zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00443 · 2006-06-24 · de

Kantonsratsbeschluss über Lotteriefondsbeitrag / Referendumsfähigkeit | Instanzenzug gegen einen Entscheid des Kantonsrats, einen Ausgabenbeschluss nicht dem fakultativen Finanzreferendum im Sinn von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV zu unterstellen: Mit Blick auf die Kantonsverfassung, nach welcher dem Kantonsrat gegenüber dem Regierungsrat grundsätzlich ein Entscheidungsprimat zukommt, kann aus § 149 Abs. 2 lit. c GPR keine Möglichkeit des Rekurses an den Regierungsrat gegen die Nichtunterstellung eines Ausgabenbeschlusses unter das fakultative Finanzreferndum durch den Kantonsrat abgeleitet werden (E. 3.4.1-3). Dies ergibt sich auch aus einer Weisung des Regierungsrats (E. 3.4.4). Auch die geplante Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes wird nichts daran ändern. Das Bundesrecht gebietet keine Überprüfung von Kantonsratsbeschlüssen durch den Regierungsrat (E. 3.4.5). Eine Direktbeschwerde ans Verwaltungsgericht gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Referendum ist ausgeschlossen, da aufgrund von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG die Rechtsweggarantie der Bundesverfassung nicht greift und für den Begriff der Verwaltungsbehörden im Sinn von § 41 VRG ein formeller Begriff der Verwaltungstätigkeit massgebend ist. § 5 der Verordnung des Regierungsrats über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht eröffnet nicht den Weg ans Verwaltungsgericht, da diese Bestimmung einzig die Tragweite von § 43 Abs. 2 VRG regelt (E. 3.5.1 f.). Deshalb ist auf die Beschwerde nicht einzutreten und das Rechtsmittel gestützt auf Art. 48 Abs. 3 BGG an das Bundesgericht weiterzuleiten (E. 4 f.). Nichteintreten; Weiterleitung an das Bundesgericht.

Zürich Verwaltungsgericht 21.10.2009 VB.2009.00443
Zurich Verwaltungsgericht 21.10.2009 VB.2009.00443
Zurigo Verwaltungsgericht 21.10.2009 VB.2009.00443

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00443
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00443
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.10.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kantonsratsbeschluss über Lotteriefondsbeitrag / Referendumsfähigkeit
Instanzenzug gegen einen Entscheid des Kantonsrats, einen Ausgabenbeschluss nicht dem fakultativen Finanzreferendum im Sinn von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV zu unterstellen:
Mit Blick auf die Kantonsverfassung, nach welcher dem Kantonsrat gegenüber dem Regierungsrat grundsätzlich ein Entscheidungsprimat zukommt, kann aus § 149 Abs. 2 lit. c GPR keine Möglichkeit des Rekurses an den Regierungsrat gegen die Nichtunterstellung eines Ausgabenbeschlusses unter das fakultative Finanzreferndum durch den Kantonsrat abgeleitet werden (E. 3.4.1-3). Dies ergibt sich auch aus einer Weisung des Regierungsrats (E. 3.4.4). Auch die geplante Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes wird nichts daran ändern. Das Bundesrecht gebietet keine Überprüfung von Kantonsratsbeschlüssen durch den Regierungsrat (E. 3.4.5).
Eine Direktbeschwerde ans Verwaltungsgericht gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Referendum ist ausgeschlossen, da aufgrund von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG die Rechtsweggarantie der Bundesverfassung nicht greift und für den Begriff der Verwaltungsbehörden im Sinn von § 41 VRG ein formeller Begriff der Verwaltungstätigkeit massgebend ist. § 5 der Verordnung des Regierungsrats über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht eröffnet nicht den Weg ans Verwaltungsgericht, da diese Bestimmung einzig die Tragweite von § 43 Abs. 2 VRG regelt (E. 3.5.1 f.). Deshalb ist auf die Beschwerde nicht einzutreten und das Rechtsmittel gestützt auf Art. 48 Abs. 3 BGG an das Bundesgericht weiterzuleiten (E. 4 f.).
Nichteintreten; Weiterleitung an das Bundesgericht.
Stichworte:
FINANZREFERENDUM
INSTANZENZUG
KANTONSRAT
POLITISCHE RECHTE
RECHTSMITTELORDNUNG
RECHTSMITTELWEG
RECHTSWEGGARANTIE
REFERENDUM
STIMMRECHTSBESCHWERDE
STIMMRECHTSREKURS
UNZUSTÄNDIGKEIT
VORINSTANZ
WEITERLEITUNG
Rechtsnormen:
Art. 48 Abs. III BGG
Art. 86 Abs. III BGG
Art. 88 Abs. II BGG
Art. 29a BV
Art. 149 Abs. II lit. c GPR
Art. 33 Abs. I lit. d KV
Art. 60 KV
Art. 77 Abs. I KV
Art. 100 Abs. I lit. p OG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00443
Beschluss
der 4. Kammer
vom
21. Oktober 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtssekretär Beat König.
In Sachen
A,
vertreten durch
Rechtsanwalt B,
Beschwerdeführer
,
gegen
Kantonsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Kantonsratsbeschluss
über Lotteriefondsbeitrag / Referendumsfähigkeit,
hat sich ergeben:
I.
Am 22. Juni 2009
beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich, unter entsprechender Mitteilung
zum Vollzug an den Regierungsrat des Kantons aus dem Lotteriefonds einen Beitrag
von Fr. 20'000'000.- an das Schweizerische Landesmuseum Zürich für einen
Erweiterungsbau zu bewilligen.
II.
Mit Eingabe vom 28. Juni
2008 liess A mit "Beschwerde" gegen den "Kantons- resp. Regierungsrat
des Kantons Zürich" unter Bezugnahme auf den erwähnten Kantonsratsbeschluss
beim Regierungsrat beantragen, die Staatskanzlei sei anzuweisen, "das
Geschäft ordentlich im Amtsblatt des Kantons Zürich zu publizieren und Frist
für das fakultative Referendum anzusetzen". Zugleich verlangte A eine
Parteientschädigung und stellte den Antrag, die Ausführung des angefochtenen
Kantonsratsbeschlusses sei bis zur rechtsgültigen Entscheidung über die sich im
Verfahren stellenden Rechtsfragen zu sistieren. Schliesslich forderte A, die
bei der Beschlussfassung über die Weisung vom 9. Dezember 2009 an den
Kantonsrat in dieser Sache (Vorlage 4574) mitbeteiligten Regierungsräte hätten
in den Ausstand zu treten oder es sei ein ausserordentliches Spruchgremium
einzusetzen.
Mit Beschluss vom 12. August 2009 wies
der Regierungsrat den Stimmrechtsrechtsrekurs "betreffend den Kantonsratsbeschluss
vom 22. Juni (fakultatives Finanzreferendum)" ab. Als
Rechtsmittelbelehrung gab er die Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit einer
fünftägigen Rechtsmittelfrist an. Der Regierungsrat begründete die Abweisung
des Rechtsmittels im Wesentlichen damit, dass die Mitglieder des
Regierungsrats, die am Beschluss vom 9. Dezember 2008 (Vorlage 4574) mitgewirkt
hätten, nicht vorbefasst seien und die Staatskanzlei den Kantonsratsbeschluss
vom 22. Juni 2009 entsprechend der ihr zukommenden Pflicht als
Herausgeberin des Amtsblattes ohne inhaltliche Veränderungen habe publizieren
müssen. Der Rekurs sei selbst dann abzuweisen, wenn er als Rüge verstanden
werde, der Kantonsrat habe es zu Unrecht unterlassen, seinen Beschluss dem fakultativen
Finanzreferendum zu unterstellen.
III.
Mit Beschwerde vom 23./24. August
2009 gegen den "Kantons- resp. Regierungsrat des Kantons Zürich"
liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, "[e]s sei der Kantonsratsbeschluss
vom 22. Juni 2009, dem Lotteriefonds einen Betrag von Fr. 20 Mio.
zu entnehmen um damit die Überbauung des Mertens-Parks beim Schweizerischen
Landesmuseum (SLM) mitzufinanzieren, entweder aufzuheben oder es seien die
Beschwerdegegner anzuweisen diesen dem fakultativen Referendum zu unterstellen
und Frist für das fakultative Referendum anzusetzen", "unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerschaft". Ferner
forderte er, die Ausführung des angefochtenen Kantonsratsbeschlusses sei bis
zum rechtsgültigen Entscheid über die sich in diesem Verfahren stellenden
Rechtsfragen zu sistieren. Sodann verlangte er die Einräumung der Gelegenheit
zur Einreichung einer einlässlich begründeten Eingabe "mit einer normalen
Frist". Ferner stelle er den Antrag, die Vorinstanz habe über die
Angelegenheit in ordnungsgemässer Besetzung bzw. unter Ausstand der bei der
Beschlussfassung über die Weisung vom 9. Dezember 2008 (Vorlage 4574) in
dieser Sache mitbeteiligten Regierungsräte neu zu beschliessen.
Mit Vernehmlassung vom 31. August/1. September
2009 beantragte die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich im
Auftrag des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde, wobei sie auf die
Begründung des Regierungsratsbeschlusses vom 12. August 2009 verwies. Der
Kantonsrat verzichtete stillschweigend auf Beschwerdeantwort.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die vorliegende Angelegenheit hat keinen
Streitwert. Sie beschlägt auch kein Sondergebiet, das gerichtsintern in
einzelrichterliche Zuständigkeit gehören würde; überdies hat der Regierungsrat
als Vorinstanz gewirkt. Darum ist die Beschwerde kraft § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Dreierbesetzung zu erledigen.
2.
Mit gegenwärtiger Beschwerde wird nicht
ausdrücklich verlangt, es sei zu überprüfen, ob die Vorinstanz zu Recht von
einer ordnungsgemässen Publikation des Kantonsrats­beschlusses vom 22. Juni
2009 durch die Staatskanzlei ausgegangen ist. Auch wird nicht ausdrücklich die
Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides beantragt, selbst wenn in der
Beschwerdebegründung dessen Ungültigkeit oder Nichtigkeit behauptet wird.
Stattdessen wird ausgeführt, es handle sich vorliegend originär nicht um eine
Publikationsproblematik. Der Regierungsrat habe als "Taschenspielertrick"
zur Aushebelung der demokratischen Kontrollmechanismen die Adressaten des
Rekurses abgeändert und deshalb die Staats­kanzlei als Rekursgegnerin behandelt.
Vor diesem Hintergrund ist
davon auszugehen, dass der vorinstanzliche Beschluss nur soweit angefochten
ist, als darin ein Rekurs gegen die Nichtunterstellung des Kantonsratsbeschlusses
vom 22. Juni 2009 unter das fakultative Finanzreferendum bzw. eine unrechtmässige
Unterlassung des Kantonsrats verneint wurde. Nichts daran zu ändern vermag der
Umstand, dass nach der Beschwerde von einer Beschwerdegegnerschaft auszugehen
ist, bezeichnet doch die Beschwerde als Beschwerdegegner "Kantons- resp. Regierungsrat".
Die Publikation des Beschlusses durch die Staatskanzlei bildet somit nicht
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens. Auch kommt der Staatskanzlei
keine Parteistellung zu.
3.
Die Zuständigkeit des Gerichts ist nach § 70
in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amts wegen zu prüfen. Dabei
kommt es auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, wo eine Beschwerde
anhängig gemacht wird (RB 2004 Nr. 8). Das ist hier im laufenden Jahr geschehen.
3.1
Nach § 41 Abs. 1 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden
gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden sowie gegen
Anordnungen der Baurekurskommissionen, sofern das Verwaltungsrechtspflegegesetz
oder ein anderes Gesetz nicht eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine
Anordnung als endgültig bezeichnet. Bis Ende 2006 war die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht nach § 43 Abs. 1 lit. a VRG gegen Anordnungen
auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen ausgeschlossen. Von diesem
Ausschluss nicht betroffen waren nach § 43 Abs. 2 VRG Angelegenheiten
gemäss Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101)
sowie Fälle, bei welchen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht
offen stand (OS 54, 268 ff., 274 f. und 290). Letztere Gegenausnahme
trug Art. 98a Abs. 1 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember
1943 (OG; AS 1992, 288 ff., 294) Rechnung, wonach in solchen Fällen als
letzte kantonale eine richterliche Instanz wirken musste (VGr, 16. April
2008, VB.2008.00127, E. 2.1, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Streitigkeiten über die
politischen Rechte fallen nicht in den Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK
(Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 37, mit weiteren Hinweisen). Daran hat sich
nichts geändert (VGr, 16. April 2008, VB.2008.00127, E. 2.1 mit
Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Art. 100 Abs. 1 lit. p OG schloss die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Abstimmungs- und Wahlentscheide aus (AS
1978, 688 ff., 708 – 1996, 1498 ff., 1504).
3.2
Mit der Ablösung des Bundesrechtspflegegesetzes durch das
Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) auf
Anfang 2007 lässt sich gegen seither ergangene, kantonal letztinstanzliche
Entscheide betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und
Bürger sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erheben (Art. 82 lit. c, 88 Abs. 1
lit. a, 131 f. je Abs. 1 BGG; AS 2006, S. 1205, 1243).
3.2.1
Innert zwei Jahren nach Inkrafttreten des
Bundesgerichtsgesetzes, also bis Ende 2008, sind nach Art. 130 Abs. 3
BGG im Bereich der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Ausführungsbestimmungen zu Art. 86 Abs. 2 f. sowie Art. 88 Abs. 2
BGG zu erlassen. Danach haben die Kantone grundsätzlich als unmittelbare
Vorinstanzen des Bundesgerichts obere Gerichte einzusetzen bzw. – nach Art. 88
Abs. 2 Satz 1 BGG – gegen behördliche Akte, "welche die politischen
Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen
können", ein Rechtsmittel vorzusehen (vgl. VGr, 16. April 2008,
VB.2008.00127, E. 2.2 Abs. 2, www.vgrzh.ch). Nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung muss die nach Art. 88 Abs. 2 Satz 1 BGG erforderliche
Rechtsmittelinstanz grundsätzlich ein Gericht sein (BGE 134 I 199 E. 1.2;
BGr, 29. Juni 2009, 1C_124/2009, E. 2.1, und 6. November 2007,
1C_185/2007 [= ZBl 110/2009, S. 169], E. 1.2 mit Hinweisen
[beides unter www.bger.ch]).
3.2.2
Nach Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG
greift die in Satz 1 dieser Vorschrift den Kantonen auferlegte Pflicht nicht,
soweit es um Akte des Parlaments und der Regierung geht. Zu Akten des
(Kantons-)Parlaments im Sinn von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG gehört
insbesondere die (erstinstanzliche) Unterstellung oder Nichtunterstellung eines
Ausgabenbeschlusses unter das (obligatorische oder fakultative)
Finanzreferendum (Gerold Steinmann,
Basler Kommentar
, 2008,
Art. 88 BGG N. 13 f.; Ruth Herzog,
Auswirkungen auf die Staats- und Verwaltungsrechtspflege in den Kantonen, in:
Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Bern 2007, S. 43 ff.,
93). Auf Rekursentscheide des Regierungsrats findet die Ausnahme von Art. 88
Abs. 2 Satz 2 BGG grundsätzlich keine Anwendung; stattdessen gilt für
diese Entscheide die allgemeine Regelung, wonach letztinstanzlich ein
kantonales Gericht zuständig sein muss (vgl. BGE 134 I 199 E. 1.2.2;
BGr, 29. Juni 2009, 1C_124/2009, E. 2.2.1, www.bger.ch; zur allgemeinen
Vorinstanzenregelung des Bundesgerichtsgesetzes im Einzelnen sogleich 3.2.3).
3.2.3
Als lex specialis verdrängt Art. 88 Abs. 2
BGG die allgemeinere Vorinstanzenregelung von Art. 86 Abs. 2 und 3
BGG sowie Art. 87 Abs. 2 BGG (vgl. Steinmann, Art. 88 N. 1).
Gemäss Art. 86 Abs. 2 BGG haben die Kantone obere Gerichte als
unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts bei der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten einzusetzen. Anstelle eines oberen
Gerichts können die Kantone für Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter
andere Behörden als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts vorsehen (Art. 86
Abs. 3 BGG). Die Regelung von Art. 86 Abs. 2 und 3 BGG gilt
sinngemäss auch bei Erlassen, soweit das kantonale Recht gegen solche ein
Rechtsmittel vorsieht (Art. 87 Abs. 2 BGG).
Art. 86 Abs. 3 BGG statuiert eine
zulässige Ausnahme von der eidgenössischen Rechtsweggarantie im Sinn von Art. 29a
Satz 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101; vgl.
Esther Tophinke,
Basler Kommentar
, 2008,
Art. 86 BGG N. 18), während dies im
Fall von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG teilweise bezweifelt wird (vgl.
Steinmann, Art. 82 BGG N. 92 und Art. 88 N. 12; Regina Kiener,
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Pierre Tschannen
[Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Bern 2007, S. 219 ff., 250 [mit
weiteren Hinweisen]). Letzteres spielt insofern keine Rolle, als die Kantone
aufgrund des Anwendungsgebotes von Art. 190 BV im Anwendungsbereich von Art. 88
Abs. 2 Satz 2 BGG unabhängig von einem allfälligen Verstoss gegen die
Rechtsweggarantie von Art. 29a Satz 1 BV kein Rechtsmittel an ein Gericht
vorsehen müssen.
3.3
Nach der am 1. Januar 2006 in Kraft getretene Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (KV, LS 101) gewährleistet das Gesetz für im Verwaltungsverfahren
ergangene Anordnungen die wirksame Überprüfung durch eine Rekursinstanz sowie
den Weiterzug an ein Gericht (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 KV). Allerdings
haben die Behörde erst auf Ende 2010 die Vorkehrungen zu treffen, um das Rechtspflege­verfahren
dieser Vorgabe anzupassen (Art. 138 Abs. 1 lit. b KV; vgl.
Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 138 N. 1–5
und 8 ff.). Infolgedessen ist die Rechtsweggarantie von Art. 77 Abs. 1
Satz 1 KV im vorliegenden Zusammenhang unbeachtlich.
3.4
Im Licht der vorn 3.1 f. erwähnten Vorgaben ist zunächst zu klären, ob
vorliegend die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts von Bundesrechts wegen zu
bejahen ist. Ist – wie im anstehenden Fall – ein Rekursentscheid des
Regierungsrats betreffend politischen Rechten angefochten, liegt die Annahme
nahe, dass die vorn erwähnte Ausnahmeregelung von Art. 88 Abs. 2 Satz
2 BGG keine Anwendung findet und damit innerkantonal eine gerichtliche
Überprüfung zu erfolgen hat (vgl. vorn 3.2.2 am Ende). Allerdings erscheint dies
nur als zwingend, soweit der Regierungsrat nach den anwendbaren Bestimmungen
tatsächlich hätte als Rekursinstanz amten sollen. Es ist folglich zu prüfen, ob
der Regierungsrat für die Behandlung des bei ihm eingegangenen Rechtsmittels –
soweit es sich gegen eine Handlung oder Unterlassung des Kantonsrates richtete
– zuständig war. Mit anderen Worten stellt sich die Frage, ob der Regierungsrat
zuständig war zu überprüfen, ob der Kantonsrat seinen Beschluss vom 22. Juni
2009 zu Recht nicht dem fakultativen (Finanz-)Referendum von Art. 33 Abs. 1
lit. d KV unterstellt hat.
3.4.1
Nach § 147 Abs. 2 des Gesetzes
über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) sind auf
Kantonsebene alle Handlungen sowie Unterlassungen staatlicher Organe mit
Stimmrechtsrekurs anfechtbar. Dabei kann die Verletzung der politischen Rechte
oder von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 147 Abs. 1
GPR). Zu den politischen Rechten zählt nach § 2 lit. c GPR
insbesondere das Initiativ- und Referendumsrecht.
Gemäss § 149 Abs. 2 GPR entscheidet als
Rekursbehörde "bei Wahlen und Abstimmungen" im Kanton "der
Kantonsrat […], wenn es um die Wahl des Kantonsrates geht" (lit. a),
"die entsprechende Synode, wenn es um kantonale kirchliche Wahlen
geht" (lit. b), und "der Regierungsrat in den übrigen Fällen"
(lit. c).
3.4.2
Ob die Zuständigkeiten von § 149 Abs. 2
GPR auch im Zusammenhang mit einer Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses
unter das Referendum von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV gelten, ist
fraglich. Der Wortlaut von § 149 Abs. 2 GPR, wonach diese Bestimmung
nur "bei Wahlen und Abstimmungen" gilt, lässt offen, ob die in dieser
Bestimmung genannten Behörden auch unabhängig von einer konkreten Wahl oder
Abstimmung – insbesondere wenn es um Fragen des Initiativrechts, des
Referendumsrechts oder der Frage der Stimmberechtigung einer Person an sich
geht – die zuständigen Rekursinstanzen sind (vgl. die Erläuterungen zur
Vernehmlassungsvorlage zur Anpassung des Gesetzes über die politischen Rechte
an das übergeordnete Recht vom 6. Juli,
www.ji.zh.ch/internet/ji/de/aktuelles/staat_und_gesellschaft.html, S. 13 f.
[auch zum Folgenden]). Unter der Annahme, dass die in § 149 Abs. 2
GPR genannten Behörden auch im Bereich des Initiativ- und Referendumsrechts als
Rekursbehörden walten sollen, könnten auch Entscheide der Geschäftsleitung des
Kantonsrats, welche politische Rechte betreffen (etwa die Feststellung des
Zustandekommens eines kantonalen Referendums [vgl. § 144 Abs. 3
GPR]), sowie Handlungen oder Unterlassungen des Kantonsrats selbst (wie z.B.
die Ungültigerklärung einer Volksinitiative [vgl. § 129 GPR] oder – wie
vorliegend – die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das
Referendum im Sinn von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV) mit
Stimmrechtsrekurs beim Regierungsrat angefochten werden.
3.4.3
Gegen den Weiterzug der
Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative
Referendum im Sinn von Art. 33 Abs. 1 lit. d KV an den Regierungsrat
liessen sich nicht nur allenfalls staatspolitische Gründe ins Feld geführt
werden (vgl. dazu die Erläuterungen zur Vernehmlassungsvorlage zur Anpassung
des Gesetzes über die politischen Rechte an das übergeordnete Recht, S. 14). Eine
solche Weiterzugsmöglichkeit ist auch mit der Kantonsverfassung unvereinbar:
Zwar
bezeichnet die Kantonsverfassung den Kantonsrat nicht – wie Art. 148 BV
die Bundesversammlung – als oberste Gewalt des Staates und gilt der
Regierungsrat nach Art. 60 Abs. 1 KV als oberste leitende und
vollziehende Behörde des Kantons. Nach Art. 60 Abs. 2 KV ist jedoch
der Regierungsrat zum Vollzug der Kantonsratsbeschlüsse verpflichtet. Auch aus
den weiteren Bestimmungen der Kantonsverfassung ergibt sich, dass dem
Kantonsrat gegenüber dem Regierungsrat bei einer funktionalen Betrachtungsweise
"grundsätzlich
der Vorrang im Sinne eines Entscheidungsprimats
"
zukommt (Matthias Hauser in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 50 N. 14,
auch zum Folgenden). So kann der Kantonsrat etwa Beschlüsse über
Verfassungsänderungen und Gesetze auch gegen den Willen des Regierungsrats
fällen (vgl. Art. 54 in Verbindung mit Art. 32 f. KV). Das Entscheidungsprimat
des Kantonsrats wird auf Verfassungsebene einzig durch die Vorschriften über
den mittelfristigen Rechnungsausgleich durchbrochen (vgl. Art. 56 Abs. 3
Satz 2 KV). Folgerichtig wird denn auch in der Doktrin festgehalten, dass
aufgrund von Art. 60 Abs. 2 KV Beschlüsse des Kantonsrats im Sinn
einer Normenhierarchie denjenigen des Regierungsrats vorgehen (Isabelle Häner
in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 60 N. 11).
Vor diesem Hintergrund muss
davon ausgegangen werden, dass dem Regierungsrat die Überprüfung von
Kantonsratsbeschlüssen im Rahmen eines Stimmrechtsrekurses nach dem kantonalen
Verfassungsrecht verwehrt ist. Soweit überhaupt davon ausgegangen wird, dass
der Instanzenzug entgegen dem Wortlaut von § 149 Abs. 2 GPR nicht nur
"bei Wahlen und Abstimmungen" gilt, sondern grundsätzlich auch
ausserhalb einer konkreten Wahl oder Abstimmung, also etwa im Bereich des
Initiativ- und Referendumsrechts, gebietet somit die Kantonsverfassung, in
solchen Fällen den Rekurs an den Regierungsrat gegen Handlungen oder
Unterlassungen des Kantonsrats auszuschliessen (würde gestützt auf den Wortlaut
von § 149 Abs. 2 GPR davon ausgegangen, dass ausserhalb konkreter
Wahlen oder Abstimmungen der Instanzenzug gemäss den allgemeinen Bestimmungen
des Verwaltungsverfahrensrechts zur Anwendung gelangt, wäre der Rekurs gegen
Akte des Kantonsrats von vornherein ausgeschlossen. Denn nach § 19 Abs. 1
VRG sind nur Anordnungen einer unteren Verwaltungsbehörde anfechtbar. Der
Kantonsrat ist keine solche Behörde).
3.4.4
Das Ergebnis, dass Handlungen und
Unterlassungen des Kantonsrats grundsätzlich nicht mittels Stimmrechtsrekurs
beim Regierungsrat angefochten werden können, steht in Übereinstimmung mit
einer von diesem selbst erlassenen Weisung vom 9. Dezember 2008 zur
Verwirklichung der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV) im Verwaltungsverfahren
per 1. Januar 2009 (RRB 2008/1947 vom 9. Dezember 2008,
www.rrb.zh.ch): Die Weisung erwähnt im einschlägigen Zusammenhang keine
Rekursmöglichkeit. Sie hält stattdessen fest, dass ab 1. Januar 2009
erstinstanzliche Handlungen des Kantonsrats wie die Ungültigerklärung einer
Volksinitiative oder die Nichtunterstellung eines Kreditbeschlusses unter das
Finanzreferendum direkt mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden
können (lit. B.IIa vierter Gedankenstrich). Wenngleich diese Weisung als
Verwaltungsverordnung für das Verwaltungsgericht nicht bindend ist (vgl. dazu
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 128)
, stützt sie die Rechtsauffassung,
dass gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das
fakultative Finanzreferendum kein Rekurs an den Regierungsrat erhoben werden
kann.
3.4.5
Im Übrigen wird die Nichtunterstellung
eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Finanzreferendum auch gemäss
der geplanten Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes und des Gesetzes
über die politischen Rechte innerkantonal nicht mit Rekurs weitergezogen werden
können: Nach dem geplanten Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts
sollen die §§ 147–152 GPR aufgehoben und (erstinstanzliche) Akte des
Kantonsrats nach n§ 19 Abs. 2 lit. b VRG ausdrücklich von der
Rekursmöglichkeit ausgenommen werden (vgl. Abl 2009, S. 801 ff.,
insbesondere 802, 807, 879).
Nach dem Ausgeführten fehlte dem
Regierungsrat nach dem kantonalen Recht die Zuständigkeit zur – im angefochtenen
Beschluss vorgenommenen – Beurteilung der Frage, ob der Kantonsrat seinen
Beschluss vom 22. Juni 2009 unzulässigerweise nicht dem fakultativen
(Finanz-)Referendum unterstellt hat. Auch gestützt auf das Bundesrecht lässt
sich diesbezüglich die Zuständigkeit des Regierungsrats nicht begründen, da die
Nichtunterstellung eines Ausgabenbeschlusses des Kantonsrats unter das
fakultative Referendum einen Akt des Parlaments im Sinn von Art. 88 Abs. 2
Satz 2 BGG bildet und deshalb keine innerkantonale Rechtsmittelinstanz
vorgeschrieben ist (vgl. vorn 3.2.2). Es folgt daraus, dass allein wegen des
Umstandes, dass der Regierungsrat hinsichtlich der Nichtunterstellung des Kantonsratsbeschlusses
unter das fakultative Referendum zu Unrecht als Rekursinstanz entschieden hat,
von Bundesrechts wegen kein Weiterzug an ein kantonales Gericht geboten ist
(vgl. vorn 3.4).
3.5
Es ist deshalb zu klären, ob die Nichtunterstellung des
Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 unter das fakultative Referendum
direkt beim Verwaltungsgericht hätte angefochten werden können bzw. ob das beim
Regierungsrat eingereichte Rechtsmittel insoweit als Direktbeschwerde an das
Verwaltungsgericht hätte behandelt werden müssen.
3.5.1
Aus dem Bundesrecht folgt keine
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Direktbeschwerden gegen
die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative
Finanzreferendum. Denn wie vorne (3.2.2) aufgezeigt, ist die Nichtunterstellung
eines Ausgabenbeschlusses unter das (obligatorische oder fakultative)
Finanzreferendum durch den Kantonsrat ein Akt des Parlaments im Sinn von Art. 88
Abs. 2 Satz 2 BGG (vgl. auch vorn 3.4.5 Abs. 2).
3.5.2
Für den Begriff der Verwaltungsbehörden
im Sinn von § 41 VRG ist ein formeller Begriff der Verwaltungstätigkeit
massgeblich. Akte der Justiz- und Legislativbehörden können daher – unter
Vorbehalt der Überprüfung von Anordnungen einer Legislativbehörde nach Art. 6
Abs. 1 EMRK – selbst dann nicht als Anordnung einer Verwaltungsbehörde
mittels Beschwerde nach §§ 41 ff. VRG angefochten werden, wenn diese
Behörden eine materielle Verwaltungstätigkeit ausüben (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 24). Dementsprechend ist eine
Direktbeschwerde gegen die Nichtunterstellung eines Kantonsratsbeschlusses
unter das fakultative Finanzreferendum an das Verwaltungsgericht
ausgeschlossen.
Nach § 5 der Verordnung des
Regierungsrats über die Anpassung des kantonalen Rechts an das Bundesgesetz
über das Bundesgericht vom 20. November 2006 (VO BGG, OS 61, S. 480 f.),
die zeitgleich mit dem Bundesgerichtsgesetz auf Beginn des Jahres 2007 in Kraft
trat, ist unter Verwaltungsgerichtsbeschwerde in § 43 Abs. 2 VRG die
ordentliche Beschwerde an das Bundesgericht zu verstehen. Diese
Verordnungsbestimmung regelt einzig die Tragweite der (Gegen-)Ausnahme von § 43
Abs. 2 VRG. Da – wie insbesondere aus der Gesetzessystematik und den
Marginalien von §§ 41–48 VRG ersichtlich – auch im Anwendungsbereich von § 43
VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur statthaft ist, soweit ein Anfechtungsobjekt
im Sinn von § 41 VRG vorliegt, vermag § 5 VO BGG nichts daran zu
ändern, dass aufgrund von § 41 VRG e contrario gegen die Nichtunterstellung
eines Kantonsratsbeschlusses unter das fakultative Finanzreferendum keine
Möglichkeit der Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht besteht.
4.
Das Verwaltungsgericht ist somit für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde nicht zuständig. Dies gilt insbesondere auch mit Bezug
auf den als Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen aufzufassenden Antrag,
die Ausführung des Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 sei zu
sistieren. Denn zum
Erlass solcher Massnahmen ist
jene Behörde kompetent, die in der Hauptsache funktionell und sachlich
zuständig ist (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 6 N. 19).
Demgemäss ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten.
5.
Die Nichtunterstellung des
Kantonsratsbeschlusses vom 22. Juni 2009 unter das fakultative
Finanzreferendum hätte direkt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 lit. c BGG beim Bundesgericht angefochten werden können
(vgl. vorn 3.2). Der Regierungsrat hätte demnach das bei ihm erhobene
Rechtsmittel insoweit gestützt auf Art. 48 Abs. 3 BGG dem
Bundesgericht weiterleiten müssen. Da dies nicht geschehen ist, ist das
vorliegende Rechtsmittel an das Bundesgericht weiterzuleiten.
6.
Der angefochtene Entscheid wurde – jedenfalls mit Bezug
auf den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens – mit einer unzutreffenden
Rechtsmittelbelehrung versehen. Deshalb lassen sich die Gerichtskosten vorab
nicht dem Beschwerdeführer belasten, geschweige denn dem Beschwerdegegner.
Angesichts der hier erörterten schwierigen Zuständigkeitsfrage (vorn 3) trifft
aber auch die Vorinstanz keinen Vorwurf, so dass diese zu Lasten der
Staatskasse ebenso wenig für kostenpflichtig erklärt werden darf. Die
Gerichtskosten sind deshalb auf die eigene Kasse zu nehmen (vgl. zum Ganzen
VGr, 8. Februar 2006, VB.2006.00002, E. 4 mit Hinweis, www.vgrzh.ch).
Es erübrigt sich daher die Beantwortung der Frage, ob die bei anderen,
zulässigen Stimmrechtsbeschwerden an das Verwaltungsgericht angewendete
(Rekurs-)Regelung der grundsätzlichen Kostenlosigkeit des Verfahrens von § 152
Abs. 1 GPR (vgl. dazu VGr, 24. Juni 2006, VB.2009.00081, E. 6.1,
www.vgrzh.ch) auch vorliegend Geltung beanspruchen kann.
Ausgangsgemäss kann der Beschwerdeführer vor
Verwaltungsgericht keine Parteientschädigung erhalten (vgl. § 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss
beschliesst
die Kammer
:
1.   Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten.
Sie
wird an das Bundesgericht weitergeleitet.
2.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--
Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
3.   Die Gerichtskosten
werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.   Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.   Gegen diesen
Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung
an …