zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00132 · 2001-12-06 · de

Lohnnachzahlung an Hauswirtschafts- und Handarbeitslehrpersonen | Mit Urteil vom 6. Dezember 2001 verpflichtete das Verwaltungsgericht den Beschwerdegegner zur Leistung von Lohnnachzahlungen an 16 Handarbeits- und 10 Hauswirtschaftslehrerinnen, deren Gleichstellungsklagen es zuvor mit Entscheid vom 10. Juli 1996 – eine Lohndiskriminierung im Verhältnis zu den Primarlehrkräften konstatierend – teilweise gutgeheissen hatte. Entsprechend diesen Erkenntnissen schloss der Beschwerdegegner mit den 26 Klägerinnen, dem Zürcher Lehrerinnen- und Lehrerverband, dem Verband des Personals öffentlicher Dienst Zürich und dem Verein Sekundarlehrkräfte des Kantons Zürich am 15. Januar 2003 eine Vereinbarung, womit er – bezugnehmend auf einen von der Finanzdirektion bereits am 3. September 1999 erklärten Verjährungsverzicht – sämtlichen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 16. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt gewesen waren, für diesen Zeitraum bzw. für den vom Verwaltungsgericht bezüglich der Individualklägerinnen festgestellten Zeitraum einen Lohnnachzahlungsanspruch gewährte. In der Folge forderte er die Beschwerdeführerin zur Begleichung des Gemeindeanteils an die vom Kanton ausgerichteten LohnNachzahlungen auf.] Damit der Eintritt der Verjährung von Forderungen Einzelner berücksichtigt wird, muss das Gemeinwesen die Verjährungseinrede erheben. Durch das Einredeerfordernis wird Raum für das Finden einer gerechten Lösung geschaffen. Es liegt insofern an der rechtsanwendenden Behörde, darüber zu entscheiden, ob gegenüber Einzelnen die Verjährung angerufen werden soll. Wäre es aufgrund der Umstände des Einzelfalls unangemessen, die Leistung wegen des Zeitablaufs zu verweigern, so hat sie davon abzusehen, sich auf die Verjährung zu berufen. Die Verwaltungsbehörde verfügt also über eine Entscheidungsbefugnis und somit über Ermessen in Bezug auf die Frage, ob sie die Einrede der Verjährung im Einzelfall erhebt (E. 3.2.2). Vorliegend erscheint die Abgabe eines Verjährungsverzichts bzw. dieEinräumung eines Nachzahlungsanspruchs selbst gegenüber denjenigen knapp 1'000 Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 15. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt waren und den Lauf der Verjährung bis September 1999 nicht individuell unterbrochen haben, als offensichtlich gerechtfertigt. Der Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede stützt sich mithin insgesamt auf sachliche Gründe, sodass der Beschwerdegegner das ihm zustehende Ermessen pflichtgemäss ausgeübt hat (E. 3.2.2). Er war zudem nicht nur für die Auszahlung gesetzlich geschuldeter Lohnnachzahlungen, sondern auch für die Abgabe des sachlich gerechtfertigten Verjährungsverzichts zuständig. Die Gemeinden müssen sich die innerhalb seines Kompetenzbereichs vorgenommenen Handlungen des Beschwerdegegners auch ohne vorgängige Einholung ihrer Zustimmung entgegenhalten lassen (E. 3.2.3). Die mit der Leistung der Lohnnachzahlungen verbundenen Ausgaben mussten im Übrigen auch nicht dem Kantonsrat zur Bewilligung vorgelegt werden (E. 3.3).Nicht mit dem in pflichtgemässem Ermessen gewährten Lohnnachzahlunganspruch einher geht jedoch die mit der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 eingegangene Verpflichtung zur Leistung von Verzugszinsen von 5 % seit September 1999 (auch) an die knapp 1'000 Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 15. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt waren und den Lauf der Verjährung bis September 1999 nicht individuell unterbrochen haben, weshalb sich in diesem Punkt eine Rückweisung der Angelegenheit an die Bildungsdirektion rechtfertigt. Sie wird den Sachverhalt ergänzend zu untersuchen und in der Folge über die Höhe des von der Beschwerdeführerin zu zahlenden Gemeindebeitrags zu befinden haben (E. 4).Die Restforderung des Beschwerdegegners ist noch nicht verjährt (E. 5). Auf die von den Gemeinden geschuldeten Anteile gelangt mangels Regelung der Verjährung im öffentlichen Recht die fünfjährige Verj

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.02.0 VB.2015.00132
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.02.0 VB.2015.00132
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.02.0 VB.2015.00132

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00132
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00132
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.09.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 04.11.2015 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Lohnnachzahlung an Hauswirtschafts- und Handarbeitslehrpersonen
Mit Urteil vom 6. Dezember 2001 verpflichtete das Verwaltungsgericht den Beschwerdegegner zur Leistung von Lohnnachzahlungen an 16 Handarbeits- und 10 Hauswirtschaftslehrerinnen, deren Gleichstellungsklagen es zuvor mit Entscheid vom 10. Juli 1996 – eine Lohndiskriminierung im Verhältnis zu den Primarlehrkräften konstatierend – teilweise gutgeheissen hatte. Entsprechend diesen Erkenntnissen schloss der Beschwerdegegner mit den 26 Klägerinnen, dem Zürcher Lehrerinnen- und Lehrerverband, dem Verband des Personals öffentlicher Dienst Zürich und dem Verein Sekundarlehrkräfte des Kantons Zürich am 15. Januar 2003 eine Vereinbarung, womit er – bezugnehmend auf einen von der Finanzdirektion bereits am 3. September 1999 erklärten Verjährungsverzicht – sämtlichen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 16. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt gewesen waren, für diesen Zeitraum bzw. für den vom Verwaltungsgericht bezüglich der Individualklägerinnen festgestellten Zeitraum einen Lohnnachzahlungsanspruch gewährte. In der Folge forderte er die Beschwerdeführerin zur Begleichung des Gemeindeanteils an die vom Kanton ausgerichteten LohnNachzahlungen auf.]
Damit der Eintritt der Verjährung von Forderungen Einzelner berücksichtigt wird, muss das Gemeinwesen die Verjährungseinrede erheben. Durch das Einredeerfordernis wird Raum für das Finden einer gerechten Lösung geschaffen. Es liegt insofern an der rechtsanwendenden Behörde, darüber zu entscheiden, ob gegenüber Einzelnen die Verjährung angerufen werden soll. Wäre es aufgrund der Umstände des Einzelfalls unangemessen, die Leistung wegen des Zeitablaufs zu verweigern, so hat sie davon abzusehen, sich auf die Verjährung zu berufen. Die Verwaltungsbehörde verfügt also über eine Entscheidungsbefugnis und somit über Ermessen in Bezug auf die Frage, ob sie die Einrede der Verjährung im Einzelfall erhebt (E. 3.2.2). Vorliegend erscheint die Abgabe eines Verjährungsverzichts bzw. dieEinräumung eines Nachzahlungsanspruchs selbst gegenüber denjenigen knapp 1'000 Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 15. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt waren und den Lauf der Verjährung bis September 1999 nicht individuell unterbrochen haben, als offensichtlich gerechtfertigt. Der Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede stützt sich mithin insgesamt auf sachliche Gründe, sodass der Beschwerdegegner das ihm zustehende Ermessen pflichtgemäss ausgeübt hat (E. 3.2.2). Er war zudem nicht nur für die Auszahlung gesetzlich geschuldeter Lohnnachzahlungen, sondern auch für die Abgabe des sachlich gerechtfertigten Verjährungsverzichts zuständig. Die Gemeinden müssen sich die innerhalb seines Kompetenzbereichs vorgenommenen Handlungen des Beschwerdegegners auch ohne vorgängige Einholung ihrer Zustimmung entgegenhalten lassen (E. 3.2.3). Die mit der Leistung der Lohnnachzahlungen verbundenen Ausgaben mussten im Übrigen auch nicht dem Kantonsrat zur Bewilligung vorgelegt werden (E. 3.3).
Nicht mit dem in pflichtgemässem Ermessen gewährten Lohnnachzahlunganspruch einher geht jedoch die mit der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 eingegangene Verpflichtung zur Leistung von Verzugszinsen von 5 % seit September 1999 (auch) an die knapp 1'000 Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 15. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt waren und den Lauf der Verjährung bis September 1999 nicht individuell unterbrochen haben, weshalb sich in diesem Punkt eine Rückweisung der Angelegenheit an die Bildungsdirektion rechtfertigt. Sie wird den Sachverhalt ergänzend zu untersuchen und in der Folge über die Höhe des von der Beschwerdeführerin zu zahlenden Gemeindebeitrags zu befinden haben (E. 4).
Die Restforderung des Beschwerdegegners ist noch nicht verjährt (E. 5). Auf die von den Gemeinden geschuldeten Anteile gelangt mangels Regelung der Verjährung im öffentlichen Recht die fünfjährige Verj
Stichworte:
EINREDEN
VERJÄHRUNG
VERJÄHRUNGSEINREDE
VERJÄHRUNGSUNTERBRECHUNG
VERJÄHRUNGSVERZICHT
VERZUGSZINS
Rechtsnormen:
Art. 5 BV
Art. 127 OR
Art. 128 Ziff. 1 OR
Art. 128 Ziff. 3 OR
Art. 138 OR
§ 29a Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00132
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. September 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Vorsteher des Schul-
und Sportdepartements,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Lohnnachzahlung an Hauswirtschafts- und Handarbeitslehrpersonen
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Urteil vom 6. Dezember 2001 verpflichtete das
Verwaltungsgericht den Staat Zürich zur Leistung von Lohnnachzahlungen an
16 Handarbeits- und 10 Hauswirtschaftslehrer­innen,
deren Gleichstellungsklagen es zuvor mit Entscheid vom 10. Juli
1996 – eine Lohndiskriminierung im Verhältnis zu den Primarlehrkräften
konstatierend – teilweise gutgeheissen hatte
(VGr, 6. Dezember
2001, PK.2000.00011, und 10. Juli 1996,
VK.1994.00024
sowie VK.1995.00002 [teilweise in RB 1996 Nr. 21;
alles nicht unter www.vgr.zh.ch publiziert]
).
Entsprechend diesen Erkenntnissen schloss der Staat Zürich, vertreten durch die
Finanz- und die Bildungsdirektion mit den 26 Klägerinnen, dem Zürcher
Lehrerinnen- und Lehrerverband, dem Verband des Personals öffentlicher Dienst Zürich
und dem Verein Sekundarlehrkräfte des Kantons Zürich am 15. Januar 2003,
eine Vereinbarung, womit er – bezugnehmend auf einen von der Finanzdirektion
bereits am 3. September 1999 erklärten Verjährungsverzicht
–
sämtlichen Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen,
welche zwischen dem 16. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton
angestellt gewesen waren, für diesen Zeitraum bzw. für den vom
Verwaltungsgericht bezüglich der Individualklägerinnen festgestellten Zeitraum
einen Lohnnachzahlungsanspruch gewährte. Der Regierungsrat genehmigte die
Vereinbarung mit Beschluss vom 19. März 2003.
Am 5. April 2004 stellte die Bildungsdirektion der
Stadt Zürich eine "Schlussabrechnung und Zahlungsverfügung" zu, mit
welcher Letztere angewiesen wurde, Fr. 6
'537'450.80
als Gemeindeanteil an die vom Kanton ausgerichteten Lohnachzahlungen zu begleichen
.
Den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs der Stadt Zürich hiess der Regierungsrat
des Kantons Zürich mit Beschluss vom 6. September 2006 gut und wies die
Sache zur Durchführung eines formell korrekten Verfahrens und zum neuen
Entscheid an die Bildungsdirektion zurück.
Mit Verfügung vom 2. September
2008 verpflichtete die Bildungsdirektion die Stadt Zürich zur Zahlung eines Betrags
über Fr. 6
'541'575.55 zuzüglich 5 %
Zins seit 1. Juni 2004
.
II.
Hiergegen rekurrierte die Stadt Zürich am 7./8. Oktober
2008 an den Regierungsrat, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 28. Januar
2015 insofern teilweise guthiess, als er den Passus "zuzüglich 5 %
Zins seit 1. Juni 2004" in der Verfügung vom 2. September 2008
ersatzlos aufhob (Dispositiv-Ziff. I); die Kosten des Rekursverfahrens
wurden in Dispositiv-Ziff. II zur Hälfte der Stadt auferlegt und im
Übrigen auf die Staatskasse genommen.
III.
Am 2. März 2015 erhob die Stadt Zürich Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Entscheid
des Regierungsrats vom 28. Januar 2015 ersatzlos aufzuheben, eventuell der
angefochtene Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur Erstellung einer
korrekten neuen Abrechnung an die Bildungsdirektion zurückzuweisen,
subeventuell die genannte Abrechnung durch die Beschwerdeinstanz selbst vorzunehmen
und gestützt darauf der neue Entscheid durch diese selbst zu treffen.
Der Regierungsrat liess sich am 15./16. April 2015
mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die Bildungsdirektion
beantragte für den Staat Zürich am 18. Mai 2015 die Abweisung der
Beschwerde, wobei sie zur Begründung ihres Antrags auf eine – ihrer
Beschwerdeantwort beigefügte – verwaltungsintern eingeholte Vernehmlassung des
Volksschulamts vom 7. Mai 2015 verwies. Hierzu nahm die Stadt Zürich am 2. Juni
2015 Stellung. Die Bildungsdirektion hielt am 18. Juni 2015 ausdrücklich
an ihrem Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest.
Einem Begehren der Beschwerdeführerin folgend, stellte das
Verwaltungsgericht dieser am 22. Juli 2015 eine Kopie der Vereinbarung vom
15. Januar 2003 zur Kenntnisnahme zu, welche im Rahmen des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens VB.2015.146 eingereicht worden war.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS
175.2) von Amtes wegen. Diese ist unter anderem bei Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer
Direktion gegeben (§ 41 in Verbindung mit §§
19 Abs. 1 f. je
lit. a, 19a und 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 sowie §§ 42–44
VRG).
1.2
Vorliegend
handelt es sich um eine Angelegenheit finanzieller Natur. Angesichts des Fr. 20'000.-
übersteigenden Streitwerts ist die Beschwerde durch die Kammer zu behandeln (§ 38
Abs. 1 in Verbindung mit § 38a Abs. 1 und § 38b Abs. 1
e contrario VRG).
1.3
Nach § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind Gemeinden zur
Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie vorbringen, bei der
Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt
zu sein, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen. Einen solchen macht die Beschwerdeführerin geltend.
1.4
Da
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Gemäss § 2 Abs. 1 f. des bis
30. September 2000 geltenden Lehrerbesoldungsgesetzes vom 3. Juli
1949 (LehrerbesoldungsG [GS III 143; OS 49, 236]) wurden die Grundbesoldungen
der Volksschullehrpersonen vom Staat ausgerichtet und unter Beteiligung der Gemeinden
aufgebracht, wobei der Staat insgesamt ein Drittel der Grundbesoldungen zu
übernehmen hatte, die Gemeinden zwei Drittel. Das
Lehrpersonalgesetz
vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31), mit dessen Inkrafttreten
am
1. Oktober 2000 das Lehrerbesoldungsgesetz aufgehoben wurde (vgl. § 31
LPG; OS 56, 216), enthielt bis 31. Dezember 2007 in § 4
Abs. 1 Satz 1 und § 15 Abs. 1 eine gleichartige Regelung
bezüglich der von den Gemeinden nach kantonalem Recht angestellten
Volksschullehrpersonen (OS 56, 34).
Seit dem 1. Januar
2008 sind die §§ 61 ff. des Volksschulgesetzes vom 7. Februar
2005 (VSG, LS 412.100) über die betreffenden Kostenanteile anwendbar zusammen
mit der Finanzverordnung zum Volksschulgesetz vom 11. Juli 2007 (FinanzV,
LS 412.105; vgl. § 79 Abs. 1 VSG in Verbindung mit Ziff. I
des Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes
vom 20. Juni 2006 [LS 412.100.1]). Nach § 61 Abs. 1 VSG
(OS 66, 757 und 762) übernimmt der
Kanton
als
Kostenanteil insgesamt 20 Prozent (bis Ende 2011 noch 32 Prozent
[OS 61, 207]) der Besoldung für die Lehrpersonen sowie der Aufwendungen
für berufliche Vorsorge, Versicherungen, Abfindungen und Entschädigungen.
Weitere, spezifische Staatsbeiträge des
Kantons
sind
in §§ 62–65 VSG vorgesehen. Was die Besoldung des Lehrpersonals im Besonderen
angeht, so werden Löhne und Zulagen gemäss § 15 LPG nach wie vor vom Staat
ausgerichtet. Die Bildungsdirektion stellt den Gemeinden monatlich Rechnung für
deren Anteil an den Löhnen (§ 4 FinanzV), was gemäss unbestritten
gebliebenen Angaben der Beschwerdeführerin bereits unter Geltung des alten
Rechts so gehandhabt wurde.
2.2
Vor diesem
Hintergrund erliess die Bildungsdirektion am 2. September 2008 die Ausgangsverfügung,
mit welcher sie die Beschwerdeführerin verpflichtete, sich im Umfang des
gesetzlichen Gemeindeanteils an der Summe der vom Beschwerdegegner bis März
2004 ausgerichteten Nachzahlungsbeiträge für Lehrpersonen, welche an ihren
Schulen während der Zeit vom 16. August 1994 bis zum 15. August 1999
unterrichtet hatten, zu beteiligen.
Die Beschwerdeführerin wendet sich gegen eine
Kostenbeteiligung (im verfügten Umfang). Sie macht zunächst geltend, dass die
vom Beschwerdegegner an die nichtklagenden Handarbeits- oder
Hauswirtschaftslehrpersonen ausgerichteten Lohnnachzahlungen bzw. der damit
einhergehende freiwillige Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede
sowie das Zugestehen gesetzlich nicht geschuldeter Verzugszinsen materiell und
formell zu Unrecht erfolgt sei, weshalb die im Streit liegende
Nachzahlungsforderung höchstens insoweit bestehe, als sie auf Lohnnachzahlungsforderungen
von Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen (ohne Verzugszinsen) beruhe,
die gemäss regulärer Verjährungsfrist von fünf Jahren (zurückgerechnet ab
Stellung des jeweiligen Lohnnachzahlungsbegehrens) noch nicht verjährt gewesen
seien.
3.
3.1
Mit vom Bundesgericht in diesem Punkt
bestätigtem Urteil vom 10. Juli 1996 erklärte das Verwaltungsgericht die
Einreihung von 26 klagenden Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen in die
Lohnklasse 17 im Vergleich zu derjenigen der Primarlehrkräfte in Lohnklasse 19
als diskriminierend und kam zu einem der Lohnklasse 18 entsprechenden
Funktionswert (VGr, 10. Juli 1996, VK.1994.00024 und VK.1995.00002
[nicht unter www.vgr.zh.ch veröffentlicht]
; BGE
124 II 409
).
Gestützt hierauf
verpflichtete es den Beschwerdegegner mit Urteil vom 6. Dezember 2001, den
Klägerinnen für die Zeit vom 1. Juli 1991 bis zum 15. August 1999,
dem Tag, an dem der Lohnanspruch für das Schuljahr 1998/1999 endete (§ 31
Abs. 1 der Lehrerbesoldungsverordnung vom 5. März 1986 [OS 50, 457]),
im Einzelnen bezifferte Nachzahlungen zu leisten (
VGr,
6. Dezember 2001, PK.2000.00011). Die gegen diesen Entscheid vom
Beschwerdegegner erhobene Beschwerde wies das Bundesgericht mit Urteil vom 14. August
2002 ab (BGr, 14. August 2002, 2A.48/2002).
Mit Blick auf das
laufende verwaltungsgerichtliche Verfahren hatte die Finanzdirektion bereits am
3. September 1999 schriftlich erklärt, der Kanton Zürich verzichte
gegenüber sämtlichen berechtigten Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrerinnen
im Zusammenhang mit allfälligen Ansprüchen auf Lohnnachzahlungen bis zum Betrag
von maximal Fr. 30
'000.- pro Person per 15. August
1999 für die Dauer der vorangegangenen fünf Jahre auf die Erhebung der Einrede
der Verjährung, falls und soweit diese nicht bereits eingetreten sei. Mit der
nach Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 6. Dezember 2001
vom Beschwerdegegner
mit den 26 Klägerinnen sowie den
Personalverbänden getroffenen und vom Regierungsrat genehmigten Vereinbarung
vom
15. Januar 2003 wurde die Geltung dieses
Verjährungsverzichts sodann bis 31. Dezember 2003 beschränkt
.
Weiter wurde ausdrücklich fest
­
gelegt, dass nicht nur
den 26 Klägerinnen, sondern sämtlichen Handarbeits- oder Hauswirt
­
schaftslehrpersonen, die zwischen dem 16. August 1994 und dem
15. August 1999 beim Kanton beschäftigt gewesen seien, ein Anspruch auf
Lohnnachzahlung eingeräumt werde (Ziff. 1 und 3); gleichzeitig wurde
das nähere Vorgehen bezüglich Information der betroffenen Lehrpersonen sowie
Berechnung und Auszahlung der einzelnen Forderungen geregelt. Den unbestritten
gebliebenen Ausführungen der Beschwerdeführerin zufolge erfuhr diese erst durch
eine Mitteilung im Schulblatt 2/2003 von dem von der Finanzdirektion
abgegebenen Erklärung vom 3. September 1999 bzw. der Vereinbarung vom 15. Januar
2003.
3.2
Vor diesem
Hintergrund macht die Beschwerdeführerin geltend, aufgrund des Legalitätsprinzips
gemäss Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung
vom
18. April 1999
(SR 101), welches Kanton und Gemeinden in all
ihrem Handeln binde, sei von vornherein klar, dass als Grundbesoldung im Sinn
von § 2 LehrerbesoldungsG bzw. § 4 Abs. 1 LPG in der Fassung vom
10. Mai 1999 (OS 56, 34) nur Leistungen infrage kämen, auf welche die
Rechtsordnung den betroffenen Lehrpersonen einen Anspruch einräume; jedenfalls
bestehe kein Spielraum für freiwillige finanzielle Leistungen des Beschwerdegegners
ausserhalb des Gesetzes, die wiederum zu zwei Dritteln den Gemeinden überbunden
werden könnten. Generell müssten an einen freiwilligen Verjährungsverzicht
aufgrund des zwingenden Charakters des öffentlichen Rechts, des allgemeinen
Legalitätsprinzips und der Grundsätze der Gesetzmässigkeit, Wirtschaftlichkeit
und Sparsamkeit der Haushaltsführung hohe Anforderungen gestellt werden. Dies
gelte in besonderem Mass für die Lehrerbesoldung; hier müsse sich ein
Verjährungsverzicht zulasten der Gemeinden ohne deren Einbezug und Zustimmung
von vornherein verbieten.
3.2.1
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung
handelt es sich beim Anspruch auf einen diskriminierungsfreie
n Lohn um
ein bundesrechtliches Individualrecht, auf welches mangels Spezialregelung im
Gleichstellungsgesetz vom 24. März 1995 (SR 151.1)
die
fünfjährige Verjährungsfrist gemäss Art. 128
Ziff. 3 des Obligationenrechts
(OR, SR 220)
anwendbar ist; dies gilt sowohl für privatrechtliche
als auch für öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnisse (vgl.
BGE 131
I 105
E. 3.3). Die fünfjährige Frist kann
grundsätzlich unterbrochen werden. Hierfür genügt es bei einer Forderung aus
einem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis, wenn die
se mit einer
gewissen Bestimmtheit bei der zuständigen Behörde geltend gemacht wird, weil
sich der Einzelne dadurch aktiv um die Durchsetzung seiner Forderung bemüht
(zum Ganzen Thomas Meier, Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher
Forderungen, Zürich etc. 2013, S. 226). So kommt insbesondere der Erhebung
einer Klage eine unterbrechende Wirkung zu, allerdings lediglich zwischen den
Parteien
; zu einer Verjährungsunterbrechung muss
die Klage mithin vom Gläubiger selbst oder einem bevollmächtigten Vertreter, darf
sie aber nicht von einem beliebigen Dritten erhoben werden (vgl.
BGE 138 II 1 E. 4.1–3).
Nach der Vornahme einer
Unterbrechungshandlung beginnt die Verjährung von Neuem zu laufen, wobei die
neue Verjährungsfrist grundsätzlich von gleicher Dauer ist wie die unterbrochene
Frist (Meier, S. 251).
Unbestritten ist
vorliegend, dass die 26 klagenden Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrerinnen
mit Einreichung ihrer Gleichstellungsklage am 1. Juli 1994 bzw. am 11. Januar
1995 den Lauf der Verjährung (für den Teil ihrer Forderungen, welcher damals
bereits fällig war) unterbrochen haben. Nachdem das laufende
Rechtsmittelverfahren sodann o
hne explizite
gesetzliche Grundlage im öffentlichen Recht die Verjährung nicht hemmt (Meier,
S. 191 mit Hinweisen), wäre die Frist für einen Teil dieser
Lohnforderungen bereits im Juli 1999 bzw. Januar 2000 abgelaufen, sofern
die Klägerinnen zwischenzeitlich keine weitere Unterbrechungshandlung
vorgenommen hätten. Eine solche Unterbrechungshandlung kann jedoch – angesichts
der grosszügigen Praxis bezüglich der Annahme einer Unterbrechungshandlung – in
den am 18. September 1998, 16. Dezember 1998 sowie 14. Juni 1999
an den Regierungsrat bzw. die Finanz- und Erziehungsdirektion gerichteten Schreiben
der Vertreterin der 26 Klägerinnen gesehen werden, mit denen um Abgabe
einer Verjährungsverzichtserklärung ersucht wurde, zumal die grundsätzliche
Leistungspflicht des Beschwerdegegners damals bereits gerichtlich festgestellt
worden war. Gleiches gilt für das entsprechende Gesuch, welches von der
Vertreterin am 28. Juli 1999 namens und im Auftrag der 26 Klägerinnen,
der involvierten Personalverbände sowie weiterer 463 namentlich aufgeführter
Lehrpersonen gestellt wurde. Bei Abgabe der Erklärung vom 3. September
1999 wären folglich die Forderungen der 26 Klägerinnen auf Nachzahlung der
Lohndifferenz
für die Zeit vom 1. Juli
1991 bis zum 15. August 1999 sowie jene der 463 Lehrpersonen, welche
im Nachhinein ausdrücklich einen Anspruch angemeldet hatten, für den Zeitraum
vom 28. Juli 1994 bis zum 15. August 1999 noch nicht verjährt
gewesen. Angesichts der verjährungsunterbrechenden Handlung dieser Personen
gilt nichts anderes für den Zeitpunkt des Abschlusses der Folgevereinbarung
keine vier Jahre später am 15. Januar 2003 respektive der Ausrichtung der
Nachzahlungsbeiträge bis Ende desselben Jahres. Bezüglich der übrigen rund 1'000 Lehrpersonen
ist demgegenüber mit Blick auf die vorzitierte Rechtsprechung des
Bundesgerichts davon auszugehen, dass für jene der Lauf der Verjährung mit den
Schreiben der Rechtsvertreterin der 26 Individualklägerinnen nicht
unterbrochen wurde, selbst wenn diese zum damaligen Zeitpunkt namens und im
Auftrag der involvierten Personalverbände tätig wurde.
Mit Abgabe der Erklärung vom 3. September
1999 bzw. der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 verzichtete der Beschwerdegegner
nun gegenüber sämtlichen betroffenen
Handarbeits- oder
Hauswirtschaftslehrpersonen
freiwillig auf die
Erhebung der Einrede der Verjährung, unabhängig davon, ob sie für die
Durchsetzung ihres individuellen Anspruchs die Verjährung unterbrochen hatten.
Es fragt sich, ob dieses Vorgehen zulässig war.
3.2.2
Damit der Eintritt der Verjährung von Forderungen Einzelner berücksichtigt
wird, muss das Gemeinwesen die Verjährungseinrede erheben. Durch das
Einredeerfordernis wird Raum für das Finden einer gerechten Lösung geschaffen.
Es liegt insofern an der rechtsanwendenden Behörde, darüber zu entscheiden, ob
gegenüber Einzelnen die Verjährung angerufen werden soll. Wäre es aufgrund der
Umstände des Einzelfalls unangemessen, die Leistung wegen des Zeitablaufs zu
verweigern, so hat sie davon abzusehen, sich auf die Verjährung zu berufen. Die
Verwaltungsbehörde verfügt also über eine Entscheidungsbefugnis und somit über
Ermessen in Bezug auf die Frage, ob sie die Einrede der Verjährung im
Einzelfall erhebt. Kriterien für die Ausübung des Ermessens stellen dabei unter
anderem die Vorwerfbarkeit der Fristversäumnis dar, das Gebot der Rechtsgleichheit,
die Verwirklichung der Rechtsweggarantie, die Wiedergutmachung vergangenen Unrechts
sowie in begrenztem Rahmen auch finanzpolitische Überlegungen (zum Ganzen
Meier, S. 289 ff.). Liegt das Erheben der Verjährungseinrede im
Ermessen der Verwaltung, so muss es für sie aber auch möglich sein, aufgrund
besonderer Umstände vorübergehend auf die Ausübung ihres
Leistungsverweigerungsrechts zu verzichten, um den Einzelnen zu ermöglichen,
ihre Forderung geltend zu machen. Diese Möglichkeit besteht sowohl vor als auch
nach dem Eintritt der Verjährung (zum Ganzen Meier, S. 326 f.; in
diese Richtung bereits
BGE 111 V 135
E. 3b
;
anderer
Ansicht bezüglich Steuerforderungen Michael Beusch, Der Untergang der
Steuerforderung, Zürich etc. 2012, S. 276).
Keine Probleme diesbezüglich bietet die Abgabe der
Erklärung der Finanzdirektion vom 3. September 1999 bzw. der Abschluss der
Vereinbarung vom 15. Januar 2003 gegenüber bzw. mit den 26 Individualklägerinnen
sowie den 463 Lehrpersonen, für welche der Lauf der Verjährung rechtzeitig
unterbrochen wurde. Die einzelnen Forderungen dieser Personen wären dank
Vornahme einer verjährungsunterbrechenden Handlung ohnehin erst im Sommer 2004
verjährt, sodass mit den ihnen ausgerichteten Lohnnachzahlungen im Lauf des
Jahres 2003 ausschliesslich durchsetzbare Forderungen erfüllt wurden. Die Abgabe
eines Verjährungsverzichts ihnen gegenüber wäre mithin gar nicht vonnöten
gewesen. Anders zu beurteilen ist die Abgabe eines Verjährungsverzichts bzw.
die Einräumung eines Nachzahlungsanspruchs gegenüber den übrigen knapp 1'000 Handarbeits-
oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen dem 15. August 1994 und
dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt waren und den Lauf der Verjährung
bis September 1999 nicht individuell unterbrochen haben. Wären sie auch in der
Folgezeit untätig geblieben und hätte die Finanzdirektion am 3. September
1999 keine Verjährungsverzichtserklärung abgegeben, hätte der Beschwerdegegner
am 15. Januar 2003 bezüglich jenes Teils ihres Lohnanspruchs, welcher vor
dem 16. Januar 1998 entstanden war, die Einrede der Verjährung erheben
können, bei einer Geltendmachung bereits am 3. September 1999 immerhin
bezüglich des zwischen dem 16. August 1994 und dem 3. September 1994
entstandenen.
Obschon diese 1'000 Lehrpersonen bis zur Abgabe der
Verzichtserklärung im September 1999 nichts für die Durchsetzung ihrer
Forderungen unternommen zu haben, erscheint der Verzicht auf die Geltendmachung
der Verjährungseinrede ihnen gegenüber offensichtlich gerechtfertigt. So wurde
mit der Leistung der Lohnnachzahlung das legitime Ziel verfolgt, das von den
betroffenen Lehrpersonen aufgrund staatlichen Handelns erlittene Unrecht
wiedergutzumachen. Mit der Vorinstanz ist sodann festzuhalten, dass diesen Handarbeits-
oder Hauswirtschaftslehrpersonen mit Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede
einzig die Geltendmachung ihnen ohnehin zustehender Leistungen erleichtert
wurde, sodass der öffentlichen Hand nur insoweit ein finanzieller Nachteil
entstand, als möglicherweise nicht sämtliche der betroffenen Lehrpersonen ihre
Forderung von sich aus angemeldet und die Verjährung unterbrochen hätten. Dabei
gilt es zu berücksichtigen, dass sich die involvierten Personalverbände unter
Mithilfe der Rechtsvertreterin der 26 Klägerinnen bereits nach dem
Entscheid des Bundesgerichts vom 8. Juni 1998 an den Beschwerdegegner
wandten, um die Abgabe eines Verjährungsverzichts für sämtliche betroffenen Handarbeits-
oder Hauswirtschaftslehrpersonen zu erwirken. Nachdem Ende Juni 1999 bereits
Vollmachten von rund 500 weiteren Lehrpersonen eingeholt und ihre Forderungen
gegenüber dem Beschwerdegegner geltend gemacht worden waren, konnte Letzterer
davon ausgehen, dass die Personalverbände im Lauf der nächsten Monate auch noch
weitere Lehrpersonen erreicht und sie zur Eingabe ihrer Forderung bewegt
hätten. Zudem war zu erwarten, dass diejenigen knapp 500 Personen, welche
bereits nachträglich einen Nachzahlungsanspruch angemeldet hatten, diesen auf
dem Betreibungsweg geltend machen würden, wie es ihre Rechtsvertreterin am 28. Juli
1999 in Aussicht gestellt hatte. Entsprechend sah sich auch der Leiter des
Volksschulamts veranlasst, der Bildungsdirektion am 20. Juli 1999
mitzuteilen, es müsse damit gerechnet werden, dass die Vertreterin der
klagenden Lehrpersonen auch für weitere 500 Lehrpersonen eine Klage
einreiche, damit die Verjährung der Forderungen unterbrochen werde. Damit
herrsche immer noch nicht Klarheit, da weitere Klagen der restlichen gut 1'000
betroffenen Lehrpersonen möglich wären, weshalb ein umfassender
Verjährungsverzicht ausgesprochen werden sollte. Gestützt auf diese Bedenken
sprach sich die Bildungsdirektion in der Folge gegenüber der Finanzdirektion
für die Abgabe eines solchen Verjährungsverzichts aus, welche die entsprechende
Erklärung abgab.
Die Erklärung vom 3. September 1999 trug insofern zur
Klärung der Situation bei und eröffnete die Möglichkeit, ohne Druck eine für
alle Beteiligten befriedigende Lösung zu finden. Selbst wenn demzufolge mit dem
Verzicht auf die Geltendmachung der Verjährungseinrede eine finanzielle
Einbusse verbunden gewesen wäre, war es sachlich gerechtfertigt, den Entscheid
über die Abgabe einer Verzichtserklärung bzw. die Einräumung eines Nachzahlungsanspruchs
nicht allein aufgrund finanzpolitischer Überlegungen zu treffen.
Der Verzicht auf die Erhebung der Verjährungseinrede
stützt sich nach dem Gesagten insgesamt auf sachliche Gründe. Der
Beschwerdegegner hat das ihm zustehende Ermessen somit pflichtgemäss ausgeübt.
3.2.3
Eine Besonderheit ergibt sich vorliegend aus der Regelung der Besoldung für
die an der Volksschule tätigen Lehrpersonen. So war der Beschwerdegegner
berechtigt, für die von ihm ausgerichteten, gesetzlich geschuldeten
Lohnzahlungen von den einzelnen Gemeinden den im kantonalen Recht festgelegten
Gemeindeanteil zu fordern (vgl. vorn 2). Es fragt sich jedoch, ob er befugt
war, ohne Einholung der Zustimmung der zahlungsverpflichteten Gemeinden eine
Vereinbarung über den Verzicht auf die Geltendmachung der Verjährungseinrede zu
treffen.
Eine Vereinbarung über die
Verlängerung einer Verjährungsfrist bzw. über den Verzicht auf die
Geltendmachung der Verjährungseinrede zwischen dem Schuldner und dem Gläubiger
ist regelmässig nur dann zulässig, wenn der Einzelne handlungsfähig ist und
über das betreffende Vermögen frei verfügen kann (Meier, S. 322 mit
Hinweis auf Joseph Kessler, Der Verjährungsverzicht im Schweizerischen Privatrecht,
Zürich 2000, S. 93). Aufseiten des Gemeinwesens ist die in der Sache
zuständige Behörde befugt, eine entsprechende Vereinbarung abzuschliessen (vgl.
Meier, S. 323 und 328).
Die betroffenen Handarbeits- oder
Hauswirtschaftslehrpersonen wurden nach kantonalem Recht angestellt
(vgl. VGr, 6. Dezember 2001, PK.2000.00011). Die Zuständigkeit für
die Lohneinstufung der einzelnen Lehrpersonen, die Ausrichtung der Löhne und
Zulagen sowie die Lohnadministration lag allein beim Beschwerdegegner bzw. dem
Volksschulamt (vgl. § 1 f. LehrerbesoldungsG, §§ 4 und 14 f.
LPG in der Fassung vom 10. Mai 1999 [OS 56, 34 ff.]). Die
Gemeinden waren im fraglichen Bereich nicht zuständig. Der Beschwerdegegner war
daher nicht nur für die Auszahlung gesetzlich geschuldeter Lohnnachzahlungen,
sondern auch für die Abgabe eines – wie vorliegend – sachlich gerechtfertigten
Verjährungsverzichts zuständig. Die Gemeinden müssen sich die innerhalb seines
Kompetenzbereichs vorgenommenen Handlungen des Beschwerdegegners dabei auch ohne
vorgängige Einholung ihrer Zustimmung entgegenhalten lassen und können nicht geltend
machen, der vom Beschwerdegegner vorgenommene Einredeverzicht sei für sie unbeachtlich.
Ihre Leistungspflicht ist gesetzlich festgelegt und besteht ausschliesslich
gegenüber dem Beschwerdegegner.
3.3
Die
Beschwerdeführerin bringt sodann vor, dass die Erklärung vom 3. September
1999 sowie die Vereinbarung vom 15. Januar 2003 auch in formeller Hinsicht
mangelhaft zustande gekommen seien. So sei die Finanzdirektion zur Abgabe der
Erklärung vom 3. September 1999 gar nicht befugt gewesen und übersteige
die mit der Erklärung bzw. der Folgevereinbarung eingegangene
Eventualverpflichtung in Höhe sämtlicher von der Verzichtserklärung betroffenen
Forderungen sowohl die Finanzkompetenz der Finanzdirektion als auch des
Regierungsrats. Angesichts der Freiwilligkeit der erbrachten Leistung handle es
sich dabei nämlich um neue Ausgaben, für die ab einem Betrag von mehr als
3 Millionen Franken der Kantonsrat zuständig sei.
Die Frage, ob die
Finanzdirektion zur Abgabe einer Verjährungsverzichtserklärung befugt war, kann
offenbleiben. So bezog sich die Erklärung vom 3. September 1999 nur auf Forderungen,
welche zum fraglichen Zeitpunkt noch nicht verjährt waren und wurde mit Vereinbarung
vom 15. Januar 2003 ohnehin sämtlichen betroffenen Lehrpersonen ein Anspruch
auf Lohnnachzahlung eingeräumt – unabhängig davon, ob ihre während des festgelegten
Zeitraums entstandenen Lohnforderungen zum damaligen Zeitpunkt bereits teilweise
oder vollständig verjährt waren.
Die mit der Leistung der Lohnnachzahlungen
verbundenen Ausgaben mussten im Übrigen auch nicht dem Kantonsrat zur
Bewilligung vorgelegt werden (Art. 28
bis
Ziff. 1 der per 1. Januar 2006 aufgehobenen Verfassung des eidgenössischen
Standes Zürich vom 18. April 1869 [OS 54, 746]). So sind Zahlungen,
die sich aus übergeordnetem Recht bzw. aus gerichtlichen Urteilen ergeben,
gebundene Ausgaben und müssen unabhängig von finanzrechtlichen Gegebenheiten
des betreffenden Gemeinwesens geleistet werden (BGE
124
II 436
E. 10h, mit Hinweisen). Bei den in Nachachtung des
höchstrichterlich bestätigten Urteils des Verwaltungsgerichts vom 6. Dezember
2001 geleisteten Lohnnachzahlungen handelt es sich daher um gebundene Ausgaben.
Dies muss auch für jenen Teil der Zahlungen gelten, welche infolge eines
zulässigen Verzichts auf die Erhebung der Verjährungseinrede geleistet wurden,
zumal eine verjährte Forderung nach neuerer Lehre und Rechtsprechung auch im
öffentlichen Recht als Naturalobligation weiterbesteht und somit weiterhin
erfüllt und zur Verrechnung gebracht werden kann (vgl. Meier, S. 315
mit Hinweisen; ferner BGE 133 II 366 E. 3.3 mit Hinweis auf
BGE 111 Ib 269
E. 3a/bb). Im Übrigen könnte
die Beschwerdeführerin aus einer diesbezüglichen Kompetenzüberschreitung auch
nichts zu ihren Gunsten ableiten, es sei denn, diese zöge die Nichtigkeit des
Entscheids nach sich, was nur bei einer evidenten Überschreitung der Fall wäre,
wie sie vorliegend nicht gegeben ist. Darüber hinaus wäre es dem
Beschwerdegegner auch unbenommen geblieben, keine generelle Regelung zu
treffen, sondern stattdessen in jedem Einzelfall auf die Erhebung der Einrede
zu verzichten.
3.4
Nach dem
Dargelegten traf der Beschwerdegegner den Entscheid, auf die Erhebung der
Verjährungseinrede zu verzichten, in pflichtgemässem Ermessen. Die
Beschwerdeführerin hat sich somit im Umfang des gesetzlichen Gemeindeanteils an
der Summe der vom Beschwerdegegner ausgerichteten Nachzahlungsbeiträge für
Lehrpersonen zu beteiligen, welche an ihren Schulen während der Zeit vom 16. August
1994 bis zum 15. August 1999 unterrichtet haben.
4.
Nicht mit dem in
pflichtgemässem Ermessen gewährten Lohnnachzahlunganspruch einher geht jedoch
die mit der Vereinbarung vom 15. Januar 2003 eingegangene Verpflichtung
zur Leistung von Verzugszinsen von 5 % seit September 1999 (auch) an die
knapp 1'000 Handarbeits- oder Hauswirtschaftslehrpersonen, welche zwischen
dem 15. August 1994 und dem 15. August 1999 beim Kanton angestellt
waren und den Lauf der Verjährung bis September 1999 nicht individuell
unterbrochen haben. Die Argumentation der Vorinstanz in diesem Punkt überzeugt
nicht.
Der Schuldner einer
öffentlichrechtlichen Forderung, zu denen auch Lohnzahlungen
aus einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis zu zählen sind, schuldet ab
dem Datum der Mahnung Verzugszins von 5 % (§ 29a Abs. 2
Satz 2 VRG). Als Mahnung gilt die gehörige Geltendmachung eines Anspruchs;
sie muss die klare Willensäusserung des Gläubigers ausdrücken, die geschuldete
Leistung zu bekommen (VGr, 28. August 2012, VB.2012.00045, E. 6.5
Abs. 2 mit Hinweisen). Eine solche Willensäusserung kann indes bezüglich
derjenigen Lehrpersonen, welche ihre Forderungen bis September 1999 nicht
geltend gemacht haben, nicht im Abschluss der Vereinbarung vom 15. Januar
2003 gesehen werden. Diesen knapp 1'000 Personen war ein Verzugszins erst
ab individueller Geltendmachung ihrer Nachzahlungsforderung im Jahr 2003
geschuldet, sodass der Beschwerdegegner im Umfang der entsprechend zu viel
erbrachten Zinszahlungen einen freiwilligen Beitrag leistete, welchen die
Gemeinden nicht mitzutragen haben.
Vor diesem Hintergrund
rechtfertigt sich eine Rückweisung der
Angelegenheit
an die Bildungsdirektion
(vgl. § 64 Abs. 1 VRG; zur Zulässigkeit der so genannten
Sprungrückweisung Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 4). Sie wird den
Sachverhalt ergänzend zu untersuchen und in der Folge über die Höhe des von der
Beschwerdeführerin zu zahlenden Gemeindebeitrags zu befinden haben.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin macht des Weiteren geltend, auf die im Streit stehende Forderung
des Beschwerdegegners ihr gegenüber gelange
eine
Verjährungsfrist von fünf Jahren zur Anwendung
. Soweit die Nachforderung
daher im Zeitpunkt der Geltendmachung überhaupt bestanden habe, sei sie während
des Rekursverfahrens verjährt, weil die Verjährungsfrist zuletzt mit Erstatten
der Rekursanwort der Bildungsdirektion am 14. Januar 2009 unterbrochen
worden sei und sich seither bis zum Beschluss des Regierungsrats am 28. Januar
2015 nichts mehr ereignet habe, was die Verjährung von neuem unterbrochen hätte.
Die Beschwerdeführerin erhebt dementsprechend ausdrücklich bezogen auf die ganze
im Streit liegende Forderung die Einrede der Verjährung.
5.2
Im
öffentlichen Recht fehlen allgemeine Normen über die Verjährung und die Verwirkung
weitgehend. Enthält das den fraglichen Anspruch regelnde Gesetz keine
Bestimmung über die Verjährung oder Verwirkung, so hat die rechtsanwendende
Behörde nach der Regel zu entscheiden, die sie als Gesetzgeber aufstellen
würde. Sie hat sich dabei in erster Linie der Analogie zu bedienen, wobei sie
zuerst den anwendbaren Erlass nach analog anwendbaren Verjährungs- und
Verwirkungsnormen zu untersuchen hat. Nur wenn diesem keine analog anwendbaren
Normen entnommen werden können, hat sie die Suche auf das öffentliche Recht des
entsprechenden Gemeinwesens auszuweiten. Kann auch hier keine analog anwendbare
Frist ausgemacht werden, muss sie in einem letzten Schritt die Verjährung oder
die Verwirkung nach allgemeinen Grundsätzen festlegen, wozu auch privatrechtliche
Normen herbeigezogen werden können (zum Ganzen Meier, S. 35; ferner
BGE 131 V 55 E. 3.1, 126 II 54 E. 7,
112
Ia 260 E. 5; Attilio Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen
Recht, AJP 1995, S. 47 ff., 49). Oft wird daher in Analogie zur
obligationenrechtlichen Regelung (Art. 127 f. OR) von einer
fünfjährigen Verjährungsfrist für periodisch geschuldete Leistungen und einer
zehnjährigen Frist für einmalige Leistungen ausgegangen; allerdings hat das Bundesgericht
auch bereits festgehalten, dass Forderungen – sofern das Gesetz diesbezüglich
keine Bestimmungen enthält – in der Regel nach fünf Jahren verjähren, weshalb
in der Lehre teilweise eine gewisse Tendenz zu einer Frist von fünf Jahren
ausgemacht wird (Meier, S. 167).
5.3
Weder das
Lehrerbesoldungsgesetz noch das Lehrpersonalgesetz enthalten eine Regelung
bezüglich der Verjährung des von den Gemeinden geschuldeten Lohnanteils. Auch
das Volksschulgesetz schweigt sich darüber aus. Bei der Pflicht zur Leistung
des Gemeindeanteils an die Grundbesoldung der Volksschullehrpersonen handelt es
sich um eine solche des kantonalen Rechts. Analoge Regelungen müssen deshalb zunächst
im kantonalen Recht gesucht werden. Entgegen der von der Beschwerdeführerin
vertretenen Ansicht rechtfertigt sich jedoch eine analoge Anwendung der
fünfjährigen Verjährungsfrist in § 15 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April
1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) nicht, handelt es sich bei dem von der
Gemeinde geschuldeten Beitrag doch weder um einen Staatsbeitrag im Sinn von § 1
StaatsbeitragsG noch um die Rückforderung eines solchen. Die Gemeinden müssen nicht
Staatsbeiträge des Kantons zurückzuzahlen, die sie zu Unrecht erhalten haben.
Gegenteils sind sie als Träger der Volksschule (vgl. § 41 Abs. 1
VSG) verpflichtet, für die Kosten des Volksschulwesens aufzukommen. Der Beschwerdegegner
finanziert die Volksschule lediglich dadurch mit, dass er sich (unter anderem)
im Durchschnitt aller Schulgemeinden mit einem fixen Prozentsatz an den
Besoldungen der Lehrpersonen der Volksschule beteiligt (vgl. ABl 2004,
972). Richtet er den kantonal angestellten Lehrpersonen die Löhne aus
(vgl. § 15 Abs. 1 LPG), erfüllt er daher seine eigene
Leistungspflicht und erlangt gleichzeitig eine Forderung gegenüber den
Gemeinden auf Leistung ihres Anteils. Eine auf ein dieserart begründetes
Rechtsverhältnis analog anwendbare Regelung findet sich im kantonalen öffentlichen
Recht nicht, weshalb auf die obligationenrechtlichen Bestimmungen
als subsidiäre Rechtsquelle
zurückzugreifen ist.
Dabei stellt sich die Frage, ob es sich bei den Anteilen der Gemeinden um
periodische Leistungen im Sinn von Art. 128 Ziff. 1 OR handelt
und somit die fünfjährige Verjährungsfrist analog zur Anwendung gelangt oder
aber die ordentliche zehnjährige Frist nach Art. 127 OR.
Periodische Leistungen
gemäss Art. 128 Ziff. 1 OR sind separat fällige, periodisch wieder
­
kehrende Einzelleistungen aus einheitlichem Rechtsgrund (Robert
Däppen, Basler Kom
­
mentar, 2011, Art. 128 OR
N. 2). Das trifft auch auf den Anteil der Gemeinden an den Löhnen der in
ihren Schulen beschäftigten Volksschullehrpersonen zu; denn dieser wird ihnen
jeden Monat gestützt auf die gesetzliche Regelung in Rechnung gestellt und ist
unmittelbar nach Erhalt der Faktura zu bezahlen (vgl.
§ 4 FinanzV; siehe auch die Erläuterungen des Volksschulamts,
abrufbar auf www.vsa.zh.ch > Schulrecht & Finanzen > Gemeinderechnung).
Der Anteil der Gemeinden verjährt demzufolge analog Art. 128 Ziff. 1
OR innert fünf Jahren nach Erhalt der Rechnung des Beschwerdegegners. Gleiches
muss für den Anteil der Gemeinden an den vom Beschwerdegegner geleisteten
Lohnnach
­
zahlungen gelten, zumal jener lediglich die
vom Beschwerdegegner vorgenommene Erfüllung von Forderungen widerspiegelt,
welche ihrerseits gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung der fünfjährigen
Verjährungsfrist gemäss Art. 128 Ziff. 3 OR unterliegen (vgl.
BGE 124 II 436 E. 10k). Er
richtet sich mithin in Bezug auf seine Existenz, Höhe und
Berechnungsgrundlage nach den vom Beschwerdegegner geleisteten Nachzahlungen. D
ies
spricht ebenso dafür, dass sich auch die Verjährung der Nachzahlungsforderung
im Innenverhältnis (Gemeinde-Kanton) nach der Verjährung der sie begründenden Forderung
im Aussenverhältnis (Lehrpersonen-Kanton) richtet.
Was den Beginn des Fristenlaufs anbelangt, ist bei Fehlen
einer expliziten Norm grundsätzlich an den Zeitpunkt anzuknüpfen, in dem sich
der Sachverhalt, aus dem eine Forderung abgeleitet wird, verwirklicht hat
(vgl. Meier, S. 156 f.). Dies ist bei der Forderung auf
Bezahlung des Gemeindeanteils jeweils die Lohnzahlung des Beschwerdegegners.
Bezogen auf die vom Beschwerdegegner geleisteten Nachzahlungen heisst das, dass
die fünfjährige Verjährungsfrist nach Erfüllung der Lohnforderungen derjenigen
Personen, welche während des Zeitraums vom 16. August 1994 bis zum 15. August
1999 bei einer Gemeinde als Hauswirtschafts- oder Handarbeitslehrkraft angestellt
waren und bis Ende Mai 2003 rechtzeitig eine Forderung angemeldet hatten, zu
laufen begann. Die Ermittlung des genauen Beginns des Fristenlaufs kann indes
vorliegend offenbleiben, da der Beschwerdegegner den Lauf der Verjährung – wie
es nachfolgend aufzuzeigen gilt – gegenüber der Beschwerdeführerin bereits kurz
nach Entstehung der einzelnen Teilforderungen mit Zustellung der Akontorechnung
vom Mai 2003, der Zwischenrechnung vom 3. Oktober 2003 sowie der
Schlussrechnung vom 5. April 2004 unterbrochen hat.
5.4
Während es im Privatrecht zur Unterbrechung der Verjährung qualifizierter
Rechtshandlungen bedarf (Art. 135 OR), bestehen dazu im öffentlichen Recht
nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts wesentlich erleichterte
Möglichkeiten. So wird im Verwaltungsrecht die Verjährung grundsätzlich durch
jede Handlung unterbrochen, mit welcher der Anspruch in geeigneter Form geltend
gemacht wird. Im Vollstreckungsverfahren wird die Verjährung insofern bereits
durch das Stellen einer Rechnung oder durch eine Mahnung unterbrochen, weil
sich die Verwaltung dadurch aktiv um die Durchsetzung ihrer Forderung bemüht.
Während eines Rechtsmittelverfahrens wiederum wird die Verjährung durch
Prozesshandlungen des Gläubigers unterbrochen, weil er dadurch signalisiert, seine
Forderung durchsetzen zu wollen. Auch hinsichtlich der Verfügungen und
Entscheide der Justizbehörden – wie etwa dem Fällen eines Beschwerdeentscheids
oder der Ansetzung einer Frist für den Schriftenwechsel – kann die
Unterbrechungswirkung bejaht werden, weil dem Schuldner aufgrund dieser Akte
klar wird, dass der Anspruch des Gläubigers durchgesetzt werden soll (Meier,
S. 233 f.; vgl. auch Gadola, S. 54).
In der Zustellung der
Schlussrechnung bzw. Zahlungsverfügung
vom 5. April
2004 ist zweifellos
eine solche
Unterbrechungshandlung zu sehen. Demzufolge wurde am
5. April
2004
wiederum eine
Verjährungsfrist von fünf Jahren ausgelöst. Eine weitere Unterbrechung der
Frist bewirkte die Einreichung der Rekursantwort durch die Bildungsdirektion am
14. Januar 2009. Die Verjährungsfrist wäre daher mangels Vornahme weiterer
Unterbrechungshandlungen durch den Beschwerdegegner bei Beschlussfassung durch
die Vorinstanz am 28. Januar 2015 bereits abgelaufen gewesen (es käme denn
gemäss Auffassung des Beschwerdegegners der Zustellung der Rekursantwort zur
blossen Kenntnisnahme an die Beschwerdeführerin am 18. Januar 2013
verjährungsunterbrechende Wirkung zu, was hier aber offengelassen werden kann).
Gemäss bisheriger Rechtsprechung und Lehre vermochte ein gerichtliches Verfahren
eine Verjährungsfrist nämlich ohne gesetzliche Grundlage im öffentlichen Recht
nicht zu hemmen (BGE 138 II 169 E. 3 mit Hinweis). Diese Praxis entsprach
der bis zum Inkrafttreten der (eidgenössischen) Zivilprozessordnung vom 19. Dezember
2008 (ZPO, SR 272) geltenden obligationenrechtlichen Regelung.
Im Gegensatz zum bis 31. Dezember 2010 geltenden Recht wird der
Lauf der Verjährung indes seit dem 1. Januar 2011 gemäss Art. 138
Abs. 1 OR neu bis zum Abschluss des Verfahrens vor der damit
befassten Instanz gehemmt. Aufgrund der umfassenden Verweisung auf das
Privatrecht ist davon auszugehen, dass diese Norm auch für öffentlichrechtliche
Forderungen von Bedeutung ist und analog zur Anwendung gelangt, sofern sich die
Frage – wie vorliegend – im anwendbaren öffentlichen Recht nicht geregelt
findet (Meier, S. 348). Die analoge Anwendung des revidierten Art. 138
Abs. 1 OR ist dabei nicht nur bei Forderungen geboten, welche nach dem 1. Januar
2011 entstanden sind. Entgegen der von der Beschwerdeführerin vertretenen
Auffassung lässt sich die Übergangsbestimmung in Art. 404 ZPO nämlich
weder von ihrer systematischen Stellung noch vom Wortlaut her auf Änderungen
beziehen, welche andere Gesetze mit Inkrafttreten der Zivilprozessordnung erfahren
haben, sodass auf das allgemeine Übergangsrecht abzustellen ist (Obergericht
des Kantons Zürich, 14. November 2014, LB140039, E. 3.2 mit Hinweis,
auch zum Folgenden). Dieses statuiert den Grundsatz der Nichtrückwirkung und
bestimmt demgemäss, dass "die rechtlichen Wirkungen von Tatsachen, die vor
dem Inkrafttreten dieses Gesetzes eingetreten sind, […] auch nachher gemäss den
Bestimmungen […] beurteilt [werden], die zur Zeit des Eintritts dieser
Tatsachen gegolten haben", und "[d]ie nach diesem Zeitpunkte eingetretenen
Tatsachen dagegen […], soweit das Gesetz eine Ausnahme nicht vorgesehen hat,
nach dem neuen Recht beurteilt" werden (Art. 1 Abs. 1 und
Abs. 3 Schlusstitel
des Zivilgesetzbuchs
[SR 210]). Das heisst, dass eine während eines laufenden Verfahrens vor
dem 1. Januar 2011 eingetretene Verjährung von der neuen Fassung des
Art. 138 OR unberührt bleibt, auch wenn am Stichtag das Verfahren noch
hängig ist. Umgekehrt kann die Verjährung nach diesem Datum nicht mehr
eintreten, solange das Verfahren bei einer mit dem Streit befassten Instanz nicht
abgeschlossen ist.
Auf den gegebenen Fall bezogen bedeutet das Ausgeführte,
dass der Lauf der Verjährung vom 1. Januar 2011 bis zum 28. Januar
2015 gehemmt wurde. Die Forderung des Beschwerdegegners ist somit bis zum
heutigen Tag noch nicht verjährt.
6.
Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich eventualiter vor,
dass – sollte ihrer Argumentation bezüglich Bestand und Verjährung der gesamten
Nachzahlungsforderung nicht gefolgt werden – die Forderung des Beschwerdegegners
wenigsten für Gemeindeanteile vor Juni 1998 verjährt sei, nachdem die
Verjährung ihr gegenüber erst mit Schreiben des Volksschulamts Ende Mai 2003
unterbrochen worden sei.
Dieser Argumentation der Beschwerdeführerin kann nicht
gefolgt werden. Wie oben in 5.3 dargelegt, begann der Lauf der Verjährung der
Forderung des Beschwerdegegners nicht mit der Entstehung und zeitgleichen
Fälligkeit der periodischen Lohnansprüche ab 16. August 1994 bis 15. August
1999 zu laufen, sondern mit Ausrichtung der einzelnen Lohnnachzahlungen an die
betroffenen Lehrpersonen im Lauf des Jahres 2003.
7.
Die Beschwerde ist
im
Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen
und
die Sache zu neuem Entscheid
über die Höhe des
von der Beschwerdeführerin geschuldeten Gemeindeanteils
nach ergänzender Sachverhaltsabklärung an die
Bildungsdirektion
zurückzuweisen.
8.
Wegen der teilweisen Beschwerdegutheissung sind die
Rekurskosten neu zu verlegen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 66).
Das Rechtsmittel wird nur zu einem geringen Teil
gutgeheissen. Entsprechend dem Verfahrensausgang rechtfertigt sich eine
Kostenverteilung von 1/8 zu 7/8, womit die in ihrer Höhe unverändert zu
belassenden Kosten der vorinstanzlichen Verfügung zu 1/3 der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen und zu 2/3 auf die Staatskasse zu nehmen sind.
Die Kosten des
Beschwerdeverfahrens sind
dem
Beschwerdegegner
demgegenüber
zu
1/8
sowie der Beschwerdeführerin zu
7/8
aufzuerlegen
; der mehrheitlich unterliegenden
Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
sowie § 17 Abs. 2 VRG
).
9.
In der Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs
ist
auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) zu verweisen. Zu beachten ist, dass nach der Regelung in
Art. 90 ff. BGG letztinstanzliche kantonale
Rückweisungsentscheide als Vor- oder Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93
BGG zu qualifizieren sind (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90
BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2).
Deshalb ist der vorliegende Entscheid, soweit er einen Rückweisungsentscheid
bildet, vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Im Übrigen liegt wohl ein Teilentscheid vor, der ohne die eben genannten Einschränkungen
weitergezogen werden kann (Art. 91 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägung 4
teilweise gutgeheissen und die Angelegenheit
zu neuem Entscheid über die Höhe des von der
Beschwerdeführerin geschuldeten Gemeindeanteils nach ergänzender
Sachverhaltsabklärung an die Bildungsdirektion zurückgewiesen
.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II
des Beschlusses der Vorinstanz von 28. Januar 2015 werden die Kosten des
Rekursverfahrens
der
Beschwerdeführerin zu 1/3 auferlegt und zu 2/3 auf die Staatskasse genommen
.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 40'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       140.--   Zustellkosten,
Fr. 40'140.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin zu 7/8 und dem Beschwerdegegner zu
1/8
auferlegt.
4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Gegen dieses Urteil kann im
Sinn der Erwägung 9 Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…
Abweichende Meinung
einer Minderheit der Kammer:
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation
im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Eine
Minderheit der Kammer ist der Auffassung, dass die Beschwerde gutzuheissen ist.
1.
Die Mehrheit
der Kammer kommt zunächst zum zutreffenden Schluss, dass für die im Streit liegende
Forderung des Beschwerdegegners eine fünfjährige Verjährungsfrist gilt. Diese
wäre mangels Vornahme weiterer Unterbrechungshandlungen durch den Beschwerdegegner
bei Beschlussfassung durch die Vorinstanz indessen gemäss bisheriger Rechtsprechung
abgelaufen. Alsdann nimmt die Mehrheit aber an, dass Art. 138 Abs. 1
OR den Verjährungseintritt während der Hängigkeit des vorinstanzlichen
Verfahrens nunmehr ausschliesse (vgl. vorne E. 5.4). Diese Auffassung ist
unter anderem aus folgenden Gründen abzulehnen.
2.
2.1
Nach der bisherigen Rechtsprechung läuft eine
Verjährungsfrist auch während eines gerichtlichen Verfahrens. Anders verhält es
sich nur, wenn das Gesetz ausdrücklich anordnet, dass die Verjährung ruht (BGE
138  II 169 E. 3). Im anwendbaren kantonalen öffentlichen Recht fehlt
sowohl im Allgemeinen wie auch im Speziellen betreffend die vorliegend zu
beurteilende Forderung (die sich auf kantonales Recht stützt) eine Regelung,
welche die Verjährung während der Hängigkeit eines Rechtsmittelverfahrens hemmt
oder unterbricht. Für Forderungen des Bundesprivatrechts sieht Art. 138
Abs. 1 OR in der seit 1. Januar 2011 geltenden Fassung vor, dass die
Verjährung bis zum Abschluss eines zivilprozessualen Verfahrens vor der damit befassten
Instanz gehemmt wird.
2.2
Es leuchtet nicht ein, weshalb Art. 138
Abs. 1 OR analog oder sinngemäss ohne weitere Begründung auch im
kantonalen Verwaltungsrechtspflegeverfahren anwendbar sein soll. Die Verjährung
ist im öffentlichen Recht als allgemeiner Rechtsgrundsatz anerkannt, und
lediglich bei Fehlen gesetzlicher Bestimmungen über Verjährungsfristen wird
analog auf die privatrechtlichen Bestimmungen von Art. 127 und 128 OR
zugegriffen (
Ulrich Häfelin/
Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen
2010, Rz.
778 und 790). Betreffend
die Unterbrechung bzw. Unterbrechungsgründe der Verjährung wird im öffentlichen
Recht hingegen gerade nicht auf Art. 135 OR abgestellt (vorne E. 5.4
Abs. 1). Es ist daher zu prüfen, weshalb Art. 138 Abs. 1 OR und
der damit zum Ausdruck gebrachte Grundsatz, dass eine Forderung entgegen der
bisherigen Rechtsprechung und Rechtslage (für das Privatrecht) nicht "unter
der Hand des Richters" verjähren können soll, vorliegend Anwendung finden
soll.
2.3
Art. 138 Abs. 1 OR bezweckt, dass
eine Forderung nicht verjährt, wenn eine streitbefasste Gerichtsinstanz nicht
innert angemessener Frist entscheidet. Der Bundesgesetzgeber hatte für privatrechtliche
Forderungen dabei gewiss das Untätigkeitbleiben eines von den Streitparteien
unabhängigen Zivilgerichts vor Augen. Diese vom Bundesprivatrecht nunmehr
geregelte Situation ist gerade nicht mit dem hier einschlägigen sogenannten
verwaltungsinternen
Rechtspflegeverfahren vergleichbar. Als Rekursinstanz amtete der Regierungsrat,
welcher den Kanton Zürich und damit den Beschwerdegegner – die Ausgangsverfügung
erging von der Bildungsdirektion – als oberste leitende und vollziehende
Behörde (Art. 60 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 [LS 101]) repräsentiert. Es ist daher, wie die Beschwerdeführerin zu Recht
vorbringt, nichts als sachgerecht, dass das säumige Verhalten der Rekursinstanz
dem Kanton als Gläubiger selbst angerechnet werden muss. Das vorinstanzliche
Verfahren, in welchem die Verjährung eingetreten ist, ist nicht ein solches vor
einer unabhängigen Gerichtsinstanz. Die Vorinstanz als gegenüber der
verfügenden Behörde hierarchisch übergeordnete oberste Verwaltungs- bzw. Exekutivbehörde
des Kantons hat gleichsam ein eigenes Interesse, die streitbetroffene Forderung
gegenüber der Beschwerdeführerin erhältlich zu machen. Jedenfalls in dieser
hier vorliegenden Konstellation fehlt jede Rechtfertigung bzw. sachliche
Begründung, auf eine analoge Anwendung von Art. 138 Abs. 1 OR zu
schliessen.
Dementsprechend
ist die Forderung des Beschwerdegegners während der Hängigkeit des vorinstanzlichen
Verfahrens verjährt.