zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00001 · 2001-03-29 · de

Abtretung von Privatrechten | Abtretung von Privatrechten im Zusammenhang mit der Verlegung einer Staatsstrasse (Wilstr. in Uster): Zuständigkeit des VGr intertemporalrechtlich gestützt auf das Abtretungsgesetz in Verbindung mit dem VRG (E. 1a). Legitimation des Verkehrsclubs der Schweiz (VCS): Umweltorganisationen sind auch zur Rüge legitimiert, es sei zu Unrecht keine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) vorgenommen worden (E. 2a). Legitimation der Privaten: Die Legitimation hängt namentlich nicht von bestimmten Distanzen zum Bauvorhaben ab, sondern es ist den Umständen des Einzelfalls Rechnung zu tragen (E. 2b/aa). Konkrete Prüfung vorab aufgrund der Werte des durchschnittlichen täglichen Verkehrs (E. 2b/bb). UVP-Pflicht: Rechtsgrundlagen und Kriterien im Allgemeinen (E. 3a). Das vorliegende Strassenprojekt umfasst keine "Hauptverkehrsstrasse", wofür eine UVP-Pflicht bestünde, und zwar weder aufgrund der Art des Projekts noch unter Zugrundelegung des BUWAL-"Grenzwerts" von 500 Personenwageneinheiten pro Stunde (E. 3b). Schematische Kriterien zur Qualifikation als "Hauptverkehrsstrasse" mit UVP-Pflicht finden keine Anwendung. Namentlich führt die Ausscheidung einer Strasse als "Staatsstrasse" gemäss kantonaler Strassengesetzgebung nicht zwingend zur Qualifikation als "Hauptverkehrsstrasse" mit UVP-Pflicht (E. 3c). Keine andere Beurteilung ergibt sich daraus, dass das Strassenprojekt gemäss kantonalem Richtplan Teil einer Umfahrungsstrasse ist, die lediglich geplant ist (E. 3d). Lärmschutz: Die konkreten Immissionen auf die Grundstücke sind nicht untersucht worden; Rückweisung zu ergänzender Untersuchung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.03.2001 VB.2001.00001
Zurich Verwaltungsgericht 29.03.2001 VB.2001.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 29.03.2001 VB.2001.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00001
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.03.2001
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
Abtretung von Privatrechten
Abtretung von Privatrechten im Zusammenhang mit der Verlegung einer Staatsstrasse (Wilstr. in Uster):
Zuständigkeit des VGr intertemporalrechtlich gestützt auf das Abtretungsgesetz in Verbindung mit dem VRG (E. 1a).
Legitimation des Verkehrsclubs der Schweiz (VCS): Umweltorganisationen sind auch zur Rüge legitimiert, es sei zu Unrecht keine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) vorgenommen worden (E. 2a).
Legitimation der Privaten: Die Legitimation hängt namentlich nicht von bestimmten Distanzen zum Bauvorhaben ab, sondern es ist den Umständen des Einzelfalls Rechnung zu tragen (E. 2b/aa). Konkrete Prüfung vorab aufgrund der Werte des durchschnittlichen täglichen Verkehrs (E. 2b/bb).
UVP-Pflicht: Rechtsgrundlagen und Kriterien im Allgemeinen (E. 3a). Das vorliegende Strassenprojekt umfasst keine "Hauptverkehrsstrasse", wofür eine UVP-Pflicht bestünde, und zwar weder aufgrund der Art des Projekts noch unter Zugrundelegung des BUWAL-"Grenzwerts" von 500 Personenwageneinheiten pro Stunde (E. 3b). Schematische Kriterien zur Qualifikation als "Hauptverkehrsstrasse" mit UVP-Pflicht finden keine Anwendung. Namentlich führt die Ausscheidung einer Strasse als "Staatsstrasse" gemäss kantonaler Strassengesetzgebung nicht zwingend zur Qualifikation als "Hauptverkehrsstrasse" mit UVP-Pflicht (E. 3c). Keine andere Beurteilung ergibt sich daraus, dass das Strassenprojekt gemäss kantonalem Richtplan Teil einer Umfahrungsstrasse ist, die lediglich geplant ist (E. 3d).
Lärmschutz: Die konkreten Immissionen auf die Grundstücke sind nicht untersucht worden; Rückweisung zu ergänzender Untersuchung.
Stichworte:
LÄRMSCHUTZ
LEGITIMATION
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
UVP-PFLICHT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 30 AbtrG
Art. 9 USG
Art. 25 USG
Art. 55 Abs. I USG
Art. 2 UVPV
§ 21 lit. a VRG
§ 41 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Der Regierungsrat bewilligte am 3.
September 1997 das Projekt für die Verle­gung der Wilstrasse S-27 in Uster,
genehmigte die dafür erforderlichen Kredite und er­mächtigte die Baudirektion,
das erforderliche Land nötigenfalls auf dem Enteignungsweg zu erwerben (RRB
1875/1997).  Der Verkehrsclub der Schweiz (VCS) und verschiedene Privatpersonen
erhoben gegen das Projekt am 9. Juli 1998 gemeinsam Einsprache. Der Bezirksrat
Uster trat mit Entscheid vom 6. September 1999 auf die Einsprache des VCS und
sieben Privaten nicht ein; die Einsprache einer weiteren Privatperson wies er
ab.
II. Der Regierungsrat wies den gegen diesen
Entscheid erhobenen Rekurs der er­wähnten Einsprechenden am 15. November 2000
ab.
III. Der VCS und die Privaten haben gegen den
Beschluss des Regierungsrates vom 15. November 2000 am 29. Dezember 2000 Be­schwerde
an das Verwaltungsgericht erho­ben. Sie beantragen hauptsächlich die Aufhebung
des angefochtenen Entscheides und des Projektgenehmigungsbeschlusses vom 3.
Septem­ber 1997, unter Kosten- und Entschädi­gungsfolgen.
Die Baudirektion beantragte am 1. Februar
2001 die Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte am 7. Februar 2001
die Direktion der Justiz und des Innern für den Regierungsrat.
Die Ausführungen der Beteiligten werden,
soweit erforderlich, in den Erwägungen wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Materieller Anfechtungsgegenstand ist
die Projektgenehmigung des Regie­rungsrates für eine Staatsstrasse. Heute
richtet sich die Projektfestsetzung einschliesslich des Einspracheverfahrens
nach den §§ 15 bis 17 Strassengesetz vom 27. September 1981 (StrassG, LS 722.1)
in der Fassung vom 8. Juni 1997, die aus der Revision des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) hervorgegangen ist. Da­bei gewährleistet §
17 Abs. 4 StrassG die Möglichkeit der Beschwerde an das Verwal­tungsgericht.
Die regierungsrätliche Projektgenehmigung vom 3. September 1997 erfolgte noch
vor Inkrafttreten des revidierten Verwaltungsrechtspflegesetzes und des
revidierten Strassengesetzes, weshalb auch das Rechtsschutzverfahren nach der
alten Ordnung abzu­wickeln war (§§ 23 ff. des Gesetzes über die Abtretung von
Privatrechten vom 30. Novem­ber 1879 [AbtrG, LS 781], vgl. RB 1990 Nr. 102 =
BEZ 1990 Nr. 1). Gegen den regie­rungsrätlichen Rekursentscheid gemäss § 30
AbtrG steht gemäss § 41 VRG die Beschwer­de an das Verwaltungsgericht offen.
b) Der Regierungsrat hat den Rekurs
sämtlicher Beschwerdeführenden abgewiesen, beim heutigen Beschwerdeführer Nr. 2
aus materiellen Gründen, bei den übrigen Rekur­renten hat er die
Rechtsmittellegitimation verneint. Der Beschwerdeführer Nr. 2 ist Eigen­tümer
einer Liegenschaft im unmittelbaren Einflussbereich des angefochtenen Strassen­projektes;
er ist – entgegen der Ansicht des Regierungsrats – zur umfassenden Beschwer­deerhebung
ohne weiteres legitimiert. Die übrigen Beschwerdeführenden sind jedenfalls zur
Rüge legitimiert, der Regierungsrat habe ihre Legitimation zu Unrecht verneint
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N.
28). Auf ihre materiellen Rügen ist einzutre­ten, sofern sich gemäss § 21 VRG
eine Beschwerdebefugnis ergibt. Auf die rechtzeitig und formrichtig eingereichte
Beschwerde ist in diesem Sinne einzutreten.
2. Vorab zu untersuchen ist, ob der
Regierungsrat den Beschwerdeführenden Nr. 1 (VCS) und 3-9 (Privatpersonen) die
Rechtsmittellegitimation zu Recht abgesprochen hat. Dabei ist zwischen der
Legitimation des VCS und jener der Privatpersonen zu unterschei­den, da die
rechtlichen Voraussetzungen unterschiedlich sind.
a) Gemäss Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes
über den Umweltschutz vom 7. Ok­tober 1983 (USG, SR 814.01) können die mehr als
zehn Jahre bestehenden gesamtschwei­zerischen Umweltschutzorganisationen gegen
Verfügungen der zuständigen Behörden über die Planung, Errichtung oder Änderung
von ortsfesten, der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterliegenden Anlagen
Verwaltungsbeschwerde beim Bundesrat oder Verwal­tungsgerichtsbeschwerde beim
Bundesgericht einreichen. Die Organisationen sind auch befugt bzw.
verpflichtet, von den kantonalen Rechtsmitteln Gebrauch zu machen, wobei ihnen
das kantonale Recht dieselben Parteirechte zu gewähren hat wie das Bundesrecht.
Namentlich sind sie gehalten, sich an einem allfälligen Einspracheverfahren zu
beteiligen, wollen sie ihr Beschwerderecht nicht verwirken (Art. 55 Abs. 3 und
5 USG).
Der VCS ist eine nach Art. 55 USG
beschwerdeberechtigte Umweltschutzorganisa­tion. Das Beschwerderecht im Sinne
von Art. 55 USG erstreckt sich nicht nur auf Verfü­gungen, in welchen die
UVP-Pflicht bejaht, sondern auch auf solche, in denen diese Pflicht verneint
wird. Diesfalls sind die betreffenden Organisationen zur Rüge legitimiert, Art.
9 USG sei zu Unrecht nicht angewendet worden, womit sie eine materielle
Rechtsfrage auf­werfen (BGE 117 Ib 135 E. 1c, mit Hinweisen). Aus BGE 115 Ib
335 E. 3 ergibt sich ent­gegen der Auffassung der Vorinstanz nichts anderes. In
diesem Entscheid hat das Bundes­gericht lediglich darauf hingewiesen, dass die
Umweltschutzorganisationen nicht generell zur Beschwerde befugt sind, wenn das
Umweltschutzgesetz zur Anwendung ge­langt, son­dern bloss dann, wenn eine
Verfügung über eine UVP-pflichtige Anlage im Streit liegt. Das ändert nichts
daran, dass die berechtigten Organisationen einwenden können, eine UVP sei zu
Unrecht unterlassen worden (vgl. hinsichtlich der Beschwerdeberechti­gung bei
Änderungen von UVP-pflichtigen Anlagen auch BGE 124 II 460 E. 1). Macht eine Um­weltorganisation
im Rahmen eines Einspracheverfahrens geltend, es sei zu Un­recht eine UVP
unterblieben, so ist auf ihre Einsprache daher einzutreten. Verneint die zu­ständige
Behörde die UVP-Pflicht, so ist die Einsprache abzuweisen, andernfalls ist sie
gutzuheis­sen. Der Bezirksrat hätte daher auf die Einsprache des VCS eintreten
müssen. Desgleichen hatte der Regierungsrat – ausgehend von seiner Begründung –
den Rekurs abzuweisen. Unzutreffend erscheint es allerdings, wenn in Erwägung 1
des angefochtenen Entscheids die Rekurslegitimation des VCS verneint wird.
Vielmehr war der VCS legiti­miert zu rü­gen, der Bezirksrat sei auf seine
Einsprache zu Unrecht nicht eingetreten.
Am Verfahrensausgang ändert dies allerdings
nichts, sofern die UVP-Pflicht des umstrittenen Strassenprojektes zu verneinen
ist. Da sich die Vorinstanzen mit dieser Frage einlässlich befasst haben, fällt
eine Rückweisung ausser Betracht. Auf die UVP-Pflicht ist in Erwägung 3
zurückzukommen.
b) aa) Gemäss § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs
berechtigt, wer durch die angefoch­tene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Auf­hebung hat. Kraft § 70 gilt
§ 21 VRG auch für die Beschwerdelegitimation vor Verwal­tungsgericht. § 21 VRG
stimmt wörtlich mit Art. 103 lit. a des Bundesrechtspflegegesetzes (OG)
überein, womit der kantonale dem bundesrechtlichen Legitimationsbegriff
angepasst wurde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 18). Der Rekurrent bzw.
Beschwerdeführer muss durch den angefochtenen Entscheid stärker als beliebige
Dritte oder die Allgemeinheit be­troffen sein und in einer besonderen, nahen
Beziehung zum Streitgegenstand stehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 23 f.).
Wie die Beschwerdeführenden zutreffend
ausführen, verzichtet das Bundesgericht darauf, hinsichtlich der Legitimation
zur Anfechtung von Bauvorhaben bestimmte räumli­che Distanzen oder andere fixe
Werte festzulegen. Vielmehr ist nach den Umständen des Einzelfalles zu
beurteilen, ob der Betrieb der projektierten Anlage mit Sicherheit oder gros­ser
Wahrscheinlichkeit geeignet ist, auf dem Grundstück des Beschwerdeführers Immis­sionen
zu verursachen, welche aufgrund ihrer Art und Intensität deutlich wahrnehmbar
sind (
vgl. BGE 120 Ib 379 E. 4c)
. Massgebend ist dabei
eine objektivierende Betrach­tungsweise
(BGE 112 Ia 119 E. 4a).
Zur Beschwerde wegen Lärm ist legitimiert, wer in der Nähe der
lärmigen Anlage wohnt, den Lärm deutlich wahrnimmt und dadurch in seiner Ruhe
gestört wird (
BGE 120 Ib 379 E. 4c, 119
Ib 179 E. 1c; Urteil des
Bundesgerichts vom 28. März 1995 in Sachen O., E. 2b [veröffentlicht in ZBl
96/1995, S. 527 ff.]; Urteil des Bundesge­richts vom 9. Juni 1992 in Sachen K.,
E. 2c mit Hinweisen [veröffentlicht in URP 1992, S. 624 ff.]).
Entscheidend ist dabei der tatsächlich wahrgenommene bzw. mit Sicherheit oder
grosser Wahrscheinlichkeit zu befürchtende Lärm und das allgemeine Ge­räuschniveau
in der Umgebung (Urteil des Bundesgerichtes vom 9. März 1999,
lA.104/
1998,
VLP-Ent­scheidsammlung Nr. 1820). Hingegen hängt die
Beschwerdebefugnis nicht davon ab, ob an den Wohnorten der Betroffenen mit
einer Überschreitung des massgebli­chen Immissions­grenzwertes oder
Anlagegrenzwertes zu rechnen ist. Nachbarn können auch von einem Vorhaben,
welches die massgeblichen Grenzwerte einhält, in legitimati­onsbegründender
Weise betroffen sein (VGr, 29. September 2000, BEZ 2000 Nr. 53 E. 3b mit
Hinweisen).
bb) Das angefochtene Projekt sieht vor, die
heutige Einmündung der Wilstrasse in die Seestrasse um ca. 65 m nach Osten zu
verschieben. An der neuen Verzweigung soll ein Kreiselverkehr mit
verkehrsberuhigenden Massnahmen errichtet werden. Ab hier wird die Wilstrasse
auf rund 120 m Länge in einem leichten, nach Norden führenden Bogen neu
erstellt, bis sie vor der Aabachbrücke wieder in die bestehende Strasse mündet.
Die Be­schwerdeführerin Nr. 3 wohnt am Grubenweg, rund 100 m südlich der neuen
Verzwei­gung. Die Beschwerdeführenden Nr. 4 - 9 wohnen an der Zelgstrasse, rund
200 m südlich der Seestrasse und der neuen Verzweigung.
Gemäss der Verkehrszählung des Tiefbauamtes
vom 27. August 1998 (bezirksrätli­che Akten 3/6) weist die Seestrasse westlich
der Einmündung der Wilstrasse in der abend­lichen Spitzenstunde eine
Querschnittsbelastung von 564 Fahrzeugen auf; am Morgen zwi­schen sieben und
acht Uhr beträgt die Querschnittsbelastung an der selben Stelle 320 Fahr­zeuge.
Östlich der Abzweigung der Wilstrasse beträgt die Querschnittsbelastung der See­strasse
in der Abendspitzenstunde 382 Fahrzeuge, in der erwähnten Morgenstunde 248
Fahrzeuge. Die entsprechenden Werte für die Wilstrasse nördlich der Abzweigung
von der Seestrasse betragen 328 Fahrzeuge in der Abendspitzenstunde und 202
Fahrzeuge am Morgen zwischen sieben und acht Uhr. Ausgehend von der
Morgenbelastung lässt sich der durchschnittliche tägliche Verkehr (DTV)
ermitteln (vgl. Anhang 3 Ziff. 33 der Lärm­schutz-Verordnung vom 15. Dezember
1986 [LSV, SR 814.41]). Dieser beträgt auf der Seestrasse westlich der
Abzweigung der Wilstrasse rund 5'500 Fahrzeuge (320 : 0.058), öst­lich der
Abzweigung knapp 4'300 Fahrzeuge (248 : 0.058), und auf der Wilstrasse selbst
knapp 3'500 Fahrzeuge (202 : 0.058). Durch die Verschiebung der Abzweigung
See-/ Wil­strasse nach Osten erfährt der betroffene Abschnitt der Seestrasse
eine Mehrbelastung mit rund 1'200 Fahrzeugen am Tag. Es ist zu erwarten, dass
dieser Mehrverkehr auch in 100 m Abstand eine noch wahrnehmbare Mehrbelastung
mit Lärm erzeugt, weshalb die Legiti­mation der Beschwerdeführerin Nr. 3 zu
bejahen gewesen wäre.
Hingegen kann ausgeschlossen werden, dass der
erwähnte Mehrverkehr bei den an der Zelgstrasse wohnhaften Beschwerdeführenden
eine spürbare Mehrbelastung mit Lärm bewirkt. Dabei ist zu berücksichtigen,
dass sie zumindest teilweise durch die unmittelbar an der Seestrasse stehenden
Häuser abgeschirmt werden und dass die Geschwindigkeit der Fahrzeuge im Bereich
des Kreisels durch die verkehrsberuhigenden Massnahmen begrenzt wird. Nichts
für sich abzuleiten vermögen die Beschwerdeführenden Nr. 4-9 aus BGE 113 Ib
225. In diesem Entscheid bejahte das Bundesgericht die Legitimation von zwei Be­schwerdeführern,
deren Liegenschaft an einer nicht stark befahrenen Strasse lag. Diese Strasse
war als Zufahrt zu einer rund 1 km entfernten Kiesgrube vorgesehen und sollte
neu mit 120 Lastwagenfahrten pro Tag im Wochenschnitt (bis zu 180
Lastwagenfahrten an Spitzentagen) befahren werden. Die Beschwerdeführenden Nr.
4-9 erleiden durch das an­gefochtene Projekt keine vergleichbare Mehrbelastung.
Ebenfalls nicht massgeblich ist die Tatsache, dass die Liegenschaften der
Beschwerdeführenden Nr. 4-9 unmittelbar an der geplanten Moosackerstrasse
liegen, die Teil der im kantonalen Richtplan festgesetzten Zentrumsumfahrung
von Uster bildet. Ob die Moosackerstrasse gebaut wird oder nicht, ist zur Zeit
offen. Die Beschwerdeführenden werden Gelegenheit haben, sich in einem allfäl­ligen
Projektierungsverfahren mit den üblichen Rechtsmitteln zur Wehr zu setzen.
Demnach hätte der Regierungsrat auch auf den
Rekurs der Beschwerdeführerin Nr. 3 materiell eintreten müssen. Dieses Ergebnis
ist insofern ohne Belang, als auf die materi­ellen Einwände des heutigen
Beschwerdeführers Nr. 2 ohnehin einzutreten war und die Rekurrierenden eine
gemeinsame Rechtsschrift eingereicht hatten.
3. a) Gemäss Art. 9 Abs. 1 USG bezeichnet der
Bundesrat die der UVP unterste­henden Anlagen. Der Bundesrat ist diesem Auftrag
in der Verordnung über die Umwelt­verträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988
(UVPV, SR 814.011) nachgekommen. Nach Art. 1 UVPV unterliegen Projekte für neue
Anlagen, die im Anhang der Verordnung aufgeführt sind, der UVP. Ziff. 11.3
Anhang UVPV unterstellt "andere Hochleistungs- und
Hauptverkehrsstrassen" (als National- oder mit Bundeshilfe ausgebaute
Hauptstrassen) der UVP. Art. 2 Abs. 1 UVPV schreibt die Prüfung vor für
Änderungen bestehender Anlagen, die im Anhang aufgeführt sind, wenn die
Änderung wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft
(lit. a) und wenn über die Änderung im Verfahren ent­schieden wird, das gemäss
Art. 5 UVPV bei neuen Anlagen für die Prüfung massgeblich ist (lit. b). Zudem
unterliegen Änderungen bestehender Anlagen der UVP, die nicht im Ver­ordnungsanhang
aufgeführt sind, wenn die Anlage nach der Änderung einer Anlage im Anhang
entspricht (Abs. 2 lit. a) und über die Änderung im Verfahren entschieden
wird, das bei neuen Anlagen für die Prüfung massgeblich ist (lit. b). Die
kantonale Einführungs­verordnung über die UVP vom 16. April 1997 (LS 710.5)
bezeichnet das strassenrechtliche Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat
als massgebliches Verfahren im Sinne von Art. 5 UVPV. Dieses Verfahren ist
vorliegend zum Zug gekommen.
Umstritten ist, ob das Projekt auf Grund der
genannten Bestimmungen der UVP untersteht oder nicht. Zu prüfen ist in erster
Linie, ob die Wilstrasse eine Hauptverkehrs­strasse im Sinne des Anhangs der
UVPV darstellt. Ist dies zu bejahen, stellt sich die wei­tere Frage, ob das
Projekt eine neue Anlage oder wesentliche Änderung einer bestehenden Anlage
darstellt und ob die Wilstrasse allenfalls erst durch die Änderung zu einer
UVP-pflichtigen Hauptverkehrsstrasse wird.
b) Wann eine Strasse als "andere
Hochleistungs- oder Hauptverkehrsstrasse" anzu­sehen ist, ist nicht ohne
weiteres klar. Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (Buwal) hat im
Buwal-Bulletin  4/91 (bezirksrätliche Akten 3/4) die Ansicht vertreten,
massgeblich müsse sein, ob die betreffende Strasse potentiell erhebliche
Umweltauswir­kungen hat. Im städtischen Raum dürften diesbezüglich Fragen des
Immissionsschutzes und allenfalls des Ortsbildschutzes im Vordergrund stehen.
Die immissionsseitigen Belas­tungen hängen in erster Linie vom
voraussichtlichen Verkehrsaufkommen, welches wie­derum vom Ausbaustandard
beeinflusst wird, ab. Dementsprechend geht auch der erwähnte Artikel des Buwal
davon aus, dass die "anderen" Hauptverkehrsstrassen dann der UVP
unterstehen, wenn sie ein potentiell grosses Verkehrsaufkommen aufweisen. Ob
dies der Fall ist, ergibt sich gemäss Buwal in erster Linie daraus, ob die
Strasse vom Projektanten baulich als Hochleistung- bzw. Hauptverkehrsstrasse
konzipiert ist. In allen anderen Fällen sei darauf abzustellen, ob die
voraussichtliche Belastung über der für Sammelstrassen zu­lässigen Belastung
von 500 Personenwageneinheiten (PWE)/h liegt. Dieser Ansatz über­zeugt, weshalb
davon auszugehen ist.
Aufgrund des heutigen Ausbaugrades, der
gerade Anlass für das angefochtene Pro­jekt ist, stellt die Wilstrasse
klarerweise keine Hauptverkehrsstrasse im Sinne der UVPV dar. Durch den Neubau
des südlichen Abschnittes sollen die heutigen prekären Kreuzungs­verhältnisse,
die den Verkehr behindern und die schwächeren Verkehrsteilnehmer gefähr­den,
behoben werden. Zudem ist die bestehende Wilstrasse im Bereich zwischen
Seestrasse und Aabachbrücke gemäss den nicht angefochtenen Feststellungen des
Regierungsrats baulich in schlechtem Zustand. Weil wegen der angrenzenden
Bebauung eine Strassenver­breiterung bzw. die Anlage eines Trottoirs nicht
möglich ist und somit keine verkehrssiche­ren Verhältnisse geschaffen werden
können, wäre eine bauliche Sanierung der Fahrbahn gemäss den überzeugenden
Ausführungen der Baudirektion unverhältnismässig. Im Neu­bauprojekt ist ein
Fahrbereich von 6.5 m Breite (Fahrbahn von 4.5 m mit zwei beidseits
angeordneten sogenannten Mehrzweckstreifen von je 1 m Breite) sowie ein durch
Bäume geschütztes Trottoir von 2.5 m Breite vorgesehen. Damit wird ein
problemloses Kreuzen von Personenwagen und Schwerverkehr ermöglicht, ohne durch
die Strassengestaltung zu erhöhten Geschwindigkeiten einzuladen. Bei den
Einfahrten in den Kreisverkehr sind leicht erhöhte Trottoirüberfahrten
vorgesehen, vor der Aabachbrücke ein gepflästerter Bereich. Die Gestaltung des
Neubauabschnittes führt nicht zum Schluss, dass hier zur Zeit eine
Hauptverkehrsstrasse geplant ist, wenngleich der vorgesehene Strassenquerschnitt
die Be­wältigung Verkehrsmengen zuliesse, wie sie auf Hauptverkehrsstrassen
auftreten.
Aus den in Erwägung 2b/bb wiedergegebenen
Zählungen ergibt sich, dass die heu­tige Belastung der Wilstrasse deutlich
unterhalb von 500 PWE/h liegt. In der Spitzenstunde beträgt die
Querschnittsbelastung knapp 330 Fahrzeuge/h. Durch die Umrechnung des
Lastwagenanteils auf PWE wird dieser Wert wohl erhöht; es kann aber
ausgeschlossen werden, dass er 500 erreicht. Erst recht gilt dies für den
tagesdurchschnittlichen Wert. Es liegen auch keine Hinweise dafür vor, dass die
Wilstrasse wegen der Verlegung des Südab­schnittes Verkehr anzieht, der bisher
andere Strassen benützt hat. Die Durchfahrt über die Wilstrasse wird weder
schneller noch kürzer; sie wird hingegen sicherer. Es ist zwar nicht
auszuschliessen, dass das angefochtene Projekt eine gewisse Attraktivitätssteigerung
mit sich bringt. Diese dürfte sich aber wegen der projektintegrierten
Verkehrsberuhigungs­massnahmen in engem Rahmen halten. Veränderungen im
umliegenden Strassennetz, wel­che zu Mehrbelastungen der Wilstrasse führen
könnten, sind nicht vorgesehen (zum allfäl­ligen Bau der Moosackerstrasse vgl.
E. 3d). Über diese Fragen kann entgegen der Auffas­sung der Beschwerdeführenden
ohne UVP entschieden werden.
Für sich allein betrachtet, kann die
Wilstrasse weder im bisherigen noch im projek­tierten Neuzustand als
Hauptverkehrsstrasse im Sinne der UVPV bezeichnet werden.
c) Die Beschwerdeführenden machen nun
allerdings geltend, die UVP-Pflicht müsse auch in Fällen wie dem vorliegenden
aufgrund einfacher, schematischer Kriterien festgelegt werden. Als solches
biete sich die rechtliche Klassierung der Strasse an, die ei­nen einfacheren
Entscheid ermögliche als das zukünftige Verkehrsaufkommen. Die Wil­strasse sei
als Staatsstrasse im kantonalen Richtplan verzeichnet und bilde Teil der Zen­trumsumfahrung
Uster. Somit sei sie als Hauptverkehrsstrasse zu qualifizieren.
aa) § 5 Abs. 1 StrassG bezeichnet als
Staatsstrassen die gemäss Planungs- und Bau­gesetz vom 7. September 1975
(PBG) in den kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen.
Nach § 24 lit. a PBG gibt der kantonale Verkehrsplan Aufschluss über
bestehende und geplante Anlagen und Flächen für Nationalstrassen und Staatsstrassen
von kantonaler Bedeutung, während der regionale Verkehrsplan gemäss § 30 Abs. 4
lit. a PBG namentlich Strassen und Parkierungsanlagen von regionaler Bedeutung
enthält. Der Bericht zum kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 führt auf S.
81 f. aus, der kanto­nale Richtplan Verkehr gebe Aufschluss über das
Strassennetz, soweit dieses der Verbin­dung grösserer Siedlungsgebiete oder
deren Anschluss an das nationale Verkehrsnetz diene. Strassen zur Verbindung
oder Erschliessung einzelner Regionen seien in den regio­nalen Richtplänen
auszuweisen. Das im kantonalen Richtplan und in den regionalen Richt­plänen
festgelegte Strassennetz (mithin die Staatsstrassen) diene vorab als
ergänzender Verkehrsträger zum Nationalstrassennetz und als Basis für die
kommunalen Strassen. Mit der Planung der Staatsstrassen solle das Schienennetz
(bzw. das S-Bahn-Angebot) sachge­recht ergänzt und insgesamt eine
überproportionale Vermehrung des motorisierten Indivi­dualverkehrs vermieden
werden. Bei der kantonalen Strassenplanung stünden einerseits eine reibungslose
Verkehrsabwicklung und die Steigerung der Verkehrssicherheit für alle
Strassenbenützer im Vordergrund. Anderseits sei auch der Funktion der Strassen
als Träger öffentlicher Verkehrsmittel Beachtung zu schenken und seien die Ziele
und Vorgaben der Umweltschutzgesetzgebung, namentlich im Bereich Lufthygiene,
zu berücksichtigen.
Die gesetzliche Regelung enthält keine
Definition, welche eine Gleichsetzung von Staatsstrasse mit (UVP-pflichtiger)
Hauptverkehrs- bzw. Hochleistungsstrasse nahe legt. Aus den zusammengefassten
Darlegungen des Richtplans lässt sich ableiten, dass auch Strassen mit
geringerem Verkehrsaufkommen und damit geringerem Belastungspotential als
Staatsstrassen bezeichnet werden können, z.B. mit Blick auf eine Verbindungs-
oder Entlastungsfunktion oder als Träger einer Buslinie von überkommunaler
Bedeutung. Ge­gen die Klassierung der Wilstrasse als UVP-pflichtiger
Hauptverkehrsstrasse ist im kon­kreten Fall auch einzuwenden, dass sie erst mit
Blick auf ihre Stellung innerhalb der Zen­trumsumfahrung Uster in den
kantonalen Richtplan aufgenommen wurde, dass wie bereits erwähnt aber der
Zeitpunkt, in welchem diese Umfahrung – wenn überhaupt – verwirklicht wird,
noch ungewiss ist (vgl. dazu anschliessend E. 3d).
bb) Auch aus dem Bundesrecht lässt sich nicht
ableiten, dass die UVP-Pflicht im­mer nach schematischen, mehr oder weniger
formalen Kriterien zu bestimmen ist. Der von den Beschwerdeführenden
vorgenommene Vergleich mit der Regelung bei Parkierungsan­lagen (Ziff. 11.4
Anhang UVPV) hinkt gerade deswegen, weil hier der Verordnungsgeber ein formales
Kriterium vorgegeben hat, so dass die UVP-Pflicht hier tatsächlich unabhän­gig
von den im konkreten Einzelfall zu erwartenden Auswirkungen besteht, sobald der
Schwellenwert überschritten ist. Bei den "anderen Hochleistungs- und
Hauptverkehrsstras­sen" ist hingegen ein gewisser Ermessensspielraum
gegeben, der unter Berücksichtigung der voraussichtlichen Auswirkungen
auszufüllen ist.
Der von den Beschwerdeführenden gewünschte
Schematismus ist daher abzuleh­nen.
d) Weiter stellt sich die Frage, ob die
Wilstrasse aufgrund der konkreten richtplane­rischen Vorgaben nicht als
UVP-pflichtige Hauptverkehrsstrasse aufgefasst werden muss, obwohl sie zur Zeit
und auch nach dem projektierten Ausbau keine entsprechenden Merk­male aufweist.
Dazu ist Folgendes festzuhalten:
aa) Im kantonalen Gesamtplan Verkehr von 1978
war die Wilstrasse nicht als Staatsstrasse aufgenommen. Hingegen findet sie
sich im regionalen Gesamtplan Verkehr der Region Oberland von 1985. Sie stellt
dort sowohl ein Element der teilweise als beste­hend, teilweise als geplant
eingetragenen Zentrumsumfahrung Uster als auch ein Element der zur
Umklassierung vorgesehenen, von Greifensee via Niederuster nach Uster führenden
Verbindung dar. Entsprechend war sie im Staatsstrassenverzeichnis 1984/1987
unter "Fahrstrassen regionaler Verkehrsplan" als S-27
(Berchtold-/Wil-/Seestrasse) eingetragen.
Im kantonalen Richtplan Verkehr von 1995 ist
neu auch die Wilstrasse aufgenom­men, und zwar als Teil der Zentrumsumfahrung
Uster (vgl. Richtplantext S. 84 f., Nr. 24). Diese soll ab Brunnenstrasse über
die Oberland-, Damm-, Berchtold-, Wilstrasse (alle be­stehend) und zwischen
See- und Riedikerstrasse über die neu zu bauende Moosackerstrasse verlaufen.
Die heutige Direktverbindung zwischen Brunnenstrasse und Riedikerstrasse (via
Zentrum und Talackerstrasse) ist nach Schaffung der Zentrumsumfahrung zur
Umklassie­rung vorgesehen.
bb) Es ist offensichtlich, dass die neue
Führung der südlichen Wilstrasse nicht nur der Sanierung des bisherigen
entsprechenden Abschnittes dient, sondern dass damit auch eine Vorinvestition
in die allenfalls einmal zu bauende Zentrumsumfahrung Uster getätigt wird. Dies
ergibt sich sowohl aus der Linienführung und Querschnittsgestaltung der Strasse
wie auch aus der Konzeption des Kreisels, der einen problemlosen Anschluss der
neuen Moosackerstrasse gewährleistet. Ferner liegt es auf der Hand, dass nach
dem Bau der
Moos­ackerstrasse auf der ganzen Zentrumsumfahrung erheblicher Mehrverkehr zu
erwar­ten wäre. Die von der Beschwerdeführenden erwähnte Verkehrsbelastung von
bis zu 12'000 Fahrzeugen pro Tag ist in diesen Zusammenhang zu stellen und hat
mit den heuti­gen, durch das angefochtene Projekt wie dargelegt nicht
wesentlich veränderten Ver­kehrs­frequenzen nichts zu tun. Das Projekt für den
Bau der Moosackerstrasse könnte des­halb nur bewilligt werden, wenn die
Umweltverträglichkeit im Rahmen einer UVP nach­gewie­sen ist. Es versteht sich,
dass dabei nicht nur der Neubauabschnitt, sondern auch die beste­henden
Strassen, deren Belastung erheblich verändert wird, in die Beurteilung einzu­bezie­hen
wären.
Anderseits weist der Richtplantext (S. 83) im
Sinne einer Festlegung ausdrücklich darauf hin, dass derzeit die Fertigstellung
des Nationalstrassennetzes und der Unterhalt bestehender Staatsstrassen erste
Priorität besitzen. Weiter heisst es wörtlich: "Trotzdem werden auch
Neuanlagen von Staatsstrassen (insbesondere Ortsumfahrungen) in der Karte zum
Verkehrsplan als 'geplant' dargestellt, welche innerhalb eines absehbaren
Zeithorizonts voraussichtlich nicht zur Ausführung gelangen werden; der
Richtplaneintrag dient in die­sen Fällen ausschliesslich als Grundlage für –
auch sehr langfristige – Trasseesicherungen. Aus diesem Grund bedeutet die
Aufnahme von 'geplanten' Strassen im kantonalen Richt­plan nicht, dass sie vor
den in den regionalen Verkehrsplänen enthaltenen Strassen reali­siert werden
sollen. Aufgrund eines aktualisierten Verkehrskonzepts werden die aus raum­planerischer
Sicht nötigen Prioritäten bezüglich Ergänzung des Staatsstrassennetzes erst
noch zu setzen sein."
Auch wenn mit dem Neubau der südlichen
Wilstrasse gewisse Vorinvestitionen ge­troffen werden, kann daher dieses
Projekt nicht einfach als erste Etappe der Realisierung der Zentrumsumfahrung
Uster bezeichnet werden. Abgesehen von der Festlegung in Richt­plan, der wie
dargelegt beschränkte Tragweite zukommt, bestehen keine Hinweise darauf, dass
die Moosackerstrasse in absehbarer Zeit gebaut werden soll. Vor allem erscheint
der angefochtene Neubau des Südabschnittes der Wilstrasse auch für sich selbst
betrachtet als sinnvolles Projekt, führt er doch nicht nur zu einer lokalen
Sanierung der Verkehrsverhält­nisse, sondern auch zu weniger Immissionen für
die Anwohner der "alten" Wilstrasse, die künftig nur noch als
Stichstrasse mit Erschliessungsfunktion besteht, während entlang der
"neuen" Wilstrasse angesichts der vorhandenen Schallschutzmassnahmen
keine erhebli­chen Zusatzbelastungen entstehen dürften (vgl. hierzu aber E. 4).
Es kann also nicht gesagt werden, das Projekt lasse sich nicht anders als Teil
der Zentrumsumfahrung verstehen, die nur zur Vermeidung der UVP nicht als
ganzes projektiert werde. Eine Umgehung von Art. 9 USG liegt nicht vor.
cc) Auch die Tatsache, dass die Wilstrasse
Teil der im kantonalen Richtplan fest­gelegten Zentrumsumfahrung Uster bildet,
führt daher unter den konkreten Umständen nicht dazu, dass das angefochtene
Projekt einer UVP zu unterziehen ist. Art. 8 USG ändert nichts an diesem
Ergebnis. Die Pflicht zur gesamthaften Beurteilung von Umwelteinwir­kungen kann
nicht dazu führen, der Richtplanfestsetzung "Zentrumsumfahrung Uster"
bei der Beurteilung des angefochtenen Projektes eine Bedeutung beizumessen, die
sie nicht aufweist.
e) Ist die Wilstrasse weder im heutigen noch
im projektierten Zustand als Haupt­verkehrsstrasse im Sinne des Anhangs UVPV zu
qualifizieren, kann an sich dahingestellt bleiben, ob das Projekt eine
wesentliche Änderung der heutigen Anlage beeinhaltet. Eine UVP-Pflicht ist so
oder so zu verneinen (vgl. jedoch E. 4).
4. Schliesslich rügen die
Beschwerdeführenden, es fehle an den erforderlichen lärmschutzrechtlichen
Nachweisen. Dabei steht weniger die Anwendung von Art. 36 LSV als vielmehr jene
von Art. 25 USG bzw. Art. 7 bzw. 8 LSV im Raum. Hinsichtlich der Seestrasse
stellt das Projekt eine Änderung im Sinne von Art. 8 LSV dar, hinsichtlich des
neuen Teils der Wilstrasse eine neue Anlage im Sinne von Art. 7 LSV. Nachdem
die Streckenführung geändert und ein neues Trassee in Anspruch genommen wird
und bisher nicht betroffene Liegenschaften von Immissionen betroffen sind, kann
der Neubauabschnitt nicht als Änderung der bestehenden Strasse aufgefasst
werden, sondern muss gemäss Art. 25 Abs. 1 USG grundsätzlich die Planungswerte
einhalten.
Dem technischen Bericht lässt sich entnehmen,
dass die Wohnhäuser Assek-Nr. 482 und 483 auf Kat.-Nr. 2558 abgebrochen werden
sollen und dass östlich der neuen Wil­stras­se Platz für einen Lärmschutzwall
auszuscheiden sei. Der Wall selber soll offenbar zuerst errichtet werden. Über
die konkreten Lärmimmissionen auf die betroffenen Grundstücke entlang der See-
und der Wilstrasse fehlen hingegen Berechnungen bzw. Prognosen. Da angesichts
der bereits heute bestehenden Verkehrsbelastungen nicht ausgeschlossen wer­den
kann, dass übermässige Immissionen entstehen, und sich der angefochtene
Entscheid auch zur Frage von Erleichterungen im Sinn von Art. 25 Abs. 2 und 3
USG nicht äussert, ist die Rüge berechtigt, die lärmseitigen Auswirkungen des
Vorhabens seien ungenügend geklärt. Die Angelegenheit ist daher zu ergänzender
Untersuchung und zu neuem Ent­scheid an der Regierungsrat zurückzuweisen (§ 64
Abs. 1 VRG).
5. Das führt zu folgendem Ergebnis: Die
Beschwerde des VCS ist abzuweisen. Die UVP-Pflicht des Vorhabens ist zu
verneinen, weshalb der VCS nicht legitimiert ist, (an­dere) materielle Rügen
gegen das Projekt vorzubringen. Ebenfalls abzuweisen ist die Be­schwerde der
nicht legitimierten Beschwerdeführenden Nr. 4-9. Die Beschwerde der Be­schwerdeführenden
Nr. 2 und 3 ist im Sinne der Erwägungen teilweise gutzu­heissen und die
Angelegenheit zur Ergänzung der Untersuchung an den Regierungsrat
zurückzuweisen.
...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.a) Die Beschwerde der Beschwerdeführenden Nr. 1 und 4-9 wird
abgewiesen.
b) Die Beschwerde der Beschwerdeführenden Nr. 2 und 3 wird im Sinne
der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Der angefochtene Entscheid wird
aufgehoben und die Angele­genheit zu ergänzender Untersuchung und zu neuem
Entscheid an den Regierungsrat zurückgewiesen.
2.    Die Kosten des Rekurs- und Einspracheverfahrens hat der
Regierungsrat im Sinn der Erwägungen neu festzusetzen.
...