zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00740 · 2025-12-04 · de
Rechtsverweigerung

Beschwerdelegitimation eines Berufsverbands gegen Quasi-Inhouse-Vergabe von Spitex-Leistungen Das Vorhandensein der Prozessvoraussetzungen ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen zu prüfen. Als Voraussetzung für diese Prüfung besteht jedoch insbesondere hinsichtlich der Legitimation eine Substanziierungspflicht der rechtsuchenden Partei, soweit dazu tatsächliche Gegebenheiten massgeblich sind, die der Behörde nicht bekannt sind (E. 2.2). Ein Verband, der als juristische Person konstituiert ist, kann zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen. Ein Verband kann aber auch die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären. Die Zulässigkeit der egoistischen Verbandsbeschwerde richtet sich auch in vergaberechtlichen Beschwerdeverfahren nach diesen Grundsätzen. Das heisst, dass Berufsverbände nur Beschwerde führen können, wenn sie glaubhaft machen, dass die Mehrheit oder zumindest ein grosser Teil ihrer Mitglieder sowohl in der Lage als auch bereit wäre, Angebote für die betreffenden Ausschreibungen abzugeben (E. 3.1). Die Beschwerdeführerin beschränkt sich darauf, zu behaupten, ein grosser Teil ihrer Mitglieder wäre in der Lage, die nachgefragten Spitex-Leistungen zu erbringen. Dass diese nicht nur dazu in der Lage, sondern auch bereit wären, ein Angebot abzugeben, wird von der Beschwerdeführerin jedoch nicht einmal behauptet und ist denn auch nicht offensichtlich (E. 3.3). Nichteintreten.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00740
Standard Suche
Erweiterte Suche
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2024.00740
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.12.2025
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Rechtsverweigerung
Beschwerdelegitimation eines Berufsverbands gegen Quasi-Inhouse-Vergabe von Spitex-LeistungenDas Vorhandensein der Prozessvoraussetzungen ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen zu prüfen. Als Voraussetzung für diese Prüfung besteht jedoch insbesondere hinsichtlich der Legitimation eine Substanziierungspflicht der rechtsuchenden Partei, soweit dazu tatsächliche Gegebenheiten massgeblich sind, die der Behörde nicht bekannt sind (E. 2.2).Ein Verband, der als juristische Person konstituiert ist, kann zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen. Ein Verband kann aber auch die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären. Die Zulässigkeit der egoistischen Verbandsbeschwerde richtet sich auch in vergaberechtlichen Beschwerdeverfahren nach diesen Grundsätzen. Das heisst, dass Berufsverbände nur Beschwerde führen können, wenn sie glaubhaft machen, dass die Mehrheit oder zumindest ein grosser Teil ihrer Mitglieder sowohl in der Lage als auch bereit wäre, Angebote für die betreffenden Ausschreibungen abzugeben (E. 3.1). Die Beschwerdeführerin beschränkt sich darauf, zu behaupten, ein grosser Teil ihrer Mitglieder wäre in der Lage, die nachgefragten Spitex-Leistungen zu erbringen. Dass diese nicht nur dazu in der Lage, sondern auch bereit wären, ein Angebot abzugeben, wird von der Beschwerdeführerin jedoch nicht einmal behauptet und ist denn auch nicht offensichtlich (E. 3.3).Nichteintreten.
Stichworte:
BERUFSVERBAND
BESCHWERDELEGITIMATION
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
QUASI-IN-HOUSE
SUBSTANZIIERUNGSPFLICHT
Rechtsnormen:
- keine -
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2024.00740
Beschluss
der 1. Kammer
vom
4. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident
Daniel Schweikert (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin
Regina Meier.
In Sachen
Verband A,
vertreten
durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde Zollikon,
vertreten
durch den Gemeinderat Zollikon,
dieser
vertreten durch RA C und/oder RA D,
Beschwerdegegnerin,
und
Verein E,
Mitbeteiligter,
betreffend Vergabe Spitex-Leistungen,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Schreiben vom 4. Juni 2024 wandte sich Verband A
an die Gemeindeverwaltung Zollikon und bat unter Hinweis auf einen Entscheid
des Bundesgerichts, wonach die Vergabe von Spitex-Leistungen dem öffentlichen
Vergaberecht unterstehe, um eine Verfügung, worin die Gemeindeverwaltung
festhalte, ob und wann sie die Leistungsverträge ausgeschrieben habe und falls
nicht, mit welcher Begründung. Weiter würde sie interessieren, wann eine öffentliche
Ausschreibung geplant sei. Die Gemeinde Zollikon teilte der ASPS daraufhin am
12. Juli 2024 mit, zurzeit bestehe ein Vertragsverhältnis mit dem Verein E
gestützt auf eine zulässige Quasi-Inhouse-Vergabe. Diese Leistungsvereinbarung
werde voraussichtlich noch im selben Jahr erneuert. Die Gemeinde sei vor diesem
Hintergrund nicht verpflichtet, Spitex-Leistungen auszuschreiben
beziehungsweise eine vergaberechtliche Verfügung zu erlassen. Ein weiteres
Schreiben der ASPS vom 11. September 2024 mit der Bitte um Erlass einer
Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung beantwortete die Gemeinde Zollikon am 1. Oktober
2024 mit einem Verweis auf ihr früheres Schreiben
B.
Am 1. November 2024 reichte die ASPS beim Bezirksrat
Meilen Rekurs ein und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, die
Leistungsvereinbarung zwischen der Gemeinde Zollikon sowie dem Verein E vom
24. August 2009 sei aufzuheben und es sei ein Ausschreibungsverfahren nach
dem öffentlichen Beschaffungsrecht durchzuführen. Auf diesen Rekurs trat der
Bezirksrat Meilen mit Beschluss vom 4. Dezember 2024 mangels Zuständigkeit
nicht ein und leitete die Akten zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht
Zürich weiter.
C.
Das Verwaltungsgericht eröffnete daraufhin mit Verfügung vom
10. Dezember 2024 das vorliegende Beschwerdeverfahren. Die Gemeinde
Zollikon beantragte mit Beschwerdeantwort vom 31. Dezember 2024, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei diese vollständig
abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin. Am 13. Januar 2025 wurde ein Akteneinsichtsbegehren
der ASPS teilweise gutgeheissen. Mit Replik vom 10. Februar 2025 ergänzte
die ASPS ihr Rechtsbegehren um den Antrag, die Gemeinde Zollikon sei
anzuweisen, über das Begehren der Beschwerdeführerin, wonach die Gründe für die
Nicht-Ausschreibung der Spitex-Leistungsverträge darzulegen seien, eine
anfechtbare Verfügung zu erlassen. Die Mitbeteiligte liess sich nicht
vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Gemäss § 3 Abs. 1 des Gesetzes
über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (BeiG IVöB) ist gegen Verfügungen
gemäss Art. 53 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (IVöB) unabhängig vom Auftragswert
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Instanz
zulässig.
2.
2.1
Nicht
berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid
legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues
Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse
an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11;
§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist
aufgrund der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl. BGE 141
II 14 E. 4.9).
2.2
Das Vorhandensein
der Prozessvoraussetzungen ist zwar grundsätzlich von Amtes wegen zu prüfen.
Als Voraussetzung für diese Prüfung besteht jedoch insbesondere hinsichtlich der
Legitimation eine Substanziierungspflicht der rechtsuchenden Partei, soweit
dazu tatsächliche Gegebenheiten massgeblich sind, die der Behörde nicht bekannt
sind (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 1928a N. 53). Wenn die
legitimationsbegründenden Sachverhaltsumstände nicht offensichtlich sind,
gehört es zu einer gehörigen Substanziierung, diese so weit darzutun, dass die
Rechtsmittelinstanzen nicht danach zu forschen haben (Bertschi, § 21 N. 38).
Im Bereich der egoistischen Verbandsbeschwerde bezieht sich diese
Substanziierungspflicht insbesondere auch auf den Anteil an betroffenen
Verbandsmitgliedern und deren materielle Beschwer (Bertschi, § 21 N. 98
mit Verweis auf VGr, 12. Dezember 2005, VB.2005.00324, E. 2.2.2).
3.
3.1
Ein Verband, der
als juristische Person konstituiert ist, kann zur Wahrung der eigenen
Interessen Beschwerde führen. Ein Verband kann aber auch die Interessen der
Mehrheit oder einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen,
soweit deren Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl
seiner Mitglieder ihrerseits beschwerdebefugt wären (BGE 142 II 80 E. 1.4.2
mit Hinweisen). Die Zulässigkeit der egoistischen Verbandsbeschwerde richtet
sich auch in vergaberechtlichen Beschwerdeverfahren nach diesen Grundsätzen.
Das heisst, dass Berufsverbände nur Beschwerde führen können, wenn sie
glaubhaft machen, dass die Mehrheit oder zumindest ein grosser Teil ihrer
Mitglieder sowohl in der Lage als auch bereit wären, Angebote für die
betreffenden Ausschreibungen abzugeben (BGE 150 II 123 [=Pra 113 (2024) Nr. 38]
E. 4.6).
3.2
Die
Beschwerdeführerin ist ein als Verein konstituierter Berufsverband mit Sitz in F.
Sie macht geltend, sie habe ein aktuelles Interesse daran, als Vertreterin der
privaten Spitex-Organisationen der gesamten Schweiz von der Beschwerdegegnerin
mit der Pflegeversorgung beauftragt zu werden. Des Weiteren sei sie als Verein
berechtigt, Rechtsmittel einzulegen, welche die Interessen ihrer Mitglieder
unmittelbar beträfen. Nachdem die Beschwerdegegnerin mit ihrer
Beschwerdeantwort die Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbeschwerde
allgemein und insbesondere auch in vergaberechtlichen Verfahren dargelegt und die
Legitimation der Beschwerdeführerin bestritten hatte, brachte die
Beschwerdeführerin weiter vor, sie sei ein schweizweit tätiger Verband, wobei
der in Frage stehende Leistungsvertrag die Beschwerdegegnerin betreffe.
Grundsätzlich müsse es sämtlichen privaten Spitex-Organisationen  das heisst
den Mitgliedern der Beschwerdeführerin  möglich sein, sich auf die
Ausschreibung von Leistungsverträgen zu bewerben. Selbst wenn davon auszugehen
sei, dass nur die im Kanton Zürich und den angrenzenden Kantonen ansässigen
Mitglieder von dem in Frage stehenden Leistungsvertrag betroffen seien, handle
es sich dabei um eine grosse Zahl von Mitgliedern. Es sei insbesondere nicht
ersichtlich, weshalb die Mitglieder der Beschwerdeführerin nicht in der Lage
sein sollten, die Versorgungspflicht im Umfange des Leistungsvertrages und des Pflegegesetztes
des Kantons Zürich erbringen zu können. Dies werde von der Beschwerdegegnerin
auch nicht hinreichend klar dargelegt.
3.3
Die
Beschwerdeführerin beschränkt sich darauf, zu behaupten, ein grosser Teil ihrer
Mitglieder wäre in der Lage, die nachgefragten Spitex-Leistungen zu erbringen.
Dass diese nicht nur dazu in der Lage, sondern auch bereit wären, ein Angebot
abzugeben, wird von der Beschwerdeführerin jedoch nicht einmal behauptet. Bei
der Inanspruchnahme von Spitex-Leistungen ist die persönliche
Leistungserbringung vor Ort zentral. Mithin interessieren sich regelmässig wohl
nur Organisationen ernsthaft für solche Leistungen, die zumindest eine gewisse
örtliche Nähe aufweisen; jedenfalls ist nicht offensichtlich, dass ein grosser
Teil der Mitglieder eines schweizweiten Berufsverbandes einen solchen Auftrag
mit diesem Lokalbezug erhalten und ausführen möchten. Damit obliegt es der
Beschwerdeführerin, ihre Legitimation zu substanziieren. Weder aus den
Ausführungen der Beschwerdeführerin noch aus den sonstigen Akten geht aber
hervor, wer überhaupt ihre Mitglieder sind, noch wo diese ansässig sind; es
fehlen vielmehr jegliche Angaben dazu, geschweige denn liegen Mitgliederlisten
oder Ähnliches vor, was die Annahme erlaubte, ein grosser Teil ihrer Mitglieder
sei konkret daran interessiert, für diese nachgefragten Leistungen ein Angebot
abzugeben (vgl. BGE 150 II 123 E. 4.6). Wenn die Beschwerdeführerin
geltend macht, es sei von der Beschwerdegegnerin nicht hinreichend konkret
dargelegt worden, dass ihre Mitglieder nicht in der Lage wären, die Leistungen
zu erbringen, verkennt sie im Übrigen, dass es unter den vorliegenden Umständen
ihr obliegt, ihre Legitimation glaubhaft zu machen. Nachdem ihr dies nicht
gelingt, ist ihre Legitimation zur egoistischen Verbandsbeschwerde zu
verneinen.
3.4
Die
Beschwerdeführerin führte aus, sie habe "ein aktuelles Interesse daran,
als Vertreterin der privaten Spitex-Organisationen der ganzen Schweiz" von
der Beschwerdegegnerin "zur Pflegeversorgung im Sinne von § 5 Abs 1
Pflegegesetz ZH beauftragt zu werden". Was sie damit geltend machen
will, ist unklar, kann aber offengelassen werden: Wenn sie damit vorbringen
würde, sie nehme eigene Interessen war, so hätte sie glaubhaft darzutun,
weshalb sie als Berufsverband diesen Auftrag selbst hätte übernehmen wollen
respektive sich dafür ernsthaft und mit Erfolgschancen hätte bewerben können
und wollen. An solchen Ausführungen fehlt es gänzlich, weshalb die
Beschwerdeführerin auch diesbezüglich nicht legitimiert ist.
4.
Der mit der Replik gestellte
Antrag der Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin anzuweisen, eine
anfechtbare Verfügung zu erlassen, ist verspätet, da die Anträge schon mit der
Beschwerdeschrift zu stellen sind (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23
N. 16). Im Übrigen wäre die Rüge, die Beschwerdegegnerin habe durch die
Weigerung, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, eine (formelle)
Rechtsverweigerung begangen, ohnehin unbegründet: Da die Beschwerdeführerin in
vergaberechtlichen Verfahren nicht legitimiert ist, bestand auch kein
schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin im Sinne von § 10c Abs. 1
VRG und die Beschwerdegegnerin war nicht verpflichtet, formell gemäss § 10c
Abs. 2 VRG zu verfügen. Diesbezüglich liegt jedenfalls keine Rechtsverweigerung
vor.
5.
Zusammenfassend fehlt es der
Beschwerdeführerin an der Legitimation und der Antrag betreffend Erlass einer
anfechtbaren Verfügung erfolgte verspätet. Auf die Beschwerde ist daher nicht
einzutreten.
6.
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Sodann
ist sie zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Begriff der
"angemessenen Parteientschädigung" wird nach der Praxis des Verwaltungsgerichts
so ausgelegt, dass in der Regel nur ein Teil des effektiven Aufwands für die
Rechtsvertretung als entschädigungspflichtig angesehen wird. Eine angemessene
Entschädigung ist nicht mit den effektiv angefallenen Rechtsverfolgungskosten
gleichzusetzen (VGr, 10. November 2021, VB.2021.00405, E. 6.1 mit
Hinweis). Ausgangspunkt für die Bemessung der Parteientschädigung sind die
Kosten, die der entschädigungsberechtigten Partei durch den Prozess
notwendigerweise entstanden sind. Notwendig sind jene Kosten, die zur
sachgerechten und wirksamen Rechtsverfolgung objektiv unerlässlich sind (VGr,
28. Juli 2022, VB.2022.00150, E. 2.4 mit weiteren Hinweisen).
Massgebend für die Beurteilung der notwendigen Kosten sind in erster Linie die
Bedeutung der Streitsache, die Schwierigkeit des Prozesses, der geltend gemachte
Zeitaufwand und die Höhe der Barauslagen (vgl. § 8 Abs. 1 der Gebührenverordnung
des Verwaltungsgerichts [GebV VGr, LS 175.252]). Unnötiger Aufwand wird
nicht ersetzt (§ 8 Abs. 2 GebV VGr).
Vorliegend
hatte sich die Beschwerdegegnerin insbesondere zur Frage der Legitimation und
der Zulässigkeit der Vergabe zu äussern. Letzteres betraf primär rechtliche
Aspekte, mit welchen sich die Beschwerdegegnerin als Vergabebehörde jedoch
schon anlässlich des Abschlusses der Spitex-Leistungsvereinbarung zu befassen
hatte. Angesichts dieses den Aufwand mindernden Umstands sowie der Bedeutung
der Streitsache erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.- als
angemessen.
7.
Gegen diesen Beschluss kann,
soweit die einschränkenden Voraussetzungen gemäss Art. 83 lit. f des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG) in Verbindung mit Art. 52 des Bundesgesetzes
über das öffentliche Beschaffungswesen vom 2. Juni 2019 (BöB) und Anhang 4
Ziff. 2 zum BöB erfüllt sind, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden; bei
Nichterfüllung dieser Voraussetzungen stünde nur die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--
Zustellkosten,
Fr. 2'680.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der
Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen diesen Beschluss kann im Sinne der Erwägungen
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
BGG bzw. subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG
erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung
dieser Verfügung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    die Wettbewerbskommission (Weko).