zh_verwaltungsgericht · PK.2000.00003 · 1982-12-06 · de

vermögensrechtliche Streitigkeit aus dem Dienstverhältnis | Die Anstellung des Klägers als Belegarzt beruht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag (E. 1 b). Bezüglich nachträglicher Unmöglichkeit besteht i.c. eine Lücke, weshalb sich ein Rückgriff auf das Privatrecht aufdrängt. Der Beklagte hätte die klägerische Leistungsunmöglichkeit verhindern können, weshalb er dem Kläger dem hypothetischen Monatslohn bis zum Ende der Kündigungsfrist schuldet. Da dem Kläger kein Beschäftigungsvolumen zugesichert wurde, kann von der durchschnittlichen Höhe der letzten drei Arbeitsmonate ausgegangen werden (E. 2b+c). Eine Abgangsentschädigung steht dem Kläger mangels Verweis auf das OR und auch mangels weiterer Bestimmungen nicht zu (E. 2d). Teilweise Gutheissung. Minderheitsmeinung: Nichteintreten Das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien beruht auf einer Verfügung, weshalb nicht der Klage sondern der Beschwerdeweg zu beschreiten gewesen wäre. Eine Rückweisung ist jedoch nicht mehr möglich, da der Nichteintretensentscheid des Bezirksrat in Rechtskraft erwachsen ist.

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.20.1 PK.2000.00003
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.20.1 PK.2000.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.20.1 PK.2000.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PK.2000.00003
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Geschäftsnummer:
PK.2000.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.12.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
vermögensrechtliche Streitigkeit aus dem Dienstverhältnis
Die Anstellung des Klägers als Belegarzt beruht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag (E. 1 b). Bezüglich nachträglicher Unmöglichkeit besteht i.c. eine Lücke, weshalb sich ein Rückgriff auf das Privatrecht aufdrängt. Der Beklagte hätte die klägerische Leistungsunmöglichkeit verhindern können, weshalb er dem Kläger dem hypothetischen Monatslohn bis zum Ende der Kündigungsfrist schuldet. Da dem Kläger kein Beschäftigungsvolumen zugesichert wurde, kann von der durchschnittlichen Höhe der letzten drei Arbeitsmonate ausgegangen werden (E. 2b+c).
Eine Abgangsentschädigung steht dem Kläger mangels Verweis auf das OR und auch mangels weiterer Bestimmungen nicht zu (E. 2d).
Teilweise Gutheissung.
Minderheitsmeinung: Nichteintreten
Das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien beruht auf einer Verfügung, weshalb nicht der Klage sondern der Beschwerdeweg zu beschreiten gewesen wäre. Eine Rückweisung ist jedoch nicht mehr möglich, da der Nichteintretensentscheid des Bezirksrat in Rechtskraft erwachsen ist.
Stichworte:
ABGANGSENTSCHÄDIGUNG
BESCHÄFTIGUNGSANSPRUCH
EINZELNE VERTRAGSVERHÄLTNISSE
FESTSTELLUNGSKLAGE
LEISTUNGSMÖGLICHKEIT
LÜCKE
PERSONALRECHTLICHE KLAGE
VERTRAG, ÖFFENTLICH-RECHTLICHER
Rechtsnormen:
Art. 119 OR
Art. 324 OR
Art. 339b OR
§ 57 lit. IV PG
§ 79 VRG
§ 80a lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A. Die Betriebskommission des Kreisspitals
X, für welche der Präsi­dent der Spi­talkommission unterzeichnete, schrieb Dr.
A am 27. Feb­ruar 1975 (act. 4/3):
"Wir freuen
uns sehr, Ihnen bestätigen zu können, dass die Spital­kom­mission in ihrer
Sitzung vom 26.11.1974 Sie einstimmig zum Arzt am Kreisspital X ernannt hat.
Sie werden Ihre Tätig­keit als nicht festbe­soldeter, sondern als
freierwerbender Arzt ausüben, analog der Rege­lung mit den übrigen
Spitalärzten. Eine schriftliche Zusam­men­fassung dieser Bestimmungen liegt zur
Zeit leider nicht vor; wir werden sie je­doch schaffen und Ihnen noch
zustellen..."
Mit Beschluss vom 31. Mai 1979 setzte
die Spitalkommission das Reglement über die Tätigkeit der Spitalärzte am
Kreisspital X in Kraft (R 79, act. 5/8/1/2). Das­selbe wurde von
Dr. A im Anschluss an die Inkraftsetzung unterschrieben. Mit Beschluss vom
2. No­vember 1988 wurde das Reglement geändert und dem Beklagten wie­derum
zur Unter­zeichnung unterbreitet (R 88, act. 5/8/1/4 und 5).
Dr. A änderte den Vermerk ”Einver­stan­den” durch ”Eingesehen” ab und
unterzeichnete die Änderung im Dezember 1988 (act. 5/8/1/
5).
B. Gestützt auf das Reglement aus dem Jahr
1979 kündigte die Betriebskommission Dr. A unterm 31. Januar 1999 auf
den folgenden 31. Juli, weil das Spital wegen der kan­tons­weiten
Restrukturierung des Gesundheitswesens die Chirurgische Abteilung – den
Ein­satzbereich von Dr. A als so genannter Belegarzt – im Frühjahr
schlies­se (act. 4/17). Hier­gegen liess Dr. A am 26. Februar
1999 rekurrieren (act. 4/18). Am 7. April 1999 er­mäch­tig­te die
Spital- die Betriebskommission, notwendige Kündigun­gen auch ge­genüber Be­leg­ärzten
auszusprechen (act. 4/20). Mit Schreiben vom 22. April 1999 an
Dr. A tat das die Be­triebskommission "auf den nächstmöglichen Ter­min,
in Übereinstim­mung mit dem Re­g­lement über die Tätigkeit der Spitalärzte am
Kreis­spital X‘," ein zwei­tes Mal (act. 4/19). Über die finanziellen
Folgen dieser Kün­digung entspann sich eine Kor­respon­denz, worin Dr. A
von einem öffent­lich­recht­lichen Dienstverhältnis ausging und Forderun­gen
erhob, welche auf einem bean­spruch­ten durchschnittlichen Monatslohn von
Fr. 12'068.85 be­ruhten (act. 4/23-27).
Mit Begleitschreiben vom 23. September
1999 stellte das Spital Dr. A in Ableh­nung von dessen einschlägigen
Anträgen folgenden Beschluss der Betriebskommis­sion vom 24. August 1999
zu, indem diese ein jederzeit kündbares privatrechtliches Auf­trags­verhältnis
annahm (act. 4/22):
" 1.    Der
von Dr. A geltend gemachte Anspruch auf Bezahlung von Löhnen für die
Monate Mai, Juni und Juli 1999 im Ge­samtbetrag von Fr. 36'206.55 netto
zuzüglich 5 % Zins ab jeweiligem Monatsende wird abgewiesen.
2.    Es wird festgestellt, dass Dr. A
für die Monate August 1999 bis und mit Januar 2000 keinen Lohnanspruch hat.
3.    Es wird festgestellt, dass Dr. A
keinen An­spruch auf die geltend ge­machte Abgangsentschädigung im Betrag von
Fr. 96'550.80 hat.
...     ..."
II. Am 22. Oktober liess Dr. A
gegen den Beschluss der Betriebskom­mission vom 24. August 1999 Rekurs
erheben und seine damaligen Ansinnen erneuern, verbunden mit dem Antrag auf
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kreisspi­tals X. Die Fest­stellungsbegehren
betreffend die Monate August und September 1999 wurden dabei in
Leistungsbegehren einschliesslich Zins umgewandelt.
In der Rekursvernehmlassung vom
31. Januar 2000 liess das Spital Abweisung des Rechtsmittels unter
Kostenfolgen zu Dr. As Lasten beantragen (act. 5/8).
Mit Beschluss vom 29. März 2000 trat der
Bezirksrat X auf den Rekurs nicht ein und überwies die Rechtsschriften zusammen
mit den eingelegten Akten an das seiner Mei­nung nach zuständige
Verwaltungsgericht. Er erwog, das Spital habe zu Dr. A ein öffent­lichrechtliches
Dienstverhältnis begründet. Bei Streitigkeiten daraus stehe nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts das Anfechtungsverfahren nur offen, wenn das
Dienstverhältnis auf einer Verfügung beruhe. Im Fall eines Vertrags hingegen
gelte es, direkt beim Ver­waltungsgericht zu klagen. Nun müsse sich eine
Verfügung auf eine gene­rell-abstrakte Norm stützen. Aber eine solche lasse
sich hier im kantonalen Recht nicht er­kennen, und bei den von der
Spitalkommission genehmigten Reglementen handle es sich mangels Publika­tion in
der Gesetzessammlung um keine allgemeinverbindlichen Normen, sondern um ge­nerelle
Dienstanweisungen ohne Aussenwirkung. Fehle es mithin an einem Gesetz im ma­teriellen
Sinn als Basis einer Anstellungsverfügung, sei Dr. As Dienstverhältnis ein
ver­tragliches.
III. Mit Präsidialverfügung vom 12. Mai
2000 wurden Rekurs und Rekursvernehm­lassung als Klage und Klageantwort
entgegengenommen. Replik und Duplik, beide binnen erstreckter Frist erstattet,
tragen die Daten des 8. August und 19. Oktober 2000. Hierbei liess
Dr. A auch die noch verbliebenen Feststellungs- in Leistungsbegehren samt
Zins än­dern und wollte neu festgestellt wissen, vom 1. November 1975 bis
31. Januar 2000 in ei­nem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis mit dem
Kreisspital X gestanden zu haben, während dieses auf seinem Abweisungsantrag
beharrte. Am 22. November 2000 verzich­teten die Parteien auf mündliche
Verhandlung.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Kraft § 38 Abs. 1 und 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) behandelt das
Verwaltungsgericht Justizgeschäfte, deren Streitwert Fr. 20'000.-
übersteigt, in Dreierbesetzung. Die genannte Grenze wird hier um mehr als das
Zehnfache überschritten. Über die vorliegende Sache muss deshalb eine Kammer
befinden.
b) aa) Laut § 79 VRG beurteilt das
Verwaltungsgericht im (personalrechtlichen) Klage­verfahren als einzige Instanz
vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienstver­hältnis zwischen
Angestellten und Körperschaften des öffentlichen Rechts, soweit nicht das (per­sonalrechtliche)
Beschwerde- oder Disziplinarrekursverfahren offensteht. Das Kla­geverfah­ren
steht deshalb nur dann offen, wenn eine Streitigkeit nicht im Anfechtungsver­fahren
ausge­tragen werden kann, das heisst wenn über den streitigen Anspruch keine
Ver­fügung erwirkt und diese nicht mit Rekurs und Beschwerde angefochten werden
kann (RB 1998 Nr. 45; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungs­rechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 8, § 79 N. 1).
bb) Zunächst ist somit zu prüfen, ob das der
Streitigkeit zugrunde liegenden Rechts­verhältnis durch Verfügung oder Vertrag
begründet wurde. Für den Entscheid dar­über, ob ein Rechtsverhältnis auf
Verfügung oder Vertrag beruht, ist zunächst festzustellen, ob nach dem
massgeblichen Gesetzesrecht ein Spielraum für eine rechtsgeschäftliche Ge­staltung
be­steht (René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtspre­chung,
Ergänzungsband, Basel und Frankfurt a.M. 1990, Nr. 46 B XI c).
Die Aufgabe des Klägers war durch das
Reglement über die Tätigkeit der Spita­l­ärzte am Kreisspital X
(act. 5/8/1/2 und 5) geregelt. Ein Spitalarzt ist jeder, der sich ver­pflichtet,
den service public des Spitals als ständige Dienstleistung mit zu gewähr­leisten;
unabhängiger freipraktizierender Arzt ist nach dieser Begriffsbestimmung nur
noch derje­nige, der in keiner dauernden vertraglichen Beziehung zum Spital
steht und im Einzel­fall frei darüber entscheiden kann, ob er einen Auftrag des
Spitals ausführen möchte (Tho­mas Eichenberger, Die Rechtsstellung des Arztes
am öffentlichen Spital, Bern/Stuttgart/
Wien 1995, S. 44, 83).
Zu den Spitalärzten gehört neben anderen der
verantwortliche Spitalarzt im engeren Sinn (Chefarzt), der in einem
Dienstverhältnis steht und dessen beruflicher Hauptbezugs­punkt innerhalb des
Spitals liegt (Eichenberger, S. 81 f.); hier sind der
Anstellungsbehörde bei der Ausgestaltung des Anstellungsverhältnisses durch
gesetzliche Vorgaben bestimmte Grenzen gesetzt. Für die Regelung dieser
Anstellungsverhältnisse wird aus Gründen der Flexibilität in der Ausgestaltung
dem öffentlichrechtlichen Vertrag gegenüber dem Erlass von Sondervorschriften
der Vorzug gegeben (Eichenberger, S. 49 f.).
Ebenfalls den Spitalärzten zugerechnet wird
der zugezogene Facharzt oder Be­legs­arzt im weiteren Sinn, der seinen
Hauptbezugspunkt ausserhalb des Spitals hat, wobei er meist eine freie Praxis
führt. Das Verhältnis zum öffentlichen Spital ist in einer öffentlich­rechtlichen,
auftragsähnlichen Vereinbarung festgelegt (Eichenberger, S. 83, 87, 133);
bei der Ausgestaltung solcher Verträge geniesst der Spitalträger grössere
Freiheiten, solange das Statut des zugezogenen Facharztes nicht genauer
öffentlichrechtlich umschrieben ist.
Das massgebliche Gesetzesrecht enthält hier,
auch wenn die Reglemente über die Tätigkeit der Spitalärzte am Kreisspital X
– ungeachtet der unterbliebenen Publika­tion – als materielles
Gesetzesrecht gewürdigt würden, den notwendigen Spielraum für eine
rechtsgeschäftliche Regelung. Die Reglemente ordnen das Verhältnis zwischen dem
Spi­talträger und dem Beschwerdeführer nur sehr unvollständig, sodass
zahlreiche Fragen einer rechtsgeschäftlichen Regelung zugänglich bleiben. Auch
wenn nie eine umfassende ver­tragliche Vereinbarung geschlossen worden ist, so
sind doch zahlreiche Fragen betref­fend die Tätigkeit des Beschwerdeführers am
Kreisspital im Laufe der Zeit einvernehmlich ge­regelt worden. Bei den
erwähnten Reglementen ist davon auszugehen, dass es sich um blos­se
Verwaltungsverordnungen handelt, womit auch die Frage der mangelhaften Publi­kation
hinfällig wird. Damit solche Dienstanweisungen Wirkung entfalten können, setzen
sie ein irgendwie geartetes Rechtsverhältnis voraus; das kann hier nur ein
vertragliches sein, da eine (andere) normative Grundlage für eine
öffentlichrechtliche Anstellung fehlt (vgl. hierzu die zutreffenden Erwägungen
[E. 2 b)] der Vorinstanz, § 28 i.V.m. § 70 VRG). Wenn für
Änderungen des Reglements ein Mitspracherecht der Spitalärzte vorgesehen ist
und ihnen das Reglement zur Erklärung ihres Einverständnisses unterbreitet
wurde, so er­scheint das aus dieser Sicht durchaus folgerichtig: Durch
Kündigung des Vertrags konnten sie sich den im Reglement festgehaltenen
"Dienstanweisungen" ohne weiteres entziehen. Auch dass der
Beschwerdeführer die Fassung des Reglements vom 15. November 1988 nur mit
dem Vermerk "Eingesehen" unterzeichnete, ohne dass dies Folgen für
den Bestand des Rechtsverhältnisses hatte, lässt sich aus dieser Sicht erklären
(act. 5/8/1/5).
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mit
der Vorinstanz davon ausgegangen wer­den kann, dass es sich beim
Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten um ein solches
vertraglicher Natur handelt.
cc) In einem zweiten Schritt ist
festzustellen, ob es sich beim Vertrag zwischen den Parteien um einen solchen
öffentlichrechtlicher oder privatrechtlicher Natur handelt. Ge­mäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung unterliegen die Rechtsverhältnisse zwischen
öffentlichen Spitälern und den darin tätigen Ärzten grundsätzlich dem
öffentlichen Recht (BGE 118 II 213 ff. = Pra 81 (1992) Nr. 238
S. 935 f.; vgl. auch Rhinow/Krähenmann, Nr. 46 B XI b mit
Hinweisen). Ob und unter welchen Voraussetzungen eine rein privat­rechtliche
Anstellung – nach Massgabe obligationenrechtlicher Bestimmungen –
zulässig ist, ist umstritten (Eichenberger, S. 49, 53 ff.).
Jedenfalls wäre nach der bundesgerichtli­chen Rechtsprechung die Unterstellung
der Rechtsverhältnisse zwischen den öffentlichen Spitälern und den darin
tätigen Ärzten unter das Privatrecht lediglich dann möglich, wenn die
Verfassung diese Möglichkeit nicht ausschliesst und das Gesetz sie klar und
unmissver­ständlich vorsieht (BGE 118 II 213 ff. = Pra 81 (1992)
Nr. 238 S. 936 E. 3). Das Bundesgericht folgt dabei der
Funktionstheorie, indem es festhält, dass die Pflege von Kranken in einem
öffentlichen Spital eine staatliche Aufgabe von öffentlichem Interesse ist.
Weder in den erwähnten Reglementen noch in
der Vereinbarung über die Bildung des Kreisspitalverbandes X ist eine Regelung
enthalten, welche ausdrücklich eine privat­rechtliche Anstellung der
Spitalärzte fordert. Aufgrund des Gesagten ist das Rechts­verhält­nis der
Parteien als öffentlichrechtlicher Vertrag zu qualifizieren, weshalb auf das
Begeh­ren im Klageverfahren einzutreten ist.
c) Klageantwort und Duplik anerkennen die
Feststellungsbegehren der Klagebe­gründung und die Klageänderungen der Replik
(nur) aus prozessökonomischen Überlegun­gen (act. 5/8 S. 10
und 12 S. 2; vgl. auch act. 2 S. 22 f. und 8
S. 4). Darauf kommt es frei­lich nicht an. Denn die
Eintretensvoraussetzungen sind von Amts wegen zu prüfen (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 91-93).
Die Feststellungsbegehren der Klagebegründung
erscheinen als zulässig, sofern sie einem Feststellungsinteresse des Klägers
entsprechen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 83 N. 17). Ein solches fehlt in
der Regel, wo ein Leistungsbegehren eingebracht werden kann. Letzte­res
wiederum trifft normalerweise nur für fällige Ansprüche zu. Trotz Möglichkeit
einer späteren Leistungsklage ist ein Feststellungsinteresse zu bejahen, wenn
der Kläger nicht nur die fällige Leistung erhalten, sondern die Gültigkeit des
ihr zu Grunde liegen­den Rechtsverhältnisses auch für dessen künftige
Abwicklung oder aber das Bestehen einer Verpflichtung konstatieren lassen will,
deren Erfüllung auf blosse Feststellung hin zwei­fels­frei gesichert ist.
Namentlich Besoldungsklagen vermögen diese Voraussetzungen zu erfüllen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 83 N. 18). So verhielt es sich in beiderlei
Hinsicht offen­kundig auch hier, als der Kläger den Rekurs erhob, welcher
später zur Klageschrift wurde. Die dortigen Feststellungsbegehren müssen
folglich an die Hand genommen werden.
Der in der Klageschrift gestellte Antrag
lässt sich im Verlauf des Verfahrens prinzi­piell nicht erweitern, ausser in
Nebenpunkten wie Kostenauflage, Parteientschädigung und Verzugszinsen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 83 N. 8; demgegenüber scheint § 84
N. 7 zu impli­zieren, ein ausreichender – hier zweifellos
gegebener – Sachzusammenhang mit dem ur­sprünglichen Klagebegehren erlaube
eine Klageänderung). Vorbehalten bleiben durch neue Fakten hervorgerufene
Änderungen der Anträge (Kölz/Bosshart/Röhl, § 84 N. 7). Der Über­gang
von zunächst eingeklagten Feststellungs- in Leistungsbegehren gemäss Replik
bedeutet eine Klageänderung (Richard Frank et al., Kommentar zur zürcherischen
Zivilpro­zessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 61 N. 10).
Diese hängt mit neuen Tatsachen zusammen, nämlich dem Fortschreiten der Zeit;
das machte vorher erst bedingte Ansprüche des Klä­gers fällig, soweit sie
wirklich bestehen sollten. Auf die neuen Leistungsbegehren kann mit­hin
eingetreten werden. Umgekehrt verhält es sich mit dem neuen Feststellungsbegeh­ren
der Replik. Für letzteres tut der Kläger im Übrigen weder ein
Feststellungsinteresse dar noch ist ein solches erkennbar (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29).
d) Auf die gemäss § 80a Abs. 2 VRG
gebotene mündliche Verhandlung haben bei­de Parteien verzichtet, was zulässig
ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80a N. 7).
2. a) Das öffentlichrechtliche Verhältnis
zwischen dem Kläger als Belegarzt und dem Beklagten als Spital kann entweder
einen Arbeits- bzw. Dienstvertrag darstellen oder einen Auftrag bzw. etwas
einem solchen Ähnliches (Lukas Brühwiler-Frésey in: Handbuch des Arztrechts,
Zürich 1994, S. 299; Eichenberger, S. 83).
Es darf offen bleiben, was hier von beidem
zutreffe. Denn selbst der öffent­lich­recht­liche Belegarzt-Auftrag lässt Raum
für die Vereinbarung von angemessenen Kündi­gungsfristen, sofern nicht explizit
auf die Bestimmungen des Obligationenrechts (OR) verwiesen wird (Eichenberger,
S. 137; vgl. auch Brühwiler-Frésey, S. 300), dessen Art. 404
Abs. 1 für den Auftrag zwingend die wechselseitige und jederzeitige
Kündigungs­möglichkeit vorsieht (Anton Schnyder in: Theo Guhl et al., Das
Schweizerische Obligatio­nenrecht, 9. A., Zürich 2000,
S. 555 ff.). An einer solch ausdrücklichen Referenz bezüglich
Obligationenrecht fehlt es vorliegend augenscheinlich. Immerhin meint der
Kläger in ande­rem Zusammenhang, für ihn gelte die Angestelltenverordnung vom
26. Juni 1991 (Ange­stelltenV; OS 51, 569), deren § 52 Abs. 1
das Obligationenrecht als ergänzend anwendbar bezeichne (act. 2
S. 22 f.). Das stimmt von vornherein dann nicht, wenn – wie für
den ge­genwärtigen Zweck vorauszusetzen – von einem
auftrags
ähnlichen
Vertrag
auszugehen wäre, weil der Angestelltenverordnung nach deren
§ 1 Abs. 1 nur das
Dienst
verhältnis des nicht auf Amtsdauer
gewählten
Personals untersteht, also des durch ein öffentlichrechtli­chen
Arbeits
verhältnis
verfügungs
mässig mit dem Gemeinwesen verbundenen.
Bei dieser Gelegenheit lässt sich auch gleich
sagen, ob nun zwischen den Parteien das Reglement aus dem Jahr 1979 oder 1988
gelte. Mit dem älteren erklärte sich der Kläger unterschriftlich einverstanden;
das jüngere unterzeichnete er, nachdem er die Vorgabe "Einverstanden"
durch "Eingesehen" ersetzt hatte (vgl. den Kläger in act. 4/5
S. 2). Die erste Kündigung vom 31. Januar 1999 sprach der Beklagte im
Sinn von Art. 19 R 79 auf sechs Monate aus. Im Rekurs hiergegen
behauptete der Kläger, das Spital habe das Regle­ment von 1988 – dessen
Art. 20 eine Kündigungsfrist von neun Monaten festlegt – seit
Inkrafttreten vorbehaltlos bei allen Ärzten angewandt, und er habe das
akzeptiert (act. 4/18 S. 8; vgl. schon act. 4/12 S. 2). Von
einer solchen konkludenten Übernahme des neuen Re­glements geht unterdessen
offensichtlich ebenso der Beklagte aus (vgl. act. 4/22+31 sowie 5/8/1/57;
Klageantwort S. 3 ff. und 8 f. sowie Duplik S. 9);
demnach ist es hier kraft still­schweigender Übereinkunft (vgl. dazu Alfred
Koller, Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, Bd. I,
Bern 1996, Nr. 246 ff., 319, 327 ff., 483 und 1558)
massgeblich.
b) Die Klageantwort meint, die Schliessung
der Chirurgischen Spitalabteilung habe die Erfüllung des Vertrags zwischen den
Parteien nachträglich und ohne Verschulden des Beklagten verunmöglicht; dessen
allfällige Leistungspflichten seien daher kraft Art. 119 OR erloschen
(S. 7). Die Replik erwidert, der im Annahmeverzug befindliche Beklagte
bleibe laut Art. 324 Abs. 1 OR selbst bei fehlenden Verschulden zur
Lohnzahlung verhal­ten, denn den Arbeitgeber träfen sowohl Betriebs- wie
Wirtschaftsrisiko, was grundsätzlich auch für Zufall und höhere Gewalt gelte
(Verweis auf Adrian Staehelin, Zürcher Kommen­tar, 1996, Art. 324
N. 12 ff. OR); im Übrigen trage der Beklagte ein gewisses Mitverschul­den
an der Schliessung und habe es zudem unterlassen, dem Kläger rechtzeitig
(vorsorg­lich) auf das Schliessungsdatum zu kündigen, obwohl dieses schon seit
langem bekannt gewesen sei (S. 12 f.). Die Duplik verneint die
Anwendbarkeit von Art. 324 OR (S. 8).
Weder die Vereinbarungen der Parteien noch
öffentlichrechtliche Normen lösen das Problem der nachträglichen Unmöglichkeit
von Vertragsleistungen. Zur Lückenfüllung drängt sich deshalb ein Rückgriff auf
das Privatrecht auf (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 245). Den Fall, dass
der Gläubiger die Unmöglichkeit zu vertreten hat, regeln weder Art. 97
Abs. 1 noch Art. 119 OR ausdrücklich. Sonderbestimmungen finden sich
bei einzelnen Vertragstypen, wie zum Beispiel Art. 324 OR für den
Arbeitsvertrag. In Analogie zu Art. 324 OR stellt die herrschende
Auffassung den Schuldner bei gläubigerseits zu vertretender Unmöglichkeit so,
als ob er erfüllt hätte. Er wird folglich von seiner Leistungspflicht frei,
behält jedoch den Anspruch auf die Gegenleistung. Immerhin muss er sich
eventuelle Vorteile oder Er­sparnisse, die er durch Nichterbringen der eigenen
Leistung erzielte, auf diesen Anspruch anrechnen lassen (Ingeborg Schwenzer,
Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, 2. A.,
Bern 2000, Rz 64.29; RB 1962 Nr. 58).
Sollte die Parteien lediglich ein
öffentlichrechtlicher Auftrag verbinden, käme Art. 324 OR nicht direkt zum
Zug, sondern nur über Art. 119 OR. Das bedingte, dass der Beklagte die
Unmöglichkeit der klägerischen Leistung zu vertreten hätte. So verhält es sich
hier (vgl. Viktor Aepli, Zürcher Kommentar, 1991, Art. 119
N. 56 ff. OR): Selbst wenn der Beklagte keine Verantwortung für die
Schliessung trüge, vermochte er diese samt Folgen doch längst vorauszusehen
(vgl. act. 4/17, 5/8/1/7-10, 5/8/1/30+39 je S. 1 sowie Duplik
S. 7). Er hätte deshalb rechtzeitig vorsorgen können und müssen, um die
klägerische Leis­tungsunmöglichkeit zu vermeiden. Der zitierten einschlägigen
Argumentation der Replik hält die Duplik nichts Verfangendes entgegen
(S. 8). Der Kläger behielt mithin seinen vol­len Lohnanspruch, weil
niemand behauptet, er habe durch seine Nichtbeschäftigung einen geldwerten
Vorteil erlangt oder dies zu tun im Sinn von Art. 324 Abs. 2 OR
absichtlich unterlassen (vgl. Klagebegründung S. 20 und act. 5/8/1/22
S. 1).
c) Der Beklagte kündigte dem Kläger am
22. April 1999 auf den nächstmöglichen Termin. Das ist gemäss Art. 20
R 88 unstrittig der 31. Januar 2000 (Klagebegründung S. 20 und
Klageantwort S. 8). Nachdem der Kläger wegen Schliessung der Chirurgischen
Abteilung am Spital nur bis im April 1999 arbeiten konnte (Klagebegründung
S. 20, act. 4/31 S. 1 sowie 5/8/1/35+39+57 je S. 2), geht
es im Sinn des soeben Erwogenen um seinen Lohn für die Zeit von Mai 1999 bis
Januar 2000 (vgl. Brühwiler-Frésey, S. 300). Die Kont­roverse beschlägt
hier das Quantitativ. Der Kläger verlangt monatlich netto Fr. 12'068.85
als den von ihm für repräsentativ erachteten Durchschnitt der Jahre 1992 bis
1996 (Klagebegründung S. 20 f. und Replik S. 11-13, auch zum
Folgenden). Der Beklagte konzediert brutto Fr. 5'483.68 als Durchschnitt
der ersten Monate im Jahr 1999, indem der Kläger nur fordern dürfe, was dieser
bei – hypothetischer – Weiterarbeit verdient hätte (Klageantwort
S. 6-8 und Duplik S. 7-9 mit Verweis auf Manfred Rehbinder, Berner
Kom­mentar, 1985, Art. 324 N. 16 OR, auch zum Folgenden; vgl.
act. 4/31 S. 2). Der Klä­ger be­hauptet nicht, es wären mehr als
monatlich Fr. 5'483.68 brutto geworden. Er denkt indes, auf Grund seiner
langjährigen Tätigkeit habe er zumindest stillschweigend eine Art Be­schäftigungsgaran­tie
besessen; der Beklagte habe sich nach Publikation der Spitalliste im Jahr 1996
ungenügend gegen Patient(inn)enrückgang und Schliessung gewehrt. Dem hin­wiederum
vermag der Beklagte nicht beizupflichten.
Mit dem Beklagten erscheinen
Fr. 5'483.68 brutto im Sinn eines hypothetischen Monatseinkommens als
richtig (vgl. auch Staehelin, Art. 324 N. 7; Christiane Brunner/
Jean-Michel Bühler/Jean-Bernard Waeber, Kommentar zum Arbeitsvertragsrecht,
2. A., Basel/Frankfurt am Main 1997, Art. 324 N. 4). Nichts in
den Akten erlaubt den Schluss, der Beklagte habe dem Kläger ein bestimmtes
Beschäftigungsvolumen zugesichert. Gegen­teils bekleidete dieser höchstens die
Stellung eines Abrufarbeiters, welchen der Arbeitgeber je nach Arbeitsanfall
einsetzen darf; mangels gesetzlicher Einschränkung der Vertragsfrei­heit ist
hier selbst eine extreme Unterbeschäftigung und damit eine Verlagerung des wirt­schaftlichen
Risikos auf den Arbeitnehmer möglich (Manfred Rehbinder, Schweizerisches
Arbeitsrecht, 14. A., Bern 1999, Rz. 43). Dem Kläger stehen
daher bloss 9 x Fr. 5'483.68 = Fr. 49'353.12 zu, wovon es
noch die Sozialversicherungsbeiträge abzuziehen gilt (vgl. Kla­gebegründung
S. 17-19, Klageantwort S. 2 f., Replik S. 4 f. und
Duplik S. 3; ferner act. 5/8/1/6­ S. 3 f., 5/8/1/12-15
sowie 5/8/1/19).
Art. 16 Abs. 2 Satz 1 R 88
schreibt das monatliche Salarieren der Ärzte vor. Zu Recht bestreitet deshalb
der Beklagte nicht, dass er mit den Monatsbetreffnissen am Ersten des
jeweiligen Folgemonats in Verzug geriet und 5 % Zins leisten muss (vgl.
Klagebegrün­dung S. 21 und Replik S. 13; Rhinow/Krähenmann,
Nr. 31 B). Mittleres Verfalldatum bil­det der 1. Oktober 2000.
d) Von vornherein käme die eingeklagte
Abgangsentschädigung analog dem
– ge­mäss Art. 362 OR zum Nachteil des Arbeitnehmenden
unabänderlichen – Art. 339b OR nur in Frage, wenn der Kläger zum
Beklagten nicht in einem öffentlichrechtlichen Auftrags-, sondern in einem
Dienstverhältnis gestanden wäre. Wie bereits erwähnt, schlägt der Kläger den
Bogen zum Obligationenrecht über die (kantonale) Angestelltenverordnung (ebenso
Replik S. 14 f., auch zum Folgenden). Der Beklagte verneint hingegen
deren An­wendbarkeit; und selbst wenn es sich umgekehrt verhielte, verschüfe
jene seiner Ansicht nach dem Kläger keinen Anspruch (Klageantwort und Duplik je
S. 9 f., auch zum Folgen­den).
§ 26 des am 1. Juli 1999 in Kraft
getretenen Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG) kennt die
Abfindung von Angestellten. § 58 lit. a PG brachte § 72 des
Gemein­degesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) einen Abs. 2, wonach
unter anderem das Perso­nalgesetz sinngemäss für das Arbeitsverhältnis des
Gemeindepersonals gelte, soweit die Gemeinden keine eigenen Vorschriften
erliessen. Arbeitsverhältnisse, die beim Inkrafttre­ten des Personalgesetzes
bereits gekündigt, aber noch nicht aufgelöst worden sind, unter­stehen laut
§ 57 Abs. 4 PG bisherigem Recht. Rechtsträger des ursprünglichen
Kranken­asyls X war der örtliche Gemeindekrankenverein. Ihn löste durch
Vereinbarung über die Bildung des Kreisspitalverbands X vom 13. April 1961
der jetzige Be­klagte, ein aus acht Gemeinden des Bezirks X zusammengesetzter
Zweckverband nach § 7 GemeindeG, ab (ABl 1962, 475). Seit 15. Februar
1978 gibt es eine neue Verein­barung (V, act. 4/2). Auf den Beklagten ist
deshalb im Allgemeinen das Gemeindegesetz anwendbar.
Der Beklagte hat dem Kläger vor Inkrafttreten
des Personalgesetzes und des ergänz­ten Gemeindegesetzes gekündigt. Für das
Verhältnis der Parteien gilt also weder die Abfin­dungsregelung von § 26 PG
noch § 72 Abs. 2 GemeindeG und deshalb aus einem weiteren Grund
ebenso wenig die altrechtliche Angestelltenverordnung. Ansonsten umfasste deren
Verweis auf das Obligationenrecht die arbeitsrechtliche Abgangentschädigung
nicht, denn etwas Vergleichbares hat für die öffentlichrechtlichen Angestellten
erst das Personalgesetz eingeführt (ABl 1996, 1151 ff.; Prot. KR [1995-99]
S. 11536, 11541, 11544 f., 11547 ff., 11551, 11559
und 11562 f.). Da sich mit den Parteien auch keine andere Basis für
die For­derung des Klägers erkennen lässt, ist diese abzuweisen.
3. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Klage wird der
Beklagte verpflichtet, dem Kläger Fr. 49'353.12 abzüglich
Sozialversicherungsbeiträge zuzüglich 5 % Zins seit 1. Oktober 2000
auf dem Nettobetrag zu bezahlen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    ...
Abweichende
Meinung einer Minderheit des Verwaltungsgerichts:
Eine Minderheit des Verwaltungsgerichts
beantragte, es sei aus folgenden Gründen auf die Klage überhaupt nicht
einzutreten:
1. Dass die Präsidialverfügung vom
12. Mai 2000 auf der Auffassung fusst, der Kla­geweg erweise sich als
zulässig, bindet die Kammer laut den §§ 80c und/oder 86 in Verbindung
mit § 56 VRG nicht (Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 56 N. 5, 80c
N. 2 und 86 N. 2).
2. Gälte es das Verhältnis der Parteien als
privatrechtliches zu qualifizieren, wären für ihren Streit gemäss § 1
Satz 2 VRG die Zivilgerichte zuständig und könnte deshalb auf die Klage
nicht eingetreten werden.
In diesem Fall fragte sich, ob das Verfahren
kraft § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG an ein
Zivilgericht zu überweisen wäre. Die letzteren zwei Bestimmungen ge­langten
hier aber nicht zur Anwendung. Im Verhältnis zwischen Verwaltungs- und einem
Zivilgericht richtet sich nämlich die Weiterleitung laut § 71 VRG nach
§ 194 Abs. 2 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976
(GVG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 5 N. 34, 70 N. 1 f. und
71 N. 1). Das hinwiederum spielt indes lediglich, wenn im Sinn von § 194
Abs. 1 GVG Eingaben innerhalb einer für prozessuale Auflagen laufenden
Frist aus Irrtum an eine unrichtige zürcherische Gerichts- oder
Verwaltungsstelle gegangen sind, nicht hingegen, wenn sich die klagende Partei
– wie hier – hinsichtlich der Zuständigkeit des angerufenen Gerichts
geirrt hat (Hans Ulrich Walder-Richli, Zivilprozessrecht, 4. A.,
Zürich 1996, § 33 Rz. 7; Frank et al., § 112
N. 4 ff.).
Eine solche Überweisung käme also nicht in
Betracht. Das brächte dem Kläger frei­lich keinen Nachteil, indem dadurch nicht
eine ihm schädliche Frist verstriche. Und gerade das wollen ja die soeben
erörterten Vorschriften verhindern (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 2 VRG
und § 194 Abs. 1 GVG, ferner § 112 Abs. 3 der
Zivilprozessordnung vom 13. Juni 1976; Kölz/Bosshart/Röhl, § 5
N. 32 und 37).
3. Erscheint das Verhältnis der Parteien
umgekehrt als ein öffentlichrechtliches, kommt es für die Zuständigkeit mit dem
Bezirksrat X, auf dessen insoweit zutref­fende Er­wägungen sich analog
§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG verweisen
lässt, darauf an, ob dieses Verhältnis durch Verfügung oder Vertrag begründet
wurde. Nur Strei­tigkeiten aus einem solchen gilt es im Direktprozess vor
Verwaltungsgericht auszutra­gen. Entgegen dem Bezirksrat aber handelte es sich
gegenwärtig – wie sich herausstellen wird – um eine Verfügung. Hier
ist der Anfechtungsweg zu beschreiten. Deshalb bleibt es beim Nichteintreten
auf die Klage.
Gemäss Art. 2 V befindet sich der Sitz
des Beklagten in X. Beschlüsse von Zweck­verbandsorganen wie derjenige der
beklagtischen Betriebskommission vom 24. Au­gust 1999 lassen sich nach
§ 152 GemeindeG mit Rekurs beim Bezirksrat am Verbandssitz an­fechten
(H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wä­dens­wil
2000, § 152 N. 1 und 2.1; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des
Kantons Zürich, 2. A., Zü­rich 1999, Rz. 1263; richtig
Klageschrift S. 3; vgl. Art. 6 lit. c in Verbindung mit
Art. 20 lit. m und Art. 38 V), vorliegend beim Bezirksrat X.
Eine Rücküberweisung der Sache in Anwendung
von § 5 Abs. 2 Satz 1 VRG fällt jedoch ausser Betracht, weil der
Bezirksrat X auf den Rekurs rechtskräftig nicht eingetreten ist (vgl. Replik
S. 3). Das bedeutet, dass der Kläger vorbehaltlich eines erfolg­reichen
Revi­sionsverfahrens (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 86a N. 4) seinen
eventuellen öf­fentlichrechtli­chen Anspruch nicht durchsetzen kann. Er muss
sich dies freilich selber zu­schreiben, nach­dem er den – zumindest gemäss
seiner ursprünglichen Meinung unrich­tigen – Rekursent­scheid trotz
eröffneter Möglichkeit nicht mit Beschwerde an das Ver­wal­tungs­gericht weiter
gezogen hat.
a) Zu Recht argumentiert der Bezirksrat
nicht, die Parteien hätten ein vertragliches Dienstverhältnis begründen wollen.
Die Verfügung eines solchen scheitert für ihn lediglich daran, dass es an einer
gesetzlichen Stütze gebreche. Das stimmt, wie unten erörtert wird, gleich
mehrfach nicht.
Nach Art. 25 Satz 3 in Verbindung
mit Art. 18 lit. n sowie Art. 18 lit. i V stehen die
Wahl der Spitalärzte sowie die Festlegung von Grundsätzen über Anstellung und
Besol­dung des Personals und Entschädigung an die Spitalärzte der
Spitalkommission zu, die Vor­behandlung von deren Geschäften und die
Antragstellung darüber sowie der Erlass besonderer Dienstvorschriften hingegen
der Betriebskommission (Art. 20 lit. k V; vgl. auch
Art. 24 V). Art. 11 letzter Abs. V verleiht den Spitalärzten
das Recht, an den Sitzungen der Spitalkommission mit beratender Stimme
teilzunehmen. Art. 1 R 79 und R 88 beziehen sich auf
Art. 25 V. Beide Reglemente wurden in Zusammenarbeit bzw. im Gespräch
mit dem Kläger geschaffen und ihm im Doppel überreicht (act. 5/8/1/3+4).
Sie bestimmen je im letzten Artikel, für ihre Änderung sei den Spitalärzten ein
Mitspracherecht einzuräu­men.
Vor diesem Hintergrund und dem der übrigen
Aktenlage ist Folgendes zu sagen:
b) Die Parteien schlossen miteinander trotz
aller Höflichkeit und Rücksicht der Be­klagten (vgl. deren act. 4/3)
keinen Vertrag ab. Noch in Anwendung der offenbar mit der geltenden insofern
identischen Vereinbarung aus dem Jahr 1961 ernannte bzw. wählte näm­lich die
Spitalkommission den Kläger zum Spitalarzt (vgl. auch den Kläger in
act. 4/4 S. 1), also wie die Klagebegründung (S. 13) richtig
ausführt mit einem einseitigen, zustim­mungsbedürftigen Verwaltungsakt oder
eben durch Verfügung (vgl. Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frankfurt am Main 1986,
Nr. 35 B Ic und IIIb; Rhinow/Krähenmann, Nr. 46 B XIa; Häfelin/Müller,
Rz. 685 ff., 716 ff. und 844 f.; Jaag, Rz. 2019). Auch
wenn sodann Art. 1 R 79 und R 88 von Vereinbarung reden und der
Kläger Mitsprache hatte, wurden die Reglemente doch nicht synallagmatisch
kontrahiert; vielmehr erliess sie die Beklagte hoheitlich-allein (so richtig
der Kläger in act. 4/18 S. 5 und 7), was demnach das verfügte
Verhältnis nicht im Nachhin­ein zu einem vertraglichen machte. Das kam
besonders eindringlich zum Aus­druck, als der Kläger dem zweiten Reglement
nicht beipflichtete, sondern dasselbe nur (aber immerhin) zur Kenntnis nahm,
ohne dass solches dessen Wirksamkeit beeinträchtigt hätte (so auch der Kläger
in act. 4/18 S. 8, ferner in act. 5/8/1/17+28 je S. 1).
Rechts­irr­tümlich bedienen sich deshalb die Parteien mitunter des Begriffs
Vertrag und dergleichen (Klagebegründung S. 12; act. 4/17;
Klageantwort S. 2, 4, 7 und 9 f.; act. 5/8/1/19 Blatt 2,
5/8/1/20 S. 2, 5/8/1/22 Blatt 1 und 5/8/1/35 S. 2; Replik
S. 6, 8, 12 und 14 sowie Duplik S. 9 und 11).
Die Wahl des Klägers gründete entgegen der
Annahme des Bezirksrats gar nicht auf den Reglementen der Jahre 1979 und 1988,
sondern auf der Vereinbarung über die Bildung des Beklagten von 1978 bzw. 1961.
An deren Verbindlichkeit scheint der Bezirksrat nicht zu zweifeln; er sagt zur
Veröffentlichungsproblematik jedenfalls nichts (act. 2.1 S. 3
und 6). Ebenso wenig verraten die Akten. Inwiefern diese Vereinbarungen
hätten publiziert werden müssen und es auch wurden (vgl. dazu Thalmann,
§ 7 N. 4.7.1.17 in Verbindung mit §§ 68a und 68b), darf indes
offen bleiben. Sollte diesbezüglich ein Mangel vorliegen, führte das nicht zur
Unbeachtlichkeit der Ernennungsverfügung und des dadurch bewirkten
Verhältnisses zwischen den Parteien. Alsdann hätten entweder die Vereinbarungen
im hier interessierenden Zusammenhang als Gewohnheitsrecht zu gelten, dessen
Voraussetzungen sie durch gelebte Langjährigkeit, unangezweifelte Anwendung und
notwendiges Schliessen einer Regelungslücke gewiss erfüllten (vgl.
Imboden/Rhinow, Nr. 7; Rhinow/Krähenmann, Nr. 7 und 59 B Ib 6;
Häfelin/Müller, Rz. 154 ff.; Jaag, Rz. 474 f.); ansonsten
könnte die Ver­fügung, welche ein fast ein Vierteljahrhundert währendes
Verhältnis hervorbrachte, zu­mindest um der Rechtssicherheit bzw. Treu und
Glauben willen nicht nichtig sein (vgl. Imboden/Rhinow, Nr. 40 B IV und 74
B X; Rhinow/Krähenmann, Nr. 40 B IV; Häfelin/ Müller,
Rz. 521 ff. und 768 ff.).
Betrachtete man die Vereinbarungen und
folglich das gestützt darauf Verfügte aber als ungültig, liesse sich letzteres
auch nicht in einen Vertrag umdeuten, weil diesem die Grundlage ebenso fehlte
(vgl. Imboden/Rhinow, Nr. 46 B I, II, IV und Vd; Rhinow/Krä­henmann,
Nr. 46 B II, IV, Vd, XIc und XII; Häfelin/Müller, Rz. 858 ff.
und 894 ff.; Jaag, Rz. 468). Wie ein an sich unwirksamer Vertrag als
faktischer Bestand haben kann (Peter Gauch/Walter Schluep/Jürg Schmid/Heinz
Rey, Schweizerisches Obligationenrecht, All­gemeiner Teil, Bd. I, 7. A.,
Zürich 1998, Nr. 1184 ff.; kritisch dazu Schwenzer,
Rz. 28.58 ff.), müsste die alsdann eigentlich unbeachtliche Verfügung
als faktische behan­delt werden.
c) Sollte auf die Reglemente überhaupt noch
etwas ankommen, liesse sich zu deren Anwendbarkeit sinngemäss zumindest auf das
soeben zu den Vereinbarungen Gesagte ver­weisen. Freilich erscheinen die
Reglemente gar nicht als mit einem Veröffentlichungsman­gel behaftet. Denn ist
der Kreis der durch Rechtsnormen unmittelbar Betroffenen der Zahl nach eng und
damit konkret erfassbar wie hier, kann die Publikation – abweichend vom
grundsätzlichen Vorgehen namentlich in Bund und Kanton (vgl. BGE 120 Ia 1 E. 4;
RB 1998 Nr. 20 = ZR 98/1999 Nr. 14 E. 7; Häfelin/Müller,
Rz. 254; Jaag, Rz. 405 f.) und vor­liegend so geschehen (vgl.
act. 5/8/1/22 Blätter 1 und 3) – auch in Form einer
schriftlichen Mitteilung an diese Betroffenen erfolgen (VGr, 22. Oktober
1980, ZBl 82/1981, S. 310, E. 4; BGr, 6. Dezember 1982, ZBl 84/1983,
S. 131, E. 2; vgl. auch Rhinow/Krähenmann, Nr. 14 B IIIf;
Thalmann, § 68a N. 2.1; kritisch Rhinow/Krähenmann, Nr. 14 B
IIIc).