zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00649 · 2015-12-02 · de

Ausstandsbegehren | [Eine Parlamentarische Untersuchungskommission hatte das Ausstandsbegehren gegen ein Mitglied abgewiesen. Die Vorinstanz hiess den dagegen erhobenen Rekurs gut und versetzte das betroffene Mitglied in den Ausstand.] Das Erfordernis der formellen Beschwer muss nicht erfüllt sein, wenn jemand am vorinstanzlichen Verfahren zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht teilnehmen konnte. Da der vorinstanzliche Entscheid Auswirkungen auf die Ausübung des politischen Mandats durch den Beschwerdeführer hat, ist dieser materiell beschwert (E. 1.2). Zwischenentscheide lassen sich nur anfechten, wenn auch gegen den Endentscheid ein Rechtsmittel offensteht. Die Tätigkeit der Parlamentarischen Untersuchungskommission endet nicht mit einer Anordnung im Sinn von Art. 19 Abs. 1 lit. a VRG, sondern nur mit einem Bericht, der Feststellungen und Empfehlungen enhält. Dieser Abschlussbericht bildet kein Anfechtungsobjekt eines Rekursverfahrens, weshalb auch ein den Ausstand eines Mitglieds betreffender Zwischenentscheid nicht angefochten werden kann (E. 3.2). Die in der Presse zitierten negativen Äusserungen des Beschwerdeführers über die Beschwerdegegnerin bilden keinen Ausstandsgrund (E. 4.2). Der Umstand, dass die Ehefrau des Beschwerdeführers Mitglied in einer von der Untersuchung allenfalls indirekt betroffenen Behörde war, bildet ebenfalls keinen Ausstandsgrund (E. 4.3). Gutheissung. Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.02.1 VB.2015.00649
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.02.1 VB.2015.00649
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.02.1 VB.2015.00649

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00649
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2015.00649
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.12.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Ausstandsbegehren
[Eine Parlamentarische Untersuchungskommission hatte das Ausstandsbegehren gegen ein Mitglied abgewiesen. Die Vorinstanz hiess den dagegen erhobenen Rekurs gut und versetzte das betroffene Mitglied in den Ausstand.]
Das Erfordernis der formellen Beschwer muss nicht erfüllt sein, wenn jemand am vorinstanzlichen Verfahren zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht teilnehmen konnte.
Da der vorinstanzliche Entscheid Auswirkungen auf die Ausübung des politischen Mandats durch den Beschwerdeführer hat, ist dieser materiell beschwert (E. 1.2).
Zwischenentscheide lassen sich nur anfechten, wenn auch gegen den Endentscheid ein Rechtsmittel offensteht. Die Tätigkeit der Parlamentarischen Untersuchungskommission endet nicht mit einer Anordnung im Sinn von Art. 19 Abs. 1 lit. a VRG, sondern nur mit einem Bericht, der Feststellungen und Empfehlungen enhält. Dieser Abschlussbericht bildet kein Anfechtungsobjekt eines Rekursverfahrens, weshalb auch ein den Ausstand eines Mitglieds betreffender Zwischenentscheid nicht angefochten werden kann (E. 3.2).
Die in der Presse zitierten negativen Äusserungen des Beschwerdeführers über die Beschwerdegegnerin bilden keinen Ausstandsgrund (E. 4.2).
Der Umstand, dass die Ehefrau des Beschwerdeführers Mitglied in einer von der Untersuchung allenfalls indirekt betroffenen Behörde war, bildet ebenfalls keinen Ausstandsgrund (E. 4.3).
Gutheissung.
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
AUSSTAND
AUSSTANDSGRUND
FORMELLE BESCHWER
MATERIELLE BESCHWER
OBERAUFSICHT
PARLAMENTARISCHE UNTERSUCHUNG
PUK
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 1 BV
§ 102 Abs. 1 GemeindeG
Art. 43 Abs. 1 KV
§ 19 Abs. 1 lit. a VRG
§ 19a Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00649
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. Dezember 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
und
PUK Sozialbehörde Opfikon,
Mitbeteiligte,
gegen
B,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Ausstandsbegehren
,
hat sich ergeben:
I.
Der Grosse Gemeinderat Opfikon beschloss am 30. März
2015 auf Antrag der Interfraktionellen Konferenz, eine Parlamentarische
Untersuchungskommission ("PUK Sozialbehörde") zur umfassenden
Abklärung und Aufarbeitung der Vorgänge in der und um die Amtsführung der
Abteilung Soziales einzusetzen. A wurde als Mitglied dieser Kommission gewählt.
Die Vorsteherin des Ressorts Soziales,
Stadträtin B, wandte sich am 11. Juni 2015 an den Bezirksrat Bülach und
ersuchte unter anderem sinngemäss darum, A in den Ausstand zu versetzen; dieses
Schreiben sandte sie in ihrer Funktion als Stadträtin auch an die PUK
Sozialbehörde. Diese beschloss am 30. Juni 2015 ohne Mitwirkung von A, das
Ausstandsgesuch abzuweisen.
II.
B rekurrierte am 29./30. Juli 2015 beim
Bezirksrat Bülach und beantragte in der Hauptsache, der Beschluss vom
30. Juni 2015 sei aufzuheben und der Gemeinderat Opfikon anzuweisen, an
Stelle von A ein Ersatzmitglied in die PUK Sozialbehörde zu wählen. Am
9. September 2015 beschloss der Bezirksrat Bülach, die Kosten auf die
Staatskasse nehmend, Folgendes:
"I.a)         Der Rekurs wird im Sinne der
Erwägungen dahingehend gutgeheissen, dass A in der PUK Sozialbehörde Opfikon in
den Ausstand zu treten hat, soweit die PUK Angelegenheiten behandelt, die nicht
ohnehin der Öffentlichkeit zugänglich und im übrigen auch vom Stadtrat und von
der Sozialbehörde ohne weiteres zu edieren sind.
b)         Es wird festgestellt, dass es dem
Gemeinderat Opfikon überlassen bleibt, anstelle von Gemeinderat A ein anderes
Mitglied in die PUK Sozialbehörde zu wählen.
c)         Es wird festgehalten, dass es der PUK
Sozialbehörde überlassen bleibt, entweder ihre Tätigkeit bis zur
rechtskräftigen Erledigung der Ausstandsfrage auszusetzen oder unter Beachtung
des Ausstandes von Gemeinderat A fortzusetzen."
III.
A führte am 19. Oktober 2015 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der
Rekursentscheid aufzuheben das Ausstandsbegehren von B abzuweisen, eventualiter
sei die Angelegenheit "wegen Befangenheit des Bezirksrats Bülach an einen
andere und unpolitische Instanz zu korrekter Durchführung zurückzuweisen";
sodann sei die "Vollstreckung des Bezirksratsentscheids" für die
Dauer des Verfahrens "auszusetzen, damit die PUK Sozialbehörde unter
meiner vollen Mitwirkung handlungsfähig ist". Der Bezirksrat Bülach liess
sich am 16./20. November 2015 mit dem Schluss vernehmen, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen. B
beantragte mit Beschwerdeantwort vom 23. November 2015, unter
Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese
vollumfänglich abzuweisen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
eines Bezirksrats etwa betreffend die Zusammensetzung von Kommissionen eines kommunalen
Parlaments zuständig (§§ 41–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2
Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, auf die Beschwerde lasse sich nicht
eintreten, weil der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren nicht Partei
gewesen sei. Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur
Beschwerde berechtigt, wer durch einen Rekursentscheid berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Praxis
unterscheidet diesbezüglich zwischen den Erfordernissen der formellen und der
materiellen Beschwer. Formell beschwert ist, wer am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen hat und mit seinen Anträgen nicht oder nicht vollständig durchgedrungen
ist. Das Erfordernis der formellen Beschwer muss jedoch nicht erfüllt sein,
wenn jemand zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht am Verfahren teilnehmen
konnte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 29–31). Letzteres trifft auf den
Beschwerdeführer zu. Ihm hätte im Rekursverfahren Parteistellung eingeräumt
werden müssen, weil die Ausgangsverfügung seinen Ausstand zum Gegenstand hatte.
Die Vorinstanz hat es indes zu Unrecht unterlassen, den Beschwerdeführer als
Rekursgegner zu rubrizieren, und ihm im Übrigen auch zu Unrecht keine Gelegenheit
eingeräumt, sich zum Rekurs zu äussern.
Das Erfordernis der materiellen Beschwer
ist erfüllt, wenn die betreffende Person über eine spezifische Beziehungsnähe
zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder
Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Es muss sich um einen eigenen,
persönlichen praktischen Nutzen handeln, der sich unmittelbar aus der Korrektur
des angefochtenen Entscheids ergibt (Bertschi, § 21 N. 13–17 mit
Hinweisen). Streitgegenstand bildet die Mitwirkung des Beschwerdeführers in
einer Parlamentarischen Untersuchungskommission und damit die Ausübung seines
politischen Mandats als Gemeinderat. Die Mitwirkung des Beschwerdeführers wird
durch den vorinstanzlichen Entscheid in einer Art und Weise eingeschränkt, dass
der Beschwerdeführer dieses Mandat im Ergebnis nicht mehr sinnvoll ausüben
könnte. Bei einer Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids könnte er
demgegenüber uneingeschränkt an der von der PUK Sozialbehörde vorzunehmenden
Untersuchung mitwirken. Weil die Ausübung seines politischen Mandats betroffen
ist, macht der Beschwerdeführers nicht nur öffentliche, sondern auch
persönliche Interessen geltend.
Der Beschwerdeführer ist demnach zur
Beschwerde berechtigt.
1.3
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerde hat nach § 55 in
Verbindung mit § 25 Abs. 1 und 3 VRG in Fällen wie dem vorliegenden
aufschiebende Wirkung, soweit die Vorinstanz diese nicht entzogen hat. Das
sinngemässe Gesuch des Beschwerdeführers um Erteilung der aufschiebenden
Wirkung erweist sich deshalb als von Anfang an gegenstandslos.
3.
3.1
Das
Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen auch im
Rekursverfahren erfüllt waren. Hat die Rekursinstanz trotz Fehlens mindestens
einer Prozessvoraussetzung materiell entschieden, ist der angefochtene
Entscheid aufzuheben (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57).
3.2
3.2.1
Streitgegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens war ein Zwischenentscheid
der Mitbeteiligten betreffend den Ausstand. Gegen solche Zwischenentscheide ist
der Rekurs nach § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) grundsätzlich zulässig; mit dem Endentscheid können sie hingegen
nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG).
Nach dem Grundsatz der Einheit des
Prozesses ist die Anfechtung auch eines Zwischenentscheids betreffend den
Ausstand allerdings ausgeschlossen, wenn gegen den Endentscheid kein
Rechtsmittel offensteht (BGE 133 III 645 E. 2.2).
3.2.2
Der strittige Ausstand des Beschwerdeführers betrifft dessen Mitwirkung in
einer Parlamentarischen Untersuchungskommission. Gegen den Beschluss über den
Ausstand liesse sich deshalb nur dann ein Rechtsmittel ergreifen, wenn auch
gegen das Ergebnis der Untersuchung dieser Kommission ein Rechtsmittel offenstünde.
Dies setzte voraus, dass die Parlamentarische Untersuchungskommission ihre
Tätigkeit mit einer Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG
abschliesse. Unter einer Anordnung ist ein von einem Träger öffentlicher
Aufgaben erlassener individuell-konkreter Hoheitsakt zu verstehen, durch den
ein verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis verbindlich und erzwingbar geregelt
wird (vgl. statt vieler Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.).
Die Parlamentarische
Untersuchungskommission ist ein (ausserordentliches) Organ der
parlamentarischen Oberaufsicht. Die parlamentarische Oberaufsicht dient der
Geltendmachung politischer Verantwortlichkeit und ist ausschliesslich
politischer Natur. Es handelt sich um ein auf eine nachträgliche Kontrolle
beschränktes Aufsichtsrecht, mit dem weder konkrete Einzelakte aufgehoben noch
verbindliche Weisungen erteilt werden können (zum Ganzen Matthias Hauser in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 57
N. 4; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
3. A., Wädenswil 2000, § 108 N. 4; Reto Häggi Furrer/Michael
Merker, Basler Kommentar, 2015, Art. 169 BV N. 4 ff. und 52). In
diesem Sinn endet die Tätigkeit der Mitbeteiligten nach Art. 31
Abs. 1 Satz 4 der Gemeindeordnung der Stadt Opfikon vom
21.
Oktober
2009 nicht mit konkreten Anordnungen, sondern mit
einem Bericht zuhanden des Parlaments, der Feststellungen und Empfehlungen
enthält. Da dieser Schlussbericht weder Weisungen enthalten kann noch darin
Anordnungen der Beaufsichtigten aufgehoben werden können, regelt er kein
Rechtsverhältnis in verbindlicher und erzwingbarer Weise; es handelt sich
deshalb nicht um eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a
VRG. Entsprechend bildet der Abschlussbericht der Parlamentarischen
Untersuchungskommission kein Anfechtungsobjekt eines Rekursverfahrens.
3.2.3
Weil das von der Parlamentarischen Untersuchungskommission durchgeführte Verfahren
nach dem Gesagten nicht mittels anfechtbaren Endentscheids beendet wird, kann
auch ein in diesem Zusammenhang stehender Zwischenentscheid nicht angefochten
werden. Die Vorinstanz hätte deshalb auf den Rekurs vom 29./30. Juli 2015
mangels Anfechtungsobjekts grundsätzlich nicht eintreten dürfen.
3.2.4
Eine Anfechtbarkeit der vorliegenden Zwischenverfügung könnte allenfalls
dann gegeben sein, wenn das Verfahren der Parlamentarischen
Untersuchungskommission als Grundlage für ein späteres Disziplinarverfahren
diente. In diesem Sinn hat das Bundesgericht den Entscheid der Justizkommission
des Grossen Rats des Kantons Aargau über ein Ausstandsbegehren eines von einer
Untersuchung betroffenen Oberrichters als anfechtbaren Zwischenentscheid
behandelt – allerdings ohne sich mit der Frage zu befassen, ob die Angelegenheit
in der Hauptsache überhaupt anfechtbar gewesen wäre (BGr, 12. Dezember
2002, 1P.237/2002 E. 1 Abs. 3 und E. 3, auch zum Folgenden).
Jenes Verfahren unterscheidet sich vom vorliegenden indes dadurch, dass der
Grosse Rat als zuständige Aufsichtsbehörde ein Disziplinarverfahren gegen den
Oberrichter eröffnet und die Justizkommission mit den notwendigen
Untersuchungen beauftragt hatte. Insofern war die Stellung der Justizkommission
im Disziplinarverfahren mit derjenigen der Staatsanwaltschaft in einem
Strafverfahren vergleichbar. Hier hat der Grosse Gemeinderat hingegen keine Möglichkeit,
disziplinarische Massnahmen gegenüber der Beschwerdegegnerin zu ergreifen;
solches stünde einzig dem Bezirksrat als Aufsichtsbehörde zu (vgl.
§§ 141 f. des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG,
LS 131.1]). Die Tätigkeit der Mitbeteiligten ist deshalb von Anbeginn
darauf beschränkt, politische Verantwortlichkeiten zu untersuchen und diese zu
benennen. Solche ausschliesslich politischen Tätigkeiten sind einem
Rechtsmittelverfahren nicht zugänglich. Vielmehr steht den von der Untersuchung
Betroffenen die Möglichkeit offen, sich ihrerseits in die politische Diskussion
einzubringen und ihren Standpunkt zu vertreten und in diesem Rahmen allenfalls
darauf hinzuweisen, dass die Untersuchungstätigkeit der Parlamentarischen
Untersuchungskommission mit dem Mangel behaftet sei, dass Personen mitgewirkt
hätten, die nicht unbefangen hätten tätig werden können.
4.
4.1
Anzumerken
bleibt, dass der vorinstanzliche Entscheid auch in der Sache nicht zu
überzeugen vermag.
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV, SR 101), aus welchem sich unter anderem ein
Anspruch auf Unbefangenheit auch von Verwaltungsbehörden ergibt (vgl. Bernhard
Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 35), findet nur in
Rechtsanwendungsverfahren Anwendung, die in individuell-konkrete Hoheitsakte
münden (Waldmann, Art. 29 N. 12). Bei der Untersuchungstätigkeit
einer Parlamentarischen Untersuchungskommission handelt es sich nach dem
vorstehend Dargelegten nicht um ein solches Verfahren. Es besteht demnach kein
bundesrechtlicher Anspruch auf Unbefangenheit einer Parlamentarischen
Untersuchungskommission. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob der Beschwerdeführer
gestützt auf kantonalrechtliche Bestimmungen hätte in den Ausstand treten
müssen.
In welchen Fällen ein Mitglied bei Geschäften
des Grossen Gemeinderats in den Ausstand treten muss, wird durch § 102
Abs. 1 GG abschliessend geregelt. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz
besteht deshalb kein Raum
dafür
, § 5a Abs. 1
VRG im Rahmen einer Lückenfüllung analog anzuwenden.
Nach § 102 Abs. 1 GG müssen
Mitglieder des Grossen Gemeinderats in den Ausstand treten, wenn sie bei einem
Beratungsgegenstand persönlich beteiligt sind. Diese Regelung entspricht
derjenigen von Art. 43 Abs. 1 Satz 1 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (
KV,
LS 101); danach muss,
wer öffentliche Aufgaben wahrzunehmen hat, bei Geschäften, die sie oder ihn
persönlich betreffen, in den Ausstand treten. Für Mitglieder von Parlamenten
ist der Begriff der unmittelbaren Betroffenheit eng auszulegen (vgl. Walter Haller,
Kommentar KV, Art. 43 N. 18). Eine solche persönliche Beteiligung liegt
nur in Fällen vor, in welchen ein Ratsmitglied mehr als die anderen Mitglieder
von den Wirkungen eines Beschlusses berührt ist; politische Interessen fallen
hingegen nicht unter diese Bestimmung (Thalmann, § 102 N. 6.1 und 6.3). In
diesem Sinn bestimmt Art. 29 der Geschäftsordnung des Gemeinderats Opfikon
vom 2. November 2009, dass Ratsmitglieder in den Ausstand treten müssen,
wenn es sich um ein Geschäft handelt, bei welchem das Ratsmitglied
Vertragspartner der Stadt oder sonst unmittelbar persönlich beteiligt ist
(lit. a), oder wenn es sich um den Abschluss eines Vertrags mit einem
Dritten, mit einem Verein, einer Stiftung, Gesellschaft oder Genossenschaft
oder um die Gewährung eines Beitrages an solche handelt, sofern das
Ratsmitglied mit der Geschäftsführung oder Vertretung der betreffenden Person
oder Organisation beauftragt ist (lit. b).
4.2
Die
Beschwerdegegnerin wirft dem Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, er habe sich
gegenüber der Presse negativ über sie geäussert. Konkret wurde der
Beschwerdeführer im Tages-Anzeiger im Zusammenhang mit Vorwürfen betreffend
einen Rentenbezug der Beschwerdeführerin trotz Ausübung ihres Mandats sowie
Unklarheiten hinsichtlich ihres Wohnsitzes wie folgt zitiert: "Die
Vorwürfe gegen Frau B erstaunen mich nicht." Weiter soll er ausgeführt
haben, die Beschwerdegegnerin sei wegen solcher Vorfälle aus der Partei
ausgeschlossen worden und er sei der Meinung, sie habe die IV-Rente gar nicht nötig.
Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die
behaupteten negativen Äusserungen – die der Beschwerdeführer zumindest
teilweise bestreitet – einen Ausstandsgrund im Sinn von § 102 Abs. 1 GG
begründen könnten. Die Aussagen mögen – sollten sie tatsächlich so gemacht
worden sein – in der Sache hart sein, deuten angesichts des im politischen
Prozess heute Üblichen aber nicht auf eine besondere Feindschaft zwischen dem
Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin hin. Dass in einer
Parlamentarischen Untersuchungskommission auch politische Gegner mitwirken,
gehört sodann gerade zum Wesen dieses Instruments. Die Parlamentarische
Untersuchungskommission verlöre jede Glaubwürdigkeit, wenn nur Personen
mitwirken könnten, die den Beaufsichtigten wohlgesonnen sind. Im Übrigen
äusserten sich gemäss dem beanstandeten Zeitungsartikel nicht nur der
Beschwerdeführer, sondern auch Politiker anderer Parteien negativ über die
Beschwerdegegnerin.
Ob ein Ausstandsgrund allenfalls dann
anzunehmen wäre, wenn ein Parlamentsmitglied konkret im Verdacht stünde, die
Tätigkeit in einer Parlamentarischen Untersuchungskommission zu missbrauchen,
um einer missliebigen Person gezielt zu schaden, braucht hier nicht erörtert zu
werden, weil für ein solches Verhalten des Beschwerdeführers keine Anzeichen
bestehen.
4.3
Weiter
machte die Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren geltend, die Ehefrau des
Beschwerdeführers sei Mitglied der Sozialbehörde Opfikon gewesen und aus dieser
Behörde erst nach dem Ausstandsgesuch zurückgetreten.
Nach dem Wortlaut von § 102
Abs. 1 GG erstreckt sich die Ausstandspflicht von Mitgliedern des Grossen
Gemeinderats nicht auf eine allfällige Betroffenheit Familienangehöriger. In
der Lehre wird indes die Auffassung vertreten, eine unmittelbare Betroffenheit
im Sinn von Art. 43 Abs. 1 Satz 1 KV liege nicht nur vor, wenn
jemand von einem Geschäft selber direkt berührt werde, sondern auch, wenn enge
Verwandte oder Freunde durch den zu fällenden Entscheid betroffen würden
(Haller, Art. 43 N. 11). Ob eine verfassungskonforme Auslegung von
§ 102 Abs. 1 GG deshalb zum Schluss führen müsste, dass Parlamentsmitglieder
bei Geschäften, welche etwa die Ehegattin unmittelbar betreffen, in den
Ausstand treten müssen, kann hier indes offenbleiben. Gegenstand der
Untersuchung der Mitbeteiligten ist nicht die Tätigkeit der Sozialbehörde,
sondern die Amtsführung der Beschwerdegegnerin. Die Ehefrau des
Beschwerdeführers wäre in ihrer – heute ohnehin nicht mehr ausgeübten –
Tätigkeit für die Sozialbehörde von der Untersuchung somit höchstens indirekt und
damit nicht unmittelbar im Sinn von Art. 43 Abs. 1 Satz 1 KV betroffen.
Im Übrigen ist nicht erkennbar, inwiefern sich aus dem Umstand, dass die
Ehefrau des Beschwerdeführers Mitglied der Sozialbehörde war, ein Nachteil für
die Beschwerdegegnerin ergeben könnte. Wenn überhaupt, könnte dieser Umst
a
nd höchstens die Tätigkeit der Mitbeteiligten negativ beeinflussen.
Der Gemeinderat hätte sich deshalb zwar grundsätzlich veranlasst sehen können,
statt dem Beschwerdeführer ein anderes Ratsmitglied in die PUK Sozialbehörde zu
wählen. Er hat indes davon abgesehen und den Beschwerdeführer in Kenntnis der Tätigkeit
der Ehefrau als Mitglied der PUK Sozialbehörde gewählt. Es besteht keine
Veranlassung, in diesen im Rahmen der Organisationsautonomie des Parlaments getroffenen
Entscheid einzugreifen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im
Sinn der Erwägungen gutzuheissen und der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom
9. September 2015 aufzuheben.
6.
6.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und ist dieser
keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
6.2
Der
Beschwerdeführer ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Nach § 17
Abs. 2 VRG kann der obsiegenden Partei eine Parteientschädigung zulasten
der unterliegenden Partei zugesprochen werden, wenn die rechtsgenügende
Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen
Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a)
oder die Rechtsbegehren der unterliegenden Partei oder die angefochten
Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Hier zog der
Beschwerdeführer keinen Rechtsbeistand bei und ist auch nicht erkennbar, dass
ihm ein besonderer Aufwand entstanden ist. Auch waren weder die Anträge der
Beschwerdegegnerin noch der vorinstanzliche Beschluss offensichtlich
unbegründet. Dem Beschwerdeführer ist deshalb ebenfalls keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen, und der Beschluss des
Bezirksrats Bülach vom 9. September 2015 wird aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht,
, einzureichen.
6.    Mitteilung an…
Abweichende
Meinung einer Kammerminderheit:
(§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS
211.1])
Eine Mehrheit des Spruchkörpers kommt in
E. 3 zum Ergebnis, der Bezirksrat hätte auf den Rekurs der Vorsteherin des
Ressorts Soziales (heutige Beschwerdegegnerin),
wo
mit
diese den Ausstand eines Mitglieds der PUK Sozialbehörde (des heutigen
Beschwerdeführers) verlangte, nicht eintreten dürfen. Zur Begründung wird
angegeben, beim Beschluss der PUK Sozialbehörde, das Ausstandsgesuch
abzuweisen, handle es sich um einen nicht anfechtbaren Zwischenentscheid, weil
auch in der Hauptsache kein Rechtsmittel gegeben sei
, und zwar
deshalb, weil das Verfahren vor
P
arlamentarischer
Untersuchungskommission nicht in einen anfechtbaren Hoheitsakt, sondern einen
blossen Bericht mit Feststellungen und Empfehlungen münde.
Diese Überlegungen greifen aus Sicht der
Minderheit des Spruchkörpers zu kurz. Entscheidend muss vielmehr sein, ob sich
der um Ausstand eines Mitglieds einer Behörde oder eines Organs Ersuchende auf
entsprechende Verfahrensgarantien und
-
bestimmungen
berufen kann, welche ihm einen Anspruch auf eine unabhängige Zusammensetzung
dieser Behörde oder dieses Organs einräumen. Dies setzt, wie etwa mit Blick auf
den Staatsanwalt zu erkennen ist, dessen Ausstand auch verlangt werden kann,
soweit er lediglich in seiner Funktion als Anklagebehörde (und nicht als
Strafbefehlsrichter) in Erscheinung tritt, nicht zwingend voraus, dass am Ende
des Verfahrens ein Hoheitsakt in Form eines Entscheids oder Urteils stehen
müsste.
Auch schliesst der Umstand, dass ein
Verfahren zur Debatte steht, welches vom Organ eines Parlaments (
zum Beispiel
einer Kommission) durchgeführt wird, nicht von vornherein aus,
dass Ansprüche auf eine unvoreingenommene Zusammensetzung zum Tragen kämen und
seitens eines unmittelbar Betroffenen eingefordert werden könnten (vgl.
abgesehen vom nachfolgend zitierten Entscheid des Bundesgerichts auch etwa BGE
117 Ia 408). Entscheidend ist vielmehr, in welcher Funktion bzw. in welchem
Aufgabenbereich das fragliche Organ tätig wird. Der Umstand, dass ein
politisches Organ mit einem Verfahren betraut ist, kann dazu führen, dass ein
Mitglied eines solchen Organs – gemessen an den Ansprüchen an einen
unparteilichen Richter – weniger schnell in den Ausstand treten muss, entbindet
dieses aber nicht gänzlich von der Beachtung jeglicher Ausstandsvorschriften.
So liess das Bundesgericht etwa die
Berufung eines Betroffenen auf die verfassungsrechtliche Garantie auf eine unparteiische
und unvoreingenommene Verwaltungsbehörde im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV zu,
welcher den Ausstand eines Mitglieds einer grossrätlichen Justizkommission
verlangte (BGr, 12. Dezember 2001, 1P.237/2002, E. 3, auch zum Folgenden).
Die Justizkommission war beauftragt worden, vor dem Hintergrund eines vom
Grossen Rat gegen den Betroffenen (ein Oberrichter) eröffneten
Disziplinarverfahren Abklärungen zu treffen und dem Grossen Rat anschliessend
einen Bericht mit Anträgen zu unterbreiten. Das Bundesgericht erwog, die
Justizkommission übe in diesem Zusammenhang zwar keine richterliche Funktion
aus, weshalb sich der Betroffene nicht auf Art.
30
Abs.
1 BV (bzw. Art.
6
Abs
.
1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention
[SR 0.101]
)
berufen könne. Hingegen hielt es die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art.
29 Abs.
1
BV, welche auch bei
nichtrichterlichen Behörden – in Abhängigkeit vom spezifischen Umfeld und
Aufgabenbereich der betroffenen Behörde – greifen, für anwendbar. Die
Justizkommission habe – in ähnlicher Weise wie ein Untersuchungsrichter –
abzuklären, ob der Betroffene eventuell Amtspflichten verletzt habe, wobei sie
belastende wie entlastende Umstände mit gleicher Sorgfalt nachzugehen habe und
bei der Untersuchung zur Unabhängigkeit und Unparteilichkeit verpflichtet sei
und ihren Bericht und Antrag
zu Händen
des Grossen Rats
unbefangen zu verfassen habe. Zu beachten sei immerhin, dass die
Justizkommission ein politisches Organ sei und in einem politischen Umfeld
arbeite, weshalb es etwa konkrete Umstände nahelegen könnten, dass sich die
Kommission bereits vor Abschluss des Verfahrens in tatsächlicher oder
rechtlicher Hinsicht gegenüber der Öffentlichkeit äussere. Auch von ihr könne
und müsse diesfalls erwartet werden, dass sie in der Lage und bereit sei, ihre
Beurteilung des Prozessstoffes ständig neu zu überprüfen und allenfalls zu
revidieren.
Im vorliegenden Fall steht nicht eine
parlamentarische Justiz- sondern eine
P
arlamentarische
Untersuchungskommission zur Debatte, welche überdies nicht einen Bericht im
Kontext eines Disziplinar-, sondern einen solchen mit Feststellungen und
Empfehlungen im Rahmen der parlamentarischen Oberaufsicht zu verfassen hat. Die
Lehre äussert sich – soweit ersichtlich – nur vereinzelt zur Anwendbarkeit von
Ausstandspflichten bei PUK-Mitgliedern (befürwortend Erol Baruh, Les
commissions d'enquête parlementaires, Bern 2007, S. 219 ff
.,
insbesondere 222; Peter Zimmermann, Rechte und Rechtsschutz im
Verfahren parlamentarischer Untersuchungskommissionen des Bundes, Basel 1992,
S. 55 ff.; ablehnend Adrian Mattle, Rechtliche Rahmenbedingungen des
Verfahrens einer parlamentarischen Untersuchungskommission im Kanton
Basel-Stadt, in BJM 2005 S. 249 f.).
Zwar ist nicht zu verkennen, dass das
Verfahren der PUK ein (besonderes) Instrument der parlamentarischen
Oberaufsicht darstellt, politischer Natur ist und weder die Kompetenz zur
Aufhebung von Erlassen und Verfügungen noch zur Anordnung von
Disziplinarmassnahmen in sich schliesst. Trotz fehlender Entscheidbefugnis
verfügt die PUK im Rahmen ihres Untersuchungsgegenstands aber regelmässig über
weitreichende Ermittlungs-, Einsichts- und Einvernahmerechte wie beispielsweise
die Befugnis, Zeugen zu befragen, die Edition zu verlangen, Beugestrafen
anzudrohen oder Amts- und Rechtshilfe zu beanspruchen (vgl. etwa Art. 163–171 des
Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002 [ParlG, SR 171.10] oder §§
34g–n des Kantonsratsgesetzes vom 5. April 1981 [KRG, LS 171.10]),
welche das Verfahren in die Nähe eines
Ve
rwaltungs-
oder strafrechtlichen (Untersuchungs-)Verfahrens rückt. Diesen Befugnissen
stehen entsprechend auch Verfahrensrechte der in ihren Interessen unmittelbar
betroffenen Personen gegenüber (vgl. etwa Art.
168
ParlG oder § 34l KRG). Die Einräumung entsprechender Rechte wurde auf
Stufe Bund damit begründet, ein parlamentarisches Untersuchungsverfahren könne
"ebenso grosse oder noch grössere Eingriffe in persönliche Interessenlagen
verursachen wie ein Straf-, Disziplinar- oder Verwaltungsrechtspflegeverfahren.
Die vornehmlich politische Natur und Ausrichtung der Untersuchungskommission
trifft Personen im öffentlichen Bereich häufig voll in menschlichen,
beruflichen und sozialen Lebensbereichen. Das zwingt, ohne in ein eigentliches
Prozessverfahren zu geraten, korrekte und objektivierte Verfahrensabläufe zu
gewährleisten. Darin sind z. B. den betroffenen Personen die aus Artikel
4 der [früheren] Bundesverfassung zufliessenden grundrechtlichen
Ansprüche auf Gehör zu gewährleisten" (Bericht der GPK des Ständerats vom
12. Februar 1966, BBl 1966 I 249; vgl. auch Bericht der Staatpolitischen
Kommission des Nationalrats vom 25. August 1994, BBl 1995 I 1126
ff.).
Diese besondere Tragweite von
PUK-Verfahren, deren Berichte für die unmittelbar betroffenen Personen – auch
ohne Entscheidcharakter – weitreichende Folgen zeitigen können und überdies
geeignet sind, Folgeverfahren in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht stark
zu präjudizieren, sprechen dafür, dass nicht allein das rechtliche Gehör,
sondern auch ein Anspruch auf unabhängige und unvoreingenommene Beurteilung
gelten muss. Der blosse Umstand, dass der PUK in der Hauptsache keine
Entscheidkompetenz zukommt, ist insofern nicht ausschlaggebend (gleicher Auffassung
und mit weiteren Hinweisen Baruh, S. 221 f. Rz. 561 f.).
Eine vom Verfahren unmittelbar betroffene Person – wie dies die
Beschwerdegegnerin als Vorsteherin der Sozialbehörde ist, deren
Behördentätigkeit durch die PUK auszuleuchten ist – kann insofern unter
Berufung auf Art.
29 Abs.
1 BV den Ausstand eines Mitglieds der PUK verlangen, wenn dieses
nicht mehr unvoreingenommen erscheint. In dieser Hinsicht ist dem Bezirksrat
nicht vorzuwerfen, er hätte auf den Rekurs gar nicht erst eintreten dürfen.
Hingegen kommt auch die Minderheit des
Spruchkörpers aus den in E.
4 des Urteils
genannten Gründen in der Sache zur Auffassung, dass die von der
Beschwerdegegnerin vor
-
gebrachten Umstände nicht
geeignet sind, aus objektiver Sicht den Anschein der Befangenheit des
Beschwerdeführers zu begründen.
Für
richtiges Protokoll,
Der
Gerichtsschreiber: