zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00052 · 2012-05-10 · de
Quartierplan

Quartierplan. Der Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts ist als Zwischenentscheid zu qualifizieren, der aufgrund des Vorliegens eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils sowie der möglichen Vermeidung von Zeit- und Kostenaufwand vor Verwaltungsgericht anfechtbar ist (E. 1.2). Geht es um die Auslegung kantonalen Rechts, sind die Gemeinden dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie in gleichsam treuhänderischer Funktion den in den Verhandlungen der Grundeigentümer herbeigeführten Interessenausgleich verteidigen, was vorliegend gegeben ist (E. 1.3). Ein Augenschein erübrigt sich beim vorliegenden Aktenstand (E. 2). Bei Laienbeschwerden verfügt die Vorinstanz über einen gewissen Beurteilungsspielraum, der es ihr erlaubt, Anträge und Begründung relativ grosszügig auszulegen (E. 3.1-3.3). Diesem Spielraum stehen jedoch verfahrensrechtliche Ansprüche der übrigen Prozessparteien gegenüber. Der Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin wurde verletzt, da die Vorinstanz es unterliess, sie über ihre Auslegung des Antrags des Laien zu unterrichten und dazu Stellung nehmen zu lassen. Rückweisung ans Baurekursgericht (E. 4.1-4.4). Rechtsgrundlagen der Genehmigung von Quartierplänen (E. 5.1). Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin, indem der Regierungsrat darauf verzichtete, diese vor seinem Entscheid zu den Gründen für die beabsichtigte Genehmigungsverweigerung anzuhören. Rückweisung infolge schwerer Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 5.2-5.4). Gutheissung der Beschwerden und Rückweisung an Vorinstanz.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00052
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00052
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.05.2012
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Quartierplan
Quartierplan.Der Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts ist als Zwischenentscheid zu qualifizieren, der aufgrund des Vorliegens eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils sowie der möglichen Vermeidung von Zeit- und Kostenaufwand vor Verwaltungsgericht anfechtbar ist (E. 1.2). Geht es um die Auslegung kantonalen Rechts, sind die Gemeinden dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie in gleichsam treuhänderischer Funktion den in den Verhandlungen der Grundeigentümer herbeigeführten Interessenausgleich verteidigen, was vorliegend gegeben ist (E. 1.3).Ein Augenschein erübrigt sich beim vorliegenden Aktenstand (E. 2).Bei Laienbeschwerden verfügt die Vorinstanz über einen gewissen Beurteilungsspielraum, der es ihr erlaubt, Anträge und Begründung relativ grosszügig auszulegen (E. 3.1-3.3). Diesem Spielraum stehen jedoch verfahrensrechtliche Ansprüche der übrigen Prozessparteien gegenüber. Der Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin wurde verletzt, da die Vorinstanz es unterliess, sie über ihre Auslegung des Antrags des Laien zu unterrichten und dazu Stellung nehmen zu lassen. Rückweisung ans Baurekursgericht (E. 4.1-4.4).Rechtsgrundlagen der Genehmigung von Quartierplänen (E. 5.1). Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin, indem der Regierungsrat darauf verzichtete, diese vor seinem Entscheid zu den Gründen für die beabsichtigte Genehmigungsverweigerung anzuhören. Rückweisung infolge schwerer Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 5.2-5.4).Gutheissung der Beschwerden und Rückweisung an Vorinstanz.
Stichworte:
ANHÖRUNG
ANTRAG
AUGENSCHEIN
ERSCHLIESSUNG
FUSSGÄNGER
GEMEINDEAUTONOMIE
GENEHMIGUNG
LAIENBESCHWERDE
NACHTEIL, NICHT WIEDER GUTZUMACHENDER
QUARTIERPLAN
RECHTLICHES GEHÖR
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SICHERHEIT
TROTTOIR
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I BGG
Art. 29 Abs. II BV
§ 2 lit. b PBG
§ 158 Abs. I PBG
§ 159 PBG
Art. 26 Abs. I RPG
§ 19a Abs. I VRG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 23 Abs. I VRG
§ 54 Abs. I VRG
Publikationen:
BEZ 2012 Nr. 33 S. 4
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2011.00052
VB.2011.00782
Urteil
der 3. Kammer
vom
10. Mai 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach
Tomschin, Ersatzrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiberin Michèle Babst.
In Sachen
Stadt E, vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
I.     B,
Beschwerdegegner
(VB.2011.00052)
und
Mitbeteiligter
(VB.2011.00782),
II.
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
(VB.2011.00782),
betreffend
Quartierplan,
hat
sich ergeben:
I.
Am 19. April 2010 setzte der Stadtrat E den
Quartierplan C fest.
II.
Auf Rekurs von B hob das Baurekursgericht (damals noch
Baurekurskommission) den Quartierplan am 25. November 2010 wegen
mangelhafter verkehrsmässiger Erschliessung durch einen Teil der D-Strasse
teilweise auf und lud den Stadtrat E ein, den Plan diesbezüglich zu
überarbeiten. Zudem verpflichtete es die Stadt E zur Zahlung der Hälfte der
Verfahrenskosten zulasten der Quartierplanrechnung.
III.
A.
Die
Stadt E verlangte mit Beschwerde vom 18. Januar 2011 die Aufhebung des Entscheids
des Baurekursgerichts und die vollumfängliche Auferlegung der Rekurskosten auf
B (Verfahren VB.2011.00052). In verfahrensmässiger Hinsicht beantragte sie
einen Augenschein. Schliesslich ersuchte sie um Zusprechung einer
Parteientschädigung für Rekurs- und Beschwerdeverfahren zugunsten der
Quartierplanrechnung.
B.
Auf
Einladung des Abteilungspräsidenten vom 25. Januar 2011 genehmigte der
Regierungsrat am 2. November 2011 den Quartierplan. Dem Entscheid des
Baurekursgerichts folgend verweigerte er die Genehmigung jedoch teilweise
aufgrund einer aus seiner Sicht mangelhaften verkehrsmässigen Erschliessung
durch einen Teil der D-Strasse.
Mit Beschwerde vom 6. Dezember 2011 beantragte die
Stadt E, den Regierungsrat zu verpflichten, die Genehmigung für die
Erschliessung der D-Strasse zu erteilen, eventualiter nach Anhörung der Stadt
neu zu entscheiden (Verfahren VB.2011.00782). Mit Präsidialverfügung vom
13. Dezember 2011 wurde dieses Beschwerdeverfahren mit dem bereits
erwähnten, das Urteil des Baurekursgerichts betreffenden Verfahren vereinigt.
C.
Mit
Vernehmlassung vom 5. Januar 2012 beantragte das Baurekursgericht die Abweisung
der Beschwerde. B verzichtete mit Schreiben vom 17. Januar 2012 auf eine Beschwerdeantwort.
Mit Eingabe vom 17. Februar 2012 beantragte die Baudirektion Zürich die
Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf einen Mitbericht des
Amts für Raumentwicklung.
Mit Eingabe vom 5. März 2012 nahm die Stadt E zu den
Vernehmlassungen des Baurekursgerichts und der Baudirektion Stellung. Die
Baudirektion teilte dem Verwaltungsgericht am 16. März 2012 mit, dass sie
auf eine Vernehmlassung verzichte.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).
1.2
Es fragt
sich zunächst, wie der Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts zu qualifizieren
ist, da Zwischenentscheide nur unter besonderen Voraussetzungen angefochten
werden können.
Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a
Abs. 1 VRG sind Entscheide anfechtbar, die das Verfahren abschliessen. Ein
Rückweisungsentscheid gilt demgegenüber grundsätzlich als Zwischenentscheid,
der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden kann (BGE 133 V 477
E. 4.2). Eine Beschwerde ist danach zulässig, wenn der Zwischenentscheid
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken könnte oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde.
Verbleibt jedoch der unteren
Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wurde, kein Entscheidungsspielraum und
dient die Rückweisung nur noch der Umsetzung des von der oberen Instanz Angeordneten,
handelt es sich um einen Endentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.1; 134 II
124 E. 1.3).
Das Baurekursgericht hob den Festsetzungsbeschluss
teilweise auf und lud die Beschwerdeführerin ein, den Quartierplan im Sinn der
Erwägungen zu überarbeiten und neu festzusetzen. Konkret beanstandete das
Baurekursgericht die Erschliessung der bei vollständiger Nutzung bis zu 48
Liegenschaften im Bereich des nördlichen Abschnitts der D-Strasse, weshalb
diese entsprechend den Zugangsnormalien auf eine Breite von mindestens
6,8 m (Fahrbahn 4,5 bis 5,0 m; Bankett 0,3 m; Trottoir
2,0−2,5 m) auszubauen sei. Wie dieser Ausbau im Detail zu erfolgen
habe, beispielsweise auf welcher Seite der D-Strasse das Trottoir zu erstellen
sei, geht daraus nicht hervor. Demnach verblieb der Beschwerdeführerin bei der
Planung ein Entscheidungsspielraum, der über die blosse Umsetzung des von der
oberen Instanz Angeordneten weit hinausgeht. Die Umsetzung eines solchen
Strassenprojekts im Rahmen eines Quartierplanverfahrens müsste unter Einbezug
der betroffenen Quartierplangenossen erfolgen und würde angesichts der bis zu
48 zu erschliessenden Wohneinheiten nur mit erheblichem Aufwand vollzogen
werden können. Die Gutheissung der Beschwerde würde damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit und Kosten vermeiden helfen.
Zudem besteht ein
nicht wiedergutzumachender Nachteil vorliegend darin, dass die
Beschwerdeführerin durch den Rückweisungsentscheid gezwungen ist, entgegen
ihrer Auffassung eine neue Anordnung zu erlassen, um alsdann ihren eigenen
Entscheid anzufechten (vgl. auch BGE 133 II 409 E. 1.2 S. 412).
Somit
handelt es sich beim angefochtenen Entscheid um einen
anfechtbaren Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 BGG. Folglich
ist die Anfechtung des Urteils des Baurekursgerichts vor Verwaltungsgericht
zulässig.
1.3
Aufgrund
von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind
Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn sie eine Verletzung ihrer
Gemeindeautonomie geltend machen können. Dies ist nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts in Quartierplanverfahren sowohl in Bezug auf entsprechende
Entscheide des Baurekursgerichts als auch auf Genehmigungsentscheide von
Baudirektion und Regierungsrat grundsätzlich der Fall (VGr, 24. Oktober
2002, VB.2001.00313, E. 1b). Geht es um die Auslegung kantonalen Rechts,
sind die Gemeinden dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie in gleichsam
treuhänderischer Funktion den in den Verhandlungen der Grundeigentümer
herbeigeführten Interessenausgleich verteidigen (RB 1991 Nr. 7; VGr,
2. Dezember 2004, VB.2004.00423, E. 1.2.1). Letzteres ist vorliegend
der Fall. Zwar geht es im angefochtenen Entscheid der Baurekurskommission auch
um die Anwendung der Zugangsnormalien, bei deren Auslegung den Gemeinden an
sich keine qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zukommt. Die
Beschwerdeführerin begründet ihre Legitimation indessen damit, dass sich die
Umsetzung der vom Baurekursgericht erwogenen Änderungen auf die Gestaltung des
Quartierplans als Ganzes auswirken würde. Damit macht die Beschwerdeführerin in
zureichender Weise geltend, dass ihre Autonomie berührt ist, womit sie nicht
nur darauf gestützte, sondern auch damit zusammenhängende verfahrensrechtliche
Rügen erheben kann.
1.4
Da die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerden
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines
Augenscheins durch das Verwaltungsgericht. Ein solcher wäre geboten, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse unklar wären und anzunehmen wäre, die Parteien
vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der
sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (RB 1995 Nr. 12 =
BEZ 1995 Nr. 32; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 7 N. 42). Dies ist beim vorliegenden Aktenstand, insbesondere
angesichts des vorinstanzlichen Augenscheinprotokolls inklusive Fotos, nicht
anzunehmen. Ein Augenschein erübrigt sich daher.
3.
Die Beschwerdeführerin
macht als Erstes geltend, dass die Vorinstanz zu Unrecht auf den vom privaten
Beschwerdegegner erhobenen Rekurs eingetreten sei.
3.1
Der
private Beschwerdegegner machte in seiner Rekursschrift unter anderem Folgendes
geltend:
4.   Die Abschnittstrennung löst den Verkehrsfluss[,] nicht aber die Sicherheit
von Velofahrern und Fussgängern.
Rekurs und
Begründung 1993/94 durch Ihre Behörde.
Die Vorinstanz schloss aus dem Rekurs, dass der private
Beschwerdegegner die Erschliessung durch die D-Strasse beanstande und
Massnahmen zur Gewährleistung eines Fussgängerschutzes verlange. Die
Beschwerdeführerin vertritt demgegenüber wie bereits im Rekursverfahren den
Standpunkt, dass Antrag und Begründung mangelhaft waren. Die Vorinstanz habe
aus den zitierten Ausführungen zu Unrecht einen Antrag auf Bau eines Trottoirs
abgeleitet.
3.2
Gemäss
§ 23 Abs. 1 Satz 1 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und
eine Begründung enthalten. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur
in der Sache gleich formulierten Vorschrift von § 54 Abs. 1 VRG müssen
Anträge in Laienbeschwerden nicht zwingend als förmliche Begehren
gekennzeichnet sein (VGr, 28. Februar 2012, AN.2011.00004, E. 2.1).
Es genügt vielmehr, wenn sie sich eindeutig und klar aus der Begründung
ergeben. Diese Rechtsprechung gilt grundsätzlich auch für Rekursverfahren.
Dementsprechend gesteht das Verwaltungsgericht den Rekursinstanzen bei der
Prüfung, ob ein genügender Antrag und eine zureichende Begründung vorliegen,
einen gewissen Beurteilungsspielraum zu. Dieser äussert sich vor allem darin,
dass Rekursinstanzen an Eingaben von Laien weniger strenge Anforderungen
stellen dürfen als an diejenigen von Rechtsanwälten (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 23 N. 16). Der Rekursschrift muss sich aber immerhin entnehmen
lassen, dass der Rekurrent die Änderung einer bestimmten, ihn betreffenden und
mittels Anordnung geschaffenen Rechtslage anstrebt (VGr, 5. Oktober 2005,
VB.2005.00191, E. 2.1; vgl. BGE 112 Ib 634 E. 2b S. 636).
3.3
Der
private Beschwerdegegner hielt die Begründung seines Rekurses äusserst knapp.
Immerhin ergibt sich aus seiner Eingabe klar, dass es ihm um die
Verkehrssicherheit der D-Strasse ging. Ebenso geht aus der Begründung hervor,
dass der Beschwerdegegner Massnahmen im Auge hatte, um die Sicherheit von
Fahrradfahrern und Fussgängern (besser) zu gewährleisten. Eine mögliche
Massnahme zur Gewährleistung der Sicherheit dieser Verkehrsteilnehmer ist die
Erstellung eines Trottoirs. Da an die Begründung von Laienbeschwerden keine
strengen Anforderungen gestellt werden dürfen, musste der private Beschwerdegegner
die Breite der Strasse oder eines Trottoirs nicht explizit erwähnen. Es reichte
insoweit aus, dass er in seinem Rekurs auf ein früheres Verfahren vor Baurekurskommission
verwies. In diesem Verfahren ging es um die Bewilligung eines Vorhabens, in dem
der heutige private Beschwerdegegner Bauherr war. Seine Nachbarn rügten die aus
ihrer Sicht ungenügende Breite der damals durchgängig befahrbaren D-Strasse.
Die Baurekurskommission hielt in ihrem damaligen Entscheid aus dem Jahr 1995
die Erschliessung für ungenügend, weshalb sie die Rekurse der Nachbarn
guthiess. Aus der Begründung des privaten Beschwerdegegners und seinerzeitigen
Rekurrenten ergibt sich damit mittelbar, dass die Sicherheit der Verkehrsteilnehmer
durch eine Verbreiterung der Strasse erreicht werden könnte. Letzteres ergibt
sich auch daraus, dass der private Beschwerdegegner an der zweiten
Grundeigentümerversammlung anregte, die D-Strasse zu verbreitern, falls der
Schutz der Fussgänger nicht durch Markierungen erreicht werden könnte.
Nach dem Gesagten war es nicht rechtsverletzend, wenn die
Vorinstanz prüfte, ob die D-Strasse durchwegs den Zugangsnormalien entspricht.
Die Rüge, die Vor-instanz habe das vom Beschwerdegegner Vorgebrachte überinterpretiert,
erweist sich demnach als nicht stichhaltig.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass sie von der
vorinstanzlichen Begründung überrascht worden sei. Indem die Vorinstanz dem
Antrag des Beschwerdegegners eine Bedeutung beigemessen habe, mit der sie nicht
rechnen musste, habe das Baurekursgericht ihren Gehörsanspruch verletzt.
4.1
Der Gehörsanspruch
in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) umfasst das Recht, sich
in Verfahren der Rechtsanwendung zu allen wesentlichen Punkten vorgängig zu äussern.
Es besteht jedoch kein Anspruch, sich zur rechtlichen Würdigung der durch die
Parteien in den Prozess eingebrachten Tatsachen vorgängig zu äussern
(BGE 130 III 35 E. 5 S. 39). Insbesondere müssen die Behörden
ihre Begründung den Parteien nicht vorgängig zur Stellungnahme unterbreiten
(BGE 132 II 257 E. 4.2 S. 267). Auf die rechtliche Würdigung
bezieht sich der Gehörsanspruch nur insoweit, als die Behörde den Entscheid auf
juristische Argumente abstützen will, die im vorangehenden Verfahren weder
erwähnt noch von einer der beteiligten Parteien geltend gemacht wurden und mit
deren Heranziehung sie auch nicht rechnen musste (BGE 116 V 182 E. 1a
S. 185). Letzteres kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die Behörde
aufgrund unbestimmt gehaltener Normen oder eines besonders grossen
Ermessensspielraums einen Entscheid fällt, der für den Betroffenen von grosser
Tragweite ist (BGE 127 V 431 E. 2b/cc am Ende). Ein Anspruch auf
vorgängige Äusserung bzw. Orientierung im Rahmen der Rechtsanwendung kann sich
sodann aus anderen Umständen ergeben (vgl. Jörg Paul Müller/Markus Schefer,
Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 862 f., mit
Hinweisen).
4.2
Im
vorliegenden Fall ist zu berücksichtigen, dass der Antrag des heutigen privaten
Beschwerdegegners in Bezug auf die Verkehrssicherheit relativ allgemein
gehalten war. Der Beschwerdegegner sprach sich zwar an der zweiten
Grundeigentümerversammlung für eine Verbreiterung der D-Strasse aus, falls der
Fussgängerschutz nicht durch eine Markierung erreicht werden kann. Daraus
konnte die Beschwerdeführerin jedoch nicht ableiten, dass die Vorinstanz die
Breite der D-Strasse und insbesondere den Bau eines Trottoirs in deren
nördlichem Abschnitt zum Gegenstand ihres Entscheids machen würde. Auch aus der
Ankündigung, dass anschliessend an den Augenschein die Anzahl der Wohneinheiten
erhoben würde, konnte die Beschwerdeführerin solches nicht erahnen.
Bei Laienbeschwerden verfügt die Vorinstanz, wie bereits
dargelegt, über einen gewissen Beurteilungsspielraum, der es ihr erlaubt,
Anträge und Begründung relativ grosszügig auszulegen. Diesem Spielraum stehen
jedoch ähnlich wie bei der Anwendung offener und unbestimmter
Gesetzesbestimmungen oder einer zulässigen Motivsubstitution verfahrensrechtliche
Ansprüche der übrigen Prozessparteien gegenüber. Letztere stellen sicher, dass
die Parteien von der Auslegung der gestellten Anträge nicht völlig überrascht
werden. Sie sind insofern als prozessuale Kompensation des Spielraums zu
verstehen, der Rekursinstanzen bei der Beurteilung von Laieneingaben zukommt.
Misst die Rechtsmittelbehörde solchen Eingaben einen Inhalt zu, der sich für
die übrigen Prozessparteien nicht ohne Weiteres erschliesst, muss sie Letztere
vor ihrem Entscheid anhören. Nur so ist es den übrigen Verfahrensbeteiligten
möglich, ihren Anspruch auf Stellungnahme zu den Rekursanträgen und deren
Auslegung durch die entscheidende Instanz zureichend wahrzunehmen. Indem es die
Vorinstanz unterliess, die Beschwerdeführerin über ihre Auslegung des erwähnten
Antrags zu unterrichten und dazu Stellung nehmen zu lassen, verletzte sie deren
Gehörsanspruch.
4.3
Eine
Gehörsverletzung führt nicht unter allen Umständen zur Aufhebung des angefochtenen
Entscheids. Die Rechtsprechung lässt vielmehr die sogenannte Heilung der Verletzung
zu, wenn Letztere nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene Gehörsgewährung
in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prüfung im gleichen Umfang
wie durch die Vorinstanz gestattet (BGE 133 I 201 E. 2.2; VGr,
29. Juni 2011, VB.2011.00066, E. 2.2.3, je mit Hinweisen, auch zum
Folgenden). Dies gilt vor allem dann und selbst bei einer schwerwiegenden
Verletzung, wenn eine Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen
Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer
unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde.
4.4
Im
vorliegenden Fall wiegt die unterlassene Anhörung der heutigen Beschwerdeführerin
schwer. Indem sie von der Vorinstanz nicht über den voraussichtlichen
Gegenstand des Prozesses informiert wurde, hatte sie auch keine Möglichkeit, im
Rekursverfahren ihre Sicht der Dinge darzulegen. Eine Rückweisung an die Vorinstanz
bedeutet vorliegend keinen formalistischen Leerlauf. Durch die Aufhebung des
vorinstanzlichen Entscheids wird vielmehr sichergestellt, dass sich die heutige
Beschwerdeführerin umfassend mit dem von der Vorinstanz dem Rekursantrag
beigemessenen Gehalt auseinandersetzen und dagegen Einwände erheben kann. Nach
dem Gesagten ist der Entscheid des Baurekursgerichts aufzuheben und das
Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dabei wird sie insbesondere den
Rückzug des Rekurses zu beurteilen und das Verfahren konsequenterweise als dadurch
erledigt abzuschreiben zu haben.
5.
Der Regierungsrat verweigerte mit Entscheid vom
2. November 2011 die Genehmigung des Quartierplans in Bezug auf die
verkehrsmässige Erschliessung des nördlichen Teils der D-Strasse. Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass die instruierende Baudirektion sie vor
ihrem Antrag an den Regierungsrat nicht angehört habe, weshalb der Genehmigungsentscheid
wegen Gehörsverweigerung aufzuheben sei.
5.1
Aufgrund
von Art. 26 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979
(RPG) in Verbindung mit § 159 und § 2 lit. b des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) müssen Quartierpläne durch die
Baudirektion genehmigt werden. Ergibt sich im Bewilligungsverfahren, dass die
Genehmigung nicht oder nur mit Vorbehalten erteilt werden kann, ist dafür der
Regierungsrat zuständig (§ 2 lit. a PBG). Die Gemeinde bzw. der Gemeinderat
ist in diesem Verfahren Verfahrensbeteiligte(r), da Letzterer für die Festsetzung
des Quartierplans zuständig ist (vgl. § 158 Abs. 1 PBG). Als
Verfahrensbeteiligte kann sich die Gemeinde folglich auch auf den
Gehörsanspruch in Art. 29 Abs. 2 BV berufen (VGr, 9. Februar
2001, VB.2000.00365, E. 3a). Dieser ist unabhängig davon zu beachten, ob
gegen den Quartierplan rekurriert wurde oder nicht. Die beiden Fälle
unterscheiden sich nur insofern, als im ersteren die Baudirektion durch das
Verwaltungsgericht zur Einleitung des Genehmigungsverfahren eingeladen (vgl.
§ 329 Abs. 4 PBG), im letzteren Fall dagegen die Baudirektion durch die
Gemeinde auf die Rechtskraft des Festsetzungsbeschlusses aufmerksam gemacht
wird (vgl. § 159 Abs. 1 PBG). Von diesen unterschiedlichen Anlässen
für die Einleitung des Verfahrens abgesehen, untersteht dieses denselben
materiell- und verfahrensrechtlichen Grundsätzen.
5.2
Aufgrund
des verfassungsrechtlichen Gehörsanspruchs sind die Beteiligten vorgängig stets
dann anzuhören, wenn eine Änderung bzw. Nichtgenehmigung des Quartierplans ins
Auge gefasst wird (so bezüglich der verweigerten Genehmigung kommunaler Zonenpläne
BGE 106 Ia 76 E. 3 S. 80 = Pra 69/1980 Nr. 287). Eine
Anhörung ist insbesondere dann erforderlich, wenn die Verweigerung der
Genehmigung den neu zu treffenden Quartierplan so präjudiziert, dass bei dessen
Erlass kein Entscheidungsspielraum verbleibt (vgl. Entscheid des Obergerichts
Schaffhausen vom 15. Dezember 1989, in: Amtsbericht des Obergerichts 1989,
S. 154 ff.; Alexander Ruch, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.],
Kommentar zum RPG, Zürich etc. 2010, Art. 26 N. 16 am Ende).
Eine Anhörung kann nach der Rechtsprechung unterbleiben,
wenn die Betroffenen bereits in einem vorangehenden Verfahren Gelegenheit
hatten, ihre Einwände gegen die beabsichtigte planungsrechtliche Festlegung
vorzubringen (BGE 104 Ia 65 E. 2b S. 68). So können Gemeinden im
informellen Vorprüfungsverfahren, das bei Quartierplänen dem eigentlichen
Genehmigungsverfahren vorausgeht, von der Baudirektion auf Gründe hingewiesen
werden, die einer Genehmigung im Weg stehen können. Auf diese Weise erhalten
die kommunalen Behörden Gelegenheit, ihre Entscheide zusätzlich zu begründen,
wenn sie daran festhalten wollen, obwohl ihnen die Verweigerung der Genehmigung
in Aussicht gestellt wird. Verweigert der Regierungsrat aus einem solchen,
bereits im informellen Vorprüfungsverfahren präzisierten Grund die Genehmigung,
braucht er die Gemeinde vorgängig nicht mehr dazu anzuhören (VGr,
9. Februar 2001, VB.2000.00365, E. 3a am Ende, auch zum Folgenden).
Kommen die Behörden im eigentlichen Genehmigungsverfahren jedoch auf andere
bzw. zusätzliche Gründe, die einer Genehmigung im Weg stehen, müssen sie die
Betroffenen vorgängig dazu anhören, da sich diese aufgrund der Stellungnahmen
aus dem Vorprüfungsverfahren noch nicht dazu äussern konnten.
5.3
Im
vorliegenden Fall regte die Baudirektion im Rahmen der ersten Vorprüfung Massnahmen
zum Schutz der Fussgänger sowie Verkehrsberuhigungsmassnahmen an. Im Rahmen der
zweiten Vorprüfung erachtete die Direktion an einzelnen unübersichtlichen Stellen
zusätzliche Massnahmen wie z.
B.
örtliche Einengungen oder überfahrbare Gehwegflächen für notwendig. Eine
Verbreiterung der Strasse wurde dagegen weder angeregt noch sonst wie thematisiert.
Ebenso wenig stellte die Baudirektion der Beschwerdeführerin in Aussicht, dass
dem Quartierplan die Genehmigung verwehrt wird, falls die D-Strasse nicht
verbreitert wird. Demgemäss hatte die Beschwerdeführerin auch keine
Gelegenheit, sich bei der Planfestlegung mit den entsprechenden Einwänden
auseinanderzusetzen und diesen bei der Begründung ihres Beschlusses besonders
Rechnung zu tragen. Der Regierungsrat durfte demzufolge nicht darauf
verzichten, die Beschwerdeführerin vor seinem Entscheid zu den Gründen für die
beabsichtigte Genehmigungsverweigerung anzuhören. Daran ändert nichts, dass er
das Genehmigungsverfahren erst auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts und
damit nach Vorliegen des Entscheids des Baurekursgerichts einleitete. Die Beschwerdeführerin
musste nicht davon ausgehen, dass der Beschwerdegegner automatisch der
Argumentation des Baurekursgerichts folgen würde, da sich die beiden Verfahren
im Kanton Zürich sowohl bezüglich ihres Charakters als auch ihrer Zielsetzung
unterscheiden. Während das Genehmigungsverfahren aufsichtsrechtlichen Charakter
hat und damit Bestandteil der Nutzungsplanung selbst ist, stellt das gerichtliche
Rechtsmittelverfahren den Rechtsschutz der Betroffenen sicher. Im vorliegenden
Fall kommt hinzu, dass die Baudirektion den Bau eines Trottoirs im ersten
Vorprüfungsverfahren ausdrücklich verwarf, da dieser aus ihrer Sicht den
Strassencharakter zu stark beeinträchtigen würde und überdies zu aufwendig
wäre. Genau den Bau eines solchen Trottoirs hat das Baurekursgericht in seinem
Entscheid aber verlangt. Damit durfte der Beschwerdegegner nicht davon
ausgehen, dass die Beschwerdeführerin den Entscheid des Baurekursgerichts von
sich aus im Genehmigungsverfahren thematisieren würde. Indem der
Beschwerdegegner eine vorgängige Anhörung unterliess, verletzte er demzufolge
den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin.
5.4
Die
Verletzung des Gehörsanspruchs wiegt im vorliegenden Fall schwer, da die Beschwerdeführerin
vom Entscheid des Beschwerdegegners vollkommen überrascht wurde. Eine Heilung
der Gehörsverletzung wäre demzufolge nur dann möglich, wenn die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids einen formalistischen Leerlauf bedeuten bzw. zu einer
unnötigen Verfahrensverzögerung führen würde (vorn E. 4.3). Dies ist hier
jedoch nicht der Fall. Vorliegend bleibt zunächst die Abschreibung des
Rekursverfahrens durch das Baurekursgericht abzuwarten, sodass sich die Baudirektion
bzw. der Regierungsrat in Anbetracht dieses Ergebnisses noch zur Genehmigung
des strittigen Teils der D-Strasse äussern kann. Der Entscheid des
Regierungsrats ist damit insoweit aufzuheben, als damit die Genehmigung des
Quartierplans verweigert wird.
6.
6.1
Zusammenfassend
dringt die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen auf teilweise Aufhebung des
Urteils des Baurekursgerichts als auch des Entscheids des Regierungsrats durch.
Die Entscheide sind demgemäss im angefochtenen Umfang aufzuheben und das
Verfahren ist an das Baurekursgericht zurückzuweisen.
6.2
Dem
Prozessausgang entsprechend sind die Kosten des Verfahrens vor Baurekursgericht
neu zu verlegen. Da die Beschwerdeführerin keine Gelegenheit hatte, zu der Auslegung
der Anträge durch die Vorinstanz Stellung zu beziehen, dürfen ihr für das
Rekursverfahren auch keine Kosten auferlegt werden. Während der private
Beschwerdegegner zu Recht für kostenpflichtig erklärt wurde, ist nun die andere
Hälfte der Rekurskosten neu auf die Kasse des Baurekursgerichts zu nehmen.
6.3
Gemäss
§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die
Verfahrenskosten in der Regel der unterliegenden Partei aufzuerlegen. Daneben
können die Kosten nach Satz 2 der Vorschrift auch nach dem Verursacherprinzip
auferlegt werden. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kann auch
eine Vorinstanz für kostenpflichtig erklärt werden, wenn die Aufhebung ihres
Entscheids allein auf Verfahrensfehler zurückging (VGr, 11. Januar 2006,
VB.2005.00357, E. 4.2; 11. Juli 2005, VB.2005.00001, E. 4.2; 19. Mai
2004, VB.2004.00015, E. 3.2; 11. Februar 2004, VB.2003.00400,
E. 4; vgl. auch VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00133, E. 2).
Im vorliegenden Fall wurde der Entscheid des
Baurekursgerichts aufgehoben, da dieses der Beschwerdeführerin keine
Gelegenheit gab, zur Auslegung der Anträge des privaten Beschwerdegegners und
seinerzeitigen Rekurrenten Stellung zu beziehen. Der Entscheid des
Regierungsrats musste deshalb aufgehoben werden, da dieser der Beschwerdeführerin
keine Gelegenheit gab, sich vorgängig zu äussern. Es wäre nach dem Gesagten
unbillig, die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens vollumfänglich dem
privaten Beschwerdegegner aufzuerlegen. Bei der Verlegung der Kosten ist
andererseits zu berücksichtigen, dass der private Beschwerdegegner das vorliegende
Verfahren durch die rudimentäre Fassung seiner Anträge im Rekursverfahren
mitverursacht hat. Es rechtfertigt sich deshalb, die Gerichtskosten je zu einem
Drittel dem privaten Beschwerdegegner, dem Baurekursgericht und dem Regierungsrat
aufzuerlegen.
6.4
Gemäss der
soeben zitierten Rechtsprechung können Vorinstanzen zur Leistung einer
Parteientschädigung an den obsiegenden Beschwerdeführer verpflichtet werden,
wenn die Aufhebung ihrer Entscheide allein auf Verfahrensfehler zurückgeht
(VGr, 2. Juni 2005, VB.2005.00137, E. 3.2; 11. Juli 2005,
VB.2005.00001, E. 4.3; 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4; RB
1989 Nr. 4). Das Baurekursgericht und der Regierungsrat sind demgemäss zur
Leistung einer Entschädigung an die Beschwerdeführerin zugunsten der Quartierplanrechnung
zu verpflichten.
7.
Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid dar.
Ein solcher lässt sich unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1
des BGG weiterziehen (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind
vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
1.    Die
Beschwerden werden gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer IV Abs. 1 und 2 des Entscheids
der Baurekurskommission vom 25. November 2010 werden aufgehoben, und das
Verfahren wird im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückgewiesen.
2.    In
teilweiser Änderung von Dispositiv-Ziffer V lit. c des Entscheids der
Baurekurskommission vom 25. November 2010 werden die Kosten des
Rekursverfahrens Nr. R1L.2010.00046 in der Höhe von Fr. 3'784.- zur
Hälfte dem privaten Beschwerdegegner auferlegt und im Übrigen auf die Kasse des
Baurekursgerichts genommen.
3.    Dispositiv-Ziffern
II und III des Beschlusses des Regierungsrats vom 2. November 2011 werden
aufgehoben und die Sache zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die
Baudirektion zurückgewiesen.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    190.--     Zustellkosten,
Fr. 6'190.--     Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden je zu einem Drittel dem privaten Beschwerdegegner, zulasten
der Staatskasse dem Baurekursgericht und wiederum zulasten der Staatskasse dem
Regierungsrat auferlegt.
6.    Das
Baurekursgericht und der Regierungsrat werden verpflichtet, der Beschwerdeführerin
für das Gerichtsverfahren jeweils zulasten der Staatskasse eine Parteientschädigung
von je Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen; total Fr. 2'000.-)
auszurichten, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden
Urteils.
7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
8.    Mitteilung an