zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00373 · 2013-02-27 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für den Umbau der Villa Rosau, den Neubau eines Geschäftshauses und die Sanierung der Ufermauer. Ist die gleiche Behörde für die Baubewilligung und den Schutzentscheid zuständig, bedarf es nicht zwingend eines förmlichen Schutzentscheids, in dem sich die Behörde in allgemeiner Weise über alle schutzwürdigen Teile des Objekts ausspricht (E. 3.2.2). Wie die Inventarentlassung kann auch der Schutzentscheid in einer Baubewilligung mitenthalten sein, soweit sich die zuständige Behörde darin vorfrageweise mit der Schutzzweckverträglichkeit der geplanten Eingriffe auseinandersetzt (projektbezogener bzw. materieller Schutzentscheid; E. 3.1.1). Sind von einem Bauvorhaben lediglich die vom Grundwasserschutzbereich miterfassten (nicht nutzbaren) Randgebiete betroffen, bedarf es zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 GSchV keiner aussergewöhnlichen Umstände. Die Ausnahmebewilligung liegt vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörde und kann erteilt werden, wenn die Durchflusskapazität des Grundwassers gegenüber dem unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 % vermindert wird und auch sonst keine triftigen Gründe dagegen sprechen (E. 4.1.2). Keine Verletzung der Regeln der Baukunde (E. 4.1.2 ff.). Genügende Zufahrt und keine Gefährdung der Verkehrssicherheit durch die Sichtverhältnisse (E. 5). Auf die vorgeschriebenen Einlenker kann verzichtet werden, wenn auf der Fahrbahn bzw. dem durchgehenden Trottoir ausreichende (zusätzliche) Manövrierfläche zur Verfügung steht (E. 5.4.3). Minderheitsantrag (ungenügende Begründung des Schutzentscheids). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2013 VB.2012.00373
Zurich Verwaltungsgericht 27.03.2013 VB.2012.00373
Zurigo Verwaltungsgericht 27.03.2013 VB.2012.00373

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00373
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00373
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.03.2013
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für den Umbau der Villa Rosau, den Neubau eines Geschäftshauses und die Sanierung der Ufermauer.
Ist die gleiche Behörde für die Baubewilligung und den Schutzentscheid zuständig, bedarf es nicht zwingend eines förmlichen Schutzentscheids, in dem sich die Behörde in allgemeiner Weise über alle schutzwürdigen Teile des Objekts ausspricht (E. 3.2.2). Wie die Inventarentlassung kann auch der Schutzentscheid in einer Baubewilligung mitenthalten sein, soweit sich die zuständige Behörde darin vorfrageweise mit der Schutzzweckverträglichkeit der geplanten Eingriffe auseinandersetzt (projektbezogener bzw. materieller Schutzentscheid; E. 3.1.1).
Sind von einem Bauvorhaben lediglich die vom Grundwasserschutzbereich miterfassten (nicht nutzbaren) Randgebiete betroffen, bedarf es zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 GSchV keiner aussergewöhnlichen Umstände. Die Ausnahmebewilligung liegt vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörde und kann erteilt werden, wenn die Durchflusskapazität des Grundwassers gegenüber dem unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 % vermindert wird und auch sonst keine triftigen Gründe dagegen sprechen (E. 4.1.2).
Keine Verletzung der Regeln der Baukunde (E. 4.1.2 ff.). Genügende Zufahrt und keine Gefährdung der Verkehrssicherheit durch die Sichtverhältnisse (E. 5). Auf die vorgeschriebenen Einlenker kann verzichtet werden, wenn auf der Fahrbahn bzw. dem durchgehenden Trottoir ausreichende (zusätzliche) Manövrierfläche zur Verfügung steht (E. 5.4.3).
Minderheitsantrag (ungenügende Begründung des Schutzentscheids).
Abweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAUKUNDE
DENKMALSCHUTZ
EINLENKER(RADIUS)
ERMESSENSKONTROLLE
ERSCHLIESSUNG
GEWÄSSERSCHUTZ
GRUNDWASSERSCHUTZZONE
INVENTAREINTRAG
INVENTARERÖFFNUNG
MINDERHEITSANTRAG
NOVENRECHT
PROJEKTBEZOGENER SCHUTZENTSCHEID
PROVOKATIONSBEGEHREN
SCHUTZENTSCHEID
SCHUTZMASSNAHME
SICHTWEITE
TROTTOIR
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERKEHRSSICHERHEIT
ZUFAHRTSSTRASSE
ZUGANGSNORMALIEN
Rechtsnormen:
Art. 43 Abs. IV GSchG
Anhang 4 Abs. II Ziff. 211 GSchV
§ 205 PBG
§ 209 PBG
§ 211 PBG
§ 213 PBG
§ 237 PBG
§ 239 Abs. I PBG
§ 327 Abs. II PBG
§ 360 Abs. III PBG
Art. 6 Abs. I VSV
Art. 6 Abs. II VSV
§ 11 Zugangsnormalien
Publikationen:
BEZ 33/2013 Nr. 10
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2012.00373
Urteil
der 1. Kammer
vom
27. März 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtsschreiber
Robert Lauko.
In Sachen
Firma A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    C AG, vertreten durch RA D,
2.    Bausektion der Stadt Zürich,
3.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 15. Dezember 2010 erteilte die
Bausektion der Stadt Zürich der C AG unter Nebenbestimmungen die
baurechtliche Bewilligung für den Umbau, die Sanierung und eine teilweise Nutzungsänderung
der Villa Rosau auf dem Grundstück Kat.-Nr. EN3000 an der Claridenstrasse 10
in Zürich. Gleichzeitig eröffnete sie die im koordinierten Verfahren ergangene
Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 7. Oktober 2010, worin dem
Vorhaben die denkmalpflegerische, archäologische und gewässerschutzrechtliche
Bewilligung erteilt wurde.
Mit Beschluss vom 22. März 2011 bewilligte die
Bausektion der Stadt Zürich der C AG sodann unter Nebenbestimmungen den
Neubau des Geschäftshauses Rosau auf den Parzellen Kat.-Nrn. EN2999,
EN3000 und AA851 an der Claridenstrasse 4, 10, 12, 14 bzw.
Glärnischstrasse 6, 8 und 18 in Zürich. Gleichzeitig wurde die im
koordinierten Verfahren ergangene denkmalpflegerische, archäologische,
gewässerschutzrechtliche, konzessionsrechtliche und altlastenrechtliche
Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom 17. März 2011 eröffnet.
Mit Beschluss vom 4. Mai 2011 bewilligte die
Bausektion der Stadt Zürich schliesslich der C AG unter Nebenbestimmungen
die Sanierung der Ufermauer Rosau am Schanzengraben auf der Parzelle EN3000 und
eröffnete ihr wiederum die entsprechende denkmalpflegerische, archäologische
und gewässerschutzrechtliche Bewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom
17. März 2011.
II.
Gegen diese Beschlüsse erhob die Kommanditgesellschaft Firma A
Rekurs ans Baurekursgericht. Mit Entscheid vom 4. Mai 2012 wies das
Gericht die Rekurse vollumfänglich ab.
III.
Mit Beschwerde vom 7. Juni 2012 beantragte Firma A
dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Rekursentscheid sowie sämtliche
Beschlüsse der Bausektion der Stadt Zürich und der Baudirektion Kanton Zürich
aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerinnen. In prozessualer Hinsicht beantragte sie zudem die
Durchführung eines Augenscheins.
Am 15. Juni 2012 schloss das Baurekursgericht ohne
weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. In ihren Beschwerdeantworten
vom 10. bzw. 13. Juli 2012 und 31. August 2012 stellten die
Bausektion der Stadt Zürich, die C AG sowie die Baudirektion Kanton Zürich
den nämlichen Antrag. Mit Replik vom 8. Oktober 2012 und Duplik vom
26. Oktober 2012 hielten Firma A und die C AG an ihren
jeweiligen Anträgen fest. In ihrem Schreiben vom 29. Oktober 2012
verzichtete die Bausektion der Stadt Zürich auf die Einreichung einer
Stellungnahme. Am 22. November 2012 nahm Firma A zur Beschwerdeduplik
der C AG Stellung. Diese verzichtete ihrerseits in ihrer Mitteilung vom
5. Dezember 2012 auf eine Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Beschwerdeführerin beantragt
die Durchführung eines Augenscheins. Der für die Beantwortung der im Streit
stehenden Rechtsfragen massgebliche Sachverhalt ergibt sich indessen mit
ausreichender Deutlichkeit aus den Verfahrensakten. Zudem hat die Vorinstanz am
14. Februar 2012 einen Augenschein durchgeführt, und es dürfen die bei
dieser Gelegenheit gewonnenen Erkenntnisse auch im vorliegenden
Beschwerdeverfahren verwendet werden (RB 1981 Nr. 2). Aus diesen Gründen
kann auf die Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Augenscheins
verzichtet werden (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen;
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 45).
2.
Die Bauherrschaft beabsichtigt, die Villa Rosau samt
Ufermauer zum Schanzengraben zu sanieren und auf dem Grundstück
Kat.-Nr. EN3000 anstelle des bestehenden Parkplatzes ein L-förmiges,
entlang der süd- und nordwestlichen Grundstücksgrenze verlaufendes und im
Grenzbau zur Parzelle Kat.-Nr. EN2999 zu erstellendes Geschäftshaus mit
einer auf das Grundstück Kat.-Nr. EN2999 ragenden Tiefgarage zu errichten.
Letztere soll unterirdisch auch an die Villa Rosau angeschlossen werden.
Überdies ist auf dem Grundstück Kat.-Nr. EN2999 eine Erweiterung des
Erdgeschosses der Liegenschaft Glärnischstrasse 18 bis auf die gemeinsame
Parzellengrenze geplant (separates Baubewilligungsverfahren).
Die Baugrundstücke sind gemäss geltender Bau- und
Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) der Kernzone Enge bzw. der Freihaltezone
zugeteilt. Im Südosten grenzt das Geviert unmittelbar an den General-Guisan-Quai,
im Nordosten direkt an das öffentliche Gewässer "Schanzengraben", im
Nordwesten an Grundstücke der Kernzone bzw. die Gotthardstrasse und im
Südwesten an die Claridenstrasse. Die Villa Rosau ist mitsamt ihrem Umschwung,
zu dem auch der Villengarten und die Ufermauer gehören, im kantonalen Inventar
der überkommunalen Schutzobjekte verzeichnet und das Bauareal im städtischen
Inventar "Gartendenkmalpflege" aufgeführt.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt unter anderem eine Verletzung
von §§ 203, 205 und 207 des Planungs- und Baugesetzes vom
17. September 1975 (PBG), weil die Baudirektion trotz Gefährdung der
inventarisierten Villa Rosau und ihres Umschwungs durch das Bauvorhaben keinen
förmlichen Schutzentscheid gefällt habe.
3.1
3.1.1
Gemäss § 203 Abs. 2 PBG erstellen
die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare. Diese sollen eine
Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Die
Erstellung der Inventare bzw. die Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch)
keinen Schutz (VGr, 19. August 2005, VB.2005.00242, E. 4.1 mit Hinweisen).
Das Inventar entfaltet erst bei der formellen
Eröffnung der Inventaraufnahme an den Grundeigentümer (§ 209 Abs. 2
PBG) diesem gegenüber Rechtswirkungen, nämlich ein zeitlich beschränktes
Verbot, ohne Bewilligung der anordnenden Behörde Veränderungen am Objekt
vorzunehmen. Das Veränderungsverbot fällt dahin, wenn nicht innert Jahresfrist
seit der schriftlichen Mitteilung eine dauernde Anordnung getroffen wird (§ 209
Abs. 3 PBG).
Das Inventar begründet lediglich die Vermutung der
Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte und die zuständige Behörde ist
verpflichtet, sich mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen. Diese
Auseinandersetzung erfolgt beim Entscheid darüber, ob eine dauernde
Schutzmassnahme anzuordnen sei. Dabei kann dieser Entscheid entweder in einer
definitiven Unterschutzstellung, womit die durch das Inventar begründete
Vermutung in eine definitive Schutzmassnahme umgesetzt wird, oder in einer
Entlassung aus dem Inventar bestehen (RB 1990 Nr. 13; VGr, 19. Mai
2010, VB.2009.00662, E. 3.3). Entgegen der beschwerdeführerischen
Auffassung folgt daraus nicht, dass im Fall einer Unterschutzstellung zwingend
ein förmlicher Schutzentscheid zu fällen wäre, in dem sich die Behörde in allgemeiner
Weise über alle schutzwürdigen Teile des Objekts ausspricht und dauernde
Schutzmassnahmen anordnet (VGr, 20. Mai 2010,
VB.2009.00691, E. 6.3, auch zum Folgenden)
. Wie die
Inventarentlassung
kann auch der materielle Schutzentscheid in einer Baubewilligung mitenthalten sein,
soweit sich die zuständige Behörde darin vorfrageweise mit der
Schutzzweckverträglichkeit der geplanten Eingriffe auseinandersetzt. Ein
solcher projektbezogener Schutzentscheid ist mitunter zweckmässiger als eine
vom Bewilligungsentscheid separierte formelle Unterschutzstellung, der von
Natur aus eine gewisse Starrheit anhaftet.
3.1.2
Die Beschwerdeführerin beruft sich auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts,
nach welcher das Gemeinwesen, falls das Bauprojekt ein inventarisiertes Objekt
gefährdet, vorab einen Schutzentscheid zu treffen hat, das heisst entweder Schutzmassnahmen
anordnen oder ganz oder teilweise darauf verzichten muss (VGr, 19. August
2005, VB.2005.00242, E. 4.1 mit Hinweisen;
RB
1990 Nr. 13; beide auch zum Folgenden
). Nur wenn eine Gefährdung
eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben von vornherein
ausgeschlossen werden kann, besteht für das Gemeinwesen keine Veranlassung,
über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des Inventarobjekts zu entscheiden.
– Diese Rechtsprechung basiert jedoch auf dem Fall, wo Baubewilligungs- und
Schutzbehörde verschieden sind und Erstere nicht in die Zuständigkeit der
Letzteren eingreifen soll:
Kann eine Beeinträchtigung
eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben nicht ausgeschlossen
werden, so ist entweder das Baubewilligungsverfahren zu sistieren, bis der Entscheid
der Schutzbehörde vorliegt, oder aber die beiden Verfahren sind koordiniert zu
entscheiden.
Ist dagegen ein und dieselbe Behörde für die Erteilung der
Baubewilligung und den Schutzentscheid zuständig, erübrigt sich die Gefahr
eines Kompetenzkonflikts und damit ein solches
zweistufiges
Vorgehen.
3.1.3
Zuständig für den Erlass von Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung
ist nach § 211 Abs. 2 PBG der Gemeinderat (Exekutive). Demgegenüber
trifft die zuständige kantonale Direktion (Baudirektion) Schutzmassnahmen für
Objekte, denen – wie hier – über den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung
zukommt. Zugleich ist die Baudirektion für die Erteilung der kantonalen
Bewilligung bezüglich Denkmalpflege zuständig, soweit das Objekt im
Geltungsbereich einer überkommunalen Schutzanordnung oder eines überkommunalen
Inventars liegt (Ziff. 1.4.1.5 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom
3. Dezember 1997). Damit war die Baudirektion vorliegend
allein
zur Erteilung der
denkmalpflegerischen
Bewilligung sowie zur Anordnung der projektbezogenen Schutzmassnahmen für die
im kantonalen Inventar aufgeführte Villa Rosau inkl. Garten und Ufermauer
befugt
(vgl. die angeordneten Auflagen in den angefochtenen
Beschlüssen)
. Dass sie auf den Erlass eines förmlichen Schutzentscheids
verzichtet hat, ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden.
Hieran
vermögen die Argumente der Beschwerdeführerin nichts zu ändern. Ihr Einwand,
die Einreichung des Baugesuchs betreffend das inventarisierte Objekt stelle ein
fristauslösendes Provokationsbegehren im Sinn von § 213 PBG dar, trifft
nicht zu: Aus einem Provokationsbegehren muss eindeutig hervorgehen, dass der
Grundeigentümer einen förmlichen Schutzentscheid verlangt. Ein
Provokationsbegehren darf schon wegen seiner einschneidenden Wirkungen nach § 213
Abs. 3 PBG nicht leichthin angenommen werden, sondern muss sich klar als
solches ergeben. Nicht zu folgen ist daher der vorinstanzlichen Rechtsprechung
(BEZ 2012 Nr. 39 E. 3.1), wonach einem Baugesuch, das einen Schutzentscheid
erforderlich mache, die Rechtswirkung eines Provokationsbegehrens zukomme.
Entsprechendes gilt für die Inventareröffnung: Entgegen der im zitierten Urteil
geäusserten Auffassung stellt eine auf die Inventarisierung des betreffenden
Objekts Bezug nehmende Bauverweigerung nicht per se eine Inventareröffnung dar.
In Anbetracht der schwerwiegenden Konsequenzen bedarf es hierzu aus Gründen der
Rechtssicherheit nebst der schriftlichen Mitteilung der Inventaraufnahme auch
eines Hinweises auf die dadurch bewirkte provisorische Schutzmassnahme nach § 209
PBG. Damit erweist sich die beschwerdeführerische Befürchtung, ohne Erlass
eines förmlichen Schutzentscheids verwirke der Schutz bzw. das Recht eines späteren
Schutzentscheids innert einem Jahr, als unbegründet. Unberechtigt ist
schliesslich der Einwand, mangels förmlicher Unterschutzstellung würden die Anfechtungsrechte
der Heimatschutzvereinigungen unterlaufen: Für eine rechtskonforme Publikation
des Baugesuchs ist auf die Inventarzugehörigkeit des betroffenen Objekts hinzuweisen
(VGr, 16. Januar 2013, VB.2012.00594, E. 3.2.2; § 314 Abs. 3
PBG), wodurch das Verbandsbeschwerderecht gewahrt werden kann.
3.2
3.2.1
Die vorliegend zum Entscheid berufene Baudirektion hat sich mit den Fragen
des Denkmalschutzes befasst und kam dabei zum Ergebnis, dass die geplanten Massnahmen
unter Einhaltung der erlassenen Auflagen mit dem Schutzzweck vereinbar seien.
In ihren Rekursvernehmlassungen setzte sich die Behörde einlässlich mit den
Vorbringen der Beschwerdeführerin auseinander und legte dar, weshalb in schützenswerte
Teile, namentlich in die Stellung, den Situationswert und die Grundstruktur des
Inventarobjekts nicht wesentlich eingegriffen werde. Sie wies ferner darauf
hin, dass primär solche Teile der Villa Rosau vom Projekt betroffen seien, die
bereits durch ein Umbauvorhaben der letzten Bauphase in den 1970er-Jahren
verändert worden seien. Die damals vorgenommene Entblätterung und lokale
Auskernung hätten den Verlust der kompletten ursprünglichen Ausstattung in den
Normalgeschossen sowie der Grundrissdisposition in der nördlichen Gebäudehälfte
zur Folge gehabt. Die aktuell sichtbaren Vertäferungen, Stuckaturen und
Bodenbeläge seien als historisierende Zutaten der 1970er-Jahre zu betrachten.
Erhalten geblieben seien hingegen die Grundträgerkonstruktion der Böden im
Süden, die tragenden Wände sowie das westliche Treppenhaus. Die bestehende
Gartenanlage werde durch das Bauprojekt nicht weiter beeinträchtigt, da sie an
der Stelle des bereits bestehenden Parkplatzes geplant sei. Durch die im
Vorfeld vorgenommenen Korrekturen des Abstands, der Volumetrie und der
Gestaltung des Gebäudes habe eine allseits zufriedenstellende Lösung gefunden
werden können. Aufgrund des schlechten Zustands der heutigen Ufermauer und der
finanziellen Verhältnismässigkeit hätten sich die Parteien schliesslich auf die
Erstellung einer Betonmauer (anstatt einer Schwergewichtsmauer) und eine nur
teilweise Restaurierung und Wiederanbringung des alten Zauns geeinigt. Für die
sensiblen Bereiche (Materialisierung der zu sanierenden Villa und des Neubaus,
die Umgebungsgestaltung und das auf der Ufermauer zu erstellende Geländer)
statuierte die Baudirektion auflageweise eine Pflicht der Bauherrschaft zur
vorgängigen Unterbreitung von Detailplänen und zur einvernehmlichen
Zusammenarbeit mit der Kantonalen Denkmalpflege bzw. der Gartendenkmalpflege
der Stadt Zürich.
Mit ihren Verfügungen vom 7. Oktober 2010 und vom
17. März 2011 und den darin enthaltenen Auflagen hat die Beschwerdegegnerin 3
bezogen auf die eingereichten Bauprojekte einen materiellen Schutzentscheid
hinsichtlich der Villa Rosau und ihres Umschwungs gefällt. Zwar hatte die
Baudirektion diese Verfügungen nur summarisch begründet. Mit ihren Ausführungen
im Rekursverfahren hat sie aber jedenfalls eine ausreichende ergänzende Begründung
nachgereicht. Mit dem Entscheid des Baurekursgerichts, welche den Ausführungen
der Baudirektion gefolgt ist, sind allfällige Begründungsmängel der
erstinstanzlichen Verfügungen geheilt worden.
3.2.2
Bei dieser Ausgangslage lag es an der Beschwerdeführerin, im Beschwerdeverfahren
näher darzulegen, welche baulichen Massnahmen im Einzelnen welche spezifischen
Schutzqualitäten tangierten und daher zu unterlassen seien. Die Beschwerdeführerin
ist dem nur teilweise nachgekommen. Soweit sie konkrete Einwände vorbringt,
vermögen diese im Übrigen nicht zu überzeugen: Mit Bezug auf die Änderungen im
Innenraum der Villa ist zu bemerken, dass die Räume gemäss S. 6 des
Inventareintrags in ihrer Zuordnung und Erschliessung sowie Ausstattung schon
früher grundlegend verändert wurden. Wie die Beschwerdegegnerin 3
nachvollziehbar darlegt, geniessen diese Elemente mangels denkmalpflegerischer
Relevanz keinen besonderen Schutz, womit auch keine integrale Erhaltung des
Innenraums gefordert werden kann. Andererseits werden die in Ziff. 12 f.
der Rekursvernehmlassung vom 22. August 2011 als original bezeichnete
Grundtragekonstruktion der Böden bzw. die tragenden Wände von den geplanten
Umbauten nicht betroffen. Da der Neubau im Bereich des bestehenden Parkplatzes
zu stehen kommen soll, ist auch die Gartenanlage nicht in relevanter Weise
betroffen. Hinsichtlich Ufermauer schliesslich hat die Beschwerdegegnerin 3
die bestehenden Sicherheitsprobleme der Mauer und die Unverhältnismässigkeit
der Erstellung einer Schwergewichtsmauer überzeugend dargelegt: Durch die
Verwendung der heute sichtbaren Steine für die Verblendung der Betonmauer und
die Auskleidung der übrigen Stellen mit gleichartigen neuen Steinen bleibt der
bestehende Ortscharakter erhalten. Zudem soll die neue Mauerkrone im Nahbereich
der Villa abgesenkt werden, um den Blick auf das Schutzobjekt freizugeben.
3.3
Nachdem die
getroffenen Schutzentscheide im Licht der beschwerdeführerischen Rügen im Ergebnis
nicht zu beanstanden sind, ist die Beschwerde unbegründet, soweit sie sich auf
die Schutzwürdigkeit der Villa Rosau und ihres Umschwungs bezieht.
4.
Der Beschwerdeführer macht weiter eine Verletzung der
Gewässerschutzbestimmungen geltend. Im Gewässerschutzbereich A
u
dürften nach Anhang 4 Ziff. 211
Abs. 2 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV)
keine Anlagen erstellt werden, die unter dem langjährigen, natürlichen
mittleren Grundwasserspiegel lägen. Die Baudirektion habe zu Unrecht eine
Ausnahmebewilligung erteilt. Diese sei nämlich nicht schon dann gerechtfertigt,
wenn die Durchflusskapazität um höchstens 10 % vermindert werde. Die
Tatsache, dass das Bauareal in einem Gebiet mit nicht nutzbaren unterirdischen
Gewässern liege und die bloss geringe bis mässige Durchflusskapazität stellten
keine Ausnahmesituation dar. Solche Randgebiete seien ebenso wie die nutzbaren
unterirdischen Gewässer von Einbauten in den Grundwasserspiegel freizuhalten.
Besondere Verhältnisse, die die vorliegende Situation als Sonderfall erscheinen
liessen, bestünden keine. Selbst im Fall einer Ausnahmesituation werde in der
Regel nur ein (statt wie hier zwei) in den Untergeschoss ragendes Untergeschoss
bewilligt.
4.1
4.1.1
Gemäss Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 GSchV kann die Behörde Ausnahmen
für Anlagen unter dem mittleren Grundwasserspiegel bewilligen, soweit die
Durchflusskapazität gegenüber dem unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 %
vermindert wird. Laut Merkblatt "Bauvorhaben in Grundwasserleitern und
Grundwasserschutzzonen" des
Amts für Abfall,
Wasser, Energie und Luft (AWEL)
vom Juni 2003 ist diese bundesrechtliche
Bestimmung für den Vollzug im Einzelfall nicht geeignet und werden im Sinn
einer detaillierten Erläuterung der kantonalen Bewilligungspraxis neben zwei
Anwendungsbeispielen von Regelfällen auch drei Ausnahmemöglichkeiten angeführt.
Ausnahmebewilligungen werden nach dieser Praxis wie folgt erteilt:
-
Auf maximal 10 % der bebaubaren Fläche können
Vertiefungen (Fundamentverstärkungen, Lift- und Pumpschächte, etc.) ohne Tiefeneinschränkung
unter den Mittelwasserspiegel bewilligt werden, sofern diese den
Grundwasserdurchfluss lokal nicht wesentlich beeinträchtigen.
-
In Gebieten mit geringem Flurabstand bzw. hoher
Lage des Mittelwasserspiegels (MW) wird in der Regel ein Untergeschoss
zugelassen (bis max. 3.0 m unter das gewachsene Terrain).
-
Sofern zur Fundation eines Hochhauses (Gebäudehöhe
über 25 m) erforderlich, kann bis zu 10 % der durchschnittlichen
Mächtigkeit des durchflossenen Grundwasserleiters unter dem mittleren
Grundwasserspiegel entfernt werden.
4.1.2
In seinem Urteil zum geplanten Stadion Zürich Hardturm hielt das
Verwaltungsgericht fest, dass die offene Formulierung von Anhang 4 Ziff. 211
Abs. 2 GSchV einen weiteren Rahmen für Ausnahmebewilligungen zulasse, als
er im Merkblatt des AWEL umschrieben sei (VGr, 29. Juni 2007,
VB.2006.00354, VB.2006.00355, E. 7.2.2.4 f., auch zum Folgenden).
Eine Ausnahmebewilligung sei allerdings nicht bereits dann gerechtfertigt, wenn
die Durchflusskapazität um höchstens 10 % vermindert werde; vielmehr müssten
besondere Verhältnisse vorliegen, welche den Einzelfall als Sonderfall
erscheinen liessen.
Diese Erwägung gilt es insofern zu präzisieren, als sie
primär auf
nutzbare
unterirdische Gewässer bzw. auf Gebiete mit grosser
Grundwassermächtigkeit zugeschnitten ist (vgl. Anhang 4 Ziff. 111 Abs. 1
GSchV). Sind von einem Bauvorhaben dagegen lediglich die vom
Grundwasserschutzbereich miterfassten
Randgebiete
betroffen, bedarf es
zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung keiner derart aussergewöhnlichen
Umstände. Ausnahmebewilligungen bezwecken die Vermeidung von Härtefällen dort,
wo die auf den Allgemeinfall zugeschnittene Regel den besonderen Umständen
eines Einzelfalls nicht gerecht wird (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
N. 2536 ff. mit Hinweisen). Befindet sich das Baugrundstück ausserhalb
nutzbarer Grundwasservorkommen, kommt dem Schutz des Speichervolumens und
Wasserdurchflusses nicht die gleiche Bedeutung zu wie in den eigentlichen
Grundwassernutzungsgebieten. Dementsprechend verlangt Art. 43 Abs. 4 des
Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG) nur für nutzbare Grundwasservorkommen,
dass Speichervolumen und Zufluss durch Einbauten nicht wesentlich und dauernd
verringert werden dürfen. Obwohl die Bestimmung von Art. 43 GSchG, wie die
Beschwerdeführerin an sich zutreffend bemerkt, den planerischen Schutz mittels
Ausscheidung von Gewässerschutzbereichen (vgl. Art. 19 GSchG) nicht
obsolet macht, lässt sie sich dennoch für deren Konkretisierung bzw. die
Auslegung der betreffenden Verordnungsbestimmung heranziehen. Zu beachten ist
ferner, dass im Unterschied zur Regel von Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 1
GSchV, die dem Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen dient, welche auch von
Randgebieten mit unterirdischer Entwässerung zum Grundwassernutzungsgebiet
stammen können, Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 Satz 2 GSchV für
die Gewährung einer Ausnahmebewilligung hinsichtlich Einbauten keine
"wichtigen Gründe" voraussetzt. Die Ausnahmebewilligung liegt
vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörde und kann in den geschützten Randgebieten
grundsätzlich erteilt werden, wenn die Durchflusskapazität des Grundwassers
gegenüber dem unbeeinflussten Zustand um höchstens 10 % vermindert wird
und auch sonst keine triftigen Gründe dagegen sprechen.
4.1.3
Das Baugeviert befindet sich teilweise im südöstlichen Randgebiet des dort
nicht nutzbaren Grundwasserstroms Zürich-Schanzengraben (b 12) und damit im
Gewässerschutzbereich A
u
(Grundwasserkarte und Gewässerschutzkarte, und www.gis.zh.ch). Das auf der
Karte braun eingefärbte Gebiet entspricht laut Legende einem
Gebiet mit geringer Grundwassermächtigkeit (meist
weniger als 2 m) oder geringer Durchlässigkeit bzw. einem Randgebiet mit
unterirdischer Entwässerung zum Grundwassernutzungsgebiet
. Wenn die
Beschwerdeführerin ohne entsprechende Nachweise von einem nutzbaren Grundwasservorkommen
im Projektareal ausgeht, vermag sie die gegenteilige, auf die Baugrunduntersuchung
vom 29. Juni 2009 gestützte Feststellung der Vorinstanzen nicht
umzustossen. Der Grundwasserkarte lässt sich weiter entnehmen, dass der das Bauareal
durchquerende Grundwasserleiter mit schlecht durchlässigen Deckschichten von
meist mehr als 5 m Mächtigkeit (Moränen, Seebodenlehme, Schwemmlehme) bedeckt
wird, was auch mit dem Befund der Baugrunduntersuchung, S. 6 f., in
Einklang steht. In diese wenig bis mässig durchlässigen Schichten soll das
geplante Wohn- und Geschäftshaus gesetzt werden, wobei die Unterkante des
zweiten Untergeschosses auf einer Höhe von ca. 400,9 m.
ü.
M. in die relativ locker gelagerten Deltaablagerungen
zu liegen kommen soll. Gemäss Feststellung der Vorinstanz liegt der
Grundwasserspiegel bei Mittelwasserstand auf ca. 405–406 m.
ü.
M. und somit leicht unter dem mittleren
Zürichseespiegel auf der Kote von 405,9 m.
ü.
M.
Wenn die in Sachen Gewässerschutz über ein erhebliches
Fachwissen verfügende Beschwerdegegnerin 3 bzw. das ihr unterstellte AWEL
infolge der Lage des Baugrundstücks im nicht nutzbaren Randgebiet eines
Grundwasserstroms und der bloss geringen bis mässigen Durchflusskapazität des
Baugrunds über das Merkblatt "Bauvorhaben in Grundwasserleitern und
Grundwasserschutzzonen" hinausging und eine Ausnahmesituation annahm,
handelte sie nicht rechtsverletzend. Dass gemäss Merkblatt in der Regel nur ein
in den mittleren Grundwasserspiegel reichendes Untergeschoss erlaubt wird, ist
unerheblich. Die Regelung des Ausnahmefalls (Mass der Abweichung, Inhalt der
Bewilligung) ist dem pflichtgemässen Ermessen der Bewilligungsbehörde unterstellt
(BGer, 28. Februar 2008, 1C_267/2007, E. 10.5). Es ist nicht
nachvollziehbar, weshalb die Beschwerdegegnerin 3, wie die Beschwerdeführerin
beanstandet, die beiden Untergeschosse wegen des bis anhin fehlenden Nachweises
der für Drittgrundstücke vorgesehenen Parkplätze (vgl. Disp.-Ziff. II.B.12
des Bausektionsbeschlusses BE 400/1 vom 22. März 2011) unzulässigerweise
erteilt haben soll. Die Ausnahmesituation wird jedenfalls nicht mit der
Notwendigkeit eines zweiten Parkplatz-Untergeschosses begründet. Auch eine
unzumutbare Benachteiligung der Nachbarn durch das Vorhaben bzw. die Erteilung
der wasserrechtlichen Konzession nach §§ 70 des Wasserwirtschaftsgesetzes
vom 2. Juni 1991 ist nicht ersichtlich.
4.2
Weiter
bringt die Beschwerdeführerin vor, die von der Baudirektion angeordneten Nebenbestimmungen
seien nicht geeignet, sicherzustellen, dass der Grundwasserspiegel unverändert
bleibe. Die verlangten Sickerteppiche bärgen die Gefahr, dass die für die Regulierung
des Grundwasserspiegels wirksamen Drainagen der baulichen Umgebung unwirksam
würden und schliesslich erheblich mehr Grundwasser zum Gebäude Claridenstrasse
20 ("Bürklihof") geführt würde, weshalb mit Wassereinbrüchen
gerechnet werden müsste. Bei einer Senkung des Grundwasserspiegels bestehe
andererseits die erhebliche Gefahr einer Austrocknung und Zersetzung der
Holzpfahlkonstruktion des Gebäudes der Beschwerdeführerin. Es würden Schäden im
Fundationsbereich und insbesondere an der vorgehängten Natursteinfassade des
Gebäudes drohen. Die Vollzugshilfe der Baudirektion sehe bei Ersatzmassnahmen
im Gewässerschutzbereich A
u
auch einen volumenmässigen Materialersatz vor, der jedoch nebenbestimmungsweise
nicht verlangt worden sei. Unter diesen Umständen sei die Einhaltung der Regeln
der Baukunde während der Bauphase wie auch danach nicht nachgewiesen. Die
Baudirektion habe die Kontrolle der Tiefbauarbeiten zudem unzulässigerweise an
den beigezogenen Hydrogeologen delegiert.
4.2.1
Als unberechtigt erweist sich vorab die Rüge der Beschwerdeführerin, die
Vorinstanz sei in Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör auf die
vorgebrachte Gefährdung für die Nachbarbauten nicht eingegangen: In E. 5.3
des Rekursentscheids vom 4. Mai 2012 wird unter Hinweis auf § 239 Abs. 1
PBG dargelegt, dass angesichts des hierzulande hohen Stands der Bautechnik nur
in aussergewöhnlichen Fällen ein Nachweis darüber zu verlangen sei, dass vom
Bestand der geplanten Baute keine Gefährdung für Personen oder Sachen ausgehe;
haftungsrechtliche Ansprüche bildeten von vornherein nicht Gegenstand des
baurechtlichen Verfahrens. Das Baurekursgericht ist seiner Begründungspflicht
somit nachgenommen.
4.2.2
Gemäss § 239 Abs. 1 PBG müssen Bauten und Anlagen nach Fundation,
Konstruktion und Material den anerkannten Regeln der Baukunde entsprechen
; sie dürfen weder bei ihrer Erstellung noch durch ihren
Bestand Personen oder Sachen gefährden. Vorzubeugen hat die Bauherrschaft nicht
jeder erdenklichen Gefahr, sondern nur jener, die sich aus der Natur des
Bauwerks und seiner normalen Benützung ergibt (VGr, 23. April 2008,
VB.2008.00030, E. 4.3; vgl. auch Art. 58 des Obligationenrechts
vom 30. März 1911).
Wie ein Gebäude im Einzelnen beschaffen sein
muss, um den Erfordernissen von § 239 Abs. 1 PBG zu genügen bzw.
welche Nebenbestimmungen hierfür geboten sind, ist weitgehend eine Frage des
technischen Ermessens, die das Verwaltungsgericht gemäss § 50 VRG nicht
frei überprüfen kann (RB 1993 Nr. 43).
4.2.3
Die Beschwerdegegnerin 3 bewilligte der Beschwerdegegnerin 1 für
den geplanten Neubau, die Aushubsohle bzw. Bauteile im Grundwasserträger bis
auf 400,85 m.
ü.
M. sowie Pfähle im
Grundwasser zu erstellen und den Grundwasserspiegel während der Dauer der
Bauarbeiten unter die Baugrubensohle abzusenken. Die Bauherrin wird dabei
nebenbestimmungsweise verpflichtet, einen mindestens 0,3 m mächtigen
Sickerteppich aus sauberem Kiessand einzubauen und hydraulisch mit den ebenso
durchlässig auszuführenden Hinterfüllungen zu verbinden, um die ursprüngliche
Grundwasserdurchflusskapazität vollständig zu erhalten. Diese Anordnung geht
damit weiter als Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 Satz 2 GSchV, der
eine Verminderung der Durchflusskapazität um bis zum 10 % zulässt.
Bezüglich des Umbauvorhabens wird der Bauherrschaft u.
a. zum Schutz der Rechte Dritter
aufgetragen, die ursprüngliche Grundwasserdurchflusskapazität bei Hochwasser
durch geeignete Materialersatzmassnahmen mit Kiessand zu erhalten. Im Rahmen
der Sanierung der Ufermauer ist die Grundwasserabsenkung ausschliesslich
innerhalb der Baugrube bzw. geschlossenen Spundwand vorzunehmen und der
Grundwasserspiegel ausserhalb davon auf mindestens 405,2 m.
ü.
M. zu halten. Die
Auswirkungen der Grundwassserabsenkung auf die Grundwasserverhältnisse im
Bereich der Ufermauer bzw. des Projektareals sind gemäss Kontrollplan
"Baugrube", Stand Vorprojekt (revidiert 14. Februar 2011), von
der Ingenieurgemeinschaft Geschäftshaus Rosau, Zürich/St. Gallen, zu überwachen.
Diese
gewässerschutzrechtlichen Bewilligungen basieren auf dem ausführlichen, vom
AWEL genehmigten hydrogeologischen Bericht der S AG (Baugrunduntersuchung),
der die bauchtechnischen Folgerungen (u.
a. betreffend Fundationstechnik, Baugrube und Wasserhaltung,
hydrologische Massnahmen und Kontrollplan) im Einzelnen umschreibt und die
Aussagekraft eines Gutachtens besitzt, von dem beim Rechtsmittelentscheid
nicht ohne triftige Gründe abgewichen werden soll (vgl.
VGr, 25. Oktober 2011, VB.2011.00348, E. 3.3.2; 4. Mai 2005,
VB.2005.00009, E. 2.1 und 2.4).
4.2.4
Die Beschwerdeführerin belegt ihre Befürchtung, die verlangten
Sickerteppiche könnten die für die Regulierung des Grundwasserspiegels
bestehenden Drainagen der baulichen Umgebung unwirksam machen und künftig zu
Hochwasser führen, nicht näher. Da die Sickerteppiche gerade der Erhaltung der
bestehen Durchflusskapazität bzw. des bisherigen Zustands dienen, erscheint
ihre Sorge unbegründet; sie spricht jedenfalls nicht für einen Ermessensfehler
der Baudirektion. Dass zusätzlich zur Erhaltung der Durchflusskapazität kein
volumenmässiger Ersatz für das ohnehin nur schlecht bis mässig durchlässige
Bodenmaterial verlangt wurde, ist ebenfalls nicht zu beanstanden: Dem erwähnten
Merkblatt, das einen solchen Materialersatz nur im Grundsatz verlangt, kommt im
Rahmen von Anhang 4 Ziff. 211 Abs. 2 GSchV wie dargelegt keine
absolute Geltung zu (vgl. vorn E. 4.1.2). Einen konkreten Nachteil leitet
die Beschwerdeführerin aus dem entsprechenden Verzicht nicht ab.
Für
die während der Bauphase befürchteten Einwirkungen auf das Gebäude "Bürklihof"
reichte die Beschwerdeführerin ein Gutachten von U "Steinplatten am Bürklihof
und geplanter Neubau" vom 20. Dezember 2010 zu den Akten. Diesem
Parteigutachten kommt grundsätzlich
keine grössere
Bedeutung zu als den übrigen Parteivorbringen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7
N. 23). Als neue Tatsachenbehauptung untersteht die Expertise überdies der
Einschränkung von § 52 Abs. 2 VRG und ist vorliegend unbeachtlich,
weil sie nicht erst durch den angefochtenen Rekursentscheid vom 4. Mai
2012 notwendig geworden ist
, sondern schon davor vorgelegen hatte. Auch
inhaltlich vermag sie nicht zu überzeugen, zumal sie sich wegen ihrer früheren
Entstehungszeit über die angeordneten Massnahmen zum Schutz des Grundwassers
und der baulichen Umgebung gar nicht ausspricht. Wie die von der
Beschwerdegegnerin eingereichte technische Stellungnahme der Ingenieurgemeinschaft
Geschäftshaus Rosau vom 4. Juni 2012 sodann zutreffend bemerkt, geht das
Gutachten für den "Bürklihof" per se und ohne entsprechende Nachweise
von beschädigenden Erschütterungen und grundwasserbedingen Umlagerungen unter
der Fundamentplatte aus. Auch werde darin das Nachbargebäude als sehr anfällig
und gefährdet dargestellt, dies aber nicht belegt. Mit dem vorliegenden
Kontrollplan bestehe zudem ein Überwachungs- und Interventionskonzept, das
Schäden am Nachbargebäude präventiv verhindern soll. Die darin formulierten
Melde- und Alarmwerte beruhten auf Berechnungen und normativen Empfehlungen und
stellten einen ausreichenden Schutz dar. Da eine intakte Pfahlfundation des
Nachbargebäudes eine wesentliche Voraussetzung für dessen (Fassaden-)Schutz
darstelle, empfehle sich die Durchführung einer entsprechenden Untersuchung.
Diese
Ausführungen der Ingenieurgemeinschaft sind nachvollziehbar und kommen dem
Anliegen der Beschwerdeführerin zum Schutz des "Bürklihofs" entgegen.
4.2.5
Soweit die Beschwerdeführerin die fehlende Pflicht zur Einreichung eines
Kontrollplans für die Villa Rosau bemängelt, ist auf die entsprechenden
Nebenbestimmungen in den Bewilligungen für den Ersatzneubau und die Sanierung
der Ufermauer zu verweisen. Danach sind die Auswirkungen der
Grundwassserabsenkung auf die Grundwasserverhältnisse im Bereich des
Projektareals gemäss Kontrollplan "Baugrube", Stand Vorprojekt
(revidiert 14. Februar 2011), von der Ingenieurgemeinschaft Geschäftshaus
Rosau, Zürich/St. Gallen, zu überwachen. Vor der Baufreigabe ist der
Baudirektion, AWEL, Abteilung Gewässerschutz, ein definitiver Kontrollplan
"Baugrube" zur Genehmigung einzureichen. Nachdem die Villa Rosau vom
geplanten Neubau und der Ufermauer umgeben ist und sich die diesbezüglich
verlangten Kontrollpläne allgemein auf das Projektareal beziehen, erweist sich
ein separater Kontrollplan für die Villa als nicht erforderlich.
Auch
der beschwerdeführerische Vorwurf, der vorliegende (vorläufige) Kontrollplan
sei zu unbestimmt und nehme auf den Schutz der Nachbargebäude nicht ausreichend
Bezug, trifft nicht zu. Der Kontrollplan, Stand Vorprojekt, beinhaltet im
Anhang einen Plan "Überwachungskonzept", in dem das Gebäude der
Beschwerdeführerin nebst weiteren Nachbargebäuden als zu überwachende
Liegenschaft aufgeführt ist. In und rund um das Gebäude sowie an dessen Ecken
sind diverse Messungen vorgesehen (Höhenmessung, Grundwasserspiegelmessung,
Erschütterungsmessung, Rammkernbohrung inkl. Grundwasserspiegelmessung).
Weshalb die Fassade des "Bürklihofs" bzw. der anderen Nachbargebäude
damit unzureichend in den Kontrollplan einbezogen würden, legt die Beschwerdeführerin
nicht substanziiert dar. Die vorgesehenen Kontrollmessungen und der Ablauf der
Überwachung werden überdies im definitiven Kontrollplan, Stand Bauprojekt, vom
19. September 2011, detailliert beschrieben.
Schliesslich
ist auch die Delegation der hydrogeologischen Überwachung der Bauprojekte an
den zugezogenen Hydrogeologen sinnvoll und nicht zu beanstanden. Die
behördliche Baukontrollpflicht im Sinn von § 327 Abs. 2 PBG wird
dadurch nicht aufgehoben, sondern mit einer fachmännischen Begleitung ergänzt.
Die beschwerdeführerischen Rügen betreffend Gewässerschutz
sind demnach unbegründet.
5.
Die
Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, das Baugrundstück sei mit der
geplanten Zufahrt zum Geschäftshausneubau an der Gotthard-/Glärnischstrasse,
von der auch die Fussgängerzugänge zum Restaurant "Bakery", die
Anlieferung zur Bank und der Zugang für die Bankangestellten sowie zu den
Wohnungen ausgingen, verkehrsmässig ungenügend erschlossen. Aufgrund der
geplanten 400–500 Arbeitsplätze werde der Fussgängerverkehr auf der
Glärnischstrasse bedeutend zunehmen; daran ändere auch der Kundenzugang an der
Claridenstrasse nichts. An der Claridenstrasse gebe es weder Parkplätze noch
eine Zufahrt für die Kunden der Bank oder der "Bakery". Die
anlässlich des um 11 Uhr durchgeführten Augenscheins gemachte Feststellung
eines geringen Fussgängerstroms sei nicht repräsentativ. Im
1. Untergeschoss der vorgesehenen Tiefgarage seien 43 Abstellplätze
für das geplante Geschäftshaus und die Villa Rosau, im 2. Untergeschoss
zusätzlich 52 Parkplätze für das Hotel "Baur au Lac" vorgesehen.
Die Feststellungen der Vorinstanz zur verkehrsmässigen Nutzung der
Glärnischstrasse, welche Dutzende von Abstellplätzen der Gebäude
Claridenstrasse 20, 22 und 26, Dreikönigstrasse 7 sowie
Glärnischstrasse 18 und 20 erschliesse und auch der Zufahrt zur
Unterniveaugarage des Gebäudes Glärnischstrasse 20/Dreikönigstrasse 7
diene, seien unzutreffend.
Nebst der
Erschliessung des Bauvorhabens samt der Abstellplätze für die Villa Rosau auf
dem Baugrundstück, der Garage "Baur au Lac" und dem Hotel "Baur
au Lac" diene die Glärnischstrasse im betroffenen Abschnitt auch der
Erschliessung des beschwerdeführerischen Grundstücks Kat.-Nr. 2132. Damit
würden über die Glärnischstrasse Nutzungen erschlossen, die in ihren
Auswirkungen jedenfalls mehr als 60 Wohneinheiten entsprächen. Mit dem
lediglich 1 m breiten Fussgängerschutzstreifen erfülle die
Glärnischstrasse die Anforderungen gemäss Anhang der
Normalien
über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien) vom 9. Dezember 1987
(ZN) nicht und sei nicht verkehrssicher.
5.1
§ 236
Abs. 1 PBG verlangt unter dem
Titel
"Erschliessung", dass ein Grundstück
für die darauf vorgesehenen
Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist. Hinreichende Zugänglichkeit
erfordert in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der
Bauten und Anlagen entsprechende Zufahrt für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste
und der Benützer (§ 237 Abs. 1 PBG). Zufahrten sollen für jedermann
verkehrssicher sein. Der Regierungsrat erlässt über die Anforderungen Normalien
(§ 237 Abs. 2 PBG). Diese sind richtunggebend, indem sie zeigen, was
Fachleute bei durchschnittlichen örtlichen Verhältnissen für angemessen halten
(RB 1984 Nr. 100 = BEZ 1985 Nr. 5, mit Hinweisen).
Von diesen technischen Anforderungen, wie sie etwa für den
Strassenausbau in den Zugangsnormalien festgehalten sind, können gestützt auf § 360
Abs. 3 PBG aus wichtigen Gründen Erleichterungen gewährt werden. In § 11
ZN sind Gründe für solche Abweichungen beispielhaft aufgezählt (RB 1988 Nr. 74
= BEZ 1988 Nr. 45).
5.2
5.2.1
Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin steht den Gemeinden bei der kommunalen Verkehrsplanung, wozu
auch die Beurteilung der strassenmässigen Erschliessung und der
Verkehrssicherheit von Zugängen gehört, nach ständiger Rechtsprechung ein von
der Rekursinstanz zu beachtender, autonomiegeschützter Ermessensspielraum zu
(VGr, 9. Mai 2012,
VB.2011.00730, E. 1;
18. August
2004, VB.2003.00430, E. 4.2; RB 1986 Nr. 13). Aus diesem Grund haben
sich die Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch
der Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Die Rekursinstanz darf erst
dann eingreifen, wenn sich die vorinstanzliche Ermessensausübung als
offensichtlich unvertretbar erweist (RB 1981 Nr. 20; Kölz/Bosshart/Röhl
, § 20 N. 19).
Eine
Überprüfung dieser Ermessensausübung steht dem Verwaltungsgericht von
vornherein nicht zu; es kann gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 lit. a VRG nur bei Rechtsverletzungen einschliesslich
Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- und -unterschreitung eingreifen.
5.2.2
Hieran vermag die Kritik der Beschwerdeführerin nichts zu ändern. Ob eine bestimmte
Norm den Verwaltungsbehörden Ermessen einräumt, ist auf dem Weg der Auslegung
zu ermitteln (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 439 f., auch zum Folgenden). Eine
ausdrückliche Einräumung ist hierzu nicht erforderlich; der Gesetzgeber kann
auch andere offene Formulierungen wählen. Massgeblich ist, ob die Anwendung
einer offenen Normierung nach Sinn und Zweck des Gesetzes von einem Gericht
frei überprüft werden können soll oder nicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 453 f.,
auch zum Folgenden). Erscheint die zuständige Behörde als fachlich kompetenter als
das Gericht oder ist ihre Ortskenntnis für die Beurteilung des Einzelfalls
bedeutsam, rechtfertigt sich keine unbeschränkte richterliche Kontrolle der
Angemessenheit des gefällten Entscheids.
So
verhält es sich auch vorliegend: Ob eine Zufahrt nach § 237 PBG
hinreichend ausgebaut und verkehrssicher ist, hängt sehr stark von den
konkreten Verhältnissen ab, welche die für die Verkehrsplanung in ihrem
Gemeindegebiet zuständige kommunale Behörde in der Regel besser kennt als das
Baurekursgericht. Von den Zugangsnormalien kann gestützt auf § 360 Abs. 3
PBG "aus wichtigen Gründen" abgewichen werden, was ebenfalls einen
behördlichen Ermessensspielraum impliziert. Demnach übte die Vorinstanz trotz
umfassender Kognition gemäss § 20 Abs. 1 lit. c VRG bei der
Prüfung der Frage zu Recht Zurückhaltung und prüfte die Verkehrserschliessung
nur unter dem Aspekt der Vertretbarkeit. Diese Kognitionsbeschränkung steht
auch im Einklang mit einer neueren Lehrmeinung, die nicht mehr zwischen
Ermessen und unbestimmten Rechtsbegriffen unterscheidet, sondern darauf
abstellt, welche Funktion die offene Normierung erfüllt, namentlich ob ihre
Beurteilung Fachwissen erfordert (vgl. Benjamin Schindler, Verwaltungsermessen,
Zürich/St. Gallen 2010, § 7 N. 453).
5.3
5.3.1
Die Beschwerdegegnerin 2 legte ihrem Beschluss vom 22. März 2011
(BE 400/11) gemäss Ziff. 2a ihrer Rekursvernehmlassung vom 23. August
2011 die Annahme zugrunde, dass es sich beim fraglichen südwestlichen Abschnitt
der Gotthard-/Glärnischstrasse aufgrund der Erschliessungskapazität um eine
Zufahrtsstrasse im unteren Anwendungsbereich handle. Dabei rechnete sie der
Praxis des städtischen Tiefbauamts folgend die anfallenden Nutzungen
entsprechend der jeweils dafür vorgeschriebenen Parkplatzzahl und ihrer
spezifischen Verkehrspotenziale (Anzahl der dadurch ausgelösten Fahrten pro
Tag) in Wohneinheiten um und kam unter Berücksichtigung, dass der Neubau zum
grösseren Teil über die Claridenstrasse erschlossen wird, zum Ergebnis, dass
die ausgelösten Fahrten zwischen 17,4 bis 38,2 Wohneinheiten entsprechen.
Selbst bei Veranschlagung sämtlicher 21 für die Nutzweise "Büro"
zulässigen Abstellplätze würde ihrer Ansicht nach die kritische Grenze von
60 Wohneinheiten nur im Fall von vorliegend nicht ersichtlichen
ausserordentlichen Verhältnissen (knapp) überschritten.
Die
detailliert ausgewiesenen Berechnungen werden von der Beschwerdeführerin nicht
substanziiert infrage gestellt. Zu Recht bemängelt die Beschwerdeführerin allerdings,
dass der Fahrtennachweis die umliegenden Grundstücke, namentlich die auf ihrer
eigenen Parzelle Kat.-Nr. 2132 direkt gegenüber der geplanten Garagenfahrt
befindlichen Abstellplätze, ausser Acht lässt. Zweifel weckt im Übrigen die von
der Baubehörde nicht näher begründete alleinige Betrachtung des südwestlichen
Strassenabschnitts unter gänzlicher Ausklammerung der bestehenden Garage "Baur
au Lac" und der weiter nördlich liegenden Grundstücke. Ob die Gotthard-/Glärnischstrasse
bei korrekter funktioneller Unterteilung (vgl.
§ 7
Abs. 1 ZN)
und Beachtung aller massgebenden Grundstücksnutzungen
noch als Zufahrtsstrasse
im unteren Anwendungsbereich
gilt, kann
indessen mit der Vorinstanz offengelassen werden, weil die Zufahrt auch dann
rechtskonform ist, wenn von einer Zufahrtsstrasse
im oberen
Anwendungsbereich
ausgegangen wird.
5.3.2
Eine Zufahrtsstrasse im oberen Anwendungsbereich muss gemäss Anhang zu den
Zugangsnormalien eine mindestens 4,5 m breite Fahrbahn über ein
2,0–2,5 m breites Trottoir sowie ein Bankett von 0,3 m verfügen. Die
6 m breite Fahrbahn der Glärnischstrasse wird auf der Seite des
Baugrundstücks von einem erhöht angelegten, aber lediglich 1 m breiten
Trottoir gesäumt, womit der Strassenabschnitt die genannten Anforderungen unterschreitet.
Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis darf allerdings bei Zufahrtsstrassen im oberen
Anwendungsbereich und selbst bei den höherrangigen Erschliessungsstrassen auf
das Erfordernis eines Gehwegs (vgl. Anhang zu den Zugangsnormalien) verzichtet
werden, wenn die Verkehrssicherheit bzw. der Fussgängerschutz anderweitig gewährleistet
bleibt (VGr, 23. März 2011, VB.2010.00669, VB.2010.00671, E. 5.4.1
mit Hinweisen).
Ein
solcher Ausnahmefall liegt hier jedenfalls vor. Mit ihrer über die
normaliengemässe Anforderung hinausgehenden Breite ermöglicht die Fahrbahn ohne
Weiteres das Kreuzen von Personen- und Lastwagen, ohne dass hierdurch die auf
dem Gehweg befindlichen Fussgänger beeinträchtigt werden. Da der fragliche
Abschnitt zwischen der 90-Grad-Kurve und der Kreuzung mit der über ein
durchgehendes (erhöhtes) Trottoir verfügenden Claridenstrasse lediglich rund
40 m beträgt, erreichen die Fahrzeuge keine hohen Geschwindigkeiten, was
massgeblich zur Verkehrssicherheit beiträgt. Als Privatstrasse ist auf der Glärnischstrasse
auch nicht mit Durchgangsverkehr zu rechnen. Selbst wenn es sich dabei um eine
Zufahrtsstrasse im oberen Anwendungsbereich (Nutzung im Umfang von bis zu
300 Wohneinheiten in dichter, mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut
erschlossener Bebauung) handeln sollte, wäre Letzterer bei Weitem nicht
ausgeschöpft. Der Zugang läge jedenfalls im Grenzbereich zu einer
Zufahrtsstrasse im unteren Anwendungsbereich. Hinzu kommt, dass die geplante
Tiefgarage mit 95 Plätzen die bestehende oberirdische Parkierungsanlage
"Parking Rosau" (126 Plätze) ersetzen soll, welche öffentlich
zugänglich ist und ein höheres Verkehrspotenzial aufweist. Die Bedeutung des
Strassenabschnitts für den motorisierten Verkehr dürfte mit dem Neubau daher
sogar abnehmen. Dass die bisherige Situation zu konkreten Sicherheitsproblemen
Anlass gegeben hätte, wird von keiner Seite geltend gemacht.
5.3.3
Zwar ist mit der Vorinstanz und der Beschwerdeführerin von einer gewissen
Zunahme des Fussgängerverkehrs auszugehen. Dieser befindet sich gegenwärtig
allerdings unter anderem deswegen auf einem tiefen Niveau, weil die Fussgängerzugänge
der strassenverkehrsmässig über die Glärnischstrasse erschlossenen
Geschäftshäuser zu einem erheblichen Teil auf den anderen Gebäudeseiten
lokalisiert sind. Unzutreffend ist sodann die beschwerdeführerische Behauptung,
der Zugang für die 400 bis 500 Bankangestellten führe über die Glärnischstrasse,
liegt doch der primäre Mitarbeiterzugang gemäss den Plänen bzw. nach
glaubhafter Darstellung der Bauherrschaft an der Claridenstrasse. Der Kundenverkehr
wird ausschliesslich über einen Zugang an der Claridenstrasse abgewickelt werden.
Der in den genehmigten Plänen Richtung Gotthard-/Glärnischstrasse ausgewiesene
zweite Zugang zur "Bakery" soll zudem nach Angaben der
Beschwerdegegnerin wegfallen. Der an der Glärnischstrasse vorgesehene Zugang zu
den geplanten Wohnungen fällt im Übrigen kaum ins Gewicht.
5.3.4
Ferner weist die Bauherrschaft zu Recht darauf hin, dass es sich beim Baugrundstück
um die letzte zu einem wesentlichen Teil unüberbaute Parzelle in der fraglichen
Umgebung handelt und eine Verbreiterung des Trottoirs wegen einer
Baubegrenzungslinie (vgl. Art. 31 Abs. 3 BZO) und der an der Gotthard-/Glärnischstrasse
bestehenden Eigentumsrechte kaum möglich ist. Eine Tiefgaragenzufahrt auf der
Seite Claridenstrasse hätte einen Konflikt mit dem Betrieb des Kongresshauses
und der denkmalgeschützten Tonhalle zur Folge und sei von der Stadt als nicht
bewilligungsfähig taxiert worden. Unter diesen Umständen ist eine allfällige
Abweichung von den Zugangsnormalien auch aus Gründen der Verhältnismässigkeit
und der Rechtsgleichheit angezeigt (vgl. VGr, 25. Januar 2006, VB.2005.00261,
E. 3.2.2; RB 1983 Nr. 97).
Angesichts dieser Sachlage durfte die Beschwerdegegnerin 2
ohne Rechtsverletzung annehmen, dass die Baugrundstücke strassenmässig
hinreichend erschlossen sind.
5.4
Darüber
hinaus beanstandet die Beschwerdeführerin, die vorgesehene Zufahrt zur Unterniveaugarage
weise in keine Richtung die gemäss dem Anhang zur Verkehrssicherheitsverordnung
vom 15. Juni 1983 (VSV) erforderliche Sichtweite von mindestens
40–70 m auf; überdies fehlten ausreichende Einlenkerradien. Ob die
Glärnischstrasse wegen der 90-Grad-Kurve auf dem fraglichen Abschnitt nicht mit
50 km/h befahren werde könne, sei nicht massgebend. Entscheidend sei die
Gefährlichkeit der Situation für die sich im toten Winkel befindenden Fussgänger
als Folge der schlechten Sichtverhältnisse (nach rechts nur ca. 7 m
und nach links ca. 13 m).
5.4.1
Für Ausfahrten von einzelnen Abstellplätzen sowie von Zufahrtswegen sind
grundsätzlich die technischen Anforderungen des Ausfahrts-Typs A gemäss Anhang
zur Verkehrssicherheitsverordnung zu erfüllen (§ 6 Abs. 1 VSV).
Vorgeschrieben sind insbesondere eine Mindestsichtweite in Richtung der Fahrstreifenmitte
der übergeordneten Strasse von 40 m, gemessen aus einer Beobachtungsdistanz von
2,5 m ab Fahrstreifenrand, sowie ein Einlenkerradius von 4 m.
Bei
der Verkehrssicherheitsverordnung handelt es sich um Normalien, von denen gestützt
auf § 360 Abs. 3 PBG aus wichtigen Gründen abgewichen werden kann
(VGr, 28. März 2007, VB.2006.00431, E. 4.2 f., auch zum Folgenden).
Nach § 6 Abs. 2 VSV sind zudem Abweichungen von den technischen
Anforderungen zulässig, so unter anderem bei Ausfahrten in Wohnstrassen sowie
in Zufahrtswege, Zufahrtsstrassen und Erschliessungsstrassen, sofern besondere
ortsbauliche Verhältnisse oder die Topografie dies erfor­dern.
5.4.2
In E. 6.4 Abs. 4 des Rekursentscheids vom 4. Mai 2012 nahm
die Vorinstanz in Richtung Glärnischstrasse (90-Grad-Kurve) eine Sichtweite von
ca. 25 m und in Richtung Claridenstrasse (Kreuzungsbereich) eine solche
von 20 m an. Letztere Sichtweite lässt sich  anhand der Grundrisspläne
erhärten, wenn man den Beobachtungspunkt richtigerweise 2,5 m vor dem
Fahrstreifenrand ansetzt (d.
h.
unter Ausserachtlassung des Trottoirs) und die Sichtlinie zur Mitte der näher
zur Ausfahrt gelegenen "inneren" Fahrspur anlegt (vgl. Abb. 1
der VSS-Norm SN 640 273a [Knoten], auch zum Folgenden). Die Behauptung
der Beschwerdeführerin, die Sichtweite liege nur bei ca. 13 m, ist damit
weder hinreichend substanziiert noch nachvollziehbar. Dass bei geöffneter
Schranke dem hinausfahrenden Autofahrer bedeutsame Hindernisse den soeben
definierten Sichtbereich versperren würden, ist nicht ersichtlich. Wie das
Baurekursgericht in BEZ 2012 Nr. 11 E. 8.4.4 sodann zutreffend
bemerkt hat, basiert die in der Verkehrssicherheitsverordnung vorgesehene
Sichtweite auf der Anhaltestrecke bei einem Fahrtempo von 50–60 km/h,
weshalb bei langsameren Geschwindigkeiten in Anlehnung an die einschlägigen
VSS-Normen geringere Anforderungen an die Sichtweiten zu stellen sind. Nachdem
der streitbetroffene kurze Strassenabschnitt keine hohen Fahrgeschwindigkeiten
zulässt (vgl. vorn E. 5.3.2) und die gemessene Sichtweite von 20 m
der nach Tab. 1 von SN 640 273a minimal erforderlichen
Knotensichtweite für eine Zufahrtsgeschwindigkeit von 30 km/h entspricht,
ist der Verkehrssicherheit vorliegend Genüge getan. Hierzu tragen auch die
Schranken bei, die abrupte Fahrmanöver im Einmündungsbereich verhindern.
Was
die rechtsseitige Sichtweite aus der Perspektive des ausfahrenden Fahrzeugs
betrifft, beträgt diese, wenn man nur das gerade Teilstück bis zur Kurve
betrachtet, lediglich rund 10 m. Da jedoch die – mangels
Überholmöglichkeit – einzig relevante äussere Fahrspur im gesamten
Kurvenbereich vom massgebenden Beobachtungspunkt aus überblickbar und die
Verkehrssicherheit damit gewährleistet ist, liegt auch insofern ein wichtiger
Grund im Sinn von § 360 Abs. 3 PBG vor, der es rechtfertigt, von der
der Verkehrssicherheitsverordnung abzuweichen.
5.4.3
Ein Beharren auf der Verkehrssicherheitsverordnung erweist sich überdies im
Hinblick auf die fehlenden Einlenkerradien als unverhältnissmässig. Der für den
Ausfahrts-Typ A vorgeschriebene Einlenkerradius von 4 m deckt
ebenfalls höhere Fahrgeschwindigkeiten ab und bezieht sich auch auf höherrangige
Kreuzungen. Ausserdem geht er über die entsprechende Vorgabe in Tab. 2 der
SN 640 050 (Grundstückszufahrten) von 3 m hinaus. Berücksichtigt
man ferner das durchgehende Trottoir im Einmündungsbereich und die 6 m
statt wenigstens 4,5 m breite Fahrbahn, besteht genügend Manövrierfläche
für die Verkehrsteilnehmer (vgl. VGr, 7. April 1995, VB 94/0168+0169,
E. 4c Abs. 2; 3. Oktober 1991, VB 91/0079, E. 2, beide
nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht). Ein "toter Winkel", der die
Fussgänger auf dem Trottoir oder den von der Kurve herkommenden Gegenverkehr
gefährden würde, ist nicht erkennbar.
Den
Vorinstanzen ist demnach keine Rechtsverletzung vorzuwerfen, wenn sie die Tiefgarageneinfahrt
als verkehrssicher eingestuft haben.
6.
Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerde
abzuweisen ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine
Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu. Sie ist vielmehr nach
§ 17
Abs. 2 und 3 VRG
zu verpflichten, eine solche
der privaten Beschwerdegegnerin 1 zu bezahlen. Angemessen ist eine
Parteientschädigung von Fr. 5'000.-.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  25'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      280.--   Zustellkosten,
Fr.  25'280.--   Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1
eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.- zu bezahlen, zahlbar innert
30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…
Abweichende
Meinung einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers
(§ 71
VRG
in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts-
und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010)
Eine Minderheit der Kammer und der Gerichtsschreiber haben
die Gutheissung der Beschwerde beantragt, und zwar aus folgenden Gründen:
1.
1.1
Dem Urteil
(E. 3) ist insoweit beizupflichten, als die erforderliche
Auseinandersetzung mit der Schutzwürdigkeit des Inventarobjekts auch im Rahmen
eines Baubewilligungsverfahrens erfolgen kann, indem die zuständige Behörde
eine projektbezogene Überprüfung der Schutzzweckverträglichkeit der konkret
geplanten baulichen Massnahmen vornimmt. Eine fachmännische Untersuchung des
Schutzobjekts ist aber auch in diesem Fall unentbehrlich. Um den aufgrund des
Inventareintrags vermutungsweise bestehende Schutzumfang umzusetzen, muss der materielle
Schutzentscheid mit der gleichen Sorgfalt wie ein förmlicher Schutzentscheid
begründet werden. Er muss auf einer sachlichen, auf wissenschaftliche Kriterien
abgestützten Gesamtbeurteilung basieren, welche den kulturellen, geschichtlichen,
künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang des Bauwerks mitberücksichtigt
(BGr, 15. März 2010, 1C_543/2009, E. 2.3; BGE 118 Ia 384 E. 5a).
Dabei sind die schutzwürdigen von den nicht schutzwürdigen Bauteilen
abzugrenzen und es ist darzulegen, weshalb die einzelnen Eingriffe das
Schutzobjekt nicht gefährden.
1.2
Dies ist
vorliegend unterblieben. Aus den vorhandenen Akten wird jedenfalls nicht
ersichtlich, dass sich die für die Abklärung zuständige Baudirektion sorgfältig
und eingehend mit den einzelnen denkmalschutzrechtlichen Aspekten der
Bauvorhaben befasst hat. Ihre angefochtenen Beschlüsse enthalten so gut wie
keine Ausführungen zur Frage der Schutzwürdigkeit und verweisen lediglich auf
die bisherige konstruktive Zusammenarbeit mit der Bauherrin und die im
Dispositiv angeordneten, inhaltlich unbestimmten denkmalschutzrechtlichen Auflagen
bezüglich der künftigen Planung und Ausführung der Bauprojekte. Darin liegt ein
erheblicher Begründungsmangel, der entgegen E. 3.2.1 Abs. 2 des
Urteils im vorinstanzlichen Verfahren nicht geheilt worden ist. In ihren
Rekursvernehmlassungen äusserte sich die Baudirektion zwar zu den einzelnen
baulichen Massnahmen, doch bleiben auch diese Begründungen über weite Strecken unsubstanziiert
und ohne Beleg. So ist nach wie vor offen, inwiefern der Villa und ihrem
Umschwung ein Eigen- und/oder Situationswert beigemessen wird und weshalb die
Baudirektion eine massgebliche Beeinträchtigung der Schutzobjekte durch den in der
Nähe geplanten, voluminösen Neubau sowie die zahlreichen Umbauten im Innern der
Villa (Änderung von Zwischenwänden, zusätzliche Treppenhäuser) bzw. die
äusseren Anbauten (Schmuckkranz, Vordächer) ausschliesst.
Eine Auseinandersetzung mit dem Eintrag im städtischen
Inventar "Gartendenkmalpflege" und der abschliessenden Würdigung im kantonalen
Inventar, wonach der "Villa als hervorragendem Beispiel repräsentativer
grossbürgerlicher Architektur an prominentester städtebaulicher und
landschaftlicher Lage eine besondere Bedeutung" zukomme, ist nicht dokumentiert.
Angesichts des vorliegenden
Gutachtens zum
Villengarten
vom August 2005, das von
Grün
Stadt Zürich für das damals geplante Kongresshausprojekt in Auftrag gegeben
wurde,
hätte aber gerade der Situationswert bzw. die Einsehbarkeit des Gartens besondere
Aufmerksamkeit erfordert. Gemäss dem Gutachten
soll nämlich
dem ursprünglichen Gartenbereich, namentlich auch dem in seiner historischen
Substanz zerstörten westlichen Gartenteil, eine städtebauliche Bedeutung als
Freifläche zukommen, weshalb sich die Gutachter für den konzeptionellen Erhalt
der (Sicht-)Achsen, ausgehend von den Gebäudeachsen der Villa nach Süden und
Westen, aussprachen. Vor diesem Hintergrund genügt der
blosse Hinweis
der Baudirektion, die bestehende Gartenanlage werde durch den Neubau nicht
weiter beeinträchtigt, da er an der Stelle des bereits bestehenden Parkplatzes
geplant sei, nicht zur Begründung.
1.3
Als
unzulänglich erweist sich sodann das pauschale Argument, die "Entblätterung"
und lokale Auskernung hätten den Verlust der kompletten ursprünglichen
Ausstattung (Vertäferungen, Stuckaturen und Bodenbeläge) und deren Schutzwürdigkeit
zur Folge gehabt. Sorgsam und stilgerecht vorgenommene Einbauten und selbst
Rekonstruktionen führen nicht zwingend zu einem Verlust der Schutzwürdigkeit
des Innenraums (VGr, 27. Februar 2013, VB.2012.00553, E. 2.3.3; 11. Juli
2012, VB.2010.00676, E. 7.4.2). Es bedürfte daher einer Begründung,
weshalb die in sämtlichen Stockwerken und fast allen Räumlichkeiten geplanten
Eingriffe bzw. die Veränderung der gemäss Inventar weitgehend erhalten
gebliebenen allgemeinen Raumdisposition mit dem Schutzzweck vereinbar sind.
Nachdem auch in der südlichen Gebäudehälfte gewisse Änderungen an der
Raumstruktur geplant sind, vermag jedenfalls das Argument der Baudirektion, die
in den 1970er-Jahren vorgenommenen Umbauten hätten den Verlust der
Grundrissdisposition in der nördlichen Gebäudehälfte zur Folge gehabt, nicht zu
genügen.
2.
Der vorliegende Schutzentscheid ist somit auch unter
Berücksichtigung der nachgereichten Ausführungen der Baudirektion in mehrfacher
Hinsicht unzureichend begründet. Vor diesem Hintergrund konnte von der
Beschwerdeführerin entgegen E. 3.2.2 des Urteils nicht erwartet werden,
dass sie sich in ihrer Beschwerde vertieft mit der Schutzzweckverträglichkeit der
einzelnen Eingriffe auseinandersetzt und fachmännisch darlegt, welche spezifischen
Schutzqualitäten sie dadurch verletzt sieht. Eine qualifizierte
Auseinandersetzung mit dem Schutzobjekt wäre vielmehr die Aufgabe der Baudirektion
gewesen. Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Aufhebung der angefochtenen Verfügungen
und Beschlüsse erweist sich damit als begründet und ist gutzuheissen.
Für
richtiges Protokoll,
der Gerichtsschreiber: