zh_verwaltungsgericht · VB.1999.00323 · 2000-02-10 · de

Parkieren gegen Gebühr | Ausdehnung der gebührenpflichtigen Parkierzeiten in der Zürcher Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon Die Ausdehnung der gebührenpflichtigen Parkierzeiten durch die Stadt Zürich enthält Elemente einer funktionellen Verkehrsanordnung i.S.v. SVG 3 IV und stellt daneben eine Regelung gesteigerten Gemeingebrauchs dar (E. 1b). Es ergeben sich damit Ansatzpunkte sowohl für die Zuständigkeit des RR als auch des VGr. Eine Aufspaltung ist zu vermeiden. Da der Umfang der RR-Kompetenz ungewiss ist und er sich selbst als unzuständig erachtet, hat das VGr über die Beschwerde zu befinden (E. 1b ee). Die Vorinstanz hat das rechtl. Gehör der Bf nicht verletzt (E. 2). Die fragliche Anordnung wird grundsätzlich durch Interessen der Verkehrsregelung gerechtfertigt. Dies gilt für die Kurzzeitparkplätze (30 Minuten) allerdings nur für die Zeit bis 20 Uhr (E. 3). Die Erhebung von Parkiergebühren ist zulässig (E. 4). Eine UVP ist nicht durchzuführen (E. 5). --> Weiterzug: Beschwerde an den Schweizerischen Bundesrat; erledigt am 14.2.2001 (Abweisung)

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.10.0 VB.1999.00323
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.10.0 VB.1999.00323
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.10.0 VB.1999.00323

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00323
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Geschäftsnummer:
VB.1999.00323
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.02.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Parkieren gegen Gebühr
Ausdehnung der gebührenpflichtigen Parkierzeiten in der Zürcher Innenstadt und im Zentrum von Oerlikon
Die Ausdehnung der gebührenpflichtigen Parkierzeiten durch die Stadt Zürich enthält Elemente einer funktionellen Verkehrsanordnung i.S.v. SVG 3 IV und stellt daneben eine Regelung gesteigerten Gemeingebrauchs dar (E. 1b).
Es ergeben sich damit Ansatzpunkte sowohl für die Zuständigkeit des RR als auch des VGr. Eine Aufspaltung ist zu vermeiden. Da der Umfang der RR-Kompetenz ungewiss ist und er sich selbst als unzuständig erachtet, hat das VGr über die Beschwerde zu befinden (E. 1b ee).
Die Vorinstanz hat das rechtl. Gehör der Bf nicht verletzt (E. 2).
Die fragliche Anordnung wird grundsätzlich durch Interessen der Verkehrsregelung gerechtfertigt. Dies gilt für die Kurzzeitparkplätze (30 Minuten) allerdings nur für die Zeit bis 20 Uhr (E. 3).
Die Erhebung von Parkiergebühren ist zulässig (E. 4).
Eine UVP ist nicht durchzuführen (E. 5).
--> Weiterzug: Beschwerde an den Schweizerischen Bundesrat;
erledigt am 14.2.2001 (Abweisung)
Stichworte:
BUNDESRAT
GEHÖR
GEMEINGEBRAUCH
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
PARKIERBESCHRÄNKUNG
PARKIERGEBÜHREN
RECHTLICHES GEHÖR
STRASSENVERKEHRSRECHT
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
VERKEHRSANORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 3 lit. IV SVG
Art. 9 USG
§ 42 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Der Vorsteher des Polizeidepartements der
Stadt Zürich erliess am 13. Januar 1998 durch Verfügung neue
Verkehrsvorschriften für zwei näher umschriebene Gebiete in der Innenstadt und
in Oerlikon, in welchen die gebührenpflichtigen Parkierzeiten von Montag bis
Freitag bis um 21.00 Uhr verlängert wurden. Der Stadtrat von Zürich wies
eine dagegen gerichtete Einsprache des TCS Zürich sowie von A. B.,
C. D. und F. G. am 3. Februar 1999 ab.
II. Der TCS und die genannten Privatpersonen
wandten sich in der Folge am 12. März 1999 mit Rekurs an das Statthalteramt
Zürich und beantragten die Aufhebung der angefochtenen Bestimmungen. Das
Statthalteramt wies den Rekurs mit Verfügung vom 14. September 1999 ab.
III. Am 15. Oktober 1999 erhoben der TCS
Zürich und die drei Privatpersonen Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie
beantragten die Aufhebung der Verfügung des Polizeivorstands der Stadt Zürich,
des Beschlusses des Stadtrats Zürich sowie der Verfügung des Statthalteramts
Zürich, eventualiter die Rückweisung der Streitsache an das Statthalteramt,
subeventualiter die Beschränkung der gebührenpflichtigen Parkierzeiten von
Montag bis Freitag jeweils bis um 20 Uhr. Für das Verfahren stellten die
Beschwerdeführer Antrag auf Sistierung, bis das Statthalteramt des Bezirks
Zürich über die noch hängigen Rekurse gegen die Verfügung des Polizeivorstehers
der Stadt Zürich vom 13. Januar 1998 und den Stadtratsbeschluss vom
3. Februar 1999 entschieden habe. Die Behandlung der Beschwerde sei mit
derjenigen des gleichzeitig eingereichten Rekurses an den Regierungsrat zu
koordinieren, wobei dessen Entscheid betreffend seine Zuständigkeit abgewartet
werden solle. Die Kosten des gemeindeinternen Einspracheverfahrens seien der
Stadtkasse zu überbinden, diejenigen des Rekurs‑ und des Beschwerdeverfahrens
auf die Staatskasse zu nehmen und den Beschwerdeführern sei eine angemessene
Parteientschädigung für alle drei Verfahren zuzusprechen.
Die Vorinstanz verzichtete am
9. November 1999 auf eine Vernehmlassung, wies bezüglich des Sistierungsgesuchs
aber darauf hin, dass es in dem von den Beschwerdeführern angesprochenen
Verfahren entschieden habe. Der Beschwerdegegner beantragte in der
Beschwerdeantwort vom 17. November 1999 die Abweisung des Rechtsmittels,
während der Regierungsrat in seiner Stellungnahme vom 19. November 1999
ausführen liess, in der vorliegenden Angelegenheit sei das Verwaltungsgericht
und nicht er zuständig, womit sich eine Sistierung des Verfahrens erübrige.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Die ursprüngliche Verfügung des
Polizeivorstands der Stadt Zürich ist als Allgemeinverfügung zu
charakterisieren (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 737 ff.) und stellt
deshalb grundsätzlich eine Anordnung im Sinn von § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) dar
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
Vorbem. zu §§ 4-31 N. 16). Da sich die Beschwerde gegen eine
Verfügung des Statthalters des Bezirks Zürich richtet, ist auch das Erfordernis
der Letztinstanzlichkeit von § 41 VRG erfüllt (§ 19c Abs. 2
VRG).
b) aa) Ausgeschlossen ist gemäss § 42
VRG die Beschwerde jedoch gegen Anordnungen, die unmittelbar bei einer
Verwaltungsbehörde oder einer Rekurskommission des Bundes angefochten werden
können. Zu prüfen ist im vorliegenden Fall, ob die Verkehrsanordnungen für die
Zürcher City und das Zentrum von Oerlikon als "andere Beschränkungen oder
Anordnungen" im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des
Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) zu qualifizieren sind.
Sollte dies der Fall sein, so wäre gegen den letztinstanzlichen kantonalen
Entscheid die Beschwerde an den Bundesrat zulässig. Nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts hätte dies wiederum zur Folge, dass auf die Beschwerde
nicht einzutreten und die Streitsache dem Regierungsrat zu überweisen wäre (RB
1998 Nr. 28).
Die Beschwerdeführer stellen sich auf den
Standpunkt, der Regierungsrat sei zur Beurteilung der vorliegenden
Angelegenheit zuständig, während dieser selbst, die Vorinstanz und der
Beschwerdegegner das Verwaltungsgericht als zuständig erachten.
bb) Gemäss Art. 37
bis
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 in der Fassung vom 22. Mai
1921 (aBV; vgl. nunmehr Art. 82 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18.
Dezember 1998) ist der Bund befugt, Vorschriften über Automobile und Fahrräder
zu erlassen. Diese Kompetenz bezieht sich über den Wortlaut der Norm hinaus auf
den Strassenverkehr überhaupt (Martin Lendi in: Kommentar zur Bundesverfassung,
1987, Art. 37
bis
Rz. 2). Den Kantonen verbleibt neben den
in Abs. 2 der Bestimmung genannten Rechten insbesondere die sogenannte
Strassenhoheit, das heisst die Befugnis, Strassen zu bauen, zu unterhalten und
deren Zweckbestimmung festzulegen (Lendi, Rz. 13 f.; René
Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. 1,
Bern 1984, S. 31). Über die Abgrenzung dieser Zuständigkeiten besteht in
Lehre und Rechtsprechung allerdings keine Einigkeit. Teilweise wird die
Auffassung vertreten, das SVG regle den Strassenverkehr nur insoweit, als er
sich im Rahmen des einfachen Gemeingebrauchs halte (BGE 122 I 279 E. 2b
[betreffend den der angefochtenen Verfügung zugrundeliegenden Gemeindebeschluss
vom 25. September 1994]; 108 Ia 111 E. 1b; VPB 43/1979 Nr. 23,
S. 94; Adrian Haas, Staats‑ und verwaltungsrechtliche Probleme bei
der Regelung des Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und privatem
Grund, insbesondere im Kanton Bern, Bern 1994, S. 15; Roger Meier,
Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich,
Zürich 1989, S. 118 f.). In anderen Entscheiden wurde nicht
ausdrücklich auf diese Unterscheidung Bezug genommen, da sie wenig oder gar
nicht relevant war (BGE 111 IV 87 E. 2; VPB 50/1986 Nr. 14
[betreffend einen Beschluss des Zürcher Stadtrats vom 8. September 1982];
vgl. auch Schaffhauser, S. 34 f.). In einem neueren Entscheid hat der
Bundesrat nach einem Meinungsaustausch mit dem Bundesgericht diese Auffassung
verworfen (VPB 59/1995 Nr. 39). Auch der gesteigerte Gemeingebrauch werde
in verschiedener Hinsicht durch das SVG geregelt. Das längerdauernde Parkieren
gehöre im weiteren Sinn zum Gebrauchszweck der Fahrzeuge und damit zur
Benützung der öffentlichen Strassen. Überdies sei eine Unterscheidung von
Parkierbeschränkungen danach, ob sie den einfachen oder den gesteigerten
Gemeingebrauch beträfen, unpraktikabel, da die Grenze zwischen den beiden
Benutzungsformen unbestimmt und schwankend sei. Einigkeit besteht indessen
darüber, dass Regelungen über die Gebührenpflicht keine Anordnungen aufgrund
von Art. 3 Abs. 4 SVG darstellen (BGE 111 IV 87 E. 2; VPB
50/1986 Nr. 14; vgl. auch BGE 122 I 279 E. 2b).
cc) Die zu beurteilende Allgemeinverfügung
des Stadtzürcher Polizeivorstands weist zwei Teilaspekte auf: Die Pflicht zur
Bezahlung von Kontroll‑ und gegebenenfalls Benützungsgebühren wird auf
die Zeit zwischen 19 und 21 Uhr an Arbeitstagen ausgedehnt. Anordnungen
über die Gebührenpflicht stellen ‑ wie oben ausgeführt ‑
keine funktionellen Verkehrsbeschränkungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4
SVG dar.
dd) Die zeitliche Ausdehnung der
Parkiereinschränkungen stellt demgegenüber ‑ folgt man der in VB
59/1995 Nr. 39 geäusserten Auffassung ‑ eine Massnahme im Sinn
von Art. 3 Abs. 4 SVG, ohne dass es darauf ankäme, ob das Parkieren
als einfacher oder gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren ist.
ee) Damit entstehen im vorliegenden Fall auch
aufgrund der neuen Praxis wiederum Abgrenzungsprobleme, da zeitliche Parkierbeschränkungen
und Gebührenpflicht durch die angefochtene Verfügung miteinander verknüpft
werden. Rechtlich erscheint diese Verknüpfung aber nicht als zwingend: Sollten
die angeordneten zeitlichen Parkiereinschränkungen Art. 3 Abs. 4 SVG
widersprechen, so ist damit noch nicht über das Schicksal der Gebührenpflicht
entschieden, da diese sich auf gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes
bezieht und damit in jedem Fall kantonalem Recht untersteht. Es bestehen demnach
Anknüpfungspunkte sowohl für die Zuständigkeit des Regierungsrats als auch des
Verwaltungsgerichts. Eine Gabelung des Rechtsmittelwegs sollte dabei vermieden
werden, da die bundes‑ und die kantonalrechtlichen Rechtsfragen einen
deutlichen Zusammenhang aufweisen und somit die Gefahr sich widersprechender
Entscheide bestünde. Somit hat eine der beiden Behörden in Kompetenzattraktion
über die gesamte angefochtene Anordnung zu befinden. Inwieweit im vorliegenden
Fall überhaupt eine Zuständigkeit des Regierungsrats besteht, ist fraglich, da
die Tragweite von Art. 3 Abs. 4 SVG nicht restlos geklärt ist. Der
Regierungsrat selbst erachtet denn auch das Verwaltungsgericht als zuständig. Dafür
bestehen somit überwiegende Gründe.
c) Von den übrigen Voraussetzungen der
Beschwerde erscheint die Legitimation des Beschwerdeführers 3 fraglich. Es
erübrigt sich jedoch, diese näher zu prüfen, da die anderen Beschwerdeführer
jedenfalls legitimiert sind. Das Verwaltungsgericht hat somit auf die
vorliegende Beschwerde einzutreten. Mangels eines Streitwerts der Angelegenheit
ist nach § 38 VRG die Kammer zuständig.
d) Da das von den Beschwerdeführern
angesprochene Verfahren in Sachen ACS Sektion Zürich und weitere gegen den
Polizeivorstand der Stadt Zürich abgeschlossen ist - eine Beschwerde gegen den
Entscheid des Statthalteramts Zürich hat das Verwaltungsgericht ebenfalls am
10. Februar 2000 abgewiesen (VB.1999.00376), und auch der Regierungsrat das
Verwaltungsgericht in der vorliegenden Streitsache als zuständig erachtet,
erübrigt sich die von den Beschwerdeführern beantragte Sistierung des
Verfahrens.
2. a) Die Beschwerdeführer werfen der
Vorinstanz vor, sie habe in ihrem Entscheid auf Vorbringen der
Beschwerdegegnerin abgestellt, ohne ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu
geben, und dadurch ihr rechtliches Gehör verletzt. So habe der Statthalter unbesehen
die Darstellung der Beschwerdegegnerin übernommen, die Kurzzeitparkplätze seien
durch die neue Regelung gar nicht betroffen, da sie bereits bisher durchgehend
zu bedienen gewesen seien; dasselbe gelte für die Behauptung des Stadtrats,
durch die neue Ladenschlussordnung habe sich zwar die Situation im Citybereich
entschärft, doch bestehe jetzt trotzdem eine abendliche Spitzenbelastung bis
nach 20 Uhr.
b) Der Anspruch auf rechtliches Gehör
beinhaltet unter anderem das Recht, sich zu allen entscheidungsrelevanten
Sachverhaltselementen vorgängig zu äussern und eigene Beweismittel anzubieten
(Georg Müller in: Kommentar BV, 1995, Art. 4, Rz. 105; Jörg Paul
Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 520 ff.).
Für den Ausgang des Entscheids möglicherweise von Bedeutung ist die Tatsache,
ob die Kurzzeitparkplätze bereits jetzt durchgehend zu bedienen seien. Sollte
dies der Fall sein, so hätte die strittige Allgemeinverfügung bezüglich dieser
Parkplätze gar keine Auswirkungen und könnte auf die Prüfung verzichtet werden,
ob die Ausdehnung der zeitlichen Parkierbeschränkung auch auf diesen Feldern
mit Art. 3 Abs. 4 SVG zu vereinbaren sei.
c) Ob die Vorinstanz tatsächlich von dieser
Sachlage ausging und damit die Behauptung der Beschwerdegegnerin ungeprüft
übernahm, ist zweifelhaft. Immerhin erwog sie, auch die Erhebung einer Gebühr
für kurzfristiges Parkieren könne sich nicht auf Art. 3 Abs. 4 SVG
stützen, was unter der erwähnten Prämisse nicht nötig gewesen wäre (act. 4
S. 5). Anderseits prüfte das Statthalteramt die Verlängerung der
zeitlichen Parkierbeschränkung betreffend die Kurzzeitparkplätze weder auf
deren Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 4 SVG noch unter irgend einem
anderen rechtlichen Gesichtspunkt. Offenbar war die Vorinstanz der Auffassung,
mit dem Entscheid über die Rechtmässigkeit der zusätzlichen Gebührenerhebung,
die sie zumindest implizit bejahte, sei auch gleichzeitig über das Schicksal
der erweiterten Parkiereinschränkung entschieden. Es ist deshalb davon auszugehen,
dass die Vorinstanz die Frage, ob bereits damals die Kurzzeitparkplätze durchgehend
zu bedienen seien, nicht für entscheidungsrelevant hielt. Dieser Auffassung ist
zwar insoweit nicht beizutreten, als eine tatsächliche Ausdehnung der Geltungsdauer
dieser Beschränkungen auf deren Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 4 SVG
zu prüfen ist, doch führt dies nicht dazu, dass der Vorinstanz in diesem Punkt
eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer vorzuwerfen wäre.
Die Pflicht zur Anhörung einer Partei bezieht sich nur auf solche Tatsachen,
auf die sich die Behörde selbst in ihrem Entscheid stützt. Andernfalls hätte
eine abweichende rechtliche Würdigung der Rechtsmittelinstanz in sehr vielen
Fällen zur Folge, dass diese nicht selbst (reformatorisch) entscheiden könnte,
sondern den angefochtenen Akt aufheben und die Streitsache an die untere
Instanz zurückweisen müsste.
d) Die Beschwerdeführer behaupten im
Weiteren, die Vorinstanz habe auch die "völlig unbelegte neue
Behauptung" des Stadtrats ohne ihre Stellungnahme übernommen, die neue
Ladenschlussordnung habe die Situation im Citybereich zwar massiv entschärft,
doch habe sich die neue abendliche Spitzenbelastung auf den Zeitraum zwischen
16 und nach 20 Uhr verlagert; dadurch sei ihr rechtliches Gehör verletzt
worden. Dass die Darstellung der Beschwerdegegnerin ganz neu sein soll, trifft
allerdings nicht zu. Bereits in seinem Einspracheentscheid vom 3. Februar
1999 führte der Stadtrat aus, dass zahlreiche erwerbstätige Personen erst nach
17 Uhr im Stadtzentrum und in Oerlikon einträfen und Parkplätze suchten,
um ihre Einkäufe tätigen zu können. Diese Darstellung entspricht im
Wesentlichen derjenigen in der Rekursantwort, weshalb den Beschwerdeführern die
Argumentation des Stadtrats bekannt war. Sie setzten sie sich denn auch in
ihrer Rekursschrift an die Vorinstanz eingehend mit der Parkplatzsituation in
den von der Anordnung betroffenen Zonen auseinander. Ein Grund, ihnen eigens
Gelegenheit zur Replik einzuräumen, bestand deshalb nicht. Eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs durch das Statthalteramt liegt somit auch in diesem Punkt
nicht vor.
3. a) Die Ausdehnung der abendlichen
Geltungsdauer der zeitlichen Parkierbeschränkungen stellt allenfalls eine
funktionelle Verkehrsanordnung dar und ist deshalb auf ihre Vereinbarkeit mit
Art. 3 Abs. 4 SVG zu prüfen. Solche Massnahmen sind zulässig, soweit
der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung,
die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz
der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies
erfordern. Dabei ist die Massnahme zu wählen, die den Zweck mit den geringsten
Einschränkungen erreicht (VPB 59/1995 Nr. 39). Die zuständige Behörde hat
dabei aber ein weites Ermessen.
b) Der Beschwerdegegner führt zur Begründung
der angefochtenen Anordnung an, die Geltungsdauer der Parkiereinschränkungen
müsste an die durch die Verlängerung der Ladenöffnungszeiten veränderte
Parkplatznachfrage angepasst werden. Dieser geltend gemachte Grund kann unter
den Begriff der "Regelung des Verkehrs" von Art. 3 Abs. 4
SVG subsumiert werden, da die Nachfrage nach Parkplätzen etwas gedämpft und die
zur Verfügung stehenden Felder gerecht auf die Interessenten verteilt werden
sollen. Die Beschwerdeführer bringen dagegen vor, es bestehe wegen der
verlängerten abendlichen Ladenöffnungszeiten gar kein Nachfrageüberhang mehr.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden.
Es mag zwar durchaus zutreffen, dass an gewissen Wochentagen an bestimmten
Stellen der betroffenen Gebiete freie Parkplätze erst nach einiger Zeit wieder
belegt werden. Nach aller Erfahrung besteht aber zu Geschäftszeiten in
Innenstädten stets eine starke Nachfrage nach Parkplätzen. Dass die
Beschwerdeführer davon sprechen, es bestehe "eine gute Chance", in
der fraglichen Zeit einen Platz zu finden, vermag dagegen nicht aufzukommen,
räumen sie doch damit implizit ein, dass sehr wohl noch Knappheit besteht und
eine erfolgreiche Suche in der Regel doch einige Bemühungen voraussetzt. Es ist
im Übrigen in keiner Weise plausibel, dass ausgerechnet in der Zeit, in der die
Berufstätigen Gelegenheit zum Einkaufen in der Innenstadt und im Zentrum von
Oerlikon haben, überhaupt keine Parkplatzknappheit mehr bestehen soll. Die Notwendigkeit
zeitlicher Parkierbeschränkungen ist somit genügend nachgewiesen. Es ist nicht
erforderlich, dass "unhaltbare Zustände" herrschen. Auf den
beantragten Augenschein kann verzichtet werden. Der von den Beschwerdeführern
gegenüber der Vorinstanz erhobene Vorwurf der Willkür trifft somit nicht zu.
c) Die gewählten Massnahmen erscheinen zur
Erreichung des Ziels einer gerechten und effizienten Verteilung des Parkraums ‑ entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführenden ‑ durchaus tauglich.
Automobilisten, die bei Belegung eines Parkfeldes die Gebühr für eine bestimmte
Belegungsdauer entrichten mussten und bei deren Überschreitung mit einer Busse
rechnen müssen, werden sich anders verhalten als solche, die in den Genuss
eines Gratisparkplatzes kamen und deshalb kein Interesse daran haben, nach
Deckung ihrer Bedürfnisse diesen rasch wieder freizugeben. Andere Massnahmen
für eine gleichmässige Verteilung des bestehenden Parkraumangebots unter den
Interessenten als zeitliche Beschränkungen sind nicht ersichtlich. Nicht zu
prüfen ist im vorliegenden Verfahren die vom Beschwerdegegner beschlossene,
aber noch nicht rechtskräftige Verlängerung der Höchstparkierdauer.
Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang der
Hinweis der Beschwerdeführer auf die angebliche Aufhebung von
236 Parkplätzen in der City zwischen 1982 und 1992. Abgesehen davon, dass
diese Periode für die Beurteilung heutiger Verkehrsmassnahmen kaum mehr von
Belang ist, verfolgt die angefochtene Verfügung nicht etwa das Ziel eines möglichst
grossen Parkplatzangebots; dazu ist die Stadt auch nicht verpflichtet. Vielmehr
soll das bestehende Angebot möglichst gleichmässig auf die Interessierten
verteilt werden.
d) Dies bedeutet, dass Interessen der
Verkehrsregelung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG die zeitliche
Ausdehnung der Parkierbeschränkungen rechtfertigen. Fraglich ist allerdings,
bis zu welchem Zeitpunkt diese Gründe bestehen, wird doch die Geltungsdauer der
Parkierbeschränkungen bis 21 Uhr und damit eine Stunde über die
Ladenöffnungszeiten hinaus festgelegt.
Bezüglich der Felder mit einer
Höchstparkierdauer von 60 bzw. 120 Minuten erscheint dies gerechtfertigt:
Nach 20 Uhr ist einerseits damit zu rechnen, dass ein Grossteil der
Einkaufenden sukzessive die von ihnen belegten Parkplätze wieder freigibt. Anderseits
besteht in den Abendstunden vermehrt eine Nachfrage durch Besucher von Lokalen
oder Veranstaltungen in den betroffenen Stadtteilen.
Anders ist die Lage jedoch bei den
Kurzzeitparkplätzen, die jedenfalls teilweise ebenfalls von der angefochtenen
Anordnung betroffen sind, wie der Stadtrat in seiner Beschwerdeantwort
ausführte. Hier ist nur insoweit nach Schliessung der Läden um 20 Uhr noch
mit einer nennenswerten Nachfrage nach solchen Feldern zu rechnen, als noch Einrichtungen
offenstehen, deren Benützung typischerweise nur kurze Zeit dauert. Solche sind
aber kaum auszumachen. Es ist deshalb nicht notwendig, die Autolenker, die
ihren Wagen nach 19.30 Uhr abstellen, zu verpflichten, ihr Parkfeld nach
30 Minuten wieder freizugeben. Bezüglich dieser Kurzzeitparkplätze ist
deshalb die angefochtene Anordnung nur teilweise zu schützen und die
Geltungsdauer der zeitlichen Parkierbeschränkung von Montag bis Freitag bis
20 Uhr festzusetzen.
4. a) Die Benutzung von Parkplätzen während
der Dauer von 60 bzw. 120 Minuten, die auf den meisten Feldern zulässig
ist, stellt gesteigerten Gemeingebrauch dar. In der Regel wird die Grenze in
Stadtzentren ab einer Dauer von 15 bis 30 Minuten gezogen (BGE 122 I 279
E. 2 e dd; Tobias Jaag, Gebührenpflichtiges Parkieren auf öffentlichem
Grund, AJP 1994, S. 186; Meier, S. 193 f.; Hugo Werren, Zur
rechtlichen Analyse der Parkplatzbenützung, Zürich 1986, S. 32 f.).
Nach herrschender Lehre und Rechtsprechung hat das Gemeinwesen, dem die
Herrschaft über den öffentlichen Grund zusteht, unter Anderem das Recht, eine
Benutzungsgebühr zu erheben (BGE 122 I 279 E. 2b; Haas,
S. 115 ff.; Häfelin/Müller, Rz. 1878a; Jaag, S. 185;
Werren, S. 37 ff.). Als zulässig erachtet wird auch die Erhebung von
Kontrollgebühren für das kurzzeitige Parkieren (BGE 122 I 279 E. 2b; 112
Ia 39 E. 1b, 2b und c; Haas, S. 113; Werren, S. 38;
kritisch Jaag, S. 184).
b) Die Beschwerdeführer äussern sie sich
nicht zur Zulässigkeit und zur Höhe der Gebühren, sondern sind offenbar der
Auffassung, die von ihnen behauptete Widerrechtlichkeit der zeitlichen
Parkierbeschränkungen habe automatisch auch die Unzulässigkeit der
Gebührenerhebung zur Folge, was aber nicht zutrifft.
Das Verwaltungsgericht hat nicht von Amtes
wegen nach allen erdenklichen Fehlern der angefochtenen Anordnung zu suchen,
sondern beschränkt seine Überprüfung darauf, ob klare und erhebliche Mängel
vorliegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 4).
c) Gesetzliche Grundlage der angefochtenen
Verfügung ist ein Gemeindebeschluss vom 25. September 1994 (Stadt Zürich,
Amtliche Sammlung der Beschlüsse, Bd. 42, S. 156 f.), der dem
fakultativen Referendum unterstand (Art. 12 der Gemeindeordnung der Stadt
Zürich vom 26. April 1970) und die wichtigsten Festlegungen (Kreis der Abgabepflichtigen,
Gegenstand und Höhe der Abgabe) selbst trifft. Die wichtigsten Voraussetzungen
der Abgabeerhebung sind somit erfüllt. Andere rechtliche Mängel sind nicht
ersichtlich.
5. Im Weiteren stellen die Beschwerdeführer
den Antrag, es sei eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchzuführen. Nach
Art. 9 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 haben
Gesuchsteller bei Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen für die
Erstellung eines UVP-Berichts zu sorgen. Die UVP-pflichtigen Vorhaben werden
dabei durch Verordnung näher bestimmt. Anhang Ziff. 11.4 der Verordnung über
die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 erklärt Parkhäuser und ‑plätze
für mehr als 300 Motorwagen für UVP-pflichtig. Zwar existieren in den von
der angefochtenen Anordnung erfassten Gebieten mehr als 300 Parkfelder,
doch besteht zwischen ihnen nicht der funktionelle Gesamtzusammenhang, der
notwendig wäre, um sie gesamthaft als Anlage zu qualifizieren (vgl. Heribert
Rausch in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 1989, Art. 9
Rz. 35). Überdies liegt wohl kaum eine wesentliche Betriebsänderung vor,
da die Öffnungszeiten nicht ändern, sondern während zwei weiteren Stunden pro
Tag die zulässige Parkierdauer herabgesetzt wird.
...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen und die Geltungsdauer der Parkierbeschränkungen auf den
Kurzzeitparkplätzen (30 Minuten) von Montag bis Freitag bis 20 Uhr
festgelegt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    ...