zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00392 · 2018-12-20 · de

Schutzverordnung (Kostenauflage) | Schutzverordnung: Kostenbeschwerde zweier Naturschutzverbände gegen die ihnen auferlegten Gerichtskosten. Die beiden gemeinsam im Rechtsmittelverfahren auftretenden und Naturschutzinteressen vertretenden Verbände wehren sich gegen die von der Vorinstanz auf Fr. 36'000.- festgelegte Gerichtsgebühr, da ein solches Prozessrisiko die Ausübung ihres Verbandsbeschwerderechts übermässig erschwere. Einen Teil der Rügen konnte die Vorinstanz ohne viel Aufwand aus verfahrensrechtlichen Gründen abweisen, woraus weder ein grosses Streitinteresse noch ein grosser Aufwand resultierte. Auch aufgrund der weiteren Rügen konnte nicht von einem derart hohen Streitinteresse ausgegangen werden, wie es die Vorinstanz suggeriert. Die Behandlung der übrigen konkreten Rügen bedurfte u.a. eines – zwar durchaus als lang zu bezeichnenden - Augenscheins. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass der Aufwand wesentlich über dem Aufwand anderer Planungsbeschwerden liegen würde. Dass verschiedene Parteien die Aufhebung einer wichtigen überkommunalen Naturschutzverordnung beantragt hatten, begründet insofern keine sehr grosse Bedeutung der Streitsache, als der Schutz zu einem grossen Teil bereits nach geltendem Recht besteht und durch die Rekurse nicht grundsätzlich infrage gestellt wurde, sondern die Rückweisung zur Vornahme ergänzender Abklärungen bzw. zur Gewährung des rechtlichen Gehörs beantragt worden war. Bei dem sich für Verbände verwirklichenden Prozessrisiko ist die Solidarhaftung zu berücksichtigen (E. 4.5.2). Das Prozessrisiko darf die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts nicht übermässig erschweren. Ungeachtet dessen, dass die Gerichtsgebühr vorliegend aufgrund des Aufwands herabzusetzen ist, hätte die Gerichtsgebühr der Vorinstanz die Wahrnehmung öffentlicher Interessen durch die Beschwerdeführer erschwert (E. 5.1). Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Streitsache, des Aufwands und der Tatsache, dass fünf Verfahren vereinigt wurden, rechtfertigt sich eine Gerichtsgebühr von Fr.24'000.- (E. 5.3).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.20.1 VB.2018.00392
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.20.1 VB.2018.00392
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.20.1 VB.2018.00392

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00392
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00392
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.12.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Schutzverordnung (Kostenauflage)
Schutzverordnung: Kostenbeschwerde zweier Naturschutzverbände gegen die ihnen auferlegten Gerichtskosten.
Die beiden gemeinsam im Rechtsmittelverfahren auftretenden und Naturschutzinteressen vertretenden Verbände wehren sich gegen die von der Vorinstanz auf Fr. 36'000.- festgelegte Gerichtsgebühr, da ein solches Prozessrisiko die Ausübung ihres Verbandsbeschwerderechts übermässig erschwere.
Einen Teil der Rügen konnte die Vorinstanz ohne viel Aufwand aus verfahrensrechtlichen Gründen abweisen, woraus weder ein grosses Streitinteresse noch ein grosser Aufwand resultierte. Auch aufgrund der weiteren Rügen konnte nicht von einem derart hohen Streitinteresse ausgegangen werden, wie es die Vorinstanz suggeriert. Die Behandlung der übrigen konkreten Rügen bedurfte u.a. eines – zwar durchaus als lang zu bezeichnenden - Augenscheins. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass der Aufwand wesentlich über dem Aufwand anderer Planungsbeschwerden liegen würde. Dass verschiedene Parteien die Aufhebung einer wichtigen überkommunalen Naturschutzverordnung beantragt hatten, begründet insofern keine sehr grosse Bedeutung der Streitsache, als der Schutz zu einem grossen Teil bereits nach geltendem Recht besteht und durch die Rekurse nicht grundsätzlich infrage gestellt wurde, sondern die Rückweisung zur Vornahme ergänzender Abklärungen bzw. zur Gewährung des rechtlichen Gehörs beantragt worden war. Bei dem sich für Verbände verwirklichenden Prozessrisiko ist die Solidarhaftung zu berücksichtigen (E. 4.5.2). Das Prozessrisiko darf die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts nicht übermässig erschweren. Ungeachtet dessen, dass die Gerichtsgebühr vorliegend aufgrund des Aufwands herabzusetzen ist, hätte die Gerichtsgebühr der Vorinstanz die Wahrnehmung öffentlicher Interessen durch die Beschwerdeführer erschwert (E. 5.1). Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Streitsache, des Aufwands und der Tatsache, dass fünf Verfahren vereinigt wurden, rechtfertigt sich eine Gerichtsgebühr von Fr.24'000.- (E. 5.3).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
GERICHTSGEBÜHR
KOSTENAUFLAGE
KOSTENBESCHWERDE
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
SOLIDARHAFTUNG
ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT
VERBANDSBESCHWERDE
VERBANDSBESCHWERDERECHT
Rechtsnormen:
§ 338 PBG
§ 14 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00392
Urteil
der 3. Kammer
vom
20. Dezember 2018
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
1.
Verband X,
2.
Verband Y, vertreten durch Verband X,
Beschwerdeführer,
gegen
1.
A AG,
2.
Stiftung B,
3.
C AG,
alle vertreten durch RA D,
4.    E AG,
vertreten durch RA F,
5.
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Schutzverordnung
(Kostenauflage),
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 24. April 2017 erliess die
Baudirektion Kanton Zürich die Verordnung zum Schutz der … in H, I und J
(Naturschutzgebiete mit überkommunaler Bedeutung). Die Publikation im Amtsblatt
erfolgte am 19. Mai 2017.
II.
Hiergegen erhoben der Verband X
und der Verband Y mit gemeinsamer Eingabe am 15. Juni 2017 Rekurs an
das Baurekursgericht und beantragten die (teilweise) Aufhebung der vorgenannten
Verordnung als auch die Rückweisung der Angelegenheit an die Baudirektion zur
Neubearbeitung, unter entsprechenden Anweisungen. Zudem beantragten sie die
Durchführung eines Augenscheins.
Mit separaten Rekursschriften je vom 19. Juni 2017
gelangten auch die A AG, die Stiftung B, die C AG sowie die E AG
an das Baurekursgericht.
Am 7. Februar 2018 führte das Baurekursgericht im
Beisein aller Rekursparteien sowie der Baudirektion einen Abteilungsaugenschein
vor Ort (mehrere Örtlichkeiten im betreffenden Gebiet) durch.
Mit Entscheid vom 1. Juni 2018 vereinigte das
Baurekursgericht die Rekurse sämtlicher Rekurrenten. Den Rekurs des Verbandes X
und des Verbandes Y wies es ab, soweit es darauf eintrat. Die Rekurse in
den anderen Verfahren hiess es teilweise gut. Die Kosten des Verfahrens,
bestehend aus Fr. 36'000.- Gerichtsgebühr und Fr. 810.-
Zustellkosten, auferlegte das Baurekursgericht wie folgt:
-
zu 1/3 dem Rekurrenten Verband X
-
zu 1/3 dem Rekurrenten Verband Y,
-
zu 3/48 der Rekurrentin A AG,
-
zu 3/48 der Rekurrentin Stiftung B,
-
zu 3/48 der Rekurrentin C AG,
-
zu 1/24 der Rekurrentin E AG,
-
zu 5/48 der Baudirektion Kanton Zürich;
zudem wurde festgehalten, dass die Rekurrenten Verband X
und Verband Y solidarisch für 2/3 der Kosten hafteten.
III.
Dagegen erhoben der Verband X und der Verband Y
mit gemeinsamer Eingabe vom 2. Juli 2018 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht. Sie beantragten, es seien die ihnen auferlegten
Gerichtskosten von total Fr. 24'000.- auf einen Betrag von maximal Fr. 12'000.-
(je Fr. 6'000.-) zu reduzieren.
Das Baurekursgericht beantragte am 13. August 2018
die Abweisung der Beschwerde, unter den üblichen Kostenfolgen.
Die Baudirektion verzichtete am 13. August 2018 auf
eine Beschwerdeantwort.
Mit Eingabe vom 4. Oktober 2018 hielten der Verband X
und der Verband Y an ihren Anträgen fest.
Die A AG, die Stiftung B, die C AG und die E AG
liessen sich nicht vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Kostenbeschwerde
zuständig (§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG]).
1.2
Die
Beschwerdeführer wehren sich gegen die – unter solidarischer Haftung
erfolgende – Kostenauflage von je 1/3 der Gerichtsgebühr durch die
Vorinstanz. Insgesamt ist damit ein Betrag von Fr. 24'000.- strittig.
Demzufolge ist die Kammer zum Entscheid berufen (§
38b
Abs. 1 lit. c e contrario).
2.
2.1
Nach § 338 Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) bzw. § 2 in
Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr) bemisst das Baurekursgericht
seine Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der Schwierigkeit des
Falls und dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse.
2.2
Die Auflage der Verfahrenskosten erfolgt im Rekursverfahren
gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG bei mehreren am Verfahren
Beteiligten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Ausnahmsweise werden
sie nach dem Verursacherprinzip auferlegt (§ 13 Abs. 2 Satz 2
VRG). Möglich ist sodann die Kostenauferlegung ohne Anknüpfung an die gesetz­lichen
Kriterien und unter Berücksichtigung von Billigkeitserwägungen. Bei der Ver­teilung
der Verfahrenskosten steht der Entscheidinstanz ein erheblicher Ermessens­spielraum
zu (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], § 13 N. 41 und 43).
2.3
Im Bereich des
Verbandsbeschwerderechts ist der Umstand, dass ideelle Interessen vertreten
werden, bei der Kostenbemessung zu berücksichtigen. Die Kosten- und
Entschädigungsregelung darf die Erfüllung der Aufgaben, die die
beschwerdeberechtigten Organisationen im öffentlichen Interesse wahrnehmen,
nicht übermässig erschweren. Das Prozessrisiko darf nicht derart hoch sein,
dass ideelle Verbände an der Ausübung ihres Beschwerderechts gehindert werden.
Vorbehalten bleiben Fälle, in denen ein aussichtsloses oder mutwilliges
Rechtsmittel erhoben wird (Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 38).
3.
3.1
Die
Vorinstanz begründete die Kostenbemessung und -auflage im angefochtenen Entscheid
wie folgt: Das tatsächliche Streitinteresse sei vorliegend sehr gross, nachdem
es um ein sich über mehrere Gemeinden erstreckendes Naturschutzgebiet gehe und
unter anderem ein Flachmoor von nationaler Bedeutung unter Schutz gestellt
werde. Auch der getätigte Verfahrensaufwand sei angesichts der Vereinigung von
fünf Rekursverfahren, des durchgeführten Abteilungsaugenscheins und des Umfangs
des Urteils weit überdurchschnittlich. Dementsprechend sei die Gerichtsgebühr
auf Fr. 36'000.- festzusetzen.
Der grösste
Verfahrensaufwand sei im Zusammenhang mit der Behandlung des umfangreichen
Rekurses der Beschwerdeführer entstanden. Dementsprechend rechtfertige es sich,
zwei Drittel der gesamten Verfahrenskosten den beiden Beschwerdeführern
aufzuerlegen. Nach Verweis auf die Kostenbemessung im Bereich des
Verbandsbeschwerderechts und die jüngere Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
bezüglich der Verbänden aufzuerlegenden Gerichtskosten und unter Berücksichtigung
der Erhöhung des Prozessrisikos durch die Solidarhaftung führte die Vorinstanz
aus, abstrakt betrachtet träfe jeden der beiden Beschwerdeführer in Bezug auf
die ihnen gesamthaft und solidarisch aufzuerlegende Gerichtsgebühr ein
Prozessrisiko für die Gerichtsgebühr von Fr. 24'000.- plus Zustellkosten,
was nach Massgabe der aufgeführten verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
grundsätzlich zu hoch sei. Diese Betrachtungsweise lasse indes ausser Acht,
dass der Rückgriff auf einen Solidarschuldner in der Praxis rein theoretischer
Natur und soweit ersichtlich von der Rechtsmittelinstanz überhaupt noch nie
vorgenommen worden sei. Für die Berücksichtigung der Solidarhaftung bei der
Bestimmung des Prozessrisikos seien daher zumindest Hinweise erforderlich, dass
bei einem der potentiellen Solidarschuldner ein irgendwie geartetes
Ausfallrisiko bestehen könnte. Solche Hinweise existierten vorliegend nicht
ansatzweise. Der Beschwerdeführer 1 sei ein sich seit … für die Erhaltung
der Natur und die Förderung der Biodiversität engagierender nationaler Verband
mit über 65'000 Mitgliedern, dessen Finanzen nach Massgabe der im Internet
verfügbaren konsolidierten Jahresrechnung per 31. Dezember 2016 als
kerngesund bezeichnet werden könnten (Einnahmen rund 6.5 Mio. Franken;
Ausgaben rund 6.3 Mio. Franken). Dementsprechend bestehe aus Sicht
des potentiellen Solidarschuldners (Beschwerdeführer 2) kein auch nur
annähernd realistisches Risiko, für den Kostenanteil des Beschwerdeführers 1
solidarisch beansprucht zu werden. Mithin sei das Prozessrisiko bezüglich der
Gerichtsgebühr damit nicht höher als Fr. 12'000.- plus Zustellkosten.
Nicht anders verhalte es sich bei umgekehrter
Betrachtungsweise, wie ein Blick in die Jahresrechnung 2016 des seit … tätigen,
110 Vereine mit insgesamt über 16'000 Mitgliedern vereinigenden Beschwerdeführers 2
zeige. Demgemäss bestehe auch für den Beschwerdeführer 1 kein auch nur
annähernd realistisches Risiko, für den Kostenanteil des Beschwerdeführers 2
solidarisch in Haftung genommen zu werden.
Infolgedessen liege das Prozessrisiko für jeden der beiden
Beschwerdeführer bei realistischer Betrachtungsweise bei Fr. 12'000.- plus
Zustellkosten plus Fr. 500.- Umtriebsentschädigung. Dieser Betrag vermöge
die Erfüllung der Aufgaben, welche die Beschwerdeführer im öffentlichen
Interesse wahrnehmen, nicht übermässig zu erschweren.
3.2
Die
Beschwerdeführer machten geltend, es seien ihnen von der Vorinstanz exorbitante
Gerichtskosten von 2/3 an den Gesamtkosten von Fr. 36'000.- auferlegt
worden. Die Vorinstanz anerkenne zwar, dass sie eine Verbandsbeschwerde geführt
und ideelle Interessen vertreten hätten; ebenso, dass die Kosten- und
Entschädigungsregelung "die Erfüllung der Aufgaben, welche die
beschwerdeberechtigten Organisationen im öffentlichen Interesse wahrnehmen,
nicht übermässig erschweren" dürfe. Im Ergebnis habe die Vorinstanz aber
mit der Auferlegung von Fr. 24'000.- an Gerichtskosten exakt dies getan.
Die Gesamtkosten von Fr. 36'000.- seien überhöht. Aus keinem Argument der
Vorinstanz ergebe sich ein "sehr grosses Streitinteresse". Aus dem
Umstand, dass sich das Naturschutzgebiet, welches Gegenstand der strittigen
Schutzverordnung gebildet habe, auf mehrere Gemeinden erstrecke, könne kein
"sehr grosses Streitinteresse" abgeleitet werden. Dieser Umstand
spiele sodann bei der Begründung der Rekursabweisung auch gar keine Rolle;
zudem habe auch ihr Rekurs nur das Gebiet der Stadt H betroffen. Schliesslich
folge auch aus dem Umstand, dass ein Flachmoor von nationaler Bedeutung unter
Schutz gestellt worden sei, kein "sehr grosses Streitinteresse".
Tatsächlich befinde sich das Flachmoor in einem bereits seit 1930 geschützten
Naturschutzgebiet, wobei die der prozessgegenständlichen Schutzverordnung
vorangehende Schutzanordnung aus dem Jahr 1958 stamme. Vorliegend strittig
gewesen seien die Auswirkungen der festzulegenden Pufferzonen im Sinn von Art. 3
Abs. 1 der Verordnung über den Schutz der Flachmoore von nationaler
Bedeutung vom 7. September 1994 (Flachmoorverordnung, FMV). Es handle sich
dabei – richtig betrachtet – um ein Standardprozedere. Die Besonderheit habe
höchstens darin bestanden, dass die Pufferzonen mittlerweile in ein weitgehend
überbautes Industriegebiet hineinreichen. Dies sei jedoch auf Versäumnisse der
öffentlichen Hand zurückzuführen und könne nicht den Beschwerdeführern
angelastet werden.
Auch daraus, dass ihre Eingaben im Rekursverfahren total
rund 40 Seiten an materiellen Ausführungen enthalten hätten, könne kein
"überdurchschnittlicher Verfahrensaufwand" abgeleitet werden. Die
Erwägungen im Entscheid zum materiellen Teil ihres Rekurses hätten zudem nur
gerade 17 Seiten umfasst, was etwa im Durchschnitt der von der Vorinstanz
verfassten Entscheide liege. Wenn überhaupt, sei ein überdurchschnittlicher
Verfahrensaufwand deshalb entstanden, weil die Vorinstanz die fünf Rekurse
vereinigt habe, was ihnen jedoch nicht als kostentreibender Aufwand angelastet
werden könne. Deswegen hätten auch anlässlich des Abteilungsaugenscheins
verschiedenste Standorte besichtigt werden müssen. Es sei zudem keine objektive
Ermittlung des Gesamtaufwands angestellt worden, sondern es sei vom
Maximalbetrag von Fr. 12'000.-, welcher gemäss Verwaltungsgericht einer
Umweltorganisation noch auferlegt werden dürfe, rückwärts gerechnet worden. Der
Umfang der materiellen Ausführungen ihres Rekurses dürfte im Vergleich mit
allen vier anderen Rekursen nicht grösser sein. Der Kostenverteiler von 2/3 zu
ihren Lasten sei willkürlich und falsch.
Die Kosten in Höhe von Fr. 24'000.- bewirkten eine
übermässige Erschwerung der von ihnen verfolgten Aufgaben im öffentlichen
Interesse. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz sehe zudem ihre Finanzsituation
weit weniger positiv aus. Sie müssten für die Ausübung zahlreicher Aufgaben im
öffentlichen Interesse zweckgebundene Mittel bereitstellen, die nicht einfach
auf den Bereich Rechtsmittel umgelagert werden könnten. Zu beachten sei auch,
dass sie zwei eng verwandte Organisationen seien und de facto ein Mutter-Tochter-Verhältnis
vorliege. Der Kantonalverband führe kein selbständiges Verfahren, sondern
handle durch Ermächtigung des schweizerischen Dachverbands. Würden sie nun
beide je Fr. 12'000.- an Gerichtskosten bezahlen müssen, würden sie dafür
bestraft, dass sie sich beide am Rekurs beteiligt hätten, obwohl dadurch der
tatsächliche Aufwand der Vorinstanz kein bisschen grösser geworden sei. Sie
seien deshalb als Einheit zu behandeln, und der Betrag von Fr. 12'000.-
sei ihnen nur einmal aufzuerlegen.
3.3
Die
Vorinstanz brachte im Beschwerdeverfahren daraufhin vor, aus dem Umstand, dass
sich das streitbetroffene Naturschutzgebiet über das Gebiet mehrerer Gemeinden
erstrecke, sei durchaus ein hohes tatsächliches Streitinteresse abzuleiten.
Zudem hätten die Beschwerdeführer die vollständige Aufhebung der
Schutzverordnung beantragt. Dass ein national inventarisiertes Flachmoor
betroffen sei, sei sodann gerade nach Massgabe der Rekursbegründung von hohem
tatsächlichem Streitinteresse. Der Bearbeitungsaufwand des Verfahrens habe sich
hier daraus ergeben, dass die Beschwerdeführer zahlreiche Themen aufgeworfen
hätten, welche seriöser Abklärung bedurft hätten. Es hätten zudem zwei
umfangreiche und hochspezifische Gutachten vorgelegen, welche entsprechend den
umfangreichen und detaillierten Rügen der Beschwerdeführer praktisch in jedem
Detail zu überprüfen gewesen seien. Der in Vollbesetzung durchgeführte
Augenschein habe fast drei Stunden gedauert und sei der bisher wohl
aufwendigste dieses Jahres gewesen. Bei der Bemessung der Gebührenhöhe habe das
Gericht einen hohen Ermessenspielraum, sodass durchaus auch
Gesamtgerichtsgebühren von Fr. 40'000.- oder mehr denkbar gewesen wären,
nachdem es sich um einen sehr aufwendigen Fall gehandelt habe, dessen
Hauptaufwand klarerweise die Beschwerdeführer verursacht hätten. Weshalb der
Kostenverteiler willkürlich sein solle, legten die Beschwerdeführer nicht dar.
Die Aktivitäten der Beschwerdeführer dokumentierten die im Rekursentscheid
erwähnte, offenkundig gesunde finanzielle Situation der Beschwerdeführer. Der
Kantonalverband habe ausdrücklich ein Verfahren in seinen eigenen Namen
geführt. Eine Behandlung als Einheit stehe deshalb ausser Diskussion.
4.
4.1
Die
Vorinstanz legt ihre Gerichtsgebühr zwischen Fr. 500.- bis Fr. 50'000.-
fest, wobei die darin liegende Bemessung nach dem Zeitaufwand, der
Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse festgelegt wird (§ 338 PBG). Die strittige Gerichtsgebühr
von Fr. 36'000.- liegt somit generell in diesem Rahmen.
4.2
Der
Streitgegenstand bestimmt sich nach der angefochtenen Anordnung und dem
Rechtsmittelantrag (VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 5.5.3). Die vorliegend
strittige Verordnung bewirkt die Anpassung des bestehenden Schutzes an einen
"zeitgemässen" Naturschutz und die Koordination mit anderen Nutzungen
(insbesondere Erholungsnutzung) des bereits heute durch Bundesrecht (Nationales
Inventar der Flachmoorgebiete; Auenschutzverordnung, Bundesgesetz vom 1. Juli
1966 über den Natur- und Heimatschutz) und kantonales Recht (Richtplanung sowie
Beschluss des Regierungsrates über das Naturschutzreservat vom 25. September
1958) gewährten Schutzes. Die Aufhebungsanträge sowohl seitens der
Beschwerdeführer als auch seitens von vier rekurrierenden Grund­eigentümern
zielten nicht auf eine Aufhebung des ganzen Schutzes, sondern nur auf eine
Rückweisung zu ergänzenden Abklärungen und zur Vornahme einer gewissen
Erweiterung des Schutzes (Beschwerdeführer) bzw. zur Gewährung von
Verfahrensrechten (Grund­eigentümer). Diese Rügen wies die Vorinstanz ohne viel
Aufwand mit primär verfahrensrechtlichen Gründen ab. Aus diesen
Rückweisungsanträgen folgte somit weder ein grosses Streitinteresse noch ein
grosser Aufwand.
Die übrigen Anträge
der Beschwerdeführer wie auch der Grundeigentümer beziehen sich auf die
konkrete Ausgestaltung des Schutzes und gewisse Erweiterungen respektive
Einschränkungen des Schutzes. Es ging nicht darum, ob die Limmataltläufe
geschützt bleiben. Auch hier kann nicht von einem derart hohen Streitinteresse
ausgegangen werden, wie es das Herausstreichen der nationalen Bedeutung des
Schutzgebietes durch die Vorinstanz suggeriert.
Die von der
Vorinstanz behandelten übrigen Rügen der Beschwerdeführer sind konkret und
bedurften u.
a.
eines Augenscheins, welcher aufgrund des dazugehörigen Protokolls ohne Weiteres
als lang (fast drei Stunden) bezeichnet werden kann. Sie haben damit einen
gewissen Aufwand verursacht. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass der Aufwand
wesentlich über dem Aufwand typischer Planungsbeschwerden liegen würde. Auch
für die Behandlung der Rügen der Grundeigentümer ist kein überaus hoher Aufwand
ersichtlich.
Soweit die
Beschwerdeführer zur Begründung des Aufwands, welchen sie im vorinstanzlichen
Verfahren verursacht haben sollen, auf den Vergleich von Seitenzahlen, Länge
der Erwägungen und die Anzahl der gestellten Anträge abstellen, ist
festzuhalten, dass es darauf nicht – jedenfalls nicht in erster Linie –
ankommen kann (BGr, 4. Juni 2007, 1A.193/2006, E. 7.2.2). Die Beweisanträge
der Beschwerdeführer zur Edition von Statistiken zur durchschnittlichen Länge
der Entscheide und materiellen Ausführungen in allen Rekursverfahren vor
Baurekursgericht sind deshalb abzuweisen.
Somit rechtfertigen –
unabhängig von der Tragbarkeit für ideelle Verbände – (dazu hinten E. 5.5,
5.6) bereits die Bedeutung der Streitsache als auch der getätigte Aufwand trotz
des durchgeführten Augenscheins und der Tatsache, dass insgesamt fünf
Beschwerdeverfahren vereinigt wurden, die von der Vorinstanz festgesetzte Gerichtsgebührenhöhe
nicht. Das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz
(NHG) und das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz
(Umweltschutzgesetz, USG) enthalten keine speziellen Bestimmungen über
Verfahrenskosten und Parteientschädigungen. Es sind daher grundsätzlich die
geltenden kantonalen Prozessvorschriften anwendbar.
4.3
Das
kantonale Recht darf aber inhaltlich nicht bundesrechtswidrig sein, indem es
gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstösst und dessen Zwecke
beeinträchtigt oder vereitelt. Dies gilt auch für das Prozessrecht, das der
Durchsetzung des materiellen Rechts dient. Die Kosten- und
Entschädigungsregelungen dürfen die Erfüllung der den Organisationen
übertragenen Aufgaben daher nicht übermässig erschweren (vgl. hierzu den
Leitentscheid: VGr, 30. Mai 2012, VB.2011.00624, E. 5.7.1 mit Verweis
auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Entscheidend ist deshalb, ob die
Grenze zu einer das Verbandsbeschwerderecht übermässig beeinträchtigenden
Gebührenfestsetzung überschritten wurde.
4.4
Führen
mehrere Parteien mit gemeinsamer Eingabe und gleichlautenden Anträgen Rekurs,
werden sie in Bezug auf die Kostentragung nicht wie zwei völlig unabhängige
Verfahrensbeteiligte behandelt, sondern haften vielmehr für die ihnen
auferlegten Kosten jeweils solidarisch. Dies beruht analog zu haftpflichtrechtlichen
Grundsätzen auf dem Gedanken, dass sie die Kosten durch gemeinsames Handeln verursachen.
Dementsprechend sind sie in Bezug auf die Kostentragung grundsätzlich als
Einheit zu behandeln. Insbesondere wenn wie vorliegend ein nationaler Verband
und seine kantonale Sektion mit gemeinsamer Rechtsschrift im Rahmen des
ideellen Verbandsbeschwerderechts gemeinsam ein Rechtsmittel einlegen und
identische Anträge stellen, rechtfertigt diese Einlegung des Rechtsmittels
keine Erhöhung der von ihnen im Fall des Unterliegens zu tragenden Kosten. Die
im Rahmen des Verbandsbeschwerderechts zulässige Gebührenhöhe ist für beide
Verbände somit einheitlich zu bestimmen. Davon kann insoweit abgesehen werden,
als sich aus der Tatsache, dass mehr als eine Partei an der Beschwerde
beteiligt ist, zusätzlicher Aufwand ergibt, etwa soweit sie unterschiedliche Anträge
stellen. Die Frage der mit dem Verbandsbeschwerderecht zu vereinbarenden
Gebührenhöhe ist somit für die Beschwerdeführenden gemeinsam im Grundsatz
gleich zu behandeln, wie wenn nur der Beschwerdeführer1 oder der Beschwerdeführer 2
allein das Rechtsmittel ergriffen hätten.
4.5
4.5.1
Die Solidarhaftung (vgl. § 14 VRG) zielt darauf ab, die Gefahr zu
mindern, dass dem Staat Verfahrenskosten infolge Uneinbringlichkeit entgehen:
Die Solidar- (bzw. Subsidiär) haftung hat zur Folge, dass die Behörde im Umfang
des solidarisch oder subsidiär geschuldeten Betrags auf den bzw. die
liquidesten Schuldner greifen kann. Das Uneinbringlichkeitsrisiko geht damit
vom Staat auf jenen Schuldner über, der einen seinen Kostenanteil
übersteigenden Betrag bezahlt und in diesem Umfang auf die anderen Schuldner
Regress nehmen kann (Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 2).
Die Bedeutung der solidarischen Haftung liegt darin, dass
die Entscheidbehörde als Gläubigerin der Kosten nach ihrer Wahl von allen
Solidarschuldnern je nur einen Teil oder das Ganze fordern kann und dass
sämtliche Schuldner so lange verpflichtet bleiben, bis die ganze Forderung
getilgt ist (vgl. Art. 144 Abs. 1 und 2 OR). Im Unterschied zur
subsidiären Haftung ist es bei der Solidarhaftung zulässig, von Anfang an einen
Kostenpflichtigen für die Anteile aller Solidarschuldner zu belangen, ohne dass
bei diesen zuvor ein Inkassoversuch erfolgen muss. Die Entscheidbehörde darf
somit im Umfang der gesamten Forderung auf den ihr am zahlungskräftigsten
erscheinenden Solidarschuldner greifen. Eine interne Vereinbarung über die
Kostentragung muss sich die Behörde nicht entgegenhalten lassen.
4.5.2
Die Begründung der Vorinstanz, dass die angeordnete Solidarhaftung rein
theoretischer Natur sei, greift hier zu kurz. Die Solidarhaftung wurde ausdrücklich
im Dispositiv festgehalten und trifft somit jeden der Beschwerdeführer als
Solidarschuldner. Sollte die Solidarhaftung – wie die Vorinstanz ausführt – in
der Praxis tatsächlich noch nie umgesetzt worden sein, stellt sich die Frage,
weshalb sie diese überhaupt anordnete. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die
Solidarhaftung eine gewisse Sicherheit für das Inkasso der Gerichtsgebühren
darstellt und nach Rechtskraft nichts dagegenspricht, diese auch zu
beanspruchen. Demzufolge ist auf das sich unter Berücksichtigung der
Solidarhaftung verwirklichende Prozessrisiko abzustellen (VGr, 27. März
2018, VB.2017.00715).
5.
5.1
Die
Rechtsprechung stellt in der Regel auf das Prozessrisiko ab. Dabei ist auch zu
beachten, dass die Gerichtsgebühr unabhängig von der Kostenauflage auf die
Parteien festzusetzen ist, womit grundsätzlich die gesamte Gerichtsgebühr das
finanzielle Prozessrisiko darstellt. Bei nur einer unterliegenden Partei,
welcher aufgrund des Verfahrensausgangs die gesamte Gerichtsgebühr auferlegt
würde, würde diese den Gesamtbetrag zu tragen haben. Dass das Prozessrisiko die
Ausübung des Verbandsbeschwerderechts nicht übermässig erschweren darf, ist
somit bereits im Rahmen der Bemessung der Gerichtsgebühr an sich, ungeachtet
dessen, auf wie viele Parteien diese im Folgenden zu verlegen sein wird, zu
berücksichtigen. Mit Fr. 36'000.- liegt die Gerichtsgebühr der Vorinstanz
– ungeachtet dessen, dass sie bereits aufgrund des Aufwands als zu hoch
befunden wurde (vgl. E. 4.2) – nach dem Gesagten über der Grenze der von
der Rechtsprechung herausgebildeten Gerichtsgebühr für Verbände, selbst wenn
kein standardisierter Plafond existiert. Die Gerichtsgebühr der Vorinstanz
erschwerte deshalb die Wahrnehmung öffentlicher Interessen durch die
Beschwerdeführer.
5.2
Die Beschwerdeführer
untermauern ihre Vorbringen schliesslich mit einem Verweis auf das
Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung
an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten
(Aarhus-Konvention; abgeschlossen in Aarhus am 25. Juni 1998, von der
Bundesversammlung genehmigt am 27. September 2013; Schweizerische
Ratifikationsurkunde hinterlegt am 3. März 2014; in Kraft getreten für die
Schweiz am 1. Juni 2014), wonach der Rechtsschutz
fair, gerecht, zügig und nicht übermässig teuer sein soll (Art. 9 Abs. 4)
sowie die diese betreffende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Das
Bundesgericht verlangte in seinem Urteil vom 12. Oktober 2016
(1C_528/2015, E. 11.3), dass die Vorgaben von Art. 9 Abs. 4 und
5 der Aarhus-Konvention berücksichtigt werden. Es verweist zudem darauf, dass
nach der Praxis des für die Überwachung der Einhaltung der Konvention
zuständigen Compliance Committee beim Kostenentscheid dem öffentlichen
Interesse an der Überprüfung der umweltrechtlichen Rügen Rechnung getragen
werden muss. Aufgrund des vorliegenden Verfahrensausgangs (vgl. E. 4.10)
ist auf die massgebenden Beurteilungskriterien für das Erfordernis eines
"nicht übermässig teuren" Verfahrens des Europäischen Gerichtshofs
(Urteil des Gerichtshofs, Vierte Kammer, vom 11. April 2013, C-260/11, The
Queen vs. Environment Agency u.
a.)
vorliegend nicht weiter einzugehen.
5.3
Unter
Berücksichtigung der Bedeutung sowie der tatsächlichen und rechtlichen
Komplexität des Falles und des Zeitaufwands des Gerichts sowie der Tatsache,
dass öffentliche Interessen vertretene Verbände rekurrierten ist die Gebühr der
Vorinstanz von Fr. 36'000.- auf Fr. 24'000.- herabzusetzen. Diese
Gebühr trägt dem Aufwand, welcher sich in diesem Verfahren ergab, durchaus
Rechnung. Damit bewegt sich auch das Prozessrisiko in einem akzeptablen Rahmen
in Bezug auf die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts. Anders läge der Fall,
wenn die Schutzverordnung mit aussichtslosen oder mutwilligen Rechtsmitteln
bekämpft würde, wofür im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte bestehen.
5.4
Die Beschwerdeführer machen schliesslich
mehrmals geltend, der Maximalbetrag der Gerichtsgebühr für eine
Verbandsbeschwerde betrage Fr. 12'000.-.
Als prohibitiv
beanstandete das Bundesgericht eine Kostenauflage, bestehend aus einer
Staatsgebühr von Fr. 25'000.- und Kanzleigebühren von Fr. 1'663.-
sowie Parteientschädigungen in Höhe von rund Fr. 27'000.-, wobei auch in
diesem Fall mehrere Beschwerdeführer belangt wurden. Es betonte insbesondere,
dass das öffentliche Interesse an der Beschwerdeführung zur Durchsetzung des
Umweltrechts mitzuberücksichtigen sei (BGr, 12. Oktober 2016, 1C_526/2015,
1C_528/2016, E. 11.3). Der Rechtsweg solle nicht durch prohibitive
finanzielle Prozessrisiken verwehrt werden (BGr, 22. Dezember 2008,
1C_381/2008, E. 2.2).
Das
Verwaltungsgericht hielt seinerseits explizit fest, dass
kein "standardmässig fixierter Plafond von Fr. 12'000.-"
für die zulässige Gerichtsgebühr einer Verbandsbeschwerde existiere; vielmehr seien
in jedem Fall zunächst die Umstände des konkreten Einzelfalls als auch die
Position des jeweiligen Beschwerde führenden Verbands zu berücksichtigen. Wie
die zitierten Entscheide zeigen, wurden durchaus auch Prozessrisiken, welche
leicht über Fr. 12'000.- lagen, als im zulässigen Rahmen liegend beurteilt
(Fr. 14'000.-, VGr, 27. März 2018, VB.2017.00715, E. 4.5). In einem
weiteren Fall wurden Fr. 16'780.- (inklusive Parteientschädigung) als
zulässig erachtet (VGr, 17. August 2017, VB.2017.00323, E. 2.5). Ein Kostenrisiko
von Fr. 13'150.- wurde ebenfalls als das Verbandsbeschwerderecht nicht
übermässig einschränkend betrachtet (VGr, 16. Juni 2014, VB.2013.00688, E. 9.5).
5.5
Schliesslich
ist die konkrete finanzielle Situation der Beschwerdeführer zu betrachten. Die
Vorinstanz tat dies im angefochtenen Entscheid nur zur Beurteilung des
Rückgriffs­risikos als Solidarschuldner. In dieser Hinsicht ist ihr insoweit zuzustimmen,
dass die publizierten Jahresrechnungen der Beschwerdeführer keine Hinweise auf
ein erhöhtes Risiko der Nichterfüllung von Zahlungsverpflichtungen geben. Da
die solidarische Haftung jedoch nicht erst bei Zahlungsunfähigkeit greift und
eine abschliessende Beurteilung der finanziellen Verhältnisse der beiden Beschwerdeführer
nicht allein aufgrund ihrer Jahresrechnungen vorgenommen werden kann, bleibt
das Haftungsrisiko aus der solidarischen Mitverpflichtung relevant (vorn E. 4.5).
Die finanziellen
Verhältnisse der Beschwerdeführer sind vorliegend auch mit Blick auf die
Tragbarkeit der Prozesskosten für Verbände relevant, die ein ideelles Verbands­beschwerderecht
ausüben. Die Beschwerdeführer bemängeln, dass die Vorinstanz nicht realisiere,
dass für die Bearbeitung von Rechtsfällen nur die freien Mittel zur Verfügung
stünden; zweckgebundene Mittel dürften dafür nicht gebraucht werden.
Die Prozesskosten
dürfen die Erfüllung der Aufgaben der Verbände, um deren Willen ihnen der
Gesetzgeber das ideelle Verbandsbeschwerderecht eingeräumt hat, nicht
übermässig erschweren. Deshalb ist die Tragbarkeit vorwiegend auch mit Blick
auf die freien Mittel zu beurteilen. Ein Blick auf die konsolidierte
Jahresrechnung 2017 des Beschwerdeführers 1 zeigt im Jahresergebnis ein
Minus von Fr. 120'696.-. Auch in den zwei Vorjahren resultierte ein, wenn
auch weniger hohes, Minus im Jahresergebnis. Entsprechend reduzierten sich die
freien Mittel. Die Jahresrechnung 2017 des Beschwerdeführers 2 zeigt einen
geringfügigen Erfolg von Fr. 9'780, im Vorjahr einen solchen von Fr. 86'933.-.
Die Bilanzen beider Beschwerdeführer per Ende 2017 weisen genügend freie Mittel
aus. Damit zeigt sich keine Situation, welche es erforderlich machen würde, die
bereits aus anderen Gründen zu reduzierende Gerichtsgebühr zusätzlich mit Blick
auf die konkreten finanziellen Verhältnisse der beschwerdeführenden Verbände zu
reduzieren.
5.6
Die
Vorinstanz hatte über fünf Rekurse zu entscheiden, deren Verfahren sie
zusammengelegt hatte. Die Zusammenlegung mehrerer Verfahren dient nebst der
Vermeidung widersprüchlicher Entscheide auch der Prozessökonomie. Somit darf
den einzelnen Parteien aus der Zusammenlegung in Bezug auf das Kostenrisiko
zumindest kein Nachteil entstehen; in der Regel sollte sich dadurch das
Prozesskostenrisiko jeder einzelnen Partei vermindern, da insgesamt weniger
Aufwand und weniger Kosten anfallen. Diese Verminderung soll allen Parteien in
angemessener zugutekommen. Nachdem zudem drei andere Rekurrenten ebenfalls die
Aufhebung und Rückweisung der ganzen Verordnung verlangt hatten, rechtfertigt
sich insgesamt höchstens eine hälftige Kostenauflage auf die mit ihren Anträgen
vor Baurekursgericht vollständig unterlegenen Beschwerdeführer. Deshalb
überschritt die Vorinstanz mit der Auferlegung von zwei Dritteln der Kosten an
die Beschwerdeführer ihr Ermessen. Aufgrund der gestellten Anträge und des verursachten
Aufwands rechtfertigt sich angesichts des der Vorinstanz zustehenden Ermessens,
den beiden Beschwerdeführern zusammen die Hälfte der Gerichtsgebühr
aufzuerlegen. Keinen Antrag stellen die Beschwerdeführer bezüglich der
Verteilung der Zustellkosten, weshalb diese durch das Verwaltungsgericht nicht
zu ändern ist (§ 63 Abs. 2 VRG).
Mit dem Anteil von
insgesamt Fr. 12'000.- an der reduzierten Gerichtsgebühr von Fr. 24'000.-
werden den Beschwerdeführern noch 50 % der Gerichtsgebühr – gegenüber 2/3
im vorinstanzlichen Urteil – auferlegt. Eine weitere Reduktion drängt sich nach
dem Ausgeführten dagegen nicht auf.
5.7
Nach dem
Gesagten erweist sich die Beschwerde zusammengefasst als begründet und ist im
Umfang des beantragten Maximalbetrags und damit nur teilweise gutzuheissen. In
Abänderung von Dispositiv-Ziffer III des Entscheids der Vorinstanz vom 1. Juni
2018 ist die Gerichtsgebühr somit auf Fr. 24'000.- zu reduzieren. Die
Zustellkosten wurden nicht bestritten (vorn E. 5.6). Die Gerichtsgebühr
und die Zustellkosten von insgesamt Fr. 24'810.- werden den Parteien
gemäss dem von der Vorinstanz festgelegten Verteilschlüssel für die
Beschwerdegegnerinnen wie folgt auferlegt: Fr. 6'270.- an den Beschwerdeführer 1,
Fr. 6'270.- an den Beschwerdeführer 2, je Fr. 2'300.60 an die
Beschwerdegegnerinnen 1–3, Fr. 1'533.80 an die Beschwerdegegnerin 4
und Fr. 3'834.40 an die Beschwerdegegnerin 5. Im Übrigen ist die
Beschwerde abzuweisen.
6.
Die Gerichtskosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht sind grundsätzlich nach dem
Unterliegerprinzip zu verteilen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Für das Obsiegen im Rechtsmittelverfahren ist massgebend, ob und in
welchem Umfang die anfechtende Partei zum Nachteil der Gegenpartei eine
Änderung des vorinstanzlichen Entscheids zu bewirken vermag (Plüss, Kommentar
VRG, § 13 N. 51). Vorliegend bewirken die Beschwerdeführer zwar eine
Änderung des vorinstanzlichen Entscheids zu ihren Gunsten, indem die
Gerichtsgebühr von Fr. 36'000.- auf Fr. 24'000.- reduziert wird und
sie davon nur die Hälfte zu übernehmen haben. Demgegenüber bleibt der von den
Beschwerdegegnern zu übernehmende Anteil an den Gerichts- und Zustellkosten
betragsmässig gleich. Die vorgenommenen Änderungen wirken sich somit nicht zum
Nachteil der Beschwerdegegnerinnen aus. Es rechtfertigt sich daher, die
Gerichtskosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen
(vgl. VGr, 17. August 2017, VB.2017.00323, E. 3; VGr, 27. März
2018, VB.2017.00715, E. 5). Da kein komplizierter Sachverhalt bei
Verfassen der Beschwerde darzulegen oder zu erstellen war und sich in Bezug auf
die Kostenbeschwerde keine schwierigen Rechtsfragen stellten, welche besonderen
Aufwand erforderten, entfällt ein Anspruch der Beschwerdeführer auf
Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer III
Absätze 1 und 2 des Entscheids des Baurekursgerichts vom 1. Juni 2018
wird die Gerichtsgebühr auf Fr. 24'000.- reduziert. Die Gerichtsgebühr von
Fr. 24'000.- und die Zustellkosten von insgesamt Fr. 810.- werden den
Parteien wie folgt auferlegt: Fr. 6'270.- an den Beschwerdeführer 1, Fr. 6'270.-
an den Beschwerdeführer 2, je Fr. 2'300.60 an die Beschwerdegegnerinnen 1–3,
Fr. 1'533.80 an die Beschwerdegegnerin 4 und Fr. 3'834.40 an die
Beschwerdegegnerin 5. Die Beschwerdeführer 1 und 2 haften solidarisch für
den ihnen auferlegten Betrag von Fr. 12'540.-.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    240.--     Zustellkosten,
Fr. 2'240.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …