zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00160 · 2009-08-20 · de

Kanalisationsanschlussgebühren | Umstrittener Gebührentarif. [Das Grundstück der Beschwerdeführerin wurde einst an die Kanalisation angeschlossen, ohne dass dafür jemals Kanalisationsanschlussgebühren erhoben wurden. Im Jahr 2006 liess die Beschwerdeführerin die auf dem Grundstück stehenden Liegenschaften abbrechen und Ersatzbauten erstellen. Die Gemeinde verlangte daraufhin Kanalisationsanschlussgebühren und berechnete diese nach dem vollen, für Neubauten geltenden Tarif. Vor Verwaltungsgericht beantragt die Beschwerdeführerin eine Reduktion der Anschlussgebühr auf den für Um- und Ausbauten geltenden niedrigeren Tarif.] Gesetzliche Grundlagen betreffend Kanalisationsanschlussgebühren (E. 2). Der Wortlaut der kommunalen Abwassergebührenverordnung schliesst die Anwendung des reduzierten Gebührentarifs nicht aus, wenn für ein Grundstück zuvor noch nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren (E. 5). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung muss für Ersatzbauten der gleiche Gebührentarif gelten wie für Um- und Ausbauten. Die Berechnung nach einem höheren Tarif verstösst gegen die Rechtsgleichheit (E. 6). Die Verwendung des höheren Tarifs kann im vorliegenden Fall auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass für das Grundstück der Beschwerdeführerin bis anhin nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren: Das Rückwirkungsverbot steht einer nachträgliche Erhebung der vollen Gebühr entgegen (E. 7). Gutheissung der Beschwerde (E. 8). Aufgrund der unsicheren Datenlage und des behördlichen Ermessensspielraums verzichtet das Verwaltungsgericht darauf, die Kanalisationsanschlussgebühr der Beschwerdeführerin selber neu zu berechnen, und weist die Sache zu diesem Zweck an die Gemeinde zurück (E. 9).

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.20.0 VB.2009.00160
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.20.0 VB.2009.00160
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.20.0 VB.2009.00160

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00160
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00160
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.08.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Kanalisationsanschlussgebühren
Umstrittener Gebührentarif.
[Das Grundstück der Beschwerdeführerin wurde einst an die Kanalisation angeschlossen, ohne dass dafür jemals Kanalisationsanschlussgebühren erhoben wurden. Im Jahr 2006 liess die Beschwerdeführerin die auf dem Grundstück stehenden Liegenschaften abbrechen und Ersatzbauten erstellen. Die Gemeinde verlangte daraufhin Kanalisationsanschlussgebühren und berechnete diese nach dem vollen, für Neubauten geltenden Tarif. Vor Verwaltungsgericht beantragt die Beschwerdeführerin eine Reduktion der Anschlussgebühr auf den für Um- und Ausbauten geltenden niedrigeren Tarif.]
Gesetzliche Grundlagen betreffend Kanalisationsanschlussgebühren (E. 2).
Der Wortlaut der kommunalen Abwassergebührenverordnung schliesst die Anwendung des reduzierten Gebührentarifs nicht aus, wenn für ein Grundstück zuvor noch nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren (E. 5).
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung muss für Ersatzbauten der gleiche Gebührentarif gelten wie für Um- und Ausbauten. Die Berechnung nach einem höheren Tarif verstösst gegen die Rechtsgleichheit (E. 6).
Die Verwendung des höheren Tarifs kann im vorliegenden Fall auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass für das Grundstück der Beschwerdeführerin bis anhin nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren: Das Rückwirkungsverbot steht einer nachträgliche Erhebung der vollen Gebühr entgegen (E. 7).
Gutheissung der Beschwerde (E. 8).
Aufgrund der unsicheren Datenlage und des behördlichen Ermessensspielraums verzichtet das Verwaltungsgericht darauf, die Kanalisationsanschlussgebühr der Beschwerdeführerin selber neu zu berechnen, und weist die Sache zu diesem Zweck an die Gemeinde zurück (E. 9).
Stichworte:
ANSCHLUSSGEBÜHR
ERSATZBAUTE
ERWEITERUNGSBAUTE
GEBÜHREN
KANALISATIONSANSCHLUSSGEBÜHR
MEHRWERTBEITRAG
NEUBAU
RECHTSGLEICHHEIT
RÜCKWEISUNG
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
RÜCKWIRKUNGSVERBOT
SPRUNGRÜCKWEISUNG
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Art. 9 BV
Art. 42 EG GSchG
Art. 45 EG GSchG
Art. 60a Ziff. I GSchG
§ 64 Abs. I VRG
§ 29 Abs. II WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00160
Entscheid
der 3. Kammer
vom
20. August 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Kaspar Plüss.
In Sachen
A AG,
vertreten
durch RA B
,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde Regensdorf,
vertreten durch RA C
,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kanalisationsanschlussgebühren,
hat sich ergeben:
I.
Die A AG ist Eigentümerin des Grundstücks
Kat.-Nr. 01 in D bei Regensdorf. Bis Februar 2006 standen auf diesem Grundstück
ein 1867 gebautes Wohnhaus mit Scheune sowie ein 1932 errichtetes Wohnhaus mit
Werkstatt; der Versicherungswert dieser Bauten betrug gemäss Angaben der A AG
Fr. 1'964'300.-. Die Gebäude waren an die kommunale Kanalisation
angeschlossen; Anschlussgebühren wurden allerdings nie erhoben, da die Gemeinde
Regensdorf eine entsprechende Gebührenpflicht erst später einführte. Im März
2006 wurden die bis zu diesem Zeitpunkt vermieteten Bauten abgerissen und zwischen
Juni 2006 und August 2007 durch zwei Wohnhäuser und eine Tiefgarage ersetzt
(Liegenschaften Assek.-Nrn. 02, 03 und 04, E-Strasse 05/06, 07/08, 09 und 10).
Am 16. November 2007 erhob die
Werkabteilung D für die Neuüberbauung der A AG Kanalisationsanschlussgebühren.
Bei der Gebührenberechnung ging die Werkabteilung von einem
Gebäudeversicherungswert von Fr. 5'994'200.- aus (basierend auf dem Index
der Gebäudeversicherung Zürich [GVZ] von 100 Punkten für das Basisjahr
1939 und einem teuerungsbedingten Multiplikationsfaktor 900 für das Jahr
2006) und legte die Anschlussgebühr auf 1,5 Prozent dieses Betrags bzw.
auf Fr. 89'913.- (ohne Mehrwertsteuer) fest. Dagegen erhob die Firma A AG
beim Gemeinderat Regensdorf Einsprache und forderte unter anderem die Reduktion
der Anschlussgebühren auf Fr. 60'448.50 (ohne Mehrwertsteuer). Sie
begründete dies damit, bei der Überbauung handle es sich nicht um eigentliche
Neubauten, für die der volle Gebührenbetrag zu verrechnen sei, sondern um Ersatzbauten,
bei denen – wie bei Um- und Erweiterungsbauten – bloss eine reduzierte Anschlussgebühr
geschuldet sei. Mit Zirkulationsbeschluss vom 19. Februar 2008 bestätigte
der Gemeinderat Regensdorf die von der kommunalen Werkabteilung festgelegte Anschlussgebühr
und wies die Einsprache der A AG in diesem Punkt ab. Zur Begründung führte der
Gemeinderat aus, es sei zulässig, Ersatzbauten mit vollen Anschlussgebühren zu
belasten, wenn für das betreffende Grundstück bisher noch nie entsprechende Gebühren
bezahlt worden seien.
II.
Einen gegen den Beschluss des Gemeinderats
Regensdorf vom 19. Februar 2008 erhobenen Rekurs der A AG wies der Bezirksrat
F am 4. März 2009 ab.
III.
Am 27. März 2009 erhob die A AG beim
Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des
Bezirksrats F vom 4. März 2009 sowie die Erhebung einer reduzierten
Anschlussgebühr für die betroffenen Gebäude. Eventuell sei die Sache zur neuen
Entscheidung an die Gemeinde Regensdorf zurückzuweisen. Die Kosten seien der Gemeinde
Regensdorf aufzuerlegen, und der Beschwerdeführerin sei eine angemessene
Umtriebsentschädigung zuzusprechen.
In der Vernehmlassung vom 15. April
2009 beantragte der Bezirksrat F die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin
stellte im Rahmen der Beschwerdeantwort vom 8. Juni 2009 ebenfalls Antrag
auf Beschwerdeabweisung. Ferner seien der Beschwerdeführerin die
Verfahrenskosten aufzuerlegen, und sie sei zu einer angemessenen
Prozessentschädigung zu verpflichten.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
Aufgrund von § 38 Abs. 1 und 2 VRG fällt die Sache in die Zuständigkeit
der Kammer: Der Streitwert beträgt mehr als Fr. 20'000.-, da d
ie Beschwerdeführerin die Reduktion der Kanalisationsanschlussgebühr
(ohne Mehrwertsteuer) von Fr. 89'913.- auf Fr. 60'448.50 verlangt.
2.
2.1
Gemäss Art. 60a
Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den
Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) sorgen die Kantone dafür,
dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der
Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben
den Verursachern überbunden werden. Nach § 45 des zürcherischen Einführungsgesetzes
vom 8. Dezember 1974 zum Gewässerschutzgesetz (EG GSchG) und § 29 Abs. 2
des kantonalen Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991
(WasserwirtschaftsG) erheben die Gemeinden für die Benützung der öffentlichen
Wasserversorgungs-, Abwasser- und Abfallbeseitigungsanlagen kostendeckende Gebühren.
Gestützt darauf hat die Gemeinde Regensdorf die von der Gemeindeversammlung am
26. Juni 1989 genehmigte Verordnung über Gebühren an Abwasseranlagen
(AbwGebV) erlassen. Die AbwGebV wurde zwar kürzlich durch die Verordnung über
die Gebühren für Siedlungs­entwässerungs­anlagen (SEGebVO) ersetzt. Doch
Abwasserbewilligungen, welche vor dem Inkrafttreten der SEGebVO erteilt wurden,
sind nach altem Recht bzw. nach der AbwGebV zu beurteilen (Art. 22 Abs. 3
SEGebVO). Die Pflicht zur Leistung der Anschlussgebühr entsteht mit dem
Anschluss an die öffentliche Kanalisation (Einspitz; vgl. Art. 8 Abs. 1
AbwGebV und Art. 15 SEGebVO). Weil im vorliegenden Fall unbestritten ist,
dass sich der abgabepflichtige Tatbestand
vor
Inkrafttreten der SEGebVO
ereignet hat, kommt die AbwGebV zur Anwendung.
2.2
Art. 2
bis 12 AbwGebV regeln die Erhebung von Anschlussgebühren. Nach Art. 2
AbwGebV haben die Grundeigentümer als Einkauf in die öffentlichen
Abwasseranlagen für den Anschluss der Abwasseranlagen einer oder zusammengefasster
Liegenschaften an die öffentliche Kanalisation eine Abwassergebühr zu
entrichten. Die Anschlussgebühr beträgt laut Art. 3 AbwGebV 1,5 Prozent
der Gebäudeversicherungssumme (Basiswert 1939 mal Teuerungsfaktor) der
angeschlossenen Gebäude. Gemäss Art. 6 Abs. 1 AbwGebV ist im Fall von
Um- und Erweiterungsbauten bereits angeschlossener Gebäude eine
Gebührennachzahlung zu erheben, wenn die baulichen Veränderungen eine
Steigerung des Gebäudeversicherungswerts zur Folge haben. Als nachzuzahlender
Betrag gilt die Differenz zwischen der aufgrund der Verordnung ermittelten
Anschlussgebühr für die Verhältnisse
nach
Eintritt einer der in der
Verordnung genannten Voraussetzungen und der Anschlussgebühr für die
Verhältnisse
vor
Eintritt dieser Voraussetzungen (Art. 6 Abs. 2
AbwGebV). Werden an Stelle ganz oder teilweise abgebrochener oder zerstörter
Gebäude innert zwei Jahren neue Bauten erstellt, so finden die Bestimmungen von
Art. 6 AbwGebV eine sinngemässe Anwendung (Art. 7 AbwGebV).
2.3
Mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht kann jede Rechtsverletzung geltend gemacht
werden (§ 50 Abs. 1 VRG). Zu berücksichtigen ist allerdings, dass den
Gemeinden bei der Auslegung und Anwendung ihres eigenen Rechts ein erheblicher
Beurteilungsspielraum zukommt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50
N. 8).
3.
3.1
Die
Vorinstanz war im angefochtenen Entscheid zum Schluss gekommen, die
Beschwerdegegnerin habe im Zusammenhang mit den Ersatzbauten der
Beschwerdeführerin zu Recht eine
volle
Anschlussgebühr verlangt
(basierend auf dem gesamten Gebäudeversicherungswert) und nicht eine nach Art. 6
AbwGebV
reduzierte
Gebühr (basierend auf der Zunahme des
Gebäudeversicherungswerts). Die vom Gemeinderat vorgenommene Auslegung der
relevanten Verordnungsbestimmungen sei nicht zu beanstanden. Eine
Gebührenerhebung nach Art. 6 f. AbwGebV komme nur bei Um-, Erweiterungs-
und Ersatzbauten infrage, für die bereits zu einem früheren Zeitpunkt
Kanalisationsanschlussgebühren entrichtet worden seien. Diesfalls rechtfertige
sich eine Saldierung der massgebenden Versicherungswerte, um unzulässige
Doppelbelastungen auszuschliessen. Bei erstmaligen Um-, Erweiterungs- und
Ersatzbauten hingegen, für die noch nie Anschlussgebühren geleistet worden
seien, müsse gestützt auf Art. 3 AbwGebV der volle Gebührenbetrag erhoben
werden. Ansonsten käme es zu einer ungerechtfertigen Schlechterstellung jener
Eigentümer, die für eine Neubaute die volle Anschlussgebühr zu entrichten
hätten.
3.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, ihre Anschlussgebühr hätte nicht auf der
Basis des Gebäudeversicherungswerts festgelegt werden dürfen (1,5 % von
Fr. 5'994'200.- = Fr. 89'913.-), sondern wäre aufgrund der baulichen
Wertvermehrung zu berechnen gewesen (1,5 % von Fr. 4'029'900.- = Fr. 60'448.50).
Im Zusammenhang mit innert 2 Jahren errichteten Ersatzbauten dürfe nämlich
nicht die volle Kanalisationsanschlussgebühr verlangt werden, sondern nur eine
nach Art. 6 f. AbwGebV verminderte Gebühr. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdegegnerin differenziere die Verordnung nicht zwischen Grundstücken,
für die bereits Kanalisationsanschlussgebühren bezahlt worden seien, und jenen,
für die noch nie Gebühren entrichtet wurden, weil sie vor Inkrafttreten der
Verordnung angeschlossen worden waren. Weder der Wortlaut noch die Ingresstitel
der Verordnung statuierten für die im vorliegenden Fall erstellten Ersatzbauten
eine volle Gebührenpflicht. Die Auslegung der Vorinstanzen, die die
Gebührenreduktion von der Erhebung früherer (wohl oft kaum mehr belegbarer) Gebührenzahlungen
abhängig mache, finde in der Verordnung keine Stütze und verstosse gegen das
Legalitätsprinzip, das im Abgaberecht in besonderem Mass zu berücksichtigen
sei. Ferner müsse beachtet werden, dass die Beschwerdegegnerin im Fall von
Erweiterungsbauten
selbst dann den reduzierten Tarif gemäss Art. 6 AbwGebV anwende, wenn der
betreffende Eigentümer zuvor nie Anschlussgebühren bezahlt habe. Aus Gründen
der Rechtsgleichheit dürfe demnach auch bei der Errichtung von
Ersatzbauten
nicht der volle Betrag erhoben werden. Zulässig sei die Erhebung der vollen
Gebühr somit nur im Fall von eigentlichen Neubauten bzw. Neuanschlüssen, die
mit entsprechenden Baukosten des Gemeinwesens verbunden seien.
3.3
Die
Beschwerdegegnerin hält im Rahmen der Beschwerdeantwort daran fest, dass die
Beschwerdeführerin aufgrund der errichteten Ersatzbauten die volle
Anschlussgebühr schulde, weil für das betreffende Grundstück zuvor nie
Kanalisationsanschlussgebühren entrichtet worden waren. Art. 2 und 3
AbwGebV böten eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung des vollen
Betrags. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin falle der vorliegende
Tatbestand nicht unter Art. 6 f. AbwGebV bzw. unter die Ingresstitel
„Gebührennachzahlung“ und „Gebührenanrechnung“, da für den Kanalisationsanschluss
des Grundstücks der Beschwerdeführerin bis anhin noch nie eine Gebühr geleistet
worden sei und folglich auch nichts „nachbezahlt“ bzw. „angerechnet“ werden
könne. Der Sinn der Gebührenreduktion gemäss Art. 6 f. AbwGebV liege
darin, Doppelbelastungen jener Grundeigentümer zu vermeiden, die bereits früher
Kanalisationsanschlussgebühren entrichtet hätten und ihre Liegenschaft nun um-
oder ausbauten. Im Fall der Beschwerdeführerin stehe eine Doppelbelastung
jedoch nicht zur Diskussion, da für den Anschluss der abgebrochenen Altbauten
nie Gebühren geleistet worden waren. Die Beschwerdeführerin habe jahrelang
davon profitieren können, dass ihr Grundstück aufgrund einer altrechtlichen
Regelung ohne Entrichtung einer Gebühr an die Kanalisation angeschlossen war.
Würde man für die nun erstellten Ersatzbauten lediglich reduzierte
Anschlussgebühren verlangen, so führte dies zu einer ungerechtfertigten
Privilegierung der Beschwerdeführerin gegenüber den übrigen Grundeigentümern,
die für die Minderdeckung der Infrastrukturaufwendungen aufzukommen hätten. Im
Übrigen müsse bei Grundstücken, für die zuvor nie Anschlussgebühren bezahlt
worden seien, zwischen Ersatz- und Erweiterungsbauten unterschieden werden: Bei
Erweiterungsbauten dürfe der unter altem Recht erstellte Anschluss aufgrund des
Rückwirkungsverbots nicht nachbelastet werden, sodass bloss der reduzierte
Betrag geschuldet sei. Bei Ersatzbauten hingegen bestehe keine
Rückwirkungsproblematik, da die Gebühren für den Kanalisationsanschluss der
neuen
Überbauung erhoben würden.
3.4
Zusammenfassend
vertreten die Verfahrensbeteiligten folgende Auffassungen: Die Beschwerdeführerin
geht davon aus, lediglich für eigentliche Neubauten rechtfertige sich die
Erhebung einer vollen Anschlussgebühr. Demgegenüber nimmt die
Beschwerdegegnerin zusätzlich auch bei der Errichtung von Ersatzbauten eine
volle Gebührenpflicht an, wenn zuvor nie eine Anschlussgebühr bezahlt worden
war. Noch weitergehend hält die Vorinstanz die Bezahlung der vollen
Anschlussgebühr ferner auch dann für angebracht, wenn eine Liegenschaft, für
die zuvor nie Anschlussgebühren entrichtet worden waren, um- oder ausgebaut
wird.
4.
In sachverhaltlicher Hinsicht ist vorab
festzuhalten, dass für das Grundstück der Beschwerdeführerin bis anhin nie
Anschlussgebühren bezahlt worden sind. Die Beschwerdeführerin macht zwar in
einem Eventualstandpunkt geltend, die frühere Grundeigentümerin habe im Jahr
1981 Mehrwertbeiträge in der Höhe von insgesamt Fr. 12'879.40 entrichtet
(vgl. Beilage 9), die für die Erstellung der Kanalisation verwendet worden
seien. Dieses an sich zulässige Vorbringen (vgl. § 52 Abs. 2 VRG) erweist
sich indessen als unbehelflich: Zu Recht weist die Beschwerdegegnerin im Rahmen
der Verfügung vom 19. Februar 2008 darauf hin, dass die Leistung eines
Mehrwertbeitrags im Sinne von § 42 ff. EG GSchG von der Bezahlung
einer Anschlussgebühr im Sinne von § 45 EG GSchG zu unterscheiden ist, und
dass die Abgaben unabhängig voneinander geschuldet sind, wenn – wie hier – die
entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. dazu
Peter
Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht,
URP
1999 539 ff., S. 555; BGr, 18. Mai 2005, 2P.223/2004,
E. 3.2, www.bger.ch).
5.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend,
die von der Beschwerdeführerin verlangte Anwendung des reduzierten Gebührentarifs
auf den vorliegenden Sachverhalt sei bereits aufgrund des
Wortlauts
der
Verordnung ausgeschlossen. § 7 AbwGebV sieht bei abgebrochenen und innert
zwei Jahren neu erstellten Bauten die sinngemässe Anwendung von § 6
AbwGebV vor, wonach eine reduzierte (auf der Steigerung des Gebäudewerts
basierende) Anschlussgebühr zu erheben ist. Im vorliegenden Fall hat die
Beschwerdeführerin die an die Kanalisation angeschlossenen Altbauten im März
2006 abgerissen und binnen 17 Monaten Ersatzbauten erstellen lassen. Entgegen
der Ansicht der Beschwerdegegnerin ist nicht ersichtlich, weshalb § 7
AbwGebV aufgrund des Wortlauts auf diesen Sachverhalt nicht anwendbar sein
sollte. Allein aus dem Ingresstitel „Gebührenanrechnung“ kann jedenfalls nicht
gefolgert werden, dass § 7 AbwGebV nur dann zur Anwendung kommt, wenn
bereits für die abgebrochenen Altbauten Anschlussgebühren bezahlt worden waren.
Wollte man aus diesem Ingresstitel schliessen, Art. 7 AbwGebV sei nur dann
anwendbar, wenn bereits früher Gebühren bezahlt worden waren, da eine
Anrechnung
sonst logisch nicht denkbar sei, so müsste der gleiche Schluss auch aus dem
Ingresstitel zu Art. 6 AbwGebV „Gebührennachzahlung“ gezogen werden, denn
auch eine
Nachzahlung
kommt streng genommen nur in Frage, wenn zuvor schon
einmal Gebühren bezahlt worden sind. Trotz des Ingresstitels wendet die Beschwerdegegnerin
Art. 6 AbwGebV aber auch auf Grundstücke an, für die zuvor nie
Anschlussgebühren entrichtet wurden. Demnach ist mit der Beschwerdeführerin
davon auszugehen, dass der Wortlaut der Verordnung die Anwendung des
reduzierten Gebührentarifs nicht ausschliesst, wenn für den
Kanalisationsanschluss des betreffenden Grundstücks zuvor nie Gebühren bezahlt
worden waren.
6.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei unzulässig, bei der Errichtung von
Ersatzbauten höhere Anschlussgebühren zu verlangen als bei Um- und Ausbauten.
6.1
Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung dienen Anschlussgebühren dazu, die Kosten
der Erstellung der Infrastrukturanlagen zu decken, an welche die Liegenschaft
angeschlossen wird. Mit der Entrichtung der Gebühr erfolgt der Einkauf in das
Infrastrukturnetz bzw. die Möglichkeit, das fragliche Leitungsnetz zu benutzen
(BGr, 10. Oktober 2007, 2C_152/2007, E. 5.2, www.bger.ch). Falls die
massgeblichen Vorschriften dies vorsehen, darf zwar bei nachträglichen baulichen
Veränderungen eine ergänzende Anschlussgebühr erhoben werden, ohne dass es
dabei auf die zu erwartende Mehr- oder Minderbelastung der öffentlichen
Versorgungs- und Entsorgungsnetze ankommt (BGr, 29. Mai 2009, 2C_656/2008,
E. 3.3; BGr, 28. August 2003, 2P.45/2003, E. 5.3; beide unter
www.bger.ch). Mit Blick auf den mit den Anschlussgebühren verfolgten
Finanzierungszweck erscheint es aber nicht gerechtfertigt, Ersatzbauten anders
zu behandeln als Um- und Erweiterungsbauten (BGr, 10. Oktober 2007,
2C_152/2007, E. 5.2, www.bger.ch). Die Gleichbehandlung von Ersatz- und
Erweiterungsbauten drängt sich bis zu einem gewissen Grad auch aus praktischen
Gründen auf, da zwischen Um- und Ausbauten sowie eigentlichen Ersatzbauten
letztlich keine scharfe Trennung gemacht werden kann (BGr, 10. Oktober
2007, 2C_152/2007, E. 5.4; BGr, 1. September 2003, 2P.78/2003,
E. 3.6, beide unter www.bger.ch). Bei Um- und Erweiterungsbauten kann die
neu geschaffene Bausubstanz wert- und volumenmässig neben der verbliebenen
Altsubstanz derart dominieren, dass der Vorgang baulich und wirtschaftlich der
Erstellung einer Ersatzbaute gleich- oder nahekommt (BGr, 1. September
2003, 2P.78/2003, E. 3.6, www.bger.ch). Zwar ist nicht ausgeschlossen, für
Ersatzbauten eine gleich hohe Anschlussgebühr zu verlangen wie für Neubauten,
wenn für die Altbaute bisher nie eine solche Abgabe erhoben wurde. Dies setzt jedoch
voraus, dass auch bei Um- und Erweiterungsbauten die Gebühr wie bei einer
Neubaute festgesetzt wird (BGr, 10. Oktober 2007, 2C_152/2007, E. 5.4,
www.bger.ch). Im Fall einer Ersatzbaute ist die Erhebung der vollen Anschlussgebühr
allerdings umso fragwürdiger, als diese die öffentlichen Versorgungswerke unter
Umständen weniger stark in Anspruch nimmt als die beseitigte Altbaute (BGr, 1. September
2003, 2P.78/2003, E. 3.6, www.bger.ch, mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 10. Oktober
2007, 2C_152/2007, E. 5.3, www.bger.ch).
6.2
Im
vorliegenden Fall erhob die Beschwerdegegnerin für die Errichtung der
Ersatzbauten der Beschwerdeführerin die volle (für Neubauten geltende) und
nicht eine reduzierte (für Erweiterungsbauten geltende) Anschlussgebühr. Dies
steht im Widerspruch zur soeben dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
wonach die unterschiedliche Behandlung von Erweiterungs- und Ersatzbauten im
Zusammenhang mit Kanalisationsanschlussgebühren grundsätzlich nicht mit dem in Art. 8
BV verankerten Gleichbehandlungsverbot vereinbar ist. Die Erhebung der vollen,
für eigentliche Neubauten geltenden Anschlussgebühr wäre im Fall von
Ersatzbauten nur dann zulässig, wenn der volle Tarif auch für
Erweiterungsbauten gälte, was aber gemäss Art. 6 AbwGebV gerade nicht der
Fall ist. Die Rechtsgleichheit gebietet es demnach in Bezug auf die vorliegend
errichteten Ersatzbauten, den reduzierten, für Um- und Ausbauten geltenden Gebührentarif
anzuwenden.
7.
Die Beschwerdegegnerin rechtfertigt die Erhebung der vollen Anschlussgebühr
freilich damit, dass für den Kanalisationsanschluss des Grundstücks der
Beschwerdeführerin bis anhin nie Gebühren bezahlt worden seien. Während bei
Erweiterungsbauten
bloss reduzierte Anschlussgebühren in Frage kämen, weil das Rückwirkungsverbot
einer vollen nachträglichen Gebührenerhebung entgegenstehe, bewirke die
Errichtung von
Ersatzbauten
einen neuen Abgabetatbestand und
rechtfertige damit bei Grundstücken, für die zuvor nie Anschlussgebühren
entrichtet worden seien, die Erhebung der vollen Gebühr.
7.1
Gemäss
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bestimmen sich die rechtlichen
Voraussetzungen für die Erhebung der Anschlussgebühr grundsätzlich nach den im
Zeitpunkt des Anschlusses geltenden Vorschriften (BGr, 28. August 2003,
2P.45/2003, E. 5.1, www.bger.ch; BGE 102 Ia 69 E. 3). Dabei ist zu
beachten, dass die Anschlussgebühr nach ihrem Zweck als einmalige Abgabe
konzipiert ist. Wenn von angeschlossenen Liegenschaften nachträgliche oder
zusätzliche Anschlussgebühren für ein bereits seit längerer Zeit bestehendes
Werk erhoben werden, so
besteht der Vorteil des
gewährten
Anschlusses zwar auch noch im Zeitpunkt der nachträglich erhobenen
Gebühr. Gegenstand der einmaligen Abgabe ist jedoch der gewährte Anschluss als
solcher, welcher die zu entgeltende Gegenleistung des Gemeinwesens bildet und
insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellt.
Veränderungen, die
die Qualität des Anschlusses beeinflussen und dem Benützer einen zusätzlichen
Vorteil verschaffen (z.B. Kanalisationserneuerung oder Gebäudesanierung),
können zwar die Erhebung einer zusätzlichen Anschlussgebühr rechtfertigen; in
diesem Fall sind es aber die Veränderungsvorgänge, die einen abgeschlossenen Sachverhalt
darstellen und allenfalls die Pflicht zur Zahlung einer weiteren Gebühren
auslösen.
Wenn das Gemeinwesen die durch die Erneuerung oder
Erweiterung der öffentlichen Anlage entstandenen Kosten erst nachträglich durch
ergänzende Anschlussgebühren decken will, beurteilt sich die Zulässigkeit
dahingehender Vorschriften nach den Grundsätzen des Rückwirkungsverbots
(BGr, 28. August 2003, 2P.45/2003, E. 5.3, www.bger.ch, mit
zahlreichen Hinweisen).
7.2
Entgegen
der Ansicht der Beschwerdegegnerin gilt das Rückwirkungsverbot bei der Erhebung
von Anschlussgebühren demnach nicht nur im Fall von Um- und Ausbauten, sondern
auch bei Ersatzbauten. Im Folgenden ist deshalb zu prüfen, ob das
Rückwirkungsverbot im vorliegenden Fall der Erhebung einer vollen Anschlussgebühr
entgegensteht.
7.3
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die rückwirkende Erhebung einer
Anschlussgebühr nur dann zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach
dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, wenn sie zeitlich mässig ist, wenn sie
keine stossenden  Rechtsungleichheiten bewirkt, wenn sie sich durch triftige
Gründe rechtfertigen lässt und wenn sie nicht in wohlerworbene Rechte eingreift
(BGr, 28. August 2003, 2P.45/2003, E. 5.2, www.bger.ch). Unter
„triftigen Gründen“ sind besondere Gründe zu verstehen, die nicht nur den
selbstverständlichen Folgen entgegentreten wollen, die mit jeder derartigen
Rechtsänderung verbunden sind. Werden Abgaben neu eingeführt oder erhöht, hat
dies notwendigerweise zur Folge, dass diejenigen günstiger behandelt werden,
für die sich der abgabepflichtige Sachverhalt vor dem Inkrafttreten der
Änderung ereignet hat. Wollte man es anders sehen, so könnte für
alle
Abgabeerlasse eine Rückwirkung angeordnet werden (BGE 102 Ia 69 E. 3c).
Demnach
obliegt es der Gemeinde, die nach ihrem
Finanzierungssystem vorgesehenen Abgaben so festzusetzen, dass das
bundesrechtlich vorgeschriebene Kostendeckungsziel erreicht werden kann. Wo
dies versäumt wird, setzt das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot einer
nachträglichen Erhöhung der Anschlussgebühren Grenzen. Dass die erhöhten
Anschlussgebühren nur für die seither neu angeschlossenen Liegenschaften
Anwendung finden und nicht auch für nach altem Recht bereits angeschlossene
Liegenschaften, liegt in der Natur der Sache und verstösst nicht gegen das
Gleichbehandlungsgebot, solange es nicht um die Abgeltung der Baukosten von neu
erstellten, allen Eigentümern zugute kommenden Anlagen geht (
BGr, 28. August
2003, 2P.45/2003, E. 5.3, www.bger.ch)
.
7.4
Vor dem
Hintergrund
der dargelegten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
kann die Erhebung der vollen Anschlussgebühr im vorliegenden Fall nicht mit dem
Argument gerechtfertigt werden, dass für das Grundstück der Beschwerdeführerin
bis anhin nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren. Die
Abwassergebührenverordnung der Gemeinde Regensdorf enthält keine spezifischen
Bemessungsregeln für Grundstücke, die bereits vor Inkrafttreten der
Gebührenpflicht an die Kanalisation angeschlossen wurden. Das
Rückwirkungsverbot lässt für solche Grundstücke prinzipiell keine nachträgliche
volle Gebührenerhebung zu. Im Zusammenhang mit Um- und Ausbauten räumt die
Beschwerdegegnerin selber ein, dass die Erhebung der vollen Gebühr aufgrund des
Rückwirkungsverbots unzulässig wäre; weshalb es sich bei Ersatzbauten anders
verhalten sollte, ist nicht einzusehen. In beiden Fällen geht es – im
Unterschied zu eigentlichen Neubauten – um Grundstücke, die vor Inkrafttreten
der Abwassergebührenverordnung an die Kanalisation angeschlossen wurden und die
dafür nie mit Gebühren belastet worden waren. Der Umstand, dass bei
Ersatzbauten die gesamte Bausubstanz eines Gebäudes erneuert wird, während bei
Erweiterungsbauten ein Teil der Bausubstanz erhalten bleibt, rechtfertigt keine
unterschiedliche Behandlung in Bezug auf die Bemessung der Anschlussgebühren.
Die Erhebung der vollen Gebühr käme einzig dann infrage, wenn die Abwassergebührenverordnung
dies sowohl für Neubauten als auch für Erweiterungs- und Ersatzbauten vorsehen
würde, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (vgl. E. 6). Die
Beschwerdegegnerin verletzte somit das Rückwirkungsverbot, indem sie der
Beschwerdeführerin den vollen Gebührentarif verrechnete. Das Rückwirkungsverbot
steht im Übrigen auch der vorinstanzlichen Auffassung entgegen, wonach bei
jeder
baulichen Änderung von Gebäuden volle Gebühren erhoben werden dürfen, wenn für
das betreffende Grundstück zuvor nie Anschlussgebühren bezahlt worden waren.
8.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die
vorinstanzlichen Auslegungen der Abwassergebührenverordnung der Gemeinde
Regensdorf weder mit dem Gleichbehandlungsgebot noch mit dem Rückwirkungsverbot
vereinbar sind. Aufgrund der erstellten Ersatzbauten hätte die
Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin nicht die volle, sondern nur eine
reduzierte Anschlussgebühr verlangen dürfen. Demnach ist die Beschwerde
gutzuheissen und die angefochtene Verfügung aufzuheben. Die Anschlussgebühr der
Beschwerdeführerin ist gestützt auf Art. 7 in Verbindung mit Art. 6
AbwGebV neu zu berechnen.
9.
9.1
Hebt das
Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es
grundsätzlich selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Das Verwaltungsgericht kann
die Angelegenheit aber auch zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz
zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die
Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1
VRG). Die Rückweisung ist geboten, wenn sich die Kognition des Gerichts nach § 50
Abs. 1 und 2 VRG richtet und für den zu treffenden Neuentscheid Ermessen
auszuüben ist. Geht es um Ermessensfragen des kommunalen Rechts, so gebietet
die Wahrung der Gemeindeautonomie eine (Sprung-)Rückweisung an die
Gemeindebehörde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.).
9.2
Im
vorliegenden Fall rechtfertigen sachverhaltliche Unklarheiten sowie das der
Gemeinde zustehende Ermessen die Rückweisung der Sache an die
Beschwerdegegnerin. Bei den Akten liegen nur wenige Belege betreffend die
baubedingte Wertvermehrung, die gemäss Art. 7 in Verbindung mit Art. 6
AbwGebV für die Neuberechnung der Anschlussgebühr massgebend ist. Unbestritten
ist zwar, dass der Wert der 2007 errichteten Ersatzbauten der
Beschwerdeführerin Fr.
5'994'200.-
beträgt. Was
hingegen den Wert der 2006 abgebrochenen Altbauten betrifft, liegen einzig
Angaben der Beschwerdeführerin vor, wonach der GVZ-indexierte Wert im
Abbruchjahr 2006 – gestützt auf eine Schätzung aus dem Jahr 2000 – Fr. 1'934'300.-
betrug (Rekursschrift Ziff. 7 f.), weshalb von einer Wertvermehrung
in der Höhe von Fr. 4'029'900.- bzw. von einer Anschlussgebühr von
Fr. 60'448.50 auszugehen sei (Beschwerdeschrift Ziff. 23). Zu diesen
Angaben haben sich weder die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz geäussert.
Gestützt auf eine derart unsichere Datenbasis verbietet sich die Neuberechnung
der Anschlussgebühr durch das Verwaltungsgericht. Hinzu kommt, dass die
Abwassergebührenverordnung den Behörden der Gemeinde Regensdorf bei der
Gebührenberechnung einen Ermessensspielraum offen lässt, indem Art. 7 AbwGebV
die „sinngemässe Anwendung“ von Art. 6 AbwGebV vorschreibt. Diese Umstände
rechtfertigen die Rückweisung der Sache an die Beschwerdegegnerin zur Neuberechnung
der Anschlussgebühr der Beschwerdeführerin.
10.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des
Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die unterliegende
Beschwerdegegnerin ist ferner zur Ausrichtung einer angemessenen
Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren an die anwaltlich
vertretene obsiegende Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2
VRG).
11.
Beim vorliegenden Urteil
handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird prinzipiell
als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Die direkte Anfechtbarkeit
ist lediglich dann gegeben, wenn der Entscheid einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG
ist ein Zwischenentscheid dann einzustufen, wenn der unteren Instanz kein
Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats F vom 4. März
2009 wird aufgehoben, und die Sache wird zur Neuberechnung der Anschlussgebühr
der Beschwerdeführerin im Sinne der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin
zurückgewiesen.
2.    Die
Rekursverfahrenskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'090.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs-
und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung in der Höhe von insgesamt
Fr. 3’000.- auszurichten.
6.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung
an…