zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00036 · 2013-05-29 · de

Konzessionsgebühren | Konzessionsgebühr für Auflandung am See Verzicht auf Augenschein, Expertise und Zeugeneinvernahme (E. 2). Rechtsgrundlagen der Bewilligung bzw. Konzession für den Gemeingebrauch übersteigende Nutzungen der öffentlichen Gewässer, der Gebührenpflicht und der Gebührenbemessung (E. 4). § 47 WWG überlässt die detaillierte Gebührenbemessung dem Verordnungsgeber, ist jedoch eine genügende gesetzliche Grundlage für § 17 GebV WWG, denn er bezeichnet den Gegenstand der Abgabe, die abgabepflichtige Person und die Bemessungsrundsätze. Das Äquivalenzprinzip beschränkt die Gebührenhöhe wirkungsvoll, denn es gibt auch für Gartenland einen Marktwert (E. 5.1.2). Eine natürliche Auflandung wird vom Begriff des öffentlichen Gewässers erfasst (E. 5.2). Die rein private Nutzung der Landanlage ist konzessions- bzw. bewilligungspflichtig und gebührenpflichtig. Rechtsrundlagen des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips im Gebührenrecht (E. 6.1). § 47 Abs. 2 WWG verweist auf den Wert angrenzender Grundstücke, § 17 Abs. 1 lit. a GebV WWG bezeichnet den Vermögenssteuerwert von unüberbaubarem Wohnbauland für Mehrfamilienhäuser und Stockwerkeigentum in der Lageklasse 1 der jeweiligen Gemeinde als massgeblich (E. 6.3.1). Bei der Bewertung der nicht überbaubaren Landanlage rechtfertigt sich ein Einschlag von maximal 50 %. Damit liegt der massgebende Steuerwert immer noch deutlich unter dem mutmasslichen effektiven Verkehrswert (E. 6.3.2). Die Gebührenerhöhung ist nicht übermässig (E. 6.3.3) und verletzt den Vertrauensschutz nicht (E. 7). Abweisung der Beschwerde

Zürich Verwaltungsgericht 29.05.2013 VB.2013.00036
Zurich Verwaltungsgericht 29.05.2013 VB.2013.00036
Zurigo Verwaltungsgericht 29.05.2013 VB.2013.00036

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00036
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00036
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.05.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.04.2014 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Konzessionsgebühren
Konzessionsgebühr für Auflandung am See
Verzicht auf Augenschein, Expertise und Zeugeneinvernahme (E. 2).
Rechtsgrundlagen der Bewilligung bzw. Konzession für den Gemeingebrauch übersteigende Nutzungen der öffentlichen Gewässer, der Gebührenpflicht und der Gebührenbemessung (E. 4). § 47 WWG überlässt die detaillierte Gebührenbemessung dem Verordnungsgeber, ist jedoch eine genügende gesetzliche Grundlage für § 17 GebV WWG, denn er bezeichnet den Gegenstand der Abgabe, die abgabepflichtige Person und die Bemessungsrundsätze. Das Äquivalenzprinzip beschränkt die Gebührenhöhe wirkungsvoll, denn es gibt auch für Gartenland einen Marktwert (E. 5.1.2). Eine natürliche Auflandung wird vom Begriff des öffentlichen Gewässers erfasst (E. 5.2). Die rein private Nutzung der Landanlage ist konzessions- bzw. bewilligungspflichtig und gebührenpflichtig.
Rechtsrundlagen des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips im Gebührenrecht (E. 6.1). § 47 Abs. 2 WWG verweist auf den Wert angrenzender Grundstücke, § 17 Abs. 1 lit. a GebV WWG bezeichnet den Vermögenssteuerwert von unüberbaubarem Wohnbauland für Mehrfamilienhäuser und Stockwerkeigentum in der Lageklasse 1 der jeweiligen Gemeinde als massgeblich (E. 6.3.1). Bei der Bewertung der nicht überbaubaren Landanlage rechtfertigt sich ein Einschlag von maximal 50 %. Damit liegt der massgebende Steuerwert immer noch deutlich unter dem mutmasslichen effektiven Verkehrswert (E. 6.3.2). Die Gebührenerhöhung ist nicht übermässig (E. 6.3.3) und verletzt den Vertrauensschutz nicht (E. 7).
Abweisung der Beschwerde
Stichworte:
ÄQUIVALENZPRINZIP
AUFLANDUNG
AUGENSCHEIN
BENUTZUNGSGEBÜHREN
BOOTSSTEG
EXPERTISE
GEBÜHREN
KONZESSIONSGEBÜHR
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
LEGALITÄTSPRINZIP
ÖFFENTLICHES GEWÄSSER
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
§ 259 PBG
§ 309 PBG
§ 3 WasserwirtschaftsG
§ 47 WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00036
Urteil
der 3. Kammer
vom
29. Mai 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Andreas Conne.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Konzessionsgebühren,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A ist Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in C, vor
dem sich schon vor Jahrzehnten im Einmündungsbereich des B-Bachs eine grössere
Auflandung gebildet hatte. Die Baudirektion des Kantons Zürich hatte einem
Rechtsvorgänger von A am 11. Oktober 1967 die Bewilligung erteilt, diese
Landanlage aufzufüllen und als Grünanlage mit Bootsanlegesteg herzurichten,
dies unter Festsetzung einer jährlichen Benützungsgebühr. Diese Bewilligung
wurde dem Grundeigentümer gegenüber mit den Verfügungen Nrn. 03/1977, 04/1987
und 02/1991 jeweils erneuert.
B.
Am 6. Februar 1996 ersuchte A um die wasserrechtliche
Konzession bzw. die fischereigesetzliche Bewilligung für das Erstellen einer
Bootsrampe auf dieser Landanlage. Aus diesem Anlass beschloss die Baudirektion,
sämtliche Bauten und Anlagen auf der Landanlage neu zu konzessionieren bzw. zu
bewilligen. Sie hob daher mit Verfügung vom 18. April 1996 ihre
Bewilligung Nr. 01/1991 auf und gestattete A, auf dem Delta des äusseren B-Bachs
eine Slipanlage zu erstellen und zusammen mit dem bestehenden Steg sowie der
Ufergestaltung bis zum 31. Dezember 2006 fortbestehen zu lassen bzw. zu nutzen.
Am 23. März 2007 erteilte die
Baudirektion Kanton Zürich A erneut die wasserrechtliche Konzession und
fischereirechtliche Bewilligung, eine Rampe, ein Podest, einen Steg, eine
Ufertreppe und einen Blockwurf vor seinem Grundstück bis zum 31. Dezember
2021 fortbestehen zu lassen und die bestehende Auflandung im Sinn einer Gartenerweiterung
zu nutzen. Für die jährliche Gebühr ging die Direktion von einer Fläche der
Seeanlage inkl. Rampe, Podest und Ufertreppe von 251 m
2
und des
Stegs von 5 m
2
aus und setzte sie aufgrund der damals geltenden
Fassung der Gebührenverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz (GebV WWG) auf
insgesamt Fr. 4'149.45 fest. Dabei war ein Verkehrswert des Bodens von Fr. 540.-/m
2
(1992), ein Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für alte 1. Hypotheken von 3 %
(1. Januar 2007) und ein Quadratmeterpreis von Fr. 16.65 für den Steg
massgebend. In Disp.-Ziff. IV der Verfügung verwies die Baudirektion auf
die Möglichkeit der Gebührenanpassung gemäss den §§ 17 und 19 GebV WWG und
behielt sich im Übrigen eine solche bei künftigen Rechtsänderungen vor.
C.
Aufgrund einer Änderung von § 17 GebV WWG stellte
das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) A für das Jahr 2010 eine
Konzessionsgebühr von Fr. 11'533.60 in Rechnung. Auf dessen Widerspruch
hin verfügte die Baudirektion am 26. April 2011 eine Nutzungsgebühr von Fr. 8'458.85
für 2010, ausgehend von einem Landwert bis zum 31. Mai 2010 von Fr. 540.-/m
2
,
und ab 1. Juli 2010 von Fr. 1'520.-/m
2
und einem Referenzzinssatz
von 3 % sowie einem Ansatz für den Steg von Fr. 17.60/m
2
. Ab
dem Jahr 2011 wurde die Gebühr aufgrund eines Referenzzinssatzes vom 2.75 %
bei sonst gleichbleibenden Grundlagen auf total Fr. 10'579.80 festgelegt.
II.
Gegen diese Verfügung erhob A beim
Regierungsrat Rekurs und beantragte, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben,
und die Sache zur Neufestsetzung der Gebühr an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Der Regierungsrat wies das Rechtsmittel am 21. November 2012 ab und
auferlegte A die Verfahrenskosten.
III.
A gelangte am 11. Januar 2013 an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die
Baudirektion anzuweisen, die Gebühr neu festzusetzen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Staates. Die Staatskanzlei beantragte am 23. Januar
2013, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Baudirektion schloss am 5. März
2013 ebenfalls auf Beschwerdeabweisung und verwies auf den Mitbericht des AWEL
vom 26. Februar 2013, worin dieses denselben Antrag unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers gestellt hatte. A hielt in
seinen weiteren Eingaben vom 2. und 29. April 2013 an seinem
Beschwerdeantrag fest, ebenso das AWEL in seiner Stellungnahme vom 15. April
2013.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats
betreffend eine staatliche Konzessionsgebühr zuständig.
Die Beschwerdegegnerin
verfügte eine Konzessionsgebühr von Fr. 8'458.85 für das Jahr 2010 und von
Fr. 10'579.80 ab 2011. Der Beschwerdeführer verlangt im Hauptantrag die
Rückweisung der Sache an die Beschwerdegegnerin zur Neufestsetzung der Gebühr,
ohne sich zu deren Höhe explizit zu äussern. Er scheint aber die Gebührenbemessung
der vorigen Jahre über Fr. 4'149.45 zu akzeptieren. Bezogen auf die
Restzeit der gewährten Konzession von 2010 bis 2021 liegt damit ein Streitwert
von rund Fr. 75'000.- vor, weshalb die Sache in die Zuständigkeit der
Kammer fällt (vgl. § 38b Abs. 1 lit. c in Verbindung mit § 38
Abs. 1 VRG).
2.
Der Beschwerdeführer
beantragt die Durchführung eines Augenscheins, insbesondere um darzulegen, dass
sich im Bereich der Auflandung keinerlei Bauten oder Installationen befinden,
sondern lediglich natürliche Bepflanzung vorhanden ist. Ein solcher wäre aus beweisrechtlicher
Sicht nur dann nötig, wenn der für die Beurteilung massgebende Sachverhalt auf
dem streitbetroffenen Grundstück ungenügend geklärt wäre (vgl. § 60 VRG).
Dies ist nicht der Fall, denn der massgebende Zustand ergibt sich aus den
Plänen und Fotografien bei den Akten, auch aus den vom Beschwerdeführer
eingereichten. Ebenso kann mangels Relevanz für die zu beurteilenden Fragen
(vgl. hinten E. 6.3.2) auf die Einholung einer Expertise bezüglich der
Kosten eines Rückbaus der Auflandung und die Befragung des damaligen Ombudsmanns
als Zeugen verzichtet werden.
3.
Im Streit liegt die
Höhe einer jährlich wiederkehrenden Gebühr für eine bereits konzessionierte
Inanspruchnahme einer auf Seegebiet liegenden Landanlage. Diese Gebühr setzt
sich aus zwei Teilen zusammen, einer nach § 17 GebV WWG berechneten für
die Auflandung, die Rampe, das Podest und die Ufertreppe (251 m
2
)
und einer nach § 19 GebV WWG berechneten für den Steg (5 m
2
).
Obwohl der Beschwerdeführer die Aufhebung der gesamten Gebühr und deren
Neufestsetzung verlangt, bezieht sich seine Beschwerdebegründung
ausschliesslich auf den nach § 17 GebV WWG berechneten Gebührenteil, welcher
auch rund 99 % der Gesamtgebühr ausmacht. Das Verwaltungsgericht kann sich
daher auf eine Überprüfung dieses Gebührenteils beschränken.
4.
Nach § 36 Abs. 1 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom
2. Juli 1991 (WWG) bedürfen die den Gemeingebrauch beschränkenden oder übersteigenden
Nutzungen der öffentlichen Gewässer, die dazu erforderlichen Bauten und Anlagen
sowie deren Änderungen je nach Art der Nutzung einer Konzession oder einer
Bewilligung. Konzessions- und bewilligungspflichtige Nutzungen öffentlicher
Gewässer sind gebührenpflichtig (§ 47 Abs. 1 WWG). Die Nutzungsgebühr
bemisst sich nach Massgabe der eingeräumten Sondervorteile, namentlich des
wirtschaftlichen Nutzens, der Art und Dauer der Konzession oder der
Bewilligung, der für die Öffentlichkeit entstehenden Nachteile, des
Verwendungszwecks, der Menge des beanspruchten Wassers sowie – bei der
Inanspruchnahme der Gewässer – des Wertes angrenzender Grundstücke (§ 47 Abs. 2
Satz 1 WWG). Nutzungsgebühren können sodann einmalig oder periodisch
bezogen sein und sollen regelmässig der Teuerung angepasst werden. Bei
erheblichen öffentlichen Interessen können Gebühren reduziert oder es kann ganz
darauf verzichtet werden (§ 47 Abs. 3, 4 und 6 WWG).
In Ausführung dieser gesetzlichen Bestimmung regeln die §§ 16 ff.
der Gebührenverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz vom 21. Oktober 1992
(GebV WWG) unter anderem die Kriterien zur Ermittlung der beanspruchten Fläche
(§ 16 GebV WWG), die Berechnung der Gebühren für lang andauernde und
intensive Inanspruchnahmen (§ 17 GebV WWG) sowie für weitere Arten der
Nutzung, so auch für diverse Bootsanlagen zu privater Nutzung (§ 19 GebV
WWG).
In seiner ursprünglichen Fassung bestimmte § 17 GebV
WWG, dass für bewilligungspflichtige langdauernde und intensive
Inanspruchnahmen, insbesondere zu baulichen Zwecken, eine jährliche
Nutzungsgebühr in der Höhe des jeweils am 1. Januar geltenden Zinsfusses
der Zürcher Kantonalbank für alte 1. Hypotheken für Wohnbauten, bezogen
auf den Verkehrswert, zu entrichten sei. Der Verkehrswert sollte sich nach dem
Verkehrswert anstossender oder rückliegender Grundstücke in der Bauzone richten
und periodisch der Entwicklung angepasst werden. Gemäss der Revision dieser
Bestimmung vom 14. April 2010 (in Kraft seit 1. Juli 2010) berechnet
sich die Gebühr für diese Inanspruchnahme aus dem Landwert multipliziert mit
dem Zinssatz (Abs. 1). Der Landwert bestimmt sich nach der Weisung des
Regierungsrats an die Steuerbehörden über die Bewertung der Liegenschaften und
die Festsetzung der Eigenmietwerte. Massgebend ist dabei im Allgemeinen der
Landwert der entsprechenden Gemeinde für die Lageklasse 1, Wohnbauland, unbebaute
Grundstücke, Mehrfamilienhäuser und Stockwerkeigentum (Abs. 1 lit. a).
Der Zinssatz bestimmt sich nach dem am 1. Januar geltenden
Referenzzinssatz für Hypotheken gemäss Art. 12a der Bundesverordnung über
die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen vom 9. Mai 1990 (Abs. 3).
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer anerkennt grundsätzlich, dass aufgrund des Vorbehalts in
seiner Konzession vom 23. März 2007 eine Gebührenanpassung vorgenommen
werden darf, jedoch wendet er sich in verschiedener Hinsicht gegen die
Anwendung von § 17 GebV WWG auf den vorliegenden Fall. Er macht vorab
geltend, § 17 GebV WWG entspreche nicht dem strikten Erfordernis des
Gesetzesform.
5.1.1
Das gebührenrechtliche Legalitätsprinzip verlangt, dass ein formelles
Gesetz die Grundsätze für die Erhebung von Abgaben festlegt und dabei
insbesondere die Art und den Gegenstand der Abgabe, die Grundsätze der Bemessung
und den Kreis der abgabepflichtigen Personen bestimmt (vgl. Art. 38 lit. d
und Art. 126 KV; Art. 164 Abs. 1 lit. d und Art. 127 Abs. 1
BV; BGE 131 II 735 E. 3.2 mit Hinweisen).
Diese
Anforderungen können für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn
das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien wie das
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzt wird. Die Anforderungen sind aber
auch nach der Natur der infrage stehenden Leistung zu differenzieren (BGE 121 I
230 E. 3g/aa mit Hinweisen) und sind namentlich dann geringer, wenn es um
den Bereich der Leistungsverwaltung oder um Tätigkeiten geht, die nach
marktwirtschaftlichen Prinzipien geregelt werden (BGE 138 I 378 E. 7.2;
125 I 182 E. 4a; 122 I 279 E. 6a und c; BGE 121 I 230 E. 3g/aa
und dd).
5.1.2
§ 47 WWG erfüllt die Voraussetzungen an eine genügende gesetzliche
Grundlage in jeder Hinsicht (vgl. dazu auch VGr, 8. September 2011,
VB.2011.00110 E. 5.4, insofern bestätigt durch BGr, 2. Juli 2012,
2C_900/2011 betr. Globusprovisorium Zürich). Gegenstand der Abgabe bildet die
konzessions- oder bewilligungspflichtige Nutzung öffentlicher Gewässer, die
Bemessungsgrundsätze sind durch Aufzählung der massgebenden Kriterien bestimmt,
und als abgabepflichtige Person hat aus dem Sachzusammenhang heraus ohne Weiteres
der Konzessions- bzw. Bewilligungsinhaber zu gelten. Diese gesetzliche Grundlage
nennt keine konkrete Gebührenhöhe und überlässt die detaillierte Gebührenbemessung
dem Verordnungsgeber im Rahmen einer Ausführungsverordnung. Der dadurch gewonnene
Spielraum bei der Umsetzung und Gewichtung der einzelnen Kriterien steht der
Anerkennung der Bestimmung als genügende gesetzliche Grundlage jedoch nicht
entgegen. Das für die Gebührenbemessung zur Anwendung gelangende
Äquivalenzprinzip kann nämlich die konkrete Gebührenhöhe im Einzelfall durchaus
wirkungsvoll beschränken und enthebt namentlich nicht davon zu prüfen, ob die
nach dem Wert angrenzender Grundstücke zu bemessende Nutzungsgebühr den Wert
des eingeräumten Sondervorteils nicht übersteigt (vgl. E. 6.3). Die diesbezüglichen
Bedenken des Beschwerdeführers, der sich wegen der Kostenunabhängigkeit der
fraglichen Benützungsgebühr eine detailliertere formelle Gesetzesgrundlage
wünscht, sind unbegründet. Es trifft insbesondere nicht zu, dass sich der
wirtschaftliche Nutzen der Konzession unter den gegebenen Umständen nicht an
einem "Marktwert" orientieren könnte, denn auch der Nutzungswert von
blossem Gartenland lässt sich in sinnvoller Weise anhand des Immobilienmarkts
quantifizieren.
5.1.3
Die GebV WWG ist als generell-abstrakte Verordnung Gesetzesgrundlage im materiellen
Sinn. Da sie nur der Umsetzung der im formellen Gesetz enthaltenen Kriterien
zur Gebührenbemessung dient und keine eigenen gebührenpflichtigen Sachverhalte
definiert, muss sie selber nicht die Form eines formellen Gesetzes einnehmen.
Nicht zur Frage der genügenden gesetzlichen Grundlage gehört die vom
Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang ebenfalls aufgeworfene Frage, ob § 17
GebV WWG die in § 47 WWG massgebenden Bemessungskriterien richtig und
zweckmässig umsetze. Dieser Frage ist im Rahmen der Äquivalenzprüfung insofern
nachzugehen, als auch ausserhalb der wortgetreuen Anwendung von § 17 GebV
WWG zu prüfen ist, ob sich aus § 47 WWG allenfalls weitere
Gebührenreduktionsgründe ergeben (vgl. nachfolgend E. 6.3).
5.2
Der Beschwerdeführer
macht sodann geltend, dass gar keine Gebührenpflicht bestehe, da kein
öffentliches Gewässer, sondern nur eine natürlich erfolgte Auflandung beansprucht
werde. Abgabepflichtig ist nach § 47 WWG die konzessions- und bewilligungspflichtige
Nutzung öffentlicher Gewässer. Nach § 3 WWG umfassen Oberflächengewässer
das Gewässerbett mit Uferböschungen, Vorländern und Dämmen. Der konkrete Umfang
öffentlicher Oberflächengewässer wird vom Staat planlich dargestellt und vermarkt
(§ 7 WWG). Das vermarkte Seegrundstück umfasst hier den gesamten Bereich
der Auflandung, weshalb die Nutzung eines öffentlichen Gewässers vorliegt.
5.3
Weiter
bestreitet der Beschwerdeführer die Anwendbarkeit von §17 GebV WWG deswegen,
weil gar keine langdauernde intensive Inanspruchnahme im Sinn der Bestimmung
vorliege. Mit diesen Ausführungen verkennt er allerdings die Funktion der §§ 16 ff.
GebV WWG. Die vom Beschwerdeführer beanspruchte rein private Nutzung der Landanlage
ist unbestrittenermassen konzessions- bzw. bewilligungspflichtig, denn sie
beinhaltet den Erhalt einer grossräumigen Auffüllung mit Humus, eine
Gartengestaltung mit Pflanzen und diversen Anlagen und schliesst den
Gemeingebrauch durch andere Personen vollständig aus (vgl. § 36 WWG). Aus
der Konzessions- und Bewilligungspflicht entsteht grundsätzlich auch die
Gebührenpflicht gemäss § 47 WWG. Demgegenüber lässt sich aus § 17
GebV WWG von vornherein nicht ableiten, eine allenfalls nicht langdauernde und
nicht intensive konzessionspflichtige Nutzung – falls es eine solche überhaupt
geben sollte – sei gebührenfrei, denn damit würde die Ausführungsbestimmung das
Gesetz selber unterlaufen. Es stellt sich daher bei einer konzessions- und
bewilligungspflichtigen Nutzung eines öffentlichen Gewässers einzig die Frage,
welche der verschiedenen in den §§ 17–23 GebV geregelten Nutzungsarten vorliegt.
Der Beschwerdeführer nutzt die vorerst natürlich
entstandene und aufgefüllte Auflandung dank der erteilten Konzession als
Gartenanlage mit entsprechender Ausstattung wie Blockwurf, Rampe, Treppe und
Podest etc. Da die Gartenanlage in ihrer heutigen Form erst durch
baubewilligungspflichtige Veränderungen entstand (§ 309 Abs. 1 lit. b,
d und f PBG) und der Garten einzig dem angrenzenden überbauten
Wohnbaugrundstück des Beschwerdeführers dient, kommt dessen Nutzung einer
baulichen Nutzung gleich und ist jedenfalls nicht vergleichbar mit derjenigen
einer blossen Bootsanlage im Sinn von § 19 GebV WWG. Einer anderen
Nutzungsart wie etwa einer solchen nach § 18 oder nach den §§ 20–23
GebV WWG lässt sich die Gartennutzung noch weniger zuordnen. Damit rechtfertigt
sich grundsätzlich eine Gebührenberechnung im Sinn von § 17 GebV WWG. Auf
diese Bestimmung stützte sich denn auch bereits die Gebührenbemessung bei der
Konzessionserneuerung am 23. März 2007. Auch wenn § 17 GebV WWG in
seiner damaligen Fassung die Eckpunkte der Gebührenberechnung etwas anders
formulierte, so knüpfte er dennoch bereits an die identisch formulierte
Nutzungsart der langdauernden und intensiven Inanspruchnahme an.
5.4
Schliesslich
beruft sich der Beschwerdeführer zu Unrecht auch auf die Weisung des AWEL
Nr. 4.1 vom 28. März 2002, welche einer einheitlichen Auslegung der
GebV WWG dienen soll. Hiernach wird für die private Nutzung natürlicher Anlandungen
mit normaler Uferbepflanzung oder Kiesstrand keine Gebühr verlangt. Private
Nutzung im Sinn dieser Weisung ist jedoch nach Auslegung des AWEL selber nur
die Beanspruchung des Uferstreifens im Umfang des gesetzlich erlaubten
Gemeingebrauchs durch die angrenzende private Parzelle. Im Gegensatz dazu liegt
beim Beschwerdeführer eine konzessionierte, den Gemeingebrauch übersteigende
private Nutzung vor, welche gemäss § 47 WWG immer gebührenpflichtig ist.
Demnach kommt es vorliegend nicht darauf an, ob die auf der Landanlage
bestehende Uferbepflanzung natürlich bzw. normal ist, worüber die Parteien
unterschiedliche Auffassungen vertreten. Dementsprechend erübrigt sich diesbezüglich
die vom Beschwerdeführer beantragte Einholung eines Gutachtens oder Durchführung
eines Augenscheins.
6.
6.1
Nach dem Äquivalenzprinzip darf die Abgabe nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen und
muss sich in vernünftigen Grenzen halten. Der Wert der Leistung bemisst sich
nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem
Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand
des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit
und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen.
Die beiden angeführten Kriterien sind indessen nur
Hilfsmittel zur Bestimmung des Werts der staatlichen Leistung
(BGE 130
III 225 E. 2.3 und 2.4).
Wenn die staatliche Leistung einen
Marktwert aufweist, kann auf Vergleiche mit privatwirtschaftlich angebotenen
Gütern oder Leistungen abgestellt werden (BGE 122 I 279 E. 6c S. 289;
121 I 230 E. 3g/bb; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, in: ZBI 104/2003 S. 505 ff., 522). In solchen
Fällen lässt sich die Verhältnismässigkeit der Abgabe einfach überprüfen; es
genügt, sie mit dem Preisdurchschnitt in vergleichbaren Verträgen unter
Privatpersonen zu vergleichen (André Grisel, Traité de droit administratif,
Neuenburg 1984, Bd. II S. 613).
6.2
Der
Regierungsrat und die Beschwerdegegnerin erachten die nach § 17 Abs. 2
lit. a GebV WWG vorgenommene Gebührenberechnung, welche auf die mit dem
Referenzzinssatz multiplizierten Landpreise gemäss der Weisung des
Regierungsrats an die Steuerbehörden über die Bewertung der Liegenschaften und
die Festsetzung der Eigenmietwerte abstellt (LS 631.32), als angemessen. Gemäss
dieser Weisung beträgt der Steuerwert von unüberbautem Bauland für
Mehrfamilienhäuser und Stockwerkeigentum in der Lageklasse 1 von C Fr. 1'520.-/m
2
.
Dieser Wert liegt nach Meinung der Beschwerdegegnerin weit unter dem
tatsächlichen Wert der an die Landanlage angrenzenden Grundstücke mit direktem
Seeanstoss, welche als Prestigeobjekte absolute Liebhaberpreise erzielen
würden, denn die Landpreise in C betrügen bereits für Grundstücke ohne
Seeanstoss Fr. 2'400.- bis 3'700.-/m
2
. Der Beschwerdeführer
erhalte über die konzessionierte Aufschüttung eine Gartenerweiterung und den
direkten Seezugang; dies beinhalte eine Erweiterung der Privatsphäre und bedeute
eine erhebliche Aufwertung. Die Allgemeinheit verliere dagegen das
Zutrittsrecht zur öffentlichen Auflandung und infolge der Überschüttung des
Flussdeltas auch ein potenziell wertvolles Kleinbiotop.
Dagegen macht der Beschwerdeführer geltend, § 17 GebV
WWG stelle einseitig nur auf den Wert angrenzender Grundstücke ab, obwohl § 47
WWG auch verschiedene andere Bemessungsgrundlagen nenne. Der Öffentlichkeit
entstünden durch die Konzession keine Nachteile, denn die nicht aufgeschüttete
natürliche Kiesauflandung sei für die Öffentlichkeit vom Land her gar nicht und
vom See aus kaum zugänglich gewesen. Die Vergrösserung der Gartenfläche nütze
dem angrenzenden Grundstück nur beschränkt, denn der Garten sei ohnedies
bereits genug gross für das kleine Haus und erhöhe auch die Ausnützung für das
unternutzte Grundstück nicht. Auch ein Vergleich mit dem Fall des Zürcher Globusprovisoriums
(BGr, 2. Juli 2012, 2C_900/2011) oder mit dem Gebührenansatz für den Steg
von Fr. 17.60/m
2
zeige, dass die Ansätze überhöht seien.
6.3
6.3.1
§ 47 Abs. 2 WWG nennt verschiedene Ansatzpunkte für die
Gebührenbemessung und verweist bei der Inanspruchnahme der Gewässer explizit
auf den Wert angrenzender Grundstücke. Daran knüpft § 17 Abs. 1 lit. a
GebV WWG an, der einheitlich den Vermögenssteuerwert von unüberbautem
Wohnbauland für Mehrfamilienhäuser und Stockwerkeigentum in der Lageklasse 1
der jeweiligen Gemeinde als massgeblich bezeichnet. Damit wird innerhalb des
Kantons ein relativ breites Spektrum an Landpreisen zwischen rund Fr. 300.-
und 1'800.-/m
2
erfasst. Innerhalb der jeweiligen Gemeinde allerdings
differenziert die Verordnung nicht weiter nach der Art des konzessionierten
Landes, ob und inwieweit es etwa überbaubar und ausnützbar ist. Die darin
liegende Pauschalierung könnte im Einzelfall zu stossenden Ergebnissen führen
und bedarf daher einer näheren Überprüfung und allfälliger Korrektur, was auch
bereits durch die Formulierung "im Allgemeinen" in § 17 Abs. 1
lit. a Geb WWG angelegt ist. Demnach ist im vorliegenden Fall zu prüfen,
ob das konkrete Land tatsächlich Fr. 1'520.-/m
2
wert ist.
6.3.2
Mit der Beschwerdegegnerin ist davon auszugehen, dass für
Baulandgrundstücke mit direktem Seeanstoss nur schwer schätzbare
Liebhaberpreise gelöst werden können. Die Statistik ermittelte als Modellpreis
im teuersten Bereich in C einen Quadratmeterpreis von Fr. 3'712.- bei
effektiven Preisen von Fr. 3'844.-/m
2
– beide entsprechend dem
Preis, der von 75 % der Landkäufe unterschritten wird, dem 75 %-Quantil.
Da es sich bei den erfassten Handänderungen kaum um Land mit Seeanstoss
handelt, dürfte der effektive Wert solchen Landes jedenfalls deutlich über Fr. 4'000.-
liegen.
Die fragliche Landanlage ist allerdings kein Bauland,
sondern blosses Gartenland. Bei der Bewertung solchen Landes rechtfertigt sich
ähnlich wie bei der Bewertung von Vorgartenland im Rahmen einer Enteignung
grundsätzlich ein Einschlag, der von den konkreten Umständen des Einzelfalls
abhängt (vgl. etwa BEZ 2006 Nr. 35; VGr, 25. November 2010,
VR.2010.0003; BGE 122 I 168 E. 4c je mit Hinweisen). Da die fragliche
Landanlage nicht überbaut werden darf und als Teil des Gewässers auch nicht zur
ausnützbaren Grundfläche gemäss § 259 Abs. 1 PBG zählt, rechtfertigt
sich ein markanter Einschlag. Auf der anderen Seite ist jedoch zu
berücksichtigen, dass die Gartenanlage nicht bloss zusätzliche Gartenfläche
bildet, sondern gleichzeitig dem zugehörigen Grundstück den eigentlichen Seeanstoss
vermittelt. Würde der Beschwerdeführer auf die Konzession verzichten, müsste er
die seinerzeitige Auffüllung der Landanlage rückgängig machen, was nach seinen
Angaben mit hohen Kosten verbunden wäre. Damit verlöre er fast auf der gesamten
Länge den direkten Seeanstoss, ebenso die Bootsrampe, Gartentreppe, Podest und
den Zugang zum Steg und müsste es dulden, dass der Kiesstrand vor seinem
Grundstück im Rahmen des Gemeingebrauchs von anderen Personen, insbesondere von
Wassersportlern, genutzt werden könnte. Dies alles würde den gesamten Wert
seines angrenzenden, mit einem Einfamilienhaus überstellten Baugrundstücks
erheblich beeinträchtigen und schlägt sich in einem erhöhten konsumtiven Nutzen
der Gartenanlage nieder. Unter diesen Umständen erscheint bei der Bewertung der
Landanlage ein Einschlag von maximal 50 % auf den Baulandpreis als angebracht.
Eine weitere Reduktion, etwa weil das Grundstück des Beschwerdeführers schon genügend
Gartenfläche hat oder unternutzt ist, rechtfertigt sich jedoch nicht, denn die
privilegierte Lage und die Möglichkeit, allfällige Ausnützungsreserven
innerhalb der Bauzone jederzeit zu realisieren, machen einen grösseren
Umschwung durchaus interessant. Bei einem Einschlag von maximal 50 % liegt
der massgebende Steuerwert von Fr. 1'520.-/m
2
immer noch
deutlich unter dem mutmasslichen effektiven Verkehrswert der Landanlage (vgl.
E. 6.3.1 am Ende).
Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die weiteren in § 47
Abs. 2 WWG genannten Kriterien der Gebührenbemessung zu einer für den
Beschwerdeführer günstigeren Lösung führen könnten. Die der Öffentlichkeit aus
der Konzession entstehenden Nachteile dürften zwar in der Tat nicht allzu gross
sein und sich in erster Linie auf den Erhalt eines natürlichen Flussdeltas
beschränken, eignen sich aber in einem Fall wie diesem kaum für die angemessene
Bewertung des Sondervorteils. Auch aus dem bundesgerichtlichen Entscheid zum
Globusprovisorium, wo dem Bundesgericht ein Landwert für Geschäftshäuser in der
Nähe des Zürcher Hauptbahnhofs von Fr. 16'200.-/m
2
angesichts
der blossen Zweigeschossigkeit und der bescheidenen Struktur des Gebäudes als
übersetzt erschien, lässt sich für den vorliegenden Fall nichts ableiten. Der
Verkehrswert von Geschäftsliegenschaften richtet sich anders als wie im
vorliegenden Fall derjenige von Einfamilienhäusern stark nach dem möglichen
Mietertrag. Ebenfalls als untauglich erweist sich der vom Beschwerdeführer
herangezogene Vergleich mit dem Quadratmeterpreis für die Stegnutzung. Allein
der Umstand, dass der Kanton für die Nutzung der Landanlage Fr. 38.-/m
2
(Fr. 1'520.- x 2.5 %) und des Stegs Fr. 17.60/m
2
verlangt, kann jedenfalls die Unangemessenheit des ersteren Ansatzes nicht begründen.
6.3.3
Die vorliegend erfolgte Gebührensteigerung für die Landanlage zwischen den
Jahren 1996 und 2011 von Fr. 1'701.- auf Fr. 10'491.80 spiegelt nicht
nur die Immobilienteuerung, die sich im Modell des 75 %-Quantils immerhin
von Fr. 1'129.- auf Fr. 3'712.- erhöhte, die aber auch teilweise
durch die Reduktion der Referenzzinssatzes von damals 5.25 % auf 2.75 %
aufgefangen wird. Hauptunterschied zur Gebührenfestsetzung im Jahr 1996 ist vielmehr
der Umstand, dass die Landanlagefläche damals nur auf 180 m
2
geschätzt wurde und diese Fläche zudem dank der natürlichen Entstehung der
Landanlage nur zu einem Drittel angerechnet wurde.
Die Beschwerdegegnerin hat die seit 2007 praktizierte
volle Anrechnung der neu gemessenen Landanlagefläche damit begründet, dass
Sondernutzungsrechte an Auflandungen nach ihrer Praxis nur für die gesamte
Fläche erteilt und auch für die ganze Fläche in Rechnung gestellt würden. Sie
erkannte keinen Grund für eine Gebührenreduktion infolge der natürlichen
Entstehung der Auflandung. Der Beschwerdeführer macht weder geltend, die beanspruchte
Landanlage messe weniger als 251 m
2
, noch vermag er zu begründen,
worauf sich ein Anspruch auf eine reduzierte Anrechnung der beanspruchten
Fläche stützen sollte. Ein für eine Reduktion nach § 47 Abs. 6 WWG
notwendiges erhebliches öffentliches Interesse an der Gartenanlage ist auch
nicht ersichtlich. Der Beschwerdegegnerin stand es ohne Weiteres zu, ihre
bisherigen Gebührenbemessungen bei Erneuerung der Konzession im Jahr 2007 zu
überprüfen und ihrer Praxis anzupassen.
Wäre die Gebühr bereits bei der erstmaligen Konzessionierung
1996 auf den vollen 251 m
2
bemessen worden, so hätte damals für
die Nutzung der Landanlage ohne Steg jährlich Fr. 7'116.85 jährlich
verlangt werden müssen (251 x 540 x 5.25 %). Auch im Vergleich dazu
erweist sich die ab 1. Januar 2011 auf Fr. 10'491.80 bemessene Gebühr
nicht als übermässig. Der Umstand, dass die Konzessionslandbewertungen nur alle
paar Jahre angepasst werden, kann bei stark steigenden Immobilienpreisen
durchaus zu grösseren Aufholbewegungen bei der Neubewertung führen. Dies ist
jedoch hinzunehmen, zumal sich das Verhältnis für die Grundeigentümer in den
der Neubewertung folgenden Jahren ohne Weiteres wieder verbessert. Im
vorliegenden Fall jedenfalls ist das Verhältnis zwischen Landbewertung und
jeweiligem Modellwert des 75 %-Quantils der Meilemer Landverkäufe im Jahre
2011 für die Konzessionäre wesentlich günstiger, als dies etwa 1986 der Fall
war (2011: Steuerwert Fr. 1'520.- zu Modellwert Fr. 3'712.- = 0.41;
1986: Verkehrswert Fr. 400.- zu Modellwert Fr. 585.- = 0.68), und
selbst günstiger als 1996 anlässlich der ersten Konzessionierung an den
Beschwerdeführer (Verkehrswert Fr. 540.- zu Modellwert Fr. 1'129.- =
0.48).
7.
Der Beschwerdeführer sieht sich schliesslich durch die
Gebührenerhöhung auch in seinem Vertrauen in die Verfügung vom 23. März
2007 enttäuscht. Er habe auf einen Rekurs verzichtet, da ihm die Gebühr gerade
noch verkraftbar erschienen sei, habe aber die nunmehr vollzogene drastische
Gebührenerhöhung nicht erkennen können.
Diese Umstände begründen vorliegend keine von § 47
WWG abweichende Gebührenbemessung. Der Vertrauensschutz gemäss Art. 9 BV
verlangt nicht nur eine fehlerhafte Vertrauensgrundlage, sondern auch,
dass der Private gestützt darauf eine
nachteilige, nicht wieder
rückgängig
zu
machende
Disposition
getroffen hat (
BGE 139 V 21 E. 3.2; 137 I 69
E. 2.5.1
S. 72 f.;
BGE 137 II 182
E. 3.6.2
S. 193). Dies ist hier nicht der Fall.
Der Umstand, dass der
Beschwerdeführer gegen die Verfügung vom 23. März 2007 kein Rechtsmittel
ergriffen hat, ist ohne Nachteil für ihn. Soweit der Regierungsrat ihm die
Rechtskraft jener Verfügung entgegenhält, wird daran im vorliegenden Urteil
jedenfalls nicht festgehalten, denn die Gebührenüberprüfung erfolgt im
Beschwerdeverfahren ohne Einschränkung. Der Beschwerdeführer macht auch nicht
etwa geltend, er habe sich zur Konzessionserneuerung selber nur unter den
Bedingungen jener Verfügung durchgerungen. Das wäre auch kaum nachvollziehbar,
denn die einzige Alternative war damals nur die äussert kostspielige Entfernung
der Auffüllung gewesen. Zudem war aus der Verfügung vom 23. März 2007 auch
bereits ersichtlich, dass die Gebührenberechnung auf dem 1992 definierten Verkehrswert
des Bodens von 540.-/m
2
beruhte, was damals weit unter dem Modellpreis
des 75 %-Quantils von Fr. 2'448.-/m
2
lag. Daher musste der
Beschwerdeführer mit der gelegentlichen Anpassung des Verkehrswertes rechnen.
Demnach mangelt es sowohl an einer fehlerhaften Vertrauensgrundlage als auch an
einer relevanten Vermögensdisposition des Beschwerdeführers als Folge der
Verfügung vom 23. März 2007.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
8.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm
als unterliegender Partei nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--     ; die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr. 5'200.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:…