zh_verwaltungsgericht · PB.2004.00070 · 2005-01-26 · de

Überleitung in das neue Personalrecht. | Überleitung in das neue Personalrecht: Festsetzung der nutzbaren Erfahrung und der Funktionsstufe. Ein mit Kontrollaufgaben betrauter Kundenberater eines öffentlichen Transportbetriebes übt keine öffentliche Gewalt zur Wahrung allgemeiner Staatsinteressen aus. Bei dessen Besoldung handelt es sich somit um einen zivilrechtlichen Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 EMRK; das Verwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (E. 1). Art. 89 Abs. 3 des stadtzürcherischen Personalrechts erlaubt dem Stadtrat Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom neu ermittelten Lohn abweicht. Dabei kann im Sinn einer korrigierenden Massnahme nicht nur die nutzbare Erfahrung, sondern auch gegebenenfalls die Funktionsstufe (einstweilen) herabgesetzt werden (E. 2.4). Liegt eine solche deutliche Abweichung vor, darf die Lohndifferenz nur teilweise korrigiert werden. Anstelle einer vollumfänglichen Korrektur ist der Lohn im Besoldungssystem soweit anzuheben, dass noch kein deutlicher Saläranstieg vorliegt (E. 2.6-2.7). Teilweise Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 26.01.2005 PB.2004.00070
Zurich Verwaltungsgericht 26.01.2005 PB.2004.00070
Zurigo Verwaltungsgericht 26.01.2005 PB.2004.00070

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2004.00070
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Geschäftsnummer:
PB.2004.00070
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.01.2005
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Überleitung in das neue Personalrecht.
Überleitung in das neue Personalrecht: Festsetzung der nutzbaren Erfahrung und der Funktionsstufe.
Ein mit Kontrollaufgaben betrauter Kundenberater eines öffentlichen Transportbetriebes übt keine öffentliche Gewalt zur Wahrung allgemeiner Staatsinteressen aus. Bei dessen Besoldung handelt es sich somit um einen zivilrechtlichen Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 EMRK; das Verwaltungsgericht ist demnach zur Beurteilung der Beschwerde zuständig (E. 1).
Art. 89 Abs. 3 des stadtzürcherischen Personalrechts erlaubt dem Stadtrat Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom neu ermittelten Lohn abweicht. Dabei kann im Sinn einer korrigierenden Massnahme nicht nur die nutzbare Erfahrung, sondern auch gegebenenfalls die Funktionsstufe (einstweilen) herabgesetzt werden (E. 2.4).
Liegt eine solche deutliche Abweichung vor, darf die Lohndifferenz nur teilweise korrigiert werden. Anstelle einer vollumfänglichen Korrektur ist der Lohn im Besoldungssystem soweit anzuheben, dass noch kein deutlicher Saläranstieg vorliegt (E. 2.6-2.7).
Teilweise Gutheissung
Stichworte:
ART. 6 EMRK
ERMESSEN
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF
Rechtsnormen:
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 74 Abs. II VRG
Art. 89 Abs. III PR Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
A arbeitet bei den Verkehrsbetrieben
der Stadt Zürich. Auf den 1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die
Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 28. November
2001 (Personalrecht, PR; AS 177.000, www4.stzh.ch/kap01/departemente/skz/as)
sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom 27. März 2002 (AB PR;
AS 177.101, www4.stzh.ch/kap01/departemente/skz/as) in Kraft (Stadtratsbeschluss
[StRB] Nr. 828 vom 12. Juni 2002). Damit führte die Stadt Zürich ein
neues Lohn­system ein. Gestützt auf die neuen Bestimmungen wurde A rückwirkend
per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7 der Funktionskette 117
überführt. Als nutzbare Erfahrung wurden ihm 0 Jahre angerechnet. Damit erhöhte
sich sein monatliches Salär von bisher Fr. 5'293.15 auf neu Fr. 5'358.45.
Zudem änderte seine Funktionsbezeichnung vom "Techn. Angestellten" in
"Kundenberater Netz".
B.
Gegen diese Verfügung erhob A
Einsprache an den Stadtrat von Zürich mit dem Antrag, ihn in die Funktionsstufe
8 statt 7 überzuleiten und die anrechenbare nutzbare Erfahrung auf 2 Jahre
festzusetzen. Mit Beschluss vom 25. Februar 2004 wies der Stadtrat die Einsprache
ab.
II.
In seinem nachfolgenden Rekurs an den
Bezirksrat Zürich wiederholte A seine Anträge. Der Bezirksrat wies den Rekurs
am 15. Juli 2004 ab.
III.
Gegen diesen Beschluss liess A am 20. September
2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, ihn in die
Funktionsstufe 8 einzureihen und seine nutzbare Erfahrung auf 2 Jahre
festzusetzen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu­lasten der Stadt
Zürich.
Namens der Stadt Zürich beantragte der
Stadtrat die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Der Bezirksrat
hat auf Vernehmlassung verzichtet.
Die Kammer
zieht
in Erwägung:
1.
1.1
1.1.1
Die Beschwerde richtet sich gegen
einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung
gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG). Nach § 74 Abs. 2 VRG ist allerdings das Verwaltungsgericht
unter anderem nicht zuständig zur Behandlung von Beschwerden gegen Anordnungen
und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen
und ‑stufen.
1.1.2
Die Anwendung von § 74 Abs. 2
VRG kann durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden. Vorliegend könnte
dies der Fall sein, wenn ein Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung aufgrund
von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
besteht. Nach der neueren Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
und des Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat,
stellen Vermögensansprüche aus dem öffent­lichrechtlichen Dienstverhältnis
grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1
EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen, wenn die
betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen zu wah­ren
haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben. Dies trifft namentlich
auf die Angehörigen von Armee und Polizei zu (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999,
Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung mit §§ 37-41,
Rec. 1999-VIII, hudoc.echr.coe.int; VGr, 11. Juni 2003,
PB.2003.00009, E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 24 mit weitern
Hinweisen).
Angestellte
der öffentlichen Transportbetriebe dagegen sind dem Anwendungsbereich von Art. 6
Abs. 1 EMRK regelmässig unterworfen (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999, Pellegrin,
28541/95, § 66 in Verbindung mit § 40). Daran vermag auch nichts
Entscheidendes zu ändern, dass die Kundenberater der Zürcher Verkehrsbetriebe –
wie die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort ausführt – primär mit der
stichprobenweisen Überprüfung der Fahrausweise beauftragt sind. Die Ausführung
solcher Kontrollaufgaben führt nicht dazu, dass die damit betrauten
Angestellten in Bereichen nicht hoheitlicher Tätigkeit deswegen vom
Geltungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK ausgenommen wären. Auch in zahlreichen
anderen nicht hoheitlichen Bereichen staatlicher Tätigkeit fallen Aufgaben an,
die für die Beteiligten durchaus Zwangscharakter haben: So verfügen
beispielsweise Lehrpersonen über disziplinarische Befugnisse gegenüber den
Schülern (§ 85 der Volksschulverordnung vom 31. März 1900) oder
Angestellte staatlicher Krankenhäuser über die Befugnis, gegenüber Patienten
verbindliche Anordnungen zu treffen (§ 11 des Patientinnen- und
Patientengesetzes vom 5. April 2004 [LS 813.13]) – ohne dass die
Lehrpersonen oder Spitalangestellten deswegen als Hoheitsträger im Sinn der
Rechtsprechung gelten würden. Zudem lässt sich die Tätigkeit eines Kundenberaters
staatlicher Verkehrsbetriebe durchaus mit privatrechtlicher Kontrolltätigkeit
vergleichen: Auch jedem privaten Transportunternehmen ist es selbstverständlich
erlaubt, die vertragsgemässe Benützung der Fahrzeuge durch sein Personal kontrollieren
zu lassen.
Somit ist zu
verneinen, dass die mit Kontrollaufgaben betrauten Kundenberater der Verkehrsbetriebe
allgemeine Staatsinteressen wahren und öffentliche Gewalt ausüben. § 74 Abs. 2
VRG steht demnach der Anhandnahme der vorliegenden Beschwerde nicht entgegen.
1.1.3
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Beschwerden mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.-
behandelt in der Regel der Einzelrichter. Bei grösseren Streitwerten
entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung (§ 38 VRG).
1.2.1
Bei Leistungsklagen aus noch
andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert aus den streitigen
Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim
Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung
des Dienstverhältnisses seitens des Beschwerdeführers (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 80b N. 3).
1.2.2
Der Beschwerdeführer ist
entsprechend dem Inkrafttreten der städtischen Besoldungsrevision per 1. Juli
2002 neu eingereiht worden. Sein gegen den Rekursentscheid erhobenes
Rechtsmittel ging hierorts am 22. September 2004 ein. Gemäss Art. 16 Abs. 1
und 4 PR war das Dienstverhältnis damals ­frühestens auf Ende Dezember 2004
kündbar. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz
für 30 Monate.
Gemäss den Erwägungen im
Stadtratsbeschluss vom 25. Februar 2004 hätte sich beim Beschwerdeführer
ohne die korrigierende Massnahme eine Lohnerhöhung von Fr. 10'636.- pro
Jahr ergeben ­– mithin von Fr. 886.- pro Kalendermonat. Die effektive
Lohnerhöhung betrug auf der Basis von 13 Monatslöhnen jeweils Fr. 65.-,
was umgerechnet auf 12 Monatslöhne jeweils Fr. 71.- ausmacht. Mithin
liegen pro Kalendermonat Fr. 815.- (= Fr. 886.- abzüglich Fr. 71.-)
im Streit. Ausgehend von dieser monatlichen Differenz resultiert ein Streitwert
von Fr. 24'450.-. Dies führt zur Zuständigkeit der Kammer.
2.
2.1
Laut dem neuen Besoldungssystem richtet sich der
Lohn der städtischen Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad
der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47
PR). Der Stadtrat legte einen Funktionsraster mit 18 Funktionsstufen sowie
Funktionsumschreibungen fest; jede Stelle ist aufgrund der betreffenden
Funktionsumschreibung einer Funktionsstufe zuzuordnen (Art. 48 ff.
PR, Anhang B AB PR). Den 18 Funktionsstufen wird gemäss einer Lohnskala je
ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten Löhne der
Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands
bewegen. Dabei sind die nutzbare berufliche und ausserberufliche Erfahrung und
der zu erwartende Leistungsbeitrag geschlechtsneutral nach einheitlichen
Massstäben zu berücksichtigen (Art. 51 ff. PR, Anhang A
AB PR). Die Anrechnung der nutzbaren Erfahrung erfolgt anhand einer Formel.
Die Zunahme an nutzbarer Erfahrung führt innerhalb einer Funktionsstufe in 15
Schritten zu einem Lohnanstieg von höchstens 22,5 % (Art. 52 Abs. 3
PR; Lohntabellen bei der Stadtverwaltung unter
"www3.stzh.ch/internet/fd/hrz/home/service/publ.html").
Gemäss Art. 89 Abs. 3 PR regelt
der Stadtrat die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem gemäss der
Verordnung. Dabei trifft er Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten,
deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung
abweicht. Insbesondere kann er die Löhne dieser Angestellten schrittweise erhöhen
bzw. senken und Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen vorsehen.
Mit Beschluss vom 12. Juni 2002 legte der Stadtrat übergangsrechtlich
weiter fest, dass der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der
angerechneten nutzbaren Erfahrung ermittelte individuelle Überleitungslohn im
Einzelfall zu keiner unverhältnismässigen, in dieser Form nicht beabsichtigten
Lohnerhöhung führen dürfe. Überleitungen, die diesem Erfordernis nicht
entsprechen würden, seien entsprechend zu korrigieren. Sodann hielt der Stadtrat
fest, dass sich solche Ergebniskorrekturen auf Art. 87 Abs. 3 PR
(jetzt Art. 89 Abs. 3 PR; Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss
vom 27. Februar 2002, Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2003) stützen
und in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung erfolgen würden
(StRB Nr. 828).
2.2
Im Entscheid betreffend die Überleitung des
Beschwerdeführers stellte der Stadtrat zunächst fest, dass der rechnerisch
ermittelte Wert an nutzbarer Erfahrung von 2 auf 0 Jahre gekürzt und eine so genannte
Juniorstelle geschaffen worden sei. Zur Begründung führte der Stadtrat aus,
dass mit der Besoldungsrevision keine generelle Erhöhung der Löhne angestrebt
worden sei. Ziele des neuen Lohnkonzepts seien hauptsächlich die Verbesserung
der internen Lohngerechtigkeit sowie die Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit auf
dem Arbeitsmarkt gewesen. Aufgrund ihres Lohnniveaus seien die Kundenberater
und Kundenberaterinnen der Verkehrsbetriebe jedoch keineswegs zu den
"Aufholberufen" zu zählen. Im vorliegenden Fall hätte sich ohne
korrigierende Massnahme eine Lohnerhöhung um jährlich Fr. 10'636.- ergeben;
dies wäre für die betroffene Funktion nicht angezeigt gewesen. Immerhin sei
vorliegend eine Anhebung des Lohnes um 1,23 % erfolgt, um den unteren Rand
des Lohnbandes zu erreichen. Die geschaffene Juniorstelle sei vorgesehen für
Personal, das sich noch in Ausbildung befinde und minimale Erfahrung zu
erwerben habe. Zum Zeitpunkt der Überleitung habe sich der Beschwerdeführer
noch in der Ausbildung befunden. Unter der Voraussetzung, dass eine Stelle frei
sei und bei guter Qualifikation stehe danach dem Aufstieg in die Funktionsstufe
8 nichts entgegen.
Der Bezirksrat folgte dieser Argumentation.
Unter Berücksichtigung seiner eingeschränkten Kognition hielt er abschliessend
fest, die Beurteilung, ob der nach Massgabe des Personalrechts übergeleitete
Lohn gegenüber dem bisherigen Lohn zu einer unverhältnismässigen Erhöhung führe
und deshalb gemäss Art. 87 (recte: 89) Abs. 3 PR und Ziff. 3 Abs. 2
StRB Nr. 828/2002 zu korrigieren sei, liege im Ermessen der
Beschwerdegegnerin. Im konkreten Fall sei es nicht zu beanstanden, wenn die
Beschwerdegegnerin zum Schluss gekommen sei, dass eine Lohnerhöhung von
jährlich Fr. 10'636.- unverhältnismässig und zu korrigieren sei. Weder die
Tatsache, dass überhaupt korrigiert wurde, noch das Ausmass der Korrektur sei
als unangemessen zu beurteilen.
2.3
Zunächst stellt sich die Frage, ob sich der bei der
Lohnüberführung des Beschwerdeführers angewendete StRB Nr. 828/2002
auf die formelle Grundlage von Art. 89 Abs. 3 PR abzustützen vermag.
2.3.1
Dass der Stadtrat im Unterschied
zum Personalrecht nicht von einer "deutlichen", sondern von einer
"unverhältnismässigen" Lohnerhöhung spricht, kann nicht relevant
sein. Beide Begriffe meinen wohl dasselbe: Eine Korrektur des ermittelten Lohns
soll möglich sein, wenn dieser deutlich, also klarerweise, über dem bisherigen
Lohn zu liegen käme. Falls der Begriff der Unverhältnismässigkeit dennoch dahin
zielen sollte, die Schwelle für Korrekturen tiefer anzusetzen als das
Personalrecht, so bliebe dem Stadtratsbeschluss die Anwendung insofern versagt:
Die Formulierung von Art. 89 Abs. 3 PR lässt keinen Raum dazu,
Korrekturmassnahmen unter anderer Voraussetzung als bei deutlichen Abweichungen
zwischen bisherigem und ermitteltem Lohn vorzunehmen.
2.3.2
Unterschiedlich sind Art. 89 Abs. 3
PR und StRB Nr. 828/2002 sodann bezüglich der Prioritätensetzung. Wie
gesehen sieht Dispositiv-Ziffer 3 des Stadtratsbeschlusses Korrekturen in
erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung vor, Art. 89 Abs. 3
PR dagegen insbesondere durch schrittweise Erhöhung bzw. Senkung des Lohnes und
durch Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen. Mit einer solchen
vom Personalrecht abweichenden Prioritätensetzung liegt der Stadtrat nahe
daran, sein Ermessen zu überschreiten. Immerhin fällt zugunsten des Stadtrats
ins Gewicht, dass die Formulierung von Art. 89 Abs. 3 PR die Wahl
anderer als die in dieser Bestimmung vorgesehenen Korrekturmöglichkeiten
klarerweise zulässt. Zudem hat die Korrektur bei der Erfahrungsanrechnung einen
ähnlichen Ansatz wie die in Art. 89 Abs. 3 PR ausdrücklich erwähnten
Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen gemäss Art. 56 PR;
in Abs. 2 dieser Bestimmung geht es unter anderem um Lohnanpassungen im
Zusammenhang mit der nutzbaren Erfahrung. Es lässt sich daher letztlich nicht
als widerrechtlich bezeichnen, wenn die Beschwerdegegnerin Korrekturen in
erster Linie bei der nutzbaren Erfahrung vornimmt. Das Vorgehen bewegt sich
noch im Rahmen der Delegationsnorm von Art. 89 Abs. 3 PR.
2.4
Vorliegend korrigierte die Beschwerdegegnerin
allerdings nicht nur bei der nutzbaren Erfahrung, sondern auch bei der
Funktionsstufe. Sie schuf eine so genannte Juniorstelle und reihte den Beschwerdeführer
deshalb im Unterschied zu den Kundenberatern mit mehr Erfahrung in
Funktionsstufe 7 statt in Funktionsstufe 8 ein. Der Bezirksrat hat im angefochtenen
Entscheid ausführlich dargelegt, dass die Stelle des Beschwerdeführers grundsätzlich
(auch) auf die Funktionsumschreibung für die Funktionsstufe 7 passe. Insoweit
lässt sich auf die Erwägungen, welchen die Beschwerde nichts Entscheidendes
entgegenstellt, gemäss § 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70
VRG verweisen. Entspricht die Tätigkeit des Beschwerdeführers somit im
Wesentlichen auch der Umschreibung von Funktionsstufe 7, erscheint seine
einstweilige Einreihung in eben diese Funktionsstufe – im Sinn einer
korrigierenden Massnahme nach Art. 89 Abs. 3 PR – als zulässig. Nach
dieser Bestimmung ist die Vollzugsbehörde – im Rahmen ihres Ermessens – frei,
in welcher Form sie korrigierend eingreifen will. Als bloss vorübergehende
Massnahme, wovon grundsätzlich auch die Beschwerdegegnerin ausgeht, ist die
Einreihung in Funktionsstufe 7 nicht rechtswidrig. Dabei sei allerdings noch
ausdrücklich auf die zutreffenden Erwägungen des Bezirksrats zur nachfolgenden
lohnmässigen Anhebung des Beschwerdeführers verwiesen.
2.5
Nach Meinung des Beschwerdeführers ist eine Korrektur
gemäss StRB Nr. 828/2002 nur in Einzelfällen zulässig. Diese
Voraussetzung sei nicht erfüllt, wenn der Lohn bei 80 von 82 Kundenberaterinnen
und Kundenberatern durch die Herabsetzung der nutzbaren Erfahrung gekürzt
werde. Allerdings erwähnt nur der Stadtratsbeschluss den Einzelfall; das Personalrecht
enthält keine dahin gehende Einschränkung. Es ist deshalb gestützt auf Art. 89
Abs. 3 PR grundsätzlich vertretbar, Lohnkorrekturen bei einer bestimmten
Berufsgruppe vorzunehmen. In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass die
Verbesserung der internen Lohngerechtigkeit – und somit eine Besserstellung der
so genannten aufholenden Berufe – mit eine Zielsetzung der Besoldungsrevision
war (vgl. dazu die unwidersprochenen Ausführungen der Beschwerdegegnerin in der
Vernehmlassung zum Rekurs vom 2. Juni 2004, S. 3 f.). Kaum
zulässig wäre es deshalb, die mit der Revision entstehenden Lohnerhöhungen bei
den aufholenden Berufen abzuschwächen. Dass es sich bei der Tätigkeit
Kundenberatung der Verkehrsbetriebe um eben einen solchen Beruf handeln würde,
wird mit der Beschwerde zwar geltend gemacht, jedoch nicht substanziell begründet.
Einzig der Umstand, dass die Besoldungsrevision bei fast allen Kundenberatern
und -beraterinnen zu Lohnerhöhungen geführt hätte, macht deren Tätigkeit aus
der massgeblichen Sicht des Arbeitsplatzwerts nicht zu
"Aufholberufen". Aus dieser Sicht sind denn auch keine Anhaltspunkte
für einen Aufholbedarf der Kundenberater und Kundenberaterinnen ersichtlich. Zu
den aufholenden Berufen gehören erfahrungsgemäss vorwiegend weiblich
identifizierte Tätigkeiten; um eine solche handelt es sich vorliegend offensichtlich
nicht. Es ist somit nicht zu beanstanden, wenn die hier in Frage stehende Lohnkorrektur
im Wesentlichen eine ganze Berufsgruppe trifft.
2.6
Art. 89 Abs. 3 PR sieht Massnahmen zur
Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten vor, deren bisheriger Lohn deutlich
vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht. Dem im ergänzenden
Stadtratsbeschluss verwendeten Kriterium der "unverhältnismässigen, in
dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung" kommt – wie gesehen – keine
eigenständige und jedenfalls keine weitergehende Bedeutung zu. Es bleibt dabei,
dass Korrekturen einzig dort möglich sind, wo eine deutliche Abweichung
zwischen dem bisherigen und dem ermittelten Lohn auftritt.
2.6.1
Beim Erfordernis der
"deutlichen Abweichung" handelt es sich um einen unbestimmten
Rechtsbegriff. Bei der Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs kommt den
Verwaltungsbehörden ein Beurteilungsspielraum zu. Wenn die von der Verwaltung
ermittelte Wertung als vertretbar erscheint, darf das Gericht nicht eingreifen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73, mit Hinweisen).
Zwar ist die Verwendung unbestimmter
Rechtsbegriffe in den gesetzlichen Grundlagen unter dem Aspekt des
Bestimmtheitsgebots nicht unproblematisch. Indessen sprechen etwa die Vielfalt
der zu ordnenden Sachverhalte oder das Bedürfnis nach einer sachgerechten Entscheidung
im Einzelfall für eine gewisse Unbestimmtheit der Normen (BGE 109 Ia 273 E. 4d,
127 V 431 E. 2b, 128 I 327 E. 4.2, je mit Hinweisen). Ob im
Einzelfall eine deutliche Lohnabweichung vorliegt, hängt einerseits von der
prozentualen Veränderung, anderseits aber auch von der tatsächlichen
Lohndifferenz ab. Das Bestimmtheitsgebot erscheint vor diesem Hintergrund nicht
als verletzt. Wenn zwar eine präzisere Regelung im Interesse der
Rechtssicherheit gelegen hätte, ist der Bestimmung von Art. 89 Abs. 3
PR die Anwendung demzufolge dennoch nicht zu versagen. Dasselbe gilt für die
Regelung in StRB Nr. 828/2002, welche – wie gesehen – statt von einer
deutlichen von einer unverhältnismässigen Lohnabweichung spricht.
2.6.2
Erfolgt – wie hier – eine
allgemeine Besoldungsrevision, so führt dies naturgemäss zu zahlreichen
Änderungen im Lohngefüge. Die Veränderung um einige wenige Prozentpunkte
erlaubt es vor diesem Hintergrund – und auch nach allgemeinem Sprachgebrauch –
klarerweise noch nicht, bereits von einer deutlichen Abweichung zu sprechen. Im
18-stufigen Lohngefüge der Beschwerdegegnerin beträgt die Differenz zwischen
zwei Funktionsstufen mindestens 7 %, im Bereich der Funktionsstufe 7 gar
nahezu 10 %. Zu berücksichtigen ist auch, welch grosser Rahmen den
Vollzugsbehörden bei der Lohnfestsetzung innerhalb einer Funktionsstufe
zukommt: In der Funktionsstufe 7 besteht zwischen dem tiefst- und
höchstmöglichen Einkommen eine Differenz von über 35 % (vgl. Anhang A AB
PR). Es läge nahe, dann von einer deutlichen Lohnabweichung zu sprechen, wenn
sie sich mindestens im Bereich der Differenz zwischen zwei Funktionsstufen
bewegt, also im Bereich von nahezu 10 %. Anderseits ist dem Spielraum und
dem damit einhergehenden Ermessen der Vollzugsbehörde gebührend Rechnung zu
tragen.
2.6.3
Vor diesem Hintergrund hat es das
Gericht im Bereich der Funktionsstufe 8 als Äusserstes noch für vertretbar
erachtet, bei einer Lohnveränderung von 5 % das Vorliegen einer deutlichen
Abweichung im Sinn von Art. 89 Abs. 3 PR zu bejahen. Das Gericht hat
es daher nicht mehr zugelassen, für einen in Funktionsstufe 8 eingereihten
"Kundenberater Netz" beim ermittelten Saläranstieg von 4,85 %
bereits eine deutliche Lohnabweichung anzunehmen. Es hob die von der
Verwaltungsbehörde getroffene korrigierende Massnahme vollumfänglich auf und
setzte die nutzbare Erfahrung des Kundenberaters entsprechend dessen
tatsächlichen Verhältnissen auf 7 Jahre fest; daraus resultierte ein
Saläranstieg um 4,85 % (vgl. VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00041, E. 2.5.3
und 2.6, www.vgrzh.ch).
2.6.4
Vorliegend hätte die nach neuem
Personalrecht ermittelte Einreihung des Beschwerdeführers ohne korrigierende
Massnahme einen Saläranstieg von jährlich Fr. 10'636.- oder umgerechnet
auf 13 Monatslöhne von jeweils Fr. 818.- ergeben. Beim bisherigen Monatslohn
von Fr. 5'293.15 würde sich der Lohnanstieg für den Beschwerdeführer
demnach auf rund 15 % belaufen. Eine Abweichung dieser Grössenordnung
lässt sich nach dem oben Gesagten als deutlich im Sinn von Art. 89 Abs. 3
PR qualifizieren. Somit war die Beschwerdegegnerin grundsätzlich berechtigt,
Massnahmen für eine Lohnanpassung zu treffen.
2.6.5
In einem weiteren Entscheid vom 12. Januar
2005 bestimmte das Verwaltungsgericht, dass eine Korrektur nicht dazu führen
dürfe, dass überhaupt keine Lohnerhöhung erfolge. Dies ergab sich aus zwei Gründen:
Zum einen erwähnt Art. 89 Abs. 3 PR als mögliche Massnahme an erster
Stelle eine schrittweise Erhöhung bzw. Senkung des Lohnes. Dies macht klar,
dass die Ausnahmeregelung nicht das Ziel hat, Lohnveränderungen im Falle eines
deutlichen Ausmasses gänzlich zu verhindern; es geht vielmehr darum, solche
Lohnveränderungen auf eine angemessene Grösse abzuschwächen. Die
Unzulässigkeit, bei einer deutlichen Abweichung auf jegliche Lohnerhöhung zu
verzichten, zeigte auch folgende Überlegung klar auf: Für einen Angestellten
aus derselben Berufsgruppe, bei welchem der bisherige Lohn aufgrund seines
Werdegangs nicht deutlich vom ermittelten Lohn abweicht, fehlt es gänzlich an
den Voraussetzungen zu einer Korrekturmöglichkeit gemäss Art. 89 Abs. 3
PR. Ein solcher Angestellter hat demnach Anspruch auf den gemäss neuem
Personalrecht ermittelten höheren Lohn. Es wäre offensichtlich unbillig, wenn
ein Angestellter, dem an sich eine grössere Lohnerhöhung zustände, dagegen kein
Saläranstieg erhalten würde (VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00043, E. 2.5.5,
www.vgrzh.ch).
2.6.6
Wohl wurde dem Beschwerdeführer
vorliegend eine Lohnerhöhung von 1,23 % gewährt. Damit bliebe der Lohn
jedoch noch weit unter dem Grenzwert von 5 %, ab welchem in Funktionsstufe
8 von einem deutlichen Saläranstieg gesprochen werden muss. Mit der annährend
vollumfänglichen Korrektur verletzten die Verwaltungsbehörden das ihnen zustehende
Ermessen. Insoweit erweist sich die Beschwerde als begründet.
2.7
Da die Sache spruchreif ist, wird der neue
Entscheid in Anwendung von § 63 Abs. 1 VRG durch das
Verwaltungsgericht gefällt. Dem Beschwerdeführer ist in Funktionsstufe 7 eine
nutzbare Erfahrung von 0 Jahren angerechnet worden; dies bewirkte auf der Basis
von 13 Monatslöhnen einen Anstieg des früheren Monatslohns von Fr. 5'293.15
um 1,23 % bzw. um Fr. 65.30 auf neu Fr. 5'358.45. Mit der
beantragten Anrechnung von 2 statt 0 Jahren an nutzbarer Erfahrung ergäbe sich
ein Lohnanstieg um nochmals 5 % (vgl. die zitierten Lohntabellen bei der
Stadtverwaltung), das heisst um Fr. 267.90 auf Fr. 5'626.35. Auf der
Basis des früheren Lohns ergäbe sich mithin eine Gesamtlohnerhöhung um 6,29 %.
Wie gesehen lässt sich eine Lohnerhöhung dieser Grössenordnung im Bereich der
Funktionsstufe 8 in vertretbarer Weise als deutlich bezeichnen. Dies muss auch
noch für die benachbarte Funktionsstufe 7 gelten. Der Beschwerdeführer vermag
daher mit seinem Antrag auf Anrechnung von 2 Jahren an nutzbarer Erfahrung
nicht durchzudringen. Bei einer nutzbaren Erfahrung von 1 Jahr erhöht sich sein
per 1. Juli 2002 auf Fr. 5'358.45 angehobener Lohn nochmals um 2,5 %
auf Fr. 5'492.40 im Monat. Dies entspricht einer Gesamtlohnerhöhung um
3,76 %. Diese Lohnerhöhung ist zwar immer noch um 1,09 % geringer als
der Lohnanstieg für andere Kundenberater, welchen das Gericht neu 7 Jahre an
nutzbarer Erfahrung angerechnet hat (vgl. VGr, 12. Januar 2005,
PB.2004.00041 sowie PB.2004.00043, je E. 2.6 und unter www.vgrzh.ch).
Diese geringe Differenz ist jedoch als Folge der Jahressprünge, welche bei tiefer
nutzbarer Erfahrung 2,5 % ausmachen, hinzunehmen. Die nutzbare Erfahrung
des Beschwerdeführers in der Funktionsstufe 7 ist somit per 1. Juli 2002
auf 1 Jahr festzusetzen.
3.
3.1
Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten
in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Mit der Anrechnung von 1 statt 0 Jahren an nutzbarer Erfahrung wird der Lohn
des Beschwerdeführers per 1. Juli 2002 gegenüber der verfügten Einreihung um
2,5 % angehoben. Nicht durchzudringen vermag die Beschwerde dagegen mit dem
Antrag auf Anrechnung eines weiteren Jahres nutzbarer Erfahrung sowie mit dem
Begehren auf Einreihung in die Funktionsstufe 8 statt 7, was eine Besoldungserhöhung
um insgesamt nochmals knapp 12,5 % ausgemacht hätte. Der Beschwerdeführer
unterliegt somit zu rund 5/6 und die Beschwerdegegnerin zu 1/6. Dementsprechend
sind die Gerichtskosten zu verlegen.
3.2
Anspruch auf eine Parteientschädigung hat die
obsiegende Partei (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Somit entfällt ein
Entschädigungsanspruch des Beschwerdeführers von vornherein. Mit Bezug auf die
Beschwerdegegnerin gilt sodann, dass sie als grosses und leistungsfähiges
Gemeinwesen in der Regel keinen dahingehenden Anspruch besitzt (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f., mit Hinweisen). Ein
besonderer Aufwand, welcher ausnahmsweise dennoch die Zusprechung einer
Entschädigung rechtfertigen würde, ist weder behauptet noch ersichtlich.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Beschlüsse des Stadtrats vom
25. Februar 2004 und des Bezirksrats vom 15. Juli 2004 aufgehoben.
Die nutzbare Erfahrung des Beschwerdeführers wird in Abänderung der Verfügung
des Direktors der Verkehrsbetriebe vom 7. Januar 2002 (recte: 2003) mit
Wirkung ab 1. Juli 2002 auf 1 Jahr festgesetzt. Die Besoldung ist
entsprechend zu erhöhen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'560.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
zu 5/6 dem Beschwerdeführer und zu 1/6 der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Es werden keine
Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Mitteilung an …