zh_verwaltungsgericht · AN.2024.00003 · 2022-05-16 · de

Verordnung über die Videoüberwachung von kantonalen Immobilien | Abstrakte Normenkontrolle: Verordnung über die Videoüberwachung von kantonalen Immobilien (ImÜV). Die in der Verordnung vorgesehene, die Personenidentifikation zulassende Aufzeichnung und Speicherung von Daten einer Videoüberwachung im für die Überwachung notwendigen öffentlichen Raum stellt unbestrittenermassen eine Einschränkung der in Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützten Privatsphäre dar (E. 3.3.2). Zu berücksichtigen ist, dass die Überwachung mit einer ständigen Beobachtung in Bild und Ton in besonderem Mass dazu geeignet ist, sich auf die grundrechtlich geschützten Freiheiten der betroffenen Personen mittelbar auszuwirken und Verhaltensänderungen hervorzurufen (E. 3.4). In einer Gesamtbetrachtung ist die in § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV vorgesehene Videoüberwachung im öffentlichen Raum als eine schwerwiegende Beschränkung der Privatsphäre zu qualifizieren. Sie bedarf daher einer formell-gesetzlichen Grundlage (E. 3.4.13). Die strittigen Vorschriften (§ 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV) zur Videoüberwachung lediglich auf der Stufe einer regierungsrätlichen Verordnung einzuführen, stellt daher eine Verletzung übergeordneten Rechts dar. Die angefochtenen Bestimmungen sind deshalb aufzuheben (E. 3.5). Den Betrieb der Videoüberwachung ganz oder teilweise an Dritte zu übertragen, welchen keine selbständigen Verfügungs- und Entscheidungskompetenzen zukommen, verstösst nicht gegen Art. 98 Abs. 2 KV und bedarf deshalb keiner formell-gesetzlichen Grundlage (E. 4). Teilweise Gutheissung. Im Übrigen Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 04.09.2025 AN.2024.00003
Zurich Verwaltungsgericht 04.09.2025 AN.2024.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 04.09.2025 AN.2024.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00003
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Geschäftsnummer:
AN.2024.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.09.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verordnung über die Videoüberwachung von kantonalen Immobilien
Abstrakte Normenkontrolle: Verordnung über die Videoüberwachung von kantonalen Immobilien (ImÜV).
Die in der Verordnung vorgesehene, die Personenidentifikation zulassende Aufzeichnung und Speicherung von Daten einer Videoüberwachung im für die Überwachung notwendigen öffentlichen Raum stellt unbestrittenermassen eine Einschränkung der in Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützten Privatsphäre dar (E. 3.3.2). Zu berücksichtigen ist, dass die Überwachung mit einer ständigen Beobachtung in Bild und Ton in besonderem Mass dazu geeignet ist, sich auf die grundrechtlich geschützten Freiheiten der betroffenen Personen mittelbar auszuwirken und Verhaltensänderungen hervorzurufen (E. 3.4). In einer Gesamtbetrachtung ist die in § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV vorgesehene Videoüberwachung im öffentlichen Raum als eine schwerwiegende Beschränkung der Privatsphäre zu qualifizieren. Sie bedarf daher einer formell-gesetzlichen Grundlage (E. 3.4.13). Die strittigen Vorschriften (§ 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV) zur Videoüberwachung lediglich auf der Stufe einer regierungsrätlichen Verordnung einzuführen, stellt daher eine Verletzung übergeordneten Rechts dar. Die angefochtenen Bestimmungen sind deshalb aufzuheben (E. 3.5). Den Betrieb der Videoüberwachung ganz oder teilweise an Dritte zu übertragen, welchen keine selbständigen Verfügungs- und Entscheidungskompetenzen zukommen, verstösst nicht gegen Art. 98 Abs. 2 KV und bedarf deshalb keiner formell-gesetzlichen Grundlage (E. 4).
Teilweise Gutheissung. Im Übrigen Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BETROFFENHEIT
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GEBÄUDE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
IDENTIFIKATION
IMMOBILIEN
ÖFFENTLICHE RÄUME
ÖFFENTLICHER RAUM
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
PRIVATSPHÄRE
SELBSTBESTIMMUNG
TONAUFNAHME
ÜBERWACHUNG
VIDEOAUFZEICHNUNG
VIDEOÜBERWACHUNG
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 13 BV
Art. 13 Abs. I BV
Art. 13 Abs. II BV
Art. 36 BV
Art. 36 Abs. I BV
Art. 8 EMRK
Art. 8 Ziff. I EMRK
Art. 38 KV
Art. 38 Abs. I KV
Art. 98 KV
Art. 98 Abs. I KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2024.00003
Urteil
der 3. Kammer
vom 4. September 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Ersatzrichterin Patricia
Egli, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über die Videoüberwachung von kantonalen Immobilien,
hat sich
ergeben:
I.
Mit am 14. Juni 2024 im Amtsblatt des Kantons Zürich
publiziertem Beschluss vom 29. Mai 2024 (ABl 2024-06-14, Meldungsnummer
RS-ZH03-0000000778) verabschiedete der Regierungsrat des Kantons Zürich die
Verordnung über die Videoüberwachung von kantonalen Immobilien (ImÜV;
Dispositivziffer I). Dieser Neuerlass sollte am 1. September 2024 in
Kraft treten, wobei sich der Regierungsrat einen neuen Entscheid über die
Inkraftsetzung vorbehielt, falls ein Rechtsmittel ergriffen werden sollte
(Dispositivziffer II).
Die ImÜV enthält unter anderem folgende Bestimmungen:
Geltungsbereich und Zweck
§ 1
1
Diese Verordnung gilt für die Immobilien, die von der kantonalen Verwaltung
und den Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts genutzt werden.
2
Sie
gilt für Überwachungsanlagen, die bezwecken:
a.
Immobilien vor Beschädigungen und Verunreinigungen zu schützen und die dafür
Verantwortlichen zu ermitteln,
b. einen
ordnungsgemässen Immobilienbetrieb zu gewährleisten,
c. Beweise
für Straf- und Zivilverfahren zu sichern.
3
Sie gilt nicht für:
a.
Einrichtungen der Kantonspolizei, des Justizvollzugs und der obersten
Gerichte einschliesslich der ihnen organisatorisch unterstellten Einheiten,
b.
Videoüberwachungen, die gestützt auf die Schweizerische Strafprozessordnung
vom 5. Oktober 2007 oder das Polizeigesetz vom 23. April 2007
angeordnet werden,
c.
Immobilien, an denen der Kanton Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts
ein Baurecht übertragen hat,
d. die
Anstalten gemäss § 40 a Abs. 5 des Gesetzes über die Organisation
des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005.
Überwachung
a. Art
§ 2
1
Die
Überwachung erfolgt mit Videoüberwachungsanlagen.
2
Diese können Bilder in einer Qualität aufzeichnen und speichern, welche die
Identifizierung von Personen ermöglicht.
3
Die Videoüberwachung kann in Echtzeit und mit Tonübermittlung erfolgen.
c. Umfang
§ 4
1
Die
Videoüberwachung kann den Aussen- und Innenbereich der Immobilien erfassen.
2
Soweit es die örtlichen Umstände erfordern, kann auch der öffentliche Raum
erfasst werden.
3
Die videoüberwachten Standorte werden in einem Verzeichnis auf der
Internetseite des Kantons veröffentlicht. Dieses nennt die Art und den
Bereich der Videoüberwachung, die Aufnahmezeiten sowie die verantwortlichen
Stellen und die Ansprechpersonen.
Zuständigkeit
a. Betreiberorganisation
§ 9
1
Die Betreiberorganisation im Sinne der Immobilienverordnung vom 20. Juni
2018 ist verantwortlich für den rechtmässigen Betrieb der
Videoüberwachungsanlage.
2
Sie hat namentlich
a. die
Zulässigkeitsvoraussetzungen gemäss § 3 Abs. 1 zu prüfen,
b. die
Rahmenbedingungen gemäss § 3 Abs. 2 festzulegen,
c. die
Datenschutz-Folgenabschätzung gemäss § 10 Abs. 1 IDG durchzuführen,
d. die
Aufbewahrung, Auswertung, Herausgabe und Löschung der Aufzeichnungen
vorzunehmen sowie die diesbezügliche Protokollierung sicherzustellen,
e.
Auskünfte an betroffene Personen zu erteilen.
3
Die Betreiberorganisation kann den Betrieb der Videoüberwachungsanlage ganz
oder teilweise an Dritte übertragen. Sie bleibt für den rechtmässigen Betrieb
verantwortlich.
II.
Mit Eingabe vom 16. August 2024 erhob A beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den regierungsrätlichen Beschluss vom 29. Mai
2024. Sie beantragte, die Bestimmungen von § 2 Abs. 2, § 4 Abs. 2
sowie § 9 Abs. 3 ImÜV seien aufzuheben. Des Weiteren seien § 1
Abs. 1 und 2 ImÜV teilweise aufzuheben und es sei der Geltungsbereich der
Verordnung auf Immobilien zu beschränken, die im Eigentum des Kantons Zürich
stehen und keine Gesundheitseinrichtungen darstellten. Ferner sei der
Einsatzbereich der Videoüberwachung auf die Aufklärung von Vergehen und
Verbrechen sowie den Fernzugriff auf Notausgänge zu beschränken; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zulasten des Regierungsrats.
Die Baudirektion des Kantons Zürich beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 13. September 2024 namens des Regierungsrats die
Abweisung der Beschwerde. A hielt in ihrer Replik vom 3. Oktober 2024 an
ihren Begehren fest. Die Baudirektion duplizierte innert erstreckter Frist am
6. November 2024. Mit Eingabe vom 2. Dezember 2024 erstattete A
innert erstreckter Frist die Triplik. Die Baudirektion teilte innert
erstreckter Frist am 19. Dezember 2024 mit, dass sie auf eine
Vernehmlassung verzichte. Am 4. Juli 2025 reichte A eine weitere Eingabe
ein, zu der sich die Baudirektion nicht mehr vernehmen liess.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005
(KV; LS 101) zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen
Verordnungen des Regierungsrats. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet
das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses beim Verwaltungsgericht berechtigt, wer durch eine Norm in
schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Die letztgenannte Bestimmung
ist im Sinn der Rechtsprechung zur Anfechtung von Erlassen beim Bundesgericht
auszulegen (vgl. statt vieler VGr, 23. Juni 2022, AN.2022.00001,
E. 1.2). Danach ist von einem angefochtenen Erlass besonders berührt und
zur Beschwerde berechtigt, wen die angefochtene Bestimmung unmittelbar oder zumindest
virtuell betrifft. Virtuelle Betroffenheit setzt voraus, dass die
beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung mit einer minimalen
Wahrscheinlichkeit früher oder später einmal unmittelbar betroffen sein wird (BGE 148
I 160 E. 1.4; 147 I 308 E. 2.2; VGr, 23. Juni 2022,
AN.2022.00001, E. 1.2).
Als im Kanton Zürich wohnhafte Angestellte
des kantonalen Amts C arbeitet die Beschwerdeführerin in einer Immobilie,
die in den Geltungsbereich der ImÜV fällt (§ 1 Abs. 1 ImÜV).
Entsprechend ist ihre Betroffenheit durch die angefochtenen Bestimmungen in
eigenen schutzwürdigen Interessen zumindest im Sinn einer virtuellen
Betroffenheit zu bejahen.
1.3
1.3.1
Mit der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten
Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 2 VRG). Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die
Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmungen mit dem übergeordneten Recht zu
prüfen (Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung
der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im
Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab
bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das
gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 76 in Verbindung mit § 20
N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der Erlassanfechtung
grundsätzlich – und so auch hier – ausgeschlossen; das Ermessen der
rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, Kommentar VRG, § 20
N. 95; statt vieler VGr, 9. Januar 2023, AN.2022.00003, E. 3.1).
1.3.2
Dem Zweck der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das
Verwaltungsgericht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der
Gewalten- und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem
Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen
zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen (Donatsch, § 20 N. 100). Das
Gericht hat sich bei Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die
rechtswidrigen Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob
und gegebenenfalls wie der Regierungsrat im Fall der Aufhebung einer Verordnungsbestimmung
die Verordnung anpassen will,
bleibt diesem vorbehalten (VGr,
22. Mai 2025, AN.2025.0001, E. 2.3; VGr, 31. März 2021,
AN.2020.00002, E. 1.2; VGr, 7. Juli 2015, AN.2015.00001,
E. 1.3). Die von der Beschwerdeführerin beantragte Änderung des
Geltungsbereichs von § 1 Abs. 1 ImÜV "auf Immobilien, die im Eigentum
des Kantons Zürich stehen und keine Gesundheitseinrichtungen darstellen"
sowie die beantragte Beschränkung des Einsatzbereichs der Videoüberwachung in § 1
Abs. 2 ImÜV "auf die Aufklärung von Vergehen und Verbrechen sowie den
Fernzugriff auf Notausgänge" zielen nicht auf blosse (Teil-)Aufhebungen
der betreffenden Bestimmung und fallen dementsprechend nicht in Betracht.
Folglich ist auf Ziff. 2 der Beschwerdeanträge, mit denen eine Änderung
von § 1 Abs. 1 und 2 ImÜV beantragt wird, nicht einzutreten (vgl.
VGr, 2. März 2023, AN.2022.00005–7, je E. 1.5; VGr, 5. Dezember
2024, AN.2023.00016, E. 1.3).
1.3.3
Die Beschwerdeführerin bringt in der Triplik unter Hinweis auf ein Urteil
des Bundesgerichts (BGr, 17. Oktober 2024, 1C_63/2023) neu vor, bei der in
§ 2 Abs. 3 ImÜV vorgesehenen Echtzeit-Fernüberwachung handle es sich
um einen schweren Grundrechtseingriff, der "a priori nicht bloss auf
Verordnungsstufe geregelt werden" dürfe. In ihrer Beschwerdeschrift hat
die Beschwerdeführerin keinen Antrag auf Aufhebung von § 2 Abs. 3
ImÜV gestellt. Soweit die Beschwerdeführerin mit ihren Ausführungen in der
Triplik neu die Aufhebung von § 2 Abs. 3 ImÜV beantragen wollte, wäre
ihr Vorbringen unzulässig, da nach Ablauf der Beschwerdefrist die Anträge nicht
mehr erweitert werden können (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 54 N. 1
in Verbindung mit § 23 N. 4, N. 16).
1.4
Da die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit den genannten
Vorbehalten auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm
einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer
Anwendung der angefochtenen Norm ausgegangen werden kann (VGr, 22. Mai
2025, AN.2025.00001, E. 2.2; zum Ganzen VGr, 29. April 2021,
AN.2021.00004, E. 3.2). Für die Ermittlung des Sinns der
Gesetzesbestimmung ist dabei auf die anerkannten Auslegungsmethoden
abzustellen. Diese umfassen die Auslegung nach dem Wortlaut (grammatikalische
Auslegung), die Berücksichtigung der Bedeutung der Norm im Verhältnis zu
anderen Gesetzesvorschriften (systematische Auslegung) sowie die Ermittlung des
Zwecks der Norm (teleologische Auslegung) und des Willens des Gesetzgebers
(historische Auslegung). Allerdings ist der gesetzgeberische Wille für die
Auslegung nicht entscheidend, wenn er im Gesetzestext keinen Niederschlag
gefunden hat (vgl. BGE 146 V 129 E. 5.5.4; 134 V 170
E. 4.1). Eine mit übergeordnetem Recht konforme Auslegung ist nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung namentlich zulässig, wenn der Normtext
lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf
indes nicht durch eine mit übergeordnetem Recht konforme Interpretation beiseitegeschoben
werden (BGr, 17. Oktober 2024, 1C_63/2023, E. 2; BGr, 23. März
2023, 1C_37/2022, E. 2.2, nicht publ. in: BGE 149 I 49; BGr, 29. November
2022, 1C_39/2021, E. 2.1, nicht publ. in: BGE 149 I 218). Dabei kann
auch die Offenheit der Bestimmung berücksichtigt werden (vgl. Kaspar Plüss,
Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014
S. 420 ff., 422 f.; vgl. auch Ralph David Doleschal, Die
abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 759).
Erweist sich eine Bestimmung als konturlose Blankettnorm, die
Grundrechtseingriffe ermöglicht, so ist sie aufzuheben (Plüss, S. 424 f.).
3.
Die Beschwerdeführerin bringt in unterschiedlichem
Zusammenhang vor, die in § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV
geregelte Videoüberwachung auf dem für die Überwachung erforderlichen
öffentlichen Grund verstosse gegen mehrere Erlasse des übergeordneten Rechts.
Insbesondere stellten die Bestimmungen eine schwerwiegende Einschränkung der
Privatsphäre (Art. 13 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]), der persönlichen
Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und des Rechts auf Privat- und
Familienleben (Art. 8 der Konvention zum Schutz der Menschenrechte und
Grundfreiheiten vom 4. November 1950 [EMRK; SR 0.101]) dar. Die
Regelung könne daher nicht auf Verordnungsstufe verabschiedet werden, sondern
bedürfe einer formellgesetzlichen Grundlage.
3.1
Während
Art. 10 Abs. 2 BV
die verfassungsrechtliche
Grundgarantie zum Schutz der Persönlichkeit darstellt und neben dem Recht auf
körperliche und geistige Unversehrtheit sowie der Bewegungsfreiheit all jene
Freiheiten verbrieft, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung
darstellen, schützt
Art. 13 BV
die
verschiedenste Aspekte umfassende Privatsphäre des Einzelnen (vgl. BGE 147
I 103 E. 15.1; 146 I 11 E. 3.1.1; 133 I 77 E. 3.2). Gemäss Art. 13
Abs. 1 BV hat jede Person Anspruch auf Achtung ihres Privat- und
Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihres Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs.
Jede Person hat zudem gestützt auf Art. 13 Abs. 2 BV Anspruch auf
Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Das aus Art. 13 Abs. 2
BV folgende Recht auf informationelle Selbstbestimmung garantiert, dass
grundsätzlich ohne Rücksicht darauf, wie sensibel die fraglichen Informationen
tatsächlich sind, jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater
Bearbeitung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu
welchem Zweck diese Informationen über sie bearbeitet werden (BGE 147 I
103 E. 15.1; 145 IV 42 E. 4.2; 144 I 281 E. 6.2; 144 II 91 E. 4.4).
Der Schutz der Privatsphäre beschränkt sich nicht auf private Räumlichkeiten,
sondern erstreckt sich auch auf Lebenssachverhalte mit persönlichem Gehalt, die
sich im öffentlichen Raum ereignen (BGE 147 I 103 E. 15.1; 146 I 11
E. 3.1.1; 118 IV 41 E. 4; BGr, 29. November 2022, 1C_39/2021, E. 4.3).
Stehen die Erhebung, Aufbewahrung und Bearbeitung von Daten zur Identifikation
einer Person im Rahmen einer Videoüberwachung zur Diskussion, ist nach der
Rechtsprechung in erster Linie das Recht auf Privatsphäre nach Art. 13
Abs. 2 BV einschlägig (BGE 133 I 77 E. 3.2; 138 I 331 E. 5.1;
vgl. auch BGE 146 I 11 E. 3.1; 136 I 87 E. 5.1).
3.2
Art. 8
Ziff. 1 EMRK gewährt jeder Person das Recht auf Achtung ihres Privat- und
Familienlebens, ihrer Wohnung und ihrer Korrespondenz. Der Schutzbereich von Art. 8
Ziff. 1 EMRK erfasst auch die Erhebung, Speicherung oder Verarbeitung von
Daten, welche die Privatsphäre betreffen (EGMR-Urteil
Wasmuth gegen
Deutschland
vom 17. Februar 2011 [Nr. 12884/03] § 74;
EGMR-Urteil
Perry gegen
Vereinigtes Königreich
vom 17. Juli 2003
[
Nr. 63737/00
]
§§ 36 ff.
).
Nach der Rechtsprechung ist die Achtung des Privatlebens auch betroffen durch
eine systematische und permanente Aufzeichnung von Bildern von
identifizierbaren Personen an öffentlichen Orten und die folgende Verarbeitung
der so aufgezeichneten Bilder (vgl. EGMR-Urteil
López Ribalda u.
a. gegen Spanien
vom
17. Oktober 2019 [Nr. 1874/13, 8567/13] §§ 89, 93; EGMR-Urteil
Peck gegen Vereinigtes Königreich
vom 28. Januar
2003
[
Nr. 44647/98
]
§§ 58–59; EGMR-Urteil
Perry
gegen Vereinigtes Königreich
vom 17. Juli
2003
[
Nr. 63737/00
]
§§ 38, 41
).
3.3
In der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird im Zusammenhang mit der weder
anlassbezogenen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolgenden Bearbeitung
von Personendaten im Rahmen einer Überwachung betont, dass diese neben der
unmittelbaren Beeinträchtigung von Grundrechten auch eine abschreckende Wirkung
zeitigen könne. Die Möglichkeit einer späteren Verwendung der Daten durch die
Behörden und das damit einhergehende Gefühl der Überwachung könnten die
Selbstbestimmung der betroffenen Personen wesentlich hemmen (sog.
"chilling effect", "effet dissuasif"; vgl. BGE 146 I
11 E. 3.2; 143 I 147 E. 3.3; dazu auch Lucien Müller,
Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen – insbesondere zur Verhütung
und Ahndung von Straftaten, Zürich/St. Gallen 2011, S. 208 f.; Nadja
Braun Binder/Eliane Kunz/Liliane Obrecht, Maschinelle Gesichtserkennung im
öffentlichen Raum, sui generis 2022, Rz. 30).
3.3.1
Das Recht auf Privatsphäre kann wie andere Grundrechte gestützt auf die und
nach den Kriterien von
Art. 36 BV
eingeschränkt
werden. Einschränkungen bedürfen demnach einer gesetzlichen Grundlage, müssen
durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt sein, müssen sich als verhältnismässig erweisen und müssen den
Kerngehalt des Grundrechts wahren. Schwere Eingriffe in Grundrechte bedürfen
einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz, wohingegen
weniger schwerwiegende Einschränkungen in einer kompetenzgemäss erlassenen
Verordnung vorgesehen sein können. Das Legalitätsprinzip verlangt zudem im
Interesse der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung eine
hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze (vgl. BGE 146
I 11 E. 3.1.2; 144 I 126 E. 5.1; 139 I 280 E. 5.1; je mit
Hinweisen).
Nach der entsprechenden
Bestimmung von Art. 8 Ziff. 2 EMRK darf in das Recht auf Achtung des
Privatlebens nur eingegriffen werden, soweit dies gesetzlich vorgesehen und in
einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder
öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur
Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der
Gesundheit oder der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer.
Auf kantonaler Ebene bestimmt
Art. 38 Abs. 1 KV, dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen
Rechts in der Form des Gesetzes zu erlassen sind, und zählt auf, welche
Regelungen einer gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören
namentlich die wesentlichen Bestimmungen über die Einschränkung
verfassungsmässiger Rechte (lit. b). Die Kantonsverfassung weist die
Zuständigkeit zum Erlass von Gesetzen dem Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl.
Art. 29, 32 f., 54 KV).
3.3.2
Die in § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV vorgesehene, die
Personenidentifikation zulassende Aufzeichnung und Speicherung von Daten einer
Videoüberwachung im für die Überwachung notwendigen öffentlichen Raum stellt
unbestrittenermassen eine Einschränkung der in Art. 13 Abs. 2 BV und
Art. 8 Ziff. 1 EMRK geschützten Privatsphäre dar (Begründung zum
Beschluss des Regierungsrats vom 29. Mai 2024 [Begründung ImÜV],
S. 6). Zu ihrer Zulässigkeit muss sich die Videoüberwachung daher auf eine
generell-abstrakte gesetzliche Grundlage stützen (Art. 36 Abs. 1 BV;
Art. 8 Ziff. 2 EMRK). Ob es sich bei der vorliegend angefochtenen
Videoüberwachung um eine schwerwiegende oder eine leichte Einschränkung der
betroffenen Grundrechte handelt, bedarf einer differenzierten Betrachtungsweise
unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls (vgl. BGE 131 I 425
E. 6.1; für eine Gesamtbetrachtung auch EGMR-Urteil
Centrum för
Rättvisa gegen Schweden
vom 25. Mai 2021 [Nr. 35252/08] § 274).
Als Kriterien sind insbesondere die Art und die Intensität der Beeinträchtigung
der betroffenen Freiheiten und ihre Bedeutung für die demokratische und
rechtsstaatliche Ordnung, die Zahl der betroffenen Personen sowie sämtliche die
Überwachung charakterisierenden Elemente zu berücksichtigen (vgl. Maya Hertig
Randall/Julien Marquis in: Vincent Martenet et al. [Hrsg.], Constitution
fédérale, Commentaire romand, Basel 2021 [Commentaire romand], Art. 13 N. 70;
Müller, S. 136; Alexandre Flückiger/Andreas Auer, La vidéosurveillance
dans l'oeil de la Constitution, AJP 2006, S. 924 ff., 934 f.;
Astrid Epiney in: Bernhard Waldmann et al. [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler
Kommentar, Basel 2015 [BSK BV], Art. 36 N. 21, 34). Die Schwere der
Einschränkung der betroffenen Grundrechte kann insbesondere nach den
technischen Fähigkeiten des Überwachungssystems variieren, wobei nicht
entscheidend ist, dass es sich bei den möglichen Überwachungen lediglich um
eine der Behörde eingeräumte Befugnis handelt, von der sie nicht systematisch
Gebrauch macht (vgl. BGr, 13. Oktober 2010, 1C_315/2009, E. 2.2; BGE 130
II 425 E. 6.2; vgl. auch Flückiger/Auer, S. 925). Für die Frage der
Intensität der Grundrechtsbeschränkung nicht entscheidend ist weiter, dass
diese verhältnismässig umzusetzen ist (vgl. § 3 Abs. 1 lit. c
ImÜV), da es sich dabei um ein kumulativ zu erfüllendes Kriterium der
Zulässigkeit der Beschränkung handelt und es gesondert zu beurteilen ist (Art. 36
Abs. 3 BV; Art. 8 Ziff. 2 EMRK).
3.4
3.4.1
Die ImÜV regelt generelle Rahmenbedingungen für die Videoüberwachung von
Immobilien, die von der kantonalen Verwaltung und den Anstalten des kantonalen
öffentlichen Rechts genutzt werden (§ 1 Abs. 1 ImÜV). Die
Überwachungsanlagen bezwecken, Immobilien vor Beschädigung und Verunreinigung
zu schützen und die dafür Verantwortlichen zu ermitteln (§ 1 Abs. 2 lit. a
ImÜV), einen ordnungsgemässen Immobilienbetrieb zu gewährleisten (§ 1 Abs. 2
lit. b ImÜV) und Beweise für Straf- und Zivilverfahren zu sichern (§ 1
Abs. 2 lit. c ImÜV). In Bezug auf die Art der Überwachung bestimmt § 2
Abs. 1 ImÜV, dass diese mit Videoüberwachungsanlagen erfolgt. Die
Videoüberwachungsanlagen können Bilder in einer Qualität aufzeichnen und
speichern, welche die Identifizierung von Personen ermöglicht (§ 2 Abs. 2
ImÜV). Die Videoüberwachung kann auch in Echtzeit und mit Tonübermittlung
erfolgen (§ 2 Abs. 3 ImÜV). Der Umfang der Videoüberwachung kann den
Aussen- und Innenbereich der Immobilie und, soweit die örtlichen Umstände es
erfordern, auch den öffentlichen Raum erfassen (§ 4 Abs. 1 und 2
ImÜV). Die Aufzeichnungen dürfen ausgewertet werden, wenn ein Ereignis
festgestellt wird, das nach § 1 Abs. 2 ImÜV durch die
Videoüberwachung hätte verhindert werden sollen (§ 5 Abs. 1 ImÜV).
Aufzeichnungen dürfen herausgegeben werden an Strafverfolgungsbehörden im
Rahmen eines Strafverfahrens, an Dritte im Rahmen der gerichtlichen und
aussergerichtlichen Erledigung von Schadenersatzansprüchen und gemäss §§ 16
und 17 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar
2007 (§ 6 lit. a–c ImÜV). Werden die Aufnahmen nicht gemäss §§ 5
und 6 verwendet, sind sie spätestens nach 14 Tagen zu löschen (§ 8
ImÜV).
3.4.2
Die technischen Fähigkeiten der Videoüberwachungsanlage umfassen
entsprechend die Möglichkeit, die die Personenidentifikation erlaubenden Bilder
eines bestimmten Ortes im Geltungsbereich der ImÜV aufzuzeichnen (sog.
personenbezogene Videoüberwachung vgl. Jürg Marcel Tiefenthal, Kantonales
Polizeirecht der Schweiz, Zürich 2018, S. 424; Müller, S. 23) und
diese Aufnahmen längstens für vierzehn Tage auf einem Datenträger zu speichern
und aufzubewahren. Die aufgezeichneten die Personenidentifikation
ermöglichenden Bilder können auch in Echtzeit und mit Tonübermittlung verfolgt
werden, womit die Personen und das Geschehen an bestimmten Örtlichkeiten im
Geltungsbereich der ImÜV an einem laufenden Monitor unmittelbar beobachtet
werden können. Dies erlaubt im Fall besonderer, auf diese Weise festgestellter
Ereignisse ein unmittelbares Einschreiten in das Geschehen (vgl. dazu BGE 133
I 77 E. 4.2). Ein Privacy-Filter, mittels dessen Personen unkenntlich
gemacht und nachträglich durch Zugriffsberechtigte wieder erkennbar gemacht
werden, oder die Verschlüsselung vor der Speicherung des Bildmaterials sind
nicht vorgesehen (vgl. dazu die entsprechende Empfehlung der
Datenschutzbeauftragten des Kantons Zürich, Musterreglement Videoüberwachung,
Art. 4 [Musterreglement Videoüberwachung], verfügbar unter https://docs.datenschutz.ch/u/d/publikationen/formulare-merkblaetter/Musterreglement-Videoueberwachung.pdf;
Leitlinien des Europäischen Datenschutzbeauftragten zur Videoüberwachung, 17. März
2010, Ziff. 3.4 [Leitlinien Videoüberwachung], verfügbar unter https://www.edps.europa.eu/sites/default/files/publication/10-03-17_video-surveillance_guidelines_de.pdf).
In Abgrenzung zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur automatisierten
Fahrzeugfahndung (vgl. BGE 149 I 218 E. 8; 146 I 11 E. 3.2; BGr,
17. Oktober 2024, 1C_63/2023 E. 3.3.1, 3.4) ist jedoch festzuhalten,
dass die ImÜV keine Möglichkeit vorsieht, die aufgezeichneten Daten mit anderen
Datensammlungen zusammenzuführen und automatisiert abzugleichen. Eine solche
automatische Abgleichung der erhobenen Daten mit anderen Datenbanken erhöht die
Intensität der Grundrechtsbeschränkung wesentlich, sodass in diesen Fällen von
einem schwerwiegenden Eingriff in das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung auszugehen ist (vgl. BGE 149 I 218 E. 8; 146 I 11 E. 3.2;
vgl. auch Matan Weinberg, Die intelligente Videoüberwachung des
Strassenverkehrs, Strassenverkehr 1/2024, S. 4 ff., 15).
3.4.3
Insoweit die Überwachungsanlage genutzt wird, um die von einem bestimmten
Ort im Geltungsbereich der ImÜV aufgezeichneten die Personenidentifikation
ermöglichenden Bilder von Personen längstens vierzehn Tage zu speichern und
diese lediglich bei einem eingetretenen zu verhindernden Ereignis zu sichten,
bewegt sich die Massnahme grundsätzlich im Rahmen einer anlassbezogenen
Identitätsfeststellung, was nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch
keinen schweren Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
darstellt (vgl. BGE 146 I 11 E. 3.2; 133 I 77 E. 5.3; BGr, 17. Oktober
2024, 1C_63/2023, E. 3.4). Allerdings muss in einer für die Bestimmung der
Schwere der Grundrechtseinschränkung notwendigen Gesamtbetrachtung der
technischen Fähigkeiten der Überwachungsanlage berücksichtigt werden, dass
diese nicht nur die Aufzeichnung und Speicherung von die Personenidentifikation
ermöglichenden Bildern umfasst, sondern auch die Beobachtung der aufgenommenen
Bilder in Echtzeit und mit Tonübermittlung. Die mit der Anlage erfassten Bilder
können somit nicht nur aufgezeichnet und gespeichert, sondern auch in Echtzeit
auf einen Monitor überspielt und mit Ton übermittelt werden. Der Wortlaut von § 2
ImÜV enthält in Bezug auf die unterschiedlichen technischen Fähigkeiten der
Überwachungsanlage keinerlei differenzierende Einschränkungen in örtlicher oder
zeitlicher Hinsicht oder weitere präzisierende Vorgaben. Insbesondere sind die
technischen Möglichkeiten der Echtzeitüberwachung und der Tonübermittlung nicht
als alternative Mittel zur Überwachung mit Bildaufnahme und -speicherung und
lediglich anlassbezogener Sichtung vorgesehen. Die Echtzeitbeobachtung der
aufgenommenen Bilder mit Tonübermittlung kann daher grundsätzlich mit der
Speicherung der Bilder zusammen erfolgen und kombiniert werden (vgl. dazu auch
BGer, 13. Oktober 2010, 1C_315/2009, E. 3 insb. 3.4). Ebenso erfolgt
in Bezug auf die Echtzeitbeobachtung der aufgenommenen Bilder und die
Tonübermittlung keine Beschränkung des Einsatzes auf bestimmte Zwecke nach § 1
Abs. 2 ImÜV. Daraus folgt, dass die Anlage gemäss § 2 ImÜV
grundsätzlich eine Überwachung erlaubt, mit der die aufgenommenen, die
Personenidentifikation ermöglichenden Bilder vom Geschehen an einem Ort im
Geltungsbereich der ImÜV permanent und unmittelbar mit Tonübermittlung an einem
Monitor beobachtet werden können und zudem eine Speicherung dieser Bilder
stattfindet. Die technischen Fähigkeiten der Überwachungsanlage erlauben
entsprechend die Übermittlung und Sichtung von die Personenidentifikation
ermöglichenden Bildern und Tönen, auch bevor ein Ereignis stattgefunden hat,
das durch die Videoüberwachung hätte verhindert werden sollen. Mit dem
permanenten und unmittelbaren Zugriff und der Nutzung der personenbezogenen
Daten durch die zuständigen Behörden nimmt die Eingriffsintensität in die
Privatsphäre der betroffenen Personen erheblich zu (vgl. BGE 146 I 11 E. 3.2;
144 I 126 E. 5.4). Zu berücksichtigen gilt es zudem, dass die Möglichkeit
der Überwachung mit einer ständigen Beobachtung in Bild und Ton in besonderem
Masse dazu geeignet ist, sich auf die grundrechtlich geschützten Freiheiten der
betroffenen Personen auch mittelbar auszuwirken und Verhaltensänderungen
hervorzurufen (vgl. BGE 130 II 425 E. 6.2, 6.5; vgl. auch Müller, S. 138 f.;
Flückiger/Auer, S. 934; Jean Ruegg et al., Vidéosurveillance et risques
dans l'espace à usage public, Tavaux du CETEL n° 55, Fribourg/Genf/Lausanne
2006, S. 56; kritisch zur Zulässigkeit der Kombination der
Echtzeitüberwachung und der Videoüberwachung mit nachträglicher Auswertung der
Bilder auch Musterreglement Videoüberwachung, Art. 4).
3.4.4
Zu einer erheblichen Zunahme der Intensität der Beschränkung der
grundrechtlich garantierten Privatsphäre führt insbesondere die technische
Fähigkeit der Überwachung mit Tonübermittlung. In der Rechtsprechung wird
betont, dass höchste Anforderungen an den Schutz der Daten bestehen müssten,
wenn neben der bildlichen Überwachung auch der Inhalt von Kommunikationen
analysiert werden könne (vgl. EGMR-Urteil
Big Brother Watch u.
a. gegen Vereinigtes
Königreich
vom 25. Mai 2021 [Nr. 58170/13, 62322/14, 24960/15] § 330).
Der Einsatz von akustischer Überwachung wird vor diesem Hintergrund in der
Literatur als kaum zulässige Massnahme bewertet (vgl. Müller, S. 11, 260;
Leitlinien Videoüberwachung, Ziff. 6.12). Als einziger zulässiger
Anwendungsbereich wird der Einsatz als Sicherungssystem für die
Zugangskontrolle ausserhalb der Bürozeiten diskutiert. Bei einem solchen
Einsatz sind jedoch strikte Vorgaben einzuhalten. So sollte ein klarer Hinweis
darauf gegeben werden, und die Kameras sollten nur dann Ton übermitteln oder
aufzeichnen, a) wenn sie von der Person selbst aktiviert wurden, die versucht
hat, sich Zugang zu verschaffen, oder b) nach einer genau festgelegten Zahl von
Fehlversuchen, um sich Zugang zu verschaffen (Leitlinien Videoüberwachung, Ziff. 6.12).
Gemäss § 3 Abs. 3 ImÜV ist zwar auf die Videoüberwachung vor Ort
hinzuweisen, doch weitere einschränkende Vorgaben sind dem Gesetzeswortlaut von
§ 2 ImÜV in Bezug auf die Überwachung mit Tonübermittlung nicht zu
entnehmen. Weder ist der Einsatz von Videoüberwachung mit Tonübermittlung in
der Verordnung auf den Zweck der Zugangskontrolle von kantonalen Immobilien
ausserhalb der Bürozeiten eingegrenzt noch sind klare Voraussetzungen zu ihrer
Anwendung verankert.
3.4.5
In der Begründung zur Verordnung hält der Beschwerdegegner zwar fest, dass
die Beobachtung der mit den Überwachungsanlagen aufgezeichneten Bilder in
Echtzeit und mit Tonübermittlung einschneidender sei als die Speicherung und
Sichtung der Bilder im Ereignisfall (Begründung ImÜV, S. 12). Jedoch
werden in Bezug auf diese auch nach der Auffassung des Beschwerdegegners für
die Privatsphäre der betroffenen Personen weitergehenden technischen
Möglichkeiten der Überwachung keine zusätzlichen Einschränkungen der Anwendung
in örtlicher oder zeitlicher Sicht in der Verordnung klar normiert.
Unterschiedliche technische Einsatzmöglichkeiten der
Überwachung erfordern jedoch je nach der Intensität ihres Eingriffs in
grundrechtliche Garantien auch die klare Normierung unterschiedlicher
Anforderungen, Ausgestaltungen und Begrenzungen (vgl. BGE 136 I 87 E. 8.3).
Zwar wird in der Begründung als mögliches Beispiel einer Echtzeitüberwachung
die Kontrolle der Hindernisfreiheit von Notausgängen via Fernzugriff erwähnt
(Begründung ImÜV, S. 12), doch findet sich eine entsprechende Beschränkung
des Zwecks nicht im Wortlaut der ImÜV.
In Bezug auf die Videoüberwachung mit Tonübermittlung wird
angeführt, dass sich diese dann rechtfertige, wenn sie der Kommunikation diene,
namentlich um Zutrittsschranken via Fernzugriff zu bedienen. Zudem wird darauf
hingewiesen, dass sie nicht an Orten eingesetzt werden dürfe, wo die Gefahr
bestehe, dass private Gespräche abgehört werden könnten (Begründung ImÜV, S. 12).
Diese zentralen Überlegungen zur Gewährleistung eines zulässigen
Einsatzbereichs der Videoüberwachung mit Tonübermittlung und damit zum effektiven
Schutz des Rechts auf Privatsphäre haben jedoch wiederum im Wortlaut der ImÜV
keinen Niederschlag gefunden. Vielmehr verzichtete der Beschwerdegegner bewusst
darauf, differenzierende Beschränkungen zu normieren. So ist der Begründung zur
Verordnung zu entnehmen, dass darauf verzichtet werde, Betriebszeiten
einzuschränken, um den möglichen Bedürfnissen eines Überwachungsstandortes
gerecht zu werden (Begründung ImÜV, S. 12). Es ist daher vom insoweit
klaren und eindeutigen Wortlaut der Verordnung auszugehen, dass die
Videoüberwachung in Echtzeit und mit Tonübermittlung grundsätzlich für alle in
§ 1 Abs. 2 ImÜV genannten Zwecke eingesetzt werden kann und keine
verbindlichen, einschränkenden Voraussetzungen in örtlicher oder zeitlicher
Hinsicht in der ImÜV selbst vorgegeben werden. Damit erweist sich § 2 ImÜV
als bewusst offen formulierte Norm, die keine nach den unterschiedlichen
technischen Einsatzmöglichkeiten der Anlage und ihren Gefahren für die
grundrechtlichen Freiheiten der betroffenen Personen differenzierenden
Beschränkungen der Überwachung normiert. Die beispielhaften Erwähnungen
möglicher Einsatzgebiete in den Materialien, die im Gesetzestext keinen
Niederschlag gefunden haben, können weder verbindlich noch für die Auslegung
unmittelbar entscheidend sein (vgl. BGE 146 V 129 E. 5.5.4; 136 I 297
E. 4.1; 134 V 170 E. 4.1; vgl. auch vorstehend E. 2). Für die
Frage der Intensität der Grundrechtsbeschränkung kann auch nicht entscheidend
sein, dass die Überwachung mit diesen technischen Fähigkeiten lediglich eine
den jeweiligen Betreiberorganisationen eingeräumte Befugnis darstellt, von der
nicht systematisch Gebrauch gemacht wird (vorn E. 3.3.2).
3.4.6
In einer für die Bestimmung der Schwere der Grundrechtseinschränkung
notwendigen Gesamtbetrachtung der technischen Fähigkeiten der
Überwachungsanlage ist zusammenfassend festzuhalten, dass sich diese nicht auf
die Aufnahme und Speicherung von die Personenidentifikation ermöglichenden
Bildern und deren anlassbezogene Sichtung beschränken, sondern darüber hinaus
durch die Echtzeitbeobachtung und Tonübermittlung eine permanente Bearbeitung
der personenbezogenen Daten ermöglichen. Dadurch verstärkt sich die Intensität
der durch die Videoüberwachung bewirkten Beschränkungen der Privatsphäre der
betroffenen Personen (vgl. Flückiger/Auer, S. 941; Müller, S. 11,
260).
3.4.7
Die Schwere der durch die Videoüberwachung bewirkten Einschränkungen der
grundrechtlich geschützten Privatsphäre hängt auch von ihrem möglichen
örtlichen Einsatzbereich ab (vgl. BGE 136 I 87 E. 8.2.3). Die ImÜV
gilt gemäss § 1 Abs. 1 ImÜV für die Immobilien, die von der
kantonalen Verwaltung und den Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts
genutzt werden. Vom Geltungsbereich ausgenommen sind jedoch Einrichtungen der
Kantonspolizei, des Justizvollzugs und der obersten Gerichte einschliesslich
der ihnen organisatorisch unterstellten Einheiten, Videoüberwachungen, die
gestützt auf die Schweizerische Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007
oder das Polizeigesetz vom 23. April 2007 angeordnet werden, Immobilien,
an denen der Kanton Anstalten des kantonalen öffentlichen Rechts ein Baurecht
übertragen hat und die Anstalten gemäss § 40a Abs. 5 des Gesetzes
über die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni
2005 (§ 1 Abs. 3 lit. a–d ImÜV). Darunter fallen die Zürcher
Kantonalbank, die Elektrizitätswerke des Kantons Zürich, die
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, die Gebäudeversicherung und die
Universität Zürich (§ 40a Abs. 5 lit. a–e des Gesetzes über die
Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni
2005 [OG RR; LS 172.1]). In Bezug auf den Umfang der Videoüberwachung
bestimmt § 4 Abs. 1 ImÜV, dass die Videoüberwachung den Aussen- und
Innenbereich der Immobilien erfassen kann und, soweit die örtlichen Umstände es
erfordern, auch den öffentlichen Raum (§ 4 Abs. 2 ImÜV).
3.4.8
Der örtliche Geltungsbereich der ImÜV und der darin geregelten
Videoüberwachung erfasst entsprechend eine Vielzahl von Einsatzbereichen. Der
Kanton Zürich hält zur Erfüllung seiner vielfältigen Aufgaben eines der
grössten Immobilienportfolios der öffentlichen Hand in der Schweiz (vgl. Kanton
Zürich, Regierungsrat, Langfristige, strategische Immobilienplanung, 28. August
2024 [Immobilienplanung], S. 3, verfügbar unter https://www.zh.ch/bin/zhweb/publish/regierungsratsbeschluss-unterlagen./2024/903/RRB-2024-0903_LSI%202024.pdf).
Das Immobilienportfolio ist entsprechend der Vielfalt der öffentlichen Aufgaben
des Kantons nicht nur sehr umfangreich, sondern auch äusserst heterogen und
historisch gewachsen und umfasst insgesamt 2'172 Hochbauten. Im vorliegend
primär interessierenden allgemeinen Verwaltungsvermögen befinden sich 64 %
der Hochbauten oder rund 1'400 Immobilien (Immobilienplanung, S. 6).
Gemäss der Immobilienplanung finden sich unter den Immobilien vielfältige
Nutzungsarten, beispielsweise Immobilien für den Bildungsbereich in Form von
Mittelschulen, Berufsfachschulen und Fachhochschulen, Bürobauten,
Betriebsbauten oder Kulturbauten (Immobilienplanung, S. 7, 22).
3.4.9
Mit Blick auf den Umfang der Videoüberwachung ist festzuhalten, dass die
Verordnung nicht nur die Möglichkeit vorsieht, den Aussen- und Innenbereich
dieser Immobilien, sondern auch den öffentlichen Raum – soweit für die
Überwachung erforderlich – miteinzubeziehen (§ 4 Abs. 1–2 ImÜV).
Unter dem öffentlichen Raum sind dabei insbesondere die öffentlichen Sachen im
Gemeingebrauch zu verstehen, die der Allgemeinheit zur Benutzung offen stehen,
wie beispielsweise öffentliche Strassen, Plätze und Parks (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2226 f.; Pierre Tschannen/Markus
Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 1341 f.;
Flückiger/Auer, S. 926). Der Umstand, dass der so definierte öffentliche
Raum nur soweit notwendig und damit in beschränktem Ausmass in den
Anwendungsbereich der Videoüberwachung fällt, betrifft die Verhältnismässigkeit
und nicht die Frage der Eingriffsintensität (vgl. BGE 133 I 77 E. 5.3).
3.4.10
Umfassen die im abstrakten Normenkontrollverfahren zu überprüfenden
Bestimmungen unzählige denkbare Anwendungsfälle, erscheint es sachgerecht, sich
an den vorhersehbaren Fällen zu orientieren (Plüss, S. 423). Wie der
Regierungsrat in der Begründung zur ImÜV ausführt, ist eine besondere Häufung
von Sachbeschädigungen und starken Verunreinigungen beim Rathaus, beim Haus zum
Rechberg, auf dem Kasernenareal und an den Gebäuden der engeren
Zentralverwaltung zu verzeichnen (Begründung ImÜV, S. 5). Nachfolgend sind
daher insbesondere diese Orte mit erhöhter Gefährdung in die Betrachtung
miteinzubeziehen, da diese ein konkretes Überwachungsbedürfnis gemäss § 3
Abs. 1 lit. b ImÜV aufweisen.
3.4.10.1
Das Rathaus befindet sich am Limmatquai 55, 8001 Zürich, in der Innenstadt
und steht grundsätzlich für unterschiedliche Nutzungen zur Verfügung (vgl. https://www.kantonsrat.zh.ch/besuch/das-rathaus/).
Vor der zurzeit laufenden Sanierung diente das Rathaus nicht nur der Zürcher
Kantonsregierung für Sitzungen, sondern auch dem Zürcher Kantonsrat und
überdies dem Gemeinderat der Stadt Zürich. In diesem Zusammenhang ist
hervorzuheben, dass die Sitzungen des Zürcher Kantonsrats grundsätzlich
öffentlich sind (Art. 53 KV) und die Öffentlichkeit nur eingeschränkt
werden kann, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen dies
erfordern (§ 7 des Kantonsratsgesetzes vom 25. März 2019 [KRG; LS 171.1]).
Gleiches gilt für die Sitzungen des Zürcher Gemeinderats (Art. 167 der
Geschäftsordnung des Gemeinderats vom 16. Juni 2021 [GeschO GR; AS
171.100]). Die Öffentlichkeit der Ratsverhandlungen ist ein unverzichtbares
Element für das Funktionieren der demokratischen Willensbildung. Sie ermöglicht
insbesondere die Kontrolle der gewählten Mitglieder des Parlaments und erleichtert
den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern die für die Ausübung ihrer politischen
Rechte unerlässliche Information zur Meinungsbildung. Der Besuch und das
Verfolgen der öffentlichen Sitzungen des Zürcher Kantonsrats und des Zürcher
Gemeinderats stehen daher auch unter dem Schutz der Informationsfreiheit von
Art. 16 Abs. 1 und 3 BV (vgl. BGE 105 Ia 181 E. 2a), welche
die Grundlage zur freien Meinungsbildung gemäss Art. 16 Abs. 1 und 2
BV bildet (Regina Kiener/Walter Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte, 4. A.,
Bern 2024, § 17 N. 875; David Rechsteiner/Christoph Errass in: Bernhard
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler
Kommentar, 4. A., Zürich 2023 [St. Galler Kommentar], Art. 16 N. 72).
Von einer Videoüberwachung an diesem Einsatzort unter Einbezug des
erforderlichen öffentlichen Raums können daher nicht nur die für Beschädigungen
und Verunreinigungen Verantwortlichen, sondern auch Mitglieder der kantonalen
Verwaltung und Mitglieder der regelmässig tagenden kantonalen und kommunalen
Legislativen bei der Ausübung ihrer Ämter erfasst werden. Darüber hinaus
erfasst eine Videoüberwachung an diesem Einsatzort eine unbestimmte Vielzahl
von Personen, welche die öffentlichen Sitzungen dieser Gremien besuchen und
damit eine von der Informationsfreiheit geschützte und für die demokratische
Meinungsbildung wesentliche Handlung vornehmen. Die Bilder der Videoüberwachung
können entsprechend zeigen, wer, wann, mit wem die entsprechenden
Räumlichkeiten des Rathauses betritt oder verlässt und sich vor diesem im
öffentlichen Raum aufhält. Die technische Möglichkeit der Videoüberwachung mit
Tonübermittlung kann zudem auch politisch motivierte und von Art. 16 Abs. 1
und 2 BV geschützte Meinungsäusserungen übermitteln. Darüber hinaus gilt es zu
berücksichtigen, dass sich das Rathaus am Limmatquai an einer zentralen Lage in
der Innenstadt in Zürich befindet, die auch für die Ausübung anderer
grundrechtlich geschützter Handlungen genutzt wird. So finden im öffentlichen
Raum vor dem Rathaus auch Demonstrationen statt (vgl. beispielsweise jüngst die
"Grosse Wohndemo" am 5. April 2025, vgl. https://wohndemo.ch/),
die in den Schutzbereich der in Art. 16 Abs. 1 und 2 BV verankerten
Meinungsfreiheit und der in Art. 22 Abs. 1 BV garantierten
Versammlungsfreiheit fallen (BGE 132 I 256 E. 3; 127 I 164 E. 3a;
117 Ia 472 E. 3c). Eine Videoüberwachung an diesem Einsatzort kann
entsprechend auch Aufnahmen von besonders sensiblen Personendaten umfassen, da
damit politische Ansichten oder Tätigkeiten erfasst werden (vgl. auch
EGMR-Urteil
Catt gegen Vereinigtes Königreich
vom 24. Januar 2019 [Nr. 43514/15]
§ 112, 123; Leitlinien Videoüberwachung, Ziff. 6.7). Zudem dient die
Rathausbrücke dem in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit von Art. 27
BV fallenden regelmässigen Verkauf von Waren im Rahmen eines Wochenmarktes
(vgl. https://www.stadt-zuerich.ch/de/stadtleben/veranstaltungen-und-bewilligungen/gewerbe-und-maerkte/maerkte/lebensmittelmaerkte.html).
Durch die Videoüberwachung des Rathauses und des – wenn auch beschränkt
erfassten – öffentlichen Raums werden somit neben dem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung auch der Schutzbereich der Informations-, Meinungs- und
Versammlungsfreiheit sowie der Wirtschaftsfreiheit tangiert. Vor diesem
Hintergrund und insbesondere der Bedeutung der betroffenen
Kommunikationsgrundrechte für die freiheitliche, rechtsstaatliche und
demokratische Grundordnung erhöht sich die Intensität der
Grundrechtsbeschränkung durch eine Videoüberwachung in diesen Fällen.
3.4.10.2
Das Haus zum Rechberg liegt am Hirschengraben 40, 8001 Zürich, in der
Innenstadt von Zürich. Auch diese Immobilie wird von mehreren politischen
Akteuren genutzt. Das zweite Obergeschoss steht für repräsentative Anlässe des
Regierungsrats zur Verfügung. Das Haus zum Rechberg und die Nebengebäude dienen
jedoch auch den kantonsrätlichen Kommissionen und den Parlamentsdiensten für
ihre Tätigkeit. Der Barockgarten, der sich in nordöstlicher Richtung auf
Terrassen zu den Universitätsgebäuden nach oben hin öffnet, ist für die
Öffentlichkeit zugänglich (vgl. https://www.zh.ch/de/planen-bauen/hochbau/bauprojekte/bauprojekte-hochbauamt/verwaltungsbauten/haus-zum-rechberg.html).
Auch im Zusammenhang mit dieser Immobilie gilt es daher darauf hinzuweisen,
dass mit einer Videoüberwachung unter Einbezug des erforderlichen öffentlichen
Raums regelmässig Mitglieder der kantonalen Legislative bei der Ausübung ihrer
Kommissionstätigkeit und damit sensible Informationen über politische
Tätigkeiten erfasst werden. Zudem wird auch der Hirschengraben aufgrund seiner
zentralen Lage in der Nähe des Obergerichts und der Universitätsgebäude für
Kundgebungen und für Demonstrationszüge genutzt (beispielsweise "Solidarität
mit Wilson A." am 12. Januar 2024, vgl. https://bildung-fuer-alle.ch/solidaritat-mit-wilson-a/;
"Klimastreik" vom 24. September 2021, vgl. https://www.klimastreikzh.ch/).
Von einer Videoüberwachung an diesem Einsatzort unter Einbezug des
erforderlichen öffentlichen Raums können daher grundsätzlich nicht nur für
Beschädigungen und Verunreinigungen Verantwortliche, sondern auch Mitglieder
der kantonalen Legislative bei der Ausübung ihrer politischen Ämter und eine
unbestimmte Vielzahl von Personen erfasst werden, welche an dieser zentralen
Lage von der Meinungsfreiheit (Art. 16 Abs. 1 und 2 BV) und
Versammlungsfreiheit (Art. 22 Abs. 1 BV) geschützte Handlungen
vornehmen. Mit Blick auf die Funktion dieser Grundrechte für eine
freiheitliche, rechtsstaatliche und demokratische Grundordnung verstärkt sich
die Intensität der Grundrechtsbeschränkung durch eine Videoüberwachung an
diesem Ort.
3.4.10.3
Das vom Beschwerdegegner ebenfalls als Beispiel für einen Einsatzort von
Videoüberwachung genannte Kasernenareal liegt an der Militärstrasse 45,
8004 Zürich, und bietet Raum für verschiedene Nutzungen (für einen Überblick
vgl. https://kasernenareal-zuerich.ch/#heute). Während in den Zeughäusern
zurzeit vor allem nicht in den Anwendungsbereich der ImÜV fallende Nutzungen
durch Privatpersonen realisiert werden, hat der Kanton in der Polizeikaserne im
Januar 2023 eine temporäre Asylunterkunft eröffnet. Das Gebäude wurde als
Unterkunft für vorläufig bis zu 300 Personen eingerichtet, wobei sich die
Unterkunft für eine gemischte Nutzung mit Erwachsenen und Minderjährigen in
unterschiedlichen Familienkonstellationen eignet (vgl. https://www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen/2023/01/kanton-eroeffnet-temporaere-asyl-unterkunft-in-der-polizeikaserne.html).
Da diese Immobilie vom Kanton für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe
genutzt wird, ist sie dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen (vgl.
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2205 ff.; Tschannen/Müller/Kern, Rz. 1339 f.)
und fällt grundsätzlich in den Geltungsbereich der ImÜV. Eine Videoüberwachung
an diesem Einsatzort berührt nicht nur die informationelle Selbstbestimmung der
asylsuchenden Personen, sondern betrifft auch ihr Recht auf Achtung der Wohnung
und ihres Privat- und Familienlebens gemäss Art. 13 Abs. 1 BV und Art. 8
Ziff. 1 EMRK (BGr, 24. Mai 2007, 2P.272/2006, E. 5.1). Unter den
Begriff der Wohnung fallen auch Räumlichkeiten, in denen sich – wenn auch nur
vorübergehend – das Privat- und Familienleben abspielt (Hertig Randall/Marquis,
Commentaire romand, Art. 13 N. 44; Breitenmoser, St. Galler
Kommentar, Art. 13 N. 69; Müller/Schefer, S. 187;
Kiener/Kälin/Wyttenbach, § 13 N. 740). Vom Schutz sind auch
Aussenräume wie Höfe oder Gärten erfasst (BGr, 24. Mai 2007, 2P.272/2006, E. 5.1;
BGr, 29. September 2000, 1P.134/2000, E. 5). Die Intensität der
Grundrechtsbeschränkung durch die Videoüberwachung erhöht sich daher auch an
diesem Standort, da nicht nur die informationelle Selbstbestimmung, sondern
auch die Achtung der Wohnung und des Privat- und Familienlebens der
asylsuchenden Personen betroffen ist.
3.4.10.4
Die Gebäude der engeren Zentralverwaltung umfassen die Gebäude am Walcheplatz
1 und Walcheplatz 2, das Kaspar-Escher-Haus am Neumühlequai 8/10 sowie die
Gebäude an der Stampfenbachstrasse 12/14, 8001 Zürich. Aufgrund der von
der kantonalen Verwaltung wahrzunehmenden Aufgaben und Funktionen können auch
an diesem möglichen Einsatzort Kundgebungen und Demonstrationen stattfinden,
die als Reaktion auf politische Entscheidungen oder Entwicklungen im Kanton zu
verstehen sind (beispielsweise jüngst "Unsere Körper, unsere Entscheidung"
am 12. Juli 2025, vgl. https://www.tagesanzeiger.ch/zuerich-hunderte-menschen-demonstrieren-fuer-transrechte-572307305079;
"Gegen das Sterben – Für den Widerstand – Freiheit für alle" am 30. Mai
2025, vgl. https://bildung-fuer-alle.ch/freiheit-fuer-alle-spontankundgebung/).
Von einer Videoüberwachung an diesem Einsatzort unter Einbezug des
erforderlichen öffentlichen Raums kann daher grundsätzlich eine unbestimmte
Vielzahl von Personen erfasst werden, welche von der Meinungsfreiheit (Art. 16
Abs. 1 und 2 BV) und Versammlungsfreiheit (Art. 22 Abs. 1 BV)
geschützte Handlungen vornehmen und diesen Ort bewusst gewählt haben, um die
Appellwirkung ihrer Meinungsäusserung in Bezug auf politische Entscheidungen
oder Entwicklungen zu verstärken (vgl. dazu VGr, 27. August 2019,
VB.2019.00453, E. 5.2). Mit Blick auf die Funktion dieser Grundrechte für
eine freiheitliche, rechtsstaatliche und demokratische Grundordnung verstärkt
sich die Intensität der Grundrechtsbeschränkung durch eine Videoüberwachung in
diesen Fällen.
3.4.11
Zusammenfassend ist mit Blick auf den örtlichen Einsatzbereich der
Videoüberwachung festzuhalten, dass sich dieser grundsätzlich auf rund 1'400
kantonale Immobilien erstreckt und deren Aussen- und Innenbereich sowie den
aufgrund der örtlichen Umstände erforderlichen öffentlichen Raum erfasst.
Werden die vom Beschwerdegegner genannten vorhersehbaren Fälle einer
Videoüberwachung betrachtet, so ist festzustellen, dass sich diese Immobilien
alle an zentraler Lage in der Innenstadt von Zürich befinden. Durch eine
Videoüberwachung dieser Immobilien und des für die Überwachung erforderlichen
öffentlichen Raums wird nicht nur das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung tangiert, sondern darüber hinaus auch weitere Grundrechte,
insbesondere auch Kommunikationsgrundrechte. Mit Blick auf die Funktion dieser
Grundrechte für die freiheitliche, rechtsstaatliche und demokratische
Grundordnung erhöht sich die Intensität der Grundrechtsbeschränkung in diesen
Fällen.
3.4.12
Für die Beurteilung der Intensität der Einschränkung der grundrechtlich
geschützten Privatsphäre von Bedeutung ist weiter, aus welchem Anlass die
betroffenen Personen dem Eingriff ausgesetzt werden und damit insbesondere, ob
sie einen objektiven Grund für die Erhebung ihrer Personendaten gesetzt haben,
namentlich in Form eines ihnen zurechenbaren vorwerfbaren Verhaltens (vgl.
Müller, S. 143; Patrice Martin Zumsteg, Demonstrationen in der Stadt
Zürich, Verwaltungsrecht und Behördenpraxis am Massstab der Versammlungs- und
Meinungsfreiheit, Zürich 2020, N. 302; Bruno Baeriswyl, Videoüberwachung –
im rechtsfreien Raum?, digma 2002, S. 26 ff., 27). Der Umstand, dass
sich die vorliegend zu beurteilende Videoüberwachung im Anwendungsbereich der
ImÜV wie vorstehend ausgeführt auch auf eine unbestimmte Vielzahl von Personen
erstreckt, die öffentlich zugängliche Immobilien (vgl. dazu E. 3.4.10.1)
oder den für die Überwachung erforderlichen öffentlichen Raum nutzen (vgl. dazu
E. 3.4.10.1–3.4.10.4) und keinen Anlass zu einer solchen
Überwachungsmassnahme gegeben haben, weist auf eine grundsätzlich hohe
Eingriffsintensität hin (vgl. auch Müller, S. 143 f.; Zumsteg,
N. 302; für einen strengen Massstab der Zulässigkeit in Fällen, in denen
eine unbestimmte Vielzahl von Personen von der staatlichen Massnahme betroffen
sind, die keinerlei Anlass zu einer Kontrolle geben vgl. auch BGE 149 I
218 E. 8; BGr, 17. Oktober 2024, 1C_63/2023 E. 3.3.2).
3.4.13
In einer Gesamtbetrachtung der unterschiedlichen für die Intensität der
Beschränkung der betroffenen Privatsphäre relevanten Elemente ist
zusammenfassend die in § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV
vorgesehene Videoüberwachung unter Einbezug des für die Überwachung
erforderlichen öffentlichen Raums mit Blick auf Art und Umfang als eine
schwerwiegende Beschränkung von Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1
EMRK zu qualifizieren. Sie bedarf daher gemäss Art. 36 Abs. 1 Satz 2
BV, Art. 8 Ziff. 2 EMRK und Art. 38 Abs. 1 lit. b KV
einer formellgesetzlichen Grundlage (die Notwendigkeit einer
formellgesetzlichen Grundlage für die Videoüberwachung öffentlich zugänglicher
Räume bejahend vgl. auch Baeriswyl, S. 27; Tiefenthal, S. 426 f.;
Markus Müller/Ursula Wyssmann, Polizeiliche Videoüberwachung,
Rechtssetzungszuständigkeit nach bernischem Polizeigesetz, BVR 2005, S. 529 ff.,
552; Carmen Trochsler-Hugentobler/Adrian Lobsiger, Polizeiliche Befugnisse und
Handlungsformen, in: Rainer J. Schweizer [Hrsg.], Sicherheits- und
Ordnungsrecht des Bundes, Teil 1, Allgemeiner Teil, Basel 2008, Rz. 137;
Müller, S. 209; in Bezug auf die Videoüberwachung von Kundgebungen vgl.
Zumsteg, N. 301; in Bezug auf die Videoüberwachung von öffentlichen
Gebäuden vgl. Joséphine Boillat/Stéphane Werly, La surveillance télévisuelle d'un
bien immobilier, in: Michel Hottelier/Bénédict Fo
ë
x
(Hrsg.), La sphère privée du propriétaire, 2019, S. 47 ff., 68).
3.4.14
Was der Beschwerdegegner dagegen vorbringt, vermag nicht zu überzeugen. Für
die Auffassung, dass es sich vorliegend um einen leichten Grundrechtseingriff
handelt, stützt er sich auf eine Literaturmeinung (Müller, S. 206), nach
der eine örtlich begrenzte Überwachung einer Durchgangs- oder Seitenstrasse
ohne Echtzeitbeobachtung, bei welcher das Aufzeichnungsmaterial nur bei
Verdacht auf eine Straftat gesichtet und nicht länger als 100 Tage
aufbewahrt werden darf sowie hinreichend gegen eine missbräuchliche Verwendung
geschützt ist, keinen schweren Grundrechtseingriff darstelle (Begründung ImÜV,
S. 6 f.). Dieser vom Autor angeführte Fall unterscheidet sich jedoch
von der vorliegend interessierenden Videoüberwachung in wesentlichen Elementen.
Wie vorstehend gezeigt wurde, handelt es sich bei den vom Beschwerdegegner
genannten Beispielen von möglichen Überwachungsorten mit einem konkreten
Überwachungsbedürfnis nicht um Durchgangs- oder Seitenstrassen. Die genannten
Immobilien befinden sich allesamt in der Innenstadt Zürichs an stark
frequentierten Lagen. Wie die Analyse zudem gezeigt hat, dienen die Immobilien
und der daran anschliessende öffentliche Raum unterschiedlichen Nutzungen,
sodass durch eine Videoüberwachung nicht nur die informationelle
Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV), sondern darüber hinaus auch die
Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 1 und 3 BV), Meinungsfreiheit (Art. 16
Abs. 1 und 2 BV), Versammlungsfreiheit (Art. 22 Abs. 1 BV),
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) sowie die Achtung der Wohnung und des
Privat- und Familienlebens (Art. 13 Abs. 1 BV) betroffen sind (dazu
E. 3.4.10.1–3.4.10.4). Die technischen Fähigkeiten der Überwachungsanlage
beschränken sich zudem nicht auf die Aufzeichnung und Speicherung von die
Personenidentifikation ermöglichenden Bildern, die bei Eintritt eines
Ereignisses gesichtet werden, das hätte verhindert werden sollen, sondern
umfassen zudem auch die Echtzeitbeobachtung und die Tonübermittlung. Beide zusätzlichen
technischen Fähigkeiten werden vom zitierten Autor kritisch beurteilt (Müller,
S. 11, 209, 260). Die Literaturstelle, auf die sich der Beschwerdegegner
für seine Auffassung stützt, muss zudem im Zusammenhang mit den weiteren
Ausführungen des Autors gelesen werden. Nach einer Gesamtbetrachtung kommt der
Autor zur abschliessenden Auffassung, dass im Bereich der Videoüberwachung hohe
Anforderungen an die Normstufe und die Normdichte zu stellen seien und die
Videoüberwachung deshalb generell einer Regelung in einem formellen Gesetz
bedürfe (Müller, S. 209).
Der Beschwerdegegner führt
weiter aus, dass von der Videoüberwachung vor allem Personen betroffen seien,
die eine enge Beziehung zum Staat hätten, wie beispielsweise Mitarbeitende,
Kundinnen und Kunden oder Gäste (Begründung ImÜV, S. 7). Dieses Argument
übersieht, dass der von der Videoüberwachung betroffene – wenn auch begrenzte –
öffentliche Raum als öffentliche Sache im Gemeingebrauch definitionsgemäss der
Allgemeinheit zur Benutzung offensteht. Aufgrund dieses offenen Benutzerkreises
wird eine Vielzahl von Personen erfasst, die nicht in einem besonderen
Näheverhältnis zum Staat stehen. Diese Personen haben zudem keinen objektiven
Grund für die Erhebung ihrer Personendaten gesetzt, namentlich in Form eines
ihnen zurechenbaren vorwerfbaren Verhaltens (vgl. dazu E. 3.4.12). Zudem
gilt es zu berücksichtigen, dass auch Personen, die in einem besonderen
Näheverhältnis zum Staat stehen, grundrechtsberechtigt sind und sich nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung schwere Grundrechtseinschränkungen auch
innerhalb des besonderen Rechtsverhältnisses auf eine klare Grundlage in einem
formellen Gesetz stützen müssen (vgl. BGE 149 I 129 E. 3.4.4; vgl.
auch Kiener/Kälin/Wyttenbach, § 6 N. 356a; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 454).
3.5
Nach dem
Gesagten bedarf die in § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV
vorgesehene Videoüberwachung unter Einbezug des für die Videoüberwachung
erforderlichen öffentlichen Raums als schwerwiegende Einschränkung von Art. 13
Abs. 2 BV und Art. 8 Ziff. 1 EMRK einer formellgesetzlichen
Grundlage (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV; Art. 8 Ziff. 2 EMRK;
Art. 38 Abs. 1 lit. b KV). Die strittigen Vorschriften zur Videoüberwachung
lediglich auf der Stufe einer regierungsrätlichen Verordnung einzuführen,
stellt daher eine Verletzung übergeordneten Rechts dar. Die angefochtenen
Bestimmungen sind deshalb aufzuheben. Unter diesen Umständen müssen die
weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang in Bezug auf
die Verletzung des kantonalen Polizeirechts, des öffentlichen Personalrechts
und der Verhältnismässigkeit nicht mehr geprüft werden. Inwiefern entsprechende
Regelungen gestützt auf eine genügend bestimmte formellgesetzliche Grundlage
zulässig wären, ist vorliegend nicht zu prüfen.
4.
Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die in § 9 Abs. 3
ImÜV vorgesehene Möglichkeit, den Betrieb der Videoüberwachungsanlage ganz oder
teilweise an Dritte zu übertragen, verletze Art. 98 Abs. 2 KV. Diese
Bestimmung verlange eine formellgesetzliche Grundlage für eine solche
Aufgabenauslagerung.
4.1
Nach
Art. 98 Abs. 1 KV kann der Kanton die Erfüllung öffentlicher Aufgaben
an Dritte übertragen. Solches hat mittels formellen Gesetzes zu erfolgen
(Abs. 2 sowie Art. 38 Abs. 1 lit. h KV). Art. 98 KV
ist bezüglich Aufgabenübertragungen anwendbar, welche bedeutsam sind und nur
schwer wieder rückgängig gemacht werden können oder mit welchen hoheitliche
Befugnisse übertragen werden; nicht gemeint ist damit etwa ein blosses
Auftragsverhältnis, in dessen Rahmen die Entscheidungsgewalt bei den Behörden
verbleibt und welches jederzeit gekündigt werden kann. Gegen eine Übertragung
im Sinn von Art. 98 KV kann auch sprechen, dass die Rechtsstellung der
Administrierten in keiner Weise berührt wird (vgl. Tobias Jaag,
Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben: Formen,
Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, in: Tobias Jaag [Hrsg.],
Dezentralisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben,
S. 38 ff.; Andreas Müller in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 98 N. 7). Konkretisierend hat das
Bundesgericht festgehalten, dass folgende Kriterien gegen eine
Aufgabenübertragung im Sinn von Art. 98 Abs. 1 KV und für das
Vorliegen einer Verwaltungshilfe sprechen: Der Private erbringt nur einen Teil der
Erfüllung der Verwaltungsaufgabe, die Gesamtorganisation verbleibt beim Staat;
es handelt sich um administrative oder technische Hilfstätigkeiten; die
Einzelheiten der zu erbringenden Dienstleistung sind detailliert im
Leistungsauftrag geregelt; der Private hat nur wenig Gestaltungsspielraum (nur
aufgabenimmanentes Ermessen); der Private ist in die Verwaltungsorganisation
eingebettet; der Private handelt nicht in eigenem Namen und nicht in eigener
Zuständigkeit, er trägt keine eigene Verantwortung und tritt nicht selbständig
nach aussen auf (vielmehr trägt der Staat die Verantwortung für das Handeln
oder Unterlassen des Privaten und tritt entsprechend nach aussen auf); der
Private hat keine Verfügungsbefugnis und handelt nicht hoheitlich; der Staat
übt Inhaltskontrolle und Aufsicht über den Privaten aus. Um eine
Aufgabenübertragung handelt es sich hingegen, wenn der Private die gesamte
Aufgabe zu erfüllen hat, in eigenem Namen und in eigener Verantwortung handelt,
entsprechend nach aussen auftritt und nicht in die Verwaltungsorganisation
eingebunden ist. Ist der Private befugt, Verfügungen zu erlassen oder
hoheitlich zu handeln, liegt eine Aufgabenübertragung vor. Es muss in einer
Gesamtschau beurteilt werden, ob es sich aufgrund der genannten, nicht
kumulativ zu verstehenden Kriterien um eine Aufgabenübertragung oder eine Verwaltungshilfe
handelt (vgl.
BGr, 7. Mai 2024, 2C_214/2023, E. 4.4.3).
4.2
Der
Betrieb einer Videoüberwachungsanlage, die gestützt auf § 9 Abs. 3
ImÜV ganz oder teilweise an Dritte übertragen werden kann, berührt die
Rechtsstellung der betroffenen Personen erheblich (vgl. dazu E. 3).
Allerdings gilt es in der notwendigen Gesamtbetrachtung festzuhalten, dass der
Schutz vor Beschädigungen und Verunreinigungen der Immobilien, die Ermittlung der
dafür Verantwortlichen und die Gewährleistung eines ordnungsgemässen
Immobilienbetriebs im Rahmen der Kontroll- und Sicherheitsdienste der
jeweiligen Betreiberorganisation (§ 36 Abs. 4 lit. d der
Immobilienverordnung vom 20. Juni 2018 [ImV; LS 721.1]) als
öffentliche Aufgaben beim Staat verbleiben (§ 1 Abs. 2 ImÜV).
Lediglich der Betrieb der Videoüberwachungsanlage als ein Instrument zur
Realisierung dieser öffentlichen Aufgaben kann ganz oder teilweise an Dritte
übertragen werden. Zudem kann die Videoüberwachung als technische
Dienstleistung charakterisiert werden, die zur effektiven Umsetzung
informationstechnisches Fachwissen erfordert. Die Einzelheiten der Erbringung
dieser Dienstleistung müssen in einer Vereinbarung festgehalten werden, bei der
die mit RRB Nr. 670/2015 vom 24. Juni 2015 beschlossenen allgemeinen
Geschäftsbedingungen anzuwenden sind (Begründung ImÜV, S. 16). Diese
allgemeinen Geschäftsbedingungen umfassen die "Allgemeinen
datenschutzrechtlichen Geschäftsbedingungen bei der Datenbearbeitung durch
Dritte (AGB Datenbearbeitung durch Dritte)" und die "Allgemeinen
Geschäftsbedingungen bei der Auslagerung von Datenbearbeitungen unter
Inanspruchnahme von Informatikleistungen (AGB Auslagerung Informatikleistungen)".
Mit diesen allgemeinen datenschutzrechtlichen Geschäftsbedingungen werden
detaillierte Vorgaben für Auftragnehmer gemacht, die Personendaten im Sinn von § 6
des Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG; LS 170.4) in
Verbindung mit § 25 der Verordnung über die Information und den
Datenschutz (IDV; LS 170.41) für das öffentliche Organ bearbeiten resp.
diese unter Inanspruchnahme von Informatikleistungen vornehmen (Ziff. 1 AGB
Datenbearbeitung durch Dritte; Ziff. 1 AGB Auslagerung Informatikleistungen).
Von wesentlicher Bedeutung ist vorliegend, dass gemäss § 9 Abs. 3
ImÜV die Betreiberorganisation ausdrücklich auch bei einer ganzen oder
teilweisen Übertragung des Betriebs der Videoüberwachungsanlage für den
rechtmässigen Betrieb der Videoüberwachungsanlage verantwortlich bleibt (vgl.
auch § 9 Abs. 1 ImÜV). Auch in den relevanten AGBs wird klar
festgehalten, dass das öffentliche Organ für die Bearbeitung der Informationen
verantwortlich ist (Ziff. 2 AGB Datenbearbeitung durch Dritte; Ziff. 2 AGB
Auslagerung Informatikleistungen). Das öffentliche Organ behält die
vollumfängliche rechtliche Verfügungsmacht über die bearbeiteten Informationen
und kann dem Auftragnehmer ohne Begründung und ungeachtet der konkreten
vertraglichen Situation jederzeit den Zugriff auf die bearbeiteten
Informationen untersagen, die Informationen herausverlangen oder den
Auftragnehmer auffordern, diese zu vernichten (Ziff. 3 AGB
Datenbearbeitung durch Dritte; Ziff. 3 AGB Auslagerung
Informatikleistungen). Zudem untersteht der Auftragnehmer der Aufsicht der
Kontrollorgane des öffentlichen Organs, namentlich der Datenschutzbeauftragten
(Ziff. 8 AGB Datenbearbeitung durch Dritte; Ziff. 9 AGB
Auslagerung Informatikleistungen). Es ist zudem nicht ersichtlich, dass den
Auftragnehmenden selbständige Verfügungs- und Entscheidungskompetenzen
zukommen. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Kriterien ist vorliegend in
einer Gesamtwürdigung nicht von einer Aufgabenübertragung im Sinn von
Art. 98 Abs. 1 KV auszugehen. Der Staat bleibt für die öffentlichen
Aufgaben in § 1 Abs. 2 ImÜV selbst verantwortlich, kann aber im
Rahmen der Erfüllung dieser Aufgaben Private als Hilfspersonen beiziehen, was
in einer Verordnung geregelt werden kann.
4.3
Aus dem
Vorstehenden folgt, dass § 9 Abs. 3 ImÜV nicht gegen Art. 98
Abs. 2 KV verstösst. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
5.
Dem Verwaltungsgericht muss ausnahmsweise in begründeten
Fällen die Befugnis zustehen, über den Rechtsmittelantrag hinaus den ganzen
Erlass aufzuheben. Dies ist nach der Rechtsprechung der Fall, wenn der Erlass
ohne die angefochtenen und als rechtswidrig erachteten Bestimmungen sinn- und
zwecklos wird (vgl. VGr, 26. Juni 2013, AN.2012.00005, E. 3.4; vgl.
auch Doleschal, S. 753 unten, je mit weiteren Hinweisen; Arnold Marti,
Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Vorschriften,
in Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher
Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff.,
120; Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 28). Entgegen den Vorbringen
der Beschwerdeführerin ist vorliegend nicht von einem solchen Ausnahmefall
auszugehen. Zwar sind § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 ImÜV
zentrale Bestimmungen der Verordnung, aber die Videoüberwachung ist – aus dem
Blickwinkel der abstrakten Normenkontrolle – auch ohne diese beiden
Regelungspfeiler durchführbar.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen,
soweit darauf einzutreten ist. § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2
ImÜV sind aufzuheben. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
7.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass gemäss § 65a
Abs. 3 VRG bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis
zu Fr. 30'000.- keine Kosten erhoben würden und diese Bestimmung auch auf
Streitigkeiten ohne Streitwert Anwendung finde. Unter Verweis auf das Urteil
des Verwaltungsgerichts AN.2021.00018, E. 7, beruft sie sich darauf, dass
dies auch im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gelte. Zwar gehe es
vorliegend im Kern um präventives Polizeirecht, doch rüge sie auch die
Verletzung personalrechtlicher Bestimmungen.
Der Begriff der personalrechtlichen Streitigkeit ist weit
zu verstehen (Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 85, § 65a
N. 23). Allerdings setzt die Kostenlosigkeit voraus, dass es sich um eine
personalrechtliche Streitigkeit im engeren Sinn, also eine Streitigkeit
zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden, handelt (VGr, 6. September
2017, VB.2017.00168, E. 8.1). Das vorliegende Beschwerdeverfahren betrifft
jedoch nicht eine Auseinandersetzung zwischen den Parteien eines
Arbeitsverhältnisses oder die abstrakte Kontrolle von Rechtsnormen, die der Regierungsrat
spezifisch für das Personal der kantonalen Verwaltung erlassen hat und die auf
ein konkretes personalrechtliches Verhältnis anwendbar wären. Vielmehr geht es
vorliegend im Kern, wie die Beschwerdeführerin selber zu Recht ausführt, nicht
um eine personalrechtliche Bestimmung. Auch orientieren sich die Eingaben der
Beschwerdeführerin nicht primär an den Auswirkungen der Verordnung auf ihr
Anstellungsverhältnis. Damit gilt es nicht als personalrechtliche Streitigkeit
im Sinn von § 65a Abs. 3 VRG (vgl. VGr, 16. Mai 2022, AN.2022.00004,
E. 3.1; 5. Januar 2022, AN.2021.00018, E. 7 und 1.2).
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine
Parteientschädigung ist der Beschwerdeführerin mangels überwiegenden Obsiegens
nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 2
ImÜV werden aufgehoben.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--
Zustellkosten,
Fr. 4'220.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an die Parteien.