zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00185 · 1999-03-11 · de
Zulassung zum Studium

Nichteintreten infolge Vorliegens des Ausschlussgrundes nach § 43 Abs. 1 lit. f VRG und Zulassungsentscheide zudem keine Angegelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK darstellen.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00185
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00185
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.06.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Betreff:
Zulassung zum Studium
Nichteintreten infolge Vorliegens des Ausschlussgrundes nach § 43 Abs. 1 lit. f VRG und Zulassungsentscheide zudem keine Angegelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK darstellen.
Stichworte:
NICHTEINTRETEN
ZULASSUNGSENTSCHEID
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
Art. 6 lit. I EMRK
§ 46 UniversitätsG
§ 19a lit. I VRG
§ 43 lit. I f VRG
§ 43 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Der 1981 geborene A. B. besuchte im
Ausland die Schulen gemäss dem französi­schen Schulsystem, da sein Vater für
eine Schweizer Bank in F./Frankreich be­schäf­tigt war. Drei Jahre vor Erlangen
des "Baccalauréat" kehrte er in die Schweiz zurück und been­dete die
Ausbildung am Lycée Français in Zürich. Als 17-jähriger erwarb er den erwähnten
Baccalauréat der Serie S mit einem Notendurchschnitt von 10.03. Am 30. De­zember
1998 meldete er sich bei der Schweizerischen Hochschulkonferenz zum Studium der
Veterinär­medizin für das Wintersemester 1999/2000 an der Universität Zürich
an. Mit Verfügung vom 11. März 1999 wies das Rektorat der Universität Zürich
das Gesuch ab, da gemäss den verbindlichen Richtlinien für die Zulassung von
Inhabern ausländischer Rei­fe­zeugnis­se von Bewerbern mit einem französischen
Baccalauréat der Serie S ein Noten­durch­schnitt von 12/20 verlangt werde,
um an der Universität Zürich studieren zu können. Daran ändere auch nichts,
dass A. B. Ergänzungsprüfungen vor der eidgenös­sischen Maturitätskommis­sion
absolviert habe.
II. A. B. liess gegen die Verfügung des
Rektorats vom 11. März 1999 bei der Re­kurs­kommission der Universität Zürich
rekurrieren. Zwar wurde mit Präsidial­verfügung vom 8. Juni 1999
A. B. im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zum Eignungstest zuge­lassen,
allerdings mit dem Hinweis, dass auch bei einem positiven Testergebnis der Ent­scheid
über die Immatrikulation vorbehalten bleibe. Obwohl aufgrund des
Testergebnisses A. B. ein Studienplatz an der Universität Zürich hätte zu­geteilt
werden können, wies die Rekurskommission mit Beschluss vom 30. August 1999 den
Rekurs ab. Gestützt auf die entsprechende Rechtsmittelbelehrung gelangte die
Mutter von A. B. mit Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Mit
Beschluss vom 10. Mai 2000 trat dieser auf den Rekurs nicht ein mit der
Begründung, es sei das Ver­waltungsgericht zuständig.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht prüft seine
Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflege­gesetz des Kantons
Zürich, 2. A., 1999, § 5 N. 3).
Das Gericht beurteilt nach § 41 VRG
unter anderem Beschwerden gegen letztin­stanz­liche Anordnungen von
Verwaltungsbehörden, soweit das VRG oder ein anderes Ge­setz keine abweichende
Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeich­net und wenn
nach § 42 VRG keine unmittelbare Anfechtungsmöglichkeit bei einer Ver­wal­tungsbehörde
oder einer Rekursbehörde des Bundes besteht. Gemäss den in § 43
Abs. 1 VRG statuierten Ausnahmen ist die Beschwerde unter anderem
unzulässig gegen Anord­nun­gen über Ergebnisse von Universitäts‑, Schul‑,
Berufs‑ und anderen Fähigkeitsprü­fun­gen, Klassenzuteilungen sowie
Promotions‑ und Zulassungsentscheide (lit. f). Nach der inzwischen
in Kraft getretenen neuen Fassung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG
sind die Aus­schluss­gründe ausdrücklich auch auf Ergebnisse betreffend
Klassenzuteilungen sowie Zu­lassungsentscheide einschliesslich
Zulassungsbeschränkungen sowie über Disziplinarmass­nahmen im Schulwesen
(ausgenommen der disziplinarische Ausschluss) ausgedehnt wor­den (§ 43
Mittelschulgesetz vom 13. Juni 1999; betreffend Teilinkraftsetzung siehe
OS 56 S. 54).
b) Entgegen der Auffassung des Regierungsrats
enthält das Gesetz über die Univer­si­tät Zürich vom 15. März 1998
(UniversitätsG) hinsichtlich der Möglichkeit des Weiter­zugs von Anordnungen
und Rekursentscheiden von Universitätsorganen im
Beschwerde­
verfahren
keine eigene Regelung. Lediglich in Bezug auf Prüfungsergebnisse und Promo­tionen
erklärt § 46 Abs. 5 UniversitätsG die Rekursentscheide der
Rekurskommission der Universität als endgültig. Im Übrigen verweist das
Universitätsgesetz mit der Formulierung "nach Massgabe des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes" (§ 46 Abs. 1 und 6
UniversitätsG) auf die Regelung im Verwaltungsrechtspflegegesetz und dessen
Auslegung. Nichts anderes lässt sich aus dem von der Vorinstanz beigelegten
Bundesgerichtsentscheid vom 16. Juni 1999 (1P.4/199/luc) ableiten. Im genannten
Entscheid hatte das Bundesgericht im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde
unter anderem darüber zu befinden, ob durch die Ord­nung der Rekurskommission
der Universität Zürich das Legalitätsprinzip und die Gewal­ten­teilung verletzt
seien. Das Bundesgericht wies die staatsrechtliche Beschwerde ab, so­weit es
darauf eintrat. In der Begründung verwies es darauf, nach § 46 Abs. 2
Univer­si­tätsG unterlägen Entscheide der Universitätsorgane nach Massgabe des
Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes dem Rekurs an die Rekurskommission; deren
Entscheide könnten im Rah­men von § 46 Abs. 5 und 6
UniversitätsG an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezo­gen werden
(E. 2 b/aa S. 14). Das Bundesgericht war sich somit der
einschränkenden Rege­lung gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG bewusst.
Wenn es im Rahmen der Prüfung, ob mit dem Zugang zum Verwaltungsgericht ein
hinreichender gerichtlicher Rechtsschutz im Sinn von Art. 6 Ziff. 1
EMRK garantiert werde, festhielt, von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ausgeschlossen blieben lediglich Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und
Promo­tionen (E. 4a S. 24 f.), so ist dies ein Teilaspekt, denn
in § 46 Abs. 6 des Universitätsge­set­zes ist klar festgehalten, dass
die übrigen Entscheide der Rekurskommission
nach Massga­be des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes an das Verwaltungsgericht weiterziehbar
seien. Dies kann nichts anderes heissen, als dass eine Weiterzugsmöglichkeit an
das Verwal­tungs­gericht nur gegeben ist, wenn keine Ausschlussgründe gemäss
§ 43 Abs. 1 VRG vor­liegen
oder wenn es sich um Angelegenheiten
gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt
(§ 43 Abs. 2 VRG).
Wenn das Bundesgericht im Rahmen der Prüfung, ob ein hinreichender Rechts­schutz
im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK
gegeben sei, zum Schluss
gekommen ist, die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 VRG kämen nicht
zum Zug, so ist dies zutreffend; entsprechend ist in § 43 Abs. 2 VRG
festgehalten, die Beschwerdeausschlussgründe wür­den nicht greifen, sofern es
sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handle.
Voraussetzung dafür, dass die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1
lit. f VRG nicht zur Anwendung kommen, ist somit, dass es sich im
konkreten Fall um eine Angelegenheit ge­mäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK
handelt. Daher kann entgegen der Meinung des Regierungsrats weder aus dem
genannten Bundesgerichtsentscheid noch aus dem UniversitätsG abgeleitet werden,
die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG kämen von
vornherein nicht zur Anwendung. Vielmehr ist jeweils konkret zu prüfen, ob es
sich um eine Angelegenheit handelt, welche unter die genannte EMRK-Bestimmung
fällt oder nicht. Nur im ersteren Fall ist das Verwaltungsgericht trotz der
Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG zuständig.
Hinzuzufügen bleibt, dass neben dem Grundsatz
der "lex specialis" auch derjenige der "lex posterior"
gilt. Unter dem Aspekt der "lex posterior" fällt massgeblich ins Ge­wicht,
dass § 43 Abs. 1 lit. f VRG mit Wirkung ab 1. März 2000 neu
gefasst und dabei an den gegenüber der Regelung im Universitätsgesetz
weitergehenden Restriktionen festge­hal­ten wurde.
Somit sind die Ausschlussgründe gemäss
§ 43 Abs. 1 lit. f VRG nach wie vor mass­geblich, sofern nicht
die Voraussetzungen gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung gegeben sind.
Vorliegend ist für die Frage, ob das Verwaltungsgericht auf die Sache
einzutreten ha­be, entscheidend, ob ein Ausschlussgrund gemäss § 43
Abs. 1 lit. f VRG vorliegt und wenn dem so sein sollte, ob es sich um
eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt, was im
Folgenden zu prüfen ist.
2. a) Das Verwaltungsgericht hat sich schon
mehrfach mit der Auslegung der Aus­schlussgründe gemäss § 43 Abs. 1
lit. f VRG befasst. So hielt es in einem Beschluss vom 26. August 1998 (VB.98.00222),
wo es um die Anordnung des Numerus clausus für das Studium der Humanmedizin
ging, gestützt auf die damals gültige Fassung von § 43 Abs. 1
lit. f VRG noch fest, die Zuständigkeit des Gerichts sei gegeben. Als
Begründung wurde Folgendes ausgeführt:
"Bei
der Auslegung der von der Beschwerdemöglichkeit aus­ge­nom­menen Kategorie von
'Anordnung über Zulassungs
entscheide
' gemäss § 43 Abs. 1
lit. f VRG weist der Wortlaut darauf hin, dass der Beschwerde die­je­ni­gen
Konstellationen nicht unterliegen, bei denen über die Zulassung (zu einer
Ausbildung) in dem Sinn
entschieden
wird, dass jemand eine Ausbildung be­ginnen
kann oder nicht. Dies trifft indessen gerade für die
Anordnung
der Zu­lassungsbeschränkung
noch nicht zu; denn damit wird noch in keiner Weise darüber geurteilt, ob die
Studienbewerbenden letztlich tatsächlich zu der an­ge­strebten Ausbildung
zugelassen werden oder nicht. Dies ist bei der vorliegen­den
Zulassungsbeschränkung für das Studium der Humanmedizin allein abhän­gig vom
Resultat des absolvierten Eignungstests."
In einem Beschluss vom 3. März 1999
(VB.98.00404), in welchem es um die Frage der Zulassung zu einem
Hautpfachstudium ging, hielt das Verwaltungsgericht sodann fest, während bei
der (damals noch) beschwerdefähigen Anordnung des Numerus clausus un­gewiss
sei, ob die Kandidierenden tatsächlich ihr Studium aufnehmen können oder nicht,
verhalte es sich bei einer Nichtzulassung zum Hauptfachstudium im konkreten
Fall gera­de um­gekehrt. Die Nichtzulassung zum Hauptfachstudium besage
nichts anderes, als dass die beschwerdeführende Person den Studiengang nicht im
Hauptfach absolvieren und ab­schlies­sen könne. Im angefochtenen
Rekursentscheid sei somit
einzelfallweise
entschieden worden, ob die
beschwerdeführende Person das anbegehrte Studienfach im Hauptfach be­legen
könne oder nicht. Ein solcher Entscheid falle somit unter die vom Verwaltungsge­richt
nicht überprüfbaren "Anordnungen über Zulassungsentscheide" im Sinn
von § 43 Abs. 1 lit. f VRG. Dabei mache es keinen Unterschied,
ob es sich um die Zulassung zum Studium als solchem oder innerhalb des Studiums
um die Zulassung zu einem bestimmten Hauptfach handle.
b) Vorliegend ergibt sich sowohl aus dem
Wortlaut von § 43 Abs. 1 lit. f VRG (frü­here und heutige
Fassung) als auch aufgrund der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
eindeutig, dass die Nichtzulassung von A. B. zum Studium der Veterinär­medi­zin
an der Universität Zürich ein nicht beschwerdefähiger konkreter "(Nicht‑)Zulassungs­ent­scheid"
darstellt. Somit ist gemäss dieser Bestimmung die Beschwerde an das Verwal­tungs­gericht
unzulässig.
c) Zulassungsentscheide bzw.
Zulassungsbeschränkungen gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG fallen
nicht unter den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Jochen
Abr. Frowein/Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar,
2. A., Kehl/Strassburg/Arlington 1996, Art. 6 N. 52 S. 190;
Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995,
S. 260 f.). Nichts anderes lässt sich aus dem vom Regierungsrat beigelegten
Bundesgerichtsentscheid vom 16. Juni 1999 ab­lei­ten. Vielmehr verweist das
Bundesgericht auf seine bisherige Praxis sowie jene der Strass­burger Organe,
wonach universitäre Prüfungen und Promotionen gerade nicht unter den An­wendungsbereich
von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen, stünden diese doch nicht in unmittel­barem
Zusammenhang mit der Frage der Berufszulassung oder ‑ausübung. Der
Universi­täts­abschluss stelle lediglich einen wichtigen Schritt auf dem Weg
zur Zulassung zu be­rufs­spezifischen Diplomen und zu
Berufsausübungsbewilligungen dar. Daran ändere der Um­stand nichts, dass der
Universitätsabschluss praktisch gesehen eine der wesentlichsten Vor­aussetzungen
auf diesem Weg darstelle (E. 6c S. 35 mit Hinweisen). Umso mehr muss
dies bezogen auf die Zulassungsentscheide gelten.
Zusammengefasst ergibt sich, dass es sich
vorliegend auch nicht um eine Angele­gen­heit gemäss Art. 6 Ziff. 1
EMRK handelt, weshalb auch unter diesem Gesichtspunkt die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts nicht gegeben ist.
d) In der Eingabe an die Rekurskommission der
Universität Zürich war auch noch auf die Anwendbarkeit der Europäischen
Konvention über die Gleichwertigkeit der Reife­zeugnisse vom 11. Dezember 1953
und die damit einhergehenden Erklärungen verwiesen worden (SR 0.414.1). In der
Tat sind auf internationaler Ebene Bestrebungen im Gang, die Freizügigkeit
bezüglich der Zulassung zum Studium an den Universitäten einzuführen bzw. die
Bedingungen dafür zu vereinheitlichen. Die Schweiz ist auch der Konvention des
Europarates und der UNESCO über die Anerkennung von Hochschulqualifikationen in
den Staaten der Region Europa (Nr. 165, 1997) ("Lissabonner
Konvention") beigetreten, aber mit dem Vorbehalt bezüglich der kantonalen
Bildungshoheit. Diese internationalen Verein­barungen erzeugen jedoch keine
direkt von Einzelpersonen einklagbaren Rechtsansprüche, sondern beinhalten
Absichtserklärungen und Richtlinien, was sich schon aus den Vertrags­texten
ergibt (vgl. Auskunft der Informationsstelle für Anerkennungsfragen [Swiss
ENIC] unter:http://www.shk.ch/szfh/deutsch/enic/enicallg.html). Daher sind sie
vorliegend nicht unmittelbar anwendbar und setzen somit die
Beschwerdeausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG nicht
ausser Kraft (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 34 VRG).
Auf die Beschwerde ist daher nicht
einzutreten.
3. Der Vollständigkeit halber hat der
Regierungsrat noch darauf hingewiesen, dass es sich bei der Rekurskommission
der Universität Zürich nicht um eine den Direktionen des Regierungsrats
gleichgestellte Kommission im Sinn von § 19a Abs. 1 bzw. 19b
Abs. 1 VRG handle (Erwägung C d). Somit wäre der Regierungsrat so
oder so nicht auf den Re­kurs eingetreten. Daran ändert aber nichts, dass die
Ausnahmen gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG Geltung haben, was wie
erwähnt zur Folge hat, dass vorliegend auch das Verwal­tungs­gericht auf die
Beschwerde nicht eintreten kann (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, N. 2987 ff. sowie Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 19 N. 91). Es liegt auch kein negativer Kompetenzkonflikt zwischen
dem Regierungsrat und dem Ver­wal­tungsgericht vor. Das bedeutet, dass gegen
den vorliegenden Entscheid der Rekurs­kommission der Universität Zürich vom 30.
August 1999 kein ordentliches Rechtsmittel er­sicht­lich ist (vgl. Jaag,
a.a.O.).
4. ...
Demnach
beschliesst das Verwaltungsgericht:
1.    Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten.
2.    ...