zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00193 · 2003-06-19 · de

Gestaltungsplan | Privater Gestaltungsplan "Stadion Zürich": Beurteilung des Schattenwurfs gestützt auf ein Vergleichsprojekt Der Regierungsrat ist mangels Zuständigkeit auf das Rechtsmittel nicht eingetreten und hat die Sache dem Bezirksrat Zürich überwiesen. Der Nichteintretensbeschluss des Regierungsrats ist beim Verwaltungsgericht anfechtbar (E. 1.1) Zwar hat der Bezirksrat das überwiesene Rechtsmittel bereits abgewiesen. Dies steht jedoch der Behandlung der beim Verwaltungsgericht hängigen Beschwerde nicht entgegen, weil der Bezirksrat sich nicht mit den spezifisch planungs- und baurechtlichen Fragen auseinanderzusetzen hatte (E. 1.2). Der Beschwerdeführer hat das Rechtsmittel gestützt auf seine Legitimation als Stimmberechtigter als Gemeindebeschwerde eingereicht. Die Zuständigkeitsordnung ist dieselbe, wie wenn ein Planungsrekurs erhoben worden wäre (E. 2.2). Der Regierungsrat hätte auf die Gemeindebeschwerde eintreten müssen. Von einer Rückweisung an den Regierungsrat ist jedoch unter den vorliegenden Umständen abzusehen (E. 2.3). Konkrete Grundlagen im kommunalen Planungsrecht (E. 3.1) und im Gestaltungsplan (E. 3.2); Vorschriften betreffend Hochhäuser, Gebäude- und Firsthöhe (E. 3.3). Die Beurteilung des Schattenwurfs richtet sich nach einem hypothetischen Vergleichsprojekt (E. 4.1). Die Definition der Masse dieses Vergleichsprojekts, die in einem Gestaltungsplan festgelegt wird, darf grundsätzlich von der kommunalen Bau- und Zonenordnung (BZO) abweichen. Die Einwendungen des Beschwerdeführers dagegen erweisen sich als unbegründet (E. 4.2). Die im Gestaltungsplan für das Vergleichsprojekt vorgesehene Gebäudehöhe von 25 m und Firsthöhe von 7 m ist rechtmässig, auch wenn während des Beschwerdeverfahrens eine Änderung der BZO in Kraft getreten ist, die für das fragliche Gebiet andere Höhevorschriften umfasst (E. 4.3). Weil das Vergleichsprojekt rein hypothetischer Natur ist, darf es gemäss Definition im Gestaltungsplan eigentlich nicht überbaubare Bereiche überlagern (E. 4.4.1).Die Definition der Gebäude- und Firsthöhe allein über eine Höhekote (in Metern über Meer) widerspricht dem kantonalen Recht. Diese Höhen sind vielmehr in Berücksichtigung des Geländeverlaufs ab gewachsenem Boden zu messen und zusätzlich zu den Höhekoten zu beachten (E. 4.4.2).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.09.0 VB.2004.00193
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.09.0 VB.2004.00193
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.09.0 VB.2004.00193

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00193
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00193
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.06.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Privater Gestaltungsplan "Stadion Zürich": Beurteilung des Schattenwurfs gestützt auf ein Vergleichsprojekt
Der Regierungsrat ist mangels Zuständigkeit auf das Rechtsmittel nicht eingetreten und hat die Sache dem Bezirksrat Zürich überwiesen. Der Nichteintretensbeschluss des Regierungsrats ist beim Verwaltungsgericht anfechtbar (E. 1.1)
Zwar hat der Bezirksrat das überwiesene Rechtsmittel bereits abgewiesen. Dies steht jedoch der Behandlung der beim Verwaltungsgericht hängigen Beschwerde nicht entgegen, weil der Bezirksrat sich nicht mit den spezifisch planungs- und baurechtlichen Fragen auseinanderzusetzen hatte (E. 1.2).
Der Beschwerdeführer hat das Rechtsmittel gestützt auf seine Legitimation als Stimmberechtigter als Gemeindebeschwerde eingereicht. Die Zuständigkeitsordnung ist dieselbe, wie wenn ein Planungsrekurs erhoben worden wäre (E. 2.2). Der Regierungsrat hätte auf die Gemeindebeschwerde eintreten müssen. Von einer Rückweisung an den Regierungsrat ist jedoch unter den vorliegenden Umständen abzusehen (E. 2.3).
Konkrete Grundlagen im kommunalen Planungsrecht (E. 3.1) und im Gestaltungsplan (E. 3.2); Vorschriften betreffend Hochhäuser, Gebäude- und Firsthöhe (E. 3.3).
Die Beurteilung des Schattenwurfs richtet sich nach einem hypothetischen Vergleichsprojekt (E. 4.1).
Die Definition der Masse dieses Vergleichsprojekts, die in einem Gestaltungsplan festgelegt wird, darf grundsätzlich von der kommunalen Bau- und Zonenordnung (BZO) abweichen. Die Einwendungen des Beschwerdeführers dagegen erweisen sich als unbegründet (E. 4.2).
Die im Gestaltungsplan für das Vergleichsprojekt vorgesehene Gebäudehöhe von 25 m und Firsthöhe von 7 m ist rechtmässig, auch wenn während des Beschwerdeverfahrens eine Änderung der BZO in Kraft getreten ist, die für das fragliche Gebiet andere Höhevorschriften umfasst (E. 4.3).
Weil das Vergleichsprojekt rein hypothetischer Natur ist, darf es gemäss Definition im Gestaltungsplan eigentlich nicht überbaubare Bereiche überlagern (E. 4.4.1).
Die Definition der Gebäude- und Firsthöhe allein über eine Höhekote (in Metern über Meer) widerspricht dem kantonalen Recht. Diese Höhen sind vielmehr in Berücksichtigung des Geländeverlaufs ab gewachsenem Boden zu messen und zusätzlich zu den Höhekoten zu beachten (E. 4.4.2).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
FIRSTHÖHE
FUSSBALLSTADION
GEBÄUDEHÖHE
GEMEINDEBESCHWERDE
GESTALTUNGSPLAN
HOCHHAUS
REKURS
SCHATTENWURF
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
STADION
ÜBRIGES ALLGEMEINES VERWALTUNGSPROZESSRECHT
VERGLEICHSPROJEKT
WEITERE BAUVORSCHRIFTEN (NUTZUNGSDICHTE, ABSTÄNDE ETC.)
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 30 ABauV
§ 30 Abs. II ABauV
§ 83 PBG
§ 278 PBG
§ 280 Abs. I PBG
§ 281 PBG
§ 282 PBG
§ 284 PBG
Art. 18 BZO99 Zürich
Art. 81a BZO99 Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Am 28. März 2003
vereinbarten die Stadt Zürich und die Y AG für das Gebiet zwischen
Förrlibuck-, Berner- und Pfingstweidstrasse einen privaten Gestaltungsplan, der
den Neubau eines Fussballstadions mit Mantelnutzungen ermöglichen soll. Am 4.
Juni 2003 stimmte der Gemeinderat Zürich, am 7. September 2003 stimmten die
Stimmberechtigten der Stadt Zürich dem Gestaltungsplan zu. Dabei wurde auch vom
Bericht und Antrag der Umweltschutzfachstelle als Grundlage für die
Umweltverträglichkeitsprüfung und vom Bericht über die nicht berücksichtigten
Einwendungen Kenntnis genommen. Zudem wurde der Stadtrat ermächtigt, Änderungen
am privaten Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit und mit entsprechender
Zustimmung der Grundeigentümer vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von
Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen.
II.
A.
Gegen den Gemeindebeschluss wurden
verschiedene Rechtsmittel an den Regierungsrat erhoben, zum einen mehrere
Planungsrekurse von Anwohnern und Eigentümern aus dem Quartier sowie vom
Verkehrsclub der Schweiz (VCS), zum anderen eine Gemeindebeschwerde von X als
in der Stadt Zürich Stimmberechtigtem. X verlangte die Aufhebung des
Beschlusses, eventuell die Aufhebung von Art. 9 Abs. 2 der
Vorschriften zum Gestaltungsplan, worin das für die Beurteilung des
Schattenwurfs massgebliche Vergleichsprojekt definiert wird.
B.
Der Regierungsrat vereinigte die
verschiedenen Planungsrekurse und hiess sie am 21. April 2004 im Sinne der
Erwägungen (Parkplatzregime, Herabsetzen der jährlichen Fahr­tenlimiten und
Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr) teilweise gut (RRB Nr. 576/2004).
Soweit sich die Rekurrierenden in diesen Rekursen gegen die Zulässigkeit von Art. 9
Abs. 2 der Vorschriften zum Gestaltungsplan gewandt hatten, wies der Regierungs­rat
die Rechtsmittel ab.
C.
Ebenfalls am 21. April 2004 trat der
Regierungsrat auf das Rechtsmittel von X nicht ein und überwies die Akten
zuständigkeitshalber dem Bezirksrat Zürich zur Behandlung als
Gemeindebeschwerde (RRB Nr. 582/2004). Die Kosten wurden auf die
Staatskasse genommen, eine Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen.
D.
Gegen das Ergebnis der Volksabstimmung
waren auch verschiedene Stimmrechtsbeschwerden erhoben worden, welche der
Bezirksrat Zürich bereits am 18. Dezember 2003 abgewiesen hatte. Die gegen
diese Entscheide erhobenen Beschwerden wies der Regierungsrat ebenfalls am 21.
April 2004 ab.
III.
Am 24. April
2004 erhob X Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats und beantragte,
der angefochtene Beschluss und Art. 9 Abs. 2 der Vorschriften zum
Gestaltungsplan seien aufzuheben. Eventuell sei die Vorinstanz einzuladen, auf
die Gemeindebeschwerde einzutreten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdegegnerinnen. Am 3. und am 5. Mai 2004 ergänzte der Beschwerdeführer
seine Beschwerdebegründung.
Der
Regierungsrat verzichtete am 29. April 2004 auf Vernehmlassung. Die private Beschwerdegegnerin
beantwortete die Beschwerde samt den Ergänzungen am 7. Mai 2004. Sie
beantragte, die Beschwerde sei insoweit gutzuheissen, als der Nichteintretensentscheid
und die Überweisung an den Bezirksrat in Frage stehe; materiell sei die Beschwerde
zu behandeln und unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers
abzuweisen. Am 10. Mai 2004 liess sich auch die Stadt Zürich vernehmen und
beantragte ebenfalls die Gutheissung der Beschwerde, soweit sich diese gegen
den Nichteintretensentscheid richte, und die materielle Abweisung unter
Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers.
Am 13. Mai 2004
wies der Bezirksrat Zürich die an ihn überwiesene Beschwerde von X ab.
Am 26. Mai 2004
genehmigte der Regierungsrat den Gestaltungsplan "Stadion Zürich" im
Sinne der Erwägungen und unter dem Vorbehalt, dass für das Parkplatzregime, die
Fahrtenlimiten und die Anforderungen an die Erschliessung mit dem öffentlichen
Verkehr der Rekursentscheid vom 21. April 2004 massgebend sei.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Der Beschwerdeführer ficht einen wegen fehlender
Zuständigkeit ergangenen Nichteintretensentscheid des Regierungsrats an. Da das
Verfahren mit diesem Entscheid instanzabschliessend erledigt wurde, handelt es
sich dabei entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht um einen
Zwischenentscheid, sondern um einen End­entscheid. Ein solcher kann gemäss § 19
Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) ohne weitere Voraussetzung angefochten werden (vgl. Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 45).
1.2
Der Umstand, dass der Bezirksrat Zürich die an ihn
überwiesene Beschwerde bereits am 13. Mai 2004 abgewiesen hat, steht dem
Eintreten auf die vorliegende Beschwerde nicht entgegen. Insbesondere entsteht
daraus kein (positiver) Kompetenzkonflikt zwischen dem Bezirksrat einerseits und
dem Verwaltungsgericht andererseits. Aus den Erwägungen des Bezirksrates ergibt
sich nämlich, dass die erhobene Beschwerde entgegen dem Wortlaut in Disp.-Ziff. 1
nur soweit materiell behandelt wurde, als sie nicht Fragen des Planungs- und
Baurechts betraf. Der Bezirksrat erwog dazu, bau- und planungsrechtliche Beschlüsse
der Stimmberechtigen könnten nur dann mit Gemeindebeschwerde beim Bezirksrat
angefochten werden, wenn damit Verstösse gegen das Verfahrensrecht oder das Organisationsrecht
der Gemeinde geltend gemacht würden. Da der Beschwerdeführer weder solche
Verstösse noch die Verletzung politischer Rechte geltend mache, sei die Beschwerde
als unbegründet abzuweisen. Die vom Beschwerdeführer ausschliesslich gerügten Widersprüche
zum materiellen Planungs- und Baurecht seien von den im Planungs- und Baugesetz
vom 7. September 1975 (PBG) genannten Instanzen zu beurteilen. Allerdings sei
infolge der Anfechtung des Nichteintretensentscheids des Regierungsrats noch
offen, ob die erhobenen Rügen von der nach dem PBG zuständigen Instanz
tatsächlich geprüft würden.
2.
2.1
Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid
erwogen, nach § 151 Abs. 2 des Gesetzes über das Gemeindewesen vom 6.
Juni 1926 (GemeindeG) habe der Bezirksrat über die Gemeindebeschwerde zu entscheiden.
Zwar würden verfahrensökonomische Gründe sowie die im Bau- und Planungsrecht zu
beachtende formelle Koordinationspflicht für eine gemeinsame Behandlung der
Gemeindebeschwerde mit den Planungsrekursen durch den Regierungsrat sprechen,
jedoch ginge dem Beschwerdeführer und den weiteren Verfahrensbeteiligten
dadurch eine mit voller Kognition entscheidende Instanz verloren. Die Pflicht
zur Verfahrenskoordination müsse dort ihre Grenze finden, wo ihr die gesetzlich
vorgesehene Rechtsmittelordnung entgegenstehe. Insbesondere erscheine es rechtsstaatlich
problematisch, Beschwerden direkt und ausschliesslich von der zweiten Rechtsmittelinstanz
beurteilen zu lassen. Im Übrigen habe der Bezirksrat im vorliegenden Zusammenhang
bereits am 18. Dezember 2003 über Beschwerden im Sinne von § 151 GemeindeG
entschieden.
2.2
Mit dem Verhältnis zwischen der Gemeindebeschwerde
und dem Rekurs gegen einen kommunalen Nutzungsplan hat sich das
Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 21. März 2002 ausführlich
befasst (RB 2002 Nr. 74 E. 2b mit Hinweisen = BEZ 2002 Nr. 25 =
ZBl 103/2002, S. 663). Dabei hat es gestützt auf Lehre und Rechtsprechung
festgestellt, dass planungsrechtliche Einwendungen eines Stimmberechtigten
gegen einen kommunalen Nutzungsplan unabhängig von der Rechtsgrundlage der
beanspruchten Legitimation (§ 151 Abs. 1 GemeindeG oder § 338a Abs. 1
PBG) ausschliesslich im Rekursverfahren vor Baurekurskommission geltend zu
machen sind. Diese Rechtsprechung war nicht speziell zugeschnitten auf
Kompetenzkonflikte zwischen Baurekurskommission und Bezirksrat, sondern beruhte
auf allgemeinen Überlegungen zur Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche der in
Bau- und Planungsfragen berufenen Rekursinstanz gegenüber dem als
Gemeindeaufsichtsbehörde zuständigen Bezirksrat. Wenn daher im vorliegenden
Fall gemäss § 329 Abs. 2 lit. c PBG ausnahmsweise der
Regierungsrat anstelle der Baurekurskommission als Rekursinstanz entschieden
hat, so hätte er in Beachtung der genannten Rechtsprechung und langjährigen
Praxis im Kanton Zürich auch das Rechtsmittel des Beschwerdeführers behandeln
müssen.
Die dagegen
vorgebrachten Argumente im angefochtenen Entscheid überzeugen nicht. Zu Unrecht
geht der Regierungsrat davon aus, den Parteien ginge durch eine gemeinsame Behandlung
der Planungsrekurse und der Gemeindebeschwerde eine mit voller Kognition entscheidende
Instanz verloren. Die im Gemeindebeschwerdeverfahren nach § 151 Abs. 1
Ziff. 1 GemeindeG zulässigen Einwände beschränken sich von vornherein auf
Rechtsverletzungen. Bei den darauf gestützten Gemeindebeschwerden geht daher
die Kognition des Bezirksrats als erster und des Regierungsrats als zweiter
Beschwerdeinstanz gleich weit. Weiter trifft es aber auch nicht zu, dass bei
einer Behandlung der Gemeindebeschwerde durch den Regierungsrat ausschliesslich
dieser zu entscheiden hätte. Seit Revision des VRG vom 8. Juni 1997 unterliegen
kommunale und kantonale Nutzungspläne inklusive Gestaltungspläne generell der
Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 14
mit Hinweisen; § 329 Abs. 4 PBG). Schliesslich waren die vom Bezirksrat
bereits am 18. Dezember 2003 behandelten Rechtsmittel nicht etwa Gemeindebeschwerden
im Sinne von § 151 Abs. 1 Ziff. 1 Halbsatz 1 GemeindeG, sondern
Stimmrechtsbeschwerden gemäss § 151 Abs. 1 Ziff. 3 GemeindeG,
die sich thematisch von vornherein auf Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung
und Durchführung des Gemeindebeschlusses und die Verletzung des Stimmrechts
beschränken. Wenn solche rein abstimmungstechnischen Fragen nicht von der
gleichen Instanz behandelt werden wie die spezifisch planungsrechtlichen, so
widerspricht dies dem Koordinationsgebot kaum. Die Gefahr inhaltlich
widersprüchlicher Entscheide besteht in erster Linie dann, wenn eine Gemeindebeschwerde
und ein Planungsrekurs trotz identischer Problematik von verschiedenen
Rechtsmittelinstanzen entschieden werden. Genau ein solcher Widerspruch hätte
sich im vorliegenden Fall ergeben können, wenn der Bezirksrat Zürich die
Gemeindebeschwerde betreffend Art. 9 Abs. 2 der Vorschriften zum
Gestaltungsplan anders hätte beurteilen wollen, als dies der Regierungsrat in
seinem Rekursentscheid vom 21. April 2004 ohne Verbindlichkeit für die
Gemeindebeschwerde getan hat. Aus diesem Grund ist der Planungsrekurs von
Seiten eines Stimmberechtigten als spezieller Anwendungsfall der Gemeindebeschwerde
von der Planungsrekursinstanz entgegenzunehmen und durch diese mit der nach § 151
Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG auf Rechtsfragen beschränkten Kognition zu
entscheiden.
2.3
Ist der Regierungsrat demgemäss auf die
Gemeindebeschwerde des Beschwerdeführers zu Unrecht nicht eingetreten, so kann
das Verwaltungsgericht die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die
Vorinstanz zurückweisen (Art. 64 Abs. 1 VRG) oder selbst entscheiden
(§ 63 Abs. 1 VRG).
Auf eine Rückweisung ist vorliegend zu
verzichten, da alle Parteien die direkte Behandlung der aufgeworfenen
Rechtsfrage durch das Verwaltungsgericht beantragen. Dieses Vor­gehen
rechtfertigt sich auch deshalb, weil die Kognition des Regierungsrats bei der
Gemeindebeschwerde die gleiche ist wie diejenige des Verwaltungsgerichts bei
der Verwal­tungsgerichtbeschwerde und der Regierungsrat sich zudem im
parallelen Rekursentscheid vom 21. April 2004 mit der vorgebrachten Rüge
betreffend Art. 9 Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften bereits auseinandergesetzt
hat.
3.
3.1
Im Zeitpunkt des Erlasses des strittigen
Gestaltungsplans und des Rekursentscheids bildete die am 9. Mai 1995
aufsichtsrechtlich festgesetzte Bau- und Zonenordnung der Baudirektion (BD-BZO,
ABl 1995, 1039) die massgebliche planungsrechtliche Grundlage für die
Überbauung im streitbetroffenen Gebiet. Damals lag das Areal in der für Industrie,
Handel und Dienstleistung vorbehaltenen IHD-Zone, welche nach Art. 19 BauO
sieben Vollgeschosse und eine Gebäudehöhe von 25 m sowie Hochhäuser zuliess.
Diese Festlegung
wurde abgelöst durch eine vom Gemeinderat Zürich am 28. November 2001
beschlossene Änderung von Zonenplan und Bauordnung sowie durch den Erlass eines
Ergänzungsplans für die Sonderbauvorschriften "Stadion Zürich" (BZO
1992/99). Das Areal wurde dabei einer Zentrumszone Z5 mit einer Gebäudehöhe von
19 m (Art. 18 BauO) zugewiesen, wobei nach den im fraglichen Bereich
(Teilgebiet I) massgebenden Sonderbauvorschriften sieben Vollgeschosse und eine
Gebäudehöhe von 25 m möglich sind (Art. 81a Abs. 2 BauO). Diese
BZO-Änderung wurde von mehreren Anwohnern erfolglos beim Bezirksrat und
anschliessend beim Regierungsrat mit Stimmrechtsbeschwerde angefochten. Einen
gleichzeitig erhobenen planungsrechtlichen Rekurs wies die Baurekurskommission
I ebenfalls ab. Nach Genehmigung der Nutzungsplanung durch die Baudirektion
wies das Verwaltungsgericht eine gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde
am 4. Dezember 2003 ab (VB.2002.0376, www.vgrzh.ch). Die neue Ordnung wurde am
14. Mai 2004 publiziert und auf den 15. Mai 2004 in Kraft gesetzt.
3.2
Nach § 83 Abs. 1 PBG werden mit
Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere
Abmessungen sowie die Nutzungsweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend
festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den
kantonalen Mindestständen abgewichen werden. Für die Projektierung ist ein angemessener
Spielraum zu belassen (§ 83 Abs. 2 PBG).
Der vorliegend
strittige Gestaltungsplan "Stadion Zürich" soll den Neubau eines
Stadions mit Mantelnutzungen ermöglichen (Art. 1 Abs. 2) und, solange
er in Kraft ist, die allgemeine Bau- und Zonenordnung im Planungsgebiet
ersetzen (Art. 2 Abs. 3). Wird er aufgeho­ben, so gelten die
dannzumaligen Vorschriften der allgemeinen Bau- und Zonenordnung (Art. 2 Abs. 4).
Nach Art. 9 Abs. 1 der Vorschriften sind in den Teilgebieten A und B
Hoch­häuser zulässig, die der Genehmigung im Sinne von § 285 PBG bedürfen.
Bei der Beurteilung des Schattenwurfs dieser Hochhäuser soll im Sinne von § 30
Abs. 2 der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABV) ein längs der
Hardturm-/Förrli­buck­strasse und Stadionplatz anzuordnendes Vergleichsprojekt
ausschlaggebend sein. Dieses soll mit den massgeblichen Fassaden auf den
dortigen Baulinien stehen und eine Gebäudehöhe im Sinne von § 278 Abs. 3
PBG auf der Kote von 425.4 m ü. M. sowie eine Firsthöhe im Sinne von § 281
PBG auf der Kote von 432.4 m ü. M aufweisen (Art. 9 Abs. 2).
3.3
Als Hochhäuser haben gemäss § 282 PBG Gebäude mit einer Höhe
von mehr als 25 m zu gelten. Sie sind nur gestattet, wo die Bau- und
Zonenordnung sie zulässt. Hinsichtlich der im Einzelnen an Hochhäuser zu
stellenden Anforderungen verlangt § 284 Abs. 4 PBG, dass die
Nachbarschaft durch Hochhäuser nicht wesentlich beeinträchtigt werden darf, insbesondere
nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten Gebäuden. § 30
ABV
bestimmt, was als
wesentliche Beeinträchtigung durch
Schattenwurf im Sinne der genannten Bestimmung
zu gelten hat. Bei ü
berbauten
Grundstücken ist nach Abs. 1 lit. a die an den mittleren Wintertagen
länger als zwei Stunden dauernde Beschattung der bewohnten oder in Wohnzonen liegenden
Nachbargebäude, in der Regel an ihrem Fusspunkt gemessen, massgebend. Allerdings
liegt nach Abs. 2 der Bestimmung keine wesentliche Beeinträchtigung durch
Schattenwurf vor, wenn mit einem in allen Teilen den Vorschriften ent­sprechenden
kubischen Vergleichsprojekt nachgewiesen wird, dass eine der Bau- und
Zonenordnung entsprechende Überbauung keine geringere Beschattung des
Nachbargrundstückes nach sich zieht.
Nach § 278 Abs. 3
PBG beträgt die höchstzulässige Gebäudehöhe unter Vorbehalt der Bestimmungen
über die Hochhäuser 25 m. Diese Gebäudehöhe wird von der jeweiligen
Schnittlinie zwischen Fassade und Dachfläche auf den darunter liegenden
gewachsenen Boden gemessen (§ 280 Abs. 1 PBG), wobei als gewachsener
Boden in der Regel der bei Einreichung des Baugesuchs bestehende Verlauf des
Bodens zu verstehen ist (§ 5 Abs. 1 ABV). Nach § 281 Abs. 1
PBG muss der First eines Schrägdachs innerhalb von Ebenen liegen, die unter 45°
an die Schnittlinie zwischen der Dachfläche und der zugehörigen Fassade
angelegt werden (lit. a) und höchstens bis zu einer oberen Ebene
ansteigen, die unter Vorbehalt abweichender Regelungen in der Bau- und
Zonenordnung in 7 m Höhe parallel zur Verbindung zwischen den massgeblichen
Schnittlinien verlaufen (lit. b).
3.4
Strittig ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren
die Rechtmässigkeit von Art. 9 Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften
und dies ausschliesslich mit Bezug auf die darin definierte Gebäude- und
Firsthöhe des Vergleichsprojekts. Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, das
massgebliche Vergleichsprojekt habe sich zwingend an einer zonengemässen
Regelüberbauung mit einer Gebäudehöhe von 19 m und einer Firsthöhe von 7 m (entsprechend
der Zone Z5 der BZO 1992/1999) zu orientieren. Demgegenüber erwog der
Regierungsrat in seinem Rekursentscheid, die Grundordnung werde in zulässiger
Weise durch den Gestaltungsplan ausgeschaltet. Dieser dürfe Überbauungen mit
einer Gebäudehöhe von 25 m und einer Firsthöhe von 7 m zulassen und
dementsprechend auch die für das Vergleichsprojekt geltenden Masse festlegen.
Überdies entspreche aber das kubische Vergleichsprojekt auch den Vorgaben gemäss
Art. 19 BD-BZO.
4.
4.1
Gemäss § 30 Abs. 2 ABV muss der
Schattenwurf verglichen werden mit einem in allen Teilen den Vorschriften
entsprechenden kubischen Vergleichsprojekt. Weder das PBG noch die ABV erläutern
den Begriff des Vergleichsprojekts. Das Vergleichsprojekt war jedoch im Kanton
Zürich bereits unter der Herrschaft des kantonalen Baugesetzes bekannt und wird
zumindest inhaltlich auch heute noch zur behelfsmässigen Ausnützungsberechnung
gemäss § 251 lit. b PBG herangezogen (RB 1996 Nr. 81 = BEZ 1996 Nr. 12,
vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, Zürich
2003, 12-60). § 30 Abs. 2 ABV lehnt sich an dieses Verständnis des
Vergleichsprojekts an. Was als kubisches Vergleichsprojekt den Vorschriften
entspricht, ist grundsätzlich anhand der geltenden Bau- und Zonenordnung zu prüfen.
Das bedeutet ein regelkonformes Bauen nach den primären Bauvorschriften wie
Bestimmungen über die Abstände, die Geschosszahl, den Grenzbau, das
Zusammenbauen, die Gebäudelänge und die Gebäudebreite (vgl. § 251 lit. b
PBG). Da es sich beim Vergleichsprojekt lediglich um eine kubische und damit
hypothetische Lösung und nicht um ein konkretes Ausführungsprojekt handelt,
dürfen dafür keine möglichen und teilweise im behördlichen Ermessen liegende
Ausnahmebewilligungen beansprucht werden. Gleichzeitig müssen aber in
umgekehrter Richtung auch keine besonderen gestalterischen Rücksichten auf
umliegende Überbauungen oder Schutzobjekte genommen werden (vgl. RB 1985 Nr. 110;
Herbert Lang, Hochhaus und Baurecht, Zürich 1977, S. 447 ff.).
4.2
4.2.1
Wenn der Gestaltungsplan wie vorliegend das
massgebende Vergleichsprojekt auf bestimmte Masse definiert, ist dies unter
zwei alternativen Voraussetzungen zulässig. Entweder entspricht die Definition
des Vergleichsprojekts der nach der geltenden Bau- und Zonenordnung zulässigen Bauweise.
Dann kann ein Konflikt zwischen den beiden Vergleichsprojekten von vornherein
ausgeschlossen werden; der Gestaltungsplan übernimmt die bis anhin bestehende
Ordnung. Im anderen Fall weicht die Definition gemäss Gestaltungsplan von der
bisher zulässigen Bauweise ab. Damit nimmt der Gestaltungsplan inhaltlich
gleichsam eine Änderung der Bau- und Zonenordnung vor, welche alsdann wie jede
Än­derung der Nutzungsplanung daraufhin zu überprüfen ist, ob sie der übergeordneten
Planung und den Grundsätzen und Zielen der Raumplanung entspricht. Werden diese
Voraus­setzungen erfüllt, so ist kein Grund ersichtlich, weshalb die Definition
des Vergleichsprojekts als teilweise Änderung der Bau- und Zonenordnung nicht
zulässig sein sollte.
Was der
Beschwerdeführer dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Zwar mag es zutreffen,
dass in städtischer und dichter Überbauung auch Gebäude, welche die Höhe von 25 m
nicht überschreiten, nachbarliche Wohngebäude übermässig beschatten. Jedoch
verbietet das PBG den übermässigen Schattenwurf gerade nicht als solchen,
sondern zeichnet lediglich mittels Abstands- und weiterer Massvorschriften
abstrakt vor, welches Mass an Einwirkungen auf die Nachbargrundstücke erlaubt
ist (vgl. RB 1990 Nr. 75 = BEZ 1990 Nr. 28). Dieses abstrakte Mass soll
nun bei Bewilligungen für Hochhäuser massgebend sein, indem der Schattenwurf
dieser Hochhäuser dann, wenn er an mittleren Wintertagen länger als zwei
Stunden wirkt, jedenfalls nicht stärker als bei einem Vergleichsprojekt ausfallen
darf.
Auch soweit der
Beschwerdeführer den Standpunkt vertritt, § 30 Abs. 2 ABV sei von
vornherein nicht anwendbar bei Hochhäusern, welche aufgrund einer
Sondernutzungsplanung zugelassen würden, kann ihm nicht gefolgt werden.
Entgegen seiner Auffassung müssen Gestaltungspläne nicht generell bessere
planerische Lösungen als die bisherige Grundordnung bieten. Für eine solche
Anforderung fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage. Eine architektonisch
bessere Gestaltung kann zwar das Motiv oder das Ziel eines Ge­stal­tungs­plans
sein, stellt aber kein notwendiges Merkmal dar (Robert Wolf/Erich Kull, Das
revidierte Planungs- und Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich, Zürich 1992, N. 42).
In seiner ursprünglichen Fassung vom 7. September 1975 hatte § 86 lit. a
PBG allerdings ausdrücklich verlangt, dass der Gestaltungsplan nur unter der
Voraussetzung von Arealüberbauungen von der Bau- und Zonenordnung abweichen
dürfe. Damit musste ein Gestaltungsplan die erhöhten gestalterischen
Anforderungen von § 71 PBG erfüllen (vgl. Stephan Eschmann, Der
Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 112). Jedoch
galt diese Beschränkung bereits damals nicht, wenn das für den Erlass der Bau-
und Zonenordnung zuständige Gemeindeorgan dem Plan zugestimmt hatte (§ 86 Abs. 2
PBG in der Fassung vom 7. September 1975). Zum Inhalt eines privaten wie auch
eines öffentlichen Gestaltungsplans darf daher grundsätzlich alles erhoben
werden, was auch zum zulässigen Inhalt einer Rahmennutzungsordnung gehört. Der
Gestaltungsplan darf demnach auch das Vergleichsprojekt im raumplanerisch
zulässigen Rahmen und abweichend von der bisherigen Grundordnung definieren und
damit erweiterte Baumöglichkeiten eröffnen. Allein der Umstand, dass die
Änderung der Grundordnung einerseits und die weiteren Festlegungen des Gestaltungsplans
andererseits nicht in zwei getrennten Verfahren erlassen werden, kann nicht zum
gegenteiligen Schluss führen. Entscheidend erscheint in diesem Zusammenhang
einzig, dass einem Gestaltungsplan, der den Rahmen der bisherigen Grundordnung
sprengt, das für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständige Organ
zustimmen muss (§ 86 PBG in der Fassung vom 1. September 1991). Diese
Anforderung wurde im vorliegenden Fall eingehalten.
Schliesslich
kann auch nicht gesagt werden, die Nachbarn eines projektierten Hochhauses
hätten keinen Anlass, den Gestaltungsplan wegen übermässigen Schattenwurfs
anzufechten, wenn sie die durch die Bau- und Zonenordnung zulässige Beschattung
akzeptieren würden. Welche Beschattung durch nachbarliche Bauten ein
Betroffener im schlimmsten Fall zu erwarten hat, kann er immer nur aus der
letzten Nutzungsplanänderung entnehmen. Dabei kann er sich nicht darauf
verlassen, dass die von ihm einmal akzeptierte Rahmennutzungsplanung nicht in
einzelnen Teilen oder gesamthaft durch einen Sondernutzungsplan ersetzt wird.
Im vorliegenden Fall haben denn auch offenbar etliche Nachbarn gegen Art. 9
Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften rekurriert.
4.2.2
Aus der Gesetzessystematik von § 284 PBG lässt
sich nicht ableiten, dass ein Gestaltungsplan die Abmessungen des
Vergleichsprojekts gemäss § 30 Abs. 2 ABV nicht selbständig
definieren dürfte. Der Umstand, dass § 284 Abs. 4 PBG anders als § 284
Abs. 3 PBG keinen Vorbehalt zugunsten der Bestimmungen über
Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne enthält, hat
nicht die Bedeutung eines qualifizierten Schweigens. Nach Abs. 3 der
Bestimmung soll nämlich die zulässige Ausnützung mit der Ausnützung einer
gewöhnlichen Überbauung verglichen werden, sodass für die Erläuterung des
Begriffs "gewöhnliche Überbauung" notwendigerweise auch der
Stellenwert der Bestimmungen über Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und
Gestaltungspläne zu bestimmen war. Anders verhält es sich jedoch bei Abs. 4
der Bestimmung, da hier das Gesetz selber noch keinen Vergleich zwischen dem
Schattenwurf des Hochhauses und demjenigen einer gewöhnlichen Überbauung bzw.
eines Vergleichsprojekts verlangt, sondern nur allgemein eine wesentliche
Beeinträchtigung der Nachbarschaft durch Schattenwurf verbietet. Dementsprechend
fehlt auch das Verbot einer Ausnahme, das wiederum erst eine Gegenausnahme
betreffend Arealüberbauung, Sonderbauvorschriften und Gestaltungsplänen zulässt.
Im Weiteren ist
auch nicht zu befürchten, dass mit der Zulassung einer eigenen Definition des
Vergleichsprojekts im Gestaltungsplan die Anforderungen von § 284 Abs. 4
PBG und § 30 Abs. 2 ABV unterlaufen würden. Da die Definition des
Vergleichsprojekts als Änderung der Bau- und Zonenordnung einer materiellen raumplanungsrechtlichen
Kontrolle unterliegt, ist die angemessene Berücksichtigung der im Einzelfall
bestehenden baulichen Umgebung in gleichem Masse gewährleistet, wie wenn die
Änderung der Bau- und Zonenordnung ohne Gestaltungsplan vollzogen würde. Insofern
ist keineswegs zu befürchten, dass das massgebende Vergleichsprojekt in allen
Fällen auf die kantonal zulässige maximale Gebäudehöhe von 25 m definiert
werden dürfte.
4.3
Soweit Art. 9 Abs. 2 der
Gestaltungsplanvorschriften eine Gebäudehöhe von 25 m sowie eine Firsthöhe
von 7 m zulässt, weicht diese Definition nicht von der im Zeitpunkt des
Gestaltungsplanerlasses und des Rekursentscheids geltenden Bau- und Zonenordnung
ab. Die damals massgebende BD-BZO liess 7 Vollgeschosse und 25 m Gebäudehöhe
zu; die zulässige Firsthöhe von 7 m ergibt sich aus § 281 Abs. 1 lit. b
PBG.
Etwas anders
sieht die Lage nun aber aus, nachdem im Verlaufe des Beschwerdeverfahrens die BZO
1992/1999 auf den 15. Mai 2004 in Kraft gesetzt wurde. Diese Ordnung lässt in
der Z5 nur eine Gebäudehöhe von 19 m zu, beinhaltet aber auch
Sonderbauvorschriften, welche im Bereich des Stadions sieben Vollgeschosse und
25 m Gebäudehöhe gestatten. Das Bauen nach diesen Sonderbauvorschriften kann
allerdings nicht als eine "der Bau- und Zonenordnung entsprechende
Überbauung" im Sinne von § 30 Abs. 2 ABV angesehen werden, da
dafür bestimmte projektbezogene Qualitäten hinsichtlich Einordnung, Gestaltung,
Erschliessung, Ausstattung und Ausrüstung vorausgesetzt werden (§ 80 Abs. 1
PBG; dazu RB 1985 Nr. 82 = ZBl 87/1986, S. 141 = BEZ 1986 Nr. 2).
Die Berücksichtigung einer derartigen projektbezogenen Vergünstigung widerspräche
in gleicher Weise wie die Beanspruchung einer Ausnahmebewilligung dem Wesen des
kubischen Vergleichsprojekts. Der durch die Mehrhöhe verlängerte Schattenwurf
wird bei einem Ausführungsprojekt nach den Sonderbauvorschriften durch die
gestalterische Mehrleistung in gewisser Weise kompensiert. Demgegenüber findet
eine ähnliche Kompensation beim Hochhaus nicht zwingend statt, da dieses nach § 284
Abs. 1 PBG in ortsbaulicher Hinsicht nicht einmal Gewinn bringend sein
muss, wenn dessen Höhe durch die Art und Zweckbestimmung des Gebäudes bedingt
ist. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerinnen dürfte sich das
Vergleichsprojekt auch nicht an den Vorschriften einer Arealüberbauung orientieren.
Auch eine solche ist nur unter erhöhten gestalterischen Anforderungen zulässig
(§ 71 PBG) und kann daher nicht massgebende Grundlage einer rein kubischen
Lösung bilden.
Obwohl demnach
die Definition des Vergleichsprojekts im Gestaltungsplan tatsächlich von der
BZO 1992/1999 abweicht, führt dieser Umstand nach dem vorstehend Ausgeführten
noch keineswegs zum Schluss, Art. 9 Abs. 2 der
Gestaltungsplanvorschriften sei rechtswidrig. Vielmehr ist nun die Massdefinition
des Vergleichsprojekts darauf hin zu überprüfen, ob sie als generelle
Nutzungsordnung rechtmässig wäre. Der Beschwerdeführer bringt keine Gründe vor,
weshalb dies nicht der Fall sein sollte. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern
die neuerliche Zulassung einer Gebäudehöhe von 25 m, wie sie bereits früher
unter der BD-BZO galt, der übergeordneten Planung oder den Zielen und Grundsätzen
der Raumplanung widersprechen sollte. Das Areal liegt gemäss dem kantonalen Siedlungsplan
1995 in einem Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung, welches die Ausscheidung
von Mischzonen hoher Dichte verlangt.
4.4
4.4.1
Der Umstand, dass das Vergleichsprojekt nach der
Definition von Art. 9 Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften
teilweise Bereiche überlagert, die nach dem Gestaltungsplan selber keine
Baubereiche bilden, spricht entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht
gegen die Zulässigkeit dieser Bestimmung. Das kubische Vergleichsprojekt ist nämlich
rein hypothetischer Natur und hat sich als solches nicht an die
Baubeschränkungen, welche der Gestaltungsplan dem Ausführungsprojekt auferlegt,
zu halten.
4.4.2
Zu Recht beanstandet dagegen der Beschwerdeführer,
dass Art. 9 Abs. 2 der Gestaltungsplanvorschriften bei der Definition
des Vergleichsprojekts insofern dem kantonalen Recht widerspricht, als er nicht
auf die effektive Gebäudehöhe abstellt, sondern eine bestimmte Höhenkote für
massgeblich erklärt. Diese Kote von 425.4 m ü. M für die Gebäudehöhe entspricht
zwar bezogen auf die mittlere Höhenlage der Hardturmstrasse von 400.4 m ü.
M. einer solchen von 25 m. Es kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass das
Gestaltungsplanareal und insbesondere der gewachsene Boden entlang den massgebenden
Baulinien teilweise etwas tiefer liegt als die Hardturmstrasse. In diesem Fall
lägen die massgebenden Schnittlinien zwischen einzelnen Fassaden und den
entsprechenden Dach­flächen des Vergleichsprojekts (vgl. § 280 Abs. 1
PBG) bei Ausschöpfen der bezeichneten Höhenkote teilweise mehr als 25 m über
dem gewachsenen Boden. Glei­ches gilt bezogen auf die Firsthöhe, welche
ihrerseits nicht auf eine absolute Kote definiert werden darf, sondern in ihrer
Höhenlage letztlich von der Gebäudehöhenlage abhängig ist.
Zwar machen die
Beschwerdegegnerinnen geltend, auch in anderen Sonderinstrumenten der Stadt
Zürich oder in Art. 21 und 22 BZO 1999 seien die Höhenbegrenzungen bzw.
das Vergleichsprojekt teilweise durch Koten definiert. Darauf kann es jedoch
nicht ankommen. Soweit solche Kotenangaben tatsächlich Gebäudehöhen von mehr
als 25 m zulassen sollten, was hier nicht weiter geprüft werden muss,
widersprechen sie § 278 Abs. 3 PBG und können keinen neuerlichen
Gesetzesverstoss im vorliegenden Gestaltungsplan legitimieren.
Immerhin ist
aber zu beachten, dass sich die Kotenangaben nach dem Dafürhalten der Beschwerdegegnerinnen
auch zu Gunsten der Nachbarschaft auswirken, indem sie etwa eine bestehende
Aufschüttung im Bereiche des Nordeingangs ausser Acht lassen sollen. Da das
Verwaltungsgericht an die Parteianträge gebunden ist (§ 63 Abs. 2
VRG), kann dem Anliegen des Beschwerdeführers nur dadurch Rechnung getragen
werden, dass die Gebäude- und die Firsthöhe bei der Definition des
Vergleichsprojekts zusätzlich zu den absoluten Kotenbeschränkung auf die
relativen Höhenmasse von maximal 25 m bzw. 7 m zu begrenzen sind.
4.5
Demgemäss ist der angefochtene Beschluss insofern
aufzuheben, als der Regierungsrat zu Unrecht auf die Gemeindebeschwerde nicht
eingetreten ist. Da eine materielle Beurteilung zu einer teilweise Gutheissung
der Gemeindebeschwerde hätte führen müssen, ist die Beschwerde im Ergebnis unter
Angabe der notwendigen Korrektur teilweise gutzuheissen.
5.
Bei diesem Ausgang des
Beschwerdeverfahrens wären die Kosten nach der allgemeinen Regel des
Verwaltungsprozesses den Parteien je hälftig aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Da das Rechtsmittel des Beschwerdeführers
in der Sache jedoch ausschliesslich eine Gemeindebeschwerde im Sinne von § 151
Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG darstellt und in einem solchen Verfahren
grundsätzlich keine Kosten erhoben werden (§ 151 Abs. 2 GemeindeG in Verbindung
mit § 132 des Wahlgeset­zes vom 4. September 1983, WahlG), sind die Kosten
auf die Gerichtskasse zu nehmen (VGr, 19. Juni 2003, VB.2002.00389 E. 5,
www.vgrzh.ch).
Demgemäss entscheidet die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. I
des Regierungsratsbeschlusses Nr. 582/2004 vom 21. April 2004 wird
aufgehoben. Art. 9 Abs. 2 der Vorschriften zum Gestaltungsplan wird
insofern ergänzt, als bei der Definition des Vergleichsprojekts die massgebende
Gebäudehöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung von 425.4 m ü. M. auf maximal
25 m und die massgebende Firsthöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung von 432.4 m
ü. M auf maximal 7 m jeweils ab gewachsenem Boden begrenzt wird. Im Übrigen
wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  3000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr.  3090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    …