zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00456 · 2006-02-07 · de

Bewilligungen | Seerestaurant im Uferbereich des Greifensees: Bau- und Volkswirtschaftsdirektion verweigerten diverse Bewilligungen; der Regierungsrat hob die angefochtenen Verfügungen auf und wies die Sache zum Neuentscheid und insbesondere zur Festlegung des Konzessionsinhalts an die beiden Direktionen zurück: Der Rheinaubund ist eine beschwerdeberechtigte Organisation im Sinne von Art. 12 NHG und deshalb zur Beschwerde legitimiert (E.1). Das Projekt erfordert verschiedene Bewilligungen, die zum Teil noch nicht eröffnet wurden. Eröffnet wurden vorweg nur die negativen Entscheide der beiden Direktionen (E.2.1). Grundzüge der Koordinationspflicht (E.2.2). Die Frage der mangelnden Koordination muss nicht beurteilt werden. Aufgrund der Rückweisung an die beiden Direktionen können die inhaltliche Abstimmung und die möglichst gleichzeitige Eröffnung der mehreren ausstehenden Verfügungen ohne weiteres nachgeholt werden, da mit der Rückweisung das erstinstanzliche Bewilligungsverfahren grundsätzlich wieder offen ist (E.2.3). Es ist umstritten, ob das Projekt zonenkonform ist oder einer Ausnahmebewilligung bedarf (E.3.2). Das Restaurantgebäude ist zonenkonform. Der Regierungsrat hat es zu Recht verworfen, den konkreten Standort erneut daraufhin zu überprüfen, ob ihm allfällige Interessen des Landschaftschutzes entgegenstehen (E.3.4). Terasse und Cabane benötigen hingegen eine Ausnahmebewilligung. Rückweisung an die Direktionen, welche insbesondere die Standortgebundenheit zu prüfen haben (E.3.5). Es ist umstritten, ob eine Ufervegetation vorliegt, und falls ja, ob diese durch das Projekt zum Absterben gebracht wird (E.4.3). Das Vorhandensein von Ufervegetation ist zu bejahen (E.4.3.1). Diese wird teilweise zum Absterben gebracht (E.4.3.2). Das Projekt benötigt eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 22 NHG (E.4.3.3). Rückweisung zur Prüfung der Frage, ob die Bewilligung gemäss Art. 22 Abs. 2 NHG erteilt werden kann (E.4.4). Die Rückweisung der Sache zur erneuten Prüfung der Rodungsbewilligung ist zu bestätigne (E.5). Bei der Erteilung der kantonalen wasserrechtlichen Konzession sind die öffentlichen Interessen zu wahren (E.6). Teilweise Gutheissung und Rückweisung der Sache an die Direktionen.

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.07.0 VB.2005.00456
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.07.0 VB.2005.00456
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.07.0 VB.2005.00456

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00456
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00456
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.02.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Bewilligungen
Seerestaurant im Uferbereich des Greifensees: Bau- und Volkswirtschaftsdirektion verweigerten diverse Bewilligungen; der Regierungsrat hob die angefochtenen Verfügungen auf und wies die Sache zum Neuentscheid und insbesondere zur Festlegung des Konzessionsinhalts an die beiden Direktionen zurück:
Der Rheinaubund ist eine beschwerdeberechtigte Organisation im Sinne von Art. 12 NHG und deshalb zur Beschwerde legitimiert (E.1). Das Projekt erfordert verschiedene Bewilligungen, die zum Teil noch nicht eröffnet wurden. Eröffnet wurden vorweg nur die negativen Entscheide der beiden Direktionen (E.2.1). Grundzüge der Koordinationspflicht (E.2.2). Die Frage der mangelnden Koordination muss nicht beurteilt werden. Aufgrund der Rückweisung an die beiden Direktionen können die inhaltliche Abstimmung und die möglichst gleichzeitige Eröffnung der mehreren ausstehenden Verfügungen ohne weiteres nachgeholt werden, da mit der Rückweisung das erstinstanzliche Bewilligungsverfahren grundsätzlich wieder offen ist (E.2.3). Es ist umstritten, ob das Projekt zonenkonform ist oder einer Ausnahmebewilligung bedarf (E.3.2). Das Restaurantgebäude ist zonenkonform. Der Regierungsrat hat es zu Recht verworfen, den konkreten Standort erneut daraufhin zu überprüfen, ob ihm allfällige Interessen des Landschaftschutzes entgegenstehen (E.3.4). Terasse und Cabane benötigen hingegen eine Ausnahmebewilligung. Rückweisung an die Direktionen, welche insbesondere die Standortgebundenheit zu prüfen haben (E.3.5). Es ist umstritten, ob eine Ufervegetation vorliegt, und falls ja, ob diese durch das Projekt zum Absterben gebracht wird (E.4.3). Das Vorhandensein von Ufervegetation ist zu bejahen (E.4.3.1). Diese wird teilweise zum Absterben gebracht (E.4.3.2). Das Projekt benötigt eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 22 NHG (E.4.3.3). Rückweisung zur Prüfung der Frage, ob die Bewilligung gemäss Art. 22 Abs. 2 NHG erteilt werden kann (E.4.4). Die Rückweisung der Sache zur erneuten Prüfung der Rodungsbewilligung ist zu bestätigne (E.5). Bei der Erteilung der kantonalen wasserrechtlichen Konzession sind die öffentlichen Interessen zu wahren (E.6). Teilweise Gutheissung und Rückweisung der Sache an die Direktionen.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
INTERESSENABWÄGUNG
KOORDINATIONSPFLICHT
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
RODUNG
STANDORTGEBUNDENHEIT
UFERVEGETATION
VERBANDSBESCHWERDE
WASSERRECHTSKONZESSION
ZONENKONFORMITÄT
Rechtsnormen:
Art. 21 Abs. 1 NHG
Art. 22 Abs. 2 NHG
Art. 22 RPG
Art. 24 RPG
Art. 25a RPG
Publikationen:
RB 2006 Nr. 64
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Der Verein Pavillon Nouvel plant, ein von Jean Nouvel für
die Arteplage Murten konzipiertes Restaurantgebäude zusammen mit einer Terrasse
und einer
"
Cabane
"
als Seerestaurant
"
LA BOITE
"
im Uferbereich des Greifensees auf einem kantonseigenen Grundstück im Gebiet
Seewiesen in Uster zu erstellen. Das Vorhaben liegt in der Grundwasserschutzzone
III gemäss dem Schutzzonenreglement der Stadt Uster vom 14. Dezember 1993
(SZR) und im Perimeter der Verordnung der Baudirektion zum Schutz des
Greifensees vom 3. März 1994 (SVO) und beansprucht teilweise das
öffentliche Gewässer.
Mit Verfügung vom 6. Oktober 2003 stellte das der
Volkswirtschaftsdirektion unterstehende Amt für Landschaft und Natur, Abteilung
Wald, fest, dass im Baubereich Wald bestehe und verweigerte die
Rodungsbewilligung. Da das Vorhaben aber durch eine Verschiebung von mindestens
15 m so platziert werden könne, dass weder Waldareal noch die Grundwasserschutzzone
II beansprucht werde, stellte das Amt eine Bewilligung zur Unterschreitung des
Waldabstandes in Aussicht.
Ebenfalls am 6. Oktober 2003 erteilte die gleiche
Behörde eine nach der SVO notwendige Ausnahmebewilligung für die Beanspruchung
der Seeschutzzone V C unter der Bedingung, dass das Vorhaben soweit in
südlicher Richtung zu verschieben sei, wie dies aus forstrechtlichen Gründen
erforderlich sei.
Die Baudirektion verweigerte am 19. November 2003 die
notwendige wasserrechtliche Konzession, die raumplanungsrechtliche sowie die
landschaftsschutzrechtliche Bewilligung im Sinne der Erwägungen, bejahte
hingegen grundsätzlich die Bewilligungsfähigkeit im Hinblick auf verschiedene
andere Aspekte (Grundwasserschutz, Meteorwassereinleitung, Abwasserbeseitigung,
Arbeitsschutz).
II.
Gegen die genannten drei Verfügungen erhoben
die Stadt Uster sowie der Verein Pavillon Nouvel in separaten Eingaben Rekurs
an den Regierungsrat und beantragten die Aufhebung der Bewilligungsverweigerung
und den Verzicht auf die Bedingung einer südlichen Verschiebung. Die Akten
sollten zur Erteilung der kantonalen Bewilligungen an die zuständige Direktion
zurückgewiesen werden, eventuell sei das Seerestaurant an einem um rund 15 m
nach Süden verschobenen Standort zu bewilligen.
Nach Einbezug mehrerer Verbände, darunter
der Rheinaubund, und Privater als Mitbeteiligte hiess der Regierungsrat die
vereinigten Rekurse im Sinne der Erwägungen gut, soweit er sie nicht als
gegenstandslos erachtete. Er hob die angefochtenen Verfügungen auf und wies die
Sache zum Neuentscheid und insbesondere zur Festlegung des Konzessionsinhalts
an die beiden Direktionen zurück. Die Kosten wurden auf die Staatskasse
genommen, und dem Verein Pavillon Nouvel wurde eine Parteientschädigung von Fr. 1'600.-
zu Lasten der betroffenen Direktionen zugesprochen.
III.
Hiergegen erhob der Rheinaubund am 20. September 2005
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid sei
aufzuheben und es sei festzustellen, dass für das Vorhaben auch eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 22 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli
1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) notwendig und diese zu verweigern
sei. Weiter seien die erstinstanzlichen Verfügungen im Ergebnis zu bestätigen,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerschaft.
Die Staatskanzlei reichte die Akten am 5. Oktober
2005 ein und beantragte für den Regierungsrat ohne weitere Bemerkungen die
Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion verzichtete am 21. Oktober 2005
auf Vernehmlassung. Die Stadt Uster und der Verein Pavillon Nouvel beantragten
in separaten Beschwerdeantworten vom 24. und 25. November 2005, die Beschwerde
sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Die
Volkswirtschaftsdirektion liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Der Beschwerdeführer ist eine beschwerdeberechtigte
Organisation im Sinne von Art. 12 NHG in Verbindung mit Art. 1 samt
Anhang Ziff. 1 der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung
der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes
beschwerdeberechtigten Organisationen (VBO). Die im Streit liegenden Verfügungen
betreffen neben dem Schutz von Ufervegetation (Art. 21 f. NHG) das
Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 22/24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979, RPG) sowie eine Waldfeststellung bzw. Rodungsbewilligung (Art. 4 ff.
des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991, WaG) und bilden damit Verfügungen im
Sinne von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG), die letztinstanzlich mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden können. Die
im Weiteren strittige wasserrechtliche Konzession hängt gemäss § 43 des
kantonalen Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG)
unter anderem davon ab, dass damit keine öffentlichen Interessen erheblich
beeinträchtigt werden. Sie steht damit in direktem Zusammenhang mit dem
anzuwendenden Bundesverwaltungsrecht und kann somit ebenfalls mit der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden. Die Anwendung
der genannten Bestimmungen gilt bei gegebenem Bezug zum Natur- und Heimatschutz
als Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG (Jean-Baptiste
Zufferey, Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 2 Rz. 32 ff.; Thomas Widmer
Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich etc. 2002, S. 426 ff.).
Demgemäss ist die Legitimation des Beschwerdeführers gegeben.
Der Beschwerdeführer hat sowohl im Einspracheverfahren
betreffend das Konzessionsgesuch als auch im Rekursverfahren der beiden
Beschwerdegegner vor Regierungsrat seine Bedenken betreffend Ufervegetation,
Landschaftsschutz und Raumplanung vorgebracht. Damit hat er sich rechtzeitig im
Sinne von Art. 12a NHG am Verfahren beteiligt. Auf die Beschwerde ist
demnach einzutreten.
2.
2.1
Das
strittige Projekt erfordert verschiedene Bewilligungen mehrerer Behörden. Drei
dieser Bewilligungen wurden von zwei kantonalen Behörden ganz oder teilweise
verweigert und liegen heute im Streit. Die Realisierung des Projektes würde
zusätzliche Bewilligungen voraussetzen, so jedenfalls eine baurechtliche für
den Projektbereich ausserhalb des Gewässers und innerhalb der Erholungszone
sowie eine gewässerschutzrechtliche, da die Baute in die Grundwasserschutzzone
III gemäss dem kommunalen SZR zu liegen kommt. Diese Bewilligungen liegen bis
heute nicht vor, da die Beschwerdegegnerin 1 in Absprache mit der Bauherrschaft
vorerst nur die genannten drei kantonalen Verfügungen eröffnet hat.
2.2
Wenn die
Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden
erfordert, ist nach Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu bezeichnen,
die für ausreichende Koordination sorgt. Diese Behörde hat nach Abs. 2 lit. b
derselben Bestimmung für eine gemeinsame öffentliche Auflage aller
Gesuchsunterlagen und gemäss Art. 2 lit. d für eine inhaltliche
Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der
Verfügungen zu sorgen. Die zu koordinierenden Entscheide dürfen keine
Widersprüche enthalten (Abs. 3). Im Kanton Zürich ist im Regelfall die
örtliche Baubehörde die für die Koordination verantwortliche Stelle (§ 9 Abs. 1
lit. a der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997, BVV). Sie
sorgt dafür, dass die kommunalen und kantonalen Entscheide widerspruchsfrei
getroffen und mit einheitlicher Rechtsmittelbelehrung versehen werden. Sind mehrere
kantonale Entscheide zu treffen, werden diese vorab durch die kantonale Leitstelle
koordiniert (§ 9 Abs. 2 und § 12 Abs. 1 BVV).
2.3
Im
Rekursverfahren vor Regierungsrat beanstandete die Beschwerdegegnerin 1
die mangelnde materielle Koordination zwischen den Verfügungen des
Amtes für Landschaft und Natur (ALN), Abteilung Wald, einerseits und
derjenigen der Baudirektion andererseits. Das ALN habe die Bewilligung für den
vorgesehenen Standort nicht grundsätzlich verweigert, sondern nur eine
Verschiebung der Baute in südlicher Richtung verlangt, jedoch habe die
Baudirektion am fraglichen Standort weder eine Konzession noch eine
raumplanungs- oder eine landschaftsschutzrechtliche Bewilligung in Aussicht
gestellt. Die Beschwerdegegnerin hielt jedoch dafür, dass der Regierungsrat mit
seinem Rekursentscheid diesen Mangel heilen könne.
Lautet einer von mehreren erforderlichen Entscheiden
negativ, so kann dieser dem Gesuchsteller vorab mitgeteilt werden und eine
gemeinsame Eröffnung aller Entscheide ist erst vorzunehmen, wenn der
Gesuchsteller im Rechtsmittelverfahren obsiegt (vgl. Arnold Marti, Kommentar RPG,
Zürich 1999, Art. 25a Rz. 38 und Rz. 41, auch zum Folgenden). Im
vorliegenden Fall wurden dem Beschwerdegegner 2 nicht nur der negative Entscheid
der Baudirektion und die sich in gleicher Weise auswirkende Verfügung
betreffend Waldfeststellung und Rodungsbewilligung des ALN zugestellt, sondern
gleichzeitig auch diejenige betreffend Ausnahmebewilligung gemäss SVO, welche
das Projekt unter der Auflage einer südlichen Verschiebung als mit dem
Schutzziel vereinbar erachtete. Es fragt sich, ob damit die notwendige
inhaltliche Abstimmung genügend vorgenommen wurde. Zwar liegt generell noch
kein materieller Widerspruch darin, wenn ein Vorhaben nach dem einen Gesetz bewilligt
werden kann, nach dem anderen aber unzulässig ist; hingegen ist die Koordinationspflicht
verletzt, wenn gleiche Fragen unterschiedlich beantwortet werden, insbesondere
wenn erforderliche Abstimmungen im Rahmen von Interessenabwägungen ungenügend
erfolgt sind (Marti, Rz. 39).
Der Regierungsrat setzte sich mit dem
Vorwurf mangelnder Koordination nicht auseinander.
Der Frage braucht
auch im Beschwerdeverfahren nicht beurteilt zu werden. Mit der
Rekursgutheissung des
Regierungsrats und der Rückweisung an die
beiden betroffenen Direktionen könnte die inhaltliche Abstimmung und die
möglichst gleichzeitige Eröffnung der mehreren ausstehenden Verfügungen ohne
weiteres nachgeholt werden, da mit der Rückweisung das erstinstanzliche
Bewilligungsverfahren grundsätzlich wieder offen ist. Die vollständige
Abweisung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht stünde einer
zweckmässigen Koordination daher ebenfalls nicht entgegen. Auch eine
vollständige Gutheissung der Beschwerde würde die Koordination nicht hindern,
da das Projekt mit der Wiederherstellung der Verfügung der Baudirektion ohnehin
nicht am vorgesehenen Standort realisiert werden könnte. Im Fall einer nur
teilweisen Gutheissung ist die notwendige Koordination jedoch durch das
Verwaltungsgericht zu gewährleisten.
2.4
Diese Erwägungen beeinflussen den Ausgang des Beschwerdeverfahrens
nicht, sind jedoch für eine zweckmässige und koordinierte Beschwerdebehandlung
zu beachten. Es rechtfertigt sich daher, vorab zu prüfen, ob
raumplanungsrechtliche oder landschafts­schutzrechtliche Gründe dem Vorhaben
zwingend entgegenstehen (E. 3). Weiter sind die naturschutzrechtlichen
Einwände betreffend Ufervegetation, die nach Meinung des Beschwerdeführers
ebenfalls zu einer grundsätzlichen Bewilligungsverweigerung führen müssten (E. 4),
und alsdann die das Projekt etwas minder tangierenden Einwände betreffend
Forstrecht (E. 5) zu prüfen. Die in diesen Rechtsgebieten geschützten
öffentlichen Interessen beeinflussen schliesslich die zuletzt zu behandelnde
Frage der Konzessionserteilung (E. 6).
3.
3.1
Das
vorgesehene Restaurantgebäude liegt vollständig in der Freihaltezone und insbesondere
in der Erholungszone VI B gemäss SVO, welche für Anlagen intensiver Erholungsnutzungen
wie Freibäder, Seerestaurants, Sport- und Parkanlagen, Campingplätze sowie
grosse Parkplätze vorgesehen ist (Ziff. 3 SVO). Der Projektteil Terrasse
und Cabane ist jedoch jenseits der Parzellengrenze im Seegebiet geplant, wo
gemäss SVO die See- und Uferschutzzone V C ausgeschieden ist, die der Bewahrung
eines störungsarmen Gewässers für die naturbezogene Erholungsnutzung dient (Ziff. 3
SVO).
Nach Art. 22 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit
behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden (Abs. 1).
Voraussetzung einer Bewilligung ist, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen (Abs. 2 lit. a) und das Land erschlossen ist
(Abs. 2 lit. b). Abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a
können Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen gemäss Art. 24
RPG ausnahmsweise erteilt werden, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen
Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b).
3.2
Im Rahmen
der raumplanungsrechtlichen Bewilligung ist vorab umstritten, ob das Projekt
zonenkonform gemäss Art. 22 RPG ist oder ob es einer Bewilligung nach den Art. 24 ff.
RPG bedarf.
Die Baudirektion äusserte sich in der angefochtenen
Bewilligung nicht explizit zu dieser Frage, sondern verweigerte die Bewilligung
"
nach Art. 22 bzw. 24 RPG
"
. Sie erwog, die rechtskräftige
Zonenzuweisung gemäss der SVO lasse die Erstellung eines Seerestaurants zwar im
Prinzip zu, jedoch sei diese Verordnung nach den übergeordneten gesetzlichen
Vorgaben vorfrageweise zu überprüfen. Überwiegende Interessen des Landschaftsschutzes
würden gegen den bisher von Bauten frei gehaltenen Standort sprechen; die Revision
der SVO sei daher umgehend zusammen mit den Betroffenen an die Hand zu nehmen.
Der Regierungsrat beurteilte das Projekt als zonenkonform
und erachtete es deshalb als unzulässig, die Standortgebundenheit zu prüfen und
eine Interessenabwägung vorzunehmen. Das Projekt beruhe auf der rechtsgültigen
SVO, deren mögliche künftige Änderung der Bauherrschaft auch in analoger
Anwendung von § 234 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) nicht entgegengehalten werden dürfe.
Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das Projekt
benötige für Terrasse und Cabane eine Bewilligung nach Art. 24 ff.
RPG. Die Beschwerdegegner halten dafür, dass nicht nur das Restaurantgebäude,
sondern Terrasse und Cabane, die durchaus der naturbezogenen Erholungsnutzung
dienen würden, zonenkonform seien. Zudem sei das Vorhaben standortgebunden.
3.3
Das RPG
unterscheidet drei Grundzonentypen, die Bauzone (Art. 15 RPG), die Landwirtschaftszone
(Art. 16 RPG) und die Schutzzone (Art. 17 RPG) und überlässt es den
Kantonen, weitere Nutzungszonen vorzusehen (Art. 18 RPG). Diese
kantonalrechtlichen Zonen dienen im Rahmen der bundesrechtlichen Ordnung der
näheren Ausgestaltung, Verfeinerung und Ergänzung der Raumordnung. Sie können
insbesondere der Unterteilung des Baugebiets dienen, ferner aber auch spezielle
Zonen zu Freizeit-, Erholungs- und Schutzzwecken schaffen, wie Sport- und
Erholungszonen, Freihaltezonen etc. Solche Zonen können als Hauptnutzungszonen
ausgeschieden werden oder eine bereits bestehende Zone überlagern, sofern sich
ihr Zweck mit demjenigen der überlagerten Zone vereinbaren lässt (vgl. Widmer
Dreifuss, S. 127 ff.).
Eine Schutzverordnung kommt dem Erlass spezieller
Schutzzonen im Sinne von Art. 17 RPG gleich und kann wie ein Zonenplan
angefochten werden (Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht,
Zürich 2004, Rz. 536). Die SVO Greifensee erfasst allerdings nicht nur
reine Schutzzonen im engeren Sinne (Zonen I bis V), die grundsätzlich keiner
Überbauung zugänglich sein sollen, sondern auch Siedlungsrandzonen (Zone VII),
welche innerhalb der Bauzonen liegen, und Erholungszonen (Zonen VI). Die für
die einzelnen Schutzzonen statuierten Vorschriften der SVO überlagern daher die
allgemeinen Vorschriften für die kommunalen und kantonalen Nutzungszonen gemäss
Bau- und Zonenordnung bzw. PBG und konkretisieren damit den nach den §§ 203 ff.
PBG gebotenen Schutz mit einer Massnahme des Planungsrechts (§ 205 lit. a
PBG). In der Erholungszone sind gemäss § 62 Abs. 2 PBG die den
Vorgaben der Richtplanung entsprechenden Bauten und Anlagen zulässig, weshalb
die zürcherische Erholungszone nach der Praxis auch als Spezialzone für
öffentliche Bauten und Anlagen im Sinne von Art. 18 RPG gilt. Zonenkonforme
Bauvorhaben innerhalb der Erholungszone bedürfen daher keiner Bewilligung nach Art. 24
RPG (BGE 118 Ib 503 E. 5b und c; BGr, 6. Mai 2002, 1A.193/2001, E. 3,
www.bger.ch).
3.4
Das
Restaurantgebäude ist in der eigens für eine entsprechende Nutzung ausgeschiedenen
Erholungszone VI B vorgesehen. Die Parteien gehen daher zu Recht davon aus,
dass dieser Projektteil grundsätzlich im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a
RPG dem Zweck der Nutzungszone entspricht. Eine Ausnahmebewilligung für Bauten
ausserhalb der Bauzonen ist demnach für diesen Teil nicht erforderlich.
Umstritten ist hier jedoch, ob trotz grundsätzlicher Zonenkonformität eine
Abwägung mit überwiegenden Interessen des Landschaftsschutzes, wie sie die
Baudirektion vorgenommen hat, stattfinden darf.
Das RPG setzt für die Bewilligungen ausserhalb der Bauzonen
gemäss Art. 24 lit. b RPG voraus, dass den Bauten und Anlagen keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen dürfen. Für die Bewilligung
zonenkonformer Bauten sieht Art. 22 Abs. 2 RPG eine solche
Interessenabwägung nicht vor, sondern verlangt nur, dass die Bauten und Anlagen
dem Zweck der Nutzungszone entsprechen und das Land erschlossen ist. Dennoch
hat das Bundesgericht für Bauten und Anlagen innerhalb der Landwirtschaftszone
oder auch im Wald im Rahmen der Zonenkonformität jeweils geprüft, ob einem
grundsätzlich für die Bewirtschaftung notwendigen Bauvorhaben am konkreten
Standort keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen (BGE 123
II 499 E. 2, 118 Ib 335 E. 2b mit Hinweisen). Diese zusätzliche
Einschränkung soll gewährleisten, dass auch innerhalb weiträumiger und nicht
primär zum Bauen vorgesehenen Nutzungszonen raumplanerische Gesichtspunkte in
die konkrete Standortwahl der vereinzelten Nutzbauten mit einfliessen.
Im vorliegenden Fall hat die SVO zahlreiche einzelne
Grundstücke rund um den Greifensee der spezifischen Erholungszone VI B für die
Anlagen intensiver Erholungsnutzungen zugewiesen. Diese Planung geht auf eine
umfassende Abwägung der gegenläufigen Nutzungs- und Schutzinteressen zurück und
weist nur diejenigen konkreten Standorte der Erholungszone VI B zu, welche sich
dafür aufgrund der gegebenen Verhältnisse und angesichts der spezifischen
Schutzanliegen für die Errichtung der entsprechenden Bauten und Anlagen eignen.
Im ursprünglichen Entwurf der Baudirektion zur SVO war der fragliche Standort
noch nicht der Erholungszone VI B zugewiesen; diese erstreckte sich im Bereich
Schifflände/Strandbad nur bis ca. 50 m weiter südlich davon. Infolge der
Festsetzung von Schutzzonen für das Grundwasserpumpwerk erschien der Stadt die
Realisierung eines Seerestaurants in diesem Bereich jedoch infrage gestellt,
weshalb sie mit Erfolg für die Erweiterung der Erholungszone VI B um 50 m
in nördlicher Richtung eintrat. Damit erweist sich die nutzungsplanerische
Grundlage im vorliegenden Fall mit Bezug auf die Standortfrage im Einzelnen als
wesentlich konkreter, als dies etwa bei anderen Nutzungszonen wie bei einer
Landwirtschaftszone oder im Wald der Fall ist. Der Regierungsrat hat es daher
zu Recht verworfen, den konkreten Standort erneut daraufhin zu überprüfen, ob
ihm allfällige Interessen des Landschaftsschutzes entgegenstehen.
Ebenfalls mit zutreffender Begründung hat es der
Regierungsrat abgelehnt, dem Projekt eine allenfalls mögliche oder
wünschenswerte künftige Änderung der SVO entgegenzuhalten. Nach dem unter E. 3.3
vorstehend Ausgeführten kann die SVO als eine bestehende planungsrechtliche
Festlegung gelten, deren Revision durch die strittige bauliche Massnahme nicht
nachteilig beeinflusst werden darf. Voraussetzung dafür bildet jedoch gemäss § 234
PBG, dass diese Änderung bereits hinreichend durch einen Antrag konkretisiert
ist. Wo es wie vorliegend um eine überkommunale Anordnung geht, dürfte
allerdings weniger der Antrag des in § 234 PBG ausdrücklich genannten
Gemeinderates als der Änderungsantrag der hierfür zuständigen Baudirektion
notwendig sein. Im vorliegenden Fall fehlt ein solcher Antrag. Zwar brachte die
Baudirektion im angefochtenen Entscheid zum Ausdruck, dass sie zusammen mit der
Stadt Uster, der Greifensee-Stiftung und den übrigen Betroffenen prüfen wolle,
welche Nutzungen objektiv auf einen Standort direkt am Wasser angewiesen seien.
Jedoch liegt bis heute kein konkreter behördlicher Antrag auf Verkleinerung der
Erholungszone VI B im fraglichen Bereich vor.
Als unbehelflich erweist sich auch das Argument des
Beschwerdeführers, wonach die SVO in ihrer heutigen Fassung dem kantonalen
Richtplan von 2001 widerspreche, der einen weitergehenden Schutz des
Greifensees gebiete als der frühere kantonale Richtplan von 1995. Selbst wenn
dies zutreffen sollte, kann damit nicht die Voranwendung einer allenfalls
notwendigen, aber noch nicht konkret beantragten Revision der SVO begründet werden.
3.5
Anders
liegen die Verhältnisse mit Bezug auf die Terrasse und Cabane, welche jenseits
der Parzellengrenze und vollständig innerhalb der See- und Uferschutzzone V C
liegen sollen. Diese Zone ist im Gegensatz zur Erholungszone VI B keine
Sondernutzungszone im Sinne von Art. 18 RPG, sondern eine reine Schutzzone
im Sinn von Art. 17 RPG. Da der ausserhalb des parzellierten Grundstücks
liegende Gewässerbereich durch die kantonale Nutzungsplanung ohnehin nicht
relativiert werden darf, kommt es hier auch nicht darauf an, dass etwa die See-
und Uferschutzzone V C im Vergleich mit den See- und Uferschutzzonen V A und V
B geringeren Einschränkungen unterliegt. Terrasse und Cabane haben daher als
Ufer- bzw. Wasserbauten zu gelten, welche stets einer Bewilligung nach Art. 24 ff.
RPG bedürfen (Ursula Brunner, Bauen im Uferbereich – schützen die Schutznormen?,
URP 1996, S. 744 ff., S. 748, 756; Rausch/Marti/Griffel, Rz. 519).
Nach Art. 24 RPG können Bauten und Anlagen ausserhalb
der Bauzonen errichtet werden, wenn deren Zweck einen Standort ausserhalb der
Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Da weder
die Baudirektion noch der Regierungsrat bisher vollständig geprüft haben, ob
diese Voraussetzungen hier vorliegen, besteht für das Verwaltungsgericht kein
Anlass, diese Fragen erstmalig zu beantworten. Für die weitere Behandlung der
Sache mögen allerdings die folgenden Aspekte zu beachten sein:
Bei der Prüfung der Standortgebundenheit wird es in erster
Linie um die Frage gehen, inwiefern die zum Seerestaurant gehörige Terrasse mit
Cabane notwendigerweise auf einen Standort ausserhalb des parzellierten
Grundstücks und der Erholungszone VI B angewiesen ist. Insbesondere wird zu
prüfen sein, ob die Beanspruchung von Ufer und Gewässergebiet durch ein
Seerestaurant ähnlich zwingend erscheint wie dies etwa bei einem Hafen, einer
Badeanstalt, einem Boots- oder Badesteg, welche Anlagen von ihrer spezifischen
Nutzung her den Einbezug des Gewässers erfordern, der Fall ist. Dabei wird
weiter zu berücksichtigen sein, dass innerhalb der ausgeschiedenen
Erholungszone VI B grundsätzlich hinreichend Platz für ein Seerestaurant samt
Aussensitzplätzen besteht. Insbesondere auch am vorgesehenen Standort selber
sollte es möglich sein, ein solches Projekt zu realisieren, sei es, indem das
übernommene Gebäude etwas verschoben und mit einer schmaleren oder seitlichen
Terrasse ausgestattet würde, oder sei es, dass ein anderes Gebäude realisiert
würde. Die Beschwerdegegnerin 1 räumt selber ein, es sei hinsichtlich
Gebäudegestaltung und Situierung noch Optimierungspotenzial vorhanden. Ob das
fragliche Gebäude allenfalls innerhalb der Erholungszone auch an anderer Stelle
verwirklicht werden könnte, wird daher nicht entscheidend sein. Aus diesem
Grunde ist auch ohne Belang, ob das Projekt in der nördlich und südlich der
Schifflände ausgeschiedenen Grundwasserschutzzonen II b oder c bewilligt werden
könnte.
Wird die Standortgebundenheit bejaht, so wird in einem
zweiten Schritt die nach Art. 24 lit. b RPG vorgesehene
Interessenabwägung vorzunehmen sein. An dieser Stelle nun können durchaus auch
Gründe des Landschaftsschutzes ins Gewicht fallen. Zu beachten sind
insbesondere aber die nachfolgend zu erörternden Anliegen des Ufer- und
Waldschutzes.
4.
4.1
Uferbereiche
und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt
erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften
aufweisen, stehen unter Biotopschutz im Sinne von Art. 18 NHG. Nach Art. 21
Abs. 1 NHG darf die Ufervegetation (Schilf- und Binsenbestände,
Auenvegetationen sowie andere natürliche Pflanzengesellschaften im Uferbereich)
weder gerodet noch überschüttet noch auf andere Weise zum Absterben gebracht
werden. Im Sinne einer Ausnahmebewilligung kann die zuständige Behörde gemäss Art. 22
Abs. 2 NHG die Beseitigung der Ufervegetation in den durch die
Wasserbaupolizei- oder Gewässerschutzgesetzgebung erlaubten Fällen für standortgebundene
Vorhaben bewilligen.
Das ALN ging in der angefochtenen Verfügung davon aus,
dass das Projekt die vorhandene Ufervegetation zum Absterben bringen werde und
daher am geplanten Standort nicht bewilligt werden könne. Es erteilte die
Bewilligung allerdings unter der Auflage einer Verschiebung in südlicher
Richtung. Dabei geht aus der Verfügung, welche im Rubrum nur als
Ausnahmebewilligung nach SVO bezeichnet wurde, nicht klar hervor, ob nach
Auffassung des Amtes auch an diesem verschobenen Standort eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 22 NHG notwendig ist und ob diese für den
neuen Standort auch als erteilt gilt. Der Regierungsrat kam zum Schluss, dass
die vom Bauvorhaben zu erwartenden Einwirkungen das Mass der bisherigen
Belastung der spärlich vorhandenen Ufervegetation kaum erhöhe. Diese werde
weder gerodet noch überschüttet noch nachweislich auf andere Weise zum
Absterben gebracht, da der Schilfbereich nicht tangiert werde. Auf die
bestehende Bepflanzung werde genügend Rücksicht genommen, und die Bäume würden
in die Terrasse integriert. Das Vorhaben nehme damit grösstmöglich Rücksicht
auf die Umgebung. Das Interesse an seiner Realisierung überwiege das öffentliche
Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung dieses bisher äusserst intensiv
genutzten Uferbereichs. Einer Verschiebung in südlicher Richtung stehe die dort
bestehende Grundwasserschutzzone II b entgegen. Dies würde zudem die
Verschiebung der Einwasserungsstelle für Surfer bedingen, welche wiederum auf
einen neuen Platz ausweichen müssten (E. 13).
Der Beschwerdeführer wendet gegen den Rekursentscheid ein,
das Vorhaben unterliege der Ausnahmebewilligungspflicht nach Art. 22 NHG
und erfülle die Voraussetzungen dafür nicht. Die Beschwerdegegnerschaft ist
hingegen mit dem Regierungsrat der Auffassung, die Ufervegetation werde nur
äusserst geringfügig beeinträchtigt, weshalb gar keine Ausnahmebewilligung
erforderlich sei. Zudem erachtet der Beschwerdegegner 2 die Voraussetzungen für
die Gewährung einer Ausnahmebewilligung als erfüllt.
4.2
Vorab zu
klären ist hier das Verhältnis zwischen den Art. 21 ff. NHG
einerseits und zu den Bestimmungen der SVO betreffend See- und Uferschutzzonen,
welche ihrerseits ebenfalls der Erhaltung des Ufers als Lebensraum seltener und
gefährdeter Tier- und Pflanzenarten und -gemeinschaften sowie dem Schutz der
Landschaft dienen. Aus der derogatorischen Kraft des Bundesrechts folgt ohne
weiteres, dass Ziff. 6 SVO im Bereich der Ufervegetation insoweit keine
eigenständige Bedeutung zukommt, als diese Vorschrift geringere Anforderungen
an eine Ausnahmebewilligung stellt. Ausserhalb des Anwendungsbereichs von Art. 21 f.
NHG hingegen ist zu prüfen, ob die von Ziff. 6 SVO umschriebenen Ausnahmevoraussetzungen
für ein Abweichen von den Vorschriften der SVO vorliegen.
4.3
Die
Ausnahmebewilligungspflicht gemäss Art. 22 NHG ist gegeben, wenn eine Ufervegetation
im Sinne von Art. 21 NHG vorliegt und anzunehmen ist, dass diese Ufervegetation
durch das Projekt zum Absterben gebracht würde. Beides ist vorliegend umstritten.
4.3.1
Der Bestand von Ufervegetation im Sinne von Art. 21 NHG ist vorab vom
räumlichen Zusammenhang mit einem Gewässer abhängig. Nach der Rechtsprechung
des Bundesgerichts ist darauf abzustellen, ob sich die vorhandenen Pflanzen im
Schwankungsbereich des Spiegels eines stehenden oder fliessenden Gewässers
befinden, wobei auch hohe Wasserstände berücksichtigt werden, wie sie in
gewissen Abständen vorkommen, nicht hingegen aussergewöhnliche Hochwasserstände
(BGE 110 Ib 117). Gemäss den Gesuchsunterlagen wies der Greifensee in den
Jahren zwischen 1988 bis 2000 eine mittlere Wasserstandskote von 435.20 m
und eine Hochwasserstandskote bis 435.94 m auf. Das bestehende Terrain am
vorgesehenen Standort soll an der südwestlichen Gebäudeecke des Restaurants auf
435.96 m und an der nordwestlichen Ecke auf 436.45 m liegen. An
dieser Stelle fällt das Gelände erst rund 4.50 m weiter seewärts auf eine
Kote von 435.96 m ab. Die Terrassenkonstruktion mit Aussenmassen von rund
14.50 m x 26 m sowie die teilweise darüber hinausragende Cabane von
5.27 m x 7.27 m wird demnach fast vollständig Ufergelände im
Schwankungsbereich des Wasserspiegels überragen.
Hinsichtlich der Pflanzenökologie zählt Art. 21 Abs. 1
NHG Schilf- und Binsenbestände sowie Auenvegetationen beispielhaft auf, knüpft
aber allgemein an das Vorhandensein natürlicher Pflanzengesellschaften. Dies
bedingt zumindest eine naturnahe und standortgerechte Pflanzenschicht, ohne
dass diese durchgehend sein müsste. Nicht darunter fällt allerdings eine stark
degradierte (entwertete) Ufervegetation wie etwa Fichtenwälder im Mittelland
oder eine bis unmittelbar ans Ufer reichende intensiv landwirtschaftlich
genutzte Vegetation (Hans-Peter Jenni, Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 21
Rz. 11). Das bedeutet entgegen den diesbezüglichen Vorbringen der
Beschwerdegegner weder, dass es sich bei der vorhandenen Vegetation um seltene
Pflanzen handeln müsse, noch, dass diese nur gerade im Schwankungsbereich eines
oberirdischen Gewässers und sonst nirgendwo vorkommen dürfen.
Der fragliche Uferabschnitt besteht nach dem Bericht der
Fachstelle Naturschutz landseitig aus einem natürlichen Ufergehölz mit Erlen,
Eschen und Weiden sowie einer Krautschicht mit ufertypischen Pflanzen.
Wasserseitig liegt ein Flachufer vor, welches im fraglichen Abschnitt gemäss
Seeuferkartierung und -beurteilung (Lachavanne 1989, Uferabschnitt 23) von
mittlerem Wert ist. Trotz spärlicher untergetauchter Vegetation weist es eine
sehr vielfältige Wasservegetation und einen kleinen Schilfbestand auf. Auch
nach dem vom Beschwerdegegner 2 eingereichten Gutachten von E befinden sich im
Bereich der geplanten Terrasse und Cabane mehrere Gehölze (Eschen, eine Erle,
eine Weide sowie Sträucher) mit und ohne Unterwuchs, verschiedene Kräuterarten
sowie in einem Abstand von rund 4 m von der nordwestlichen Terrassenecke
entfernt ein Schilfbestand. Diese wenn auch teilweise infolge der intensiven
Sommernutzung nicht durchgehend vorhandene Pflanzenschicht ist selbst nach Auffassung
der Beschwerdegegner standortgerecht und hat daher im Grundsatz als
Ufervegetation im Sinne von Art. 21 NHG zu gelten. Ob sie teilweise auch
der Definition eines Auenwaldes entspricht, kann in diesem Zusammenhang offen
bleiben.
4.3.2
Art. 21 Abs. 1 NHG verbietet es, diese Ufervegetation durch
Rodung, Überschüttung oder auf andere Weise zum Absterben zu bringen. Die
Beseitigung der Ufervegetation kann von der zuständigen kantonalen Behörde nur
unter den Voraussetzungen von Art. 22 Abs. 2 NHG bewilligt werden.
Diese Bestimmungen verbieten nicht jede Beeinträchtigung der Ufervegetation;
Massnahmen, die das Wachstum der Ufervegetation lediglich erschweren oder eine
Neuansiedlung verhindern, stehen noch nicht unter den strengen Voraussetzungen
einer Ausnahmebewilligung. Diese ist jedoch dann erforderlich, wenn das Projekt
voraussichtlich ein Absterben vorhandener Ufervegetation zur Folge haben wird.
Die Beurteilung eines Projektes auf eine derartige künftige Auswirkung hin ist
weit gehend eine Frage des technischen Ermessens, wobei es im Interesse eines
umfassenden Uferschutzes liegt, im Zweifelsfall die Pflicht zur Einholung einer
Ausnahmebewilligung zu bejahen.
Die angefochtene Verfügung des ALN beruhte auf einer
Einschätzung der Fachstelle Naturschutz, wonach der Bau der Restaurantterrasse
die natürliche Ufervegetation massiv beeinträchtigen werde, indem diese auf
rund 300 m
2
mit einem Rost überdeckt werde und durch die
resultierende Beschattung dauerhaft zum Absterben gebracht oder am Wachstum
gehindert werde. Aus dem Rekursentscheid geht nicht klar hervor, in welcher
Hinsicht der Regierungsrat dieser Beurteilung nicht folgen konnte. Dass die
Beschattung der Terrasse für die darunter liegende Pflanzenschicht nachteilig
sein wird, scheint er nicht zu bezweifeln, jedoch zählt er offenbar lediglich
den Schilfbestand ausserhalb der Terrasse zur schützenswerten Ufervegetation,
was nach dem unter E. 4.3.1 Ausgeführten nicht zutrifft. Im
Beschwerdeverfahren bringt die Beschwerdegegnerin 1 vor, dass die Ausgestaltung
der Terrasse im Detail noch nicht feststehe und dass diese licht- und witterungsdurchlässig
sein werde, damit die darunter liegende Pflanzenschicht nicht absterbe.
Demgegenüber gehen jedoch sowohl der Beschwerdegegner 2 selber als auch der von
diesem beauftragte Gutachter davon aus, dass die Krautvegetation unter der
Terrasse wahrscheinlich ganz verschwinden werde. Weiter ist anerkannt, dass
eine Esche, die zur Ufervegetation gehört, der Cabane wird weichen müssen. Ob
diese Esche gleichzeitig auch zum Wald gehört, ist in diesem Zusammenhang nicht
von Belang. Feststeht schliesslich, dass die Erstellung der Terrasse und Cabane
mit Aussenmassen von rund 390 m
2
Fläche eine Konstruktion bedingt, die eine Vielzahl von Pfählen im Uferbereich
notwendig machen wird. Auch wenn die genaue Anzahl der Pfähle beim jetzigen
Projektstand noch nicht feststeht, so sind im Baugesuch allein schon 9 Pfähle
für die nur 38 m
2
grosse
Cabane eingezeichnet. Auch der Beschwerdegegner 2 ist der Auffassung, wenn auch
im Zusammenhang mit der Bewilligungsfähigkeit, die für die Konstruktion
notwendige Pfählung könne mit einer Schüttung verglichen werden.
Daraus ergibt sich, dass das
geplante Bauwerk zwar einzelne bestehende Bäume integrieren kann und den
vorhandenen Schilfbestand kaum gefährden wird, jedoch aller Voraussicht nach
zum Verschwinden einer Esche sowie der Strauch- und Krautschicht im Uferbereich
führen wird. Ob das Projekt im Gegenzug dazu die Vegetationsbedingungen für die
belassenen Bäume verbessert, indem es deren Wurzeln vor Tritterosionen schützt,
spielt für die Frage der Ausnahmebewilligungspflicht an sich keine Rolle.
4.3.3
Demnach
ist grundsätzlich von der Ausnahmebewilligungspflicht im Sinne von Art. 22
NHG auszugehen. Nicht gefolgt werden kann damit der Auffassung der Beschwerdegegnerin
1, wonach es sich vorliegend um einen umweltrechtlichen Bagatellfall handle.
Die Terrasse samt Cabane wird sich auf einer Uferfläche von über 300 m2
auswirken, was zwar im Verhältnis zu dem vom Bundesgericht beurteilten
Strassenbauprojekt im Wallis (BGE 130 II 313) nur geringfügig erscheinen
mag, aber keinesfalls als bloss marginale Beanspruchung angesehen werden kann.
Unbehelflich erscheint in diesem Zusammenhang auch der Vergleich des
Beschwerdegegners 2 mit dem neuen Steg bei der Garnhänki in Greifensee. Allein
die Tatsache, dass dieser relativ kleine Aussichts- und Badesteg realisiert
werden konnte, lässt noch keine Rückschlüsse darauf zu, dass die zuständigen
Behörden bei einer Beseitigung von Ufervegetation im vorliegend strittigen
Umfang generell auf die Durchführung eines Ausnahmebewilligungsverfahrens
gemäss Art. 22 NHG verzichten würden.
4.4
Zur
Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung gegeben sind, ist
die Sache zurückzuweisen. Zuständig für die Bewilligungserteilung ist das ALN (Anhang
zur BVV, Ziff. 1.4.2), welches die Frage gegebenenfalls auch bezogen auf
einen verschobenen Standort wird eindeutig beantworten müssen.
Hinsichtlich der in Art. 22 Abs. 2 NHG durch die
Wasserbaupolizei- oder Gewässerschutzgesetzgebung erlaubten Fälle ist auf den
Entscheid des Verwaltungsgerichtes vom 8. Dezember 2005 betreffend einen
Hafen in Meilen hinzuweisen, worin sich das Gericht in Anlehnung an einen
Waadtländer Entscheid dafür aussprach, dass die Ufervegetation auch für
Projekte beansprucht werden dürfe, die gemäss Art. 39 Abs. 2 lit. a
des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG) mittels Schüttungen
realisiert werden dürfen (VB.2005.00226, auf www.vgrzh.ch). Sowohl nach Art. 22
Abs. 2 NHG als auch gemäss Art. 39 Abs. 2 lit. a GSchG wird
sodann die Frage der Standortgebundenheit zu prüfen sein, welche sich in
vergleichbarer Weise wie im raumplanungsrechtlichen Zusammenhang stellen wird
(vgl. E. 3.5 vorstehend). Die vom Regierungsrat letztlich als
ausschlaggebend erachtete Interessenabwägung kann daher erst im Rahmen dieses
Bewilligungsverfahrens Beachtung finden. Ebenfalls erst im Rahmen des
Ausnahmebewilligungsverfahrens wird zu prüfen sein, ob und inwiefern eine nicht
vermeidbare Beeinträchtigung der Ufervegetation mit besonderen Massnahmen zu
deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder angemessenen Ersatz
kompensiert werden soll (vgl. Art. 18 Abs. 1
ter
NHG).
4.5
Ist
demnach die Bewilligungspflicht nach Art. 22 Abs. 2 NHG zu bejahen,
so kann offen bleiben, ob die weniger strengen Voraussetzungen für die
Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Ziff. 6 SVO gegeben sind.
5.
Bezogen auf die Waldfeststellung/Rodungsbewilligung war im
Rekursverfahren in erster Linie strittig, ob mit der SVO auch eine verbindliche
Waldfeststellung erfolgt sei bzw. ob genügend Anlass für die Durchführung einer
Waldfeststellung bestanden habe. Weiter wurde die Waldqualität als solche im
fraglichen Bereich bestritten und schliesslich geltend gemacht, die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Rodungsbewilligung lägen vor.
Der Regierungsrat hob die angefochtene Verfügung wegen
Verletzung der Begründungspflicht auf. Er beanstandete, dass die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Art. 5 Abs. 2
WaG nicht geprüft worden seien, und wies die Sache zum Neuentscheid unter
Berücksichtigung seiner – näher dargelegten – raumplanungs- und naturschutzrechtlichen
Erwägungen zurück. Der Beschwerdeführer begründet in seiner Beschwerdeschrift
ausschliesslich, weshalb die Rodungsbewilligung zwingend zu verweigern sei,
ohne sich mit dem im Rekursentscheid ausschlaggebenden formellen Argument auseinander
zu setzen.
Für das Verwaltungsgericht besteht kein Anlass, die durch
den Regierungsrat angeordnete Rückweisung der Sache zur erneuten Prüfung einer
Rodungsbewilligung aufzuheben. Allerdings erweisen sich die dazu vom
Regierungsrat angestellten Erwägungen betreffend Zonenkonformität,
Standortgebundenheit und Uferschutz mit dem vorliegenden Entscheid als
teilweise überholt. Insbesondere ist festzuhalten, dass der festgestellte Wald
ausschliesslich in der See- und Uferschutzzone und damit ausserhalb der
Erholungszone VI B liegt und nach den hier massgebenden Erwägungen teilweise
zugleich Ufervegetation bildet. Die neu zu treffende Verfügung ist daher mit
den erforderlichen raumplanungs- und naturschutzrechtlichen
Ausnahmebewilligungen zu koordinieren.
6.
Die Beanspruchung des Greifensees durch Terrasse und
Cabane bedarf einer wasserrechtlichen Konzession der Baudirektion (§ 36 Abs. 1
WasserwirtschaftsG; Anhang zur BVV, Ziff. 1.6.3.1). Eine solche darf
gemäss § 43 Abs. 1 WasserwirtschaftsG nur erteilt werden, wenn sie
weder öffentliche Interessen erheblich beeinträchtigt noch die Rechte anderer
Wassernutzungsberechtigter erheblich schmälert (vgl. auch § 25 der
Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz vom 21. Oktober 1992,
KonzessionsV). Der Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser kommt Vorrang zu
(§ 43 Abs. 2 WasserwirtschaftsG).
Die Baudirektion verweigerte die Konzession mit der
Begründung, dem Projekt stünden am vorgesehenen Standort überwiegende
öffentliche Interessen des Landschaftsschutzes entgegen. Gestützt auf § 43
Abs. 2 WasserwirtschaftsG überprüfte der Regierungsrat die
Konzessionserteilung unter dem Aspekt des Trinkwasserschutzes und erwog, die
Voraussetzungen einer Konzession seien erfüllt, da das Vorhaben in der
Schutzzone III bewilligungsfähig sei und das Schutzzonenreglement einer
Verschiebung in die Schutzzone II klar entgegenstehe (E. 8). Eine Abwägung
mit den Interessen des Landschaftsschutzes lehnte er im Rahmen der
raumplanungsrechtlichen Bewilligung ab (E. 11).
Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass dem Projekt an
der vorgesehenen Stelle in der Schutzzone III keine Interessen des
Grundwasserschutzes entgegenstehen. Hier sind Bauten und Anlagen anders als in
den Schutzzonen II a und b nicht generell verboten, sondern nur dann, wenn in
oder auf ihnen Wasser gefährdende Stoffe erzeugt, verwendet, umgeschlagen,
befördert oder gelagert werden (Art. 5a und 6a SZR). Über die entsprechende
Bewilligung wird sich allerdings in erster Linie die örtliche Baubehörde
aussprechen müssen. Ein Zusammenwirken zwischen der Fassungseigentümerin und
der Baudirektion ist dann notwendig, wenn in begründeten Ausnahmefällen ein
Abweichen vom Reglement in Anspruch genommen wird (Art. 10 SZR).
Allein mit den Überlegungen zum Grundwasserschutz sind
jedoch die Voraussetzungen der Konzessionserteilung entgegen der Auffassung des
Regierungsrats keineswegs abschliessend geprüft. Die gemäss § 43 Abs. 1
WasserwirtschaftsG zu wahrenden öffentlichen Interessen sind nicht allein
solche des Grundwasserschutzes, sondern auch solche der Raumplanung und des
Natur- und Heimatschutzes. Können die in diesem Rahmen notwendigen
Bewilligungen nicht erteilt werden, so ist auch die entsprechende wasserrechtliche
Konzession ohne weiteres zu verweigern. Die Beurteilung des Konzessionsgesuchs
hängt daher im vorliegenden Fall massgeblich davon ab, ob die erforderlichen
raumplanungs-, naturschutz- und waldrechtlichen Ausnahmebewilligungen erteilt
werden können. Sind die Voraussetzungen dafür gegeben, so besteht zwar noch
kein direkter Anspruch auf Konzessionserteilung, jedoch sind beim anstehenden
Ermessensentscheid auch allfällige öffentliche Interessen der Gemeinde an der
Konzessionsverleihung zu berücksichtigen, zu gewichten und gegen allfällige für
die Verweigerung sprechenden öffentlichen Interessen abzuwägen (RB 1986 Nr. 108).
Demnach ist die Sache auch in diesem Punkt zur weiteren Prüfung
an die Baudirektion zurückzuweisen.
7.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens beiden Parteiseiten je zur Hälfte
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine
Parteientschädigung steht den Parteien bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die Sache im Sinn der Erwägungen an
die mitbeteiligten Direktionen zurückgewiesen.
2.    Die
Rekurskosten werden zur Hälfte dem Beschwerdeführer und zu je einem Viertel der
Beschwerdegegnerin 1 und dem Beschwerdegegner 2 auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'090.--     Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten
werden zur Hälfte dem Beschwerdeführer und zu je einem Viertel der
Beschwerdegegnerin 1 und dem Beschwerdegegner 2 auferlegt.
5.    Für das
Rekurs- und Beschwerdeverfahren werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen diesen
Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
7.    Mitteilung an …