zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00065 · 2025-07-10 · de

Unterschutzstellung | Zulässigkeit des Verzichts auf die Unterschutzstellung einzelner Bauten bei einer schutzwürdigen Siedlung. Eine Auswahl scheidet aus, wenn eine Gebäudegruppe als solche (sog. Ensemble) oder ein ganzes Orts- bzw. Quartierbild im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG schutzwürdig erscheint. Infrage kommt der Erhalt bloss einzelner Bauten einer Siedlung, wenn der Zusammenhang der Bauten weniger auf einem räumlich-ästhetischen Zusammenspiel als vielmehr auf einer gemeinsamen sozialgeschichtlichen Vergangenheit beruht. Wäre aber Letzteres der Fall, dann wären diejenigen Bauten, die nicht in ihrer Substanz erhalten werden sollen, aus dem Inventar zu entlassen (E. 5.2). Das Baurekursgericht durfte angesichts der besonderen architektonischen Qualitäten wie auch der sozial- und wirtschaftshistorischen Bedeutung der Siedlung ohne Rechtsverletzung von einem sehr hohen Eigenwert ausgehen. Dass die Schutzwürdigkeit der Siedlung auch auf dem räumlich-ästhetischen Zusammenspiel der Bauten beruht, steht nicht generell infrage. Mithin erscheint die Gebäudegruppe als solche schutzwürdig, womit alle einzelnen Bauten des Ensembles Schutzobjekte sind (E. 5.5). Das Baurekursgericht ging – kohärent mit den beiden Gutachten und ohne Widerspruch zum Entscheid des Mitbeteiligten – zu Recht von einem sehr hohen Situationswert aus (E. 6). Das öffentliche Interesse an der Unterschutzstellung (auch) der Blöcke B und C überwiegt die privaten Interessen der Beschwerdeführerin bzw. die einer Unterschutzstellung entgegenstehenden öffentlichen Interessen deutlich (E. 7.4). Die im Schutzvertrag geregelte Möglichkeit der Erweiterung der Bauten "gemäss der Regelbauweise" ist mit einem korrekt festgelegten Schutzumfang der streitbetroffenen Siedlung nicht vereinbar (E. 8). Abweisung im Sinne der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 10.07.2025 VB.2024.00065
Zurich Verwaltungsgericht 10.07.2025 VB.2024.00065
Zurigo Verwaltungsgericht 10.07.2025 VB.2024.00065

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00065
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00065
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.07.2025
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Unterschutzstellung
Zulässigkeit des Verzichts auf die Unterschutzstellung einzelner Bauten bei einer schutzwürdigen Siedlung.
Eine Auswahl scheidet aus, wenn eine Gebäudegruppe als solche (sog. Ensemble) oder ein ganzes Orts- bzw. Quartierbild im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG schutzwürdig erscheint. Infrage kommt der Erhalt bloss einzelner Bauten einer Siedlung, wenn der Zusammenhang der Bauten weniger auf einem räumlich-ästhetischen Zusammenspiel als vielmehr auf einer gemeinsamen sozialgeschichtlichen Vergangenheit beruht. Wäre aber Letzteres der Fall, dann wären diejenigen Bauten, die nicht in ihrer Substanz erhalten werden sollen, aus dem Inventar zu entlassen (E. 5.2).
Das Baurekursgericht durfte angesichts der besonderen architektonischen Qualitäten wie auch der sozial- und wirtschaftshistorischen Bedeutung der Siedlung ohne Rechtsverletzung von einem sehr hohen Eigenwert ausgehen. Dass die Schutzwürdigkeit der Siedlung auch auf dem räumlich-ästhetischen Zusammenspiel der Bauten beruht, steht nicht generell infrage. Mithin erscheint die Gebäudegruppe als solche schutzwürdig, womit alle einzelnen Bauten des Ensembles Schutzobjekte sind (E. 5.5).
Das Baurekursgericht ging – kohärent mit den beiden Gutachten und ohne Widerspruch zum Entscheid des Mitbeteiligten – zu Recht von einem sehr hohen Situationswert aus (E. 6).
Das öffentliche Interesse an der Unterschutzstellung (auch) der Blöcke B und C überwiegt die privaten Interessen der Beschwerdeführerin bzw. die einer Unterschutzstellung entgegenstehenden öffentlichen Interessen deutlich (E. 7.4).
Die im Schutzvertrag geregelte Möglichkeit der Erweiterung der Bauten "gemäss der Regelbauweise" ist mit einem korrekt festgelegten Schutzumfang der streitbetroffenen Siedlung nicht vereinbar (E. 8).
Abweisung im Sinne der Erwägungen.
Stichworte:
ANFECHTBARKEIT
EIGENWERT
ENERGETISCHE SANIERUNG
ENSEMBLE
GRAD DER SCHUTZWÜRDIGKEIT
INTERESSENABWÄGUNG
LÄRMBELASTUNG
SCHUTZVERTRAG
SIEDLUNG
SITUATIONSWERT
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
ZWISCHENBESCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
§ 203 Abs. 1 lit. c PBG
§ 205 PBG
§ 19a Abs. 2 VRG
§ 41 Abs. 3 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2024.00065
Urteil
der 1.
Kammer
vom 10. Juli 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident Daniel Schweikert (Vorsitz),
Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter José Krause,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
Baugenossenschaft A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Zürcher Heimatschutz ZVH,
Beschwerdegegner,
und
Gemeinderat Embrach,
vertreten durch RA C,
Mitbeteiligter,
betreffend
Unterschutzstellung,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 21. Februar 2022 stellte der
Gemeinderat Embrach die – im Eigentum der Baugenossenschaft A stehende –
Siedlung SILU auf den Grundstücken Kat.‑Nrn. 01, 02 und 03 mit den
Adressen D-Strasse 04, E-Strasse 05, 06, 07, 08, 09, 010 und 011
sowie F-Strasse 012 und 013 in Embrach mit verwaltungsrechtlichem Vertrag
unter Schutz. Die Publikation im kantonalen Amtsblatt erfolgte am 4. März
2022.
II.
Hiergegen erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingabe
vom 4. April 2022 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit
Entscheid vom 14. Dezember 2023 hiess das Baurekursgericht den Rekurs gut,
hob den Beschluss des Gemeinderats Embrach vom 21. Februar 2022 auf und
wies die Sache "zur Überarbeitung des Schutzvertrages bzw. des Erlasses
einer Schutzverfügung und erneuten Beschlussfassung im Sinne der
Erwägungen" an die Vorinstanz zurück.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob die Baugenossenschaft A
mit Eingabe vom 1. Februar 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich und beantragte, es sei der Entscheid des Baurekursgerichts vom 14. Dezember
2023 aufzuheben und der Beschluss des Gemeinderates vom 21. Februar 2022
betreffend Unterschutzstellung zu bestätigen und es sei der Beschwerdeführerin
eine angemessene Prozessentschädigung zuzusprechen.
Am 14. Februar 2024 beantragte das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort
vom 4. März 2024 beantragte der Gemeinderat Embrach, die Beschwerde sei –
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners –
gutzuheissen. Dementsprechend sei der angefochtene Rekursentscheid der Vorinstanz
vom 14. Dezember 2023 aufzuheben und es sei der erstinstanzliche
Genehmigungsbeschluss des Mitbeteiligten zu bestätigen, unter gleichzeitiger
Neuverlegung der vorinstanzlichen Verfahrenskosten. Mit Beschwerdeantwort vom 7. März
2024 beantragte der Zürcher Heimatschutz ZVH, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Mit Vernehmlassung vom 20. März
2024 bzw. Replik vom 21. März 2024 hielten der Gemeinderat Embrach bzw.
die Baugenossenschaft A an ihren Anträgen fest. Mit Duplik vom 16. April
2024 hielt der Zürcher Heimatschutz ZVH seinerseits an seinen Anträgen fest,
woraufhin sich die Baugenossenschaft A wiederum mit Stellungnahme vom 13. Mai
2024 vernehmen liess. Nach Abschluss der Schriftenwechsels erstattete der
Zürcher Heimatschutz ZVH am 8. November 2024 eine neue Eingabe "wegen
neuen Tatsachen, die dem Beschwerdegegner erst vor kurzem in Zusammenhang mit
einem anderen Verfahren bekannt geworden sind". Dazu äusserte sich die Baugenossenschaft A
mit Eingabe vom 22. November 2024. Der Zürcher Heimatschutz ZVH liess sich
hierzu wiederum mit Stellungnahme vom 9. Dezember 2024 vernehmen. Die Baugenossenschaft A
und der Gemeinderat Embrach äusserten sich in der Folge nicht mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
1.2.1
Angefochten ist ein Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts.
Rückweisungsentscheide gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide (VGr,
25. Mai 2021, VB.2021.00045, E. 1.2.2 mit Hinweis). Sie sind jedoch
ausnahmsweise als Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren Instanz, an
welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr
verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung des höherinstanzlich
Angeordneten dient (vgl. BGE 142 II 20 E. 1.2; 138 I 143
E. 1.2). Dies ist etwa dann nicht der Fall, wenn die untere Instanz ihr
Ermessen ausüben kann oder ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat
(Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a
N. 64 f. mit Hinweisen).
1.2.2
Die Vorinstanz verpflichtete die Beschwerdeführerin dazu, den
verwaltungsrechtlichen Vertrag zu überarbeiten bzw. für die Blöcke B und C
einen dem Schutzziel angemessenen Schutzumfang mit Substanzerhalt (äusseres
Erscheinungsbild in seiner Materialisierung, Primärkonstruktion, Erschliessung,
Raumstruktur) festzulegen.
Da mithin immer noch ein Spielraum des Mitbeteiligten besteht
– etwa hinsichtlich Details der Unterschutzstellung der Blöcke B und C,
aber auch betreffend die Konkretisierung des Schutzumfangs der übrigen Blöcke –,
stellt der angefochtene Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid dar, der
nur unter den in Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG) genannten Voraussetzungen anfechtbar ist. Die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht ist mithin nur zulässig, wenn der Rückweisungsentscheid einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (§ 41 Abs. 3 in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1
lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (§ 41
Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93
Abs. 1 lit. b BGG). Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG
hat das Verwaltungsgericht grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung
zu Art. 91–93 BGG zu beachten (VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387,
E. 1.1.1; 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Nach dem
Wortlaut von § 19a Abs. 2 VRG richtet sich die Anfechtung von
Zwischenentscheiden allerdings lediglich "sinngemäss" nach
Art. 91–93 BGG. Dies lässt dem Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen
Grad Raum für eine eigenständige Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG, der
trotz des darin enthaltenen Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche
Bestimmung darstellt. Deshalb kann sich im Rahmen der Anwendung von § 19a
Abs. 2 VRG unter Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar
erweisen, der vor Bundesgericht nach Art. 91–93 BGG nicht angefochten
werden könnte (vgl. Alain Griffel, Rekurs, in: Ders./Tobias Jaag [Hrsg.],
Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.
Gallen 2010, S. 52; Bertschi,
§ 19a N. 8 ff.).
1.2.3
Ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93
Abs. 1 lit. a BGG ist zu bejahen, wenn eine Gemeinde, die sich nach
Art. 50 der Bundesverfassung (BV) auf die Gemeindeautonomie berufen kann,
durch den Rückweisungsentscheid gezwungen würde, den von ihr als falsch
erachteten Vorgaben für die Erteilung einer Baubewilligung Folge zu leisten
(vgl. VGr, 13. April 2022, VB.2021.00635, E. 1.3). Sie darauf zu
verweisen, später ihren eigenen Entscheid anzufechten, erscheint unzumutbar
(vgl. BGE 133 II 409 E. 1.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGr,
9. November 2023, 1C_64/2023, E. 1.5; vgl. zum Ganzen jüngst VGr, 16. Januar
2025, VB.2024.00110, E. 1). Demgegenüber stellt die Verteuerung oder
Verlängerung des Verfahrens für sich grundsätzlich keinen irreparablen Nachteil
dar (BGE 140 V 282 E. 4.2; 140 II 315 E. 1.3.1; 136 II 165 E. 1.2.1;
134 III 188 E. 2.2). Im vorliegenden Fall hat der Mitbeteiligte keine
Beschwerde erhoben. Für die Beschwerdeführerin stellt die Anfechtung des Schutzentscheids
im Sinne von § 205 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG), der – sollte sie sich mit dem Mitbeteiligten nicht (erneut) im
Sinne von § 205 lit. d PBG vertraglich einigen können – mittels
Verfügung nach § 205 lit. c PBG zu ergehen hätte, und die damit
verbundene Verlängerung des Verfahrens keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
im Sinne von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG
und Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG dar. Der Beschwerdeführerin würde
dagegen der Rechtsweg – hinsichtlich der Frage, ob die Blöcke B und C
in der Substanz erhalten werden müssen, sowie hinsichtlich des Schutzumfangs –
offenstehen.
Allerdings würde die Gutheissung der Beschwerde einerseits
sofort einen Endentscheid herbeiführen. Andererseits ist die Rückweisung auch –
was kumulativ erforderlich ist (BGE 143 III 290 E. 1.4; Bertschi,
§ 19a N. 53) – mit einem bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für
ein weitläufiges Beweisverfahren verbunden. Zwar liegen mit den Gutachten
relevante Sachverhaltserhebungen bereits vor. Der Mitbeteiligte hätte aber
weitere Abklärungen vorzunehmen und könnte die Sache nur mittels eines neuen
verwaltungsrechtlichen Vertrags regeln, sofern die Beschwerdeführerin
einverstanden ist. Ansonsten muss er (erstmals) verfügen. Damit ist die
Voraussetzung gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a
Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG – im Lichte der
eigenständigen Auslegung des Verwaltungsgerichts – vorliegend erfüllt.
1.2.4
Damit liegt ein anfechtbarer Zwischenentscheid vor.
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Streitbetroffen
ist die Frage der Rechtmässigkeit der Unterschutzstellung der – auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 in Embrach situierten – Siedlung
SILU. Diese Grundstücke sind gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der
Gemeinde Embrach vom 13. Dezember 2021 (BZO) der Quartiererhaltungszone Q4
zugewiesen. Die Siedlung besteht aus den fünf Gebäuden Vers.‑Nrn. 014
(Block C; F-Strasse 012/013), 015 (Block A; E-Strasse 05), 016 (Block
D1; E-Strasse 06–08), 017 (Block B; D-Strasse 04) und 018 (Block D2; E-Strasse 09–011).
2.2
Das
Streitobjekt ist im Inventar der Heimat- und Denkmalschutzobjekte von
kommunaler Bedeutung unter der Inventarnummer 019 eingetragen; seit dem Jahr
2015 ist es dort als kantonales Schutzobjekt deklariert. Die
Denkmalpflege-Kommission des Kantons Zürich (Kantonale
Denkmalpflege-Kommission; KDK) zog im Jahr 2013 in Betracht, die Siedlung für
die Inventaraufnahme als kantonales Schutzobjekt vorzuschlagen. Am
3. September 2015 reichte die Beschwerdeführerin ein Provokationsbegehren
ein. Mit Gutachten vom 2. Februar 2016 gelangte die KDK zum Schluss, es
handle sich um ein Schutzobjekt von kommunaler Bedeutung. Das Verfahren wurde
der Gemeinde Embrach zur Schutzabklärung überwiesen.
Mit Beschluss vom 21. Februar 2022 stellte der
Gemeinderat Embrach die Siedlung mit verwaltungsrechtlichem Vertrag unter
Schutz. Bezüglich der Blöcke A, D1 und D2 wurde festgelegt, dass die
Gebäudesubstanz sowie die bauzeitliche Erscheinung der Fassaden zu erhalten
seien. Erweiterungen könnten gemäss der Regelbauweise erfolgen. Eine
Erweiterung habe in der gleichen Sprache, Form und Materialität zu erfolgen,
sodass die Siedlung übergeordnet nach wie vor als Einheit erscheine. Block B
dürfe ersetzt werden. Die städtebauliche Setzung des Gebäudes sowie dessen Höhe
hätten sich an der ursprünglichen Baute zu orientieren. Beibehalten werden
müsse auch die Formensprache mit der klar ersichtlichen Grundgeometrie und der
mehrfach abgestuften Fassadenabwicklung sowie der Horizontalität. Block C
dürfe ebenfalls ersetzt werden. Das Gebäude könne zur Verbesserung der
Lärmproblematik schmaler und länger gestaltet werden. Beibehalten werden müsse
auch die Ablesbarkeit der Erschliessungstypologie mit äusserer Erschliessung und
Laubengang.
3.
Der Mitbeteiligte macht geltend, dass der Beschwerdegegner
in die Erarbeitung des Schutzvertrages eingebunden gewesen sei und dann einen
Gesinnungswandel gehabt habe. Der Beschwerdegegner bestreitet dies.
Zu Recht machen weder die Beschwerdeführerin noch der
Mitbeteiligte geltend, dass auf den Rekurs des Beschwerdegegners wegen
Treuwidrigkeit nicht einzutreten gewesen wäre. Vom Vorliegen einer vom
Beschwerdegegner selbst begründeten, vertraglichen Verpflichtung gegenüber der
Beschwerdeführerin oder dem Mitbeteiligten, welcher der Beschwerdegegner
treuwidrig zuwiderhandeln würde (vgl. VGr, 19. Juni 2025, VB.2024.00665,
E. 1.3.2), ist nicht auszugehen. Bei den Akten liegt eine E-Mail vom
25. Januar 2022, in der mit G ein bereits damals ehemaliges
Vorstandsmitglied des Beschwerdegegners der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin
in Bezug auf die bereits abgeschlossene Planung erklärt, es sei kein Rekurs zu
erwarten; soweit er sich erinnere, mache der Beschwerdegegner aus prinzipiellen
Gründen keine Rekursverzichtserklärungen.
Inwiefern diese Umstände – wie der Mitbeteiligte fordert –
bei der materiellen Beurteilung im vorliegenden Verfahren zu berücksichtigen
sein sollen, ist nicht ersichtlich.
4.
In materieller Hinsicht beanstandet die Beschwerdeführerin,
die Schutzwürdigkeit sei im Kontext der gesamten Siedlung zu betrachten und
nicht für die einzelnen Gebäude zu bestimmen, wie dies das Baurekursgericht
getan habe. Das Baurekursgericht habe den Grad der Schutzwürdigkeit falsch
bestimmt. Sie moniert, dass die im Gang befindlichen Renovierungen entgegen dem
Baurekursgericht unproblematisch seien, und wendet sich gegen die Erwägung des Baurekursgerichts,
dass die Möglichkeit zur Erweiterung der Bauten ersatzlos zu streichen sei.
Sodann macht sie sinngemäss geltend, das Baurekursgericht habe unzutreffend
erwogen, dass ein Abbruch der Blöcke B und C nur zulässig wäre, wenn diese
aus dem Inventar entlassen würden. Schliesslich bringt sie vor, dass es nicht
verhältnismässig wäre, die Blöcke B und C umfassend unter Schutz zu
stellen.
5.
5.1
5.1.1
Als Schutzobjekte des Natur- und Heimatschutzes in Betracht fallen unter
anderem Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als wichtige Zeugen
einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche
erhaltenswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich
mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung (§ 203
Abs. 1 lit. c PBG). In der Praxis werden diese beiden Eigenschaften
als Eigenwert und als Situationswert bezeichnet. Während sich der Eigenwert auf
die Bedeutung des Bauwerks selbst bezieht, bezeichnet der Situationswert den
Wert eines Objekts, der sich in Bezug auf seine Stellung in der gesamten
Umgebungsstruktur ergibt (vgl. Josua Raster/Thomas Wipf in: Christoph Fritzsche
et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024
[Zürcher Planungs- und Baurecht], S. 364; Walter Engeler, Das Baudenkmal
im schweizerischen Recht, Zürich/St.
Gallen 2008, S. 139 und 205). Die Schutzwürdigkeit
eines Objekts kann sich nicht nur aus einem hohen Eigen- oder Situationswert,
sondern auch aus deren Zusammenspiel ergeben (
RB 1997 Nr. 73
).
5.1.2
Die Zeugeneigenschaft allein reicht für eine Unterschutzstellung allerdings
nicht; es muss sich um einen "wichtigen" Zeugen handeln. Bei der
Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als "wichtiger Zeuge" zu
qualifizieren ist oder ob es seine Umgebung "wesentlich mitprägt",
hat die Behörde eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte
Gesamtbeurteilung vorzunehmen, welche den kulturellen, geschichtlichen,
künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks
mitberücksichtigt (BGE 120 Ia 270 E. 4a; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 364).
5.1.3
Der Schutz von Objekten im Sinne von § 203 PBG erfolgt mittels
Schutzmassnahmen im Sinne von § 205 PBG. Die Schutzmassnahmen verhindern
Beeinträchtigungen der Schutzobjekte, stellen deren Pflege und Unterhalt sicher
und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an. Ihr Umfang ist jeweils örtlich
und sachlich genau zu umschreiben (§ 207 Abs. 1 PBG). Die Bejahung
der Schutzwürdigkeit eines Objekts führt nicht zwingend zur Anordnung von
Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, sondern nur dann,
wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu
gewichten ist als entgegenstehende öffentliche und private Interessen.
Eigentumsbeschränkungen zum Schutz von Baudenkmälern liegen allgemein im
öffentlichen Interesse. Wie gewichtig dieses Interesse ist und in welchem
Ausmass es den denkmalpflegerischen Schutz eines Objekts verlangt, ist bei der
Prüfung der Verhältnismässigkeit im Einzelfall zu beurteilen (BGr, 9. Juni
2020, 1C_368/2019, E. 11.3). Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind
die denkmalpflegerischen und allfällige weitere Erhaltungsinteressen gegen die
dagegen gerichteten städtebaulichen, finanziellen und weiteren Anliegen
abzuwägen. Die zuständige Behörde hat dabei insbesondere unterschiedlich
weitreichende Schutzanordnungen (z.
B. eine teilweise Unterschutzstellung, Ergänzungsbauten
sowie allfällige Nutzungskonzepte) vertieft zu prüfen und die erforderliche
Interessenabwägung unter Berücksichtigung aller übrigen einzelfallrelevanten
Faktoren vorzunehmen (zum Ganzen VGr, 23. November 2023, VB.2022.00624, E. 7.2).
Für die Klärung dieser denkmalpflegerischen Fragen kann
sie ein Fachgutachten einholen (§ 7 Abs. 1 VRG). Macht sie von dieser
Möglichkeit Gebrauch, kommt einem solchen Fachgutachten eine massgebliche
Bedeutung zu. Ein vollständiges, nachvollziehbares und schlüssiges, von
Behörden eingeholtes Gutachten geniesst einen erhöhten Beweiswert. Die Behörde
darf von einem solchen Gutachten nicht ohne triftige Gründe abweichen. Ein
Grund zum Abweichen liegt namentlich dann vor, wenn das Gutachten Irrtümer,
Lücken oder Widersprüche enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines Gutachtens
in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint (
RB 1982 Nr. 35
; BGE 136 II 539
E. 3.2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 146 f.; Regina
Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A.,
Zürich/St.
Gallen
2021, Rz. 775).
Aufgabe des Gutachtens im
Bereich des Denkmalschutzes ist es, die im Inventar enthaltenen Hinweise zu
vertiefen und genauer abzuklären. Ein Gutachten liefert die als
Entscheidgrundlage dienenden Fakten. Es hat das Objekt so weit zu beschreiben,
dass die Frage der Schutzwürdigkeit beantwortet werden kann (VGr,
23. November 2023, VB.2022.00624, E. 5.1 mit Hinweisen).
5.1.4
Was die gerichtliche Überprüfungsbefugnis im Zusammenhang mit
Unterschutzstellungen betrifft, geht die Rechtsprechung von folgenden
Grundsätzen aus: Ob eine Baute im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c
PBG einer Unterschutzstellung bedarf, ist zu einem erheblichen Teil
Rechtsfrage. Ob ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c
PBG vorliegt, ist mithin vom Gericht und nicht von Expertinnen und Experten zu
entscheiden (BGr, 3. Juli 2023, 1C_123/2022, 1C_133/2022, E. 5.4).
Ebenso ist der Grad der Schutzwürdigkeit eine Rechtsfrage (vgl. BRGE III Nr. 0034/2023
vom 8. März 2023, E. 6.3.1 = BEZ 2025 Nr. 1).
Soweit es sich dabei um Ermessensfragen handelt, hat das
Baurekursgericht trotz der bei der Ermessenskontrolle gebotenen Zurückhaltung
eine eigenständige Beurteilung vorzunehmen, zu der es denn auch – als mit
Fragen der Denkmalpflege vertrautes Gremium – in der Lage ist. Das
Verwaltungsgericht mit seiner gemäss § 50 Abs. 1 i.
V.
m. § 20 Abs. 1 lit. a VRG
von vornherein auf Rechtskontrolle beschränkten Überprüfungsbefugnis hat den
Entscheidungsspielraum beider Vorinstanzen zu beachten. Es hat namentlich zu prüfen,
ob die für die Unterschutzstellung zuständige Verwaltungsbehörde
beziehungsweise die Rekursinstanz alle wesentlichen Gesichtspunkte vollständig
und gewissenhaft untersucht und gewürdigt hat (VGr, 23. November 2023,
VB.2022.00624, E. 4.3).
Auch die vorzunehmende Interessenabwägung ist grundsätzlich
eine vom Baurekursgericht und vom Verwaltungsgericht überprüfbare Rechtsfrage.
Bei der Bewertung und Gewichtung der sich gegenüberstehenden Interessen
bestehen jedoch in verschiedener Hinsicht Beurteilungsspielräume, welche in
erster Linie von der Gemeinde auszufüllen sind. Bei der Anwendung der §§ 203
und 205 PBG ist zu berücksichtigen, dass den Gemeinden im Bereich des Natur-
und Heimatschutzes eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zukommt, die
unter dem Schutz der Gemeindeautonomie (Art. 85 Abs. 1 der Verfassung
des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV]) steht (VGr,
23. November 2023, VB.2022.00624, E. 7.3; BGr, 2. Februar 2006,
1P.504/2005, E. 3.3; vgl. auch BGE 145 I 52 E. 3.6).
5.2
Gemäss dem
Bundesgericht entspricht der Schutz einzelner Bauteile ohne Rücksicht auf das
Zusammenwirken von Innerem und Äusserem den heutigen Auffassungen von
Denkmalschutz nicht mehr (BGE 118 Ia 384 E. 5e; vgl. zu diesem
Urteil: Raster/Wipf, S. 359). Entsprechendes lässt sich auf eine
schutzwürdige Siedlung und das Zusammenwirken verschiedener Bauten übertragen.
Bereits im Jahr 2011 erwog das
Verwaltungsgericht Folgendes: Kommen mehrere Objekte aus einer Epoche für eine
Unterschutzstellung infrage, ist es aus Gründen der Verhältnismässigkeit
grundsätzlich geboten, eine Auswahl zu treffen und die in Beachtung aller
Umstände für die Unterschutzstellung am besten geeigneten Bauten zu schützen (RB 1989
Nr. 67). Bei dieser Würdigung steht den zuständigen Behörden ein
erheblicher Ermessensspielraum zu. Sie können dabei insbesondere auf Merkmale
abstellen, welche das Gebäude in einer anderen denkmalschützerisch
massgeblichen Hinsicht auszeichnen.
Eine Auswahl scheidet hingegen aus,
wenn
eine Gebäudegruppe als solche (sog. Ensemble)
oder ein ganzes Orts- bzw.
Quartierbild im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG schutzwürdig
erscheint (VGr, 4. Mai 2011, VB.2011.00135, E. 5.4.1; vgl. RB 1989
Nr. 66). Infrage kommt der Erhalt bloss einzelner Bauten einer Siedlung,
wenn der Zusammenhang der Bauten weniger auf einem räumlich-ästhetischen
Zusammenspiel als vielmehr auf einer gemeinsamen sozialgeschichtlichen
Vergangenheit beruht (VGr, 4. Mai 2011, VB.2011.00135, E. 5.4.3).
Wäre aber Letzteres der Fall, dann wären
diejenigen Bauten, die nicht in ihrer Substanz erhalten werden sollen, aus dem
Inventar zu entlassen (vgl. VGr, 19. Juni 2025, VB.2023.00603,
VB.2023.00611, E. 8; 4. Mai 2011, VB.2011.00135, E. 5).
5.3
5.3.1
Gemäss dem angefochtenen verwaltungsrechtlichen Vertrag wird die Siedlung
als Gebäudegruppe bzw. Ensemble im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c
PBG unter Schutz gestellt.
5.3.2
Es ist zwischen den Parteien unbestritten, dass die Siedlung – als Ensemble
in der Architektursprache der Nachkriegsmoderne – ein wichtiger Zeuge ist und
zumindest eine hohe Schutzwürdigkeit und einen mittleren Situationswert
aufweist (Der Gemeinderat Embrach war von einem Eigen- und Situationswert
ausgegangen, ohne diesbezüglich den Grad der Schutzwürdigkeit zu bestimmen).
Die Vorinstanz – die einen
Augenschein durchführte – erwog, der Eigenwert und der Situationswert der
Siedlung seien als sehr hoch zu qualifizieren.
5.4
Gemäss dem
Gutachten der KDK vom 2. Februar 2016 ist die Siedlung eine typische
Gebäudegruppe der Nachkriegsmoderne. Ihre Architektur und ihre Umgebungsgestaltung
böten "hohe gestalterische und funktionale Qualitäten". Die Bauten
der Gebäudegruppe seien "architekturgeschichtlich wichtig in der Gemeinde
Embrach". Es sei in städtebaulicher Hinsicht ein "einheitliches
Ensemble verwirklicht" worden, das sich aus unterschiedlich
dimensionierten Gebäuden zusammensetze. Es handle sich mit den unterschiedlich
hohen und langen Gebäudetypen um ein "frühes und herausragendes Beispiel
einer Wohnsiedlung in differenzierter Bauweise im Kanton Zürich, wie sie danach
zunehmend Verbreitung gefunden habe". In der Anordnung der Gebäude sei
einerseits eine räumlich ausgewogene Gruppierung geschaffen und andererseits
eine für die Bauaufgabe sinnvolle Orientierung erreicht worden. Hinsichtlich
der architektonischen Gestaltung betont das Gutachten, dass die vier
Gebäudetypen wiederholte, doch differenzierte Erkennungsmerkmale zeigen würden
("seitlich abgestufte Fassadenabwicklungen und zu vertikalen Streifen
verbundene Balkonschichten zur Gliederung, offene Laubengänge und vorgesetzte
Treppenhaustürme im Sinne einer funktional betonten Erschliessung").
Durchgehende Gestaltungselemente seien die roten Sichtbacksteinfassaden und die
vorgefertigten Beton- bzw. Zementelemente der Balkon- und Laubengangbrüstungen,
die zur Einheitlichkeit und Zusammengehörigkeit beitragen würden. Zudem betont
das Gutachten die sozial- und wirtschaftshistorische Bedeutung der Siedlung, da
sie von der durch Swissair-Mitarbeitende eigens gegründeten
Wohnbaugenossenschaft gebaut worden sei, um dem Personal des nahen Flughafens
Zürich Wohnraum anzubieten. Der Flughafen habe in den Nachkriegsjahren einen
enormen Ausbau erfahren. Die Wohnsiedlung Embrach sei die erste der SILU
gewesen, der bis heute einige weitere gefolgt seien. Die wesentlichen Grundzüge
im Aussenraum, an den Fassaden und in den Grundrissen seien erhalten geblieben.
Das Gutachten der H GmbH
vom 14. Juni 2016 sieht im Streitobjekt, das dem sich ab den 1950er-Jahren
etablierenden differenzierten Siedlungsbau verpflichtet sei, einen Zeugen für
den Beginn der baulichen Entwicklung Embrachs – und damit einer bedeutenden
siedlungshistorischen Epoche Embrachs. Die Siedlung sei ein "wirtschafts-
und sozialhistorischer Zeuge der Swissair, die nicht nur mit dem boomenden
Flughafen Kloten, sondern auch mit den entstehenden Siedlungen für
Flughafenangestellte die umgebenden Gemeindestrukturen" geprägt habe,
sowie ein Zeuge einer "charakteristischen Siedlungstypologie der
Nachkriegszeit, die in Embrach durch ihre differenzierte Gebäudetypologie, ihre
Anordnung im Raum und die architektonische und baukünstlerische
Ausformung" besteche. Sie stelle in Embrach die einzige Siedlung der
frühen 1960er-Jahre dieser Typologie und dieser Qualität dar und zeichne sich
im Vergleich zu anderen SILU-Siedlungen durch ihre "herausragende
Bautypologie" aus. In seinem äusseren Erscheinungsbild sei das Hochhaus
Block A markant verändert worden. Die übrigen Gebäude seien zwar seit
ihrem Bestehen aussen renoviert worden, allerdings sei ihr äusseres
Erscheinungsbild weitgehend ablesbar geblieben. Die Umgebung und
Gartengestaltung sei mit ihren wesentlichen Elementen erhalten, sei aber in den
letzten Jahren "purifiziert" worden.
5.5
Die
Beschwerdeführerin selbst bringt vor, gemäss dem Gutachten sei die Siedlung zu
erhalten, wobei die städtebauliche Setzung, die Dimensionen
der einzelnen
Bauten
, die Erscheinung
der Gebäude
mit ihrer Materialisierung, die
verschiedenen Erschliessungsarten und insbesondere auch der Grünraum von
Bedeutung seien (Hervorhebung hinzugefügt).
Mit einer Unterschutzstellung ist – unabhängig davon, ob
sie auf einen Eigen- und/oder einen Situationswert zurückgeht – Substanzerhalt
verbunden, nicht bloss der Erhalt eines Ortsbildes (vgl. VGr, 4. März
2021, VB.2020.00618, VB.2020.00638, E. 4.1). Mit Blick auf die zitierten
Gutachten ist bereits hier festzuhalten, dass das Baurekursgericht – entgegen
der wenig substanziierten Kritik der Beschwerdeführerin, dass die Siedlung von
der KDK zwar als herausragend, nicht aber als wegweisend bezeichnet werde wie
eine andere Siedlung der Architekten – angesichts der besonderen
architektonischen Qualitäten wie auch der sozial- und wirtschaftshistorischen
Bedeutung der Siedlung ohne Rechtsverletzung von einem sehr hohen Eigenwert
ausgehen durfte (vgl. E. 5.4).
Dass die Schutzwürdigkeit der Siedlung auch auf dem
räumlich-ästhetischen Zusammenspiel der Bauten beruht, steht nicht generell
infrage. Selbst die Beschwerdeführerin geht von einem mittleren Situationswert
aus (vgl. dazu sogleich E. 4). Mithin erscheint – im Sinne der bisherigen
Praxis – die Gebäudegruppe als solche schutzwürdig, womit alle einzelnen Bauten
des Ensembles Schutzobjekte sind (vgl. E. 5.2).
6.
Der Grad des Situationswerts ist umstritten.
6.1
Gemäss dem
Baurekursgericht, das am 3. April 2023 einen Augenschein durchführte und
mit Fotografien dokumentierte, bilden die Bauten ein "bereits von Weitem
her einsehbares eindrückliches Ensemble". Die – weitgehend im
Originalzustand erhaltenen – Blöcke B und C seien nebst dem Haus A
die markantesten Bauten der Siedlung. Die Blöcke B und C bildeten
"die wichtigsten Elemente im Siedlungsgefüge".
Im Gutachten der KDK heisst es, als wesentliche
Gestaltungselemente hervorzuheben seien "die mehrfach abgestufte
Fassadenabwicklung besonders bei Block A (Hochhaus), die vorgesetzten
Treppenhaustürme und die Laubengänge besonders bei Block B und Block C,
die freistehenden Betonstützen mit quadratischem Querschnitt und geneigten
Stirnseiten der Schottenwände im Erdgeschoss von Block B, das durchgehende
Streifenmuster der Westfassaden von Block C sowie die kubischen
Eingangsvordächer bei den Blöcken D1 und D2."
Gemäss dem Gutachten der H GmbH liegt in der
räumlichen Anordnung der verschiedenen Wohnhaustypen, dem grossen durch den
Landschaftsarchitekten I gestalteten Freiraum, der freie und geschlossene
Räume geschaffen habe, die Siedlungsbauten über ein differenziertes Wegnetz
zueinander in Beziehung setzen und durch die Wahl der Bepflanzung den Raum in
der Umgebung verankern würden, "eine hohe städtebauliche wie räumliche
Qualität", die für Embrach einzigartig sei. Zudem wird ausgeführt, die
streitbetroffene Siedlung sei ein "Zeuge einer charakteristischen
Siedlungstypologie der Nachkriegszeit, die in Embrach durch ihre differenzierte
Gebäudetypologie, ihre Anordnung im Raum und die architektonische und
baukünstlerische Ausformulierung besticht".
6.2
Die
Argumentation der Beschwerdeführerin zur Relativierung des Situationswerts
überzeugt nicht, auch wenn die bauliche Umgebung nicht völlig bedeutungslos ist
(vgl. dazu auch Marco Koletsis, Baudenkmal, Voraussetzungen der
Unterschutzstellung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage im Kanton
Zürich, Zürich/St.
Gallen
2022, Rz. 286): Bereits aus dem Situationsplan im Gutachten der H GmbH
wird deutlich, dass allfällige neue Wohnbauten in der Nachbarschaft und neue
Industriebauten im – durch die F-Strasse getrennten – Osten der äusserst
grosszügigen Siedlung letztere nicht wesentlich beeinträchtigen können. Nicht
relevant für den Situationswert ist sodann, wie stark die angrenzende F-Strasse
befahren ist.
Nicht nachvollziehbar ist im
Übrigen die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass die Zusammengehörigkeit der
Siedlung nicht
mehr
offensichtlich sein soll – insbesondere auch, wenn
sie dabei den grossen Freiraum, der schon immer bestand und zum Situationswert
beiträgt, als trennend erwähnt. Die (bereits im Jahr 1880 in Landkarten
verzeichnete) E-Strasse durchquerte die Siedlung bereits bei der Erstellung
letzterer bzw. führte durch sie "als Haupterschliessung" hindurch.
6.3
Das
Baurekursgericht ging – kohärent mit den beiden Gutachten und ohne Widerspruch
zum Entscheid des Mitbeteiligten – zu Recht von einem sehr hohen Situationswert
aus.
7.
7.1
Nach dem
Gesagten müssten bezüglich der Blöcke B und C die rechtlichen
Voraussetzungen einer Inventarentlassung erfüllt sein (vgl. E. 5.2 und E. 5.5),
damit sich der Schutzvertrag halten liesse.
Daher ist im Lichte der festgestellten
Heimatschutzanliegen eine Abwägung zwischen den Schutzinteressen und
entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen vorzunehmen, was sich
bereits aus dem verfassungsmässigen Verhältnismässigkeitsgrundsatz ergibt (BGE 147
II 125 E. 8 mit Hinweisen; vgl. E. 5.1.3).
7.2
Es ist
bezüglich der gesamten Siedlung angesichts des sehr hohen Eigen- und
Situationswerts von sehr gewichtigen Schutzinteressen auszugehen. Bezüglich der
Blöcke B und C gilt dies gar in besonderem Masse. Einerseits verfügen sie
zu einem grossen Teil über originale Bausubstanz (vgl. E. 6.1; "Die
Blöcke B und C sind im Verlauf der Zeit verändert worden, wenn auch wenig.
Am auffälligsten sind die farblichen Veränderungen bei Block B und die
Lärmschutzmassnahme bei Block C."), andererseits erwähnt das
Gutachten der KDK insbesondere ihre Gestaltung als besonders prägend (vgl. E. 6.1).
Das Baurekursgericht sprach denn auch von den "markantesten Gebäuden der
Siedlung" und den "wichtigsten Elemente[n] im Siedlungsgefüge"
(vgl. E. 6.1).
7.3
7.3.1
Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig feststellte, können
die Gebäude der Siedlung nach einer Unterschutzstellung weiterhin zonenkonform
genutzt werden. Verdichtung ist gemäss den Aussagen der Beschwerdeführerin
"keineswegs" das Ziel. Ein Gutachten der J AG vom 23. November
2021 gelangt zum Schluss, dass sich das Tragwerk des Blocks B und jenes
des Blocks C robust bezüglich Tragsicherheit und Gebrauchstauglichkeit
präsentieren würden. Eingriffe in die sehr engmaschige Tragwerkstruktur würden
aber sehr schnell zu aufwändigen Verstärkungsmassnahmen – voraussichtlich bis
in die Fundation – führen. Mit dem Baurekursgericht ist festzuhalten, dass eine
Sanierung der sanitären Anlagen, Küchen und Oberflächen problemlos möglich ist.
7.3.2
Gegen die Unterschutzstellung sprechen grundsätzlich die Lärm- und
Energiesituation, die mangelnde Hindernisfreiheit, die Grösse und Anzahl der
bestehenden Zimmer sowie die finanziellen Interessen der Beschwerdeführerin im
Zusammenhang mit den technischen Herausforderungen einer Sanierung.
Zur Lärmsituation ist festzuhalten, dass die
Immissionsgrenzwerte (IGW) im Block B nur im 2.–6. Stock in je einer
einzigen Wohnung überschritten werden, und auch dort in einem Ausmass, das
selbst einer Ausnahmebewilligung bei einem Neubau nicht generell entgegenstehen
würde (vgl. Anhang 3 Ziff. 2 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember
1986 [LSV]). Beim Block C werden die IGW in beiden Stöcken in je 13
Zimmern – mit bis zu 6 dB (A) tagsüber und bis zu 8 dB (A) nachts –
überschritten. Die Werte bleiben indes deutlich unter dem Alarmwert
(vgl. Anhang 3 Ziff. 2 LSV). Bezüglich des Schallschutzes zwischen
den Wohnungen kommt ein Gutachten der K AG vom 24. November 2021 zum
Schluss, dass sich die heute dünnen Wohnungstrennwände gut mit Vorsatzschalen
akustisch sanieren liessen. Kaum verbessert werden könnten aber die
Geschossdecken (a.
a.
O.). Insgesamt fallen die
mit der Lärmsituation verbundenen Interessen nur mittelschwer ins Gewicht.
Zur energetischen Effizienz der Gebäude gilt es zu
berücksichtigen, dass gemäss dem Gutachten der K AG vom 24. November
2021 mit innenliegenden Vorrichtungen eine Verbesserung der Wärmedämmung
erreicht und so der Energieverbrauch reduziert werden kann. Im Übrigen ist
darauf hinzuweisen, dass die Rechtsprechung den Anliegen der energetischen
Sanierung kein hohes Gewicht zumisst. Es ist hinzunehmen, dass alte Bauten
regelmässig eine schlechtere Energiebilanz aufweisen als Neubauten. Begründet
wird dies im Wesentlichen damit, dass dieses Argument ansonsten stets zum
Abbruch von Denkmalschutzobjekten führen würde (VGr, 17. Januar 2019,
VB.2018.000103, E. 7.5.3; bestätigt mit BGr, 25. August 2020,
1C_128/2019, 1C_134/2019, E. 11). Bemerkungsweise ist festzuhalten, dass
mit dem Abbruch und Neubau der Gebäude – wie der Beschwerdegegner vor der Vorinstanz
zutreffend vorbrachte – eine nicht unerhebliche Menge an "grauer
Energie" (d.
h.
der "gesamte[n] Menge nicht erneuerbarer Primärenergie, die für alle
vorgelagerten Prozesse, vom Rohstoffabbau über Herstellungs- und
Verarbeitungsprozesse und für die Entsorgung, inkl. der dazu notwendigen
Transporte und Hilfsmittel, erforderlich ist" [Bundesamt für Energie BFE
[Hrsg.], Graue Energie von Neubauten, Ratgeber für Baufachleute, Bern 2017, S. 5])
verbraucht würde.
In Bezug auf den Aspekt der Hindernisfreiheit ist
festzuhalten, dass diesbezüglich gemäss dem Gutachten der L AG vom 27. November
2021 zweifellos Defizite bestehen und eine Verbesserung unter Erhaltung der
Raumstruktur nur sehr beschränkt möglich ist. Das diesbezügliche Interesse ist
nicht unerheblich, auch wenn das Baurekursgericht zutreffend ausführte, dass
für den Fall, dass keine Grundrissanpassungen erfolgen würden, auch keine
Anpassungen an die aktuellen Vorschriften notwendig seien.
Bezüglich der Raumgrösse geht es nicht darum, dass die in
§§ 302 ff. PBG festgelegten wohnhygienischen Anforderungen an die
Raumgrösse, die Raumhöhe, die Fensterfläche nicht erfüllt wären, sondern bloss
darum, dass die Raumgrössen der 3,5-Zimmer-Wohnungen angeblich nicht mehr dem
aktuellen Standard entsprechen. Das Bedürfnis der Beschwerdeführerin, mehr
Wohnungen mit einer grösseren Zimmeranzahl anzubieten, erscheint sodann – auch
mit Blick auf die vom Mitbeteiligten erwähnte Zielsetzung der
"durchmischten Wohnungs- und Bewohnerzusammensetzung" – zwar
nachvollziehbar; auch diesem Interesse ist indes höchstens ein mittleres
Gewicht zuzumessen. Nicht gefolgt werden kann dem Mitbeteiligten, soweit er mit
Blick auf das Ziel der Durchmischung gar an den mit einem allfälligen
Ersatzneubau einhergehenden höheren Mietzinsen ein öffentliches Interesse
geltend macht.
Zu den finanziellen Interessen der Beschwerdeführerin im
Zusammenhang mit dem hohen Sanierungsbedarf der Blöcke B und C ist
festzuhalten, dass gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung rein
finanzielle Interessen bei ausgewiesener Schutzwürdigkeit für sich genommen
nicht ausschlaggebend sein können (BGE 147 II 125 E. 10.4 mit
Hinweisen). Eine rentable und wirtschaftlich sinnvolle Nutzung der Gebäude
bleibt mit den anzuordnenden Schutzmassnahmen möglich. Die Beschwerdeführerin
wird auch künftig keine Probleme haben, die günstigen Wohnungen zu vermieten.
Mithin kann sie als private Genossenschaft ihrem Auftrag zur Bereitstellung von
qualitativ gutem und preiswertem Wohnraum auch im Rahmen einer Sanierung
nachkommen.
7.4
7.4.1
Die Lärmsituation, die Energiesituation, die mangelnde Hindernisfreiheit,
die Grösse und Anzahl der bestehenden Zimmer sowie die finanziellen Interessen
der Beschwerdeführerin fallen insgesamt nur mittelschwer ins Gewicht. Sie
vermögen das besonders grosse Interesse am Erhalt der zwei markanten Bauten mit
viel Originalsubstanz nicht auch nur annährend aufzuwiegen. Mit Blick auf den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz ist – in Anbetracht der legitimen Bedürfnisse
der Beschwerdeführerin hinsichtlich Hindernisfreiheit und Wohnungsgrössen –
betreffend die Erwägungen des Baurekursgerichts zu konkretisieren, dass im
Rahmen der Bestimmung des konkreten Schutzumfangs das Vergrössern/Zusammenlegen
einzelner Wohnungen, soweit die tragenden Elemente erhalten bleiben bzw. dies
im Rahmen einer Verstärkung der Tragestruktur möglich ist, nicht ausgeschlossen
erscheint, auch wenn die bestehende Raumstruktur jedenfalls im Grundsatz
erhaltenswert erscheint. Die Beschwerdeführerin würde dann die Kosten und den
Nutzen einer derartigen Sanierung abzuwägen haben.
Mithin überwiegt das öffentliche Interesse an der
Unterschutzstellung (auch) der Blöcke B und C die privaten Interessen der
Beschwerdeführerin bzw. die einer Unterschutzstellung entgegenstehenden
öffentlichen Interessen deutlich. Demnach stellt die strittige
Unterschutzstellung keinen unverhältnismässigen Eingriff in die
Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerin dar.
7.4.2
Selbst wenn man wie die Beschwerdeführerin von einem hohen Zeugniswert und
einem nur mittleren Situationswert ausginge, würden die – auch unter dieser
Prämisse gewichtigen – Schutzinteressen die gegenläufigen Interessen noch immer
deutlich überwiegen.
7.5
Die im
Rahmen des Unterschutzstellungsvertrags gewährte Möglichkeit, die Blöcke B
und C zu ersetzen, ist nicht haltbar.
8.
Im Schutzvertrag werden Erweiterungen der Bauten "gemäss
der Regelbauweise" allein unter der Voraussetzung zugelassen, dass sie
"in der gleichen Sprache, Form und Materialität" zu erfolgen haben,
sodass die Siedlung "übergeordnet nach wie vor als Einheit
erscheint".
Diese Regelung ist mit ihrem Verweis auf die Regelbauweise in
Kombination mit den wenigen, offen formulierten Kriterien "gleiche
Sprache, Form und Materialität sowie Einheit der Siedlung" deutlich zu
grosszügig und damit unverhältnismässig; damit hat die Gemeinde ihren aus der
Gemeindeautonomie abgeleiteten Beurteilungsspielraum bei der Anwendung von §§ 203
und 205 PBG überschritten. Mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip sind
deutlich differenziertere Regelungen erforderlich (vgl. VGr, 19. Juni 2025,
VB.2023.00603, VB.2023.00611, E. 11.5).
Die im Schutzvertrag geregelte Möglichkeit der Erweiterung
der Bauten "gemäss der Regelbauweise" ist mit einem korrekt
festgelegten Schutzumfang der streitbetroffenen Siedlung nicht vereinbar.
9.
Nur bemerkungsweise ist darauf hinzuweisen, dass die Erwägung
des Baurekursgerichts, dass die bereits erfolgten bzw. im Gang befindlichen
Sanierungen der Blöcke A, D1 und D2 nicht vor dem
Schutzabklärungsverfahren hätten erfolgen dürfen, korrekt ist. Bis zum
Abschluss der Schutzabklärung bzw. zur Rechtskraft der Unterschutzstellung war angesichts
der Gutachten ungewiss, inwiefern die innere Raumstruktur und die Ausstattung
vom Schutzumfang erfasst würden.
10.
10.1
Nach dem
Gesagten ist der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid im Ergebnis nicht zu
beanstanden, womit die Beschwerde im Sinne der Erwägungen abzuweisen ist.
10.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten je zur Hälfte der Beschwerdeführerin und dem
Mitbeteiligten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG). Die Beschwerdeführerin ist überdies zu
einer angemessenen Parteientschädigung an den Beschwerdegegner zu verpflichten
(§ 17 Abs. 2 und 3 VRG).
11.
Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren ist ein
Rückweisungsentscheid. Dieser ist als Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93
BGG zu qualifizieren und daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    295.--
Zustellkosten,
Fr. 5'295.--
Total der Kosten.
3.    Die
Kosten werden je zur Hälfte der Beschwerdeführerin und dem Mitbeteiligten
auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner
eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar
innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinne von Erwägung 11 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht.