zh_verwaltungsgericht · PB.2008.00005 · 2008-05-14 · de

Lohneinstufung | Lohneinstufung mit Kategorienwechsel [Die Beschwerdeführerin unterrichtete ursprünglich als Primarlehrerin. Nach einigen Jahren war sie in einem Teilzeitpensum als Deutschlehrerin für Fremdsprachige tätig und widmete sich zudem der Familienarbeit. Sie erlangte verschiedene Zusatzqualifikationen. Auf das Schuljahr 2006/2007 wurde sie kantonal angestellt und neu eingestuft. Die Beschwerde beanstandete eine zu tiefe Einstufung.] Zu Zuständigkeit und Streitwert (E. 1.1 und 1.2). Auf neu gestellte Sachbegehren ist nicht einzutreten (E. 1.3). Es liegt keine diskriminierende Lohnbenachteiligung im Sinne des Gleichstellungsgesetzes vor (E. 2). Streitgegenstand und Rechtsgrundlagen (E. 3). Ein Kategorienwechsel war zulässig und der Kanton war nicht an die kommunale Einstufung gebunden. Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Verletzung von Art.8 Abs.1 BV muss aus verschiedenen Gründen verneint werden: Auf die in der Beschwerde erwähnten Vergleichspersonen kann nicht abgestellt werden, da diese zum einen teilzeitlich ISF-Unterricht erteilten, zum anderen bereits in den 90er Jahren kantonal angestellt waren. Die Lohneinbusse gegenüber der kommunalen Einstufung beträgt lediglich 5.32 % bzw. 10.27 %, was nicht zwingend eine Beseitigung der behaupteten Lohnungleichheit erfordert. Die Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Deutschlehrerin für Fremdsprache und die Familienarbeit sind insgesamt nur zu 50% anzurechnen; für eine darüber hinausgehende Anrechnung fehlt eine gesetzliche Grundlage. Die unterschiedliche Anrechnung von ISF-Unterricht und von Deutschunterricht für Fremdsprachige stützt sich auf sachliche Gründe (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5). Abweisung [Abweichende Meinung der Gerichtssekretärin]

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.14.0 PB.2008.00005
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.14.0 PB.2008.00005
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.14.0 PB.2008.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2008.00005
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Geschäftsnummer:
PB.2008.00005
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.05.2008
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 29.05.2009 teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohneinstufung
Lohneinstufung mit Kategorienwechsel
[Die Beschwerdeführerin unterrichtete ursprünglich als Primarlehrerin. Nach einigen Jahren war sie in einem Teilzeitpensum als Deutschlehrerin für Fremdsprachige tätig und widmete sich zudem der Familienarbeit. Sie erlangte verschiedene Zusatzqualifikationen. Auf das Schuljahr 2006/2007 wurde sie kantonal angestellt und neu eingestuft. Die Beschwerde beanstandete eine zu tiefe Einstufung.]
Zu Zuständigkeit und Streitwert (E. 1.1 und 1.2). Auf neu gestellte Sachbegehren ist nicht einzutreten (E. 1.3). Es liegt keine diskriminierende Lohnbenachteiligung im Sinne des Gleichstellungsgesetzes vor (E. 2). Streitgegenstand und Rechtsgrundlagen (E. 3). Ein Kategorienwechsel war zulässig und der Kanton war nicht an die kommunale Einstufung gebunden. Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Verletzung von Art.8 Abs.1 BV muss aus verschiedenen Gründen verneint werden: Auf die in der Beschwerde erwähnten Vergleichspersonen kann nicht abgestellt werden, da diese zum einen teilzeitlich ISF-Unterricht erteilten, zum anderen bereits in den 90er Jahren kantonal angestellt waren. Die Lohneinbusse gegenüber der kommunalen Einstufung beträgt lediglich 5.32 % bzw. 10.27 %, was nicht zwingend eine Beseitigung der behaupteten Lohnungleichheit erfordert. Die Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Deutschlehrerin für Fremdsprache und die Familienarbeit sind insgesamt nur zu 50% anzurechnen; für eine darüber hinausgehende Anrechnung fehlt eine gesetzliche Grundlage. Die unterschiedliche Anrechnung von ISF-Unterricht und von Deutschunterricht für Fremdsprachige stützt sich auf sachliche Gründe (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5).
Abweisung
[Abweichende Meinung der Gerichtssekretärin]
Stichworte:
AKZESSORISCHE NORMENKONTROLLE
ANRECHENBARKEIT
BEGRÜNDUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
BERUFSERFAHRUNG
EINSTUFUNG
FAMILIENARBEIT
KATEGORIENWECHSEL
LEHRPERSON
LOHNEINSTUFUNG
RECHTSGLEICHHEIT
SACHLICHER GRUND
TEILZEITANSTELLUNG
UNTERRICHT
VERFASSUNGSMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 3 GlG
§ 14 LPG
§ 16 LPV
§ 16 Abs. 2 LPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2008.00005
Entscheid
der 4. Kammer
vom
14. Mai 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretärin
Rhea Schircks Denzler.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Staat Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend
Lohneinstufung,
hat
sich ergeben:
I.
A, geboren 1954, unterrichtete ab 1975 als Primarlehrerin
in X an der Mittelstufe während sechs Jahren ein volles Pensum. Von 1981 bis
1983 war sie zu 30 % in X tätig, von 1983 bis 2003 in S zu 40 %, je im Bereich
Deutsch als Zweitsprache (DaZ bzw. ehedem Deutsch für Fremdsprachige [DfF]).
Als ISF-Lehrperson (ISF = Integrative Schulungsform) hatte sie von 2003 bis
2005 ein Pensum mit unterschiedlichen Lektionenzahlen in S inne. Bis Ende
Schuljahr 2006 (Juli 2006) war sie kommunal besoldet und von der Schulgemeinde
S in Lohnstufe 14 des Lohnreglements 11.01/12.01 eingeteilt (Jahressalär 100 %
= Fr. 118'313.-). Im Laufe des Jahres 2001 absolvierte A eine
Zusatzausbildung für Lehrpersonen von Fremdsprachigen an der Pädagogischen
Hochschule Zürich (Nachdiplomkurs Migra­tion und Schulerfolg). Am 14. Juli
2006 erlangte sie den Titel eines Master of Arts in "Special Needs
Education" an der Interkantonalen Hochschule für Heilpädagogik in Zürich.
Auf Beginn des Schuljahrs 2006/2007 (ab August 2006) wurde A für 15 Wochenlektionen
ISF-Unterricht an der Oberstufe kantonal angestellt und vom Volksschulamt mit
Verfügung vom 7. August 2006 in Stufe 9 des Lohn­reglements 12.02 eingereiht
(Kategorie IV für Lehrpersonen in der Oberstufe mit Diplom in schulischer
Heilpädagogik, Jahressalär 100 % = Fr. 112'013.-). Grundlage dieser
Einstufung war, dass ihr die Tätigkeiten als Primarlehrerin und ISF-Lehrperson
zu 100 % angerechnet wurden, der DaZ-Unterricht und die von ihr geleistete
Familienarbeit jedoch nur zu insgesamt 50 %. Nachdem A gegen diese
Einstufung am 22.  August 2006 Einsprache erhoben hatte, bestätigte das
Volksschulamt seinen Entscheid mit Verfügung vom 22. September 2006.
II.
Dagegen liess A am 24. Oktober 2006 bei der
Bildungsdirektion Rekurs erheben. Sie verlangte darin die Aufhebung der
Verfügung vom 22. September 2006 und die Einstufung als ISF-Lehrerin in
Lohnstufe 13 des Lohnreglements 12.02 (Jahressalär 100 % = Fr. 124'836.-).
Mit Verfügung vom 30. November 2007 wies die Bildungsdirektion den Rekurs
ab.
III.
Gegen den Rekursentscheid liess A am 22. Januar 2008
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, es seien die
Verfügung des Volksschulamtes vom 22. September 2006 sowie der
Rekursentscheid der Bildungsdirektion vom 30. November 2007 aufzuheben.
Ferner sei sie als ISF-Lehrerin ab Schuljahr 2006/2007 neu in Lohnstufe 16 des
Lohnreglements 12.02 einzustufen. Die Bildungs­direktion liess sich – verspätet
– am 28./29. Februar 2008 vernehmen und Abweisung der Beschwerde beantragen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Nach
§ 74 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG) ist das Verwaltungsgericht unter anderem nicht zuständig zur Behandlung
von Beschwerden gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und
Beförderung in Besoldungsklassen und -stufen. Die Anwendung von § 74
Abs. 2 VRG kann jedoch durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden.
Dies ist der Fall, wenn ein Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung aufgrund
von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
besteht. Nach neuer Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
stellen Vermögensansprüche aus dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich
zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar
(vgl. VGr, 27. Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1, www.vgrzh.ch, mit
Hinweisen), weshalb auf die vorliegende Beschwerde einzutreten ist.
1.2
Bei
Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert
aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit
beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen
Auflösung des Dienstverhältnisses (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 80b N. 3).
Die Beschwerde ist am
25. Januar 2008 beim Verwaltungsgericht eingegangen. Gemäss § 8
Abs. 2 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG;
LS 412.31) wäre damals das Dienstverhältnis frühestens auf Ende des
Schuljahrs 2007/2008 (Juli 2008) kündbar gewesen. Die umstrittene Einstufung
der Beschwerdeführerin erfolgte mit Verfügung vom 7. August 2006.
Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für zwei
Jahre. Dabei ist zu bedenken, dass die Beschwerdeführerin bis Ende des Schuljahres
2006/2007 (Juli 2007) zu 53.57 %, ab Schuljahr 2007/2008 jedoch zu 100 % beschäftigt
war (und ist). Weiter ist zu berücksichtigen, dass sie im Unterschied zum
Rekursverfahren nunmehr die Einstufung in Lohnstufe 16 des Lohnreglements 12.02
verlangt (vorn III). Gemäss dem Lohnreglement 12.02 (Kategorie IV) beträgt
der Jahresgrundlohn (13. Monatslohn inbegriffen) für die Lohn­stufe 9, in
welche die Beschwerdeführerin eingeteilt wurde, Fr. 112'014.- für ein
100 %-Pensum. Der Jahreslohn für Lohnstufe 16 (ebenfalls 100 %) beläuft
sich auf Fr. 133'996.-. Angesichts der verschiedenen Arbeitspensen ergibt
sich ein Streitwert für das Schuljahr 2006/2007 von Fr. 11'776.- (Lohnstufe
16 bei 53.57 % = Fr. 71'782.- abzüglich Lohnstufe 9 bei 53.57% =
Fr. 60'006.-). Für das Schuljahr 2007/2008, als die Beschwerdeführerin ihr
Arbeitspensum auf 100 % erhöhte, ergibt sich eine Differenz von
Fr. 21'982.- (Fr. 133'996.- abzüglich Fr. 112'014.-). Total
beträgt der Streitwert Fr. 33'758.-, weshalb die Kammer zum Entscheid
berufen ist (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG).
1.3
Neue
Sachbegehren sind sowohl im Rekursverfahren als auch im Beschwerdeverfahren
nicht zugelassen. Der Antrag darf nur Begehren enthalten, über welche die
Vorinstanz entschieden hat oder hätte entscheiden sollen (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 20 N. 35, § 52 N. 3, § 54 N. 4). Demnach ist auf die
Beschwerde insofern nicht einzutreten, als die Beschwerde­führerin eine über
die im Rekurs beantragte Einstufung (Lohnstufe 13) hinausgehende Lohneinstufung
verlangt.
2.
Die Beschwerdeführerin behauptet in verschiedener Hinsicht
eine lohnmässige Diskriminierung. Die Anwendung des Gleichstellungsgesetzes vom
24. März 1995 (GlG) erfordert aber eine
geschlechtsdiskriminierende
Lohnbenachteiligung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 74 N. 12; Sabine
Steiger-Sackmann in: Margrith Bigler-Eggenberger/Claudia Kaufmann [Hrsg.],
Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, Basel/Frankfurt a.M. 1997, Art. 6 Rz.
46). Die Beschwerdeführerin beruft sich darauf, dass mit wenigen Ausnahmen
ausschliesslich Frauen DaZ-Unterricht erteilten. Diese frauenspezifischen
Tätigkeiten würden, anders als auch die männlich besetzten, grundsätzlich nur
zu 50 % angerechnet, was nicht gerechtfertigt sei. Zudem würden bei einer
Lehrerin, die neben der Tätigkeit als Hausfrau und Mutter noch DaZ-Unterricht
erteile, trotz der Doppelbelastung nur 50 % der Tätigkeit als Erfahrungsjahre
angerechnet. Sie sei daher gegenüber einer Familienfrau, die während der Familienphase
nie unterrichtet habe, insofern benachteiligt, als ihr die mit der
Unterrichtserteilung erworbene Erfahrung nicht angerechnet werde. Schliesslich
liege eine indirekte Diskriminierung vor, indem keine Kumulierung der Tätigkeit
als Hausfrau und Mutter und als DaZ-Lehrerin möglich sei, weshalb die
Teilzeittätigkeit im Unterschied zu männlich definierten Lohnkarrieren keinen
Einfluss auf die Lohnhöhe habe.
Soweit die Beschwerdeführerin beanstandet, dass sich ihre
Doppelbelastung als Hausfrau und Mutter und als DaZ-Lehrerin lohnmässig
gegenüber einer Lehrerin, die sich lediglich als Hausfrau und Mutter betätige,
nicht auswirke, liegt von vornherein keine geschlechtsdiskriminierende
Schlechterstellung vor. Eine indirekte geschlechtsspezifische Diskriminierung
liegt aber auch nicht darin, dass mit wenigen Ausnahmen nur Frauen
DaZ-Unterricht erteilten und sich diesen zu nur 50 % anrechnen lassen
könnten. Die überwiegende Zahl der Lehrpersonen an der Volksschule ist
weiblich. So wird auch der ISF-Unterricht zu rund 73 % von weiblichen
Lehrpersonen erteilt. Demnach übernimmt ein überwiegender Anteil an Frauen
nicht nur Lehrtätigkeiten, die zu 50 % (wie DaZ-Unterricht), sondern auch zu
100 % (wie ISF-Unterricht) angerechnet werden. Insofern kann gerade bezüglich
der Anrechnung der Berufserfahrung nicht von einer – auch nicht indirekten –
geschlechtsspezifischen Diskriminierung der Beschwerdeführerin ausgegangen
werden. Schliesslich richtet sich die Frage, ob eine Teilzeittätigkeit Auswirkungen
auf die Lohneinstufung habe und welche, im Wesentlichen nicht danach, ob ein
Voll- oder ein Teilpensum ausgeübt wird, sondern danach, welche Art Unterricht
erteilt wird (wie beispielsweise DaZ- oder ISF-Unterricht). Auch diesbezüglich
kann nicht von einer geschlechtsspezifischen Diskriminierung die Rede gehen.
3.
3.1
Vor
Verwaltungsgericht ist vorab strittig, ob die Beschwerdeführerin durch den Beschwerdegegner
am 22. September 2006 korrekt eingestuft wurde (Lohnklasse 9 statt 13).
Gemäss § 13 Abs. 1 LPG regelt die Lehrerpersonalverordnung vom
19. Juli 2000 (LPVO) die Entlöhnung der Lehrpersonen. Gestützt auf
§ 16 Abs. 1 LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende Lehrpersonen
in Stufe 1 eingeteilt, sofern nicht die Anrechnung von Unterrichts- und
Berufstätigkeit zu einer höheren Einstufung führt. Bei Primarlehrerinnen und
Primarlehrern wird die Unterrichts- und Berufstätigkeit ab dem 23. Altersjahr
dann zu 100 % angerechnet, wenn sie an einer Klasse oder Abteilung der
Volksschule und staatlich anerkannten Tagessonderschulen oder Sonderschulheimen
unterrichtet haben. Voll angerechnet werden damit nur Unterrichtstätigkeiten,
die bezüglich der Fächervielfalt und Betreuungsaufgabe der Tätigkeit der
Volksschullehrperson gleichgestellt sind. Unterrichtstätigkeiten im Teilpensum
werden anteilsmässig berücksichtigt (§ 16 Abs. 2 lit. a LPVO). Zwar
wurde § 16 Abs. 2 lit. a LPVO auf Beginn des Schuljahres 2007
(16. August 2007) insofern geändert, als nunmehr auch die
Unterrichtstätigkeit als Förderlehrperson zu 100 % angerechnet wird (OS 61, 249
und 255). Dies könnte sich – würde man den DaZ-Unterricht als Förderunterricht
betrachten – vorliegend aber erst auf die Einstufung der Beschwerdeführerin ab
Schuljahr 2007/2008 auswirken. Allerdings ist der Begründung des einschlägigen
Regierungsratsbeschlusses vom 28. Juni 2006 zu entnehmen, dass die Anpassung
von § 16 Abs. 2 lit. a LPVO vorab erfolgte, um die neu eingesetzten
Schulleitungen zu berücksichtigen (ABl 2006, 808 ff., 812 f.). Die
Schuldienste anderer Art, beispielsweise Fachunterricht, Stütz- und
Fördermassnahmen oder Deutschunterricht für Fremdsprachige (heute
Aufnahmeunterricht DaZ) sowie anderweitige Berufstätigkeiten, Aus- und Weiterbildungen,
Haus-, Erziehungs- und Betreuungsaufgaben werden nach wie vor zu 50 %
angerechnet. Unter die Tätigkeit als Förderlehrperson fallen dabei nur die Integrative
Förderung und die Integrative Schulungsform ISF (§ 16 Abs. 2
lit. b LPVO; Merkblatt zur Anrechnung von Unterrichts- und
Berufstätigkeiten sowie Einreihung in die Lohnstufen vom 1. Januar 2008,
www.vsa.zh.ch, Auswahl Löhne).
3.2
Für die
Ermittlung der anrechenbaren Erfahrungsjahre werden vom aktuellen Alter der
Lehrperson an der Primarschule 23 Jahre abgezogen, womit die maximal mögliche
Zahl anrechenbarer Jahre bestimmt ist. Wie viele davon zu welchem Prozentsatz angerechnet
werden, hängt wie dargestellt von der Art der geleisteten Schuldienste ab. Beim
Wechsel der Schulgemeinde oder beim Wiedereintritt in den Schuldienst binnen
zweier Jahre – seit Beginn des Schuljahres 2007/2008 innert drei Jahren – wird
die bisherige Einstufung im zürcherischen Volksschuldienst übernommen
(§ 16 Abs. 4 bzw. 5 LPVO in der bis 15. August 2007 bzw. hernach
geltenden Fassung). Andernfalls erfolgt – wie vorliegend – eine neue Einstufung.
3.3
Nach
§ 14 Abs. 1 LPG nimmt die für das Bildungswesen zuständige Direktion
die individuelle Lohneinstufung der einzelnen Lehrperson vor. Unter das
Lehrpersonalgesetz fallen nur Lehrpersonen, die mit kantonaler Beteiligung
entlöhnt werden (§ 1 LPG in der bis 15. August 2007 geltenden und
deshalb hier massgeblichen Fassung). Das Lehrpersonalgesetz gilt nicht
subsidiär für gemeindeeigene Lehrpersonen, Therapeutinnen und Therapeuten,
Logopädinnen und Logopäden etc. (Weisung des Regierungsrates vom 8. Juli
1998 zum Lehrerpersonalgesetz; ABl 1998, 844, 846). Es steht den Gemeinden
bloss frei, eine entsprechende Regelung zu treffen. Abweichungen bei der
Einstufung von gemeindeeigenen Lehrpersonen sind daher möglich.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht vorerst geltend, sie werde beim Wechsel von einer
kommunal zu einer kantonal angestellten Lehrperson zu Unrecht wie eine
Primarlehrerin mit einem Diplom in Heilpädagogik behandelt, die neu in den
Schuldienst eintrete, obwohl sie seit 31 Jahren ununterbrochen an der
Volksschule tätig sei. Sie sei schon vor August 2006 von der Schulgemeinde S
als ISF- und DaZ-Lehrperson angestellt gewesen, und zwar nach kantonalen
Vorgaben. Sie habe ihre Arbeit beibehalten. Eine andere Einstufung sei nicht
gerechtfertigt, denn § 16 LPVO liefere keine verfassungskonforme Antwort
auf diesen Sachverhalt und könne nicht angewandt werden. Mit der vorgenommenen
Einstufung werde sie sodann wie eine gleichaltrige Oberstufenlehrkraft mit
Diplom in Heilpädagogik behandelt, die neu in den Schuldienst eintrete. Demgegenüber
ist der Beschwerdegegner der Ansicht, § 16 Abs. 2 LPVO sei von der
Gemeindeschulpflege S nicht gemäss Praxis des Volksschulamtes angewandt worden,
was zur Einstufung in Lohnstufe 14 geführt habe, denn diese Einstufung könne
nur erfolgen, wenn sämtliche Tätigkeiten der Beschwerdeführerin zu 100 %
angerechnet worden seien. Er sei aber an eine unzutreffende Einstufung durch
die Gemeinde nicht gebunden. Da die Beschwerdeführerin als ausgebildete Primarlehrerin
an der Oberstufe "stufenfremd" unterrichte, lasse sie sich nicht mit
einer gleichaltrigen Oberstufenlehrkraft vergleichen.
4.1.1
Es trifft zu, dass der Beschwerdegegner an die Einstufung der kommunalen
Behörde nicht gebunden ist (vorn 3.3). Aus der Einstufung durch die
Schulgemeinde S in Lohnklasse 14 mit Fr. 118'313.- Jahressalär bei einem
vollen Pensum (entsprechend Lohnklasse 14 Kategorie III) kann die
Beschwerdeführerin daher nichts zu ihren Gunsten ableiten. Da der Unterbruch
der Arbeitsleistung beim Beschwerdegegner mehr als zwei Jahre dauerte, kam es
zu einer Neueinstufung. Entsprechend musste auch ein Kategorienwechsel nicht
auf Basis der bestehenden kommunalen Lohnstufe vorgenommen werden. Kategorienwechsel
sind im Übrigen zulässig (VGr, 21. April 2006, PB.2006.00001, E. 3.2
und 3.3, www.vgrzh.ch).
4.1.2
Die Beschwerdeführerin hält § 16 LPVO für nicht verfassungskonform
unter Hinweis auf Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV). Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass im
öffentlichen Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird (BGE 129 I
161 E. 3.2, 131 I 105 E. 3.1, je mit Hinweisen). Das Gleichheitsgebot
verschafft jedoch nicht unmittelbar ein subjektives Recht auf einen
rechtsgleichen Lohn, sondern nur einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit.
Es kann lediglich indirekt zur Folge haben, dass der öffentliche Arbeitgeber
einem Betroffenen zur Beseitigung einer Rechts­ungleichheit höhere Leistungen
ausrichten muss (BGE 131 I 105 E. 3.6). Dabei überlässt das Bundesgericht den
politischen Behörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von
Besoldungsordnungen (BGE 129 I 161 E. 3.2, 131 I 105 E. 3.1, je mit Hinweisen).
Gemäss § 75 VRG greift auch das Verwaltungsgericht nicht in dieses Ermessen
ein, welches den Verwaltungsbehörden bei der Besoldungsfestlegung zukommt
(Kölz/Bosshart/ Röhl, § 75 N. 1). In Beachtung dieses Spielraums hat das
Bundesgericht beispielsweise eine Lohndifferenz von rund 6.6 % bzw. 12 %
zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten als haltbar anerkannt, obwohl
hinsichtlich Ausbildung, Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich
kein Unterschied bestand. Immerhin bezeichnete es bei besonders lange dauernden
Lehrauftragsverhältnissen (länger als 15 Jahre) eine Ungleichbehandlung bei
sonst gleichen Voraussetzungen als verfassungswidrig (BGE 129 I 161 E. 3.2 mit
Hinweisen). Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung führte das Bundesgericht in
einem neueren Entscheid aus, die geltend gemachte Ungleichentlöhnung gleichwertiger
Arbeit im Umfang von lediglich 3.5 % erreiche bei weitem nicht das erforderliche
Mindestmass, das unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen
Rechtsgleichheitsgebots von Art. 8 Abs. 1 BV und damit von Verfassung
wegen zwingend die Beseitigung dieser lohnmässigen Ungleichbehandlung innert
angemessener Frist bzw. deren nachträgliche finanzielle Ausgleichung verlangen
würde (BGr, 12. April 2006, 2P.287/2005, E. 2.6, www.bger.ch; vgl. ferner
VGr, 6. Dezember 2006, PB.2005.00067, E. 4.3, www.vgrzh.ch).
4.1.3
Hinsichtlich des Lohngleichheitsgebots fragt sich, inwieweit die
Beschwerdeführerin gegenüber anderen Lehrpersonen ungleich entlöhnt wird. Auf
die in der Beschwerde erwähnten Vergleichspersonen kann dabei nicht abgestellt
werden, denn diese haben teilzeitlich – im Unterschied zur Beschwerdeführerin –
ISF-Unterricht erteilt und wurden bereits 1995 bzw. 1998 vom Beschwerdegegner
angestellt. Gegenüber der vormaligen Einstufung der Gemeinde S (Lohnstufe 14,
Kategorie III, Jahreslohn Fr. 118'313.-) erleidet die Beschwerdeführerin
mit der Einstufung in Lohnstufe 9, Kategorie IV (Jahreslohn Fr. 112'014.-
bei vollem Pensum) eine Einbusse von 5.32 %, was nach der dargestellten
Rechtsprechung des Bundesgerichtes kaum das erforderliche Mindestmass für eine
zwingende Beseitigung der behaupteten Lohnungerechtigkeit erreicht (vorn
4.1.2). Der Unterschied der bestehenden zur beantragten Lohneinstufung
(Lohnstufe 13, Kategorie IV, Jahressalär Fr. 124'836.-) betrüge dagegen
10.27 %. Auch dieser Wert erforderte nicht zwingend eine Beseitigung der
behaupteten Lohnungleichheit, insbesondere auch deswegen, weil die Einstufung
der Beschwerdeführerin erst auf Schuljahr 2006/2007 erfolgte und noch nicht als
langfristig gelten kann. Im Übrigen wäre aber eine solche Einstufung ohnehin nur
dann möglich, wenn die Unterrichtstätigkeit der Beschwerdeführerin zwischen
1981 und 2003 zu mehr als 50 % anzurechnen wäre, was zu prüfen bleibt. Unter
diesen Umständen erscheint aber die Anwendung von § 16 LPVO nicht
verfassungswidrig.
4.2
Zwischen
verschiedenen Tätigkeiten innerhalb von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO ist
keine Kumulierung über die Anrechnungsquote von 50 % hinaus vorgesehen. War
eine Person neben ihrer Tätigkeit als Familienfrau zwar zusätzlich im Schuldienst
berufstätig, jedoch nicht in Klassenlehrerfunktion, bleibt es deshalb bei der
50%-Anrechnung der anderen Tätigkeit nach § 16 Abs. 2 lit. b LPVO.
Dass insgesamt nicht über ein 100%-Pensum hin­ausgegangen werden kann, lässt
sich nicht beanstanden, beträgt die obere Beschäftigungslimite doch auch bei
vollzeitlichen Lehrpersonen 100 %. Dies hat zur Konsequenz, dass die
vollzeitlich als Familienfrauen tätigen Personen grundsätzlich gleich gestellt
sind wie Personen, welche – wie die Beschwerdeführerin – nebenbei noch einer
schulischen Tätigkeit im Sinne von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO
nachgegangen sind. Zwar gibt es durchaus Grün­de, einer Lehrkraft, welche neben
der Tätigkeit als Familienfrau auch noch einige Wochenlektionen Schulunterricht
erteilte, grundsätzlich eine höhere Erfahrung zuzubilligen als einer
Wiedereinsteigerin, die sich vollumfänglich der Familienarbeit widmete (vgl.
VGr, 10. März 2006, PB.2005.00044, E. 4.4.2, www.vgrzh.ch). Indessen fehlt
es vorliegend entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin an einer rechtlichen
Grundlage, diese zusätzliche Erfahrung über die Anrechnung der Tätigkeit von 50
% hinaus zu berücksichtigen. Anders wäre nur dann zu entscheiden, wenn die Erteilung
von DaZ-Unterricht zu 100 % angerechnet werden müsste, weil er dem
ISF-Unterricht gleichkäme.
4.3
Die Frage,
ob die Erteilung von DaZ-Unterricht analog dem ISF-Unterricht zu 100 %
anzurechnen sei, stellt sich erst ab Schuljahr 2007/2008. Zuvor war nämlich die
Unterrichtserteilung als Förderlehrperson in § 16 Abs. 2 lit. a LPVO
gar nicht enthalten (vorn 3.1). Dass die Erteilung von DaZ-Unterricht aber dem
Unterricht in Klassenlehrerfunktion gleichzustellen wäre (und nicht nur der
Erteilung von ISF-Unterricht), macht die Beschwerdeführerin nicht geltend.
Fragen könnte sich zudem, ob darüber im vorliegenden Verfahren überhaupt zu
entscheiden ist, denn die Beschwerdeführerin verlangte am 3. Oktober 2007
vom Volksschulamt dieselbe Einstufung, wie sie im Rekurs verlangt hatte
(Lohnklasse 13, Kategorie IV), nachdem sie ihr Pensum auf 100 % erhöht hatte.
Ob darüber bereits entschieden wurde, geht aus den Akten nicht hervor. Indessen
würde sich dieselbe Frage in einem nächsten Verfahren jedenfalls dann stellen,
wenn sie vorliegend nicht beurteilt würde, und dürfte die Beantwortung dieser
Frage für die Einstufung der Beschwerdeführerin generell von Bedeutung sein,
weshalb darüber zu entscheiden ist.
4.4
Die
Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Vorinstanz, welche einen grundsätzlichen
Unterschied zwischen DaZ- und ISF-Unterricht erkannt habe, das künftige
ISF-Modell mit dem alten DaZ-Modell verglichen habe, was der Beschwerdegegner
bestreitet.
4.4.1
Nach dem Informationsblatt für Lehrpersonen und Eltern über die Integrative
Schulungsform, herausgegeben von der Bildungsdirektion im Mai 2002, können
Kinder mit speziellem Förderbedarf in einzelnen Fächern in Kleingruppen von
einer ISF-Lehrperson gefördert werden. In den übrigen Fächern bleibt das
Schulkind in der Regelklasse. Die Zusammenarbeit von Eltern, Klassenlehrperson,
ISF-Lehrperson, Therapeut/Therapeutin und Schulpsychologischem Dienst ist eine
wichtige Grundlage für die individuelle Förderung des Kindes. Der Unterricht
erfolgt in Kleingruppen mit der ISF-Lehrperson, allenfalls gemeinsam mit der
Klassenlehrperson (Teamteaching), und für jedes Kind wird ein individueller
Förderplan erstellt. Mindestens halbjährlich haben Gespräche zur Förderplanung
stattzufinden. Als gleichwertiges Angebot ersetzt die ISF die Sonderklassen B
und D (dazu §§ 16 und 25 des Sonderklassenreglements vom 30. Mai 1989
[SonderklassenR]; Sonderklasse B für Schulkinder mit geringer intellektueller
Leistungsfähigkeit, die dem Unterricht in Normalklassen nicht zu folgen
vermögen; Sonderklasse D für normalbegabte Schul­kinder mit Lern- und
Verhaltensschwierigkeiten). Entsprechend ist eine Ausbildung der ISF-Lehrkraft in
schulischer Heilpädagogik erforderlich. Die Zuteilung zur Integrativen
Schulform erfolgt durch Beschluss der Schulpflege aufgrund der Bestimmungen des
Sonderklassenreglementes, setzt also eine Abklärung durch den Schularzt, den
Schulpsychologen und eine Anhörung der Eltern voraus (§ 34, insbesondere
Abs. 5, SonderklassenR). Das Schulungskonzept für die ISF sieht dagegen
den Einbezug neuzugezogener fremdsprachiger Schulkinder in die integrative
Schulungsform gerade nicht vor, da deren Schulung primär keine heilpädagogische
Aufgabe darstelle. Dasselbe ergibt sich aus den Empfehlungen für den
Deutschunterricht für Fremdsprachige, wonach die Sonderklassen-Typen A–D für
die Einschulung von Neuzuzügern und für die Einführung in die deutsche Sprache
nicht angezeigt seien.
Die beteiligten Lehrpersonen
sind zur Zusammenarbeit und zur Mitarbeit im Schulhausteam und im Projektteam
verpflichtet, ausserdem zur Förderplanung, indem die Unterrichts- und
Erziehungssituation des Schulkindes regelmässig zu überprüfen und für eine neue
Phase festzulegen ist (Informationen zum Schulversuch mit ISF, www.vsa.zh.ch).
Gemäss dem Schulkonzept von März 1994 zur integrativen Schulung von
Schulkindern mit Schulschwierigkeiten unterstützt die Schulische Heilpädagogin
die Teilnahme der Schülerinnen und Schüler am Regelunterricht und an sonstigen
schulischen Anlässen, besucht und beobachtet die Schülerinnen und Schüler der
Fördergruppe in der Regelklasse und ist bei der Zeugnisausstellung für die Leistungsbeurteilung
in bestimmten Unterrichtsgegenständen verantwortlich oder mitverantwortlich,
erteilt auch Noten oder verfasst Lernberichte. Davon ging auch die Vorinstanz
aus. Wenn sie aus den beschriebenen Umständen schloss, dass an ISF-Lehrpersonen
bezüglich Fächervielfalt, Betreuungsaufgaben und Klassenverantwortung gleiche
Anforderungen wie an Klassenlehrpersonen gestellt würden, ist dies nicht zu
beanstanden. Inwiefern sie sich dabei auf das erst ab 2008 geltende Modell des
ISF-Unterrichtes abgestützt haben soll, das auf dem neuen Volksschulgesetz
basiert, ist nicht erkennbar.
4.4.2
Grundlage für den DaZ-Unterricht sind die "Empfehlungen für den
Deutschunterricht für Fremdsprachige (DfF)" vom 18. April 1989;
fortan Empfehlungen). Der Unterricht in Deutsch als Zweitsprache (DaZ) ist ein
Zusatzunterricht in Kleingruppen mit dem Ziel, fremdsprachige Schüler in der
deutschen Sprache und in ihrem Integrations­prozess entsprechend ihrem
Leistungsvermögen zu fördern. Immer aber ist und bleibt die Deutschförderung im
Klassenverband und in jedem Unterricht auch eine grundlegende Aufgabe des
Klassenlehrers. Die Empfehlungen unterscheiden zwischen dem Intensivkurs für
neuzugezogene Schüler an der Volksschule und dem Stützunterricht in Deutsch.
Zielgruppe für einen Intensivkurs sind Schulkinder, die keine oder fast keine
Deutschkenntnisse haben; normalerweise sind das Schulkinder, die aus einem
nicht deutsch-sprachigen Gebiet in die Deutschschweiz zugezogen und einer
Normalklasse zugeteilt worden sind. Erstes Ziel ist die Vermittlung von
Basisfertigkeiten in der deutschen Sprache in möglichst kurzer Zeit und mit
Schwergewicht auf Verständigung, weniger auf Korrektheit. Die Schüler arbeiten
einen Deutschaufbaukurs durch, erwerben einen Wortschatz, üben sich im Verstehen,
Sprechen, Lesen und Schreiben. Sie erhalten eine Ein­führung und Unterstützung
in neuer Mathematik auf Deutsch und sind in der Regel während des Deutschkurses
vom Unterricht dispensiert. Der Klassenlehrer muss seinerseits bestrebt und in
der Lage sein, einen neuzugezogenen Schüler unter Beachtung der Verhältnisse in
seiner Klasse auf sprachlicher und stofflicher Ebene individuell zu fördern.
Die sprachliche Förderung muss koordiniert sein zwischen dem Klassen- und dem
DfF-Lehrer. Sie tragen zusammen die Verantwortung dafür, dass ein neuzugezogenes
Schulkind rasche und seinen Fähigkeiten entsprechende Fortschritte macht.
Zielgruppe des
Stützunterrichtes sind dagegen Schüler aller Klassen, die sich in Alltags­situationen
zwar auf Deutsch verständigen können, aber noch grosse Schwierigkeiten mit der
deutschen Sprache haben. Der Klassenlehrer beantragt Stützunterricht, soweit er
diesen als notwendig erachtet. Im Stützunterricht werden Schwerpunkte gesetzt;
unter anderem wird Stoff aus der Normalklasse, aus dem Fach Deutsch oder aus
anderen Fächern vor- oder nachbereitet. Stützunterricht wird in der Regel unter
Angabe von genauen Zielen für ein Jahr angeordnet und bei Bedarf um ein
weiteres Jahr verlängert. Der Klassenlehrer koordiniert Ziele und didaktische
Massnahmen der Sprachförderung jedes einzelnen Schülers mit dem DfF-Lehrer. Der
Klassenlehrer behält auch bei Anordnung von DfF eine entscheidende Funktion in
der Sprachförderung fremdsprachiger Schüler. So bespricht er unter anderem
Schullaufbahnentscheide von fremdsprachigen Schülern mit dem DfF-Lehrer, soweit
es sinnvoll ist. Er beurteilt zusammen mit der DfF-Lehrperson nach Ablauf eines
Jahres die Resultate des DfF und die Lernfortschritte des Schülers. Die
Schulpflege prüft auf Gesuch der Eltern oder auf Antrag des Klassenlehrers oder
des Schulpsychologischen Dienstes die Anordnung von DfF. Die DfF-Lehrperson
wählt ein auf die Bedürfnisse des einzelnen Schulkindes ausgerichtetes
Lehrmittel und Materialien aus und erstattet am Jahresende Bericht über die
Lernfortschritte des fremdsprachigen Schülers. Im Übrigen ist auf die
zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen (§ 70 in Verbindung
mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
4.4.3
Aus der Gegenüberstellung der ISF- und der DfF-Lehrtätigkeit geht hervor,
dass sich die Erteilung von ISF- und von DaZ-Unterricht nicht als gleichwertig
erweisen. Schon die Zielgruppen der verschiedenen Massnahmen unterscheiden sich
klar: Während für ISF-Unterricht das Schulkind einen besonderen Förderbedarf in
einzelnen Fächern aufweisen muss und weiter eine Abklärung durch den Schulpsychologischen
Dienst, den Schularzt und die Anhörung der Eltern vorausgesetzt ist, wie es der
Sonderschulbedürftigkeit entspricht, kommt der DaZ-Unterricht nur teilweise
einer Stütz- und Fördermassnahme nach Sonderschulreglement gleich, nämlich dort,
wo es um Stützunterricht geht (etwa im Sinne einer auf die deutsche Sprache
beschränkten Aufgabenhilfe, § 55 SonderklassenR), aber nicht im
Deutsch-Intensivkurs. Entsprechend ist keine heilpädagogische Ausbildung der
Lehrperson erforderlich. Zudem unterscheiden sich die Pflichten der
Lehrpersonen massgeblich: Während die ISF-Lehrperson die Unterrichts- und
Erziehungssituation regelmässig zu überprüfen und die Förderplanung ständig
anzupassen hat, zudem die Schulkinder in der Regelklasse im Unterricht besuchen
und beobachten muss und bei der Zeugnisausstellung eigene Notengebungskompetenz
hat, hat die DfF-Lehrperson die Lernziele zwar auch den Fortschritten des
Schulkindes anzupassen, doch bleibt der Klassenlehrer die mass­gebende Person
sowohl für die Koordination mit dem Regelunterricht als auch in der Notengebung
und für die Sprachförderung. Während im Bereich des ISF-Unterrichtes der
ISF-Lehrperson eine dem Klassenlehrer vergleichbare Position zukommt, ist dies
im DaZ-Unterricht gerade nicht der Fall.
4.5
Was die
Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, ist nicht geeignet, ein Abweichen von
diesem Ergebnis zu bewirken.
4.5.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, im DaZ-Unterricht seien je nach
Vorkenntnissen der Schulkinder alle Fächer zu unterrichten, um den stofflichen
Anschluss an die Klasse zu erreichen. So sei den DaZ-Schülern auch eine
Einführung und (aber nicht "weitergehende") Unterstützung in (neuer)
Mathematik auf Deutsch zu gewähren. Zudem sei der Stoff aus der Normalklasse
sprachlich vor- und nachzubereiten. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin
liegt das Schwergewicht der Unterstützung dabei im sprachlichen und nicht im
stofflichen Bereich. So erhalten die Schulkinder neben anderem (Aneignung eines
Wortschatzes, Lernen der Lautung, Übungen im Verstehen, Sprechen, Lesen und
Schreiben etc.) eine Einführung in die neue Mathematik auf Deutsch. Demzufolge
ist dies nicht im Sinne eines Stützunterrichtes in neuer Mathematik, sondern in
Deutsch, nämlich als Anwendung der deutschen Sprache auf ein bestimmtes Fach zu
verstehen. Auch der behauptete Unterricht "in allen Fächern" ist
primär darauf ausgerichtet, den Schulkindern den Stoff in diesen Fächern
sprachlich
verständlich zu machen und nicht darauf, sie im Sinne einer Stütz- und
Fördermassnahme in diesen Fächern auch noch (stofflich) zu unterrichten.
4.5.2
Nachdem anerkanntermassen eine Integration rasch und effizient über das
Beherrschen der Landessprache erfolgt, liegt im DaZ-Unterricht zweifellos eine
die Integration unterstützende Komponente. Hingegen ist die Integration in eine
Schulklasse nicht allein mit der sprachlichen Ausbildung zu bewältigen, wenn
das Schulkind dem Schulstoff nicht folgen kann. Das aber bleibt die Aufgabe des
Klassenlehrers, dem zusätzlich auch die Sprachförderung obliegt.
4.5.3
Wie dargelegt, trifft die ISF-Lehrperson eine auf ihren Bereich beschränkte
Klassenverantwortung, hat sie doch dafür zu sorgen, dass die von ihr betreuten
Schulkinder den Schulstoff so weit als möglich zu bewältigen vermögen
(Förderungsplan, Notengebung). Ausserdem ist eine intensive Zusammenarbeit mit
anderen Lehrpersonen, mit Aussenstellen (Schularzt, Schulpsychologischer
Dienst), mit den Eltern und dem ganzen Schulhausteam Pflicht. Gleiches ist der
DaZ-Lehrkraft zwar teilweise möglich, aber nicht vorgeschrieben. Von einer
Klassenverantwortung kann nicht die Rede gehen.
4.5.4
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin war und ist Teamteaching
schliesslich seit Beginn der ISF-Versuche möglich, ebenso aber die separate
Schulung in Klein­gruppen. Dasselbe gilt für DaZ-Unterricht. Im Zeitpunkt der
Einstufung der Beschwerdeführerin war sodann für die DfF- bzw. DaZ-Lehrpersonen
keine besondere Ausbildung vorgeschrieben.
Demnach hat der Beschwerdegegner die Tätigkeit der
Beschwerdeführerin als DaZ-Lehrperson zu Recht nur zu 50 % angerechnet. Die
Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
5.
Gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG sind für Verfahren
gestützt auf das Gleichstellungsgesetz keine Kosten zu erheben. Das gilt indessen
nur, soweit überhaupt die Anwendung des Gleich­stellungsgesetzes zur Diskussion
steht (BGE 124 I 223 E. 3). Da der Streitwert vorliegend über Fr. 20'000.-
beträgt und die Beschwerdeführerin ihren behaupteten Anspruch ausser auf das
Gleichstellungsgesetz auch auf andere Rechtsgrundlagen stützt, ist das
Verfahren insofern nicht mehr kostenlos (§ 80b VRG, Art. 13 Abs. 5
GlG). Dem Gewicht der verschiedenen Argumente und dem damit verbundenen
Gerichtsaufwand entsprechend rechtfertigt es sich, 1/6 der Gerichtskosten auf
die Gerichtskasse zu nehmen. Die übrigen Kosten sind ausgangsgemäss der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
Beim vorliegenden Streitwert (oben 1.2 Abs. 2) ist die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht
zulässig (Art. 83 lit. g und 85 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG] e contrario).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 5/6 auferlegt und im Übrigen
auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von
der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.         Mitteilung an …
Abweichende
Meinung der Gerichtssekretärin
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 138
Abs. 4 GVG)
Dem Entscheid der Kammer ist insoweit nicht
beizupflichten, als die Verfassungsmässigkeit von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO
bejaht wird.
Art. 8 Abs. 1 BV verlangt, dass im öffentlichen
Dienstrecht gleichwertige Arbeit gleich entlöhnt wird, wobei das Bundesgericht
den politischen Behörden einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von
Besoldungsordnungen zugesteht. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu
betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen
können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des
Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer
Anknüpfungspunkte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Besoldung
von Beamten massgebend sein sollen (BGE 129 I 161 E. 3.2 mit
Hinweisen). – Willkür in der Rechtsetzung liegt vor, wenn sich eine Norm nicht
auf ernsthafte, sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (BGE
116 Ia 83 E. 6b; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich etc., Rz. 811). Nach dem Grundsatz
der Rechtsgleichheit in der Rechtsetzung ist Gleiches nach Massgabe seiner
Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu
behandeln. Der Gesetz- und Verordnungsgeber verfügt dabei über eine erhebliche
Gestaltungsfreiheit; es ist ihm allerdings verboten, Differenzierungen zu
treffen, für die sachliche und vernünftige Gründe fehlen, oder sich über
erhebliche tatsächliche Unterschiede hinwegzusetzen. Bei der Beurteilung, ob
die tatsächlichen Unterschiede erheblich und die vorgenommenen Differenzierungen
sachlich gerechtfertigt sind, ist vom Zweck des Erlasses auszugehen. Nicht jede
tatsächliche Ungleichheit kann zu einer rechtlichen Verschiedenbehandlung
führen. Gewisse Schematisierungen sind unerlässlich, auch wenn sie Grenzfällen
nicht immer gerecht werden (Häfelin/Haller, Rz. 752 ff.).
Der Sinn und Zweck von § 16 LPVO liegt in der
Festlegung von Kriterien, welche eine lohnmässig höhere Einstufung von
Lehrpersonen ermöglichen. Als sachgerecht erweisen sich damit insbesondere
Kriterien, die auf Erfahrung im Zusammenhang mit der Unterrichtstätigkeit
abstellen, da sich diese nutzbringend auf den Lehrberuf auszuwirken vermag. –
§ 16 Abs. 2 lit. b LPVO erscheint problematisch, weil keine
Unterscheidungen getroffen werden, wo dies sachlich geboten wäre. Erstens wird
gleich behandelt, wer über Berufs­erfahrung irgendwelcher Art verfügt (also
beispielsweise eine einfache Tätigkeit im Detailhandel ausgeübt hat, wie Lagerbestände
auffüllen etc.) und wer im Lehrbereich (aber nicht gemäss lit. a) tätig war,
obwohl selbstredend die erstgenannte Tätigkeit deutlich weniger nutzbringend
für den Lehrberuf ist als die zweite. Zweitens wird nicht unterschieden
zwischen der Erfahrung von Personen, die sich ausschliesslich der Haus-,
Erziehungs- und Betreuungsarbeit widmen und von solchen, die zusätzlich (in
Teilzeit) eine Lehrtätigkeit (ausserhalb des in lit. a beschriebenen Bereichs)
ausüben, obwohl Letztere offensichtlich über eine weitaus grössere einschlägige
Berufserfahrung verfügen als Erstere. Die – wohl in zahlreichen anderen Berufs­gattungen
nicht vorgesehene – Privilegierung von berufsfremden (hier: unterrichtsfremden)
Tätigkeiten bei der Einreihung, die zur Nichtberücksichtigung einschlägiger
Berufserfahrung führen kann, erscheint als sachfremd und stossend.
Bei der Frage, ob eine Bestimmung mit Art. 8
Abs. 1 BV im Einklang steht, ist die Lohndifferenz in Prozenten ein
wichtiges Kriterium. Aus der relevanten Rechtsprechung ist aber nicht
abzuleiten, dass dies das einzige zu beachtende Kriterium darstellen würde.
Berücksichtigt wird beispielsweise auch die Dauer einer Anstellung (vgl. den in
BGE 129 I 161 E. 3.2 erwähnten Fall). Unabhängig von der resultierenden
Lohndifferenz steht eine Bestimmung deshalb in Widerspruch zu Art. 8
Abs. 1 BV, wenn sie – wie vorliegend – auf sachfremde Kriterien abstellt
bzw. Differenzierungen unterlässt, die sich aufdrängen. Diesbezüglich hat die
Kammer keine akzessorische Normenkontrolle von § 16 Abs. 2 LPVO
vorgenommen.
Ferner – was hier nicht weiter auszuführen ist – erscheint
fraglich, ob § 14 Abs. 3 LPG als genügende Delegationsnorm für den Erlass
von § 16 Abs. 2 LPVO anzusehen ist.
Diese Überlegungen müssten dazu führen, § 16
Abs. 2 LPVO im vorliegenden Fall nicht anzuwenden und die Unterrichtserfahrung
bei der Einreihung der Beschwerdeführerin angemessen zu berücksichtigen.