zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00038 · 2017-03-02 · de

regionale Richtplanung | Regionale Richtplanung: Nichtfestsetzung der Fusswege für den Alltagsverkehr im regionalen Richtplan. Beschwerdelegitimation ideeller Verbände. Richtpläne sind sowohl nach dem zürcherischen Planungs- und Baurecht als auch dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz allein für Behörden verbindlich. Zur Anfechtung sind deshalb grundsätzlich nur betroffene Gemeinden, nicht aber Private berechtigt. Folglich können im vorliegenden Fall auch die vom UVEK anerkannten - privaten und nicht mit der Erfüllung raumwirksamer Aufgaben betrauten - Fachorganisationen für Fuss- und Wanderwege den regionalen Richtplan betreffend das Fuss- und Wanderwegnetz nicht anfechten. Der Rechtsschutz wird stattdessen durch die Möglichkeit zur akzessorischen Richtplanüberprüfung, vorab im Rahmen der anschliessenden Nutzungsplanung, gewährleistet (E. 2.2). Ein Realakt, welcher den Beschwerdeführern Rechtsschutzansprüche gemäss § 10c VRG eröffnen würde, liegt nicht vor (E. 2.3). Die Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführer ist zu verneinen (E. 3). Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.02.0 VB.2017.00038
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.02.0 VB.2017.00038
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.02.0 VB.2017.00038

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00038
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00038
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.03.2017
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
regionale Richtplanung
Regionale Richtplanung: Nichtfestsetzung der Fusswege für den Alltagsverkehr im regionalen Richtplan. Beschwerdelegitimation ideeller Verbände.
Richtpläne sind sowohl nach dem zürcherischen Planungs- und Baurecht als auch dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz allein für Behörden verbindlich. Zur Anfechtung sind deshalb grundsätzlich nur betroffene Gemeinden, nicht aber Private berechtigt. Folglich können im vorliegenden Fall auch die vom UVEK anerkannten - privaten und nicht mit der Erfüllung raumwirksamer Aufgaben betrauten - Fachorganisationen für Fuss- und Wanderwege den regionalen Richtplan betreffend das Fuss- und Wanderwegnetz nicht anfechten. Der Rechtsschutz wird stattdessen durch die Möglichkeit zur akzessorischen Richtplanüberprüfung, vorab im Rahmen der anschliessenden Nutzungsplanung, gewährleistet (E. 2.2). Ein Realakt, welcher den Beschwerdeführern Rechtsschutzansprüche gemäss § 10c VRG eröffnen würde, liegt nicht vor (E. 2.3). Die Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführer ist zu verneinen (E. 3).
Nichteintreten.
Stichworte:
AKZESSORISCHE PRÜFUNG
ANFECHTUNGSOBJEKT
BESCHWERDELEGITIMATION
BESCHWERDERECHT
FESTSETZUNG
FUSSWEG
IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE
PLAN
REALAKT
RECHTSWEGGARANTIE
REGIONALER RICHTPLAN
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
VERBANDSBESCHWERDERECHT
Rechtsnormen:
Art. 29a BV
§ 4 Abs. I lit. a FWG
§ 14 Abs. I lit. b FWG
§ 19 PBG
§ 32 Abs. II PBG
Art. 9 Abs. I RPG
§ 1 StrassG
§ 5 StrassG
§ 10c VRG
§ 21 Abs. I VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2017.00038
Beschluss
der 3. Kammer
vom
2. März 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin Danielle Schneider.
In Sachen
1.    Verein A,
2.    Club B,
vertreten durch Club B, Sektion D
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend regionale
Richtplanung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Schreiben vom 3. Mai 2010 beauftragte die
Baudirektion des Kantons Zürich die Planungsregionen mit der Anhandnahme der
Gesamtüberarbeitung der regionalen Richtpläne. Als Grundlage für deren
Überprüfung diente der vom Kantonsrat Zürich am 18. März 2014 festgesetzte
kantonale Richtplan. Nach der Anhörung der Nachbargemeinden und der
Nachbarregionen sowie der öffentlichen Auflage gemäss § 7 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) wurde an der
ausserordentlichen Delegiertenversammlung der Regionalplanung Winterthur und
Umgebung (RWU) vom 16. März 2016 die Gesamtüberarbeitung des regionalen
Richtplans Winterthur und Umgebung einstimmig verabschiedet.
B.
Am 9. November 2016 setzte der Regierungsrat
des Kantons Zürich die Gesamtüberarbeitung des regionalen Richtplans Winterthur
und Umgebung gemäss dem Beschluss der ausserordentlichen Delegiertenversammlung
der RWU fest (Dispositiv-Ziff. I), wobei er einige Punkte im Sinn der
Erwägungen geändert festsetzte (Dispositiv-Ziff. II) oder nicht festsetzte
(Dispositiv-Ziff. III). Unter anderem beschloss der Regierungsrat, im Kapitel 4.4
des regionalen Richtplans keine Fusswege für den Alltagsverkehr festzusetzen,
da der Fussverkehr grundsätzlich eine kommunale Aufgabe sei, weshalb Fusswege
ausserhalb des Zürcher Wanderwegnetzes nicht Bestandteil des regionalen
Richtplans bilden könnten (Dispositiv-Ziff. III, fünftes Lemma).
II.
A.
Dagegen
gelangten
der Verein A und der Club B am 17. Januar
2017 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten – unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten des Regierungsrates –
Dispositiv-Ziff. III und die entsprechende Erwägung des angefochtenen
Beschlusses aufzuheben, soweit darin Fusswege für den Alltagsverkehr nicht
festgesetzt worden seien. Die Sache sei an den Regierungsrat zurückzuweisen,
damit dieser die im Beschluss der ausserordentlichen Delegiertenversammlung der
RWU vom 16. März 2016 enthaltenen Fusswege konkret bzw. einzelfallweise
prüfe und Fusswege von regionaler Bedeutung festsetze. Eventualiter sei das
Kapitel 4.4 des regionalen Richtplans betreffend Fussverkehr gemäss dem
Beschluss der ausserordentlichen Delegiertenversammlung der RWU vom
16. März 2016 festzu­setzen.
B.
Mit Präsidialverfügung vom 20. Januar 2017
beschränkte das Verwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren vorderhand auf die
Frage der Legitimation der Beschwerdeführer und setzte dem Regierungsrat eine
Frist von 10 Tagen, um zu dieser Frage Stellung zu nehmen. Der
Regierungsrat verzichtete stillschweigend auf eine entsprechende Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
Gemäss § 32 Abs. 2 PBG
setzt der Regierungsrat die regionalen Richtpläne fest. Sein Beschluss vom
9. November 2016 bildet einen Akt im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG),
der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar nicht mit Rekurs, jedoch
gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
anfechtbar ist (vgl. VGr, 3. April 2014, VB.2012.00713, E. 1.1).
2.
2.1
Die Beschwerdeberechtigung stellt eine
Prozessvoraussetzung dar, die von Amtes wegen zu prüfen ist. Dies entbindet die
Rechtsuchenden jedoch nicht davon, ihre Legitimation zu substanziieren (vgl.
Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 7 und N. 38). Nach § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Zur verfahrensmässigen Durchsetzung von öffentlichen
Interessen kann das Gesetz aber auch private Organisationen mit ideellem Zweck
ermächtigen, welche keine materielle Beschwer dartun müssen, namentlich kein
eigenes schutzwürdiges Interesse an der Beschwerdeführung haben müssen (sog.
"ideelle Verbandsbeschwerde"; vgl. Bertschi, § 21
N. 134 f.; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Ma­thias Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 1482 ff.).
Derartige Beschwerderechte sind zwar nicht im VRG, aber in verschiedenen
Gesetzen des Bundes und des Kantons vorgesehen. So sind gemäss Art. 14
Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes über Fuss- und Wanderwege vom
4. Oktober 1985 (FWG) die vom Eidgenössischen Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) anerkannten Fachorganisationen von
gesamtschweizerischer Bedeutung in eidgenössischen und kantonalen Verfahren
betreffend den Vollzug und die Anwendung der Fuss- und Wanderweggesetzgebung
zur Beschwerde legitimiert (vgl. Reto Nutt, Das Beschwerderecht ideeller Vereinigungen,
insbesondere
nach
Art. 14
des
Bundesgesetzes
über
Fuss-
und Wanderwege [FWG], ZBl
93/1992, S. 255 ff., 268). Vorliegend sind beide Beschwerdeführer in
der Verordnung des UVEK über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten
Fachorganisationen für Fuss- und Wanderwege vom 16. April 1993
(SR 704.5) aufgeführt (Art. 1 … dieser Verordnung).
2.2
2.2.1
Die nach Art. 14 FWG beschwerdebefugten Verbände dürfen alle bestehenden
Rechtsmittel ergreifen, sofern in den durch die Verbandsbeschwerde geschützten
Interessensbereich eingegriffen wird, unabhängig davon, ob es sich beim
Anfechtungsobjekt um eine Verfügung, einen Rechtssatz oder einen Plan handelt.
Massgebend ist einzig, dass das kantonale oder eidgenössische Recht ein
Rechtsschutzverfahren vorsieht. Denn nur wo sich ein Rechtsweg öffnet, kommt
Art. 14 FWG zum Tragen (Nutt, S. 275; Regina Meier, Das ideelle
Verbandsbeschwerderecht, Zürich 2015, S. 114 und 121).
2.2.2
Richtpläne sind gemäss Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 (RPG) und § 19 Abs. 1 PBG allein für Behörden
verbindlich. Zur Anfechtung sind deshalb grundsätzlich nur betroffene
Gemeinden, nicht aber Private berechtigt (VGr, 3. April 2014, VB.2012.00713,
E. 1.2.1; vgl. statt vieler auch Daniela Thurnherr, in: Alain Griffel et
al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016,
Rz. 8.134 mit weiteren Hinweisen).
Die Beschwerdeführer machen vorliegend jedoch besondere
Umstände geltend, die zur Anfechtbarkeit der Richtplanfestsetzung bzw. zur
Beschwerdelegitimation ihrerseits führen sollen. Nach Ansicht der
Beschwerdeführer sei die Nichtfestsetzung der Fusswege für den Alltagsverkehr
im regionalen Richtplan Winterthur und Umgebung pauschal erfolgt, ohne dass der
Beschwerdegegner die konkrete Bedeutung der einzelnen betroffenen Fusswege
überprüft habe. Daher handle es sich bei dieser Nichtfestsetzung in erster
Linie nicht um einen raumplanerischen Entscheid, sondern um eine Verlagerung der
Finanzierung sämt­licher Fusswege vom Kanton auf die Gemeinden. Nach § 5
des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) gälten die in den
kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen, einschliesslich
Fusswege (vgl. § 1 StrG), als – durch den Kanton bzw. den Strassenfonds zu
finanzierende – Staatsstrassen, während die übrigen Strassen Gemeindestrassen
seien. Würden Fusswege nicht in den regionalen Richtplan aufgenommen, müssten
diese in Zukunft, unabhängig von ihrer konkreten Bedeutung, vollumfänglich
durch die Gemeinden bezahlt werden. Diese rechtswidrige Verlagerung von
Zuständigkeiten verstecke sich in der Form einer Richtplanfestsetzung und habe
direkte Auswirkungen auf den Fussverkehr. Es bestehe die Gefahr, dass wichtige
Fusswege künftig mangels Finanzierbarkeit durch die Gemeinden nicht erstellt
oder unterhalten würden. Im Gegensatz zu "klassischen"
Richtplaneinträgen gebe es keine nachgelagerte Möglichkeit, den im Streit
liegenden Beschluss des Beschwerdegegners vorfrageweise überprüfen und seine
Rechtswidrigkeit feststellen zu lassen. Die Anfechtbarkeit der
Richtplanfestsetzung lasse sich vorliegend deshalb direkt aus der
Rechtsweggarantie nach Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ableiten, wonach jede Person bei
Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde
habe.
2.2.3
Der (regionale) Richtplan ist ein raumordnungspolitisches
Führungsinstrument. Er dient der Koordination raumwirksamer Tätigkeiten. Zugleich
äussert sich der Richtplan zu den erforderlichen Änderungen an der geltenden
Nutzungsordnung, soweit sie auf raumwirksame Tätigkeiten oder auf die
anzustrebende Entwicklung hin abgestimmt werden muss (BGr, 27. April 2016,
1C_415/2015, E. 2.2 mit Hinweisen). Im Richtplan werden in der Regel
jedoch keine Rechte und Pflichten von Privaten, die nicht mit der Erfüllung
raumwirksamer Aufgaben betraut sind, festgelegt. Deshalb berührt er die
Privaten nicht und erweist sich ihnen gegenüber nicht als staatlicher
Hoheitsakt. Er wird gegenüber dem einzelnen Bürger weder von der Rechtsweggarantie
erfasst, noch unterliegt er der abstrakten Normenkontrolle (vgl.
Heinz Aemisegger/Karin Scherrer Reber, in: Marcel Alexander
Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz,
2. A., Basel 2011, Art. 82 N. 37
). Nach einhelliger
Lehre und Rechtsprechung sind Private nicht zur direkten Anfechtung von
Richtplänen berechtigt. Der Rechtsschutz wird stattdessen durch die Möglichkeit
zur akzessorischen Richtplanüberprüfung im Rahmen der anschliessenden
Nutzungsplanung gewährleistet (statt vieler BGr, 10. April 2012,
1C_181/2012, E. 1.1; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 544 f., je mit weiteren
Hinweisen). Diese Überprüfungsmöglichkeit ist auch ausdrücklich im kantonalen
Recht vorgesehen (§ 19 Abs. 2 PBG).
2.2.4
Die Zulassung einer direkten Anfechtung von Beschlüssen über die
Richtplanfest­setzung könnte somit lediglich damit begründet werden, dass die
späteren Anfechtungsmöglichkeiten den Betroffenen keinen hinreichenden Schutz
zu gewähren vermöchten (vgl. BGE 107 Ia 77 E. 2a). Die
Beschwerdeführer machen denn auch hauptsächlich geltend, dass eine
Rechtskontrolle der Nichtfestsetzung der Fusswege für den Alltagsverkehr im
regionalen Richtplan und der nach ihrer Ansicht damit verbundenen Verlagerung
der Zuständigkeit für Bau und Unterhalt von Fusswegen zu einem späteren
Zeitpunkt nicht mehr möglich sei. Sie unterlassen es jedoch, diese pauschale Behauptung
weiter zu verdeutlichen. Es ist nicht ersichtlich und wird von den
Beschwerdeführern auch nicht dargelegt, inwiefern ihnen die akzessorische
Richtplanüberprüfung in den nachfolgenden Planungsphasen keinen wirksamen
Rechtsschutz bieten soll. Gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. a FWG sorgen
die Kantone dafür, dass bestehende und vorgesehene Fuss- und Wanderwegnetze in
Plänen festgehalten werden. Dabei sind die in den Plänen nach Art. 4 FWG
festgesetzten Fuss- und Wanderwege im Rahmen von Nutzungsplanverfahren zu
berücksichtigen (vgl. Nutt, S. 277). So gelten etwa Strassenprojekte im
Sinn von § 12 ff. StrG als Sondernutzungspläne (vgl.
BGE 117 Ib 35 E. 2; VGr, 27. Oktober 2016,
VB.2016.00032, E. 4.2; 10. Juni 2015, VB.2015.00093, E. 5.4),
gegen welche auch Privaten der Rechtsweg offensteht (vgl. § 41 und
§ 45 Abs. 2 StrG). Der Auffassung der Beschwerdeführer, wonach keine
Möglichkeit bestehe, die Frage nach der rechtmässigen Einteilung der Fusswege
im Rahmen der Umsetzung des (regionalen) Richtplans, vorab in der
Nutzungsplanung, zu prüfen, kann bei dieser Rechtslage nicht gefolgt werden.
Zusammengefasst liegt sowohl
dem zürcherischen Planungs- und Baurecht als auch dem eidgenössischen
Raumplanungsgesetz ein bewusster Verzicht auf ein Rechtsmittelverfahren gegen Richtpläne
zugrunde (vgl. BGE 107 Ia 77 E. 3c). Einzig den Gemeinden
steht es hinsichtlich gewisser Rechtsverletzungen zu, Festsetzungsbeschlüsse
über Richtpläne anzufechten. Folglich haben auch die vom UVEK anerkannten –
privaten und nicht mit der Erfüllung raumwirksamer Aufgaben betrauten –
Fachorganisationen grundsätzlich keine Möglichkeit, einen Richtplan betreffend
das Fuss- und Wanderwegnetz anzufechten (vgl. Nutt, S. 275 f.). Die
Vorbringen der Beschwerdeführer vermögen daran im vorliegenden Fall nichts zu
ändern.
2.3
Schliesslich
machen die Beschwerdeführer geltend, dass die Weigerung des Beschwerdegegners,
im regionalen Richtplan Fusswege festzusetzen und damit Aufgaben wahrzunehmen,
zu denen der Kanton gesetzlich verpflichtet sei (Bau und Unterhalt von Staatsstrassen),
als Realakt betrachtet werden könne, gegen welchen eine direkte
Anfechtungsmöglichkeit bestehen müsse. Auch diesem Standpunkt der
Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden. Unter den Begriff des Realakts
fallen alle behördlichen Handlungen, die nicht in einer bestimmten Rechtsform –
d.
h. als Verfügung,
Vertrag, Plan oder Erlass – ergehen (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c
N. 1). Realakte sind nicht auf einen rechtlichen, sondern auf einen
tatsächlichen Erfolg gerichtet (statt vieler Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix
Uhlmann,
Allgemeines
Verwaltungsrecht,
7. A.,
Zürich/St. Gal­len 2016,
Rz. 1408). Die vorliegend strittige Nichtfestsetzung von Fusswegen für den
Alltagsverkehr erfolgte im Rahmen der Richtplanung, welche zwar nicht für Private,
aber für die Behörden – insbesondere die mit der Nutzungsplanung betrauten
Gemeinden – Rechtswirkungen zeigt. Es kann somit nicht von lediglich
tatsächlichem Verwaltungshandeln gesprochen werden. Ein Realakt, welcher den
Beschwerdeführern Rechtsschutzansprüche gemäss § 10c VRG eröffnen würde,
liegt nicht vor.
3.
Vor diesem Hintergrund ist die
Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführer zu verneinen, weshalb auf die
Beschwerde nicht einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang sind die
Gerichtskosten den Beschwerdeführern je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung
eines jeden für den ganzen Betrag, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG). Angesichts ihres
Unterliegens steht den Beschwerdeführern keine Parteientschädigung zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegner hat eine solche nicht beantragt.
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern je zur
Hälfte, unter solidarischer Haftung eines jeden für den ganzen Betrag,
auferlegt.
4.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff.
des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert
30 Tagen,
von
der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …