zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00422 · 2003-04-15 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt | Vertrauenswürdigkeit des Gesuchstellers, der ohne Bewilligung praktizierte Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1). Streitgegenstand ist die Verweigerung der Bewilligung selbständiger Berufstätigkeit, jedoch nicht die Assistenzbewilligung. Die Ausstandsbegehren sind im Rahmen der Überprüfung der Sachverfügung zu beurteilen (E. 2). Das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen ist nunmehr gegenstandslos (E. 3). Die abgelehnten Personen haben nicht am angefochtenen Entscheid mitgewirkt. Im Übrigen liegen keine genügenden Hinweise für eine Befangenheit vor (E. 4a). Der Einwand der Gehörsverletzung war unbegründet (E. 4b). Die Protokollführung durch die Direktion ist nicht zu beanstanden (E. 4c). Der Beschwerdeführer erfüllt die fachlichen Bewilligungsvoraussetzungen, strittig ist die Vertrauenswürdigkeit. Diese ist gegeben, wenn vom Bewerber die Anwendung aller für die Berufsausübung nötigen Sorgfalt erwartet werden kann (E. 5). Die Aufnahme der Zahnarzttätigkeit vor Inkrafttreten der bilateralen Verträge ist für sich noch kein besonders schwerer Verstoss; der Beschwerdeführer entzog sich allerdings der im Patienteninteresse liegenden behördlichen Aufsicht. Belastend wirkt das grosse Ausmass der Tätigkeit und das renitente Verhalten während des Verfahrens (E. 6a). Ins Gewicht fällt die Beauftragung von Hilfspersonen mit Tätigkeiten, für die sie weder ausgebildet noch berechtigt waren (E. 6b). Die fachliche Befähigung ist dem Beschwerdeführer nicht abzusprechen (E. 6c). Die Bewilligungsverweigerung ist verhältnismässig (E. 6d). Auch das Verbot zeitlich begrenzter Tätigkeit ist gerechtfertigt (E. 7).

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.15.0 VB.2002.00422
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.15.0 VB.2002.00422
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.15.0 VB.2002.00422

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00422
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00422
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.04.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 29.09.2003 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt
Vertrauenswürdigkeit des Gesuchstellers, der ohne Bewilligung praktizierte
Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1).
Streitgegenstand ist die Verweigerung der Bewilligung selbständiger Berufstätigkeit, jedoch nicht die Assistenzbewilligung. Die Ausstandsbegehren sind im Rahmen der Überprüfung der Sachverfügung zu beurteilen (E. 2).
Das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen ist nunmehr gegenstandslos (E. 3).
Die abgelehnten Personen haben nicht am angefochtenen Entscheid mitgewirkt. Im Übrigen liegen keine genügenden Hinweise für eine Befangenheit vor (E. 4a).
Der Einwand der Gehörsverletzung war unbegründet (E. 4b).
Die Protokollführung durch die Direktion ist nicht zu beanstanden (E. 4c).
Der Beschwerdeführer erfüllt die fachlichen Bewilligungsvoraussetzungen, strittig ist die Vertrauenswürdigkeit. Diese ist gegeben, wenn vom Bewerber die Anwendung aller für die Berufsausübung nötigen Sorgfalt erwartet werden kann (E. 5).
Die Aufnahme der Zahnarzttätigkeit vor Inkrafttreten der bilateralen Verträge ist für sich noch kein besonders schwerer Verstoss; der Beschwerdeführer entzog sich allerdings der im Patienteninteresse liegenden behördlichen Aufsicht. Belastend wirkt das grosse Ausmass der Tätigkeit und das renitente Verhalten während des Verfahrens (E. 6a).
Ins Gewicht fällt die Beauftragung von Hilfspersonen mit Tätigkeiten, für die sie weder ausgebildet noch berechtigt waren (E. 6b).
Die fachliche Befähigung ist dem Beschwerdeführer nicht abzusprechen (E. 6c).
Die Bewilligungsverweigerung ist verhältnismässig (E. 6d).
Auch das Verbot zeitlich begrenzter Tätigkeit ist gerechtfertigt (E. 7).
Stichworte:
ASSISTENZ (BEWILLIGUNG)
ASSISTIERENDE
AUSSTAND
BERUFSAUSÜBUNG
BILATERALE ABKOMMEN
ILLEGAL
PROTOKOLLIERUNG
RECHTLICHES GEHÖR
VERTRAUENSWÜRDIGKEIT
ZAHNARZT
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG
§ 8 Abs. I aGesundheitsG
§ 9 Abs. I aGesundheitsG
§ 12 Abs. I aGesundheitsG
§ 5a lit. I + II VRG
Art./§ 2 ZahnärzteV
Art./§ 2a ZahnärzteV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Der in Deutschland diplomierte Zahnarzt
Dr. A, wohnhaft in X, führt seit Jahren eine Praxis in der deutschen
Grenzgemeinde Y. Nachdem das Schweizer Volk am 21. Mai 2000 die bilateralen
Verträge zwischen der Schweiz und der Europäischen Union angenommen hatte,
ersuchte Dr. A die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich am 13. Juni 2000 um
Bewilligung der selbständigen zahnärztlichen Tätigkeit im Kanton Zürich. Nach
Rücksprache mit dem Rechtsvertreter des Gesuchstellers sistierte die
Gesundheitsdirektion das Verfahren am 26. Juni 2000 bis zum Inkrafttreten der
bilateralen Verträge, da das Gesuch im Lichte des geltenden Gesundheitsgesetzes
hätte abgewiesen werden müssen.
Anlässlich eines
Kontrollbesuches in einer Zahnarztpraxis in Z, deren Aufgabe der Praxisinhaber,
Dr. C, aus gesundheitlichen Gründen auf Ende 2000 in Aussicht gestellt hatte,
traf der Kantonszahnarzt am 12. Dezember 2001 Dr. A an, der gerade die in der
Praxis als Assistenzzahnärztin zugelassene Dr. D zahnmedizinisch behandelte.
Nach Angaben der beiden übte Dr. A in dieser Praxis eine rein konsiliarische
und keine klinische Tätigkeit aus. In der Folge ersuchte Dr. C persönlich am
19. Dezember 2001 um eine Vertretungsbewilligung für Dr. D, und fragte
gleichzeitig an, ob eine solche Bewilligung nicht für Dr. A, der seine Praxis
übernehmen wolle, erhältlich sei. Am 21. Dezember 2001 ersuchte der gemeinsame
Rechtsvertreter von Dr. C und Dr. A um eine Assistenzbewilligung für
Dr. A. Am 9. Januar 2002 teilte die Direktion den Gesuchstellern mit, dass
vor Inkrafttreten der bilateralen Verträge weder eine Vertreter- noch eine
Assistenzbewilligung für Dr. A erteilt werden könne. Hingegen wurde die
Vertreterbewilligung für Dr. D am 4. Februar 2002 bis Ende Juni 2002 erteilt
und am 28. Juli 2002 bis zum 31. Dezember 2002 verlängert.
Aufgrund verschiedener Befragungen,
beigezogener Agenden und weiterer Untersuchungshandlungen stellte sich in der
Folge heraus, dass Dr. A in der z-er Praxis entgegen wiederholter Bestreitungen
bereits seit Oktober 2000 in grösserem Umfange zahnärztlich tätig gewesen war,
seine Tätigkeit trotz entsprechender Hinweise und Aufforderungen nicht
eingestellt hatte und zudem Angestellte teilweise zahnärztliche und
dentalhygienische Tätigkeiten hatte ausführen lassen, zu denen sie nach Auffassung
der Gesundheitsdirektion nicht befähigt bzw. berechtigt waren. Dies führte
anlässlich einer am 20. September 2002 unter Beizug der Kantonspolizei
durchgeführten Praxisinspektion zur sofortigen Schliessung und Siegelung der
Praxis durch den Kantonszahnarzt.
Am 4. November 2002 verfügte die
Gesundheitsdirektion unter Regelung verschiedener Einzelheiten, dass die Praxis
bis zur Übernahme durch eine praxisfähige Zahnärztin bzw. einen praxisfähigen
Zahnarzt oder bis zur vollständigen Liquidation geschlossen bleibe.
Gleichzeitig lehnte sie ein von Dr. A gegen den Kantonszahnarzt Dr. E und den
juristischen Sekretär F erhobenes Ausstandsgesuch ab. Dagegen rekurrierten mit
separaten Eingaben sowohl Dr. C als auch Dr. A an den Regierungsrat.
Ebenfalls am 4. November 2002 wies die
Gesundheitsdirektion mit separater Verfügung das Gesuch von Dr. A um Zulassung
zur selbständigen zahnärztlichen Berufsausübung (Disp.-Ziff. I Abs. 1) sowie
dasjenige von Dr. C und Dr. A um Zulassung als Assistenzzahnarzt (Disp.-Ziff.
II) ab. Zudem wurde Dr. A jede zeitlich begrenzte zahnärztliche Tätigkeit im
Kanton Zürich verboten (Disp.-Ziff. I Abs. 2). Schliesslich wurde auch in dieser
Verfügung das gegen Dr. E und lic. iur. F erhobene Ausstandsgesuch abgewiesen
(Disp.-Ziff. III).
II. Gegen die verweigerte Berufszulassung
erhob Dr. A am 9. Dezember 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und
beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und sein Gesuch um
Zulassung zur selbständigen zahnärztlichen Berufsausübung sei gutzuheissen,
eventuell sei die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 16. Januar
2003 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde. Zu den
neuen Vorbringen in der Vernehmlassung und den seit der erstinstanzlichen
Verfügung ergänzten Akten nahm der Beschwerdeführer am 24. Februar 2003 unter
Beilage verschiedener neuer Beweismittel Stellung. In dieser Eingabe stellte
der Beschwerdeführer sodann den Antrag, es sei ihm im Sinn einer vorsorglichen
Massnahme die Berufsbewilligung bzw. die Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung im Kanton Zürich zu erteilen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur
Behandlung der gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion erhobenen
Beschwerde sachlich und funktionell zuständig (§ 41 und § 19a
Abs. 2 Ziffer 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959/8. Juni 1997; VRG). Der angefochtene Entscheid unterliegt im Verfahren
der Direktbeschwerde nicht nur der Rechts-, sondern auch der Ermessenskontrolle
(§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).
2. Gegenstand der angefochtenen Verfügung war
die Verweigerung der beiden Zulassungsgesuche – zur selbständigen
zahnärztlichen Tätigkeit und zur Assistenz – sowie andererseits das
ausgesprochene Verbot einer zeitlich begrenzten zahnärztlichen Tätigkeit gemäss
§ 2a der Zahnärzteverordnung vom 10. Juni 1998 (ZahnärzteV, LS 811.21). Der
Beschwerdeführer verlangt gesamthaft die Aufhebung der angefochtenen Verfügung,
begehrt hingegen im Konkreten nur die Gutheissung seines Gesuches um Zulassung
zur selbständigen Berufsausübung. Demgemäss ist davon auszugehen, dass der
Beschwerdeführer an der ersuchten Assistenzbewilligung kein Interesse mehr hat
und diese vorliegend nicht mehr im Streit liegt. Diesbezüglich wäre ohnehin nur
der Praxisinhaber Dr. C, der gegen diese Verfügung selber nicht an das
Verwaltungsgericht gelangt ist, zur Anfechtung legitimiert gewesen (§ 10 Abs. 3
ZahnärzteV). Zu beurteilen bleibt daher die verweigerte Bewilligung zur
selbständigen Tätigkeit sowie das separat verfügte Verbot einer zeitlich begrenzten
selbständigen Tätigkeit.
Demgegenüber bildet die Abweisung des
Ausstandsbegehrens gegen Dr. E und gegen F keine eigenständig überprüfbare
Anordnung in der Sache, sondern eine – allerdings erst mit dem Endentscheid
zusammen eröffnete – prozessleitende Verfügung. Ob das Ausstandsbegehren gegen
die beiden abgelehnten Personen zu Recht abgewiesen wurde, ist im Rahmen der
Überprüfung der Sachverfügung zu beurteilen.
3. Der Beschwerdeführer beantragt die
Anordnung einer vorsorglichen Massnahme in dem Sinn, als ihm die strittige
Bewilligung bereits während des hängigen Beschwerdeverfahrens zu erteilen sei.
Da vorliegend der Endentscheid ergeht, erweist sich das Gesuch als
gegenstandslos.
4. Der Beschwerdeführer erhebt verschiedene
das Verfahren betreffende Einwendungen, die vorab zu überprüfen sind.
a) Der Beschwerdeführer erhob am 11. Oktober
2002 ein Ausstandsbegehren gegen den Kantonszahnarzt Dr. E und den juristischen
Sekretär F und machte geltend, diese würden in der Sache voreingenommen und
befangen erscheinen, nachdem Dr. E der Angestellten des Beschwerdeführers, G,
anlässlich der Praxisschliessung eine Stelle bei sich angeboten habe und F
ebenfalls am 20. September 2002 eigenhändig Diplome von den Wänden gerissen
habe mit der Bemerkung, diese seien wohl auch gefälscht. Die Voreingenommenheit
ergebe sich auch daraus, dass der Verfahrensausgang im Schreiben der Gesundheitsdirektion
vom 2. Oktober 2002 bereits vorweggenommen worden sei und bei den Befragungen
keine den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Aussageprotokolle erstellt
worden seien. Die Gesundheitsdirektion erachtete das Ausstandsbegehren in der
angefochtenen Verfügung als haltlos und die entsprechenden Vorbringen als
unglaubwürdig. Im Beschwerdeverfahren bringt der Beschwerdeführer vor, Dr. E
und F hätten sich trotz des Ablehnungsgesuches weiterhin mit der Sache befasst,
letzterer habe sogar den angefochtenen Entscheid redigiert, obwohl doch die
Aufsichtsbehörde über das Begehren hätte befinden müssen.
Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die
eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in
den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen, insbesondere
wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben (lit. a), bei bestimmter
verwandtschaftlicher Beziehung (lit. b) oder wenn sie Vertreter einer Partei
sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren (lit. c). Ist der
Ausstand streitig, so entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es
sich um den Ausstand eines Mitgliedes einer Kollegialbehörde handelt, diese
Behörde unter Ausschluss des betreffenden Mitglieds (Abs. 2).
Im vorliegenden Verfahren haben sowohl Dr. E
als auch F an der Vorbereitung des Entscheides der Gesundheitsdirektion
mitgewirkt, indem sie zumindest bis im Oktober 2002 wesentliche Aufgaben der
Verfahrensführung wahrnahmen und insbesondere den Sachverhalt abklärten. Durch
die Akten ist jedoch nicht belegt, dass die beiden auch nach Eingang des
Ausstandsgesuches weiterhin an der Entscheidvorbereitung beteiligt gewesen
wären. Namentlich kann aus der Wendung "die Voreingenommenheit des
Schreibenden" auf S. 5 des angefochtenen Entscheides nicht geschlossen
werden, F habe den angefochtenen Entscheid selber redigiert. Mit der fraglichen
Bemerkung wurde in indirekter Rede ein Argument des Beschwerdeführers aus
seinem Ausstandsbegehren zitiert, welches sich auf den Verfasser des Briefes
vom 2. Oktober 2002 bezog. Über das Ausstandsbegehren gegen die beiden Personen
hat die diesen vorgesetzte Gesundheitsdirektorin unter Mitwirkung des
Direktionssekretärs am 4. November 2002 entschieden. Dieses Vorgehen entspricht
§ 5a Abs. 2 VRG und ist nicht zu beanstanden.
In der Sache
bringt der Beschwerdeführer nichts vor, was die Ablehnung des Ausstandsgesuches
in Frage stellen könnte. Die Gesundheitsdirektion hat in ihrer Verfügung
begründet, weshalb die Behauptungen betreffend Verhalten und Äusserungen von
Dr. E und F anlässlich der Praxisschliessung unglaubhaft seien. Der
Beschwerdeführer setzt sich mit diesen Argumenten in seiner Beschwerdeschrift
nicht weiter auseinander. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass allein die
vom Beschwerdeführer beanstandeten Verfahrensfehler wie die Verletzung des
rechtlichen Gehörs oder Mängel der Protokollführung grundsätzlich nicht
geeignet sind, eine persönliche Befangenheit zu belegen (vgl. RB 1996
Nr. 3).
b) Der Beschwerdeführer machte im
vorinstanzlichen Verfahren auch geltend, mit Vorwegnahme des Entscheides gemäss
Schreiben der Gesundheitsdirektion vom 2. Oktober 2002 sei das rechtliche Gehör
verletzt worden. Der Einwand wird im Beschwerdeverfahren offenbar nicht mehr
aufrecht erhalten. Er wäre auch unbegründet. Mit dem beanstandeten Schreiben
der Gesundheitsdirektion sollte der Beschwerdeführer ja gerade zu den
Ergebnissen der bisherigen Untersuchung und zu den daraus folgenden Absichten
der Behörde angehört werden.
c) Ebenfalls bereits vor Vorinstanz wurde
beanstandet, dass die im Verfahren durchgeführten Befragungen nicht in
gesetzeskonformer Weise protokolliert worden seien. Ob der Vorwurf im
Beschwerdeverfahren aufrechterhalten wird, ist unklar. Zumindest macht der
Beschwerdeführer geltend, die Gesundheitsdirektion hätte ihren Irrtum über die
Berufsausbildung von I bei korrekter Befragung vermeiden können.
Gemäss § 7 Abs. 1 VRG untersucht die
Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen unter anderem durch
Befragung der Beteiligten und von Auskunftspersonen. In welcher Form diese
Befragungen zu dokumentieren sind, schreibt das Gesetz nicht vor. Namentlich
gelten die Protokollierungsregeln von §§ 141 ff. GVG im Verwaltungsverfahren
nicht. Immerhin verlangt aber die Gewährung des rechtlichen Gehörs, dass die in
der Sache vorgenommen Ermittlungen belegt werden, dass demgemäss über mündliche
Befragungen zumindest eine Aktennotiz, in wichtigen Fällen ein vom Befragten
unterzeichnetes Protokoll angefertigt wird (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich
1999, § 7 N. 19).
Die vom Kantonszahnarzt durchgeführten
Befragungen von Dr. D, G und H vom 18. und 20. September 2002 wurden ohne die
Anwesenheit des Beschwerdeführers durchgeführt. Dies ist jedenfalls insofern
nicht zu beanstanden, als der konkrete Anlass dieser Befragungen die
Praxiskontrolle bildete, deren Ankündigung den Zweck der Untersuchungsmassnahme
vereitelt hätte. Über diese Befragungen wurde alsdann kein wörtliches Protokoll
erstellt, jedoch wurden die einzelnen Gespräche in Form der indirekten Rede
schriftlich festgehalten, den Befragten zur Unterzeichnung vorgelegt und
jedenfalls von Dr. D und von H auch unterzeichnet. Aus diesen
Aufzeichnungen ist der massgebliche Gehalt der von den Befragten gemachten Aussagen
sowie der Gesprächsablauf als solcher ohne Weiteres ersichtlich und konnte
damit als hinreichende Grundlage zur Gewährung des rechtlichen Gehörs dienen.
Der Beschwerdeführer macht denn auch nicht etwa geltend, aufgrund mangelhafter
Aufzeichnungen habe er seine Einwände, tatsächlichen Bestreitungen oder sich
allenfalls aufdrängende Ergänzungsfragen nicht einbringen können. Sodann
bestreitet er im Beschwerdeverfahren auch weder die Tatsache, dass die
Befragten die im Protokoll festgehaltenen Aussagen gemacht haben, noch dass
diese Aussagen der Wahrheit entsprächen. Demgemäss kann von einer
ungesetzlichen Protokollführung nicht die Rede sein.
5.
Um gegen Entgelt oder berufsmässig
medizinische Verrichtungen vorzunehmen, ist eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion
erforderlich (§ 7 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes vom
4. November 1962; GesundheitsG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn der
Gesuchsteller die durch das Gesetz verlangten fachlichen Anforderungen erfüllt,
vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen oder körperlichen Gebrechen
leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich unfähig macht (§ 8
Abs. 1 GesundheitsG).
Der Beschwerdeführer erfüllt seit dem Inkrafttreten der
bilateralen Verträge am 1. Juni 2002 unbestrittenermassen die fachlichen
Anforderungen für die Zulassung als selbständiger Zahnarzt im Kanton Zürich.
Die ersuchte Bewilligung scheiterte einzig an der Bewilligungsvoraussetzung der
Vertrauenswürdigkeit. Das Gesundheitsgesetz verlangt die Vertrauenswürdigkeit
für alle Berufe der Gesundheitspflege gleichermassen, ohne jedoch zu
umschreiben, was darunter zu verstehen ist. Immerhin lässt § 9 Abs. 1 GesundheitsG,
welcher die Gründe für den Entzug einer einmal erteilten Bewilligung
umschreibt, diesbezügliche Rückschlüsse zu. Nach dieser Bestimmung kann die
Gesundheitsdirektion eine erteilte Bewilligung entziehen, wenn deren
Voraussetzungen nicht mehr vorhanden sind oder wenn den Behörden nachträglich
Tatsachen zur Kenntnis gelangen, auf Grund derer die Bewilligung hätte verweigert
werden müssen. Die Vertrauenswürdigkeit hat demgemäss nicht nur als
Voraussetzung einer erstmaligen Bewilligungserteilung zu gelten, sondern muss
ebenso während der ganzen Dauer der Bewilligungsausübung bestehen bleiben. Entfällt
sie, so führt deren Verlust zwangsläufig zum Bewilligungsentzug.
Als Entzugsgründe gelten nach § 9 Abs. 1 GesundheitsG
insbesondere: schwere, die Patienten gefährdende Verletzung der
Berufspflichten; missbräuchliche Ausnützung der beruflichen Stellung,
ernstliche sittliche Verfehlungen an Patienten; offensichtliche Überforderung
der Patienten. Diese beispielhaft aufgezählten Entzugsgründe zeigen, dass die
vorausgesetzte Vertrauenswürdigkeit in erster Linie das Vertrauensverhältnis
zwischen Patienten und Bewilligungsinhaber betrifft. Das hohe Eingriffs- und
Schädigungspotential bei der Ausübung einer selbständigen ärztlichen oder
zahnärztlichen Tätigkeit, der enormen Wissensvorsprung des Mediziners und die
sich daraus ergebende Abhängigkeit des Patienten verlangt ein besonders enges
Vertrauensverhältnis zwischen Arzt/Zahnarzt und Patient. Dieses Vertrauens
erweist sich ein Berufsangehöriger dann als würdig, wenn von ihm aufgrund
seiner bisherigen Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass
er bei der selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt
anwenden wird (vgl. § 12 Abs. 1 GesundheitsG). Liegen Gründe für den
Entzug einer Berufsbewilligung vor, so ist damit auch ohne Weiteres deren
Verweigerung gerechtfertigt. Daraus lässt sich allerdings nicht schliessen,
dass eine Verweigerung immer nur dann statthaft wäre, wenn auch ein
Entzugsgrund vorliegt. Zwar haben Entzug wie Verweigerung einer Berufsbewilligung
als schwerwiegende Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit zu gelten und sind
nur unter den Voraussetzungen von Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) zulässig. Jedoch präsentiert sich die nach Art. 36 Abs. 3 BV
verlangte Verhältnismässigkeit der Einschränkung im einen und im anderen Fall
grundsätzlich verschieden, da beim Bewilligungsentzug im Gegensatz zur
Verweigerung in eine bestehende Position eingegriffen wird und davon
regelmässig auch bereits rechtmässig erfolgte Investitionen betroffen sind.
6. a) Dem Beschwerdeführer wird vorgeworfen,
ohne Bewilligung zwischen Oktober 2000 und September 2002 in der Zahnarztpraxis
von Dr. C zahnmedizinisch tätig gewesen zu sein. Durch diese Tätigkeit
erwirtschaftete er nach den Darlegungen der Gesundheitsdirektion einen Umsatz
von rund Fr. 800'000.-. Für den darin liegenden Verstoss gegen das
Gesundheitsgesetz (Begehungszeitraum Oktober 2000 bis 31. Mai 2002) wurde der
Beschwerdeführer am 2. Oktober 2002 durch das Statthalteramt V mit einer Busse
von Fr. 4'500.- bestraft. Den im fraglichen Zeitraum unrechtmässig
erwirtschafteten Gewinn bezifferte der Statthalter auf Fr. 250'000.-,
verzichtete allerdings aus strafprozessualen Gründen wiedererwägungsweise auf
dessen Einziehung. Dieser Sachverhalt wird vom Beschwerdeführer im Wesentlichen
anerkannt, jedoch bringt er zu seiner Entlastung vor, er habe die Praxis im
Vertrauen auf das baldige Inkrafttreten der bilateralen Verträge übernommen und
seit 1. Januar 2001 für alle Praxiskosten aufkommen müssen.
Der Umstand, dass der Beschwerdeführer seine
zahnärztliche Tätigkeit bereits im Oktober 2000 ohne die notwendige Bewilligung
aufgenommen hatte, ist zwar ein klarer Verstoss gegen das Gesundheitsgesetz,
beinhaltet jedoch noch keine konkrete oder schwere Gefährdung von
Patienteninteressen. Nach Zustimmung des Schweizer Volkes zu den bilateralen
Verträgen mit der EU konnte der Beschwerdeführer durchaus davon ausgehen, dass
seiner Berufszulassung in der Schweiz mit dem Inkrafttreten des Abkommens über
die Freizügigkeit kein Hindernis mehr im Weg stehen sollte. Trotz der fehlenden
formalen Zulassung konnte er seinen Patientinnen und Patienten aufgrund seiner
Ausbildung, welche mittlerweile auch durch den Leitenden Ausschuss für die
eidgenössischen Medizinalprüfungen anerkannt wurde, eine angemessene
zahnmedizinische Behandlung zukommen lassen. Dabei ist jedoch auch nicht zu
verkennen, dass sich der Beschwerdeführer durch die illegale Arbeitsaufnahme
immerhin einer auch im Patienteninteresse stehenden behördlichen Aufsicht
entzog und damit zumindest eine gewisse abstrakte Patientengefährdung in Kauf
nahm. Eine solche Aufsicht ist gerade gegenüber denjenigen Zahnärzten, die mit
dem schweizerischen Gesundheitswesen allenfalls noch nicht hinreichend vertraut
sind, von Bedeutung. Im weiteren birgt die illegale Tätigkeit auch insofern
eine gewisse Gefahr für die Patienten, als sie den Zahnarzt im Einzelnen eher
davon abhalten mag, eine angezeigte Überweisung vorzunehmen oder einen
kollegialen Ratschlag einzuholen.
Im Hinblick auf die Vertrauenswürdigkeit
belastend wirkt in diesem Zusammenhang allerdings das tatsächliche Ausmass der
unzulässigen Tätigkeit und insbesondere das Verhalten des Beschwerdeführers im
laufenden Verfahren der Gesundheitsdirektion. Beim ersten Kontrollbesuch des
Kantonszahnarztes am 12. Dezember 2001 bestritt der Beschwerdeführer noch
jegliche klinische Tätigkeit. Entgegen dem damaligen ausdrücklichen Hinweis auf
die Unrechtmässigkeit einer solchen Tätigkeit setzte der Beschwerdeführer diese
auch nach dem Besuch fort und leugnete sie weiterhin auch bei der Besprechung
vom 20. März 2002 mit dem Kantonszahnarzt. Erstmals nach Konfrontation mit
Aussagen zweier Patienten und nach einem Wechsel des Rechtsvertreters gestand
er am 29. April 2002 ein, zahnärztliche Behandlungen in Z durchgeführt zu
haben. In der Folge verzeigte die Gesundheitsdirektion den Beschwerdeführer,
erklärte sich aufgrund der nunmehr gezeigten Einsicht jedoch bereit, eine
Berufsausübungsbewilligung nicht zum vornherein auszuschliessen, und verlangte
als ersten Schritt zur Wiederherstellung des Vertrauensverhältnisses eine vollständige
Offenlegung der durchgeführten Behandlungen anhand von Listen und Rechnungen.
Erst aufgrund der in der Folge vorgelegten Rechnungen wurden das gesamte
Ausmass und die Dauer der unzulässigen klinischen Tätigkeit des Beschwerdeführers
offenbar. Dabei stellte sich insbesondere heraus, dass der Beschwerdeführer seine
Tätigkeit selbst nach der Besprechung vom 20. März 2002 und nachdem ihm ein unangemeldeter
Praxisbesuch und die Einsichtnahme in Krankenakten und Bestellbücher angekündigt
worden waren, fortgesetzt hatte. Obwohl ihm darauf die Gesundheitsdirektion am
11. Juni 2002 die Verweigerung der Bewilligung mangels Vertrauenswürdigkeit in
Aussicht gestellt hatte und trotz der nunmehr anhängigen Strafuntersuchung mit
polizeilicher Befragung vom 11. Juni 2002 setzte der Beschwerdeführer seine
klinische Tätigkeit in Z im Umfange von 10 bis 20 Stunden pro Woche bis zur
Praxisschliessung ungehindert fort und versuchte, dies etwa durch Radierungen
im Bestellbuch zu vertuschen. Dieses unverfrorene und renitente Verhalten
gegenüber der zahnärztlichen Aufsichtsbehörde, die ihre Tätigkeit vornehmlich
im Interesse des Patientenschutzes auszuüben hat, weckt schwere Bedenken in die
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers.
b) Weiter wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen,
zwei zahnmedizinische Assistentinnen hätten in seinem Auftrag verschiedene
zahnmedizinische Tätigkeiten ausgeführt, zu denen sie nicht befugt gewesen
seien. Der Vorwurf bildete teilweise Gegenstand einer auf Strafanzeige der
Gesundheitsdirektion vom 25. Oktober 2002 hin angehobenen Strafuntersuchung der
Bezirksanwaltschaft V, die eingestellt wurde, soweit sie sich gegen den
Beschwerdeführer richtete, da der Tatbestand des Betrugs nach Art. 146 des
Strafgesetzbuchs mangels arglistiger Täuschung der Patienten nicht erfüllt sei
und bezüglich der Tatbestände der einfachen Körperverletzung und der
Tätlichkeit gemäss Art. 123 und 126 StGB keine Strafanträge vorlägen. Der
Beschwerdeführer bestreitet grundsätzlich nicht, dass sowohl G als auch I für
ihn tätig waren und er auch für deren Löhne aufkam. Hingegen macht er im
wesentlichen geltend, die beiden Angestellten hätten nur Tätigkeiten ausgeführt,
für die sie auch ausgebildet gewesen seien.
Um diese Vorwürfe im einzelnen beurteilen zu
können, bedarf es vorerst einer kurzen Darstellung der verschiedenen
zahnmedizinischen Berufsarten und ihrer Wirkungsfelder. Umfassend tätig im
fraglichen Bereich sind die selbständigen Zahnärzte und Zahnärztinnen, die nach
§ 2 ZahnärzteV zu Gunsten des gesamten Kausystems Befunde und Diagnosen
erheben, Behandlungen durchführen sowie die notwendigen Arzneimittel beziehen,
anwenden und verordnen. Nur in eingeschränktem Umfang klinisch tätig sind
demgegenüber die in § 8 ZahnärzteV unter der Marginalie "Assistenz"
umschriebenen Berufsgruppen. Dazu gehören neben den Personen mit Zahnarzt- oder
Zahnprothetikdiplom (lit. b) die Dentalhygienikerinnen mit SSO- oder
SRK-Diplomabschluss (lit. c), die Prophylaxeassistentinnen mit
SSO-Prüfungsausweis (lit. d), die zahnmedizinischen Assistentinnen mit
Röntgenberechtigung SSO/BAG (lit. e) und die Dentalassistentinnen mit
BAG-Prüfungsausweis zur Anfertigung von Röntgenbildern (lit. f). Welche
Tätigkeiten die Angehörigen dieser Berufsgruppen im einzelnen ausüben dürfen,
umschreibt die Verordnung selber nicht, ergibt sich aber teilweise aus den
entsprechenden Ausweisen der Schweizerischen Zahnärzte-Gesellschaft SSO bzw.
des Schweizerischen Roten Kreuzes SRK, aus der kantonalen
Dentalhygieneverordnung vom 10. Juni 1998 (LS 811.23) oder aus der Verordnung
über die Ausbildungen und die erlaubten Tätigkeiten im Strahlenschutz vom 15.
September 1998 (SR 814.501.261, Anhang 4).
Die klinische Tätigkeit am Patienten der bis
ca. 1999/2000 nach einer zweijährigen Berufslehre diplomierten
zahnmedizinischen Assistentinnen beschränkt sich gleichermassen wie diejenige
der ab 2001 nach einer dreijährigen Lehre diplomierten Dentalassistentinnen auf
die Assistenz des Zahnarztes am Behandlungsstuhl sowie unter bestimmten
Voraussetzungen auf die Herstellung von Röntgenbildern. Zur instrumentellen Zahnsteinentfernung
sind ohne Einschränkung die dreijährig ausgebildeten Dentalhygienikerinnen
berechtigt. Demgegenüber befähigt die Ausbildung zur Prophylaxeassistentin,
eine Weiterbildungsmöglichkeit für Dentalassistentinnen oder zahnmedizinische
Assistentinnen, nur zur Entfernung von supragingivalen (oberhalb des
Zahnfleisches liegenden) Zahnbelägen (vgl. www.sso.ch, Rubrik
Berufe/Prophylaxeassistentin). Während demnach die Zahnbelagsentfernung ganz
oder teilweise an Angehörige einzelner zahnmedizinischer Hilfsberufe delegiert
werden kann, bildet etwa die Kieferorthopädie, die im wesentlichen die
Korrektur von Zahn- und Kieferfehlstellungen bezweckt, sowie das Einsetzen von
Kronen oder die Durchführung von Wurzelbehandlungen eine ausschliesslich den
Zahnärztinnen und Zahnärzten vorbehaltene medizinische Tätigkeit.
aa) Mit Bezug auf die zahnmedizinische
Assistentin G erhebt die Gesundheitsdirektion den Vorwurf, sie habe
unberechtigterweise Zahnsteinentfernungen durchgeführt, Abdrücke genommen sowie
Kronen und Prothesen eingepasst. Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, G
dürfe als ausgebildete Prophylaxeassistentin auch Zahnbeläge entfernen, sie
habe nie eine Zahnreinigung ohne Aufsicht von Dr. D durchgeführt, und sie
habe keine Brackets (Zahnklammern) eingepasst oder kontrolliert.
Aus den Bestellbüchern 2001 und 2002 sowie
den durchgeführten Befragungen vom 18. und 20. September 2002 ergibt sich, dass
G ab Januar 2001 bis zur Praxisschliessung im September 2002 regelmässig
zahlreiche Zahnsteinentfernungen vornahm. Diese Behandlungen erscheinen jeweils
mit dem Zusatz ZST versehen oftmals unter ihrem Namen oder mit einem Sternchen
versehen, da sie jedoch sämtliche in der Praxis vorgenommenen
Dentalhygienearbeiten ausführte, sind auch alle anderen entsprechenden Einträge
ihr zuzuordnen. All diese Arbeiten hat G ohne ein entsprechendes
Dentalhygienikerinnen-Diplom oder einen SSO-Prüfungsausweis als
Prophylaxeassistentin ausgeführt. Erst nach der Praxisschliessung besuchte sie
im November 2002 in W einen Weiterbildungskurs Gruppen- und
Individualprophylaxe. Unter diesen Umständen kommt es nicht darauf an, ob
dieser Kurs, was umstritten ist, alle notwendigen Teile im Sinn eines
SSO-Prüfungsausweises für Prophylaxeassistentinnen im Sinn von § 8 lit. d der
ZahnärzteV umfasst.
Weiter ergab die Befragung von G und deren
detaillierte Schilderung der Arbeitsweise, dass sie wiederholt und im Auftrag
des Beschwerdeführers alleine Kronen eingesetzt hatte, obwohl dies eine im
Kanton Zürich ausschliesslich den diplomierten
Zahnärzten vorbehaltene
Tätigkeit ist.
Ob sie daneben im einzelnen auch Brackets
(Zahnklammern) kontrollierte und einpasste, was der Beschwerdeführer bestreiten
lässt, spielt unter diesen Umständen ebenfalls keine Rolle. Ebenfalls nicht
weiter nachzugehen ist dem erst am 18. Februar 2003 erhobenen Vorwurf der
Gesundheitsdirektion, G habe sogar eigentliche Wurzelbehandlungen durchgeführt.
Inwieweit der Beschwerdeführer aus dieser
unrechtmässigen Tätigkeit seiner Angestellten auch finanziellen Nutzen zog, hat
die Gesundheitsdirektion nicht weiter untersucht, nachdem die vom
Beschwerdeführer auf entsprechende Aufforderung hin eingereichten Rechnungen
aus den Jahren 2000 bis 2002 praktisch keine der von G ausgeführten Arbeiten betrafen.
Die wenigen Rechnungen für PA-Behandlungen waren unter dem Namen von Dr. C
gestellt worden. Da Dr. C selber jedoch nicht mehr in der Praxis tätig war und
der Beschwerdeführer seit Anfang 2001 alle Praxisausgaben alleine bestritt,
kann ohne weiteres angenommen werden, dass er auch finanziell von der
unzulässigen Tätigkeit von G profitierte.
Demgemäss hat es der Beschwerdeführer zu
verantworten, dass G ohne entsprechende Ausbildung wiederholt und über beinahe
zwei Jahre hinweg zahlreiche dentalhygienische und zahnärztliche Verrichtungen
am Patienten vornahm und in Rechnung stellte. Dieser Verwurf belastet die
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers schwer, da er mit der Anordnung bzw.
Zulassung dieser Tätigkeit seiner Angestellten eine konkrete Gefährdung von
Patienten in Kauf nahm. Dies hat unbenommen davon zu gelten, ob einzelne Patienten
durch die unzulässige Behandlung auch nachweislich geschädigt wurden oder
nicht.
bb) Die in Deutschland ausgebildete
Zahnarzthelferin I, welche die Gesundheitsdirektion vorerst für eine
Kieferorthopädin gehalten hatte, soll nach dem Vorwurf in der Beschwerdeantwort
auf Anweisung des Beschwerdeführers wiederholt Brackets angebracht und
repariert haben. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, I habe sich selber nie
als Kieferorthopädin bezeichnet, sie sei jedoch als kieferorthopädische
Assistentin weitergebildet und habe nie Tätigkeiten ausgeübt, zu welchen sie
nicht kraft ihrer Ausbildung befugt sei.
Aus zahlreichen Bestellbucheinträgen aus dem
Jahr 2001 und 2002 ergibt sich, dass I tatsächlich wiederholt Brackets
angebracht hat, obwohl ihre Ausbildung, welche unter Berücksichtigung der
langjährigen Berufserfahrung vom Bundesamt für Berufsbildung und Technologie
derjenigen einer Dentalassistentin gleichgestellt wurde, lediglich die Assistenz
bei einer entsprechenden zahnärztlichen Verrichtung erlaubt. Da Anbringen und
Kontrolle von Brackets im Kanton Zürich eine ausschliesslichen den Zahnärzten
vorbehaltene kieferorthopädische Tätigkeit ist, kommt es nicht darauf an, ob I
diesbezüglich einen Weiterbildungskurs betr. Hilfeleistung bei der
kieferorthopädischen Behandlung (wonach auch sie den Kurs erst nach
Praxisschliessung besuchte) absolviert hat. Auch im Zusammenhang mit der Arbeit
von I ist offen geblieben, inwiefern der Beschwerdeführer daraus einen eigenen
finanziellen Nutzen gezogen hat, jedoch kann auch bei ihr davon ausgegangen
werden, dass der entsprechende Vorteil letztlich dem Beschwerdeführer zukam.
Dieser Vorwurf und die darin offenbarte
Haltung des Beschwerdeführers gegenüber den berechtigten Patienteninteressen
beeinträchtigt seine Vertrauenswürdigkeit ebenfalls in besonders
schwerwiegender Weise. Indem er zuliess, dass I zahlreiche Patienten ohne ein
zahnärztliches Diplom kieferorthopädisch behandelte, nahm er wiederholt und in
schwerwiegender Weise eine Schädigung dieser Patienten in Kauf. Erschwerend
kommt sodann hinzu, dass der Beschwerdeführer selbst im Beschwerdeverfahren und
nach entsprechenden Hinweisen von Seiten der Gesundheitsdirektion weiterhin die
Ansicht vertritt, I sei dank einer (dreitägigen und nach Praxisschliessung
absolvierten) Weiterbildung hinreichend befähigt, kieferorthopädische
Behandlungen vorzunehmen. Damit offenbart der Beschwerdeführer eine bedenkliche
Unkenntnis des schweizerischen Gesundheitswesens, welches sich in diesem Punkt
deutlich vom Deutschen unterscheidet und Grundlage für wesentlich höhere
Zahnarzttarife bildet.
c) Neu im Beschwerdeverfahren bezweifelt die
Gesundheitsdirektion auch den fachlichen Leumund des Beschwerdeführers und
weist darauf hin, dass gegen diesen in W ein berufsrechtliches Verfahren wegen
Verdachts auf mehrere Verstösse gegen die Berufsordnung hängig sei und auch im
Kanton Zürich zwei Schiedsverfahren, in welchen ihm Schädigungen von mehreren
Fr. 10'000.- vorgeworfen würden, angehoben worden seien. Demgegenüber bringt
der Beschwerdeführer vor, sein fachlicher Leumund sei völlig unbelastet, er
habe sich gar auf den Spezialgebieten Kieferorthopädie und Implantologie ausgezeichnet
und einen hervorragenden Ruf erworben.
In der Tat lässt sich aus den beigezogenen
Akten der beiden gegen den Beschwerdeführer geführten Schiedsverfahren sowenig
wie aus dem Umstand, dass ein berufsrechtliches Verfahren in W ohne
Verurteilung endete, etwas Massgebendes über seinen fachlichen Leumund
ableiten. Ohne eine fachliche Begutachtung der umstrittenen Arbeiten lässt sich
seine fachliche Eignung im vorliegenden Verfahren jedenfalls nicht bezweifeln.
d) Zusammenfassend erscheint die
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers in mehrfacher Hinsicht und in
schwerwiegender Weise beeinträchtigt. Angesichts des hohen öffentlichen
Interesses an einem wirksamen Patientenschutz und in Berücksichtigung dessen,
dass der Beschwerdeführer nach wie vor seine Zahnarztpraxis in der deutschen
Grenzgemeinde Y führen kann, erweist sich die strittige Verweigerung der
selbständigen Berufszulassung ohne weiteres auch als verhältnismässig.
7. Von sich aus und ohne entsprechendes
Gesuch hat die Gesundheitsdirektion in Disp.-Ziff. I Abs. 2 dem
Beschwerdeführer auch jegliche zeitlich begrenzte zahnärztliche Tätigkeit im
Kanton Zürich verboten. Sie nimmt damit Bezug auf § 2a ZahnärzteV in der
Fassung vom 6. Februar 2002, welcher sich seinerseits auf die gemäss Art. 5 des
bilateralen Abkommens vom 21. Juni 1999 über die Freizügigkeit zugelassene
selbständige Tätigkeit während nicht mehr als 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr
bezieht.
Da auch diese zeitlich begrenzte Tätigkeit
eine spezifische Vertrauenswürdigkeit des Berufsinhabers voraussetzt, ist deren
Verbot aus den gleichen Gründen wie die Verweigerung der zeitlich
unbeschränkten selbständigen Tätigkeit gerechtfertigt.
Es bleibt darauf hinzuweisen, dass das ohne
zeitliche Beschränkung ausgesprochenes Verbot gleichermassen wie die
Verweigerung der ersuchten Bewilligung eine Dauerverfügung darstellt, welche in
einem späteren Zeitpunkt etwa dank veränderter tatsächlicher Verhältnisse
angepasst werden kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 24).
Darüber, ob und auf welche Weise der Beschwerdeführer allenfalls die angeschlagene
Vertrauenswürdigkeit vor einem neuerlichen Gesuch wiederherstellen kann, hat
das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren nicht zu befinden.
8. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...