zh_verwaltungsgericht · VK.2001.00005 · 2002-08-28 · de

Fremdplatzierungskosten | Fremdplatzierung einer Jugendlichen in einem sozialtherapeutischen Wohnheim: Trägt nach dem Ende der Schulpflicht die politische oder die Schulgemeinde die Kosten? Rechtsgrundlagen der Fremdplatzierung aus schulischen und sozialen Gründen (E. 2). Bei gegenseitiger Beeinflussung schulischer und sozialer Gründe gilt die Einweisung als schulisch bedingt (E. 4). Rechtsgrundlagen der Kostentragung für die Massnahme nach Ende der Schulpflicht (E. 5). Die Schulgemeinde hat die Kosten des Unterrichts nur insoweit zu tragen, als die Massnahme dem Abschluss der Volksschulbildung behinderter Jugendlicher dient (E. 6+7). Wer den Anforderungen der Oberschule gewachsen ist, gilt grundsätzlich als normal begabt. Eine Verhaltensstörung, die sich in der Behinderung des Unterrichts äussert, ist als Behinderung zu betrachten (E. 6c). Im konkreten Fall stellt die Anlehre in einem geschützten Rahmen noch eine Vorbereitung auf eine geeignete Anschlussmöglichkeit und damit den Abschluss der Volksschulbildung dar (E. 7). Die Unterbringungskosten sind nicht von der Schulgemeinde zu tragen (E. 8). Verzugszins ist grundsätzlich ab der Mahnung (hier: der Klage) geschuldet (E. 9b). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.08.2002 VK.2001.00005
Zurich Verwaltungsgericht 28.08.2002 VK.2001.00005
Zurigo Verwaltungsgericht 28.08.2002 VK.2001.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.2001.00005
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Geschäftsnummer:
VK.2001.00005
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.08.2002
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Fremdplatzierungskosten
Fremdplatzierung einer Jugendlichen in einem sozialtherapeutischen Wohnheim: Trägt nach dem Ende der Schulpflicht die politische oder die Schulgemeinde die Kosten?
Rechtsgrundlagen der Fremdplatzierung aus schulischen und sozialen Gründen (E. 2). Bei gegenseitiger Beeinflussung schulischer und sozialer Gründe gilt die Einweisung als schulisch bedingt (E. 4).
Rechtsgrundlagen der Kostentragung für die Massnahme nach Ende der Schulpflicht (E. 5). Die Schulgemeinde hat die Kosten des Unterrichts nur insoweit zu tragen, als die Massnahme dem Abschluss der Volksschulbildung behinderter Jugendlicher dient (E. 6+7). Wer den Anforderungen der Oberschule gewachsen ist, gilt grundsätzlich als normal begabt. Eine Verhaltensstörung, die sich in der Behinderung des Unterrichts äussert, ist als Behinderung zu betrachten (E. 6c). Im konkreten Fall stellt die Anlehre in einem geschützten Rahmen noch eine Vorbereitung auf eine geeignete Anschlussmöglichkeit und damit den Abschluss der Volksschulbildung dar (E. 7). Die Unterbringungskosten sind nicht von der Schulgemeinde zu tragen (E. 8). Verzugszins ist grundsätzlich ab der Mahnung (hier: der Klage) geschuldet (E. 9b).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ANLEHRE
BEHINDERUNG
ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT
FREMDPLATZIERUNG
INVALIDITÄT
KOSTENTRAGUNG
MAHNUNG
OBERSCHULE
SCHULISCH
SCHWERERZIEHBARKEIT
SONDERSCHULUNG
SOZIAL BEDINGT
VERHALTENSSTÖRUNG
VERZUGSZINS
VORLEHRE
Rechtsnormen:
Art. 19 BV
Art. 62 lit. II BV
Art. 19 IVG
Art. 8 IVV
Art. 102 lit. I OR
§ 15 SchulleistungsG
§ 15 lit. e SchulleistungsG
Art./§ 32 SonderklassenR
Art./§ 35 SonderklassenR
Art./§ 39 SonderklassenR
§ 81 lit. a VRG
§ 11 lit. I VolksschulG
§ 11 lit. III VolksschulG
§ 12 VolksschulG
§ 13 VolksschulG
Publikationen:
RB 2002 Nr. 36 S. 103
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. C, geboren im Mai 1984, wohnhaft bei den
Eltern in W, wurde beim Übertritt in die Oberstufe zunächst der Realschule zu­­geteilt,
bestand die Probezeit jedoch nicht und wurde Ende November 1997 in die
Oberschule zurückgestuft
. Im dritten Oberstufenschuljahr bzw. neunten
Schuljahr (1999/2000) traten ernsthafte Probleme sowohl an der Schule als auch
im Elternhaus auf: C, die in der rechtsextremen Szene Anschluss gefunden hatte,
schwänz­te Schulstunden, machte die Hausaufgaben nicht mehr, wurde gewalttätig
und blieb dem Elternhaus tagelang unerlaubterweise fern. C wurde vom
Klassenlehrer zur schul­psychologischen Abklärung angemeldet; der
Schulpsychologische Dienst Y-X (SPD) stellte in seinem Bericht vom
17. Februar 2000 fest, sie sei "eine normal begabte Schülerin mit
Lese-Rechtschreib­schwäche, sozialen Problemen und psychischen Belastungen,
denen in der Vergangenheit nicht ausreichend Rechnung getragen wurde", und
beantragte der Ober­stufenschulpflege X, "die Kosten für eine
Heimplatzierung im laufenden Schuljahr zu übernehmen und einen angemessenen
Beitrag an ein weiteres Schuljahr zu leisten". Wegen
"[b]eträchtliche[r] Verhaltensauffälligkeiten im Schulbereich" und
"[m]assive[r] Erziehungs­schwierigkeiten zu Hause" wurde C von der
Oberstufenschulpflege X und dem Jugend­sekretariat des Bezirks V in das
sozialtherapeutische Wohnheim "Haus M" in Z eingewiesen, wo sie am
3. April 2000 eintrat. Gemäss den Berichten des Hauses M vom 8. Juli
2000 und vom 22. Juli (recte) 2001 begann sie dort eine Vorlehre, ergänzt
durch eine ausgeprägte Berufsberatung, als individuell angepasstes Äquivalent
zum zehnten Schuljahr (4/7 S. 4, 4/20 S. 1). Ab August 2001 schloss
sie ein zweites Ausbildungsjahr (Anlehrjahr) an.
Zur Deckung der Kosten der Fremdplatzierung
wandte sich das Jugendsekretariat an die Fürsorgebehörde W. In der Folge
ergaben sich Differenzen zwischen der Fürsorgebehörde W (namens der Gemeinde W)
und der Oberstufenschulpflege X (namens der Ober­stufenschulgemeinde X)
bezüglich der Finanzierung der Massnahme. Umstritten war, ob die Massnahme
(vorwiegend) fürsorgerisch oder (vorwiegend) schulisch begründet sei. Die
Fürsorgebehörde W beschloss am 27. März 2000 "ausnahmsweise und ohne
Präjudiz" eine Beteiligung von maximal Fr. 12'200.- an den Kosten der
Fremdplatzierung C’s im Haus M bis zum August 2000. Ebenfalls am 27. März
2000 beschloss die Oberstufenschulpflege X eine Kostengutsprache im Betrag von
Fr. 25'000.- "ab sofort bis Ende Schuljahr 99/2000 als Abschluss der
obligatorischen Schulpflicht" sowie einen "[f]rei­willige[n]
Kostenbeitrag für das Schuljahr 2000/2001 von höchstens
Fr. 15'000.-". Während die Oberstufenschulgemeinde X die Rechnungen
für April bis Juni 2000 beglich, bezahlte die Gemeinde W die Kosten für Juli
und August 2000. Streitig blieben die von der Gemeinde W beglichenen Kosten der
Fremdplatzierung C’s ab 1. September 2000. Die Für­sorgebehörde W
beschloss am 22. Januar 2001, diese Kosten ohne Anerkennung einer
Rechtspflicht bis auf weiteres zu bevorschussen, und am 30. Juli 2001
"aufgrund der subsidiären Zuständigkeit" die Bevorschussung der
Kosten für das zweite Ausbildungsjahr C’s von August 2001 bis Juli 2002.
II. Am 10. Oktober 2001 liess die
Gemeinde W beim Verwaltungsgericht Klage gegen die Oberstufenschulgemeinde X
mit folgenden Anträgen erheben:
"I.   Materielle Anträge
1.   Die Beklagte sei zu verpflichten,
a)    der Klägerin die vom 1. September 2000 bis am
31. August 2001 aufgelaufenen und von ihr bereits beglichenen Kosten für
die Sonderschulung von C im 'Haus M' in der Höhe von CHF 123'129.--
zurückzuerstatten;
b)    der Klägerin die bis zum Abschluss dieses Verfahrens
von der Klägerin zur Aufrechterhaltung der Sonderschulung von C im 'Haus M'
noch zu bezahlenden Kosten zurückzuerstatten.
Allfällige, an die Klägerin
ausgerichtete Rückzahlungen auf den für die Sonderschulung geleisteten
Zahlungen, die wegen der Aufnahme des 'Hauses M' in die Interkantonale
Heimvereinbarung aus­gerichtet werden, sind von der Rückerstattung der
Beklagten in Abzug zu bringen.
2.   Die Beklagte sei zu verpflichten,
die von der Klägerin an die Sonderschulung von C im 'Haus M' seit
1. Septem­ber 2000 geleisteten Zahlungen mit 5 % Verzugszins zu
verzinsen.
3.   Die Beklagte sei zu verpflichten,
die noch bis zur definitiven Entlassung von C aus der Sonderschulung im 'Haus
M' auflaufenden Kosten zu tragen.
II.   Prozessualer Antrag
4.   Die Klägerin sei vor dem Entscheid
über die Sache aufzufordern, eine Auf­stellung der von ihr an die
Sonderschulung von C geleisteten Zah­lungen einzureichen.
Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beklagten."
Auf Gesuch der Oberstufenschulgemeinde X
wurde das Verfahren mit Prä­si­dial­verfügung vom 6. November 2001 wegen
Vergleichsverhandlungen zwischen den Parteien einstweilen bis spätestens
31. Dezember 2001 sistiert. Nach dem Scheitern der Verhandlun­gen wurde
das Verfahren auf Gesuch der Oberstufenschulgemeinde X mit Präsidialverfügung
vom 18. Dezember 2001 wie­der aufgenommen. In der Klageantwort vom
28. Ja­nuar 2002 beantragte die Oberstufenschulgemeinde X, die Klage sei
vollumfänglich ab­zu­weisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
der Klägerin. In der jeweils in­nert erstreckter Frist erstatteten Replik vom
5. April 2002 und Duplik vom 10. Juni 2002 hielten die Parteien an
ihren Standpunkten fest. Das von der Oberstufenschulgemeinde X als Beilage zur
Duplik eingereichte verschlossene Couvert mit den Ergebnissen der schulärztlichen
Reihen­untersuchung wurde vom Verwaltungsgericht geöffnet. Auf die Vorbringen
der Parteien ist, soweit erforderlich, in den Erwägungen einzugehen.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist gemäss
§ 81 lit. a des Verwaltungsrechtspflegege­set­zes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) zur Beurteilung der Klage zuständig (RB 1999 Nr. 37;
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege­gesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 81 N. 2; vgl. auch e
contrario § 31 Abs. 3 der Schulleistungsverordnung vom
10. September 1986 [LS 412.321] und § 9 lit. e des So­zi­alhilfegesetzes
vom 14. Juni 1981 [SHG, LS 851.1]).
2. Für die Einweisung schulpflichtiger
Jugendlicher in ein Schulheim können schuli­sche oder fürsorgerische (soziale)
Gründe, insbesondere auch solche des zivilrechtlichen Kindes­schutzes, in Frage
kommen.
a) Die Grundlage für eine Fremdplatzierung
aus schulischen Gründen findet sich in § 12 des Volksschulgesetzes vom
11. Juni 1899 (VolksschulG, LS 412.11). Danach sind bil­dungsfähige, aber
körperlich oder geistig gebrechliche sowie schwer erziehbare oder sitt­lich
gefährdete Kinder, die dem Unterricht in Normalklassen nicht zu folgen vermögen
oder ihn wesentlich behindern, durch die Schulbehörden auf Grund eines
Zeugnisses des Schularztes und nach Anhörung der Eltern einer Sonderklasse
zuzuweisen (Abs. 1) bzw. sind sie, wenn dies nicht in Frage kommt, einer
Sonderschulung zuzuführen, welche mit der Unterbringung des Kindes ausserhalb
der Familie einhergehen kann (Abs. 2). Die Kos­ten des Unterrichts und der
Unter­bringung bildungsfä­higer, jedoch körperlich oder geistig behinderter,
schwer er­ziehbarer, sittlich gefährdeter oder sonstwie einer besondern Erziehung
bedürfender Kinder im Volks­schulalter in Son­derschulen und Jugendheimen
tragen gemäss § 15 lit. a des Schulleistungsgesetzes vom
2. Februar 1919 (Schulleis­tungsG, LS 412.32) die Schulgemeinden. Laut
§ 35 des Sonderklassen­reglements vom 3. Mai 1984 (SonderklassenR, LS
412.13) ordnet die Schulpflege, in der Regel nach Kon­takt­nahme mit den
Organen der Jugendfürsorge, die Fremdplatzierung aus schulischen Gründen an. Zu
be­­achten sind weiter die Richtlinien vom 27. Dezember 1985 zum
Sonderklassenreglement (Richtlinien, LS 412.131), die zwar keine
allgemeinverbindlichen Rechtssätze sind, aber doch die Ge­set­zesauslegung
erleichtern und unterstützen können. Sie ma­chen wiederum die Zuweisung zur Son­derschulung
sowie die Fremdplatzierung durch die Schulbehörden von schulischen Gründen
abhängig (Ziff. 4.1.2, 4.2.5 Abs. 1 Richtlinien). Liegen zugleich
schulische und fürsorgerische Gründe vor, die sich womöglich gegenseitig
bedingen, ist ent­scheidend, ob die Sonderschulung vom Schulbetrieb her
angezeigt ist. In diesen Fällen gelten die erforderlichen Massnahmen als aus
schulischen Gründen getroffen, auch wenn die Störungen im schulischen Bereich
aus Verhaltensstörungen infolge ungünstiger häuslicher Verhältnisse entstanden
sind (Ziff. 4.1.3 Abs. 1 Richtlinien).
b) Das Sozialhilfegesetz regelt die
persönliche und wirtschaftliche Hilfe an Perso­nen, die sich in Not befinden
(vgl. §§ 1, 11 ff., 14 ff. SHG). Demgegenüber normiert das
Jugendhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (JugendhilfeG, LS 852.1) die generelle
und individuelle Hilfe an Kinder und Jugendliche unter Einbezug der Familie,
insbeson­dere durch Beratung und Betreuung (§ 1 Abs. 1 JugendhilfeG).
Vorbehalten bleiben die besonderen Bestimmungen, namentlich im Bereich der
Schule, der Berufsbildung, der ausserfamiliären Unterbringung von Kindern und
Jugendlichen, der Jugendstrafrechtspflege und des Vor­mundschaftswesens
(§ 1 Abs. 2 JugendhilfeG). Ist das Wohl des Kindes gefährdet und sorgen
die Eltern nicht von sich aus für Abhilfe oder sind sie dazu ausserstande, so
trifft die Vormund­schafts­behörde die geeigneten Massnahmen zum Schutz des
Kindes (vgl. Art. 307 Abs. 1 und Art. 310 des Zivilgesetzbuchs).
Betreffend die "Fremdplazierungen von
schulpflichtigen Kindern, Kostentragung bei Aufenthalten in Heimen oder in
Pflegefamilien" wird im Sozialhilfe-Behördenhand­buch (herausgegeben von
der Abteilung Öffentliche Fürsorge des Sozialamts des Kantons Zürich) die Kostentragung
von den Gründen der Fremdplatzierung abhängig gemacht. Die öffentliche Fürsorge
soll nicht anders erhältliche Unterbringungskosten nur übernehmen, wenn das
Kind sich nicht aus schulischen Gründen oder aufgrund einer jugendstrafrechtlichen
Massnahme, sondern aus sozialen Gründen in einem Heim oder in einer
Pflegefamilie aufhält. Liegen schulische Gründe vor, so sind für die
Kostenfrage nur diese massgeblich; unwesentlich ist in diesem Fall, ob eine
Heimeinweisung auch unter sozialen Gesichtspunk­­ten sinnvoll gewesen wäre. Die
Schulbehörde ist nicht kostenpflichtig, wenn die Mass­­nahmen aus sozialen
Gründen, vor allem wegen schwerer innerfamiliärer Probleme, erfolgt. Soziale
Gründe können vor allem bei Einweisungen durch Vormundschaftsbehörden und bei
Platzierungen durch Fürsorgebehörden sowie bei privat erfolgten Massnahmen
vorliegen. Einweisungen aus sozialen Gründen sollen meistens in so genannte
Normalheime mit (externem) Besuch der öffentlichen Schule oder in
Pflegefamilien erfolgen (Sozialhilfe-Behördenhandbuch,
Ziff. 2.5.1/§ 15/3 SHG, Januar 1998, lit. A, B/e, C/a+b). Beim
So­­zialhilfe-Behördenhandbuch handelt es sich um ein behördeninternes
Hilfsmittel, das aber ebenfalls zur Erleichterung und Unterstützung der
Gesetzesausle­gung beigezogen wer­den kann.
3. a) Die Klägerin begründet ihren
Standpunkt, die Einweisung in das Haus M sei vorwiegend schulisch bedingt
gewesen, im Wesentlichen wie folgt: Der Bericht des SPD vom 17. Februar
2000 belege, dass C seit der Unterstufe schulische Schwierigkeiten gehabt habe,
weshalb sie bereits damals schulpsychologisch abgeklärt wor­den sei. Ursache
sei ein körperliches Gebrechen (Schwerhörigkeit) gewesen. Es wäre die Pflicht
der Schulbehörden gewesen, Stütz- oder Fördermassnahmen anzuordnen. C sei mit dem
Unterricht in Normal­klassen latent überfordert gewesen, was schliesslich dazu
geführt habe, dass sie mit ihrem aus der Überforderungssituation resultierenden
Verhalten den Unterricht behindert habe. Erst der Misserfolg in der Realschule
habe zur Folge gehabt, dass ihr Verhalten auch von der Familie nicht mehr habe
abgefedert werden können. Zu ihrem provozierenden Verhalten und den Konflikten
im Elternhaus sei es erst gekommen, als sich die schulischen Schwie­rigkeiten
an der Oberstufe mangels geeigneter Sonder­schulungsmassnahmen akzen­tuiert
hätten. Auf das Überwiegen schulischer Gründe für die Fremdplatzierung weise
auch das behördliche Vorgehen hin, weil die Massnahme von der Beklagten (in
Absprache mit dem Jugendsekretariat) und nach einer von dieser veranlassten
Abklärung ergriffen worden sei. Vor dem Hintergrund von § 15 lit. e
Schulleis­tungG könne auch dann eine Sonderschu­lung vorliegen, wenn für
Jugendliche im nachschulpflich­tigen Alter Massnahmen ergriffen würden, um den
Anschluss an eine berufliche Aus­bildungsmöglichkeit sicherzustellen; um einen
derartigen Fall handle es sich bei der Unterbringung C’s im hierfür geeigneten
Haus M.
b) Die Beklagte bestreitet die Ausführungen
der Klägerin. Sie weist darauf hin, dass der Bericht des SPD vom 17. Februar
2000 C als "normal begabte Schülerin mit Lese-Recht­­schreibschwäche,
sozialen Problemen und psychischen Belastungen" bezeichnet. Eine
Hörbehinderung liege nicht vor. Auch aus dem Bericht des Oberschullehrers
ergebe sich, dass die sozialen Probleme und psychischen Be­las­tungen, die im
Zusammenhang mit der körperlichen Konstitution stünden, und nicht die
schulischen Schwierigkeiten Anlass für die gravierenden Schwierigkeiten in der
Persönlichkeitsentwicklung C’s seien. Die schul­ischen Schwierigkeiten hätten
im Gegenteil mit verschiedenen, individuell angepassten Stützmassnahmen auf ein
Normalmass reduziert werden können, sodass es ihretwegen nie zur Eskalation
gekommen wäre. Die Fremdplatzierung sei erfolgt, weil C wegen ihrer
persönlichen Schwierigkeiten weder in der Schule noch in der Familie mehr
tragbar gewesen sei und ihr der Weg zurück in ein geregeltes Le­ben habe
ermöglicht werden müssen. Die ungenügenden Leistungen in der Schule seien auf
ihren mangelnden Einsatz, ihr fehlendes Interesse und später auf ihre
unentschuldigten Ab­sen­zen zurückzuführen. Bei der Heimeinweisung habe es sich
daher nicht um eine Sonderschulung gehandelt; die Massnah­me sei vielmehr auf
die Resozialisierung ausgerichtet ge­wesen. Dies zeige sich auch am Konzept des
Hauses M, das ein Wohnheim für dissoziale Jugendliche zwischen 15 und 20 Jahren
sei und das keine eigene Schule führe. Die Voraussetzungen für eine Sonderschulung
nach Absolvieren der Schulpflicht seien nicht erfüllt gewesen. Schliesslich sei
für die Kostentragung unerheblich, wer die Massnahme angeordnet habe.
4. Zunächst ist die unter den Parteien
umstrittene Frage zu prüfen, ob die Einweisung vorab aus schulischen oder aus
fürsorgerischen Gründen erfolgte. Zwar steht fest, dass das Verhalten und nicht
die Fähigkeiten C’s unmittelbarer Anlass der Fremdplatzierung waren. Die
Klägerin macht jedoch geltend, dieses Verhalten sei Folge der lange an­dauernden
schulischen Überforderung C’s, während die Beklagte es auf C’s soziale und
psychische Probleme insbesondere wegen ihres Übergewichts zurückführt.
Letzteres schlös­se allerdings nicht aus, dass tatsächlich die schulische
Überforderung am Anfang der Entwicklung stand, wird doch die "übermässige
Esslust" vom SPD als Überforderungssymp­­tom bezeichnet.
Die Frage nach den Ursachen kann aber
insofern offen bleiben, als sich aus den Ak­ten klar ergibt, dass das Verhalten
C’s sowohl in der Schule als auch im Elternhaus die Fremd­platzierung notwendig
machten. Davon gingen auch die Berichte des SPD vom 17. Fe­­bruar 2000 und
des Hauses M vom 8. Juli 2000 aus. Nach Ziff. 4.1.3 Abs. 1
Richtlinien ist in einem Fall, wo sich schulische und fürsorgerische Gründe
gegenseitig bedingen, von einer Einweisung aus schulischen Gründen auszugehen,
womit die Schulgemeinde die Kosten zu tragen hätte. Nach dieser Bestimmung
liegen schu­lische Gründe bereits dann vor, wenn Massnahmen von den
Schulverhältnissen her an­gezeigt sind, sei es, dass das Kind dem Unterricht
nicht zu folgen vermag, sei es, dass es ihn wesentlich stört; die Ursachen
hierfür werden für grundsätzlich unbeachtlich erklärt (vgl. auch
Sozialhilfe-Behör­den­handbuch, Ziff. 2.5.1/§ 15/3 SHG,
lit. B/e). Dem in Ziff. 4.1.3 Abs. 1 Richtlinien genannten
Beispiel der fürsorgerischen Gründe "infolge ungünstiger häuslicher
Verhältnisse" kön­nen die hier gegebenen persönlichen Schwierigkeiten
gleichgestellt werden, auch wenn das Elternhaus im vorliegenden Fall intakt
ist. Entscheidend ist deshalb im gegenwärtigen Zusammenhang, dass die
Einweisung unter anderm deshalb notwendig geworden war, weil C’s Verhalten in
der Normalklasse nicht mehr tragbar war. Somit gilt die Einweisung als aus
schulischen Gründen erfolgt.
Die weiteren aufgeworfenen Fragen zum
Gesundheitszustand C’s sind an anderer Stelle zu behandeln (vgl. hinten 6c).
5. Im vorliegenden Fall erfolgte die
Einweisung wenige Monate vor Beendigung der Schulpflicht wegen Behinderung des
Unterrichts. Während des verbleibenden Rests des neunten (und damit letzten
obligatorischen) Schuljahres wurde C nicht mehr geschult; die Massnahmen, deren
Kostentragung hier strittig ist, erfolgten nach dem Ende der Schulpflicht.
Unter diesen Umständen ist zu prüfen, ob und inwieweit hier überhaupt relevant
ist, dass die Fremd­platzierung aus schulischen Gründen erfolgte. In diese
Richtung zielt auch die Eventualbegründung der Beklagten, laut der sie selbst
im Fall einer Fremdplatzierung aus schulischen Gründen nicht kostenpflichtig
wäre, weil es sich beim Aufenthalt C’s im Haus M nach dem Ende der Schulpflicht
nicht um eine Sonderschulung handle.
a) Die Schulpflicht dauert laut § 11
Abs. 1 VolksschulG neun Jahre. Auch die Beklagte geht zwar davon aus, dass
bei der Verteilung der Ausbildungskosten von Jugendlichen im
nachschulpflichtigen Alter aufgrund der Rechtsgleichheit die Regelung des zehnten
Schuljahres zu beachten ist. Da sie kein fakultatives zehntes Schuljahr
anbietet, das nach § 68 VolksschulG durch Beschluss der Schulgemeinde und
mit Bewilligung des Bildungsrates eingeführt werden kann, und grundsätzlich für
das zehnte Schuljahr C’s einen Betrag zugesprochen hat, der
unwidersprochenermassen die üblichen freiwilligen Beiträge an ein zehntes
Schuljahr übersteigt, braucht diese Frage hier jedoch nicht näher geprüft zu
werden. Demnach ist vorliegend einzig die gesetzliche Kostenregelung für
Massnahmen zugunsten von Jugendlichen im nachschulpflichtigen Alter von Belang.
b) aa) Während § 12 Abs. 2 Satz 2
VolksschulG Kindern, die der Sonderschule zuzuweisen sind, (nur) für die Dauer
der Schulpflicht einen Anspruch auf eine ihren Gebrechen und ihrer
Bildungsfähigkeit besonders angepasste Schulung und Erziehung gewährt, kann
laut § 32 Abs. 3 SonderklassenR auch Kindern im vor- und Jugendlichen
im nachschulpflichtigen Alter Sonderschulung zuteil werden, wenn Art und Grad
der Behinderung dies erfordern. Nach § 39 SonderklassenR tragen die
Schulgemeinden die Kosten der Sonderschulung (wobei sich dem
Sonderklassenreglement nicht direkt entnehmen lässt, ob da­mit auch die Kosten
der Fremdplatzierung aus schulischen Gründen gemäss § 35 SonderklassenR
geregelt werden), während § 15 lit. e SchulleistungsG vorschreibt,
dass die Schul­­gemeinden die Kosten des Unterrichtsbesuchs im späteren
Jugendalter zu tragen haben, wenn er dem Abschluss der Volksschulbildung
behinderter Kinder dient. Nach Ziff. 4.2.2 Abs. 4 Richtlinien gilt
dies, wenn die Weiterführung der Sonderschulung über die Dauer der
Volksschulpflicht hinaus als Vorbereitung auf eine geeignete Anschlussmög­lichkeit
(zum Beispiel Berufslehre, Anlehre, Werkstätte für Invalide) erforderlich ist; eine
Sonderschulung, die nicht lehrplangebunden erfolgt, ist nach dieser Bestimmung
in aller Re­gel erst dann als abgeschlossen zu betrachten, wenn der oder die
betreffende Jugendliche danach in der Lage ist, eine ihm bzw. ihr gemässe
Beschäftigungs- oder berufliche Ausbildungsmöglichkeit zu ergreifen. Die Leis­tungen
der Schulgemeinden für die Dauer der von der Eidgenössischen
Invalidenversicherung verfügten Sonderschulung sind in der Regel bis zum
vollendeten 18. Altersjahr zu gewähren. Unter Verweis auf diese Bestimmung
wieder­holt Ziff. 4.2.7 Abs. 2 Nr. 3 lit. a Richtlinien (in
Bezug auf den Übergang der Kostenpflicht), dass die Beitragsleistungen der
Oberstufenschulgemeinde sich nötigenfalls bis zum vollendeten
18. Altersjahr erstrecken.
bb) Die Kostentragung für
Sonderschulmassnahmen wird also in § 15 Schulleis­tungsG und § 39
SonderklassenR geregelt. Obwohl § 39 in Verbindung mit §§ 32
f.
SonderklassenR einerseits und § 15 Schulleis­tungsG sich
im Wortlaut nicht entsprechen, ist anzunehmen, dass der Verordnungsgeber von
der unveränderten Anwendung von § 15 SchulleistungsG ausging, weil in
einer Fussnote zu § 39 SonderklassenR auf § 15 Schul­leis­tungsG
verwiesen wird (vgl. OS 49, 89). Somit bestünde von vornherein
kein Widerspruch
zwischen § 39
SonderklassenR einerseits und
§ 15 Schulleis­tungsG. Andernfalls hätte
§ 15
Schulleis­tungsG den Vorrang, da es sich sowohl um die höherrangige als auch um
die detailliertere, speziellere Regelung handelt. Zudem ist sie insofern auch
jünger, als sie durch das Gesetz über Verwaltungs­verein­fachungen vom
16. März 1986 (OS 49, 600) geändert wurde; sie wurde dabei in den
Grundzügen bewusst beibehalten und im Einzelnen angepasst (vgl. GS 4, 160;
Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 18. Mai 1983 über die Änderung der
Aufgabenteilung zwischen dem Kanton und den Gemeinden ..., ABl
1983 II 785, 795, 812, 816 f., 833 ff.). Dies schliesst
allerdings nicht aus, bei der Auslegung von § 15 SchulleistungsG wiederum
das Sonderklassenreglement und die Richtlinien zu diesem heranzuziehen.
c) § 15 SchulleistungsG, der die Kosten
bestimmter schulischer Massnahmen den Schulgemeinden auferlegt, unterscheidet
danach, ob es sich um Massnahmen zuguns­ten von Kindern im Volksschulalter
handelt oder nicht. So spricht § 15 lit. a Schulleis­tungsG von den
Kosten "des Unterrichts und der Unterbringung bildungsfähiger, jedoch
körperlich oder geistig behinderter, schwererziehbarer, sittlich gefährdeter
oder sonstwie einer besonde­ren Erziehung bedürfender Kinder im Volksschulalter
in Sonderschulen und Jugendheimen" (damit die Formulierung von § 12
Abs. 1 VolksschulG aufnehmend). Was den Unterricht im "späteren
Jugendalter" betrifft, haben die Schulgemeinden nach § 15 lit. e
Schulleis­tungsG jedoch nur die Kosten des Besuchs zu tragen, und dies nur
soweit, als der Unterricht "dem Abschluss der Volksschulbildung
behinderter Kinder dient". Schliesslich tra­gen nach § 15 lit. f
SchulleistungsG
die Schulgemeinden die Kosten "der sonderschulischen Massnahmen, die
begleitend zum Unterricht der Volksschule und zum Kindergarten­besuch
erforderlich sind". Die frühere Fassung von § 15 SchulleistungsG ging
auf das Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom
1. April 1962 (JugendheimG, LS 852.2) zurück (OS 41, 186). Sie erwähnte
auch in lit. a und b nur den Unterricht und nicht die Unterbringung, sah
in lit. d die Kos­tentragung des Besuchs von Kindergärten nur für
"körperlich behinderte... Kinder" vor und sprach in lit. e von
"körperlich oder geis­tig be­­hinderte[n] Kinder[n]". Die Gesetzesänderung
vom 16. März 1986 verankerte die bereits bestehende Praxis, dass die
Schulgemeinden unter den Voraus­setzungen von § 15 lit.
a und
b SchulleistungsG
auch für die Unterbringung aufzukom­men
hatten, ausdrücklich in den er­­wähnten Literä, vereinheitlichte § 15
lit. d und e Schulleis­tungsG "im Sinn einer Klarstel­lung"
und fügte lit. f in § 15 Schulleis­tungsG ein (vgl. Weisung vom
18. Mai 1983, ABl 1983 II 835). Was aus § 15 Schulleis­tungsG
für den vorliegenden Fall abzuleiten ist, im im Folgenden zu prüfen.
6. a) Als erste Voraussetzung dafür, dass die
Schulungskosten Jugendlicher im nach­­schulpflichtigen Alter von den
Schulgemeinden zu tragen sind, sieht § 15 lit. e SchulleistungsG die
Behinderung des oder der betreffenden Jugendlichen vor. Zu beachten ist die
Aufzählung von Behinderungen in § 32 Abs. 1 und §§ 41-45
SonderklassenR, die aus­ser körperlicher und geistiger Behinderung weitere
Arten nennen: Seh-, Hör-, Sprachbehin­derung, Verhaltensstörung und
Mehrfachbehinderung (vgl. auch Art. 8 Abs. 4 der Verordnung über die
Invalidenversicherung vom 17. Januar 1961 [IVV, SR 831.201]; Botschaft des
Bundesrats zur Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" und
zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen
behinderter Menschen vom 11. Dezember 2000, BBl 2001, 1715, 1731, gestützt
auf Angaben der Schweizerischen Zentralstelle für Heilpädagogik; EDK/Bundesamt
für Bildung und Wissenschaft, Schweizer Beitrag für die Datenbank
"Eurybase – the Information Database on Education in Europe", Bern
2001, Ziff. 10.5.1, 10.10, http://www.edk.ch/d/BildungswesenCH). Die Kategorienbildung
kann jedoch nicht als abschliessend betrachtet werden (vgl. § 32 Abs. 2
Son­derklassenR). "Neuere Definitionsbemühungen gehen dahin, die Zusammenhänge
zwischen der spezifischen Schädigung und den möglichen Aktivitäten sowie die
individuellen Partizipationsmöglichkeiten jedes einzelnen Kindes zu
berücksichtigen" (Botschaft des Bun­­desrats vom 11. Dezember 2000,
BBl 2001, 1731; vgl. auch das Konzept der "leis­tungs­spezifischen
Invalidität" in Art. 4 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die
Invalidenversicherung vom 19. Juni 1959 [IVG, SR 831.20] und dazu Ulrich
Meyer-Blaser, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, Zürich 1997,
S. 22 f., 139 f.). Ein ähnliches Konzept klingt in
Ziff. 4.1.1 und 4.2.2 Abs. 4 Richtlinien an (vgl. auch bereits Antrag
und Weisung zum Gesetz über die Jugendheime vom 1. Juni 1961, ABl 1961,
601, 611). Was insbesondere die "Verhaltensstörung" betrifft, die in
§ 32 Abs. 1 lit. f und § 44 SonderklassenR als Behinderung
anerkannt wird, so kann sie als moderneres Synonym für den in § 15
lit. a SchulleistungsG verwendeten Begriff der Schwererziehbarkeit gelten
(EDK/Bundesamt für Bildung und Wissenschaft, Ziff. 10.5.1.8).
Bereits der Wortlaut von § 15
lit. e SchulleistungsG erfasst alle Behinderungen (was ausserdem auch für
§ 15 lit. a SchulleistungsG aufgrund der in jener Bestimmung ent­haltenen
Generalklausel gilt). Dies verlangt im Übrigen auch die Rechtsgleichheit. Es
ist dem­­nach nicht von Belang, dass die frühere Fassung von § 15
lit. e SchulleistungsG nur die körperliche und die geis­tige Behinderung
erwähnte und mit der Gesetzesrevision vom 16. März 1986 nur
"redaktionelle Änderungen" vorgenommen werden sollten (Weisung vom 18. Mai
1983, ABl 1983 II 835).
b) Fraglich ist das Verhältnis von
Sonderschulungsbedürftigkeit und Behinderung (im Sinn der
Sonderschulgesetzgebung). §§ 12 f. VolksschulG schreiben für Kinder,
die in der Normalklasse – aus welchen Gründen auch immer – nicht geschult
werden können, im Sinn der Verhältnismässigkeit abgestufte
Schulungsmöglichkeiten vor, indem subsidiär zur Normalklasse die Sonderklasse,
subsidiär zur Sonderklasse die Sonderschule und erst für den Fall der
Bildungsunfähigkeit die Befreiung von der Schulpflicht vorgesehen wird.
§ 32 Abs. 1 und 2 SonderklassenR nennen als Anspruchsberechtigte für
Sonderschulungsmassnah­men (direkt oder indirekt) verschiedene Gruppen von
"Behinderten". Weil alle bildungs­fähigen Kinder Anspruch auf eine
ihnen angemessene Schulung haben, umfasst die Sonderschulungsbedürftigkeit
gemäss § 32 Abs. 1 und 2 SonderklassenR mehr Fälle als die dort ge­nannten
Kategorien von Behinderten. Aus der Systematik von § 12 VolksschulG und
dem Zweck der Sonderschule gemäss § 29 SonderklassenR ergibt sich somit,
dass der Anspruch auf Sonderschulung im Volksschulalter jedenfalls nicht an
einen der bundesrecht­lichen In­validitätsbegriffe anknüpft (vgl. Art. 4
IVG; Art. 88 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Ver­sicherungsvertrag
vom 2. April 1908 [SR 221.229.1]; Meyer-Blaser, S. 140). In diesem
Sinn wendet das Verwaltungsgerichts auch auf die Hochbegabung § 12
VolksschulG analog an (VGr, 19. Dezember 2001, VB.2001.00334, E. 2,
http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung, mit Hinweis). Die Nennung bzw. Erwähnung
spezifischer Formen der Behinderung in § 32 Abs. 1 und 2
SonderklassenR dient nicht dem Ausschluss nicht oder anders behinderter Kin­der
von der Sonderschulung, sondern vielmehr der Abgrenzung der dort genannten
Behinderungen von der Bildungsunfähigkeit gemäss § 13 VolksschulG. Der
Wortlaut von § 32 Abs. 1 und 2 SonderklassenR erweist sich insofern
als zu eng. Dies legt grundsätzlich nahe, auch § 32 Abs. 3
SonderklassenR entsprechend weit auszulegen: Wann ein Jugendlicher im
nachschulpflichtigen Alter als behindert im Sinn dieser Bestimmung zu gelten
hat und demnach Anspruch auf Sonderschulung hat, hinge somit ebenfalls nur von
der Massnahmebedürftigkeit ab. Insbesondere ist dem Wort "kann" in
§ 32 Abs. 3 SonderklassenR nicht zu ent­nehmen, dass die Gewährung
der Sonderschulung den Schulgemeinden frei stünde. Einer solchen Interpretation
widerspricht bereits der zweite Halbsatz der Bestimmung, laut dem eine
Sonderschulung vorzusehen ist, wenn diese von Art und Grad der Behinderung
erfordert
wird. Diese Fragen brauchen hier jedoch nicht abschlies­send geklärt zu werden,
weil nicht über die Massnahme als solche und damit den entsprechenden Anspruch,
sondern nur über die Kostentragung zu befinden ist.
c) aa) Im Fall C’s liegt keine relevante
geistige oder körperliche Behinderung vor. C war zwar zumindest seit der
zweiten Primarschulklasse eine schwache Schülerin (wobei immerhin anscheinend
niemals die Repetition einer Klasse notwendig geworden war), hat­te den
prüfungsfreien Übertritt in die Realschule nur mit dem Minimum der hierfür notwen­digen
Noten geschafft, war in der Realschule gescheitert und hatte auch in der Oberschu­le
Stützmassnahmen nötig gehabt. Nach der gesetzlichen Definition der Oberschule
(bzw. der Abteilung C der Dreiteiligen Sekundarschule; vgl. §§ 61 ff.
VolksschulG in der Fassung vom 28. September 1997; §§ 9 ff. der
Volksschulverordnung vom 31. März 1900 [LS 412.111] in der Fassung vom
10. Dezember 1997 mit späterer Änderung) haben allerdings auch Kinder bzw.
Jugendliche, welche nur diese an­spruchsloseste Form der Oberstufe erfolgreich
absolvieren, grundsätzlich als normal be­gabt zu gelten. Entgegen den (materiell
teilweise auf unzutreffenden Grundlagen beruhenden) Behauptungen der Klägerin
(die etwa die Noten der Realschule mit jenen der Oberschule verwechselt) wies C
das hierfür notwendige intellektuelle Niveau auf (die Kritik der Klägerin am
Bericht des Oberschullehrers zielt ins Leere, weil dieser C erst ab dem zweiten
Ober­stufenschuljahr selber unterrichtete und daher für ein allfälliges
Versagen der Schule höchs­tens eine geringe Verantwortung trüge, weshalb nicht
davon auszugehen ist, dass der Bericht vom Wunsch, ein derartiges Versagen zu
kaschieren, gefärbt wurde). Insbesondere trifft nicht zu, dass C den Anschluss
auch in der Oberschule nicht fand. Wenn sie den Schulstoff im letzten Oberstufenschuljahr
nicht mehr aufgenommen hat, so ist dies auf ihre unentschuldigten Ab­senzen
zurückzuführen. Die Schulung C’s in einer Normalklasse wurde denn auch nicht
durch das Unvermögen, dem Unterricht zu folgen, verhindert. Der unmittelbare
Anlass der Fremd­platzierung war vielmehr ihr provozierendes und gewalttätiges
Verhalten in der Schu­le während des dritten Oberstufenjahrs, somit die
wesentliche Behinderung des Unterrichts im Sinn von § 12 Abs. 1
VolksschulG. Sodann ist unbestritten, dass die Einweisung in das Haus M die
richtige Massnah­me war. Ziel dieses sozialtherapeutischen Wohnheims ist aber
laut dessen Feinkonzept die Hilfe an Jugendliche in Krisensituationen,
"deren adoles­zenzspezifische Störungsbilder sich vorwiegend in
dissozialem Verhalten äus­sern", wäh­rend geistige und schwere körperliche
Behinderung die Aufnahme in das Heim ausschlies­sen.
bb) Zu prüfen ist jedoch weiter, ob C’s
Verhalten als Verhaltensstörung zu den Behinderungen im Sinn von § 15
lit. e SchulleistungsG zu rechnen ist. Werden Kinder und Ju­gendliche, die
zwar intellektuell dem Schulstoff zu folgen vermögen, sich jedoch nicht in die
Ordnung des Schulbetriebs einfügen können und deswegen den Unterricht in
untragbarer Weise stören, als verhaltensgestört definiert, so muss C in ihrer
damaligen Verfassung zu ihnen gezählt werden (vgl. RRB SZ Nr. 98,
22. Januar 2002, E. 3.2.3, http://www.sz.ch/entscheide/Regierungsrat;
3. Dezember 1991, EGV-SZ 1991 Nr. 45 E. 4). So gelten auch nach
dem Feinkonzept des Hauses M die dissozialen Jugendlichen unter heil­pädagogischen
Gesichtspunkten als "behindert (verhaltensauffällig)", und der Aufenthalt
im Wohnheim bezweckt "die Wiedererlangung der geistig-seelischen und körperlichen
Gesundheit der Jugendlichen".
Wenn die Beklagte ausführt, dass eine
Sonderschulbedürftigkeit nicht gegeben sei, weil C dem Unterricht intellektuell
hätte folgen können, übersieht sie somit, dass eine Sonderschulung eben auch
wegen Verhaltensstörungen notwendig wer­den kann. Aus demselben Grund ist auch
ihr Einwand unerheblich, eine Befreiung vom Lehr­plan bzw. von den Lehrzielen
sei nicht notwendig gewesen und nicht erfolgt. Als verhaltensauffällige Schülerin
hatte C zumindest bis zum Ende der Schulpflicht Anspruch auf eine entsprechende
Son­derschulung, sofern ihr die Volksschulbildung anders nicht zu vermitteln
war. Die ihr ange­drohte Entlassung aus der Schulpflicht nach § 11
Abs. 3 VolksschulG konnte höchstens subsidiär, als ultima ratio, in Frage
kommen (vgl. RRB SZ Nr. 98, 22. Januar 2002, E. 1.2 mit
Hinweisen, http://www.sz.ch/entscheide/Regierungsrat; Marco Borghi in:
Kommentar zur Bundes­verfassung, 1988, Art. 27 Rz. 48). Die Beklagte
scheint davon auszugehen, dass eine Sonderschulungsbedürftigkeit im
nachschulpflichtigen Alter nur bei Jugendlichen vor­liegen kann, die dem
Unterricht nicht zu folgen vermochten, nicht aber bei solchen, die den
Unterricht wesentlich störten. Beide Symptome können aber auf Behinderungen im
Sinn von § 32 SonderklassenR zurückgehen; diese äusseren Erscheinungsbilder
der Behin­derun­gen rechtfertigen keine Differenzierungen des Anspruchs auf
Sonderschulung bil­dungsfähi­ger Kinder und Jugendlicher. (Die Ausgestaltung
der Sonderschulung richtet sich hingegen selbstverständlich nach der jeweiligen
Behinderung.) Es besteht demnach kein Raum, um den Begriff der
"Behinderung" in Bezug auf Jugendliche im nachschul­pflichtigen Alter
en­ger zu definieren als in Bezug auf schulpflichtige Kinder und zum Beispiel
die Verhaltens­störung auszuschliessen. Allerdings schränkt § 32
Abs. 3 SonderklassenR den Anspruch auf Sonderschulung für
nachschulpflichtige Jugendliche insofern ein, als es ihn von "Art und Grad
der Behinderung" abhängig macht. Doch dürfte der Begriff "Art und Grad
der Behinderung" ohnehin im Sinn der Massnahmebedürftigkeit auszulegen
sein (vorne b). Vor allem aber liefert § 32 Abs. 3 SonderklassenR
zwar allenfalls die Hand­habe, um eine Sonderschulung mit dem Ablauf der
Schulpflicht zu beenden. Er enthält jedoch keinen An­satzpunkt, um einer aus
schulischen Gründen angeordneten Massnahme, deren Weiterführung über das
schulpflichtige Alter hinaus als notwendig anerkannt wurde, ab diesem Zeitpunkt
die schulischen Ursachen oder den Sonderschulungscharakter abzusprechen. Wenn
wie hier eine Sonderschulung in massgeblicher Weise aus schulischen Gründen
angeordnet wurde und die Weiterführung der Massnahme über das Ende der
Schulpflicht hinaus notwendig ist, so ist auch nach Ablauf der Schulpflicht
weiterhin von einer Sonderschulung – nun gemäss § 32 Abs. 3
SonderklassenR – auszugehen. Entscheidend ist daher im vorliegenden
Zusammenhang einzig, dass die Massnahme unbestrittenermassen über das Ende der
Schulpflicht hinaus notwendig war.
cc) Der kantonale und der eidgenössische
Begriff der Sonderschulungsbedürftigkeit decken sich nicht (vgl. besonders
Art. 8 Abs. 4 IVV), woran auch der Verweis auf die Eidgenössische
Invalidenversicherung in Ziff. 4.2.2 Abs. 4 Richtlinien nichts
ändert. Es ist da­her unerheblich, dass die der Eidgenössischen
Invalidenversicherung gestellten Beitragsgesuche abgelehnt wurden und C somit
anscheinend keine Sonderschulunterrichts-Bedürftig­keit im Sinn von
Art. 19 IVG und Art. 8 IVV zuerkannt wurde. Nicht relevant ist
weiter, ob eine Hörbehinderung eine der Ursachen dafür war, dass C’s schulische
Leis­tungen derart bescheiden blieben. (Im Übrigen stützt die Schülerinnenkarte
des schulärztlichen Diens­tes die These von der Schwerhörigkeit C's nicht.)
7. a) Ist demnach das Vorliegen einer
Behinderung im Sinn von § 15 lit. e Schul­leis­­tungsG zu bejahen,
stellt sich die Frage, ob das zweite Kriterium dieser Bestimmung er­füllt ist
und die Weiterführung der Massnahme nach dem Ende der Schulpflicht dem Abschluss
von C’s Volksschulbildung diente. Hierzu sagt Ziff. 4.2.2 Abs. 4
Richtlinien:
"Eine Sonderschulung ... ist
in aller Regel erst dann als abgeschlossen zu betrachten, wenn der
Sonderschulabgänger danach in der Lage ist, eine ihm gemässe Beschäftigungs-
oder berufliche Ausbildungsmöglichkeit zu ergreifen. Sofern also die
Weiterbildung der Sonderschulung über die Dauer der Volksschulpflicht hinaus
als Vorbereitung auf eine geeignete Anschlussmöglichkeit (z.B. Berufslehre,
Anlehre, Werk­­stätte für Invalide) erforderlich ist, folgt daraus, dass die Fort­setzung
der Sonderschulung dem Abschluss der Volksschulbildung des behinderten
Jugendlichen dient und demzufolge im Sinne von §
15 des
Schulleistungsgesetzes ... zu ermöglichen und zu finanzieren ist. ..."
Die Frage ist für die Zeit der Vorlehre und jene
der Anlehre je gesondert zu betrach­ten. Nicht entscheidend ist, ob die
Schulung intern oder extern stattfand. Ohne Bedeutung ist auch, dass das
Jugendsekretariat in seinem Antrag an die Klägerin auf Kostengutsprache vom
23. Juli 2001 beide Ausbildungsjahre unterschiedslos als Anlehrjahre
bezeichnet.
b) Was die erste
Ausbildungszeit betrifft, so wird das mit C und ihren Eltern ver­ein­barte
Programm – eine Vorlehre mit ausgeprägter Berufsberatung – mit dem zehnten
Schul­­jahr verglichen, das keine Massnahme zum Abschluss der Volksschulbildung
darstellt (EDK, Sekundarstufe I: Aktuelle Situation, Bern 1994, S. 17,
http://www.edk.ch). Doch wurde im Bericht des Hauses M vom 8. Juli 2000
auch festgehalten, dass "eine sinnvolle Beschulung und die Vorbereitung
für eine Berufsbildung ... zur Zeit nicht möglich" seien. Erst die
Vorlehre ermöglichte C somit den Anschluss an eine berufliche Ausbildungs­möglichkeit.
Damit ist nach Ziff. 4.2.2 Abs. 4 Richtlinien davon auszugehen, dass
diese Massnahme im Sinn von § 15 lit. e SchulleistungsG dem Abschluss
der Volksschulbildung diente. Wenn die Beklagte ausführt, dass sich C’s
mangelnder Einsatz, ihr fehlendes Interesse und "später ... ihre
zunehmenden unentschuldigten Absenzen" in ungenügenden Leistungen
äusserten und dass C "seit dem dritten Oberstufenschuljahr zunehmend ...
jede Form von schulischem Unterricht" verweigerte, so räumt sie im Übrigen
selber ein, dass C aufgrund ihrer Verhaltensstörung der Schulstoff zumindest
des dritten Ober­stufen­schuljahres nicht mehr vermittelt werden konnte und
entsprechende Wissenslücken bestehen blieben.
c) Am 1. Januar 2001 begann C mit einer
Anlehre. Als deren Ziel nennt der zweite Zwischenbericht des Hauses M vom
22. Juli (recte) 2001 die Realisierung eines vom "BIGA" (heute: Staatssekretariat
für Wirtschaft [seco]) anerkannten Abschlusses. Somit handelt es sich bei
dieser Ausbildung nicht nur gemäss der Bezeichnung, sondern auch ma­teriell um
eine Anlehre im Sinn von Art. 49 des Bundesgesetzes über die Berufsbildung
vom 19. April 1978 (SR 412.10). Nun gilt eine Anlehre nach der Regelung
von Ziff. 4.2.2 Abs. 4 Richtlinien grundsätzlich nicht mehr als
Vorbereitung auf eine berufliche Ausbildung; sie stellt vielmehr eine solche
Ausbildung dar. Im vorliegenden Fall ist jedoch zu berücksichtigen, dass die
Anlehre in der zum Haus M gehörenden Firma P stattfand bzw. stattfindet,
"in einem geschützten Rah­men, der Schwankungen in der Leistungsfähigkeit
auffängt, wenn nötig Kriseninterven­tion während der Arbeitszeit und mit
regelmässigen Arbeitsbesprechungen Fördermass­nahmen über das für einen
normalen Betrieb mögliche Mass hinaus leistet". Daraus ergibt sich, dass C
nach wie vor nicht in der Lage ist, selbstverantwortlich einer ihr gemässen
Beschäftigung oder beruflichen Ausbildung nachzugehen. Erst wenn dieses Ziel
erreicht ist, kann jedoch nach Ziff. 4.2.2 Abs. 4 Richtlinien die
Sonderschulung als abgeschlossen gelten; die hier vorgenommene Anlehre in einem
ge­schützten Rahmen ist demnach nach wie vor als Sonderschulung zu betrachten,
obwohl die Anlehre grundsätzlich als Beispiel einer an die Sonderschulung
anschliessenden Ausbildung genannt wird. Deshalb hat die Beklagte auch an das
11. Schuljahr C’s einen Bei­trag nach § 15 lit. e
SchulleistungsG zu leisten.
8. Bezüglich der Kostentragung ist zu
berücksichtigen, dass § 15 lit. e Schulleis­tungsG (im Gegensatz zu
§ 15 lit. a und b derselben Bestimmung) die Schulgemeinden nur zur
Bezahlung des Unterrichtsbesuchs (nicht aber der Unterbringung) verpflichtet.
Weder § 39 SonderklassenR noch Ziff. 4.2.2 Abs. 4 Richtlinien,
die zu diesem Punkt keine eindeu­tigen Aussagen enthalten und auf § 15
SchulleistungsG verweisen, geben Anlass, hier vom klaren Wortlaut von § 15
lit. e SchulleistungsG abzuweichen. Es bestehen keine Hinweise dafür, dass
die Nichterwähnung der Unterbringungskosten in § 15 lit. e Schulleis­tungsG
auf einem gesetzgeberischen Versehen beruht (vgl. Weisung vom 18. Mai
1983, ABl 1983 II 835). Wenn aber diese Differenzierung zwischen
§ 15 lit. a und e Schulleis­tungsG bei der Gesetzesrevision –
aufgrund der Entwicklungen in der Praxis – gewollt war, so ist nicht bedeutsam,
ob und inwieweit der historische Gesetzgeber bei der Schaffung von § 15
SchulleistungsG in Bezug auf Massnahmen für Jugendliche im nachschulpflichtigen
Alter eine Sonderregelung aufstellen wollte: Gemäss der Weisung des
Regierungsrats vom 1. Juni 1961 sollte der "Geltungsbereich der
Verpflichtung" gemäss dem nachmaligen § 15 SchulleistungsG demjenigen
der in § 5 JugendheimG unterstützten Massnahmen und Institutionen
entsprechen, von denen es wiederum nur heisst, sie könnten im Gesetz nicht im
Detail geregelt werden, "da die Bedürfnisse der aus den verschiedenen
Gründen in Jugendheime eingewiesenen Kinder stark voneinander abweichen"
(ABl 1961, 611, 616). Nach § 1 Abs. 1 JugendheimG sind Jugendheime
bestimmt, "Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis zum vollendeten
22. Altersjahr zur Erziehung und Betreuung aufzuneh­men", sodass sich
aus dem Verweis auf das Jugendheimgesetz jedenfalls kein Wille zur un­terschiedlichen
Behandlung Schulpflichtiger und Nachschulpflichtiger ergibt.
Der Zweck und das System der Schulpflicht
sowie insbesondere der Geltungsbereich der Gesetzgebung über die Volksschule
(vgl. §§ 1, 1
bis
und 11 Abs. 1 VolksschulG) rechtfertigen
es jedenfalls, einen Unterschied zwischen den Massnahmen zuguns­ten von Kindern
im Volksschulalter und jenen zuguns­ten von Jugendlichen im nachschulpflichtigen
Alter zu machen und die Schulgemeinden mit den Kosten für Letztere weniger zu belasten.
Dies gilt auch unter Berücksichtigung des bundesverfassungsrechtlichen
Anspruchs auf ausreichenden Grundschulunterricht (Art. 19 und 62
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999). Selbst wenn die in
der Lehre aufgeworfene Frage bejaht würde, ob (insbesondere unter Beachtung des
Völkerrechts) allgemein eine "extensivere Auslegung" des An­­spruchs
auf ausreichenden Grundschulunterricht angezeigt sei (Ulrich Häfelin/Walter
Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001,
N. 928 f.), wären Differenzierungen zwischen schulpflichtigen Kindern
und schulungsbedürftigen Jugendlichen im nachschulpflichtigen Alter ohne
weiteres haltbar.
9. a) Den Rechnungen des Hauses M lässt sich
der Anteil der eigentlichen Unterrichtskosten nicht entnehmen. Es wird nicht
näher aufgeschlüsselt, aus welchen Kosten sich das Taggeld zusam­mensetzt, bzw.
es werden Pauschalen verrechnet. Als Pauschale ist insbesondere auch der
Beitrag für die Ausbildungskosten zu werten, der zudem eine Arbeits­entschädigung
bzw. ein Taschengeld mit umfasst. Ebenso wenig ergibt sich aus den Ak­ten, ob
und wann die Ausbildung C’s im Haus M abgeschlossen wurde.
In analoger Anwendung von Ziff. 4.2.7
Abs. 2 Nr. 5 Richtlinien ist von einem Beitrag von Fr. 6'000.-
pro Jahr, somit von Fr. 500.- pro Monat auszugehen. (Bloss ein geringfügig
höherer Betrag ergäbe sich übrigens, wenn der vom Haus M eingesetzte Pauschalbetrag
für die Ausbildungskosten abzüglich die Arbeitsentschädigung der Rechnung zugrunde
gelegt würde.) Nach Ziff. 4.2.2 Abs. 4 Richtlinien dauert die
Beitragspflicht der Schulge­meinde "in der Regel" bis zum vollendeten
18. Altersjahr. Obwohl diese Regel keine aus­drückliche Stütze im Gesetz
findet und nach dem Wortlaut der Bestimmung nur "für die Dauer der von der
Eidgenössischen Invalidenversicherung verfügten Sonderschulung" gilt,
besteht für das Verwaltungsgericht vorliegend kein Grund, von ihr abzuweichen.
C hat im Mai 2002 das 18. Altersjahr vollendet. Die Beklagte ist daher ab
September 2000 pro Mo­nat, den C bis und mit Mai 2002 im Haus M verbracht hat,
zur Bezahlung von Fr. 500.- zu verpflichten.
Für das Schuljahr 2000/2001 hat die Beklagte
mit Beschluss vom 27. März 2000 zwar bereits einen Beitrag von höchstens
Fr. 15'000.- beschlossen, anscheinend jedoch keine entsprechenden
Zahlungen vorgenommen.
Sollte die Beklagte die beschlossenen
Fr. 15'000.- ganz oder teilweise ausbezahlt haben, hätte sie damit die im
vorliegenden Urteil festgehaltene Verpflichtung im entsprechenden Umfang
erfüllt.
b) Die Klägerin verlangt 5 %
Verzugszins ab 1. September 2000. Öffentlichrechtliche Geldforderungen
sind im Verzugsfall grundsätzlich zu ver­zin­sen, und zwar zu einem Satz von
5 % (vgl. René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schwei­zerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 31 B I+V;
vgl. auch Hans-Ulrich Zürcher, Verzugszinsen im Bundesverwaltungsrecht,
Bern/Stuttgart/Wien 1998, S. 96). In analoger Anwendung der Regeln des
Obligationenrechts ist davon auszugehen, dass der Verzug – bei einer
fälligen Forderung – grundsätzlich mit der Mahnung (oder bei
entsprechender Vereinbarung an einem bestimmten Verfalltag) eintritt. Eine
Mahnung ist allerdings ausnahmsweise etwa dann nicht erforderlich, wenn der
Schuldner bzw. die Schuld­­­nerin unmissverständlich und definitiv die Leistung
verweigert hat und sie sich dem­zufolge als überflüssig erweisen würde (BGE
110 II 141 E. 1b S. 143 f.; BGE 97 II 58
E. 5; Rolf H. Weber, Berner Kommentar, 2000, Art. 102
N. 148 OR; Wolfgang Wiegand, in: Hein­rich Honsell/Nedim Peter
Vogt/Wolfgang Wiegand [Hrsg.], Kommentar zum schwei­zerischen Pri­vat­recht, Ob­li­ga­tionenrecht I,
Basel/Frankfurt a.M. 1996, Art. 102 N. 11).
Die Beklagte hat zwar verschiedentlich zum Ausdruck gebracht,
dass sie die strittigen Fremdplatzierungs- und Sonderschulkosten nicht
begleichen wolle (so im Beschluss vom 27. März 2000 und im Schreiben an
C's Eltern vom 22. August 2000). Sie hat im genannten Beschluss vom
27. März 2000 jedoch einen "[f]rei­will­lige[n] Kostenbeitrag für das
Schuljahr 2000/2001 von höchstens Fr. 15'000.-" zugesprochen; dieser
Betrag über­steigt denjenigen, zu dem sie vorliegend zu verpflichten ist. Eine
unmissverständliche Leistungsverweigerung, die eine Mahnung überflüssig machen
würde, liegt demnach nicht vor. Entscheidend ist daher das Vorliegen einer
Mahnung; als solche gilt etwa die Erhe­bung ei­ner Leistungsklage (vgl.
Wiegand, Art. 102 N. 9). Vor der am 10. Oktober 2001 erhobenen
Kla­ge ist hier keine Mahnung nachgewiesen, weshalb diese als massgebliche
Mahnung zu gelten hat. Die Wirksamkeit der Mahnung tritt nach der herrschenden
obliga­tionenrechtlichen Lehre am Tag nach dem Zugang bei der Schuldnerin ein,
somit im vorliegenden Fall am 16. Oktober 2001 (vgl. Weber, Art. 102
N. 103 ff. [abweichend]). Der Verzugszins ist ab dem mittleren
Verfalltag zwischen dem 16. Ok­tober 2001 und dem Fälligkeitstermin des
letzten geschuldeten Monatsbeitrags zu entrichten.
c) Im erwähnten Umfang ist die Klage
gutzuheissen; im Übrigen ist sie abzuweisen.
Da der Sachverhalt hinreichend erstellt ist,
erweisen sich die von den Parteien angebotenen weiteren Beweismittel als
überflüssig, weshalb auf ihre Abnahme verzichtet wer­den kann (vgl. Michele
Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Ge­hör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 372 f.;
Kölz/Boss­hart/Röhl, § 60 N. 5+11). Aus diesem Grund sind auch die
Verfahrensanträge der Parteien abzuweisen.
10. In Anwendung von § 86 in Verbindung
mit §§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Kosten der Verfahrens vor
Verwaltungsgericht nach Massgabe des Obsiegens bzw. Unterliegens der Parteien
der Beklagten zu 1/25 und im Übrigen der Klägerin aufzuerlegen.
Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG;
Kölz/Bosshart/ Röhl, § 17 N. 19).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Klage wird teilweise gutgeheissen.
Die Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin für jeden Monat ab September 2000
bis und mit Mai 2002, in dem C im Haus M untergebracht war, eine
Unterrichtskostenpauschale von Fr. 500.- zu entrichten, zuzüglich 5 %
Verzugszins ab dem mittleren Verfalltag zwischen dem 16. Oktober 2001 und
dem Fälligkeitstermin des letzten geschuldeten Monatsbeitrags. Im Übrigen wird
die Klage abgewiesen.
...