zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00629 · 2019-03-27 · de

Nutzungsplanung | Revision der Bau- und Zonenordnung: Festlegung einer Kernzone sowie Festsetzung einer Profilerhaltungslinie. Die Kernzone als Massnahme zum Ortsbildschutz setzt das Vorhandensein von Bauten voraus, die aufgrund ihres Eigen- oder Situationswerts schützenswert sind. Dabei ist es nicht allein ausreichend, dass sich im fraglichen Gebiet zwar Objekte befinden, die im Sinn des Schutzziels der betreffenden Kernzone inventarisiert wurden, aber nicht rechtskräftig unter Schutz stehen. Vielmehr muss es sich aufgrund einer Gesamtbetrachtung als zumindest wahrscheinlich erweisen, dass genügend Objekte vorhanden sind, die mit Blick auf die Eigenart des Gebiets schutzwürdig sind, sodass die Kernzone ihren Zweck erfüllen kann (E. 7.2). Der Zweck der Profilerhaltung ist die Bewahrung der Eigenart bzw. des Charakters des betreffenden Gebiets; sie kann aber nicht dazu dienen, ein historisches Gebäude zu erhalten, weil sie dessen Abbruch zugunsten eines vollständigen Ersatzbaus nicht verhindern kann. Soweit der Beschwerdegegner 1 die Profilerhaltung mit der historischen Bausubstanz begründet, stützt er sich auf nicht massgebliche Gründe, worin eine Rechtsverletzung zu erblicken ist. Soweit es aber nur darum ginge, Freiflächen und Durchblicke auf die verschiedenen Baumeisterhäuser zu sichern, würde die Festsetzung eines angemessenen Baubereichs genügen (E. 8.3). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2019 VB.2018.00629
Zurich Verwaltungsgericht 27.03.2019 VB.2018.00629
Zurigo Verwaltungsgericht 27.03.2019 VB.2018.00629

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00629
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00629
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.03.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Revision der Bau- und Zonenordnung: Festlegung einer Kernzone sowie Festsetzung einer Profilerhaltungslinie.
Die Kernzone als Massnahme zum Ortsbildschutz setzt das Vorhandensein von Bauten voraus, die aufgrund ihres Eigen- oder Situationswerts schützenswert sind. Dabei ist es nicht allein ausreichend, dass sich im fraglichen Gebiet zwar Objekte befinden, die im Sinn des Schutzziels der betreffenden Kernzone inventarisiert wurden, aber nicht rechtskräftig unter Schutz stehen. Vielmehr muss es sich aufgrund einer Gesamtbetrachtung als zumindest wahrscheinlich erweisen, dass genügend Objekte vorhanden sind, die mit Blick auf die Eigenart des Gebiets schutzwürdig sind, sodass die Kernzone ihren Zweck erfüllen kann (E. 7.2).
Der Zweck der Profilerhaltung ist die Bewahrung der Eigenart bzw. des Charakters des betreffenden Gebiets; sie kann aber nicht dazu dienen, ein historisches Gebäude zu erhalten, weil sie dessen Abbruch zugunsten eines vollständigen Ersatzbaus nicht verhindern kann. Soweit der Beschwerdegegner 1 die Profilerhaltung mit der historischen Bausubstanz begründet, stützt er sich auf nicht massgebliche Gründe, worin eine Rechtsverletzung zu erblicken ist. Soweit es aber nur darum ginge, Freiflächen und Durchblicke auf die verschiedenen Baumeisterhäuser zu sichern, würde die Festsetzung eines angemessenen Baubereichs genügen (E. 8.3).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
AUGENSCHEIN
BAUBEREICH
INVENTARISIERUNG
ISOS
KERNZONE
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PROFILERHALTUNG
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RECHTSWEGGARANTIE
REGIONALER RICHTPLAN
SCHUTZWÜRDIGKEIT
STREITGEGENSTAND
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
ZONENPLANREVISION
Rechtsnormen:
Art. 29a BV
§ 16 PBG
§ 50 PBG
§ 203 Abs. I lit. c PBG
Art. 21 Abs. II RPG
§ 7 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00629
Urteil
der 3. Kammer
vom
27. März 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
Verband A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
1.
Gemeinderat der Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RA C,
2.
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Nutzungsplanung,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss des Gemeinderats vom 30. November 2016
wurde die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991
teilweise revidiert. Die Baudirektion Kanton Zürich genehmigte die Teilrevision
(im Folgenden: BZO 2016) mit hier nicht interessierenden Ausnahmen am
5. Juli 2017. Mit der BZO 2016 wurde neu die Kernzone D-Weg festgelegt, zu
der unter anderem das Grundstück Kat.-Nr. 01 (E-Strasse 02, 03 und 04)
gehört. Dieses Grundstück befindet sich im Eigentum des Verbands A, der im
Hauptgebäude ein Wohnheim und einen Integrationsbetrieb für psychisch
Behinderte führt.
II.
Gegen die Festlegung der Kernzone D-Weg und die
Festsetzungen betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 01 erhob der Verband A
Rekurs an das Baurekursgericht (Verfahren R1S.2017.05149). Mit Entscheid vom
24. August 2018 vereinigte das Baurekursgericht diesen und zwei weitere
Rekurse und wies den Rekurs des Verbands A ab.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob der Verband A am
27. September 2018 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den folgenden
materiellen Anträgen (im Original teilweise hervorgehoben):
"1.   Der
angefochtene Entscheid im Rekursverfahren R1S.2017.05149 sei aufzuheben, soweit
er den Beschluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 30. November 2016
sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 5. Juli 2017
bezüglich der Festsetzung der neuen Kernzone D-Weg, Kreis L, bestätigt,
und es sei diese neue Kernzone ersatzlos zu streichen.
2.   Eventualiter:
Es sei der angefochtene Entscheid im Rekursverfahren R1S.2017.05149 aufzuheben,
soweit er den Eventualantrag des Beschwerdeführers abweist, und es sei die
Sache an die Stadt Zürich zurückzuweisen, und diese sei anzuweisen, auf dem
Grundstück Kat. 01 anstelle der Profilerhaltungslinie einen oder mehrere
Baubereiche festzusetzen, in welchen die nach geltender Quartiererhaltungszone
QI3a mögliche Nutzfläche realisiert werden kann, unter nachfolgender erneuter
Einholung des Genehmigungsentscheides des Kantons Zürich.
3.   Subeventualiter:
Es sei der angefochtene Entscheid im Rekursverfahren R1S.2017.05149 aufzuheben,
soweit er den Eventualantrag des Beschwerdeführers abweist, und es sei die
Sache an die Stadt Zürich zurückzuweisen, und diese sei anzuweisen, auf dem
Grundstück Kat. 01 westlich des bestehenden Hauptgebäudes zusätzlich einen
Baubereich festzusetzen, so dass auf diesem Grundstück die nach geltender
Quartiererhaltungszone QI3a mögliche Nutzfläche realisiert werden kann, unter
nachfolgender erneuter Einholung des Genehmigungsentscheides des Kantons
Zürich."
In prozessualer Hinsicht beantragte der Beschwerdeführer
die Durchführung eines Augenscheins. Die Kosten und eine Parteientschädigung
zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer seien Stadt und Kanton Zürich aufzuerlegen.
Das Baurekursgericht beantragte in seiner Vernehmlassung
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. In den
Beschwerdeantworten beantragte der Gemeinderat der Stadt Zürich
(Beschwerdegegner 1) Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Verbands A, und
die Baudirektion Kanton Zürich (Beschwerdegegnerin 2) Abweisung der
Beschwerde. Der Verband A und der Gemeinderat der Stadt Zürich hielten in
Replik und Duplik an ihren Anträgen fest, während die Baudirektion Kanton
Zürich stillschweigend auf eine Duplik verzichtete. Der Verband A
verzichtete stillschweigend auf eine Triplik.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Der Beschwerdeführer wird durch die angefochtenen Festsetzungen als Eigentümer
berührt und in seinen schutzwürdigen Interessen betroffen, womit er nach
§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG;
LS 700.1) zur Beschwerde legitimiert ist.
1.2
Der
Beschwerdegegner 1 macht geltend, auf den Eventual- und den
Subeventualantrag sei nicht einzutreten, weil es neue Begehren seien, die im
Rechtsmittelverfahren nicht zugelassen sind (§ 52 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG). Der Beschwerdeführer wendet dagegen
ein, dass es sich nicht um neue Begehren, sondern um zulässige Einschränkungen
des Streitgegenstands handle.
1.2.1
Der Beschwerdeantrag darf nur Sachbegehren enthalten, über welche die
Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden müssen. Es darf damit nicht
mehr oder etwas anderes als ursprünglich verlangt beantragt werden. Ein
unzulässiges neues Sachbegehren liegt auch dann vor, wenn sich dieses auf einen
ausserhalb des vorinstanzlichen Streitgegenstands liegenden Sachverhalt und
einen anderen Rechtssatz als vor der Vorinstanz abstützt, selbst wenn damit
dieselbe Rechtsfolge angestrebt wird. Ohne Weiteres zulässig ist hingegen die
Reduktion von Sachbegehren auf ein Minus des ursprünglichen Antrags (Marco
Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 20a N. 10, § 52 N. 11). Mit Blick auf die Wahrung der
funktionellen Zuständigkeit darf die Reduktion des Streitgegenstands allerdings
nicht dazu führen, dass sich daraus eine wesentlich andere Ausgangslage ergibt,
über welche die Rechtsmittelinstanz quasi als erstinstanzliche Behörde zu
entscheiden hätte (VGr, 25. Februar 2009, VB.2008.00430, E. 5.3;
Donatsch, § 20 N. 11). Zur Auslegung eines unklaren Antrags ist die
Begründung des Rechtsmittels beizuziehen (Alain Griffel, Kommentar VRG,
§ 23 N. 12, § 54 N. 1).
1.2.2
Der Beschwerdeführer beantragte im Rekursverfahren eventualiter, auf dem
Ergänzungsplan Kernzone D-Weg die Profilerhaltungslinie auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 01 durch einen Baubereich zu ersetzen, "der demjenigen nach
geltender Quartiererhaltungszone I/3a entspricht, d. h. dass mit einer
Bautiefe von 20 m ab der Parzellengrenze zur E-Strasse und Bau auf die
seitlichen Parzellengrenzen ein Baubereich von rund 780 m
2
zur
Verfügung steht, auf welchem entsprechend den heute geltenden Bestimmungen der
Quartiererhaltungszone I/3a die Errichtung eines Gebäudes mit einem Untergeschoss,
drei Vollgeschossen und zwei Dachgeschossen mit max. 11,5 m Gebäudehöhe
und max. 5 m Firsthöhe erlaubt ist". Im Eventual- und im Subeventualantrag
der Beschwerde wird nun die Festsetzung eines Baubereichs oder mehrerer
Baubereiche statt der Profilerhaltungslinie bzw. eines zusätzlichen Baubereichs
westlich des Hauptgebäudes verlangt.
1.2.3
Der Eventualantrag im Rekursverfahren verlangte gemäss seinem Wortlaut die
Festsetzung eines Baubereichs, der genau dem Baufeld und dem Gebäude entsprechen
würde, die nach den Vorschriften über die Quartiererhaltungszone QI3a
(Art. 24g BZO) zulässig sind. Auch in der Rekursbegründung verwies der
Beschwerdeführer auf diese Vorgaben. Der damalige Wille des Beschwerdeführers
ergibt sich somit klar aus der Rekursschrift. Daran ändert nichts, dass sich
auch ein Antrag auf einen beliebig platzierten Baubereich bzw. mehrere
Baubereiche, wie er nun im Beschwerdeverfahren gestellt wird, mit dem
vorgebrachten Rechtsgrund und dem Motiv des Beschwerdeführers hätte vereinbaren
lassen: Der Beschwerdeführer verlangte in seinem Eventualantrag zu Recht nicht
die Anwendung der Vorschriften über die Quartiererhaltungszone QI3a. Er begründete
den Eventualantrag vielmehr mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV]) und dem Verhältnismässigkeitsprinzip
(Art. 36 Abs. 3 BV): Er wollte die bisher zulässige Bau- und
Bruttogeschossfläche erhalten, um keine materielle Enteignung zu erleiden. Der
Beschwerdeführer ist jedoch darauf zu behaften, dass er auf dieser Grundlage
die Anordnung einer ganz bestimmten Rechtsfolge beantragte.
1.2.4
Der Eventual- und der Subeventualantrag in der Beschwerde beruhen auf
demselben Sachverhalt und demselben Rechtsgrund wie der Eventualantrag vor der
Vorinstanz; insoweit bleibt der Streitgegenstand gewahrt. Der Eventualantrag im
Beschwerdeverfahren entspricht unabhängig von der offeneren Formulierung
demjenigen des Rekursverfahrens insoweit, als er ebenfalls die Festsetzung
eines Baubereichs umfasst, der dem Baufeld und der zulässigen Baute gemäss den
Vorschriften über die Quartiererhaltungszone (Art. 24g BZO) entspricht.
Damit deckt er im Übrigen auch die Ausscheidung eines Baubereichs mit kleineren
Abmessungen bzw. weniger Bruttogeschossfläche in diesem Baufeld ab. In diesem
Rahmen ist auf den Eventualantrag einzutreten.
1.2.5
Zu prüfen bleibt, ob auf den Eventual- und den Subeventualantrag im
Beschwerdeverfahren darüber hinaus einzutreten ist, weil sie zulässige
Reduktionen des Streitgegenstands darstellen, wie der Beschwerdeführer geltend
macht. Dies ist zu verneinen: Die Festsetzung eines anders platzierten
Baubereichs oder mehrerer Baubereiche anstelle des Hauptgebäudes oder neben
diesem würde eine von Grund auf neue Bewertung der örtlichen Verhältnisse
erfordern. Das Verwaltungsgericht müsste die Rolle der erstinstanzlichen Behörde
einnehmen, wenn es diese Ermessensbetätigungen vornehmen wollte, und damit die
Regelung der funktionellen Zuständigkeit missachten. Der Vorinstanz kann denn
auch nicht vorgeworfen werden, dass sie nach der Abweisung des Eventualantrags
hätte prüfen müssen, ob statt der Profilerhaltungslinie oder zusätzlich zu
dieser ein anderer Baubereich als der beantragte hätte festgesetzt werden
müssen. Übrigens führt auch der Beschwerdeführer selber aus, dass sein
Eventualantrag im Beschwerdeverfahren den Spielraum für konkrete Festlegungen
auf seinem Grundstück erweitere. Damit räumt er sinngemäss ein, dass er den
Streitgegenstand nicht einschränkt, sondern ausweitet: Er verlangt nicht
weniger (ein Minus), sondern anderes (ein Aliud) als vor der Vorinstanz.
1.3
Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind gegeben. Auf die Beschwerde ist demnach
mit der erwähnten Einschränkung einzutreten.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer beantragt einen Augenschein, weil die örtlichen Verhältnisse
für die Beurteilung zentral seien und die Vorinstanz seinen Eventualantrag
materiell nicht überprüft habe, sodass sich im angefochtenen Entscheid keine
aussagekräftigen Hinweise zu den diesbezüglich massgeblichen örtlichen
Verhältnissen fänden. Der Augenschein soll zudem aufzeigen, dass an
verschiedenen Baumeisterhäusern in der streitigen Kernzone D-Weg äussere An-
und Umbauten vorgenommen wurden und dass die Festsetzung einer Kernzone für die
Erhaltung der Quartierstruktur nicht notwendig sei. Der Beschwerdegegner 1
beantragt den Beizug der Augenscheinprotokolle aus den beiden anderen erwähnten
Rekursverfahren, welche die streitige Kernzone D-Weg betreffen.
2.2
Die Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der
zuständigen Behörde.
Eine entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr,
1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 4.2).
Ein
Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse
unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer
Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen
Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (VGr, 27. Oktober 2016,
VB.2016.00032, E. 2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 79). Es
ist zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein verzichtet,
wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein
bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt
(VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00262, E. 3.4; Plüss, § 7
N. 81).
2.3
Die
Vorinstanz nahm sowohl im vorliegenden Fall als auch in weiteren Verfahren,
welche die streitige Kernzone D-Weg betrafen, einen Augenschein vor. Das
Protokoll des Augenscheins vom 15. Mai 2018 mit 37 aussagekräftigen Fotografien
liegt bei den Akten. Dieses Protokoll und weitere vom Beschwerdeführer
eingereichte Fotografien sowie die bei den Akten befindlichen Pläne und
Dokumentationen belegen den Sachverhalt in ausreichendem Mass. Ein Augenschein
durch das Verwaltungsgericht ist daher nicht erforderlich, soweit die Kernzone D-Weg
als solche zu beurteilen ist. Soweit die spezifischen Verhältnisse betreffend
die Liegenschaft des Beschwerdeführers zu würdigen sind, also in Bezug auf den
Eventualantrag, erübrigt sich ein Augenschein infolge des Verfahrensausgangs
(vgl. E. 8).
2.4
Der Beizug
der Augenscheinprotokolle aus den weiteren Verfahren, den der Beschwerdegegner 1
ohne nähere Begründung beantragt, erweist sich als überflüssig. Das
Augenscheinprotokoll vom 15. Mai 2018 dokumentiert nicht nur die
Liegenschaft des Beschwerdeführers, sondern enthält auch die Ausführungen und
Fotografien, die am Morgen desselben Tags anlässlich des Augenscheins in einem
anderen Verfahren (R1S.2017.05147) bei einem Rundgang durch das Gebiet der streitigen
Kernzone D-Weg gemacht wurden. Es gibt den massgeblichen Sachverhalt insoweit
hinreichend wieder. Dies gilt umso mehr, als zumindest das Augenscheinprotokoll
im Verfahren R1S.2017.05147 mit dem vorliegenden Protokoll identisch sein muss,
soweit das Gebiet der Kernzone D-Weg im Allgemeinen und nicht die jeweilige
streitbetroffene Liegenschaft Gegenstand des Augenscheins war.
3.
Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach
§ 50 in Verbindung mit § 20 VRG. Hat das Baurekursgericht im
Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan bestätigt, prüft das
Verwaltungsgericht im Wesentlichen nur, ob der Plan den überkommunalen
Interessen bzw. der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob
die Gemeinde ihr planerisches Ermessen rechtsverletzend angewendet hat (VGr,
9. April 2015, VB.2014.00077, E. 2.1; Donatsch, § 50 N. 39
mit weiteren Hinweisen).
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer macht eine Verletzung der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV)
geltend. Er begründet dies einerseits damit, dass die Vorinstanz das
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) und den
Regionalen Richtplan Stadt Zürich (festgesetzt vom Regierungsrat am
21. Juni 2017 [RRB Nr. 576/2017]) nicht vorfrageweise auf ihre
Korrektheit und inhaltliche Anwendbarkeit überprüft habe. Anderseits beruft er
sich darauf, dass die Kernzone D-Weg ohne sorgfältige denkmalpflegerische
Abklärung festgesetzt worden sei, was sich daraus ergebe, dass zwar im
betreffenden Gebiet 27 Baumeisterhäuser in das kommunale Inventar der
kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte aufgenommen worden seien (vgl.
Stadt Zürich, Baumeisterhäuser, Inventarergänzung, Oktober 2014,
S. 47 ff.), aber keines rechtskräftig unter Schutz gestellt worden
sei.
4.2
Die
Rechtsweggarantie vermittelt jeder Person bei Rechtsstreitigkeiten grundsätzlich
den Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde (Art. 29a
BV). Es handelt sich um eine institutionelle Garantie der Gerichtsbarkeit, die
in erster Linie vom Gesetzgeber zu erfüllen ist. Zwar können sich aus ihr auch
Ansprüche in einzelnen, konkreten Verfahren ergeben, doch wird deren
Korrektheit vor allem durch weitere Verfahrensgarantien wie namentlich das
Verbot der formellen Rechtsverweigerung und den Anspruch auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 1 und 2 BV) gesichert (vgl. Andreas Kley, in:
Ehrenzeller Bernhard et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur
Schweizerischen Bundesverfassung, 3. A., Zürich 2014, Art. 29a
Rz. 7 f.; Bernhard Waldmann, in: Bernhard Waldmann/Eva Maria
Belser/Astrid Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar zur Schweizerischen
Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 29a BV N. 4). Die
Rechtsweggarantie wird im vorliegenden Verfahren auf kantonaler Ebene
grundsätzlich ohne Weiteres erfüllt, entscheiden doch mit dem Baurekurs- und
dem Verwaltungsgericht zwei unabhängige Gerichte mit umfassender Kognition in
Rechts- und Sachfragen über die Rechtsstreitigkeit (vgl. Art. 73
Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005; § 336
Abs. 1 PBG; §§ 20, 35 Abs. 1 und 50 VRG). In diesem Verfahren
betreffend die Nutzungsplanung kann die Recht- und Zweckmässigkeit der
richtplanerischen Festlegungen vorfrageweise überprüft werden (§ 19
Abs. 2 PBG). Ebenso können Rügen in Bezug auf das ISOS und das Inventar
der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte behandelt werden, soweit es
sich dabei um Rechtsstreitigkeiten im Sinn von Art. 29a BV handelt. Der
Beschwerdeführer macht denn auch nicht geltend, dass die Rechtsweggarantie
verletzt sei, weil er die genannten Instrumente nicht direkt anfechten konnte.
4.3
Der
Beschwerdeführer sieht eine Verletzung der Rechtsweggarantie vielmehr zum einen
darin, dass sich die Vorinstanz auf das ISOS und den regionalen Richtplan
gestützt habe, ohne diese vorfrageweise zu überprüfen. Dazu ist zunächst zu
vermerken, dass der Beschwerdeführer im Rekursverfahren keine entsprechenden
Anträge stellte. Nur in der Replik äusserte er – als Entgegnung auf
Ausführungen in der Rekursantwort des Beschwerdegegners 1 – Zweifel an der
Bedeutung des regionalen Richtplans und des ISOS. Die Vorinstanz begründete die
streitige Zonierung – entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers – nicht
mit dem regionalen Richtplan oder dem ISOS. Sie stützte sich auf die beiden
Instrumente nur insoweit, als sie derentwegen bejahte, dass eine erhebliche
Veränderung der Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) vorliege, die eine Überprüfung und
Anpassung der Nutzungspläne gestattet. Es handelt sich dabei um eine von zwei
alternativen Begründungen, weil die Vorinstanz zudem festhielt, dass die
Planungsbehörde ohnehin aufgrund des Ablaufs von mehr als 15 Jahren seit
der letztmaligen Überprüfung der Bau- und Zonenordnung im betreffenden Gebiet
berechtigt gewesen wäre, die Nutzungsplanung zu überprüfen. Somit hatte die
Vorinstanz keinen Anlass, das ISOS und den regionalen Richtplan inhaltlich
vorfrageweise zu prüfen. Es liegt keine formelle Rechtsverweigerung oder
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor; weshalb die
Rechtsweggarantie betroffen sein soll, ist nicht ersichtlich. Auf die Bedeutung
des ISOS und des regionalen Richtplans für die vorliegende Streitsache ist bei
der materiellen Prüfung einzugehen.
4.4
Zum anderen
leitet der Beschwerdeführer eine Verletzung der Rechtsweggarantie daraus ab,
dass die streitige Kernzone D-Weg festgelegt wurde, ohne dass eines der neu
inventarisierten Baumeisterhäuser in diesem Gebiet rechtskräftig unter Schutz
gestellt wurde. Insoweit geht die Rüge der Verletzung von Art. 29a BV
nicht über die Geltendmachung einer unrichtigen Anwendung von § 50
Abs. 1 PBG über die Voraussetzungen der Kernzone hinaus. Es kann wiederum
auf die materielle Prüfung verwiesen werden. Dabei erübrigt es sich, die
sinngemäss gerügte Rechtsverletzung zusätzlich unter dem Aspekt von
Art. 29a BV zu betrachten, dem im vorliegenden Zusammenhang selbst dann
kein direkt anwendbarer Gehalt zukäme, wenn man in einer Rechtsverletzung durch
ein Gericht eine Verletzung der Rechtsweggarantie sehen wollte.
5.
5.1
Eine
erhebliche Änderung der Verhältnisse, die gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG
grundsätzlich eine Überprüfung und Anpassung des Nutzungsplans gestattet, liegt
ohne Weiteres vor, was auch der Beschwerdeführer vor dem Verwaltungsgericht
nicht mehr bestreitet. Überprüfung und Anpassung sind zwei verschiedene
Schritte; die Erheblichkeit ist in Bezug auf die Überprüfung als erster Schritt
bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet
in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und
des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine
Plananpassung von vornherein ausscheidet (BGE 140 II 25 E. 3,
besonders 3.2). Nach Ablauf des Planungshorizonts (der gemäss Art. 15
Abs. 1 RPG für Bauzonen 15 Jahre beträgt) sind Zonenpläne
grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Mit
dem Ablauf dieser Zeitspanne verringert sich das Vertrauen in die Beständigkeit
des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der
Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden
(BGr, 1. November 2017, 1C_245/2017, E. 4.4 mit Hinweisen).
5.2
Die
Zonierung im Gebiet der streitigen Kernzone D-Weg geht auf die Revision der
Bau- und Zonenordnung vom 24. November 1999 zurück, mit der die derzeitige
Quartiererhaltungszone eingeführt wurde. Nach über 15 Jahren musste somit
der Nutzungsplan ohnehin überprüft und gegebenenfalls angepasst werden. Als
massgebliche Veränderung der Verhältnisse kann sodann die Gesamtrevision des
regionalen Richtplans gelten – unabhängig davon, dass diese parallel zur
Überprüfung der Bau- und Zonenordnung erfolgte. Angesichts dessen, dass am Ende
der Planungsperiode dem Vertrauen in die Planbeständigkeit geringeres Gewicht
zukommt, ist in diesem Zusammenhang auch die veränderte Wahrnehmung der Baumeisterhäuser
zu nennen, die zusammen mit deren Gefährdung durch die Bautätigkeit zur
Ergänzung des Inventars der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte führte
(vgl. den entsprechenden Beschluss Nr. 922 des Stadtrats vom
29. Oktober 2014). Im Rückblick zusätzlich gestützt wird die Berechtigung
der Überprüfung der Bau- und Zonenordnung durch die Aufnahme der Stadt Zürich
ins ISOS (Band 6: Stadt Zürich, Bern 2016), das zwar keine
Revisionsgrundlage bildete, aber im Revisionsverfahren noch berücksichtigt
werden konnte (vgl. Stadt Zürich, Ergänzung des Erläuterungsberichts zur
BZO-Teilrevision 2014 betreffend Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder
der Schweiz von nationaler Bedeutung [ISOS], Stadtratsbeschluss
Nr. 0387/2016 vom 11. Mai 2016).
6.
Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, ob die streitige
Kernzone D-Weg der Planung des Bundes und des Kantons entspricht. In diesem
Zusammenhang ist auch auf die Kritik des Beschwerdeführers am regionalen
Richtplan und am ISOS einzugehen. Es handelt sich um lediglich eine neue
rechtliche Begründung, weshalb es zulässig ist, sie erstmals vor Verwaltungsgericht
vorzubringen (Donatsch, § 52 N. 36).
6.1
6.1.1
Der regionale Richtplan zählt das Gebiet D-Weg zu den schutzwürdigen Ortsbildern
von regionaler Bedeutung, die in der Richtplankarte dargestellt werden. Er vermerkt
als Schutzziel: "zusammenhängendes Gebiet mit typischer vorstädtischer und
städtischer Wohnbebauung aus der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts und
aus dem frühen 20. Jahrhundert in offener Bebauung erhalten"; zum
Handlungsbedarf führt er aus: "nutzungsplanerische Festlegungen überprüfen
(Zuordnung zu Kernzonen)" (Richtplantext, Ziff. 2.3.2,
Tabelle/Abbildung 2.4; Karte Siedlung und Landschaft). Unter "Massnahmen"
wird sodann festgehalten, dass der Ortsbildschutz in erster Linie durch die Festlegung
von Kernzonen erfolgt (Richtplantext, Ziff. 2.3.3 lit. a). Die
Kernzone D-Weg entspricht diesen Festlegungen und damit den Anforderungen von
§ 16 Abs. 1 PBG. Dies gilt ungeachtet dessen, dass der Richtplan definitionsgemäss
der Nutzungsplanung Ermessensspielräume belässt.
6.1.2
Der Beschwerdeführer wendet gegen den regionalen Richtplan ein, dieser
weise einen geringen Detaillierungsgrad auf und sei von der Stadt Zürich selber
erstellt worden. Er bestreitet allerdings nicht, dass der Detaillierungsgrad
den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Aus der Urheberschaft kann nichts
zur Recht- und Zweckmässigkeit abgeleitet werden, wobei es ohnehin der
Regierungsrat ist, der den regionalen Richtplan festsetzt (§ 32
Abs. 2 PBG), wie der Beschwerdegegner 1 zu Recht vermerkt. Angesichts
dessen, dass die Kernzone D-Weg dem regionalen Richtplan entspricht, umfasst
deren noch vorzunehmende Prüfung (E. 7) zugleich die vorfrageweise Überprüfung
des Richtplans, die der Beschwerdeführer verlangt.
6.2
6.2.1
Das ISOS stützt sich auf das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den
Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451). Dieses bezweckt unter anderem, das
heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie die Natur-
und Kulturdenkmäler des Landes zu schonen, zu schützen sowie ihre Erhaltung und
Pflege zu fördern (Art. 1 lit. a NHG). Zu diesem Zweck erstellt der
Bundesrat nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung
(vgl. Art. 5 NHG); zu diesen Inventaren zählt auch das ISOS (Art. 1
der Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]). Mit der Aufnahme eines Ortsbilds
ins ISOS wird dargetan, dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung,
jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen
Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1
NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare
darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr
bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler
Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Dies gilt jedoch – wie
sich aus dem Wortlaut der Bestimmung ergibt – nur bei der Erfüllung einer
Bundesaufgabe unmittelbar. Bei der Erfüllung kantonaler und kommunaler Aufgaben
– und damit insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung – wird der Schutz von
Ortsbildern demgegenüber in erster Linie durch kantonales und kommunales Recht
sichergestellt. Das ISOS ist für die kantonale und kommunale Raumplanung indes
nicht bedeutungslos. Das Bundesgericht misst ihm die gleiche Bedeutung zu wie
Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG; ein Eintrag im ISOS ist
deshalb nach Art. 6 Abs. 4 RPG im Rahmen der kantonalen Richtplanung
und damit aufgrund der Behördenverbindlichkeit von Richtplänen (Art. 9
Abs. 1 RPG) auch im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung zu berücksichtigen
(zum Ganzen BGE 135 II 209 E. 2.1; VGr, 13. Juli 2017,
AN.2016.00001, E. 2.4.3). Der kantonale Richtplan hält die Gemeinden dazu
an, im Rahmen der Nutzungsplanung dem ISOS Rechnung zu tragen, wobei der Schutz
von Ortsbildern auf kommunaler Stufe in erster Linie durch Kernzonen und
detaillierte Kernzonenpläne zu erfolgen hat (Kanton Zürich, Richtplantext,
Stand: 18. September 2015, Ziff. 2.4.3 lit. c).
6.2.2
Bei der Erstellung des ISOS wurden die Ortsbilder nach einer einheitlichen
wissenschaftlichen Methode bewertet; andere Interessen wurden grundsätzlich
nicht berücksichtigt, und eine Abwägung von Schutz- und Nutzungsinteressen fand
nicht statt (Arnold Marti, Rechtsgutachten zu Fragen im Zusammenhang mit dem
Erlass des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS],
Schaffhausen/Bern 2013, S. 8 [abrufbar unter www.bak.admin.ch]). Die
planungs- und baurechtliche Interessenabwägung erfolgt jeweils erst im Rahmen
eines Planungs- oder Bauvorhabens, wobei sämtliche betroffenen Interessen,
namentlich auch andere dem Schutz der bestehenden Bebauung entgegenstehende wie
Interessen der Ortsentwicklung und der Verdichtung des Siedlungsgebiets,
berücksichtigt werden müssen (VGr, 7. Juni 2018, VB.2017.00361,
E. 4.2).
6.2.3
Die Stadt Zürich wurde mit Verordnungsänderung vom 24. August 2016 (in
Kraft seit 1. Oktober 2016 [AS 2016, 3177]) "als Stadt" in
den Anhang der VISOS aufgenommen. Im ISOS wird das Quartier F aufgeführt.
Es umfasst die Kernzone D-Weg, die etwa die Hälfte des Quartiers ausmacht. Als
Baugruppe hervorgehoben werden die Wohn- und Gewerbebauten um G-Gasse und H-Strasse
als "kompaktes Ensemble mit schlichten, zwei- und dreigeschossigen
Giebelhäusern [...], v.a. 19. Jh." samt der "bäuerliche[n]
Wohnhauszeile in der Verzweigung H-Strasse/D-Weg", deren älteste Teile von
1600 stammen. Diese Baugruppe soll in der Substanz erhalten werden (Erhaltungsziel A).
Dasselbe Erhaltungsziel gilt für drei weitere Bauten, von denen zwei – darunter
das Schulhaus I – aus der hier interessierenden Periode der
Stadterweiterung im 19. Jahrhundert stammen. Diese drei Bauten befinden
sich ausserhalb der streitigen Kernzone, wobei die Parzelle des
Schulhauses I (Kat.-Nr. 05), die der Zone für öffentliche Bauten
zugewiesen ist, auf drei Seiten von dieser Kernzone umgeben ist. Die Gebietsbeschreibung
bezieht sich auf den "ältere[n] Teil um E-Strasse und D-Weg: unregelmässige,
vorwiegend offene Bebauung um verzweigtes Wegnetz [...]; zwei- oder
dreigeschossige Wohnbauten mit Giebel- oder Mansarddach, teilweise mit
Gewerbenutzung, v.a. 2. H. 19. Jh., einige An‑/Umbauten, E. 20
Jh.; dazwischen einige drei- bis fünfgeschossige Wohn‑/Geschäftshäuser
und Mehrfamilienhäuser, ab 1950". Für das Gebiet wird das
Erhaltungsziel B, also die Strukturerhaltung, aufgestellt. Gemäss den
Erläuterungen zum ISOS folgt daraus, dass die Anordnung und Gestalt der Bauten
und Freiräume bewahrt sowie für die Struktur wesentliche Elemente und Merkmale
integral erhalten werden sollen; Altbauten sollen nur in Ausnahmefällen
abgebrochen und besondere Vorschriften für Umbauten und zur Eingliederung von
Neubauten erlassen werden (ISOS, Band 6.2: Stadt Zürich, Kreise 7–12,
S. 359, 362, 570 f.).
6.2.4
Der Beschwerdeführer stellt die inhaltliche Berechtigung der Einträge im
ISOS nicht infrage. Er macht im Wesentlichen geltend, das ISOS könne nicht als
Grundlage der Nutzungsplanung dienen, weil es eine "sehr hohe
Flughöhe" bzw. "grosse Unschärfe" aufweise und weite Teile der
Stadt Zürich erfasse. Das ISOS könne daher inhaltlich nicht zur Legitimierung
der Kernzone D-Weg beitragen. Dieser Einwand trifft gemäss den vorangegangenen
Erwägungen nicht zu: Dem ISOS ist im Rahmen der Nutzungsplanung Rechnung zu
tragen, wobei es in eine Interessenabwägung einzubeziehen ist
(E. 6.2.1 f.). Ob das ISOS bei der Festsetzung der Kernzone D-Weg in
rechtmässiger Weise berücksichtigt und gewichtet wurde, ist im Rahmen der nun
folgenden Überprüfung dieser Kernzone zu behandeln.
7.
In seinem Hauptantrag verlangt der Beschwerdeführer die
ersatzlose Streichung der Kernzone D-Weg. Zunächst bestreitet er ein
öffentliches Interesse an dieser Kernzone. Sodann macht er geltend, das Inventar
der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte genüge nicht als Grundlage der
Kernzone; diese setze vielmehr rechtskräftig unter Denkmalschutz gestellte
Gebäude voraus. Schliesslich wirft er den Vorinstanzen eine rechtswidrige
Interessenabwägung vor.
7.1
Der
Beschwerdeführer bezweifelt ein öffentliches Interesse am Schutz weiterer Baumeisterhäuser
und insbesondere an der Kernzone D-Weg.
7.1.1
Kernzonen im Sinn von § 48 Abs. 2 lit. a PBG umfassen
schutzwürdige Ortsbilder wie Stadt- und Dorfkerne oder einzelne Gebäudegruppen,
die in ihrer Eigenart erhalten oder erweitert werden sollen (§ 50
Abs. 1 PBG). Sie stellen eines der primären Instrumente zum
planungsrechtlichen Schutz von Ortsbildern dar (§ 205 lit. a PBG;
§ 23 Abs. 1 und § 24 Abs. 1 der Kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV; LS 702.11]).
Schutzobjekte sind Ortskerne, Quartiere, Strassen und Plätze, Gebäudegruppen,
Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen einer
politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche
erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich
mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung (§ 203
Abs. 1 lit. c PBG).
7.1.2
Als Baumeisterhäuser werden freistehende Wohn- und Handwerkerhäuser bezeichnet,
die zumeist nach dem Abbruch der barocken Schanzenanlage (1834–1842) vor allem
in jenen Vororten entstanden, die 1893 mit der Stadt Zürich vereinigt wurden.
Sie wurden im Zug der Zuwanderung der Landbevölkerung in die Stadt und deren
Vororte, die mit der Gewährleistung der Niederlassungs- und Gewerbefreiheit in
der Kantonsverfassung vom 10. März 1831 (OS 1, 5) einsetzte, in der
Regel von Baumeistern (ohne Beizug von Architekten) erstellt. Sie orientierten
sich stilistisch am Klassizismus bürgerlicher Villenbauten und weisen eine
ganze Reihe typischer Merkmale etwa in Bezug auf den Grundriss, die Gliederung,
die Dachform und den Dekor auf. Nach der Eingemeindung setzte sich auf der
Grundlage des Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom
23. April 1893 (OS 23, 177) die Blockrandbebauung durch. Somit
dokumentieren die Baumeisterhäuser die Stadtentwicklung im
19. Jahrhundert. Während der ursprüngliche Bestand im heutigen Stadtgebiet
etwa 6'000 Häuser umfasste, sind noch rund 700 Bauten erhalten. Mit
der Inventarergänzung von 2014 wurden zusätzlich zu den bereits
inventarisierten 83 Gebäuden weitere 81 Baumeisterhäuser in das Inventar
aufgenommen, vor allem in den neuen Kernzonen K, D-Weg und J-Gasse (zum Ganzen:
Baumeisterhäuser, Inventarergänzung, S. 3 ff.; Beschluss Nr. 922
des Stadtrats vom 29. Oktober 2014).
7.1.3
Die Inventarisierung weiterer Baumeisterhäuser begründet die Stadt Zürich
damit, dass die bisher inventarisierten Objekte über das Stadtgebiet verstreut
seien und nur partiell Ensemblequalität vermittelten. Ein Grossteil der Objekte
befinde sich gehäuft in den Gebieten K, J-Gasse und D-Weg; dem solle mit der
Ausscheidung von Kernzonen in diesen Gebieten planerisch Rechnung getragen werden
(Baumeisterhäuser, Inventarergänzung, S. 4). Die Kernzone D-Weg wird damit
begründet, dass in diesem Gebiet die Bebauung am frühesten, nämlich unmittelbar
nach 1831, eingesetzt habe. Die frühe Besiedlung zeige sich in den erhaltenen
Gebäuden und ihrer Positionierung im Strassennetz, das auf älteren Feldwegen
beruhe. Dieses noch kaum systematisch angelegte Quartier aus einer Zeit vor der
Verwendung stadtplanerischer Instrumente sei substanziell und strukturell
erhalten geblieben. Während die ältesten Bauten den ländlichen Ursprung dieses
Vorstadtgebiets zeigten, sei der übrige Teil deutlicher von der einheitlicheren
Baumeisterhausarchitektur der 1860er- bis 1880er-Jahre geprägt
(Baumeisterhäuser, Inventarergänzung, S. 47; vgl. auch Stadt Zürich, Teilrevision
der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich, Erläuterungsbericht nach
Art. 47 RPV, Zürich 2014, S. 101). Gemäss der Beschwerdeantwort wurde
das Gebiet für die Inventarergänzung und die Festsetzung einer Kernzone ausgewählt,
weil es ein herausragendes Merkmal der dortigen Baumeisterbebauung sei, dass
sie von den ersten Anfängen mit ländlich-industriellem Hintergrund bis zu einem
Beispiel für die Blockrandbebauung vertreten sei.
7.1.4
Die Zweifel des Beschwerdeführers an der Inventarisierung der zusätzlichen
Baumeisterhäuser sind nicht substanziiert. Die Inventarergänzung wird
überzeugend damit begründet, dass nicht nur Einzelobjekte, sondern Ensembles
von Baumeisterhäusern erfasst werden sollten. Die Eignung der Kernzone D-Weg
hierzu ergibt sich daraus, dass sich gerade in diesem Gebiet Baumeisterhäuser
aus der gesamten Periode der Stadtentwicklung von den 1830er-Jahren bis um 1893
finden, womit es die gesamte Baumeisterhausepoche dokumentiert. Dies wurde
bestätigt durch den Augenschein der Vorinstanz, die dem Gebiet "zahlreiche
schutzwürdige Gebäude und Gebäudegruppen sowie Orts- und Strassenbilder aus der
Baumeisterhausepoche" und "reiche Bestände an potentiellen baulichen
Zeugen im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG" attestiert. Es
stimmt zudem mit den erwähnten Einträgen im ISOS überein. Sowohl der Schutz zusätzlicher
Baumeisterhäuser als auch die Auswahl des Gebiets D-Weg für die Festsetzung
einer Kernzone sind begründet.
7.1.5
Weil das Gebiet der Kernzone D-Weg die gesamte Epoche der Baumeisterhäuser
dokumentiert, überzeugt auch der Einwand des Beschwerdeführers nicht, andere
Quartiere wiesen einen dichteren Bestand an Baumeisterhäusern und eine
homogenere Struktur auf: Die Diversität der Baumeisterhäuser begründet gerade
die Zeugenschaft im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG. Ob andere
Standorte eine noch grössere Bestandesdichte aufweisen, kann angesichts dessen
nicht entscheidend sein. Zudem ergibt sich auch aus den Kartenauszügen, die der
Beschwerdeführer im Rekursverfahren einreichte, dass die Dichte an vor 1850
bzw. zwischen 1850 und 1875 erstellten Häusern im Gebiet der Kernzone D-Weg
besonders hoch ist. Ebenfalls fehl geht die Kritik des Beschwerdeführers, die
konsequente Beachtung des ISOS und der Inventarisierungskriterien sei unangebracht,
weil sie dazu führen müsste, dass weite Teile der Stadt Zürich einer Kernzone
zugeordnet werden müssten: Diese Grundlagen schliessen eine Auswahl bei der
Inventarisierung und der Festsetzung von Kernzonen nicht aus. Bei dieser
Auswahl verfügt die Gemeinde über einen weiten Ermessensspielraum, und das
Ergebnis ist ohne Weiteres nachvollziehbar. Die Aufnahme der 81 Gebäude
ins Inventar erhöht denn auch den Bestand an rund 7000 inventarisierten oder
unter Schutz gestellten Bauten (die etwa 13 Prozent des gesamten
Baubestandes der Stadt Zürich ausmachen) nur um rund 1,2 Prozent
(Beschluss Nr. 922 des Stadtrats vom 29. Oktober 2014), was auf eine
massvolle Umsetzung des Schutzes schliessen lässt.
7.1.6
Weiter bringt der Beschwerdeführer vor, dass die streitige Kernzone D-Weg
gar nicht auf dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte
beruhe. Er beruft sich auf die zeitliche Abfolge: Die Kernzone D-Weg fand sich
bereits in der Teilrevisionsvorlage vom 1. September 2013 für die öffentliche
Auflage nach § 7 Abs. 2 PBG (vgl. den Beschluss des Stadtrats
Nr. 882 vom 18. September 2013), während die Inventarisierung erst
mit Beschluss Nr. 922 des Stadtrats vom 29. Oktober 2014 erfolgte.
Der Einwand geht fehl, ergibt sich doch aus den Unterlagen zur Inventarisierung
und zur Teilrevision der Bau- und Zonenordnung, dass die Verfahren parallel und
aufeinander bezogen geführt wurden (vgl. Baumeisterhäuser, Inventarergänzung,
S. 4; Erläuterungsbericht BZO, S. 86, 99). Im Übrigen ist kein
anderer Grund für die Ausscheidung der Kernzone ersichtlich als die Erhaltung
des von den Baumeisterhäusern geprägten Ortsbilds, sodass kein Anlass besteht,
dieses Motiv für bloss vorgeschoben zu halten.
7.2
Der
Beschwerdeführer rügt eine unrichtige Sachverhaltsfeststellung und implizit
eine Rechtsverletzung im Sinn von § 50 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 20 Abs. 1 lit. a und b VRG, indem er geltend macht, dass
bisher keines der inventarisierten Baumeisterhäuser in der umstrittenen
Kernzone D-Weg unter Schutz gestellt wurde. Es sei also nicht abgeklärt worden,
ob sich in dieser Kernzone überhaupt erhaltenswürdige Baumeisterhäuser befänden.
Das Vorhandensein bloss potenzieller Schutzobjekte genüge nicht. Wenn sich aufgrund
späterer denkmalpflegerischer Abklärungen herausstellen sollte, dass keine oder
nur ganz wenige Objekte unter Schutz zu stellen seien, könnten die
Baumeisterhäuser ganz oder weitgehend durch Ersatzbauten verdrängt werden. Es
sei umso wahrscheinlicher, dass sich keines der Gebäude als schützenswert
herausstelle, als zahlreiche Bauten bereits äusserlich durch Um- und Anbauten
verändert worden seien. Umso mehr sei mit dem Verlust von Originalsubstanz
durch innere Umbauten zu rechnen. Darauf weise auch hin, dass auf die
Inventarisierung zweier Gebäude im Rahmen eines Provokationsverfahrens
(§ 213 PBG) verzichtet worden sei. Wenn aber nicht sichergestellt sei,
dass historische Substanz auf Dauer erhalten bleibe, könne das Schutzziel der
Kernzone D-Weg gar nicht erreicht werden.
7.2.1
Der Beschwerdegegner 1 macht geltend, bei den Ausführungen des
Beschwerdeführers zu äusserlichen Veränderungen an einzelnen inventarisierten
Bauten handle es sich um neue Tatsachenbehauptungen, die nach § 52
Abs. 2 VRG unzulässig seien. Der Beschwerdeführer hat allerdings das
angebliche Fehlen der Schutzwürdigkeit aufgrund späterer Um- und Anbauten an
verschiedenen Baumeisterhäusern im Rekursverfahren mehrfach thematisiert, und
die Frage wurde anhand zumindest eines Beispiels auch am Augenschein erörtert.
Die Verdeutlichung des Vorbringens durch konkrete Beispiele stellt keine neue
Tatsachenbehauptung dar.
7.2.2
Es trifft zu, dass von den 27 Baumeisterhäusern, die im Gebiet der
umstrittenen Kernzone D-Weg inventarisiert wurden, bisher keines rechtskräftig
unter Schutz gestellt wurde. Bei den drei geschützten Objekten in diesem Gebiet
handelt es sich nicht um Baumeisterhäuser.
7.2.3
Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass es sich bei der Kernzone um eine
Bauzone handelt, die vor allem Anliegen des Ortsbildschutzes erfüllt. Nach
§ 203 Abs. 1 lit. c PBG bezieht sich der Ortsbildschutz auf
Objekte, die als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen
oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder
Siedlungen wesentlich mitprägen. Objekt des Ortsbildschutzes sind also in
erster Linie Ensembles und nicht Einzelbauten (vgl. Walter Engeler, Das
Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008,
S. 122 ff.). Ortsbilder umfassen auch Bauten, die keine eigenständige
Bedeutung als Bauwerk haben (also keinen sogenannten Eigenwert aufweisen),
sondern deren Bedeutung sich aus der Stellung in der gesamten Umgebungsstruktur
ergibt (was als Situationswert bezeichnet wird; zur Unterscheidung von
Eigenwert und Situationswert, die in der Zürcher Praxis auf die beiden Elemente
von § 203 Abs. 1 lit. c PBG bezogen werden, vgl. VGr, 5. April
2018, VB.2017.00698, E. 2.1 mit Hinweisen). In jedem Fall ist aber die
vorhandene Bausubstanz für die Anordnung von Schutzmassnahmen relevant: Sie ist
nicht nur Voraussetzung der Schutzwürdigkeit, soweit es um den Eigenwert einer
Baute geht (vgl. VGr, 25. Oktober 2011, VB.2011.00348, E. 3.2.3); sie
ist auch ein Kriterium, soweit der Situationswert einer Baute entscheidend ist
(BGr, 18. November 2014, 1C_212/2014, E. 4.2.4; VGr, 27. Februar
2014, VB.2013.00662, E. 4.2; RB 1997 Nr. 73, E. 2). Demnach
mag allenfalls auch ein Ortsbild schützenswert sein, in dem keinem der
einzelnen Gebäude ein Eigenwert zukommt (vgl. VGr, 4. Oktober 2018,
VB.2018.00180, E. 4.5.1), kaum jedoch ein Ortsbild, in dem keines der
Gebäude schutzwürdige historische Bausubstanz aus der Zeit aufweist, auf welche
die Eigenart des Gebiets zurückgeht.
7.2.4
Im Einklang mit den soeben dargestellten Grundsätzen halten Praxis und
Lehre fest, dass die Festsetzung einer Kernzone nur zulässig ist, wenn in deren
Bereich ein Minimum an erhaltenswürdigen Bauten vorhanden ist (VGr,
29. März 2001, VB.2001.00031, E. 3c; RRB Nr. 3476/1987,
BEZ 1988 Nr. 8; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 127; auch VGr,
4. Oktober 2018, VB.2018.00180, E. 4.5.1, kann nichts anderes
entnommen werden). Wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt, vermag eine
Ansammlung von Ersatzbauten keine Kernzone zu rechtfertigen (sofern diese
Bauten nicht ihrerseits eines der Kriterien von § 203 Abs. 1
lit. c PBG erfüllen). Somit setzt die Kernzone als Massnahme zum
Ortsbildschutz das Vorhandensein von Bauten voraus, die aufgrund ihres Eigen-
oder Situationswerts schützenswert sind. Dies gilt jedenfalls im vorliegenden
Fall vorbehaltlos, bezweckt doch die Kernzone D-Weg, Zeugen der historischen
Baumeisterhausepoche zu bewahren, was eine entsprechende Bausubstanz
voraussetzt.
Die Praxis zur Zulässigkeit von Kernzonen hatte sich bisher
allerdings lediglich mit der Frage zu befassen, ob eine Kernzone festgesetzt
werden darf, wenn die betroffenen Gebäude erwiesenermassen nicht erhaltenswert
sind, was verneint wurde (vgl. RRB Nr. 3476/1987, BEZ 1988 Nr. 8).
Sie bezieht sich nicht auf die nun zu behandelnde Frage, ob es genügt, wenn die
Bauten potenziell schutzwürdig sind, aber nicht rechtskräftig unter Schutz stehen.
7.2.5
Der Beschwerdegegner 1 führt unter Hinweis auf die anwendbaren
Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen aus, dass sein Vorgehen dem gewöhnlichen,
gesetzlich vorgesehenen Verfahren entspreche. Es wäre ihm zufolge nicht
praktikabel, wenn für die Festsetzung von Kernzonen vorgängig förmliche
Unterschutzstellungen erfolgen müssten. Dies läge zudem nicht im Interesse der
Grundeigentümer: Definitive Schutzanordnungen, die zwangsläufig mit einer formellen
Unterschutzstellung einhergingen, würden regelmässig erst dann erlassen, wenn
hierzu ein tatsächlicher Anlass bestehe, was dem Verhältnismässigkeitsprinzip
Rechnung trage. Die Vorinstanz teilt sinngemäss diese Auffassung.
7.2.6
Der Ansicht des Beschwerdegegners 1 und der Vorinstanz ist
zuzustimmen. § 204 Abs. 1 PBG und § 1 KNHV sehen vor, dass die
Pflicht zur Schonung und Erhaltung von Schutzobjekten bei der Nutzungsplanung –
und damit zu planungsrechtlichen Schutzmassnahmen – unabhängig von
Inventarisierung und Unterschutzstellung gilt. Nach § 203 Abs. 2 PBG
haben die zuständigen Behörden Inventare über die Schutzobjekte zu erstellen.
Die Inventarisierung bewirkt noch keinen Eingriff in die Rechte der Grundeigentümer
(vgl. § 209 Abs. 2 PBG e contrario). Der Schutz erfolgt unter
anderem durch Massnahmen des Planungsrechts (§ 205 lit. a PBG) und
der planungsrechtliche Schutz von Ortsbildern in erster Linie durch die
Festsetzung von Kern- oder Freihaltezonen und/oder mithilfe von
Gestaltungsplänen (§ 24 Abs. 1 KHNV). Weitere Schutzmassnahmen sind
nur anzuordnen, wenn oder soweit planungsrechtliche Massnahmen und die
Bauvorschriften einen fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht
sicherstellen (§ 9 Abs. 1 KNHV). Die Systematik dieser Bestimmungen
legt nahe, dass die Festsetzung einer Kernzone als planungsrechtliche Massnahme
keine Denkmalschutzmassnahmen für Einzelobjekte voraussetzt. § 50 PBG
lässt sich nichts anderes entnehmen. Das gesetzlich vorgezeichnete Verfahren
lässt sich zudem mit der Praktikabilität rechtfertigen: Die zuständigen
Behörden müssten die Schutzwürdigkeit einer genügenden Anzahl von Bauten
überprüfen und gegebenenfalls weitere Schutzmassnahmen anordnen. Der Aufwand
hierfür geht deutlich über denjenigen hinaus, der für die Inventarisierung zu
leisten ist. So wurden für diese die betreffenden Gebäude nur von aussen
besichtigt (Beschluss Nr. 922 des Stadtrats vom 29. Oktober 2014).
7.2.7
Der Beschwerdeführer macht dagegen geltend, dass ein genügendes
öffentliches Interesse an einer Kernzone dann nicht nachgewiesen sei, wenn
diese keine rechtskräftig geschützten Objekte umfasse. Soweit er damit sagen
wollte, dass allein mit einer Kernzone schützenswerte Objekte nicht geschützt
werden könnten, übersieht er die Wirkungen der Inventarisierung. Zwar trifft
zu, was der Beschwerdeführer gestützt auf einen Entscheid des
Verwaltungsgerichts (VGr, 9. Februar 2011, VB.2010.00032, E. 5.3 =
BEZ 2011 Nr. 21) ausführt: Planungsrechtliche Massnahmen allein
vermögen den Ortsbildschutz nur unzureichend zu gewährleisten, weil sie die
Originalsubstanz nicht sichern können (vgl. etwa auch VGr, 5. April 2018,
VB.2017.00698, E. 5.3; VGr, 27. Februar 2014, VB.2013.00662, E. 3.2).
Allerdings fallen derartige Aussagen regelmässig im Zusammenhang mit der Frage
an, ob zusätzlich zu den planungsrechtlichen Massnahmen eine Inventarisierung
oder Unterschutzstellung zu erfolgen hat. Im vorliegenden Fall lautet die
Fragestellung umgekehrt: Es geht darum, ob die Festsetzung der Kernzone
zulässig ist, wenn zwar Inventarisierungen, aber keine förmlichen
Unterschutzstellungen erfolgt sind. Die verbliebenen Inventarisierungen werden
weder von der Stadt Zürich noch von den betroffenen Grundeigentümern infrage
gestellt. Die Inventarisierung als Ausgangspunkt von Schutzmassnahmen im Bedarfsfall
und die Kernzone – in der namentlich der Abbruch von Gebäuden bewilligungspflichtig
ist (§ 309 Abs. 1 lit. c PBG) – stellen zusammen ein genügendes
Instrumentarium dar, um drohenden Verlusten an originaler Bausubstanz
gegebenenfalls zu begegnen. Allein aufgrund der potenziellen Gefahr von Substanzverlusten
sind keine förmlichen Unterschutzstellungen erforderlich. Die Kernzone kann
also nicht deswegen als ungeeignete und daher unzulässige Massnahme des
Ortsbildschutzes bezeichnet werden, weil sie die historische Bausubstanz nicht
allein schützen kann.
7.2.8
Den Schwerpunkt legt der Beschwerdeführer allerdings auf das Argument, dass
ohne Unterschutzstellungen offenbleibe, ob sich in der fraglichen Kernzone
überhaupt schutzwürdige Bauten befänden. Im Extremfall könnten daher sämtliche
inventarisierten Bauten ersetzt werden, womit die Kernzone ihren Zweck
verfehlen würde. Damit wird die Frage aufgeworfen, welcher Beweisgrad für die
Annahme eines Bestands schutzwürdiger Bauten, den die Festsetzung einer
Kernzone voraussetzt, zu verlangen ist. Die gesetzlich vorgesehene
Vorgehensweise für planerische Massnahmen, Inventarisierung und Unterschutzstellung
(E. 7.2.5 f.) legt nahe, dass kein voller Beweis zu erbringen ist. Zu
prüfen ist, ob grundsätzlich das Vorhandensein inventarisierter Objekte genügt
(in diese Richtung, allerdings in anderem Zusammenhang: VGr, 29. März
2001, VB.2001.00031, E. 3d). Dazu ist die Funktion der Inventare zu
beachten: Diese begründen die Vermutung der Schutzfähigkeit der verzeichneten
Objekte und verpflichten die Behörden, sich mit dieser Vermutung
auseinanderzusetzen (VGr, 5. April 2018, VB.2017.00850, E. 2.3 mit
weiteren Hinweisen). Sie sollen nicht nur die Objekte umfassen, die mit
Sicherheit formell geschützt werden, sondern den gesamten Bestand der in
Betracht fallenden schutzfähigen Objekte (VGr, 9. Februar 2011,
VB.2010.00032, E. 5.3 = BEZ 2011 Nr. 21; RB 1990
Nr. 72; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 211). Die Inventarisierung als
solche hat keine Eigentumsbeschränkungen zur Folge, und die betroffenen
Eigentümer können die Berechtigung des Eintrags unter den Voraussetzungen von
§ 213 PBG überprüfen lassen. Dagegen bedeutet die Festsetzung einer
Kernzone, dass den Eigentümern – auch denjenigen nicht inventarisierter Gebäude
– Beschränkungen auferlegt werden. Diese könnten materiell unbegründet sein,
wenn nämlich die Vermutung der Schutzfähigkeit für einen so grossen Anteil
inventarisierter Gebäude widerlegt werden könnte, dass das Ortsbild als solches
nicht mehr als schutzwürdig bezeichnet werden könnte. Die Eigentümer haben
allerdings keine Möglichkeit, die Inventarisierungen der Gebäude Dritter
anzufechten und auf diese Weise eine unbegründete Belastung abzuwenden. Würde
das blosse Vorhandensein inventarisierter Objekte als Grundlage für die
Festsetzung einer Kernzone anerkannt, so würden damit Eingriffe in ein Grundrecht
auf der Basis von Vermutungen zugelassen, die sich einerseits nicht in allen
Fällen als begründet herausstellen dürften und anderseits von den Betroffenen
nicht im notwendigen Umfang infrage gestellt werden könnten.
7.2.9
Es liegt daher nahe, die Festsetzung einer Kernzone nicht bereits dann
zuzulassen, wenn sich im fraglichen Gebiet Objekte befinden, die im Sinn des
Schutzziels der betreffenden Kernzone inventarisiert wurden. Vielmehr muss sich
aufgrund einer Gesamtbetrachtung als zumindest wahrscheinlich erweisen, dass
genügend Objekte vorhanden sind, die mit Blick auf die Eigenart des Gebiets schutzwürdig
sind, sodass die Kernzone ihren Zweck erfüllen kann. Die Wahrscheinlichkeit,
dass sich im Gebiet einer geplanten Kernzone genügend schutzwürdige Objekte
finden, kann erst angenommen werden, wenn sich dies anhand der weiteren
Umstände – etwa der Begründung der Inventaraufnahmen, der Anzahl der
Inventarisierungen im betreffenden Gebiet, des Charakters der Kernzone, der
Einträge im ISOS – erhärten lässt. Mit dieser Vorgabe wird auch den betroffenen
Grundeigentümern ermöglicht, im Rechtsmittelverfahren Einwände vorzubringen,
ohne dass mit der Abklärung der Schutzwürdigkeit in unverhältnismässiger Weise
in die Rechte der Eigentümer inventarisierter Objekte eingegriffen werden
müsste.
7.2.10
Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob das Vorhandensein einer genügenden
Zahl schutzwürdiger Bauten in der Kernzone D-Weg zumindest wahrscheinlich ist.
Der Beschwerdegegner 1 bringt vor, dass die Inventarisierung auf einem
sorgfältig durchgeführten Prozess beruhe. Dass das Verfahren fachgerecht
durchgeführt wurde, wird vom Beschwerdeführer nicht substanziiert bestritten
und durch die Dokumentation der einzelnen inventarisierten Objekte belegt (vgl.
Baumeisterhäuser, Inventarergänzung, S. 47 ff.). Insbesondere kann
entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers daraus, dass förmliche
Unterschutzstellungen weitere Abklärungen voraussetzen, nicht geschlossen
werden, dass die Inventarisierung auf mangelhaften Grundlagen beruht. Dass sie
ausreicht, um von der Existenz schutzwürdiger Bauten auszugehen, ergibt sich
sodann aus Zweck und Charakter der Kernzone D-Weg: Diese umfasst eine heute unbestrittenermassen
teilweise heterogene Gegend und soll die Entwicklung der Bebauung in den
Vorstädten der Stadt Zürich zwischen 1831 und 1893 nachvollziehbar machen. Hierzu
ist nicht notwendig, dass die Originalsubstanz der das Gebiet insofern
prägenden Bauten ungeschmälert erhalten ist.
In diesem Zusammenhang ist
hervorzuheben, dass auch das Gebäudeäussere für sich allein unter Umständen
Schutzwürdigkeit zu begründen vermag (BGr, 18. November 2014, 1C_212/2014,
E. 4.2.4; VGr, 25. April 2012, VB.2010.00676, E. 7.4.1); zwar
ist die Schutzwürdigkeit eines Objekts aufgrund einer Gesamtabwägung zu
ermitteln (BGr, 27. Oktober 2017, 1C_285/2017, E. 2.4; BGE 135 I
176 E. 6.2), doch darf daraus nicht der Schluss gezogen werden,
lediglich Gebäude mit einem erhaltenswerten Innern seien
schützenswert (VGr, 27. Februar 2014, VB.2013.00662, E. 4.6)
.
Gemäss dem entsprechenden Beschluss Nr. 922 des Stadtrats vom
29. Oktober 2014 beruht die Inventarisierung auf einer Besichtigung der
Baumeisterhäuser von aussen, sodass anzunehmen ist, dass bei den
inventarisierten Objekten jedenfalls äusserlich historische Bausubstanz vorhanden
ist. Dies gilt ungeachtet der äusseren An- und Umbauten bei den inventarisierten
Objekten, die bei der Inventarisierung bekannt waren.
Auch der Verzicht
auf die Inventarisierung bzw. Unterschutzstellung bestimmter Gebäude hat nicht
die Bedeutung, die der Beschwerdeführer ihm zumisst: Er betrifft namentlich
dessen eigene Liegenschaft sowie zwei weitere äusserlich intakte
Baumeisterhäuser. Bei den Letzteren wurde auf ein Provokationsbegehren im Sinn
von § 213 PBG hin auf Denkmalschutzmassnahmen verzichtet, was mit der starken
Veränderung der Bausubstanz im Innern begründet wurde. Angesichts dessen, dass
die Umbauten im Wesentlichen das Innere der beiden Häuser betrafen, weist der
Verzicht auf die Unterschutzstellung auf eine zurückhaltende Praxis hin und
nicht darauf, dass sich die anderen Baumeisterhäuser ebenfalls als nicht schützenswert
herausstellen würden. Insbesondere besteht kein Anlass anzunehmen, dass nicht
einmal das Äussere einer hinreichenden Anzahl von Gebäuden sich als
schutzwürdig erweisen würde. Schliesslich ist auf die Eintragungen im ISOS
hinzuweisen, welche die Einschätzung der Stadt Zürich stützen. Aus diesen
Gründen
und angesichts der Dichte der Baumeisterhäuser im Gebiet der Kernzone D-Weg ist
es wahrscheinlich, dass die Kernzone über eine genügende Anzahl an
schutzwürdigen Objekten verfügt, um ihren Zweck zu erfüllen. Der Einwand des Beschwerdegegners,
sämtliche 27 inventarisierten Gebäude könnten sich schliesslich als nicht
schutzwürdig herausstellen, erscheint von bloss theoretischer Art.
7.3
Das
öffentliche Interesse an der Kernzone D-Weg ist nach den vorangegangenen
Erwägungen ausgewiesen. Die Bejahung der Schutzwürdigkeit führt jedoch nicht
zwingend zur Anordnung von Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207
PBG, sondern nur dann, wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des
Schutzobjekts höher zu gewichten ist als entgegenstehende öffentliche und
private Interessen (in Bezug auf Denkmalschutzmassnahmen: VGr,
20. September 2018, VB.2018.00064, E. 4.3; RB 1992 Nr. 62).
7.3.1
Der Beschwerdeführer führt das öffentliche Interesse an der
Siedlungsentwicklung nach innen ins Feld. Dazu ist in Übereinstimmung mit den
zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz auszuführen: Die Bundesverfassung
verpflichtet Bund und Kantone zur haushälterischen Nutzung des Bodens
(Art. 75 Abs. 1 BV). Das Bundesgesetz sieht die Siedlungsentwicklung
nach innen als Ziel der Raumplanung vor (Art. 1 Abs. 2 lit. a
bis
RPG), wobei der jeweilige kantonale Richtplan Siedlung festlegen soll, wie eine
hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt wird (Art. 8a
Abs. 1 lit. c RPG). Das Postulat der Verdichtung baulicher Nutzung –
so wichtig der haushälterische Umgang mit dem Boden ist – kann jedoch nicht
einfach als planerisches Oberziel betrachtet werden, dem sich alle anderen
Planungsanliegen unterzuordnen haben. Massgebend müssen eine Gesamtsicht und
die Optimierung der planerischen Interessen sein (BGr, 9. Januar 2012,
1C_349/2011, E. 3.4). Das Siedlungsgebiet ist also nicht etwa gleichmässig
zu verdichten. Zu den beachtenswerten Interessen gehört auch der Heimatschutz,
für den die Kantone zuständig sind (Art. 78 Abs. 1 BV). Der kantonale
Richtplan vermerkt, dass der Umgang mit kulturgeschichtlichen Objekten
besondere Sorgfalt erfordere.
In überkommunal geschützten Ortsbildern
stelle die Umsetzung des Ziels der Siedlungsentwicklung nach innen besonders
hohe Anforderungen. Die Nutzung der vorhandenen Potenziale sei sowohl in
qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht auf die Schutzziele abzustimmen,
wobei den geänderten Ansprüchen der heutigen Gebäudenutzer, der modernen
Gebäudebautechnik und den Interessen der Eigentümerschaft gebührend Beachtung
zu schenken sei (
Kanton Zürich, Richtplantext, Ziff. 2.1.1
lit. b, 2.4.1). Der regionale Richtplan ist auf 80'000 zusätzliche Bewohnerinnen
und Bewohner der Stadt Zürich ausgerichtet (Richtplantext, Ziff. 1.2.5).
Das Siedlungswachstum soll durch Innenentwicklung erfolgen, doch sollen die
Potenziale durch eine räumlich differenzierte bauliche Verdichtung genutzt
werden. Die Entwicklung soll den historischen Charakter und die Stärkung der
Identität der Quartiere berücksichtigen (Richtplantext, Ziff. 2.1.1
lit. a, c). Der regionale Richtplan bezeichnet die schutzwürdigen
Ortsbilder von regionaler Bedeutung, zu denen er die Kernzone D-Weg zählt
(Richtplantext, Ziff. 2.1.1, 2.3.2, Tabelle/Abbildung 2.4; Karte
Siedlung und Landschaft). Die Bau- und Zonenordnung 2016 berücksichtigt die
gegenläufigen öffentlichen Interessen (vgl. Erläuterungsbericht BZO,
S. 9 f.). Den Interessen an der haushälterischen Nutzung des Bodens
und der Siedlungsentwicklung nach innen trägt sie durchaus Rechnung. Wenn demgegenüber
für den Bereich der Kernzone D-Weg der Ortsbildschutz höher gewichtet wird,
steht dies im Einklang mit den rechtlichen Grundlagen und den Richtplänen; es
ist somit nicht zu beanstanden.
7.3.2
Weiter ruft der Beschwerdeführer die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV)
und ein öffentliches Interesse an seiner Tätigkeit an. Diese Interessen stellen
die Kernzone D-Weg als solche nicht infrage: Die Vorinstanz verweist zutreffend
darauf, dass private einem Nutzungsplan entgegenstehende Interessen des
Grundeigentümers wenig Gewicht haben, wenn der Plan den im öffentlichen
Interesse liegenden Planungszielen entspricht; unberücksichtigt bleiben
insbesondere finanzielle Interessen (Eloi Jeannerat/Pierre Moor in: Heinz
Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc.
2016, Art. 14 N. 43). Das Bundesgericht hat dies namentlich zum
öffentlichen Interesse an der Redimensionierung der Bauzonen auf das gesetzlich
zulässige Mass festgehalten (BGr, 13. August 2001, 1P.218/2001,
E. 5a; BGE 114 Ia 364 E. 4). Eine umfassende Gewichtung der
Interessen und Prüfung der Verhältnismässigkeit kann an dieser Stelle
unterbleiben: Die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Interessen vermögen
gegen das öffentliche Interesse an der Festsetzung der Kernzone D-Weg
jedenfalls deshalb nicht aufzukommen, weil sie gegebenenfalls angemessen
berücksichtigt werden können, indem die konkreten planerischen Massnahmen für
das Grundstück des Beschwerdeführers angepasst werden. Insoweit ist auf die
folgende Behandlung des Eventualantrags zu verweisen.
7.3.3
Schliesslich bestreitet der Beschwerdeführer die Verhältnismässigkeit der
Kernzone: Der Charakter des Gebiets könne ohne Schutzzone gewahrt werden, weil
die Struktur bereits vom Strassennetz und der Parzellierung gewährleistet werde.
Wie die jüngeren Bauten im Gebiet belegen, trifft dies nicht zu. Dies räumt
implizit auch der Beschwerdeführer ein, wenn er ausführt, dass der
"dynamische Charakter" des Quartiers erhalten bliebe. Ablesbar
bleiben soll jedoch nicht die Dynamik als solche, sondern die Stadtentwicklung
im 19. Jahrhundert. Einzelfallbezogene denkmalschutzrechtliche Massnahmen
genügen nicht, um den Charakter eines Ortsbilds zu bewahren, wie die Vorinstanz
zu Recht festhält. Die Massnahmen des Ortsbild- und des Denkmalschutzes sind
vielmehr kumulativ anzuwenden (vgl. § 23 Abs. 1 und 2 KNHV).
8.
8.1
Den
Eventualantrag, die Sache sei an die Stadt Zürich zurückzuweisen und diese sei
anzuweisen, auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 anstelle der Profilerhaltungslinie
einen Baubereich festzusetzen, begründet der Beschwerdeführer im Wesentlichen
wie folgt: Die Struktur des Ortsbilds brauche an dieser Stelle nicht geschützt
zu werden, weshalb die Profilerhaltung unverhältnismässig sei. Umgekehrt habe
diese einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie zur Folge. Die
Interessen des Beschwerdeführers seien von der Vorinstanz zu wenig gewichtet
worden, weshalb keine rechtsgenügende Interessenabwägung stattgefunden habe.
Insbesondere habe die Vorinstanz missachtet, dass ein öffentliches Interesse an
der Tätigkeit des Beschwerdeführers bestehe, und sie habe sich nicht mit dem
Ausmass des Eingriffs und dessen Wirkung auf den Beschwerdeführer und die von
diesem verfolgten Zwecke auseinandergesetzt. Deswegen macht der Beschwerdeführer
auch eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend, die im
vorliegenden Zusammenhang zu behandeln ist.
8.2
Nach
§ 50 PBG kann die Bau- und Zonenordnung unter anderem die Stellung der Bauten
in der Kernzone näher ordnen (Abs. 2) sowie besondere Vorschriften über
die Masse und die Erscheinung der dortigen Bauten enthalten (Abs. 3).
Entsprechend sieht Art. 28 BZO 2016 für alle Kernzonen das Mittel der
Profilerhaltung vor. Im Bereich einer Profilerhaltungslinie sind beim Ersatz
oder Umbau von Gebäuden oder Gebäudeteilen der Kubus und das wesentliche
äussere Erscheinungsbild der bestehenden Gebäude zu übernehmen (Art. 28
Abs. 1 Satz 1 BZO 2016). Damit liegt eine genügende gesetzliche Grundlage
für Eingriffe in die Eigentumsgarantie vor (vgl. BGr, 5. Mai 2014,
1C_629/2013, E. 6.6).
8.3
Zu prüfen
ist, ob ein öffentliches Interesse an der Profilerhaltungslinie auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 01 besteht.
8.3.1
Zweck der Profilerhaltung ist die Bewahrung der Eigenart bzw. des
Charakters des betreffenden Gebiets (vgl. BGr, 5. Mai 2014, 1C_629/2013,
E. 6.6). In der Formulierung der Vorinstanz werden mit einer
Profilerhaltungslinie "in aller Regel jene Gebäude erfasst, die aufgrund
ihrer Stellung, ihres Profils, ihrer Struktur und ihrer wesentlichen äusseren Erscheinung
das Ortsbild in seinen erhaltenswerten Teilen prägen". Der
Beschwerdegegner 1 führt aus, dass in der Kernzone D-Weg jene Gebäude mit
einer Profilerhaltung belegt worden seien, die für das schützenswerte Ortsbild
prägend oder typisch seien. Es handle sich um alle Gebäude, die aufgrund ihres
äusseren Erscheinungsbilds der Epoche der Baumeisterhäuser zuzuordnen seien,
nämlich die nunmehr inventarisierten Gebäude sowie vier weitere Gebäude, die
trotz fehlender Inventarwürdigkeit aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu dieser
Epoche und ihres weitgehend intakten äusseren Erscheinungsbilds, ihres Kubus
und ihrer Stellung für das Ortsbild besonders typisch seien. Dazu gehöre die
Liegenschaft des Beschwerdeführers, ein stattliches dreigeschossiges Mietshaus
aus dem Jahr 1872 mit Walmdach und beidseitiger mittiger, einen Mittelrisalit
abschliessender Lukarne, das mit seinen symmetrischen Achsen von
Einzelfenstern, dem Gurtgesims und dem Tempelgiebel der Lukarne die für
Baumeisterhäuser typischen Gestaltungselemente aufweise und daher für das
vorliegende Ortsbild charakteristisch sei. Auf die Inventarisierung sei
allerdings wegen verschiedener jüngerer Um- und Anbauten verzichtet worden. Die
Vorinstanz ist dieser Ansicht gefolgt.
Dass sich das Gebäude äusserlich
weitgehend im Originalzustand befindet, wird übrigens auch vom Beschwerdeführer
anerkannt.
8.3.2
Der Beschwerdegegner 1 stützt sich mit dieser Begründung unter anderem
auf Elemente, die dem Zweck und der Wirkung der Profilerhaltung nicht
entsprechen: Mit dieser können der Kubus, die Stellung und die wesentliche
äussere Erscheinung eines Gebäudes vorgeschrieben werden. Sie kann aber nicht
dazu dienen, ein historisches Gebäude zu erhalten, weil sie dessen Abbruch
zugunsten eines vollständigen Ersatzbaus nicht verhindern kann. Mit andern
Worten: Sie stellt kein milderes Mittel für die Inventarisierung und –
gegebenenfalls – Unterschutzstellung dar, weil sie als solches nicht tauglich
ist. Sie darf auch nicht eingesetzt werden, um faktisch auf die Bewahrung eines
Gebäudes hinzuwirken, das mit dem Verzicht auf die Inventarisierung gerade als
nicht schützenswert eingeschätzt wurde, weil an einer solchen Massnahme kein
öffentliches Interesse besteht. Dies gilt ungeachtet dessen, dass auch nicht
inventarisierte Objekte schutzwürdig sein können (vgl. BGr, 17. Juli 2018,
1C_380/2017, E. 2 f.; VGr, 10. Dezember 2008, VB.2008.00404,
E. 2.1 = RB 2008 Nr. 11 = BEZ 2009 Nr. 4): Die Behörde
verhält sich widersprüchlich, wenn sie einerseits die Vermutung der
Schutzfähigkeit verneint und anderseits planungsrechtliche Massnahmen mit dem
Schutz der historischen Bausubstanz rechtfertigt. Nun begründet der
Beschwerdegegner 1 die Profilerhaltung für das Hauptgebäude auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 nicht nur mit dem Kubus und dem äusseren
Erscheinungsbild, die für das Ortsbild typisch seien, sondern auch mit der Zugehörigkeit
zur Epoche der Baumeisterhäuser und der weitgehenden Intaktheit des Erscheinungsbilds,
worunter wohl (auch) die weitgehende Erhaltung der historischen Aussenhülle des
Gebäudes zu verstehen ist. Auch die Vorinstanz verweist darauf, dass das
Gebäude aus der Baumeisterhausepoche stammt. Die Zugehörigkeit zu einer Epoche
und die historische Substanz der äusseren Gebäudeteile können unter Umständen
die Schutzwürdigkeit begründen (vgl. E. 7.2.10). Dass diese Elemente hier
beachtlich wären, hat die Stadt Zürich jedoch mit dem Verzicht auf die
Inventarisierung gerade verneint, und sie können mit der Profilerhaltung auch
nicht gesichert werden. Soweit die Festsetzung der Profilerhaltung mit der
historischen Bausubstanz begründet wurde, geht sie also von unzutreffenden
Voraussetzungen aus: Die Profilerhaltung beantwortet nicht die Frage, ob das
jetzige Gebäude bestehen bleiben soll, sondern die Frage, ob ein Gebäude an
diesem Ort – das auch eine Ersatzbaute sein kann – den Kubus und das äussere
Erscheinungsbild des derzeitigen Gebäudes aufweisen muss.
8.3.3
Für die Beantwortung der Frage, ob sich allein aufgrund des Kubus, der
Stellung und des äusseren Erscheinungsbilds – ohne Berücksichtigung der
historischen Bausubstanz – eine Profilerhaltung rechtfertigt, ist die Bedeutung
der Baute für den Gebietscharakter massgebend. Dessen Beschreibung lautet für
die Kernzone D-Weg wie folgt (BZO 2016): "Das Gebiet ist von kleinteiligen
Handwerkerhäusern, Werkstätten und frühen Mietshäusern in der sich ab etwa 1830
entwickelnden Baumeisterarchitektur geprägt. Grössere moderne Wohn- und
Gewerbebauten durchsetzen das Quartier." Wie sich daraus sowie aus der
Beschreibung im ISOS (E. 6.2.3) und der Würdigung der Vorinstanz aufgrund
des Augenscheins ergibt, ist die Bebauung des Quartiers heterogen, wobei sich
teilweise gerade daraus die geschichtliche Entwicklung ablesen lässt;
namentlich sind auch die prägenden Baumeisterhäuser untereinander
uneinheitlich. Ob der heterogene Charakter des Quartiers für oder gegen eine
Profilerhaltung spricht, hängt von den konkreten örtlichen Verhältnissen ab.
Anzumerken ist, dass der Hinweis auf die grösseren modernen Wohn- und
Gewerbebauten in der BZO 2016 beschreibend zu verstehen ist; die Erstellung
einer solchen Baute anstelle eines Baumeisterhauses liesse sich demnach nicht
mit dem Quartiercharakter rechtfertigen.
8.3.4
Der Beschwerdegegner 1 begründet die Profilerhaltung damit, dass sich
die Liegenschaft des Beschwerdeführers – ungeachtet der Neubauten auf den
unmittelbar nördlich und südlich anschliessenden Nachbarparzellen – in die
heute noch klar erkennbare Reihe von Baumeisterhäusern entlang der E-Strasse
einordne und auch im rückwärtigen Bereich eine klare Verbindung zum
schutzwürdigen Ortsbild bestehe, so zu den Gebäuden an der E-Strasse 06/07
sowie zum Schulhaus I. Der Liegenschaft wird somit die Funktion eines
Bindeglieds zugeschrieben, das zum Quartiercharakter beiträgt. Weder die Stadt
Zürich noch die Vorinstanz scheint jedoch geprüft zu haben, ob diese Funktion
auch von einer Ersatzbaute wahrgenommen werden könnte, welche die typische
Erscheinungsweise des Baumeisterhauses – namentlich Kubatur, Giebel und
Fassadengestaltung – nur nachahmt. Soweit es nur darum ginge, Freiflächen und
Durchblicke auf die verschiedenen Baumeisterhäuser zu sichern – was der
Beschwerdegegner 1 am Augenschein hervorhob –, würde die Festsetzung eines
angemessenen Baubereichs genügen. Die Gemeinde verfügt insoweit über einen
erheblichen Gestaltungsspielraum (vgl. VGr, 13. Februar 2008,
VB.2007.00394, E. 2.2, 3.1 = RB 2008 Nr. 66 = BEZ 2008
Nr. 21).
8.3.5
Dass die Profilerhaltungslinie unter anderem auf nicht massgebliche Gründe
gestützt wurde, stellt eine Rechtsverletzung im Sinn von § 50 Abs. 1
lit. a VRG dar. Bereits deshalb ist der vorinstanzliche Entscheid
aufzuheben, soweit der Eventualantrag des Beschwerdeführers abgewiesen wurde.
Aufgrund des Gestaltungsspielraums des Beschwerdegegners 1 ist die Sache
direkt an diesen zurückzuweisen.
8.4
Zu prüfen
ist weiter, ob die Vorinstanzen die Interessen des Beschwerdeführers formell
und materiell korrekt gewürdigt haben.
8.4.1
Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches
Gehör geltend, weil die Vorinstanz nicht darauf eingegangen sei, dass seine
Tätigkeit im öffentlichen Interesse liege und er eine besonders grosse Einbusse
durch die planungsrechtlichen Festsetzungen erleide. Die Vorinstanz äussert
sich nur in Bezug auf die Festsetzung der Kernzone D-Weg zu den privaten
Interessen der drei Rekurrierenden, indem sie festhält, deren rein finanzielle
Interessen vermöchten das öffentliche Interesse am Ortsbildschutz nicht zu
überwiegen. Bei der Prüfung der konkreten Festsetzung für das Grundstück des
Beschwerdeführers erwähnt sie hingegen dessen Interessen nicht, ohne dies zu
begründen. Es bestehen auch keine Anzeichen, dass sie sich mit diesen
auseinandergesetzt hätte. Dies stellt eine Missachtung der Prüfungs- und
Berücksichtigungspflicht sowie der Begründungspflicht und damit eine Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV dar.
Materiell erweist sich die Interessenabwägung als unvollständig, wie im
Folgenden auszuführen ist.
8.4.2
Wenn planungsrechtliche Massnahmen nicht ein ganzes Gebiet betreffen,
sondern zu klar lokalisierbaren individuellen Einschränkungen führen, sind die
Interessen des betreffenden Grundeigentümers einzeln zu beurteilen
(Jeannerat/Moor, Art. 14 N. 44). Entsprechend beachtet die
Rechtsprechung etwa bei der Prüfung von Uferschutzplänen, besonderen
Nutzungsanordnungen, Bau- oder Waldabstandslinien die privaten Interessen im Einzelnen
(vgl. etwa BGr, 12. November 2018, 1C_539/2017, E. 4.5, 6.7; BGr,
1. Februar 2016, 1C_277/2015, E. 3 f.; BGE 118 Ia 394
E. 5; VGr, 7. Mai 2014, VB.2013.00560, E. 6.3; VGr,
25. August 2011, VB.2011.00083, E. 4). Während bei der Festsetzung
der Kernzone als solcher den privaten Interessen nur wenig Gewicht zuzugestehen
ist (E. 7.3.2), sind diese zu beachten, wenn zu beurteilen ist, ob bzw.
inwieweit die spezifischen ein einzelnes Grundstück betreffenden Festsetzungen
gerechtfertigt sind (ähnlich übrigens auch die Vorinstanz in BRGE I,
23. März 2018, Nr. 0033/2018, E. 3.4.3 = BEZ 2018
Nr. 22). Die streitige Profilerhaltungslinie, mit welcher die
Baumöglichkeiten auf dem Grundstück des Beschwerdeführers geregelt werden,
stellt eine planungsrechtliche Massnahme des Ortsbildschutzes im Sinn von
§ 203 lit. a PBG dar. Sie ergibt sich nicht direkt aus den
Kernzonenvorschriften, sondern sie ist das Ergebnis einer Abwägung der konkreten,
spezifisch dieses Grundstück betreffenden Umstände. In der Wirkung kommt sie
einer individuell-konkreten Schutzmassnahme gleich, weshalb auch an die entsprechende
Praxis angeknüpft werden kann: Ob eine aus Gründen des Natur- und
Heimatschutzes erfolgende Nutzungsbeschränkung das dem Eigentümer zumutbare
Mass überschreitet, ist einzelfallweise aufgrund der gesamten Umstände zu beurteilen
(BGr, 2. November 2012, 1C_168/2012, E. 6.4; vgl. auch BGE 135 I
176 E. 8.2; BGE 126 I 219 E. 2c).
8.4.3
Die Vorinstanz hat bei der Prüfung des Eventualantrags die vom
Beschwerdeführer vorgebrachten Interessen nicht berücksichtigt, sondern sich
auf eine knappe Würdigung aus der Sicht des Ortsbildschutzes beschränkt. Ob sie
sich sinngemäss auf die Praxis zum Gewicht der privaten Interessen im Rahmen
der Nutzungsplanung abgestützt hat, kann offenbleiben. Jedenfalls stellt die
unvollständige Interessenberücksichtigung eine Rechtsverletzung dar. Auch
deshalb ist der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben, soweit er den
Eventualantrag des Beschwerdeführers betrifft. Weil der Beschwerdegegner 1
über einen grossen Ermessensspielraum verfügt, ist die Sache, wie bereits ausgeführt,
direkt an ihn zurückzuweisen. Im Folgenden ist kurz auf die vom Beschwerdeführer
genannten privaten Interessen einzugehen.
8.4.4
Der Beschwerdeführer verweist darauf, dass er ein Verein im Sinn von
Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB) und daher nicht gewinnstrebig
ist (Art. 60 Abs. 1 ZGB). Im Rahmen seines Vereinszwecks führe er
diverse gemeinnützige Institutionen für Hilfsbedürftige. Gerade deswegen sei er
darauf angewiesen, die ihm zur Verfügung stehenden Mittel möglichst
zweckgerichtet einsetzen zu können. Er verweist sodann auf die Leistungsvereinbarung
zwischen ihm und der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich, um zu belegen,
dass das Wohnheim und der Integrationsbetrieb in der streitbetroffenen
Liegenschaft von öffentlichem Interesse sind. Das öffentliche Interesse an der
Tätigkeit des Beschwerdeführers ist ausgewiesen. Allerdings macht dieser nicht
substanziiert geltend, dass der Betrieb im bestehenden Gebäude oder einer
Ersatzbaute mit denselben Abmessungen nicht adäquat fortgesetzt werden könnte.
Selbst in der eingehenden Stellungnahme, die sich in der Rekursreplik findet,
verweist er letztlich nur auf allgemeine, längerfristige Entwicklungen und sein
Interesse an einer möglichst flexiblen Nutzung seiner Mittel inklusive der
Liegenschaft.
8.4.5
Die Berücksichtigung der finanziellen Interessen des Beschwerdeführers hat
sich nach der Praxis zu Nutzungsbeschränkungen durch Denkmalschutzmassnahmen zu
richten. Demgemäss sind bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit von Zweck und
Wirkung einer Massnahme das öffentliche Interesse und damit der Grad der
Schutzwürdigkeit zu berücksichtigen (BGr, 23. Juni 1995, ZBl 97/1996,
S. 366 E. 6b). Rentabilitätsüberlegungen sind umso geringer zu
gewichten, je schutzwürdiger ein Objekt ist. Bei ausgewiesener Schutzwürdigkeit
können rein finanzielle Interessen für sich genommen nicht ausschlaggebend sein
(BGr, 2. November 2012, 1C_168/2012, E. 6.4; BGr, 23. Februar
2011, 1C_553/2010, E. 2.4). Es ist nicht von der Nutzung auszugehen, die
ohne die Beschränkung durch die Schutzmassnahme möglich wäre, etwa von der Rendite
einer Neuüberbauung (BGE 118 Ia 384 E. 4e). Massgeblich ist vielmehr,
ob mit der Weiterführung der bisherigen Nutzung oder mit einer Nutzungsänderung
ein akzeptabler Ertrag erzielt werden kann (BGE 126 I 219 E. 5h; VGr,
10. September 2003, VB.2003.00120, E. 4b; vgl. auch BGr, 18. November
2014, 1C_267/2014, E. 4.6).
8.4.6
Der unter den Parteien umstrittene Ausnützungsverlust im Vergleich zu den
Bebauungsmöglichkeiten gemäss den Vorschriften über die Quartiererhaltungszone
QI3a ist hier demnach nicht beachtlich. Umgekehrt verfügt der Beschwerdegegner 1
über einigen Ermessensspielraum, um die finanziellen Interessen des
Beschwerdeführers zu berücksichtigen (vgl. BGr, 11. Februar 2011,
1C_444/2010, E. 6.2). Immerhin kann das öffentliche Interesse am Erhalt
des Kubus, der Stellung und des äusseren Erscheinungsbilds eines als nicht
schutzwürdig eingestuften Gebäudes in einer heterogen bebauten Gegend nicht als
so gross bezeichnet werden, dass gegenläufige private Interessen von vornherein
hintanzustehen hätten. Der Beschwerdegegner 1 wird die
Verhältnismässigkeitsprüfung im hier ausgeführten Rahmen nachzuholen haben.
8.4.7
Sowohl der Beschwerdeführer als auch der Beschwerdegegner 1 stützen
sich auf die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV): Der Beschwerdeführer
verlangt Gleichbehandlung mit der Rekurrentin im Verfahren R1S.2017.05147, der
die Vorinstanz einen zusätzlichen Baubereich auf dem Grundstück Kat.-Nr. 09
zusprach, der Beschwerdegegner 1 verweist auf den Rekurrenten im Verfahren
R1S.2017.05148, dem die Vorinstanz die Aufhebung der Profilerhaltungslinie und
die Ausscheidung eines Baubereichs auf der Parzelle Kat.-Nr. 08
verweigerte. Die drei Fälle sind jedoch nicht direkt vergleichbar: Auf der
Parzelle Kat.-Nr. 09 befindet sich ein nicht überbauter Hofbereich, an
dessen vollständiger Freihaltung gemäss der Vorinstanz ein nur sehr
geringfügiges öffentliches Interesse besteht. Im Vergleich zum nur 208 m
2
grossen Grundstück Kat.-Nr. 08 ist die Parzelle des Beschwerdeführers mit
1290 m
2
weit grösser; sie liegt zudem in einem bereits etwas
lockerer überbauten Quartierteil, und die unüberbaute Fläche braucht nicht
dieselbe Bedeutung für den Gebietscharakter zu haben wie jene auf der Parzelle
Kat.-Nr. 08. Die örtlichen Verhältnisse müssen für jede Liegenschaft
gesondert betrachtet werden.
8.5
Zusammenfassend:
Die Sache ist an den Beschwerdegegner 1 zur erneuten Prüfung des
Eventualantrags zurückzuweisen, soweit auf diesen einzutreten ist (§ 64
Abs. 1 VRG; zur Sprungrückweisung vgl. Donatsch, § 64 N. 4 mit
Hinweisen). Der Beschwerdegegner 1 hat das öffentliche Interesse am
Ortsbildschutz korrekt – ohne Berücksichtigung der historischen Bausubstanz der
Liegenschaft des Beschwerdeführers – zu bestimmen. Er hat hierauf die weiteren
relevanten Interessen, insbesondere die privaten Interessen des Beschwerdeführers,
einzubeziehen und zu gewichten sowie schliesslich aufgrund einer Verhältnismässigkeitsprüfung
neu zu entscheiden. Gegebenenfalls hat er anstelle der Profilerhaltungslinie
einen angemessenen Baubereich innerhalb des Baufelds, das nach Art. 24g
BZO zulässig wäre, festzusetzen. In diesem Fall ist ein erneuter
Genehmigungsentscheid der Baudirektion einzuholen.
9.
9.1
Mehrere am
Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Kann eine Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des
Antrags führen, gilt – besondere Umstände vorbehalten – die beschwerdeführende
Partei als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,
E. 3.2 f.; VGr, 7. Juni 2018, VB.2018.00153, E. 5). Der
Beschwerdeführer unterliegt mit seinem Hauptantrag, während auf seinen
Subeventualantrag nicht und auf den Eventualantrag nur teilweise einzutreten
ist. Aufgrund der Rückweisung zur erneuten Prüfung des Eventualantrags, soweit
auf diesen einzutreten ist, gilt er insoweit als obsiegend. Entsprechend dem
Verfahrensausgang sind die Kosten zu vier Fünfteln dem Beschwerdeführer und zu
einem Fünftel dem Beschwerdegegner 1 aufzuerlegen. Dem mehrheitlich
unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Antrag des Beschwerdegegners 1 auf eine
Parteientschädigung ist nicht zu entsprechen, weil der Aufwand für das
Rechtsmittelverfahren denjenigen, der im Planungsverfahren ohnehin zu erbringen
war, nicht wesentlich übertrifft (Plüss, § 17 N. 51).
9.2
Die Kosten
des Rekursverfahrens R1S.2017.05149 sind entsprechend dem Ausgang des Beschwerdeverfahrens
neu zu verteilen.
10.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind
als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143
E. 1.2, BGE 133 V 477 E. 4.2). Soweit die Sache an die erste
Instanz zurückgewiesen wird, ist der vorliegende Entscheid daher vor Bundesgericht
nur direkt anfechtbar, wenn die Rückweisung einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.
Dispositiv-Ziffer II Abs. 4 des Entscheids des Baurekursgerichts vom
24. August 2018 wird insoweit aufgehoben, als damit der Eventualantrag im
Rekursverfahren R1S.2017.05149 abgewiesen wurde. Der Beschluss des Gemeinderats
der Stadt Zürich vom 30. November 2016 und der Genehmigungsentscheid der
Baudirektion Kanton Zürich vom 5. Juli 2017 werden insoweit aufgehoben,
als damit eine Profilerhaltungslinie auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 des
Beschwerdeführers festgesetzt wurde. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an
den Beschwerdegegner 1 zum Neuentscheid über den Eventualantrag zurückgewiesen.
2.    In
teilweiser Änderung von Dispositiv-Ziffer III Abs. 2 des Entscheids
des Baurekursgerichts vom 24. August 2018 werden die Kosten des
Rekursverfahrens in der Höhe von Fr. 15'270.- zu 4/15 dem Beschwerdeführer
und zu 9/60 dem Beschwerdegegner 1 auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    270.--     Zustellkosten,
Fr. 8'270.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden zu vier Fünfteln dem Beschwerdeführer und zu einem
Fünftel dem Beschwerdegegner 1 auferlegt.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an
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