zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00110 · 2025-01-16 · de

Baubewilligung für Photovoltaikanlage | Errichtung einer Solaranlage in einem ISOS-A-Gebiet; Frage, ob dies eine Bundesaufgabe darstellt. Strittig ist, ob es – wie die Vorinstanz befand – im vorliegenden Fall zwingend einer Beurteilung der kantonalen Fachstelle hinsichtlich der Frage bedarf, ob ein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) oder der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) einzuholen ist (E. 3). Gemäss Art. 18a Abs. 3 RPG bedürfen Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler oder nationaler Bedeutung stets einer Baubewilligung. Sie dürfen solche Denkmäler nicht wesentlich beeinträchtigen (E. 3.1). Eine Bundesaufgabe kann auch dann vorliegen, wenn eine kantonale Behörde verfügt hat. Voraussetzung für das Vorliegen einer Bundesaufgabe ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erster Linie, dass die angefochtene Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft, die in die Zuständigkeit des Bundes fällt, bundesrechtlich geregelt ist und einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist (E. 3.2.1). Das Bundesgericht erwog in dem Verfahren 1C_179/2015 und 1C_180/2015, dass Art. 18a RPG (i.V.m. den Art. 32a und 32b RPV) eine direkt anwendbare Bewilligungsnorm darstelle, die grundsätzlich keiner kantonalen Umsetzung bedürfe. Der angefochtene Entscheid, mit dem die Baubewilligung für die Erstellung einer Solaranlage auf einem Kulturdenkmal ausserhalb der Bauzone verweigert werde, stütze sich unmittelbar auf Bundesrecht. Soweit er einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz sowie zur Denkmalpflege aufweise, liege eine Bundesaufgabe vor. In der Literatur wird mit Blick auf diesen Entscheid des Bundesgerichts explizit vertreten oder aber zumindest implizit davon ausgegangen, dass eine Bundesaufgabe vorliegt. Es ist nicht ersichtlich, mit welcher tragfähigen Argumentation bzw. nach welchen schlüssigen Kriterien man hinsichtlich der Frage, ob eine Bundesaufgabe vorliegt, zwischen der Bewilligungsfähigkeit von Solaranlagen(mit Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz sowie zur Denkmalpflege) inner- und ausserhalb der Bauzonen zu unterschiedlichen Schlüssen gelangen könnte (E. 4.1.2). Art. 18a Abs. 3 RPG ist unmittelbar anwendbar (E. 4.2.1).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 16.01.2025 VB.2024.00110
Zurich Verwaltungsgericht 16.01.2025 VB.2024.00110
Zurigo Verwaltungsgericht 16.01.2025 VB.2024.00110

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00110
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00110
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.01.2025
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 05.01.2026 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung für Photovoltaikanlage
Errichtung einer Solaranlage in einem ISOS-A-Gebiet; Frage, ob dies eine Bundesaufgabe darstellt.
Strittig ist, ob es – wie die Vorinstanz befand – im vorliegenden Fall zwingend einer Beurteilung der kantonalen Fachstelle hinsichtlich der Frage bedarf, ob ein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) oder der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) einzuholen ist (E. 3).
Gemäss Art. 18a Abs. 3 RPG bedürfen Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler oder nationaler Bedeutung stets einer Baubewilligung. Sie dürfen solche Denkmäler nicht wesentlich beeinträchtigen (E. 3.1). Eine Bundesaufgabe kann auch dann vorliegen, wenn eine kantonale Behörde verfügt hat. Voraussetzung für das Vorliegen einer Bundesaufgabe ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erster Linie, dass die angefochtene Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft, die in die Zuständigkeit des Bundes fällt, bundesrechtlich geregelt ist und einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist (E. 3.2.1).
Das Bundesgericht erwog in dem Verfahren 1C_179/2015 und 1C_180/2015, dass Art. 18a RPG (i.V.m. den Art. 32a und 32b RPV) eine direkt anwendbare Bewilligungsnorm darstelle, die grundsätzlich keiner kantonalen Umsetzung bedürfe. Der angefochtene Entscheid, mit dem die Baubewilligung für die Erstellung einer Solaranlage auf einem Kulturdenkmal ausserhalb der Bauzone verweigert werde, stütze sich unmittelbar auf Bundesrecht. Soweit er einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz sowie zur Denkmalpflege aufweise, liege eine Bundesaufgabe vor. In der Literatur wird mit Blick auf diesen Entscheid des Bundesgerichts explizit vertreten oder aber zumindest implizit davon ausgegangen, dass eine Bundesaufgabe vorliegt. Es ist nicht ersichtlich, mit welcher tragfähigen Argumentation bzw. nach welchen schlüssigen Kriterien man hinsichtlich der Frage, ob eine Bundesaufgabe vorliegt, zwischen der Bewilligungsfähigkeit von Solaranlagen (mit Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz sowie zur Denkmalpflege) inner- und ausserhalb der Bauzonen zu unterschiedlichen Schlüssen gelangen könnte (E. 4.1.2). Art. 18a Abs. 3 RPG ist unmittelbar anwendbar (E. 4.2.1).
Abweisung.
Stichworte:
BUNDESAUFGABE
BUNDESKOMPETENZ
ISOS
KOSTEN
SOLARANLAGE
UNMITTELBARE ANWENDBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
Art. 6 NHG
Art. 7 Abs. 1 NHG
Art. 7 Abs. 2 NHG
Art. 18a RPG
Art. 32b RPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2024.00110
Urteil
der 1. Kammer
vom
16. Januar 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
Stadt Winterthur, Bauausschuss,
vertreten durch
Stadt Winterthur Departement Bau und Mobilität, Rechtsdienst,
Beschwerdeführerin,
gegen
Zürcher Heimatschutz ZVH,
Beschwerdegegner,
und
Genossenschaft A,
vertreten durch RA B,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung
für Photovoltaikanlage,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 27. Juni 2023 erteilte der
Bauausschuss der Stadt Winterthur der Genossenschaft A die baurechtliche
Bewilligung für die Erstellung einer Photovoltaikanlage auf dem Gebäude Assek.-Nr. 01
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der Technikumstrasse 03 in
Winterthur.
II.
Hiergegen erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingabe
vom 28. Juli 2023 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und
beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids unter Kostenfolge zulasten
der Gegenparteien.
Mit Entscheid vom 25. Januar 2024 hiess das
Baurekursgericht den Entscheid teilweise gut, hob den Beschluss des
Bauausschusses der Stadt Winterthur vom 27. Juni 2023 auf und wies die
Sache im Sinne der Erwägungen an den Bauausschuss der Stadt Winterthur zur
weiteren Sachverhaltsermittlung und zum Neuentscheid zurück.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob der Bauausschuss der Stadt
Winterthur mit Eingabe vom 28. Februar 2024 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, der Entscheid des
Baurekursgerichts vom 25. Januar 2024 sei – unter Kostenfolge zulasten des
Beschwerdegegners – aufzuheben.
Am 6. März 2024 teilte die Genossenschaft A mit,
sie verzichte auf eine Mitbeantwortung der Beschwerde. Mit Vernehmlassung vom 8. März
2024 beantragte das Baurekursgericht, die Beschwerde unter den üblichen
Kostenfolgen abzuweisen. Mit Beschwerdeantwort vom 18. April 2024
beantragte der Zürcher Heimatschutz ZVH, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Mit Replik vom 2. Mai 2024
hielt der Bauausschuss der Stadt Winterthur an seinen Anträgen fest. Ebenso
hielt mit Duplik vom 23. Mai 2024 der Zürcher Heimatschutz ZVH an seinen
Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerden nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Angefochten
ist ein Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts. Rückweisungsentscheide
gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide (VGr, 25. Mai 2021,
VB.2021.00045, E. 1.2.2 mit Hinweis). Sie sind jedoch ausnahmsweise als
Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache
zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die
Rückweisung nur noch der Umsetzung des höherinstanzlich Angeordneten dient
(vgl. BGE 142 II 20 E. 1.2; 138 I 143 E. 1.2). Dies ist etwa dann
nicht der Fall, wenn die untere Instanz ihr Ermessen ausüben kann oder
ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat (Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 64 f.
mit Hinweisen).
1.3
Da die
Vorinstanz die Beschwerdeführerin zu weiteren Sachverhaltsabklärungen
verpflichtete und keine Vorgaben machte, wie diese (danach) zu entscheiden
habe, stellt der angefochtene Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid
dar, der nur unter den in Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG) genannten Voraussetzungen anfechtbar ist. Die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht ist mithin nur zulässig, wenn der Rückweisungsentscheid
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (§ 41 Abs. 3
in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (§ 41 Abs. 3 in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. b
BGG). Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG hat das
Verwaltungsgericht grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 91–93
BGG zu beachten (VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387, E. 1.1.1; 28. Februar
2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Nach dem Wortlaut von § 19a Abs. 2
VRG richtet sich die Anfechtung von Zwischenentscheiden allerdings lediglich
"sinngemäss" nach Art. 91–93 BGG. Dies lässt dem
Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen Grad Raum für eine eigenständige
Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG, der trotz des darin enthaltenen
Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche Bestimmung darstellt. Deshalb
kann sich im Rahmen der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG unter
Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen, der vor
Bundesgericht nach Art. 91–93 BGG nicht angefochten werden könnte (vgl.
Alain Griffel, Rekurs, in: Ders./Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher
Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 52; Bertschi, § 19a
N. 8 ff.).
1.4
Ein nicht
wiedergutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG ist vorliegend zu bejahen, da die Beschwerdeführerin, die sich nach Art. 50
der Bundesverfassung (BV) auf die Gemeindeautonomie berufen kann, durch den
Rückweisungsentscheid gezwungen würde, den von ihr als falsch erachteten
Vorgaben für die Erteilung einer Baubewilligung Folge zu leisten
(vgl. VGr, 13. April 2022, VB.2021.00635, E. 1.3). Sie darauf zu
verweisen, später ihren eigenen Entscheid anzufechten, erscheint unzumutbar
(vgl. BGE 133 II 409 E. 1.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 9. November
2023, 1C_64/2023, E. 1.5). Dafür, die streitgegenständliche Frage – die
sich auch in weiteren Verfahren der Beschwerdeführerin wieder gleich stellen
wird – bereits im vorliegenden Rechtsgang zu klären, spricht im Übrigen auch
die Prozessökonomie (vgl. E. 3).
1.5
Da die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Streitgegenstand bildet die Errichtung einer
Aufdach-Photovoltaikanlage auf der südlichen Dachhälfte des Gebäudes Assek.-Nr. 01
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der Technikumstrasse 03 in
Winterthur.
Das Baugrundstück liegt in der Kernzone der Stadt
Winterthur sowie im Perimeter der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von
nationaler Bedeutung (ISOS) mit Erhaltungsziel A und im Perimeter des
Inventars der schutzwürdigen Ortsbilder von kantonaler Bedeutung.
3.
Strittig ist, ob es – wie die Vorinstanz befand – im
vorliegenden Fall zwingend einer Beurteilung der kantonalen Fachstelle
hinsichtlich der Frage bedarf, ob ein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und
Heimatschutzkommission (ENHK) oder der Eidgenössischen Kommission für
Denkmalpflege (EKD) einzuholen ist.
3.1
Gemäss Art. 18a
Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
(RPG) bedürfen Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler oder
nationaler Bedeutung stets einer Baubewilligung. Sie dürfen solche Denkmäler
nicht wesentlich beeinträchtigen.
Nach Art. 32b der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 (RPV) gelten als Kulturdenkmäler von kantonaler oder nationaler Bedeutung
(Art. 18a Abs. 3 RPG):
-           Kulturgüter gemäss Art. 1
lit. a und b der Verordnung vom 29. Oktober 2014 über den Schutz der
Kulturgüter bei bewaffneten Konflikten, bei Katastrophen und in Notlagen (lit. a);
-           Gebiete, Baugruppen und
Einzelelemente gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von
nationaler Bedeutung mit Erhaltungsziel A (lit. b);
-           Kulturgüter von
nationaler oder regionaler Bedeutung, die in einem anderen Inventar verzeichnet
sind, das der Bund gestützt auf das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den
Natur- und Heimatschutz (NHG) beschlossen hat (lit. c);
-           Kulturgüter von
nationaler oder regionaler Bedeutung, für die Bundesbeiträge im Sinne von Art. 13
NHG zugesprochen wurden (lit. d);
-           Bauten und Anlagen, die
aufgrund ihres Schutzes unter Art. 24d Abs. 2 RPG oder unter Art. 39
Abs. 2 dieser Verordnung fallen (lit. e);
-           Objekte,
die im vom Bund genehmigten Richtplan als Kulturdenkmäler von kantonaler
Bedeutung im Sinne von Art. 18a Abs. 3 RPG bezeichnet werden (lit. f).
3.2
3.2.1
Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 NHG erstellt der Bundesrat nach
Anhören der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung; er kann
sich auf bestehende Inventare von staatlichen Institutionen und von
Organisationen stützen, die im Bereich des Naturschutzes, des Heimatschutzes
oder der Denkmalpflege tätig sind. Beim Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung handelt es sich um ein Inventar
im Sinne von Art. 5 Abs. 1 NHG.
Gemäss Art. 6
NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein
Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte
Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder
angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Abs. 1).
Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare bei
Erfüllung einer Bundesaufgabe darf nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr
bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler
Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2).
Diese Schutzbestimmung gilt
aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung indes lediglich bei der
Erfüllung von Bundesaufgaben in unmittelbarer Weise (Art. 78 Abs. 1
und 2 BV, Art. 6 Abs. 2 und Art. 2 NHG; vgl. zum Ganzen BGr, 27. Juli
2023, 1C_58/2021, E. 4).
3.2.2
Nach Art. 78 Abs. 1 BV sind für den Natur- und Heimatschutz
grundsätzlich die Kantone zuständig. Gemäss Art. 78 Abs. 2 BV nimmt
jedoch der Bund bei der Erfüllung seiner Aufgaben Rücksicht auf die Anliegen
des Natur- und Heimatschutzes und schont Landschaften, Ortsbilder,
geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kunstdenkmäler; er erhält sie
ungeschmälert, wenn das öffentliche Interesse es gebietet. Was unter der
Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV zu
verstehen ist, führt Art. 2 Abs. 1 NHG – in nicht abschliessender
Weise (BGr, 24. April 2023, 1C_265/2022, E. 3.1) – aus: Dazu gehören
insbesondere die Planung, Errichtung und Veränderung von Werken und Anlagen
durch den Bund, wie z.
B.
Bauten und Anlagen der Bundesverwaltung, Nationalstrassen oder Bauten und
Anlagen der Schweizerischen Bundesbahnen (lit. a), die Erteilung von
Konzessionen und Bewilligungen, wie zum Bau und Betrieb von Verkehrsanlagen,
Transportanstalten, Werken und Anlagen zur Beförderung von Energie,
Flüssigkeiten oder Gasen oder zur Übermittlung von Nachrichten, sowie
Bewilligungen zur Vornahme von Rodungen (lit. b), die Gewährung von
Beiträgen an Planungen, Werke und Anlagen, wie Meliorationen, Sanierungen
landwirtschaftlicher Bauten, Gewässerkorrektionen, Anlagen des Gewässerschutzes
und Verkehrsanlagen (lit. c). Entscheide kantonaler Behörden über
Vorhaben, die voraussichtlich nur mit Beiträgen nach Abs. 1 lit. c
verwirklicht werden, sind der Erfüllung von Bundesaufgaben gleichgestellt (Art. 2
Abs. 2 NHG).
Eine Bundesaufgabe kann auch
dann vorliegen, wenn eine kantonale Behörde verfügt hat. Voraussetzung für das
Vorliegen einer Bundesaufgabe ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
in erster Linie, dass die angefochtene Verfügung eine Rechtsmaterie betrifft,
die in die Zuständigkeit des Bundes fällt, bundesrechtlich geregelt ist und
einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist. Das ist
einerseits der Fall, wenn die bundesrechtliche Regelung (zumindest auch) den
Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat bezweckt; andererseits ist eine
Bundesaufgabe zu bejahen, wenn der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der
Beeinträchtigung schützenswerter Natur, Orts- und Landschaftsbilder in sich
birgt (BGE 139 II 271 E. 9.3 f. mit Hinweisen; BGr, 24. April
2023, 1C_265/2022, E. 3.2 mit Hinweisen).
Eine Bundesaufgabe liegt
demnach etwa bei der Erteilung von durch das Bundesrecht geregelten
Spezialbewilligungen vor (BGE 145 II 176 E. 3.4 mit Hinweisen; BGr, 14. Mai
2014, 1C_482/2012, E. 2.3 i.
V.
m. E. 3.5; vgl. BGr,
24. April 2023, 1C_265/2022, E. 3.2).
3.2.3
Gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG i.
V.
m.
Art. 23 Abs. 4 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den
Natur- und Heimatschutz (NHV) ist – zwingend (BGE 145 II 176 E. 3.2 f.
mit Hinweisen) – ein Gutachten der ENHK oder der EKD einzuholen, wenn bei der
Erfüllung der Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5
NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden kann oder sich in diesem
Zusammenhang grundsätzliche Fragen stellen. Im Gutachten gibt die Kommission
an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist (a.
a.
O.).
Soweit für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Kanton
zuständig ist, beurteilt die kantonale Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2
NHG, ob ein Gutachten der ENHK oder EKD erforderlich ist (Art. 7 Abs. 1
NHG). Im Kanton Zürich ist für den Ortsbildschutz das Amt für Raumentwicklung
(ARE) zuständig (§ 2a Abs. 1 der Kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]). Art. 7 NHG stellt
keine blosse Ordnungsvorschrift dar. Sind die Voraussetzungen erfüllt, ist eine
Begutachtung durch die ENHK bzw. EKD vorgeschrieben. Erachtet die Fachstelle
ein Gutachten für erforderlich, so sind die Entscheidbehörden verpflichtet,
dieses einzuholen. Davon kann nur abgewichen werden, wenn die Voraussetzungen
gemäss Art. 7 Abs. 2 NHG klarerweise nicht vorliegen (BGr, 10. November
2023, 1C_315/2022, E. 5.3.1, vgl. zum Ganzen BGr, 19. März 2024,
1C_50/2023).
4.
Entscheidend für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens
ist die Frage, ob die Beurteilung einer Baubewilligung für eine Solaranlage
gemäss Art. 18a Abs. 3 RPG eine Bundesaufgabe darstellt.
4.1
4.1.1
Das Verwaltungsgericht hat diese Frage noch nicht ausdrücklich beantwortet.
Zwar führte es im Verfahren VB.2019.00758 in Zusammenhang mit der
Bewilligungserteilung für eine Solaranlage in einem ISOS-A-Gebiet innerhalb der
Bauzonen aus, vorliegend werde "nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung" keine Bundesaufgabe "im Sinne von Art. 6 NHG
wahrgenommen". Dabei verwies es jedoch bloss auf BGr, 11. März 2014,
1C_700/2013, E. 2.3 f., wo dargetan wurde, dass die Aufnahme von
Objekten ins ISOS für sich allein noch nicht bedeutet, dass ein Entscheid in
Erfüllung einer Bundesaufgabe erging. Die sich im vorliegenden Verfahren
stellende Frage war nicht strittig und wurde nicht eingehend geprüft;
Beschwerde geführt hatte die Stadt Zürich (VGr, 8. April 2020, VB.2019.00758,
E. 4.4).
4.1.2
Das Bundesgericht erwog in dem Verfahren 1C_179/2015 und 1C_180/2015, dass Art. 18a
RPG (i.
V.
m. den Art. 32a und
32b RPV) eine direkt anwendbare Bewilligungsnorm darstelle, die grundsätzlich
keiner kantonalen Umsetzung bedürfe. Der angefochtene Entscheid, mit dem die
Baubewilligung für die Erstellung einer Solaranlage auf einem Kulturdenkmal
ausserhalb der Bauzone verweigert werde, stütze sich unmittelbar auf
Bundesrecht. Soweit er einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz
sowie zur Denkmalpflege aufweise, liege eine Bundesaufgabe vor (BGr, 11. Mai
2016, 1C_179/2015, 1C_180/2015, E. 2.4).
In der Literatur wird mit Blick auf diesen Entscheid des
Bundesgerichts explizit vertreten (Christoph Jäger in: Heinz Aemisegger et al.
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich etc. 2020, Art. 18a N. 55) oder aber zumindest implizit davon
ausgegangen (Alexander Rey in: Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch
Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, Rz. 4.68; Thomas Merkli, Die
Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz [ISOS], in: Véronique Boillet et al. [Hrsg.], Mélanges
en l'honneur du Professeur Etienne Poltier, Zürich etc. 2020, S. 965 ff.,
S. 968; Andreas Abegg/Leonie Dörig, Koordinationspflichtige Bauvorhaben
bei Schutzobjekten – Zur Umsetzung von Art. 25a RPG am Beispiel des
Zürcher Rechts mit besonderer Berücksichtigung der Erstellung von Solaranlagen,
Zürich/St. Gallen 2017, S. 50 Fn. 188; vgl. Maja Saputelli/Kaja
Zürcher, Kompetenzkonflikt Bund und Kantone im Natur- und Heimatschutz, PBG
aktuell 3/2024 S. 5 ff., S. 9), dass die Bewilligungserteilung
für eine Solaranlage generell – innerhalb und ausserhalb der Bauzonen – eine
Bundesaufgabe darstelle.
Es ist nicht ersichtlich, mit welcher tragfähigen
Argumentation bzw. nach welchen schlüssigen Kriterien man hinsichtlich der
Frage, ob eine Bundesaufgabe vorliegt, zwischen der Bewilligungsfähigkeit von
Solaranlagen (mit Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz sowie zur
Denkmalpflege) inner- und ausserhalb der Bauzonen zu unterschiedlichen
Schlüssen gelangen könnte. Der vergleichbare – ebenfalls das Baurecht
betreffende – Fall der Plafonierung des Zweitwohnungsbaus im Sinne von Art. 75b
BV sowie seiner Ausführungsbestimmungen (Bundesgesetz vom 20. März 2015
über Zweitwohnungen [Zweitwohnungsgesetz, ZWG] und Zweitwohnungsverordnung vom
4. Dezember 2015 [ZWV]) gilt ebenfalls – ohne, dass zwischen
Baubewilligungen innerhalb und ausserhalb der Bauzonen ein Unterschied gemacht
würde – generell als Bundesaufgabe (vgl. dazu BGE 148 II 359 E. 3.1: BGE
139 II 271 E. 11; BGr, 9. Mai 2023, 1C_323/2022, E. 4.2).
Insofern gibt die Aussage der Beschwerdeführerin, "die blosse Anwendung
von Bundesrecht durch eine Behörde im Zusammenhang mit privaten Vorhaben [im
Original fett]" könne und dürfe keine Bundesaufgabe darstellen, allein
ihre rechtspolitische Auffassung, nicht aber die langjährige und mehrfach
bestätigte bundesgerichtliche Praxis wieder (vgl. auch bereits betreffend
die Anwendung von Art. 24 RPG durch kantonale Behörden BGE 112 Ib 70 E. 4).
4.2
Die
Beschwerdeführerin bringt mehrere Argumente vor, die ihres Erachtens gegen das
Vorliegen einer Bundesaufgabe bei der Anwendung von Art. 18a RPG innerhalb
der Bauzonen sprechen.
4.2.1
Einerseits hält sie dafür, es handle sich bei Art. 18a Abs. 3 RPG
nicht um eine direkt anwendbare Bestimmung.
Soweit die Beschwerdeführerin ihre Argumentation darauf
abstützt, dass Art. 18a Abs. 3 RPG in der RPV genauer ausgeführt
wird, ist dies offensichtlich haltlos. Die Konkretisierung einer
Gesetzesbestimmung mittels Vollzugsbestimmungen auf Verordnungsebene ändert
nichts an ihrer direkten Anwendbarkeit – sie setzt diese gerade voraus. Genauso
wenig ist ersichtlich, wie eine Konkretisierung eines
Bundes
gesetzes
mittels einer
bundesrechtlichen
Vollzugsbestimmung auf Verordnungsebene
etwas am bundesrechtlichen Charakter einer Bestimmung ändern können soll.
Ohnehin bezieht sich die hinsichtlich Art. 18a Abs. 3 RPG einzige
einschlägige Verordnungsbestimmung (Art. 32b RPV) nur auf Art. 18a Abs. 3
Satz 1 RPG und nicht auf den hier interessierenden Art. 18a Abs. 3
Satz 2 RPG.
Ausserdem macht die Beschwerdeführerin geltend, dass Art. 18a
Abs. 3 RPG nicht unmittelbar anwendbar sei, ergebe sich aus einer
verfassungskonformen Auslegung unter Berücksichtigung der Tatsache, dass sich
die Bestimmung nicht auf eine genügende Bundeskompetenz stützen könne.
Die Beschwerdeführerin steht mit ihren Zweifeln daran,
dass auf Bundesebene eine genügende Kompetenz zum Erlass von Art. 18a RPG
besteht, nicht alleine da (siehe etwa Alain Griffel, in: Basler Kommentar BV,
Basel 2015, Art. 75 N. 43; ders., Die Grundsatzgesetzgebungskompetenz
gemäss Art. 75 Abs. 1 BV: Tragweite und Grenzen, Rechtsgutachten
zuhanden des Bundesamtes für Raumentwicklung ARE, Dürnten 20. Februar 2017,
S. 35 [Pfad: www.are.admin.ch > Medien & Publikationen > Publikationen
> Raumplanungsrecht]; Peter Hettich/Gian Luca Peng, Erleichterte Bewilligung
von Solaranlagen in der Rechtspraxis: gut gemeint, wenig effektiv und verfassungsrechtlich
fragwürdig, AJP 2015, S. 1427 ff., S. 1433 f.; Jäger, Art. 18a
N. 8; vgl. auch Alexander Ruch/Peter Hettich in: St. Galler Kommentar
BV, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 75 N. 27). Jedoch ist dies für
den Ausgang des vorliegenden Verfahrens nicht entscheidend. Im Verhältnis
zwischen Bundesverfassung und Bundesgesetz kommt nämlich Art. 190 BV zum
Tragen. Ein Bundesgesetz muss von den rechtsanwendenden Behörden unabhängig von
seiner Verfassungskonformität grundsätzlich angewendet werden (Giovanni
Biaggini, BV Kommentar, 2. A., Zürich 2017, Art. 190 Rz. 6). Es
ist aber soweit möglich verfassungskonform zu interpretieren (Astrid Epiney,
in: Basler Kommentar BV, Basel 2015, Art. 190 N. 22; BGE 95 I 330 E. 3;
129 II 249 E. 5.4; 134 II 249 E. 2.3). Wenn aber eine verfassungskonforme
Auslegung nicht möglich ist – die Schranke bilden der klare Wortlaut und Sinn
der Norm (BGE 134 II 249 E. 2.3) –, geht das Bundesgesetz vor.
Art. 18a Abs. 3 RPG statuiert gemäss seinem
Wortlaut eine Baubewilligungspflicht für Solaranlagen auf Kultur- und
Naturdenkmälern (Satz 1) und regelt die materiellen
Bewilligungsvoraussetzungen (Satz 2). Der Bundesgesetzgeber hat sich bei Art. 18a
Abs. 3 RPG bewusst für eine abschliessende materiellrechtliche Regelung
der Bewilligungsvoraussetzungen auf Bundesebene entschieden (vgl. Konrad
Graber, Amtl. Bull. SR, 2011, S. 1181; Roger Nordmann, Amtl. Bull. SR,
2012, S. 139; der Nationalrat hatte im Rahmen der ersten Lesung noch auf
ein Baubewilligungsverfahren verzichten wollen [vgl. dazu Hans Grunder, Amtl.
Bull. NR, 2011, S. 1801; Doris Leuthard, Amtl. Bull. NR, 2011, S. 1802];
Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Erläuternder Bericht zur Teilrevision vom 2. April
2014 der Raumplanungsverordnung, Umsetzung der Teilrevisionen vom 15. Juni
2012 und vom 22. März 2013 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979,
S. 18.; Jäger, Art. 18a N. 52).
Art. 18a Abs. 3 RPG ist somit direkt anwendbar
(so bereits Jäger, Art. 18a N. 55; BGr, 11. Mai 2016, 1C_179/2015,
1C_180/2015, E. 2.4). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
ändert am Vorliegen einer bundesrechtlichen Regelung und – als Folge davon –
einer Bundesaufgabe auch nichts, dass Art. 18a Abs. 3 Satz 2 RPG
mit der Formulierung "nicht wesentlich beeinträchtigen" einen
unbestimmten Rechtsbegriff enthält, welcher der zuständigen Behörde einen
Beurteilungsspielraum belässt (vgl. bereits BGr, 11. Mai 2016, 1C_179/2015,
1C_180/2015, E. 2.4 und E. 6.3).
4.2.2
Andererseits macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Bejahung einer
Bundesaufgabe zu einem unerwünschten – in ihren Worten: "einem geradezu
grotesken" – Ergebnis führen würde. In jedem ISOS-A-Gebiet müssten Gesuche
für Solaranlagen an den Kanton überwiesen werden.
Das in diesem Zusammenhang erwähnte Abweichen von den
ansonsten geltenden kantonalrechtlich vorgesehenen Kompetenzen sowie das
Geltendmachen einer damit einhergehenden Verlängerung, Verkomplizierung und
Verteuerung des Verfahrens sind von Vornherein nicht geeignet, die
Qualifikation der Bewilligungserteilung nach Art. 18a Abs. 3 RPG in
einem ISOS-A-Gebiet als Bundesaufgabe in rechtlicher Hinsicht in Frage zu
stellen.
Sodann trifft es zwar zu, dass mit Art. 18a RPG die
Verbreitung von Solarenergie grundsätzlich vereinheitlicht, vereinfacht und
beschleunigt werden sollte (Jäger, Art. 18a N. 1). Indes bringt die
Beschwerdeführerin selbst vor, Art. 18a Abs. 3 und 4 RPG würden
materiellrechtliche Vorschriften enthalten, um die (ästhetischen)
Schutzinteressen zurückzudrängen, was den Natur- und Heimatschutz berühren
könne, welcher gestützt auf Art. 78 BV primär den Kantonen zufalle. Die
fragliche Verfassungskonformität spreche für eine schonende Auslegung der
Bestimmung. Die Bejahung einer Bundesaufgabe steht dazu gerade nicht im
Widerspruch: Dadurch, dass solche Vorhaben dem kantonalen ARE vorzulegen sind –
und dieses ein gewisses Ermessen wahrnehmen kann – wird dem durch Art. 18a
Abs. 3 RPG verbleibenden – von Bundesrechts wegen abgeschwächten (vgl.
Jäger, Art. 18a N. 8, 53) – Raum der denkmalschutzrechtlichen
Interessen zumindest formell ein gewisses Gewicht gegeben.
5.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin die
vorinstanzliche Regelung der Kostenfolgen.
5.1
5.1.1
Das Baurekursgericht hat die Verfahrenskosten – unter Verweis auf das
Verursacherprinzip – nur der Beschwerdeführerin, nicht aber der Mitbeteiligten
auferlegt.
5.1.2
Die Verfahrenskosten sind grundsätzlich der unterliegenden Partei
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Das Unterliegen wird in der Regel
daran gemessen, mit welchen Anträgen der bzw. die Verfahrensbeteiligte
durchdringt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 50).
Die Kostenauferlegung nach dem Verursacherprinzip stellt
demgegenüber die Ausnahme dar. Sinn und Zweck der Kostentragung nach dem
Verursacherprinzip ist es, unerwünschtes Prozessverhalten zu sanktionieren,
indem die Partei, die unnötigen Verfahrensaufwand verursacht, die Kosten zu
tragen hat (VGr, 19. August 2019, VB.2019.00083, E. 3.2; Plüss, § 13
N. 56).
Der
Entscheidinstanz steht bei der Verteilung der Kosten ein grosser
Ermessensspielraum zu. Je ungewöhnlicher die Verteilung der Kosten angesichts
der gesetzlichen Verteilungskriterien ist, desto höher sind die Anforderungen
an die Begründung (VGr, 19. Juli 2018, VB.2017.00802, E. 9.2 mit
Hinweis).
5.1.3
Im vorliegenden Fall – wo die Beschwerdeführerin im Ergebnis im Widerspruch
zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der herrschenden Lehre
Verfahrensrecht falsch angewendet hat (vgl. Plüss, § 13 N. 59) – lag
es im pflichtgemässen Ermessen des Baurekursgerichts, eine Verteilung nach dem
Verursacherprinzip vorzunehmen und die Kosten nur der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen.
5.2
5.2.1
Das Baurekursgericht legte die Gerichtskosten auf Fr. 4'500.- fest.
Hinzu kamen Fr. 180.- Zustellkosten.
5.2.2
Die Behörde hat die Gebührenhöhe gestützt auf die einschlägigen
Bestimmungen nach pflichtgemässem Ermessen festzusetzen, wobei ihr in der Regel
ein grosser Ermessensspielraum zusteht (Plüss, § 13 N. 25).
Der Aufwand für das Verfahren
erweist sich als leicht überdurchschnittlich, da sich die Vorinstanz mit der
sich stellenden Frage im Sinne eines Grundsatzurteils eingehend
auseinandersetzte. Demgemäss erscheint die vorinstanzliche Kostenfestlegung im
Rahmen ihres Ermessens liegend.
6.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens vor
Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
7.
Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist darauf
hinzuweisen, dass das vorliegende Urteil als Entscheid über einen
Rückweisungsentscheid einen Zwischenentscheid darstellt und damit nur
selbständig angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93
BGG erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    230.--
Zustellkosten,
Fr. 3'230.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).