zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00667 · 2023-08-24 · de

polizeiliche Massnahmen | [Instanzenzug bei Überprüfung der Rechtmässigkeit sicherheitspolizeilicher Zwangsmassnahmen.] Nachträgliche Anordnungen nach § 10c VRG betreffend die Rechtmässigkeit sicherheitspolizeilicher Zwangsmassnahmen sind in der Regel erstinstanzlich bei der Sicherheitsdirektion bzw. beim Statthalteramt und zweitinstanzlich beim Verwaltungsgericht anfechtbar (E. 2.2). Ist die zur Beurteilung stehende Massnahme jedoch als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV (und allenfalls Art. 5 Abs. 4 EMRK) zu qualifizieren, so ist hierfür erstinstanzlich der Haftrichter oder die Haftrichterin und zweitinstanzlich das Obergericht zuständig (E. 2.3). Ob eine polizeiliche Massnahme zugleich als Freiheitsentzug in diesem Sinn zu qualifizieren ist, oder nur die persönliche Freiheit und Bewegungsfreiheit der betroffenen Person nach Art. 10 Abs. 2 BV tangiert, ist unter Würdigung sämtlicher Umstände zu beurteilen, namentlich Art, Intensität und Dauer der angewendeten Zwangsmassnahmen (E. 2.6). Bejahung eines Freiheitsentzugs im vorliegenden Fall (E. 2.7 f.). Zuständigkeit des Haftrichters bzw. der Haftrichterin auch für die Beurteilung weiterer polizeilicher Verfahrenshandlungen, die im Rahmen desselben Lebenssachverhalts erfolgten (E. 2.9). Keine Nichtigkeit (E. 4) aber vollumfängliche Aufhebung der (nur teilweise angefochtenen) vorinstanzlichen Verfügung, da in der Missachtung der in Art. 31 Abs. 4 BV enthaltenen besonderen Rechtsweggarantie die Verletzung eines wesentlichen Prozessgrundsatzes zu erblicken ist (E. 5.1 f.). Überweisung an das erstinstanzlich zuständige Bezirksgericht (E. 5.3).

Zürich Verwaltungsgericht 24.08.2023 VB.2022.00667
Zurich Verwaltungsgericht 24.08.2023 VB.2022.00667
Zurigo Verwaltungsgericht 24.08.2023 VB.2022.00667

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00667
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00667
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.08.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.05.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
polizeiliche Massnahmen
[Instanzenzug bei Überprüfung der Rechtmässigkeit sicherheitspolizeilicher Zwangsmassnahmen.]
Nachträgliche Anordnungen nach § 10c VRG betreffend die Rechtmässigkeit sicherheitspolizeilicher Zwangsmassnahmen sind in der Regel erstinstanzlich bei der Sicherheitsdirektion bzw. beim Statthalteramt und zweitinstanzlich beim Verwaltungsgericht anfechtbar (E. 2.2). Ist die zur Beurteilung stehende Massnahme jedoch als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV (und allenfalls Art. 5 Abs. 4 EMRK) zu qualifizieren, so ist hierfür erstinstanzlich der Haftrichter oder die Haftrichterin und zweitinstanzlich das Obergericht zuständig (E. 2.3). Ob eine polizeiliche Massnahme zugleich als Freiheitsentzug in diesem Sinn zu qualifizieren ist, oder nur die persönliche Freiheit und Bewegungsfreiheit der betroffenen Person nach Art. 10 Abs. 2 BV tangiert, ist unter Würdigung sämtlicher Umstände zu beurteilen, namentlich Art, Intensität und Dauer der angewendeten Zwangsmassnahmen (E. 2.6). Bejahung eines Freiheitsentzugs im vorliegenden Fall (E. 2.7 f.). Zuständigkeit des Haftrichters bzw. der Haftrichterin auch für die Beurteilung weiterer polizeilicher Verfahrenshandlungen, die im Rahmen desselben Lebenssachverhalts erfolgten (E. 2.9). Keine Nichtigkeit (E. 4) aber vollumfängliche Aufhebung der (nur teilweise angefochtenen) vorinstanzlichen Verfügung, da in der Missachtung der in Art. 31 Abs. 4 BV enthaltenen besonderen Rechtsweggarantie die Verletzung eines wesentlichen Prozessgrundsatzes zu erblicken ist (E. 5.1 f.). Überweisung an das erstinstanzlich zuständige Bezirksgericht (E. 5.3).
Stichworte:
DURCHSUCHUNG
FESSELUNG
FESTHALTUNG
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FREIHEITSBESCHRÄNKUNG
FREIHEITSENTZUG
HAFTRICHTER
KOORDINATIONSBEDARF
NICHTIGKEIT
OBERGERICHT
PERSONENKONTROLLE
POLIZEILICHE FESTHALTUNG
POLIZEILICHER GEWAHRSAM
REFORMATIO IN PEIUS
SACHURTEILSVORAUSSETZUNG
ÜBERWEISUNG
UNZUSTÄNDIGE INSTANZ
VERHAFTUNG
WEGWEISUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 31 Abs. IV BV
Art. 5 Abs. IV EMRK
Art. 33 Abs. I GOG
Art. 51 Abs. I GOG
Art./§ 21 Abs. III POLG
Art./§ 27 POLG
§ 396 StPO
§ 19 Abs. I lit. a VRG
§ 41 Abs. I VRG
§ 63 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00667
Urteil
der 3. Kammer
vom
24. August 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadtrat von Zürich, vertreten durch das Sicherheitsdepartement,
Beschwerdegegner,
betreffend polizeiliche
Massnahmen,
hat sich ergeben:
I.
A.
Gemäss
Rapport der Stadtpolizei Zürich wurde A am 1. Mai 2020 um 13.30 Uhr von
einer Patrouille dabei beobachtet, wie sie gemeinsam mit vier weiteren Personen
im Begriff war, beim Eingangsbereich der Liegenschaft C-Strasse 01 in Zürich
Plakate anzubringen, wobei eine der beteiligten Personen die Aktion mit einer
Kamera filmte. Gemeinsam mit diesen wurde sie daraufhin angehalten und
kontrolliert. Im Anschluss an eine oberflächliche Durchsuchung und die
Sicherstellung diverser mitgeführter Plakatierungsutensilien (Plakate, Flyer,
Klebeband und mehrere Quittungen) wurde A zusammen mit den übrigen Beteiligten
in die nach Angaben des Beschwerdegegners eigens für den 1. Mai
eingerichtete Polizeidienststelle F-Strasse überführt. In der dortigen Garage,
welche offenbar als sog. "Schleuse" bzw. als Wartebereich genutzt
wurde, wurde A gemäss übereinstimmender Sachdarstellung der Parteien und
Feststellung der Vorinstanz angewiesen, sich auf den Boden zu setzen, wobei
ihre Hände mit Kabelbindern gefesselt waren. Nach einem bzw. zwei
zwischenzeitlichen begleiteten Toilettengängen, hinsichtlich deren Ablaufs die
Sachdarstellungen der Parteien divergieren, wurde A nach einer Wartezeit von
zwei Stunden, weiterhin mit gefesselten Händen, für weitere 30 Minuten in
ein Arrestzimmer bzw. eine Einzelzelle verbracht. Nachdem Fotografien von ihr
erstellt worden waren und ihr eine schriftliche Verfügung betreffend die
Wegweisung aus dem darin bezeichneten Plangebiet eröffnet worden war, wurde A
gleichentags um 17.10 Uhr aus dem Polizeigewahrsam entlassen.
B.
Ein
Begehren von A um Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend die
Widerrechtlichkeit der Wegweisung wurde mit Verfügung der Stadtpolizei vom 27. Mai
2020 bzw. nach beantragter Neubeurteilung mit Beschluss des Stadtrats von
Zürich vom 26. August 2020 abgewiesen.
C.
Mit
einer weiteren Eingabe vom 29. Juni 2020 liess A bei der Stadtpolizei
Zürich die Feststellung der Rechtswidrigkeit verschiedener weiterer
polizeilicher Massnahmen und Verfahrenshandlungen anlässlich ihrer Anhaltung
und anschliessenden Festnahme am 1. Mai 2020 beantragen. Die Stadtpolizei
Zürich überwies das Feststellungsbegehren am 6. Juli 2020 zur Behandlung
an das Obergericht des Kantons Zürich. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2020
wies dieses das Begehren zurück an die Stadtpolizei Zürich, nachdem es erwogen
hatte, dass die beanstandeten polizeilichen Handlungen nicht im
strafprozessualen, sondern im verwaltungsverfahrensrechtlichen Instanzenzug zu
überprüfen seien. Mit Verfügung vom 22. März 2021 wies die Stadtpolizei
Zürich das Feststellungsbegehren schliesslich ab, soweit sie darauf eintrat.
D.
Mit
Eingabe vom 21. April 2021 liess A den Stadtrat von Zürich um
Neubeurteilung ihres Feststellungsbegehrens ersuchen. Mit Beschluss vom 27. Oktober
2021 wies dieser das Begehren um Neubeurteilung vollumfänglich ab und
auferlegte A die Verfahrenskosten.
II.
A.
Hiergegen
liess A am 6. Dezember 2021 Rekurs an das Statthalteramt des Bezirks
Zürich erheben und unter Kosten- und Entschädigungsfolgen beantragen, der
Beschluss des Stadtrats sei vollumfänglich aufzuheben und die Kosten des
vorinstanzlichen Verfahrens seien auf die "Staatskasse" zu nehmen.
Sodann liess A zusammengefasst die Feststellung beantragen, dass (1) die am 1. Mai
2020 vollzogene Überführung auf den Polizeiposten und die anschliessende
Festhaltung rechtswidrig gewesen seien und namentlich ihr Recht auf persönliche
Freiheit und Bewegungsfreiheit, die Versammlungsfreiheit sowie die Meinungs-
und Informationsfreiheit verletzt hätten, dass (2) die gleichentags erfolgte
Fesselung rechtswidrig gewesen sei und ihr Recht auf Bewegungsfreiheit sowie
ihre körperliche Integrität verletzt habe, dass (3) die gleichentags erfolgte erkennungsdienstliche
Behandlung rechtswidrig gewesen sei und ihre persönliche Freiheit und ihre
Privatsphäre verletzt habe, dass (4) sie während der polizeilichen Behandlung
einer erniedrigenden Behandlung ausgesetzt gewesen sei und sie in ihrer Würde
verletzt worden sei, dass (5) die Vernichtung der bei ihr sichergestellten
Gegenstände rechtswidrig gewesen sei und ihre Eigentumsgarantie sowie die Meinungs-
und Informationsfreiheit verletzt habe, sowie dass (6) ihr rechtliches Gehör verletzt
worden sei. Eventualiter sei die Sache zur Sachverhaltsabklärung sowie
Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
B.
Mit
Verfügung vom 3. Oktober 2022 hiess das Statthalteramt des Bezirks Zürich
den Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Es hob den Beschluss des
Stadtrats vom 27. Oktober 2021 auf und stellte fest, dass die am 1. Mai
2020 erfolgte Überführung von A auf den Polizeiposten mit der anschliessenden
dortigen Festhaltung ihr Recht auf Bewegungsfreiheit verletzt habe, dass die
Fesselung von A deren Bewegungsfreiheit und körperliche Integrität verletzt
habe, und dass das Erstellen von Fotografien von A deren Recht auf persönliche
Freiheit und deren Recht auf Privatsphäre verletzt habe. Im Übrigen wies das
Statthalteramt den Rekurs ab (Dispositiv-Ziffer 1). Die Kosten des
Verfahrens vor dem Stadtrat wurden auf die "Staatskasse" genommen und
diejenigen des Rekursverfahrens zu drei Vierteln der Stadt Zürich und zu einem
Viertel A auferlegt (Dispositiv-Ziffer 2). Die Stadt Zürich wurde zudem
zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 1'300.- an A verpflichtet
(Dispositiv-Ziffer 3).
III.
A.
Hiergegen liess A am 3. November
2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen liess sie zusammengefasst beantragen, Dispositiv-Ziffer 1
der Verfügung des Statthalteramts des Bezirks Zürich vom 3. Oktober 2022
sei insoweit aufzuheben, als der Rekurs abgewiesen wurde. Es sei zusätzlich
festzustellen, dass (1) A während der polizeilichen Behandlung einer
erniedrigenden Behandlung ausgesetzt gewesen sei und ihre Würde verletzt worden
sei, dass (2) das rechtliche Gehör von A verletzt worden sei, sowie dass (3)
die Vernichtung der bei ihr sichergestellten Gegenstände rechtswidrig gewesen
sei und die Eigentumsgarantie sowie die Meinungs- und Informationsfreiheit
verletzt habe. In Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 3 der angefochtenen
Verfügung seien sodann die vorinstanzlichen Verfahrenskosten vollumfänglich der
Stadt Zürich aufzuerlegen und diese sei zu verpflichten, ihr eine
Parteientschädigung in Höhe von Fr. 3'863.- zu bezahlen. Eventualiter sei
die Sache zur Sachverhaltsabklärung und erneuten Beurteilung an das
Statthalteramt des Bezirks Zürich zurückzuweisen.
In prozessualer Hinsicht
liess A beantragen, die Stadt Zürich sei zu verpflichten, eine Liste aller am 1. Mai
2020 zwischen 13.30 und 18.00 Uhr in der "Schleuse" tätigen
Beamtinnen samt Fotos einzureichen, respektive an sie auszuhändigen. Die
(gegebenenfalls) durch A identifizierte Beamtin sei zu befragen. Ebenso zu
befragen seien der "EL Kripo", D, E sowie sie selbst.
B.
Mit Eingabe vom 8. November
2022 verzichtete das Statthalteramt des Bezirks Zürich unter Einreichung der
Akten des Rekursverfahrens auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von Zürich
liess mit Eingabe vom 30. November 2022 Beschwerdeantwort einreichen und
die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten von A beantragen. Mit Eingaben vom 3. Januar
2023 und vom 12. Januar 2023 bezogen die Parteien erneut Stellung.
C.
Mit Präsidialverfügung vom 8. Juni
2023 wurde A zur Stellungnahme betreffend eine ihr allenfalls drohende
reformatio in peius aufgefordert. Sie liess sich hierzu innert zweifach
erstreckter Frist mit Eingabe vom 13. Juli 2023 vernehmen. Dabei sprach
sie sich gegen die Zulässigkeit einer reformatio in peius im konkreten Fall aus
und hielt vollumfänglich an den gestellten Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG; LS 175.2) prinzipiell
für die Behandlung von Beschwerden
gegen Rekursentscheide auf dem Gebiet des Polizeirechts zuständig. Zum
Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38
VRG). Die Beschwerdeführerin, welche mit ihren Anträgen im vorinstanzlichen
Verfahren nicht vollständig durchgedrungen ist, ist zur Beschwerde legitimiert
(§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG).
2.
2.1
Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes
wegen, ob die Prozessvoraussetzungen im vorinstanzlichen Verfahren gegeben
waren. Hat die Vorinstanz trotz Fehlen einer Prozessvoraussetzung materiell
entschieden, ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (VGr, 2. Februar
2023,
VB.2022.00595,
E. 1.3;
4. Mai 2020, VB.2019.00659, E. 1.3; vgl.
Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 57). Zu prüfen ist vorab, ob die
Vorinstanz ihre Zuständigkeit für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der von
der Beschwerdeführerin beanstandeten polizeilichen Massnahmen zu Recht bejaht
hat.
2.2
Das
Polizeirecht des Kantons Zürich ist grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur.
Tätigkeiten und Aufgaben der Polizei, wie insbesondere die Aufrechterhaltung
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung werden von den für das Verwaltungsrecht
massgebenden materiellen Grundsätzen beherrscht (vgl. BGE 136 I 87 E. 3.4;
differenzierend: Markus H. F. Mohler, Grundzüge des Polizeirechts in der
Schweiz, Basel 2012, § 1 Rz. 145 f.). Soweit das Polizeigesetz
vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1) keine spezifischen
Verfahrensvorschriften enthält, gilt für den Rechtsschutz gegen
sicherheitspolizeiliche Anordnungen somit der verwaltungsprozessuale
Instanzenzug. Das bedeutet, dass Anordnungen der Kantonspolizei nach § 19b
Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG bei der Sicherheitsdirektion und jene
der Stadtpolizei (bzw. ein in der Folge ergangener Neubeurteilungsentscheid)
nach § 19b Abs. 2 lit. d VRG beim Statthalteramt mit Rekurs
anzufechten sind und dass gegen den Rekursentscheid jeweils Beschwerde an das
Verwaltungsgericht erhoben werden kann (§ 41 Abs. 1 VRG; vgl. VGr,
28. April 2022, VB.2022.00171, E. 4.3; 7. Februar 2013;
VB.2012.00272, E. 2.2; 26. Januar 2012, VB.2011.00710, E. 2.2).
Dasselbe gilt für den nachträglichen Rechtsschutz gegen polizeiliche Realakte
auf Grundlage des PolG (z.B. polizeilicher Zwang), über welche die zuständige
Behörde in Anwendung von § 10c Abs. 2 VRG gegebenenfalls eine
Anordnung zu erlassen hat (vgl. VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00465, E. 2.3).
Nach insoweit nachvollziehbarer Würdigung des Obergerichts erfolgten die
vorliegend beanstandeten polizeilichen Handlungen angeblich nicht im Rahmen
eines strafprozessualen Ermittlungsverfahrens, weshalb die Vorinstanz für die
Behandlung des Rekurses betreffend die Feststellung der Widerrechtlichkeit der
von der Beschwerdeführerin monierten polizeilichen Handlungen somit im
Grundsatz zuständig gewesen wäre.
2.3
In einigen
Fällen weicht das PolG jedoch von diesem allgemeinen verwaltungsprozessualen
Instanzenzug ab: So ist namentlich in Fällen von polizeilichem Gewahrsam im
Sinn von §§ 25 ff. PolG für die Überprüfung von dessen
Rechtmässigkeit auf Gesuch der betroffenen Person der Haftrichter oder die
Haftrichterin erstinstanzlich zuständig (§ 27 Abs. 1 Satz 2
PolG). § 33 Abs. 1 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2011 (GOG; LS
211.1) weist diese Zuständigkeit funktional dem Einzelgericht des
Bezirksgerichts zu (ZR 113/2014 Nr. 44, E. 4.9; unpräzise insofern
BGr, 22. Januar 2014, 1C_350/2013, E. 3.1, wo vom
Zwangsmassnahmengericht die Rede ist). Der erstinstanzliche Entscheid des
Haftrichters kann anschliessend in Anwendung § 51 Abs. 1 GOG beim
Obergericht angefochten werden (vgl. ZR 113/2014 Nr. 44, E. 4.12;
VGr, 26. Januar 2012, VB.2011.00710, E. 3.2; vgl. zur Unzuständigkeit
des Verwaltungsgerichts mangels Gegenausnahme § 43 Abs. 1 VRG). Grund
für diese abweichende Zuständigkeitsordnung sind die besonderen
Verfahrensgarantien, die Art. 31 Abs. 4 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV; SR 101) sowie (im Sinn einer Minimalgarantie) Art. 5 Abs. 4
EMRK der betroffenen Person im Fall eines Freiheitsentzugs gewähren: Nach Art. 31
Abs. 4 BV hat jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht
entzogen wird, das Recht, jederzeit ein solches anzurufen. Dieses entscheidet
so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs. Nach der
bundesgerichtlichen Praxis räumt Art. 31 Abs. 4 BV der betroffenen
Person einen Anspruch ein, gegen den von einer Verwaltungsbehörde angeordneten
Freiheitsentzug jederzeit und direkt ein Gericht anrufen zu können, ohne zuvor
einen administrativen Instanzenzug durchlaufen zu müssen. Dabei handelt es sich
um eine besondere Rechtsweggarantie, welche über den Gehalt von Art. 29a
BV und auch über die in Art. 5 Abs. 4 EMRK gewährte Mindestgarantie
hinausgeht (zum Ganzen BGE 136 I 87 E. 6.5.2 f.; BGr, 22. Januar
2014, 1C_350/2013, E. 3.2; vgl. VGr, 7. Februar 2013, VB.2012.00272, E. 2.4;
Mohler, § 31 Rz. 1507 ff.).
2.4
Zur
Bestimmung des korrekten Instanzenzugs hinsichtlich der Beurteilung der
Rechtsmässigkeit freiheitsbeschränkender polizeilicher Massnahmen im
Anwendungsbereich des PolG ist es somit notwendig, Handlungen, die als
Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG bzw. als Freiheitsentzug im Sinn
von Art. 31 Abs. 4 BV und allenfalls nach Art. 5 Abs. 4
EMRK zu qualifizieren sind, von anderen sicherheitspolizeilichen Massnahmen,
wie z.B. der polizeilichen Anhaltung oder dem Verbringen auf eine Dienststelle
im Rahmen einer Personenkontrolle nach § 21 PolG abzugrenzen, mit denen
zwar in die persönliche Freiheit und die Bewegungsfreiheit der betroffenen
Person nach Art. 10 Abs. 2 BV eingegriffen wird, die aber noch keinen
Freiheitsentzug im Sinn der genannten Bestimmungen darstellen und für deren
Überprüfung somit auch kein direkter Zugang zu einem Gericht erforderlich ist (vgl. BGE 136
I 87 E. 6.5.3). Sollten die vorliegend beanstandeten polizeilichen
Massnahmen als Gewahrsam nach §§ 25 ff. PolG bzw. als Freiheitsentzug
im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV zu qualifizieren sein, und nicht als
blosse Verbringung auf die Dienststelle im Sinn von § 21 Abs. 3 PolG,
so wären weder die Vorinstanz, noch der Beschwerdegegner oder die Stadtpolizei
zuständig gewesen, über deren Rechtmässigkeit zu befinden.
2.5
Obwohl das
Obergericht in seinem Beschluss vom 9. Dezember 2020, mit welchem es das
verfahrenseinleitende Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin an die
Stadtpolizei Zürich zurücküberwies, ausdrücklich auf diese Abgrenzung, die
einschlägige bundesgerichtliche Praxis, sowie deren Auswirkungen auf die erstinstanzliche
Zuständigkeit hinwies, hat sich keine der bisherigen Vorinstanzen ausdrücklich
mit dieser Frage auseinandergesetzt. Alle bejahten ihre sachliche
Zuständigkeit, soweit sie dazu Ausführungen machten, jeweils unter einem
generellen Verweis auf den eingangs dargestellten ordentlichen
verwaltungsprozessualen Instanzenzug.
2.6
Für die
Beurteilung, ob eine polizeiliche Massnahme zugleich als Freiheitsentzug im
Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV und allenfalls auch als Freiheitsentzug
gemäss Art. 5 Abs. 4 EMRK zu qualifizieren ist, oder ausschliesslich
die persönliche Freiheit und die Bewegungsfreiheit der betroffenen Person nach Art. 10
Abs. 2 BV tangiert, ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) auf eine Würdigung
sämtlicher Umstände abzustellen. Dabei ist nicht bloss die Dauer der Freiheitsbeschränkung
zu berücksichtigen, sondern auch deren Intensität, mithin Art, Wirkung und
Modalitäten der angewendeten Zwangsmassnahmen (vgl. BGE 142 I 121 E. 3.6.2
mit Hinweisen auf die einschlägige Praxis des EGMR; 136 I 87 E. 6.5.3;
BGr, 22. Januar 2014, 1C_350/2013, E. 3.3; VGr, 7. Februar 2013,
VB.2012.00272, E. 4.3; Mohler, § 31 Rz. 1510 ff.; Hans Vest
in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler
Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 31 Rz. 3). Das
Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit der Qualifikation
freiheitsbeschränkender polizeilicher Massnahmen bei Demonstrationen anlässlich
des 1. Mai auseinandergesetzt. Es gelangte dabei jeweils zum Schluss, dass
es sich bei der Einkesselung auf einem bestimmten Areal durch einen
Polizeikordon noch nicht um einen Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4
BV, sondern lediglich um einen Eingriff in die Bewegungsfreiheit nach Art. 10
Abs. 2 BV handelt, auch wenn eine solche Massnahme unter Umständen mehrere
Stunden andauert. Demgegenüber erblickte es in der anschliessenden Festnahme
und Festhaltung einer betroffenen Person auf einer Polizeidienststelle während
zwei bzw. dreieinhalb Stunden, wobei deren Hände mindestens während des
Transports mit Kabelbindern gefesselt worden waren, angesichts der Intensität
der damit verbundenen Freiheitsbeschränkung einen Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31
Abs. 4 BV und allenfalls Art. 5 Abs. 4 EMRK (zum Ganzen BGE 142
I 121 E. 3.6; BGr, 22. Januar 2014, 1C_350/2013, 1C_352/2013 und
1C_354/2013, E. 3.6 [Qualifikation als Freiheitsentzug i.S.v. Art. 5 Abs. 4
EMRK offengelassen]; vgl. Vest, Art. 31 Rz. 3).
2.7
Vorliegend
ist in tatsächlicher Hinsicht unstrittig, dass die Beschwerdeführerin, obwohl
sie sich bei ihrer polizeilichen Anhaltung und Kontrolle offenbar auszuweisen
vermochte, im Anschluss daran gemeinsam mit den übrigen Beteiligten in die gemäss
Angaben des Beschwerdegegners eigens für den 1. Mai eingerichtete
Polizeidienststelle F-Strasse verbracht wurde. In der dortigen Garage bzw.
"Schleuse" wurde sie gemäss übereinstimmender Sachdarstellung der Verfahrensbeteiligten
und laut Feststellung der Vorinstanz angewiesen, sich auf den Boden zu setzen,
wobei ihre Hände spätestens ab ihrer Ankunft in der Polizeidienststelle mit
Kabelbindern gefesselt waren. Nach einer Wartezeit von rund zwei Stunden wurde
die Beschwerdeführerin in ein Arrestzimmer bzw. eine Einzelzelle verbracht, wo
sie laut ihrer unbestrittenen Sachdarstellung während kurzer Zeit bzw. rund 30
Minuten weiterhin gefesselt blieb. Nach der Erstellung von Fotografien und Eröffnung
einer schriftlichen Wegweisungsverfügung wurde die Beschwerdeführerin um
17.10 Uhr aus dem Polizeigewahrsam entlassen. Zwischen ihrer Anhaltung um
13.30 Uhr und ihrer Entlassung verstrichen somit rund dreieinhalb Stunden,
innert derer die Beschwerdeführerin rund zwei bis zweieinhalb Stunden lang mit
Kabelbindern gefesselt war und sich, grösstenteils auf dem Boden sitzend, unter
ständiger polizeilicher Bewachung befand. Auch wenn der Festnahme und
anschliessenden Festhaltung der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall keine
Einkesselung durch die Polizei vorausging, wurde sie durch die Massnahme
qualifiziert in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Dabei kann angesichts
der einschneidenden Modalitäten ihrer Festhaltung trotz der nicht allzu langen
Dauer nicht mehr von einer bloss einfachen Einschränkung der Bewegungsfreiheit
nach Art. 10 Abs. 2 BV gesprochen werden. Die Beschwerdeführerin
wurde, ohne dass ihr ein strafbares Verhalten vorgehalten worden wäre, gegen
ihren Willen auf eine polizeiliche Dienststelle verbracht und dort während
mehrerer Stunden, mit gefesselten Händen und unter konstanter polizeilicher
Bewachung angewiesen, sich mit Ausnahme von kurzen Unterbrüchen und
Toilettengängen nicht vom Boden des Wartebereichs zu erheben. Angesichts der
Intensität des Eingriffs ist eine solche Einschränkung der Bewegungsfreiheit
als Freiheitsentzug nach Art. 31 Abs. 4 BV zu qualifizieren, wobei
offenbleiben kann, ob auch ein Freiheitsentzug im Sinn der Minimalgarantie nach
Art. 5 Abs. 4 EMRK zu bejahen ist.
2.8
Aus dem
Gesagten folgt, dass sowohl die Vorinstanz als auch der Beschwerdegegner ihre
sachliche Zuständigkeit zur Beurteilung der Rechtmässigkeit der Verbringung der
Beschwerdeführerin auf die Polizeidienststelle sowie der übrigen polizeilichen
Handlungen im Zusammenhang mit ihrer dortigen Festhaltung zu Unrecht bejaht
haben. Nach Art. 31 Abs. 4 BV hätte die Beurteilung des
verfahrenseinleitenden Feststellungsbegehrens vom 29. Juni 2020 bereits in
erster Instanz durch ein unabhängiges Gericht erfolgen müssen, wofür nach § 27
Abs. 1 Satz 2 PolG in Verbindung mit § 33 Abs. 1 GOG das
Einzelgericht des Bezirksgerichts Zürich als Haftgericht zuständig gewesen
wäre.
2.9
Zu
bemerken ist, dass sich nicht sämtliche Feststellungsbegehren der
Beschwerdeführerin auf Handlungen beziehen, die unmittelbar im Rahmen ihrer
Überführung auf die Polizeidienststelle und ihrer dortigen Festhaltung
erfolgten. Mit ihren Rekursbegehren Ziff. 6 und Ziff. 7 ersuchte die
Beschwerdeführerin die Vorinstanz um die Feststellung, dass die spätere
Vernichtung der bei ihr sichergestellten Gegenstände widerrechtlich gewesen sei
und dass ihr rechtliches Gehör verletzt worden sei. Diese Handlungen bildeten
zwar nicht unmittelbar Teil des beanstandeten polizeilichen Gewahrsams bzw.
Freiheitsentzugs. Im Interesse der Vermeidung widersprüchlicher Urteile
erscheint es jedoch unerlässlich, dass das Gericht, welches in erster Instanz
zur Beurteilung der Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs nach Art. 31 Abs. 4
BV berufen ist, auch damit einhergehende weitere polizeiliche
Verfahrenshandlungen im Rahmen desselben Lebenssachverhalts beurteilt
(vgl. BGr, 22. Januar 2013, 1C_350/2013, E. 3.7). Entsprechend
wären auch diese Feststellungsbegehren durch den Haftrichter bzw. die
Haftrichterin zu beurteilen gewesen.
3.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass infolge fehlender sachlicher
Zuständigkeit weder die Vorinstanz, noch der Beschwerdegegner oder die
Stadtpolizei auf den Rekurs bzw. auf das verfahrenseinleitende
Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin hätten eintreten dürfen; vielmehr
hätten sie die Beschwerdeführerin mit ihrem Anliegen an die zuständige
Haftrichterin bzw. den zuständigen Haftrichter verweisen müssen.
4.
Wird eine Verfügung von einer unzuständigen Behörde erlassen, steht
deren Nichtigkeit im Raum. Damit Nichtigkeit anzunehmen ist, muss nach der
sogenannten Evidenztheorie ein besonders schwerer Mangel vorliegen; der Mangel
muss offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar sein, und die Annahme der
Nichtigkeit darf die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden. Sachliche und
funktionelle Unzuständigkeit stellen nach der Praxis einen Nichtigkeitsgrund
dar, es sei denn, der verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet
allgemeine Entscheidungsgewalt zu oder der Schluss auf Nichtigkeit vertrüge
sich nicht mit der Rechtssicherheit (BGE 137 III 217 E. 2.4.3; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1098 und 1105; Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 5 N. 38).
Wie dargelegt fällt die nachträgliche
Beurteilung der Rechtmässigkeit von Massnahmen der Stadtpolizei die gestützt
auf das PolG ergehen, grundsätzlich in die Zuständigkeit der Vorinstanz und des
Beschwerdegegners bzw. der Stadtpolizei Zürich (E. 2.2 oben). Somit wäre
der vorliegend gewählte Instanzenzug grundsätzlich korrekt gewesen, wenn die in
casu beanstandeten Handlungen nicht überwiegend als Freiheitsentzug im Sinn von
Art. 31 Abs. 4 BV zu qualifizieren gewesen wären. Mangels
offenkundiger Unzuständigkeit sind der Beschluss des Beschwerdegegners und der
angefochtenen Rekursentscheid nicht als nichtig zu betrachten.
5.
5.1
Aufgrund
der fehlenden Nichtigkeit und der in § 63 Abs. 2 VRG statuierten
Bindung des Verwaltungsgerichts an die gestellten Rechtsbegehren wäre der zu
Unrecht ergangene vorinstanzliche Entscheid grundsätzlich nur insofern
aufzuheben, als er angefochten wurde. Das Verbot der reformatio in peius gilt
nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts indessen nicht ausnahmslos. Das
Verwaltungsgericht kann unabhängig von den Anträgen der beschwerdeführenden
Partei den Entscheid der Vorinstanz aufheben, wenn diese in schwerwiegender
Weise wesentliche Prozessgrundsätze, namentlich betreffend die Zuständigkeit
oder die Legitimation verletzt hat (VGr, 15. Juni 2016, VB.2016.00135, E. 4.3;
26. Juni 2013, AN.2013.00005, E. 3.2; 7. März 2007,
VB.2006.00313, E. 1.2.3; vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 25;
Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich,
Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 853, letztere beide auch zum
Nachfolgenden). Dabei hat das Gericht – wie hier (oben III.C) – die
beschwerdeführende Privatpartei auf die in Aussicht genommene reformatio in
peius hinzuweisen und ihr damit Gelegenheit zum – vorliegend nicht
erfolgten – Beschwerderückzug einzuräumen.
5.2
Dem
unmittelbar auf Verfassungsstufe garantierten Anspruch auf erstinstanzliche
Beurteilung eines Freiheitsentzugs durch ein unabhängiges Gericht kommt – als
besondere Rechtsweggarantie (BGE 136 I 87 E. 6.5.2) – im Verhältnis zu
anderen, insbesondere einfachgesetzlichen kantonalen Zuständigkeitsbestimmungen
eine erhöhte Bedeutung zu. Die Missachtung dieser Garantie durch eine
Verwaltungsbehörde ist als Verletzung eines wesentlichen Prozessgrundsatzes zu
werten, angesichts derer sich im Sinn der genannten Praxis unabhängig von den
zu behandelnden Rechtsbegehren eine integrale Aufhebung des angefochtenen
Entscheids aufdrängt. Die Notwendigkeit einer umfassenden Neubeurteilung ergibt
sich zudem aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach in Fällen eines
Freiheitsentzugs im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV die Erstellung des
massgeblichen Sachverhalts zur Vermeidung widersprüchlicher Urteile durch das
zuständige Gericht zu erfolgen hat (vgl. BGr, 22. Januar 2013,
1C_350/2013, E. 3.7). Die Einwände der Beschwerdeführerin in der Eingabe
vom 13. Juli 2023 gegen die Vornahme einer reformatio in peius im
konkreten Fall sind nicht stichhaltig. Insbesondere muss die vollumfängliche
Einhaltung des verfassungsrechtlich gebotenen Instanzenzugs Vorrang haben,
selbst wenn dies im vorliegenden Fall zu einer Verlängerung des Verfahrens
führt. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, die streitgegenständliche
Verfügung der Vorinstanz vom 3. Oktober 2022 nicht nur in Bezug auf die
angefochtenen Teile, sondern vollständig aufzuheben. Damit einher geht auch die
vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 27. Oktober
2021 und der ursprünglichen Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 22. März
2021, welche mit Ersterem neu beurteilt und im Ergebnis bestätigt wurde.
5.3
Mit Blick
auf die gemäss Lehre offenbar bestehende Praxis, die Fristenregelung gemäss Art. 396
der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO;
SR 312.0) in Bezug auf Begehren nach § 27 PolG analog zur Anwendung
zu bringen (vgl. Beat Oppliger/Stefan Heimgartner in: Andreas Donatsch/Tobias
Jaag/Sven Zimmerlin [Hrsg.], Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich,
Zürich etc. 2018, § 27 N. 11), ist die Sache zur Behandlung des
verfahrenseinleitenden Begehrens vom 29. Juni 2020 an das Bezirksgericht
Zürich zu überweisen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 58 f.).
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin vermag mit ihrer Beschwerde, die auf Feststellung der
Rechtswidrigkeit sämtlicher beanstandeter polizeilicher Handlungen vom 1. Mai
2020 ausgerichtet ist, im Ergebnis somit nicht durchzudringen, weshalb diese im
Sinn der Erwägungen abzuweisen ist (vgl. VGr, 8. August 2020,
VB.2020.00694, E. 5.1; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen
zu §§ 19-28a N. 57). Mangels Obsiegens ist ihr weder für das
vorinstanzliche Verfahren, noch für das vorliegende Verfahren eine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 70 in Verbindung mit § 17 Abs. 2
VRG e contrario).
6.2
Zu
befinden bleibt über die Verlegung der Kosten für das vorliegende
Beschwerdeverfahren sowie für die Verfahren vor der Vorinstanz und dem
Beschwerdegegner. Nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG sind Kosten, die
ein Verfahrensbeteiligter namentlich durch Verletzung von
Verfahrensvorschriften verursacht hat, diesem ohne Rücksicht auf den
Verfahrensausgang zu überbinden. Die genannte Bestimmung ist Ausdruck des
prozesskostenrechtlichen Verursacherprinzips, dessen Sinn und Zweck es ist,
unerwünschtes Prozessverhalten zu sanktionieren, bzw. die Kosten für unnötigen
Verfahrensaufwand demjenigen Verfahrensbeteiligten aufzuerlegen, welcher oder
welche diese verursacht hat (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 55).
Alle genannten Rechtsmittelverfahren wurden letztendlich dadurch verursacht,
dass sich die beurteilenden Behörden – trotz eines entsprechenden Hinweises des
Obergerichts auf die Notwendigkeit einer sorgfältigen Prüfung dieser Frage und
entgegen der eindeutigen und vom Obergericht zitierten bundesgerichtlichen
Rechtsprechung – für die Behandlung des verfahrenseinleitenden
Feststellungsbegehrens als sachlich zuständig erklärten. Demgegenüber erscheint
es trotz ihres Unterliegens als unbillig, der Beschwerdeführerin im Rahmen der
Kostenverlegung zum Nachteil erwachsen zu lassen, dass sie sich gegen eine
fälschliche Bejahung dieser von Amtes wegen zu prüfenden Prozessvoraussetzung
nicht zur Wehr setzte. Folglich ist es angezeigt, jeweils in Anwendung von § 13
Abs. 2 VRG die Kosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens und des
Verfahrens vor dem Beschwerdegegner diesem selbst und die Kosten des
vorliegenden Verfahrens der Vorinstanz aufzuerlegen.
7.
Das vorliegende Urteil schliesst das kantonale Verfahren
nicht ab und stellt insofern einen Zwischenentscheid dar. Als solcher über die Zuständigkeit
lässt er sich indessen unmittelbar beim Bundesgericht anfechten (Art. 92 Abs. 1
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen. Die Verfügung der Vorinstanz
vom 3. Oktober 2022 und der Beschluss des Beschwerdegegners vom 27. Oktober
2021 werden aufgehoben, wobei sich diese Aufhebung auch auf die damit neu
beurteilte Verfügung der Stadtpolizei vom 22. März 2021 erstreckt. Die
Sache wird zur Beurteilung des Begehrens vom 29. Juni 2020 an das
Bezirksgericht Zürich überwiesen.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens und des Neubeurteilungsverfahrens vor dem
Beschwerdegegner werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--
Zustellkosten,
Fr. 2'420.--
Total der Kosten.
4.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Statthalteramt des Bezirks Zürich
auferlegt.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Statthalteramt des Bezirks Zürich;
c)    das Bezirksgericht Zürich (Überweisung der Akten nach Eintritt der
Rechtskraft).