zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00410 · 2026-02-05 · de
Baubewilligung

Baubewilligung für Arealüberbauung; Erschliessung teilweise über die Freihaltezone. Die Elektroleitungen für das Bauprojekt sind  anders als die Kanalisationsleitung  aus technischen Gründen wohl nicht auf eine Lage in der Freihaltezone angewiesen und deshalb nicht standortgebunden, weshalb eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG nicht erhältlich sein dürfte. Ob die Erschliessungsvariante innerhalb der Bauzone gelingt, ist nicht geklärt (E. 3.4.1). Betreffend die Kanalisationsleitungen ist festzuhalten, dass das Konzept für die Flächenentwässerung des Baugrundstücks noch nicht feststeht und erst gestützt auf dieses Konzept auch die detaillierte Planung der Liegenschaftsentwässerung erfolgen kann (E. 3.4.2). Diese Mängel können nicht ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden, weshalb die Vorinstanz die kommunale Baubewilligung zu Recht aufgehoben hat (E. 3.5). Die streitbetroffenen Kanalisationsleitungen liegen ausserhalb der Bauzone und stellen unterirdische Anlagen dar; sie sind nach Art. 24 RPG zu beurteilen (E. 5.2.2 f.). Mit der Führung der Kanalisationsleitungen durch die Freihaltezone wird eine Entwässerung im Freispiegel ermöglicht, was bei einer Leitungsführung durch die Bauzone aufgrund des Geländeverlaufs nicht möglich wäre. Die relative Standortgebundenheit der Leitungen ist zu bejahen und der Erteilung einer Ausnahmebewilligung stehen keine überwiegenden Interessen entgegen (E. 5.2.6 ff.). Die mit der kantonalen Gesamtverfügung erteilte Ausnahmebewilligung ist demnach nicht zu beanstanden; die Vorinstanz hat die relative Standortgebundenheit zu Unrecht verneint (E. 5.3). Die vorinstanzliche Aufhebung der kommunalen Baubewilligung ist rechtmässig, hingegen wäre die kantonale Gesamtverfügung von der Vorinstanz richtigerweise insgesamt als gegenstandslos geworden abzuschreiben (statt teilweise aufzuheben) gewesen (E. 6). Teilweise Gutheissung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00410
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00410
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.02.2026
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für Arealüberbauung; Erschliessung teilweise über die Freihaltezone.Die Elektroleitungen für das Bauprojekt sind  anders als die Kanalisationsleitung  aus technischen Gründen wohl nicht auf eine Lage in der Freihaltezone angewiesen und deshalb nicht standortgebunden, weshalb eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG nicht erhältlich sein dürfte. Ob die Erschliessungsvariante innerhalb der Bauzone gelingt, ist nicht geklärt (E. 3.4.1). Betreffend die Kanalisationsleitungen ist festzuhalten, dass das Konzept für die Flächenentwässerung des Baugrundstücks noch nicht feststeht und erst gestützt auf dieses Konzept auch die detaillierte Planung der Liegenschaftsentwässerung erfolgen kann (E. 3.4.2). Diese Mängel können nicht ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden, weshalb die Vorinstanz die kommunale Baubewilligung zu Recht aufgehoben hat (E. 3.5).Die streitbetroffenen Kanalisationsleitungen liegen ausserhalb der Bauzone und stellen unterirdische Anlagen dar; sie sind nach Art. 24 RPG zu beurteilen (E. 5.2.2 f.). Mit der Führung der Kanalisationsleitungen durch die Freihaltezone wird eine Entwässerung im Freispiegel ermöglicht, was bei einer Leitungsführung durch die Bauzone aufgrund des Geländeverlaufs nicht möglich wäre. Die relative Standortgebundenheit der Leitungen ist zu bejahen und der Erteilung einer Ausnahmebewilligung stehen keine überwiegenden Interessen entgegen (E. 5.2.6 ff.). Die mit der kantonalen Gesamtverfügung erteilte Ausnahmebewilligung ist demnach nicht zu beanstanden; die Vorinstanz hat die relative Standortgebundenheit zu Unrecht verneint (E. 5.3).Die vorinstanzliche Aufhebung der kommunalen Baubewilligung ist rechtmässig, hingegen wäre die kantonale Gesamtverfügung von der Vorinstanz richtigerweise insgesamt als gegenstandslos geworden abzuschreiben (statt teilweise aufzuheben) gewesen (E. 6).Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AREALÜBERBAUUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BAUZONE
ERSCHLIESSUNG
FREIHALTEZONE
GESAMTVERFÜGUNG
NEBENBESTIMMUNG
STANDORTGEBUNDENHEIT
Rechtsnormen:
§ 40 Abs. I PBG
§ 61 PBG
§ 62 Abs. I PBG
§ 321 Abs. I PBG
Art. 24 RPG
Art. 25 Abs. II RPG
Art. 25a RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2024.00410
Urteil
der 1. Kammer
vom
5. Februar 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident
Daniel Schweikert (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Verwaltungsrichter Josua Raster,
Gerichtsschreiberin Regina Meier.
In Sachen
A AG,
vertreten
durch RA B und/oder durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
Stockwerkeigentümergemeinschaft D,
vertreten durch E,
dieser vertreten durch RA F,
2.
G,
3.
Interessengemeinschaft H,
vertreten
durch I,
Beschwerdegegnerinnen,
und
1.
Bausektion des Stadtrates Zürich,
c/o Amt für Baubewilligungen,
2.
Baudirektion des Kantons Zürich,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom
24.
Oktober 2023 erteilte die Bausektion des Stadtrats
von Zürich der A AG unter Nebenbestimmungen die baurechtliche Bewilligung
für eine Arealüberbauung mit vier neuen Mehrfamilienhäusern mit 100 Wohnungen
und einer Unterniveaugarage mit 92 Autoabstellplätzen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01
an der J-Strasse 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 010, 011 und 012 in
Zürich-Höngg. Gleichzeitig wurde die im koordinierten Verfahren ergangene
Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 17. August 2023 betreffend
die raumplanungsrechtliche Ausnahmebewilligung für ein Aushubzwischenlager und
Kanalisationsinfrastruktur in der Freihaltezone sowie die bodenschutzrechtliche
Bewilligung eröffnet.
II.
Gegen diese Bewilligungen wurden
zwei Rekurse an das Baurekursgericht des Kantons Zürich erhoben, nämlich von
der Stockwerkeigentümergemeinschaft D am 29. November 2023 sowie von G
und Interessengemeinschaft H am 4. Dezember 2023. Die Rekurrierenden
beantragten in materieller Hinsicht je die Aufhebung der angefochtenen
Bewilligungen. Mit Rekursentscheid vom 7. Juni 2024 vereinigte das
Baurekursgericht die zwei Rekursverfahren und hiess die Rekurse gut. Demgemäss
hob es den Beschluss der Bausektion des Stadtrats von Zürich vom 24. Oktober
2023 sowie Dispositiv-Ziffer I der Gesamtverfügung der Baudirektion auf.
Im Übrigen wurde das Verfahren hinsichtlich der Gesamtverfügung als
gegenstandslos geworden abgeschrieben.
III.
In der Folge gelangte die A AG
mit Beschwerde vom 10. Juli 2024 an das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich
Mehrwertsteuer) die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids. Eventuell sei
die Baubewilligung mit einer Nebenbestimmung zu ergänzen, wonach die
elektrotechnische Erschliessung ausschliesslich über die Bauzone zu führen sei,
was bis zum Baubeginn bewilligen zu lassen sei.
Das Baurekursgericht beantragte am
19. Juli 2024 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die
Baudirektion nahm am 11. September 2024 unter Verweis auf den Mitbericht
des Amts für Raumentwicklung vom 30. August 2024 ohne Antrag Stellung. Die
Stockwerkeigentümerschaft D beantwortete die Beschwerde am 13. September
2024 und beantragte deren Abweisung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
(einschliesslich Mehrwertsteuer). Den gleichen Antrag stellten mit gemeinsamer
Beschwerdeantwort vom 16. September 2024 zur Hauptsache auch
G und die Interessengemeinschaft H.
Die
Bausektion des Stadtrats von Zürich beantragte am 16. September 2024 die
Gutheissung der Beschwerde.
Die A AG replizierte am 21. Oktober
2024 innert erstreckter Frist und beantragte zusätzlich die Abweisung der von
den Beschwerdegegnerinnen gestellten Anträge. G und die Interessengemeinschaft H
nahmen am 4. November 2024 mit gemeinsamer Eingabe erneut Stellung. Mit
Duplik vom 20. November 2024 hielt die Stockwerkeigentümerschaft D an
ihrem Antrag fest. Die A AG reichte am 13. Januar 2025 innert wiederum
erstreckter Frist eine Triplik ein und hielt an den gestellten Anträgen
weiterhin fest. Gleiches tat mit Quadruplik vom 17. Februar 2025 auch die Stockwerkeigentümerschaft D.
Auf das Fristerstreckungsgesuch der A AG vom 3. März 2025 folgte
keine weitere Eingabe, womit der Schriftenwechsel abgeschlossen war.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführerin ist als Bauherrin des streitbetroffenen Vorhabens und
Unterliegende im Rekursverfahren ohne Weiteres gestützt auf § 338a des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Beschwerde legitimiert. Da
auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Das Baugrundstück
Kat.-Nr. 01 liegt gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich
(BZO) mit seinem grösseren östlichen Teil in der dreigeschossigen Wohnzone W3
und mit einem kleineren westlichen Teil in der kommunalen Freihaltezone F. Das
eingangs (vgl. Ziffer I.) erwähnte Bauvorhaben ist auf dem in der Bauzone
liegenden Teil dieses Grundstücks geplant. Für ein Aushubzwischenlager im
Umfang von etwa 1'200 m
während der Bauphase sowie für die
dauerhafte Erschliessung mit Kanalisationsinfrastruktur ist die Inanspruchnahme
des in der Freihaltezone liegenden Grundstückteils vorgesehen.
2.2
Die Vorinstanz hat
den eingangs (vgl. Ziffer I.) erwähnten Beschluss der Bausektion des Stadtrats
von Zürich vom 24. Oktober 2023 (nachfolgend: kommunale Baubewilligung)
vollständig sowie Dispositiv-Ziffer I der kantonalen Gesamtverfügung der
Baudirektion des Kantons Zürich (nachfolgend: kantonale Gesamtverfügung)
aufgehoben. Die Aufhebung erfolgte im Wesentlichen mit der Begründung, dass die
mit der kantonalen Gesamtverfügung erteilte Ausnahmebewilligung für die
Verlegung der Ver- und Entsorgungsleitungen wegen fehlender
Standortgebundenheit unrechtmässig sei (angefochtener Entscheid, E. 6.3).
Zudem beurteilte es die Vorinstanz als unzulässig, die Beurteilung des Erschliessungskonzepts
für die Kanalisation und Elektroversorgung auflageweise auf einen späteren
Zeitpunkt zu verschieben (a.
a.
O., E. 6.3 am Ende sowie E. 6.4 und 6.5).
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin bringt gegen den angefochtenen Entscheid vor, die Vorinstanz
habe die elektrotechnische Erschliessung des Bauvorhabens zu Unrecht als
wesentliche Bewilligungsvoraussetzung qualifiziert, welche bereits im
Bewilligungszeitpunkt geklärt sein müsse. Zudem sei die Entwässerung geplant,
geklärt und bewilligt, weshalb diese keiner Nebenbestimmung bedurfte.
3.2
Inhaltliche oder
formale Mängel eines Bauvorhabens können und müssen gemäss § 321 Abs. 1
PBG unter bestimmten Voraussetzungen mittels Statuierung entsprechender
Nebenbestimmungen in der Baubewilligung behoben werden. Dieses Vorgehen ist
Ausfluss des verfassungsrechtlichen Verhältnismässigkeitsprinzips, welches
verlangt, dass staatliche Massnahmen zwecktauglich und notwendig sein müssen,
wobei Notwendigkeit bedeutet, dass eine Massnahme in ihrer konkreten
Ausgestaltung über das zur Erreichung ihres Ziels Notwendige nicht hinausgehen
darf (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung
[BV]). Das Interesse der Bauherrschaft am Fortbestand der Baubewilligung ist
grundsätzlich als gewichtig einzustufen. Solange die Mängel untergeordneter
Natur sind und ohne besondere Schwierigkeiten durch ausreichend konkrete
Nebenbestimmungen behoben werden können, steht der Grundsatz der Einheit der
Baubewilligung nicht infrage. Ziehen die Mängel aber wesentliche
Projektänderungen nach sich, können sie nicht mittels einer Nebenbestimmung
behoben werden (VGr, 27. März 2024, VB.2023.00295, E. 7.2; 11. Mai
2023, VB.2022.00643, E. 5.1.1; 19. Juli 2018, VB.2017.00830, E. 5.1;
26. Januar 2011, VB.2010.00440, E. 2; RB 1983 Nr. 112 = BEZ
1984 Nr. 5; Laura Diener/Thomas Wipf in: Zürcher Planungs- und Baurecht,
S. 513 ff.). In diesen Fällen ist ohne grösseren planerischen Aufwand
nicht beurteilbar, wie der Mangel zu beheben ist und welche baurechtlichen,
konzeptionellen und gestalterischen Auswirkungen die Behebung des Mangels nach
sich zieht (VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00643, E. 5.1.2; 19. Juli
2018, VB.2017.00830, E. 5.1).
Erteilt die Baubehörde die
Baubewilligung unter dem Vorbehalt der Einreichung und Bewilligung ergänzender
Pläne in einem nachgelagerten Verfahren, geht sie in der Regel davon aus, dass
die noch offenen Punkte von untergeordneter Bedeutung sind und den Grundentscheid
nicht mehr infrage stellen können. Sie ist dabei an das Koordinationsgebot
gemäss Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG)
gebunden. Dieses verlangt, dass ein geplantes Bauvorhaben in einem einzigen und
einheitlichen Bewilligungsverfahren geprüft wird. Nachgelagerte Verfahren sind
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts nur dann zulässig, wenn dies von der
Sache her sinnvoll erscheint  so etwa, wenn die Beurteilung der Farb- und
Materialwahl während der Bauausführung besser möglich ist  und sich daraus
keine wesentlichen neuen Auswirkungen oder Änderungen für das Projekt ergeben
oder ergeben können (BGE 150 II 566 E. 2.2.2 mit weiteren Hinweisen).
Im konkreten Fall beurteilte das Bundesgericht die Liegenschaftsentwässerung bzw.
das dafür zu erstellende Entwässerungskonzept nicht als einen selbständig
beurteilbaren Teilaspekt des Bauvorhabens. Es könne nicht in grundsätzlicher
Weise ausgeschlossen werden, dass sich aus dem nachgelagerten Verfahren
Auswirkungen oder Änderungen für das Projekt ergeben könnten (a.
a.
O., E. 2.4; vgl. zur
Entwässerung auch BGr, 17. Januar 2025, 1C_421/2024, E. 1.4).
3.3
Vorab ist
festzuhalten, dass bei der Beantwortung der Frage, ob Mängel eines Bauvorhabens
mit einer Nebenbestimmung geheilt werden können oder ob eine Bauverweigerung
auszusprechen ist, dem Baurekursgericht als Fachgericht ein gewisser
Beurteilungsspielraum zukommt (VGr, 11. Februar 2021, VB.2020.00759, E. 3.4.2).
Die Vorinstanz hat gestützt auf
die entsprechenden Nebenbestimmungen in der kommunalen Baubewilligung
festgestellt, dass die Kanalisation und die Elektroversorgung durch die
Baubehörde noch nicht beurteilt, sondern auf einen späteren Zeitpunkt
verschoben worden seien. In der Regel sei es unproblematisch, den Anschluss an
die Ver- und Entsorgungsleitungen in einem späteren Verfahren zu beurteilen,
insbesondere wenn die Feinerschliessungsanlagen das Grundstück bezüglich Lage
und Kapazität der Leitungen genügend erschliessen würden, sodass ein Anschluss
ohne Weiteres möglich sei. Diese Voraussetzung sah die Vorinstanz als nicht
erfüllt an, weil zum gegenwärtigen Zeitpunkt aufgrund der deutlich zu geringen
Kapazität der Privatleitung in der J-Strasse sowie mangels einer rechtlich
gesicherten alternativen  also nicht über die Freihaltezone führenden 
Anschlussmöglichkeit unklar sei, ob und wie das Baugrundstück entwässert werden
könne. Desgleichen führten keine elektrotechnischen Leitungen an das
Baugrundstück heran und die privatrechtliche Berechtigung für eine
Leitungsführung über den sich im Miteigentum mehrerer Parteien befindlichen
Privatweg Kat.-Nr. 013 und das Grundstück Kat.-Nr. 014 für einen
Anschluss an die Elektroleitungen beim K-Rain liege ebenfalls nicht vor. Unter
diesen Umständen müssten die abwasserrechtliche und die elektrotechnische
Erschliessung des Bauvorhabens als wesentliche Bewilligungsvoraussetzungen im
Bewilligungszeitpunkt geklärt sein. Eine Bewilligung in einem späteren
Verfahren erweise sich als unzulässig und der rechtmässige Zustand lasse sich
mithin nicht ohne besondere Schwierigkeiten herstellen (angefochtener
Entscheid, E. 6.3 am Ende und E. 6.5).
3.4
Den Ausführungen
der Vorinstanz ist im Sinne der nachfolgenden Erwägungen zuzustimmen:
3.4.1
Bezüglich der
Erschliessung mit Strom ist zu beachten, dass die Elektroleitungen  anders
als die Kanalisationsleitung im Freispiegel  aus technischen Gründen wohl
nicht auf eine Lage in der Freihaltezone angewiesen und deshalb nicht
standortgebunden sind, weshalb eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
nicht erhältlich sein dürfte. Ob die Erschliessungsvariante innerhalb der
Bauzone über die Grundstücke Kat.-Nrn. 014 und 013 gelingt, auf welche die
Beschwerdeführerin gestützt auf die Rekursvernehmlassung der Baubehörde
verweist, ist nicht geklärt. Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass
sich die Privatwegparzelle Kat.-Nr. 013 im Miteigentum mehrerer Parteien
befindet, zu denen auch die Beschwerdegegnerin 1 gehört. Selbst wenn das
Durchleitungsrecht auf dem Verhandlungsweg oder durch Erstreitung erhältlich
wäre bzw. sein wird, ist der Anschluss nicht ohne besondere Schwierigkeiten
möglich.
3.4.2
Was die
Kanalisationsleitungen betrifft, so ändert die im Grundsatz bewilligte Leitungsführung
durch die Freihaltezone nichts daran, dass das Konzept für die
Flächenentwässerung des Baugrundstücks, das mit 13'883 m
eine
erhebliche Grösse aufweist, noch nicht feststeht und erst gestützt auf dieses
Konzept auch die detaillierte Planung der Liegenschaftsentwässerung erfolgen
kann (kommunale Baubewilligung, E. M.a). Es ist somit noch nicht geklärt,
ob für das auf dem grossen Baugrundstück anfallende Meteorwasser in Teilen eine
Versickerung auf dem Grundstück vorgesehen wird  was nach den eigenen
Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht ohne Schwierigkeiten möglich ist 
oder ob das Meteorwasser vollumfänglich abgeführt werden soll und ob in diesem
Fall allein die Leitung durch die Freihaltezone gebraucht wird oder ob doch
noch eine Kapazitätserweiterung in der J-Strasse erforderlich ist. Bezüglich
der Entwässerung verbleibt der Bauherrschaft und damit der Baubehörde somit ein
Spielraum. Im Einklang mit der dargestellten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
kann die Liegenschaftsentwässerung bzw. das dafür noch zu erstellende
Entwässerungskonzept nicht als ein selbständig beurteilbarer Teilaspekt des Bauvorhabens
qualifiziert werden, weshalb die diesbezügliche Auflage ebenfalls unzulässig
ist.
3.5
Im Ergebnis ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass
die Mängel im vorliegenden Fall nicht "ohne besondere
Schwierigkeiten" im Sinne von § 321 Abs. 1 PBG behoben werden
können. Da eine nebenbestimmungsweise Behebung der Mängel nicht möglich ist,
hat die Vorinstanz die kommunale Baubewilligung zu Recht als Ganzes aufgehoben.
Mit dieser Aufhebung wird auch die kantonale
Gesamtverfügung, die das gleiche Vorhaben betrifft und deshalb unabdingbar mit
der kommunalen Baubewilligung zusammenhängt, hinfällig (VGr, 29. November
2018, VB.2018.00275, E. 4.2).
4.
Das Baurekursgericht hob die den
Streitgegenstand bildenden erstinstanzlichen Anordnungen vollständig (kommunale
Baubewilligung) beziehungsweise teilweise (kantonale Gesamtverfügung) auf und
entsprach damit im Ergebnis und zur Hauptsache auch den Anträgen der vormaligen
Rekurrentinnen und heutigen Beschwerdegegnerinnen 2 und 3. Auf zahlreiche
Rügen ging die Vorinstanz nur noch bemerkungsweise ein (angefochtener
Entscheid, E. 811). Diesbezüglich beantragen die Beschwerdegegnerinnen 2
und 3 vor Verwaltungsgericht, sie seien mit sämtlichen Vorbringen erneut zu
hören, welche sie bereits vor Vorinstanz vorgebracht hätten, und die
entsprechenden Anträge, auf welche die Vorinstanz nicht eingegangen sei, seien
erneut zu prüfen.
In einem Entscheid brauchen nicht
alle Vorbringen, Behauptungen und Überlegungen der Parteien wiedergegeben zu
werden; die Begründung darf sich auf jene Aspekte beschränken, welche die
Behörde willkürfrei als wesentlich betrachtet (VGr, 16. April 2015,
VB.2014.00611, E. 2.2; 24. Oktober 2013, VB.2013.00467, E. 4.4;
30. Mai 2012, VB.2012.00179, E. 2.1; Alain Griffel in: ders. [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 8 N. 33). Hat das Baurekursgericht die Rekurse
aufgrund der Abhandlung einzelner Rügen gutgeheissen, waren die weiteren
tatsächlichen und rechtlichen Vorbringen der Parteien nicht mehr
entscheidrelevant. In einer derartigen Konstellation besteht praxisgemäss kein
Anspruch auf die Behandlung sämtlicher Rügen. Das Baurekursgericht war aus
diesen Gründen nicht gehalten, sich mit den übrigen Einwänden
auseinanderzusetzen oder hierzu einen Entscheid zu fällen (vgl. VGr, 23. März
2023, VB.2022.00646, E. 8; 9. Mai 2019, VB.2018.00061/VB.2018.00079, E. 5.1;
9. Juni 2016, VB.2015.00507, E. 5.4). Demgemäss ist die Erwägung der
Vorinstanz, wonach sich aufgrund des Verfahrensausgangs die Behandlung weiterer
Rügen erübrige (angefochtener Entscheid, E. 7), nicht zu beanstanden.
Angesichts des Ergebnisses im
vorliegenden Beschwerdeverfahren, welches die Aufhebung der kommunalen
Baubewilligung bestätigt und auf das Dahinfallen der kantonalen Gesamtverfügung
schliesst (vorstehende E. 3.5), ist auf die weiteren Anträge und Rügen der
Beschwerdegegnerinnen 2 und 3, die diese gegen das Bauvorhaben vorbringen,
ebenfalls nicht weiter einzugehen. Es besteht diesbezüglich kein aktuelles
Rechtsschutzinteresse mehr.
5.
5.1
Gegen den
angefochtenen Entscheid bringt die Beschwerdeführerin auch vor, die Vor­instanz
habe die Ausnahmebewilligung für die Verlegung der Kanalisationsleitungen durch
die Freihaltezone zu Unrecht aufgehoben. Die Beschwerdeführerin weist zudem
darauf hin, dass entgegen den sachverhaltsbezogenen Feststellungen der
Vorinstanz die Elektroleitungen nicht Gegenstand der Ausnahmebewilligung für
die Verlegung durch die Freihaltezone seien.
5.2
Trotz des Dahinfallens
der kantonalen Gesamtverfügung gibt der vorinstanzliche Entscheid diesbezüglich
Anlass zu folgenden Bemerkungen:
5.2.1
Wie sich der
Sachverhaltsdarstellung der kantonalen Gesamtverfügung offenkundig entnehmen
lässt, ist der Hinweis der Beschwerdeführerin richtig: die Verfügung bezieht
sich neben dem vorliegend nicht weiter interessierenden Aushubzwischenlager
lediglich auf die Kanalisationsinfrastruktur. Dass es sich dabei um eine
"sprachliche Unschärfe" handelt, wie die Beschwerdegegnerin 1 vermutet,
ist abwegig. Die Elektroversorgung bzw. die Lage der Leitungen steht noch nicht
fest, was sich auch ohne Weiteres aus der entsprechenden Auflage in der
kommunalen Baubewilligung ergibt. Die Ausführungen der Parteien zu den
Elektroleitungen erweisen sich deshalb bezüglich der Ausnahmebewilligung als
unerheblich.
5.2.2
Die ausgedehnte
kommunale Freihaltezone F, der das streitbetroffene Baugrundstück
Kat.-Nr. 01 teilweise zugewiesen ist, liegt östlich der L-Strasse zu
wesentlichen Teilen
innerhalb
, westlich der L-Strasse hingegen
ausserhalb
des im kantonalen Richtplan festgelegten Siedlungsgebiets. Sie liegt somit
nicht vollständig innerhalb des richtplanerischen Siedlungsgebiets, und sie ist
in Bezug auf ihre gesamte Ausdehnung auch nicht mehr oder weniger vollständig
von Bauzonen umgeben. Deshalb handelt es sich nicht um eine sogenannte
"innenliegende" Freihaltezone, welche die Nutzung innerhalb des Siedlungsgebiets
regelt (vgl. dazu BGr, 18. Januar 2016, 1C_328/2015, E. 2.2). Die
Freihaltezone liegt mithin im Sinne von Art. 25 Abs. 2 RPG ausserhalb
der Bauzonen, weshalb die kantonale Baudirektion zur Beurteilung der
Zonenkonformität und zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen zuständig ist
(vgl. Antonio Frigerio/Daniel Kunz in: Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.],
Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024 [Zürcher Planungs-
und Baurecht], S. 603, mit weiteren Hinweisen).
5.2.3
Die Zulässigkeit
von Bauten und Anlagen in der Freihaltezone beurteilt sich nach § 40 Abs. 1
PBG, welcher laut § 62 Abs. 1 PBG auch für kommunale Freihaltezonen
im Sinne von § 61 PBG gilt. Danach dürfen in der Freihaltezone nur solche
oberirdische
Bauten und Anlagen
erstellt werden, die der Bewirtschaftung oder
unmittelbaren Bewerbung der Freiflächen dienen und die den Zonenzweck nicht
schmälern (Satz 1). Nach Satz 2 dieser Bestimmung gilt für andere
Bauten und Anlagen Art. 24 RPG.
Die streitbetroffenen
Kanalisationsleitungen stellen
unterirdische Anlagen
dar, die
unabhängig davon, ob sie der Bewirtschaftung oder unmittelbaren Bewerbung der
ausgeschiedenen Freifläche dienen  als "andere Anlagen" zu
qualifizieren sind. Die Beurteilung, ob für den Stand- bzw. Lageort in der
kommunalen Freihaltezone eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann, richtet
sich deshalb nach Art. 24 RPG, und zwar  da es sich nicht um eine
"innenliegende" Freihaltezone handelt  nicht im Sinne einer Bestimmung
des kantonalen Rechts (vgl. dazu VGr, 7. November 2012, VB.2012.00336, E. 4
unter Hinweis auf VGr, 13. März 2008, VB.2007.00468, E. 4.1;
bestätigt mit BGr, 14. Oktober 2013, 1C 14/2013, E. 2.3).
5.2.4
Gemäss Art. 24
RPG können Bewilligungen erteilt werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder
ihren Zweck zu ändern, wenn der Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort
ausserhalb der Bauzonen erfordert (Bst. a) und keine überwiegenden
Interessen entgegenstehen (Bst. b). Standortgebunden im Sinne von Art. 24
Bst. a RPG sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Bauten und
Anlagen, wenn sie aus technischen oder betrieblichen Gründen oder wegen der
Bodenbeschaffenheit auf einen Standort bzw. Lage ausserhalb der Bauzonen
angewiesen sind (
positive
Standortgebundenheit) oder wenn sie aus
bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen sind (
negative
Standortgebundenheit). Dabei ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein
anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und
objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber anderen
Standorten innerhalb der Bauzone als erheblich vorteilhafter erscheinen lassen
relative
Standortgebundenheit). Die Bejahung der relativen Standortgebundenheit
setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach Art. 24
Bst. b RPG überschneidet (BGE 141 II 245 E. 7.6.1 mit
zahlreichen Hinweisen).
5.2.5
Die
Vorinstanz sprach der streitbetroffenen Kanalisationsinfrastruktur die
Standortgebundenheit ab.
Die
Leitungsführung durch die Freihaltezone sei weder aus technischen oder
betrieblichen Gründen noch aus Gründen der Bodenbeschaffenheit erforderlich. Es
sei mittels Vereinbarung oder Erstreitung eines zivilrechtlichen
Durchleitungsrechts oder des Ausbaus der privaten Abwasserleitung in der J-Strasse
ohne Weiteres technisch und betrieblich möglich, die Leitungen innerhalb der
Bauzone zu realisieren. Dass die Realisierung einer zonenkonformen
Kanalisationsinfrastruktur langwierig und umständlich sowie kostspielig sein
könne, führe nicht dazu, dass die Anlage als standortgebunden zu qualifizieren
wäre, da es sich dabei um ausschliesslich subjektive Zweckmässigkeitsüberlegungen
handle. Auch der Umstand, dass bereits Leitungen durch die Freihaltezone führen
würden, vermöge die Standortgebundenheit neuer Leitungen nicht zu begründen
(angefochtener Entscheid, E. 6.3).
5.2.6
Die
Baudirektion bejahte die Standortgebundenheit der projektierten
Kanalisationsinfrastruktur in der Gesamtverfügung aus betrieblichen Gründen,
wobei sie diese nicht weiter erörterte. Vor Verwaltungsgericht weist die
Baudirektion auf die
relative
Standortgebundenheit im Sinne des vorstehend
erwähnten Bundesgerichtsentscheids hin (vgl. E. 5.2.4) und hält dafür,
dass aus dem von der Vorinstanz zitierten Entscheid BGE 118 Ib 497 E. 4a
nicht gefolgert werden könne, dass die Erschliessung eines Grundstücks in der
Bauzone über eine Nichtbauzone absolut ausgeschlossen wäre. Auch in diesen
Fällen könne sich die Erschliessung über eine Nichtbauzone aufgrund der
konkreten Umstände als standortgebunden erweisen. Die Vorinstanz habe die
objektiven, technischen Gründe, die im vorliegenden Fall für eine Verlegung
durch die Freihaltezone sprechen würden, zu Unrecht ausser Acht gelassen. Mit
der Führung der Kanalisationsleitungen durch die Freihaltezone werde eine
Entwässerung im Freispiegel ermöglicht, was bei einer Leitungsführung durch die
Bauzone aufgrund des Geländeverlaufs nicht möglich wäre
; es handle sich um die technisch vorteilhafteste Lösung
Die Baudirektion
erachtet die vorgesehene Leitungsführung als aus technischen Gründen geboten
und objektiv wesentlich vorteilhafter als eine Leitungsführung durch die
Bauzone; mithin sei die Kanalisationsinfrastruktur standortgebunden. Da der
Zweck der Freihaltezone durch den Leitungsverlauf nicht beeinträchtigt werde,
würden dem Vorhaben auch keine überwiegenden Interessen entgegenstehen.
5.2.7
Kanalisationsanlagen
folgen grundsätzlich und möglichst dem Prinzip der Schwerkraftentwässerung
(Freispiegelentwässerung). Eine Führung der Leitung entgegen dem natürlichen
Gefälle bedingt den Bau und Betrieb einer (elektro-)mechanischen Hebeanlage
(Abwasserhebeanlage). Das streitbetroffene Grundstück weist von der
nordwestlichen zur südwestlichen Grundstückgrenze sowohl in seinem östlichen
Teil (im Schnitt durch die Häuser Nord und Ost) mit einer Höhendifferenz von rund
8,1
m als auch in seinem westlichen Teil (im Schnitt durch die
Häuser Nord, Süd und West) mit einer Höhendifferenz von rund 21,4 m ein
erhebliches Gefälle auf (vgl. GIS-Browser Kanton Zürich
[https://geo.zh.ch/maps], Karte "Amtliche Vermessung", Werkzeug
"Messen, Höhenprofil"). Von den vier geplanten Mehrfamilienhäusern
sollen nach dem Konzept für die Liegenschaftsentwässerung vom 14. März
2022 die Häuser Nord und Ost an die bestehende Kanalisation in der J-Strasse
angeschlossen werden. Für die Entwässerung der Häuser Süd und West, deren
Untergeschosse mit der Oberkante des Bodens auf den Koten 460,20 m
ü. M. (Haus Süd) bzw. 451,64 m ü. M. (Haus West) liegen, weist
das Konzept zwei Varianten aus: eine Variante 1 im Freispiegel mit
Anschluss an den bestehenden Schacht in der westlichen Ecke des Baugrundstücks
am K-Rain und eine Variante 2 mit Pumpenanlagen an den Anschlussschacht in
der J-Strasse, dessen Sohle auf 460,17 m ü. M. liegt.
5.2.8
Aufgrund der
dargestellten Höhenverhältnisse ist die Notwendigkeit von Abwasserhebeanlagen
für die Häuser Süd und West bei einer Leitungsführung ohne Beanspruchung der
Freihaltezone ohne Weiteres nachvollziehbar. Anders als die Beschwerdegegnerin
meint, sind diese Anlagen für beide Häuser insoweit aktenkundig, als sie im
erwähnten Konzept für die Liegenschaftsentwässerung mit den Vermerken
"AWHA" (für Abwasserhebeanlage) beim Haus West sowie
"Pumpen" beim Haus Süd angegeben werden. Solche Anlagen sind im
Vergleich zur Freispiegelentwässerung technisch störungsanfälliger,
wartungsintensiver und aufgrund des dauerhaften Energiebedarfs ökologisch wie
ökonomisch minderwertig, was die Vorinstanz verkennt. Die Standortgebundenheit
der projektierten Linienführung ist bereits aus diesem Grund
technisch-funktional ausgewiesen. Dass es kantonalrechtliche Vorschriften sowie
 durch entsprechende Verweisung  fachtechnische Normen gibt, welche eine
Liegenschaftsentwässerung im Freispiegel gebieten, kann entgegen der Darlegung
der Beschwerdeführerin bei der Anwendung und Auslegung der bundesrechtlich
geregelten Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 Bst. a RPG
hingegen keine Rolle spielen.
Hinzu kommt hingegen, worauf die
Beschwerdeführerin zu Recht verweist, dass nach städtischen Angaben die
Kapazität der Mischwasserleitung in der J-Strasse nicht ausreichend ist, um
auch noch das Meteorwasser der gesamten Wohnüberbauung aufzunehmen. Selbst wenn
das Flächenentwässerungskonzept noch zu erarbeiten ist, lässt ein notwendiger
Ausbau der bestehenden Leitung in der J-Strasse die Leitungsführung durch die
Freihaltezone zusätzlich als vorteilhaftere Lösung erscheinen.
Wenn die Vorinstanz betreffend
das Haus West darauf hinweist, dass eine Entwässerung im Freispiegel über die
südlichen Grundstücke in der Bauzone möglich wäre (angefochtener Entscheid,
E. 6.3), übersieht sie, dass diese südlichen Grundstücke mit geplanten und
bestehenden unterirdischen Gebäudeteilen sehr dicht überbaut sind, weshalb das
zu vereinbarende oder zu erstreitende Durchleitungsrecht auf einen sehr
schmalen Korridor auf dem Grundstück Kat.-Nr. 015 beschränkt wäre. Auch
aus dieser Sicht ist die geplante Führung durch die Freihaltezone erheblich
vorteilhafter.
5.2.9
Nach Art. 24
lit. b RPG setzt die Erteilung einer Ausnahmebewilligung zudem voraus,
dass keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Der Trennung von Baugebiet
und Nichtbaugebiet kommt in der Raumplanung eine zentrale Bedeutung zu
(Art. 1 und 3 RPG); der Trennungsgrundsatz bezweckt die Freihaltung des Nichtbaugebiets
von unzulässiger Bebauung. Vorliegend handelt es sich um eine Freihaltezone am
Rande des Siedlungsgebiets; der streitbetroffene Teil der Freihaltezone liegt
innerhalb des Siedlungsgebiets und ist nach drei Seiten hin von Bauzonen
umgeben. Die streitgegenständliche Kanalisationsinfrastruktur wird
vollumfänglich unterirdisch und zudem konsequent entlang der Zonengrenze der
Freihaltezone geführt. Die bereits erstinstanzlich verfügte Auflage zur
Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands stellt sicher, dass der Zweck der
Freihaltezone nach Abschluss der Bauarbeiten nicht dauerhaft beeinträchtigt
wird. Damit ist die Raumwirksamkeit der Anlage als gering einzustufen. Sie
bewirkt somit keine erhebliche Zweckentfremdung von Nichtbauzonenland und tritt
nicht störend in Erscheinung (vgl. Andreas Abegg/Nagihan Musliu, Die
Fernwärmeversorgung  eine rechtliche Einordnung, PBG aktuell 2023/3, S. 5 ff.,
S. 9, unter Hinweis auf BGE 141 II 245 E. 7.6.2).
5.3
Mit der
Beschwerdeführerin und der kantonalen Baudirektion ist deshalb davon
auszugehen, dass die streitbetroffenen Kanalisationsleitungen in der
Freihaltezone standortgebunden sind. Die Vorinstanz hat die relative
Standortgebundenheit zu Unrecht verneint. Die mit der kantonalen
Gesamtverfügung erteilte Ausnahmebewilligung ist demnach nicht zu beanstanden.
Somit wäre die Gesamtverfügung von der Vorinstanz richtigerweise insgesamt als
gegenstandslos geworden abzuschreiben gewesen, was nachfolgend bei der Regelung
der Kosten- und Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen ist.
6.
Im Ergebnis erweist sich der
vorinstanzliche Entscheid, wonach die abwasserrechtliche und die elektrotechnische
Erschliessung als wesentliche Bewilligungsvoraussetzungen im
Bewilligungszeitpunkt geklärt sein müssen, als rechtmässig. Für eine Behebung
mittels Nebenbestimmungen im Sinne von § 321 Abs. 1 PBG bleibt kein
Raum. Die vorinstanzliche Aufhebung der kommunalen Baubewilligung ist
rechtmässig.
Hingegen wäre die kantonale
Gesamtverfügung von der Vorinstanz richtigerweise insgesamt als gegenstandslos
geworden abzuschreiben gewesen. Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen
und der vorinstanzliche Entscheid insoweit aufzuheben, als damit in Dispositiv-Ziffer III
der Mitbeteiligten 2 Kosten auferlegt wurden.
Im Übrigen ist die Beschwerde im
Sinne der Erwägungen abzuweisen.
7.
Gemäss § 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die
Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel nach Massgabe ihres Unterliegens.
Bei der Kostenauflage ist beim vorstehenden Ergebnis (E. 6) demnach zu
berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin nur in untergeordnetem Umfang
obsiegt.
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu zwei Dritteln der
Beschwerdeführerin, zu einem Sechstel der Beschwerdegegnerin 1 sowie zu je
einem Zwölftel den Beschwerdegegnerinnen 2 und 3 aufzuerlegen. Der der Mitbeteiligten 2
auferlegte Anteil an den Kosten des Rekursverfahrens (1/4) ist neu zu einem
Achtel der Beschwerdegegnerin 1 sowie zu je einem Sechzehntel den
Beschwerdegegnerinnen 2 und 3 aufzuerlegen. Damit präsentiert sich die
Verteilung der Kosten des Rekursverfahrens neu wie folgt:
-           Beschwerdeführerin: 1/2 (unverändert);
-           Beschwerdegegnerin 1: 1/8 (neu);
-           Beschwerdegegnerin 2: 1/16 (neu);
-           Beschwerdegegnerin 3: 1/16 (neu);
-           Mitbeteiligte 1: 1/4 (unverändert);
-           Mitbeteiligte 2:
keine Kosten (neu).
Eine Parteientschädigung steht
der Beschwerdeführerin bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Sie ist vielmehr zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin 1 eine reduzierte
Parteientschädigung zu bezahlen. Den nicht anwaltlich vertretenen
Beschwerdegegnerinnen 2 und 3 sind demgegenüber mangels eines besonderen
Aufwands keine Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 lit. a
VRG). Die im Rekursverfahren zugesprochene Parteientschädigung bleibt
unverändert bestehen.
Demgemäss
erkennt
die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.
In teilweiser Abänderung von
Dispositiv-Ziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts vom 7. Juni
2024 wird die Kostenauflage zulasten der Baudirektion aufgehoben und deren
Anteil zu einem Achtel der Beschwerdegegnerin 1 sowie zu je einem
Sechzehntel den Beschwerdegegnerinnen 2 und 3 auferlegt.
Im Übrigen wird die Beschwerde im Sinne der
Erwägungen abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    510.--
Zustellkosten,
Fr. 7'510.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
zu
zwei Dritteln der Beschwerdeführerin, zu einem Sechstel der Beschwerdegegnerin 1
sowie zu je einem Zwölftel den Beschwerdegegnerinnen
2 und 3 unter
solidarischer Haftung einer jeden für einen Sechstel auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der
Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-
(einschliesslich Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach
Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    die Mitbeteiligten;
c)    das Baurekursgericht.