zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00597 · 2006-12-07 · de

Nutzungsplanung/Genehmigungsentscheid | Ausnahme eines Grundstückes von der Genehmigung der Zonenplanrevision bzw. Widerruf einer ursprünglichen Genehmigung Der Regierungsrat genehmigte die Zonenplanrevision der Gemeinde, nahm dabei aber unter anderem die Zuordnung bzw. den Verbleib eines Grundstückes des Beschwerdeführers in einer Bauzone davon aus. Berücksichtigung von in Hinblick auf Vergleichsgespräche verfassten Dokumentationen; Verzicht auf Augenschein (E. 2). Planungsgeschichte des Grundstücks (E. 3). Verzichtet eine Gemeinde auf Anpassung ihres Nutzungsplanes in dem Sinne, dass sie es trotz anderweitiger Änderungen bei einer bisherigen Festlegung belässt, so bedarf dies keiner kantonalen Genehmigung. Vorliegend handelt es sich bei der Zonierung des streitbetroffenen Grundstücks demnach nicht um eine Genehmigungsverweigerung, sondern um den Widerruf einer ursprünglichen Genehmigung. Dieser bedarf eines besonderen sachlichen Grundes (E. 5). Aus dem massgebenden kantonalen Richtplan lässt sich keine Vorgabe zur Einzonung des Grundstückes entnehmen. Es besteht aber ebensowenig Grund zur Annahme, der kantonale Gesamtplan verlange zwingend eine Reduktion der Bauzone zugunsten der Freihaltezone (E. 6). Im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung ist das Gewicht des Änderungsgrunds zu bestimmen und den gegenläufigen Interessen an der Beibehaltung der bisherigen Zonierung gegenüberzustellen (E. 7.1). Der Regierungsrat hat sich nicht mit dem bisherigen planerischen Schicksal des streitbetroffenen Grundstücks auseinandergesetzt. Eine umfassende Interessenabwägung war ihm deshalb nicht möglich (E. 7.2). Teilweise Gutheissung der Beschwerde und Zurückweisung an Regierungsrat (E. 8).

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.07.1 VB.2005.00597
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.07.1 VB.2005.00597
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.07.1 VB.2005.00597

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00597
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00597
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.12.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung/Genehmigungsentscheid
Ausnahme eines Grundstückes von der Genehmigung der Zonenplanrevision bzw. Widerruf einer ursprünglichen Genehmigung
Der Regierungsrat genehmigte die Zonenplanrevision der Gemeinde, nahm dabei aber unter anderem die Zuordnung bzw. den Verbleib eines Grundstückes des Beschwerdeführers in einer Bauzone davon aus.
Berücksichtigung von in Hinblick auf Vergleichsgespräche verfassten Dokumentationen; Verzicht auf Augenschein (E. 2).
Planungsgeschichte des Grundstücks (E. 3).
Verzichtet eine Gemeinde auf Anpassung ihres Nutzungsplanes in dem Sinne, dass sie es trotz anderweitiger Änderungen bei einer bisherigen Festlegung belässt, so bedarf dies keiner kantonalen Genehmigung. Vorliegend handelt es sich bei der Zonierung des streitbetroffenen Grundstücks demnach nicht um eine Genehmigungsverweigerung, sondern um den Widerruf einer ursprünglichen Genehmigung. Dieser bedarf eines besonderen sachlichen Grundes (E. 5).
Aus dem massgebenden kantonalen Richtplan lässt sich keine Vorgabe zur Einzonung des Grundstückes entnehmen. Es besteht aber ebensowenig Grund zur Annahme, der kantonale Gesamtplan verlange zwingend eine Reduktion der Bauzone zugunsten der Freihaltezone (E. 6).
Im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung ist das Gewicht des Änderungsgrunds zu bestimmen und den gegenläufigen Interessen an der Beibehaltung der bisherigen Zonierung gegenüberzustellen (E. 7.1). Der Regierungsrat hat sich nicht mit dem bisherigen planerischen Schicksal des streitbetroffenen Grundstücks auseinandergesetzt. Eine umfassende Interessenabwägung war ihm deshalb nicht möglich (E. 7.2).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde und Zurückweisung an Regierungsrat (E. 8).
Stichworte:
GENEHMIGUNG
INVENTAR
ORTSBILD
ORTSBILDSCHUTZ
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VERTRAUENSSCHUTZ
WIDERRUF
ZONENPLANREVISION
Rechtsnormen:
§ 9 Abs. II PBG
§ 234 PBG
Art. 16 RPG
Art. 21 Abs. II RPG
Art. 26 Abs. I RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Die Gemeindeversammlung Kappel am Albis revidierte am 3. Dezember
2004 ihre Bau- und Zonenordnung (BZO) und beliess dabei unter anderem eine
unüberbaute Fläche von ca. 12'500 m² in der Chappelermatten (Grundstück
Kat.-Nr. 01 und einen Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 02) in der
zweigeschossigen Wohnzone (gemäss Zonenplanlegende Landhauszone genannt). Diese
Festlegung wurde von keiner Seite angefochten.
II.
Der Regierungsrat genehmigte die Zonenplanrevision am 26. Oktober
2005, nahm dabei aber unter anderem den genannten Teil der W2-Zone in der
Chappelermatten von der Genehmigung aus (Disp.-Ziff. IIa, Landhauszone
genannt). Gleichzeitig widerrief er auch die im Jahr 1984 erteilte Genehmigung
der fraglichen Landhauszone und verpflichtete die Gemeinde, die Vorgaben gemäss
Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung (BDV Nr. 674/2001)
mit geeigneten planerischen oder privatrechtlichen Massnahmen verbindlich zu regeln
(Disp.-Ziff. III).
III.
Gegen diesen Entscheid erhoben A und B als Eigentümer des
Grundstückes Kat.-Nr. 01 am 19. Dezember 2005 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragten, die Genehmigungsverweigerung bzw. der
Genehmigungswiderruf der Landhauszone Chappelermatten sei unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz aufzuheben. In verfahrensmässiger
Hinsicht ersuchten sie um Sistierung des Verfahrens und, falls eine materielle
Beurteilung nötig sei, die Durchführung eines Augenscheins.
Die Mitbeteiligte, Gemeinde Kappel am Albis, äusserte sich
am 7. Februar 2006 zur Beschwerde im unterstützenden Sinn, jedoch ohne
ausdrücklichen Antrag. Der Regierungsrat liess sich innert Frist nicht
vernehmen. Im Hinblick auf Verhandlungen der Beteiligten wurde das
Beschwerdeverfahren vorerst bis zum 31. Mai 2006 und danach bis zum 31. Juli
2006 sistiert. Auf entsprechende Aufforderung hin reichte die Baudirektion am 4. August
2006 die Akten ein, wozu eine erst nach dem Genehmigungsentscheid erstellte
umfangreiche Dokumentation vom 5. April 2006 gehörte. Die Gemeinde Kappel
am Albis verzichtete auf eine Stellungnahme, wies aber darauf hin, dass das
eingereichte Arbeitspapier prozessual nicht beachtlich sei. Die
Beschwerdeführer nahmen dazu am 8. November 2006 Stellung und beantragten,
die Dokumentation sei aus dem Recht zu weisen, und legten ihrerseits zwei Pläne
ins Recht.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. d
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung
mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
zur Behandlung der vorliegenden, die Nichtgenehmigung eines kommu­nalen
Nutzungsplans betreffenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die durch
den angefochtenen Entscheid in ihren Eigentümerinteressen betroffenen Beschwerdeführer
sind ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 338a Abs. 1
PBG). Sie können daher im Beschwerdeverfahren alle Mängel geltend machen, die
im Ergebnis zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führen können. Dazu
gehören insbesondere auch ihre Beanstandungen betreffend Verletzung der
Gemeindeautonomie, selbst wenn die Gemeinde selber auf eine eigene
Beschwerdeführung verzichtet hat.
1.3
Nach der
Regel von § 50 Abs. 1 und 2 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den
angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen hin,
einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung. Es hat jedoch
gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 des
Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) unter
Umständen auch eine Ermessensüber­prüfung vorzunehmen, wenn anders die volle
Überprüfung der Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet
wäre (vgl. RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist der
Fall, wenn wie hier eine grundeigentü­mer­freundliche Planung von dritter Seite
nicht angefochten wurde und demgemäss eine erstmali­ge Überprüfung des
Nutzungsplanes erst im Rahmen einer Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung
erfolgt.
Allerdings auferlegen die verfassungsrechtlichen
Einschränkungen der Gemeindeautonomie sowohl der Regierung wie auch dem
Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung einer
kommunalen Planung. Ein aufsichtsrechtliches Einschreiten von Seiten der
Regierung erweist sich ebenso wie eine Korrektur im Rekursverfahren nur dann
als notwendig und zulässig, wenn sich die planerische Lösung aufgrund überkommunaler
Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie wegleitenden Grundsätzen und
Zielen der Raumplanung widerspricht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 20 N. 20, § 50 N. 9). Im Beschwerdeverfahren
gegen die Nichtgenehmigung einer kommunalen Nutzungsplanung ist daher in erster
Linie zu prüfen, ob für die Gemeinde ein Planungsspielraum bestand und ob die
Regierung mit ihrem Entscheid an diese Grenzen der kommunalen Planungsautonomie
gehalten hat.
2.
2.1
Die vom
Regierungsrat mit den Akten eingereichte Dokumentation zur Abgrenzung der
Bauzone in der Chappelermatten wurde erst nach dem Genehmigungsentscheid und
offenbar im Hinblick auf die zwischen den Parteien geführten
Vergleichsgespräche verfasst. Sie wurde zudem erst nach Ablauf der Frist zur
Beschwerdeantwort eingereicht. Diese Umstände schliessen einen Einbezug im
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht aus. Das vom Planungsbüro E
erstellte Arbeitspapier dokumentiert verschiedene Erhebungen zu den
tatsächlichen Verhältnissen, die ohnehin Gegenstand der von Amtes wegen
vorzunehmenden Sachverhaltsermittlung wären (§ 7 in Verbindung mit § 70
VRG). Die Eingabe ist daher zu berücksichtigen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 26
N. 30). Dies gilt unabhängig davon, ob die Sachverhaltsermittlung bereits
im Genehmigungsverfahren oder erst im Beschwerdeverfahren notwendig gewesen
wäre (siehe E. 7.2 nachfolgend).
2.2
Die
Beschwerdeführer weisen darauf hin, dass der Regierungsrat eine unvollständige
Version der Dokumentation ins Recht gelegt habe, und verlangen, dass diese in
der definitiven Fassung und mit einer Ergänzung vom 5. April 2006
vorzulegen sei. Ihnen sei eine Version abgegeben worden, die im Anhang auch
eine Flächenübersicht und eine Flächenstatistik enthalten habe. Diese würden
zeigen, dass die vorgeschlagenen Bebauungsmuster mit intensiven
Eigentumsbeschränkungen verbunden seien. Ein Beizug dieser definitiven Fassung
durch das Verwaltungsgericht ist nicht angezeigt, da die Ergänzungen offensichtlich
Fragen der materiellen Enteignung betreffen, welche nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens ist.
2.3
Die von
den Beschwerdeführern mit ihrer Stellungnahme neu ins Recht gelegten zwei Pläne
zu einer im Rahmen der Vergleichsverhandlung am 4. Mai 2006 festgelegten
Sichtlinie zwischen dem Kloster Kappel und dem Zwinglidenkmal wurden durch die
nachträgliche Eingabe der Dokumentation von Seiten der Vorinstanz provoziert.
Die Pläne können daher zu den Akten genommen werden. Eine weitere Stellungnahme
dazu ist jedoch nicht einzuholen, da die beiden Pläne offenkundig Teil der
Vergleichsverhandlungen bildeten, welche zu keinem Ergebnis führten.
2.4
Die für
den verwaltungsgerichtlichen Entscheid wesentlichen Verhältnisse ergeben sich
aus den Akten, insbesondere auch aus den Erhebungen, Plänen und Fotografien der
Dokumentation. Die Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht
ist daher nicht nötig.
3.
Das streitbetroffene Areal bildet den nördlichen Ausläufer
einer grossflächigen Wohnzone, welche sich – östlich vom Ortskern von Kappel
beginnend – in Richtung Nordwest bis östlich des Weilers Näfenhüser erstreckt
und im Norden und Nordosten an das ehemalige Schlachtfeld der Schlacht bei
Kappel mit dem Zwinglidenkmal und dem Gebiet Schürenmoos angrenzt. Das
planerische Schicksal des Areals während der vergangenen Jahrzehnte präsentiert
sich wie folgt:
3.1
Der
fragliche Teil der Chappelermatten befand sich bereits nach der Bau- und Zonenordnung
vom 14. Juli 1967 in der Landhauszone, welche damals die gleichen Abmessungen
wie die W2-Zone heute aufwies, aber erst im mittleren Bereich überbaut war. Bei
Genehmigung dieser Festsetzung hielt der Regierungsrat am 30. November
1967 fest, Anordnung und Art der Bauzonen nehme auf die geplante kantonale
Schutzverordnung für die schützenswerten Bauten und das Schlachtfeld Rücksicht.
Am 20. August 1970 erliess der Regierungsrat die
Verordnung zum Schutze des Orts- und Landschaftsbildes Kappel am Albis und
stellte damit den historischen Dorfteil beim Kloster Kappel, den Weiler
Näfenhüser, das Schlachtfeld und die umgebende Landwirtschafts-, Wald- und
Riedgebiete zur Erhaltung der Landschaft in ihrer Gesamtwirkung und zur Wahrung
der bau- und allgemein geschichtlichen Eigenart der beiden Häusergruppen unter
Schutz. Dabei wurde nun zusammen mit dem Schürenmoos und Zwinglidenkmal auch
ein dreieckiger Spickel der Chappelermatten der II. Zone zugewiesen, wo ein
absolutes Bauverbot herrschte.
3.2
Gestützt
auf das inzwischen erlassene kantonale Planungs- und Baugesetz vom 7. September
1975 (PBG) überlagerte der kantonale Gesamtplan vom 10. Juli 1978 das an
die beiden schutzwürdigen Ortskerne Kappel und Näfenhüser angrenzende Landwirtschaftsgebiet
und insbesondere das Gebiet Schürenmoos mit Zwinglidenkmal mit einem
Umgebungsschutz. Das fragliche Areal lag dabei im nördlichen Teil innerhalb des
weiss gekennzeichneten Unschärfebereichs zwischen diesem Umgebungsschutzgebiet
im Norden/Nordosten und den Siedlungsgebieten im Süden und Nordwesten, im
südlichen Teil jedoch ganz innerhalb des Siedlungsgebietes.
Am 4. Januar 1980 erliess der Regierungsrat die
Inventare der Natur- und Landschaftsschutzobjekte sowie der schützenswerten
Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung, ohne das Areal Chappelermatten in den
Ortsbildperimeter von Näfenhüser miteinzubeziehen. Daraufhin änderte die
Baudirektion die Schutzverordnung am 22. April 1980 und hob die II. Zone
(Bauverbotszone) ganz auf, setzte dafür aber im Bereich Schürenmoos eine kantonale
Freihaltezone fest, welche jedoch das Areal Chappelermatten nicht mehr umfasste.
Sie verwies dabei zwar auf die Bedenken der Planungsgruppe, wonach sich eine
Überbauung des kleinen Spickels im Norden der Chappelermatten nachteilig auf
das Ortsbild Näfenhüser auswirke. Jedoch sollten nach ihrer Auffassung die
Belange der Einordnung im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung und im
Bewilligungsverfahren wahrgenommen werden.
Am 9. September 1981 erliess der Bundesrat die
Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
(VISOS) und nahm darin auch das Objekt "Kappel/Näfenhüser als Spezialfall"
auf.
3.3
Am 30. September
1983 erliess die Gemeinde die erstmals an das Bundesgesetz über die Raumplanung
vom 22. Juni 1979 (RPG) und das PBG angepasste Bau- und Zonenordnung und
beliess dabei das fragliche Areal Chappelermatten zusammen mit der ganzen
bisherigen Landhauszone in der Landhauszone. Die Genehmigung dieser Festlegung
erfolgte am 1. Februar 1984 ohne eine spezielle Erwägung zur
Bauzonenabgrenzung im Norden der Landhauszone.
Auch die am 27. Mai 1994 revidierte Bau- und
Zonenordnung wies das Areal unverändert der Bauzone zu, nunmehr – offenbar ohne
neue Legende im Zonenplan – der in Art. 11 BZO neu geschaffenen zweigeschossigen
Wohnzone W2. Die Revision wurde vom Regierungsrat am 5. Oktober 1994
genehmigt mit der Erwägung, eine Revision des Zonenplans werde durchzuführen
sein, wenn sich dies aufgrund der neu festgesetzten übergeordneten Richtpläne
von Kanton und Region als erforderlich erweise.
3.4
Im
kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplan vom 31. Januar 1995 wurde das um
die schutzwürdigen Ortsbilder des Ortskerns Kappel und des Weilers Näfenhüser
bestehende Freihaltegebiet (Trenn- und Umgebungsschutzgebiet) als solches
fortgeführt, wobei nun die planerische Darstellung des Unschärfenbereichs
zwischen dem Freihalte- bzw. Landwirtschaftsgebiet einerseits und den
schützwürdigen Ortsbildern bzw. dem Siedlungsgebiet andererseits weggefallen
war. Unter dieser Kartografie nun wurde das fragliche Areal im Nordteil als
Landwirtschafts- und im Südteil als Siedlungsgebiet gekennzeichnet.
Im Dezember 1997 erliess die Baudirektion die Verordnung
zum Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler
Bedeutung in der Gemeinde Kappel am Albis, was bei der Teilrevision des
Gesamtplans im Bereich Landschaft vom 2. April 2001 zur Ausscheidung eines
Landschafts-Schutzgebietes führte, das die Freihalte- und Landwirtschaftsgebiete
sowie die Waldflächen überlagert. Der Zweck des im fraglichen Bereich gleich
wie bisher bemessenen Freihaltegebiets wurde nunmehr im Richtplan-Text ausdrücklich
mit „Umgebungsschutz Ortsbilder und Zwinglidenkmal“ umschrieben.
3.5
Eine am 26. Mai
2000 beschlossene Teilrevision des Zonenplans betraf nicht den Ortsteil Kappel
oder den Weiler Näfenhüser. Die Änderung wurde am 2. November 2000 ohne
Vorbehalt genehmigt.
3.6
Nach einer
gesamthaften Überprüfung des kantonalen Inventars der schutzwürdigen Ortsbilder
von überkommunaler Bedeutung setzte die Baudirektion dieses am 15. Juni
2001 unter anderem für die Planungsregion Knonaueramt neu fest (BDV 674/2001).
Dabei erweiterte sie den Ortsbildperimeter für den Weiler Näfenhüser in
südlicher und östlicher Richtung, so dass nunmehr der überwiegende Teil des
streitbetroffenen Areals davon erfasst und dabei insbesondere auch als
wichtiger Freiraum innerhalb und angrenzend an die Siedlung ausgeschieden war.
Eine dagegen erhobene Einwendung des Gemeinderates Kappel, der auf die seit
Jahrzehnten bestehende Bauzonenzuweisung der Chappelermatten hingewiesen hatte,
blieb dabei unberücksichtigt.
Da der Entwurf für die vorliegend strittige Revision der
Bau- und Zonenordnung keine Änderung im Bereich Chappelermatten vorsah, regte
die Baudirektion an, die Bauzone an dieser Stelle zu reduzieren, um ein
Zusammenwachsen des Ortsteils Kappel mit dem Weiler Näfenhüser zu verhindern.
Nach Prüfung verschiedener Varianten zur Kompensation einer solchen
Bauzonenreduktion lehnte die Gemeinde trotz negativem Vorprüfungsbescheid vom
15. September 2004 (nicht bei den Akten) eine Zonenplanänderung im
Ortsteil Kappel jedoch ab und verwies den Kanton darauf, die entsprechende
Fläche in der Chappelermatten zu erwerben und damit die angrenzende kantonale
Freihaltezone zu erweitern.
3.7
Im
Hinblick auf eine Überbauung des Areals begannen die Beschwerdeführer im Sommer
2004 mit Planungsarbeiten und stellten am 12. Februar 2005 ein Baugesuch
betreffend Erschliessung der Chappelermatten. Am 16. März und 11. Mai
2005 erteilte die Baudirektion hierfür eine wasser- und eine
strassenpolizeiliche Bewilligung, bevor die Bauverwaltung der Gemeinde auf
Intervention des Amtes für Raumordnung und Vermessung (ARV) hin das
Bewilligungsverfahren am 14. Juli 2005 sistierte. Die beiden Verfügungen
und der Beschluss wurden von einem privaten Verein, der um Zustellung der baurechtlichen
Entscheide ersucht hatte, bei der Baurekurskommission II angefochten; dieses
Rekursverfahren wurde am 7. Dezember 2005 sistiert.
4.
Der Regierungsrat stützte sich in seinem Beschluss auf das
Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung und erwog,
eine vollständige Überbauung der unüberbauten Flächen der Chappelermatten würde
das an dieser Stelle sehr empfindliche Orts- und Landschaftsbild nachhaltig
stören. Damit das Inventarvorhaben umgesetzt werden könne, sei das ortsbaulich
und landschaftlich wichtige Anliegen der Freihaltung eines optisch
ausreichenden Freiraumes als deutliche Zäsur zwischen dem Weiler Näfenhüser und
einer Neubebauung der Chappelermatten mit geeigneten planerischen oder
privatrechtlichen Massnahmen verbindlich zu regeln. Die im Rahmen der Anhörung
von der Gemeinde dargelegten Argumente vermöchten die planerische Notwendigkeit
der Freihaltung eines ausreichenden Umgebungsbereichs zum Schutz des schutzwürdigen
Ortsbildes Näfenhüser von nationaler Bedeutung nicht zu widerlegen.
Demgegenüber machen die Beschwerdeführer im Wesentlichen
geltend, der angefochtene Akt stelle eine aufsichtsrechtliche Auszonung dar.
Die Anweisung im revidierten Ortsbildinventar vom 15. Juni 2001 stehe im
offensichtlichen Widerspruch zu der am 2. April 2001 getroffenen Revision
des kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplans und sei daher richtplanwidrig.
Der Schutz des Weilers Näfenhüser habe bei Erlass der Schutzverordnung am 20. August
1978 keinen Anlass geboten, das östlich der Albisstrasse gelegene Gebiet mit
Ausnahme eines kleinen Spickels mit einem Bauverbot zu belegen. Dieses
Bauverbot sei sodann aufgehoben worden mit der ausdrücklichen Begründung, dass
darauf ohne Verletzung der Zielsetzungen der Schutzverordnung und der
kantonalen Gesamtplanung verzichtet werden könne. Seither habe sich in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nichts geändert. Nach der damaligen
Wiedereinzonung des Spickels und dem bis vor Bundesgericht geführten Prozess
über die Rechtsfolgen des Bauverbots hätten sie darauf vertrauen dürfen, dass
die öffentlichen und privaten Interessen im fraglichen Gebiet optimiert seien.
Der Eigentumseingriff sei daher rechtswidrig und unangemessen. – Selbst wenn
der angefochtene Beschluss richtplankonform und zweckmässig wäre, so sei damit
dennoch die Planungsautonomie verletzt worden. Für ein aufsichtsrechtliches
Einschreiten habe kein Grund bestanden, da es angesichts der erlaubten
Ausnützung und Gebäudevolumetrie in der W2-Zone ohne weiteres möglich sei, im
Baubewilligungsverfahren für eine § 238 PBG entsprechende Einordnung zu
sorgen.
5.
Nach Art. 26 Abs. 1 RPG genehmigt die kantonale
Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen. Solche sind gemäss Art. 21
Abs. 2 RPG allenfalls nötig, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert
haben. Als genehmigungsbedürftige Anpassung hat aber jede Nutzungsplanänderung
zu gelten, unabhängig davon, ob Art. 21 Abs. 2 RPG Grundlage und
Anstoss zur Änderung war (Alexander Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zürich 1999, Art. 26 Rz. 6). Verzichtet eine Gemeinde
auf die Anpassung ihres Nutzungsplanes, sei es, dass sie ganz auf eine Revision
verzichtet, oder sei es, dass sie es trotz anderweitiger Änderungen bei einer bisherigen
Festlegung belässt, so bedarf dies keiner kantonalen Genehmigung. Im
vorliegenden Fall kann es daher mit Bezug auf die Zonierung der Chappelermatten
nicht um die Genehmigungsverweigerung für eine von der Gemeinde vorgenommene
Anpassung gehen, sondern um den Widerruf einer ursprünglichen Genehmigung und
die verbindliche Anweisung zur Anpassung. Insofern kommt Disp.-Ziff. IIa
des angefochtenen Beschlusses von vornherein keine eigenständige Bedeutung zu.
Die Beschwerdeführer gehen zutreffend davon aus, dass ein
Genehmigungswiderruf, der im Endeffekt auf die Auszonung einer ursprünglich
bundesrechtskonform ausgeschiedenen Bauzone hinausläuft, eines besonderen
sachlichen Grundes bedarf. In diesen Fällen kommt jedenfalls dem Grundsatz der
Planbeständigkeit grösseres Gewicht zu als in Fällen, in denen Land nicht
eingezont wird bzw. wegen Nichtgenehmigung der Einzonung nicht eingezont werden
darf (vgl. BGE 118 Ia 151 E. 5c mit Hinweisen; vgl. RB 1996 Nrn. 62
und 65, vgl. auch nachfolgend E. 7.1). Liegt jedoch ein besonderer Grund
für eine Auszonung vor, so kann ein entsprechendes Begehren von kantonaler
Seite jederzeit vorgebracht werden, auch ohne dass gerade eine Revision der Bau-
und Zonenordnung im Gange wäre. Bei gegebenem Anlass ist es sogar gerade sinnvoll,
das Anpassungsbegehren möglichst bald und unabhängig von einer künftigen
Revision einzubringen, da einem Bauvorhaben in einer rechtskräftig
ausgeschiedenen Bauzone ohne vorgängigen behördlichen Antrag auf Auszonung
nicht die fehlende planungsrechtliche Baureife (§ 234 PBG)
entgegengehalten werden darf. Dementsprechend besteht für die
Genehmigungsbehörde auch kein Grund, mit dem Widerruf einer ursprünglichen
Genehmigung zuzuwarten, bis eine anderweitige Revision der Bau- und
Zonenordnung zur Genehmigung vorgelegt wird. Dass der Regierungsrat im
vorliegenden Fall Genehmigungswiderruf und Nichtgenehmigung der vorgenommenen
Revision miteinander verbunden hat, war indessen für die Beschwerdeführer ohne
Nachteil.
6.
Die Planungen unterer Stufen haben denjenigen der obern
Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu
entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt
und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 1 und 2 PBG). Die
Beschwerdeführer machen geltend, der Widerruf widerspreche dem massgebenden
kantonalen Landschaftsplan, der zwingend eine Zuweisung der Chappelermatten zu
einer Bauzone verlange.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Nach der
kartografischen Darstellung des Richtplans 1995/2001 grenzen die
Chappelermatten im Westen und Norden an Umgebungsschutzgebiet und liegen im
Süden innerhalb des Baugebietes, im Nordteil dagegen innerhalb des
Landwirtschaftsgebiets. Der kantonale Richtplan enthält indessen keine parzellenscharfen
Vorgaben für die nachfolgende Nutzungsplanung, sondern gewährt den Gemeinden
denjenigen Ermessensspielraum, den es für eine parzellenscharfe, die örtlichen
Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung braucht. Das Verwaltungsgericht
hat bereits in früheren Entscheiden unter Hinweis auf den Bericht des Kantonsrats
zum kantonalen Richtplan 1995 festgehalten, dass trotz der mit der Richtplanrevision
aufgegebenen kartographischen Darstellung des Anordnungsspielraumes ein solcher
nach wie vor bestehe und sich aus den Karteneinträgen sowie den im Text
beschriebenen Zielsetzungen und konkret formulierten Aufträgen an die einzelnen
Planungsträger ergebe. Dabei wurde jedoch ausdrücklich abgelehnt, den
Anordnungsspielraum erst aufgrund einer Würdigung aller für die Nutzungsplanung
massgebenden Gesichtspunkte zu definieren, da damit das Resultat der für die
Nutzungsplanung massgeben­den Interessenabwägung bereits vorweggenommen würde (BEZ 1998
Nr. 1 = RB 1997 Nr. 67; VGr, 3. März 1997, ZBl 98/1997,
S. 473 E. 3a). Der Umfang des Anordnungsspielraums ist im Einzelfall
anhand seiner quantitativ-räumlichen und seiner qualitativ-raumplanerischen
Komponente zu ermitteln.
Hinsichtlich der quantitativ-räumlichen Komponente ist
vorliegend beachtlich, dass das fragliche Areal nicht mehr als zwei Bautiefen
östlich der Albisstrasse umfasst und damit sowohl zur westlich angrenzenden
Schutzzone bzw. Ortsbildzone als auch zur östlich angrenzenden
Landwirtschaftszone geschlagen werden könnte. Bei einer Differenzierung nach
Norden und Süden weisen die Teilbereiche allerdings Längenausdehnungen auf, welche
auch eine unterschiedliche Zugehörigkeit rechtfertigen können und insbesondere
beim Südteil eine Zugehörigkeit zur Bauzone von Kappel ermöglichen. Räumlich
betrachtet besteht jedoch vorerst kein Anlass, dem Richtplan 1995/2001 einen
anderen Anordnungsspielraum unterstellen zu wollen als denjenigen, den bereits
der Richtplan 1978 definiert hatte.
In einer qualitativ-raumplanerischen Betrachtung ist
weiter zu prüfen, ob allenfalls neuere Erkenntnisse zum Ortsbildschutz
Näfenhüser und insbesondere auch der Wunsch, den Schutzperimeter zu erweitern
bzw. zusätzlich wichtigen Freiraum auszuscheiden, eine Anpassung des
Gesamtplans im fraglichen Bereich bewirkte. Dies war im Vergleich zwischen dem
Richtplan 1995 und demjenigen von 2001 nur gerade insoweit der Fall, als der
Landschaftsplan 2001 eine Landschaftsschutzfestlegung traf, ohne dabei jedoch
die bisherigen Siedlungs-, Freihalte- und Landwirtschaftsgebiete in ihrer
Ausdehnung zu verändern. Ein Vergleich zwischen dem Gesamtplan 1978 und
demjenigen von 1995 ergibt indessen, dass im Letzteren das Ortsbildgebiet von
Näfenhüser und damit das Baugebiet eher etwas enger um die bestehende
Überbauung gezogen und stattdessen das Freihaltegebiet im Süden des Weilers wie
auch zwischen Weiler und Albisstrasse im Osten leicht ausgedehnt wurde. Dies
entspricht auch einer der Zielsetzung der damaligen Richtplanrevision, wonach
die Gemeinden bei Kleinsiedlungen die Zonengrenzen eng ziehen sollten und keine
über den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung ermöglichen
durften (Richtplantext 1995 Ziff. 2.22); eine Vorgabe, die allerdings
bereits der Richtplan 1978 kannte (Richtplantext 1978 Ziff. 3.1.2.1 S. 12 f.).
Die Veränderung weist immerhin darauf, dass dem Richtplangeber ein vermehrter
Umgebungsschutz auch beim Weiler Näfenhüser damals durchaus notwendig erschien,
wobei er aber gerade keine Verbindung zwischen dem Freihaltegebiet westlich der
Albisstrasse und demjenigen im Schürenmoos über die Chappelermatten hinweg zog.
Mit Bezug auf dieses Areal kann daher dem Richtplan 1995 kein anderer
kommunaler Anordnungsspielraum entnommen werden als dem Richtplan 1978.
Der Landschaftsplan 1978 verlangte nun keineswegs zwingend
die Schaffung einer Bauzone in der Chappelermatten. Deren Nordteil lag ohnehin
im Unschärfebereich zwischen den verschiedenen Gebieten. Aber auch das
Siedlungsgebiet im Süden musste nicht zwingend zu einer Bauzone führen, da die
Gemeinde dort auch ein kommunales Schutz- oder Trenngebiet hätte festlegen
dürfen (Richtplan-Text S. 6). Demgemäss lässt sich auch dem heute massgebenden
kantonalen Richtplan 1995/2001 keine klare Vorgabe zur Einzonung der
Chappelermatten entnehmen. Auf der anderen Seite besteht aber ebenso wenig
Grund zur Annahme, der kantonale Gesamtplan verlange zwingend eine Reduktion
der Bauzone zugunsten der Freihaltezone.
7.
7.1
Gemäss Art. 21
Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls an­gepasst,
sofern sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Im Einklang mit dieser
bundesrechtlichen Vorschrift bestimmt § 9 Abs. 2 PBG, dass Planungen
neuen Erkenntnissen anzupassen sind, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit
dies zulassen. Die für die betref­fende Planung massgebenden Verhältnisse
müssen sich erheblich geändert haben, und eine Anpassung muss sich im Rahmen
der gebotenen Interessenabwägung als nötig erweisen. In der Praxis lassen sich
die Kriterien der Erheblichkeit der Veränderung und der Notwendigkeit der
Plananpassung kaum getrennt prüfen. Vielmehr geht es darum, im Rahmen der
gebotenen Interessenabwägung das Gewicht des Änderungsgrunds zu bestimmen und
den gegenläufigen (privaten und öffentlichen) Interessen an der Beibehaltung
der bisherigen Zonierung gegenüberzustellen. Bei dieser Interessenabwägung ist
dem Gebot der Rechts­sicherheit Rechnung zu tragen; ein Zonenplan kann seinen
Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Als Grundregel
gilt daher, dass (RPG-konforme) Nutzungspläne nur aus gewichtigen Gründen
abzuändern sind. Je neuer ein Plan ist, um so eher darf mit seiner
Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte
Änderung auswirkt, um so wichtiger müssen die Gründe sein, die für die
Planänderung sprechen (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
4. A., Bern 2002, S. 108 f.; Thierry Tanquerel in: Kommentar
RPG, Art. 21 Rz. 28 ff.; Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Band I, Zürich 1999,
N. 437; Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG aktuell,
4/1994, S. 8 ff.; je mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche
Praxis).
7.2
Der
Regierungsrat hat seinen Entscheid gestützt auf rein planerische Überlegungen
zum Ortsbildschutz getroffen, wie wenn es um die erstmalige Abgrenzung einer
Bauzone ginge. Er hat sich dabei in keiner Weise mit dem bisherigen
planerischen Schicksal der Chappelermatten auseinandergesetzt; insbesondere
blieb unerwähnt, dass der Ortsbildschutz Näfenhüser bereits seit 1970
formuliert ist, in die frühere Planung einfloss und letztmals 1980 umfassend
überprüft und punktuell gelockert wurde. Ebenso wenig wurde aufgezeigt,
inwiefern sich die rechtlichen oder tatsächlichen Verhältnisse in den vergangenen
rund 25 Jahren massgebend geändert hätten. Nicht erwähnt sind aber auch die
offenbar ausstehenden Abgrenzungen der Grundwasserschutzzonen um die
Quellfassung Rütihoger/Kappelerhof, welche nach Darlegung des Planungsbüros E
in wesentlichen Abschnitten des Schutzbereiches zu einem generellen Bauverbot
führen sollen. Unter diesen Umständen war eine umfassende Interessenabwägung
zwischen der Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz einerseits und den
Interessen am Ortsbild- sowie am Grundwasserschutz andererseits gar nicht
möglich. Die im Beschwerdeverfahren eingereichten vorinstanzlichen Akten
enthalten neben der nachträglich erstellten Dokumentation nur gerade den
angefochtenen Beschluss und einen Zonenplanausschnitt. Da der Regierungsrat im
Beschwerdeverfahren nicht einmal eine Beschwerdeantwort verfasste, muss angenommen
werden, dass die einzelnen Regierungsmitglieder die für die notwendige
Interessenabwägung massgebenden Umstände nicht einmal kannten. Der angefochtene
Entscheid ist daher aufzuheben und die Sache an den Regierungsrat
zurückzuweisen.
8.
Demgemäss ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und
die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die Kosten dem Regierungsrat zulasten der Staatskasse
aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Für ihren besonderen
Aufwand im Beschwerdeverfahren sind die Beschwerdeführer sodann angemessen zu
entschädigen (§ 17 Abs. 1 lit. a VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Dispositiv-Ziffern IIa und III des
Regierungsratsentscheides werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen
an den Regierungsrat zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--  Zustellungskosten,
Fr. 5'150.--  Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der Beschwerdegegner
wird verpflichtet, den Beschwerdeführern zulasten der Staatskasse eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen)
zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Zustellung dieses Entscheids.
5.    Mitteilung an ...