zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00040 · 2005-08-12 · de

Gebührenauflage / Ordnungsbusse | Eine vom Handelsregisterführer verhängte Ordnungsbusse von Fr. 250.- fällt nicht unter Art. 6 EMRK Aufgrund von Art. 30 Abs. 3 BV muss eine mündliche Verhandlung durchgeführt werden, wenn beweisrechtliche Gründe vorliegen oder wenn sich ein entsprechender Anspruch aus dem anwendbaren Verfahrensrecht oder Art. 6 EMRK ergibt (E. 2). Die für die Löschung eines Handelsregistereintrags verhängte Gebühr tangiert keine "civil rights" (E. 3.1). Offen gelassen, ob es sich bei der vorliegend zu beurteilenden Ordnungsbusse aufgrund ihrer Natur (zweites Kriterium gemäss der EGMR-Rechtsprechung im Fall Engel) um eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK oder aber um eine Beugestrafe handelt (E. 3.2). Die Schwere (drittes Engel-Kriterium) führt aufgrund der angedrohten Höchststrafe von Fr. 500.- ebenfalls zu keiner eindeutigen Abgrenzung (E. 3.3). Wenn eine separate Analyse der Engel-Kriterien keine eindeutigen Schlussfolgerungen zulässt, sind sie in ihrer Gesamtheit zu betrachten. Aufgrund einer solchen kumulativen Anwendung der Kriterien fällt die vorliegende Ordnungsbusse nicht unter Art. 6 EMRK (E. 3.4). Es sind auch keine anderen Gründe ersichtlich, aus denen die Vorinstanz eine mündliche Verhandlung hätte durchführen müssen (E. 4). Inhaltliche Unbegründetheit der Beschwerde (E. 5). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.12.0 VB.2005.00040
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.12.0 VB.2005.00040
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.12.0 VB.2005.00040

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00040
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00040
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.08.2005
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Gebührenauflage / Ordnungsbusse
Eine vom Handelsregisterführer verhängte Ordnungsbusse von Fr. 250.- fällt nicht unter Art. 6 EMRK
Aufgrund von Art. 30 Abs. 3 BV muss eine mündliche Verhandlung durchgeführt werden, wenn beweisrechtliche Gründe vorliegen oder wenn sich ein entsprechender Anspruch aus dem anwendbaren Verfahrensrecht oder Art. 6 EMRK ergibt (E. 2). Die für die Löschung eines Handelsregistereintrags verhängte Gebühr tangiert keine "civil rights" (E. 3.1). Offen gelassen, ob es sich bei der vorliegend zu beurteilenden Ordnungsbusse aufgrund ihrer Natur (zweites Kriterium gemäss der EGMR-Rechtsprechung im Fall Engel) um eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK oder aber um eine Beugestrafe handelt (E. 3.2). Die Schwere (drittes Engel-Kriterium) führt aufgrund der angedrohten Höchststrafe von Fr. 500.- ebenfalls zu keiner eindeutigen Abgrenzung (E. 3.3). Wenn eine separate Analyse der Engel-Kriterien keine eindeutigen Schlussfolgerungen zulässt, sind sie in ihrer Gesamtheit zu betrachten. Aufgrund einer solchen kumulativen Anwendung der Kriterien fällt die vorliegende Ordnungsbusse nicht unter Art. 6 EMRK (E. 3.4). Es sind auch keine anderen Gründe ersichtlich, aus denen die Vorinstanz eine mündliche Verhandlung hätte durchführen müssen (E. 4). Inhaltliche Unbegründetheit der Beschwerde (E. 5).
Abweisung
Stichworte:
ART. 6 EMRK
BEUGESTRAFE
HANDELSREGISTER
HANDELSREGISTERGEBÜHR
ORDNUNGSBUSSE
STRAFCHARAKTER
STRAFRECHTLICHE ANKLAGE
Rechtsnormen:
Art. 6 Abs. 1 EMRK
Art. 60 Abs. 2 HRegV
Art. 62 Abs. 1 HRegV
Art. 943 Abs. 1 OR
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Das Handelsregisteramt des Kantons Zürich versuchte im
Juni 2001, der Einzelfirma "B" an deren im Register eingetragener
Adresse L-Strasse in X ein Schreiben zuzustellen. Dieses wurde als unzustellbar
zurückgesandt. Das Amt ersuchte daraufhin A an seiner vom Personenmeldeamt der
Stadt X bekannt gegebenen Adresse mehrmals erfolglos, ein neues Domizil oder
die Löschung anzumelden, zuletzt unter Androhung einer Busse für den Unterlassungsfall.
Da A nicht reagierte, löschte das Handelsregisteramt die Einzelfirma. Mit
Verfügung vom 15. Oktober 2004 verpflichtete es A zur Zahlung der daraus
entstandenen Kosten und sprach gleichzeitig eine Ordnungsbusse aus.
II.
Die Direktion der Justiz und des Innern wies einen dagegen
erhobenen Rekurs am 12. Januar 2005 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 28./30. Januar 2005 machte A die
Nichtigkeit des angefochtenen Rekursentscheids geltend. Die Justizdirektion
beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das
Handelsregisteramt verzichtete ausdrücklich auf Stellungnahme.
Die Kammer zieht in
Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid der Justizdirektion. Diese
entscheidet als Aufsichtsbehörde über Rechtsmittel gegen Verfügungen des Beschwerdegegners
(Art. 3 Abs. 3 der Handelsregisterverordnung vom 7. Juni 1937,
HRegV, SR 211.411; § 42 Abs. 3 des Einführungsgesetzes zum
Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 2. April 1911, LS 230;
§ 23 Ziff. 1 lit. b des Gesetzes betreffend die Organisation und
Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom
26. Februar 1899, LS 172.1). Die Justizdirektion behandelt als
Rechtsmittelbehörde auch Beschwerden gegen Bussenverfügungen, da die Kompetenz
zum Aussprechen von Ordnungsbussen gestützt auf Art. 2 Satz 2 HRegV
auf den Beschwerdegegner übertragen wurde (Beschluss des Regierungsrats vom
26. Juni 1974, zitiert bei Thomas Koch, Das Zwangsverfahren des
Handelsregisterführers, Basel/Frankfurt a. M. 1997, S. 129 Anm. 606;
vgl. auch BGE 104 Ib 261 E. 3). Da die Justizdirektion eine
verwaltungsinterne Aufsichtsbehörde darstellt, unterliegen ihre Entscheide der Beschwerde
ans Verwaltungsgericht (Art. 98a Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes
vom 16. Dezember 1943, SR 173.110; Art. 3 Abs. 4
bis
HRegV; § 19b Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959, VRG, LS 175.2; BGE 124 III 259 E. 3b).
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die Sache
wäre aufgrund ihres Streitwerts zwar durch den Einzelrichter zu behandeln
(§ 38 Abs. 2 VRG). Wegen der grundsätzlichen Bedeutung des Falles
wurde die Entscheidung jedoch der Kammer übertragen (§ 38 Abs. 3
Satz 1 VRG).
2.
Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene
Entscheid sei "wegen Nichtanberaumung der mündlichen Verhandlung
weiterzusehen, damit die Akten korrigiert und vollständig … vorgelegt werden
können". Soweit er damit eine mündliche Verhandlung vor Verwaltungsgericht
verlangt, könnte er einen entsprechenden Anspruch aus dem Recht auf eine
publikumsöffentliche Verhandlung gemäss Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV) ableiten. Diese Garantie gelangt zunächst dann zur
Anwendung, wenn beweisrechtliche Gründe vorliegen oder wenn sich ein Anspruch
auf Mündlichkeit aus dem anwendbaren Verfahrensrecht ableiten lässt (BGE 128
I 288 E. 2.6 = Pra 92/2003 Nr. 80; VGr, 23. März 2005,
VB.2004.00513, E. 2.2, www.vgrzh.ch).
Vorliegend ist zur Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts eine mündliche Verhandlung nicht notwendig. Der Fall ist
hinreichend dokumentiert; die Frage der Gebührenerhebung und der Ausfällung
einer Busse lässt sich ohne weiteres anhand der Akten beurteilen. Der
Beschwerdeführer legte nicht dar, inwiefern die Vorinstanz die Verhältnisse
falsch abgeklärt haben und zur Sachverhaltsermittlung Mündlichkeit bzw.
Unmittelbarkeit notwendig sein sollte. Beweisrechtliche Gründe für eine
mündliche Verhandlung sind auch aufgrund der Akten nicht ersichtlich. Ebenso
wenig kann aus dem dem kantonalen Verfahrensrecht (§ 59 Abs. 1 VRG) ein
entsprechender Anspruch abgeleitet werden (VGr, 26. Januar 2005,
VB.2004.00439, E. 1.2, www.vgrzh.ch).
3.
Ein Anspruch auf eine publikumsöffentliche (und damit
mündliche) Verhandlung gemäss Art. 30 Abs. 3 BV besteht weiter dann,
wenn Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
anwendbar ist (BGE 128 I 288 E. 2.6).
3.1
Art. 6
Abs. 1 EMRK gelangt zunächst dann zur Anwendung, wenn ein "civil
right" tangiert ist. Ob die Löschung einer Firma unter diesen Begriff fällt,
ist nicht zu prüfen, da sich der Beschwerdeführer im Rekursverfahren nicht
gegen die Löschung seiner Einzelfirma wandte, sondern gegen die vom
Beschwerdegegner erlassene "Rechnung". Damit beanstandet er zunächst
sinngemäss die Erhebung von Gebühren für die Löschung des Registereintrags.
Diese tangiert keine "civil rights" im Sinne von Art. 6
Abs. 1 EMRK (RB 2000 Nr. 27 E. 2b; bezüglich Beiträgen für
die Müllabfuhr: EKMR, 1. Oktober 1965, X, 2145/64, www.echr.coe.int;
kritisch Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege,
Bern 1995, S. 281).
3.2
Der
Beschwerdeführer wendet sich auch gegen die vom Beschwerdegegner ausgesprochene
Ordnungsbusse. – Eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6
Abs. 1 EMRK liegt zunächst beim Entscheid über Sanktionen vor, die im
besonderen Teil des Strafgesetzbuches (bzw. im Nebenstrafrecht) vorgesehen sind
(EGMR, 8. Juni 1976, Engel u. a., 5100/71 etc., § 82,
www.echr.coe.int, auch zum Folgenden). Dies ist bei der hier zu beurteilenden
Ordnungsbusse nicht der Fall (vgl. Art. 943 Abs. 1 des
Obligationenrechts, OR).
Ausserhalb des Kernstrafrechts geregelte Sanktionen können
aufgrund des zweiten vom Gerichtshof im Fall Engel aufgestellten Kriteriums aufgrund
ihrer
Natur
in den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK
fallen. Eine Sanktion gilt als dann strafrechtlich, wenn ihr sowohl abschreckender
als auch vergeltender Charakter zukommt (EGMR, 21. Februar 1984, Öztürk,
8544/79, § 53, www.echr.coe.int). Beugestrafen bezwecken dagegen nicht die
Bestrafung eines rechtlich verbotenen, sondern die Erzwingung eines rechtlich
gebotenen Verhaltens (Christoph Grabenwarter, Verfahrensgarantien in der Verwaltungsgerichtsbarkeit,
Wien/New York 1997, S. 93). Bei ihnen steht somit weder Abschreckung noch
Vergeltung im Vordergrund. Sie stellen folglich keine strafrechtliche Anklage
dar (Christian Kopetzki, Art. 5 und 6 EMRK und das österreichische Verwaltungsverfahrensrecht,
EuGRZ 10/1983, S. 173, 177).
Die angefochtene Ordnungsbusse wurde gestützt auf
Art. 943 Abs. 1 OR ausgesprochen. Danach hat die Registerbehörde
fehlbare Beteiligte zu büssen, wenn diese gesetzlich zur Anmeldung einer
Eintragung verpflichtet sind. Vor dem Aussprechen einer Busse muss sie den Pflichtigen
mahnen (Art. 941 OR). Wenn eine Eintragung im Handelsregister, wie hier,
mit den Tatsachen nicht mehr übereinstimmt, hat sie ihm also eine Frist zur
Anmeldung der erforderlichen Änderung oder Löschung anzusetzen (Art. 60
Abs. 1 HRegV). Dabei muss sie den Pflichtigen darauf  aufmerksam machen, dass
sie im Unterlassungsfall eine Busse aussprechen wird (Art. 60 Abs. 1
in Verbindung mit Abs. 2 HRegV). Dieses Verfahren kann somit mit jenem
verglichen werden, das dem Aussprechen einer Bestrafung wegen Ungehorsams
vorausgeht (vgl. Art. 292 des Strafgesetzbuches, StGB): Mit ihm soll Druck
auf den Betroffenen ausgeübt werden; die Strafandrohung soll diesen dazu
veranlassen, seinen Pflichten nachzukommen. Innerhalb der repressiven Mittel
des Verwaltungszwangs kann die Ordnungsbusse damit als Beugestrafe qualifiziert
werden (Martin Eckert, Basler Kommentar, 2002, Art. 943 OR N. 3; vgl.
Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich
etc. 2002, N. 1181 sowie BGE 104 Ib 261 E. 3 und 72 I 252, 255).
Dies spricht gegen die Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK. –
Andererseits gilt es zu beachten, dass vorliegend bloss ein einziges Mal eine
Ordnungsbusse verhängt wurde. Die Registerbehörde wollte nicht durch
mehrmaliges Aussprechen einer Busse an Informationen gelangen, die sie ohne
Mitwirkung des Pflichtigen nicht hätte erheben können (zu dieser
Differenzierung Koch, S. 128). Aufgrund dieser besonderen Umstände des
Einzelfalls könnte die hier zu beurteilende Busse damit nicht primär als
Beuge-, sondern allgemeiner als Verwaltungsstrafe erscheinen. Weiter kommt
hinzu, dass sich eine vergleichbare Vorschrift (Art. 292 StGB) im
Kernstrafrecht befindet (dazu EGMR, 22. Mai 1990, Weber, 11034/84,
§ 31; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 116
N. 6).
Nach dem Gesagten lassen sich aus einer Betrachtung der
Natur der Sanktion sowohl gewichtige Gründe für als auch gegen die
Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK anführen. Die Untersuchung
dieses Kriteriums lässt somit keine eindeutigen Schlussfolgerungen zu.
3.3
Wenn das
zweite Engel-Kriterium keine eindeutige Abgrenzung ermöglicht, muss als Drittes
geprüft werden, ob die Sanktion von ihrer
Schwere
her als strafrechtlich
erscheint (EGMR, 1. Februar 2005, Ziliberberg, 61821/00, §§ 29 und 31,
www.echr.coe.int). Dabei geht es um das Gewicht der Konsequenzen, die der
Beschuldigte insgesamt zu gewärtigen hätte. Als Ausgangspunkt ist jeweils von
der abstrakten Strafdrohung auszugehen (EGMR, 8. Juni 1976, Engel
u. a., 5100/71 etc., §§ 82 und 85, www.echr.coe.int).
Art. 943 Abs. 1 OR sieht als Strafrahmen eine
Busse von bis zu Fr. 500.- vor. Dieser liegt rund dreimal höher als in
einem Fall, in dem die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK verneint wurde (EGMR,
23. März 1994, Ravnsborg, 14220/88, § 35, www.echr.coe.int). Die vorliegend
zu beurteilende Höchststrafe ist gleich hoch wie in einem Fall, in dem der Gerichtshof
das Vorliegen einer strafrechtlichen Anklage bejahte (EGMR, 22. Mai 1990,
Weber, 11034/84, § 34, www.echr.coe.int). Die Höchststrafe begründet somit
die Vermutung, dass die Sanktion ein für die Anwendbarkeit der Konvention hinreichendes
Gewicht aufweist. Diese Vermutung kann durch die tatsächlich verhängte Busse
(Fr. 250.-) nicht widerlegt werden (vgl. EGMR, 9. Oktober 2003, Ezeh
und Connors, 39665/98 etc., § 126, www.echr.coe.int). – Gegen das Vorliegen
einer strafrechtlichen Anklage spricht andererseits ein Obiter Dictum des
Gerichtshofs, wonach selbst bei einem Strafrahmen von umgerechnet
Fr. 800.- die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK verneint werden könnte
(EGMR, 21. Februar 1984, Öztürk, 8544/79, § 54, www.echr.coe.int).
Damit lassen sich gute Gründe sowohl für als auch gegen
ein hinreichendes Gewicht der Strafe anführen. Auch von diesem Kriterium her betrachtet
handelt es sich bei der Frage der Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK
folglich um einen Grenzfall.
3.4
Für die
Anwendbarkeit von Art. 6 Abs. 1 EMRK reicht es aus, wenn nur eines
der genannten Engel-Kriterien anwendbar ist (alternativer Charakter: EGMR,
25. August 1987, Lutz, 9912/82, § 55, www.echr.coe.int). Wenn eine
separate Analyse der einzelnen Kriterien jedoch, wie hier, keine eindeutigen
Schlussfolgerungen zulässt, sind sie in ihrer Gesamtheit zu betrachten
(kumulativer Charakter: EGMR, 24. Februar 1994, Bendenoun, 12547/86,
§ 47, 9. Oktober 2003, Ezeh und Connors, 39665/98 etc., § 86,
1. Februar 2005, Ziliberberg, 61821/00, §§ 31 und 35, alle auf
www.echr.coe.int; kritisch Grabenwarter, S. 105; vgl. auch BGE 121 I 379
E. 3d).
Von ihrer Natur her betrachtet könnte die hier zu
beurteilende Ordnungsbusse auf den ersten Blick mit dem Fall Benham verglichen werden,
in dem die Behörde – unter anderem offenbar auch zur Durchsetzung von
Verpflichtungen – eine Busse verhängte. Allerdings spielten in jenem Verfahren
auch Aspekte der Bestrafung bzw. Vergeltung eine Rolle (EGMR, 10. Juni
1996, Benham, 19380/92, §§ 9 ff., 56, www.echr.coe.int). Vor allem aber
stand im Gegensatz zum vorliegend zu beurteilenden Fall für den Betroffenen
eine dreimonatige Freiheitsstrafe auf dem Spiel. Die hier zu qualifizierende
Sanktion weist ein deutlich geringeres Gewicht auf. Der Vergleich mit dem Fall
Benham spricht somit gegen die Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK. Ebenfalls
dagegen spricht eine Gegenüberstellung des Falls Weber. Dort war zwar dieselbe
Höchststrafe zu beurteilen; im Unterschied zu hier konnte die Busse jedoch in
Gefängnis umgewandelt werden (EGMR, 22. Mai 1990, Weber, 11034/84,
§ 34, www.echr.coe.int). Zieht man sowohl die Natur als auch die Schwere
der Sanktion in Betracht, fällt sie nach dem Gesagten nicht unter den Begriff
der strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Der
Beschwerdeführer hat folglich keinen Anspruch auf eine publikumsöffentliche
(und damit mündliche) Verhandlung. Da eine solche auch aus beweisrechtlichen
Gründen nicht notwendig ist (vorn 2), ist sein Antrag auf eine mündliche
Verhandlung abzulehnen.
4.
Soweit der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht, eine
mündliche Verhandlung hätte auch von der Vorinstanz angeordnet werden sollen,
geht seine Rüge fehl. Ob verwaltungsinterne Rekursbehörden mündliche
Verhandlungen anordnen, liegt grundsätzlich in ihrem Ermessen (vgl. § 26
Abs. 4 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 26 N. 38). Es ist vorliegend kein Grund ersichtlich, weshalb die Vorinstanz
eine mündliche Verhandlung hätte durchführen sollen (vgl. vorn 2).
5.
Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, der
angefochtene Entscheid sei nichtig. Inwiefern ein Nichtigkeitsgrund vorliegen
sollte, ist jedoch nicht erkennbar (vgl. BGE 130 III 430 E. 3.3).
Ebenso wenig ist ersichtlich, inwiefern der
vorinstanzliche Entscheid mit einem Rechtsfehler behaftet sein sollte.
Gebührenerhebung und Busse stellen in Gesetz und Verordnung vorgesehene Folgen
der verweigerten Mitwirkung am Löschungsverfahren dar (Art. 943
Abs. 1 OR; Art. 60 Abs. 2 sowie 62 Abs. 1 HRegV). Der
Beschwerdegegner hat sodann nachgewiesen, dass er den Beschwerdeführer auf
dessen Mitwirkungspflichten aufmerksam gemacht hat. Im Übrigen kann auf die
zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 28 Abs. 1
Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG).
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Gemäss
Art. 13 Ziff. 2 der Verordnung vom 3. Dezember 1954 über die
Gebühren für das Handelsregister (SR 221.411.1) sind die Kosten des
Verfahrens dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen.
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Gegen
diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
5.    Mitteilung
an …