zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00808 · 2013-05-29 · de

Ausstandsbegehren | [Können Auskunftspersonen im Rahmen einer Administrativuntersuchung ein Ausstandsbegehren gegen die sie befragende Person stellen?] Die Administrativuntersuchung ist ein spezielles Instrument der Dienstaufsicht der Exekutive über die Verwaltung. Mit der Administrativuntersuchung sollen allfällige Fehlentwicklungen und mögliches Fehlverhalten in staatlichen Dienststellen seriös aufgedeckt werden. Dies hat durch eine von der zu überprüfenden Verwaltungseinheit unabhängige Kontrollinstanz zu geschehen (E. 2.2). Da im Kanton Zürich spezielle Regeln für Administrativuntersuchungen fehlen, kommen die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zur Anwendung. Überdies sind nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bei Administrativuntersuchungen verfassungsrechtliche Prinzipien wie insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV oder das Verhältnismässigkeitsgebot gemäss Art. 5 Abs. 2 BV zu beachten (E. 2.3). Damit jemand in einem öffentlichen Verfahren prozessuale Rechte geltend machen kann, muss ihm Parteistellung zukommen (E. 3.1). In öffentlichen Verfahren setzt die Parteistellung Parteifähigkeit und ein Rechtsschutzinteresse voraus. Das Rechtsschutzinteresse legt fest, ob eine Person berechtigt ist, sich an einem bestimmten Verfahren als Partei zu beteiligen. Dies ist dann der Fall, wenn sie in schutzwürdigen Interessen berührt ist; die Parteistellung steht insofern in einem Zusammenhang mit der in § 21 Abs. 1 VRG umschriebenen Beschwerdelegitimation. Massgebend ist dabei, dass die Person ein eigenes, unmittelbares und ausreichend intensives Rechtsschutzinteresse hat. Dies ist dann der Fall, wenn sie durch die Gutheissung ihres Rechtsbegehrens einen konkreten Vorteil tatsächlicher oder rechtlicher Natur erlangt. Personen, die bei der Sachverhaltsfeststellung als Zeugen, Auskunftspersonen, Sachverständige oder auf andere Weise in das Verfahren involviert sind, haben keine Parteistellung (E. 3.2). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.05.2013 VB.2012.00808
Zurich Verwaltungsgericht 29.05.2013 VB.2012.00808
Zurigo Verwaltungsgericht 29.05.2013 VB.2012.00808

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00808
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00808
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.05.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Ausstandsbegehren
[Können Auskunftspersonen im Rahmen einer Administrativuntersuchung ein Ausstandsbegehren gegen die sie befragende Person stellen?]
Die Administrativuntersuchung ist ein spezielles Instrument der Dienstaufsicht der Exekutive über die Verwaltung. Mit der Administrativuntersuchung sollen allfällige Fehlentwicklungen und mögliches Fehlverhalten in staatlichen Dienststellen seriös aufgedeckt werden. Dies hat durch eine von der zu überprüfenden Verwaltungseinheit unabhängige Kontrollinstanz zu geschehen (E. 2.2). Da im Kanton Zürich spezielle Regeln für Administrativuntersuchungen fehlen, kommen die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zur Anwendung. Überdies sind nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bei Administrativuntersuchungen verfassungsrechtliche Prinzipien wie insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV oder das Verhältnismässigkeitsgebot gemäss Art. 5 Abs. 2 BV zu beachten (E. 2.3). Damit jemand in einem öffentlichen Verfahren prozessuale Rechte geltend machen kann, muss ihm Parteistellung zukommen (E. 3.1). In öffentlichen Verfahren setzt die Parteistellung Parteifähigkeit und ein Rechtsschutzinteresse voraus. Das Rechtsschutzinteresse legt fest, ob eine Person berechtigt ist, sich an einem bestimmten Verfahren als Partei zu beteiligen. Dies ist dann der Fall, wenn sie in schutzwürdigen Interessen berührt ist; die Parteistellung steht insofern in einem Zusammenhang mit der in § 21 Abs. 1 VRG umschriebenen Beschwerdelegitimation. Massgebend ist dabei, dass die Person ein eigenes, unmittelbares und ausreichend intensives Rechtsschutzinteresse hat. Dies ist dann der Fall, wenn sie durch die Gutheissung ihres Rechtsbegehrens einen konkreten Vorteil tatsächlicher oder rechtlicher Natur erlangt. Personen, die bei der Sachverhaltsfeststellung als Zeugen, Auskunftspersonen, Sachverständige oder auf andere Weise in das Verfahren involviert sind, haben keine Parteistellung (E. 3.2).
Gutheissung.
Stichworte:
ADMINISTRATIVUNTERSUCHUNG
AUSKUNFTSPERSON
AUSSTANDSBEGEHREN
BEFANGENHEIT
ERGÄNZUNGSFRAGE
PARTEISTELLUNG
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSSCHUTZINTERESSE
SEKTENÄHNLICHE ORGANISATION
Rechtsnormen:
Art. 92 Abs. I BGG
Art. 29 Abs. II BV
§ 5a Abs. I VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 21 Abs. I VRG
§ 21 Abs. II lit. c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2012.00808
Urteil
der 4. Kammer
vom
29. Mai 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter André Moser,
Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
Gemeinde X,
vertreten durch die Schulpflege X,
Beschwerdeführerin
,
und
Rechtsanwältin B,
Mitbeteiligte
,
gegen
1. C,
2. F,
3. E,
vertreten durch die
Beschwerdegegner(in) C und F (Eltern),
alle vertreten durch Rechtsanwältin A,
diese substituiert durch Rechtsanwältin
D,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend Ausstandsbegehren,
hat sich ergeben:
I.
C und F sind die Eltern der 1997 geborenen E. Diese trat
auf das Schuljahr 2010/2011 von der Primar- in die Sekundarschule X über. Da
sie anscheinend in ihrer Sekundarklasse isoliert war, besuchte sie ab Herbst
2010 wöchentliche Sitzungen bei der Schulsozialarbeiterin G. Im Frühling 2011
wandten sich die Eltern an die Schulpflege X. Sie warfen der Sozialarbeitern D
vor, Mitglied einer sektenähnlichen Organisation zu sein, ihre Tochter mittels
esoterischer Praktiken zu manipulieren und zusehends von ihnen zu entfremden.
In der Folge fanden mehrere Gespräche zwischen der Familie C-F-E und der
Schulpflege X statt. Die Präsidentin der Schulpflege X schrieb A, der Rechtsanwältin
der Familie C-F-E, am 6. Juni 2011, es bestünden keine Anhaltspunkte dafür,
dass G ein eigenartiges oder spirituelles Weltbild missionarisch vertrete.
Im Herbst 2011 gelangte die Familie
C-F-E
an den Sektenspezialisten
K
. Dieser
schrieb
darauf einen Zeitungsartikel, worin er der Sozialarbeiterin G
unter anderem vor
warf
, zu
E
eine enge persönliche Beziehung aufgebaut und sie in den Bann ihrer
esoterischen Gegenwelt gezogen zu haben. Nachdem
K
drei Tage später einen weiteren Artikel veröffentlicht hatte, beschloss die
Schulpflege
X
am 22. November 2011
,
die Vorwürfe gegenüber
G
in einer
Administrativuntersuchung zu klären. Mit der Durchführung der
Administrativuntersuchung wurde Rechtsanwältin
B
beauftragt.
RA B schrieb RA A am 16. November 2011,
sie wolle im Rahmen der Administrativ
­
untersuchung
E
und deren Eltern befragen. Allenfalls werde später
eine zweite Befragung
notwendig
sein, falls
die
Sozialarbeiterin G
aufgrund der
Resultate der
ersten Befragung Ergänzungsfragen an die Familie
C-F-E
stellen wolle.
Die erste Befragung
von E
und ihrer Eltern fand am 30. November 2011 statt.
RA B
sandte M, dem Rechtsanwalt von G, a
m 16. Dezember 2011
das Protokoll der Befragung. Zugleich forderte sie
ihn
auf, ihr allfällige Ergänzungsfragen
von G
mitzuteilen.
RA M
bat
RA B am
20.
Dezember 2011
,
E und
deren Eltern unter anderem folgende Ergänzungsfrage zu stellen: "Weisst
du, dass man mit Gefängnis bestraft werden kann, wenn man wissentlich
Unwahrheiten erzählt (sinngemäss Inhalt von StGB 174 und StGB 303 vortragen und
erklären)?", "Bist du psychisch gesund?" und "Warst du je
bei einem Psychiater? Wann? Wie oft? Wann das letzte mal? Wann das nächste
mal?".
Am 21. Dezember 2011 fand die
zweite Befragung statt. Als
RA B
die zitierten Ergänzungsfragen stellen wollte, protestierte
RA
A
dagegen. Solche Ergänzungsfragen seien unzulässig, da man
sich nicht in eine
m Strafverfahren
befinde. Weiter
warf sie
B
vor, voreingenommen zu sein.
Am 3. Januar 2012 teilte
RA A
der Schulpflege
X
mit, sie erachte
RA B
als befangen, weshalb sie ein
Ausstandsbegehren gegen sie stelle. Die Untersuchung sei einer neuen,
aussenstehenden Person anzuvertrauen. Mit Verfügung vom 24. Januar 2012
wies die Schulpflege
X
dieses Ausstandsbegehren ab,
soweit sie darauf eintrat.
II.
Am 16. Februar 2012 liess
en
C, F und E dagegen
an den Bezirksrat
Z
rekurrieren.
RA B
schloss am 20. April 2012 die
Administrativuntersuchung ab. Dabei hielt sie in ihrem Bericht fest, die von
der Familie
C-F-E
gegenüber
der
Sozialarbeiterin G
erhobenen Vorwürfe hätten sich nicht
erhärten lassen.
Mit Beschluss vom 17. Oktober 2012
hiess der Bezirksrat
Z
das Ausstandsbegehren teilweise
gut und ordnete an, dass die Schulpflege
X
die
Befragung der Familie
C-F-E zu wiederholen und die Befragung einer
weiteren Familie nachzuholen
habe.
Hierfür habe sie
eine neutrale Person ausserhalb der Kanzlei, wo RA B arbeite, zu ernennen.
Diese Drittperson werde dann auch das Untersuchungsergebnis neu zu
würdigen haben.
III.
Am 6. Dezember 2012 führte die
Gemeinde
X
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte folgende
Anträge:
"1.   Es sei der Beschluss des Bezirksrates Z vom 17. Oktober
2012 […] aufzuheben.
2.  Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner."
Der
Bezirksrat Z verzichtete am 17./18. Januar 2013 auf eine Vernehmlassung. C,
F und E liessen am 24. Januar 2013 die Beschwerde mit dem Schluss auf
deren Abweisung unter Entschädigungsfolge beantworten. Die Gemeinde X nahm dazu
innert erstreckter Frist am 26. Februar 2013 Stellung. Am 7. März
2013 liessen sich C, F. und E vernehmen. Die entsprechende Stellungnahme der Gemeinde
X datiert vom 21. März 2013.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung
mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,
LS 175.2]). Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen der
Schulpflege können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§
75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [LS 412.100] und § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG sowie § 152
des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG, LS 131.1]). Streitigkeiten
betreffend schulische Administrativuntersuchungen fallen nicht unter eine der
in den §§ 42 ff. VRG genannten Ausnahmen, weshalb das Verwaltungsgericht für
die Behandlung der Beschwerde zuständig ist. Es erscheint übrigens fraglich, ob
die Vorinstanz überhaupt auf das Ausstandsbegehren hätte eintreten dürfen,
stellt doch die Einleitung einer Administrativuntersuchung keine verbindliche
Regelung eines Rechtsverhältnisses dar (VGr, 29. Juni 2006, VB.2006.00229,
E. 2.2.1). Angesichts des Ausgangs des vorliegenden Verfahrens kann diese
Frage indessen offen bleiben.
1.2
Die
Vorinstanz hiess ein Ausstandsbegehren der Beschwerdegegnerschaft teilweise gut
und verpflichtete die Beschwerdeführerin, die Administrativuntersuchung in bestimmten
Punkten zu wiederholen. Gegen einen selbständig eröffneten Vor- oder Zwischenentscheid
über den Ausstand ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig
(§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und
Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[BGG, SR 173.110]). Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass RA B keiner
Behörde der Beschwerdeführerin angehört, sondern als verwaltungsexterne Person
die Untersuchung leitete. Denn der Begriff des Ausstandes ist in einem weiten
Sinn zu verstehen, so dass darunter alle irgendwie gearteten
"Organmängel" im Sinn von Art. 30 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV, SR 101) zu verstehen sind (Felix Uhlmann, Basler
Kommentar, 2011, Art. 92 BGG N. 10).
1.3
Die Beschwerdeführerin
ist eine Gemeinde im Sinn von § 1 Abs. 1 GG. Die Beschwerdeberechtigung
von Gemeinden ist in § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG
geregelt. Gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG ist die Legitimation
unter anderem dann gegeben, wenn die Gemeinde bei der Erfüllung gesetzlicher
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt ist. Dies ist insbesondere
bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen der
Fall. Die Vorinstanz verpflichtet die Beschwerdeführerin, eine Drittperson mit
der Administrativuntersuchung zu betrauen. Diese soll nach Anordnung der
Vorinstanz einen Teil der Befragung wiederholen und danach auch einen neuen
Schlussbericht verfassen. Alleine schon die dem Verwaltungsgericht
eingereichten umfangreichen Akten und der 91 Seiten umfassende Schlussbericht
lassen darauf schliessen, dass die Administrativuntersuchung sehr aufwendig und
teuer war. Müsste sich eine weitere Person in diese Akten einarbeiten, einzelne
Befragungen wiederholen und anschliessend einen neuen Bericht verfassen,
entstünden der Beschwerdeführerin erhebliche zusätzliche Kosten. Ihre
Beschwerdelegitimation ist damit zu bejahen. Ob die Beschwerdegegnerschaft
legitimiert war, ein Ausstandsbegehren zu stellen, wird weiter unten zu behandeln
sein.
1.4
Da die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Aufgrund
der gegen die Sozialarbeiterin G erhobenen Vorwürfe beschloss die Beschwerdeführerin
am 22. November 2011, eine sogenannte Administrativuntersuchung
einzuleiten. Mit deren Durchführung betraute sie RA B, eine ausserhalb der
Verwaltung stehende Drittperson.
2.2
Die Administrativuntersuchung
ist ein spezielles Instrument der Dienstaufsicht der Exekutive über die Verwaltung.
Mit der Administrativuntersuchung sollen allfällige Fehlentwicklungen und
mögliches Fehlverhalten in staatlichen Dienststellen seriös aufgedeckt werden.
Dies hat durch eine von der zu überprüfenden Verwaltungseinheit unabhängige
Kontrollinstanz zu geschehen.
Die Administrativuntersuchung
eignet sich besonders für die Vorabklärung vermuteter Unregelmässigkeiten, die
nach Abschluss der Untersuchung allenfalls in einem spezielleren Verfahren
weiterbehandelt werden müssen; zu denken ist etwa an eine spätere Entlassung
der fehlbaren Person
(Rainer Schweizer, Grundsatzfragen der
Administrativuntersuchung, in: Bernhard Ehrenzeller/Rainer Schweizer [Hrsg.], Administrativuntersuchung
in der öffentlichen Verwaltung und in privaten Grossunternehmen,
St. Gallen 2004, S. 9 ff., 11 und 17; VGr, 4. Dezember
2002, PB.2002.00031, E. 2b/aa).
2.3
Im Kanton
Zürich ist die Administrativuntersuchung gesetzlich nur rudimentär geregelt
(vgl. etwa § 135 Abs. 3  der Vollzugsverordnung zum
Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [LS 177.111], wonach bei sexuellen
Belästigungen eine Administrativuntersuchung durchgeführt werden kann). Da
spezielle Regeln für Administrativuntersuchungen fehlen, kommen die allgemeinen
Grundsätze des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zur Anwendung (André Müller,
Erfahrungen mit Administrativuntersuchungen in Stadtverwaltungen, in:
Ehrenzeller/Schweizer, S. 121 ff., 125). Überdies sind nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bei Administrativuntersuchungen verfassungsrechtliche
Prinzipien wie insbesondere der Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV oder das Verhältnismässigkeitsgebot gemäss
Art. 5 Abs. 2 BV zu beachten (VGr, 4. Dezember 2002,
PB.2002.00031, E. 2b/aa).
3.
3.1
Zwischen
den Parteien ist strittig, ob die Beschwerdegegnerschaft berechtigt war, gegen RA
B ein Ausstandsbegehren zu stellen. Gemäss § 5a Abs. 1 VRG
treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten
haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen.
Weil das Vorliegen von Ausstandsgründen von Amtes wegen zu beachten ist, bedarf
es weder eines Ausstandsbegehrens einer Verfahrenspartei noch eines solchen
Antrags von Seiten eines verfahrensbeteiligten Behördenmitglieds (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5a N. 6). Gleichwohl hat
die Offizialmaxime nicht zur Folge, dass beliebige Drittpersonen Ausstandsbegehren
stellen dürfen. Denn abgesehen von einer hier nicht einschlägigen Ausnahme
kennt die Schweizer Rechtsordnung keine Popularbeschwerden, die es
irgendwelchen Drittpersonen erlauben würde, sich in Verfahren als Parteien zu
konstituieren (René Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 2. A., Basel
2010, Rz. 1547). Damit jemand in einem öffentlichen Verfahren prozessuale
Rechte geltend machen kann, muss ihm vielmehr Parteistellung zukommen. Die in
Verfassung und Gesetz garantierten Verfahrensrechte gelten nur für die
Parteien; sie alleine sind Träger prozessualer Rechte und Pflichten (Regina Kiener/Bernhard
Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen
2012, N. 544; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 101; Rhinow et al.,
Rz. 1202).
3.2
Es stellt
sich daher die Frage, ob der Beschwerdegegnerschaft in der Administrativuntersuchung
Parteistellung zukommt. In öffentlichen Verfahren setzt die Parteistellung
Parteifähigkeit
und ein
Rechtsschutzinteresse
voraus (Kiener/Rütsche/Kuhn, N. 549).
Die Beschwerdegegnerschaft besteht aus natürlichen Personen, weshalb ihre Parteifähigkeit
ohne weiteres zu bejahen ist. Das Rechtsschutzinteresse legt fest, ob eine
Person berechtigt ist, sich an einem bestimmten Verfahren als Partei zu beteiligen.
Dies ist dann der Fall, wenn sie in schutzwürdigen Interessen berührt ist; die
Parteistellung steht insofern in einem Zusammenhang mit der in § 21
Abs. 1 VRG umschriebenen Beschwerdelegitimation (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn,
N. 555–562 mit Verweis auf BGE 133 V 188 E. 4.2). Massgebend
ist dabei, dass die Person ein eigenes, unmittelbares und ausreichend
intensives Rechtsschutzinteresse hat. Dies ist dann der Fall, wenn sie durch
die Gutheissung ihres Rechtsbegehrens einen konkreten Vorteil tatsächlicher
oder rechtlicher Natur erlangt (Marino Leber, Parteistellung im
Verwaltungsverfahren, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Das
erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2008, S. 17 ff.,
22). Von den Parteien (bzw. "Verfahrensbeteiligten" im Sinn des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes) sind jene am Verfahren beteiligten
Drittpersonen zu unterscheiden, die zwar in ein Verwaltungs(justiz)verfahren
einbezogen sind, denen jedoch keine Parteistellung zukommt. Zu ihnen gehören
Personen, die nicht in Parteifunktion in einem Verfahren mitwirken. Sie können
etwa im Zusammenhang mit der Sachverhaltsfeststellung als Zeugen, Auskunftspersonen,
Sachverständige oder auf andere Weise in das Verfahren involviert sein
(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 22; Kiener/Rütsche/Kuhn,
N. 584). Mangels Parteistellung können solche Personen keine prozessualen
Rechte geltend machen.
3.3
Beschwerdegegnerinnen
und Beschwerdegegner führen zur Begründung ihres Standpunktes aus, sie seien
nicht "irgendwelche Dritte", sondern "die Geschädigten des
abzuklärenden Verhaltens der von der Schule angestellten
Sozialarbeiterin". Sie hätten "jedenfalls ein eminentes tatsächliches
Interesse und damit ein schutzwürdiges Interesse am Verfahrensausgang".
Denn falls ihre Anschuldigungen gegenüber der Sozialarbeiterin nicht genügend
erhärtet werden könnten, hätten sie strafrechtliche Folgen zu befürchten, wie es
ihnen RA B angedroht habe.
3.4
Beschwerdegegnerinnen
und Beschwerdegegner kommt in der vorliegenden Administrativuntersuchung keine
Parteistellung zu. RA B hat im Rahmen ihrer Abklärungen keine Rechte oder
Pflichten der Beschwerdegegnerschaft in verbindlicher Weise begründet, geändert
oder aufgehoben; insbesondere ist ihr Untersuchungsbericht vom 20. April
2012 nicht als eine an die Beschwerdegegnerschaft als Adressatin gerichtete
Verfügung zu qualifizieren. An dieser Einschätzung vermögen auch die
Ausführungen in der Beschwerdeantwort nichts zu ändern. Dort wird nicht näher
begründet, inwiefern der Beschwerdegegnerschaft durch das Verhalten der
Sozialarbeiterin G ein Schaden entstanden sein soll, so dass sie nun "Geschädigte"
im Rechtssinn wäre; Schadenersatzansprüche bilden nicht Gegenstand der
vorliegenden Administrativuntersuchung oder sonst eines Verfahrens. Auch die
angeblich drohenden Strafverfahren vermitteln der Beschwerdegegnerschaft nicht
das erforderliche Rechtsschutzinteresse. RA B hat die Beschwerdegegnerinnen und
den Beschwerdegegner formell nicht als Zeugen, sondern bloss als Auskunftspersonen
befragt; zu einer förmlichen Zeugeneinvernahme wäre sie gar nicht berechtigt
gewesen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 7 N. 15). Anders als eine Zeugin oder
ein Zeuge unterliegt eine Auskunftsperson keiner Pflicht zu wahrheitsgetreuer
Aussage (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 21); eine Bestrafung aufgrund
falschen Zeugnisses gemäss Art. 307 des Strafgesetzbuches (StGB,
SR 311.0) fällt daher von vornherein ausser Betracht. Ob die Aussagen der
Beschwerdegegnerschaft allenfalls als ehrverletzend im Sinn von
Art. 173–178 StGB oder als falsche Anschuldigungen gemäss
Art. 303 StGB zu qualifizieren sind, kann offen bleiben. Denn selbst
wenn die Befragungsprotokolle Eingang in ein späteres Strafverfahren finden sollten,
hülfe dies der Beschwerdegegnerschaft für das vorliegende Ausstandsverfahren
nicht weiter: In der Beschwerdeantwort wird nicht geltend gemacht, RA B habe
aufgrund ihrer angeblichen Befangenheit die Aussagen falsch protokolliert, so
dass der Beschwerdegegnerschaft in einem Strafverfahren ein Nachteil drohe.
Vielmehr anerkannte die Beschwerdegegnerschaft die Richtigkeit der Protokolle
unterschriftlich. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die
Beschwerdegegnerschaft kein eigenes, unmittelbares und ausreichend intensives
Rechtsschutzinteresse darzutun vermag. Wer – wie vorliegend die Beschwerdegegnerschaft
– bloss im Zusammenhang mit der Sachverhaltsfeststellung in ein Verfahren
einbezogen wurde, kann keine prozessualen Rechte geltend machen. Die
Beschwerdeführerin ist daher in ihrer Verfügung vom 24. Januar 2012 zu
Recht nicht auf das Ausstandsbegehren der Beschwerdegegnerschaft eingetreten.
4.
4.1
Der
Vollständigkeit halber ist schliesslich noch auf folgenden Umstand hinzuweisen:
Selbst wenn die Beschwerdegegnerschaft berechtigt wäre, ein Ausstandsbegehren
gegen RA B zu stellen, müsste dieses abgewiesen werden. Die
Beschwerdegegnerschaft macht geltend, RA B hätte die vom Rechtsvertreter der
Sozialarbeiterin G formulierten Ergänzungsfragen gar nicht erst stellen dürfen.
Denn nicht sachdienliche, der Beeinflussung oder gar Einschüchterung
bezweckende Ergänzungsfragen seien unzulässig. Eine mit einer Untersuchung
beauftragte Person, die solche Ergänzungsfragen zulasse, setze sich dem Vorwurf
der Befangenheit aus.
4.2
Der durch
Art. 29 Abs. 2 BV gewährleistete Anspruch auf rechtliches Gehör
umfasst unter anderem auch das Recht auf Teilnahme am Beweisverfahren und die
Möglichkeit, an einen Belastungszeugen Ergänzungsfragen zu stellen (Gerold
Steinmann, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung,
2008, Art. 29 N. 26; BGE 125 I 127 E. 6b mit
zahlreichen Rechtsprechungshinweisen). Ergänzungsfragen dienen dazu, Aussagen
klären und ergänzen zu lassen. Dabei sind nicht nur Ergänzungsfragen zulässig,
welche den eigentlichen Sachverhalt betreffen, sondern auch solche, welche sich
auf Umstände beziehen, die für die Glaubhaftigkeit der belastenden Aussage von
Bedeutung sein können. Unstatthaft sind demgegenüber unter anderem stark
suggestive oder übermässig aggressive Fragen sowie Unterstellungen (Thomas
Weibel/Sabina Naegeli in: Thomas Sutter-Somm/Franz Hasenböhler/Christoph
Leuenberger [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO],
2. A., Zürich etc. 2013, Art. 173 N. 3). Dabei gilt es auch zu
berücksichtigen, in welchem Kontext die Ergänzungsfragen gestellt werden: Je
gravierender die von den Auskunftspersonen bzw. Zeugen erhobenen Vorwürfe sind,
desto kritischere Rückfragen müssen sich diese gefallen lassen. Bedeutsam ist
sodann, ob der betroffenen Person die Möglichkeit eingeräumt wird, ihre
Ergänzungsfragen mündlich oder bloss schriftlich zu stellen. Während einer
Konfrontationseinvernahme direkt gestellte Ergänzungsfragen wirken bedrohlicher
auf eine Auskunftsperson, als wenn sie durch die Verfahrensleitung bloss
indirekt, das heisst in Abwesenheit der betroffenen Person, gestellt werden.
4.3
RA B
führte am 21. Dezember 2011 eine zweite Befragung der Beschwerdegegnerschaft
durch. Bereits im Vorfeld war für alle beteiligten Personen klar, dass die
Sozialarbeiterin G anlässlich dieses Termins die Möglichkeit eingeräumt werden
sollte, allfällige Ergänzungsfragen zu stellen. Auch im Verlauf der Befragung
hielt RA B unmissverständlich fest, dass sie der Beschwerdegegnerschaft nicht
ihre eigenen, sondern bloss die Ergänzungsfragen von G unterbreitete. Insofern
warf ihr RA A zu Unrecht vor, sie masse sich mit dem Verlesen von Art. 174
und Art. 303 StGB die Rolle einer Strafverfolgungsbehörde an.
4.4
Anders als
Zeuginnen und Zeugen unterliegen Auskunftspersonen keiner Mitwirkungspflicht
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 20). Die anwaltlich begleitete
Beschwerdegegnerschaft hätte es somit ohne Weiteres ablehnen können, die von
ihr als unzulässig erachteten Ergänzungsfragen zu beantworten; irgendwelche
Nachteile hätte sie nicht befürchten müssen.
4.5
Die
Beschwerdegegnerschaft macht geltend, RA B hätte sie nicht im Auftrag der Sozialarbeiterin
G darauf hinweisen dürfen, dass mit Gefängnis bestraft werden kann, wer wissentlich
Unwahrheiten erzählt; weiter hätte sie ihr nicht den Inhalt von Art. 174
und Art. 303 StGB vortragen dürfen. Denn das Vorlesen der genannten
Bestimmungen sei objektiv geeignet, eine Auskunftsperson einzuschüchtern. Dies
trifft nicht zu, wie folgender Vergleich mit einer strafprozessualen
Verfahrensvorschrift aufzeigen soll: Art. 181 Abs. 2 der
Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO, SR 312.0) verpflichtet
die Strafbehörden, Auskunftspersonen auf die möglichen Straffolgen einer
falschen Anschuldigung, einer Irreführung der Rechtspflege und einer
Begünstigung hinzuweisen. Folglich können solche Ermahnungen nicht als
verbotene Drohungen im Sinn von Art. 140 f. StPO qualifiziert
werden. Bezeichnenderweise musste die Beschwerdegegnerschaft letztlich selbst
einräumen, dass das Verlesen der fraglichen Strafrechtsnormen sie nicht eingeschüchtert,
sondern – im Gegenteil – gegen RA B aufgebracht hatte.
4.6
Auch die
Ergänzungsfrage, ob die Beschwerdegegnerin E an einer psychischen Erkrankung
leide und schon einmal in entsprechender Behandlung gewesen sei, ist im vorliegenden
Kontext nicht zu beanstanden. Die Beschwerdegegnerin E fiel nach dem Übertritt
in die Sekundarschule durch ihr unangepasstes Sozialverhalten auf. Zudem hat
sie – wie sie selbst einräumen musste – mehrere Amtsstellen angelogen
(namentlich die Mitarbeitenden der Vormundschaftsbehörde, des Mädchenhauses und
des Kinderspitals). Unter diesen Umständen bestanden durchaus Anhaltspunkte
dafür, dass ihr Verhalten mindestens möglicherweise auf eine psychische
Erkrankung zurückzuführen sei. Wie oben dargelegt sind Ergänzungsfragen
zulässig, anhand deren die Glaubhaftigkeit belastender Aussagen überprüft
werden kann.
4.7
Selbst
wenn RA B die kritisierten Ergänzungsfragen nicht hätte zulassen dürfen, würde
dies nicht automatisch auf eine Befangenheit hindeuten. Denn nicht jeder
Verfahrensfehler, der sich zum Nachteil einer Partei auswirkt, lässt zwingend
auf fehlende Unparteilichkeit schliessen. Befangenheit ist erst dann
anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein und die Gefahr der
Voreingenommenheit begründen. Bei der Beurteilung des Anscheins der
Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände darf nicht auf das subjektive
Empfinden einer Partei abgestellt werden. Das Misstrauen muss vielmehr in objektiver
Weise begründet erscheinen (BGr, 11. Dezember 2012, 1B_598/2012, E. 3.1).
Die Beschwerdegegnerschaft macht diesbezüglich bloss geltend, die Beschwerdeführerin
sei zunächst während Monaten untätig geblieben und habe die gegenüber der
Sozialarbeiterin G erhobenen Vorwürfe als unglaubwürdig abgetan. Erst nach den
Medienberichten habe die Beschwerdeführerin ein ihr durch frühere Aufträge
verbundenes Anwaltsbüro mit der Administrativuntersuchung betraut. Solche
pauschal gehaltenen Behauptungen vermögen nicht den Anschein der Befangenheit
zu begründen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde
gutzuheissen und Dispositiv-Ziff. I des Rekurs
­
entscheids
vom 17. Oktober 2012 aufzuheben.
6.
6.1
Als Folge ihres Unterliegens sind die Gerichtskosten den Beschwerdegegnerinnen
und dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Dies hat zu gleichen Teilen und unter
solidarischer Haftung füreinander zu geschehen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Ausgangsgemäss
kann der Beschwerdegegnerschaft keine Parteientschädigung zugesprochen werden
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG).
6.2
Die Beschwerdegegnerschaft ersucht um unentgeltliche
Rechtspflege und unentgeltlichen Rechtsbeistand. Gemäss § 16 Abs. 2 in
Verbindung mit Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und
deren Begehren nicht als aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf
unentgeltliche Rechtspflege. Zudem haben sie Anspruch auf Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte
im Verfahren selbst zu wahren. Mittellos ist, wer ausser Stande ist, die
Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten –
innert angemessener Frist zu bezahlen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16
N. 24). Offensichtlich aussichtslos sind Begehren, deren Aussichten auf
Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie
kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16
N. 32). Da die Vorinstanz einen vom vorliegenden Urteil abweichenden
Entscheid gefällt hat, können die Rechtsbegehren der Beschwerdegegnerschaft
nicht als von vornherein aussichtslos gelten. Die Beschwerdegegnerschaft ist
zudem aufgrund der eingereichten Unterlagen als mittellos zu betrachten. Angesichts
der sich stellenden schwierigen prozessualen Fragen ist die Notwendigkeit der
Rechtsverbeiständung zu bejahen. Demnach ist der Beschwerdegegnerschaft die unentgeltliche
Rechtsvertretung für das Beschwerdeverfahren zu gewähren und in der Person
ihrer Rechtsvertreterin ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen. Zur
Festlegung von deren Entschädigung ist nach § 9 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (LS 175.252) zu verfahren.
Es gilt die Beschwerdegegnerschaft auf § 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen: Danach muss eine Partei, welcher
unentgeltliche Rechtspflege und/oder -vertretung gewährt wurde, Nachzahlung
leisten, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt
zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
6.3
Die
obsiegende Beschwerdeführerin verlangt eine Parteientschädigung. Gemäss
§ 17 Abs. 2 VRG kann im Verfahren vor Verwaltungsgericht die
unterliegende Partei zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres
Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung
komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand
erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a)
oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich
unbegründet waren (lit. b). Bereits der Umfang der von beiden Parteien eingereichten
Rechtsschriften lässt erkennen, dass das vorliegende Verfahren für die Beschwerdeführerin
mit einem grossen Aufwand verbunden war. Entsprechend ist ihr zu Lasten der Beschwerdegegnerschaft
eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
7.
Gegen
Rechtsmittelentscheide betreffend selbständig eröffnete Zwischenentscheide über
Ausstandsbegehren ist die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
zulässig (Art. 92 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 82 ff. BGG).
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.
Der Beschwerdegegnerschaft wird für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege gewährt.
2.
Der Beschwerdegegnerschaft wird für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt
und in der Person von RA D ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.
3.
RA D läuft eine nicht erstreckbare Frist von
30 Tagen ab Zustellung dieses Urteils, um dem Verwaltungsgericht eine
Aufstellung über ihren Stundenaufwand und die Barauslagen einzureichen,
ansonsten ihre Entschädigung als unentgeltlicher Rechtsbeistand
nach Ermessen festgesetzt
würde;
und erkennt:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des
Bezirksrats Z vom 17. Oktober 2012 aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    3'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      330.--    Zustellkosten,
Fr.    3'330.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den beiden Beschwerdegegnerinnen und dem Beschwerdegegner
unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Drittel auferlegt, jedoch
unter Vorbehalt der Nachzahlungspflicht einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Beschwerdegegnerinnen
und Beschwerdegegner werden unter solidarischer Haftung füreinander
verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von je
Fr. 600.- (insgesamt Fr. 1'800.-) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von
der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …