zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00237 · 2008-06-19 · de

Rayonverbot nach BWIS | Rayonverbot: Verfahrensüberweisung durch das Bundesgericht. Bei der Ausgestaltung des kantonalen Rechtsschutzes in Streitigkeiten nach BWIS ist schon im laufenden Jahr die Vorgabe von Art. 86 Abs. 2 BGG zu berücksichtigen, d.h. das kantonale Rechtsmittelverfahren ist durch ein oberes kantonales Gericht abzuschliessen (E. 1.4). Massnahmen nach BWIS sind dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Deshalb drängt es sich auf, dass das Verwaltungsgericht und nicht das Obergericht in solchen Streitigkeiten die Funktion des oberen Gerichts übernimmt (E. 1.5). Im Lichte des Rückwirkungsverbots ist in erster Linie die Anwendung von neuem materiellen Recht auf vergangene Sachverhalte problematisch (E. 2.2). Obwohl die Haftrichterin ihre Zuständigkeit auf den durch das Bundesgericht aufgehobenen § 2 Abs. 2 EV BWIS stützte, und § 24a Abs. 5 GVG erst am 26. Mai 2008 in Kraft trat, ist davon abzusehen, den Entscheid der Haftrichterin wegen damals fehlender gesetzlicher Grundlage aufzuheben (E. 2.3). Die materiell-rechtliche Grundlage für das Rayonverbot bilden Art. 24b BWIS und Art. 21a-c VWIS. Es liegt kein Verstoss gegen das Rückwirkungsverbot vor, nur weil der Kanton Zürich zum Zeitpunkt der für das Rayonverbot massgebenden Handlung die zuständige Behörde für dessen Anordnung noch nicht bezeichnet hatte (E. 3.2). Das Rayonverbot wurde gezielt als verwaltungsrechtliche, nicht als strafrechtliche Massnahme konzipiert. Die durch BV und EMRK garantierte Unschuldsvermutung kommt nur in Strafverfahren zur Anwendung, nicht jedoch in Verfahren, in denen über die Anordnung eines Rayonverbots zu entscheiden ist (E. 4.3). Es entspricht dem Willen des Gesetzgebers, dass Aussagen der Polizei als Nachweis von Gewalttätigkeiten im Sinne von Art. 24b BWIS genügen können (E. 4.4). Die Beteiligung des Beschwerdeführers an einem Landfriedensbruch im Sinne von Art. 260 StGB erscheint als glaubhaft, weshalb die Anordnung eines Rayonverbots grundsätzlich zulässig ist (E. 5.2). Das Rayonverbot greift indie durch Art. 10 Abs. 2 BV geschützte Bewegungsfreiheit ein. Die vorliegende Ausgestaltung des Rayonverbots verstösst im zeitlichen, sachlichen und räumlichen Umfang gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip (E. 6.2).Teilweise Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.19.0 VB.2008.00237
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.19.0 VB.2008.00237
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.19.0 VB.2008.00237

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00237
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2008.00237
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.06.2008
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Rayonverbot nach BWIS
Rayonverbot: Verfahrensüberweisung durch das Bundesgericht.
Bei der Ausgestaltung des kantonalen Rechtsschutzes in Streitigkeiten nach BWIS ist schon im laufenden Jahr die Vorgabe von Art. 86 Abs. 2 BGG zu berücksichtigen, d.h. das kantonale Rechtsmittelverfahren ist durch ein oberes kantonales Gericht abzuschliessen (E. 1.4). Massnahmen nach BWIS sind dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Deshalb drängt es sich auf, dass das Verwaltungsgericht und nicht das Obergericht in solchen Streitigkeiten die Funktion des oberen Gerichts übernimmt (E. 1.5).
Im Lichte des Rückwirkungsverbots ist in erster Linie die Anwendung von neuem materiellen Recht auf vergangene Sachverhalte problematisch (E. 2.2). Obwohl die Haftrichterin ihre Zuständigkeit auf den durch das Bundesgericht aufgehobenen § 2 Abs. 2 EV BWIS stützte, und § 24a Abs. 5 GVG erst am 26. Mai 2008 in Kraft trat, ist davon abzusehen, den Entscheid der Haftrichterin wegen damals fehlender gesetzlicher Grundlage aufzuheben (E. 2.3).
Die materiell-rechtliche Grundlage für das Rayonverbot bilden Art. 24b BWIS und Art. 21a-c VWIS. Es liegt kein Verstoss gegen das Rückwirkungsverbot vor, nur weil der Kanton Zürich zum Zeitpunkt der für das Rayonverbot massgebenden Handlung die zuständige Behörde für dessen Anordnung noch nicht bezeichnet hatte (E. 3.2).
Das Rayonverbot wurde gezielt als verwaltungsrechtliche, nicht als strafrechtliche Massnahme konzipiert. Die durch BV und EMRK garantierte Unschuldsvermutung kommt nur in Strafverfahren zur Anwendung, nicht jedoch in Verfahren, in denen über die Anordnung eines Rayonverbots zu entscheiden ist (E. 4.3). Es entspricht dem Willen des Gesetzgebers, dass Aussagen der Polizei als Nachweis von Gewalttätigkeiten im Sinne von Art. 24b BWIS genügen können (E. 4.4).
Die Beteiligung des Beschwerdeführers an einem Landfriedensbruch im Sinne von Art. 260 StGB erscheint als glaubhaft, weshalb die Anordnung eines Rayonverbots grundsätzlich zulässig ist (E. 5.2).
Das Rayonverbot greift indie durch Art. 10 Abs. 2 BV geschützte Bewegungsfreiheit ein. Die vorliegende Ausgestaltung des Rayonverbots verstösst im zeitlichen, sachlichen und räumlichen Umfang gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip (E. 6.2).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
BEWEGUNGSFREIHEIT
EISHOCKEY
ERFORDERLICHKEIT
FUSSBALL
GESETZLICHE GRUNDLAGE
HOOLIGAN
LANDFRIEDENSBRUCH
PERSÖNLICHE FREIHEIT
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
PROZESSÖKONOMIE
RAYON
RAYONVERBOT
RÜCKWIRKUNG
RÜCKWIRKUNG, ECHTE
UNSCHULDSVERMUTUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERWALTUNGSRECHT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 86 Abs. II BGG
Art. 130 Abs. II BGG
Art. 10 Abs. II BV
Art. 32 Abs. II BV
Art. 36 Abs. III BV
Art. 24b BWIS
Art. 6 Abs. II EMRK
Art. 1 EV BWIS
Art. 2 EV BWIS
§ 24a Abs. V GVG
Art. 260 StGB
Art. 21a VWIS
Art. 21b VWIS
Art. 21c VWIS
Publikationen:
RB 2008 Nr. 43 S. 112
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00237
Entscheid
der 3. Kammer
vom
19. Juni 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A, c/ B AG,
vertreten durch
RA C,
Beschwerdeführer
,
gegen
Stadtpolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend
Rayonverbot nach BWIS,
hat
sich ergeben:
I.
Die Stadtpolizei Zürich ordnete gegen A am 12. November 2007
ein Rayonverbot an. Sie untersagte ihm, in der Zeit vom 12. November 2007
bis 11. November 2008 im Umfeld von Fussball- und/oder
Eishockey-Sportveranstaltungen während eines Zeitraums von sechs Stunden vor
bis sechs Stunden nach der Veranstaltung fünf bestimmte Rayons der Stadt Zürich
zu betreten oder sich darin aufzuhalten. Die Verfügung stützte sich auf
Art. 24b des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur
Wahrung der inneren Sicherheit (gemäss Ergänzung vom 24. März 2006; BWIS,
SR 120), auf Art. 21a-21c der Verordnung vom 27. Juni 2001 über
Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (in der Fassung vom
30. August 2006; VWIS, SR 120.2) sowie auf § 1 der Einführungsverordnung
des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 2. Mai 2007 zum genannten Gesetz
(EV BWIS, LS 551.19). Zur Begründung wurde ausgeführt, A habe sich anlässlich eines
Fussballspiels zwischen dem FC Zürich und dem FC Basel beim Stadion Hardturm
des Landfriedensbruchs und der Vermummung auf öffentlichem Grund strafbar
gemacht und sei deshalb bei der Staatsanwaltschaft angezeigt worden.
II.
A stellte am 26. November 2007 bei der Haftrichterin
des Bezirksgerichts Zürich ein Gesuch um gerichtliche Beurteilung des gegen ihn
ausgesprochenen Rayonverbots. Mit Verfügung vom 3. Dezember 2007
bestätigte die Haftrichterin das Rayonverbot (Disp.-Ziff. 1) und verwies in der
Rechtsmittelbelehrung auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht (Disp.-Ziff. 3). Ihre Zuständigkeit
stützte sie dabei auf § 2 EV BWIS.
III.
A erhob dagegen am 4. Januar 2008 beim Bundesgericht
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Er beantragte die
Aufhebung der Verfügungen der Haftrichterin des Bezirksgerichts Zürich und der
Stadtpolizei Zürich und ersuchte um Gewährung der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde.
Mit Präsidialverfügung vom 4. Februar 2008 wies das
Bundesgericht das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab. Am
28. Mai 2008 schrieb es das bundesgerichtliche Verfahren (1C_6/2008) als
gegenstandslos geworden ab. Die Eingabe des Beschwerdeführers vom
4. Januar 2008 überwies es dem Verwaltungsgericht zur Behandlung.
Das Verwaltungsgericht entschied mit Präsidialverfügung
vom 3. Juni 2008, das Beschwerdeverfahren weiterzuführen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Bundesgericht verweist in seinem Überweisungsentscheid vom 28. Mai
2008 auf ein Urteil vom 31. März 2008 (Verfahren 1C_158/2007,
www.bger.ch). In jenem Verfahren hatte es sich unter anderem mit der Rüge zu
befassen, die bloss in einer Verordnung vorgesehene Zuständigkeitsregelung von
§ 2 EV BWIS verstosse gegen Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV) sowie Art. 73 Abs. 1 der Zürcher
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV). Es hielt die Rüge für
begründet und hob § 2 Abs. 1-3 EV BWIS mangels hinreichender formell-gesetzlicher
Grundlage auf.
1.2
In der Folge dieses Bundesgerichtsentscheides unterbreitete der
Regierungsrat dem Kantonsrat am 16. April 2008 eine sich als
Dringlichkeitsrecht auf Art. 37 KV stützende Vorlage zu einer Ergänzung
des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976 (GVG, LS 211.1),
wonach § 24a GVG mit einem neuen Abs. 5 ergänzt werden soll, welcher
(inhaltlich dem vom Bundesgericht aufgehobenen § 2 EV BWIS entsprechend
nach wie vor) die Zuständigkeit des Haftrichters des Bezirksgerichts Zürich für
die Überprüfung von Rayonverboten, Meldeauflagen und Polizeigewahrsam gemäss
BWIS vorsieht. Der Kantonsrat hat diesem Vorschlag nach einer ersten Lesung vom
19. Mai 2008 am 26. Mai 2008 zugestimmt. § 24a Abs. 5 GVG
ist gleichentags gestützt auf Art. 37 KV in Kraft getreten (OS 63, 195).
1.3
In seinem Entscheid vom 28. Mai 2008 führt das Bundesgericht aus, dass
aufgrund seines im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ergangenen Urteils
vom 31. März 2008 bzw. der darin angeordneten Aufhebung von § 2 EV
BWIS der angefochtene Entscheid der Haftrichterin vom 3. Dezember 2007
nicht als letztinstanzlich im Sinn von Art. 86 Abs. 1 lit. d des
Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) gelte.
Sodann sei es nicht Sache des Bundesgerichts, im Anschluss an die Ergänzung des
GVG vom 26. Mai 2008 zu bestimmen, von welcher kantonalen Behörde die
Verfügung der Stadtpolizei bzw. der Entscheid der Haftrichterin vom
3. Dezember 2007 vor einem allfälligen Weiterzug mittels Beschwerde nach
Art. 82 BGG zu überprüfen sei. Vielmehr habe das Verwaltungsgericht in
Anwendung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS
175.2) darüber zu befinden, ob es die Beschwerde selber behandle oder die Sache
einer ihm vorgelagerten Instanz zur Beurteilung überweise.
1.4
Wie den Erwägungen seines Überweisungsentscheids vom 28. Mai 2008
entnommen werden kann, ist das Bundesgericht der Auffassung, dass bei der
Ausgestaltung des kantonalen Rechtsschutzes in Streitigkeiten nach BWIS bereits
schon im laufenden Jahr die Vor­gabe von Art. 86 Abs. 2 BGG
(Abschluss des kantonalen Rechtsmittelverfahrens durch ein oberes kantonales
Gericht) zu berücksichtigen sei, ungeachtet dessen, dass den Kantonen gemäss
Art. 130 Abs. 3 BGG zur Anpassung ihres Rechts an Art. 86
Abs. 2 BGG eine Frist bist Ende 2008 offen steht (vgl. auch E. 3.5
des im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ergangenen Urteils vom
31. März 2008).
Nach Auffassung des Bundesgerichts verhält es sich
diesbezüglich anders als bei Beschwerden betreffend das kantonale Stimmrecht,
wo sich kürzlich die nämliche Frage (Erfordernis einer oberen kantonalen
Gerichtsinstanz bereits während der Dauer der Übergangsfrist von Art. 130
Abs. 3 BGG; dies im Zusammenhang mit der Tragweite von § 5 der
Verordnung des Regierungsrats vom 29. November 2006 über die Anpassung des
kantonalen Rechts an das Bundesgerichtsgesetz, OS 61, 480) gestellt hatte:
Einen entsprechenden Überweisungsentscheid des Bundesgerichts vom 17. März
2008 (1C_451/2007, www.bger.ch) hatte das Verwaltungsgericht nicht akzeptiert
und die Sache wiederum dem Bundesgericht überwiesen (Beschluss VB.2008.00127
vom 16. April 2008, www.vgrzh.ch), welches in der Zwischenzeit darüber
materiell entschieden hat (Urteil 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008,
www.bger.ch). Bereits in diesem Urteil hat nun aber das Bundesgericht zugleich
klargestellt, dass der Kanton Zürich in Streitigkeiten betreffend Massnahmen
nach BWIS – anders als in Angelegenheiten des kantonalen Stimmrechts – schon
heute, noch vor Ablauf der Anpassungsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG,
den Rechtsschutz durch ein oberes Gericht im Sinn von Art. 86 Abs. 2
BGG gewährleisten muss (a.a.O. E. 1.1.4 mit Hinweis auf E. 3.5 des
Urteils 1C_158/2007 vom 31. März 2008). Anders als Beschwerden betreffend
das kantonale Stimmrecht beruhten solche betreffend Massnahmen nach BWIS auf
einer
bundesrechtlichen
Verfügung im Sinn von Art. 5 des
Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG);
zudem habe der kantonale Gesetzgeber hier bereits während der Übergangsfrist
von Art. 130 Abs. 3 BGG den Rechtsschutz gegen Massnahmen nach BWIS
neu
geordnet (§ 2 EV BWIS vom 2. Mai 2007 bzw. nunmehr § 24a
Abs. 5 GVG vom 26. Mai 2008).
1.5
Ist demnach bereits heute in Streitigkeiten betreffend Massnahmen nach BWIS
ein kantonaler Rechtsschutz zu gewährleisten, der die Überprüfung durch ein
oberes Gericht miteinschliesst, so stellt sich die Frage, welches obere Gericht
diese Zuständigkeit zu übernehmen habe. Der Gesetzgeber hat bei der erwähnten
Revision von § 24a GVG diese Frage nicht ausdrücklich geregelt. Immerhin
ist dem regierungsrätlichen Antrag vom 16. April 2008 an den Kantonsrat
(ABl 2008, 681 ff.) zu entnehmen, dass sich der Weiterzug von diesbezüglichen
Entscheiden des Haftrichters, die an die Stelle der verwaltungsrechtlichen Rekursinstanz
treten sollen, nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz richte. Damit ist von der
zutreffenden Vorstellung ausgegangen worden, dass Massnahmen nach BWIS nicht
dem Strafrecht oder dem Zivilrecht, sondern dem öffentlichen Recht zuzuordnen
sind, was auch der Auffassung des Bundesgerichts entspricht. Deswegen drängt es
sich auf, dass das Verwaltungsgericht und nicht das Obergericht in solchen
Streitigkeiten die Funktion des oberen Gerichts übernimmt, ungeachtet dessen,
dass als erstinstanzliche Rechtsmittelbehörde der Haftrichter des
Bezirksgerichts Zürich zuständig ist. Das schliesst allerdings nicht aus, dass
bei Streitigkeiten in vereinzelten anderen Rechtsgebieten, die ihrer Natur nach
ebenfalls dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind, die bisherige bewährte
Zuständigkeitsordnung (mit einer Überprüfung durch Zivilgerichte oder
Strafgerichte; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41
N. 45) auch in Zukunft (nach Ablauf der Anpassungsfrist von Art. 130
Abs. 3 BGG) beibehalten wird.
Was schliesslich die funktionelle Zuständigkeitsregelung
anbelangt, drängt es sich auf, dass die erstinstanzlichen Rekursentscheide des
Haftrichters unmittelbar beim Verwaltungsgericht angefochten werden können; ein
dreistufiger Rechtsmittelweg innerhalb des Kantons ist zu vermeiden (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 27).
1.6
Demgemäss
ist auf die vorliegende Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die Haftrichterin stützte ihre Zuständigkeit für den Erlass der
angefochtenen Verfügung auf § 2 Abs. 2 EV BWIS. Diese Bestimmung
wurde durch das Bundesgerichtsurteil vom 31. März 2008 aufgehoben. Es
fragt sich, ob deswegen nunmehr auch der haftrichterliche Entscheid aufzuheben
ist, weil er damals bezüglich der Zuständigkeit ohne hinreichend
formell-gesetzliche Grundlage ergangen ist. Im Zentrum steht dabei das Rückwirkungsverbot.
2.2
Ein wesentlicher Grundsatz des intertemporalen Rechts besteht darin, dass
das neue Recht keine Rechtswirkungen für Sachverhalte vorsehen darf, die sich
vor seinem Inkrafttreten ereignet haben. Dies lässt sich aus dem Grundsatz der
Voraussehbarkeit staatlicher Massnahmen, einer unmittelbaren Folge des
Vertrauensgrundsatzes, begründen. Der Gesetzgeber soll sich nicht nachträglich
zum Richter über ein von ihm vor der Rechtsänderung als legal angesehenen
Verhalten der Bürger machen, ohne dass diese noch die Möglichkeit hätten, sich
dem Urteil durch ein anderes Verhalten zu entziehen (Alfred Kölz,
Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR NF 102/II/1986, S. 160). Aus dem Sinn des
Rückwirkungsverbots erhellt sich, dass in erster Linie die Anwendung von neuem
materiellen
Recht auf vergangene Sachverhalte problematisch ist. Daneben ist zu beachten,
dass die in Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zur
intertemporalen Rechtsanwendung (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 322 ff.) sowie zur
Tragweite des Rückwirkungsverbots (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 329 ff.) sich
darauf beziehen, dass altes und neues Recht sich inhaltlich unterscheiden.
2.3
Sowohl der durch den Bundesgerichtsentscheid vom 31. März 2008
aufgehobene § 2 Abs. 2 EV BWIS als auch der neu geschaffene und am
26. Mai 2008 in Kraft getretene § 24a Abs. 5 GVG sehen vor, dass
der Haftrichter des Bezirksgerichts Zürich für die Überprüfung des Rayonverbots
zuständig ist. Damit wurde nicht etwa neues Recht geschaffen, sondern die
bisherige Zuständigkeitsordnung formell-gesetzlich festgesetzt. Schon allein
aus prozessökonomischen Gründen ist davon abzusehen, den Entscheid der Haftrichterin
vom 3. Dezember 2007 wegen damals fehlender gesetzlicher Grundlage aufzuheben,
mit der einzigen Folge, dass die nämliche Instanz nochmals einen Entscheid in
der vorliegenden Sache fällen müsste.
3.
3.1
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Stadtpolizei ihre
Zuständigkeit zur Anordnung des Rayonverbots auf § 1 EV BWIS stütze. Die
EV BWIS sei jedoch erst am 1. Juni 2007 in Kraft getreten. Vor diesem
Datum habe es im Kanton Zürich keine Behörde gegeben, die für Rayonverbote
zuständig gewesen wäre. Die dem Beschwerdeführer vorgeworfenen (und von ihm
bestrittenen) Handlungen sollten am 9. April 2007 anlässlich des Fussballspiels
zwischen dem FC Zürich und dem FC Basel, mitunter vor dem Inkrafttreten der EV
BWIS, stattgefunden haben. Es verstosse gegen das Rückwirkungsverbot, wenn die
EV BWIS vorliegend auf einen Sachverhalt angewendet werde, der sich vor ihrem
Inkrafttreten ereignet habe.
3.2
Der Beschwerdeführer verkennt die Tragweite des Rückwirkungsverbots. Wie
bereits oben (E. 2.2) dargelegt wurde, bezweckt es den Schutz des
Vertrauens der Privaten in das geltende materielle Recht, so dass der Einzelne
sein Verhalten danach ausrichten kann. Materiell-rechtliche Grundlage der
Verfügung der Stadtpolizei bilden Art. 24b BWIS und Art. 21a-c VWIS.
Diese Normen sind unstreitig am 1. Januar 2007 und somit vor dem besagten
Fussballspiel in Kraft getreten. Der Beschwerdeführer konnte folglich die möglichen
Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen kennen und sein
Verhalten danach richten. Es liegt demnach kein Verstoss gegen das
Rückwirkungsverbot vor, allein weil der Kanton Zürich, der ab dem
1. Januar 2007 von Bundesrechts wegen zur Anwendung des neuen Rechts
verpflichtet war, am 9. April 2007 die für die Anordnung zuständige
Behörde noch nicht bezeichnet hatte.
Die Stadtpolizei Zürich wurde in § 1 der am 1. Juni
2007 in Kraft getretenen EV BWIS zusammen mit der Stadtpolizei Winterthur und
der Kantonspolizei für die Anordnung von Rayonverboten zuständig erklärt. Wenn
sie nun am 12. November 2007 gegen den Beschwerdeführer ein Rayonverbot
aussprach, handelte sie diesbezüglich als zuständige Behörde.
4.
4.1
Der Beschwerdeführer rügt, dass Art. 21b Abs. 1 VWIS, welcher für
den geforderten Nachweis gewalttätigen Verhaltens polizeiliche Anzeigen oder
glaubwürdige Aussagen der Polizei genügen lasse, die in der Bundesverfassung
und der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) garantierte
Unschuldsvermutung verletzte. Daneben verstosse die genannte Bestimmung auch
gegen Art. 24 b Abs. 1 BWIS, verlange der Bundesgesetzgeber doch klar
und deutlich den Nachweis und nicht einen blossen Verdacht einer begangenen
Gewalttätigkeit.
4.2
Gemäss Art. 24b Abs. 1 BWIS kann einer Person, die sich
anlässlich von Sportveranstaltungen nachweislich an Gewalttätigkeiten gegen
Personen oder Sachen beteiligt hat, der Aufenthalt in einem genau umschriebenen
Gebiet im Umfeld von Sportveranstaltungen (Rayon) zu bestimmten Zeiten verboten
werden. Nach Art. 21a Abs. 1 VWIS liegen Gewalttätigkeiten namentlich
vor, wenn eine Person folgende Straftaten begangen oder dazu angestiftet hat:
Strafbare Handlungen gegen Leib und Leben nach den Artikeln 111-113, 117, 122,
123, 125 Abs. 2, 133 und 134 des Strafgesetzbuches vom 21. Dezember
1937 (StGB); Sachbeschädigung nach Art. 144 StGB; Nötigung nach
Art. 181 StGB; Brandstiftung nach Art. 221 StGB; Verursachung einer
Explosion nach Art. 223 StGB; Öffentliche Aufforderung zu Verbrechen oder
zur Gewalttätigkeit nach Art. 259 StGB; Landfriedensbruch nach
Art. 260 StGB sowie Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte nach
Art. 285 StGB. Als gewalttätiges Verhalten gilt nach Art. 21a
Abs. 2 VWIS ferner die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit durch das
Mitführen oder Verwenden von Waffen, Sprengmitteln, Schiesspulver oder
pyrotechnischen Gegenständen in Stadien oder Hallen. Als Nachweis für
gewalttätiges Verhalten nach Art. 21a VWIS lässt Art. 21b VWIS Folgendes
gelten: Entsprechende Gerichtsurteile oder polizeiliche Anzeigen; glaubwürdige
Aussagen oder Bildaufnahmen der Polizei, der Zollverwaltung, des
Sicherheitspersonals oder der Sportverbände und -vereine; Stadionverbote der
Sportverbände und -vereine sowie Meldungen einer zuständigen ausländischen
Behörde.
4.3
Die in der EMRK garantierte Unschuldsvermutung gilt für
Strafverfahren
.
So verlangt Art. 6 Abs. 2 EMRK, dass jede Person, die einer
Straftat
angeklagt ist, bis zum gesetzlichen Nachweis ihrer Schuld als unschuldig gilt.
Dasselbe gilt – wie bereits die Marginalie von Art. 32 BV zeigt – auch für
den Art. 6 Abs. 2 EMRK nachgebildeten (vgl. Hans Vest, St. Galler
Kommentar zu Art. 32 BV, N. 5, Zürich etc. 2002) Art. 32 Abs. 2
BV. Als Strafverfahren gelten dabei Verfahren, in denen über Massnahmen mit
Strafcharakter zu entscheiden ist. Soweit verwaltungsrechtliche Massnahmen und
Reaktionen weder Geld- noch Freiheitsstrafen sind, ist im einzelnen Fall zu
prüfen, ob sie den Nebenstrafen der Strafgesetzgebung vergleichbare Strafen
sind. Dies beurteilt sich nach ihrem Zweck. Strafcharakter im Sinne der EMRK
(und der Bundesverfassung) haben jene Massnahmen, die nach Massgabe der
einschlägigen Gesetzgebung auch oder ausschliesslich pönal begründet sind und
ihrem Inhalt nach repressiv wirken (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale
Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 293; vgl. auch Mark E. Villiger,
Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. A., Zürich 1999, Rz.
493).
Die neu eingeführten Regelungen betreffend Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen (Art. 24a-e BWIS) wurden durch den
Bundesgesetzgeber gezielt als verwaltungsrechtliche, nicht als strafrechtliche
Massnahmen konzipiert. Bezweckt wird, dass durch die Anordnung präventiver
Massnahmen als gewalttätig bekannten Personen die Gelegenheit zur Ausübung von
Gewalt genommen wird, indem sie von Sportanlässen ferngehalten werden
(Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Bundesgesetzes über Massnahmen zur
Wahrung der inneren Sicherheit vom 17. August 2005, BBl 2005 V 5613 ff.,
5625 f.). So verhält es sich auch mit der Anordnung eines Rayonverbots. Dadurch
soll nicht etwa eine Person für ein vorgängiges Verhalten bestraft werden,
sondern es soll durch die präventive Anordnung der Fernhaltemassnahme die
öffentliche Sicherheit geschützt werden, indem der betreffenden Person verboten
wird, sich im Umfeld von Sportveranstaltungen aufzuhalten. Entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers ist die Anordnung eines Rayonverbotes denn
auch nicht mit dem Führerausweisentzug zu Warnzwecken, sondern eher mit dem
Sicherungsentzug des Führerausweises, bei dem die Unschuldsvermutung keine
Anwendung findet (BGE 129 II 82, 87, E. 4.3), vergleichbar. Jedenfalls ist
dem Rayonverbot kein Strafcharakter eigen, weshalb sich der Beschwerdeführer
nicht mit Erfolg auf die Unschuldsvermutung berufen kann.
4.4
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dass Art. 21b Abs. 1
VWIS, welcher als Nachweis gewalttätigen Verhaltens unter anderem polizeiliche
Anzeigen und glaubwürdige Aussagen der Polizei zulässt, gegen Art. 24b
BWIS verstosse, kann ihm nicht gefolgt werden. Bereits in seiner Botschaft
legte der Bundesrat dar, dass der Nachweis von Gewalttätigkeiten in der Praxis
durch Aussagen der Polizei, der Fanbeauftragten oder des Sicherheitspersonals
der Stadien sowie durch Foto- und Filmaufnahmen erfolge. Dabei wies er
ausdrücklich darauf hin, dass kein förmlicher strafprozessualer Beweis
notwendig sei (Botschaft, 5629). In den parlamentarischen Beratungen wurde zwar
von einer Minderheit beantragt, dass als Voraussetzung für die Anordnung eines
Rayonverbots eine rechtskräftige Verurteilung vorausgesetzt werden solle (vgl.
AB 2005 NR 1944, Votum Garbani). Der Antrag wurde jedoch klar verworfen. Mit
der Festsetzung von Art. 21b VWIS bewegte sich der Verordnungsgeber daher
innerhalb des ihm durch den Gesetzgeber in Art. 24b BWIS vorgegebenen Rahmens.
5.
5.1
Der Beschwerdeführer bestreitet, dass er sich des Landfriedensbruchs im
Sinne von Art. 260 StGB strafbar gemacht habe. Der Polizeirapport sei
tendenziös abgefasst und enthalte lediglich unsubstantiierte Unterstellungen.
Ein genügender Nachweis des dem Beschwerdeführer vorgeworfenen gewalttätigen
Verhaltens sei in keiner Weise erbracht.
5.2
Wie oben dargelegt wird (E. 4.2) genügen nach Art. 21b
Abs. 1 lit. a VWIS polizeiliche Anzeigen für den Nachweis gewalttätigen
Verhaltens. Dies entbindet den Richter aber nicht von der Prüfung, ob die
Aussagen der Polizei glaubwürdig sind. Nicht erforderlich ist nach dem
Ausgeführten hingegen, dass das schuldhafte Begehen einer Straftat bewiesen
ist.
Die Stadtpolizei begründete die Anordnung des
Rayonverbotes damit, dass sich der Beschwerdeführer des Landfriedensbruchs
gemäss Art. 260 StGB und der Vermummung auf öffentlichem Grund im
Anschluss an eine Sportveranstaltung nach § 10 Abs. 1 des Straf- und
Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006 (StJVG) strafbar gemacht habe. Er
habe sich an vorderster Front des zusammengerotteten Haufens von zirka 70
gewaltbereiten Basler Fans aufgehalten und sei auf der Heimseite der Zürcher
Fans mit schwarzen Fausthandschuhen bekleidet in zwei Angriffen auf die Zürcher
Fans losgegangen. In der Folge hätten beim Bahnhof Altstetten Basler Fans
Steine und Glasflaschen gegen Polizeibeamte geworfen. Der Beschwerdeführer habe
sich vermummt in der Gruppierung aufgehalten.
Wie die Vorinstanz zu Recht erwogen hat, wird das
Vermummungsverbot von Art. 21a VWIS nicht erfasst, weshalb ein allfälliger
Verstoss dagegen vorliegend nicht von Bedeutung ist. Hingegen fällt der dem
Beschwerdeführer vorgeworfene Landfriedensbruch unter gewalttätiges Verhalten
im Sinn von Art. 21a VWIS.
Landfriedensbruch im Sinn von Art. 260
StGB begeht, wer an einer öffentlichen Zusammenrottung teilnimmt, bei der mit
vereinten Kräften gegen Menschen oder Sachen Gewalttätigkeiten begangen werden.
Nach der unbestrittenen Darstellung der Stadtpolizei besammelten sich nach dem
Fussballspiel vom 9. April 2007 zwischen dem FC Zürich und dem FC Basel
etwa 70 Hooligans der Gruppierung "Bande Basel", die in Richtung der
Zürcher Fans marschierten und eine Konfrontation mit denselben suchten. In zwei
Angriffswellen gingen die teils vermummten und mit Handschuhen ausgerüsteten
Basler Fans auf die Zürcher Fans los. Erst durch den Einsatz von Gummischrot
und Wasserwerfer konnte die Stadtpolizei die Auseinandersetzung beenden.
Auf den sich in den Akten befindenden
Bildern ist der Beschwerdeführer nach Spielende mehrmals inmitten der
gewaltbereiten Basler Fans zu sehen. Dabei war er mit schwarzen Handschuhen
ausgerüstet. Auf Bild 9 ist zudem klar zu erkennen, dass sich der Beschwerdeführer
vermummt hatte. Dies lässt seine Beteiligung an einem Landfriedensbruch im Sinn
von Art. 260 StGB durchaus als glaubhaft erscheinen. Die polizeiliche
Anzeige genügt demnach zusammen mit dem den Beschwerdeführer belastenden Bildmaterial
als Nachweis gewalttätigen Verhaltens nach Art. 21b Abs. 1 lit. a und
b VWIS, weshalb die Anordnung eines Rayonverbotes nach Art. 24b
Abs. 1 BWIS in Verbindung mit Art. 21b Abs. 1 lit. a und
Art. 21a Abs. 1 lit. g VWIS grundsätzlich zulässig war.
6.
6.1
Durch das Rayonverbot wurde A für die Zeit
vom 12. November 2007 bis 11. November 2008 im Umfeld von Fussball-
und/oder Eishockey-Sportver­anstaltungen, während des Zeitraums von sechs
Stunden vor bis sechs Stunden nach der Veranstaltung, das Betreten der Rayons
R1 - R 5 untersagt.
6.2
Wie der Beschwerdeführer zu Recht
ausführt, greift das ihm auferlegte Rayonverbot in seine durch Art. 10
Abs. 2 BV geschützte Bewegungsfreiheit ein. Grundrechtseinschränkungen
müssen nach Art. 36 Abs. 3 BV verhältnismässig sein. Offensichtlich
ist, dass das Rayonverbot dazu geeignet ist, den Beschwerdeführer von
Sportveranstaltungen fernzuhalten und dass es so der öffentlichen Sicherheit
dient. Hingegen wurde die Voraussetzung der Erforderlichkeit in sachlicher,
räumlicher und zeitlicher Hinsicht zu oberflächlich geprüft.
Gemäss seinem Wortlaut beschlägt das
Rayonverbot zunächst in sachlicher Hinsicht sämtliche Fussball- und/oder Eishockey-Sportveranstaltungen,
ohne nähere räumliche Bestimmung. Selbst wenn man davon ausgehen würde, dass
nur Sportveranstaltungen in Zürich durch die Verfügung erfasst werden, würden
auch Fussball- oder Einshockeyspiele der unteren Spielklassen einbezogen.
Bedenkt man, dass an einem gewöhnlichen Wochenende in der Stadt Zürich alleine
im Erwachsenenfussball gegen fünfzig Fussballspiele stattfinden, wäre es für
den Beschwerdeführer unmöglich, festzustellen, wann er sich in den Rayons
aufhalten darf und wann nicht. Eine Ausdehnung des Rayonverbotes auf sämtliche
Fussball- und Eishockeyspiele ist auch in keiner Weise erforderlich. Bezüglich der
Fussballspiele sind Ausschreitungen lediglich bei Heimspielen der in der Super
League spielenden ersten Mannschaften des Grasshopper Clubs Zürich und des FC
Zürich sowie bei in Zürich stattfindenden Länderspielen zu befürchten. Das
Rayonverbot ist dementsprechend zu beschränken. Bezüglich der Eishockeyspiele
gilt es zu sagen, dass der Beschwerdeführer gemäss seiner anlässlich der
richterlichen Befragung vom 3. Dezember 2007 aufgestellten und
unwiderlegten Behauptung keine Eishockeyspiele besucht (vgl. Protokoll, S. 6).
Die unbegründete Anordnung eines Rayonverbots im Umfeld von Eishockeyspielen erscheint
deshalb als unverhältnismässig, obschon die "Bande Basel" auch im
Umfeld von Eishockeyspielen an Auseinandersetzungen beteiligt war.
In räumlicher Hinsicht ist zu beachten, dass
das Rayon R1 das Hallenstadion in Oerlikon und dessen Umgebung beschlägt. Da
nach dem Dargelegten das Rayonverbot im Umfeld von Eishockeyspielen aufgehoben
wird, ist auch das Verbot betreffend des nur bei Eishockeyspielen von Ausschreitungen
bedrohten Rayons R1 aufzuheben. Nicht zu beanstanden ist das Rayonverbot
hingegen betreffend der Rayons R2 (Bahnhof Zürich-Altstetten und Umgebung), R3
(Stadion Letzigrund und Umgebung) und R4 (Hauptbahnhof und Umgebung).
In zeitlicher Hinsicht ist zunächst
festzuhalten, dass im Rayon R5, welches das Gebiet rund um das Bellevue und im
Norden entlang der Limmat umfasst, nur während der Fussball-Europameisterschaft
von möglichen Auseinandersetzungen gegnerischer Fangruppen bedroht ist. Ein
über den 29. Juni 2008, dem Ende der Europameisterschaft, dauerndes Verbot
ist bezüglich des Rayons R5 nicht erforderlich. Bezüglich der übrigen Rayons
ist die zeitliche Dauer von einem Jahr, auch wenn es sich dabei um die
Maximaldauer handelt (vgl. Art. 24b Abs. 2 BWIS), nicht zu
beanstanden.
7.
Demgemäss ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. Disp.-Ziff. 1 der Verfügung der Haftrichterin vom
3. Dezember 2007 ist aufzuheben und Disp.-Ziff. 2 der Verfügung der
Stadtpolizei Zürich vom 12. November 2007 wie folgt zu ändern: "A
wird verboten, in der Zeit vom 12. November 2007 bis 11. November
2008 im Umfeld von Heimspielen der ersten Fussballmannschaften des Grasshopper
Clubs Zürich und des FC Zürich sowie von in Zürich stattfindenden
Länderspielen, die Rayons R2 bis R4 während des Zeitraums von sechs Stunden vor
bis sechs Stunden nach der Veranstaltung zu betreten oder sich darin
aufzuhalten. Weiter wird A verboten, für die Zeit vom 7. Juni 2008 bis
29. Juni 2008 während des Zeitraumes von sechs Stunden vor bis sechs
Stunden nach Fussballspielen im Rahmen der Fussballeuropameisterschaft das
Rayon R5 zu betreten oder sich darin aufzuhalten."
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem
in der Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführer drei Viertel und der Beschwerdegegnerin
ein Viertel der Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist dem Beschwerdeführer
nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. 1 der Verfügung der Haftrichterin
vom 3. Dezember 2007 wird aufgehoben und Disp.-Ziff. 2 der Verfügung der
Stadtpolizei Zürich vom 12. November 2007 wird wie folgt geändert:
"A wird verboten, in der Zeit vom 12. November 2007 bis
11. November 2008 im Umfeld von Heimspielen der ersten
Fussballmannschaften des Grasshopper Clubs Zürich und des FC Zürich sowie von
in Zürich stattfindenden Länderspielen die Rayons R2 bis R4 während des
Zeitraums von sechs Stunden vor bis sechs Stunden nach der Veranstaltung zu
betreten oder sich darin aufzuhalten. Weiter wird A verboten, für die Zeit vom
7. Juni 2008 bis 29. Juni 2008 während des Zeitraumes von sechs
Stunden vor bis sechs Stunden nach Fussballspielen im Rahmen der
Fussballeuropameisterschaft den Rayon R5 zu betreten oder sich darin
aufzuhalten."
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.     1'500.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.            60.--    Zustellungskosten,
Fr.     1'560.--      Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer und zu einem Viertel
der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden keine zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …