zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00038 · 2022-04-28 · de

privater Gestaltungsplan | Privater Gestaltungsplan; Berücksichtigung ISOS; Verhältnis zur Grundordnung. Die Inventare des Bundes sind bei der Nutzungsplanung zu beachten. Die Berücksichtigungspflicht des ISOS und die Notwendigkeit einer Interessenabwägung besteht auch gerade dann, wenn – wie idealtypisch bei Gestaltungsplänen – von der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll. Wurde das ISOS zwar berücksichtigt, entspricht jedoch der Gestaltungsplan den Zielvorgaben des ISOS nicht, ist im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung zu ergründen, ob überwiegende Interessen vorliegen, die eine Beeinträchtigung der gemäss ISOS wesentlichen Eigenschaften eines Ortsbildes rechtfertigen könnten (E. 4.2.2). Der Gestaltungsplan ist eine die Grundordnung derogierende Spezialbauordnung. Deshalb kann der Umstand, dass der Rahmennutzungsplan die Richtplanung und das ISOS nur ungenügend berücksichtigt, nicht rechtfertigen, dass der Gestaltungsplan dies ebenso wenig tut (E. 4.2.3). Die vom Gestaltungsplan vorgesehenen Baubereiche weichen deutlich von den Richtlinien des regionalen Richtplans ab (E. 4.3.2). Das öffentliche Interesse an der baulichen Verdichtung verlangt nicht, dass spezifisch in diesem Bereich verdichtet wird, für den die Richtplanung eine niedrige bauliche Dichte vorsieht und zudem das ISOS ein Freihalteziel beschreibt, weshalb diesem Interesse für den Gestaltungsplan kein grosses Gewicht zukommt. Es überwiegt die öffentlichen Interessen an der Vermeidung von Beeinträchtigungen der Schutzziele des ISOS und an einer niedrigen baulichen Dichte, wie sie im regionalen Richtplan vorgesehen ist, nicht (E. 4.3.3). Der Gestaltungsplan entleert die Grundordnung ihres Sinngehalts (E. 4.4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.04.2022 VB.2021.00038
Zurich Verwaltungsgericht 28.04.2022 VB.2021.00038
Zurigo Verwaltungsgericht 28.04.2022 VB.2021.00038

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00038
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00038
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.04.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
privater Gestaltungsplan
Privater Gestaltungsplan; Berücksichtigung ISOS; Verhältnis zur Grundordnung.
Die Inventare des Bundes sind bei der Nutzungsplanung zu beachten. Die Berücksichtigungspflicht des ISOS und die Notwendigkeit einer Interessenabwägung besteht auch gerade dann, wenn – wie idealtypisch bei Gestaltungsplänen – von der Grundnutzungsordnung abgewichen werden soll. Wurde das ISOS zwar berücksichtigt, entspricht jedoch der Gestaltungsplan den Zielvorgaben des ISOS nicht, ist im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung zu ergründen, ob überwiegende Interessen vorliegen, die eine Beeinträchtigung der gemäss ISOS wesentlichen Eigenschaften eines Ortsbildes rechtfertigen könnten (E. 4.2.2). Der Gestaltungsplan ist eine die Grundordnung derogierende Spezialbauordnung. Deshalb kann der Umstand, dass der Rahmennutzungsplan die Richtplanung und das ISOS nur ungenügend berücksichtigt, nicht rechtfertigen, dass der Gestaltungsplan dies ebenso wenig tut (E. 4.2.3). Die vom Gestaltungsplan vorgesehenen Baubereiche weichen deutlich von den Richtlinien des regionalen Richtplans ab (E. 4.3.2). Das öffentliche Interesse an der baulichen Verdichtung verlangt nicht, dass spezifisch in diesem Bereich verdichtet wird, für den die Richtplanung eine niedrige bauliche Dichte vorsieht und zudem das ISOS ein Freihalteziel beschreibt, weshalb diesem Interesse für den Gestaltungsplan kein grosses Gewicht zukommt. Es überwiegt die öffentlichen Interessen an der Vermeidung von Beeinträchtigungen der Schutzziele des ISOS und an einer niedrigen baulichen Dichte, wie sie im regionalen Richtplan vorgesehen ist, nicht (E. 4.3.3). Der Gestaltungsplan entleert die Grundordnung ihres Sinngehalts (E. 4.4).
Gutheissung.
Stichworte:
GESTALTUNGSPLAN
INTERESSENABWÄGUNG
ISOS
ORTSBILD
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RECHTLICHES GEHÖR
RICHTPLAN
VERDICHTUNG
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 6 Abs. I NHG
§ 83 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00038
Urteil
der 3. Kammer
vom
28. April 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Nicole Rubin.
In Sachen
1.    A,
2.1  B,
2.2. C,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Gemeinde Horgen,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA E,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
3.    Erbengemeinschaft F, nämlich:
3.1  G,
3.2  H,
3.3  I,
3.–3.3 vertreten durch lic.
iur. J,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend
privater Gestaltungsplan,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 13. Dezember 2018 erteilte die
Gemeindeversammlung Horgen ihre Zustimmung zum privaten Gestaltungsplan "Ebnet"
der Erbengemeinschaft F. Die Baudirektion genehmigte die Festsetzung der
Gemeindeversammlung mit Verfügung vom 23. September 2019.
II.
Dagegen erhoben A sowie B und C am 8. November 2019
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung
der vorgenannten Entscheide. Das Baurekursgericht wies den Rekurs am 1. Dezember
2020 ab, soweit es darauf eintrat.
III.
Hierauf liessen A sowie B und C am 14. Januar 2021
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids beantragen. Sodann seien der Zustimmungsbeschluss der
Gemeindeversammlung Horgen vom 13. Dezember 2018 sowie die
Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 23. September 2019 aufzuheben
und die Zustimmung bzw. die Genehmigung zu verweigern. Eventualiter sei der
angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur weiteren Prüfung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht liessen sie einen
Augenschein beantragen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das Baurekursgericht beantragte am 3. Februar 2021
die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte mit Beschwerdeantwort
vom 10. Februar 2021 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Mit
Beschwerdeantwort vom 15. Februar 2021 beantragte die Erbengemeinschaft F
die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Denselben
Antrag stellte die Gemeinde Horgen am 22. Februar 2021. Mit Replik vom 25. März
2021 hielten A sowie B und C an ihren Anträgen fest. Die Duplik der Erbengemeinschaft F
erfolgte am 20. April 2021. Die Gemeinde Horgen duplizierte am 3. Mai
2021. A sowie B und C triplizierten am 20. Mai 2021. Am 1. sowie 3. Juni
2021 liessen sich auch die Erbengemeinschaft F sowie die Gemeinde Horgen
erneut vernehmen. Die Quintuplik von A sowie B und C erfolgte am 1. Juli
2021. Die Gemeinde Horgen sowie die Erbengemeinschaft F liessen sich am 27. Juli
bzw. 6. August 2021 abschliessend vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch
die übrigen Eintretensvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.2
Der
Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im pflichtgemässen
Ermessen der anordnenden Behörde. Die Durchführung eines Augenscheins ist dann
geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist,
die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur
Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Der Verzicht
auf die Durchführung eines Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine
hinreichende Entscheidgrundlage darstellen. Eine Pflicht zur Durchführung eines
Augenscheins besteht jedenfalls nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse
auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (zum Ganzen VGr, 12. November
2020, VB.2020.00327, E. 3.2 mit Hinweisen). Es ist zulässig, dass eine
Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein verzichtet, wenn sich der
massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den
übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt (VGr, 26. September
2019, VB.2019.00182, E. 2.1). Die Vorinstanz hat am 1. September 2020
einen Augenschein durchgeführt und diesen mittels Protokoll und Fotografien
dokumentiert. Damit und zusammen mit den übrigen Akten ist der Sachverhalt
rechtsgenügend erstellt; auf einen Augenschein ist zu verzichten.
2.
Das Gestaltungsplangebiet umfasst das Grundstück Kat.-Nr. 01
mit einer Fläche von 17'695 m
2
und ist gemäss Bau- und Zonenordnung
der Gemeinde Horgen (BZO) der Wohnzone W 1.2 zugewiesen. Es ist
ausserdem als Umgebungszone XI im Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) mit dem Erhaltungsziel a
aufgeführt. Der Gestaltungsplan sieht fünf Baubereiche (A, B, C, D, E) mit
insgesamt acht separaten Baufeldern vor (A1-A2, A3-A4, A5-A7; B1-B3; C1-C2, C3-C6;
D1-D4; E), wobei gemäss dem Richtprojekt teilweise bis zu vier Baukörper
aneinandergebaut werden sollen.
3.
3.1
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst das Recht der von einem
Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren
Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen ausdrücklich widerlegen,
sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der
Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene Person über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der
Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens
kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten
lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I 232 E. 5.1,
136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1; ausführlich zur Begründungspflicht
Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren
des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen
Hinweisen).
Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann
geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene
Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine
Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE
133 I 201 E. 2.2, 126 I 68 E. 2). Dies gilt vor allem dann und selbst
bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine Rückweisung der Sache zur
Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf
darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde
(Albertini, S. 459; vgl. auch Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 38;
BGr, 4. März 2009, 8C_845/2008, E. 4.2.1; VGr, 2. September
2009, VB.2009.00083, E. 4.3).
3.2
Die
Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz hätte ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör verletzt, da sie nicht auf ihren Einwand eingegangen sei, ein Abweichen
vom Richtplan wäre nur zulässig, wenn es nach den Umständen unzumutbar
erschiene, vorher den Richtplan förmlich zu ändern, was nicht der Fall sei.
Die Vorinstanz führte in E. 4.3.2 (ca. Mitte) ihres
Entscheids aus, bei den Vorgaben im Richtplan handle es sich um Richtlinien,
welche die Möglichkeit von Abweichungen zulassen würden und einen Anordnungsspielraum
liessen. Als Massstab zur Beurteilung der Zulässigkeit der Abweichung müsse
dabei das Kriterium der Rücksichtnahme auf das Orts- und Landschaftsbild
gelten. Dies sei erfüllt, weshalb die Abweichung von den Richtlinien zulässig
sei. Weiter führt sie in E. 4.3.3 aus, soweit die Beschwerdeführenden
vorbrächten, dass Abweichungen vom Richtplan zwecks Verhinderung einer
negativen Präjudizierung des Richtplans nur dann zulässig seien, wenn eine
vorgängige Änderung des Richtplans unzumutbar erscheine, dies am vorstehend
Ausgeführten nichts zu ändern vermöge. Eine negative Präjudizierung drohe
vorliegend gerade nicht, da sich der regionale Richtplan in Revision befände
und das Gebiet Ebnet aus dem Gebiet mit niedriger baulicher Dichte gestrichen
werden solle. Nach diesen Ausführungen hat sich die Vorinstanz mit dem Argument
der Beschwerdeführenden auseinandergesetzt und es liegt keine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör vor.
3.3
Weiter
geben die Beschwerdeführenden an, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei
verletzt worden, da die Vorinstanz nicht auf ihre detaillierten Erläuterungen
betreffend die Abweichung von der Grundordnung bezüglich der Gebäudehöhe und der
Gesamthöhe eingegangen sei.
3.4
Dies
trifft nicht zu. Die Vorinstanz äusserste sich in E. 5.3 dazu, ob die
gemäss Gestaltungsplan geltenden Höhenbeschränkungen zu einer Sinnentleerung
der BZO führen würden, und verneinte dies. Der Beschwerdeführer konnte sich
aufgrund dieser Überlegungen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen.
Ob die Ausführungen der Vorinstanz zutreffend sind, ist in Bezug auf den
Anspruch auf rechtliches Gehör nicht relevant. Die Vorinstanz hat somit auch in
diesem Punkt den Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführenden nicht
verletzt.
3.5
Die
Beschwerdeführenden bringen sodann vor, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei
verletzt worden, da die Vorinstanz sich nicht mit ihrem am Augenschein
vorgebrachten Argument der bedrängenden Wirkung der hohen Gebäude auf die
unmittelbare Umgebung auseinandergesetzt habe.
Wie der Antrag kann auch die Begründung nach Ablauf der
Rekursfrist grundsätzlich nicht mehr erweitert werden (§ 23 Abs. 1
VRG). Im Rahmen eines weiteren Schriftenwechsels dürfen neue
Tatsachenbehauptungen nur hinsichtlich des von der Rekursgegnerschaft oder von
den Mitbeteiligten neu Vorgebrachten erhoben werden, ferner in Bezug auf Akten
oder Aktenstücke, die innert der Rekursfrist aus objektiven Gründen nicht
eingesehen werden konnten (Griffel, § 23 N. 23). Die erst während des
Augenscheins vorgebrachte Rüge stützt sich auf ebenfalls neu vorgebrachte
tatsächliche Aspekte und ist daher verspätet, weshalb sich die Vorinstanz auch
nicht dazu äussern musste und demgemäss auch den Anspruch auf rechtliches Gehör
der Beschwerdeführenden nicht verletzt hat.
4.
4.1
Mit
Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere
Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend
festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den
kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Gestaltungspläne
als Sondernutzungspläne dienen grundsätzlich dem gleichen Zweck wie die Rahmennutzungspläne,
indem sie die zulässige Nutzung des Bodens nach den durch die Richtplanung
festgelegten Zielen ordnen. Darüber hinaus soll mit einem Gestaltungsplan eine
städtebaulich, architektonisch, wohnhygienisch und landschaftlich optimale
Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglicht werden. Zu diesem Zweck schafft
der Gestaltungsplan für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019, S. 179 f.; VGr, 3. Dezember 2020,
VB.2019.00584, E. 3.1; 22. Oktober 2020, VB.2020.00397, E. 3.2;
14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.2; vgl. zudem Stephan
Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 54 ff.).
Bei der Festsetzung und Genehmigung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter
Gestaltungsspielraum (VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.2, BGE
135 II 209 E. 5.2); indessen muss er die Richtplanung und das
übergeordnete Recht respektieren, namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1
und Art. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz, RPG). Nach § 16 Abs. 1 PBG haben die Planungen
unterer Stufen denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanung jeder Art und
Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie
sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (Abs. 2).
4.2
4.2.1
Das Gebiet Ebnet ist als Umgebungszone XI im ISOS mit dem
Erhaltungsziel a aufgeführt, wobei der Grünraum mit Obstgarten und grossen Wiesenflächen
zu erhalten ist. Entsprechend der Aufnahmekategorie "
ab"
handelt es sich beim Areal um einen unerlässlichen bzw. empfindlichen Teil des
Ortsbildes (Bundesamt für Kultur BAK, Erläuterungen zum ISOS, 2021, S. 5 f.).
Das Erhaltungsziel a liegt gemäss Art. 9 Abs. 4 der Verordnung
vom 13. November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz (VISOS; SR
451.12
) in Bezug
auf Kulturland oder Freiflächen darin, deren Beschaffenheit zu erhalten. Dies
bedeutet, die für das Ortsbild wesentliche Vegetation und die Altbauten zu
bewahren und bestehende Beeinträchtigungen zu beseitigen.
4.2.2
Gemäss Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966
über den Natur- und Heimatschutz (NHG) wird durch die Aufnahme eines Objekts
von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in
besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug
von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient. Diese Schutzbestimmung gilt indes nur bei der Erfüllung von
Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise. Soweit – wie vorliegend – keine
Bundesaufgabe infrage steht, wird der Schutz von Ortsbildern vorab durch
kantonales (und kommunales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich verfassungsrechtlich
aus Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die Kantone für den Natur- und
Heimatschutz zuständig sind. Allerdings sind Bundesinventare wie das ISOS auch
bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Aufgaben von Bedeutung. Der
kantonale Richtplan hält die Gemeinden dazu an, im Rahmen der Nutzungsplanung
dem ISOS Rechnung zu tragen (Kantonaler Richtplan, Richtplantext, Stand: 7. Juni
2021, Ziff. 2.4.3 lit. c; vgl. dazu VGr, 14. Mai 2020,
VB.2018.00500, E. 4.1). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung
(Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen des ISOS sodann Eingang in die
Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG). Im Übrigen besteht auch von
Bundesrechts wegen eine Pflicht, bei der Nutzungsplanung die Inventare des
Bundes zu beachten bzw. diese in die Interessenabwägung einzubeziehen (BGE 147
II 351 E. 4.3; BGE 135 II 209 E. 2.1; BGr, 28. Juni 2021,
1C_100/2020, E. 3; BGr, 31. März 2020, 1C_635/2018, E. 3.1.2;
vgl. nun auch die ausdrückliche Berücksichtigungspflicht in Art. 11 VISOS;
Eloi Jeannerat/Pierre Moor in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander
Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich
2016, Art. 17 N. 52, 59).
Mit dem Grundsatzentscheid Rüti (BGE 135 II 209) stellte
das Bundesgericht sodann klar, dass eine Berücksichtigungspflicht und die
Notwendigkeit einer Interessenabwägung gerade auch dann bestehen, wenn – wie
idealtypisch bei Gestaltungsplänen – von der Grundnutzungsordnung abgewichen
werden soll. Es gilt also bei der Überprüfung des streitigen Gestaltungsplans
zu prüfen, ob das ISOS in rechtsgenüglicher Weise berücksichtigt wurde. Wurde
das ISOS zwar berücksichtigt, entspricht jedoch der Gestaltungsplan den
Zielvorgaben des ISOS nicht, ist im Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung
zu ergründen, ob überwiegende Interessen vorliegen, die eine Beeinträchtigung
der gemäss ISOS wesentlichen Eigenschaften eines Ortsbildes rechtfertigen
könnten (vgl. dazu Thomas Merkli, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS] in: Véronique
Boillet/Anne-Christine Favre/Vincent Martenet [Hrsg.], Le droit public en
mouvement – Mélanges Etienne Poltier, Zürich 2020, S. 965 ff.; 975).
4.2.3
Der Gestaltungsplan ist eine die Grundordnung derogierende
Spezialbauordnung.  Deshalb kann der Umstand, dass der Rahmennutzungsplan die
Richtplanung und das ISOS nur ungenügend berücksichtigt, nicht rechtfertigen,
dass der Gestaltungsplan dies ebenso wenig tut. Somit ist nachfolgend zu
prüfen, inwieweit die vom Gestaltungsplan geschaffene neue Ordnung den
Richtplan und das ISOS berücksichtigt. Der Gestaltungsplan kann nur dann
Bestand haben, wenn er entweder die wesentlichen Schutzziele des ISOS umsetzt oder
wenn überwiegende Interessen an der neu geschaffenen Ordnung die Abweichungen von
diesen rechtfertigen. Dies hat in einer gesamthaften Betrachtungsweise zu
erfolgen und nicht allein im Vergleich zur vorliegenden (mangelhaften)
Grundordnung.
4.3
4.3.1
Der Regionale Richtplan Zimmerberg sieht für das Gebiet Ebnet in Horgen
eine niedrige bauliche Dichte vor. Das Gebiet wird als Wohngebiet an
landschaftlich empfindlicher Lage beschrieben, welches dem Ziel der
landschaftlichen Einbettung der Siedlung unterliegt. Gemäss regionalem
Richtplan versteht sich die Festlegung der Gebiete mit niedriger baulicher
Dichte als eine Anweisung an die Gemeinden, die Nutzungsplanung so zu halten,
dass Bebauungen entstehen, die in besonderem Mass auf das Orts- und
Landschaftsbild Rücksicht nehmen. Im Einzelnen sollen dabei folgende Richtlinien
beachtet werden: eine Beschränkung der Gebäudehöhe und Geschosszahlen auf in
der Regel zwei Vollgeschosse; eine Beschränkung der Gebäudelänge (Richtwert:
ca. 25 m); die Sicherung ausreichender Gebäudeabstände; die Sicherstellung
einer guten Durchgrünung; gut gestaltete Siedlungsränder.
4.3.2
Die verschiedenen Baubereiche des Gestaltungsplans bieten mit Ausnahme des
Baubereichs E die Möglichkeit, 3-geschossig, teilweise sogar 4-geschossig zu
bauen. Darin liegt bereits eine Abweichung von den Richtlinien des regionalen
Richtplans. Die Baufelder D1-D4 und C3-C6 weisen eine Länge von 52 m,
das Baufeld A5-A7 eine Länge von 48,5 m, das Baufeld B1-B3 eine
solche von 45 m, das Feld C1-C2 eine solche von 29 m, die Baufelder A1-A2
eine solche von 35,5 m und die Baufelder A3-A4 eine solche von 31,5 m
auf. Sie liegen somit alle deutlich über dem Längenmass gemäss der Richtlinie
des regionalen Richtplans. Einzig der Baubereich E hat eine Länge von 20,5 m
und hält damit die Vorgaben gemäss regionalem Richtplan ein. Zwischen den
zusammenhängenden Baubereichen A5-A7, A3-A4 und A1-A2 ist jeweils ein
Abstand von 10 m gegeben, zwischen den Baubereichen A5 und D4 ein
Abstand von 8 m, zwischen den Baubereichen A3 und C6 ein Abstand von 9 m.
Die Richtlinien des Richtplans sind somit in beinahe jedem Baubereich bezüglich
der Geschossigkeit klar überschritten. Noch stärker überschritten sind die
Richtwerte bei der Gebäudelänge, bilden doch die aneinandergereihten
Baubereiche Gebäudelängen von bis zur doppelten Länge des eigentlichen
Richtwerts. Der im regionalen Richtplan vorgesehenen niedrigen baulichen
Dichte, die namentlich mit diesen Beschränkungen umgesetzt werden soll,
entspricht der Gestaltungsplan nicht. Die deutlichen Abweichungen von den
Richtwerten bei beinahe sämtlichen Baubereichen stellen eine klare Abweichung
vom Richtplan dar. Gleichzeitig läuft der Gestaltungsplan damit der besonderen
Rücksichtnahme auf das Orts- und Landschaftsbild zuwider, insbesondere den
Schutzzielen des ISOS. Auch erscheint fraglich, ob mit Gebäudeabständen
von 8–10 m die im regionalen Richtplan vorgesehene Anforderung der
ausreichenden Gebäudeabstände als erfüllt betrachtet werden kann.
4.3.3
Die im Gestaltungsplan vorgesehene Baumassenziffer von 1,98 m
3
/m
2
,
hat zur Folge, dass trotz der deutlichen Erhöhung der Gesamthöhen und der
Gebäudelängen gegenüber den Richtlinien des regionalen Richtplans (sowie
gegenüber der Grundordnung, dazu E. 4.4.2) das Erhaltungsziel gemäss ISOS
nicht rechtsgenüglich berücksichtigt wird. Dass zwischen den Baubereichen
grössere Öffnungen mit Grünflächen liegen, ist zwar im Sinn des
Erhaltungsziels. Das öffentliche Interesse an der baulichen Verdichtung
verlangt jedoch nicht, dass spezifisch in diesem Bereich verdichtet wird, für
den die Richtplanung eine niedrige bauliche Dichte vorsieht und zudem das ISOS
ein Freihalteziel beschreibt, weshalb diesem Interesse für den Gestaltungsplan
kein grosses Gewicht zukommt. Es überwiegt die öffentlichen Interessen an der
Vermeidung von Beeinträchtigungen der Schutzziele des ISOS und an einer
niedrigen baulichen Dichte, wie sie im regionalen Richtplan vorgesehen ist,
nicht. Demgemäss ist der Gestaltungsplan aufzuheben.
4.4
4.4.1
Anders als bei Arealüberbauungen und Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer
im Perimeter eines Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden. Die
Grundordnung wird also ersetzt, sodass nur noch gestaltungsplankonform gebaut
werden darf (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.2;
Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 179 f.). In welchem Mass gemäss § 83
Abs. 1 PBG von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den
kantonalen Mindestabständen abgewichen werden darf, und welche Anforderungen
dafür gelten, wird im Planungs- und Baugesetz nicht näher umschrieben. Gleichwohl
dürfen die Abweichungen nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch
abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde (BGE 135 II 209 E. 5.2).
Dies gilt auch, wenn der Gestaltungsplan – wie vorliegend – von den gleichen
Organen beschlossen und genehmigt wird wie die Bau- und Zonenordnung (BGr,
1C_800/2013, 29. April 2014, E. 2.2.2; Alain Griffel, Raumplanungs-
und Baurecht, 4. A., Zürich 2021, S. 75). In die Beurteilung der
Zulässigkeit der Abweichungen von der Grundordnung ist im Sinn der Kohärenz der
kommunalen Nutzungsplanung auch einzubeziehen, welche Begrenzungen die BZO für
die höheren Zonen des gleichen Zonentyps und in anderen Zonentypen vorsieht. Ob
ein Gestaltungsplan in diesem Sinn zu weit geht, muss gemessen an den konkreten
Umständen anhand der vorgesehenen Abweichungen geprüft werden (vgl. BGr, 15. April
2013, 1C_429/2012, E. 6.2; Michael Pletscher, Der Gestaltungsplan i.
e.
S., Basel 2021, Rz. 504; VGr TG, 9. Februar
2005, TVR 2005 Nr. 26).
4.4.2
Nach der Rahmennutzungsplanung befindet sich der Gestaltungsplanperimeter
in der Wohnzone W 1.2. Für diese Zone sieht die BZO Horgen eine
Baumassenziffer von 1,2 m
3
/m
2
für Hauptgebäude, eine
Gebäudelänge von maximal 25 m sowie eine Gebäudehöhe von 7,5 m vor (Ziffer 5.1).
Die Firsthöhe beträgt 7 m. In der Wohnzone W 1.2 ist sodann eine
Gebäudelänge von 30 m zulässig, wenn die Gesamthöhe von 7,5 m nicht
überschritten wird (Ziffer 5.1.2). Der Gestaltungsplan hingegen weist eine
Baumassenziffer von 1,98 m
3
/m
2
auf, was eine
grössere Baumasse erlaubt, als selbst die übernächst höhere Wohnzone gemäss BZO
gestatten würde. Dies stellt eine grosse Abweichung von der Grundordnung dar.
Der Gestaltungsplan sieht sodann keine Gebäudehöhen,
sondern lediglich maximale Höhenkoten vor, wobei ein Höhenunterschied von bis
zu 14 m besteht. Die Gestaltungsplanvorschriften sehen vor, dass die
Hauptgebäude mit Flachdächern auszugestalten sind (Art. 8 Abs. 2
GPV). Die zulässige Gebäudehöhe wird von der jeweiligen Schnittlinie zwischen
Fassade und Dachfläche auf den darunter liegenden gewachsenen Boden gemessen (§ 280
Abs. 1 PBG). Bei Flachdächern wird die Gebäudehöhe daher bis unter das
Flachdach gemessen, was bei gewissen Baubereichen einer Gebäudehöhe von bis zu
14 m entspräche. Die BZO Horgen sieht keine Geschosszahlen vor, was zur
Anwendung der Käseglockenpraxis führt. Enthält eine Bau- und Zonenordnung keine
Geschosszahlvorschriften, sind also in Bezug auf die Ausdehnung nach oben
ausschliesslich die Gebäude- und die Firsthöhe (vorliegende 7,5 und 7 m)
massgebend, können Bauten innerhalb dieses (für Bauten mit Satteldach)
vorgegebenen Profils grundsätzlich frei gestaltet werden (vgl. dazu VGr, 22. Oktober
2020, VB.2020.00338, E. 4; 27. Oktober 2021, VB.2021.00099, E. 3).
Die Gestaltungsplanvorschriften lassen jedoch eine Bebauung ausserhalb dieses
Profils bis hin zur maximalen Höhenkote zu, weshalb der Gestaltungsplan auch
hinsichtlich der Gebäudehöhe deutlich von der Grundordnung abweicht, was die
Vorinstanz verkennt. So können die Traufseiten teilweise doppelt so hoch
ausgestaltet werden, wie gemäss Grundordnung.
Bezüglich der Gebäudelänge, für welche auch die
Grundordnung ein Maximum von 25 m vorsieht, sind im Gestaltungsplan, wie
bereits unter E. 4.3.2 dargelegt, erhebliche Abweichungen bis hin zur
Verdoppelung der Länge vorhanden. Der Vorbehalt von Ziffer 5.1.2, welcher
eine maximale Länge von 30 m vorsieht, wenn die Gesamthöhe von 7,5 m nicht
überschritten ist, ist unbeachtlich, da die Baufelder diese Höhe klar
überschreiten. Eine Gesamtlänge von 50 m ist in den Wohnzonen lediglich in
der höchsten Wohnzone W 3.3 möglich und selbst diese maximale Länge
wird von einzelnen Baufeldern noch überschritten. Solche Gebäudelängen sind
somit in keiner reinen Wohnzone gemäss BZO mehr möglich.
Der Gestaltungsplan weicht folglich in drei verschiedenen
Bereichen erheblich von der Grundordnung ab, wobei die Abweichungen im Bereich
der Gebäudelänge von zwei Baufeldern sämtliche möglichen Grundregeln der
gleichen Nutzungszone (Wohnzone) sprengen.
4.4.3
Aufgrund der deutlichen Überschreitungen der in der Grundordnung
vorgesehenen Höhen-, Längen- und Baumassebegrenzungen und den Abweichungen von
den Vorgaben des regionalen Richtplans ist nach dem Gesagten auch von einer
Entleerung des Sinngehalts der Grundordnung durch den Gestaltungsplan
auszugehen. Zumindest aber bewirkt dieser keine Verbesserung und es kann somit
nicht von einer optimalen Überbauung gesprochen werden. Auch aus diesem Grund
wäre der Gestaltungsplan aufzuheben.
4.5
Infolgedessen ist die Beschwerde begründet und gutzuheissen. Der Entscheid des
Baurekursgerichts vom 1. Dezember 2020 sowie der Festsetzungsbeschluss der
Gemeindeversammlung Horgen betreffend den privaten Gestaltungsplan "Ebnet"
vom 13. Dezember 2018 und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom
23. September 2019 sind aufzuheben.
5.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des vorliegenden sowie des
Rekursverfahrens der unterliegenden privaten Beschwerdegegnerschaft
aufzuerlegen und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Vielmehr ist sie zu
verpflichten, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 3 VRG). Der
Gemeinde steht bei diesem Ausgang ebenfalls keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 1. Dezember
2020, die Verfügung der Baudirektion vom 23. September 2019 sowie der
Beschluss der Gemeindeversammlung Horgen vom 13. Dezember 2018 werden
aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    815.--
Zustellkosten,
Fr. 7'815.--
Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden der privaten
Beschwerdegegnerschaft auferlegt.
4.    Die
private Beschwerdegegnerschaft wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für
das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zusammen eine Parteientschädigung von Fr. 5'500.-
zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …