zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00680 · 2013-03-13 · de

Baubewilligung | Nachträgliche baurechtliche Bewilligung für einen bestehenden Parkplatz mit 124 Fahrzeugabstellplätzen. Auflagen betreffend Begrünung, Beschaffung des Bodenbelags sowie Entfernung abgestellter Wohnwagen, Boote und dergleichen: Frage der Verwirkung des Wiederherstellungsanspruchs; Vertrauensschutz; Einordnung; Verhältnismässigkeit. 1996 wurde die frühere Nutzung des Platzes als Werk-/Lagerplatz aufgegeben, worauf sich der Platz zu einer dauerhaften Parkierungsanlage entwickelte. Dabei handelt es sich um einen bewilligungspflichtigen Vorgang (E. 2.4). Eine implizite Bewilligung der Abstellplätze liegt nicht vor (E. 3). Gründe des Vertrauensschutzes können zu einer Verkürzung der grundsätzlich dreissigjährigen Frist führen, innert welcher die Baubehörden die Widerherstellung des rechtmässigen Zustands verlangen können. Vorliegend sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, die es rechtfertigen würden, die dreissigjährige Frist zu verkürzen (E. 4). Die von der Baubewilligungsbehörde geforderte Gestaltung stellt keine übertriebenen Anforderungen (E. 5.3). Die Auflage, im Umgebungsplan sei die rechtsgenügende Anlegung der Abstellplätze aufzuzeigen, dient direkt der Sicherung, dass auf dem Areal nicht mehr als die bewilligte Anzahl Fahrzeuge abgestellt werden (E. 6.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.13.0 VB.2012.00680
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.13.0 VB.2012.00680
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00680
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00680
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.03.2013
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Nachträgliche baurechtliche Bewilligung für einen bestehenden Parkplatz mit 124 Fahrzeugabstellplätzen. Auflagen betreffend Begrünung, Beschaffung des Bodenbelags sowie Entfernung abgestellter Wohnwagen, Boote und dergleichen: Frage der Verwirkung des Wiederherstellungsanspruchs; Vertrauensschutz; Einordnung; Verhältnismässigkeit.
1996 wurde die frühere Nutzung des Platzes als Werk-/Lagerplatz aufgegeben, worauf sich der Platz zu einer dauerhaften Parkierungsanlage entwickelte. Dabei handelt es sich um einen bewilligungspflichtigen Vorgang (E. 2.4).
Eine implizite Bewilligung der Abstellplätze liegt nicht vor (E. 3).
Gründe des Vertrauensschutzes können zu einer Verkürzung der grundsätzlich dreissigjährigen Frist führen, innert welcher die Baubehörden die Widerherstellung des rechtmässigen Zustands verlangen können. Vorliegend sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, die es rechtfertigen würden, die dreissigjährige Frist zu verkürzen (E. 4).
Die von der Baubewilligungsbehörde geforderte Gestaltung stellt keine übertriebenen Anforderungen (E. 5.3).
Die Auflage, im Umgebungsplan sei die rechtsgenügende Anlegung der Abstellplätze aufzuzeigen, dient direkt der Sicherung, dass auf dem Areal nicht mehr als die bewilligte Anzahl Fahrzeuge abgestellt werden (E. 6.2).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTELLPLATZ
AUFLAGEN
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BEGRÜNUNGSAUFLAGE
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
NACHTRÄGLICHE BAUBEWILLIGUNG
PARKPLATZ
UMGEBUNGSPLAN
UMNUTZUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSGRUNDLAGE
VERTRAUENSSCHUTZ
VERWIRKUNG
WIEDERHERSTELLUNG
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
§ 238 Abs. I PBG
§ 309 Abs. I PBG
§ 321 Abs. I PBG
§ 341 PBG
Art. 22 Abs. I RPG
Art. 662 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2012.00680
Urteil
der 1. Kammer
vom
13. März 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtsschreiber
Markus Lanter.
In Sachen
Firma J,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
B,
2.1
C,
2.2
D,
3.
E,
4.
F,
5.
G AG,
alle vertreten durch RA H,
6.
Bauausschuss Dübendorf,
vertreten durch RA I
,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung
,
hat
sich ergeben:
I.
Der Bauausschuss Dübendorf erteilte am 7. Februar
2012 der Firma J unter verschiedenen Nebenbestimmungen nachträglich die
baurechtliche Bewilligung für den bereits bestehenden Parkplatz mit 124
Fahrzeugabstellplätzen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der K-Strasse in
Dübendorf. Die Firma J wurde unter anderem zur Nachreichung eines Umgebungsplans
verpflichtet, wobei Vorgaben zur Einordnung und Begrünung und zur Beschaffenheit
des Bodenbelags (Regenwasserentsorgung) gemacht wurden (Disp.-Ziff. 1.1.1
und 1.2). Im Weiteren wurde verfügt, der Abteilung Hochbau sei schriftlich zu
melden, dass die auf dem Areal abgestellten Wohnwagen, Boote und dergleichen
entfernt worden seien (Disp.-Ziff. 1.1.2).
II.
Hiergegen erhoben B und vier weitere Eigentümer
benachbarter Grundstücke Rekurs an das Baurekursgericht und beantragten die
Aufhebung der angefochtenen Baubewilligung (R3.2012.00032).
Mit Eingabe vom 12. März erhob auch die Firma J
Rekurs beim Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung der Disp.-Ziff. 1.1.1,
1.1.2 und 1.2 des angefochtenen Beschlusses vom 7. Februar 2012
(R3.2012.00033).
Mit Entscheid vom 12. September 2012 vereinigte das
Baurekursgericht die beiden Verfahren. Den Rekurs der Firma J (R3.2012.00033)
hiess es im Sinn der Erwägungen teilweise gut und hob Disp.-Ziff. 1.1.1
der angefochtenen Baubewilligung insoweit auf, als damit die Vorinstanz aus
gewässerschutzrechtlichen Überlegungen eine Instandsetzung des Parkplatzes
verlangt hatte. Den Rekurs der benachbarten Grundeigentümer (R3.2012.00032)
hiess das Baurekursgericht ebenfalls im Sinn der Erwägungen teilweise gut und
ergänzte Disp.-Ziff. 1.1.1 des Beschlusses des Bauausschusses Dübendorf
vom 7. Februar 2012 dadurch, dass mit dem nachzureichenden Umgebungsplan
auch die rechtsgenügende Anlegung der 124 Abstellplätze aufzuzeigen und zu
bewilligen sein werde. Im Übrigen wies das Baurekursgericht beide Rekurse ab.
III.
Mit Beschwerde vom 22. Oktober 2012 beantragte die Firma
J dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Rekursentscheid insoweit
aufzuheben, als damit der Rekurs R3.2012.00033 abgewiesen worden sei; demgemäss
seien die Auflagen Disp.-Ziff. 1.1.1, 1.1.2 sowie 1.2 der Baubewilligung
vom 7. Februar 2012 ersatzlos aufzuheben. Weiter sei der Rekursentscheid
auch insofern aufzuheben, als damit der Rekurs R3.2012.00032 teilweise
gutgeheissen worden sei, und es sei somit von der Verpflichtung abzusehen, die
rechtsgenügende Anordnung der 124 Abstellplätze mittels nachzureichendem
Umgebungsplan aufzuzeigen und bewilligen zu lassen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdegegner.
Das Baurekursgericht und der Bauausschuss Dübendorf
beantragten die Abweisung der Beschwerde. Die private Beschwerdegegnerschaft
liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Baugrundstück
Kat.-Nr. 01 ist nach der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde
Dübendorf (BZO) der Zone für öffentliche Bauten (ZöBa) zugewiesen. Zusammen mit
dem nordwestlich des Baugrundstücks und jenseits des öffentlichen Gewässers
"L" gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 02 handelt es sich dabei um
das Areal der Firma J und der Firma M in Dübendorf.
Im östlichen Arealbereich
befindet sich direkt angrenzend an die östlich davon gelegene dreigeschossige
Wohnzone und zwischen der K-Strasse im Norden und der N-Strasse im Süden die
rund 7'200 m
2
grosse, eingezäunte und mit einem Tor versehene
streitbezogene Fläche. Dieses Areal war seit Mitte der 70er-Jahre bis 1996 an
die O AG (heute und nachfolgend S AG) vermietet, die es als Abstellplatz vorab
für Baggerfahrzeuge (Pneu- und Raupenbagger) nutzte. Nach Auflösung des
Mietverhältnisses mit der S AG im Jahr 1996 wurde der Platz von der
Beschwerdeführerin übernommen. Er wird heute als Parkplatz für Fahrzeuge von Mitarbeitenden
und Besuchern der Firma J genutzt. Die Zufahrt erfolgt über die K-Strasse.
2.
Mit dem angefochtenen
Beschluss des Bauausschusses Dübendorf vom 7. Februar 2012 erteilte dieser
unter den genannten Auflagen nachträglich die baurechtliche Bewilligung. Die
Beschwerdeführerin verlangt die Aufhebung der streitigen Nebenbestimmungen
vorab mit dem Hinweis, die Befugnis der Behörden, gegen baurechtswidrige Bauten
und Anlagen Massnahmen zu ergreifen, sei auf 30 Jahre beschränkt. Im
Rekursverfahren und in der Beschwerdeschrift brachte sie hierzu vor, der
Parkplatz werde seit über 35 Jahren ununterbrochen als solcher genutzt.
Seit Mitte der 1970er-Jahre sei die Fläche durch die ehemalige O AG (heute S AG),
als Parkplatz für Lastwagen und allerlei Baumaschinen genutzt worden. Seit 1996
stehe die Fläche im Eigentum der Bauherrin und werde seither nach wie vor als
Parkplatz (für Mitarbeitende und Eventbesucher) genutzt. Beim Nutzungswechsel
im Jahr 1996 handle es sich nicht um einen baubewilligungspflichtigen Vorgang.
Anstelle der früher parkierten Baggerfahrzeuge werde der Parkplatz heute durch
Autos von Mitarbeitern und Besuchern sowie teilweise durch Wohnwagen, Boote
usw. belegt. Weder in seinem Erscheinungsbild noch in seinen Auswirkungen auf
die räumliche Umgebung und die Umwelt sei mit der Umnutzung 1996 eine
baurechtlich wesentliche Veränderung erfolgt. Der Umstand, dass die heutige
Parkplatznutzung womöglich mehr Verkehr auslöse als der frühere Baggerplatz,
sei – aus in der Beschwerdeschrift näher dargelegten Gründen – nicht
stichhaltig. Auch die zur Steuerung der Parkordnung auf den Boden gelegten
Baumstämme vermöchten die Verwirkungsfrist nicht zu unterbrechen.
2.1
Zur Frage
der Verwirkung des Wiederherstellungsanspruchs führte die Vorinstanz im Rekursentscheid
aus, eine kontinuierliche Nutzungssteigerung und -änderung von einem
Werk-/Lagerplatz für zu vertreibende und zu reparierende Baumaschinen,
insbesondere Pneu- und Raupenbagger, bis hin zu einer dauerhaften
Parkierungsanlage für 124 Fahrzeuge, insbesondere Personenwagen von
Mitarbeitenden und Eventbesuchern, könne nicht einer unveränderten Nutzung
gleichgesetzt werden. Die streitbetroffene Fläche werde frühestens seit 1996,
spätestens aber seit dem Jahr 2004 (auch) als Parkplatz von Mitarbeitenden und
Eventbesuchern genutzt und sei seither zur besseren Verkehrsführung mit Baumstämmen
belegt, teilweise neu asphaltiert und ausgebessert worden. Die Fläche könne
also frühestens seit 1996 als eigentlicher Parkplatz gelten. Auch die
eingereichten Fotos und Flugaufnahmen legten nahe, dass der Platz frühestens
seit dessen Übernahme durch die heutige Bauherrin 1996 für das Abstellen von
Fahrzeugen von Mitarbeitenden und Besuchern genutzt werde. Seit ca. 1996 und
über das Jahr 2004 hinaus sei der Platz als "Pufferzone", d.
h. als Reservefläche und
danach in stetig wachsender Intensität als dauerhaft in Betrieb stehende Parkierungsanlage
für Beschäftigte und Besucher verwendet worden. Eine wesentlich andere
Verkehrsbedürfnisse schaffende Nutzungsänderung von einem Maschinenlagerplatz
über eine "Pufferzone" für das Abstellen von Motorfahrzeuge hin zu
einem dauerhaften Parkplatz für Mitarbeitende und Besucher erfolge schleichend.
Von einem "Ersitzen" eines unveränderten, rechtswidrigen Zustandes
bzw. einer entsprechenden Nutzung könne nicht gesprochen werden.
2.2
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung verwirkt der Anspruch der Baubehörden, die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verlangen, analog der Regelung
von Art. 662 des Zivilgesetzbuchs (ZGB) über die ausserordentliche
Ersitzung, 30 Jahre nach Fertigstellung des baugesetzwidrigen Gebäudes
oder Gebäudeteils. Eine Ausnahme vom Grundsatz der Verwirkung nach 30 Jahren
ist dann zu machen, wenn eine Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands aus
baupolizeilichen Gründen im engeren Sinn geboten ist (BGE 107 Ia 121 E. 1a
und 1b; BGr, 19. September 2001, 1P.768/2000, E. 3a = ZBl 103/2002,
S. 193). Da ein Grundeigentümer, der sich auf diese Verwirkung beruft, aus
dem Zeitablauf Rechte ableitet, trägt er hierfür die (objektive) Beweislast und
hat die Folgen einer allfälligen Beweislosigkeit zu tragen (René Rhinow et al.,
Öffentliches Prozessrecht, Basel 2010, Rz. 997; François Ruckstuhl,
Öffentlichrechtliche Baumängel, in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser (Hrsg.),
Beraten und Prozessieren in Bausachen, Basel etc. 1998, Rz. 14.50 mit
weiteren Hinweisen; vgl. auch BGE 114 Ia 1 E. 8c).
Die Frage, ob vorliegend
diese Verwirkungsfrist eingreife und daher die streitigen Nebenbestimmungen vom
Bauausschuss Dübendorf nicht hätten verfügt werden dürfen, deckt sich mit der
Frage, ob 1996 (oder später) bei Aufgabe der Nutzung durch die S AG und Beginn
der Nutzung durch die Beschwerdeführerin ein bewilligungspflichtiger Vorgang
entstand. Denn nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung tritt dann keine Verwirkung
im erwähnten Sinn ein, wenn die Bausubstanz kontinuierlich erweitert und ausgebaut
wird und mit dem Bauzustand vor dreissig Jahren nicht mehr vergleichbar ist
(BGE 136 II 359 E. 8.3). Gleiches muss gelten, wenn eine bauliche
Massnahme so geändert wird, dass die Änderung einer Baubewilligung bedarf. In
diesem Fall gilt die "ursprüngliche" bauliche Massnahme als
aufgegeben und beginnt die dreissigjährige Verwirkungsfrist mit Realisierung
der neuen, bewilligungspflichtigen baulichen Massnahme zu laufen.
2.3
Nach Art. 22
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(RPG) dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder
geändert werden. Als Bauten und Anlagen gelten dabei jene künstlich
geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die in bestimmter fester
Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellungen über die
Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich
verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen
(BGE 123 II 256 E. 3 mit Hinweisen). Auf kantonaler Ebene wird diese
Bewilligungspflicht in § 309 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) zusätzlich konkretisiert. Abs. 1 lit. b
der Bestimmung erwähnt explizit auch "Nutzungsänderungen bei
Räumlichkeiten und Flächen, denen baurechtliche Bedeutung zukommt". Eine
bewilligungspflichtige Nutzungsänderung liegt vor, wenn die mit der neuen
Bewerbung verbundenen Auswirkungen in irgendeiner Hinsicht intensiver sind als
die bisherigen oder sonst ein planungs- und baurechtlich geschütztes Rechtsgut
berühren (vgl. Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 211).
Entscheidend ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ob mit der
baulichen Massnahme nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge so wichtige räumliche
Folgen verbunden sind, dass ein Interesse der Öffentlichkeit oder der Nachbarn
an einer vorgängigen Kontrolle besteht (BGE 120 Ib 379 E. 3c). Dabei
ist es möglich, dass gewisse Vorhaben weniger wegen ihrer konstruktiven Anlage
als vielmehr wegen deren Betrieb baubewilligungspflichtig sind (Peter Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008,
S. 302).
2.4
Zweck der S
AG war gemäss Handelsregisterauszug in den 1990er-Jahren zur Hauptsache der
Handel mit Materialien, Werkzeugen und Maschinen für Strassenbau, Tiefbau,
Brücken- und Wasserbau sowie industriellen Produkten jeder Art. Gemäss den
Vorbringen der Beschwerdeführerin in der Beschwerdeschrift vom 22. Oktober
2012 (Rz. 5) wurde der streitbezogene Platz bis 1996 von der S AG vorab
für das Abstellen von Baggerfahrzeugen (Pneu- und Raupenbagger) genutzt. Dies
deckt sich mit den im Rekursverfahren eingereichten Luftbildaufnahmen aus dem
Jahr 1989. Der Platz diente damit direkt dem Betriebszweck der S AG, nämlich
zum Abstellen der von dieser gehandelten Maschinen für Strassen-, Tief-,
Brücken- und Wasserbau.
Diese Nutzung wurde 1996
aufgegeben. Der Platz diente fortan nicht mehr "direkten Betriebszwecken",
sondern nur noch indirekt dem Betrieb der Beschwerdeführerin, nämlich als
Abstellplatz für Motorfahrzeuge von Mitarbeiter/-innen, Besuchern oder Dritten.
Die Umwandlung eines direkt dem Betrieb dienenden Lager-/Abstellplatzes für
Baumaschinen für den Strassen-, Tief-, Brücken- und Wasserbau in eine
Parkierungsanlage für Motorfahrzeuge der Beschäftigten, Besucher und
Drittpersonen ist baurechtlich relevant, denn die beiden Nutzungen unterliegen
in verschiedener Hinsicht anderen baurechtlichen Bestimmungen (z.
B. Parkplatzverordnung etc.). Das Verwaltungsgericht hat in seinem Entscheid
VB.2008.00313 vom 19. März 2009 (E. 5.2 und 5.3) die Umwandlung eines
Lagerplatzes in einen Platz für einen Muldenservice sowie die Änderung einer
Anlage, die
ursprünglich wenigen eigenen Fahrzeugen eines Baugeschäfts,
später aber einem weit grösseren Fahrzeugpark zur Verfügung stand, als
bewilligungspflichtig erklärt. Umso mehr ist hier eine Bewilligungspflicht zu
bejahen, wo sich die Nutzungen nicht nur hinsichtlich ihrer Intensität
unterscheiden dürften, sondern teilweise auch anderen oder anders anzuwendenden
rechtlichen Bestimmungen unterliegen.
Mit der Vorinstanz ist weiter festzuhalten, dass eine
kontinuierliche Nutzungssteigerung und -änderung von einem Werk-/Lagerplatz für
zu vertreibende und zu reparierende Baumaschinen bis hin zu einer dauerhaften
Parkierungsanlage für 124 Fahrzeuge (insbesondere Personenwagen) von
Mitarbeitenden und Eventbesuchern einem unveränderten Bestand desselben Zustands
bzw. derselben Nutzung nicht mehr gleichzusetzen ist. Es kann auf die entsprechenden
Ausführungen im Rekursentscheid (E. 4.3) verwiesen werden
(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24 Mai 1959 [VRG]).
Auch unter diesem Gesichtspunkt ist die Bewilligungspflicht für die vorgenommene
Nutzungsänderung zu bejahen.
2.5
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass es sich
beim Nutzungswechsel im Jahr 1996 um einen baubewilligungspflichtigen Vorgang
handelte. Damit kann sich die Beschwerdeführerin von vornherein auch nicht auf
die dreissigjährige Verwirkungsfrist und auf die seinerzeitige Nutzung durch
die S AG berufen. Unter diesen Umständen kann offengelassen werden, ob hier bei
Eingreifen dieser Frist aus den nachfolgenden Überlegungen überhaupt den Anträgen
der Beschwerdeführerin zu folgen wäre:
Die bundesgerichtliche
Rechtsprechung, wonach die Befugnis der Behörde, die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands zu verlangen, nach 30 Jahren verwirkt, wurde zunächst
für das Forstrecht entwickelt (vgl. BGE 105 Ib 265) und im erwähnten Entscheid
BGE 107 Ia 121 aus Gründen der Rechtssicherheit und praktischen Überlegungen
(Schwierigkeiten der Abklärung der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse
vor 30 Jahren) auf eine Baute innerhalb der Bauzone übertragen (Abbruch
einer Galerie von 21 m
2
in
einem Wohnzimmer). In seinen Entscheiden BGE 132 II 39 E. 6.3 und 136 II
367 E. 8.1 hat das Bundesgericht die Frage jeweils gestellt aber
offengelassen, ob diese Rechtsprechung unverändert auf Bauten ausserhalb der
Bauzonen übertragen werden könne (und wo – wie im Entscheid BGE 136 II 367 –
die Behörden immer wieder Verfügungen erliessen). Vorliegend wird nicht der
Abbruch einer Baute oder die Einstellung einer bestimmten Nutzung verlangt; die
Nutzung des Parkplatzes wird vielmehr – unter Auflagen – bewilligt und dessen
Bestand nicht infrage gestellt. Nachdem das kantonale Planungs- und Baugesetz
sowie die gestützt darauf erlassenen kommunalen Bau- und Zonenordnungen seit
mehr als 30 Jahren anwendbar sind, bestehen bei der Abklärung der
rechtlichen Verhältnisse vor dreissig Jahren keine Schwierigkeiten mehr. Gründe
der Rechtssicherheit sind hier – wo die Nutzung ja bewilligt und der Bestand
des Parkplatzes nicht infrage gestellt wird – ebenfalls kein Grund, eine
Verwirkung der behördlichen Befugnis anzunehmen, bei der nachträglichen
Bewilligung der Nutzung mittels Nebenbestimmungen die Herstellung des
rechtmässigen Zustandes zu verlangen. Wenn § 357 Abs. 4 PBG der
Baubehörde bei Änderung einer vorschriftswidrigen Baute das Recht einräumt, Verbesserungen
gegenüber dem bestehenden Zustand vorzunehmen, sofern diese im öffentlichen
Interesse liegen und nach den Umständen zumutbar sind, so erscheint es
fraglich, ob die bundesgerichtliche Rechtsprechung über die "Ersitzung"
einer illegalen Baute nach 30 Jahren hier dem Recht der Baubehörde
entgegenstehen würde, nach diesem Zeitablauf den rechtmässigen Zustand mittels
Nebenbestimmungen zu verlangen. Wie erwähnt, kann diese Frage aber offengelassen
werden.
3.
Die Beschwerdeführerin
stellt sich weiter auf den Standpunkt, die 124 streitbetroffenen Parkplätze
seien mit der Baubewilligung für das Projekt "P" vom 8. Januar
2004 zumindest implizit ohne jede Auflage bewilligt worden. In dieser
Baubewilligung sei ausdrücklich festgehalten worden, dass auf dem Areal nach
Realisierung des Bauvorhabens insgesamt 525 Parkplätze zur Verfügung
stünden. In dieser Zahl seien die 124 streitbetroffenen Parkplätze eingerechnet
gewesen.
Diesen Einwand hat die
Vorinstanz verworfen. Zur Begründung führte sie an, weder dem Dispositiv der
Baubewilligung vom 8. Januar 2004 selbst noch den massgeblichen Plänen
könne entnommen werden, dass der streitbetroffene Parkplatz Bestandteil dieser
Baubewilligung für das Projekt "P" gewesen sei. Auch sei er nicht
Teil des Baugesuchs gewesen und nicht öffentlich ausgeschrieben worden. Die
Abstellplätze seien einzig im Rahmen der Berechnung der Pflichtabstellplätze
auf dem gesamten Areal (als Pufferzone) miteinbezogen worden. Dadurch sei der
streitbetroffene Parkplatz aber nicht in einem ordentlichen Verfahren
nachträglich (mit-)bewilligt worden.
3.1
Die
baurechtliche Bewilligung des Stadtrates Dübendorf vom 8. Januar 2004
betrifft den Neubau Q (Büro-, Ausstellungs- und Ausbildungsgebäude für Firma M
und Firma J) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 03 an der N-Strasse zwischen
Nr. 04 und 05. Der – von diesem Neubau rund 400 m entfernte –
streitbetroffene Parkplatz auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der K-Strasse
war nicht Bestandteil dieser Baubewilligung. Er war auch nicht Bestandteil des
Baugesuchs und wurde nicht öffentlich ausgeschrieben.
Daran ändern die Vorbringen
der Beschwerdeführerin nichts. Gemäss Baugesuch wurden für das Neubauvorhaben Q
419 vorhandene und 12 projektierte Parkplätze ausgewiesen. Die
nachgereichte Parkplatzberechnung umfasst das ganze Areal "Firma J-Firma M".
Hierauf sind als "Istzustand" 419 Parkplätze eingezeichnet,
wovon auf dem heute streitigen Grundstück 120 Parkplätze als "Pufferzone".
Gemäss den Erwägungen zur Baubewilligung vom 8. Januar 2004 (S. 7)
müsse die Parkplatzsituation auf dem Areal als Ganzes betrachtet werden und
könne die Parkplatzberechnung nicht isoliert bzgl. des Neubaus erfolgen; die
vorhandenen und projektierten Fahrzeugabstellplätze würden über das gesamte
Areal gesehen den erforderlichen Parkplatzbedarf abdecken und als ausreichend
erachtet. Mit diesen Erwägungen wurden aber die 120 als "Pufferzone"
bezeichneten Parkplätze auf dem heute streitbezogenen Areal nicht baurechtlich
bewilligt, wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat.
3.2
Aus dem Umstand, dass der streitbezogene
Parkplatz bei dem am 8. Januar 2004 in die über das ganze Areal
vorgenommene Parkplatzberechnung einbezogen wurde, kann die Beschwerdeführerin
auch unter dem – nachfolgend zu prüfenden – Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes
nichts zu ihren Gunsten ableiten. Denn mit der Bezeichnung als "Pufferzone"
vermittelte die Beschwerdeführerin selber den Eindruck, dass es sich bei dieser
Fläche um eine Platzreserve oder ein Provisorium, auf jeden Fall nicht um eine
definitive, andauernde Nutzungsfestlegung handelte.
4.
Die Beschwerdeführerin
beruft sich weiter auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes, weil die
zuständige Baubehörde untätig geblieben sei.
4.1
Eine
kürzere Verwirkungsfrist rechtfertigt sich nach der bundesgerichtlichen Recht­sprechung
aus Gründen des Vertrauensschutzes (Art. 9 der Bundesverfassung vom
18. April 1999), und zwar namentlich dann, wenn die Baubehörden zwar vor
Ablauf der 30-jährigen Frist einschreiten, den baurechtswidrigen Zustand aber
über Jahre hinaus duldeten, obschon ihnen die Gesetzwidrigkeit bekannt war oder
sie diese bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt hätten kennen müssen (BGE 107 Ia
121 E. 1c; 136 II 365 E. 7.1 mit weiteren Hinweisen). Nach Lehre und Rechtsprechung
ist bei blosser Untätigkeit der Behörde das Entstehen einer Vertrauensgrundlage
nur mit Zurückhaltung anzunehmen (BGr, 19. September 2001, 1P.768/2000,
E. 4c, = ZBl 103/2002, S. 195; VGr, 24. Januar 2002, VB.2001.00290,
E. 4a = BEZ 2002 Nr. 4; 12. Juni 1987,
ZBl 89/1988, S. 261 ff., E. 3b; Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A, Zürich 1999, Rz. 879;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 652). Es genügt nicht, dass die Behörde
untätig geblieben ist, sondern es müssen zusätzliche Anhaltspunkte bei den
Betroffenen die Meinung aufkommen lassen, rechtmässig gehandelt zu haben.
Solche Anhaltspunkte bestehen
hier nicht. Nach dem Gesagten schuf der Einbezug des
streitbezogenen Parkplatzes in die über das ganze
Areal vorgenommene Parkplatzberechnung im Zusammenhang mit der Baubewilligung
vom 8. Januar 2004 für das Neubauvorhaben Q keine Vertrauensgrundlage. Es
bestand damals kein Anlass, die Rechtmässigkeit der fraglichen Parkplätze in
der "Pufferzone", die nicht Gegenstand des fraglichen Bewilligungsverfahrens
bildete, detailliert zu prüfen.
Zudem lassen die bei den
Akten liegenden Flugaufnahmen von 2002 und 2008 darauf schliessen, dass damals
der Platz in bedeutend kleinerem Umfang belegt und die Nutzung kontinuierlich
intensiviert wurde. Der gleiche Schluss kann aus dem Umstand gezogen werden,
dass die Beschwerdeführerin in der Parkplatzberechnung 2003/2004 die Parkfläche
als "Pufferzone" bezeichnete, woraus auf ein Provisorium bzw. eine
Reservefläche geschlossen werden kann (vgl. vorn, E. 3.2).
4.2
Zusammengefasst
ist festzuhalten, dass die Begründung einer Vertrauensgrundlage vorliegend zu
verneinen ist. Wie schon im Zusammenhang mit der Verwirkungsfrist von 30 Jahren
für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands (vorn, E. 2.5) kann
auch hier die Frage offengelassen werden, ob die Beschwerdeführerin – selbst
bei Vorliegen einer Vertrauensgrundlage – mit ihren Anträgen auf Aufhebung der
Nebenbestimmungen überhaupt durchdringen würde, nachdem die Nutzung des
Parkplatzes und damit dessen Bestand ja bewilligt wurde.
5.
Stehen der angefochtenen
Bewilligung bzw. den darin statuierten streitigen Nebenbestimmungen keine Verwirkungsfrist
(E. 2), keine bereits erteilte rechtskräftige Baubewilligung (E. 3)
und keine Gründe des Vertrauensschutzes (E. 4) entgegen, ist weiter zu prüfen,
ob die streitbezogenen Nebenbestimmungen Ziff. 1.1.1, 1.1.2 und 1.2 der
angefochtenen Baubewilligung vom 7. Februar 2012 inhaltlich rechtmässig
sind.
5.1
In den Erwägungen zur Baubewilligung vom
7. Februar 2012 hielt der Stadtrat unter dem Abschnitt "Einordnung"
fest, dass sich die Parkierungsfläche im südöstlichen Bereich am Rand des Grossgrundstücks
befinde. Während westlich an die Parkierungsfläche Grünflächen teilweise mit
ansprechendem Baumbestand grenzten, zeige sich ab der Parkierungsfläche
insbesondere in Richtung Osten zur dreigeschossigen Wohnzone mit Gewerbeerleichterung
derzeit ein ganz anderes, wesentlich weniger ansprechendes Bild. Die Parkierungsfläche
selbst und insbesondere der Grenzbereich zur Wohnzone vermöge die geforderte
befriedigende Gesamtwirkung nicht zu erfüllen und sei daher aufzuwerten.
Entsprechend diesen
Erwägungen hat gemäss der streitigen Nebenbestimmung Disp.-Ziff. 1.1.1 Abs. 1
der Baubewilligung die Beschwerdeführerin einen Umgebungsplan vorzulegen und
bewilligen zu lassen, der aufzeigt, mit welchen baulichen Massnahmen eine befriedigende
Gesamtwirkung gemäss den Erwägungen "Einordnung" erreicht wird. Die
Parkierungsfläche ist dabei insbesondere gegen Südosten und auch innerhalb der
Fläche durch Begrünung aufzuwerten.
Nicht mehr strittig ist die
Nebenbestimmung Disp.-Ziff. 1.1.1 Abs. 2, die unter Verweis auf die
Erwägungen gemäss Abschnitt "Erschliessung" bauliche Massnahmen
verlangt. In diesem Abschnitt hält die Baubehörde fest, dass sich die
Parkplätze auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 im Gewässerschutzbereich R
befänden und grundsätzlich nach der Norm "Richtlinie und Praxishilfe
Regenwasserentsorgung", AWEL, März 2006, Version 2.2." entwässert
werden müssten. Mit dem Rekursentscheid vom 12 September 2012 hat die
Vorinstanz Disp.-Ziff. 1.1.1 der Baubewilligung vom 7. Februar 2012 aus
intertemporalrechtlichen Gründen (Abstellen auf das mildere Recht 1996) insoweit
aufgehoben, als damit der Bauausschuss Dübendorf aus gewässerschutzrechtlichen
Gründen eine Instandstellung des Parkplatzes verlangt hatte.
5.2
Die
Vorinstanz führte zur Frage der Einordnung im Rekursentscheid aus (E. 5.3),
wie sich aus den Akten entnehmen lasse und sich anlässlich des Augenscheins
bestätigt habe, stelle der Belag der Parkierungsfläche ein Flickwerk dar. Die
Fahrzeuge würden sowohl auf chaussierten wie auch auf verschiedenen
asphaltierten Flächen abgestellt. Auch die Erschliessung der teilweise mit
Baumstämmen abgegrenzten Abstellflächen erfolge sowohl über die asphaltierten
als auch über die chaussierten Bereiche. Eine Begrünung des eingezäunten
Parkplatzes fehle ebenso wie eine eigentliche Anlegung der Parkfelder. Einzig
an den Grenzen zu den benachbarten Grundstücken im Osten und Westen fänden sich
schmale Grünstreifen mit Sträuchern und Bäumen, wobei der Grenzstreifen im
Westen etwas dichter und ansprechender begrünt sei als jener im Osten. Von
einem befriedigend gestalteten Parkplatz für Mitarbeitende und Besucher könne
trotz dieses Grüngürtels nicht gesprochen werden. Es sei jedenfalls vertretbar,
wenn die Baubehörde die Gestaltung des unmittelbar an die Wohnzone grenzenden,
grossflächigen Parkplatzes als ungenügend betrachtet habe.
Die Beschwerdeführerin bestreitet
den Einordnungsmangel mit der Begründung, an die Einordnung eines Parkplatzareals
könnten keine überzogenen Forderungen gestellt werden. Immerhin werde der
Parkplatz schon heute auf drei Seiten von Wiesflächen und teilweise von Bäumen
und Sträuchern umrandet. Nebst der grosszügigen Grünfläche westlich des
Parkplatzes befände sich auch auf der Ostseite zwischen Parkplatz und
Grundstücksgrenze ein respektabler Grünstreifen, während auf der
Nachbarparzelle die Parkplätze bis unmittelbar an die gemeinsame Grenze
reichten.
5.3
Die Vorinstanz hat die verwaltungsgerichtliche
Rechtsprechung zu § 238 Abs. 1 PBG umfassend dargelegt (Entscheid der
Vorinstanz, E. 5.2). Auf diese Ausführungen kann verwiesen werden
(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG). Sie hat insbesondere darauf hingewiesen, dass den Gemeinden
bei der Anwendung dieser Ästhetikgeneralklausel ein erheblicher
Ermessenspielraum zusteht, den die Rekursinstanz zu respektieren hat, wenn der
kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände
beruht
(vgl. BGr, 21. Juni 2005, 1P.678/2004, E. 3.2 = ZBl
107/2006, S. 430; VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.2 mit
Hinweisen). Das neben der Überprüfung des Sachverhalts auf Rechtskontrolle
beschränkte Verwaltungsgericht kann nur bei Ermessensmissbrauch und
-überschreitung einschreiten (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 lit. a und b VRG).
Die anlässlich des
Augenscheins des Baurekursgerichts aufgenommenen Fotos vom 15. August 2012
belegen, dass der Belag der Parkierungsfläche ein Flickwerk darstellt und der
Parkplatz als solcher insgesamt einen ungeordneten Eindruck macht. Wenn der Parkplatz
von Wiesflächen, Bäumen und Sträuchern umrandet wird, genügt dies allein nicht
für eine befriedigende Einordnung des Platzes selber. Der Parkplatz vermittelt
den Eindruck einer grossen Parkierfläche mit verschiedensten Belägen, auf
welche die Fahrzeuge fast beliebig und ungeordnet abgestellt werden. Wenn die
Baubewilligungsbehörde dem Parkplatz eine befriedigende Einordnung im Sinn von § 238
Abs. 1 PBG absprach und mit der streitigen Nebenbestimmung die Vorlage
eines Umgebungsplan verlangte, der aufzeigt, mit welchen baulichen Massnahmen
eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht und insbesondere die
Parkierungsfläche gegen Südosten und auch innerhalb der Fläche durch Begrünung
aufgewertet wird, so verlangt sie lediglich die Gestaltung als geordnete Parkierungsanlage,
wie sie selbst in Gewerbe- und Industriezonen absolut üblich ist und umso mehr
in einer Zone für öffentliche Bauten von der Beschwerdeführerin verlangt werden
darf. Diese Auflage ist jedenfalls nicht rechtsverletzend. Von
"überzogenen" Anforderungen oder der Verletzung des Grundsatzes der
Verhältnismässigkeit kann nicht die Rede sein. Daran ändert auch nichts, dass
die Beschwerdeführerin den Vorwurf der Unverhältnismässigkeit mit der
"beabsichtigten Umnutzung des Parkplatzes" durch eine Überbauung
"in den nächsten Jahren" begründet. Dieser – nicht belegte – Einwand
ist derart allgemein und vage, dass darauf nicht abgestellt werden kann.
5.4
Auf dem
Parkplatz werden unbestrittenermassen "auch Wohnmobile, Wohnwagen,
Schiffe/Boote und dergleichen" abgestellt. In den Erwägungen zur
Baubewilligung vom 7. Februar 2012 wird hierzu festgehalten, das Abstellen
von Wohnmobilien, Schiffen etc. könne nicht mit Hinweis auf Veranstaltungen der
Firma J oder Firma M bzw. mit einer Anstellung bei diesen begründet werden. Das
systematische Aufstellen von Wohnwagen, Booten und dergleichen sei in dieser
Zone für öffentliche Bauten nicht zonenkonform. Entsprechend diesen Ausführungen
verlangt Disp.-Ziff. 1.1.2 der Baubewilligung, es sei der Abteilung
Hochbau schriftlich zu melden, dass die erwähnten Wohnwagen, Boote und
dergleichen entfernt worden seien, sodass eine Kontrolle vorgenommen werden
könne.
In der Rekursschrift vom
12. März 2012 stellte die Beschwerdeführerin auch bezüglich dieser Auflage
den Antrag auf Aufhebung. Auf diesen Antrag trat die Vorinstanz, soweit er
nicht mit der Verwirkung des Anspruchs auf Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes begründet worden war, mangels einer rechtsgenügenden Begründung nicht
ein (Entscheid der Vorinstanz, E. 7). Auch in der Beschwerdebegründung
wird die Aufhebung der Auflage Ziff. 1.1.2 verlangt, aber – abgesehen vom
bereits verworfenen Einwand der Verwirkung des Anspruchs auf Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands (vgl. E. 2) – nicht antragsbezogen begründet. Die
Beschwerdeführerin legte in ihrer Beschwerdeschrift nicht dar und es ist auch
nicht ersichtlich, warum die Vorinstanz auf den Rekurs insoweit zu Unrecht
nicht eingetreten sein soll. Die Beschwerde ist in diesem Punkt daher ohne Weiteres
abzuweisen.
5.5
Die
Beschwerde ist weiter auch insoweit unbegründet, als die Beschwerdeführerin die
ersatzlose Aufhebung von Ziff. 1.2 (Spezielle Bedingungen und Auflagen)
der Baubewilligung vom 7. Februar 2012 beantragt:
Gemäss Ziff. 1.2.1
wird der Beschwerdeführerin "empfohlen", bei der Bepflanzung einheimische
und standortgerechte Gehölze vorzusehen und auf das Setzen von Problempflanzen
(z.B. invasive Neophyten) möglichst zu verzichten. Bei dieser Anordnung handelt
es sich um eine "Empfehlung" und damit nicht um eine anfechtbare
hoheitliche Anordnung.
Laut Ziff. 1.2.2 ist
die Fertigstellung der Begrünung oder anderweitiger Pflanzarbeiten der
Abteilung Hochbau schriftlich mitzuteilen, damit die Schlussabnahme vorgenommen
und das baurechtliche Bewilligungsverfahren abgeschlossen werden kann. Hierbei
handelt es sich um eine zulässige Massnahme der Baukontrolle (§ 327 PBG)
der vorn (E. 5.3) inhaltlich als zulässig erkannten Nebenbestimmung Ziff. 1.1.1.
6.
In teilweiser Gutheissung
des Rekurses R3.2012.00032 der heutigen privaten Beschwerdegegnerschaft hat die
Vorinstanz mit Disp.-Ziff. III des Rekursentscheids vom 12. September
2012 die Nebenbestimmung Ziff. 1.1.1 der Baubewilligung vom 7. Februar
2012 dadurch ergänzt, dass mit dem nachzureichenden Umgebungsplan auch die
rechtsgenügende Anlegung der 124 Abstellplätze aufzuzeigen und zu bewilligen
sein werde. In E. 11.3 des Rekursentscheids wird diese Ergänzung damit
begründet, die bewilligten 124 Parkplätze seien gegenüber dem übrigen
Grundstücksbereich weder deutlich ausgeschieden noch deutlich abgegrenzt.
Einzig einige Baumstämme sowie die unterschiedlichen Bodenbeläge zeigten in
etwa auf, wo parkiert werden müsse. Hingegen sei der Parkplatz nicht so angelegt,
dass die Abstellplätze rechtsgenügend markiert und den Benutzern der Plätze
klar sei, wo sie ihr Fahrzeug abzustellen hätten. Die Lage und insbesondere die
Zahl der Abstellplätze seien nicht klar erkennbar. Es bestehe ein öffentliches
Interesse, dass der Parkplatz nur so wie bewilligt – d.
h. für das Abstellen von Personenwagen von Mitarbeitern und Eventbesuchern
– genutzt werde. Die Lage, Anzahl und Dimensionierung der Abstellplätze könne
durch entsprechenden Bodenbelag, Bodenmarkierung und/oder Hinweistafel deutlich
gemacht werden.
6.1
Die
Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Aufhebung dieser Nebenbestimmung
mit dem Einwand, es fehle diesbezüglich an einer gesetzlichen Grundlage. Weder
auf Gesetzes- noch auf Verordnungsstufe sei eine Verpflichtung vorgesehen,
Parkfelder einzeln zu markieren. Diese Argumentation greift indessen zu kuRz. Denn
eine Nebenbestimmung braucht nicht ausdrücklich in einem Rechtssatz vorgesehen
zu sein. Die Zulässigkeit der Nebenbestimmung kann auch aus dem mit dem Gesetz
verfolgten Zweck, aus einem mit der Hauptanordnung zusammenhängenden
öffentlichen Interesse hervorgehen (
Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 918). § 321 Abs. 1 PBG sieht denn auch ausdrücklich die Anordnung
von Nebenbestimmungen zur "Erhaltung des rechtmässigen Zustands" vor.
6.2
Die von der Vorinstanz ergänzungsweise verfügte Auflage,
mit dem nachzureichenden Umgebungsplan sei auch die rechtsgenügende Anlegung
der 124 Abstellplätze aufzuzeigen, dient direkt der Sicherung, dass auf dem
streitbezogenen Parkplatz nicht mehr als die bewilligten 124 Fahrzeuge
abgestellt werden. Die Markierung der Parkplätze verhindert, dass der Parkplatz
nicht von mehr als 124 Fahrzeugen und damit in nicht bewilligtem Ausmass belegt
wird. Denn ohne eine Markierung ist die Zahl der abgestellten Fahrzeuge mit
vernünftigem Ausmass nicht kontrollierbar und weiss zudem auch der
Parkplatzbenutzer selber nicht, wann die bewilligte Anzahl von parkierten Fahrzeugen
erreicht ist und er somit sein Fahrzeug nicht auf dem Parkareal abstellen darf.
Die Auflage hilft, ansonsten zu erwartenden Rechtsverletzungen vorzubeugen und
ist zulässig (RB 1982 Nr. 155 Ziff. 1 = BEZ 1983 Nr. 6). Die
Beschwerde ist auch in diesem Punkt unbegründet.
7.
Es bleibt zu prüfen, ob die
strittigen Auflagen gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstossen.
7.1
Nach § 341
PBG hat die zuständige Behörde ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung
den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. § 341 PBG verlangt seinem Wortlaut
entsprechend die vorbehaltlose Durchsetzung der Rechtsordnung. Ein Ermessen, ob
die zuständige Behörde tätig werden oder ob sie die Sache auf sich beruhen
lassen soll, besteht damit grundsätzlich nicht (VGr, 13. April 2000,
VB.2000.00033, E. 3a = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23;
Ruckstuhl, N. 14.63 ff., auch zum Folgenden). Beim Vollzug ist allerdings
der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten (BGr, 26. April 2010,
1C_397/2009, E. 4.1; VGr, 12. März 2008, VB.2007.00383, E. 7).
Die Frage nach der Verhältnismässigkeit ist eine Rechtsfrage, zu deren
Überprüfung das Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung
mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG befugt ist (RB 1984
Nr. 18). Allerdings ist mit der Gewichtung der infrage stehenden
öffentlichen und privaten Interessen die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe
verbunden, bei der den verfügenden Verwaltungsbehörden ein gewisser
Beurteilungsspielraum zusteht, den die Rechtsmittelinstanzen nur mit
Zurückhaltung überprüfen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73).
Ein Abbruchbefehl ist nach
ständiger Rechtsprechung dann unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom gesetzmässigen
Zustand gering ist und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der
dem Eigentümer durch den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen
(BGE 132 II 21 E. 6; 111 Ib 213 E. 6b; VGr, 12. Juni 1987,
ZBl 89/1988, S. 261 ff., E. 3a). Geringfügig ist eine
Abweichung damit dann, wenn nur um Weniges von der materiellen Vorschrift
abgewichen wird und die Abweichung dem Bauherrn keinen oder nur einen
geringfügigen Nutzen bringt (
VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033,
E. 3a = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23;
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 484 f.; Mäder, Rz. 665).
Bei bedeutenderen Abweichungen von den materiellen Vorschriften können nur
Gründe des Vertrauensschutzes zu einem Verzicht auf die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands führen (
VGr, 13. April 2000, VB.2000.00033,
E. 3a = RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23 =
RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23).
Solche Gründe liegen vor, wenn der Bauherr gutgläubig angenommen hat, er sei
zur Bauausführung ermächtigt, und wenn der Beibehaltung des ungesetzlichen
Zustands nicht schwerwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen
(RB 1985 Nr. 118 = BEZ 1986 Nr. 22 mit Hinweisen).
7.2
Vorliegend
besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse, dass die heute einen unordentlichen
Eindruck vermittelnde Parkierungsanlage in der Zone für öffentliche Bauten so
hergerichtet wird, dass ein befriedigender Gesamteindruck entsteht. Hierzu
gehört auch die Entfernung der Wohnwagen, Wohnmobilien, Schiffe und
dergleichen, deren Abstellen hier nicht mit dem Zonenzweck vereinbar ist. Überwiegende
entgegenstehende private Interessen sind nicht ersichtlich. Die behauptete
Absicht, den Platz "in den nächsten Jahren" anders nutzen zu wollen,
blieb – wie erwähnt (E. 5.3) – unsubstanziiert. Ein Verstoss gegen den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit liegt nicht vor.
8.
Zusammengefasst ergibt sich,
dass die Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die
Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht
ihr nicht zu.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.5'000.-- ;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    110.--     Zustellkosten,
Fr. 5'110.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…