zh_verwaltungsgericht · VR.2008.00001 · 2009-08-20 · de

Heimschlag | Heimschlag bei Denkmalschutzobjekt (Einige Gebäude der Spinnerei Jakobstal wurden unter Denkmalschutz gestellt. Nach dem Brand eines der Gebäude hob die Baudirektion die Schutzverfügung unter gewissen Bedingungen auf. Die Schätzungskommission bejahte das Vorliegen einer materiellen Enteignung und ein Heimschlagsrecht des Grundstückseigentümers. Dagegen erhoben Letzterer und der Kanton Rekurs.) Abweisung des Antrags auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung, da nur eine Schlussverhandlung mit den Parteien beantragt wurde (E. 2.2). Rechtsgrundlagen des Heimschlagsrechts und der materiellen Enteignung, insbesondere bei Denkmalschutzmassnahmen (E. 4.1 und 4.2). Für die Beurteilung des Eingriffs ist auf das Datum des rechtskräftigen Abschlusses des Rechtsmittelverfahrens gegen die Denkmalschutzmassnahmen abzustellen (E. 5.1). Die Intensität des Schutzeingriffs ins Eigentum ist allein nach den Möglichkeiten und Einschränkungen gemäss der Schutzverfügung selber und bezogen auf den massgebenden Stichtag zu beurteilen. Aufhebung des Entscheids der Schätzungskommission und Verzicht auf Rückweisung (E. 5.2). Trotz Unterschutzstellung blieben rund 52 % der Grundstücksfläche überbaubar (E. 6.2), und es ergab sich nur ein Verlust von 6.8 % der Nutzungsfläche (E. 6.3). Die von der Rechtsprechung bei Enteignungsstreitigkeiten vorgenommene Unterscheidung zwischen Auszonung und Nichteinzonung betrifft ausschliesslich Fälle, wo ein Grundstück einer Nichtbauzone zugewiesen wird (E. 6.5). Die Unterschutzstellung bewirkte keine materielle Enteignung, denn eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Fabrikareals blieb weiterhin möglich (E. 6.6). Auch der Tatbestand des Sonderopfers liegt nicht vor. Mangels materieller Enteignung besteht kein Heimschlagsrecht (E. 7). Kein Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten (E. 8.3). Die Kosten des Schätzungsverfahrens trägt der Expropriant, obwohl eine materielle Enteignung verneint wird (E. 9). Gutheissung des Rekurses des Kantons undAbweisung des Rekurses des Grundstückseigentümers

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.20.0 VR.2008.00001
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.20.0 VR.2008.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.20.0 VR.2008.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2008.00001
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Geschäftsnummer:
VR.2008.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.08.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 10.08.2010 teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
Heimschlag
Heimschlag bei Denkmalschutzobjekt
(Einige Gebäude der Spinnerei Jakobstal wurden unter Denkmalschutz gestellt. Nach dem Brand eines der Gebäude hob die Baudirektion die Schutzverfügung unter gewissen Bedingungen auf. Die Schätzungskommission bejahte das Vorliegen einer materiellen Enteignung und ein Heimschlagsrecht des Grundstückseigentümers. Dagegen erhoben Letzterer und der Kanton Rekurs.)
Abweisung des Antrags auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung, da nur eine Schlussverhandlung mit den Parteien beantragt wurde (E. 2.2).
Rechtsgrundlagen des Heimschlagsrechts und der materiellen Enteignung, insbesondere bei Denkmalschutzmassnahmen (E. 4.1 und 4.2).
Für die Beurteilung des Eingriffs ist auf das Datum des rechtskräftigen Abschlusses des Rechtsmittelverfahrens gegen die Denkmalschutzmassnahmen abzustellen (E. 5.1). Die Intensität des Schutzeingriffs ins Eigentum ist allein nach den Möglichkeiten und Einschränkungen gemäss der Schutzverfügung selber und bezogen auf den massgebenden Stichtag zu beurteilen. Aufhebung des Entscheids der Schätzungskommission und Verzicht auf Rückweisung (E. 5.2).
Trotz Unterschutzstellung blieben rund 52 % der Grundstücksfläche überbaubar (E. 6.2), und es ergab sich nur ein Verlust von 6.8 % der Nutzungsfläche (E. 6.3). Die von der Rechtsprechung bei Enteignungsstreitigkeiten vorgenommene Unterscheidung zwischen Auszonung und Nichteinzonung betrifft ausschliesslich Fälle, wo ein Grundstück einer Nichtbauzone zugewiesen wird (E. 6.5). Die Unterschutzstellung bewirkte keine materielle Enteignung, denn eine wirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Fabrikareals blieb weiterhin möglich (E. 6.6).
Auch der Tatbestand des Sonderopfers liegt nicht vor. Mangels materieller Enteignung besteht kein Heimschlagsrecht (E. 7).
Kein Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten (E. 8.3).
Die Kosten des Schätzungsverfahrens trägt der Expropriant, obwohl eine materielle Enteignung verneint wird (E. 9).
Gutheissung des Rekurses des Kantons undAbweisung des Rekurses des Grundstückseigentümers
Stichworte:
DENKMALSCHUTZ
DENKMALSCHUTZOBJEKT
HEIMSCHLAG
MATERIELLE ENTEIGNUNG
MÜNDLICHE VERHANDLUNG
NUTZUNGSMÖGLICHKEIT
PLANUNGSKOSTEN
REFORMATORISCHER ENTSCHEID
SONDEROPFER
ZEITPUNKT
Rechtsnormen:
§ 46 Abs. I AbtrG
§ 63 Abs. I AbtrG
§ 183bis Abs. III EG ZGB
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 214 Abs. I PBG
§ 238 Abs. II PBG
Art. 5 Abs. II RPG
§ 58 VRG
§ 59 Abs. I VRG
§ 63 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VR.2008.00001
VR.2008.00002
Entscheid
der 3. Kammer
vom
20. August 2009
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Andreas Conne.
In Sachen
I.     Staat Zürich,
vertreten durch
die Baudirektion,
vertreten durch RA A
,
II.    B,
vertreten durch
Firma C,
Rekurrenten,
gegen
I.
B
,
vertreten durch
Firma C,
II.    Staat Zürich,
vertreten durch die Baudirektion,
vertreten durch RA A,
Rekursgegner
,
betreffend
Heimschlag,
hat sich ergeben:
I.
A.
B erwarb am 26. Oktober 1982 verschiedene Grundstücke
im Bereich der ehemaligen Spinnerei Jakobstal auf dem Gebiet der Gemeinden
Bülach und Hochfelden von der D AG, welche ihren Spinnereibetrieb 1982
stillgelegt hatte. Darunter befand sich das in Bülach gelegene Grundstück mit
der heutigen Kat.-Nr. 01 (ursprünglich Teil des Grundstücks
Kat.-Nr. 02, vormals Kat.-Nr. 03) mit sechs Gebäuden (Assek.-Nrn. 04,
05, 06, 07, 08 und 09) und einer Grundstücksfläche von 18'363 m².
B.
Am 23. April 1985 stellte die Baudirektion des Kantons
Zürich die sechs Gebäude der Fabrikanlage vorsorglich unter Schutz
(BD-Verfügung Nr. 10), nachdem die E AG angezeigt hatte, dass sie diese
abbrechen wolle. Am 26. März 1986 wurden die Gebäude Vers.-Nrn. 05,
04 und 07 in näher bezeichnetem Umfang definitiv unter Denkmalschutz gestellt
(Schutzverfügung Nr. 11). Gegen diese Verfügung erhob B Rekurs beim Regierungsrat,
der das Verfahren am 18. März 1987 als durch Rückzug erledigt abschrieb.
Davor hatte die Baudirektion mit Verfügung vom 12. Januar 1987 die Unterschutzstellung
des Kohlemagazins (Assek.-Nr. 07) bereits aufgehoben, damit auf dem
Restgrundstück neben der Fabrikanlage ein Neubau realisiert werden könne. Der
Abbruch des Kohlemagazins sollte jedoch erst dann vollzogen werden dürfen, wenn
eine rechtskräftige Baubewilligung für den Neubau vorliege.
Am 25. Mai 1995 brannte der Dachstuhl des
Spinnereihauptgebäudes Assek.-Nr. 05 aus. Die Baudirektion teilte darauf
der E AG am 11. Dezember 1995 mit, dass die Schutzverfügung unter gewissen
Bedingungen wiedererwogen würde, da das Spinnereihauptgebäude durch Brand,
Wasserschaden und Vandalenakte seine Zeugeneigenschaft weitgehend eingebüsst
habe. B seinerseits verlangte am 20. März 1996 die Wiedererwägung und den
Verzicht auf Unterschutzstellung. Die Baudirektion hob ihre Schutzverfügung am
6. März 2002 im Wesentlichen unter der Bedingung auf, dass die E AG die
Bauten abbreche, das Areal begrüne und die technischen Einrichtungen des
Kessel- und Maschinenhauses dem Technikgeschichtlichen Verein Zürcher Unterland
auf dessen Ersuchen hin unentgeltlich zum Ausbau überlasse. Diese Verfügung
focht B beim Regierungsrat an; das Rekursverfahren ist bis heute nicht entschieden.
C.
Am 20. März 1996 erklärte B gestützt auf § 214
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) den Heimschlag
bezüglich der Gebäude Assek.-Nrn. 05 (Spinnereihauptgebäude,
Kistenlageranbau, Battagegebäude und Schlossereianbau), Assek.-Nrn. 04
(Baumwollmagazin) und Assek.-Nr. 07 (Kohlemagazin) samt deren überbauter
Landfläche. Nach erfolgloser Einigungsverhandlung wurde das Schätzungsverfahren
auf Ersuchen der Baudirektion durch den Statthalter des Bezirks Bülach am
6. April 2000 bei der Schätzungskommission I eingeleitet.
Die Baudirektion beantragte mit ihrer Klage, es sei
jegliche Forderung des Beklagten abzuweisen. B verlangte, es sei festzustellen,
dass die Schutzverfügung Nr. 11, eventuell bereits die vorsorgliche
Unterschutzstellung, eine materielle Enteignung bewirke, weshalb dem
Heimschlagsbegehren gegen eine Entschädigung von Fr. 48'209'562.20 zuzüglich
Zins zu 5 % ab 1. Juli 2003 stattzugeben sei. Falls dem
Heimschlagsbegehren nicht stattgegeben werden sollte, sei dem Beklagten eine Entschädigung
zufolge materieller Enteignung, eventuell zufolge überlanger Bausperre, von
mindestens Fr. 40'541'172.80 zuzüglich Zins zu 5 % ab 1. Juli 2003
zuzusprechen.
Die Schätzungskommission I entschied nach Durchführung
eines doppelten Schriftenwechsels und zweier Augenscheine am 24. April
2008. Sie stellte fest, dass die Unterschutzstellung des Gebäudeensembles
Jakobstal mit einer Fläche von ca. 26'277 m², heute Kat.-Nr. 02, durch den
Beschluss der Baudirektion vom 26. März 1986, Nr. 11, eine materielle
Enteignung bewirkt habe (Disp.-Ziff. 1) und B das Heimschlagsrecht für das
Grundstück Kat.-Nr. 02 im Ausmass von ca. 26'277 m² zustehe
(Disp.-Ziff. 2). Sie verpflichtete den Staat Zürich, B für das
heimgeschlagene Grundstück Kat.-Nr. 02 im Ausmass von ca. 26'277 m² eine
Entschädigung von Fr. 155.-/m² abzüglich Abbruchkosten von
Fr. 500'000.-, also total Fr. 3'572'935.- zu entrichten
(Disp.-Ziff. 3), Nachmass vorbehalten (Disp.-Ziff. 4) und zuzüglich
Zins ab 20. März 1996 zum jeweiligen Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für
bestehende 1. Hypotheken auf Wohnliegenschaften (Disp.-Ziff. 5). Die
Kosten des Verfahrens auferlegte sie der Klägerin; Prozessentschädigungen
wurden keine zugesprochen.
II.
Gegen diesen Entscheid meldeten der Staat Zürich am
11. Juni 2008 und B am 12. Juni 2008 Rekurs beim Verwaltungsgericht
an. Nach vorübergehender Sistierung des Verfahrens erstatteten die Parteien
ihre Rekursbegründungen am 20. und 23. Januar 2009.
Der Staat Zürich beantragte, der angefochtene Entscheid
sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass keine materielle Enteignung
vorliege; eventuell sei nur die in der Bauzone gelegene Fläche als massgeblich
zu bezeichnen und der Kläger bei einem Heimfall zu verpflichten, die
Sanierungskosten sicherzustellen.
B beantragte, die Disp.-Ziffern 2, 3 und 5 des
angefochtenen Entscheids seien dahingehend abzuändern, dass die Entschädigung
für den Heimschlag auf Fr. 18'288'111.- festgesetzt und der Zins zu 4.35 %
bereits ab dem 1. Dezember 1992 vergütet werde, zudem sei
Disp.-Ziff. 4 aufzuheben. Unabhängig von der Heimschlagsentschädigung sei
ihm ergänzend eine Entschädigung zufolge materieller Enteignung
(einschliesslich Entschädigung für Sonderopfer und überlange Bausperre) zuzusprechen,
wenn die Schutzverfügung vom 26. März 1986 im hängigen
Rechtsmittelverfahren standhalte Fr. 34'956'683.- plus 5 % Zins, wenn sie
nicht standhalte Fr. 15'688'680.75 plus 5 % Zins.
Die Akten der Schätzungskommission I gingen am
24. Februar 2009 beim Verwaltungsgericht ein, ohne dass sich die
Kommission zu den Rekursen vernehmen liess. In ihren Rekursantworten vom 11.
und 25. März 2009 ersuchten beide Parteien um Abweisung des gegnerischen
Rekurses.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 46 Abs. 1 des
Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879 (AbtrG) für die Beurteilung des
Rekurses zuständig. Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die
Beschwerde gemäss §§ 50 ff. des Verwaltungsrechtspflege­gesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) (RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23).
1.2
Der Rekurrent II verlangt mit seinem Rekurs, dass das Verwaltungsgericht in
Ergänzung des Schätzungsentscheids neben einer Entschädigung für den Heimschlag
auch eine solche aus materieller Enteignung (einschliesslich Entschädigung für
Sonderopfer und überlange Bausperre) festsetze. Da sich der Rekurrent I gegen
diese Antragserweiterung nicht zur Wehr setzt und die gleichzeitige
Entscheidung über beide Entschädigungen angesichts der Regelung von §§ 41
bis 43 PBG prozessökonomisch ist, steht einem Eintreten auf diesen Antrag im
Rekursverfahren grundsätzlich nichts im Weg.
2.
2.1
Der Rekurrent I beantragt die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels.
Da die Parteien ihre Standpunkte bereits vor erster Instanz zweimal schriftlich
und zweimal mündlich darlegen und im vorliegenden Verfahren ebenfalls bereits
je zwei Rechtsschriften verfassen konnten, erübrigt sich die Durchführung eines
weiteren Schriftenwechsels (vgl. § 58 VRG).
2.2
Der Rekurrent II beantragt die Durchführung einer mündlichen
Schlussverhandlung mit den Parteien.
Nach § 59 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht
von Amtes wegen oder auf Antrag der Parteien eine mündliche Verhandlung
anordnen. Diese kann neben der schriftlichen Vernehmlassung durchgeführt werden
oder auch an deren Stelle treten. Ein Rechtsanspruch auf die Durchführung einer
mündlichen Verhandlung besteht – unter Vorbehalt der sich aus Art. 6
Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ergebenden
Anforderungen – nicht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 59
N. 1). Im vorliegenden Fall ist die Sache spruchreif, und es besteht kein
Anlass zur Durchführung einer mündlichen Verhandlung im Sinne von § 59
Abs. 1 VRG.
Da auch keine weiteren Beweiserhebungen notwendig sind,
besteht ebenso wenig Anlass zur Durchführung einer Schlussverhandlung im Sinne
von § 60 VRG.
Die vorliegende Streitsache um Heimschlagsrecht und
materielle Enteignung ist eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn von
Art. 6 Abs. 1 EMRK. In derartigen Verfahren ist unter anderem die
Publikumsöffentlichkeit zu gewährleisten, was nur im Rahmen einer mündlichen
Verhandlung möglich ist. Da der Rekurrent II ausdrücklich nur eine
Schlussverhandlung mit den Parteien beantragt, darf angenommen werden, dass er
auf die Publikumsöffentlichkeit des Verfahrens und damit auf den sich daraus
mittelbar ergebenden Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen
Schlussverhandlung verzichtet.
3.
Der Rekurrent II verlangte mit seinem Heimschlagsbegehren
vom 20. März 1996 den Heimschlag der unter Schutz gestellten Gebäude
"und deren überbaute Landfläche". Anlässlich des Augenscheins der
Schätzungskommission erweiterte er alsdann diesen Antrag und verlangte nunmehr
den Heimschlag für das ganze damalige Grundstück Kat.-Nr. 02 im Halte von
26’277 m². Dieses Grundstück lag nur in seinem nordwestlichen Teil, wo sich
auch die Fabrikanlage befindet, in der Industriezone, im südöstlichen Teil
jedoch in der Landwirtschaftszone. In seiner Klageantwort vom 23. Juni
2003 ging der Rekurrent II entgegen dieser mündlichen Erklärung nur noch von
einer heimgeschlagenen Landfläche von 18'300 m² aus, was ungefähr der in der
Industriezone liegenden Fläche des Grundstücks Kat.-Nr. 02 entsprach. Die
Schätzungskommission stellte in ihrem Entscheid fest, die Unterschutzstellung
habe bezogen auf das gesamte ursprüngliche Grundstück Kat.-Nr. 02 eine materielle
Enteignung bewirkt und dem Rekurrenten II stehe dafür das Heimschlagsrecht zu.
Das Grundstück Kat.-Nr. 02 ist zwischenzeitlich vom
Rekurrenten II unterteilt worden in die Grundstücke Kat.-Nr. 01 (Industriezone)
mit 18'363 m² und Kat.-Nr. 12 (Landwirtschaftszone) mit 7'894 m². Beide
Parteien beziehen das zu beurteilende Heimschlagsbegehren zu Recht ausschliesslich
auf die in der Industriezone liegende Fläche des ehemaligen Grundstücks
Kat.-Nr. 02. Demnach kann der Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren auf
das heutige Grundstück Kat.-Nr. 01 im Halte von 18'363 m² begrenzt werden.
4.
4.1
Die Ausübung des Heimschlagsrechts setzt nach § 214 Abs. 1 PBG
voraus, dass die Unterschutzstellung eine materielle Enteignung bewirkt hat
(vgl. Markus Rüssli, Die Heimschlagsrechte des zürcherischen Planungs- und
Baugesetzes, Zürich 1996, S. 88 ff.). Eine Eigentumsbeschränkung
kommt einer Enteignung im Sinn von Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes
vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) gleich, wenn einem Eigentümer
der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums
untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem
Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Ein­griff
weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentums­beschränkung einer Enteig­nung
dann gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so
betroffen sind, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene
und es mit der Rechts­gleich­heit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine
Entschädigung geleistet würde. In bei­den Fällen ist die Möglichkeit einer
zukünftigen Nutzung nur zu berücksichtigen, wenn im mass­gebenden Zeitpunkt
anzu­nehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft
verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grund­stücks ist in der Regel die
Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (BGE 131 II 728 E. 2, 125
II 431 E. 3a je mit Hinweisen; Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen
Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.; derselbe in: Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5
N. 123 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 597 ff.).
4.2
Bei Denkmalschutzmassnahmen, die lediglich die Verminderung der baulichen
Nutzung und nicht deren vollständige Aufhebung zur Folge haben, nimmt das
Bundesgericht einen entschädigungspflichtigen Entzug von wesentlichen
Eigentumsbefugnissen nur dort an, wo die Massnahme eine bestimmungsgemässe,
wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft
verunmöglicht (BGE 117 Ib 262 E. 2a; 112 Ib 263 E. 4; 111 Ib 257
E. 4a; RB 1993 Nr. 64, bestätigt durch BGr; RB 1991 Nr. 80; ZBl
98/1997, S. 179 ff., auch zum Folgenden). Als wirtschaftlich sinnvoll
werden dabei allgemein solche Nutzungen erachtet, die sich am bisherigen
Zustand orientieren; auf eine Rendite, wie sie bei bestmöglicher Verwertung des
Eigentums unter dem alten Rechtszustand möglich gewesen wäre, kommt es nicht an
(Riva, a.a.O., S. 284; Thomas Pfisterer, Entwicklung und Perspektiven der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur materiellen Enteignung, ZBl 89/1988,
S. 469 ff., insbesondere S. 479 f.).
Sodann hat es das
Bundesgericht in konstanter Praxis abgelehnt, eine materielle Enteignung ab
einer bestimmten prozentualen Verminderung des Verkehrswerts zu bejahen. Es
lässt sich sogar feststellen, dass das Gericht in aller Regel in seinen Urteils­erwägungen
auf die Frage der eingetretenen Werteinbusse überhaupt nicht eingeht (Riva,
S. 274 f. mit Hinweisen, auch zum Folgenden). In einigen Fällen hat
es sich immerhin mit der Reduk­tion der tatsächlichen Nutzungsmöglichkeiten
auseinandergesetzt. So hat es in einem Urteil vom 14. Dezember 1983 (ZBl
85/1984, S. 366 E. 2b) als generelle Regel festgehalten, ein
Teilbauverbot für nicht mehr als einen Drittel eines Grundstücks stelle keine
materielle Enteignung dar, und am 21. November 1984 (ZBl 86/1985,
S. 211 ff.) hat es in einem Fall, in dem die Ausnützung von 0,25 auf
0,07 (also um fast drei Viertel) herabgesetzt wurde, eine materielle Enteignung
ebenfalls verneint.
5.
5.1
Nach dem Entscheid der Schätzungskommission ist der für die Beurteilung des
Eingriffs massgebli­che Stichtag der 26. März 1986, das Verfügungsdatum
der definitiven Schutzmassnahme. Während der Rekurrent I ebenfalls spätestens
dieses Datum für massgeblich erachtet, hält der Rekurrent II bereits das Datum
der vorsorglichen Schutzverfügung, den 24. April 1985, für richtig.
Nach § 183
bis
Abs. 3 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivil­gesetzbuch
vom 2. April 1911 sind in Übereinstimmung mit der Praxis des Bundesgerichts
(BGE 132 II 218 E. 2.4 mit Hinweisen; 112 Ib 105 E. 2c, 263
E. 2 und 388 E. 3, 111 Ib 81) für die Entschädigungspflicht und die
Bemessung der Entschädigung die Verhältnisse bei Inkrafttreten der
Eigentumsbeschränkung massgebend. Auch b
ei Schutzmassnahmen bildet erst
das Inkrafttreten der definitiven Massnahme den massgeblichen Zeitpunkt, allerdings
darf der Ausschluss der Entschädigungspflicht nicht zum Nachteil des
Betroffenen mit einer vorgängigen provisorischen Anordnung begründet werden
(Riva, a.a.O., S. 187 f., mit Hinweisen; BGE 110 Ib 29 E. 4a,
109 Ib 13 E. 3). Demnach ist unabhängig davon, ob einem Rechtsmittel gegen
eine Unterschutzstellung die aufschiebende Wirkung zukam oder nicht, auf das
Datum des rechtskräftigen Abschlusses des dagegen gerichteten Rechtsmittelverfahrens
abzustellen (vgl. ZBl 2006 S. 41 E. 3.1; vgl. zum Ganzen auch ausführlich
RB 1998 Nr. 180).
Im vorliegenden Fall ist daher das Datum des
Abschreibungsbeschlusses des Regierungsrats vom 18. März 1987 massgebend.
5.2
Die Schätzungskommission bejahte in ihrem Entscheid das Vorliegen einer
materiellen Enteignung mit der Begründung, das vom Rekurrenten II am
23. September 1992 nach mehreren Vorprojekten eingereichte Projekt F sei
vom Bau- und Werkausschuss der Stadt Bülach unter Vorbehalt der Genehmigung
durch die Baudirektion bewilligt worden. Eine Genehmigung sei jedoch trotz
mündlicher Zusicherung nie erfolgt, noch seien Auflagen oder Bedingungen
verfügt worden, bei deren Einhaltung eine Genehmigung erteilt worden wäre.
Dadurch, dass gemäss der Unterschutzstellungsverfügung bewilligungspflichtige
Vorhaben im Bereich der geschützten Gebäude hätten der kantonalen Denkmalpflege
angezeigt werden müssen, sei die bauliche Nutzung des Grundstücks von der
Genehmigung der Baudirektion abhängig gewesen. Das Ausbleiben der Genehmigung
habe eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der
betroffenen Liegenschaft vollständig verunmöglicht.
Damit leitet die Schätzungskommission das Vorliegen einer
materiellen Enteignung einerseits aus der Anzeigepflicht gemäss
Disp.-Ziff. I der Schutzverfügung vom 26. März 1986 und andererseits
aus dem Ausbleiben einer Genehmigung im Jahr 1992/1993 ab. Diese Beurteilung
ist nicht nachvollziehbar. Die Intensität des Schutzeingriffs ins Eigentum des
Rekurrenten II ist allein nach den Möglichkeiten und Einschränkungen gemäss der
Schutzverfügung selber und bezogen auf den massgebenden Stichtag zu beurteilen
und nicht aufgrund eines Jahre später gezeigten angeblich hindernden Verhaltens
einer Bewilligungs- oder Genehmigungsbehörde. Der Rekurrent II hätte seinen
Bauwillen im Jahr 1992 über eine anfechtbare Verfügung der Baudirektion und
mittels einer Anfechtung der Genehmigungsverweigerung in jedem Fall soweit
durchsetzen können, als dies mit dem Inhalt der Schutzverfügung und der weiteren
Baugesetzgebung vereinbar war. Aus dem – formell nicht abgeschlossenen –
Bewilligungsverfahren von 1992 lassen sich daher von vornherein keine
Rückschlüsse auf die Intensität des Schutzeingriffs ziehen. Die Schutzverfügung
selber beschränkte sodann die baulichen Möglichkeiten auf dem fraglichen
Grundstück ausschliesslich durch ihre materiellen Vorgaben und nicht etwa durch
die formelle Verpflichtung, bewilligungspflichtige Vorhaben der kantonalen
Denkmalpflege anzuzeigen. Diese Pflicht ergab sich im damaligen Zeitpunkt im
Übrigen bereits aus § 27 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz
und über kommunale Erholungsflächen vom 20. Juli 1977 (LS 702.11). Danach
hatte die örtliche Baubehörde der kantonalen Denkmalpflege
bewilligungspflichtige Vorhaben, welche förmlich geschützte oder
inventarisierte Ortsbild- oder Denkmalschutzobjekte von kantonaler und
regionaler Bedeutung berührten, anzuzeigen. Die Baudirektion hatte innert
längstens 30 Tagen zu entscheiden, wenn sie das Vorhaben ihrer Genehmigung
unterstellen wollte. In diesen Fällen erteilte die örtliche Baubehörde die
baurechtliche Bewilligung dann entsprechend unter dem Vorbehalt der Genehmigung
durch die Baudirektion. In dieser gesetzlichen Regelung und deren Anwendung
gegenüber dem Projekt des Rekurrenten II liegt kein entschädigungspflichtiger
Entzug wesentlicher Eigentumsbefugnisse.
Erweist sich demnach der angefochtene Schätzungsentscheid
sowohl mit Bezug auf den massgebenden Stichtag als auch bezüglich der Bejahung
einer materiellen Enteignung als rechtsfehlerhaft, so ist er aufzuheben. Auf
eine Rückweisung der Sache ist jedoch zu verzichten, da das Verwaltungsgericht
die sich in erster Linie stellenden Rechtsfragen im Folgenden selber beurteilen
kann (vgl. § 63 Abs. 1 VRG).
6.
6.1
Bei der Beurteilung der Intensität des Eingriffs gemäss der Schutzverfügung
vom 26. März 1986 ist vorab klarzustellen, dass das Gebäude des Kohlemagazins
(Assek.-Nr. 07) bereits am 12. Januar 1987 und damit vor dem
massgeblichen Stichtag wieder rechtskräftig aus dem Schutz entlassen worden
war. Dass gemäss Disp.-Ziff. II dieser Verfügung der Abbruch des
Kohlemagazins erst vollzogen werden durfte, wenn eine rechtskräftige
Neubaubewilligung vorliege, hat entgegen der Auffassung des Rekurrenten II
nicht zur Folge, dass die Unterschutzstellung dieser Baute bis heute anhält. Es
entspricht vielmehr gerade im Bereich empfindlicher Ortsbilder und
schutzwürdiger Bauten einer verbreiteten Praxis, den Abbruch von Gebäuden erst
dann zu bewilligen, wenn bereits die Erstellung eines Neubaus gesichert ist
(vgl. auch § 309 Abs. 1 lit. c PBG). Jedenfalls kann dieser
Vorbehalt mitnichten als selbständige Eigentumsbeschränkung verstanden werden,
die eine materielle Enteignung bewirkt. Bei der folgenden Betrachtung der
Auswirkungen der Schutzverfügung können daher die für das Kohlemagazin
ursprünglich angeordneten Massnahmen ausser Acht bleiben.
Bei der Frage, welche
Nutzungsmöglichkeiten dem Rekurrenten II trotz der verfügten Schutzmassnahmen
betreffend die Gebäude Assek.-Nrn. 04 und 05 samt Umgebung am Stichtag
blieben, ist sodann vorerst auszuklammern, dass diese Unterschutzstellung zwischenzeitlich
wieder aufgehoben worden ist. Erwiese sich nämlich, dass der Tatbestand einer
materiellen Enteignung selbst bei Fortdauern des Schutzes nicht erfüllt ist, so
kommt es auf den Ausgang des nach wie vor hängigen Rekursverfahrens gegen die
Aufhebungsverfügung vom 6. März 2002 nicht an.
6.2
Der Umgebungsschutz der Schutzverfügung vom 26. März 1986 beschränkte
sich auf den Bereich der Altbauten gemäss dem Situationsplan vom
31. Oktober 1985. Demnach wurde der nordöstliche Teil des damaligen
Grundstücks Kat.-Nr. 02 zwischen der Spinnereistrasse und einer etwa
entlang den südwestlichen Fassaden der Gebäudeteile G, D3 und D2 verlaufenden
Linie unter Bauverbot gestellt. In diesem nach Angaben des Rekurrenten II 8'875
m² grossen Perimeter lagen neben den geschützten Gebäudeteilen A, B, C1, D1 bis
3, E, F, G und H auch drei abzubrechende Gebäude bzw. Gebäudeteile und sechs Bäume,
welche nach der Schutzverfügung zu erhalten und bei Absterben durch neue
gleichartige Exemplare zu ersetzen waren. Im südwestlichen Grundstücksteil, wo
sich auch das Kohlemagazin, ursprüngliches Schutzobjekt I, befindet, stand eine
Fläche von rund 9'488 m² für eine neue Überbauung zur Verfügung.
Ein Abzug von dieser
überbaubaren Fläche für das Kohlemagazin und die entsprechenden
Gebäudeabstände, wie dies der Rekurrent II bei seinen Flächenberechnungen tut,
ist nicht gerechtfertigt (vgl. E. 6.1 vorstehend). Der Rekurrent II macht
sodann geltend, es sei auch ein Abstandsband von 15 m zur Bauverbotszone nicht
überbaubar, da die Denkmalpflege im Sinne von § 238 Abs. 2 PBG diesen
Mindestabstand verlange, damit die Schutzwirkung auch nach einer vollständigen
Überbauung zum Tragen kommen könne. Diese Einschätzung ist unrichtig. Die
Flächen, welche aus Gründen des Denkmalschutzes definitiv nicht überbaut werden
dürfen, sind im Katasterplan vom 31. Oktober 1985 abschliessend festgelegt.
Das bedeutet, dass grundsätzlich die ganze Teilfläche des Grundstücks
Kat.-Nr. 01 mit rund 9'488 m² überbaut werden durfte. Die von § 238
Abs. 2 PBG verlangte besondere Rücksichtnahme auf die Schutzobjekte durfte
sich daher zwar durchaus in der Situierung, Volumenverteilung und Gestaltung
von Neubauten auf diesem Grundstücksteil auswirken, nicht aber in einer
eigentlichen Reduktion der überbaubaren Fläche. Dass dabei auch Gebäudeabstände
zu den bestehenden Bauten gewahrt werden mussten und allenfalls auch eine
Konzentration des möglichen Bauvolumens gegen die Südwestgrenze hin erforderlich
war, ändert nichts an der Überbaubarkeit dieses Grundstücksteils.
Was der Rekurrent II dagegen vorbringt, überzeugt nicht.
Der von ihm noch vor der Unterschutzstellung im Jahr 1983 geplante Reitstall
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 13 scheiterte an der
Landwirtschaftszonenkonformität bzw. – im Falle einer Standortgebundenheit – an
den entgegenstehenden öffentlichen Interessen an einer räumlichen Trennung zwischen
Reitstall und Fabrikareal. Solche im Rahmen von Art. 24 Abs. 2 RPG
ausserhalb der Bauzonen zu beachtenden öffentlichen Interessen können nicht mit
der von § 238 Abs. 2 PBG verlangten Rücksichtnahme auf Objekte des
Denkmalschutzes innerhalb einer mit bestimmten Baumassen ausgeschiedenen
Industriezone verglichen werden.
Das Projekt F bedingte unter anderem den Abbruch des unter
Schutz gestellten Baumwollmagazins und den Ersatz des geschützten
Battagegebäudes, weshalb eine Bewilligung dafür die gleichzeitige Wiedererwägung
der Schutzverfügung erfordert hätte. Eine solche Wiedererwägung kam für die
Denkmalpflege offenbar durchaus in Betracht (vgl. 23.II.45.58), jedoch wurde
das am 22. April 1992 der Genehmigung unterstellte Projekt der
Baudirektion in der Folge gar nie förmlich zur Genehmigung unterbreitet. Selbst
wenn dies der Fall gewesen wäre, wofür der Rekurrent II im Schätzungsverfahren
die Befragung des ehemaligen Bauvorstands als Beweis offerierte, kommt es letztlich
nicht darauf an, aus welchem Grund das Verfahren nach der am 23. September
1992 erteilten Baubewilligung nicht weitergeführt wurde. Aus dem informellen
Abbruch des Bewilligungsverfahrens kann nämlich gerade wegen der Missachtung
der rechtskräftigen Schutzverfügung jedenfalls nicht abgeleitet werden, ein die
Schutzverfügung beachtendes Überbauungsprojekt sei nicht möglich gewesen.
Daraus, dass ein projektiertes Lagergebäude 1987 wegen
mangelnder Einordnung von der Natur- und Heimatschutzkommission abgelehnt
wurde, kann der Rekurrent II ebenfalls nichts zu seinen Gunsten ableiten.
Dieses Lagergebäude wurde ohne Gliederung auf einer Grundfläche von 54 mal
106.50 m und in einer Höhe von 13 m über dem mittleren gewachsenen Terrain,
d.h. mit einem Volumen von 74'763 m³ geplant. Ausgehend von der überbaubaren
Grundfläche von 9'488 m² beanspruchte das Projekt demnach eine Baumassenziffer
von 7.9 m³/m². Zusammen mit den geschützten Bauvolumina von 35'470.8 m³
wäre ein Volumen von 110'233.8 m³ auch bezogen auf die gesamte Fläche des
Grundstücks Kat.-Nr. 01 weit über das zulässige Mass von total 91'815 m³
entsprechend einer Baumassenziffer von 5.0 m³/m² hinausgegangen (a.a.O.
S. 1). Im Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission vom
29. Juni 1987 wurde zutreffend darauf hingewiesen, dass an dieser Stelle
nur ein architektonisch sorgfältig und gut gestaltetes Gebäude möglich sei. Ob
durch Reduzierung des Bauvolumens, mit einer stärkeren Gliederung und
eventuellen Unterteilung eine tragbare Lösung erreicht werden könne, müsste
anhand von Projektvariantenskizzen und Modellen geprüft werden.
Demnach kann festgestellt werden, dass die
Unterschutzstellung samt Umgebungsschutz von vornherein nur eine Fläche von
8'875 m² betraf, während eine Fläche von 9'488 m², d.h. 51.7 % der gesamten
Grundstücksfläche von 18'363 m², weiterhin überbaubar blieb.
6.3
Es ist im Weiteren zu prüfen, welche Möglichkeiten dem Rekurrenten II am
Stichtag blieben, die unter Schutz gestellten Gebäude weiterhin wirtschaftlich
sinnvoll zu nutzen. Dabei ist einerseits von der vor der Unterschutzstellung
betriebenen Nutzung auszugehen. Sodann darf aber auch berücksichtigt werden,
inwieweit die nach der Schutzverfügung zulässigen baulichen Massnahmen
zusätzliche Nutzungsmöglichkeiten eröffneten. Ohne Auswirkungen auf die
Beurteilung der Eingriffsintensität ist sodann der Umstand, dass die
geschützten Gebäude wie alle Bauten ordentlich unterhalten werden müssen, um
deren Nutzbarkeit auf Dauer aufrecht zu erhalten. Sollte der ordentliche
Gebäudeunterhalt allerdings in den Jahren vor der definitiven
Unterschutzstellung vernachlässigt worden sein, so lässt sich aus der Notwendigkeit,
diese Unterhaltsmassnahmen nunmehr nachholen zu müssen, grundsätzlich nichts
zur wirtschaftlich sinnvollen Gebäudenutzbarkeit ableiten.
6.3.1
Beim Schutzobjekt A, dem
Spinnereihauptgebäude, waren die Fassaden und das Dach zu erhalten. Der
Treppenhausanbau an der Ostfassade, der Dachaufbau auf der nördlichen
Dachfläche und die Wellblechverkleidungen an den Anbauten der Westseiten waren
abzubrechen. Zu rekonstruieren war demnach die ursprüngliche Fensterachse an
der Ostfassade, die durch den sekundären Treppenhausanbau zerstört war. Im
Inneren wurden
die Eisenstützen und Unterzugsbalken, der Dachstuhl und die Treppenhausanlage
in der Nordwestecke des Gebäudes unter Schutz gestellt.
Dass diese Massnahmen eine sinnvolle weitere Nutzung des
Gebäudes zu Gewerbezwecken verhindert haben sollen, ist nicht nachvollziehbar.
Die D AG hat ihren Spinnereibetrieb in diesem Gebäude offenbar noch bis 1982
führen können. Dass vorerst die im Gebäude noch vorhandenen Maschinen und
Einrichtungen hätten entfernt und entsorgt werden müssen, ist selbstverständlich,
spricht aber nicht gegen eine wirtschaftlich sinnvolle künftige Nutzung. Dieser
Aufwand wäre denn auch unabhängig von einer Unterschutzstellung zu erbringen
gewesen. Auch dass das Gebäude insgesamt hätte saniert werden müssen, um eine
neue Nutzung zu initiieren, liegt auf der Hand. Dem Rekurrenten II ist dabei
zwar zuzubilligen, dass die Zugänglichkeit des Gebäudes für eine intensive Lagernutzung
mittels Lastwagen mit Schwierigkeiten verbunden gewesen wäre, da die geschützten
Aussenfassaden keine grossen Zugänge aufwiesen. Jedoch wären andere Nutzungen,
insbesondere auch für Dienstleistungen, durchaus in Frage gekommen. Unbegründet
sind diesbezüglich die feuerpolizeilichen Bedenken des Rekurrenten II
betreffend die Eisenstützen, welche seiner Ansicht nach Nutzungen mit längerem
Aufenthalt von Personen ausgeschlossen hätten. Gerade die besonderen
Verhältnisse eines Denkmalschutzobjektes begründeten nach § 220
Abs. 1 lit. d PBG (in seiner damals geltenden Fassung vom 7. September
1975) Ausnahmen von primären Bauvorschriften. Auch was die notwendigen
Parkierungsflächen anbelangt, wäre mit dem Einbezug der voll überbaubaren
Teilfläche im Südwesten des Grundstücks eine Lösung ohne Weiteres denkbar
gewesen. Demnach kann von der vollen wirtschaftlichen Nutzbarkeit der 1987 im
Hauptgebäude vorhandenen Nutzfläche ausgegangen werden.
Nach den Plänen des Rekurrenten II sind dies insgesamt
4'648 m² in den drei Vollgeschossen und dem Dachgeschoss. Das darüber
liegende Giebelgeschoss mit einer Fläche von 1'227 m² kann jedoch wegen der
Dachschrägen nur zur Hälfte angerechnet werden. Dass der Warenlift dieses
Geschoss nicht bediente, spielt bei der Anrechnung der Fläche keine Rolle. Im
Spinnereihauptgebäude wäre demnach eine Fläche von 5'261.5 m² wirtschaftlich
sinnvoll nutzbar.
6.3.2
Beim südöstlich an das
Spinnereihauptgebäude angebaute Kistenlager, Objekt B, waren die Fassaden
inklusive aller formbestimmenden Baudetails zu erhalten; der Lagerschuppen auf
der Südseite und der Verbindungsgang zum Battagegebäude waren abzubrechen; im
Inneren wurden keine Schutzmassnahmen verfügt.
Bei dieser Ausgangslage wäre die gesamte Fläche des Anbaus
problemlos weiter nutzbar gewesen. Der Anbau ist direkt über eine Tür vom
Hauptgebäude aus zugänglich. Die bestehende Innenwand im Kistenlager stand
nicht unter Schutz und hätte geöffnet werden können. Es trifft daher entgegen
den Behauptungen des Rekurrenten II nicht zu, dass der westliche Gebäudeteil
nur über einen Korridor vom Battagegebäude her zu erreichen gewesen wäre. Die
Fläche beträgt nach den Angaben des Rekurrenten II 175 m²; für eine solche von
360 m², wie dies der Rekurrent I behauptet, bestehen angesichts der Eingeschossigkeit
keine Anhaltspunkte.
6.3.3
Das Battagegebäude C1 im Innenbereich der
Fabrikanlage wurde ebenfalls nur mit seinen äusseren Bauteilen, Fassaden, inkl.
aller formbestimmenden Baudetails, unter Schutz gestellt. Abzubrechen waren
hier der Stockereianbau mit Staubturm (C2). Dementsprechend war die durch den
Abbruch wieder freigestellte Fassade mit ehemaliger Fensteranordnung analog
derjenigen an der Ostfassade zu rekonstruieren. Auch mit Bezug auf dieses
Gebäude ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Schutzmassnahmen eine künftige
sinnvolle Nutzung verunmöglicht haben sollte. Die nutzbare Fläche im
Erdgeschoss betrug nach den Angaben des Rekurrenten II 310 m², nach dem
Rekurrenten I sollen insgesamt 780 m² nutzbar sein. Angesichts der gegebenen
Gebäudehöhe von 6.10 m und der Dachhöhe von 3.10 m rechtfertigt es sich
hier, von zwei voll nutzbaren Geschossen auszugehen, was eine nutzbare Fläche
von 620 m² ergibt.
6.3.4
Beim Schutzobjekt Kessel- und
Maschinenhaus (D1 bis 3) waren nicht nur die Fassaden und das Dach zu erhalten
und die durch den Abbruch des Stockereianbaus mit Turm wieder frei gewordene Ostfassade
zu rekonstruieren, sondern es wurde der gesamte Maschinenpark und die
Dampfkesselanlage unter Schutz gestellt. Integral zu erhalten war sodann auch
der Hochkamin (E). Beim Turbinenhaus (F) war ebenfalls neben den äusseren Bauteilen
wie Fassaden und Dach auch die im Inneren stehende ältere Turbine von 1918 zu
erhalten. Diese drei Schutzobjekte konnten als Folge der Schutzmassnahmen auch
nach dem Eingeständnis des Rekurrenten I nicht mehr wirtschaftlich genutzt
werden.
6.3.5
Der Schlossereianbau G wurde wiederum nur
im äusseren Erscheinungsbild, d.h. Fassaden und Dach, geschützt, wobei die
Dachaufbauten abzubrechen waren. Im Inneren wurden keine Schutzmassnahmen
angeordnet. Auch hier besteht kein Anlass für die Annahme, dass nur ein Teil
der möglichen Nutzflächen hätte sinnvoll genutzt werden können. Dazu gehört
selbstverständlich auch die Ausnutzung des Dachgeschosses, auch wenn dieses
bisher keine regulären Treppenaufgänge aufwies. Die nutzbare Fläche in der
Schlosserei beträgt nach den Angaben des Rekurrenten II rund 450 m², hinzu
kommen die Nutzflächen in den beiden Dachgeschossen von 150 m² und 116 m²,
sodass sich hier ein Total von 716 m² ergibt.
6.3.6
Das 8.50 m hohe, mit einem Flachdach
versehene Baumwollmagazin H wurde nur mit Bezug auf die Aussenteile geschützt,
nicht jedoch im Inneren. Hier wäre zwar grundsätzlich von der Gebäudehöhe her
auch eine zweigeschossige Nutzung der Innengrundfläche von ca. 320 m² möglich,
der Rekurrent I geht selber aber nur von einer eingeschossigen Lagernutzung
aus, womit den Einschränkungen bezüglich Zugänglichkeit und fehlender
Belichtung genügend Rechnung getragen ist.
6.3.7
Zur Ermittlung der Nutzungseinbusse ist
im Folgenden eine Nutzflächenberechnung anzustellen. Dabei ist zu ermitteln,
welche oberirdischen Nutzflächen auf dem gesamten Areal zulässig wären,
inwieweit die in den Schutzobjekten vorhandenen bzw. möglichen Flächen sinnvoll
nutzbar sind und wieweit neue Nutzflächen auf dem überbaubaren Grundstücksteil
erstellt werden können. Entgegen den Berechnungen des Rekurrenten II kann bei
dieser Nutzflächenberechnung die Möglichkeit eines für die Baumassenziffer
nicht relevanten nutzbaren Untergeschosses (vgl. § 258 Abs. 1 PBG)
ausser Betracht gelassen werden, da auf dem überbaubaren Grundstücksteil von
9'488 m² ohne Einschränkung Untergeschosse realisiert und demnach nicht
realisierbare Untergeschosse im Bereich der Schutzobjekte voll kompensiert
werden können. Bezüglich der Geschosshöhe kann jedoch mit dem Rekurrenten II
von einer solchen von 3.7 m ausgegangen werden.
Die Parteien sind sich über das gegebene Ausmass der
geschützten Gebäudevolumina nicht einig. Während der Rekurrent I – gestützt auf
die Angaben der Gebäudeversicherung – ein solches von 34'812 m³ errechnet, geht
der Rekurrent II von 35'470.8 m³ aus. Die Zahlen weichen auch in den
einzelnen Positionen für die verschiedenen Gebäudebestandteile zum Teil
erheblich voneinander ab, ohne dass sie sich aus den Akten näher verifizieren
liessen. Immerhin fällt auf, dass die Gebäudeversicherung nicht allen
geschützten Bauteilen ein Volumen zugeordnet hat, so etwa nicht dem Hochkamin
sowie weiteren nicht näher bezeichneten Positionen, die am 17. April 2000
als wertlos oder teilweise zerstört aufgeführt sind. Demgegenüber beziehen sich
die Berechnungen des Rekurrenten II substanziiert auf die einzelnen geschützten
Bauteile und erscheinen mit ihren einzelnen Längenmassen auch plausibel. Es ist
daher im Folgenden bezüglich der geschützten Bauteile von den Baumassenzahlen
des Rekurrenten II auszugehen.
Zulässige
Nettonutzflächen
Gesamte
Grundstücksfläche (Industriezone)     in m²               18'363
Baumassenziffer in m³/m²                                                        5
Total zulässiges Bauvolumen in m³                                           91'815
Mutmassliche Geschosshöhe    in m                                        3.7
Total zulässige Bruttogeschossflächen in m²                             24'814.9
./. 10 % Aussenwände in m²                                                   -2'481.5
Total zulässige oberirdische Nettonutzfläche                                            22'333.4
__________________________________________________________________
Nutzbare
oberirdische Geschossflächen
In
Schutzgebäuden
Hauptgebäude  in m²                                       5'261.5
Kistenlager in m²                                             175
Battage in m²                                                   620
Schlossereianbau in m²                        716
Baumwollmagazin in m²                                   320
Total
7'092.5
In
Neubauten
Total zulässiges Bauvolumen in
m³                               91'815
Geschütztes Bauvolumen in m³                         35'470.8
Noch zulässiges Bauvolumen in m³                              56'344.2
mögliche Geschosshöhe in m                                       3.7
Total zulässige Bruttogeschossflächen in m²                  15'228.2
./. 10 % Aussenwände                                                -1'5822.8
mögliche neue oberirdische Nutzflächen in m²                                          13'705.4
__________________________________________________________________
Total nutzbare oberirdische
Geschossflächen in m²                                  20'797.9
__________________________________________________________________
Berechnung Nutzungsverlust
zulässige Nettonutzflächen
in m²                                        22'333.4
Total nutzbare oberirdische Geschossflächen in m²          20'797.9
Nutzungsverlust in m² und in %                                          1'535.5                       6.8
6.4
Keinen massgeblichen Einfluss auf die Beurteilung der Eingriffsintensität
haben vorliegend die dem Rekurrenten II auferlegten Rekonstruktionspflichten
und die weiteren Schutzpflichten. Die verlangten Rekonstruktionen beschränken sich
im Wesentlichen auf eine Anpassung von Fassaden und Fenstern als Folge
notwendiger Abbrüche, dies beim Hauptgebäude, beim Battagegebäude und beim
Kessel- und Maschinenhaus. Die weiteren Schutzpflichten gehen ebenfalls nicht
wesentlich über das Mass an Unterhaltsarbeiten hinaus, das generell für den
Erhalt bestehender Bausubstanz aufzuwenden ist. Zudem wurden dem Rekurrenten II
bereits in der Schutzverfügung staatliche Beiträge für die Gebäudeunterhaltskosten
in Aussicht gestellt (vgl. auch § 217 PBG). Gemessen an den gesamthaft auf
dem Grundstück bestehenden baulichen Nutzungsmöglichkeiten erscheinen diese Einschränkungen
als eher marginal.
6.5
Für die streitbetroffene Fläche war mit der BZO vom 2. Dezember 1985
eine Industriezone festgesetzt worden, dies in lückenloser Fortschreibung einer
davor bestehenden Zonenzuweisung. Die Genehmigung der BZO erfolgte am
17. September 1986, wobei verschiedene Festsetzungen infolge hängiger
Rekurse – nicht aber das streitbetroffene Areal – einstweilen von der
Genehmigung ausgenommen waren. Die Genehmigung der ausgenommenen Festlegungen
erfolgte am 17. Mai 1989 und damit erst nach dem massgebenden Stichtag.
Auch wenn demnach die Stadt Bülach am massgebenden Stichtag noch nicht über
eine gesamthaft den Anforderungen des RPG entsprechende BZO verfügte, kann daraus
nichts zulasten des Rekurrenten II abgleitet werden. Die von der Rechtsprechung
bei Enteignungsstreitigkeiten vorgenommene Unterscheidung zwischen Auszonung
und Nichteinzonung betrifft nach der bundesgerichtlichen Praxis ausschliesslich
Fälle, wo ein Grundstück einer Nichtbauzone zugewiesen wird (vgl. für viele BGE
131 II 728 E. 2.1, 125 Ii 431 E. 3b und 122 II 326 E. 4c).
Ebenso wenig ist vorliegend von Belang, welche
Erschliessungsqualität das Fabrikgelände am Stichtag aufwies. Offenbar reichte
die bestehende Erschliessung zur Nutzung der vorhandenen Bauten. Für eine
Neuüberbauung im Südwesten des Areals wären unabhängig von der
Unterschutzstellung zusätzliche Erschliessungsmassnahmen notwendig gewesen. Auf
die Frage der materiellen Enteignung haben diese Umstände jedoch keinen
Einfluss (vgl. E. 4.2).
6.6
Zusammenfassend ist festzustellen, dass die Unterschutzstellung vom
26. März 1986 zwar zu einem Nutzflächenverlust für den Rekurrenten II
führte, dass dieser jedoch weit unter 10 % ausmachte. Eine weitere
wirtschaftlich sinnvolle Nutzung des Fabrikareals blieb ihm demnach möglich;
auf eine allseits optimale Nutzung des Grundstücks hatte er ohnehin keinen
Anspruch.
7.
Der Tatbestand des Sonderopfers unterscheidet sich vom
Haupttatbestand der materiellen Enteignung darin, dass einerseits eine
geringere Eingriffsintensität genügt und andererseits – als zusätzliche
Voraussetzung – eine durch den Eingriff bewirkte rechtsungleiche Behandlung
vorliegen muss (Nicola Feuerstein, Das Sonderopfer bei Eigentumsbeschränkungen,
St. Gallen 1993, S. 153 ff.).
Auch in diesen Fällen ist
jedoch vorab eine gewisse
Eingriffsintensität erforderlich. In den
wenigen Fällen, in denen das Bundesgericht bisher ein Sonderopfer bejaht oder
zumindest für möglich gehalten hat, erreichte die Eigentumsbeschränkung jeweils
eine derart hohe Intensität, dass ohnehin eine materielle Enteignung im engeren
Sinn entweder ausdrücklich vorlag oder zumindest vermutet werden konnte (vgl.
die Auswertung der sechs Fälle in ZSR 1947, S. 408 ff., BGE 89 I 381, 101
Ib 27, 107 Ib 380, den unveröffentlichten Fall Hofstetter vom 16. März
1983 und BGE 113 Ia 368 bei Feuerstein, a.a.O. S. 124 ff.). Ein
Eigentumseingriff ohne erhebliche Nutzungseinbusse kann von vornherein kein unzumutbares
Opfer gegenüber der Allgemeinheit bedeuten (vgl. BGE 111 Ib 257 E. 4c). Im
vorliegenden Fall hätte der Rekurrent II aus den unter Schutz gestellten
Fabrikgebäuden weiterhin Ertrag ziehen und die­sen durch Umbaumassnahmen und
eine Neuüberbauung im Südwesten noch ganz erheblich steigern können. Angesichts
des vorstehend errechneten Nutzflächenverlustes von weniger als 10 % liegt
daher auch für die Annahme eines Sonderopfers keine genügende Eingriffsintensität
vor.
Weiter ist im vorliegenden Fall die zweite Voraussetzung
des Sonderopfers, das heisst eine stossende Rechtsungleichheit gegenüber
anderen Grundeigentümern nicht erkennbar, denn die Fabrikanlage wurde nicht
etwa aus einer Reihe ähnlicher Anlagen exemplarisch für alle ausgewählt. Auch
mit Blick auf andere von Denkmalschutzmassnahmen betroffene Grundeigentümer
wurde der Rekurrent II nicht rechtsungleich behandelt. Er hätte wie andere
Eigentümer zwar gewisse Aufwendungen für Schutzvorkehrungen tätigen müssen,
jedoch geht das zürcherische Recht davon aus, dass solche Kosten, wenn sie in
qualifizierter Weise über das allgemein notwendige Mass an Unterhalt und Pflege
hinausgehen, vom anordnenden Gemeinwesen zu übernehmen sind (vgl. § 207
Abs. 2 PBG; Verordnung über Staatsbeiträge für den Natur- und Heimatschutz
und für kommunale Erholungsgebiete vom 15. Januar 1992, LS 701.3).
Liegt demnach keine materielle Enteignung vor, so besteht
auch kein Anspruch auf Heimschlag der fraglichen Gebäude samt der ihnen
zugeordneten Grundstücksfläche. Dementsprechend sind auch die
Entschädigungsbegehren des Rekurrenten II abzuweisen.
8.
8.1
Im Rekursantrag 2 des Rekurrenten II wird als Bestandteil der
Enteignungsentschädigung auch der Ersatz unnützer Planungskosten für das 1984
geplante Projekt G über Fr. 580'000.- und das 1992 ausgearbeitete Projekt
F über Fr. 5'555.651.- verlangt. Darin könnte trotz Fehlens eines
ausdrücklichen Eventualantrags ein vom Hauptanspruch unabhängiger Antrag auf
Entschädigung gesehen werden.
8.2
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
hat ein Bauherr unter Umständen unabhängig von der Entschädigung aus
materieller Enteignung einen aus Vertrauensschutz und Eigentumsgarantie
abgeleiteten Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten.
Voraussetzung dafür ist, dass ein bestimmtes Baugesuch Anlass zur Änderung der
Bauordnung gab, weil die Baubehörden die Ausführung des Vorhabens auf
diese Weise verhindern wollten, und dass diese Absicht der
Baubehörden für den Grundeigentümer nicht voraussehbar war. Ersatz muss sodann
auch in denjenigen Fällen geleistet werden, in welchen dem Bauwilligen vor
Einreichen des Baugesuchs Zusicherungen auf den Fortbestand der geltenden
Bauvorschriften gegeben worden waren und dieser im Vertrauen darauf Projektierungskosten
aufgewendet hatte (BGE 119 Ib 229 E. 4b; 117 Ib 497 E. 7b; 108 Ib 352
E. 4b.aa; 102 Ia 243 E. 7).
Es ist fraglich, ob sich diese auf die
Änderung einer Bauordnung zugeschnittene Rechtsprechung ohne Weiteres auch auf
Fälle von Denkmalschutzmassnahmen übertragen lässt. Anders als bei Bau- und
Zonenordnungen, wo den Behörden insbesondere bei Nichteinzonungen, Um- oder
Abzonungen ein überaus grosser Planungsspielraum zusteht, sind Unterschutzstellungen
nur bei Vorliegen eng umschriebener Voraus­setzungen zulässig. Anlass für
Denkmalschutzmassnahmen bildet daher regelmässig nicht ein konkretes Bauprojekt,
dessen Verwirklichung verhindert werden soll, sondern höchstens die auf ein
Baugesuch hin einsetzenden Abklärungen betreffend Schutzwürdigkeit. Wie es sich
damit verhält, kann jedoch aus folgenden Gründen offen bleiben.
8.3
Im vorliegenden Fall kommt ein Ersatz für das 1992 ausgearbeitete Projekt
von vornherein nicht in Frage. In jenem Zeitpunkt war die Schutzverfügung
bereits rechtskräftig erlassen, und das Projekt hielt sich mit Bezug auf das
Baumwollmagazin und das Battagegebäude nicht einmal an die Schutzverfügung
(vgl. vorstehende E. 6.2).
Aber auch das vor der Schutzverfügung ausgearbeitete
Projekt hat der Rekurrent II auf eigenes Risiko hin erstellt und ohne die
gebotene Vorabklärung betreffend allfälliger Schutzwürdigkeit des
offensichtlich bemerkenswerten Gebäudeensembles. Aus dem Umstand, dass die
Anlage damals noch nicht im Inventar der Schutzobjekte von regionaler und
kantonaler Bedeutung aufgenommen war, konnte er kein besonderes Vertrauen auf einen
Schutzverzicht ableiten. Zur Vermeidung unnützer Planungskosten stellt das
zürcherische Recht den Grundeigentümern das Institut des Provokationsbegehrens
zur Verfügung (§ 213 PBG). Mit dem daraus folgenden Entscheid lässt sich
die bestehende Ungewissheit über die Schutzwürdigkeit eines Objektes definitiv
beseitigen. Wenn der Rekurrent II von dieser Möglichkeit während mehr als eines
Jahres (von der Auftragserteilung im März 1984 bis zum Abbruchgesuch am
1. April 1985) keinen Gebrauch machte, so kann er sich den während dieser
Zeit unnötigerweise betriebenen Aufwand nicht entschädigen lassen. Zudem ist
aufgrund der Akten keineswegs nachgewiesen, dass sich die Bauherrschaft damals
wegen des vorsorglich verfügten Abbruchverbots und nicht aus anderen Gründen
für einen anderen Hauptsitz in der Schweiz und damit gegen die
Weiterbearbeitung des Projekts entschied. Schliesslich versäumt es der
Rekurrent II auch darzulegen, dass ihm seine Bemühungen nicht bereits von der
Bauherrschaft ersetzt wurden.
Der Rekurs des Rekurrenten II ist daher auch bezüglich
Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten abzuweisen.
9.
Trotz vollständigen Obsiegens des Rekurrenten I und
Unterliegens des Rekurrenten II kann es bei der von der Schätzungskommission
vorgesehenen Kostenauflage bleiben. Die Kosten des Schätzungsverfahrens trägt
gemäss § 63 Abs. 1 AbtrG in der Regel der Expropriant.
Diese Regel gilt nach der Praxis selbst dann, wenn eine materielle Enteignung
verneint wird, es sei denn, der Ansprecher habe das Verfahren leichtfertig
verursacht (RB 1993 Nr. 65). Dies kann dem Rekurrenten II nicht
vorgeworfen werden.
10.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Kosten dem Rekurrenten II aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70
VRG). Eine Parteientschädigung steht dem unterliegenden Rekurrenten II von
vornherein nicht zu. Hingegen ist er gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG zur
Zahlung einer angemessenen Parteientschädigung an den anwaltlich vertretenen
Rekurrenten I zu verpflichten, für welche die Mitwirkung im Rekursverfahren mit
einem erheblichen Prozessaufwand verbunden war. Zudem hat der Rekurrent I im
vorliegenden Verfahren nicht in erster Linie hoheitliche Interessen verfochten.
In Verfahren betreffend materielle Enteignung ist die Stellung des Gemeinwesens
vergleichbar mit jener einer Privatperson, die finanzielle Ansprüche an sie
abwehren will. Dieser Gesichtspunkt spricht für die Zusprechung einer
Parteientschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 21).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Der Rekurs
des Rekurrenten I wird gutgeheissen und der Rekurs des Rekurrenten II wird
abgewiesen. In Aufhebung der Disp.-Ziffern 1 bis 5 des Entscheids der Schätzungskommission
vom 24. April 2008 wird festgestellt, dass die Unterschutzstellung des
Gebäudeensembles Jakobstal gemäss der Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich
vom 26. März 1986 keine materielle Enteignung des Rekurrenten II bewirkt
hat. Demgemäss werden das Heimschlagsbegehren und die Entschädigungsforderungen
des Rekurrenten II abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 50'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.         60.--  Zustellungskosten,
Fr. 50'060.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Rekurrenten II auferlegt.
4.    Der Rekurrent
II wird verpflichtet, dem Rekurrenten I für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung
von Fr. 10'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…