zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00377 · 2017-11-26 · de

Genehmigung der Gemeindeordnung vom 26. November 2017 | [Der Regierungsrat verweigerte Bestimmungen in der Gemeindeordnung der Gemeinde Küsnacht betreffend Delegation von dem Gemeinderat bzw. der Schulpflege zustehenden Finanzkompetenzen an einzelne Mitglieder die Genehmigung und wies die Gemeinde an, eine Bestimmung betreffend Teilnahme der Geschäftsleitung an Schulpflegesitzungen bei der nächsten Revision der Gemeindeordnung anzupassen.] Die Überprüfungsbefugnis des Regierungsrats ist im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens auf eine Rechtmässigkeitskontrolle beschränkt (E. 2). Eine Bestimmung, wonach die dem Gemeinderat bzw. der Schulpflege zukommenden Finanzkompetenzen bis Fr. 50'000.- im Einzelfall an einzelne Mitglieder delegiert werden können, verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 3). Ein Recht der Geschäftsleitungsmitglieder, mit beratender Stimme an Sitzungen der Schulpflege teilzunehmen, ist mit dem Volksschulgesetz vereinbar (E. 4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.10.2018 VB.2018.00377
Zurich Verwaltungsgericht 22.10.2018 VB.2018.00377
Zurigo Verwaltungsgericht 22.10.2018 VB.2018.00377

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00377
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00377
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.10.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Genehmigung der Gemeindeordnung vom 26. November 2017
[Der Regierungsrat verweigerte Bestimmungen in der Gemeindeordnung der Gemeinde Küsnacht betreffend Delegation von dem Gemeinderat bzw. der Schulpflege zustehenden Finanzkompetenzen an einzelne Mitglieder die Genehmigung und wies die Gemeinde an, eine Bestimmung betreffend Teilnahme der Geschäftsleitung an Schulpflegesitzungen bei der nächsten Revision der Gemeindeordnung anzupassen.]
Die Überprüfungsbefugnis des Regierungsrats ist im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens auf eine Rechtmässigkeitskontrolle beschränkt (E. 2).
Eine Bestimmung, wonach die dem Gemeinderat bzw. der Schulpflege zukommenden Finanzkompetenzen bis Fr. 50'000.- im Einzelfall an einzelne Mitglieder delegiert werden können, verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 3).
Ein Recht der Geschäftsleitungsmitglieder, mit beratender Stimme an Sitzungen der Schulpflege teilzunehmen, ist mit dem Volksschulgesetz vereinbar (E. 4).
Gutheissung.
Stichworte:
DELEGATIONSNORM
FINANZKOMPETENZEN
GEMEINDEORDNUNG
GENEHMIGUNG
GENEHMIGUNGSENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art./§ 44 GG
Art./§ 104 Abs. 2 GG
Art. 89 Abs. 3 KV
§ 42 Abs. 5 VSG
§ 46 Abs. 1 VSG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00377
Urteil
der 4. Kammer
vom
22. Oktober 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde Küsnacht,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Direktion der Justiz und
des Innern,
Beschwerdegegner,
betreffend Genehmigung
der Gemeindeordnung vom 26. November 2017,
hat
sich ergeben:
I.
Die Stimmberechtigten der Gemeinde Küsnacht nahmen bei
der Volksabstimmung vom 26. November 2017 eine Totalrevision der
Gemeindeordnung (GO) an. Der Regierungsrat genehmigte die totalrevidierte
Gemeindeordnung mit Beschluss vom 16. Mai 2016 (Dispositiv-Ziff. I),
nahm jedoch Art. 20 Abs. 3 letzter Satz GO (Delegation von
Finanzbefugnissen an einzelne Gemeinderatsmitglieder), Art. 26 Abs. 2
letzter Satz GO (Delegation von Finanzbefugnissen an einzelne
Schulpflegemitglieder) und Art. 31 Abs. 1 Ziff. 4 GO
(Bussenkompetenz im Bauwesen) von der Genehmigung aus (Dispositiv-Ziff. II) und
verpflichtete die Gemeinde Küsnacht in Dispositiv-Ziff. III, Art. 27
Abs. 1 GO (Teilnehmende an Sitzungen der Schulpflege) im Sinn der
Erwägungen anzupassen.
II.
Die Gemeinde Küsnacht liess am 27. Juni 2018
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und sinngemäss beantragen, der Beschluss
des Regierungsrats sei aufzuheben, soweit damit die Genehmigung von Art. 20
Abs. 3 und Art. 26 Abs. 2 je letzter Satz GO verweigert worden
sei sowie die Gemeinde angewiesen werde, Art. 27 Abs. 1 GO
anzupassen. Namens des Regierungsrats reichte die Direktion der Justiz und des
Innern am 5. September 2018 eine Beschwerdeantwort und am 6. September
2018 die Akten ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden einer Gemeinde gegen erstinstanzliche
Anordnungen des Regierungsrats etwa betreffend die Genehmigung einer
Gemeindeordnung gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 f.
je lit. a, 19a sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Eine Gemeinde kann gegen
die Nichtgenehmigung der Gemeindeordnung gestützt auf § 49 in Verbindung
mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG wegen einer Verletzung ihrer
Autonomie Beschwerde erheben (VGr, 11. April 2018, VB.2018.00052,
E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 19 N. 80; Martin Bertschi, VRG-Kommentar,
§ 21 N. 104, 118).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Mit
Präsidialverfügung vom 29. Juni 2018 (zugestellt am 2. Juli 2018)
wurde für die Beschwerdeantwort eine Frist von 30 Tagen angesetzt, die aufgrund
der Gerichtsferien bis (Montag,) 3. September 2018 lief. Die
Beschwerdeantwort vom 5. September 2018 erweist sich damit als verspätet,
weshalb sie aus dem Recht zu weisen ist.
2.
Nach Art. 89 Abs. 1 der V
erfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)
regelt die Gemeinde ihre
Organisation und die Zuständigkeit ihrer Organe in der Gemeindeordnung. Diese
wird von den Stimmberechtigten an der Urne beschlossen (Art. 89
Abs. 2 KV). Die Gemeindeordnung bedarf der Genehmigung des Regierungsrats,
welcher sie auf ihre Rechtmässigkeit prüft (Art. 89 Abs. 3 KV). Die
Überprüfungsbefugnis des Regierungsrats ist damit ausdrücklich auf eine
Rechtmässigkeitskontrolle beschränkt, womit die Genehmigung nur verweigert
werden darf, wenn einzelne Bestimmungen gegen übergeordnetes kantonales oder
Bundesrecht verstossen (VGr, 11. April 2018, VB.2018.00052, E. 2;
Tobias Jaag
in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung
, Zürich etc. 2007, Art. 89 N. 13; Johannes Reich in: Tobias
Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG –
Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz
, Zürich etc. 2017,
§ 4 N. 11).
3.
3.1
Gemäss
Art. 20 Abs. 1 Ziff. 2 lit. c GO ist der Gemeinderat unter
anderem zuständig für im Budget nicht enthaltene neue einmalige Ausgaben bis
Fr. 300'000.- im Einzelfall, höchstens bis Fr. 2'500'000.- im Jahr,
und neue wiederkehrende Ausgaben bis Fr. 150'000.- im Einzelfall,
höchstens bis Fr. 300'000.- im Jahr. Diese Befugnisse können gemäss
Art. 20 Abs. 3 Satz 3 GO bis Fr. 50'000.- im Einzelfall an
Mitglieder des Gemeinderats delegiert werden.
Letzterem versagt der Beschwerdegegner die Genehmigung. Zur
Begründung führt er an, einerseits missachte diese Regelung § 104 Abs. 2
des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1), wonach die
Gemeindeordnung für durch den Gemeinderat bewilligte neue Ausgaben ausserhalb
des Budgets einen jährlichen Gesamtbetrag für neue einmalige und wiederkehrende
Ausgaben festlegen müsse. Anderseits könnten die neun Gemeinderatsmitglieder,
würde jedes den Betrag von Fr. 50'000.- für wiederkehrende Ausgaben
ausschöpfen, einen Gesamtbetrag von Fr. 450'000.- bewilligen, was über der
nach Art. 20 Abs. 1 Ziff. 2 lit. c GO zulässigen Höchstgrenze
liege.
3.2
Die
Argumentation des Beschwerdegegners überzeugt nicht. Nach § 44 Satz 1
GG kann eine Behörde einzelnen Mitgliedern oder Ausschüssen aus ihrer Mitte
Aufgaben zur selbständigen Erledigung übertragen. Mit einer solchen
Aufgabenübertragung werden regelmässig auch die entsprechenden
Finanzkompetenzen übertragen. Das übergeordnete Recht lässt die in Art. 20
Abs. 3 Ziff. 3 GO vorgesehene Delegation von Finanzkompetenzen an
einzelne Behördemitglieder ausdrücklich zu. Was sodann die Grenze von
Fr. 50'000.- im Einzelfall betrifft, ist darin eine ausgabenbezogene
Beschränkung der Delegationsmöglichkeit nach § 44 Satz 1 GG zu
erblicken. Dass eine solche Beschränkung der Delegation von dem Gemeinderat
zukommenden Finanzkompetenzen an die einzelnen Mitglieder zulässig ist, stellt
auch der Beschwerdegegner nicht in Frage. Er scheint sich einzig daran zu
stören, dass nicht zwischen einmaligen und wiederkehrenden Ausgaben
unterschieden und kein Gesamtbetrag festgelegt werde. Damit verkennt er indes,
dass Art. 20 Abs. 3 Satz 3 ausdrücklich auf die Befugnisse
gemäss Art. 20 Abs. 1 Ziff. 2 lit. c GO verweist, also
sowohl die Kompetenz für die Bewilligung einmaliger Ausgaben als auch diejenige
für die Bewilligung wiederkehrender Ausgaben. Die Bestimmung lässt sich deshalb
zwanglos so verstehen, dass einzelnen Gemeinderäten im Einzelfall die Kompetenz
für die Bewilligung sowohl einmaliger als auch wiederkehrender Ausgaben
ausserhalb des Budgets maximal im Betrag von Fr. 50'000.- delegiert werden
darf. Was sodann die Festlegung eines zulässigen jährlichen Gesamtbetrags für
neue einmalige und wiederkehrende Ausgaben durch den Gemeinderat betrifft,
ergibt sich weder aus § 104 Abs. 2 GG noch aus § 44 GG eine
Pflicht, einen solchen Betrag ergänzend auch für die Delegation an einzelne
Mitglieder vorzusehen. Dass der maximal zulässige Gesamtbetrag durch die
Delegation an einzelne Mitglieder nicht überschritten werden darf, ergibt sich
schon daraus, dass der Gemeinderat nur Finanzkompetenzen an einzelne Mitglieder
delegieren darf, die er nach Art. 20 Abs. 1 Ziff. 2 lit. c
GO auch als Gesamtbehörde ausüben dürfte. In diesem Sinn wird denn auch in
Anhang 2 des Organisationsreglements vom 13. Juni 2018 ausdrücklich
festgehalten, dass von Einzelmitgliedern genehmigte neue Ausgaben ausserhalb
des Budgets auf den zulässigen jährlichen Gesamtbetrag des Gemeinderats
angerechnet werden.
Damit verstösst Art. 20 Abs. 3 Satz 3 GO
nicht gegen übergeordnetes Recht, weshalb der Beschwerdegegner dieser
Bestimmung die Genehmigung nicht hätte verweigern dürfen.
3.3
Der nicht
genehmigte Art. 26 Abs. 2 Satz 2 GO betrifft die gleiche
Regelung der Finanzkompetenzen für die Schulpflege. Da § 44 Satz 1 GG
auch für die Schulpflege Anwendung findet, kann vollumfänglich auf die
vorstehenden Ausführungen verwiesen werden. Auch dieser Bestimmung hätte der
Beschwerdegegner die Genehmigung nicht versagen dürfen.
4.
4.1
Gemäss
Art. 27 Abs. 1 GO nehmen an den Sitzungen der Schulpflege die
Geschäftsleitung sowie eine Lehrperson und eine Schulleiterin bzw. ein
Schulleiter mit beratender Stimme teil. Der Beschwerdegegner genehmigte diese
Bestimmung zwar, verpflichtete die Beschwerdeführerin aber, das Teilnahmerecht
der Geschäftsleitung anlässlich der nächsten Revision der Gemeindeordnung zu
streichen. Er begründet dies damit, dass die Teilnahme einer Geschäftsleitung
an Sitzungen der Schulpflege gemäss § 42 Abs. 5 des
Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) nicht
vorgesehen sei.
4.2
4.2.1
Der Beschwerdegegner genehmigt Art. 27 Abs. 1 GO zwar, weist die
Gemeinde jedoch an, diese Bestimmung anlässlich der nächsten Revision der
Gemeindeordnung anzupassen. Ein solches Vorgehen ist hier widersprüchlich. Ist das
Recht der Geschäftsleitung zur Teilnahme an Sitzungen der Schulpflege nicht
genehmigungsfähig, so ist der Bestimmung insofern die Genehmigung zu verweigern.
Ist das Teilnahmerecht dagegen genehmigungsfähig, so besteht auch keine
Veranlassung, die Bestimmung bei der nächsten Revision anzupassen. Anders
könnte es sich nur verhalten, wenn durch die Nichtgenehmigung eine Regelungslücke
entstünde und deshalb notwendig erschiene, die nicht genehmigungsfähige
Bestimmung befristet zu genehmigen; das ist hier aber nicht der Fall. Die
Beschwerdeführerin wendet gegen das Vorgehen des Beschwerdegegners sodann zu
Recht ein, dass dieser die Stimmberechtigten nicht verpflichten kann, einer
bestimmten Revision zuzustimmen. Sollte die Bestimmung bei der nächsten
Revision nicht angepasst werden, bliebe dem Beschwerdegegner nur noch die
Möglichkeit einer aufsichtsrechtlichen Anpassung, was sich indes wiederum kaum
mit der vorangegangenen Genehmigung vertrüge. Wie es sich damit verhält,
braucht hier jedoch nicht geklärt zu werden.
4.2.2
Nach § 42 Abs. 5 Satz 1 VSG regelt die Gemeindeordnung die
Teilnahme je einer Vertretung der Lehrpersonen und der Schulleitungen mit
beratender Stimme an den Sitzungen der Schulpflege. Diese Bestimmung regelt
zwar, die Teilnahme welcher Personen an der Schulpflegesitzung zwingend zu
regeln ist; daraus ergibt sich aber nicht ohne Weiteres, dass die
Gemeindeordnung nicht auch noch die Teilnahme weiterer Personen vorsehen kann.
Gemäss § 43 Abs. 1 VSG regelt ein
Organisationsstatut im Rahmen der kantonalen Gesetzgebung und der
Gemeindeordnung die Kompetenzzuweisung und die Organisation der Schule
innerhalb der Gemeinde. Dabei können nach § 46 Abs. 1 VSG
organisatorische und administrative Aufgaben von Schulpflege und Schulleitung
einem Schulsekretariat übertragen werden. In diesem Sinn lässt das Volksschulgesetz
Raum für die Einrichtung einer Geschäftsleitung, welche entsprechende Aufgaben
von Schulpflege und Schulleitung übernimmt.
Wird
im genannten Sinn ein Schulsekretariat geschaffen, entsteht eine zusätzliche
Organisationseinheit. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Regelung in
§ 42 Abs. 5 Satz 1 VSG den Gemeinden verbieten sollte,
Vertretern dieser zusätzlichen Organisationseinheit ebenfalls ein
Teilnahmerecht mit beratender Stimme an Sitzungen der Schulpflege einzuräumen.
Es besteht deshalb keine Veranlassung, die Beschwerdeführerin zu einer
Anpassung von Art. 27 Abs. 1 GO zu verpflichten.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.
Dispositiv-Ziff. II, soweit damit Art. 20 Abs. 3 und
Art. 26 Abs. 2 je letzter Satz GO nicht genehmigt werden, und
Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Beschwerdegegners vom 16. Mai 2018
sind aufzuheben.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II, soweit damit Art. 20
Abs. 3 und Art. 26 Abs. 2 je letzter Satz GO nicht genehmigt
wurden, und Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Beschwerdegegners vom
16. Mai 2018 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung
einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung
an: …