zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00048 · 2009-04-09 · de

Gestaltungsplan | Privater Gestaltungsplan: Strassenabstand und Gebäudehöhe (Die Baurekurskommission hiess einen Rekurs gegen den Privaten Gestaltungsplan gut. Dagegen erhoben die Gestaltungsplanträgerin und die Gemeinde Beschwerde.) Die Baurekurskommission erachtete die Einwendungen betreffend kompetenzwidrige Zustimmung durch den Gemeinderat (Umgehung der Zustimmung durch die Gemeindeversammlung) hinsichtlich der gerügten Verletzung des Strassenabstands (Pflichtgebäudefluchten) als begründet, hinsichtlich der beanstandeten Überschreitung der höchstzulässigen Gebäudehöhe von 21,5 m als unbegründet (E. 3). Die Baurekurskommission bejahte zu Recht die Rekurslegitimation des Beschwerdegegners, der die Verletzung des Strassenabstands im Zusammenhang mit der Kompetenzwidrigkeit des Zustimmungsbeschlusses rügte (E. 4). Der angefochtene Rekursentscheid, der bezüglich der Pflichtgebäudefluchten den Zustimmungsbeschluss des Gemeinderats aufhebt und es Letzterem sowie der privaten Planungsträgerin überlässt, den Gestaltungsplan in der jetzigen Fassung der Gemeindeversammlung vorzulegen oder im dargelegten Sinn zu überarbeiten, ist nicht rechtsverletzend (E. 5.5). Der Gestaltungsplan weicht bezüglich der durch ihn ermöglichten Gebäudehöhen nicht von der Regelbauweise ab und bedarf daher insoweit nicht der Zustimmung der Gemeindeversammlung (E. 6.5). Abweisung der vereinigten Beschwerden

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.09.0 VB.2008.00048
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.09.0 VB.2008.00048
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.09.0 VB.2008.00048

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00048
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00048
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.04.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Privater Gestaltungsplan: Strassenabstand und Gebäudehöhe
(Die Baurekurskommission hiess einen Rekurs gegen den Privaten Gestaltungsplan gut. Dagegen erhoben die Gestaltungsplanträgerin und die Gemeinde Beschwerde.)
Die Baurekurskommission erachtete die Einwendungen betreffend kompetenzwidrige Zustimmung durch den Gemeinderat (Umgehung der Zustimmung durch die Gemeindeversammlung) hinsichtlich der gerügten Verletzung des Strassenabstands (Pflichtgebäudefluchten) als begründet, hinsichtlich der beanstandeten Überschreitung der höchstzulässigen Gebäudehöhe von 21,5 m als unbegründet (E. 3).
Die Baurekurskommission bejahte zu Recht die Rekurslegitimation des Beschwerdegegners, der die Verletzung des Strassenabstands im Zusammenhang mit der Kompetenzwidrigkeit des Zustimmungsbeschlusses rügte (E. 4).
Der angefochtene Rekursentscheid, der bezüglich der Pflichtgebäudefluchten den Zustimmungsbeschluss des Gemeinderats aufhebt und es Letzterem sowie der privaten Planungsträgerin überlässt, den Gestaltungsplan in der jetzigen Fassung der Gemeindeversammlung vorzulegen oder im dargelegten Sinn zu überarbeiten, ist nicht rechtsverletzend (E. 5.5).
Der Gestaltungsplan weicht bezüglich der durch ihn ermöglichten Gebäudehöhen nicht von der Regelbauweise ab und bedarf daher insoweit nicht der Zustimmung der Gemeindeversammlung (E. 6.5).
Abweisung der vereinigten Beschwerden
Stichworte:
GESTALTUNGSPLAN
GEWACHSENER BODEN
KOMPETENZ
PFLICHTGEBÄUDEFLUCHT
PRIVATER GESTALTUNGSPLAN
REGELBAUWEISE
REKURSLEGITIMATION
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
STRASSENABSTAND
TERRAINVERÄNDERUNG
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. II lit. a aBV
§ 49 Abs. II lit. b PBG
§ 86 PBG
§ 265 Abs. I PBG
§ 322 Abs. I PBG
§ 329 Abs. IV PBG
§ 338a Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00048
VB.2008.00049
Entscheid
der 3. Kammer
vom
9. April 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Andreas Conne.
In Sachen
A AG,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
C,
vertreten
durch
RA D,
Beschwerdegegner
,
und
Gemeinderat Horgen,
vertreten durch
RA E,
Mitbeteiligter
,
betreffend Gestaltungsplan,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Horgen stimmte am 26. Februar 2007
dem Privaten Gestaltungsplan "Schweiter Areal" der A AG (im
Folgenden: Gestaltungsplanträgerin) auf den Grundstücken Kat. Nrn. 01, 02, 03
und 04 zu.
II.
Gegen den am 9. März 2007 publizierten Beschluss
erhob C am 10. April 2007 Rekurs. Die Baurekurskommission II hiess den
Rekurs nach einem doppelten Schriftenwechsel am 18. Dezember 2007 gut,
soweit sie darauf eintrat; demgemäss hob sie den Beschluss des Gemeinderats
Horgen vom 26. Februar 2007 auf.
III.
Dagegen erhoben am 6. Februar 2008 die
Gestaltungsplanträgerin (VB.2008.00048) sowie am 7. Februar 2008 der Gemeinderat
Horgen (VB.2008.00049) Beschwerde an das Verwaltungsgericht, beide mit dem
Antrag, den Rekursentscheid aufzuheben und die Sache zur Beurteilung der noch
nicht behandelten Rügen an die Baurekurskommission II zurückzuweisen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Mit Präsidialverfügung vom 14. Februar 2008
vereinigte das Gericht die beiden Beschwerdeverfahren und lud die Baudirektion
ein, das Genehmigungsverfahren durchzuführen. Mit Verfügung vom 18. September
2008 genehmigte die Direktion den privaten Gestaltungsplan „Schweiter Areal“.
Der Beschwerdegegner beantragte am 25. November 2008
die Abweisung der Beschwerden, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdeführenden.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) und § 329 Abs. 4 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung von Beschwerden
gegen Gestaltungspläne zuständig (RB 1998 Nr. 26). Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten. Ob
die Vorinstanz die Rekurslegitimation des heutigen Beschwerdegegners zu Recht
bejaht habe, ist Gegenstand der materiellen Beurteilung (nachstehend E. 4).
1.2
In der vom
Gemeinderat Horgen erhobenen Beschwerde (VB.2008.00049) kommt nicht dem
Gemeinderat, sondern der Gemeinde Horgen Parteistellung zu, da keine gesetzliche
Spezialbestimmung dem Gemeinderat die Rekurs- und Beschwerdelegitimation einräumt
(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 12). Das Rubrum ist
entsprechend zu berichtigen.
2.
In dem vom
Gestaltungsplan erfassten "Schweiter Areal" betreibt die
Maschinenfabrik Schweiter seit rund 80 Jahren ihre Produktionswerkstätten. Vor
einigen Jahren erwarb die Beschwerdeführerin 1 diese Liegenschaften; einen Teil
des Areals vermietete sie an die frühere Eigentümerin; auf einem andern Teil
errichtete sie ein Rechenzentrum, das im Hinblick auf die geplanten
zusätzlichen 2'000 Arbeitsplätze mit dem so genannten "Panorama-Gebäude"
aufgestockt und 2002 in Betrieb genommen wurde. Der Gestaltungsplan-Perimeter
wird im Nordosten durch das Bahnareal Horgen Oberdorf, im Südosten durch den
Neugassweg sowie im Südwesten durch die Tödistrasse begrenzt. Im Nordwesten verläuft
die Grenze hinter dem Bürogebäude "Panorama" und der Liegenschaft
Dammstrasse 12. Das ca. 64'962 m
2
umfassende Gestaltungsplangebiet
wird in die drei Teilgebiete A, B und C aufgeteilt. Das Areal liegt gemäss der
geltenden kommunalen Bau- und Zonenordnung vom 21. September 1995 (BZO) grösstenteils
in der Industriezone I 7 und soll neu auch für die Wohnnutzung geöffnet werden
(Teilgebiet A maximal 100 %, Teilgebiet B maximal 56 %, Teilgebiet C 0 %). Die
mit S1, S2 und S3 bezeichneten Gebäude sollen erhalten bleiben, wobei
Änderungen der Nutzweisen zulässig sein sollen. Die Erschliessung für den motorisierten
Individualverkehr ist von der Oberdorfstrasse her über die Neugasse, von der
Tödi-/Dammstrasse her über die Untere Fabrikstrasse sowie über die Tödistrasse
vorgesehen. Die Parkierung soll grundsätzlich unterirdisch erfolgen, wobei die
Gesamtzahl der Parkplätze höchstens 1'100 betragen soll.
Der Gestaltungsplan
stützt sich auf die in Ziffer 6.5 BZO enthaltenen Sonderbauvorschriften. Danach
können die im Zonenplan speziell markierten Teile der Industriezone alternativ
zur BZO nach den Sonderbauvorschriften gemäss § 79 ff. PBG überbaut werden
(Ziffer 6.5.1). Wird von den Sonderbauvorschriften Gebrauch gemacht, sind
Gestaltungspläne aufzustellen, die jeweils eine planerisch und städtebaulich zweckmässige
Bauzonenfläche zu umfassen haben (Ziffer 6.5.2 Abs. 1). Solche
Gestaltungspläne bedürfen lediglich der Zustimmung durch den Gemeinderat und
der Genehmigung durch den Regierungsrat, sofern sie den Rahmen der Bauordnung
und dieser Sonderbauvorschriften nicht überschreiten (Ziffer 6.5.2 Abs. 2).
3.
Der Beschwerdegegner rügte im Rekursverfahren, für die
geplante Überbauung sei auf planerischer Stufe ein zweistufiges Vorgehen
gewählt worden, indem in einem ersten Schritt 1995 die Sonderbauvorschriften in
Ziffer 6.5 BZO und in einem zweiten Schritt 2008 der private Gestaltungsplan
erlassen worden seien, womit in fragwürdiger Weise die Zustimmung des Stimmbürgers
umgangen worden sei. Fragwürdig sei sodann auch die Kombination von
Sonderbauvorschriften mit einem privaten Gestaltungsplan, welche so im PBG nicht
vorgesehen sei. Sodann fehle es an einem Zustimmungsbeschluss der Gemeindeversammlung
für den privaten Gestaltungsplan; die blosse Zustimmung durch den Gemeinderat genüge
aus zwei Gründen nicht: Zum einen sehe § 86 PBG die blosse Zustimmung
durch den Gemeinderat nur für Gestaltungspläne vor, die im betreffenden Gebiet
den für Arealüberbauungen geltenden Rahmen nicht überschritten. Im hier
streitbetroffenen Gebiet, das in der Industriezone liege, sei jedoch eine
Arealüberbauung gar nicht zulässig. Aus § 86 PBG könne auch nicht
abgeleitet werden, dass der Zustimmungsbeschluss des Gemeinderats auch dann
genüge, wenn ein Gestaltungsplan Privilegien gegenüber der Regelbauweise
gestützt auf Sonderbauvorschriften in Anspruch nehme. Zum andern genüge der
Zustimmungsbeschluss des Gemeinderats hier auch deswegen nicht, weil der angefochtene
Gestaltungsplan in verschiedener Hinsicht sowohl von der Regelbauweise wie auch
von den Sonderbauvorschriften abweiche; dies gelte namentlich hinsichtlich der
Einhaltung des Strassenabstandes von 6 m sowie der Einhaltung der Gebäudehöhe
von 25 m (richtig: 21,5 m). Neben diesen verfahrensrechtlichen Rügen brachte
der Rekurrent verschiedene materiellrechtliche Einwendungen vor: Der
Gestaltungsplan verletze die Planungsgrundsätze von Art. 3 Abs. 2 lit. b
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG), indem er mit einer
Baumassenziffer von 5,4 unzulässig weitgehende Baumöglichkeiten eröffne. Er
genüge den Anforderungen der Bestimmtheit nach § 83 Abs. 1 PBG nicht.
Dem Gebiet fehle die nach Art. 15 RPG erforderliche Groberschliessung, welches
Erfordernis hier ungeachtet dessen, dass keine formelle Zonenplanrevision vorzunehmen
sei, zum Zug komme; denn der Gestaltungsplan laufe, indem er das Gebiet für die
Wohnnutzung öffne, materiell auf eine Umzonung hinaus. Gegenüber dem südlich
des Gestaltungsplangebiets fliessenden Rubschbach bzw. der dort vorhandenen Ufervegetation
werde der Gewässerabstand nicht eingehalten.
Die Baurekurskommission prüfte im angefochtenen Entscheid
lediglich die verfahrensrechtlichen Rügen. Die Rügen betreffend die Kombination
der Sonderbauvorschriften mit der Gestaltungsplanpflicht verwarf sie als
unbegründet (vgl. Rekursentscheid E. 5.1–5.4). Die Einwendungen betreffend
kompetenzwidrige Zustimmung durch den Gemeinderat erachtete sie hinsichtlich
der gerügten Verletzung des Strassenabstandes als begründet (E. 6.5),
hinsichtlich der beanstandeten Überschreitung der höchstzulässigen Gebäudehöhe
von 21,5 m als unbegründet (E. 6.6). Zur Gutheissung des Rekurses und
Aufhebung des Zustimmungsbeschlusses des Gemeinderats Horgen vom 26. Februar
2007 führte demnach einzig Erwägung 6.5 der Vorinstanz. Danach ist der
Gestaltungsplan laut E. 7.1 des Rekursentscheids entweder der
Gemeindeversammlung vorzulegen, oder er ist dergestalt anzupassen, dass er
entsprechend Ziffer 6.5.2 BZO den Rahmen der kommunalen Bauordnung und
Sonderbauvorschriften einhält, was für die vorliegende Fassung des Gestaltungsplans
laut E. 6.5 des Rekursentscheids hinsichtlich der Einhaltung des
Strassenabstandes von 6 m nicht zutrifft. Es ist daher vorweg festzuhalten,
dass entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 2 der Gestaltungsplan nicht
aufgehoben worden ist.
4.
4.1
Im
Rekursverfahren bestritten die Beschwerdeführenden als damalige Rekursgegnerinnen
vorab die Rekurslegitimation des heutigen Beschwerdegegners nach § 338a Abs. 1
PBG. Die Baurekurskommission bejahte die Rekurslegitimation (E. 2). In den
Beschwerdeschriften wird diese Beurteilung im Ergebnis zu Recht nicht in Frage
gestellt. Die Beschwerdeführerinnen sind allerdings der Auffassung, die
Baurekurskommission hätte insoweit auf den Rekurs nicht eintreten sollen, als
der heutige Beschwerdegegner im Rekurs (S. 6) die Verletzung von
Strassenabständen gerügt habe. Da einzig diese Rüge zur Aufhebung des
Zustimmungsbeschlusses führte (Rekursentscheid E. 6.5; vgl. vorstehend E. 3),
ist vorweg über die diesbezügliche Einwendung der Beschwerdeführerinnen zu
befinden.
4.2
Beschwerdebefugt
ist der Einzelne im Hinblick auf die gestellten Beschwerdeanträge. Der
Anfechtende kann sich somit auf alle Argumente und Rechtssätze berufen, welche
im Ergebnis zur Gutheissung seines Beschwerdeantrags führen oder zumindest auf
den ersten Blick hierzu geeignet sind. Wer aufgrund seines
Rechtsschutzinteresses Zugang zum Verfahren findet, hat Anspruch darauf, dass
die geltend gemachten Rechtsverletzungen überprüft werden. Allerdings muss das
vom Anfechtenden ausgelöste Rechtsmittelverfahren geeignet sein, ihm die
gewünschte Entlastung zu bringen. Das Rechtsschutzinteresse fehlt daher dort,
wo von vornherein absehbar ist, dass die Gutheissung des Rechtsmittels die
Beeinträchtigung nicht vom Anfechtenden abzuwenden vermag, dass also die Anerkennung
der gerügten Rechtswidrigkeit und die entsprechende Änderung oder Aufhebung des
Verwaltungsaktes an der Beeinträchtigung nichts zu ändern vermag (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 21; RB 1980 Nr. 7; RB 1995
Nr. 8 = BEZ 1995 Nr. 14).
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die vom
Beschwerdegegner gerügte Verletzung des Strassenabstandes an der Unteren und
der Oberen Fabrikstrasse sowie am Hauptplatz wäre "mit Leichtigkeit"
zu korrigieren, wobei eine solche geringfügige Modifikation des
Gestaltungsplans dem Beschwerdegegner, der seine Rekurslegitimation aus
befürchteten Immissionsbelastungen und Aussichtsbeeinträchtigungen ableite,
keinerlei "Vorteil" bringen würde. Damit verkennen die Beschwerdeführerinnen
zum einen die Tragweite der zitierten Rechtsprechung. Selbst wenn nämlich der
streitbetroffene Gestaltungsplan wegen der gerügten Verletzung des
Strassenabstandes aufzuheben wäre, würde dies dem Beschwerdegegner einen
Vorteil im Sinn der genannten Legitimationsrechtsprechung verschaffen. Mit dem
angefochtenen Rekursentscheid wird der Gestaltungsplan nach dem Gesagten (E. 3)
allerdings formell nicht aufgehoben. Indessen hat der heutige Beschwerdegegner
die Verletzung des Strassenabstandes im Zusammenhang mit der gerügten Kompetenzwidrigkeit
des Zustimmungsbeschlusses beanstandet, und mit dieser Rüge hat er sein Ziel
(die Aufhebung des Zustimmungsbeschlusses) auch erreicht. Entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin durfte und musste daher die Baurekurskommission auf die
fragliche Rüge eingehen.
5.
Zu prüfen ist, ob der
Gestaltungsplan mit den darin vorgesehenen Pflichtgebäudefluchten baurechtliche
Vorschriften betreffend den Strassenabstand verletzt und ob gegebenenfalls eine
solche Verletzung den Zustimmungsbeschluss des Gemeinderats Horgen als kompetenzwidrig
erscheinen lässt, das heisst einen Zustimmungsbeschluss der Gemeindeversammlung
erforderlich macht. Massgebend dafür ist § 86 PBG. Gemäss dieser Bestimmung
bedürfen Gestaltungspläne grundsätzlich der Zustimmung des für den Erlass der
Bau- und Zonenordnung zuständigen Organs (Satz 1). Überschreiten sie den für
Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht, genügt die
Zustimmung des Gemeinderates (Satz 2).
5.1
Fehlen
Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie für öffentliche
Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben gemäss § 265 Abs. 1
PBG oberirdische Gebäude einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen
und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und Zonenordnung
keine anderen Abstände vorschreibt. Letzteres trifft bezüglich der BZO Horgen
nicht zu, ist doch gemäss Ziffer 10.2 BZO für Hauptgebäude gegenüber Strassen
und Plätzen ein Abstand von 6 m und gegenüber Wegen ein solcher von 3,5 m
einzuhalten.
5.2
Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, der Gestaltungsplan halte sich bezüglich
der beanstandeten Pflichtgebäudefluchten im
Rahmen der Regelbauweise
. Er
sehe nämlich nur interne Zufahrten vor, die nicht als Strassen im Sinn von
Ziffer 10.2 BZO zu gelten hätten. Auf diesen Einwand sei die
Baurekurskommission mit keinem Wort eingegangen, womit ihnen das rechtliche
Gehör verweigert worden sei. Die Beschwerdeführerin 2 macht zudem geltend,
jedenfalls müssten die Obere und die Mittlere Fabrikstrasse (im Gestaltungsplan
anders als die Untere Fabrikstrasse nicht hellblau, sondern lila bezeichnet)
als "technisch bedingte Anlieferungswege" gewürdigt werden, die nicht
mit Strassenabständen belastet werden dürften.
Es trifft zu, dass die Baurekurskommission den von den
Beschwerdeführerinnen bereits in den Rekursantworten erhobenen Einwand, der
Gestaltungsplan sehe lediglich "interne Zufahrten" bzw.
"arealinterne Erschliessungsachsen" vor, gegenüber welchen die
Strassenabstände nicht einzuhalten seien, nicht behandelt hat. Soweit den
Beschwerdeführerinnen damit das rechtliche Gehör verweigert wurde, kann dieser
Mangel dadurch, dass er im jetzigen Beschwerdeverfahren beurteilt wird, geheilt
werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 48).
Der Gestaltungsplan definiert Erschliessungswege
(Tödistrasse, Neugasse, zum Teil Untere Fabrikstrasse, hellblau markiert) und
Anlieferungswege (Obere und Untere Fabrikstrasse, lila markiert). Zur
Begründung ihres Einwandes, auf diese Wege seien die Abstandsvorschriften von
Ziffer 10.2 BZO nicht anwendbar, berufen sich die Beschwerdeführerinnen auf das
eine
Baubewilligung
betreffende Verwaltungsgerichtsurteil VB 93/0202 vom
10. Mai 1994. In jenem Entscheid (E. 8) war eine Zufahrtsrampe zu
einer Unterniveaugarage mit 20 Einstellplätzen für vier Mehrfamilienhäuser mit
16 Wohnungen zu beurteilen. Das Verwaltungsgericht qualifizierte diese Rampe
angesichts ihrer Erschliessungsfunktion im Hinblick auf die Überbauung des
Nachbargrundstückes als Strasse (unter Hinweis auf RB 1982 Nr. 149),
hielt aber fest, dass es sich um eine grundstückinterne Erschliessung handle,
auf welche die Vorgaben von § 265 PBG in Verbindung mit den Zugangsnormalien
sowie § 265 PBG nur sinngemäss anwendbar seien (unter Hinweis auf RB 1986
Nr. 91). Das dort beurteilte Bauvorhaben lässt sich mit dem vorliegend
streitbetroffenen Gestaltungsplan nicht vergleichen. Dieser umfasst eine Fläche
von 62'500 m
2
und ermöglicht
Bauten mit einer oberirdischen Kubatur von insgesamt 337'000 m
3
; vorgesehen sind maximal 1'100 Parkplätze,
was auch eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich macht. Es handelt sich
damit nicht um grundstück- bzw. arealinterne Zufahrten, auf welche § 265 Abs. 1
PBG bzw. Ziffer 10.2 BZO nicht anwendbar wäre. Daran vermag der Umstand, dass
das gesamte Areal einer Grundeigentümerin (A AG) gehört, nichts zu ändern,
zumal es mehrere Grundstücke umfasst.
Zwar darf der Gestaltungsplan ohnehin Festlegungen
treffen, welche von den Abstandsvorschriften von § 265 Abs. 1 PBG
bzw. Ziffer 10.2 BZO abweichen, regelt er doch in verbindlicher Weise die
Sondernutzung des von ihm erfassten Areals und übernimmt damit die Funktion der
Bau- und Zonenordnung, die er teilweise ersetzt und ergänzt (VGr, 4. Oktober
2007, VB.2007.00300, E. 6.3, www.vgrzh.ch). Hieraus können die Beschwerdeführerinnen
indessen im vorliegenden Zusammenhang nichts zu ihren Gunsten ableiten. Insoweit
nämlich der Gestaltungsplan von diesen Vorschriften abweicht, überschreitet er
den Rahmen der Bauordnung (einschliesslich der Sonderbauvorschriften von Ziffer
6.5 BZO), weshalb er diesfalls gemäss Ziffer 6.5.2 Abs. 2 BZO (e
contrario) und § 86 PBG der Genehmigung der Gemeindeversammlung bedarf.
Davon (und, was die Beschwerdeführerinnen verkennen, nur davon) ist auch die
Baurekurskommission ausgegangen (vgl. Rekursentscheid E. 7.1). Ob der
Gestaltungsplan hinsichtlich der Einhaltung der Strassenabstände den Rahmen der
Regelbauweise überschreitet, was die Baurekurskommission bezüglich der
Pflichtgebäudefluchten an der Unteren und der Oberen Fabrikstrasse sowie am
Hauptplatz bejaht hat, ist im Lichte des Zustimmungserfordernisses von § 86
PBG und Ziffer 6.5.2 BZO so zu prüfen, wie wenn es sich um geplante Gebäude an
bestehenden Erschliessungsanlagen handeln würde. Dabei ist die Vorinstanz richtigerweise
davon ausgegangen, dass der Strassenabstand von 6 m und nicht bloss der
Wegabstand von 3,5 m einzuhalten sei (vgl. Rekursentscheid E. 6.5 in
Verbindung mit E. 6.1). Im Hinblick auf die diesen Anlagen zugedachte Erschliessungsfunktion
ist es unerheblich, dass sie im Gestaltungsplan als "Erschliessungswege"
bzw. als "Anlieferungswege" bezeichnet werden und dass sie im
Privateigentum stehen (vgl. RB 1982 Nr. 149 = BEZ 1982 Nr. 20). Jedenfalls die
als "Erschliessungsweg" bezeichnete Untere Fabrikstrasse soll gemäss
Gestaltungsplan als Zufahrt für 500 Parkplätze dienen. Davon geht die
Beschwerdeführerin 2 selber aus, wenn sie eventualiter geltend macht, zumindest
bezüglich der als "Anlieferungsweg" bezeichneten Oberen und Mittleren
Fabrikstrasse sei der Strassenabstand nicht einzuhalten.
5.3
Die
Beschwerdeführerinnen wandten schon im Rekursverfahren ein, dass die im     Gestaltungsplan
festgelegten Pflichtgebäudefluchten als Baulinien im Sinn von § 264 PBG
betrachtet werden könnten, weshalb ihnen gegenüber die Abstandsvorschriften von
Ziffer 10.2 BZO nicht einzuhalten seien. Damit machten sie sinngemäss ebenfalls
geltend, der Gestaltungsplan halte sich in dieser Hinsicht
im Rahmen der
Regelbauweise
. Die Baurekurskommission verwarf dieses Argument: Verkehrsbaulinien
bezweckten neben der Schaffung oder Erhaltung unüberbauter Grünstreifen entlang
der Strassen (so genannter Vorgärten) in erster Linie die Freihaltung des
Landes für die Anlagen des fliessenden Verkehrs einschliesslich begleitender
Bauten und Anlagen wie namentlich im Strassenraum situierter
Fahrzeugabstellplätze, Lärmschutzanlagen oder Alleen. § 264 PBG stelle insofern
eine Spezialvorschrift zu § 234 PBG dar, indem sie verhindern wolle, dass
die Festsetzung eines künftigen Baulinienbereichs durch ein Bauvorhaben negativ
präjudiziert werde. Ein solcher Anwendungsfall liege hier gerade nicht vor,
gehe es doch nicht um eine Landsicherung für künftige Verkehrsanlagen, sondern
darum, mit dem Instrument der Pflichtgebäudefluchten den geltenden Strassenabstand
von 6 m herabzusetzen.
Die
Beschwerdeführerinnen halten an ihrem Einwand fest: Der Gestaltungsplan unterscheide
zwischen Baubegrenzungslinien und Pflichtgebäudefluchten, wobei Letzteren, um
die es hier gehe, vorwiegend wohnhygienische und gestalterische Funktion
zukomme. Mit dieser Argumentation wird die zutreffende Erwägung der Vorinstanz
nicht entkräftet. Es mag durchaus zutreffen, dass den fraglichen
Pflichtgebäudefluchten auch eine gestalterische Funktion zukommt. Entscheidend
ist jedoch, dass sie eindeutig nicht der Landsicherung dienen und deswegen
nicht Baulinien im Sinn von § 264 PBG gleichgestellt werden können. Dies
muss jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang gelten, in welchem im Hinblick auf
die Frage nach dem zuständigen Zustimmungsorgan (§ 86 PBG) einzig zu entscheiden
ist, ob der Gestaltungsplan hinsichtlich der Einhaltung von Strassenabständen (§ 265
PBG; Ziffer 10.2 BZO) der Regelbauweise entspricht.
Im Übrigen ist auch die Baudirektion in ihrem
Genehmigungsentscheid vom 18. September 2008 davon ausgegangen, mit den
Pflichtgebäudefluchten werde gleichermassen wie mit den Baubegrenzungslinien
vom Strassenabstand gemäss §§ 265 ff. abgewichen. Allerdings hält die
Baudirektion gleichwohl dafür, dass der Gestaltungsplan nicht von der kommunalen
Bau- und Zonenordnung abweiche, weshalb die Zustimmung des Gemeinderats
ausreiche, welcher Auffassung nach dem Gesagten nicht beigetreten werden kann.
5.4
Die
Beschwerdeführerinnen wandten schon im Rekursverfahren ein, dass der Gestaltungsplan
die Privilegien von § 72 Abs. 2 PBG in Anspruch nehmen könne, weshalb
er sich bezüglich der beanstandeten Pflichtgebäudefluchten
im Rahmen einer
Arealüberbauung
halte und jedenfalls aus
diesem
Grund nach § 86
Satz 2 PBG lediglich der Zustimmung des Gemeinderats bedürfe. Die
Baurekurskommission verwarf dieses Argument mit der Begründung, das Areal liege
in der Industriezone, in welcher Erleichterungen für Arealüberbauungen im Sinn
von § 72 PBG nicht zulässig seien, denn laut Ziffer 9.1.1 BZO seien
Arealüberbauungen nur in Wohn- und Zentrumszonen zulässig. Vor Verwaltungsgericht
halten die Beschwerdeführerinnen an ihrem Einwand fest. Die Betrachtungsweise
der Baurekurskommission beruhe auf überspitztem Formalismus und missachte
jedenfalls das dem Gemeinderat zustehende Ermessen.
Auch mit diesem
Einwand verkennen die Beschwerdeführerinnen, dass ihnen die Vorinstanz die
Möglichkeit, mittels des Gestaltungsplans von der baurechtlichen Grundordnung,
insbesondere hinsichtlich der Strassenabstandsregelung von Ziffer 10.2 BZO,
abzuweichen, nicht abspricht. Es geht einzig darum, ob für den vorliegenden
privaten Gestaltungsplan die Zustimmung des Gemeinderats genügt oder jene der
Gemeindeversammlung erforderlich ist. Massgebendes Kriterium hierfür ist nach § 86
PBG, ob er "den für Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden
Rahmen" überschreitet, was hier nach der zutreffenden Erwägung der
Baurekurskommission gestützt auf § 72 PBG in Verbindung mit Ziffer 9.1.1
BZO der Fall ist. Darin liegt weder ein überspitzter Formalismus noch eine
Missachtung des der Gemeindeexekutive zustehenden Ermessens. Vielmehr geht es
um die Respektierung des Grundsatzes der Gewaltentrennung, welcher die
Zustimmung der Gemeindelegislative als des für die Grundordnung zuständigen
Organs (§ 88 PBG) stets dann als geboten erscheinen lässt, wenn private
Gestaltungspläne in einer Weise von der Grundordnung abweichen, die über
allfällige Sonderbauvorschriften im Sinn von § 79 PBG oder über Besondere
Bauvorschriften im Sinn von § 72 PBG hinausgeht (vgl. VGr, 4. Dezember
2003, VB.2002.00376, E. 7, www.vgrzh.ch). Der damit abgesteckte Spielraum,
in welchem für private Gestaltungspläne die Zustimmung des Gemeinderats genügt,
setzt voraus, dass die kommunale Bauordnung im Gestaltungsplangebiet
Arealüberbauungen zulässt, was hier nach dem Gesagten nicht zutrifft.
(Allerdings enthält
die die BZO Horgen wie dargelegt in Ziffer 6.5 BZO Sonderbauvorschriften, auf
die sich der vorliegende Gestaltungsplan, um in der Industriezone eine Wohnnutzung
zu ermöglichen, gerade stützt und die er auch einhält. Das ist indessen im
vorliegenden Zusammenhang nicht entscheidungswesentlich, weil die
Sonderbauvorschriften von Ziffer 6.5 BZO keine Erleichterungen gegenüber den
Abstandsvorschriften in Ziffer 10.2 BZO vorsehen.)
5.5
Zusammenfassend
ergibt sich, dass der angefochtene Rekursentscheid, der den Zustimmungsbeschluss
des Gemeinderats aufhebt und es Letzterem sowie der privaten Planungsträgerin
überlässt, den Gestaltungsplan in der jetzigen Fassung der Gemeindeversammlung
vorzulegen oder im dargelegten Sinn zu überarbeiten, nicht rechtsverletzend
ist. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 2 ergeben sich die Korrekturen,
die am Gestaltungsplan für den Fall erforderlich sind, dass die Zustimmung des Gemeinderats
genügen soll, hinreichend klar aus dem angefochtenen Rekursentscheid; es
betrifft dies die Pflichtgebäudefluchten bergseits der Unteren Fabrikstrasse,
talseits der Oberen Fabrikstrasse  und am Hauptplatz. Davon geht im Übrigen
auch die Beschwerdeführerin 1 aus.
6.
6.1
Gemäss den
Gestaltungsplanvorschriften (GV) gilt als gewachsener Boden der mit Beschluss
Nr. 166 des Gemeinderats vom 29. März 2004 bestimmte Terrainverlauf (Art. 3);
die Gebäudehöhe für Neubauten beträgt maximal 21,5 m (Art. 6 AbS. 3).
Der Beschluss des Gemeinderats erfolgte im Zusammenhang mit dem Masterplan,
welcher vor der Festlegung des Gestaltungsplans (als dessen Grundlage) erarbeitet
worden war. Die private Beschwerdeführerin (Gestaltungsplanträgerin) hatte mit
Eingabe vom 22. Januar 2004 um "Erteilung der baurechtlichen
Bewilligung für die Festsetzung des verbindlichen Terrainverlaufes für die
Berechnung der Baumassenziffer und der Gebäudehöhen auf den Grundstücken Kat.
Nrn. 01, 02, 03 und 04" ersucht. Der Gemeinderat entsprach diesem am 13. Februar
2004 im baurechtlichen Verfahren publizierten Gesuch mit Beschluss vom 29. März
2004. Dementsprechend erteilte er der Gesuchstellerin die beantragte "Bewilligung"
gemäss den eingereichten Planungsunterlagen. Bezugnehmend auf die Regelung von § 5
Abs. 2 lit. a der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977
(ABV) erwog er, das ursprünglich gewachsene Terrain sei nicht mehr nachvollziehbar,
weil das fragliche Industriegebiet in den letzten 80 Jahren baulich mehrmals
verändert und grösstenteils mit Industrie- und Gewerbebauten überbaut worden
sei. Um bei künftigen Umnutzungen und Neubauten Unklarheiten bezüglich Baumasse
und Gebäudehöhen zu vermeiden, sei nunmehr das mutmasslich gewachsene Terrain durch
den Geometer und das Bauamt ermittelt und anhand vorhandener Anhaltspunkte
sowie eines alten Höhenkurvenplanes aus dem Jahre 1867 neu festgelegt worden.
6.2
Wie
erwähnt (vorstehend E. 3), begründete der Beschwerdegegner in seinem
Rekurs die gerügte Kompetenzwidrigkeit des gemeinderätlichen
Zustimmungsbeschlusses vom 26. Februar 2007 auch damit, dass Art. 3 in
Verbindung mit Art. 6 Abs. 3 GV aufgrund des mit
Gemeinderatsbeschluss vom 29. März 2004 festgelegten Geländeverlaufs
faktisch eine Überschreitung der nach der Grundordnung höchstzulässigen
Gebäudehöhe von 21,5 m ermögliche, da das gewachsene, bestehende Terrain
an verschiedenen Stellen des Areals um einiges tiefer liege; massgebend müsse
der bestehende, nicht der in jenem Beschluss festgelegte Geländeverlauf sein. Der
Gestaltungsplan verstosse daher auch in dieser Hinsicht gegen die Regelbauweise.
Die Baurekurskommission verwarf die Rüge mit der Begründung, der Rekurrent habe
den diesbezüglichen baurechtlichen Entscheid nicht verlangt; der rechtskräftige
Beschluss vom 29. März 2004 könne heute nicht mehr in Frage gestellt
werden (Rekursentscheid E. 6.6). In der Beschwerdeantwort erneuert der Beschwerdegegner
diese Rüge: Der Beschluss vom 29. März 2004 sei in einem dem Baubewilligungsverfahren
entsprechenden Prozedere erlassen worden, weshalb ihm gemäss § 322 Abs. 1
PBG (der die Gültigkeit nicht ausgenutzter baurechtlicher Bewilligungen auf
drei Jahre beschränkt) heute keine Bedeutung mehr zukomme.
6.3
Auf diese
vom Beschwerdegegner erneuerte Rüge ist einzugehen: Zwar ist der Rekursentscheid
ohnehin zu bestätigen, weil der Gestaltungsplan nach zutreffender Beurteilung
der Rekurskommission bezüglich der Pflichtgebäudefluchten von der Regelbauweise
abweicht (vorstehend E. 5). Im Hinblick auf die den Beschwerdeführerinnen
verbleibende Möglichkeit, den Gestaltungsplan so zu modifizieren, dass er nach
wie vor lediglich der Zustimmung des Gemeinderats bedarf, ist mit dem jetzigen
Beschwerdeentscheid Klarheit zu schaffen, ob der Gestaltungsplan auch bezüglich
der ermöglichten Gebäudehöhen von der Regelbauweise abweiche.
6.4
Gemäss § 49
Abs. 2 lit. b PBG in Verbindung mit Ziffer 6.1 BZO beträgt die Gebäudehöhe
in der Industriezone I 7 21,5 m, welches Mass Art. 6 Abs. 3 GV
übernimmt. Laut § 280 Abs. 2 PBG wird die Gebäudehöhe von der
jeweiligen Schnittlinie zwischen Fassade und Dachfläche auf den darunterliegenden
gewachsenen Boden gemessen. Gemäss § 5 ABV gilt als gewachsener Boden der
bei Einreichung des Baugesuchs bestehende Verlauf des Bodens (Abs. 1). Auf
frühere Verhältnisse ist gemäss Abs. 2 zurückzugreifen, wenn der Boden innert
eines Zeitraums von 10 Jahren vor der Baueingabe in einem im Zeitpunkt der Ausführung
der Bewilligungspflicht unterliegende Ausmass aufgeschüttet und das neue
Terrain in der baurechtlichen Bewilligung oder in einem förmlichen Planungs-
oder Projektierungsverfahren nicht ausdrücklich als künftig gewachsener Boden
erklärt worden ist (lit. a) oder wenn der Boden im Hinblick auf die
beabsichtigte Nutzung des Grundstücks oder zur Umgehung der Bauvorschriften
umgestaltet worden ist (lit. b). Zu § 5 ABV hat sich eine differenzierte
Praxis entwickelt (vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 13–20 bis 13–26; VGr, 2. November
2005 = RB 2005 Nr. 75 = BEZ 2006 Nr. 9).
6.5
Es fragt
sich, ob die Gültigkeit einer Terrainfestsetzung, wie sie hier mit Beschluss
des Gemeinderats vom 29. März 2004 erfolgt ist, der Natur der Sache nach der
Befristung von § 322 Abs. 1 PBG von vornherein nicht unterliege.
Träfe dies zu, wäre der Einwand des Beschwerdegegners schon deswegen
unbehelflich. Die Frage kann indessen offen bleiben. Selbst wenn mit dem
Beschwerdegegner und entgegen der Baurekurskommission davon ausgegangen wird,
der Beschluss vom 29. März 2004 könne heute wegen Ablauf der dreijährigen
Frist von § 322 Abs. 1 PBG
formell
keine Gültigkeit mehr beanspruchen,
kann der Beschwerdegegner hieraus nichts zu seinen Gunsten ableiten.
Entscheidend ist, ob der Terrainverlauf mit jenem Beschluss in einer Weise
festgelegt worden ist, welcher § 5 ABV und der dazu entwickelten
Rechtsprechung entspricht. Der Beschwerdegegner hat weder in der Rekursschrift
noch in der Beschwerdeantwort substanziiert geltend gemacht, die mit Beschluss
vom 29. März 2004 erfolgte Festlegung des Terrainverlaufs widerspreche den
Vorgaben von § 5 ABV bzw. der dazu entwickelten Rechtsprechung. Insbesondere
hat er nicht dargelegt, an welchen Stellen seiner Auffassung nach die Vorgaben
in Art. 3 und 6 Abs. 2 GV Gebäudehöhen ermöglichen würden, welche im
Lichte des § 5 ABV von der Regelbauweise (Ziffer 6.1 BZO; Art. 6 Abs. 3
GV) abweichen würden.
Es ergibt sich demnach, dass der Gestaltungsplan bezüglich
der durch ihn ermöglichten Gebäudehöhen nicht von der Regelbauweise abweicht
und daher insoweit nicht der Zustimmung der Gemeindeversammlung bedarf. Der diesbezüglichen
Schlussfolgerung der Baurekurskommission ist jedenfalls im Ergebnis
beizupflichten.
7.
Die
Baurekurskommission hat sodann, wie dargelegt (vorstehend E. 3), weitere
formelle Rügen des Beschwerdegegners betreffend das Zustandekommen des Gestaltungsplans
verworfen (Rekursentscheid E. 5.4), auf die hier schon deswegen nicht
näher einzugehen ist, weil sie der Beschwerdegegner in der Beschwerdeantwort
nicht mehr aufrechterhält.
Mit den materiellen
Rügen des Beschwerdegegners gegen den Inhalt des Gestaltungsplans musste sich
die Baurekurskommission nicht auseinandersetzen. Aufgrund der vorstehenden
Erwägungen, wonach die aus formellen Gründen erfolgte Aufhebung des gemeinderätlichen
Zustimmungsbeschlusses zu bestätigen ist, braucht sich auch das Verwaltungsgericht
mit diesen materiellen Rügen nicht zu befassen.
8.
Demnach sind die
Beschwerden abzuweisen. Die Gerichtskosten sind den unterliegenden
Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 3 VRG), denen bei diesem Verfahrensausgang von vornherein keine Parteientschädigung
zusteht (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen sind sie zu verpflichten, dem
Beschwerdegegner eine solche Entschädigung von je Fr. 1000.- zu entrichten.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerinnen werden verpflichtet, dem Beschwerdegegner binnen 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von je Fr. 1'000.- zu
zahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…