zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00648 · 2022-01-01 · de

Zulassung als Leistungserbringer zulasten der OKP | Mit der KVG-Revision per 1. Januar 2022 wurde ein förmliches Zulassungsverfahren für die Leistungserbringer zulasten der Obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) eingeführt. Eine Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts ergibt sich aus dem kantonalen Recht nicht. Obschon es um die Anwendung materiellen Krankenversicherungsrechts des Bundes geht, ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung entsprechender Beschwerden zuständig (daher Eintreten; E. 1). Das Amt für Gesundheit lehnte eine OKP-Zulassung des ausländischen Beschwerdeführers als psychologischer Psychotherapeut ab. Er war lediglich Anfang 2018 für rund zwei Monate in der Schweiz als psychologischer Psychotherapeut tätig gewesen und erfüllt daher die ordentlichen Zulassungsvoraussetzungen von Art. 50c KVV unbestrittenermassen nicht (E. 3.1). Der Beschwerdeführer beruft sich indes auf die dazugehörige Übergangsbestimmung. Ausführungen zu den beiden überlagernden Gesetzesrevisionen: Einführung eines förmlichen OKP-Zulassungsverfahrens (E. 4.1), Wechsel bei den psychologischen Psychotherapeuten vom Delegationsmodell zum Anordnungsmodell (E. 4.2). Entscheidend ist, wie in diesem Kontext die Übergangsbestimmung zu verstehen ist, deren Wortlaut nicht eindeutig ist (E. 4.3.1). Gemäss systematischer Auslegung war die ratio legis der Übergangsbestimmung, lediglich einen bestimmten Adressatenkreis, nämlich denjenigen der bereits zuvor hierzulande aktiven psychologischen Psychotherapeuten, von der ordentlichen Voraussetzung einer 12-monatigen Tätigkeit bei einer von der SIWF anerkannten Weiterbildungsstätte zu befreien. Hingegen würde ein zusätzlicher Verzicht auf eine inländische Berufserfahrung von mindestens 12 Monaten eine erhebliche weitere Qualitätseinbusse bedeuten, die für eine sachgerechte und effektive Übergangsbestimmung nicht erforderlich ist und sich mit dem Zweck der KVG-Revision nicht vereinbaren lässt. Die Übergangsbestimmung ist daher nicht auf die Situation des Beschwerdeführersgemünzt und kann von ihm nicht angerufen werden (E. 4.3-5). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 27.06.2024 VB.2023.00648
Zurich Verwaltungsgericht 27.06.2024 VB.2023.00648
Zurigo Verwaltungsgericht 27.06.2024 VB.2023.00648

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00648
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00648
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.06.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Zulassung als Leistungserbringer zulasten der OKP
Mit der KVG-Revision per 1. Januar 2022 wurde ein förmliches Zulassungsverfahren für die Leistungserbringer zulasten der Obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) eingeführt. Eine Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts ergibt sich aus dem kantonalen Recht nicht. Obschon es um die Anwendung materiellen Krankenversicherungsrechts des Bundes geht, ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung entsprechender Beschwerden zuständig (daher Eintreten; E. 1).
Das Amt für Gesundheit lehnte eine OKP-Zulassung des ausländischen Beschwerdeführers als psychologischer Psychotherapeut ab. Er war lediglich Anfang 2018 für rund zwei Monate in der Schweiz als psychologischer Psychotherapeut tätig gewesen und erfüllt daher die ordentlichen Zulassungsvoraussetzungen von Art. 50c KVV unbestrittenermassen nicht (E. 3.1). Der Beschwerdeführer beruft sich indes auf die dazugehörige Übergangsbestimmung.
Ausführungen zu den beiden überlagernden Gesetzesrevisionen: Einführung eines förmlichen OKP-Zulassungsverfahrens (E. 4.1), Wechsel bei den psychologischen Psychotherapeuten vom Delegationsmodell zum Anordnungsmodell (E. 4.2). Entscheidend ist, wie in diesem Kontext die Übergangsbestimmung zu verstehen ist, deren Wortlaut nicht eindeutig ist (E. 4.3.1). Gemäss systematischer Auslegung war die ratio legis der Übergangsbestimmung, lediglich einen bestimmten Adressatenkreis, nämlich denjenigen der bereits zuvor hierzulande aktiven psychologischen Psychotherapeuten, von der ordentlichen Voraussetzung einer 12-monatigen Tätigkeit bei einer von der SIWF anerkannten Weiterbildungsstätte zu befreien. Hingegen würde ein zusätzlicher Verzicht auf eine inländische Berufserfahrung von mindestens 12 Monaten eine erhebliche weitere Qualitätseinbusse bedeuten, die für eine sachgerechte und effektive Übergangsbestimmung nicht erforderlich ist und sich mit dem Zweck der KVG-Revision nicht vereinbaren lässt. Die Übergangsbestimmung ist daher nicht auf die Situation des Beschwerdeführers gemünzt und kann von ihm nicht angerufen werden (E. 4.3-5).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
AUSLEGUNG
AUSLEGUNGSMETHODEN
GESETZESAUSLEGUNG
GESETZESREVISION
KRANKENVERSICHERUNG
KRANKENVERSICHERUNGSRECHT
LEISTUNGSERBRINGER
OBLIGATORISCHE KRANKENVERSICHERUNG
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
PSYCHOTHERAPIE
QUALITÄTSSICHERUNG
REVISION
SACHLICHE ZUSTÄNDIGKEIT
SYSTEMATISCHE AUSLEGUNG
ÜBERGANGSBESTIMMUNG
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
ZULASSUNG
ZULASSUNGSVERFAHREN
Rechtsnormen:
§ 2 GSVGer
Art. 1 Abs. II lit. a KVG
Art. 36 KVG
Art./§ 50c KVV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00648
Urteil
der 3. Kammer
vom
27. Juni 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber
Samuel Boller.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Gesundheit,
Beschwerdegegner,
betreffend Zulassung
als Leistungserbringer zulasten der OKP,
hat sich ergeben:
I.
A.
A, geboren 1950, verfügt über einen anerkannten deutschen
Hochschulabschluss in Psychologie sowie einen ebenfalls in Deutschland
erteilten, anerkannten Weiterbildungstitel Psychotherapie (vgl. Eintrag im
Psychologieberuferegister [PsyReg], www.medregom.admin.ch, zuletzt besucht am 3. Juni
2024). Auf entsprechendes Gesuch hin erteilte ihm das Amt für Gesundheit des
Kantons Zürich mit Verfügung vom 19. Juli 2022 eine bis 18. Juli 2025
befristete Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung als
Psychotherapeut.
B.
Am 30. Juli
2022 reichte A sodann ein Gesuch um Zulassung als Leistungserbringer zulasten
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) ein. Mit Verfügung vom 29. November
2022 wies das Amt für Gesundheit das Gesuch ab und auferlegte A eine Gebühr von
Fr. 200.-.
II.
Daraufhin erhob A mit Eingabe vom 9. Dezember 2022
Rekurs bei der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte
sinngemäss, unter Aufhebung der angefochtenen Verfügung sei ihm gestützt auf
die Übergangsbestimmungen der Revision vom 23. Juni 2021 der Verordnung vom
27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (KVV, SR 832.102) die
Zulassung als Leistungserbringer zulasten der OKP zu erteilen. Mit Verfügung
vom 29. September 2023 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs ab und
auferlegte A die Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 800.-.
III.
A.
A
gelangte in der Folge mit Beschwerde vom 31. Oktober 2023 an das
Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung vom 29. September 2023
sei aufzuheben und es sei ihm die Zulassung als Leistungserbringer zulasten der
OKP zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur erneuten Prüfung des
entsprechenden Gesuchs an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 2. November 2023 setzte das Verwaltungsgericht A
eine Frist von 20 Tagen an, um die ihn allenfalls treffenden Kosten des
Verfahrens durch einen Vorschuss von einstweilen Fr. 3'500.-
sicherzustellen, ansonsten auf die Beschwerde nicht eingetreten würde. A
leistete den Kostenvorschuss in der Folge fristgerecht.
C.
Mit
Beschwerdeantwort vom 22. November 2023 bzw. mit Vernehmlassung vom 27. November
2023 beantragten das Amt für Gesundheit bzw. die Gesundheitsdirektion je die
Abweisung der Beschwerde.
D.
Mit
Schreiben vom 15. Januar 2024 lud das Verwaltungsgericht das
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich zum Meinungsaustausch zur
sachlichen Gerichtszuständigkeit bei Beschwerden betreffend Zulassung von
Leistungserbringern zulasten der OKP ein. Mit Stellungnahme vom 21. Februar
2024 teilte das Sozialversicherungsgericht mit, dass es die Auffassung des
Verwaltungsgerichts teile, wonach dieses die zuständige Rechtsmittelinstanz
sei.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Seit dem 1. Januar
2022 dürfen gemäss Art. 36 des revidierten Bundesgesetzes vom 18. März
1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10; Fassung gemäss Änderung
vom 19. Juni 2020 [AS 2021 413]) Leistungserbringer nach Art. 35
Abs. 2 lit. a–g, m und n KVG nur zulasten der OKP tätig sein, wenn
sie vom Kanton zugelassen sind, auf dessen Gebiet die Tätigkeit ausgeübt wird. Zu
den Leistungserbringern zulasten der OKP gehören seit der Einführung des
Anordnungsmodells in der psychologischen Psychotherapie am 1. Juli 2022
auch psychologische Psychotherapeuten, die auf Anordnung oder im Auftrag eines
Arztes Leistungen erbringen (Art. 35 Abs. 2 lit. e KVG i.
V.
m. Art. 50c KVV).
1.2
1.2.1
Die Zulassungsvoraussetzungen für Personen, die auf ärztliche Anordnung hin
Leistungen erbringen, und Organisationen, die solche Personen beschäftigen, sind
auf Verordnungsstufe geregelt (Art. 47–52f KVV). Sie müssen gewährleisten
können, dass qualitativ hochstehende und zweckmässige Leistungen erbracht
werden (Art. 36a KVG). Eingeführt wurde somit ein förmliches
Zulassungsverfahren (BBl 2018 S. 3136 ff. und 3165): Die
Zulassung zur Tätigkeit zulasten der OKP erfolgt nicht mehr automatisch, wenn
die Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind, sondern mittels Verfügung durch den
jeweils zuständigen Kanton (BBl 2018 S. 3144, ferner S. 3154 f.).
Lehnt der Kanton ein Zulassungsgesuch ab, so kann sich der Gesuchsteller vor
"einem kantonalen Gericht" zur Wehr setzen (BBl 2018
S. 3138). Damit fällt eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts
nach Art. 53 KVG ausser Betracht. Infolgedessen stellt sich die Frage, ob
entsprechende Streitigkeiten der (kantonalen) Sozialversicherungs- oder
Verwaltungsgerichtsbarkeit unterstehen.
1.2.2
Die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den
Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) finden
gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a KVG keine Anwendung im Bereich der
Zulassung und des Ausschlusses von Leistungserbringern (Art. 35–40 und 59
KVG). Daher lässt sich aus § 2 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über
das Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 (GSVGer, LS 212.81)
keine Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts ableiten. Gleiches gilt für
das Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 29. April 2019
(EG KVG, LS 832.01), welches eine Anwendbarkeit des ATSG und damit eine
Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts lediglich für den Bereich der
Prämienverbilligungen begründet (§ 32 EG KVG). Eine Zuständigkeit des
Sozialversicherungsgerichts ergibt sich ebenso wenig aus dem Katalog von
§ 2 Abs. 2 GSVGer. Schliesslich ist auch keine Bestimmung in der
(kantonalen) Gesetzgebung ersichtlich, welche entsprechende Streitsachen
kantonalrechtlich im Sinn von § 3 GSVGer unter die
Sozialversicherungsgerichtsbarkeit stellen würde. Das
Sozialversicherungsgericht ist demnach im vorliegenden Zusammenhang sachlich nicht
zuständig.
1.3
1.3.1
Zumindest fachlich könnte allenfalls das dem Sozialversicherungsgericht angegliederte
Schiedsgericht (Art. 89 KVG; § 35 und § 36 Abs. 1 GSVGer)
zum Entscheid über die Zulassung als Leistungserbringer berufen sein. So hat
das Bundesgericht unter altem Recht die Zuständigkeit des Schiedsgerichts in
Streitigkeiten betreffend die Zahlstellenregister (ZSR)-Nummernvergabe, welche
materiell einer Zulassung als Leistungserbringer zulasten der OKP nahekam,
bejaht (BGE 132 V 303 E. 4.4).
1.3.2
Das Schiedsgericht ist auch nach neuem Recht weiterhin zuständig für
Sanktionen gegen Leistungserbringer, die gegen die im Gesetz vorgesehenen
Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsanforderungen (Art. 56, 58a und 58h KVG)
oder gegen vertragliche Abmachungen sowie gegen die Bestimmungen über die
Rechnungsstellung (Art. 42 KVG) verstossen (Art. 59 Abs. 1–2
KVG). Demgegenüber ist es die Aufsichtsbehörde, welche die Massnahmen trifft,
die für die Einhaltung der Zulassungsvoraussetzungen nach den Art. 36a und
37 KVG bzw. gemäss KVV nötig sind (BBl 2018 S. 3138 f.).
1.3.3
Diese Zweiteilung der Aufsicht mag zu Doppelspurigkeiten führen, ist jedoch
vom Gesetzgeber so vorgesehen. Eine Zuständigkeit des Schiedsgerichts für
Beschwerden gegen Zulassungsentscheide lässt sich aus dem Gesetz somit nicht
ableiten. Dies umso weniger, als das Schiedsgericht nicht auf Beschwerde,
sondern auf Klage hin tätig wird (vgl. zum entsprechend anderen Verfahrensablauf
§§ 44 ff. GSVGer). Ohnehin lässt sich eine Streitigkeit zwischen
Leistungserbringern und den kantonalen Zulassungsbehörden selbst bei einer
weiten Auslegung (vgl. BGE 132 V 303 E. 4.1) nicht unter den Begriff
der Streitigkeit zwischen Versicherern und Leistungserbringern gemäss Art. 89
Abs. 1 KVG subsumieren.
1.4
Eine
Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts oder des Schiedsgerichts für die
Beurteilung von Streitigkeiten bzw. Beschwerden betreffend die Zulassung von
Leistungserbringern zulasten der OKP im Sinn von Art 36 KVG mag mit Blick
darauf, dass es um die Anwendung materiellen Krankenversicherungsrechts des
Bundes geht, zwar deutlich naheliegender erscheinen, könnte jedoch nur durch
eine kantonale Sondernorm im GSVGer oder im EG KVG begründet werden, welche zum
heutigen Zeitpunkt nicht existiert. Eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bzw.
der übliche zweigliedrige Rechtsmittelzug (Rekurs nach §§ 19 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG, LS 175.2], Beschwerde nach
§§ 41 ff. VRG) ergeben sich heute bei Fehlen einer
spezialgesetzlichen Sondernorm (vgl. § 3 VRG, welcher insbesondere die
Sozialversicherungsgerichtsbarkeit vorbehält) zwanglos aus der Tatsache, dass
eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit vorliegt (§ 1 VRG).
1.5
Somit sind
Streitigkeiten betreffend Zulassung von Leistungserbringern zulasten der OKP im
Sinn von Art. 36 KVG kantonal letztinstanzlich vom Verwaltungsgericht zu
entscheiden. Diese Beurteilung der sachlichen Zuständigkeit wird denn auch vom
Sozialversicherungsgericht geteilt, welches vom Verwaltungsgericht zum
diesbezüglichen Meinungsaustausch eingeladen wurde (vgl. oben, E. III).
Anzumerken bleibt,
dass die vorliegende Streitsache eine krankenversicherungsrechtliche und (trotz
analoger innerkantonaler Zuständigkeitsordnung) keine gesundheitsrechtliche
ist, weshalb für die Rechtsmittelbelehrung in Anwendung von Art. 31 lit. e
des Reglements vom 20. November 2006 für das Bundesgericht (BGerR; SK
173.110.131) von der Zuständigkeit der (in Luzern domizilierten)
III. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts ausgegangen wird.
1.6
Die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt. Entsprechend ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
2.1.1
Art. 50c KVV betreffend Zulassung als Leistungserbringer zulasten der
OKP lautet in der revidierten Fassung vom 23. Juni 2021 wie folgt:
"Psychologische
Psychotherapeuten und psychologische Psychotherapeutinnen werden zugelassen,
wenn sie die folgenden Voraussetzungen erfüllen:
a.
Sie verfügen über eine kantonale Bewilligung für die Ausübung des
Psychotherapieberufs nach Art. 22 des Psychologieberufegesetzes vom 18. März
2011 (PsyG, SR 935.81).
b.
Sie haben eine klinische Erfahrung von drei Jahren, davon mindestens 12 Monate
in psychotherapeutisch-psychiatrischen Einrichtungen, die über eine der
folgenden Anerkennungen des Schweizerischen Instituts für ärztliche Weiter- und
Fortbildung (SIWF) verfügen:
1.   ambulante
oder stationäre Weiterbildungsstätte der Kategorie A, B oder C nach dem
Weiterbildungsprogramm "Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie"
vom 1. Juli 2009 in der Fassung vom 15. Dezember 2016;
2.   Weiterbildungsstätte
der Kategorien A, B oder C nach dem Weiterbildungsprogramm "Facharzt
für Kinder- und Jugendpsychiatrie und -psychotherapie" vom 1. Juli
2006 in der Fassung vom 20. Dezember 2018.
c.
Sie üben ihren Beruf selbstständig und auf eigene Rechnung aus.
d.         Sie
weisen nach, dass sie die Qualitätsanforderungen nach Artikel 58g erfüllen."
2.1.2
Abs. 5 der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 23. Juni 2021
(fortan: Übergangsbestimmung) lautet wie folgt:
"Psychologische Psychotherapeuten und psychologische
Psychotherapeutinnen, die beim Inkrafttreten der Änderung vom 23. Juni
2021 über eine psychotherapeutische Berufserfahrung in der
psychotherapeutisch-psychiatrischen Versorgung von mindestens drei Jahren
verfügen, die von einer qualifizierten Supervision begleitet wurde, werden
zugelassen, auch wenn diese Berufserfahrung die Voraussetzungen nach Artikel 50c
Buchstabe b nicht erfüllt. Bei einer Teilzeitbeschäftigung verlängert sich
die Mindestdauer entsprechend."
2.2
2.2.1
Für die Normen des Verwaltungsrechts gelten die üblichen Methoden der
Gesetzesauslegung. Zur Anwendung gelangen die grammatikalische, die
historische, die zeitgemässe, die systematische und die teleologische
Auslegungsmethode. Heute wird von Lehre und Rechtsprechung auch für das Gebiet
des Verwaltungsrechts der Methodenpluralismus bejaht, der keiner
Auslegungsmethode einen grundsätzlichen Vorrang zuerkennt. Auch hier steht
gemäss der bundesgerichtlichen Praxis indes die teleologische Auslegungsmethode
im Vordergrund: Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, d.
h. nach dem Wortlaut,
Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer
teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat
sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm
darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte
Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,
ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis (BGE 142 V 299 E. 5.1,
140 I 305 E. 6.1, 139 II 173 E. 2.1). In zahlreichen Fällen stellt
das Bundesgericht ab auf Sinn und Zweck, auf die Wertungen, die einer
Gesetzesbestimmung zu Grunde liegen (BGE 141 II 262 E. 5, 140 II 289, 140
II 80 E. 2.5). Vom eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf
allerdings nur dann abgewichen werden, wenn triftige Gründe zur Annahme
bestehen, dass der scheinbar klare Wortlaut nicht dem "wahren Sinn"
der Norm entspricht (BGE 141 II 262 E. 4.2, 140 II 129 E. 3.2; 140 II
80 E. 2.5.3). Dabei erachtet das Bundesgericht meist Sinn und Zweck einer
Norm als massgeblich, wie sie sich aufgrund der Anschauungen zur Zeit der
Rechtsanwendung für die Normadressaten ergeben (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St.
Gallen 2020, Rz. 175–179).
2.2.2
Eine Lücke des Gesetzes liegt vor, wenn sich eine gesetzliche Regelung als
unvollständig erweist, weil sie auf eine bestimmte Frage keine oder eine
sachlich unhaltbare Antwort gibt. In einem ersten Schritt ist durch Auslegung
der Rechtsnorm zu ermitteln, ob sie überhaupt eine solche Lücke aufweist. In
einem zweiten Schritt muss geprüft werden, ob das Fehlen einer ausdrücklichen
Anordnung nicht eine bewusst negative Antwort des Gesetzes bedeutet, d.
h. ein sogenanntes
qualifiziertes Schweigen darstellt. In diesem Fall hat das Gesetz eine
Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im negativen Sinn –
entschieden. Für Analogie und richterliche Lückenfüllung ist in diesem Fall
kein Platz. Aus dem Schweigen des Gesetzes kann nur dann auf eine negative
Entscheidung des Gesetzgebers geschlossen werden, wenn sachliche Gründe dafür
vorliegen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 187, 202).
Eine echte
Gesetzeslücke liegt vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat,
was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem
Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift
entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist
demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine
befriedigende, zu entnehmen ist. Echte Lücken zu füllen, ist dem Gericht
aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm grundsätzlich verwehrt (statt
vieler: BGE 144 II 281 E. 4.5.1).
Auf die Unterscheidung zwischen echten und unechten Lücken
wird nach einer neueren Auffassung der Methodenlehre verzichtet, welche die
Lücke als planwidrige Unvollständigkeit des Gesetzes bezeichnet, die von den
rechtsanwendenden Organen behoben werden darf. Das Bundesgericht hat diesen
neueren Lückenbegriff in mehreren Urteilen übernommen. Die Praxis ist jedoch
nicht einheitlich (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 213, 216).
2.2.3
Ob sich dem Gesetz durch Auslegung eine Anordnung entnehmen lässt oder ob
eine Lücke vorliegt, kann oft nicht klar bestimmt werden. Denn bei der
Auslegung und bei der Lückenfüllung handelt es sich um zwei ineinander
übergehende Formen richterlicher Rechtsfindung. Immerhin kann man sagen, dass
die Auslegung versucht, den im Gesetz bereits enthaltenen Sinn zu ermitteln,
während die Lückenfüllung eine Ergänzung des Gesetzes darstellt
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 205).
3.
3.1
Unbestrittenermassen
verfügt der Beschwerdeführer über keine 12-monatige klinische Erfahrung in
einer vom SIWF anerkannten Weiterbildungsstätte und erfüllt somit die
ordentlichen Voraussetzungen von Art. 50c KVV für eine Zulassung als
Leistungserbringer zulasten der OKP nicht (vgl. oben, E. 2.1.1).
Indes vertrat und vertritt er den Standpunkt, dass ihm diese Zulassung gestützt
auf die Übergangsbestimmung (vgl. oben, E. 2.1.2) erteilt werden
müsse. Der Beschwerdegegner hatte dies mit der Begründung abgelehnt, es müsse
mindestens ein Jahr der klinischen Erfahrung in der Schweiz erworben worden
sein, da es bei der Zulassung darum gehe, Kenntnisse des Schweizer
Gesundheitssystems zu erwerben. Diese Voraussetzung erfüllt der Beschwerdeführer
nicht, welcher in der Zeit vor dem 1. Juli 2022 unbestrittenermassen
lediglich für rund zwei Monate in der Schweiz als psychologischer
Psychotherapeut tätig war, nämlich vom 28. Januar bis zum 31. März
2018 in der Praxis C in D.
3.2
Die
Vorinstanz erwog, der Beschwerdeführer hätte im Zeitpunkt des Inkrafttretens
der Änderung vom 23. Juni 2021 am 1. Juli 2022 über eine kantonale
Berufsausübungsbewilligung verfügen müssen, um sich auf die Übergangsbestimmung
berufen zu können. Diese sei ihm aber erst am 19. Juli 2022 erteilt
worden. Streng genommen könne er sich daher zum Vornherein nicht auf die
Übergangsbestimmung berufen (E. 8.c). Wie es sich damit verhalte, könne
indes offenbleiben, da der Beschwerdeführer auch die weiteren Voraussetzungen
der Übergangsregelung nicht erfülle (E. 8.d). Die Stärkung der Kenntnisse
des schweizerischen Gesundheitssystems könne als wesentlicher Grundpfeiler der
Revision des Zulassungsrechts bezeichnet werden (E. 10.a). Für die
weiteren im Anordnungsmodell tätigen Leistungserbringer im ambulanten Bereich
werde in der KVV weitgehend die Anforderung akzentuiert, dass der
Berufsangehörige, der bei der verlangten zweijährigen praktischen Tätigkeit des
jeweiligen Gesuchstellers die Verantwortung getragen oder die Leitung
innegehabt habe, seinerseits zugelassen sei oder die Zulassungsvoraussetzungen
der KVV erfülle. Dies impliziere eine hiesige Tätigkeit dieses
Berufsangehörigen und folglich auch des Gesuchstellers (E. 10.b). Mithin
sei die Zulassung von Leistungserbringern, die Patienten unmittelbar
behandelten oder untersuchten – seien dies ärztliche, physiotherapeutische,
logopädische oder eben auch psychotherapeutische Leistungen –, dem gesetz- und
verordnungsgeberischen Willen folgend durchwegs an die Voraussetzung einer
klinischen bzw. praktischen Tätigkeit in der Schweiz geknüpft, und zwar zum
Zweck des Erwerbs von Kenntnissen des schweizerischen Gesundheitssystems und
der Gewährleistung einer qualitativ hochstehenden und zweckmässigen
Leistungserbringung. Der Verordnungsgeber habe damit auch für die Kategorie der
psychologischen Psychotherapeuten bewusst eine hiesige Tätigkeit vorausgesetzt
(E. 10.c).
Im Sinn einer
übergangsweisen Erleichterung sollten herabgesetzte Anforderungen bezüglich der
Berufserfahrung in inhaltlicher Sicht gelten, indem eine dreijährige, durch
eine qualifizierte Supervision begleitete Erfahrung in der
psychotherapeutisch-psychiatrischen Versorgung als ausreichend betrachtet
werde. Weitergehende Erleichterungen, namentlich bezüglich des Aspekts, ob die
Tätigkeit (teilweise) in der Schweiz ausgeübt worden sein solle, würden nicht
normiert. Den Materialien lasse sich nicht entnehmen, dass bezüglich einer
Berufspraxis in der Schweiz Ausnahmeregelungen gelten sollten (E. 10.d).
Dazu komme, dass sich die Tätigkeit der Supervision nach schweizerischen
Vorgaben richte (E. 10.e). Letztlich falle ins Gewicht, dass die
Übergangregelung dem Wortlaut nach erlauben würde, dass jeder psychologische
Psychotherapeut zu welchem fernen Zeitpunkt auch immer gestützt auf die
Übergangsordnung um Zulassung ersuchen könnte, soweit er per 1. Juli 2022
eine supervidierte Berufserfahrung, sei sie auch ausschliesslich in einem
ausländischen Gesundheitssystem erworben, ausweisen könnte. Dies könne wohl
kaum im Sinn des mit der Einführung des formellen Zulassungsverfahrens
verfolgten Zwecks sein. Auch deshalb müsse zumindest ein gewisser Umfang der
dreijährigen Berufserfahrung per 1. Juli 2022 im schweizerischen
Gesundheitssystem erlangt worden sein (E. 10.f). Nachdem die im Rahmen des
anerkannten Weiterbildungsgangs obligatorische klinische Praxis von zwei Jahren
vorliegend berücksichtigt werden könne, verbleibe ein zusätzliches
Erfahrungsjahr, welches in der Schweiz zu absolvieren sei (E. 11.a). Dies
gewähre bezüglich des zeitlichen Umfangs der Berufserfahrung in der Schweiz
eine rechtsgleiche Behandlung mit denjenigen psychologischen Psychotherapeuten,
welche eine Zulassung nur unter den Voraussetzungen nach Art. 50c KVV
erlangen könnten (E. 11.c). Im Gesamtgefüge des neuen Zulassungsrechts
erscheine die Regelung, eine psychotherapeutische Berufserfahrung in der
psychotherapeutisch-psychiatrischen Versorgung unter qualifizierter Supervision
in der Schweiz im Umfang eines Jahres vorauszusetzen, als sachgerechte Lösung (E. 11.d).
3.3
Der
Beschwerdeführer stellte sich in der Beschwerde demgegenüber auf den
Standpunkt, es müssten nicht sämtliche Leistungserbringer im ambulanten Bereich
die Voraussetzungen der hiesigen praktischen Tätigkeit von zwei Jahren
erfüllen, was gemäss Art. 50b KVV aufgrund notorisch bekannter
Unterversorgung im neuropsychologischen Bereich in der Schweiz namentlich für
Neuropsychologen gelte (Rz. 13).
Es sei davon
auszugehen, dass der Bundesrat bei der Übergangsbestimmung im Sinn einer
bewusst negativen Antwort auf das Erfordernis der inländischen Berufserfahrung
verzichtet habe. Nachweislich habe der Bundesrat im Rahmen des
Vernehmlassungsverfahrens Kenntnis davon gehabt, dass gewisse
Vernehmlassungsteilnehmer – insbesondere die psychologischen Berufsverbände –
auf die Problematik der fehlenden Ausbildungsplätze der vom SIWF anerkannten
Institutionen im Zusammenhang mit der klinischen Erfahrung nach Art. 50c
KVV hingewiesen hätten. Gleichwohl hätten die psychologischen Berufsverbände
darauf hingewiesen, dass Personen mit ausländischer Ausbildung im Rahmen der
zusätzlichen Praxis von 12 Monaten das hiesige Gesundheitssystem und die
hiesigen Gepflogenheiten kennen lernen sollten. Dies spreche dafür, dass der
Bundesrat im Ergebnis an der 12-monatigen klinischen Erfahrung in der Schweiz
an einer vom SIWF anerkannten Institution mit der verabschiedeten Fassung von
Art. 50c ausdrücklich habe festhalten wollen. Andererseits sei daraus
ebenso zu schliessen, dass der Bundesrat auf das Kriterium einer inländisch
absolvierten Weiterbildung (gemeint wohl: Berufserfahrung) in der
Übergangsbestimmung verzichtet habe, zumal er hier lediglich eine klinische
Erfahrung von drei Jahren mit qualifizierter Supervision voraussetze
(Rz. 16).
Für einen bewussten
Verzicht auf das Erfordernis der inländischen klinischen Erfahrung spreche
schliesslich auch der Umstand, dass der Bundesrat in Art. 50c KVV explizit
eine Zweiteilung vornehme, indem 12 von insgesamt 36 Monaten der
klinischen Weiterbildung in der Schweiz an einer vom SIWF anerkannten
Institution zu absolvieren sei. Eine solche Zweiteilung fehle in der
Übergangsbestimmung. Dementsprechend handle es sich um ein qualifiziertes
Schweigen des Gesetzgebers, womit kein Raum für eine Lückenfüllung bestehe
(Rz. 17). Schliesslich sei die Rechtsauffassung der Vorinstanz auch nicht
mit dem Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren
Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen
[FZA]; SR 0.142.112.681) vereinbar (Rz. 21).
4.
4.1
4.1.1
Die Einführung eines förmlichen Zulassungsverfahrens für die
Leistungserbringer nach der OKP durch die entsprechende KVG-Revision ist
Bestandteil einer von insgesamt drei Interventionsebenen des Bundes, mit
welcher die steigenden Kosten für die Leistungen zulasten der OKP unter
Kontrolle gebracht werden sollten. Mit dieser sogenannten zweiten
Interventionsebene wurden die Anforderungen an die Leistungserbringer im
ambulanten Bereich auf zwei Arten erhöht: Zum einen wurde – wie erwähnt – ein förmliches
Zulassungsverfahren eingeführt. Die Festlegung der Zulassungsvoraussetzungen
wurde weitgehend an den Bundesrat delegiert. Sie müssen gewährleisten können,
dass qualitativ hochstehende und zweckmässige Leistungen erbracht werden
(Art. 36a Abs. 1 KVG). Zum anderen verbindet der Bundesrat die
Zulassung mit Auflagen, insbesondere in Bezug auf die Qualität und die
Wirtschaftlichkeit, die alle Leistungserbringer berücksichtigen müssen (BBl
2018, S. 3126 f.; vgl. Art. 36a Abs. 2 KVG).
4.1.2
Für Ärzte sind auf Gesetzesstufe besondere Voraussetzungen verankert:
Gemäss Art. 37 Abs. 1 KVG müssen sie mindestens drei Jahre im
beantragten Fachgebiet an einer anerkannten schweizerischen
Weiterbildungsstätte gearbeitet haben. Sie weisen die in ihrer Tätigkeitsregion
notwendige Sprachkompetenz mittels einer in der Schweiz abgelegten
Sprachprüfung nach, wobei diese Nachweispflicht unter bestimmten
Voraussetzungen (lit. a–c) entfällt. Der ursprüngliche Gesetzesentwurf
hatte noch die Möglichkeit vorgesehen, von den Ärzten zu verlangen, dass sie
über ausreichende Kenntnisse des schweizerischen Gesundheitssystems verfügen.
Ärzte, die keine dreijährige Tätigkeit nachweisen können, hätten gemäss dem
Gesetzesentwurf eine Prüfung ablegen müssen, um diese Kenntnisse nachzuweisen.
Ein solcher Kenntnisnachweis für die Ärzte sei gerechtfertigt – so der
Bundesrat in der Botschaft – da die Leistungserbringung in erster Linie unter
ihrer Verantwortung und Führung erfolge und sie in der OKP die zentrale Rolle
übernähmen, indem sie Personen beauftragten, die zulasten der OKP Leistungen erbrächten,
aber auch indem sie Analysen, Arzneimittel und der Untersuchung oder Behandlung
dienende Mittel und Gegenstände verordneten (BBl 2018 S. 3144). In den
eidgenössischen Räten war unbestritten, dass eine Zulassung als Arzt Kenntnisse
des schweizerischen Gesundheitssystems voraussetzen muss. Die Option einer
Prüfung anstellte der Berufserfahrung wurde dabei gestrichen (Sitzungen des
Nationalrats vom 12. Dezember 2018 und des Ständerats vom 3. Juni
2019 zum Geschäft 18.047 [KVG. Zulassung von Leistungserbringern]).
4.1.3
Im Detail sind die weiteren Zulassungsvoraussetzungen auf Verordnungsstufe
geregelt, so insbesondere für diejenigen Personen, die auf Anordnung oder im
Auftrag eines Arztes Leistungen erbringen, und Organisationen, die solche
Personen beschäftigen (vgl. Art. 35 Abs. 2 lit. e KVG).
Dazu gehören nebst den psychologischen Psychotherapeuten (Art. 50c
Abs. 1 KVV) zahlreiche weitere ambulante Leistungserbringer
(vgl. Art. 47 ff. KVV). Mit Ausnahme der Neuropsychologen
(vgl. Art. 50b KVV) müssen auch sie alle klinische Erfahrung in der
Schweiz aufweisen, um eine OKP-Zulassung zu erhalten. Mithin gilt dies für die
Physiotherapeuten (Art. 47 Abs. 1 lit. b KVV), Ergotherapeuten
(Art. 48 Abs. lit. b KVV), Pflegefachpersonen (Art. 49
Abs. 1 lit. b KVV), Logopäden (Art. 50 Abs. 1 lit. c
KVV), Ernährungsberater (Art. 50a Abs. 1 lit. b KVV) und
Podologen (Art. 50d Abs. 1 lit. c KVV). Das Erfordernis der
klinischen Erfahrung in der Schweiz ergibt sich mit der Vorinstanz aus der
Voraussetzung, dass der Berufsangehörige, der bei der verlangten zweijährigen
praktischen Tätigkeit des jeweiligen Gesuchstellers die Verantwortung getragen
oder die Leitung innegehabt hat, seinerseits zugelassen ist oder die
Zulassungsvoraussetzungen der KVV erfüllt. Dies impliziert eine hiesige
Tätigkeit dieses Berufsangehörigen und folglich auch des Gesuchstellers (oben, E. 3.2).
4.2
4.2.1
Der Beschwerdeführer möchte als psychologischer Psychotherapeut zulasten
der OKP abrechnen können, nicht als Neuropsychologe. Für eine ordentliche
Zulassung gilt daher für ihn das Erfordernis einer 12-monatigen Tätigkeit an
einer vom SIWF anerkannten Weiterbildungsstätte in der Schweiz (Art. 50c
Abs. 1 lit. b KVV) und es kann dahingestellt bleiben, aus welchen
Gründen der Bundesrat für Neuropsychologen eine Ausnahmeregelung vorgesehen
hat. Die diesbezügliche Erklärung des Beschwerdeführers, diese gründe auf einer
Unterversorgung im neuropsychologischen Bereich (oben, E. 3.3), mag
zutreffen. Daraus kann er jedoch nichts zu seinen Gunsten ableiten.
4.2.2
Von dieser Ausnahme abgesehen, wird die Zulassung als Leistungserbringer
zulasten der OKP somit flächendeckend an die Voraussetzung einer vorgängigen
klinischen Tätigkeit in der Schweiz geknüpft. Mit Blick auf die Zielsetzung der
KVG-Revision und den damit übereinstimmenden Wortlaut von Art. 36a
Abs. 1 KVG soll diese Zulassungsvoraussetzung gewährleisten, dass qualitativ
hochstehende und zweckmässige Leistungen erbracht werden. Mithin wurden die
Anforderungen an die Leistungserbringer im ambulanten Bereich damit erhöht, was
gerade auch im Bereich der psychologischen Psychotherapie der
Qualitätssicherung dienen soll (vgl. oben, E. 4.1.1, sowie
Erläuternder Bericht des Bundesamts für Gesundheit [BAG] zur Änderung der KVV
und der Krankenpflege-Leistungsverordnung [KLV; SR 832.112.31] betreffend
Neuregelung der psychologischen Psychotherapie im Rahmen der OKP und Anpassung
der Zulassungsvoraussetzungen der Hebammen sowie der Personen, die auf
ärztliche Anordnung hin Leistungen erbringen, Juni 2019 [fortan: Erläuternder
Bericht], S. 11 Ziff. I.2.3.1).
Offenkundig sind Gesetz- und
Verordnungsgeber davon ausgegangen, dass eine Mindestdauer an hiesiger
Berufstätigkeit nebst den weiteren Voraussetzungen eine gewisse Mindestqualität
der Leistungserbringung garantiert. Dies leuchtet ein, setzt doch eine unselbständige
Tätigkeit in einem Fachbereich eine Anstellung durch einen bereits zugelassenen
Leistungserbringer voraus. Wer – beispielsweise – als psychologischer
Psychotherapeut bei einem zugelassenen Leistungserbringer angestellt wird und
auch eine Weile angestellt bleibt, dürfte in dieser Zeit ein Minimum an
fachlicher Kompetenz bewiesen und sich ein Minimum weiterer fachlicher
Kompetenzen angeeignet haben. Zu diesen sind nicht zuletzt auch die Kenntnisse
des schweizerischen Gesundheitssystems zu zählen, die für psychologische
Psychotherapeuten wichtig sind, auch wenn ihnen innerhalb der OKP nicht
dieselbe Schlüsselrolle wie den Ärzten (vgl. oben, E. 4.1.2) zukommt.
4.2.3
Für eine ordentliche Zulassung als psychologischer Psychotherapeut nach
Art. 50c KVV setzt der Verordnungsgeber gar noch mehr als eine klinische
Tätigkeit in der Schweiz voraus: Diese muss im Umfang von mindestens 12 Monaten
in psychotherapeutisch-psychiatrischen Einrichtungen erfolgt sein, die über
eine näher spezifizierte Anerkennung des SIWF in den Fachbereichen Psychiatrie
und Psychotherapie oder Kinder- und Jugendpsychiatrie und -psychotherapie
verfügen. Dieses Erfordernis begründet sich damit, dass die grundsätzlich
anrechenbare klinische Praxis im Rahmen der Weiterbildung zum psychologischen
Psychotherapeuten nicht zwingend das Spektrum der Störungen und die
Interprofessionalität umfasst, die für die Behandlung von Krankheiten im Rahmen
des KVG erforderlich sind. Darum wird eine zusätzliche klinische Erfahrung im
Umfang von einem Jahr in einer Einrichtung verlangt, die die Personen auf die
interprofessionelle und bezüglich der Störungsbilder breite Realität
vorbereitet. Entsprechend kann dieses Zusatzjahr nur in
psychotherapeutisch-psychiatrischen Einrichtungen stattfinden, die ein breites
Störungsspektrum der behandelten Patienten bieten und eine gewisse
Mindestgrösse hinsichtlich Anzahl Patienten haben (Erläuternder Bericht,
S. 10 Ziff. I.2.3).
4.3
4.3.1
Entscheidend ist im vorliegenden Fall, wie im Kontext der Revision von KVG
und KVV die Übergangsbestimmung zu verstehen ist. Ihrem Wortlaut (oben, E. 2.1.2)
lässt sich nicht entnehmen, in welchem Land die supervidierte dreijährige
Berufserfahrung bis zum 1. Juli 2022 erworben worden sein muss, um für
eine Zulassung zu genügen. Dies ist daher – wenn möglich – durch Auslegung zu
ermitteln. Dabei ist zunächst in allgemeiner und konkreter Hinsicht nach dem
Sinn und Zweck einer Übergangsbestimmung zu fragen.
4.3.2
Wird im Allgemeinen ein neues Gesetz erlassen oder ein bestehendes
revidiert, liegt die baldige Inkraftsetzung des neuen Rechts grundsätzlich im
öffentlichen Interesse. Diesem Interesse stehen unter Umständen schutzwürdige
Interessen der Adressaten an einem nicht allzu abrupten Übergang gegenüber.
Manchmal genügt es, diesen unterschiedlichen Interessen mit einer etwas
verzögerten oder allenfalls mit einer gestaffelten Inkraftsetzung des neuen
Rechts Rechnung zu tragen. Reicht dies nicht aus, sollte die übergangsrechtliche
Situation für die Zeitspanne nach Inkrafttreten der neuen Normen mittels
Übergangsbestimmungen geregelt werden (Alain Griffel, Allgemeines
Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, 2. Aufl., Zürich 2022,
N. 296 f.).
4.4
4.4.1
Die psychologischen Psychotherapeuten waren von zwei bedeutsamen
Gesetzesrevisionen betroffen. Eine davon beschlug die bereits beschriebene
Einführung des förmlichen Zulassungsverfahrens für die Leistungserbringer nach
OKP per 1. Juli 2022. Auf den gleichen Zeitpunkt hin erfolgte im Sinn
einer zweiten, teilweise überlagernden Gesetzesrevision sodann der Wechsel vom
Delegationsmodell zum Anordnungsmodell.
4.4.2
Nach altem Recht konnten die Leistungen der psychologischen
Psychotherapeuten nach dem Delegationsmodell nur dann zuhanden der OKP
abgerechnet werden, wenn sie delegiert und unter Aufsicht von dazu berechtigten
Ärzten in ihren Räumlichkeiten erbracht wurden. Die Leistungen galten dabei als
ärztliche Leistungen. Weiter erbrachten psychologische Psychotherapeuten in
eigenen Praxen dieselben Leistungen, die von Patienten und Patientinnen
allerdings selbst bezahlt werden mussten, wenn sie nicht über Zusatzversicherungen
vergütet wurden (Erläuternder Bericht, S. 4 Ziff. I.1.2). Die
diesbezügliche Neuregelung umfasste den Wechsel auf das Anordnungsmodell durch
Aufnahme der psychologischen Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen als
selbständig auf ärztliche Anordnung hin sowie auf eigene Rechnung ausübende
tätige Leistungserbringer in der KVV sowie die Anpassung der Voraussetzungen
zur Kostenübernahme der ärztlichen und psychologischen Psychotherapie in der KLV
(Erläuternder Bericht, S. 9 Ziff. I.2.2). Zweck der Ablösung des
Delegationsmodells in der psychologischen Psychotherapie durch das
Anordnungsmodell war die Verbesserung der Versorgungssituation bei
gleichzeitiger Förderung der Qualität und Koordination unter den
Leistungserbringern (Erläuternder Bericht, S. 9 Ziff. I.2.1).
4.4.3
Per 1. Juli 2022 änderte sich die rechtliche Situation für
psychologische Psychotherapeuten somit bei Erfüllung der entsprechenden
Anforderungen wie folgt: Sie dürfen neu auf ärztliche Anordnung hin selbständig
tätig sein. Ihre Leistungen dürfen sie diesfalls neu zulasten der OKP
abrechnen, dies jedoch nur, wenn sie das neu eingeführte förmliche
Zulassungsverfahren erfolgreich durchschritten haben. Die neuen Kompetenzen für
psychologische Psychotherapeuten gehen mithin Hand in Hand mit einem neuen
Zulassungsverfahren. Es fragt sich daher, wer überhaupt ein schutzwürdiges
Interesse an einem nicht allzu abrupten Übergang und somit an einer
Übergangsbestimmung haben könnte (vgl. oben, E. 4.3.2).
4.4.4
Um nach altem Recht delegiert oder allenfalls selbständig als
psychologischer Psychotherapeut tätig zu sein, war eine vormalige klinische
Tätigkeit an einer vom SIWF anerkannten Weiterbildungsstätte nicht notwendig.
Ohne Übergangsbestimmung würden daher all diejenigen psychologischen
Psychotherapeuten benachteiligt, welche unter altem Recht zwar bereits längere
Zeit in der Schweiz berufstätig waren, nicht jedoch über eine solche klinische
Erfahrung bei einer SIWF-Weiterbildungsstätte verfügen. Um selbständig
gegenüber der OKP abrechnen zu können, müssten sie sich zunächst um eine solche
Anstellung bemühen und ihre bisherige delegierte – oder möglicherweise
selbständige – Tätigkeit mindestens zwischenzeitlich aufgeben. Dies erschiene
als nicht verhältnismässig und würde möglicherweise einen Verstoss gegen das
Rechtsgleichheitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
begründen. Insbesondere würde es der Zielsetzung des Wechsels zum
Anordnungsmodell, nämlich der Verbesserung der Versorgungssituation,
zuwiderlaufen, wenn einem Teil der bereits vor der Gesetzesrevision aktiven
psychologischen Psychotherapeuten grössere administrative und wirtschaftliche
Hürden in den Weg gelegt würden, um von den Erleichterungen des
Anordnungsmodells zu profitieren und ihre Dienstleistungen selbständig zulasten
der OKP anbieten zu können.
4.4.5
Die Übergangsbestimmung ist demnach grundsätzlich auf psychologische
Psychotherapeuten gemünzt, welche bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der
Änderung vom 23. Juni 2021 am 1. Juli 2022 bereits in substanziellem
Umfang in der Schweiz berufstätig waren. Dies trifft auf den Beschwerdeführer gerade
nicht zu, war er doch lediglich im Jahr 2018 für kurze Zeit in der Schweiz
berufstätig. Es ist nicht einzusehen, weshalb die Qualitätsanforderungen von
Art. 50c Abs. 1 KVV für ihn nicht gelten sollten. Ihm gestützt auf
die Übergangsbestimmung eine Zulassung als Leistungserbringer zulasten der OKP
zu erteilen, würde dem Zweck der Einführung des förmlichen Zulassungsverfahrens
zuwiderlaufen, im Gesundheitsbereich die Kosten unter Kontrolle zu bekommen und
die Qualität zu verbessern (oben, E. 4.1.1). Mit anderen Worten: Der
Wechsel auf das Anordnungsmodell erfolgte zwar, um die Versorgungssituation zu
verbessern, gleichzeitig sollte aber auch die Qualität der Leistungserbringer
gefördert werden (oben, E. 4.4.2). Die Verbesserung der
Versorgungssituation soll mithin nicht auf Kosten der Qualität gehen. Dies
geschähe aber, wenn man in einer Übergangbestimmung von der aus Sicht des Gesetz-
und Verordnungsgebers zur Qualitätssicherung zentralen Voraussetzung der
substanziellen vorgängigen inländischen Berufstätigkeit (oben, E. 4.2.2)
würde abrücken wollen.
Die ratio legis der
Übergangsbestimmung war mithin, lediglich einen bestimmten Adressatenkreis,
nämlich denjenigen der bereits zuvor hierzulande aktiven psychologischen
Psychotherapeuten, von der Voraussetzung einer 12-monatigen Tätigkeit bei einer
von der SIWF anerkannten Weiterbildungsstätte zu befreien (vgl. oben E. 4.4.4),
nicht jedoch alle möglichen Gesuchsteller von jedweder vorgängigen inländischen
Berufstätigkeit. Der Beschwerdeführer, der sich auf die diesbezüglich kaum
aufschlussreichen Äusserungen der Vernehmlassungsteilnehmer berufen möchte
(oben, E. 3.3), ist darauf hinzuweisen, dass im Vergleich zur ordentlichen
Zulassung nach Art. 50c KVV ein Verzicht auf eine inländische
Berufserfahrung
zusätzlich
zu einem Verzicht auf eine Tätigkeit an einer
SIWF-Weiterbildungsstätte eine Inkaufnahme einer erheblichen
weiteren
Qualitätseinbusse bedeuten würde, die für eine sachgerechte und effektive
Übergangsbestimmung nicht erforderlich ist und sich mit dem Zweck der
KVG-Revision nicht vereinbaren lässt.
4.5
Die
Übergangsbestimmung erweist sich somit als einer systematischen Auslegung zugänglich.
Angesichts ihrer Stellung im normativen Gefüge kann sie vom Beschwerdeführer
nicht angerufen werden, nachdem dieser per 1. Juli 2022 lediglich über
eine zweimonatige, bereits über sechs Jahre zurückliegende Erfahrung als
psychologischer Psychotherapeut in der Schweiz verfügte. Es kann daher
offenbleiben, ob die Übergangsbestimmung eine vorhergehende dreijährige
inländische supervidierte Berufstätigkeit verlangt, oder ob mit den
Vorinstanzen im Sinn einer Analogie zum ordentlichen Erfordernis einer
12-monatigen Tätigkeit an einer vom SIWF anerkannten inländischen
Ausbildungsstätte bzw. als dessen Substitut für eine Berufung auf die
Übergangsbestimmung bereits eine 12-monatige supervidierte inländische
Berufstätigkeit genügt. Offenbleiben kann bei diesem Ergebnis wie schon vor der
Vorinstanz, ob eine Berufung auf die Übergangsbestimmung nicht ohnehin bereits
daran scheitert, dass der Beschwerdeführer am 1. Juli 2022 noch über keine
kantonale Berufsausübungsbewilligung verfügte (vgl. oben, E. 3.2).
4.6
Entgegen
der kaum substanziierten Begründung des Beschwerdeführers ist nicht
ersichtlich, inwiefern dieses Auslegungsergebnis gegen das FZA verstossen
sollte, zumal er selbst auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-4852/2015
vom 8. März 2018 verweist, wo die Voraussetzung einer dreijährigen
Vorerfahrung von Ärzten an einer anerkannten schweizerischen
Weiterbildungsstätte für eine Tätigkeit zulasten der OKP als mit dem FZA
vereinbart beurteilt worden war (dortige E. 9.6–7; vgl. denn auch
Erläuternder Bericht, S. 11 Ziff. I.2.3).
4.7
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG), mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'500.- zu
verrechnen und im Mehrbetrag in Rechnung zu stellen. Dem Beschwerdeführer steht
keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 4'570.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt
und mit dem geleisteten Kostenvorschuss verrechnet. Der
Restbetrag von Fr. 1
'
070.-
wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden
Urteils in Rechnung gestellt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien, jeweils unter Beilage je einer Kopie von …;
b)    die Gesundheitsdirektion, unter Beilage je einer Kopie von …;
c)    das Eidgenössische Departement des Innern (EDI).