zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00078 · 2015-04-17 · de

Baurechtsvertrag | Baurechtsvertrag. [Die Beschwerdegegnerin beschloss, den mit der Beschwerdeführerin geschlossenen Baurechtsvertrag nicht zu verlängern. Auf den dagegen erhobenen Rekurs trat die Vorinstanz nicht ein, da es sich dabei nicht um eine anfechtbare Anordnung handle.] Das Verwaltungsgericht ist auch dann befugt, einen Sachentscheid zu fällen, wenn sich das zu behandelnde Rechtsmittel gegen einen Nichteintretensentscheid richtet. Entsprechend sind materielle Beschwerdeanträge bei der Anfechtung eines solchen zulässig (E. 1.2). Beim Baurechtsvertrag handelt es sich vorliegend um einen privatrechtlichen Vertrag (E. 2.2). Gemäss der Zweistufentheorie ist zu unterscheiden zwischen dem Vertragsabschluss und der vorgängigen verwaltungsinternen Willensbildung, die gegebenenfalls mit einer Verfügung abzuschliessen ist (E. 3.2). In der Sache kann die Beschwerdeführerin ihre Anfechtung der behördlichen Weigerung, den Baurechtsvertrag zu verlängern, allein auf das derzeit noch bestehende Vertragsverhältnis und die Grundrechtsbindung des Gemeinwesens stützen (E. 4.1). Allein aufgrund der Grundrechtsbindung ist keine öffentlichrechtliche Rechtsgrundlage des privatrechtlichen Handelns anzunehmen (E. 4.2). Zivilgerichte können die Rüge der Grundrechtsverletzung grundsätzlich überprüfen; der Beschwerdeführerin steht der zivilrechtliche Weg offen (E. 4.3). Demgegenüber ist der implizite Entscheid des Gemeinderats über seine Zuständigkeit unabhängig vom Beschluss in der Sache durch die Annahme eines anfechtbaren Rechtsakts im Sinn der Zweistufentheorie der Verwaltungsrechtspflege zu unterstellen, da eine Inanspruchnahme des Entscheidungsspielraums durch die unzuständige Behörde im Zivilprozess nicht korrigiert werden könnte (E. 5.3). Der Gemeinderat war vorliegend befugt, über die Nichtverlängerung des Baurechtsvertrags zu entscheiden (E. 5.6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.20.0 VB.2018.00078
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.20.0 VB.2018.00078
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.20.0 VB.2018.00078

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00078
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00078
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.09.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.07.2019 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Baurechtsvertrag
Baurechtsvertrag.
[Die Beschwerdegegnerin beschloss, den mit der Beschwerdeführerin geschlossenen Baurechtsvertrag nicht zu verlängern. Auf den dagegen erhobenen Rekurs trat die Vorinstanz nicht ein, da es sich dabei nicht um eine anfechtbare Anordnung handle.]
Das Verwaltungsgericht ist auch dann befugt, einen Sachentscheid zu fällen, wenn sich das zu behandelnde Rechtsmittel gegen einen Nichteintretensentscheid richtet. Entsprechend sind materielle Beschwerdeanträge bei der Anfechtung eines solchen zulässig (E. 1.2). Beim Baurechtsvertrag handelt es sich vorliegend um einen privatrechtlichen Vertrag (E. 2.2). Gemäss der Zweistufentheorie ist zu unterscheiden zwischen dem Vertragsabschluss und der vorgängigen verwaltungsinternen Willensbildung, die gegebenenfalls mit einer Verfügung abzuschliessen ist (E. 3.2). In der Sache kann die Beschwerdeführerin ihre Anfechtung der behördlichen Weigerung, den Baurechtsvertrag zu verlängern, allein auf das derzeit noch bestehende Vertragsverhältnis und die Grundrechtsbindung des Gemeinwesens stützen (E. 4.1). Allein aufgrund der Grundrechtsbindung ist keine öffentlichrechtliche Rechtsgrundlage des privatrechtlichen Handelns anzunehmen (E. 4.2). Zivilgerichte können die Rüge der Grundrechtsverletzung grundsätzlich überprüfen; der Beschwerdeführerin steht der zivilrechtliche Weg offen (E. 4.3). Demgegenüber ist der implizite Entscheid des Gemeinderats über seine Zuständigkeit unabhängig vom Beschluss in der Sache durch die Annahme eines anfechtbaren Rechtsakts im Sinn der Zweistufentheorie der Verwaltungsrechtspflege zu unterstellen, da eine Inanspruchnahme des Entscheidungsspielraums durch die unzuständige Behörde im Zivilprozess nicht korrigiert werden könnte (E. 5.3). Der Gemeinderat war vorliegend befugt, über die Nichtverlängerung des Baurechtsvertrags zu entscheiden (E. 5.6).
Abweisung.
Stichworte:
BAURECHT
BAURECHTSVERTRAG
FINANZVERMÖGEN
GRUNDRECHTSBINDUNG
GRUNDRECHTSVERLETZUNG
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
ÖFFENTLICH-RECHTLICHER VERTRAG
PRIVATRECHTLICHER VERTRAG
RECHTSWEGGARANTIE
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
VERWALTUNGSRECHTSPFLEGE
ZIVILGERICHT/-RICHTER
ZWEISTUFENTHEORIE
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Art. 9 BV
Art. 29a BV
§ 1 VRG
§ 44 Abs. III VRG
Art. 779 ZGB
§ 10 Abs. I lit. b ZPO CH
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00078
Urteil
der 3. Kammer
vom
20. September 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Ersatzrichter Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Baurechtsvertrag,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Mit
Baurechtsvertrag vom 25. Januar 1969 gewährte die Gemeinde C als Grundeigentümerin
der E AG (heute: A AG) ein selbständiges und dauerndes Baurecht im
Sinn von Art. 779 ff. des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907
an den Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 zur Erstellung von Lagerhäusern. Das
Baurecht wurde für die Dauer von 50 Jahren ab der Grundbucheintragung
erteilt, und es kann im gegenseitigen Einverständnis verlängert werden. Am
21. Au­gust 1984 vereinbarten die Parteien eine "Abänderung zum Baurechtsvertrag".
In Ziff. II/2 Abs. 1 sieht diese vor, dass das Baurecht bis
25. Januar 2019 dauere und im gegenseitigen Einverständnis verlängert
werden könne, wobei eine im Voraus eingegangene Verpflichtung dazu nicht verbindlich
sei.
B.
Mit
Schreiben vom 9. Mai 2006 teilte die A AG der Gemeinde C ihr
Interesse an einer Verlängerung des Baurechts am Grundstück Kat.-Nr. 01
mit. Der Gemeinderat C antwortete am 7. September 2006 sinngemäss, dass er
sich darauf nicht festlegen wolle. Auf eine Anfrage der A AG hin beschloss
der Gemeinderat C am 15. April 2014, dieser keine Weiterführung des
Baurechts in Aussicht zu stellen. Über den Beschluss informierte er die A AG
mit Brief vom 17. April 2014. Mit Schreiben vom 31. August 2017
verlangte die A AG "die Eröffnung eines formellen Beschlusses samt
Begründung und Rechtsmittelbelehrung", wenn die Gemeinde C an der
Verweigerung einer Baurechtsverlängerung festhalten sollte. Hierauf erliess der
Gemeinderat C am 17. Oktober 2017 den Beschluss, die Baurechtsverträge
betreffend die Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 nicht zu verlängern. Als
Rechtsmittel gab er den Rekurs an den Bezirksrat G an (GRB-Nr. 03).
II.
Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am
20. November 2017 Rekurs an den Bezirksrat G. Sie beantragte, der
Gemeinderatsbeschluss sei aufzuheben und die Sache mit der Anweisung an den
Gemeinderat C zurückzuweisen, sie der hierfür zuständigen Gemeindeversammlung
zu unterbreiten. Eventualiter sei der Gemeinderatsbeschluss aufzuheben und die
Sache mit der Anweisung an den Gemeinderat C zurückzuweisen, den
Baurechtsvertrag betreffend die Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 um weitere
50 Jahre zu verlängern. Mit Beschluss vom 14. Dezember 2017 trat der
Bezirksrat G auf den Rekurs nicht ein. Er begründete dies im Wesentlichen
damit, dass der streitige Gemeinderatsbeschluss keine anfechtbare Anordnung
darstelle, weil kein öffentlichrechtlicher Anspruch auf Abschluss des
anbegehrten Vertrags bestehe.
III.
Mit Beschwerde vom 30. Januar 2018 focht die A AG
diesen Beschluss vor dem Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen an:
"1.   Der
Nichteintretensbeschluss der Vorinstanz [...] vom 14. Dezember 2017 sei
aufzuheben und die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
2.    Eventualiter seien der
Nichteintretensbeschluss der Vorinstanz [...] vom 14. Dezember 2017 und der
Gemeinderatsbeschluss GRB-Nr. 03 des Beschwerdegegners [des Gemeinderats C]
vom 17. Oktober 2017 aufzuheben und die Angelegenheit (Frage der Verlängerung
oder Nichtverlängerung des Baurechtsvertrages mit der Beschwerdeführerin vom 25. Januar
1969/21. August 1984 betreffend die Parzellen Kataster-Nr. 01 und 02
an der F-Strasse in C) mit der Auflage an den Beschwerdegegner zurückzuweisen,
die Angelegenheit der hierfür zuständigen Gemeindeversammlung zu unterbreiten.
3.    Subeventualiter seien der
Nichteintretensbeschluss der Vorinstanz [...] vom 14. Dezember 2017 und
der Gemeinderatsbeschluss GRB-Nr. 03 des Beschwerdegegners vom
17. Oktober 2017 aufzuheben und die Angelegenheit mit der Auflage an den
Beschwerdegegner zurückzuweisen, den Baurechtsvertrag mit der
Beschwerdeführerin vom 25. Januar 1969/21. August 1984 betreffend die
Parzellen Kataster-Nr. 01 und 02 an der F-Strasse in C um weitere 50 Jahre
zu verlängern.
4.    Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners."
In ihrer Beschwerdeantwort beantragte die Gemeinde C, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, "unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen (zuzüglich gesetzliche Mehrwertsteuer) zulasten der
Beschwerdeführerin". Der Bezirksrat G verzichtete unter Verweisung auf die
Begründung des angefochtenen Entscheids auf eine Vernehmlassung. In Replik und
Duplik hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die A AG liess sich
zur Duplik nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
gegen einen Nichteintretensentscheid des Bezirksrats zuständig. Ob der erstinstanzliche
Beschluss ein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG darstellt, ist im Rahmen der materiellen Beurteilung zu klären.
1.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt primär die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses
und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur materiellen Behandlung. Im
Eventual- bzw. im Subeventualantrag verlangt sie die Rückweisung mit der
Anweisung, die Angelegenheit sei der Gemeindeversammlung zu unterbreiten bzw.
der Baurechtsvertrag sei um weitere 50 Jahre zu verlängern. Sie wiederholt
damit die Anträge, die sie vor dem Bezirksrat gestellt hat. Entgegen der
Ansicht der Beschwerdegegnerin handelt es sich nicht um unzulässige
Ausdehnungen des Streitgegenstands: Das Verwaltungsgericht ist auch dann
befugt, einen Sachentscheid zu fällen, wenn sich das zu behandelnde Rechtsmittel
gegen einen Nichteintretensentscheid richtet. Entsprechend sind materielle
Beschwerdeanträge bei der Anfechtung eines Nichteintretensentscheids zulässig
(Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 64 N. 7; RB 2005 Nr. 18).
1.3
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Zu prüfen
ist, ob im vorliegenden Fall ein verwaltungsrechtlicher Rechtsweg gegeben ist.
Nach § 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den
Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden, während
privatrechtliche Ansprüche vor den Zivilgerichten geltend zu machen sind.
2.2
Die
Beschwerdeführerin leitet die Zuständigkeit der Verwaltungsrechtspflege nicht
daraus ab, dass der Baurechtsvertrag zwischen den Parteien
öffentlichrechtlichen Charakter habe. Vielmehr gehen die Parteien und die
Vorinstanz sinngemäss davon aus, dass es sich um einen privatrechtlichen
Vertrag handle. Dem ist aus den im Folgenden aufzuführenden Gründen zuzustimmen.
2.2.1
Die Abgrenzung zwischen verwaltungsrechtlichem und privatrechtlichem
Vertrag ist nach der Praxis und der vorherrschenden Lehre in erster Linie
aufgrund der Entscheidung des Gesetzgebers vorzunehmen. Falls eine solche
fehlt, ist in Anlehnung an die Funktionstheorie vor allem auf den Vertragsgegenstand
und ‑zweck abzustellen. Entscheidend ist demnach, ob der Vertrag unmittelbar
die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft oder Materien enthält, die
vom öffentlichen Recht geregelt werden (BGE 134 II 297 E. 2.2;
VGr, 10. Februar 2011, VK.2010.00002, E. 1.3 mit weiteren Hinweisen;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1292 ff.; vgl. auch zur
Abgrenzung von Privatrecht und öffentlichem Recht im Allgemeinen VGr,
6. Dezember 2017, VB.2017.00621, E. 1.1 mit Hinweisen). Dies ist im
vorliegenden Fall zu verneinen, weil der Baurechtsvertrag aus der Sicht der
Beschwerdegegnerin auf die gewinnorientierte Anlage des Finanzvermögens ausgerichtet
ist, zu dem die beiden Parzellen Kat.-Nrn. 01 und 02 gehören.
2.2.2
Zwar verwies der Gemeinderat in seinem Beschluss vom 15. April 2014
(der im Schreiben an die Beschwerdeführerin vom 17. April 2017
zusammengefasst wird) auf die ursprünglich "der Baurechtspolitik der
Gemeinde C zugrundeliegenden Ideen, mit einem günstigen und nicht indexierten
Basislandwert Gewerbebetrieben eine stabile Basis für einen Unternehmensstart
in C zu ermöglichen". Dies könnte darauf hindeuten, dass die
Beschwerdegegnerin mit den Baurechtsvergaben eine Politik der Wirtschaftsförderung
und damit ein öffentliches Interesse verfolgt. Doch scheint keine zielgerichtete
Wirtschaftspolitik betrieben zu werden: Im gleichen Beschluss erwog der Gemeinderat
nämlich, dass "mit einer Veräusserung der Parzellen zu einem attraktiven
Preis ein interessanter Gewerbepartner gewonnen und in C angesiedelt
werden" könnte und dass "ein entsprechender Verkaufserlös eine wichtige
Komponente im Finanzplan darstellen" könne. Ebenso stellt der Gemeinderat
in der Begründung des angefochtenen Beschlusses vom 17. Oktober 2017 die
Gemeindefinanzen in den Vordergrund. Der Baurechtsvertrag dient demnach nicht
in erster Linie der Wirtschaftsförderung, womit auch weiterhin offenbleiben
kann, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen ein solcher Zweck dazu führen
müsste, dem Vertrag öffentlichrechtlichen Charakter zuzuerkennen (vgl. dazu
VGr, 10. Februar 2011, VK.2010.00002, E. 2.2.3).
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin
leitet die Zuständigkeit der Verwaltungsrechtspflege daraus ab, dass sie über
einen öffentlichrechtlichen Anspruch auf die Vertragsverlängerung verfüge, der
sich aus der Grundrechtsbindung des Gemeinwesens ergebe – konkret: aus der
Rechtsgleichheit und dem Willkürverbot (Art. 8 Abs. 1 und Art. 9
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). Die Beschwerdegegnerin sei
daher verpflichtet gewesen, über die Verweigerung des öffentlichrechtlichen
Anspruchs mit Verfügung zu entscheiden. Die Vorinstanz habe folglich zu Unrecht
angenommen, dass der Gemeinderatsbeschluss vom 17. Oktober 2017 kein
zulässiges Anfechtungsobjekt darstelle. Ihr Nichteintretensbeschluss komme
einer formellen Rechtsverweigerung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV
gleich.
3.2
Gemäss der
Zweistufentheorie ist zu unterscheiden zwischen dem Vertragsabschluss und der
vorgängigen verwaltungsinternen Willensbildung, die gegebenenfalls mit einer
Verfügung abzuschliessen ist. Inwieweit ein besonderer Anfechtungsweg gegen das
Ergebnis der Willensbildung geöffnet werden soll, ist allerdings umstritten und
ergibt sich nicht direkt aus dieser Unterscheidung (vgl. Jürg Bosshart/Martin
Bertschi in: Kommentar VRG, § 19 N. 10; für einen Überblick über die
Lehre vgl. Daniela Thurnherr, Verfahrensgrundrechte und Verwaltungshandeln,
Zürich/St. Gallen 2013, § 3 Rz. 101). Als Ansatzpunkt wird in
Lehre und Praxis etwa das Rechtsschutzinteresse genannt (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1403; OGr SH, 9. November 2007, Nr. 60/207/32, ZBl 109/2008,
S. 539 E. 2b). Dieses kann jedoch unter Umständen mit den
vertragsbezogenen zivil- oder öffentlichrechtlichen Rechtsmitteln geltend
gemacht werden (vgl. Bosshart/Bertschi, § 19 N. 10 mit Hinweisen).
Das Bundesgericht nimmt die Unterscheidung zwischen verwaltungsinterner Willensbildung
und Vertragsabschluss manchmal vor (vgl. BGE 112 II 35 E. 2),
ohne daraus generell einen öffentlichrechtlichen Rechtsweg gegen das Ergebnis
der Ersteren abzuleiten (vgl. BGr, 19. März 2014, 2C_314/2013,
E. 1.1.2 mit weiteren Hinweisen).
3.3
Das Ergebnis
der verwaltungsinternen Willensbildung über den Vertragsabschluss ist gemäss
der Bundesgerichtspraxis jedenfalls dann als Verfügung zu behandeln, wenn es
auf der Anwendung öffentlichen Rechts beruht (BGE 106 Ia 65
E. 3; 101 Ib 306 E. 2). Dies ist etwa der Fall, wenn die
anwendbare Regelung der Erfüllung einer öffentlichrechtlichen Aufgabe bzw.
einem öffentlichrechtlichen Zweck dient (BGE 101 Ib 306 E. 2;
BGr, 12. Juni 2017, 2C_889/2016, E. 1.1, und BGr, 19. März 2014,
2C_314/2013, E. 1.1, wo die Zuteilung von Pachtland durch
öffentlichrechtliche Korporationen aufgrund des anwendbaren kantonalen Rechts
als öffentlichrechtliche Aufgabe bezeichnet wurde). Unter diesen Umständen wird
die Privatautonomie durch die öffentlichrechtliche Regelung und die von dieser
geschaffenen Ansprüche zurückgedrängt. Dies trifft jedenfalls dann zu, wenn ein
spezifisches öffentlichrechtliches Regelwerk besteht, wobei das Vorliegen einer
öffentlichrechtlichen Entscheidungsgrundlage entgegen der Ansicht der
Vorinstanz nicht allein von dessen Vorhandensein abhängig gemacht werden kann.
Nicht zu folgen ist weitergehenden Ansichten in Praxis und Lehre, wonach der
Abschluss der verwaltungsinternen Willensbildung bereits deswegen eine
Verfügung darstelle, weil das Gemeinwesen dabei die Grundrechte zu beachten
habe (OGr SH, 9. November 2007, Nr. 60/2007/32, ZBl 109/2008,
S. 539 E. 2b) oder weil das Gemeinwesen definitionsgemäss im
öffentlichen Interesse handeln müsse (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit
administratif, Vol. II, 3. A., Bern 2011, S. 445 f., 450).
4.
4.1
In der
Sache kann die Beschwerdeführerin ihre Anfechtung der behördlichen Weigerung,
den Baurechtsvertrag zu verlängern, allein auf das derzeit noch bestehende
Vertragsverhältnis und die Grundrechtsbindung des Gemeinwesens stützen.
Zu
Recht stellt sie nicht in Frage, dass die fraglichen Parzellen zum
Finanzvermögen gehören und der Baurechtsvertrag auf dem Zivilrecht beruht. Die
Beschwerdegegnerin setzt die Baurechtsverträge nicht – oder höchstens in
untergeordnetem Mass – mit Blick auf einen öffentlichen Zweck ein (vgl. E. 2.2.2).
Entsprechend verfügt sie anscheinend auch nicht über eine öffentlichrechtliche
Normierung der Baurechtsvergaben.
4.2
Dass das
Gemeinwesen auch beim privatrechtlichen Handeln an die Grundrechte gebunden
ist, wird vom Bundesgericht oft anerkannt (vgl. etwa BGE 136 II 489 E. 2.4;
109 Ib 146 E. 4; anders womöglich BGr, 1. Oktober 2012,
2C_167/2012, E. 4.2–4.4). Es ist allerdings in der Lehre umstritten (vgl.
zum Beispiel einerseits Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2242, anderseits René
Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, Bern
2014, Rz. 258; zum Ganzen etwa: Rainer J. Schweizer, in: Bernhard
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
St. Galler Kommentar, Zürich etc. 2014, Art. 35 Rz. 45;
Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 35 BV
N. 25 ff.). Die Grundrechtsbindung besteht gemäss der
Bundesgerichtspraxis insbesondere auch bei der Verwaltung des Finanzvermögens
(BGr, 9. März 2007, 1P.342/2006, E. 2.2), wobei dort jedenfalls die
Anforderungen an die Gleichbehandlung weniger streng sind (BGr, 19. März
2014, 2C_314/2013, E. 5.4 mit Hinweis). Allein ihretwegen ist aber keine
öffentlichrechtliche Rechtsgrundlage des privatrechtlichen Handelns anzunehmen.
4.3
Die Rechtsweggarantie
(Art. 29a BV) verlangt einen Rechtsschutz gegen Grundrechtsverletzungen
beim Verzicht auf die Verlängerung des Baurechts. Demnach fragt sich, ob die
betreffenden Rügen auf dem Zivilweg vorgebracht werden können.
4.3.1
Grundsätzlich können die Zivilgerichte die Rüge der Grundrechtsverletzung
überprüfen, wovon auch das Bundesgericht ohne Weiteres ausgeht (vgl. sinngemäss
BGE 136 II 489 E. 2.4). Dies gilt ungeachtet dessen, dass Lehre
und Praxis auf die Unsicherheiten des zivilrechtlichen Rechtswegs hinweisen
(vgl. OGr SH, 9. November 2007, Nr. 60/2007/32, ZBl 109/2008,
S. 539 E. 2b; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1406; Arnold Marti,
Zürcher Kommentar, 1998, Art. 6 ZGB N. 203; Beatrice Weber-Dürler in:
Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008,
Art. 25a Rz. 16). Das Rechtsschutzsystem im Bund und im Kanton Zürich
ist so konzipiert, dass der Grundrechtsschutz in privatrechtlichen
Angelegenheiten grundsätzlich von der Zivilgerichtsbarkeit durchzusetzen ist:
So kann die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten auch mit der Beschwerde
in Zivilsachen nach Art. 72 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG) vorgebracht werden (Art. 95 lit. a–c BGG;
vgl. Weber-Dürler, Art. 25a Rz. 16). Art. 25a Abs. 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG] und § 10c
Abs. 1 VRG sehen den Erlass einer anfechtbaren Anordnung über
einen Realakt nur vor, wenn sich dieser auf öffentliches Recht stützt. Auch die
Kompetenzabgrenzung von § 1 VRG ist in diesem Zusammenhang zu erwähnen.
4.3.2
Der zivilprozessuale Rechtsschutz könnte sich allenfalls für
Drittbetroffene als ungenügend erweisen (vgl. auch VGr, 18. Mai 2016,
VB.2016.00248, E. 2). Im vorliegenden Fall steht jedoch der
Beschwerdeführerin als Vertragspartnerin der zivilrechtliche Weg offen (wobei
die Parteien in Art. V/1 des Abänderungsvertrags vom 21. August 1984
für alle Streitigkeiten aus dem Baurechtsvertrag den Entscheid durch ein Schiedsgericht
vorgesehen haben). Dass dieser nicht zur Kontrolle der Angemessenheit führt,
welche die Beschwerdeführerin offenbar erwartet, kann nicht entscheidend sein:
Im vorliegenden Fall kann es nur um die Frage gehen, ob die gelockerte Grundrechtsbindung
des Gemeinwesens beim privatrechtlichen Handeln respektiert wurde, und nicht um
die Angemessenheit des Vorgehens der Beschwerdegegnerin. Die zusätzliche
Öffnung eines verwaltungsrechtlichen Rechtswegs erweist sich insoweit als
unnötig.
4.4
Demnach
sind der Haupt- und der Subeventualantrag der Beschwerde abzuweisen. Der Antrag
der Beschwerdeführerin auf einen Augenschein zur Feststellung der Erschliessungssituation
und der Nutzungsmöglichkeiten der beiden Parzellen ist bereits deswegen
abzuweisen, weil diese Sachfragen im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen
sind.
5.
5.1
Sodann
bestreitet die Beschwerdeführerin die Zuständigkeit des Gemeinderats für den
angefochtenen erstinstanzlichen Beschluss, der ihr zufolge von der Gemeindeversammlung
hätte gefällt werden müssen. In diesem Sinn lautet ihr Eventualantrag, die
Beschlüsse der beiden Vorinstanzen aufzuheben und die Angelegenheit an den
Gemeinderat zurückzuweisen, damit dieser sie der Gemeindeversammlung
unterbreite.
5.2
Die
Inanspruchnahme einer Zuständigkeit durch eine Behörde beruht auf öffentlichem
Organisationsrecht. Entsprechend bezeichnete das Bundesgericht in einem älteren
Entscheid die behördliche Willenserklärung, die einen Vertragsabschluss
bewirkt, als einen "Verwaltungsakt im weiteren Sinne" und insofern
dem öffentlichen Recht zugehörig, "als dieses bestimmt, welche Behörde
zuständig ist zur Abgabe der Erklärung"; es verneinte allerdings den
Verfügungscharakter und trat auf die zu behandelnden Beschwerden nur ein, weil
sie als Stimmrechtsbeschwerden keine Verfügung als Anfechtungsobjekt voraussetzten
(BGE 89 I 253 E. 4).
5.3
Zu prüfen
ist, ob der implizite Entscheid des Gemeinderats über seine Zuständigkeit
unabhängig vom Beschluss in der Sache – d.
h. über den Verzicht auf die Baurechtsverlängerung
– der Verwaltungsrechtspflege zu unterstellen ist. Es handelt sich um die Beantwortung
einer öffentlichrechtlichen Vorfrage, die selbständig behandelt werden kann.
Massgebend erscheinen die folgenden Überlegungen: Die Beschwerdeführerin hat
ein schutzwürdiges Interesse an der Einhaltung der Organisationsvorschriften
und an der Willenskundgebung durch die zuständige Behörde. Dies gilt umso mehr
angesichts des weiten Entscheidungsspielraums der Beschwerdegegnerin. Es ist
sodann nicht ersichtlich, wie die Frage in einem Zivilprozess geprüft werden
könnte: Eine Klage der Beschwerdeführerin hätte sich gegen die öffentlichrechtliche
Körperschaft, also gegen die Gemeinde, zu richten (vgl. Art. 10
Abs. 1 lit. b der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008); den
Entscheid würde das Gericht fällen. Eine Inanspruchnahme des Entscheidungsspielraums
durch die unzuständige Behörde könnte demnach im Zivilprozess nicht korrigiert
werden. Als – soweit ersichtlich – einzige sinnvolle Möglichkeit des
Rechtsschutzes verbleibt die Öffnung der Verwaltungsrechtspflege durch die
Annahme eines anfechtbaren Rechtsakts im Sinn der Zweistufentheorie.
5.4
Dem steht
auch der Grundsatz der Einheit des Verfahrens nicht entgegen, wonach Teil‑,
Vor- und Zwischenentscheide sowie Entscheide über Nebenfolgen von der Instanz
zu beurteilen sind, die auch in der Hauptsache zuständig ist (vgl. § 44
Abs. 3 VRG; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 44 N. 33 f.).
Der Grundsatz könnte hier ohnehin nicht eingehalten werden: Die Öffnung des
Rechtswegs geschieht, um eine Lücke im Rechtsschutz zu füllen, die sich aus der
Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche in § 1 VRG sowie aus dem Auftreten
einer Vorfrage zum öffentlichen Organisationsrecht in einer zivilrechtlichen
Streitigkeit ergibt und anders nicht geschlossen werden kann.
5.5
Das Verwaltungsgericht
ist befugt, über den Eventualantrag zu entscheiden, obwohl die Vorinstanz ihn
inhaltlich nicht behandelt hat (vgl. sinngemäss Donatsch, § 63 N. 18,
§ 64 N. 7). Dieses Vorgehen drängt sich hier aus folgenden Gründen
auf: Beide Parteien haben wegen des baldigen Ablaufs des Baurechts (am 25. Januar
2019) ihr Interesse an einer raschen Beendigung des Verfahrens bekundet; sie haben
sich sodann beide ausführlich zur Zuständigkeit geäussert. Schliesslich handelt
es sich bei der zu prüfenden Frage um eine Rechtsfrage, die zudem keinerlei
Sachverhaltsabklärungen verlangt.
5.6
Die
Ansicht der Beschwerdeführerin ist offensichtlich unzutreffend. Die Gemeindeordnung
der Gemeinde C vom 27. September 2009 [GO] zählt in Art. 11–15 die
Befug­nisse der Gemeindeversammlung auf. Unter anderem ist diese gemäss
Art. 15 Ziff. 7 GO für die Veräusserung von Grundeigentum und die
Belastung von Grundstücken mit dinglichen Rechten im Wert von mehr als Fr. 800'000.-
zuständig. Die Beschwerdeführerin stützt sich zu Unrecht auf diese Bestimmung:
Vorliegend steht gerade nicht eine dingliche Belastung infrage, sondern der
Verzicht darauf. Aus Art. 15 Ziff. 7 GO den Schluss zu ziehen, dafür
sei ebenfalls die Gemeindeversammlung zuständig, wäre widersinnig. Es trifft
auch nicht zu, dass der Gemeinderat mit seinem Vorgehen die Kompetenz der Gemeindeversammlung
untergrabe: Die Gemeindeversammlung kann bereits jetzt zum infrage stehenden
Geschäft nicht nur durch Anträge des Gemeinderats, sondern auch durch Anfragen
und Initiativen mit Geschäften befasst werden (Art. 14 Ziff. 2 GO). Über
die weitere Verwendung der Parzellen wird das gemäss Gemeindeordnung zuständige
Organ zu befinden haben. Demnach kommt hier die Kompetenzvermutung zugunsten
des Gemeinderats zum Tragen (vgl. Art. 22 Ziff. 3 GO; § 64
Ziff. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [OS 49, 155; seit
1. Januar 2018: § 48 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom
20. April 2015]). Der Eventualantrag der Beschwerdeführerin ist damit als
unbegründet abzuweisen.
6.
6.1
Die
Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Höhe
der Gerichtsgebühr bemisst sich nach dem Zeitaufwand des Verwaltungsgerichts,
der Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder tatsächlichem Streitinteresse
(§ 65a Abs. 1 VRG). Vorliegend ist mitzuberücksichtigen, dass die
Erledigung des Haupt- und des Subeventualantrags ohne materielle Prüfung
erfolgt, also im Ergebnis einem Nichteintretensentscheid gleichkommt, was aufgrund
des Äquivalenzprinzips zu einer Herabsetzung der Gebühr führen muss (vgl. auch
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 11; § 4 Abs. 2 der
Gebührenordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010). Als
angemessen erweist sich eine Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-.
6.2
Eine
Parteientschädigung bleibt der Beschwerdeführerin aufgrund ihres Unterliegens
versagt (§ 17 Abs. 2 VRG). Aber auch der obsiegenden
Beschwerdegegnerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, weil ihr im
Verhältnis zum vorangegangenen erstinstanzlichen Verfahren bzw. zur
Vorbereitung ihres Entscheids über die Baurechtsverlängerung kein besonderer
Aufwand aus dem Rechtsmittelverfahren entstanden ist (vgl. Plüss, § 17 N. 51).
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern: Die Abgrenzung zwischen der Beschwerde in
Zivilsachen (Art. 72 BGG) und der Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten (Art. 82 BGG) richtet sich danach, welches Rechtsgebiet
die Angelegenheit in der Sache regelt (BGE 138 I 274 E. 1.2;
136 II 489 E. 2.3; 135 III 483 E. 1.1.1). Weil
hier die Beschwerdeführerin ihre Anträge aus dem öffentlichen Recht herleitet,
wobei das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit teilweise auch bejaht hat,
wird als Rechtsmittel gegen den vorliegenden Entscheid die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG genannt
(vgl. VGr, 6. Dezember 2017, VB.2017.00621, E. 3; BGr, 17. April
2015, 4A_582/2014, E. 1.1; BGE 135 III 483 E. 1.1.1).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.  10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      140.-- Zustellkosten,
Fr.  10'140.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …