zh_verwaltungsgericht · VB.2026.00098 · 2026-07-09 · de
Sanierung Gschwaderstrasse, 3. Etappe / Bahnübergang SBB bis Loren-Allee / Kreditbewilligung und Arbeitsvergaben

[Der Beschwerdeführer bewilligte am 25. Oktober 2022 einen Kredit für die Sanierung und Umgestaltung einer Strasse, wobei er Kosten im Umfang von Fr. 286'000.- als ungebundene Ausgabe qualifizierte. Die Vorinstanz hob diesen Beschluss auf, da die ungebundenen Ausgaben rund Fr. 456'000.- betrügen und damit nicht mehr vom Beschwerdeführer bewilligt werden durften.] Die betroffene Strasse als Sammelstrasse soll für alle Verkehrsteilnehmer verkehrssicher sein. Die vorliegend projektierte Breite entspricht den entsprechenden Normen für das erwartete Verkehrsaufkommen und ist auf das Notwendigste beschränkt (E. 4.4.1). Die Erstellung eines westseitigen Trottoirs ist im vom Regierungsrat genehmigten kommunalen Gesamtplan vorgesehen (E. 4.4.2). Dem Beschwerdeführer verbleibt somit kein erheblicher Entscheidungsspielraum in diesem Zusammenhang und sind die Kosten für den zur Verbreiterung der Strasse und Erstellung des westseitigen Trottoirs notwendigen Erwerb von Grund und Rechten als gebundene Ausgaben zu qualifizieren (E. 4.4.3). Auch die Kosten für die Erstellung der Strassenbeleuchtung sind gebunden (E. 4.4.4). Die Bewilligung der verbleibenden ungebundenen Kosten von Fr. 286'000.- liegt in der Finanzkompetenz des Beschwerdeführers (E. 4.5). Gutheissung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2026.00098
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Geschäftsnummer:
VB.2026.00098
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.07.2026
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Sanierung Gschwaderstrasse, 3. Etappe / Bahnübergang SBB bis Loren-Allee / Kreditbewilligung und Arbeitsvergaben
[Der Beschwerdeführer bewilligte am 25. Oktober 2022 einen Kredit für die Sanierung und Umgestaltung einer Strasse, wobei er Kosten im Umfang von Fr. 286'000.- als ungebundene Ausgabe qualifizierte. Die Vorinstanz hob diesen Beschluss auf, da die ungebundenen Ausgaben rund Fr. 456'000.- betrügen und damit nicht mehr vom Beschwerdeführer bewilligt werden durften.]Die betroffene Strasse als Sammelstrasse soll für alle Verkehrsteilnehmer verkehrssicher sein. Die vorliegend projektierte Breite entspricht den entsprechenden Normen für das erwartete Verkehrsaufkommen und ist auf das Notwendigste beschränkt (E. 4.4.1). Die Erstellung eines westseitigen Trottoirs ist im vom Regierungsrat genehmigten kommunalen Gesamtplan vorgesehen (E. 4.4.2). Dem Beschwerdeführer verbleibt somit kein erheblicher Entscheidungsspielraum in diesem Zusammenhang und sind die Kosten für den zur Verbreiterung der Strasse und Erstellung des westseitigen Trottoirs notwendigen Erwerb von Grund und Rechten als gebundene Ausgaben zu qualifizieren (E. 4.4.3). Auch die Kosten für die Erstellung der Strassenbeleuchtung sind gebunden (E. 4.4.4). Die Bewilligung der verbleibenden ungebundenen Kosten von Fr. 286'000.- liegt in der Finanzkompetenz des Beschwerdeführers (E. 4.5).Gutheissung.
Stichworte:
AUSGABEN
AUSGABENBESCHLUSS
BÜRGERRECHT UND POLITISCHE RECHTE
FINANZKOMPETENZ
GEBUNDENE AUSGABE
STIMMRECHTSBESCHWERDE
Rechtsnormen:
Art./§ 103 Abs. 1 GG
§ 14 StrassG
§ 25 StrassG
§ 25 Abs. 1 StrassG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2026.00098
Urteil
der 4. Kammer
vom 9. Juli 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin
Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Ersatzrichter
Jonas Attenhofer, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
Stadtrat Uster,
vertreten
durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
A,
Beschwerdegegner,
betreffend Sanierung Gschwaderstrasse, 3. Etappe /
Bahnübergang SBB bis Loren-Allee / Kreditbewilligung und Arbeitsvergaben,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 25. Oktober
2022 bewilligte der Stadtrat der Stadt Uster für die Sanierung und Umgestaltung
der Gschwaderstrasse, 3. Etappe, Abschnitt Bahnübergang SBB bis
Loren-Allee, einen einmaligen Kredit von Fr. 1'353'000.-. Mit demselben
Beschluss vergab der Stadtrat die Baumeisterarbeiten (Fr. 1'153'316.80) im
öffentlichen Verfahren sowie die Ingenieurleistungen (Fr. 74'150.-) und
den Ersatz der öffentlichen Beleuchtung (Fr. 71'915.24) im freihändigen
Verfahren.
II.
A erhob hiergegen am 7. November
2022 Stimmrechtsrekurs und beantragte im Wesentlichen, der Beschluss des
Stadtrats vom 25. Oktober 2022 sei aufzuheben bzw. zu sistieren, solange
der von ihm gegen die Festlegung des Strassenprojekts erhobene Rekurs beim
Baurekursgericht des Kantons Zürich hängig sei. Der Bezirksrat sistierte das
Verfahren mit Beschluss vom 21. Februar 2023 und nahm es nach Eingang des
Entscheids des Baurekursgerichts vom 5. März 2025 am 11. November
2025 wieder auf. Am 3. Februar 2026 hiess der Bezirksrat den
Stimmrechtsrekurs von A gut, hob den Beschluss des Stadtrats Uster vom 25. Oktober
2022 auf und wies diesen an, den Kredit dem Gemeinderat vorzulegen. Dies
begründete er im Wesentlichen damit, dass der Gesamtbetrag der durch das
Sanierungsprojekt anfallenden ungebundenen Kosten die Ausgabenkompetenz des
Stadtrats überschreite.
III.
Der Stadtrat Uster erhob am 16. Februar
2026 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Rekursentscheids unter Bestätigung seines Beschlusses vom 25. Oktober 2022
sowie eventualiter die Rückweisung der Sache an den Bezirksrat zur ergänzenden
Feststellung des Sachverhalts und zur neuen Entscheidung.
Der Bezirksrat verzichtete am
20. Februar 2026 auf Vernehmlassung. A hielt mit Beschwerdeantwort vom 3. März
2026 vollumfänglich an seinem Rekurs fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für
Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend einen
Stimmrechtsrekurs gegen einen Ausgabenbeschluss eines Gemeindevorstands nach §§ 41 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Als vom Rekursentscheid betroffene
Gemeindebehörde ist der Beschwerdeführer gestützt auf § 49 in Verbindung
mit § 21a Abs. 1 lit. c VRG zur Stimmrechtsbeschwerde
legitimiert.
Weil auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Streitgegenstand
bildet im Wesentlichen die Frage, ob der Teilbetrag des Kredits, der für den
Erwerb von Grund und Rechten für die Sanierung und Erweiterung der
Gschwaderstrasse bewilligt wurde, als gebundene oder ungebundene Ausgabe zu
qualifizieren ist. Die Höhe dieses Teilbetrags ist total Fr. 270'000.-.
Ebenfalls im Streit liegt die Frage, ob der Teilbetrag des Kredits für die
Erstellung des überbreiten Trottoirs und der zu pflanzenden Baumreihe in der
Höhe von Fr. 186'000.- als gebundene oder ungebundene Ausgabe zu
qualifizieren ist.
2.2
Ausgaben
gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015
(GG, LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz,
durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch
einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder der zuständigen Behörde zu
ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein
erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im
Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben
(vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017, E. 4.2).
Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung ist zu beachten, dass
Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum
vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen
hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe
zugleich einen Miteinbezug der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung
bei der Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 24. September
2020, VB.2020.00538, E. 2.2; so im Ergebnis auch Markus Rüssli in: Tobias
Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, 2. A., Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 6a).
2.3
Im Bereich
des Strassenbaus ist dabei zu berücksichtigen, dass gemäss der
bundesgerichtlichen Praxis Aufwendungen für den Unterhalt des bestehenden
Strassennetzes und dessen Anpassung an neue technische Erfordernisse
grundsätzlich als gebunden betrachtet werden. Demgegenüber erscheinen Kredite
für darüber hinausgehende Arbeiten, wie etwa die vollständige Neuanlage einer
bestehenden Strasse, grundsätzlich als neue Ausgabe, ergeben sich doch dabei
regelmässig erhebliche Handlungsspielräume (BGE 105 Ia 80 E. 7a; 103
Ia 284 E. 5; 102 Ia 457 E. 6; BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.3 f.
mit weiteren Hinweisen; vgl. Rüssli, § 103 GG N. 17, 24a).
Generell sind
bei der Beurteilung der Frage, ob gebundene oder neue Ausgaben vorliegen, auch
die politischen Handlungsspielräume der zuständigen Behörde miteinzubeziehen.
Es kann nämlich selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend vorgegeben ist,
das "Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die Mitsprache des
Volkes zu rechtfertigen (BGE 125 I 87 E. 3b, 4c/bb; BGr, 3. März
2010, 1C_493/2009, E. 6.2 mit Hinweisen).
3.
3.1
Der Stadtrat Uster
teilte in seinem Beschluss vom 25. Oktober 2022 die Kosten für den Erwerb
von Grund und Rechten von total Fr. 270'000.- in Fr. 170'000.-
gebundene und Fr. 100'000.- ungebundene Kosten ein. Weiter wies er Fr. 186'000.-
für die Erstellung des überbreiten westlichen Trottoirs und die Pflanzung der
Baumreihe als ungebundene Kosten aus.
3.2
Die Vorinstanz
hält in ihrem Beschluss vom 3. Februar 2026 fest, der Stadtrat zeige nicht
auf, inwiefern er durch übergeordnetes Recht, durch Gerichtsentscheid, durch
Beschlüsse der zuständigen Gemeindeorgane oder durch einen früheren Beschluss
zur Verbreiterung der Strasse sowie zur Erstellung der Baumreihe und der neuen
Beleuchtung verpflichtet sei, womit die diesbezüglichen Kosten gesamthaft als
neue Ausgaben zu qualifizieren seien. In der Folge seien auch die Kosten für
den Erwerb von Grund und Rechten als neue Ausgaben zu bezeichnen, da der
Grunderwerb primär der Erweiterung der Strasse und der Erstellung des neuen
Trottoirs diene. Somit seien die Kosten für den Erwerb von Grund und Rechten
von total Fr. 270'000.- und die vom Stadtrat als ungebunden ausgewiesenen
Kosten von total Fr. 186'000.- (Fr. 89'000.- Bauarbeiten, Fr. 48'000.-
Nebenarbeiten und Fr. 49'000.- technische Arbeiten) insgesamt als ungebunden
zu qualifizieren. Der resultierende Gesamtbetrag von Fr. 456'000.- liege
über dem gemäss Art. 35 Abs. 2 Ziff. 3 der Gemeindeordnung der
Stadt Uster vom 28. November 2021 [GO] im Zuständigkeitsbereich des
Stadtrats liegenden Schwellenwert von Fr. 300'000.-. Der Kredit sei
deshalb dem Gemeinderat vorzulegen.
3.3
Der
Stadtrat hält dagegen, dass ihm kein Entscheidungsspielraum bezüglich der
Verbreiterung der Strasse und der Erstellung des westseitigen Trottoirs
zukomme, womit ein Teilbetrag der Kosten für den Erwerb von Grund und Rechten
in der Höhe von Fr. 170'000.- gebundene Kosten seien. Der andere
Teilbetrag von Fr. 100'000.- sei durch die Überbreite des westseitigen
Trottoirs (3,25 anstatt 2 m) bedingt, weshalb er als ungebunden
ausgewiesen worden sei. Die Kosten von Fr. 186'000.- für die Erstellung
und Bepflanzung der Baumgruben sowie Arbeiten im Zusammenhang mit der
Überbreite des westseitigen Trottoirs seien ebenfalls als ungebunden
ausgewiesen worden. Damit belaufe sich der Totalbetrag der ungebundenen
Ausgaben auf Fr. 286'000.- und liege innerhalb der Finanzkompetenz des
Stadtrats.
4.
4.1
Gemäss § 25
Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1)
sind die Strassen nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu
unterhalten und zu betreiben, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für
die Umgebung möglichst schonend benützt werden können. Gemäss dem vom
Regierungsrat am 15. Januar 1986 genehmigten kommunalem Gesamtplan handelt
es sich bei der hier interessierenden Gschwaderstrasse um eine Sammelstrasse;
für deren Unterhalt oder Ausbau ist die Stadt Uster zuständig (§ 6 Abs. 1
und § 26 Abs. 1 in Verbindung mit § 5 StrG).
4.2
Für den
Strassenbau gelten die Projektierungsgrundsätze gemäss § 14 StrG. Die
Strassen sind entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung und unter
Beachtung der Bau- und Verkehrstechnik, der Sicherheit und der
Wirtschaftlichkeit zu projektieren; dabei gehen verkehrslenkende Massnahmen dem
Bau neuer Verkehrsflächen vor (§ 14 Abs. 1 StrG). Sie sind mit
sparsamer Landbeanspruchung und unter Beachtung des Umweltschutzes möglichst
gut in die bauliche Umgebung und die Landschaft einzuordnen. Gemeinden können
im geschlossenen Siedlungsgebiet auf Gemeindestrassen Begegnungszonen fördern
(§ 14 Abs. 2 StrG). Die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs sind
prioritär, diejenigen der Personen, die zu Fuss gehen oder Rad fahren,
angemessen zu berücksichtigen (§ 14 Abs. 3 StrG). Die
Strasseninfrastruktur ist so zu gestalten, dass sie für Menschen mit
Behinderung zugänglich und benutzbar ist (§ 14 Abs. 4 StrG).
4.3
Bei der Festlegung
des genauen Zeitpunkts einer bestimmten Sanierungsmassnahme ist der zuständigen
Behörde ein gewisser Handlungsspielraum zuzugestehen (vgl. Rüssli, § 103
GG N. 25).
4.4
4.4.1
Die
Gschwaderstrasse als Sammelstrasse soll für alle Verkehrsteilnehmer
verkehrssicher sein (vgl. § 14 StrG; § 237 Abs. 2 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 [LS 700.1]). Die Norm 40 201
des Schweizerischen Verbands der Strassen- und Verkehrsfachleute (VSS) legt die
nötige Breite für die verschiedenen Verkehrsteilnehmer sowie die nötigen
Zuschläge für deren Begegnung für Strassen fest. Die vorliegend projektierte
Breite der Gschwaderstrasse mit ihrem erheblichen und zunehmenden
Verkehrsaufkommen ist mit 6,25 m auf das Notwendigste beschränkt (vgl. den
Entscheid des Baurekursgerichts zum vorliegenden Strassenprojekt in BRGE III
Nr. 0031/2025 vom 5. März 2026, E. 5.3 f.). Dem Stadtrat
verbleibt damit kein Spielraum, um eine schmalere Strasse vorzusehen.
4.4.2
Der vom
Regierungsrat genehmigte kommunale Gesamtplan sieht als hauptsächliche bauliche
Massnahme die Erstellung eines westseitigen Trottoirs auf dem hier
interessierenden Abschnitt der Gschwaderstrasse vor. Auch insofern verbleibt
dem Stadtrat kein wesentlicher Spielraum.
4.4.3
Zusammengefasst
ist festzustellen, dass dem Stadtrat als zuständiger Behörde kein erheblicher
Entscheidungsspielraum verbleibt in Bezug auf die Verbreiterung der Fahrbahnen
und die Erstellung eines zusätzlichen, westseitigen Trottoirs. Damit erweist
sich der diesbezüglich notwendige Teilbetrag von Fr. 170'000.- für den
Erwerb von Grund und Rechten als gebundene Ausgabe.
4.4.4
Ebenfalls als
gebunden zu qualifizieren sind überdies die Kosten für die Erstellung der
Strassenbeleuchtung (BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 mit
Hinweis auf BGE 118 Ia 184 E. 2a).
4.5
Bezüglich der
Überbreite des Trottoirs und der Erstellung einer Baumreihe ist festzustellen,
dass die Bepflanzung (mit Bäumen) zur Strasse gehört, da sie dem Schutz der
Umgebung dient (vgl. § 3 lit. h StrG; vgl. auch VGr, 22. August
2013, VB.2013.00148, E. 5.3 und 16. Januar 2013, VB.2011.00772,
E. 5.2).
Die Norm VSS 640 070 sieht in
Räumen von nachbarschaftlicher Bedeutung für ein Trottoir eine lichte Breite von
2 m und bei Bepflanzung als Abgrenzung zur Fahrbahn zusätzlich einen
Umfeldzuschlag von mindestens 1,5 m vor, was einer totalen Breite von 3,5 m
gegenüber den projektierten 3,25 m im vorliegenden Kreditbeschluss
entspricht (vgl. den Entscheid des Baurekursgerichts zum vorliegenden
Strassenprojekt in BRGE III Nr. 0031/2025 vom 5. März 2026,
E. 5.5).
Ob daraus bereits eine erhebliche
Einschränkung des Handlungsspielraums des Stadtrats bezüglich der Erstellung
der Baumreihe und der damit zusammenhängenden Überbreite des Trottoirs (3,25 m
anstatt 2 m) resultiert, kann vorliegend offenbleiben. Der Stadtrat
qualifiziert die Kosten für die Baumreihe und das überbreite Trottoir von
Fr. 186'000.- für die baulichen Massnahmen und Fr. 100'000.- für den
Erwerb von Grund und Rechten als ungebundene (neue) Ausgaben. Mit einem
Totalbetrag von Fr. 286'000.- kommen diese innerhalb seiner
Finanzkompetenz von Fr. 300'000.- zu liegen (vgl. Art. 35 Abs. 2
Ziff. 3 GO).
Entscheidend ist vorliegend
überdies, dass dem Anteil der Baumreihe und des überbreiten Trottoirs innerhalb
des Gesamtkredits nur untergeordnete Bedeutung zukommt, weshalb auch nicht
abschliessend geklärt werden muss, welcher Anteil dieser nur unscharf vom
Gesamtprojekt abtrennbaren Kosten von insgesamt Fr. 286'000.- tatsächlich
auf die ungebundenen Kosten entfällt (vgl. VGr, 24. November 2022, VB.2022.00447,
E. 5.5). Damit kann auch offenbleiben, welcher exakte Betrag für den auf
die Überbreite des Trottoirs entfallenden Boden  insbesondere auch der vom
Beschwerdegegner nicht freiwillig veräusserte Anteil von rund 104 m
 schliesslich zu entrichten ist.
5.
Zusammenfassend fallen die Ausgaben
gemäss Kreditbeschluss des Beschwerdeführers vom 25. Oktober 2022 in
dessen Finanzkompetenz und ist dieser Beschluss zu bestätigen. Die Beschwerde
ist demnach gutzuheissen und der Rekursentscheid der Vorinstanz aufzuheben,
soweit dieser den Beschluss des Beschwerdeführers vom 25. Oktober 2022 aufhob.
6.
In Stimmrechtssachen werden den
Parteien nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG
in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtskasse
zu nehmen sind. Parteientschädigungen wurden nicht beantragt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Dispositiv-Ziffern I
und II des Beschlusses des Bezirksrats Uster vom 3. Februar 2026 werden
aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 1'595.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse
genommen.
4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Uster.