zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00650 · 2025-04-17 · de

Verkehrsanordnung Höchstgeschwindigkeit 30 km/h (Lärmschutz) | Verkehrsanordnung Höchstgeschwindigkeit 30 km/h (Lärmschutz). Bei Temporeduktionsmassnahmen im Rahmen des Konzepts für eine Lärmsanierung der Strasse mit konkret absehbarer enger Beziehung zu einem Strassenprojekt ist das Strassenprojekt als Leitverfahren zu behandeln, was dazu führt, dass die gesetzliche Rekursinstanz für das Strassenprojekt im Rahmen einer koordinierten Lärmsanierung auch die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu beurteilen hat (E. 1.1). Die betroffene funktionelle Verkehrsanordnung steht in einem derart engen Sachzusammenhang zum Strassenprojekt, dass eine Koordination der beiden Verfahren geboten ist (E. 1.2). Das Prinzip einer Konzentration der Zuständigkeit ab der ersten Rechtsmittelinstanz ergibt sich bei der Koordinationspflicht zwischen Strassenprojekt und Temporeduktionsmassnahmen zur Lärmsanierung aus dem Bundesrecht. Da der Leitentscheid einer Projektfestsetzung des Regierungsrats direkt der Beschwerde ans Verwaltungsgericht unterliegt, hat in einem solchen Fall das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Rechtsmittelinstanz gleichzeitig die damit verbundene Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu überprüfen (E. 1.3). Auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 ist zufolge fehlender Legitimation nicht einzutreten (E. 2.4). Das Verwaltungsgericht hat die umstrittene funktionelle Verkehrsanordnung mit voller Kognition zu überprüfen (E. 3). Die Rügen betreffend die Handhabung der Koordinationsgrundsätze geben zwar zu Beanstandungen Anlass, vermögen im Ergebnis aber nicht durchzudringen. Die zuständigen Behörden haben nicht genügend dafür gesorgt, dass die betroffenen Strassenanstösser Einwände gegen das Strassenprojekt, die sich allenfalls erst in der Gesamtschau mit der nach der Planauflage vorgesehenen Anpassung bei der Lärmsanierung aufdrängten, noch nachträglich wirksam in die erstinstanzliche Entscheidfindung einbringen konnten. Diese Gehörsverletzung ist allerdings im vorliegenden, vereinigten Beschwerdeverfahren geheiltworden (E. 4). Bei der Strasse handelt es sich um eine verkehrsorientierte Strasse (E. 6). Die Rügen, mit denen eine mangelhafte Lärmüberprüfung, insbesondere im Lärmgutachten, behauptet wird, sind nicht geeignet, ernsthafte Zweifel an den in dieser Hinsicht getroffenen Annahmen und Schlussfolgerungen zu wecken (E. 7). Das Verkehrsgutachten und das Dokument Interessenabwägung sind – auch unter Einbezug des Lärmgutachtens – als vollständig und schlüssig zu beurteilen (E. 8). Die umstrittene funktionelle Verkehrsanordnung ist verhältnismässig (E. 9).Nichteintreten auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2. Abweisung der Beschwerden der Beschwerdeführenden 1 und 3, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 17.04.2025 VB.2023.00650
Zurich Verwaltungsgericht 17.04.2025 VB.2023.00650
Zurigo Verwaltungsgericht 17.04.2025 VB.2023.00650

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00650
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00650
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.04.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung Höchstgeschwindigkeit 30 km/h (Lärmschutz)
Verkehrsanordnung Höchstgeschwindigkeit 30 km/h (Lärmschutz).
Bei Temporeduktionsmassnahmen im Rahmen des Konzepts für eine Lärmsanierung der Strasse mit konkret absehbarer enger Beziehung zu einem Strassenprojekt ist das Strassenprojekt als Leitverfahren zu behandeln, was dazu führt, dass die gesetzliche Rekursinstanz für das Strassenprojekt im Rahmen einer koordinierten Lärmsanierung auch die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu beurteilen hat (E. 1.1). Die betroffene funktionelle Verkehrsanordnung steht in einem derart engen Sachzusammenhang zum Strassenprojekt, dass eine Koordination der beiden Verfahren geboten ist (E. 1.2). Das Prinzip einer Konzentration der Zuständigkeit ab der ersten Rechtsmittelinstanz ergibt sich bei der Koordinationspflicht zwischen Strassenprojekt und Temporeduktionsmassnahmen zur Lärmsanierung aus dem Bundesrecht. Da der Leitentscheid einer Projektfestsetzung des Regierungsrats direkt der Beschwerde ans Verwaltungsgericht unterliegt, hat in einem solchen Fall das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Rechtsmittelinstanz gleichzeitig die damit verbundene Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu überprüfen (E. 1.3). Auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 ist zufolge fehlender Legitimation nicht einzutreten (E. 2.4). Das Verwaltungsgericht hat die umstrittene funktionelle Verkehrsanordnung mit voller Kognition zu überprüfen (E. 3). Die Rügen betreffend die Handhabung der Koordinationsgrundsätze geben zwar zu Beanstandungen Anlass, vermögen im Ergebnis aber nicht durchzudringen. Die zuständigen Behörden haben nicht genügend dafür gesorgt, dass die betroffenen Strassenanstösser Einwände gegen das Strassenprojekt, die sich allenfalls erst in der Gesamtschau mit der nach der Planauflage vorgesehenen Anpassung bei der Lärmsanierung aufdrängten, noch nachträglich wirksam in die erstinstanzliche Entscheidfindung einbringen konnten. Diese Gehörsverletzung ist allerdings im vorliegenden, vereinigten Beschwerdeverfahren geheilt worden (E. 4). Bei der Strasse handelt es sich um eine verkehrsorientierte Strasse (E. 6). Die Rügen, mit denen eine mangelhafte Lärmüberprüfung, insbesondere im Lärmgutachten, behauptet wird, sind nicht geeignet, ernsthafte Zweifel an den in dieser Hinsicht getroffenen Annahmen und Schlussfolgerungen zu wecken (E. 7). Das Verkehrsgutachten und das Dokument Interessenabwägung sind – auch unter Einbezug des Lärmgutachtens – als vollständig und schlüssig zu beurteilen (E. 8). Die umstrittene funktionelle Verkehrsanordnung ist verhältnismässig (E. 9).
Nichteintreten auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2. Abweisung der Beschwerden der Beschwerdeführenden 1 und 3, soweit Eintreten.
Stichworte:
ANGEMESSENHEITSPRÜFUNG
BEILADUNG
BUSHALTESTELLE
FAHRPLAN
FORMELLE KOORDINATION
FUNKTIONELLE VERKEHRSANORDNUNG
HÖCHSTGESCHWINDIGKEIT
IMMISSIONSGRENZWERTE
KOGNITION
KOORDINATIONSGEBOT
LÄRMGUTACHTEN
LÄRMREDUKTION
LÄRMSANIERUNG
LÄRMSCHUTZ
MATERIELLE KOORDINATION
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSMITTELLEGITIMATION
REISEZEIT
STRASSENBELAG
STRASSENLÄRM
STRASSENPROJEKT
TEMPOREDUKTION
TEMPO-30-ZONE
VERKEHRSANORDNUNG
VERKEHRSGUTACHTEN
VERKEHRSORIENTIERTE STRASSE
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 77 Abs. I KV
Art. 8 Abs. II LSV
Art. 8 Abs. III LSV
Art. 25a RPG
Art. 33 Abs. II RPG
Art. 33 Abs. III lit. b RPG
Art. 1 Abs. IX SSV
Art. 108 Abs. I SSV
Art. 108 Abs. II SSV
Art. 108 Abs. IV SSV
Art./§ 41 Abs. II StrG
Art. 3 Abs. II SVG
Art. 3 Abs. IV SVG
Art. 32 Abs. III SVG
Art. 8 USG
Art. 18 Abs. II USG
§ 19 Abs. II lit. a VRG
§ 19b Abs. I VRG
§ 19b Abs. II lit. b VRG
§ 20 Abs. I VRG
§ 21 Abs. I VRG
§ 49 VRG
§ 50 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00650,
VB.2023.00675,
VB.2023.00678
Urteil
der 3. Kammer
vom 17. April 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
1.
A,
Beschwerdeführer aus
VB.2023.00650,
2.
B,
vertreten durch RA C,
Beschwerdeführer aus
VB.2023.00675,
3.1  D AG,
Beschwerdeführerschaft
3.2–3.20,
vertreten durch RA F
und/oder
RA G,
Beschwerdeführende
aus
VB.2023.00678,
gegen
Kantonspolizei
Zürich Verkehrstechnische Abteilung,
Beschwerdegegnerin
,
und
1.    Regierungsrat
des Kantons Zürich,
2.1  H,
2.2  I,
2.1–2.2 vertreten durch RA J,
Mitbeteiligte
,
betreffend
Verkehrsanordnung Höchstgeschwindigkeit 30 km/h (Lärmschutz),
hat sich
ergeben:
I.
A.
Die
Schiedhaldenstrasse auf dem Gebiet der Gemeinde Küsnacht gehört zum
Strassennetz des Kantons Zürich (regionale Verbindungsstrasse bzw. Route 710)
und verbindet den Ortskern von Küsnacht mit dem oberhalb am Hang gelegenen
Ortsteil Itschnach. Die Route 710 führt anschliessend unter anderem Namen
weiter nach Zumikon bis zur Kreuzung mit der Forchstrasse bzw. der Autostrasse A52
und misst nach den Angaben im Geoinformationssystem (GIS) insgesamt rund 3,7 km.
Das Tiefbauamt des Kantons Zürich plant eine Instandsetzung der Fahrbahn mit
Kurvenverbreiterung und weiteren damit verbundenen Massnahmen bei dieser
Strasse im Abschnitt zwischen km 0.150 (Chuesenbach) und km 0.850
(bei Schiedhaldenstrasse 58). Neben baulichen Massnahmen ist die
Einführung von Tempo 30 vorgesehen. Die öffentliche Auflage des
Bauprojekts und des Landerwerbsplans erfolgte vom 7. Januar 2022 bis zum
7. Februar 2022. Mit Beschluss vom 4. Oktober 2023 setzte der
Regierungsrat des Kantons Zürich das Strassenprojekt gemäss den bei den Akten
liegenden Plänen fest und hiess die Lärmschutz-Erleichterungsanträge der
Baudirektion, Tiefbauamt, vom 5. September 2023 gut. Gleichzeitig hiess
der Regierungsrat die gegen das Projekt gerichteten Einsprachen teilweise gut
und wies sie im Übrigen ab, soweit er darauf eintrat bzw. er sie nicht als
gegenstandslos abschrieb.
B.
Parallel
dazu ordnete die Kantonspolizei Zürich am 2. August 2023 die Herabsetzung
der Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h auf 30 km/h auf der
Schiedhaldenstrasse an, und zwar im Abschnitt zwischen der Verzweigung mit der
Alten Landstrasse (km 0.000) und ca. km 0.750 (bei Liegenschaft
Schiedhaldenstrasse 50).
C.
Die
Verkehrsanordnung der Kantonspolizei vom 2. August 2023 wurde am
12. Oktober 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht
(Meldungsnummer VE-ZH06-0000000741). Der Beschluss des Regierungsrats vom
4. Oktober 2023 wurde, zusammen mit einer Medienmitteilung, ebenfalls am
12. Oktober 2023 auf dem Onlineportal des Kantons Zürich in anonymisierter
Fassung aufgeschaltet.
II.
A.
A
(Beschwerdeführer 1) reichte beim Verwaltungsgericht am 31. Oktober
2023 eine Beschwerde gegen die Verkehrsanordnung vom 2. August 2023 ein
und beantragte deren Aufhebung (Verfahren VB.2023.00650). Dieselbe Verfügung
focht auch B (Beschwerdeführer 2) am 13. November 2023 beim
Verwaltungsgericht an. Er ersuchte um Feststellung ihrer Nichtigkeit,
eventualiter um Überweisung des Rechtsmittels an die gesetzlich zuständige
Rekursinstanz und Aufhebung der angefochtenen Verfügung, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (Verfahren VB.2023.00675). Zusätzlich erhoben die D AG
und 19 Mitbeteiligte (Beschwerdeführende 3) mit Eingabe vom
13. November 2023 gemeinsam Beschwerde an das Verwaltungsgericht und
beantragten die Aufhebung der Verfügung vom 2. August 2023, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um Überweisung
des Rechtsmittels an die zuständige Rechtsmittelinstanz (Verfahren
VB.2023.00678). Die Kantonspolizei (Beschwerdegegnerin) stellte mit separaten
Stellungnahmen vom 1. Dezember 2023 bzw. 14. Dezember 2023 in den
drei Verfahren Antrag auf Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten
sei, und reichte ihre Akten ein. Das Tiefbauamt beantragte für den
Regierungsrat (Mitbeteiligter 1), ebenfalls mit separaten Eingaben vom
4. Dezember 2023, 15. Dezember 2023 bzw. 22. Dezember 2023, die
Abweisung der Beschwerden, unter Beilage seiner Akten. Im Verfahren
VB.2023.00650 reichten der Beschwerdeführer 1 am 3. Januar 2024 die
Replik und der Mitbeteiligte 1 am 19. Januar 2024 die Duplik ein.
Weiter erstatteten im Verfahren VB.2023.00675 der Beschwerdeführer 2 am
12. Januar 2024 die Replik und der Mitbeteiligte 1 am 24. Januar
2024 die Duplik. Die Beschwerdeführenden 3 reichten am 12. Februar
2024 die Replik im Verfahren VB.2023.00678 ein.
B.
H und I
stellten dem Verwaltungsgericht am 23. November 2023 gemeinsam ein
Beiladungsgesuch zu den Beschwerdeverfahren. Mit Präsidialverfügung vom
1. März 2024 vereinigte das Verwaltungsgericht die drei – unter der
Nr. VB.2023.00650 weiterzuführenden – Verfahren und hiess das erwähnte
Beiladungsgesuch gut; H und I wurden als Mitbeteiligte 2 ins vereinigte
Verfahren aufgenommen. Wesentlich war dabei, dass sie Einsprache gegen das
Strassenprojekt erhoben und dabei Tempo 30 und flankierende Massnahmen
verlangt hatten. Der Regierungsrat hatte diese Einsprache im Entscheid vom
4. Oktober 2023 teilweise (bezüglich Tempo 30) gutgeheissen, worauf
sie diesen Entscheid nicht angefochten hatten. Nachdem die Präsidialverfügung
vom 1. März 2024 unangefochten geblieben war, wurde den Verfahrensparteien,
unter Einbezug der Mitbeteiligten, Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Am
12. Juni 2024 liess sich der Beschwerdeführer 2 vernehmen. Der
Beschwerdeführer 1 äusserte sich mit Eingabe vom selben Datum. Die
Mitbeteiligten 2 nahmen am 2. Juli 2024 Stellung. Zur letztgenannten
Eingabe reichten der Beschwerdeführer 2 am 23. August 2024 sowie die
Beschwerdeführenden 3 am 26. August 2024 Gegenbemerkungen ein.
C.
Am
3. März 2025 stellte der Beschwerdeführer 1 ein Gesuch um
vorsorgliche Massnahmen und beantragte, der "Kanton" sei zu
verpflichten, den projektgemässen Strassenbelag erst nach dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts einzubauen. Der Beschwerdeführer 1 machte geltend, die
bauliche Ausführung des am 4. Oktober 2023 festgesetzten Strassenprojekts
sei bereits im Gang und der Belagseinbau stehe unmittelbar bevor. Letzteres
könne sich präjudiziell für das Verfahren auswirken, weil bei einem
alternativen, besonders lärmarmen Strassenbelag der Strassenlärm viel stärker
gemindert würde und diesfalls die umstrittene Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit unverhältnismässig wäre. Der Mitbeteiligte 1 sprach
sich am 12. März 2025 gegen die Gutheissung dieses Antrags aus und legte
dar, der Einbau des Strassenbelags sei erst in der 1. Septemberhälfte 2025
geplant. Alle Beschwerdeführenden, die Beschwerdegegnerin und die
Mitbeteiligten 2 erhielten Gelegenheit, sich zu diesen Eingaben zu äussern.
Die Mitbeteiligten 2 ersuchten am 26. März 2025 um Abweisung des
Antrags auf vorsorgliche Massnahme, soweit darauf einzutreten sei. Der
Beschwerdeführer 1 hielt am 27. März 2025 am gestellten Antrag fest.
Die Beschwerdegegnerin erklärte am 26. März 2025 den Verzicht auf eine
Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Nach
§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Betroffen ist
eine Verfügung der Kantonspolizei über eine funktionelle Verkehrsanordnung auf
einer Staatsstrasse (Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit), die in Abstimmung
mit der Festsetzung des damit zusammenhängenden Strassenprojekts durch den
Regierungsrat angeordnet worden ist. Das kantonale Recht sieht einen getrennten
Rechtsmittelweg gegen diese beiden erstinstanzlichen Entscheide vor:
Projektfestsetzungen des Regierungsrats bei Staatsstrassen sind direkt mit
Beschwerde beim Verwaltungsgericht anfechtbar (§ 41 Abs. 2 des
Strassengesetzes des Kantons Zürich vom 27. September 1981 [StrG;
LS 722.1] in Verbindung mit § 19 Abs. 2 lit. a und § 41
Abs. 1 VRG). Demgegenüber eröffnet § 19b Abs. 1 in Verbindung
mit Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG an sich die Möglichkeit des
Rekurses gegen funktionelle Verkehrsanordnungen der Kantonspolizei an die
kantonale Sicherheitsdirektion als übergeordnete Behörde. Das
Verwaltungsgericht hat im Rahmen einer Praxisänderung im Urteil vom
20. April 2023 erwogen, bei Temporeduktionsmassnahmen im Rahmen des
Konzepts für eine Lärmsanierung der Strasse mit konkret absehbarer enger
Beziehung zu einem Strassenprojekt (mindestens wegen Lärmerleichterungen) sei
das Strassenprojekt als Leitverfahren zu behandeln. Dies führe dazu, dass die
gesetzliche Rekursinstanz für das Strassenprojekt im Rahmen einer koordinierten
Lärmsanierung auch die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu beurteilen
habe. Insoweit sei der damit verbundene Verstoss gegen die
Zuständigkeitsregelung von § 19b VRG in Kauf zu nehmen. Es sei
hinzunehmen, dass die Festlegung der Rekursinstanz bei einer funktionellen
Verkehrsanordnung neu vom engen Zusammenhang zu einem Strassenprojekt abhänge
(VGr, 20. April 2023, VB.2022.00528, E. 5.6 = BEZ 2023 Nr. 9).
1.2
Der
Regierungsrat hat im Beschluss vom 4. Oktober 2023 das Projekt
Strasseninstandsetzung mit Kurvenverbreiterung und den damit verbundenen
Massnahmen festgesetzt und über die diesbezüglichen Einsprachen befunden. Zu
diesen Massnahmen gehört der Einbau eines lärmarmen Strassenbelags. Zusätzlich
enthält der Beschluss vom 4. Oktober 2023 eine Anordnung über die
Anpassung der bisherigen Strassenlärmerleichterungen von 2012. Die umstrittene
Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit durch die Kantonspolizei ist – in darauf
abgestimmter Weise – im Rahmen eines Konzepts der Lärmsanierung erfolgt. Daran
ändert nichts, dass im Beschluss vom 4. Oktober 2023 die Gewährleistung
der Verkehrssicherheit und die Werterhaltung als Hauptzwecke für die
strassenbaulichen Massnahmen aufgeführt werden. Insgesamt ist die umstrittene
Temporeduktionsmassnahme sowohl aus Gründen der Verkehrssicherheit als auch aus
Gründen der Lärmverminderung angeordnet worden. Die betroffene funktionelle
Verkehrsanordnung steht in einem derart engen Sachzusammenhang zum genannten
Strassenprojekt, dass eine Koordination der beiden Verfahren geboten ist (vgl.
dazu auch unten E. 3.2).
1.3
Entsprechend
den Erwägungen im Urteil vom 20. April 2023 ist in einem solchen Fall das
Strassenprojekt als Leitverfahren zu behandeln. In Anbetracht des in jenem
Urteil zur Diskussion stehenden Strassenprojekts wurde damals das Gebot eines
einheitlichen Rechtsmittelwegs auf der Stufe der Rekursinstanz festgehalten
(vgl. oben E. 1.1). Das Prinzip einer Konzentration der Zuständigkeit ab
der ersten Rechtsmittelinstanz ergibt sich bei der Koordinationspflicht
zwischen Strassenprojekt und Temporeduktionsmassnahmen zur Lärmsanierung aus
dem Bundesrecht (Art. 8 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
[USG; SR 814.01] bzw. Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 [RPG; SR 700]), weil das kantonale Verfahrensrecht die
Verwirklichung von Bundesrecht nicht wesentlich erschweren oder gar vereiteln
darf; dabei ist es sinnvoll, den Rechtsweg des Leitverfahrens als massgeblich
zu erachten (vgl. BEZ 2023 Nr. 9 E. 5.3 und 5.5 mit weiteren
Hinweisen). Der Leitentscheid einer Projektfestsetzung des Regierungsrats
unterliegt nicht dem Rekurs, sondern direkt der Beschwerde ans
Verwaltungsgericht (vgl. oben E. 1.1). Entsprechend hat in einem solchen
Fall das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Rechtsmittelinstanz
gleichzeitig die damit verbundene Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu
überprüfen. Zwar sieht Art. 77 Abs. 1 der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) vor, dass das Gesetz einen
doppelten Instanzenzug in Verwaltungsverfahren – zunächst an eine Rekursinstanz
und dann an ein Gericht – gewährleistet, wobei das Gesetz in begründeten Fällen
Ausnahmen vorsieht. Eine gesetzliche Ausnahmebestimmung im Sinn von
Art. 77 Abs. 1 KV kann sich auch aus dem Bundesrecht ergeben (vgl.
VGr, 29. Juni 2016, VB.2016.00044, E. 1.3 und 1.5). Das ist – wie
dargelegt – im vorliegenden Zusammenhang das bundesrechtliche Koordinationsgebot.
Art. 77 Abs. 1 KV schliesst es somit nicht aus, auf dem Weg der
Rechtsprechung einen Verstoss gegen die Regelung von § 19b VRG zur
Rekurszuständigkeit der Sicherheitsdirektion in Kauf zu nehmen und die direkte
Anfechtbarkeit beim Verwaltungsgericht in Fällen der vorliegenden Art zu
bejahen. Auf die Frage der Kognition des Verwaltungsgerichts wird noch
einzugehen sein (vgl. unten E. 3). Somit wurde zu Recht in den
Rechtsmittelbelehrungen der Verkehrsanordnung der Kantonspolizei vom
2. August 2023 und des Beschlusses des Regierungsrats vom 4. Oktober
2023 die Weiterzugsmöglichkeit an das Verwaltungsgericht angegeben. Im Übrigen
wäre es auch denkbar, dass Entscheide der vorliegenden Art an das
Baurekursgericht weitergezogen werden könnten; dies widerspräche derzeit aber
dem Grundsatz, wonach gegen Entscheide des Regierungsrats kein Rekurs zur
Verfügung steht (§ 41 Abs. 2 StrG, § 19 Abs. 2 lit. a
VRG). Es wird Sache des Gesetzgebers sein, ein Rechtsschutzsystem zu finden, welches
sowohl den Koordinationsgrundsätzen als auch Art. 77 Abs. 1 KV
Rechnung trägt.
1.4
Die
Beschwerdeführenden haben allesamt nur die funktionelle Verkehrsanordnung beim
Verwaltungsgericht angefochten. Die Beschwerdeführenden 2 und 3 ersuchen
dabei um Überweisung ihres Rechtsmittels an die Sicherheitsdirektion als
Rekursinstanz gemäss § 19b VRG. Der Umstand, dass die Beschwerdeführenden
sich formell einzig gegen diese Verkehrsanordnung wehren, führt jedoch nicht
dazu, dass der Streitgegenstand rein auf diese Verfügung beschränkt wäre. Würde
sich ein Rechtsmittel gegen die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit (als
Gegenstand der Verkehrsanordnung) als begründet erweisen, so hätte dies
unmittelbare Auswirkungen auf die (formal ausserhalb der Anfechtung stehende)
Anordnung über die Strassenlärmerleichterungen. Denn wegen des höheren
Temporegimes wäre weiterhin mit grösserem Strassenlärm zu rechnen und die
angepassten Erleichterungen würden unzureichend bzw. rechtswidrig. Die
Rechtsmittelinstanz käme in einem solchen Fall nicht umhin, auch den Entscheidpunkt
im Strassenprojekt über die Lärmerleichterungen aufzuheben. Im Ergebnis bilden
daher die Lärmerleichterungen im Regierungsratsbeschluss, ungeachtet der
unterbliebenen Anfechtung, Teil des Streitgegenstands. Nur schon deswegen ist
die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als erste Rechtsmittelinstanz im
vorliegenden Fall trotz der blossen Anfechtung der Verkehrsanordnung gegeben.
Der Antrag auf Überweisung des Rechtsmittels an die Sicherheitsdirektion geht
demzufolge fehl.
2.
2.1
Zur
Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges, aktuelles Interesse an deren
Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG).
Die Legitimation ist als
Prozessvoraussetzung zwar von Amtes wegen zu prüfen. Indessen obliegt es der
beschwerdeführenden Partei nach Massgabe des kantonalen Prozessrechts, ihre
Legitimation zu substanziieren, wenn diese nicht offensichtlich ist. Diese Substanziierung
hat bereits im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz zu erfolgen (VGr,
26. Oktober 2023, VB.2022.00178, E. 1.2.3; 26. September 2022,
VB.2022.00024, E. 3.2 mit Hinweisen). An eine anwaltlich vertretene Partei
dürfen dabei höhere Anforderungen gestellt werden als an juristische Laien
(Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 38 f.).
2.2
Die
Rechtsmittelbefugnis gegen funktionelle Verkehrsanordnungen steht nach der
bundesgerichtlichen Praxis all jenen Verkehrsteilnehmenden zu, welche den mit
der strittigen Verkehrsbeschränkung belegten Strassenabschnitt mehr oder
weniger regelmässig benützen, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der Fall ist,
während bloss gelegentliches Benützen der Strasse nicht genügt (BGE 136 II
539 E. 1.1, BGr, 15. März 2024, 1C_615/2021, E. 1.1, nicht publ.
in: BGE 150 II 444). Doch auch regelmässige Benützer eines von der
strittigen Verkehrsanordnung betroffenen Strassenabschnitts sind nur zur
Anfechtung derselben legitimiert, wenn diese für sie Beeinträchtigungen von
einer gewissen Intensität zur Folge hat (BGr, 8. April 2011, 1C_43/2011,
E. 7; 19. August 2021, 1C_478/2020, E. 3.3; VGr,
20. Februar 2020, VB.2018.00776, E. 1.3.1; 26. September 2022,
VB.2022.00024, E. 3.3; 26. Oktober 2023, VB.2022.00505, E. 2.1;
Bertschi, § 21 N. 48 ff.). Namentlich steht das Beschwerderecht
Anwohnern anderer als der von der Beschränkung betroffenen Strasse zu, die
wegen Verkehrsverlagerungen Nachteile erleiden könnten (BGr, 2. November
2015, 1C_250/2015, E. 1.1 mit Hinweisen). Weiter hat das Bundesgericht für
Direktanstösser einer Strasse die Legitimation an der Prüfung
emissionsmindernder Massnahmen an der Quelle bei einer Strassenlärmsanierung
anerkannt (vgl. BGr, 27. Mai 2020, 1C_352/2019, E. 3.2 und 3.3).
2.3
Der
Beschwerdeführer 1 behauptet, er sei direktbetroffener Anwohner am
Schiedhaldensteig. Diese Strasse erschliesse ein Wohnquartier mit mehreren
Sackstrassen. Sie bilde an sich eine Abkürzung zum umstrittenen Abschnitt der
Schiedhaldenstrasse, sei aber mit einem Fahrverbot und einer 30er-Signalisation
versehen. Wenn die Höchstgeschwindigkeit auf der lang ausholenden
Schiedhaldenstrasse ebenfalls auf 30 km/h gesenkt werde, so sei trotz des
Fahrverbots beim Schiedhaldensteig damit zu rechnen, dass viele Autofahrer
diese deutlich kürzere Abkürzung zumindest talwärts nehmen würden. Dies erhöhe
die Gefahren für dort spielende Kinder.
Der Schiedhaldensteig verläuft vom Ortskern von Küsnacht
hinauf in Richtung Itschnach und mündet bei der Bushaltestelle Schübel in die
Schiedhaldenstrasse. Während die Schiedhaldenstrasse den Höhenunterschied vom
Ortskern von Küsnacht in Richtung Itschnach in zwei grossen Kurven überwindet,
führt der Schiedhaldensteig mehr oder weniger in Falllinie hangaufwärts. Die
Schiedhaldenstrasse kreuzt zwischen den beiden beschriebenen Kurven den
Schiedhaldensteig zusätzlich bei der Bushaltestelle Schiedhaldensteig und
unterteilt diesen in zwei Hälften. Auf wenigen Metern hangabwärts ab dieser
Kreuzung ist der Schiedhaldensteig baulich so ausgestaltet, dass er nicht mit
Motorfahrzeugen befahrbar ist. Immerhin zweigt, rund 50 m seitlich
versetzt zu dieser Kreuzung, die Lindenbergstrasse mit einer Kurve von der
Schiedhaldenstrasse hangabwärts ab und trifft anschliessend wieder auf den
Schiedhaldensteig. Über diesen Umweg besteht eine Verbindung für Motorfahrzeuge
zwischen dem unteren Teil des Schiedhaldensteigs und der Schiedhaldenstrasse.
Die Wohnadresse des Beschwerdeführers 1 befindet sich im
Bereich der unteren Hälfte des Schiedhaldensteigs, zwar nicht direkt daran
anstossend, aber an einer davon abzweigenden Stichstrasse. Wie sich aus den
nicht konkret bestrittenen Ausführungen des Mitbeteiligten 1 ergibt,
beträgt die Entfernung zur Schiedhaldenstrasse rund 100 m. Die
Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligte 1 haben auch bestätigt, dass auf
Schiedhaldensteig und Lindenbergstrasse ein Fahrverbot, mit Ausnahme für den
Zubringerdienst, sowie die Höchstgeschwindigkeit 30 km/h gelten. Vom nicht
anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer 1 wird genügend dargetan, dass er
bergwärts über den Schiedhaldensteig die Schiedhaldenstrasse regelmässig
benutzt und dabei rund die Hälfte des streitbetroffenen Strassenabschnitts
befährt. Diese Teilstrecke ist zwar relativ kurz, weshalb die umstrittene
Temporeduktion insoweit nur zu einer unbedeutenden Fahrzeitverlängerung von
wenigen Sekunden führen dürfte. Bei den gegebenen Verhältnissen ist aber das
Interesse an der Vermeidung einer Verkehrsverlagerung von der
Schiedhaldenstrasse auf den Schiedhaldensteig als schutzwürdig zu
qualifizieren. Dem Beschwerdeführer 1 ist somit insgesamt eine besondere
Betroffenheit und Nähe zur Streitsache zuzubilligen, sodass er zur Beschwerde
legitimiert ist.
2.4
Der
Beschwerdeführer 2 legt dar, er wohne in der Nähe der Kreuzung am unteren
Ende der Schiedhaldenstrasse. Die streitbetroffene Strecke befahre er sehr
regelmässig bzw. sogar täglich für berufliche wie private Zwecke. Insbesondere
erbringe er mehrmals pro Woche über diese Strecke Fahrdienste für ein
bezeichnetes Familienmitglied nach Zumikon und teilweise sogar noch weiter. Er
befürchtet infolge der umstrittenen Temporeduktionsmassnahme eine
Verkehrsverlagerung zwischen dem Ortskern von Küsnacht und Zumikon über die
Boglerenstrasse (Tempo-30-Zone), die bei Itschnach in die Route 710
mündet. Die Ausweichstrecke über die Boglerenstrasse sei weitaus kürzer und
darauf würden keine Busse des öffentlichen Verkehrs verkehren. Hingegen komme
es auf der Schiedhaldenstrasse wegen des Busbetriebs ohnehin zu Verzögerungen
bei der Durchfahrt.
Die Distanz zwischen der Kreuzung am unteren Ende der
Schiedhaldenstrasse und der Wohnadresse des Beschwerdeführers 2 beträgt in
der Luftlinie rund 250 m, und die Fahrstrecke für Motorfahrzeuge macht
dorthin rund 500 m aus (abgeschätzt aus dem GIS). Bei derartigen Abständen
ist die Legitimation im Licht der Rechtsprechung nur unter besonderen Umständen
gegeben. Der Beschwerdeführer 2 behauptet zwar, die Schiedhaldenstrasse
regelmässig zu befahren, führt aber nicht konkret aus, inwiefern und aus
welchen Gründen seine Pendelstrecken genau über diesen Strassenzug führen
sollen. Im Hinblick auf die von ihm befürchtete Verkehrsverlagerung auf die
Boglerenstrasse ist festzuhalten, dass der Beschwerdeführer 2 nicht
Anwohner jener Strasse ist. Bezüglich der relevanten Streckenlängen bei einem
Vergleich der Fahrvarianten ist als Ausgangspunkt auf die vorgenannte Kreuzung
am unteren Ende der Schiedhaldenstrasse abzustellen, weil von dort aus die
kürzeste Verbindung über das kantonale Strassennetz an die Seestrasse als übergeordnete
Hauptverkehrsstrasse besteht. Von diesem Punkt aus beträgt die Fahrstrecke
entlang der Route 710 bis zur Einmündung der Boglerenstrasse knapp
1,6 km; demgegenüber beläuft sich die Alternative vom unteren Ende der
Schiedhaldenstrasse über die Boglerenstrasse bis zur Einmündung in die Route 710
auf rund 1,4 km. So betrachtet, erweist sich die behauptete
Ausweichstrecke nicht als weitaus kürzer, sondern als nahezu gleich lang. Von
der Wohnadresse des Beschwerdeführers 2 aus mag es sich anders verhalten,
doch bietet sich die Boglerenstrasse für ihn bei Fahrten nach Zumikon (und
darüber hinaus) damit schon bisher als relevante Ausweichstrecke an. Darauf
geht er nicht ein.
Insgesamt wird aus den Vorbringen des anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführers 2 nicht genügend ersichtlich, dass er eine
besondere Nähe zur Streitsache aufweist oder anderweitig stärker betroffen als
die Allgemeinheit ist. Deshalb ist auf seine Beschwerde zufolge fehlender
Legitimation nicht einzutreten.
2.5
Bei den
gemeinsam auftretenden Beschwerdeführenden 3 handelt es sich um
20 Einzelpersonen bzw. Gewerbebetriebe, die überwiegend in Küsnacht
wohnhaft bzw. ansässig sind. Dabei sind die Beschwerdeführer 3.14 und 3.18
Anwohner der Schiedhaldenstrasse im Abschnitt des Strassenprojekts. Die
Wohnadresse des Beschwerdeführers 3.14 (Schiedhaldenstrasse 01)
befindet sich auch innerhalb des Perimeters der Temporeduktionsmassnahme, jene
des Beschwerdeführers 3.18 (Schiedhaldenstrasse 02) zwar rund
50 m nach dem oberen Ende des Perimeters der Temporeduktionsmassnahme,
aber ohne dass es dazwischen eine weiterführende Strassenabzweigung gäbe. Als
direkte Anwohner können sie ausschliesslich über den von der umstrittenen
Verkehrsanordnung betroffenen Abschnitt der Schiedhaldenstrasse zu- bzw.
wegfahren, weshalb die besondere Nähe zur Streitsache und vorliegend – auch
angesichts der streitbetroffenen Streckenlänge – eine besondere Intensität der
Beeinträchtigung gegeben sind. Den abweichenden Vorbringen der
Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten 2 ist nicht zu folgen. Hinzu
kommt, dass der Regierungsrat im Beschluss vom 4. Oktober 2023 bei der
Liegenschaft des Beschwerdeführers 3.18 den
Strassenlärm-Erleichterungsantrag auf Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
gutgeheissen hat. Da die Beschwerdeführer 3.14 und 3.18 zur
Beschwerdeführung berechtigt sind, ist auf das Rechtsmittel der
Beschwerdeführenden 3 einzutreten. Unter diesen Umständen kann offenbleiben,
wie es sich mit der Legitimation der restlichen Beschwerdeführenden 3
verhält.
2.6
Das Gesuch
des Beschwerdeführers 1 um vorsorgliche Massnahmen vom 3. März 2025
wird mit dem heutigen Urteil gegenstandslos, sodass an sich nicht weiter darauf
einzugehen ist. Unter diesen Umständen muss auch nicht erörtert werden,
inwiefern der Antrag betreffend Änderung des im nicht angefochtenen Strassenprojekt
festgelegten Strassenbelags Bestandteil des Streitgegenstands bildet und
überhaupt darauf eingetreten werden kann (vgl. auch oben E. 1.4).
Innerhalb des Streitgegenstands liegt und somit zulässig ist jedenfalls die
Rüge, die angefochtene Verkehrsanordnung sei unverhältnismässig, weil für eine
Lärmsanierung ein besonders lärmarmer Strassenbelag ausreiche (dazu unten
E. 7.4). Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Unter dem
soeben genannten Vorbehalt zum Streitgegenstand ist auf die Rechtsmittel der
Beschwerdeführenden 1 und 3 grundsätzlich einzutreten. Hingegen ist nicht
auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 einzutreten.
3.
3.1
Die
Kognition des Verwaltungsgerichts ist gemäss § 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG auf die Prüfung von Rechtsverletzungen
einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder -unterschreitung
(lit. a) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des
Sachverhalts (lit. b) beschränkt. Nach § 50 Abs. 2 VRG ist
allerdings auch die Rüge der Unangemessenheit zulässig, wenn ein Gesetz dies
vorsieht. Ein solcher Fall liegt praxisgemäss bei einem Strassenprojekt vor,
weil es sowohl als (Sonder-)Nutzungsplan als auch in seiner Eigenschaft als
Baubewilligung den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes untersteht. Da dieses
in Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG von den Kantonen
verlangt, dass sie gegen derartige Akte mindestens ein innerkantonales
Rechtsmittel mit voller Überprüfung gewährleisten, ist diesfalls auch die
Angemessenheit der Projektfestsetzung zu überprüfen (VGr, 21. September
2023, VB.2022.00475, E. 4.2; 23. Mai 2019, VB.2018.00427,
E. 3.2). Dabei darf sich das Verwaltungsgericht aber, auch wenn es als
erste und einzige kantonale Rechtsmittelinstanz amtet, insofern eine gewisse
Zurückhaltung auferlegen, als es bei der Projektierung um spezifisch technische
Fragen geht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 80 ff.).
Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen,
soweit der Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei
der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder
Ermessensbereich zusteht. In der Strassenplanung hat die Planungsbehörde eine
umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und einen Ermessensentscheid zu
fällen, der im gerichtlichen Verfahren daher nur mit Zurückhaltung überprüft
wird (VGr, 5. Juli 2018, VB.2017.00592, E. 2). Das Gericht soll nicht
aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung
durch die zuständige Fachbehörde abweichen und nicht sein Ermessen an die
Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (VGr, 13. April 2022,
VB.2021.00549, E. 6.2;
Heinz
Aemisegger/Stephan Haag in: Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020,
Art. 33
Rz. 84 f.).
3.2
3.2.1
Die Schiedhaldenstrasse bildet im betroffenen Abschnitt lärmschutzrechtlich
unbestrittenermassen eine Altanlage. Die Baudirektion hat mit Verfügung vom
18. April 2012 insoweit bereits einen Entscheid über die Lärmsanierung
getroffen. Die dort verfügten Lärmerleichterungen hat der Regierungsrat als im
Rahmen der Planfestsetzung für das Strassenprojekt vom 4. Oktober 2023
zuständige Behörde (vgl. § 15 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
StrG) angepasst. Diesem Beschluss lag sinngemäss zugrunde, dass die baulichen Massnahmen
des Strassenprojekts lärmschutzrechtlich eine wesentliche Änderung der Strasse
im Sinn von Art. 8 Abs. 2 und 3 der Lärmschutz-Verordnung (LSV;
SR 814.41) bewirken, die mit einer Sanierungspflicht gemäss Art. 18
USG verbunden ist. In diesem Rahmen können gewährte Erleichterungen gemäss
Art. 18 Abs. 2 USG eingeschränkt oder aufgehoben werden. Art. 18
Abs. 2 USG verpflichtet die Behörden, bereits verfügte
Sanierungsentscheide bei einer späteren wesentlichen Änderung der Anlage zu
überprüfen und – falls die Voraussetzungen hierfür erfüllt sind – die erteilten
Erleichterungen zu widerrufen und zusätzliche Emissionsbegrenzungsmassnahen
anzuordnen (sog. "Nachsanierung"; vgl. Adrian Gossweiler,
Strassenlärmsanierung bei Kantons- und Gemeindestrassen nach Ablauf der
lärmschutzrechtlichen Sanierungsfrist – Abschluss der (Erst-)Sanierungen und
Konstellationen möglicher "Nachsanierungen", in: URP 2018
S. 600 ff., 614; BGr, 11. November 2019, 1C_54/2019,
E. 2.2.2.3).
3.2.2
Art. 8 Abs. 3 LSV sieht vor, dass Umbauten, Erweiterungen und vom
Inhaber der Anlage verursachte Änderungen des Betriebs als wesentliche
Änderungen ortsfester Anlagen gelten, wenn zu erwarten ist, dass die Anlage
selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar
stärkere Lärmimmissionen erzeugen (Satz 1). Der Wiederaufbau von Anlagen
gilt in jedem Fall als wesentliche Änderung (Satz 2). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist allerdings nicht einzig anhand der
Lärmauswirkungen, sondern aufgrund einer gesamthaften Betrachtung zu
entscheiden, ob die Änderung gewichtig genug ist, um als "wesentlich"
im Sinn von Art. 8 LSV qualifiziert zu werden. Neben den Lärmauswirkungen
des Ausführungsprojekts ist auch zu berücksichtigen, ob der Umbau die
Bausubstanz erheblich verändert und erhebliche Kosten verursacht und ob die
Lebensdauer der Gesamtanlage mit dem Umbau erheblich verlängert wird (BGE 150
II 547 E. 3.2.2 mit Hinweisen). Mit dem am 4. Oktober 2023
festgesetzten Strassenprojekt wird nicht nur die Fahrbahn instandgesetzt,
sondern es wird ein einseitiger Radstreifen auf der Fahrbahn bergwärts
angelegt, die Strasse bei der oberen der beiden erwähnten Kurven um bis ca. 102 cm
auf der Innenseite verbreitert, die öffentliche Beleuchtung und die
Strassenentwässerung angepasst und es sollen Vorhaben Dritter zur Erneuerung
von Werkleitungen damit verbunden werden. Für die Bauausführung (ohne Vorhaben
Dritter) hat der Regierungsrat Ausgaben von insgesamt 4,55 Mio. Franken
bewilligt. Die strassenbaulichen Massnahmen können nicht als reine
Unterhaltsarbeiten angesehen werden. Auch wenn die Umbauten an der Strasse
punktueller Natur sind und die Kosten noch nicht jenen eines Neu- oder
Wiederaufbaus nahekommen sollten, führen sie zu einer erheblichen Verlängerung
der Lebensdauer der Gesamtanlage. Es ist nicht zu beanstanden, wenn der
Regierungsrat das Strassenprojekt – abweichend vom Lärmgutachten – als wesentliche
Änderung in lärmschutzrechtlicher Hinsicht erachtet und deswegen von der
Pflicht zur Überprüfung einer lärmrechtlichen Nachsanierung ausgegangen ist.
3.2.3
Eine wesentlich geänderte Anlage muss die Immissionsgrenzwerte (IGW)
einhalten (Art. 8 Abs. 2 LSV). Würde die Sanierung
unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen oder stehen
ihr überwiegende Interessen entgegen, können Erleichterungen gewährt werden
(Art. 17 USG und Art. 14 LSV). Die Gewährung von Erleichterungen zur
Überschreitung der IGW in einer bestimmten Situation ist eine
Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und
restriktiv gehandhabt werden muss. Bei Geschwindigkeitsreduktionen und beim
Einbau lärmarmer Strassenbeläge handelt es sich um bewährte Massnahmen an der
Quelle, die zu prüfen und soweit verhältnismässig umzusetzen sind (BGr,
16. Juni 2020, 1C_350/2019, E. 4.1 und 4.3.4 mit Hinweisen). Dem
Regelungskonzept von Art. 18 Abs. 2 USG liegt zugrunde, dass
Erleichterungen, wie sie für die Sanierung alter Anlagen gewährt werden können,
in der Regel wegfallen, sobald die Anlagen umgebaut oder erweitert werden.
Insofern wird die Sanierungspflicht im Fall einer wesentlichen Änderung
verschärft. Sind die IGW überschritten und kommen keine anderen Möglichkeiten
der Lärmbegrenzung an der Quelle oder auf dem Übertragungsweg in Betracht, so
müssen Geschwindigkeitsbegrenzungen ernsthaft geprüft werden (vgl. BGr,
20. April 2023, 1C_27/2022, E. 10.4 mit Hinweisen). Die Frage, ob
Grund zur Annahme besteht, dass die Belastungsgrenzwerte überschritten werden
(Art. 36 Abs. 1 LSV), verlangt eine vorweggenommene Würdigung der
Lärmsituation. Ist diese Frage zu bejahen, so ist die Behörde zur Einholung
einer Lärmprognose bzw. eines Lärmgutachtens verpflichtet (vgl. BGr,
4. April 2014, 1C_753/2013 E. 6.2; Beatrice Wagner Pfeifer,
Umweltrecht – Allgemeine Grundlagen, Zürich/St. Gallen 2017, N. 492).
3.2.4
Dem Bericht zu den Lärmerleichterungsanträgen vom 5. September 2023
lässt sich entnehmen, dass die IGW beim betroffenen Strassenabschnitt trotz
Lärmbegrenzungsmassnahmen (inkl. umstrittener Temporeduktion) teilweise
überschritten bleiben, sodass der Regierungsrat angepasste Strassenlärmerleichterungen
angeordnet hat (vgl. auch unten E. 7.2). Zwischen dem Strassenprojekt und
der Temporeduktionsmassnahme besteht damit ein derart enger betrieblicher und
funktionaler Zusammenhang, dass darüber nur mittels einer umfassenden
Beurteilung rechtskonform befunden werden kann (vgl. BEZ 2023 Nr. 9
E. 5.3). Im Rahmen der Nutzungsplanung ist eine umfassende Beurteilung
sämtlicher raum- und umweltschutzrelevanter Gesichtspunkte vorzunehmen (BGE 123
II 88 E. 2a, vgl. auch BGE 148 II 139 E. 8.3). Umso weniger ist
es rechtlich zu beanstanden, dass die zuständigen Behörden eine Pflicht zur
Koordination des Strassenprojekts im Rahmen der lärmrechtlichen Nachsanierung
mit der umstrittenen Temporeduktionsmassnahme angenommen haben. Den
Beschwerdeführenden 3, die einen solchen koordinationspflichtigen
Zusammenhang grundlegend in Abrede stellen, kann nicht gefolgt werden.
Anzusprechen ist an dieser Stelle auch der Einwand des
Beschwerdeführers 1, der die Verhältnismässigkeit einer Temporeduktion bei
einem Einbau des besonders lärmarmen Strassenbelags SDA 4 infrage stellt.
Er setzt sich dabei nicht konkret mit den technischen Gründen auseinander,
weshalb beim betroffenen Strassenabschnitt nach summarischer Prüfung von diesem
Strassenbelag abgesehen worden ist. Darauf wird zurückzukommen sein (vgl. unten
E. 7.4). Unter diesen Umständen lässt sich die Koordinationspflicht
zwischen Strassenprojekt und Temporeduktionsmassnahme im vorliegenden Fall auch
in dieser Hinsicht nicht erfolgreich bestreiten.
3.3
Die
Vorgaben an die Kognition des Verwaltungsgerichts bei der Überprüfung eines
Strassenprojekts als Nutzungsplan (vgl. oben E. 3.1) müssen aufgrund des
Gebots des einheitlichen Rechtsmittelverfahrens (vgl. oben E. 1.3 und 1.4)
ebenso für die Überprüfung einer insoweit koordinationspflichtigen
Temporeduktionsmassnahme zur Lärmsanierung zur Anwendung kommen. Demzufolge hat
das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall die umstrittene funktionelle
Verkehrsanordnung mit derselben Kognition zu überprüfen, die bezüglich des
Strassenprojekts gilt. Dies bedeutet, dass das Verwaltungsgericht eine
Überprüfung mit voller Kognition (einschliesslich Angemessenheit der
Verkehrsanordnung, § 50 Abs. 1 und 2 VRG) durchführen muss, sich aber
auch in diesem Rahmen eine gewisse Zurückhaltung in paralleler Weise wie
bezüglich des Strassenprojekts aufzuerlegen hat (vgl. dazu oben E. 3.1).
4.
Die Beschwerdeführenden rügen, die Durchführung der
Koordination im vorliegenden Fall sei mangelhaft bzw. rechtswidrig gewesen. Die
in Art. 25a RPG verankerten Koordinationsgrundsätze sind auf Nutzungspläne
– und damit auf Strassenprojektpläne für Staatsstrassen im Kanton Zürich –
anwendbar (vgl. BGr, 19. Juni 2023, 1C_370/2022, E. 2.1 und 2.2).
4.1
4.1.1
Das Koordinationsgebot verlangt im vorliegenden Zusammenhang in
materieller
Hinsicht, dass die zuständigen Behörden erstinstanzlich auch bei getrennten
Zuständigkeiten inhaltlich und zeitlich aufeinander abgestimmte Entscheide
erlassen (vgl. BGE 116 Ib 50 E. 4b). Insbesondere dürfen diese
Entscheide keine Widersprüche aufweisen (vgl. Art. 25a Abs. 3 und 4
RPG). Ein gestaffeltes Vorgehen der Behörden ist nach der Rechtsprechung nur
zulässig, sofern dadurch die erforderliche materielle und, soweit möglich,
formelle Koordination der Entscheide nicht vereitelt wird (vgl. BGE 126 II
26 E. 5d; BGr, 4. Februar 2014, 1C_236/2013, E. 3.1).
4.1.2
Von den Beschwerdeführenden wird nicht konkret behauptet, dass die
angefochtene funktionelle Verkehrsanordnung inhaltlich Widersprüche zum
festgesetzten Strassenprojekt aufweisen würde. Diese beiden Entscheide beruhen
sachlich für den vorliegenden Zusammenhang im Wesentlichen auf dem
Lärmgutachten vom 13. März 2023 und dem Kurzgutachten Verkehr vom
2. Mai 2023. Mit der dokumentierten Besprechung vom 20. April 2023
zwischen dem kantonalen Tiefbauamt und der Kantonspolizei über die umfassende
Interessenabwägung konnten die Grundlagen für eine materielle Koordination
geschaffen werden. Dem steht nicht entgegen, dass wie in der soeben genannten
Unterlage über diese Besprechung festgehalten, anschliessend das
Verkehrsgutachten in einzelnen Punkten, so zum Radstreifen, noch entsprechend
angepasst wurde.
4.1.3
Die materielle Koordination wurde in der Folge dadurch gewährleistet, dass
sowohl die Kantonspolizei – mit der Verfügung vom 2. August 2023 – wie
auch der Regierungsrat als Leitbehörde – mit dem Beschluss vom 4. Oktober
2023 – förmlich zustimmten und dabei die erstgenannte Verfügung nur
gleichzeitig mit dem zweitgenannten Beschluss eröffnet werden durfte. Trotz der
Koordinationspflicht bleibt es auf der erstinstanzlichen Ebene im Grundsatz bei
den getrennten Zuständigkeitsbereichen. Am Ergebnis, von einer genügenden
Überprüfung der materiellen Koordination durch die Leitbehörde auszugehen,
ändert auch der eingeräumte Umstand nichts, dass diese den Beschluss über das
Strassenprojekt im vereinfachten Verfahren nach § 16 des Gesetzes über die
Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni
2005 (OG RR; LS 172.1), d.
h.
ohne Einzelberatung des Geschäfts, gefasst hat.
4.2
4.2.1
Zur
formellen
Koordination gehört das Erfordernis der möglichst
gemeinsamen bzw. gleichzeitigen Veröffentlichung der Entscheide samt
Rechtsmittelbelehrung (vgl. Art. 25a Abs. 2 lit. d in Verbindung
mit Abs. 4 RPG). Dadurch soll sichergestellt werden, dass sich die
Verfahrensbeteiligten bei der Anfechtung ein vollständiges Bild über die Sach-
und Rechtslage machen können und im Rechtsmittelverfahren alle Aspekte
gesamthaft beurteilt werden können (BGr, 13. Oktober 2015, 1C_529/2014,
E. 2.4; vgl. auch BGr, 18. März 2021, 1C_657/2018, E. 6.1 mit
weiteren Hinweisen, nicht publ. in: BGE 147 II 319).
4.2.2
Das Geschäft betreffend Verkehrsanordnung musste erstmals beim Erlass der
angefochtenen Verfügung im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht werden (Art. 107
Abs. 1 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV;
SR 741.21] in Verbindung mit § 7 Abs. 1 der Kantonalen
Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 [KSigV; LS 741.2];
vgl. auch unten E. 4.3.2). Demgegenüber ist bei Strassenprojekten die
öffentliche Bekanntmachung bei der Planauflage, mit anschliessendem
Einspracheverfahren, vorgeschrieben (§ 16 f. StrG). Eine öffentliche
Bekanntmachung der Projektfestsetzung in den amtlichen Publikationsorganen ist
in der Strassengesetzgebung nicht vorgesehen. Art. 33 Abs. 1 RPG
verlangt eine öffentliche Auflage der Nutzungspläne als Anknüpfungspunkt für
den Rechtsschutz: Dabei kann die Publikation der Festsetzung des Nutzungsplans
zur Gewährleistung der Anfechtung genügen, wenn kein vorausgehendes förmliches
Einspracheverfahren vorgesehen ist (vgl. Aemisegger/Haag, Art. 33
N. 30 f.). Vorliegend wurde die Verkehrsanordnung am 12. Oktober
2023 im kantonalen Amtsblatt publiziert, während der Beschluss des Regierungsrats
am selben Datum auf dem Onlineportal des Kantons Zürich, zusammen mit der
Medienmitteilung, in anonymisierter Fassung aufgeschaltet wurde (vgl.
Sachverhalt, I.C). Zudem wurde der regierungsrätliche Beschluss den
Einsprechern im Strassenprojekt unter Beilage der Verkehrsanordnung mitgeteilt.
Es ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 25a Abs. 4 RPG die
formellen Koordinationsanforderungen bei Nutzungsplänen nur sinngemäss
anwendbar sind. Die insgesamt zumindest gleichzeitige Eröffnung der
koordinationspflichtigen Entscheide im vorliegenden Fall entspricht diesen
Voraussetzungen.
4.2.3
Beschwerdegegnerin und Mitbeteiligter 1 räumen ein, dass
fälschlicherweise der Begriff des Rekurses statt der Beschwerde für die
Umschreibung des zulässigen Rechtsmittels bei der Rechtsmittelbelehrung in der
amtlichen Publikation vom 12. Oktober 2023 zur Verkehrsanordnung verwendet
wurde. Ebenso berufen sich die Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligte 1
darauf, dass es ein blosses Versehen sei, wenn bei dieser amtlichen Publikation
steht, die Verkehrsanordnung erfolge im Einvernehmen mit der Gemeinde Küsnacht.
Eine Zustimmung der Gemeinde sei bei der Verkehrsanordnung betreffend eine
Staatsstrasse nach dem kantonalen Recht nicht vorausgesetzt. Die Gemeinde sei
aber über die Ausgangslage und die Entscheidfindung betreffend Temporeduktion
vorgängig zur Publikation informiert worden. Trotz dieser Mängel ist nicht
erkennbar, inwiefern die Beschwerdeführenden aufgrund der Entscheideröffnung
nicht hinreichend in die Lage versetzt worden wären, wirksam den Rechtsweg zu
beschreiten. Von den Beschwerdeführenden wird auch nicht geltend gemacht noch
ist ersichtlich, dass das Einvernehmen der Gemeinde für die Rechtmässigkeit der
Verkehrsanordnung bei einer Strasse der vorliegenden Art ausschlaggebend sein
soll. Unter diesen Umständen kann den Beschwerdeführenden 3 nicht
beigepflichtet werden, wenn sie behaupten, ihnen gegenüber sei der Grundsatz
von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) im vorliegenden
Zusammenhang verletzt worden.
4.3
4.3.1
Das Gebot der
formellen
Koordination verlangt grundsätzlich
überdies, dass die Leitbehörde für eine gemeinsame Auflage aller
Gesuchsunterlagen zu sorgen hat (vgl. Art. 25 Abs. 2 lit. b in
Verbindung mit Abs. 4 RPG). In den Erwägungen des Beschlusses des Regierungsrats
vom 4. Oktober 2023 steht unter Bezugnahme auf die Einsprache der
Mitbeteiligten 2, das ursprünglich aufgelegte Strassenbauprojekt werde im
Sinn der geforderten Strassenlärmsanierung ergänzt (gemeint ist dabei im
Wesentlichen mit der umstrittenen Temporeduktion). Mit dem ergänzten Projekt
würden die dem Anlagenhalter zur Verfügung stehenden Massnahmen zur
Emissionsbegrenzung grundsätzlich ausgeschöpft. Unter diesen Voraussetzungen
werde auf eine erneute Auflage des Strassenbauprojekts verzichtet.
4.3.2
Das Verwaltungsgericht hat erwogen, die Koordinationspflicht werde im
Rahmen einer Lärmsanierung gewahrt, wenn die Veröffentlichung von
Verkehrsanordnung und Strassenprojekt gleichzeitig erfolge und die beiden
erstinstanzlichen Entscheide gemeinsam eröffnet würden (BEZ 2023 Nr. 9 E. 5.4).
Im Hinblick auf die Projektauflage sind diese Aussagen wie folgt zu
präzisieren:
Einleitend ist an die lediglich
sinngemässe Anwendbarkeit der formellen Koordinationsgrundsätze im Rahmen von
Nutzungsplänen zu erinnern. Mit Bezug auf die funktionelle Verkehrsanordnung
sehen die einschlägigen Gesetzesgrundlagen kein vorgängiges Einspracheverfahren
mit Ausschlusswirkung bezüglich Anfechtung dieser Verfügung vor (vgl. oben
E. 4.2.2).
An sich spricht nichts dagegen,
bei der vorgeschriebenen Auflage des Strassenprojekts mit einem Stichwort auf
die Strassenlärmsanierung hinzuweisen, die geplante Temporeduktion in den
Projektunterlagen zu dokumentieren und dadurch allfällige Einwendungen auch in
dieser Hinsicht zu ermöglichen. Bei einem solchen Vorgehen wird die
Koordination ohne Weiteres sichergestellt. Der Kreis der zur Anfechtung einer
funktionellen Verkehrsanordnung legitimierten Personen ist aber tendenziell
weiter als derjenige bezüglich des Strassenprojekts und damit nicht
deckungsgleich. Die Legitimation gegen Verkehrsanordnungen kann unter Umständen
auch Personen zustehen, die bloss auf die regelmässige Benützung des
betroffenen Strassenabschnitts, z.
B. als Zufahrt zwischen dem Betriebsstandort und eigenen
Feldern, angewiesen sind (vgl. oben E. 2.2 und zudem BGr, 5. August
2020, 1C_588/2019, E. 2). Aus den bundesrechtlichen Grundsätzen der
Koordinationspflicht lässt sich nicht auf dem Weg der Rechtsprechung ableiten,
dass ein erstinstanzliches Einspracheverfahren auch bezüglich der funktionellen
Verkehrsanordnung – abweichend von der diesbezüglichen kantonalen
Verfahrensordnung – durchlaufen werden muss. Die Grundsätze zur formellen
Koordination im Hinblick auf die Anhörung vor der Planfestsetzung sind damit
nur, aber immerhin für das Strassenprojekt beachtlich. Vor diesem Hintergrund
würde es zu weit gehen, die unterlassene Auflage von Unterlagen zur geplanten
Temporeduktion im Zusammenhang mit einem Strassenprojekt in jedem Fall als
schwerwiegenden Verfahrensfehler zu qualifizieren. Vielmehr ist in dieser
Hinsicht eine Einzelfallbeurteilung anzustellen.
4.3.3
Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass die am 4. Oktober 2023
festgesetzten strassenbaulichen Massnahmen offenbar im Wesentlichen dem
diesbezüglichen Auflageprojekt entsprechen. Die strassenbaulichen Auswirkungen
der Änderungen, welche dieses Vorhaben mit sich bringt, liessen sich bei der
Auflage des ursprünglichen Strassenprojekts genügend abschätzen. Allerdings ist
es nicht ersichtlich, dass den von übermässigem Strassenlärm betroffenen
Strassenanstössern nach der öffentlichen Planauflage individuell in geeigneter
Weise Gelegenheit zur Äusserung zur Anpassung bei der Lärmsanierung vor der
diesbezüglichen Beschlussfassung gegeben worden wäre.
Das Bundesgericht hat ein schutzwürdiges Interesse von
Direktanstössern an der Prüfung emissionsmindernder Massnahmen an der Quelle
bei einer Strassenlärmsanierung anerkannt
(vgl. oben E. 2.2
). Beim konkreten Fall haben die
zuständigen Behörden nicht genügend dafür gesorgt, dass die betroffenen
Strassenanstösser
Einwände gegen das Strassenprojekt, die sich
allenfalls erst in der Gesamtschau mit der nach der Planauflage vorgesehenen
Anpassung bei der Lärmsanierung aufdrängten, noch nachträglich wirksam in die
erstinstanzliche Entscheidfindung einbringen konnten. In dieser Unterlassung
ist eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 BV) namentlich der Beschwerdeführern 3.14 und 3.18 als
Strassenanstösser zu erblicken, nicht aber im Hinblick auf den
Beschwerdeführer 1, der nicht Anwohner der Schiedhaldenstrasse ist.
4.3.4
Die Gehörsverletzung (vgl.
E. 4.3.3 hiervor) ist allerdings im vorliegenden, vereinigten
Beschwerdeverfahren geheilt worden: Zwischenzeitlich hatten alle
Verfahrensbeteiligten die Gelegenheit, sich zu den Rechtsstandpunkten der
übrigen Verfahrensbeteiligten einlässlich zu äussern. Unter diesen Umständen
liefe ein kassatorischer Entscheid insoweit auf einen formellen Leerlauf
hinaus, auf den es – nicht zuletzt im Interesse der Verfahrensbeschleunigung
(Art. 29 Abs. 1 BV) – zu verzichten gilt. Ein Nachteil entsteht den
Verfahrensbeteiligten durch den Verzicht auf die Kassation nicht. Das
Verwaltungsgericht überprüft die vorliegend strittigen Punkte mit derselben
Entscheidbefugnis wie die Erstinstanz (vgl. oben E. 3.3).
Soweit
die Beschwerdeführenden 3 dennoch eine Aufhebung der angefochtenen
Verkehrsanordnung wegen der unterlassenen koordinierten Projektauflage
beanspruchen, kann ihnen nicht gefolgt werden.
4.4
Als
Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Rügen betreffend die Handhabung der
Koordinationsgrundsätze zwar zu Beanstandungen Anlass geben, im Ergebnis aber nicht
durchzudringen vermögen.
5.
5.1
Gemäss
Art. 82 Abs. 1 BV erlässt der Bund Vorschriften über den
Strassenverkehr. Er übt die Oberaufsicht über die Strassen von
gesamtschweizerischer Bedeutung aus; er kann bestimmen, welche
Durchgangsstrassen für den Verkehr offen bleiben müssen (Art. 82
Abs. 2 BV). Der Bund regelt den Strassenverkehr im Strassenverkehrsgesetz
vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) und in den gestützt darauf
erlassenen Verordnungen. Auf Strassen, die von den Kantonen dem Verkehr
übergeben wurden, gilt das Strassenverkehrsrecht des Bundes. Die Kantone und
die Gemeinden sind nicht befugt, den motorisierten Verkehr auf ihrem
Hoheitsgebiet per Rechtssatz generell zu beschränken (BGE 150 II 444
E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 130 I 134 E. 3.2). Die Kantone dürfen
gemäss Art. 3 Abs. 2 SVG einzig für bestimmte Strassen Fahrverbote,
Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs erlassen
(Satz 1). Sie können diese Befugnis den Gemeinden übertragen unter
Vorbehalt der Beschwerde an eine kantonale Behörde (Satz 2). Die Kantone
bzw. die von den Kantonen ermächtigten Gemeinden können unter anderem den
Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr auf Strassen, die nicht dem allgemeinen
Durchgangsverkehr geöffnet sind, vollständig untersagen oder zeitlich
beschränken, wobei Fahrten im Dienste des Bundes gestattet bleiben (Art. 3
Abs. 3 SVG). Ausserdem können sie für bestimmte Strassen aus gewissen
Gründen sogenannte funktionelle Verkehrsanordnungen erlassen (Art. 3
Abs. 4 SVG).
5.2
Der
Bundesrat hat die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für Fahrzeuge in Ortschaften
auf 50 km/h festgelegt (Art. 4a Abs. 1 lit. a der
Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11] in
Verbindung mit Art. 32 Abs. 2 SVG). Die zuständige Behörde kann
innerorts tiefere Höchstgeschwindigkeiten für bestimmte Strassenstrecken oder durch
die Signalisation einer Tempo-30-Zone oder einer Begegnungszone anordnen
(Art. 108 Abs. 5 lit. d und e SSV). Das Signal
"Tempo-30-Zone" kennzeichnet Strassen in Quartieren oder
Siedlungsbereichen, in denen besonders vorsichtig und rücksichtsvoll gefahren
werden muss (Art. 22a SSV). Es handelt sich dabei um eine funktionelle
Verkehrsbeschränkung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG (BGE 150 II
444 E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 136 II 539 E. 1.1 und 2.2).
Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) regelt die Einzelheiten für die Festlegung abweichender
Höchstgeschwindigkeiten. Es legt für Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen bezüglich
Ausgestaltung, Signalisation und Markierung die Anforderungen fest
(Art. 108 Abs. 6 SSV).
5.3
Die
Gründe, welche eine Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit
erforderlich machen können, werden in Art. 108 Abs. 2 SSV
abschliessend aufgezählt: Eine Gefahr ist nur schwer oder nicht rechtzeitig
erkennbar und anders nicht zu beheben (lit. a), bestimmte Strassenbenützer
bedürfen eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes (lit. b),
es kann damit auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der Verkehrsablauf
verbessert werden (lit. c) oder es kann eine im Sinn der Umweltschutzgesetzgebung
übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe) vermindert werden, wobei der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren ist (lit. d). Die in
Art. 108 Abs. 2 SSV genannten Gründe sind alternativ und damit je für
sich genügend (BGE 150 II 444 E. 6.4). Die im vorliegenden
Zusammenhang geltenden lärmschutzrechtlichen Grundlagen sind bereits oben
dargelegt worden (vgl. E. 3.2.3 hiervor).
5.4
Art. 32
Abs. 3 SVG sieht vor, dass die vom Bundesrat festgesetzte
Höchstgeschwindigkeit für bestimmte Strassenstrecken von der zuständigen
Behörde grundsätzlich bzw. unter Vorbehalt von durch den Bundesrat vorgesehenen
Ausnahmen nur aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden kann.
Art. 108 Abs. 4 SSV nimmt darauf Bezug und präzisiert, dass vor der
Festlegung von abweichenden Höchstgeschwindigkeiten durch ein Gutachten
abgeklärt wird, ob die Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist oder ob
andere Massnahmen vorzuziehen sind, wobei insbesondere zu prüfen ist, ob die
Massnahme auf die Hauptverkehrszeiten beschränkt werden kann.
Als bundesrätliche Ausnahme im Sinn von Art. 32
Abs. 3 SVG schreibt der auf den 1. Januar 2023 in Kraft getretene
Art. 108 Abs. 4
bis
SSV (AS 2022 498) kein
solches Gutachten für die Anordnung einer Tempo-30-Zone mehr vor. Auch die
Verordnung des UVEK von 28. September 2001 über die Tempo-30-Zonen und die
Begegnungszonen (SR 741.213.3; nachfolgend: ZonenV UVEK) wurde
entsprechend angepasst (AS 2022 499). Allerdings betrifft diese Ausnahme nur
"nicht verkehrsorientierte" Strassen (vgl. Art. 2a Abs. 5
SSV in der seit 1. Januar 2023 in Kraft stehenden Fassung [AS 2022 498]).
Mit dem Verzicht auf das Erfordernis eines Gutachtens für nicht
verkehrsorientierte Strassen wurde eine verfahrensrechtliche Nebenbestimmung
abgeschafft; das Verfahren zur Einführung einer Tempo-30-Zone wurde dadurch
leicht abgeändert und vereinfacht. Diese und die weiteren damit
zusammenhängenden verfahrensrechtlichen Änderungen sind nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung sofort und in vollem Umfang anwendbar (BGE 150
II 444 E. 3.3.1 mit Hinweisen). Auch soweit es sich bei den per
1. Januar 2023 in Kraft getretenen Normen um Änderungen des materiellen
Rechts handelt, ergibt sich nichts anderes (BGE 150 II 444 E. 3.3.2
mit Hinweisen).
5.5
Materielle
Erleichterungen ergeben sich für Tempo-30-Zonen auf
nicht
verkehrsorientierten
Strassen namentlich dahingehend, dass sich deren
Anordnung in Abweichung von Art. 108 Abs. 1 und 2 SSV nur nach
Art. 3 Abs. 4 SVG richtet (Art. 108 Abs. 4
bis
SSV).
Für die mit der Anordnung einer Tempo-30-Zone einhergehende
Geschwindigkeitsreduktion auf einer nicht verkehrsorientierten Strasse müssen
mithin keine qualifizierten Gründe bzw. öffentlichen Interessen im Sinn des
Art. 108 Abs. 2 SSV mehr gegeben sein (BGE 150 II 444
E. 3.3.2). Vielmehr kann auf nicht verkehrsorientierten Strassen eine
entsprechende funktionelle Verkehrsanordnung erlassen werden, soweit der Schutz
der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung,
die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit,
die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder
andere, in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern
(Art. 3 Abs. 4 Satz 1 SVG).
Wird auf
einem Abschnitt einer
verkehrsorientierten
Strasse aufgrund der
Voraussetzungen nach Art. 108 Abs. 1, 2 und 4 SSV die
Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h begrenzt, so kann dieser Abschnitt
gemäss Art. 2a Abs. 6 SSV in der seit dem 1. Januar 2023
geltenden Fassung (AS 2022 498) in eine Tempo-30-Zone einbezogen werden (BGE 150
II 444 E. 6.5 mit Hinweisen). Die Einschränkung des Art. 2a
Abs. 6 SSV der bis 31. Dezember 2022 geltenden Fassung (AS 2001
2719), wonach ein Hauptstrassenabschnitt nur ausnahmsweise bzw. bei besonderen
örtlichen Gegebenheiten (zum Beispiel in einem Ortszentrum oder in einem
Altstadtgebiet) in eine Tempo-30-Zone einbezogen werden dürfe, wurde mithin
aufgegeben.
5.6
Wie dargelegt dürfen die Kantone
Abweichungen von der bundesrechtlich festgelegten allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit nicht generell, sondern gemäss Art. 32 Abs. 3
SVG und Art. 108 Abs. 1 SSV nur für "bestimmte Strassenstrecken"
anordnen. Mithin ist stets eine Einzelfallprüfung erforderlich. Ergibt diese,
dass die bundesrechtlichen Voraussetzungen für eine örtliche
Geschwindigkeitsbeschränkung erfüllt sind, so erweist sich die Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit als bundesrechtskonform. Die Gesamtzahl der Anordnungen
oder deren Anteil am kommunalen oder kantonalen Strassennetz spielt dabei keine
Rolle (BGr, 20. März 2018, 1C_117/2017, E. 4.2).
6.
6.1
Aufgrund
der vorstehenden Erwägungen ist als Nächstes die Frage zu beantworten, ob es
sich bei der Schiedhaldenstrasse um eine verkehrsorientierte Strasse handelt.
Diese Frage ist vorweg und unabhängig von der Klärung der Zulässigkeit einer
Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu prüfen (BGE 150 II 444
E. 5.1).
Als verkehrsorientiert
gelten nach Art. 1 Abs. 9 SSV (in der seit 1. Januar 2023 in
Kraft stehenden Fassung [AS 2022 498]) alle Strassen innerorts, die primär
auf die Anforderungen des Motorfahrzeugverkehrs ausgerichtet und für sichere,
leistungsfähige und wirtschaftliche Transporte bestimmt sind. Bei der
Beurteilung der Frage, ob eine Strasse als verkehrsorientiert zu qualifizieren
ist, kann die verkehrsplanerische Hierarchisierung des Strassennetzes
beigezogen werden (BGE 150 II 444 E. 5.1). Der betroffene
Strassenabschnitt liegt innerorts und ist bei Knoten vortrittsberechtigt (vgl.
Verkehrsgutachten, Abschnittsbeurteilung, Checklisten T30, Kriterium 3
[Ausgestaltung Knotenform]). Die Schiedhaldenstrasse bzw. die im Sachverhalt
angesprochene Route 710 ist im Regionalen Richtplan Pfannenstil, Karte
Verkehr, als regionale Verbindungsstrasse verzeichnet. Darauf verkehren
Buslinien des öffentlichen Verkehrs. Diese Elemente sprechen für eine
verkehrsorientierte Strasse. Nach den Darlegungen des Mitbeteiligten 2
beruht die Beurteilung der Lärmsituation im Lärmgutachten auf aktuellen
Verkehrsdaten aus dem Jahr 2022. Im Lärmgutachten wurde für den betroffenen
Strassenabschnitt ein durchschnittlicher Tagesverkehr (DTV) von rund 5'200
Fahrzeugen ermittelt. Auch insofern ist von einer verkehrsorientierten Strasse
auszugehen. Unter diesen Umständen kann nicht vom Erfordernis eines Gutachtens
nach Art. 32 Abs. 3 SVG oder von einem besonderen Grund für die
Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit gemäss Art. 108 Abs. 2
SSV abgesehen werden. Hinzu kommt vorliegend die Notwendigkeit einer
Lärmprognose bzw. eines Lärmgutachtens.
6.2
Der Beschwerdeführer 1 führt die
kantonale Volksinitiative "Gemeinsam vorwärtskommen auf
Hauptverkehrsachsen – Ruhe im Quartier (Mobilitätsinitiative)" (Vorlage 5947)
ins Feld. Diese Vorlage bezweckt, mit einer Ergänzung des kantonalen
Strassengesetzes materiell zu erreichen, dass Tempo 30 auf Staatsstrassen
und Strassen mit überkommunaler Bedeutung nur in Ausnahmefällen über kurze
Strecken angeordnet werden darf. Der Beschwerdeführer 1 macht geltend,
beim betroffenen Strassenabschnitt sei kein derartiger Ausnahmefall
ersichtlich. Die Begründung im angefochtenen Entscheid könnte ebenso für alle
anderen Teilstücken von Kantonsstrassen im Siedlungsgebiet von Küsnacht
herangezogen werden. Er will ein nachteiliges Präjudiz für alle diese Strassen
abwenden.
6.3
Der Kantonsrat hat am 31. März 2025
über die genannte Volksinitiative beraten und ihr mit 88 zu 87 Stimmen
zugestimmt. Damit empfiehlt der Kantonsrat den Stimmberechtigten, die
voraussichtlich definitiv über die Volksinitiative befinden werden, die Initiative
zur Annahme (www.kantonsrat.zh.ch unter Geschäfte/Vorlage Nr. 5947). Unter
diesen Umständen handelt es sich bei dieser Volksinitiative im Urteilszeitpunkt
um einen Entwurf, der rechtlich nicht massgebend ist. Es kann damit auch
offenbleiben, inwiefern sich die Volksinitiative überhaupt als
bundesrechtskonform erwiese. Wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen, ist es
nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligte 1,
gestützt auf die eingeholten Lärm- und Verkehrsgutachten, von stichhaltigen
Gründen für die Einführung von Tempo 30 beim streitbetroffenen
Strassenabschnitt ausgegangen sind. Entgegen dem Beschwerdeführer 1 lässt
sich das Ergebnis dieser Einzelfallbeurteilung nicht ohne Weiteres auf die
übrigen Teilstücke von Kantonsstrassen im Siedlungsgebiet von Küsnacht
übertragen.
7.
7.1
Im
Lärmgutachten
sind nicht nur die erwähnten Verkehrsdaten von 2022 (vgl. oben E. 6.1)
verwendet worden, sondern es sind anhand des Emissionsmodells sonROAD18 auch
der Strassenlärm und die Lärmauswirkungen berechnet worden. Untersucht wurde
der rund 1,1 km lange Abschnitt vom Kreisel am unteren Ende der
Schiedhaldenstrasse bis zur Liegenschaft Schiedhaldenstrasse 72
(Siedlungsrand beim Schübelweiher), und zwar mit einer Unterteilung in drei
Teilperimeter (vgl. auch unten E. 8.2). Ermittelt wurde der Lärm für folgende
Zustände im Zeitpunkt 2042 (Zeitpunkt abgeleitet aus dem vom Bundesamt für
Umwelt und vom Bundesamt für Strassen [ASTRA] herausgegebenen Leitfaden
Strassenlärm [Ziff. 3.2 S. 16]): a) Beurteilungszustand ohne
Massnahmen, b) Beurteilungszustand mit Massnahmenwirkung Temporeduktion
auf 30 km/h, c) Beurteilungszustand mit Massnahmenwirkung lärmarmer
Belag Typ AC8, d) Beurteilungszustand mit Massnahmenwirkung Kombination
Temporeduktion auf 30 km/h und lärmarmer Belag Typ AC8. Dabei wurden die
von übermässigem Strassenlärm betroffenen Liegenschaften und Personen sowie die
Schutzwirkung der evaluierten Massnahmen ermittelt. Zusammenfassend ist im
Lärmgutachten eine wahrnehmbare Reduktion der Lärmbelastung bereits für den
Belag AC8 sowie eine deutlich wahrnehmbare Reduktion der Lärmbelastung für die
Kombination mit einer Reduktion auf Tempo 30 angenommen worden. Das
Lärmgutachten empfiehlt die Kombination von Temporeduktion auf 30 km/h und
Belag Typ AC8 lärmarm für alle Teilperimeter (bzw. den Wiedereinbau das
AC8-Belags bei der Strassensanierung, soweit ein solcher bereits früher
eingebaut war).
7.2
Im
Einzelnen folgt aus dem Lärmgutachten, dass der geplante Belag Typ AC8 lärmarm
zu einer Senkung der Mittelungspegel um rund 1,4 db(A) sowie die
umstrittene Temporeduktion zu einer zusätzlichen Verringerung um nochmals
2,5 bis 3,1 dB(A), insgesamt 3,9 bis 4,5 dB(A), führt. Ohne
Lärmschutzmassnahmen sind im massgeblichen Beurteilungszustand 2042 auf dem
1,1 km langen Abschnitt 55 anstossende Liegenschaften
(51 Gebäude und 4 unüberbaute Grundstücke) und 282 Personen
(Anwohner) einer Lärmbelastung über den IGW ausgesetzt. Mit der Kombination der
Massnahmen Strassenbelag AC8 lärmarm und Tempo 30 profitieren alle
Anwohner von einer Verbesserung der Lärmsituation. Insbesondere nehmen auch die
Maximalpegel und die Flankensteilheit der einzelnen Vorbeifahrten deutlich ab.
Dadurch werden die Lästigkeit des Verkehrslärms und Aufwachreaktionen in der
Nacht vermindert (vgl. zu diesen Teilkriterien BGr, 16. Juni 2020,
1C_350/2019, E. 4.4; BGr, 3. Februar 2016, 1C_589/2014, E. 6.4).
Immerhin bleiben vorliegend in den Teilperimetern, bei denen Tempo 30
eingeführt wurde, IGW-Überschreitungen für 21 Liegenschaften und
126 Personen bestehen. Gleichzeitig sind bei der Reststrecke mit
Tempo 50 und Strassenbelag Typ AC8 lärmarm weiterhin
16 Liegenschaften und 69 Anwohner von einer Lärmbelastung über den
IGW betroffen; bei Tempo 30 könnten die IGW-Überschreitungen dort auf
4 Liegenschaften und 15 Anwohner herabgesetzt werden. Zusammengefasst
verbleibt auf dem 1,1 km langen Abschnitt mit den angeordneten
Lärmschutzmassnahmen für 37 Liegenschaften und 195 Personen
Strassenlärm über den IGW. Entsprechend hat der Regierungsrat am
4. Oktober 2023 die Strassenlärm-Erleichterungsanträge für insgesamt 37 Liegenschaften
gutgeheissen. Dies bedeutet, dass die IGW-Überschreitungen massgeblich
reduziert, die Grenzwerte jedoch nicht überall eingehalten werden können. Eine
Diskrepanz zwischen dem Lärmgutachten und den
Strassenlärm-Erleichterungsanträgen rührt daher, dass die Liegenschaft
Schiedhaldenstrasse 54 (Kat.-Nr. 10516) im Lärmgutachten zum
Teilperimeter mit Tempo 30 gerechnet wurde, obwohl dies nicht angeordnet
worden ist, weil der Rand der Tempo-30-Strecke gemäss angefochtener Verfügung
bei der Liegenschaft Schiedhaldenstrasse 50 zu liegen kommt
(vgl. Sachverhalt, I.B). Unter Berücksichtigung dieser Diskrepanz lassen
sich die abweichenden Zahlenangaben zur Schutzwirkung der Massnahmen bezüglich
Liegenschaften und Anwohner im Text des Lärmgutachtens hinreichend erklären.
Die Schlüssigkeit und Nachvollziehbarkeit des Lärmgutachtens erscheint
insgesamt nicht entkräftet.
7.3
Aufgrund
der vorstehenden Ausführungen lassen sich die IGW-Überschreitungen und die
erzielte Schutzwirkung bei den geprüften Zuständen bzw. Varianten, entgegen dem
Beschwerdeführer 1, genügend konkret und nachvollziehbar entnehmen. Die
Beschwerdeführenden können mit der Behauptung, dass die Herabsetzung von
50 km/h auf 30 km/h lärmmässig kaum relevant bzw. marginal sei, die
gegenteiligen, detaillierten Aussagen im Lärmgutachten nicht erfolgreich infrage
stellen. Angesichts der Massgeblichkeit des Leitfadens Strassenlärm bei der
Bestimmung des massgeblichen Beurteilungszeitpunkts für den Strassenlärm (vgl.
oben E. 7.1) geht der Beschwerdeführer 1 ebenfalls fehl, wenn er eine
Lärmbeurteilung für den heutigen Zeitpunkt als besser geeignet im Hinblick auf
den Entscheid über die Temporeduktion hält. Ferner hat der Mitbeteiligte 1
vor Verwaltungsgericht erläutert, dass die massgeblichen Beurteilungspunkte der
Lärmermittlung bei der Erstellung des Lärmgutachtens verifiziert wurden. Die
Angaben im Lärmgutachten zu den Lärmauswirkungen in der Gegenüberstellung von
Tempo 50 und Tempo 30 ermöglichen eine hinreichende Abschätzung für
die Strassenlärmbelastung, sodass es keinen Mangel bei der Sachverhaltsermittlung
bildet, wenn von Abklärungen zu einer dazwischen liegenden Temporeduktion
abgesehen worden ist.
7.4
Ausserdem
dürfen bei einer Strassenlärmsanierung denkbare Alternativen und Varianten, die
erhebliche Nachteile aufweisen oder offensichtlich unverhältnismässig
erscheinen, nach einer ersten summarischen Prüfung ausgeschlossen werden und
müssen nicht vertieft geprüft werden (BGr, 2. März 2018, 1C_11/2017,
E. 2.1). Im Lärmgutachten wurden die Auswirkungen nur für einen
Strassenbelag Typ AC8 lärmarm und nicht auch für einen Typ SDA4 ermittelt. Als
Begründung wurde dargelegt, die Scher- und Schubkräfte des Schwerverkehrs
würden infolge der Steigung, der Kurvenradien und im Bereich der
Bushaltestellen zu einer schnelleren Zerstörung der lärmwirksamen Korn- und
Porenstruktur des SDA4-Belags führen. Bei diesen Überlegungen durfte
berücksichtigt werden, dass (besonders) lärmarme Strassenbeläge unterhalts- und
kostenintensiv sind (vgl. dazu BGr, 7. Juli 2023, 1C_513/2022,
E. 3.4.4.3). Wegen dieser Besonderheiten bei den Strassenverhältnisssen
würde sich ein SDA4-Belag in nachvollziehbarer Weise nicht als wirtschaftlich
tragbar erweisen und brauchte eine solche Variante entgegen dem
Beschwerdeführer 1 nicht vertieft untersucht zu werden. Der
Mitbeteiligte 1 räumt weiter ein, dass im Lärmgutachten eine Alternative
mit Lärmschutzwänden nicht detailliert untersucht worden ist. Er erläutert
jedoch, dass die Erstellung von Lärmschutzwänden entlang des betroffenen
Abschnitts der Schiedhaldenstrasse bereits bei der Lärmsanierung 2012, wegen
der bestehenden Grundstückserschliessungen der anstossenden Liegenschaften, aus
Gründen des Ortsbilds und mangels Wirtschaftlichkeit verworfen wurde. Unter
diesen Umständen ist entgegen den Beschwerdeführenden 3 keine erneute
Untersuchung zu Lärmschutzwänden im vorliegenden Zusammenhang nötig. Im Übrigen
ist der Einbau von Schallschutzfenstern keine Sanierungsmassnahme an der
Quelle, sondern nur eine Ersatzmassnahme, die nicht vor übermässigen
Immissionen im Aussenbereich oder im Gebäudeinnern bei geöffneten Fenstern
schützt (vgl. BGr, 20. April 2023, 1C_27/2022, E. 10.4).
7.5
Ferner
macht der Mitbeteiligte 1 geltend, der Kanton als Strassenhalter habe
nicht ohne Weiteres die Kompetenz, Betriebsvorschriften für Linienbusse des
öffentlichen Verkehrs mit dem Zweck einer gezielten Lärmminderung mittels
Änderungen bei Fahrweise, Fahrzeugeinsatz usw. durchzusetzen. Art. 12
Abs. 1 lit. c USG zählt Verkehrs- und Betriebsvorschriften zu den
Instrumenten für die Emissionsbegrenzung. Die Zusammenarbeit zwischen dem
Zürcher Verkehrsverbund und den einzelnen Transportunternehmungen erfolgt auf
vertraglicher Grundlage (vgl. § 21 des Gesetzes über den öffentlichen
Personenverkehr [PVG; SR 740.1]; Jaag/Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich, 5. A, Zürich et al. 2019, N. 4705). Zwar ist es
sachgerecht, bei der Strassenlärmsanierung die im Rahmen des Leistungsangebots
des öffentlichen Verkehrs schon zuvor festgelegten Lärmreduktionsmassnahmen in
geeigneter Weise zu berücksichtigen. Die Einführung derartiger Massnahmen beim
öffentlichen Verkehr liegt aber nicht im (alleinigen) Einflussbereich des
Strassenhalters und weist keinen hinreichenden Zusammenhang zum Strassenprojekt
auf. Insoweit sind sie für den vorliegenden Zusammenhang nicht zu den Verkehrs-
und Betriebsvorschriften gemäss Art. 12 USG zu rechnen (vgl. auch BGE 123
II 337 E. 7b). Zu beachten sind hingegen die Auswirkungen einer
Temporeduktion auf den Betrieb des öffentlichen Verkehrs (vgl. unten
E. 8.5). Somit ist es nicht zu beanstanden, wenn im Rahmen des
Strassenprojekts und der Verkehrsanordnung lärmreduzierende Massnahmen gezielt
für den Betrieb der Busse des öffentlichen Verkehrs auf dem betroffenen
Strassenabschnitt nicht näher geprüft worden sind.
7.6
Insgesamt
sind die Rügen, mit denen eine mangelhafte Lärmüberprüfung, insbesondere im
Lärmgutachten, behauptet wird, nicht geeignet, ernsthafte Zweifel an den in
dieser Hinsicht getroffenen Annahmen und Schlussfolgerungen zu wecken. Das
Begehren um ein ergänzendes Lärmgutachten ist unbegründet.
8.
8.1
Die
Anforderungen an den Inhalt und den Umfang des
Verkehrsgutachtens
hängen
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vom Zweck der
Geschwindigkeitsbegrenzung und von den örtlichen Gegebenheiten ab; dabei nimmt
diese Rechtsprechung Bezug auf die Weisungen des Eidgenössischen
Justizdepartements (EJPD) vom 13. März 1990 zur Festlegung abweichender
Höchstgeschwindigkeiten (vgl. BGE 150 II 444 E. 6.3). Im Gutachten
ist abzuklären, ob die Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist oder ob
andere Massnahmen vorzuziehen sind, wobei insbesondere zu prüfen ist, ob die
Massnahme auf die Hauptverkehrszeiten beschränkt werden kann (Art. 108
Abs. 4 SSV). Die Anforderungen an das Gutachten sind umso strenger, je
stärker verkehrsorientiert die zu beurteilenden Strassen sind, bzw. umso
geringer, je weniger verkehrsorientiert die zu beurteilenden Strassen sind.
Beispielsweise bei Nationalstrassen oder verkehrsreichen Kantonsstrassen können
umfangreiche Untersuchungen nötig sein (BGE 150 II 444 E. 6.5).
Allerdings ist das Verkehrsgutachten nicht isoliert zu betrachten. Entscheidend
ist, ob die zuständige Behörde die erforderlichen Informationen besitzt, um die
Voraussetzungen von Art. 108 Abs. 2 SSV zu prüfen. Daher kann zur
Ergänzung und Konkretisierung der im Gutachten enthaltenen Informationen auf
andere Erhebungen zurückgegriffen werden (vgl. BGE 150 II 444 E. 6.3;
136 II 539 E. 3.2).
8.2
Das
Verkehrsgutachten im vorliegenden Fall besteht aus zwei Teilen: einer
Abschnittsbeurteilung und einer Gesamtbeurteilung. Im Dokument
Abschnittsbeurteilung wurde dieselbe Strecke von rund 1,1 km wie im
Lärmgutachten nun in fünf Teilperimeter unterteilt. Für jeden Teilperimeter
wurde die verkehrliche Verhältnismässigkeit einer Temporeduktion auf
30 km/h bewertet. Dabei entsprechen die Teilperimeter 1 und 2 des
Verkehrsgutachtens dem Teilperimeter 3 des Lärmgutachtens, der Teilperimeter 3
des Verkehrsgutachtens dem Teilperimeter 2 des Lärmgutachtens sowie die
Teilperimeter 4 und 5 des Verkehrsgutachtens dem Teilperimeter 1 des
Lärmgutachtens. Im Dokument Abschnittsbeurteilung wurden jeweils die
bestehenden Verhältnisse skizziert und die Verhältnismässigkeit einer solchen
Temporeduktion bei jedem Teilperimeter mit einer Punktebeurteilung für
insgesamt 16 verkehrsbezogene Kriterien aus den fünf Themen
"Geschwindigkeit", "Ausgestaltung Strasse", "Funktion
Strasse", "Funktion Raumtyp", "Unfälle/Verkehrssicherheit"
im Rahmen einer Checkliste analysiert. Das Dokument Gesamtbeurteilung setzte
sich mit den Auswirkungen der Temporeduktion auf Ausweichverkehr und auf den
Busbetrieb des öffentlichen Verkehrs auseinander. Weiter wurde gestützt auf die
Abschnittsbeurteilungen eine Empfehlung zur Temporeduktion abgegeben. Damit
wurde eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h nur für die
Teilperimeter 3 bis 5 (bzw. Teilperimeter 1 und 2 des
Lärmgutachtens, d.
h.
km 0.000 bis rund km 0.750) als verkehrlich verhältnismässig
beurteilt und für die Reststrecke bis km 1.100 verworfen. Dieses
differenzierte Ergebnis wurde nochmals im Hinblick auf das Schutzziel der
Verkehrssicherheit erläutert. Im Dokument Interessenabwägung hat sich die
Empfehlung des Verkehrsgutachtens durchgesetzt. Diese Lösung wurde
anschliessend bei der angefochtenen Verkehrsanordnung und bei den
Lärmerleichterungen im Regierungsratsbeschluss übernommen.
8.3
Das
Verkehrsgutachten stützt sich bei den entsprechenden Einschätzungen namentlich
auf Angaben aus dem GIS und dem Geokatalog des Bunds (map.geo.admin.ch),
Verkehrsdaten (so auch zur Geschwindigkeit V
85
) sowie
Fotodokumentationen. Es äussert sich in erkennbarer Weise zur Behebung von
Sicherheitsdefiziten im Sinn von Art. 108 Abs. 2 lit. a SSV.
Zusammenfassend wurde dazu ausgeführt, die Teilperimeter 3–5 würden
verminderte Sichtweiten, Kurven sowie ein starkes Gefälle aufweisen. Die
Gebäude an der Schiedhaldenstrasse seien dort (verkehrlich) meist direkt via
diese Strasse erschlossen. Die Kombination aus Steigung und den dadurch
verminderten Sichtweiten könne das Manövrieren erschweren und gefährlich sein.
Weiter lägen die V
85
-Werte bereits unter 50 km/h (wenn auch
bei 48 bzw. 49 km/h). Der Verkehrsbegutachtung kann auch entnommen
werden, dass bereits der fraglichen Temporeduktion für diese Teilperimeter mit
einer geeigneten Signalisation eine gute Wirkung zur Behebung der erwähnten
Sicherheitsdefizite zugebilligt wurde. Angesichts der zeitlich durchgehenden
Gefahren wegen der Problematik der Erschliessung von Anstösserliegenschaften
direkt ab der Schiedhaldenstrasse wurde eine Beschränkung der Temporeduktion
auf Hauptverkehrszeiten oder Nachtstunden abgelehnt. Sodann steht im
Verkehrsgutachten, die Reststrecke liege in einer langgezogenen, breiten Kurve,
welche zum zügigen Fahren einlade. Deswegen seien dort auch die heutigen V
85
-Werte
(50 bzw. 55 km/h) eher hoch und wirke der Strassenraum insgesamt sehr
übersichtlich. Eine Temporeduktion auf 30 km/h wurde für diese
Reststrecke, trotz des abweichenden Antrags im Lärmgutachten, verworfen. Den
Rügen mit Bezug auf das Verkehrsgutachten ist im Folgenden nachzugehen.
Ergänzend ist daran zu erinnern, dass die strassenlärmbezogene Begutachtung
bzw. die Bezugnahme auf Art. 108 Abs. 2 lit. d SSV im
Lärmgutachten erfolgt ist (vgl. dazu oben E. 7).
8.4
Die
Beschwerdeführenden 3 wenden ein, der ganze betroffene Strassenabschnitt
sei baulich für Tempo 50 ausgestaltet, was zu wenig berücksichtigt worden
sei. Es sei davon auszugehen, dass die Verkehrsteilnehmenden die umstrittene
Temporeduktion bei blosser Signalisation nicht akzeptieren würden. Flankierende
Massnahmen an der Strassenanlage seien jedoch weder evaluiert noch vorgesehen
worden.
Im Verkehrsgutachten,
Abschnittsbeurteilung, wurde der Themenbereich "Ausgestaltung
Strasse" behandelt und im Rahmen der beiden Kriterien "Wahrgenommene
Fahrbahnbreite" und "Ausgestaltung Knotenform" punktemässig
bewertet. Dabei wurde betont, dass der Gehweg bei den Teilperimetern 3–5,
wo die umstrittene Temporeduktion eingeführt werden soll, nur einseitig (d.
h. auf der Talseite)
verläuft. Wie sich aus dem GIS ergibt, verhält es sich demgegenüber auf der
Reststrecke bis km 1.100 mit beidseitigen Gehwegen anders. Auch unter dem
Thema "Unfälle/Verkehrssicherheit" wurde namentlich das Kriterium
Übersichtlichkeit punktemässig bewertet. Dabei zeigte sich, dass die
Übersichtlichkeit bei den Teilperimetern 3–5 vermindert ist, während dies
bei der Reststrecke nicht der Fall ist. Allerdings wurde nicht verkannt, dass
es bei den Teilperimetern 3–5 nicht nur kurvige Stellen, sondern auch
gerade, teilweise offene Stellen gibt, bei denen Tempo 30 von der
Strassenausgestaltung her nicht ohne Weiteres eingehalten werden dürfte.
Insofern wurde von der Kantonspolizei als Massnahme eine gute Signalisation mit
Wiederholungen empfohlen. Flankierende verkehrsberuhigende Massnahmen wurden
hingegen verworfen.
Die Rechtsprechung anerkennt
heute die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit für sich ohne Weiteres als
taugliches Instrument nicht nur zur Erhöhung der Verkehrssicherheit, sondern
auch für den Lärmschutz (vgl. BGr, 9. März 2023, 1C_574/2020, E. 6.4;
2. März 2018, 1C_11/2017, E. 4.2.2, vgl. auch BGr, 16. Juni 2020,
1C_350/2019, E. 4). Bei den dargelegten gegebenen Strassenverhältnissen
erweist es sich nicht als mangelhaft, wenn einer guten Signalisation mit
Wiederholungen eine genügende Lenkungswirkung für die umstrittene
Temporeduktion zugebilligt worden ist.
8.5
8.5.1
Die Beschwerdeführenden erheben den Vorwurf einer mangelhaften Abklärung
auch bezüglich der mit der Temporeduktion bewirkten Verlängerung der Fahrzeiten
sowohl für den motorisierten Individualverkehr der Pendler und des lokalen
Gewerbes als auch für die Buslinien des öffentlichen Verkehrs und die Notfallorganisationen.
Der Beschwerdeführer 1 betont ebenso die Bedeutung einer leistungsfähigen
und schnellen Verbindung über die Schiedhaldenstrasse. Die Verkehrsqualität
wurde im Verkehrsgutachten, Abschnittsbeurteilung, namentlich im Themenbereich
"Funktion Strasse" beim Kriterium "Grundfunktion der
Strasse", punktemässig bewertet. Im Lärmgutachten sind die mittleren
gefahrenen Geschwindigkeiten, die sich aus der Verkehrserhebung ergeben,
aufgeführt. Das Dokument Interessenabwägung setzte sich zudem vertieft mit den
Auswirkungen auf den öffentlichen Verkehr auseinander.
8.5.2
Ausgehend von den Annahmen im Verkehrsgutachten (vgl. oben E. 8.3) und
den soeben angesprochenen Daten im Lärmgutachten zu den bisher gefahrenen
Geschwindigkeiten des Motorfahrzeugverkehrs kann die Fahrzeitverlängerung wegen
der umstrittenen Temporeduktion auf eine Grössenordnung von rund
30 Sekunden abgeschätzt werden. Diesem Ergebnis steht nicht entgegen, dass
die Verkehrsbetriebe für die Buslinien geringere Verlustzeiten eingesetzt
haben, denn bei Fahrplänen kann erfahrungsgemäss nicht eine Ausschöpfung der
Höchstgeschwindigkeit zugrunde gelegt werden.
8.5.3
Bei den Abklärungen des Mitbeteiligten 1 mit den Verkehrsbetrieben hat
sich ergeben, dass die fragliche Fahrzeitverlängerung einzig bei der
Buslinie 70.919 (Küsnacht–Itschnach–Zumikon) im Fahrplan 2023 nicht
mit einer Reduktion der Wendezeiten kompensiert werden konnte. Ab Fahrplan 2025
sei jedoch die Einführung eines angepassten Angebotskonzepts, unter Einschluss
der Temporeduktion beim betroffenen Strassenabschnitt, geplant. Der
Mitbeteiligte 1 hat deshalb vor Verwaltungsgericht erklärt, die
Signalisation von Tempo 30 werde auf den Fahrplanwechsel im Dezember 2024
abgestimmt. Damit bleibe das öffentliche Verkehrsangebot auch bei Tempo 30
attraktiv. Eine verbindliche Sicherstellung der Abstimmung zwischen der
umstrittenen Signalisation und der fraglichen Fahrplananpassung wurde in den
Entscheiden von Kantonspolizei und Regierungsrat nicht vorgesehen. Auf diesen
Umstand wird bei der Kostenverlegung zurückzukommen sein (unten E. 10). Im
Urteilszeitpunkt ist aber der Fahrplan 2025 massgeblich. Im Internet
zugängliche offizielle Fahrpläne des öffentlichen Verkehrs gelten als allgemein
bekannte Tatsachen (vgl. BGE 149 I 91 E. 3.4 mit Hinweisen). Wie sich
bei der Abfrage der Fahrpläne 2023 und 2025 aus einer Gegenüberstellung ablesen
lässt, ist die Angebotsanpassung bei der fraglichen Buslinie mittlerweile
erfolgt (www.oev-info.ch unter Fahrplan aktuell/Fahrplanfelder; besucht am 17. April
2025). Unter diesen Umständen sind die Einwände betreffend die Sicherstellung
der Verkehrsqualität beim öffentlichen Verkehr im Ergebnis nicht stichhaltig.
8.5.4
Im Hinblick auf die Nachteile für den motorisierten Individualverkehr, wie
Mehrkosten und Umsatzeinbussen wegen der Fahrzeitverlängerung, sind die
diesbezüglichen Interessen im Verkehrsgutachten im Ergebnis ebenfalls stark
gewichtet worden, denn die Temporeduktion wurde – trotz abweichender Empfehlung
im Lärmgutachten – aus Gründen der Strassenfunktion und der Verkehrssicherheit
auf die Teilperimeter 3–5 beschränkt. Allerdings darf für die Bewertung
der Leistungsfähigkeit einer Strasse nicht nur massgeblich sein, welche Anzahl
von Fahrzeugen eine bestimmte Strecke während einer Zeitspanne durchlaufen
können, sondern ist ebenso einer adäquaten Verkehrssicherheit für alle
Verkehrsteilnehmenden Rechnung zu tragen. Unter diesen Umständen ist es nicht
zu beanstanden, dass eine zusätzliche Bewertung volkswirtschaftlicher Effekte
der Reisezeitverluste für den motorisierten Individualverkehr bei der
betroffenen Strasse nicht dokumentiert ist. Namentlich bezüglich der
Verkehrssicherheit könnte es von vornherein nicht angehen, Abstriche wegen des
dadurch bewirkten Reisezeitverlusts hinzunehmen. Sodann erweist sich auch die
Besorgnis, dass Tempo 30 den rechtzeitigen Einsatz von Notfall- bzw.
Blaulichtorganisationen beeinträchtige, angesichts der für sie einschlägigen
Sondervorschriften der Strassenverkehrsgesetzgebung als unbegründet (vgl. BGr,
7. Juli 2023, 1C_513/2022, E. 3.6.2; 20. März 2018, 1C_117/2017,
E. 7). Insgesamt waren vor diesem Hintergrund weitergehende gutachterliche
Abklärungen zur Verkehrsqualität entbehrlich.
8.6
Die
Beschwerdeführenden rügen ferner eine mangelhafte Abklärung und
Berücksichtigung der Auswirkungen auf den Ausweichverkehr. Im
Verkehrsgutachten, Gesamtbeurteilung, wurde dargelegt, dass bei der fraglichen
Temporeduktion auf den Teilperimetern 3–5 aufgrund des Strassenlayouts in
der Gemeinde und der fast flächendeckenden Tempo-30-Zonen auf Gemeindestrassen
mit keinem lokalen Ausweichverkehr zu rechnen sei. Regional sei es zwar
möglich, dass es zu vereinzelten Ausweichfahrten über die Gemeindegebiete von
Erlenbach und Zollikon komme. Dieser Effekt wurde aber als vernachlässigbar
angesehen.
Vor Verwaltungsgericht haben
die Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligte 1 im Hinblick auf das Risiko
von Verkehrsverlagerungen auf den Schiedhaldensteig präzisiert, insofern gelte
nicht nur ein Fahrverbot (mit Zubringerdienst [vgl. oben E. 2.3]), sondern
dieser sei auch eng, unübersichtlich und gegenüber der Schiedhaldenstrasse
vortrittsbelastet. Sollte wider Erwarten festgestellt werden, dass der
Schiedhaldensteig als Ausweichroute benutzt werde, so könne dies mit vermehrten
Kontrollen verhindert werden. Auch mit Bezug auf den vom
Beschwerdeführer 1 behaupteten Ausweichverkehr über die Küsnachter Allmend
und Limberg nach Forch hat die Beschwerdegegnerin bekräftigt, dass die Route
via die Schiedhaldenstrasse nach der umstrittenen Temporeduktion die schnellste
und attraktivste Verbindung bleibe. Ebenso wurde vernehmlassungsweise für
andere Quartierstrassen in der Umgebung, so auch die Boglerenstrasse, ergänzt,
dass diese teilweise sehr eng seien und sich nicht für eine Durchfahrt eignen
würden.
Die Ausführungen der
Beschwerdegegnerin und des Mitbeteiligen 1 sind nachvollziehbar und
vereinbar mit den Schlussfolgerungen des Verkehrsgutachtens. Unter diesen
Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass die Behörden namentlich keinen
erheblichen Ausweichverkehr über den Schiedhaldensteig – trotz seiner deutlich
geringeren Länge im Vergleich zum betroffenen Abschnitt über die
Schiedhaldenstrasse – befürchten. Dem Vorwurf, dass das Verkehrsgutachten
bezüglich Verkehrsverlagerungen auf mangelhaften Annahmen beruhe, kann nicht
beigepflichtet werden.
8.7
Im
Ergebnis sind das Verkehrsgutachten und das Dokument Interessenabwägung – auch
unter Einbezug des Lärmgutachtens – als vollständig und schlüssig zu
beurteilen, sodass keine triftigen Gründe ersichtlich sind, um davon
abzuweichen. Den Einwänden gegen das Verkehrsgutachten und die
Interessenabwägung ist im Ergebnis kein Erfolg beschieden.
9.
Im Folgenden ist gestützt auf den rechtsgenüglich
erstellten Sachverhalt die Verhältnismässigkeit der umstrittenen funktionellen
Verkehrsanordnung zu überprüfen. Die Verhältnismässigkeit erfordert, dass die
Massnahme im Rahmen einer Gesamtbetrachtung geeignet, erforderlich und zumutbar
ist.
9.1
Im
Hinblick auf die
Eignung
der Temporeduktion geht es darum, inwiefern
diese eine Verminderung des Strassenlärms und eine Verbesserung der
Verkehrssicherheit bewirkt.
9.1.1
Für die Eignung zur Lärmsanierung genügt es, wenn die Massnahme eine
gewisse bzw. spürbare Lärmsenkung bewirken kann; nicht vorausgesetzt ist, dass
damit bereits eine Einhaltung der IGW erzielt werden kann (vgl. BGr,
2. März 2018, 1C_11/2017, E. 4.3.1). Auszugehen ist vorliegend von
der zusammenfassenden Würdigung im Lärmgutachten, wonach eine wahrnehmbare
Reduktion der Lärmbelastung bereits beim Belag AC8 sowie eine deutlich
wahrnehmbare Reduktion der Lärmbelastung bei der Kombination mit einer
Reduktion auf Tempo 30 bewirkt wird (vgl. oben E. 7.1). Unter diesen
Umständen erweisen sich diese Massnahmen deshalb im Hinblick auf die
angestrebte Lärmreduktion bezüglich des gesamten 1,1 km langen Abschnitts
als geeignet.
9.1.2
Im Verkehrsgutachten wurde der umstrittenen Temporeduktion in
nachvollziehbarer Weise eine gute Wirkung zur Behebung der Sicherheitsdefizite
bei den Teilperimetern 3–5 (wie verminderte Sichtweiten, Kurven, starkes
Gefälle) bzw. zur Verbesserung der Verkehrssicherheit zugebilligt (vgl. oben
E. 8.3). Bei den Teilperimetern 1 und 2 des Verkehrsgutachtens wurde
im Dokument Abschnittsbeurteilung von einer bedingten Eignung der umstrittenen
Temporeduktion zur Verbesserung der Verkehrssicherheit ausgegangen. Jedenfalls
lässt sich dem Verkehrsgutachten nicht entnehmen, dass eine Temporeduktion für
die Teilperimeter 1 und 2 im Hinblick auf die Verkehrssicherheit als
zweckuntauglich angesehen worden wäre. Im Übrigen ist es im konkreten Fall auch
nicht zu beanstanden, dass bereits der Temporeduktion mit einer geeigneten
Signalisation (ohne flankierende verkehrsberuhigende Massnahmen) eine genügende
Tauglichkeit zuerkannt worden ist (vgl. oben E. 8.4). Insgesamt ist die
Eignung auch hinsichtlich Verkehrssicherheit für den ganzen 1,1 km langen
Abschnitt gegeben.
9.1.3
Demzufolge ist die Eignung unter dem Blickwinkel der Strassenlärmbelastung
wie auch der Verkehrssicherheit zu bejahen.
9.2
Im
Hinblick auf die
Erforderlichkeit
ist daran zu erinnern, dass bereits im
Ausgangszustand, aber auch noch mit der umstrittenen Temporeduktion
IGW-Überschreitungen bei den anstossenden Liegenschaften bestehen (vgl. oben
E. 7.2). Hinzu kommt, dass die Strassenanlage mit dem am 4. Oktober
2023 festgesetzten Strassenprojekt wesentlich geändert wird (vgl. oben
E. 3.2.2) und damit die Pflicht zu einer Überprüfung der lärmrechtlichen
Nachsanierung verbunden ist (vgl. oben E. 3.2.3). Ausserdem hat sich
gezeigt, dass der Einbau eines besonders lärmarmen Strassenbelags Typ SDA4 und
die Erstellung von Lärmschutzwänden aus sachlichen Gründen ausscheiden (vgl.
oben E. 7.4). Auch ist es offensichtlich, dass sich mit einer bloss
teilweisen Temporeduktion im Sinn der Beschwerdeführenden (wie nur bei der Spur
bergwärts bzw. im Rahmen von Tempo 40) die gleiche Lärmsenkung nicht
erreichen liesse (vgl. auch oben E. 7.3). Ebenso fällt eine Beschränkung
der Temporeduktion auf Hauptverkehrszeiten oder Nachtstunden in nachvollziehbarer
Weise ausser Betracht (vgl. oben E. 8.3). Mit anderen Worten sind keine in
der Umsetzung weniger einschneidenden oder günstigeren Massnahmen ersichtlich,
welche die gleiche Lärmreduktion bewirken würden wie die angeordnete
Kombination mit der umstrittenen Temporeduktion 30 und dem Strassenbelag
AC8 lärmarm. Mit Blick auf die Verbesserung der Verkehrssicherheit mittels
einer solchen Temporeduktion sind im Verkehrsgutachten erhebliche
Sicherheitsdefizite hauptsächlich bei den Teilperimetern 3–5 und nicht
konkret bei den Teilperimetern 1 und 2 identifiziert worden (vgl. oben
E. 8.3 und 8.4). Die Notwendigkeit erscheint hinsichtlich
Verkehrssicherheit nicht für den Teilperimeter ausgewiesen, bei dem letztlich
keine Temporeduktion angeordnet worden ist. Immerhin sind die Voraussetzungen
von Art. 108 SSV nach der Rechtsprechung alternativ und damit je für sich
genügend (vgl. oben E. 5.3). Im Ergebnis reicht es an sich für die
Erforderlichkeit aus, wenn diese bezüglich des Strassenlärms auf der gesamten
1,1 km langen Strecke und bezüglich der Verkehrssicherheit vor allem bei
den erwähnten Teilperimetern erfüllt ist. Insofern kann sich die angefochtene
Verkehrsanordnung auf Art. 108 Abs. 2 lit. a und lit. d SSV
stützen.
9.3
Bei der
Prüfung der
Zumutbarkeit
sind die Vorteile und die Nachteile der
umstrittenen Temporeduktion gegeneinander abzuwägen: Wie aus dem Lärmgutachten
erhellt, lässt sich mit der Einführung von Tempo 30 eine deutlich
wahrnehmbare Reduktion des Strassenlärms erreichen. Dabei kann mit diesen
Massnahmen die grundsätzlich gebotene Einhaltung der IGW auf dem angeordneten
Streckenumfang für rund ein Drittel der bisher übermässigem Lärm ausgesetzten
Liegenschaften bzw. Anwohner erzielt werden, und dieser Anteil könnte bei einer
Variante für die gesamte 1,1 km lange Strecke auf rund die Hälfte dieser
Liegenschaften bzw. Anwohner erhöht werden (vgl. oben E. 7.2). Damit
verwirklicht der angeordnete Umfang in dieser Hinsicht die gebotene
Lärmsanierung für einen grossen Teil im Vergleich zu dieser Variante. Eine
solche Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit bildet zwar auf der gesamten
1,1 km langen Strecke einen Nachteil im Hinblick auf Fahrzeitverluste bzw.
für den verkehrsorientierten Charakter der Schiedhaldenstrasse. Jedenfalls
verstärken bei den Teilperimetern, auf denen die Temporeduktion angeordnet
worden ist, triftige Gründe der Verkehrssicherheit nochmals das Gewicht der
Interessen an der umstrittenen Massnahme (vgl. oben E. 9.1.2). Es
überzeugt, dass den Interessen der Verkehrssicherheit für diese Teilperimeter
eine grosse Bedeutung zugemessen worden ist. Unter Einbezug der mit der
Temporeduktion erzielten Vorteile für die Verkehrssicherheit ist insgesamt
keine Verminderung der Leistungsfähigkeit der Schiedhaldenstrasse für den Individualverkehr
anzunehmen (oben E. 8.5.4). Auch der öffentliche Busverkehr bleibt trotz
dieser Temporeduktion im Urteilszeitpunkt aufgrund der mittlerweile erfolgten
Angebotsanpassung attraktiv (vgl. oben E. 8.5.3). Ein allfälliger
Ausweichverkehr durfte als vernachlässigbar gering bewertet werden (vgl. oben
E. 8.6). Die umstrittene Temporeduktion beeinträchtigt somit weder die Leistungsfähigkeit
noch die Verkehrsqualität beim betroffenen Strassennetz in relevanter Weise.
Bei einer gesamthaften Abwägung der Interessen ist es nicht zu beanstanden,
dass den Interessen der Lärmreduktion und der Verbesserung der
Verkehrssicherheit mittels der umstrittenen Temporeduktion auf dem betroffenen
Strassenabschnitt der Vorrang eingeräumt worden ist; die entsprechende
Reisezeitverlängerung ist als hinnehmbar zu bewerten. Demgegenüber sind für die
Beibehaltung von Tempo 50 bei der Reststrecke, insbesondere vor dem
Hintergrund der Strassenfunktion, ebenfalls haltbare Gründe gegeben, die trotz
des Gebots der Lärmsanierung als überwiegend gewichtet werden durften; insoweit
ist immerhin ein Strassenbelag Typ AC8 lärmarm gewährleistet. Bei der
Beurteilung ist zudem zu berücksichtigen, dass alle Beschwerdeführenden sich
bloss gegen die umstrittene Temporeduktion wehren und auch die vom
Regierungsrat angepassten Lärmerleichterungen nicht unter dem Blickwinkel der
Lärmsanierung als zu wenig weitgehend kritisieren.
9.4
Zusammengefasst
hält der angefochtene Entscheid der gebotenen Rechts- und Ermessensüberprüfung
im Ergebnis stand.
10.
10.1
Nach dem
Gesagten ist auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 nicht einzutreten.
Die Beschwerden des Beschwerdeführers 1 und der Beschwerdeführenden 3
sind abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
10.2
Gemäss § 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die
Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen.
Ergänzend zum Unterliegerprinzip kommt, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens, das
Verursacherprinzip zum Zug (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13
N. 55 ff.). Vorstehend wurde in den Erwägungen festgehalten, dass der
angefochtene Entscheid Verfahrensmängel bezüglich der Anhörung zur Anpassung
der Lärmsanierung (oben E. 4.3.3 und 4.3.4) und hinsichtlich der Sicherstellung
der Verkehrsqualität beim öffentlichen Verkehr (oben E. 8.5.3) aufweist,
die sich aber nicht auf den Verfahrensausgang auswirken. Deshalb sind in
Anwendung des Verursacherprinzips ein Teil der Verfahrenskosten der
Beschwerdegegnerin und dem Mitbeteiligten 1 zu überbinden (Plüss,
§ 13 N. 59). Die restlichen Verfahrenskosten sind den
Beschwerdeführenden angesichts ihres Unterliegens aufzuerlegen. Insgesamt ist
es unter Beachtung dieser Grundsätze gerechtfertigt, die Verfahrenskosten zu
1/9 dem Beschwerdeführer 2, zu je 2/9 dem Beschwerdeführer 1 und den
Beschwerdeführenden 3 (letzteren unter solidarischer Haftung für ihren
Anteil, § 14 VRG) sowie zu je 2/9 der Beschwerdegegnerin und dem
Mitbeteiligten 1 aufzuerlegen.
10.3
Mangels Obsiegens steht den
Beschwerdeführenden auch die beantragte Parteientschädigung nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Hingegen ist den Mitbeteiligten
2 eine
angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (Plüss, § 17
N. 20 ff.). Diese ist auf insgesamt Fr. 3'600.- festzusetzen. Dabei
ist die Tragung dieser Parteientschädigung den Beschwerdeführenden, der
Beschwerdegegnerin und dem Mitbeteiligten 1 nach demselben
Verteilungsschlüssel wie bei den Verfahrenskosten zu überbinden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Auf die
Beschwerde des Beschwerdeführers 2 wird nicht eingetreten.
2.    Die
Beschwerden des Beschwerdeführers 1 und der Beschwerdeführenden 3
werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.    9'000.-;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    1'035.-
Zustellkosten,
Fr.  10'035.-
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden zu zwei Neunteln dem Beschwerdeführer 1, zu einem
Neuntel dem Beschwerdeführer 2, zu zwei Neunteln den
Beschwerdeführenden 3 (unter solidarischer Haftung für diesen Anteil), zu
zwei Neunteln der Beschwerdegegnerin und zu zwei Neunteln dem
Mitbeteiligten 1 auferlegt.
5.    Der
Beschwerdeführer 1, die Beschwerdeführenden 3 (unter solidarischer
Haftung für ihren Anteil), die Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligte 1
werden verpflichtet, den Mitbeteiligten 2 zusammen je eine
Parteientschädigung von Fr. 800.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils. Zudem wird der Beschwerdeführer 2
verpflichtet, den Mitbeteiligten 2 zusammen eine Parteientschädigung von Fr. 400.-
zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden
Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Mitbeteiligten;
c)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA);
d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);
e)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).