zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00818 · 2019-05-09 · de

Strassensanierung | Strassensanierung (Lärmsanierung) Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 2). Rechtliche Grundlagen zur Begrenzung von Lärmemissionen im Strassenverkehr (E. 3). Der Beschwerdeführer machte in seiner Einsprache geltend, durch Installation von Geschwindigkeitsmesseanlagen in beiden Fahrtrichtungen könne die Lärmemission an der Quelle weiter begrenzt werden. Die Beschwerdegegnerin ist darauf mangels Zuständigkeit nicht eingetreten. Die Zuständigkeit für Lärmsanierungsmassnahmen liegt unbestritten bei der Beschwerdegegnerin. Diese ist verpflichtet, sämtliche tauglich erscheinenden Massnahmen zu prüfen, um den Lärm an der Quelle zumindest so weit zu begrenzen, dass die Immissionsgrenzwerte eingehalten sind. Ob sie für die Anordnung einzelner Massnahmen der Mitwirkung einer anderen Direktion bedarf, spielt dabei keine Rolle. Demnach hätte die Beschwerdegegnerin auf die Einsprache eintreten müssen (E. 4). Vorliegend erweisen sich Geschwindigkeitsmessanlagen nicht als taugliche Lärmsanierungsmassnahme bzw. stünde der damit verbundene Investitions- und Wartungsaufwand in keinem vernünftigen Verhältnis zur erzielten Wirkung, weil die Installation lediglich eine vom menschlichen Ohr nicht wahrnehmbare Reduktion der Lärmbelastung zur Folge hätte. Die Beschwerde erweist sich deshalb in der Hauptsache als unbegründet (E. 5.2). Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz (E. 5.3). Verlegung der Kosten des Rekursverfahrens nach dem Verursacherprinzip (E. 6). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00818
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00818
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00818

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00818
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00818
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.05.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 16.06.2020 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Strassensanierung
Strassensanierung (Lärmsanierung)
Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 2). Rechtliche Grundlagen zur Begrenzung von Lärmemissionen im Strassenverkehr (E. 3). Der Beschwerdeführer machte in seiner Einsprache geltend, durch Installation von Geschwindigkeitsmesseanlagen in beiden Fahrtrichtungen könne die Lärmemission an der Quelle weiter begrenzt werden. Die Beschwerdegegnerin ist darauf mangels Zuständigkeit nicht eingetreten. Die Zuständigkeit für Lärmsanierungsmassnahmen liegt unbestritten bei der Beschwerdegegnerin. Diese ist verpflichtet, sämtliche tauglich erscheinenden Massnahmen zu prüfen, um den Lärm an der Quelle zumindest so weit zu begrenzen, dass die Immissionsgrenzwerte eingehalten sind. Ob sie für die Anordnung einzelner Massnahmen der Mitwirkung einer anderen Direktion bedarf, spielt dabei keine Rolle. Demnach hätte die Beschwerdegegnerin auf die Einsprache eintreten müssen (E. 4). Vorliegend erweisen sich Geschwindigkeitsmessanlagen nicht als taugliche Lärmsanierungsmassnahme bzw. stünde der damit verbundene Investitions- und Wartungsaufwand in keinem vernünftigen Verhältnis zur erzielten Wirkung, weil die Installation lediglich eine vom menschlichen Ohr nicht wahrnehmbare Reduktion der Lärmbelastung zur Folge hätte. Die Beschwerde erweist sich deshalb in der Hauptsache als unbegründet (E. 5.2). Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz (E. 5.3). Verlegung der Kosten des Rekursverfahrens nach dem Verursacherprinzip (E. 6).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
GESCHWINDIGKEITSMESSUNG
LÄRM
LÄRMEMISSIONEN
LÄRMSCHUTZMASSNAHME
RECHTLICHES GEHÖR
STRASSENPROJEKT
STRASSENSANIERUNG
VERURSACHERPRINZIP
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 13 LSV
Art. 14 LSV
Art. 11 USG
Art. 13 USG
Art. 16 USG
Art. 17 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00818
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Mai 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinde B,
Mitbeteiligte,
betreffend Strassensanierung,
hat
sich ergeben:
I.
Die Baudirektion des Kantons Zürich legte vom 27. April
bis 26. Mai 2018 ein Projekt zur Lärmsanierung von Staatsstrassen in B
auf. Mit Einsprache vom 14. Mai 2018 beantragte A, Eigentümer der
Liegenschaften C-Strasse 01/02 und 03/04 (Kat.-Nr. 05), es seien im
Bereich seiner Liegenschaften in beiden Fahrtrichtungen stationäre
Geschwindigkeitsmessanlagen aufzustellen, um eine Überschreitung der geltenden
Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h "möglichst zu vermeiden". Mit
Verfügung vom 26. Juli 2018 setzte die Baudirektion das Projekt für
Schallschutzmassnahmen fest und wies die Einsprache von A ab, soweit sie darauf
eintrat.
II.
Das Baurekursgericht wies einen dagegen erhobenen Rekurs
mit Entscheid vom 22. November 2018 ab.
III.
A führte am 19. Dezember 2018 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der
Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit an die Baudirektion
zurückzuweisen. Das Baurekursgericht verzichtete am 10. Januar 2019 auf
eine Vernehmlassung; die Baudirektion schloss mit Beschwerdeantwort vom
18. Januar 2019 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
und § 41 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (LS 722.1)
zuständig.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz eine Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, weil sie ein von der
Beschwerdegegnerin nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist eingereichtes
Kurzgutachten der D AG vom 28. September 2018 berücksichtigt habe;
die Vorinstanz hätte dieses Gutachten nach Auffassung des Beschwerdeführers als
verspätet aus dem Recht weisen müssen. Dem lässt sich nicht folgen. Der
Beschwerdeführer übersieht zunächst, dass die Vorinstanz den Sachverhalt von
Amtes wegen ermittelt (§ 7 Abs. 1 VRG; ausführlich hierzu Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 7 N. 4 ff.) und deshalb ein entsprechendes Gutachten auch
selber in Auftrag hätte geben oder die Angelegenheit zu diesem Zweck an die Beschwerdegegnerin
zurückzuweisen können; stattdessen durfte sie aber auch direkt auf das
verspätet eingereichte Gutachten abstellen, was sich hier nur schon aus
prozessökonomischen Gründen aufdrängte. Es kommt hinzu, dass die Vorinstanz auf
die tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt ihres Endentscheids abzustellen
hatte, woraus nach verwaltungsgerichtlicher Praxis folgt, dass auch verspätet
eingereichte Beweismittel im Rahmen der Sachverhaltsfeststellung zu
berücksichtigen sind (eingehend hierzu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52
N. 28 ff. in Verbindung mit § 20a N. 19). Schliesslich hat
die Vor­instanz dem Beschwerdeführer Kenntnis von der Eingabe der
Beschwerdegegnerin gegeben und konnte der Beschwerdeführer sich hierzu äussern.
3.
Streitgegenstand bildet die Lärmsanierung der C-Strasse im
Bereich der Liegenschaften des Beschwerdeführers. Lärmemissionen sind nach
Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
(USG, SR 814.01) an der Quelle zu begrenzen. Zur Beurteilung der
zulässigen Lärmemission hat der Bundesrat gestützt auf Art. 13 Abs. 1
USG unter anderem Planungs-, Immissionsgrenz- und Alarmwerte für den
Strassenverkehr festgelegt (vgl. Art. 40 Abs. 1 in Verbindung mit
Anhang 3 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV,
SR 814.41]). Anlagen, die den Vorschriften des Umweltschutzgesetzes oder
den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetzes nicht genügen, müssen nach
Art. 16 Abs. 1 USG saniert werden (vgl. auch Art. 13 LSV), und
zwar so weit, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich
tragbar ist; dabei müssen grundsätzlich die Immissionsgrenzwerte eingehalten
werden (Art. 13 Abs. 2 LSV). Wäre eine Sanierung im Einzelfall
unverhältnismässig, gewähren die Behörden Erleichterungen (Art. 17
Abs. 1 USG und Art. 14 LSV). Dies setzt eine gesamthafte
Interessenabwägung voraus. Die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung
der Immissionsgrenzwerte in einer bestimmten Situation ist eine
Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und
restriktiv gehandhabt werden muss. Sie setzt voraus, dass die in Betracht
kommenden Sanierungsmassnahmen und ihre Auswirkungen hinreichend geprüft
wurden. Allerdings müssen nicht alle denkbaren Alternativen im Detail
projektiert werden. Varianten, die erhebliche Nachteile aufweisen oder
offensichtlich unverhältnismässig erscheinen, dürfen nach einer ersten
summarischen Prüfung aus dem Auswahlverfahren ausgeschlossen werden (zum Ganzen
BGr, 2. März 2018, 1C_11/2017, E. 2.1 mit Hinweisen).
4.
An den Gebäuden des Beschwerdeführers überschreiten die
Lärmimmissionen nach der Sanierung den Immissionsgrenzwert während des Tags um
1 dB(A). Der Beschwerdeführer machte in seiner Einsprache im Wesentlichen
geltend, durch Installation von Geschwindigkeitsmesseanlagen in beiden Fahrtrichtungen
könne die Lärmemission an der Quelle weiter begrenzt werden.
Die Beschwerdegegnerin ist auf die Einsprache (jedenfalls
sinngemäss) nicht eingetreten, weil die Zuständigkeit für die Installation
stationärer Geschwindigkeitsanlagen nicht bei ihr, sondern bei der
Kantonspolizei liege. Diese Auffassung überzeugt nicht. Die Zuständigkeit für
Lärmsanierungsmassnahmen liegt unbestritten bei der Beschwerdegegnerin. Diese
ist verpflichtet, sämtliche tauglich erscheinenden Massnahmen zu prüfen, um den
Lärm an der Quelle zumindest so weit zu begrenzen, dass die
Immissionsgrenzwerte eingehalten sind. Ob sie für die Anordnung einzelner
Massnahmen der Mitwirkung einer anderen Direktion bedarf, spielt dabei keine
Rolle. Das zeigt sich im Übrigen auch darin, dass zu den möglichen
Sanierungsmassnahmen auch eine Herabsetzung der zulässigen
Höchstgeschwindigkeit zählt (vgl. Art. 108 Abs. 1 und Abs. 2
lit. d der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979
[SR 741.21]); die Anordnung einer anderen Höchstgeschwindigkeit läge
ebenfalls in der Zuständigkeit der Kantonspolizei (vgl. § 4 Abs. 2
und § 19 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November
2001 [KSigV; LS 741.2]).
Nichts anderes
ergibt sich schliesslich aus dem von der Beschwerdegegnerin angeführten Urteil
VB.2017.00657 des Verwaltungsgerichts vom 4. Oktober 2018: In jenem
Entscheid ging es um die Aufhebung eines markierten Fussgängerstreifens und
damit um eine funktionelle Verkehrsanordnung, die keinen Zusammenhang mit den
von der Strasse ausgehenden Lärmemissionen hat.
Demnach hätte die Beschwerdegegnerin auf die Einsprache
eintreten und die Rüge des Beschwerdeführers materiell behandeln müssen.
5.
5.1
Kommt das
Verwaltungsgericht zum Schluss, eine Vorinstanz sei auf ein Begehren zu Unrecht
nicht eingetreten, weist es die Angelegenheit in der Regel zurück; es kann
stattdessen aber auch selber in der Sache entscheiden (§ 63 Abs. 1
und § 64 Abs. 1 e contrario VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG,
§ 63 N. 18, § 64 N. 7).
Im Rekursverfahren schob die Beschwerdegegnerin eine
materielle Begründung nach, weshalb eine Geschwindigkeitsmessanlage keine
taugliche Lärmschutzmassnahme sei; die Vorinstanz geht darauf im Sinn einer
Eventualbegründung ein und verweist weitgehend auf die Ausführungen der
Beschwerdegegnerin. Unter diesen Umständen stellte die Rückweisung der
Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin zur materiellen Behandlung der
Einsprache einen prozessualen Leerlauf dar, weshalb die Vorbringen des
Beschwerdeführers im Folgenden auch in der Sache zu prüfen sind.
5.2
Soweit
nicht generelle Geschwindigkeitsbegrenzungen (z.
B. für den Innerortsbereich) zur Anwendung
kommen, wird die zulässige Höchstgeschwindigkeit für eine bestimmte Strecke im
Einzelfall durch eine verkehrspolizeiliche Anordnung der Sicherheitsdirektion
festgelegt (§ 3 f. KSigV). Geschwindigkeitsmessanlagen haben den
Zweck, die Einhaltung dieser Höchstgeschwindigkeit zu kontrollieren und gegen
fehlbare Autolenkerinnen und -lenker die jeweiligen straf- und
verwaltungsrechtlichen Verfahren einleiten zu können. Sie sind damit in erster
Linie ein sicherheits- und kein umweltpolizeiliches Instrument. Mit Geschwindigkeitsmessanlagen
wird das Fahren höherer Geschwindigkeiten denn auch nicht verhindert. Sie
verfügen allerdings anerkanntermassen über verkehrserzieherische Wirkung. So
geht denn auch der Beschwerdeführer selber davon aus, die Anlagen finanzierten
"sich überdies durch Geschwindigkeitsbussen […] teilweise selbst". Eine
absolute Einhaltung der Geschwindigkeit können sie aber nicht gewährleisten.
Insofern erscheint fraglich, ob Geschwindigkeitsmessanlagen auch als
Lärmsanierungsmassnahme taugen. Wie es sich damit im konkreten Fall verhielte,
braucht hier indes nicht abschliessend geprüft zu werden.
Die Beschwerdegegnerin liess im Rahmen des Rekursverfahrens
Geschwindigkeitsmessungen durchführen. Diese ergaben, dass durchschnittlich
86 % der Fahrzeuge die vorgegebene Geschwindigkeit einhalten. Selbst wenn
die Installation von Geschwindigkeitsmessanlagen zu einer vollständigen
Einhaltung der Höchstgeschwindigkeit führte – was aus den vorgenannten Gründen
ohnehin nicht zu erwarten ist –, hätte dies gemäss dem Kurzgutachten der D AG
vom 28. September 2018 nur eine Reduktion der Lärmbelastung um 0,8 dB(A)
am Tag bzw. 0,9 dB(A) in der Nacht zur Folge, was als vom menschlichen Ohr
nicht wahrnehmbar gilt. Unter diesen Umständen erweisen sich
Geschwindigkeitsmessanlagen hier nicht als taugliche Lärmsanierungsmassnahme
bzw. stünde der damit verbundene Investitions- und Wartungsaufwand in keinem
vernünftigen Verhältnis zur erzielten Wirkung. Die Beschwerde erweist sich
deshalb in der Hauptsache als unbegründet.
5.3
Anzumerken
bleibt Folgendes: Die Vorinstanz begründete ihren Eventualstandpunkt nur
summarisch und verwies gestützt auf § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG im
Wesentlichen auf die Ausführungen der Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung.
Besagte Bestimmung erlaubt zwar einen Verweis auf die vorinstanzlichen
Erwägungen
,
nicht aber auf Vorbringen im Rahmen einer Vernehmlassung, bei welchen es sich
um Parteivorbringen handelt. Die Vorinstanz hätte sich deshalb nicht damit
begnügen dürfen, auf die Vorbringen in der Vernehmlassung zu verweisen, sondern
hätte sich damit ausführlicher auseinandersetzen müssen. Indem sie sich darauf
beschränkte, bloss auf die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin zu verweisen,
verletzte die Vorinstanz die Begründungspflicht und damit den Anspruch des
Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör. Weil die Vorinstanz ihren
Eventualstandpunkt aber immerhin summarisch begründete und die Gründe für den
vorinstanzlichen Eventualstandpunkt unter Beizug der Vernehmlassung ohne
Weiteres erkennbar waren, wiegt die Gehörsverletzung nicht schwer und kann als
durch den vorliegenden Entscheid geheilt betrachtet werden (vgl. zur Heilung
BGE 133 I 201 E. 2.2, 132 V 387 E. 5.1).
6.
Die Vorinstanz hat die Rekurskosten vollumfänglich dem
Beschwerdeführer auferlegt. Gemäss § 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am
Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen;
sie können indes unabhängig vom Verfahrensausgang auch einer Partei auferlegt
werden, die durch ihr prozessuales Verhalten unnötigen Aufwand verursacht hat.
Hier hat die Beschwerdegegnerin das Rekursverfahren insofern verursacht, als
sie auf die Einsprache nicht eintrat und erst im Rekursverfahren eine
materielle Auseinandersetzung mit der Einsprache nachreichte. Der
Beschwerdeführer sah sich deshalb in guten Treuen zum Rekurs veranlasst, und
der Rekurs hätte ohne Nachschieben einer materiellen Begründung wohl gutgeheissen
werden müssen. Unter diesen Umständen ist die Kostenauflage an den
Beschwerdeführer nicht haltbar, sondern sind die Rekurskosten nach dem
Verursacherprinzip vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Insofern
ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
7.
7.1
Ausgangsgemäss
wären die Kosten des Beschwerdeverfahrens grundsätzlich vollumfänglich dem in
der Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Allerdings hat die Vorinstanz ihre Begründungspflicht verletzt und damit das
vorliegende Beschwerdeverfahren zumindest teilweise mitverursacht. Es
rechtfertigt sich deshalb, einen Viertel der Kosten der Vor­instanz
aufzuerlegen (vgl. hierzu Plüss, § 13 N. 59).
7.2
Eine
Parteientschädigung ist dem in der Sache unterliegenden Beschwerdeführer nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis
tätigen Beschwerdegegnerin steht praxisgemäss ebenfalls keine
Parteientschädigung zu (RB 2008 Nr. 2; Plüss, § 17 N. 51).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. II im Entscheid des Baurekursgerichts vom
22. November 2018 werden die Kosten des Rekursverfahrens der
Beschwerdegegnerin auferlegt.
Im
Übrigen wird die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellkosten,
Fr. 2'150.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu ¾ und der Vorinstanz zu ¼
auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …