zh_verwaltungsgericht · PB.2010.00026 · 2009-11-04 · de

Personalreglement des Kantonsspitals Winterthur vom 14.06.10 | Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei abstrakter Normenkontrolle; Entscheid in Fünferbesetzung (E. 1). Virtuelle Betroffenheit der beschwerdeführenden Person genügt (E. 2.1.2). Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbeschwerde (E. 2.2). Die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers ist zu bejahen (E. 2.4). Es ist kein widersprüchliches Verhalten des Beschwerdeführers darin zu sehen, dass er Beschwerde erhob, obwohl im Rahmen des von ihm abgeschlossenen GAV für Assistenzärtinnen und -ärzte die Befristung der Arbeitsverhältnisse während der gesamten Assistenzarztzeit vorgesehen ist (E. 3). § 13 Abs. 2 PG steht einer befristeten Anstellung von Assistenz- und Oberärtzinnen und -ärzten nicht entgegen (E. 5). § 12 Abs. 2 Satz 2 KSWG setzt die Verhältnismässigkeit der Abweichung vom kantonalen Personalrecht voraus (E. 6.1.2 f.). "Betriebliche Gründe" im Sinn von § 12 Abs. 2 KSWG können sich auch aus den Nebenzwecken des Kantonsspitals ergeben, jedenfalls soweit dadurch die Erfüllung des Hauptzwecks nicht eingeschränkt wird (E. 6.2). Unter Berücksichtung des Ermessensspielraums des Beschwerdegegners ist nicht zu beanstanden, wenn er aus den Anforderungen des Rotationssystems das betriebliche Erfordernis einer Befristung des Arbeitsverhältnisses ableitet, soweit nicht alle Assistenzarzt- und Oberarztstellen zwingend befristet werden (E. 6.3.3). Die Rechtfertigung der Befristung aus dem Rotationssystem reicht nur soweit, wie die betreffenden Stellen in dieses Rotationssystem integriert sind (E. 6.4). Die Befristung der Stellen ist für die Angestellten nicht unzumutbar (E. 6.7). Die Befristung der Arbeitsverhältnisse ist sachlich begründet und verhältnismässig und stellt keine ungerechtfertigte Schlechterstellung des Personals des Kantonsspitals dar; namentlich lässt § 6 Abs. 2 PR-KSW die notwendigen Differenzierungen zu (E. 6.8.2). Die sachlich begründete Befristung der Arbeitsverhältnisse bezweckt keine Umgehung der gesetzlichen Schutzvorschriften und des Verbotsvon Kettenarbeitsverhältnissen dar (E. 7). Die fragliche Entschädigungsregelung stellt einen Rechtssatz dar (E. 8.1-3). § 12 PR-KSW verstösst gegen das Verbot der Subdelegation und ist als verfassungswidrig aufzuheben (E. 8.4). Da die Beantwortung des Rechtsmittels für das Gemeinwesen mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war, besteht angesichts des überwiegenden Obsiegens ein Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung (E. 9.2). Teilweise Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.03.0 PB.2010.00026
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.03.0 PB.2010.00026
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.03.0 PB.2010.00026

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2010.00026
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Geschäftsnummer:
PB.2010.00026
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.01.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Personalreglement des Kantonsspitals Winterthur vom 14.06.10
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei abstrakter Normenkontrolle; Entscheid in Fünferbesetzung (E. 1). Virtuelle Betroffenheit der beschwerdeführenden Person genügt (E. 2.1.2). Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbeschwerde (E. 2.2). Die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers ist zu bejahen (E. 2.4). Es ist kein widersprüchliches Verhalten des Beschwerdeführers darin zu sehen, dass er Beschwerde erhob, obwohl im Rahmen des von ihm abgeschlossenen GAV für Assistenzärtinnen und -ärzte die Befristung der Arbeitsverhältnisse während der gesamten Assistenzarztzeit vorgesehen ist (E. 3). § 13 Abs. 2 PG steht einer befristeten Anstellung von Assistenz- und Oberärtzinnen und -ärzten nicht entgegen (E. 5). § 12 Abs. 2 Satz 2 KSWG setzt die Verhältnismässigkeit der Abweichung vom kantonalen Personalrecht voraus (E. 6.1.2 f.). "Betriebliche Gründe" im Sinn von § 12 Abs. 2 KSWG können sich auch aus den Nebenzwecken des Kantonsspitals ergeben, jedenfalls soweit dadurch die Erfüllung des Hauptzwecks nicht eingeschränkt wird (E. 6.2). Unter Berücksichtung des Ermessensspielraums des Beschwerdegegners ist nicht zu beanstanden, wenn er aus den Anforderungen des Rotationssystems das betriebliche Erfordernis einer Befristung des Arbeitsverhältnisses ableitet, soweit nicht alle Assistenzarzt- und Oberarztstellen zwingend befristet werden (E. 6.3.3). Die Rechtfertigung der Befristung aus dem Rotationssystem reicht nur soweit, wie die betreffenden Stellen in dieses Rotationssystem integriert sind (E. 6.4). Die Befristung der Stellen ist für die Angestellten nicht unzumutbar (E. 6.7). Die Befristung der Arbeitsverhältnisse ist sachlich begründet und verhältnismässig und stellt keine ungerechtfertigte Schlechterstellung des Personals des Kantonsspitals dar; namentlich lässt § 6 Abs. 2 PR-KSW die notwendigen Differenzierungen zu (E. 6.8.2). Die sachlich begründete Befristung der Arbeitsverhältnisse bezweckt keine Umgehung der gesetzlichen Schutzvorschriften und des Verbotsvon Kettenarbeitsverhältnissen dar (E. 7). Die fragliche Entschädigungsregelung stellt einen Rechtssatz dar (E. 8.1-3). § 12 PR-KSW verstösst gegen das Verbot der Subdelegation und ist als verfassungswidrig aufzuheben (E. 8.4). Da die Beantwortung des Rechtsmittels für das Gemeinwesen mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war, besteht angesichts des überwiegenden Obsiegens ein Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung (E. 9.2).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BEFRISTUNG
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
PROZESSENTSCHÄDIGUNG
SACHLICHER GRUND
SUBDELEGATION
ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. III BV
Art. 38 Abs. III KV
§ 13 Abs. II PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
PB.2010.00026
Urteil
der 4. Kammer
vom
18. April 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Martin Zweifel, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Ersatzrichter Martin
Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Janine Waser.
In Sachen
Zürcher SpitalärztInnen VSAO,
vertreten durch
RA
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
Kantonsspital Winterthur,
Spitalrat,
vertreten durch
RA
B,
Beschwerdegegner
,
und
Regierungsrat des Kantons
Zürich,
vertreten durch
die Gesundheitsdirektion
des
Kantons Zürich,
Mitbeteiligter
,
betreffend Personalreglement
des Kantonsspitals Winterthur vom 14. Juni 2010,
hat sich ergeben:
I.
Am 14. Juni 2010 erliess der Spitalrat des
Kantonsspitals Winterthur (im Folgenden: Spitalrat) das Personalreglement des
Kantonsspitals Winterthur (PR-KSW, LS 813.162). Es wurde am 14. Juli 2010
vom Regierungsrat genehmigt und am 20. August 2010 in der Offiziellen
Gesetzessammlung publiziert (OS 65, 502); am 1. September 2010 trat es in
Kraft. Die Bestimmungen über die Dauer des Arbeitsverhältnisses und über die
Entschädigung für Nacht-, Sonntags-, Schicht- und Pikettdienst lauten wie
folgt:
Dauer [des Arbeitsverhältnisses]
§ 6.
1
Das Arbeitsverhältnis wird
in der Regel unbefristet mit der Mög­lich­keit der Kündigung begründet.
2
Befristete Arbeitsverhältnisse sind zulässig
a.  im Rahmen von § 13 Abs. 2 PG [Personalgesetz
vom 27. September 1998, LS 177.10],
b.  für Stellen, die der Aus-, Fort- und Weiterbildung
sowie der For­schung dienen, wie namentlich Assistenzarzt- und Oberarztstellen,
c.  bei Anstellungen, bei denen der Lohn durch
Drittmittel finanziert wird,
d.        bei Anstellungen zur Nachwuchsförderung oder
zur Bearbeitung von befristeten Projekten oder anderen besonderen Aufgaben, die
eine Anstellung auf Zeit erfordern.
3
Befristungen gemäss Abs. 2 lit. b–d sind höchstens
auf sieben Jahre zulässig. Eine einmalige Verlängerung auf insgesamt höchstens
zehn Jahre ist möglich. Bei Assistenzärztinnen und -ärzten gelten diese
Einschränkungen nicht.
4
Bei befristeten
Arbeitsverhältnissen ist eine Probezeit von höchstens drei Monaten anzusetzen.
5
Wird ein befristetes
Arbeitsverhältnis weitergeführt, gilt es als un­be­fris­tet.
Nacht-, Sonntags-, Schicht- und Pikettdienst
§ 12.  Die Spitaldirektion regelt die Entschädigung für die
Leistung von Nacht-, Sonntags-, Schicht- und Pikettdienst. Die Ansätze können
von den Vorgaben nach § 132 Abs. 1 und 2, § 133 Abs. 3 und § 134
Abs. 1 und 2 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai
1999 [LS 177.111] abweichen und sollen mindestens denjenigen des Kantons entsprechen.
II.
Gegen das Personalreglement liess der Zürcher
SpitalärztInnen VSAO (VSAO-ZH) – die Sektion Zürich des Verbands
Schweizerischer Assistenz- und Oberärztinnen und ‑ärzte (VSAO) – am
7. September 2010 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Er beantragte
die Aufhebung von § 6 Abs. 2 lit. b, § 6 Abs. 3 und § 12
PR-KSW. Es sei festzuhalten, dass die befristete Anstellung von Assistenz- und
Oberärztinnen und ‑ärzten nur nach Massgabe von § 13 Abs. 2
Sätze 1 und 2 PG oder zur Wahrnehmung zeitlich eindeutig begrenzter Aufgaben
nach § 6 Abs. 2 lit. c und d PR-KSW zulässig sei. In Bezug auf § 12
PR-KSW sei festzuhalten, dass Abweichungen vom kantonalen Personalrecht im Personalreglement
selbst enthalten sein müssten. Es sei eine Entschädigung zulasten von Spitalrat
und Regierungsrat zuzusprechen.
In der Beschwerdeantwort liess der Spitalrat beantragen,
auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen,
"unter Kosten- und Entschädigungsfolge". In der Mitbeantwortung
beantragte die Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats, die Beschwerde
sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge zulasten
des VSAO-ZH.
Der VSAO-ZH reichte unaufgefordert eine Replik ein, in der
er sinngemäss an seinen Anträgen festhielt. Sie wurde dem Spitalrat und dem Regierungsrat
am 26. November 2010 zur Kenntnisnahme zugestellt.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Angefochten
wird eine Verordnung des Kantonsspitals Winterthur, einer selbständigen Anstalt
des kantonalen öffentlichen Rechts (§ 1 des Gesetzes über das
Kantonsspital Winterthur vom 19. September 2005 [KSWG, LS 813.16]).
Streitgegenstand ist damit ein Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS
175.2). Solche Erlasse können seit Inkrafttreten der Gesetzesrevision vom
22. März 2010, also seit dem 1. Juli 2010, mit Beschwerde beim
Verwaltungsgericht angefochten werden (§ 41 Abs. 1 VRG in Verbindung
mit § 19 Abs. 1 VRG; OS 65, 390). Das streitige
Personalreglement wurde zwar vor diesem Termin beschlossen. Es wurde jedoch
erst nachher – am 20. August 2010 – in der Offiziellen Gesetzessammlung
publiziert (OS 65, 502), was den Lauf der Beschwerdefrist auslöste (§ 53
in Verbindung mit § 22 Abs. 2 VRG). Die Zuständigkeit richtet sich
nach dem neuen Recht (massgeblich ist der Zeitpunkt der Anfechtung; vgl. § 101
VRG sowie Art. XV Abs. 3 der Übergangs­bestim­mungen vom 8. Juni
1997 [OS 54, 268] und die Übergangsbestimmung vom 30. August 2004 zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
[OS 59, 409]; RB 2004 Nr. 8 E. 3.2.2).
1.2
Das
Verwaltungsgericht ist funktionell zuständig zur Behandlung der Beschwerde gegen
einen Erlass des Spitalrats (§ 19 Abs. 4 VRG in Verbindung mit § 29
KSWG). Die abstrakte Normenkontrolle wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass
ein Erlass – wie im vorliegenden Fall – der Genehmigung des Regierungsrats
unterliegt (Weisung des Regierungsrats vom 29. April 2009 zum Gesetz über
die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009,
801 ff., 934; Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und
weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der
Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gal­len 2010,
S. 103 ff., 118 f.).
1.3
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG). Die Besetzung des Spruchkörpers erfolgt gemäss
Ziff. 1.2 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 23. Juni
2010 (RB 2010 S. 4; www.vgrzh.ch/or­ga­ni­sa­tion).
2.
2.1
2.1.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur
Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Bestimmungen
sind allerdings auf die Anfechtung von Anordnungen zugeschnitten. Bei der
Anfechtung eines Erlasses genügt eine bloss virtuelle Betroffenheit (VGr,
14. De­zem­ber 2010, VB.2010.00572, E. 3.1): Die Anforderungen sind erfüllt,
wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende
Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 135 II 243
E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).
2.1.2
Die virtuelle Betroffenheit vermag demnach bei der abstrakten
Normenkontrolle die Erfordernisse der besonderen Beziehungsnähe und des
aktuellen Berührtseins zu ersetzen. Dagegen müssen auch bei der Anfechtung von
Erlassen eigene Interessen vertreten wer­den; unzulässig sind Beschwerden, die
im Interesse der Allgemeinheit oder der richtigen Gesetzesanwendung geführt
werden (vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1). Die Parteien werfen die Frage
auf, ob bzw. inwieweit bei der Beschwerde gegen einen Erlass vorauszusetzen
ist, dass sie im Fall ihrer Gutheis­sung einen potenziellen praktischen Nut­zen
für die beschwerdeführende Person zur Folge habe. Auch im Verfahren der ab­strakten
Normenkontrolle ist dies grundsätzlich zu bejahen (vgl. BGE
135 II 243 E. 1.2): Weil die Popularbeschwerde nicht zugelassen
ist, muss dargetan werden oder ersichtlich sein, dass die Aufhebung der
angefochtenen Bestimmung einen potenziellen Nachteil von der betreffenden
Person abwenden würde. Die Anforderungen, die an den potenziellen prak­tischen
Nutzen der Beschwerde gegen einen Erlass zu stellen sind, sind jedoch nicht
hoch, wobei sich Praxis und Lehre, soweit ersichtlich, kaum eingehend zu dieser
Frage äussern. Oft dürfte genügen, wenn die fragliche Bestimmung früher oder
später einmal auf die be­schwerdeführende Person angewandt werden könnte, denn
es dürfte kaum je ausgeschlos­sen sein, dass diese durch die Anwendung der
angefochtenen Norm einen Nachteil erleiden könnte. Die Legitimation zur
Anfechtung von Normen des öffentlichen Personalrechts durch (potenzielle)
Angestellte ist bereits deshalb zu bejahen, weil die Regelung des
öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses deren Rechtsstellung bzw. geschützte
Rechte berührt (BGr, 15. März 2002, 2P.192/2001, E. 1b [in BGE
128 I 113 nicht publiziert]; vgl. auch Tobias Jaag, Das
öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich – ausgewählte
Fragen, ZBl 95/1994 S. 433 ff., 435).
2.2
2.2.1
Anstelle Einzelner können auch Verbände – mit der sogenannten egoistischen
Verbandsbeschwerde – für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde führen.
Voraussetzung dafür ist, dass der Verband als juristische Person konstituiert
ist, die genannte Interessen­wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und
die Mehrheit oder doch eine grosse Zahl der Mitglieder ihrerseits
beschwerdebefugt wäre, weil sie in ihren Interessen direkt oder virtuell
betroffen ist (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Mar­tin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 50–52; BGE 130 II 514
E. 2.3.3, 130 I 26 E. 1.2.1, je mit Hinweisen).
2.2.2
Gemäss Art. 1 Abs. 1 der Statuten vom 25. Juni 2003 ist der
Beschwerdeführer ein Verein im Sinn von Art. 60–79 des Zivilgesetzbuchs (SR
210). Er bezweckt die Wahrung der beruflichen Interessen seiner Mitglieder und
kann hierzu unter anderem Prozesse im eigenen Namen führen
(Abs. 2 f.). Nach Art. 2 lit. a der Statuten handelt es
sich bei den Aktivmitgliedern um angestellte Ärztinnen und Ärzte, um Studierende
der Medizin sowie um Personen mit Arztdiplom, die als Angestellte im Bereich
des Gesundheitswesens tätig sind. Es ist davon auszugehen, dass diese Personen
zu einem grossen Teil von den Anstellungsbedingungen für Assistenz- und
Oberärztinnen bzw. -ärzte zumindest virtuell betroffen sind und somit zur
Vertretung ihrer schutzwürdigen Interessen auf dem Beschwerdeweg befugt wären.
2.3
In Bezug
auf § 6 Abs. 2 lit. b und Abs. 3 PR-KSW macht der
Beschwerdegegner aller­dings geltend, der Beschwerdeführer könne kein
schutzwürdiges Interesse an der Beschwerde darlegen, weil die angefochtene
Regelung im Interesse sowohl der grossen Mehrheit der Mitglieder des
Beschwerdeführers als auch der Allgemeinheit liege. Der Einwand geht fehl: Die
Beschwerdebefugnis ist bereits deshalb zu bejahen, weil eine Regelung des
öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses in Frage steht und die (potenziellen)
Angestellten dadurch in ihrer Rechtsstellung bzw. in geschützten Rechten
berührt sind (vgl. vorn 2.1.2). Im Übrigen bringt der Beschwerdeführer
vor, dass die angefochtenen Bestimmungen des Personalreglements eine
gesetzwidrige Schlechterstellung der von ihm vertretenen Personalkategorien im
Vergleich zum übrigen kantonalen Personal enthielten. Damit legt er dar, dass
die Aufhebung der Bestimmungen einen potenziellen Nachteil für die davon
betroffenen, von ihm vertretenen Personen beseitigen würde. Entgegen der Ansicht
des Beschwerdegegners ist für die Beschwerdelegitimation – übrigens auch bei
der Anfechtung von Anordnungen – nicht relevant, ob dem praktischen Nutzen an
der Beschwerde andere Interessen der Beschwerdeführerschaft entgegenstehen und
ob diese in einer objektiven Abwägung überwiegen könnten. Es geht mit anderen
Worten nicht darum, das objektivierte oder "wohl­verstandene" Interesse
der Beschwerdeführerschaft zu ermitteln.
2.4
Dieselben
Überlegungen gelten auch für die Anfechtung von § 12 PR-KSW. Laut dieser
Bestimmung regelt die Spitaldirektion die Entschädigung für die Leistung von
Nacht-, Sonntags-, Schicht- und Pikettdienst (Satz 1). Dabei können die
Ansätze von denjenigen der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz abweichen
"und sollen mindestens denjenigen des Kantons entsprechen" (Satz 2). Zunächst
ist wiederum darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdelegitimation bereits aufgrund
des Berührtseins, das die Regelung des öffentlichen Dienstverhältnisses als
Eingriff in die Rechtsstellung der (potenziellen) Angestellten zur Folge hat,
zu bejahen ist. Das Bundesgericht ist denn auch auf eine Beschwerde von
Personalverbänden gegen eine Delegationsnorm im öffentlichen Personalrecht –
also im (potenziellen) Interessenbereich der Mitglieder – ohne weiteres
eingetreten (BGr, 15. März 2002, 2P.192/2001, E. 1b [in BGE
128 I 113 nicht publiziert]). Im Übrigen macht der Beschwerdeführer
geltend, dass die Bestimmung einen potenziellen Nachteil für seine Mitglieder
zur Folge habe, weil sie eine Schlechterstellung gegenüber dem kantonalen Personalrecht
zur Folge haben könne. Dabei trifft zu, dass der in diesem Zusammenhang unpräzise
Begriff des "Sollens" eine Schlechterstellung gegenüber dem
kantonalen Personalrecht nicht ausschliesst. Es ist nach dem Gesagten auch
nicht relevant, dass sich eine allfällige Schlechterstellung nicht unmittelbar
aus § 12 PR-KSW, sondern erst mittelbar aus der Entschädigungsregelung der
Spitaldirektion ergäbe.
Die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers ist somit
zu bejahen. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
3.
3.1
Der
Beschwerdegegner beantragt, die Beschwerde sei wegen Rechtsmissbrauchs abzuweisen.
Er beruft sich auf den Gesamtarbeitsvertrag für Assistenzärztinnen und -ärzte
vom 10. De­zem­ber 2004/19. Januar 2005 (GAV, LS 811.12) zwischen dem
Kanton Zürich und dem Beschwerdeführer, an den Letzterer gebunden sei. Der
Beschwerdegegner wirft dem Beschwerdeführer widersprüchliches Verhalten vor,
weil dieser Ziff. 8.2.1 GAV zuwiderhandle, laut dem das Arbeitsverhältnis
während der ganzen Assistenzarztzeit befristet oder unbefristet abgeschlossen
werden könne und mehrere Befristungen hintereinander vereinbart werden könnten.
Rechtsmissbrauch im Sinn der zweckwidrigen Verwendung des Beschwerderechts wird
dem Beschwerdeführer jedoch nicht vorgehalten. Der Einwand kann sich von
vornherein nur auf Assistenz-, nicht aber auf Oberärztinnen und -ärzte beziehen
und nur auf die Anfechtung von § 6 Abs. 2 lit. b und Abs. 3
PR-KSW.
3.2
Das Verbot
widersprüchlichen Verhaltens ergibt sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben
(Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV];
Art. 2 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 [KV]). Es richtet sich an Behörden wie an Private. Widersprüchliches
Verhalten findet keinen Rechtsschutz (statt vieler: Giovanni Biaggini,
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007,
Art. 5 N. 24).
3.3
Die
Abweisung der Beschwerde oder gar die Verwirkung des Beschwerderechts wegen
widersprüchlichen Verhaltens würde eine einschneidende Sanktion darstellen, die
von strengen Voraussetzungen abhängig zu machen wäre. Die Praxis kennt zum
einen die Verwirkung prozessualer Ansprüche wegen widersprüchlichen Verhaltens
im laufenden Verfahren selber, namentlich wegen verspäteter Geltendmachung
(vgl. etwa BGE 132 II 485 E. 4.3). Zum andern finden sich
in der verwaltungsrechtlichen Praxis – eher seltene – Beispiele der Abweisung
von Rechtsmitteln, weil eine Privatperson Rechte geltend macht, auf die sie
ausdrücklich verzichtet hat, oder sich auf (angebliche) Rechtsmängel beruft,
die sie zuvor ausdrücklich oder sinngemäss gebilligt oder sogar verursacht hat.
Dies gilt insbesondere, wenn die betreffende Person aus dem Verzicht oder der
Billigung Vorteile gezogen hat. Der Anwendungsbereich dieser Praxis ist
allerdings beschränkt: Einerseits geht es um Fälle, in denen ein grundsätzlich
verspätetes Rechtsmittel nur gerade aufgrund von Treu und Glauben noch zugelassen
werden könnte (vgl. VGr, 16. Dezember 2009, VB.2009.00018, E. 2).
Unter diesen Umständen führt das widersprüchliche Verhalten aber nicht zur
Verwirkung eines Beschwerderechts, sondern es ergibt sich aus ihm bloss, dass
die Voraussetzungen einer Wiederherstellung nicht gegeben sind. Anderseits
bezieht sich die Praxis auf Fälle, in denen die Privatperson ihre Anträge im Prozess
unmittelbar auf den gebilligten oder selbst verursachten Rechtsmangel oder das
Recht abstützt, auf das sie verzichtet hat; insoweit dürfte das direkte
Heranziehen des Grundsatzes von Treu und Glauben jedoch regelmässig unnötig
sein, weil bereits die Prozessvoraussetzungen – namentlich das schutzwürdige Interesse
und die Begrenzung des Verfahrensinhalts durch die materielle Rechtskraft
früherer Entscheide und den Streitgegenstand – das widersprüchliche Verhalten
nicht zulassen (vgl. Eidgenössische Zollrekurs­kom­mis­sion, 29. Juli
2004, VPB 69/2005 Nr. 16 E. 2b/bb; ferner Max Imboden/René Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A., Basel/Frank­furt
a.M. 1986, Nr. 77 B III). In der Lehre werden als
Voraussetzungen relevanten widersprüchlichen Verhaltens Einzelner bezeich­net:
eine individualisierte und intensive Beziehung zwischen der betreffenden Person
und dem Gemeinwesen; die Abgabe verbindlicher Zusicherungen oder Erklärungen
innerhalb dieser Beziehung; die Zulässigkeit dieser Zusicherungen oder Erklärungen
und schliesslich ein offensichtlicher Widerspruch zum Vorverhalten. Ob die
Rechtsfolge darin zu bestehen habe, dass die widersprüchlich handelnde Person
auf ihrem Vorverhalten zu behaften sei, sei aufgrund einer Interessenabwägung
zu bestimmen (Thomas Gächter, Rechtsmissbrauch im öffentlichen Recht, Zürich
etc. 2005, S. 207 f.).
3.4
Im
vorliegenden Fall liegt kein widersprüchliches Verhalten vor, weil es am
hierfür erforderlichen unmittelbaren Bezug zwischen dem früheren Verhalten des
Beschwerdeführers und seinen Beschwerdeanträgen fehlt. Gewiss hat der
Beschwerdeführer in Ziff. 8.2.1 GAV gegenüber dem Kanton Zürich – und mit
Wirkung auch für das später verselbständigte Kantonsspital Winterthur – die
Möglichkeit der Befristung der Arbeitsverhältnisse von Assistenzärztinnen und -ärzten
anerkannt. Doch ist dies nicht massgeblich: So behält § 1 Abs. 3
PR-KSW abweichende Bestimmungen von Gesamtarbeitsverträgen nach § 6 PG
ausdrücklich vor, womit anerkannt wird, dass Personalreglement und Gesamtarbeitsvertrag
nicht gleich zu lauten brauchen. Im Gegensatz zum Personalreglement, das hoheitlich
erlassen wurde, beruht der Gesamtarbeitsvertrag auf wechselseitigen Zugeständnissen
der Vertragsparteien. Wenn der Beschwerdeführer infolgedessen eine bestimmte
Regelung des Gesamtarbeitsvertrags akzeptiert hat, so heisst dies nicht, dass
er die Rechtmässigkeit einer entsprechenden Regelung in einem hoheitlichen
Erlass von vornherein anerkannt hätte: Unter Umständen fehlen im Erlass gerade
jene Elemente, die ihn dazu bewogen haben, den Gesamtarbeitsvertrag abzuschliessen.
Umgekehrt würde aus einer allfälligen Unzulässigkeit von § 6 Abs. 2
lit. b und Abs. 3 PR-KSW nicht folgen, dass auch Ziff. 8.2.1 GAV
zwingend unzulässig wäre, und aus der Anfechtung des Erlasses lässt sich nicht
ableiten, dass der Beschwerdeführer Ziff. 8.2.1 GAV in Frage stellen
wolle.
4.
Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kann die
Verletzung des übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; vgl. auch Art. 79 Abs. 2
KV). Das Ermessen der erlassenden Behörde ist zu respektieren. Das
Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher
verfassungs- und völkerrechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn
sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (BGE
134 I 293 E. 2). Die Wahrscheinlichkeit der künftigen rechtskonformen
Anwendung ist zu berücksichtigen. Die Zurückhaltung des Bundesgerichts ist allerdings
auch föderalistisch motiviert; dieser Gesichtspunkt spielt im kantonalen
Verfahren keine Rolle (zum Ganzen Isabelle Häner in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007, Art. 79 N. 23; Marti, S. 120 mit weiteren
Hinweisen).
5.
Der Beschwerdeführer macht geltend, § 6 Abs. 2
lit. b und Abs. 3 PR-KSW verstiessen gegen § 13 Abs. 2 PG
und § 12 Abs. 2 KSWG. § 13 Abs. 2 PG sieht vor, dass
befristete Arbeitsverhältnisse grundsätzlich für längstens ein Jahr zulässig
sind und nach dessen Ablauf als unbefristet gelten (Satz 1). Bei weiterer Verlängerung
haben sie die Wirkungen unbefristeter Arbeitsverhältnisse (Satz 2). Vorbehalten
bleiben besondere Bestimmungen über die Anstellungsdauer und die
Kündigungsfristen für Anstellungsverhältnisse mit Ausbildungscharakter oder mit
aus anderen Gründen zeitlich begrenzten Aufgaben (Satz 3). § 12
Abs. 2 Satz 1 KSWG verweist für das Arbeitsverhältnis des
öffentlichrechtlich angestellten Personals auf die für das Staatspersonal
anwendbaren Bestimmungen. Satz 2 sieht vor, dass das Personalreglement davon
abweichen kann, soweit dies aus betrieblichen Gründen erforderlich ist.
Zunächst ist das Verhältnis der angefochtenen Normen zu § 13
Abs. 2 PG zu prüfen, bevor zu untersuchen ist, ob sich die Sonderregelung
aufgrund von § 12 Abs. 2 KSWG rechtfertigen lässt.
5.1
§ 13
Abs. 2 Satz 3 PG behält "besondere Bestimmungen über die
Anstellungsdauer und die Kündigungsfristen für Anstellungsverhältnisse mit
Ausbildungscharakter oder mit aus andern Gründen zeitlich begrenzten
Aufgaben" vor. Angaben dazu, was unter einem solchen Anstellungsverhältnis
zu verstehen ist, finden sich in der Weisung zum Personalgesetz vom
22. Mai 1996 (Weisung PG; ABl 1996, 1131 ff., 1174; der
Kantonsrat genehmigte die Bestimmung kommentarlos; vgl. Prot. KR 1995–99,
S. 11533 ff., 11584 ff. [insbesondere S. 11585] und
12315 ff.). Gemäss der Weisung (a.a.O.) fallen darunter "Lehrbeauftragte
an Mittel- und Berufsschulen und ferner die zahlreichen
Ausbildungsverhältnisse, wie Assis­tentinnen und Assistenten sowie
Oberassistentinnen und Oberassistenten an der Universität, Assistenzärztinnen
und Assistenzärzte, Oberärztinnen und Oberärzte, ferner juristische
Sekretärinnen und Sekretäre sowie Auditorinnen und Auditoren an den Gerichten".
Weiter werden verschiedene anderweitige Tätigkeiten aufgeführt, die
"schwerlich unter einen zusammenfassenden Oberbegriff zu subsumieren"
seien, und ergänzt, dass die "Aufzählung im Gesetz" nicht
abschliessend sei. Der Gesetzgeber wollte also den Vorbehalt von § 13
Abs. 2 Satz 3 PG weit verstanden wissen und subsumierte insbesondere die Stellen
von Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzten unter die Anstellungsverhältnisse
mit Ausbildungscharakter. Es besteht kein Anlass, vom klaren Willen des
Gesetzgebers abzuweichen, wie sich auch aus dem Folgenden ergibt (vgl. bereits
VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00005, E. 4.3.2).
5.2
Der
Beschwerdeführer macht unter dem Titel "Wortlaut und teleologische
Auslegung" geltend, § 13 Abs. 2 Satz 3 PG lasse befristete
Arbeitsverhältnisse nur für Stellen zu, die auf den Erwerb eines
Ausbildungsabschlusses innerhalb einer beschränkten Zeitspanne ausgerichtet
seien, und schliesse sie damit für Stellen aus, die auf die Weiterbildung ausgerichtet
seien. Es trifft zu, dass das Medizinalberufegesetz vom 23. Juni 2006
(MedBG, SR 811.11) zwischen der universitären Ausbildung, der beruflichen
Weiterbildung und der lebenslangen Fortbildung unterscheidet (Art. 3
MedBG). Diese Unterscheidung wurde nicht erst mit dem Medizinalberufegesetz
eingeführt, sondern bestand schon zuvor, sodass der historische Gesetzgeber sie
beim Erlass des Personalgesetzes kennen konnte (vgl. Botschaft vom
23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der
Schweiz und der EG, BBl 1999, 6128 ff., 6368 ff.; Botschaft vom
3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005, 173 ff.,
182 ff.). Daraus folgt jedoch nicht, dass § 13 Abs. 2 Satz 3 PG
befristete Anstellungen für die Weiterbildung im Sinn der Gesetzgebung über die
Medizinalberufe nicht zulasse: Selbst wenn man – abweichend von den Gesetzesmaterialien
– den Begriff "Ausbildungscharakter" eng auslegen wollte, so behält
doch die Bestimmung auch Anstellungsverhältnisse "mit aus andern Gründen
zeitlich begrenzten Aufgaben" vor. Sodann ist für die Auslegung von § 13
Abs. 2 PG entgegen den Ausführungen in der Replik ebenfalls nicht massgeblich,
dass die Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte bis etwa im Jahr 2000 nach den
übereinstimmenden Aussagen beider Parteien unbefristet angestellt wurden. § 31
Abs. 2 und § 33 der Verordnung über die kantonalen Krankenhäuser vom
28. Januar 1981 (KHV; OS 48, 12), aufgehoben auf den 31. De­zem­ber
2009 (OS 64, 890), sahen nämlich vor, dass diese Arbeitsverhältnisse in der
Regel sieben Jahre nicht überschreiten sollten. Dem Regierungsrat kann deswegen
kein Irrtum unterstellt werden, wenn er in der Weisung PG (ABl 1996, 1174) die
Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte ausdrücklich den Berufskategorien
zuordnete, deren Arbeitsverhältnisse befristet werden könnten. Zudem ist der
Gesetzgeber selbstredend weder an eine bestehende Verordnung noch an die Verwaltungspraxis
gebunden.
5.3
§ 13
Abs. 2 Satz 3 PG lässt die Befristung von Arbeitsverhältnissen nicht
voraussetzungslos zu. Zum einen muss sie in "besondere[n]
Bestimmungen" enthalten sein, und zum andern kann dem Wortlaut der Norm
sowie den Materialien (Weisung PG; ABl 1996, 1174) entnommen werden, dass
die betreffende Aufgabe aus sachlichen Gründen zeitlich begrenzt sein muss. Das
Vorliegen dieser Voraussetzungen ist für die jeweils in Frage stehenden
Anstellungen zu prüfen. Deshalb sind im vorliegenden Zusammenhang auch die
Ausführungen des Beschwerdeführers zu den übrigen in der Weisung PG (ABl 1996,
1174) genannten Berufen unbeachtlich: Die Nennung der verschiedenen Berufe in
der Weisung kann nur als beispiel­hafte Auflistung verstanden werden, welche
Arbeits­verhält­nis­se nach der Ansicht des Gesetzgebers grundsätzlich für eine
Befristung in Frage kommen. Ob nun jene Anstellungsverhältnisse in der Praxis
befristet oder unbefristet abgeschlossen werden, welche Gründe dabei für die
eine oder andere Lösung sprechen und welche weiteren gesetzlichen Grundlagen
massgeblich sind, ist hier nicht entscheidend. Zwar mögen die
Arbeitsverhältnisse für manche der genannten Stellen grundsätzlich nicht
befristet werden, und soweit sie für andere Stellen regelmässig befristet
werden, genügt § 13 Abs. 2 Satz 3 PG nicht als alleinige
Rechtsgrundlage dafür. Doch stellt dies den Aussagewert der Materialien nicht
in Frage, und für die Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte lässt sich daraus
nichts ableiten.
5.4
Weshalb
sachliche Gründe für eine Befristung bei Stellen, die auf die Weiter- und
Fortbildung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 und Art. 17 ff. bzw.
Art. 3 Abs. 4 und Art. 40 lit. b MedBG ausgerichtet sind,
etwa aufgrund der systematischen oder teleologischen Auslegung von § 13
Abs. 2 PG von vornherein nicht vorliegen könnten, ist nicht ersichtlich
und wird auch vom Beschwerdeführer, der sich auf diese Auslegungsmethoden
beruft, nicht dargelegt. Insoweit stellt jedoch § 12 Abs. 2 KSWG die
spezifischeren Voraussetzungen auf, womit auf die im Folgenden vorzunehmende
Prüfung der Vereinbarkeit von § 6 Abs. 2 lit. b und Abs. 3
PR-KSW mit jener Bestimmung verwiesen werden kann.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass § 13
Abs. 2 PG einer befristeten Anstellung von Assistenz- und Oberärztinnen
und -ärzten nicht entgegensteht.
6.
Nach § 12 Abs. 1 KSWG sind die
Arbeitsverhältnisse in der Regel öffentlichrechtlich. Gemäss § 12
Abs. 2 KSWG gelten für das öffentlichrechtlich angestellte Personal die
für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen, wobei das Personalreglement
Abweichungen vorsehen kann, soweit dies aus betrieblichen Gründen erforderlich
ist. Die Bestimmung erwähnt die Befristung von Arbeitsverhältnissen nicht
ausdrücklich, erfasst sie jedoch zweifellos. Zweifel am Genügen von § 12
Abs. 2 Satz 2 KSWG als Delegationsnorm werden nicht geäussert und sind
auch nicht ersichtlich (vgl. zur eingeschränkten Verpflichtung zur Überprüfung
nicht gerügter Rechtsmängel Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 4; zu den
Delegationsvoraussetzungen z.B. Matthias Hauser in: Häner/Rüss­li/Schwar­zen­bach,
Art. 38 N. 40).
6.1
6.1.1
Bei der Formulierung "aus betrieblichen Gründen erforderlich"
handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der
Rechtskontrolle grundsätzlich zugänglich ist. Mit dem Ausschluss der
Ermessenskontrolle verbunden ist jedoch die Respektierung des
Beurteilungsspielraums, der den Verwaltungsbehörden bei der Anwendung unbestimmter
Rechtsbegriffe zusteht (VGr, 27. März 2008, VB.2007.00156, E. 3.1.3 und
4.3.1 mit weiteren Hinweisen). Ein Spielraum ist auch dem Verordnungsgeber bei
der Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe einzuräumen, wobei sich diese
nach den Grundsätzen zu richten hat, die zur Delegation entwickelt wurden (vgl.
Hauser, Art. 38 N. 41; vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 428b f.). Dabei ist – worauf der Beschwerdegegner hinweist – zu
beachten, dass das Kantonsspital Winterthur in der Form einer
öffentlichrechtlichen Anstalt verselbständigt wurde, um ihm die "notwendige
Autonomie auf der operativen Ebene" zu sichern (Prot. KR 2003–2007,
S. 8289, Votum Regierungsrätin Diener).
6.1.2
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass § 12 Abs. 2 KSWG für
Abweichungen vom kantonalen Personalrecht nicht nur die betriebliche
Notwendigkeit, sondern – als Ausfluss des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit
– auch das Überwiegen dieses öffentlichen Interesses gegenüber den privaten
Interessen der Angestellten an der Einhaltung der Vorschriften des kantonalen
Personalrechts verlange. Das Gebot der Verhältnismässigkeit ergibt sich aus
Art. 5 Abs. 2 BV sowie Art. 2 Abs. 2 KV und richtet sich
auch an die rechtsetzenden Behörden (vgl. z.B. Yvo Hangartner in: Bernhard
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar,
2. A., Zürich etc. 2008, Art. 5 Rz. 36; Giovanni Biaggini in:
Häner/Rüss­li/Schwar­zen­bach, Art. 2 N. 7). Rechtsbestimmungen haben
demnach nicht nur geeignet und erforderlich zu sein, um den angestrebten Zweck
zu erreichen; sie dürfen auch nicht im Missverhältnis zu anderen zu beachtenden
Interessen stehen (Hangartner, Art. 5 Rz. 39; BGE 135 V 172
E. 7.3.3) und müssen für die betroffenen Privaten zumutbar sein. Soweit
nicht die Einschränkung von Grundrechten (Art. 36 Abs. 3 BV) in Frage
steht, sondern das Verhältnismässigkeitsprinzip als allgemeiner Verfassungsgrundsatz
zu beachten ist, ist den rechtsetzenden Behörden allerdings ein weiter
Gestaltungsspielraum zuzugestehen. Dies gilt nicht nur im Verhältnis zwischen
dem Bundesgericht und dem kantonalen Gesetzgeber (vgl. dazu BGE
134 I 153 E. 4.2.1), sondern muss – wenn auch in geringerem Mass
– allgemein im Verhältnis zwischen Verfassungsgerichtsbarkeit und Rechtsetzung
gelten, da es nicht Aufgabe der Judikative sein kann, detaillierte Leitlinien
für jegliche staatliche Tätigkeit zu entwickeln.
6.1.3
Ob die Abwägung zwischen dem betrieblichen Erfordernis und der Zumutbarkeit
für die betroffenen Angestellten sich direkt § 12 Abs. 2 KSWG
entnehmen lässt, ist somit nur insofern von Belang, als in diesem Fall nicht
nur die Regelung im Personalreglement an sich, sondern auch die Abweichung vom
kantonalen Personalrecht einer solchen Prüfung standzuhalten hätte. Der
Wortlaut der Bestimmung sieht zwar keine umfassende Verhältnismässigkeitsprüfung
vor. Gemäss dem Willen des Gesetzgebers sollten jedoch die Interessen des
Personals beim Erlass des Personalreglements beachtlich sein: "Um eine Ausuferung
der Ausnahmebestimmungen zum Nachteil des Personals zu verhindern, wird für das
Personalreglement die Genehmigung durch den Regierungsrat vorbehalten"
(Weisung des Regierungsrats vom 14. Januar 2003 zum Gesetz über das
Kantonsspital Winterthur [Weisung KSWG]; ABl 2003, 185 ff., 224). Die
Zumutbarkeit der Ausnahmebestimmungen für das Personal soll demnach eine Grenze
der operativen Autonomie des Kantonsspitals Winterthur darstellen, was durch
den Regierungsrat als Aufsichtsbehörde zu gewährleisten ist (vgl. § 8
Ziff. 7 KSWG). Somit setzt § 12 Abs. 2 Satz 2 KSWG die Verhältnismässigkeit
der Abweichungen vom kantonalen Personalrecht voraus.
6.2
Was
"betriebliche Gründe" im Sinn von § 12 Abs. 2 KSWG sind,
ist anhand des Zwecks des Kantonsspitals Winterthur zu bestimmen. Nach § 2
KSWG dient das Spital der überregionalen medizinischen Versorgung
(Ziff. 1); es unterstützt die Forschung und Lehre der Hochschulen
(Ziff. 2) sowie die Aus-, Weiter- und Fortbildung in Berufen des Gesundheitswesens
(Ziff. 3). Die Ansicht des Beschwerdeführers, der Begriff
"betriebliche Gründe" sei eng auszulegen, sodass sinngemäss nur die
Besonderheiten der medizinischen Versorgung zu Abweichungen vom kantonalen
Personalrecht führen dürften, findet keine Stütze im Gesetz. Das Votum im
Kantonsrat, auf das sich der Beschwerdeführer beruft, äussert sich nicht zur
Begriffsdefinition; zudem liegt ihm offensichtlich eine Verwechslung zwischen
den Voraussetzungen einer Abweichung vom kantonalen Personalrecht nach § 13
Abs. 2 des Gesetzes über das Universitätsspital Zürich vom
19. September 2005 (USZG, LS 813.15) bzw. § 12 Abs. 2 KSZW
und den Anforderungen an eine Auslagerung von Betriebsbereichen gemäss § 7
Ziff. 2 und § 8 Ziff. 5 USZG bzw. § 6 Ziff. 2 und § 7
Ziff. 5 KSZW zugrunde (Prot. KR 2003–2007, S. 8333 f.,
Votum Haderer). Wenn die Wei­sung KSWG (ABl 2003, 195, 224) davon spricht, dass
die "besonderen Verhältnisse" bzw. die "Eigenheiten des
Spitalbetriebs" zu Abweichungen vom kantonalen Personalrecht berechtigen
sollen, so bedeutet dies nicht, dass der "Spitalbetrieb" mit der
medizinischen Versorgung gleichzusetzen ist. Es sind keine sachlichen Gründe ersichtlich,
weshalb bei der personalrechtlichen Regelung nicht alle gesetzlichen Zwecke des
Kantonsspitals Winterthur berücksichtigt werden dürften; vielmehr enthielte das
Gesetz einen Widerspruch, wenn es einerseits dem Spital bestimmte Zwecke
vorschreiben würde und anderseits die dafür gegebenenfalls erforderlichen personalrechtlichen
Regelungen untersagen würde. Sodann trifft zwar zu, dass § 2 KSWG zwischen
"Dienen" und "Unterstützen" und damit zwischen Haupt- und
Nebenzwecken unterscheidet. Dies bedeutet aber nicht, dass sich ein
betriebliches Erfordernis nicht vorwiegend aus den Nebenzwecken ergeben könnte,
jedenfalls soweit dadurch die Erfüllung des Hauptzwecks nicht eingeschränkt
wird.
6.3
6.3.1
Demnach ist grundsätzlich zulässig, dass die fragliche Befristung von
Arbeitsverhältnissen sich auf die Anforderungen der Aus-, Weiter- und
Fortbildung sowie der Forschung gemäss § 2 Ziff. 2 und 3 KSWG stützt.
Gemäss der Begründung des Spitalrats vom 14. Juni 2010 zum
Personalreglement setzen Bildungsplätze eine Rotation und damit be­fris­tete
Arbeitsverhältnisse voraus. Dies gelte auch für die Weiter- und Fortbildung der
Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte; namentlich seien an einem
Zentrumsspital die Oberarztstellen zu den Fortbildungsplätzen zu zählen, da
diese Stellen die Möglichkeit böten, in einem Fachgebiet Spezialkenntnisse zu
erwerben. Befristung und Rotation seien auch im Interesse der
Nachwuchsförderung zu verlangen (ABl 2010, 1629 ff., 1636 f.). In der
Beschwerdeantwort macht der Beschwerdegegner geltend, dass die Rotation einem
gesamtschweizerischen System der Weiter- und Fortbildung entspreche, das wiederum
mit dem Recht der Europäischen Union übereinstimme.
6.3.2
Die minimale und die maximale Dauer der Weiterbildung werden in
Art. 18 Abs. 1 MedBG festgelegt. Die Dauer der Weiterbildung in den
einzelnen Bereichen wird – gestützt auf Art. 18 Abs. 3 MedBG – im
Anhang 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. a und b sowie
Art. 10 der Medizinalberufeverordnung vom 27. Juni 2007 (MedBV, SR 811.112.0)
bestimmt (vgl. zu den massgeblichen Bestimmungen des Rechts der Europäischen
Union Art. 4 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Anhang 1 und 4
lit. A MedBV). Wie der Beschwerdegegner ausführt, wird die Weiterbildung
im Einzelnen in der Weiterbildungsordnung vom 21. Juni 2000 (WBO) des
Schweizerischen Instituts für ärztliche Weiter- und Fortbildung (SIWF) geregelt.
Die Weiterbildung erfolgt an Weiterbildungsstätten, welche die Voraussetzungen
gemäss Art. 39 ff. WBO zu erfüllen haben. Die Weiterbildungsstätten
werden nach Grösse, Einrichtung und Qualität der vermittelten Weiterbildung in
jedem Fachgebiet in höchstens vier Kategorien eingeteilt (Art. 40
Abs. 1 WBO). Die Dauer der an einer bestimmten Weiterbildungsstätte
angebotenen Ausbildung hängt von dieser Einteilung ab. Dass die Fristen von § 6
Abs. 3 PR-KSW nicht direkt auf die Maximaldauer der Ausbildung gemäss
Art. 18 Abs. 1 MedBG Bezug nehmen, trifft zwar zu; da eine gewisse
Flexibilität zulässig erscheint, spricht dies jedoch weder gegen den Zusammenhang
zwischen Weiterbildung und Befristung noch gegen die konkrete Regelung (vgl. überdies
auch Art. 18 Abs. 2 MedBG). Zusammenfassend ist festzuhalten, dass
die Weiterbildung am Kantonsspital Winterthur im Rahmen eines
gesamtschweizerisch organisierten, vom Bundesrecht geregelten und mit dem Recht
der europäischen Union harmonisierten Rotationssystems erfolgt. Dies räumt auch
der Beschwerdeführer ein. Schliesslich trifft die Bemerkung des
Beschwerdegegners zu, dass die Fortbildung gemäss Art. 4 lit. b der
Fortbildungsverordnung vom 25. April 2002 des SIWF unter anderem im Rahmen
klinischer Tätigkeiten erfolgt, was entsprechende Anstellungen bedingen mag.
6.3.3
Unter Berücksichtigung des Spielraums, der dem Beschwerdegegner
zuzugestehen ist, ist nicht zu beanstanden, wenn er aus den Anforderungen des
Rotationssystems das betriebliche Erfordernis einer Befris­tung der betreffenden
Arbeitsverhältnisse ableitet. Dies gilt zumindest, soweit nicht in
schematischer Weise eine dem Einzelfall Rechnung tragende unbefristete
Anstellung ganz ausgeschlossen wird (VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00005,
E. 4.3.3 f., anlässlich der konkreten Normenkontrolle von § 31
Abs. 2 KHV und unter Abstützung auf § 6 Abs. 2 des
Personalreglements des Universitätsspitals Zürich vom 19. November 2008
[PR-USZ, LS 813.15], der gleich lautet wie § 6 Abs. 2 PR-KSW). Was
der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, überzeugt nicht, wie im Folgenden aufzuzeigen
ist.
6.4
Vorauszuschicken
ist immerhin die Klarstellung, dass laut § 6 Abs. 2 lit. b
PR-KSW nicht unbesehen sämtliche Assistenz- und Oberarztstellen befristet
werden dürfen oder gar müssen. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung:
Als Kriterien, welche die Befristung gestatten, werden die Aus-, Weiter- und
Fortbildung sowie die Forschung bezeichnet, und nicht etwa die Tätigkeit als
Assistenz- oder Oberärztin bzw. ‑arzt.
Wenn gemäss § 6
Abs. 2 lit. b PR-KSW die Stellen, die der Aus-, Weiter- und
Fortbildung oder der Forschung dienen, "namentlich Assistenzarzt- und
Oberarztstellen" sind, so darf daraus nicht abgeleitet werden, dass alle
Assistenz- und Oberarztstellen zwingend unter diese Bestimmung fallen. Die
Rechtfertigung der Befris­tung im Sinn von § 6 Abs. 2 lit. b
PR-KSW folgt (unter Vorbehalt der Forschung) aus dem Rotationssystem und dieses
wiederum aus dem Charakter des Kantonsspitals als Bildungsstätte; sie reicht
nur so weit, wie die betreffenden Stellen in dieses Rotationssystem integriert
sind. Entsprechend äussert sich auch der Beschwerdegegner, der anmerkt, dass
Aus-, Weiter- und Fortbildungsstellen einerseits, Assistenz- und
Oberarztstellen anderseits nicht identisch sind. Zu pauschal ist daher etwa die
Formulierung in der Begründung des Spitalrats vom 14. Juni 2010 zum
Personalreglement, wonach an einem Zentrumsspital "auch die
Oberarztstellen zu den Fortbildungsplätzen zu zählen" seien (ABl 2010,
1637).
6.5
Der
Beschwerdeführer nimmt an, dass sich der Beschwerdegegner beim Erlass von § 6
PR-KSW an § 6 PR-USZ orientiert habe, da die beiden Bestimmungen mit Ausnahme
des hier nicht interessierenden § 6 Abs. 4 PR-KSW – der kein Pendant
in § 6 PR-USZ fin­det – exakt gleich lauten. Ob er andeuten will, dass
eine für das Universitätsspital Zürich allenfalls zulässige Bestimmung zu
Unrecht unbesehen in das Personalreglement des Kan­tonsspitals Winterthur
übernommen wurde, bleibt offen. Dagegen verneint der Beschwerdegegner einen
Zusammenhang zwischen den beiden Bestimmungen, die laut ihm zufällig gleich
lauten. Das Ver­hältnis zwischen den Regelungen für das Universitätsspital
Zürich und jenen für das Kantonsspital Winter­thur braucht hier nicht näher
geklärt zu werden. Anzumerken ist nur: In der Begründung des Spitalrats des Universitätsspitals
Zürich vom 19. November 2008 zu dessen Personalreglement wird die Not­wendigkeit
befristeter Arbeitsverhältnisse vorab darauf zurückgeführt, dass der Leistungs­auf­trag
auch die universitäre Lehre und Forschung umfasse, was eine Angleichung des
personalrechtlichen Regelwerks an jenes der Universität nahelege (ABl 2009,
52 ff., 54, 61). Die Ausführungen zu Aus-, Weiter- und Fortbildung als
Rechtfertigung befristeter Anstellungen lauten im Übrigen in den Begründungen
der beiden Spitalräte zum je­wei­li­gen Personalreglement sinngemäss gleich
(vgl. ABl 2009, 61 ff.; AB1 2010, 1636 ff.). Wenn sie
überzeugen, so ist hier nicht von Belang, dass für § 6 PR-KSW – anders als
für § 6 PR-USZ – die Anforderungen der universitären Lehre und Forschung
nicht als weiteres Begründungselement herangezogen werden können.
6.6
Die
Parteien sind sich darin einig, dass die meisten Arbeitsverhältnisse von Assistenz-
und Oberärztinnen und -ärzten ohnehin zeitlich beschränkt sind, weil die
Angestellten aufgrund des Rotationssystems ihre Stellen wechseln, und dass die
Anstellungen bis etwa im Jahr 2000 unbefristet erfolgten. Der Beschwerdeführer
leitet nun daraus ab, dass die Be­fris­tung nicht erforderlich sei. Er macht
zudem geltend, dass mildere Massnahmen möglich seien, namentlich indem das
Rotationssystem in Stellenprofilen und Zielvereinbarungen mit den Angestellten
vorgesehen werde.
Wie der Beschwerdegegner vermerkt, hängt die
Planungssicherheit innerhalb des Rotationssystems davon ab, dass die Wechsel
auf den Weiterbildungsstellen im Voraus absehbar sind. Die effektivste
Massnahme, um diese Zielvorgabe zu erreichen, ist die Befristung der
Anstellungen. Dies gilt unabhängig davon, dass die nachfolgenden Ärztinnen und
Ärzte keinen Anspruch auf einen Weiterbildungsplatz haben. Ebenso wenig ist
massgeblich, ob sie ihre universitäre Ausbildung in der Schweiz oder anderswo
erhalten haben.
Wenn sich der Beschwerdeführer auf die natürliche
Personalfluktuation sowie auf die Möglichkeit zur Umschreibung des Aus-,
Weiter- und Fortbildungscharakters der Anstellungen in Stellenprofilen und
Zielvereinbarungen beruft, so macht er letztlich sinngemäss geltend, das
angestrebte Ziel könne auch mit informellen Mitteln erreicht werden. Ob dies
zutrifft, ist allerdings nicht entscheidend. Die Verwaltung – als Rechtsetzerin
oder Rechts­anwenderin – kann nicht dazu angehalten werden, informelle
Massnahmen anstelle von zielgerichteten Normen oder Anordnungen zu treffen;
auch aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip kann keine derartige Obliegenheit
abgeleitet werden (vgl. auch VGr, 25. Feb­ruar 2004, PB.2003.00040,
E. 4.2.4). Zudem bezeichnet der Beschwerdeführer in der Replik selber sein
Vorbringen als "bloss angedachten 'Lösungsweg'". Er verweist auch
nicht auf allfällige Regelungen in anderen Kantonen oder in Gemeinden, die das
angestrebte Ziel mit milderen Massnahmen zu erreichen vermögen – die also Aus-,
Weiter- und Fortbildungsstellen im Rahmen des Rotationssystems verlässlich zur
Verfügung halten können und zugleich den betreffenden Assistenz- und
Oberärztinnen und -ärzten günstigere Anstellungsbedingungen ermöglichen.
Insgesamt sind seine Vorbringen zu wenig konkret, um zu widerlegen, dass die
Befristung der Aus-, Weiter- und Fortbildungsstellen einem betrieblichen
Erfordernis entspricht.
6.7
Entgegen
der Ansicht des Beschwerdeführers kann die Befristung der Stellen auch nicht
als für die Angestellten unzumutbar bezeichnet werden. Es dürfte zutreffen,
dass die befristeten Anstellungsverhältnisse geringeren Schutz namentlich bei
Krankheit, Unfall und Mutterschaft bieten. Der Beschwerdegegner überschreitet
jedoch seinen Spielraum bei der Konkretisierung von § 12 Abs. 2 KSWG
und des allgemeinen Verhältnismässigkeitsprinzips nicht, wenn er diesen
Gesichtspunkt angesichts der Gründe, die für eine Befristung sprechen, geringer
gewichtet als die Anforderungen des Aus-, Weiter- und Fortbildungs­sys­tems.
Dies gilt umso mehr, als § 6 Abs. 2 lit. b und Abs. 3
PR-KSW zulassen, dass bei der Begründung des Anstellungsverhältnisses und der
Bestimmung von dessen Rechtsfolgen den Umständen des Einzelfalls Rechnung
getragen wird.
6.8
Weiter
macht der Beschwerdeführer geltend, § 6 Abs. 2 lit. b und
Abs. 3 PR-KSW widersprächen dem Willen des Gesetzgebers, wonach die
Konstituierung des Universitätsspitals Zürich und des Kantonsspitals Winterthur
als selbständige öffentlichrechtliche Anstalten nicht zu einer
Schlechterstellung der dortigen Angestellten im Vergleich zum übrigen
kantonalen Personal führen sollte.
6.8.1
Der Gesetzgeber wollte unzweifelhaft sicherstellen, dass die
Verselbständigung der beiden Spitäler gesamthaft keine Schlechterstellung von
deren Angestellten gegenüber dem kantonalen Personalrecht zur Folge habe. Dies
wird nicht nur in den Weisungen des Regierungsrats bekräftigt, der die geltende
personalrechtliche Stellung als Minimal Standard auch für den Fall der
Auslagerung von Betriebsbereichen und der Gründung von Tochtergesellschaften im
Gesetz festschreiben wollte (Weisung KSWG, ABl 2003, 224 f.; vgl.
auch 195). Der Kantonsrat strich zwar den entsprechenden Absatz aus der
jeweiligen Gesetzesvorlage, doch geht aus den Voten hervor, dass nur die
vorsorgliche Festlegung eines Minimal Standards für den Fall von (Teil‑)Privatisierungen
umstritten war und nicht die grundsätzliche Gleichstellung der Angestellten mit
dem restlichen kantonalen Personal; der Schutz vor Schlechterstellung und das
Vermeiden unnötiger Verunsicherung des Personals wurden als massgebliche
Gesichtspunkte allgemein hervorgehoben (vgl. Prot. KR 2003–2007,
8327 ff. [zum Universitätsspital Zürich], 8362 f.).
6.8.2
Dies wirkt sich allerdings auf die Zulässigkeit von § 6 Abs. 2
lit. b und Abs. 3 PR-KSW nicht aus. Assistenz- und Oberarztstellen
waren bereits gemäss dem damaligen kantonalen Personalrecht befristet (§ 31
Abs. 2 und § 33 KHV) und waren in den Materialien zum Personalgesetz
ausdrücklich als Anwendungsfall einer nach § 13 Abs. 2 Satz 3 PG
zulässigen Befristung genannt worden (vgl. ausführlich vorn 5.2). Die
streitigen Bestimmungen sind, wie dargelegt, sachlich begründet sowie
verhältnismässig und stellen daher keine ungerechtfertigte Schlechterstellung
des Personals der beiden Spitäler dar. Namentlich lässt § 6 Abs. 2
PR-KSW die notwendigen Differenzierungen zu: Wie sich aus dem Wortlaut der Norm
ergibt, sind befristete Arbeitsverhältnisse für die in der Bestimmung genannten
Personalkategorien zwar zulässig, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Sie dürfen
also nur abgeschlossen werden, soweit die sachliche Begründung der Befristung zutrifft,
wobei zudem die Umstände des Einzelfalls zu beachten sind, die allenfalls eine
unbefristete Anstellung gebieten können (vgl. VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00005,
E. 4.3.3). Sodann ist nochmals darauf hinzuweisen, dass bei der Bestimmung
der Rechtsfolgen befristeter Arbeitsverhältnisse ungerechtfertigte
Ungleichbehandlungen vermieden werden können und müssen.
7.
Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, § 6
Abs. 3 PR-KSW verstosse gegen das höherrangige Recht, namentlich gegen das
Verbot von Kettenarbeitsverhältnissen. Die Bestimmung sieht vor, dass
Befristungen gemäss Abs. 2 lit. b–d höchstens auf sieben Jahre
zulässig sind (Satz 1). Eine einmalige Verlängerung auf insgesamt höchstens
zehn Jahre ist möglich (Satz 2). Bei Assistenzärztinnen und ‑ärzten
gelten diese Einschränkungen allerdings nicht (Satz 3). Die Beschwerde wendet
sich insbesondere gegen diesen letzten Satz, mit dem die Aneinanderreihung
mehrerer befristeter Arbeitsverhältnisse für Assistenzärztinnen und -ärzte
gestattet wird. Der Beschwerdegegner macht geltend, diese Regelung bezwecke,
Härtefälle zu vermeiden. Darauf erwidert der Beschwerdeführer in der Replik
sinngemäss, hierfür sei sie ungenügend, weil die Verlängerung des Arbeitsverhältnisses
auch bei Vorliegen eines Härtefalls im Belieben des Kantonsspitals stehe.
7.1
Im
privatrechtlichen Arbeitsvertragsrecht gilt die Aneinanderreihung befristeter Arbeitsverhältnisse
als unzulässig, wenn sie die Umgehung einer zwingenden Gesetzesnorm bezweckt. Das
Arbeitsverhältnis gilt in diesem Fall als unbefristet, und die umgangene Norm
gelangt gleichwohl zur Anwendung (z.B. Ullin Streiff/Adrian von Kaenel, Arbeitsvertrag,
Praxiskommentar zu Art. 319–362 OR, 6. A., Zürich etc. 2006, Art. 334
N. 6 f.; vgl. BGr, 27. Juni 2000, 4C.22/2000, E. 2c und 3a;
BGE 119 V 46 E. 1c). Diese Rechtsprechung wird analog im
öffentlichen Personalrecht angewandt, wo die Gesetzesumgehung ebenfalls keinen
Schutz verdient (vgl. BGr, 26. März 2008, 1C_100/2007, E. 3.3.2, und
28. Juni 2007, 2P.26/2007, E. 3.5 f.).
7.2
Im
vorliegenden Fall ist die Befristung der Arbeitsverhältnisse sachlich
begründet, weshalb entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers zu verneinen ist,
dass sie die Umgehung der gesetzlichen Schutzvorschriften zugunsten der
Arbeitnehmenden bezweckt, namentlich in Bezug auf den Kündigungsschutz und die
Leistungen im Fall von Krankheit, Unfall und Mutterschaft. Es trifft auch zu,
dass die Verlängerung einer befristeten Anstellung helfen kann, Härtefälle zu
vermeiden, etwa wenn die Weiterbildung unterbrochen werden muss. Dies gilt
ungeachtet dessen, dass diese Möglichkeit für die Arbeitnehmenden wohl nicht
gleichwertig ist wie der Schutz, den eine unbefristete Anstellung bietet, was
hier nicht näher zu prüfen ist. Der Beschwerdegegner vermag auch sachlich zu begründen,
weshalb die Befristung von Oberarztstellen strengeren Voraussetzungen unterliegt
als jene von Assistenzarztstellen, denn hier erscheint die Gefahr grösser, dass
befristete Arbeitsverhältnisse aneinandergereiht werden, ohne dass die
gesetzlichen Anforderungen (noch) erfüllt wären.
7.3
Im
Genehmigungsbeschluss führt der Regierungsrat aus, dass die Arbeitsverhältnisse
im Rahmen eines Rechtsstreits als unbefristet eingeschätzt werden könnten, dies
einer Genehmigung des Reglements jedoch nicht entgegenstehe (RRB Nr. 1091
vom 14. Juli 2010 betreffend "Kantonsspital Winterthur [Personalreglement,
Genehmigung]", S. 3, www.zh.ch/internet/de/aktuell/rrb.html). Dies
gilt sinngemäss auch für die Überprüfung der Bestimmung im Rahmen der
abstrakten Normenkontrolle: Sachliche Gründe für die Befristung der
Arbeitsverhältnisse liegen vor und können auch mit Bezug auf die befristete
Verlängerung und sogar den mehrfachen Abschluss aufeinanderfolgender
befristeter Arbeitsverhältnisse gegeben sein. § 6 Abs. 3 PR-KSW
enthält deshalb keine Regelung, die als von vornherein unzulässig erschiene
oder regelmässig unzulässige Rechtsfolgen zeitigen würde, die unter Bezugnahme
auf das Verbot des Rechtsmissbrauchs korrigiert werden müssten. Daran ändert
die Möglichkeit nichts, dass konkrete Arbeitsverhältnisse bei
Rechtsstreitigkeiten als unbefristet bewertet werden könnten.
Es kann in
diesem Zusammenhang auch allgemein angemerkt werden, dass Verstösse gegen
höherrangiges Recht oder eine Unterschreitung des allenfalls zu beachtenden, vom
Obligationenrecht bestimmten Minimal Standards gegebenenfalls bei der Bestimmung
der Rechtsfolgen im konkreten Fall berücksichtigt werden können.
7.4
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass die rechtskonforme Auslegung und Anwendung von § 6
Abs. 2 lit. b und Abs. 3 PR-KSW nicht fraglich erscheint. Die Beschwerde
ist demnach abzuweisen, soweit sie die Aufhebung dieser Bestimmungen verlangt.
8.
Der Beschwerdeführer beantragt weiter die Aufhebung von § 12
PR-KSW, der die Spitaldirektion zur Regelung der Entschädigung für die Leistung
von Nacht-, Sonntags-, Schicht- und Pikettdienst ermächtigt. Er bringt vor,
dass die Bestimmung eine unzulässige Subdelegation enthalte. Bei der Prüfung
dieser Frage kommt es nicht auf die materiellen Vorgaben zuhanden der
Spitaldirektion an, die § 12 Satz 2 PR-KSW vorsieht und auf die sich
Beschwerdegegner und Mitbeteiligter berufen.
8.1
Laut Art.
38 Abs. 3 KV bestimmen Verfassung und Gesetz, welche Behörden Verordnungen
erlassen können. Im kantonalzürcherischen Recht ist damit die Subdelegation der
Kompetenz zum Erlass von Rechtsverordnungen ausgeschlossen (vgl. Hauser,
Art. 38 N. 43 f. mit weiteren Hinweisen; Häner, Art. 65
N. 17). Art. 38 Abs. 3 KV entspricht einer weit zurückreichenden
Praxis zur früheren Rechtslage (vgl. RB 1972 Nr. 2, 1962 Nr. 34,
je mit weiteren Hinweisen).
8.2
Nach § 10
Abs. 3 Ziff. 7 KSWG erlässt der Spitalrat "das Spitalstatut, das
Personalreglement, das Finanzreglement, die Taxordnung sowie weitere
Reglemente". Die Spitaldirektion ist das operative Führungsorgan des Kantonsspitals
und vertritt dieses gegen aussen; ausser der Erfüllung der ihr ausdrücklich
übertragenen Aufgaben "führt [sie] alle weiteren Geschäfte, die keinem
anderen Organ übertragen sind" (§ 11 Abs. 1 und Abs. 3 Ziff. 4
KSWG). Die Kompetenz zur Normsetzung kommt somit dem Spitalrat zu; die
Spitaldirektion hat keine Befugnis zur Rechtsetzung (vgl. auch Weisung KSWG;
ABl 2003, 220 f.).
8.3
Die
fragliche Entschädigungsregelung wäre in der Form des generell-abstrakten Erlasses
zu treffen. Im vorliegenden Zusammenhang ist einerseits die Abgrenzung zwischen
dem Rechtssatz und der rein internen Verwaltungsanordnung bedeutsam; da die
Entschädigungsregelung den Inhalt von Dienstverhältnissen und somit die Rechte
und Pflichten der Angestellten beträfe, handelte es sich nicht um eine
Verwaltungsanordnung (vgl. etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 126).
Anderseits interessiert hier die Abgrenzung zur Allgemeinverfügung: Der
Rechtssatz erfasst eine unbestimmte Zahl gleicher oder gleichartiger
Sachverhalte und ist damit abstrakt; er ist zudem generell, da sein
Adressatenkreis unbestimmt ist. Eine Allgemeinverfügung liegt dagegen vor, wenn
eine Anordnung sich zwar an einen unbestimmten Adressatenkreis richtet, jedoch
einen konkreten Sachverhalt ordnet (statt vieler: Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 383, 923). Die Entschädigungsregelung würde eine unbestimmte Zahl von
zukünftigen Sachverhalten für einen unbestimm­ten Adressatenkreis regeln; zudem
wäre sie ohne konkretisierende Verfügungen im Einzelfall nicht vollstreckbar
(vgl. zu einem Gegenbeispiel BGE 125 I 313 E. 2a; ferner VGr,
15. März 2006, PB.2005.00058). Damit stellte sie einen Rechtssatz dar.
8.4
§ 12
PR-KSWG verstösst somit gegen das Verbot der Subdelegation und ist als verfassungswidrig
aufzuheben (vgl. zur Entscheidbefugnis im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle
Marti, S. 119 f.). Die Rechtswirkungen der Aufhebung einer Norm im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle sind nicht gesetzlich geregelt. Die
Aufhebung einer generell-abstrakten Norm wirkt gegenüber jedermann (erga
omnes), nicht nur gegenüber den Parteien (vgl. Madeleine Camprubi, Kassation
und positive Anordnungen bei der staatsrechtlichen Beschwerde, Zürich 1999,
S. 40 mit weiteren Hinweisen; Yvo Hangartner, Rechtsfragen der Aufhebung
kantonaler Erlasse durch das Bundesgericht, ZSR 128/2009 I,
S. 431 ff., 447). Die allgemeinverbindliche Wirkung tritt mit der
Veröffentlichung des vorliegenden Urteils ein, nicht erst mit der Publikation
eines entsprechenden Hinweises in der Offiziellen Gesetzessammlung (wohl a.M.
Marti, S. 121). Da diese Form der Publikation als Veröffentlichung auf aus­serordentlichem
Weg nach § 13 Abs. 2 des Publikationsgesetzes vom 27. Sep­tember
1998 (LS 170.5) zu gelten hat, führt sie allerdings nur zu beschränkter
Verbindlichkeit. Obwohl die damit verbundenen Fragen im vorliegenden Fall kaum
relevant werden dürften, wird der Regierungsrat ersucht, für die Publikation
eines Hinweises in geeigneter Form in den Gesetzessammlungen besorgt zu sein,
zumindest wenn die förmliche Aufhebung von § 12 PR-KSW im ordentlichen
Rechtsetzungsverfahren nicht in nützlicher Frist geschehen sollte.
9.
9.1
Nach der
Praxis der Kammer zu a§ 80b erster Halbsatz VRG (OS 54, 277) genossen
personalrechtliche Verfahren ohne Streitwert wie hier grundsätzlich
Kostenfreiheit, es sei denn um einen Entscheid grosser Tragweite gegangen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3; VGr, 6. Dezember 2006, PB.2005.00067, E.
5 – 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 6.1, beides mit Hinweisen – 16.
Dezember 2009, PB.2009.00029, E. 1.1 und E. 4.1 Abs. 1, derselbe auch zum
Folgenden). Letzteres bejahte die Kammer im eben zuletzt zitierten, vergleichbaren
Fall. Das Nämliche muss nun auch gemäss § 65a Abs. 2 Satz 1 VRG gelten
(vgl. ABl 2009, 889). Die Gerichtskosten sind den Parteien deshalb nach
Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Sowohl in Bezug auf die Bedeutung für
die Parteien als auch in Bezug auf den Prüfungsaufwand lag der Schwerpunkt des
vorliegenden Verfahrens auf § 6 Abs. 2 lit. b und Abs. 3
PR-KSW. Daher sind die Gerichtskosten zu drei Vierteln vom Beschwerdeführer und
zu einem Viertel vom Beschwerdegegner zu tragen.
9.2
Der
Beschwerdegegner, bei welchem es sich um eine selbständige Anstalt des kantonalen
öffentlichen Rechts handelt, verlangt eine Parteientschädigung. In der Regel
haben grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung, es sei denn, die Beantwortung des Rechtsmittels sei mit
einem ausserordentlichen Aufwand verbunden (VGr, 7. Oktober 2010,
VB.2010.00167, E. 7, und 26. Oktober 2006, VB.2006.00292, E. 4;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Denn die Erhebung und Beantwortung
von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben (VGr,
4. November 2009, VB. 2008.00439, E. 7.2). Vorliegendes Verfahren hat eine
abstrakte Normenkontrolle zum Gegenstand und unterscheidet sich dadurch in Art
und Umfang von den Rechtsmittelverfahren, welche der Beschwerdegegner
üblicherweise zu behandeln hat. Deshalb rechtfertigte sich der Beizug eines
Rechtsvertreters bzw. wäre ansonsten ein ausserordentlicher Aufwand entstanden.
Angesichts des überwiegenden Obsiegens besteht
demnach Anspruch auf eine reduzierte Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. § 12 des Personalreglements des Kantonsspitals
Winterthur vom 14. Juni 2010 (LS 813.162; OS 65, 502) wird
aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.      10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.             90.--    Zustellkosten,
Fr.      10'090.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer und zu einem
Viertel dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner
eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an: …