zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00072 · 2018-11-29 · de

Verkehrsanordnung | Verkehrsanordnung: Aufhebung eines Fahrverbots. Die Gemeinde verfügte die Aufhebung eines Teilfahrverbots auf einem Teilstück einer Strasse, da die vor über 50 Jahren verfügte Signalisation nur unidirektional wirke und damit inkohärent sei. Auf den Rekurs von Anwohnern hin hob die Rekursinstanz nach Vornahme eines Augenscheins die Verfügung der Aufhebung auf. Dagegen beschwerte sich die Gemeinde, da aus ihrer Sicht zwingend eine kohärente Ausgestaltung der Strassensignalisation notwendig sei. Beschwerdelegitimation der Gemeinde, Beschwerderecht nach SVG (E. 1). Die Aufhebung einer Verkehrsanordnung ist ebenfalls als Verkehrsanordnung anzusehen, da sie zu einer veränderten Verkehrssituation führt (E. 4.1). Gemeindeautonomie und Rechtsschutz (E. 5.1-4). Es ist nicht ersichtlich, dass die Gemeinde bei der Aufhebung des Fahrverbots eine Interessenabwägung vorgenommen hat. Die Berücksichtigung nur einseitiger Interessen kann im Rahmen der Interessensabwägung als ungenügend bezeichnet werden. Insofern konnte die Vorinstanz das ihr zustehende - wenn auch beschränkte - Ermessen ausüben, ohne dabei ihre Kognition zu überschreiten. Sie hat auch den Interessen der Anwohner (Beschwerdegegner) durch entsprechende Würdigung Rechnung getragen, ohne dass sie damit in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie eingegriffen hätte. Wäre dies nicht möglich, würde ein effektiver Rechtsschutz unterlaufen (E. 5.7). Die Aufhebung des Fahrverbots war nicht verhältnismässig, wobei dieser Entscheid im Rahmen der Kognition der Vorinstanz lag (E. 5.11). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.11.2018 VB.2018.00072
Zurich Verwaltungsgericht 29.11.2018 VB.2018.00072
Zurigo Verwaltungsgericht 29.11.2018 VB.2018.00072

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00072
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00072
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.11.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung
Verkehrsanordnung: Aufhebung eines Fahrverbots.
Die Gemeinde verfügte die Aufhebung eines Teilfahrverbots auf einem Teilstück einer Strasse, da die vor über 50 Jahren verfügte Signalisation nur unidirektional wirke und damit inkohärent sei. Auf den Rekurs von Anwohnern hin hob die Rekursinstanz nach Vornahme eines Augenscheins die Verfügung der Aufhebung auf. Dagegen beschwerte sich die Gemeinde, da aus ihrer Sicht zwingend eine kohärente Ausgestaltung der Strassensignalisation notwendig sei.
Beschwerdelegitimation der Gemeinde, Beschwerderecht nach SVG (E. 1). Die Aufhebung einer Verkehrsanordnung ist ebenfalls als Verkehrsanordnung anzusehen, da sie zu einer veränderten Verkehrssituation führt (E. 4.1). Gemeindeautonomie und Rechtsschutz (E. 5.1-4). Es ist nicht ersichtlich, dass die Gemeinde bei der Aufhebung des Fahrverbots eine Interessenabwägung vorgenommen hat. Die Berücksichtigung nur einseitiger Interessen kann im Rahmen der Interessensabwägung als ungenügend bezeichnet werden. Insofern konnte die Vorinstanz das ihr zustehende - wenn auch beschränkte - Ermessen ausüben, ohne dabei ihre Kognition zu überschreiten. Sie hat auch den Interessen der Anwohner (Beschwerdegegner) durch entsprechende Würdigung Rechnung getragen, ohne dass sie damit in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie eingegriffen hätte. Wäre dies nicht möglich, würde ein effektiver Rechtsschutz unterlaufen (E. 5.7). Die Aufhebung des Fahrverbots war nicht verhältnismässig, wobei dieser Entscheid im Rahmen der Kognition der Vorinstanz lag (E. 5.11).
Abweisung.
Stichworte:
FAHRVERBOT
GEMEINDEAUTONOMIE
KOGNITION
LEGITIMATION
LEGITIMATION DER GEMEINDE
SIGNALISATION
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
VERKEHRSANORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. 2 BV
Art. 107 SSV
Art. 107 Abs. 5 SSV
Art. 3 Abs. 2 SVG
Art. 3 Abs. 3 SVG
Art. 3 Abs. 4 SVG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00072
Urteil
der 3. Kammer
vom
29. November 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
Gemeinde A, vertreten durch den
Gemeinderat,
vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
D,
2.1
E,
2.2
F,
3.
G,
4.
H,
5.
I,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Kantonspolizei Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Verkehrsanordnung,
hat sich ergeben:
I.
Auf Antrag des Gemeinderats der Gemeinde A ordnete
die Kantonspolizei Zürich, Verkehrstechnische Abteilung, mit Verfügung vom 12. Dezember
2016 betreffend Verkehrsanordnung an, das Teilfahrverbot für Motorwagen und
Motorräder an der J-Strasse ab Höhe Einmündung K-Strasse in A werde aufgehoben
und entsprechend die Signalisation entfernt.
Die Verkehrsanordnung wurde 2017 in der Zeitung L
publiziert.
II.
D, E und F, G, H und I, alle wohnhaft an der J-Strasse
(Hausnummern 01, 02 und 03) in A, erhoben dagegen am 10. Januar 2017, 12. Januar
2017, 16. Januar 2017 und 20. Januar 2017 je Rekurs an die
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich. Sie alle beantragten die Aufhebung der
Verfügung vom 12. Dezember 2016, D und G alternativ die Ergänzung der
bestehenden Signalisation.
Nach Vornahme eines Augenscheins am 11. Juli 2017
vereinigte die Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 21. Dezember 2017
die Rekurse und hiess sie gut, soweit sie darauf eintrat. Demgemäss hob sie die
angefochtene Verfügung der Kantonspolizei vom 12. Dezember 2016 auf.
III.
Dagegen erhob die Gemeinde A am 1. Februar 2018
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 21. Dezember 2017; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten von D, E und F, G, H und I.
Die Sicherheitsdirektion beantragte am 8. Februar
2018 die Abweisung der Beschwerde.
Am 21. Februar 2018 stellte die Gemeinde A den
prozessualen Antrag, das Beschwerdeverfahren sei bis auf Weiteres zu sistieren.
Die Kantonspolizei Zürich nahm am 6. März 2018 hierzu
Stellung und schloss sich in materieller Hinsicht den Ausführungen der Gemeinde
A in deren Beschwerdeschrift an.
D, E und F, G, H und I reichten keine Beschwerdeantworten
ein und liessen sich zum Sistierungsantrag nicht vernehmen.
Mit Präsidialverfügung vom 21. März 2018 wurde das
Beschwerdeverfahren einstweilen bis 30. Juni 2018 sistiert.
Die Gemeinde A teilte am 14. Mai 2018 mit, das Beschwerdeverfahren
sei aufgrund abgebrochener Verhandlungen zwischen den Parteien fortzuführen.
Mit Präsidialverfügung vom 15. Mai 2018 wurde die
Sistierung des Verfahrens aufgehoben und die Weiterführung des
Beschwerdeverfahrens verfügt.
Am 4. Juni 2018 verzichtete die Gemeinde A auf eine
weitere Stellungnahme.
D, E und F, G, H und I liessen sich nicht weiter
vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich und
funktionell
zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführerin als Gemeinwesen ist nach § 49 i.
V.
m. § 21 Abs. 2 VRG grundsätzlich nur dann zur
Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat
(lit. a), die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder
Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt ist,
insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen (lit. c).
1.3
Die
Vorinstanz hielt in ihrem Entscheid vom 21. Dezember 2017 fest, dass nach
ihrer Ansicht vorliegend keiner dieser Tatbestände erfüllt sei, weshalb die
Beschwerdeführerin (vor der Vorinstanz die Mitbeteiligte) nicht zur Beschwerde
an das Verwaltungsgericht legitimiert sei.
Demgegenüber beruft
sich die Beschwerdeführerin in der Beschwerde zu ihrer Legitimation auf die
Verletzung der Gemeindeautonomie nach § 21 Abs. 2 lit. b VRG,
weshalb sie beschwerdeberechtigt ist (Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21 N. 118 ff.,
insbesondere N. 121, 123).
1.4
Gemäss
Art. 3 Abs. 4 Satz 3 des Strassenverkehrsgesetzes vom
19. Dezember 1958 (SVG) sind die Gemeinden zur Beschwerdeführung an das
Bundesgericht berechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen auf ihrem Gebiet angeordnet
werden. Um eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3 Abs. 4 SVG handelt es
sich dann, wenn die Beschränkung durch ein Vorschrifts- oder Vortrittssignal
oder durch ein anderes Signal oder eine Markierung mit Vorschrifts­charakter
angezeigt wird (Bundesrat, 13. Januar 1999, VPB, 63/1999 Nr. 55,
E. 4a). Vom Wortlaut der Bestimmung ist nur die Anordnung von
Verkehrsmassnahmen vom Beschwerderecht erfasst. Da die Aufhebung dieselben
Interessen tangieren kann wie deren Anordnung, rechtfertigt es sich, auch bei
der Aufhebung von Verkehrsmassnahmen die Beschwerde zu ermöglichen (Bundesrat,
12. April 1989, VPB 54/1990 Nr. 9, E. 4b). Auf die Beschwerde
ist somit einzutreten.
2.
2.1
Der Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr kann auf Strassen, die nicht dem
allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, vollständig untersagt oder
zeitlich beschränkt werden; Fahrten im Dienste des Bundes bleiben jedoch
gestattet (Art. 3 Abs. 3 SVG).
2.2
Andere Beschränkungen oder Anordnungen können erlassen werden, soweit
der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und
Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit
Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des
Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen
liegende Gründe dies erfordern. Aus solchen Gründen können insbesondere in
Wohnquartieren der Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt
werden (Art. 3 Abs. 4 Sätze 1+2 SVG).
2.3
Sind auf
bestimmten Strassenstrecken örtliche Verkehrsanordnungen nötig, wird die
Massnahme gewählt, die den Zweck mit den geringsten Einschränkungen erreicht
(Art. 107 Abs. 5 Satz 1 der Signalisationsverordnung vom 5. September
1979 [SSV]).
3.
3.1
Das
streitgegenständliche Teilfahrverbot wurde am 31. August 1960 von der Direktion
der Polizei des Kantons Zürich erlassen und besteht seither in unveränderter
Form. Es untersagt für Motorwagen und Motorräder von der K-Strasse her die
Einfahrt in die J-Strasse. Der Zubringerdienst ist gestattet.
3.2
Die
Vorinstanz erwog, Streitgegenstand habe lediglich die Aufhebung des bestehenden
Teilfahrverbots gebildet, weshalb auf die Begehren der Beschwerdegegner 1
und 3 bezüglich Ergänzung des Teilfahrverbots im Sinn einer genauen Bezeichnung
von Anfang und Ende der Fahrverbotsstrecke nicht einzutreten sei. Das
Teilfahrverbot bestehe seit seiner Verfügung am 31. August 1960 in
unveränderter Form. Seit seiner Anordnung hätten sich die Verhältnisse an der
betreffenden Stelle und auch im weiteren Gemeindegebiet massgeblich verändert.
Gemäss Angaben der Beschwerdeführerin im Rahmen des Augenscheins vom 11. Juli
2017 habe sich das umliegende Quartier damals aus wenigen Liegenschaften
zusammengesetzt und sei einzig mit der durch das Fahrverbot belegten Strasse
erschlossen gewesen. Dieses Bild ergäben auch die Kartenausschnitte, aus
welchen die Bebauung 1975 und 2013 ersichtlich werde. Die Einwohnerzahl sei
zudem seit 1960 von rund 500 auf über 2'000 Personen angestiegen. Im Jahr 2010
seien der weiter südlich der J-Strasse gelegene P-Weiher und das angrenzende O-Ufer
durch eine Renaturierung aufgewertet worden, wodurch ein attraktives
Naherholungsgebiet entstanden sei. Die Nutzung dieses Gebiets führe
insbesondere in den Sommermonaten zu einer Steigerung des Verkehrsaufkommens
und der Parkplatzbelegung an der J-Strasse. Gleichzeitig werde das im letzten
östlichen Abschnitt der noch näher an der O gelegenen M-Strasse bestehende
Fahrverbot vermehrt missachtet. Gesamthaft scheine es damit angemessen zu
sagen, dass der untere, zwischen K-Strasse und O gelegene Dorfteil, der von der
J-Strasse etwa mittig durchschnitten werde, unter nicht unerheblichem
Bevölkerungs- und steigendem Verkehrsdruck stehe.
Die Aufhebung des Teilfahrverbots dürfte unter diesen
Umständen durchaus einen gewissen Mehrverkehr generieren, werde damit doch
insbesondere eine zusätzliche Zufahrtsmöglichkeit zum erwähnten
Naherholungsgebiet eröffnet. Den Vorbringen der Beschwerdeführerin, aufgrund
der für den Verkehrsteilnehmer unkonfortablen Einmündung von der K-Strasse in
die J-Strasse wie auch des steilen Einmündungswinkels bei einer westlichen
Einmündung sei eine Erhöhung des Verkehrsaufkommens als höchst unwahrscheinlich
einzustufen, könne nicht gefolgt werden. Zwar dürfte die Einfahrt über die N-Strasse
tatsächlich einfacher sein. Im Rahmen des Augenscheins habe sich jedoch für
sie, die Vorinstanz, nicht der Eindruck ergeben, dass die Einmündung in die J-Strasse
eine derart abschreckende Wirkung auf Verkehrsteilnehmer ausüben könnte, als
dass dadurch eine massgebliche Zahl Einfahrten verhindert würde. Die
verkehrstechnische Situation an dieser Stelle sei im Übrigen als Teil der
Sanierung der K-Strasse seither mit baulichen Massnahmen entschärft und die
Zufahrtsmöglichkeit damit weiter verbessert worden.
Obwohl der Auffassung der Beschwerdeführerin grundsätzlich
wesentliches Gewicht zuzumessen sei, schienen die von ihr vorgebrachten Gründe
für die Aufhebung des Teilfahrverbots keineswegs zwingender Natur zu sein. Dass
dieses seit Jahrzehnten bestehe und sich die Verhältnisse seither massgeblich
verändert hätten, stelle an sich noch keinen plausiblen Grund für eine
Aufhebung dar. Weder die Beschwerdeführerin noch die Mitbeteiligte hätten
geltend gemacht, dass der untere Dorfteil aufgrund der dichteren Bebauung,
gestiegener Bevölkerungszahlen oder sonstiger Umstände erschliessungs- oder
verkehrssicherheitstechnisch auf die volle Befahrbarkeit der J-Strasse ab der K-Strasse
angewiesen wäre. In Anbetracht der grundsätzlich nur schlecht auf den zu
erwartenden Mehrverkehr ausgelegten Beschaffenheit der J-Strasse im relevanten
Bereich müssten diese geänderten Umstände vielmehr als Argument für die
Beibehaltung des Teilfahrverbots gewertet werden. Die vom Beschwerdegegner 1
gesammelten Unterschriften von Anwohnern der J-Strasse belegten zudem, dass das
Teilfahrverbot einem Bedürfnis der Quartierbewohner entspreche. Im Wesentlichen
beriefen sich die Beschwerdeführerin und die Mitbeteiligte damit lediglich auf
die zu erreichende Konsistenz der Verkehrsführung im Bereich der J-Strasse.
Etwas anderes habe sich auch am Augenschein nicht ergeben.
Die Aufhebung des Teilfahrverbots dürfte unter
verkehrstechnischen Gesichtspunkten zwar zu einer konsistenten Verkehrsführung
im unteren Dorfteil beitragen. Die Beschwerdegegnerschaft und die übrigen
Quartierbewohner hätten infolge des dadurch zu erwartenden Mehrverkehrs jedoch
eine Abwertung der J-Strasse und eine Sicherheitseinbusse inbesondere auf dem
mit dem Fahrverbot belegten oberen Teilstück hinzunehmen. Diese nachteiligen
Auswirkungen liessen sich allein mit dem Ziel einer konsistenten
Verkehrsführung nicht hinreichend rechtfertigen. Die verfügte Verkehrsanordnung
widerspreche daher dem Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) bzw. Art. 107 Abs. 5
SSV.
3.3
Die Beschwerdeführerin
machte geltend, sie sei durch einen Hinweis des Beschwerdegegners 1 zum
Schluss gekommen, dass das seit vielen Jahren ohnehin nicht mehr durchgesetzte
Fahrverbot, welches nur noch in eine Fahrtrichtung (talwärts aus der K-Strasse)
signalisiert sei, keinen Sinn mehr mache, mithin obsolet erscheine. Nach
längeren Abklärungen sei dessen Aufhebung entschieden worden, um eine
inkohärente Ausgestaltung der Strassensignalisation im Bereich der J-Strasse zu
beseitigen. Es habe aus ihrer Sicht auch deshalb kein Grund zu dessen
Aufrechterhaltung bestanden, da zwar sämtliche Strassen in der näheren Umgebung
befahren werden dürften, jedoch als Tempo 30-Zone ausgeschieden seien,
sodass auch die Verkehrssicherheit und die Lärmbelästigung unproblematisch erscheine.
Dass, wie die Beschwerdegegnerschaft geltend mache, eine zusätzliche Gefahr für
die Verkehrsteilnehmer entstehe, könne sie nicht nachvollziehen. Auch die These
eines beträchtlichen Mehrverkehrs müsse aufgrund der höchst unkonfortablen
Einmündung von der K-Strasse (östlich) wie auch des steilen Einmündungswinkels
(westlich) als höchst unwahrscheinlich eingestuft werden. Die durchgängige
Fahrbahnbreite von 4,95 Metern entlang des Einmündungsstücks der J-Strasse
sei als der Norm entsprechend und somit ohne belegbare Sicherheitsnachteile
einzustufen.
Zudem würden die in den letzten 40 Jahren dokumentierte
Siedlungsentwicklung sowie die ebenfalls dokumentierte Einwohnerentwicklung die
Aufhebung des nicht mehr zeitgemässen Fahrverbots rechtfertigen. Zu Recht sei
erwähnt worden, dass in den Sommermonaten die öffentliche Nutzung des
Naherholungsgebiets entlang der O problematisch sein könne, doch es werde mit
Nachdruck bestritten, dass die Entfernung des Fahrverbots keine relevanten
Auswirkungen in diesem Zusammenhang haben könnte. Bekanntermassen werde das an
der M-Strasse bestehende Fahrverbot mit Zusatz "Zubringerdienst
gestattet" schon heute vermehrt missachtet, was die Annahme stütze, dass
das Vorhandensein einer Signalisation den effektiven Verkehrsfluss kaum
erheblich zu steuern vermöge. Die Problematik während der Sommermonate bestehe
schon jetzt, und es sei kein kausaler Zusammenhang mit der angestrebten
Entfernung des Fahrverbots ersichtlich.
Aus ihrer Sicht sei zwingend eine kohärente Ausgestaltung der
Strassensignalisation notwendig, weshalb sie sich veranlasst sehe, das
bestehende Fahrverbot zu entfernen. Während der Bauphase der Sanierungsarbeiten
an der K-Strasse werde ein temporäres Fahrverbot beantragt. Der Entscheid der
Vorinstanz sei nicht nachvollziehbar und ohne ausreichende Begründung
demzufolge auch rechtlich unhaltbar.
Die Beschwerdeführerin machte insbesondere geltend, die
Vorinstanz habe sich nicht darauf beschränkt, grobe Fehler bei der
Ermessensausübung der Beschwerdeführerin zu korrigieren, obwohl ihre Kognition
gestützt auf die – von ihr selbst auch wiedergegebene – bundesgerichtliche
Rechtsprechung sehr stark eingeschränkt gewesen sei. In Missachtung der
bundesgerichtlichen Praxis habe sie eine umfassende Angemessenheitsprüfung vorgenommen
und habe den Entscheid der Mitbeteiligten mit nicht nachvollziehbarer
Begründung durch ihren ersetzt.
4.
4.1
Es handelt
sich bei der streitgegenständlichen Anordnung um ein mit einer Ausnahme
versehenes Teilfahrverbot im Sinn von Art. 19 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 17 Abs. 1 SSV und damit um eine funktionelle
Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG. Wie bereits die
Vorinstanz festhielt, ist die Aufhebung einer solchen Verkehrsanordnung
ebenfalls als Verkehrsanordnung anzusehen, da sie zu einer veränderten
Verkehrssituation führt (vorn E. 1.4).
Es ist im
Folgenden zu prüfen, ob die Aufhebung des Teilfahrverbots rechtens war.
4.2
Die
Situation zeigt sich tatsächlich so, dass das Fahrverbot in der J-Strasse nur
einseitig am nördlichen Ende bei der Einmündung der K-Strasse signalisiert ist,
nicht jedoch, wenn man südlich von der N-Strasse oder der M-Strasse bzw. vom
unteren Teil der J-Strasse zu diesem Teilstück der J-Strasse gelangt. Wie der
Gemeinderat der Beschwerdeführerin in seinem Protokoll vom 5. Dezember
2016 festhielt, wirkt das Fahrverbot damit nur unidirektional und nicht
bidirektional. Soweit aus der Verfügung der Direktion der Polizei des Kantons
Zürich vom 31. August 1960, mit welcher das Fahrverbot errichtet wurde,
ersichtlich ist, war an der J-Strasse tatsächlich nur
ein
Signal
"Fahrverbot für Motorfahrzeuge" mit Beitafel "Zubringerdienst
gestattet" anzubringen.
5.
5.1
Gemäss
§ 39 des Gesetzes des Kantons Zürich
vom 27. September 1981 über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen
Strassen (Strassengesetz) stellen Staat und Gemeinden, soweit ein Bedürfnis
besteht und das Planungs- und Baugesetz keine abschliessende Ordnung trifft,
Polizeivorschriften über das Strassengebiet selbst, seine Benützung sowie über
das an die öffentlichen und privaten Strassen im Gemeingebrauch grenzende
Gebiete auf. Vorbehalten bleiben die verkehrspolizeilichen Vorschriften. Den
Gemeinden ist somit überlassen, über das Strassengebiet und seine Benutzung in
eigener Kompetenz (Polizei-)Vorschriften zu erlassen, und es kommt ihnen dabei
eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu. Unter Vorbehalt der allgemeinen
verfassungsrechtlichen Schranken geniessen die Gemeinden daher in diesem
Bereich Autonomie (BGE 126 I 133 E. 2; VGr, 4. Dezember 2014,
VB.2014.00124, E. 3.1; Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85
N. 11; Martin Bertschi,
VRG-Kommentar
, § 121 N. 21; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1929).
5.2
Kommt einer Gemeinde Autonomie in einem bestimmten Sachbereich zu, kann
sie sich dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem
Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden
Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen
Vorschriften falsch anwendet (BGE 126 I 133 E. 2). Die einer Behörde
bzw. einer Gemeinde zukommende relativ erhebliche Gestaltungs- bzw.
Entscheidungsfreiheit ist mit anderen Worten von der Rekursbehörde zu
respektieren. Die Rekursinstanz darf daher nicht einfach eine eigene,
gleichermassen vertretbare Beurteilung der Streitangelegenheit vornehmen.
Andererseits kommt der Gemeindeautonomie auch kein allgemeiner Vorrang zu,
sondern es ist den im konkreten Einzelfall auf dem Spiel stehenden Interessen
genügend Rechnung zu tragen (vgl. Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 59
und N. 67, § 50 N. 37). Im Schnittbereich der Gewährung eines
effektiven Rechtsschutzes und der Wahrung der Gemeindeautonomie ist daher eine
wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das öffentliche
Interesse an der Massnahme und die durch ihre Wirkungen beeinträchtigten
privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 556).
Zwischen der Gemeindeautonomie und dem
verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der Überprüfungsbefugnis ist im
Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs der verschiedenen Verfassungs- und
Grundrechtsinteressen praktische Konkordanz herzustellen. Dabei ist auch dem
Interesse an einem effektiven Rechtsschutz Beachtung zu schenken (Art. 77
Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005, vgl.
auch VGr. 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2.4, unter anderem
mit Hinweis auf Benjamin Schindler, Die Gemeindeautonomie als Hindernis für
einen wirksamen Rechtsschutz, in: Markus Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer
[Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias
Jaag, Zürich etc. 2012, S. 145 ff.; auszugsweise in BEZ 2014 Nr. 3,
ZBl 115 S. 448 ff., mit Kommentar von Arnold Marti). Folgerichtig
haben die kantonalen Rechtsmittelinstanzen den im konkreten Einzelfall auf dem
Spiel stehenden Interessen, also auch dem Rechtsschutzbedürfnis der
Beteiligten, verstärkt Rechnung zu tragen (Donatsch, § 20 N. 67).
Dabei ist zu beachten, dass das Verwaltungsgericht
zwar mit freier Kognition prüft, seine Prüfung jedoch auf Rechtskontrolle
beschränkt ist (§ 50 VRG). Verkehrsanordnungen sind zudem regelmässig mit
komplexen Interessenabwägungen verbunden. Die kommunalen Behörden besitzen
dabei einen erheblichen Gestaltungsspielraum (vgl. E. 2.4; VGr,
9. April 2015, VB.2014.00510).
5.3
Der
angefochtene Entscheid wurde von der Mitbeteiligten und nicht der
Beschwerdeführerin erlassen. Der Mitbeteiligten als kantonaler Behörde kommt
keine Gemeindeautonomie zu, auch wenn sie auf Antrag der Gemeinde handelt (§ 4
Abs. 2 KSigV). Nur die Bewilligung dieses Antrags oblag jedoch der
Mitbeteiligten, sodass diese auch einen nicht dem Antrag der Gemeinde
entsprechenden Entscheid hätte fällen können, sollte sie deren Beurteilung
nicht teilen. Jedoch darf eine Ablehnung nur nach Anhörung der
Verkehrstechnischen Kommission erfolgen (§ 4 Abs. 2 Satz 3
KSigV). In Bezug auf die Stellung des entsprechenden Antrags kommt der Gemeinde
– und damit vorliegend der Beschwerdeführerin – aufgrund Art. 3 Abs. 4
SVG somit eine erhebliche Gestaltungsfreiheit bezüglich der Errichtung – oder
eben Aufhebung – von Fahrverboten zu.
5.4
Die von
der Vorinstanz zitierte bundesgerichtliche Rechtsprechung betrifft insbesondere
die vom Bundesgericht geübte Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer
Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden
besser kennen und überblicken als das Bundesgericht. Die in dieser
Rechtsprechung regelmässig zitierten Umstände, welche ein Eingreifen des
Bundesgerichts erfordern, liegen namentlich vor, wenn die zuständigen Behörden
von unhaltbaren tatsächlichen Annahmen ausgehen, bundesrechtswidrige
Zielsetzungen verfolgen, bei der Ausgestaltung der Massnahme ungerechtfertigte
Differenzierungen vornehmen oder notwendige Differenzierungen unterlassen oder
sich von erkennbar grundrechtswidrigen Interessenabwägungen leiten lassen (BGr,
4. November 2010, 1C_323/2010, E. 4.2; BGr, 20. Oktober 2010,
1C_369/2010, E. 3.2; BGr, 9. November 2007, 2A.70/2007, E. 3.1 f.).
Den Gestaltungsspielraum der zuständigen Behörde zu
berücksichtigen haben jedoch sämtliche Gerichte, nicht nur das Bundesgericht,
sondern auch die kantonalen Gerichte. Verhielte es sich anders, würde der
Gestaltungsspielraum der zuständigen Behörde bzw. Gemeinde beseitigt (BGr,
17. März 2010, 1C_310/2009, E. 2.2.1; VGr, 22. September 2011,
VB.2011.00440, E. 3.3).
5.5
Die
Vorinstanz würdigte zunächst die örtlichen Verhältnisse und die
Siedlungsentwicklung. Weiter ging sie detailliert auf die Parteivorbringen ein.
Sie wies zudem auf den Gestaltungsspielraum der
zuständigen Organe hin.
Überdies nahm sie einen Augenschein vor. In der
Folge kam sie zum Schluss, dass die Begründung der Beschwerdeführerin für die
Aufhebung des Teilfahrverbots nicht genügen könne, welche sich lediglich auf
dessen – da nur unidirektional – unlogische Wirkung bezog. Damit hat sie die
relevanten strittigen Umstände gewürdigt und ist begründet zu einem Schluss
gekommen, mit welchem sie eine Rechtsverletzung feststellte, weshalb keine Rede
davon sein kann, sie habe den Entscheid der Mitbeteiligten ohne Weiteres durch
einen eigenen ersetzt.
5.6
Die Beschwerdegegnerschaft brachte im Rekursverfahren eine Vielzahl von
Argumenten vor, die ihr privates Interesse an der Aufrechterhaltung des
bestehenden Fahrverbots begründen sollten. So machte der Beschwerdegegner 3
(neben anderen) geltend, dass vermehrt Besucher des Naherholungsgebiets O/P-Weiher
an der J-Strasse parkieren und das Fahrverbot missachten würden. Dem hielt die
Beschwerdeführerin entgegen, wenn der Beschwerdegegner 3 aus dem Bestehen
des Fahrverbots erhoffe, dass weniger Besucher des Naherholungsgebiets
parkierten, er gleichzeitig aber die Missachtung des Fahrverbots beanstande,
verhalte er sich widersprüchlich, weshalb sie weiter nicht darauf einging und
auf die Antwort an den Beschwerdegegner 1 verwies, wonach keine besondere
Gefährdungssituation an der J-Strasse bestehe. In einer gemeinschaftlichen Eingabe
vom 10. März 2017 hielt die Beschwerdegegnerschaft darauf fest, dass eine
Aufhebung des Teilfahrverbots zu einer markanten Zunahme des Verkehrs führen
würde. Das gefährde auch die Schulkinder, da die J-Strasse im fraglichen
Abschnitt kein Trottoir aufweise. Aufgrund der auch vom Gemeinderat
zugestandenen stürmischen Siedlungsentwicklung in den letzten 40 Jahren
sei die Beibehaltung des Fahrverbots geradezu evident. Schliesslich sei die J-Strasse
nicht durchgehend 4,95 Meter breit, sondern auf einem Abschnitt nur 3,90
bis 4,30 Meter. Fotografisch wurden auch die beengten Verhältnisse beim
Kreuzen eines Lieferwagens mit einem Kinderwagen – noch ohne Gegenverkehr –
festgehalten. Zum letzten Punkt äusserte sich insbesondere der Beschwerdegegner
5.
Die Beschwerdeführerin begegnete diesen
Argumenten damit, dass der Sicherheit mit der Tempo-30-Zone in der J-Strasse
gedient werde und die Einfahrt von der K-Strasse her höchst unkomfortabel sei,
weshalb ein beträchtlicher Mehrverkehr höchst unwahrscheinlich sei (zur
Auflistung der Gegenargumente zu den Vorbringen der Beschwerdegegnerschaft).
Vor allem störte sie sich an der "Inkohärenz" des bestehenden
Teil-Fahrverbots an der J-Strasse.
5.7
Es ist somit nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin die
verschiedenen Interessen, darunter auch diejenigen der Anwohner, entsprechend
wertete, nachdem sie sich auf die Widerlegung der Vorbringen der
Beschwerdegegnerschaft beschränkt hatte. Es ist weiter nicht ersichtlich, dass
sie der Zumutbarkeit der Aufhebung des Fahrverbots für die Beschwerdegegnerschaft
bzw. die weiteren Quartieranwohner Rechnung getragen hätte. Die
Berücksichtigung nur einseitiger Interessen kann im Rahmen der Interessenabwägung
der Beschwerdeführerin somit als ungenügend bezeichnet werden. Tatsächlich vermochte
die Beschwerdeführerin neben der Widerlegung der Vorbringen der
Beschwerdegegnerschaft im Wesentlichen nur die "Inkohärenz" des
bestehenden Fahrverbots anzuführen, um dessen Aufhebung zu rechtfertigen, womit
keine umfassende Interessenabwägung vorgenommen wurde, was eine
Rechtsverletzung darstellt. Insofern konnte die Vorinstanz das ihr zustehende –
wenn auch beschränkte – Ermessen ausüben bzw. auf diese Weise die
Ermessensausübung der Beschwerdeführerin überprüfen, ohne dass sie dabei ihre
Kognition überschritt. Sie hat, auf den konkreten Einzelfall bezogen, eine
Interessenabwägung vorgenommen, welche sowohl dem Antrag der Beschwerdeführerin
an die Mitbeteiligte als auch dem Entscheid Letzterer nicht entnommen werden
kann. Dabei geht es um eine Rechtsfrage, bezüglich welcher keine Einschränkung
der Kognition besteht. Die Vorinstanz hat somit die örtlichen Verhältnisse
korrekt, aber mit der nötigen Zurückhaltung gewürdigt. Sie hat damit auch dem
Interesse der Beschwerdegegnerschaft durch entsprechende Würdigung Rechnung
getragen, ohne dass sie damit in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie der
Beschwerdeführerin eingegriffen hätte. Wäre dies nicht möglich, würde ein
effektiver Rechtsschutz unterlaufen (vgl. Donatsch, § 20 N. 67). Der
Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach die Vorinstanz in einer willkürlichen
Weise unkritisch die Argumente der Beschwerdegegnerschaft übernommen habe, kann
deshalb nicht gefolgt werden.
5.8
Wenn die
Vorinstanz zudem aus 80 Unterschriften von Bewohnern der J-Strasse, welche sich
in einer an den Gemeinderat gerichteten Petition gegen die Aufhebung des
Fahrverbots zur Wehr setzten, ein entsprechendes Bedürfnis der Quartierbewohner
ableitete, ist dies nicht zu beanstanden. Die privaten Interessen der
Betroffenen wurden in eine wertende Abwägung zu den geltend gemachten
öffentlichen Interessen, welche soweit ersichtlich nur die Inkonsistenz der
Signalisation enthalten, gestellt, was im Rahmen des erstinstanzlichen
Entscheids nicht ersichtlich war.
Die Vorinstanz konnte sich überdies bei einem Augenschein ein
eigenes Bild der Situation verschaffen. Anlässlich dessen betonte der anwesende
Vertreter der Mitbeteiligten, es gehe nur um die Beseitigung der genannten
Inkonsistenz, da die Einfahrt in die J-Strasse von der M- und N-Strasse her
möglich sei, nicht jedoch von der K-Strasse. Der für die Beschwerdeführerin
anwesende Vertreter führte auf die Frage nach dem öffentlichen Interesse –
abgesehen von einer konsistenten Verkehrsführung – aus, die Gemeinde habe gegen
dieses Fahrverbot grundsätzlich nichts einzuwenden.
5.9
Des
Weiteren würde – so auch gemäss der Beschwerdeführerin – die Errichtung
weiterer Fahrverbotssignale erst bei Vorliegen konkreter Gefahrenssituationen
geprüft, welche vorliegend nicht bekannt seien und ferner kaum zu belegen sein
dürften. Da jedoch auch die Entfernung einer Verkehrsanordnung wie bereits
erwähnt wie eine solche behandelt wird (vgl. E. 4.1), wären folgerichtig
dieselben Gründe zu berücksichtigen. Ausser der Inkonsistenz sind jedoch keine
Gründe ersichtlich, welche im aktuellen Zeitpunkt für eine Aufhebung sprächen.
5.10
Insofern spielt die mehrmals angesprochene
Problematik, welche sich während der Sommermonate aufgrund des erhöhten
Verkehrsaufkommen durch Besucher des Naherholungsgebiets zeigt, für die vorliegende
Beurteilung der Entfernung des Fahrverbots keine massgebliche Rolle. Vielmehr
muss angenommen werden, dass die bestehende Signalisation schon bisher zu einer
Reduktion des Durchfahrtsverkehrs führte. Die örtlichen Verhältnisse begrenzen
zudem die Verkehrsaufnahmefähigkeit der J-Strasse. Nachdem die Einfahrt von der
K-Strasse in die J-Strasse inzwischen saniert wurde, erscheint die
Aufrechterhaltung des Teil-Fahrverbotes weiterhin als notwendig. Die von der
Beschwerdeführerin geäusserte Annahme, dass die bestehende Signalisation nicht
wirksam sei, ändert insofern nichts, als diese Behauptung zu pauschal gehalten
ist und vielmehr von einer grundsätzlichen Einhaltung der Signalisation der
Verkehrsteilnehmer auszugehen ist. Von Zuständen, dass Verkehrssignale
grundsätzlich missachtet würden, ist nicht auszugehen (siehe auch Christoph J.
Rohner, Erlass und Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen, Zürich/St.
Gallen 2012, S. 193).
5.11
Die
Beschwerdeführerin sah keine zwingenden Gründe für die Aufhebung des erstinstanzlichen
Entscheids durch die Vorinstanz. Im Ergebnis zeigt sich jedoch, dass die Vorinstanz
die Argumente pro und contra sorgfältig abgewogen hat. Die Aufhebung des
einseitigen Teilfahrverbots erschien ihr aus den dargelegten Gründen als nicht
verhältnismässig und widerspreche damit Art. 5 Abs. 2 BV bzw.
Art. 107 Abs. 5 SSV, wobei dieser Entscheid im Rahmen ihrer Kognition
lag und nach oben Gesagtem nicht zu beanstanden ist. Die Beschwerde ist
folglich abzuweisen.
6.
Die Gerichtskosten sind der unterliegenden
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden von der Beschwerdegegnerschaft
keine verlangt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    350.--     Zustellkosten,
Fr. 3'350.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …