zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00637 · 2022-05-12 · de

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung | Bewilligung für Terrainveränderungen zur landwirtschaftlichen Bodenverbesserung. Keine Verletzung des Beschleunigungsgebots, weil der vorliegende Fall erhebliche tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten aufweist und ihm nach den Ausführungen der Baudirektion Pilotcharakter zukommt (E. 2). Terrainveränderungen in der Landwirtschaftszone sind zonenkonform, wenn nachhaltig eine Verbesserung der landwirtschaftlichen Nutzungseignung resultiert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Vorliegend sind insbesondere das Interesse an der landwirtschaftlichen Bodenaufwertung und das Interesse an der Potenzialerhaltung als Feuchtgebiet bei drainierten Böden gegeneinander abzuwägen (E. 3). Trotz damaliger Veränderungen (Drainageleitungen) ist das Regenerationspotenzial als Feuchtgebiet erhalten geblieben. Da dem Perimeter eine hohe Bedeutung für eine allfällige ökologische Vernetzung zukommt, überwiegt das Interesse, das Regenerationspotenzial zu erhalten, die gegenteiligen landwirtschaftlichen Interessen bei einer Gesamtabwägung (E. 4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 12.05.2022 VB.2021.00637
Zurich Verwaltungsgericht 12.05.2022 VB.2021.00637
Zurigo Verwaltungsgericht 12.05.2022 VB.2021.00637

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00637
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00637
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.05.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 15.09.2023 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung
Bewilligung für Terrainveränderungen zur landwirtschaftlichen Bodenverbesserung.
Keine Verletzung des Beschleunigungsgebots, weil der vorliegende Fall erhebliche tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten aufweist und ihm nach den Ausführungen der Baudirektion Pilotcharakter zukommt (E. 2).
Terrainveränderungen in der Landwirtschaftszone sind zonenkonform, wenn nachhaltig eine Verbesserung der landwirtschaftlichen Nutzungseignung resultiert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Vorliegend sind insbesondere das Interesse an der landwirtschaftlichen Bodenaufwertung und das Interesse an der Potenzialerhaltung als Feuchtgebiet bei drainierten Böden gegeneinander abzuwägen (E. 3). Trotz damaliger Veränderungen (Drainageleitungen) ist das Regenerationspotenzial als Feuchtgebiet erhalten geblieben. Da dem Perimeter eine hohe Bedeutung für eine allfällige ökologische Vernetzung zukommt, überwiegt das Interesse, das Regenerationspotenzial zu erhalten, die gegenteiligen landwirtschaftlichen Interessen bei einer Gesamtabwägung (E. 4).
Abweisung.
Stichworte:
BESCHLEUNIGUNGSGEBOT
DRAINAGE
FESTSTELLUNGSINTERESSE
FEUCHTGEBIET
FRUCHTFOLGEFLÄCHEN
INTERESSENABWÄGUNG
KULTURLAND
LANDWIRTSCHAFTLICHE NUTZUNGSEIGNUNG
LANDWIRTSCHAFTSZONE
NUTZUNGSEIGNUNG
RECHTSVERZÖGERUNG
REGENERATION
REGENRATIONSPOTENZIAL
TERRAINVERÄNDERUNG
VERNETZUNG
VERURSACHERPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. I BV
Art. 13 KNHV
Art. 103 KV
Art. 18b Abs. II NHG
§ 309 Abs. I lit. f PBG
§ 319 Abs. I PBG
Art. 16 Abs. I RPG
Art. 16a RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00637
Urteil
der 3. Kammer
vom
12. Mai 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.
In Sachen
A GmbH, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinderat Gossau, vertreten durch RA C,
Mitbeteiligter,
betreffend Baubewilligung
und Ausnahmebewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die
Baudirektion des Kantons Zürich verweigerte der A GmbH mit Verfügung BVV Nr. 17-2244
vom 12. März 2018 die raumplanungsrechtliche Bewilligung für
Terrainveränderungen zur landwirtschaftlichen Bodenverbesserung auf den
Parzellen Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 in der Landwirtschaftszone der Gemeinde
Gossau. Das Projekt betrifft einen Perimeter von ca. 7,37 ha Fläche. Die
Baudirektion vertrat die Ansicht, das Vorhaben sei weder zonenkonform noch
mangels Standortgebundenheit einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung
zugänglich; es bedürfe eines Planungsverfahrens.
Das Baurekursgericht des Kantons Zürich hiess den Rekurs
der Baugesuchstellerin gegen diesen Entscheid am 3. Oktober 2018 gut, hob
den angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache an die Baudirektion zur
Neubeurteilung zurück. Es erwog, die Baudirektion habe eine umfassende Abwägung
der betroffenen Interessen zur Beurteilung der Zonenkonformität unterlassen,
und verlangte, eine solche sei vorzunehmen. Der Rückweisungsentscheid des
Baurekursgerichts erwuchs in Rechtskraft.
B.
Die
Baudirektion nahm das Verfahren wieder auf und traf am 15. Juni 2020 den
neuen Sachentscheid (BVV Nr. 17-2244_1); dabei verweigerte sie wiederum
die raumplanungsrechtliche Bewilligung. Die Gemeinde Gossau eröffnete diese
Verfügung der Baugesuchstellerin am 29. Juni 2020.
II.
Die A GmbH rekurrierte dagegen an das
Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses lud die Gemeinde Gossau dem
Verfahren bei. Mit Entscheid vom 14. Juli 2021 wies das Baurekursgericht
das Rechtsmittel ab, soweit es darauf eintrat.
III.
A.
Mit
Eingabe vom 13. September 2021 erhob die A GmbH Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte die Aufhebung des
angefochtenen Entscheids. Baudirektion und kommunale Baubehörde seien
anzuweisen, die Baubewilligung zu erteilen. Zudem sei festzustellen, dass der
Anspruch auf rasche Erledigung des Baubewilligungsverfahrens verletzt worden
sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.
B.
Das
Baurekursgericht beantragte am 6. Oktober 2021 ohne weitere Bemerkungen
die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion ersuchte am 14. Oktober
2021 unter Beilagen von Mitberichten des Amts für Raumentwicklung (ARE) und des
Amts für Landschaft und Natur (ALN) darum, die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei. Die mitbeteiligte Gemeinde nahm am 20. Oktober
2021 zur Beschwerde Stellung und stellte für den Fall, dass die Baubewilligung
erteilt würde, den Antrag, es seien zusätzlich einschränkende Bedingungen und
Auflagen anzuordnen. Die Baudirektion liess sich am 29. Oktober 2021,
unter Beilage eines Mitberichts des ARE, zur Eingabe der Gemeinde vernehmen.
Die A GmbH hielt in der Replik vom 3. November 2021 an ihren Anträgen
fest. Die Baudirektion reichte am 17. November 2021, unter Beilage eines
Mitberichts des ALN, eine Duplik ein. Die Beschwerdeführerin äusserte sich am
18. November 2021 zu dem am 28. Oktober 2021 eingereichten Mitbericht
des ARE. Die Gemeinde nahm ebenfalls am 18. November 2021 zum soeben
genannten Mitbericht des ARE und zur Replik der Beschwerdeführerin Stellung.
Die Baudirektion reichte am 1. Dezember 2021, unter Beilage eines
Mitberichts des ALN, eine weitere Stellungnahme ein. Zu dieser Eingabe des ALN
äusserte sich die Gemeinde in den Schlussbemerkungen vom 17. Dezember 2021.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS
175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die
Angelegenheit fällt in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 1 e
contrario und § 38 Abs. 1 VRG).
1.2
Die
Beschwerdeführerin ist als vor der Vorinstanz unterlegene Baugesuchstellerin
gestützt auf § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG; LS 700.1) bzw. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG
zur Beschwerde in der Hauptsache legitimiert.
1.3
Im
Hinblick auf die gerügte Rechtsverzögerung bei der Behandlung des Baugesuchs
ist die Vorinstanz auf das Rechtsmittel nicht eingetreten. Die Beschwerdeführerin
macht vor Verwaltungsgericht geltend, die Vorinstanz hätte auch insoweit auf den
Rekurs eintreten müssen. Ausserdem bekräftigt die Beschwerdeführerin vor
Verwaltungsgericht das Begehren um Feststellung einer Rechtsverzögerung im
erstinstanzlichen Verfahren. Im Hinblick auf die Anfechtung des teilweisen
vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids ist die Beschwerdelegitimation
unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache selbst gegeben (vgl. BGE 138
I 61 E. 2; 118 Ib 26 E. 4; BGr, 25. Mai 2010, 1C_177/2010, E. 2).
Allerdings ist das
Verwaltungsgericht grundsätzlich auch dann befugt, einen Sachentscheid zu
fällen, wenn sich das zu behandelnde Rechtsmittel gegen einen
Nichteintretensentscheid richtet. Entsprechend sind materielle Anträge bei der
Anfechtung eines Nichteintretensentscheids bzw. im Rechtsmittelverfahren gegen
eine erstinstanzliche Nichteintretensverfügung statthaft (VGr, 14. November
2019, VB.2019.00543, E. 1.2; VGr, 22. August 2019, VB.2019.00127, E. 1.3;
Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 7).
1.4
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die
Vorinstanz hat darauf hingewiesen, dass die Rüge der Rechtsverzögerung im
zweiten Rekursverfahren und damit erst nach der Neubeurteilung durch die erste
Instanz erfolgt sei. Angesichts der gesetzlichen Behandlungsfrist von zwei
Monaten (§ 319 Abs. 1 PBG) hätte es nahegelegen, bereits während des
erstinstanzlichen Verfahrens einen Rechtsverzögerungsrekurs zu erheben.
Überdies habe die Beschwerdeführerin nach deren Angaben einen regen Austausch
mit dem ARE im Anschluss an ihre erste Intervention um eine rasche Behandlung
gehabt. Unter diesen Umständen rechtfertige es sich nicht, ein
Feststellungsinteresse bezüglich einer allfälligen Rechtsverzögerung des
erstinstanzlichen Verfahrens nach dessen Abschluss anzunehmen.
2.2
2.2.1
Um ein Begehren auf Feststellung einer überlangen Verfahrensdauer in einem
Rechtsmittel geltend zu machen, muss kein aktuelles Rechtsschutzinteresse
nachgewiesen werden (vgl. BGr, 25. Mai 2012, 1C_439/2011, E. 2.1;
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4a N. 31; differenzierend Jürg Bosshart/Martin
Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 52). Die behördliche Pflicht zur
Einhaltung des Beschleunigungsgebots entbindet die Rechtsuchenden allerdings
nicht davon, das ihnen Mögliche und Zumutbare zu einer zügigen Verfahrenserledigung
beizutragen. Dazu gehört die Obliegenheit, eine mutmasslich säumige Behörde
zunächst auf die Prozessdauer aufmerksam zu machen und um eine raschere
Abwicklung des Verfahrens zu ersuchen, allenfalls verbunden mit Fristansetzung
und Androhung einer Rechtsverzögerungsbeschwerde (vgl. BGE 125 V 373 E. 2b/bb;
BGr, 8. Juli 2009, 9C_463/2009, E. 2). Unter Umständen kann es sich
als treuwidrig erweisen, wenn eine beschwerdeführende Person erstmals bei der
Rechtsmittelinstanz die Verletzung einer Verfahrensgarantie – wie des
Beschleunigungsgebots – rügt, die sie schon bei der Unterinstanz hätte geltend
machen können und müssen (vgl. BGr, 21. Mai 2021, 2C_562/2020, E. 3).
2.2.2
Im konkreten Fall fällte die Vorinstanz den Rückweisungsentscheid am 3. Oktober
2018. Die Beschwerdeführerin forderte am 21. November 2018 und am 6. Februar
2019 bei der Baudirektion einen zeitnahen Entscheid bzw. Angaben zum
Zeithorizont. Sie protestierte am 21. Februar 2019 und am 21. Januar
2020 schriftlich gegen die eingetretenen Verfahrensverzögerungen; dabei
orientierte die Baudirektion sie über den vorgesehenen Verfahrensablauf. Zwar
erklärte die Beschwerdeführerin am 23. Januar 2020, einstweilen bis Ende
Februar 2020 auf aufsichtsrechtliche Schritte zu verzichten, um den laufenden
Behandlungsprozess bei der Baudirektion nicht zu stören. Damals hatte sie
erfahren, dass amtsintern über eine Verschiebung des Entscheidtermins auf
Anfang Mai 2020 gesprochen wurde. Der erstinstanzliche Entscheid ging der
Beschwerdeführerin daraufhin erst am 30. Juni 2020 zu. Angesichts der
gegebenen Verhältnisse im konkreten Fall erweist es sich nicht als treuwidrig,
dass die Beschwerdeführerin kein förmliches Verfahren wegen Rechtsverzögerung
vor dem Erhalt der neuen erstinstanzlichen Entscheide einleitete, sondern erst
das fragliche Feststellungsbegehren im Rekursverfahren stellte. Deshalb hat die
Vorinstanz die Verfahrensrechte der Beschwerdeführerin verletzt, indem sie auf
dieses Rechtsbegehren nicht eintrat. Es genügt, den entsprechenden
Verfahrensmangel in den Erwägungen festzuhalten. Dieser Mangel wird auch bei
der Regelung der Verfahrenskosten zu berücksichtigen sein (vgl. unten E. 5).
2.3
Art. 29
Abs. 1 BV räumt einen allgemeinen Anspruch auf Beurteilung innert
angemessener Frist ein (vgl. BGE 144 I 318 E. 7.1; 133 I 270 E. 1.2.2).
Entsprechende Garantien ergeben sich aus Art. 18 Abs. 1 der Verfassung
des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) und § 4a VRG
(Plüss, § 4a N. 5). Der Anspruch auf Beurteilung innert angemessener
Frist bezieht sich ausgehend von den einzelnen Verfahrensabschnitten auf die
gesamte Verfahrensdauer. Die Angemessenheit einer Verfahrensdauer beurteilt
sich nach der Art des Verfahrens und den konkreten Umständen einer
Angelegenheit (vgl. BGE 135 I 265 E. 4.4). Das Rechtsverzögerungsverbot
ist verletzt, wenn eine Behörde ohne ersichtlichen Grund und ohne ausgleichende
Aktivität während längerer Perioden untätig geblieben ist. Eine objektiv
betrachtet unangemessen lange Gesamtverfahrensdauer kann das
Beschleunigungsgebot aber auch dann verletzen, wenn den Behörden subjektiv
keine längere Untätigkeit oder andere Versäumnisse zur Last fallen (vgl. BGr,
20. November 2020, 2C_852/2019, E. 5.2.1 mit Hinweisen).
2.4
Für das
erstinstanzliche Baubewilligungsverfahren konkretisiert § 319 PBG die
Angemessenheit der Verfahrensdauer. Gemäss § 319 Abs. 1 PBG haben die
kantonalen und kommunalen Behörden ihre Entscheide innert zwei Monaten seit der
Vorprüfung zu treffen, wenn es – wie vorliegend – nicht um die erstmalige
Beurteilung von Neubau- oder grösseren Umbauvorhaben geht. Für den Fall, dass
diese Behandlungsfrist nicht eingehalten wird, sieht § 319 Abs. 3 PGB
vor, dass den Baugesuchstellern unter Angabe der Gründe mitgeteilt wird, wann
der Entscheid vorliegt. Bei den in § 319 Abs. 1 PBG verankerten
Fristen handelt es sich um blosse Ordnungsfristen (VGr, 30. April 2020,
VB.2020.00058, E. 5.3). Die Nichteinhaltung einer Ordnungsfrist stellt
nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, vielmehr kommt es auf die
Umstände des Einzelfalls an (vgl. VGr, 20. August 2020, VB.2020.00107, E. 3.2).
Das Beschleunigungsgebot steht in der Regel in einem Spannungsverhältnis zum
Rechtsschutzbedürfnis der Betroffenen; insoweit ist eine Interessenabwägung
vorzunehmen. Dem Beschleunigungsgebot trägt eine Behörde dann Rechnung, wenn
aufgrund der Umstände des Falls ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht
möglich war (vgl. VGr, 30. April 2020, VB.2020.00058 E. 3.5.1 und
3.5.2).
2.5
Ausgangspunkt
des zweiten Rechtsgangs bildet der Rückweisungsentscheid vom 3. Oktober
2018. Das ARE setzte das Verfahren nach seinen Angaben am 1. März 2019
wieder in Gang. Am 14. März 2019 sei die Bauherrschaft zur Einreichung
ergänzender Unterlagen aufgefordert worden. Diese seien am 16. Juni 2019
und 9. September 2019 eingereicht worden. Ende 2019 hätten die Mitberichte
der betroffenen Fachstellen vorgelegen. Die fallspezifische Bereinigung habe in
der Folge mehrere Besprechungen erfordert. Ab dem 13. März 2020 habe der
Covid-19-Lockdown zu einer unerwarteten Verzögerung geführt. Behördenintern sei
Mitte Mai 2020 die Entscheidfindung abgeschlossen gewesen. Am 15. Juni
2020 habe die Verfügung der Baudirektion vorgelegen. Sie sei Ende Juni 2020
durch die Gemeinde eröffnet worden.
Auf die Zeitspanne von Mitte März 2019 bis Mitte September
2019, die für die Aktenergänzung beansprucht wurde, braucht nicht weiter
eingegangen zu werden. Näher zu prüfen ist die Verfahrensrüge jedoch für die
beiden mehrmonatigen Phasen zwischen dem Entscheid des Baurekursgerichts vom 3. Oktober
2018 und der Wiederaufnahme des Verfahrens im März 2019 einerseits sowie
zwischen Mitte September 2019 und dem Entscheid der Baudirektion vom 15. Juni
2020 anderseits. Bereits zwei Wochen später eröffnete die Gemeinde den
Bauentscheid.
2.6
Es braucht
nicht erörtert zu werden, inwiefern die Covid-19-Epidemie zeitliche
Verzögerungen zu rechtfertigen vermöchte. Wesentlich ist vielmehr, dass der
vorliegende Fall erhebliche tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten
aufweist und ihm nach den glaubhaften Ausführungen der Baudirektion ein
Pilotcharakter zukommt. Parallel dazu hat die Baudirektion im November 2019 die
Planungshilfe "Beurteilungskriterien für Bodenaufwertungen zur Erweiterung
der landwirtschaftlichen Nutzungseignung" herausgegeben. Zusätzlich wurden
kantonsweit die Potenzialflächen für die ökologische Aufwertung insbesondere
der Moorergänzungsflächen ermittelt (vgl. die Antwort des Regierungsrats vom 26. Februar
2020 zur Anfrage von Kantonsrat Andreas Hasler und Mitbeteiligten betreffend
Bodenaufwertungen [KR-Nr. 419/2019 S. 6]). Die Abwägung zwischen der
landwirtschaftlichen und der ökologischen Aufwertung spielt vorliegend eine
erhebliche Rolle. Die Ermittlung der Moorergänzungsflächen war erst im Frühling
2021 abgeschlossen (vgl. dazu die in der Beschwerdeschrift erwähnte
Medienmitteilung der Baudirektion vom 6. April 2021 und den Bericht der Baudirektion
vom 31. März 2021 "Bezeichnung und Sicherung der prioritären
Potenzialflächen für Feuchtgebiete gemäss NaturschutzGesamtkonzept"
[nachfolgend Bericht PPF]). Mit anderen Worten hatte die Baudirektion nicht nur
den umstrittenen Einzelfall zu beurteilen, sondern dabei genügend den in
allgemeiner Hinsicht weiterlaufenden Umsetzungsarbeiten zum
Naturschutz-Gesamtkonzept Rechnung zu tragen.
2.7
Bei dieser
besonderen Sachlage erscheinen weder die beiden angesprochenen mehrmonatigen
Phasen, bei denen das Verfahren aus Sicht der Beschwerdeführerin inaktiv war,
noch die Gesamtdauer des erstinstanzlichen Verfahrens nach der Rückweisung als
übermässig lang. An diesem Ergebnis ändert es somit auch nichts, dass § 319
Abs. 1 PBG bloss eine zweimonatige Frist für die Behandlung nach der
Vorprüfung vorsieht. Ebenso führt der Umstand, dass die Baudirektion mehrmals
eine Verlängerung der mutmasslichen Behandlungsdauer mitteilen musste, nicht
zur Annahme einer Rechtsverzögerung. Selbst unter Einbezug der Behandlungsdauer
im ersten Rechtsgang ist der Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist
gewahrt. Insgesamt lässt sich festhalten, dass aufgrund der Umstände des Falls im
Ergebnis ein früherer Entscheid vernünftigerweise nicht möglich war. Demzufolge
dringt die Rüge der Verletzung des Beschleunigungsgebots nicht durch.
3.
3.1
Unbestritten
ist, dass die streitbetroffene Terrainveränderung der Baubewilligungspflicht
unterliegt (§ 309 Abs. 1 lit. f PBG; vgl. VGr, 25. April
2019, VB.2017.00724, E. 3.2). Voraussetzung für die Erteilung einer
Baubewilligung ist unter anderem, dass die Bauten oder Anlagen dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]). Art. 16a Abs. 1
RPG stellt für die Frage der Zonenkonformität in der Landwirtschaftszone darauf
ab, ob die Bauten oder Anlagen für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder
für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Art. 34 Abs. 4 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) präzisiert diese
Anforderung in folgender Hinsicht: Die Baubewilligung darf nur erteilt werden,
wenn die Baute oder Anlage für die infrage stehende Bewirtschaftung nötig ist (lit. a),
ihr am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b)
und der landwirtschaftliche Betrieb vor­aussichtlich längerfristig bestehen
kann (lit. c). Lenkender Massstab der in Art. 34 Abs. 4 lit. b
RPV verlangten Interessenabwägung bilden namentlich die Ziele und Grundsätze
der Raumplanung gemäss Art. 1 und 3 RPG. In die Abwägung einzubeziehen
sind auch die spezialgesetzlich geschützten Interessen, wie jene zum Natur- und
Heimatschutz (vgl. BGr, 19. September 2018, 1C_233/2017, E. 6.3). Bei
Terrainveränderungen sind insbesondere die Interessen der Erhaltung genügender
Flächen geeigneten Kulturlands (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG) sowie
des Landschafts-, Biotop- und Ortsbildschutzes (Art. 3 Abs. 2 lit. b
und d RPG) zu berücksichtigen (VGr, 25. April 2019, VB.2017.00724, E. 3.4).
3.2
Terrainveränderungen
in der Landwirtschaftszone sind zonenkonform, wenn nachhaltig eine Verbesserung
der landwirtschaftlichen Nutzungseignung resultiert und keine überwiegenden
Interessen entgegenstehen (vgl. VGr, 28. November 2019, VB.2017.00242, E. 3.2).
Primär geeignet für Terrainveränderungen zur landwirtschaftlichen
Bodenaufwertung sind Standorte mit Böden, deren Aufbau bzw. Schichtung durch
menschliche Eingriffe entstanden ist (VGr, 25. April 2019, VB.2017.00724, E. 3.2).
Für solche Böden wird auch der Begriff "anthropogen" (verändert)
verwendet; dazu gehört Kulturland, das mit alten Drainagesystemen versehen ist
(vgl. Bericht PPF, Ziff. 2 S. 6 f.). Die landwirtschaftliche
Notwendigkeit einer solchen Terrainveränderung muss klar ersichtlich sein und darf
nicht als Vorwand für Abbau- oder Deponievorhaben dienen; dies bedingt Informationen
über die derzeitige sowie die zukünftige Bewirtschaftung der betroffenen
Parzellen (VGr, 28. November 2019, VB.2017.00242, E. 3.3 und 4.3.1).
3.3
Mit dem
ökologischen Ausgleich soll fortschreitender biologischer Verarmung der
Kulturlandschaft entgegengetreten werden. Eine bestimmte ökologische
Anfangsqualität ist dabei im Prinzip nicht erforderlich, da der ökologische
Ausgleich naturnahe Lebensräume erst neu schaffen oder verbessern soll (vgl.
Nina Dajcar in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer
[Hrsg.], Kommentar NHG, 2. A., Zürich etc. 2019, N. 25 zu Art. 18b
NHG; BGr, 7. März 2019, 1C_98/2018, E. 3.1). Massnahmen des
ökologischen Ausgleichs lassen sich auf folgende gesetzliche Grundlagen
stützen:
3.3.1
Gemäss Art. 18b Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966
über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) haben die Kantone in intensiv
genutzten Gebieten inner- und ausserhalb von Siedlungen für ökologischen
Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbestockungen oder mit anderer
naturnaher und standortgemässer Vegetation zu sorgen (Satz 1). Dabei sind
die Interessen der landwirtschaftlichen Nutzung zu berücksichtigen (Satz 2).
Der ökologische Ausgleich bezweckt insbesondere, isolierte Biotope miteinander
zu verbinden, nötigenfalls auch durch die Neuschaffung von Biotopen, die
Artenvielfalt zu fördern, eine möglichst naturnahe und schonende Bodennutzung
zu erreichen, Natur in den Siedlungsraum einzubinden und das Landschaftsbild zu
beleben (Art. 15 Abs. 1 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über
den Natur- und Heimatschutz [NHV; SR 451.1]).
3.3.2
Art. 103 KV verpflichtet den Kanton und die Gemeinden dazu, für die
Erhaltung und den Schutz der Tier- und Pflanzenwelt zu sorgen. Nach § 203 lit. g
PBG gelten seltene oder vom Aussterben bedrohte Tiere und Pflanzen und die für
ihre Erhaltung nötigen Lebensräume als Naturschutzobjekte. § 13 Abs. 1
der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (KNHV;
LS 702.11) enthält Präzisierungen zur Umschreibung der Lebensräume für seltene
oder bedrohte Tier- und Pflanzenarten oder -gesellschaften als
Naturschutzobjekte. § 13 Abs. 2 KNHV bestimmt, dass als Naturschutzobjekte
zudem Flächen bezeichnet werden können, welche dem ökologischen Ausgleich durch
Vernetzung oder Wiederherstellung von Biotopen und Landschaften dienen sollen.
Daher sind Gebiete oder Flächen, denen im bestehenden Zustand Biotop-Qualität
im Sinne des NHG zukommt, zwingend zu schützen. Kommt einer Fläche hingegen
zwar Regenerationspotenzial zu, fehlt es aber an der Biotop-Qualität, so ist
nicht zwingend die Unterschutzstellung verlangt (vgl. RB 1999 Nr. 131).
3.4
Wie Art. 16
Abs. 1 RPG zum Ausdruck bringt, dienen Landwirtschaftszonen nicht nur der
langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, sondern auch der
Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich.
Im kantonalen Richtplan sind folgende Massnahmen aufgeführt: Der Kanton hat
neben der Karte über die als Fruchtfolgeflächen (FFF) erfassten Flächen auch
eine Karte der Bodenqualität zu führen, welche die für Kompensationsmassnahmen
grundsätzlich infrage kommenden Böden mit Aufwertungspotenzial aufzeigt
(Textteil Ziff. 3.2.3 lit. a). Ebenso hat der Kanton eine
Potenzialkarte für die Umsetzung von Massnahmen für ökologische Aufwertung und
ökologische Ersatzflächen zu führen; bei der Umsetzung von Massnahmen hat er
sich am Naturschutz-Gesamtkonzept zu orientieren (Textteil Ziff. 3.6.3 lit. a).
Mit Blick auf die Interessenabwägung namentlich zwischen der Bodenaufwertung
und dem Naturschutz hat die Baudirek­tion die erwähnte Planungshilfe im
Hinblick auf Bodenaufwertungen publiziert (vgl. oben E. 2.6). Zusätzlich
hat die Baudirektion (wie ebenfalls in E. 2.6 erwähnt) den Bericht PPF
veröffentlicht. Darin wird in allgemeiner Weise auf den im konkreten Fall
relevanten Gegensatz zwischen dem Interesse an der landwirtschaftlichen
Bodenaufwertung und dem Interesse an der Wiederherstellung von Moorbiotopen
bzw. mindestens an der Potenzialerhaltung als Feuchtgebiet bei drainierten
Böden eingegangen (Bericht PPF, Ziff. 2 S. 7). Beim umstrittenen
Baugesuch sind diese gegensätzlichen Interessen gegeneinander abzuwägen.
4.
4.1
Nach den
Feststellungen der Vorinstanz sind die Flächen im Projektperimeter den
landwirtschaftlichen Nutzungseignungsklassen (NEK) 5, 6, 7 und 9
zugeordnet (vgl. zu den NEK als Massstab für die FFF-Qualität den Bericht der
Baudirektion "Kriterien für Fruchtfolgeflächen im Kanton Zürich",
2014, S. 1). Die Vorinstanz hält dafür, diese Flächen würden sich im
Wesentlichen nur bedingt (NEK 6) oder nicht (NEK 7 und 9) als FFF
eignen. Ein kleinerer Anteil erfüllt gemäss dem angefochtenen Entscheid die
Kriterien der NEK 5 und ist entsprechend voll als FFF ausgewiesen. Der
Perimeter befindet sich in einem ehemaligen Ried, das drainiert worden ist. Dem
angefochtenen Entscheid liegt zugrunde, dass entsprechend der Anteil
anthropogener Böden im Perimeter hoch ist. Gemäss der Vorinstanz sieht das
Projekt vor, zugeführtes geeignetes Bodenmaterial bis auf eine Höhe von 5,4 m
aufzutragen. Auch soll das bestehende Entwässerungssystem angepasst werden. Der
gesamte Boden im Perimeter soll nach Durchführung der Bodenverbesserung eine
pflanzennutzbare Gründigkeit von 60 cm aufweisen und die Anforderungen der
NEK 5 erfüllen. Dabei soll die Befahrbarkeit verbessert und eine
natürliche oberflächliche Entwässerung erreicht werden. Es ist unbestritten,
dass die fraglichen Flächen bisher "konventionell" landwirtschaftlich
(Wiesland und Ackerbau) bearbeitet worden sind. Weiter lässt sich den insoweit
unwidersprochenen Angaben der Beschwerdeführerin entnehmen, dass beinahe der
ganze Perimeter bei Einreichung des Baugesuchs in der im GIS aufgeschalteten
Hinweiskarte über anthropogene Böden noch mit der Möglichkeit einer
Bodenaufwertung verzeichnet war; im Laufe des Rechtsverfahrens wurde diese
Karte aktualisiert bzw. geändert, weil das Gebiet in die neue, ebenfalls im GIS
aufgeschaltete Hinweiskarte über prioritäre Potenzialflächen für Feuchtgebiete
aufgenommen wurde. Diese Anpassung der öffentlich zugänglichen Hinweiskarten
steht einer ergebnisoffenen Einzelfallprüfung nicht entgegen.
4.2
4.2.1
Zur Unterstützung ihrer privaten Interessen am Bauvorhaben macht die
Beschwerdeführerin geltend, das öffentliche Interesse an der
landwirtschaftlichen Bodenaufwertung müsse vorrangig sein; nur so könne der
Kanton Zürich das bundesrechtlich vorgesehene Kontingent an FFF sicherstellen.
Sie rügt, diese Vorgabe sei heute nicht eingehalten. Der kantonale Richtplan
rechne Flächen der NEK 6 hälftig bzw. bedingt als FFF an, obwohl diese die
Qualitätskriterien des Sachplans Fruchtfolgeflächen vom 8. Mai 2020
(Sachplan FFF 2020) nicht erfüllen würden. Auch als FFF erfasste Flächen
der NEK 4 würden teilweise aufgrund einer unzureichenden Gründigkeit von
30 bis 50 cm und eines Gefälles von bis zu 25 % Hangneigung Widersprüche
zu den Qualitätskriterien des Sachplans FFF 2020 aufweisen. Ausserdem sei
ein über die bestehende Reserve hinausgehender Verlust an FFF im Kanton Zürich
absehbar, so für Gewässerrevitalisierungen, für Infrastrukturprojekte der
Eisenbahnen und des Strassenbaus, aber auch für die künftige Wiederherstellung
von Feuchtgebieten. Gemäss dem Bericht PPF lägen 182 ha vollwertige FFF
und 424 ha bedingte FFF innerhalb der prioritären Potenzialflächen für Feuchtgebiete
von kantonsweit 1'300 ha. Der Bericht komme zum Schluss, dass die
Untersagung von Bodenaufwertungen und die Erschwerung von
Werterhaltungsmassnahmen an bestehenden Drainagen auf prioritären
Potenzialflächen für Feuchtgebiete dort langfristig zu einer Degradation der
agronomischen Bodenqualität und damit zu einem Verlust an FFF führen könne
(Bericht PPF, Ziff. 4.2.5 S. 13). Die Beschwerdeführerin kritisiert,
es sei insbesondere nicht klar, wie ein Verlust an FFF bei den PPF kompensiert
werden solle.
4.2.2
Der Sachplan FFF 2020 sieht für den Kanton Zürich einen FFF-Mindestumfang
von 44'400 ha vor (BBl 2020 5787); dieser Umfang entspricht jenem des
früheren Sachplans FFF vom 8. April 1992 (BBl 1992 II 1649). Gemäss
kantonalem Richtplan beläuft sich der Gesamtumfang an Fruchtfolgeflächen im Kanton
auf rund 44'500 ha, wobei solche der NEK 6 nur zur Hälfte
berücksichtigt werden (vgl. den vom Bundesrat am 29. April 2015
genehmigten Richtplan, Textteil Ziff. 3.2.2; dazu BBl 2015 3607 f.).
Das Bundesamt für Raumentwicklung hat im dazugehörigen Prüfungsbericht vom 15. April
2015 festgehalten, das Vorgehen mit der gewichteten Anrechnung von Böden der
NEK 6 als FFF sei aus Bundessicht gerechtfertigt. Nach den Feststellungen
der Vorinstanz verfügte der Kanton Zürich auf diese Weise per Ende 2020 über
44'575 ha FFF.
4.2.3
Soweit die Rügen der Beschwerdeführerin darauf hinauslaufen, dass die von
der Vor­instanz geschützte Verweigerung der umstrittenen Baubewilligung zu
einer Inanspruchnahme bzw. einem Verbrauch von FFF führe, kann einer solchen
Argumentation nicht beigepflichtet werden. Die im Sachplan festgesetzten FFF-Kontingente
sollen einen "Notvorrat an Boden" für die Ernährung in Krisenzeiten
sicherstellen. Für die Anrechenbarkeit auf den kantonalen Mindestanteil ist
daher entscheidend, ob die Bodenfruchtbarkeit langfristig erhalten bleibt und
die Fläche in Notzeiten wieder intensiv bewirtschaftet werden könnte. Dies ist
bei FFF, die einer Schutzzone mit extensiver landwirtschaftlicher
Bewirtschaftung zugewiesen werden, der Fall. Anders ist die Situation zu
bewerten, wenn landwirtschaftlicher Boden zerstört oder überflutet wird (vgl.
BGr, 25. Januar 2022, 1C_338/2021, E. 9.2). Streitgegenstand bildet
vorliegend eine Terrainveränderung gemäss Baugesuch und die damit verbundene
(teilweise) Schaffung von FFF als Änderung des bisherigen Zustands, hingegen
nicht direkt eine Beeinträchtigung der landwirtschaftlichen Eignung des
Projektperimeters. Ein Entscheid über den ökologischen Ausgleich gemäss Art. 18b
Abs. 2 NHG bzw. über die Bezeichnung eines Naturschutzobjekts zur
Wiederherstellung eines Feuchtgebiets im Sinne von § 203 lit. g PBG
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 KNHV liegt nicht vor. Der angefochtene
Entscheid führt unmittelbar weder zu einer Zerstörung noch zu einer Überflutung
des Bodens, auch wenn die Flächen im Perimeter ohne Unterhalt der
Drainageleitungen offenbar zunehmend vernässen. Vielmehr bleibt die
landwirtschaftliche Eignung der Böden auch bei Abweisung des Baugesuchs
erhalten. Inwieweit die Flächen im Perimeter als FFF einzustufen sind, muss folglich
im vorliegenden Verfahren nicht beurteilt werden.
4.2.4
Darüber hinaus vermag der Einwand, dass der kantonale Richtplan bei einer
Überprüfung anhand der Qualitätskriterien gemäss dem Sachplan FFF 2020
behaupteterweise nicht mehr den FFF-Mindestumfang erfülle, der
Beschwerdeführerin nicht weiterzuhelfen. Im vorliegenden Fall muss nicht
vorfrageweise geprüft werden, inwiefern die Anrechnung von FFF-Flächen im
geltenden Richtplan angesichts des Sachplans FFF 2020 weiterhin
rechtskonform ist. Selbst wenn der Handlungsspielraum zur Gewährleistung des
kantonalen FFF-Mindestanteils gering sein sollte, muss es zulässig sein, eine
Bodenaufwertung und die dadurch ermöglichte Schaffung von FFF im Einzelfall –
zur Bewahrung von Potenzialflächen für ökologischen Ausgleich bzw. für
Feuchtgebiete – abzulehnen. Dies ändert nichts an der Pflicht des Kantons, sein
FFF-Inventar zu bereinigen und die FFF gemäss den im Sachplan FFF 2020
vorgegebenen Qualitätskriterien neu auszuscheiden (vgl. dazu den
Erläuterungsbericht Sachplan Fruchtfolgeflächen des Bundesamts für
Raumentwicklung vom 8. Mai 2020, Ziff. 2.1 S. 8).
4.2.5
Insgesamt ist den Rügen betreffend die Verletzung der Pflicht zur Erhaltung
des kantonalen FFF-Mindestumfangs im vorliegenden Zusammenhang kein Erfolg
beschieden. Immerhin ist anzuerkennen, dass das öffentliche landwirtschaftliche
Interesse an der Bodenaufwertung zur Schaffung von FFF am betroffenen Standort
hoch ist.
4.3
4.3.1
Das Regenerationspotenzial des Projektperimeters als Feuchtgebiet wird von
der Beschwerdeführerin nicht konkret bestritten. Gegen die öffentlichen
Interessen an der Bewahrung dieses Regenerationspotenzials wendet die
Beschwerdeführerin ein, es sei nie dargelegt worden, dass beim Perimeter
seltene oder bedrohte Arten vorkämen. Für eine ökologische Vernetzungsfunktion
sei dieser ungeeignet. Er grenze unmittelbar an Wohngebiet an, und in der Nähe
befinde sich auch ein Schiessstand; der Scheibenstand mit entsprechenden
Bodenbelastungen liege unmittelbar neben dem Perimeter. Die von der Vorinstanz
erwähnten, bestehenden Feuchtgebiete von nationaler Bedeutung in der Umgebung
würden durch Wald, Wohngebiete und Strassen vom Perimeter getrennt. Bei den
gegebenen Distanzverhältnissen sei nicht nachvollziehbar, inwiefern der
Perimeter dafür eine Vernetzungsfunktion einnehmen bzw. einen Trittstein bilden
solle. Unter Hinweis auf den kantonalen Richtplan weist die Beschwerdeführerin
ferner darauf hin, dass in der Nähe mittelfristig die Lückenschliessung bei der
A53 (Oberlandautobahn) geplant sei. Im Übrigen würden bereits heute im Kanton
Zürich 14 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche als Biodiversitätsflächen (BFF)
bewirtschaftet. Dies sei das Doppelte von dem, was gemäss Art. 14 der
Verordnung vom 23. Oktober 2013 über die Direktzahlungen an die
Landwirtschaft (DZV; SR 910.13) als minimaler BFF-Anteil vorgeschrieben sei. Im
Umweltbericht Kanton Zürich 2018 werde dargelegt, dass viele dieser BFF-Flächen
eine ungenügende Qualität aufweisen würden. Deshalb wirke sich der erreichte
BFF-Anteil noch kaum positiv auf die Artenvielfalt aus (a.a.O., S. 48).
Auch im vorliegenden Fall würden die falschen Flächen für Interessen des
Naturschutzes herangezogen. Die Vorinstanz habe somit den Interessen des
Naturschutzes ein zu grosses Gewicht eingeräumt.
4.3.2
Im Textteil des kantonalen Richtplans (Ziff. 3.6.2 Abbildung 3.3) ist
ein Schwerpunktgebiet mit Naturpotenzial für die Förderung von Mooren im
Anschluss an den Greifensee, in Form eines unscharfen, ungefähr nach Südosten
verlaufenden Korridors verzeichnet. Dieser führt zunächst etwa entlang dem
Aabach (bzw. der Ustermer Aa) und dann in Richtung Moorlandschaft von
nationaler Bedeutung "Wetzikon/Hinwil" (vgl. dazu
Moorlandschaftsverordnung vom 1. Mai 1996 [SR 451.35], Anhang 1 Objekt Nr. 106).
Der Projektperimeter befindet sich im westlichen Randbereich des Korridors
dieses Schwerpunktgebiets. Ausserdem sollen gemäss Ziff. 3.6.1 des
Richtplantexts Aufwertungen und Neuschaffungen von Lebensräumen in erster Linie
angrenzend an bestehende Schutzobjekte und in den Schwerpunktgebieten sowie auf
anthropogenen Böden oder Böden der NEK 7 bis 10 mit geeigneten Massnahmen
erfolgen. Die Vorinstanz hat erwogen, der Perimeter weise eine Distanz von
maximal 1,5 bis 2 km zu drei geschützten Feuchtgebieten von nationaler
Bedeutung auf. Derartige Distanzen würden kein natürliches Ausbreitungshindernis
darstellen, sodass dem Perimeter eine grosse Bedeutung als Trittstein zur
Vernetzung dieser Naturschutzgebiete zukomme.
4.3.3
Am nächsten beim Projektperimeter befindet sich das Amphibienlaichgebiet
von nationaler Bedeutung "Isert-Weiher" (vgl.
Amphibienlaichgebiete-Verordnung vom 15. Juni 2001 [AlgV; SR 451.34]
Anhang 1, Objekt Nr. ZH322). Dieses Feuchtgebiet liegt wenige Meter neben
dem Gossauerbach; der minimale Abstand von diesem Weiher zu dem südlich davon
gelegenen Projektperimeter beträgt rund 200 m. Beim zweiten Feuchtgebiet
handelt es sich um das Flachmoor und Amphibienlaichgebiet von nationaler
Bedeutung "Seewadel" (vgl. Flachmoorverordnung vom 7. September
1994 [FlachmoorV; SR 451.33] Anhang 1, Objekt Nr. 236; AlgV Anhang 1,
Objekt Nr. ZH310). Es liegt am Seewadelbach, der sich im Waldgebiet Tannenberg
in den erwähnten Gossauerbach ergiesst, und ist rund 1 km in
nordwestlicher Richtung vom betroffenen Perimeter entfernt. Das dritte
Feuchtgebiet im Umfeld ist das östlich dieses Perimeters gelegene Hochmoor,
Flachmoor und Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung "Ambitzgi-/Bönlerried"
(vgl. Hochmoorverordnung vom 21. Januar 1991 [HochmoorV; SR 451.32] Anhang
1, Objekt Nr. 104; FlachmoorV Anhang 1, Objekt Nr. 57; AlgV Anhang
1, Objekt Nr. ZH975). Es ist Bestandteil der erwähnten Moorlandschaft
Wetzikon/Hinwil (oben E. 4.3.2). In der Luftlinie beträgt die Distanz von
dort zum Projektperimeter den von der Vorinstanz angeführten Wert von etwa 1,5
bis 2 km. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass der Gossauerbach bzw.
der Frohbach als Zufluss im offen geführten Abschnitt bis weniger als 1 km
an das Ambitzgi-/Bönlerried heranreicht. Zwischen diesem Bachlauf und dem
Ambitzgi-/Bönlerried erstreckt sich zudem die ausgedehnte Waldfläche
Alt-Hellberg; zwischen dem dortigen Waldrand und dem Frohbach macht die Distanz
weniger als 500 m aus.
Ergänzend ist darauf
hinzuweisen, dass die Objekte Isert-Weiher und Seewadel auf kantonaler Ebene
mit Schutzverordnung der Baudirektion von 7. April 1995 als
Naturschutzgebiete mit überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Gossau unter
Schutz gestellt worden sind. Das Ambitzgi-/Bönlerried gehört zum
Naturschutzgebiet gemäss der Schutzverordnung der Baudirektion vom 13. März
1998 zum Schutz der Drumlinlandschaft Zürcher Oberland.
4.3.4
Vorliegend braucht nicht erörtert zu werden, inwiefern eine erfolgreiche
natürliche Ausbreitung von feuchtgebietstypischen Pflanzen und Tierarten über
Distanzen von bis zu 2 km im Kulturland in allgemeiner Weise angenommen
werden kann. In der von der Vor­instanz erwähnten Fachliteratur (Paquita Hoeck
u.
a., Fachbericht
Populationsökologie, Zürich 2016, Ziff. 2.5.2 S. 50 f.) wird
dargelegt, dass moortypische Tierarten wie Amphibien in der Kulturlandschaft
über ein realistisches Ausbreitungspotenzial von 150 bis 500 m verfügen
würden, auch wenn grössere Ausbreitungsdistanzen von 1 bis 2 km bei
fehlenden Barrieren (wie grossen Flüssen, Strassen oder Siedlungen) möglich
seien. Weiter seien bezeichnete naturwissenschaftliche Forschungen so zu
interpretieren, dass Wald für die meisten Amphibienarten Lebensraum darstelle,
somit durchlässig sei und keine oder kaum Barrierewirkung entfalte, im
Gegensatz zu Siedlungen, Strassen oder intensivem Kulturland (vgl. auch die
Distanzangaben für die Ausbreitung verschiedener Wildtierarten in dem von der
Vorinstanz genannten Bericht von Patrik Wiedemeier/Ulrich Pfändler,
Dispersionsdistanzen und Einbezug faunistischer Daten für Vernetzungskonzepte,
2003). Die Beschwerdeführerin geht auf diese Fachberichte nicht konkret ein.
Sie bringt auch keine konkreten Anhaltspunkte für ihre Behauptung vor, wonach
u.a. Wald ein natürliches Ausbreitungshindernis darstellen soll. Es ist
folglich davon auszugehen, dass die Barrierewirkung von Wald bei der natürlichen
Ausbreitung vernachlässigbar ist. Ebenso ist zu beachten, dass sehr kleine
Gewässer wie Bäche wichtige Vernetzungs- und Wanderkorridore für zahlreiche
Arten bilden (vgl. BGr, 13. Dezember 2019, 1C_15/2019 E. 6.3.1, unter
Hinweis auf Florian Altermatt, Die ökologische Funktion der Gewässerräume, URP
2020 S. 51 ff., 59). Eine solche Vernetzungsfunktion kann ohne Weiteres
dem Gossauer- bzw. Frohbach und dem Seewadelbach zuerkannt werden.
4.3.5
Die Baudirektion räumt ein, dass der Projektperimeter sich in der jetzigen
Ausprägung und mit der heutigen Nutzung kaum für die Vernetzung von Mooren
eigne. Ebenso ist es richtig, dass der Perimeter weder an eines der drei
Schutzobjekte Isert-Weiher, Seewadel und Ambitzgi-/Bönlerried angrenzt noch zu
ihnen geradezu benachbart ist. Die Distanzen zu diesen Schutzobjekten
übersteigen aber (insbesondere bei Abzug der erwähnten Waldflächen und
Bachläufe) nicht die Grössenordnung, bei der ein biologisches
Vernetzungspotenzial mit diesen Schutzobjekten aufgrund der oben dargelegten naturwissenschaftlichen
Fachannahmen noch als realistisch zu bewerten ist. Dies gilt namentlich für
eine Vernetzung der bei diesen Schutzobjekten typischen Amphibien. Am stärksten
erscheint die potenzielle Vernetzungsfunktion des Perimeters zum Isert-Weiher.
Dort erstreckt sich die Naturschutzzone gemäss kantonaler Schutzverordnung über
den eigentlichen Weiher hinaus nach Süden bis an den Waldrand. Daran schliesst
ein über 100 m breiter Waldstreifen (Isertholz) auf dem Drumlin an und
daraufhin Kulturland bis zum nordöstlichen Rand des Projektperimeters; es sind
auch verschiedene Fuss- und Flurwege angelegt. Sogar die Gesamtdistanz von rund
200 m zwischen dem Isert-Weiher und dem Projektperimeter bewegt sich im unteren
Bereich eines realistischen Ausbreitungspotenzials bei Kulturland, so dass
diesem Vernetzungspotenzial ein hoher Wert zuzuerkennen ist. Entgegen der
Beschwerdeführerin wird deshalb eine Vernetzungsfunktion für Moore in der
Umgebung und damit auch die Eignung als Moorergänzungsfläche nicht erheblich
durch die gegebenen Distanzen beeinträchtigt. Hinzu kommt, dass auf der
Südseite des Projektperimeters beim Siedlungsgebiet in der Erholungszone auf
Kat.-Nr. 04 ein kleines Feuchtgebiet besteht, das die Beschwerdeführerin
als kleinen Weiher bezeichnet. Auch wenn die Baudirektion auf das
Vernetzungspotenzial bei dem dort gelegenen Feuchtgebiet nur ausweichend
eingeht, ist es offensichtlich, dass sich der Ostteil des betroffenen
Perimeters als ökologischer Trittstein zwischen diesem Feuchtgebiet und dem Isert-Weiher
eignen könnte. Nicht nur ist dem Perimeter aufgrund seiner Beschaffenheit,
Grösse und Lage die Eignung zur ökologischen Vernetzung mit bestehenden
Feuchtgebieten zuzubilligen. Er befindet sich auch – wenn auch am Rande – im
entsprechenden Schwerpunktgebiet des kantonalen Richtplans. Hinzu kommt, dass
das Kulturland im Projektperimeter gemäss den Baugesuchsunterlagen bisher
mindestens teilweise keine FFF-Qualität aufweist, sondern eine solche damit
hergestellt werden soll. Auch insofern entspricht der Projektperimeter der
Vorgabe in Ziff. 3.6.1 des Textteils des Richtplans, wonach Aufwertungen
und Neuschaffungen von Lebensräumen in erster Linie auf anthropogenen oder
nicht als FFF klassierten Böden erfolgen sollen (vgl. oben E. 4.3.2).
Insgesamt ist das Regenerationspotenzial als Feuchtgebiet beim Perimeter aus
Sicht des Naturschutzes und der Richtplanung von hoher Bedeutung für eine
ökologische Vernetzung. Es ist nachvollziehbar, dass der Perimeter als
Bestandteil der Potenzialflächen für Feuchtgebiete mit hoher Priorität
betrachtet wird. Ob er dabei sogar der ersten Priorität zuzuweisen ist, braucht
im vorliegenden Zusammenhang nicht geprüft zu werden (vgl. auch unten E. 4.4).
4.3.6
Die von der Beschwerdeführerin erwähnte Schiessanlage auf der Ostseite des
Perimeters umfasst einen Scheibenstand, der im Kataster der belasteten
Standorte als sanierungsbedürftig eingetragen ist. Die Sanierungsbedürftigkeit
kann Fragen der Grundwasserqualität im Projektperimeter aufwerfen; diese stehen
aber einer Eignung für Zwecke des Naturschutzes nicht grundlegend entgegen.
Diesen Fragen braucht somit vorliegend nicht nachgegangen zu werden. Sodann ist
es – wie die Vorinstanz erwogen hat – nachvollziehbar, wenn die Baudirektion
auf der tatsächlichen Ebene darlegt, dass der Schiessbetrieb nur geringe
Auswirkungen für das Gedeihen moortypischer Arten von Pflanzen und zahlreichen
Kleintieren im Perimeter hätte. Lediglich störungsempfindliche Arten wie
gewisse Brutvögel würden durch den Schiessbetrieb beeinträchtigt. Die Beschwerdeführerin
tut keine konkreten Anhaltspunkte dar, um diese Fachaussagen zu widerlegen.
Auch in dieser Hinsicht wird die hohe Bedeutung des Regenerationspotenzials als
Feuchtgebiet beim Perimeter nicht beeinträchtigt.
4.3.7
Weiter trifft es zu, dass im kantonalen Richtplan eine Linienführung für
die Lückenschliessung bei der Oberlandautobahn mit einem Tunnel östlich in der
Nähe des Projektperimeters vorgesehen ist. Es kann davon ausgegangen werden,
dass entsprechende Tunnelbauten in einer Art und Weise erstellt werden, die mit
dem Regenerationspotenzial als Feuchtgebiet beim Perimeter vereinbar ist. Hinzu
kommt, dass der Bundesrat am 26. Januar 2022 beschlossen hat, die
Lückenschliessung bei der Oberlandautobahn in das Strategische
Entwicklungsprogramm Nationalstrassen unter Offenhaltung einer Variante mit
einem weiter östlich gelegenen Tunnel aufzunehmen (https://www.astra.admin.ch,
unter Themen/Nationalstrassen/Weiterentwicklung des
Nationalstrassennetzes/Faktenblatt 6; besucht am: 12. Mai 2022). Angesichts
dieses Planungsstands ist es umso weniger gerechtfertigt, wegen des
Nationalstrassenprojekts eine Beeinträchtigung der hohen Bedeutung des
Regenerationspotenzials als Feuchtgebiet anzunehmen.
4.3.8
Da die Bedeutung des Regenerationspotenzials als Feuchtgebiet aus Sicht des
Naturschutzes und der Richtplanung beim Projektperimeter hoch ist, besteht
ebenfalls ein hohes öffentliches Interesse mindestens an der Bewahrung dieses
Regenerationspotenzials. Das Gewicht dieses öffentlichen Interesses wird am
betroffenen Standort nicht gemindert, wenn mit anderweitigen
Biodiversitätsflächen der vorgeschriebene BFF-Anteil kantonsweit überschritten
sein sollte. Zusammengefasst erweisen sich die Vorbringen der
Beschwerdeführerin, die sich gegen die öffentlichen Interessen an der Bewahrung
des Regenerationspotenzials beim Perimeter als Feuchtgebiet richten, als nicht
stichhaltig.
4.4
Wie
dargelegt (vgl. oben E. 4.2.5 und 4.3.8), sind sowohl das öffentliche
landwirtschaftliche Interesse – das sich parallel zu den privaten Interessen
der Beschwerdeführerin verhält – für das Bauvorhaben als auch die dagegen
gerichteten öffentlichen Interessen des Naturschutzes und der Raumplanung hoch.
Bei einer Gesamtabwägung ist an den anthropogenen Charakter der Böden im
Projektperimeter zu erinnern. Die ursprüngliche Beschaffenheit als Riedland
wurde in der Vergangenheit durch die bestehenden Drainageleitungen bereits
verändert, um die landwirtschaftliche Nutzbarkeit zu verbessern. Trotz der
damaligen Veränderung ist das Regenerationspotenzial als Feuchtgebiet
langfristig erhalten geblieben. Bei diesem Perimeter ist es aufgrund der hohen
Bedeutung für eine allfällige ökologische Vernetzung wesentlich, dass
mindestens dieses Regenerationspotenzial nicht nachteilig beeinflusst wird. Es
ist zu vermeiden, dass durch weitere Eingriffe dort eine zusätzliche
Erschwerung oder gar eine Verunmöglichung einer allfälligen künftigen
Regeneration als Feuchtgebiet erfolgt. In diesem Umfang vermögen die
öffentlichen Interessen des Naturschutzes und der Raumplanung am gegebenen
Standort die gegenteiligen öffentlichen landwirtschaftlichen Interessen zu
überwiegen. Ein solches Ergebnis der Interessenabwägung ist mit der
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) vereinbar. Für die betroffenen
Grundeigentümer, mit deren Zustimmung die Beschwerdeführerin das Baugesuch
gestellt hat, ist es zumutbar, dass die landwirtschaftliche Nutzbarkeit der Böden
im ganzen Perimeter auf den Zustand beschränkt bleibt, wie er sich auf der
Grundlage eines Drainagesystems unter Erhaltung des Regenerationspotenzials als
Feuchtgebiet ergibt; bereits dieser bestehende Ausgangszustand ermöglicht
grundsätzlich eine bestimmungsgemässe und wirtschaftlich gute Nutzung. Es ist
nicht auszuschliessen, dass die künftige Neuschaffung eines Naturschutzgebiets
(wie eines Feuchtgebiets) im Perimeter sich nur auf einer Teilfläche als
verhältnismässig erweisen könnte. Dennoch ist es auch im Hinblick darauf
erforderlich, dass im
ganzen
Perimeter das Regenerationspotenzial als
Feuchtgebiet für die Erfüllung einer allfälligen mindestens hydrologischen
Pufferfunktion erhalten bleibt. Insoweit ist von Bedeutung, dass die Böden im
Perimeter weitgehend durch ein zusammenhängendes Drainagesystem verbunden sind.
4.5
Die
Terrainveränderung bzw. Bodenaufwertung gemäss dem umstrittenen Bauvorhaben
betrifft u.
a.
Veränderungen bei der Bodenbeschaffenheit, beim Bodenaufbau und beim
Entwässerungssystem (vgl. oben E. 4.1). In der erstinstanzlichen Verfügung
der Baudirektion wurde festgehalten, dass bei Realisierung dieses Bauvorhabens
eine künftige Inwertsetzung als Feuchtgebiet verunmöglicht wäre. Diese Annahme
liegt auch dem angefochtenen Entscheid zugrunde. Die Beschwerdeführerin hat
weder vor der Vorinstanz noch vor Verwaltungsgericht konkret in Abrede
gestellt, dass ihr Bauvorhaben nachteilig für die Bewahrung des
Regenerationspotenzials als Feuchtgebiet ist. Insbesondere legt sie nicht dar,
inwiefern die Einhaltung von Richtlinien für Bodenrekultivierungen eine
genügende Erhaltung des Regenerationspotenzials für Feuchtgebiete sicherstellen
würde. Unter diesen Umständen stehen überwiegende Interessen des Naturschutzes
und der Raumplanung dem Bauvorhaben entgegen (Art. 34 Abs. 4 lit. b
RPV). Daher ist auch die Zonenkonformität gemäss Art. 16a in Verbindung
mit Art. 22 RPG zu verneinen. Ebenso ist, wie bereits die Baudirektion in
der erstinstanzlichen Verfügung erwogen hat, die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG für dieses Bauprojekt ausgeschlossen.
Damit kann offenbleiben, ob der Bewilligungsfähigkeit weitere Gründe – wie
solche des Landschaftsschutzes – entgegenstehen.
4.6
Zusammengefasst
sind die materiell-rechtlichen Rügen der Beschwerdeführerin unbegründet. Bei
diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die Anträge der mitbeteiligten Gemeinde
einzugehen. Allerdings ist anzumerken, dass die Aufnahme in die Hinweiskarte
über prioritäre Potenzialflächen für Feuchtgebiete wie auch die Verweigerung
der Baubewilligung für eine landwirtschaftliche Bodenaufwertung bei einer
solchen Potenzialfläche – wie im vorliegenden Fall – an sich nichts an der
Unterhaltspflicht für die bestehenden Drainageleitungen (vgl. § 145 des
kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 [LS 910.1]) ändert.
Soweit sich aus den Ausführungen in Ziff. 4.2.2 des Berichts PPF etwas
anderes ergeben sollte, könnte dem nicht zugestimmt werden.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Gemäss § 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die
Verfahrensbeteiligten die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen.
Ergänzend zum Unterliegerprinzip kommt, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens,
das Verursacherprinzip zum Zug (Plüss, § 13 N. 59). Infolge des
vorstehend in den Erwägungen festgehaltenen, vorinstanzlichen Verfahrensmangels
bei der Prüfung der Rechtsverzögerungsrügen der Beschwerdeführerin (vgl. oben E. 2.2.2)
ist in Anwendung des Verursacherprinzips ein Drittel der Kosten des
vorliegenden Verfahrens dem Baurekursgericht zu überbinden. Die übrigen
Verfahrenskosten sind angesichts des Unterliegens der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen. Mangels Obsiegens steht ihr auch keine Parteientschädigung zu (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    430.--
Zustellkosten,
Fr. 6'430.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu zwei Dritteln der Beschwerdeführerin und zu einem
Drittel dem Baurekursgericht auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …