zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00553 · 2021-02-11 · de

Abfindung | Das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin endete sechs Monate nach der Teilkündigung von Gesetzes wegen, weshalb ihr Abfindungsanspruch auf sechs Monatslöhne festgesetzt wurde. Die Beschwerdeführerin verlangt eine Abfindung von zehn Monatslöhnen (vgl. E. 3). Es sind keine triftigen Gründe ersichtlich, um vom klaren Wortlaut von § 16 Abs. 2 VVO abzuweichen, und es liegt keine Gesetzeslücke vor, welche durch das Gericht zu füllen wäre. Die Abfindung ist demnach antragsgemäss auf zehn Monatslöhne festzusetzen (zum Ganzen E. 4). Gutheissung. Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.

Zürich Verwaltungsgericht 17.03.2022 VB.2021.00553
Zurich Verwaltungsgericht 17.03.2022 VB.2021.00553
Zurigo Verwaltungsgericht 17.03.2022 VB.2021.00553

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00553
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00553
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.03.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Abfindung
Das Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin endete sechs Monate nach der Teilkündigung von Gesetzes wegen, weshalb ihr Abfindungsanspruch auf sechs Monatslöhne festgesetzt wurde. Die Beschwerdeführerin verlangt eine Abfindung von zehn Monatslöhnen (vgl. E. 3). Es sind keine triftigen Gründe ersichtlich, um vom klaren Wortlaut von § 16 Abs. 2 VVO abzuweichen, und es liegt keine Gesetzeslücke vor, welche durch das Gericht zu füllen wäre. Die Abfindung ist demnach antragsgemäss auf zehn Monatslöhne festzusetzen (zum Ganzen E. 4).
Gutheissung.
Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.
Stichworte:
ABFINDUNG
ABFINDUNGSHÖHE
Rechtsnormen:
§ 24c PG
§ 26 PG
§ 16 Abs. g VVPG
§ 16g Abs. 2 VVPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2021.00553
Urteil
der 4. Kammer
vom
17. März 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
A, vertreten durch den Verband der Staatsangestellten des Kantons
Zürich (VStA),
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Abfindung,
hat sich ergeben:
I.
A.
A, geboren am 12. Dezember 1954, war seit dem
Herbstsemester 1978 an den Kantonsschulen C und D als Lehrerin tätig. Mit
Verfügung vom 17. August 2000 wurde die Anstellung an der Kantonsschule C
per 1. September 2000 in ein unbefristetes Anstellungsverhältnis überführt
und A fortan als Mittelschullehrperson mbA mit einem Pensum von 60 %
beschäftigt. Mit Verfügung vom 4. Februar 2019 wurde das Arbeitsverhältnis
As per 31. August 2019 im Umfang von 12,38 % altershalber
teilgekündigt. Am 21. Februar 2019 erklärte sie auf denselben Zeitpunkt im
Umfang des restlichen Pensums den (vorzeitigen) Altersrückritt (Personaldossier).
B.
Mit Verfügung vom 19. Juni 2019
setzte das
Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA) die Höhe der Abfindung für A auf sechs
Monatslöhne auf der Basis des gekündigten Teils des Arbeitspensums von
12,38 % fest. Nachdem A am 17. Juli 2019 eine begründete Verfügung
verlangt hatte, erliess das MBA am 8. Oktober 2020 eine solche.
II.
Mit Verfügung vom 15. Juni 2021 wies die
Bildungsdirektion einen dagegen erhobenen Rekurs ab.
III.
A
liess am 16. August 2021
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Rekursentscheid
sei aufzuheben und ihr eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zuzusprechen. Die
Bildungsdirektion verzichtete am 26. August 2021 auf eine Vernehmlassung;
das MBA schloss mit Beschwerdeantwort vom 15. September 2021 auf Abweisung
der Beschwerde. Mit Replik vom 24. September 2021 hielt A an ihren
Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der
Bildungsdirektion über Anordnungen des MBA betreffend die Festsetzung einer
Abfindung nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Im Streit
liegen vier Monatslöhne. Gemäss übereinstimmender Darstellung des MBA und der
Beschwerdeführerin beträgt das abfindungsrelevante Bruttomonatsgehalt (inklusive
anteiligem 13. Monatslohn) Fr. 1'872.39. Demnach beträgt der
Streitwert Fr. 7'489.56. Da die Frage, ob ein Abfindungsanspruch mit
Erreichen der Altersgrenze gemäss § 24c Abs. 1 des Personalgesetzes
vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) endet, aber eine über den
Einzelfall hinausreichende Bedeutung hat, ist die Kammer zum Entscheid berufen
(§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG; vgl. VGr, 11. Februar
2021, VB.2020.00028, E. 1.2).
2.
Gemäss § 1 Abs. 2 PG gilt das Gesetz für die
Lehrpersonen an Mittelschulen und Berufsfachschulen, soweit nicht besondere
Bestimmungen bestehen. Für die hier interessierende Frage der Abfindung
enthalten jedoch weder die
Mittelschul- und
Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 (MBVO, LS 413.111) noch
die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 (MBVVO,
LS 413.112) eine Regelung.
Somit kommen vorliegend die Bestimmungen
des Personalgesetzes und der zugehörigen Verordnungen zu Anwendung.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin war bei Beendigung des Anstellungsverhältnisses
64 Jahre alt und hatte 40 (volle) Dienstjahre. Nach § 16g Abs. 2
der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO,
LS 177.111) ist die Höhe der Abfindung deshalb anhand der persönlichen
Verhältnisse der Beschwerdeführerin zwischen zehn und fünfzehn Monatslöhnen
festzulegen. Im Rahmen der persönlichen Verhältnisse sind insbesondere die
Unterstützungspflichten der Angestellten, ihre Arbeitsmarktchancen, ihre
finanziellen Verhältnisse und die Umstände des Stellenverlusts zu
berücksichtigen (§ 16g Abs. 3 VVO; vgl. auch § 26 Abs. 5 PG).
3.2
3.2.1
Der Beschwerdegegner hielt fest, gestützt auf § 24c Abs. 1 PG
ende das Arbeitsverhältnis von Lehrpersonen der Mittelschulen am Ende des
Semesters, in welchem sie das 65. Altersjahr vollenden. Die Beschwerdeführerin
habe das 65. Altersjahr am 12. Dezember 2019 vollendet, weshalb ihr
Anstellungsverhältnis am Ende des Herbstsemesters 2019/2020, das heisst am
29. Februar 2020, ohne Kündigung geendet hätte. Praxisgemäss ende zu
diesem Zeitpunkt auch der Anspruch auf Abfindung, weshalb der
Beschwerdeführerin eine solche in Höhe von sechs Monatslöhnen zugesprochen
werde.
3.2.2
Die Vorinstanz erwog, dass die Abfindung neben
ihrer Funktion als Anerkennung für geleistete Dienstjahre insbesondere als
Überbrückungshilfe für die Zeit nach dem Stellenverlust diene. Werde – wie
vorliegend – die Abfindung festgelegt, noch bevor die Altersgrenze erreicht werde,
so lasse es sich mit Blick auf die Funktion der Abfindung durchaus
rechtfertigen, dass abfindungsberechtigten Angestellten bei Erreichen der
Altersgrenze keine Abfindung ab diesem Zeitpunkt mehr gewährt und folglich von den
in § 16g Abs. 2 VVO festgelegten "Mindestmonaten"
abgewichen werde. In diesem Sinn sei mit dem Beschwerdegegner und dem
Personalamt (als Mitbeteiligtem im vorinstanzlichen Verfahren) festzuhalten,
dass auch bei einer "Kürzung" der Abfindungsdauer von zehn auf sechs
Monatslöhne der Zweck der Überbrückungshilfe gegeben sei. So erhalte die
Beschwerdeführerin bei Erreichen der Altersgrenze die Rentenleistungen der BVK
Pensionskasse (und der Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHV]), müsse
sich nicht mehr auf Stellensuche begeben und sei folglich nicht mehr auf die
Abfindung angewiesen.
Sodann erwog die Vorinstanz
unter Hinweis auf den Mitbericht des Personalamts, dass es mit dem
Rechtsgleichheitsgebot nicht vereinbar wäre, der Beschwerdeführerin, die seit
dem 1. März 2020 Altersleistungen der BVK erhalte, zusätzliche Leistungen
zuzusprechen, während denjenigen Mitarbeitenden, deren Arbeitsverhältnis
infolge Erreichens der Altersgrenze von Gesetzes wegen endet, überhaupt keine
Abfindung zustehe (vgl. § 26 Abs. 3 in Verbindung mit § 16 lit. h
PG). Die Zusprechung einer Abfindung über die Altersgrenze hinaus würde
folglich zu einer finanziellen Besserstellung der Beschwerdeführerin gegenüber
diesen Mitarbeitenden führen, was nicht Sinn und Zweck der Abfindung sei.
Vielmehr müsse, um eine finanzielle Besserstellung der Beschwerdeführerin zu
verhindern, der Abfindungsanspruch mit dem Erreichen der Altersgrenze verfallen.
3.3
Die
Beschwerdeführerin stellt sich ihrerseits auf den Standpunkt, dass für das
Vorgehen des MBA eine gesetzliche Grundlage fehle; § 16g Abs. 2 VVO
beschränke den Ermessensspielraum der Behörden, und eine Über- oder
Unterschreitung des vorgesehenen Rahmens sei folglich rechtswidrig. Des
Weiteren macht sie geltend, eine Auszahlung von zehn Monatslöhnen würde der
Rechtsgleichheit nicht zuwiderlaufen, da die Modalitäten von § 24b PG
(Entlassung altershalber) und § 24c PG (Erreichen der Altersgrenze)
gesetzlich anders geregelt seien und somit zwei anders zu behandelnde Situationen
vorlägen.
4.
4.1
Im
Folgenden ist demnach zu prüfen, ob im Zeitpunkt des Eintritts der Altersgrenze
gemäss § 24c Abs. 1 PG auch der Anspruch auf Abfindung endet und
dadurch eine Unterschreitung des in § 16g Abs. 2 VVO vorgesehenen
Abfindungsrahmens gerechtfertigt ist bzw. ob eine gesetzliche Grundlage für ein
solches Vorgehen besteht.
4.2
Ausgangspunkt
jeder Auslegung bildet der Wortlaut des Gesetzes. Vom klaren, eindeutigen und
unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa
dann, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren
Sinn der Norm wiedergibt. Anlass für eine solche Annahme können die
Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), deren Zweck (teleologisch)
oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so
namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das
der Gesetzgeber nicht gewollt haben kann oder das den Gerechtigkeitssinn oder
das Gleichbehandlungsgebot verletzt (vgl. zum Ganzen BGE 145 II 270
E. 4.1, 145 I 108 [= Pra. 108/2019 Nr. 84] E. 4.4.2, 143 II
102 E. 3.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,
Rz. 177 ff. [je mit weiteren Hinweisen]). Verordnungsrecht ist
gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen,
Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit
seinen Grenzen zu berücksichtigen (BGE 147 II 25 E. 3.3).
4.3
Nach
§ 26 Abs. 1
PG haben
Angestellte mit
wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des
Kantons und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung,
sofern sie mindestens 35-jährig sind. Kein Anspruch auf Abfindung besteht unter
anderem bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Erreichen der
Altersgrenze gemäss § 24c PG (vgl. § 26 Abs. 3 PG). Der
Regierungsrat regelt die Festsetzung der Abfindung und bestimmt einen nach dem
Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie. Die Abfindung beträgt höchstens
fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs.
4 PG).
Gemäss § 16g Abs. 2 VVO wird die Abfindung
innerhalb des Rahmens gemäss der dort abgebildeten Tabelle anhand der
persönlichen Verhältnisse festgesetzt. Eine Unterschreitung dieses Rahmens
sieht der Wortlaut der Bestimmung nicht vor. In dieser Hinsicht hat das
Verwaltungsgericht das untere Ende dieses Rahmens bereits einmal als
"Mindestabfindung" bezeichnet (so VGr, 12. Juni 2013,
VB.2013.00095, E. 3.6). Regelmässig spricht es bei der Festsetzung der
Abfindung auch vom "Mindestbetrag", der gegebenenfalls anhand der
persönlichen Verhältnisse erhöht werde (vgl. VGr, 11. November 2021,
VB.2020.00762, E. 9 Abs. 2 – 15. April 2021, VB.2020.00375,
E. 7.4 Abs. 2 – 7. Januar 2021, VB.2020.00886, E. 4.3 – 17. November
2020, VB.2020.00652, E. 3.2; vgl. auch VGr, 8. Dezember 2010,
PB.2010.00030, E. 3.1 Abs. 1 [nicht publiziert]; so ausdrücklich auch
PaRat Nr. 104/1057 [Dezember 2011]).
Nach § 24c Abs. 1 PG endet das Arbeitsverhältnis am
Ende des Monats, in welchem Angestellte das 65. Altersjahr vollenden. Unter
anderem bei Lehrpersonen der Mittelschulen endet das Arbeitsverhältnis am Ende
des Semesters. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmungen lässt sich für die hier
interessierende Frage nichts ableiten.
4.4
Aus
der Weisung
des Regierungsrates an den Kantonsrat zum Erlass
eines Personalgesetzes vom 22. Mai 1996 geht hervor, dass die Abfindung vorab
auf Billigkeitserwägungen beruhe. Sie wolle Angestellten mit einer bestimmten
Anzahl von Dienstjahren, die zwar aus objektiv gerechtfertigten Gründen, aber
ohne persönliches Verschulden entlassen werden, eine gewisse Überbrückungshilfe
und Anerkennung für ihre Diensttreue gewähren und zugleich die sozialen Härten
einer Kündigung mildern helfen. Zudem solle sie präventiv gegen Kündigungen
ohne substanzielle Begründung wirken und verhindern, dass leichtfertig triftige
Gründe für eine Entlassung konstruiert werden. Des Weiteren wies der
Regierungsrat darauf hin, dass die Entlassung in der Regel mit einer
Schmälerung der Anwartschaften auf Vorsorgeleistungen einhergehe; die Abfindung
werde daher sinnvollerweise abgestuft nach dem Alter, zumal mit zunehmendem
Alter die Schwierigkeiten auf dem Arbeitsmarkt wüchsen (vgl. ABl 1996,
1105 ff., 1151 f.;
vgl. dazu auch VGr, 11. Februar 2021,
VB.2020.00028, E. 3.3.1 – VGr, 10. März 2010, PB.2009.00031,
E. 3.4.3.2
).
Im Rahmen der kantonsrätlichen Beratungen des
Personalgesetzes wurde die Bestimmung zur Abfindung ohne Diskussion genehmigt
(vgl.
Prot. KR 1995–99, S. 11533 ff., insbesondere S. 11585 f.).
Diese Einigkeit im Kantonsrat ist vornehmlich darauf zurückzuführen, dass die
Regelung der Abfindung in der vorberatenden Kommission am meisten zu
diskutieren gab und dem Plenum schliesslich ein Kompromiss unterbreitet wurde (
Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in:
Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes,
Bern 1999, S. 49 ff., 69).
§ 26 Abs. 3 PG wurde per 1. Mai
2015 dahingehend revidiert, dass die im Rahmen der Verselbständigung der
Versicherungskasse
für das Staatspersonal (BVK) vorgenommene Überführung personalrechtlicher
Bestimmungen aus den Statuten der BVK in das Personalrecht des Kantons Zürich
nachvollzogen wurde
(
Antrag und Weisung des Regierungsrats
vom 11. Dezember 2013 zum Gesetz über die Nachführung des Personalrechts
im Hinblick auf die Verselbstständigung der Versicherungskasse für das
Staatspersonal [
ABl 2013-12-27], S. 5, 10 ff.
und 17, auch zum Folgenden). So wurde unter anderem das "Erreichen
der Altersgrenze gemäss § 24c" in § 16 lit. h PG als
eigenständiger Beendigungsgrund aufgeführt und ein Verweis darauf in § 26
Abs. 3 PG ergänzt. Damit sollte ausdrücklich (und entsprechend der bisherigen
Rechtslage) festgehalten werden, dass beim Erreichen der Altersgrenze keine
Abfindung ausgerichtet wird.
§ 16g VVO wurde durch Beschluss des Regierungsrats vom
4. Juni 2008 (OS 63, 341) in die Vollzugsverordnung zum
Personalgesetz eingefügt und ersetzte die bis dahin in diesem Zusammenhang heranzuziehenden
Richtlinien gemäss RRB Nr. 599/2001 (vgl. dazu VGr, VGr, 16. Mai 2007,
PB.2006.00041, E. 4.3 Abs. 3 [nicht publiziert] –
22. Juni 2005, PB.2005.00012, E. 3.4)
. Letztere
hatten in Ziff. 4.1.3 festgehalten, dass für die Festsetzung der Abfindung
a) das Lebensalter, b) das Dienstalter und der Kündigungsgrund und c) die
persönlichen Verhältnisse grundsätzlich je zu gleichen Teilen berücksichtigt
werden. In der Weisung des Regierungsrats zur Änderung der Vollzugsverordnung
des Personalgesetzes vom 4. Juni 2008 wird insbesondere festgehalten, dass
für die Festlegung der Abfindung innerhalb des Rahmens nach wie vor die
persönlichen Verhältnisse massgebend seien (vgl. ABl 2008, 905 ff.,
911 f.).
Den Materialien zu § 24c PG lässt sich für die hier
interessierende Frage nichts entnehmen (vgl. ABl 2013-12-27, S. 16).
4.5
Aus einer
systematischen Betrachtungsweise ist nicht ersichtlich, inwiefern § 24c
PG, welcher unter der Marginalie "Erreichen der Altersgrenze" steht,
herangezogen werden könnte, um die Abfindung gemäss § 26 PG in Verbindung
mit § 16g VVO zu "kürzen". Es trifft zwar zu, dass gemäss
§ 26 Abs. 3 PG kein Anspruch auf Abfindung besteht, wenn das
Arbeitsverhältnis nach § 16 lit. h PG durch Erreichen der
Altersgrenze gemäss § 24c PG endet. Dieser Ausschluss des
Abfindungsanspruchs in bestimmten Konstellationen ist aber zu unterscheiden von
der Kürzung der Abfindung (vgl. § 26 Abs. 5 Satz 3 f. PG
und § 17 Abs. 3 ff. VVO; vgl. dazu auch hinten, E. 4.9)
bzw. der Unterschreitung des abgestuften (Abfindungs-)Rahmens gemäss § 16g
Abs. 2 VVO, wie sie hier vorgenommen wurde.
4.6
Eine
Unterschreitung des in § 16g Abs. 2 VVO definierten Rahmens liesse
sich nach dem Gesagten lediglich mit dem Sinn und Zweck der Abfindung
begründen. Gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts dient die Abfindung
als Überbrückungshilfe für die Zeit nach dem Stellenverlust. Ebenso bezweckt
sie eine Anerkennung für die geleisteten Dienstjahre und soll sie präventiv
gegen Kündigungen ohne substanzielle Begründung wirken. Überdies soll die
Abfindung auch eine allfällige Schmälerung der Anwartschaften auf
Vorsorgeleistungen ausgleichen (
vgl. zur ratio legis VGr,
11. Februar 2021, VB.2020.00028, E. 3.5 – 17. November 2020,
VB.2020.00652, E. 3.4 – 12. März 2020, VB.2019.00629, E. 3.4 – 10.
März 2010, PB.2009.00031, E. 3.4.3.2 – 23. Januar 2004,
PB.2003.00035, E. 4.2 [nicht publiziert] – 14. März 2001,
PB.2000.00029, E. 9b, wobei jeweils andere Zwecke betont bzw.
hervorgehoben werden)
.
Wie aufgezeigt, verwies die
Vorinstanz in dieser Hinsicht insbesondere auf den Aspekt der Abfindung als
Überbrückungshilfe (vorn, E. 3.2.2). Dieser sei auch bei einer Reduktion
des in § 16g Abs. 2 VVO vorgesehenen Rahmens gewahrt, da bei
Erreichen der Altersgrenze gemäss § 24c Abs. 1 PG Rentenleistungen
der BVK Pensionskasse ausgerichtet werden. Dies trifft grundsätzlich zu; die
Beschwerdeführerin musste sich nicht mehr auf dem Arbeitsmarkt integrieren und
folglich waren bei ihr die verminderten Chancen auf dem Arbeitsmarkt – die
aufgrund langer Dienstdauer resultieren können – nicht mehr von zentraler
Bedeutung.
Das Personalamt hielt in seinem Mitbericht im
Rekursverfahren dafür, dass die Anerkennung der Diensttreue der Mitarbeitenden vorliegend
in den Hintergrund rücke, da Mitarbeitende, deren Arbeitsverhältnis infolge
Erreichens der Altersgrenze gemäss § 16 lit. h in Verbindung mit
§ 24c Abs. 1 PG ende, gemäss § 26 Abs. 3 PG keine Abfindung
und damit auch keine finanzielle Anerkennung für ihre Diensttreue erhalten
würden. Mit der zugesprochenen Abfindung von sechs Monatslöhnen werde die Diensttreue
der Beschwerdeführerin ausreichend gewürdigt. Diesem Schluss kann so nicht
gefolgt werden, ist doch der Sachverhalt einer Kündigung von demjenigen des
Erreichens der Altersgrenze zu unterscheiden und müssen diese Sachverhalte (auch
in finanzieller Hinsicht) demnach nicht die gleichen rechtlichen Folgen nach
sich ziehen (vgl. dazu auch hinten, E. 4.8). Überdies war die
Beschwerdeführerin vorliegend während
40 Jahren für den
Beschwerdegegner tätig und hätte sie bereits nach 29 Dienstjahren Anspruch
auf eine Abfindung gemäss § 16 Abs. 2 VVO von zwischen 10 und 15
Monatslöhnen gehabt.
Der
präventive Zweck der Abfindung lässt
sich grundsätzlich mit einer "Kürzung" der Abfindung vereinbaren, zumal
der Beschwerdegegner vorliegend eine Abfindung zu bezahlen hat, jedoch keine
Arbeitsleistung mehr erhielt. Dadurch wird er finanziell schlechter gestellt,
als wenn er das Ende des Arbeitsverhältnisses gemäss § 16 lit. h in
Verbindung mit § 24c Abs. 1 PG abgewartet hätte. Die präventive
Wirkung ist jedoch umso ausgeprägter, je höher die im Fall einer Kündigung
geschuldete Abfindung ausfällt bzw. ausfallen kann. Die Höhe der Abfindung ist
gerade bei langjährigen Arbeitnehmenden Ausdruck von der im Staatsdienst bestehenden
erhöhten Sicherheit der Anstellung und soll "dazu anspornen, zunächst
andere, adäquate Massnahmen zu prüfen" (ABl 1996, 1152).
Was den Zweck der Abfindung betrifft,
eine
allfällige Schmälerung der Anwartschaften auf Vorsorgeleistungen auszugleichen,
so lässt sich hier nicht abschliessend beurteilen, ob eine solche hier tatsächlich
eingetreten ist.
Insgesamt lässt sich somit aus den Zwecken der Abfindung kein
eindeutiger Schluss ziehen und kann eine Unterschreitung des in § 16g
Abs. 2 VVO definierten Rahmens nicht (allein) damit begründet werden.
4.7
Von
zentraler Bedeutung ist demnach die Frage, auf welcher gesetzlichen Grundlage
die Unterschreitung des Rahmens gemäss § 16g VVO beruht. Die Vorinstanz
nennt keine bzw. nimmt sinngemäss an, dass § 26 PG in Verbindung mit
§ 16g VVO lückenhaft sei.
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung besteht
eine Lücke im Gesetz, wenn sich eine Regelung als unvollständig erweist, weil
sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage schuldig bleibt oder eine
Antwort gibt, die aber als
sachlich unhaltbar angesehen
werden muss. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern
stillschweigend – im negativen Sinn – mitentschieden (sogenanntes qualifiziertes
Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung. Eine echte
Gesetzeslücke liegt vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat,
was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem
Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift
entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist
demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine
befriedigende, zu entnehmen ist. Echte Lücken zu füllen, ist dem Gericht
aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm grundsätzlich verwehrt (zum Ganzen
BGE 144 II 281 E. 4.5.1, 138 II 1 E. 4.2, jeweils mit weiteren Hinweisen).
Wie aufgezeigt, regelt § 26 Abs. 3 PG diejenigen
Fälle, in welchen kein Anspruch auf eine Abfindung besteht. Sodann ist gemäss
§ 26 Abs. 5 Satz 3 PG eine Kürzung der Abfindung vorgesehen für
Angestellte, welche während der Abfindungsdauer neues Einkommen erzielen. Aus
der Tabelle in § 16 Abs. 2 VVO geht hervor, dass eine Abstufung nach
dem Alter vorgenommen wurde, wobei die letzte Stufe für das Alter "ab
60" vorgesehen ist. Hätte ein Verfall des Abfindungsanspruchs im Zeitpunkt
des Erreichens der Altersgrenze geregelt werden sollen, so hätte dies seinen
Niederschlag in der erwähnten Tabelle finden können und müssen. Dies gilt umso
mehr, da der Gesetzgeber in § 26 Abs. 3 PG ausdrücklich verankerte,
dass bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses bei Erreichen der Altersgrenze
kein Anspruch auf Abfindung besteht. An diesem Ergebnis ändert auch der Umstand
nichts, dass der Regierungsrat gemäss § 26 Abs. 4 PG einen nach dem
Alter abgestuften Rahmen als
Richtlinie
für die Festsetzung der
Abfindung bestimmt. Zwar sollte nach den Materialien (ABl 1996, 1154 f.,
auch zum Folgenden) auf "mechanistische Lösungen" wie eine verbindliche
Skala verzichtet werden; dabei schliesse § 26 PG jedoch nicht aus, dass
die Praxis eine Skala als ergänzende Richtlinie entwickle. Der Regierungsrat betont
indes mehrmals, dass es darum gehe, "dem Einzelfall möglichst gerecht zu
werden". Vor diesem Hintergrund ist nicht ausgeschlossen, dass § 16g
VVO (in besonderen Fällen) Abweichungen über den Rahmen hinaus zuliesse. Im
hier interessierenden Zusammenhang ist dies aber nicht von Bedeutung, da es vorliegend
um eine generelle Plafonierung geht und gerade nicht um die Berücksichtigung
der Umstände des Einzelfalls. Erstere Konstellation fällt unter § 26
Abs. 5 Satz 3 PG und wird dort e contrario ausgeschlossen.
Vor diesem Hintergrund bleibt kein Raum für eine
gerichtliche Ergänzung von § 16 Abs. 2 VVO in dem Sinn, dass eine
Unterschreitung des in dieser Bestimmung vorgesehenen Rahmens bei Erreichen der
Altersgrenze gemäss § 24c PG möglich wäre (vgl. in diesem Zusammenhang auch
VGr,
4. April 2012,
VB.2012.00046,
E. 7.2 [nicht publiziert]
, wo das Verwaltungsgericht erwog, dass es
Sache des Gesetzgebers sei,
Ansprüche aus Billigkeitsüberlegungen
– wie die Abfindung – zu regeln, und deshalb beim Fehlen eines
Abfindungsanspruchs im massgebenden [kommunalen] Personalrechtsstatut eine
Anwendung der Bestimmungen des Obligationenrechts nicht angezeigt erscheine).
4.8
Die Vorinstanz hielt ergänzend fest, dass eine
finanzielle Besserstellung von Personen, denen vor dem Erreichen der
Altersgrenze eine Abfindung zugesprochen wird, und solchen, deren
Arbeitsverhältnis infolge Erreichens der Altersgrenze von Gesetzes wegen endet
(womit ein Abfindungsanspruch entfällt [vgl. § 26 Abs. 3 PG]), zu
verhindern sei. Dieses Argument ist jedoch bei genauerer Betrachtung wenig
stichhaltig: Denn die Situation der Beschwerdeführerin, welcher
(teil-)gekündigt wurde, ist nicht vergleichbar mit derjenigen einer
(Lehr-)Person, deren Anstellungsverhältnis durch Erreichen der Altersgrenze und
damit von Gesetzes wegen endet.
Ebenso geht der vom Beschwerdegegner
angestellte Vergleich der Situation der Beschwerdeführerin, die sich für eine
Abfindung als Einmalzahlung entschied, mit derjenigen von Lehrpersonen, welche
die Abfindung in Form der Verlängerung des Anstellungsverhältnisses beziehen,
fehl, zumal eine Verlängerung des Anstellungsverhältnisses für die
Abfindungsdauer gemäss § 26 Abs. 6 Satz 1 PG ausdrücklich nur in
Betracht kommt, wenn die gekündigte Person dies verlangt. Überdies käme in einer
solchen Konstellation eine sinngemässe Anwendung von
§ 26
Abs. 6 Satz 3 PG in Betracht, und zwar in dem Sinn, dass der
Restbetrag der Abfindung bei Erreichen der Altersgrenze ausbezahlt würde.
4.9
Der Vollständigkeit halber ist sodann anzufügen, dass die Rentenleistungen
der BVK Pensionskasse und der AHV nicht als "neues Einkommen" bzw.
"Erwerbseinkommen" im Sinn von § 26 Abs. 5 Satz 2 PG
bzw. § 17 Abs. 3 f. VVO qualifiziert und als Grund für eine
Kürzung der Abfindung herangezogen werden können. Denn bereits aus dem Wortlaut
dieser Bestimmungen ergibt sich eindeutig, dass nur Einkommen aus einem Erwerb
bzw. einer Erwerbstätigkeit darunterfallen (vgl.
VGr,
11. Februar
2021, VB.2020.00028, E. 3.2 ff. –
17. November
2020, VB.2020.00652, E. 3.4 Abs. 1).
4.10
Nach dem
Gesagten sind keine triftigen Gründe dafür ersichtlich, um vom klaren Wortlaut von
§ 16 Abs. 2 VVO abzuweichen, und es liegt keine Gesetzeslücke vor,
welche durch das Gericht zu füllen wäre. Demnach ist die Beschwerde
gutzuheissen und die Abfindung der Beschwerdeführerin antragsgemäss auf zehn
Monatslöhne festzusetzen (vgl. vorn, E. 3.1).
5.
Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 30'000.-,
weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind (§ 65a
Abs. 3 Satz 1 VRG).
6.
Weil der Streitwert weniger als
Fr. 15'000.- beträgt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage
von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in
Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen
werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119
Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der
Bildungsdirektion vom 15. Juni 2021 und Dispositiv-Ziff. I der
Verfügung des Mittelschul- und Berufsbildungsamts vom 8. Oktober 2020
werden aufgehoben. Der Beschwerdeführerin wird im Sinn der Erwägungen eine Abfindung
von 10 Monatslöhnen zugesprochen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 1'120.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
5.         Mitteilung
an …
Abweichende
Meinung einer Kammerminderheit:
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)
Nach Auffassung einer Kammerminderheit ist die Beschwerde
abzuweisen:
Eine Auslegung unter Berücksichtigung der
Entstehungsgeschichte, des Zwecks der anwendbaren Normen, der ihr
zugrundeliegenden Wertungen und des Normkontextes ergibt hier, dass der
Wortlaut von § 16g Abs. 2 VVO zu weit gefasst ist und der
Beschwerdeführerin nur eine Abfindung bis zum Erreichen der gesetzlichen
Altersgrenze zusteht (sogenannte teleologische Reduktion, vgl. BGE 143 II 268
E. 4.3.1 mit Hinweisen).
Die Abfindung soll Angestellten, die ohne persönliches
Verschulden entlassen wurden, in erster Linie eine Überbrückungshilfe gewähren
und die sozialen Härten einer Kündigung mildern, denn zahlreiche beim Staat
vorkommende Beschäftigungsbereiche erschweren einen späteren Wechsel in die
Privatwirtschaft (ABl. 1996, 1105 ff., 1151; Lang, S. 69). Eine Genugtuung
für den Verlust der Stelle zu verschaffen, ist hingegen nicht Zweck der Abfindung.
Dementsprechend schliessen mehrere Bestimmungen einen Abfindungsanspruch aus, wenn
der mit dem Stellenverlust verbundene Einkommensverlust anderweitig
(nachhaltig) ausgeglichen wird: So lässt § 26 Abs. 5 PG in Verbindung
mit § 17 Abs. 3 VVO den Abfindungsanspruch im Ergebnis vollständig
dahinfallen, wenn der oder die Angestellte beim bisherigen Arbeitgeber nahtlos
eine neue Stelle mit mindestens gleicher Entlöhnung antreten kann (dass bei
Antritt einer neuen Stelle bei einem anderen Arbeitgeber nach § 17 Abs. 4
VVO nur eine teilweise Kürzung erfolgt, soll die dafür notwenige Anstrengung
der Angestellten belohnen und nicht etwa als Genugtuung dienen, weshalb dies
den Charakter der Abfindung nicht ändert; vgl. zur Entstehungsgeschichte und
zum Zweck dieser Bestimmung VGr, 11. Februar 2021, VB.2020.00028, E. 3.3.2
mit Hinweisen). Sodann besteht trotz Kündigung vor dem gesetzlichen
Beendigungsalter kein Anspruch auf Abfindung bei einer Entlassung
invaliditätshalber (§ 26 Abs. 3 in Verbindung mit § 16 Abs. 1 lit. e PG),
was sich damit erklärt, dass in solchen Fällen die Vorsorgeeinrichtung eine
Invalidenrente ausrichtet. Schliesslich ist eine Abfindung bei Kündigungen nach
Vollendung des 65. Altersjahrs gemäss § 26 Abs. 3 PG ausgeschlossen, denn in
diesem Alter besteht Anspruch auf Rentenleistungen.
Hier hätte das Anstellungsverhältnis der
Beschwerdeführerin sechs Monate nach der Teilkündigung von Gesetzes wegen
geendet (§ 24c Abs. 1 PG). Der mit der vorzeitigen Kündigung
verbundene Einkommensverlust entspricht damit maximal diesen sechs Monaten,
weshalb eine höhere Abfindung zu einer vom Gesetzgeber nicht gewollten
Überentschädigung und Besserstellung gegenüber Angestellten führt, deren
Anstellungsverhältnis bei Erreichend der Altersgrenze von Gesetzes wegen
endete. Die Abfindung kann in der vorliegenden Konstellation deshalb maximal
sechs Monatslöhne betragen.
Für richtiges Protokoll,
der
Gerichtsschreiber: