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Nationalstrassen-Ausführungsprojekt | Schallschutzmassnahmen entlang der Nationalstrasse N 1.1.1 (Zürich Hardturm bis Kantonsgrenze Aargau) Fehlende Legitimaion zur Rechtsmittelerhebung eines regionalen Planungsverbands.

Zürich Verwaltungsgericht 26.04.2001 VB.2000.00147
Zurich Verwaltungsgericht 26.04.2001 VB.2000.00147
Zurigo Verwaltungsgericht 26.04.2001 VB.2000.00147

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00147
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00147
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.04.2001
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nationalstrassen-Ausführungsprojekt
Schallschutzmassnahmen entlang der Nationalstrasse N 1.1.1 (Zürich Hardturm bis Kantonsgrenze Aargau)
Fehlende Legitimaion zur Rechtsmittelerhebung eines regionalen Planungsverbands.
Stichworte:
AUSFÜHRUNGSPROJEKT
BESCHWERDERECHT
EINSPRACHE
LEGITIMATION
NATIONALSTRASSE
ORGANISATIONEN
PLANUNGSGRUPPE
VERBANDSBESCHWERDE
VEREINIGUNG
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
Art. 12 NHG
Art. 103 OG
§ 12 PBG
§ 338a Abs. II PBG
Art. 55 USG
§ 21 lit. a VRG
Art. 48 VwVG
Publikationen:
RB 2001 Nr. 8
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die 1971/72 eröffnete Nationalstrasse N
1.1.1 (Streckenabschnitt Zürich Hard­turm bis Kantonsgrenze Aargau) bedarf
aufgrund ihrer hohen Belastung und der langen Betriebsdauer einer Erneuerung.
Die Lärmschutzbauten entlang der Strasse weisen bau- und schalltechnische
Mängel auf und müssen deshalb saniert werden. Weil bei verschiede­nen Gebäuden
die Immissionsgrenzwerte oder gar die Alarmwerte überschritten sind, drän­gen
sich überdies weitere Schallschutzmassnahmen auf. Im Jahr 1989 leitete der
Regie­rungs­­rat ein Strassensanierungs-Teilprogramm ein, das "neben
verschiedenen Schallschutz­fensterprogrammen auch die Lärmsanierung am ganzen
Nationalstrassennetz" umfasst. Ein Ausbaukonzept von 1995 sieht neben
Eingriffen am Oberbau und der Instandsetzung von Kunstbauten auch die
Erneuerung der Elektro- und Signalisationsanlagen sowie der Ent­wässerung vor.
Diese Arbeiten sind im Gang oder wurden bereits abgeschlossen.
Die Baudirektion arbeitete für die im Bereich
des Abschnitts N 1.1.1 liegenden Ge­meinden Oberengstringen, Unterengstringen,
Geroldswil und Oetwil a.d.L. sowie für die Stadt Schlieren je ein
Ausführungsprojekt aus. Dieses sieht im Wesentlichen die Erneue­rung und
Ergänzung der bestehenden Lärmschutzwände (teilweise Verlängerung bzw. Er­höhung
um durchschnittlich 1,5 m) vor. Mutmasslich bei insgesamt 29 Gebäuden (2 in
Ober­engstringen, 12 in Unterengstringen, 10 in Geroldswil, 5 in Oetwil a.d.L.)
können die Immissionsgrenzwerte bzw. sogar die Alarmwerte mit den vorgesehenen
Massnahmen nicht eingehalten werden. Die einzelnen Vorkehrungen lassen sich wie
folgt umreissen:
Gemeinde Oberengstringen / Nordseite
-      Gemeindegrenze
Unterengstringen bis Ober-Neuguet,
km 3.543 – 3.887, Länge rund 350 m. Der bestehende, 5 – 5,5 m hohe Lärmschutz
aus Pflanztrögen bleibt weitgehend unverändert.
-      Ober-Neuguet
bis Ende bestehende Lärmschutzwand,
km 3.887 – 4.616, Länge rund 730 m. Die 5 m hohe bestehende Lärm­schutzwand
wird erneuert und im Bereich der Unterführung Dorfstras­se auf einer Länge von
rund 200 m um 1 m erhöht.
-      Ende
der bestehenden Lärmschutzwand bis Limmatbrücke,
km 4.616 – 4.903, Länge rund 290 m. Auf der Böschungsoberkante wird eine neue
2,50 m hohe Lärmschutz­wand erstellt.
-      Limmatbrücke bis Stadt Zürich,
km 4.903 – 5.288, Länge rund 385 m. Vorgesehen ist eine neue 3,00 m hohe
Lärmschutzwand entlang der Autobahn.
Gemeinde
Unterengstringen
Nordseite
-      "Im
Boden",
km 2.494 – 2.636, Länge rund 140 m. Ergänzung des bestehenden Lärmschutzwalles
mit Anschluss an eine neue rund 125 m lange und 3 m hohe Wand. Die
anschliessende etwa 18 m lange und 1 – 5 m hohe bestehende Lärmschutzwand wird
um 1,5 m erhöht.
-      Unterführung
Chlosterweg bis Überführung Weiningerstrasse,
km 2.753 – 3.225, Länge rund 475 m. Die bestehende 1 – 5 m hohe Wand wird um 2
– 3,2 m erhöht. Die grösste Höhe beträgt örtlich etwa 7,5 m.
-      Überführung
Weiningerstrasse bis Gemeindegrenze Oberengstringen, km 3.253 – 3.503, Länge
rund 265 m. Die bestehende 40 m lange Wand entlang der N1 wird um 2 m erhöht;
daran anschliessend ist auf der bestehenden Stützmauer bzw. Böschungsoberkante
eine neue
1,25 – 4 m hohe Lärmschutzwand vorgesehen.
Südseite
-      Gebiet Zelgli,
km 2.698 – 3.578, Länge rund 880 m. Eine neue 2 – 4 m hohe Lärm­schutzwand ist
im Zusammenhang mit dem Quartier Zelgli geplant.
Gemeinde
Geroldswil
Nordseite
-      Limmatbrücke
bis Ende Lärmschutzwand,
km 288.435 – 289.035, Länge rund 600 m. Die bestehende 4,3 m hohe
Lärmschutzwand wird ersetzt und um 1,5 m erhöht.
-      Entlang
Steinhaldenstrasse,
km 289.035 – 289.262, Länge rund 230 m. Auf dem bestehenden Lärmschutzwall wird
eine 1,8 m hohe Lärmschutzwand erstellt.
-      Fortsetzung bis Fahrweidstrasse,
km 289.262 – 289.380, Länge rund 115 m. Auf der Böschungsober­kante ist eine
neue 1 m hohe Lärmschutzwand vorgesehen.
Südseite
-      Unterführung Stettenstrasse bis
Überführung Fahrweidstrasse,
km 288.825 – 289.320, Länge rund 495 m. Neue Lärmschutzwand mit einer Höhe von
2,5 – 5,5 m.
Gemeinde Oetwil a.d.L. / Nordseite
-      Unterführung
Mutschellenstrasse bis Unterführung Werdbach,
km 287.523 – 288.095, Länge rund 600 m. Der bestehende Lärm­schutz aus 3 m
hohen Pflanztrögen bleibt unverändert.
-      Unterführung
Werdbach bis Limmatbrücke,
km 288.095 – 288.265, Länge rund 170 m. Auf die bestehenden Pflanztröge werden
1,5 m hohe Lärmschutzwände gesetzt.
-      Limmatbrücke,
km 288.265 – 288.435, Länge rund 155 m. Die Lärmschutzwand wird ersetzt und um
2 m auf 4,5 m erhöht.
II. Innerhalb der Auflagefrist vom 7. Mai bis
6. Juni 1999 wurden insgesamt 118 Projekteinsprachen erhoben, darunter
diejenige der Zürcher Planungsgruppe Limmattal (im Folgenden: ZPL). Am 8. März
2000 beschloss der Regierungsrat:
"I.    Dem Ausführungsprojekt für
die Ergänzung und Erneuerung der Lärmschutzmassnahmen Limmattal entlang der
Autobahn N 1.1.1 wird zugestimmt, und es werden für die im akustischen
Sanierungs­projekt angeführten 29 Gebäude mit Immissionsgrenzwert-Über­schreitun­gen
im Sinne von Art. 14 LSV (Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986)
Erleichterungen gewährt.
II.    Die gegen das vorstehende Projekt
eingereichten Einsprachen werden, soweit auf sie eingetreten und ihnen nicht
entsprochen wird, abgewie­sen.
III.   Es werden keine Kosten erhoben.
IV.  Parteientschädigungen werden nicht
zugesprochen.
V.    ..."
Aus den die ZPL betreffenden Erwägungen ist
festzuhalten: Mangels einer Rege­lung der Einsprachelegitimation im
Bundesgesetz über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG) oder im
kantonalen Einführungsgesetz zum Nationalstrassengesetz vom 24. März 1963
kämen die allgemeinen prozessualen Vorschriften des Bundesrechts, näm­lich Art.
48 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968
(VwVG) und Art. 103 des Bundesgesetzes über die Organisation der
Bundesrechtspflege vom 16. Dezember 1943 (OG) zum Zug. Demnach sei zur
Einsprache nur berechtigt, wer vom Ausführungsprojekt persönlich berührt werde
und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Nichtausführung oder Änderung habe.
Der Anfechtende müsse durch das Strassen­projekt in höherem Mass als irgend
jemand und als die Allgemeinheit betroffen sein. Ne­ben dem genannten Kreis der
Projektbetroffenen gelte nach Art. 103 lit. c OG jede andere Person,
Organisation oder Behörde, die das Bundesrecht - insbesondere Art. 55 des Um­weltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 (USG) - hierzu ermächtige, als einsprachebefugt. Diese
Voraussetzungen erfülle die ZPL nicht. - Im Folgenden prüfte der Regierungsrat
gleichwohl die Einsprache materiell und würdigte diese als unbegründet.
III. Mit Beschwerde vom 18. April 2000
beantragte die ZPL dem Verwaltungsge­richt, den angefochtenen Entscheid
hinsichtlich der eigenen Begehren aufzuheben und die Baudirektion anzuweisen,
das Ausführungsprojekt Lärmschutz entsprechend anzupassen. Ausserdem verlangte
sie eine Parteientschädigung.
Die Baudirektion beantragte in ihrer
Beschwerdeantwort vom 3. Juli 2000, auf die Beschwerde nicht einzutreten,
eventuell diese abzuweisen.
Auf die Parteivorbringen wird, soweit
erforderlich, in den nachfolgenden Urteils­gründen Bezug genommen.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Nach der bis Ende 1999 gültigen
Zuständigkeitsordnung war das Verwaltungsge­richt zur Behandlung von
Beschwerden, die sich gegen nationalstrassenrechtliche Einspra­cheentscheide
des Regierungsrats richteten und Begehren nach Art. 7 bis 10 des Bundesge­setzes
vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG) zum Gegenstand hatten, zuständig
(VGr, 23. Juni 1999, VB.98.00114, E. 1). Mit der durch das Bundesgesetz vom 18.
Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren
vorgenommenen Änderung des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die
Nationalstras­sen (NSG) wurde jedoch die Kompetenz zur Behandlung von
Einsprachen gegen Nationalstrassen-Ausfüh­rungsprojekte von den Kantonen auf
den Bund bzw. das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) übertragen und ein neuer Rechts­mittelweg an die
Rekurskommission UVEK eröffnet (Art. 28 NSG in der Fassung vom 18. Juni
1999). Nach dieser Ordnung sind Einspracheentscheide nicht mehr durch die
Kantonsregierung zu treffen, und die Beschwerde an das kantonale
Verwaltungsgericht steht nicht mehr zur Verfügung.
Die Änderung des NSG vom 18. Juni 1999 ist am
1. Januar 2000 in Kraft getreten. Die im revidierten Art. 62 NSG enthaltene
Übergangsbestimmung sieht jedoch vor, dass Gesuche, die im Zeitpunkt des
Inkrafttretens der Änderung bereits aufgelegt waren, nach altem Verfahrensrecht
zu beurteilen sind. Als Gesuche im Sinn dieser Bestimmung gelten insbesondere
nationalstrassenrechtliche Ausführungsprojekte (vgl. die Terminologie der Art.
27 – 27c NSG in der Fassung vom 18. Juni 1999). Zum Verfahrensrecht ist in
diesem Zusammenhang auch die Zuständigkeitsordnung zu rechnen; diese machte den
Schwer­punkt der diesbezüglichen Gesetzesänderung aus, und im Rahmen der alten
Zuständigkei­ten wären die neuen Verfahrensregeln kaum sinnvoll anwendbar.
Ausführungsprojekte, für welche die Planauflage (Art. 27a – 27d des revidierten
NSG) noch vor Ende 1999 stattge­funden hat, sind demnach weiterhin nach der bis
Ende 1999 gültigen Zuständigkeitsord­nung und im damals geltenden Verfahren zu
beurteilen.
Das vorliegend strittige Ausführungsprojekt
wurde in der Zeit vom 7. Mai bis 6. Juni 1999, also vor Inkrafttreten der
Gesetzesänderung, öffentlich aufgelegt. Der Regie­rungsrat war demnach gestützt
auf Art. 27 Abs. 2 NSG (alte Fassung) zur Behandlung des Projekts befugt, und
sein Entscheid kann mit Beschwerde beim kantonalen Verwaltungsge­richt
angefochten werden.
2. a) Die ZPL ist keine gesamtschweizerische
Organisation und kann sich daher nicht auf das Beschwerderecht gemäss
Art. 55 Abs. 1 und 2 USG oder gemäss Art. 12 Abs. 1
und 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966/24. März 1995 über den
Natur- und Heimatschutz (NHG) berufen (vgl. den Anhang zur Verordnung vom 27.
Juni 1990/15. Juni 1998 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes
sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen). Das
vorliegende Verfahren be­trifft auch keine Anordnungen oder Erlasse im Sinn von
§ 338a Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/1.
September 1991 (PBG), gegen welche bestimmten kantonalen Vereinigungen die
Rechtsmittelbefugnis zusteht; im Übrigen erfüllt die Be­schwerdeführerin die
Voraussetzung einer Tätigkeit im gesamten Kanton nicht (vgl. Ziff. 1.1.1
und 1.2.1 ihrer Verbandsordnung vom 4. Mai 1977/19. Mai 1992).
b) Nach § 21 lit. a in Verbindung
mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997
(VRG) ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die ange­fochtene Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung
hat. Dabei ist im vorliegenden Zusammenhang auch die Rechtsprechung des
Bundesgerichts zu analogen Verfahren zu beachten, weil das kantonale Recht die
Legiti­mation mindestens im gleichen Umfang wie für die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zu gewährleisten hat
(Art. 98a Abs. 3 OG; vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich
1998, Rz. 535). Das Bundesgericht beurteilt die Legitimation von
Einzelpersonen zur Anfechtung von Nationalstrassen-Ausführungsprojekten
aufgrund von Art. 103 lit. a OG, wonach zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt ist, wer durch die angefochtene
Verfügung be­rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat (BGE 118 Ib 203 E. 8a; 111 Ib 290 E. 1b). Nach der
Rechtsprechung zu dieser mit § 21 lit. a VRG materiell
übereinstimmenden Vorschrift kann das Interesse eines Beschwerdeführen­den
rechtlicher oder auch tatsächlicher Natur sein, doch wird verlangt, dass er
durch die angefochtene Verfügung stärker als jedermann betroffen sei und in
einer besonderen, be­achtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehe (vgl.
Kölz/Häner, Rz. 538 und 541).
c) Die Beschwerdeführerin macht zur
Begründung ihrer Legitimation geltend, dass sie nach Ziffer 1.2.1 der
Verbandsordnung eine geordnete räumliche Entwicklung im Ver­bandsgebiet
fördere. Gegenstand des von ihr ausgearbeiteten regionalen Richtplans sei auch
die Lärmschutzplanung. Daher werde sie durch das angefochtene
Ausführungsprojekt persönlich betroffen und habe sie ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Änderung. In den von der Nationalstrasse A1 betroffenen
Gemeinden wohnten rund 70 % der Einwohner im Verbandsgebiet. Sie vertrete die
Gemeinden und damit indirekt die Bewohner in Fragen der regionalen
Richtplanung.
d) Kraft § 12 Satz 1 PBG schliessen sich die
Gemeinden zur Mitwirkung an der überkommunalen Planung zu Zweckverbänden
zusammen. § 13 PBG umschreibt deren Aufgaben wie folgt: Die regionalen
Planungsverbände erarbeiten die Grundlagen und die Ziele der räumlichen
Entwicklung ihres Gebietes und behandeln die Vorlagen zu den re­gionalen
Richtplänen aufgrund von Initiativen, von Anträgen ihres Vorstandes oder von Aufträgen
der zuständigen Direktion (Abs. 1). Die Gemeinden können in der Verbandsord­nung
den Planungsverbänden weitere Aufgabenbereiche übertragen (Abs. 2). Die zustän­dige
Direktion hört die Planungsverbände vor der Festsetzung oder Änderung von über­kommunalen
Nutzungszonen und Schutzverordnungen an (Abs. 3). Wie die gesetzliche
Umschreibung und die daraus abgeleitete Definition des Verbandszwecks in Ziffer
1.2.1 der Verbandsordnung zeigt, kommt der Beschwerdeführerin als regionaler
Planungsverei­nigung zentrale Bedeutung bei der Ausarbeitung der regionalen
Richtpläne zu. Deren Fest­setzung erfolgt jedoch durch den Regierungsrat (§ 32
Abs. 2 PBG). Der regionale Richt­plan (§ 30 PBG) ist das Bindeglied zwischen
dem übergeordneten kantonalen Richtplan (§§ 20 ff. PBG) und dem nachgeordneten
kommunalen Richtplan (§ 31 PBG; Walter Hal­ler/Peter Karlen, Raumplanungs-,
Bau- und Umweltrecht, 3. A., Band I, Zürich 1999, N. 214 ff.). Das
streitbetroffene Projekt einer Sanierung des Nationalstrassenabschnitts
N 1.1.1 obliegt dem Standortkanton Zürich und dem Bund (Art. 21 ff. NSG).
Die haupt­sächlich angestrebte Verminderung der Lärmimmissionen eines
bestehenden Teilstücks des Nationalstrassennetzes stellt weder formell noch
materiell eine raumplanerische Aufgabe dar. Zwar trifft es zu, dass die Art und
der Umfang der durchzuführenden Lärmsanierung Auswirkungen auf künftige
Festlegungen im regionalen Richtplan haben können. Dies gilt allerdings für
eine Vielzahl von raumbedeutenden Festlegungen rechtlicher oder tatsächli­cher
Art. Einer regionalen Planungsvereinigung in allen derartigen Fällen die
Rechtsmit­telbefugnis zuzuerkennen, wäre unpraktikabel und der Rechtssicherheit
abträglich. Vorlie­gend kommt hinzu, dass das Sanierungsprojekt nicht alle
Verbandsgemeinden betrifft und einzelne Anstössergemeinden – wie die Stadt
Zürich und die Gemeinde Oberengstringen – dem Vorhaben ausdrücklich oder
stillschweigend zugestimmt haben. Für eine Ausweitung der
Beschwerdelegitimation besteht um so weniger Anlass, als die Anforderungen an
die Zulassung einer Gemeinde kraft § 21 lit. b VRG vergleichsweise bescheiden
sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N.
61 ff. sowie die Parallelverfahren VB.2000. 00156, VB.2000.00162 und
VB.2000.00163, je E. 2).
Nach dem Gesagten ist der Regierungsrat auf
die Einsprache der Beschwerdeführe­rin zu Recht nicht eingetreten; ihre
Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid ist da­her abzuweisen. Im Verfahren
vor dem Verwaltungsgericht ist die Beschwerdeführerin aus denselben Gründen zu
materiellen Rügen gegenüber dem Nationalstrassen-Ausfüh­rungs­projekt nicht
legitimiert; auf ihre diesbezüglichen Begehren ist daher nicht einzutreten.
3. Die Kosten- und Entschädigungsfolgen
richten sich, da die Einsprache gegen das Nationalstrassen-Ausführungsprojekt
die Funktionen eines enteignungsrechtlichen Ein­spra­cheverfahrens übernimmt,
nach Art. 114 und 115 EntG (BGE 111 Ib 32 E. 2 und 3). Das gilt
auch für das Verfahren vor den kantonalen Behörden (BGr in URP 1996,
S. 382 E. 20; BGE 117 Ib 425 E. 10), und zwar nicht nur für
enteignete Grundeigentümer, son­dern ebenso für Organisationen, die Begehren im
Sinn von Art. 7 - 10 EntG angemeldet haben (BGE 117 Ib 425 E. 10; BGr
in URP 1996, S. 382 E. 20).
Die enteignungsrechtlichen
Spezialvorschriften über die Kosten- und Entschädi­gungsfolgen kommen
allerdings nur zum Zug, wenn dem Einsprecher oder Beschwerde­führer selbst eine
Enteignung droht oder ihm gemäss Art. 55 Abs. 2 USG oder Art. 12 NHG das Recht
zusteht, Einsprachen im Sinne von Art. 7 – 10 EntG zu erheben. Das trifft für
die Beschwerdeführerin nicht zu; für sie gelten daher die allgemeinen
Kostenregeln (BGE 111 Ib 32 E. 2d; BGr, 4. April 2000, 1E.19/1999 in Sachen
Arbeitsgruppe autobahn­freies Knonauer Amt). Mithin wird die unterliegende
Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 70 VRG)
und muss ihr eine Parteientschädigung versagt bleiben (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.
2.    ...