zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00046 · 2006-02-08 · de

Bestimmung der zuständigen Vormundschaftsbehörde / negativer Kompetenzkonflikt | Die Beschwerdegegnerin 2, die Direktion der Justiz und des Innern, wies die beschwerdeführende Vormundschaftsbehörde mit einem als Verfügung bezeichneten Entscheid "aufsichtsrechtlich" an, zwei Kindern "mit zivilrechtlichem Wohnsitz" umgehend einen Vormund zu ernennen. Die Beschwerdeführerin erhob hiergegen Rekurs beim Regierungsrat, welcher mit Bezug auf diese Weisung nicht auf die Beschwerde eintrat und das Rechtsmittel im Übrigen und soweit es als Aufsichtsbeschwerde entgegenzunehmen war, abwies. Die Beschwerdeführerin beantragt mit der Beschwerde, es sei der Regierungsratsbeschluss aufzuheben und die Sache zur materiellen Behandlung des Rekurses an den Regierungsrat zurückzuweisen. Kammerbesetzung (E. 1), Zuständigkeitsordnung im Bereich der Aufsicht über das Vormundschaftswesen im Allgemeinen (E. 2.2 und 2.3), fehlende Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK zur Begründung der sachlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 2.5), Regelung der bundesgerichtlichen Vorinstanzen und der Rechtsweggarantie der Kantonsverfassung und zugehörige Übergangsordnung (E. 2.6.1 und 2.6.2), Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nach dem Bundesrechtspflegegesetz (E. 2.6.3), fehlende sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Folge der Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht und Bedeutung von Art. 29a BV (E. 2.6.4), Weiterleitung an das Bundesgericht (E. 3), Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 4). Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 30.07.2008 VB.2008.00046
Zurich Verwaltungsgericht 30.07.2008 VB.2008.00046
Zurigo Verwaltungsgericht 30.07.2008 VB.2008.00046

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00046
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00046
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.07.2008
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Bestimmung der zuständigen Vormundschaftsbehörde / negativer Kompetenzkonflikt
Die Beschwerdegegnerin 2, die Direktion der Justiz und des Innern, wies die beschwerdeführende Vormundschaftsbehörde mit einem als Verfügung bezeichneten Entscheid "aufsichtsrechtlich" an, zwei Kindern "mit zivilrechtlichem Wohnsitz" umgehend einen Vormund zu ernennen. Die Beschwerdeführerin erhob hiergegen Rekurs beim Regierungsrat, welcher mit Bezug auf diese Weisung nicht auf die Beschwerde eintrat und das Rechtsmittel im Übrigen und soweit es als Aufsichtsbeschwerde entgegenzunehmen war, abwies. Die Beschwerdeführerin beantragt mit der Beschwerde, es sei der Regierungsratsbeschluss aufzuheben und die Sache zur materiellen Behandlung des Rekurses an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Kammerbesetzung (E. 1), Zuständigkeitsordnung im Bereich der Aufsicht über das Vormundschaftswesen im Allgemeinen (E. 2.2 und 2.3), fehlende Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK zur Begründung der sachlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 2.5), Regelung der bundesgerichtlichen Vorinstanzen und der Rechtsweggarantie der Kantonsverfassung und zugehörige Übergangsordnung (E. 2.6.1 und 2.6.2), Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nach dem Bundesrechtspflegegesetz (E. 2.6.3), fehlende sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Folge der Unzulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht und Bedeutung von Art. 29a BV (E. 2.6.4), Weiterleitung an das Bundesgericht (E. 3), Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 4). Nichteintreten.
Stichworte:
AUFSICHTSBEHÖRDE
AUFSICHTSBESCHWERDE
KOMPETENZKONFLIKT
RECHTSWEGGARANTIE
RICHTERLICHE BEHÖRDE
SACHLICHE UNZUSTÄNDIGKEIT
SACHLICHE ZUSTÄNDIGKEIT
ÜBERWEISUNG
ÜBERWEISUNGSPFLICHT
VORINSTANZ
VORMUNDSCHAFTSBEHÖRDE
VORMUNDSCHAFTSRECHT
ZIVILRECHTLICHE STREITIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 72 BGG
Art. 72 Abs. 2 lit. b BGG
Art. 75 Abs. 2 BGG
Art. 112 Abs. 1 lit. d BGG
Art. 130 Abs. 3 BGG
Art. 29a BV
§ 41 EG ZGB
§ 44 Ziff. 9 EG ZGB
§ 75 EG ZGB
Art. 6 Abs. 1 EMRK
§ 44a Ziff. 1 GVG
Art. 77 KV
Art. 138 Abs. 1 KV
Art. 98a OG
Art. 98a Abs. 1 OG
Art. 100 lit. g OG
§ 10 Abs. 2 VRG
§ 19a Abs. 1 VRG
§ 43 Abs. 1 VRG
Art. 361 Abs. 2 ZGB
Publikationen:
RB 2008 Nr. 22 S. 75
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2008.00046
Beschluss
der 4. Kammer
vom
30. Juli 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretär
Beat König.
In Sachen
Gemeinde A
,
vertreten durch
die
Vormundschaftsbehörde der
Gemeinde A,
diese vertreten durch
Rechtsanwältin B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
1.
Gemeinde X
,
vertreten durch
die Vormundschaftsbehörde,
2.
Direktion der Justiz und
des Innern,
Kaspar Escher-Haus,
8090
Zürich,
Beschwerdegegnerinnen
,
betreffend Bestimmung
der zuständigen Vormundschaftsbehörde /
negativer Kompetenzkonflikt,
hat sich ergeben:
I.
Die Einzelrichterin am Bezirksgericht Z entzog
mit Scheidungsurteil von März 2006 den Eltern der beiden in den Jahren 2000 und
2003 geborenen Kinder D und E die elterliche Sorge und ersuchte die
Vormundschaftsbehörde X, diesen einen Vormund zu bestellen. Die
Vormundschaftsbehörde X erklärte sich mit Schreiben vom 6. April 2006 für
unzuständig. In der Folge wendete sich die Einzelrichterin an die
Vormundschaftsbehörde A, welche jedoch am 27. Juni 2006 ihre Zuständigkeit für
die Ernennung eines Vormundes ebenfalls verneinte. Die Einzelrichterin ersuchte
deshalb die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich um Klärung
des Kompetenzkonfliktes zwischen den Vormundschaftsbehörden.
Mit einem als "Verfügung"
bezeichneten Schreiben vom 11. Juli 2006 wies die Direktion der Justiz und des
Innern die Vormundschaftsbehörde A aufsichtsrechtlich an, umgehend einen
Vormund bzw. eine Vormundin für die Kinder D und E zu ernennen (Dispositiv-Ziffer
I). Die Vormundschaftsbehörde A sei zuständig, weil die beiden Kinder in einem
Heim in A untergebracht seien und dies ihren für die örtliche Zuständigkeit der
Vormundschaftsbehörde massgeblichen Wohnsitz begründe.
II.
Hiergegen erhob die Gemeinde A am 9. August
2006 Rekurs beim Regierungsrat und beantragte, es sei die "Verfügung"
der Direktion der Justiz und des Innern aufzuheben und festzustellen, dass die
Gemeinde für die Führung der Vormundschaft über D und E unzuständig sei.
Eventualiter verlangte die Gemeinde A, der Rekurs sei als Aufsichtsbeschwerde
entgegenzunehmen.
Mit Beschluss vom 12. Dezember 2007 trat der
Regierungsrat insoweit, als sich der Rekurs gegen die genannte Weisung der
Direktion der Justiz und des Innern richtete, nicht auf diesen ein und wies ihn
im Übrigen ab. Der Aufsichtsbeschwerde gab er keine Folge. Die
"Verfügung" der Direktion der Justiz und des Innern vom 11. Juli 2006
qualifizierte der Regierungsrat in der Entscheidbegründung als interne Weisung,
die nicht unter den Begriff der Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) falle und deshalb
nicht angefochten werden könne.
III.
Die Gemeinde A liess am 4. Februar 2008
Beschwerde erheben und beantragen, es sei "der Beschluss des
Regierungsrates vom 12. Dezember 2007 aufzuheben und das Verfahren an diesen
zurückzuweisen mit der Anweisung den Rekurs materiell zu behandeln, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin 1 [Gemeinde X] und der
Beschwerdegegnerin 2 [Direktion der Justiz und des Innern]".
Die Gemeinde X beantragte in ihrer
Beschwerdeantwort vom 26. Februar/4. März 2008 die Feststellung,
"dass die Vormundschaftsbehörde X zur Führung der Vormundschaft über die
Kinder D und E unzuständig ist, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten
der Beschwerdeführerin". Die Direktion der Justiz und des Innern sowie die
Staatskanzlei im Auftrag des Regierungsrats beantragten, auf die Beschwerde sei
nicht einzutreten.
Ein von der Gemeinde A am 9. August 2006
gegen die "Verfügung" der Direktion der Justiz und des Innern vom 11.
Juli 2006 eingeleitetes zivilrechtliches Nichtigkeitsbeschwerdeverfahren war
vom Bundesgericht zunächst bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem
Regierungsrat sistiert worden. Mit Verfügung vom 5. Februar 2008 wurde das
bundesgerichtliche Verfahren bis zum Vorliegen des Beschwerdeentscheides des
Verwaltungsgerichts sistiert.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Angelegenheit hat keinen
Streitwert und beschlägt nicht ein Sondergebiet, das gerichtsintern in
einzelrichterliche Zuständigkeit gehören würde; überdies hat der Regierungsrat
als Vorinstanz gewirkt. Darum ist die Beschwerde kraft § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) in Dreierbesetzung zu erledigen.
2.
2.1
Die Zuständigkeit ist nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1
VRG von Amts wegen zu prüfen. Hier geht es um eine vormundschaftliche
Angelegenheit.
2.2
Gemäss Art. 361 Abs. 2 des Zivilgesetzbuchs (ZGB) bestimmen die
Kantone vormundschaftlichen Behörden und ordnen, wo zwei Instanzen der
Aufsichtsbehörde vorgesehen sind, die Zuständigkeit dieser Instanzen. Diese
Kompetenz zur Bestimmung der vormundschaftlichen Behörden gibt den Kantonen das
Recht, die Organisation der Behörden und das Verfahren vor diesen unter
Vorbehalt des übergeordneten Rechts frei zu gestalten (BGr, 8.
April 2008, 5A_532/2007, E. 2.2, www.bger.ch; BGE 118 Ia 473 E. 5 S. 478
ff.).
Nach dem Zivilgesetzbuch können die Kantone als vormundschaftliche
Aufsichtsbehörden insbesondere Gerichts- oder Verwaltungsbehörden einsetzen
(vgl. Art. 54 Abs. 2 SchlT ZGB). Die zur Ergänzung des Zivilgesetzbuchs
vorgesehenen Anordnungen der Kantone, insbesondere jene zum
Vormundschaftsrecht, bedürfen allerdings der Genehmigung des Bundes (vgl. Art. 52
Abs. 1 und 3 SchlT ZGB).
Die erstinstanzliche Aufsichtsbehörde in
Vormundschaftssachen ist im Kanton Zürich der Bezirksrat (§§ 41 und 75 Satz
1 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911
[EG ZGB]). Im Rahmen der zweitinstanzlichen Aufsicht behandelt das Obergericht
nach § 44a Ziff. 1 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976
und § 56b EG ZGB Rekurse gegen familienrechtliche Entscheide der
Bezirksräte (Art. 90–456 ZGB). Hingegen befasst sich die Direktion der
Justiz und des Innern als Aufsichtsbehörde zweiter Instanz mit der allgemeinen
Aufsicht (vgl. §§ 44 Ziff. 9 und 75 Satz 2 EG ZGB in Verbindung
mit § 23 Ziff. 1 lit. a des Gesetzes betreffend die Organisation und
Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar
1899), zu welcher unter anderem die Erteilung von Weisungen an die unterstellten
Behörden im Einzelfall gehört (vgl. Thomas Geiser, Basler Kommentar, 2006, Vor Art. 420–425
ZGB N. 9).
2.3
Vorliegend wurde der beschwerdeführerischen Vormundschaftsbehörde im Rahmen
der allgemeinen Aufsicht eine Weisung erteilt, welche sie verpflichtete, einen
Vormund bzw. eine Vormundin zu ernennen. Weder aus dem Zivilgesetzbuch noch aus
der genannten kantonalen Regelung ergibt sich ausdrücklich, ob die betroffene
Vormundschaftsbehörde bzw. Gemeinde eine solche Weisung an das
Verwaltungsgericht weiterziehen kann.
Art. 361 ZGB
schliesst
einen Weiterzug eines von der oberen kantonalen Aufsichtsinstanz in
zweiter Instanz gefällten Entscheides im Kanton aus (vgl. BGE 118 Ia 473 E. 5a,
83 II 180 E. 1a). Soweit der Regierungsrat vorliegend (als zweitinstanzliche
Aufsichtsbehörde) zur Überprüfung der "Verfügung" der Direktion der
Justiz und des Innern vom 11. Juli 2006  zuständig gewesen wäre, wäre die verwaltungsgerichtliche
Beschwerde somit von vornherein unzulässig. Das Verwaltungsgericht wäre damit
nur zuständig, wenn es anstelle des Regierungsrats über das bei diesem am 9.
August 2006 eingereichte Rechtsmittel hätte entscheiden müssen.
2.4
Nach den allgemeinen Regeln des kantonalen Verfahrensrechts könnte die
Weisung der Direktion der Justiz und des Innern – vorausgesetzt, es handle sich
überhaupt um eine Verfügung – gemäss § 19a Abs. 1 VRG beim
Regierungsrat angefochten werden. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
kann sich folglich nur aus höherrangigem Recht ergeben.
2.5
Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat,
verlangt Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK) im vorliegenden Zusammenhang keinen Zugang zu einem unabhängigen und
unparteiischen Gericht. Die Beschwerdeführerin kann sich als juristische Person
des öffentlichen Rechts nicht auf diese Bestimmung berufen, zumal es um eine hoheitliche
Aufgabe geht (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.
A.,
Zürich 1999, § 4 N. 24, mit weiteren Hinweisen).
2.6
2.6.1
Für den Bereich der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gebietet Art. 130 Abs. 3 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG), innert zwei Jahren (also
bis Ende 2008) Ausführungsbestimmungen zu Art. 86 Abs. 2 f. BGG zu
erlassen. Danach und vorbehältlich hier nicht spielender Ausnahmen setzen die
Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte ein. Art. 130
Abs. 4 BGG gestattet den Kantonen, die Ausführungsbestimmungen bis zur
eigentlichen Gesetzgebung in die Form nicht referendumspflichtiger Erlasse zu
kleiden, soweit es zur Einhaltung der Anpassungsfrist notwendig ist.
Sinngemässe Anwendung finden die Vorschriften über die kantonalen Vorinstanzen
in Art. 86 BGG nach Art. 114 BGG auch auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde;
für diese gilt deshalb die dargestellte Übergangsregelung ebenfalls (Giovanni
Biaggini, Basler Kommentar, 2008, Art. 114 BGG N. 14).
Auch hinsichtlich der Beschwerde in
Zivilsachen sieht das BGG vor, dass die Kantone – ebenfalls unter Vorbehalt hier
nicht einschlägiger Ausnahmen – obere Gerichte als unmittelbare Vorinstanzen
des Bundesgerichts einsetzen (Art. 75 Abs. 2 BGG), wobei hier die
Anpassung der kantonalen Regelungen grundsätzlich auf den Zeitpunkt des
Inkrafttretens einer schweizerischen Zivilprozessordnung zu erfolgen hat (vgl. Art. 130
Abs. 2 BGG).
Ferner gewährleistet nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV), welche gemäss ihrem Art. 135 Abs. 1
am 1. Januar 2006 in Kraft getreten ist, das Gesetz für im Verwaltungsverfahren
ergangene Anordnungen die wirksame Überprüfung durch eine Rekursinstanz sowie
den Weiterzug an ein Gericht. Laut Art. 138 Abs. 1 KV treffen die
Behörden bis Ende 2010 die Vorkehren, um das Rechtspflege­verfahren an die
Vorgaben unter anderem von Art. 77 KV anzupassen (lit. b; vgl. Madeleine
Camprubi in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar
zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 138 N. 1–5 und 8
ff.).
2.6.2
Das Verwaltungsgericht tritt in
konstanter Praxis während der kürzeren der Übergangsfristen von Art. 130 Abs. 3
BGG und Art. 138 Abs. 1 KV auf eine durch § 43 Abs. 1 VRG
grundsätzlich ausgeschlossene Beschwerde nur ein, wenn nach altem Recht die Verwaltungsgerichts-
und nach geltendem eine ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht offen stand
bzw. steht (vgl. VGr, 16. April 2008, VB.2008.00127, E. 2 mit Hinweisen,
und 9. Juli 2008, VB.2008.00240, E. 2.1.2.2 [beides unter
www.vgrzh.ch]). Zwar betrifft diese Rechtsprechung keine Fälle, bei welchen auch
Rechtsmittel in Zivilsachen in Frage kämen. Auch handelt es sich dabei – anders
als vorliegend – nicht um die Zulassung einer nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz
grundsätzlich nicht vorgesehenen Beschwerde, sondern einzig um die
Nichtanwendung des Ausnahmekataloges von § 43 Abs. 1 VRG. Gleichwohl
kann aus der genannten Rechtsprechung für den vorliegenden Fall sinngemäss
abgeleitet werden, dass das Verwaltungsgericht jedenfalls dann zuständig ist,
wenn nach dem früheren Recht eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 97
ff. des Bundesrechts-pflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG]) ans Bundesgericht
gegeben war und nach dem heute geltenden Recht mit einer ordentlichen Beschwerde
(Art. 72–112 BGG) an dieses gelangt werden könnte.
Die genannte Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts stützt sich unter anderem auf Art. 98a Abs. 1 OG,
wonach in Fällen, wo die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
offen stand, als letzte kantonale Instanz eine richterliche Behörde wirken
musste. Im Bereich der Berufung (Art. 43 ff. OG), der zivilrechtlichen
Nichtigkeitsbeschwerde (Art. 68 ff. OG) und der staatsrechtlichen Beschwerde
(Art. 84 ff. OG) an das Bundesgericht sah das Bundesrechtspflegegesetz dagegen
nicht vor, dass richterliche Instanzen als letztinstanzliche kantonale Behörden
zu bestellen sind. Demnach besteht im heutigen Zeitpunkt kein Anlass, die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu bejahen, soweit nach dem Bundesrechtspflegegesetz
gegen den letztinstanzlichen Entscheid in der vorliegenden Sache die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nicht zur Verfügung
gestanden hätte.
2.6.3
Nach Art. 97 in Verbindung mit Art. 98
lit. g OG beurteilte das Bundesgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerden
gegen Verfügungen im Sinn von Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG), welche von den kantonalen Behörden
in letzter Instanz getroffen worden sind. Als Verfügungen im Sinn von Art. 5
VwVG gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches
Recht des Bundes stützen.
Verfügungen im Bereich des Vormundschaftswesens könnten
theoretisch dem öffentlichen Recht zugeordnet werden (auch zum Folgenden BGr,
25.
August 2003, 5A.15/2003, E. 1, www.bger.ch).
Allerdings
war nach der im Bundesrechtspflegegesetz verankerten Auffassung die
Bevormundung sowie alles, was mit der Führung der Vormundschaft zusammenhing
und im Zivilgesetzbuch geregelt war, Teil des Privatrechts. So hat der
Bundesrat in der Botschaft über den Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit vom
24. September 1965 zu Art. 99 lit. p des Entwurfes, welcher dem
früheren Art. 100 lit. g OG entsprach, ausgeführt, dass die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Verfügungen im Rahmen der Aufsicht über die
Vormundschaftsbehörden kein geeignetes Rechtsmittel sei, weil diese Verfügungen
regelmässig zivilrechtliche Verhältnisse betreffen würden (BBl 1965 II 1312;
vgl. auch BGE 100 Ib 113 E. 1). Art. 100 Abs. 1 lit. g OG
schloss denn auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht gegen
Verfügungen "auf dem Gebiete der Aufsicht über die Vormundschaftsbehörden"
aus.
Das Bundesgericht hat allerdings entschieden, dass
Verfügungen betreffend die Bewilligung zur Aufnahme von Pflegekindern gemäss Art. 316
ZGB nicht von der Ausschlussbestimmung von Art. 100 lit. g OG erfasst
werden (BGE 107 Ib 283, bestätigt in BGE 116 II 238 E. 1b).
Wegleitend war dabei, dass die Kantone als Bewilligungsbehörde auch eine andere
Stelle als die Vormundschaftsbehörde einsetzen können (BGE 107 Ib 283, auch zum
Folgenden). Die Frage der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde könne
nicht von den Eigenschaften der vom kantonalen Recht bezeichneten Bewilligungsbehörde
abhängig gemacht werden, so dass das entscheidende Kriterium die Natur der von
der Behörde zu erfüllenden Aufgabe bleibe. Der Entscheid über eine Bewilligung
zur Aufnahme von Pflegekindern sei eine öffentliche Aufgabe, so dass die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde offen stehe.
In Anlehnung an diese Rechtsprechung wurde
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht auch bei in Ausübung der
Pflegekinderaufsicht ergehenden Verfügungen zugelassen (BGE 116 II 238 E. 1 S.
238 ff.).
Aus den erwähnten Urteilen zur
Pflegekinderaufsicht kann nicht abgeleitet werden, dass im Bereich des
Vormundschaftswesens stets die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
zur Verfügung stand, soweit die Aufgabe, welche die Behörde erfüllte, öffentlicher
Natur war und demzufolge eine Verfügung als Anfechtungsobjekt vorlag (so jedoch
Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 886). Die Ausnahme im Bereich des
Pflegekinderwesens liegt nämlich – wie erwähnt – einzig darin begründet, dass
die Kantone in diesem Bereich die betreffende Kompetenz einer anderen als der
Vormundschaftsbehörde übertragen können (auch zum Folgenden BGr,
25. August 2003, 5A.15/2003, E. 1, www.bger.ch). Ohnehin handelt es sich
hierbei nicht um eine eigentliche Ausnahme vom Grundsatz, dass Verfügungen auf
dem Gebiet des Vormundschaftswesens nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht angefochten werden können. Denn die Pflegekinderaufsicht ist
in Art. 316 ZGB und damit gesetzessystematisch ausserhalb des
Vormundschaftsrechts (Art. 360–456 ZGB) geregelt.
Bei Verfügungen im Rahmen der nach
Bundesrecht zwingend von den vormundschaftlichen Aufsichtsbehörden im Sinn von Art. 361
Abs. 2 ZGB auszuübenden aufsichtsrechtlichen Tätigkeit muss folglich davon
ausgegangen werden, dass der Weiterzug mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht nach Art. 100 lit. g OG generell ausgeschlossen war (im
Ergebnis zur Aufsicht über eine Amtsvormundschaft ebenso
BGr, 13. Oktober 2003, 5P.312/2003, E. 1; vgl. auch BGr,
25. August 2003, 5A.15/2003, E. 1 [beides unter www.bger.ch]). Demzufolge
ist unerheblich, dass die vorliegende Weisung der Aufsichtsbehörde an die ihr
unterstellte Vormundschaftsbehörde, einen Vormund zu bestellen, aus materieller
Sicht als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren ist (vgl. BGE 110 II 92 E. 3,
wo die Weisung einer oberen Aufsichtsbehörde, ein Entmündigungsverfahren einzuleiten,
der rein administrativen Tätigkeit zugeordnet wurde. In diesem Fall ging es in
materieller Hinsicht – wie vorliegend – um die richtige Anwendung der
Bestimmungen über die örtliche Zuständigkeit. Bezeichnenderweise wurde in
diesem Entscheid nicht erörtert, ob das eingelegte Rechtsmittel als
Verwaltungsgerichtsbeschwerde entgegenzunehmen sei. Die Möglichkeit, eine
falsch bezeichnete Eingabe entgegenzunehmen, wenn sie die Eintretensvoraussetzungen
des zulässigen Bundesrechtsmittels erfüllt, hätte nach bundesrechtlicher
Rechtsprechung bestanden [BGE 126 III 431 E. 3]. Das Bundesgericht scheint hier
aber ohne weiteres davon ausgegangen zu sein, dass die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
unzulässig ist. Vgl. zu diesem Entscheid auch Thomas Geiser, Art. 376
ZGB N. 10).
Nach dem Gesagten folgt, dass
Aufsichtsentscheide der letzten kantonalen Instanz im Vormundschaftsrecht nicht
der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zugänglich waren, soweit
eine Aufsichtsbehörde im Sinn von Art. 361 Abs. 2 ZGB amtete.
Dementsprechend wird in der Literatur zum Teil festgehalten, dass
vormundschaftsrechtliche Aufsichtsentscheide aufgrund von Art. 100 lit. g
OG durchwegs nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden konnten
(Kathrin Klett/Elisabeth Escher, Basler Kommentar, 2008, Art. 72 BGG N. 13;
Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, Bern 2008, S. 851).
2.6.4
Gemäss den vorstehenden Ausführungen wäre
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht in Fällen wie dem
vorliegenden ausgeschlossen gewesen. Es bestand deshalb auch keine Pflicht des
Kantons, im Sinn von Art. 98a Abs. 1 OG eine gerichtliche Vorinstanz
vorzusehen. Infolgedessen fehlt es an einer Grundlage für eine sachliche Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts.
Daran nichts zu ändern vermag die am 1. Januar 2007 in
Kraft getretene Rechtsweggarantie von Art. 29a der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV), zumal sie von den Kantonen frühestens nach Ablauf
einer Frist von zwei Jahren nach deren Inkrafttreten, also ab 1. Januar
2009, verwirklicht werden muss (vgl. Art. 130 Abs. 3 BGG sowie Art. 29a
Satz 2 BV; Denise Brühl-Moser, Basler Kommentar, 2008, Art. 130 BGG
N. 3). Ebenso wenig können hier Rechtsmittel eine Rolle spielen, mit denen
Streitigkeiten zwischen Vormundschaftsbehörden verschiedener Kantone zu
beurteilen waren bzw. zu beurteilen sind (Art. 83 lit. e OG und Art. 378
Abs. 2 ZGB sowie Art. 120 Abs. 1 lit. b BGG; vgl. zu einem
negativen Kompetenzkonflikt zweier Vormundschaftsbehörden des gleichen Kantons,
der vom Bundesgericht als Nichtigkeitsbeschwerde materiell beurteilt wurde,
BGr, 5.
Februar 2001, 5C.16/2001, E. 1a, www.bger.ch).
Das hier Festgehaltene gilt auch mit Bezug auf die Anfechtung
des vorinstanzlichen Entscheids, der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben.
Gegen einen ablehnenden Bescheid auf eine Aufsichtsbeschwerde ist kein
Rechtsmittel möglich, sondern nur erneute Aufsichts­be­schwerde an die obere Instanz
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 43 und § 41 N. 16).
Für Aufsichtsbeschwerden gegen den Regierungsrat ist an sich der Kantonsrat
zuständig (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 35). Vorliegend
ist jedoch aufgrund des bundesrechtlichen Verbots dreier Aufsichtsinstanzen
(vorn 2.3) weder der Kantonsrat, noch das Verwaltungsgericht zur Behandlung der
sinngemäss erhobenen Aufsichtsbeschwerde zuständig.
Demgemäss ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten.
3.
Der nach dem Inkrafttreten des Bundesgerichtsgesetzes
ergangene regierungsrätliche Entscheid kann gemäss Art. 132 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 lit. b Ziff. 5 BGG mit Beschwerde
in Zivilsachen (Art. 72 ff. BGG) beim Bundesgericht angefochten werden.
Das von der Beschwerdeführerin eingelegte Rechtsmittel ist deshalb gestützt auf
Art. 48 Abs. 3 BGG an das Bundesgericht weiterzuleiten.
4.
Der angefochtene Entscheid wurde nicht mit
einer Rechtsmittelbelehrung versehen, obschon dies aufgrund des zur Verfügung
stehenden ordentlichen Rechtsmittels (vorn 3) nach § 10 Abs. 2 VRG und
Art. 112 Abs. 1 lit. d BGG geboten gewesen wäre. Deshalb lassen
sich die Gerichtskosten vorab nicht der Beschwerdeführerin belasten, geschweige
denn den Beschwerdegegnerinnen. Ein Vorwurf trifft aber angesichts der hier
erörterten schwierigen Zuständigkeitsfrage (vorn 2) auch nicht die Vorinstanz,
so dass diese zu Lasten der Staatskasse ebenso wenig kostenpflichtig erklärt
werden darf. Die Gerichtskosten sind deshalb auf die eigene Kasse zu nehmen
(vgl. zum Ganzen VGr, 8. Februar 2006, VB.2006.00002, E. 4 mit Hinweis, www.vgrzh.ch).
Ausgangsgemäss kann die Beschwerdeführerin vor
Verwaltungsgericht keine Parteientschädigung erhalten (vgl.
§ 17
Abs. 2 VRG).
Immerhin ist der Aufwand ihrer Vertreterin wegen der
Weiterleitung des vorliegenden Rechtsmittels an das Bundesgericht nicht verloren.
Auch der Stadt X kann die beantragte
Parteientschädigung nicht zugesprochen werden, da nicht ersichtlich ist,
inwiefern die Abfassung der verhältnismässig knapp gehaltenen Beschwerdeantwort
besonderen Aufwand erforderte.
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten.
Sie wird an
das Bundesgericht weitergeleitet.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten
werden auf die Gerichtskasse genommen.
5.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
6.    Gegen diesen
Beschluss kann Beschwerde in Zivilsachen nach Art. 72 ff. BGG erhoben
werden. Sie ist innert
Tagen ab Zustellung einzureichen
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
7.    Mitteilung an
…