zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00138 · 2013-09-18 · de

Arbeitsplätze im UG von Railcity | [Der Beschwerdegegner ordnete zum Ausgleich der ständigen Arbeitsplätze ohne Tageslicht und ohne Sicht ins Freie im Wesentlichen an, die Beschwerdeführerin habe zusätzliche, bezahlte Pausen von 20 Minuten pro Halbtag zu gewähren, die in einem Pausenraum mit Sicht ins Frei verbracht werden können müssen.] Zuständigkeit (E. 1). Die Baubehörde der Stadt Zürich war kompetent, die strittigen Auflagen mit der baurechtlichen Bewilligung zu verknüpfen. Sie musste im Rahmen des Planbegutachtungsverfahrens die arbeitsrechtlichen Fragen jedoch dem Beschwerdegegner zur Stellungnahme unterbreiten. Ob die hier erfolgte, kann offenbleiben (E. 3.2.4 Abs. 1). Der Beschwerdegegner ist Vollzugsbehörde für arbeitsrechtliche Vorschriften und kann, sofern Vorschriften des Arbeitsgesetzes, einer diesbezüglichen Verordnung oder einer Verfügung nicht befolgt werden, den Fehlbaren darauf aufmerksam machen und die Einhaltung der Vorschrift oder Verfügung verlangen (E. 3.2.4 Abs. 2). Der Arbeitgeber ist verpflichtet, zum Schutz der Gesundheit der Arbeitnehmenden alle Massnahmen zu treffen, die der Erfahrung nach notwendig, nach dem Stand der Technik möglich und den Verhältnissen des Betriebes angemessen sind (E. 4.1). Räume ohne natürliche Beleuchtung oder ohne Sicht ins Freie dürfen nur als (ständige) Arbeitsplätze benutzt werden, wenn durch besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass den Anforderungen des Gesundheitsschutzes insgesamt Genüge getan ist (E. 4.2). Bei den vorgesehenen zusätzlichen, entgeltlichen Pausen handelt es sich um eine geeignete und verhältnismässige Massnahme (E. 6.6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.18.0 VB.2013.00138
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.18.0 VB.2013.00138
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.18.0 VB.2013.00138

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00138
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00138
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.09.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Arbeitsplätze im UG von Railcity
[Der Beschwerdegegner ordnete zum Ausgleich der ständigen Arbeitsplätze ohne Tageslicht und ohne Sicht ins Freie im Wesentlichen an, die Beschwerdeführerin habe zusätzliche, bezahlte Pausen von 20 Minuten pro Halbtag zu gewähren, die in einem Pausenraum mit Sicht ins Frei verbracht werden können müssen.]
Zuständigkeit (E. 1). Die Baubehörde der Stadt Zürich war kompetent, die strittigen Auflagen mit der baurechtlichen Bewilligung zu verknüpfen. Sie musste im Rahmen des Planbegutachtungsverfahrens die arbeitsrechtlichen Fragen jedoch dem Beschwerdegegner zur Stellungnahme unterbreiten. Ob die hier erfolgte, kann offenbleiben (E. 3.2.4 Abs. 1). Der Beschwerdegegner ist Vollzugsbehörde für arbeitsrechtliche Vorschriften und kann, sofern Vorschriften des Arbeitsgesetzes, einer diesbezüglichen Verordnung oder einer Verfügung nicht befolgt werden, den Fehlbaren darauf aufmerksam machen und die Einhaltung der Vorschrift oder Verfügung verlangen (E. 3.2.4 Abs. 2). Der Arbeitgeber ist verpflichtet, zum Schutz der Gesundheit der Arbeitnehmenden alle Massnahmen zu treffen, die der Erfahrung nach notwendig, nach dem Stand der Technik möglich und den Verhältnissen des Betriebes angemessen sind (E. 4.1). Räume ohne natürliche Beleuchtung oder ohne Sicht ins Freie dürfen nur als (ständige) Arbeitsplätze benutzt werden, wenn durch besondere bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass den Anforderungen des Gesundheitsschutzes insgesamt Genüge getan ist (E. 4.2). Bei den vorgesehenen zusätzlichen, entgeltlichen Pausen handelt es sich um eine geeignete und verhältnismässige Massnahme (E. 6.6).
Abweisung.
Stichworte:
ARBEITSGESETZ
KOMPENSATION
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERWALTUNGSVERORDNUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 6 ArG
§ 15 ARGV 3
§ 24 Abs. V ARGV 3
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2013.00138
Urteil
der 4. Kammer
vom
18. September 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiberin
Janine Waser.
In Sachen
Genossenschaft Migros Zürich
,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gesundheits- und Umweltdepartement
der Stadt Zürich
,
Arbeitsinspektorat,
Beschwerdegegner
,
betreffend Arbeitsplätze
im Untergeschoss von ShopVille-RailCity Zürich,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Entscheid der Bausektion des Stadtrats Zürich Nr. 838/09 vom 23. Juni 2009
wurde über den Umbau des Marktplatzes im Untergeschoss des Hauptbahnhofs Zürich
befunden. Die Bauherrschaft dieses Projekts war die "SBB Immobilien
Development Zürich". In den Erwägungen dieses Entscheids wurde
festgehalten, dass die Fensterfläche der geplanten Arbeitsräume im
Untergeschoss die Anforderungen von Art. 15 der Verordnung 3 vom 18. August
1993 zum Arbeitsgesetz (ArGV 3, SR 822.113) und § 302 des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) nicht erfülle. Die
baurechtliche Bewilligung wurde unter Auflagen und Bedingungen erteilt. In
Bezug auf die ständigen Arbeitsplätzen ohne Tageslicht wurde dabei
festgehalten, dass diese nur zulässig seien, wenn folgende kompensatorischen
Massnahmen umgesetzt würden:
–
Leicht zugänglicher Pausenraum mit Sicht ins Freie;
–
zusätzliche Pausen von mindestens 20 Minuten pro
Halbtag (= 4 Stunden);
–     Mitspracherecht bei der Arbeitszeitgestaltung und den
Pausenregelungen;
–
vermehrte Abwechslung durch Arbeitsplatzrotation;
–
Anordnung der Kassen im Grossverteiler so, dass die
Sicht von diesen in den öffentlichen Bereich gewährleistet sei.
B.
Am 23.
November 2009 wurde des Weiteren der Genossenschaft Migros Zürich der Umbau
ihrer Ladenlokalität im Hauptbahnhof Zürich bewilligt. Die baurechtliche Bewilligung
wurde wiederum unter Auflagen und Bedingungen erteilt, wobei verfügt wurde,
dass unter anderem die Auflagen und Bedingungen des Bauentscheids Nr. 838/09
sinngemäss anwendbar seien.
C.
Das Amt
für Baubewilligungen der Stadt Zürich entschied am 28. April 2010 erneut über
einen Umbau des Marktplatzes im Untergeschoss des Hauptbahnhofs Zürich und
stellte wieder fest, dass die Fenster des von der Genossenschaft Migros Zürich
geplanten Ladens im Untergeschoss keinen Bezug zu Tageslicht hätten und damit
die gesetzlichen Anforderungen gemäss Art. 15 Abs. 3 ArGV und § 302 PBG nicht
erfüllt seien. Die baurechtliche Bewilligung wurde deshalb unter der Auflage
erteilt, dass als kompensatorische Massnahme für das fehlende Tageslicht ein
leicht zugänglicher Aufenthaltsraum, bei dem es sich um einen hellen Raum mit
Fenstern und Sicht ins Freie handeln müsse, bereitgestellt sowie zusätzliche
Pausen von 20 Minuten pro Halbtag gewährt würden.
D.
Mit
Schreiben des Arbeitsinspektorats der Stadt Zürich vom 2. Dezember 2011 wurde
die Genossenschaft Migros Zürich über die Ergebnisse einer Kontrolle in der
Abteilung "Take Away Hauptbahnhof" informiert. Dabei wurden folgende
Massnahmen festgehalten: Für ständige fixe Arbeitsplätze ohne Sicht ins Freie
seien bezahlte Zusatzpausen an einem Ort mit Sicht ins Freie von
20 Minuten pro Tag bei einem Pensum ab 50 % und weniger als 100 % bzw. von
zweimal 20 Minuten pro Tag bei einem täglichen Arbeitspensum von 100 % oder
mehr (Überzeit) zu gewähren. Diese Pausen begännen erst im Pausenraum. Die
Mitarbeitenden seien sodann regelmässig über die ihnen zustehenden Zusatzpausen
zu informieren. Ausserdem sei diese Information für die Mitarbeitenden gut
sichtbar auszuhängen. Mit einem Schreiben vom 12. April 2012 informierte
das Arbeits­inspektorat ausserdem die Mieter, die Geschäftsleitungen und die
Mitarbeitenden der unterirdischen Ladengeschäfte und Dienstleistungsbetriebe
von ShopVille-RailCity Zürich über die Notwendigkeit dieser Massnahmen.
E.
Die
Genossenschaft Migros Zürich teilte dem Arbeitsinspektorat in der Folge mit,
ihren Mitarbeitenden werde das Tanken von Tageslicht gewährt, worüber diese
informiert worden seien.
F.
Am 1.
Juni 2012 verfügte das Arbeitsinspektorat gegen die Genossenschaft Migros Zürich,
dass allen Mitarbeitenden in den Ladenlokalen von ShopVille-RailCity Zürich zusätzlich
bezahlte Pausen von mindestens 20 Minuten pro halben Tag in Pausenräumen mit
Sicht ins Freie zu gewähren seien (Dispositiv-Ziff. II/1); diese Regelung sei
zu kommunizieren und anzuschlagen (Dispositiv-Ziff. II/2), und es sei den
Mitarbeitenden bei der Arbeitszeitgestaltung und den Pausenregelungen sowie
bezüglich der Farbgebung, Gestaltung, der Musikeinspielung, der Bilder und der
Bepflanzung in den Arbeits- und Pausenräumen ein Mitspracherecht einzuräumen
und diesem besonderes Gewicht beizumessen (Dispositiv-Ziff. II/3). Die Kosten
dieser Verfügung wurden der Genossenschaft Migros Zürich auferlegt
(Dispositiv-Ziff. II/4).
II.
Den am 5. Juli 2012
hiergegen
erhobenen Rekurs hiess die Volkswirtschaftsdirektion mit Verfügung
vom 29. Januar 2013 teilweise gut, soweit sie darauf eintrat.
Die Gutheissung
erfolgte hinsichtlich des den
Mitarbeitenden
eingeräumten
Mitspracherechts zur Gestaltung der Arbeits- und Pausenräume
.
Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen und die Genossenschaft Migros
Zürich dazu angehalten, die zusätzlichen, bezahlten Pausen und die Mitteilung
dieser Regelung innert 30 Tagen umzusetzen (Dispositiv-Ziff. I). Die Kosten des
Verfahrens wurden der Genossenschaft Migros Zürich auferlegt (Dispositiv-Ziff.
II) und es wurde keine Parteientschädigung zugesprochen (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Die Genossenschaft Migros Zürich liess
am 1. März 2013 Beschwerde ans Verwaltungs
­
gericht
erheben und folgende Anträge stellen:
" Ziff.
I der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich vom 29. Januar
2013 sei insofern aufzuheben, als die Vorinstanz nicht auf den Rekurs der
Beschwerdeführerin eingetreten ist resp. diesen nur teilweise gutgeheissen und
die Beschwerdeführerin aufgefordert hat, die Dispositiv-Ziffern II/1 und II/2
der mit dem Rekurs angefochtenen Verfügung des Arbeitsinspektorats der Stadt
Zürich vom 1. Juni 2012 30 Tage nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheides
umzusetzen. Ziff. II und III der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons
Zürich vom 29. Januar 2013 seien vollumfänglich aufzuheben. Entsprechend sei
die Verfügung des Arbeitsinspektorats der Stadt Zürich vom 1. Juni 2012
vollumfänglich aufzuheben.
Eventualiter
sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin
[recte: Beschwerdegegner]."
Am 20. März 2013 beantragte die
Volkswirtschaftsdirektion die Abweisung der Be
­
schwerde,
soweit darauf einzutreten sei.
Das Gesundheits- und Umweltdepartement
der
Stadt Zürich reichte am 9. April 2013
die
Beschwerdeantwort
mit dem Schluss auf Abweisung des
Rechtsmittels
ein. Hierzu nahm die Genossenschaft Migros
Zürich mit
Eingabe
vom 10. Mai 2013 Stellung. Am
22./24.
Mai 2013 äusserte sich
das Gesundheits-
und Umweltdepartement
erneut.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft nach § 70
in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungs
­
rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) seine
Zuständigkeit von Amtes wegen. Angefochten ist ein erstinstanzliche
r
Rekursentscheid der Volkswirtschafts
­
direktion
betreffend eine Anordnung zum Vollzug des Arbeitsgesetzes
vom 13. März
1964 (ArG, SR 822.11)
, welche unter keine der in
§§ 42–44 VRG genannten Ausnahmen fällt, womit sich die vorliegende
Beschwerde als zulässig erweist (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 19 Abs. 1 VRG; vgl.
ferner § 1 Abs.
1 f. in Verbindung mit § 2 lit. b der
[kantonalen]
Verordnung zum Arbeitsgesetz vom 23.
Oktober
2002 [LS
822.1]).
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzu
­
treten.
2.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass
sie nicht Adressatin des Bauentscheids vom 23.
Juni
2009
sei
,
wo
mit
für
ständige Arbeitsplätze ohne Tageslicht
als kompensatorische Massnahme
zusätzliche Pausen von 20
Minuten pro Halbtag angeordnet worden seien; ihr könne deshalb die Rechtskraft
dieses Entscheids nicht entgegengehalten werden
.
Überdies
stell
e
sie die Kompetenz der Baubehörden
zur Anordnung solch
er
zusätzlicher Pausen in Frage
– die Anordnung der Baubehörden sei nichtig
.
Des
Weiteren
sehe weder der Entscheid vom 23. Juni 2009 noch das
Bundesrecht eine
Pflicht zur
Vergütung
der zusätzlichen Pausen
rechtsgenügend
vor.
Sie setze
überdies
sämtlich
e
im Merkblatt
"Sicht
ins Freie (für Verkaufslokale)"
des
Staatssekretariats
für Wirtschaft
vom
15.
September
2009
(nachfolgend Merkblatt Verkaufslokale)
vorgesehenen
Massnahmen
um, womit der Gesundheitsschutz ihrer Mitarbeitenden
hinreichend gewährleistet sei
.
Die
beschwerdegegnerische Verfügung bzw. der vorinstanzliche Entscheid seien
daher aufzuheben.
3.
3.1
Der
Beschwerdegegner
stützte die angefochtene
Verfügung auf in den Jahren 2009 und 2010 ergangene Bauentscheide. Nachdem er
anlässlich einer Kontrolle hatte feststellen müssen, dass die darin
angeordneten kompensatorischen Massnahmen nicht umgesetzt würden, verfügte er
diese erneut.
3.1.1
Der Standpunkt der Beschwerdeführerin, der Bauentscheid vom 23. Juni 2009
sei für sie nicht verbindlich, trifft insoweit zu, als sie nicht Adressatin
dieses Entscheids war; da die Rechtskraft eines Entscheids lediglich die darin
bezeichneten Parteien zu binden vermag. Im Entscheid vom 23. November 2009
betreffend baurechtliche Bewilligung des Umbaus der Ladenlokalitäten der
Beschwerdeführerin wurde jedoch auf den genannten Entscheid verwiesen und
festgehalten, dass jene Auflagen und Bedingungen Bestandteil der (inzwischen
ebenfalls rechtskräftigen) Verfügung vom 23. November 2009 seien. Diese
hat sich die Beschwerdeführerin entgegenhalten zu lassen.
3.1.2
Am 28. April 2010 wurde wegen eines weiteren Umbaus eine baurechtliche
Bewilligung betreffend Take-away der Beschwerdeführerin im Untergeschoss des
Hauptbahnhofs erlassen. Ein gleichzeitiger Entscheid betreffend den
Lebensmittelladen der Beschwerdeführerin liegt nicht in den Akten.
Im
genannten
Entscheid
wurde
– anders als bei jenem vom
23. November 2009 –
nicht auf die Auflagen und Bedingungen im
Entscheid vom 23. Juni 2009 verwiesen
. Es
wurde
aber erneut festgehalten – was unbestritten ist –, dass die
Anforderungen
hinsichtlich Tageslicht an ständigen Arbeitsplätzen im Sinn von
Art. 15 Abs.
3 ArGV
3
und §
302 PBG nicht erfüllt seien.
Die baurechtliche Bewilligung wurde daher unter der Auflage erteilt, dass als
kompensatorische Massnahme ein leicht zugänglicher Aufenthaltsraum mit Sicht
ins Freie sowie zusätzlichen Pausen von 20
Minu
­
ten pro Halbtag gewährt
würden
.
Die
Beschwerdeführerin war
Adressatin d
ieses rechtskräftigen
Entscheids
.
3.1.3
Es liegen folglich zwei die Beschwerdeführerin betreffende, rechtskräftige
Entscheide vor, welche im Sinn einer Auflage zur baurechtlichen Bewilligung
zusätzliche Pausen von 20 Minuten pro Halbtag vorsehen, um das fehlende
Tageslicht an den ständigen Arbeitsplätzen in den Ladenlokalen im Untergeschoss
des Hauptbahnhofs Zürich zu kompensieren. Zu prüfen bleibt der Einwand der
Beschwerdeführerin, die Baubehörden seien für den Erlass dieser Massnahmen nicht
zuständig gewesen, weshalb die genannten Entscheide (teil-)nichtig seien.
3.2
3.2.1
Der Vollzug des Arbeitsgesetzes und der dazugehörigen Verordnungen des
Bundesrats obliegt im Kanton Zürich, soweit nicht der Bund zuständig ist, der
Volkswirtschaftsdirektion (vgl. BRKE I Nr. 0307/2009 vom 20. November 2009 =
BEZ 2010 Nr. 11). Für die Durchführung der Aufgaben steht der Direktion
der Volkswirtschaft das Amt für Wirtschaft und Arbeit zur Verfügung (§ 1 der
kantonalen Verordnung zum Arbeitsgesetz). In den Städten Zürich und Winterthur
wurde der Vollzug des Arbeitsgesetzes bezüglich der nicht-industriellen
Betriebe an die Gewerbepolizei bzw. die Gesundheitsämter delegiert
(Kreisschreiben I der Direktion der Volkswirtschaft und der Finanzen über die
Einführung und den Vollzug des Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie,
Gewerbe und Handel [Arbeitsgesetz]). Zuständige Stelle in der Stadt Zürich ist das
Gesundheits- und Umweltdepartement.
3.2.2
Über Baugesuche entscheidet gemäss § 318 PBG jedoch die örtliche Baubehörde,
soweit durch Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Baubehörde der Stadt
Zürich ist die Bausektion des Stadtrats als Ausschuss im Sinn von § 57 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1; vgl. Art. 49
bis
Abs. 2 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970; Peter
Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisations­recht der
Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 454, 460 ff.). Die
Bauverfahrens­verordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV, LS 700.6) sieht dabei
mit Bezug auf die Prüfung arbeitsrechtlicher Vorschriften nur für industrielle
Betriebe, die dem Plan­genehmigungsverfahren unterstehen, eine andere
Zuständigkeit vor, und auch dies nur für Betriebe ausserhalb der Städte Zürich
und Winterthur (vgl. Anhang zur BVV, Ziff. 5.2). Beide Voraussetzungen
sind vorliegend nicht erfüllt, sodass sich insoweit nichts an der Zuständigkeit
der Bausektion des Stadtrats ändert.
Ausserhalb des
Plangenehmigungsverfahrens für industrielle Betriebe (
vgl.
Art. 7 ArG
) kommt das
Planbegutachtungsverfahren zum Zug. Es ist Teil des Baubewilligungsverfahrens
bei nicht
-
industriellen Betrieben und kommt bei allen
Bauten zur Anwendung, in denen Arbeitsplätze erstellt werden.
Das
Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich
nimmt
dabei
als Fachbehörde im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens eine
schriftliche Planbegutachtung zuhanden der Baubewilligungsbehörde vor, wobei
geprüft wird, ob das Bauvorhaben den einschlägigen
Arbeitnehmerschutzvorschriften genügend Rechnung trägt. Für das Einholen der
Stellungnahme und die Koordination ist die örtliche Baubehörde zuständig.
3.2.3
Im vorliegenden Fall steht unbestrittenermassen kein industrieller Betrieb
zur Beurteilung an. Daher musste das Vorhaben zur Durchführung des
Planbegutachtungsverfahrens von der Baubehörde der zuständigen Fachstelle zur
Überprüfung der arbeitsrechtlichen Aspekte unterbreitet werden.
Die Baubehörde war damit kompetent, die
arbeitsrechtlichen
Kompensationsm
assnahmen anzuordnen.
Dies erweist sich auch deshalb als schlüssig, weil die baurechtlichen Bestim
­
mun
­
gen sich ebenfalls mit
Lichtverhältnissen von Räumen sowie mit deren Nutzung auseinandersetzen. So
müssen Bauten nach aussen wie im Innern gemäss §
239
Abs. 3
Satz 1
PBG den Geboten der Wohn- und
Arbeitshygiene sowie des Brandschutzes genügen (vgl.
§§ 299 ff. PBG
, insbesondere
§ 302
Abs. 1 PBG
, wonach
Räume genügend belichtet und
belüftet sein müssen
, und
§ 8 der Besondere
n
Bauverordnung I vom 6. Mai 1981
[
LS
700.21
] sowie
BRKE I Nr. 0067/2008
vom 4. April 2008 = BEZ 2008 Nr. 27
, und
BRKE I Nr.
0307/2009 vom 20. November 2009 = BEZ 2010 Nr. 11
; ferner
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und
Baurecht, Band 2, 5.
A., Zürich 2011, S. 973 f
.
).
3.2.4
Folglich kann feststellt werden, dass die Baubehörde der Stadt Zürich
grundsätzlich kompetent war, die strittigen Auflagen mit der baurechtlichen
Bewilligung zu verknüpfen. Im Rahmen des Planbegutachtungsverfahrens musste sie
jedoch die arbeitsrechtlichen Aspekte dem zuständigen Gesundheits- und
Umweltdepartement zur Stellungnahme unterbreiten. Ob dies geschah, kann den
Entscheiden vom 23. Juni 2009 bzw. 23. November 2009 und 28.
April 2010 nicht entnommen werden. Die Beantwortung der Frage, ob die
kompensatorischen Massnahmen mit den genannten Entscheiden rechtsgenügend
angeordnet wurden und sich die Beschwerdeführerin entsprechend deren
Rechtskraft entgegenhalten lassen muss, kann aber offengelassen werden.
Der Beschwerdegegner  ist
Vollzugsbehörde
für
arbeitsrechtliche Vorschriften (vgl.
Fritzsche
/
Bösch/Wipf
, S.
996 f
.)
.
Er
kann, sofern
Vorschriften des
Arbeitsgesetzes,
einer
diesbezüglichen
Verordnung oder eine
r
Verfügung nicht befolgt
werden
, den
Fehlbaren darauf aufmerksam
machen
und die Einhaltung
der nicht befolgten Vorschrift oder Verfügung
verlangen
(Art. 51 Abs. 1 ArG)
.
Leistet der Fehlbare
dem Verlangen keine Folge, so erlässt die
zuständige
Behörde
eine entsprechende Verfügung verbunden mit der Strafandrohung des Art. 292 des
Strafgesetzbuchs (SR 311.0; Art. 51 Abs. 2 ArG; vgl. ferner Roland Müller,
Arbeitsgesetz,
7. A., Zürich
2009, Art. 6 N. 2).
Der Beschwerdegegner ist damit – sofern das Arbeitsgesetz verletzt wird – ohne
Weiteres kompetent, die angefochtenen kompensatorischen Massnahmen zu verfügen.
Überdies kann er die in Art. 39 ArGV 3 vorgesehene Ausnahmebewilligung
erteilen, welche im Einzelfall erlaubt, von den Vorschriften der Verordnung
abzuweichen, dies jedoch nur, wenn der Arbeitgeber eine andere, ebenso wirksame
Massnahme trifft oder die Durchführung der Vorschriften zu einer unverhältnismässigen
Härte führen würde und die Ausnahme mit dem Schutz der Mitarbeitenden vereinbar
ist (Art. 39 Abs. 1 ArGV 3).
4.
4.1
Nach Art. 6 Abs. 1 ArG ist der Arbeitgeber verpflichtet,
zum Schutz der Gesundheit der Arbeitnehme
nden
alle
Massnahmen zu treffen, die der Erfahrung
nach
notwendig,
nach dem Stand der Technik
möglich
und den
Verhältnissen des Betriebes angemessen sind; er hat im Weiteren die
erforderlichen Massnahmen zum Schutze der persönlichen Integrität der
Arbeitnehm
enden
vorzusehen (vgl.
Art. 6 Abs. 4 ArG sowie Art. 2 Abs. 1 ArGV
3). Der Arbeitgeber hat insbesondere die betrieblichen
Einrichtungen und den Arbeitsablauf so zu gestalten, dass Gesundheitsgefährdungen
und Überbeanspruchungen der Arbeitnehme
nden
nach
Möglichkeit vermieden werden (Art. 6 Abs.
2 ArG).
Für den Gesundheits
­
schutz hat er die Arbeitnehme
nden
zur Mitwirkung heranzuziehen
;
diese
sind
wiederum
verpflichtet, den Arbeitgeber in der
Durchführung der Vorschriften über den Gesundheits
­
schutz
zu unterstützen (Art. 6 Abs. 3 ArG).
4.2
Die Anforderungen an den Gesundheitsschutz werden in der Verordnung
3 zum Arbeitsgesetz konkretisiert.
Nach Art. 15 Abs. 1 ArGV 3
müssen sämtliche Räume, Arbeitsplätze und Verkehrswege innerhalb und ausserhalb
der Gebäude entsprechend ihrer Verwendung ausreichend natürlich oder künstlich
beleuchtet sein. Räume ohne natürliche Beleuchtung dürfen gemäss Art. 15
Abs. 3 ArGV 3 nur dann als Arbeitsräume benützt werden, wenn durch besondere
bauliche oder organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass den
Anforderungen der Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist.
V
on ständigen Arbeitsplätzen aus
muss überdies
die Sicht ins Freie vorhanden sein
; i
n Räumen ohne Fassadenfenster sind ständige Arbeitsplätze
wiederum
nur zulässig, wenn durch besondere bauliche oder
organisatorische Massnahmen sichergestellt ist, dass den Anforderungen der
Gesundheitsvorsorge insgesamt Genüge getan ist
(
Art.
24 Abs. 5 ArGV
3
)
.
4.3
4.3.1
Nach Art. 38 ArGV 3 kann das Staatssekretariat für Wirtschaft des Weiteren
Richtlinien über die Anforderungen der Gesundheitsvorsorge aufstellen (Abs. 1),
wobei die Eidgenössische Arbeitskommission, die kantonalen Behörden, die
Eidgenössische Koordi­nationskommission für Arbeitssicherheit sowie weitere
interessierte Organisationen vor Erlass der Richtlinien anzuhören sind (Abs. 2).
Diese Möglichkeit hat das Staatssekretariat für Wirtschaft mit der Wegleitung zu
den Verordnungen 3 und 4 des Arbeitsgesetzes (
Verordnung
4
zum Arbeitsgesetz
vom
18. August
1993 [ArGV 4, 822.114]; nachfolgend Wegleitung, abrufbar unter www.seco.admin.ch/dokumentation/publikation/00009/
00027/01625/index.html?lang=de) genützt.
Werden die
se
Richtlinien vom Arbeitgeber befolgt, wird vermutet, dass er seinen Verpflichtungen
hinsichtlich der Gesundheitsvorsorge nachgekommen ist. Er kann diesen
Verpflichtungen aber auch auf andere Weise nachkommen, wenn er nachweist, dass
die Gesundheitsvorsorge gewährleistet ist (Art. 38 Abs. 3 ArGV 3
; vgl.
ferner Art. 39 ArGV 3
).
4.3.2
In der genannten Wegleitung wird zu Art. 15 Abs. 3 ArGV 3 sowie zu
Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 erläutert, dass Tageslicht für das Wohlbefinden wichtig
sei und es den Tag-Nacht-Rhythmus direkt beeinflusse (vgl. Wegleitung,
S. 315-4). Wenn in den Bauten eine natürliche Beleuchtung möglich sei,
könne sich der Arbeitgeber daher nicht mit der Gewährleistung kompensatorischer
Massnahmen begnügen (Wegleitung, S. 315-7). In besonderen Fällen sei es aber
unvermeidlich, Arbeitsplätze in Lokalitäten ohne Fenster einzurichten. Dann
seien besondere Massnahmen zu treffen, damit insgesamt die Anforderungen des
Gesundheitsschutzes erfüllt seien und die Mängel in den Gebäulichkeiten des
Arbeitgebers kompensiert würden (vgl. Wegleitung, S. 315-9).
Nebst baulichen Massnahmen
seien
organisatorische zur Kompensation des mangelnden Tageslichts
denkbar. So könne die Rotation der Arbeitsplätze vorgesehen werden, bei welcher
die Arbeitnehmenden einen Teil ihrer Arbeit an Arbeitsplätzen mit Tageslicht
ausüben könnten
(vgl. Wegleitung, S. 315-10 f., auch zum Folgenden)
.
Überdies sei dem Mitspracherecht der Arbeitnehmenden
hinsichtlich der
Arbeitszeitgestaltung und de
r
Pausenregelungen sowie bezüglich der Farbgebung, der Gestaltung,
der Musikeinspielung, de
r
Bilder und der Bepflanzung
in den Arbeitsräumen
in
einem solchen Fall besonderes
Gewicht beizumessen.
Den Arbeitnehmenden
seien
des
Weiteren
vermehrt Pausen zu ge
­
wäh
­
ren. Diese kompensatorischen Pausen gingen zu Lasten des
Arbeitgebers und müssten als Arbeitszeit eingestuft werden. Es sei daran
erinner
t
, dass dies
e
zusätzliche
n
Pausen nicht an die in Art. 15 ArG
vorgeschriebenen Pausen angerechnet werden dürften. Diese zusätzlichen Pausen
müssten auf mindestens 20 Minuten pro halben Tag festgesetzt, könn
t
en
aber
auch aufgeteilt werden. Wenn der
Weg bis zum Pausenlokal lang sei, beginne die Pause sodann erst beim Eintreffen
im Pausenraum.
4.3.3
Die Wegleitung enthält des Weiteren spezielle Erläuterungen zu
Verkaufslokalen (vgl. Wegleitung, S. 315-11, auch zum Folgenden), weil sich in
diesem Bereich die Anzahl Arbeitsplätze ohne natürliche Beleuchtung vervielfacht
habe (zum Beispiel in Grossverteilern, Einkaufszentren, Verkaufslokalen in
Bahnhöfen, Flughäfen und Stadien). Die Dimensionen der Gebäulichkeiten und eine
Belebung der Arbeit durch den direkten Kundenkontakt genügten aber nicht, um
das Fehlen der natürlichen Beleuchtung aufzuwiegen. Verkaufsflächen
(Warenhäuser und andere Geschäfte) müssten zumindest in den oberirdischen
Räumen die Sicht ins Freie erlauben. Bei Verkaufslokalen ohne natürliche
Beleuchtung seien die genannten kompensatorischen Massnahmen trotzdem umzusetzen.
4.3.4
In Zusammenarbeit mit den Vertretern des Detailhandels, dem Interkantonalen
Verband für Arbeitnehmerschutz und dem Staatssekretariat für Wirtschaft wurde 2009
das Merkblatt Verkaufslokale erarbeitet. In den Erläuterungen hierzu wurden in
einem Flussdiagramm Massnahmen aufgezeigt, welche zur Kompensation fehlenden Tageslichts
zur Verfügung stünden, wobei bei Neubauten die baulichen Massnahmen prioritär
umzusetzen seien. Das Flussdiagramm sei überdies zwingend von oben nach unten
anzuwenden. Für Neu- und Umbauten bei Unterniveau-Situationen sieht das
Merkblatt vor, dass im Rahmen baulicher Massnahmen die Kassenarbeitsplätze mit
Sicht in den Mall-Bereich errichtet werden müssten und wenn möglich
Oberlichter, Lichtschächte bzw. weitere Massnahmen der Tageslichtführung dienten.
Des Weiteren sei ein heller Raum mit Fenstern, der die Sicht ins Freie erlaube,
als Pausenraum vorzusehen. Wenn diese Massnahmen nicht umgesetzt würden, seien
folgende organisatorische Massnahmen zu treffen:
1.
Information an Betroffene über Bedeutung von
Tageslicht;
2.
Rotation zu Arbeitsplätzen mit Tageslicht;
3.
bewilligtes, periodisches und bewusstes Tanken von
Tageslicht und Sicht ins Freie (z.B. durch Aufsuchen von Kontaktfenster oder
kurzer Aufenthalt
draussen
).
Dabei sei der erste Punkt zwingend zu erfüllen; die zweite
und dritte Massnahme seien alternativ zwingend.
In einem Schreiben
zum Merkblatt Verkaufslokale
an die Vollzugsbehörden des Arbeitsgesetz
e
s
hielt das
Staatssekretariat für Wirtschaft fest
, dass b
ei der
Erarbeitung des Merkblatts die besonderen Bedingungen der Verkaufsräume beim
Vollzug gewisse
r
Aspekte des Gesundheitsschutzes nach
dem
Arbeitsgesetz geklärt worden
seien
.
Es sei darum gegangen, ein pragmatisches Konzept zu erarbeiten und die
Vollzugspraxis zu vereinheitlichen. Dabei sei die Hauptzielsetzung, einen
ausreichenden Lichteinfall und einen regelmässigen Kontakt mit der Aussenwelt
sicherzustellen
, nicht aus den Augen verloren
worden
. Wenngleich diese Lösungen den Arbeitgebern mehr Flexibilität
geben würden, stellten sie weder die Grundlagen der
Verordnung
3 zum Arbeitsgesetz
noch
die entsprechende Wegleitung in Frage. D
as
Merkblatt
Verkaufslokale
stelle eine Ergänzung zur Wegleitung dar und werde darin
integriert.
5.
5.1
Bei der Wegleitung sowie
dem
Merkblatt Verkaufslokale handelt es sich um Verwaltungsverordnung
en
(vgl. BVGr, 7. Oktober 2009,
B-738/2009
, E. 5.4; Lukas Pfisterer,
Verwaltungsverordnungen des Bundes, Lausanne 2007, S.
10
7 und 1
84).
Dies sind
generelle Dienstanweisungen
, welche sich an
untergeordnete Behörden oder Personen
richten
(
BGE 128 I 167
E. 4.3
S. 171 mit Hinweisen; BGE
136
II
415 E.
1.1).
Sie
sollen
eine einheitliche und rechtsgleiche Rechtsanwendung, Auslegung und
Ermessensausübung sicherstell
en
(sogenannte
vollzugslenkende Verwaltungsverordnung; vgl. BGE 128 I 167
E. 4.3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 123 ff.; Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als Rechts
­
quellen des Verwaltungsrechts?, AJP 20/2011, S. 1159 ff.
[je mit weiteren Hinweisen]; Felix Uhlmann/Iris Binder, Verwaltungsverordnungen
in der Rechtsetzung: Gedanken über Pechmarie, LeGes 2009/2, S. 151 ff., 152).
Sie weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen selbständigen
Regelungsgehalt auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen gesetzlichen Ermächtigung
(BGE 121 II 473 E. 2b; vgl. auch BVGr, 28.
Februar 2007, B-2139/2006, E. 4.3). Allein die Möglichkeit,
dass sich Verwaltungsverordnungen indirekt auch auf die Rechtsstellung Privater
auswirken können, vermag an diesem Umstand nichts zu ändern (vgl. Egli,
S. 1162). Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Ver
­
waltungsbehörden und nicht durch den formellen Gesetzgeber erlassen
werden – keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen
;
sie müssen sich direkt auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse
abstützen können (BGE 120 Ia 343 E. 2a). Gehen sie über den
Zweck der vereinheitlich
t
en Rechtsan
­
wendung hinaus und entfalten sie über die gesetzlichen Grundlagen
hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger, so sind sie als
Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung der entsprechenden Verfahrensnormen
zu erlassen (vgl.
Tobias Jaag
/Markus
Rüssli
, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
4
. A., Zürich etc. 2
012
,
Rz. 415).
Verwaltungsverordnungen sind für den
verwaltungsinternen Adressaten verbindlich (BGE
128 I
167 E. 4.2, 116 V 80 E. 7b, 115 V 4 E. 1b; Egli, S. 1161). Nicht
verbindlich sind
sie
dagegen für die Justizbehörden,
deren Aufgabe es ist, die Einhaltung von Verfassung und Gesetz im Einzelfall zu
überprüfen. Auf eine Verwaltungsverordnung ist jedoch abzustellen, sofern sie
eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren
gesetzlichen Bestimmungen zulässt (vgl. BGE 137 V 1 E.
5.2.3, 133 V 257 E. 3.2, 133 V 587 E. 6.1, 133 V 450 E. 2.2.4; VGr,
23. Januar 2008, SB.2007.00078, E. 3.7 – 16. Mai 2007, SB.2007.00002,
E. 3.2 – 17. November 2005, VB.2005.00471, E. 2.2).
5.2
Kompensatorische
Massnahmen im dargestellten Sinn, seien es bauliche oder organisatorische, sind
gesetzlich vorgesehen (vgl. Art. 15 Abs. 3 und Art. 24 Abs. 5 ArGV 3 sowie Art.
6 ArG). Wie diese Massnahmen im Detail auszusehen haben, kann jedoch weder dem
Arbeitsgesetz noch den zugehörigen Verordnungen entnommen werden. Die
Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz sieht deshalb vor, dass das
Staatssekretariat für Wirtschaft Richtlinien erlassen kann, deren Einhaltung
Gewähr für die genügende Berücksichtigung des Gesundheitsschutzes bieten soll.
Die Wegleitung wie auch das Merkblatt Verkaufslokale konkretisieren die in
Gesetz und Verordnung vorgesehenen Massnahmen dabei lediglich und begründen
keine darüber hinausgehenden Rechte und Pflichten für Private. Die angeordneten
Massnahmen können sich direkt auf ein (materielles) Gesetz stützen; sie
kompensieren die ungenügenden Sicht- und Lichtverhältnisse, um so dem
Gesundheitsschutz genügend Rechnung zu tragen, weshalb das Legalitätsprinzip
nicht verletzt wird.
Obschon sich die Wegleitung nur an die Vollzugsbehörden
des Arbeitsgesetzes richtet, hat
sie
eine mittelbare Wirkung
auf die Arbeitgeber. Sie dient ihnen als Grundlage zur Erfüllung der
Gesundheitsanforderungen. Die Arbeitgeber können ausserdem zur Einhaltung der
darin genannten Massnahmen verpflichtet werden, wenn die Vollzugsbehörde gestützt
auf sie eine Verfügung erlässt. Es wird dem Arbeitgeber überlassen, ob er die Wegleitung
freiwillig einhält oder ihren Inhalt gestützt auf eine Verfügung beachten muss
(vgl.
Pfisterer
, S. 184; Art. 51 ArG).
Die mittelbare Wirkung auf Arbeitgeber vermag die Qualifizierung der Wegleitung
bzw. des Merkblatts Ladenlokale jedoch nicht zu verändern.
6.
6.1
Voraussetzung für
die (
öffentlichrechtliche
)
Anordnung von Massnahmen zum Schutz de
r
Arbeitnehmer
enden
ist das Bestehen eines
praktische
n
Bedürfnis
ses. Die Massnahmen müssen überdies
dem
aktuellen Stand der Technik entsprechen und angesichts der Eigenheit
en eines
Betriebes verhältnismässig sein (vgl. BGE 132 III 257 E. 5.4.4). Ob
die letztgenannte Voraussetzung gegeben ist, beurteilt sich nach Art und Grösse
des Betriebes einerseits und dem Ausmass der Risiken andererseits. Die
auferlegten Massnahmen müssen für den Betrieb wirtschaftlich tragbar sein und
deren Kosten in einem vernünftigen Verhältnis zu deren Wirksamkeit stehen,
wobei aber dem Gesundheitsschutz stets erste Priorität zukommt (
Hans-Ulrich
Scheidegger/
Christine
Pitteloud in: Thomas
Geiser/Adrian von
K
aenel/Rémy Wyler [Hrsg.],
Arbeitsgesetz, Bern 2005, Art. 6 ArG N.
15 und
19).
6.2
Die
Beschwerdeführerin gewährt nach eigenen Angaben anstelle von zusätzlichen
20 Minuten Pause pro Halbtag ein gelegentliches Tanken von Tageslicht, wenn
die einzelnen
Mitarbeitenden
einen
entsprechenden Bedarf anmelden. Die Beschwerdeführerin hat ihre Mitarbeitenden
hierzu dahingehend informiert, dass ein solches Tanken von Tageslicht nicht
länger als fünf Minuten dauern solle. Sie setzt damit die in den Bauentscheiden
genannten und vom Beschwerdegegner verfügten Kompensationsmassnahmen nicht um. Ob
die Massnahmen der Beschwerdeführerin mit den zusätzlichen Pausen vergleichbar sind,
ist insofern nicht entscheidend, als Art. 38 Abs. 3 ArGV 3 die Situation erfasst,
wo noch keine Anordnung der Vollzugsorgane vorliegt. Die Beschwerdeführerin kann
nicht selbst bestimmen, wie sie dem Gesundheitsschutz ihrer Mitarbeitenden
genügend Rechnung trägt, sofern sich die Anordnung der Vollzugsorgane als
rechtmässig erweist.
6.3
6.3.1
Werden ausnahmsweise ständige Arbeitsplätze ohne Tageslicht und ohne Sicht
ins Freie für zulässig erachtet, hat der Arbeitgeber mittels baulicher oder
organisatorischer Massnahmen das Fehlen der beiden und die damit verbundenen
gesundheitlichen Nachteile auszugleichen. Die Arbeitsräume der
Beschwerdeführerin sind solche ständigen Arbeitsplätze ohne Tageslicht und ohne
Sicht ins Freie. Sie befinden sich im Untergeschoss des Hauptbahnhofs Zürich,
wo weder Sicht ins Frei noch sonst Kontakt mit Tageslicht möglich ist. Überdies
ist auch keine Rotation mit Arbeitsplätzen mit ausreichenden Lichtverhältnissen
möglich.
6.3.2
Die vom Beschwerdegegner angeordneten zusätzlichen Pausen von
20 Minuten pro Halbtag stellen eine geeignete Massnahme dar, um die
ungenügenden Lichtverhältnisse auszugleichen, ist es den Mitarbeitenden doch in
diesen Pausen möglich, sich an einem Ort mit Sicht ins Freie und insbesondere
mit Tageslicht aufzuhalten. Denn obschon die Mitarbeitenden der
Beschwerdeführerin häufig Kontakt mit Kunden pflegen und ihnen – zumindest an
den Kassenarbeitsplätzen – die Sicht in den Mall-Bereich gewährt wird, vermag
dies die fehlende Sicht ins Freie nicht zu kompensieren, insbesondere weil sie
auch dort nicht wahrnehmen können, wie es sich mit der Tageslichtsituation verhält.
Zusätzliche Pausen zum Ausgleich der nicht vorhandenen natürlichen Belichtung
sind denn auch in der Wegleitung genannt, von welcher nicht ohne Not abgewichen
werden soll. Die Tauglichkeit zusätzlicher Pausen kann daher als notorisch
bezeichnet werden. Ob diese aufgeteilt werden oder nicht, spielt dabei wohl
keine entscheidende Rolle, solange die Zeit von 20 Minuten pro Halbtag am
Tageslicht eingehalten wird.
6.3.3
Das Tageslicht-Tanken, welches im Merkblatt Verkaufslokale vorgesehen ist,
kann – zumindest wenn die Dauer nicht wesentlich von den 20 Minuten pro Halbtag
abweicht – wohl als gleichwertige Massnahme angesehen werden. Wesentlich
erscheint dabei aber, dass das Gewähren der zusätzlichen Pausen oder des
Tageslicht-Tankens nicht – wie bei der Beschwerdeführerin – vom Ersuchen der
Mitarbeitenden abhängig gemacht wird. So kann auch das Merkblatt Verkaufslokale
nicht verstanden werden. Die Hemmung, nach solchen Auszeiten zu verlangen,
würde dazu führen, dass sie nicht bezogen würden. Dies ist nicht im Sinn des
Gesundheitsschutzes. Zur Lösung der Beschwerdeführerin ist sodann anzumerken,
dass es Mitarbeitenden kaum möglich ist, akut einen Mangel an Tageslicht
festzustellen – das Arbeiten ohne Tageslicht erweist sich vielmehr
längerfristig als gesundheitsgefährdend.
Nach dem Gesagten müssen das Tanken von Tageslicht und der
Blick ins Freie im Arbeitsalltag der Mitarbeitenden fix
vorgesehen sein
, also vom Arbeitgeber entsprechend angeordnet und
darüber informiert werden
. Die von der Beschwerdeführerin
gewählte Lösung vermag den Ansprüchen des
Arbeitsgesetzes daher
nicht
zu
genügen.
6.3.4
In der beschwerdegegnerischen Verfügung wird nicht festgehalten, dass die
zusätzlichen Pausen pro Halbtag nicht aufgeteilt werden dürften, weshalb sich
die Anordnung auch nicht in Widerspruch zum Merkblatt Verkaufslokale setzt. Die
im Merkblatt – an welches das Verwaltungsgericht nicht gebunden ist – genannten
Massnahmen erweisen sich nur als tauglich, wenn das Tanken von Tageslicht nicht
vom Ersuchen der Arbeitnehmenden abhängig gemacht wird. Überdies muss es in
ähnlichem zeitlichem Umfang gewährt werden wie die zusätzlichen Pausen von 20
Minuten pro Halbtag, ist doch nicht nachvollziehbar, weshalb kurze Pausen in
zeitlich geringerem Umfang dem Gesundheitsschutz im gleichen Mass Rechnung
tragen könnten. Es sei sodann darauf hingewiesen, dass die Pausen oder das
Tageslicht-Tanken (zumindest bei einem weiten Weg dafür) ihren Zweck erst ab dann
erfüllen können, wenn man sich am Tageslicht oder in einem Raum mit Sicht ins
Freie befindet.
6.4
Das
s
die zusätzlichen Pausen entgeltlich
zu
sein haben
, ergibt sich
aus der systematischen Auslegung
des Gesetzes. Der Gesundheitsschutz ist Sache des Arbeitgebers und geht zu
dessen Lasten. Aus Gründen des Gesundheitsschutzes sind Arbeitsplätze ohne Tageslicht
grundsätzlich nicht zulässig. Lediglich, wenn durch bauliche oder organisatorische
Kompensationsmassnahmen dem Gesundheitsschutz in andere Weise genügend Rechnung
getragen wird, können solche Arbeitsplätze ausnahmsweise bewilligt werden. Dabei
können bauliche und organisatorische Massnahmen einzeln oder in Kombination
notwendig sein. Dass die Kosten für bauliche Massnahmen dabei nicht den
Arbeitnehmenden auferlegt werden können, erscheint klar. Aus den gleichen
Überlegungen kann es auch nicht angehen, dass ein Arbeitgeber die
wirtschaftlichen Auswirkungen einer organisatorischen Kompensationsmassnahme
auf die Arbeitnehmenden überwälzt. Als Instrument des Gesundheitsschutzes haben
kompensatorische Massnahmen zu Lasten des Arbeitgebers zu gehen.
Die Entgeltlichkeit der zusätzlichen Pausen steht sodann
nicht im Widerspruch mit dem Merkblatt Verkaufslokale, welches eine solche zwar
nicht vorsieht, aber die Wegleitung, worin die Entgeltlichkeit vorgesehen ist,
auch lediglich ergänzt und nicht ersetzt.
Entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführerin wirkten sich zwingend einzuziehende, zusätzliche Pausen, die
nicht entschädigt würden, zu Lasten der Arbeit
­
nehmenden
aus, indem sich deren Präsenzzeit am Arbeitsplatz faktisch verlängern würde.
Da
die zusätzlichen Pausen dadurch zumindest subjektiv wohl nicht als positiv empfunden
würden, bestünde die Gefahr, dass die Arbeitnehmenden versuchen würden, sie
nicht zu beziehen bzw. an den Beginn oder das Ende des Arbeitstages zu
legen. Würden die zusätzlichen Pausen nicht bezahlt, wäre daher deren Tauglichkeit
als kompensatorische Massnahme in Frage gestellt.
6.5
Die vorgesehenen kompensatorischen Massnahmen
erschein
en
vorliegend für
die Beschwerdeführerin
durchaus auch als wirtschaftlich tragbar, zieht
sie
doch auch die Vorteile daraus, dass
sie
im Untergeschoss des Hauptbahnhofs Zürich einen Lebensmittelladen sowie einen
Take-
a
way betreiben kann.
6.6
Zusammenfassend
kann festgestellt werden, dass es sich bei den durch den Beschwerdegegner
angeordneten zusätzlichen und entgeltlichen Pausen von 20 Minuten pro Halbtag,
welche in einem Pausenraum mit Sicht ins Freie verbracht werden können müssen, um
eine geeignete und verhältnismässige Massnahme handelt, welche die Nachteile
der ständigen Arbeitsplätzen ohne Tageslicht und ohne Sicht ins Freie auszugleichen
vermag. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind
die
Gerichtskosten
der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen und kann diese keine Parteientschädigung
erhalten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz
1 VRG; §
17 Abs. 2 VRG).
Die Beschwerdeführerin führte im
vorliegenden Verfahren aus, die zusätzlichen, entgeltlichen Pausen würden für sie
mit Blick auf die Ladenlokalitäten von ShopVille-RailCity zusätzliche Kosten im
Umfang von mindestens Fr. 750'000.- pro Jahr verursachen. Das Streitinteresse
ist daher als gross zu bezeichnen, weshalb sich eine Gerichtsgebühr in der Höhe
von Fr. 12'000.- rechtfertigt (vgl. § 2 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (LS 175.252).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    12'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.         180.--      Zustellkosten,
Fr.    12'180.--      Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …