zh_verwaltungsgericht · PK.2002.00002 · 2001-07-18 · de

Schadenersatzanspruch (Beamtenhaftung) | Dem zwischen 1998 und 2000 aufgrund von Verleihverträgen als Fürsorgesekretär bei der Klägerin beschäftigten Beklagten wird angelastet, durch grobfahrlässiges Verhalten einen hohen finanziellen Schaden verursacht zu haben. Teilklage auf Fr. 50'000.- mit Nachklagevorbehalt. Nichteintreten. Qualifikation des Rechtsverhältnisses zwischen der Klägerin und dem Beklagten: Aufspaltung des Arbeitsverhältnisses des Beklagten (E. 3), öffentlich-rechtlicher Charakter des Verhältnisses (E. 4). Notwendigkeit des Verfügungs- und Anfechtungsverfahrens, wenn dem Gemeinwesen in der entsprechenden Frage Verfügungskompetenz zukommt. Anwendung der in PK.2002.00003 verfeinerten Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall (E. 4+5): Auch im vorliegenden Fall ist zunächst der Anfechtungsweg zu beschreiten. Selbst bei einer anderen Qualifikation des Grundverhältnisses wäre aufgrund der einschlägigen personalrechtlichen Bestimmungen vorliegend der Anfechtungs- und nicht der Klageweg zu beschreiten (E. 6). Nichteintreten auf die Klage und Überweisung der Sache an den Bezirksrat (E. 7).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.18.0 PK.2002.00002
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.18.0 PK.2002.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.18.0 PK.2002.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PK.2002.00002
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Geschäftsnummer:
PK.2002.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.09.2002
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Schadenersatzanspruch (Beamtenhaftung)
Dem zwischen 1998 und 2000 aufgrund von Verleihverträgen als Fürsorgesekretär bei der Klägerin beschäftigten Beklagten wird angelastet, durch grobfahrlässiges Verhalten einen hohen finanziellen Schaden verursacht zu haben. Teilklage auf
Fr. 50'000.- mit Nachklagevorbehalt. Nichteintreten.
Qualifikation des Rechtsverhältnisses zwischen der Klägerin und dem Beklagten: Aufspaltung des Arbeitsverhältnisses des Beklagten (E. 3), öffentlich-rechtlicher Charakter des Verhältnisses (E. 4). Notwendigkeit des Verfügungs- und Anfechtungsverfahrens, wenn dem Gemeinwesen in der entsprechenden Frage Verfügungskompetenz zukommt. Anwendung der in PK.2002.00003 verfeinerten Rechtsprechung auf den vorliegenden Fall (E. 4+5): Auch im vorliegenden Fall ist zunächst der Anfechtungsweg zu beschreiten.
Selbst bei einer anderen Qualifikation des Grundverhältnisses wäre aufgrund der einschlägigen personalrechtlichen Bestimmungen vorliegend der Anfechtungs- und nicht der Klageweg zu beschreiten (E. 6).
Nichteintreten auf die Klage und Überweisung der Sache an den Bezirksrat (E. 7).
Stichworte:
ANFECHTUNGSVERFAHREN
ARBEITSVERHÄLTNIS
FEDERAS
HAFTUNGSAUSSCHLUSS
KLAGEVERTRETUNG
PERSONALVERLEIH
TEMPORÄRARBEIT
ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT
VERFÜGUNGSKOMPETENZ
VERLEIHVERTRAG
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
Art. 19 AVG
Art. 22 AVG
§ 18 lit. e HaftungsG
§ 19 lit. II HaftungsG
Art. 11 lit. II KV
Art. 321e OR
§ 33 PG
§ 5 lit. II VRG
§ 74 lit. I VRG
§ 79 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
A. Gestützt auf
mehrere zwischen der D AG und der Fürsorgebehör­de der Stadt X abgeschlossene
und einander ablösende Verleihverträge nach Art. 22 des Arbeitsvermittlungsgesetzes
vom 6. Oktober 1989 (AVG, SR 823.11) arbeitete B ab 27. April 1998 oder jedenfalls
1. Januar 1999 bis Ende März 2000 bei der dortigen Gemeindeverwaltung. Die
Verträge definieren die auszuführende Tätigkeit mit
"Fürsorgesekretär", geben als Arbeitszeit 42 h pro Woche zu einem
Stundentarif von "(excl. ... MWST)" Fr. ... an und beinhal­ten auch
die sie begleitenden Allgemeinen Bedingungen (vgl. deren Ziffn. 1+2). Diesen ge­mäss
dürfen die "Temporärmitarbeiter ... nur für die im Einsatzvertrag
aufgeführten Arbei­ten eingesetzt wer­den. Sie richten sich nach den
Arbeitszeiten und den jeweils geltenden Vorschriften des Einsatzbetriebes. Sie
arbeiten ausschliesslich nach den Weisungen, unter Kontrolle und Ver­antwortung
des Einsatzbetriebes. Die D AG ist in keiner Weise weder für die Ausführung der
erwähnten Arbeiten selbst, noch für irgendwelchen Schaden der da­bei entstehend
könnte, verantwortlich" (Ziff. 3); Ziff. 4 statuiert unter anderem eine
Fürsor­ge­pflicht des Einsatzbetriebs für die Sicherheit des
Temporärmitarbeiters und Ziff. 5 dessen Treuepflicht hinsichtlich im
Einsatzbetrieb gewonnener Informationen; Ziff. 9 endlich lautet: "Die D AG
übernimmt sämtliche administrativen Kosten, Versicherungs- und Sozial­lasten
und allfällige Spesen im Zusammenhang mit der Anstellung des Temporärmitarbei­ters.
Die tem­porären Mitarbeitern haben gegenüber dem Einsatzbetrieb keine
Ansprüche."
Abweichend von
der vertraglichen Arbeitsbezeichnung übte B zunächst bloss die Tä­tigkeit eines
so genannten Sekretär-Adjunkten aus. Die D AG lehnte denn auch mit Schreiben
vom 24. Juli 1998 an die Fürsorgebehörde die interimsweise Übernahme der
Funktion eines Fürsorgesekretärs durch B ab. Trotzdem scheint er – das verneint
er freilich – seit De­zem­ber 1998 als "Fürsorgesekretär-Stv."
geamtet zu haben, ohne dass es aber über ihm einen ordentlichen Sekretären gegeben
hätte.
Nach seitens B‘s bestrittener Darstellung der
Stadt X erlitt Letztere einen Schaden von Fr. 489'422.95 (Stand am 25. März
2002), weil Ersterer es in den durch ihn betreuten Sozialhilfefällen
pflichtwidrig unterlassen habe, für die Fürsorgebehörde in entsprechendem
Umfang rechtzeitig Kostenersatz bei Dritten geltend zu machen.
B. Am 25. März 2002 liess die Stadt X B beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich auf einen anteilmässigen Ersatz von Fr.
50'000.- am vorläufigen Schaden von Fr. 489'422.95 verklagen, unter
Nachklagevorbehalt sowie Entschädigungsfolge zu Lasten des Beklagten.
Mit Präsidialverfügung vom 28. März 2002
wurde der Beklagte aufgefordert, sich insbesondere auch zur allfälligen
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren zu äussern. In der
binnen zweifach erstreckter Frist erstatteten Klageantwort vom 20. Juni
2002 liess der Beklagte Klageabweisung beantragen, unter Entschädigungsfolge zu
Lasten der Klägerin.
Hierauf wurde die per 1. Juli 1999 in Kraft
gesetzte Personalverordnung der Stadt X vom 17. Mai 1999 (PVO; vgl. deren § 67)
beigezogen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Kraft § 38 Abs. 1 f. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) behandelt das
Verwaltungsgericht Justizgeschäfte mit einem wie hier Fr. 20'000.-
übersteigenden Streitwert in Dreierbesetzung. Die gegenwärtige Klage fällt des­­halb
in Kammerkompetenz. Weil es darauf – wie sich alsbald zeigt – nicht einzutreten
gilt, erübrigen sich abermalige Weiterungen (RB 1998 Nr. 47; vgl. auch § 84
Abs. 2 und § 86 VRG).
2. Vorab qualifiziert die Klägerin, die ihr
Rechtsbegehren auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969 (HaftungsG, LS
170.1) gründet, ihre Fürsorgebehörde als Kommission mit selbständigen
Verwaltungsbefugnissen im Sinn von § 56 Satz 1 des Gemeinde­gesetzes vom 6.
Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1); dennoch eigne nicht dieser als Anstellungsbehörde
die Aktivlegitimation zur Klageerhebung, sondern vermöge § 18 lit. e HaftungsG
dem Stadtrat, welchem hinwiederum die Aktivlegitimation gegenüber D AG fehlen
würde, weil die Fürsorgebehörde deren Vertragspartnerin sei.
Damit verwechselt die Klägerin
Aktivlegitimation (als Berechtigung, den eingeklag­­ten Anspruch in eigenem
Namen geltend zu machen; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Mar­tin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., § 83 N. 3) und
Organschaft/Vertretungsbefugnis; Letztere kann je nach kommunaler Ordnung den
einen oder andern für sie agierenden Behörden, Erstere indes einzig ihr selbst
als juris­tischer Person zukommen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 21 N. 11 f. und
105 sowie 58 N. 4).
Wenn hier der Stadtrat namens der Gemeinde
klagt, hat freilich alles seine Richtigkeit.
3. Beklagten und D AG verbanden
Arbeitsverträge nach Obligationenrecht (OR, SR 220) mit gewissen
Besonderheiten (vgl. Art. 19 f. und 23 AVG; ferner Art. 48a und 49 der
Arbeitsvermittlungsverordnung vom 16. Januar 1991 [AVV, SR 823.111]); Ersterer
als Arbeitnehmer haftet Letzterer als Verleiherin gemäss Art. 321e OR für Schäden,
die er der Klägerin als Entleiherin zufügt (Wolfgang Portmann,
Individualarbeitsrecht, Zürich 2000, N. 1411 ff. und 1425). Diesen Anspruch
muss D AG der Klägerin abtreten oder für sie gel­tend machen (Manfred
Rehbinder, Schweizerisches Arbeitsrecht, 15. A., Bern 2002, Rz. 24). Nach
Kantonalzürcher Recht unterliegen jedoch Arbeitsverhältnisse mit einer wie D AG
privatrechtlichen Arbeitgeberin nicht der Verwaltungsrechtspflege und könnte ge­ge­benenfalls
auch keine Überweisung an ein Zivilgericht erfolgen (VGr, 26. Juni 2002,
PB.2002.00015, E. 3 f., und 26. August 2002, PK.2002.00006, E. 2 Abs. 2, je
www.vgrzh.ch/recht­sprechung). Insofern gebricht es dem Verwaltungsgericht an
der sachlichen Zuständigkeit.
Allerdings spaltet sich beim Personalverleih
die Arbeitgeberfunktion zwischen Ver­leiher und Entleiher auf, was sich so
ausdrückt, dass Letzterer das Recht am Arbeitsergebnis sowie Weisungsrecht und
Fürsorgepflichten gegenüber dem Arbeitnehmer, dieser umgekehrt Treuepflichten
gegenüber jenem hat; die Beziehung von Entleiher und Arbeitnehmer, für welche
im Übrigen Zeugnisrecht bzw. -pflicht strittig sind (vgl. Susanne Janssen, Die
Zeugnispflicht des Arbeitgebers, Bern 1996, S. 43), wird deshalb im Privatrecht
als auf faktischem oder Quasivertrag beruhend bezeichnet (Rehbinder, Rz. 419;
Heinz Hausheer, Berner Kommentar, Update Januar 2001, Art. 319 N. 16 OR;
Portmann, N. 1411 und 1421 ff.; vgl. auch Art. 26 AVV). Von daher bestand
zwischen den Parteien durchaus ein Ar­beitsverhältnis, wovon zumindest auch die
Klägerin ausgeht.
Etwas anderes lässt sich auch sonst kaum
denken:
4. Spätestens gemäss § 7 PVO, der die
zeitgleich und mithin während der Tätigkeit des Beklagten bei der Klägerin in
Kraft getretenen Art. 11 Abs. 2 Satz 1 der Kantonsverfas­­sung vom 18. April
1869 (LS 101) sowie § 72 (ehemals Abs. 2) Satz 1 GemeindeG je in der Version
vom 27. September 1998 (OS 54 S. 750 ff., 765, und 55 S. 62) befolgt, untersteht
das Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals öffentlichem Recht (siehe auch §§
65 f. PVO). Man mag sich fragen, kann aber offen lassen, ob die Klägerin,
welche insofern etwa keine privatrechtliche Auslagerung betrieb, zur Behebung
ihres eigenen Arbeitskräftemangels im Fürsorgesekretariat überhaupt Personal
entleihen durfte. Jedenfalls muss sich alles, was nicht bereits durch die
Arbeitsverträge des Beklagten mit D AG sowie die Verleihverträge zwischen
dieser und der Klägerin privatrechtlich geregelt wird und deshalb die hier
einzig interessierende Beziehung der Parteien ausmacht, nach öffentlichem Recht
bestimmen. Das bedingt die Annahme eines öffentlich­rechtlichen
Arbeitsverhältnisses.
In diesem Sinn fällt der Beklagte in den
Regelungsbereich der klägerischen Personal­verordnung. Kraft § 1 Abs. 1 Sätze 1
f. PVO unterliegt ihr zwar nur das kommunal Angestellte und Besoldete
umfassende städtische Personal. Wie gesagt muss der Beklagte je­doch partiell
als Arbeitnehmer der Klägerin betrachtet werden und empfing er von ihr über D
AG wenigstens indirekt Lohn. Dass die Personalverordnung eine solche Anwendungs­weite
beansprucht, erhellt auch aus ihrem § 2 Abs. 1, wonach sie ebenso für die
Amtsstellung und das Arbeitsverhältnis der InhaberInnen behördlicher Ämter
gilt; zudem definiert § 3 PVO als Angestellte die Personen, welche
(un)befristet mit einem vollen oder teilweisen Pensum in einem
Arbeitsverhältnis zur Klägerin stehen.
Nun fand die Kammer am 18. Juli 2001 in zwei
Geschäften, die auf §§ 1 ff. und 19 Abs. 2 HaftungsG gestützte und von beiden
Parteien als gegeben erachtete Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für
Haftungsklagen des Gemeinwesens gegen dessen Angestellte (vgl. eine der
vorliegenden analoge Sache in RB 1982 Nr. 49) oder umgekehrt entfalle, so­bald
sich nach § 79 in Verbindung mit § 74 Abs. 1 VRG der Anfechtungsweg beschreiten
lasse, was bei verfügungsmässiger Begründung des Arbeitsverhältnisses zutreffe
(PK.2001.00001 E. 5 und PK.2001.00003 E. 2 f., je www.vgrzh.ch/rechtsprechung,
Regest in RB 2001 Nr. 31). Wenn der Beklagte betont, seit April 2000 nicht
länger bei der Klägerin eingesetzt worden zu sein, hindert das allein keine
nachträgliche Anordnung derselben über die hier strittigen Ansprüche (RB 1999
Nr. 34 f.; siehe ferner § 17 letzter Abs. HaftungsG). Des Weiteren hat die
Kammer in einem Mehrheitsentscheid vom 14. August 2002 ihre Praxis zur
Abgrenzung von personalrechtlichem Klage- und Rechtsmittelverfahren ver­feinert
(PK.2002.00003, www.vgrzh.ch/recht­spre­chung), worauf es sofort zurückzukom­men
gilt, weil der Beklagte eine Verfügungskompetenz der Klägerin bestreitet. Voraus­zuschicken
erlaubt sei, dass er die Sachlegitimation beider Parteien anerkennt. Prinzi­piell
wohl zu Recht will ihn die Klägerin dem Haftungsgesetz unterwerfen, welches
einen funktionellen Beamtenbegriff verwendet (Balz Gross, Die Haftpflicht des
Staates, Zürich 1996, S. 160 in Verbindung mit S. 153 ff., ebenso zum
Nachherigen). Ein solcher soll zwar geschädigte Dritte gegenüber der
öffentlichen Hand und weniger diese vor den für sie Tätigen schützen, doch
dürfte das Haftungsgesetz eine unterschiedliche Beamtendefinition ei­ner­seits
für die externe Staats- und anderseits für die interne Haftung der Bediensteten
verbieten. Vielmehr erhebt sich die doppelte Frage, ob die Klägerin durch ihr
Vorgehen bei der Beschäftigung des Beklagten nicht vorab und alsdann statthafter
Weise (vgl. Reinhold Hotz, Die Haftpflicht des Beamten gegenüber dem Staat,
Zürich 1973, S. 153 ff.) auf dessen direkte Haftung verzichtet habe, da
finanzielle Aspekte eher zur Beziehung zwischen Verleiher und Arbeitnehmer
sowie jenem und Entleiher als der zwischen den Parteien gehören. Eine Ant­wort
kann unter dem Eintretensgesichtspunkt indes ausbleiben.
5. Im erwähnten Präjudiz vom 14. August 2002
hat die Kammer zur Abgrenzung von vertraglicher und verfügter Anstellung
erwogen (E. 2c/dd):
"...
... Sind die
...parteien das Beschäftigungsverhältnis als gleichgestellte Vertragspartner
eingegangen, so kann dieses Anstellungsverhältnis als vertraglich begründet
gelten. Als gleichgestellt sind die Parteien aber nur dann zu betrachten, wenn
beide Seiten beim Eingehen des Anstel­lungsverhältnisses über einen
massgeblichen Handlungsspielraum verfügt haben ...
..: besteht
bezüglich der inhaltlichen Ausgestaltung ein
erheblicher (potentieller)
Spielraum
, der nicht durch
eine vom anstellenden Gemeinwesen als bindend
erachteten Ordnung
(bindende Anstellungs- oder Besoldungsvorschriften)
eingeengt wird, können also
wesentliche Punkte
des Vertragsinhaltes von
den diesbezüglich als gleichgestellt zu betrachtenden Parteien
verhältnismässig
frei gestaltet
werden, so kann gegebenenfalls von einem vertraglich
begründeten Anstellungsverhältnis ausgegangen werden ...
Welche Punkte als
wesentlich zu betrachten sind, lässt sich etwa aus § 12 Abs. 2 PG
[Personalgesetz vom 27. September 1998, LS 177.10] und § 5 Abs. 2 PV
[Personalverordnung vom 16. Dezember 1998, LS 177.11] ableiten. Demnach
kann nur in besonderen Fällen ein Anstellungsverhältnis mit Vertrag begründet
werden, welcher dann hinsichtlich des Lohnes, der Arbeitszeit, der Ferien oder
der Beendigung des Arbeitsverhältnisses vom Gesetz abweichen kann. Als
Spezialfälle wer­den in der Personalverordnung die persönlichen Mitarbeitenden
der Mitglieder des Regierungsrates, Angestellte, deren Lohn durch Dritt­mittel
finanziert wird, und Lehrlinge genannt (§ 5 Abs. 1 PV). Im Übrigen ist die
vertragliche Anstellung nur ausnahmsweise und nur für Spezialistenfunktionen
zulässig, zu deren Besetzung zwingend vom Personalrecht abgewichen werden muss;
in diesen Fällen ist zusätzlich die Genehmigung der vorgesetzten Direktion oder
des zuständigen obersten kantonalen Gerichts notwendig (§ 5 Abs. 2 PV).
Freilich beziehen
sich die genannten Grundsätze nur auf Angestellte des Kantons und seiner
unselbständigen Anstalten; sie sind aber bei der Auslegung von § 79 VRG zu
berücksichtigen, da das neue Personal­recht sowie die Revision des
personalrechtlichen Rechtsschutzes ja auf einer verwandten Grundkonzeption
beruhen."
Für kommunal
Beschäftigte ist wie folgt fortgefahren worden (E. 2d):
"...
... Massgeblich
ist ..., ob das anwendbare Personalrecht ... genügend potentiellen
Gestaltungsspielraum belässt, um individualisierte Lösun­gen zu treffen, oder
ob die Anstellungsbedingungen im anwendbaren Personalrecht als bindend
betrachtet werden. Letzteres ist dann zu bejahen, wenn das jeweilige
Gemeinwesen von den Regelungen im anwendbaren Personalrecht nicht wesentlich
abweichen darf. Diese Frage lässt sich in der Regel durch die Auslegung des
anwendbaren Rechts beantworten.
..."
Laut § 12 PVO nun beruht das
Arbeitsverhältnis prinzipiell auf einer Verfügung, in besonderen Fällen aber
auf einem öffentlichrechtlichen Vertrag, welcher hinsichtlich des Lohnes, der
Arbeitszeit, der Ferien sowie der Beendigung des Arbeitsverhältnisses "von
diesem Gesetz" abweichen kann. Solch vielleicht spezielle Punkte fanden
hier ihre Regelung allerdings in der jeweiligen Rechtsbeziehung der Parteien zu
D AG und nicht in der zwischen Klägerin und Beklagtem. Diesbezüglich deutet
nichts auf Ausserordentliches in dem Sinn hin, dass ein potentiell erheblicher
Gestaltungsspielraum durch eine individualisierte Lösung ausgenützt worden
wäre. Das partielle Arbeitsverhältnis der Parteien ist deshalb als konkludent
(vgl. Hans Rudolf Schwarzenbach, Die Staats- und Beamtenhaftung in der Schweiz
– Das Haftungsgesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1985, S. 165; ferner
betreffend faktische Verfügung VGr, 20. Dezember 2000, PK.2000.00003, Ziff. 3b
Abs. 3 des Minderheitsvotums, www.vgrzh.ch/rechtsprechung) oder (angelehnt an
die Ausdrucks­weise in BGE 88 II 439 E. 3 S. 446) quasi verfügtes aufzufassen.
Die Fürsorgebehörde er­liess denn auch am 7. September 1998 sowie 11. Januar
und 25. Oktober 1999 den Beklag­ten angehende Beschlüsse. Selbst die Annahme
eines Vertrages zwischen den Par­teien eröffnete der Klägerin jedoch keine Klagemöglichkeit:
6. Die Kammer hat im bereits zitierten
Entscheid vom 14. August 2002 nämlich generell und speziell für den dortigen
Fall weiter erwogen, der Klageweg bilde
"... bei
öffentlichrechtlichen Verträgen die Regel, die aber auch in einzelnen Rechtsschutzsystemen
durchbrochen wird. So schreiben verschiedene kantonale Rechtsordnungen sowie
der Bund auch für vertragliche öffentlichrechtliche Anstellungsverhältnisse das
Anfechtungs­verfahren vor ... Neben den inhaltlichen Massstäben, mit denen ermittelt
werden soll, ob es sich um ein vertragliches oder ein verfügtes
Arbeitsverhältnis handelt, muss bezüglich des Rechtsschutzes deshalb auch
beachtet werden, welche Entscheidung die anwendbare Recht­sordnung getroffen
hat. Häufig entscheidet sich nämlich ein öffentlichrechtlicher Arbeitgeber nur
deshalb für die Möglichkeit einer vertraglichen Anstellung, weil dadurch
bezüglich einzelner Inhalte des Rechtsverhältnisses eine grössere Flexibilität
erreicht werden kann; ein allfälliger Unterschied im Rechtsschutz ist damit
nicht immer beabsichtigt.
Auf kantonaler
Ebene ist die grundsätzliche Präferenz von verfügten Arbeitsverhältnissen und
des Rechtsschutzes im Anfechtungsverfahren ... klar. Bei den anderen
öffentlichrechtlichen Arbeitgebern (Gemeinden, Zweckverbänden) ist dagegen zu
beachten, welchen Rechts­weg eine allfällige Personalordnung vorsieht. Auf das
Klageverfahren als einschlägiges Rechtsschutzsystem, das im
Verwaltungsrechtspfle­ge­gesetz die Ausnahme darstellt, darf dabei nur
geschlossen werden, wenn die zu beurteilenden Arbeitsverhältnisse einerseits
objektiv als vertraglich zu beurteilen sind und anderseits aus der anwendbaren
Ord­nung erkennbar ist, dass der Klageweg eingeschlagen werden muss [E. 2c/ff].
...
Weiter ist zu
berücksichtigen, ob der anwendbaren Rechtsordnung eine Entscheidung für das
Klageverfahren entnommen werden kann. Aufgrund der deutlichen Präferenz des
Anfechtungsverfahrens im Ver­waltungsrechtspflegegesetz, das auch bei
Streitigkeiten aus kommunalen Anstellungsverhältnissen zu Anwendung gelangt ..,
ist der Klageweg nicht zu vermuten ... Dieser öffnet sich nur dann, wenn tatsächlich
ein so erheblicher Gestaltungsspielraum besteht, dass sich die private Partei
und das Gemeinwesen als gleichberechtigte Partner gegen­­überstehen, und wenn
er zudem im anwendbaren Personalrecht vor­gezeichnet ist [E. 2d].
...
... Entsprechend
dem klar nachweisbaren gesetzgeberischen Willen bildet denn auch die
personalrechtliche Klage gemäss § 79 VRG die Ausnahme. Damit müssen die
Arbeitnehmenden in allen Arbeitsverhältnissen, die nicht im Sinne der genannten
Kriterien als vertraglich zu qualifizieren sind und für die zudem nicht der
Klageweg vorgezeich­net ist, zunächst vom anstellenden Gemeinwesen eine
Verfügung verlangen, um damit den Anfechtungsweg zu öffnen [E. 2f/aa].
...
Nach dem neuen,
seit dem ... gültigen Personalreglement des Beklagten [eines Zweckverbands]
werden Anstellungsverhältnisse grundsätz­lich mit Vertrag begründet. Ob die so
abgeschlossenen Verträge tatsäch­lich als vertragliche Arbeitsverhältnisse im
Sinne von § 79 VRG gelten könnten, kann hier aber offen bleiben, denn bereits
aus der nähe­ren Betrachtung des Personalreglements ergibt sich, dass auch bei
den vertraglichen Arbeitsverhältnissen nicht der Klage-, sondern der Be­schwerdeweg
vorgesehen ist. Namentlich richtet sich laut Art. ... des Personalreglements
"der Weiterzug von personalrechtlichen Entscheidungen durch das Personal
nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz". Diese Terminologie
("Entscheidungen", "Weiterzug") deutet klar auf das
Anfechtungsverfahren hin, da ein Weiterzug dem Personal­klageverfahren fremd
ist. Dasselbe ergibt sich auch aus Art. ... der Statuten für den Zweckverband
... vom ...: Gegen die Anordnungen der ... kann nach der genannten Bestimmung
die Überprüfung durch den ... verlangt werden. Gegen dessen Entscheid wiederum
ist nach Massgabe der kantonalen Gesetzgebung der
Rekurs
möglich. Es
liegt damit der Fall einer Entscheidung für das Vertragsmodell, aber gegen den
Klageweg vor ... Dies erscheint – gerade im Hinblick auf den bereits auf
kantonaler Ebene subsidiär ausgestalteten Weg der Personal­klage – zulässig und
systemgerecht [E. 3b/cc].
...
Insgesamt steht
... damit nicht der Klage-, sondern nur der Anfechtungsweg zur Verfügung. Auf
die personalrechtliche Klage ist deshalb nicht einzutreten [E. 3c]."
Sogar umgekehrt als jenes Personalreglement
erklärt die klägerische Personalverordnung die verfügte Anstellung zum Prinzip,
gestaltet hingegen den Rechtsschutz identisch, indem § 34 PVO lautet: "Der
Weiterzug von personalrechtlichen Entscheidungen durch das Personal der Stadt
richtet sich nach dem Vewaltungsrechtspflegegesetz und der
Gemeindeordnung." Der Verweis auf das Verwaltungsrechtpflegegesetz visiert
nicht etwa die Klage im Sinn von § 79 VRG an, weil eine solche keinen
Weiterzug
einer
personalrechtlichen Entscheidung
bedeutet. Das erhellt auch aus
der zusätzlichen Nennung der Ge­meindeordnung, welche dem Rekurs an den
Bezirksrat (§ 152 GemeindeG in Verbindung mit §§ 19 ff. VRG; siehe
Kölz/Bosshart/Röhl, § 74 N. 14) und der anschliessenden Personalbeschwerde ans
Verwaltungsgericht (§§ 74 f. VRG) eine gemeindeinterne Einsprache vorschalten
kann (§§ 57 und 115a je Abs. 3 GemeindeG; vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem.
zu §§ 19-28 N. 13 f.). Zudem beginnen die Rechtsschutzbestimmungen hier so,
dass die Angestellten vor Erlass einer sie belastenden Verfügung anzuhören
seien (§ 32 Abs. 1 PVO), welcher Maxime die Klägerin übrigens schon –
vermeintlich freiwillig – nachgelebt hat.
Gewiss lehnt sich der Rechtsschutz gemäss
klägerischer Personalverordnung stark an den kantonalen an, zeigt aber eine
ausschlaggebende Differenz. Denn nur § 33 PG sagt: "
Soweit dieses
Gesetz nichts Abweichendes regelt,
richtet sich der Weiterzug von personalrechtlichen
Entscheidungen durch das Staatspersonal nach dem Verwaltungsrechtspflegege­setz."
Der wiederholt referierte Entscheid der Kammer vom 14. August 2002 hat aufgezeigt,
dass der personalrechtliche Rechtsschutz des revidierten
Verwaltungsrechtspflegegesetzes und das neue staatliche Personalgesetz eng
zusammenhängen (E. 2a sowie c/aa+dd). Die durch § 79 VRG für (echte)
vertragliche Arbeitsverhältnisse geschaffene Klagemöglich­­keit wird so im
einleitenden Nebensatz von § 33 PG realisiert. Gerade an etwas Derarti­gem
gebricht es § 34 PVO.
7. Ist die vorliegende Auseinandersetzung der
Parteien mithin im Anfechtungsverfahren auszutragen, kann die Klage nicht an
die Hand genommen werden.
Es schiene ein formeller Leerlauf, wenn die
Klägerin zunächst verfügen müsste. Zwanglos kann die Klage als Anordnung und
die Klageantwort als Rekurs dagegen gelten. Dass dieser nicht analog § 22 Abs.
1 VRG binnen 30 Tagen nach Zustellung der Klageschrift an den Beklagten
erfolgte, kann Letzterem schon deshalb nicht schaden, weil er in einer verfahrensmässig
derart schwierigen Angelegenheit auf die verwaltungsgerichtlichen
Fristansetzungen und -erstreckungen vertrauen durfte (siehe oben B Abs. 2). Die
Akten sind darum kraft § 80c in Verbindung mit §§ 70 und 5 Abs. 2 Satz 1 VRG
zur Behandlung der Sache als Rekurs dem Bezirksrat ... zu überweisen, der
alsdann das Nötige vorzukehren und wohl zunächst oder doch später der Klägerin
Gelegenheit zu geben hat, sich zur Klage­antwort des Beklagten im Sinn von § 26
Abs. 2 VRG vernehmen zu lassen (vgl. zum Ganzen auch VGr, 18. Juli 2001,
PK.2001.00003, E. 4, www.vgrzh.ch/rechtsprechung).
Demnach erübrigt sich, das Problem
aufzugreifen, wie sich etwa im Sinn von § 5 Abs. 2 Satz 2 VRG der Gefahr einer
gemäss § 25 HaftungsG drohenden Anspruchsverwirkung (vgl. dazu Tobias Jaag,
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2140 f.) steuern
liesse, wenn die Klägerin nunmehr zuerst verfügen müsste. Immerhin gehen die
Ansichten der Parteien nebst anderem auch schon bei der Frage auseinander, ob
hier rechtzeitig geklagt worden sei.
8. Der Streitwert unterschreitet hier Fr.
20'000.- nicht, so dass es für das gegenwärti­­ge Verfahren keine
Kostenfreiheit im Sinn von § 80b VRG gibt. Da Klägerin und Beklag­ter zu
Unrecht die (sofortige) Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts befürworten,
erscheinen beide Parteien als unterliegend und müssen in gleichem Mass
kostenpflichtig werden (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Aus dem nämlichen Grund kön­nen sie keine Parteientschädigung erhalten (§
17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
1.    Auf die Klage wird nicht eingetreten.
Die Akten werden im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat ... weitergeleitet.
2.    ...