zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00722 · 2025-01-23 · de

Nutzungsplanung | [Totalrevision BZO; formelle Rechtsverweigerung; rechtliches Gehör] Die Vorinstanz verletzte das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin und beging eine formelle Rechtsverweigerung, indem sie entsprechend dem Eventualantrag zwar die Auszonung zweier Grundstücke aufhob, die damit ebenfalls anbegehrte Zuweisung dieser Grundstücke zur Wohnzone indes ungeprüft liess (E. 3). Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz (E. 5). Gutheissung; Rückweisung ans Baurekursgericht.

Zürich Verwaltungsgericht 23.01.2025 VB.2023.00722
Zurich Verwaltungsgericht 23.01.2025 VB.2023.00722
Zurigo Verwaltungsgericht 23.01.2025 VB.2023.00722

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00722
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00722
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.01.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
[Totalrevision BZO; formelle Rechtsverweigerung; rechtliches Gehör]
Die Vorinstanz verletzte das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin und beging eine formelle Rechtsverweigerung, indem sie entsprechend dem Eventualantrag zwar die Auszonung zweier Grundstücke aufhob, die damit ebenfalls anbegehrte Zuweisung dieser Grundstücke zur Wohnzone indes ungeprüft liess (E. 3). Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz (E. 5).
Gutheissung; Rückweisung ans Baurekursgericht.
Stichworte:
BZO
EVENTUALANTRAG
FORMELLE RECHTSVERWEIGERUNG
NUTZUNGSPLANUNG
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RECHTLICHES GEHÖR
RÜCKWEISUNG
TOTALREVISION
VERURSACHERPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I BGG
Art. 93 Abs. I lit. a BGG
Art. 93 Abs. I lit. b BGG
Art. 29 Abs. I BV
§ 5 Abs. II PBG
§ 338a PBG
Art. 25a Abs. IV RPG
Art. 26 Abs. III RPG
Art. 33 Abs. II RPG
§ 13 Abs. II VRG
§ 17 Abs. II VRG
§ 19 Abs. I lit. a VRG
§ 41 Abs. I VRG
§ 58 VRG
§ 64 Abs. I VRG
§ 65a Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00722
Urteil
der 3. Kammer
vom 23. Januar 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
Genossenschaft A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinde E,
vertreten durch RA C,
Mitbeteiligte,
betreffend Nutzungsplanung,
hat sich
ergeben:
I.
Im Rahmen der Gesamtrevision der kommunalen
Nutzungsplanung beschloss die Gemeindeversammlung der Gemeinde E am
17. März 2022 unter anderem, im Gebiet D, welches im Wesentlichen der
Wohnzone W 2.2 zugewiesen wurde, auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 entlang
des F-Bachs einen Uferstreifen der Freihaltezone zuzuweisen und das dadurch
verlorene Bauland auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 durch Einzonung
flächenneutral zu kompensieren.
Mit Verfügung vom 7. November 2022 erteilte die
kantonale Baudirektion der Gesamtrevision der kommunalen Nutzungsplanung im
Grundsatz die Genehmigung (Dispositivziffer I). Nicht genehmigt wurde jedoch
unter anderem die Einzonung im Gebiet D auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03,
wobei eine Nachfolgeregelung nicht möglich sei (Dispositivziffer II). Zuletzt
wurde die Gemeinde E nebst anderem eingeladen, die Bau- und Zonenordnung (mit
Zonenplan) im Sinn der Erwägungen anzupassen (Dispositivziffer IV).
II.
Mit Eingabe vom 8. Dezember 2022 liess die Gemeinde E
gegen den Genehmigungsbeschluss der Baudirektion vom 7. November 2022 beim
Baurekursgericht Rekurs erheben und beantragen, die BZO-Revision vorbehaltlos
zu genehmigen, eventualiter auch die Auszonung des Baulands entlang des F-Bachs
für ungültig zu erklären. Sodann liess auch die Genossenschaft A als
Eigentümerin der Grundstücke des betroffenen Gevierts am 16. Dezember 2022
Rekurs einlegen mit den Anträgen, die Nichtgenehmigung der Einzonung des
Grundstücks Kat.-Nr. 03 aufzuheben und die Revision der BZO für das Gebiet
D vorbehaltlos zu genehmigen; eventualiter sei auf die Festsetzung einer
Freihaltezone entlang des F-Bachs zu verzichten und die Grundstücke Kat-Nr. 01
und 02 seien vollständig der Wohnzone W 2.2 zuzuweisen. Das Baurekursgericht
vereinigte die Rekursverfahren mit Entscheid vom 2. November 2023 (Dispositivziffer
I). Jenes einer dritten Partei, welches ein anderes Gebiet betraf, schrieb es
als durch Rückzug erledigt ab. Die Rekurse der Gemeinde E sowie der Genossenschaft
A hiess es teilweise gut und hob die Verfügung der Baudirektion vom
7. November 2022 insoweit auf, als damit auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01
und 02 die Auszonung des sich im ausgeschiedenen Gewässerraum des F-Bachs
befindlichen Baulands genehmigt wurde. Im Übrigen wurden die Rekurse
abgewiesen, soweit sie nicht als durch Rückzug erledigt abgeschrieben wurden
(Dispositivziffer II). Die Verfahrenskosten von Fr. 6'355.- auferlegte das
Baurekursgericht zu einem Achtel der Drittpartei, zu je zwei Achteln der
Gemeinde E und der Genossenschaft A und zu drei Achteln der Baudirektion
(Dispositivziffer III). Umtriebsentschädigungen sprach es keine zu
(Dispositivziffer IV).
III.
A.
Gegen
den Entscheid des Baurekursgerichts vom 2. November 2023 liess die Genossenschaft
A mit Eingabe vom 4. Dezember 2023 Beschwerde an das Verwaltungsgericht
erheben. Sie liess beantragen, Dispositivziffer II des
Baurekursgerichtsentscheids sei dahingehend zu ergänzen, dass in teilweiser
Abänderung des kommunalen Festsetzungsbeschlusses die Kat.-Nrn. 01 und 02
vollständig der Wohnzone W 2.2 zugewiesen werden; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Mit Eingabe vom 17. Januar 2024 verzichtete die
kantonale Baudirektion auf eine Antragsstellung, unter Verweis auf den
Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung vom 16. Januar 2024, demzufolge
es der Baudirektion an einer Betroffenheit fehle, weil deren Verfügung vom
7. November 2022 nicht Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bilde. Die
Gemeinde E liess am 25. Januar 2024 die Gutheissung der Beschwerde
beantragen. Mit Eingabe vom 26. Januar 2024 schloss das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Am 1. Februar 2024
liess die Genossenschaft A replizieren. Weitere Stellungnahmen gingen nicht
ein.
B.
Parallel
zum Beschwerdeverfahren hatte die Genossenschaft A am 4. Dezember 2023 ein
Erläuterungsbegehren beim Baurekursgericht stellen lassen, welches mit
Entscheid vom 25. Januar 2024 nicht darauf eingetreten war, weil sich die
beantragte Ergänzung des Dispositivs nicht auf diesem Weg erwirken lasse.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die
Beschwerdeführerin wird durch die angefochtenen Festsetzungen als Grundeigentümerin
berührt und in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen, womit sie nach § 338a
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)
grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert ist. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Ein Schriftenwechsel
wurde nach § 58 VRG von Amtes wegen – und damit antragsgemäss –
durchgeführt.
2.
Die Beschwerdeführerin behauptet, es gebe einen
rechtsverletzenden Widerspruch zwischen den Erwägungen des Baurekursgerichts,
wonach die Genehmigung der Auszonung bei gleichzeitiger Verweigerung der
Einzonung unzulässig sei, und der Dispositivziffer II, wonach die Genehmigung
der kantonalen Baudirektion betreffend die Auszonung aufgehoben wurde (vorne Ziff. II).
Die Beschwerdeführerin und die Mitbeteiligte sind der Ansicht, das
Baurekursgericht hätte auch den zugrunde liegenden Festsetzungsbeschluss der
kommunalen Nutzungsplanung entsprechend im Dispositiv anpassen müssen. In der
fehlenden Nachführung des kommunalen Festsetzungsbeschlusses bezüglich der
nicht auszuzonenden Fläche durch das Baurekursgericht sei eine formelle
Rechtsverweigerung nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV; SR 101) zu erblicken, zumal dieses den
Eventualantrag der Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht nicht behandelt habe.
3.
3.1
Eine
formelle Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) liegt unter anderem
dann vor, wenn eine Behörde einzelne Anträge einer Verfahrenspartei oder Teile
davon nicht behandelt, obwohl sie dazu verpflichtet wäre (BGE 144 II 184 E. 3.1;
135 I 6 E. 2.1). Eine Rechtsverweigerung kann auch gegeben sein, wenn sich
eine Behörde mit rechtsgenügend vorgebrachten Rügen der rechtsuchenden Partei
gar nicht auseinandersetzt, wobei sich in einem solchen Fall das Verbot der
Rechtsverweigerung mit dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2
BV berührt (BGr, 24. August 2018, 2C_608/2017, E. 5.2). Letzterer
verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt (BGE 136 I 229 E. 5.2).
3.2
Die
Beschwerdeführerin beantragte im Rekursverfahren eventualiter, dass in
teilweiser Änderung des Festsetzungsbeschlusses der Gemeindeversammlung der
Gemeinde E vom 17. März 2022 die Freihaltezone entlang des F-Bachs
aufgehoben werden solle und die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 sowie 02
vollständig der Wohnzone W 2.2 zuzuweisen seien. Das Baurekursgericht
folgte im Prinzip diesem Eventualantrag, hob in teilweiser Gutheissung des
Rekurses indes lediglich den Genehmigungsbeschluss der Beschwerdegegnerin
betreffend die Auszonung des sich im ausgeschiedenen Gewässerraum des F-Baches
befindlichen Baulands auf, ohne des Weiteren zu prüfen, ob allenfalls auch der
Festsetzungsbeschluss entsprechend anzupassen sei.
3.3
Die
Aufhebung des Genehmigungsbeschlusses durch das Baurekursgericht zeitigt dabei
folgende Wirkungen: Gemäss Art. 26 Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) und § 5 Abs. 2 PBG hat die
Genehmigung der kantonalen Baudirektion rechtsbegründende Wirkung. Der
kommunale Festsetzungsbeschluss dagegen entfaltet ohne die Genehmigung keine
rechtsbegründenden Wirkungen, auch wenn der Festsetzungsbeschluss grundsätzlich
im Rekursverfahren mitangefochten wird (vgl. Art. 33 Abs. 2 i.
V.
m. Art. 25a Abs. 4 RPG). Indem
das Baurekursgericht die Genehmigung der kantonalen Baudirektion für die
Auszonung der streitbetroffenen Fläche aufgehoben hatte, kommt dieser Auszonung
im Festsetzungsbeschluss auch keine Rechtswirkung mehr zu. Dies führt an sich
zum Ergebnis, dass die streitbetroffene Fläche wieder der bisherigen und
ansonsten nunmehr abgelösten Grundnutzungsordnung untersteht (vgl. Alexander
Ruch, in: Heinz Aemisegger u.
a.
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 26 N. 26
unter Hinweis auf BGr, 20. Dezember 2004, 1P.236/2004, E. 3.3.1).
Dabei ist aber zu beachten, dass die bisherige BZO für das streitige Geviert
eine andere, in der neuen BZO in dieser Form nicht mehr vorgesehene
Zonenzuordnung traf (Kat.-Nr. 02: Wohn- und Gewerbezone WG2, Kat.-Nr. 01:
Quartiererhaltungszone Q) und die von der Beschwerdeführerin beantragte
Zuweisung zur Wohnzone W 2.2 der übrigen (genehmigten) Neuzonierung im Gebiet
D entsprechen würde. Gleichzeitig hat das Baurekursgericht im angefochtenen
Entscheid eine isolierte planerische Betrachtung der von der Auszonung
betroffenen Fläche als rechtswidrig beurteilt. Es hat festgehalten, es sei
offensichtlich Absicht des kommunalen Planungsträgers gewesen, auf dem Gebiet D
mehr Ausnützungsreserven für Wohnüberbauungen zu schaffen und (mit der Änderung
der Bauzonengrenzen) die baulichen Entwicklungsmöglichkeiten zu optimieren.
3.4
Das
Baurekursgericht behandelte den Eventualantrag der Beschwerdeführerin mit Blick
auf die Zuweisung der streitigen Fläche zur Wohnzone W 2.2 weder in den
Erwägungen noch im Dispositiv. Damit hat das Baurekursgericht gegen das Verbot
der formellen Rechtsverweigerung verstossen und das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführerin verletzt. Wie die Mitbeteiligte in ihrem Rekurs im
vorinstanzlichen Verfahren vorbrachte, hat sie Sonderbauvorschriften zur
Schaffung zusätzlicher Ausnützungsreserven für Wohnüberbauungen im Gebiet D
eingeführt (vgl. Art. 27 ff. der neuen BZO). Zudem hätten die
baulichen Weiterentwicklungsmöglichkeiten dort mit der leichten Anpassung der
Zonengrenzen unterstützt werden sollen. Es stellt sich namentlich die Frage, ob
sich die Gemeinde angesichts der Einführung der erwähnten Sonderbauvorschriften
insgesamt bereits auf das neue Grundnutzungsmass der W 2.2 für das ganze Gebiet
D ungeachtet des Verlaufs der Zonengrenzen festgelegt hat. In diesem Rahmen
sind in erheblichem Umfang Sachverhaltsaspekte zu beurteilen. Das
Verwaltungsgericht kann die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die
Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn der Tatbestand ungenügend
festgestellt wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Es ist nicht angezeigt, dass
das Verwaltungsgericht die gebotenen Abklärungen angesichts ihres Umfangs
selbst vornimmt. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und das
Verfahren zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
4.
Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Die Sache ist
zur erstmaligen bzw. ergänzenden Beurteilung des Eventualantrags im Sinn der
Erwägungen an das Baurekursgericht zurückzuweisen.
5.
Die Gerichtskosten sind in Anwendung des
Verursacherprinzips der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 13 N. 59). Diese hat zudem der Beschwerdeführerin eine
angemessene Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Die
Mitbeteiligte hat keine Parteientschädigung beantragt.
6.
Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen
Zwischenentscheid dar, der das Verfahren noch nicht abschliesst. Als solcher
ist er gemäss Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) beim Bundesgericht nur dann anfechtbar,
wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Sache wird zum ergänzenden Entscheid im Sinn
der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    230.--
Zustellkosten,
Fr. 2'430.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Baurekursgericht auferlegt.
4.    Das
Baurekursgericht wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen; zahlbar
innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Mitbeteiligte;
c)    das Baurekursgericht;
d)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).