zh_verwaltungsgericht · PB.2000.00018 · 2001-03-14 · de

Kündigung | Bei formell und materiell korrekter Kündigung ist - unter Einhaltung weiterer Voraussetzungen - eine Abfindung nach § 26 PG geschuldet falls den Arbeitnehmer kein Verschulden an der Kündigung trifft. Verschulden im Sinne von § 26 PG bedeutet zusätzlich neben dem Verursachen, dass der Arbeitnehmer die Kündigung hätte verhindern können. Anwendbares Recht (E. 3). Anforderungen an die Gewährung des rechtlichen Gehörs bei ordentlicher Kündigung (E. 4a). Anforderungen an die Begründung (E. 4b). Wahrung der Kündigungsfrist und verfassungsrechtlicher Schranken (E. 5). Voraussetzungen der Abfindung gemäss § 26 PG (E. 6).

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.14.0 PB.2000.00018
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.14.0 PB.2000.00018
Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.14.0 PB.2000.00018

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00018
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Geschäftsnummer:
PB.2000.00018
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.03.2001
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 06.09.2001 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Bei formell und materiell korrekter Kündigung ist - unter Einhaltung weiterer Voraussetzungen - eine Abfindung nach § 26 PG geschuldet falls den Arbeitnehmer kein Verschulden an der Kündigung trifft. Verschulden im Sinne von § 26 PG bedeutet zusätzlich neben dem Verursachen, dass der Arbeitnehmer die Kündigung hätte verhindern können.
Anwendbares Recht (E. 3). Anforderungen an die Gewährung des rechtlichen Gehörs bei ordentlicher Kündigung (E. 4a). Anforderungen an die Begründung (E. 4b). Wahrung der Kündigungsfrist und verfassungsrechtlicher Schranken (E. 5). Voraussetzungen der Abfindung gemäss § 26 PG (E. 6).
Stichworte:
ABFINDUNG
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
BEGRÜNDUNG
KÜNDIGUNG
PRINZIPIEN DER VERWALTUNGSTÄTIGKEIT
RECHTLICHES GEHÖR
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERSCHULDEN
VERURSACHEN
Rechtsnormen:
§ 29 LPG
§ 18 PG
§ 26 PG
§ 21 VRG
§ 74 lit. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. D unterrichtet seit 1975 in X, seit Be­ginn
des Schuljahrs 1978/79 als gewählter Sekundarlehrer. Auf Antrag der Schulpflege
X kündigte das Volksschulamt am 14. Februar 2000 das Dienstverhältnis auf
das Ende der Amtsdauer 1996/2000, das heisst auf den 15. August 2000.
Nachdem D innert der zehntägigen Frist eine Begründung verlangt hatte, wurde an
der Kündigung mit begründeter Verfügung vom 21. März 2000 festgehalten.
Gemäss dem mit Beschluss des Regierungsrats vom 19. Januar 2000 (OS 56,
53) auf den 1. Februar 2000 in Kraft ge­setzten § 29 des Gesetzes
über das Arbeitsverhältnis der Lehr­personen an der Volksschule
(Lehrerpersonalgesetz) vom 10. Mai 1999 (LPG; LS 412.31) wandle sich
das Dienstver­hältnis der gewählten Lehrpersonen in ein Anstellungsverhältnis
um, sofern das Dienstver­hältnis nicht bis zum 15. Februar 2000 gekündigt
werde. Eine sol­che Kündigung sei hier gerechtfertigt, nachdem das Vertrauen
für eine positive Zusammen­arbeit zwischen D und der Schulpflege X massiv
gestört sei und es keinerlei Anzeichen da­für gebe, dass der Konflikt in einer
für beide Seiten erträglichen Form gelöst werden könnte.
II. Den gegen diese Kündigung von D erhobenen
Rekurs hiess die Bil­dungs­direk­tion am 3. August 2000 im Sinne der
Erwägungen teilweise gut. Die beantragte Aufhebung der Kündigung wurde
abgewiesen und dem Entlassenen eine Entschädigung von einem Jahreslohn und
zudem eine Parteientschädigung von Fr. 1000.- zugesprochen. Was den
Kündigungsschutz betreffe, so verweise zwar § 2 LPG subsidiär auf das
Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals (Personalgesetz) vom
27. September 1998 (PG, LS 177.10), doch sei diese Bestimmung wegen
der erst teilweisen Inkraftsetzung des Leh­rer­personalgesetzes noch nicht
anwendbar. Indessen wäre es rechtsungleich, die Volks­schullehrkräfte als
einzige Berufsgruppe nach Abschaffung der Amtsdauer nicht in den Ge­nuss des
erweiterten Kündigungsschutzes des Personalgesetzes kommen zu lassen. Die ver­fassungskonforme
Auslegung des Personalgesetzes erfordere deshalb die Anwendung sei­ner
Kündigungsschutzbestimmungen auch auf die Volksschullehrkräfte. Die Kündigung
sei zwar sachlich gerechtfertigt, doch sei die Kündigungsverfügung nicht im
Sinn von § 18 PG hinreichend begründet gewesen. Das habe zwar nicht die
Ungültigkeit der Kündigung zur Folge, sei aber bei der Festsetzung der
Parteientschädigung zu berücksichtigen. Gemäss § 19 Abs. 1 PG hätte
dem Beschwerdeführer eine Bewährungsfrist eingeräumt werden müs­­sen; obgleich
aufgrund der Umstände nicht anzunehmen sei, dass dies an der Kündi­gung etwas
geändert hätte, müsse der Entlassene so gestellt werden wie bei vorschriftsge­mässem
Ablauf der Kündigung. Dies bedeute, dass bei der gebotenen und unter Abzug der
Schulferien mindestens dreimonatigen Bewährungsfrist die vorgeschriebene
neuerliche Be­urteilung erst im Frühjahr 2000 und somit die Kündigung erst auf
Ende des Schuljahres 2000/2001 hätte erfolgen können. Dem Entlassenen sei
deshalb im Sinne einer Entschädi­gung ein Jahreslohn zu entrichten, der nach
dem vom Lehrerbesoldungsgesetz vom 3. Juli 1949 (LS 412.31)
vorgesehenen Verteilerschlüssel vom Staat und von der Gemeinde X zu übernehmen
sei. Hingegen habe der Entlassene die Kündigung selbst verschuldet und stehe
ihm deshalb keine Abfindung gemäss § 26 PG zu.
III. Gegen diesen Rekursentscheid liessen am
15. bzw. 19. September 2000 die Schule X und D Beschwerde an das
Verwaltungsgericht erheben.
A. Für die Stadt X (PB.2000.00018) wurde
Aufhebung des Rekursentscheids inso­weit beantragt, als D eine Entschädigung
von einem Jahreslohn zugespro­chen worden war, "unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdegeg­ners". Zur Begrün­dung
wurde im Wesentlichen geltend gemacht, die Vorinstanz habe rechts­irrtümlich
die Kündigungsschutzbestimmungen des Personalgesetzes angewandt. Die Kündigung
sei un­ter Wahrung des rechtlichen Gehörs und hinreichend begründet erfolgt und
– wie detailliert dargelegt wird – objektiv gerechtfertigt.
Die Vorinstanz am 27. September und D am
23. Oktober 2000 liessen Abweisung der Beschwerde beantragen, letzterer
zudem die Zusprechung einer Parteient­schädigung und Kostenauflage an die
Beschwerdeführerin.
B. Für D (PB.2000.00023) wurde beantragt:
" 1. Es sei festzustellen, dass die
Kündigung des Beschwerdeführers nicht gerechtfertigt war und es sei ihm eine
angemessene Entschädigung zu­zusprechen;
es sei ihm zusätzlich eine
angemessene Entschädigung gemäss § 26 Personalgesetz zuzusprechen.
2.  Dem Beschwerdeführer sei für das
Rekursverfahren eine Parteient­schädigung von Fr. 4'500.- zuzusprechen.
3.  Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Be­schwerdegegner."
Zur Begründung wurde vorgebracht, die
Kündigung sei durch die Schulbehörde bis heute nicht genügend begründet worden,
was jedenfalls bei der Kostenverlegung und bei der Zusprechung einer
Umtriebsentschädigung zu berücksichtigen sei. Die Kündigung sei sachlich nicht
begründet und rechtsmissbräuchlich erfolgt, weshalb dem Beschwerdeführer neben
dem von der Vorinstanz zugesprochenen Jahresgehalt eine zusätzliche Entschädi­gung
auszurichten sei. Der Beschwerdeführer habe die Kündigung nicht verschuldet,
habe 24 Jahre für die Schule X gearbeitet und deshalb Anspruch auf eine
angemessene Abfin­dung gemäss § 26 PG. Die von der Vorinstanz
zugesprochene Parteientschädigung sei an­gesichts des notwendigen
Vertretungsaufwands ungerechtfertigt tief.
Die Vorinstanz am 27. September und die
Stadt X am 14. November 2000 liessen Abweisung der Beschwerde beantragen,
letztere zudem die Zusprechung einer Par­teient­schädigung und Kostenauflage an
den Beschwerdeführer.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die beiden Beschwerden betreffend die
nämliche Streitsache und sind zweck-
mäs­sigerweise zu vereinigen.
2. a) Die Beschwerden richten sich gegen
einen erstinstanzlichen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine
personalrechtliche Anordnung. Gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom
8. Juni 1997; VRG) ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung
zuständig. Angesichts des 20'000.- Franken klar übersteigenden Streitwerts ist
der Entscheid gemäss § 38 Abs. 2 VRG von der Kammer zu fällen.
b) Die Legitimation des beschwerdeführenden
Arbeitnehmers gemäss § 21 lit. a VRG ist offenkundig. Was die
Legitimation der Gemeinde betrifft, so ist diese gemäss § 21 lit. b
VRG befugt zur Anfechtung von Rekursentscheiden, welche ihre Personalführung
und damit eine von ihr wahrzunehmende Aufgabe betreffen (vgl. RB 1998
Nr. 13). Dies gilt auch in Bezug auf Volksschullehrkräfte, die in einem
komplexen Rechtsverhältnis mit dem Kanton und der Gemeinde stehen (VGr,
17. Dezember 1996, VK.96.0031 und 0032; Tobias Jaag, Rechtsfragen der
Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl 98/1997, S. 548); die
Gemeinde ist durch den Rekursentscheid sowohl in ihren Aufgaben als Ver­wal­terin
der lokalen Schulangelegenheiten als auch durch den von ihr zu übernehmenden
Anteil an der von der Vorinstanz zugesprochenen Entschädigung betroffen.
3. Die beschwerdeführende Gemeinde wirft der
Vorinstanz in erster Linie vor, sie sei zu Unrecht von der Anwendbarkeit der
Kündigungsschutzbestimmungen des Personal­gesetzes ausgegangen.
a) Gemäss § 1 Abs. 1 PG unterstehen
diesem Gesetz das Personal des Staates und seiner unselbständigen Anstalten;
laut Absatz 2 gilt das Gesetz für die Lehrkräfte an Semi­naren,
Mittelschulen und Berufsschulen, soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen.
Nicht unterstellt sind dem Personalgesetz somit die Volksschullehrkräfte. Auf
diese findet es gemäss § 2 LPG nur Anwendung, sofern das
Lehrerpersonalgesetz keine ausdrückliche Regelung enthält. Von diesem standen
im Zeitpunkt der Kündigung am 14. Februar 2000 und auch bei Auflösung des
Dienstverhältnisses am 15. August 2000 lediglich §§ 5, 29
und 30 lit. a und b in Kraft, nicht jedoch § 2 LPG
betreffend die subsidiäre Anwendung des (allgemeinen) Personalgesetzes
(Regierungsratsbeschluss vom 19. Januar 2000, OS 56, 53); die
vollständige Inkraftsetzung erfolgte erst auf 1. Oktober 2000
(Regierungsratsbe­schluss vom 19. Juli 2000, OS 56, 216).
b) Dass aufgrund dieser beschränkten
Anwendbarkeit des (allgemeinen) Personal­gesetzes dessen in § 18 PG
geregelter Kündigungsschutz hier noch nicht gilt, hält die Vor­instanz aus
Gründen der Rechtsgleichheit für stossend, und sie will ihn deshalb "in
verfas­sungskonformer Auslegung des Personalgesetzes" gleichwohl anwenden.
Für eine solche "verfassungskonforme
Auslegung" besteht indessen kein Spiel­raum. Anzuwenden (und nötigenfalls
auszulegen) ist nicht das (allgemeine) Personalgesetz, sondern in erster Linie
der auf 1. Februar 2000 in Kraft gesetzte § 29 LPG über die Über­führung
(der auf Amtsdauer gewählten Lehrpersonen) ins Anstellungsverhältnis. Nach die­ser
Übergangsbestimmung behalten die bei Inkrafttreten des Gesetzes gewählten
Lehrper­sonen den Wahlstatus bis zum Ablauf der Amtsperiode (Abs. 1); ihr
Dienstverhältnis wan­delt sich in diesem Zeitpunkt in ein Anstellungsverhältnis
im Sinn des Lehrerpersonalge­setzes um, sofern das Dienstverhältnis nicht bis
zum 15. Februar 2000 gekündigt wird (Abs. 2); die Bestimmungen des
(allgemeinen) Personalgesetzes über die Abfindung sind auf diese Kündigungen
anwendbar (Abs. 3).
Diese Übergangsregelung ist eindeutig und
lückenlos. Gerade weil sie bezüglich der Abfindungen auf das (allgemeine)
Personalgesetz verweist, verbietet sich die Annah­me, der Gesetzgeber habe
einen Verweis auf die Bestimmungen über den formellen Kün­digungsschutz von
§ 18 PG versehentlich unterlassen. Daran ändert nichts, dass sich laut den
Erwägungen der Vorinstanz die (vollständige) Inkraftsetzung des
Lehrerpersonalgeset­zes verzögert hat. Denn nach § 29 Abs. 2 LPG
wandelt sich das Dienstverhältnis der ge­wählten Lehrkräfte erst auf Ablauf
ihrer letzten Amtsdauer in ein Anstellungsverhältnis nach dem
Lehrerpersonalgesetz um und richtet sich deshalb eine allfällige Kündigung, wie
sie gemäss § 29 Abs. 2 LPG bis zum 15. Februar 2000 vorgenommen
werden muss, jeden­falls nicht nach den für das erst später beginnende neue
Anstellungsverhältnis geltenden Be­stimmungen. Auch eine Schlechterstellung des
beschwerdeführenden Lehrers im Ver­gleich mit dem übrigen Staatspersonal liegt
nicht vor, denn § 57 Abs. 4 PG bestimmte übergangsrechtlich, dass für
Arbeitsverhältnisse, die beim Inkrafttreten des Personalgeset­zes bereits
gekündigt, aber noch nicht aufgelöst waren, das bisherige Recht gelte. Schliess­lich
hat die Nichtanwendbarkeit von § 18 PG nicht zur Folge, dass bisher
gewählte Lehr­kräfte, deren Dienstverhältnisse gemäss § 29 Abs. 2 LPG
bis 15. Februar 2000 gekündigt wurden, überhaupt keinen Kündigungsschutz
beanspruchen konnten. Ein solcher ergibt sich bereits daraus, dass der Staat
als öffentlichrechtlicher Arbeitgeber an verfassungsrecht­liche Grundprinzipien
wie das Willkürverbot, die Grundsätze der Verhältnismässigkeit von Treu und Glauben
sowie in verfahrensmässiger Hinsicht des rechtlichen Gehörs gebunden ist. Der
nämliche Schutz des Arbeitnehmers hätte auch bei einer (Nicht-)Wie­der­wahl be­standen,
und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber im Rahmen der
Überführung von Beamten- in Anstellungsverhältnisse weitergehende Ga­rantien
hat ein­räu­men wollen.
Die Anwendung der
Kündigungsschutzbestimmungen von § 18 PG durch die Vo­r­instanz erweist
sich damit als rechtsirrtümlich.
4. a) Das Verwaltungsgericht hat in RB 1995
Nr. 21 den Gehörsanspruch bei einer ordentlichen Kündigung konkretisiert
(E. 2). Es hielt unter anderem fest, dass an die Ge­währung des
rechtlichen Gehörs bei der ordentlichen Kündigung nicht allzu strenge Anfor­derun­gen
gestellt werden dürften. Anders als beim Disziplinarverfahren würden der betrof­fenen
Person bei der ordentlichen Kündigung keine schuldhaften Pflichtverletzungen
vor­geworfen, sondern es gäben andere objektive und triftige Gründe wie etwa
mangelhafte Fähig­keiten und Leistungen den Ausschlag. Es sei in aller Regel
weder angezeigt noch üb­lich, vor dem Aussprechen einer ordentlichen Kündigung
ein eigentliches Untersu­chungs­verfahren über die Qualität der Arbeitsleistung
durchzuführen. Vielmehr müsse es grund­sätzlich genügen, wenn eine negative
Leistungsbeurteilung durch den Vorgesetzten vor­liege, diese dem Betroffenen
eröffnet und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werde.
Diese
Anforderungen wurden hier ohne weiteres erfüllt. Nachdem es schon in frü­he­ren
Jahren zu einzelnen Beanstandungen gekommen war und entsprechende Gespräche mit
dem privaten Beschwerdeführer stattgefunden hatten, so am 28. Juni 1996,
am 3. April 1997, am 30. Juni 1997 und am 10. Januar 2000, wurde
dem privaten Beschwerdeführer durch die Schul­pflege am 28. Januar 2000
schriftlich mitgeteilt, dass sie die Vertrauensba­sis für eine zukünftige gute
Zusammenarbeit als zerstört betrachte und sie deshalb gedenke, dem zustän­digen
Volksschulamt die Auflösung des Dienstverhältnisses zu beantragen, so­wie dem pri­vaten
Beschwerdeführer Frist zur Stellungnahme angesetzt. An einer Sitzung der
Schulpflege vom 3. Februar 2000, an der auch ein Vertreter des
Volksschulamtes zugegen war, und am 7. Februar 2000 schriftlich erhielt
der private Beschwerdeführer Gelegenheit zur Stellungnahme. Damit ist das recht­liche
Gehör im Hinblick auf die Kündigung hin­rei­chend gewährleistet worden.
b) Soweit wie hier keine besonderen
Bestimmungen gelten, richten sich die Anfor­derungen zur Begründung einer
Kündigung nach § 10 Abs. 2 VRG. Bezüglich der Aus­führ­­lichkeit
einer Begründung lassen sich keine allgemeinen Regeln aufstellen, sondern die
Anforderungen richten sich nach den Umständen des Einzelfalls und den
Interessen des Betroffenen. Die Begründung einer Anordnung erscheint als
angemessen, wenn sie so ab­gefasst ist, dass sich der Betroffene über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in voller
Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen vermag; in diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde
leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. Aufl. 1999, § 10 N. 39 mit Hinweisen).
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist
die dem privaten Beschwerdeführer mit Verfügung vom 21. März 2000
zugestellte Begründung unter den gegebenen Umständen als ausreichend zu
würdigen. Unter Hinweis auf die Vorgeschichte und die Akten wird in den Erwägungen
ausgeführt, dass das Vertrauen für eine weitere Zusammenarbeit massiv gestört
sei und keinerlei Anhaltspunkte für eine Besserung erkennbar seien. Sodann wird
auf die massgeblichen Rechtsgrundlagen Bezug genommen, die Weiterführung des
Dienst­verhältnisses als unzumutbar und die Kündigung als gerechtfertigt
gewürdigt. Nachdem dem privaten Beschwerdeführer die gegen seine Schulführung
erhobenen Einwände in zahl­reichen Gesprächen und letztmals am 3. Februar
2000 in Anwesenheit seiner Rechts­vertreterin vorgehalten worden waren,
erscheint eine solche zusammenfassende Begrün­dung als zulässig
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 42). Wie die Eingabe seiner Vertreterin
vom 7. Februar 2000 zeigt, waren dem privaten Beschwerdeführer bereits in
diesem Zeit­punkt die Gründe der bevorstehenden Kündigung hinreichend bekannt.
Er war denn auch ohne weiteres in der Lage, in seiner Rekursschrift vom
25. April 2000 sich mit den Grün­den der Kündigung auseinanderzusetzen.
5. a) Neben der Einhaltung der
Kündigungsfrist macht § 29 Abs. 2 LPG die Kündi­gung von keinen
weiteren Voraussetzungen abhängig, doch hat der Staat wie erwähnt ver­fassungsrechtliche
Schranken zu beachten, in materieller Hinsicht insbesondere das Will­kürverbot,
die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie von Treu und Glauben. Unter
diesem Gesichtswinkel müssen die Gründe, die zur Kündigung Anlass geben, von
einem gewissen Gewicht sein. Allerdings ist nicht erforderlich, dass sie die
Fortsetzung des Ar­beitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen; es reicht
aus, wenn die Weiterbe­schäf­tigung des betreffen­den Angestellten dem
öffentlichen Interesse, insbesondere demje­nigen an einer gut funktio­nierenden
Verwaltung, widerspricht (Matthias Michel, Beamten­status im Wandel,
Zürich 1998, S. 299). Es müssen sachliche, vertretbare Gründe sein
(To­bias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton
Zürich – ausge­wählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 463; RB 1995
Nr. 29 E. 1), so dass die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht
als Willkürakt erscheint (Hermann Schroff/ David Gerber, Die Beendigung der
Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 80).
Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit muss die Kündi­gung erstens ein
geeignetes Mittel zur Problemlösung sein, muss sie zweitens in dem Sinn
erforderlich sein, dass nicht weni­ger einschneidende Massnahmen wie
beispielsweise eine Verwarnung ebenfalls zum Ziel führen würden, und muss
drittens eine Abwägung der gegenseitigen In­teressen die Kündi­gung als
gerechtfertigt erscheinen lassen (Michel, S. 301 f.). Angesichts der
inhaltli­chen Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschrei­bungen steht den
Verwaltungsbehör­den beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Er­messens‑
und Beurteilungs­spielraum zu, in den auch die Rekursinstanz trotz der ihr
zustehenden Zweckmässigkeitskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift (vgl.
Michel, S. 342 f.; Schroff/Gerber S. 84).
b) Schon in den
früheren Personalakten des privaten Beschwerdeführers finden sich neben
zahlreichen Visitationsberichten, welche seine fachliche Kompetenz, die gute
Vor­be­reitung und straffe Führung seines Unterrichts sowie die mit den
Schülern und Schüle­rinnen er­reich­ten guten Leistungen loben, einzelne
Berichte, welche ihm einen Mangel an pädago­gischer Sensibilität oder einen
unangenehmen Um­gangs­ton vor­werfen. Ab Ende 1995 häu­fen sich in den Akten
die Hin­wei­se auf Beanstandungen des Unterrichts durch Schüler oder Eltern. Am
3. April und 30. Juni 1997 kam es zu Ausspra­chen zwischen dem zustän­digen
Schulpfleger bzw. einer Delegation der Schul­pflege und dem privaten Beschwer­de­führer,
bei denen die­ser mit den Vorwürfen bezüglich seines "rüden
Umgangstons" mit den Schü­lern konfron­tiert wurde und er verbale
Fehlleistungen einräumte, die er auf seine leich­te Erregbarkeit zurückführte.
Für das Schuljahr 1998/99 wurde der private Beschwer­deführer auf eigenes
Gesuch beurlaubt; sein Gesuch um Verlängerung des Urlaubs um ein weiteres Jahr
wurde vom Volksschulamt am 21. Juni 1999 abgelehnt. Nachdem eine Mitar­beiterbe­urteilung
vom 9. Dezember 1999 zur Gesamtwür­digung IV ("entspricht den
Anfor­derun­gen teilweise") gekommen war und sich die Mädchen einer Klasse
des privaten Be­schwer­deführers bei einer Lehrerin über Belästigungen durch
Blicke, sexistische Witze und als unangenehm empfundene Berüh­rungen
insbesondere im Turnunterricht beklagt hatten, wurde anläss­lich eines
Gesprächs zwischen einer Delegation der Schulpflege und dem pri­vaten Be­schwer­deführer
am 10. Januar 2000 festgehalten, dass solche Vorwürfe zwar nicht bewiesen
seien, aber gleichwohl beschlossen, dass eine Lehre­rin den Mädchen Turnunter­richt
erteilen, in der Klasse eine Aussprache in Anwesenheit eines
Schulpflegemitglieds oder des Schul­psy­chologen erfolgen, sich der private Be­schwer­deführer
bis spätestens 12. Januar 2000 bei der Beratungsstelle des Q für eine
Standortbestimmung anmelden und ver­schiedene weitere Massnahmen getroffen
würden, wie das beidseitige Bestimmen von Ver­trauenspersonen, das beidseitige
Melden "unguter Gefühle" sowie das Führen eines Tage­­buchs "im
Sozialbereich/­zwi­schen­mensch­li­chen Bereich". Nachdem der private Be­schwerdeführer
bereits bei der Eröffnung der Mitarbeiterbeurteilung erklärt hatte, er sei mit
der Beurteilungsstufe IV nicht einverstanden, reichte er am
12. Januar 2000 ein schriftliche Stellungnahme ein; diese befindet sich
allerdings nicht bei den Akten. Aufgrund dieser Stel­lungnahme kam die
Schulpflege in ihrer Sitzung vom 27. Ja­nuar 2000 zum Schluss, "dass
die Wahrnehmung und Dar­stellung des Sachverhalts durch D nicht mit den Wahrneh­mungen
der drei Per­sonen, die den Unterricht be­sucht haben, übereinstimmen"; an
der vor­geschlagenen Beurtei­lung wurde festgehalten, jedoch die im Rahmen der
Mitarbei­ter­beur­teilung beantragten Mass­nahmen vorläufig sis­tiert.
Weiterhin hielt die Schulpflege an der nämlichen Sitzung fest, dass
verschiedene Er­eignisse, die in Aktennotizen und Proto­kollen festgehalten und
im Personaldossier des pri­vaten Beschwerdeführers abgelegt seien, zur
Erkenntnis geführt hätten, dass dessen Vor­stellungen über eine gute Schule von
derje­nigen der Schulpflege ab­weiche, und dass des­halb eine Auflösung des
Dienstverhältnisses anzu­streben sei. Die Schul­präsidentin wurde beauftragt,
"die nötigen Schritte für eine all­fällige Entlassung Ds aus dem
Dienstverhältnis in die Wege zu leiten", für die Beschluss­fassung über
einen allfälligen Entlassungsantrag eine ausserordentliche Schulpflegesitzung
ange­setzt, und alle Massnah­men, die gemäss Aktennotiz vom 10. Januar
2000 angeordnet oder geplant wor­den waren, wurden bis zur Beschlussfassung
über das weitere Vorgehen si­stiert. Mit Brief vom 28. Januar 2000 wurden
diese Beschlüsse dem privaten Beschwer­de­führer mit­geteilt und ihm
gleichzeitig Frist bis 7. Februar 2000 angesetzt, um zur bean­tragten Auf­lösung
des Dienstverhältnisses Stellung zu nehmen; zur Begründung wurde aus­­geführt,
dass in der Schulpflege Zweifel am Sinn der vorgeschlagenen Massnahmen aufge­kommen
seien, nachdem der private Beschwerdeführer früheren Auflagen zur Weiter­bil­dung
nicht nachgekommen sei, sich die Kritik der früheren Jahre
"systematisch" wieder­holt habe und Anläufe zur geforderten
Veränderungen immer schon in den Ansätzen ste­cken geblieben seien. Die
jüngsten von den Mädchen der Klasse erhobenen Vorwürfe deuteten nicht auf
Verfehlungen im strafrechtlichen Sinn hin, aber immerhin auf Grenz­über­­schrei­tungen,
die im Lehrerberuf nicht akzeptabel seien. Zwar habe der private Be­schwerdefüh­rer
einige der von ihm erwarteten Schritte unternommen und lägen Anzeichen für
einen Veränderungs­willen vor, doch gebe es seither Hinweise, dass er die
Probleme nicht grund­legend lösen wolle, sondern Schuldige suche. Jedenfalls
sei angesichts der weit auseinan­der klaffenden Vorstellungen über die
Schulführung die Vertrauensbasis für eine zukünf­tige gute Zusam­menarbeit
zerstört.
c) Wie sich aufgrund der Akten ergibt und
auch vom privaten Beschwerdeführer verschiedentlich eingeräumt wurde, hat er
neben den in verschiedenen Visitationsberichten festgehaltenen Qualitäten auch
deutliche Schwächen im kommunikativen und emotionalen Bereich, die über die
Jahre hinweg zu zahlreichen, sich in letzter Zeit häufenden Beanstan­dungen
führten. Bereits diese Häufung begründeter Beanstandungen und das Ausbleiben
der in verschiedenen Gesprächen angemahnten nachhaltigen Besserung lassen die
Auflö­sung des Dienstverhältnisses auf Ende der Amtsdauer als gerechtfertigt
erscheinen. Auch wenn dem privaten Beschwerdeführer keine sexuellen Übergriffe
vorzuwerfen sind, so muss es der verantwortlichen Behörde dennoch möglich sein,
den Unterricht einer Lehr­kraft anzuvertrauen, die ihren Vorstellungen
bezüglich eines einfühlsamen und von Re­spekt geprägten Umgangs mit den
Schülerinnen und Schülern besser entspricht. Nachdem zahlreiche frühere
Interventionen zu keiner Änderung geführt haben, ist der Verzicht der
Schulbehörde auf die zunächst ins Auge gefassten weniger einschneidenden
Massnahmen jedenfalls vertretbar und erscheint damit die Kündigung nicht als
unverhältnismässig. Wenn die Schulpräsidentin noch im Gespräch vom
10. Januar 2000 davon ausgegangen ist, es liesse sich mit der Beratung
durch das Q und andere begleitende Mass­nahmen den be­stehenden Problemen
begegnen, so konnte dies die Gesamtbehörde nicht an der anläss­lich der
Schulpflegesitzung vom 27. Januar 2000 vorgenommenen anderen Be­urteilung
und der gestützt darauf eingeleiteten Entlassung hindern. Zudem war
mittlerweile mit dem Er­scheinen von Leserbriefen und der Berichterstattung in
der Presse der Konflikt dergestalt eskaliert, dass eine Auflösung des
Dienstverhältnisses auch aus diesem Grund als gerecht­fertigt erscheint, und
zwar unabhängig davon, ob dies dem privaten Beschwer­deführer an­gelastet
werden kann. Von einer missbräuchlichen Kündigung kann unter die­sen Umstän­den
nicht die Rede sein.
d) Erweist sich damit die Kündigung in
formeller und materieller Hinsicht als recht­mässig, so ist die Beschwerde der
Gemeinde begründet und der angefochtene Rekurs­ent­scheid insofern aufzuheben,
als dem privaten Beschwerdeführer wegen Mängeln des Kün­digungsverfahrens eine
Entschädigung von einem Jahreslohn zugesprochen wurde. Aus dem nämlichen Grund
ist die Beschwerde der Gegenpartei insoweit abzuweisen, als mit der Begründung,
die Kündigung sei sachlich nicht gerechtfertigt oder gar missbräuch­lich, eine
höhere als die von der Vorinstanz zugesprochene Entschädigung beantragt wurde.
6. Auch im Falle einer rechtmässigen
Kündigung hat der Beschwerdeführer gemäss dem auf 1. Februar 2000 in Kraft
gesetzten § 29 Abs. 2 LPG (vgl. vorn Erw. 3. a) in Ver­bindung
mit § 26 PG unter den dort genannten Voraussetzungen Anspruch auf eine
Abfin­dung. Die Vorinstanz hat die objektiven Voraussetzungen für eine solche
Abfindung ohne weiteres und zutreffend als erfüllt gewürdigt, sie jedoch mit
der Begründung abgelehnt, der private Beschwerdeführer habe "mit seinem
uneinsichtigen Verhalten und seine implizite Weigerung, in den vergangenen
Jahren, nachdem Kritik an seinen Umgangsformen laut geworden war, an sich zu
arbeiten und zu einem respektvollen Umgang mit den ihm anver­trauten
Schülerinnen und Schülern zu finden, die Kündigung selbst verschuldet."
a) Gemäss § 26 Abs. 1 PG haben
Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, de­ren Arbeitsverhältnis auf
Veranlassung des Staates und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf
eine Abfindung, sofern sie mindestens 35-jährig sind. Kein Anspruch besteht
gemäss § 26 Abs. 3 PG unter anderem bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses
aus wichtigen Gründen.
Der Regierungsrat regelt die Festsetzung der
Abfindung und bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie;
die Abfindung beträgt höchstens fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs. 4
PG). Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt;
angemessen berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse,
die Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue Lohn, falls der oder die
Angestellte weiterbeschäftigt wird (§ 26 Abs. 5 PG). Gemäss § 7
Abs. 1 lit. b der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PV)
beträgt die Abfindung je nach den im Einzelfall massgebli­chen Umständen vom
41. bis zum 50. Altersjahr zwei bis 12 Monatslöhne.
b) Abgesehen von Fällen disziplinarischer
Entlassungen hatte sich das Verwal­tungs­gericht mit der Frage, ob der
Entlassene die Auflösung seines Arbeitsverhältnisses verschuldet habe, bisher
nur im Zusammenhang mit der vorzeitigen administrativen Auflö­sung von
Beamtenverhältnissen zu befassen, wenn gestützt auf den mittlerweile aufgeho­benen
Art. 12 der Kan­tonsverfassung vom 18. April 1869 (KV) die
Zusprechung einer Ent­schädigung mit der Begründung verlangt wurde, die während
der Amtsdauer erfolgte Ent­lassung sei "ohne Verschuldung" des
Betroffenen erfolgt. In diesem Zusammenhang hat das Verwaltungsgericht
ausgeführt, umgangssprachlich könne "Verschulden" zunächst nur
Verursachen bedeuten, das heisst auf den äusseren Geschehensablauf, die
tatsächlichen Zusammenhänge abzielen, aber auch – weitergehend –
beinhalten, was gewollt oder doch vermeidbar war (Günter Stra­tenwerth,
Schweizerisches Strafrecht Allgemeiner Teil I, 2. Auflage,
Bern 1996, § 8 Rz. 23). Der Wortlaut von Art. 12 KV lasse
deshalb verschie­dene Deutungen zu: Nach der einen ver­liere der vorzeitig
Entlassene einen Anspruch auf Entschädigung nur dann, wenn ihm die Verursachung
zum Vorwurf gereiche, nach der anderen sei eine Entschädigung bereits dann
nicht geschul­det, wenn der Beamte die Entlas­sung bloss verursacht habe, das
heisst, wenn sie auf Gründe zu­rückzuführen sei, die zwar dem Beamten
zuzurechnen, die aber nicht vorwerfbar seien.
Diese Auslegungsfrage stellt sich in ähnlicher Weise auch bei
der Anwendung von § 26 Abs. 1 PG. Wie Fritz Lang (Das Zürcher
Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna
[Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 70)
unter Hinweis auf die Beratungen in der Kommission des Kantonsrats ausführt,
sollte eine Anspruch auf Entschädigung nur bei einer Entlassung gegeben sein,
die vor­nehm­lich auf Gründe zurückzuführen sei, welche von dem oder der Angestellten
nicht zu vertreten seien. Typische Fälle seien die Aufhebung der Stelle oder
der Tatbestand, dass der oder die Angestellte die gewachsenen Anforderungen der
Stelle aufgrund mangelnder Eignung nicht mehr erfüllen könne; hingegen führe
die Entlassung wegen ungenügender Leistungen aus anderen Gründen oder wegen des
Verhaltens in aller Regel zu keiner Ab­findung. Somit bedeutet Verschulden im
Sinn von § 26 Abs. 1 PG mehr als blosse Verur­sachung; zusätzlich ist
erforderlich, dass der Arbeitnehmer die Kündigung hätte vermeiden können,
beispielsweise durch das Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte
Verhaltensänderung, wenn ihm solches zumutbar und aufgrund seiner persönlichen
Ver­hältnisse objektiv möglich war. Dem Arbeitnehmer wird auch dann kein
Verschulden im Sinn von § 26 PG vorzuwerfen sein, wenn ein Konflikt, der
nur durch eine Kündigung be­reinigt werden konnte, nicht vornehmlich durch ihn
verursacht worden ist, sondern zu sei­ner Entstehung oder Verschärfung die
vorgesetzte Behörde oder andere Mitarbeitende massgeblich beigetragen haben.
c) Wie anlässlich der
Schulpflegesitzung vom 27. Januar 2000 ausdrücklich festge­halten wurde,
war ausschlaggebend für die Kündigung des Dienstverhältnisses die Er­kennt­nis,
dass des privaten Beschwerdeführers Vorstellungen über eine gute Schule von
derjeni­gen der Schulpflege abweichen. Solche abweichenden Vorstel­lungen über
die Schul­führung können eine Kündigung rechtfertigen, lassen sie aber nicht
ohne weiteres als durch den Arbeitnehmer verschuldet erscheinen. Denn die
Meinungen darüber, was als gute Schul­führung zu bezeichnen ist, können weit
auseinander liegen und sich im Lauf der Zeit verän­dern. Es ist deshalb bis zu
einem gewissen Grad nachvollzieh­bar, wenn eine Lehrkraft, die rund
25 Jahre mit weitgehend sehr guten Visitationsberichten Unterricht erteilt
hat, ihren Unterrichtsstil nicht ohne weiteres den Forderungen einer neuen
Behörde oder Elternge­ne­rationen anpassen will oder kann. In diesem
Zusammenhang ist insbesondere zu berück­sichtigen, dass dem privaten
Beschwerdeführer mehrheitlich sehr gute Visitationsberichte ausgestellt worden
sind, der letzte am 27. August 1997, dass er auch von Eltern für seinen
guten Unterricht gerühmt wurde und sich seine Lehrerkollegen gegen die
Entlassung ein­setzten. Sodann hat er sich anlässlich der Sitzung mit einer
Delegation der Schulbehörde am 10. Januar 2000 zu den von ihm verlangten
Massnahmen bereit erklärt und die geforderten Schritte in die Wege geleitet.
Die Eskalation des Konflikts, die im Ge­folge des Elternabends vom
24. Januar 2000 eintrat, hat jedenfalls nicht der private Be­schwerdeführer
zu vertreten.
Zusammenfassend ergibt sich unter dem Gesichtspunkt des
Verschuldens, dass die vom privaten Beschwerdeführer mit guten Gründen (vgl.
auch Lehrplan für die Volks­schu­le des Kantons Zürich vom 15. Oktober
1991) verlangten Veränderungen im Verhalten den Schülerinnen und Schülern
gegenüber lange Zeit nicht mit der gebotenen Konsequenz ein­gefordert worden
sind, und dass schliesslich der private Beschwerdeführer seine Verän­de­rungsbereitschaft
und -fähigkeit angesichts des mittlerweile eingetretenen Vertrauens­ver­lusts
nicht mehr unter Beweis stellen konnte. Unter diesen besonderen Umständen muss
die Kündigung ungeachtet der gerechtfertigten Einwände, welche gegen die
Schulführung des privaten Beschwerdeführers erhoben werden können, als
unverschuldet im Sinn von § 26 Abs. 2 PG gelten.
d) Der Rahmen für die dem privaten Beschwerdeführer
zuzusprechende Abfindung reicht gemäss § 7 Abs. 1 lit. b PV von
zwei bis 12 Monatslöhnen. Erhöhend zu berück­sich­tigen sind die mit rund
25 Jahren lange Dienstzeit, der beschränkte Arbeitsmarkt, der ihm als Lehrer
offen steht, die Schwierigkeiten, sich nach so langer Tätigkeit als Lehrer
einem neuen Beruf zuzuwenden, sowie die einer breiten Öffentlichkeit be­kannt
gewordenen Um­stände der Entlassung. Vor allem der Umstand, dass es der Schul­be­hörde
nur unzureichend gelungen ist, der Öffentlichkeit zu kommunizieren, dass der
pri­va­te Beschwerdeführer nicht wegen sexueller Übergriffe entlassen wurde,
sondern wegen sei­ner nicht den Vorstel­lungen der Schulpflege entsprechenden
Schulführung in Bezug auf Umgangston und re­spekt­vollen Umgang mit den ihm
anvertrauten Schülerinnen und Schü­lern, muss zu einer Entschädigung am oberen
Rand des durch die Verordnung vorge­zeich­neten Rahmens füh­ren. Die
Entschädigung ist deshalb auf 10 Monatslöhne festzuset­zen.
e) In teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels des privaten
Beschwerdeführers ist somit der Rekursentscheid auch insoweit aufzuheben, als
die beantragte Zusprechung einer Abfindung abgewiesen wurde, und ist dem
privaten Beschwerdeführer gestützt auf § 26 PG eine Abfindung von
10 Monatslöhnen zuzusprechen.
7. ...
Demgemäss beschliesst
das Verwaltungsgericht:
Die Verfahren
PB.2000.00018 und
PB.2000.00023 werden vereinigt;
und entscheidet:
1.    Die Beschwerde
PB.2000.00018
wird
vollständig und die Beschwerde
PB.2000.00023 teilweise
gutgeheissen. Demgemäss werden Ziffern I a) und II des
Rekursentscheids der Bildungsdirektion vom 3. August 2000 aufgehoben und
wird dem privaten Be­schwer­­deführer eine Abfindung von 10 Monatslöhnen
zugesprochen.
2.    ...