zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00092 · 2023-10-26 · de

Baubewilligung | Anwendung kommunalen Rechts. Bei der Anwendung und Auslegung kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Rechts kann sich für die Gemeinde ein Spielraum auftun, wenn das kommunale Recht der rechtsanwendenden Behörde eine umfassende Einzelfallbeurteilung aufgibt oder durch unbestimmte Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum bzw. Ermessen einräumt (E. 3.3). Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wortlaut der Bestimmung nicht ganz klar und bleiben verschiedene Interpretationen möglich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden (E. 3.4). Das Auslegungsergebnis der Baubehörde erweist sich als vertretbar (E. 3.5 ff.). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 26.10.2023 VB.2023.00092
Zurich Verwaltungsgericht 26.10.2023 VB.2023.00092
Zurigo Verwaltungsgericht 26.10.2023 VB.2023.00092

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00092
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2023.00092
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.10.2023
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Anwendung kommunalen Rechts.
Bei der Anwendung und Auslegung kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Rechts kann sich für die Gemeinde ein Spielraum auftun, wenn das kommunale Recht der rechtsanwendenden Behörde eine umfassende Einzelfallbeurteilung aufgibt oder durch unbestimmte Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum bzw. Ermessen einräumt (E. 3.3). Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wortlaut der Bestimmung nicht ganz klar und bleiben verschiedene Interpretationen möglich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden (E. 3.4). Das Auslegungsergebnis der Baubehörde erweist sich als vertretbar (E. 3.5 ff.).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTANDSVORSCHRIFTEN
AUSLEGUNG VON KOMMUNALEM RECHT
KOMMUNALES RECHT
Rechtsnormen:
§ 20 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2023.00092
Urteil
der 1. Kammer
vom
26. Oktober 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiberin Nicole Rubin.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B, und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Baubewilligung,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. August 2022 verweigerte die
Bausektion der Stadt Zürich der A AG die Baubewilligung für den
Ersatzneubau von zwei Wohnhäusern mit 47 Wohnungen, teilweisem Gewerbe im
Erdgeschoss und einer Unterniveaugarage für 35 Autos auf dem Grundstück
Kat-Nr. 01 an der D-Strasse 02, 03, 04 und 05 in Zürich.
II.
Hiergegen erhob die A AG am 13. September 2022
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung
des angefochtenen Entscheids und die erneute Prüfung des Baugesuchs. Das
Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 13. Januar 2023 ab.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob die A AG am 14. Februar
2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids sowie die Feststellung, dass beim geplanten Neubau ein
Mindestabstand von maximal 4,34 m gegenüber den Grundstücken Kat.-Nrn. 06
und 07 (rückwärtig) sowie von 4 m gegenüber den Grundstücken Kat.-Nrn. 07
(seitlich) und 08 einzuhalten sei. Die Beschwerdegegnerin sei dementsprechend
anzuweisen, das Baugesuch im Sinn dieser Feststellung neu zu prüfen. Eventualiter
sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an
die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.
Das Baurekursgericht beantragte am 24. Februar 2023
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt
Zürich beantragte am 14. März 2023 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.
Die A AG replizierte am 20. März 2023.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
2.
Das Baugrundstück ist gemäss Bauordnung der Stadt Zürich –
Bau- und Zonenordnung (BZO 2016) vom 23. Oktober 1991 mit Änderungen bis
24. November 2021 (nachfolgend BZO) – der Wohnzone W5 (erhöhte Ausnützung)
mit einem Wohnanteil von 60 % zugeschieden. Das Bauvorhaben umfasst den
Ersatzneubau von zwei Wohnhäusern mit 47 Wohnungen, teilweisem Gewerbe im
Erdgeschoss und einer Unterniveaugarage für 35 Autos. Entlang der D-Strasse
soll ein Baukörper mit fünf Vollgeschossen und dahinterliegend ein Gebäude mit
vier Vollgeschossen (sog. Maisonettehaus) realisiert werden. Die
Beschwerdegegnerin begründete die Verweigerung der baurechtlichen Bewilligung
mit ungenügenden rückwärtigen Grenzabständen des Maisonettehauses.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin hätten Art. 15
BZO falsch ausgelegt. Im rückwärtigen Bereich des Maisonettehauses bestehe ein
Anspruch auf einen um einen Meter kürzeren Grenzabstand, da das Maisonettehaus
nur vier und nicht fünf Vollgeschosse aufweise.
3.2
Gemäss Art. 13
Abs. 2 lit. a BZO gelten in den im Zonenplan bezeichneten Gebieten
mit erhöhter Ausnützung die kantonalen Abstandsvorschriften, rückwärtig jedoch
ausgehend von einem Grundgrenzabstand von 5 m. Nach Art. 15 BZO
verringert sich der Grenzabstand gemäss Art. 13 und 14 BZO für jedes
weggelassene und nicht durch ein Untergeschoss ersetzte Vollgeschoss um
1 m bis höchstens auf das kantonale Mindestmass, sofern auch die der
reduzierten Vollgeschosszahl entsprechende Gebäudehöhe gemäss Art. 13 Abs. 1
der jeweiligen Zone, und in der Wohnzone W3 eine solche von 6,5 m, nicht
überschritten wird.
3.3
Bei der
Anwendung und Auslegung kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Rechts kann sich
für die Gemeinde ein Spielraum auftun, wenn das kommunale Recht der
rechtsanwendenden Behörde eine umfassende Einzelfallbeurteilung aufgibt oder
durch unbestimmte Rechtsbegriffe einen Beurteilungsspielraum bzw. Ermessen
einräumt (VGr, 27. März 2015, VB.2014.00232 und VB.2014.00248, E. 4.3.2).
Das Baurekursgericht ist in solchen Fällen verpflichtet, sich mit den
Entscheidgründen der Baubewilligungsbehörde mit besonderer Sorgfalt
auseinanderzusetzen. Je eingehender die Gemeinde den Entscheid über Auslegung
und Anwendung ihres eigenen Rechts begründet, desto höher werden dabei die
Anforderungen an die Begründung des Baurekursgerichts. Ist der Entscheid der
Gemeindebehörde plausibel und stichhaltig begründet, so bedarf es deshalb
besonders überzeugender Gründe, um von deren Auslegung und Anwendung kommunalen
Rechts abzuweichen. Es steht dem Baurekursgericht somit nicht zu, die sich
stellenden Fragen so zu beurteilen, wie dies eine rechtsanwendende
erstinstanzliche Behörde tun würde. Der Beurteilungsspielraum des
Baurekursgerichts wird damit durch die Gemeindeautonomie beschränkt (VGr,
20. September 2018, VB.2017.00563, E. 3.2; 27. März 2015,
VB.2014.00232 und VB.2014.00248, E. 4.3.2; vgl. dazu Marco Donatsch
in: Alain
Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG]
, § 20 N. 59 f.). Dasselbe gilt auch
für das Verwaltungsgericht.
3.4
Das Gesetz muss in erster Linie aus sich
selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm
zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen
Verständnismethode ausgelegt werden. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes
bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der
Wortlaut der Bestimmung nicht ganz klar und bleiben verschiedene
Interpretationen möglich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht
werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen.
Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,
ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis (vgl. BGE 148
II 313 E. 4.1; 147 I 136 E. 2.3.2). Zur Anwendung kommt mithin ein
pragmatischer Methodenpluralismus, mit dem nicht zu vereinbaren wäre, einzelne
Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE
146 II 201 E. 4.1;
VGr, 17. Mai
2023, VB.2022.00677, E. 4.1; vgl. zum Ganzen auch VGr, 2. Februar
2023, VB.2022.00595, E. 3.2.1, m.
w.
H.
).
3.5
Die
Beschwerdegegnerin führt an, gemäss Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO gälten
in Gebieten mit erhöhter Ausnützung im Gegensatz zu den herkömmlichen
Wohnzonen, in denen grundsätzlich allseitig ein Grundgrenzabstand von 5 m
einzuhalten sei, geringere Grenzabstandsvorschriften. Dies entspreche der
Forderung nach einer geschlossenen Bebauung entlang der betroffenen
Strassenachse, indem gegenüber der Strasse sowie seitlich näher an die
Parzellengrenze gebaut werden dürfe. Rückwärtig grenzten die Zonen, für welche
die erhöhte Ausnützung massgebend sei, in der Regel an weniger dichte Zonen.
Zum Schutz der angrenzenden – in aller Regel in einer gewöhnlichen Wohnzone
liegenden – Grundstücke werde der kantonale Grenzabstand von 3,5 m auf
5 m erhöht resp. modifiziert. Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO sei
als Spezialnorm für Zonen mit erhöhter Ausnützung zu betrachten und gehe den
allgemeinen Abstandsvorschriften und damit auch Art. 15 BZO vor. Der
Wortlaut sei diesbezüglich klar. Es kämen mit Ausnahme der rückwärtigen
5 m keine kommunalen Abstandsvorschriften zur Anwendung.
3.6
3.6.1
Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz sei, indem sie der
Beschwerdegegnerin gefolgt sei, vom klaren Wortlaut abgewichen. Art. 13 Abs. 2
lit. a BZO spreche von "Grundabstand" und nicht von "Mindestabstand",
und "ausgehend" bedeute "als Ausgangslage" in dem Sinn,
dass der Abstand eben veränderlich sei. Ansonsten müsste geschrieben stehen,
"rückwärtig gelte jedoch ein Mindestabstand von 5 m". Sodann
verweise Art. 15 BZO auf Art. 13 BZO und nicht lediglich auf Art. 13
Abs. 1 BZO, womit auch Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO vom
Verweis in Art. 15 BZO umfasst sei.
3.6.2
Nach Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO gelten bei Gebieten mit
erhöhter Ausnützung die kantonalen Abstandsvorschriften, rückwärtig jedoch
ausgehend von einem Grundgrenzabstand von 5 m. Der kantonale Grenzabstand
beträgt 3,5 m (vgl. § 270 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 [PBG]). Nach dem Wortlaut der Bestimmung gelten in
Gebieten mit erhöhter Ausnützung daher die kantonalen Abstandsvorschriften.
Einzige Ausnahme von der Anwendung der kantonalen Abstandsvorschriften ist,
dass rückwärtig nicht der kantonale Abstand von 3,5 m gilt, sondern ein
solcher von 5 m. Für Gebiete mit erhöhter Ausnützung kommen nach dem
Wortlaut von Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO daher keine kommunalen
Grenzabstandsvorschriften zur Anwendung. Indem die Beschwerdeführerin aufgrund
des Wortes "Grundgrenzabstand" darauf schliesst, es müsse Art. 15
BZO anwendbar sein, verkennt sie, dass auch das kantonale Recht einen
Mehrhöhenzuschlag kennt (§ 270 Abs. 2 PBG) und dass daher auch die
kantonalen Abstandsvorschriften einen Grenzabstand kennen, welcher sich
verändern kann und als Ausgangslage dient. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht
vorbringt, deutet der Wortlaut von Art. 15 BZO, welcher sich auf den
gesamten Art. 13 BZO bezieht, zwar darauf hin, dass diese Bestimmung auch
auf Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO Anwendung findet. Allerdings
erweist sich Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO, wie von der
Beschwerdegegnerin vorgebracht, als speziellere Norm, welche den allgemeinen
Ausführungen von Art. 15 BZO nach einer nachvollziehbaren Auslegung als
lex specialis vorgeht. Der Wortlaut der Bestimmungen lässt daher das
Auslegungsergebnis der Beschwerdegegnerin jedenfalls nicht als nicht mehr
vertretbar erscheinen.
3.7
3.7.1
Die Beschwerdeführerin rügt, aus dem Erläuterungsbericht zur BZO-Revision
gehe hervor, dass der rückwärtige Grundgrenzabstand einen aus städtebaulicher
Sicht fliessenden Übergang zwischen den einzelnen Zonen gewährleisten soll.
Dies sei insbesondere im vorliegenden Fall, wo rückwärtig der Mehrhöhenzuschlag
eingehalten und ein im Vergleich zur Zone W5 ohne erhöhte Ausnützung
identischer Abstand berücksichtigt werde, ohne Weiteres gegeben. Es könne auch
nicht die Idee gewesen sein, Grundstücke in der Zone W5 mit erhöhter Ausnützung
schlechter zu stellen als solche ohne erhöhte Ausnützung. Im Übrigen sei auch
der Wortlaut von Art. 15 BZO angepasst worden, was ausschliesse, dass sich
der Gesetzgeber des Zusammenspiels von Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO
und Art. 15 BZO nicht bewusst gewesen sei.
3.7.2
Der Erläuterungsbericht führt aus: Gemäss der bisherigen Fassung von Art. 13
Abs. 2 lit. a BZO gelten in den Gebieten mit erhöhter Ausnützung die
kantonalen Abstandsvorschriften. Das bedeute, der Grenzabstand betrage nur 3,5 m
anstatt 5 m, wie er sonst in Wohnzonen vorgeschrieben sei. Zudem müssten
keine Mehrlängenzuschläge berücksichtigt werden. Dies entspreche der Forderung
nach einer geschlossenen Bebauung entlang der betreffenden Strassenachsen,
indem gegenüber der Strasse sowie seitlich näher an die Parzellengrenze gebaut
werden dürfe. Rückwärtig sei ein reduzierter Grenzabstand aber nicht
gerechtfertigt und könne zu städtebaulich problematischen Übergängen führen.
Dies insbesondere an der Grenze zu einer weniger dichten Zone. Deshalb werde Art. 13
Abs. 2 lit. a BZO angepasst, sodass rückwärtig neu ein Grenzabstand
von 5 m gelte. Vom Mehrlängenzuschlag sei eine Überbauung innerhalb der
Gebiete mit erhöhter Ausnützung aber auch rückwärtig befreit, damit die
gegenüber dem Strassenraum erwünschte geschlossene Bebauung realisiert werden
könne (Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV zur Teilrevision der Bau- und
Zonenordnung der Stadt Zürich BZO 2014 vom 1. Oktober 2014, S. 65 f.).
3.7.3
Es ist nicht ersichtlich, dass der städtebaulich unproblematische Übergang
zwischen den Zonen nur durch die Regelung von Art. 15 BZO gewährleistet
wäre. Vielmehr geht aus dem Erläuterungsbericht hervor, dass entgegen dem in
Zonen mit erhöhter Ausnützung geltenden Grenzabstand von 3,5 m rückwärtig
ein solcher von 5 m einzuhalten ist, damit kein städtebaulich
problematischer Übergang zwischen zwei Zonen entsteht. Ein solcher könnte bei
einem Abstand von 3,5 m entstehen, weshalb rückwärtig stets ein höherer
Grenzabstand einzuhalten ist. Die Erläuterung im Bericht ist daher so zu
verstehen, dass sie mit dem Hinweis auf den Übergang der Zonen eine Erklärung
vorbringt, weshalb neu rückwärtig ein Abstand von 5 m gilt, obwohl doch
ansonsten nach Art. 13 Abs. 2 lit. a BZO ein solcher von 3,5 m
gilt. Der historische Kontext vermag das Auslegungsergebnis der
Beschwerdeführerin gerade nicht zu untermauern. Sodann ist auch nicht
nachvollziehbar, inwiefern der Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Änderung
von Art. 15 BZO und insbesondere auch die Änderung in Bezug auf die
Wohnzone W3 ihr Auslegungsergebnis stützen soll.
3.7.4
Weiter ist festzuhalten, dass die Grundstücke mit erhöhter Ausnützung
aufgrund der fehlenden Anwendung von Art. 15 BZO auch nicht schlechter
gestellt werden als "normale" Wohnzonen. So profitieren doch die
Grundstücke mit erhöhter Ausnützung insbesondere strassenseitig von einem
deutlich geringeren Grenzabstand, nämlich einem solchen von 3,5 m. Art. 15
BZO gewährt sodann einen verringerten Grenzabstand auch lediglich bis zum
kantonalen Grenzabstand. Dies zwar auf sämtlichen Grundstücksseiten, allerdings
vermag dieser Umstand die generelle Besserstellung von Grundstücken mit
erhöhter Ausnützung nicht aufzuwiegen. Demgemäss vermag die Beschwerdeführerin
auch mit diesem Argument nicht durchzudringen.
3.8
Dass in Art. 14
Abs. 2 BZO der Mehrlängenzuschlag in Gebieten mit erhöhter Ausnützung
ausdrücklich
ausgeschlossen wird (wohingegen ein solcher Hinweis in Bezug auf die
Nichtanwendbarkeit von Art. 15 BZO in solchen Gebieten fehlt), spricht
nach Massgabe der diesbezüglichen Begründung der Vorinstanz, auf welche in
Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG verwiesen
werden kann, jedenfalls (auch) nicht zwingend gegen das Auslegungsergebnis der
Beschwerdegegnerin.
4.
Die Beschwerdeführerin bringt abschliessend vor, die
Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, da sie sich mit
dem Argument, Wohnzonen mit erhöhter Ausnützung würden schlechter gestellt als
"normale" Wohnzonen, nicht auseinandergesetzt habe. Sie übersieht
dabei, dass eine Behörde sich nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegen muss.
Indem das Baurekursgericht die Begründung seines Entscheids so abfasste, dass
sich die Beschwerdeführerin über dessen Tragweite Rechenschaft geben und ihn in
voller Kenntnis der Sache an das Verwaltungsgericht weiterziehen konnte,
genügte es seiner Begründungspflicht (vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2 mit
Hinweisen). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin liegt
daher nicht vor.
Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung
steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 5'620.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht.