zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00314 · 2004-11-11 · de

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG | Vorentscheid zur Umnutzung einer zonenfremden Gewerbebaute zu einer Wohnnutzung: Die Berechtigung zum Einreichen des Baugesuchs hängt nicht vom Eigentum am Baugrundstück ab, sondern ist vom Nichteigentümer lediglich durch eine entsprechende Erklärung des Grundeigentümers nachzuweisen, weshalb die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert ist (E.1). Die Beschwerdeführerin begründet ihr Gesuch allein gestützt auf Art. 37a RPG und Art. 43 RPV (E.2). Bei der streitbetroffenen Baute handelt es sich um eine zonenfremde gewerbliche Baute (E.3.1 und 3.2). Die Rechtsprechung zu Art. 24c Abs. 2 RPG, dass die Möglichkeit der teilweisen Änderung nur einmal ausgeschöpft werden darf, lässt sich nicht auf zonenfremde Gewerbebauten gemäss Art. 37a RPG übertragen. Art. 43 Abs. 1 RPV sieht Erweiterung und Zweckänderung als selbstständige und nebeneinander zu verwirklichende Massnahmen vor. Daraus ergibt sich, dass die Ausschöpfung einer bereits früher erfolgten Erweiterung der beabsichtigten Umnutzung nicht entgegensteht (E.3.3). Art. 37a RPG lässt auch Umnutzungen von Gewerbebauten zu Wohnzwecken zu, wenn die Schranken von Art. 43 RPV eingehalten sind. Teilweise Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung an den Regierungsrat (E.3.4). Kostenfolge (E.4).

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.11.1 VB.2004.00314
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.11.1 VB.2004.00314
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.11.1 VB.2004.00314

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00314
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00314
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.11.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG
Vorentscheid zur Umnutzung einer zonenfremden Gewerbebaute zu einer Wohnnutzung:
Die Berechtigung zum Einreichen des Baugesuchs hängt nicht vom Eigentum am Baugrundstück ab, sondern ist vom Nichteigentümer lediglich durch eine entsprechende Erklärung des Grundeigentümers nachzuweisen, weshalb die Beschwerdeführerin zur Beschwerde legitimiert ist (E.1). Die Beschwerdeführerin begründet ihr Gesuch allein gestützt auf Art. 37a RPG und Art. 43 RPV (E.2). Bei der streitbetroffenen Baute handelt es sich um eine zonenfremde gewerbliche Baute (E.3.1 und 3.2). Die Rechtsprechung zu Art. 24c Abs. 2 RPG, dass die Möglichkeit der teilweisen Änderung nur einmal ausgeschöpft werden darf, lässt sich nicht auf zonenfremde Gewerbebauten gemäss Art. 37a RPG übertragen. Art. 43 Abs. 1 RPV sieht Erweiterung und Zweckänderung als selbstständige und nebeneinander zu verwirklichende Massnahmen vor. Daraus ergibt sich, dass die Ausschöpfung einer bereits früher erfolgten Erweiterung der beabsichtigten Umnutzung nicht entgegensteht (E.3.3). Art. 37a RPG lässt auch Umnutzungen von Gewerbebauten zu Wohnzwecken zu, wenn die Schranken von Art. 43 RPV eingehalten sind. Teilweise Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung an den Regierungsrat (E.3.4). Kostenfolge (E.4).
Stichworte:
ÄNDERUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
LEGITIMATION
RECHTSSCHUTZINTERESSE
STANDORTGEBUNDENHEIT
UMNUTZUNG
Rechtsnormen:
§ 310 Abs. III PBG
Art. 24c Abs. III RPG
Art. 37a RPG
Art. 43 RPV
Art. 43 Abs. I RPV
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
BEZ 2005 Nr. 1 S. 4
RB 2004 Nr. 66 S. 133
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A ersuchte am 28. November 2002 beim
Gemeinderat C, es sei ihr im Sinne eines Vorentscheides die Umnutzung des
Ausflugsrestaurants D in der Landwirtschaftszone C zu Wohn- und Bürozwecken in
Aussicht zu stellen.
Die Baudirektion wies das Gesuch am 27.
Februar 2003 ab. Von dieser Verfügung nahm der Gemeinderat C mit Beschluss vom
8. April 2003 Vormerk.
II.
Gegen diese beiden Entscheide erhob A
Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich und beantragte, die Bewilligung
zur Umnutzung zu Wohn- und Bürozwecken sei ihr in Aufhebung der beiden
Entscheide in Aussicht zu stellen.
Der Regierungsrat wies den Rekurs am 19.
November 2003 ab, soweit er nicht gegen­standslos geworden sei.
III.
Gegen den Rekursentscheid erhob A am 16. Januar
2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und erneuerte ihren vor Rekursinstanz
gestellten Antrag.
Die Baudirektion und die Staatskanzlei
beantragten am 3. bzw. 9. Februar 2004 ohne weitere Bemerkungen die
Abweisung der Beschwerde. In seiner Vernehmlassung vom 10. Februar 2004
schloss sich der Bauausschuss des Gemeinderates C dem Rekursentscheid des
Regierungsrats an. Zudem wurde darauf hingewiesen, dass A die betroffenen
Grundstücke am 25. November 2003 verkauft und übereignet habe, was ihre Legitimation
infrage stelle.
Auf telefonische Anfrage des
Verwaltungsgerichts vom 27. Februar 2004 bestätigte der Rechtsvertreter
von A den Verkauf und kündigte eine schriftliche Eingabe an. Am 18. März
2004 trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde mangels Rechtsschutzinteresses
der Beschwerdeführerin nicht ein. Wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs hob
das Bundesgericht diesen Entscheid auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin am
6. Juli 2004 auf. Im wieder aufgenommenen Beschwerdeverfahren äusserte
sich die Beschwerdeführerin am 3. September 2004 zu ihrem
Rechtsschutzinteresse. Die Gemeinde C sowie die kantonale Baudirektion
verzichteten auf eine Stellungnahme dazu.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Zum Rekurs oder zur Beschwerde ist berechtigt, wer
durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 21 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Mit dem Verkauf
einer von einer Baubewilligung erfassten Liegenschaft fällt das Rechtsschutzinteresse
des Gesuchstellers an der Bewilligung häufig dahin, jedoch kann es unter
gewissen Umständen fortbestehen, wenn der Gesuchsteller etwa die Berechtigung
zum Bauen trotz Verkauf behält, eine entsprechende Verpflichtung zur
Fortführung des Bewilligungsverfahrens übernommen oder die Bewilligung
zumindest zugesichert hat. Die Berechtigung zum Einreichen des Baugesuchs hängt
denn auch nach § 310 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) nicht vom Eigentum am Baugrundstück ab, sondern
ist vom Nichteigentümer lediglich durch eine entsprechende Erklärung des
Grundeigentümers nachzuweisen (vgl. § 5 lit. m der
Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 [BVV]). Aus diesem Grunde
erachtet es das Verwaltungsgericht als zulässig, wenn ein Baugesuchsteller das
einmal eingeleitete Baubewilligungsverfahren auch nach Verkauf des Grundstücks
alleine fortsetzt (RB 1987 Nr. 6 E. 3 = BEZ 1988 Nr. 5
E. 4a).
1.2
Das Gesuch um Erlass eines Vorentscheides wurde von
der Beschwerdeführerin gestellt und im Rekursverfahren verfochten, als sie noch
Grundeigentümerin war. Noch vor Zustellung des Rekursentscheides übereignete
sie die betroffene Liegenschaft jedoch am 25. November 2003 auf vier
Käufer, ohne den Regierungsrat darüber zu informieren. In ihrer
Beschwerdeschrift vom 16. Januar 2004 bezeichnete sie sich allerdings noch
als
Eigentümerin des D-Areals. In ihrer Eingabe vom 3. September 2004 macht
die Beschwerdeführerin nun im Wesentlichen geltend, ihrem Rechtsvertreter sei
die Eigentumsübertragung nicht bekannt gewesen. Die Käufer hätten schon bei
Abschluss des Kaufvertrages im Frühjahr 2003 gewünscht, dass die
Beschwerdeführerin das Bewilligungsverfahren im eigenen Namen weiterführe, und
würden hiermit ausdrücklich ihr Einverständnis mit der Beschwerdeeinreichung
durch die Beschwerdeführerin erklären.
Da das Verwaltungsgericht im vorliegenden
Verfahren nicht als zweite gerichtliche Instanz entscheidet, sind die neuen
tatsächlichen Behauptungen der Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren
zulässig (§ 52 Abs. 2 VRG e contrario). Zur Wahrung des Anspruchs auf
Gewährung des rechtlichen Gehörs sind die neuen Vorbringen auch noch im
Nachgang an die Beschwerdeschrift zu hören.
1.3
Die Beschwerdeführerin war im Bewilligungs- sowie
im Rekursverfahren als Grund­eigentümerin ohne weiteres legitimiert, den
Vorentscheid zu verlangen und dessen Verweigerung anzufechten. Im
Beschwerdeverfahren bezieht sie ihre Legitimation nunmehr aus der Zustimmung
der neuen Eigentümerschaft. Das erforderliche Rechtsschutzinteresse ist daher
gegeben. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1
Das Restaurant D wurde 1766 erstellt und seither
als Landgasthof geführt. Im Jahre 1983 wurde das Gebäude umgebaut und durch
einen Anbau erweitert, wodurch sich die bisher nutzbare Fläche von 374.9 m
2
um 441 m
2
vergrösserte. Die Baubewilligung dafür hatte der
Gemeinderat C am 14. September 1983 erteilt (Genehmigung der Baudirektion
am 6. Oktober 1983), nachdem er dies bereits am 7. September 1982
vorentscheidsweise in Aussicht gestellt hatte (Genehmigung der Baudirektion am
11. Oktober 1982).
2.2
Im Streit liegt ein Vorentscheid über die Frage der
Bewilligungsfähigkeit einer Umnutzung des Restaurants zu Wohn- und Bürozwecken.
Zur Begründung ihres Gesuches stützt sich die Beschwerdeführerin
ausschliesslich auf Art. 37a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG) in Verbindung mit Art. 43 der Raumplanungsverordnung vom
28. Juni 2000 (RPV).
Nach Art. 37a RPG regelt der
Bundesrat, unter welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter
Bauten und Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden
oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden
sind. Nach Art. 43 Abs. 1 RPV sind solche Zweckänderungen und
Erweiterungen unter verschiedenen kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen
(lit. a-f) zulässig. Dazu gehört insbesondere, dass die Baute oder Anlage
rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (lit. a). Sodann darf die
zonenwidrig genutzte Fläche um maximal 30 Prozent erweitert werden, wobei
Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens nur zur Hälfte
angerechnet werden (Abs. 2). Eine Erweiterung um mehr als 100 m
2
ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens ist nur zulässig, wenn dies für die
Fortführung des Betriebes erforderlich ist (Abs. 3).
Mit Art. 37a RPG verfolgte der Gesetzgeber
das Ziel, den sich ausserhalb der Bauzonen befindlichen Gewerbebetrieben jene
Umstrukturierungen und Strukturbereinigungen zu ermöglichen, die zwecks
Erhaltung der Konkurrenzfähigkeit erforderlich sind (Bundesamt für
Raumentwicklung, Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung
und Empfehlungen für den Vollzug, Bern 2000, S. 47 ff.). Hierfür
dehnt die Sondernorm von Art. 43 RPV die Grenzen der Bestandesgarantie für
Gewerbebauten gegenüber der Grundnorm von Art. 24c RPG etwas aus, lässt
insbesondere auch vollständige Zweckänderungen zu und zieht für Erweiterungen
weniger restriktive quantitative Grenzen (Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung
nach Art. 24-24d RPG in: ZBl 102/2001, S. 291, S. 302 mit Hinweisen).
2.3
Der Regierungsrat erwog im angefochtenen Entscheid,
aus den Akten ergebe sich nicht zweifelsfrei, ob die Bewilligung und
Genehmigung für die 1983 erfolgte Erweiterung gestützt auf Art. 24
Abs. 1 aRPG (RPG in der damals geltenden Fassung) für eine standortgebundene
Nutzung oder gestützt auf Art. 24 Abs. 2 aRPG für eine teilweise
Änderung einer zonenwidrigen Baute erteilt worden sei. Die Frage könne aber
offen bleiben, da eine Umnutzungsbewilligung in beiden Fällen nicht in Aussicht
gestellt werden könne. Falls eine standortgebundene Nutzung vorliege, komme
Art. 37a RPG als lex specialis zu Art. 24c RPG von vornherein nicht
zur Anwendung, da die Wohn- und Büronutzung ihrerseits nicht standortgebunden
sei. Falls nur eine Erweiterung eines nicht standortgebundenen Betriebs bewilligt
worden sei, sei die Umnutzung deshalb nicht zulässig, weil das Erweiterungspotenzial
bereits 1983 vollständig ausgeschöpft worden sei.
Die Beschwerdeführerin bringt dagegen im
Wesentlichen vor, die bauliche Erweiterung von 1983 sei als Änderung einer
zonenwidrigen, nicht standortgebundenen Baute zu qualifizieren. Das
Vorentscheidgesuch habe eine reine Umnutzung zum Gegenstand. Der Regierungsrat
verkenne den grundlegenden Unterschied zwischen Umnutzung und Erweiterung. Nur
für Erweiterungen gelte ein beschränktes Erweiterungsmass, hingegen seien
vollständige Umnutzungen auch dann zulässig, wenn der ursprüngliche Betrieb
nachträglich geändert worden sei. Die Art. 37a RPG und Art. 43 RPV
sähen nicht vor, dass das Umnutzungsprivileg mit einer Erweiterung verwirkt
sei; dies entspreche auch nicht dem Sinn der Gesetzesrevision.
3.
3.1
Das Restaurant D ist eine zonenfremde gewerbliche
Baute und wurde vor dem 1. Januar 1980 erstellt. Damit sind die in
Art. 37a RPG und Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV aufgestellten
zeitlichen Erfordernisse erfüllt.
3.2
Der Regierungsrat ging zu Recht davon aus, dass die
Anwendung von Art. 37a RPG ausgeschlossen sei, wenn der derzeitige Betrieb
im Jahr 1983 als standortgebunden gemäss Art. 24 Abs. 1 aRPG
bewilligt worden sei. Eine unter der Herrschaft des RPG als standortgebunden
bewilligte Baute ausserhalb der Bauzonen kann nicht als "zonenwidrig geworden"
im Sinne von Art. 37a RPG und Art. 43 RPV betrachtet werden, da der
Zweck einer solchen Baute ja von Anfang an und unabhängig von allfälligen Erlass-
oder Planänderungen zonenwidrig war. Davon geht offenbar auch die
Beschwerdeführerin aus.
Der Zweck des Restaurants D erforderte
weder in den achtziger Jahren noch heute einen Standort ausserhalb der Bauzonen
im Sinne von Art. 24 Abs. 1 aRPG oder Art. 24 lit. a. RPG.
Zwar können grundsätzlich auch Restaurants wie Berg- und Ausflugsrestaurants
als standortgebunden gelten (vgl. etwa RB 1981 Nr. 120 = ZBl 83/1982,
S. 267; BGE 117 Ib 266; BGr, 28. September 1988, ZBl 90/1989,
S. 537 E. 5), jedoch liegt das Restaurant D nur gerade 250 m von
den südlich gelegenen Wohnbauzonen entfernt und bedarf auch mit Bezug auf die
im Norden liegenden Sportanlagen der Gemeinde keines Standortes ausserhalb der
Bauzonen.
Aufgrund der Akten ist in der Tat nicht
ganz eindeutig, gestützt auf welche Rechtsgrundlage die 1983 vollzogene
Erweiterung bewilligt wurde. In einem ersten Projekt hatten die damaligen
Eigentümer noch beabsichtigt, das Restaurant durch den Neubau eines 190 m
2
grossen,
vor der Scheune gelegenen Saales zu vergrössern. Dazu hatte das Amt für Raumplanung
in einer Stellungnahme vom 26. Februar 1981 betreffend die beiden
Gaststätten D und Schützenhaus ausgeführt, dass die Nähe zu den Siedlungsgebieten
und der Standort an einer wichtigen regionalen Verbindungsstrasse eine
Einstufung als abgelegenes Berg- oder Ausflugsrestaurant verböten und daher von
einer spezifischen Standortgebundenheit nicht gesprochen werden könne. Im
Zusammenhang mit den bestehenden Sportanlagen und deren geplanten Erweiterung
könnten die beiden Gaststätten zwar als Attribute der Erholungseinrichtungen
eingestuft werden, deswegen seien sie aber nicht unbedingt auf einen bestimmten
Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen. Der Fortbestand der Gaststätten
und eine angemessene Erweiterung könne im Zusammenhang mit der geplanten Erweiterung
der Sportanlagen immerhin als zweckmässig erachtet und gestützt auf
Art. 24 Abs. 2 aRPG bewilligt werden. Da die vorgesehene Erweiterung
des Restaurants D zu einer Verdoppelung der Gaststättenräume führe, müsse sie
aber als unangemessen hoch taxiert werden. In der Folge änderten die Eigentümer
das Projekt dahingehend, dass die Erweiterung (Gasträume: von 64 m
2
auf
163 m
2
) unterhalb der Dachfläche der Scheune verwirklicht würde. Gestützt
auf Art. 24 Abs. 2 aRPG erachtete der Gemeinderat C auch diese
Vergrösserung als zu umfangreich und verweigerte am 18. Januar 1982 einen
entsprechenden Vorentscheid. Nach einer weiteren Reduktion des Projektes
(gesamte Erweiterungsfläche 189.6 % anstelle von 209.4 %) gewährte der
Gemeinderat nunmehr am 7. September 1982 den ersuchten Vorentscheid, ohne
sich allerdings erneut zur rechtlichen Grundlage zu äussern. Die nachfolgende
Baubewilligung konnte sich ohne weitere Ausführungen zu den Rechtsgrundlagen
auf den Vorentscheid stützen. Aufgrund dieser Vorgeschichte darf angenommen
werden, dass sich die kommunale Bewilligungsbehörde bei ihrem Entscheid auf
Art. 24 Abs. 2 aRPG stützte. Ob auch die Baudirektion bei der
Genehmigung des Vorentscheides am 11. Oktober 1982 von dieser Rechtsgrundlage
ausging, ist allerdings zweifelhaft. Entgegen ihren früheren Ausführungen erwog
sie hier nämlich, die beabsichtigte Erweiterung könne, obwohl sie den Rahmen
der gemäss § 357 PBG zulässigen angemessenen Erweiterung sprenge, als standortgebundene
Nutzung genehmigt werden. Dieser nicht weiter begründeten und in sich etwas
widersprüchlichen Bemerkung darf jedoch im vorliegenden Zusammenhang kein
ausschlaggebendes Gewicht zugemessen werden. Angesichts der vorausgegangenen
detaillierten Auseinandersetzung der Baudirektion mit der Frage der
Standortgebundenheit, diente der Hinweis offenkundig dazu, das grundsätzlich
als zweckmässig erachtete Erweiterungsprojekt zu legitimieren, obwohl damit die
zu beachtenden Erweiterungsgrenzen gesprengt wurden.
3.3
Nach der Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2
aRPG und zu Art. 24c Abs. 2 RPG darf die Möglichkeit der teilweisen
Änderung nur einmal ausgeschöpft werden. Demnach sind für die Beurteilung der Frage,
ob die Identität der Baute im Wesentlichen gewahrt sei, alle seit In-Kraft-Treten
der Erlass- oder Planänderung vollzogenen Änderungen zu berück­sich­tigen (BGE 127
II 215 E. 3a und b mit Hinweisen).
Es ist fraglich, ob und inwieweit sich
diese Rechtsprechung auf die Umnutzung zonenfremder Gewerbebauten gemäss
Art. 37a RPG übertragen lässt. Dabei ist zu beachten, dass die Identität
der Baute gemäss Art. 42 Abs. 3 RPV nur im Anwendungsbereich von
Art. 24c RPG im Wesentlichen gewahrt werden muss, während Art. 43 RPV
eine solche Einschränkung bei Bewilligungen nach Art. 37a RPG gerade nicht
kennt. Diese Bestimmungen eröffnen für gewerbliche Bauten wesentlich weiter
gehende Änderungsmöglichkeiten und lassen insbesondere auch die vollständige
Zweckänderung zu (Bundesamt für Raumentwicklung, Erläuterungen, S. 47),
was nach der Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 aRPG gerade zum Verlust
der Identität der Baute führt (vgl. BGE 113 Ib 303). Art. 43 RPV
unterwirft denn auch in seinen Abs. 2 und 3 nur gerade die Erweiterung
einer flächenmässigen Beschränkung. Die vorne dargelegte Rechtsprechung basiert
letztlich auf der Überlegung, dass ein Baugesuchsteller weder davon profitieren
soll, dass er eine Änderung oder Erweiterung in mehreren Schritten ausführt,
noch bei einer schrittweisen Änderung oder Erweiterung schlechter gestellt sein
soll, als wenn er diese in einer einmaligen Baumassnahme realisiert hätte.
Insofern sind alle bereits vollzogenen und geplanten baulichen Massnahmen stets
gesamthaft zu betrachten und in Vergleich zum ursprünglichen Referenzzustand zu
würdigen. Nicht anders ist auch bei der Anwendung von Art. 37a RPG in
Verbindung mit Art. 43 RPV vorzugehen. Dies führt jedoch noch nicht zum
Schluss, dass eine einmal realisierte Erweiterung jede spätere Umnutzung
verunmöglicht, sondern hat nur zur Folge, dass die geplante Umnutzung so zu
beurteilen ist, wie wenn sie gleichzeitig mit der bereits realisierten
Erweiterung erfolgen würde.
Art. 43 Abs. 1 RPV sieht
Erweiterung und Zweckänderung als selbstständige und nebeneinander zu
verwirklichende Massnahmen vor. Weder der Wortlaut der Bestimmung noch deren
Sinn und Zweck oder die Materialien dazu legen die Annahme nahe, dass die beiden
Änderungsarten sich gegenseitig ausschliessen und ein Baugesuchsteller nur die
eine oder andere vollziehen kann. Daraus ergibt sich im vorliegenden Fall, dass
die Ausschöpfung einer bereits früher erfolgten Erweiterung der beabsichtigten
Umnutzung nicht entgegensteht.
Vorliegend liegt eine reine Zweckänderung
ohne Erweiterung der bestehenden Betriebsfläche im Streit. Soweit die
Baudirektion im angefochtenen Entscheid von einer Wohnraumerweiterung – dies
allerdings im Zusammenhang mit der Anwendung von Art. 24c RPG – spricht,
kann dem nicht gefolgt werden. Betriebsleiterwohnung, Personal- und Gästezimmer
im Obergeschoss sind betriebszugehörig und haben daher als gewerblich genutzte
Flächen zu gelten. Das hat bereits der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid
richtig gestellt (E. 9a). Der vorgesehenen Zweckänderung kann daher die
bereits 1983 erfolgte Erweiterung nicht entgegengehalten werden. Die Umnutzung
des Restaurants D zu Büroräumen ist demnach zulässig, falls die weiteren
Voraussetzungen von Art. 43 RPV erfüllt sind. Ob dies hier der Fall ist,
haben die beiden Vorinstanzen noch nicht geprüft.
3.4
Fraglich ist jedoch, ob Art. 37a RPG in
Verbindung mit Art. 43 RPV auch eine Zweckänderung zur Wohnnutzung
zulässt. Der Rekursentscheid äussert sich nicht zu dieser Frage. Die
Baudirektion hat die Frage in der angefochtenen Verfügung unter Hinweis auf die
Zielsetzung der Gesetzesrevision verneint.
Im Wortlaut der beiden Bestimmungen findet
sich kein Anhaltspunkt dafür, dass Art. 37a RPG bzw. Art. 43 RPV von
vornherein nur Umnutzungen von Gewerbe zu Gewerbe zulassen würde. Obwohl das
Hauptmotiv für Art. 37a RPG darin bestand, gewerbliche Umstrukturierungen
zu erleichtern, beschränkt sich die bundesrätliche Ausführungsnorm dazu
keineswegs auf solche und verlangt einzig bei Überschreiten des absoluten
Masses der externen Erweiterungen gemäss Art 43 Abs. 3 RPV die Fortführung
des Betriebes. Entgegen der Auffassung der Baudirektion kann Art. 37a RPG
gerade nicht als Spezialfall der teilweisen Änderung verstanden werden, da
dieser Sondertatbestand den Rahmen der Bestandesgarantie explizit weiter zieht
als der Grundtatbestand von Art. 24c Abs. 2 RPG und auch vollständige
Zweckänderungen zulässt. Soweit in den Erläuterungen des Bundesamtes für
Raumentwicklung (S. 47) auf das Motto
"
Gewerbe bleibt Gewerbe
"
hingewiesen
wird, steht dies nicht im Zusammenhang mit der vorliegend interessierenden
Frage. Das Motto wurde vielmehr in dem Sinne relativiert, als nicht jede
Umwandlung in eine andere gewerbliche Nutzung ohne Berücksichtigung der
Auswirkungen auf Raum und Umwelt bewilligt werden müsse. Auch aus den
Materialien ergeben sich keine Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber unter
Art. 37a RPG eine Zweckänderung in Richtung Wohnnutzung ausschliessen
wollte. Angesichts des Umstandes, dass die Wohnnutzung in der Regel weniger
Auswirkungen auf Raum und Umwelt hat als eine gewerbliche Nutzung, muss daher
angenommen werden, dass der neue Art. 37a RPG auch Umnutzungen von
Gewerbebauten zu Wohnzwecken zulässt, wenn die Schranken von Art. 43 RPV
eingehalten sind (vgl. Karlen, S. 302). Allerdings dürfte eine derartige
vollständige Zweckänderung zur Folge haben, dass damit das Privileg, welches
Art. 37a RPG nur für gewerbliche Bauten und Anlagen gewährt, für die
umgenutzte Wohnbaute nicht mehr beansprucht werden kann (vgl. VGr, 8. Juli
2004, VB.2003.00416 E. 4.3, www.vgrzh.ch; eine Beschwerde gegen diesen
Entscheid ist derzeit beim Bundesgericht hängig).
Demgemäss ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen und die Sache an den Regierungsrat zurückzuweisen, um die weiteren
Voraussetzungen für einen positiven Vorentscheid zu prüfen.
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
die Kosten der Beschwerdeführerin zu einem Viertel und der Beschwerdegegnerin 1
zu drei Vierteln aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin ist ausserdem für ihre Umtriebe im Beschwerdeverfahren
angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Über die
Verlegung der Rekurskosten inklusive Parteientschädigungen hat der
Regierungsrat in seinem Neuentscheid zu befinden.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die Sache
zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'150.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu
einem Viertel und der Beschwerdegegnerin 1 zu drei Vierteln auferlegt.
4.    Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, der
Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von
Fr. 2'000.- zu entrichten (Mehrwertsteuer inbegriffen), zahlbar innerhalb
von 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.
5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der
Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht
erhoben werden.
6.    Mitteilung an ….