zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00842 · 2022-03-17 · de

Kündigung | [Kündigung des Anstellungsverhältnisses einer Mitarbeiterin eines Asylzentrums aufgrund des starken Rückgangs der Zahlen der unbegleiteten minderjährigen Asylbewerbenden] Der Gesamtarbeitsvertrag zwischen der Asyl-Organisation Zürich und dem VPOD für das Personal der Asyl-Organisation Zürich ist so auszulegen, dass die Vertragsparteien unter anderem die Anwendbarkeit der Art. 335d–335k OR über die Massenentlassung vereinbart hatten (E. 2.1–2.3). Die Beschwerdegegnerin wurde weder konsultiert noch vollständig informiert, weshalb die Beschwerdeführerin die Anforderungen von Art. 335f OR nicht erfüllte. Die Kündigung der Beschwerdegegnerin erweist sich daher als missbräuchlich, weshalb sie Anspruch auf eine Entschädigung hat (E. 2.4). Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände besteht im Ergebnis kein Anlass, die von der Vorinstanz festgesetzte Entschädigung von einem Monatslohn zu verringern (E. 2.5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 17.03.2022 VB.2021.00842
Zurich Verwaltungsgericht 17.03.2022 VB.2021.00842
Zurigo Verwaltungsgericht 17.03.2022 VB.2021.00842

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00842
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00842
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.03.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
[Kündigung des Anstellungsverhältnisses einer Mitarbeiterin eines Asylzentrums aufgrund des starken Rückgangs der Zahlen der unbegleiteten minderjährigen Asylbewerbenden]
Der Gesamtarbeitsvertrag zwischen der Asyl-Organisation Zürich und dem VPOD für das Personal der Asyl-Organisation Zürich ist so auszulegen, dass die Vertragsparteien unter anderem die Anwendbarkeit der Art. 335d–335k OR über die Massenentlassung vereinbart hatten (E. 2.1–2.3). Die Beschwerdegegnerin wurde weder konsultiert noch vollständig informiert, weshalb die Beschwerdeführerin die Anforderungen von Art. 335f OR nicht erfüllte. Die Kündigung der Beschwerdegegnerin erweist sich daher als missbräuchlich, weshalb sie Anspruch auf eine Entschädigung hat (E. 2.4). Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände besteht im Ergebnis kein Anlass, die von der Vorinstanz festgesetzte Entschädigung von einem Monatslohn zu verringern (E. 2.5).
Abweisung.
Stichworte:
ASYLORGANISATION
ENTSCHÄDIGUNG
GESAMTARBEITSVERTRAG (GAV)
KÜNDIGUNG
MASSENENTLASSUNG
MISSBRÄUCHLICHE KÜNDIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 335f OR
Art. 336 Abs. 2 lit. c OR
Art. 336a OR
Art. 336a Abs. 1 OR
Art. 336a Abs. 3 OR
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2021.00842
Urteil
des Einzelrichters
vom
17. März 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Christoph Raess.
In Sachen
AOZ Asyl-Organisation Zürich, vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
B, vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Kündigung
,
hat sich ergeben:
I.
Die Asyl-Organisation Zürich
(AOZ) betreibt im Auftrag des Kantons Zürich mehrere Zentren für die
Unterbringung und Betreuung von unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden
(sog. mineurs non accompagnés [MNA]). B war seit dem 1. Januar 2018 bei
der AOZ als Sozialpädagogin im MNA-Zentrum Zollikon angestellt. Am 14. Juni
2018 teilte die AOZ dem gesamten Team im MNA-Zentrum in Zollikon mündlich mit,
dass das Zentrum infolge des starken Rückgangs der MNA-Zahlen und der damit
einhergehenden Reduktion des Auftragsvolumens geschlossen werde. Gleichentags gewährte
die AOZ B rechtliches Gehör zur angedrohten Kündigung. Am 18. Juni 2018
reichte B ihre Stellungnahme ein. Mit Schreiben vom 26. Juni 2018 löste
die AOZ das Arbeitsverhältnis mit B per 31. August 2018 auf. Am 10. August
2018 wurde B ab 18. August 2018 bis zum Arbeitsvertragsende von ihrer
Tätigkeit freigestellt. Am 30. August 2018 informierte die AOZ B, dass
sich ihre Kündigungsfrist krankheitshalber verlängert habe und neu am 30. September
2018 ende. Das von B gestellte Begehren um Neubeurteilung vom 26. Juli
2018 wies der Verwaltungsrat der AOZ mit Beschluss vom 9. Dezember 2019 ab,
soweit er darauf eintrat.
II.
A.
Der
Bezirksrat Zürich hiess einen dagegen erhobenen Rekurs vom 8. Januar 2020
mit Beschluss vom 19. November 2020 teilweise gut und verpflichtete die
AOZ, B eine Pönalentschädigung von einem Monatslohn zuzüglich Zins von 5 %
seit 26. Juli 2018 zu entrichten (Dispositiv-Ziff. II). Weiter
stellte der Bezirksrat Zürich fest, dass die Kündigung vom 26. Juni 2018
formell mangelhaft sei (Dispositiv-Ziff. III).
B.
Das
Verwaltungsgericht hiess eine dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil vom 16. Juli
2021 wegen eines Mangels der Besetzung der Vorinstanz teilweise gut, hob den
Entscheid des Bezirksrat Zürichs vom 19. November 2020 auf und wies die
Sache zum Neuentscheid an den Bezirksrat Zürich zurück (VB.2021.00014).
C.
In der
Folge hiess der Bezirksrat Zürich den gegen den Beschluss vom 9. Dezember
2019 erhobenen Rekurs mit Beschluss vom 11. November 2021 teilweise gut
(Dispositiv-Ziff. I) und verpflichtete die AOZ, B eine Pönalentschädigung
von einem Monatslohn zuzüglich Zins von 5 % seit 26. Juli 2018 zu
entrichten (Dispositiv-Ziff. II). Weiter stellte der Bezirksrat Zürich
fest, dass die Kündigung vom 26. Juni 2018 formell mangelhaft sei
(Dispositiv-Ziff. III). Verfahrenskosten wurden keine erhoben (Dispositiv-Ziff. IV),
und die AOZ wurde verpflichtet, B eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-
(inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen (Dispositiv-Ziff. V).
III.
Am 15. Dezember 2021 erhob die AOZ Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der
vorinstanzliche Beschluss vom 11. November 2021 vollumfänglich aufzuheben.
Eventualiter sei sie dazu zu verpflichten, B eine Entschädigung von
"höchstens Fr. 1'575.80 (einen Viertel des Monatslohns) nebst Zins
seit dem 26. Juli 2018" zu bezahlen. Mit Beschwerdeantwort vom 21. Dezember
2021 beantragte B die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Der
Bezirksrat Zürich verzichtete am 22. Dezember 2021 auf eine Vernehmlassung.
In Replik, Duplik, Triplik und Quadruplik hielten die Parteien (sinngemäss) an
ihren Anträgen fest.
Der Einzelrichter
erwägt:
1.
1.1
Gegen
Rekursentscheide eines Bezirksrats in personalrechtlichen Angelegenheiten steht
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2];
vgl. § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015
[LS 131.31]).
1.2
Weil der
Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt und keine über den Einzelfall
hinausreichende Frage von grundsätzlicher Bedeutung
geklärt zu werden braucht, fällt die Sache in die einzelrichterliche
Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).
1.3
Als Arbeitgeberin ist die Beschwerdeführerin in einer
vermögensrechtlichen Angelegenheit praxisgemäss wie eine Privatperson
betroffen, weshalb sie nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a
VRG zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. BGE 134 I 204 E. 2.3). Da
auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Strittig
ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin und der VPOD Zürich (Schweizerischer
Verband des Personals öffentlicher Dienste) im – vom Stadtrat genehmigten –
Gesamtarbeitsvertrag für das Personal der Asyl-Organisation Zürich vom Mai 2014
(GAV) die Anwendbarkeit der Art. 335d–335k des Obligationenrechts vom 30. März
1911 (OR, SR 220) über die Massenentlassung vereinbarten und die
Vorinstanz die Beschwerdeführerin folglich zu Recht verpflichtete, eine
Pönalentschädigung von einem Monatslohn infolge Verletzung von Art. 335f
und Art. 335g OR im Rahmen des Kündigungsverfahrens im Sommer 2018 zu
leisten.
2.2
Zunächst
stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin über die Kompetenz verfügte,
um in einem GAV die Anwendung der Art. 335d ff. OR auf ihre
Arbeitsverhältnisse zu vereinbaren.
2.2.1
Nach Art. 118 Abs. 5 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April
1970 (GO, AS 101) bzw. den auf das vorliegende Verfahren noch nicht
anwendbaren Art. 147 Abs. 1–3 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich
vom 13. Juni 2021 sind die Arbeitsverhältnisse des Personals der AOZ
öffentlich-rechtlich und richten sich nach den Bestimmungen des Personalrechts
der Stadt Zürich. Die AOZ kann mit Genehmigung des Stadtrats hinsichtlich des
Lohns, der Arbeitszeit, der Ferien sowie der Beendigung des
Arbeitsverhältnisses abweichende Bestimmungen festlegen, soweit es aus
betrieblichen Gründen erforderlich ist. Die AOZ kann mit Genehmigung des Stadtrats
mit den Personalverbänden Gesamtarbeitsverträge abschliessen.
2.2.2
Im Folgenden ist der Gehalt des unbestimmten Rechtsbegriffs
"betriebliche Gründe" genauer zu bestimmen.
2.2.2.1
Nach Ansicht des Stadtrats muss die Beschwerdeführerin in der Lage sein,
die Dynamik des Asylbereichs, welche eine längerfristige Planung der benötigten
Unterbringungs- und Betreuungskapazitäten verunmögliche, auszugleichen. Die
Beschwerdeführerin müsse in der Lage sein, in Boomzeiten Personal zu
rekrutieren und später auch wieder zu entlassen (Weisung des Stadtrats Zürich
vom 5. Mai 2004 zum Geschäft GR Nr. 2004/232, S. 10). Die
Abweichung vom städtischen Personalrecht soll der Beschwerdeführerin die
Möglichkeit geben, unter Berücksichtigung der genannten Umstände als
konkurrenzfähige Arbeitgeberin marktgerechte und trotzdem faire
Anstellungsbedingungen anzubieten (Weisung des Stadtrats Zürich vom 5. Mai
2004 zum Geschäft GR Nr. 2004/232, S. 13).
2.2.2.2
Daraus ergibt sich, dass hinter Art. 118 Abs. 5 GO die Absicht
stand, der Beschwerdeführerin bezüglich der Regelung der Arbeitsverhältnisse
ihres Personals mehr Flexibilität einzuräumen, um die im Asylbereich vorhandene
Dynamik auffangen zu können. Bereits in der Gemeindeordnung wird vorgesehen,
dass die Beschwerdeführerin zur Regelung ihrer Arbeitsverhältnisse mit den
Personalverbänden Gesamtarbeitsverträge abschliessen kann. Dies spricht für ein
eher weites Verständnis des Begriffs "betriebliche Gründe", denn Art. 118
Abs. 5 GO soll es der Beschwerdeführerin ermöglichen, mit den
Personalverbänden eine Regelung für ihre Arbeitsverhältnisse zu vereinbaren,
welche sowohl den Bedürfnissen der Beschwerdeführerin Rechnung trägt als auch
für das Personal der Beschwerdeführerin annehmbar ist. So soll es der Beschwerdeführerin
gelingen, trotz den schwierigen Umständen in ihrem Tätigkeitsfeld genügend
qualifiziertes Personal zu finden. Im Rahmen einer solchen für beide Seiten
akzeptablen personalrechtlichen Gesamtlösung kann es aus "betrieblichen
Gründen" folglich erforderlich sein, in einzelnen Bereichen gegenüber dem
städtischen Personalrecht abweichende Lösungen zu vereinbaren, ohne dass diese
für sich genommen vorteilhafter für die Beschwerdeführerin wären.
"Betriebliche Gründe" liegen demnach nicht nur vor, wenn eine für die
Beschwerdeführerin gegenüber dem städtischen Personalrecht günstigere bzw.
flexiblere Lösung gewählt wird.
2.2.2.3
Nach dem Gesagten ist auch die Anwendung von Art. 335d ff. OR auf
die Arbeitsverhältnisse der Beschwerdeführerin anstelle von Art. 33 des
städtischen Personalrechts vom 6. Februar 2002 (PR, AS 177.100),
welcher bei Kündigungen infolge Stellenabbaus oder Reorganisation
"nur" eine Sozialplanpflicht vorsieht, durch den Begriff "betriebliche
Gründe" grundsätzlich gedeckt. Dabei ist zu beachten, dass die Regelungen
über die Massenentlassung nach Art. 335d ff. OR für die
Beschwerdeführerin auch gegenüber der hier anwendbaren, bis 31. März 2020
in Kraft gestandenen Fassung des Personalrechts teilweise sogar vorteilhafter
sind, da etwa die Leistungen der Arbeitgeberin gemäss Art. 33 PR sich nach
den grosszügigeren Art. 28 f. PR richten (vgl. heute Art. 33 Abs. 1
in Verbindung mit Art. 28–30 PR; vgl. auch hinten E. 2.3.4.6). Damit
verfügte die Beschwerdeführerin grundsätzlich über die Kompetenz, Art. 335d ff.
OR in Abweichung vom städtischen Personalrecht für ihre Arbeitsverhältnisse für
anwendbar zu erklären.
2.3
Weiter ist
zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin und der VPOD Zürich im GAV vereinbarten,
die obligationenrechtlichen Bestimmungen über die Massenentlassung für
anwendbar zu erklären.
2.3.1
Die normativen Bestimmungen des GAV sind nach für die Gesetzesauslegung
geltenden Grundsätzen auszulegen (vgl. Lukasz Grebski, Der
öffentlich-rechtliche Gesamtarbeitsvertrag, Bern 2021, Rz. 353 f. mit
Hinweis auf BGE 140 V 449 E. 4.2).
Das Gesetz muss nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erster
Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und
den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen
Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom
Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt,
sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz.
Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,
ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis (BGE 145 III 63 E. 2.1).
2.3.2
Nach Ziff. I.1 GAV stützt sich der GAV auf Art. 10 der Verordnung
vom 2. März 2005 über die Asyl-Organisation Zürich (VO AOZ,
AS 851.160), welcher an Art. 118 Abs. 5 GO angelehnt ist und
statuiert, dass Personalreglemente oder Gesamtarbeitsverträge der AOZ von den
für das städtische Personal geltenden Bestimmungen abweichen können, soweit es
aus betrieblichen Gründen erforderlich ist (Abs. 2). Soweit das
Personalreglement oder die Gesamtarbeitsverträge auf die für das städtische
Personal geltenden Bestimmungen verweisen, gelangen nach Art. 10 Abs. 3
VO AOZ diese zur ergänzenden Anwendung. Ansonsten gilt als ergänzendes Recht
das Obligationenrecht.
2.3.3
Ziff. II.1 GAV wiederholt unter der Marginalie "Grundsatz" Art. 10
Abs. 3 VO AOZ und legt fest, dass die für das städtische Personal
anwendbaren Bestimmungen zur ergänzenden Anwendung gelangen, soweit der GAV
darauf verweist. Ansonsten gilt als ergänzendes Recht das Obligationenrecht. Es
ist fraglich, ob Art. 10 Abs. 3 VO AOZ und Ziff. II.1 GAV mit Art. 118
Abs. 5 GO zu vereinbaren sind. Art. 118 Abs. 5 GO legt fest,
dass sich die Arbeitsverhältnisse der AOZ nach den Bestimmungen des
Personalrechts der Stadt Zürich richten und – soweit es betriebliche Gründe
erfordern – Abweichungen vom städtischen Personalrecht möglich sind. Daraus
folgt, dass die Beschwerdeführerin im GAV durch konkrete Verweise auf das
Obligationenrecht vom städtischen Personalrecht abweichen durfte. Soweit im GAV
jedoch keine konkrete Abweichung vom städtischen Personalrecht vereinbart
wurde, gelangt aufgrund der Vorgaben von Art. 118 Abs. 5 GO
grundsätzlich das städtische Personalrecht zur Anwendung. Allein aufgrund der
Verweisungen in Art. 10 Abs. 3 VO AOZ und Ziff. II.1 GAV könnte
angesichts von Art. 118 Abs. 5 GO das Obligationenrecht jedenfalls
nicht unbesehen angewendet werden, sondern höchstens insoweit, als sich die
Anwendung einer konkreten Regelung durch betriebliche Gründe rechtfertigen
liesse. Ob die Beschwerdeführerin überhaupt befugt war, das Obligationenrecht
ergänzend für anwendbar zu erklären, sobald der GAV in einem Bereich keine
Regelung enthält, und damit die von Art. 118 Abs. 5 GO vorgesehene
Normenhierarchie umzukehren, kann letztlich – wie sogleich zu zeigen sein wird
– jedoch offenbleiben.
2.3.4
2.3.4.1
Ziff. II.3.2 GAV regelt die Auflösung des Anstellungsverhältnisses
durch die AOZ. Nach dessen Abs. 2 darf die Kündigung nicht zur Unzeit
erfolgen (Art. 336c OR) und nicht missbräuchlich sein (Art. 336 OR).
Im Folgenden ist zu ergründen, ob die GAV-Parteien durch den Verweis auf Art. 336
OR auch Art. 335d ff. OR für anwendbar erklärten.
2.3.4.2
Art. 336 OR regelt verschiedene Tatbestände, welche dazu führen, dass
eine Kündigung missbräuchlich ist, was eine Entschädigung nach Art. 336a
OR nach sich zieht. Nach Art. 336 Abs. 2 lit. c OR ist eine
Kündigung durch den Arbeitgeber unter anderem missbräuchlich, wenn sie im
Rahmen einer Massenentlassung ausgesprochen wird, ohne dass die
Arbeitnehmervertretung oder, falls es keine solche gibt, die Arbeitnehmer
konsultiert worden sind (Art. 335f OR).
2.3.4.3
Ziff. II.3.2 GAV legt fest, dass eine Kündigung durch die
Beschwerdeführerin nicht missbräuchlich sein darf, und verweist dabei integral
auf Art. 336 OR. Die Anwendung von Art. 336 Abs. 2 lit. c
OR ist aber nur möglich, wenn gleichzeitig implizit auch Art. 335d ff.
OR für anwendbar erklärt werden. Andernfalls wäre der Verweis auf Art. 336
Abs. 2 lit. c OR inhaltlos, was nicht die Absicht der GAV-Parteien
gewesen sein kann. Demnach deutet der Wortlaut von Ziff. II.3.2 GAV darauf
hin, dass die Vertragsparteien über einen integralen Verweis auf Art. 336
OR auch die Bestimmungen über die Massenentlassung für anwendbar erklärten.
Angesichts dieses unmissverständlichen Wortlauts wären die Vertragsparteien
gehalten gewesen, die Anwendung von Art. 335d ff. OR explizit
auszuschliessen, falls sie beabsichtigt hätten, diese trotz des integralen
Verweises auf Art. 336 OR nicht für anwendbar zu erklären. Dies haben sie
jedoch unterlassen.
2.3.4.4
Die Vorinstanz führte in ihrem Entscheid aus, der Verweis in Ziff. II.3.2
GAV lehne sich an die Formulierung in Art. 17 Abs. 2 PR an, welche
wiederum der Formulierung gemäss § 18 Abs. 2 des kantonalen
Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) entspreche bzw.
von dort übernommen wurde. Der Umstand, dass im städtischen Personalrecht nach
dem Vorbild des kantonalen Personalrechts eigene Bestimmungen zum Stellenabbau
bestünden, spreche klar gegen die Annahme, dass mit dem Verweis auf die
Missbrauchstatbestände im Obligationenrecht auch die Bestimmungen zur
Massenentlassung umfasst sein sollten. Diesem Schluss kann jedoch nicht gefolgt
werden. Zwar mag es zutreffen, dass Ziff. II.3.2 GAV sich an die
Formulierung in Art. 17 Abs. 2 PR und § 18 Abs. 2 PG
anlehnt; dies bedeutet jedoch noch nicht, dass die Auslegung der entsprechenden
Bestimmungen zwingend zum gleichen Ergebnis führen muss. Dazu kommt, dass sich
der Ausschluss von Art. 336 Abs. 2 lit. c OR im kantonalen und
im städtischen Personalrecht jeweils nicht aus den zitierten Bestimmungen
ergibt, sondern aus dem Umstand, dass beide Regelungen auf der gleichen
gesetzlichen Stufe eigene Bestimmungen zu Kündigungen infolge Stellenabbaus
enthalten. Für den vorliegenden GAV trifft dies nicht zu, da er keine
ausdrücklichen Regelungen zum Kündigungsverfahren infolge Stellenabbaus kennt
und solche auch nicht bewusst ausgeschlossen werden sollten, wie sich aus dem
Folgenden ergibt.
2.3.4.5
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Verweisung auf die
Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts in Ziff. II.3.2 GAV sei im
Sinn einer teleologischen Reduktion zu beschränken, sodass Art. 336 Abs. 2
lit. c in Verbindung mit Art. 335f OR nicht anwendbar sei. Mangels
einer ausdrücklichen Verweisung sei auch das städtische Personalrecht nicht
anwendbar. Vielmehr gälten für Massenentlassungen nur die allgemeinen
Grundsätze des Verwaltungsverfahrens. Der GAV erweise sich demnach als
vollständig und bedürfe keiner Ergänzung, weshalb das Obligationenrecht auch
nicht aufgrund der allgemeinen Verweisung in Ziff. II.1 GAV zur Anwendung
komme. Er müsse hinsichtlich der Entlassungsgründe und des
Entlassungsverfahrens vor dem Hintergrund der besonderen Anforderungen im
Asylbereich als abschliessend verstanden werden. Dem kann jedoch nicht gefolgt
werden. Zunächst reichte die Beschwerdeführerin im Verlauf des Verfahrens keine
Dokumente zur Entstehungsgeschichte des GAV ein, die ihre Vorbringen zu belegen
vermöchten. Sodann war den Vertragsparteien die Möglichkeit von
Massenentlassungen bekannt, und das Thema musste für sie auch einige Bedeutung
haben. Wenn sie eine Regelung hätten treffen wollen, welche die entsprechenden
Bestimmungen des OR ausschliessen sollte, wäre daher zu erwarten, dass sie dies
ausdrücklich bzw. unzweideutig getan hätten und nicht mit einer Verweisung,
deren wahrer Sinn durch teleologische Reduktion zu ermitteln ist. Dies gilt
umso mehr, als Informations- und Konsultationspflichten jedenfalls im
Zusammenhang mit Sozialplänen im öffentlichen Personalrecht nicht
aussergewöhnlich sind (Sara Licci, Die Massenentlassung im schweizerischen
Recht, Bern 2018, Rz. 311). Dass eine Regelung im Sinn der
Beschwerdeführerin getroffen worden wäre, lässt sich auch nicht aus deren
Interesse an flexiblen Entlassungsverfahren ableiten. Vielmehr ist insbesondere
aus teleologischer Sicht davon auszugehen, dass die Vertragsparteien eine für
beide Parteien annehmbare Lösung für Kündigungsverfahren infolge Stellenabbaus
vereinbarten und dass also der GAV nicht allein die Interessen der
Beschwerdeführerin, sondern einen Interessenausgleich wiedergibt. Dieser wird
vom Erfordernis der "betrieblichen Gründe" im Sinn von Art. 118 Abs. 5
GO erfasst (vgl. vorn E. 2.2.2.2).
2.3.4.6
Die Beschwerdegegnerin führte in ihrer Beschwerdeantwort aus, die Anwendung
von Art. 335d ff. OR ergebe keinen relevanten Nachteil für die
Beschwerdeführerin. Für diese sei aufgrund ihrer betrieblichen Gegebenheiten
zentral, dass gegenüber dem städtischen Personalrecht einfachere
Kündigungsmöglichkeiten bestünden, die Kündigungsfristen kürzer und die
Abfindungen tiefer seien und keine Wiederanstellungsmöglichkeit bei Kündigungen
bestehe. Die Konsultationspflicht nach Art. 335f OR stelle dagegen in erster
Linie eine formelle Hürde dar, welche keinerlei Verzögerung im Personalabbau
und keinerlei Mehrkosten mit sich bringe, wenn sie zeitlich korrekt gegenüber
den Mitarbeitenden und dem Amt für Wirtschaft und Arbeit erfolge. Diese
Ausführungen sind überzeugend und es erscheint angemessen, sie im Rahmen einer
teleologischen Auslegung mitzuberücksichtigen. Es ist nachvollziehbar, dass die
GAV-Parteien unter anderem tiefere Kündigungsvoraussetzungen und eine Reduktion
der finanziellen Entschädigungen für entlassene Personen vereinbarten, welche
der Beschwerdeführerin eine rasche Reduktion ihres Personalbestands
ermöglichen, und im Gegenzug höhere formelle Vorschriften beschlossen, welche
sicherstellen, dass die Angestellten der Beschwerdeführerin vor einem Stellenabbau
zumindest ausführlich informiert werden müssen und die Möglichkeit haben
sollen, über das rechtliche Gehör betreffend ihre persönliche Entlassung hinaus
Vorschläge zur Beschränkung der Entlassung bzw. zur Milderung ihrer Folgen zu machen.
2.3.4.7
Weitere Anhaltspunkte, welche im Rahmen der Auslegung von Ziff. II.3.2
GAV zu berücksichtigen wären und für eine restriktivere Auslegung dieser
Bestimmung sprechen würden, sind nicht ersichtlich. Nach dem Gesagten ist Ziff. II.3.2
GAV so auszulegen, dass der Verweis auf Art. 336 OR mittelbar auch Art. 335d ff.
OR für anwendbar erklärt.
2.4
2.4.1
Es ist unbestritten, dass die im Juni 2018 angekündigten Entlassungen durch
die Beschwerdeführerin eine Massenentlassung im Sinn von Art. 335d OR
darstellten. Die Beschwerdeführerin wäre folglich gehalten gewesen, die von der
Kündigung betroffenen Arbeitnehmenden und damit auch die Beschwerdegegnerin im
Sinn von Art. 335f OR zu konsultieren und ihnen dabei die Möglichkeit zu
geben, Vorschläge zu unterbreiten, wie die Kündigungen vermieden oder deren
Zahl beschränkt sowie ihre Folgen gemildert werden könnten (Art. 335f Abs. 2
OR), den Arbeitnehmenden die Informationen nach Art. 335f Abs. 3 OR
zukommen zu lassen und dem kantonalen Arbeitsamt eine Kopie dieser Mitteilung
zuzustellen. Schliesslich wäre die Beschwerdeführerin gehalten gewesen, den
Arbeitnehmenden eine Kopie der Anzeige im Sinn von Art. 335g Abs. 1
OR zukommen zu lassen. Nicht zu folgen ist der Praxis des Verwaltungsgerichts
St. Gallen (25. August
2005, B 2005/104, E. 3c
[https://publikationen.sg.ch/rechtsprechung-gerichte] – 24. Februar
2000, ZBl 102/2001 S. 604 ff., 608), wonach die Zahl der betroffenen
und der insgesamt in der Regel beschäftigten Arbeitnehmenden bei öffentlich-rechtlichen
Dienstverhältnissen nicht anzugeben sei, weil sie bekannt sei bzw. allgemein
zugänglichen Quellen entnommen werden könne: Zum einen kann dies auch auf
privatrechtliche Arbeitsverhältnisse zutreffen, und zum andern ist darin kein
genügender Grund zu sehen, von der gesetzlichen Informationspflicht der
Arbeitgeberschaft abzuweichen.
2.4.2
Am 14. Juni 2018 informierte die Beschwerdeführerin die
Beschwerdegegnerin mündlich und schriftlich darüber, dass das MNA-Zentrum
Zollikon geschlossen werde, dies zu einer erheblichen Reduktion der
Arbeitsstellen der Beschwerdeführerin führe und unter anderem der Beschwerdegegnerin
deshalb gekündigt werde. Zugleich gewährte die Beschwerdeführerin der
Beschwerdegegnerin rechtliches Gehör zur angedrohten Kündigung. Eine konkrete
Aufforderung, Vorschläge zur Vermeidung von Kündigungen bzw. zur Milderung
ihrer Folgen einzureichen, ist dem Schreiben vom 14. Juni 2018 jedoch
nicht zu entnehmen. Zudem enthielt das Schreiben der Beschwerdeführerin vom 14. Juni
2018 auch nicht alle Informationen nach Art. 335f Abs. 3 OR.
Dementsprechend wurde die Beschwerdegegnerin weder konsultiert noch vollständig
informiert, weshalb die Beschwerdeführerin die Anforderungen von Art. 335f
OR nicht erfüllte. Dass sich die Beschwerdegegnerin in ihrer Stellungnahme vom
18. Juni 2018 dennoch nicht nur zu ihrer persönlichen Situation äusserte,
sondern sich auch insbesondere für eine Weiterbeschäftigung zweier
Mitarbeitender einsetzte, vermag daran nichts zu ändern. Die Kündigung der
Beschwerdegegnerin erweist sich daher als missbräuchlich im Sinn von Art. 336
Abs. 2 lit. c OR, weshalb die Beschwerdegegnerin nach Art. 336a Abs. 1
OR Anspruch auf eine Entschädigung hat.
2.5
2.5.1
Liegt eine missbräuchliche Kündigung nach Art. 336
OR vor, wird die Entschädigung vom Richter unter Würdigung aller Umstände
festgesetzt. Sie darf den Betrag nicht übersteigen, der dem Lohn des
Arbeitnehmers für sechs Monate entspricht (Art. 336a Abs. 2 OR). Ist
die Kündigung nach Art. 336 Abs. 2 lit. c OR missbräuchlich, so
darf die Entschädigung nicht mehr als den Lohn des Arbeitnehmers für zwei
Monate betragen (Art. 336a Abs. 3 OR).
Diese Bestimmungen dienen sowohl der Bestrafung als auch der
Wiedergutmachung und sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein mit
der Konventionalstrafe vergleichbares Rechtsinstitut eigener Art (vgl.
BGE 123 III 391 E. 3c).
2.5.2
Im Rahmen der Festsetzung der
Entschädigungshöhe gemäss Art. 336a Abs. 3 OR sind sowohl die pönale
Komponente als auch die Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung zu
berücksichtigen. Namentlich sind die Schwere der Verfehlung des Arbeitgebers
und die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit der Arbeitnehmenden zu
berücksichtigen, soweit deren individuelle Situation Besonderheiten aufweist
(BGr, 31. Mai 2011, 4A_173/2011, E. 5). Die wirtschaftliche Situation
der Parteien nach der Kündigung kann berücksichtigt werden (BGr, 5. März
2009, 4A_571/2008, E. 5.1).
Es sind alle relevanten konkreten
Umstände zu beachten, wobei die maximale Entschädigungshöhe für schwere
Verstösse vorgesehen ist (Licci, Rz. 264; Rémy Wyler/Boris Heinzer, Droit
du travail, 4. A., Bern 2019, S. 710 f.).
2.5.3
Die Vorinstanz hielt insgesamt eine Entschädigung im Umfang eines
Monatslohns für gerechtfertigt. Die Beschwerdeführerin hält eine Entschädigung
von höchstens einem Viertel eines Monatslohns für angemessen.
2.5.3.1
Die Entschädigung für eine missbräuchliche Kündigung beträgt grundsätzlich
höchstens sechs Monatslöhne (Art. 336a Abs. 2 OR), aber höchstens
zwei Monatslöhne, wenn die Kündigung nach Art. 336 Abs. 2 lit. c
OR missbräuchlich ist (Art. 336a Abs. 3 OR). Die letztere Begrenzung
wird damit begründet, dass die Missbräuchlichkeit in einem blossen
Verfahrensfehler liegt und regelmässig eine Mehrzahl von Kündigungen betroffen
ist, sodass sich die Beträge für die Arbeitgeberschaft kumulieren (Thomas
Geiser, Massenentlassung, in: Peter Münch/Markus Metz [Hrsg.], Stellenwechsel
und Entlassung, 2. A., Basel 2012, S. 77 ff., Rz. 3.82 f.).
Die Begrenzung der Maximalhöhe in Art. 336a Abs. 3 OR trägt somit dem
verminderten Gewicht des missbräuchlichen Verhaltens Rechnung. Entgegen dem
wohl von der Beschwerdeführerin sinngemäss vertretenen Ansatz kann aus ihr
jedoch nicht abgeleitet werden, dass die Entschädigungen für einen bestimmten
Grad von Missbräuchlichkeit jeweils anhand des Maximums von Art. 336a Abs. 2
bzw. Abs. 3 OR zu skalieren wären, sodass als Entschädigungen nach Art. 336a
Abs. 3 in Verbindung mit Art. 336 Abs. 2 lit. c und Art. 335f
OR im Ergebnis oft nur Bruchteile von Monatslöhnen zuzusprechen wären.
2.5.3.2
Die
Beschwerdeführerin hat die betroffenen Arbeitnehmenden zwar am 14. Juni
2018 mündlich über die Schliessung des MNA-Zentrums Zollikon informiert und
ihnen gleichentags schriftlich das rechtliche Gehör gewährt; damit hat sie
jedoch die Anforderungen von Art. 335f OR nicht erfüllt und insbesondere
kein Konsultationsverfahren durchgeführt, sondern die Angestellten des
MNA-Zentrums Zollikon vor vollendete Tatsachen gestellt. Die Pflichtverletzung
ist nicht als leicht zu bezeichnen. Die Beschwerdegegnerin stand im
Kündigungszeitpunkt im 50. Altersjahr und war erst wenige Monate bei der
Beschwerdeführerin angestellt; ihrer persönlichen Situation ist bei der
Bemessung einer Entschädigung nach Art. 336a Abs. 3 OR kein
besonderes Gewicht beizumessen. Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände besteht
im Ergebnis kein Anlass, die von der Vorinstanz festgesetzte Entschädigung von
einem Monatslohn zu verringern.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
4.1
Bei
personalrechtlichen Angelegenheiten ist das verwaltungsgerichtliche Verfahren
bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.- kostenfrei (§ 65a Abs. 3
Satz 1 VRG). Dieser Schwellenwert wird vorliegend nicht erreicht, weshalb
die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.
4.2
Die
Kostenlosigkeit des Verfahrens schliesst die Zusprechung einer
Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG nicht aus (Kaspar Plüss, in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 65a N. 25). Aufgrund
des Verfahrensausgangs ist die Beschwerdeführerin zu verpflichten, der
Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
4.3
Die
Beschwerdeführerin beantragt, es sei bei den Nebenfolgen zu berücksichtigen,
dass wegen der verfassungswidrigen Besetzung der Vorinstanz beim Entscheid vom
19. November 2020 ein zweiter Rechtsgang stattfinden musste. Weil dieser
Entscheid samt der darin enthaltenen Regelung der Nebenfolgen aufgehoben wurde,
ergaben sich jedoch für die Beschwerdeführerin in den ohnehin kostenlosen
Verfahren keine zusätzlichen Aufwendungen für Parteientschädigungen infolge des
zweiten Rechtsgangs. Für die Berücksichtigung des Verfahrensmangels besteht
daher kein Raum.
5.
Der Streitwert beträgt
weniger als Fr. 15'000.-, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig wäre, wenn sich eine
Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellte (Art. 85 Abs. 1 lit. b
in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[BGG, SR 173.110]). Im Übrigen steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
(Art. 113 ff. BGG) zur Verfügung. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen
werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 BGG).
Demgemäss erkennt
der
Einzelrichter
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 1'170.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden.
Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung
einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
6.    Mitteilung an …