zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00348 · 2024-03-14 · de

Zulassung als DaZ-Lehrperson | [Unbefristete Zulassung als DaZ-Lehrperson trotz fehlendem Lehrdiplom.] Gemäss § 29a Abs. 1 VSM benötigen Lehrpersonen, die Aufnahmeunterricht erteilen, an Aufnahmeklassen oder an Aufnahmeklassen Asyl unterrichten, ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson sowie den Abschluss eines zertifizierten Lehrgangs in DaZ für die Volksschule; Ausnahmen sind nicht (mehr) vorgesehen. Selbst wenn hier die in § 29 VSM statuierten Ausnahmeregelungen (analog) zur Anwendung gelangten, wovon Beschwerdegegner und Vorinstanz ausgehen, ist der Entscheid der Vorinstanzen, den Beschwerdeführer nicht als DaZ-Lehrperson zuzulassen, nicht zu beanstanden. So ist es nicht rechtsverletzend, wenn der Beschwerdegegner und die Vorinstanz auch die einzelfallweise Zulassung als DaZ-Lehrperson vom Vorhandensein eines anerkannten Lehrdiploms als Regelklassenlehrperson abhängig machen (zum Ganzen E. 2.1-3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 14.03.2024 VB.2023.00348
Zurich Verwaltungsgericht 14.03.2024 VB.2023.00348
Zurigo Verwaltungsgericht 14.03.2024 VB.2023.00348

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00348
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00348
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.03.2024
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Zulassung als DaZ-Lehrperson
[Unbefristete Zulassung als DaZ-Lehrperson trotz fehlendem Lehrdiplom.]
Gemäss § 29a Abs. 1 VSM benötigen Lehrpersonen, die Aufnahmeunterricht erteilen, an Aufnahmeklassen oder an Aufnahmeklassen Asyl unterrichten, ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson sowie den Abschluss eines zertifizierten Lehrgangs in DaZ für die Volksschule; Ausnahmen sind nicht (mehr) vorgesehen.
Selbst wenn hier die in § 29 VSM statuierten Ausnahmeregelungen (analog) zur Anwendung gelangten, wovon Beschwerdegegner und Vorinstanz ausgehen, ist der Entscheid der Vorinstanzen, den Beschwerdeführer nicht als DaZ-Lehrperson zuzulassen, nicht zu beanstanden. So ist es nicht rechtsverletzend, wenn der Beschwerdegegner und die Vorinstanz auch die einzelfallweise Zulassung als DaZ-Lehrperson vom Vorhandensein eines anerkannten Lehrdiploms als Regelklassenlehrperson abhängig machen (zum Ganzen E. 2.1-3).
Abweisung.
Stichworte:
AUSBILDUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
DAZ
EINZELFALLERMESSEN
ERMESSENSÜBERPRÜFUNG
LEHRDIPLOM
ZULASSUNG ALS DAZ-LEHRPERSON
ZULASSUNG ZUR LEHRTÄTIGKEIT
ZULASSUNGSVORAUSSETZUNGEN
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 5 VSM
Art. 29 Abs. 7 VSM
Art. 29a VSM
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2023.00348
Urteil
der 4. Kammer
vom
14. März 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A,
vertreten durch RA Dr. B,
Beschwerdeführer,
gegen
Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Zulassung
als DaZ-Lehrperson,
hat sich ergeben:
I.
A.
A
(geboren 1970) nahm im Jahr 2014 das Bachelorstudium "Quereinstieg
Primarstufe" an der Pädagogischen Hochschule der Fachhochschule
Nordwestschweiz (PH FHNW) auf. Mit Verfügungen vom 1. Juli 2015 und vom
30. Januar 2017 liess ihn das Volksschulamt des Kantons Zürich (VSA)
jeweils befristet als Primarlehrperson im Schulkreis C zu. Die Zulassungen
waren verbunden mit der Auflage, spätestens bis Ende Schuljahr 2018/2019 den
berufsintegrierten Studienteil des Studiengangs "Quest Primarstufe"
an der Pädagogischen Hochschule in Liestal zu absolvieren, ansonsten eine
weitere Anstellung ohne Lehrdiplom, auch als Vikar, nicht möglich sei. Auf
Gesuch der Schulleitung der Kreisschulbehörde C vom 24. März 2017 hin
genehmigte das VSA A ausserdem die Zulassung für den Unterricht in Deutsch als
Zweitsprache (DaZ) bis zum Ende des Schuljahrs 2018/2019.
B.
Weil A
Wiederholungsprüfungen in zwei Pflichtmodulen nicht bestanden und die maximale
Studiendauer überschritten hatte, wurde er im Mai 2021 vom Bachelorstudiengang
Primarstufe an der PH FHNW ausgeschlossen. Zuvor hatte er im Juli 2020 an
der Pädagogischen Hochschule Graubünden den Weiterbildungsabschluss
"Certificate of Advanced Studies [CAS] PHGR in DaZ" erworben.
C.
Am
13. September 2022 ersuchte A das VSA um unbefristete Zulassung als
DaZ-Lehrperson. Mit Verfügung vom 21. Dezember 2022 lehnte das VSA dieses
Gesuch ab und ordnete an, dass A wegen des fehlenden Lehrdiploms nicht zum
Erteilen von DaZ-Aufnahmeunterricht zugelassen werde und sein Einsatz als
DaZ-Lehrperson in der Gemeinde D zum nächstmöglichen Zeitpunkt hin beendet
werden müsse.
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs von A wies die
Bildungsdirektion mit Verfügung vom 16. Mai 2023 ab
(Dispositiv-Ziff. I), auferlegte dem Genannten die Kosten des Verfahrens
in Höhe von Fr. 541.- (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in
Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zu.
III.
Am 21. Juni 2023 führte A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien die
Verfügung des VSA vom 21. Dezember 2022 und jene der Bildungsdirektion vom
16. Mai 2023 aufzuheben und sei er unbefristet zu einer Tätigkeit als
DaZ-Lehrperson zuzulassen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das
VSA zurückzuweisen, subeventualiter ihm eine bis mindestens zum 31. Juli
2025 befristete Zulassung als DaZ-Lehrperson zu erteilen.
Die Bildungsdirektion verzichtete am 30. Juni 2023
auf Vernehmlassung. Das VSA beantragte mit Beschwerdeantwort vom 18. Juli
2023 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz
über Anordnungen des Beschwerdegegners betreffend die Zulassung einer Person
zum Schuldienst zuständig (vgl. §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2
Der hier
umstrittenen Frage, ob der Beschwerdeführer als DaZ-Lehrperson zuzulassen ist,
kommt kein Streitwert zu, weshalb die Kammer für die Behandlung der Streitsache
zuständig ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 e
contrario VRG).
2.
2.1
Gemäss
§ 29a Abs. 1 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen
vom 11. Juli 2007 (VSM, LS 412.103) benötigen Lehrpersonen, die
Aufnahmeunterricht erteilen, an Aufnahmeklassen oder an Aufnahmeklassen Asyl
unterrichten, ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson
(lit. a) und den Abschluss eines zertifizierten Lehrganges in DaZ für die
Volksschule (lit. b).
Eine gleich lautende Regelung
befand sich bis zum 31. Dezember 2021 in § 29 VSM (Abs. 2 [OS 65,
17]). Diese Bestimmung regelte neben der Zulassung zum DaZ-Unterricht auch die
Ausbildung für andere Lehrtätigkeiten im Rahmen der Sonderschulung. Abs. 5
(heute Abs. 4) sah sodann vor, dass der Beschwerdegegner im Einzelfall
gleichwertige Ausbildungen oder berufsspezifische Aus- und Weiterbildungen in
Kombination mit Berufserfahrung als genügende Ausbildung anerkennen könne. Der
Beschwerdegegner konnte ausserdem gestützt auf Abs. 7 (heute Abs. 6) einer
Person eine befristete Zulassung zu einer Unterrichtstätigkeit erteilen, sofern
sie eine abgeschlossene Grundausbildung (lit. a) und eine Anmeldung zur
notwendigen Zusatzausbildung oder deren Absolvierung (lit. b) aufwies. Diese
Ausnahmebestimmungen finden sich im nunmehr anwendbaren § 29a VSM nicht
mehr. Sie sollen nach dem Beschwerdegegner aber (sinngemäss) analog zur
Anwendung kommen und es ihm ermöglichen, einer Person auch ohne vollständige
Erfüllung der Ausbildungsanforderungen im Einzelfall die (befristete) Zulassung
als Lehrperson für den Aufnahmeunterricht oder den Unterricht in
Aufnahmeklassen zu erteilen.
2.2
Der
Beschwerdeführer verfügt unstreitig nicht über ein von der EDK anerkanntes
Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson. Er hält jedoch dafür, dass seine
Situation derart aussergewöhnlich sei, dass es sich rechtfertige, ihm dennoch eine
unbefristete Zulassung als DaZ-Lehrperson zu erteilen. Er stamme ursprünglich
aus Albanien und sei mit 27 Jahren in die Schweiz gekommen. Bei Aufnahme seines
Studiums an der PH FHNW sei er bereits 44 Jahre alt und Familienvater
gewesen. Ab dem Schuljahr 2014/2015 habe er neben seiner Ausbildung mit einem
Pensum von zuerst 64 % bzw. 84 % als Klassenlehrperson gearbeitet.
Seit dem Schuljahr 2020/2021 unterrichte er als Fachlehrperson DaZ. Trotz
dieser Mehrfachbelastung hätte er im Frühling 2020 nur noch eine einzige
Prüfung (Fachwissenschaft Deutsch) und eine schriftliche Arbeit (Fachdidaktik
Bildnerisches und Technisches Gestalten) (erfolgreich) absolvieren müssen zur
Erlangung des Lehrdiploms. Auch in diesen beiden Fächern habe er alle übrigen
Studienleistungen bereits erfolgreich erbracht und die erforderlichen
ECTS-Punkte erhalten. Für die noch ausstehende Prüfung bzw. schriftliche Arbeit
hätten mithin keine zusätzlichen ECTS-Punkte mehr erteilt werden können. Er
verfüge vielmehr schon längst über die für den Studienabschluss erforderlichen
180 ECTS-Punkte. Vor diesem Hintergrund sowie in Anbetracht seiner
mehrjährigen Berufserfahrung sei er für den DaZ-Unterricht mindestens so
qualifiziert wie eine Lehrperson mit Lehrdiplom.
2.3
Der
Beschwerdegegner und die Vorinstanz prüften vor diesem Hintergrund sinngemäss, ob
der Beschwerdeführer in analoger Anwendung von § 29 Abs. 4 VSM
einzelfallweise als DaZ-Lehrperson anzuerkennen sei.
Angesichts des klaren Wortlauts von § 29a VSM und mit
Blick auf den Grundsatz, dass Ausnahmeregelungen einer gesetzlichen Grundlage bedürfen,
erscheint fraglich, ob hier überhaupt Raum für einen solchen Analogieschluss
bestand. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben.
2.4
2.4.1
Bei der
Anwendung von § 29 Abs. 4 VSM kommt dem Beschwerdegegner (und der
Vorinstanz) ein gewisser Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum zu. Das
Verwaltungsgericht kann diese Ermessensausübung nicht frei überprüfen, denn mit
verwaltungsgerichtlicher Beschwerde lassen sich einzig Rechtsverletzungen
(einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber und -unterschreitungen)
sowie die unrichtige und ungenügende Feststellung des Sachverhalts rügen
(§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und
lit. b VRG; vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff.). Ob ein
unangemessener Entscheid vorliegt, kann das Gericht hingegen grundsätzlich –
und so auch hier – nicht überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).
2.4.2
Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz lehnten eine einzelfallweise
Anerkennung des Beschwerdeführers als DaZ-Lehrperson im Sinn von § 29 Abs. 4
VSM ab, weil (auch) solches nach dem Willen des Verordnungsgebers den Besitz
eines von der EDK anerkannten Lehrdiploms als Regelklassenlehrperson
voraussetzte.
Wie der Blick in die Materialien zeigt, verzichtete der
Verordnungsgeber anlässlich der per 1. Februar 2010 in Kraft getretenen
Revision von § 29 VSM bewusst darauf, die Zulassung als Lehrperson in
Einschulungs- und Kleinklassen, als Förderlehrperson oder als Lehrperson im
Bereich der Sonderschulung von einem EDK-anerkannten Regelklassenlehrdiplom
abhängig zu machen (vgl. auch § 29 Abs. 1 VSM). Bezüglich der
Anerkennung von Lehrpersonen, die Aufnahmeunterricht erteilen oder an
Aufnahmeklassen unterrichten, hielt er dagegen fest, dass diese "weiterhin
ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson"
benötigten; "[d]er Abschluss eines zertifizierten Lehrganges in Deutsch
als Zweitsprache für die Volksschule genügt nicht für die Anerkennung". Zu
dem auf beide Kategorien von Lehrpersonen anwendbaren Abs. 5 von
a§ 29 VSM wiederum erwog der Verordnungsgeber, dass "[a]ndere
gleichwertige Ausbildungen und Berufserfahrung […] im Einzelfall anerkannt
werden" könnten. Die Anerkennung könne mit anderen Worten erfolgen,
"wenn eine EDK-anerkannte Regelklassenlehrperson berufsspezifische Aus-
und Weiterbildungen in Kombination mit Berufserfahrung vorweisen kann.
Berufserfahrung allein kann nicht mehr zu einer Anerkennung führen" (zum
Ganzen ABl 2009 2651 ff.).
2.4.3
Gelangen der Beschwerdegegner und die Vorinstanz vor diesem Hintergrund zum
Schluss, dass sich die Voraussetzung der berufsspezifischen Aus- und
Weiterbildung in Kombination mit Berufserfahrung in Fällen wie dem vorliegenden
auf die Zusatzausbildung im DaZ-Bereich beziehen müsse und nur Personen mit
einem anerkannten Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson einzelfallweise zum
DaZ-Unterricht zugelassen werden könnten, ist dieser Schluss im Rahmen der
verwaltungsgerichtlichen Überprüfungsbefugnis nicht zu kritisieren. Daran
vermag auch der Hinweis des Beschwerdeführers auf das verwaltungsgerichtliche
Urteil im Verfahren VB.2016.00792 (VGr, 12. Juli 2017, VB.2016.00792,
E. 3.2.2) nichts zu ändern. In dem betreffenden Entscheid ging es um die
Zulassung einer Person als Lehrperson im Bereich der Sonderschulung, für die es
– wie aufgezeigt – von vornherein keines (Regelklassen-)Lehrdiploms bedarf. Das
Verwaltungsgericht wies in der vorstehend zitierten Erwägung zudem ebenfalls
auf den (insofern) klaren Willen des Verordnungsgebers hin, nur Personen mit
einem anerkannten Regelklassenlehrdiplom gestützt auf a§ 29 Abs. 5
VSM zum Unterricht zuzulassen, was in jenem Fall dazu führte, dass die
nachgesuchte einzelfallweise Zulassung schon am Fehlen eines solchen Diploms
scheiterte.
2.4.4
Nicht als rechtsverletzend erscheint schliesslich auch, dass der
Beschwerdegegner den Beschwerdeführer nicht zumindest befristet bis Ende Juli
2025 zu einer Tätigkeit als DaZ-Lehrperson zuliess. Der Beschwerdeführer wurde
ab dem Schuljahr 2015/2016 wiederholt befristet als Primarlehrperson bzw.
Lehrperson für den DaZ-Unterricht zugelassen, dies jeweils unter der Auflage,
die begonnene Lehrerausbildung abzuschliessen. Mit dem definitiven Ausschluss
vom Studium im August 2021 kann er diese Auflage nicht mehr erfüllen und damit
den Zweck der in § 29 Abs. 6 VSM geregelten weiteren
Ausnahmebestimmung, das Ermöglichen einer Lehrtätigkeit während einer
erforderlichen Zusatzausbildung, nicht mehr erreichen (siehe auch § 29
Abs. 7 VSM, wonach die befristete Zulassung gemäss Abs. 6 die Dauer
bis zum ordentlichen Abschluss der Zusatzausbildung nicht überschreiten darf).
Die private Situation des Beschwerdeführers rechtfertigte
kein (weitergehendes) Abweichen von den Zulassungsvoraussetzungen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Im vorliegenden Verfahren sind keine personalrechtlichen
Fragen umstritten; es geht darin einzig um die – von einem konkreten
Arbeitsverhältnis losgelöste – Zulassung des Beschwerdeführers als
DaZ-Lehrperson durch den Beschwerdegegner. Unter diesen Umständen ist nicht von
einer personalrechtlichen Streitigkeit im Sinn von § 65a Abs. 3
Satz 1 VRG auszugehen, weshalb Gerichtskosten zu erheben sind (Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 23 in Verbindung mit § 13
N. 85).
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine
Parteientschädigung bleibt ihm verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.
Zur
Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und
anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der
Weiterbildung und der Berufsausübung. Vom Ausschlussgrund von Art. 83
lit. t BGG werden sämtliche Entscheide erfasst, die sich auf eine Bewertung
der intellektuellen oder physischen Fähigkeiten oder die Eignung einer
Kandidatin oder eines Kandidaten beziehen (BGr, 26. Februar 2021,
2D_5/2019, E. 1.3). Soweit indessen nicht die Bewertung der
intellektuellen oder physischen Fähigkeiten, sondern organisatorische bzw.
verfahrensrechtliche Gesichtspunkte Gegenstand des Verfahrens bilden, wird dies
vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur
Verfügung (vgl. BGr, 26. Februar 2021, 2D_5/2019, E. 1.3 und
19. Mai 2011, 2D_7/2011, E. 1.2). Ansonsten kann die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden
.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde
erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim
Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Bildungsdirektion.