zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00681 · 2021-04-30 · de
Gestaltungsplan

Gestaltungsplan: Verletzung der Gemeindeautonomie. Mit Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 25. Oktober 2017 wurde der Zonenplan geändert und die BZO damit ergänzt, dass im Gebiet SBB-Areal Tiefenbrunnen Verschiedenes wie die Nutzung des Areals oder die besonders gute Gestaltung mit dem Gestaltungsplan sichergestellt werden müsse. Den von den SBB dagegen erhobenen Rekurs hiess die Vorinstanz gut. Dagegen führt die Stadt Zürich Beschwerde und beruft sich auf eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie. Dabei handelt es sich um eine zulässige Rüge (E. 2.1). Die Festlegung einer Gestaltungsplanpflicht führt mit dem Gestaltungsplan als Sondernutzungsplan eine zusätzliche Stufe zwischen baulicher Grundordnung und Baubewilligung ein. Wenn § 48 Abs. 3 PBG bzw. damit übereinstimmend § 84 Abs. 1 PBG ein "wesentliches" öffentliches Interesse an einer solchen zusätzlichen planerischen Grundlage voraussetzt, so ist damit ein qualifiziertes öffentliches Interesse gemeint, das einer Gemeinde die Festsetzung eines öffentlichen Gestaltungsplans gerade erlaubt. Zwar wird der Gemeinde in § 48 Abs. 3 PBG mit dem unbestimmten Rechtsbegriff des wesentlichen öffentlichen Interesses ein erheblicher Beurteilungs- und Ermessensspielraum eingeräumt, den sie im Rahmen ihrer kommunalen Planungsautonomie ausschöpfen darf. Dies setzt aber voraus, dass sie im Streitfall ein ausreichendes Interesse konkret darzulegen vermag. Dafür reicht es nicht, dass eine Gestaltungsplanpflicht planerisch und städtebaulich sinnvoll ist; sie muss auch einer Verhältnismässigkeitsprüfung unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer standhalten (E. 2.3). Die Vorinstanz hat die von der Beschwerdeführerin angeführten öffentlichen Interessen für eine Gestaltungsplanpflicht als ungenügend im Hinblick auf den Massstab von § 48 Abs. 3 PBG gewürdigt (E. 3). Die umstrittene Gestaltungsplanpflicht bezweckt, die Bedürfnisse der Benützerinnen und Benützer des öffentlichen Verkehrs inden Vordergrund zu stellen. Die Vorinstanz engt den Spielraum der Gemeinde zu stark ein, wenn sie verkehrstechnische Lösungen als ausreichend ansieht. Der Beschwerdeführerin ist es nicht verwehrt, zusätzlich nötige Feinerschliessungsflächen, die sich beispielsweise aus arealübergreifendem Fussgängerverkehr beim Bahnhof ergeben, mit einem Gestaltungsplan zu sichern, um die angestrebte Verbesserung der Aufenthaltsqualität an diesem Standort zu erreichen (E. 4.1).Zu prüfen war, ob die umstrittene Gestaltungsplanpflicht mit der Eigentumsgarantie bei den betroffenen Grundstücken vereinbar ist. Der umstrittene Eingriff in die Eigentumsgarantie wiegt im Ergebnis nicht schwer und erweist sich als zumutbar (E. 4.3).Zusammengefasst hat die Vorinstanz dadurch, dass sie die erhebliche Entscheidungsfreiheit der beschwerdeführenden Gemeinde zur Einführung der umstrittenen Gestaltungsplanpflicht nicht respektiert hat, die Gemeindeautonomie verletzt, was zur Gutheissung der Beschwerde führt (E. 5).Gutheissung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00681
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00681
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.04.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 08.06.2022 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Gestaltungsplan: Verletzung der Gemeindeautonomie.Mit Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 25. Oktober 2017 wurde der Zonenplan geändert und die BZO damit ergänzt, dass im Gebiet SBB-Areal Tiefenbrunnen Verschiedenes wie die Nutzung des Areals oder die besonders gute Gestaltung mit dem Gestaltungsplan sichergestellt werden müsse. Den von den SBB dagegen erhobenen Rekurs hiess die Vorinstanz gut. Dagegen führt die Stadt Zürich Beschwerde und beruft sich auf eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie. Dabei handelt es sich um eine zulässige Rüge (E. 2.1). Die Festlegung einer Gestaltungsplanpflicht führt mit dem Gestaltungsplan als Sondernutzungsplan eine zusätzliche Stufe zwischen baulicher Grundordnung und Baubewilligung ein. Wenn § 48 Abs. 3 PBG bzw. damit übereinstimmend § 84 Abs. 1 PBG ein "wesentliches" öffentliches Interesse an einer solchen zusätzlichen planerischen Grundlage voraussetzt, so ist damit ein qualifiziertes öffentliches Interesse gemeint, das einer Gemeinde die Festsetzung eines öffentlichen Gestaltungsplans gerade erlaubt. Zwar wird der Gemeinde in § 48 Abs. 3 PBG mit dem unbestimmten Rechtsbegriff des wesentlichen öffentlichen Interesses ein erheblicher Beurteilungs- und Ermessensspielraum eingeräumt, den sie im Rahmen ihrer kommunalen Planungsautonomie ausschöpfen darf. Dies setzt aber voraus, dass sie im Streitfall ein ausreichendes Interesse konkret darzulegen vermag. Dafür reicht es nicht, dass eine Gestaltungsplanpflicht planerisch und städtebaulich sinnvoll ist; sie muss auch einer Verhältnismässigkeitsprüfung unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer standhalten (E. 2.3).Die Vorinstanz hat die von der Beschwerdeführerin angeführten öffentlichen Interessen für eine Gestaltungsplanpflicht als ungenügend im Hinblick auf den Massstab von § 48 Abs. 3 PBG gewürdigt (E. 3).Die umstrittene Gestaltungsplanpflicht bezweckt, die Bedürfnisse der Benützerinnen und Benützer des öffentlichen Verkehrs in den Vordergrund zu stellen. Die Vorinstanz engt den Spielraum der Gemeinde zu stark ein, wenn sie verkehrstechnische Lösungen als ausreichend ansieht. Der Beschwerdeführerin ist es nicht verwehrt, zusätzlich nötige Feinerschliessungsflächen, die sich beispielsweise aus arealübergreifendem Fussgängerverkehr beim Bahnhof ergeben, mit einem Gestaltungsplan zu sichern, um die angestrebte Verbesserung der Aufenthaltsqualität an diesem Standort zu erreichen (E. 4.1).Zu prüfen war, ob die umstrittene Gestaltungsplanpflicht mit der Eigentumsgarantie bei den betroffenen Grundstücken vereinbar ist. Der umstrittene Eingriff in die Eigentumsgarantie wiegt im Ergebnis nicht schwer und erweist sich als zumutbar (E. 4.3).Zusammengefasst hat die Vorinstanz dadurch, dass sie die erhebliche Entscheidungsfreiheit der beschwerdeführenden Gemeinde zur Einführung der umstrittenen Gestaltungsplanpflicht nicht respektiert hat, die Gemeindeautonomie verletzt, was zur Gutheissung der Beschwerde führt (E. 5).Gutheissung.
Stichworte:
BZO
EINTRETEN
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
GEMEINDEAUTONOMIE
GESTALTUNGSPLAN
NUTZUNGSPLANUNG
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PROJEKTIERUNG
STÄDTEBAU
ÜBERBAUUNG
Rechtsnormen:
§ 45 PBG
§ 48 PBG
§ 48 Abs. 3 PBG
§ 83 Abs. 3 PBG
§ 84 PBG
§ 84 Abs. 1 PBG
Art. 33 RPG
Art. 33 Abs. 3 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00681
Urteil
der 3. Kammer
vom
30. April 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Ersatzrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle
Söllner
Tropeano.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch das Hochbaudepartement,
Beschwerdeführerin,
gegen
Schweizerische Bundesbahnen SBB,
vertreten durch RA A,
Beschwerdegegnerin,
und
Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend
Gestaltungsplan,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 25. Oktober
2017, den Zonenplan gemäss Planbeilage (vom 21. März 2017) zu ändern und Art. 4
der Bau- und Zonenordnung (BZO) mit einem Absatz 11 wie folgt zu ergänzen:
"Im Gebiet SBB-Areal
Tiefenbrunnen muss mit dem Gestaltungsplan sichergestellt werden, dass die
Nutzung des gesamten Areals abgestimmt auf die Bedürfnisse der Benutzerinnen und
Benutzer des öffentlichen Verkehrs erfolgt, und dass die Überbauung der
exponierten Lage entsprechend städtebaulich und architektonisch besonders gut
gestaltet wird."
Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte diesen
Beschluss am 23. März 2018.
II.
Die Schweizerische Bundesbahnen AG (SBB) erhob am 18. Mai
2018 Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte die
Aufhebung des Beschlusses des Gemeinderats vom 25. Oktober 2017 und der
Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018. Zudem ersuchte sie um
Sistierung des Rekursverfahrens bis einstweilen 31. Dezember 2019. Das
Baurekursgericht gab dem Sistierungsantrag mit Präsidialverfügung vom 24. Mai
2018 statt.
Die Stadt Zürich focht die Sistierung am 21. Juni
2018 beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an. Dieses hiess die Beschwerde
am 1. Oktober 2018 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gut
(VB.2018.00366). Das Baurekursgericht hob daraufhin die Sistierung mit
Präsidialverfügung vom 25. März 2019 auf und setzte das Rekursverfahren
fort.
Nach durchgeführtem Verfahren hiess das Baurekursgericht
den Rekurs der SBB mit Entscheid vom 13. September 2019 gut. Demgemäss hob
es den Beschluss des Gemeinderats vom 25. Oktober 2017 und die Verfügung
der Baudirektion vom 23. März 2018 auf.
III.
Mit Beschwerde vom 9. Oktober 2019 an das
Verwaltungsgericht beantragte die Stadt Zürich die Aufhebung des
Rekursentscheids sowie die Bestätigung des Beschlusses des Gemeinderats vom 25. Oktober
2017 und der Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018.
Das Baurekursgericht beantragte mit Eingabe vom 18. Oktober
2019 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die SBB ersuchten
am 14. November 2019 um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht stellten sie Antrag auf
Sistierung des Beschwerdeverfahrens bis zur rechtskräftigen Erledigung des
Rechtsmittelverfahrens über ihr Bauprojekt für ein Geschäftshaus auf Kat.-Nr. 01.
Die Baudirektion hat sich nicht vernehmen lassen. In der Replik vom 19. Dezember
2019 hielt die Stadt Zürich an der Beschwerde fest und sprach sich gegen eine
Sistierung aus. Die SBB hielten in der Duplik vom 9. Januar 2020 an ihren
Anträgen fest. Mit Urteil vom 17. September 2020 wies das
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen das erwähnte bewilligte Bauprojekt ab
(VB.2018.00162 und VB.2019.00374).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1
und § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
1.2
1.2.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG
ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von
Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die
beschwerdeführende Stadt Zürich beruft sich auf eine Verletzung der
Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung an sich zu
bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten
Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2 mit Hinweisen).
1.2.2
Die Beschwerdegegnerin bestreitet allerdings ein aktuelles Interesse der
Beschwerdeführerin an der Gestaltungsplanpflicht und damit am erhobenen
Rechtsmittel. Nach den Feststellungen der Vorinstanz erfasst die im Streit
liegende Gestaltungsplanpflicht die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03. Dabei
handelt es sich um einen Landstreifen östlich anschliessend an die
Bellerivestrasse beim Bahnhof Tiefenbrunnen bis zu den Gleisanlagen der
Eisenbahnstrecke Zürich-Meilen-Rapperswil. Das Areal reicht ungefähr vom
Bahnübergang bei der Seefeldstrasse im Norden bis zur Stadtgrenze im Süden. Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, es sei mit dem Bahnhofsgebäude
Zürich-Tiefenbrunnen und einer Autowaschanlage überbaut; im freien Bereich
zwischen diesen Gebäuden sei es Gegenstand ihres erwähnten Bauprojekts für ein
Geschäftshaus auf Kat.-Nr. 01. Ein Scheitern dieses Bauprojekts im
Rechtsmittelverfahren sei unwahrscheinlich. Bei Realisierung dieses Bauprojekts
bestehe für Jahrzehnte hinaus kein Anlass für Planungsmassnahmen.
1.2.3
Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerden gegen das erwähnte Bauvorhaben
auf Kat.-Nr. 01 abgewiesen. Dabei hat es erwogen, die vorliegend
umstrittene Gestaltungsplanpflicht könne jenem Bauprojekt nicht
entgegengehalten werden (VGr, 17. September 2020, VB.2018.00162 und
VB.2019.00374, E. 5.1.4). Der verwaltungsgerichtliche Entscheid wurde an
das Bundesgericht weitergezogen (Verfahren 1C_647/2020). Der Rechtsstreit im
vorliegenden Verfahren betrifft die Frage, ob die Beschwerdeführerin ein
wesentliches Interesse für die Einführung der Gestaltungsplanpflicht beim
betroffenen Gebiet besitzt. Dieser Frage wird bei der materiellen Beurteilung
der Beschwerde nachzugehen sein (vgl. unten E. 24). Im Rahmen der
Eintretensprüfung ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin unabhängig von
der Bewilligungsfähigkeit und Realisierung des Bauprojekts auf Kat.-Nr. 01
über ein aktuelles (öffentliches) Interesse an der umstrittenen
Gestaltungsplanpflicht verfügt. Die Beschwerdegegnerin weist auf die
bestehenden Gebäude im Gebiet und die diesbezüglichen besonderen Verhältnisse
mit einer langfristigen Sicherung hin. Dabei behauptet sie nicht, dass insgesamt
das bauliche Nutzungspotenzial von den allgemeinen Zonenvorschriften her auf
den entsprechenden Arealteilen ausgeschöpft sein soll. Stichhaltige
Anhaltspunkte dafür, dass nach einer Realisierung des Projekts für das
Geschäftshaus auf Kat.-Nr. 01 keine namhafte bauliche Entwicklung mehr im
Planperimeter in mittlerer Zukunft stattfinden würde, sind nicht ersichtlich.
Unter diesen Umständen lässt sich der Beschwerdeführerin ein aktuelles
Interesse an planerischen Mass­nahmen nicht absprechen.
1.2.4
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3
Die
Beschwerdegegnerin hat wegen des Rechtsmittelverfahrens über das erwähnte
Bauprojekt auch ein Sistierungsbegehren gestellt. Nach § 71 VRG in
Verbindung mit Art. 126 Abs. 1 der Schweizerischen
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) kann das
Verwaltungsgericht ein Verfahren sistieren, wenn dies die Zweckmässigkeit verlangt;
dabei kann das Verfahren namentlich sistiert werden, wenn der Entscheid vom
Ausgang
eines anderen Verfahrens abhängig ist oder von diesem wesentlich beeinflusst
wird (vgl. Martin Bertschi/Kaspar Plüss,
in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], Vorbemerkungen
zu §§ 431, N. 35 und 38 ff.; VGr, 24. April 2013,
VB.2013.00001, E. 3.1). Wie sich aus den vorstehenden Überlegungen (vgl.
oben E. 1.2.3) ergibt, wird der Entscheid im vorliegenden Verfahren nicht
wesentlich vom Ausgang des Rechtsmittelverfahrens über das fragliche Bauprojekt
beeinflusst. Im Übrigen wird das Begehren um Sistierung mit dem vorliegenden
Urteil gegenstandslos.
1.4
Die
Beschwerdeführerin ersucht um einen Augenschein des Verwaltungsgerichts. Die
Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine
entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf
andere Weise nicht abgeklärt werden können (vgl. BGr, 10. August 2016,
1C_313/2015 und 1C_317/2015, E. 2.2; VGr, 23. Oktober 2014, VB.2014.00290,
E. 2.1). Der massgebliche Sachverhalt ergibt sich aus den Verfahrensakten und
aus den vom genannten Urteil vom 17. September 2020 her bekannten
Ergebnissen des vorinstanzlichen Augenscheins im Zusammenhang mit dem
Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01 (vgl. a.
a.
O.,
E. 3) mit ausreichender Deutlichkeit. Deshalb ist auf einen Lokaltermin zu
verzichten.
2.
2.1
Gemäss §§ 45 ff. des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) kommt den Gemeinden
bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 136 I 265 E. 2.2 mit Hinweisen).
Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel,
insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1
VRG). Damit wird Art. 33 Abs. 3 lit. b
des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni
1979 (Raumplanungsgesetz, RPG,
SR 700) Nachachtung verschafft, der eine
volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale
Beschwerdebehörde verlangt. Allerdings ist auch im Anwendungsbereich von Art. 33
Abs. 3 lit. b RPG die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und
Zonenordnung zustehende Planungsautonomie zu beachten (VGr, 6. Oktober
2016, VB.2016.00211, E. 2). Entsprechend muss sich das Baurekursgericht
bei der Überprüfung von kommunalen Nutzungsplänen eine gewisse Zurückhaltung
auferlegen (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3). Ihm
bleibt versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine
gleichermassen vertretbare Lösung zu setzen. Ein Einschreiten der Rekursinstanz
ist jedoch nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde
schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese als
unangemessen oder rechtswidrig erweist (VGr, 21. September 2015,
VB.2014.00480, E. 2.3 f. mit Hinweisen; BGr, 2. Mai
2016, 1C_34/2016, E. 3.3).
Namentlich darf die Rekursbehörde korrigierend eingreifen, wenn sich die
kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist,
sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder
wenn sie offensichtlich unangemessen ist (VGr, 24. Oktober 2019,
VB.2018.00564, E. 1.4; Marco Donatsch, Kommentar VRG,
§ 20 N. 77 ff.).
Respektiert die Rekursinstanz die erhebliche Entscheidungsfreiheit der
kommunalen Behörde nicht, so liegt eine Rechtsverletzung vor (Donatsch, a.
a.
O., § 50 N. 37). Die Rüge, die
Vorinstanz habe die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin verletzt, ist
somit gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a
VRG im Beschwerdeverfahren zulässig und im Folgenden zu prüfen.
2.2
Die von der Gemeinde erlassene Bau- und
Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und die Nutzweise der Grundstücke,
soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches oder kantonales Recht
bestimmt sind (vgl. § 45 und § 46 Abs. 1 PBG). In diesem Rahmen
erfolgt die Unterteilung des Gebiets in Nutzungszonen durch einen Zonenplan (§ 46
Abs. 4 PBG). Innerhalb des Siedlungsgebiets sind Bauzonen auszuscheiden (§ 47
PBG); dabei sind Zonen unterschiedlicher Ausnützung, Bauweise und/oder
Nutzweise, wie z.
B.
Wohnzonen, vorzusehen (vgl. dazu § 48 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d
PBG). Besteht ein wesentliches öffentliches Interesse, beispielsweise des
Ortsbild- und Landschaftsschutzes, des Aussichtsschutzes, des
Immissionsschutzes oder ein solches an einer differenzierten baulichen
Verdichtung, kann mit der Zonenzuweisung festgelegt werden, dass für bestimmte
Teilbereiche ein Gestaltungsplan aufgestellt werden muss (§ 48 Abs. 3
PBG).
Mit Gestaltungsplänen werden gemäss § 83 PBG für
bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise
und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt, wobei von den Bestimmungen
über die Regelbauweise und die kantonalen Mindestabstände abgewichen werden
darf (Abs. 1). Für die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu
belassen (Abs. 2). Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie
die gemeinschaftlichen Ausrüstungen und Ausstattungen zu ordnen, soweit sie
nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; er kann Festlegungen über
die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (Abs. 3). Erfordern die Umstände
(insbesondere in weitgehend überbauten Gebieten) keine umfassende Regelung,
kann sich der Inhalt eines Gestaltungsplans auf einzelne Anordnungen
beschränken (Abs. 4).
2.3
Die Festlegung einer Gestaltungsplanpflicht
führt mit dem Gestaltungsplan als Sondernutzungsplan eine zusätzliche Stufe
zwischen baulicher Grundordnung und Baubewilligung ein. Wenn § 48 Abs. 3
PBG bzw. damit übereinstimmend § 84 Abs. 1 PBG ein
"wesentliches" öffentliches Interesse an einer solchen zusätzlichen
planerischen Grundlage voraussetzt, so ist damit ein qualifiziertes
öffentliches Interesse gemeint, das einer Gemeinde die Festsetzung eines
öffentlichen Gestaltungsplans gerade erlaubt (Robert Wolf/Erich Kull, Das
revidierte Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich, VLP-Schriftenfolge Nr. 58,
Bern 1992, N. 46; vgl. auch Stephan Eschmann, Der Gestaltungsplan nach
zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 97 ff.). Zwar wird der Gemeinde in
§ 48 Abs. 3 PBG mit dem unbestimmten Rechtsbegriff des wesentlichen
öffentlichen Interesses ein erheblicher Beurteilungs- und Ermessensspielraum
eingeräumt, den sie im Rahmen ihrer kommunalen Planungsautonomie ausschöpfen
darf. Dies setzt aber voraus, dass sie im Streitfall ein ausreichendes
Interesse konkret darzulegen vermag. Dafür reicht es nicht, dass eine
Gestaltungsplanpflicht planerisch und städtebaulich sinnvoll ist; sie muss auch
einer Verhältnismässigkeitsprüfung unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie
der betroffenen Grundeigentümer standhalten (vgl. VGr, 23. Juni 2005,
VB.2005.00046, E. 4).
3.
Die Vorinstanz hat die von der Beschwerdeführerin angeführten öffentlichen
Interessen für eine Gestaltungsplanpflicht als ungenügend im Hinblick auf den
Massstab von § 48 Abs. 3 PBG gewürdigt. Ihrer Beurteilung liegt
zugrunde, dass der streitbetroffene Perimeter seit der BZO-Revision von 2016
(BZO 2016) der Wohnzone W4 mit 0 % Wohnanteilspflicht zugeteilt ist. Zuvor
war er der Wohnzone W3 mit 0 % Wohnanteilspflicht zugewiesen, wie sich dem
Erläuterungsbericht der Stadt Zürich vom 17. März 2017 nach Art. 47
RPV, Ziffer 2.6 entnehmen lässt.
3.1
Mit Blick auf die Erschliessung hat die Vorinstanz
daran erinnert, dass eine bestehende Verkehrsinfrastruktur infrage steht. Ihrer
Ansicht nach lässt sich auch ohne Gestaltungsplan sicherstellen, dass die
Erschliessung neuer Nutzungen auf dem SBB-Areal den bestehenden Gegebenheiten
angemessen Rechnung trägt. Für die Verbesserung von partiellen
Unzulänglichkeiten wie die angeblich unbefriedigende Bushaltestelle mit PW-Bahnhofsvorfahrt
oder die nicht behindertengerechten Unterführungen bedürfe es keiner
umfassenden Neuplanung. Auch aus anderen verkehrstechnischen Anliegen zum
öffentlichen Strassenraum wie Schaffung von zusätzlichem Platz für
Fussgängerinnen und Fussgänger sowie Velofahrende, Aufenthaltsqualität und
Quartiernutzen lasse sich kein wesentliches Interesse für eine Gestaltungsplanpflicht
ableiten.
3.2
Bezüglich der gestalterischen Anforderungen hat
die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass diese mit einer städtebaulich
prominenten und exponierten Lage begründet würden; dabei werde von einem "Tor
zur Stadt" und einem "Teil der Seefront" gesprochen. Diese
Würdigung der örtlichen Verhältnisse hat die Vorinstanz relativiert. Das
bebaute Siedlungsgebiet von Zollikon gehe nahtlos in dasjenige der Stadt Zürich
über; die Stadtgrenze sei nicht erkennbar. Prägend seien für das Gebiet die
Verkehrsinfrastrukturanlagen wie Bahntrassee, Bellerivestrasse und die
sogenannten Zollikerrampen. Diese Umgebung stelle keine besonderen Ansprüche an
die Gestaltung. Ein allfälliger Neubau werde auch nicht Teil der Seefront.
Zwischen See und Bellerivestrasse befänden sich Grünanlagen mit Baumbestand,
die Gebäude der Wasserschutzpolizei und der Werft, vor denen in Zukunft eine
neue Hafenanlage platziert werden solle (Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen,
vgl. dazu unten E. 3.4). Der Lage am See sei gestalterisch Rechnung nach § 238
Abs. 1 PBG zu tragen; es gälten jedoch nicht generell erhöhte
Gestaltungsanforderungen. Eine auf das SBB-Areal beschränkte Gestaltungsplanpflicht
sei unzweckmässig, weil sie nur eine Seite des "Tors zur Stadt"
beschlage. Anlass zur Einführung der Gestaltungsplanpflicht habe das erwähnte
Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01 gegeben; der Handlungsbedarf sei indessen nicht
mit gestalterischen Mängeln dieses Vorhabens begründet worden. Es treffe auch
nicht zu, dass eine Überbauung nach geltender Nutzungsordnung in
städtebaulicher und architektonischer Hinsicht zu einem unbefriedigenden
Ergebnis führe. Zudem hat die Vorinstanz festgehalten, dass die festgesetzte
Gestaltungsplanpflicht keine konkreten Vorgaben, Zielsetzungen oder plausiblen
Überlegungen bezüglich der Gestaltung enthalte, namentlich was die Volumetrie
bzw. die Körnigkeit einer Überbauung angehe. Die im Erläuterungsbericht nach
Art. 47 RPV, Ziffer 1.6 verwendete Formulierung, wonach ein Interesse
an einer differenzierten baulichen Verdichtung bestehe, werde nicht näher
begründet.
3.3
Unter dem Blickwinkel des Ortsbildschutzes hat
sich die Vorinstanz weiter mit Schutzobjekten befasst. Das 1893 erstellte
Bahnhofsgebäude sei im kommunalen Inventar der kunst- und kulturhistorischen
Schutzobjekte enthalten. Im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) sei es als schützenswertes
Einzelelement mit Erhaltungsziel A (Substanzerhalt) aufgeführt. Auch die
ehemalige Mühle Tiefenbrunnen sei im ISOS als Einzelelement verzeichnet. Das
SBB-Areal sei im ISOS als Umgebungszone XII mit Erhaltungsziel b
(Erhaltung wesentlicher Eigenschaften zur Bewahrung des Bereichs vor
überdimensionierter Überbauung) genannt. Als Baugruppe im ISOS aufgeführt sei
die bäuerlich-gewerblich geprägte Häusergruppe an der Flühgasse. Das Wohngebiet
im unteren Hangbereich bis zur Mühle Tiefenbrunnen sei im ISOS nicht enthalten.
Das im ISOS verzeichnete Gebiet Mühlebachquartier sei zu weit weg gelegen für
einen relevanten Zusammenhang mit einer Bebauung des betroffenen Areals. Die
Umgebungszone II (Seeufer und Quaianlagen) verlaufe auf Stadtgebiet dem
unteren Seebecken entlang, und zwar von Norden her bis etwa zur Mitte des
Bahnhofsareals. Zur gebotenen baulichen Rücksichtnahme auf die Baugruppe an der
Flühgasse, das Bahnhofsgebäude und die Mühle Tiefenbrunnen genüge § 238 Abs. 2
PBG; ein Gestaltungsplan sei dazu nicht erforderlich.
3.4
Ergänzend ist die Vorinstanz auf die
Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen und den am 24. September 2018
aufgelegten Entwurf zum kommunalen Richtplan eingegangen. Nach dem Dafürhalten
der Vorinstanz lässt die Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen bzw. der entsprechende
Masterplan die künftige Nutzung des SBB-Areals ausdrücklich offen. Insoweit
werde einzig ein Parkhaus in einer späteren Etappe vorgeschlagen; zudem sei die
Machbarkeit einer zusätzlichen Unter- oder Überführung beim SBB-Gleisfeld auf
der Höhe Flühgasse zu prüfen. Zwar werde im Masterplan erwähnt, dass im Vorfeld
ein Überbauungskonzept für das streitbetroffene Areal mit Einzelbauten zur
räumlichen Durchlässigkeit geäussert worden sei. Dieses Konzept habe im
Masterplan aber keinen Niederschlag gefunden. Im Übrigen sei der Entwurf des
kommunalen Richtplans weder festgesetzt worden noch parzellenscharf.
3.5
Insgesamt liegt nach der Vorinstanz keine
mangelhafte Erschliessung vor, die eine umfassende Neuplanung des gesamten
Bahnhofsareals gebieten würde. Die Erschliessung neuer Nutzungen lasse sich
ohne vorgängigen Gestaltungsplan zweckmässig lösen. Weiter vermöge die Lage
dieses Areals kein qualifiziertes öffentliches Interesse für eine städtebaulich
und architektonisch besonders gute Gestaltung zu begründen.
4.
4.1
Gestützt auf § 83 Abs. 3 PBG können
Aspekte der Erschliessung Gegenstand eines Gestaltungsplans bilden (vgl. VGr,
14. November 2019, VB.2019.00017, E. 5). Vorliegend wird die
Gestaltungsplanpflicht nicht konkret im Hinblick auf die Groberschliessung
beansprucht. Auch trifft es zu, dass das Verwaltungsgericht im erwähnten Urteil
vom 17. September 2020 die Feinerschliessung für das Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01
auf dem Weg der Baubewilligung als genügend gewährleistet erachtet hat (a.
a.
O., E. 5.4 und 5.5). Der
Beschwerdeführerin ist allerdings zuzustimmen, dass die Platzverhältnisse auf
dem langgezogenen und schmalen Landstreifen beim betroffenen Knotenpunkt des
öffentlichen Verkehrs vergleichsweise eng sind. Die Beschwerdeführerin macht in
nachvollziehbarer Weise die konkrete Gefahr geltend, dass der
Feinerschliessungsverkehr mangels Platz die Groberschliessung beeinträchtigt.
Dabei geht es namentlich um den Fussgängerverkehr bzw. den Zugang und den
Aufenthalt beim Bahnhof. Die umstrittene Gestaltungsplanpflicht bezweckt, die
Bedürfnisse der Benützerinnen und Benützer des öffentlichen Verkehrs in den Vordergrund
zu stellen. Die Vorinstanz engt den Spielraum der Gemeinde zu stark ein, wenn
sie verkehrstechnische Lösungen als ausreichend ansieht. Der Beschwerdeführerin
ist es nicht verwehrt, zusätzlich nötige Feinerschliessungsflächen, die sich
beispielsweise aus arealübergreifendem Fussgängerverkehr beim Bahnhof ergeben, mit
einem Gestaltungsplan zu sichern, um die angestrebte Verbesserung der
Aufenthaltsqualität an diesem Standort zu erreichen. Solche Fussgängerströme
sind nicht nur wegen des öffentlichen Verkehrs, sondern auch wegen der
Durchgangsfunktion des Areals für das hinterliegende Wohngebiet zum Seeufer zu
erwarten. In diesem Sinn ist entgegen der Vorinstanz ein qualifiziertes
öffentliches Interesse für eine Gestaltungsplanpflicht unter dem Blickwinkel
der Erschliessung gegeben. Bei diesem Ergebnis braucht nicht auf die
Ausgestaltung von Bahnunterführungen bzw. Bahnübergängen eingegangen zu werden.
4.2
4.2.1
Im Hinblick auf die städtebauliche Situation
ist zu beachten, dass der Bereich westlich der Bellerivestrasse gegen den
Zürichsee hin der Freihaltezone zugewiesen ist. Entgegen der Vorinstanz ist es
daher nicht von vornherein unzweckmässig, wenn eine Gestaltungsplanpflicht
lediglich den umstrittenen Perimeter erfasst. Angesichts der Freihaltezone beim
Seeufer bildet eine zonenkonforme, mehrgeschossige Überbauung auf dem
streitbetroffenen Areal jeweils einen Teil der Seefront. Dies gilt unabhängig
davon, ob die Einsehbarkeit vom See her  v.
a. in der warmen Jahreszeit  durch Blätterwerk
von Baumbeständen teilweise verdeckt wird.
4.2.2
Weiter sind das Bahnhofsgebäude Tiefenbrunnen
(im Perimeter) und die ehemalige Mühle Tiefenbrunnen (auf der anderen Seite der
Bahngleise) im kommunalen Inventar der kunst- und kulturhistorischen
Schutzobjekte verzeichnet. Im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV, Ziffer 2.1.2
wird auf das ISOS hingewiesen. Der gesamte Perimeter ist Teil der Umgebungszone XII
mit Erhaltungsziel b. Diese dient entgegen der Vorinstanz nicht nur der
Erhaltung des Charakters der Umgebung im Hinblick auf das Bahnhofsgebäude als Einzelobjekt
im ISOS, sondern auch mit Blick auf die in diesem Abschnitt offen geführte
Bahnlinie (Zürichseebahn seit 1894), wenn auch letztere ohne Erhaltungsziel aufgeführt
ist. Die angrenzende Umgebungszone II westlich der Bellerivestrasse stellt
den Bezug zur Seeufergestaltung in den Vordergrund. Ausserdem lässt sich ein
Bezug zwischen dem Bahnhofsareal und den ISOS-Schutzobjekten im Wohnquartier am
Hang östlich der Seefeldstrasse herstellen. Wie die Beschwerdeführerin
vorbringt, geht es dabei nicht nur um die bäuerlich-gewerblich geprägte Häusergruppe
mit Erhaltungsziel B an der steil zum See hin abfallenden Flühgasse,
sondern auch um die Villen an der am Hang verlaufenden Zollikerstrasse,
teilweise mit Erhaltungsziel A. Auf das weiter entfernte Mühlebachquartier
muss deshalb nicht eingegangen werden.
4.2.3
Auch wenn Aussagen zu inventarisierten
Objekten in einem Gestaltungsplan nicht zwingend sind, kann in diesem Rahmen
unter Umständen festgelegt werden, welche Neubauten im Nahbereich des Objekts
möglich sind, ohne die Schutzziele zu gefährden (vgl. Peter Bösch, Brennpunkte
des Zürcher Gestaltungsplans, pbg-aktuell 3/2014 S. 5 ff., 20). Der
Gestaltungsplan als Regelungsinstrument vermittelt damit unter Umständen
planerische Festlegungen, die über den reinen Umgebungsschutz nach § 238 Abs. 2
PBG hinausgehen.
4.2.4
Vorliegend ist der Nahbereich einer
Eisenbahnstation im innerstädtischen Siedlungsgebiet und beim Zürichsee
betroffen, bei dem das Bahnhofsgebäude ein Schutzobjekt darstellt und
zusätzliche Anliegen des Ortsbildschutzes und des Städtebaus zu berücksichtigen
sind. Der Beschwerdeführerin ist zuzubilligen, dass eine städtebaulich
exponierte Lage gegeben ist. Dies gilt unabhängig davon, ob das Areal sich als
Tor zur Stadt präsentiert. Auch wenn die Umgebungszone XII des ISOS für
den betroffenen Perimeter ein Erhaltungsziel b und nicht ein solches der
Kategorie a aufweist, lassen sich bei der städtebaulich exponierten Lage
gewichtige Interessen für die Festlegung von Baubereichen auf dem Areal zur Steuerung
der Bebauungsstruktur ausmachen. Diese Interessen können in geeigneter Weise
mit den erörterten Anliegen der Feinerschliessung verbunden werden (vgl. oben E. 4.1).
Das Verwaltungsgericht hat zwar die Bewilligungsfähigkeit des Bauprojekts auf
Kat.-Nr. 01 im Hinblick auf die gestalterische Beurteilung nach § 238
PBG geschützt. Dabei wurde aber berücksichtigt, dass das Bauprojekt relativ
weit weg vom Bahnhofsgebäude angeordnet ist (a.
a.
O.,
E. 5.3). Gerade für den Nahbereich beim Bahnhofsgebäude ist es vertretbar,
wenn die Beschwerdeführerin ein qualifiziertes Interesse an einer
Gestaltungsplanpflicht geltend macht und sich nicht mit dem von der Vorinstanz
genannten Umgebungsschutz gemäss § 238 Abs. 2 PBG begnügt. Im Übrigen
hat die Beschwerdeführerin die erforderliche Abweichung von der Regelbauweise
in genügend konkreter Weise mit der Gewährleistung einer räumlichen
Durchlässigkeit für eine möglichst grosse Transparenz zwischen der
hinterliegenden Bebauung und dem See umschrieben. Eine solche Zielsetzung
orientiert sich auch an den dargelegten Schutzanliegen des ISOS. Es
schadet der Beschwerdeführerin nicht, wenn Fachleute die Vorgabe der räumlichen
Durchlässigkeit einer Bebauung im Perimeter anlässlich der Entwicklungsplanung
Marina Tiefenbrunnen formuliert haben.
4.2.5
Demzufolge hat die Vorinstanz die erhebliche
Entscheidungsfreiheit der beschwerdeführenden Gemeinde bei der planerischen
Beurteilung lokaler Verhältnisse missachtet, wenn sie wesentliche Interessen
des Ortsbildschutzes und Städtebaus für eine Gestaltungsplanpflicht beim
Perimeter aufgrund einer alternativen planerischen Einschätzung in Abrede
gestellt hat. Es überzeugt auch nicht, wenn die Vorinstanz ein wesentliches
Interesse an einer differenzierten baulichen Verdichtung verneint hat. Damit
kommt es nicht darauf an, ob die Beschwerdeführerin die Gestaltungsplanpflicht
auch aus dem Projekt Marina Tiefenbrunnen in der Freihaltezone am See und dem
Entwurf zum kommunalen Richtplan herzuleiten vermag; darauf muss nicht näher
eingegangen werden.
4.3
Zu prüfen bleibt, ob die umstrittene
Gestaltungsplanpflicht mit der Eigentumsgarantie bei den betroffenen
Grundstücken vereinbar ist. Wie die vorstehend angestellten Überlegungen
zeigen, liegt die Gestaltungsplanpflicht im öffentlichen Interesse, und sie ist
geeignet und erforderlich. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt weiter,
dass die Massnahme zumutbar ist, indem sie eine vernünftige
Zweck-Mittel-Relation wahrt (vgl. BGE 137 I 31 E 7.5.2). Mit dem Einschub
einer weiteren Planungsstufe zwischen Rahmennutzungsplan und Baubewilligung
greift die Gestaltungsplanpflicht an sich in empfindlicher Weise in die
Baufreiheit ein. Beim betroffenen Areal handelt es sich jedoch um bereits
überbaute bzw. zonenkonform genutzte Grundstücke; im Übrigen steht die
Gestaltungsplanpflicht dem hängigen Bauverfahren auf Kat.-Nr. 01 nicht
entgegen (vgl. oben E. 1.2.3). Dass diese Massnahme eine Ausschöpfung der
zonenkonform möglichen Ausnützung im Ergebnis erheblich beeinträchtigt, ist
weder ersichtlich noch von der Beschwerdegegnerin geltend gemacht. Der
umstrittene Eingriff in die Eigentumsgarantie wiegt im Ergebnis nicht schwer und
erweist sich als zumutbar.
4.4
4.4.1
Die Beschwerdegegnerin wendet ferner ein, die
Einführung der Gestaltungsplanpflicht verletze den in Art. 21 Abs. 2
RPG verankerten Grundsatz der Planbeständigkeit. Es sei nicht statthaft, das
Gebiet in der BZO 2016 vorbehaltlos der Wohnzone W4 zuzuweisen und
daraufhin ohne Veränderung der Verhältnisse eine Gestaltungsplanpflicht
einzuführen. Die BZO-Revision 2016 sei mit unbenütztem Ablauf der
Rechtsmittelfrist am 1. Oktober 2017 für das Areal Tiefenbrunnen in
Rechtskraft erwachsen. Die Gestaltungspflicht sei hingegen erst am 25. Oktober
2017 festgesetzt worden.
4.4.2
Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die
Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse
erheblich geändert haben. Für die Frage, ob die Veränderung der Verhältnisse
erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer Planänderung
besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung insbesondere
der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses
der beabsichtigten Änderung und deren Begründung (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.2
mit Hinweisen). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner
Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte
Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die
Planänderung sprechen (vgl. BGE 120 Ia 227 E. 2c; 113 Ia 444 E. 5b).
Hinsichtlich des Alters des Nutzungsplans hat die Rechtsprechung nicht in
allgemeiner Weise festgelegt, ob die öffentliche Auflage, der kommunale
Beschluss oder die Genehmigung durch die kantonale Behörde (Art. 26 RPG)
massgeblich ist. Das Gewicht der Planbeständigkeit ist vielmehr im Einzelfall
aufgrund aller konkreten Umstände zu bestimmen (vgl. BGr, 14. Dezember
2015, 1C_305/2015, E. 6.2).
4.4.3
Es trifft zu, dass die umstrittene
Gestaltungsplanpflicht relativ kurz nach der BZO-Revision 2016 festgesetzt
worden ist. Der Gemeinderat hatte aber die Einzelinitiative zur Einführung
dieser Gestaltungsplanpflicht bereits am 14. Mai 2014 teilweise
überwiesen; der Stadtrat beantragte die entsprechende Anpassung der BZO am 3. Mai
2017. Es lässt sich kaum vermeiden, dass neben der weitreichenden BZO-Revision
von 2016 auch separate Festlegungen für vereinzelte Areale erfolgten. Das
qualifizierte Interesse an der Gestaltungsplanpflicht bei der exponierten Lage
überwiegt das gegenteilige Interesse der Grundeigentümer am unveränderten
Bestand der BZO 2016 (vgl. auch oben E. 4.3). Auch kann die
Beschwerdegegnerin nichts für sich ableiten, wenn die Beschwerdeführerin das
erwähnte Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01 zum Anlass genommen hat, um die
Steuerung des Quartiercharakters dieses Perimeters in einer Gesamtsicht zu
beplanen.
4.4.4
Hinzu kommt, dass die Vorinstanz zu Recht auf
den Zeitpunkt des Inkrafttretens der BZO 2016 abgestellt hat. Diese
BZO-Revision wurde vom Gemeinderat am 30. November 2016 beschlossen und
von der Baudirektion am 5. Juli 2017 genehmigt. Wie die Beschwerdeführerin
darlegt, wurden hiergegen zahlreiche Rekurse erhoben. Unter anderem wehrten
sich der Zürcher Heimatschutz und der Schweizer Heimatschutz gemeinsam gegen
die BZO-Revision, weil angeblich eine stadtweite Auseinandersetzung und
Interessenabwägung bezüglich ISOS in ungenügender Weise stattgefunden habe. Das
betreffende Rekursverfahren wurde vom Baurekursgericht infolge eines Vergleichs
am 10. August 2018 als gegenstandslos abgeschrieben. Daraufhin setzte der
Stadtrat am 22. August 2018 grosse Teile der BZO 2016 (so auch bezüglich
des betroffenen Perimeters) auf den 1. November 2018 in Kraft. Die BZO
2016 stand somit noch nicht in Kraft, als die umstrittene Gestaltungspflicht
festgesetzt wurde. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Inkraftsetzung wegen
der umstrittenen Gestaltungsplanpflicht hinausgezögert worden wäre. Im vorliegenden
Zusammenhang spielt es daher keine wesentliche Rolle, ob die Rekursfrist gegen
die BZO 2016 vor dem kommunalen Beschluss vom 25. Oktober 2017 über die
Gestaltungsplanpflicht ablief. Bei objektiver Betrachtung hatte die
Beschwerdegegnerin keinen Anlass, auf die Planbeständigkeit der BZO-Revision
2016 zu vertrauen.
4.4.5
Zu Recht hat die Vorinstanz einen Verstoss
gegen Art. 21 Abs. 2 RPG verneint.
4.5
Zusammengefasst hat die Vorinstanz die
Gemeindeautonomie verletzt, indem sie die erhebliche Entscheidungsfreiheit der
beschwerdeführenden Gemeinde zur Einführung der umstrittenen
Gestaltungsplanpflicht nicht respektiert hat.
5.
5.1
Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen.
Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 13. September
2019 ist aufzuheben. Der Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 25. Oktober
2017 und die Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018 sind zu
bestätigen. In Abänderung der Dispositiv-Ziffern II und III des genannten
Rekursentscheids sind die Rekurskosten von Fr. 6'505.- der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und sind für das Rekursverfahren keine Partei-
bzw. Umtriebsentschädigungen zuzusprechen. Der Beschwerdeführerin ist eine
solche aus den nachfolgend genannten Gründen (unten E. 5.2) auch für das
Rekursverfahren zu versagen.
5.2
Ausgangsgemäss sind die Kosten des
Beschwerdeverfahrens der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Gemäss
ständiger Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen eine
Parteientschädigung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen
Bemühungen, zu. Im vorliegenden Fall sind besondere Aufwendungen der
beschwerdeführenden Gemeinde nicht ersichtlich. Sie kann somit weder im Rekurs-
noch im Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung beanspruchen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 13. September 2019 wird aufgehoben. Der Beschluss
des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 25. Oktober 2017 und die Verfügung
der Baudirektion vom 23. März 2018 werden bestätigt.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 6'505.- werden in Abänderung
von Dispositiv-Ziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts vom 13. September
2019 der Beschwerdegegnerin auferlegt. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer III
des genannten Entscheids werden keine Partei- bzw. Umtriebsentschädigungen für
das Rekursverfahren zugesprochen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   7'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      230.--
Zustellkosten,
Fr.   7'230.--
Total der Kosten.
4.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung für das Verfahren vor Verwaltungsgericht
zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an