zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00523 · 2015-04-23 · de

Baubewilligung | Erholungszone (Zuständigkeit). Das umstrittene Grundstück liegt ausserhalb der Bauzonen; es kann nicht von einer innenliegenden Erholungszone ausgegangen werden. Während sich die Zonenkonformität einer innerhalb der Bauzone zu erstellenden Anlage nach kantonalem Recht beurteilt, sind Art. 24 ff. RPG auf Bauten und Anlagen anwendbar, die ausserhalb der Bauzonen errichtet werden sollen und dem Zweck der jeweiligen Zone nicht entsprechen (E. 3). Hier entscheidet gemäss Bundesrecht die kantonale Behörde über Ausnahmebewilligungen, was vorliegend nicht erfolgte (E. 4). Folgen der Unzuständigkeit der kommunalen Behörde: Ein Abweichen von der Zuständigkeitsordnung rechtfertigt sich vorliegend nicht (E. 5). Da der Gemeinderat durch Verletzung der Zuständigkeitsvorschriften das vorinstanzliche Rechtsmittelverfahren und die daraus resultierenden Kosten verursacht hat, sind diese ihm aufzuerlegen und ist er zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführenden für das vorinstanzliche Verfahren zu verpflichten (E. 6). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.04.2015 VB.2014.00523
Zurich Verwaltungsgericht 23.04.2015 VB.2014.00523
Zurigo Verwaltungsgericht 23.04.2015 VB.2014.00523

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00523
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00523
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.04.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 18.01.2016 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Erholungszone (Zuständigkeit).
Das umstrittene Grundstück liegt ausserhalb der Bauzonen; es kann nicht von einer innenliegenden Erholungszone ausgegangen werden. Während sich die Zonenkonformität einer innerhalb der Bauzone zu erstellenden Anlage nach kantonalem Recht beurteilt, sind Art. 24 ff. RPG auf Bauten und Anlagen anwendbar, die ausserhalb der Bauzonen errichtet werden sollen und dem Zweck der jeweiligen Zone nicht entsprechen (E. 3). Hier entscheidet gemäss Bundesrecht die kantonale Behörde über Ausnahmebewilligungen, was vorliegend nicht erfolgte (E. 4). Folgen der Unzuständigkeit der kommunalen Behörde: Ein Abweichen von der Zuständigkeitsordnung rechtfertigt sich vorliegend nicht (E. 5). Da der Gemeinderat durch Verletzung der Zuständigkeitsvorschriften das vorinstanzliche Rechtsmittelverfahren und die daraus resultierenden Kosten verursacht hat, sind diese ihm aufzuerlegen und ist er zur Bezahlung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführenden für das vorinstanzliche Verfahren zu verpflichten (E. 6).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BAUDIREKTION
BAUZONE
BUNDESRECHT
ERHOLUNGSZONE
INNENLIEGEND
KANTONALES RECHT
PERPETUATIO FORI
RECHTSUNSICHERHEIT
ZONENKONFORMITÄT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 62 Abs. I PBG
Art. 15 RPG
Art. 18 RPG
Art. 24 RPG
Art. 24c RPG
Art. 25 Abs. II RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2014.00523
Urteil
der 3. Kammer
vom
23. April 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichterin
Beryl Niedermann,
Gerichtsschreiberin
Michèle Babst.
In Sachen
1.
A,
2.
B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Gemeinderat H,
vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Der Gemeinderat H bewilligte A und B am 18. August
2003 unter Nebenbestimmungen den Umbau des Wohnhauses "E" auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01, F-Strasse 02, in H. Laut Bau- und
Zonenordnung der Gemeinde H (BZO) liegt die Parzelle in der Erholungszone C2
(Sportanlagen). In Dispositivziffer 1.1.1 der Bewilligung wurde angeordnet,
dass im Grundbuch ein Nutzungsrevers einzutragen sei. Am 22. September
2003 erhoben A und B gegen die Eintragung des Nutzungsrevers Rekurs bei der
damaligen Baurekurskommission des Kantons Zürich. In der Folge wurde das Verfahren
mit Bezug auf die Eintragung des Nutzungsrevers sistiert und die Parteien
wurden jährlich eingeladen, mitzuteilen, ob an der Sistierung des
Rekursverfahrens nach wie vor Interesse bestehe.
B.
Am 9. August 2004 stimmte der Gemeinderat H
einer Projektänderung zu. Der hiergegen von der Nachbarschaft erhobene Rekurs
wurde am 26. April 2005 abgewiesen, ebenso wie die gegen den
Rekursentscheid am 2. Juni 2005 an das Verwaltungsgericht erhobene
Beschwerde (Entscheid vom 5. Oktober 2005, VB.2005.00244).
C.
Mit Beschluss vom 17. September 2007
erteilte der Gemeinderat H A und B die Genehmigung für Abänderungspläne über
die Raumaufteilung, Dachflächenfenster und Umgebungsarbeiten. In Dispositiv
Ziff. 2 des Beschlusses wurde Vormerk genommen, dass die Ausnützung von
180 m
2
auf 191 m
2
Nutzfläche erhöht worden sei
(Ziff. 2.1); dass entgegen Ziff. 4 der Baubewilligung vom 18. August
2003 der Bauherr bzw. Bauleiter die Meldungen bezüglich Bauvollendung und
Bezugstermin unterlassen habe (Ziff. 2.2) und dass das Rekursverfahren
bezüglich der baulichen Nutzung der Liegenschaft immer noch hängig sei. Mit
Rekurs beantragten in der Folge A und B der Vorinstanz, Ziff. 2 des Entscheids
vom 17. September 2007 sei vollumfänglich aufzuheben. Auch dieses Verfahren
wurde am 25. Oktober 2007 sistiert.
II.
Mit Vernehmlassung vom 19. September 2013 verlangte
der Gemeinderat H die Aufhebung der Sistierung der beiden Verfahren. Das
Baurekursgericht erkannte am 8. Juli 2014 auf teilweise Gutheissung der
Rekurse. Es hob Dispositiv Ziff. 1.1.1 des Beschlusses des Gemeinderats H
vom 18. August 2003 und Dispositiv Ziff. 2 des Gemeinderatsbeschlusses
vom 17. September 2007 auf und überwies die Sache zuständigkeitshalber an
die Baudirektion Kanton Zürich.
III.
Am 15. September 2014 erhoben A und B Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und beantragten, der angefochtene Entscheid sei
vollumfänglich aufzuheben; es seien Ziff. 1.1.1 des Beschlusses vom 18. August
2003 und Ziff. 2 des Beschlusses vom 17. September 2007 aufzuheben;
eventualiter sei die Überweisung an die Baudirektion aufzuheben und die Sache
zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; sodann sei
eventualiter die Kostenauflage der Vorinstanz aufzuheben, und die Kosten des
vorinstanzlichen Verfahrens seien vollumfänglich dem Gemeinderat H aufzuerlegen
und A und B für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Der Gemeinderat H verzichtete mit Eingabe vom 1. Oktober
2014 grundsätzlich auf eine Beschwerdeantwort und verwies für den Fall, dass
das Verwaltungsgericht einen reformatorischen Entscheid in der Sache in
Erwägung ziehen sollte, auf seine Rekursantwort vom 19. September 2013 an das
Baurekursgericht. Im Übrigen wies er darauf hin, dass ohne gegenteilige
Regelung diejenigen Vorschriften zur Anwendung gelangten, welche im Zeitpunkt
des Entscheids gültig seien.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Ver­waltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die Beschwerdeführenden verlangen mit ihrem
Beschwerdeantrag in Ziff. 1 die vollumfängliche Aufhebung des
Rekursentscheids. Beschwert sind sie allerdings nur insoweit, als die Sache
zuständigkeitshalber an die Baudirektion Kanton Zürich überwiesen wurde (Ziff. III
des angefochtenen Entscheids) sowie mit Bezug auf die Festlegung der Kosten-
und Entschädigungsfolgen (Ziff. IV und V des angefochtenen Entscheids).
Soweit die Vorinstanz Dispositiv-Ziffer 1.1.1 des Beschlusses des
Gemeinderats H vom 18. August 2003 und Dispositiv-Ziffer 2 des Gemeinderatsbeschlusses
vom 17. September 2007 im Rekurs antragsgemäss aufhob, fehlt es den
Beschwerdeführenden an einem Anfechtungsinteresse und ist auf die Beschwerde
insoweit nicht einzutreten.
2.
2.1
Nach dem
angefochtenen Entscheid befindet sich das streitbetroffene Gebäude gemäss dem
Kantonalen Richtplan im Landwirtschaftsgebiet. Wenn wie im vorliegenden Fall
von einer nicht innerhalb, sondern von einer ausserhalb der Bauzonen
befindlichen Erholungszone auszugehen sei, sei die Bewilligungszuständigkeit
der Baudirektion gegeben. Dass für die Erholungszonen die Zuständigkeit der
Baudirektion im Anhang der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997
(BVV) nicht erwähnt sei, sei ein Versehen des Verordnungsgebers. Dies zeige
sich nicht zuletzt anhand der Regelung von § 62 Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG), wonach für Erholungszonen hinsichtlich
Inhalt und Verfahren die gleichen Bestimmungen wie bei übergeordneten Freihaltezonen
gelten.
2.2
Die
Beschwerdeführenden gehen davon aus, dass die beiden betroffenen Grundstücke
nie zur Landwirtschaftszone gezählt hätten. Im Jahre 1985 seien sie nicht der
kommunalen Landwirtschafts-, sondern der Freihaltezone zugeordnet worden. Das
Grundstück sei bis 1995 dem Siedlungsgebiet zugewiesen gewesen. Erst im
Richtplan 1995 sei ein Teil der Grundstücke vom Kanton unsachgemäss und ohne
jeglichen Bezug zur tatsächlichen Nutzung dem Landwirtschaftsgebiet zugeordnet
worden. Es handle sich dabei aber um eine nicht parzellenscharfe, willkürliche
Festlegung, welcher keine Bedeutung zuzumessen sei. Die Zuweisung zum
Landwirtschaftsgebiet sei falsch, und das Wohnhaus G sei aufgrund der erfolgten
zeitlichen Abfolge der Planungen sowie der Planungshierarchie gemäss Bundesrecht
als im Baugebiet liegend und kantonalrechtlich als im Siedlungsgebiet liegende
Baute zu behandeln. Es sei davon auszugehen, dass es sich um eine innenliegende
Erholungszone handle.
2.3
Der Beschwerdegegner hielt in seiner Eingabe im
Rekursverfahren vom 19. September 2013 unter Bezugnahme auf eine
Stellungnahme des Amtes für Raumordnung und Vermessung (ARV) vom 13. Dezember
2011 fest, daraus folge, dass die streitbetroffene Liegenschaft weder im
Siedlungsgebiet noch im Anordnungsspielraum desselben, sondern im
Nichtsiedlungsgebiet liege. Bei dieser richtplanerischen Ausgangslage sei die
Zuordnung zu einer Erholungszone nur in Anwendung des Durchstossungsprinzips
möglich gewesen. Es könne daher nicht von einer innenliegenden Erholungszone
ausgegangen werden. Treffe die Auffassung des ARV zu, sei die örtliche
Baubehörde für die Beurteilung der Bestandesgarantie im Sinn von Art. 24c
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) nicht
zuständig. Dennoch ging der Beschwerdegegner schliesslich in seiner
Stellungnahme von einer im Anordnungsspielraum des Siedlungsgebiets liegenden
Erholungszone aus, für welche mit Bezug auf die Bestandesgarantie dieselben Regeln
wie bei einer innenliegenden Freihaltezone gälten. Wenn es anders wäre, müsse
die angefochtene Bewilligung aufgehoben und das Verfahren bezüglich der
Bestandesgarantie an die Baudirektion zur erstinstanzlichen Beurteilung überwiesen
werden.
3.
3.1
Nach Art. 22 Abs. 1 und Art. 24 RPG
dürfen Bauten und Anlagen inner- und ausserhalb der Bauzonen nur mit
behördlicher Bewilligung errichtet werden. Voraussetzung einer ordentlichen
Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 RPG ist, dass die Bauten und Anlagen
dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (lit. a) und das Land erschlossen
ist (lit. b).
3.2
Die Zonenkonformität einer innerhalb der
Bauzone zu erstellenden Anlage beurteilt sich nach Art. 22 RPG bzw. nach
dem kantonalen Recht. Ausnahmen innerhalb der Bauzonen regelt das kantonale
Recht (Art. 23 RPG
).
Art. 24 ff. RPG sind hingegen auf Bauten und
Anlagen anwendbar, welche ausserhalb der Bauzonen errichtet werden sollen und
dem Zweck der jeweiligen Zone nicht entsprechen (anstelle vieler: BGr, 18. Oktober
2004, 1A.10/2004, E. 3.2).
Gemäss
Art. 25 Abs. 2 RPG werden Ausnahmen nach Art. 24 RPG durch eine
kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung bewilligt. Der Anwendungsbereich
von Art. 24 Abs. 1 RPG hängt von der Beurteilung der Zonenkonformität
nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG ab (RB 1996 Nr. 70; BGE 118
Ib 335 E. 1a). Der Zweck von Art. 24 RPG besteht darin, das vom
Siedlungsgebiet abzugrenzende Kulturland von zonenwidrigen Bauten möglichst
freizuhalten und für Ausnahmen eine einheitliche Regelung zu schaffen (BGE 114
Ib 344 E. 3b; BGE 116 Ib 377, E. 2a; BGr 18. März 2004,
1A.140/2003 E. 2.3).
3.3
Erholungszonen nach zürcherischem Recht können als
Schutz- oder Spezialzonen sowohl innerhalb wie ausserhalb des Siedlungsgebiets
ausgeschieden werden (BGE 118 Ib 503 E. 5c). Ausserhalb des
Siedlungsgebiets sind sie allerdings nicht mehr Bauzonen im Sinn von Art. 15
RPG, sondern Sondernutzungszonen gemäss Art. 18 RPG (VGr, 11. Juli
2007, VB.2002.00028 E. 6).
Vom Begriff "ausserhalb
der Bauzonen" sind alle Zonen erfasst, die der Nutzungsplan kennt und die
nicht Bauzone nach der Zweckbestimmung von Art. 15 RPG sind (Peter Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008,
Vorbem. zu Art. 24 ff. RPG, N. 4). Keine Anwendung finden Art. 24 ff.
RPG aber auf jene Teile des Nichtbaugebiets, die aufgrund ihrer Lage und
Zweckbestimmung zu dem durch die Bauzonen begrenzten Siedlungsgebiet gezählt
werden müssen, z.
B. Promenaden, Spielplätze, Parkanlagen oder dem
Gemeingebrauch offen stehende Strassen und Plätze im überbauten Gebiet (BGr,
18. August 2003, 1A.31/2003).
Regelt eine Freihalte- oder
Erholungszone im genannten Sinn die Nutzung innerhalb des Siedlungsgebiets,
handelt es sich um eine "innenliegende" Erholungszone. Von einer solchen
ist auszugehen, wenn eine Freihalte- oder Erholungszone mehr oder weniger vollständig
von Bauzonen umgeben ist und überwiegend Siedlungszwecken dient (Konrad Willi,
Die Besitzstandsgarantie für
vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone. Eine Darstellung
unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts, Zürcher Studien zum
öffentlichen Recht, Nr. 158, Zürich 2003, S. 84, BEZ 1999 Nr. 20,
RB 1996 Nr. 70; vgl. VGr, 24. Oktober 2001, VB.2001.147, E. 1).
D
iesfalls liegt die Erholungszone nicht ausserhalb der Bauzonen
im Sinn von Art. 15 RPG, was zur Folge hat, dass Art. 24 RPG nach § 40
Abs. 1 PBG für nicht zonenkonforme Bauten als kantonales Recht anwendbar
ist (VGr, 7. November 2012, VB.2012.00336, E. 4) und somit die örtliche
Baubehörde für die allfällige Erteilung einer Ausnahmebewilligung zuständig
ist.
3.4
Nach dem aktuellen Kantonalen Richtplan liegt das
streitbetroffene Grundstück im Landwirtschaftsgebiet; teilweise im "übrigen
Landwirtschaftsgebiet"; teilweise im Bereich "Fruchtfolgeflächen im
Landwirtschaftsgebiet". Gemäss dem kommunalen Zonenplan der Gemeinde H
befindet sich das Baugrundstück ("Wohnhaus mit Schafstall";
Art. 31 BZO) in der Erholungszone C2. Es grenzt im Nordosten an die
Bauzone, während es südlich, westlich und östlich im Übrigen an die
Freihaltezone grenzt, welche ihrerseits nur mit einem sehr kleinen Teil im
Nordosten an das Siedlungsgebiet anschliesst, ansonsten aber von Wald, der
Erholungszone B1 und zu einem kleinen Teil von Naturschutzgebiet umschlossen
ist. Auch das fragliche Grundstück grenzt nordwestlich zudem an die Erholungszone B1
(Spielplätze).
Das Grundstück liegt nicht
im Bau- bzw. Siedlungsgebiet, sondern grenzt lediglich nordöstlich mit einem
kleineren Teil daran an. Es handelt sich mithin nicht um eine von überbautem
Gebiet umschlossene und überwiegend Siedlungszwecken dienende Erholungszone,
wie dies etwa bei einer vollständig von der Bauzone umschlossenen Sportanlage
oder bei einer Park- oder Spielanlage inmitten eines Dorfes oder einer Stadt
der Fall wäre. Der überwiegende Teil des Grundstücks grenzt nicht an die
Bauzone. Es liegt somit nicht nur nach dem kommunalen Zonenplan ausserhalb der
Bauzone bzw. nach dem kantonalen Richtplan ausserhalb des Siedlungsgebiets,
sondern es ist auch nicht in einer Weise von Siedlungsgebiet umschlossen,
welche die Annahme einer innenliegenden Erholungszone zulassen würde.
3.5
Der Beschwerdegegner hielt in seiner Stellungnahme
vom 19. September 2013 fest, soweit davon auszugehen sei, dass sich die
Erholungszone im Anordnungsspielraum des Siedlungsgebiets befinde, gälten die
gleichen Regeln wie bei einer innenliegenden Freihaltezone. Dem ist nicht zu
folgen:
Das Siedlungsgebiet wird in
der Richtplankarte generalisiert und nicht parzellenscharf dargestellt. Das im
Richtplan bezeichnete Siedlungsgebiet kann auf regionaler und kommunaler Stufe
grundsätzlich weder vergrössert noch verkleinert werden; vorbehalten bleibt der
Anordnungsspielraum bei der Abgrenzung der Bauzonen, der sicherstellt, dass bei
der Festsetzung von Bauzonen auf örtliche Besonderheiten wie spezielle
topographische Verhältnisse oder den Stand der Erschliessung angemessen
Rücksicht genommen werden kann. In begründeten Fällen kann mit nachgeordneten
Planungen durch Ausscheidung einer Freihaltezone, einer Erholungszone oder
einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen das Landwirtschaftsgebiet
durchstossen werden (Text zum kantonalen Richtplan, Stand 24. März 2014,
Pt. 2.2.2; RB 2003 Nr. 71 E. 2d).
Die Frage, ob und inwieweit
der Richtplan der Nutzungsplanung für die parzellenscharfe Zonenabgrenzung
einen Anordnungsspielraum belässt, ist eine Frage der Richtplankonformität des
Nutzungsplans (RB 2003 Nr. 71 E. 2a). Davon zu unterscheiden ist die
Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets durch die Ausscheidung einer Freihaltezone,
einer Erholungszone oder einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (RB 2003
Nr. 71 E. 2d).
Art. 24 RPG kommt
jedoch nur dann nicht als bundesrechtliche Vorschrift zur Anwendung, wenn eine
Erholungszone innerhalb der Bauzone liegt, das heisst vollkommen oder
mindestens zum grössten Teil von Bauzonen umschlossen ist. Die Grenze des
Siedlungsgebiets, an welches das fragliche Grundstück angrenzt, erscheint als
klar und im Einklang mit den topographischen Gegebenheiten. Insbesondere die
nordöstlich und nordwestlich des Grundstücks gelegenen Naturschutzgebiete
lassen darauf schliessen, dass hier kein Anordnungsspielraum des Siedlungsgebiets
besteht. Die Frage braucht aber nicht abschliessend geklärt zu werden: Selbst
wenn nach dem Richtplan von einem Anordnungsspielraum des Siedlungsgebiets
auszugehen wäre, würde dies allein nicht ausreichen, um von einer innenliegenden
Erholungszone auszugehen. Dies wäre nur dann der Fall, wenn das Gebiet von
Baugebiet nach der bundesrechtlichen Definition von Art. 15 RPG umschlossen
wäre, wenn es sich mithin um eine innerhalb der Siedlung gelegene Erholungszone
handeln würde. Da dies wie gesehen nach dem derzeitigen Stand der Nutzungsplanung
in jedem Fall nicht gegeben ist, liegt das Grundstück somit ausserhalb der
Bauzonen bzw. des Siedlungsgebiets.
4.
4.1
Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet
die zuständige kantonale Behörde bei allen Vorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob
sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden
kann.
4.2
Gemäss Ziff. 1.2.1 des Anhangs zur BVV ist das Amt
für Raumentwicklung (ARE) für Bewilligungen ausserhalb der Bauzonen (in
Landwirtschafts-, Freihalte- und Reservezonen) zuständig. Die Erholungszonen
sind in dieser Bestimmung nicht ausdrücklich erwähnt. Die Beschwerdeführenden
stellen sich mit Blick auf die Formulierung von Ziff. 1.2.1 des Anhangs
zur BVV auf den Standpunkt, eine Zuständigkeit der Baudirektion sei bei Erholungszonen
generell nicht gegeben.
4.3
Art. 25 Abs. 2 RPG stellt direkt
anwendbares Bundesrecht dar (Hänni, Art. 25 N. 36). Die Zustimmung
der kantonalen Behörde im Sinn von Art. 25 Abs. 2 RPG ist ein unentbehrliches,
konstitutiv wirkendes Element der kommunalen Bewilligung. Wurde eine kommunale
Bewilligung im Sinn von Art. 25 Abs. 2 RPG ohne Zustimmung der kantonalen
Behörde erteilt, kann diese von Bundesrechts wegen grundsätzlich keine
Wirkungen entfalten (BGer, 12. Mai 2010, 1C_404/2009, E. 2.2). Von
der nach zwingendem Bundesrecht vorgeschriebenen Mitwirkung der kantonalen
Behörde bei der Ausnahmebewilligung für nicht zonenkonforme Bauten ausserhalb
der Bauzonen kann durch kantonales Recht nicht abgewichen werden. Es ist daher
für die Begründung der Zuständigkeit der kantonalen Behörde unerheblich, ob
nach dem Verständnis von Ziff. 1.2.1 des Anhangs zur BVV der Begriff der
Erholungszone in diesem konkreten Fall von demjenigen der Freihaltezone
ebenfalls erfasst ist. Allerdings ist hiervon ohnehin auszugehen. Für die zu
beurteilenden Baubewilligungen ist somit das ARE zuständig.
5.
5.1
Die funktionelle oder sachliche Unzuständigkeit einer
Behörde stellt nach der so genannten Evidenztheorie einen Nichtigkeitsgrund für
deren Entscheid dar, wenn der Mangel besonders schwer und offensichtlich oder
zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der
Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
Vorbem. zu Art. 86a–86d, N. 4; VGr, 20. März
2013, VB.2012.000629, E. 2.5). Insbesondere wenn sich die unzuständige
Behörde während langer Zeit als zuständig erachtet hat und sich alle Verfahrensbeteiligten
vorbehaltlos auf das Verfahren eingelassen haben, rechtfertigt es sich demgegenüber
nicht, auf Nichtigkeit zu erkennen (BGE 136 II 489 E. 3.3).
5.2
Die Parteien gingen seit der Erteilung der
Bewilligungen am 18. August 2003 bzw. am 17. Oktober 2007 bis zur
Einreichung der Vernehmlassung des Beschwerdegegners bei der Vorinstanz am 19. September
2013 von der Zuständigkeit des Beschwerdegegners aus, und auch die Vorinstanz
hat bei Erhebung der Rekurse am 22. September 2003 und am 22. Oktober
2007 und anlässlich der jährlichen Berichterstattung keine Vorbehalte zur Zuständigkeit
angebracht. Die Bewilligungen wurden vor mehr als 11 bzw. 7 Jahren erteilt,
und es wurde von den eingeräumten Befugnissen Gebrauch gemacht. Die
Feststellung der Nichtigkeit der Bewilligungen würde dazu führen, dass das
Bewilligungsverfahren von Anfang an neu durchgeführt werden müsste; trotz der
Tatsache, dass die Bewilligungen bereits genutzt wurden und das fragliche
Gebäude von den Beschwerdeführenden seit vielen Jahren bewohnt wird. Diese
erhebliche Rechtsunsicherheit kann nicht in Kauf genommen werden.
Aus denselben Gründen
rechtfertigt sich sodann ein Widerruf der Bewilligungen nicht (vgl. Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A.,
Zürich 2011, Bd. I, S. 364; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- Bau-
und Umweltrecht, 3. A., Band I, Zürich 1999, N. 825).
5.3
Die Baubewilligungen sind damit als anfechtbar zu
qualifizieren. Es bleibt somit noch zu prüfen, ob die Bewilligungen in
denjenigen Punkten, in denen sie nicht angefochten wurden, in formelle
Rechtskraft erwachsen sind.
Wird nur ein Teil einer
Anordnung mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten, so erwächst der
übrige Teil in formelle Rechtskraft, sofern sich nach der Natur der Streitsache
die einzelnen Punkte voneinander trennen lassen (VGr, 5. Dezember 2002,
VB.2002.00307, E. 1b; Bertschi, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 9). Es
stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, ob die unangefochten gebliebenen
Teile der beiden Baubewilligungen ohne die angefochtenen Dispositivziffern
vollstreckbar waren. Die Bewilligungen zum Bau bzw. zur Abänderung des
Wohnhauses wurden erteilt und der Bau wurde gestützt darauf ausgeführt. Die
jeweiligen Nutzungsbeschränkungen gemäss Ziff. 1.1.1 und Ziff. 2 der
jeweiligen Beschlüsse hinderten die Bauausführung nicht. Sie sind eigenständige
Anordnungen, welche insofern von der Baubewilligung getrennt werden können.
Davon sind auch die Parteien und die Vorinstanz übereinstimmend ausgegangen,
indem die Verfahren über die Nutzungsbeschränkungen mit dem Einverständnis beider
Parteien sistiert blieben, während der Bau in Angriff genommen und abgeschlossen
wurde. Die Baubewilligungen sind damit, soweit sie nicht angefochten wurden, in
formelle Rechtskraft erwachsen und können mangels Nichtigkeit nicht mehr
aufgehoben werden.
5.4
Die gesetzliche Zuständigkeitsordnung der
Verwaltungsbehörden stellt zwingendes Recht dar. Eine Abweichung kommt nur
ausnahmsweise infrage, nämlich dann, wenn ansonsten
verfahrensgrundrechtswidrige Zustände vorlägen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5
N. 6). Die einmal begründete Zuständigkeit ist nach dem Grundsatz der
perpetuatio fori nur dann grundsätzlich unabänderlich, wenn sie rechtskonform
begründet wurde (Plüss, § 5 N. 8).
Es ist nicht ersichtlich,
dass das Weiterführen des Verfahrens durch die zuständige Baudirektion
Verfahrensrechte der Betroffenen verletzen würde. Die Baudirektion wird ihrem
Entscheid über die Nutzungsbeschränkungen die bestehenden Bewilligungen
zugrundezulegen haben. Ein Abweichen von der Zuständigkeitsordnung und damit eine
Rückweisung des Verfahrens an den unzuständigen Beschwerdegegner rechtfertigt
sich unter diesen Umständen nicht.
6.
Die Beschwerdeführenden
unterliegen vor Verwaltungsgericht mit ihren Hauptanträgen. Es sind ihnen somit
die Kosten des Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen, und eine Parteientschädigung
ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG). Allerdings hat der
Beschwerdegegner durch Verletzung der Zuständigkeitsvorschriften das
vorinstanzliche Rechtsmittelverfahren und die daraus resultierenden Kosten
verursacht. Diese Kosten sind daher dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (Plüss,
§ 13 N. 59). Dementsprechend ist die Gemeinde zur Bezahlung einer
Parteientschädigung an die Beschwerdeführenden für das vorinstanzliche
Verfahren zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint
für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen), zahlbar je hälftig an die beiden beschwerdeführenden
Parteien.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Disp.-Ziff. IV
und V des Entscheids des Baurekursgerichts vom 8. Juli 2014 werden
die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 6'020.- dem Beschwerdegegner
auferlegt und der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden
für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-
(MWST inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar je hälftig an die Beschwerdeführenden
und innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      80.--     Zustellkosten,
Fr. 3'080.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden, unter solidarischer Haftung für
den Gesamtbetrag, auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …