zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00355 · 2020-07-09 · de

Quartierplan | [Die fragliche Fläche wurde 1957 zum Ausbau zu einer Fahrbahn und einem Trottoir abgetreten. Die Strasse wurde allerdings nie im damals beabsichtigten Ausmass ausgebaut, weshalb im Rahmen des Quartierplanverfahrens streitig ist, ob ein Rückforderungsanspruch nach § 58 AbtrG besteht oder ob die Fläche im Quartierplanverfahren rechnerisch als aufzuhebende öffentliche Strasse ohne Begründung eines Anspruchs auf Neuzuteilung eines Baugrundstücks der Quartierplanmasse zuzuteilen ist]. In quartierplanrechtlichen Streitigkeiten, in deren Rahmen sich die enteignungsrechtliche Frage nach der Rückübertragung des Eigentums an Landflächen stellt, ist der Rechtsschutz im Anfechtungs- und nicht im Klageverfahren zu gewährleisten. Dabei hat das Verwaltungsgericht die abtretungsrechtlichen Fragen frei zu prüfen (E. 2.1). Qualifikation der fraglichen Fläche als aufzuhebende öffentliche Strasse (E. 5.3.2). In der bisherigen Verwendung der streitigen Fläche (als öffentliche Fahrzeugabstellplätze) ist unter den gegebenen Umständen keine Nichtnutzung oder Zweckentfremdung zu sehen, die einen Rückforderungsanspruch nach § 58 AbtrG begründen könnte (E. 5.3.4 f.). Aber auch wenn eine Nichtnutzung oder Zweckentfremdung vorläge, wäre der Rückforderungsanspruch grundsätzlich verjährt. Die Verjährungseinrede kann dabei auch von anderen Quartierplangenossen vorgebracht werden (E. 5.4). Auch wenn hinreichende Gründe für eine allfällige Nichtnutzung vorgebracht werden könnten, käme als hinreichender Grund nur der Aufschub des Quartierplanverfahrens infrage; der Einbezug des Lands in die Quartierplanmasse kann jedoch nicht als Nichtnutzung oder Zweckentfremdung bezeichnet werden (E. 5.5). Keine Verletzung der Eigentumsgarantie durch dieses Vorgehen, da kein relevanter Schaden ersichtlich ist (E. 6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2019.00355
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2019.00355
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2019.00355

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00355
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00355
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.07.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Quartierplan
[Die fragliche Fläche wurde 1957 zum Ausbau zu einer Fahrbahn und einem Trottoir abgetreten. Die Strasse wurde allerdings nie im damals beabsichtigten Ausmass ausgebaut, weshalb im Rahmen des Quartierplanverfahrens streitig ist, ob ein Rückforderungsanspruch nach § 58 AbtrG besteht oder ob die Fläche im Quartierplanverfahren rechnerisch als aufzuhebende öffentliche Strasse ohne Begründung eines Anspruchs auf Neuzuteilung eines Baugrundstücks der Quartierplanmasse zuzuteilen ist].
In quartierplanrechtlichen Streitigkeiten, in deren Rahmen sich die enteignungsrechtliche Frage nach der Rückübertragung des Eigentums an Landflächen stellt, ist der Rechtsschutz im Anfechtungs- und nicht im Klageverfahren zu gewährleisten. Dabei hat das Verwaltungsgericht die abtretungsrechtlichen Fragen frei zu prüfen (E. 2.1).
Qualifikation der fraglichen Fläche als aufzuhebende öffentliche Strasse (E. 5.3.2). In der bisherigen Verwendung der streitigen Fläche (als öffentliche Fahrzeugabstellplätze) ist unter den gegebenen Umständen keine Nichtnutzung oder Zweckentfremdung zu sehen, die einen Rückforderungsanspruch nach § 58 AbtrG begründen könnte (E. 5.3.4 f.). Aber auch wenn eine Nichtnutzung oder Zweckentfremdung vorläge, wäre der Rückforderungsanspruch grundsätzlich verjährt. Die Verjährungseinrede kann dabei auch von anderen Quartierplangenossen vorgebracht werden (E. 5.4). Auch wenn hinreichende Gründe für eine allfällige Nichtnutzung vorgebracht werden könnten, käme als hinreichender Grund nur der Aufschub des Quartierplanverfahrens infrage; der Einbezug des Lands in die Quartierplanmasse kann jedoch nicht als Nichtnutzung oder Zweckentfremdung bezeichnet werden (E. 5.5). Keine Verletzung der Eigentumsgarantie durch dieses Vorgehen, da kein relevanter Schaden ersichtlich ist (E. 6).
Abweisung.
Stichworte:
ANFECHTUNGSVERFAHREN
EIGENTUMSGARANTIE
ENTEIGNUNGSRECHTLICH
ERSCHLIESSUNGSPLAN, LANDUMLEGUNG, QUARTIERPLAN
KLAGEVERFAHREN
KOMPETENZATTRAKTION
NICHTNUTZUNG
QUARTIERPLAN
QUARTIERPLANMASSE
RÜCKFORDERUNG
RÜCKÜBERTRAGUNG
STREITGEGENSTAND
VERJÄHRUNG
VERJÄHRUNGSEINREDE
VERJÄHRUNGSFRIST
ZWECKENTFREMDUNG
Rechtsnormen:
§ 58 AbtrG
§ 61 AbtrG
Art. 26 BV
§ 138 Abs. I PBG
§ 139 Abs. III PBG
§ 85 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00355
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Juli 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichter Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.
In Sachen
1.
A,
2.
B,
3.
C,
alle vertreten durch RA D
Beschwerdeführende,
gegen
Verein E,
Beschwerdegegner,
und
1.
Stadtrat K, vertreten durch das Hochbaudepartement,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
3.
G,
4.    H,
3–4 vertreten durch
RA I,
Mitbeteiligte,
betreffend
Quartierplan,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 4. Juli 2018 setzte der Stadtrat K
den amtlichen Quartierplan J unter Verweisung auf die Quartierplanakten
vom 1. Juni 2018 fest. In die Quartierplanbestimmungen wurde die
Rückübertragung von Landflächen der im öffentlichen Eigentum der Stadt K
stehenden M-Strasse an die Eigentümerschaft der Parzellen Kat.-Nr. 03 (C)
und 04 (B und A) aufgenommen. Die Baudirektion Kanton Zürich genehmigte den
Quartierplan mit Verfügung vom 15. Oktober 2018.
A.
Am
5. Dezember 2018 (Datum des Poststempels) reichte der Verein E,
Eigentümer des ebenfalls zum Quartierplangebiet gehörenden Grundstücks
Kat.-Nr. 05, beim Baurekursgericht Rekurs gegen die Festsetzung und die
Genehmigung des Quartierplans ein. Er beantragte, der angefochtene
Stadtratsbeschluss sei insoweit aufzuheben, als er die genannte Rückübertragung
vorsehe, und es sei die Quartierplanbehörde anzuweisen, die betreffenden
Flächen der Quartierplanmasse ohne Begründung eines Anspruchs auf Neuzuteilung
eines Baugrundstücks zuzuteilen.
B.
Ebenfalls
am 5. Dezember 2018 (Datum des Poststempels) erhob der Verein E Klage
beim Verwaltungsgericht gegen die Stadt K sowie C, B und A mit dem Hauptantrag,
die im Quartierplan J vorgesehene Rückübertragung der genannten
Landflächen aufzuheben, und dem Eventualantrag, es sei festzustellen, dass C
sowie B und A kein solcher Rückforderungsanspruch zustehe. Das
Verwaltungsgericht rubrizierte dieses Verfahren unter der Geschäftsnummer
VK.2018.00006.
C.
Das
Baurekursgericht bezog mit Präsidialverfügung vom 8. Februar 2019 G und H
als Mitbeteiligte in das Verfahren ein. Mit Entscheid vom 26. April 2019
hiess es den Rekurs gut.
II.
Am 28. Mai 2019 erhoben A und B sowie C gegen diesen
Entscheid Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der
angefochtene Rekursentscheid sei aufzuheben und der Stadtratsbeschluss vom
4. Juli 2018 sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom
15. Oktober 2018 seien in allen Teilen zu bestätigen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer) für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren zulasten des Vereins E.
Das Baurekursgericht beantragte in seiner Vernehmlassung
Abweisung der Beschwerde. Inhaltlich setzte es sich unter anderem mit der Rüge
auseinander, das Dispositiv des angefochtenen Rekursentscheids sei fehlerhaft,
und äusserte sich zum Gehalt des Dispositivs. Der Verein E beantragte in
seiner Beschwerdeantwort Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdeführenden. Der Stadtrat K und die Baudirektion Kanton
Zürich (Mitbeteiligte 1 und 2) verzichteten auf eine Stellungnahme. G und H
(Mitbeteiligte 3 und 4) liessen sich nicht vernehmen.
In Replik, Duplik und Triplik hielten die Parteien an
ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom 20. November 2019 teilte der
Verein E den Verzicht auf eine Quadruplik mit.
Das Klageverfahren VK.2018.00006 wird mit Beschluss vom
heutigen Tag durch Nichteintreten erledigt.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die
Beschwerdeführenden werden durch den angefochtenen Entscheid als Eigentümer
sowie als Quartierplangenossen berührt und in ihren schutzwürdigen Interessen
betroffen, womit sie nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG, LS 700.1) zur Beschwerde legitimiert sind.
1.2
Nach
§ 41 Abs. 3 VRG gilt § 19a VRG im Verfahren vor dem
Verwaltungsgericht sinngemäss. Gemäss § 19a Abs. 1 VRG sind
Anordnungen anfechtbar, die das Verfahren abschliessen, also Endentscheide.
§ 19a Abs. 2 VRG erklärt in Bezug auf die Anfechtbarkeit von Teil-,
Vor- und Zwischenentscheiden sinngemäss Art. 91–93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) für anwendbar.
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz liegt kein Rückweisungs-, sondern ein
Endentscheid vor, weil der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen
wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch
der rechnerischen Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a
N. 65 mit Hinweisen): Die streitigen Rechtsfragen – die Zulässigkeit der
Rückübertragung, die Festsetzung des Altbestands und die rechnerische
Behandlung der fraglichen Fläche im Quartierplanverfahren – wurden beantwortet.
Der Mitbeteiligte 1 hat infolge der Rückweisung nur noch die Abtretungen
sowie die Mehr- und Minderzuteilungen anzupassen und den Kostenverteiler neu
festzulegen; diese Festlegungen ergeben sich aber aus den bereits rechtskräftigen
Parametern des Quartierplans und aus dem angefochtenen Entscheid, sodass dem
Mitbeteiligten 1 keinerlei Ermessensspielraum verbleibt. Demnach liegt
eine Anordnung im Sinn von § 19a Abs. 1 VRG vor, deren Anfechtbarkeit
nicht von den Voraussetzungen gemäss § 19a Abs. 2 VRG abhängt.
1.3
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden bestreiten die Zuständigkeit der
Vorinstanz. Sie begründen dies zum einen sinngemäss damit, dass die Rückübertragung
eines abgetretenen Rechts im Sinn der §§ 58–60 des Gesetzes betreffend die
Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (Abtretungsgesetz
[AbtrG], LS 781) streitig sei, worüber nach § 61 AbtrG (in Verbindung mit
§ 81 lit. c VRG) das Verwaltungsgericht im Klageverfahren zu
entscheiden habe. Zum andern machen sie geltend, dass die Vorinstanz infolge
der Rechtshängigkeit der dem Verwaltungsgericht eingereichten Klage nicht auf
den Rekurs hätte eintreten dürfen.
2.1
Zunächst
ist zu prüfen, ob § 61 AbtrG die Zuständigkeit der Vorinstanz
ausschliesst.
2.1.1
Die Beschwerdeführenden brachten die Forderung nach Rückübertragung von
Landflächen im Rahmen des Quartierplanverfahrens als Begehren im Sinn von
§ 155 Abs. 3 PBG vor (Quartierplan J, Technischer Bericht, Anhang B,
S. 2 f.). Der Mitbeteiligte 1 berücksichtigte das Begehren und
regelte die Rückübertragung der Flächen von insgesamt 241 m
2
in
den Bestimmungen des Quartierplans, wobei er die Anwendung von § 58
Abs. 1 lit. a AbtrG aus der im Quartierplan vorgesehenen
Strassenerschliessung ableitete. Der Beschwerdegegner beantragte mit dem Rekurs
gegen die Festsetzung und Genehmigung des Quartierplans, die Rückübertragung
der Flächen an die Beschwerdeführenden aufzuheben und die betreffenden Flächen
stattdessen der Quartierplanmasse als aufzuhebende öffentliche Strassen ohne
Anspruch auf Neuzuteilung zuzuteilen (§ 138 Abs. 1 und § 139
Abs. 3 PBG). Der ersterwähnte Antrag entspricht dem Hauptantrag im
Klageverfahren. Der Beschwerdegegner wandte sich damit gegen die Festlegung des
Altbestands im Quartierplan; er bezweckte, eine Mehrbelastung abzuwenden, die
sich daraus ergab, dass das betreffende Land von Privaten und nicht als
Strassenfläche vom Gemeinwesen in die Quartierplanmasse eingebracht wurde.
Entsprechend ist die vorliegende Streitigkeit als quartierplanrechtliche
Angelegenheit aufzufassen, in deren Rahmen sich die Frage einer Rückübertragung
von Landflächen im Sinn von § 58 AbtrG stellt. Dabei sind die
quartierplanrechtlichen und die enteignungsrechtlichen Fragen miteinander
verflochten, wie die Vorinstanz zu Recht bemerkt und wie sich auch aus den
Erwägungen des vorliegenden Urteils ergibt. Ihre Behandlung in verschiedenen
Verfahren ist daher nicht praktikabel. Als ungeeignet erweist sich insbesondere
die vom Beschwerdegegner im Klageverfahren vorgebrachte Lösung, den Rechtsweg
von der Anwendbarkeit der §§ 58 ff. AbtrG abhängig zu machen, weil
dann für die Beantwortung der Zuständigkeitsfrage eine materielle Prüfung
vorzunehmen wäre.
2.1.2
Für die Gewährung des Rechtsschutzes im Anfechtungsverfahren spricht, dass
die Festsetzung des Quartierplans eine rekursfähige Anordnung im Sinn von
§ 19 Abs. 1 lit. a VRG darstellt. Anordnungen, die in Anwendung
des Planungs- und Baugesetzes ergehen, sind – soweit es sich nicht um Akte des
Regierungsrats handelt – mit Rekurs beim Baurekursgericht anzufechten
(§ 329 PBG). Sodann ist die Behandlung einer enteignungsrechtlichen Frage
durch das Baurekursgericht mit der Rechtsmittelordnung des Planungs- und
Baugesetzes vereinbar.
Zwar weist
das
Gesetz Entschädigungsbegehren im Zusammenhang mit bau- und planungsrechtlichen
Akten durchwegs den Schätzungskommissionen zur Behandlung zu. Doch gilt der
Grundsatz, dass das Baurekursgericht nicht über die vermögensrechtlichen Folgen
solcher Akte entscheiden solle, gegenüber Anordnungen im Quartierplanverfahren
nicht (VGr, 21. April 2005, VB.2005.00015, E. 6.2 = RB 2005
Nr. 3 = BEZ 2005 Nr. 29; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar
VRG, § 19b N. 82 mit weiterem Hinweis).
2.1.3
Ein weiterer Gesichtspunkt, der für das Anfechtungsverfahren spricht, ist
das Verhältnis zwischen Anfechtungs- und Klageverfahren im zürcherischen Recht.
Gemäss Art. 77 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 hat der Gesetzgeber zur Geltendmachung öffentlich-rechtlicher
Ansprüche nur in besonderen Fällen das Klageverfahren vorzusehen. § 81 VRG
beschränkt das Klageverfahren auf drei Fallgruppen: auf Streitigkeiten, über
die nicht mit Verfügung entschieden werden kann (lit. a), auf
Streitigkeiten über verwaltungsrechtliche Verträge unter Ausklammerung des
öffentlichen Personalrechts (lit. b) sowie auf Streitigkeiten, für die es
durch ein anderes Gesetz vorgeschrieben wird (lit. c). Der Gesetzgeber
wollte das Klageverfahren auf die Fälle beschränken, in denen das Anfechtungsverfahren
nicht möglich ist oder zu keinem befriedigenden Resultat führt. Damit soll auch
die Spaltung des Rechtswegs verhindert werden (vgl. Tobias Jaag, Kommentar VRG,
Vorbem. zu §§ 81–86 N. 8; Weisung des Regierungsrats vom 29. April
2009 zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts,
ABl 2009, 801 ff., 914 f. [im Folgenden: Weisung]). Zwar ist die
Zuständigkeit gemäss § 61 AbtrG, einem Anwendungsfall von § 81
lit. c VRG, nicht infrage zu stellen; der Gesetzgeber hat sie bei der
jüngsten umfassenden Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes ausdrücklich
beibehalten, wie die Beschwerdeführenden grundsätzlich zutreffend geltend
machen. Daraus kann jedoch nichts für die Lösung von Abgrenzungs- und
Koordinationsfragen abgeleitet werden, wie sie sich im vorliegenden Fall
stellen. Hierzu sind vielmehr die genannten Grundsätze zu beachten; dies gilt
jedenfalls deshalb, weil es sich bei § 61 AbtrG in der Substanz um eine
140-jährige Bestimmung handelt (OS 20, 114, 126), die in der Weisung (ABl 2009,
923) als materiell fragwürdig bezeichnet wird und möglichst in das heutige
System der Verwaltungsrechtspflege einzupassen ist. Vorliegend ist eine
Gabelung des Rechtswegs unpraktikabel, und der Rechtsschutz kann einheitlich im
Anfechtungsverfahren gegen die Quartierplanfestsetzung bzw. ‑genehmigung
geleistet werden. Insbesondere ist die Anrufung des Verwaltungsgerichts mit
Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts gesichert.
2.1.4
Aus diesen Gründen ist die vorliegende Streitigkeit im Anfechtungs- und
nicht im Klageverfahren zu behandeln. Dabei hat das Verwaltungsgericht
allerdings die abtretungsrechtlichen Fragen in Anwendung von § 85 VRG frei
zu prüfen, weil die Unterschreitung der gesetzlich vorgesehenen Kognition einer
Verletzung des rechtlichen Gehörs bzw. einer formellen Rechtsverweigerung im
Sinn von Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) gleichkäme (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 31 mit
Hinweisen). Es handelt sich dabei um eine zulässige Kompetenzattraktion (vgl.
Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 96).
2.1.5
Der Vorrang des Anfechtungsverfahrens kann mit einer Kompetenzattraktion
gleichgesetzt werden, die hier im Sinn der Prozessökonomie und der Einheit des
Verfahrens sowie zur Vermeidung widersprüchlicher Entscheide zulässig ist
(Thomas Flückiger in: Bernhard Waldmann/Philip­pe Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrens-
gesetz [VwVG], 2. A., Zürich etc. 2016, Art. 7 N. 36; Gygi, S.
95 f.; BGE 129 I 249 E. 4.2; VGr, 20. August 2008,
VB.2008.00183, E. 3.4.3 mit zahlreichen Hinweisen; VGr, 12. April
2001, VR.2000.00006, E. 1c). Eine solche Kompetenzattraktion haben beide
Vor­instanzen implizit vorgenommen – das Baurekursgericht, indem es sich als
zuständig für die Prüfung der enteignungsrechtlichen Rügen erklärt hat, aber
auch der Mitbeteiligte 1, indem er den Rückforderungsanspruch in den
Quartierplanbestimmungen geregelt hat: Die Verfügungskompetenz des Gemeinwesens
ist mit der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren nicht zu
vereinbaren (Bertschi, Vorbem. zu §§ 32–86 N. 13). Somit
argumentieren die Beschwerdeführenden widersprüchlich, wenn sie einerseits die
Zuständigkeit der Vorinstanz bestreiten und anderseits die Regelung der Rückübertragung
in den Quartierplanbestimmungen verteidigen.
2.1.6
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine quartierplanrechtliche
Streitigkeit vorliegt, in deren Rahmen sich die enteignungsrechtliche Frage
nach der Rückübertragung des Eigentums an Landflächen stellt. Weil die sich
stellenden Fragen nicht praktikabel aufgeteilt werden können und die
ursprüngliche Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Zürcher Rechtsmittelordnung
einen eingeschränkten Anwendungsbereich aufweist, ist der Rechtsschutz im
Anfechtungs- und nicht im Klageverfahren zu gewährleisten. Entsprechend war die
Vorinstanz zur Behandlung des Rekurses zuständig.
2.2
2.2.1
Das Fehlen der Rechtshängigkeit (oder Litispendenz) in der gleichen Sache
vor einer anderen Instanz stellt eine Prozessvoraussetzung dar (Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013,
Rz. 1208). Damit sollen sich widersprechende Anordnungen und Entscheide in
der gleichen Sache verhindert werden (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 31).
2.2.2
In der vorliegenden Streitsache versandte der Beschwerdegegner den Rekurs
und die Klage gleichzeitig am 5. Dezember 2018; die beiden Rechtsmittel
trafen am folgenden Tag beim jeweiligen Empfänger ein. Aus der Rechtshängigkeit
darf hier jedenfalls nicht abgeleitet werden, dass sich die beiden Verfahren
auf ewig gegenseitig blockieren müssen. Ebenso wenig kann sie bedeuten, dass
nur eines der Verfahren den Fortgang des anderen hindert. Vielmehr hatten die angerufenen
Instanzen formell oder implizit für eine Koordination der Verfahren zu sorgen,
um unnötigen Aufwand und widersprüchliche Entscheide in der gleichen Sache zu
vermeiden. Weil die Entscheide des Baurekursgerichts mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden können, war ohne Weiteres zulässig,
dass zuerst das Baurekursgericht über den Rekurs entschied: Dies ermöglicht es
dem Verwaltungsgericht, das Klage- und das Beschwerdeverfahren parallel zu
behandeln und widersprüchliche Entscheide zu vermeiden. Dass auch eine
Sistierung des Rekursverfahrens als Koordinationsmassnahme infrage gekommen
wäre, ändert daran nichts. Das Baurekursgericht war nicht gehalten, das
Rekursverfahren bis zum Urteil des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren zu sistieren.
3.
Der relevante Sachverhalt stellt sich wie folgt dar: Mit
Beschluss vom 4. Oktober 1957 bewilligte die Stadt K den Bau eines
Einfamilienhauses auf dem heutigen Grundstück Kat.-Nr. 03. Als Bedingung
für den Baubeginn wurde unter anderem eine im Grundbuch vermerkte Verpflichtung
des Bauherrn festgelegt, das zum Bau der projektierten Quartierstrasse nötige
Land abzutreten. Mit Abtretungsverträgen vom 11. Dezember 1957 traten L und der
Beschwerdeführer 3 etwa 230 m
2
Land (gemäss vorläufiger Flächenermittlung)
der Stadt K zum Teilausbau der M-Strasse ab. Die Stadt K verpflichtete sich,
die Abtretungsfläche zu Fahrbahn und Trottoir auszubauen, ohne bezüglich des
Ausbaus der M-Strasse an einen Zeitpunkt gebunden zu sein. Die Verträge wurden
1959 vollzogen. Das abgetretene Land wurde der öffentlichen M-Strasse
zugewiesen. Die Strasse wurde nie im damals beabsichtigten Ausmass ausgebaut,
weshalb auch die abgetretene Landfläche im Wesentlichen nicht als Fahrbahn oder
Trottoir genutzt wurde. Vielmehr befinden sich dort gemäss dem bei den Akten
liegenden Bild – ausser dem Ende des Trottoirs der M-Halde – fünf öffentliche
Fahrzeugabstellplätze. Ein Bereich lässt die Zufahrt zur Garage des
Einfamilienhauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 des Beschwerdeführers 3 zu.
Ein weiterer, kleinerer Bereich an der Einmündung der M-Halde wird durch
Strassenpoller abgetrennt und dient keiner erkennbaren Nutzung. Am 4. Juli
2012 leitete der Stadtrat K das amtliche Quartierplanverfahren für den
Quartierplan J ein, der vor allem den normaliengerechten Ausbau der
M-Strasse bezweckt (StRB Nr. 835/2012). Aufgrund eines Begehrens der
Beschwerdeführenden im Sinn von § 155 Abs. 3 PBG hielt die Stadt K in
den Quartierplanbestimmungen fest, dass der abgetretene Grundstücksbereich
nicht vollumfänglich für den Ausbau der M-Strasse verwendet werde, weshalb das
Land nach § 58 Abs. 1 lit. a AbtrG der Grundeigentümerschaft
zurückzuerstatten sei. Von diesem Land wird eine Fläche von 14 m
2
für ein Trottoir der M-Halde verwendet und daher im neuen Bestand deren
Parzelle zugeteilt.
4.
Die Beschwerdeführenden bringen vor, die Vorinstanz habe
das Rekursbegehren in unzulässiger Weise abgeändert, indem sie es nicht als
Antrag auf Änderung der Realzuteilung der fraglichen Flächen interpretiert
habe, sondern es einzig auf deren rechnerische Behandlung bezogen habe. Dies
bringe für die Beschwerdeführenden eine nicht zu rechtfertigende reformatio in
peius mit sich. Bereits aus diesem Grund sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben. Auch weise der Rekursentscheid einen schwerwiegenden formellen
Mangel auf, weil das Entscheiddispositiv unklar sei; dieser Mangel müsse ebenfalls
zur Aufhebung führen.
4.1
4.1.1
Der Beschwerdegegner hatte im Rekurs folgenden Antrag gestellt: "Es
sei der angefochtene Stadtratsbeschluss, soweit er zu Gunsten der
[Beschwerdeführenden] die Rückerstattung von Land der öffentlichen M-Strasse
vorsieht, aufzuheben, und es sei die Quartierplanbehörde anzuweisen, diese
Flächen in Anwendung von §§ 138 Abs. 1 und 139 Abs. 3 PBG
vollumfänglich und ohne Begründung eines Anspruchs auf Neuzuteilung eines
Baugrundstücks der Quartierplanmasse zuzuteilen [...]." Die Vor­instanz
schrieb im angefochtenen Entscheid, aus der Rekursbegründung ergebe sich –
"im Gegensatz zum Wortlaut des rekurrentischen Rechtsbegehrens" –,
dass nicht die quartierplanerische Realzuteilung der fraglichen Landfläche zu
den Parzellen Kat.-Nr. 07 und 04 Streitgegenstand sein könne, sondern nur
deren rechnerischer Einbezug "als Fläche der genannten Parzellen anstelle
der bestehenden, im Eigentum der Stadt K stehenden Parzelle 02 (M-Strasse
[…])".
4.1.2
Der Streitgegenstand ergibt sich im Rekursverfahren durch den Gegenstand
der angefochtenen Anordnung einerseits und durch die Parteibegehren anderseits
(Bertschi, Vorbem. zu §§ 19–28a N. 44). Der zweite Entwurf des
Quartierplans hatte die Zuteilung der fraglichen Fläche an die Grundstücke
Kat.-Nr. 03 und 04 sowie zu deren Ausgleich eine Landumlegung im
Grenzbereich zwischen den Grundstücken Kat.-Nr. 04 und 06 vorgesehen. Die
fragliche Fläche wurde also real den Parzellen Kat.-Nr. 03 und 04
zugewiesen, wobei die westliche Grenze des Grundstücks Kat.-Nr. 04 zum Grundstück
Kat.-Nr. 06 nach Osten verschoben wurde, sodass die Vergrösserung der
Grundstücke der Beschwerdeführenden im Ergebnis nicht mit Geld, sondern mit
Land kompensiert wurde. Dagegen enthalten die Quartierplanbestimmungen –
infolge der Berücksichtigung des Begehrens der Beschwerdeführenden – die
Rückübertragung dieser Fläche an die Grundstücke Kat.-Nr. 03 und 04 im
Sinn von § 58 AbtrG (Quartierplan J, Technischer Bericht, Anhang A,
S. 3, und Anhang B, S. 2 f.; Bestimmungen, Ziff. 1.4).
Wenn im Rekursbegehren die Aufhebung der Rückübertragung beantragt wurde,
stellte dies die reale Zuteilung der fraglichen Fläche an die Grundstücke
Kat.-Nr. 03 und 04 nicht infrage, die im ersten wie im zweiten Entwurf des
Quartierplans vorgesehen war und unbestritten ist. Der Rekurs bezweckte einzig,
dass diese Fläche bei der Festlegung der Quartierplanmasse nicht zum Altbestand
der beiden Grundstücke gezählt, sondern als Fläche einer aufzuhebenden
öffentlichen Strasse im Sinn von § 138 Abs. 1 und § 139 Abs. 3
PBG eingebracht werde. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des
Rekursantrags in Verbindung mit der angefochtenen Anordnung und wird durch die
Rekursbegründung bestätigt.
4.1.3
Die Gutheissung des Rekurses betraf den Rechtsgrund der realen Zuteilung
der fraglichen Flächen an die Grundstücke der Beschwerdeführenden und, davon
abhängig, namentlich die Erhebung des Altbestands sowie den Kostenverteiler.
Die reale Zuteilung der Flächen als solche ist nicht Gegenstand des
Rechtsmittelverfahrens. Die Vorinstanz hat zwar anscheinend den Wortlaut des
Rekursbegehrens nicht zutreffend interpretiert, doch im Ergebnis betreffen der
Rekursantrag und der Rekursentscheid denselben Gegenstand. Mit dem
Rekursentscheid wurde die Änderung gegenüber dem zweiten Entwurf des
Quartierplans aufgehoben, welche sich aus der Berücksichtigung des Begehrens
der Beschwerdeführenden nach § 155 Abs. 3 PBG ergab. Die
Beschwerdeführenden werden dadurch nicht schlechter gestellt als im zweiten
Entwurf. Eine reformatio in peius liegt damit nicht vor, weshalb nicht zu
prüfen ist, ob nach § 27 VRG deren Voraussetzungen erfüllt wären. Auf die
erwähnte Landumlegung ist gesondert einzugehen (vgl. E. 7.3).
4.2
In
Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids wird der Rekurs gutgeheissen, ohne
dass die Vorinstanz explizite Anordnungen in Bezug auf die erstinstanzlichen
Entscheide treffen würde. In ihrer Vernehmlassung zur Beschwerde bezeichnet die
Vorinstanz das Dispositiv des Rekursentscheids als unvollständig; versehentlich
sei die zusammenfassende Erwägung nicht in das Dispositiv aufgenommen worden.
Der Gehalt des Dispositivs ist klar bestimmbar: Er ergibt sich aus den
Erwägungen des Rekursentscheids, namentlich aus dessen Zusammenfassung. Die
Vorinstanz bezeichnet in ihren Erwägungen nicht nur die partiell aufzuhebenden
Anordnungen und die konkrete Tragweite der Aufhebung, sondern legt auch fest,
dass die fragliche Fläche "nach § 138 f. PBG in die Neuzuteilung
einzubeziehen" sei. Die betreffenden Erwägungen haben auch ohne
ausdrücklichen Hinweis im Dispositiv an dessen Rechtskraft teil, weil sie für
das Verständnis des Dispositivs unerlässlich sind (VGr, 26. Oktober 2017,
VB.2017.00290, E. 4.3; RB 1968 Nr. 6; Alain Griffel, Kommentar VRG,
§ 28 N. 7; Donatsch, § 65 N. 16; die von den Beschwerdeführenden
angeführten Bundesgerichtsentscheide – etwa BGE 120 V 233 E. 1a
– schliessen diese Praxis nicht aus). Der angefochtene Entscheid ist demnach
formell nicht fehlerhaft. Die Unklarheit oder Unvollständigkeit des Dispositivs
wäre ohnehin grundsätzlich auf dem Weg der Erläuterung durch die entscheidende
Instanz selber zu beheben (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d
N. 24 f.) und führt – zumindest im Regelfall – für sich allein
genommen nicht zur Aufhebung des Entscheids durch die Rechtsmittelinstanz.
5.
In der Sache ist streitig, ob die fragliche Fläche nach
§ 58 AbtrG zurückgefordert werden kann oder nach § 138 Abs. 1
und § 139 Abs. 3 PBG vom Mitbeteiligten 1 ohne Anspruch auf
Zuteilung eines Baugrundstücks in die Quartierplanmasse einzubringen ist.
5.1
Nach
§ 58 Abs. 1 AbtrG entsteht ein Rückforderungsanspruch für abgetretene
Rechte erstens, wenn das abgetretene Recht nicht innerhalb von zwei Jahren ab
der Abtretung genutzt wird, "ohne dass sich hinreichende Gründe hiefür
anführen lassen" (lit. a), und zweitens bei Zweckentfremdung (lit. b).
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz wird die zweckwidrige Verwendung des Rechts
nicht doppelt geregelt, weil sich lit. a nicht auf diese bezieht, sondern
auf zwei Formen der Nichtnutzung: die Nichterstellung des öffentlichen Werks,
für die das betreffende Recht abgetreten wurde, sowie die Nichtnutzung des
abgetretenen Rechts für das Werk.
5.2
5.2.1
Im vorliegenden Fall wurde die Abtretung im Jahr 1957 vereinbart. Ein
Rückforderungsanspruch käme grundsätzlich unter folgenden Voraussetzungen
infrage:
(1)   Er
entstand neu während einer fortbestehenden Nichtnutzung oder durch eine neu
eingetretene Zweckentfremdung bei bisheriger Nichtnutzung, weil das abgetretene
Recht bisher wegen hinreichender Gründe im Sinn von § 58 Abs. 1
lit. a AbtrG nicht genutzt wurde und diese Gründe nun wegfielen,
(2)   oder
er entstand durch eine früher eingetretene Nichtnutzung des abgetretenen
Rechts, für die keine hinreichenden Gründe bestanden, oder durch eine früher
eingetretene Zweckentfremdung, und eine Verjährung kann ihm nicht entgegengehalten
werden,
(3)   oder
er entstand (nach bisheriger abtretungskonformer Nutzung) durch eine neu
eingetretene Nichtnutzung oder Zweckentfremdung, die ihn noch auszulösen
vermag.
5.2.2
Der letzterwähnte Fall kann von vornherein ausgeschlossen werden, weil die
abtretungskonforme Nutzung vorliegend über 60 Jahre gedauert hätte und
eine spätere Zweckentfremdung jedenfalls nach einer so langen Zeitspanne nicht
zur Rückübertragung führen kann. Zur Rückübertragung aufgrund von Art. 102
Abs. 1 lit. c des Enteignungsgesetzes vom 20. Juni 1930 (EntG,
SR 711) hielt das Bundesgericht fest, diese werde ausgeschlossen, wenn die
enteigneten Rechte während einer gewissen Zeit in Gebrauch mit dauerhaftem
Charakter für das betreffende Werk standen (vgl. BGE 120 Ib 496 E. 3b).
Dies muss auch für das Zürcher Recht gelten. Darauf weist hin, dass § 58
AbtrG keine Rückforderung bei einer nachträglichen Einstellung des Werks oder
des Gebrauchs des abgetretenen Rechts vorsieht; daraus kann geschlossen werden,
dass auch die nachträgliche Zweckentfremdung keine Rückforderung nach sich
zieht und § 58 Abs. 1 lit. b AbtrG entsprechend nur die
ursprüngliche Zweckentfremdung meint.
5.2.3
Die Beschwerdeführenden machen sinngemäss geltend, dass eine der ersten
beiden Fallkonstellationen vorliegt. In beiden Fällen setzt die Rückforderung
voraus, dass das abgetretene Recht bisher nicht (oder nicht zweckentsprechend)
genutzt wurde; die Beschwerdeführenden bringen vor, dass die bisherige Nutzung
der streitigen Fläche nicht dem in den Abtretungsverträgen genannten Zweck
entspreche. Der hinreichende Grund für den Aufschub der zweckentsprechenden
Nutzung, den die erstgenannte Konstellation voraussetzt, liegt gemäss den
Beschwerdeführenden in der Verzögerung der normaliengerechten Erschliessung
bzw. des Quartierplans. Ihnen zufolge ist mit dem Erlass des Quartierplans
dieser Grund nun dahingefallen; zugleich ergebe sich aus dem Quartierplan, dass
das abgetretene Land nicht für den vorgesehenen Zweck gebraucht werde, weil es
nicht dem Grundstück der M-Strasse zugeschlagen werde. Eventualiter machen die
Beschwerdeführenden geltend, dass die zweitgenannte Konstellation vorliege,
weil der Mitbeteiligte 1 keine Verjährungseinrede vorgebracht habe und
eine allfällige Verjährung daher nicht berücksichtigt werden dürfe.
5.2.4
Der Beschwerdegegner geht hingegen davon aus, dass weder die bisherige
Verwendung der streitigen Fläche noch deren Einbringen in die Quartierplanmasse
als Nichtnutzung oder Zweckentfremdung einzustufen ist. Eventualiter bringt er
vor, dass die Verjährung eingetreten ist und wirksam geltend gemacht wurde. Die
Vorinstanz hob die Rückübertragung auf, weil die streitige Fläche
abtretungskonform genutzt worden sei; subsidiär stützte sie sich ebenfalls auf
die Verjährung eines allfälligen Rückforderungsanspruchs.
5.2.5
Im Folgenden ist erstens zu prüfen, ob in der bisherigen Verwendung der
streitigen Fläche eine Nichtnutzung oder Zweckentfremdung im Sinn von § 58
Abs. 1 AbtrG zu sehen ist. Diese Frage wird verneint (E. 5.3). Im
Sinn von Eventualbegründungen wird hierauf einerseits geprüft, ob die
Verjährungseinrede wirksam geltend gemacht wurde, und anderseits, ob der
Rückforderungsanspruch noch vorgebracht werden kann, weil bisher hinreichende
Gründe für eine Nichtnutzung vorlagen (E. 5.4).
5.3
5.3.1
In Bezug auf die bisherige Verwendung der fraglichen Fläche ist
vorauszuschicken, dass die Beschwerdeführenden ihre Tatsachenbehauptung, wonach
dieses Land nicht bereits nach 1959, sondern erst in den 1980er- oder
1990er-Jahren asphaltiert worden sei, erst vor dem Verwaltungsgericht – sogar
erst in der Replik – und damit verspätet vorgebracht haben. Die Frage ist
jedoch ohnehin nicht relevant, da die folgenden Erwägungen unabhängig davon
gelten, ob die Fläche ursprünglich mit Kies bedeckt war und erst später
asphaltiert wurde.
5.3.2
Zunächst ist mit der Vorinstanz festzuhalten, dass es sich beim fraglichen
Land um den Bestandteil einer öffentlichen Strasse handelt. Es gehört nicht nur
zur Parzelle der M-Strasse, sondern bildet auch gemäss der Legaldefinition der
Strasse einen Strassenbereich: Nach § 3 Ingress des Strassengesetzes vom
27. September 1981 (StrG, LS 722.1) gehören in erster Linie die Flächen
für den fliessenden und ruhenden öffentlichen und privaten Verkehr zur Strasse.
Im vorliegenden Fall wird die streitige Landfläche im Wesentlichen für
Parkplätze und zu einem geringen Teil für ein Trottoir genutzt. Die nicht
genutzte Fläche an der Verzweigung mit der M-Halde, deren Abgrenzung wohl den
fliessenden Verkehr auf die Fahrbahn der M-Strasse lenken soll, vermag die Einstufung
als Strasse nicht infrage zu stellen (weshalb auch offenbleiben kann, ob sie
als Platz im Sinn von § 1 StrG gelten könnte). Dasselbe gilt auch vom
Umstand, dass die Zufahrt zur Garage des Beschwerdeführers 3 über die
streitige Fläche führt. Wie die Vorinstanz ausführt, bedarf es nach
zürcherischem Recht keiner förmlichen Widmung der Strasse (BGr, 15.
August 2012, 5A_348/2012, E. 4.3.2 f.; VGr, 9. Mai
2012, VB.2011.00730, E. 5.3.1; VGr, 10. Mai 2000, VB.2000.00025,
E. 4b/cc).
Demnach ist die fragliche Fläche als
aufzuhebende
öffentliche Strasse im Sinn von § 138 Abs. 1 und § 139 Abs. 3
PBG zu qualifizieren. Dafür kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden
nicht vorausgesetzt werden, dass die Strasse insgesamt aufgehoben wird; es ist
kein Grund ersichtlich, weshalb § 138 Abs. 1 und § 139
Abs. 3 PBG nicht auf die nicht mehr gebrauchten Strassenflächen anwendbar
sein sollten, wenn Strassen zum Beispiel verkürzt, verschmälert oder begradigt
werden sollen.
5.3.3
Allein daraus, dass die fragliche Fläche zu einer öffentlichen Strasse
gehört, kann allerdings noch nicht geschlossen werden, dass die abgetretenen
Rechte bisher zweckkonform verwendet wurden. Die Beschwerdeführenden stützen
ihre entgegengesetzte Ansicht auf die Abtretungsverträge vom 11. Dezember
1957), denen zufolge die Abtretungen für einen "Teilausbau der
M-Strasse" erfolgten, wobei ein Ausbau bis auf 12 m Gesamtbreite
vorgesehen war (jeweils Ziff. 1 f.). Die Stadt K sollte auf eigene
Kosten "die an den öffentlichen Grund fallende Abtretungsfläche zu
Fahrbahn oder Trottoir" ausbauen, wobei sie "bezüglich des
vorgesehenen und weiteren Ausbaues der M-Strasse an keinen Zeitpunkt
gebunden" sein sollte (jeweils Ziff. 4). Es fragt sich, ob eine
Nichtnutzung oder Zweckentfremdung der abgetretenen Fläche vorliegt, weil diese
weitestgehend nicht für die Fahrbahn oder ein Trottoir verwendet wurde.
5.3.4
Dieser Interpretation steht zum einen das damalige Vorgehen der Beteiligten
entgegen: Gemäss den Verträgen sollte der Stras­senausbau vor der Mutation
durch das Vermessungsamt und der Eigentumsübertragung erfolgen (jeweils
Ziff. 3), doch wurde diese Reihenfolge nicht eingehalten; in der
Mutationsurkunde wurde schliesslich auf "den späteren Ausbau der
M-Strasse" verwiesen. Die Verpflichtung der Stadt K in Ziff. 4
der Abtretungsverträge, die Abtretungsfläche "zu Fahrbahn oder
Trottoir" auszubauen, war anscheinend mit Blick auf das damalige
Strassenprojekt formuliert worden. Die Vertragsparteien einigten sich jedoch in
der Folge offenbar darauf, Mutation und Eigentumsübertragung vorzunehmen, ohne
die Vollendung des Teilausbaus der M-Strasse abzuwarten. Jedenfalls kann unter
diesen Umständen nicht angenommen werden, dass ein Ausbau, der vom
ursprünglichen Strassenprojekt abwich, eine Nichtnutzung oder Zweckentfremdung
des abgetretenen Rechts darstellt.
5.3.5
Dasselbe lässt sich zum andern aus dem damals verfügten Quartierplanrevers
schliessen: Die Abtretungsverträge wurden im Zusammenhang mit der
Baubewilligung für das heute noch bestehende Einfamilienhaus auf der heutigen
Parzelle Kat.-Nr. 03 abgeschlossen. Die Bewilligung vom 4. Oktober
1957 machte den Baubeginn vom Eintrag einer öffentlich-rechtlichen
Eigentumsbeschränkung im Grundbuch abhängig, wonach der jeweilige Eigentümer
"die für diese Parzelle mangels eines rechtskräftigen Quartierplanes
entstehenden Folgen, sowie die ihm aus der Aufstellung und Durchführung eines
solchen erwachsenden Beschränkungen, Verpflichtungen und Kosten zu
übernehmen" habe und wonach der Bauherr unter anderem verpflichtet sei,
"das zum Bau der projektierten Quartierstrasse nötige Land
abzutreten" (Ziff. I/1). Die Baubewilligung wurde unter dem Vorbehalt
berechtigter quartierplanrechtlicher Einwendungen erteilt. Die Baubewilligung
behielt also einen allfälligen späteren Quartierplan vor. Daraus folgt, dass
auch die Abtretungsverträge dem Quartierplanverfahren nicht vorgreifen sollten
und konnten. Sie konnten und sollten die Festsetzung der Erschliessung durch
diesen Quartierplan nicht präjudizieren. Demnach ist nicht von einer
vertragswidrigen Nutzung der Fläche auszugehen, wenn der Ausbau der M-Strasse
nicht gemäss den ursprünglichen Plänen erfolgte.
5.3.6
Im Übrigen würde es den Beschwerdeführenden auch nicht helfen, wenn die
bisherige Nutzung als Nichtnutzung oder Zweckentfremdung zu begreifen wäre, wie
sich aus den folgenden Erwägungen ergibt.
5.4
Wenn eine
Nichtnutzung oder Zweckentfremdung vorläge, weil das abgetretene Land nicht für
Fahrbahn oder Trottoir der M-Strasse verwendet wurde, wäre der
Rückforderungsanspruch grundsätzlich verjährt.
5.4.1
Nach § 58 Abs. 1 lit. a AbtrG kann die Rückforderung erhoben
werden, wenn der Enteigner binnen zweier Jahre das öffentliche Werk nicht in
Angriff oder das enteignete Recht hierfür nicht in Anspruch genommen hat. In
Bezug auf die Zweckentfremdung des enteigneten Rechts nach lit. b dieser
Bestimmung nennt das Gesetz keine Frist, doch kann daraus nicht abgeleitet
werden, dass die auf diesen Grund gestützte Rückforderung ohne zeitliche
Beschränkung gelten soll (vgl. auch BGE 87 I 91 zu Art. 102 Abs. 1
lit. c EntG). Vielmehr verjähren öffentlich-rechtliche Ansprüche im
Interesse der Rechtssicherheit auch ohne entsprechende gesetzliche Anordnung
durch Zeitablauf (VGr, 13. November 2003, VB.2003.00273 [= RB 2003
Nr. 38], E. 2b mit weiteren Hinweisen). Die beiden Tatbestände von §
58 Abs. 1 AbtrG (sowie die Rückforderung von Mehrwertbeiträgen nach
§ 58 Abs. 2 in Verbindung mit § 17 AbtrG) sind aufgrund ihres
systematischen Zusammenhangs koordiniert auszulegen. Wie die Vorinstanz
zutreffend festgehalten hat, unterliegt damit auch die Rückforderung wegen
Zweckentfremdung nach § 58 Abs. 1 lit. b AbtrG der Verjährung.
Dabei kann hier offenbleiben, wann diese Verjährungsfrist zu laufen beginnt (ob
mit der Zweckentfremdung selbst oder in Analogie zu § 58 Abs. 1
lit. a AbtrG nach zwei Jahren, wie die Vorinstanz annimmt) und ob eine
mehr als zwei Jahre dauernde Nichtnutzung die Berufung auf eine später
vorgenommene Zweckentfremdung ausschliesst (oder ob diese während der
entsprechenden Verjährungsfrist noch zulässig ist).
5.4.2
Laut der Vorinstanz verjähren die Rückforderungsansprüche in Analogie zu
den Entschädigungsforderungen aus materieller Enteignung zehn Jahre nach ihrer
Entstehung; der Beschwerdegegner erwähnt zudem die fünfjährige absolute
Verjährungsfrist nach Art. 105 Abs. 2 EntG. Die Gesetzgebung der
anderen Kantone sieht unterschiedliche Verjährungs- oder Verwirkungsfristen
vor, soweit die Frage geregelt wird, wobei zudem die unterschiedliche Regelung
der Fristen für die Entstehung des Rückforderungsanspruchs mitzuberücksichtigen
ist. Jedenfalls gemäss den gesetzlich vorgesehenen Fristen und Verjährungs-
oder Verwirkungsvorschriften kann die Rückübertragung nirgends länger als
während rund 30 Jahren nach der Expropriation gefordert werden (was selbst
unter Einbezug der Regelungen für künftige Erweiterungen bestehender Werke
gilt). Die Dauer der Verjährungsfrist kann hier offengelassen werden: Wenn die
bisherige Nutzung als Nichtnutzung oder Zweckentfremdung zu bewerten wäre,
hätte die Verjährungsfrist spätestens zwei Jahre nach der Eigentumsübertragung
zu laufen begonnen, und nach fast sechzig Jahren wäre im Zeitpunkt der
Rückforderung die Verjährung auf jeden Fall eingetreten gewesen. Der vom
Beschwerdegegner angeführte Zeitpunkt, in dem festgestanden habe, dass der
Expropriationszweck wegen veränderter Verhältnisse aus rechtlichen Gründen
nicht mehr würde verwirklicht werden können, spielt im vorliegenden
Zusammenhang keine Rolle.
5.4.3
Die Beschwerdeführenden bringen allerdings vor, dass gemäss der Praxis die
Verjährung im öffentlichen Recht nur auf Einrede des Staats und nicht von Amts
wegen zu beachten ist, wenn eine Privatperson Schuldnerin ist. Der
Mitbeteiligte 1 habe die Verjährungseinrede nicht erhoben, und ihre
Geltendmachung durch den nur mittelbar betroffenen Beschwerdegegner sei nicht
beachtlich.
Die genannte Praxis dient dem Schutz der Privaten (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 775). Hier liegt allerdings kein Fall
vor, in dem der Staat und eine Privatperson sich in einem Zweiparteienverfahren
gegenüberstehen. Die Rückforderung wurde im Rahmen der Überarbeitung des
Quartierplans als Begehren nach § 155 Abs. 3 PBG eingebracht. Im
Quartierplanverfahren hat der Gemeindevorstand die Interessen aller Quartierplangenossen
gleich zu berücksichtigen und mit den öffentlichen Interessen in Einklang zu
bringen (vgl. auch VGr, 17. Mai 2018, VB.2017.00626, E. 1.3 mit
weiteren Hinweisen, zur Rechtsmittellegitimation der Gemeinden zwecks
treuhänderischer Vertretung des Interessenausgleichs der Grundeigentümer).
Daraus kann allerdings nicht ohne Weiteres geschlossen werden, dass der
Gemeindevorstand im Interesse der übrigen Quartierplangenossen die
Verjährungseinrede erheben muss. Dagegen ist die Verjährungseinrede des Beschwerdegegners
zu beachten: Die Quartierplangenossen sind unmittelbar von den Festsetzungen
des Quartierplans betroffen (vgl. VGr, 20. Mai 2009, VB.2008.00520, E. 2)
und daher zu allen Einreden befugt, die ihnen einen Nutzen bringen.
5.5
Die
Beschwerdeführenden berufen sich allerdings auf § 58 Abs. 1
lit. a AbtrG: Es hätten bis zum Erlass des Quartierplans hinreichende
Gründe für die Nichtnutzung vorgelegen. Sie machen damit sinngemäss geltend,
dass der Rückforderungsanspruch zuvor noch gar nicht entstanden sei.
5.5.1
Es fragt sich, ob beim Vorliegen hinreichender Gründe die Verjährungsfrist
nicht zu laufen beginnt, wie die Beschwerdeführenden sinngemäss annehmen, oder
ob es sich um eine Einwendung des Exproprianten handelt. Ginge man von Ersterem
aus, wäre sodann zu prüfen, ob einer Berufung auf hinreichende Gründe im Sinn
von § 58 Abs. 1 lit. a AbtrG nicht ebenfalls zeitliche Schranken
zu setzen sind. So verzichtete der Bundesgesetzgeber auf die Möglichkeit der
Fristverlängerung aus hinreichenden Gründen, weil er sie angesichts der
längeren Fristen des Bundesrechts von höchstens 25 Jahren (Art. 102
Abs. 1 lit. b EntG) nicht für notwendig hielt (Botschaft vom
21. Juni 1926 zum Entwurfe eines Bundesgesetzes über die Enteignung, BBl
1926 II 1 ff., 102); darin kann ein Hinweis darauf gesehen
werden, wie lange allfällige Gründe für einen Aufschub der Rückforderung als
hinreichend angesehen werden können. Das Gebot der Verhältnismässigkeit eines
Eingriffs in die Eigentumsgarantie (Art. 26 in Verbindung mit Art. 36
Abs. 3 BV) sowie die Rechtssicherheit sprechen dafür, dass die Berufung
auf hinreichende Gründe für den Aufschub des Werks oder die Nutzung der
enteigneten Rechte dafür einerseits und das Rückforderungsrecht anderseits beim
Fehlen einer entsprechenden gesetzlichen Regelung nach einer bestimmten
Zeitspanne – angebracht erschienen 30 Jahre – verwirken. Die genannten
Fragen können hier indessen offenbleiben, weil das Vorbringen ohnehin nicht
erfolgreich sein kann.
5.5.2
Ein hinreichender Grund dafür, dass die abgetretenen Rechte nicht für das
öffentliche Werk – nämlich den Vollausbau der M-Strasse – benutzt wurden,
könnte hier nur im Aufschub des Quartierplans liegen, worauf sich die
Beschwerdeführenden denn auch berufen. Auch unter diesem Gesichtspunkt kann die
unter den Beteiligten umstrittene Frage offenbleiben, ab welchem Zeitpunkt
feststand, dass die M-Strasse nicht auf die ursprünglich projektierte Breite
bzw. nicht auf der westlichen Seite ausgebaut würde.
5.5.3
Wenn das Ausbleiben des Quartierplans als hinreichender Grund für den
Aufschub des Werks und damit der Rückforderung aufgefasst wird, wäre es
widersprüchlich, zugleich die quartierplanrechtliche Behandlung der streitigen
Fläche als Zweckentfremdung zu qualifizieren. Wird eine aufzuhebende
öffentliche Strasse nach § 138 Abs. 1 und § 139 Abs. 3 PBG
in die Quartierplanmasse eingebracht, kann dies weder als Nichtnutzung noch als
Zweckentfremdung aufgefasst werden: Der Quartierplan bezweckt die Ermöglichung
einer der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechenden Nutzung (§ 123
Abs. 1 PBG); als wesentliches Mittel hierzu ist die Landumlegung
vorgesehen (vgl. namentlich §§ 126, 138 ff. PBG; Walter Haller/Peter
Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999,
N. 364). Der Einbezug des Strassengrundstücks in die Quartierplanmasse
dient der Erschliessung mit Blick auf die Neuzuteilung.
Massgeblich
dafür, ob das fragliche Land seinem Zweck entsprechend genutzt wird, ist daher
nicht seine reale Zuteilung durch den Quartierplan (vgl. auch VGr,
7. Dezember 2017, VB.2017.00433, E. 7.3.2; RB 1985 Nr. 89
E. 2).
Die Anwendung der Bestimmungen über den Quartierplan hängt
zudem nicht von der Art des Landerwerbs ab.
5.5.4
Werden die Flächen auch rechnerisch nicht benötigt, folgt ein
Zuteilungsanspruch aus § 139 Abs. 3 PBG. Ob und unter welchen
Voraussetzungen in diesem Fall ein Rückforderungsanspruch gegeben sein könnte,
braucht hier nicht beantwortet zu werden, weil die fragliche Fläche rechnerisch
jedenfalls benötigt wird. (Im Übrigen werden hier die 14 m
2
,
die für das Trottoir zur Parzelle der M-Halde geschlagen werden, sogar real
benötigt.) Dies zeigt sich daran, dass die Quartierplangenossen Land für die
Erschliessung abzutreten haben. Dass die fragliche Fläche in die
Quartierplanmasse einbezogen wird und daher ihre reale Verwendung nicht mehr
massgeblich ist, unterscheidet den vorliegenden Fall auch vom Sachverhalt des
Bundesgerichtsentscheids, auf den sich die Beschwerdeführenden stützen, in dem
das Bundesgericht eine Rückforderung infolge einer Zweckentfremdung bejahte
(BGE 120 Ib 496 E. 3; dazu Marco Borghi, Die Rückforderung
enteigneter Grundstücke: ein missachtetes Recht, Baurecht 1995, Heft 3,
S. 59 ff.).
5.6
Zusammengefasst:
Im bisherigen Gebrauch der streitigen Fläche ist keine Nichtnutzung oder
Zweckentfremdung im Sinn von § 58 AbtrG zu sehen. Selbst wenn dies jedoch
der Fall wäre, so wäre grundsätzlich ein Rückforderungsanspruch verjährt und
die Verjährungseinrede des Beschwerdegegners beachtlich. Nicht zum Erfolg führt
auch eine Berufung auf § 58 Abs. 1 lit. a AbtrG mit der Begründung,
die Verjährungsfrist habe bisher nicht zu laufen begonnen, weil eine allfällige
Nichtnutzung sich auf hinreichende Gründe im Sinn dieser Bestimmung stützen
konnte: Selbst wenn dies grundsätzlich noch vorgebracht werden könnte, käme als
hinreichender Grund nur der Aufschub des Quartierplanverfahrens infrage; der
Einbezug des Lands in die Quartierplanmasse kann jedoch nicht als Nichtnutzung
oder Zweckentfremdung bezeichnet werden. Ein Rückforderungsanspruch aus
§ 58 AbtrG kann demnach nicht geltend gemacht werden.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführenden berufen sich auf eine Verletzung der Eigentumsgarantie
(Art. 26 BV). Sie stossen sich daran, dass sie das 1959 für 60 Fr./m
2
abgetretene Land nun als Mehrzuteilung im Sinn von § 145 PBG für
1'950 Fr./m
2
zurücknehmen sollen. Weder der Quadratmeterpreis
der Abtretung im Jahr 1959 noch jener der Mehrzuteilung gemäss Quartierplan
werden als solche bemängelt.
6.2
Betrachtet
man die beiden Vorgänge separat, ist den Beschwerdeführenden beide Male kein
Schaden entstanden. Die Beschwerdeführenden beanstanden allerdings die
Belastung, die sich aus der Kombination der beiden Massnahmen ergebe. Diese
könnte zur Folge haben, dass die Beschwerdeführenden von der Wertsteigerung des
nun an sie zurückfallenden Bodens zwischen 1959 und 2018 nur teilweise
profitieren bzw. die Wertsteigerung teilweise abgeschöpft wird. Allerdings sind
nur rund 24 % bzw. 3 % der Gesamtflächen der Parzellen betroffen. Der
Unterschied zwischen den Beträgen als solchen wäre zudem um die Teuerung und den
Zinseffekt zu korrigieren. Sodann werden den Beschwerdeführenden die gemäss den
Abtretungsverträgen verrechneten Mehrwert- und Trottoirbeiträge indexiert
zurückerstattet (vgl. Quartierplan J, Technischer Bericht, Anhang A,
S. 18 f.), und auch ihnen würden im Fall der Rückübertragung etwas
grössere Landabtretungen auferlegt. Schliesslich wäre mitzuberücksichtigen,
dass die Abtretung im Jahr 1959 eine Voraussetzung für den Bau des
Einfamilienhauses auf der heutigen Parzelle Kat.-Nr. 03 bildete. Insgesamt
ist kein relevanter Schaden ersichtlich. Im Übrigen richten die
Beschwerdeführenden ihre Forderung sinngemäss nicht gegen die
Quartierplangenossen, sondern gegen die Stadt K, welche die Konsequenzen
daraus zu tragen habe, dass sich ihre Vorhersagen über die Verwendung der
abgetretenen Landfläche nicht verwirklichten.
7.
7.1
Aufgrund
der obigen Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Mit der folgenden Erwägung
und der Aufnahme einer entsprechenden Anordnung ins Dispositiv wird dem
Anliegen der Beschwerdeführenden und der Vorinstanz nach Klärung des Gehalts
des vor­instanzlichen Entscheids Rechnung getragen.
7.2
Mit der
Abweisung der Beschwerde wird der vorinstanzliche Entscheid aufrechterhalten,
der Folgendes vorsieht: Der Rekurs gegen den Stadtratsbeschluss vom 4. Juli
2018 betreffend Festsetzung des Quartierplans J und (implizit) den
Genehmigungsbeschluss der Baudirektion vom 15. Oktober 2018 wurde im Sinn
des Rekursantrags gutgeheissen. Dies bedeutet, dass die Rückübertragung von
Land der öffentlichen M-Strasse an die Grundstücke Kat.-Nr. 03 und 04 der
Beschwerdeführenden aufgehoben wird. Die betreffende Fläche wird in Anwendung
von § 138 Abs. 1 und § 139 Abs. 3 PBG als aufzuhebende
öffentliche Strasse ohne Begründung eines Anspruchs auf Neuzuteilung eines
Baugrundstücks der Quartierplanmasse zugeteilt, wodurch die Realzuteilung
gemäss dem "Neuen Bestand" des Quartierplans nicht infrage gestellt
wird. Der Mitbeteiligte 1 hat entsprechend die Landabtretungen, die Mehr-
und Minderzuteilungen sowie den Kostenverteiler des Quartierplans anzupassen.
Wie die Vorinstanz zu Recht und unbestrittenermassen festgehalten hat, ist der
gesamte Kostenverteiler neu festzusetzen – also in Bezug nicht nur auf die
Parteien, sondern auch auf die am Rechtsmittelverfahren nicht beteiligten
Quartierplangenossen –, weil die Rechtsmittelerhebung die Rechtskraft des
Kostenverteilers insgesamt hindert (RB 1997 Nr. 70). Die reale Zuteilung
der streitigen Fläche zu den Grundstücken Kat.-Nr. 03 und 04 (unter
Vorbehalt der 14 m
2
, die als Trottoir zur Parzelle der M-Halde
geschlagen werden) ist unbestritten und nicht Gegenstand des
Rechtsmittelverfahrens.
7.3
Die reale
Zuteilung der streitigen Fläche zu den Grundstücken Kat.-Nr. 03 und 04
sollte gemäss dem zweiten Entwurf des Quartierplans nicht zu einem Geldausgleich
durch die Beschwerdeführenden, sondern zu einer Landumlegung im Grenzbereich
zwischen den Parzellen Kat.-Nr. 04 und 06 (und zum Geldausgleich durch die
Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 06) führen. Die Beschwerdeführenden
beantragten zusammen mit der Rückübertragung auch den Verzicht auf diese
Landumlegung. Dieses letztere Begehren wurde ebenfalls berücksichtigt mit der
Begründung, aufgrund der Rückübertragung werde auf die Landumlegung verzichtet
(Quartierplan J, Technischer Bericht, Anhang B, S. 2 f.).
Mit der Aufhebung der Rückübertragung ist somit der materielle Grund für die
Berücksichtigung des Begehrens entfallen. Der Verzicht auf die Landumlegung ist
jedoch nicht Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens: Die Beschwerdeführenden
haben weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfahren je vorgebracht, eventualiter
sei diese Landumlegung durchzuführen (ebenso wenig wie sie andere Alternativen
zur Zuteilung der streitigen Landflächen gegen Geld aufgeworfen haben).
Angesichts dessen und mangels eines genügend engen sachlichen Zusammenhangs ist
nicht von Amts wegen darauf zurückzukommen. Damit ist der Verzicht auf die
Landumlegung rechtskräftig geworden. Es ist hier nicht weiter darauf
einzugehen, mit welchen rechtlichen Mitteln die Landumlegung verwirklicht
werden könnte, falls die Beschwerdeführenden und die Eigentümerin der Parzelle
Kat.-Nr. 06 dies wünschen sollten. Grundsätzlich käme sowohl eine
Anpassung des Quartierplans als auch rechtsgeschäftliches Handeln infrage.
8.
8.1
Die
Gerichtskosten sind den Beschwerdeführenden aufzuerlegen, unter solidarischer
Haftung für die jeweils anderen Anteile (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 14 VRG). Aufgrund der
Verteilung der streitigen Landfläche auf die beiden Parzellen sind den Beschwerdeführenden 1
und 2 je ein Achtel und dem Beschwerdeführer 3 drei Viertel der Gerichtskosten
aufzuerlegen. Die Gerichtsgebühr ist nach dem Zeitaufwand, den Schwierigkeiten
des Falls und dem Streitwert festzulegen (§ 65a Abs. 1 VRG). Die zu
behandelnden Rechtsfragen sind als komplex zu bezeichnen, der Streitwert für
die Beschwerdeführenden ist auf insgesamt Fr. 469'950.- (241 m
2
à
Fr. 1'950.-) abzüglich die anzurechnenden Trottoir- und Mehrwertbeiträge
zu beziffern. Etwas ermässigend wirken sich die Synergien mit dem
Klageverfahren VK.2018.00006 aus (Plüss, § 13 N. 36). Nach § 3
Abs. 1 und § 4 Abs. 1 der (hier übergangsrechtlich noch
anwendbaren) Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August
2010 (OS 65, 991) ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 12'000.- festzusetzen.
8.2
8.2.1
Nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG ist die unterliegende Partei
oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihrer
Gegnerschaft zu verpflichten, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter
Sachfragen oder schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den
Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (dazu Plüss, § 17 N. 34).
Rechtsfragen gelten in der Regel als schwierig, wenn auch rechtskundige
Personen sie nicht ohne Weiteres beantworten können, weil eine klare
gesetzliche Regelung fehlt, die Praxis der Behörden widersprüchlich oder die
relevante Frage in Lehre und Rechtsprechung umstritten ist (Plüss, § 17
N. 38). Bei notwendigem besonderem Aufwand im Rahmen einer internen
Vertretung werden die erforderlichen Verfahrenskosten in der Regel geringer
veranschlagt als beim Beizug einer externen Vertretung (VGr, 7. Februar
2019, VB.2018.00395, E. 5.4; Plüss, § 17 N. 72).
8.2.2
Den unterliegenden Beschwerdeführenden ist eine Parteientschädigung zu
versagen. Der Beschwerdegegner ist zwar nicht durch einen externen
Rechtsbeistand vertreten, doch waren wegen der Komplexität des Streitfalls
aufwendige Darlegungen schwieriger Rechtsfragen nötig, die den Beizug einer
externen Vertretung gerechtfertigt hätten (vgl. Plüss, § 17 N. 49).
Dies gilt namentlich, weil die massgebliche Gesetzesnorm auslegungsbedürftig
war und weder auf Materialien noch auf Rechtsprechung noch auf Literatur zurückgegriffen
werden konnte, anhand derer die sich stellenden Rechtsfragen hätten beantwortet
werden können. Dem Beschwerdegegner ist daher zulasten der Beschwerdeführenden
eine angemessene Parteientschädigung für seine interne Vertretung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
Der
Stadtratsbeschluss vom 4. Juli 2018 und die Genehmigungsverfügung der
Baudirektion vom 15. Oktober 2018 sind aufgehoben, soweit sie die
Rückübertragung von Land der öffentlichen M-Strasse an die Grundstücke
Kat.-Nr. 03 und 04 der Beschwerdeführenden vorsehen. Der
Mitbeteiligte 1 ist angewiesen, die betreffenden Flächen rechnerisch als
aufzuhebende öffentliche Strasse ohne Begründung eines Anspruchs auf
Neuzuteilung eines Baugrundstücks der Quartierplanmasse zuzuteilen und die
Landabtretungen, die Mehr- und Minderzuteilungen sowie den Kostenverteiler des
Quartierplans anzupassen. Die Sache wird zum neuen Entscheid im Sinn der
Erwägungen an den Mitbeteiligten 1 zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    12'000.--;       die übrigen Kosten betragen:
Fr.        500.--
Zustellkosten,
Fr.    12'500.--
Total der Kosten.
3.    Die
Kosten werden zu je einem Achtel den Beschwerdeführenden 1 und 2 sowie zu
drei Vierteln dem Beschwerdeführer 3 auferlegt, unter solidarischer
Haftung füreinander, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses
Urteils.
4.    Die
Beschwerdeführenden werden gemäss dem Verteilschlüssel in
Dispositiv-Ziffer 3 und je unter solidarischer Haftung füreinander
verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 4'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft
dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an: …