zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00576 · 2016-11-17 · de

Wiedererwägung Sanierungsbefehl / Bauabnahme | Bei sachlicher Unzuständigkeit tritt Nichtigkeit bloss dann ein, wenn eine qualifiziert unrichtige Instanz entschieden hat (E. 5.2). Dem Leiter Bau- und Liegenschaften fehlt jegliche Verfügungskompetenz im vorliegenden Baubewilligungsbereich. Zwar gehört er dem Bau- und Liegenschaftenausschuss an. Er hat dort allerdings nur beratende Stimme; mithin ist er in diesem Gremium nicht stimmberechtigt. Seine Bauabnahmeverfügung I und seine Schlussabnahmeverfügung sind deshalb aufgrund fehlender Verfügungskompetenz als nichtig einzustufen (E. 5.3). Demgegenüber wurde die Bauabnahmeverfügung II vom Hochbauvorstand der Gemeinde erlassen. Vorliegend führt die Kompetenzüberschreitung des Hochbauvorstands nicht zur Nichtigkeit seiner Bauabnahmeverfügung II. Dieser ist nämlich – anders als der Leiter Bau- und Liegenschaften – stimmberechtigtes Mitglied des Bau- und Liegenschaftenausschusses der Gemeinde. Folglich hat er nicht als ein offensichtlich, das heisst qualifiziert, sachlich unzuständiges Behördenmitglied verfügt. Seine Bauabnahmeverfügung ist deshalb als bloss anfechtbare, nicht aber als nichtige Anordnung einzustufen (E. 5.3). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.17.1 VB.2015.00576
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.17.1 VB.2015.00576
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00576
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00576
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.11.2016
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Wiedererwägung Sanierungsbefehl / Bauabnahme
Bei sachlicher Unzuständigkeit tritt Nichtigkeit bloss dann ein, wenn eine qualifiziert unrichtige Instanz entschieden hat (E. 5.2). Dem Leiter Bau- und Liegenschaften fehlt jegliche Verfügungskompetenz im vorliegenden Baubewilligungsbereich. Zwar gehört er dem Bau- und Liegenschaftenausschuss an. Er hat dort allerdings nur beratende Stimme; mithin ist er in diesem Gremium nicht stimmberechtigt. Seine Bauabnahmeverfügung I und seine Schlussabnahmeverfügung sind deshalb aufgrund fehlender Verfügungskompetenz als nichtig einzustufen (E. 5.3). Demgegenüber wurde die Bauabnahmeverfügung II vom Hochbauvorstand der Gemeinde erlassen. Vorliegend führt die Kompetenzüberschreitung des Hochbauvorstands nicht zur Nichtigkeit seiner Bauabnahmeverfügung II. Dieser ist nämlich – anders als der Leiter Bau- und Liegenschaften – stimmberechtigtes Mitglied des Bau- und Liegenschaftenausschusses der Gemeinde. Folglich hat er nicht als ein offensichtlich, das heisst qualifiziert, sachlich unzuständiges Behördenmitglied verfügt. Seine Bauabnahmeverfügung ist deshalb als bloss anfechtbare, nicht aber als nichtige Anordnung einzustufen (E. 5.3).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ANFECHTBARKEIT
BAUABNAHME
BRANDSCHUTZ
MITWIRKUNGSFPLICHT
NICHTIGKEIT
RÜCKBAU
SACHLICHE UNZUSTÄNDIGKEIT
WIDERRUF
Rechtsnormen:
§ 358 PBG
§ 7 Abs. II lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2015.00576
Urteil
der 1. Kammer
vom
17. November 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Martin
Tanner.
In Sachen
1.1  A,
1.2  B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Bau- und Liegenschaftenausschuss der
Gemeinde Wangen-Brüttisellen,
Beschwerdegegner,
und
Gebäudeversicherung des Kantons Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Wiedererwägung
Sanierungsbefehl/Bauabnahme,
hat sich ergeben:
I.
Mit Schreiben vom 20. April 2015 teilte der Bau- und
Liegenschaftenausschuss der Gemeinde Wangen-Brüttisellen A und B mit, dass ihr
Wiedererwägungsgesuch betreffend den Sanierungsbefehl bezüglich der
Liegenschaft D-Strasse 1 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3697 "abgelehnt"
werde.
II.
Dagegen rekurrierten A und B am 27. Mai 2015 an das
Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses wies ihr Rechtsmittel mit Entscheid
vom 19. August 2015 ab, soweit es darauf eintrat.
III.
Am 21. September 2015 führten A und B Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sie stellten folgende Anträge:
"1.   In Aufhebung des angefochtenen Urteils sei festzustellen,
dass die Verfügungen des Leiters Bau und Liegenschaften Wangen-Brüttisellen
bzw. des Hochbauvorstandes Wangen-Brüttisellen vom 3. Dezember 2009
(bezüglich der Auflagen in Dispositiv-Ziffer 3 Punkt 2), 3. März 2010
(bezüglich der Auflagen in Dispositiv-Ziffer 3 Abs. 2), 3. März
2010 (bezüglich der Auflagen in Dispositiv-Ziffer 3) und 3. März 2011
(bezüglich der Auflagen in den Absätzen 1 und 2), jeweils 'Bauabnahmeverfügungen'
genannt, im Baubewilligungsverfahren 2005-043 nichtig sind.
2.  Das Beschwerdeverfahren sei einstweilen – die Zustimmung der Beschwerdegegnerin
vorausgesetzt – zu sistieren.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, auch für das vorangehende
Rekursverfahren, zulasten der Beschwerdegegnerschaft."
Nachdem sich am 29. September 2015 die
Gebäudeversicherung des Kantons Zürich und der Bau- und Liegenschaftenausschuss
der Gemeinde Wangen-Brüttisellen mit einer Sistierung einverstanden erklärt
hatten, sistierte das Verwaltungsgericht das Verfahren mit Präsidialverfügung
vom 6. Oktober 2015 einstweilen bis zum 31. Januar 2016. Am
27. April 2016 ersuchte der Bau- und Liegenschaftenausschuss der Gemeinde
Wangen-Brüttisellen um Fortsetzung des Verfahrens. Mit Präsidialverfügung vom
18. Mai 2016 wurde in der Folge die Sistierung aufgehoben und dem
Beschwerdegegner, der Mitbeteiligten sowie dem Baurekursgericht Frist zur
(Mit-)Beantwortung der Beschwerde angesetzt. Das Baurekursgericht liess sich am
26. Mai 2016 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Der
Bau- und Liegenschaftenausschuss der Gemeinde Wangen-Brüttisellen verzichtete
stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort. Am 2. Juni 2016 reichte die Gebäudeversicherung
eine freigestellte Vernehmlassung ein. Die Replik von A und B datiert vom
4. Juli 2016. Dazu nahm die Gebäudeversicherung am 29. Juli 2016
Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die
Beschwerdeführenden sind Eigentümer des an der D-Strasse in Brüttisellen
gelegenen Grundstückes Kat.-Nr. ... Dieses Grundstück ist mit einem
Gebäude überbaut, das zu einem nicht näher bekannten Zeitpunkt, mutmasslich
Ende des 19. oder Anfang des 20. Jahrhunderts, errichtet worden war. Die
Baute weist zwei Vollgeschosse und ein Dachgeschoss auf. Ursprünglich wurde im
Hochparterre ein Kolonialwarenladen betrieben. Im Jahr 1973 bewilligte die
lokale Baubehörde den damaligen Eigentümerinnen, die Verkaufsräumlichkeiten in
ein Schlaf- und ein Badezimmer umzubauen. Gleichzeitig erlaubte sie ihnen das
Zumauern des Ladeneingangs und die Erstellung zweier Fenster in Angleichung an
die oberen Stockwerke sowie den Abbruch der Aussentreppe. Seither wird das
Gebäude ausschliesslich zu Wohnzwecken genutzt.
1.2
Mit
Verfügung vom 15. August 2005 bewilligte der Beschwerdegegner den Beschwerdeführenden
ihr Haus wie folgt umzubauen: Anbau eines Balkonvorbaus, der zugleich als
Carport dienen soll, Errichtung einer Schleppgaube auf dem Dach sowie eine
teilweise Änderung der inneren Raumaufteilung in der Dachgeschosswohnung.
1.3
Mit
Bauabnahmeverfügung I vom 3. Dezember 2009 stellte der Leiter Bau und
Liegenschaften des Beschwerdegegners unter anderem fest, dass es sich beim Gebäude
an der D-Strasse 1 infolge der Fremdvermietung um ein Mehrfamilienhaus
handle. Aus diesem Grund müssten die Türen und Wandverkleidungen mit
Feuerwiderstand saniert werden oder es sei eine Aussentreppe zu erstellen, was
wiederum ein Revisionsgesuch erfordere. Der Bauherrschaft werde seitens der
Feuerpolizei eine Bedenkfrist bis zum 14. Januar 2010 eingeräumt. Entweder
würden bauliche Massnahmen getroffen oder das Mietverhältnis wieder aufgelöst,
sodass es sich danach wieder um ein Einfamilienhaus handle.
1.4
Mit
Bauabnahmeverfügung II vom 3. März 2010 hielt der Hochbauvorstand des Beschwerdegegners
unter anderem fest, gemäss Besprechung vom 13. Februar 2010 habe die Bauherrschaft
erklärt, dass ihr Gebäude bis spätestens Ende Februar 2012 wieder zu einem Einfamilienhaus
werden solle. Aus feuerpolizeilicher Sicht könne hinsichtlich der entsprechenden
Auflage gemäss der Bauabnahmeverfügung I vom 3. Dezember 2009 eine
Fristverlängerung von zwei Jahren in Aussicht gestellt werden. Soweit das
Gebäude ab dem 1. Januar 2013 immer noch ein Mehrfamilienhaus sein werde,
habe es verschiedene feuerpolizeiliche Auflagen zu erfüllen.
1.5
Am
3. März 2011 erliess der Leiter Bau und Liegenschaften des Beschwerdegegners
die Schlussabnahmeverfügung, worin er den Beschwerdeführenden eine Fristverlängerung
bis zum 31. Dezember 2012 gewährte, um die feuerpolizeilichen Auflagen
gemäss der Bauabnahmeverfügung II vom 3. März 2010 zu erfüllen. Vor Ablauf
dieser Frist sei für eine allfällige definitive Umnutzung von einem
Einfamilien- in ein Mehrfamilienhaus ein feuerpolizeiliches Gesuch
einzureichen.
1.6
Am
24. September 2013 sandte der Leiter Bau und Liegenschaften den Beschwerdeführenden
einen Brief mit folgendem Inhalt: Während einer baupolizeilichen Kontrolle habe
man eine Fremdvermietung des Gebäudes festgestellt. Als Folge davon müssten die
Beschwerdeführenden die früher festgesetzten feuerpolizeilichen Massnahmen nun
umsetzen.
1.7
Am
24. März 2014 verfügte der Beschwerdegegner eine Aufforderung zur
Baueingabe und Mängelbehebung sowie Androhung Ersatzvornahme. Darin wurde den
Beschwerdeführenden eine letztmalige Frist bis zum 30. April 2014 gewährt,
um die feuerpolizeilichen Auflagen zu erfüllen.
1.8
Am
15. Dezember 2014 erliess der Beschwerdegegner eine Anordnung der Ersatzvornahme
(Vollstreckung), worin er die Gemeindeverwaltung, Abteilung Bau und Liegenschaften,
ermächtigte, für den rechtmässigen Vollzug der brandschutztechnischen Mängelbehebung
eine geeignete externe Fachperson auf Kosten der Bauherrschaft zu beauftragen.
Zugleich wurden die Beschwerdeführenden aufgefordert, einen Kostenvorschuss von
Fr. 5'000.- zu leisten.
1.9
Am
13. März 2015 ersuchten die Beschwerdeführenden um Wiedererwägung. Mit
Schreiben vom 20. April 2015 lehnte der Beschwerdegegner dieses Gesuch ab.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführenden machen in ihrer Beschwerde nicht mehr geltend, die lokale
Baubehörde hätte ihre oben aufgezählten Bau- bzw. Schlussabnahmeverfügungen in
Wiedererwägung ziehen müssen. Vielmehr wollen die Beschwerdeführenden gemäss
ihrem Rechtsbegehren bloss festgestellt haben, dass diese Verfügungen nichtig
seien. Damit erübrigt sich die Prüfung, ob die Voraussetzungen für eine
Wiedererwägung erfüllt wären. Soweit die Beschwerdeführenden in ihrer Replik am
Ende doch wieder auf die Frage der Wiedererwägung zurückkommen, ist dazu
Folgendes zu bemerken: Gemäss § 54 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) muss die Beschwerdeschrift
unter anderem einen Antrag enthalten. Änderungen und Ergänzungen dieses
Antrages sind lediglich innerhalb der Beschwerdefrist möglich. Nach Fristablauf
können die gestellten Anträge nur noch im Sinn eines Teilrückzugs auf ein Minus
reduziert werden (Alain Griffel in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 54 N. 1 in
Verbindung mit § 23 N. 16). So sieht denn auch § 52 Abs. 1
in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG vor, dass im
Beschwerdeverfahren keine neuen Begehren gestellt werden können. Folglich
können die Beschwerdeführenden ihren ursprünglichen, auf die blosse
Nichtigkeitsfeststellung lautenden Antrag in der Replik nicht mehr auf eine
Prüfung der Wiedererwägungsvoraussetzungen ausdehnen.
2.2
Sieht man
von den Revisions- und Wiedererwägungsverfahren ab, sind fehlerhafte
Verfügungen im Wesentlichen entweder anfechtbar oder nichtig. Anfechtbarkeit bedeutet,
dass die fehlerhafte Verfügung an sich gültig ist, aber von den Betroffenen
während einer bestimmten Frist in einem förmlichen Verfahren angefochten werden
kann. Ist die Anfechtungsfrist abgelaufen, so erwächst die Verfügung in
formelle Rechtskraft und ist damit rechtswirksam (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St.
Gallen 2016, Rz. 1084–1132 auch zum Folgenden). Die Beschwerdeführenden
liessen sämtliche in den Baubabnahmeverfügungen I und II, der Schlussabnahmeverfügung,
der Androhung Ersatzvornahme sowie der Vollstreckungsverfügung angesetzten
Rechtsmittelfristen ungenutzt verstreichen. Eine Anfechtung dieser Verfügungen
mit einem ordentlichen Rechtsmittel ist somit nicht mehr möglich.
2.3
Damit
bleibt einzig zu prüfen, ob diese Verfügungen nichtig sind. Nichtigkeit
bedeutet absolute Unwirksamkeit einer Verfügung. Die Nichtigkeit ist von Amtes
wegen zu beachten und kann von jedermann jederzeit – auch noch im Vollstreckungsverfahren
– geltend gemacht werden (BGE 139 II 243 E. 11.2). Nach der sogenannten
Evidenztheorie müssen die folgenden drei Voraussetzungen erfüllt sein, damit
eine Verfügung nichtig ist: Die Verfügung muss einen besonders schweren Mangel
aufweisen. Der Mangel muss offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar sein.
Und schliesslich darf die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft
gefährden; insofern ist eine Abwägung zwischen dem Interesse an der
Rechtssicherheit und demjenigen an der richtigen Rechtsanwendung erforderlich
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1098).
3.
3.1
Die
Beschwerde begründet die Nichtigkeit zusammengefasst wie folgt: Das Bauvorhaben
sei getreu den Plänen und in Beachtung der in der ursprünglichen Baubewilligung
vom 15. August 2005 statuierten Auflagen ausgeführt worden. Aus
unerfindlichen Gründen habe der Leiter Bau und Liegenschaften in seiner
Bauabnahmeverfügung die feuerpolizeiliche Sanierung des Treppenhauses verlangt.
Es seien nach Bauvollendung äusserst kostenintensive Auflagen statuiert worden,
obwohl das Projekt in vollständiger Beachtung der ursprünglichen Baubewilligung
ausgeführt worden sei. Es liege hier ein grundsätzlich unzulässiger Widerruf
einer Baubewilligung nach Bauvollendung vor. Ein solcher Widerruf dürfe nur in
Ausnahmefällen erfolgen. Dies sei namentlich dann der Fall, wenn die Bewilligung
durch Täuschung erlangt worden sei oder wenn äusserst gewichtige öffentliche
Interessen auf dem Spiel stünden. Bei ursprünglicher Rechtmässigkeit einer
Baubewilligung sei ein Widerruf demgegenüber gänzlich und ausnahmslos ausgeschlossen,
wenn die Baute schon realisiert worden sei bzw. sobald der Bauherr
Dispositionen getroffen habe, die er ohne Nachteile nicht rückgängig machen
könne. Dabei reiche die blosse Unzweckmässigkeit oder eine geänderte
Rechtsauffassung nicht aus, um ursprüngliche Rechtswidrigkeit anzunehmen. Die
Baubehörde habe sich über diese Grundsätze hinweggesetzt. Dies sei als äusserst
krasse Rechtsverletzung im Sinn der Evidenztheorie zu werten.
3.2
Baubewilligungen
verleihen keine wohlerworbenen Rechte und können daher widerrufen werden. Dabei
ist das öffentliche Interesse an der richtigen Durchsetzung des Planungs-, Bau-
und Umweltrechts einerseits und das private Anliegen an der Rechtssicherheit
und dem Vertrauensschutz gegeneinander abzuwägen. Soll ein Widerruf nach Baubeginn
erfolgen, so ist bei der Interessenabwägung insbesondere dem Stand der laufenden
Bauarbeiten Rechnung zu tragen. Nach Bauvollendung ist eine Baubewilligung
grundsätzlich unwiderrufbar, es sei denn, der Bauherr habe die Bewilligung
durch Täuschung der Behörden erlangt oder es liegen wichtige öffentliche
Interessen für einen Widerruf vor (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf,
Zürcher Planungs- und Bau­recht, 5. A., Zürich 2011, S. 364).
3.3
Von einem
solchen (in der Regel) unzulässigen Widerruf kann nach Bauvollendung indessen
bloss dann gesprochen werden, wenn die Bauherrschaft zu einem ganzen oder zumindest
teilweisen Rückbau ihres Gebäudes verpflichtet wird. Nur in diesem Fall werden
gutgläubig geschaffene Werte vernichtet (BGr, 22. Juli 2015, 1C_603/2014,
E. 3.4; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1252). Vorliegend muss die
Bauherrschaft keine der ihr mit Verfügung vom 15. August 2005 bewilligten
Umbaumassnahmen rückgängig machen. So können die neue innere Raumaufteilung der
Dachgeschosswohnung, die Schleppgaube oder auch der Balkonvorbau mit Carport
bestehen bleiben. Da keines dieser Bauteile entfernt bzw. in den
Ursprungszustand zurückversetzt werden muss, liegt kein verpönter Widerruf
einer Baubewilligung vor. Aus dem entsprechenden grundsätzlichen Verbot können
die Beschwerdeführenden deshalb nichts zu ihren Gunsten ableiten.
4.
4.1
Die
örtliche Baubehörde verpflichtete die Beschwerdeführenden dazu, diverse Brandschutzauflagen
zu erfüllen. Die Bauabnahmeverfügung I vom 3. Dezember 2009 hält diesbezüglich
unter anderem Folgendes fest:
" Im
Treppenhaus müssen die Türen und Wandverkleidungen mit Feuerwiderstand saniert
werden, oder […] ist eine Aussentreppe zu erstellen (erfordert
Revisionsgesuch). Der Bauherrschaft wird seitens der Feuerpolizei eine
Bedenkfrist bis zum 14.01.2010 eingeräumt. Entweder werden bauliche Massnahmen
getroffen oder gemäss Aussage der Bauherrschaft wird das Mietverhältnis wieder
aufgelöst, so dass es sich wieder um ein Einfamilienhaus handelt."
4.2
Die
Bauabnahmeverfügung II vom 3. März 2010 präzisiert diese
feuerpolizeilichen Auflagen wie folgt:
"Sollte das Gebäude […] in
2 Jahren, d.h. ab 1.1.2013 immer noch ein Mehrfamilienhaus sein, sind
folgende wichtigsten feuerpolizeilichen Auflagen zu erfüllen:
a)    Wohnungen sind als Brandabschnitte mit
Feuerwiderstand EI 30 zu erstellen.
b)    Treppenhäuser sind als Brandabschnitte
mit Feuerwiderstand REI 60 (nbb) zu erstellen und mit direkt ins Freie
führenden Ausgängen zu versehen.
c)    Öffnungen und Durchbrüche in
brandabschnittsbildenden Bauteilen sind mit Brandschutzabschlüssen (z. B.
Türen, Tore, Deckel) mit Feuerwiderstand EI 30 abzuschliessen.
d)    Es dürfen nur geprüfte und zugelassene
Brandschutzabschlüsse eingebaut werden.
e)    Türen in allgemein zugänglichen
Fluchtwegen (Haustüren) sind in Fluchtrichtung öffnend anzuschlagen; sie müssen
jederzeit von innen ohne fremde Hilfsmittel (Drehzylinder, Panikschloss)
geöffnet werden können. Schlüsselkästchen sind nicht gestattet.
f)     In Fluchtwegen (Treppenhäuser,
Korridore, Vorplätze) sind brennbare Wand- und Deckenverkleidungen nicht
zulässig.
g)    Im Übrigen gelten die Bestimmungen des
Merkblatts der Kantonalen Feuerpolizei "Mehrfamilienhäuser MFH aus nicht
brennbaren Bauteilen" vom 15. Februar 2005, insbesondere diejenigen
der Ziffern 2.2 und 3.1.
h)    Für eine definitive Umnutzung ist ein
feuerpolizeiliches Gesuch einzureichen. Weitere feuerpolizeiliche Auflagen
bleiben diesbezüglich vorbehalten."
4.3
Die
Aufforderung zur Baueingabe und Mängelbehebung sowie Androhung Ersatzvornahme
vom 24. März 2014 statuierte in feuerpolizeilicher Hinsicht Folgendes:
"1.       Aufforderung / Letzte Frist
A und B […] wird letztmals bis 30. April 2014
Frist gewährt, um die unten stehenden Mängel zu beheben:
[…]
1.1  Die bestehenden
brandabschnittsbildenden Gebäudeteile sind bauseits durch eine Fachperson auf
den erforderlichen Feuerwiderstand zu überprüfen und schriftlich zu dokumentieren.
-      Tragwerk Treppenhaus Feuerwiderstand
R 60 (nbb); (z.B. Beton 14 cm gemäss SIA 262).
-      Brandabschnittsbildende Wände und
Decken 30 Minuten Feuerwiderstand.
-      Brandabschnittsbildende Türen
Feuerwiderstand EI 30 (T30). Dies betrifft Türen zum Treppenhaus, ausgenommen
sind jene zu den WC's.
-      Treppenuntersichten Feuerwiderstand
EI 30 (nbb); (z.B. 18 mm Gipskartonplatten)
Im Einvernehmen mit
der Feuerpolizei sind mangelhafte Bauteile gemäss den heute gültigen
VKF-Brandschutzrichtlinien zu ergänzen bzw. zu ersetzen.
1.2  In Treppenanlagen sind brennbare Wand-
und Deckenverkleidungen nicht zulässig. Dies betrifft im Besonderen die
Treppeneinfassung ins Untergeschoss.
1.3  Das Lichtmass von Türen muss mindestens
0.9 m betragen."
4.4
Nachstehend
ist zu prüfen, ob die Verpflichtung der Beschwerdeführenden zu den zitierten
Brandschutzmassnahmen qualifiziert fehlerhaft war. Nur dann wären diese nach
der Evidenztheorie als nichtig einzustufen. Das Gesetz über die Feuerpolizei
und das Feuerwehrwesen vom 24. September 1978 (FFG) legt die Aufgaben von
Feuerpolizei und Feuerwehr fest. Gestützt auf § 14 FFG erliess der
Regierungsrat am 8. Dezember 2004 die Verordnung über den vorbeugenden
Brandschutz (VVB). § 1 VVB verweist auf die interkantonale
Brandschutznorm und die entsprechenden Brandschutzrichtlinien. Sowohl die bis
Ende 2014 geltende Brandschutznorm Ausgabe 2003 als auch die seit Anfang 2015
geltende Brandschutznorm Ausgabe 2015 umschreiben in Art. 2 BSN ihren
Geltungsbereich übereinstimmend wie folgt: Die Brandschutzvorschriften gelten
für neu zu errichtende Bauten und Anlagen sowie für solche Fahrnisbauten
sinngemäss (Abs. 1). Bestehende Bauten und Anlagen sind verhältnismässig
an die Brandschutzvorschriften anzupassen, wenn (Abs. 2): wesentliche
bauliche oder betriebliche Veränderungen, Erweiterungen oder Nutzungsänderungen
vorgenommen werden (lit. a); die Gefahr für Personen besonders gross ist (lit.
b).
4.5
Art. 2
Abs. 2 lit. b BSN ermöglicht den Behörden, losgelöst von einem
Neu- oder Umbauvorhaben brandschutztechnische Verbesserungen anzuordnen.
Erforderlich ist einzig, dass eine besonders grosse Gefahr für Personen droht.
Eine identische Zielsetzung verfolgt auf Gesetzesstufe der etwas allgemeiner
formulierte § 358 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG): Danach können Verbesserungen unabhängig von Änderungsbegehren des Grundeigentümers
angeordnet werden, wenn dadurch erhebliche polizeiliche Missstände beseitigt
werden. Als solcher Missstand gilt unter anderem auch die Feuergefährlichkeit
einer konkreten Nutzung. Die behördlichen Verbesserungsanordnungen müssen im
öffentlichen Interesse liegen und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
entsprechen.
Dabei ist § 358 PBG vor allem
im Kontext mit § 228 Abs. 1 PBG zu lesen, wonach Grundstücke und
Bauten so zu unterhalten sind, dass weder Personen noch das Eigentum Dritter
gefährdet wird. Ebenso sieht § 239 Abs. 1 PBG vor, dass Bauten
den anerkannten Regeln der Baukunde entsprechen müssen und keine Personen oder
Sachen gefährden dürfen. Zu diesem Zweck ist die Baubehörde berechtigt und
verpflichtet, die gebotenen Anordnungen zur Behebung von Missständen zu treffen
(Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 1145).
Entgegen
der in der Beschwerde vertretenen Auffassung regelt eine Baubewilligung somit
den Zustand auf einem Grundstück nicht abschliessend und in unveränderbarer
Weise (VGr, 1. Oktober 2015, VB.2015.00429, E. 3.2).
Vielmehr darf aufgrund der zitierten Normen eine Baubehörde aus
Sicherheitsüberlegungen auch nach Bauvollendung Verbesserungen an der Bausubstanz
anordnen.
4.6
Die
Beschwerde zeigt nicht auf, inwiefern die verfügten feuerpolizeilichen Auflagen
in ihrem Fall offensichtlich falsch sind. Dazu hätte sie sich mit diesen
Auflagen im Einzelnen auseinandersetzen müssen, was sie indessen unterliess.
Stattdessen lässt sich ihr Rechtsvertreter in wenig qualifizierter Weise über
die Vorinstanz und einen Mitarbeiter der Gemeinde aus.
4.7
Ob
erhebliche (feuer)polizeiliche Missstände vorliegen (§ 358 PBG)
bzw. eine besonders grosse Gefahr für Personen droht (Art. 2
Abs. 2 lit. b BSN) lässt sich nur aufgrund von
brandschutztechnischem Know-how beurteilen. Stellen sich wie hier bei der Rechtsanwendung
technische Probleme und verfügt die Behörde über besonderes Fachwissen, belässt
ihr das Gericht regelmässig einen Beurteilungsspielraum, in den es nicht
eingreift. Dieser Beurteilungsspielraum wird technisches Ermessen genannt (René
Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I,
Bern 2012, Rz. 1503). Es sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass die
verfügende Behörde die Brandgefahr im fraglichen Gebäude falsch eingeschätzt
hat. Um im Sinn der Evidenztheorie Nichtigkeit annehmen zu können, müsste die
Behörde die Beschwerdeführenden zu einer offensichtlich viel zu weitgehenden
Brandschutzsanierung verpflichtet haben. Auch dafür sind in den Akten keine
Hinweise erkennbar: Die verlangte Unterteilung der Wohnung in Brandabschnitte,
das Verbot von brennbaren Materialien im Treppenhaus sowie die geforderte
weitere gebäudetechnische Ausstattung erscheinen als sachgerechte Vorkehrungen,
um im Brandfall das Risiko für Leib und Leben zu minimieren. Gegenteiliges wird
denn nicht einmal von den Beschwerdeführenden selbst behauptet, welche sich –
wie oben dargelegt – in ihren Rechtsschriften nicht mit den einzelnen Auflagen
befasst haben. Die körperliche Unversehrtheit ist ein wichtiges Rechtsgut. Die
Baubehörde durfte deshalb zu Recht auf einem hohen Sicherheitsstandard
bestehen. Dazu war sie vor allem auch deshalb berechtigt, weil es sich nach
Ansicht aller Parteien beim fraglichen Gebäude um ein Mehrfamilienhaus handelt.
Mehrfamilienhäuser müssen im Vergleich zu Einfamilienhäusern höheren Sicherheitsanforderungen
genügen. Die Beschwerde bezeichnet diesen Umstand als "triviale [...] und
von niemandem angezweifelte […] Erkenntnisse". Entsprechend kann darauf
verzichtet werden, in diesem Urteil aufzuzeigen, worin diese erhöhten
Sicherheitsanforderungen bestehen.
4.8
Nicht
entscheidend ins Gewicht fällt in diesem Zusammenhang die offenbar angespannte
Vermögenssituation der Beschwerdeführenden. Soweit diese geltend machen, ihre
finanziellen Reserven seien durch die Umbauarbeiten weitgehend aufgebraucht
worden und sie würden nun zu "äusserst kostenintensive[n] Auflagen"
verpflichtet, weshalb der "Ruin" ihrer Existenzen auf dem Spiel stehe,
ist dazu Folgendes zu bemerken: In den Rechtsschriften fehlt eine substanziiert
begründete Zusammenstellung der mutmasslichen Sanierungskosten. Da die
anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden somit auch in diesem Punkt ihrer
gesetzlichen Mitwirkungspflicht (§ 7 Abs. 2 lit. a VRG)
nicht nachgekommen sind, erübrigt es sich, auf die angebliche finanzielle
Unzumutbarkeit der Sanierungsmassnahmen einzugehen. An dieser Tatsache vermag
auch die Forderung in der Beschwerde nichts zu ändern, die lokale Baubehörde
hätte die Bauherrschaft vor Verwirklichung des Umbauvorhabens "umfassend"
über die Kostenfolgen informieren müssen. Weder das Bundesrecht noch das
kantonale Recht kennen eine solche Orientierungspflicht. Es ist nicht Aufgabe
der Baubehörden, der Bauherrschaft ähnlich einem Totalunternehmer ein
Kostendach zu garantieren. Wie oben dargelegt, erwachsen Baubewilligungen nicht
in materielle Rechtskraft. Sie regeln den Zustand
auf
einem Grundstück nicht abschliessend und in unveränderbarer Weise.
Entsprechend können die Behörden nicht dafür verantwortlich gemacht werden,
wenn sich wie hier mehrere Jahre nach Erteilung der Baubewilligung ein Bauvorhaben
aufgrund neuer Sicherheitserkenntnisse verteuert.
4.9
Was sodann
den Einwand der fehlenden Interessenabwägung und Ermessensausübung in den
kommunalen Verfügungen betrifft, ist Folgendes festzuhalten: Verpflichtet das Gesetz
die Behörde zu einer Interessenabwägung und fehlt eine solche in ihren
Entscheiderwägungen, ist dieser Entscheid unzureichend begründet. Es liegt eine
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor (Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999). Eine unzureichende oder selbst
eine fehlende Begründung setzt indessen keinen Nichtigkeitsgrund
(Wiederkehr/Richli, Rz. 2608). Da ein solcher Formmangel bloss zur
Anfechtbarkeit der Verfügung führt, ist die entsprechende Rüge verspätet. Sie
braucht im vorliegenden Verfahren, wo es einzig um die Feststellung der
Nichtigkeit geht, nicht behandelt zu werden. Damit erübrigen sich auch
Ausführungen zu der in der Beschwerde aufgeworfenen Frage, unter welchen
Umständen eine verfügende Behörde im Rekursverfahren eine Begründung
nachliefern und so den Begründungsmangel heilen kann. Die in der Replik
aufgeführten Entscheide betrafen bloss Fälle von angefochtenen und nicht von
nichtigen Baubewilligungen. Sie sind somit nicht einschlägig.
4.10
Zusammenfassend
weisen die fraglichen Verfügungen keine derart gravierenden inhaltlichen Mängel
auf, die zu ihrer Nichtigkeit führen würden.
5.
5.1
Schliesslich
machen die Beschwerdeführenden geltend, eine sachlich unzuständige Behörde habe
die Bauabnahmeverfügungen I und II sowie die Schlussabnahme-Verfügung erlassen.
5.2
Bei
sachlicher Unzuständigkeit tritt Nichtigkeit bloss dann ein, wenn eine
qualifiziert unrichtige Instanz entschieden hat (Wiederkehr/Richli,
Rz. 2559 f. mit Verweis auf unter anderem BGE 133 II 181
E. 5.1.3).
5.3
Die
Bauabnahmeverfügung I vom 3. Dezember 2009 und die Schlussabnahme-Verfügung
vom 3. März 2011 stammen von E, Leiter Bau und Liegenschaften der Gemeinde
Wangen-Brüttisellen. Dem Leiter Bau- und Liegenschaften fehlt jegliche Verfügungskompetenz
im vorliegenden Sachbereich. Zwar gehört er dem Bau- und Liegenschaftenausschuss
an. Er hat dort allerdings nur beratende Stimme; mithin ist er in diesem Gremium
nicht stimmberechtigt (vgl. Pflichtenheft Bau- und Liegenschaftenausschuss
der Gemeinde Wangen-Brüttisellen, abrufbar unter www.wangen-bruettisellen.ch). Aufgrund
fehlender Verfügungskompetenz des Leiters Bau- und Liegenschaften sind deshalb
antragsgemäss die Bauabnahmeverfügung I vom 3. Dezember 2009 bezüglich
Ziffer 3 Punkt 2 und die Schlussabnahmeverfügung vom 3. März
2011 bezüglich der Absätze 1 und 2 für nichtig zu erklären.
5.4
Demgegenüber
wurde die Bauabnahmeverfügung II vom 3. März 2010 von F, Hochbauvorstand der
Gemeinde Wangen-Brüttisellen, erlassen. Nach der Kompetenzordnung dieser
Gemeinde ist der Hochbauvorstand unter anderem für die Bauabnahme zuständig.
Unabhängig davon, ob die strittigen feuerpolizeilichen Anordnungen als nachträgliche
Auflagen in Zusammenhang mit dem bewilligten Umbau stehen oder als eine
unabhängig davon verfügte Sanierung aufgefasst werden, sprengen sie den Rahmen
einer Bauabnahme. Entsprechend wäre dafür nicht der Hochbauvorstand als
Einzelperson, sondern die Kollegialbehörde als Ganzes zuständig gewesen.
Gleichwohl führt diese Kompetenzüberschreitung des Hochbauvorstands nicht zur
Nichtigkeit seiner Bauabnahmeverfügung II vom 3. März 2010. Dieser
ist nämlich – anders als der Leiter Bau- und Liegenschaften – stimmberechtigtes
Mitglied des Bau- und Liegenschaftenausschusses der Gemeinde
Wangen-Brüttisellen (vgl. Pflichtenheft Bau- und Liegenschaftenausschuss
der Gemeinde Wangen-Brüttisellen, abrufbar unter www.wangen-bruettisellen.ch).
Folglich hat er nicht als ein offensichtlich, das heisst qualifiziert, sachlich
unzuständiges Behördenmitglied verfügt. Seine Bauabnahmeverfügung II vom
3. März 2010 ist deshalb als bloss anfechtbare, nicht aber als nichtige
Anordnung einzustufen. Da die Anfechtungsfrist verstrichen ist, kann diese
Verfügung im vorliegenden Verfahren nicht mehr aufgehoben werden.
5.5
Zusammengefasst
ist festzustellen, dass die Bauabnahmeverfügung I vom 3. Dezember 2009 und
die Schlussabnahme-Verfügung vom 3. März 2011 im erwähnten Umfang nichtig
sind. Demgegenüber ist die Bauabnahmeverfügung II vom 3. März 2010 nicht
nichtig. In diesem Sinn ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und im
Übrigen abzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang ist von einem je hälftigen Obsiegen und
Unterliegen der Beschwerdeführenden und des Beschwerdegegners auszugehen.
Ausgangsgemäss sind deshalb die Gerichtskosten den beiden Beschwerdeführenden
unter solidarischer Haftung zu je einem Viertel und dem Beschwerdegegner zur
anderen Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG). Mangels eines überwiegenden
Obsiegens ist keiner Partei eine Entschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 f. VRG). Die Kostenfolge des Rekursentscheides ist
ebenfalls im Sinn eines hälftigen Obsiegens und Unterliegens anzupassen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass die Bauabnahmeverfügung
I vom 3. Dezember 2009 bezüglich Ziffer 3 Punkt 2 und die
Schlussabnahme-Verfügung vom 3. März 2011 bezüglich der Absätze 1 und
2 nichtig sind.
In
teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Entscheides des
Baurekurs­gerichts vom 19. August 2015 werden die Rekurskosten den
Beschwerdeführenden 1 und 2 unter solidarischer Haftung je zu einem
Viertel und dem Beschwerdegegner zur Hälfte auferlegt.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    110.--     Zustellkosten,
Fr. 3'110.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 unter solidarischer
Haftung je zu einem Viertel und dem Beschwerdegegner zur Hälfte auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …