zh_verwaltungsgericht · PB.2006.00020 · 2007-05-02 · de

Auflösung des Arbeitsverhältnisses (Fristlose Kündigung) | Fristlose Kündigung Der Beschwerdeführer war seit 2002 Chef des kantonalen Steueramts. Der Regierungsrat löste das Arbeitsverhältnis mit fristloser Kündigung auf. Vor Verwaltungsgericht bestreitet der Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit der Kündigung und verlangt Lohn bis zum Ende der ordentlichen Kündigungsfrist sowie eine Entschädigung in der Höhe von drei Monatslöhnen. Zuständigkeit, Streitwert (E. 1). Die fristlose Kündigung setzt wichtige Gründe voraus, bei deren Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses unzumutbar ist (Art. 22 Abs. 1 und 2 PG). Tatbestand und Rechtsfolgen der fristlosen Auflösung richten sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (E. 3). Die fristlose Kündigung ist grundsätzlich unverzüglich nach der Kenntnis des wichtigen Grundes zu erklären. Eine gewisse Bedenkzeit wird der berechtigten Person allerdings zugestanden, insbesondere wenn die Arbeitgeberin eine juristische Person ist, die infolge ihrer Kompetenzordnung längere Zeit für die Entscheidung benötigt, etwa weil diese durch ein mehrköpfiges Organ gefällt werden muss (E. 4.1). Konkret stellt sich die Frage, ob eine Zeitspanne von neun Tagen zwischen dem Ablauf der dem Beschwerdeführer eingeräumten Frist zur Stellungnahme und der fristlosen Kündigung durch den Regierungsrat zu lang war (E. 4.2.2). Dies wird aus verschiedenen Gründen verneint (E. 4.2): Einmal verschafft der Anspruch auf rechtliches Gehör auch einen Anspruch darauf, dass die Behörde Vorbringen sorgfältig und ernsthaft prüft. Es kann und darf vom Regierungsrat daher nicht erwartet werden, dass er seinen Entscheid bereits während der Frist zur Stellungnahme vorbereitet, um die fristlose Kündigung gleich nach Fristablauf auszusprechen (E. 4.2.5). Ausserdem handelt es sich um einen komplexen Sachverhalt, über den der Regierungsrat als mehrköpfiges, mit stark arbeitsbelasteten Mitgliedern besetztes Gremium zu entscheiden hatte. Ferner lagen innerhalb der neuntägigen Zeitspanne nochdie Osterfeiertage (E. 4.2.6). Dass dem Beschwerdeführer der Lohn aus sozialen Gründen für weitere zehn Tage (bis zum Monatsende) ausbezahlt wurde, darf nicht als Hinweis auf die Zumutbarkeit einer weiter dauernden Anstellung verstanden werden und spricht damit nicht gegen die Zulässigkeit der fristlosen Kündigung (E. 5).Im Übrigen war die fristlose Kündigung nach der Würdigung der Gesamtumstände auch inhaltlich gerechtfertigt: Einmal wies die Amtsführung des Beschwerdeführers gewisse Mängel auf (E. 7). Insbesondere war jedoch entscheidend, dass der Beschwerdeführer den offensichtlichen Irrtum über seine Berechtigung, einen akademischen Titel zu führen, unaufgeklärt liess (E. 8). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.02.0 PB.2006.00020
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.02.0 PB.2006.00020
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.02.0 PB.2006.00020

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2006.00020
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Geschäftsnummer:
PB.2006.00020
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.05.2007
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Auflösung des Arbeitsverhältnisses (Fristlose Kündigung)
Fristlose Kündigung
Der Beschwerdeführer war seit 2002 Chef des kantonalen Steueramts. Der Regierungsrat löste das Arbeitsverhältnis mit fristloser Kündigung auf. Vor Verwaltungsgericht bestreitet der Beschwerdeführer die Rechtmässigkeit der Kündigung und verlangt Lohn bis zum Ende der ordentlichen Kündigungsfrist sowie eine Entschädigung in der Höhe von drei Monatslöhnen.
Zuständigkeit, Streitwert (E. 1). Die fristlose Kündigung setzt wichtige Gründe voraus, bei deren Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses unzumutbar ist (Art. 22 Abs. 1 und 2 PG). Tatbestand und Rechtsfolgen der fristlosen Auflösung richten sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (E. 3). Die fristlose Kündigung ist grundsätzlich unverzüglich nach der Kenntnis des wichtigen Grundes zu erklären. Eine gewisse Bedenkzeit wird der berechtigten Person allerdings zugestanden, insbesondere wenn die Arbeitgeberin eine juristische Person ist, die infolge ihrer Kompetenzordnung längere Zeit für die Entscheidung benötigt, etwa weil diese durch ein mehrköpfiges Organ gefällt werden muss (E. 4.1).
Konkret stellt sich die Frage, ob eine Zeitspanne von neun Tagen zwischen dem Ablauf der dem Beschwerdeführer eingeräumten Frist zur Stellungnahme und der fristlosen Kündigung durch den Regierungsrat zu lang war (E. 4.2.2). Dies wird aus verschiedenen Gründen verneint (E. 4.2): Einmal verschafft der Anspruch auf rechtliches Gehör auch einen Anspruch darauf, dass die Behörde Vorbringen sorgfältig und ernsthaft prüft. Es kann und darf vom Regierungsrat daher nicht erwartet werden, dass er seinen Entscheid bereits während der Frist zur Stellungnahme vorbereitet, um die fristlose Kündigung gleich nach Fristablauf auszusprechen (E. 4.2.5). Ausserdem handelt es sich um einen komplexen Sachverhalt, über den der Regierungsrat als mehrköpfiges, mit stark arbeitsbelasteten Mitgliedern besetztes Gremium zu entscheiden hatte. Ferner lagen innerhalb der neuntägigen Zeitspanne nochdie Osterfeiertage (E. 4.2.6). Dass dem Beschwerdeführer der Lohn aus sozialen Gründen für weitere zehn Tage (bis zum Monatsende) ausbezahlt wurde, darf nicht als Hinweis auf die Zumutbarkeit einer weiter dauernden Anstellung verstanden werden und spricht damit nicht gegen die Zulässigkeit der fristlosen Kündigung (E. 5).
Im Übrigen war die fristlose Kündigung nach der Würdigung der Gesamtumstände auch inhaltlich gerechtfertigt: Einmal wies die Amtsführung des Beschwerdeführers gewisse Mängel auf (E. 7). Insbesondere war jedoch entscheidend, dass der Beschwerdeführer den offensichtlichen Irrtum über seine Berechtigung, einen akademischen Titel zu führen, unaufgeklärt liess (E. 8).
Abweisung
Stichworte:
AMTSFÜHRUNG
ENTSCHÄDIGUNG
FREISTELLUNG
FRISTLOSE KÜNDIGUNG
MANGELHAFTE LEISTUNG
ORGANISATION DER STEUERBEHÖRDE
RECHTLICHES GEHÖR
STEUERAMT
TREU UND GLAUBEN
TREUEPFLICHTVERLETZUNG
UNZUMUTBARKEIT
VERDACHTSKÜNDIGUNG
WEISUNGSRECHT
WICHTIGER GRUND
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 337 OR
Art. 337c OR
§ 22 PG
Publikationen:
RB 2007 Nr. 93 S. 186
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2006.00020
Entscheid
der 4. Kammer
vom
2. Mai 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
A
,
vertreten durch
Rechtsanwalt B,
Beschwerdeführer
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
den
Regierungsrat des Kantons Zürich,
dieser vertreten durch
die
Finanzdirektion des Kantons Zürich,
Walcheplatz 1,
8090
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend
Auflösung des Arbeitsverhältnisses (Fristlose Kündigung),
hat
sich ergeben:
I.
A wurde vom Regierungsrat mit Beschluss vom 30. April
2002 als Chef des Steueramts mit Stellenantritt am 1. Juni 2002 angestellt.
Vorher war er in leitender Funktion bei der Firma X tätig gewesen.
Die Finanzdirektion beauftragte am 11. November 2005
Dr. C, Abteilungsvorsitzender am Bezirksgericht Zürich und Ersatzrichter am Obergericht,
mit einer Administrativuntersuchung gegen A, um die Vorwürfe abzuklären, dieser
habe bei Steuereinschätzungen rechtswidrige Anordnungen erteilt. Untersucht
wurden 24 Steuerfälle, deren Überprüfung gemäss einer Befragung von
Mitarbeitenden des Steueramts angezeigt erschien. In ihrem Schlussbericht vom
17. März 2006 hielten Dr. C und lic. iur. D fest, A habe in fünf
Fällen das Prinzip des rechtsgleichen Vollzugs des Steuerrechts und in zwei
dieser Fälle auch das Prinzip des gesetzeskonformen Vollzugs verletzt; in
sieben Fällen seien Kompetenzanmassungen bzw. Umgehungen des vorgegebenen
Verfahrenswegs festzustellen; schliesslich habe A in einem Fall in richterliche
Befugnisse eines Mitarbeiters eingegriffen und das Ermessen krass
überschritten. Die Fälle betrafen zum Teil mehrere Steuerpflichtige. Anscheinend
habe A in einzelne Fälle eingegriffen, wenn die Steuerpflichtigen sich an ihn
gewandt hätten, ohne dass er daraus persönliche Vorteile habe erzielen wollen;
in einzelnen Fällen könne angenommen werden, dass er "selber aus einer
wohl kaum ganz richtig verstandenen 'Wirtschaftsfreundlichkeit' unstatthafte
Zugeständnisse gemacht oder den Druck aus 'standortwettbewerblichen Gründen' an
Mitarbeiter weitergegeben" habe. In Bezug auf die Personalführung wurde
festgestellt, A habe in einzelnen Fällen "Leute missbräuchlich eingesetzt
und grossen Druck erzeugt", und es bestehe der Eindruck, zumindest in
Teilen des Steueramts herrsche ein "Klima der Angst, Irritation und
Verunsicherung". Der Bericht empfahl abschliessend, nicht näher bezeichnete
personalrechtliche Massnahmen gegen A zu prüfen. Mit Schreiben vom
22. März 2006 räumte die Finanzdirektion A Gelegenheit zur Stellungnahme
ein, die dieser mit Schreiben seines Rechtsvertreters vom 3. April 2006
wahrnahm. Mittlerweile war A auf sein eigenes Gesuch hin per 1. April 2006
freigestellt worden, nachdem gegen ihn Anklage wegen Falschbeurkundung im
Rahmen seiner Tätigkeit für die Firma X erhoben worden war.
Mit Schreiben vom 6. April 2006 teilte die Finanzdirektion
A mit, der Regierungsrat erwäge die fristlose Auflösung des Arbeitsverhältnisses,
und setzte ihm eine nicht erstreckbare Frist zur Stellungnahme bis zum
11. April 2006 an. Begründet wurde dies damit, dass A gemäss dem
Schlussbericht der Administrativuntersuchung erstens gegen das Gebot der
rechtsgleichen Behandlung von Steuerpflichtigen sowie gegen gesetzliche
Bestimmungen verstossen habe und dass zweitens durch sein Fehlverhalten gegenüber
Mitarbeitenden schwerwiegende Führungsprobleme entstanden seien. Drittens habe
er den Regierungsrat nicht über dessen Irrtum aufgeklärt, wonach er einen
akademischen Titel besitze, und viertens sei aufgrund der Anklageerhebung die
für die Amtsführung erforderliche Autorität derart beeinträchtigt, dass die
weitere Ausübung der Leitungsfunktion im Steueramt nicht mehr realistisch sei. A
liess hierauf dem Finanzdirektor am 11. April 2006 mitteilen, dass er das
Arbeitsverhältnis unter Wahrung der ordentlichen Frist, also auf den
31. Oktober 2006, kündige. Mit Beschluss vom 19. April 2006 (RRB
Nr. 599/2006) löste der Regierungsrat das Arbeitsverhältnis aus wichtigen
Gründen per sofort – unter Lohnzahlung bis zum 30. April 2006 – auf, wobei
er die Kündigung als von A verschuldet erklärte.
II.
Gegen diesen Beschluss liess A am 22. Mai 2006
Beschwerde ans Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen erheben:
"1.   Ziff. I
des Dispositivs von RRB 599/2006 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass
die fristlose Kündigung nicht zulässig war;
2.   der
Regierungsrat sei anzuweisen, dem Beschwerdeführer bis zum Ablauf der
ordentlichen Kündigungsfrist den Lohn auszuzahlen, vorbehältlich der Ansprüche
der Arbeitslosenversicherung;
3.   es sei dem
Beschwerdeführer eine Entschädigung von drei Monatslöhnen infolge
ungerechtfertigter fristloser Entlassung zu bezahlen;
...
4.   Es sei dem
Beschwerdeführer die Möglichkeit zu geben mitzuteilen, welche Beträge im Sinn
von Art. 337c Abs. 2 OR [Obligationenrecht] anzurechnen sind",
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des
Regierungsrats. Zur Begründung liess er im Wesentlichen geltend machen: Zum
einen habe der Regierungsrat die fristlose Kündigung nicht rechtzeitig
ausgesprochen; zum andern lägen auch keine genügenden materiellen Gründe für
eine fristlose Kündigung vor. Die Administrativuntersuchung sei ohne das nötige
Fachwissen durchgeführt worden; die Vorwürfe seien unzutreffend. Die Anmassung
des akademischen Titels würde aus verschiedenen Gründen keine Grundlage für
eine fristlose Kündigung bilden, selbst wenn der Vorwurf stimmen sollte. Was
die Anklageerhebung im Zusammenhang mit der früheren Tätigkeit bei der Firma X
betreffe, so sei die fristlose Kündigung auf den blossen Verdacht einer
strafbaren Handlung hin unzulässig, und im Übrigen habe der Finanzdirektor die
Anklage anlässlich der Freistellung sinngemäss als von untergeordneter
Bedeutung für das Anstellungsverhältnis von A bezeichnet.
In der Beschwerdeantwort vom 29. Juni/3. Juli
2006 beantragte die Finanzdirektion namens des Kantons Zürich Abweisung der
Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A. In Replik und
Duplik hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerde richtet sich
gegen eine personalrechtliche Anordnung des Regierungsrats gemäss § 74
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
LS 175.2). Die Eintretensvoraussetzungen sind erfüllt.
Aufgrund des Streitwerts
ist die Kammer zur Behandlung der Sache zuständig (§ 80c in Verbindung mit
§ 38 Abs. 1 und 2 VRG): Bei einem Jahreslohn von rund Fr. 250'000.- ergibt
sich aus Antrag 3 ein Streitwert von Fr. 62'500.-. Antrag 2 beinhaltet Lohn von
anfangs Mai bis Ende Oktober 2006, also von sechs Monaten, was nochmals
Fr. 125'000.- ergibt. Abzüglich der Fr. 15'000.-, die sich der Beschwerdeführer
anrechnen lässt, beläuft sich der Streitwert von Antrag 2 somit auf Fr.
110'000.-. Damit beträgt der Streitwert gesamthaft Fr. 172'500.-.
2.
Der Beschwerdeführer macht im Rahmen der Ausführungen zu
den Kündigungsgründen geltend, der Regierungsrat habe die Würdigungen der Administrativuntersuchung
unbesehen übernommen und den Einwand der fehlenden fachlichen Kompetenz des
Untersuchungsführers nicht berücksichtigt. Aus den Beschwerdeanträgen sowie der
Systematik und der Formulierung der Beschwerdebegründung ist zu entnehmen, dass
mit diesen Vorbringen nur die Ergebnisse der Administrativuntersuchung in
Zweifel gezogen werden sollen und nicht etwa die Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV]; § 31
des
Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG; LS 177.10]
) gerügt
werden soll. Eine solche Rüge wäre auch nur schon deshalb nicht berechtigt,
weil der Regierungsrat bereits in seiner Aufforderung vom 6. April 2006
zur Stellungnahme die Vorbringen des Beschwerdeführers ausdrücklich – wenn auch
summarisch – zurückgewiesen hat.
3.
Nach § 22 Abs. 1
PG
kann das Arbeitsverhältnis aus wichtigen Gründen
beidseits ohne Einhaltung von Fristen jederzeit – schriftlich und mit
Begründung – aufgelöst werden. Als wichtiger Grund gilt jeder Umstand, bei
dessen Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses
nicht zumutbar ist (§ 22 Abs. 2 PG). Tatbestand und Rechtsfolgen der
fristlosen Auflösung richten sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts
(§ 22 Abs. 4 PG). Praxis und Lehre zu Art. 337 OR sind somit bei
der Auslegung von § 22 PG heranzuziehen, unter dem Vorbehalt von
Abweichungen aufgrund des Gesetzes, des Verfassungsrechts oder allgemeiner
Rechtsgrundsätze des öffentlichen Rechts.
4.
4.1
Die
fristlose Kündigung ist unverzüglich nach der Kenntnis des wichtigen Grundes zu
erklären; andernfalls wird das Recht zur sofortigen Auflösung des
Arbeitsverhältnisses verwirkt: Einerseits ist aus einem längeren Zuwarten nach
Treu und Glauben zu schliessen, dass die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses
doch zumutbar ist; anderseits soll ein betroffener Arbeitnehmer nicht über
Gebühr in der Ungewissheit verbleiben, ob er mit sofortiger Wirkung entlassen
werde (Manfred Rehbinder, Berner Kommentar, 1992, Art. 337 OR N. 16
S. 141; Adrian Staehelin/Frank Vischer, Zürcher Kommentar, 1996,
Art. 337 OR N. 35). Aufgrund der schwerwiegenden Folgen der
fristlosen Kündigung wird der berechtigten Person jedoch eine gewisse
Bedenkzeit eingeräumt, um die Entscheidung mit der notwendigen Sorgfalt
vorbereiten zu können (Gustav Wachter, Der Untergang des Rechts zur fristlosen
Auflösung des Arbeitsverhältnisses, ArbR 1990, S. 37 ff.,
42 f.). Diese Frist bestimmt sich nach den Umständen des jeweiligen
konkreten Falls (Wachter, S. 41 f.). In der Regel liegt sie bei etwa
2–3 Arbeitstagen, doch kann sie bei Vorliegen besonderer Umstände bis etwa eine
Woche betragen (BGE 130 III 28 E. 4.4 mit Hinweisen; BGr,
16. Mai 2002, 4C.345/2001, E. 3.2, www.bger.ch). Letzteres gilt vor
allem, wenn die Arbeitgeberin eine juristische Person ist, die infolge ihrer
Kompetenzordnung längere Zeit für die Entscheidung benötigt, etwa wenn diese
durch ein mehrköpfiges Organ gefällt werden muss (BGr, 13. Dezember 2005,
4C.291/2005, E. 3.2, www.bger.ch; 21. Mai 1995, JAR 1997
S. 208 ff.; Rehbinder, Art. 337 N. 16 lit. a;
Staehelin/Vischer, Art. 337 N. 35; Ullin Streiff/Adrian von Kaenel,
Arbeitsvertrag, 6. A., Zürich etc. 2006, Art. 337 N. 17; Wachter,
S. 43 f.). Wird eine Stellungnahme der zu kündigenden Person eingeholt,
so verlängert sich die Bedenkzeit um die Zeitspanne bis zu deren Eintreffen
bzw. bis zum Ende der Anhörungsfrist (BGr, 10. Februar 2004, 2A.518/2003,
E. 5.2, www.bger.ch; BGE 93 II 18). In der Literatur wird
vereinzelt die Auffassung vertreten, dies gelte nur für zwingend vorzunehmende
Anhörungen (Denis Humbert/Alfons Volken, Fristlose Entlassung [Art. 337
OR], Unter besonderer Berücksichtigung der Verdachtskündigung und der Erklärung
der fristlosen Entlassung, AJP 2004, S. 564 ff., 574, wobei jedenfalls
die dort angeführten Belege diese Aussage nicht stützen). Ist die
Sachverhaltsermittlung erst mit der Stellungnahme abgeschlossen, so beginnt die
Frist mit deren Eintreffen zu laufen (Humbert/Volken, S. 574 f.; Wachter,
S. 47 mit Hinweis). In der Lehre wird die strenge Praxis in Bezug auf die
Fristen teilweise kritisiert (Humbert/Volken, S. 572 ff.; Streiff/von
Kaenel, Art. 337 N. 17 a.E. mit weiteren Hinweisen).
4.2
4.2.1
Die fristlose Kündigung wurde hier in erster Linie mit den Vorwürfen
begründet, die sich aus dem Schlussbericht über die Administrativuntersuchung
ergaben. Nachdem der Beschwerdeführer mit Schreiben vom 3. April 2006
(eingetroffen am 4. April 2006) zu diesem Bericht Stellung genommen hatte,
setzte ihm die Finanzdirektion am 6. April 2006 eine Frist bis zum
11. April 2006, um sich zur ins Auge gefassten sofortigen Auflösung des
Arbeitsverhältnisses zu äussern. Das Schreiben vom 11. April 2006, mit dem
der Beschwerdeführer sein Arbeitsverhältnis auf den 31. Oktober 2006
kündigte und zugleich den Verzicht auf eine Stellungnahme mitteilte, wurde per
Kurier am gleichen Tag dem Finanzdirektor überbracht. Der Regierungsrat
entschied über das Geschäft in der übernächsten ordentlichen Sitzung, jener vom
19. April 2006; der Entscheid wurde dem Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers am 20. April 2006 überbracht.
4.2.2
Im vorliegenden Fall lautet die entscheidende Frage, ob die Zeitspanne
zwischen dem 11. April 2006, als der Beschwerdeführer der Finanzdirektion
seine Kündigung und den Verzicht auf eine Stellungnahme mitteilte, und dem
20. April 2006, als die fristlose Kündigung dem Rechtsvertreter des
Beschwerdeführers zugestellt wurde, zu lang war. Dies gilt unabhängig davon, ob
die Bedenkzeit bereits mit dem Eintreffen der Stellungnahme vom 3. April
2006, also am 4. April 2006, oder erst am 11. April 2006 begann: Da
die Gewährung des rechtlichen Gehörs zur in Aussicht gestellten Verfügung zwingend
war (Art. 29 Abs. 2 BV; § 31 PG), wäre die Frist für die
entsprechende Stellungnahme jedenfalls mit­einzuberechnen (vgl. BGr,
10. Februar 2004, 2A.518/2003, E. 5.2, www.bger.ch). Diese Frist
wurde zügig angesetzt und nicht zu lange bemessen. Dass die Untersuchung nicht
rechtzeitig eingeleitet worden wäre, nachdem genügende Hinweise auf allfällige
Unregelmässigkeiten zusammengekommen waren, oder dass sie nicht rasch genug
durchgeführt worden wäre, wird nicht geltend gemacht und ergibt sich auch nicht
aus den Akten
.
4.2.3
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass sich der Regierungsrat so hätte
einrichten müssen, dass er nach dem Eintreffen der Stellungnahme eine sofortige
Kündigung hätte aussprechen können. Insbesondere hätte der Regierungsrat die
Möglichkeit eines sofortigen Entscheids für den denkbaren Fall vorsehen müssen,
dass der Beschwerdeführer auf eine Stellungnahme verzichten und deshalb keine
weitere Auseinandersetzung mit dessen Argumenten notwendig würde. Die vom
Gesetz vorgesehenen Möglichkeiten des Präsidialentscheids bei Dringlichkeit
oder der ausserordentlichen Sitzung hätten genutzt werden müssen.
4.2.4
Laut der bundesgerichtlichen Praxis zum Arbeitsvertragsrecht muss ein
Arbeitgeber die fristlose Entlassung sofort – ohne weitere Überlegungsfrist –
nach dem Abschluss von Abklärungen aussprechen, sofern nur zu ermitteln war, ob
ein von Anfang an klarer Vorwurf zutrifft oder nicht. In einem solchen Fall
könne der Arbeitgeber nämlich bereits während der Abklärungen überlegen, wie er
reagieren wolle, wenn sich der Vorwurf als zutreffend erweise (BGr,
25. September 2006, 4C.188/2006, E. 2 mit weiteren Hinweisen,
www.bger.ch). Es fragt sich, ob der Arbeitgeber entsprechend auch die Frist,
die er dem Arbeitnehmer zur Stellungnahme eingeräumt hat, zum Überdenken der
Möglichkeiten nutzen muss.
4.2.5
Gegen die erwähnte Bundesgerichtspraxis wird eingewendet, dass sie
beachtenswerten, praktischen Interessen der Beteiligten widerspreche und auch
logisch nicht überzeuge, weil die Abklärungen den Beginn des Fristenlaufs
aufschieben, die Frist aber nicht abändern oder hinfällig machen könnten
(Humbert/Volken, S. 574 f.). Vor allem aber steht einer analogen
Anwendung dieser Praxis auf den vorliegenden Fall ein spezifisch öffentlichrechtlicher
Grund entgegen: Der Anspruch auf rechtliches Gehör verschafft der betroffenen
Person nicht nur das Recht, sich zu äussern, sondern auch einen Anspruch darauf,
dass die Behörde ihre Vorbringen sorgfältig und ernsthaft prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt (vgl. Michele Albertini, Der verfassungsmässige
Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,
Bern 2000, S. 367 ff.). Deshalb darf die Behörde nicht ermuntert oder
gar verpflichtet werden, noch vor Ablauf der entsprechenden Frist einen
Entscheid für den Fall vorzubereiten, dass die betroffene Person auf eine
Stellungnahme verzichtet. Sie könnte dann nämlich versucht sein, auf eine
allfällige Stellungnahme inhaltlich nicht gebührend einzugehen, um sich nicht
dem Einwand aus­zusetzen, sie habe zuviel Zeit für die Überprüfung irrelevanter
Äusserungen aufgewendet und auf diese Weise das Recht auf sofortige Entlassung
verwirkt. Somit würde die Gefahr ge­schaffen, dass der Anspruch auf rechtliches
Gehör ausgehöhlt würde, was mit der Tragweite dieses verfassungsmässigen Rechts
nicht vereinbar wäre. Das Bun­des­gericht hat denn auch im Fall der fristlosen
Kündigung eines öffentlichrechtlichen Ar­beits­ver­hält­nisses nicht
angenommen, dass die Arbeitgeberschaft ihren Entscheid bereits während der
Frist zur Stellungnahme vorzubereiten habe (BGr, 10. Februar 2004,
2A.518/2003, E. 5.2, www.bger.ch).
4.2.6
Bei der Prüfung der konkreten Umstände des vorliegenden Falls ist zunächst
zu beachten, dass er einen durchaus komplexen Sachverhalt betrifft. Sodann
teilte der Beschwerdeführer in seinem am selben Tag zugestellten Schreiben vom
11. April 2006 zwar den Verzicht auf eine Stellungnahme zur in Aussicht
genommenen Verfügung mit, doch kündigte er zugleich sein Arbeitsverhältnis
unter Wahrung der ordentlichen Kündigungsfrist auf den 31. Oktober 2006.
Damit schuf er eine veränderte Situation, deren Auswirkungen der Regierungsrat
mit der gleichen Sorgfalt zu prüfen hatte, mit der er eine inhaltliche
Stellungnahme hätte überprüfen müssen. Aufgrund der gesetzlichen Verfahrensvorschriften,
namentlich § 38 Abs. 3 des Gesetzes betreffend die Organisation und
Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom
26. Februar 1899 (OGRR; LS 172.1), wonach die Anträge der Direktionen dem
Regierungsrat in Beschlussesform vorzulegen sind, und weil der Entscheid von
einem siebenköpfigen Organ zu treffen war, konnte auch nicht erwartet werden,
dass der Regierungsrat seinen Beschluss bereits an der ordentlichen Sitzung vom
12. April 2006, also nach weniger als einem Arbeitstag, treffen würde.
§ 12 OGRR sieht vor, dass "in minder wichtigen,
jedoch dringlichen Fällen einzelne Geschäfte" durch Präsidialentscheid erledigt
werden können, wobei "[s]olche Verfügungen ... in der nächsten Sitzung der
Genehmigung der Gesamtbehörde zu unterbreiten" sind. Da der hier zu
beurteilende Entscheid nicht einen "minder wichtigen" Fall betraf und
der Schwebezustand wegen der Notwendigkeit einer Genehmigung durch die
Gesamtbehörde nicht beendet worden wäre, wäre ein Vorgehen nach § 12 OGRR
nicht angemessen gewesen. Der Regierungsrat war sodann auch nicht gehalten,
einen Termin für eine ausserordentliche Sitzung im Sinn von § 39 f. OGRR
zu vereinbaren: Zum einen fielen im vorliegenden Fall die Osterfeiertage in die
fragliche Woche bis zur nächsten ordentlichen Sitzung. Zum andern muss sich
auch der Regierungsrat auf die von Praxis und Lehre anerkannte Notwendigkeit
einer verlängerten Bedenkzeit bei fristlosen Kündigungen durch juristische Personen
mit komplizierteren Entscheidstrukturen stützen können, namentlich angesichts
der Arbeitsbelastung seiner Mitglieder, die als bekannt gelten kann. Es ist weiter
zu berücksichtigen, dass gerade das Einhalten der üblichen Abläufe auch
geeignet war, die Ungewissheit des Beschwerdeführers zu verringern: Dieser
durfte und musste angesichts der Umstände damit rechnen, dass der Regierungsrat
den Entscheid an der ordentlichen Sitzung vom 19. April 2006 fällen würde.
Darauf deutete im Übrigen auch die Ankündigung der Finanzdirektion im Schreiben
vom 6. April 2006 hin, sie werde nach Prüfung der Stellungnahme des
Beschwerdeführers dem Regierungsrat Antrag für das weitere Vorgehen stellen.
4.2.7
Zusammenfassend: Angesichts der Anforderungen des Anspruchs auf rechtliches
Gehör, angesichts der Komplexität des zu beurteilenden Sachverhalts, angesichts
der Organisation des Regierungsrats, angesichts der Voraussehbarkeit der
Verfahrensabläufe, durch welche die Ungewissheit des Beschwerdeführers über den
Zeitpunkt des Entscheids stark relativiert wurde, und weil die Osterfeiertage
in die Bedenkzeit fielen, erweist sich die fristlose Kündigung, die beim
Beschwerdeführer neun Tage bzw. fünf Arbeitstage nach dessen Verzicht auf eine
Stellungnahme eintraf, nicht als verspätet.
4.2.8
Ob auch die Tatsache, dass der Beschwerdeführer im fraglichen Zeitraum
bereits freigestellt war, eine längere Bedenkfrist rechtfertigen würde, kann
demnach offen bleiben. Dies wird in Praxis und Lehre teilweise mit der
Begründung bejaht, in einem solchen Fall könne aus dem vorläufigen Ausbleiben
der Kündigung nicht geschlossen werden, die weitere Zusammenarbeit sei zumutbar
(Arbeitsgericht Zürich, 27. Dezember 1988, JAR 1990 S. 254; Gabriel
Aubert, in: Luc Thévenoz/Franz Werro [Hrsg.], Commentaire romand, Code des
obligations I, Genf u.a. 2003, Art. 337 N. 11 a.E.). Dagegen wird
eingewendet, auch hier dürfe der Arbeitnehmer nicht in der Ungewissheit
verbleiben, ob das Anstellungsverhältnis fristlos gekündigt werde
(Staehelin/Vischer, Art. 337 N. 35).
4.3
Der
Beschwerdeführer wurde mit der Frage, ob er über einen Studienabschluss verfüge,
erstmals am 9. März 2006 in einer Besprechung konfrontiert. Er äussert die
Vermutung, es sei womöglich schon länger bekannt gewesen, dass er keinen
akademischen Titel erworben habe.
4.3.1
Ist ein Grund zur fristlosen Auflösung des Arbeitsverhältnisses der
kündigungsberechtigten Person nicht hinreichend bekannt, beginnt die
Erklärungsfrist mit der definitiven Kenntnis des Grundes. Wird die betroffene
Person angehört, verlängert sich die Bedenkzeit entsprechend – zumindest wenn
die Anhörung zwingend vorgeschrieben ist, was bei der Kündigung durch einen
öffentlichrechtlichen Arbeitgeber der Fall ist; dient die Stellungnahme der
Sachverhaltsabklärung, beginnt die Bedenkfrist erst mit deren Abgabe zu laufen
(vorn 4.1). Wird trotz konkretem Verdacht die Untersuchung und Aufklärung
unterlassen, führt dies allerdings zum Verlust des Rechts auf fristlose
Kündigung (Rehbinder, Art. 337 N. 16 lit. b; Wachter,
S. 45 ff.).
4.3.2
Laut der Aktennotiz zur Besprechung vom 9. März 2006 waren es
"neu aufgetauchte Unsicherheiten" bezüglich des Studienabschlusses,
die zur entsprechenden Frage führten. Wenn die Beweislast für die Tatsachen,
aus denen das Recht zur fristlosen Kündigung abgeleitet wird, bei der
kündigenden Person liegt (BGE 130 III 213 E. 3.2; Staehelin/Vischer,
Art. 337 N. 42), so muss die Beweislast für die Behauptung, dieses
Recht sei durch Aufschieben der Untersuchung trotz einem konkreten Verdacht
verwirkt worden, bei der gekündigten Person liegen. Dies ergibt sich aus der in
Art. 8 des Zivilgesetzbuchs verankerten, hier im Sinn eines allgemeinen
Rechtsgrundsatzes anwendbaren Regel, wonach diejenige Partei das Vorhandensein
einer behaupteten Tatsache zu beweisen hat, die aus ihr Rechte ableitet. Der
Beschwerdeführer vermag die Behauptung nicht näher zu begründen, wonach schon
länger bekannt gewesen sei, dass er keinen akademischen Titel habe. Im Übrigen
liesse sich gemäss den Regeln über die fristlose Kündigung aufgrund eines Dauerzustands
selbst hieraus noch nicht ohne weiteres ableiten, dass das Kündigungsrecht verwirkt
wäre (vgl. Wachter, S. 48 ff.). Es kann dem Beschwerdegegner sodann
nicht vorgehalten werden, er habe nicht umgehend reagiert; da das Administrativverfahren
in jenem Zeitpunkt seinem Abschluss entgegenging – die Besprechung fiel in
jenen Zeitraum, in dem aufgrund der Stellungnahme des Beschwerdeführers zum
Entwurf der Schlussbericht erstellt wurde –, drängte es sich geradezu auf, die
an sich selbständigen Vorwürfe im selben Verfahren weiterzubehandeln. Darin
scheinen die Beteiligten an der Besprechung vom 9. März 2006, an der im
Übrigen noch eine einvernehmliche Auflösung des Arbeitsverhältnisses ins Auge
gefasst wurde, gemäss der Aktennotiz sinngemäss übereingekommen zu sein. Dem
Beschwerdeführer wurde entsprechend auch in dieser Sache am 6. April 2006
eine Frist zur Stellungnahme bis zum 11. April 2006 eingeräumt. In Bezug
auf die Bedenkfrist des Regierungsrats kann daher auf die obenstehenden
Erwägungen (4.2) verwiesen werden.
4.4
Nachdem
gegen den Beschwerdeführer am 31. März 2006 Anklage wegen Urkundenfälschung
im Zusammenhang mit seiner früheren beruflichen Tätigkeit bei der Firma X
erhoben worden war, wurde er auf sein eigenes Gesuch hin noch am selben Tag von
der Finanzdirektion mit Wirkung ab 1. April 2006 freigestellt. Bis zur
fristlosen Kündigung traten in dieser Angelegenheit keine neuen relevanten
Ereignisse ein. Mit der Freistellung fiel deshalb diese Sache als Grund der fristlosen
Kündigung grundsätzlich ausser Betracht: Die berechtigte Person ist an ihre
erste Reaktion gebunden; hat sie die Wahl zwischen mehreren Gestaltungsrechten,
so verliert sie mit der Option für das eine die Möglichkeit der Ausübung der
andern. Deshalb darf zum Beispiel keine fristlose Kündigung ausgesprochen
werden, wenn aus denselben Gründen bereits eine ordentliche Kündigung erfolgt
ist oder bloss eine Verwarnung ausgesprochen wurde (BGE 123 III 86
E. 2b; Streiff/von Kaenel, Art. 337 N. 15 mit weiteren
Hinweisen). Mit dem Hinweis auf die Unschuldsvermutung in der Medienmitteilung
vom 31. März 2006 zur Freistellung brachte die Finanzdirektion überdies
zum Ausdruck, dass sie die Anklageerhebung nicht als Grund für weiter gehende
personalrechtliche Massnahmen ansah. Fraglich ist, ob der Beschwerdegegner infolge
des Abschlusses des Administrativ­unter­suchungs­verfahrens auf die Anklageerhebung
zurückkommen durfte, was offen bleiben kann (vgl. hinten 8.4 und 9).
5.
Der Regierungsrat hat das Arbeitsverhältnis per sofort
aufgelöst, jedoch die Auszahlung des Lohns bis zum Ende des Monats beschlossen.
In der Lehre zum Arbeitsvertragsrecht ist umstritten, ob eine vorzeitige
Kündigung – d.h. eine Kündigung mit verkürzter Frist bzw. eine sofortige
Kündigung unter Einräumung einer sogenannten Sozialfrist im Sinn eines
Entgegenkommens zugunsten der gekündigten Person – zulässig ist, wenn eine fristlose
Kündigung ausgesprochen werden könnte, oder ob ein solches Vorgehen anzeigt,
dass die Weiterbeschäftigung des Gekündigten zumutbar ist (für Ersteres:
Rehbinder, Art. 337 N. 19; Manfred Rehbinder/Wolfgang Portmann,
Basler Kommentar, 2003, Art. 337 OR N. 6; Staehelin/Vischer,
Art. 337 N. 40; für Letzteres: Jürg Brühwiler, Kommentar zum
Einzelarbeitsvertrag, 2. A., Bern etc. 1996, Art. 337 N. 12;
Streiff/von Kaenel, Art. 337 N. 14). Das Bundesgericht scheint bei
privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen die Zulässigkeit einer vorzeitigen
Kündigung unter Gewährung einer Sozialfrist dann anzunehmen, wenn die Frist im
Interesse der gekündigten, nicht der kündigenden Partei liegt (BGr,
27. Oktober 2003, 4C.174/2003, E. 3.2.1 f., www.bger.ch). Dies
muss umso mehr für das kantonalzürcherische Personalrecht gelten, weil der
Kanton Zürich laut dem Willen des Gesetzgebers ein sozialer Arbeitgeber sein
soll (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrates vom 22. Mai 1996 zum
Personalgesetz, ABl 1996 II 1105 ff., 1139 f.). Die Auszahlung
des Lohns aus sozialen Gründen für weitere zehn Tage bis zum Ende des Monats entspricht
diesem Ziel. Sie darf daher nicht als Hinweis auf die Zumutbarkeit einer weiter
dauernden Anstellung des Beschwerdeführers verstanden werden und spricht nicht
gegen die Zulässigkeit der fristlosen Kündigung.
6.
Zu prüfen ist somit, ob die fristlose Kündigung inhaltlich
gerechtfertigt war. Nach Art. 337 Abs. 2 OR, auf den § 22
Abs. 4 PG verweist, gilt als wichtiger Grund namentlich jeder Umstand, bei
dessen Vorhandensein der kündigenden Person nach Treu und Glauben die
Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr zugemutet werden darf. Die
fristlose Kündigung ist ultima ratio und muss dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit entsprechen. Sie ist ausgeschlossen, wenn der kündigenden
Person mildere Massnahmen zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung des
Arbeitsverhältnisses in zumutbarer Weise zu beheben (Staehelin/Vischer,
Art. 337 N. 4 mit Hinweisen; VGr, 8. August 2006, PB.2006.00017,
E. 3.1, www.vgrzh.ch). Eine Verfehlung des Arbeitnehmers muss einerseits
objektiv geeignet sein, die für das Arbeitsverhältnis wesentliche
Vertrauensgrundlage zu zerstören oder zumindest so tiefgreifend zu erschüttern,
dass dem Arbeitgeber die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr
zuzumuten ist. Anderseits muss sie auch tatsächlich zu einer derartigen
Zerstörung oder Erschütterung des gegenseitigen Vertrauens geführt haben (gegen
diese zweite Voraussetzung: Streiff/von Kaenel, Art. 337 N. 2
S. 735 mit weiteren Hinweisen). Wiegen die Verfehlungen des Arbeitnehmers
weniger schwer, so müssen sie trotz Verwarnung wiederholt vorgekommen sein (BGE
130 III 213 E. 3.1). Weniger gewichtige Vorfälle, die für sich allein die
fristlose Kündigung nicht rechtfertigen, können bei ihrem Zusammentreffen einen
wichtigen Grund darstellen (Staehelin/Vischer, Art. 337 N. 9;
Streiff/von Kaenel, Art. 337 N. 5 lit. d S. 741). Ob ein
wichtiger Grund vorliegt, ist nach der Art des Arbeitsverhältnisses und der zu
leistenden Arbeit zu beurteilen; an höhere Angestellte sind strengere
Anforderungen zu stellen als an Angestellte in untergeordneter Stellung (BGE 130 III 28
E. 4.1; VGr, 8. August 2006, PB.2006.00017, E. 3.2.2,
www.vgrzh.ch). Auch die Dauer des Arbeitsverhältnisses ist zu berücksichtigen
(Staehelin/Vischer, Art. 337 N. 6). Wenn im Folgenden die
vorgebrachten Gründe für die fristlose Kündigung grundsätzlich einzeln geprüft
werden, so ist doch zu beachten, dass der Regierungsrat letztlich das
Gesamtbild als entscheidend betrachtete.
7.
7.1
Der
Regierungsrat hebt hervor, dass die Administrativuntersuchung schwerwiegende
Mängel in der Amtsführung durch den Beschwerdeführer aufgezeigt habe. Dessen
Verbleib im Amt sei insbesondere nicht mehr zumutbar gewesen, weil er unter
Umgehung der verordnungsmässigen Zuständigkeiten zu Gunsten von
Steuerpflichtigen Einzelentscheide gefällt habe, welche den Grundsatz der rechtsgleichen
Behandlung der Steuerpflichtigen verletzt und teilweise direkt gegen die
Steuergesetzgebung verstossen hätten. Hinzu kämen die in der Untersuchung
festgestellten Führungsmängel. Der Beschwerdeführer wendet hiergegen im
Wesentlichen ein, dass die Untersuchungsführer kein unternehmenssteuerrechtliches
Fachwissen besässen. Ohne die Situation bei der Amtsübernahme durch den
Beschwerdeführer, dessen ursprünglichen Auftrag und dessen sehr gute Qualifikationen
bis zum Wechsel im Amt des Finanzdirektors zu berücksichtigen, habe sich der
Untersuchungsbericht auch in materiellrechtlicher Hinsicht einseitig auf die
Aussagen der Auskunftspersonen – Angestellte des Steueramts sowie den
Vorgänger des Beschwerdeführers – abgestützt, soweit diese übereingestimmt
hätten. Die einzelnen Vorwürfe würden bestritten.
7.2
Das
Verwaltungsgericht würdigt den Untersuchungsbericht frei (§ 70 in
Verbindung mit § 7 Abs. 4 VRG).
Es scheint zuzutreffen, dass die Untersuchungsführer nicht
über spezielle Kenntnisse des (Unternehmens-)Steuerrechts verfügen. Solche
wurden jedenfalls nie geltend gemacht, und Dr. C scheint ihr Fehlen in seinem
Schreiben vom 24. Januar 2006 an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers
auch einzuräumen. Sodann trifft auch zu, dass der Untersuchungsbericht in manchen
– nicht in allen – Fällen die Annahme, der Beschwerdeführer habe gegen
materielles Recht verstossen, mit der übereinstimmenden Ansicht der
Auskunftspersonen begründet. Im Untersuchungsbericht wird die Kritik des
Beschwerde­führers, bei dieser Vorgehensweise werde der ihm erteilte Auftrag
zur Reorganisation des Amts zuwenig berücksichtigt, sinngemäss mit der
Begründung für unerheblich erklärt, an der Geltung von Gesetz, Verordnung,
Weisungen und Richtlinien sowie der verfassungsmässigen Prinzipien vermöge
dieser Auftrag nichts zu ändern. Diese Argumentation greift jedoch zu kurz: Bei
der Auslegung der genannten Normen und Prinzipien können im Einzelfall oft in
guten Treuen verschiedene Lösungen vertreten werden. Haltbar kann auch eine
Meinung sein, die derjenigen sämtlicher Auskunftspersonen widerspricht – ungeachtet
dessen, dass Letztere unbestrittenermassen alle fachkundig sind: Gemäss dem
Bericht der Vermittlungsagentur vom 17. September 2001 an den damaligen
Finanzdirektor suchte dieser für die Stelle des Chefs des Steueramts einen
Quereinsteiger, der Schwung in das eher konservativ geführte Amt bringe, alte
Zöpfe abschneide und die Strukturen modernisiere. Entsprechend wurde denn auch
in der Stellenausschreibung ein "Manager und Macher" gesucht, für den
die "Anwendung von modernen Führungsinstrumenten ... selbstverständlich"
sei und der sich "an modernen, dynamischen Strukturen" orientiere. In
der Mitarbeiterbeurteilung vom 7. Juni 2004 wird explizit positiv
vermerkt, dass der Beschwerdeführer die Defizite der Untergebenen und der
früheren Geschäftsleitung zu verbessern suche. Der Beschwerdeführer wurde
demnach mit dem Auftrag angestellt, das Amt grundlegend umzugestalten. Angesichts
dieser Umstände wurde im Untersuchungsbericht generell zu wenig berücksichtigt,
dass der Vorgänger des Beschwerdeführers wie auch die Mitarbeitenden des Steueramts
von den früheren Verhältnissen im Amt gleichermassen geprägt sein könnten und
dass deshalb selbst die von ihnen einhellig vertretenen Auslegungen sowohl von
organisatorischen als auch von materiellen Normen nicht zwingend die einzig
zutreffenden Lösungen darstellen müssen.
Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, hat dies
jedoch im Ergebnis keinen entscheidenden Einfluss. Deshalb betreffen auch die
Rügen des Beschwerdeführers, eine Auskunftsperson – sein Vorgänger im Amt – sei
trotz Befangenheit faktisch als Sachverständiger aufgetreten und die
Untersuchungsführer hätten nicht über genügende Kenntnis des Unternehmenssteuerrechts
verfügt, für das Ergebnis des vorliegenden Entscheids irrelevante Umstände.
7.3
7.3.1
Der Untersuchungsbericht wirft dem Beschwerdeführer Eigenmacht bei der Unterzeichnung
sogenannter Rulings sowie unstatthafte Eingriffe in Buchprüfungen und in ein
Steuerhinterziehungsverfahren vor. Der Beschwerdeführer hat dagegen in der
Stellungnahme vom 8. Februar 2006 vorgebracht, er habe "in welcher
Sache auch immer" für das Steueramt entscheiden dürfen und können.
Angesichts dessen sind die im Untersuchungsbericht als verletzt bezeichneten
organisatorischen Bestimmungen sowie die anwendbaren Rechtsgrundsätze näher zu
betrachten.
7.3.2
Nach § 106 Abs. 1 des Steuergesetzes vom 8. Juni 1997 (StG;
LS 631.1) obliegt die Durchführung des Gesetzes im Kanton dem kantonalen
Steueramt. Dieses nimmt unter anderem die Einschätzung vor (§ 107
Abs. 1 StG) und ahndet Steuerhinterziehungen (§ 243 Abs. 1 StG).
Gemäss § 106 Abs. 2 StG regelt der Regierungsrat die Organisation des
kantonalen Steueramts, einschliesslich der Zuständigkeiten der
Steuerkommissäre, Revisoren, juristischen Sekretäre und weiteren Mitarbeiter.
Die untersuchten Vorgänge fanden teilweise statt, als noch der Beschluss des
Regierungsrates über die Organisation des kantonalen Steueramtes vom
14. Oktober 1998 (RRB OKStA; OS 54, 723) galt, teilweise nach dem Inkrafttreten
der Verordnung über die Organisation des kantonalen Steueramtes vom
28. April 2004 (VO OKStA; LS 631.51). Gemäss § 2 VO OKStA trägt der
Chef des Steueramts die Verantwortung für die Geschäftsführung. Zu seinen
Aufgaben gehört unter anderem die Leitung des Steueramts, der Fachstäbe und
einzelner Dienstabteilungen sowie der Erlass der in die Zuständigkeit des
Steuer­amts fallenden allgemeinen Anordnungen (§ 6 lit. a, b und e VO
OKStA). Die Fachstäbe unterstützen die Geschäftsleitung in Sachfragen (§ 9
VO OKStA). Für die Einschätzungen sind die Divisionen zuständig; die
Durchführung von Buchprüfungen im Einschätzungsverfahren obliegt der Division
Bücherrevision. Bei wirtschaftlich und rechtlich bedeutenden Angelegenheiten
haben die Divisionen den Chef des Steueramts und den Fachstab Einschätzungspraxis
zu informieren (§ 10 lit. a und e, § 11 lit. a, b und g VO
OKStA). Die Koordination der Einschätzungspraxis mit dem betreffenden Fachstab
ist Sache des Chef-Stellvertreters (§ 7 lit. d VO OKStA). Für Untersuchung
und Entscheid in Nachsteuer- und Hinterziehungsverfahren ist die
Dienstabteilung Spezialdienste zuständig (§ 19 lit. a VO OKStA). Gemäss
lit. C Ziff. I.1 (Rz. 7) des früheren RRB OKStA oblagen dem Chef des
Steueramts unter anderem die Amtsleitung, der Erlass der in die Zuständigkeit
des Steueramts fallenden allgemeinen Anordnungen, die Koordination der
Einschätzungspraxis und die Kontrolle der Tätigkeit der Hauptabteilungen
(lit. a, b und e).
7.3.3
Die Verwaltung ist hierarchisch strukturiert (vgl. für den Kanton Zürich:
Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2005, Rz. 1405 ff.). Die übergeordnete Amtsstelle oder
der übergeordnete Amtsträger ist demnach befugt, generelle Weisungen und
konkrete Anordnungen zu erlassen und auch in einer bestimmten Sache anstelle
der untergeordneten Dienststelle oder Person zu handeln (sogenanntes Evokations-
oder Selbsteintrittsrecht; vgl. zum Ganzen Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern
1986, S. 63; Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. A., Basel/Frankfurt
a.M. 1992,
Nrn. 7 ff. [besonders in Bezug auf die
Exekutivspitze]; Pierre Moor, Droit administratif, Vol. III, Bern 1992,
S. 9 ff.; vgl. auch Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des
schweizerischen Steuerrechts, 6. A., Zürich 2002, S. 386 f., zu
den Weisungskompetenzen der Aufsichtsbehörde im Steuerwesen; für die Bundesverwaltung:
Art. 47 Abs. 4 f. des Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [SR 172.010]). Den
genannten Grundsätzen entsprechend geht die Literatur zum Zürcher Steuergesetz
davon aus, dass es aufgrund der hierarchischen Struktur der Verwaltung selbst
der übergeordneten Finanzdirektion bzw. dem Regierungsrat erlaubt ist, konkrete
Weisungen zur Erledigung einer einzelnen Steuersache zu erlassen (Felix Richner
et al., Kommentar zum harmonisierten Zürcher Steuergesetz, 2. A., Zürich
2006, § 110 N. 9, § 265 N. 11).
7.3.4
Die entsprechende Kompetenz kommt auch dem Chef des Steueramts zu. Dem Gesetz
sind keine gegenteiligen Hinweise zu entnehmen. Daran ändert nichts, dass der
Wortlaut von § 107 Abs. 1 StG, demgemäss das kantonale Steueramt die
Einschätzung vornimmt, während § 88 Abs. 1 des Steuergesetzes vom
8. Juli 1951 (GS IV, 247)
noch den Steuerkommissär für zuständig
erklärt hatte, nicht die vom Beschwerdeführer angenommene Bedeutung hat. Mit
dem neuen Wortlaut sollte nämlich nicht das Amt als Ganzes – und damit
dessen Chef – gegenüber den Steuerkommis­sären gestärkt werden; es handelt
sich gemäss der Weisung des Regierungsrats vielmehr um eine im Wesentlichen
formelle Änderung. Sie sollte ermöglichen, dass die Revisoren der damaligen
Abteilungen für Bücherrevisionen ohne spezielle Ermächtigung der
Finanzdirektion Einschätzungen vornehmen konnten und dass Spezialverfahren von
Personen, die eine andere Funktionsbezeichnung trugen (etwa von juristischen
Sekretären), erledigt werden konnten (Antrag und Weisung des Regierungsrates
vom 13. Juli 1994 zum Steuergesetz, ABl 1994 II 1335 ff.,
1498). Im Kantonsrat führte der Kommissionspräsident aus, dass mit der neuen
Formulierung nach aussen die Zuständigkeit des Amts unterstrichen werden sollte
(Prot. KR 1995–1999, 4867).
Ebenso wenig beschränkt die Verordnung die Kompetenzen des
Chefs des Steueramts, die sich aus dem hierarchischen Aufbau der Verwaltung
ergeben. So überträgt § 2 VO OKStA dem Chef des Steueramts die
Verantwortung für die Geschäftsführung, deren Korrelat die Leitungsbefugnisse
sind (vgl. in Bezug auf die Bundesverwaltung: Botschaft vom 20. Ok­tober
1993 zum Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz, BBl 1993 III 997 ff.,
1098; Giovanni Biag­gini in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, Zürich etc. 2002, Art. 178 N. 16).
Dabei spielt im vorliegenden Zusammenhang keine Rolle, dass die Verantwortung
des Amtschefs – im Gegensatz zu derjenigen des Finanzdirektors und des
Gesamtregierungsrats – nicht politischer Natur ist. Die Verordnung regelt die
Kompetenzen des Amtschefs auch nicht abschliessend: Die §§ 6–8 VO OKStA
teilen (offensichtlich im bewussten Gegensatz zu den §§ 10–21 VO OKStA)
dem Chef des Steueramts, dem Chef-Stellvertreter und dem Stabschef nicht
"Aufgaben", sondern "Hauptaufgaben" zu (so bereits
lit. C Ziff. 1.1 [Rz. 7] RRB OKStA). Daran ändert der Wortlaut von
§ 6 lit. b, § 10 lit. e und § 11 lit. g VO OKStA
nichts, obwohl dieser bei isolierter Betrachtung suggerieren mag, dass der
Amtschef auch in "wirtschaftlich und rechtlich bedeutenden
Angelegenheiten" bloss passiver Empfänger von Informationen sein dürfe und
dass diesem demzufolge nur der Weg über den Erlass allgemeiner Anordnungen im
Sinn von § 6 lit. b VO OKStA bliebe, wollte er diese Informationen
verwerten. Eine solche Auslegung wäre im Übrigen auch kaum wirklichkeitsnah.
Aus alledem folgt, dass die Verordnung zwar die Kompetenzen
des Amtschefs im Einzelfall – im Gegensatz zu dessen Zuständigkeit zum Erlass
allgemeiner Anordnungen – nicht erwähnt und somit auch nicht regelt, sie aber
auch nicht ausschliesst. Sollte der Untersuchungsbericht davon ausgehen, dass
Durchbrechungen der Zuständigkeiten gemäss Verordnung generell nicht mit dem
Hierarchieprinzip gerechtfertigt werden können, wäre ihm somit nicht zu folgen.
Immerhin enthält die Verordnung Anhaltspunkte dafür, dass solche Entscheidungen
grundsätzlich im koordinierten Zusammenwirken des Amtschefs, gegebenenfalls der
Geschäftsleitung, der zuständigen Fachstäbe und der zuständigen Divisionen
erfolgen sollten (vgl. §§ 5, 9, 10 lit. e und 11 lit. g VO OKStA). In
Bezug auf die frühere Rechtslage gilt sinngemäss dasselbe.
7.3.5
Praxis und Lehre äussern sich kaum zu Umfang und Voraussetzungen der
Weisungsbefugnis und des Evokationsrechts eines Amtsvorstehers in Einzelfällen.
Ausgangspunkt entsprechender Überlegungen muss sein, dass die Organisationsvorschriften
letztlich der effizienten Durchsetzung des materiellen Rechts gemäss den
Anforderungen des Verfassungsrechts dienen; Letztere ergeben sich im
Steuerrecht namentlich aus dem Legalitätsprinzip und der Rechtsgleichheit, bei
der verschiedene – hier nicht im Einzelnen interessierende – steuerrechtliche
Teilgehalte unterschieden werden (vgl. Art. 5 Abs. 1, Art. 8
Abs. 1 sowie Art. 127 Abs. 1 und 2 BV; Art. 2, Art. 19
Abs. 1, 3 und 4 der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom
18. April 1869 [GS I, 3] bzw. Art. 2 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1
sowie Art. 125 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 [KV; LS 101]; BGE 131 II 562 E. 3.1,
128 I 240 E. 2.3). Entsprechend will das Hierarchieprinzip nicht
die Machtfülle des Vorgesetzten als Selbstzweck absichern, sondern die
Verpflichtung der Verwaltung auf die korrekte und einheitliche Umsetzung der im
demokratischen Verfahren zustande gekommenen Rechtsnormen (vgl. Giovanni
Biaggini, Theorie und Praxis des Verwaltungsrechts im Bundesstaat, Basel/Frankfurt
a.M. 1996, S. 48 f. mit Hinweisen; Gygi, S. 63; vgl. auch Moor,
S. 10). Weisungsbefugnis und Evokationsrecht können daher nicht
voraussetzungslos ausgeübt werden; die blosse Berufung auf das
Hierarchieprinzip zu ihrer Begründung greift zu kurz. Die Inanspruchnahme der Leitungsfunktionen
muss mit der Aufgabe der Verwaltung übereinstimmen: Sie muss letztlich der
Rechtsverwirklichung dienen. Allerdings muss dem Amtschef beim Entscheid über
die Ausübung seiner Leitungsbefugnisse ein grosser Ermessensspielraum zukommen.
Dies ergibt sich daraus, dass sie notwendiges Gegenstück zu seiner Verantwortlichkeit
sind (§ 2 VO OKStA; vorn 7.3.4).
7.3.6
Aufgrund des weiten Ermessensspielraums des Amtschefs sind verschiedenste
Gründe für die Inanspruchnahme des Weisungs- oder des Evokationsrechts denkbar,
etwa die rechtliche, politische oder wirtschaftliche Bedeutung eines Falles,
die Durchsetzung einer Praxisänderung oder auch Mängel der Verfahrensleitung
durch die eigentlich zuständige Verwaltungseinheit oder Person. Selbst die
Verbesserung des Umgangstons kommt als Grund in Frage, obwohl im hier
interessierenden Zeitraum noch keine Bestimmung in Kraft stand, die wie der
heutige Art. 70 Abs. 2 KV die Verwaltung auf "kooperativ[es]"
und "bürgerfreundlich[es]" Handeln verpflichtet hätte. Zielvorgaben
wie "Kundenorientiertheit" und "Dialogkultur ... zwischen
Mitarbeitern und Steuerpflichtigen", die der Beschwerdeführer in seiner
Stellungnahme vom 8. Februar 2006 anführte, waren zwar in der fraglichen
Zeit noch nicht in der Rechtsordnung verankert, aber keineswegs unzulässig.
7.3.7
Die Frage, ob die Ausübung der konkreten Weisungsbefugnis oder des
Evokationsrechts rechtmässig war, kann nur anhand einer Gesamtbetrachtung der
betreffenden Fälle beantwortet werden. Zu prüfen ist erstens das Ziel oder der
Grund der Eingriffe, wobei nach dem Gesagten nur ein klar sachfremder Grund
bereits für sich allein genommen auf eine unzulässige Ausübung der
Weisungsbefugnis oder des Evokationsrechts schliessen liesse. Zweitens sind die
gewählten Mittel, drittens ist das Verhältnis von Ziel und Mitteln und viertens
ist das Ergebnis des Eingriffs zu beachten.
7.4
In Bezug
auf die konkreten Vorwürfe ist Folgendes festzuhalten:
7.4.1
Das "Ruling" – die Verständigung über bestimmte Elemente des
steuerrechtlich relevanten Sachverhalts – hat keine ausdrückliche gesetzliche
Grundlage. Es gilt aber als zulässig und beidseitig bindend, soweit es – anders
als die unzulässigen Steuerabmachungen bzw. -abkommen – auf eine gesetzmässige
Einschätzung abzielt. Verständigungen, die dem klaren Gesetzeswortlaut
widersprechen, sind dagegen unzulässig (VGr, 24. November 2004,
SB.2004.00025, E. 2.2.2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch; RB 2003 Nr. 95;
Richner et al., Vorbem. zu §§ 119–131 N. 18). Da eine spezielle
Regelung fehlt, ist davon auszugehen, dass sich die Zuständigkeit für den
Abschluss von Rulings nach den allgemeinen Zuständigkeiten für die Einschätzung
richtet. Der Untersuchungsbericht wirft dem Beschwerdeführer in fünf Fällen
vor, ohne (genügenden) Einbezug des Steuerkommissärs und der allenfalls zuständigen
Fachstäbe Rulings unterzeichnet zu haben. Der Beschwerdeführer stellt dies
nicht grundsätzlich in Abrede, wenn er die Sachverhaltsdarstellungen auch teilweise
relativiert. Anscheinend handelte er jeweils auf Kontaktnahme durch die
betreffenden Steuerpflichtigen hin; als Begründung nennt er allgemein
Kundenfreundlichkeit und Beschleunigung der Entscheidprozesse. In drei Fällen
sollte der Zuzug Steuerpflichtiger in den Kanton Zürich erleichtert werden. Die
Begründungen als solche sind haltbar. Indem der Beschwerdeführer sich nicht an
die ordentlichen Zuständigkeiten hielt und sein Vorgehen sowie seine Entscheide
nur mangelhaft oder gar nicht mit den grundsätzlich in der Sache zuständigen
Stellen und ihrer Praxis koordinierte, nahm er allerdings Gefährdungen der
Durchsetzung elementarer Verfas­sungs­grundsätze – namentlich des Legalitätsprinzips
und der Rechtsgleichheit – ohne ent­­spre­chende Notwendigkeit in Kauf.
Immerhin ist zu seinen Gunsten anzufügen, dass nicht abschliessend geklärt erscheint,
inwieweit er die Kontrolle bei Rulings verbessert hat (vgl. die Stellungnahmen
vom 8./10. Februar 2006 und den Untersuchungsbericht).
7.4.2
Die Buchprüfungen erfolgen seit dem 1. Juni 2004 durch die Division
Bücherrevision (§ 11 lit. a VO OKStA); vorher war die Abteilung für
Bücherrevisionen hierfür zuständig (lit. C Ziff. IV.3 lit. a
[Rz. 19] RRB OKStA). Der Untersuchungsbericht kommt zum Schluss, dass der
Beschwerdeführer in zwei Fällen – einmal ohne, einmal mit Erfolg – auf
Intervention der betroffenen Steuerpflichtigen hin versucht hat, die Durchführung
einer bereits beschlossenen Buchprüfung zu unterbinden. Der erste Fall betraf
einen Bekannten des Beschwerdeführers, wobei laut Untersuchungsbericht kein
Ausstandsgrund gegeben war. Der Beschwerdeführer gibt allerdings an, in diesem
Fall bloss eine "zeitnahe Entscheidfindung" nahegelegt und den
"Auftrag ..., Verantwortung wahrzunehmen und den Revisionsfall speditiv zu
Ende zu bringen", erteilt zu haben, weil der Steuerpflichtige sich über
die lange Verfahrensdauer beklagt habe. Der Untersuchungsbericht stützt sich in
diesem Fall auf die Aussage des damaligen Stellvertreters des Beschwerdeführers
(und späteren Chefs ad interim des Steueramts), weil an der Richtigkeit von
dessen Darstellung "keine ernsthaften und unüberwindbaren Zweifel"
bestünden und dieser "auch kaum ein Interesse an einer unrichtigen
Bezichtigung seines Vorgesetzten haben" könne, während sich die Behauptung
des Beschwerdeführers "nicht ganz überzeugend" anhöre. Damit wird die
Folgerung, es sei der Darstellung des Stellvertreters zu folgen, allerdings
nicht schlüssig begründet; die vorsichtigen Formulierungen scheinen letztlich
implizit einzuräumen, dass der Sachverhalt nicht genügend erstellt ist. So
könnte namentlich ein Missverständnis vorgelegen haben. Im zweiten Fall gibt
aber der Beschwerdeführer sinngemäss zu, den Verzicht auf eine Buchprüfung
durchgesetzt zu haben, die bereits beschlossen und, so die unbestrittene
Darstellung des Untersuchungsberichts, gemäss der anscheinend festen Praxis
aufgrund der früheren Steuerakten angezeigt war. Der Beschwerdeführer begründet
dies damit, dass der damalige Finanzdirektor ihm den Auftrag gegeben habe, das
laut dem Steuerpflichtigen unangemessene Verhalten des Steuerkommissärs zu
überprüfen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, war das vom Beschwerdeführer
gewählte Vorgehen nicht nachvollziehbar: Er stützte sich anscheinend weitgehend
auf die Angaben des Steuerpflichtigen und holte nur bei einem Teamleiter
Informationen ein, ohne den Steuerkommissär oder den Revisor zu kontaktieren.
Schliesslich besteht kein Zusammenhang zwischen den angeblichen Beanstandungen
des Steuerpflichtigen und dem Entscheid; so ist nicht einzusehen, weshalb der
Fall zum Beispiel nicht einem andern Steuer­kommissär hätte übertragen werden
können. Zudem fällte der Beschwerdeführer einen isolierten Entscheid: Weder
hielt er sich an die bestehende Praxis zu den Voraussetzungen von Buchprüfungen
noch handelte er in der Absicht, eine Praxisänderung einzuführen. Die Ausübung
des Evokationsrechts durch den Beschwerdeführer erweist sich daher in diesem
Fall als nicht statthaft.
In Bezug auf die Eingriffe in die Buchprüfungen ist somit
zusammenfassend festzuhalten: Aufgrund der dem Verwaltungsgericht vorliegenden
Akten ist zwar dem Beschwerdeführer im ersten Fall nur der Vorwurf zu machen,
dass er sich zumindest in einer rechtlichen Grauzone bewegt hat. Im zweiten
Fall ist jedoch ein Kompetenzmissbrauch festzustellen, der zu einer
ungerechtfertigten Bevorzugung eines Steuerpflichtigen im Verfahren führte.
7.4.3
Schliesslich wirft der Untersuchungsbericht dem Beschwerdeführer vor,
unzulässigerweise in ein Steuerhinterziehungsverfahren eingegriffen zu haben,
indem er durchsetzte, dass die Voraussetzungen einer Selbstanzeige der
betreffenden Steuerpflichtigen im Sinn von § 235 Abs. 3 StG
unzutreffenderweise als anerkannt gelten sollten und dass gestützt darauf
unüblich tiefe Bussen ausgefällt wurden. Der Beschwerdeführer räumt die
Intervention ein, bestreitet aber ihre Rechtswidrigkeit. Er bezweckte nach seinen
eigenen Angaben, das Steuerhinterziehungsverfahren gegen vier Manager einer
Unternehmung rasch abzuschliessen, um den Verkauf der Unternehmung – und damit
diese selbst und indirekt deren Steueraufkommen – nicht zu gefährden. Es
hätten zudem Klagen über die Effizienz und den Umgangston des zuständigen
juristischen Sekretärs vorgelegen, weshalb er diesen genau habe beaufsichtigen
wollen.
Bei der
Steuerhinterziehungsbusse handelt es sich um eine echte kriminalrechtliche
Strafe; das Steuerhinterziehungsverfahren betrifft eine strafrechtliche Anklage
im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention.
Daraus folgt, dass das Verwaltungsverfahren zusammen mit dem allenfalls
anschliessenden gerichtlichen Verfahren den entsprechenden völker- und verfassungsrechtlichen
Anforderungen, namentlich dem Fairnessprinzip, zu genügen hat (vgl. RB 2000
Nr. 135; Weisung zum Steuergesetz, ABl 1994 II 1540 f.;
Richner et al.,
Vorbem. zu §§ 243–259 N. 18 ff.;
vgl. auch Roman Sieber, Art. 182 DBG N. 6, in: Martin Zweifel/Peter
Athanas [Hrsg.], Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2b,
Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], Art. 83–222, Basel etc.
2000). In der Lehre wird deshalb die Regelung der Zuständigkeit, wie sie auf
Verordnungsstufe vorgenommen wurde, kritisiert, weil sie die gesetzlich vorgesehene
und vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollte Trennung des Nach- und des
Strafsteuerverfahrens wieder rückgängig mache (Richner et al., Vorbem. zu
§§ 243–259 N. 14). Der Strafbescheid (§ 251 StG) ist zwar kein
Urteil, kommt einem solchen aber in der Wirkung gleich, wenn die gerichtliche
Beurteilung nicht verlangt wird (Richner et al., § 251 N. 1 und 3;
vgl. auch BGE 124 I 76). Die Person, welche die Untersuchung führt,
ist zwar kein Richter, doch ist ihre Funktion vorläufig – unter Vorbehalt eines
späteren Gerichtsverfahrens – als richterlich zu betrachten. Allerdings ist
ihre Unabhängigkeit in Bezug auf die Untersuchungsführung und den Erlass des
Strafbescheids gesetzlich nicht verankert, im Gegensatz zu derjenigen der
Staatsanwälte beim Erlass eines Strafbefehls nach §§ 317 ff. der Strafprozessordnung
vom 4. Mai 1919 (LS 321; vgl. § 20 der Verordnung über die Organisation
der Oberstaatsanwaltschaft und der Staatsanwaltschaften vom 27. Oktober
2004 [LS 213.21]; Niklaus Schmid, § 317 StPO N. 7 ff. [1997],
in: Andreas Donatsch/Niklaus Schmid, Kommentar zur Strafprozessordnung des
Kantons Zürich vom 4. Mai 1919, Zürich 1998). Doch fragt sich, ob sie aufgrund
der Funktion der Betreffenden gleichwohl vorausgesetzt werden müsste, was hier
nicht zu entscheiden ist (vgl. auch BGE 124 I 76,
112 Ia 142 E. 2a). Der Regierungsrat stellt sich jedenfalls auf
den Standpunkt, die Sachbearbeitenden im Steuerhinterziehungsverfahren seien an
die Weisungen der Finanzdirektion und der Amtsleitung gebunden und insofern
nicht unabhängig (Antrag des Regierungsrats vom 28. Juni 2006 zur
Einzelinitiative KR-Nr. 308/2004 betreffend Änderung des kantonalen
Steuergesetzes [Verfahren betreffend Steuerhinterziehung], Ziff. 5
lit. c, S. 10).
Zwar kann dem
Beschwerdeführer die Inanspruchnahme eines Weisungsrechts im Steuerhinterziehungsverfahren
unabhängig davon, ob ein solches gegeben ist, grundsätzlich nicht zum Vorwurf
gemacht werden, da auch der Regierungsrat die Existenz eines solchen Weisungsrechts
annimmt. Doch musste ihm bewusst sein, dass aufgrund der Natur dieses Verfahrens
jedenfalls erhöhte Anforderungen an die Regularität des Ablaufs zu stellen
sind. Das vom Beschwerdeführer genannte Motiv für seine Intervention – selbst wenn
man es wohlwollend als fiskalisch bezeichnen wollte – erscheint nicht schlüssig
und vermag den Eingriff in ein solches Verfahren keinesfalls zu rechtfertigen.
Daran ändert auch das weitere Umfeld dieses Falles, auf das sich der
Beschwerdeführer beruft, nichts. Dem Untersuchungsbericht ist deshalb zu
folgen, wenn er konstatiert, dass der Beschwerdeführer in kompetenzwidriger
Weise und mit materiell nicht haltbarem Ergebnis "in richterliche Befugnisse
eines Mitarbeiters" eingegriffen habe.
7.4.4
Der Untersuchungsbericht rügt mit Bezug auf die meisten der geprüften Fälle
die teilweise oder gänzliche materielle Unrichtigkeit von Entscheiden und
Rulings des Beschwerdeführers. Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass dem
Beschwerdeführer höchstens in einem Fall – dem genannten
Steuerhinterziehungsverfahren – vorgeworfen wird, bewusst inhaltlich unrichtig
entschieden zu haben. Sodann ist ihm immerhin zugute zu halten, dass aus der
Einigkeit verschiedener Angestellter und des früheren Chefs des Steueramts in Bezug
auf materielle Fragen nicht abgeleitet werden kann, es gebe keine andern
vertretbaren Meinungen. Ob und inwieweit die beanstandeten Entscheidungen des Beschwerdeführers
trotz ihrem Abweichen von der üblichen Praxis materiell haltbar sind, ist
allerdings nicht massgebend und braucht daher auch nicht näher überprüft zu werden:
Wie dem Untersuchungsbericht zu entnehmen ist und nicht bestritten wird, hat
der Beschwerdeführer punktuell, meist auf Kontaktnahme durch die betreffenden
Steuerpflichtigen hin, in bestimmte Verfahren eingegriffen und abweichend von
der Praxis entschieden. Wenn er in der Stellungnahme vom 3. April 2006
ausführen liess, ihm seien Praxisänderungen als rechtsungleiche
Gesetzesanwendung ausgelegt worden, überzeugt dies deshalb nicht: Die Interventionen
des Beschwerdeführers erfolgten, wie sein Rechtsvertreter in der Stellungnahme
vom 10. Februar 2006 einräumt, unsystematisch – bzw. die Systematik lag
höchstens darin, dass er sich Einzelfallentscheide aufgrund von
Opportunitätsüberlegungen vorbehalten wollte. Sein Eingreifen war demnach von
vornherein gar nicht darauf ausgerichtet, die Anforderungen an Praxisänderungen
zu erfüllen (namentlich Ernsthaftigkeit und Sachlichkeit der für die neue
Praxis sprechenden Gründe, Grundsätzlichkeit der Änderung, Überwiegen des
Interesses an der richtigen Rechtsanwendung gegenüber demjenigen an der
Rechtssicherheit; vgl. dazu etwa Blumenstein/Locher, S. 29; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc.
2006, Rz. 509 ff. mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer nahm mit
diesem Vorgehen die Missachtung grundlegender Prinzipien des Steuerrechts,
namentlich des Legalitätsprinzips und der Rechtsgleichheit, in Kauf.
7.4.5
Als Fazit ist somit festzuhalten, dass die Sachverhaltsdarstellungen des
Untersuchungsberichts nicht ernsthaft angezweifelt werden können, vom einen
Fall der Intervention bei einer Buchprüfung abgesehen. Was die rechtliche
Würdigung betrifft, so ist dem Bericht in zwei Punkten nicht zu folgen: Erstens
kann die Inanspruchnahme des Weisungs- und des Evokationsrechts wegen der
hierarchischen Struktur der Verwaltung nur unter bestimmten Voraussetzungen als
Kompetenzmissbrauch bezeichnet werden; zweitens kann aufgrund der vorhandenen Informationen
nicht als erwiesen gelten, dass materielles Recht verletzt wurde – vom
genannten Steuerhinterziehungsverfahren abgesehen. Dem Beschwerdeführer ist
aber der Vorwurf zu machen, dass er sein Weisungs- und Evokationsrecht in einer
Weise ausübte, die den gesetzmässigen und rechtsgleichen Vollzug des Steuer­rechts
und damit auch die Rechtssicherheit erkennbar gefährden musste: Er griff punktuell
und auf Veranlassung bestimmter Steuerpflichtiger in einzelne Verfahren ein,
dies um der Kundenfreundlichkeit willen und aufgrund des Standortwettbewerbs,
also im Hinblick auf Ziele, die den genannten Verfassungsgrundsätzen
nachgeordnet sind. Dennoch vernachlässigte er die Sicherungen, welche die
Zuständigkeitsordnung zur Wahrung der Rechtmässigkeit bot, nämlich die
Koordination mit der Geschäftsleitung, den Fachstäben und den
Sachbearbeitenden. Die Rechtmässigkeit des Vollzugs wurde dadurch insgesamt
gefährdet. Der Beschwerdeführer übte somit sein Weisungs- und Evokationsrecht
übers Ganze gesehen in nicht gerechtfertigter Weise aus. Unstatthaft verhielt
er sich sodann in zwei Einzelfällen, nämlich bei der Verhinderung einer
beschlossenen Buchprüfung sowie beim Eingriff in ein laufendes
Steuerhinterziehungsverfahren. Damit verunmöglichte oder gefährdete er den
gesetzeskonformen und rechtsgleichen Vollzug.
7.5
Gestützt
auf den Untersuchungsbericht sowie aufgrund von anonymen Eingaben aus dem
Steueramt wirft der Regierungsrat dem Beschwerdeführer Führungsmängel vor, die
sein weiteres Verbleiben im Amt als unzumutbar erscheinen liessen. Der Bericht
kommt zum Schluss, dass zumindest in Teilen des Steueramts ein "Klima der
Angst, Irritation und Verunsicherung" geherrscht und der Beschwerdeführer
eine grosse Distanz zu den Mitarbeitenden gepflegt habe. Der Beschwerdeführer
bemängelt, dass die Motive der Auskunftspersonen nicht hinterfragt worden
seien, sein Personaldossier nicht beigezogen worden sei und die Aussagen im
Widerspruch zu seinen sehr guten früheren Qualifikationen stünden.
Wie der Untersuchungsbericht und der Regierungsrat
anerkennen, hatte der Beschwerdeführer seine Stelle mit dem Auftrag angetreten,
das Steueramt zu reorganisieren und zu modernisieren. Es trifft auch zu, dass
unter anderem die Führung der Mitarbeitenden in der Mitarbeiterbeurteilung vom
7. Juni 2004 und im Zwischenzeugnis vom 30. April 2005 – also bis zum
Wechsel an der Spitze der Finanzdirektion – als gut bewertet wurden. Allerdings
wurde in der Mitarbeiterbeurteilung immerhin angemerkt, dass die als
"ausreichend" bezeichnete Kommunikation, namentlich die Information,
verbessert werden müsse. Gewiss kommen in den anonymen Eingaben an den neuen
Finanzdirektor teilweise Frustrationen über die Reorganisationsmassnahmen zum
Ausdruck, die in solchen Fällen wohl zwangsläufig entstehen und über deren
Berechtigung hier nicht zu entscheiden ist. Dass der Beschwerdeführer – samt
der neuen Geschäftsleitung des Steueramts – den Mitarbeitenden zu wenig
Wertschätzung entgegenbrachte, ist jedoch ein ständiger Vorwurf. In der
Stellungnahme des Rechtsvertreters vom 10. Februar 2006 wird denn auch eingeräumt,
dass der Kontakt zu den Mitarbeitenden für den Beschwerdeführer nicht prioritär
war. Die Eingaben und die in ihnen gehäuft geäusserten – in vielem
übereinstimmenden und teilweise recht differenzierten – Vorwürfe können nicht
anders denn als Ausdruck eines starken generellen Unbehagens interpretiert
werden. Dieser Eindruck wird vom Untersuchungsbericht gestützt. Daraus muss
geschlossen werden, dass der Beschwerdeführer die Ansprüche an die
Mitarbeiterführung, die bei seiner Anstellung ebenfalls formuliert worden waren
("viel Flair für Mitarbeiterführung", Hinwendung zum "offene[n]
Gespräch", "sehr gute kommunikative Fähigkeiten",
"ausgeprägte Sozialkompetenz" gemäss dem Bericht der Vermittlungsagentur
vom 17. September 2001 "Sozialkompetenz", "ausgeprägte
Kommunikations- und Verhandlungsfähigkeit" gemäss Stellenausschreibung)
nicht zu erfüllen vermochte.
7.6
7.6.1
Als Fazit ist festzuhalten, dass der Untersuchungsbericht zu Recht
Kompetenzmissbräuche und Führungsmängel des Beschwerdeführers konstatiert. Weil
die fristlose Kündigung gestützt auf einen andern Grund bzw. auf eine
Gesamtwürdigung ausgesprochen werden durfte (dazu hinten 8), ist letztlich
nicht entscheidend, ob diese Beanstandungen allein eine fristlose Kündigung
gerechtfertigt hätten. Wohl zu verneinen wäre dies aufgrund der
Verfahrensvorschriften von § 19 PG für Kündigungen wegen mangelnder Leistung
oder unbefriedigenden Verhaltens in Bezug auf die Führungsmängel. Hier fiele zudem
in Betracht, dass der Beschwerdeführer noch in der Mitarbeiterbeurteilung vom
7. Juni 2004 – dort mit gewissen Vorbehalten – und im Zwischenzeugnis vom
30. April 2005 insoweit als gut qualifiziert wurde (vgl. auch zu den
Anforderungen an eine ordentliche Kündigung aufgrund einer neuen Beurteilung
nach einem Führungswechsel: VGr, 10. Juli 2002, ZBl 104/2003
S. 185 E. 6d/aa und bb sowie 6e/aa [Leitsatz: RB 2002 Nr. 130];
zu den Anforderungen an eine vorzeitige Entlassung aus wichtigen Gründen nach
früherem Recht, konkret wegen Führungsmängeln: VGr, 22. März 2000,
PB.1999.00021, E. 4b, c und f, www.vgrzh.ch).
7.6.2
In Bezug auf die Kompetenzmissbräuche sind die Ergebnisse des Berichts gemäss
den obigen Ausführungen teilweise zu relativieren. Zugunsten des Beschwerdeführers
ist sodann zu vermerken, dass die Beanstandungen in Zusammenhang stehen mit
seinem Auftrag zur Schaffung von mehr "Kundennähe", mit dem
Anforderungsprofil und mit Eigenschaften, die in den früheren Qualifikationen
ausdrücklich gelobt wurden: So wurde der Beschwerdeführer als "Manager und
Macher" angestellt, der sich "gerne und erfolgreich im politischen
Umfeld" bewegen und "sich an modernen, dynamischen Strukturen"
orientieren sollte (so die Stellenbeschreibung); er sollte das Amt
reorganisieren und im bewussten Gegensatz zum Stil seines Vorgängers führen;
die Mitarbeiterbeurteilung vom 7. Juni 2004 und das Zwischenzeugnis vom
30. April 2005 hoben seine Selbständigkeit, sein unternehmerisches Denken
und seine Entscheidfreudigkeit positiv hervor. Entsprechend hält der
Untersuchungsbericht denn auch fest, dass der Beschwerdeführer nicht etwa zur
persönlichen Bereicherung handelte, sondern im Sinn einer falsch verstandenen
Kundenfreundlichkeit und jedenfalls in bestimmten Fällen zur Stärkung des
Kantons Zürich im wirtschaftlichen Standortwettbewerb. Der Vorwurf, die Leitungsinstrumente
in ungerechtfertigter Weise angewandt zu haben, wird sodann relativiert durch
den grundsätzlich weiten Ermessensspielraum, der einem Amtschef bei der
Ausübung seines Weisungs- und Evokationsrechts zukommt, und den daraus
folgenden Unsicherheiten in Bezug auf dessen Grenzen. Dem Beschwerdeführer kann
schliesslich auch nicht vorgeworfen werden, dass er sich bei der Ausübung
seiner Kompetenzen nicht an Usanzen hielt, denn diese sollte er ja gerade
ändern. Allerdings hätte ihm bewusst sein müssen, dass die Gefährdung der
Durchsetzung elementarer, verfassungsrechtlich verankerter Grundsätze des
Steuerrechts oder gar deren Missachtung weder von seinem Modernisierungsauftrag
noch von einer positiven Mitarbeiterbeurteilung abgedeckt sein konnte. Namentlich
das unstatthafte Unterbinden einer Buchprüfung und die klar rechtswidrigen
Anweisungen zugunsten der Steuerpflichtigen in einem
Steuerhinterziehungsverfahren dürften – gerade vor dem Hintergrund einer
wiederholten Geringschätzung grundlegender Prinzipien des Steuerrechts – eine
fristlose Kündigung rechtfertigen.
7.6.3
Wegen des Vorliegens eines weiteren Grunds für die fristlose Entlassung ist
die Amtsführung des Beschwerdeführers jedoch – wie erwähnt – ohnehin nicht für
sich allein, sondern nur für die Würdigung der Gesamtumstände von Belang. Insofern
braucht hier lediglich festgehalten zu werden, dass die Amtsführung jedenfalls
sehr bedenkliche Mängel zeigte und zur Untermauerung der fristlosen Kündigung
herangezogen werden durfte (vgl. dagegen BGr, 28. August 1997, JAR 1998
S. 222 E. 2d, wonach die Vorinstanz die Verhältnismässigkeit einer
fristlosen Kündigung unter anderem wegen der "untadeligen Arbeitsleistung"
des Gekündigten verneinen durfte).
8.
8.1
Der Regierungsrat
bewertete es als Verstoss gegen die Treuepflicht im Sinn von § 49 PG und
als Grund zur fristlosen Entlassung, dass der Beschwerdeführer den offensichtlichen
und massgeblichen Irrtum über seine Berechtigung, einen akademischen Titel zu
führen, nicht aufgeklärt habe. Nach Lehre und Praxis rechtfertigen falsche
Angaben des Stellenbewerbers über Fähigkeiten, Kenntnisse und Ausbildungen, die
für die betreffende Stelle massgebend sind, im Allgemeinen die fristlose
Entlassung, wobei die Lehre teilweise die sofortige Auflösung des
Arbeitsverhältnisses unter Berufung auf einen Willensmangel als dogmatisch
richtigere oder als alternative Lösung bezeichnet (vgl. Brühwiler,
Art. 337 N. 2 lit. b S. 362; Streiff/von Kaenel,
Art. 337 N. 5 lit. c; Rémy Wyler, Droit du travail, Bern 2002,
S. 372). Allerdings sind stets die gesamten Umstände zu würdigen. Das
Bundesgericht verneinte deshalb eine Ermessensüberschreitung oder eine andere
Bundesrechtsverletzung, als eine kantonale Vorinstanz in einem Fall zum Schluss
gekommen war, die unrichtigen Behauptungen des betreffenden Arbeitnehmers, er
verfüge über ein Fachdiplom, erfüllten die Voraussetzungen für eine fristlose
Kündigung nicht; es merkte aber an, in der Sache selbst liege wohl ein
"Grenzfall" vor (BGr, 28. August 1997, JAR 1998 S. 222, besonders
E. 2d).
8.2
Dem Beschwerdeführer
wurde vom Beschwerdegegner – zu Unrecht – der Titel "lic. rer.
pol." zugeordnet. Dies geht laut dem Beschwerdeführer auf ein Versehen der
Agentur zurück, die seine Anstellung vermittelte; er habe den vertraulichen Bericht,
in dem dieser Studienabschluss aufgeführt wurde, nie gesehen. Dazu ist immerhin
anzumerken, dass die Informationen über den Beschwerdeführer in diesem Bericht
grundsätzlich auf dessen eigenen Angaben beruhen müssen. Es kann hier jedoch
offen bleiben, ob sich der Beschwerdeführer allenfalls gegenüber der
Vermittlungsagentur missverständlich ausgedrückt hat. Zunächst ist
festzuhalten, dass – entgegen seiner Behauptung – in der Stellenausschreibung
ein Hochschulabschluss erwartet wurde und ein solcher somit für den Regierungsrat
bedeutsam war, was für den Beschwerdeführer erkennbar war. Sodann musste dem
Beschwerdeführer auffallen, dass ihm dieser Titel zugeschrieben wurde: So wird
er in der Anrede des Schreibens vom 12. April 2002 aufgeführt, mit dem der
damalige Finanzdirektor dem Beschwerdeführer mitteilte, dessen Anstellung dem
Gesamtregierungsrat beantragen zu wollen; er findet sich in der Anstellungsverfügung
(RRB Nr. 728/2002 vom 30. April 2002) und in der entsprechenden
Pressemitteilung sowie in einer ganzen Reihe von an den Beschwerdeführer
gerichteten Verfügungen, deren letzte vom 4. Januar 2005 stammt. Es ist
nicht glaubhaft, dass der Beschwerdeführer die Erwähnung des fraglichen Titels
in all diesen Dokumenten nicht bemerkt habe. Eine Korrektur wäre trotz der Arbeitsbelastung,
auf die er sich in diesem Zusammenhang beruft, ohne weiteres möglich gewesen.
Anzuzweifeln ist auch die Behauptung des Beschwerdeführers, er habe im Rahmen
der Reorganisation des Steueramts im Jahr 2005 den Auftrag erteilt, den Eintrag
im internen Adressverzeichnis zu korrigieren: Im Staatskalender des Kantons Zürich
2005/2006, abgeschlossen Mitte Juli 2005, ist der Titel jedenfalls nach wie vor
verzeichnet (S. 137), während die Reorganisation bereits im
Zwischenzeugnis vom 30. April 2005 als abgeschlossen bezeichnet wurde. Die
Frage kann jedoch offen bleiben, da es sich ohnehin um eine verspätete und –
weil eine direkte Information des Finanzdirektors angezeigt gewesen wäre –
ungenügende Reaktion gehandelt hätte.
8.3
Der
Beschwerdegegner hat mit der Beschwerdeantwort drei vom Beschwerdeführer
unterzeichnete Verfügungen aus den Jahren 2002 bis 2004 eingereicht, um zu
belegen, dass dieser den Titel – anders als von ihm behauptet – auch aktiv
geführt habe.
Vorab ist zu prüfen, ob diese nachträglich eingereichten
Beweismittel noch zu berücksichtigen sind. Form und Verfahren von Kündigungen
durch einen öffentlichrechtlichen Arbeitgeber richten sich nach dem
öffentlichen Recht, wobei namentlich der Anspruch auf rechtliches Gehör zu
beachten ist (Martin Bertschi, Auf der Suche nach dem einschlägigen Recht im
öffentlichen Personalrecht, ZBl 105/2004, S. 617 ff., 637 mit
weiteren Hinweisen). Hierauf deutet auch der Wortlaut von § 22 Abs. 4
PG hin, wonach sich nur "Tatbestand und Rechtsfolgen" der fristlosen
Auflösung des Arbeitsverhältnisses nach dem Obligationenrecht richten; diese
Auslegung wird von den Materialien bestätigt, laut denen die Verweisung nur
Art. 337 Abs. 1 und 2 (sowie Art. 337c Abs. 3) OR erfassen
sollte (Weisung zum Personalgesetz, ABl 1996 II 1175). Demnach ist
die Zulässigkeit der Noven allein nach § 52 VRG – und nicht etwa aufgrund
der privatrechtlichen Praxis zum Nachschieben von Kündigungsgründen – zu
beurteilen. Da es sich um neue tatsächliche Behauptungen im Rahmen des
Streitgegenstands bzw. die entsprechenden Beweismittel handelt, ist sie ohne
weiteres zu bejahen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 52 N. 9 ff.).
Die betreffenden Verfügungen sind also im vorliegenden
Verfahren zu beachten. Somit hat als erwiesen zu gelten, dass der
Beschwerdeführer den Titel "lic. rer. pol." auch aktiv verwendete,
indem er Dokumente unterzeichnete, in denen sein Name samt diesem Titel aufgeführt
wurde.
8.4
Bei der Würdigung
der Umstände des vorliegenden Falls ist zu beachten, dass eine
Täuschungsabsicht des Beschwerdeführers im Anstellungsverfahren nicht belegt
ist – ungeachtet dessen, dass es für den Beschwerdeführer naheliegend gewesen
wäre, den Irrtum des Finanzdirektors, der in der Anrede des Schreibens vom
12. April 2002 offensichtlich geworden war, bereits in seinem
Antwortschreiben vom 15. April 2002 zu berichtigen, in dem er ausdrücklich
die Anstellungsbedingungen bestätigte. Gravierend ist jedoch, dass der Beschwerdeführer
über Jahre hinweg den Irrtum über seine Berechtigung, einen Titel zu führen,
nicht aufgeklärt hat, obwohl er ihn bemerkt haben musste. Dies gilt auch, wenn
die Angaben des Beschwerdeführers in der Duplik zutreffen, dass er selber keine
Dokumente mit dem Titel erstellte oder erstellen liess und dass er ihn extern
nicht verwendete und sich nicht damit brüstete. Massgebend ist sodann die
exponierte Stellung des Beschwerdeführers, der eine der höchsten und
bedeutendsten Verwaltungsstellen des Kantons Zürich bekleidete (vgl.
Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum Personalgesetz [LS 177.111],
Anhang 1: Einreihungsplan). Hinzu kommen die Mängel der Amtsführung, vor allem
die unzulässigen Eingriffe zur Unterbindung einer Buchprüfung und in ein Steuerhinter­ziehungs­verfahren,
die nicht gerechtfertigten Durchbrechungen der Zuständigkeits­vor­schriften
sowie die Gefährdung der Durchsetzung elementarer Grundsätze des Steuerrechts
und in geringerem Mass die Probleme bei der Personalführung. Die Anstellung hatte
mit knapp vier Jahren noch nicht besonders lange gedauert; dass der Beschwerdeführer
bereits von sich aus das Arbeitsverhältnis gekündigt hatte, ist nicht von
entscheidender Bedeutung. In Würdigung aller Umstände war die fristlose
Kündigung somit gerechtfertigt.
9.
Der Regierungsrat begründet
die fristlose Kündigung schliesslich mit der Anklageerhebung im Zusammenhang
mit der früheren Tätigkeit des Beschwerdeführers bei der Firma X. Selbst wenn
diese überhaupt noch berücksichtigt werden dürfte (dazu vorn 4.4), liesse sie
sich kaum zur Begründung der fristlosen Kündigung heranziehen, was aber hier
nicht abschliessend zu beurteilen ist.
9.1
Im
Schrifttum zum Arbeitsvertragsrecht ist umstritten, ob die fristlose
Verdachtskündigung zulässig ist – ob also bereits Verdachtsmomente für das
Vorliegen einer strafbaren Handlung eine fristlose Kündigung rechtfertigen
(vgl. dazu Daniel Egli, Die Verdachtskündigung nach schweizerischem und
deutschem Recht, Bern 2000, S. 16 ff., besonders 56 ff.; Humbert/Volken,
S. 566 ff., je mit einer Darstellung der unterschiedlichen Meinungen;
BGr, 3. Januar 2006, 4C.317/2005, E. 5.3, www.bger.ch). Das
Verwaltungsgericht hat tendenziell bejaht – wenn es die Frage auch letztlich
offen gelassen hat –, dass der öffentlichrechtliche Arbeitgeber an die
Unschuldsvermutung nach Art. 32 Abs. 1 BV gebunden und damit die Verdachtskündigung
ausgeschlossen ist (VGr, 21. Dezember 2005, PB.2005.00034,
E. 5.3.2 f., www.vgrzh.ch). Ist aber die Unschuldsvermutung
massgebend, muss die Berücksichtigung des Verdachts konsequenterweise auch dann
ausser Betracht fallen, wenn er nicht als einziger Grund zur Rechtfertigung der
Kündigung, sondern nur im Rahmen der Gesamtabwägung der Umstände vorgebracht
wurde. Nicht von Belang ist, dass eine Anklageerhebung erfolgte, da selbst eine
nicht rechtskräftige (zum Beispiel erstinstanzliche) Verurteilung die Geltung
der Unschuldsvermutung nicht berührt (vgl. VGr, 21. Dezember 2005,
PB.2005.00034, E. 5.3.2 f., www.vgrzh.ch). Wie erwähnt, sind diese
Fragen auch im vorliegenden Fall nicht abschliessend zu beantworten.
9.2
Von der
Verdachtskündigung muss der Fall unterschieden werden, in dem die Kündigung
aufgrund eines bestimmten, erstellten Sachverhalts erfolgt, aber unabhängig von
dessen noch nicht feststehender strafrechtlicher Würdigung. Da die fristlose
Kündigung kein strafbares Verhalten des Gekündigten voraussetzt, könnte sie
gemäss den allgemeinen Regeln in einem solchen Fall grundsätzlich zulässig sein
– wie im Übrigen der vorliegende Entscheid zeigt (vorn 7 f.; vgl. auch BGE
132 II 161 E. 4.3, wobei jener Fall in verschiedener Hinsicht
anders gelagert war als der hier zu behandelnde;
VGr,
21. Dezember 2005, PB.2005.00034, E. 5.3 Ingress, www.vgrzh.ch
).
Der Beschwerdegegner behauptet zwar in der Beschwerdeantwort, der Beschwerdeführer
habe unbestrittenermassen objektiv unrichtige Tatsachen beurkundet. Dieser Vorwurf
wird jedoch zum einen nicht belegt und ist zum andern in dieser Form ohnehin zu
vage, um als Grund für eine fristlose Kündigung in Betracht zu kommen.
10.
Die Beschwerde ist gemäss den obigen Ausführungen
abzuweisen.
Der Beschwerdeführer stellte den Prozessualantrag, es sei
ihm die Möglichkeit zur Mitteilung einzuräumen, welche Beträge im Sinn von
Art. 337c Abs. 2 OR an die verlangte Entschädigung anzurechnen seien.
Entsprechend hat er mit der Replik eine solche Zusammenstellung eingereicht,
auf die hier angesichts des Verfahrensausgangs nicht einzugehen ist. Damit ist
auch der Antrag des Beschwerdegegners in der Duplik gegenstandslos geworden, es
sei ihm dieses Dokument unter Einräumung einer Frist zur Stellungnahme
zuzustellen, wenn es für das vorliegende Urteil von Bedeutung sei.
11.
11.1
Da der
Streitwert nicht unter Fr. 20'000.- liegt (vgl. vorn 1), sind Gerichtskosten zu
erheben (§ 80b VRG). Die Kosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1
VRG).
11.2
Dem
Beschwerdeführer steht aufgrund seines Unterliegens keine Parteientschädigung
zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Aber auch dem Beschwerdegegner ist eine
Parteientschädigung zu versagen, da keiner der Gründe vorliegt, derentwegen dem
Gemeinwesen eine solche zugesprochen werden könnte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 17 N. 19 f.).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 8'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.
6.    Mitteilung an…