zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00254 · 2015-09-23 · de
Baubewilligung

Mehrhöhenzuschlag. Anwendung von kantonalem Recht. Der in § 270 PBG kantonal geregelte Mehrhöhenzuschlag ist auf den vorliegenden Fall anwendbar. Aus den kommunalen Bestimmungen kann nicht geschlossen werden, der kommunale Gesetzgeber habe den Mehrhöhenzuschlag bewusst ausschliessen wollen (E. 2.) Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00254
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00254
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.12.2016
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Mehrhöhenzuschlag. Anwendung von kantonalem Recht.Der in § 270 PBG kantonal geregelte Mehrhöhenzuschlag ist auf den vorliegenden Fall anwendbar. Aus den kommunalen Bestimmungen kann nicht geschlossen werden, der kommunale Gesetzgeber habe den Mehrhöhenzuschlag bewusst ausschliessen wollen (E. 2.)Abweisung.
Stichworte:
KANTONALES RECHT
KOMMUNALE ABSTÄNDE
MEHRHÖHENZUSCHLAG
Rechtsnormen:
§ 270 Abs. 1 PBG
§ 270 Abs. 2 PBG
§ 357 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2016.00254
Urteil
der 1. Kammer
vom
20. Dezember 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin Daniela Kühne.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Baubewilligung
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. September 2015 erteilte die
Bausektion der Stadt Zürich der A AG unter Nebenbestimmungen die baurechtliche
Bewilligung für den teilweisen Abbruch und Neubau des ersten Dachgeschosses
sowie die Umnutzung von Büro zu Wohnen im Gebäude an der C-Strasse auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 in Zürich. Unter Dispositivziffer II.1. lit. c
in Verbindung mit Erwägung C lit. b wurde verlangt, dass für die
hofseitige Grenzabstandunterschreitung entweder ein Näherbaurecht beizubringen
oder das Projekt entsprechend zu ändern sei.
II.
Gegen diesen Beschluss erhob die A AG mit Eingabe vom 22. Oktober
2015 Rekurs ans Baurekursgericht und beantragte, die Auflage gemäss Dispositivziffer II.1
lit. c des angefochtenen Bauentscheids insoweit aufzuheben, als sie sich
auf Erwägung C lit. b beziehe sowie eine Parteientschädigung. Mit
Entscheid vom 8. April 2016 wurde der Rekurs abgewiesen.
III.
Dagegen gelangte die A AG mit Beschwerde vom 11. Mai
2016 an das Verwaltungsgericht und beantragte, das Verfahren bis am 30. September
2016 zu sistieren, den Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. April 2016
aufzuheben und die Auflage gemäss Dispositivziffer II.1 lit. c des
Bauentscheids vom 23. September 2015 insoweit ersatzlos zu streichen, als
sie sich auf Erwägung C lit. b beziehe sowie eine Parteientschädigung.
Am 23. Mai 2016 teilte die Bausektion der Stadt Zürich dem
Verwaltungsgericht mit, dass sie mit einer Sistierung einverstanden sei. Mit
Präsidialverfügung vom 24. Mai 2016 wurde das Verfahren bis einstweilen am
30. September 2016 sisitiert.
Am 11. Juli ersuchte die A AG um Wiederaufnahme des
Verfahrens. Die Sistierung des Verfahrens wurde mit Präsidialverfügung vom 13. Juli
2016 aufgehoben. Mit Beschwerdeantwort vom 14. September 2016 beantragte
die Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich die Abweisung der Beschwerde
sowie eine Parteientschädigung. In ihrer Vernehmlassung vom 27. September
2016 hielt die A AG an ihren Anträgen fest. Die Bausektion der Stadt Zürich
liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die übrigen Voraussetzungen sind
ebenfalls erfüllt.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, im konkreten Fall sei der umstrittene Mehrhöhenzuschlag
gemäss der
kantonalen
Bestimmung § 270 Abs. 2 PBG  zusätzlich
zum minimalen Grenzabstand von 3,5 m  nicht zu beachten. Die
Beschwerdegegnerin mache zwar geltend, es müsse bei einer Überschreitung der
maximalen Bautiefe von 12 m und einer Gebäudehöhe ab 12 m über dem
gewachsenen Boden der minimale Grenzabstand um das Mass der Mehrhöhe
vergrössert werden (minimaler Grundgrenzabstand 3,5 m + Mehrhöhe 4,5;
insgesamt 8 m). Die
kommunale
Bestimmung Art. 24g Abs. 5 lit. a
BZO erkläre jedoch die kantonalen Abstandsvorschriften gemäss § 270
Abs. 2 PBG nur für das Gebiet a für anwendbar. In der direkt auf
diese Litera folgenden Bestimmung, in welcher derselbe Tatbestand für die
Gebiete b, c und d geregelt werde, fehle ein solcher Hinweis. Im Rahmen
einer Teilrevision der BZO habe der städtische Gesetzgeber diese Vorschrift überprüft;
aber auch nach dieser Prüfung bleibe es dabei, dass die kantonalen Abstandsvorschriften
nur für das Gebiet a zur Anwendung gelangen würden.
2.2
Das
streitbetroffene, mit einem Wohn- und Geschäftshaus überstellte Baugrundstück
gehört zu einer vierteiligen Mehrfamilienhauszeile innerhalb einer
geschlossenen Blockrandbebauung mit Hofgebäuden. Es ist nach der geltenden Bau-
und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) der Quartiererhaltungszone Ql5c
zugeschieden. Geplant sind der teilweise Abbruch und Neubau des ersten
Dachgeschosses unter Anhebung der hofseitigen Traufe. Weiter soll das bis anhin
als Büro genutzte Geschoss mit dem vierten Obergeschoss zu einer
Maisonette-Wohnung zusammengefasst werden. Die Baubehörde bewilligte das
Vorhaben unter der Auflage, wonach hofseitig entweder ein Grenzabstand von 8 m
einzuhalten oder ein Näherbaurecht der angrenzenden Grundstücke Kat.-Nrn. 03
und 04 beizubringen sei.
2.3
Im
konkreten Fall sind verschiedene kantonale und kommunale Bestimmungen einschlägig.
Kantonalrechtlich steht § 270 PBG im Zentrum, dessen
Anwendung vorliegend gerade umstritten ist. Gemäss § 270 Abs. 1 PBG
gilt als Mindestmass ein Grenzabstand von 3,5 m. Mehr als 20 m hinter
der Verkehrsbaulinie oder der sie ersetzenden Baubegrenzungslinie und in allen
Fällen auch rückwärtig ist zusätzlich zum Minimalabstand ein Mehrhöhenzuschlag
zu beachten (§ 270 Abs. 2 PBG). Ab 12 m über dem gewachsenen
Boden ist die Fassade um das Mass der Mehrhöhe zurückzuversetzen. Der
Grenzabstand ist jedoch auf maximal 16,5 m beschränkt (vgl. auch Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A.,
Band 2, Zürich 2011, S. 842 f.).
Kommunalrechtlich ist insbesondere Art. 24g BZO zu
beachten. Auf der Grundlage von § 50a Abs. 2 i.V.m. § 50
Abs. 3 PBG kann die kommunale Bau- und Zonenordnung bei den
Quartiererhaltungszonen, unter Vorbehalt der Bestimmung über die
höchstzulässige Gebäudehöhe, Abweichungen von den kantonalrechtlichen
Vorschriften über die Grenz- und Gebäudeabstände vorsehen. Art. 24g
Abs. 5 lit. b BZO bestimmt für Randgebäude im Gebiet b (welchem
die Bauparzelle zugeschieden ist), dass hofseitig bis auf die in 12 m Abstand
verlaufende Parallele zur strassenseitig vorherrschenden Bauflucht bzw. zu
einer weiter zurückliegenden Baulinie gebaut werden darf. Bestehende
Randgebäude (Stichtag 1. Januar 1999), welche die hofseitig
vorgeschriebene Baubegrenzung überschreiten, dürfen über die kantonal geregelte
Bestandesgarantie hinaus unter Beibehaltung der bisherigen Gebäudegrundfläche
und Geschossigkeit sowie des bisherigen Gebäudekubus ersetzt werden. Dabei sind
die Grundmasse gemäss Abs. 2 und ein minimaler Grenzabstand von 3,5 m
einzuhalten (Art. 24g Abs. 5 lit. c BZO).
2.4
Am 18. September
2013 verabschiedete der Stadtrat von Zürich eine umfangreiche Teilrevision der
BZO. Am 29. Oktober 2014 beschloss der Stadtrat eine überarbeitete Teilrevision
der BZO und überwies diese zur Beratung und Festsetzung an den Gemeinderat. Am
30. November 2016 hat der Gemeinderat einer  noch einmal  überarbeiteten
Revisionsvorlage in seiner Schlussabstimmung zugestimmt. Die Bekanntgabe dieses
Gemeinderatsbeschlusses und die Ansetzung der Referendumsfrist erfolgt mit
separater Publikation (§ 92 Abs. 1 Ziffer 2 des Gemeindegesetzes
vom 6. Juni 1926).
Von der Teilrevision sind unter anderem die Vorschriften
über die erweiterte Besitzstandsgarantie in der Quartiererhaltungszone I
erfasst; dies aufgrund Erfahrungen in der Vergangenheit, welche zeigten, dass
die Ausschöpfung der vollen Grundmasse gemäss Bauordnung bei gleichzeitiger
Nichtbeachtung der hofseitigen Baubegrenzung zu städtebaulich unerwünschten Resultaten
führte (Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV vom 1. Oktober 2014,
S. 80). Nach der revidierten Bestimmung von Art. 24g Abs. 5 lit. c
dürfen daher entsprechende Randgebäude über die kantonal geregelte
Bestandesgarantie hinaus nur noch unter Beibehaltung der bisherigen
Gebäudegrundfläche und Geschossigkeit sowie des bisherigen Gebäudekubus
umgebaut oder ersetzt werden. Der Text der streitbetroffenen, revidierten Bestimmung
Art. 24g Abs. 5 lit. c E-BZO liest sich wie folgt:
"Bestehende
Randgebäude (Stichtag 1. Januar 1999), welche die hofseitig vorgeschriebene
Baubegrenzung überschreiten, dürfen über die kantonal geregelte Bestandesgarantie
hinaus unter Beibehaltung der bisherigen Gebäudegrundfläche und Geschossigkeit
sowie des bisherigen Gebäudekubus ersetzt werden. Dabei sind die Grundmasse
gemäss Abs. 2 und ein minimaler Grenzabstand von 3,5 m einzuhalten.
Nur unter der Voraussetzung, dass das neu erstellte Randgebäude die Baubegrenzung
einhält und den bisherigen Gebäudekubus aufgibt, dürfen bisher nicht ausgeschöpfte
Grundmasse gemäss Abs. 2 beansprucht werden."
Die vom Gemeinderat festgesetzte BZO-Teilrevision ist bei
der Prüfung von Baugesuchen im Sinne der negativen Voranwendung und in
Anwendung von § 234 PBG zu berücksichtigen. Dies wird vorliegend von
keiner Partei bestritten.
2.5
Bei den
bezüglich Grenz- und Gebäudeabständen streitigen Bestimmungen der Quartiererhaltungszonen
der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (Art. 24b ff. BZO) handelt
es sich mithin um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht. Den zuständigen
Behörden kommt bei der Auslegung von kommunalem Recht ein erheblicher
Beurteilungsspielraum zu, welchen das Verwaltungsgericht, dem gemäss § 50
Abs. 1 und 2 VRG nur eine Kontrolle von Rechtsverletzungen zukommt, zu
respektieren hat.
2.6
Nach voran
Gesagtem erweist sich die Beschwerde hinsichtlich der zweifelhaften Anwendung
von § 270 Abs. 2 PBG als unbegründet.
Die Beschwerdegegnerin führt aus, dass aus dem von der
Beschwerdeführerin genannten Art. 24g Abs. 5 lit. a BZO nicht
der Schluss gezogen werden dürfe, der kommunale Gesetzgeber habe im Anwendungsbereich
von Art. 24g Abs. 5 lit. c BZO die Anwendbarkeit des
Mehrhöhenzuschlags im Sinn von § 270 Abs. 2 PBG bewusst ausschliessen
wollen. Art. 24g Abs. 5 lit. c BZO enthalte anstelle eines
Verweises auf die kantonalen Abstandsvorschriften lediglich das
Mindestgrenzabstandsmass von 3,5 m. Es liege im Auslegungsermessen der
Bausektion, aus der Formulierung auf die Anwendbarkeit des Mehrhöhenzuschlags
von § 270 PBG zu schliessen. So habe beispielsweise das Verwaltungsgericht
die kantonalen Abstandsbestimmungen im seitlichen Bereich der
Quartiererhaltungszone I zu einem früheren Zeitpunkt für anwendbar erklärt,
obwohl die BZO damals nicht explizit auf die kantonale Regelung hinwies (VGr,
19. Mai 2010, VB.2009.00630). Im BZO-Revisionsentwurf werde nun ausdrücklich
der erforderliche seitliche Grenzabstand festgelegt. Da der kantonale
Mehrhöhenzuschlag im seitlichen Bereich erst nach 20 m greift, erübrige
sich bei der Normierung der Grundmasse dessen explizite Erwähnung.
Die Argumentation der Beschwerdegegnerin erscheint
nachvollziehbar. Die Formulierung in Art. 24g Abs. 5 lit. a BZO
bezieht sich auf die allgemeine Geltung der "kantonalen Vorschriften"
im Gebiet a, während eine solche Formulierung in Art. 24g Abs. 5
lit. b BZO für die Gebiete b, c und d fehlt. Aus diesem Umstand kann
nicht per se geschlossen werden, dass in den Gebieten b, c und d keinerlei
kantonale Vorschriften gelten. Nur weil der kommunale Gesetzgeber Art. 24g
BZO den Mehrhöhenzuschlag von § 270 PBG nicht explizit erwähnt, ergibt
sich hieraus nicht, dass er die Anwendung von § 270 PBG bewusst habe
ausschliessen wollen. Im Gegenteil ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass
der kommunale Gesetzgeber diesen in § 270 Abs. 2 PBG verankerten
Mehrhöhenzuschlag für Fassadenteile ausschliessen wollte, welche die 12-m-Linie
überschreiten und damit der gewünschten Grundordnung widersprechen. Zum einen
erübrigt sich, wie die Beschwerdegegnerin einleuchtend darlegt, bei der
Normierung der Grundmasse eine explizite Erwähnung, da der kantonale Mehrhöhenzuschlag
im seitlichen Bereich erst nach 20 m greift. Wie die Beschwerdegegnerin
und die Vorinstanz des Weiteren zu Recht festhalten, verlangt darüber hinaus
auch der Sinngehalt der kommunalen und kantonalen Normen die Anwendung des
Mehrhöhenzuschlags im konkreten Fall. Nachbarliche Interessen wie auch
allgemeine gesundheitspolizeiliche, wohnhygienische und ortsplanerische
Postulate erfordern ausreichende Zwischenräume zwischen den Bauten.
Überschreitungen der in Quartiererhaltungszonen vorgeschriebenen Baubegrenzungslinien
benachteiligen Anstösser, indem sich die wohnhygienischen Bedingungen
verschlechtern, Wohnimmissionen steigen und das feuertechnische Gefahrenpotenzial
wächst.
Die Vermeidung dieser Nachteile soll § 270 Abs. 2
PBG sicherstellen. Angesichts dieser  in der Stadt Zürich seit rund 150
Jahren geltenden  gesetzlichen Regelung darf nicht leichthin darauf geschlossen
werden, in der Quartiererhaltungszone I, welche laut § 50a Abs. 1
PBG gerade die Erhaltung und Erweiterung der Nutzungsstruktur und baulichen
Gliederung der betreffenden Gebiete mit hoher Siedlungsqualität zum Ziel hat,
gälte der Mehrhöhenzuschlag nicht mehr und könnten damit Hauptbauten (Randgebäude)
 vorbehältlich feuerpolizeilicher Bestimmungen  mit jedem
beliebigen Abstand zum Nachbargrundstück erstellt werden (vgl. ähnlich im Bezug
auf die damals in der BZO noch nicht verankerten Abstandsvorschriften VGr, 19. Mai
2010, VB.2009.00630, E. 4.3).
Unter diesen Umständen kann der Beschwerdegegnerin nicht
vorgeworfen werden, ihre Auslegung von Art. 24g BZO sei nicht vertretbar
und rechtsverletzend (auch wenn eine klarere Formulierung des Gesetzestexts
wünschenswert erschiene). Die Würdigung der Beschwerdegegnerin, wonach neben
dem Mindestgrenzabstand von 3,5 m auch ein Mehrhöhenzuschlag nach § 270
Abs. 2 PBG zu berücksichtigen ist, erging deshalb noch innerhalb ihres
kommunalen Beurteilungsspielraumes, in welchen das Verwaltungsgericht nicht
eingreift.
3.
3.1
Zur
Diskussion stellt die Beschwerdeführerin des Weiteren § 357 Abs. 1
PBG (welcher von der Vorinstanz nicht geprüft wurde). Gemäss § 357
Abs. 1 PBG dürfen bestehende Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften
widersprechen, umgebaut, erweitert und anderen Nutzungen zugeführt werden,
sofern sie sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignen, wenn keine überwiegenden
öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Für neue oder
weitergehende Abweichungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligungen
vorbehalten. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass das streitbetroffene
Gebäude die gemäss BZO vorgesehene Gebäudetiefe um 1,5 m zwar überschreite
und eine neue Gebäudehöhe von 16,7 m entstehe. Dabei handle es sich jedoch
nicht um eine neu oder weitergehende Abweichung, sei doch in dieser Zone eine
Gebäudehöhe von 18 m zulässig; des Weiteren stünden auch keine
überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegen. Gestützt auf § 357
PBG erweise sich der geplante Bau somit als zulässig.
Die Beschwerdegegnerin bringt dagegen vor, durch die vom
Gemeinderat im Jahr 2016 erneut vorgenommene Änderung an der Entwurfsbestimmung
(Art. 24g Abs. 5 lit. c) sei für Umbauten von die hofseitige
Baubegrenzungslinie überstellenden und insofern baurechtswidrigen Gebäuden § 357
Abs. 1 PBG zu beachten. Die Anwendung dieser Bestimmung ändere allerdings
nichts am Ergebnis und an der Richtigkeit des vorinstanzlichen Entscheids. Ohne
Zustimmung des Nachbarn bzw. ohne das Vorliegen von überwiegenden Interessen
bzw. Ausnahmegründen sei die Erhöhung der hofseitigen Fassade nicht zulässig,
wenn von den Abstandsvorschriften abgewichen werde, was vorliegend wie gezeigt
bezüglich des Mehrhöhenzuschlags der Fall sei. Die Regel von § 270
Abs. 2 PBG sei auch hier zu beachten und wie dargelegt nicht eingehalten.
Selbst wenn § 357 Abs. 1 Satz 1 PBG hier anwendbar
wäre, würden keine überwiegenden Interessen zugunsten der Beschwerdeführerin
bestehen: Auch wenn nur eine relativ geringfügige Erhöhung der hofseitigen
Fassade geplant ist, so stünden einer solchen Erhöhung doch überwiegende
nachbarliche Interessen insbesondere bezüglich Aussicht und Belichtung entgegen.
Die Ausführungen der Beschwerdegegnerin sind im Ergebnis nicht zu beanstanden 
die Beschwerdeführerin vermag auch aus § 357 Abs. 1 PBG nichts
Entscheidendes für die Rechtmässigkeit ihres Projekts abzuleiten.
3.2
Insgesamt
ergibt sich somit, dass die Beschwerde abzuweisen ist.
4.
Ausgangsgemäss sind damit die Kosten der Beschwerdeverfahren
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang steht der Beschwerdeführerin
keine Parteientschädigung zu.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Beschwerdegegnerin
stehe als Gemeinwesen keine Parteientschädigung zu. Gemäss ständiger
Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen eine Parteientschädigung nur
in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Die
Entschädigungsberechtigung entfällt in der Regel, weil die Führung von
Rechtsmittelprozessen für das Gemeinwesen im Allgemeinen weder mit besonderem
Aufwand verbunden ist noch den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigt.
Grösseren Gemeinwesen wird dabei nur selten eine Parteientschädigung zugesprochen,
während kleinere Gemeinden häufiger als entschädigungsberechtigt eingestuft
werden (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014, § 17
N. 50 ff.). Im vorliegenden Fall sind besondere Aufwendungen der
Beschwerdegegnerin (als grosses Gemeinwesen) nicht ersichtlich. Es ist ihr
somit keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.-- Zustellkosten,
Fr. 4'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an