zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00348 · 2003-12-04 · de

Sozialhilfe | Keine Anwendug der SKOS-Richtlinien bei der Bemessung der Sozialhilfe auf vorläufig aufgenommene Ausländer: Wegen grundsätzlicher Bedeutung wird der Fall von der Kammer behandelt (E. 1). Die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen an vorläufig aufgenommene Ausländer (Ausweis F) richtet sich nach kantonalem Recht (E. 2.1). Die §§ 5a und 5b SHG betreffend Asylfürsorge sind erst seit 1. Januar 2003 in Kraft. In der Stadt Zürich bemisst sich die wirtschaftliche Hilfe an Asylsuchende nach den Unterstützungsrichtlinien 2000 (E. 2.2). In der Stadt Zürich bemisst sich die wirtschaftliche Hilfe an Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene grundsätzlich nach den Unterstützungsrichtlinien 2000 (E. 2.3). Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen vorläufig aufgenommenen Ausländer ohne Flüchtlingseigenschaft. Für die Ausrichtung und Bemessung von Fürsorgeleistung ist daher weder aufgrund der Flüchtlingskonvention noch aufgrund des Asylgesetzes eine Gleichstellung mit Inländern geboten (E. 4). Schon bei Erlass von § 17 SHV galt die Rechslage, dass die Kantone für die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen an vorläufig Aufgenommene zuständig waren, wofür sie vom Bund pauschal entschädigt wurden. Angesichts der schon damals bestehenden Verflechtung des kantonalen Rechts mit der bundesrechtlichen Entschädigungsregelung kann angenommen werden, dass der kantonale Verordnungsgeber beim Erlass von § 17 SHV im Asylbereich nicht über die Entschädigungsregelung des Bundes hinausgehen wollte. Der Beschwerdeführer kann sich demnach nicht auf § 17 SHV berufen (E. 5.1). Unbehelflich ist auch der Einwand, aus den am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen §§ 5a und 5b SHG lasse sich e contrario ableiten, dass zumindest bis Ende 2002 im Asylbereich die allgemeinen Bestimmungen der kantonalen Sozhialhilfegesetzgebung anwendbar blieben (E. 5.2). Es ist nicht rechtsverletzend, wenn dem Beschwerdeführer im Einspracheverfahren die unentgeltliche Rechtsverbeiständung verweigert worden ist, dies aber nur deswegen, weil für jenes Verfahren bezüglich der Notwendigkeit eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes ein strengerer Massstab anzulegen ist. Angesichts der Komplexität der sich stellenden Rechtsfragen ist jeoch ein Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Rekursverfahren und das jetzige Beschwerdeverfahren zu bejahen (E. 7.4.3).

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.04.1 VB.2003.00348
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.04.1 VB.2003.00348
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.04.1 VB.2003.00348

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00348
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00348
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.12.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Keine Anwendug der SKOS-Richtlinien bei der Bemessung der Sozialhilfe auf vorläufig aufgenommene Ausländer:
Wegen grundsätzlicher Bedeutung wird der Fall von der Kammer behandelt (E. 1).
Die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen an vorläufig aufgenommene Ausländer (Ausweis F) richtet sich nach kantonalem Recht (E. 2.1).
Die §§ 5a und 5b SHG betreffend Asylfürsorge sind erst seit 1. Januar 2003 in Kraft. In der Stadt Zürich bemisst sich die wirtschaftliche Hilfe an Asylsuchende nach den Unterstützungsrichtlinien 2000 (E. 2.2).
In der Stadt Zürich bemisst sich die wirtschaftliche Hilfe an Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene grundsätzlich nach den Unterstützungsrichtlinien 2000 (E. 2.3).
Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen vorläufig aufgenommenen Ausländer ohne Flüchtlingseigenschaft. Für die Ausrichtung und Bemessung von Fürsorgeleistung ist daher weder aufgrund der Flüchtlingskonvention noch aufgrund des Asylgesetzes eine Gleichstellung mit Inländern geboten (E. 4).
Schon bei Erlass von § 17 SHV galt die Rechslage, dass die Kantone für die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen an vorläufig Aufgenommene zuständig waren, wofür sie vom Bund pauschal entschädigt wurden. Angesichts der schon damals bestehenden Verflechtung des kantonalen Rechts mit der bundesrechtlichen Entschädigungsregelung kann angenommen werden, dass der kantonale Verordnungsgeber beim Erlass von § 17 SHV im Asylbereich nicht über die Entschädigungsregelung des Bundes hinausgehen wollte. Der Beschwerdeführer kann sich demnach nicht auf § 17 SHV berufen (E. 5.1).
Unbehelflich ist auch der Einwand, aus den am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen §§ 5a und 5b SHG lasse sich e contrario ableiten, dass zumindest bis Ende 2002 im Asylbereich die allgemeinen Bestimmungen der kantonalen Sozhialhilfegesetzgebung anwendbar blieben (E. 5.2).
Es ist nicht rechtsverletzend, wenn dem Beschwerdeführer im Einspracheverfahren die unentgeltliche Rechtsverbeiständung verweigert worden ist, dies aber nur deswegen, weil für jenes Verfahren bezüglich der Notwendigkeit eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes ein strengerer Massstab anzulegen ist. Angesichts der Komplexität der sich stellenden Rechtsfragen ist jeoch ein Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand für das Rekursverfahren und das jetzige Beschwerdeverfahren zu bejahen (E. 7.4.3).
Stichworte:
ASYLSUCHENDE/ASYLBEWERBER
FLÜCHTLING
SKOS-RICHTLINIEN
SOZIALHILFE
UNENTGELTLICHER RECHTSBEISTAND (URB)
VORLÄUFIG AUFGENOMMENER
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
Art. 14c Abs. 4 ANAG
Art. 14c Abs. 5 ANAG
Art. 44 AsylG
Art. 80 Abs. 1 AsylG
Art. 82 Abs. 1 AsylG
Art. 88 Abs. 1 lit. a AsylG
§ 5a SHG
§ 5b SHG
§ 17 SHV
Publikationen:
RB 2003 Nr. 68 S. 157
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A, ausländischer
Staatsangehöriger, erhielt am 19. März 1996 den Ausweis F für vorläufig
aufgenommene Ausländer. Bis Ende 2001 wurde er von der Asylorganisation der
Stadt Zürich betreut und gemäss deren Richtlinien nach den Ansätzen des Bundes
(URL 2000) unterstützt.
Infolge
nachträglicher Ausrichtung von Arbeitslosentaggeldern ab 17. September
2001 wurde die Unterstützung durch die Asylorganisation eingestellt, weil die
Taggelder von monatlich durchschnittlich Fr. 1'500.- über den
Unterstützungsleistungen gemäss URL 2000 lagen. Im Frühjahr 2002 beantragte A
erneut Unterstützungsleistungen, wobei diese nicht nach den URL 2000, sondern
nach den höheren Ansätzen gemäss den Richtlinien der schweizerischen Konferenz
für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) zu bemessen seien. Die Asylkommission (ein
Organ der städtischen Fürsorgebehörde) entsprach diesem Gesuch am 19. Juni 2002,
gestützt auf die Richtlinien der Fürsorgebehörde vom 12. Juni 2001 für die
Unterstützung von Personen mit Ausweis F oder N nach den Ansätzen der SKOS.
Die
Asylkommission beschloss am 10. Juli 2002, A werde ab 1. August 2002 nicht
mehr nach den Weisungen und Richtlinien der Fürsorgebehörde der Stadt Zürich
unterstützt. Einer allfälligen Einsprache entzog sie die aufschiebende Wirkung.
Sie erwog, eine Unterstützung nach den SKOS-Richtlinien komme nicht mehr in
Betracht, weil A die Bedingungen bezüglich Integration nicht erfülle, was bei
der früheren Beschlussfassung vom 19. Juni 2002 verkannt worden sei.
Unterstützungsleistungen gemäss URL 2000 entfielen, weil A nach wie vor (noch
bis zum 16. September 2003) Arbeitslosentaggelder beziehe.
Die dagegen am
31. Juli 2002 erhobene Einsprache wies die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission
der Fürsorgebehörde am 18. November 2002 ab, ebenso die damit verbundenen
Gesuche um unentgeltliche Rechtsverbeiständung und Wiederher­tellung der
aufschiebenden Wirkung.
II.
Den dagegen
am 4. Dezember 2002 erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Zürich am 7. August
2003 ab. Das erneut gestellte Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung
wurde ebenfalls abgewiesen.
III.
Mit
Beschwerde vom 19. September 2003 beantragte A dem Verwaltungsgericht, die Beschlüsse
der Vorinstanzen vom 10. Juli 2002, 18. November 2002 und 7. August 2003 seien aufzuheben
und ihm sei für die vorinstanzlichen sowie das verwaltungsgerichtliche Verfahren
die unentgeltliche Rechtspflege und ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu
bewilligen.
Der
Bezirksrat beantragte am 17. Oktober 2003 ohne weitere Ausführungen Abweisung
der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte die Fürsorgebehörde der Stadt
Zürich am 4. November 2003.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41
des Verwaltungsrechts­flegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Zu deren Behandlung wäre aufgrund des Fr. 20'000.- nicht
übersteigenden Streitwerts an sich der Einzelrichter zuständig (§ 38 Abs. 2
VRG). Weil dem Fall eine gewisse grund­ätzliche Bedeutung zukommt, ist er von
der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 3 VRG).
2.
2.1
Als vorläufig aufgenommener Ausländer mit Ausweis F
gemäss Art. 44 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR 142.31) sowie
Art. 20 der Verordnung vom 11. August 1999 über den Vollzug der Weg- und
Ausweisung von ausländischen Personen (VVWA; SR 142.281) untersteht der Beschwerdeführer
den Bestimmungen von Art. 14a – 14c des Bundesgesetzes vom 26. März 1931
über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) über die
vorläufige Aufnahme. Die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen an vorläufig
aufgenommene Ausländer richtet sich nach kantonalem Recht (Art. 14c
Abs. 4 ANAG; Art. 80 Abs. 1 und Art. 82 Abs. 1 AsylG).
Die Kantone werden dafür vom Bund nach pauschalen Ansätzen entschädigt
(Art. 14c Abs. 5 ANAG; Art. 88 Abs. 1 lit. a AsylG;
Art. 20 ff. der Asylverordnung 2 vom 11. August 1999 über
Finanzierungsfragen [AsylV 2]; SR 142.312). Da diese Pauschalansätze tiefer
liegen als die Ansätze gemäss SKOS-Richtlinien, ist es faktisch das
Bundesrecht, welches die maximale Höhe der von den Kantonen ausgerichteten
Unterstützungsleistungen bestimmt (Felix Wolffers, Grundriss des
Sozialhilferechts, 2. A., Bern 1999, S. 183 ff.; Kathrin
Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Bern 2002, S. 319 f.;
Charlotte Gysin, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Basel etc.
1999, S. 130 ff.; vgl. auch Botschaft des Bundesrates zur
Volksinitiative "gegen Asylmissbrauch", BBl 2001 V 4275
4737 f.).
2.2
Gemäss § 14 des kantonalen Sozialhilfegesetzes
vom 14. Juni 1981 (SHG) hat An­pruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen
Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln
aufkommen kann. Grundlage für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe
bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober
1981 (SHV) die SKOS-Richtlinien (Satz 3), wobei "begründete Abweichungen
im Einzelfall" vorbehalten bleiben (Satz 4). Derartige Abweichungen
sind sowohl bei kurzfristiger wie auch langfristiger Unterstützung zulässig
(Bericht und Antrag des Regierungsrates an den Kantonsrat zum Postulat
KR-Nr. 112/1998 betreffend Verbindlichkeit der SKOS-Richtlinien bei der
Bemessung der gesetzlichen wirt­chaftlichen Hilfe, ABl 2000,
1288 f.). Mit Bezug auf die Ausrichtung und Bemessung wirtschaftlicher
Hilfe an Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene enthielt das kantonale
Sozialhilfe­esetz bis Ende 2002 keine Bestimmungen. Im Hinblick auf das total revidierte
Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (in Kraft seit 1. Oktober 1999) wurden bei der
Revision des kantonalen Sozialhilfegesetzes vom 4. November 2002 die Bestimmungen
von §§ 5a und 5b (in Kraft seit 1. Januar 2003) eingefügt. Demnach
richtet sich die Hilfe für Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und
Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung nach besonderen Vorschriften; der
Regierungsrat erlässt eine Verordnung, die unter anderem die Fest­etzung, Ausrichtung,
Abrechnung und Rückerstattung von Leistungen des Kantons und Dritter regelt
(§ 5a SHG). Höhe und Art der Fürsorgeleistungen für die genannten Personen­ruppen
richten sich nach den kantonalen Bestimmungen; sie werden vom Status und vom
Ver­alten einer Person im Asylverfahren bestimmt (§ 5b Abs. 1 SHG).
Die im Gesetz neu vorge­ehene Asylfürsorgeverordnung wurde bis heute nicht
erlassen.
2.3
In der Stadt Zürich bemisst sich die wirtschaftliche Hilfe an Asylsuchende und
vorläufig Aufgenommene grundsätzlich nach den URL 2000, die auf das neue Asylgesetz
abge­stimmt sind. Mit Beschluss vom 12. Juni 2001 hat die städtische
Fürsorgebehörde ergänzende Richtlinien formuliert, wonach Personen mit
Ausländerausweis F (vorläufig Aufgenommene) oder N (Asylsuchende) unter näher
umschriebenen Voraussetzungen (betreffend Integration und Mitwirkung)
Unterstützung nach den höheren Ansätzen gemäss SKOS-Richtlinien gewährt wird.
3.
3.1
Der Bezirksrat prüfte zunächst, ob der Rekurrent
aufgrund des kantonalen sowie des übergeordneten Rechts Anspruch auf
Unterstützung nach den Ansätzen gemäss SKOS-Richtlinien habe: Er erwog, nach
Art. 14c Abs. 1 ANAG sei der Status eines vorläufig aufgenommenen
Ausländers wie jener eines Asylsuchenden ein vorübergehender, indem über den
künftigen Verbleib des Betroffenen Ungewissheit bestehe. Das Abkommen vom
28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Flüchtlingskonvention
[FK]; SR 0.142.30) verlange im Bereich der Fürsorge eine Gleichbehandlung
mit Inländern nur für anerkannte Flüchtlinge und, nach einer gewissen Zeit, für
vorläufig aufgenommene Flüchtlinge, nicht jedoch für Asylsuchende und vorläufig
aufgenommene Ausländer (Art. 1A und 23 FK). Auch das Bundesrecht schreibe
den Kantonen hinsichtlich Fürsor­eleistungen eine Gleichstellung mit Einheimischen
ausdrücklich nur bei Flüchtlingen und Schutzbedürftigen mit Aufenthaltsbewilligung
vor (Art. 3 Abs. 1 AsylV 2). Die von den SKOS-Richtlinien angestrebte
Zielsetzung der sozialen und beruflichen Integration entfalle bei vorläufig
aufgenommenen Ausländern, deren Bleiberecht ungesichert sei. Das gelte auch für
den Rekurrenten; ungeachtet dessen, dass er sich bereits seit mehreren Jahren
in der Schweiz aufhalte, müsse er nach wie vor damit rechnen, dass sein Ausweis
F nicht erneuert werde. Daran werde sich voraussichtlich auch in Zukunft nichts
ändern, habe doch der Bundesrat bei der anstehenden Teilrevision des
Asylgesetzes auf Druck der Kantone hin ausdrücklich von seinem früheren
Vorschlag abgesehen, vorläufig aufgenommenen Ausländern von Bundesrechts wegen
nach sechs Jahren Aufenthalt in der Schweiz einen Anspruch auf
Aufenthaltsbewilligung einzuräumen (BBl 2002 VII 6845 6854). Demnach sei es
nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz bezüglich der Unterstützung des Rekurrenten
bereits für die Zeit bis 31. Dezember 2002 gestützt auf § 17 Satz 4
SHV von den SKOS-Richtlinien abgewichen sei. Für die Zeit ab 1. Januar 2003 sei
schon gestützt auf die §§ 5a und 5b SHG auf den ausländerrechtlichen
Status des Rekurrenten abzustellen. Damit erweise sich die Rüge des
Rekurrenten, das Abweichen von den SKOS-Richtlinien verstosse gegen kantonales
Recht, als unbegründet (Rekursentscheid E. 2b). Sodann prüfte der
Bezirksrat, ob der Rekurrent aufgrund des kommunalen Rechts der
Beschwerdegegnerin Anspruch auf Unterstützung nach den Ansätzen gemäss
SKOS-Richtlinien habe; er erwog, die Beschwerdegegnerin sei zu Recht zum
Schluss gelangt, der Rekurrent erfülle die diesbezüglichen Voraussetzungen
gemäss den städtischen Richtlinien vom 12. Juni 2001 nicht (Rekursentscheid
E. 3).
3.2
Der Beschwerdeführer hält daran fest, dass er
zumindest bis 31. Dezember 2002, das heisst bis zum In-Kraft-Treten der
§§ 5a und 5b SHG, Anspruch auf Sozialhilfe nach den Ansätzen gemäss
SKOS-Richtlinien habe. Die Argumentation der Vorinstanz sei unhaltbar, indem
sie eine ganze Gruppe von Menschen – nämlich alle vorläufig aufgenommenen
Ausländer – als
"
Einzelfall
"
im Sinn von § 17 Satz 4 SHV
qualifiziere, um so für diese Gruppe eine Abweichung von den Ansätzen gemäss
SKOS-Richtlinien zu rechtfertigen. Wenn die §§ 5a und 5b SHG nunmehr
vorsähen, dass sich die Ausrichtung und Bemessung der Fürsorgeleistungen für
Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene nach besonderen Bestimmungen richte,
ergebe sich hieraus, dass zumindest bis Ende 2002 im Asylbereich die
allgemeinen Bestimmungen der Sozialhilfegesetzgebung anwendbar blieben.
4.
4.1
Wie der Bezirksrat zutreffend erwogen hat, kann der
Beschwerdeführer aus der Flüchtlingskonvention keinen Anspruch daraus ableiten,
bezüglich der Ausrichtung und Bemessung von Fürsorgeleistungen mit Inländern
gleichgestellt zu werden. Als Inhaber eines Ausweises F kommt ihm der Status
eines vorläufig aufgenommenen Ausländers gemäss Art. 44 AsylG  in
Verbindung mit Art. 14a – 14c ANAG (je in der Fassung vom 20. Juni
1986) zu. Diesen Status erhält grundsätzlich derjenige Ausländer, der des
Landes verwiesen wird (Weg- oder Ausweisung), aber weder freiwillig ins
Zielland ausreisen kann, noch dorthin verbracht werden kann oder darf
(Art. 14a Abs. 2 ANAG). Die vorläufige Aufnahme ist somit als
Ersatzmassnahme für einen nicht durchführbaren (das heisst nicht zulässigen,
nicht zumutbaren oder nicht möglichen) Wegweisungsvollzug konzipiert. Sie ist
mit keinerlei Rechtsansprüchen aus nationalem Recht verbunden, die dem
vorläufig Aufgenommenen nicht ohnehin nach zwingendem Völkerrecht zukommen (Walter
Stöckli in: Peter Uebersax et al. [Hrsg.], Ausländerrecht, Basel etc. 2002,
Rz. 8.81 und 8.83; Andreas Zünd, a.a.O., Rz. 6.74 ff.). Dazu
gehört das Recht auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 der Bundesverfassung
(BGE 121 I 367, 122 II 193), jedoch nicht oder jedenfalls nur beschränkt
der Grundsatz der Gleichbehandlung mit Inländern gemäss Art. 1A in Verbindung
mit Art. 23 FK.
Auf
den konventionsrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung können sich nur jene
vorläufig aufgenommenen Ausländer berufen, denen der besondere Status von
"vorläufig aufgenommenen Flüchtlingen" – und dies zudem seit längerer
Zeit – zukommt (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Volksinitiative "für
einen Regelung der Zuwanderung", BBl 1997 IV 521 541). Dabei handelt es sich
um Ausländer, deren Flüchtlingseigenschaft zwar erkannt worden ist, die aber
aufgrund eines Ausschlussgrundes kein Asyl erhalten (Stöckli, Rz. 8.43 und
8.82; Wolffers, S. 192). In diesem Sinn ist auch Art. 59 AsylG
auszulegen, wonach als Flüchtlinge im Sinne dieses Gesetzes und der
Flüchtlingskonvention Personen gelten, denen die Schweiz Asyl gewährt hat
"oder die als Flüchtlinge vorläufig aufgenommen wurden". Wie das
Bundesgericht zum gleich lautenden Art. 25 des alten Asylgesetzes vom 5.
Oktober 1979 (aAsylG, AS 1980 1718) in der Fassung gemäss Bundesbeschluss vom
22. Juni 1990 über das Asylverfahren (AS 1990 938) entschieden hat, gibt es
zwei Formen der vorläufigen Aufnahme, nämlich einerseits die vorläufige
Aufnahme von Ausländern ausserhalb eines Asylverfahrens und von abgewiesenen
Asylbewerbern ohne Flüchtlingseigenschaft sowie anderseits die vorläufige
Aufnahme als Flüchtling; Art. 25 aAsylG bzw. nunmehr Art. 59 AsylG
betrifft nur die letztere Form der vorläufigen Aufnahme (BGE 122 II 193
E. 2a, 121 V 251 E. 3b; vgl. auch Botschaft des Bundesrates zum
Bundesbeschluss über das Asylverfahren, BBl 1990 II 573 658 f.). Mit
dieser differenzierenden Betrachtungsweise im Einklang steht auch Art. 3 ­AsylV
­2, welcher bezüglich Fürsorgeleistungen eine Gleichstellung mit Einheimischen
nur für Flüchtlinge und Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung, jedoch
nicht für Asyl­uchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung
vorsieht (zur Gewährung vor­überehenden Schutzes und zur unterschiedlichen
Rechtsstellung von Schutzbedürf­igen mit und ohne Aufenthaltsbewilligung vgl.
Art. 74 AsylG in Verbindung mit Art. 45 f. der
Asylverordnung 1 vom 11. August 1999 über Verfahrensfragen; SR
142.311; ferner Stöckli, Rz. 8.88 und 8.166).
4.2
Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass er
bei der vorläufigen Aufnahme als Flüchtling ausdrücklich anerkannt worden wäre;
diesbezügliche Anhaltspunkte ergeben sich auch nicht aus den vorliegenden
Akten. Es ist daher davon auszugehen, dass ihm der Status eines vorläufig aufgenommenen
Ausländers ohne Flüchtlingseigenschaft zukommt. Für die Ausrichtung und
Bemessung von Fürsorgeleistungen an den Beschwerdeführer ist daher weder
aufgrund der Flüchtlingskonvention noch aufgrund des Asylgesetzes eine
Gleichstellung mit Inländern geboten. Fürsorgerechtlich kommt ihm daher keine
bessere Stellung als Asylsuchenden zu (BGr, 13. November 2003, 2P.139/2003,
E. 3.6, www.bger.ch; zu dieser Stellung vgl. Amstutz,
S. 326 ff.; Gysin, S. 131 ff.).
5.
Der
Beschwerdeführer beruft sich denn auch zur Begründung seines Antrags,
Fürsorgeleistungen nach den Ansätzen der SKOS-Richtlinien zu erhalten, nicht
auf die Flüchtlingskonvention und das Bundesrecht, sondern ausschliesslich auf
§ 17 SHV.
5.1
Der Wortlaut von § 17 Sätze 3 und 4 SHV
spricht zwar eher für die vom Beschwerdeführer verfochtete Auslegung, wonach
die darin für verbindlich erklärten SKOS-Richt­linien auch für Asylsuchende und
vorläufig Aufgenommene zu gelten hätten bzw. der Vor­behalt in Satz 4 im
vorliegenden Fall nicht eingreife, weil der Status als vorläufig Aufgenommener
ein Merkmal sei, welches der Beschwerdeführer mit allen anderen vorläufig
Aufgenommenen teile. Dieser Schluss ist indessen nicht zwingend. Gewichtige
andere Gründe sprechen für die gegenteilige Auslegung.
Die SKOS-Richtlinien sind auf eine längefristige berufliche
und soziale Integration der Unterstützten ausgerichtet. Ob und inwieweit diese
Zielsetzung auch auf Ausländer anwendbar ist, hängt davon ab, welcher
aufenthaltsrechtliche Status ihnen zukommt. Das Verfassungs- und Konventionsrecht
schliesst bei der Bemessung der Unterstützungs­leistung derartige
Differenzierungen nach dem rechtlichen Status wie erwähnt nicht aus (vgl. auch BGE 121
I 367 E. 2d).
Vorläufig aufgenommene Ausländer können deshalb, da davon auszugehen ist,
dass sie nicht in der Schweiz verbleiben werden, gestützt auf Art. 14c Abs. 4
ANAG in Verbindung mit Art. 82 Abs. 2 und 3 AsylG bei der Festsetzung
und Ausrichtung der Sozialhilfe abweichend von den übrigen
Soziahlhilfeberechtigten behandelt werden. Auf kantonaler Ebene bedarf es dafür
nicht einmal eigens einer formellgesetzlichen Grundlage, da eine solche bereits
auf Bundesebene besteht (BGr,
13. Novem­ber 2003, 2P.139/2003, E. 3.6.3, www.bger.ch). Bei
Erlass des heute geltenden § 17 SHV durch den Regierungsrat am 11. Februar
1998 und dessen rückwirkendes In-Kraft-Treten am 1. Januar 1998 fiel die
Fürsorge für vorläufig aufgenommene Ausländer bereits in die Zuständigkeit der
Kantone (Art. 14c Abs. 6 aANAG in der Fassung des Bundesbeschlusses
vom 16. Dezember 1994, AS 1994 2876, nunmehr Art. 14c Abs. 4 ANAG).
Schon nach damaliger Rechtslage vergütete jedoch der Bund den Kantonen die
Fürsorgeauslagen für jeden vorläufig aufgenommenen Ausländer pauschal (Art. 14c
Abs. 7 und 8 aANAG, nunmehr Art. 14c Abs. 5 ANAG), welche
Regelung das Bundesgericht zum Schluss veranlasst hat, diesbezügliche kantonale
Verfügungen stützten sich auf Bundesrecht (vgl. BGE 122 II 193 E. 1).
Angesichts dieser schon damals bestehenden engen Verflechtung des kantonalen
Rechts mit der bundesrechtlichen Entschädigungs­regelung kann füglich
angenommen werden, dass der kantonale Verordnungsgeber beim Erlass von § 17
SHV im Asylbereich nicht über die Entschädigungsregelung des Bundes hinausgehen
wollte. Die in § 17 SHV statuierte Verbindlichkeit der SKOS-Richtlinien
bezieht sich deshalb nicht auf Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene. Das
Gegenteil liesse sich höchstens dann annehmen, wenn in den Materialien
entsprechende Anhalts­punkte vorhanden wären, was aber nicht der Fall ist. In
die gleiche Richtung weisen auch die SKOS-Richtlinien selber, wenn es dort in
der Einleitung heisst, dass von diesen Richt­linien Asylsuchende und vorläufig
Aufgenommene nicht direkt erfasst werden (SKOS-Richtlinien, Zur Bedeutung dieser
Richtlinien, vor Kapitel A). Demnach kann sich der Beschwerdeführer nicht auf § 17
Satz 3 SHV berufen.
5.2
Unbehelflich ist auch der Einwand, aus der für die
kantonale Asylfürsorge am 4. November 2002 getroffenen Regelung in den am
1. Januar 2003 in Kraft getretenen §§ 5a und 5b SHG folge e contrario,
dass zumindest bis Ende 2002 im Asylbereich die allgemeinen Bestimmungen der
kantonalen Sozialhilfegesetzgebung anwendbar blieben. Wie sich aufgrund der
vorstehenden Erwägungen ergibt, kann dieser Gesetzesrevision nicht eine
derartige Tragweite beigemessen werden. Sie bezweckte nicht, bisher im Be­reich
der Asylfürsorge geltendes Recht zu ändern; vielmehr sollen in diesem Bereich,
so­weit er in die Regelungszuständigkeit des Kantons fällt, bisher fehlende
Rechts­grundlagen neu geschaffen bzw. bestehende  Rechtsgrundlagen klarer
abgefasst werden (vgl. Antrag
des Regierungsrates vom 14. November 2001 betreffend
Änderung des Sozialhilfe­gesetzes, ABl 2001, 1790).
6.
Ihren Beschluss vom 10. Juli 2002, den Beschwerdeführer ab
1. August 2002 nicht mehr nach den Ansätzen gemäss SKOS-Richtlinien zu
unterstützen, begründete die Fürsorge­behörde damit, dass der Beschwerdeführer
die diesbezüglichen Voraussetzungen gemäss Ziffer 8 der Richtlinien vom
12. Juni 2001 nicht erfülle, weil er seit einiger Zeit seinen
Zahlungsverpflichtungen gegenüber der Vermieterin und der Krankenkasse nicht
mehr nachgekommen sei (vgl. Einspracheentscheid E. 5). Der Bezirksrat
bestätigte diese Beurteilung (Rekursentscheid E. 3). Anders als im
Einsprache- und im Rekursverfahren erhebt der Beschwerdeführer vor Verwaltungs­gericht
keine Einwendungen gegen diese (die Anspruchsvoraussetzungen gemäss kommunalem
Recht betreffende) Würdigung (Beschwerdeschrift Ziff. 6).
Den Richtlinien der Fürsorgebehörde vom 12. Juni 2001 kommt
nicht die Verbindlichkeit eines gesetzlichen Erlasses zu. Ihre Missachtung im
Einzelfall kann jedoch unter dem Gesichtswinkel rechtsgleicher Behandlung
rechtsverletzend sein (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflege­gesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50
N. 64). Aufgrund der vorliegenden Akten sowie angesichts dessen, dass der
Beschwerdeführer diesbezüglich keinerlei Einwendungen mehr erhebt, besteht kein
Anlass, die Erwägungen der Vorinstanzen, wonach der Beschwerdeführer die
Voraussetzungen gemäss Ziff. 8 der genannten Richtlinien nicht erfülle, infrage
zu stellen.
7.
7.1
Der seit dem Einspracheverfahren vertretene
Beschwerdeführer verlangte sowohl für jenes Verfahren wie auch anschliessend
für das Rekursverfahren die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege sowie
die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands. Über das erstere Begehren
hatten beide Vorinstanzen nicht zu befinden, weil sie dem Beschwerdeführer
gestützt auf § 6 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren der Gemein­debehörden
vom 8. Dezember 1966 (Kostenlosigkeit sozialhilferechtlicher Verwaltungs- und
Rekursverfahren) ohnehin keine Verfahrens­kosten auferlegt hatten. Das Gesuch
um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wiesen beide Vorinstanzen ab, die
Einsprachebehörde wegen Aussichtslosigkeit des gestellten Sachbegehrens, der
Bezirksrat hingegen mit der Begründung, der Beschwerdeführer sei in der Lage,
seine Sache selbst zu vertreten. Vor Verwaltungsgericht erneuert der
Beschwerdeführer sein Begehren um Bestellung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistandes für das Einsprache- und das Rekursverfahren; das gleiche
Begehren stellt er auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren, in welchem
ihm zudem die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen sei.
7.2
Gemäss § 16 VRG (in der Fassung vom Juni 1997)
ist Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht
offensichtlich aussichtslos erscheint, auf ent­sprechendes Ersuchen die
Bezahlung von Verfahrenskosten zu erlassen (Abs. 1). Sie ha­ben überdies
Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie
nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren
(Abs. 2). Für die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird damit
vor­ausgesetzt, dass der Gesuch­steller mit­tellos und sein Begehren nicht
offenkundig aussichtslos ist (so schon § 16 VRG in der Fassung vom 24. Mai
1959); für die Bestellung eines un­ent­gelt­li­chen Rechtsbei­standes ist
zusätzlich erforderlich, dass der Gesuchsteller zur Wahrung sei­ner Rechte
eines solchen bedarf.
7.3
Aufgrund der vorliegenden Akten ist davon
auszugehen, dass der Beschwerdeführer mittellos ist und dass sein Begehren
nicht offensichtlich aussichtslos ist. Es ist ihm daher für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren (welches anders als das Einsprache- und Rekursverfahren
nicht von vornherein kostenfrei ist), die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.
7.4
Näher zu prüfen bleibt, ob der Beizug eines
Rechtsbeistandes zur Verfech­tung dieses Begehrens für den Beschwerdeführer
notwendig im Sinn von § 16 Abs. 2 VRG war, ob er mithin
"
nicht in der Lage
"
war, seine Rech­te im
Rechtsmittelverfahren selber zu wahren.
7.4.1
Mit der so gefassten Bestimmung wollte der Gesetzgeber
an die bundesgerichtliche Rechtsprechung betreffend den verfassungsrechtlichen
Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung (heute Art. 29 Abs. 3
Satz 2 BV) anknüpfen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 39 und 41).
Danach ist einem Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung je nach den
Umständen des zu beurteilenden Falles und den Eigenheiten des betreffenden
Verfahrens zu entsprechen, wenn die Interessen der bedürftigen Partei in schwer
wiegender Weise betroffen und die zu beurteilende Sache in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bereitet, die den Beizug eines
Rechtsvertreters erfordern. Neben dem Schwierigkeitsgrad der sich stellenden
Rechts- und Sachverhaltsfragen sind auch in der Person des Gesuchstellers
liegende Gründe zu berücksichtigen, wie etwa dessen Gesund­heitszustand und
Fähigkeit, sich im Verfahren zurechtzufinden, sowie die Bedeutung der
Angelegenheit für diesen (BGE 123 I 145 E. 2b; 122 I 275 E. 3a
mit Hinweisen). Greift die angefochtene Verfügung stark in die Rechtsstellung
des Gesuch­stellers ein, so kommt den genannten weiteren Kriterien minderes
Gewicht zu. Handelt es sich um einen (nur)
"
relativ schweren
"
Eingriff, so muss die zu beurteilende Angelegenheit besondere tatsächliche oder
rechtliche Schwierigkeiten aufweisen, denen der auf sich allein gestellte
Gesuchsteller nicht gewachsen wäre. Die verwaltungs­gerichtliche Praxis hat
einen Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung stets nur im Umfang
dieser bundesver­fassungs­rechtlichen Minimalgarantie entsprechend den
dargelegten bundesgerichtlichen Kriterien bejaht (so schon RB 1994 Nr. 4;
sodann RB 1998 Nr. 5 zum anlässlich der Revision vom 8. Juni 1997 neu
eingefügten § 16 Abs. 2 VRG; bezüglich unentgeltlicher Rechtsverbei­ständung
in Streitigkeiten betreffend den Strafvollzug vgl. nunmehr RB 2001 Nr. 6
mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Praxis zur Rechtsverbeiständung in
Strafprozessen; vgl. auch VGr, 14. Oktober 2002, VB.2002.00288, www.vgrzh.ch).
In einem Einspracheverfahren ist
bezüglich der Notwendigkeit eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes ein strenger
Massstab anzulegen, weil die Einsprachebehörde wie die verfügende
Verwaltungsbehörde noch in stärkerem Masse als die Rekurs- und Be­schwer­deinstanzen
der Untersuchungs- und der Offizialmaxime verpflichtet sind (vgl. Kölz/ Boss­hart/Röhl,
§ 16 N. 42). Diese Zurückhaltung bezüglich der Bestellung eines
unentgelt­lichen Rechtsbeistandes im Einspracheverfahren steht auch im Einklang
mit der gesetzli­chen Regelung der Parteientschädigung in § 17 Abs. 1
VRG, wonach das Einsprache­verfahren den Verfahren vor Verwaltungsbehörden
zugerechnet wird, in welchen die Zusprechung einer solchen Entschädigung
generell ausgeschlossen ist (RB 1998 Nr. 7).
7.4.2
Streitig ist wie erwähnt, ob der
Beschwerdeführer Anspruch auf Unterstützung nach den Ansätzen gemäss
SKOS-Richtlinien statt bloss nach den Ansätzen gemäss URL 2000 habe (der
Anspruch auf Unterstützung nach den Ansätzen gemäss URL 2000 ist nicht streitig;
im Beschluss vom 10. Juli 2002 wurde die Unterstützung nur deswegen gänzlich eingestellt,
weil die damals bezogenen Leistungen der Arbeitslosenversicherung den Unterstützungsanspruch
noch überstiegen.). Wenn dem Beschwerdeführer die Unter­stützung nach den
Ansätzen der SKOS-Richtlinien verweigert wird, greift dies nicht besonders
stark in seine Rechtsstellung ein. Den Feststellungen des Bezirksrats, dass der
Beschwerdeführer gut deutsch spreche und insofern problemlos in der Lage sei,
seine Verhältnisse zu schildern und seine Anliegen zu formulieren, wird in der
Beschwer­de­schrift nicht widersprochen. Es bestehen somit keine subjektiven,
in der Person des Betroffenen liegende Gründe, die die Annahme rechtfertigen
würden, der Beschwerde­führer könne sich in einem Verfahren vor Behörden nur
schwer zurechtfinden.  Der zu beurteilende Sachverhalt ist sodann in
tatsächlicher Hinsicht nicht komplex; dessen Dar­legung vor den Behörden ist
nicht mit besonderen Schwierigkeiten verbunden. Kom­plex sind hingegen die sich
bei der Beurteilung des Sachverhalts stellenden Rechtsfragen, dies namentlich
angesichts der wenig transparenten rechtlichen Grundlagen im Bundesrecht.
7.4.3
Unter den aufgezeigten Umständen
ist es nicht rechtsverletzend, wenn dem Beschwerdeführer im Einspracheverfahren
die unentgeltliche Rechtsverbeiständung ver­eigert worden ist, dies aber nur
deswegen, weil für jenes Verfahren bezüglich der Not­wendigkeit eines
unentgeltlichen Rechtsbeistandes wie erwähnt ein strenger Massstab anzulegen
ist. Angesichts der Komplexität der sich stellenden Rechtsfragen ist jedoch ein
Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand im Sinn von § 16 Abs. 2
VRG für das Rekursverfahren und für das jetzige Beschwerdeverfahren zu bejahen.
7.4.4
Gemäss § 13 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 wird dem
unentgeltlichen Rechtsvertreter der notwendige Zeitaufwand nach den Ansätzen
des Obergerichts (zurzeit Fr. 200.- je Stunde) entschädigt, wobei die Bedeutung
der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses zu berücksichtigen sind und
Barauslagen separat entschädigt werden (Abs. 1). Der unentgeltliche
Rechtsbeistand hat dem Gericht vor dem Entscheid eine detaillierte
Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen. Reicht
er die Zusammenstellung nicht rechtzeitig ein, so wird die Entschädigung von
Amtes wegen und nach Ermessen festgesetzt (Abs. 2). Der Rechtsvertreter
hat der Beschwerdeschrift keine Zusammenstellung über den Zeitaufwand und seine
Barauslagen angefügt, weshalb eine angemessene Entschädigung für das
vorangehende Rekurs- wie auch für das jetzige Beschwerdeverfahren festzusetzen
ist.
Der Streitwert der zu beurteilenden
Sache ist geringfügig. Desgleichen ist die Bedeutung der Streitsache als eher
gering zu veranschlagen. Als angemessen erweist sich daher eine Entschädigung
von Fr. 1'500.- für das Rekursverfahren und von Fr. 1'000.- für das Be­schwerdeverfahren
(je einschliesslich Mehrwertsteuer und Barauslagen).
8.
Die Gerichtskosten, die gemäss § 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG dem unter­lie­gen­den Beschwerdeführer aufzuerlegen wären, sind
infolge der ihm gewährten unentgeltlichen Prozessführung auf die Gerichtskasse
zu nehmen. Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG steht ihm
bei diesem Verfahrensausgang von vornherein nicht zu.
Demgemäss
beschliesst
die Kammer
:
1.    Dem Beschwerdeführer wird für
das verwaltungsgerichtliche Verfahren die unent­geltliche Prozessführung
bewilligt.
2.    Dem Beschwerdeführer wird für
das Rekursverfahren und das Beschwerde­verfahren in der Person von Rechtsanwalt
B ein unentgeltlicher Rechts­beistand bestellt. Dieser wird für das Rekursverfahren
mit Fr. 1'500.- aus der Staats­kasse und für das Beschwerdeverfahren mit Fr.
1'000.- aus der Gerichtskasse (Mehr­wertsteuer jeweils inbegriffen)
entschädigt.
und entscheidet:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse
genommen.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.   …