zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00103 · 2019-01-17 · de

Inventarentlassung/-ergänzung | Inventarentlassung/Unterschutzstellung einer Genossenschaftssiedlung der 1920er Jahre. Die Bejahung der Schutzwürdigkeit führt nur dann zur Anordnung von Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu gewichten ist als die entgegenstehenden Interessen (E. 3.2). Kognition des Baurekursgerichts und des Verwaltungsgerichts (E. 3.3). Bedeutung ISOS (E. 4). Es handelt sich um ein hochrangiges Schutzobjekt (E. 6.4 f.). Angesichts der Einmaligkeit der Gründersiedlung kann sich der Beschwerdegegner nicht erfolgreich auf ein Auswahlermessen berufen (E. 6.6). Das Interesse an der Unterschutzstellung des hochrangigen Schutzobjekts überwiegt die Interessen an der Verdichtung bestehenden und der Bereithaltung preisgünstigen Wohnraums; auch die finanziellen Privatinteressen sind nicht geeignet, gegen die öffentlichen Interessen an der Erhaltung des hochrangigen Schutzobjekts aufzukommen (E. 7.2 ff.). Vorinstanzliche Gerichtsgebühr/Ideelles Verbandsbeschwerderecht (E. 9.1). Gutheissung und Rückweisung zur Festlegung des Schutzumfangs.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.17.0 VB.2018.00103
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.17.0 VB.2018.00103
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.17.0 VB.2018.00103

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00103
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00103
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.01.2019
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 25.08.2020 teilweise gutgeheissen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Inventarentlassung/-ergänzung
Inventarentlassung/Unterschutzstellung einer Genossenschaftssiedlung der 1920er Jahre.
Die Bejahung der Schutzwürdigkeit führt nur dann zur Anordnung von Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu gewichten ist als die entgegenstehenden Interessen (E. 3.2). Kognition des Baurekursgerichts und des Verwaltungsgerichts (E. 3.3). Bedeutung ISOS (E. 4).
Es handelt sich um ein hochrangiges Schutzobjekt (E. 6.4 f.). Angesichts der Einmaligkeit der Gründersiedlung kann sich der Beschwerdegegner nicht erfolgreich auf ein Auswahlermessen berufen (E. 6.6). Das Interesse an der Unterschutzstellung des hochrangigen Schutzobjekts überwiegt die Interessen an der Verdichtung bestehenden und der Bereithaltung preisgünstigen Wohnraums; auch die finanziellen Privatinteressen sind nicht geeignet, gegen die öffentlichen Interessen an der Erhaltung des hochrangigen Schutzobjekts aufzukommen (E. 7.2 ff.).
Vorinstanzliche Gerichtsgebühr/Ideelles Verbandsbeschwerderecht (E. 9.1).
Gutheissung und Rückweisung zur Festlegung des Schutzumfangs.
Stichworte:
AUSWAHLERMESSEN
EIGENWERT
GERICHTSGEBÜHR
INTERESSENABWÄGUNG
INVENTARENTLASSUNG
ISOS
KOGNITION
SCHUTZWÜRDIGKEIT
SITUATIONSWERT
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VERBANDSBESCHWERDE
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. II BV
Art. 5 NHG
Art. 6 NHG
§ 203 Abs. I lit. c PBG
§ 203 Abs. I lit. f PBG
§ 205 PBG
§ 207 PBG
§ 238 PBG
§ 338b Abs. I PBG
Art. 1 Abs. I RPG
Art. 1 Abs. II lit. abis RPG
Art. 1 Abs. II lit. b RPG
§ 20 Abs. I lit. c VRG
§ 50 Abs. II VRG
§ 64 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2018.00103
Urteil
der 1. Kammer
vom
17. Januar 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin Regina Meier.
In Sachen
Zürcher Heimatschutz ZVH,
vertreten
durch RA A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Stadthaus, vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
und
Genossenschaft C,
vertreten durch RA D,
Mitbeteiligte,
betreffend Inventarentlassung/-ergänzung,
hat
sich ergeben:
I.
Am 14. Dezember 2016 beschloss der Stadtrat von
Zürich, die 1. und 2. Etappe der Wohnsiedlung der Genossenschaft C im
Quartier Friesenberg sowie das ehemalige Genossenschaftshaus nicht unter Schutz
zu stellen. Weiter wurden die inventarisierten Aussenräume (Gärten) der
Wohnsiedlung nicht unter Schutz gestellt und aus dem kommunalen Inventar der
schützenswerten Gärten und Anlagen der Stadt Zürich entlassen.
II.
Dagegen rekurrierte der Zürcher Heimatschutz ZVH (ZVH) am
13. Januar 2017 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte,
den Entscheid des Stadtrats in den genannten Punkten aufzuheben und die Objekte
der 1. und 2. Bauetappe einschliesslich Gartenanlagen sowie das ehemalige Genossenschaftshaus
in geeignetem Umfang unter Schutz zu stellen, eventualiter sei der Stadtrat zur
definitiven Abklärung der Schutzwürdigkeit der erwähnten Objekte einzuladen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das Baurekursgericht wies den Rekurs am 12. Januar
2018 ab. Eine Minderheit des Gerichts befürwortete die Gutheissung des
Rekurses.
III.
Am 16. Februar 2018 erhob der ZVH Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und
den Stadtrat zur definitiven Abklärung der Schutzwürdigkeit der betroffenen
Objekte einzuladen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das Baurekursgericht beantragte am 16. März 2018 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 5.
bzw. vom 6. April 2018 beantragten die Genossenschaft C sowie der
Stadtrat, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen.
Unter Aufrechterhaltung seiner Anträge verzichtete der ZVH mit Eingabe vom 18. Mai
2018 auf eine weitere Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 in Verbindung
mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Der Beschwerdeführer ist ein Verband im Sinn von § 338 b Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und deswegen
gemäss lit. a legitimiert, sich gegen die strittige Unterschutzstellung
zur Wehr zu setzen. Die übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.
2.
2.1
Die
Mitbeteiligte erstellte in Zürich am Fuss des Uetlibergs zwischen 1924 und 2014
in gesamthaft 24 Etappen die Wohnsiedlung Friesenberg. Zu dieser Siedlung
gehören die streitbetroffenen Liegenschaften, welche im Wesentlichen als 1. und
2. Etappe der Überbauung in den Jahren 1924 bis 1926 erstellt wurden (sogenannte
Gründersiedlung). Zur 1. Bauetappe (Baujahr 1924–1926) gehören die
Liegenschaften Jakob-Peter-Weg 1–45, Margaretenweg 1–27, Pappelstrasse 5–29
und 2–26 (Kat.-Nrn. WD2978, WD2980; Kreis 03/WD). Zur 2. Bauetappe
(Baujahr 1926) gehören die Liegenschaften Friesenbergstrasse 220,
Schweighofstrasse 287–289, 293–335, 300–304, 308–318, 322–326 und 330–334
(Kat.-Nrn. WD7764, WD7771, WD7772, WD7774; Kreis 03/WD). Dazu gerechnet wird
schliesslich das ehemalige C-Genossenschaftshaus (Baujahr 1927–1928) an der
Schweighofstrasse 294, 294a und 296 (Kat.-Nr. WD2729; Kreis 03/WD). Die
Grundstücke liegen in der Wohnzone W2b mit einer zulässigen Ausnützung von 45
%. Das gesamte Quartier figuriert im Bundesinventar der schützenswerten
Ortbilder der Schweiz (ISOS) mit dem Erhaltungsziel A.
2.2
Nach
verschiedenen vorgängigen Abklärungen traf der Beschwerdegegner am 14. Dezember
2016 den streitbetroffenen Entscheid und beschloss, die 1. und 2. Etappe
der Siedlung Friesenberg samt den zugehörigen Gärten und dem ehemaligen
Genossenschaftshaus nicht unter Denkmalschutz zu stellen bzw. aus dem Inventar
zu entlassen.
Im selben Entscheid stellte der Stadtrat dagegen die
Bauetappen 13 und 16 als Zeugen der "Landi-Architektur" aus den
1940er-Jahren sowie die Bauetappe 18 als Zeugin der
"Nachkriegsmoderne", Baujahr 1954, unter Schutz (Dispositiv-Ziff. 3).
3.
3.1
Als
Schutzobjekte fallen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG unter
anderem Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als
wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder
baukünstlerischen Epoche erhaltungswürdig sind oder die Landschaften oder
Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen
Umgebung in Betracht. Weiter besagt lit. f derselben Bestimmung, dass
wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume, Baumbestände, Feldgehölze und Hecken
ebenso erhaltenswert sind. Bei der Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als
"wichtiger Zeuge" zu qualifizieren ist oder es seine Umgebung
"wesentlich mitprägt", kommt allfällig vorhandenen Fachgutachten eine
massgebliche Bedeutung zu (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00287,
E. 4.1; VGr, 24. Februar 2010, VB.2009.00270, E. 3; VGr,
10. Dezember 2008, VB.2008.00404, E. 3.1.2, je mit Hinweisen). In der
Praxis werden diese beiden Eigenschaften auch als Eigenwert und als
Situationswert bezeichnet (vgl. Walter Engeler, Das Baudenkmal im
schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 139). Die
Schutzwürdigkeit kann sich im Übrigen auch aus dem Zusammenspiel von Eigenwert
und Situationswert eines infrage stehenden Objekts ergeben (VGr,
19. Februar 2003, VB.2002.00295, E. 3; RB 1997 Nr. 73).
3.2
Die
Bejahung der Schutzwürdigkeit führt nicht zwingend zur Anordnung von
Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, sondern nur dann,
wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu
gewichten ist als entgegenstehende öffentliche und private Interessen
(RB 1992 Nr. 62; eingehend auch VGr, 9. Juli 2015,
VB.2014.00603, E. 3). Im Fall eines Verzichts auf die Unterschutzstellung
eines wichtigen Zeugen hat die Gemeinde ihre Denkmalpflegestrategie unter Verweis
auf vergleichbare, bereits unter Schutz gestellte Objekte darzulegen sowie
unter Verhältnismässigkeits­gesichtspunkten unterschiedlich weitreichende
Schutzanordnungen (z.
B.
eine teilweise Unterschutzstellung, Ergänzungsbauten sowie allfällige Nutzungskonzepte)
vertieft zu prüfen und schlussendlich die erforderliche Interessenabwägung
unter Berücksichtigung aller übrigen einzelfallrelevanten Faktoren vorzunehmen
(VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1).
3.3
Eine
solche Interessenabwägung ist zwar grundsätzlich eine vom Verwaltungsgericht
überprüfbare Rechtsfrage. Bei der Bewertung und Gewichtung der sich
gegenüberstehenden Interessen bestehen jedoch in verschiedener Hinsicht
Beurteilungsspielräume, welche in erster Linie von den Verwaltungsbehörden
auszufüllen sind. So müssen sie unter mehreren infrage kommenden Objekten eine
Auswahl treffen und diejenigen selektionieren, welche sie in Beachtung aller
Umstände als für die Unterschutzstellung am geeignetsten halten (RB 1989
Nr. 67).
Trotz dieses Ermessensspielraums der Gemeinde zu § 238
PBG ist die Vorinstanz in Anlehnung an die neuere Praxis des
Verwaltungsgerichts allerdings nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet,
ihre gesetzliche Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen und insbesondere auch eine
Ermessenskontrolle durchzuführen (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG; siehe
auch BGr, 4. Mai 2018, 1C_296/2017, E. 2 a.E.). Bei der
Angemessenheitskontrolle des kommunalen Entscheids muss die Vorinstanz die
angeführten Entscheidgründe gebührend berücksichtigen und sich mit den
Kriterien auseinandersetzen, welche von der Baubehörde entwickelt wurden. Bei
der Beurteilung der Frage, ob eine Baute oder Anlage i.
S.
v. § 203 lit. c PBG als wichtiger Zeuge einer
Epoche erhaltenswürdig ist oder die Landschaft oder Siedlungen wesentlich
mitprägt, steht der Gemeinde ein erheblicher Beurteilungsspielraum und damit
Autonomie zu (BGr, 21. Februar 2014, 1C_595/2013 und 1C_596/2013,
E. 4.1.1 f., Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A. Zürich/Basel/Genf
2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 85). Abgesehen von der insoweit
gebotenen Rücksichtnahme rechtfertigt sich allerdings keine weitergehende
Einschränkung der grundsätzlich vollen Kognition der Vorinstanz (vgl. VGr,
17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4).
Das Verwaltungsgericht verfügt bei der Überprüfung des
Entscheids der Vorinstanz über eine Rechtskontrolle. Es hat zu prüfen, ob sich der
Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe
als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem
Verwaltungsgericht hingegen nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG).
4.
Gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den
Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 [NHG]) erstellt der Bund nach
Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung. Gestützt
auf diese Vorschrift hat der Bundesrat das Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz (ISOS) erlassen. Nach Art. 6 NHG kommt solchen
Objekten verstärkter Schutz zu: Durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler
Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem Masse
die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von
Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient (Abs. 1). Kommt einem Inventarobjekt wie vorliegend das
Erhaltungsziel A zu, bedeutet dies, dass alle Bauten, Anlageteile und Freiräume
in diesem Gebiet integral zu erhalten und störende Eingriffe zu beseitigen sind
(BGr, 11. Mai 2016, 1C_179/2015, E. 4). Es handelt sich dabei aber um
ein Ortsbildschutzinventar, welches grundsätzlich von einem
Denkmalschutzinventar abzugrenzen ist, welches sich mit Einzelbauten
beziehungsweise Einzelkulturgütern befasst (Arnold Marti, Rechtsgutachten zu
Fragen im Zusammenhang mit der geplanten Änderung der Aufnahmemethode bei der
Revision von Ortsbildaufnahmen im Rahmen des Bundesinventars der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS], Schaffhausen/Bern 2016,
S. 24 [abrufbar unter www.bak.admin.ch]).
Gemäss Art. 6 Abs. 2 NHG gilt dieser Schutz
nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben im Sinn von Art. 2 und
Art. 3 NHG in unmittelbarer Weise. Trifft dies – wie vorliegend – nicht
zu, besteht für die kantonale (und kommunale) Nutzungsplanung lediglich eine
Pflicht zur Berücksichtigung. Überdies hat im Einzelfall eine
Interessenabwägung im Lichte der Heimatschutzanliegen zu erfolgen (BGE 135 II
209 E. 2.1).
5.
5.1
Im Jahr
2006 erstellte das Amt für Städtebau der Stadt Zürich ein Spezialinventar zu
den Bauetappen der Wohnsiedlung Friesenberg, welche im Eigentum der
Mitbeteiligten steht. Dieses Inventar sollte als erste Empfehlung für eine
detaillierte Schutzabklärung dienen. Eingangs wurde festgehalten, dass das von
der Mitbeteiligten und der Stadt Zürich gestaltete Quartier am Friesenberg als
Siedlungsverbund einen wichtigen Zeugen der stadträumlichen und
sozialgeschichtlichen Entwicklung Zürich darstelle. Die einzelnen Siedlungen wiesen
mehrheitlich hohe stadträumliche, typologische und architekturhistorische
Qualitäten auf. Aus Sicht der Denkmalpflege bestehe ein grosses Interesse, die
wichtigsten Einzelsiedlungen sowie die strukturellen Qualitäten des
Siedlungsverbunds zu bewahren (S. 5). Angesichts der Wohnungsnot habe die
Mitbeteiligte im Jahr 1924 die Errichtung einer Gartenstadtsiedlung mit
Einfamilienhäusern geplant. Architekt Fritz Reiber wurde mit der Ausarbeitung
der ersten Etappen beauftragt (S. 6 ff.).
Bei der streitbetroffenen 1. und 2. Etappe
(Gründersiedlung) handle es sich um eine geschlossene Siedlung entlang und
unterhalb der Schweighofstrasse. Typologisch bilde die Gründersiedlung eine
lockere Gebäudesiedlung mit verschiedenen Haus- und Wohnungstypen,
gemeinschaftliche Aussenräume und zugeordnete Privatgärten. Der
Erhaltungszustand/Bauzustand wird als äusserlich gut beschrieben mit
weitgehender Erhaltung der Originalsubstanz. Zusammenfassend geht das Inventar
von einer beeindruckenden Anlage aus mit der Empfehlung einer weitgehenden
Erhaltung in Struktur und Substanz (S. 14).
5.2
Am 9. Dezember
2013 erstattete das Amt für Städtebau der Stadt Zürich sodann die
"Abklärung der Schutzwürdigkeit" der 1./2. Bauetappe. Danach
besticht der Bebauungsplan der 1. Etappe durch die systematische
Parzellierung des Areals, den Parallelismus der Hauptachsen und die
Rektangularität der Verbindungswege. Die teilweise versetzte Anordnung der
längsten Hauszeilen erzeuge einen begrünten Landschaftsraum mit vielfältigen
räumlichen Bezügen und Blickachsen. Die Gartenstadtsiedlung der Mitbeteiligten
gehöre in eine Entwicklungslinie mit der Siedlung Freidorf in Muttenz und der
Genfer Siedlung "Cité Jardin de L'Avenue d'Aire". Im Unterschied dazu
weise die Gründersiedlung jedoch keine klosterähnliche Mauereinfriedung auf (S. 16).
In typologischer Hinsicht sei die bauliche Vereinigung eines dreigeschossigen
Mehrfamilienhauses mit zwei zweigeschossigen Reiheneinfamilienhäusern als
aussergewöhnlich zu bezeichnen (S. 17). Der Siedlungstyp weiche insbesondere
ab von den bisher üblichen städtischen Blockrandbebauungen und sei
exemplarisches Versuchsmodell für die damalige Planung (S. 21). Abschliessend
wurde festgehalten, dass die C-Gründersiedlung nicht nur als "Herz"
und "Perle" des Friesenbergs, sondern zugleich als exemplarisches
Beispiel für die Ausrichtung der damaligen Politik gelte, die mit dem
Gartenstadt-Modell auf den ökonomischen Zwang zur maximalen
Parzellen-Ausnützung reagiert habe.
6.
6.1
Der
Beschwerdegegner bezeichnet die C-Gründersiedlung in seinem Entscheid vom 14. Dezember
2016 als hochrangiges Schutzobjekt; die Gründersiedlung stelle einen wichtigen
Zeugen des damaligen Wohnungsbaus dar und gelte innerhalb des Siedlungsverbunds
am Friesenberg als Ausnahmeerscheinung, die mit allen anderen Bauetappen nicht
vergleichbar sei.
Dennoch gelangte der Beschwerdegegner zu einem Verzicht auf
die Unterschutzstellung. Dazu führte er an, dass die Gebäude in einem
schlechten Zustand seien. Die Wohnungsgrössen sowie der Komfort würden nicht
mehr den heutigen Standards entsprechen und die Wohnungen entlang der
Schweighofstrasse und der Friesenbergstrasse seien erhöhten Lärmimmissionen
ausgesetzt. Im Fall einer Unterschutzstellung müssten die Siedlungen aufwändig
und teuer saniert werden, was zu einer überdurchschnittlich hohen
Mietzinsbelastung führen würde. Weiter vermerkte der Beschwerdegegner, dass der
angestrebte Ersatzneubau zur Errichtung preisgünstigen Wohnraums führe, was dem
dahingehenden Ziel von Art. 2
quater
der städtischen
Gemeindeordnung vom 26. April 1970 entspreche. Ferner liege eine
Siedlungsverdichtung im öffentlichen Interesse (Art. 1 Abs. 2a
bis
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG]). Der vom städtischen Amt
für Städtebau und der Mitbeteiligten gemeinsam erarbeitete "Masterplan C"
empfehle deshalb den Verzicht auf eine Inventarisierung und
Unterschutzstellung. Bei einem Verzicht auf die Unterschutzstellung der
Bauetappen 1 und 2 werde auch eine Unterschutzstellung der dazugehörenden
Gärten hinfällig, welche bezüglich der Etappe 2 bereits durch eine
Tiefgarage in Mitleidenschaft gezogen worden seien.
Mit diesen Ausführungen schätzte der Beschwerdegegner die
Gründersiedlung als hochrangiges Schutzobjekt ein. Auch mit der Rekursantwort
wurde diesbezüglich kein anderer Standpunkt eingenommen. Vielmehr anerkannte er
die Hochrangigkeit der 1. und 2. Etappe vorbehaltlos.
6.2
Die
Mitbeteiligte erwähnte im Rekursverfahren insbesondere eine verminderte
Schutzwürdigkeit der Gärten bzw. der Freiräume. Die Auffassung der
Mitbeteiligten, die Siedlung der 1. und 2. Etappe passe angesichts
des ländlichen Charakters nicht mehr in die Stadt, stellt den hohen Grad der
Schutzwürdigkeit nicht ernsthaft in Frage.
6.3
Von einem
hohen Schutzwürdigkeitsgrad geht auch der Masterplan C von März 2016 aus, mit
welchen das Amt für Städtebau und die Mitbeteiligte für die
Friesenbergsiedlungen ihre Position für die dortigen Entwicklungsmöglichkeiten
darlegten: Die Gründersiedlung gelte als Ausnahmeerscheinung, die mit keiner
anderen Bauetappe vergleichbar sei; es handle sich um ein hochrangiges
Schutzobjekt (S. 37).
6.4
Die
Ausführungen des Baurekursgerichts zur Schutzwürdigkeit der Gründersiedlung
erweisen sich demgegenüber als widersprüchlich: Im Fazit betreffend die
Interessenabwägung bezeichnete es den Grad der Schutzwürdigkeit zwar als hoch.
Jedoch zweifelte es im Rahmen der Eingangsausführungen zur Interessenabwägung
an der Hochrangigkeit des Schutzobjekts und hielt fest, dass der Grad der
Schutzwürdigkeit doch erheblich gemindert sei.
Diese von der Vorinstanz angenommene erhebliche Verminderung
des Grades der Schutzwürdigkeit lässt sich – wie die nachfolgenden Ausführungen
aufzeigen – nicht nachvollziehen.
6.4.1
Ein allenfalls eher geringer Einzelwert der Gebäude ist angesichts der
dargelegten besonderen städtebaulichen Zeugenschaft der Gründersiedlung nicht entscheidend;
es bedarf keiner zusätzlichen Erläuterung, dass die Gründersiedlung als solche
und nicht ein Einzelhaus den hohen Schutzwert ausmacht. Der besondere
Zeugenwert der 1. und 2. Etappe liegt nicht primär in den Qualitäten der
einzelnen Gebäude oder Gärten, sondern in ihrem Zusammenwirken als
Siedlungsensemble. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass auch die bauliche
Vereinigung eines dreigeschossigen Mehrfamilienhauses mit zwei zweigeschossigen
Reiheneinfamilienhäusern typologisch als aussergewöhnlich zu bezeichnen ist.
6.4.2
Eine Schmälerung des Zeugenwerts ergibt sich auch nicht daraus, dass das
Baurekursgericht an gleicher Stelle von einem schlechten Zustand spricht. Diese
Aussage steht im Widerspruch zum Spezialinventar 2006, wo die Bausubstanz als
weitgehend original und äusserlich gut bezeichnet wird. Laut dem Bundesinventar
ISOS gehören gerade die Siedlungen Pappel-/Schweighofstrasse zu den am besten
erhaltenen Siedlungen.
Zwar bezeichnet der vom Amt für Städtebau und von der
Mitbeteiligten ausgearbeiteten Masterplan C die Qualität der Bausubstanz als
schlecht, verweist auf abbröckelnden Putz, auf Schallschutzprobleme, feuchte
Keller und auf eine sanierungsbedürftige Kanalisation. Beim Masterplan handelt
es sich allerdings grundsätzlich um Parteivorbringen, aus welchen der
Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte nichts Wesentliches für ihren eigenen Standpunkt
abzuleiten vermögen (vgl. auch Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 148).
Mit der Behauptung, die Bausubstanz sei schlecht, gerät die Mitbeteiligte im
Übrigen – selbst unter Berücksichtigung des Zeitablaufs – in Widerspruch zu
ihren eigenen Ausführungen im "C Bauleitbild und Entwicklungsplan"
vom 23. November 2004; darin hatte die Mitbeteiligte der "1. und 2. Etappe"
explizit eine gute Bausubstanz attestiert; es wurde die Sanierung der beiden
Etappen für den Zeitraum 2012/14 vorgesehen. Vor diesem Hintergrund kann der im
Masterplan C von der Mitbeteiligten und der Stadt Zürich geäusserten
gegenteiligen Auffassung nicht gefolgt werden.
Abgesehen davon liegt es ohnehin in der Natur der Sache,
dass bei älteren Gebäuden beispielsweise die haustechnischen Installationen
oder Werkleitungen einmal ersetzt werden müssen und andere Renovationen
periodisch nötig sind. Solches beschlägt jedoch nicht den Grad der
Schutzwürdigkeit, andernfalls die Zeugenschaft eines Gebäudes mit
fortschreitendem Alter regelmässig dahinfallen würde. Davon kann selbstredend
keine Rede sein. Hingegen kann ein grosser Renovationsbedarf unter dem
finanziellen Aspekt im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung Beachtung
finden.
6.4.3
Unbehelflich ist schliesslich der Hinweis des Baurekursgerichts, wonach die
Gärten zum Teil nicht mehr für den Gemüseanbau, sondern als Freiräume genutzt
werden. Die Nutzung als solche kann nicht Gegenstand einer Schutzanordnung sein
(VGr, 14. Juli 2017, VB.2015.362, E. 3). Dass heute teilweise eine
andere Nutzung der Gärten erfolgt als früher, vermag den Schutzgrad der
Gründersiedlung nicht zu beeinträchtigen.
6.4.4
Zu Recht weist das Baurekursgericht schliesslich darauf hin, dass die
beiden in Frage stehenden Bauetappen keine typischen Vertreter des
genossenschaftlichen Wohnungsbaus (in den Zwanzigerjahren der Schweiz) darstellen.
Das Gericht zieht daraus indes einen unzutreffenden Schluss. Wie gesehen liegt
die hohe Bedeutung der Gründersiedlung gerade in ihrer Besonderheit, die sie
zum Herzstück der Friesenbergsiedlungen macht­.
6.5
Angesichts
des ISOS-Eintrags ist sodann von einem schützenswerten Ortsbild auszugehen.
Dabei wird dessen grosse Bedeutung klar, wenn ausgeführt wird, der Friesenberg
sei "für Zürich – wenn nicht für die ganze Schweiz – aufgrund seiner
Ausdehnung und Qualität als gartenstadtähnliches Stadtrandquartier"
einmalig. Zu diesem besonders wertvollen Ortsbild trägt die Gründersiedlung
angesichts ihrer Qualität und Grösse massgebend bei. So wird im Bundesinventar
explizit die Siedlung Pappel-/Schweighofstrasse zu den architekturhistorisch
wertvollsten gezählt (S. 31).
6.6
Diese
Einmaligkeit der Gründersiedlung macht schliesslich auch deutlich, dass sich
der Beschwerdegegner vorliegend nicht erfolgreich auf ein sogenanntes
Auswahlermessen berufen kann. Wohl sind die zuständigen Behörden aufgrund des
Verhältnismässigkeitsprinzips je nach Sachlage gehalten, unter mehreren
Objekten aus der nämlichen Epoche eine Auswahl zu treffen und die in Beachtung
aller Umstände als für die Unterschutzstellung am besten geeigneten Bauten zu
schützen (VGr, 4. Mai 2011, VB.2011.00135, E. 5.4.1; 11. Juli
2012, VB.2010.00676, E. 7.3). Das Vorhandensein vergleichbarer, unter
Schutz gestellter Objekte vermag der Beschwerdegegner indessen nicht aufzuzeigen:
6.6.1
Wie erwähnt hat der Stadtrat mit dem Beschluss vom 14. Dezember 2016
drei Etappen der Siedlung Friesenberg unter Schutz gestellt. Dabei handelt es
sich keineswegs um mit der Gründersiedlung C vergleichbare Bauten, sondern um
solche der sogenannten "Landi-Architektur" aus den 1940er-Jahren
sowie der "Nachkriegsmoderne" aus dem Jahr 1954. Mit dieser Auswahl
bzw. mit der Nichtunterschutzstellung der Gründersiedlung wird die
Friesenbergüberbauung ihres wichtigsten städtebaulichen und
siedlungsgeschichtlichen Pfeilers beraubt. Der Beschwerdegegner räumt letztlich
selbst ein, dass mit ihrem Vorgehen das denkmalpflegerische Ziel, "die
unterschiedlichen Bauepochen mit ihrer spezifischen Formensprache und
Gartengestaltung exemplarisch als Zeitschichten der Friesenberg-Bebauung
sichtbar zu erhalten", nicht erreicht wurde.
6.6.2
Auch der Masterplan C enthält keine substanziellen Ausführungen zur
Bedeutung der Gründersiedlung im Vergleich zu den anderen Bauten. Er erschöpft
sich im Wesentlichen im Verweis auf die Sanierungskosten, auf die Mietzinshöhe
im Fall der Sanierung, auf das Anliegen der Verdichtung und auf die Förderung
des gemeinnützigen Wohnungsbaus. Damit nennt er keine besonderen Umstände und
lässt er auch kein ausgewogenes Konzept erkennen, aus welchem gerade auf den
Abbruch der Gründersiedlung geschlossen werden müsste.
6.6.3
Nicht hilfreich ist weiter das Bekunden des Beschwerdegegners, für die im
selben Quartier gelegene Siedlung "Im Hegi" aus den Jahren 1929/30
eine Inventaraufnahme anzustreben. Zum einen haftet einer Absichtserklärung
stets etwas Unverbindliches an und zum anderen ist nicht dargetan, dass diese
Siedlung einen ähnlich hohen Zeugenwert aufweist wie die Gründersiedlung. Die
Ausführungen des Beschwerdegegners in der Rekursduplik weisen zudem darauf hin,
dass die Siedlung "Im Hegi" bereits eine "Architektur im
Spannungsfeld von Tradition und Moderne um 1930" repräsentiert. Eine
Vergleichbarkeit mit der streitbetroffenen Gründersiedlung ist nicht
ersichtlich.
6.6.4
Letzteres gilt auch für die weiter als vergleichbare Zeitzeugen
aufgeführten Siedlungen "Im eisernen Zeit", "Zanggerweg",
"Im Wyl" und "Häderlihof" sowie bezüglich weiterer von der Mitbeteiligten
genannten Siedlungen. Der Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte vermochten
eine solche Vergleichbarkeit auch im Beschwerdeverfahren nicht aufzuzeigen.
Zwar verwiesen der Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte auf die Beurteilung aus
dem Jahr 2013. Daraus ergibt sich wohl, dass diese Siedlungen zumindest
teilweise dem Typus Gartenstadt verpflichtet sind. Nähere Vergleiche mit der
Gründersiedlung C sind indes nicht ersichtlich. Ebenso wenig vermag die
Mitbeteiligte aus ihrem erneuerten Hinweis auf weitere Siedlungen zum Thema
Gartenstadt Konkretes zur Vergleichbarkeit aufzuzeigen.
6.6.5
Zusammenfassend bestehen keine Hinweise dafür, dass die als alternative
Zeugen genannten Überbauungen mit der Qualität der Gründersiedlung Friesenberg
vergleichbar wären. Vielmehr bleibt es zumindest bezogen auf die Stadt Zürich
bei deren Einzigartigkeit. Das öffentliche denkmalpflegerische Interesse an der
grundsätzlichen Erhaltung der Gründersiedlung ist demnach als hochrangig zu
qualifizieren. Insoweit das Baurekursgericht davon abweicht, ist seine
Auffassung unhaltbar.
7.
7.1
Die
Bejahung der Schutzwürdigkeit führt nicht zwingend zur Anordnung von
Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, sondern nur dann,
wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu gewichten
ist als entgegenstehende öffentliche und private Interessen (RB 1992
Nr. 62; eingehend auch VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3;
vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, S. 114 Rz. 496 und S. 115
Rz. 500 ff. zur Abwägung zwischen gegensätzlichen öffentlichen
Interessen). Staatliches Handeln muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2
der Bundesverfassung).
7.2
Bleibt es
nach dem oben Gesagten beim hochrangigen Interesse am Erhalt der
Gründersiedlung, so nimmt das Baurekursgericht im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung zu Unrecht an, den finanziellen Interessen der
Mitbeteiligten sei angesichts der relativierten Schutzwürdigkeit einiges
Gewicht beizumessen. Nur am Rande sei hierzu angemerkt, dass die Gewichtung der
privaten Interessen unabhängig vom Grad der Schutzwürdigkeit erfolgt.
Entscheidend ist vielmehr, dass auch ein erhebliches privates Interesse des
Grundeigentümers am Abbruch grundsätzlich nicht geeignet ist, gegen die öffentlichen
Interessen am Erhalt eines hochrangigen Schutzobjekts aufzukommen.
7.3
Abgesehen
davon ist vorliegend ohnehin nicht ersichtlich, dass beim Weiterbestand der
Siedlung vergleichsweise hohe Sanierungskosten entstehen würden. Die Stadt
Zürich und die Mitbeteiligte haben im Jahr 2015 vielmehr eine
Machbarkeitsstudie für eine Sanierung der 1. und 2. Etappe in Auftrag
gegeben. Diese Studie vom 5. August 2015, erstattet durch G Architekten,
gelangte nach der Zustandsanalyse zum Ergebnis, dass die Häuser der beiden
ersten Bauetappen für weitere 60 Jahre erhalten werden können. Die Studie
empfahl, die beiden Etappen zu sanieren. Mit Blick auf die Lärmproblematik
erachtete die Studie einen Teilabbruch der betroffenen Häuser der 2. Etappe
entlang der Schweighof- und der Friesenbergstrasse als denkbar. Der Empfehlung
auf Sanierung der beiden Etappen kommt ein weit höheres Gewicht zu als den
gegenteiligen Parteivorbringen, die sich gegen eine Sanierung aussprechen.
7.4
Zu Recht
nimmt die Vorinstanz allerdings an, dass die Verdichtung der Siedlung mittels
Abbruch und der Erstellung von Neubauten einem erheblichen finanziellen
Interesse der Mitbeteiligten entspricht. Mehr Wohnraum führt naturgemäss zu
einer erheblichen Wertsteigerung eines Grundstücks. Solche allenfalls erheblichen
finanziellen Interessen vermögen jedoch – wie gesehen – gegen die öffentlichen
Interessen am Erhalt des hochrangigen Schutzobjekts nicht aufzukommen.
7.5
Dasselbe
gilt für die vom Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten angeführten
öffentlichen Interessen an der Verdichtung bestehenden Wohnraums und an der
Bereithaltung von preisgünstigem Wohnraum:
7.5.1
Der haushälterische Umgang mit dem Boden und die damit einhergehende
Verdichtung sind zwar durchaus gewichtige öffentliche Interessen (vgl. Art. 1
Abs. 1 RPG, Art. 1 Abs. 2 lit. a
bis
und b RPG).
Der Abbruch schutzwürdiger Liegenschaften liegt indes
erfahrungsgemäss zumeist im Interesse der Verdichtung und kann deshalb für die
Interessenabwägung keine erhebliche Rolle spielen. Daran vermag auch nichts zu
ändern, dass der Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte die gute Anbindung der
Gründersiedlung an den öffentlichen Verkehr betonen. Es trifft zwar zu, dass
sich in unmittelbarer Nähe eine Haltestelle der "Sihltal Zürich Uetliberg
Bahn" (SZU) befindet. Indessen ist es gerichtsnotorisch, dass der
öffentliche Verkehr in der Stadt Zürich nicht bloss bezogen auf die S-Bahn von
hoher Qualität ist. Die gesamte Siedlung Friesenberg ist denn auch nicht etwa
nur durch die SZU-Bahn erschlossen, sondern namentlich auch durch die Buslinien 32
und 89, welche durch die Friesenbergstrasse bzw. die Schweighofstrasse führen,
sowie durch die Tramlinien 13 und 17 entlang der Uetlibergstrasse. Der
Masterplan C weist denn auch ganz generell bezüglich des Friesenbergs darauf hin,
dass er mit Bussen, Tram und SZU gut erschlossen ist (S. 27).
7.5.2
Auch das Argument, die Bereithaltung von preisgünstigem Wohnraum liege im
öffentlichen Interesse, vermag keinen Sonderfall bzw. das Vorliegen eines
besonderen öffentlichen Interesses zu begründen. Die spezifische städtische
Gemeindeordnungsnorm hat im Übrigen angesichts ihrer Tieferrangigkeit gegenüber
den kantonalen Bestimmungen zum Denkmalschutz ohnehin keine wesentliche
Bedeutung im Rahmen eines Schutzentscheids. Es mag dennoch zutreffen, dass bei
schutzwürdigen Siedlungen von Wohnbaugenossenschaften mit Blick auf den
preisgünstigen Wohnraum grundsätzlich ein grösseres öffentliches Interesse an
Neubauten (und damit am Abbruch der Altbauten) besteht als bei Liegenschaften
im Eigentum von gewinnorientierten Privaten oder Unternehmen. Darüber ist
vorliegend aber nicht abschliessend zu entscheiden. Denn selbst wenn hier mit
Blick auf eine Erstellung preisgünstiger Wohnungen ein überdurchschnittlich
grosses Interesse an der Verdichtung bejaht würde, vermöchte dieses Interesse ­gegen
das hochrangige Interesse am Erhalt der einzigartigen Gründersiedlung nicht
aufzukommen.
7.5.3
Dasselbe gilt schliesslich bezüglich der ökologischen Interessen. Dass
alte, schutzwürdige Liegenschaften eine ungünstigere Energiebilanz aufweisen
als Neubauten, ist keine Besonderheit und kann deshalb stets als Argument für
den Abbruch von Denkmalschutzobjekten angeführt werden. Auch insoweit ist
deshalb ein grosses öffentliches Interesse am Abbruch der Liegenschaft zu
verneinen, zumal der Abbruch und die Erstellung neuer Bauten ihrerseits einen
hohen Energieaufwand mit sich bringen.
7.6
Damit ist
zusammenfassend festzuhalten, dass der Unterschutzstellung der Gründersiedlung
zwar private und öffentlichen Interessen zuwiderlaufen, dass diese jedoch auch
in ihrer Gesamtheit nicht von gleich hohem Gewicht sind wie diejenigen am
Erhalt der Liegenschaft. Vielmehr ist das öffentlich Interesse am Erhalt der
einzigartigen Gründersiedlung höher zu werten. Der Stadtrat und das
Baurekursgericht haben die Interessen am Abbruch und Neubau in Verletzung des
Verhältnismässigkeitsprinzips höher gewichtet. Die Entscheide erweisen sich
daher als rechtswidrig. In Gutheissung der Beschwerde sind deshalb der
Rekursentscheid vom 12. Januar 2018 sowie die Dispositiv-Ziffern 1
und 2 des Entscheids des Beschwerdegegners vom 14. Dezember 2016
aufzuheben.
8.
Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung
auf, so entscheidet es selbst (§ 63 Abs. 1 VRG) oder weist die Sache
zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurück (§ 64 Abs. 1 VRG).
Über den Wortlaut hinaus kommt auch eine direkte Rückweisung an eine untere
Instanz in Betracht (sog. Sprungrückweisung; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64
N. 4 mit Hinweisen). Vorliegend erscheint es als geboten, die Sache an den
Beschwerdegegner zurückzuweisen. Er ist einzuladen, den Schutzumfang der
Objekte am Jakob-Peter-Weg 1–45, am Margaretenweg 1–27, an der
Pappelstrasse 5–29 und 2–26, an der Friesenbergstrasse 220, an der
Schweighofstrasse 287–289, 293–335, 300–304, 308–318, 322–326 und 330–334
sowie an der Schweighofstrasse 294, 294a und 296 festzulegen. Dabei wird
auch zu berücksichtigen sein, dass der festzulegende Schutzumfang nicht
einschneidender sein darf als notwendig (vgl. etwa BGE 126 I 219 E. 2c S. 222;
124 I 40 E. 3e S. 44 f., mit Hinweisen).
9.
9.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte dem
Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Dabei ist zu
beachten, dass nunmehr kein Anlass dafür besteht, um einen Teil der
Rekurskosten auf die Staatskasse zu nehmen; die Kostenübernahme durch den Staat
erfolgte im angefochtenen Rekursentscheid lediglich mit Blick auf den Umstand,
dass die Kosten- und Entschädigungsregelung die Erfüllung der Aufgaben durch
den Beschwerdeführer nicht übermässig erschweren darf. Die Rekurskosten von Fr. 20'150.-
sind somit je zur Hälfte dem Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten aufzuerlegen.
9.2
Der
Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte sind zudem je hälftig zu verpflichten,
dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen
(§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren ein Betrag von insgesamt Fr. 6'000.-.
10.
Es liegt ein Rückweisungsentscheid vor. Letztinstanzliche
kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von
Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zu
qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477
E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur
direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken
kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten
für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
In Gutheissung der Beschwerde werden der Rekursentscheid des
Baurekursgerichts vom 12. Januar 2018 sowie die Dispositiv-Ziffern 1
und 2 des Entscheids des Beschwerdegegners vom 14. Dezember 2016
aufgehoben.
Die
Sache wird im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    15'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.           90.--   Zustellkosten,
Fr.    15'090.--    Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Rekursverfahrens (Fr. 20'150.-) und die Kosten des
Beschwerdeverfahrens (Fr. 15'090.-) werden dem Beschwerdegegner und der
Mitbeteiligten je zur Hälfte auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte werden im gleichen Verhältnis
verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an
…