zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00758 · 2018-03-14 · de

Informationszugangsgesuch | [Einsicht in Kontrollergebnisse der Tripartiten Kommission für arbeitsmarktliche Massnahmen] Das in Art. 360c OR festgehaltene Amtsgeheimnis für Mitglieder tripartiter Kommissionen steht einer Offenlegung von Informationen gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip nur insofern entgegen, als es sich um private Informationen der kontrollierten Betriebe handelt. Die Zusammenstellungen über das Ergebnis von Kontrollen dürfen deshalb insofern nicht offengelegt werden, als sie Rückschlüsse auf die Daten einzelner Betriebe zulassen. Im Übrigen steht das Amtsgeheimnis der Offenlegung jedoch nicht entgegen (E. 2.3). Die streitgegenständlichen Dokumente sind fertiggestellt oder lassen sich auf einfache Weise fertigstellen. Die Beschwerdegegnerin kann die Offenlegung nicht einzig dadurch vereiteln, dass sie die Übersichten zu Kontrollergebnissen laufend ergänzt und deshalb auf den Standpunkt stellen kann, es handle sich um nicht fertiggestellte Dokumente im Sinn von § 3 zweites Lemma IDG (E. 2.4). Der interne Meinungsbildungsprozess ist hier bereits abgeschlossen, und im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Veröffentlichung den internen Meinungsbildungsprozess gefährden könnte (E. 2.5). In Rechtsmittelverfahren betreffend Informationszugangsgesuche ist bei der Kostenauflage dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die um Einsicht ersuchende Person den Inhalt der fraglichen Dokumente nicht kennt (E. 3.2). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.14.0 VB.2017.00758
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.14.0 VB.2017.00758
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.14.0 VB.2017.00758

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00758
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00758
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.03.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugangsgesuch
[Einsicht in Kontrollergebnisse der Tripartiten Kommission für arbeitsmarktliche Massnahmen]
Das in Art. 360c OR festgehaltene Amtsgeheimnis für Mitglieder tripartiter Kommissionen steht einer Offenlegung von Informationen gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip nur insofern entgegen, als es sich um private Informationen der kontrollierten Betriebe handelt. Die Zusammenstellungen über das Ergebnis von Kontrollen dürfen deshalb insofern nicht offengelegt werden, als sie Rückschlüsse auf die Daten einzelner Betriebe zulassen. Im Übrigen steht das Amtsgeheimnis der Offenlegung jedoch nicht entgegen (E. 2.3).
Die streitgegenständlichen Dokumente sind fertiggestellt oder lassen sich auf einfache Weise fertigstellen. Die Beschwerdegegnerin kann die Offenlegung nicht einzig dadurch vereiteln, dass sie die Übersichten zu Kontrollergebnissen laufend ergänzt und deshalb auf den Standpunkt stellen kann, es handle sich um nicht fertiggestellte Dokumente im Sinn von § 3 zweites Lemma IDG (E. 2.4).
Der interne Meinungsbildungsprozess ist hier bereits abgeschlossen, und im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Veröffentlichung den internen Meinungsbildungsprozess gefährden könnte (E. 2.5).
In Rechtsmittelverfahren betreffend Informationszugangsgesuche ist bei der Kostenauflage dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die um Einsicht ersuchende Person den Inhalt der fraglichen Dokumente nicht kennt (E. 3.2).
Gutheissung.
Stichworte:
AMTSGEHEIMNIS
INFORMATIONSZUGANG
KONTROLLERGEBNIS
TRIPARTITE KOMMISSION
Rechtsnormen:
Art. 3 IDG
Art. 20 Abs. 1 IDG
Art. 17 KV
Art. 360c OR
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2017.00758
Urteil
der 4. Kammer
vom
14. März 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gewerkschaft A,
vertreten durch B
und RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Tripartite Kommission des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Informationszugangsgesuch
,
hat sich ergeben:
I.
Die Gewerkschaft A, ein Verein nach Art. 60 ff.
des Zivilgesetzbuchs (SR 210), ersuchte die Tripartite Kommission für
arbeitsmarktliche Aufgaben des Kantons Zürich (TPK) am 28. Januar 2016 um
Einsicht in sämtliche Unterlagen, welche im Zusammenhang mit der Entwurfsausarbeitung
für Normalarbeitsverträge mit zwingenden Mindestlöhnen im Maschinenbau sowie im
Detailhandel stünden. Mit Verfügung vom 4. April 2016 wies die TPK dieses
Gesuch vollumfänglich ab (Dispositiv-Ziff. 1).
II.
Die Volkswirtschaftsdirektion hiess einen hiergegen
erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 10. Oktober 2017 teilweise gut und
gewährte der Gewerkschaft A in verschiedene Dokumente ganz oder teilweise
Einsicht (Dispositiv-Ziff. I). Sie verweigerte hingegen die Offenlegung
einerseits von Entwürfen eines Normalarbeitsvertrags sowie damit
zusammenhängenden Unterlagen und anderseits von Zusammenstellungen über die
Ergebnisse durchgeführter Kontrollen und von Verständigungsverfahren
(Dispositiv-Ziff. II). Die Rekurskosten von insgesamt Fr. 1'475.-
auferlegte sie zu ¾ der Gewerkschaft A sowie zu ¼ der TPK
(Dispositiv-Ziff. III) und sprach in Dispositiv-Ziff. IV keine
Parteientschädigungen zu.
III.
Die Gewerkschaft A liess am 10. November 2017
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge
"zzgl. MwSt." seien Dispositiv-Ziffern II und III des
Rekursentscheids aufzuheben, sei die TPK anzuweisen, die Zusammenstellungen
über die Ergebnisse durchgeführter Kontrollen und von Verständigungsverfahren (act.
9/6/1/9, 9/6/2/10 sowie 9/6/5–8) in anonymisierter Form offenzulegen, und sei
ihr höchstens ⅓ der Rekurskosten aufzuerlegen. Die
Volkswirtschaftsdirektion verzichtete am 24./27. November 2017 unter
Verweis auf die Begründung ihres Entscheids auf eine Vernehmlassung; die TPK
schloss mit Beschwerdeantwort vom 18. Dezember 2017 auf Abweisung des
Rechtsmittels, soweit auf dieses einzutreten sei. Mit weiteren Eingaben der
Gewerkschaft A vom 8. Januar und 1. Februar 2018 sowie der TPK vom
19. Januar 2018 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über
Anordnungen einer dieser unterstellten Verwaltungseinheit etwa betreffend ein
Informationszugangsgesuch nach §
39a Abs. 3 des Gesetzes über
die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG,
LS 170.4) und
§ 41 in Verbindung mit
§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b
Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Art. 17
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt
jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung
begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das
Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz
umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den
Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom
Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip
mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom
9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [IDG-Weisung]; Tobias
Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist
nunmehr grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG). Die
Bekanntgabe einer Information kann nur noch verweigert werden, wenn eine
rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates
Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).
2.2
Zu Recht
nicht umstritten ist zunächst, dass es sich bei der Beschwerdegegnerin um ein
öffentliches Organ im Sinn von § 2 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung
mit § 3 erstes Lemma IDG handelt. Strittig ist hingegen, ob und
gegebenenfalls in welchem Umfang sie Einsicht in Zusammenstellungen über das
Ergebnis durchgeführter Lohnkontrollen in verschiedenen Branchen (act. 9/6/1/9,
9/6/2/10 und 9/6/5) sowie in Zusammenstellungen von Betrieben mit geringfügigen
"Lohnunterbietungen" (act. 9/6/6) bzw. Übersichten über
Verständigungsverfahren mit einzelnen Betrieben (act. 9/6/7 f.) gewähren muss.
Die Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, einer Offenlegung stehe einerseits
das in Art. 360c des Obligationenrechts (OR, SR 220) für ihre
Mitglieder festgehaltene Amtsgeheimnis entgegen, anderseits handle es sich um
nicht fertiggestellte Aufzeichnungen und stünden der Offenlegung öffentliche
und private Interessen entgegen.
2.3
2.3.1
Gemäss Art. 360c Abs. 1 OR unterstehen die Mitglieder der
tripartiten Kommissionen dem Amtsgeheimnis; sie sind insbesondere zur
Verschwiegenheit gegenüber Drittpersonen verpflichtet über betriebliche und
private Angelegenheiten, die ihnen in ihrer amtlichen Eigenschaft zur Kenntnis
gelangen.
Das Bundesgericht hat sich wiederholt mit dem Verhältnis
des allgemeinen Transparenzgebots gemäss dem (eidgenössischen)
Öffentlichkeitsgesetz zu besonderen Vertraulichkeitsregeln in anderen
Bundesgesetzen befasst. Es kam zum Schluss, dass sich dieses Verhältnis nicht
generell festlegen lasse, sondern von Fall zu Fall zu ermitteln sei.
Entscheidend sei dabei der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den
wiederum auf deren Zweck zurückzugreifen sei. In diesem Sinn sei das allgemeine
öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung dem Schutzzweck der
Spezialnorm gegenüberzustellen (BGE 142 II 313 E. 3.6; BGr,
2. Dezember 2015, 1C_50/2015, E. 2.4). Die hier zu beurteilende
Konstellation weicht von der vom Bundesgericht beurteilten insofern ab, als
hier das Verhältnis zwischen einem kantonalen Transparenzgebot und einer
besonderen Vertraulichkeitsregel in einem Bundesgesetz zu beurteilen ist. Die
Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, dass in einer solchen Konstellation die
im Bundesgesetz enthaltene Vertraulichkeitsregel aufgrund der derogatorischen
Kraft des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [SR 101]) generell vorgehen müsse. Dem lässt sich
nicht folgen. Vielmehr ist im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum
bundesrechtlichen Transparenzgebot auch im Anwendungsbereich des
kantonalrechtlichen Transparenzgebots der Sinngehalt einer bundesrechtlichen
Vertraulichkeitsregel durch Auslegung zu ermitteln. Die bundesrechtliche
Vertraulichkeitsregel geht dem kantonalrechtlichen Transparenzgebot deshalb nur
insoweit vor, als der mit der Vertraulichkeitsregel verfolgte Zweck einer
aufgrund des Öffentlichkeitsprinzips grundsätzlich gebotenen Veröffentlichung
der fraglichen Information entgegensteht. Das ist namentlich dort nicht der
Fall, wo die spezialgesetzliche Regelung in dem Sinn nur deklaratorischer Natur
ist, dass sie an das trotz Öffentlichkeitsprinzip weiterhin geltende
Amtsgeheimnis für die Mitglieder von Behörden erinnert, ohne einen
darüberhinausgehenden Regelungszweck zu verfolgen.
2.3.2
Die Aufgabe der Beschwerdegegnerin besteht darin, den Arbeitsmarkt zu
beobachten. Zu diesem Zweck müssen Betriebe ihr umfassend Auskunft und Einsicht
gewähren (Art. 360b Abs. 5 OR). Stellt sie Missbräuche fest, sucht
sie in erster Linie eine Verständigung mit den betroffenen Betrieben; sie hat
diesen gegenüber jedoch keine Weisungsgewalt und kann deshalb namentlich auch
keine Zwangsmassnahmen ergreifen. Hingegen kann sie der zuständigen Behörde den
Erlass eines Normalarbeitsvertrags beantragen (zum Ganzen Art. 360b Abs. 3
OR).
Das in Art. 360c OR statuierte Amtsgeheimnis geht auf
einen Antrag der ständerätlichen Kommission zurück und dient als Gegenstück zum
in Art. 360b Abs. 5 Satz 1 OR festgehaltenen umfassenden
Auskunfts- und Einsichtsrecht der Kommissionsmitglieder gegenüber den
Betrieben. Die ständerätliche Kommission begründete ihren Antrag damit, dass
die Mitglieder der tripartiten Kommissionen Einsicht in vertrauliche Dokumente
hätten, weshalb sie dem Amtsgeheimnis zu unterstellen seien (vgl. Amt. Bull.
SR 1999 S. 683). Dass eine spezielle Erwähnung des Amtsgeheimnisses
für notwendig erachtet wurde, dürfte auch damit zusammenhängen, dass die
tripartiten Kommissionen neben vom Staat bestellten Mitgliedern aus der jeweils
gleichen Zahl von Vertretern der Arbeitnehmenden und der Arbeitgebenden
bestehen (Art. 360b Abs. 1 OR
).
Art. 360c OR bezweckt demnach den
Schutz der bei den Betrieben erhobenen Informationen, hingegen nicht generell
eine Ausnahme der tripartiten Kommissionen vom Öffentlichkeitsprinzip. Die bei
den Betrieben erhobenen Informationen sind privater Natur, betreffen
regelmässig Geschäftsgeheimnisse und müssen der Beschwerdegegnerin nur deshalb
herausgegeben werden, damit diese überhaupt in der Lage ist, ihrer Aufgabe
nachzukommen. Es leuchtet ein, dass solche privaten Informationen nicht einzig
dadurch zu öffentlich zugänglichen Informationen werden, weil sie der
Beschwerdegegnerin für deren Aufgabenerfüllung zur Verfügung gestellt werden
müssen. In diesem Rahmen verdrängt demnach das in Art. 360c OR statuierte
Amtsgeheimnis das kantonalrechtliche Transparenzgebot. Mithin darf die
Beschwerdegegnerin trotz dem im Kanton Zürich geltenden Öffentlichkeitsprinzip
keine privaten Informationen der einzelnen Betriebe offenlegen. Gleiches ergäbe
sich im Übrigen auch aus § 23 Abs. 3 IDG, wonach ein privates
Interesse insbesondere vorliegt, wenn durch die Bekanntgabe der Information die
Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Zur Privatsphäre juristischer
Personen zählen insbesondere Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse (IDG-Weisung,
1317). Unter den Begriff des Geschäftsgeheimnisses fallen Informationen, die
ein Unternehmer als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte;
berechtigt ist das Geheimhaltungsinteresse dann, wenn die Veröffentlichung der
Information zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens
bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnte. Der Geheimnisbegriff
wird in diesem Zusammenhang mithin weit verstanden (zum Ganzen VGr,
15. September 2016, VB.2016.00201, E. 2.2; ferner BGE 142 II 340
E. 3.2). Die Lohndaten einzelner Betriebe sind im vorgenannten Sinn Geschäftsgeheimnisse,
weshalb an deren Geheimhaltung ein überwiegendes privates Interesse besteht.
Anders zu beurteilen ist die Rechtslage hingegen, soweit
es um Informationen geht, welche zwar auf die Angaben einzelner Betriebe
zurückgehen, sich jedoch nicht einem einzelnen Betrieb zuordnen lassen, sondern
vielmehr Angaben über die arbeitsmarktliche Situation einzelner Branchen
enthalten. Dabei handelt es sich um von der Beschwerdegegnerin im Rahmen ihrer
öffentlichen Aufgabe neu geschaffene Informationsbestände, welche Grundlage für
den Entscheid darüber bilden, ob der zuständigen Behörde der Erlass eines
Normalarbeitsvertrags beantragt werden soll. Der Offenlegung solcher
Informationen stehen weder der Zweck von Art. 360c OR noch überwiegende
private Interessen entgegen, soweit daraus nicht mehr auf die Lohnsituation in einzelnen
Betrieben, sondern nur noch auf diejenige in einer bestimmten Branche
geschlossen werden kann.
2.3.3
Vorliegend bedeutet dies, dass Art. 360c OR einer Offenlegung nicht
entgegensteht, soweit es um die Zusammenstellungen über das Ergebnis
durchgeführter Kontrollen geht, da diese Aufstellungen nach Branchen und nicht
nach einzelnen Betrieben vorgenommen wurden. Demgegenüber sind die jeweiligen
Betriebe in den Übersichten betreffend geringfügige Lohnunterschiede bzw.
durchgeführte Verständigungsverfahren genannt, weshalb Art. 360c OR einer
vollständigen Offenlegung entgegensteht. Zu prüfen ist jedoch, ob das
Amtsgeheimnis gewahrt bleibt, wenn diese Dokumente teilweise geschwärzt,
namentlich der Name des Betriebs unkenntlich gemacht wird. Die Beschwerdeführerin
beantragt in diesem Sinn denn auch nur eine Offenlegung in anonymisierter Form.
Die Beschwerdegegnerin wendet ein, in kleineren Branchen könnten mit
entsprechender Branchenkenntnis dennoch gewisse Rückschlüsse gezogen werden;
diese Behauptung bleibt indes unsubstanziiert und erscheint auch nicht
stichhaltig. Möglich ist hingegen, dass ein Betrieb aus der Kombination von
Herkunftsland und Branche identifiziert werden könnte. Diese Gefahr dürfte
indes nur bei Betrieben aus dem Ausland bestehen, weil nicht auszuschliessen
ist, dass in einzelnen Branchen aus einem bestimmten Land nur ein Betrieb in
der Schweiz tätig ist. Es rechtfertigt sich deshalb, das Herkunftsland zu
schwärzen, soweit es sich nicht um die Schweiz handelt; eine gesamthafte
Schwärzung ist hingegen unnötig. Werden die Betriebsnamen sowie die
Herkunftsländer im vorgenannten Sinn geschwärzt, steht Art. 360c OR der
Offenlegung nicht entgegen. Können die fraglichen Informationen aufgrund der
Anonymisierung nicht mehr einzelnen (juristischen) Personen zugeordnet werden,
fällt sodann auch ein privates Interesse an der Geheimhaltung ausser Betracht
(vgl. hierzu VGr, 10. Juni 2015, VB.2014.00551, E. 3.3).
2.4
Die
Beschwerdegegnerin ist weiter der Auffassung, bei den fraglichen Dokumenten
handle es sich nicht um dem Öffentlichkeitsprinzip unterstehende Informationen,
weil es sich dabei im Sinn von § 3 zweites Lemma Satz 2 IDG um
Aufzeichnungen handle, die nicht fertiggestellt seien. Sie macht geltend, bei
der Arbeitsmarktbeobachtung handle es sich "per se nie um einen
abgeschlossenen Prozess und die damit zusammenhängenden Dokumente sind daher
auch nie fertiggestellt". Die Beschwerdegegnerin verkennt indes, dass sich
die in der genannten Bestimmung statuierte Ausnahmeklausel nicht auf
abgeschlossene Verfahren, sondern auf fertiggestellte Dokumente bezieht; es
geht mithin einzig darum, dass Dokumente, welche sich noch im Entwurfsstadium
befinden, nicht herausgegeben werden müssen. Soweit es hier um die
Zusammenstellungen über das Ergebnis durchgeführter Kontrollen geht, haben die
fraglichen Dokumente einen abgeschlossenen Zeitraum zum Gegenstand und sind
damit fertiggestellt. Bezüglich Lohnunterbietungen und Verständigungsverfahren
scheint dies zwar fraglich, weil sie nur über einen vorläufigen Zustand Auskunft
geben, nämlich die nach bzw. ab dem 1. Januar 2015 eingegangenen
Informationen. Es widerspräche indes dem Grundprinzip des Transparenzgebots,
wenn die Beschwerdegegnerin die Offenlegung allein schon dadurch vereiteln
könnte, dass sie ihre Übersichten zu Verständigungsverfahren laufend ergänzte
und sich deshalb immer auf den Standpunkt stellen könnte, es handle sich nicht
um ein fertiggestelltes Dokument. Es ist ohne Weiteres möglich, diese Dokumente
mit einem bestimmten Stand der Datenerhebung abzuschliessen, womit das Dokument
über einen abgeschlossenen Zeitraum Auskunft gibt und damit als fertiggestellt
zu gelten hat; dafür genügt, den Stand der Datenerhebung auf dem Dokument zu
vermerken. In diesem Sinn greift die Ausnahmeklausel von § 3 zweites Lemma
Satz 2 IDG auch für diese Dokumente nicht.
2.5
Weiter
macht die Beschwerdegegnerin geltend, einer Offenlegung stünden öffentliche
Interessen entgegen. Die fraglichen Dokumente hätten für sich keine
Aussagekraft; sie müssten zusammen mit den früheren und späteren Ergebnissen
gelesen werden. Die Veröffentlichung dieser Zahlen ohne entsprechende
Erläuterung würde zu Missverständnissen führen. Das könne den internen
Meinungsbildungsprozess gefährden, weil Dritte dazu tendieren könnten, bei
jeder festgestellten Lohnunterschreitung Massnahmen zu verlangen. Auch diese
Rüge ist nicht stichhaltig. Die Beschwerdegegnerin beschloss am 24. März
2016, vorerst keinen Erlass eines Normalarbeitsvertrags zu beantragen und
weitergehende Abklärungen zu tätigen. Die streitgegenständlichen Dokumente
enthalten diejenigen Informationen, welche der Beschwerdegegnerin bei ihrem
Entscheid zur Verfügung standen. Damit ist der Meinungsbildungsprozess gestützt
auf diese Informationen abgeschlossen. Schon aus diesem Grund steht die
behauptete Gefährdung des Meinungsbildungsprozesses der Offenlegung nicht
entgegen. Soweit die Beschwerdegegnerin befürchtet, aus der Offenlegung nur der
streitgegenständlichen Dokumente könnten sich Missverständnisse ergeben, stünde
es ihr frei, weitere Dokumente zu veröffentlichen, welche diesen
Missverständnissen begegnen könnten. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, weshalb
allein der Umstand den internen Meinungsbildungsprozess gefährdete, dass
aufgrund der in den streitgegenständlichen Dokumenten enthaltenen Kontrollergebnisse
politischer Druck für die Ergreifung von Massnahmen ausgeübt werden könnte. Von
Verwaltungsbehörden darf erwartet werden, dass sie sich nicht von unsachlichem
Druck von aussen beeinflussen lassen (vgl. hierzu BGr, 4. März 2014,
1C_780/2013, E. 3 mit Verweis auf BGE 139 I 129 E. 3.6).
3.
3.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind Dispositiv-Ziff. II des
Rekursentscheids und Dispositiv-Ziff. 1 der Ausgangsverfügung teilweise
aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin ist anzuweisen, der Beschwerdeführerin in
die Dokumente act. 9/6/1/9, 9/6/2/10 und 9/6/5 vollständige und in die
Dokumente act. 9/6/6–8 im Sinn der Erwägungen teilweise Einsicht zu
gewähren.
3.2
Die
Vorinstanz hat die Rekurskosten der Beschwerdeführerin zu ¾ und der
Beschwerdegegnerin zu ¼ auferlegt. Diese Verteilung ist nur schon aufgrund des
Ausgangs dieses Verfahrens in der Hauptsache abzuändern. Die Kostenverteilung
gemäss vorinstanzlichem Entscheid erweist sich aber auch darüber hinaus als
nicht haltbar. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen mehrere am
Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen.
Bei Informationszugangsgesuchen ist dabei indes dem Umstand Rechnung zu tragen,
dass die beschwerdeführende Partei den genauen Inhalt des Dokuments, in das sie
Einsicht nehmen will, nicht kennt. Sie kann ihren Entscheid, ein Rechtsmittel
zu ergreifen, deshalb allein auf die Begründung des die Einsicht verweigernden
Entscheids abstützen. Hat sie sich aufgrund dieser Begründung in guten Treuen
zur Rechtsmittelergreifung veranlasst gesehen, unterliegt sie jedoch aufgrund
von Umständen, die allein in den fraglichen Dokumenten begründet sind und ihr
nicht bekannt sein konnten, ist es stossend, ihr die Verfahrenskosten
aufzuerlegen. In diesem Umfang gebietet sich vielmehr eine Kostenauflage an die
verfügende Behörde (vgl. hierzu auch VGr, 10. Juni 2015, VB.2014.00551,
E. 5.1). Das trifft namentlich insofern zu, als der Informationszugang
durch Einschwärzung bestimmter Stellen nur eingeschränkt gewährt wird, weil der
um Einsicht ersuchenden Person ohne Kenntnis des Inhalts der Dokumente
regelmässig gar nicht möglich ist, einen konkreten Antrag auf teilweise
Einsichtsgewährung zu formulieren. Die Vorinstanz hat die Beschwerdegegnerin
angewiesen, der Beschwerdeführerin in zahlreiche Dokumente Einsicht zu
gewähren, wobei die teilweise verfügten Schwärzungen Folge davon sind, dass die
Dokumente Informationen enthalten, welche vom Einsichtsgesuch nicht erfasst
sind, was der Beschwerdeführerin nicht bekannt sein konnte. Insofern hätte die
Vorinstanz die Beschwerdeführerin deshalb als vollständig obsiegend betrachten
müssen. Hingegen hat die Vorinstanz die Beschwerdeführerin zu Recht als
unterliegend betrachtet, soweit diese Einsicht in verschiedene Entwürfe
verlangte. Diesbezüglich ergab sich schon aus der Ausgangsverfügung, dass
Entwürfe nicht offenzulegen sind. Die Beschwerdeführerin konnte sich insofern
deshalb nicht in guten Treuen zur Prozessführung veranlasst sehen. Bezüglich
der im Verwaltungsverfahren noch streitgegenständlichen Dokumente ist die
Beschwerdeführerin nunmehr auch im Rekursverfahren als vollständig obsiegend
anzusehen, weil aufgrund der Begründung der Ausgangsverfügung nicht ohne Weiteres
erkennbar war, dass diese Dokumente teilweise die Namen der kontrollierten
Betriebe enthalten, und der Beschwerdeführerin deshalb nicht zum Vorwurf
gemacht werden kann, dass sie nicht bereits im Rekursverfahren um
Einsichtsgewährung in anonymisierter Form ersuchte. Insgesamt sind die
Rekurskosten damit neu zu ¼ der Beschwerdeführerin und zu ¾ der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
Die Beschwerdeführerin ficht Dispositiv-Ziff. IV des
Rekursentscheids nicht an, weshalb nicht zu prüfen ist, ob ihr im
Rekursverfahren eine Parteientschädigung zugestanden hätte.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und ist diese zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von
Fr. 1'500.- (einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. II in der Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 10. Oktober 2017 und Dispositiv-Ziff. 1
in der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 4. April 2016 teilweise
aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, der Beschwerdeführerin in
die Dokumente act. 9/6/1/9, 9/6/2/10 und 9/6/5 vollständige und in
die Dokumente act. 9/6/6–8 im Sinn der Erwägungen teilweise Einsicht zu
gewähren.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III in der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion
vom 10. Oktober 2017 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'475.-
zu ¼ der Beschwerdeführerin und zu ¾ der Beschwerdegegnerin auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 2'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (einschliesslich
Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…