zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00015 · 1984-08-22 · de

Abbruchbefehl | Befehl zum Abbruch von Terrassenüberdachungen des Hotelrestaurants auf dem Üetliberg. Der Umstand, dass die Rekursinstanz die Parteistellung des beigeladenen Zürcher Heimatschutzes nicht prüfte, stellt im vorliegenden Fall keinen Begründungsmangel dar (E. 2). Im Zusammenhang mit der Frage, wie gross der Umfang der abzubrechenden Bauten ist, liegt eine geringfügige Gehörsverletzung vor, die im Beschwerdeverfahren geheilt werden kann (E. 3 und 5). Die Anordnung der Baubehörde, die Verglasung und Überdachung der Süd- und Rondoterrasse des Hotelrestaurants auf dem Gipfel des Üetlibergs abzubrechen, erweist sich als verhältnismässig: Die Bauherrin handelte bösgläubig, indem sie die fraglichen Bauten - in Kenntnis der Baubewilligungspflicht - ohne Bewilligung erstellte. Der Befehl, die rechtswidrig erstellten Bauten wieder abzubrechen, dient raumplanungsrechtlichen Interessen, die höher zu gewichten sind als die gegenläufigen wirtschaftlichen Interessen der Restaurantbetreiberin (E. 6). Der Umstand, dass der Zürcher Kantonsrat vor drei Jahren eine Änderung des (behördenverbindlichen) Richtplans verabschiedete, um dem Interesse, den Üetliberg als Naherholungsziel zu nutzen, besser gerecht zu werden, führt nicht zu einer "Legalisierung" der vorschriftswidrig erstellten Bauten (E. 7). Das Recht, das möglicherweise künftig gelten wird, steht dem Befehl, die illegal erstellten Bauten abzubrechen, nicht entgegen. Die Baudirektion hat zwar vor einem Jahr einen Gestaltungsplan für den Gipfelbereich des Üetlibergs festgesetzt. Dagegen wurde aber ein Rechtsmittel erhoben, das zur Zeit vor dem Regierungsrat hängig ist; der Entscheid wird beim Verwaltungsgericht und hernach beim Bundesgericht angefochten werden können. Unter diesen Umständen ist nicht davon auszugehen, dass der Gestaltungsplan mit einiger Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft rechtskräftig werden wird (E. 8). Die Halbjahresfrist, die die Behörde der Bauherrin ansetzte, um die unrechtmässig erstellten Bautenabzubrechen, ist nicht zu beanstanden (E. 9). Die Vorinstanz durfte im Rahmen des Rekursentscheids Ersatzmassnahmen androhen für den Fall, dass die Bauherrin es unterlässt, die unrechtmässig erstellten Bauten innert Frist abzubrechen. Zwar verletzte die Vorinstanz das rechtliche Gehör der Bauherrin, indem sie diese über die in Aussicht stehende reformatio in peius (Androhung von Ersatzmassnahmen) nicht informierte und ihr keine Gelegenheit gab, den Rekurs zurückzuziehen. Die Gehörsverletzung wurde indessen im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht geheilt (E. 10). Die Beschwerde ist praktisch vollständig abzuweisen und nur insoweit gutzuheissen, als die Verfahrenskosten, die die Vorinstanz der Bauherrin auferlegte, infolge Gehörsverletzung zu reduzieren sind (E. 12).Abweichende Auffassung einer Minderheit des Spruchkörpers (Antrag auf Sistierung des Verfahrens).

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.10.0 VB.2012.00015
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.10.0 VB.2012.00015
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.10.0 VB.2012.00015

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00015
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00015
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.07.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 04.06.2014 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Abbruchbefehl
Befehl zum Abbruch von Terrassenüberdachungen des Hotelrestaurants auf dem Üetliberg.
Der Umstand, dass die Rekursinstanz die Parteistellung des beigeladenen Zürcher Heimatschutzes nicht prüfte, stellt im vorliegenden Fall keinen Begründungsmangel dar (E. 2). Im Zusammenhang mit der Frage, wie gross der Umfang der abzubrechenden Bauten ist, liegt eine geringfügige Gehörsverletzung vor, die im Beschwerdeverfahren geheilt werden kann (E. 3 und 5).
Die Anordnung der Baubehörde, die Verglasung und Überdachung der Süd- und Rondoterrasse des Hotelrestaurants auf dem Gipfel des Üetlibergs abzubrechen, erweist sich als verhältnismässig: Die Bauherrin handelte bösgläubig, indem sie die fraglichen Bauten - in Kenntnis der Baubewilligungspflicht - ohne Bewilligung erstellte. Der Befehl, die rechtswidrig erstellten Bauten wieder abzubrechen, dient raumplanungsrechtlichen Interessen, die höher zu gewichten sind als die gegenläufigen wirtschaftlichen Interessen der Restaurantbetreiberin (E. 6).
Der Umstand, dass der Zürcher Kantonsrat vor drei Jahren eine Änderung des (behördenverbindlichen) Richtplans verabschiedete, um dem Interesse, den Üetliberg als Naherholungsziel zu nutzen, besser gerecht zu werden, führt nicht zu einer "Legalisierung" der vorschriftswidrig erstellten Bauten (E. 7).
Das Recht, das möglicherweise künftig gelten wird, steht dem Befehl, die illegal erstellten Bauten abzubrechen, nicht entgegen. Die Baudirektion hat zwar vor einem Jahr einen Gestaltungsplan für den Gipfelbereich des Üetlibergs festgesetzt. Dagegen wurde aber ein Rechtsmittel erhoben, das zur Zeit vor dem Regierungsrat hängig ist; der Entscheid wird beim Verwaltungsgericht und hernach beim Bundesgericht angefochten werden können. Unter diesen Umständen ist nicht davon auszugehen, dass der Gestaltungsplan mit einiger Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft rechtskräftig werden wird (E. 8).
Die Halbjahresfrist, die die Behörde der Bauherrin ansetzte, um die unrechtmässig erstellten Bautenabzubrechen, ist nicht zu beanstanden (E. 9).
Die Vorinstanz durfte im Rahmen des Rekursentscheids Ersatzmassnahmen androhen für den Fall, dass die Bauherrin es unterlässt, die unrechtmässig erstellten Bauten innert Frist abzubrechen. Zwar verletzte die Vorinstanz das rechtliche Gehör der Bauherrin, indem sie diese über die in Aussicht stehende reformatio in peius (Androhung von Ersatzmassnahmen) nicht informierte und ihr keine Gelegenheit gab, den Rekurs zurückzuziehen. Die Gehörsverletzung wurde indessen im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht geheilt (E. 10).
Die Beschwerde ist praktisch vollständig abzuweisen und nur insoweit gutzuheissen, als die Verfahrenskosten, die die Vorinstanz der Bauherrin auferlegte, infolge Gehörsverletzung zu reduzieren sind (E. 12).
Abweichende Auffassung einer Minderheit des Spruchkörpers (Antrag auf Sistierung des Verfahrens).
Stichworte:
ABBRUCHBEFEHL
BAUBEWILLIGUNG
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BÖSGLÄUBIGKEIT
ERSATZVORNAHME
GESTALTUNGSPLAN
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSÄNDERUNG
REFORMATIO IN PEIUS
RICHTPLAN
TERRASSE
UETLIBERG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSSCHUTZ
WIEDERHERSTELLUNG
ZUSTELLKOSTEN
ZWANGSMASSNAHMEN
Rechtsnormen:
§ 338a Abs. II PBG
§ 341 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2012.00015
Urteil
der 3. Kammer
vom
10. Juli 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rot­ach, Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
Hotel Uto Kulm AG, vertreten
durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bau- und Planungskommission Stallikon, vertreten durch  RA B,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    Baudirektion Kanton Zürich,
2.    Zürcher Heimatschutz ZVH, vertreten durch RA C,
Mitbeteiligte,
betreffend
Abbruchbefehl,
hat
sich ergeben:
I.
Die Hotel Uto Kulm AG betreibt auf dem Uetliberg ein
Hotel-Restaurant. Im Laufe der Zeit verglaste sie die Rondo- und die
Südterrasse, überdachte diese mit Kunststoffbahnen und baute für die
Südterrasse einen Fluchtwegsteg (Kat.-Nr. 01). Die nachträgliche Bewilligung
dieser Bauten wurde von der Baudirektion und letztinstanzlich vom Bundesgericht
im Wesentlichen verweigert (Urteil 1C_328/2010 vom 7. März 2011).
Daraufhin ordnete die Bau- und Planungskommission Stallikon den Abbruch der
genannten Bauten innerhalb von sechs Monaten seit Rechtskraft der
Wiederherstellungsanordnung an, ebenso des am Eingang der Südterrasse gelegenen
Windfangs. In ihrem Beschluss vom 24. Mai 2011 verpflichtete die
Kommission das Unternehmen überdies zur Leistung eines Vorschusses für die
durch die Kontrolle der Rückbaumassnahmen voraussichtlich entstehenden Kosten.
II.
Auf Rekurs der Hotel Uto Kulm AG hob das
Baurekursgericht am 22. November 2011 die Kostensicherstellungspflicht
auf. Im Übrigen wies es den Rekurs ab und drohte für den Fall, dass der Rückbau
nicht innerhalb von sechs Monaten erfolge, die Ersatzvornahme durch die
Baubehörde auf Kosten der Hotel Uto Kulm AG an. Schliesslich verpflichtete
es das Unternehmen zur Tragung von sieben Achteln der Verfahrenskosten sowie
zur Leistung von Umtriebsentschädigungen an die Bau- und Planungskommission
Stallikon sowie die im Laufe des Rekursverfahrens beigeladene Zürcherische
Vereinigung für Heimatschutz (im Folgenden: Zürcher Heimatschutz).
III.
A.
Mit Beschwerde vom 6. Januar 2012
beantragte die Hotel Uto Kulm AG dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des
Urteils des Baurekursgerichts, soweit dieses den Rekurs abgewiesen und die
Ersatzvornahme angedroht hatte, die Verneinung der Legitimation des im
Rekursverfahren beigeladenen Zürcher Heimatschutzes, die Rückweisung zur Neubeurteilung
an das Baurekursgericht und eventualiter die vollumfängliche Gutheissung des gegen
den Abbruchbefehl erhobenen Rekurses. Weiter beanstandete die Hotel Uto
Kulm AG die Bemessung der Zustellungskosten im Rekursverfahren und
verlangte für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Umtriebsentschädigung.
Die Bau- und Planungskommission verzichtete mit Eingabe
vom 19. Januar 2012 auf eine Beschwerdeantwort. Das Baurekursgericht
ersuchte am 27. Januar 2012 ohne weitere Bemerkungen um
Beschwerdeabweisung. Der Zürcher Heimatschutz beantragte mit Beschwerdeantwort
vom 15. Februar 2012 die Abweisung der Beschwerde und verzichtete am
24./26. Februar 2012 auf eine Stellungnahme zur Eingabe der Baudirektion.
Die Hotel Uto Kulm AG beantragte mit Eingabe vom 10. März 2012 die
Abweisung der vom Heimatschutz gestellten Anträge. Die Baudirektion verzichtete
mit Eingabe vom 26. März 2012 auf eine Stellungnahme.
B.
Die Baudirektion genehmigte mit Verfügung vom
2. März 2012 den Gestaltungsplan Uto Kulm Uetliberg. Dagegen erhob der
Zürcher Heimatschutz am 30. März 2012 Rekurs an den Regierungsrat. In der
Folge überliess er dem Verwaltungsgericht eine Kopie der genannten
Rekursschrift. Die Hotel Uto Kulm AG nahm dazu am 21. Juni 2012
Stellung.
C.
Mit Eingabe vom 28. März 2012 wies die
Hotel Uto Kulm AG auf einen Entscheid des Baurekursgerichts vom
20. März 2012 hin, mit dem für ihre Gartenwirtschaft und ihre Lounge eine
Bewilligung bis Ende 2015 erteilt wurde. Die Baudirektion verzichtete mit
Eingabe vom 24. April 2012 darauf, zu diesem Entscheid Stellung zu
beziehen und verwies stattdessen auf einen Mitbericht des Amts für
Raumentwicklung vom 19. April 2012. Der Zürcher Heimatschutz wies mit
Eingabe vom 7. Mai 2012 darauf hin, dass der Entscheid des
Baurekursgerichts unhaltbar sei und verwies zur Begründung auf eine dagegen
gleichentags erhobene Beschwerde. Die Hotel Uto Kulm AG nahm dazu am
18. Mai 2012 Stellung. Das Verwaltungsgericht hob den Entscheid des
Baurekursgerichts vom 20. März 2012 mit Urteil vom 25. Oktober 2012
auf (VB.2012.00297). Eine Beschwerde gegen das genannte Urteil ist zurzeit beim
Bundesgericht hängig.
IV.
Mit Beschluss vom 12. Juli 2012 erwog das
Verwaltungsgericht, dass das Baurekursgericht in seinem Entscheid vom
22. November 2011 unter anderem die Ersatzvornahme angedroht habe.
Demgegenüber habe der Beschluss der Bau- und Planungskommission Stallikon vom
24. Mai 2011 keine solche Anordnung enthalten. Das Urteil des Baurekursgerichts
enthalte damit eine Abänderung zum Nachteil der Hotel Uto Kulm AG. Da
Letztere im Rekursverfahren keine Gelegenheit erhalten hatte, ihren Rekurs
zurückziehen,
setzte ihr das Verwaltungsgericht
eine zehntägige Frist an, um sich zum Rückzug der entsprechenden Anträge zu
erklären.
Mit Beschwerde vom
16. August 2012 beantragte die Hotel Uto Kulm AG dem Bundesgericht
die Aufhebung des genannten Beschlusses. Das Verwaltungsgericht und der Zürcher
Heimatschutz liessen sich dazu mit Eingaben vom 29. August 2012 bzw.
8. Oktober 2012 vernehmen. Mit Verfügungen vom 18. September 2012
bzw. 3. Oktober 2012 erkannte das Bundesgericht der Beschwerde
aufschiebende Wirkung zu. Nachdem sich die Hotel Uto Kulm AG zur
Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts mit Eingabe vom 12. November 2012
hatte vernehmen lassen, verneinte das Bundesgericht mit Urteil 1C_376/2012 vom
6. Dezember 2012 einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil, weshalb es auf
die Beschwerde nicht eintrat.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 19 Abs. 1 lit. a
des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind
ebenfalls erfüllt. Auf die Parteistellung der privaten Mitbeteiligten wird
gesondert eingegangen (dazu sogleich).
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorinstanz die Legitimation der Zürcherischen
Vereinigung für Heimatschutz nicht überprüft habe. Dadurch habe die Vor­instanz
das Recht auf einen begründeten Entscheid und damit den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin
verletzt. Wegen der formellen Natur des genannten Anspruchs ist diese Rüge als
Erstes zu behandeln.
2.2
Aufgrund
von § 28 Abs. 1 VRG müssen die Rekursinstanzen ihre Entscheide begründen.
Der Gesetzgeber konkretisierte damit den verfassungsrechtlichen Gehörsanspruch
sowie das daraus fliessende Recht auf Beachtung rechtlicher und tatsächlicher
Vorbringen. Aufgrund der Verpflichtung der Gerichte zur Begründung ihrer
Entscheide können die Verfahrensbeteiligten ersehen, dass bzw. inwieweit ihre
Eingaben auch tatsächlich berücksichtigt wurden.
Nach der Rechtsprechung muss ein Entscheid so begründet
sein, dass sich die unterlegene Verfahrenspartei über seine Tragweite
Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die nächsthöhere
Instanz weiterziehen kann (BGE 135 III 513 E. 3.6.5). Die Begründung
muss sich nicht mit jedem Einwand ausdrücklich auseinandersetzen und jedes
einzelne Parteivorbringen ausdrücklich widerlegen, sondern kann sich vielmehr
auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 133
III 439 E. 3.3). Es genügt mithin, dass der Betroffene erkennen kann,
weshalb sein Rechtsmittel abgewiesen wurde, und er den Entscheid sachgerecht
anfechten kann.
2.3
Der
vorinstanzliche Entscheid begründet nirgendwo explizit, weshalb die
Parteistellung des beigeladenen Zürcher Heimatschutzes bejaht wurde. Nun ist es
allerdings nicht so, dass die Legitimation der Verfahrensbeteiligten stets
explizit geprüft bzw. begründet werden müsste. So wird auch im vorliegenden
Urteil die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Anfechtung des
vorinstanzlichen Entscheids nicht ausdrücklich begründet, da offensichtlich
ist, dass die Beschwerdeführerin durch das Urteil des Baurekursgerichts
beschwert ist. Eine besondere Begründung von Sachurteilsvoraussetzungen wie der
Beschwerdeberechtigung oder der Fristeinhaltung ist nur dann notwendig, wenn
unklar oder umstritten ist, dass die entsprechenden Erfordernisse erfüllt sind.
Dadurch wird vermieden, Entscheidungen mit formelhaften Erwägungen zu
Gesichtspunkten zu überladen, die selbstverständlich sind oder sich aus einer
ständigen (Eintretens-)Praxis ergeben. Damit ist im Folgenden zu prüfen, ob
ohne Weiteres davon ausgegangen werden konnte, dass die private Mitbeteiligte
im vorinstanzlichen Verfahren miteinzubeziehen war.
2.4
Im
vorliegenden Fall verletzte die Vorinstanz ihre Begründungspflicht nicht, indem
sie sich mit der Parteistellung des Zürcher Heimatschutzes nicht auseinandersetzte:
Wer sich – wie der Zürcher Heimatschutz – gemäss § 338a Abs. 2 PBG
gegen Bewilligungen für Bauten ausserhalb der Bauzonen wehren darf, muss sich
naturgemäss auch für die damit verbundenen Vollzugsanordnungen einsetzen können
(Abbruchbefehle, Ersatzmassnahmen etc.). Entsprechend hat auch das
Verwaltungsgericht in einem früheren, ebenfalls einen Abbruchbefehl gegenüber
der Beschwerdeführerin betreffenden Fall die Parteistellung des Zürcher
Heimatschutzes implizit bzw. ohne Begründung anerkannt (VGr, 18. Dezember
2008, VB.2008.00444). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Legitimation
des Zürcher Heimatschutzes im Rekursverfahren nicht umstritten war.
Die Beschwerdeführerin macht dies zwar geltend, unter Hinweis auf
Ziff. 3 ihrer Stellungnahme vom 27. September 2011. Doch weder in
dieser Stellungnahme noch in sonstigen Rekurseingaben der Beschwerdeführerin
ist ein entsprechendes Vorbringen enthalten. Der Vorwurf, die Vorinstanz habe
das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt, erweist sich somit in diesem
Punkt als unbegründet.
2.5
Eine
Gehörsverletzung liegt ferner auch insofern nicht vor, als die Vorinstanz dem
Zürcher Heimatschutz eine Parteientschädigung zusprach. Soweit sich die
Nebenfolgen, wie hier, aus dem Entscheid in der Sache ergeben, müssen sie nicht
gesondert begründet werden. Eine Begründung der Entschädigungsfolgen wäre hier
nur dann erforderlich gewesen, wenn der privaten Mitbeteiligten der angemessene
Ersatz ihrer Vertretungskosten abgesprochen worden wäre. Dies war aber nicht der
Fall. In Bezug auf die Nebenfolgen liegt damit ebenfalls kein Begründungsmangel
vor.
3.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass der
Abbruchbefehl verschiedene Gebäudeteile betrifft, die von der nachträglich
verweigerten Baubewilligung durch die Baudirektion gar nicht erfasst worden
seien. In diesem Zusammenhang rügt die Beschwerdeführerin auch
Gehörsverletzungen (dazu sogleich in E. 3.4), sodass die entsprechenden
Rügen ebenfalls vorab zu prüfen sind.
3.1
Die
Beschwerdeführerin rügt hinsichtlich des soeben Gesagten als Erstes, dass die
Baudirektion den beim Eingang der Südterrasse gelegenen Windfang nicht in ihre
Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit miteinbezogen habe. Er könne damit
nicht Gegenstand des Abbruchbefehls sein.
Der genannte Windfang wurde von der Beschwerdegegnerin mit
Verfügung vom 10. Februar 2005 als Ergänzung der unterirdischen
Toilettenanlage nachträglich bewilligt. Die Baudirektion erwog in ihrer
Verfügung vom 13. März 2009 zu Recht, dass die Beschwerdegegnerin für eine
solche Bewilligung keine abschliessende Zuständigkeit besass. Beim Windfang
handelt es sich demnach um eine nur formell rechtmässige, materiell dagegen im
Wesentlichen kompetenzwidrig bewilligte und damit im Ergebnis rechtswidrige
Baute. Die Bewilligung für solche Bauten kann auch nach deren Vollendung
widerrufen werden, wenn dafür gewichtige öffentliche Interessen bestehen
(Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht,
Band 1, 5. A., Zürich 2011, S. 364). Sowohl die Baudirektion als auch
die Beschwerdegegnerin gingen davon aus, dass für einen Widerruf solche
Interessen vorhanden sind. Diese Einschätzung ist rechtskonform. Denn der
Windfang bildet letztlich Bestandteil der von der Beschwerdeführerin insgesamt
vorgenommenen nicht bewilligungsfähigen Erweiterungen. Letzteres wurde von der
Vorinstanz, vom Verwaltungsgericht sowie vom Bundesgericht rechtskräftig
entschieden (vgl. statt allen das Urteil des Bundesgerichts vom 7. März
2011, 1C_328/2010, E. 3.3 und 4.4). Die für die fehlende
Bewilligungsfähigkeit jener Bauten sprechenden Interessen waren bzw. sind auch
bei der Frage des Widerrufs der Bewilligung für den Windfang zu
berücksichtigen. Die Beschwerdegegnerin hat den beim Eingang der Südterrasse
gelegenen Windfang folglich zu Recht in ihren Abbruchbefehl miteinbezogen.
3.2
Die
Beschwerdeführerin bringt sodann vor, dass die vom Abbruchbefehl betroffenen
Bauten bereits (teilweise) bewilligt worden seien.
3.2.1
Die Beschwerdegegnerin erteilte der Beschwerdeführerin am 5. Dezember
2000 die Bewilligung für den Ersatz und die Erweiterung der bestehenden
Sonnenstoren über der Terrasse. In ihrem Beschluss vom 10. August 2005
stellte sie fest, dass im unteren Teil der Südterrasse Glaswände und eine
Überdachung erstellt worden seien. Aufgrund der Qualität der Terrasse schloss
die Beschwerdegegnerin nicht nur auf eine Komfortsteigerung, sondern auch auf
eine Nutzungsintensivierung, sodass ein nachträgliches baurechtliches Bewilligungsverfahren
geboten erscheine. Sie forderte die Beschwerdeführerin dementsprechend dazu
auf, unter anderem in Bezug auf die genannten Punkte ein Baugesuch einzureichen.
Dieser Aufforderung kam die Beschwerdeführerin mit einem Gesuch vom
8. Februar 2006 nach. Letzteres umfasste verschiedene bauliche Anpassungen
sowie Erneuerungen und Ergänzungen verschiedener Bauteile.
3.2.2
Die für die Bewilligung des Gesuchs zuständige Baudirektion führte in ihrer
Verfügung vom 13. März 2009 aus, dass die Süd- und die Westterrasse ohne
Baubewilligung zu einem ganzjährig benutzbaren Wintergarten umgenutzt worden
seien. Sie verweigerte deshalb eine nachträgliche Ausnahmebewilligung. Damit
stellte die Baudirektion gleichzeitig klar, dass die ursprünglich von der
Beschwerdegegnerin erteilte Bewilligung vom 10. August 2005 überschritten
worden war. Die Beschwerdeführerin kann folglich aus dem Umstand, dass
ursprünglich Sonnenstoren bewilligt wurden, nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Vielmehr wird aufgrund der Akten ersichtlich, dass der heutige bauliche
Istzustand erheblich von der ursprünglich erteilten Bewilligung abweicht. Die
Beschwerdegegnerin durfte demzufolge darauf bestehen, dass der rechtmässige
Zustand wiederhergestellt werde. Denn die Vorschrift von § 341 PBG
betreffend die "Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands" erfasst
nicht nur gänzlich ohne Bewilligung erstellte Bauten, sondern auch solche, die
den Umfang der ursprünglich erteilten Bewilligung (bei Weitem) sprengen (vgl.
etwa VGr, 30. August 2011, VB.2010.00652, E. 3.2 und 6).
3.2.3
Soweit sich einzelne untergeordnete Bauelemente noch an die ursprünglich
erteilte Bewilligung halten, müssen sie zwangsläufig vom Abbruchbefehl mit
erfasst werden. So würde es zum Beispiel keinen Sinn machen, auf bzw. um die
Terrassen rechtswidrig erstellte Bauten abzureissen und einzelne Sonnensegel
stehen zu lassen. Die entsprechenden Rügen der Beschwerdeführerin erweisen sich
insoweit als unbegründet.
3.3
Die
Beschwerdeführerin beanstandet weiter, dass sich der Abbruchbefehl auch auf die
Verglasung des Fluchtwegstegs bezieht.
Die Beschwerdegegnerin ordnete in ihrem Beschluss vom
24. Mai 2011 an, dass die Beschwerdeführerin den vollständigen Abbruch der
nicht bewilligten Bauten vorzunehmen habe. Letzteres präzisierte sie bezüglich
des Metallstegs wie folgt:
"Fluchtwegsteg
Metallsteg im Westen
und Süden der Süd-Terrasse. Zu einem späteren Zeitpunkt bergseitig mit Glas
verkleidet."
Wie aus der Rekursantwort der Beschwerdegegnerin
hervorgeht, wurde die später hinzugefügte Glasverkleidung bloss (präzisierend)
erwähnt. Mit dem Abbruchbefehl wurde damit nicht verlangt, dass diese
Verkleidung zu beseitigen sei. Dies erscheint denn auch folgerichtig, da die
Glasverkleidung offenbar Gegenstand eines zurzeit laufenden oder allenfalls
bereits abgeschlossenen Bewilligungsverfahrens vor der Baudirektion ist. Die
Glasverkleidung ist folglich anders als von der Beschwerdeführerin behauptet
nicht Thema des zu beurteilenden Abbruchbefehls und befindet sich damit
ausserhalb des Gegenstands des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens.
3.4
Die
Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, dass sich die Vorinstanz mit den
von ihr erhobenen und in den vorangehenden Erwägungen behandelten Einwänden
nicht auseinandergesetzt und damit ihren Gehörsanspruch verletzt habe. Dies
trifft nicht zu. Die Vorinstanz hielt vielmehr fest, dass die Beschwerdeführerin
aus der Baubewilligung für die Sonnenstoren nichts ableiten könne, da sie die
Sonnenstoren durch ein Dach ersetzt habe. Weiter wies die Vorinstanz darauf
hin, dass der Windfang Bestandteil der Ausgangsverfügung der Baudirektion
bildete. Dass die Glasverkleidung des Fluchtwegs nicht Gegenstand des
Abbruchbefehls bildet, wurde im angefochtenen Entscheid zwar nicht ausdrücklich
festgehalten. Dabei handelt es sich jedoch insgesamt um einen untergeordneten
Punkt. Der angefochtene Entscheid mag insoweit nicht vollständig begründet
sein. Falls man darin jedoch eine Gehörsverletzung sehen wollte, erschiene der
entsprechende Mangel als geringfügig.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin rügt eine Reihe weiterer Gehörsverletzungen. So habe die
Vorinstanz bei ihrem Entscheid nicht berücksichtigt, dass eine
Richtplanänderung erfolgt sei. Dies trifft nicht zu. Das Baurekursgericht hat
ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Kantonsrat einer Teilrevision des
Richtplans zugestimmt habe. In der Folge stellte es nicht auf die Richtplanänderung
als solche ab, sondern darauf, dass der darauf gestützte Gestaltungsplan noch
nicht in Kraft getreten ist. Damit verwarf das Gericht den Einwand der
Beschwerdeführerin, dass der Richtplan behördenverbindlich ist und die
Interessenabwägung durch die Änderung dieses Plans anders ausfallen müsse.
4.2
Die
Beschwerdeführerin rügt sodann, dass sich die Vorinstanz nicht mit dem Vorwurf
auseinandergesetzt habe, dass der Beschwerdeführerin von der Beschwerdegegnerin
eine Rechnung zur Zahlung der Verfahrenskosten zugestellt wurde. Dabei geht sie
darüber hinweg, dass der Abbruchbefehl der Beschwerdegegnerin noch nicht
rechtskräftig ist und sie somit entsprechende Rechnungen bis zur Rechtskraft
des Befehls ignorieren kann.
4.3
Die
Beschwerdeführerin rügt schliesslich, dass es die Vorinstanz unterlassen habe,
die Frage der Schwere des Verstosses gegen das anwendbare Recht in Bezug auf
jede Baute im Einzelnen zu prüfen. Das trifft zwar zu. Eine Gehörsverletzung
liegt deswegen jedoch nicht vor. Das Baurekursgericht nahm bezüglich des
Rückbaus eine Gesamtwürdigung vor. Damit verwarf es die Rechtsauffassung der
Beschwerdeführerin, wonach eine Einzelfallprüfung vorzunehmen sei. Zu mehr war
die Vorinstanz aufgrund des verfassungsmässigen Gehörsanspruchs nicht verpflichtet.
Auf die entsprechenden materiellrechtlichen Rügen der Beschwerdeführerin wird
in anderem Zusammenhang zurückzukommen sein (hinten E. 6.2).
5.
5.1
Nach dem
Gesagten wurde der vorinstanzliche Entscheid in den massgeblichen Punkten
vollständig begründet. Eine Unvollständigkeit mag man darin sehen, dass die
Auswirkungen des Abbruchbefehls auf die Glasverkleidung des Fluchtwegs nicht
explizit festgehalten wurden (vorn E. 3.4). Welche Rechtsfolgen diese
Unvollständigkeiten und damit insoweit einhergehende Gehörsverletzungen haben,
ist im Folgenden zu prüfen.
5.2
Eine
Gehörsverletzung führt nicht unter allen Umständen zur Aufhebung des angefochtenen
Entscheids. Die Rechtsprechung lässt vielmehr die sogenannte Heilung zu, wenn
der Verstoss gegen den Gehörsanspruch nicht besonders schwer wiegt und die
unterlassene Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird,
das eine Prüfung im gleichen Umfang wie im vorinstanzlichen Verfahren gestattet
(BGE 133 I 201 E. 2.2; VGr, 29. Juni 2011, VB.2011.00066, E. 2.2.3,
je mit Hinweisen).
5.3
Im
vorliegenden Fall verfügt das Verwaltungsgericht über dieselbe Kognition wie bereits
die Vorinstanz, da es ausschliesslich um die Beurteilung von Rechtsfragen,
nämlich den Umfang bzw. die Zulässigkeit des Abbruchbefehls, geht. Damit ist zu
prüfen, wie schwer die Gehörsverletzung wiegt. Betrifft die fehlende Begründung
einen zentralen Punkt einer rechtlichen Auseinandersetzung, stuft sie das
Verwaltungsgericht als schwer ein (insbes. VGr, 16. Oktober 2003,
VB.2003.00093, E. 2.2; 11. Juli 2005, VB.2005.00001, E. 2.2).
Eine Heilung ist in solchen Fällen höchstens ausnahmsweise möglich. Im
vorliegend zu entscheidenden Fall geht es freilich anders als in den soeben
zitierten Urteilen nicht um einen Kernpunkt des vor­instanzlichen Entscheids.
Denn hier hat das Baurekursgericht die wesentlichen Punkte, die für seine
Entscheidung ausschlaggebend waren, eingehend begründet. Die nicht begründeten
Punkte betreffen letztlich Nebenaspekte, die – gemessen am gesamten Umfang der
Auseinandersetzung – als untergeordnet erscheinen.
5.4
Die
Gehörsverletzung wiegt nach dem Gesagten nicht schwer, und die betreffenden
Beanstandungen konnten im vorliegenden Verfahren überprüft werden. Damit
besteht aufgrund der Rechtsprechung kein Grund, den vorinstanzlichen Entscheid
wegen einer Gehörsverletzung aufzuheben. Letztere wird jedoch bei der Verlegung
der Verfahrenskosten zu berücksichtigen sein.
6.
Die Beschwerdeführerin macht in materieller Hinsicht
geltend, dass der Abbruchbefehl unverhältnismässig und vertrauensverletzend sei.
6.1
Zur
Vollstreckung von Verfügungen dienen die Mittel des Verwaltungszwangs. Die
gesetzliche Grundlage für die Anordnung solcher verwaltungsrechtlicher
Sanktionen bildet im Zürcher Planungs- und Baugesetz wie bereits ausgeführt
§ 341 betreffend die "Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands". Voraussetzung für die Anordnung von Zwangsmassnahmen ist wie
bei allem staatlichen Handeln die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes
(Art. 5 Abs. 2 BV). Ein Abbruchbefehl ist nach ständiger
Rechtsprechung dann unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom gesetzmässigen
Zustand gering ist und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der
dem Eigentümer durch den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen
(BGE 132 II 21 E. 6; VGr, 8. Februar 2012, VB.2011.00530,
E. 5.3.1). Dabei sind auch präjudizielle Aspekte zu berücksichtigen (VGr,
12. März 2008, VB.2007.00383, E. 7.3.2). Geringfügig ist eine
Abweichung vom Erlaubten dann, wenn nur um Weniges von der materiellen
Vorschrift abgewichen wird und sie der Bauherrschaft keinen oder nur einen
geringen Nutzen bringt.
6.2
Im
vorliegenden Fall fällt auf, dass mehrere Bauten ohne Bewilligung erstellt
wurden und diese den Charakter und das äussere Erscheinungsbild des
Hotel-Restaurants grundlegend veränderten. Die Umnutzung der Süd- und
Westterrasse zum ganzjährig nutzbaren Wintergarten entspricht nach den
Berechnungen der Baudirektion einer Erweiterung von über 500 Quadratmetern.
Gegenüber den ursprünglich bewilligten Bauten stellt dies einen beträchtlichen Unterschied
dar. Betrachtete man, wie dies die Beschwerdeführerin anregt, jede rechtswidrig
erstellte Baute für sich allein, mag es durchaus sein, dass bei einzelnen
Bauten die Abweichungen von den Bauvorschriften eher geringfügig anmuten. Für
die Frage der Verhältnismässigkeit eines Abbruchbefehls, der, wie hier, mehrere
sachlich, betriebswirtschaftlich und architektonisch miteinander
zusammenhängende Bauten betrifft, kann eine solche Einzelfallbetrachtung jedoch
nicht massgeblich sein. Ausschlaggebend ist vielmehr, dass die ohne Bewilligung
erstellten Bauten
in ihrer Gesamtheit
wesentlich von den anwendbaren
Vorschriften abweichen. Damit ist zu prüfen, ob andere Gründe gegen die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands sprechen.
6.3
Weichen
eine Baute für sich oder mehrere Bauten in ihrer Gesamtheit erheblich von den
materiellen Bauvorschriften ab, kann nach der Rechtsprechung bloss aus Gründen
des Vertrauensschutzes auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
verzichtet werden (vgl. RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23, mit
Hinweisen). Solche Gründe liegen vor, wenn die Bauherrschaft gutgläubig annahm,
zur Bauausführung ermächtigt zu sein und wenn der Beibehaltung des
ungesetzlichen Zustands keine gewichtigen öffentlichen Interessen
entgegenstehen (RB 1985 Nr. 118 = BEZ 1986 Nr. 22, mit Hinweisen).
Wer nicht in gutem Glauben handelte, muss in Kauf nehmen, dass dem Interesse an
der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beigemessen
wird und die ihm entstehenden Nachteile nicht oder nur in geringem Mass
berücksichtigt werden (BGr, 26. April 2010, 1C_397/2009, E. 4.1 mit
Hinweisen; VGr, 12. März 2008, VB.2007.00383, E. 7.3).
6.4
Sieht man
von der unzuständigkeitshalber erteilten Bewilligung für die Erstellung eines
Windfangs ab, wurde die letzte für das vorliegende Verfahren massgebliche
Bewilligung für den Hotel- bzw. Restaurantumbau im Jahr 2002 erteilt. Die
Baudirektion hatte der Beschwerdeführerin im Jahr zuvor mitgeteilt, dass mit
dem Umbau des Hauptgebäudes zum Seminarhotel das raumplanungsrechtlich
zulässige Mass für Erweiterungen ausgeschöpft sei. Vor der Umnutzung der Süd-
und Westterrasse zu einem ganzjährigen benutzbaren Wintergarten hatte das beschwerdeführende
Unternehmen soweit ersichtlich keine Bewilligungen eingeholt. Auch für den in
der Folge notwendig gewordenen Fluchtwegsteg liegt soweit erkennbar keine
Bewilligung vor. Die Beschwerdeführerin wurde bei ihren Bauvorhaben durch ein
Architekturbüro unterstützt. Letzteres wusste oder hätte zumindest wissen
müssen, dass solche Arbeiten einer vorgängigen Bewilligung bedürfen. Dieses
Wissen muss sich die Beschwerdeführerin anrechnen lassen (vgl. VGr,
21. April 2005, VB.2005.00008, E. 2.3). Sie kann sich demzufolge
nicht auf Gutgläubigkeit berufen. Es trifft zwar zu, dass in den Akten für die
Zeit unmittelbar nach der Erstellung der rechtswidrigen Bauten keine Schritte
der Beschwerdegegnerin dokumentiert sind, um den rechtmässigen Zustand
wiederherzustellen. Fest steht jedoch, dass die Beschwerdeführerin im Frühjahr
2005 durch die Beschwerdegegnerin darüber informiert wurde, dass verschiedene
Bauten ohne Bewilligung erstellt worden seien. Zudem hielt es das Verwaltungsgericht
in einem Entscheid aus dem Jahr 2005 für fraglich, ob der von der
Beschwerdeführerin geführte Hotelbetrieb als standortgebunden zu bezeichnen sei
(Urteil vom 12. Dezember 2005, VB.2005.00324, E. 5.3). Das Gericht bezeichnete
damals die der Beschwerdeführerin für den Umbau zum Seminarhotel erteilten
Bewilligungen aus den Jahren 2000 und 2001 als sehr grosszügig. Von daher ist
nicht ersichtlich, weshalb sich die Beschwerdeführerin auf Gutgläubigkeit
berufen könnte. Für das Absehen von der Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands aus Gründen des Vertrauensschutzes bleibt damit kein Raum.
6.5
Die
Vorinstanz hat die infrage stehenden öffentlichen und privaten Interessen umfassend
gegeneinander abgewogen. So erwog sie insbesondere, dass die Verstösse gegen
die baurechtlichen Vorschriften schwer wiegen, gewichtige öffentliche
Interessen raumplanerischer und baurechtlicher Natur bestünden, die
Beschwerdeführerin seit 2001 wisse, dass das zulässige Mass für bauliche
Erweiterungen mit dem Umbau des Hauptgebäudes zum Seminarhotel ausgeschöpft
sein würde, die rechtswidrigen Bauten eigenmächtig erstellt worden seien und
die Beschwerdeführerin aus den illegal erstellten Bauten einen hohen
wirtschaftlichen Nutzen gezogen habe. Auf diese Erwägungen kann zustimmend
verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2
VRG). Wie von der Vorinstanz zu Recht ausgeführt kommt es nicht auf die Bau-
und Rückbaukosten an, wenn bei schwerwiegenden Verstössen, wie hier, keine
Vertrauensgrundlage für die Annahme besteht, dass keine baurechtliche
Bewilligung notwendig sei (vgl. VGr, 18. Dezember 2008, VB.2008.00444,
E. 4.1 am Ende = BEZ 2009 Nr. 3).
6.6
Eine
mildere Massnahme als ein vollständiger Abbruch der rechtswidrig erstellten
Bauten ist vorliegend nicht denkbar. Wenn man zum Beispiel bloss die mobilen
Schiebefenster auf der Südterrasse entfernte, blieben die anderen rechtswidrig
erstellten Bauten weiterhin bestehen und wichen nach wie vor erheblich von den
ursprünglich erteilten Bewilligungen ab, soweit Letztere überhaupt vorliegen.
Die vorliegend angeordnete Massnahme ist damit erforderlich, um die
massgebenden öffentlichen Interessen zu verwirklichen. Sie erweist sich auch
als zumutbar, zumal die Beschwerdeführerin von der Rechtswidrigkeit der
Erweiterungen wusste bzw. zumindest hätte wissen müssen. Es ist zwar offensichtlich,
dass die Beschwerdeführerin ein beträchtliches wirtschaftliches Interesse an
der Weiterführung ihres Betriebs hat. Auf der anderen Seite bestehen gewichtige
raumplanerische und baurechtliche Interessen an der Durchsetzung der
rechtskräftig gewordenen Bewilligungsverweigerung. Letztere überwiegen im
vorliegenden Fall nicht zuletzt auch angesichts des für einen Rechtsstaat
fundamentalen Grundsatzes, dass rechtskräftig gewordene Anordnungen der
Behörden durchzusetzen sind.
7.
Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, dass
der Abbruchbefehl darüber hinweggehe, dass sich das für den Hotelbau
massgebende Recht ändere bzw. geändert habe.
7.1
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungs- und des Baurekursgerichts kann ein Abbruchbefehl
dann unverhältnismässig sein, wenn die baurechtswidrige Baute dank einer
unmittelbar bevorstehenden Rechtsänderung materielle Rechtmässigkeit erlangen
wird (VGr, 18. Dezember 2008, VB.2008.00444, E. 4.3, mit Hinweisen =
BEZ 2009 Nr. 3; BRKE II Nr. 0151/2008 vom 19. August 2008 = BEZ
2009 Nr. 16). Entscheidend ist dabei, wann und mit welcher Wahrscheinlichkeit
mit der neuen Festsetzung gerechnet werden kann.
7.2
Im
kantonalen Richtplan gehörte der Uto Kulm bislang zum Landwirtschaftsgebiet.
Der Regierungsrat gelangte im Frühjahr 2009 zur Auffassung, dass diese
Ausscheidung der Bedeutung des Gebiets als beliebtes Ausflugziel nicht mehr
gerecht werde. Er beantragte deshalb dem Kantonsrat die Änderung des
Richtplans, um so eine Grundlage für den Erlass eines Gestaltungsplans zu
schaffen (Weisung und Antrag des Regierungsrats vom 25. März 2009, wie die
auch im Folgenden zitierten Dokumente zu finden unter dem Punkt „Abgeschlossene
Verfahren“ auf www.richtplan.zh.ch). Der Kantonsrat folgte dem Vorschlag der
Regierung und entschied im Frühsommer 2010, dass der Kanton für
Erholungsgebiete von kantonaler Bedeutung kantonale Freihaltezonen ausscheidet.
Bezüglich des hier interessierenden Gebiets legte er sodann Folgendes fest:
"
Für den Uto
Kulm setzt [der Kanton] einen kantonalen Gestaltungsplan fest, der die öffentlichen
Interessen an der Nutzung des Aussenraumes (Wanderweg, Ausflugsrestaurant, Aussichtspunkt,
Erhaltung des Lebensraums von Tier- und Pflanzenwelt, dauernd öffentlich zugänglicher
und grosszügiger Aussichtspunkt, Waldpflegekonzept, archäologische Fundstätte,
Einhaltung der Schutzziele des BLN-Gebiets) sichert, die zulässigen Bauten und
Anlagen und deren Nutzung festlegt sowie die notwendigen verkehrlichen
Regelungen (Fahrtenkontingent, Controlling) trifft."
(Beschluss des
Kantonsrats vom 28. Juni 2010 zur Landschaft Uto Kulm im Rahmen des kantonalen
Richtplans).
7.3
Der
Kantonsrat diskutierte auch den Inhalt des Gestaltungsplans, der ihm im Entwurf
vorlag. Der Gestaltungsplan bzw. dessen Entwurf legt insbesondere die
betrieblich nutzbaren und die öffentlich zugänglichen Bereiche fest und
definiert, inwieweit eine gastronomische Nutzung des Plangebiets zulässig ist.
Gemäss Art. 10 Abs. 1 des Entwurfs sind Bauten und Anlagen für einen
Gastgewerbebetrieb wie zum Beispiel ein (Seminar-)Hotel oder ein Restaurant
zulässig. Gemäss dem Kommissionsberichterstatter sollte mit der Änderung des
Richtplans eine konfliktfreiere Situation möglich gemacht und ein Schlussstrich
unter die Fehlentscheide der Vergangenheit gezogen werden (Protokoll des
Zürcher Kantonsrats für das Jahr 2010, S. 11445 f.). Die
Richtplanänderung wurde im kantonalen Amtsblatt vom 9. Juli 2010
publiziert. Am 12. Januar 2011 genehmigte der Bundesrat die Teilrevision
Landschaft Uto Kulm. Seit diesem Genehmigungsentscheid gilt der Bereich Uto
Kulm (Ausflugsrestaurant mit Aussichtspunkt samt Turm) als Erholungsgebiet von
kantonaler Bedeutung. Ein solches wird von § 23 Abs. 1 lit. c
PBG als Fläche definiert, die der Erholung der Bevölkerung dient und bei der
dieser Zweck gegenüber anderen Nutzungen überwiegt. Der entsprechende
Kantonsratsentscheid unterstand bzw. untersteht weder dem obligatorischen noch
dem fakultativen Referendum.
7.4
Dass die
Änderung des Richtplans für das Gebiet Uto Kulm bereits abgeschlossen ist,
bedeutet noch keine Rechtsänderung, die die vorschriftswidrig erstellten Bauten
materiell rechtmässig erscheinen lassen. Der Richtplan ist nach Art. 9
Abs. 1 RPG wohl behördenverbindlich, und eine Änderung kann bei der
Interessenabwägung im Rahmen der Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung
berücksichtigt werden. Im vorliegenden Verfahren geht es jedoch nicht darum,
dass nachträglich eine Bau
bewilligung
erteilt wurde. Hier ist vielmehr
über den
Vollzug
einer rechtskräftig gewordenen
Bewilligungsverweigerung
zu entscheiden. Schon von daher kann das Verfahren der Richtplanung nicht
ausschlaggebend sein. Entscheidend ist vielmehr, in welchem Verfahrensstadium
sich der bereits erwähnte Gestaltungsplan befindet.
8.
8.1
Nach der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich ein einstweiliger Verzicht
auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nur dann rechtfertigen,
wenn die Rechtsänderung mit einiger Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft
verwirklicht wird (VGr, 18. Dezember 2008, VB.2008.00444, E. 4.3 =
BEZ 2009 Nr. 3). Damit ist im vorliegenden Fall zu prüfen, wie
wahrscheinlich ein baldiges Inkrafttreten des Gestaltungsplans ist.
8.2
Der Kanton
regelte im Dezember 2011 die Einzelheiten der Nutzung, Gestaltung und
Erschliessung mit der Beschwerdeführerin und den Standortgemeinden Zürich und
Stallikon in einem Nutzungsvertrag. Damit war die Grundlage für den
Gestaltungsplan gegeben, der in der Folge von der Baudirektion
Anfang Februar festgesetzt und im Amtsblatt vom 2. März 2012
veröffentlicht wurde. Gegen die Festsetzung rekurrierte unter anderen der
Zürcher Heimatschutz an den Regierungsrat (vgl. etwa die NZZ vom 29. März
2012, www.nzz.ch). Das Verfahren ist dort soweit ersichtlich noch hängig.
Rekursen kommt aufgrund von § 25 Abs. 1 VRG
grundsätzlich aufschiebende Wirkung zu. Das Inkrafttreten des Gestaltungsplans
wurde durch die Rekursverfahren verzögert. Welchen Umfang die Befugnis der
Rechtsmittelinstanzen bei der Überprüfung des Gestaltungsplans hat (vgl. dazu
u.a. BGr, 10. April 2012, 1C_181/2012, E. 1.3), ist für die Frage des
Inkrafttretens im Kern unerheblich. Ausschlaggebend ist vielmehr, dass den
Rechtsmitteln jedenfalls grundsätzlich aufschiebende Wirkung zukommt.
Ausschlaggebend ist weiter, dass der Entscheid des Regierungsrats gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann. Schliesslich kann auch vor
Bundesgericht die Gewährung der aufschiebenden Wirkung beantragt werden. Das
Inkrafttreten des Gestaltungsplans wird sich damit mit grosser Wahrscheinlichkeit
erheblich verzögern. Anders als in einem vom Bundesgericht entschiedenen Fall,
in dem der Zeitpunkt der Geltung neuen Rechts absehbar war (BGr, 15. März
2012, 1C_187/2011, E. 3.4), ist der genannte Zeitpunkt hier ungewiss.
8.3
Die von
der Beschwerdeführerin geltend gemachte Änderung des massgeblichen Rechts wird
sich nach dem Gesagten in naher Zukunft nicht mit einiger Wahrscheinlichkeit
verwirklichen. Der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt kann von daher mit
jenem verglichen werden, der einem Urteil aus dem Jahr 1984 zugrunde lag. Dort
bestand das Verwaltungsgericht auf der Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands, da der entgegenstehende Wohnanteilplan zwar bereits geändert worden
war, dagegen jedoch Rechtsmittel ergriffen wurden. Wann der Wohnanteilplan in
Kraft treten würde, war deshalb ungewiss. Das Verwaltungsgericht erkannte in
der lückenlosen und gleichmässigen Anwendung des geltenden Rechts ein
gewichtiges öffentliches Interesse (VGr, 22. August 1984, VB 40/1984
und 84/1984, E. 6c am Ende). Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb von
dieser Rechtsprechung abgewichen und der vorliegende Fall anders entschieden
werden sollte.
8.4
Der
vorliegend zu beurteilende Sachverhalt kann im Übrigen nicht mit Fällen verglichen
werden, in denen der Zeitpunkt des möglichen Inkrafttretens einer
Rechtsänderung absehbar war. So schob das Verwaltungsgericht in einem Fall die
angeordnete Absenkung eines Dachstocks auf, bis feststehe, ob der Dachstock
nach künftigem Recht bewilligt werden könne. Es begründete dies damit, dass die
Volksabstimmung über das künftige Recht voraussichtlich bereits im Jahr nach
Ergehen des Urteils stattfinde (VGr, 24. August 1990, VB 90/0117,
E. 2c, auch zum Folgenden; ähnlich auch VGr, 4. September 1986, VB
91/1983, E. 3 sowie in der Prozessgeschichte unter IV.). Damit spreche
eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür, dass der baurechtswidrige Zustand in
absehbarer Zeit durch eine Gesetzesänderung entfalle. Eine solche
Wahrscheinlichkeit ist im hier zu beurteilenden Fall gerade nicht gegeben, da
gegen den Gestaltungsplan mehrere Rechtsmittel ergriffen werden können. Im
soeben zitierten Fall aus dem Jahr 1990 konnte gegen das neue Recht nur noch
die staatsrechtliche Beschwerde ergriffen werden; wegen deren fehlender aufschiebender
Wirkung wären damals nur vorsorgliche Anordnungen infrage gekommen, die ohnehin
nur in seltensten Ausnahmefällen gewährt wurden (vgl. BGr, 5. November
2001, 2P.263/2001, E. 2b/bb; Walter Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, Bern 1994, S. 380 f.). Ähnlich wie im
soeben zitierten Fall entschied das Verwaltungsgericht sodann rund ein Jahr
später, als es um den Abbruch eines Wintergartens ging. Die Volksabstimmung
über das neue Recht stand in jenem Fall unmittelbar bevor, sodass das
Verwaltungsgericht den Vollzug der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
aufschob (VGr, 23. August 1991, VB 91/0031, E. 4; ähnlich auch VGr,
8. November 1982, VB 100/1982, E. 4b). Die Möglichkeit des
Inkrafttretens des neuen Rechts stand damit in all den soeben zitierten Fällen
entweder unmittelbar bevor oder war zumindest absehbar. Für den hier zu
entscheidenden Fall kann daraus folglich nichts abgeleitet werden. Gemeinsam
ist den Fällen nur, dass das Inkrafttreten neuen Rechts offen war. Während dort
die Bereinigung des Schwebezustands absehbar war, ist dies hier nicht der Fall.
8.5
Wie die
Beschwerdeführerin betont, geht es ihr nicht darum, dass die Bauten nach
künftigem
Recht beurteilt werden. Sie verlangt vielmehr, dass vor Inkrafttreten des
neuen Rechts keine negative Entscheidung ergeht und somit die Anwendung des
geltenden
Rechts bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts ausgesetzt wird. Die
Beschwerdeführerin begründet diesen Standpunkt mit einem Hinweis auf
BGE 118 Ia 510. Dort ging es um die Frage, ob ein nach der
Bewilligungserteilung erfolgter Wegfall der planungsrechtlichen Baureife im
kantonalen Rechtsmittelentscheid noch berücksichtigt werden darf.
Der vorliegend zu beurteilende liegt freilich anders als
der vom Bundesgericht entschiedene Fall. Dort hatte das Bundesgericht die
Auslegung einer Vorschrift zu beurteilen, die selbst explizit künftige
planungsrechtliche Festlegungen anspricht. Gemäss dem dort anzuwendenden
§ 234 PBG ist ein Grundstück baureif, "wenn es erschlossen ist und
wenn durch die bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch den
Gemeinderat beantragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst
wird". Nach dem Urteil des Bundesgerichts will die Vorschrift die Entscheidungsfreiheit
der Planungsbehörden sicherstellen, indem sie Vorhaben einstweilen untersagt,
die geplante neue Festlegungen negativ beeinflussen (BGE 118 Ia 510
E. 4d S. 513). Künftigen Planfestsetzungen wird auf diese Weise eine
negative
Vorwirkung
zuerkannt, indem Bauten nur noch bewilligt werden, wenn sie die
vorgesehene planerische Neuordnung nicht beeinträchtigen. Darum geht es im
vorliegenden Fall jedoch nicht. Zunächst besteht keine gesetzliche Vorschrift,
nach der bei der Frage der Wiederherstellung künftige planungsrechtliche
Festlegungen zu berücksichtigen wären. Auch geht es hier nicht darum, die
Entscheidungsfreiheit der Planungsbehörden zu gewährleisten. Vielmehr soll
verhindert werden, dass Bauten abgerissen werden, die im Zeitpunkt des
Rechtsmittelentscheids voraussichtlich bewilligungsfähig sein werden.
8.6
Nach dem
genannten Urteil des Bundesgerichts muss
bei der Beurteilung der intertemporalrechtlichen
Anwendung von § 234 PBG die Bedeutung der zeitlichen und sachlichen
Beschränkung der negativen Vorwirkung beachtet werden (BGE 118 Ia 510
E. 4d S. 514). Eine negative Vorwirkung spielt hier freilich keine
Rolle, da mit einem Abbruch der rechtswidrig erstellten Bauten die künftige
Rechtsentwicklung weder erschwert noch verhindert wird. Sobald und soweit der
Gestaltungsplan in Kraft tritt, ist es der Beschwerdeführerin unbenommen,
gestützt auf diese (dannzumal allenfalls bestehende) neue Rechtslage Baugesuche
einzureichen. Ihren Entscheid, Bauten ohne Bewilligung zu erstellen, traf sie
demgegenüber noch unter der Geltung des alten bzw. derzeitigen Rechts. Solange
das Inkrafttreten des neuen Rechts nicht in naher Zukunft zu erwarten ist, kann
die Beschwerdeführerin daraus für ihre zuvor getroffenen Entscheidungen nichts
ableiten.
8.7
Folgte man
der Argumentation der Beschwerdeführerin, würde die verwaltungsgerichtliche
Rechtsprechung zur Berücksichtigung bevorstehender Planänderungen bei Abbruchbefehlen
letztlich obsolet, da in solchen Fällen die Anwendung des bestehenden Rechts
stets ausgesetzt und abgewartet werden müsste, bis das neue Recht in Kraft
tritt. Unerheblich wäre dabei, ob das Inkrafttreten des neuen Rechts gewiss
oder ungewiss wäre, ebenso der voraussichtliche Zeitpunkt des Inkrafttretens.
Damit würden Abbruchbefehle unnötig bzw. hinfällig, sobald ein Planänderungsverfahren
in Gang gesetzt wird. Solches ist weder gesetzlich vorgesehen noch wird es von
der verwaltungs- oder der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt. Damit
ist an der bisherigen Rechtsprechung festzuhalten, wonach allfälliges künftiges
Recht einer Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nicht entgegensteht,
soweit dessen Inkrafttreten in naher Zukunft wenig wahrscheinlich ist.
9.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass die für den
Rückbau angesetzte Frist von sechs Monaten zu kurz bemessen und damit
unverhältnismässig sei.
9.1
Die Frist
zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands muss nach der Rechtsprechung
so bemessen werden, dass der Verpflichtete nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge
selber das Notwendige vorkehren kann (VGr, 23. Dezember 2004,
VB.2004.00416, E. 4.1, auch zum Folgenden). Zu berücksichtigen ist, in
welchem Ausmass der Betroffene auf die Beschaffung von Ersatzräumen angewiesen
ist, ferner die für die Beschaffung von Ersatzräumen notwendige Zeit. Sodann
ist das bei der Fristansetzung zu berücksichtigende öffentliche Interesse an
der möglichst unverzüglichen Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands umso
stärker zu gewichten, je gravierender gegen materiellrechtliche Bauvorschriften
verstossen wird. Es gilt abzuwägen, wie dringlich die Durchsetzung der Norm
bzw. Beseitigung des Normverstosses im Licht der öffentlichen Interessen ist
und wie lange die Vollstreckung mit Rücksicht auf die persönliche bzw.
unternehmerische Situation des Verpflichteten aufgeschoben werden soll. In der
Praxis hat sich ein Regelmass von drei Monaten herausgebildet (vgl. Christian
Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 669 mit Hinweisen
auf von diesem Regelmass abweichenden Fristen).
9.2
Die
Beschwerdeführerin muss bzw. musste nun bereits seit einiger Zeit damit
rechnen, die rechtswidrig erstellten Bauten abbrechen zu müssen. Bei der
Bemessung der Länge der Frist hatte die Beschwerdegegnerin sodann zu berücksichtigen,
dass die Bauten erheblich von den materiellrechtlichen Vorschriften abweichen.
Es ist damit nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdegegnerin bei der
Bemessung der Frist ihr Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt haben sollte.
10.
10.1
Die
Vorinstanz drohte in ihrem Entscheid die Ersatzvornahme durch die Beschwerdegegnerin
an, falls der angeordnete Rückbau nicht innerhalb der angesetzten Frist
erfolgt. Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang vor, dass die
Ersatzvornahme nicht Gegenstand der Ausgangsverfügung und damit rechtswidrig
sei.
10.2
Gemäss
§ 27 VRG kann die Rekursinstanz die angefochtene Anordnung zum Nachteil
des Rekurrenten abändern. Eine solche Schlechterstellung ist aufgrund von
Art. 29 Abs. 2 BV allerdings nur dann zulässig, wenn die Rekursbehörde
den Rekurrenten und allfällige weitere betroffene Parteien zuvor anhört (so
explizit auf Bundesebene Art. 62 Abs. 3 VwVG). Zudem muss dem
Rekurrenten in diesem Zusammenhang Gelegenheit gegeben werden, seinen Rekurs
zurückzuziehen (vgl. BGE 129 II 385 E. 4.4.3; 118 V 182 E. 2d;
VGr, 18. Dezember 2003, VB.2003.00359, E. 2.2). Dadurch soll der
rekurrierenden Partei die Möglichkeit eingeräumt werden, durch den Rückzug ihres
Rechtsmittels eine Verschlechterung ihrer Rechtsstellung abzuwenden bzw. den
Status quo abzusichern.
10.3
Die
Vorinstanz führte im vorliegenden Fall keine Anhörung durch. Das Verwaltungsgericht
erwog deshalb in seinem Zwischenentscheid vom 12. Juli 2012, dass die Vorinstanz
dadurch das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt habe. Gleichzeitig
räumte es der Beschwerdeführerin Gelegenheit ein, sich zu einem allfälligen
Rückzug jener Anträge zu erklären, die sie im Rahmen des Rekursverfahrens hätte
zurückziehen können, wenn ihr damals das rechtliche Gehör zur beabsichtigten
reformatio in peius gewährt worden wäre. Die Beschwerdeführerin zog ihre
Anträge in der Folge nicht zurück. In Ziffer 6.2 ihrer gegen den
Zwischenentscheid erhobenen Beschwerde führte sie vielmehr aus, dass ein
Rückzug ihrer Anträge für sie nicht infrage käme.
Der Beschwerdeführerin wurde nach dem Gesagten
nachträglich Gelegenheit gegeben, sich zu äussern. Eine Heilung der
Gehörsverletzung der Vorinstanz ist nach den vorn in E. 5.2 f.
wiedergegebenen Grundsätzen zulässig. Auch wenn sich die Rüge der Beschwerdeführerin
damit in der Sache als stichhaltig erweist, ist ihre Beschwerde auch in diesem
Punkt abzuweisen, da der Verfahrensmangel nachträglich kompensiert wurde.
10.4
Die
Beschwerdeführerin brachte in Ziffer 9 ihrer gegen den Zwischenentscheid
des Verwaltungsgerichts erhobenen Beschwerde vor, dass das Baurekursgericht zum
Erlass von Zwangsanordnungen nicht befugt gewesen sei. Sein Entscheid sei
deshalb bereits wegen sachlicher bzw. funktioneller Unzuständigkeit nichtig.
Dabei übersieht die Beschwerdeführerin allerdings, dass die Vorinstanz
vorliegend ausschliesslich die Ersatzvornahme androhte. Die Ersatzvornahme kann
auch bereits im Erkenntnisverfahren, mithin zusammen mit dem
Wiederherstellungs- bzw. dem Abbruchbefehl angedroht werden (Fritzsche/Bösch/Wipf,
Band 1, S. 477 und 489). Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb
dem Baurekursgericht die Befugnis gefehlt haben sollte, die Ersatzvornahme
anstelle der Beschwerdegegnerin anzudrohen. Es ist zwar richtig, dass die
Beschwerdegegnerin diesbezüglich über einen gewissen Spielraum verfügt. Der
Vorinstanz steht jedoch im Wesentlichen derselbe Spielraum zu. Von dieser
Ermessensfreiheit hat sie im vorliegenden Fall Gebrauch gemacht. Inwiefern die
Ausübung dieses Ermessens rechtsverletzend gewesen sein sollte, ist nicht
erkennbar; dies umso weniger, als zwischen der Abbruchverfügung und der
angedrohten Ersatzvornahme ein enger sachlicher Zusammenhang besteht. Die in
der Beschwerde und den gegen den Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts
erhobenen Rügen erweisen sich insoweit als unzutreffend.
11.
Die Beschwerdeführerin beanstandet schliesslich die
Bemessung der vorinstanzlichen Zustellkosten.
11.1
Die
Gebühren des Baurekursgerichts werden seit Anfang 2011 in der Gebührenverordnung
des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr) geregelt (vgl.
deren § 1 Abs. 1). Gemäss § 5 Abs. 1 GebV VGr wird für jede
am Verfahren beteiligte Partei eine Portopauschale von Fr. 30.- in
Rechnung gestellt. Bei Verfahren mit mehr als einem Schriftenwechsel oder mit
anderen fristauslösenden Zustellungen erhöht sich die Portopauschale um
je Fr. 20.- (§ 5 Abs. 2 GebV VGr).
11.2
Am
vorinstanzlichen Verfahren waren vier Parteien beteiligt. Aus dem Protokoll des
Baurekursgerichts ergibt sich, dass insgesamt vier fristauslösende Zustellungen
erfolgten. Damit betrugen die Zustellkosten pro Partei Fr. 70.- und somit
insgesamt Fr. 280.-. Die Vorinstanz hat die Zustellkosten damit
rechtmässig bemessen.
12.
12.1
Nach dem
Gesagten erweist sich die Beschwerde einzig insofern begründet, als der Anteil
der Rekurskosten, die der Beschwerdeführerin auferlegt wurden, aufgrund der festgestellten
Gehörsverletzungen bzw. Begründungsmängel zu reduzieren ist (vgl. E. 5.4).
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. Insbesondere erscheint eine andere
als die von der Vorinstanz vorgenommene Verlegung der Parteientschädigungen
nicht angezeigt.
12.2
Aufgrund
von § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die
Kosten des Beschwerdeverfahrens der weitgehend unterliegenden Partei aufzuerlegen.
Daneben können die Kosten nach Satz 2 der Vorschrift auch nach dem
Verursacherprinzip auferlegt werden. Nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts kann auch eine Vorinstanz für kostenpflichtig erklärt
werden, wenn die Aufhebung ihres Entscheids oder eine nachträgliche Heilung allein
auf Verfahrensfehler zurückging (vgl. VGr, 10. Mai 2012, VB.2011.00052,
E. 6.3; 13. Januar 2011, VB.2010.00714, E. 5.1; 11. Januar
2006, VB.2005.00357, E. 4.2; 11. Juli 2005, VB.2005.00001,
E. 4.2; 19. Mai 2004, VB.2004.00015, E. 3.2; 11. Februar
2004, VB.2003.00400, E. 4; vgl. auch VGr, 16. Juli 2008,
VB.2008.00133, E. 2).
Im vorliegenden Fall unterlag die Beschwerdeführerin
praktisch vollumfänglich. In einem Punkt rügte sie jedoch zu Recht einen
Verfahrensmangel, nämlich dort, wo sie nicht vorgängig zur angedrohten
Ersatzvornahme angehört wurde. Deshalb sind der Beschwerdeführerin bloss zwei
Drittel der Verfahrenskosten aufzuerlegen. Aufgrund der unterlassenen Anhörung
ist das Baurekursgericht an den Gerichtskosten zu einem Sechstel zu beteiligen.
Im Übrigen gehen allfällige Gehörsverletzungen auf untergeordnete und für die
Verlegung der Verfahrenskosten folglich nicht ausschlaggebende
Begründungsmängel zurück (Unterlassen einer separaten Prüfung der Legitimation
des im vorinstanzlichen Verfahrens beigeladenen Zürcher Heimatschutzes). Der
verbleibende Sechstel der Gerichtskosten ist demgemäss auf die Gerichtskasse zu
nehmen.
12.3
Bei der
Bemessung der Höhe der Gerichtskosten ist hier neben dem Zeitaufwand insbesondere
auch das tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen (vgl. § 65a
Abs. 1 VRG), das im vorliegenden Fall nicht unerheblich erscheint (vgl.
E. 6.6).
12.4
Eine
Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin angesichts ihres weitgehenden
Unterliegens nicht zu. Die Beschwerdegegnerin hat keine Parteientschädigung beantragt
und im Übrigen ohnehin auf eine Beschwerdeantwort verzichtet. Die private Mitbeteiligte
hat dagegen eine Vernehmlassung eingereicht und einen Antrag auf eine Umtriebsentschädigung
gestellt. Die im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Rechtsfragen waren
komplex, ging es neben der Frage der Verhältnismässigkeit des angeordneten Abbruchs
um die Auswirkungen der Änderungen in der Richt- und Nutzungsplanung. Damit
erscheint der Beizug eines Rechtsvertreters gerechtfertigt (vgl. § 17
Abs. 2 lit. a VRG). Die Beschwerdeführerin ist demgemäss zur Leistung
einer Umtriebsentschädigung an die private Mitbeteiligte zu verpflichten.
12.5
Das
vorliegende sowie damit zusammenhängende Verfahren stiessen in der Öffentlichkeit
auf ein beträchtliches Interesse. Um sicherzustellen, dass die
Verfahrensbeteiligten zeitgleich vom vorliegenden Entscheid erfahren, wird
ihnen dieser vorab per Fax zustellt und ihnen die Zustellung vorher telefonisch
angekündigt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer III des
Entscheids des Baurekursgerichts vom 22. November 2011 insoweit
aufgehoben, als er die Rekurskosten zu sieben Achteln der Beschwerdeführerin
auferlegt. Die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens von insgesamt
Fr. 5'280.- werden stattdessen zu fünf Achteln der Hotel Uto Kulm AG,
zu einem Achtel der Bau- und Planungskommission Stallikon und zu einem Viertel
der Kasse des Baurekursgerichts auferlegt. Im Übrigen wird die Beschwerde
abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  12'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      580.--   Zustellkosten,
Fr. 12'580.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu zwei Dritteln der Beschwerdeführerin und zu einem
Sechstel dem Baurekursgericht auferlegt. Im Übrigen werden sie auf die
Gerichtskasse genommen.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz
eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.- auszurichten (Mehrwertsteuer inbegriffen),
zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.
Im Übrigen werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…
Abweichende Meinung einer Minderheit der
Kammer
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation
im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Aus folgenden Gründen ist das
Verfahren einstweilen zu sistieren:
1.
Die Auffassung der Mehrheit, das vorliegende Verfahren nicht
zu sistieren, hat die Bestätigung eines Abbruchbefehls zur Folge, der sich im
heutigen Zeitpunkt als unverhältnismässig erweist.
Sowohl die
Legislative als auch die Exekutive haben die ihnen zur Verfügung stehenden
Anstrengungen getroffen, um die Rechtmässigkeit der vom Abbruchbefehl
betroffenen Bauten wiederherzustellen (vgl. E. 7.2, 7.3 und 8.2). Das neue
Recht ist einzig deshalb noch nicht in Kraft getreten, weil gegen den von der
Baudirektion am 6. Februar 2012 festgesetzten Gestaltungsplan ein Rechtsmittel
erhoben wurde. Wäre kein Rechtsmittel erhoben worden oder wäre dieses
rechtskräftig abgewiesen worden, so dürfte kein Abbruch der illegal erstellten
Bauten angeordnet werden, da die vom Abbruchbefehl betroffenen Bauten gemäss
Gestaltungsplan im Baubereich liegen. Umgekehrt würde der Abbruch der
fraglichen Bauten unausweichlich, wenn sich der Gestaltungsplan im
Rechtsmittelverfahren als rechtswidrig erweisen sollte. In dieser Situation
erscheint ein sofortiger Wiederherstellungsbefehl jedenfalls dann unverhältnismässig,
wenn der Abbruch und allfällige spätere Wiederaufbau der fraglichen Bauten –
wie hier – mit grossem baulichen Aufwand bzw. hohen Kosten verbunden ist.
Diesen Umständen muss das Verwaltungsgericht dadurch Rechnung tragen, dass es
das vorliegende (nicht besonders dringliche) Verfahren einstweilen sistiert,
bis über die Rechtmässigkeit des Gestaltungsplans rechtskräftig entschieden
ist.
2.
Die Auffassung der
Minderheit der Kammer entspricht der bisherigen Rechtsprechung, wonach ein
Abbruchbefehl als unverhältnismässig zu erachten ist, wenn eine Rechtsänderung,
die zur Rechtmässigkeit der vom Abbruchbefehl betroffenen Baute führt, mit
einiger Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklicht wird (VGr,
18. Dezember 2008, VB.2008.00444, E. 4.3 = BEZ 2009 Nr. 3). Das
Verwaltungsgericht ging bis anhin stets davon aus, dass eine für eine
Sistierung genügend hohe Wahrscheinlichkeit einer Rechtsänderung besteht, wenn
– wie im vorliegenden Fall – das Planänderungsverfahren abgeschlossen worden
ist und die betreffende Rechtsänderung lediglich aufgrund eines laufenden
Rechtsmittelverfahrens noch nicht in Kraft trat (VGr, 4. September 1986,
VB 91/1983, E. 3 und 4 [20-monatige Sistierung des Verfahrens]; VGr,
8. November 1982, VB 100/1982, E. 4b). Sogar während der kantonalen
Gesetzgebungsphase
erachtete das Verwaltungsgericht die Wahrscheinlichkeit, dass das Parlament
bzw. die Bevölkerung der betreffenden Rechtsänderung zustimmen und die Gerichte
allfällige dagegen gerichtete Rechtsmittel abweisen, als genügend gross, um das
Verfahren zu sistieren (VGr, 24. August 1990, VB 90/0117, E. 2c,
Leitsatz publiziert in RB 1990 Nr. 85; VGr, 23. August 1991, VB
91/00331, E. 4). Ist zum Entscheidzeitpunkt hingegen weder das Richt- noch
das Gestaltungsplanungsverfahren abgeschlossen, so geht das Gericht – zu Recht
– davon aus, dass eine Änderung des Rechts nicht genügend wahrscheinlich ist,
um eine Sistierung zu rechtfertigen (VGr, 18. Dezember 2008,
VB.2008.00444, E. 4.3 = BEZ 2009 Nr. 3). Einzig in einem 1984
ergangenen Entscheid erachtete das Verwaltungsgericht es als angebracht, auf
eine Sistierung des Wiederherstellungsverfahrens zu verzichten, obwohl die
Planänderung bloss aufgrund eines hängigen Rechtsmittelverfahrens noch nicht in
Kraft getreten war. Dieses Urteil betraf indessen nicht einen Abbruchbefehl,
sondern lediglich die Anordnung, Büroräume wieder einer Wohnnutzung zuzuführen,
wofür keine bauliche Veränderung nötig war (VGr, 22. August 1984, VB
40+84/1984, E. 6c). Diese Konstellation lässt sich nicht mit dem vorliegenden
Fall vergleichen, in dem der Abbruch und der mögliche Wiederaufbau der
betroffenen Bauten mit erheblichen baulichen Veränderungen und entsprechend
hohen Kosten verbunden ist.
Für
richtiges Protokoll,
der
Gerichtsschreiber: