zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00412 · 2019-07-02 · de

Kostenersatz | [Kostenersatz nach § 44 SHG] Kammerentscheid wegen grundsätzlicher Bedeutung i.S.v. § 38b Abs. 2 VRG (E. 1.3). Lohn- und Lohnnebenkosten, welche einer unterstützungsberechtigten Person im Rahmen eines von der Sozialhilfebehörde angeordneten und auf dem Ansatz der Subjektfinanzierung beruhenden Beschäftigungsprogramms ausgerichtet und der Trägerschaft des Arbeitsprogramms seitens der unterstützungspflichtigen Gemeinde vergütet werden, sind im Sinn von § 44 SHG ersatzfähig, soweit der Lohn im Wesentlichen als Surrogat für die entfallene oder reduzierte herkömmliche wirtschaftliche Hilfe erscheint (E. 3). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.02.0 VB.2018.00412
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.02.0 VB.2018.00412
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.02.0 VB.2018.00412

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00412
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00412
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.07.2019
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Anwaltsrecht
Betreff:
Kostenersatz
[Kostenersatz nach § 44 SHG]
Kammerentscheid wegen grundsätzlicher Bedeutung i.S.v. § 38b Abs. 2 VRG (E. 1.3). Lohn- und Lohnnebenkosten, welche einer unterstützungsberechtigten Person im Rahmen eines von der Sozialhilfebehörde angeordneten und auf dem Ansatz der Subjektfinanzierung beruhenden Beschäftigungsprogramms ausgerichtet und der Trägerschaft des Arbeitsprogramms seitens der unterstützungspflichtigen Gemeinde vergütet werden, sind im Sinn von § 44 SHG ersatzfähig, soweit der Lohn im Wesentlichen als Surrogat für die entfallene oder reduzierte herkömmliche wirtschaftliche Hilfe erscheint (E. 3).
Gutheissung.
Stichworte:
BESCHÄFTIGUNGSPROGRAMM
ERSATZPFLICHT
SUBJEKTFINANZIERUNG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
§ 44 Abs. I SHG
§ 38b Ziff. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00412
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. Juli 2019
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
Gemeinde A,
vertreten durch
die Abteilung Soziales,
diese
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Kostenersatz
,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Unterstützungsanzeige vom 20. Dezember 2012
ersuchte die Politische Gemeinde A beim Sozialamt des Kantons Zürich um
Kostenersatz durch den Kanton für den von ihr seit dem 7. November
gleichen Jahrs mit wirtschaftlicher Hilfe der Sozialhilfe unterstützten,
aufenthaltsberechtigten deutschen Staatsangehörigen C. In der Folge wurden der
Gemeinde A die mit Einzelfallrechnungen für das zweite Halbjahr 2012 bis und
mit erstem Halbjahr 2014 gemeldeten Kosten der wirtschaftlichen Hilfe jeweils
antragsgemäss ersetzt. Mit Nachtragsmeldung vom 13. November 2014 teilte
die Gemeinde A dem kantonalen Sozialamt mit, C sei per 15. Oktober
2014 für Beschäftigungseinsätze beim Teillohnprojekt D angemeldet; für die
Anstellung würden dem Sozialdienst der Gemeinde A die Nettolohnkosten in
Rechnung gestellt, welche sich nach den geleisteten Stunden und der Lohnstufe
richteten. Mit Schreiben vom 29. Dezember 2015 (recte: 2014) liess das
kantonale Sozialamt die Gemeinde A wissen, dass es sich bei Lohnkosten und
Sozialversicherungsbeiträgen nicht um dem Kanton weiterverrechenbare
Sozialhilfeleistungen handle. Während die Einzelfallrechnung für das zweite
Halbjahr 2014 noch keine entsprechenden Kostenpositionen enthielt und infolgedessen
vom Kanton vollumfänglich beglichen wurde, machte die Gemeinde A für das erste
Halbjahr 2015 im Zusammenhang mit dem von C in der Folge besuchten Programm E
der Stiftung F mit Einzelfallrechnung vom 29. Oktober 2015 entsprechende
Lohn- und Lohnnebenkosten geltend.
Mit Verfügung vom 11. Dezember 2015 lehnte das
kantonale Sozialamt die Leistung von Kostenersatz über den eingeforderten
Gesamtbetrag von Fr. 14'009.70 im Umfang der darin enthaltenen
Nettolohnkosten sowie der Sozialabgaben von insgesamt Fr. 1'981.-
(Fr. 1'680.- bzw. Fr. 301.-) ab und lud die Gemeinde A zur
Einreichung einer entsprechend korrigierten Einzelfallrechnung für das erste
Halbjahr 2015 ein.
II.
Die Sicherheitsdirektion wies den seitens der Gemeinde A
hiergegen eingereichten Rekurs vom 11. Januar 2016 mit Entscheid vom
11. Juni 2018 ab (Dispositiv-Ziff. I), nahm die Kosten des
Rekursverfahrens auf die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte
der Rekurrentin eine Parteientschädigung (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Mit Beschwerde vom 10. Juli 2018 liess die Gemeinde A
beim Verwaltungsgericht beantragen, unter Aufhebung der Verfügung des
kantonalen Sozialamts vom 11. Dezember 2015 sowie des Rekursentscheids der
Sicherheitsdirektion vom 11. Juni 2018 sei das Sozialamt unter Entschädigungsfolgen
(zuzüglich Mehrwertsteuer) zu verpflichten, der Gemeinde A im
Unterstützungsfall C für das erste Halbjahr 2015 Kostenersatz im
(unverminderten) Umfang von Fr. 14'009.70 nebst Verzugszinsen von 5 %
ab 1. Februar 2016 zu leisten.
Die Sicherheitsdirektion gab am 17. Juli 2018 ihren
Verzicht auf Vernehmlassung bekannt und reichte die Akten ein. Das kantonale
Sozialamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom 7. September 2018 Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und reichte dem Verwaltungsgericht
weitere Unterlagen ein. Hierzu liess sich die Gemeinde A am 17. September
2018 vernehmen. Das kantonale Sozialamt verzichtete am 19. September 2018
auf weitere Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend den Ersatz der den
Wohngemeinden entstehenden Kosten aus wirtschaftlicher Hilfe der Sozialhilfe an
Ausländer durch den Kanton nach § 44 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes
vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) zuständig (§ 41 Abs. 1 in
Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19b Abs. 2 lit. b
Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2
Die
beschwerdeführende Gemeinde ist vorliegend nicht in ihrer Eigenschaft als
Trägerin von Sozialhilfekosten, sondern als Ansprecherin auf Kostenersatz
gegenüber dem Kanton betroffen. In dieser Konstellation bedarf es zur
Beschwerdeberechtigung keines Nachweises einer präjudiziellen Wirkung des
angefochtenen Entscheids (vgl. demgegenüber zur Beschwerdelegitimation der Gemeinden
im erstgenannten Fall BGE 140 V 328 E. 6.6; VGr, 7. Februar
2019, VB.2018.00604, E. 2.1). Vielmehr ist die Beschwerdeführerin, deren
Gesuch um Kostenersatz nicht (bzw. nicht vollumfänglich) entsprochen wurde,
ohne Weiteres zur Beschwerde nach § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 VRG berechtigt (so der Sache nach auch VGr, 27. März 2019,
VB.2018.00394, E. 1.3; 8. Januar 2014, VB.2013.00498, E. 1.1 und
10. Mai 2007, VB.2007.00077, E. 1.2).
1.3
1.3.1
Im Streit liegt die Einzelfallrechnung für das erste Halbjahr 2015, mit
welcher die Beschwerdeführerin Kostenersatz im Gesamtbetrag von
Fr. 14'009.70 einforderte. Dem Begehren wurde jedenfalls im Umfang der
darin enthaltenen Nettolohnkosten sowie der Sozialabgaben von insgesamt
Fr. 1'981.- (Fr. 1'680.- bzw. Fr. 301.-) nicht entsprochen. Zur
Berechtigung des restlichen Betrags schweigt sich die Ausgangsverfügung des
kantonalen Sozialamts aus, indem sie das Begehren – im Sinn einer Endverfügung
gemäss § 19a Abs. 1 VRG – als Ganzes abschlug und die
Beschwerdeführerin zur Einreichung einer korrigierten Einzelfallrechnung (und
damit zur Stellung eines neuerlichen Gesuchs) für das betreffende Halbjahr
einlud. So oder so ist damit nicht von einem Fr. 20'000.- übersteigenden
Streitwert auszugehen, womit die Sache grundsätzlich in die einzelrichterliche
Zuständigkeit fällt (vgl. § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
1.3.2
Gemäss § 38b Abs. 2 VRG kann die Entscheidung einer nach
§ 38b Abs. 1 VRG in die einzelrichterliche Zuständigkeit fallenden
Streitsache bei grundsätzlicher Bedeutung an die Kammer übertragen werden. Die
Beschwerdeführerin betont die Grundsätzlichkeit und die präjudizielle Wirkung
des vorliegenden Verfahrens. Der Beschwerdegegner weist auf eine entsprechend
gelagerte ständige Behördenpraxis hin, gegen welche sich die Beschwerde wende.
Auch die Vorinstanz spricht von einem erheblichen öffentlichen Interesse an
einem kantonal höchstrichterlichen Entscheid zu den sich stellenden Grundsatzfragen
in Bezug auf die hier infrage stehende Behördenpraxis. Die Parteien verlangen
die Überweisung an die Kammer indes nicht ausdrücklich. Eines solchen Antrags
bzw. – anders als im bundesgerichtlichen Verfahren gemäss Art. 42
Abs. 2 Satz 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) – einer besonderen Darlegung der Grundsätzlichkeit bedarf es
nach § 38b Abs. 2 VRG (jedenfalls soweit es um Rechtsfragen von
grundsätzlicher Bedeutung und keine besondere Betroffenheit im Einzelfall geht)
zwar nicht; entsprechende Parteivorbringen können jedoch ein Indiz für die
Tragweite des infrage stehenden Falls darstellen. Der Entscheid zur Überweisung
eines Falls an die Kammer obliegt – soweit nicht die Abteilungspräsidentin oder
der Abteilungspräsident die ordentliche Besetzung angesichts offenkundiger
Grundsätzlichkeit von Anbeginn weg vorsieht (vgl. § 13 Abs. 1
lit. a und c der Organisationsverordnung des Verwaltungsgerichts vom
23. August 2010 [OV VGr, LS 175.21]) – dem für die Erledigung des
Einzelrichtergeschäfts eingesetzten Abteilungsmitglied (§ 13 Abs. 3
lit. b und § 19 Abs. 2 OV VGr), welches darüber
von Amtes
wegen
zu befinden hat. Dabei steht diesem ein gewisser
Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Frage zu, ob es sich um einen Fall von
grundsätzlicher Bedeutung handle, nicht jedoch – nach überzeugender Meinung im
Schrifttum – ein Entschliessungsermessen darüber, ob ein als grundsätzlich
erkannter Fall der Kammer zu überweisen sei (Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 38b N. 23).
Praxisgemäss ergeht über die Überweisung (oder Nichtüberweisung) eines
Einzelrichterfalls an die Kammer nach § 38b Abs. 2 VRG kein
selbständig eröffneter Zwischenentscheid; vielmehr erfolgt die Festlegung (und
Begründung) der diesbezüglichen gerichtsinternen Zuständigkeit – wie hier –
erst im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Endentscheids.
1.3.3
Wie sich den nachstehenden Erwägungen entnehmen lässt, kommt dem
vorliegenden Entscheid über den konkreten Einzelfall hinaus präjudizielle
Bedeutung in Bezug auf die Ersatzfähigkeit von Kosten im Zusammenhang mit
(sozialhilferechtlich angeordneten) Beschäftigungsprogrammen zu, indem er
namentlich mit einer (angeblichen) bisherigen Behördenpraxis bricht. Die Sache
ist damit mit Blick auf deren Grundsätzlichkeit gemäss § 38b Abs. 2
VRG von der Kammer zu entscheiden.
2.
Nach § 44 Abs. 1 SHG ersetzt der Kanton der
Wohngemeinde die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe an Ausländer, die noch nicht
zehn Jahre ununterbrochen Wohnsitz im Kanton haben, soweit nicht der
Heimatstaat ersatzpflichtig ist. Der Kostenersatz wird nach § 34 der
Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV,
LS 851.11) mit schriftlicher Anzeige des Hilfsfalls an die zuständige
Behörde bzw. das kantonale Sozialamt (vgl. § 7a SHV) geltend gemacht
(Abs. 1); vom Kanton zu übernehmende Kosten sind dem kantonalen Sozialamt
halbjährlich in Rechnung zu stellen (Abs. 4). Das kantonale Sozialamt
entscheidet über die Anerkennung der staatlichen Kostenersatzpflicht (§ 36
Abs. 1 SHV).
Nach § 14 Abs. 1 SHG hat, wer für seinen
Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht
hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, Anspruch
auf wirtschaftliche Hilfe. Die Hilfe richtet sich nach den Besonderheiten und
Bedürfnissen des Einzelfalls und den örtlichen Verhältnissen (§ 2 Abs. 1
SHG). Nach dem das ganze Sozialhilferecht beherrschenden Grundsatz der
Subsidiarität gehen andere gesetzliche Leistungen sowie Leistungen Dritter und
sozialer Institutionen den Leistungen der Sozialhilfe vor (vgl. § 2
Abs. 2 SHG; VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00498, E. 2 mit
weiteren Hinweisen).
Nach § 3a Abs. 1 SHG fördern Kanton und
Gemeinden die Eingliederung der Hilfesuchenden in die Gesellschaft und die
Arbeitswelt. Die Gemeinden ermöglichen den Hilfesuchenden unter anderem die
Teilnahme an Beschäftigungsmassnahmen, sofern es im Einzelfall erforderlich ist
und kein Anspruch auf andere gesetzliche Eingliederungsmassnahmen besteht
(§ 3a Abs. 2 SHG).
Zwischen den Parteien ist strittig, inwieweit der Lohn
(mitsamt Lohnnebenkosten), welcher einem Hilfesuchenden im Rahmen eines (von
der Sozialhilfe angeordneten) Beschäftigungsprogramms ausgerichtet und der
Trägerschaft des Arbeitsprogramms seitens der Sozialhilfe vergütet wird, als
wirtschaftliche Hilfe im Sinn von § 44 Abs. 1 SHG der
Weiterverrechnung durch den Kanton unterliegt.
3.
3.1
Das
vorliegend besuchte Arbeitsprogramm richtet sich an Erwerbslose ohne
Tagesstruktur, worunter Sozialhilfeberechtigte, die wegen Suchtproblemen,
körperlichen oder psychischen Beeinträchtigungen nur eingeschränkt arbeitsfähig
oder aus anderen Gründen nur schwer in den ersten Arbeitsmarkt vermittelbar
sind. Die Teilnehmenden sollen durch ihren begleiteten Arbeitseinsatz in
vornehmlich handwerklichen Bereichen einen Beitrag zu ihrer sozialen und
beruflichen Integration leisten und einen Teil ihres Existenzbedarfs selbst
verdienen. Voraussetzung ist unter anderem eine Kostengutsprache der
zuständigen Gemeinde. Abgesehen von den Anmelde-, Tages- und Monatspauschalen
der Beitragsgemeinden (Fr. 150.-, 100.- bzw. 250.-) haben diese für die seitens
der Trägerschaft des Arbeitsprogramms an die Teilnehmenden zu entrichtenden
Taglöhne und Sozialversicherungsbeiträge aufzukommen. Von den genannten
Kostenfaktoren, welche sich vorliegend im (streitgegenständlichen) ersten
Halbjahr 2015 auf insgesamt Fr. 6'199.- beliefen, ist einzig hinsichtlich
der Nettolohnkosten und Sozialabgaben (28 Taglöhne à Fr. 60.-
zuzüglich Sozialabgaben von Fr. 10.75 pro Tag, insgesamt Fr. 1'981.-)
streitig, ob es sich dabei um ersatzpflichtige wirtschaftliche Hilfe handle.
Dass der vorliegend betroffene Sozialhilfeempfänger zur Zielgruppe der an
diesem Arbeitsprogramm Teilnehmenden gehört und dessen Anmeldung zur Teilnahme
durch die Beschwerdeführerin insofern berechtigterweise erfolgte, wird seitens
des Beschwerdegegners nicht in Abrede gestellt.
3.2
Gegenstand
der Ersatzpflicht nach § 44 SHG ist nach dem Wortlaut der Bestimmung die
von der Wohngemeinde geleistete
wirtschaftliche Hilfe
. Kostenfaktoren
aus anderen der kommunalen Fürsorgebehörde obliegenden Aufgaben nach § 7
SHG, worunter die persönliche Hilfe oder der aus den ihr obliegenden Aufgaben
resultierende Verwaltungsaufwand fallen, sind – selbst wenn sie der
unterstützten ausländischen Person individuell zurechenbar wären – nicht
ersatzpflichtig bzw. nach dem Grundsatz von § 41 SHG von der Gemeinde
selbst zu tragen. Die wirtschaftliche Hilfe wird nach Massgabe der
§§ 14 ff. SHG sowie der §§ 16 ff. SHV gewährt. Sie soll das
soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für
den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt
(§ 15 Abs. 1 SHG). Grundlage für die Bemessung bilden nach § 17
SHV die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe
(SKOS-Richtlinien) vom April 2005 (4. überarbeitete Ausgabe) in der ab 1. Januar
2017 geltenden Fassung. Sowohl das Sozialhilfegesetz als auch die
SKOS-Richtlinien beruhen auf einem subjektbezogenen Ansatz und tragen mithin
den persönlichen und örtlichen Verhältnissen des Einzelfalls Rechnung (VGr,
27. März 2019, VB.2018.00394, E. 3.3).
Bei Einsatz- und Beschäftigungsprogrammen der infrage
stehenden Art handelt es sich um sogenannte Massnahmen zur sozialen und
beruflichen Integration (Kap. D der SKOS-Richtlinien). Diese können
grundsätzlich auf zwei Arten finanziert werden (Kap. D.5, auch zum
Folgenden): Bei der
Subjektfinanzierung
werden die Kosten, die bei einer
Integrationsmassnahme entstehen, von der zuständigen Sozialhilfebehörde zulasten
des individuellen Unterstützungskontos übernommen. Bei der
Objektfinanzierung
erhält der Träger Subventionen, die aufgrund eines Leistungsauftrags festgelegt
werden. Auch Mischvarianten zwischen Objekt- und Subjektfinanzierung sind
denkbar. Den SKOS-Richtlinien lässt sich nicht unmittelbar entnehmen, ob und
inwieweit es sich bei Subjekt- bzw. Objektfinanzierungen, für welche die
Sozialhilfe und kein anderer Leistungserbringer (Arbeitslosenversicherung,
Invalidenversicherung oder Berufsberatung) aufkommt, um wirtschaftliche Hilfe
oder allenfalls eine andere, unter Umständen auch eigene Leistungskategorie der
Sozialhilfe handelt. So nimmt auch das zürcherische Sozialhilfegesetz zwar die
Gemeinden in die Pflicht, den Hilfesuchenden zur Förderung ihrer Eingliederung
die Teilnahme an geeigneten Bildungs- oder Beschäftigungsmassnahmen zu ermöglichen
(§ 3a Abs. 2 SHG), ohne aber diese Art von Unterstützung
beispielsweise beim Leistungsumfang oder den Leistungsformen der
wirtschaftlichen Hilfe (§§ 15 f. SHG) ausdrücklich vorzusehen. Der
regierungsrätlichen Weisung zur Änderung des SHG vom 19. März 2007
(OS 62, 267), mit welcher Novelle unter anderem die Massnahmen der
beruflichen und sozialen Integration im Gesetz verankert wurden (insbesondere
§§ 3a–3c SHG), lässt sich zu den Kostenfolgen entsprechender
Eingliederungsmassnahmen entnehmen, dass diesbezüglich die bereits geltenden
Grundsätze zum Tragen kommen sollten (ABl 2006, 1102 ff., 1109, auch
zum Folgenden). Danach gelten subjektbezogene im Gegensatz zu objektbezogenen
Programmkosten als nach §§ 41 ff. SHG und § 34 SHV weiterverrechenbare
Sozialhilfeleistungen. Es stellt sich mithin die Frage, ob es sich bei den
Vergütungen der Sozialhilfebehörde an den Veranstalter des
Beschäftigungsprogramms, mit welchen der von Letzterem an den am Programm
teilnehmenden Sozialhilfeberechtigten auszurichtende Lohn (mitsamt den darauf
entfallenden Sozialversicherungsbeiträgen) gedeckt werden, um subjektbezogene
Programmkosten im erwähnten Sinn handelt.
3.3
Zur
Beantwortung dieser Frage greifen die Ausgangsverfügung und der Rekursentscheid
auf eine Rechtsprechung zurück, welche im Kontext der Weiterverrechnung von
Unterstützungskosten im Verhältnis zwischen Wohnsitz- und Heimatkanton in
Anwendung des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für
die Unterstützung Bedürftiger (ZUG, SR 851.1) ergangen ist (Beschwerdeentscheide
des EJPD, 31. Januar 2005, C2-0220557 und 1. Dezember 2005,
C2-0220906 [beide Entscheide auch abrufbar über das
Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich, August 2012, www.sozialhilfe.zh.ch,
unter Kap. 18.1.02] sowie VGr, 8. April 2008, VB.2008.00061,
E. 5). Gemäss Art. 3 Abs. 1 ZUG sind Unterstützungen im Sinn
jenes Gesetzes Geld- und Naturalleistungen eines Gemeinwesens, die nach
kantonalem Recht an Bedürftige ausgerichtet werden und nach den Bedürfnissen
berechnet werden. Nicht als (weiterverrechenbare) Unterstützung gelten
demgegenüber Sozialleistungen, auf die ein Rechtsanspruch besteht und deren
Betrag nicht nach behördlichem Ermessen festgesetzt, sondern nach Vorschriften
berechnet wird (Art. 3 Abs. 2 lit. a ZUG). Lohnzahlungen, die im
Rahmen von Integrations- oder Beschäftigungsprogrammen an Teilnehmerinnen und
Teilnehmer ausgerichtet werden und die darauf abzielen, die Bedürftigkeit zu
mindern oder zu verhindern, gelten dabei nicht als Unterstützung, sondern als
nicht weiterverrechenbare Leistungen im Sinn von Art. 3 Abs. 2
lit. a ZUG, wenn sie nicht nach den individuellen Bedürfnissen im
Einzelfall berechnet, sondern als Entgelt für Arbeitsleistungen ausgerichtet
werden (EJPD, 31. Januar 2005, C2-0220557, E. 12 f., auch zum Folgenden).
Dabei mass das EJPD dem gewählten Finanzierungsmodell erhebliche Bedeutung zu:
Hätten sich die Beteiligten darauf geeinigt, dem Bedürftigen im Rahmen des
Beschäftigungsprogramms keinen Lohn auszurichten, sondern ihn weiterhin mit
Sozialhilfe zu unterstützen, wären die diesbezüglichen Vergütungen als
Unterstützungen zu betrachten gewesen (E. 13.2; so entschieden auch im
erwähnten VGr, 8. April 2008, VB.2008.00061, E. 5.3 f.).
Demgegenüber werde ein auf der Grundlage eines Arbeitsvertrags zwischen dem
Veranstalter des Beschäftigungsprogramms und dem Teilnehmer vereinbarter Lohn
ausserhalb des Verhältnisses mit der Fürsorgebehörde direkt ausgerichtet. Es
lägen Leistungen vor, die sich nach (arbeits-)vertraglicher Vereinbarung und
nicht nach behördlichem Ermessen bestimmten und sich insofern nicht unter den
Begriff der Unterstützung subsumieren liessen. Daran ändere auch nichts, dass
es sich beim infrage stehenden Lohn um einen sogenannten Soziallohn gehandelt
habe, welcher sich naturgemäss bis zu einem gewissen Grad an den Bedürfnissen
der am Beschäftigungsgrad teilnehmenden Person orientiere. Immerhin lag der
ausgerichtete Lohn in jenem Fall auch über den Unterstützungen, die dem
Betreffenden gemäss SKOS-Richtlinien zu entrichten gewesen wären. Die Tatbestände
der Ersatzpflicht der Heimatkantone seien generell einschränkend auszulegen und
das Ziel, Integrationsmassnahmen als Unterstützungsleistungen im Sinn des ZUG
weiterzuverrechnen, sei auf anderem Weg, beispielsweise mittels Revision des
ZUG, zu erreichen (EJPD, 31. Januar 2005, C2-0220557, E. 13.3). In
ähnlicher Weise argumentierte das EJPD im zweitgenannten Entscheid (EJPD,
1. Dezember 2005, C2-0220906, E. 13). Sowohl im erstgenannten Fall
des EJPD (dort E. 12 Abs. 2) als auch im zitierten Urteil des
Verwaltungsgerichts (VGr, 8. April 2008, VB.2008.00061, E. 5.2
Abs. 2) wird allerdings auf eine in den SKOS-Richtlinien (Kap. D.5 am
Ende) enthaltene (vom EJPD allerdings als für den ZUG-Bereich nicht einschlägig
erkannte) Differenzierung hingewiesen: Auch danach sollen zwar die Löhne,
inklusive Sozialleistungen, die auf einem Arbeitsvertrag beruhen bzw. mit
Sozialversicherungsbeiträgen verbunden werden oder welche vom individuellen
Bedarf unabhängig sind, als im Rahmen des ZUG nicht weiterverrechenbar gelten,
jedoch unter Ausnahme jener Fälle, "wo solche Vergütungen bereits über
Teilnahmebeiträge (Subjektfinanzierung) gedeckt werden".
3.4
Beim
Unterstützungsbegriff gemäss Art. 3 ZUG handelt es sich um einen
bundesrechtlichen Begriff, welcher für den Kostenersatz im interkantonalen
Verhältnis abschliessend Geltung beansprucht. Demgegenüber muss sich die
Ersatzpflicht des Kantons gegenüber den Gemeinden nach § 44 Abs. 1
SHG nicht zwingend nach denselben Abgrenzungskriterien richten. Der im
Sozialhilfe-Behördenhandbuch (Kap. 18.1.02, Ziff. 1 letzter Abs.,
6. April 2016) vertretene Standpunkt, wonach der bundesrechtliche Begriff
der Unterstützungsleistung auch im innerkantonalen Bereich und namentlich bei
der Weiterverrechnung nach § 44 SHG gelte, lässt sich jedenfalls nicht aus
der derogatorischen Kraft des Bundesrechts herleiten, weil die (innerkantonale)
Kostentragung im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden gar nicht zum
Regelungsgegenstand des ZUG gehört (vgl. Art. 29 Abs. 2 ZUG).
Vielmehr knüpft § 44 Abs. 1 SHG an den kantonalen Begriff der
wirtschaftlichen Hilfe an, ohne einen erkennbaren Bezug zum Bundesrecht
herzustellen (vgl. demgegenüber etwa § 44 Abs. 2 und 3 SHG).
Entsprechend ist er auch primär in jenem Kontext auszulegen, wobei es überdies
der Entstehungsgeschichte der Ersatzpflicht des Kantons gegenüber den Gemeinden
Rechnung zu tragen gilt. Mit dem Sozialhilfegesetz von 1981 wurde es im Kanton
Zürich neu den Gemeinden angetragen, für die wirtschaftliche Hilfe an
Ausländerinnen und Ausländer aufzukommen, welche mehr als zehn Jahre
ununterbrochen im Kanton Wohnsitz haben. Umgekehrt sollte aber der Kanton den
Wohngemeinden die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe ersetzen, welche den
Gemeinden im Zusammenhang mit der Unterstützung von ausländischen Personen mit
kürzerer Aufenthaltsdauer entstanden (Weisung zum SHG, ABl 1979
S. 1137 ff., 1164). Aus dieser Optik spricht einiges dafür, dass eine
solche Schadloshaltung der Gemeinden auch dann zum Tragen kommen sollte, wenn
eine Gemeinde Hilfesuchende aus dem genannten ausländischen Personenkreis eine
im Sinn von § 3a Abs. 2 SHG im Einzelfall als erforderlich erkannte
Teilnahme an einem entsprechend gelagerten Beschäftigungsprogramm ermöglicht.
Durch § 3a SHG wurde der Sozialhilfe nämlich angetragen, unabhängig von
der Existenzsicherung die Eingliederung von Hilfesuchenden in die Gesellschaft
bzw. deren Teilnahme und Teilhabe am wirtschaftlichen und sozialen Leben der
Gemeinschaft – soweit im Einzelfall geboten – zu unterstützen (Weisung zur
betreffenden Änderung, ABl 2006 S. 1102 ff., 1109). Es vermöchte
daher nicht einzuleuchten, wenn sich die Ersatzpflicht des Kantons trotz dieser
(aufgrund nachträglicher Gesetzesänderung) hinzugetretenen Verpflichtung der
kommunalen Sozialhilfe bloss auf die wirtschaftliche Hilfe im herkömmlichen
Sinn beschränken würde und die Gemeinden für sozialhilferechtlich gebotene
Massnahmen der sozialen und beruflichen Integration zu namhaften Teilen selber
aufkommen müssten. Insofern ist angezeigt, dass der Kanton umfassend Ersatz leistet
für auf dem Weg einer Subjektfinanzierung durch die Sozialhilfe getragene
Kosten eines derartigen Beschäftigungsprogramms.
3.5
Dies muss
grundsätzlich auch dann gelten, wenn der teilnehmenden unterstützten Person im
Rahmen des Programms im Sinn eines gewissen Anreizes ein von der Sozialhilfe
gegenüber dem Veranstalter vor- oder rückzufinanzierender Sozial- oder Teillohn
ausgerichtet wird, dieser jedoch jenen Betrag nicht massgeblich übersteigt,
welche der hilfesuchenden Person im Rahmen herkömmlicher wirtschaftlicher Hilfe
nach üblicher Bedarfsberechnung unterstützungsweise zugesprochen würde, sodass
der Lohn im Wesentlichen als reines Surrogat für die im selben Umfang
entfallene oder reduzierte wirtschaftliche Hilfe erscheint. Die Verneinung
einer diesbezüglichen Ersatzpflicht bärge die Gefahr von Fehlanreizen: Würden
die Gemeinden auf eine Integrationsunterstützung durch ein
Beschäftigungsprogramm der vorliegenden Art verzichten und die unterstützte
Person keinen Lohn aus einem solchen Programm erzielen, würde sich der über die
herkömmliche wirtschaftliche Hilfe zu finanzierende Bedarf entsprechend
erhöhen, wobei diese Mehrkosten durch den Kanton im Rahmen von § 44 SHG
ohne Weiteres ersetzt würden; bei fehlender Ersatzpflicht wäre es insofern
nicht im Interesse der Gemeinden, die Teilnahme an solchen
Beschäftigungsprogrammen zu ermöglichen, was den mit § 3a SHG verfolgten
Intentionen des Gesetzgebers zuwiderliefe. Dass die Gemeinden bei zu bejahender
Ersatzpflicht Sozialhilfeempfängerinnen und -empfänger leichtfertig an
Beschäftigungsprogrammen teilnehmen lassen würden, ist schon deswegen nicht
anzunehmen, weil sich eine solche Teilnahme nach § 3a Abs. 2 SHG im
Einzelfall als (geeignet und) erforderlich erweisen muss, andernfalls der
Kanton diese Kosten nach § 44 Abs. 1 SHG auch nicht zu ersetzen
hätte. Damit liegt das diesbezügliche Risiko bei den Gemeinden. Geht es um
Beschäftigungsprogramme, welche zur Hauptsache auf Integration bedacht sind und
die erbrachte und entlöhnte Arbeitsleistung einen blossen Nebenaspekt bildet,
kommt dem Umstand, dass zwischen dem Programmveranstalter und dem -teilnehmer
aus obligationen- und sozialversicherungsrechtlicher Optik ein
Arbeitsverhältnis vorliegen mag (vgl. dazu etwa Anne Meier/Kurt Pärli,
Sozialversicherungsrechtliche Fragen bei Beschäftigungsverhältnissen unter
sozialhilferechtlichen Bedingungen, SZS 2018 S. 4 ff.), – was
die Ersatzpflicht nach § 44 SHG anbetrifft – richtigerweise keine
entscheidende Bedeutung zu. Das von der betreffenden Person erzielte Entgelt nimmt
sich in diesen Fällen bei Lichte besehen nämlich weniger als Lohn denn als eine
Honorierung der von ihr im Hinblick auf ihre soziale und/oder berufliche
Integration im Rahmen des Programms erbrachten Leistung aus. In diesem Sinn sind
– in Anlehnung an das in Kap. D.5 der SKOS-Richtlinien auch für den
ZUG-Bereich Propagierte – Löhne inklusive darauf geschuldete
Sozialversicherungsbeiträge bei Beschäftigungsprogrammen im genannten Sinn als
der kantonalen Ersatzpflicht gemäss § 44 Abs. 1 SHG unterstehend zu
betrachten. Eine Unterscheidung zwischen eigentlichen Teilnehmerbeiträgen (in
casu in Form von Anmelde-, Tages- und Monatspauschalen) und Vergütungen für
Nettolohn und Sozialabgaben ist nach dem Gesagten nicht angezeigt. Vielmehr
sind die Kosten eines solchen Programms als Ganzes als (subjektfinanzierte)
Teilnehmerbeiträge zu verstehen.
3.6
Im
vorliegenden Fall sind die Voraussetzungen für die von der Beschwerdeführerin
verlangte Übernahme auch der Nettolohn- und Sozialversicherungsbeiträge durch
den Beschwerdegegner erfüllt. Dies ergibt sich zunächst mit Blick auf die
Ausrichtung des infrage stehenden (niederschwelligen) Beschäftigungsprogramms
(oben 3.1), bei welchem die Integration nur eingeschränkt arbeitsfähiger oder
schwer vermittelbarer Personen ohne Tagesstruktur im Rahmen begleiteter
Arbeitseinsätze im Zentrum steht. Sodann beschränkte sich der Einsatz der
unterstützten Person auf maximal drei Arbeitseinsätze pro Woche bei einem
Taglohn von Fr. 60.-, wobei sich – nach unbestritten gebliebener Darstellung
der Beschwerdeführerin – die Höhe der durch die Einsätze in besagtem Programm
maximal generierbaren Taglöhne jener des monatlichen Grundbedarfs für den
Lebensunterhalt des Betreffenden entspricht, weshalb sich der infrage stehende
Soziallohn nicht als primär leistungsbezogen, sondern in erster Linie
bedarfsabhängig ausgestaltet erweist. Zudem wurde der erzielte Soziallohn
vollumfänglich den Sozialhilfeleistungen angerechnet und vom Bedarf abgezogen,
womit ein eigentliches Surrogat im vorgenannten Sinn vorliegt. Da sowohl
Taglohn als auch Sozialversicherungsbeiträge als Ausgaben zulasten des
individuellen Unterstützungskontos ausgewiesen wurden, liegt schliesslich auch
eine Subjektfinanzierung vor, wovon im Übrigen auch die Vorinstanz ausgeht.
3.7
Damit liegt
in den streitgegenständlichen Nettolohnkosten sowie den
Sozialversicherungsbeiträgen wirtschaftliche Hilfe im Sinn von § 44
Abs. 1 SHG vor, welche der Beschwerdeführerin seitens des
Beschwerdegegners zu ersetzen ist.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind
die Ausgangsverfügung sowie der Rekursentscheid entsprechend aufzuheben. Der
Beschwerdegegner ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für die mit
Einzelfallrechnung vom 29. Oktober 2015 für das erste Halbjahr 2015
geltend gemachten Kosten im Unterstützungsfall C im beantragten Umfang –
unter Einschluss der Nettolohnkosten und Sozialversicherungsbeiträge – Ersatz
zu leisten.
5.
Die Beschwerdeführerin verlangt – wie schon im
Rekursverfahren – die Zusprechung von Verzugszins von 5 % pro Jahr auf dem
geschuldeten Betrag seit dem 1. Februar 2016. Die Pflicht zur Leistung von
Verzugszinsen für öffentlich-rechtliche Forderungen gilt als allgemeiner
Rechtsgrundsatz und besteht grundsätzlich auch ohne gesetzliche Grundlage
(Tobias Jaag, VRG-Kommentar, § 29 N. 6). Nach § 29a Abs. 2
VRG setzt die Verzugszinspflicht bei öffentlich-rechtlichen Forderungen eine
Mahnung voraus. Die Mahnung ist eine an den Schuldner gerichtete Erklärung des
Gläubigers, die zum Ausdruck bringt, dass er die Leistung ohne Säumnis
verlangt. Solches kann auch – wie vorliegend mit Rekurseingabe vom
11. Januar 2016 – durch (der Gegenpartei eröffnete) Rechtsmitteleingabe
erfolgen. Entsprechend ist der Beschwerde auch insofern zu entsprechen.
Anzumerken bleibt, dass sich die Verzugszinspflicht nicht auf den
zugesprochenen Gesamtbetrag beziehen würde, sollte der Beschwerdegegner seiner
Ersatzpflicht bereits im nicht streitigen Umfang (oben 1.3.1) nachgekommen
sein.
6.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens,
bei deren Festlegung es der erhöhten Komplexität der vorliegenden Streitsache
Rechnung zu tragen gilt, dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Dieser hat die
Beschwerdeführerin mit Blick auf die infrage stehenden schwierigen Rechtsfragen
für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, und die Verfügung des kantonalen Sozialamts vom
11. Dezember 2015 sowie Dispositiv-Ziff. I und III des
Rekursentscheids der Sicherheitsdirektion vom 11. Juni 2018 werden
aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für
das erste Halbjahr 2015 aus dem Unterstützungsfall C Kostenersatz im Umgang
von Fr. 14'009.70 zu leisten, zuzüglich Verzugszinsen von 5 % seit
1. Februar 2016.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 3'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner hat die Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren mit insgesamt Fr. 4'000.- (inklusive Mehrwertsteuer)
zu entschädigen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
6.    Mitteilung an …