zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00581 · 2008-06-10 · de
nachträgliche Baubewilligung und Ausnahmebewilligung

Nachträgliche Baubewilligung und Ausnahmebewilligung für Parkierungsanlage ausserhalb der Bauzone. Mit rechtskräftiger Verfügung vom 27. März 1992 verweigerte die Baudirektion die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für einen Deponieplatz für Wandkies und Abstellplatz für Baumaschinen. Dass die Voraussetzungen für eine Anpassung dieser formell rechtskräftigen Verfügung erfüllt sind, ist nicht ersichtlich. Damit wurde die Anlage rechtswidrig; auf Bauten und Anlagen, die nicht rechtmässig bestehen, weil sie rechtswidrig erstellt oder geändert wurden, findet Art. 24c RPG aber gerade keine Anwendung (E. 4). Auch gestützt auf eine andere Ausnahmebestimmung, insbesondere Art. 24, 24a oder 37a RPG, kann keine nachträgliche Bewilligung erteilt werden. Bei einem Abstellplatz für Campingfahrzeuge sowie einer Parkierungsanlage für Sportveranstaltungen fehlt es für eine Bewilligung nach Art. 24 RPG an der Standortgebundenheit (E. 5). Kostentragung des in Prozessstandschaft für die Erben auftretenden Willensvollstreckers (E. 6.3). Gutheissung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00581
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00581
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.04.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 30.11.2020 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
nachträgliche Baubewilligung und Ausnahmebewilligung
Nachträgliche Baubewilligung und Ausnahmebewilligung für Parkierungsanlage ausserhalb der Bauzone.Mit rechtskräftiger Verfügung vom 27. März 1992 verweigerte die Baudirektion die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für einen Deponieplatz für Wandkies und Abstellplatz für Baumaschinen. Dass die Voraussetzungen für eine Anpassung dieser formell rechtskräftigen Verfügung erfüllt sind, ist nicht ersichtlich. Damit wurde die Anlage rechtswidrig; auf Bauten und Anlagen, die nicht rechtmässig bestehen, weil sie rechtswidrig erstellt oder geändert wurden, findet Art. 24c RPG aber gerade keine Anwendung (E. 4).Auch gestützt auf eine andere Ausnahmebestimmung, insbesondere Art. 24, 24a oder 37a RPG, kann keine nachträgliche Bewilligung erteilt werden. Bei einem Abstellplatz für Campingfahrzeuge sowie einer Parkierungsanlage für Sportveranstaltungen fehlt es für eine Bewilligung nach Art. 24 RPG an der Standortgebundenheit (E. 5).Kostentragung des in Prozessstandschaft für die Erben auftretenden Willensvollstreckers (E. 6.3).Gutheissung.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BAUEN AUSSERHALB DER BAUZONEN
FAHRZEUGABSTELLPLATZ
LANDWIRTSCHAFTSZONE
PARKIERUNGSANLAGE
PARKPLATZ
RECHTMÄSSIG
RECHTSKRAFT
STANDORTGEBUNDENHEIT
WILLENSVOLLSTRECKER
Rechtsnormen:
Art. 24 RPG
Art. 24a RPG
Art. 24c RPG
Art. 37a RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00581
Urteil
der 3.
Kammer
vom
29. April 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
B,
als
Willensvollstrecker
im Nachlass C sel., vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
und
1.
Raumplanungs- und Baukommission E,
vertreten durch
RA F,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend nachträgliche
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 27. Februar
2017 reichte C ein Baugesuch betreffend die (bereits erstellte) Parkplatzanlage
G auf der Parzelle Kat. Nr. 01 (G-Strasse 02) in E ein, nachdem er
aufgrund einer Anzeige von A seitens der Gemeinde hierzu aufgefordert worden
war. Die Parzelle Kat. Nr. 01 befindet sich in der Landwirtschaftszone.
B.
Mit
Gesamtverfügung vom 17. November 2017 verweigerte die Baudirektion des
Kantons Zürich für die bereits erstellten Parkierungsflächen die nachträgliche
Bewilligung. Die Verfügung wurde zusammen mit dem Beschluss der Raumplanungs-
und Baukommission der Gemeinde E vom 22. Januar 2018 betreffend
Bauverweigerung eröffnet. Die Raumplanungs- und Baukommission E hielt fest,
dass die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes nach Eintritt der
Rechtskraft der Gesamtverfügung geprüft und festgelegt werde.
II.
A.
Gegen
diese Verfügungen erhob C am 26. Februar 2018 Rekurs an das Baurekursgericht
mit dem Antrag, die angefochtenen Verfügungen seien aufzuheben bzw. anzupassen
(zusammengefasst).
B.
Nachdem
A mit Präsidialverfügung vom 27. Februar 2018 auf die Möglichkeit
hingewiesen worden war, stellte er am 2. März 2018 ein Begehren um Teilnahme
am Rekursverfahren (Beiladungsgesuch) und wurde mit Präsidialverfügung vom
8. März 2018 in das Rekursverfahren beigeladen. In derselben Verfügung
wurde ihm eine 30-tägige Frist zur Vernehmlassung angesetzt.
C.
Mit
Entscheid vom 15. August 2018 hiess das Baurekursgericht den Rekurs gut.
Es hob die Gesamtverfügung der Baudirektion vom 17. November 2017 im Sinn
der Erwägungen auf bzw. passte diese an und hob zudem den Beschluss der Raumplanungs-
und Baukommission E vom 22. Januar 2018 auf. Es lud die Baudirektion ein,
das Baubewilligungsverfahren im Sinn der Erwägungen fortzusetzen. Die Kosten
des Verfahrens sowie eine an C zu leistende Umtriebsentschädigung wurden zu 4/5
der Baudirektion und zu 1/5 A auferlegt.
III.
A.
Hiergegen
wandte sich A am 14. September 2018 an das Verwaltungsgericht und
verlangte sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten von C, die verzögerungsfreie
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes sowie die Erstellung eines
aufklärenden Untersuchungsberichts betreffend die offensichtlich grosse Nähe
zwischen C und der Gemeinde E.
B.
Das
Baurekursgericht beantragte am 12. Oktober 2018 ohne weitere Bemerkungen
die Abweisung der Beschwerde. Mit Vernehmlassung vom 22. Oktober 2018
schloss die Baudirektion auf Gutheissung der Beschwerde. Sowohl C am 23. Oktober
2018 als auch die Raumplanungs- und Baukommission E am 24. Oktober 2018
beantragten, es sei nicht auf die Beschwerde einzutreten, eventualiter sei sie
abzuweisen. In Replik und Duplik sowie mit den weiteren eingegangenen
Stellungnahmen hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Zusätzlich stellte
die Raumplanungs- und Baukommission E am 15. November 2018 den Antrag, das
Verfahren sei einstweilen auf die Frage des Eintretens zu beschränken und es
sei über die Eintretensfrage zu entscheiden.
C.
Am 22. August
2019 beschloss die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts auf die Beschwerde
einzutreten, soweit der Beschwerdeführer die Aufhebung des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 15. August 2018 unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen beantragt hat. Im Übrigen wurde nicht auf die Beschwerde
eingetreten. C, vertreten durch seinen Rechtsanwalt, focht diesen Beschluss mit
Beschwerde vom 3. Oktober 2019 beim Bundesgericht an, welches mit Urteil
vom 18. Dezember 2019 (1C_529/2019) nicht auf die Beschwerde eintrat.
D.
Mit
Eingabe vom 5. Februar 2020 informierte der Rechtsvertreter von C, D, dass
C am 29. Oktober 2019 verstorben sei, und reichte den Erbschein vom 6. Januar
2020 ein. Daraufhin, am 17. Februar 2020, reichte der Rechtsvertreter eine
Vollmacht des Willensvollstreckers im Nachlass von C, B, zu den Akten, womit
dieser den Rechtsvertreter D zur Vertretung in diesem Verfahren
bevollmächtigte.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss
Beschluss vom 22. August 2019 wurde auf die Beschwerde (teilweise)
eingetreten. Zur Eintretensfrage erübrigen sich deshalb weitere Ausführungen.
Nachfolgend werden nur diejenigen Anträge behandelt, auf welche eingetreten
wurde.
1.2
Da der
Beschwerdegegner inzwischen verstorben ist, ist der von diesem eingesetzte Willensvollstrecker
an seiner Stelle als Partei (in Prozessstandschaft) ins Verfahren aufzunehmen.
Das Rubrum wurde entsprechend angepasst.
2.
2.1
Die
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet stellt einen der fundamentalsten
Grundsätze der Raumplanung in der Schweiz dar (vgl. Art. 3 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG]; BGE 141 II
245 E. 2; BGr, 7. März 2012, 1C_351/2011, E. 7.2). Gemäss Art. 16
Abs. 1 RPG dienen Landwirtschaftszonen der langfristigen Sicherung der
Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums
oder dem ökologischen Ausgleich. Nach Art. 24c Abs. 1 RPG werden
bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die
nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt. Mit
Ausnahmebewilligung der zuständigen Behörde können solche Bauten und Anlagen
erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden,
sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. Die zulässigen
Änderungen und Erweiterungen werden in Art. 42 der Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 [RPV] konkretisiert. In jedem Fall bleibt die
Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Art. 24c
Abs. 2 und 5 RPG).
2.2
Ausnahmebewilligungen
sind auf die Korrektur von Härtefällen und ungewollten Resultaten der
gesetzlichen Ordnung ausgerichtet. Sie stellen damit eine Konsequenz des
Verhältnismässigkeitsprinzips dar (Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger et al.
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich etc. 2017,
Vorbemerkungen zu den Art. 2424e und 37a N. 21). Der Gesetzgeber wollte
mit der Ausnahme von Art. 24c RPG über die verfassungsrechtliche
Besitzstandsgarantie hinaus gewisse Veränderungen an der bestehenden
Bausubstanz zulassen, um zu verhindern, dass sie wegen des grundsätzlichen
Bauverbots für zonenwidrige Bauten allmählich verfallen (Muggli, Art. 24c
N. 7). Die verfassungsmässige Besitzstandsgarantie, welche durch den
Gesetzgeber in Art. 24c RPG erweitert worden ist, ergibt sich aus der
Eigentumsgarantie und dem Vertrauensschutz (Bernhard Waldmann in: Alain
Griffel/Hans U. Liniger/Heribert Rausch/Daniela Thurnherr, Fachhandbuch
öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, N. 6.56).
3.
3.1
Die
Vorinstanz stellte in Anwendung des Beweismasses der überwiegenden
Wahrscheinlichkeit fest, dass der südliche Teil der Parkierungsfläche bereits
1972 als Abstellplatz für Motorfahrzeuge genutzt worden sei. Da weder auf
kantonaler noch auf kommunaler Stufe zu diesem Zeitpunkt eine
Bewilligungspflicht für Parkplätze bestanden habe, sei die Nutzung der
Parkierungsfläche Süd bei Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Schutz der
Gewässer (GschG) am 1. Juli 1972 rechtmässig erfolgt. Aber selbst wenn
seinerzeit eine Bewilligungspflicht bestanden hätte, wäre die Parkierungsanlage
Süd, die damals im übrigen Gemeindegebiet lag, wohl bewilligungsfähig gewesen und
damit nicht materiell rechtswidrig. Beim nördlich gelegenen Teil der
Parkierungsfläche sei allerdings erst auf der Luftaufnahme von 1981 eine
teilweise Befestigung bzw. Nutzung erkennbar. Dieser könne allerdings als
massvolle Erweiterung zur Parkierungsanlage Süd erachtet werden, wobei als
massgeblicher Vergleichszeitpunkt für die praktizierte Nutzung auf den
5. März 1986 (Genehmigung des die Parzelle betreffenden Zonenplans)
abzustellen sei. Dabei ergäbe sich aus den Luftbildern aus dem Jahr 1981, dass
die Parkierungsfläche Nord dannzumal mindestens teilweise genutzt worden sei.
Bis zum Stichtag am 5. März 1986 sei nicht von einer mehr als 30%igen
Vergrösserung auszugehen. Dass die Parzelle nebst der Nutzung als
Fahrzeugabstellplatz auch als Installations-, Abstell- und Barackenareal für
den Bau der Nationalstrasse genutzt worden sei, schade nicht. Somit stehe dem
Beschwerdegegner eine raumplanungsrechtliche Bewilligung nach Art. 24c
Abs. 1 und 2 RPG zu.
3.2
Der
Beschwerdeführer führt dagegen aus, dass für die Parkierungsanlage die
Besitzstandsgarantie nicht gelte. Insbesondere sei dem Beschwerdegegner (bzw.
dessen Rechtsvorgänger) im Jahr 1992 eine Ausnahmebewilligung für die
(bestehende) Nutzung als Deponieplatz für Wandkies und Abstellplatz für
Baumaschinen verweigert worden. Deshalb könne sich der Beschwerdegegner auch
nicht auf den Vertrauensschutz berufen. Sodann sei auf den von ihm
eingereichten Fotos erkennbar, dass früher keine Nutzung als Fahrzeugabstellplatz
stattgefunden habe, sondern die Fläche (im Jahr 1985) als Deponieplatz
verwendet worden sei. Sodann seien sehr wohl grossflächige Aufschüttungen
vorgenommen worden, und zwar in den Jahren 1976 und 1977; diese hätten bereits
damals eine entsprechende Bewilligung erfordert.
3.3
Der
Beschwerdegegner entgegnet, dass aus dem Verfahren von 1991 bzw. 1992 nicht
abgeleitet werden könne, das Abstellen von Fahrzeugen sei unzulässig, zumal es
im damaligen Verfahren um die Lagerung von Wandkies und Baumaschinen gegangen
sei. Zwar sei die damalige Anordnung betreffend Begrünung nicht umgesetzt
worden, aber deren Vollstreckung inzwischen ohnehin verjährt. Die Nutzung als
Fahrzeugabstellfläche sei in den Jahren 1970 und 1971 aufgenommen worden, dazu
sei das ursprüngliche Terrain um weniger als einen Meter verändert worden.
Weiter macht er geltend, dass sich die Art der abgestellten Fahrzeuge
inzwischen zwar verändert, sich die Benützungsintensität allerdings mit dem
Abstellen von Camping-Fahrzeugen verringert habe. Insgesamt seien die
Fahrzeugabstellflächen rechtmässig erstellt worden und dürften im Rahmen der
Besitzstandsgarantie weiterhin zum Abstellen von Fahrzeugen genutzt werden. Die
Luftbilder seien zudem sehr gut geeignet, um den Sachverhalt festzustellen.
3.4
Auch die
Mitbeteiligte 1 ist der Ansicht, dass sich aus den Anordnungen aus den
Jahren 1991 und 1992 nichts ergäbe, was vorliegend relevant sei. Einerseits
würden heute weder Wandkies noch Baumaschinen gelagert und andererseits wäre
die Durchsetzung der Anordnungen bereits verjährt. Da die Zuweisung zur Landwirtschaftszone
am 5. März 1986 erfolgt sei, die Nutzung als Parkierungsfläche aber
bereits seit Anfang der 1970er Jahre bestünde, sei diese rechtmässig erfolgt.
3.5
Die
Mitbeteiligte 2 stellt infrage, dass wie von der Vorinstanz ausgeführt,
ein Luftbild allein als Beweis für die Rechtmässigkeit von Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzone genügen könnte, insbesondere dann nicht, wenn auf dem
massgeblichen Luftbild (wie hier auf dem Bild von 1972) kaum etwas zu erkennen
sei. Zudem hätten vorliegend Terrainveränderungen stattgefunden, für welche
konkrete quantitative Angaben fehlten. Weiterhin sei auch unklar, ob es sich
bei der Parkierungsfläche Süd tatsächlich um eine altrechtliche Anlage handelte.
Sollte dem so sein, so wäre die Erweiterung um die Parkierungsfläche Nord
jedenfalls nicht als massvoll zu erachten.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer reichte mit seiner Beschwerde eine Verfügung aus dem Jahr 1992
ein, mit welcher dem Beschwerdegegner die Erteilung einer Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 des Bundesgesetzes über die Raumplanung in der Fassung vom 1. Januar
1980 (
RPG) für einen Deponieplatz für Wandkies und Abstellplatz für
Baumaschinen verweigert worden war. Diese Verfügung war bereits Thema des Rekursverfahrens,
weshalb die Einreichung als Beweismittel im Beschwerdeverfahren ohne Weiteres
zulässig ist (§ 52 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]). Demnach verweigerte die Direktion der öffentlichen
Bauten (heute: Baudirektion) des Kantons Zürich mit Verfügung vom 27. März
1992 die erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG für
einen Deponieplatz für Wandkies und einen Abstellplatz für Baumaschinen auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 03 und 04 (heute Kat. Nr. 01) und lud den
Gemeinderat E ein, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu
verlangen. Daraufhin forderte der Gemeinderat E C mit Beschluss vom 19. Mai
1992 auf, auf den Grundstücken Kat.-Nr. 03 und 04 (heute Kat. Nr. 01)
den rechtmässigen Zustand durch folgende Massnahmen herbeizuführen: Das
gelagerte Wandkies und die Findlinge waren abzuführen und der Deponieplatz
aufzuheben und zu begrünen. Ab sofort durfte kein neues Material mehr zugeführt
werden. Die abgestellten Fahrzeuge und Maschinen waren vom Areal zu entfernen
und der Abstellplatz aufzuheben und zu begrünen. Diese Verfügungen der
Baudirektion sowie des Gemeinderates E blieben unangefochten und erwuchsen in
Rechtskraft. Dies wird vom Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten 1 nicht
bestritten. Sie sind allerdings der Ansicht, dass diesen Verfügungen im
vorliegenden Verfahren keine Bedeutung zukommt. Dies ist im Folgenden zu
prüfen.
4.2
Baugesuche
können grundsätzlich jederzeit neu gestellt werden und zwar auch dann, wenn
eine Baubewilligung zunächst verweigert wurde. Allerdings darf dies nicht dazu
führen, dass rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer wieder infrage gestellt
werden oder die Fristen für die Ergreifung von Rechtsmitteln umgangen werden.
Davon ist insbesondere auszugehen, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse wie
eine Projektänderung oder die materielle Rechtslage in der Zwischenzeit nicht
verändert haben (BGE 120 Ib 42 E. 2bc; BGE 136 II 177 E. 2.1; BGr,
21. März 2019, 2C_883/2018, E. 4.2 f.; Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. A., Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 86a86d N. 17 f.).
Rechtsbeständigkeit kommt somit auch negativen Verfügungen in dem Sinn zu, dass
die Behörde auf ein Gesuch mit gleichem Inhalt nicht eintreten muss bzw. darf,
sofern sich die Sach- und Rechtslage seit dem Erlass der Verfügung nicht
verändert hat. Dies trifft etwa zu, wenn nach der Verweigerung einer
Baubewilligung ein neues Gesuch für das gleiche Vorhaben eingereicht wird. Wird
nach Ergehen einer negativen Verfügung um Erlass einer neuen, positiven
Verfügung ersucht, ist dieses neue Verfahren dem Anpassungsverfahren verwandt,
weshalb sinngemäss die Voraussetzungen der Ersetzung von Dauerverfügungen
anzuwenden sind (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a86d N. 18).
4.2.1
Mit Verfügung vom 27. März 1992 verweigerte die Baudirektion eine
nachträgliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG für "bereits
erstellte Abstellplätze für Baumaschinen und Deponieplätze für Wandkies und
Findlinge im Gebiet G-Strasse". Das Lager für Wandkies und Findlinge und
der Abstellplatz für Baumaschinen sei weder zonenkonform noch standortgebunden.
Die überwiegenden Interessen des Landschaftsschutzes stünden diesem Projekt
entgegen. Diese Verfügung wurde nicht angefochten.
4.2.2
Vorliegend zeigte keine Partei in
substanziierter Form auf, dass die Voraussetzungen für eine Anpassung bzw.
Abänderung dieser formell rechtskräftigen Verfügung erfüllt sind, insbesondere
inwiefern sie ursprünglich fehlerhaft sein soll; solche Gründe sind sodann auch
nicht ersichtlich. Auch für eine von Amtes wegen zu berücksichtigende
Nichtigkeit finden sich in den Akten keine Anhaltspunkte.
Deshalb ist von
der Rechtsbeständigkeit der Verfügung vom 27. März 1992 auszugehen.
4.3
Die
Vorinstanz ging in ihren Sachverhaltsfeststellungen davon aus, dass zumindest
die Hälfte der hier umstrittenen Fläche, und zwar der südliche Teil, bereits im
Zeitpunkt des Inkrafttretens des GSchG im Jahr 1972 als Abstellplatz für
Motorfahrzeuge genutzt wurde. Deshalb geniesse die Parkierungsfläche Süd
Bestandesgarantie im Sinn von Art. 24c Abs. 1 RPG. Der
Beschwerdeführer bestreitet dies, indem er ausführt, dass der südliche Teil
erst im Jahr 1976 bzw. 1977 aufgeschüttet worden sei und mindestens bis ins
Jahr 1985 nicht als Abstellplatz, sondern als Deponieplatz genutzt worden sei.
Wie es sich tatsächlich verhalten hat, kann vorliegend offenbleiben, jedenfalls
ist unbestritten, dass die Parkierungsflächen Süd sowie Nord bereits vor dem
Zeitpunkt der verweigernden Ausnahmebewilligung in den Jahren 1991/1992
erstellt und genutzt worden sind. Dabei spielt es keine Rolle, dass die
Bewilligung vom 27. März 1992 Abstellplätze für Baumaschinen und einen
Deponieplatz zum Gegenstand hatte, da, wie die Vorinstanz feststellte und der
Beschwerdegegner zudem auch wiederholt vorbrachte, die Anlage bereits vor 1992
als Abstellplatz für Fahrzeuge genutzt wurde und das Abstellen von Fahrzeugen
sodann auch bereits in den Jahren 1991 und 1992 ein Thema des
Bewilligungsverfahrens war. Zudem handelt es sich um eine vergleichbare
Nutzung; ob nun Baumaschinen oder Campingfahrzeuge abgestellt werden, die
Fläche wurde jeweils mindestens teilweise als Abstellplatz für grosse und
andere Fahrzeuge genutzt.
4.3.1
Mit der Verfügung vom 27. März 1992 befand die Baudirektion über die
Rechtmässigkeit von Abstellplätzen für Baumaschinen und eines Deponieplatzes
für Wandkies und Findlinge auf dem Grundstück des Beschwerdegegners. Laut
Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung vom 27. März 1992 wurde die
erforderliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG verweigert. Da
die Besitzstandsgarantie damals noch in Art. 24 Abs. 2
RPG (heute
Art. 24c RPG) geregelt war und diese Bestimmung ausserdem ausdrücklich in
der Verfügung aufgeführt wird, wurde mit der Verfügung vom 27. März 1992
zugleich  wenn auch nicht ausdrücklich in den Erwägungen  verneint, dass das
Vorhaben Bestandesgarantie i.
S.
v. Art. 24 Abs. 2
RPG bzw. Art. 24c RPG geniesst, und folglich die nachträgliche
Baubewilligung zufolge Besitzstandsgarantie verweigert. Wie gezeigt (E. 4.2.2)
besteht angesichts der Rechtsbeständigkeit dieser Verfügung kein Anlass, darauf
zurückzukommen.
4.3.2
Auf Bauten und Anlagen, die nicht rechtmässig bestehen, weil sie
rechtswidrig erstellt oder geändert wurden, findet Art. 24c RPG aber gerade
keine Anwendung (Art. 41 Abs. 1 RPV; BGr, 19. Mai 2004,
1A.17/2004, E. 2.2; BGr, 6. Juni 2012, 1C_514/2011, E. 5.4; Muggli,
Art. 24c N. 15). Dies gilt auch dann, wenn trotz Rechtswidrigkeit der
Baute oder Anlage auf die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes verzichtet wurde, weil die Wiederherstellung nicht verhältnismässig
oder die Baute oder Anlage gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben zu
dulden ist (BGr, 19. Mai 2004, 1A.17/2004, E. 2.2.5 ff.). Die
mit Beschluss vom 19. Mai 1992 angeordnete Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes, die bis anhin aber nicht vorgenommen wurde, hat damit von vornherein
keine Auswirkungen auf die Rechtswidrigkeit der Anlage. Im Ergebnis fällt
vorliegend eine Bewilligungserteilung nach Art. 24c RPG ausser Betracht
und das Baurekursgericht hat die Voraussetzungen dazu zu Unrecht als erfüllt
erachtet.
5.
5.1
Die
Vorinstanz liess offen, ob die Bewilligung auch gestützt auf eine andere
Bestimmung als Art. 24c RPG erteilt werden könnte. Aufgrund der
reformatorischen Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts steht es diesem
offen, auch über die Bewilligungsfähigkeit der Anlage aufgrund anderer
Bestimmungen zu entscheiden (§ 63 Abs. 1 VRG), zumal dies bereits
Gegenstand der Verfügungen der Baudirektion vom 17. November 2017 und der
Beschwerdegegnerin vom 22. Januar 2018 war und sich die Parteien sowohl im
Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren zu den jeweiligen Voraussetzungen und
zum massgeblichen Sachverhalt geäussert hatten. Deshalb bleibt zu prüfen, ob
allenfalls für die heute bestehende Nutzung eine andere Ausnahmebewilligung,
insbesondere nach Art. 24, 24a oder 37a RPG, erteilt werden kann. Die
Anlage wird heute hauptsächlich als Wohnwagenabstellplatz genutzt, welcher etwa
seit dem Jahr 1996, als C seinen Transportbetrieb aufgab, betrieben wird, und
als Ausweichparkplatz für Sport- und Festveranstaltungen, wobei diese Nutzung
nach Angaben des Beschwerdegegners bereits seit 1976 betrieben werde.
5.2
Eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24a RPG oder 37a RPG kommt jedenfalls nicht
in Betracht. Auch sie kann nur für rechtmässig bestehende Bauten erteilt werden
(Art. 43 Abs. 1 RPV; BGE 127 II 215 E. 4b und c; Muggli, Art. 24a
N. 10 sowie Art. 37a N. 12).
5.3
Nach Art. 24 RPG kann eine Ausnahmebewilligung
für zonenwidrige Bauten und Anlagen erteilt werden, wenn ihr Zweck einen
Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a) und keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Hierbei stellt sich
ausserdem die Frage, ob über die Nutzung als Ausweichparkplatz für Sport- und
Festveranstaltungen überhaupt noch zu entscheiden ist, zumal diese Nutzung nach
Angaben des Beschwerdegegners bereits seit 1976 praktiziert wird und die
Verfügung aus dem Jahr 1992 auch das Abstellen von Motorfahrzeugen zum Gegenstand
hatte. Wie es sich vorliegend damit verhält, kann allerdings offengelassen
werden, da die Bewilligung, wie sich gleich zeigen wird, ohnehin nicht erteilt
werden kann.
5.3.1
Die Standortgebundenheit ist nach ständiger
bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder
betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen
Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen (positive Standortgebundenheit) oder
wenn ein Werk aus bestimmten Gründen, insbesondere der mit der Nutzung
verbundenen Immissionen, in einer Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit;
BGE 136 II 214 E. 2.1; BGE 129 II 63 E. 3.1). Dabei genügt eine
relative Standortgebundenheit: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein
anderer Standort in Betracht fällt;
es müssen jedoch besonders
wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort
gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter
erscheinen lassen (BGE 136 II 214 E. 2.1; Muggli, Art. 24 N. 5).
Dies setzt eine Interessenabwägung voraus, die sich mit derjenigen nach
Art. 24 lit. b RPG überschneidet (BGE 141 II 245 E. 7.6.1).
Stets beurteilt
sich aber die Frage, ob
eine Baute auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist,
nach objektiven Massstäben und Kriterien, wobei es weder auf die subjektiven
Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche
Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommt (BGr, 19. Juli 2006,
1A.49/2006, E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 124 II 252 E. 4a, BGE 114
Ib 317, E. 4a c).
5.3.2
Der Beschwerdegegner ist der Ansicht, dass die Parkierungsanlage
standortgebunden sei, ohne dies allerdings substanziiert zu begründen. Er
beschränkt sich darauf, geltend zu machen, dass im grösseren Umkreis keine alternativen
Standorte für einen Veranstaltungsparkplatz bestünden.
5.3.3
Es ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Parkierungsanlage wie die
vorliegende zwingend auf einen Standort in der Landwirtschaftszone angewiesen
sein sollte. Insbesondere können Campingfahrzeuge und -anhänger genauso gut
innerhalb der Bauzone abgestellt werden. Und auch wenn es als äusserst
praktisch angesehen werden kann, für grössere Sport- und Reitveranstaltungen
eine vom Sport- und Reitplatz nahe gelegene Parkierungsanlage zur Verfügung zu
haben, so rechtfertigt es sich deshalb noch nicht, vom Gebot der Trennung des
Baugebiets vom Nichtbaugebiet abzuweichen. Insbesondere ist es darüber hinaus,
dass Parkierungsanlagen ohne Weiteres in der Bauzone erstellt werden können,
nicht ausgeschlossen, für grössere Veranstaltungen auf andere Parkplätze in der
Gemeinde auszuweichen und je nach Entfernung einen Shuttle-Service für die
Veranstaltungsbesucher anzubieten.
Da demnach
die Standortgebundenheit der Parkierungsanlage verneint werden muss, erübrigt
sich die Prüfung, ob dieser im Sinn von
Art. 24 lit. b RPG
überwiegende Interessen entgegenstünden.
5.4
Insgesamt
ergibt sich keine Grundlage für eine Bewilligungserteilung, womit sich die
Beschwerde als begründet erweist und diese gutzuheissen ist. Dispositiv-Ziffer I
des vor­instanzlichen Entscheids ist dementsprechend aufzuheben und die Gesamtverfügung
der Mitbeteiligten 2 vom 17. November 2017 und der Beschluss der
Mitbeteiligten 1 vom 22. Januar 2018 sind zu bestätigen. Die Kosten
des Verfahrens sind in Abänderung von Dispositiv-Ziffer II des
Rekursentscheids dem nun auch im Rekursverfahren unterliegenden Beschwerdegegner
aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung für das Rekursverfahren steht weder dem
Beschwerdegegner (angesichts des Verfahrensausgangs) noch dem Beschwerdeführer
(mangels eines besonderen Aufwands im Sinn von § 17 Abs. 2
lit. a VRG) zu, weshalb Dispositiv-Ziffer III aufzuheben ist.
6.
6.1
Bei diesem
Ausgang des Verfahrens wird der unterliegende Beschwerdegegner kostenpflichtig
(§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und es
steht ihm von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Die Mitbeteiligte 1 hat keine Parteientschädigung beantragt; eine solche
stünde ihr mangels Gutheissung ihrer Anträge auch nicht zu.
6.2
Da dem
Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren ein besonderer Aufwand im Sinn von
§ 17 Abs. 2 lit. a VRG entstanden sein dürfte, insbesondere weil
die Verfügung aus dem Jahr 1991/1992 zwar bereits im Rekursverfahren
thematisiert wurde, allerdings erst nach Einsichtnahme in die Akten der
Mitbeteiligten 1 durch den Beschwerdeführer zu den Akten gereicht werden
konnte, steht ihm eine Umtriebsentschädigung zu. Demgemäss ist der
Beschwerdegegner nach Massgabe von § 17 Abs. 3 VRG zu verpflichten,
dem Beschwerdeführer eine angemessene Umtriebsentschädigung von Fr. 500.-
zu bezahlen.
6.3
Da der
Beschwerdegegner als Willensvollstrecker im Nachlass von C sel.
Prozessstandschaft für die Erben ausübt (BGE 129 V 113 E. 4.2; BGr, 9. Mai
2016, 2C_586/2015, E. 3.3.1; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 2121a N. 4
a. E.), ist sein Anteil an den Gerichtskosten sowie die geschuldete
Umtriebsentschädigung vom Nachlass zu tragen (vgl. BGr, 10. Juni 2008,
5A_261/2008, E. 7).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern I und III des Entscheids
des Baurekursgerichts vom 15. August 2018 werden aufgehoben und die
Gesamtverfügung der Mitbeteiligten 2 vom 17. November 2017 und der
Beschluss der Mitbeteiligten 1 vom 22. Januar 2018 wiederhergestellt.
In
Abänderung der Dispositiv-Ziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts
vom 15. August 2018 werden die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdegegner
auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    700.--     Zustellkosten,
Fr. 4'700.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Umtriebsentschädigung
von Fr. 500.- zu leisten. Zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an