zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00456 · 2022-10-27 · de

Aufsichtsrechtliches Verfahren (Ausstand) | Die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf gestützte Entscheidfindung ist die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde. Sie ist bei der Rechtsfindung nicht auf externe Fachpersonen angewiesen. Ein Grund, weshalb der Beizug einer solchen ausnahmsweise zulässig sein sollte, ist nicht erkennbar. Der Bezirksrat holte vorliegend unzulässigerweise ein Rechtsgutachten in einer seine Hauptaufgabe betreffenden Angelegenheit ein (E. 3). Die Erteilung des Gutachtenauftrags stellt zwar einen Verfahrensfehler dar. Dieser vermag jedoch an sich keinen Ausstandsgrund zu begründen (E.4.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.10.2022 VB.2022.00456
Zurich Verwaltungsgericht 27.10.2022 VB.2022.00456
Zurigo Verwaltungsgericht 27.10.2022 VB.2022.00456

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00456
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00456
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.10.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.01.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Aufsichtsrechtliches Verfahren (Ausstand)
Die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf gestützte Entscheidfindung ist die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde. Sie ist bei der Rechtsfindung nicht auf externe Fachpersonen angewiesen. Ein Grund, weshalb der Beizug einer solchen ausnahmsweise zulässig sein sollte, ist nicht erkennbar. Der Bezirksrat holte vorliegend unzulässigerweise ein Rechtsgutachten in einer seine Hauptaufgabe betreffenden Angelegenheit ein (E. 3).
Die Erteilung des Gutachtenauftrags stellt zwar einen Verfahrensfehler dar. Dieser vermag jedoch an sich keinen Ausstandsgrund zu begründen (E.4.3).
Abweisung.
Stichworte:
AUSSTAND
BEZIRKSRAT
RECHTSGUTACHTEN
Rechtsnormen:
§ 5 Abs. 1 VRG
§ 7 Abs. 4 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00456
Urteil
der 4. Kammer
vom
27. Oktober 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Elias Ritzi.
In Sachen
Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bezirksrat Uster,
Beschwerdegegner,
und
Sekundarschulgemeinde Uster,
Mitbeteiligte,
betreffend Aufsichtsrechtliches
Verfahren (Ausstand),
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Schreiben vom 26. April 2021 teilte der
Bezirksrat Uster der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee und der
Sekundarschulgemeinde Uster mit, dass er ein aufsichtsrechtliches Verfahren
(GE.2021.33) eröffne, um die von § 178 des Gemeindegesetzes vom 20. April
2015 (GG, LS 131.1) geforderte Grenzbereinigung vorzunehmen, falls keine
einvernehmliche Lösung gefunden werden könne.
B.
Mit Beschluss vom 23. Juli 2021 drohte der
Bezirksrat Uster den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden an, mittels
Ersatzvornahme ihre Gemeindeordnungen anzupassen und verschiedene weitere
Anordnungen zu treffen, sollten sie nicht bis Ende Dezember 2021 eine von den
Stimmberechtigten beider Gemeinden an der Urne beschlossene Grenzbereinigung
zur Genehmigung einreichen. Auf einen dagegen erhobenen Rekurs der
Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee trat der Regierungsrat am 3. November
2021 nicht ein; dieser Beschluss erwuchs in Rechtskraft.
C.
Der Bezirksrat Uster hatte am 4. Mai 2021
Prof. Dr. D den Auftrag zur Erstellung eines juristischen Gutachtens
erteilt, das insgesamt elf Fragen zur Vereinbarkeit von § 178 GG mit der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie namentlich zu
den gesetzlichen Grundlagen für aufsichtsrechtliche Massnahmen, zum
prozessualen Vorgehen, zur Übergangsregelung und zu den Rechtsfolgen
beantworten sollte. Das Gutachten "betreffend Grenzbereinigung der
Sekundarschulgemeinde Uster und der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee
(§ 178 Gemeindegesetz Zürich)", datiert vom 24. September 2021,
wurde dem Bezirksrat Uster am 28. September 2021 und in einer
"angepasste[n] Version" am 7. Oktober 2021 zugesandt. Mit
Präsidialverfügung vom 20. Oktober 2021 nahm der Bezirksrat Uster das
Gutachten zu den Akten und stellte es den verfahrensbeteiligten Schulgemeinden
zur Stellungnahme zu.
D.
Die Sekundarschulgemeinde Uster nahm am 19. November 2021 materiell
Stellung zum Gutachten. Die Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee
beantragte in ihrer Stellungnahme vom 30. November 2021 im Wesentlichen
Folgendes: das Gutachten sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und
die fünf Behördenmitglieder, die Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden
Entwürfen hatten, hätten in den Ausstand zu treten und es sei ein anderer
Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde zu bestimmen.
II.
Am 9. Dezember
2021 leitete der Bezirksrat Uster die Eingabe der Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee
vom 30. November 2021 zur Prüfung und Beurteilung des Ausstandsbegehrens
an den Regierungsrat weiter. Mit Beschluss vom 29. Juni 2022 wies der
Regierungsrat das Begehren ab und auferlegte die Verfahrenskosten der Oberstufenschulgemeinde
Nänikon-Greifensee (Dispositiv-Ziff. II).
III.
Gegen diesen Beschluss erhob die
Oberstufenschulgemeinde Nänikon-Greifensee am 29. Juli 2022 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sie stellte die folgenden materiellen Anträge: der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben; das Gutachten vom 24. September
2021 sei aus dem Recht zu weisen; die Ratsschreiberin und die
Behördenmitglieder, die alle Zugang zum Gutachten oder zu entsprechenden
Entwürfen hatten oder haben, seien in den Ausstand zu versetzen und es sei ein
anderer Bezirksrat des Kantons Zürich als Ersatzbehörde mit dem
aufsichtsrechtlichen Verfahren GE.2021.33 zu befassen, alles unter
Entschädigungsfolge zulasten des Kantons Zürich bzw. des Bezirksrats Uster.
Der Bezirksrat Uster verzichtete auf eine
Beschwerdeantwort unter Verweis auf seine Stellungnahme im Verfahren vor dem
Regierungsrat. Namens des Regierungsrats beantragte die Direktion der Justiz
und des Innern Abweisung der Beschwerde, unter Verzicht auf eine inhaltliche
Vernehmlassung. Die mitbeteiligte Sekundarschulgemeinde Uster liess sich nicht
vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Beim Entscheid der
Aufsichtsbehörde über den Ausstand im Sinn von § 5a Abs. 2 VRG
handelt es sich um einen Zwischenentscheid, der nach § 41 Abs. 3 in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 92 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) anfechtbar ist.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist unter dem im
Folgenden erwähnten Vorbehalt auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die
Weiterleitung an die Vorinstanz und deren Entscheid betrafen nur das
Ausstandsbegehren und das davon abhängige Begehren um Bestimmung eines anderen
Bezirksrats als Ersatzbehörde. Der Antrag, das Gutachten vom 24. September
2021 sei aus dem Recht zu weisen, ist nach wie vor beim Beschwerdegegner
hängig. Auf den entsprechenden Beschwerdeantrag 2 ist daher mangels
funktioneller Zuständigkeit und wegen unzulässiger Erweiterung des
Streitgegenstands nicht einzutreten. Die Frage ist allerdings materiell als
Vorfrage zu behandeln.
2.
Dem Bezirksrat obliegen nach § 10 Abs. 1 des
Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG, LS 173.1) vor
allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid über Rechtsmittel in
Gemeindesachen. Organisatorisch gehört der Bezirksrat der dezentralisierten
staatlichen Verwaltung an (§ 1 Abs. 3 in Verbindung mit § 2
BezVG; Katja Gfel­ler, Die Justizfunktion der Zürcher Bezirksräte,
Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 532). Als Teil der Bezirksverwaltung
steht er unter der Leitung des Regierungsrats (§ 45 Abs. 1 des
Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1]; VGr, 19. September 2018,
AN.2018.00001, E. 3.2). Die Aufsicht über die Gemeinden üben der
Bezirksrat und der Regierungsrat aus (Art. 94 KV; § 164 Abs. 1
GG). Der Bezirksrat ist dabei erste aufsichtsrechtliche Instanz, und dem
Regierungsrat kommt die Oberaufsicht zu (Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta
in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 164 N. 8). Entsprechend erstattet
der Bezirksrat dem Regierungsrat jährlich Bericht über die Ausübung der
Aufsicht (§ 165 GG). Während der Bezirksrat bezüglich seiner
Rechtspflegefunktion partiell als materielles Gericht qualifiziert wird (BGE
139 III 98 E. 4; Gfeller, Rz. 457 ff., 536 ff.;
vgl. auch VGr, 8. November 2017, VB.2017.00300, E. 3), handelt er in
seiner Aufsichtsfunktion als Verwaltungsbehörde.
3.
Die Beschwerdeführerin stützt ihr Ausstandsbegehren darauf
ab, dass der Beschwerdegegner nicht befugt gewesen sei, ein externes
Rechtsgutachten einzuholen. Vorweg ist somit die Frage zu behandeln, ob die
Einholung des Rechtsgutachtens in diesem aufsichtsrechtlichen Verfahren
zulässig war.
3.1
Das
Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht das Einholen eines Rechtsgutachtens nicht
vor, im Gegensatz zum Beizug von Sachverständigen zur Untersuchung des
Sachverhalts (§ 7 Abs. 1 VRG). Nach § 7 Abs. 4 Satz 2
VRG wendet die Verwaltungsbehörde das Recht von Amts wegen an. Gemäss der
Rechtsprechung des Bundes- und des Verwaltungsgerichts dürfen Auskünfte und
Gutachten von Sachverständigen einzig zu Sachverhaltsfragen, nicht aber zu
Rechtsfragen eingeholt werden. Die rechtliche Würdigung bzw. die Beantwortung
von Rechtsfragen ist der Entscheidbehörde vorbehalten (BGE 136 II 539
E. 3.2; VGr, 18. August 2022, VB.2021.00563, E. 7.1.1 [noch
nicht publiziert] –
30. April
2020, VB.2019.00731, E. 6.3
; so auch Anja Martina Binder,
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 308;
Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A.,
Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 770; Kaspar Plüss in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 68). Diese
Grundsätze gelten nicht nur für Gerichte, sondern analog auch für
Verwaltungsbehörden (BGE 132 II 257 E. 4.4.1; VGr, 3. November
2020, VB.2020.00282, E. 4.3.2.2 f.; anders BGE 128 V 272 E. 5b/cc).
3.2
Die
Vorinstanz stützt ihre Ansicht, der Beschwerdegegner habe das Gutachten
einholen dürfen, auf Lehrmeinungen, laut denen die Einholung von
Rechtsgutachten durch Verwaltungsbehörden in bestimmten Ausnahmefällen zulässig
ist. Dies wäre etwa der Fall, wenn es darum geht, eine Verwaltungspraxis zu
begründen oder zu überprüfen (so etwa Christoph Auer/Anja Martina Binder in:
Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Kommentar, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 12 Rz. 61). Nach anderen
Lehrmeinungen kann ein Rechtsgutachten eingeholt werden, wenn schwierige
Rechtsfragen, Rechtsfragen ausserhalb des Fachgebiets der Behörde oder zum
ausländischen Recht zu klären sind (Roger Peter, Administrativsachverständige
ohne Hinweis auf die vier Hauptpflichten: Unparteilichkeit, Fachkunde,
Wahrheit, persönliche Erstattung des Gutachtens?, SZS 2002 S.
141 ff., 143 ff. mit Hinweisen auf die [uneinige] ältere
Lehre; Bernhard Waldmann in: ders./Philippe Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG), 2. A., Zürich etc.
2016, Art. 19 N. 56 Fn. 84; Urs Zulauf, Take it or leave it? –
Vom Umgang einer Aufsichtsbehörde mit ihren eigenen Rechtsrisiken,
Gesellschafts- und Kapitalmarktrecht 2013 S. 479 ff., 484; vgl. auch
Benjamin Märkli in: Salim S. Rizvi/Benjamin Schindler/Urs Peter Cavelti
[Hrsg.], Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen
[VRP], Praxiskommentar, Zürich/St. Gallen 2020, Art. 12–13 N. 34).
Zu ergänzen ist, dass gemäss weiteren – mehrheitlich älteren – Ansichten in der
Lehre diejenigen Behörden, die nicht primär rechtsprechende Funktionen ausüben,
im verwaltungsinternen Rechtspflegeverfahren generell Rechtsgutachten einholen
dürfen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7
N. 22 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich
etc. 2013, Rz. 473).
3.3
Streitig ist, ob eine Verwaltungsbehörde in einem aufsichtsrechtlichen
Verfahren ein Rechtsgutachten in Auftrag geben dürfe. Dabei ist das hier zu
beurteilende Aufsichtsverfahren als erstinstanzliches Verwaltungsverfahren zu
betrachten, sodass auf die entsprechende Rechtsprechung zurückgegriffen werden
kann. Die bisherige Praxis des Verwaltungsgerichts betrifft nicht direkt die
Zulässigkeit eines Gutachtenauftrags, sondern bezieht sich auf die Unzulässigkeit
der faktischen Übertragung behördlicher Entscheidkompetenz an Sachverständige
sowie auf die Unbeachtlichkeit von Sachverständigengutachten, soweit darin in
Überschreitung des Auftragsrahmens Rechtsfragen beantwortet werden. Dennoch ist
die Rechtsprechung für den vorliegenden Fall massgeblich: Sie beruht auf dem
Grundsatz, dass die rechtliche Würdigung des Sachverhalts und die darauf
gestützte Entscheidfindung die Kernaufgabe der rechtsanwendenden Behörde
darstellen. Diese ist für die Rechtsfindung verantwortlich; um diese
Zuständigkeit wahrzunehmen, bedarf sie keiner externen Fachperson, und deren
Zuzug vermag ihrem Entscheid auch keine zusätzliche Autorität zu verleihen.
Daraus ergibt sich, dass Gerichte und auch Verwaltungsbehörden (grundsätzlich) keine
Rechtsgutachten einzuholen haben. Zur Kernkompetenz der rechtsanwendenden
Behörde gehören auch die "Konkretisierung relativ offener Gesetzes- und
Verordnungsbestimmungen" sowie die Beantwortung "neuartige[r]
Fragestellungen" im jeweiligen Zuständigkeitsbereich, weshalb derartige
Aufgabenstellungen entgegen der Ansicht der Vor­instanz und des
Beschwerdegegners den Beizug von Rechtsgutachten nicht rechtfertigen.
3.4
Es braucht nicht generell geklärt zu werden, ob bzw. unter welchen
Voraussetzungen Verwaltungsbehörden (im nichtstreitigen Verfahren)
ausnahmsweise Rechtsgutachten einholen dürfen, denn die denkbaren, in der Lehre
genannten Fallkonstellationen sind von vornherein nicht gegeben. Hier geht es
im Wesentlichen um die Anwendung des Gemeindegesetzes in einem Verfahren
betreffend die Aufsicht über die Gemeinden. Nach § 10 Abs. 1 BezVG
obliegen dem Bezirksrat "vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der
Entscheid über Rechtsmittel in Gemeindesachen". Die Angelegenheit ist
somit einer der beiden Hauptaufgaben des Bezirksrats zuzuordnen, und die
Rechtsgrundlage zu ihrer Behandlung bildet in erster Linie das Gemeindegesetz,
also der vom Bezirksrat üblicherweise anzuwendende Erlass. Wie die Beschwerdeführerin
zutreffend festhält, vermochten denn auch die mit dem Gutachten betrauten
Personen keine aussergewöhnlichen oder schwierigen Rechtsfragen auszumachen:
Sie stützen ihre Ausführungen nahezu ausschliesslich auf das Gemeindegesetz und
die Materialien dazu, die Kantonsverfassung, Grundlagenliteratur zum Staats-
und Verwaltungsrecht, namentlich zum Gemeindegesetz, sowie in der Amtlichen
Sammlung publizierte Bundesgerichtsentscheide.
3.5
Andere Gründe für den Gutachtenauftrag bringt der Beschwerdegegner
nicht vor. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Bezirksrat nicht befugt
war, ein Gutachten zu den sich hier stellenden Rechtsfragen zur
Gemeindeaufsicht einzuholen.
4.
4.1
Damit
stellt sich die Frage, ob die unzulässige Einholung des Gutachtens zum Ausstand
der mit dem Verfahren befassten Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin
führen muss. Gemäss der Beschwerdeführerin lassen bereits die Einholung eines
Gutachtens, aber auch die zeitlichen Abläufe und der umfassende Charakter des
Gutachtenauftrags darauf schliessen, dass der Beschwerdegegner keine
unabhängige Willensbildung gewährleisten könne. Da die beteiligten
Behördenmitglieder mittlerweile vom Gutachten Kenntnis genommen hätten, würden
dessen Erkenntnisse zudem willentlich oder unwillentlich die Rechtsfindung und
damit den aufsichtsrechtlichen Entscheid beeinflussen.
4.2
Nach § 5a Abs. 1 VRG
treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie
vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen
erscheinen. Diese Bestimmung konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch der
Verfahrensbeteiligten auf unparteiische Beurteilung, wie er in Art. 29 Abs. 1
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) in allgemeiner Weise
und in Art. 30 Abs. 1 BV für gerichtliche Verfahren verankert ist und
als dessen Teilgehalt die Ausstandspflicht bei Befangenheit
verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 4).
Befangen­heit ist anzunehmen, wenn im Einzelfall tatsächliche oder
verfahrensrechtliche Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen bezüglich
der Unparteilichkeit der betreffenden Person zu erwecken. Bei der Befangenheit
handelt es sich um einen inneren Zustand, der nur schwer bewiesen werden kann.
Es braucht daher nicht nachgewiesen zu werden, dass eine Person tatsächlich
befangen ist. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein
der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen.
Dabei kann allerdings nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei
abgestellt werden; das Misstrauen muss stattdessen in objektiver Weise als
begründet erscheinen (vgl. BGE 140 III 221 E. 4.1; Kiener, § 5a N. 15
mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen: VGr, 10. Mai 2020, VB.2020.00063, E. 2.1).
Das Ausstandsbegehren kann sich nicht gegen eine Behörde als solche richten,
wohl aber gegen sämtliche natürlichen Personen, die diese Behörde bilden oder
ihr angehören (Kiener, § 5a N. 8).
4.3
Die Erteilung des Gutachtenauftrags
stellt einen Verfahrensfehler dar. Gemäss der Praxis begründen fehlerhafte
Verfahrenshandlungen für sich allein keinen Anschein der Befangenheit. Nur
besonders schwere oder wiederholte Fehler, die auf eine Pflichtverletzung
schliessen lassen, vermögen einen Ausstandsgrund zu bilden (BGr, 24. Juni
2021, 5A_75/2021, E. 4.3 mit Hinweisen; Kiener, § 5a N. 21). Eine
solche Fehlleistung liegt hier nicht vor.
4.4
Entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführerin ergibt sich die Befangenheit der beteiligten
Bezirksratsmitglieder und der Ratsschreiberin auch nicht aus dem Vorgehen des
Beschwerdegegners, etwa aus den zeitlichen Abläufen oder dem umfassenden
Charakter des Gutachtenauftrags. Aus dem Auftrag als solchem kann nicht
geschlossen werden, dass sich der Beschwerdegegner nicht in der Lage sah, den
Fall selber zu lösen, und dass er deswegen keine selbständige rechtliche Würdigung
vornehmen könnte; zu einer solchen ist der Beschwerdegegner – dessen Präsident
und Ratsschreiberin das Studium der Jurisprudenz abgeschlossen haben – denn
auch fähig (vgl. auch BGE 139 III 98 E. 4.3.2 in Bezug auf die
Rechtsprechungsfunktion der Bezirksräte). Zwar stellte der Beschwerdegegner in
seinem Gutachtenauftrag vom 4. Mai 2021 detaillierte Fragen, sodass manche
Antworten allenfalls direkt in den aufsichtsrechtlichen Entscheid hätten
übernommen werden können. Wie die Vorinstanz festhält, bestehen allerdings
keine Hinweise darauf, dass der Beschwerdegegner die Rechtsanwendung den
Sachverständigen überlassen und auf eine kritische Würdigung des Gutachtens
verzichten wollte. Der Beschwerdeführerin ist auch nicht zu folgen, wenn sie
dies aus dem vereinbarten vorläufigen Kostendach von Fr. 25'000.- für das
Gutachten ableiten will. Gegen eine beabsichtigte Selbstbindung des
Beschwerdegegners spricht namentlich, dass dieser bereits vor der Ablieferung
des Gutachtens aufsichtsrechtliche Ersatzmassnahmen androhte und dass er das
Gutachten den Verfahrensbeteiligten zur Stellungnahme zusandte. Dies deutet
vielmehr darauf hin, dass der Beschwerdegegner eigenständig vorgehen und die
Schlussfolgerungen des Gutachtens einer eigenen rechtlichen Würdigung unterziehen
wollte.
4.5
Ebenso
wenig lässt sich Voreingenommenheit aus der Bemerkung des Beschwerdegegners im
Gutachtenauftrag ableiten, wonach das Gutachten "in erster Linie […] zur
Legitimierung des aufsichtsrechtlichen Vorgehens dienen" solle. Daraus
folgt nicht, dass sich der Beschwerdegegner bereits auf ein bestimmtes Vorgehen
festgelegt hätte, und ebenso wenig, dass er die Beantwortung der Rechtsfragen
an die Sachverständigen abtreten wollte.
4.6
Schliesslich
ergibt sich keine unzulässige Vorbefassung daraus, dass den
Bezirksratsmitgliedern und der Ratsschreiberin das Gutachten vorliegt, sodass
sie sich materiell damit auseinandersetzen können. Der Umgang mit Eingaben und
anderen Aktenstücken, die aus formellen Gründen unbeachtlich sind, gehört zu
den üblichen Aufgaben von Verwaltungsbehörden und Gerichten bei der
Verfahrenserledigung. Dies betrifft etwa verspätete Eingaben, soweit diese aus
dem Recht zu weisen sind (vgl. zum Beispiel VGr, 2. Juni 2022,
VB.2021.00551, E. 8.2), oder Eingaben von Parteien, auf deren Rechtsmittel
nicht einzutreten ist, wenn in einem Mehrparteienverfahren aufgrund der
Rechtsmittel anderer Parteien eine materielle Prüfung vorzunehmen ist.
Vergleichbar sind auch die verschiedenen Mehrfachbefassungen innerhalb der
gleichen Instanz, die nach der Praxis in der Regel keine unzulässige
Vorbefassung begründen (vgl. im Einzelnen Kiener, § 5a N. 27). In
allen diesen Fällen darf erwartet werden, dass die Behördenmitglieder imstande
und willens sind, den unbeachtlichen Aktenstücken bzw. früheren Verfahrenshandlungen
und Entscheiden mit der notwendigen inneren Distanz zu begegnen und
Festlegungen darauf zu vermeiden. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass
die Bezirksratsmitglieder und die Ratsschreiberin im vorliegenden Fall hierzu
nicht in der Lage wären.
Folglich ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
5.
Aufgrund ihres Unterliegens hat die Beschwerdeführerin die
Gerichtskosten zu tragen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG) und es ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
6.
Dieser Entscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid
über ein Ausstandsbegehren im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar. Die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die in der Hauptsache offensteht
(Art. 83 ff. BGG e contrario), ist damit unmittelbar zulässig. Später
kann der vorliegende Entscheid nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2
BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    105.--
Zustellkosten,
Fr. 1'605.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.