zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00009 · 2009-03-19 · de

Nutzungsplanung | Beschwerde gegen die teilweise Nichtgenehmigung einer Teilrevision der Bau- und Zonenordnung durch den Regierungsrat (Einzonung eines in der kommunalen Freihaltezone gelegenen Grundstückteils in die Kernzone). Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.2). Verzicht auf die Durchführung eines Augenscheins (E. 1.3). Das Verwaltungsgericht hat eine Ermessensüberprüfung vorzunehmen, wenn die zu genehmigende Planung weder von Eigentümern einbezogener Grundstücke noch von Drittbetroffenen angefochten wurde, sondern erstmals im Rahmen einer Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung überprüft wird (E. 2.2). Dabei sind jedoch trotz der Ermessenskontrolle die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie zu beachten (E. 2.3). Die bisherige Zonierung entspricht den übergeordneten Zielen der Raumplanung (E. 5.1). Bei der Festsetzung von Zonenplänen dürfen nicht allein Einzelinteressen massgebend sein. Die raumplanungsrechtlichen Mittel dienen nicht dazu, die nachträgliche Genehmigung illegal erstellter Bauten zu ermöglichen (E. 5.2). Die Einzonung des Grundstücks ist ohne sachliche und objektive Gründe erfolgt, weshalb durch den Nichtgenehmigungsentscheid nicht in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie eingegriffen wurde (E. 5.3). Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Prozessführung (E. 6). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.19.0 VB.2009.00009
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.19.0 VB.2009.00009
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.19.0 VB.2009.00009

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00009
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00009
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.03.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Beschwerde gegen die teilweise Nichtgenehmigung einer Teilrevision der Bau- und Zonenordnung durch den Regierungsrat (Einzonung eines in der kommunalen Freihaltezone gelegenen Grundstückteils in die Kernzone).
Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.2). Verzicht auf die Durchführung eines Augenscheins (E. 1.3).
Das Verwaltungsgericht hat eine Ermessensüberprüfung vorzunehmen, wenn die zu genehmigende Planung weder von Eigentümern einbezogener Grundstücke noch von Drittbetroffenen angefochten wurde, sondern erstmals im Rahmen einer Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung überprüft wird (E. 2.2). Dabei sind jedoch trotz der Ermessenskontrolle die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie zu beachten (E. 2.3).
Die bisherige Zonierung entspricht den übergeordneten Zielen der Raumplanung (E. 5.1). Bei der Festsetzung von Zonenplänen dürfen nicht allein Einzelinteressen massgebend sein. Die raumplanungsrechtlichen Mittel dienen nicht dazu, die nachträgliche Genehmigung illegal erstellter Bauten zu ermöglichen (E. 5.2). Die Einzonung des Grundstücks ist ohne sachliche und objektive Gründe erfolgt, weshalb durch den Nichtgenehmigungsentscheid nicht in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie eingegriffen wurde (E. 5.3).
Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Prozessführung (E. 6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
BAU- UND ZONENORDNUNG
EINZONUNG
ERMESSEN
FREIHALTEZONE
GEMEINDEAUTONOMIE
KERNZONE
NICHTGENEHMIGUNG
RAUMPLANUNGSRECHT
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
Rechtsnormen:
§ 61 PBG
§ 89 PBG
Art. 1 Abs. II lit. a RPG
Art. 3 Abs. III RPG
Art. 33 Abs. II RPG
Art. 33 Abs. III lit. b RPG
§ 50 Abs. I VRG
§ 50 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00009
Entscheid
der 3. Kammer
vom
19. März 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär
Markus Heer.
In Sachen
A
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
und
Gemeinde X,
Mitbeteiligte
,
betreffend
Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeindeversammlung X beschloss am 10. Dezember
2007 eine Teilrevision der Ortsplanung, welche Änderungen der Bau- und
Zonenordnung (BZO) und die Festsetzung von Waldabstandslinien umfasst. Dabei
entschied sie unter anderem, dass der in der kommunalen Freihaltezone gelegene
Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in B entgegen dem Antrag des Gemeinderats der
Kernzone K1 zugewiesen werde. Gegen diese Festlegung wurde kein Rechtsmittel
eingelegt.
II.
Der Regierungsrat genehmigte die Teilrevision der
Ortsplanung am 5. November 2008, nahm aber unter anderem die Einzonung des
in der kommunalen Freihaltezone gelegenen Teils des Grundstückes Kat.-Nr. 01
von der Genehmigung aus.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob A als Eigentümerin des
Grundstücks Kat.-Nr. 01 am 7. Januar 2009 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht. Sie beantragt die Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses
und die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.
Der Baudirektion beantragte in der Beschwerdeantwort vom 4. Februar
2009 für den Regierungsrat Abweisung der Beschwerde. Sinngemäss denselben
Antrag stellte am 20. Februar 2009 der Gemeinderat X.
Die Beschwerdeführerin reichte am 6. März 2009 (Datum
des Poststempels) unaufgefordert eine Stellungnahme ein. Darin beantragt sie die
Durchführung eines Augenscheins.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 43 Abs. 1
lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden, die Nichtgenehmigung eines kommunalen Nutzungsplans
betreffenden Beschwerde zuständig (vgl. RB 1998 Nr. 26).
1.2
Die durch
den angefochtenen Beschluss in ihren Eigentümerinteressen betroffene
Beschwerdeführerin ist ohne Weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975, PBG). Sie
kann im Beschwerdeverfahren alle Mängel geltend machen, die im Ergebnis zur
Aufhebung des angefochtenen Entscheids führen können. Dazu gehört insbesondere
auch die von ihr sinngemäss erhobene Rüge betreffend Verletzung der Gemeindeautonomie,
selbst wenn die Gemeinde selber auf eine eigene Beschwerdeerhebung verzichtet
hat.
1.3
Die für
den verwaltungsgerichtlichen Entscheid wesentlichen Verhältnisse ergeben sich
aus den Akten. Von der beantragten Durchführung eines Augenscheines kann daher
abgesehen werden.
2.
2.1
Bau- und
Zonenordnungen und deren Änderungen bedürfen gemäss § 89 PBG der Genehmigung.
Genehmigungsbehörde ist die Baudirektion, wenn die Genehmigung ohne Vorbehalte
erfolgen kann, bzw. der Regierungsrat, wenn sie nicht oder nicht vorbehaltlos
erfolgen kann (§ 2 lit. a und b PBG). Im Genehmigungsverfahren werden
Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft (§ 5 Abs. 1
PBG).
2.2
Nach der
Regel von § 50 Abs. 1 und 2 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den
angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen,
einschliesslich Ermessensmissbrauch und -überschreitung. Es hat jedoch gestützt
auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 lit. b
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz, RPG) unter Umständen auch eine Ermessensüberprüfung
vorzunehmen, wenn anders die volle Überprüfung der Nutzungspläne durch
wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet wäre (vgl. RB 1994
Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist der Fall, wenn wie hier eine
grundeigentümerfreundliche Planung von dritter Seite nicht angefochten wurde
und demgemäss eine erstmalige Überprüfung des Nutzungsplans erst im Rahmen
einer Beschwerde eines Privaten gegen die Nichtgenehmigung erfolgt.
2.3
Allerdings
auferlegen die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie
sowohl der Regierung als auch dem Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung
bei der Überprüfung einer kommunalen Planung. Ein aufsichtsrechtliches
Einschreiten durch die Regierung erweist sich ebenso wie eine Korrektur im
Rekursverfahren nur dann als notwendig und zulässig, wenn sich die planerische
Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn
sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20, § 50 N. 9,
mit Hinweisen).
3.
3.1
Der
südliche Teil des streitbetroffenen Grundstücks Kat.-Nr. 01 liegt am nordöstlichen
Rand der das schützenswerte Ortsbild von B umfassenden Kernzone K1. Der
nördliche Teil des Grundstücks, welcher ca. 200m
2
gross ist, wurde
bereits 1971 als allgemeines Erholungsgebiet der kommunalen Freihaltezone
zugewiesen. An die Freihaltezone schliesst nordwärts das C, Objekt Nr. 02
des Bundesinventars der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung
(BLN) an.
3.2
Die
Beschwerdeführerin wandte sich während der öffentlichen Auflage der revidierten
BZO (§ 7 PBG) am 20. Oktober 2007 an die Gemeinde X und beantragte,
dass der nördliche Teil des Grundstücks in die Kernzone einzuzonen sei. Sie begründete
ihren Antrag damit, dass sie ohne Baubewilligung ein Gartenhäuschen errichtet
habe und ein kleines Gewächshaus erstellen wolle. Auf beide Gebäude sei sie
angewiesen, deren (im Fall des Gartenhäuschens nachträgliche) Bewilligung sei
wohl nur möglich, wenn der betreffende Grundstücksteil eingezont werde. Nachdem
der Gemeinderat die Einwendung nicht berücksichtigt hatte, stellte sie der
Gemeindeversammlung den Antrag auf Einzonung. Dieser wurde am 10. Dezember
2007 mit 50 Stimmen bei 28 Gegenstimmen angenommen. Vor dem Entscheid der
Gemeindeversammlung wurden die von der Beschwerdeführerin bereits bei ihrer
Eingabe vom 20. Oktober 2007 geltend gemachten Gründe für eine Einzonung
wiederholt, weitere Argumente dafür wurden nicht genannt. Folglich ist davon
auszugehen, dass die Gemeindeversammlung den streitbetroffenen Grundstücksteil
einzig aus dem Grund neu der Kernzone zuteilte, dass der Beschwerdeführerin die
nachträgliche Bewilligung des Gartenhäuschens und die Erstellung eines
Gewächshauses ermöglicht werden sollte.
4.
4.1
Der
Beschwerdegegner führte aus, dass der streitbetroffene Grundstücksteil bereits
im Zonenplan 1971 als allgemeines Erholungsgebiet der kommunalen Freihaltezone
zugewiesen worden sei. Das Gebiet befinde sich im Übergangsbereich zwischen dem
schutzwürdigen Ortsbild B und dem im BLN verzeichneten C. Die bestehende
Zonengrenze bilde eine sachgerechte, auf die vorhandene Bebauungsstruktur des
schutzwürdigen Ortsbilds B abgestimmte Siedlungsbegrenzung. Dabei gelte es
grundsätzlich, diesen Umgebungsbereich von Bauten und Anlagen freizuhalten. Aus
raumplanerischer Sicht bestehe deshalb kein sachlicher Grund, die Kernzone K1
auf den in der kommunalen Freihaltezone gelegenen Teil des Grundstücks Kat.-Nr.
01 auszudehnen.
4.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Kernzonengrenze durch ihr Grundstück
verlaufe. Beim strittigen Grundstücksteil handle es sich nur um ein kleines
Landstück. Es sei aufgrund der Grundstücksgrösse auszuschliessen, dass dort
jemals ein Haus errichtet werden könne. Sie fördere die Biodiversität, in dem
sie ihr Land nach ökologischen Grundsätzen bewirtschafte. Dies entspreche einem
öffentlichen Interesse. Damit sie die Geräte und das Material für die
Bewirtschaftung des Grundstücks unterbringen könne, benötige sie das kleine
Gartenhäuschen (1.8m x 2.5m). Ebenso wolle sie ein kleines Gewächshaus (2m x
3m) errichten, da sie ihr Gemüse sowie zahlreiche Pflanzen zur Förderung der
Artenvielfalt selbst ziehe. Deshalb sei sie darauf angewiesen, dass der
betreffende Grundstücksteil der Kernzone zugewiesen werde. Die Definition der
heutigen Schutzzone stimme nicht mehr mit der Definition der Freihaltezone aus
der Zeit des kantonalen Gesamtplans von 1978 überein. Zu jenem Zeitpunkt habe
das betreffende Landstück überhaupt nichts Schutzwürdiges enthalten. Es sei
schliesslich auch zu beachten, dass die Gemeindeversammlung der Einzonung
zugestimmt habe.
5.
5.1
Kantonale,
regionale und kommunale Freihaltezonen dienen der Erholung der Bevölkerung, der
Bewahrung von Objekten des Natur- und Heimatschutzes sowie der Trennung und
Gliederung des Siedlungsgebiets (vgl. §§ 39 und 61 PBG).
So verhält es sich auch im vorliegenden Fall. Die Freihaltezone
dient in ihrem bisherigen Umfang zum einen der Begrenzung der
Siedlungstätigkeit, indem die an sie anschliessende Kernzone K1 eng entlang der
bestehenden Gebäude des Ortsteils B festgesetzt wurde. Zum andern bezweckt sie,
den Übergangsbereich zwischen dem schützenswerten Ortsbild B und dem im BLN
verzeichneten C von Bauten und Anlagen freizuhalten. Dies entspricht den
übergeordneten Zielen der Raumplanung, wonach Siedlungen in ihrer Ausdehnung zu
begrenzen und der Landschaftsraum weiträumig von Bauten und Anlagen freizuhalten
ist (vgl. etwa Art. 1 Abs. 2 lit. a und Art. 3 Abs. 3
RPG).
5.2
Grund für
die Einzonung des streitbetroffenen Grundstückteils war wie dargelegt
(E. 4.3) einzig, dass eine nachträgliche Bewilligung des bereits erstellten
Gartenhäuschens und der Neubau eines Gewächshauses ermöglicht werden sollte.
Bei der Festsetzung von Zonenplänen dürfen aber nicht allein derartige
Einzelinteressen ausschlaggebend sein. Insbesondere dienen die
raumplanungsrechtlichen Mittel nicht dazu, die nachträgliche Genehmigung
illegal erstellter Bauten zu ermöglichen.
Die Beschwerdeführerin kann daraus, dass sie ihr Grundstück
ökologisch bebaut und sich den Zielen der Biodiversität verschrieben hat,
nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Art und Weise der Bewirtschaftung ihres
Grundstücks steht ihr innerhalb der für die entsprechenden Zonen geltenden
Vorschriften grundsätzlich frei. Die von der Gemeindeversammlung beschlossene
Einzonung ist dementsprechend unabhängig von den konkreten Vorhaben der
Beschwerdeführerin und der von ihr verfolgten Interessen zu beurteilen. Die
beschlossene Einzonung würde offensichtlich eine Bautätigkeit in einem bisher
in einer Nichtbauzone gelegenen Gebiet ermöglichen. Dafür bestehen jedoch keine
sachlichen, mit den übergeordneten Zielen der Raumplanung im Einklang stehenden
Gründe, während ein raumplanerisches Interesse an der Beibehaltung der
bisherigen Zonierung besteht (vgl. vorangehend E. 5.1).
5.3
Ergibt
sich zusammenfassend, dass die Einzonung des Grundstücks ohne sachliche und
objektive Gründe erfolgt ist, erscheint schliesslich die von der
Beschwerdeführerin sinngemäss erhobene Rüge, dass der Regierungsrat in
unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie eingegriffen habe, als unbegründet.
5.4
Der
Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats erweist sich demnach als
rechtmässig, was zur Abweisung der Beschwerde führt.
6.
Zu prüfen bleibt das Gesuch der Beschwerdeführerin um
unentgeltliche Prozessführung. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten,
welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich
aussichtslos erscheint, auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von
Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen.
Die Beschwerdeführerin legte ihrem Gesuch um
unentgeltliche Prozessführung eine provisorische Steuerveranlagung für das
Bezugsjahr 2008 bei. Darin weist sie ein steuerbares Einkommen von Fr. 45'300.-
und ein steuerbares Vermögen von Fr. 224'000.- aus. Aufgrund dieser
Angaben kann nicht von einer Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin ausgegangen
werden, weshalb das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung abzuweisen ist,
ohne dass die übrigen Voraussetzungen geprüft werden müssten.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG).
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird
abgewiesen;
und entscheidet:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
, einzureichen.
5.    Mitteilung
an…