zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00562 · 2005-07-13 · de

Submission | Ingenieurarbeiten für die technische Erneuerung der Zentralsteuerung einer Wasserversorgung. E. 1: Zuständigkeit und anwendbares Recht. E. 2: Legitimation der Beschwerdeführerin. E. 3: Rügen betreffend Verletzung der Begründungspflicht und des Akteneinsichtsrechts. E. 4: Ausschluss der Mitbeteiligten wegen Nichterfüllung der Eignungskriterien? E. 4.1: Erheblicher Beurteilungsspielraum der Vergabebehörde bei Festlegung der Anforderungen und der diesbezüglichen Beurteilung eines Angebots. E. 4.2: Anrechnung des Fachwissens und der Referenzen der von der Mitbeteiligten beigezogenen Subplaner. E. 4.3: Erfahrung der Mitbeteiligen im Bereich der Wasserversorgung. E. 4.4: Erfahrung der Schlüsselperson der Mitbeteiligten im Bereich komplexer Wasserversorgungsanlagen. E. 4.5: Personelle Kapazitäten der Mitbeteiligten. E. 4.6: Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. E. 5: Ausschluss der Mitbeteiligten zufolge Unvollständigkeit des Angebots und unzulässiger nachträglicher Preiserhöhung? E. 6: Rügen betreffend das Engineering-Unternehmen, welches die Ausschreibungsunterlagen erarbeitet und die Beschwerdegegnerin im Vergabeverfahren fachlich begleitet hat. E. 7: Einwände gegen die Unterteilung der Zuschlagskriterien in Unterkriterien. E. 8: Zeitlich gestaffelte Mehrfachbeurteilung der Angebote: E. 8.1: Rüge betreffend die Spannbreite der Einzelbewertungen bei der ersten Beurteilung. E. 8.2: Berücksichtigung wesentlicher Änderungen bzw. Ergänzungen während der schrittweisen Angebotsprüfung/Darstellung des Bewertungsverfahrens: Erste Beurteilung, Anbieterpräsentation, Besichtigung der Referenzobjekte, zweite Beurteilung, Schlussbesprechung, Schlussbeurteilung. E. 8.3: Schlussbesprechung als einziger haltbarer Grund für die verschlechterte Beurteilung der Beschwerdeführerin: Negative Beurteilung der Schlüsselperson "Projektleiter" hinsichtlich dessen Kooperation. Bei Dienstleistungsaufträgen von grosser Komplexität und langer Dauer ist die Frage der Zusammenarbeit für den Erfolg des Projekts von entscheidender Bedeutung. Dieser "menschliche Faktor" darf daher im Rahmen des entsprechenden Zuschlagskriteriums (hier bei der Projektorganisation) berücksichtigt werden (E. 8.3.3.5).E. 9: Zwischenergebnis: Die Schlussbeurteilung ist in wesentlichen Teilen unbegründet und kann daher nicht als Grundlage für den Zuschlag dienen. Deshalb ist die zweite Beurteilung zu überprüfen.E. 10: Überprüfung der zweiten Beurteilung: Gleichwertigkeit beider Angebote.E. 11: Wahlmöglichkeit der Vergabebehörde bei gleichwertigen Angeboten/Ergebnis.E. 12: Kosten- und Entschädigungsfolgen.Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.13.0 VB.2004.00562
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.13.0 VB.2004.00562
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.13.0 VB.2004.00562

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00562
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00562
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.07.2005
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Ingenieurarbeiten für die technische Erneuerung der Zentralsteuerung einer Wasserversorgung.
E. 1: Zuständigkeit und anwendbares Recht.
E. 2: Legitimation der Beschwerdeführerin.
E. 3: Rügen betreffend Verletzung der Begründungspflicht und des Akteneinsichtsrechts.
E. 4: Ausschluss der Mitbeteiligten wegen Nichterfüllung der Eignungskriterien?
E. 4.1: Erheblicher Beurteilungsspielraum der Vergabebehörde bei Festlegung der Anforderungen und der diesbezüglichen Beurteilung eines Angebots.
E. 4.2: Anrechnung des Fachwissens und der Referenzen der von der Mitbeteiligten beigezogenen Subplaner.
E. 4.3: Erfahrung der Mitbeteiligen im Bereich der Wasserversorgung.
E. 4.4: Erfahrung der Schlüsselperson der Mitbeteiligten im Bereich komplexer Wasserversorgungsanlagen.
E. 4.5: Personelle Kapazitäten der Mitbeteiligten.
E. 4.6: Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit.
E. 5: Ausschluss der Mitbeteiligten zufolge Unvollständigkeit des Angebots und unzulässiger nachträglicher Preiserhöhung?
E. 6: Rügen betreffend das Engineering-Unternehmen, welches die Ausschreibungsunterlagen erarbeitet und die Beschwerdegegnerin im Vergabeverfahren fachlich begleitet hat.
E. 7: Einwände gegen die Unterteilung der Zuschlagskriterien in Unterkriterien.
E. 8: Zeitlich gestaffelte Mehrfachbeurteilung der Angebote:
E. 8.1: Rüge betreffend die Spannbreite der Einzelbewertungen bei der ersten Beurteilung.
E. 8.2: Berücksichtigung wesentlicher Änderungen bzw. Ergänzungen während der schrittweisen Angebotsprüfung/Darstellung des Bewertungsverfahrens: Erste Beurteilung, Anbieterpräsentation, Besichtigung der Referenzobjekte, zweite Beurteilung, Schlussbesprechung, Schlussbeurteilung.
E. 8.3: Schlussbesprechung als einziger haltbarer Grund für die verschlechterte Beurteilung der Beschwerdeführerin: Negative Beurteilung der Schlüsselperson "Projektleiter" hinsichtlich dessen Kooperation. Bei Dienstleistungsaufträgen von grosser Komplexität und langer Dauer ist die Frage der Zusammenarbeit für den Erfolg des Projekts von entscheidender Bedeutung. Dieser "menschliche Faktor" darf daher im Rahmen des entsprechenden Zuschlagskriteriums (hier bei der Projektorganisation) berücksichtigt werden (E. 8.3.3.5).
E. 9: Zwischenergebnis: Die Schlussbeurteilung ist in wesentlichen Teilen unbegründet und kann daher nicht als Grundlage für den Zuschlag dienen. Deshalb ist die zweite Beurteilung zu überprüfen.
E. 10: Überprüfung der zweiten Beurteilung: Gleichwertigkeit beider Angebote.
E. 11: Wahlmöglichkeit der Vergabebehörde bei gleichwertigen Angeboten/Ergebnis.
E. 12: Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Abweisung.
Stichworte:
AUSSCHLUSS EINES ANBIETERS
BEWERTUNG DER ZUSCHLAGSKRITERIEN
EIGNUNGSKRITERIEN
MEHRFACHBEURTEILUNG
PROJEKTLEITER
REFERENZ
SCHLÜSSELPERSON
SUBMISSIONSRECHT
ZUSAMMENARBEIT
Rechtsnormen:
§ 28 SubmV
§ 33 SubmV
Publikationen:
RB 2005 Nr. 42
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Mit Ausschreibung vom 8. April 2004 eröffnete die
Wasserversorgung Zürich (WVZ) die Submission im offenen Verfahren für die
Vergabe des Dienstleistungsauftrags "Technische Erneuerung
Zentralsteuerung (TEZ II) – Ingenieurarbeiten Phase B". Innert der Angebotsfrist
gingen sieben gültige Offerten mit Eingabesummen von Fr. 4'910'988.80 bis Fr. 14'337'700.80
ein. Mit Beschluss vom 1. Dezember 2004 erteilte der Stadtrat von Zürich
den Zuschlag an die Firma D AG, welche ein Angebot über Fr. 5'238'512.75
eingereicht hatte. Der Entscheid wurde den Offertstellern mit Schreiben vom 13. Dezember
2004 mitgeteilt.
II.
Mit Beschwerde vom 23. Dezember 2004 liess die A AG deren
Angebot sich auf Fr. 7'987'449.30 belaufen hatte, dem Verwaltungsgericht
beantragen, der Zuschlag sei aufzuheben und an sie zu erteilen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Ausserdem liess die A
AG um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, vollumfängliche Akteneinsicht sowie
um die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels ersuchen. – Die Stadt
Zürich beantragte am 18. Januar 2005, die Beschwerde sowie das Gesuch
betreffend Erteilung der aufschiebenden Wirkung seien abzuweisen. Überdies
ersuchte auch die Beschwerdegegnerin um Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die Mitbeteiligte D AG liess sich nicht vernehmen.
Mit Präsidialverfügung vom 2. Februar 2005 wurde der
Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt und das Akteneinsichtsbegehren der A
AG teilweise gutgeheissen.
In den Stellungnahmen des zweiten Schriftenwechsels
hielten die Parteien an ihren bisherigen Standpunkten fest. Die D AG liess sich
im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels erstmals vernehmen und beantragte, die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Parteivorbringen werden – soweit erforderlich – im
Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber
können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weiter gezogen
werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl.
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das
Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der revidierten
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März
2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des
Kantons Zürich zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. September 2003 zur Anwendung.
2.
Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen
den Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine
realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens
führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt
ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18
= BEZ 1999 Nr. 11; § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG]). Vorliegend hat die Beschwerdeführerin in der
Gesamtbewertung den zweiten Platz belegt. Falls ihre Rügen begründet sind, hat
sie demnach eine realistische Chance auf den Zuschlag. Ihre Legitimation ist
daher grundsätzlich zu bejahen.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der
Begründungspflicht und des Akteneinsichtsrechts.
Die Begründungspflicht ergibt sich aus dem Anspruch auf
rechtliches Gehör, der in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) verankert ist
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 36); sie wird überdies in § 10
Abs. 2 VRG ausdrücklich festgehalten. Nach den Spezialvorschriften von Art. 13
lit. h IVöB und § 38 Abs. 2 der Submissionsverordnung vom 23. Juli
2003 (SubmV) ist die Vergabestelle indessen bei der Eröffnung des Zuschlags
lediglich zu einer summarischen Begründung verpflichtet; nur auf Gesuch eines
Anbieters hin, hat sie diesem die wesentlichen Gründe für seine
Nichtberücksichtigung bekannt zu geben (§ 38 Abs. 3 SubmV). Ob die Beschwerdegegnerin
im Zusammenhang mit der Zuschlagseröffnung ihrer Begründungspflicht hinreichend
nachkam, kann offen bleiben, da eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör jedenfalls durch die Ausführungen in der Beschwerdeantwort
sowie durch die der Beschwerdeführerin eingeräumte Gelegenheit, mittels Replik
zur Beschwerdeantwort Stellung zu nehmen, geheilt wurde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 10
N. 45). Nachdem weder die Duplik der Beschwerdegegnerin noch diejenige der
Mitbeteiligten neue Vorbringen enthalten, auf die nachfolgend abgestellt würde,
erübrigt sich ein weiterer Schriftenwechsel. Eine Heilung trat auch
hinsichtlich allfälliger Verletzungen des Akteneinsichtsrechts ein. Eine
allfällige Gehörsverletzung ist damit für den Ausgang des Verfahrens nicht mehr
von Bedeutung (VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 25 E. 4a).
Die ansonsten von der Beschwerdeführerin gegen die Begründung erhobenen
Einwände sind nicht formeller, sondern inhaltlicher Art und sind nachfolgend zu
beurteilen.
4.
Der Beschwerdeführerin macht geltend, die Mitbeteiligte
hätte aus dem Verfahren ausgeschlossen werden müssen, weil sie die
Eignungskriterien nicht erfülle. Die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte
sind dagegen der Auffassung, dass Letztere die Eignungskriterien ohne weiteres
erfülle. Die Mitbeteiligte hält überdies dafür, vielmehr hätte die
Beschwerdeführerin ausgeschlossen werden müssen, da sie bis heute den bei den
Eignungskriterien ebenfalls verlangten Nachweis ihrer finanzielle
Leistungsfähigkeit nicht erbracht habe.
In den
Ausschreibungsunterlagen hatte die Beschwerdegegnerin unter anderem die folgenden
Eignungskriterien festgelegt (Besondere Bestimmungen, Ziff. 3.3
):
Kriterien
Zu
erbringender Nachweis
Erfahrung
in sach-, zeit- und kostenge-rechter Ausführung von Leistungen gleicher
Grösse bzw. Komplexität der ausgeschriebenen Art in den letzten 5 Jahren.
Projektreferenzen
(mind. 3 Projekte, davon muss ein Projekt im Bereich einer grösseren
Wasserversorgung liegen. Bei PlanungsTeams werden die Referenzen des Teams
gesamthaft bewertet)
Ausbildung
und Erfahrung des verantwortlichen und eingesetzten Personals.
Referenzliste
der Schlüsselpersonen
Leistungsfähigkeit
(Termine und Verfügbarkeit von Personal und Infrastruktur)
Fachkenntnisse
Mitarbeiterbestand
Interne
Projektorganisation
Erfüllung
der Anforderungen gemäss Selbstdeklaration
Vollständig
ausgefüllte Selbstdeklaration
Ebenfalls unter dem Titel
"Eignungskriterien" behielt sich die WVZ sodann "das Recht vor,
folgende weitere Informationen einzufordern (diese müssen innerhalb von 7 Tagen
beigebracht werden):
-
Bilanz und Jahresrechnung der letzten drei Jahre
-
Letzter Prüfungsbericht der Revisionsstelle des Planers
-
Handelsregisterauszug des Planers
(Datum: März 2004)".
4.1
Der
vergebenden Behörde steht beim Festlegen der Anforderungen, die an eine bestimmte
Beschaffung gestellt werden, ein erheblicher Beurteilungsspielraum zur Verfügung
(RB 2001 Nr. 47 E. 2c; RB 1999 Nr. 69 = BEZ 1999
Nr. 15 E. 4b). Dasselbe gilt auch bei der Beurteilung der Angebote im
Hinblick auf diese Anforderungen. – Vorliegend wendet sich die Beschwerdeführerin
nicht gegen die Auswahl der massgeblichen Eignungskriterien, sondern lediglich
gegen die konkrete Beurteilung der Angebote. Dabei macht sie im Wesentlichen
geltend, beim Erfahrungsnachweis sei das Hauptgewicht zu Unrecht auf die
Leittechnik und nicht auf die wasserversorgungsspezifische Erfahrung gelegt
worden. Weder die Mitbeteiligte noch ihre Subplaner würden das für den massgeblichen
Bereich der Wasserversorgung nötige Fachwissen mitbringen. Im Übrigen dürfe der
Mitbeteiligten das fachspezifische Wissen ihrer Subplaner ohnehin nicht bzw.
nicht im fraglichen Umfang angerechnet werden.
4.2
Vorab ist
der Einwand zu prüfen, wonach es unzulässig sei, dass der Mitbeteiligten das
Fachwissen bzw. die Referenzen ihrer Subplaner angerechnet wurden. Die
Beschwerdeführerin macht hierzu geltend, da Subplaner nicht in der vollen
Verantwortung stünden und insbesondere nicht solidarisch mit der
Zuschlagsempfängerin hafteten, könnten sie nicht voll eingerechnet werden. Es
sei sodann auch ein Unterschied, ob die Fachkompetenz im Vertragspartner
vorhanden sei oder nur bei einem auswechselbaren Subplaner, der gemäss Art. 404
Obligationenrecht jederzeit entlassen werden könne.
Die Vergabebehörde hat in Ziff. 3.6 der Ausschreibung
und Ziff. 3.9 der Ausschreibungsunterlagen (Besondere Bestimmungen)
bestimmt: "Bietergemeinschaften sind nicht zulässig. Anbieterteams müssen
sich als Haupt- und Subplaner organisieren". Sodann wurde bei den
Eignungskriterien (Besondere Bestimmungen, Ziff. 3.3) ausdrücklich festgehalten,
dass bei "Planungs-Teams […] die Referenzen des Teams gesamthaft
bewertet" werden. Damit war klargestellt, dass die Fachkenntnisse und
Erfahrung der Subplaner berücksichtigt würden. Es liegt im Ermessen der
Vergabestelle, ob und in welchem Umfang sie Referenzen von Subplanern
berücksichtigen will. Dass sie dies vorliegend offenbar uneingeschränkt tat,
ist jedenfalls vertretbar. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag
keinen Ermessensmissbrauch aufzuzeigen. Wenn es die Beschwerdegegnerin in haftungsrechtlicher
Hinsicht als genügend erachtet, dass die Hauptunternehmerin die Verantwortung
für die Subunternehmer trägt, ist dies nicht zu beanstanden. Es trifft sodann
auch nicht zu, dass Subplaner bei der vorliegend getroffenen Regelung beliebig
auswechselbar wären. Gemäss Ziff. 3.10 der Besonderen Bestimmungen ist die
Bezeichnung von Subplanern verbindlich: "Die beigezogenen Subplaner werden
zum Vertragsinhalt. Der Wechsel eines Subplaners ist nur aus wichtigen Gründen
und mit schriftlicher Genehmigung der Vergabestelle zulässig."
4.3
Die
Beschwerdeführerin macht sodann geltend, weder die Mitbeteiligte noch deren Subplaner
verfügten über die für den streitigen Auftrag nötige einschlägige Erfahrung.
Der Schwerpunkt der Tätigkeit des zu beauftragenden Ingenieurbüros werde im
Bereich der Wasserversorgung als sehr umfangreichem und komplexem Gesamtsystem
liegen. Es werde darum gehen, die system- und prozessrelevanten Daten zu
ermitteln, welche die technische Funktionalität (Menge, Druck, Verfügbarkeit)
und vor allem die Qualität (hygienische Anforderungen) des Trinkwassers für die
ganze Stadt Zürich und einen Teil der Region sicherstellen. Selbstverständlich
müssten diese Daten dann in einem entsprechenden Datenverarbeitungsprogramm
zusammengefasst werden, sodass dann wiederum die notwendigen Steuerungsimpulse
in das komplexe Wasserversorgungssystem abgegeben werden können. Auch wenn man
diesen Datenverarbeitungsteil nicht unterschätze, liege das Schwergewicht inhaltlich
nicht auf der Steuerungsseite, sondern dort, wo es darum gehe, systemkonform
und qualitativ richtig die relevanten Daten (Input) zu ermitteln. So setze
beispielsweise die datenmässige Erfassung (Input-Seite) der Ozon- und
Chlordioxid-Anlagen (Chemie-Anlagen) einer Wasserversorgung ein spezifisches
Know-how voraus. Das entscheidende Gewicht liege somit eindeutig in der
detaillierten und kompetenten Kenntnis der wasserversorgungstechnischen Daten
und Bedürfnisse. Während die Beschwerdeführerin über eine sehr lange und
einschlägige Erfahrung mit Wasserversorgungssystemen aller Art und insbesondere
mit grossen Wasserversorgungen verfüge, handle es sich bei der
Zuschlagsempfängerin um ein Ingenieurunternehmen, das sich für die Beratung und
Projektierung von Elektroanlagen aller Art empfehle. Die Vergabe des Auftrags
für Ingenieurarbeiten (Phase B) der technischen Erneuerung der Zentralsteuerung
(TEZ II) an ein Elektroplanungsunternehmen sei derart sachwidrig, dass von
einer willkürlichen Vergabe im Sinn von Art. 9 BV gesprochen werden müsse.
Es sei davon auszugehen, dass eine mit der Komplexität einer Wasserversorgung
als Gesamtsystem nicht vertraute Elektrounternehmung die anfallenden Arbeiten
gar nicht wirklich erfassen und abschätzen könne. Die Anforderungen an die
zentrale Steuerung einer grossen Wasserversorgung würden sich in entscheidender
Weise von der Steuerung einer Haustechnikanlage unterscheiden. Die beiden
Aufgaben seien nicht vergleichbar. Die Beschwerdeführerin selbst kenne die
Wasserversorgung der Stadt Zürich sehr gut, weil sie für diese seit 1969 tätig
sei und insbesondere auch das TEZ I erarbeitet und betreut habe. Sie sei daher
auch in der Lage, die spezifischen Anforderungen dieser Ausschreibung wirklich
zu erfassen.
4.3.1
Beim streitigen Auftrag handelt es sich um die Ingenieurarbeiten der
Ausführungsplanung (Phase B) für die Erneuerung der Werksteuerungen und des
Prozessleitsystems der Wasserversorgung Zürich bzw. die "Technische
Erneuerung Zentralsteuerung (TEZ II)". Im Kurzbeschrieb des Auftrags
gemäss Ausschreibung heisst es: "Das bestehende Prozessleitsystem und die
Automation werden altershalber ersetzt. 5 Aufbereitungswerke, 31 Pumpwerke, 2
Reservoire und diverse Klappenschächte werden mit diesem System bewirtschaftet.
Die abzulösende Zentralsteuerung umfasst 30'000 Prozessdatenpunkte und 9'000
Datenpunkte der Leitebene. Die neue Automation und die Leittechnik müssen als
offene Systeme konzipiert, ausgeschrieben und realisiert werden. Mit Beginn der
Planung soll das Integrale Durchgängige Engineering (IDE) eingeführt werden.
Dazu gehört der Aufbau, die Bewirtschaftung und die Pflege einer zentralen
Datenbank für die prozessrelevanten Daten". Beim IDE handelt es sich um
ein Softwaretool, das interdisziplinär (Prozess, Elektro, Automation,
Kommunikation, Leitebene, Informatik, Unterhalt) alle projektrelevanten Daten
auf elektronischer Basis jederzeit und in genügender Qualität zur Verfügung
stellt und zwar aktuell für den gesamten Lebenszyklus der Anlage (vgl. Technik
Pflichtenheft, Ziff. 2.3).
Es bedarf keiner Expertise, um festzustellen, dass bei
dieser Auftragsumschreibung das Schwergewicht im EDV-Bereich liegt und nicht
die Verfahrenstechnik der Wasserversorgung im Vordergrund steht, sondern
vielmehr deren Steuerungs- und Leittechnik. Dementsprechend wurde übrigens auch
ein im Elektro-Engineering tätiges Unternehmen, die F AG, mit der Ausarbeitung
der Ausschreibungsgrundlagen betraut. Offenbar verfügte diese über die dafür
nötigen Sachkenntnisse, stellten doch die immerhin vier Bundesordner umfassenden
Ausschreibungsunterlagen unbestrittenermassen eine taugliche Offertgrundlage
dar. Es erscheint denn auch als sachgemäss und durchaus vertretbar, wenn in den
Bereichen der Steuerungs- und Leittechnik tätige Firmen grundsätzlich auch zum
Kreis der möglichen (Haupt-)Anbieter zählten. Mangelnde Fachkenntnisse in
verfahrenstechnischer Hinsicht konnten nach dem Gesagten durch den Beizug von
entsprechend qualifizierten Subunternehmern ausgeglichen werden (vgl. E. 4.2).
Dass bei den Vorgaben des Eignungsnachweises insgesamt zu wenig Gewicht auf die
Kenntnisse der Verfahrenstechnik gelegt worden wäre, wurde im Übrigen zu Recht
nicht geltend gemacht.
4.3.2
Nachzuweisen war Erfahrung in der sach-, zeit- und kostengerechten
Ausführung von Leistungen "gleicher Grösse bzw. Komplexität der
ausgeschriebenen Art in den letzten 5 Jahren". Konkret wurden drei
Projektreferenzen verlangt, wovon ein Projekt im Bereich einer grösseren
Wasserversorgung liegen musste. Nach der Beurteilung der Beschwerdegegnerin hat
die Mitbeteiligte zusammen mit ihren Subplanern (den Firmen G AG, H AG und beratend,
aber nicht als Teil des Anbieterteams, die Firma I AG) den geforderten Eignungsnachweis
erbracht. Neben einer ganzen Reihe von Referenzobjekten mit eher kleinerem
Umfang seien insbesondere die Referenzen "ARA N", "ARA O"
(Besichtigungsobjekt), "Management Gebäude P" und für den Bereich
Wasserversorgung die "Wasserversorgung der Stadt Q" (der Subplanerin G
AG) massgebend. – Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, von den
Referenzobjekten der Mitbeteiligten aus den letzten fünf Jahren hätten lediglich
vier Objekte überhaupt etwas mit einer Wasserversorgung zu tun; weder bei
Abwasser- und Meteorwassersystemen noch bei Gebäudeleitsystemen bestehe ein Bezug
zur Wasserversorgung. Es sei willkürlich, wenn Erfahrungen im Bereich
Abwasserreinigung als Erfahrungen im Bereich Wasser angerechnet würden. Die
vier einschlägigen Referenzen beträfen sodann viel kleinere Projekte und würden
den nötigen Kompetenznachweis nicht erbringen. Auch die Referenz der
Subplanerin, die Wasserversorgung der Stadt Q, sei ungenügend. Q sei nur eine
Kleinstadt, kleiner als R. Diese Wasserversorgung könne nicht mit derjenigen
der Stadt Zürich verglichen werden.
Die Beschwerdeführerin verkennt, dass nur ein
Referenzobjekt eine grössere Wasserversorgung betreffen musste; ansonsten konnte
der Nachweis über ausgeführte "Leistungen gleicher Grösse bzw.
Komplexität" auch mit Projekten aus anderen Aufgabenbereichen erbracht
werden. Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin wurden denn auch nicht
Erfahrungen im Bereich Abwasserreinigung als Erfahrungen im Bereich Wasser angerechnet,
sondern als Erfahrungen im Bereich Automation und Leittechnik mit vergleichbaren
Aufgabenstellungen gewertet. Dies erscheint sachgerecht und ist jedenfalls
vertretbar. Nicht zu beanstanden ist sodann auch, dass die Wasserversorgung der
Stadt Q als Referenzobjekt einer grösseren Wasserversorgung gewertet wurde.
Angesichts des Einzugsgebiets mit rund 130'000 Einwohnern kann zweifellos von
einer grösseren Anlage gesprochen werden. Mit ihrem Einzugsgebiet ist die Stadt
Q denn auch wesentlich grösser als die Stadt R mit ihren rund 50'000 Einwohnern.
Die Beschwerdegegnerin hat bei der Eignungsprüfung bzw.
dem in diesem Zusammenhang geforderten Erfahrungsnachweis erklärtermassen einen
eher grosszügigen Massstab angelegt. Sie hat damit aber weder willkürlich noch
ausserhalb des ihr zustehenden Ermessensspielraums gehandelt. Die verbleibenden
Anbieterinnen waren dadurch im Übrigen auch nicht beschwert, da dieser Punkt
beim Zuschlagskriterium "Qualifikation/Referenzen" nochmals
aufgegriffen und einer eingehenden Prüfung unterzogen wurde.
4.4
Beim
Eignungskriterium "Ausbildung und Erfahrung des verantwortlichen und eingesetzten
Personals" bezweifelt die Beschwerdeführerin, dass die Schlüsselpersonen
der Zuschlagsempfängerin über die gebotene spezifische Ausbildung und Erfahrung
verfügen. Wiederum möge es zutreffen, dass diese Schlüsselpersonen im Bereich
der Elektrotechnik und der Haustechnik sehr erfahren und kompetent seien.
Gefragt sei aber vorliegend nicht eine derartige Kompetenz und Erfahrung,
sondern eben Kompetenz im Bereich von komplexen Wasserversorgungsanlagen. –
Hierzu kann vorab auf die vorstehenden Erwägungen zum Erfahrungsnachweis (E. 4.2
und 4.3) verwiesen werden. Wie bereits ausgeführt wurde, war dem Bereich der
Verfahrenstechnik beim Erfahrungsnachweis nicht die von der Beschwerdeführerin
verfochtene Bedeutung beizumessen. Des Weiteren wurde auch festgestellt, dass
der Mitbeteiligten die Erfahrung ihrer Subplaner bzw. im vorliegenden Zusammenhang
diejenige der jeweiligen Projektmitarbeiter angerechnet werden durfte. Überdies
räumt die Beschwerdeführerin selbst ein, dass die Mitbeteiligte vier eigene,
wenn auch kleinere Referenzprojekte im Bereich Wasserversorgung vorweisen kann
und somit auch über gewisse "einschlägige" Erfahrungen verfügt.
Erfahrung und Referenzen der Schlüsselpersonen wurden sodann nicht nur unter
den Eignungskriterien beurteilt, sondern auch bei den Zuschlagskriterien
wiederum aufgeführt (Kriterium "Projektorganisation", Besondere
Bestimmungen, Ziff. 3.4.2). Wie bereits beim generellen Erfahrungsnachweis
ausgeführt (vgl. vorn, E. 4.3), ist es dementsprechend auch hier nicht zu
beanstanden, wenn bei der Beurteilung im Rahmen der Eignungskriterien ein eher
grosszügiger Massstab angelegt wurde. Die von der Beschwerdeführerin gegen die
Eignung der von der Mitbeteiligten eingesetzten Projektmitarbeiter erhobenen
Einwände erweisen sich demnach als unbegründet.
4.5
Weiter
greift die Beschwerdeführerin das Eignungskriterium
"Leistungsfähigkeit" auf, genauer die "Verfügbarkeit von
Personal". Zum einen macht sie geltend, die Mitbeteiligte verfüge nicht
über den geforderten Personalbestand; das Personal der Subplaner dürfe hier
nicht angerechnet werde. Überdies sei zu beachten, dass vorliegend eine zeitlich
kurzfristige Verfügbarkeit verlangt worden sei. Die Mitbeteiligte habe nun aber
lediglich Büros im Raum N. Demgegenüber habe die Beschwerdeführerin ihren Sitz
in S.
Die Beschwerdegegnerin führt hierzu aus, sowohl bei der
Beschwerdeführerin als auch bei der Mitbeteiligten sei der Personalbestand als
eher knapp beurteilt worden. Für die Mitbeteiligte habe gesprochen, dass sie
noch Subplaner zur Verfügung habe, was bei der Beschwerdeführerin nicht der
Fall sei. – Dass die Beschwerdegegnerin der Mitbeteiligten die personellen
Kapazitäten der für das Projekt hinzugezogenen und entsprechend verfügbaren
Subplaner anrechnet, ist sachgerecht und ohne weiteres vertretbar. Mit Bezug
auf die zeitliche Erreichbarkeit der Anbieterin weist die Beschwerdegegnerin
sodann zu Recht darauf hin, dass es vorliegend nicht um die Organisation eines
Pikettdiensts geht. Ein solcher dürfte WVZ-intern zweifellos vorhanden sein. Es
spricht denn auch nichts dagegen, wenn die Beschwerdegegnerin die gehörige
Verfügbarkeit der Mitbeteiligten bei einem Standort in N noch als gegeben
erachtet hat.
4.6
Die
Vergabestelle hatte sich ebenfalls unter dem Titel
"Eignungskriterien" vorbehalten, weitere Informationen einzufordern,
namentlich die Bilanz und Jahresrechnung der letzten drei Jahre sowie den
letzten Prüfungsbericht der Revisionsstelle des Planers.
Nach anfänglichen Differenzen mit der Beschwerdeführerin einigte
man sich schliesslich über die Modalitäten der Einsichtnahme in die fraglichen
Dokumente. Dementsprechend wurden die Geschäfts- und Revisionsberichte der
Jahre 2002 und 2003 den Geschäftsleitungs-Mitgliedern 'Leiter der
Hauptabteilung Finanzen' und 'Leiter Betrieb und Unterhalt' am 29. Oktober
2004 vorgelegt und nach erfolgter Einsichtnahme wieder mitgenommen. In der
daraufhin von einzelnen Mitgliedern des Projektausschusses vorgenommenen
"Beurteilung der Wirtschaftslage" der Beschwerdeführerin wurde
festgehalten, "deren heutige finanzielle Situation muss als sehr kritisch
bezeichnet werden" und "die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ist
ausserordentlich fraglich". Unter dem Titel "Weiteres Vorgehen"
wurde festgehalten: "Das Projektteam wird erst am Schluss der Evaluation informiert,
um keinen Einfluss auf den rein sachlichen Entscheid zu nehmen". Die
nämliche Anmerkung findet sich auch bei der im Ergebnis positiv ausgefallenen
Beurteilung der wirtschaftlichen Lage der Mitbeteiligten.
Die Beschwerdegegnerin stellt sich auf den Standpunkt, der
streitige Aspekt der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sei vorliegend als
Eignungskriterium definiert worden. Dieser Ansicht kann gefolgt werden. Die
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit wurde zwar nicht als solche im Katalog der
Eignungskriterien (Besondere Bestimmungen, Ziff. 3.3) erwähnt. Die Prüfung
der entsprechenden Grundlagen wurde indessen unter dem Titel "Eignungskriterien"
ausdrücklich vorbehalten. Der Beschwerdegegnerin ist auch beizupflichten, dass
der Aspekt vorliegend berechtigterweise Beachtung findet. Es wäre nicht zu
vertreten, wenn der Auftrag bei einem derart langjährigen, komplexen Projekt
und einer so stark anbieterbezogenen Dienstleistung an eine Anbieterin ginge,
deren Fortbestand von vornherein nicht als hinreichend gesichert erscheint. Es
spricht auch nicht gegen die Qualifikation als Eignungskriterium, dass die
Beurteilung dieser Frage zeitlich zurückgestellt wurde. Vielmehr erscheint es
vernünftig und sinnvoll, entsprechende Informationen nur von jenen Anbietern zu
verlangen, welche sich am besten positioniert haben und für die Auftragserteilung
ernstlich in Frage kommen. Handelt es sich beim Punkt "wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit" somit um ein Eignungskriterium, so bedeutet das, dass
die Beurteilung in diesem Punkt auf "erfüllt" oder "nicht
erfüllt" lauten muss. Lautet sie auf "nicht erfüllt", kommt eine
Zuschlagserteilung an den fraglichen Anbieter nicht mehr in Frage. Wird die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit dagegen grundsätzlich als gegeben erachtet, steht der Zuschlagserteilung
aus dieser Sicht nichts mehr entgegen. Anders als bei einem entsprechenden
Zuschlagskriterium geht es diesfalls nicht mehr darum, ob die grundsätzlich bejahte
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit besser oder schlechter beurteilt wird als
bei den verbleibenden Konkurrenten. Dementsprechend hat auch die Beschwerdegegnerin
diesen Aspekt nicht mit der abschliessenden Beurteilung der Zuschlagskriterien
vermischt, sondern "das Projektteam […] erst am Schluss der internen
Evaluation informiert […], um keinen Einfluss auf den rein sachlichen Entscheid
zu nehmen". Anzumerken ist, dass für die Beschwerdeführerin von Vorteil
ist, wenn dieser Punkt vorliegend als Eignungs- und nicht als
Zuschlagskriterium definiert wurde. Angesichts des knappen Ausgangs bei der
Bewertung der Zuschlagskriterien (vgl. dazu nachfolgende E. 8.3.3.1, 9 sowie
10.2 und 10.5) würde sich der Einbezug einer diesbezüglich klar besseren
Beurteilung der Mitbeteiligten eindeutig zu deren Gunsten auswirken.
Ob die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der
Beschwerdeführerin hinreichend gegeben ist, ist umstritten, wurde indessen von
der Vergabestelle noch gar nicht abschliessend beurteilt. Die vorstehend
zitierte Beurteilung der beschwerdeführerischen Wirtschaftslage stammt
lediglich von einzelnen Mitgliedern des Projektausschusses und ist aus gegebenem
Anlass einer Überprüfung aufgrund der Akten nicht zugänglich. Die Beschwerdegegnerin
hätte die entsprechende Beurteilung im Rahmen einer allfälligen Neuvergabe nachzuholen.
Dementsprechend erübrigen sich auch dahingehende Beweiserhebungen, wie die in
diesem Zusammenhang beantragte Urkundenedition und die gerichtliche Expertise.
Es wäre auch in erster Linie an der Beschwerdegegnerin zu entscheiden, auf
welcher Grundlage sie diese Beurteilung vornehmen will, ob aufgrund eigener
detaillierter Analysen oder ob sie dafür einen unabhängigen Sachverständigen
beiziehen will.
5.
Die Beschwerdeführerin macht ferner geltend, die
Mitbeteiligte hätte infolge Unvollständigkeit ihres Angebots vom Verfahren
ausgeschlossen werden müssen. Zum einen hätten offenbar einzelne Unterschriften
gefehlt, zum andern habe die Mitbeteiligte offensichtlich unzulässige
nachträgliche Preiserhöhungen vorgenommen.
Gemäss § 28 lit. h SubmV können Anbietende von
der Teilnahme ausgeschlossen werden wegen Verletzung wesentlicher
Formerfordernisse, insbesondere wegen fehlender Unterschriften oder Unvollständigkeit
des Angebots; allerdings dürfen nur wesentliche Mängel zu einem Ausschluss
führen (RB 1999 Nr. 72 = BEZ 2000 Nr. 6; RB 1999
Nr. 61 = ZBl 101/2000, S. 265 = BEZ 1999 Nr. 25 E. 6).
Nachträgliche Ergänzungen des Angebots sind im engen Rahmen von Berichtigungen
und Erläuterungen nach §§ 29 und 30 SubmV zulässig. Nach § 29 Abs. 2
SubmV sind in einer Offerte enthaltene offensichtliche Rechnungs‑ und
Schreibfehler zu berichtigen. Ferner können
Unklarheiten
mittels
schriftlichen oder mündlichen Erläuterungen behoben werden (§ 30 SubmV);
sie dürfen jedoch nicht dazu dienen, den Inhalt des zu vergebenen Auftrags oder
des eingereichten Angebots nachträglich zu ändern (§ 31 SubmV; RB 2000
Nr. 69 = BEZ 2000 Nr. 25 E. 5b; VGr, 13. April 2000, VB.1999.00348, E. 5c/bb,
www.vgrzh.ch)
.
5.1
Der
Einwand, wonach das Angebot der Mitbeteiligten bezüglich der Unterschriften
einen wesentlichen Mangel aufgewiesen habe, erweist sich als unbegründet. Wie
aus der Offertauswertung und dem Schreiben der Beschwerdegegnerin an die
Mitbeteiligte vom 9. August 2004 hervorgeht, ging es lediglich darum,
"die Rechtsgültigkeit der Unterschriften der Subplaner auf dem Deckblatt
des Angebots" und "bei der Selbstdeklaration des Subplaners H AG"
zu verifizieren. Mit dem Antwortschreiben der Mitbeteiligten vom 11. August
2004 bzw. den beigelegten Handelsregisterauszügen erfolgte die entsprechende
Bestätigung. Die Beschwerdegegnerin führt dann allerdings in der Duplik aus,
beim Subplaner H habe auf der Selbstdeklaration – nicht aber auf dem eigentlichen
Angebot – die rechtsgültige Unterschrift überhaupt gefehlt. Selbst wenn dem so
war, handelte es sich dabei lediglich um einen untergeordneten Mangel, der ohne
weiteres behoben werden konnte. Der von der Beschwerdeführerin angerufene
Bundesgerichtsentscheid (BGr, 9. September 2003, 2P.47/2003, www.bger.ch)
führt zu keinem anderen Schluss. In jenem Fall hatte nur ein Mitglied einer
Bietergemeinschaft die Offerte unterzeichnet. Der Verfahrensausschluss der
betreffenden Anbieterin wurde indessen nicht damit begründet, sondern erfolgte,
weil nachträglich ein Wechsel in der Zusammensetzung der Bietergemeinschaft
stattgefunden hatte.
5.2
5.2.1
Zu den gerügten Preiserhöhungen führt die Beschwerdegegnerin aus, bei der
ersten, auf ihr Erläuterungsbegehren vom 9. August 2004 hin erfolgten
Korrektur des Preises um Fr. 31'600.- (auf Fr. 5'272'514.35, Mehrwertsteuer
inbegriffen) handle es sich um eine Berichtigung gemäss § 29 Abs. 2
SubmV. Die Mitbeteiligte habe bei 5 Positionen die Anzahl Stunden und den
Ansatz im Angebot eingesetzt, aber die Multiplikation vergessen. – Diese
Ausführungen sind nicht ganz korrekt. Ein – wegen der beschränkten Akteneinsicht
nur dem Gericht möglicher – Vergleich der Offerte (Leistungsverzeichnis) und
der nachträglichen Berichtigung zeigt, dass nur bei einer Position sowohl die Anzahl
Stunden als auch der Stundenansatz im Angebot enthalten waren. Bei den anderen
vier Positionen war jeweils nur die Anzahl Stunden eingesetzt. Dies ist
indessen nicht von entscheidender Bedeutung. Massgeblich ist, dass jeweils ein
zeitlicher Aufwand angegeben wurde. Das Angebot der Mitbeteiligten deckte
folglich die in den fraglichen Positionen ausgeschriebenen Leistungen ab. Der
Ausschlussgrund der Unvollständigkeit des Angebots ist in diesem Zusammenhang
jedenfalls nicht erfüllt. Nachdem die Erhöhung des offerierten Preises zu einer
Anpassung bei der Preisbewertung führte, ist die Beschwerdeführerin dadurch im
Übrigen auch nicht beschwert. Ob die Korrektur zulässig war, ist für den
Ausgang des vorliegenden Verfahrens daher nicht von Belang und braucht nicht
entschieden zu werden.
5.2.2
Die Beschwerdegegnerin führt sodann aus, eine zusätzliche Anpassung des
Preises habe sich auf Anfrage aus Schnittstellen zum IDE-Tool ergeben. – Anders
als die erste Preiserhöhung basiert diese zweite, erst anlässlich der
Schlussbesprechung vom 27. Oktober 2004 erfolgte Preisanpassung nun
tatsächlich auf den Ergänzungen des insofern bisher unvollständigen Angebots
der Mitbeteiligten. Die fraglichen Anpassungen führten zu Mehrkosten von Fr. 78'870.80
(Mehrwertsteuer inbegriffen) bzw. neuen Gesamtkosten von Fr. 5'351'385.15
(Mehrwertsteuer inbegriffen). Wieso die Mitbeteiligte in ihrer Duplik nur von
Mehrkosten im Betrag von Fr. 46'000.- ausgeht, bleibt unerfindlich. Die
Differenz von Fr. 78'870.80 entspricht lediglich 1,47 % des
revidierten Angebotspreises von Fr. 5'351'385.15 bzw. 1,5 % des
ursprünglichen Angebotspreises von Fr. 5'238'512.75. Der
Beschwerdegegnerin ist beizupflichten, dass die fehlenden Elemente des Angebots
somit im Vergleich zum gesamten Auftrag von untergeordneter Bedeutung waren und
ein damit begründeter Verfahrensausschluss als unverhältnismässig erschiene.
Die streitige Ergänzung erfolgte demnach im Rahmen zulässiger Erläuterungen.
Nachdem diese Ergänzungen erst anlässlich der
Schlussbesprechung erfolgten, sind sie samt ihrer Konsequenz für die
Preisbewertung erst in der dritten und letzten Bewertungsrunde eingeflossen.
Dieser Aspekt ist nachfolgend nochmals aufzugreifen (E. 8.3.1 und 10.2).
6.
Erstmals in der Replik erhebt die Beschwerdeführerin
sodann Einwände gegen die F AG, welche die Ausschreibungsunterlagen erarbeitet
und im Vergabeverfahren als "Beratender Ingenieur" (Besondere
Bestimmungen, Ziff. 2.2) geamtet hat. Die Beschwerdeführerin macht
geltend, die F AG sei keine Fachunternehmung auf dem Gebiet der Wasserversorgung.
Überdies sei sie nicht unabhängig, versuche sie doch selber in diesem Zusammenhang
Leistungen zu verkaufen. Es sei daher günstiger für sie, wenn der Auftrag an
ein eher schwaches Unternehmen gehe, weil dann ihre eigenen Chancen grösser
seien. Die F AG hätte auf diese ihre Befangenheit hinweisen und in den Ausstand
treten müssen.
Soweit die Beschwerdeführerin die Qualifikation der F AG
für die Vorbereitung der vorliegenden Vergabe und damit auch die Qualität der
Ausschreibungsunterlagen in Frage stellt, hätte sie diese Einwände bereits nach
Erhalt der Ausschreibungsunterlagen, spätestens aber mit ihrer Beschwerde
erheben müssen. Die erstmalige Erhebung der Rügen in der Replik erweist sich
als verspätet. Dies gilt auch für den Vorwurf der Befangenheit. Im Übrigen ist
nicht ersichtlich, worin die angeblichen "Chancen" der Beraterin
bestehen sollen, zumal das Beratermandat mit der Vergabe endet (vgl. Besondere
Bestimmungen, Ziff. 2.2.1.1). Die Beschwerdeführerin greift sodann die
Ausführungen in der Beschwerdeantwort auf, wonach anlässlich der Schlusssitzung
vom 29. Oktober "die Vertreter der Firma F […] bei der eigentlichen
Entscheidfindung im Ausstand" gewesen seien. Die Beschwerdeführerin hält
dafür, offensichtlich hätten die externen Berater infolge ihrer Befangenheit in
den Ausstand treten müssen. Ihre vorherige Mitwirkung mache die Entscheidung
insgesamt ungültig. Anderseits sei zu bemerken, dass zwei Personen, die entscheidend
in die Auswertung einbezogen gewesen seien, bei der Beschlussfassung nicht anwesend
gewesen seien. – Diese Argumentation ist geradezu mutwillig. Es liegt auf der
Hand, dass es sich hierbei nicht um einen Ausstand im rechtlichen Sinn, sondern
um eine Kompetenzfrage handelte. Entsprechend ihrer Beratungsfunktion haben die
externen Berater bei der Evaluation der Angebote mitgewirkt; zur Mitwirkung am
Vergabeentscheid waren sie indessen nicht befugt.
7.
Nach § 33 Abs. 1 SubmV erfolgt der Zuschlag
– sofern nicht ausnahmsweise das alleinige Kriterium des niedrigsten
Preises (§ 33 Abs. 2 SubmV) zur Anwendung kommt – auf das
wirtschaftlich günstigste Angebot. Bei der Bewertung der Angebote ist das
Preis-Leistungs-Verhältnis zu beachten, wobei neben dem Preis insbesondere die
folgenden Kriterien berücksichtigt werden können: Qualität, Zweckmässigkeit,
Termine, technischer Wert, Ästhetik, Betriebskosten, Nachhaltigkeit,
Kreativität, Kundendienst, Lehrlingsausbildung, Infrastruktur. Die für eine
bestimmte Beschaffung massgeblichen Zuschlagskriterien werden von der
Vergabebehörde im Hinblick auf die Besonderheiten des Auftrags festgelegt.
Dabei steht ihr ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu.
Die Beschwerdegegnerin hat in
den Ausschreibungsunterlagen (Besondere Bestimmungen, Ziff. 3.4) folgende
vier Zuschlagskriterien samt ihrer Gewichtung von jeweils 25 % bekannt gegeben:
1.
Qualität der angebotenen Leistung
2.
Projektorganisation
3.
Qualifikation/Referenzen
4.
Preis, Wirtschaftlichkeit
Die Gewichtung der Zuschlagskriterien ist unbestritten
geblieben und die Beschwerdeführerin stellt ausdrücklich fest, dass der
Komponente "Preis/Wirtschaftlichkeit" zu Recht nur ein Gewicht von 25 %
zugewiesen und damit das Schwergewicht auf qualitative Aspekte gesetzt worden
sei. Umstritten ist dagegen die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene
Unterteilung der Zuschlagskriterien in Unterkriterien. Die Beschwerdeführerin
erachtet diese als nicht sachgerecht. Die projektspezifischen Anforderungen
seien zu wenig zur Geltung gekommen. – Abgesehen davon, dass dieser erstmals in
der Replik erhobene Einwand nicht substanziiert begründet wurde, erweist er
sich auch als verspätet. Die streitigen Unterkriterien wurden in den
Ausschreibungsunterlagen (Besondere Bestimmungen, Ziff. 3.4) bekannt
gegeben. Die Beschwerdeführerin hätte ihre entsprechenden Einwände dagegen spätestens
in der Beschwerde vorbringen müssen.
8.
Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, sind die Angebote der
Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten "in verschiedenen Phasen der
Evaluation insgesamt drei Mal" anhand der Zuschlagskriterien beurteilt
worden. Dafür gaben die Bewertenden jeweils Einzelbeurteilungen zu den
Zuschlagskriterien bzw. den entsprechenden Unterkriterien ab, anhand derer dann
die Durchschnitts-Bewertungen je Kriterium ermittelt wurden. Bei den ersten beiden
Beurteilungen wurden die Einzelbewertungen jeweils von drei Mitgliedern des
Projektteams und zwei Mitarbeitenden der externen Beraterunternehmung
vorgenommen. Die Schlussbeurteilung basiert dagegen nur auf drei Einzelbewertungen
von WVZ-internen Projektbeteiligten. An den Ergebnissen der drei Beurteilungen
fällt auf, dass diese jedes Mal sprunghaft wechselten. Bei der ersten
Beurteilung vom 23. August 2004 war die Mitbeteiligte rund 13 Punkte vor
der Beschwerdeführerin platziert. Am 18. Oktober lag dann die
Beschwerdeführerin mit 1.36 Punkten leicht vorn und am 29. Oktober schloss
die Mitbeteiligte mit einem deutlichen Vorsprung von 112 Punkten ab. Die
Beschwerdeführerin rügt diese Mehrfachbeurteilung in zweifacher Hinsicht. Zum
einen greift sie die teils grossen Unterschiede bei den Einzelbeurteilungen der
Bewertenden auf und zum andern erachtet sie es grundsätzlich als unzulässig,
dass die Angebote dreimal hintereinander unterschiedlich bewertet wurden.
8.1
Mit ihrer
Rüge betreffend die Spannbreite der Einzelbewertungen bezieht sie sich auf die
Auswertung der ersten Beurteilung vom 23. August 2004. Sie macht geltend,
in der Rubrik "Lösung IDE" reiche die Spanne ihrer Beurteilung von
13.5 bis 47.4 Punkten. Eine derartige Differenz sei sachlich nicht gerechtfertigt.
Lasse man diesen Ausreisser nach unten weg, so erhöhe sich der Durchschnitt bei
dieser Rubrik um ganze 4 Punkte bzw. um 13,5 %. Auch bei der Rubrik
"Verständnis der Projektaufgabe" habe der gleiche Bewertende der
Beschwerdeführerin als einziger markant weniger Punkte gegeben als die übrigen
Bewertenden. Es sei offenkundig, dass der Betreffende hier versucht habe, die
Beschwerdeführerin schlechter zu stellen. Auch in der Rubrik "Innovative
Ideen zur Planung und Realisierung des Projektes" komme wieder die gleiche
subjektive Abweichung zu Ungunsten der Beschwerdeführerin vom gleichen
Bewertenden. Dieser habe die Beschwerdeführerin bei allen Kriterien und
Subkriterien markant am schlechtesten beurteilt.
Dem ist mit der Beschwerdegegnerin entgegenzuhalten, dass
der gleiche Bewertende auch die Mitbeteiligte am schlechtesten bewertet hat;
deren Schnitt bei der Rubrik "Lösung IDE" würde sich beim Weglassen
der schlechtesten Bewertung von 38.9 auf 43.05 Punkte und damit sogar um 4.15
Punkte erhöhen. Entsprechendes gilt auch beim Kriterium "Verständnis der
Projektaufgabe" und unter dem Titel "Innovative Ideen zur Planung und
Realisierung des Projektes". Beim generellen Weglassen der durchwegs
tiefen Beurteilung dieses Einzelbewerters würde sich die durchschnittliche
Bewertung der nicht monetären Zuschlagskriterien bei der Beschwerdeführerin um
20.04 Punkte und bei der Mitbeteiligten sogar um 26.57 Punkte erhöhen. Es liegt
somit offenkundig keine Willkür zulasten der Beschwerdeführerin vor. Dass die
Angebote von mehreren Personen unabhängig voneinander bewertet wurden, ist
grundsätzlich nicht zu beanstanden. Vielmehr erscheint es durchaus begründet
und der Komplexität der vorliegenden Vergabe angemessen, wenn die Beurteilung
möglichst breit abgestützt wird. Bedenken wecken dagegen die wiederholte
Beurteilung sowie der Umstand, dass die Zusammensetzung der Einzelbewertungen
bei der dritten Beurteilung offenkundig aufgebrochen wurde. Diesen Fragen ist
nachfolgend nachzugehen.
8.2
Zur
Problematik der mehrmaligen Beurteilung führt die Beschwerdegegnerin aus, eine
so komplexe, umfangreiche Arbeitsvergabe könne nicht in einer einmaligen
Sichtung der Offerten und in einer einmaligen Bewertung ihr Bewenden haben.
Dass sie die Beurteilung in mehreren Prüfschritten vorgenommen habe, müsse
daher als zulässig gewertet werden. Dies erscheint grundsätzlich vertretbar,
erweckt indessen dann Bedenken, wenn sachlich begründete Beurteilungsschritte
nachträglich ohne nachvollziehbaren Grund eine wesentliche Änderung erfahren.
Der Beschwerdegegnerin ist aber beizupflichten, dass im Lauf des
Vergabeverfahrens zu Tage getretene Änderungen bzw. Ergänzungen der
massgeblichen Beurteilungsgrundlagen berücksichtigt werden dürfen. Ebenso
können sich aufgrund der schrittweisen und vertieften Überprüfung der Angebote
Änderungen in der Beurteilung ergeben, wobei sich die Neubeurteilung auf die
entsprechenden Zuschlagskriterien bzw. Unterkriterien zu beschränken hat. Diese
weiter gehende bzw. vertiefte Beurteilung darf aber nicht dazu führen, dass
unsachgemässe Überlegungen in den Entscheidungsprozess einfliessen.
Zur Prüfung dieser Frage empfiehlt sich vorab ein Blick
auf die wesentlichen Schritte des vorliegenden Vergabeverfahrens.
Zum Verfahrensverlauf:
Wie die Beschwerdegegnerin hierzu ausführt, wurden an der
Projektsitzung vom 30. Juli 2004 erste Festlegungen für die Bewertung der
Zuschlagskriterien getroffen. So wurde bezüglich der Preisbewertung eine
Bandbreite 200 % festgelegt und beschlossen, dass zur Beurteilung des
Preisniveaus die Regieansätze zugezogen würden. Weiter wurde festgehalten, dass
die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit einen relativ grossen Ermessensspielraum
enthalte, der erst in der Endrunde zu berücksichtigen sei. Zur Auswertung der
Zuschlagskriterien wurde "ein zweistufiges Verfahren gewählt. Zuerst
Grobbeurteilung anschliessend ausführliche Beurteilung der best platzierten."
Am
23. August 2004
lag die
erste
Beurteilungsauswertung
vor. Danach belegte die Beschwerdeführerin bei den
nicht monetären Zuschlagskriterien den ersten und die Mitbeteiligte den vierten
Rang. Insgesamt belegte die Mitbeteiligte mit total 523.29 Punkten den zweiten
und die Beschwerdeführerin mit 510.14 Punkten den dritten Rang. Aufgrund dieser
ersten Auswertung wurden fünf Anbieter zur Präsentation eingeladen und es wurde
beschlossen, dass nach der Anbieterpräsentation eine "erneute detaillierte
Bewertung der Angebote und eine gegenseitige Besprechung der Auswertungen"
erfolgen sollte. Weiter wurde festgelegt, dass der Schwerpunkt der Präsentation
im Bereich "Vorstellung IDE- und Management-Tools" liegen solle. Den
Anbietenden wurde daraufhin das Programm der Anbieterpräsentation sowie der
Fragenkatalog zu den Themen "Planungswerkzeuge", "Termine",
"Vorgehensweise der Erneuerung TEZ I–II" und "Abschätzung WVZ Ressourcen"
abgegeben.
Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, habe keiner der
Anbieter an der Präsentation in allen Belangen zu überzeugen vermocht. Aus den
Kurzzusammenfassungen
Anbieterpräsentation
vom
15.
bzw.
16. September
2004
ist festzuhalten: "Es entsteht trotzdem der Eindruck, dass [die
Beschwerdeführerin] als einziger Anbieter den Umfang dieses Projekts richtig
erfasst hat. Haben sich gut in das Thema IDE eingearbeitet. Sehr gute
Referenzen. Mit dieser Projektteamzusammenstellung (kleines Team, Funktion Projektleiter)
könnte Zusammenarbeit schwierig werden. Die genaue Aufgabenverteilung und
Zusammenarbeit mit der WVZ müsste in jedem Fall noch klar definiert
werden." Bezüglich der Mitbeteiligten wurde festgehalten: "Gute und
interessante Präsentation […]. Angenehmes Team, überzeugender Projektleiter […].
Unklarheiten bei der Durchführung diverser Arbeiten […]. Noch Unklarheiten bei
IDE, PM-Tool wurde gesucht. […] Das vorgestellte Team hat in dieser
Konstellation schon Projekte ausgeführt, jedoch nicht in der Grössenordnung TEZ
II. Keine überzeugenden Referenzen (L veraltet), [der Projektleiter] klärt noch
ab, ob andere Referenzen für uns interessant wären." – Trotz dieser klaren
Aussage zugunsten der Beschwerdeführerin wurde deren Präsentation dennoch leicht
schlechter bewertet als die Mitbeteiligte. Laut den Ausführungen in der
Beschwerdeantwort beruhte dies auf gewissen "Bedenken betreffend der künftigen
Zusammenarbeit". Der designierte Projektleiter habe dem von der
Auftraggeberin geforderten starken Einbezug der WVZ-internen Ressourcen kaum
Beachtung geschenkt, was für die Projektausführung eine starke Eigendynamik
bzw. Eigenmächtigkeit der Beschwerdeführerin habe befürchten lassen. An der
nachfolgenden Projektgruppensitzung vom 16. September 2004 wurde daraufhin
entschieden, nur noch die Angebote der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten
weiter zu verfolgen. Sodann wurde festgehalten: "Allgemein haben die
Anbieterpräsentationen wenig zusätzliche Informationen zu der technischen Seite
der Angebote gebracht. Eine vertiefte Beurteilung wird deshalb erst nach
Besichtigung der Referenzanlagen vorgenommen".
Am
12.
bzw.
13. Oktober
erfolgten die
Besichtigungen
der von den verbleibenden Kontrahentinnen bezeichneten
Referenzanlagen
.
Den internen Notizen dazu lässt sich entnehmen, dass keine der beiden Anlagen
die Erwartungen der Projektgruppe ganz erfüllt habe. Das Referenzobjekt der
Mitbeteiligten habe aber dennoch ein wenig besser abgeschnitten, insbesondere
wegen des gut eingespielten Teams und der Ähnlichkeit der Verhältnisse hinsichtlich
der Steuerungsstruktur und der Organisation der Betreiber mit jenen bei der
WVZ. Das Protokoll der anschliessenden Projektsitzung vom 15. Oktober 2004
hält dann allerdings fest: "Die Besichtigungen der Referenzanlagen haben
für die Entscheidungsfindung zur Auswahl des Ingenieurs Phase B keine neuen Impulse
gebracht." Sodann wurde an dieser Sitzung einerseits beschlossen, die
beiden Angebote nun der angekündigten vertieften Beurteilung anhand der
Zuschlagskriterien zu unterziehen, anderseits wurde auch entschieden, mit den
beiden Anbietern noch eine Schlussbesprechung betreffend letzte offene Fragen
durchzuführen. Schliesslich wurde protokollarisch festgehalten, die Diskussion
habe ergeben, neben dem Angebot würden die Zusammenarbeit, die Gefahren/Risiken
bei den beiden Anbietenden und der interne Aufwand der WVZ als wichtigste
Auswahlkriterien erachtet.
Die
zweite Beurteilung
der beiden Angebote wurde
wiederum von den fünf Einzelbewertern vorgenommen und in der Zusammenfassung vom
18. Oktober 2004
festgehalten. Danach erzielte die Beschwerdeführerin
mit 548.95 Punkten ein leicht besseres Resultat als die Mitbeteiligte mit
547.59 Punkten. Zu dieser zweiten Beurteilung vom 18. Oktober ist
festzustellen, dass es sich nach dem Gesagten um die erste umfassende und
vertiefte Beurteilung der beiden Angebote handelt. Sodann wurden dafür neben
dem Angebot auch die Erkenntnisse aus den Anbieterpräsentationen und den Referenzbesuchen
berücksichtigt.
Zwischen dieser zweiten Beurteilung und der
Schlussbeurteilung fanden am
27. Oktober 2004
noch die
Schlussbesprechungen
mit den beiden Anbieterinnen statt. Die anschliessende
Schlussbewertung
vom
29. Oktober 2004
erfolgte erstmals ohne Beteiligung der beiden
externen Berater durch die drei WVZ-internen Projektgruppenmitglieder. Mit der
Schlussbewertung vom 29. Oktober änderte sich die Rangfolge sodann abrupt
und die Mitbeteiligte überholte die Beschwerdeführerin mit 112 Punkten. Die Mitbeteiligte
erzielte insgesamt 596.39 Punkte, die Beschwerdeführerin nur 484.39 Punkte. Bei
den nicht monetären Kriterien erreichte die Mitbeteiligte 366.41 Punkte und die
Beschwerdeführerin 392.15 Punkte.
8.3
Nachdem
die Beurteilung vom 18. Oktober 2004 erklärtermassen auf einer umfassenden
und detaillierten Beurteilung der bis dato erhobenen Grundlagen (inklusive
Anbieterpräsentation und Referenzbesuch) beruhte, ist die Schlussbesprechung
der einzige ersichtliche Grund für die veränderte Bewertung.
Nachfolgend geht es folglich darum, zu prüfen, ob die
letzten Änderungen an der Bewertung einen relevanten Bezug zu den Themen der
Schlussbesprechung aufweisen.
8.3.1
Vorab fällt beim Zuschlagskriterium "Preis/Wirtschaftlichkeit"
auf, dass die Beschwerdeführerin hier 22.5 Punkte einbüsste. Gemäss den
Ausschreibungsunterlagen (Besondere Bestimmungen, Ziff. 3.4.4) waren bei
diesem Kriterium "insbesondere die Aspekte Preis gemäss
Leistungsverzeichnis und Wirtschaftlichkeit" zu bewerten. Die Bewertung
des "Preises gemäss Leistungsverzeichnis" ist bei der
Beschwerdeführerin gleich geblieben wie in der Beurteilung vom 18. Oktober.
Die Mitbeteiligte hat 3.15 Punkte eingebüsst, was sich mit ihrer Preiskorrektur
um rund Fr. 79'000.- begründen lässt (vgl. vorn, E. 5.2.2). In der
Beurteilung vom 18. Oktober wurde sodann neben dem Punkt "Wirtschaftlichkeit"
auch noch ein Punkt "Preisniveau" bewertet, wobei es sich bei Letzterem
um eine Bewertung der offerierten Regiestundenansätze handelt. Die
"Wirtschaftlichkeit" wurde bei beiden Anbietern gleichermassen mit 25
Punkten bewertet. Die Beschwerdegegnerin führt hierzu aus, beim Unterkriterium
Wirtschaftlichkeit habe sich im Lauf der Evaluation gezeigt, dass keine
brauchbaren Abgrenzungen definiert werden könnten. Die Anbieter seien deshalb
alle gleich behandelt bzw. das Kriterium für die Schlussbewertung fallen
gelassen worden. Beim Unterkriterium "Preisniveau" erzielte die Mitbeteiligte
zuvor noch 23.09 und neu 46.18 Punkte. Die Beschwerdeführerin wurde zuvor mit 2.5
und neu mit 5 Punkten bewertet. Nachdem die in den Angeboten enthaltenen Regiestundenansätze
und damit auch deren Bewertung keine Änderung erfahren haben, bedeutet das,
dass die Gewichtung des Unterkriteriums "Preisniveau" in der
Schlussbewertung verdoppelt wurde. Dieses Vorgehen erfolgte einseitig zulasten
der Beschwerdeführerin. Es erweckt den Eindruck der Manipulation und erweist
sich daher als unzulässig. Die Schlussbewertung ist demnach bezüglich des
Zuschlagskriteriums "Preis/Wirtschaftlichkeit" unhaltbar.
8.3.2
Auch die Bewertung des Zuschlagskriteriums
"Qualifikationen/Referenzen" hat sich seit der letzten Bewertung zulasten
der Beschwerdeführerin verändert. Dies erstaunt einigermassen, hat doch auch
die Bewertung vom 18. Oktober 2004 nach dem Referenzbesuch stattgefunden.
Am 18. Oktober erzielte die Beschwerdeführerin bei diesem Kriterium noch
einen Durchschnitt von 158.16 Punkten und die Mitbeteiligte einen solchen von
120.61 Punkten. Neu hat sich die Mitbeteiligte um 17.82 Punkte verbessert und
ihren Rückstand zur Beschwerdeführerin auf 15.09 Punkte verringert. Die nächstliegende
Erklärung wäre wohl, dass die Bewertungen der Beraterunternehmung entfallen
sind. Die drei Einzelbewertungen der WVZ-internen Projektteammitglieder vom 18. Oktober
wurden indessen nicht unverändert übernommen. Ein Vergleich der Einzelbewertungen
vom 18. und vom 29. Oktober zeigt, dass nur die Zahlen des ersten
Bewerters unverändert blieben; die beiden anderen Einzelbewertungen vom 29. Oktober
sind neu. Es ist nicht ersichtlich, was sich seither an den
Beurteilungsgrundlagen im Bereich "Qualifikationen/Referenzen" geändert
hätte, und die Änderungen werden auch nicht plausibel begründet. Die Schlussbewertung
erweist sich folglich auch in diesem Punkt als unbegründet.
8.3.3
Auch bei den Kriterien "Qualität der angebotenen Leistung" und
"Projektorganisation" wurden die Bewertungen des ersten
Einzelbewerters aus der Beurteilung vom 18. Oktober jeweils unverändert in
die Schlussbewertung übertragen. Es stellt sich die Frage, ob es sich dabei um
eine exakt gleiche Bewertung auf neuer Grundlage handelt, oder ob gar keine
Neubewertung stattgefunden hat, weil es sich um den krankheitshalber ausgeschiedenen
Bewertenden M handelt. Soweit tatsächlich neue Entscheidgrundlagen vorlagen,
stimmt es bedenklich, wenn diese nicht berücksichtigt wurden und einfach eine
"alte" Bewertung einfloss.
Beim Kriterium "Qualität der angebotenen
Leistung" hat die Mitbeteiligte 18.53 Punkte zugelegt und damit die
Beschwerdeführerin sogar um 3.41 Punkte überholt. Dieser Umschwung kommt
überraschend, zumal noch nach der Anbieterpräsentation der Eindruck vorherrschte,
die Beschwerdeführerin habe als einzige Anbieterin den Umfang des Projekts
richtig erfasst. Beim Kriterium "Projektorganisation" hat sich die
Mitbeteiligte um 17.51 Punkte verbessert; dies wie gesagt bei
unveränderter Bewertung des Erstbewerters.
Die Beschwerdegegnerin führt hierzu aus, die beiden
Anbieterinnen seien zur Schlussbesprechung eingeladen worden, mit dem Hinweis,
dass die an der Schlussbesprechung zu machenden Aussagen verbindlich seien und
zum Vertragsinhalt gemacht werden sollten. Die zu besprechenden Themen und
konkrete Fragen für die Schlussbesprechung sowie ein Vorschlag zur
Neugliederung der Projektorganisation seien vorgängig abgegeben worden. Die
Mitbeteiligte sei in der Schlussbesprechung mit ihren drei Schlüsselpersonen
vertreten gewesen. Die verlangten Zusicherungen zu den Preisen gewisser
Einzelpositionen seien abgegeben, klare Angaben zur Flexibilität hinsichtlich
des IDE-Tools gemacht, die Schnittstellen zwischen IDE und R+I-Tool sowie
zwischen IDE und Stellenplan spezifiziert und zusätzliche Kosten ausgewiesen,
die neue Projektorganisation akzeptiert sowie von den Anwesenden weitere klare
Aussagen zu den verlangten Präzisierungen gemacht worden. Die Erweiterung des
IDE-Tools zu einem generellen Technischen Dokumenten-Managementsystem (TDM) der
Wasserversorgung werde mit dem vorgesehenen Tool als durchaus machbar, ja sogar
wünschenswert erachtet. Die verlangten Geschäftsberichte seien abgegeben
worden. Seitens der Beschwerdeführerin hätte nur Herr J an der Schlussbesprechung
teilgenommen, nicht aber der Fachverantwortliche Herr K. Die Besprechung sei
äusserst unerfreulich verlaufen. Die verlangten klaren Aussagen betreffend
IDE-Tool und PM-Tool seien nicht abgegeben worden. Herr J habe sich wiederholt
auf den Standpunkt gestellt, diese Fragen könnte man später noch verhandeln. Da
der designierte Projektleiter J Bauingenieur und nicht Elektroingenieur sei,
innerhalb der WVZ noch nie ein Projekt ausgeführt habe und aufgrund der
bisherigen Kontakte die Prognose einer schwierigen Zusammenarbeit erlaube, habe
die WVZ angesprochen, ob nicht Herr K als Projektleiter definiert werden könne.
Herr J habe gemeint, dass Herr K hierbei überfordert wäre und direkte
Entscheide nicht zwischen den (technischen) Projektleitern gefällt werden sollten;
Herr K – ein Steuerungsspezialist und bereits bei früheren Projekten in der WVZ
engagiert – sei im neuen Projektorganisationsvorschlag der Beschwerdeführerin
(nur) als Leiter Leittechnik eingesetzt. Mit Bezug auf die Erweiterung des
IDE-Tools habe sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt gestellt, es
handle sich hier um einen zentralen Teil der Offerte, eine Ausweitung auf ein
TDM müsste zu einer generellen Neuverhandlung der Offerte führen. Der Einbezug
der Auftraggeberin in die Projektorganisation sei von der Beschwerdeführerin
erneut nicht im Sinn der vorgesehenen engen Zusammenarbeit und des
Wissens-Transfers dargestellt worden.
8.3.3.1
Nachdem in die Protokolle der Schlussbesprechungen keine Akteneinsicht
gewährt wurde und dasjenige der Beschwerdeführerin im Übrigen auch nicht
vollständig vorliegt, sind die betreffenden Parteivorbringen anhand der offen
gelegten internen Notizen der Beschwerdegegnerin zu beurteilen. Die angeblich
unklaren und unverbindlichen Aussagen der Beschwerdeführerin betreffend IDE-
und PM-Tool sowie IDE-Tool und TDM wurden in den Punkten 4, 5 und 8
festgehalten: Demgemäss erklärte die Beschwerdeführerin zu Punkt 4 (IDE-Tool),
dass die Kosten für zwei bestimmte Produkte, welche man evaluiert habe,
definiert seien. Zwei alternative Produkte seien nicht evaluiert worden; ein
finanzielles Risiko könnte bei diesen Produkten eventuell von der Beschwerdeführerin
getragen werden. Sodann hält sie fest, dass für die Preiskalkulation ausschliesslich
das Grobkonzept gelte und Abweichungen neu verhandelt werden müssten. Zu Punkt
5 (PM-Tool) führte die Beschwerdeführerin aus, die Offerte beziehe sich
ausschliesslich auf ein bestimmtes Produkt, mit dem allerdings noch nie gearbeitet
worden sei. Andere Tools würden nicht zu unveränderten Preisen angeboten. Und
zu Punkt 8 (IDE und TDM) erklärt die Beschwerdeführerin schliesslich, dass
das IDE-Tool das TDM enthalte, soweit dies die erforderlichen Unterlagen für
TEZ II betreffe. – Was an diesen Aussagen nicht klar bzw. unverbindlich sein
soll, ist nicht nachvollziehbar. Letztlich wurde einzig offen gelassen, ob die
Beschwerdeführerin bereit ist, zwei alternative IDE-Produkte zum gleichen Preis
wie die beiden offerierten Produkte anzubieten. Dies rechtfertigt aber
keinesfalls die streitige Verschlechterung der entsprechenden Bewertung.
Beim IDE interessiert sodann noch ein weiterer Aspekt,
nämlich die diesbezüglich verbesserte Beurteilung der Mitbeteiligten in der
Schlussbewertung. Die Beschwerdegegnerin begründet diese unter anderem damit,
dass die Mitbeteiligte anlässlich der Schlussbesprechung "die
Schnittstellen zwischen IDE und R+I-Tool sowie zwischen IDE und Stellenplan
spezifiziert und zusätzliche Kosten ausgewiesen" habe. Diese Schnittstellen
gaben bereits zu einem früheren Zeitpunkt zu Fragen Anlass (vgl. hierzu auch E. 5.2.2).
So wurde die Mitbeteiligte an der Anbieterpräsentation gefragt: "Sind
beide Schnittstellen (R+I/Stellenplan) zum IDE bidirektional ausgeführt?".
Angesichts dieser Frage ging man offenbar davon aus, die Schnittstellen seien
grundsätzlich offeriert. Daraus lässt sich schliessen, dass man sich der
teilweisen Unvollständigkeit des Angebots in diesem Punkt bei der Beurteilung
vom 18. Oktober nicht bewusst war bzw. diese nicht in die Bewertung
eingeflossen ist. Unter diesen Umständen lagen diesbezüglich bei der
Schlussbeurteilung keine "neuen" Erkenntnisse vor, welche eine
Neubeurteilung rechtfertigen würden. Neu war indessen die damit verbundene
Preisanpassung (vgl. E. 5.2.2 und 8.3.1), die es in jedem Fall zu
berücksichtigen gilt. Bezogen auf die Bewertung vom 18. Oktober würde das
bedeuten, dass bei der Mitbeteiligten die Bewertung des "Preises gemäss
Leistungsverzeichnis" aus der Bewertung vom 29. Oktober übernommen
werden müsste. Anstatt der 186.75 Punkte würde sie demnach nur 183.8 bzw.
insgesamt noch 544.44 Punkte erzielen und die Beschwerdeführerin bliebe
(unverändert) bei 548.95 Punkten.
8.3.3.2
Mit Bezug auf die Erweiterung des IDE-Tools wurde der Beschwerdeführerin in
der Beschwerdeantwort noch angelastet, sie habe sich auf den Standpunkt
gestellt, es handle sich hier um einen zentralen Teil der Offerte, eine
Ausweitung auf ein erweitertes Technisches Dokumenten-Managementsystem (TDM)
müsste zu einer generellen Neuverhandlung der Offerte führen. In der Duplik hat
die Beschwerdegegnerin diesen Einwand dann selbst entkräftet, indem sie
ausführt, sie habe dafür als separaten Auftrag ein Einladungsverfahren
begonnen. Im Rahmen der Evaluation der Offerten habe sich ergeben, dass die
Schnittstellen zum IDE-Tool eng seien bzw. dass gewisse Anbieter dafür optierten,
das IDE-Tool zum TDM auszubauen. In diesem Zusammenhang habe sich die
technische Frage ergeben, ob das TDM-Tool allenfalls als Erweiterung des
IDE-Tools beschafft werden könnte. Dass hierfür ein Zusatzauftrag erteilt
werden müsste, sei selbstverständlich. Störend sei, dass die
Beschwerdeführerin, die Frage zum Anlass genommen habe, ihr gesamtes Angebot
überdenken zu wollen. – Da dieser Aspekt demnach erklärtermassen nicht
Gegenstand der streitigen Ausschreibung war, ist er vorliegend in keiner Weise
zu berücksichtigen und zwar weder zulasten der Beschwerdeführerin noch zugunsten
der Mitbeteiligten. Es ist aber dennoch anzumerken, dass der abschliessend
gegenüber der Beschwerdeführerin erhobene Vorwurf unbegründet ist. Die Beschwerdeführerin
hat in diesem Zusammenhang erklärt, beim IDE handle es sich um einen
wesentlichen Teil des Projekts. Sollte es im Zuge des TDM-Tools aus dem
Leistungsverzeichnis entfallen, müsste eine neue Offerte erstellt werden.
Weiter hat sie erklärt, dass über einen Zusatzauftrag betreffend TDM zu verhandeln
wäre, sobald das entsprechende Pflichtenheft bekannt sei. Beide Aussagen sind
absolut sachgemäss und in keiner Weise zu beanstanden.
8.3.3.3
Beim Aspekt der "Einbindung der WVZ-Abteilungen" handelt es sich
um ein Unterkriterium des Zuschlagskriteriums "Qualität der angebotenen
Leistung" (Besondere Bestimmungen, Ziff. 3.4.1). Wie die
Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik ausführt, habe die Beschwerdeführerin mit
ihrem Angebot und insbesondere auch an der Präsentation eine
Projektorganisation offeriert, die auf die ausdrücklich gewünschte Einbindung
der WVZ verzichte, und sie sei von dieser Linie auch anlässlich der
Schlussbesprechung nicht entscheidend abgerückt. Dieser Gesichtspunkt floss
demnach schon in die nach der Präsentation vorgenommene Beurteilung vom 18. Oktober
ein. Wenn die Beschwerdegegnerin bemängelt, dass das Angebot in dieser Hinsicht
bis und mit Schlussbesprechung nicht geändert wurde, bedeutet dies umgekehrt
aber auch, dass kein Anlass bestand, die bisherige Bewertung zu ändern. Die
Beschwerdegegnerin beruft sich sodann auf ihren vorgängig zur
Schlussbesprechung abgegebenen Vorschlag zur Neugliederung der
Projektorganisation. Hierzu ist festzuhalten, dass dieses Nachreichen
verbindlicher Vorgaben zur Projektorganisation Bedenken weckt. Inwieweit dieses
Vorgehen nach Massgabe von § 31 Abs. 1 SubmV zulässig war, kann offen
bleiben. Jedenfalls durften diese neuen Vorgaben zur Projektorganisation nicht
Anlass zu einer Änderung der Bewertung geben. Die "Verbesserungen"
sind demnach vorliegend nicht zu berücksichtigen, weder zulasten der Beschwerdeführerin
noch zugunsten der Mitbeteiligten. Zu beurteilen ist in diesem Punkt einzig,
was offeriert wurde.
8.3.3.4
Dass die Beschwerdeführerin sodann auch bei ihrer internen
Projektorganisation zu keinen Konzessionen bereit war, rechtfertigt
grundsätzlich ebenfalls keine neuerliche Beurteilung. Die Leistungsfähigkeit
des Projektteams sowie dessen Projekt- und Qualitätsmanagementqualitäten wurden
als Unterkriterien des Zuschlagskriteriums "Projektorganisation"
(Besondere Bestimmungen, Ziff. 3.4.2) bereits am 18. Oktober
beurteilt. Diesbezüglich hat die Schlussbesprechung objektiv keine neuen
Erkenntnisse gebracht. Fehlgeht insbesondere auch der Einwand der
Beschwerdegegnerin, dass die Angaben der Beschwerdeführerin zum
Projektmanagement wegen des fehlenden Einbezugs der Auftraggeberin je länger je
weniger überzeugt hätten. Der Aspekt "Einbindung der WVZ-Abteilungen"
wurde beim Kriterium "Qualität der angebotenen Leistung" erfasst und
hat im vorliegenden Zusammenhang nichts zu suchen.
8.3.3.5
Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, hat sie die Beschwerdeführerin
aufgrund ihrer WVZ-internen Bekanntheit, ihrer guten Erfahrung und den
schriftlichen Angebotsunterlagen am Anfang des Verfahrens generell gut
beurteilt. Durch die vorgeschlagene Schlüsselperson, das Beharren auf einem
sehr autonomen, die Bedürfnisse der WVZ nicht beachtenden Vorgehen, die
Unverbindlichkeit vieler Zusagen und das nicht kooperationsorientierte
eigenmächtige Auftreten gegenüber den WVZ-Fachpersonen sei nicht nur der Eindruck
einer klimatischen Inkompatibilität erweckt worden, sondern auch erhebliche
Zweifel an den Projektmanagementfähigkeiten, welche in diesem langjährigen
Projekt insbesondere unter dem Zuschlagskriterium "Projektorganisation"
berücksichtigt worden seien. – Gemäss den vorstehenden Erwägungen sind diese
Ausführungen mit Bezug auf das Beharren auf einem die Bedürfnisse der WVZ
angeblich nicht beachtenden Vorgehen und die angebliche Unverbindlichkeit von Zusagen
nicht stichhaltig. Damit verbleibt noch die Problematik um die
"Schlüsselperson" und das "eigenmächtige Auftreten gegenüber den
WVZ-Fachpersonen". Die Beschwerdegegnerin bezieht sich damit auf das
"völlig ungenügende Verhalten" und die Aussagen des von der
Beschwerdeführerin eingesetzten Projektleiters, Herrn J. In der Duplik führt
sie hierzu aus, die negative Beurteilung dieser Person sei erst im Rahmen der
Schlussbesprechung zum Tragen gekommen; dies aber zugegebenermassen in heftiger
Weise. Die Besprechung sei äusserst unerfreulich verlaufen. Aus Sicht der
Beschwerdegegnerin wäre eine Zusammenarbeit mit der Beschwerdeführerin in
diesem langjährigen, auf enge Kooperation angelegten Projekt unmöglich und
unzumutbar.
Nachdem die beiden Parteien bereits auf eine langjährige
und erklärtermassen zufrieden stellende Zusammenarbeit zurückblicken können,
bezieht sich die angebliche Unzumutbarkeit offensichtlich einzig auf die Person
des Projektleiters. Für diese Personenbeurteilung stützt sich die Beschwerdegegnerin
zwar nicht auf Vorkommnisse im Rahmen einer früheren Zusammenarbeit, aber
dennoch auf eigene Wahrnehmungen im Verlauf des vorliegenden Vergabeverfahrens.
So wurde im Kurzprotokoll der Anbieterpräsentation festgehalten:
"Enttäuschende Präsentation, J führt (etwas arrogant) durch die ganze Präsentation,
die anderen anwesenden Herren kommen erst zu Wort nach Aufforderung […]."
und "Mit dieser Projektteamzusammenstellung (kleines Team, Funktion
Projektleiter) könnte Zusammenarbeit schwierig werden." In den internen
Notizen zur Schlussbesprechung hält die Beschwerdegegnerin als Fazit aus den
bisherigen Kontakten mit der Beschwerdeführerin fest: "Das Auftreten [von J]
ist extrem überheblich […].", "Das Verhalten von Herrn J an der
Präsentation und v.a. an der Schlussbesprechung war für die Anwesenden völlig
unverständlich.", "[…] jede noch so kleine Entscheidung soll offenbar
über die GL-A AG laufen. Die Ab-Qualifikation des eigenen Mitarbeiters durch
Herrn J befremdet ausserordentlich.", "Die Zusammenarbeit wird in
sämtlichen Gremien aufgrund der bisher gezeigten, kompromisslosen Haltung
problematisch werden. A AG tritt befremdlich bevormundend auf." Vor diesem
Hintergrund ist der Beschwerdegegnerin beizupflichten, dass die klimatische
Inkompatibilität mit der Schlüsselperson "Projektleiter" begründet
erscheint. Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin darf dieser Umstand
sehr wohl berücksichtigt werden. Bei Dienstleistungsaufträgen, zumal wenn sie
von solcher Komplexität und Dauer sind, ist die Frage der Zusammenarbeit für
den Erfolg des Projekts von entscheidender Bedeutung. Dieser "menschliche
Faktor" darf daher – jedenfalls im Rahmen des entsprechenden
Zuschlagskriteriums – berücksichtigt werden (vgl. nachfolgend, E. 10.5).
9.
Zusammenfassend ist die
Schlussbeurteilung
der
Angebote vom
29. Oktober 2004
somit in wesentlichen Teilen
unbegründet, nicht hinreichend transparent und vermag sie nach dem Gesagten der
Überprüfung bei keinem der Zuschlagskriterien uneingeschränkt standzuhalten.
Sie kann daher nicht als Grundlage für den Zuschlag dienen. Es bleibt zu
prüfen, ob die vorangegangene
Beurteilung
vom
18. Oktober 2004
dafür eine taugliche Grundlage bildet. Damals erzielte die Beschwerdeführerin
mit 548.95 Punkten das bessere Resultat als die Mitbeteiligten mit 547.59
Punkten. Sollte sich die fragliche Bewertung grundsätzlich als rechtmässig
erweisen, bleibt zu prüfen, ob die zu berücksichtigende nachträgliche Änderung
der Beurteilungsgrundlagen im Punkt "Schlüsselperson – Projektleiter"
das Ergebnis im Sinn des angefochtenen Vergabeentscheids zu beeinflussen
vermag.
10.
Bei der
Beurteilung
vom
18. Oktober 2004
fällt vorab auf, dass die Bewertung der nicht monetären Zuschlagskriterien
"Qualität der angebotenen Leistung", "Projektorganisation",
und "Qualifikation/Referenzen" sehr zurückhaltend ausfiel, das
heisst, von den insgesamt möglichen 750 Punkten erzielte die Beschwerdeführerin
434.21 und die Mitbeteiligte 312.55 Punkte. Demgegenüber wurde die
Bewertungsspanne beim Kriterium "Preis/Wirtschaftlichkeit" –
entsprechend den absoluteren Vorgaben – weit gehend ausgeschöpft; von den
diesbezüglich möglichen 250 Punkten erreichte die Beschwerdeführerin 114.74 und
die Mitbeteiligte 235.04 (recte 234.84) Punkte. Es fragt sich, ob damit dem
Preiskriterium nicht letztlich ein von den Vorgaben abweichendes Gewicht
beigemessen wurde. Dies ist zu verneinen, solange sich die einzelnen
Differenzen bei der Bewertung der beiden Angebote als vertretbar erweisen.
Diesfalls würde sich durch eine gleich bleibende Bewertung "auf höherem
Punkteniveau" am Ergebnis nichts ändern.
10.1
Nachfolgend
ist daher zu prüfen, ob die unterschiedliche Bewertung der Angebote begründet
erscheint. Der Vergabebehörde steht beim Urteil darüber, welches Angebot anhand
der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste sei, ein erheblicher
Ermessensspielraum zu (VGr, 7. Juli 1999, ZBl 101/2000, S. 271 = BEZ
1999 Nr. 26 E. 6a, mit Hinweisen). In dieses Ermessen greift das
Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids
zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; vgl. auch § 50 Abs. 3 VRG),
nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch
des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. § 50
Abs. 2 lit. c VRG).
Für diese Beurteilung bedarf es vorliegend entgegen dem
Dafürhalten der Beschwerdeführerin keiner gerichtlichen Expertise. Es handelt
sich hier um Ermessensentscheide, welche von einem sachkundigen Gremium, unter
Beizug von externen Sachverständigen und anhand detaillierter
Bewertungskriterien ergingen. Die Rechtswidrigkeit solcher Entscheide
entscheidet sich regelmässig nicht anhand von technischen Detailfragen.
Vielmehr ist massgebend, dass die jeweilige Wertung nachvollziehbar und
vertretbar erscheint. Ob eine andere Wertung ebenso vertretbar wäre und von
einem unabhängigen Gutachter allenfalls sogar favorisiert würde, ist nicht
rechtserheblich. Sodann verbietet sich vorliegend auch die von der
Beschwerdeführerin wiederholt beantragte uneingeschränkte Offenlegung der gegnerischen
Offerte. Diese enthält jedenfalls im Bereich der technischen Lösungsvorschläge
sensible Geschäftsinformationen, die gemäss Art. 11 lit. g IVöB zu
schützen sind.
10.2
Beim
Kriterium "Preis/Wirtschaftlichkeit" ist nach dem Gesagten die
Bewertung des "Preises gemäss Leistungsverzeichnis" der
Mitbeteiligten aufgrund ihrer nachträglichen Preisberichtigung anzupassen (E. 5.2.2
und 8.3.1). Anstelle von bisher 186.95 (recte 186.75) Punkten ist
dementsprechend noch von 183.8 Punkten auszugehen. Bezüglich der Gesamtpunktzahl
verringert sich damit das Ergebnis der Mitbeteiligten auf 544.44 Punkte,
dasjenige der Beschwerdeführerin bleibt bei 548.95 Punkten. Die
Beschwerdeführerin bemängelt sodann, dass bei diesem Kriterium der Aspekt der
"Wirtschaftlichkeit" nachträglich fallen gelassen worden sei. Nachdem
das Unterkriterium "Wirtschaftlichkeit" bereits in der Beurteilung
vom 18. Oktober nicht bzw. bei beiden Anbietern gleichermassen mit 25
Punkten bewertet wurde, ist die Beschwerdeführerin durch dessen
"Wegfall" letztlich gar nicht beschwert.
10.3
Das
Kriterium "Qualität der angebotenen Leistung" gliedert sich in die
Unterkriterien "Verständnis der Projektaufgabe", "Lösung
IDE" und "Innovative Ideen zur Planung und Realisierung des
Projektes". Beim Unterkriterium "Verständnis der Projektaufgabe"
konnten maximal 100 Punkte vergeben werden. Die Beschwerdeführerin erzielt mit
59.64 Punkten (es handelt sich dabei jeweils um die durchschnittliche
Punktzahl) ein um 28.41 Punkte besseres Resultat als die Mitbeteiligte mit
31.23 Punkten. Als Unter-Unter-Kriterium war in diesem Zusammenhang auch die
"Einbindung der WVZ-Abteilungen" aufgeführt. Darauf entfielen 15 der
100 insgesamt möglichen Punkte. Wie die Beschwerdegegnerin wiederholt betont
und nicht zuletzt im Protokoll zur Anbieterpräsentation vom 16. September
2004 festgehalten hat, entsprach das Angebot der Beschwerdeführerin in dieser
Hinsicht nicht den berechtigten Erwartungen. In dieser Hinsicht konnte sie
demnach nicht punkten, weshalb sich auch der Abstand zur Mitbeteiligten
dementsprechend verringerte. Dennoch entspricht die Bewertungsdifferenz von
28.41 Punkten einer deutlichen Besserbewertung der Beschwerdeführerin, und sie liegt
damit jedenfalls im Bereich des Vertretbaren.
Beim Unterkriterium "Lösung IDE" waren ebenfalls
100 Punkte zu vergeben, wobei die Beschwerdeführerin 39.32 und die
Mitbeteiligte 40.9 Punkte erzielte. Die Angebote wurden folglich in diesem
Punkt als nahezu gleichwertig beurteilt. Da die Stärken der Mitbeteiligten
unbestreitbar im Bereich der EDV liegen, überrascht es nicht, wenn ihr Angebot
in dieser Hinsicht demjenigen der Beschwerdeführerin mindestens ebenbürtig ist.
Im Übrigen deckt sich diese Bewertung weitestgehend mit dem Standpunkt der
Beschwerdeführerin, welche in der Replik hierzu ausführt, ihr Angebot müsse in
diesem Punkt mindestens gleich gut beurteilt werden wie dasjenige der
Mitbeteiligten. Eine Rechtsverletzung ist nicht erkennbar.
Für die "Innovativen Ideen zur Planung und
Realisierung des Projektes" konnten 50 Punkte vergeben werden. Die
Beschwerdeführerin erzielte 19.18 Punkte und die Mitbeteiligte 14.05 Punkte.
Die Beschwerdeführerin hat diesen Aspekt nicht aufgegriffen und es ist auch
nichts ersichtlich, was diese Bewertung als unangemessen erscheinen liesse.
Mithin erweist sich die unterschiedliche Bewertung der
Kontrahentinnen beim Zuschlagskriterium "Qualität der angebotenen
Leistung" zumindest als vertretbar.
10.4
Das
Zuschlagskriterium "Qualifikation/Referenzen" wurde in fünf
Unterkriterien gegliedert. Es sind dies die Unterkriterien "Erfahrung des
Planers in der Ausführung gleich gelagerter Aufgabenstellungen",
"Erfahrung in der Umsetzung von Automations- und Leittechniksystemen",
"Erfahrung in der Ausschreibung von Automations- und Leittechniksystemen",
"Erfahrung im öffentlichen Beschaffungswesen" und "Erfahrung mit
Browser/Webserver-Applikationen im Umfeld Automation und Leittechnik". In
allen fünf Bereichen hat die Beschwerdeführerin besser abgeschnitten als die
Mitbeteiligte. Insgesamt erzielte die Beschwerdeführerin 158.16 Punkte und die
Mitbeteiligte 120.61 Punkte, die Differenz beträgt mithin 37.55 Punkte.
Die Beschwerdeführerin rügt, dass sie damit nur
"leicht" besser bewertet worden sei. Dies sei willkürlich. Die
Mitbeteiligte sei massiv zu gut qualifiziert worden. Sie wiederholt in diesem
Zusammenhang weit gehend die bereits beim entsprechenden Eignungskriterium
erhobenen Einwände. Wie bereits bei den Eignungskriterien ausgeführt wurde (vgl.
E. 4.3.1 und 4.3.2), ist es indessen nicht rechtsverletzend, wenn die
Beschwerdegegnerin ihr Hauptaugenmerk nicht auf die Verfahrenstechnik der
Wasserversorgung, sondern auf die Steuerungs- und Leittechnik bzw. auf die
Elektroplanung und die Automation richtete. Dementsprechend bezieht sich das
"gleich gelagert" beim Unterkriterium "Erfahrung des Planers in
der Ausführung gleich gelagerter Aufgabenstellungen" auch nicht ausschliesslich
auf grosse Wasserversorgungsprojekte, sondern meint generell komplexere Automations-
und Leittechniksysteme. Es ist denn auch nicht willkürlich, wenn entsprechende
Erfahrungen bei Abwasserreinigungsprojekten oder Gebäudeleitsystemen
berücksichtigt wurden. Mithin handelt es sich auch bei den von der
Mitbeteiligten angeführten Referenzen "ARA N", "ARA O" und "Management
Gebäude P" um vergleichbare Referenzen. Wie die Beschwerdegegnerin ausführt,
hat insbesondere auch beim Besichtigungsobjekt der Mitbeteiligten (ARA O)
überzeugt, dass die Organisation des Anlagebetreibers jener der WVZ sehr
ähnlich sei und die Zusammenarbeit unter Einbezug der Betreiber sehr erfolgreich
und harmonisch verlaufe. Zum andern seien klare Vergleiche und Parallelen zum
Projekt TEZ II dargelegt worden.
Zur Frage der Referenzbewertung ist aber auch auf die Kurzprotokolle
der Anbieterpräsentation vom 16. September 2004 zu verweisen. Dort wurde
mit Bezug auf die Beschwerdeführerin angemerkt: "Sehr gute Referenzen."
Bezüglich der Mitbeteiligten wurde festgehalten: "Keine überzeugenden
Referenzen (L veraltet), [der Projektleiter] klärt noch ab, ob andere
Referenzen für uns interessant wären." Vor diesem Hintergrund erstaunt es
tatsächlich, wenn die Beschwerdeführerin mit 92.4 zu 71.5 Punkten nur um 20.9
Punkte besser bewertet wurde als die Mitbeteiligte. Diese Aussage ist indessen
zu relativieren. Wie aus der entsprechenden Traktandenliste hervorgeht, standen
an der Anbieterpräsentation nicht sämtliche Referenzen zur Diskussion, sondern
es ging einzig um die "Präsentation der geforderten Referenz im Bereich
grösserer Wasserversorgungen". Es ist unbestritten, dass die Mitbeteiligte
selbst keine entsprechende Referenz vorweisen kann. Wie ebenfalls bereits bei
den Eignungskriterien ausgeführt, kann dieses Defizit indessen durch den Beizug
von entsprechend qualifizierten Subunternehmern ausgeglichen werden (vgl. E. 4.2).
Dementsprechend ist der Mitbeteiligten insbesondere auch die "Wasserversorgung
Q" als Referenzobjekt einer grösseren Wasserversorgung anzurechnen. Andererseits
kann auch die zitierte Bemerkung zu den Referenzen der Beschwerdeführerin nicht
uneingeschränkt stehen bleiben. Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend feststellt,
ist das Referenzobjekt "Wasserversorgung R" mehr als die zulässigen
fünf Jahre alt. Zudem habe die Besichtigung gezeigt, dass der technische Stand
der Anlage gleich, wenn nicht sogar schlechter sei als der derzeitige Stand der
WVZ, wo bereits heute Schwierigkeiten bezüglich der Lieferung von Ersatzteilen
bestehen. Überdies waren auch die Referenzen "WVZ", "T", "U",
"V" und "W" im Zeitpunkt der Offerte mehr als die
zulässigen fünf Jahre alt. Und schliesslich bleibt auch beim Referenzobjekt "X"
anzumerken, dass die Beschwerdeführerin dort lediglich das Konzept der
Automation erstellt hat. Demnach sind die Referenzangaben der
Beschwerdeführerin ebenfalls zu relativieren. Insgesamt erscheint es daher als
vertretbar, wenn sie beim Unterkriterium "Erfahrung des Planers in der Ausführung
gleich gelagerter Aufgabenstellungen" nur aber immerhin um 20.9 Punkte
besser bewertet wurde als die Mitbeteiligte.
Die Beschwerdeführerin wehrt sich dagegen, dass bei den
Referenzangaben Orts- und Personenangaben abgedeckt wurden. Dies führe zu
mangelnder Überprüfbarkeit und zu einer Verletzung des rechtlichen Gehörs.
Dementsprechend beantragt sie eine weiter gehende Akteneinsicht. Dem Antrag ist
nicht stattzugeben. Eine weiter gehende Akteneinsicht erübrigt sich vorliegend,
da bereits die in der Beschwerdeantwort aufgegriffenen und genauer bezeichneten
Referenzobjekte der Mitbeteiligten (Wasserversorgung Q, ARA N, ARA O,
Management Gebäude P) die streitige Bewertung zu rechtfertigen vermögen.
Weiter rügt die Beschwerdeführerin ihre Bewertung beim
Unterkriterium "Erfahrung im öffentlichen Beschaffungswesen".
Zweifellos verfüge sie über grössere, mindestens aber über gleich grosse
Erfahrung als die Mitbeteiligte. Nachdem vorliegend auf die Beurteilung vom 18. Oktober
abgestellt wird und die Beschwerdeführerin mit 7.8 zu 6.4 Punkten sogar leicht
besser bewertet wurde als die Mitbeteiligte, erweist sich dieser Einwand als gegenstandslos.
Schliesslich wendet die Beschwerdeführerin ein, die
Beschwerdegegnerin führe selber aus, dass sie bei der Mitbeteiligten einen
gewissen Mehraufwand vor allem im fachlichen Bereich erwarte. Demnach habe die
Beschwerdegegnerin erkannt, dass die Mitbeteiligte nicht in der Lage sei, die
fachlichen Kriterien zu erfüllen. Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht, dass
ein gewisser Mehraufwand bei der Begleitung und Betreuung der Mitbeteiligten
erwartet wird. Dieser besteht indessen ausschliesslich im Vergleich zur
Beschwerdeführerin, das heisst wegen deren internen Kenntnissen über die WVZ
und nicht etwa, weil die Mitbeteiligte nicht in der Lage wäre, die fachlichen
Kriterien zu erfüllen.
10.5
Das
Zuschlagskriterium "Projektorganisation" umfasst die Unterkriterien
"Sicherstellung eines leistungsfähigen Projektteams",
"Schlüsselpersonen", "Projekt- und Qualitätsmanagement" sowie
"Termine".
Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie sei beim
Zuschlagskriterium "Projektorganisation" zu Unrecht nur
"leicht" besser bewertet worden als die Mitbeteiligte. Es sei sachlich
nicht gerechtfertigt und nicht nachvollziehbar, wenn sie bei den Unterkriterien
"Schlüsselpersonen", "Termine" sowie "Projekt- und
Qualitätsmanagement" schlechter bewertet werde als die Mitbeteiligte. –
Diese Rügen beziehen sich auf die Schlussbeurteilung vom 29. Oktober, bei
welcher die Beschwerdeführerin 137.26 Punkte und die Mitbeteiligte 123.20
Punkte erzielte. Bei der hier zur Diskussion stehenden Beurteilung vom 18. Oktober
wurde die Beschwerdeführerin indessen mit 157.92 zu 105.69 Punkten erheblich
besser bewertet als die Mitbeteiligte. Insbesondere lag sie auch bei den
fraglichen Unterkriterien jeweils vor der Mitbeteiligten. Ihre Einwände stossen
damit ins Leere.
Es verbleibt noch das Unterkriterium
"Schlüsselpersonen". Bezüglich der "Schlüsselperson –
Projektleiter" ist bei diesem Unterkriterium aufgrund der Erkenntnisse aus
den Schlussbesprechungen eine Ergänzung der Beurteilungsgrundlagen zu berücksichtigen
(E. 8.3.3.5 und E. 9). Das Unterkriterium
"Schlüsselpersonen" gliedert sich in die Bereiche "Projektleiter/Stellvertreter"
und "Technik/IDE". Insgesamt konnten hier 80 Punkte vergeben werden,
45 Punkte für den Bereich "Projektleiter/Stellvertreter" bzw. 35
Punkte für den Bereich "Technik/IDE". Bei der Beurteilung vom 18. Oktober
erzielte die Beschwerdeführerin noch 51.96 Punkte gegenüber der Mitbeteiligten
mit 38.05 Punkten. Bei der Beurteilung vom 29. Oktober erhielt die
Beschwerdeführerin nunmehr 42.49 Punkte, wogegen die Mitbeteiligte nun 42.69
Punkte erreichte. Mithin hat die Beschwerdeführerin 9.47 Punkte eingebüsst.
Nachdem die Bewertungen der Unter-Unter-Kriterien in den Gesamtbeurteilungen
nicht wiedergegeben werden, ist nicht ersichtlich, wie viele Punkte jeweils auf
die hier interessierenden Bereiche "Projektleiter" bzw.
"Technik" entfielen. Dementsprechend ist nicht ersichtlich, ob die gesamte
Einbusse von 9.47 Punkten im Bereich "Projektleiter/Stellvertreter"
liegt. Diese Frage kann indessen offen bleiben. Nach dem Gesagten ist von einem
vorläufigen Gesamtpunktestand von 548.95 zu 544.44 Punkten bzw. von einer
massgeblichen Differenz von lediglich rund 4.5 Punkten auszugehen (vgl. E. 10.2).
Bereits eine Verschiebung der Bewertung um 4.5 Punkte zulasten der
Beschwerdeführerin im Bereich "Projektleiter/Stellvertreter" würde
demnach zur Gleichwertigkeit der Angebote führen. Es bleibt somit zu prüfen, ob
das fragliche Unterkriterium eine hinreichende Grundlage für den entsprechenden
Punkteabzug bietet.
Der Bereich "Projektleiter/Stellvertreter" wurde
wiederum in sechs Unterbereiche gegliedert. Vier dieser Unterbereiche
interessieren hier nicht weiter, da sie nicht den "menschlichen
Faktor" betreffen und die Schlussbesprechung diesbezüglich keine neuen
Beurteilungserkenntnisse gebracht hat. Es sind dies die Bereiche: "Kann
die Projektleitung auf Erfahrungen in ähnlichen Projekten zurückgreifen?",
"Hat die Projektleitung die notwendige Härte und Ausdauer auch eine
kritische Projektsituation zu meistern?", "Verfügt die Projektleitung
über den notwendigen Handlungsspielraum von der (den) Geschäftsleitung(en)?"
sowie "Ist die Projektleitung in der Lage in der vorgegebenen Zeit das
nötige WVZ-spezifische Wissen aufzubauen, um das Projekt erfolgreich zu starten."
Demgegenüber spielt bei der Beantwortung der Fragen "Erfüllt die
Projektleitung die notwendigen Anforderungen als 'Chef' eines interdisziplinären
Projektteams?" und "Verfügt die Projektleitung über genügende
Sozialkompetenz das Projekt erfolgreich abzuschliessen?" die Persönlichkeit
des Projektleiters eine entscheidende Rolle. Auf die erstgenannte Anforderung
entfallen 30 % der 45 möglichen Punkte, das heisst 13.5 Punkte, und auf
die "Sozialkompetenz" 12 % bzw. 5.4 Punkte. Dieser
Bewertungsspielraum besteht sodann in zweifacher Hinsicht, das heisst zulasten
der Beschwerdeführerin und umgekehrt auch zugunsten der Mitbeteiligten, deren
Schlüsselpersonen an der Schlussbesprechung ebenfalls "gepunktet"
haben. Angesichts dieses (doppelten) Bewertungsspielraums erscheint eine
Korrektur um mindestens 4.5 Punkte jedenfalls gerechtfertigt, selbst wenn man
berücksichtigt, dass diese Problematik zum Teil bereits in die Beurteilung vom
18. Oktober 2004 eingeflossen ist.
Es ist daher mit der Beschwerdegegnerin davon auszugehen,
dass das Angebot der Mitbeteiligten mindestens als gleichwertig einzustufen
war.
11.
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kann die
Vergabestelle nach ihrem Ermessen zwischen zwei gleichwertigen Angeboten wählen
(RB 2003 Nr. 54). Für ihren Entscheid zwischen den gleichwertigen
Angeboten stellte die Beschwerdegegnerin auf die eigenen Mehraufwendungen ab,
die sie erwartet, weil keine der beiden Anbieterinnen ihre Erwartungen voll
erfülle. Bei der Beschwerdeführerin werden Mehraufwendungen "überwiegend
bei der zu erwartenden schwierigen und belastenden Zusammenarbeit lokalisiert
und sind somit destruktiver Natur". Bei der Mitbeteiligten werden
Mehraufwendungen "vor allem im fachlichen Bereich erwartet. Diese sind
aber konstruktiver Art und dienen gleichzeitig der Know-how-Sicherung".
Diese Argumentation ist sachgemäss und liegt im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens
der Beschwerdegegnerin.
Die Beschwerdegegnerin hat daher nicht rechtsverletzend
entschieden, als sie die ausgeschriebenen Arbeiten der Mitbeteiligten vergab.
Die Beschwerde ist mithin abzuweisen.
12.
Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht
ihr eine Parteienschädigung von vornherein nicht zu. Dagegen ist sie zu einer
solchen an die Beschwerdegegnerin und an die Mitbeteiligte zu verpflichten
(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG), wobei zu berücksichtigen ist, dass die
Beschwerdegegnerin mit der Beschwerdeantwort weit gehend nur die ihr ohnehin
obliegende Begründung des Vergabeentscheids nachgeholt hat und die
Mitbeteiligte sich erst im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels überhaupt
vernehmen liess. Angemessen sind je Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen;
§
12
der Gebührenverordnung
des
Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997, LS 175.252).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 9'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 9'210.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten
eine Parteientschädigung von je Fr. 1'000.- (insgesamt Fr. 2'000.-;
Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Entscheids.
5.    Mitteilung an …