zh_verwaltungsgericht · PB.2008.00017 · 2008-11-05 · de

Lohnsistierung bei unbezahltem Urlaub | Die Beschwerdeführerin nahm an der Hochzeit einer ehemaligen Austauschschülerin teil. Umstritten ist, ob dafür (teilweise) bezahlter Urlaub gewährt werden sollte oder ob der ganze Zeitraum als unbezahlter Urlaub unter Lohnsistierung anzusehen ist. Eintretensvoraussetzungen und Zuständigkeit des Einzelrichters (E. 1), Regelung betreffend bezahlten und unbezahlten Urlaub im Allgemeinen (E. 2), Fehlen eines für die Gewährung von bezahltem Urlaub massgeblichen Pflegekindverhältnisses wegen Aufgabe der Haushaltsgemeinschaft (E. 3.1), Irrelevanz einer alfälligen Einsparung beim Arbeitgeber und der Regelung der Altersentlastung (E. 3.2 f.), Zulässigkeit der reformatio in peius durch die Vorinstanz (E. 3.4), fehlende Grundlage für die Aufrundung der Lohnsistierung (E. 3.5), Rechtsverzögerung (E. 4), Kostenlosigkeit des Verfahrens (E. 5), Rechtsmittelbelehrung (E. 6). Teiweise Gutheissung, im Übrigen Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.05.1 PB.2008.00017
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.05.1 PB.2008.00017
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.05.1 PB.2008.00017

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2008.00017
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Geschäftsnummer:
PB.2008.00017
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.11.2008
Spruchkörper:
4. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohnsistierung bei unbezahltem Urlaub
Die Beschwerdeführerin nahm an der Hochzeit einer ehemaligen Austauschschülerin teil. Umstritten ist, ob dafür (teilweise) bezahlter Urlaub gewährt werden sollte oder ob der ganze Zeitraum als unbezahlter Urlaub unter Lohnsistierung anzusehen ist.
Eintretensvoraussetzungen und Zuständigkeit des Einzelrichters (E. 1), Regelung betreffend bezahlten und unbezahlten Urlaub im Allgemeinen (E. 2), Fehlen eines für die Gewährung von bezahltem Urlaub massgeblichen Pflegekindverhältnisses wegen Aufgabe der Haushaltsgemeinschaft (E. 3.1), Irrelevanz einer alfälligen Einsparung beim Arbeitgeber und der Regelung der Altersentlastung (E. 3.2 f.), Zulässigkeit der reformatio in peius durch die Vorinstanz (E. 3.4), fehlende Grundlage für die Aufrundung der Lohnsistierung (E. 3.5), Rechtsverzögerung (E. 4), Kostenlosigkeit des Verfahrens (E. 5), Rechtsmittelbelehrung (E. 6). Teiweise Gutheissung, im Übrigen Abweisung.
Stichworte:
LOHN
RECHTSVERZÖGERUNG
REFORMATIO IN PEIUS
URLAUB
Rechtsnormen:
Art. 85 Abs. 1 lit. a BGG
Art. 29 Abs. 1 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
§ 18 LPV
§ 29 Abs. 1 LPV
§ 4a VRG
§ 27 VRG
§ 80b VRG
§ 85 VVPG
§ 92 Abs. 1 VVPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2008.00017
Entscheid
des Einzelrichters
vom
5. November 2008
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Gerichtssekretär Beat
König.
In Sachen
A
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
das
Volksschulamt des
Kantons Zürich,
Walchestrasse 21,
8090
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Lohnsistierung
bei unbezahltem Urlaub,
hat sich ergeben:
I.
A, Primarlehrerin im Schulhaus D in X, ersuchte am 5. Januar
2006, sie für die Zeit vom 1. bis 7. Februar 2006 für die Teilnahme
an der Hochzeit einer ehemaligen Austauschschülerin im Ausland freizustellen.
Am 19. Januar 2006 beschloss die Primarschulpflege X, A einen Tag
bezahlten und drei Tage unbezahlten Urlaub zu gewähren. Das Volksschulamt des
Kantons Zürich verfügte am 9. Februar 2006 eine Lohnsistierung inklusive
Schulferienanteil vom 2. bis 9. Februar 2006. Die dagegen erhobene Einsprache von
A wies das Volksschulamt am 9. März 2006 ab und bestätigte die Lohndaten zum
unbezahlten Urlaub.
II.
Gegen diesen Entscheid rekurrierte A am 15. März 2006
an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich und beantragte sinngemäss, ihr für
die gesamte Zeit bezahlten Urlaub zu gewähren, eventualiter die Lohneinbusse
auf 20 % zu beschränken oder ihren Lohn lediglich im Umfange der
Vikariatskosten zu reduzieren.
Mit Schreiben vom 31. Januar 2008 teilte das
Generalsekretariat der Bildungsdirektion A mit, die Primarschulpflege X hätte mangels
gesetzlicher Grundlage gar keinen bezahlten Urlaub gewähren dürfen. A müsse
deshalb damit rechnen, dass einerseits die angefochtenen
Verfügungen
nicht in ihrem Sinn neu entschieden werden würden und anderseits im
Falle eines Rekursentscheides auch der unzulässigerweise erteilte bezahlte
Urlaub korrekt als unbezahlter abgerechnet werden müsste. Zur Wahrung des rechtlichen
Gehörs sowie zum Rückzug des Rekurses setzte die Bildungsdirektion eine
dreissigtägige Frist an. A äusserte sich nicht dazu.
Am 13. März 2008 wies die Bildungsdirektion den Rekurs ab,
hob die
Verfügungen des Volksschulamts vom 9. Februar und
9. März 2006 auf und sistierte den Lohn vom 1. bis zum 7. Februar
2006 für eine Unterrichtswoche respektive für zehn Kalendertage.
III.
A gelangte am 15./16. April
2008 an das Verwaltungsgericht und beantragte, den Beschluss der
Primarschulpflege X vom 19. Juli 2006 und die darauf basierenden
Verfügungen
des Volksschulamts beziehungsweise der
Bildungsdirektion aufzuheben und die Sache an die Primarschulpflege zur
erneuten Beurteilung zurückzuweisen mit der Vorgabe, den Vorgang als ein
"familiäres Ereignis" zu bewerten und den bezahlten Urlaub zu bewilligen.
Die Bildungsdirektion beantragte die kostenpflichtige Abweisung
der Beschwerde; das Volksschulamt verzichtete stillschweigend auf die
Beantwortung der Beschwerde.
Der Einzelrichter
zieht in Erwägung:
1.
Vorliegende Beschwerde
richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Bildungsdirektion des Kantons
Zürich in einer personalrechtlichen Angelegenheit. Dagegen ist die Beschwerde
an das Verwaltungsgericht gegeben (
§ 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Vorliegend geht es um die
Sistierung der Lohnzahlung für zehn Kalendertage. Damit übersteigt der
Streitwert Fr. 20'000.- nicht und die Beschwerde ist
gemäss § 38 Abs. 1
und 2 VRG einzelrichterlich zu behandeln.
2.
Das Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin richtet sich
nach dem Lehrpersonalgesetz vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) und,
wenn dieses keine ausdrückliche Regelung enthält, nach den allgemeinen
personalrechtlichen Bestimmungen (§ 1 [in der bis 15. August 2007
geltenden Fassung] und § 2 LPG).
Die Gewährung von bezahltem Urlaub für familiäre
Ereignisse ist in § 85 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19.
Mai 1999 (VVPG, LS 177.111) geregelt. Für die Hochzeit eines eigenen
Kindes ist demnach ein Tag bezahlter Urlaub zu gewähren, wobei diese Regelung
auch für Stief- und Pflegeverhältnisse gilt (§ 85 Abs. 1 und 3 lit. b
VVPG).
Unbezahlter Urlaub ist zu gewähren, wenn die dienstlichen
Verhältnisse es gestatten (§ 92 Abs. 1 VVPG).
Zuständig für die Gewährung von bezahltem Urlaub (bis zu
einer Woche) und unbezahltem Urlaub ist die Gemeindeschulpflege bzw. Gemeinde (§ 28
Abs. 1 [in der bis 15. August 2007 geltenden Fassung] und § 29 Abs. 1
der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311]).
Bei unbezahltem Urlaub wird der Schulferienanteil an die
Lohnsistierung in dem Sinn angerechnet, dass eine Schulwoche 9,69 Kalendertagen
entspricht (§ 29 Abs. 2 [in der bis 15. August 2007 geltenden
Fassung] in Verbindung mit § 18 LPVO).
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Beziehung zu G sei als Pflegeverhältnis
zu betrachten. Da die Teilnahme an deren Hochzeit im Ausland inklusive An- und
Rückreise eine Woche beansprucht habe, sei dies die minimal erforderliche Zeit
für dieses familiäre Ereignis. Somit stehe ihr für die ganze Zeit bezahlter
Urlaub zu.
G, geboren 1979, wohnte 1996/1997 im Rahmen eines
Studentenaustauschprogramms für ein Jahr im Haushalt der Beschwerdeführerin und
besuchte die Kantonsschule M in Z. Während dieses Aufenthalts kam die
Beschwerdeführerin für Kost und Logis von G auf und sie erhielt weder von der
Veranstalterin des Austauschprogramms noch vom Gastkind eine Vergütung.
Ob damit ein Pflegeverhältnis begründet wurde oder nicht,
kann vorliegend offen bleiben: Anders als ein Kinds- oder Stiefkindsverhältnis
endet ein Pflegeverhältnis grundsätzlich mit der Aufgabe der
Haushaltsgemeinschaft, vorliegend also mit Ablauf des Austauschjahres im Januar
oder November 1997. Diese Beziehung war somit von vornherein befristet und
nicht auf Dauer angelegt. Hinweise darauf, dass der Kontakt zwischen der
Beschwerdeführerin und ihrem ehemaligen Gastkind auch nachher noch so eng
geblieben wäre, dass dies mit einer Eltern-(Stief-)Kind-Beziehung vergleichbar
wäre, liegen nicht vor. In Bezug auf den Zeitpunkt der Hochzeit im Februar 2006
liegt somit kein Pflegeverhältnis vor.
Im Übrigen behandelt § 85 Abs. 3 lit. b (in
Verbindung mit Abs. 1) VVPG die Gewährung von bezahltem Urlaub bei der
Hochzeit von Angehörigen abschliessend. Es bleibt der Primarschulpflege bei der
Anwendung und Auslegung dieser kantonalen Bestimmung somit kein
Ermessensspielraum, um hier auch für weitere Fälle bezahlten Urlaub zu
gewähren.
Somit steht der Beschwerdeführerin für die Teilnahme an
der Hochzeit der ehemaligen Austauschschülerin kein bezahlter Urlaub zu.
3.2
Die
Beschwerdeführer kritisiert zudem die Anwendung des Umrechnungsfaktors zur
Berechnung der Lohnsistierung. Dies führe dazu, dass sich der Kanton mit der
Gewährung von unbezahltem Urlaub bereichere.
Vorliegend haben der Beschwerdegegner und die Vorinstanz
die Lohnsistierung aufgrund der massgeblichen Bestimmung von § 29 Abs. 2
(in der bis 15. August 2007 geltenden Fassung) in Verbindung mit § 18 LPVO
berechnet. Dies führt dazu, dass aus dem unbezahlten Urlaub von einer Schulwoche
eine Lohnsistierung von 9,69 Kalendertagen resultiert. Vorliegend sind die
Aufwendungen für die Vikarin effektiv etwas geringer ausgefallen als der sistierte
Lohn. Dies liegt aber einzig an der im Vergleich zur Beschwerdeführerin
tieferen Einstufung der Vikarin (Stufe 1 gegenüber Stufe 12). Im Übrigen könnte
die Beschwerdeführerin aus einer dem Arbeitgeber entstehenden Einsparung ohnehin
nichts ableiten: Der Lohn stellt die Gegenleistung für persönlich zu
erbringende Arbeit dar. Wird diese wegen eines unbezahlten Urlaubes nicht
persönlich geleistet, so entsteht auch kein Lohnanspruch.
3.3
Die
Beschwerdeführerin beruft sich auch darauf, sie sei "altersentlastet"
und ihr dadurch freier Nachmittag sei ebenfalls in die fragliche Zeit gefallen.
Somit sei ihr auch für diesen freien Nachmittag die Zeit mit 1,969
multipliziert worden und so fast ein ganzer Tag zu Unrecht abgezogen worden.
Die Altersentlastung bewirkt lediglich eine Reduktion der
individuellen wöchentlichen Pflichtstunden. Der Umrechnungsfaktor ist bestimmt
durch das allgemeine Verhältnis der Anzahl der Schultage zu der schulfreien
Zeit. Die Reduktion des individuellen wöchentlichen Pensums hat deshalb darauf
keinen Einfluss.
3.4
Die
Primarschulpflege hatte der Beschwerdeführerin einen Tag als bezahlten Urlaub
gewährt. Nachdem die Vorinstanz zum (zutreffenden) Schluss gelangt war, ein
solcher Anspruch habe nie bestanden, änderte sie diesen Entscheid ab und verfügte,
dass die gesamte Abwesenheit als unbezahlter Urlaub zu betrachten und der Lohn
dementsprechend zu sistieren sei.
Die Vorinstanz änderte damit im Rekursverfahren den
Entscheid zu Ungunsten der Beschwerdeführerin. Eine solche sogenannte
reformatio in peius nach § 27 VRG ist unter be-stimm­ten Voraussetzungen
zulässig. Insbesondere bedarf es eines so gewichtigen Rechtsfehlers, dass die
angefochtene Anordnung als offensichtlich unrichtig erscheint und ihre
Korrektur von erheblicher Bedeutung ist, indem sie klares Recht oder
wesentliche öffentliche Interessen verletzt. Als Rechtsfehler gelten dabei auch
qualifizierte Ermessensfehler (Ermessensüberschreitung und -unterschreitung
sowie Ermessensmissbrauch), nicht jedoch die blosse Unangemessenheit (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 27 N. 12). Diese
Voraussetzung ist hier erfüllt. Die Primarschulpflege verletzte mit ihrer
Bewilligung des bezahlten Urlaubstages klares Recht, indem sie entgegen den
massgeblichen Bestimmungen und somit ohne gesetzliche Grundlage einen Tag
bezahlten Urlaub gewährte. Auch als kommunale Behörde stand ihr dabei bei der
Anwendung und Auslegung des kantonalen Rechts kein Ermessenspielraum in dem
Sinn zu, dass sie zusätzlich zu den abschliessend geregelten Fällen für
bezahlten Urlaub weitere hätte schaffen können. Somit hat sie ihr Ermessen
überschritten.
Weiter war die Beschwerdeführerin auch auf die drohende
Verschlechterung und die Möglichkeit, diese durch den Rückzug des Rekurses
abzuwenden, gebührend aufmerksam gemacht worden. Somit war ihr auch das
rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV, SR 101]) gewährt worden.
Damit erweist sich die Abänderung der Ausgangsverfügung zu
Ungunsten der Beschwerdeführerin als zulässig.
3.5
Die
Vorinstanz hat die (korrekt) auf 9,69 Kalendertage berechnete Lohnsistierung
auf 10 Kalendertage aufgerundet. Für ein solches Vorgehen fehlt aber eine
gesetzliche Grundlage. Dementsprechend ist die vorinstanzliche Verfügung
dahingehend zu korrigieren, dass der Lohn für gesamthaft 9,69 Kalendertage zu
sistieren ist.
4.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter die lange
Verfahrensdauer vor der Vorinstanz.
Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29
Abs. 1 BV; § 4a VRG, vgl. auch § 27a VRG). Der Zeitraum, welcher
für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in
Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei
der zuständigen Behörde oder, wenn – wie hier – kein Gesuch gestellt wurde, mit
der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Die Grenze der zulässigen
Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des
Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit
des Falles, das Verhalten des Betroffenen und der Behörden sowie die für die
Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt (Gerold Steinmann in:
Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 29 N. 12 mit Hinweisen; VGr, 5. April
2006, VB.2005.00579, E. 3.2, www.vgrzh.ch).
In Hinblick auf die Verletzung des Beschleunigungsgebots
ist vorliegend zu beurteilen, ob die Dauer des Rekursverfahrens, welches sich
über rund zwei Jahre erstreckt hat, unter Berücksichtigung der spezifischen
Umstände als unzulässige Rechtsverzögerung zu bewerten ist. Dies muss
vorliegend bejaht werden: Einmal weist der Fall keine besonderen
Schwierigkeiten oder Dimensionen auf. Ferner hat keine der Parteien eine
Verfahrensverzögerung verursacht. Mithin hat die Vorinstanz die ungebührlich
lange Verfahrensdauer zu vertreten.
Eine Verletzung des Beschleunigungsgebots
kann im Dispositiv des Entscheids festgestellt werden und/oder bei den Kosten-
und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden (vgl. BGE 129 V 411 [= Pra
94/2005 Nr. 13] E. 1.3 [jedenfalls bezüglich einer Verletzung von Art. 6 Abs. 1
der Europäischen Menschenrechtskonvention, SR 0.101]).
Indessen ist vorliegend – mangels ausdrücklichen
Beschwerdeantrags und mangels Auswirkungen auf den Ausgang des Verfahrens –
darauf zu verzichten, die Rechtsverzögerung im Dispositiv des Entscheids
festzustellen. Ferner ist der Beschwerdeführerin aus der Verletzung des
Beschleunigungsgebotes weder ein Schaden erwachsen, noch ist ihre Rechtsposition
sonstwie verschlechtert worden. Die Beschwerdeführerin hat im Verfahren ohnehin
keine Kosten zu tragen und keine Parteientschädigung zu bezahlen. Dem Genugtuungsaspekt
wird damit durch die vorliegende Feststellung in den Erwägungen gebührend
Rechnung getragen.
5.
Da es sich um eine personalrechtliche Streitigkeit mit
einem Streitwert unter Fr. 20'000.- handelt, sind für das vorliegende Verfahren
keine Kosten zu erheben (§ 80b VRG).
6.
Vorliegend liegt der Streitwert unter Fr. 15'000.-.
Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht nur unter der Bedingung zulässig, dass
sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; ansonsten ist die
subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegeben (Art. 85 Abs. 1 lit. a
und Abs. 2 sowie Art. 113 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 [BGG, SR 173.110]).
Demgemäss entscheidet
der
Einzelrichter
:
1.    In teilweiser
Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der Bildungs­direktion
vom 13. März 2008 in Satz 2 und 3 dahingehend geändert, dass der Lohn für
9,69
Kalendertage sistiert wird und der vom Volksschulamt zusätzlich zu sistierende
Betrag für
1,69
Kalendertage zu berechnen und zu verrechnen ist.
Im Übrigen
wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.
500.--
;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
diesen Entscheid kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. BGG erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre
Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die
Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung
an: …