zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00014 · 2020-10-01 · de

polizeiliche Kontrolle | Polizeiliche Kontrolle: Rechtmässigkeit einer Personenkontrolle. Der Beschwerdeführer wurde von der Polizei im Hauptbahnhof einer Personenkontrolle unterzogen, worauf er die Feststellung von deren Widerrechtlichkeit verlangte. Der Beschwerdeführer macht geltend, er werde regelmässig polizeilich kontrolliert, obwohl er Schweizer Bürger sei. Diese Kontrollen seien diskriminierend, weil sie allein aufgrund seiner Hautfarbe erfolgten. Das Diskriminierungsverbot schliesst die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal (Herkunft, Rasse, Geschlecht etc.) nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den blossen Verdacht auf eine unzulässige Differenzierung. Dieser kann durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden (E. 2.6). Die rechtliche Grundlage für die Personenkontrolle ist in § 21 PolG zu sehen. § 21 PolG vermag nicht jegliche Identitätskontrolle zu rechtfertigen. Dem Rapport der Polizeikontrolle war zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer seinen Blick vom Polizisten abgewandt habe, als er ihn als Polizeibeamten erkannt habe und an ihm habe vorbeigehen wollen. Es habe sich der Verdacht auf ein mögliches Ausländerdelikt aufgedrängt, weshalb der Beschwerdeführer einer Personenkontrolle unterzogen worden sei (E. 3.1). Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass nicht die Hautfarbe ausschlaggebend gewesen sei, weshalb keine Diskriminierung vorgelegen habe (E. 4.1). Die Hautfarbe wird im Polizeirapport nur einmal erwähnt, was vorab der Information diente und als objektives Merkmal erwähnt wird. Die Aussagen des Zeugen (Polizist) und des Beschwerdeführers stimmen nicht überein; in welchem Zeitpunkt Letzterer den Blick abgewandt haben soll, lässt sich nicht mehr eruieren (E. 5.6). An die Verdachtslage darf kein allzu strenger Massstab gestellt werden. Allein der Aufenthalt im Hauptbahnhof als ein latent deliktträchtiger Ort genügt jedoch auch nicht, um jede Polizeikontrolle zu rechtfertigen, würden dessen Nutzende doch damit geradezu einemGeneralverdacht ausgesetzt. Andere Umstände wie z.B. Nähe zu einem Tatort fallen vorliegend weg. Es ist fraglich, ob aus dem Niederschlagen des Blickes des Beschwerdeführers bereits auf ein gezieltes Verhalten, sich einer Kontrolle zu entziehen, geschlossen werden kann (E. 5.7.1). Die Angaben im Polizeirapport und des Zeugen (Polizist) sind teilweise im Widerspruch zur Darstellung des Beschwerdeführers und vor allem zu unbestimmt, um daraus eine Personenkontrolle als zur Erfüllung der polizeilichen Aufgaben notwendig zu erachten. In der hier beschriebenen Form vermochte jedenfalls das Abwenden des Blicks selbst in einer allenfalls deliktträchtigeren Umgebung als dem Hauptbahnhof als alleiniger Auslöser eine Personenkontrolle nicht zu rechtfertigen (E. 5.7.2). Ob in der Vornahme der Personenkontrolle beim Beschwerdeführer eine Diskriminierung aufgrund der Hautfarbe vorliegt, kann dagegen offenbleiben, nachdem die Kontrolle bereits aus den dargelegten Gründen als rechtswidrig zu beurteilen ist (E. 5.7.3).Rechtliche Grundlagen zur Personenkontrolle (E. 2.1–3). Racial Profiling (E. 2.4). Diskriminierungsverbot (E. 2.5–6).Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.01.1 VB.2020.00014
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.01.1 VB.2020.00014
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.01.1 VB.2020.00014

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00014
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00014
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.10.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
polizeiliche Kontrolle
Polizeiliche Kontrolle: Rechtmässigkeit einer Personenkontrolle.
Der Beschwerdeführer wurde von der Polizei im Hauptbahnhof einer Personenkontrolle unterzogen, worauf er die Feststellung von deren Widerrechtlichkeit verlangte. Der Beschwerdeführer macht geltend, er werde regelmässig polizeilich kontrolliert, obwohl er Schweizer Bürger sei. Diese Kontrollen seien diskriminierend, weil sie allein aufgrund seiner Hautfarbe erfolgten.
Das Diskriminierungsverbot schliesst die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal (Herkunft, Rasse, Geschlecht etc.) nicht absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den blossen Verdacht auf eine unzulässige Differenzierung. Dieser kann durch eine qualifizierte Rechtfertigung umgestossen werden (E. 2.6).
Die rechtliche Grundlage für die Personenkontrolle ist in § 21 PolG zu sehen. § 21 PolG vermag nicht jegliche Identitätskontrolle zu rechtfertigen.
Dem Rapport der Polizeikontrolle war zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer seinen Blick vom Polizisten abgewandt habe, als er ihn als Polizeibeamten erkannt habe und an ihm habe vorbeigehen wollen. Es habe sich der Verdacht auf ein mögliches Ausländerdelikt aufgedrängt, weshalb der Beschwerdeführer einer Personenkontrolle unterzogen worden sei (E. 3.1). Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass nicht die Hautfarbe ausschlaggebend gewesen sei, weshalb keine Diskriminierung vorgelegen habe (E. 4.1). Die Hautfarbe wird im Polizeirapport nur einmal erwähnt, was vorab der Information diente und als objektives Merkmal erwähnt wird. Die Aussagen des Zeugen (Polizist) und des Beschwerdeführers stimmen nicht überein; in welchem Zeitpunkt Letzterer den Blick abgewandt haben soll, lässt sich nicht mehr eruieren (E. 5.6). An die Verdachtslage darf kein allzu strenger Massstab gestellt werden. Allein der Aufenthalt im Hauptbahnhof als ein latent deliktträchtiger Ort genügt jedoch auch nicht, um jede Polizeikontrolle zu rechtfertigen, würden dessen Nutzende doch damit geradezu einemGeneralverdacht ausgesetzt. Andere Umstände wie z.B. Nähe zu einem Tatort fallen vorliegend weg. Es ist fraglich, ob aus dem Niederschlagen des Blickes des Beschwerdeführers bereits auf ein gezieltes Verhalten, sich einer Kontrolle zu entziehen, geschlossen werden kann (E. 5.7.1). Die Angaben im Polizeirapport und des Zeugen (Polizist) sind teilweise im Widerspruch zur Darstellung des Beschwerdeführers und vor allem zu unbestimmt, um daraus eine Personenkontrolle als zur Erfüllung der polizeilichen Aufgaben notwendig zu erachten. In der hier beschriebenen Form vermochte jedenfalls das Abwenden des Blicks selbst in einer allenfalls deliktträchtigeren Umgebung als dem Hauptbahnhof als alleiniger Auslöser eine Personenkontrolle nicht zu rechtfertigen (E. 5.7.2). Ob in der Vornahme der Personenkontrolle beim Beschwerdeführer eine Diskriminierung aufgrund der Hautfarbe vorliegt, kann dagegen offenbleiben, nachdem die Kontrolle bereits aus den dargelegten Gründen als rechtswidrig zu beurteilen ist (E. 5.7.3).
Rechtliche Grundlagen zur Personenkontrolle (E. 2.1–3). Racial Profiling (E. 2.4). Diskriminierungsverbot (E. 2.5–6).
Gutheissung.
Stichworte:
DISKRIMINIERUNG
DISKRIMINIERUNGSVERBOT
GESETZLICHE GRUNDLAGE
HERKUNFT
KONTROLLE
PERSONENKONTROLLE
POLIZEI
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
POLIZEIKONTROLLE
RECHTFERTIGUNGSGRÜNDE
VERDACHT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 2 BV
Art. 36 BV
Art./§ 21 POLG
§ 10c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00014
Urteil
der 3. Kammer
vom
1. Oktober 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat Zürich,
vertreten durch das Sicherheitsdepartement,
Beschwerdegegner,
betreffend polizeiliche
Kontrolle,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A, geboren 1974, der in C, Kanton X, wohnt und an der Hochschule E
arbeitet, wurde am 5. Februar 2015 um ca. 7.05 Uhr durch die
Stadtpolizei in der Bahnhofshalle des Hauptbahnhofs Zürich einer
Personenkontrolle unterzogen. Da er den Grund für die Personenkontrolle allein
seiner dunklen Hautfarbe zuschrieb, hielt er die Kontrolle für ungerechtfertigt
und weigerte sich, sich über seine Identität auszuweisen. Bei der Durchsuchung
seiner Effekten stiess die Stadtpolizei auf Papiere, welche auf seine Identität
schliessen liessen. In der Folge wurde A mittels Strafbefehl des Stadtrichters
von Zürich vom 16. März 2015 mit einer Busse von Fr. 100.- wegen
Nichtbefolgens polizeilicher Anordnungen bestraft, wogegen er am 23. März
2015 Einsprache beim Stadtrichteramt erhob. Nach durchgeführtem Beweisverfahren
mit der Einvernahme des beteiligten Polizisten als Zeuge und nach Anhörung von
A stellte das Stadtrichteramt am 30. März 2016 die Weisung an das
Bezirksgericht Zürich aus mit dem Ersuchen, den Strafbefehl vom 16. März
2015 zu bestätigen. Mit Urteil vom 7. November 2016 sprach das
Bezirksgericht Zürich A schuldig des Nichtbefolgens polizeilicher Anordnungen
und bestrafte ihn mit einer Busse von Fr. 100.-, unter Auflage der
Gerichtskosten. Dabei verneinte das Gericht die Nichtigkeit der polizeilichen
Anordnung (Personenkontrolle) und verwies darauf, dass die Frage, ob die
Personenkontrolle (nur) rechtswidrig gewesen sei, auf dem Verwaltungsrechtsweg
nachträglich geklärt werden könnte.
B.
Schon mit Eingabe vom 22. März 2016 hatte A bei der Stadtpolizei
Zürich verlangt, es sei die Widerrechtlichkeit der am 5. Februar 2015, um 7.05 Uhr
durch die Stadtpolizei Zürich bei ihm durchgeführten polizeilichen Kontrolle
festzustellen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse.
Eventualiter sei ihm die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen und in der
Person seiner Vertreterin eine unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen.
Wegen des noch laufenden Strafverfahrens sistierte die Stadtpolizei das
Feststellungsverfahren mit Verfügung vom 20. Juli 2016. Den von A dagegen
erhobenen stadtinternen Rekurs (Einsprache) wies der Stadtrat von Zürich mit
Beschluss vom 26. Oktober 2016 ab. Mit Eingabe vom 19. Januar 2017
liess A bei der Stadtpolizei Zürich die Fortführung des Feststellungsverfahrens
verlangen, nachdem das (Straf-)Urteil des Bezirksgerichts Zürich vom 7. November
2016 ergangen war.
C.
Gegen das Strafurteil vom 7. November 2016 hatte A mit Eingabe vom
12. Dezember 2016 Berufung an das Obergericht erhoben und die Aufhebung
des erstinstanzlichen Strafurteils und seinen Freispruch vom Vorwurf des
Nichtbefolgens polizeilicher Anordnungen verlangt. Mit Urteil vom 25. August
2017 sprach das Obergericht A des Nichtbefolgens polizeilicher Anordnungen
schuldig und bestrafte ihn mit einer Busse von Fr. 100.-, indem es von
einer nicht offensichtlich unrechtmässigen Identitätskontrolle ausging. Dagegen
liess A am 10. Oktober 2017 Beschwerde beim Bundesgericht erheben und
beantragen, es sei das Urteil des Obergerichts vom 25. August 2017
vollumfänglich aufzuheben und er vom Vorwurf des Nichtbefolgens polizeilicher
Anordnungen freizusprechen. Mit Urteil vom 7. März 2018 wies das
Bundesgericht die Beschwerde von A gegen seine Bestrafung ab (Verfahren
6B_1174/2017).
D.
Mit Verfügung vom 26. April 2017 hatte die Stadtpolizei Zürich das
Feststellungsverfahren erneut sistiert. Die dagegen von A erhobene Einsprache
wies der Stadtrat von Zürich mit Beschluss vom 28. Juni 2017 ab. Nachdem
das Obergericht in der Strafsache mit Urteil vom 25. August 2017
entschieden hatte und das Strafverfahren vor Bundesgericht gezogen worden war,
stellte sich für die Stadtpolizei Zürich erneut die Frage der Sistierung des
Feststellungsverfahrens. Noch vor einem Entscheid darüber erging das Urteil des
Bundesgerichts (vorn I.C.). In der Folge führte die Stadtpolizei Zürich das
Feststellungsverfahren weiter. Mit Verfügung vom 20. Dezember 2018 wies
sie das Gesuch um Erlass einer Feststellungsverfügung ab, ebenso das Gesuch um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege; Kosten erhob sie keine.
E.
Mit Eingabe vom 25. Januar 2019 erhob A Einsprache beim Stadtrat von
Zürich gegen die Verfügung der Stadtpolizei vom 20. Dezember 2018 und
verlangte, die Sache sei neu zu beurteilen und die Widerrechtlichkeit der am 5. Februar
2015 um 7.05 Uhr durch die Stadtpolizei Zürich durchgeführten Kontrolle
festzustellen. Mit Beschluss vom 10. April 2019 wies der Stadtrat von Zürich
das Begehren um Neubeurteilung und die Gesuche um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung und Rechtsverbeiständung ab und auferlegte die Kosten des
Entscheids A.
II.
Dagegen liess A mit Eingabe vom 27. Mai 2019 Rekurs
beim Statthalteramt des Bezirks Zürich einlegen und beantragen, der Beschluss
vom 10. April 2019 und die diesem zugrunde liegende Verfügung vom 20. Dezember
2018 seien aufzuheben. Es sei die Widerrechtlichkeit der am 5. Februar
2015, um 7.05 Uhr durch die Stadtpolizei Zürich bei ihm durchgeführten
polizeilichen Kontrolle festzustellen, alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse. Eventualiter sei ihm für das
Rekurs- und das bisherige Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu
bewilligen und ihm in der Person seiner Vertreterin eine unentgeltliche
Rechtsbeiständin zu ernenne. In der Rekursantwort vom 21. Juni 2019
beantragte der Stadtrat von Zürich die Abweisung des Rekurses. In den weiteren
Rechtsschriften hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. Mit Verfügung
vom 20. November 2019 wies der Statthalter den Rekurs sowie die Gesuche um
Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsvertretung ab und
auferlegte die Kosten des Verfahrens A.
III.
Dagegen liess A mit Eingabe vom 13. Januar 2020
Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und beantragen, (1.) die
Verfügung des Statthalters vom 20. November 2019 sowie der dieser zugrunde
liegende Beschluss des Stadtrates vom 10. April 2019 und die Verfügung
[der Stadtpolizei Zürich] vom 20. Dezember 2018 seien vollumfänglich
aufzuheben. (2.) Es sei die Widerrechtlichkeit der am 5. Februar
2015, um 7.05 Uhr durch die Stadtpolizei Zürich durchgeführten
polizeilichen Kontrolle des Beschwerdeführers festzustellen. (3.) Eventualiter
sei die Sache zur Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts an die Vorinstanz
zurückzuweisen. (4.) Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Staatskasse. (5.) Eventualiter sei ihm für das vorliegende und das
gesamte bisherige Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen und
in der Person seiner Vertreterin eine unentgeltliche Rechtsbeiständin zu
ernennen. Das Statthalteramt verzichtete auf eine Stellungnahme zur Beschwerde
und verwies auf seine angefochtene Verfügung. In der Beschwerdeant­wort vom 3. Februar
2020 verlangte die Stadt Zürich, vertreten durch das Sicherheitsdepartement,
die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten des Beschwerdeführers. In den weiteren Rechtsschriften
hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 19b Abs. 2 lit. d des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG)
ist das Statthalteramt Rekursinstanz bei Anordnungen der politischen Gemeinden
unter anderem im Bereich der Ortspolizei und des Feuerwehrwesens (Jürg
Bosshart/Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 19b N. 28). Das Verwaltungsgericht ist nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG in der
vorliegenden Sache zuständig. Angesichts eines fehlenden Streitwerts ist die
Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1 und § 38 Abs. 1 e
contrario).
1.2
Nach § 10c Abs. 1 lit. c VRG kann, wer ein schutzwürdiges
Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich
auf öffentliches Recht stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen,
dass sie die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt. § 10c VRG
betrifft Realakte, worunter etwa polizeiliche Kontrollen fallen (Alain Griffel,
Kommentar VRG, § 10c N. 1). Abgesehen von der Widerrechtlichkeit des
Handelns, das im Rahmen der materiellen Prüfung zu beurteilen ist, umfassen die
Eintretensvoraussetzungen für ein Feststellungsbegehren das Vorliegen einer
behördlichen Handlung, eine Handlungsgrundlage im öffentlichen Recht, das
Berührtsein von Rechten oder Pflichten und das Vorliegen eines schützenswerten
Interesses. Unbestritten ist das Vorliegen einer behördlichen Handlung
(Personenkontrolle), die auf öffentlichem Recht basiert (dazu sogleich hinten E. 2.1,
2.2). Solange der Realakt oder seine Wirkungen andauern, aber auch nach deren
Beendigung bleibt ein Begehren nach § 10c VRG möglich, sofern ein
schutzwürdiges Interesse vorhanden ist und der Gesuchsteller mit seinem
Begehren nicht ungebührlich lange zugewartet hat (Alain Griffel, Kommentar VRG,
§ 10 c N. 1, 9–11). Nachdem der Beschwerdeführer sein
Feststellungsbegehren bereits am 22. März 2016 gestellt hatte und das
Verfahren gegen seinen Willen bis zum Abschluss des Strafverfahrens immer
wieder formell oder faktisch sistiert war, kann ihm der Zeitablauf vorliegend
nicht vorgeworfen werden (vorn I.A., D.).
1.3
Der Beschwerdeführer macht geltend, er werde regelmässig polizeilich
kontrolliert, obwohl er Schweizer Bürger sei, wobei die Kontrollen
diskriminierend seien, weil sie allein aufgrund seiner Hautfarbe erfolgten. Sie
beeinträchtigten ihn in verschiedenen Grundrechten. Das Feststellungsbegehren bezweckt
eine Wiedergutmachungsfunktion und unter Umständen auch eine gewisse
Präventivwirkung (Griffel, § 10c N. 29). Insofern liegt durchaus ein
schützenswertes und auch noch aktuelles Interesse des Beschwerdeführers vor. Es
ist überdies nicht zu erkennen, inwiefern er Rechtsschutz zu einem früheren
Zeitpunkt hätte beanspruchen können (vorn E. 1.2). Zwar war auch im ihn
betreffenden Strafverfahren die Frage der Rechtmässigkeit der Personenkontrolle
von Bedeutung, doch prüften die strafrechtlichen Instanzen den infrage
stehenden Vorgang lediglich auf Nichtigkeit und nicht auf Rechtswidrigkeit hin
(so ausdrücklich das Bezirksgericht Zürich im Urteil vom 7. November 2016;
Urteil des Obergerichts vom 25. August 2017. Das Feststellungsbegehren
kann daher weder als verspätet gestellt noch als subsidiär gegenüber einem
Leistungsanspruch betrachtet werden.
1.4
Entsprechend ist auf die Beschwerde einzutreten. Gegenstand der
Anordnung, auf die der Beschwerdeführer nach § 10c Abs. 1 VRG
Anspruch hat, ist nicht der Realakt selber, sondern der auf diesem basierende
Rechtsschutzanspruch vorliegend nach § 10c Abs. 1 lit. c VRG,
über dessen Bestand sich die Anordnung verbindlich zu äussern hat. Im
Rechtsmittelverfahren bleibt zu prüfen, ob diese Anordnung Bestand hat bzw. ob
die erstinstanzliche Behörde § 10c VRG richtig angewandt hat (Griffel, § 10c
N. 30 f.).
1.5
Der Beschwerdeführer macht verschiedentlich geltend, es könne auf den im
strafrechtlichen Verfahren festgestellten Sachverhalt nicht abgestellt werden,
ohne dass jedoch substanziiert dargetan würde, inwiefern die Sachverhaltsfeststellung
zu ergänzen wäre. Dass nach nunmehr bald fünfeinhalb Jahren nach dem Vorfall
eine erneute Einvernahme des Zeugen (Polizist D) nicht mehr zweckdienlich
wäre und auf die Einvernahmeprotokolle abgestellt wurde (und wird), ist
jedenfalls nicht zu beanstanden (dazu BGr, 26. Oktober 2018, 6B_52/2018, E. 2.3.1).
Auch soweit der Beschwerdeführer die Meinung vertritt, er habe eine
Diskriminierung durch die Personenkontrolle glaubhaft gemacht, was zu einer
Umkehr der Beweislast zulasten des Staates führe, ist nicht erkennbar,
inwiefern dies zu einer Rückweisung an die Vorinstanz zur Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts führen könnte. Soweit der Beschwerdeführer
beanstandet, dass die von ihm beantragten Beweise nicht abgenommen worden seien,
änderte auch dies nichts am massgebenden Sachverhalt. Im Verfahren vor dem
Stadtrichter hatte der Beschwerdeführer am 2. Februar 2016 verlangt, es
seien die Schulungsunterlagen der Stadtpolizei Zürich zur Frage der in der
Grund- bzw. Weiterbildung der Stadtpolizei gelehrten Kriterien für
Personenkontrollen zu edieren, ferner die Weisungen, Richtlinien und ähnlichen
schriftlichen Unterlagen zur Frage der im Rahmen von polizeilichen Einsätzen
kommunizierten Kriterien für Personenkontrollen, schliesslich die statistischen
Daten sowie die Erfahrungswerte der Stadtpolizei Zürich zu Lebensalter,
Geschlecht, Hautfarbe, Herkunftsland usw. der durch die Stadtpolizei
kontrollierten Personen. Eingelegt wurde lediglich die Dienstanweisung DA 6105
vom 5. Januar 2009, welche im Wesentlichen erklärt, wann und wozu eine Personenkontrolle
vorgenommen werden darf, während eine Statistik im verlangten Rahmen nicht
geführt wird. Nachdem aufgrund des bereits abgeklärten Sachverhalts nunmehr die
Frage zu prüfen ist, ob die Personenkontrolle des Beschwerdeführers am 7. Februar
2015 – und nur diese – rechtswidrig gewesen war oder nicht und dazu vor allem
das Verhalten des beteiligten Polizisten zu beurteilen ist, besteht vorliegend
kein Anlass, die erwähnten weiteren Unterlagen beizuziehen, soweit solche
überhaupt bestehen.
2.
2.1
Nach Art. 215 Abs. 1 der Schweizerischen Strafprozessordnung
vom 5. Oktober 2007 (StPO) kann die Polizei im Interesse der Aufklärung
einer Straftat eine Person anhalten und wenn nötig auf den Polizeiposten
bringen, um (a) ihre Identität festzustellen, (b) sie kurz zu
befragen, (c) abzuklären, ob sie eine Straftat begangen hat und (d) abzuklären,
ob nach ihr oder nach Gegenständen, die sich in ihrem Gewahrsam befinden,
gefahndet wird. Nach Abs. 2 derselben Bestimmung kann die Polizei die
angehaltene Person verpflichten, (a) ihre Personalien anzugeben,
(b) Ausweispapiere vorzulegen, (c) mitgeführte Sachen vorzuzeigen und
(d) Behältnisse oder Fahrzeuge zu öffnen. Die polizeiliche Anhaltung nach Art. 215
StPO dient der Ermittlung einer allfälligen Verbindung zwischen der
angehaltenen Person und einer Straftat, ohne dass ein konkreter Tatverdacht
erforderlich wäre; ein vager Verdacht genügt bereits. Weiter genügt, dass in
der konkreten Situation objektiv betrachtet ein Zusammenhang zwischen der
angehaltenen Person und einem Delikt als möglich erscheint. Ziel der Anhaltung
ist es, die Identität zu überprüfen und festzustellen, ob nach den Umständen
der konkreten Situation ein Zusammenhang der betreffenden Person mit Delikten
als möglich erscheint. Personenkontrollen durch die Polizei müssen, selbst wenn
sie sich auf eine Identitätsfeststellung beschränken, zur polizeilichen
Aufgabenerfüllung notwendig und verhältnismässig sein. Polizeikontrollen dürfen
nicht anlassfrei erfolgen, sondern es müssen spezifische Umstände vorliegen,
etwa Auffälligkeiten hinsichtlich von Personen, Örtlichkeiten oder Umständen,
die ein entsprechendes polizeiliches Handeln gebieten (BGr, 14. August
2019, 6B_1070/2018, E. 1.3.1, 1.4.1; BGE 139 IV 128 E. 1.2).
2.2
Nach § 3 Abs. 1 des Polizeigesetzes des Kantons Zürich vom 23. April
2007 (PolG) trägt die Polizei durch Information, Beratung, sichtbare Präsenz
und andere geeignete Massnahmen zur öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei.
Nach Abs. 2 derselben Bestimmung trifft sie insbesondere Massnahmen unter
anderem zur (a) Verhütung strafbarer Handlungen. § 3 konkretisiert
damit die in § 7 des Polizeiorganisationsgesetzes vom 29. November
2004 in allgemeiner Weise formulierten Aufgaben. Die öffentliche Sicherheit
umfasst die Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung (also aller
Rechtsnormen des Staates), der Rechtsgüter des Einzelnen (Leib, Leben,
Gesundheit, Freiheit, Eigentum, Besitz, Ehre und Sittlichkeit) sowie die
Institutionen des Staates. Im Kern sind darunter jene Schutzgüter zu verstehen,
die auch durch das Strafrecht geschützt werden. Die öffentliche Ordnung umfasst
alle Regeln, die nach allgemeiner Ansicht für das reibungslose Zusammenleben in
der Gesellschaft notwendig sind. Allerdings lassen sich unter Berufung auf die
öffentliche Ordnung allein kaum polizeiliche Eingriffe rechtfertigen (Benjamin
Schindler/Raphael Widmer in: Andreas Donatsch/Tobias Jaag/Sven Zimmerlin
[Hrsg.], Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2018, § 3
N. 10 f.). Gemäss § 3 Abs. 2 lit. a PolG soll die
Polizei Straftaten verhindern, aber auch erkennen bzw. feststellen, was primär
im Rahmen der polizeilichen Vorermittlung stattfindet (§ 4 PolG).
2.3
Wenn es zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist, darf die Polizei eine
Person anhalten, deren Identität feststellen und abklären, ob nach ihr oder
nach Fahrzeugen, anderen Gegenständen oder Tieren, die sie bei sich hat,
gefahndet wird. Die angehaltene Person ist sodann verpflichtet, Angaben zu
ihrer Person zu machen, mitgeführte Ausweis- und Bewilligungspapiere
vorzuzeigen und zu diesem Zweck Behältnisse und Fahrzeuge zu öffnen (§ 21 Abs. 1
und 2 PolG). Das Handeln der Polizei muss zur Erfüllung ihrer Aufgabe notwendig
und geeignet und darf nicht anlassfrei sein (vorn E. 2.1). Im Rahmen einer
Personenkontrolle können etwa eine verworrene Situation, die Anwesenheit in der
Nähe eines Tatorts, eine Ähnlichkeit mit einer gesuchten Person, die
Zugehörigkeit zu einer verdächtigen Gruppe oder Ähnliches entsprechende
Indikatoren sein (BGr, 14. August 2019, 6B_1070/2018, E. 1.4.1; BGE
136 I 87, E. 5.1 f.; BGE 109 Ib 146 E. 4b = Pra 72/1983, Nr. 281;
dazu Markus H.
F. Mohler, Diskriminierende
Personenkontrollen: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Vorgaben –
Rechtslage und Praxis, Jusletter vom 6. März 2017 [zit. Mohler,
Personenkontrollen], Rz. 42, 44, 46). Die Feststellung solcher Umstände
aufgrund von polizeilichen Erfahrungswerten kann genügen, wenn diese objektiv
nachvollziehbar sind. Im frühen Stadium des polizeilichen Handelns darf an die
Verdachtslage ohnehin kein allzu strenger Massstab gestellt werden (Cornel
Borbély, Kommentar PolG, § 21 N. 2 f.).
2.4
Polizeiliche Kontrollen insbesondere von Personen (vermeintlich)
ausländischer Herkunft oder dunkler Hautfarbe werden kritisch beobachtet. Vom
sogenannten Racial Profiling als rassistisch diskriminierende und nicht zu
rechtfertigende Polizeikontrolle wird gesprochen, wenn eine Person ohne
konkretes Verdachtsmoment einzig aufgrund von physiognomischen Merkmalen, ethnischer
Herkunft, kulturellen Merkmalen (Sprache, Name) und/oder religiöser
Zugehörigkeit von Polizei-, Sicherheits- oder Zollbeamten kontrolliert wird
(Tarek Naguib, "Racial Profiling" – Definitionen und Einordnung, Jusletter,
18. September 2017, S. 2; ähnlich Daniel Möckli, Völkerrechtliche Grenzen
des racial profiling, Jusletter, 18. September 2017, S. 2; Tarek
Naguib, in: derselbe/Kurt Pärli/Eylem Copur/Melanie Studer [Hrsg.],
Diskriminierungsrecht, Bern 2014, Rz. 750; Jan Grunder, Fluggast- und
Handgepäckkontrollen am Flughafen, Diss. Zürich 2017, S. 217, 220). Die
Polizei soll für ihre Ermittlungen nur dann auf die Kriterien "Rasse"
oder ethnische Herkunft abstützen, wenn es dafür eine sachliche und vernünftige
Rechtfertigung gebe. Die blosse Tatsache, dass darüber hinaus weitere Suchkriterien
– wie etwa ein (angebliches) bestimmtes Verhalten – verwendet werden, stelle
noch keine genügende Rechtfertigung dar (Möckli, S. 3 f.; weniger
absolut Mohler, Personenkontrollen, Rz. 46). Der Vorwurf richtet sich
dahingehend, dass Personenkontrollen einzig aufgrund äusserlicher Merkmale wie
Hautfarbe, ethnischer Herkunft oder Religion vorgenommen würden, ohne dass
spezifische Gründe vorlägen, welche ein polizeiliches Einschreiten
rechtfertigten (vorn E. 2.3). In diesem Zusammenhang wird auch den
Gerichten vorgeworfen, eine allenfalls rassistische Diskriminierung durch die
Polizei nicht zu erfassen und Aussagen von "People of Colour"
systematisch als weniger glaubwürdig als diejenigen weisser Polizeiangehöriger
zu bewerten (Christopher Young, Rassismus vor Gericht, Jusletter 18. September
2017, Rz. 6 ff.). Es stellt sich daher die Frage, unter welchen
Umständen eine Personenkontrolle durch die Polizei bei Personen, gestützt auf
äusserliche Merkmale, überhaupt zulässig ist.
2.5
Nach Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV) darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft,
der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der
Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder
wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Das
Diskriminierungsverbot untersagt eine qualifizierte, d.
h. ungerechtfertigte Form der Ungleichbehandlung in
(nahezu) absoluter Weise (Markus H.
F.
Mohler, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, Basel 2012 [zit. Mohler,
Polizeirecht], N. 343 f.). Eine Diskriminierung liegt vor, wenn eine
Person ungleich behandelt wird allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer
bestimmten Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit
tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig angesehen wird. Die
Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von Personen in
vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung von Menschen
bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an
Unterscheidungsmerkmalen anknüpft, die einen wesentlichen und nicht oder nur
schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betroffenen Personen
ausmachen. Eine Regelung kann sich
direkt
diskriminierend auswirken,
indem sie die unzulässige Unterscheidung selbst vornimmt. Eine
Diskriminierungsabsicht ist nicht vorausgesetzt. Hingegen muss zwischen der
Ungleichbehandlung und dem Unterscheidungskriterium ein Kausalzusammenhang
bestehen (Mohler, Polizeirecht, Rz. 343 f.).
2.6
Das Diskriminierungsverbot schliesst indessen die Anknüpfung an ein
verpöntes Merk­mal (Herkunft, Rasse, Geschlecht, religiöse Überzeugung) nicht
absolut aus. Eine solche begründet zunächst lediglich den blossen Verdacht auf
eine unzulässige Differenzierung. Dieser kann durch eine qualifizierte
Rechtfertigung umgestossen werden (BGE 139 I 292, E. 8.2.1 f. mit
weiteren Hinweisen; BGE 135 I 49 E. 4.1; BGE 129 I 217 E. 2.1). Als
solche Rechtfertigungsgründe erachtete das Bundesgericht etwa eine mangelnde
lokale Integration bei einer Einbürgerung (BGE 138 I 305 E. 3.4) oder den
Umstand, dass sich die randständigen Beschwerdeführer [am Bahnhof Bern] in
Gruppen zusammengefunden und dem Alkohol erheblich zugesprochen hätten, mit
Abfall und Unrat grosse Unordnung hinterlassen, grossen Lärm verursacht,
zahlreiche Passanten gestört und damit die öffentliche Sicherheit und Ordnung
gestört hätten (BGE 132 I 49 E. 7.1 [betreffend eine Wegweisung]). Mit
Bezug auf Personenkontrollen liess das Bundesgericht als Rechtfertigungsgrund
genügen, dass die vorgenommene Personenkontrolle an der Besucherin einer
Gerichtsverhandlung der Gewährleistung von Ruhe und Ordnung bzw. der Sicherheit
einer Gerichtsverhandlung diene, was zu den klassischen polizeilichen Aufgaben
gehöre (BGr, 15. November 2016, 1C_323/2016, E. 5.2, 5.4 mit Verweis
auf BGr, 15. Dezember 2008, 1C_332/2008, E. 3.6), dass die Kontrolle
zweier Asylanten im Rahmen des der Polizei zuzugestehenden Handlungsspielraums
keine Anzeichen erkennen lasse, wonach das Vorgehen der Polizei
ungerechtfertigt gewesen wäre (ohne weitere Begründung; BGr, 3. August
2016, 1C_206/2016, E. 2.2.2), dass die Personenkontrolle gestützt auf die
Meldung vorgenommen worden sei, wonach sich im betroffenen Quartier eine
bewaffnete Person aufhalte, deren Signalement auf den damals Betroffenen zutraf
(BGr, 26. Oktober 2018, 6B_52/2018, E. 2.3.3), oder – ein Fall des
Zürcher Obergerichts – dass der betroffene Beschuldigte schwarzer Hautfarbe den
Polizeibeamten einen verwirrten Eindruck gemacht, sich von ihnen abgewandt
habe, als sie ihm ihre Hilfe anboten, und er sie aufgefordert habe, ihn in Ruhe
zu lassen (Obergericht, 1. Februar 2017, SB160406, E. 2.4.2). Die
Örtlichkeit als solche kann zur Rechtfertigung einer Personenkontrolle
mindestens beitragen; so schien es in einem Fall vor Bundesgericht gar zu
genügen, dass sich der Betroffene an einem stadtbekannten Drogenumschlagplatz,
d.
h. an einem Tatort für
Betäubungsmitteldelikte, aufhielt (BGr, 14. August 2019, 6B_1070/2018, mit
Bezug auf Art. 215 Abs. 1 StPO; dazu Mohler, Personenkontrollen, Rz. 46).
Im Rahmen des den Beschwerdeführer betreffenden Strafverfahrens hielt das
Bundesgericht diesbezüglich fest, die situativen Faktoren, insbesondere die
Gegebenheiten am Hauptbahnhof Zürich als einem von verschiedensten Personen
stark frequentierten Ort sowie Knotenpunkt des Nah- und Fernverkehrs, an dem
vermehrt mit Delinquenz zu rechnen sei, müssten ebenfalls berücksichtigt werden
(BGr, 7. März 2018, 6B_1174/2018, E. 1.3, 1.5). Verhält sich jemand
beim Gewahrwerden von Polizeiangehörigen in dem Sinn auffällig, sich einer
Kontrolle entziehen zu wollen, führt ein solches Verhalten ohne Ansehen der
Person oft zu einer Kontrolle. Die Personenkontrolle wird in einer solchen
Situation nicht "allein auf Grund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten
Gruppe" durchgeführt, sondern mit einem sachlichen Kriterium verknüpft,
weshalb es sich nicht um Diskriminierung handeln muss (Mohler,
Personenkontrollen, Rz. 50e; dazu auch vorn E. 2.4).
2.7
In einem vom UNO Menschenrechtsausschuss gefällten Entscheid vom 27. Juli
2009 (No. 1493/2006, Williams Lecraft vs. Spain) hatte sich die
Beschwerdeführerin auf einem Bahnsteig in Madrid als einzige der anwesenden
Personen wegen ihrer Hautfarbe ausweisen müssen; der Ausschuss hielt darin
fest, dass Identitätskontrollen zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung einer
legitimen Zielsetzung dienten (Pärli, Diskriminierungsrecht, Rz. 130).
Allerdings dürften dabei physische oder ethnische Charakteristika für sich
allein genommen nicht ausschlaggebend sein. Für die Durchführung von Kontrollen
ohne Ver­stösse gegen das Diskriminierungsverbot bildet die Judikatur des
Bundesgerichts in der Praxis eine taugliche Grundlage zur Bekämpfung der
Diskriminierung durch staatliche Organe (Mohler, Personenkontrollen, Rz. 43,
50a, 64). Auch wenn eine Polizeikontrolle zur Feststellung der Identität ohne
Weiterungen als geringste Form einer Freiheitsbeschränkung im Sinn von Art. 10
Abs. 2 BV (Bewegungsfreiheit) zu verstehen ist (Jürg Marcel Tiefenthal,
Kantonales Polizeirecht der Schweiz, Zürich etc. 2018, § 7 Rz. 6;
Mohler, Polizeirecht, N. 386), muss sie im Einzelfall notwendig, im
öffentlichen Interesse und verhältnismässig sein (Tiefenthal, § 7 Rz. 4;
§ 21 Abs. 1 PolG; vorn E. 2.3).
2.8
Kontrollen von Personen, die sich durch äusserlich erkennbare Merkmale
(Hautfarbe, Physiognomie etc.) unterscheiden, sind demnach
rechtlich
zulässig
, sofern die Polizeiangehörigen die zu kontrollierenden Personen
von ihrer inneren Haltung her oder aus (auch un-)bewusster Voreingenommenheit
wegen ihrer (vermeintlichen) Andersartigkeit nicht als minderwertig betrachten,
sie in ihrer Würde also nicht herabsetzen, sondern ihre Identität ohne Ansehen
der Person gestützt auf einen plausiblen, d.
h. durch objektive Dritte nachvollziehbaren
vernünftigen Anfangsverdacht für eine Rechtswidrigkeit überprüfen und die
übrigen Voraussetzungen erfüllen (vorn E. 2.6).
Diskriminierend
sind umgekehrt Personenkontrollen, wenn die Kontrollierenden durch ihre innere
Haltung oder auch unbewusste Vorurteile eine Person allein aus Gründen ihrer
(vermeintlichen) Andersartigkeit als minderwertig betrachten oder ausgrenzen
wollen, mithin die negative Haltung Kontrollmotiv ist, die polizeilichen Gründe
nur vorgeschoben sind oder es dem Anfangsverdacht an Plausibilität mangelt.
Personenkontrollen, die offenkundig oder leicht erkennbar ausschliesslich auf
äusserlich erkennbare Merkmale gestützt werden, sind als nichtige Realakte zu
beurteilen. Ist diese Offenkundigkeit oder leichte Erkennbarkeit nicht gegeben,
ist eine Personenkontrolle bloss anfechtbar (Mohler, Personenkontrollen, Rz. 53–55).
3.
3.1
Dem Rapport des die Kontrolle des Beschwerdeführers ausführenden
Polizisten vom 1. März 2015 ist zu entnehmen, dass ihm anlässlich der
Patrouillentätigkeit im Hauptbahnhof Zürich am 7. Februar 2015, ca. 7.05 Uhr,
eine dunkelhäutige, männliche Person verdächtig aufgefallen sei (später bekannt
als der Beschwerdeführer). Das aufgrund des Verhaltens des Beschwerdeführers:
Dieser habe seinen Blick vom Polizisten abgewandt, als er ihn als
Polizeibeamten erkannt habe und an ihm habe vorbeigehen wollen. Es habe sich
der Verdacht auf ein AuG-Delikt (seit 1. Januar 2019 Bundesgesetz vom 16. Dezember
2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration AIG)
aufgedrängt, weshalb er sich entschlossen habe, den Beschwerdeführer einer
Personenkontrolle zu unterziehen. Als er diesen angesprochen und ihm die
Kontrolle eröffnet habe, habe dieser sehr nervös gewirkt und lediglich gesagt,
er habe keinen Ausweis. Das habe den Anfangsverdacht des Polizisten auf eine
Widerhandlung gegen das Ausländergesetz erhärtet.
3.2
Am 30. November 2015 wurde Polizist D auf dem Stadtrichteramt
als Zeuge einvernommen. Er hatte die Akten nicht mehr gelesen und wegen
unfallbedingter Abwesenheit auch mit niemandem mehr über die Sache gesprochen
(ob dies seinen Angaben zusätzlich eine besondere Glaubwürdigkeit verleiht,
kann offenbleiben; vgl. dazu BGr, 26. Oktober 2018, 6B_52/2018, E. 2.3.3).
Als Zeuge sagte er aus, anlässlich der Patrouillentätigkeit am Hauptbahnhof
Zürich hätten sie [zu Dritt] etwas auseinander gestanden, um einen grösseren
Bereich zu sehen. Er habe aus einer Distanz von etwa 5 m in der Nähe des
"Treffpunkts" in der Bahnhofhalle eine männliche Person dunkler
Hautfarbe gesehen, welche ihnen [den zwei Polizisten und einer Polizistin]
gegenüber den Eindruck gemacht habe, sie wolle aufgrund ihrer Präsenz einen
Bogen um sie machen. Darum hätten sie sich entschlossen, eine Kontrolle
vorzunehmen. Auf Nachfrage führte der Zeuge aus, er habe den Eindruck gehabt,
dass der Beschwerdeführer ihn als Polizisten wahrgenommen habe. Er habe den
Eindruck erhalten, als würde er einen Bogen um ihn machen. Dieses Verhalten
habe er so gedeutet, dass allenfalls etwas gegen den Beschwerdeführer vorliege,
weshalb er sich zur Kontrolle entschlossen habe. Der Beschwerdeführer habe sich
aufgrund der ersten Situation verdächtig verhalten (S. 2 f. Fragen 5,
9, 10, 11, 13). Auf die Vorwürfe des Beschwerdeführers hin habe er ihm erklärt,
warum er die Kontrolle vornehme und dass es keine Rolle spiele, welcher
Hautfarbe er sei (S. 4 Frage 20). Auf Vorhalt der Darstellung des
Beschwerdeführers, dass er mit seinem Verhalten keinen Anlass für eine
Personenkontrolle gegeben habe, erklärte der Zeuge, er habe die Person zum
ersten Mal gesehen und der Eindruck habe sich ergeben. Zudem habe auch die
Örtlichkeit eine Rolle gespielt, der Hauptbahnhof mit viel Fernverkehr, wo
viele Personen rechtswidrig ins Land einreisen würden. Das den "Blick
abwenden" sei ein Detail, das er heute nicht mehr so genau sagen könne.
Wenn er es aber im Rapport vermerkt habe, werde es so sein (S. 5
Frage 23). Auf Ergänzungsfrage des Beschwerdeführers antwortete der Zeuge,
dass sie sehr viele Personen kontrollierten und auch an jenem Tag hätten sie
diverse andere Personen überprüft. Seine Wahrnehmung sei gewesen, dass der
Blick möglicherweise abgewandt worden sei, weil die Person vielleicht etwas zu
verbergen gehabt habe oder es ihr unangenehm gewesen sei. Das sei für ihn
ausschlaggebend für eine Kontrolle gewesen. Eine Kontrolle werde nur gemacht,
soweit dies nötig sei, und unabhängig davon, ob eine Person weisser oder
schwarzer Hautfarbe sei. Wenn sich eine Person in seinen Augen verdächtig
verhalte, dann würde er die Kontrolle jederzeit wieder machen. Sie
kontrollierten auch viele Personen, welche eine weisse Hautfarbe hätten (S. 6 f.,
Fragen 27–29).
3.3
Hingegen war der Beschwerdeführer der Meinung, dass er eine Busse nicht
akzeptieren müsse, nur weil er den Blick abgewendet haben soll. Er sei mit dem
Zug in Zürich angekommen, ausgestiegen, er sei ca. 100 m gegangen, an der
Anzeigetafel vorbei, danach seien die Polizisten gekommen. Er habe sie angeschaut,
dann den Blick abgewandt und sei weitergegangen. In dem Moment seien sie schon
bei ihm gewesen. Er hätte gar keinen Bogen machen können. Es hätte ohnehin zu viele
Leute gehabt. Seine Wahrnehmung sei gewesen, dass die Polizisten bereits auf
ihn zugekommen seien, als er sie angeschaut habe. Er habe sie ganz normal angesehen
und wieder nach vorne geschaut, wie er es auch mit allen anderen ihm
unbekannten Personen mache, zu denen er keine Beziehung aufbauen möchte. Dann
hätten sie ihn gestoppt, seien um ihn herumgestanden und hätten nach einem
Ausweis gefragt. Der Beschwerdeführer will die Polizisten wahrgenommen haben,
als sie ihn aufgefordert hätten, sich auszuweisen. Das sei direkt nach seinem
ersten Blick gewesen. Er nehme an, sie hätten ihn schon von Weitem gesehen und
seien ihm entgegengekommen. Sie seien von der rechten Seite gekommen. Er habe
sich nicht speziell anders verhalten als sonst. Die Polizisten hätten Präsenz
gezeigt und ihm gesagt, er solle sich ausweisen. Er sei normal unterwegs
gewesen, als plötzlich diese drei Polizisten vor ihm gestanden hätten (S. 2 f.
Fragen 3–5). Er finde das sehr wichtig, ob er die einzige Person gewesen
sei, welche den Blick abgewendet habe, oder ob die anderen das auch gemacht
hätten (S. 4 Frage 14). Er sei sehr überrascht gewesen wegen des
Bogens, den er gemacht haben solle. Das hätte er gar nicht tun können, inmitten
all dieser Leute, die einfach marschierten. Der Zeuge habe auch nicht mehr
genau gewusst, wo "es" war. Es sei noch nicht ganz zu Beginn der
Halle, aber nach dem Kiosk gewesen. Die Polizisten seien von rechts gekommen,
so hätten sie sich getroffen. Er nehme an, sie hätten ihn bereits gesehen, er
hingegen habe sie erst direkt vor sich bemerkt. Als er den Blick gemacht habe,
seien sie schon am Kommen gewesen bzw. bei ihm gewesen, alle drei und nicht nur
einer (S. 5 Frage 15). Er frage sich, welches die Kriterien gewesen
seien, um ihn herauszupicken und zu kontrollieren.
3.4
Die am Vorfall beteiligte Polizistin und ein weiterer Polizist vermochten
sich nicht mehr daran erinnern, weshalb sie nicht als Zeugen befragt wurden.
4.
4.1
Die Vorinstanz stellte auf den im Strafverfahren festgestellten
Sachverhalt und die Feststellung im (Straf-)Urteil des Bezirksgerichts Zürich
vom 7. November 2016 ab, wonach der Polizist glaubhaft ausgesagt habe,
dass nicht die Hautfarbe des Beschwerdeführers für die Kontrolle
ausschlaggebend gewesen sei. Das Gegenteil lasse sich jedenfalls nicht
erstellen, auch wenn der Beschwerdeführer anders empfunden habe. Mit Bezug auf
die Ausführungen in den (Straf-)Urteilen von Ober- und Bundesgericht kam die
Vorinstanz zum Schluss, dass aufgrund der als glaubhaft beurteilten Aussagen
des Polizisten die Hautfarbe des Beschwerdeführers nicht ausschlaggebend
gewesen sei für die Personenkontrolle, weshalb nicht nur keine offensichtliche,
sondern gar keine Diskriminierung vorgelegen habe. Zudem sei die Kontrolle im
Hauptbahnhof erfolgt, einem Knotenpunkt für Nah- und Fernverkehr, wo vermehrt
mit Delinquenz und damit auch mit Polizeipräsenz und entsprechenden Kontrollen
zu rechnen sei, auch weil dort mangels Grenzkontrollen im Schengenraum mit
Widerhandlungen gegen das Ausländergesetz zu rechnen sei. Objektive
Anhaltspunkte für eine Diskriminierung lägen nicht vor, weshalb sich eine
Umkehr der Beweislast zulasten des Staates nicht ergebe. Zudem müssten
Polizeiorgane Identitätskontrollen vornehmen können, ohne durch extrem
formalistische Vorschriften gehemmt zu werden.
4.2
Der Beschwerdeführer lässt in der Beschwerde ausführen, die
Rechtswidrigkeit der Personenkontrolle sei im Strafverfahren nicht geprüft
worden. Selbst gemäss dem Urteil des Bezirksgerichts Zürich sei fraglich, ob
die Kontrolle gerechtfertigt gewesen sei. Bei einer direkten Diskriminierung
müsse der Staat beweisen, dass die Ungleichbehandlung gerechtfertigt gewesen
sei. Es genüge, wenn er (der Beschwerdeführer) eine diskriminierende
Personenkontrolle glaubhaft gemacht habe. So sei die Kontrolle vor Ort nicht
begründet worden. Zudem habe der Polizist nicht ausgesagt, dass zahlreiche
weisse Schweizer (oder weisse Ausländer) auch kontrolliert worden seien, weil
sie den Blick abgewandt hätten. Es genüge, wenn der Phänotyp für den Entscheid
des Polizisten, eine Kontrolle durchzuführen, mitentscheidend gewesen sei. Die
blosse Glaubhaftigkeit der Aussagen des Polizisten genüge nicht, das Gegenteil
zu beweisen, denn er könnte auch unbewusst diskriminierend gehandelt haben.
Indizien für eine Diskriminierung seien, dass die Hautfarbe des
Beschwerdeführers im Polizeirapport mehrfach erwähnt werde, dass das blosse
Abwenden des Blicks keinen Grund für eine Kontrolle darstellen könne, dass der
Polizist nicht habe angeben können, was am Blick des Beschwerdeführers
verdächtig gewesen sei und keine weiteren Personen aus demselben Grund
kontrolliert worden seien. § 21 PolG stelle sodann keine genügende
gesetzliche Grundlage für eine Personenkontrolle dar, weil er zu unbestimmt formuliert
sei. Der Sachverhalt sei zudem im Strafverfahren mit Bezug auf blosse
Unrechtmässigkeitskriterien nicht vollständig geklärt worden. Beispielsweise
sei nicht rechtsverbindlich festgestellt worden, ob am 5. Februar 2015
weitere Personen kontrolliert worden seien, aus welchem Grund und welcher
Hautfarbe diese gewesen seien.
4.3
In der Beschwerdeantwort liess der Beschwerdegegner ausführen, bereits
das Bundesgericht habe sich zur Rechtmässigkeit der Kontrolle geäussert. Danach
sei die am Beschwerdeführer vorgenommene Kontrolle nicht schwerwiegend oder
offensichtlich rechtswidrig. Der massgebende Sachverhalt sei ebenso beurteilt
worden wie die Rechtmässigkeit der Personenkontrolle, woran die
Verwaltungsbehörden gebunden seien. So sei die Hautfarbe des Beschwerdeführers
gerade nicht ausschlaggebend für die Kontrolle gewesen, entgegen dessen
Behauptungen. Der Beschwerdeführer habe den Blick vom Polizisten abgewandt und
gewirkt, als ob er etwas zu verbergen hätte. Er habe zudem nervös gewirkt, als
ihn der Polizeibeamte angesprochen habe. Er sei somit verdächtig aufgefallen,
weshalb die Kontrolle zu Recht erfolgt sei. Eine Umkehr der Beweislast ergebe
sich nur in Fällen indirekter Diskriminierung. Zudem genüge § 21 PolG als
gesetzliche Grundlage. An eine Polizeikontrolle dürften sodann keine überhöhten
Anforderungen gestellt werden. Gerade zur Vermeidung von Widerhandlungen gegen
das Ausländergesetz im Schengenraum seien solche Kontrollen angebracht. Es
bestünden keine Anhaltspunkte für eine Kontrolle aus sachfremden Gründen oder
wegen Racial Profiling.
5.
5.1
Das Bezirksgericht Zürich beurteilte die beim
Beschwerdeführer vorgenommene Personenkontrolle nach Art. 215 Abs. 1
StPO. Das Obergericht mass der Personenkontrolle in seinem Urteil vom 25. August
2017 eher strafprozessuale Natur zu, doch sei nicht von ausschlaggebender
Bedeutung, ob die Grundlage der Personenkontrolle in § 215 StPO oder in § 21
PolG liege, da die beiden Bestimmungen dem Wesen nach übereinstimmten. Das
Bundesgericht kam im Urteil vom 7. März 2018 (Verfahren 6B_1147/2017, E. 4.3)
zum Schluss, dass die Personenkontrolle des Beschwerdeführers aufgrund eines
Verdachts auf eine Widerhandlung gegen das Ausländergesetz vorgenommen worden
sei. Ausländerrecht sei primär Polizeirecht, d.
h. Teil der staatlichen Tätigkeit zum Schutz der
öffentlichen Ruhe und Ordnung sowie der öffentlichen Sicherheit. Demnach habe
die Personenkontrolle weniger auf einem strafprozessualen Anfangsverdacht als
auf einer sicherheitspolizeilichen Grundlage beruht, womit kantonales
Polizeirecht zur Anwendung gelange. Dieses Urteil wurde kritisiert
(Diego R. Gfeller, Urteilsbesprechung 6B_1174/2017, forumpoenale
3/2019, S. 174 ff.), indem die Basis der Personenkontrolle vorliegend
in Art. 215 Abs. 1 StPO liege und im anderslautenden Entscheid des
Bundesgerichts die höchstrichterliche Weisswaschung von subtilem
Alltagsrassismus zu sehen sei (Gfeller, a.
a.
O, S. 179).
Demgegenüber ergibt sich die Anwendung von § 21 Abs. 1 PolG daraus,
dass vorliegend die Anhaltung des Beschwerdeführers im Sinn der Verhütung
strafbarer Handlungen bzw. der Verbrechensbekämpfung diente, weshalb sich diese
nach dem entsprechenden kantonalen Polizeigesetz richtet (Tiefenthal, § 7 N. 9 f.;
vorn E. 2.2, 2.3). Mit dem Bundesgericht ist daher die rechtliche
Grundlage für die Personenkontrolle in § 21 PolG zu sehen und vorab zu
prüfen, ob diese Bestimmung als gesetzliche Grundlage genüge, was der
Beschwerdeführer bestreitet.
5.1.1
Polizeiorgane müssen zur Vornahme von
Identitätskontrollen über eine spezielle gesetzliche Grundlage verfügen (BGE
109 Ia 146 E. 3b; BGE 124 I 85 E. 2b). Das Legalitätsprinzip im Sinn
von Art. 36 Abs. 1 BV verlangt u.
a. eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der
anzuwendenden Rechtssätze.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts (sowie des Europäischen
Gerichtshofes für Menschenrechte) darf das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher
Normen indes nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann
nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu
verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der
Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er
hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der
Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen
Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in
Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall
möglichen und sachgerechten Entscheidung ab. In gewissem Ausmass kann die
Unbestimmtheit von Normen durch verfahrensrechtliche Garantien gleichsam
kompensiert werden, und es kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
besondere Bedeutung zu (zum Ganzen
BGE 128 I 327
E. 4.2
S. 339 mit weiteren Hinweisen).
5.1.2
Für das Polizeirecht stösst das
Bestimmtheitserfordernis wegen der Besonderheit des Regelungsbereichs auf
besondere Schwierigkeiten. Die Aufgabe der Polizei und die Begriffe der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung lassen sich kaum abstrakt umschreiben (dazu
vorn E. 2.2). Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen
bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und
wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen
anzupassen. Die Schwierigkeit der Regelung der polizeilichen Tätigkeit ist denn
auch der Grund, weshalb Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV die
polizeiliche Generalklausel anerkennt (zum Ganzen
BGE 136 I
87 E. 3.1;
BGE
128 I 327
E. 4.2
S. 340, mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Doktrin).
5.1.3
§ 21 PolG vermag nicht jegliche
Identitätskontrolle zu rechtfertigen. Die Personenidentifikation muss zur
polizeilichen Aufgabenerfüllung vielmehr notwendig sein (vorn E. 2.3). Im
Rahmen der Überprüfung von § 21 PolG nach dessen Erlass hielt das
Bundesgericht fest, dass angesichts der Vielfalt möglicher konkreter
Situationen eine bestimmtere, etwa Fallbeispiele aufzählende Formulierung kaum
hilfreich wäre und letztlich nicht zu grösserer Bestimmtheit führte.
Entscheidend sei gesamthaft, dass Personenidentifikationen nicht über das
Notwendige hinausreichten (BGE 136 I 87 E. 5.2, 5.3). Entgegen der Ansicht
des Beschwerdeführers wurde § 21 PolG vom Bundesgericht somit als
genügende Grundlage für Personenkontrollen bestätigt.
5.2
Soweit der Beschwerdeführer in der
mehrfachen
Erwähnung seiner
Hautfarbe im Polizeirapport und anlässlich der Zeugenbefragung ein Indiz für
eine Diskriminierung erkennen will, ist ihm nicht zu folgen. Im Polizeirapport
wird lediglich
ein
Mal erwähnt, dass dem Polizisten "eine
dunkelhäutige, männliche Person" verdächtig aufgefallen sei. Es habe sich
der Verdacht auf ein AuG-Delikt ergeben. Die Erwähnung der Hautfarbe diente
demnach vorab der Information und ist als objektives Merkmal erwähnt. Der
Polizist kam damit seiner Dokumentationspflicht nach (BGr, 14. August
2019, 6B_1070/2018, E. 1.6). Im Rahmen der Zeugenbefragung erwähnte der
Zeuge bei der Beschreibung der Situation ein Mal "eine männliche Person
(…) mit dunkler Hautfarbe". Danach sprach der Zeuge nur von der
"Person". Soweit er deren Hautfarbe erwähnte, nahm er Bezug auf
konkrete Fragen (Fragen 19, 20, 27, 33). Der Beschwerdeführer kann daraus
nichts zugunsten seines Standpunkts ableiten.
5.3
Soweit der Beschwerdeführer eine Ungleichbehandlung darin erkennen will,
dass gemäss dem Zeugen andere Personen nicht aus demselben Grund – Abwenden des
Blicks – kontrolliert worden seien, ist ihm ebenfalls nicht zu folgen. Als
Zeuge sagte der Polizist aus, dass am selben Tag viele weitere Personen
kontrolliert worden seien. Wie dargetan, darf für eine Personenkontrolle an ein
verpöntes Merkmal (etwa Herkunft, Hautfarbe) angeknüpft werden, sofern dafür
eine qualifizierte Rechtfertigung vorliegt (vorn E. 2.6, 2.8). Dass dieses
Kriterium für jede Kontrolle dasselbe sein muss, wird indessen nicht
vorausgesetzt. Gerade angesichts der Vielfalt der Situationen, in denen
Polizisten handeln müssen, würde ein solches Kriterium der Realität nicht
gerecht (vgl. vorn E. 5.1.2 f.). Es muss daher genügen, dass die
weiteren am selben Tag vorgenommenen Personenkontrollen bei Personen von
welcher Hautfarbe auch immer auf einem davon unabhängigen Kriterium beruhten,
das eine Kontrolle zuliess. Ob sich dieses in einem Niederschlagen der Augen
oder einem anderen denkbaren verdächtigen Verhalten manifestierte, spielt keine
Rolle, sofern es nur die Personenkontrolle zu rechtfertigen vermochte.
Entsprechend braucht aus diesem Grund der Sachverhalt nicht ergänzt zu werden
(vorn E. 4.2).
5.4
Der Beschwerdeführer stützt sich darauf, dass eine Diskriminierung bloss
glaubhaft gemacht werden müsse und folgert daraus eine anschliessende Umkehr
der Beweislast. Im dazu angeführten Entscheid (BGE 129 I 217) war anlässlich
einer kommunalen Abstimmung das Einbürgerungsrecht einer grösseren Gruppe von
Personen pauschal von deren Herkunft bzw. ethnisch-kulturellem Hintergrund
abhängig gemacht worden. Das Bundesgericht prüfte zwar, ob in einem solchen
Fall unter dem Blickwinkel von Art. 8 ZGB ein höherer Grad an
Wahrscheinlichkeit für eine Diskriminierung mit anschliessender Umkehr der
Beweislast möglich wäre, aber auch, ob nichtdiskriminierende Gründe den
Entscheid ungeachtet der Herkunft der Bewerbenden hätten erklären können, wobei
es beide Fragen offenliess (BGE 129 I 217 E. 2.2.3 f., 2.3). Ein
anderer Fall betraf einen Entscheid des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
(OVG) Koblenz vom 21. April 2016, wo ein junges Ehepaar von dunklem
Phänotyp als einziges in einem fahrenden Zug einer Personenkontrolle unterzogen
worden war (vgl. Doris Liebscher, Urteilsbesprechungen, "Racial
Profiling" im Lichte des verfassungsrechtlichen Diskriminierungsverbots,
Jusletter 18. September 2017, Rz. 1). Das Gericht hielt fest, wenn
phänotypische Anlassgründe für eine Kontrolle bestritten seien, komme dann eine
Beweislastumkehr nicht infrage, wenn es um eine sogenannte
"Jedermann-Kontrolle" gehe, also eine Kontrolle mehrerer Personen
nach dem Zufallsprinzip. Das war nicht der Fall, wurde das Paar von dunklem
Phänotyp aus einem vorübergehend abgeschlossenen Personenkreis (Zugpassagiere
zwischen zwei Haltestellen) als
einziges
einer Kontrolle unterzogen.
Anders sei es bei Fällen einer zielgerichteten Vorauswahl von zu
kontrollierenden Personen, bei denen noch unterhalb einer konkreten
Verdachtsschwelle eine gesteigerte Nähe zum Normzweck (Verhinderung der
unerlaubten Einreise) angenommen werde. In einer solchen Situation habe die
Behörde zu beweisen, dass die Auswahlentscheidung nicht auf einem geschützten
Merkmal beruhe (Liebscher, a.
a.
O., Rz. 13 f.). In erster Linie stellt sich
wie dargetan die Frage, ob eine Personenkontrolle, sollte sie am Phänotyp einer
Person anknüpfen, mit einem qualifizierten Rechtfertigungsgrund zusätzlich
begründet werden kann. Erst wenn dies ungewiss sein sollte, könnte sich
allenfalls die Frage einer Beweislastumkehr stellen, was vorliegend nicht weiter
abzuhandeln ist.
5.5
Das Bezirksgericht Zürich
hielt
in seinem Urteil vom 7. November 2016 zwar für fraglich, ob es eine
Personenkontrolle zu rechtfertigen vermöge, dass der Beschwerdeführer seinen
Blick vom Polizisten abgewandt habe und einen Bogen um ihn habe machen wollen.
Jedoch habe der Polizist innert weniger Augenblicke über die Notwendigkeit
einer Personenkontrolle entscheiden müssen. Auch könne ihm nicht widerlegt
werden, dass er etwas wahrgenommen habe, was die Personenkontrolle des
Beschwerdeführers aus seiner Sicht im nämlichen Zeitpunkt als gerechtfertigt
habe erscheinen lassen. Mohler hielt dazu fest, während nach der
Bundesgerichtspraxis eine Auffälligkeit nach Örtlichkeit (HB Zürich) und
Umständen wie das versuchte Ausweichen, um einer Kontrolle zu entgehen, aus
Sicht der Polizeiangehörigen, sofern sie von ihrer inneren Haltung her
unbelastet seien, als rechtmässig angesehen werden könne, vermöchte das Abwen­den
des Blicks allein nicht zu genügen (Mohler, Personenkontrollen, Rz. 57).
Das Obergericht hielt im Urteil vom 25. August 2017 fest, zugunsten des
Beschwerdeführers sei davon auszugehen, dass sein als ausweichend
wahrgenommenes Verhalten nicht darin bestanden habe, dass er einen Bogen um den
Polizisten gemacht habe, sondern darin, dass er seinen Blick von diesem
abgewandt habe. Damit habe der Beschwerdeführer lediglich geringe Anhaltspunkte
für eine Straftat und mithin für die Durchführung einer Identitätskontrolle
geboten, wobei angesichts der Umgebung, in der die Kontrolle stattgefunden
habe, eine offensichtliche Unrechtmässigkeit nicht vorliege. Dazu hielt das
Bundesgericht in seinem Urteil vom 7. März 2018 fest, es sei nicht
ersichtlich, dass die Vorinstanz [das Obergericht] unter Berücksichtigung des
als ausweichend wahrgenommenen Verhaltens und der situativen Gegebenheiten am
Hauptbahnhof Zürich in willkürlicher Art und Weise davon ausgegangen wäre, dass
für die Personenkontrolle minime objektive Anhaltspunkte vorgelegen hätten. Die
Vorinstanz habe, ohne in Willkür zu verfallen, die Nichtigkeit der
durchgeführten Personenkontrolle verneint (BGr, 6B_1174/2017, E. 4.8).
5.6
Die Aussagen des Zeugen (Polizist) und des Beschwerdeführers über den
Vorfall stimmen nicht überein. Während der Zeuge angab, dass das Niederschlagen
des Blicks des Beschwerdeführers den Anlass für die Personenkontrolle gegeben
habe (vorn E. 3.2), macht der Beschwerdeführer geltend, er habe den Blick
von den Polizisten abgewandt, als diese schon auf ihn zugekommen seien. Sie
seien von rechts gekommen (vorn E. 3.3). Demnach lag nicht eine Situation
vor wie bei Pendlern, die den Blickkontakt mit entgegenkommenden Dritten nur
kurz aufrechterhalten, sondern der Beschwerdeführer erkannte die Polizisten,
die von rechts auf ihn zukamen. In welchem Zeitpunkt er den Blick abwandte –
dass er es tat, ist grundsätzlich unbestritten – lässt sich nicht genau
eruieren.
5.7
Wird im für den Beschwerdeführer nachteiligsten Fall diesbezüglich auf
den Polizeirapport vom 1. März 2015 abgestellt, hat sein Abwenden des
Blicks die Kontrolle ausgelöst, nicht aber ein Ausweichen – einen Bogen machen
– des Beschwerdeführers. Der Zeuge führte aus, der Beschwerdeführer habe den
Blick möglicherweise abgewendet, weil er etwas zu verbergen gehabt habe oder es
ihm unangenehm gewesen sei. Das sei für die Kontrolle ausschlaggebend gewesen
(vorn E. 3.2). Es bleibt zu prüfen, ob das allein – sollte die Hautfarbe
des Beschwerdeführers keine Rolle gespielt haben – für eine Personenkontrolle
nach § 21 Abs. 1 Pol G ausreicht oder ob darin, sollte die Kontrolle
an der Hautfarbe des Beschwerdeführers angeknüpft haben (vorn E. 2.6), ein
qualifizierter Rechtfertigungsgrund liegt.
5.7.1
Für eine Personenkontrolle müssen spezifische Umstände
vorliegen, die eine Aktion erforderlich machen (vorn E. 2.3). Die
Feststellung solcher Umstände aufgrund von polizeilichen Erfahrungswerten kann
genügen, wenn diese objektiv nachvollziehbar sind (Tiefenthal, § 7 N. 4 f.).
Ein allzu strenger Massstab darf an die Verdachtslage ohnehin nicht gestellt
werden (Borbély, § 21 Rz. 3). Zu berücksichtigen ist sodann der
Hauptbahnhof als Einfallsort für Publikum aus den verschiedensten Richtungen,
wo vermehrt mit Delinquenz zu rechnen ist (vorn E. 2.6). Auch bei einem
nicht zu strengen Massstab an die Verdachtslage ginge es aber wohl zu weit,
gegenüber den Nutzenden des Hauptbahnhofs allein wegen ihres Aufenthalts – und
sei es nur auf dem Arbeitsweg – an einem latent deliktträchtigen Ort jede
Personenkontrolle bereits als zur Erfüllung der polizeilichen Aufgaben
notwendig zu erachten, würden diese doch damit geradezu einem Generalverdacht
ausgesetzt (anders das Bundesgericht im Entscheid 6B_1070/2018 E. 1.5;
vorn E. 2.6). Andere Umstände wie etwa eine verworrene Situation oder die
Anwesenheit in der Nähe eines Tatorts fallen vorliegend weg. Ebenso spielte die
vermeintliche Zugehörigkeit des Beschwerdeführers zu einer verdächtigen Gruppe
offenkundig keine Rolle. Es bleibt, dass der Beschwerdeführer seinen Blick
einmal niedergeschlagen habe und nervös gewesen sei. Es ist fraglich, ob daraus
bereits auf ein gezieltes Verhalten, sich einer Kontrolle zu entziehen oder vor
einer solchen zu flüchten, geschlossen werden kann, oder auf ein sonstiges
Verdacht erregendes Verhalten, das für eine Personenkontrolle ausreichte (vorn E. 2.6
in fine).
5.7.2
In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass dem
Beschwerdeführer die Aussicht auf eine möglicherweise bevorstehende Kontrolle,
nachdem er die Polizisten gesehen hatte, wohl unangenehm gewesen war. Wenn er
sich deshalb etwas nervös oder auffällig verhalten hatte, um einer zu
erwartenden Kontrolle zu entgehen, hätte ihn dieses Verhalten in den Augen des
Polizisten, der innert kurzer Zeit darüber zu entscheiden hatte, ob er eine
Kontrolle vornehme oder nicht, wohl gerade verdächtig erscheinen lassen.
Allerdings sind vorliegend mit Bezug auf das ausschlaggebende Niederschlagen
des Blicks die Angaben im Polizeirapport und des Zeugen teilweise im
Widerspruch zur Darstellung des Beschwerdeführers und vor allem zu unbestimmt,
um daraus eine Personenkontrolle als zur Erfüllung der polizeilichen Aufgaben
notwendig zu erachten. Die Nervosität des Beschwerdeführers könnte sich
vielmehr daraus ergeben haben, dass er angesichts der sich nähernden
Polizeipatrouille erahnen konnte, was geschehen würde, da er dazu neigt, jede
Kontrolle seiner Person als ungerechtfertigt und rassistisch motiviert (Racial
Profiling) zu betrachten und nicht daraus, dass er etwas zu verbergen hatte.
Allerdings sind auch vielen anderen Personen polizeiliche Kontrollen unangenehm
und können sie eine gewisse Nervosität auslösen. Das schliesst nicht aus, dass
verdächtige Verhaltensweisen – denkbar wären etwa das ein- oder mehrmalige bewusste
Wegschauen (gegenüber der Polizei), das Beschleunigen der Schritte oder eine
abrupte Umkehr der Gehrichtung nach Entdecken der Polizei und weitere (vgl.
vorn E. 2.2, 5.1.2) – Anlass zu einer Kontrolle geben könnten. Solche
lagen jedoch hier im konkreten Fall nicht vor. In der hier beschriebenen Form,
soweit sie sich erstellen liess, vermöchte jedenfalls das Abwenden des Blicks
des Beschwerdeführers selbst in einer allenfalls deliktträchtigeren Umgebung
wie dem Hauptbahnhof als alleiniger Auslöser eine Personenkontrolle nicht zu rechtfertigen.
5.7.3
Ob in der Vornahme der Personenkontrolle beim
Beschwerdeführer eine Diskriminierung aufgrund der Hautfarbe vorliegt, kann
dagegen offenbleiben, nachdem die Kontrolle bereits aus den dargelegten Gründen
als rechtswidrig zu beurteilen ist. Die Beschwerde ist damit antragsgemäss
gutzuheissen.
5.8
Demnach ist in Gutheissung der Beschwerde festzustellen, dass die
Personenkontrolle vom 5. Februar 2015 betreffend den Beschwerdeführer
rechtswidrig war. Entsprechend ist die angefochtene Verfügung des Statthalters
vom 20. November 2019 aufzuheben, soweit der Rekurs abgewiesen wurde,
desgleichen der Beschluss des Stadtrats von Zürich vom 10. April 2019,
wonach das Begehren um Neubeurteilung abgewiesen wurde, und ebenso die Verfügung
der Stadtpolizei Zürich vom 20. Dezember 2018.
6.
6.1
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dessen Kosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege wird damit gegenstandslos. Der Beschwerdegegner ist sodann zu
verpflichten, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung für das
erstinstanzliche, das Rekurs- und das vorliegende Verfahren zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 VRG). Entsprechend wird auch das Gesuch des Beschwerdeführers um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung gegenstandslos, nachdem dieses
nur eventualiter für den Fall des Unterliegens gestellt worden war.
6.2
Demnach sind in Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 3 der Verfügung des
Statthalters von Zürich deren Verfahrenskosten von Fr. 2'042.00 dem
Beschwerdegegner zu auferlegen. Desgleichen sind die Kosten des Entscheids des
Stadtrats von Zürich vom 10. April 2019 von Fr. 486.60 vom
Beschwerdegegner zu tragen.
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    In Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügung des
Statthalters von Zürich vom 20. November 2019, der Beschluss des Stadtrats
von Zürich vom 10. April 2019 und die Verfügung der Stadtpolizei Zürich
vom 20. Dezember 2018 aufgehoben, und es wird festgestellt, dass die am 5. Februar
2015 am Beschwerdeführer vorgenommene Personenkontrolle rechtswidrig war.
2.    Die Kosten des Beschlusses des Stadtrates von Zürich vom 10. April
2019 von Fr. 468.60 und der Verfügung des Statthalters vom 20. November
2019 von Fr. 2'042.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für
das erstinstanzliche und das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 3'000.- (Mehrwertsteuer 7,7 % Fr. 231.-
inbegriffen) auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Urteils.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    195.--     Zustellkosten,
Fr. 3'495.--     Total der Kosten.
5     Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
6.    Die Gesuche des Beschwerdeführers um Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsvertretung werden als gegenstandslos
geworden abgeschrieben.
7.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine
Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (Mehrwertsteuer 7,7 % Fr. 192.50
inbegriffen) auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des
vorliegenden Urteils.
8.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
9.    Mitteilung an …