zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00069 · 2024-12-05 · de

Herausgabe von Patientendokumentationen | [Der Beschwerdegegner verpflichtete die Beschwerdeführerin im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens betreffend Verletzung der Berufsregeln unter Androhung der zwangsweisen Vollstreckung mittels amtlicher Beschlagnahme zur Herausgabe von Patientendokumentationen.] Das Rechtsmittelverfahren betreffend einen Zwischenentscheid über Beweismassnahmen im Rahmen eines berufsrechtlichen Disziplinarverfahrens ist keine Streitigkeit in Bezug auf zivilrechtliche Ansprüche im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Abweisung des Antrags auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung (E. 1.3). Die unter Androhung der zwangsweisen Vollstreckung verbundene Verpflichtung zur Edition von Unterlagen, die dem Berufsgeheimnis unterstehen, birgt die Gefahr eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils und ist daher selbständig anfechtbar. Dass das Berufsgeheimnis von Medizinalpersonen einer Einsichtnahme durch die kantonale Aufsichtsbehörde in der Regel nicht entgegensteht, führt zu keiner anderen Beurteilung (E. 2). Die Eröffnung eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens gegen die Beschwerdeführerin erfolgte weder in amtsmissbräuchlicher Weise noch in Verletzung des Amtsgeheimnisses und ist hinreichend begründet (E. 4 f.). Die im Streit liegende Verpflichtung zur Herausgabe von Patientendokumentationen beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (E. 6). Offengelassen, ob die Kompetenz des Beschwerdegegners zur Vornahme unangekündigter Inspektionen und Kontrollen (§ 59 Abs. 2 lit. b GesG) eine genügende gesetzliche Grundlage zur zwangsweisen Beschlagnahme von Beweismitteln im Rahmen der Sachverhaltsfeststellung darstellt. Mit der Möglichkeit einer Beweislastumkehr bezüglich des Vorliegens einer sorgfältigen Anamnese und Diagnosestellung sowie zur Berücksichtigung einer fortgesetzten Mitwirkungsverweigerung im Rahmen der Prüfung des Fortbestands der Bewilligungsvoraussetzungen verfügt die Beschwerdegegnerin über hinreichende Mittel, um eine Missachtung rechtskräftig angeordneterEditionspflichten auf verfahrensrechtlicher Ebene zu sanktionieren. Die Androhung einer zwangsweisen Vollstreckung der Herausgabepflicht unter Beizug der Polizei und der mit einer solchen Massnahme verbundene Eingriff in die Freiheitsrechte der Beschwerdeführerin ist daher nicht erforderlich und somit unverhältnismässig (E. 7). Teilweise Gutheissung im Sinn der Erwägungen. Aufhebung der Androhung einer zwangsweisen Vollstreckung der auferlegten Herausgabepflicht.

Zürich Verwaltungsgericht 05.12.2024 VB.2023.00069
Zurich Verwaltungsgericht 05.12.2024 VB.2023.00069
Zurigo Verwaltungsgericht 05.12.2024 VB.2023.00069

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00069
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00069
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.12.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.03.2025 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Herausgabe von Patientendokumentationen
[Der Beschwerdegegner verpflichtete die Beschwerdeführerin im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens betreffend Verletzung der Berufsregeln unter Androhung der zwangsweisen Vollstreckung mittels amtlicher Beschlagnahme zur Herausgabe von Patientendokumentationen.]
Das Rechtsmittelverfahren betreffend einen Zwischenentscheid über Beweismassnahmen im Rahmen eines berufsrechtlichen Disziplinarverfahrens ist keine Streitigkeit in Bezug auf zivilrechtliche Ansprüche im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Abweisung des Antrags auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung (E. 1.3). Die unter Androhung der zwangsweisen Vollstreckung verbundene Verpflichtung zur Edition von Unterlagen, die dem Berufsgeheimnis unterstehen, birgt die Gefahr eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils und ist daher selbständig anfechtbar. Dass das Berufsgeheimnis von Medizinalpersonen einer Einsichtnahme durch die kantonale Aufsichtsbehörde in der Regel nicht entgegensteht, führt zu keiner anderen Beurteilung (E. 2). Die Eröffnung eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens gegen die Beschwerdeführerin erfolgte weder in amtsmissbräuchlicher Weise noch in Verletzung des Amtsgeheimnisses und ist hinreichend begründet (E. 4 f.). Die im Streit liegende Verpflichtung zur Herausgabe von Patientendokumentationen beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (E. 6). Offengelassen, ob die Kompetenz des Beschwerdegegners zur Vornahme unangekündigter Inspektionen und Kontrollen (§ 59 Abs. 2 lit. b GesG) eine genügende gesetzliche Grundlage zur zwangsweisen Beschlagnahme von Beweismitteln im Rahmen der Sachverhaltsfeststellung darstellt. Mit der Möglichkeit einer Beweislastumkehr bezüglich des Vorliegens einer sorgfältigen Anamnese und Diagnosestellung sowie zur Berücksichtigung einer fortgesetzten Mitwirkungsverweigerung im Rahmen der Prüfung des Fortbestands der Bewilligungsvoraussetzungen verfügt die Beschwerdegegnerin über hinreichende Mittel, um eine Missachtung rechtskräftig angeordneter Editionspflichten auf verfahrensrechtlicher Ebene zu sanktionieren. Die Androhung einer zwangsweisen Vollstreckung der Herausgabepflicht unter Beizug der Polizei und der mit einer solchen Massnahme verbundene Eingriff in die Freiheitsrechte der Beschwerdeführerin ist daher nicht erforderlich und somit unverhältnismässig (E. 7).
Teilweise Gutheissung im Sinn der Erwägungen. Aufhebung der Androhung einer zwangsweisen Vollstreckung der auferlegten Herausgabepflicht.
Stichworte:
AMTSGEHEIMNIS
AMTSMISSBRAUCH
ARZTZEUGNIS
ATTEST
AUFSICHTSBEHÖRDE
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BERUFSGEHEIMNIS
BESCHLAGNAHME
BEWEISLASTUMKEHR
BEWEISMITTEL
BEZIEHUNGSNÄHE
DIAGNOSE
DISPENSATION
DISZIPLINARVERFAHREN
DULDUNGSPFLICHT
EDITIONSVERFÜGUNG
ERÖFFNUNGSMANGEL
GEWÄHRSERFORDERNIS
HAUSDURCHSUCHUNG
HERAUSGABEPFLICHT
INSPEKTION
KONTRAINDIKATION
KONTROLLE
LEGALITÄTSPRINZIP
MASKENTRAGPFLICHT
MITWIRKUNGSFPLICHT
MITWIRKUNGSVERWEIGERUNG
NACHTEIL, NICHT WIEDER GUTZUMACHENDER
OPPORTUNITÄTSPRINZIP
PATIENTENDOKUMENTATION
RENITENTES VERHALTEN
RÜCKSTELLUNG
UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZ
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
VERHANDLUNG
VERTRAUENSWÜRDIGKEIT
ZIVILRECHTLICHE ANSPRÜCHE
ZWANGSANDROHUNG
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I BGG
Art. 5 Abs. III BV
Art. 13 BV
Art. 26 BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
Art. 6 Abs. I EMRK
Art. 8 EMRK
§ 3 GesundheitsG
§ 13 Abs. I GesundheitsG
§ 18 GesundheitsG
§ 59 Abs. II GesundheitsG
§ 36 MEDBG
§ 36I lit. b MEDBG
§ 37 MEDBG
§ 40 Abs. I MEDBG
§ 40 Abs. II MEDBG
§ 40a MEDBG
Art. 292 StGB
Art. 312 StGB
Art. 320 StGB
§ 7 Abs. I VRG
§ 7 Abs. II lit. b VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 26c VRG
§ 30 Abs. I lit. c VRG
§ 31 VRG
§ 59 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00069
Urteil
der 3. Kammer
vom
5. Dezember 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Gesundheit,
Beschwerdegegner,
betreffend Herausgabe
von Patientendokumentationen,
hat sich
ergeben:
I.
A.
A
verfügt seit 1996 über eine Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen
Berufsausübung als Ärztin.
B.
Die
Gesundheitsdirektion erhielt am 4. Februar 2021 eine Meldung des
Volksschulamts über zwei als "fragwürdig" bewertete Arztzeugnisse, die
A dem schulpflichtigen Kind C betreffend dessen Dispensation und später
dessen Rückstellung aus dem Kindergarten ausgestellt hatte. Mit Schreiben vom
11. März 2021 forderte die Gesundheitsdirektion, Fachbereich Medizin, A
zur Einreichung einer schriftlichen Stellungnahme zum Sachverhalt und zur
Diagnose, die zur Dispensation vom Schulunterricht geführt habe, sowie zur
Einreichung der Patientenakten auf. Im darauffolgenden Schriftenwechsel
beschränkte sich A darauf, die Rechtmässigkeit des Verfahrens und das Bestehen
einer hinreichenden Grundlage für den von der Gesundheitsdirektion geäusserten
Verdacht auf das Ausstellen von Gefälligkeitszeugnissen zu bestreiten, ohne zu
den Zeugnissen oder zur zugrunde liegenden Diagnose inhaltlich Stellung zu nehmen
oder die verlangten Patientendokumentationen zu edieren.
C.
Am 28. Oktober 2021 folgte eine weitere Meldung des
Volksschulamts über vier handschriftliche Atteste von A zuhanden der
Geschwister und Eltern von C. In diesen wurde jeweils ausgeführt, dass aus
ärztlicher Sicht nicht garantiert sei bzw. nicht garantiert werden könne, dass
das Tragen von Hygieneschutzmasken keine gesundheitsschädlichen Folgen für die
genannte Person habe, und dass diese von der – damals aufgrund der
Covid-19-Pandemie geltenden – Pflicht zum Tragen von Hygieneschutzmasken in
öffentlich zugänglichen Innenräumen zu dispensieren sei. Mit Schreiben vom
16. November 2021 informierte die Gesundheitsdirektion A über die Meldung
und wies sie darauf hin, dass die genannten Atteste den Anforderungen für eine
Befreiung von der Maskentragpflicht in öffentlich zugänglichen Innenräumen
nicht genügten, da diese "offensichtlich nicht aufgrund einer
medizinischen Indikation bei den Eltern und deren Kindern" ausgestellt
worden seien. A wurde unter Hinweis auf drohende disziplinar- und
strafrechtliche Konsequenzen ermahnt, künftig auf das Ausstellen solcher
Atteste zu verzichten.
D.
Nach
Meldungen des Volksschulamts über weitere, gleichlautende Atteste von A
betreffend Dispensation von der Maskentragpflicht und nach weiteren
Schriftenwechseln verpflichtete das per 1. Januar 2022 neu zuständige Amt
für Gesundheit A mit Verfügung vom 3. Mai 2022, innert 10 Tagen nach
Rechtskraft die vollständigen Patientenakten von C, D, E, F, G und H
herauszugeben (Dispositivziffer I). Für den Säumnisfall wurde die zwangsweise
Vollstreckung mittels amtlicher Beschlagnahme im Rahmen einer unangekündigten
Inspektion unter Beizug der Polizei angedroht (Dispositivziffer II). Die Kosten
dieser Verfügung wurden A auferlegt (Dispositivziffer III).
II.
A liess hiergegen mit Eingabe vom
13. Juni 2022 an die Gesundheitsdirektion, Fachstelle Rechtsmittel,
rekurrieren. Mit Verfügung vom 15. Dezember 2022 trat die
Gesundheitsdirektion auf den Rekurs nicht ein, auferlegte A die
Verfahrenskosten und verweigerte ihr eine Parteientschädigung.
III.
A.
Hiergegen liess A mit Eingabe vom 31. Januar 2023
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben. Sie beantragte die Aufhebung bzw.
Nichtigerklärung der Verfügung des Amts für Gesundheit (recte: der
Gesundheitsdirektion) vom 15. Dezember 2022 unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Eventualiter sei die Sache im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragte sie nebst dem Beizug
sämtlicher Vorakten und der Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels die
Edition der "Kinderpsychiatrischen- und Suizidstatistiken" sowie die
Durchführung einer öffentlichen Verhandlung.
B.
Die Gesundheitsdirektion beantragte mit Eingabe vom 13. Februar
2023 unter Einreichung ihrer Akten die Abweisung der Beschwerde. Für den Fall
der Aufhebung ihres Nichteintretensentscheids beantragte sie unter Hinweis auf
ihre Eventualbegründung einen reformatorischen Sachentscheid durch das
Verwaltungsgericht. Der Beschwerdegegner beantragte mit Beschwerdeantwort vom
28. Februar 2023 unter Verweis auf die Begründung seiner Ausgangsverfügung
sowie die vorinstanzlichen Erwägungen die Abweisung der Beschwerde. Weitere
Stellungnahmen gingen nicht ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Mit der im Streit liegenden Verfügung
verpflichtete der Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen
Verfahrens im Sinn von Art. 41 ff. des
Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären
Medizinalberufe (MedBG; SR 811.11) und § 18 des Gesundheitsgesetzes
vom 2. April 2007 (GesG; LS 810.1)
zur Herausgabe bestimmter
Patientendokumentationen. Zur Überprüfung des vorinstanzlichen Nichteintretens
auf den hiergegen erhobenen Rekurs ist das Verwaltungsgericht nach § 41 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 13 f.).
Die widersprüchlichen Ausführungen der anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführerin, welche das Verwaltungsgericht um Fällung eines
Sachurteils ersucht und zugleich dessen Zuständigkeit "mit
Nichtwissen" und unter Verweis auf die angebliche Überführung des
Verwaltungsgerichts und des Beschwerdegegners bzw. der Vorinstanz in
Gesellschaften des Privatrechts und auf das Fehlen eines Vertragsverhältnisses
zu diesen bestreitet, gehen ins Leere.
1.2
Die Beschwerde ist von der Kammer zu
behandeln (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).
Die
Beschwerdeführerin ist legitimiert, sich mittels Beschwerde gegen das vorinstanzliche
Nichteintreten auf ihren Rekurs zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 58). Nachdem auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten.
1.3
Die
Beschwerdeführerin beantragt ohne nähere Begründung die Durchführung einer
öffentlichen Verhandlung gestützt
auf Art. 6 Abs. 1 der
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK;
SR 0.101). Nach dieser Bestimmung hat jede Person mitunter das Recht, dass
über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und
Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage
öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Gemäss ständiger Praxis
des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) gelten als
zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK auch öffentlich-rechtliche
Disziplinarverfahren gegen beaufsichtigte Berufsträger, in denen die
Berechtigung der Betroffenen zur weiteren Ausübung ihres Berufs auf dem Spiel
steht, selbst wenn im konkreten Fall von einem Berufsverbot oder einem Entzug
der Berufsausübungsbewilligung abgesehen wurde (vgl. EGMR, Urteil vom 23. Mai
2017, Nr. 79821/12 [Marušić gegen Kroatien], §§ 71 ff.; BGE
147 I 219 E. 2.2.1, je mit Hinweisen). Zur Beurteilung steht vorliegend jedoch
kein entsprechender Sachentscheid, sondern lediglich ein selbständig eröffneter
Zwischenentscheid betreffend Anordnung einer Editionsverpflichtung im Rahmen
der behördlichen Sachverhaltsermittlung. Die Befugnis der Beschwerdeführerin
zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung wird hierdurch nicht tangiert,
weshalb das vorliegende Beschwerdeverfahren auch keine zivilrechtliche Streitigkeit
im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK darstellt (vgl. EGMR, Entscheid
vom 25. März 2004, Nr. 71888/01 [Lamprecht gegen Österreich]; Stefan
Harrendorf/Stefan König/Lea Voigt in: Jens Meyer-Ladewig et al. [Hrsg.], EMRK
Handkommentar, 5. A., Basel 2023, Art. 6 Rn. 15 und 22). Da die
Durchführung einer mündlichen Verhandlung im Übrigen im Ermessen des
Verwaltungsgerichts steht (vgl. § 59 Abs 1 VRG sowie Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 59 N. 5) und die Notwendigkeit einer solchen
vorliegend weder ersichtlich noch dargetan ist, ist dieser prozessuale Antrag
der Beschwerdeführerin abzuweisen.
1.4
Abzuweisen ist ferner der prozessuale Antrag der Beschwerdeführerin,
wonach "die Kinderpsychiatrischen und Suizidstatistiken" zu edieren
seien. Es ist weder ersichtlich noch dargelegt, welche Statistiken damit gemeint
sind, von welcher Person oder Institution diese beigezogen werden sollen und
inwiefern solchen Statistiken für die Beantwortung der zur Beurteilung
stehenden Fragen irgendeine Erheblichkeit zukommen soll.
2.
Zu prüfen ist zunächst die Rechtmässigkeit des
vorinstanzlichen Nichteintretens auf den Rekurs der Beschwerdeführerin. Die
Vorinstanz begründete dies mit ihrer Qualifikation der angefochtenen Verfügung
als nicht anfechtbarer, selbständig eröffneter Zwischenentscheid.
2.1
Die im Streit liegende Verfügung vom
3. Mai 2022 des Beschwerdegegners erging im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen
Verfahrens betreffend die Frage, ob die Beschwerdeführerin durch Ausstellung
der eingangs genannten Arztzeugnisse ihre Berufspflichten gemäss Art. 40
MedBG verletzt haben könnte. Da dieses Verfahren durch die Verpflichtung zur
Herausgabe von Patientenakten nicht abgeschlossen wird, sondern diese Massnahme
lediglich der von Amtes wegen vorzunehmenden Sachverhaltsfeststellung dient, liegt
ein selbständig eröffneter Zwischenentscheid vor, der nur unter den
Voraussetzungen von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit
Art. 92 f. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR
173.110) mit
Rekurs anfechtbar ist (vgl. BGr, 3. September 2021, 9C_236/2021, E. 1.3.1).
Daran ändert nichts, dass der
Beschwerdegegner seine Verfügung nicht ausdrücklich als Zwischenentscheid bezeichnete
und in der Rechtsmittelbelehrung auch nicht auf die daraus resultierenden Einschränkungen
bezüglich Rechtsmittelerhebung hinwies. Aus einem in diesem Zusammenhang
gerügten Eröffnungsmangel könnte die Beschwerdeführerin im Übrigen nichts für
sich ableiten, da ihr hieraus keinerlei Nachteil erwuchs.
Da die Verfügung des Beschwerdegegners weder die
Zuständigkeit noch den Ausstand betrifft, wäre sie nach § 19a Abs. 2
VRG in Verbindung mit
Art. 93 Abs. 1
BGG lediglich dann mit Rekurs anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn eine
Gutheissung des Rekurses sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b).
2.2
Entgegen
der Beschwerdeführerin würde eine Gutheissung ihres Rekurses keinen sofortigen
Endentscheid herbeiführen. Der Gegenstand des Verfahrens vor dem
Beschwerdegegner beschränkt sich nicht auf die Verpflichtung zur Herausgabe von
Patientenakten. Die betreffende Anordnung ist bloss ein Zwischenschritt zur
Klärung der Frage, ob die Beschwerdeführerin gegen ihre Berufspflichten
verstiess und ob infolgedessen disziplinarische oder administrative Massnahmen anzuordnen
sind. Auch bliebe bei einer Gutheissung des Rekurses kein weitläufiges
Beweisverfahren erspart; vielmehr hätte dies gerade die Notwendigkeit zur Durchführung
anderer Untersuchungsmassnahmen zur Folge. Dass die Vorinstanz die
Anfechtbarkeit der streitgegenständlichen Verfügung unter dem Blickwinkel von § 19a
Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG
verneinte, ist somit nicht zu beanstanden.
2.3
Nicht
gefolgt werden kann dagegen der vorinstanzlichen Würdigung, wonach der
Beschwerdeführerin aus dem angefochtenen Zwischenentscheid kein nicht
wiedergutzumachender Nachteil im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG in
Verbindung mit
Art. 93 Abs. 1
lit. a BGG
zu erwachsen drohe.
2.3.1
Die Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids ist unter diesem Gesichtspunkt
zu bejahen, wenn er für die beschwerdeführende Partei möglicherweise
nachteilige Folgen zeitigt, welche sich auch mit einem späteren günstigen
Endentscheid nicht mehr oder nicht mehr gänzlich beseitigen lassen (vgl. VGr, 21. Juni
2023, VB.2023.00271, E. 1.2, mit Hinweisen; Felix Uhlmann in: Marcel
Niggli et al. [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. A.,
Basel 2018, Art. 93 N. 3). Die blosse Möglichkeit eines nicht
wiedergutzumachenden Nachteils rechtlicher Natur genügt, dagegen reichen rein
tatsächliche Nachteile wie die blosse Verfahrensverlängerung oder -verteuerung
nicht aus (BGE 141 III 395 E. 2.5).
2.3.2
Auch wenn Zwischenentscheide über Beweismassnahmen oftmals keine nicht
wiedergutzumachenden Nachteile mit sich ziehen, wird die Gefahr eines solchen
regelmässig bejaht, wo durch eine solche Beweismassnahme die Offenbarung von
Informationen droht, die Gegenstand eines gesetzlich geschützten Geheimnisses
sind (vgl. BGr, 6. Februar 2008, 4A_440/2007, E. 1.1.1; Uhlmann, Art. 93
N. 11;
Martin Kayser/Lysandre
Papadopoulos/Rahel Altmann in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler
[Hrsg.], VwVG – Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren – Kommentar, 2. A.,
Zürich 2019 [Kommentar VwVG], Art. 46 N. 19, je mit weiteren
Hinweisen
). Denn selbst wenn sich bei Überprüfung des Endentscheids ergeben
sollte, dass das infrage stehende Geheimnis der Beweismassnahme entgegensteht, könnte
die bereits erfolgte Beeinträchtigung des Geheimnisschutzes hierdurch nicht
mehr rückgängig gemacht werden.
2.3.3
Zwar trifft es zu, dass das Berufsgeheimnis der Anordnung von Beweismassnahmen
im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens gemäss Art. 41 Abs. 1
MedBG und § 18 GesG grundsätzlich nicht entgegensteht. Die nach diesen
Bestimmungen erforderliche Aufsicht über medizinische Berufsträger kann nur
dann wirksam ausgeübt werden, wenn der zuständigen Behörde auch der Zugriff auf
Informationen und Unterlagen gewährt wird, die unter den Schutz des
Berufsgeheimnisses fallen (vgl. BGr, 18. März 2021, 2C_657/2018, E. 9.4 f.,
nicht publ. in BGE 147 I 354; 10. Januar 2007, 2P.231/2006, E. 7.4.2).
Aber auch innerhalb eines solchen Verfahrens ist die Verpflichtung zur
Herausgabe geheimnisgeschützter Unterlagen nicht uneingeschränkt und in jedem
Fall zulässig. Sie hat wie alles staatliche Handeln im öffentlichen Interesse
zu liegen, verhältnismässig zu sein und muss sich auf ernsthafte sachliche
Gründe stützen lassen (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]). Insbesondere hat
sich eine allfällig verfügte Pflicht zur Edition von Patientendokumentationen
auf solche zu beschränken, die für das betreffende Verfahren von sachlicher
Relevanz sind (vgl. BGr, 18. März 2021, 2C_657/2018, E. 9.4 f.,
nicht publ. in BGE 147 I 354; siehe ferner BGE 141 IV 77, E. 5.2).
2.3.4
Ob aufgrund der im Befolgungsfall drohenden Beeinträchtigung des
Berufsgeheimnisses bereits in der blossen Auferlegung einer
Editionsverpflichtung – welche gemessen am Verfahrensgegenstand möglicherweise
zu weit gefasst ist oder aus anderen Gründen gegen die genannten Grundsätze verstossen
könnte – ein nicht wiedergutzumachender Nachteil zu erblicken ist, kann
vorliegend offenbleiben (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons
St. Gallen vom 20. März 2018, B 2016/102, E. 1.3). Jedenfalls
in der vorliegenden Konstellation, in welcher der Beschwerdegegner bereits in
der Verpflichtungsverfügung für den Säumnisfall die Vollstreckung durch amtliche
Beschlagnahme angedroht hat, ist die Gefahr eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils
zu bejahen.
2.4
Nach dem
Gesagten hätte die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin somit eintreten
müssen.
3.
Ist die Vorinstanz auf eine Streitsache zu Unrecht nicht
eingetreten, kann das Verwaltungsgericht aus prozessökonomischen Gründen selbst
einen Sachentscheid fällen (
vgl. Marco
Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 7 in Verbindung mit § 63 N. 18
sowie
Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58
). Dies erweist sich vorliegend als
angezeigt, nachdem die Beschwerdeführerin in der Beschwerdeschrift ausdrücklich
auf ihre Äusserungen im Rekursverfahren verweist und die Vorinstanz für den
Fall der Aufhebung ihres Nichteintretensentscheids unter Hinweis auf ihre Eventualbegründung
einen reformatorischen Sachentscheid beantragt
. Eine Rückweisung der
Streitsache an die Vorinstanz würde bei dieser Ausgangslage einen prozessualen
Leerlauf darstellen. Es ist somit zu prüfen, ob die Vorinstanz auch die
materiellen Rügen der Beschwerdeführerin zu Recht verwarf.
4.
Die von der Beschwerdeführerin erhobene Rüge, wonach die
Einleitung des Verfahrens in amtsmissbräuchlicher Weise (Art. 312 des
Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember
1937 [
StGB
; SR 311.0]
)
und unter Verletzung des Amtsgeheimnisses (Art. 320 StGB) erfolgt sei,
verwarf die Vorinstanz zu Recht und mit überzeugender Begründung.
4.1
Wie sich
aus den Akten des Beschwerdegegners ergibt, erfolgten die Anzeigen des
Schulärztlichen Dienstes an den Beschwerdegegner jeweils in Reaktion auf
entsprechende Meldungen von Schulleitungen, die sich mit den infrage stehenden
Arztzeugnissen bzw. Attesten konfrontiert sahen und mit nachvollziehbaren
Argumenten ihre Zweifel an deren Rechtmässigkeit bzw. am Bestehen einer
hinreichenden medizinischen Indikation äusserten. Dass diese Meldungen oder deren
Weiterleitung an den Beschwerdegegner zwecks Erlangung eines unrechtmässigen
Vorteils oder Zufügung eines widerrechtlichen Nachteils erfolgten, ist weder
ersichtlich noch in glaubhafter Weise dargetan. An dieser Würdigung ändert
nichts, dass die erste Mitteilung der damaligen Leiterin des Schulärztlichen
Dienstes an die Kantonsärztin in duzender Form und unter Verwendung eines Kurznamens
erfolgte. Selbst wenn hieraus auf das Bestehen einer besonderen Beziehungsnähe
zwischen diesen beiden Personen geschlossen werden könnte, so ist nicht zu
erkennen, wie sich dies auf das Verfahren vor dem Beschwerdegegner ausgewirkt
haben soll. Weder geht aus den Akten hervor, dass sich die Kantonsärztin über
die blosse Weiterleitung der fraglichen Meldung hinaus am aufsichtsrechtlichen
Verfahren gegen die Beschwerdeführerin beteiligte, noch ist ersichtlich oder in
nachvollziehbarer Weise dargetan, dass sie aus dieser Weiterleitung irgendeinen
persönlichen Vorteil gezogen hätte. Auch im Beschwerdeverfahren bringt die
Beschwerdeführerin nichts Neues vor, was zu einer abweichenden Beurteilung
dieser Frage führen würde.
4.2
Ebenso wenig
bestehen Anhaltspunkte dafür, dass die Aufsichtsanzeigen an den
Beschwerdegegner unter Verletzung des Amtsgeheimnisses erfolgten. Aufgrund der
nachvollziehbar begründeten Zweifel an der Belastbarkeit der Zeugnisse (vgl.
hierzu sogleich, E. 5.2) ist davon auszugehen, dass die Vornahme der
Meldungen an die Gesundheitsdirektion aufgrund der Dienstpflichten der
betreffenden Personen sachlich geboten war, soweit nach Art. 42 MedBG
nicht sogar eine Verpflichtung hierzu bestand.
5.
Als unbegründet
erweisen sich ferner die verfassungsrechtlichen Rügen der Beschwerdeführerin in
Bezug auf die Eröffnung des Verfahrens.
5.1
In
Ergänzung zu den zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz ist zunächst
festzuhalten, dass der Beschwerdegegner als Fachbehörde und aufgrund des
Opportunitätsprinzips b
eim Entscheid
über die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens über einen Ermessensspielraum
verfügt, in den das Verwaltungsgericht nur mit Zurückhaltung eingreift (vgl.
Rachel
Christinat/Dominique Sprumont, La surveillance disciplinaire dans le domaine de
la santé, in: François Bellanger/Thierry Tanquerel [Hrsg.], Le droit
disciplinaire, Zürich/Basel/Genf 2018, S. 111;
Yves Donzallaz, Traité de droit médical, Vol. II,
Bern 2021, Rz. 5770 mit Hinweis auf den Wortlaut von Art. 41 Abs. 1
MedBG, wonach die Aufsichtsbehörde bei Verletzung von Berufsregeln
Disziplinarmassnahmen anordnen
kann
). Auch aufgrund des Umstands, dass sich die massgeblichen Beweismittel
in Form der Patientenakten vorliegend nach wie vor im Gewahrsam der
Beschwerdeführerin befinden, sind an das Bestehen eines hinreichenden
Anfangsverdachts keine hohen Anforderungen zu stellen.
5.2
In Bezug auf die Atteste betreffend Dispensierung
von der Maskentragpflicht ergibt sich der vom Beschwerdegegner geäusserte Verdacht
auf Verletzung der Berufspflichten durch das Ausstellen ärztlicher Zeugnisse
ohne hinreichende Diagnose bereits aus deren irreführender Formulierung:
Wie
die Vorinstanz und der Beschwerdegegner zutreffend darlegten, waren von der
damals geltenden Maskentragpflicht in öffentlich zugänglichen Innenräumen nur
solche Personen befreit, welche aus besonderen Gründen, insbesondere medizinischen,
keine Gesichtsmasken tragen
konnten
(vgl. Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2
lit. b der Verordnung vom 23. Juni 2021 über Massnahmen in der
besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie [Covid-19-Verordnung
besondere Lage; SR 818.101.26], in der Fassung vom 26. Juni,
4. Oktober, 25. Oktober und 16. November 2021).
Die in den Attesten der Beschwerdeführerin
verwendete Formulierung, wonach
aus ärztlicher Sicht nicht garantiert
sei bzw. nicht garantiert werden könne, dass das Tragen von Hygieneschutzmasken
keine gesundheitsschädlichen Folgen für den jeweiligen Patienten habe, scheint
sich hingegen nicht auf die körperliche Befähigung des jeweiligen Patienten,
sondern auf die ärztliche Meinung der Beschwerdeführerin betreffend die generellen
gesundheitlichen Risiken des Maskentragens zu beziehen. Dass diese Aussage bei
isolierter Betrachtung durchaus als zutreffend gewürdigt werden könnte, ändert
nichts daran, dass die darauffolgende, unter dem Titel "Attest"
getroffene Feststellung, dass von der Tragepflicht zu befreien sei, das
Bestehen einer hinreichenden medizinischen Kontraindikation im Sinn von Art. 6
Abs. 2 lit. b Covid-19-Verordnung besondere Lage impliziert. Ob das
Ausstellen dieser Atteste unter den gegebenen Umständen eine
Berufsregelverletzung darstellt, ist nicht Gegenstand des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens und bedarf deshalb keiner Erörterung.
5.3
Hinsichtlich
der Zeugnisse für das Kind C (oben I.B) ist
nachvollziehbar, dass die mit einer lediglich
"leichten" globalen Entwicklungsstörung begründete Rückstellung aus
dem Kindergarten vor dem Hintergrund, dass das Kind im damaligen Zeitpunkt
bereits rund die Hälfte des Schuljahrs absolviert hatte und dass die Eltern gemäss
Angaben des Volksschulamts aufgrund der damals geltenden Schutzmassnahmen auch
sämtliche älteren Geschwister zuhause unterrichteten, beim Beschwerdegegner
gewisse Zweifel am Bestehen einer hinreichenden medizinischen Indikation
aufkommen liessen.
5.4
Zusammenfassend
ist unter den gegebenen Umständen in keiner Weise zu beanstanden, dass der
Beschwerdegegner ein aufsichtsrechtliches Verfahren eröffnete, indem er die
Beschwerdeführerin zur Stellungnahme und zur Einreichung der entsprechenden
Patientenakten aufforderte.
6.
Auch die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach der
Beschwerdegegner durch Auferlegung der strittigen Editionsverpflichtung gegen
das Legalitätsprinzip oder das Berufsgeheimnis verstossen habe, ist nicht stichhaltig.
6.1
Personen, die einen universitären
Medizinalberuf im Sinn von Art. 2 Abs. 1 MedBG in eigener fachlicher
Verantwortung ausüben, benötigen eine kantonale Bewilligung und unterstehen
hinsichtlich dieser Tätigkeit der kantonalen Aufsicht (Art. 34 Abs. 1
MedBG; vgl. §§ 3 und 18 GesG). Die Kantone haben mittels Einsetzung
einer Aufsichtsbehörde für die Einhaltung der Berufspflichten zu sorgen, welche
die hierfür nötigen Massnahmen trifft (Art. 41 Abs. 1 und Abs. 2
MedBG). Ferner haben die Kantone über die laufende Einhaltung der
Bewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 36 MedBG zu wachen. Sind letztere
nicht mehr oder nicht mehr vollständig erfüllt, so ist die
Berufsausübungsbewilligung nach Massgabe von Art. 37 f. MedBG sowie § 5
GesG zu entziehen oder gegebenenfalls mit Auflagen zu versehen.
6.2
Im Verfahren vor den Aufsichtsbehörden gilt die
Untersuchungsmaxime, wonach der
rechtserhebliche
Sachverhalt von Amtes wegen richtig und vollständig zu ermitteln ist. Dies kann
durch Befragung von Beteiligten und Auskunftspersonen, den Beizug von
Amtsberichten, Urkunden und Sachverständigen, die Vornahme von Augenscheinen
oder auf andere Weise erfolgen (§ 7 Abs. 1 VRG; vgl. VGr,
18. März 2021, VB.2019.00520, E. 4.2.2.1, auch zum Nachfolgenden; 28. Februar
2008, VB.2007.00517, E. 2.1). Die Verfahrensbeteiligten haben dabei
mitzuwirken, sofern ihnen nach gesetzlicher Vorschrift eine Auskunfts- oder
Mitteilungspflicht obliegt (§ 7 Abs. 2 lit. b VRG). Eine solche
kann sich nach ständiger Praxis über den Wortlaut dieser Bestimmung hinaus
nicht nur aus dem Gesetz, sondern auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben
ergeben (Art. 5 Abs. 3 BV). Dies wird insbesondere bei der
Erheblichkeit von Tatsachen bejaht, die eine Partei besser kennt als die
Behörde und die sich ohne Mitwirkung ersterer gar nicht oder nicht mit
vernünftigem Aufwand erheben lassen (zum Ganzen Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7
N. 98 f.; Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege des Kantons
Zürich, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 201; BGE 138 II 465 E. 8.6.4;
130 II 482 E. 3.2; VGr, 20. März 2019, VB.2018.00443, E. 4.2;
19. März 2015, VB.2014.00341, E. 6.2.4; vgl. Christian Meyer, Die
Mitwirkungsmaxime im Verwaltungsverfahren des Bundes, Zürich 2019, Rz. 193 ff.
und 205 ff.).
6.3
Zur
wirksamen Wahrnehmung der Aufsicht nach Art. 41 MedBG ist es unerlässlich,
dass die zuständige Behörde nötigenfalls Zugang zu den Geschäftsräumlichkeiten,
Geschäftsbüchern und sonstigen Akten der beaufsichtigten Personen erhält. Der
kantonale Gesetzgeber hat diesem Umstand mit dem Erlass von § 59 Abs. 2
GesG Rechnung getragen. Danach ist die Gesundheitsdirektion bzw. in Verbindung
mit § 12 und Anhang 2 Ziff. 1 lit. f der Organisationsverordnung
der Gesundheitsdirektion vom 23. Dezember 2021 (OV GD; LS 172.110.5)
der Beschwerdegegner befugt, bei Personen und Institutionen, die eine
Heiltätigkeit auskünden oder ausüben, jederzeit unangemeldete Kontrollen und
Inspektionen durchzuführen (lit. a). Daraus lässt sich im Umkehrschluss eine
Pflicht der beaufsichtigten Medizinalpersonen ableiten, entsprechende Kontroll-
und Inspektionshandlungen zu dulden bzw. an deren Durchführung mitzuwirken,
wofür sie dem Beschwerdegegner auf Verlangen Einsicht in vorhandene Unterlagen
und Informationen zu gewähren haben. Diese Pflicht zur Einsichtsgewährung
erstreckt sich mitunter auch auf die Patientendokumentationen, zu deren Führung
und Aufbewahrung Medizinalpersonen nach Massgabe von Art. 40 lit. a
MedBG und § 13 Abs. 1 GesG verpflichtet sind. Wie bereits dargelegt (E. 2.3.3
oben) steht das Berufsgeheimnis einer solchen Pflicht nicht entgegen, da eine wirksame
Aufsicht zwangsläufig den Zugang zu patientenbezogenen Informationen und
Unterlagen voraussetzt. Die Art der nach § 59 Abs. 2 lit. a GesG
zulässigen Kontroll- und Inspektionshandlungen und der entsprechenden Mitwirkungspflichten
ist unter Berücksichtigung von Art. 41 Abs. 2 MedBG, wonach die Aufsichtsbehörden
die zur Einhaltung der Berufspflichten nötigen Massnahmen zu treffen haben,
weit auszulegen. Gerade in Fällen wie dem vorliegenden, wo der rechtserhebliche
Sachverhalt aufgrund fehlender Beweismittel bislang weitgehend ungeklärt ist,
muss es dem Beschwerdegegner bereits aus Gründen der Verhältnismässigkeit
erlaubt sein, eine beaufsichtigte Person oder Institution zur Herausgabe
bestimmter Patientendokumentationen oder anderer Urkunden zu verpflichten, die er
andernfalls nur durch Vornahme einer Inspektion in den Praxisräumlichkeiten
einsehen könnte, was in der Regel mit einem stärkeren Eingriff in die
Freiheitsrechte der Betroffenen verbunden sein dürfte.
6.4
Für die
strittige Verpflichtung zur Herausgabe von Patientendokumentationen besteht
nach dem Gesagten mit § 59 Abs. 2 lit. a GesG in Verbindung mit § 12
und Anhang 2 Ziff. 1 lit. f OV GD sowie Art. 41 Abs. 2
MedBG eine genügende Rechtsgrundlage.
6.5
Ferner erweist
sich die vorliegend auferlegte Editionsverpflichtung, auch unter
Berücksichtigung der Geheimhaltungsinteressen der betroffenen Patienten, als
verhältnismässig. Die Massnahme ist ohne Weiteres geeignet zur Beschaffung der
notwendigen Beweismittel. Nachdem sich die Beschwerdeführerin bislang
konsequent weigerte, die geforderten Unterlagen herauszugeben oder zu den im
Raum stehenden Vorwürfen und den zugrunde liegenden Diagnosen Stellung zu
nehmen (vgl. oben I.B), ist die Massnahme auch erforderlich. Da der
Beschwerdegegner nach derzeitigem Aktenstand keine Kenntnisse darüber hat,
weshalb sich die betreffenden Patienten bei der Beschwerdeführerin in
Behandlung befanden und welche Diagnose den Attesten zugrunde lag, ist auch
nicht zu beanstanden, dass er jeweils die Edition der vollständigen
Patientenakten anordnete. Die Massnahme erweist sich schliesslich auch als
zumutbar, da das öffentliche Interesse an einer wirksamen Aufsicht und am damit
angestrebten Patientenschutz das Interesse der betroffenen Patienten an der
Geheimhaltung überwiegt und letzterem durch das Amtsgeheimnis der
Mitarbeitenden des Beschwerdegegners ausreichend Rechnung getragen wird (vgl. BGr,
18. März 2021, 2C_657/2018, E. 9.5).
7.
Unabhängig von der Rechtmässigkeit der auferlegten Herausgabepflicht
zu beurteilen ist die Frage, ob der Beschwerdegegner für den Säumnisfall zu
Recht die zwangsweise Vollstreckung mittels amtlicher Beschlagnahme im Rahmen
einer unangekündigten Inspektion unter Beizug der Polizei androhte. Der
Beschwerdegegner stützte sich hierfür auf § 30 Abs. 1 lit. c in
Verbindung mit § 31 VRG sowie § 59 Abs. 2 GesG in Verbindung mit
§ 12 und Anhang 2 Ziff. 1 lit. f OV GD.
7.1
Die vorliegend
angedrohte Zwangsmassnahme käme im Ergebnis der Durchführung einer
Hausdurchsuchung zur Beschlagnahme von Beweismitteln gleich. Dies würde in
verschiedene Freiheitsrechte der Beschwerdeführerin eingreifen, namentlich den
Anspruch auf Achtung des Privatlebens (Art. 13 BV; Art. 8 EMRK), die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und die Eigentumsgarantie (Art. 26
BV) (vgl. VGr, 23. November 2017, VB.2016.00523, E. 4.1; Stephan
Breitenmoser in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich 2023, Art. 23 Rz. 22;
Simon Bangerter, Hausdurchsuchungen und Beschlagnahmen im Wettbewerbsrecht,
Zürich 2014, S. 23 ff.). Nach Art. 36 BV bedarf ein solcher Eingriff
einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, muss durch ein öffentliches
Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und
verhältnismässig sein.
7.2
§ 59 Abs. 2
lit. b GesG ermächtigt die Gesundheitsdirektion, im Rahmen ihrer
Vollzugsaufgaben verwaltungsrechtliche Sanktionen zu ergreifen, insbesondere
Praxen und Institutionen zu schliessen, Gegenstände zu beschlagnahmen oder
illegale Bekanntmachungen zu beseitigen. Die Bestimmung konkretisiert § 30 f.
VRG, welche die Zulässigkeit und die Voraussetzungen der zwangsweisen
Vollstreckung verwaltungsrechtlicher Anordnungen regeln, insbesondere mittels
Ersatzvornahme oder unmittelbarer Zwangsanwendung unter Beizug der Polizei.
Unter Hinweis darauf, dass solche Massnahmen der (Wieder-)Herstellung des
rechtmässigen Zustands dienen (Tobias Jaag, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 29–31,
N. 8), hat das Verwaltungsgericht in der Vergangenheit erkannt, dass in diesen
Bestimmungen keine hinreichende Grundlage zur (zwangsweisen) Beschlagnahme von
Patientendokumentationen und anderen Gegenständen in Abwesenheit der beaufsichtigten
Medizinalperson zum Zweck der Beweismittelbeschaffung bzw. Beweissicherung zu
erblicken ist (VGr, 23. November 2017, VB.2016.00523, E. 4.3).
Offengelassen wurde bislang, ob eine ausreichende gesetzliche Grundlage für
eine solche Durchsuchung und Beschlagnahme allenfalls in der vorstehend
genannten Kompetenz zur Vornahme unangemeldeter Kontrollen und Inspektionen gemäss
§ 59 Abs. 2 lit. a GesG erblickt werden könnte (ibid., E. 4.6).
7.3
Bei der
sich aus § 59 Abs. 2 lit. a GesG ergebenden Pflicht zur Duldung
behördlicher Inspektions- und Kontrollmassnahmen sowie der daraus abgeleiteten
Pflicht zur Herausgabe von Unterlagen (oben E. 6.3) handelt es sich um
eine Pflicht zur Mitwirkung bei der Sachverhaltserstellung (vgl. § 7 Abs. 2
VRG). Die Folgen einer unberechtigten Mitwirkungsverweigerung im
erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren sind im VRG nicht geregelt. In der Lehre
ist umstritten, ob und unter welchen Umständen es sich bei der Pflicht einer
Partei zur Mitwirkung bei der Sachverhaltserstellung um eine echte
Rechtspflicht handelt, die im Säumnisfall mit den Mitteln des Verwaltungszwangs
vollstreckt werden kann. Vorbehältlich einer spezialgesetzlichen Regelung stellt
dies ein namhafter Teil der Lehre infrage (vgl.
Plüss, § 7 N. 116 [anders noch Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A, § 7 N. 70]; Patrick L. Krauskopf/Martin
Wyssling in: Bernhard Waldmann/Patrick L. Krauskopf [Hrsg.], VwVG –
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. A., Zürich 2023, Art. 13
N. 82 f.; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, 3. A., Zürich 2021, Rz. 714; Christoph Auer/Anja
Martina Binder, Kommentar VwVG, Art. 13 N. 41; René Wiederkehr/Kaspar
Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 2020, Rz. 1396
).
Folgt man diesen Auffassungen, so handelt es sich hierbei um eine blosse prozessuale
Obliegenheit, deren ungerechtfertigte Missachtung grundsätzlich bloss durch
Auferlegung prozessualer bzw. administrativer Nachteile geahndet werden kann. In
Betracht kommt dabei insbesondere die Berücksichtigung renitenten Verhaltens im
Rahmen der Beweiswürdigung oder eine Umkehr der Beweislast. Sind aufgrund einer
unberechtigten Mitwirkungsverweigerung zusätzliche Untersuchungshandlungen der
Behörde erforderlich, so können die entsprechenden Kosten zudem gestützt auf
das Verursacherprinzip ungeachtet des Verfahrensausgangs der fehlbaren Partei
auferlegt werden (§ 13 Satz 2 VRG; vgl. Plüss, § 7 N. 111
und 113). Auch gemäss denjenigen Lehrmeinungen, die eine zwangsweise
Vollstreckung prozessualer Mitwirkungspflichten – etwa durch Androhung einer
Bestrafung nach Art. 292 StGB – nicht a priori ausschliessen, soll dies
nur in Ausnahmefällen zulässig sein. In Betracht gezogen wird dies in
Fallkonstellationen, in denen die blosse Sanktionierung mit prozessualen
Nachteilen kein taugliches Mittel darstellt, weil die geordnete Durchführung
des Verfahrens nicht den Interessen der mitwirkungsverpflichteten Partei
entspricht, jedoch, z.
B.
infolge einer Gefahr für die Allgemeinheit, gewichtige öffentliche Interessen
auf dem Spiel stehen und es der Behörde ohne Zwangsmassnahmen nicht möglich
ist, die zur Feststellung des Sachverhalts erforderlichen Beweismittel zu
beschaffen (vgl.
Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 990; René Wiederkehr/Christian Meyer/Anna
Böhme, Kommentar VwVG, Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren und weitere
Erlasse, Art. 13 N. 1; Zürich 2022; Meyer, Rz. 778 ff.;
vgl. ferner Bundesamt für Justiz, VPB 1987, Nr. 54, S. 337 ff.,
E. 2.1
).
7.4
Eine
Klärung der für das Verfahren vor dem Beschwerdegegner massgeblichen Frage, ob
die Ausstellung der genannten ärztlichen Zeugnisse durch die Beschwerdeführerin
auf einer hinreichend sorgfältigen und gewissenhaft durchgeführten Anamnese,
Untersuchung und Diagnosestellung beruhte, scheint ohne Mitwirkung der
Beschwerdeführerin, namentlich durch Herausgabe der betreffenden
Patientendokumentationen, kaum möglich. Dies insbesondere, weil es dem
Beschwerdegegner mangels gerichtlicher Unabhängigkeit verwehrt ist, die
betreffenden Patienten unter strafbewehrter Wahrheitsplicht als Zeugen
einzuvernehmen (Plüss, § 7 N. 57; vgl. § 26c VRG e contrario). Mangels
Angaben zu den durchgeführten Anamnese- und Untersuchungshandlungen und den gestützt
hierauf gestellten Diagnosen dürfte sich auch ein Entscheid aufgrund der Akten
nicht als probates Mittel erweisen, um der Beweisnot des Beschwerdegegners wirksam
zu begegnen.
Da es sich bei den Angaben zur ärztlichen Untersuchung,
Anamnese und Diagnosestellung jedoch stets um solche aus dem Kenntnisbereich der
beaufsichtigten Person handelt und es von dieser in Anbetracht der gesetzlichen
Dokumentationspflicht (Art. 40 lit. a MedBG und § 13 Abs. 1
GesG) erwartet werden kann, zu diesen Sachverhaltselementen taugliche Beweismittel
vorzulegen, erscheint es in Konstellationen wie der vorliegenden grundsätzlich
zulässig, im Rahmen der Beurteilung einer Berufsregelverletzung die Beweislast
für die Existenz einer hinreichend sorgfältigen Anamnese und Diagnosestellung dem
beaufsichtigten Berufsträger aufzuerlegen bzw. im Fall fortgesetzter
Mitwirkungsverweigerung vom Fehlen einer solchen auszugehen. Zudem besteht
grundsätzlich die Möglichkeit, eine Missachtung rechtskräftig auferlegter
Editionspflichten im Rahmen der Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit der
beaufsichtigten Person im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG
zu berücksichtigen, was sich möglicherweise negativ auf den Fortbestand der
Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung auswirken könnte.
Mit diesen Mitteln verfügt die Beschwerdegegnerin über eine hinreichende
Möglichkeit, die allfällige Verweigerung einer rechtskräftig angeordneten Aktenherausgabe
auf verfahrensrechtlicher Ebene zu sanktionieren und damit den Berufsregeln
gemäss Art. 40 MedBG sowie dem dahinterstehenden öffentlichen Interesse an
der Wahrung der Patientensicherheit Nachachtung zu verschaffen. Die vorliegend ausgesprochene
Androhung einer zwangsweisen Vollstreckung der Editionspflicht mittels
amtlicher Beschlagnahme im Rahmen einer unangekündigten Inspektion unter Beizug
der Polizei erweist sich deshalb nicht als erforderlich und damit als
unverhältnismässiger Eingriff in die Freiheitsrechte der Beschwerdeführerin. Die
Beschwerde ist deshalb in diesem Punkt im Sinn der Erwägungen gutzuheissen und
die betreffende Anordnung des Beschwerdegegners ist aufzuheben.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in entsprechender
Abänderung von Dispositivziffer I des angefochtenen Rekursentscheids im
Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen. Dispositivziffer II der
Verfügung des Beschwerdegegners vom 3. Mai 2022 betreffend Anordnung von
Vollstreckungsmassnahmen im Säumnisfall ist aufzuheben. Im Übrigen, namentlich
betreffend die Verpflichtung zur Herausgabe der verlangten Patientendokumentationen,
erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist im Sinn der Erwägungen
abzuweisen.
9.
9.1
Bei diesem
Resultat sind die Kosten des Rekursverfahrens in entsprechender Abänderung von
Dispositivziffer II des angefochtenen Rekursentscheids sowie die Kosten des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu zwei Dritteln der Beschwerdeführerin und
zu einem Drittel dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG).
Für eine Abänderung der Kostenfolgen der Verfügung des Beschwerdegegners vom
3. Mai 2022 besteht kein Anlass, da diese sich mit Ausnahme der
angedrohten Zwangsvollstreckung als rechtmässig erweist und einzig aufgrund der
nicht gerechtfertigten Mitwirkungsverweigerung der Beschwerdeführerin
erforderlich wurde.
9.2
Eine
Parteientschädigung ist der mehrheitlich unterliegenden Beschwerdeführerin
weder für das vorinstanzliche Rekursverfahren noch für das vorliegende
Beschwerdeverfahren zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 17 N. 21).
10.
Der vorliegende,
einen Zwischenentscheid betreffende Entscheid ist seinerseits ein
Zwischenentscheid, der nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93
Abs. 1 BGG angefochten werden kann (vgl. Bertschi, § 19a N. 32).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. In
entsprechender Abänderung von Dispositivziffer I der Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 15. Dezember 2022 wird Dispositivziffer II der
Verfügung des Amts für Gesundheit vom 3. Mai 2022 aufgehoben.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens werden in Abänderung von Dispositivziffer II
der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 15. Dezember 2022 zu zwei
Dritteln der Beschwerdeführerin und zu einem Drittel dem Amt für Gesundheit
auferlegt.
3.    Im
Übrigen wird die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 4'645.--
Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden zu zwei Dritteln der Beschwerdeführerin und zu einem
Drittel dem Amt für Gesundheit auferlegt.
6.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
7.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
8.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Gesundheitsdirektion;
c)    das Eidgenössische Departement des Innern (EDI).