zh_verwaltungsgericht · VB.2026.00217 · 2026-06-11 · de
Verkehrsanordnung

[Die Stadt Zürich richtete Mitte März 2026 auf dem Neumühlequai und in der Walchestrasse ein temporäres Verkehrsregime zum Schutz der Velofahrenden im Bereich der Baustelle um die Tramhaltestelle Bahnhofquai/HB ein. Der Regierungsrat ordnete mit Beschluss vom 26. März 2026 aufsichtsrechtlich die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands an. Dagegen gelangte die Stadt Zürich an das Verwaltungsgericht.] Allgemeines zur Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrats über die Gemeinden (E. 4). Die Stadt Zürich muss die mit einer beabsichtigten Änderung eines bestehenden Verkehrsregimes verbundenen Auswirkungen auf sämtliche Verkehrsteilnehmenden vorgängig sorgfältig abklären. Das hier streitige Verkehrsregime betrifft eine wichtige Einfallachse in die Stadt Zürich, weshalb auch die Auswirkungen auf die vorgelagerten Strassen des übergeordneten Strassennetzes hätten abgeklärt werden müssen. Die Stadt Zürich belegt keine genügenden Abklärungen (E. 6.1). Die seitens der Stadt Zürich vorgenommenen Änderungen des Verkehrsregimes auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse und die damit in Zusammenhang stehenden Veränderungen verschiedener Lichtsigalsteuerungen führten zum einen auf dem Neumühlequai, der Walchestrasse und der Wasserwerkstrasse zu Einschränkungen des MIV und des ÖV. Zum anderen bewirkten sie einen in zeitlicher und örtlicher Hinsicht deutlich verlängerten Rückstau ab dem Ende der Autobahn A1L beim Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse insbesondere im Milchbuck- und im Schöneichtunnel, teilweise aber auch darüber hinaus bis auf ausserstädtisches Gebiet (E. 6.2). An der Abwendung der Gefährdung, welche mit dem Rückstau in den Milchbuck- und in den Schöneichtunnel für zahlreiche Verkehrsteilnehmende und die Infrastruktur einherging, bestanden äusserst gewichtige private und öffentliche Interessen (E. 6.3.1 f.). Diese werden nicht durch das öffentliche Interesse und die privaten Interessen an einer vorübergehenden Verbesserung der Verkehrssituationfür Velofahrende auf den betreffenden Abschnitten des Neumühlequais oder der Walchestrasse überwogen (E. 6.3.3). Ohnehin hat die Stadt Zürich das Verkehrsregime zum Schutz der Velofahrenden installiert, welche das temporäre (Velo-)Fahrverbot in der Unterführung Bahnhofquai missachten. Eine von Verkehrsteilnehmenden durch Missachtung von Verkehrsregeln geschaffene erhöhte Gefährdung rechtfertigt nicht die Schaffung einer zusätzlichen gefährlichen Verkehrssituation an anderer Stelle zum Nachteil zahlreicher weiterer Verkehrsteilnehmender. Vielmehr obliegt es der Stadt Zürich, das fragliche Velofahrverbot nötigenfalls mit repressiven Massnahmen durchzusetzen (E. 6.3.3). Die durch das temporäre Verkehrsregime hervorgerufene Gefährdungslage insbesondere im Milchbuck- und im Schöneichtunnel stellt einen Missstand dar, den der Regierungsrat aufsichtsrechtlich beseitigen durfte (E. 6.4).Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2026.00217
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Geschäftsnummer:
VB.2026.00217
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.06.2026
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung
[Die Stadt Zürich richtete Mitte März 2026 auf dem Neumühlequai und in der Walchestrasse ein temporäres Verkehrsregime zum Schutz der Velofahrenden im Bereich der Baustelle um die Tramhaltestelle Bahnhofquai/HB ein. Der Regierungsrat ordnete mit Beschluss vom 26. März 2026 aufsichtsrechtlich die Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands an. Dagegen gelangte die Stadt Zürich an das Verwaltungsgericht.]Allgemeines zur Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrats über die Gemeinden (E. 4). Die Stadt Zürich muss die mit einer beabsichtigten Änderung eines bestehenden Verkehrsregimes verbundenen Auswirkungen auf sämtliche Verkehrsteilnehmenden vorgängig sorgfältig abklären. Das hier streitige Verkehrsregime betrifft eine wichtige Einfallachse in die Stadt Zürich, weshalb auch die Auswirkungen auf die vorgelagerten Strassen des übergeordneten Strassennetzes hätten abgeklärt werden müssen. Die Stadt Zürich belegt keine genügenden Abklärungen (E. 6.1). Die seitens der Stadt Zürich vorgenommenen Änderungen des Verkehrsregimes auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse und die damit in Zusammenhang stehenden Veränderungen verschiedener Lichtsigalsteuerungen führten zum einen auf dem Neumühlequai, der Walchestrasse und der Wasserwerkstrasse zu Einschränkungen des MIV und des ÖV. Zum anderen bewirkten sie einen in zeitlicher und örtlicher Hinsicht deutlich verlängerten Rückstau ab dem Ende der Autobahn A1L beim Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse insbesondere im Milchbuck- und im Schöneichtunnel, teilweise aber auch darüber hinaus bis auf ausserstädtisches Gebiet (E. 6.2). An der Abwendung der Gefährdung, welche mit dem Rückstau in den Milchbuck- und in den Schöneichtunnel für zahlreiche Verkehrsteilnehmende und die Infrastruktur einherging, bestanden äusserst gewichtige private und öffentliche Interessen (E. 6.3.1 f.). Diese werden nicht durch das öffentliche Interesse und die privaten Interessen an einer vorübergehenden Verbesserung der Verkehrssituation für Velofahrende auf den betreffenden Abschnitten des Neumühlequais oder der Walchestrasse überwogen (E. 6.3.3). Ohnehin hat die Stadt Zürich das Verkehrsregime zum Schutz der Velofahrenden installiert, welche das temporäre (Velo-)Fahrverbot in der Unterführung Bahnhofquai missachten. Eine von Verkehrsteilnehmenden durch Missachtung von Verkehrsregeln geschaffene erhöhte Gefährdung rechtfertigt nicht die Schaffung einer zusätzlichen gefährlichen Verkehrssituation an anderer Stelle zum Nachteil zahlreicher weiterer Verkehrsteilnehmender. Vielmehr obliegt es der Stadt Zürich, das fragliche Velofahrverbot nötigenfalls mit repressiven Massnahmen durchzusetzen (E. 6.3.3). Die durch das temporäre Verkehrsregime hervorgerufene Gefährdungslage insbesondere im Milchbuck- und im Schöneichtunnel stellt einen Missstand dar, den der Regierungsrat aufsichtsrechtlich beseitigen durfte (E. 6.4).Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist.
Stichworte:
AUFSICHT
AUFSICHTSBEHÖRDE
AUFSICHTSRECHTLICHER BESCHLUSS
AUFSICHTSRECHTLICHES EINGREIFEN
GEFÄHRDUNG
GEFÄHRDUNGSLAGE
RADWEG
RÜCKSTAU
SPURABBAU
VELOWEG
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
VERKEHRSANORDNUNG
Rechtsnormen:
Art./§ 164 GG
Art./§ 166 Abs. III GG
Art./§ 167 GG
§ 28 KSigV
§ 32 Abs. II KSigV
Art. 94 KV
Art. 107 SSV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2026.00217
Urteil
der 3. Kammer
vom
11. Juni
2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident
André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Jasmin Malla,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten
durch den Stadtrat,
dieser
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verkehrsanordnung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die Tramhaltestelle
"Bahnhofquai/HB" wird seit dem 14. Dezember 2025 saniert. Die
damit verbundenen Bauarbeiten sollen bis zum Fahrplanwechsel Mitte Dezember
2026 abgeschlossen bzw. die Tramhaltestelle soll ab dann wieder in Betrieb
genommen werden (vgl. Medienmitteilung der Stadt Zürich "Tramhaltestelle
Bahnhofquai wird barrierefrei: Sanierungsarbeiten starten Mitte Dezember" vom
4. Dezember 2025; einsehbar unter www.stadt-zuerich.ch >
Medienmitteilungen [besucht am 11. Juni 2026], auch zum Folgenden). Aufgrund
der Sanierungsarbeiten wurde die Unterführung Bahnhofquai ab dem 19. Januar
2026 stadteinwärts für Velofahrende gesperrt. Vom Sihlquai herkommende
Velofahrende werden über den Stadttunnel umgeleitet. Aus den anderen Richtungen
herkommend können Velofahrende (oberirdisch) dem Bahnhofquai entlangfahren.
B.
Anfang Februar 2026
stellte der Sicherheitsverkehrsdienst der Stadt Zürich fest, dass das temporäre
Fahrverbot in der Unterführung Bahnhofquai von zahlreichen Velofahrenden
missachtet wurde. Aufgrund des Unfallrisikos für den Veloverkehr im
Unterführungsbereich wurde die rasche Entwicklung von Alternativlösungen als
notwendig erachtet. In der Folge nahm die Stadt Zürich Mitte März 2026 im
Neumühlequai, Abschnitt Walchetreppe bis Walcheplatz, und in der Walchestrasse,
Abschnitt Stampfenbachplatz bis Walcheplatz, umfangreiche Änderungen der
bestehenden Spuraufteilung vor: In beiden Abschnitten wurde je eine
stadteinwärts führende Fahrspur für den motorisierten Individualverkehr (MIV)
zugunsten eines Radwegs aufgehoben und mittels Leitbaken vom übrigen Verkehr
abgetrennt. Am Neumühlequai wurde eine Signaltafel "Kein Vortritt"
für Velofahrende entfernt. Zudem wurde das Rechtsabbiegen aus der Walchestrasse
in den Neumühlequai für den MIV gesperrt. Weiter passte die Stadt Zürich die
Steuerung der Lichtsignalanlagen beim Verkehrsknoten Neumühlequai/Walchestrasse
sowie beim Ende der Autobahn A1L (Portal
Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse) an und veränderte die Grünphasen für den
MIV.
C.
Mit Schreiben vom
18. März 2026 forderte der Regierungsrat des Kantons Zürich den Stadtrat
von Zürich auf, auf dem Neumühlequai (Abschnitt Walchetreppe bis Walcheplatz)
und auf der Walchestrasse (Abschnitt Stampfenbachplatz bis Walcheplatz)
umgehend den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen und die beabsichtigten
Änderungen in den ordentlichen Verfahren zur Genehmigung einzureichen. Für den
Fall, dass der Stadtrat dieser Aufforderung keine Folge leiste, drohte der
Regierungsrat an, aufsichtsrechtlich gegen das Vorgehen der Stadt Zürich
einzuschreiten oder in Anwendung von § 50 des Strassengesetzes vom 27. September
1981 (StrG, LS 722.1) den ursprünglichen Zustand auf den fraglichen
Strassenabschnitten selbst wiederherzustellen.
Der Stadtrat von Zürich
antwortete dem Regierungsrat mit Schreiben vom 25. März 2026, bei den
fraglichen Anpassungen der Spuraufteilung im Neumühlequai und in der
Walchestrasse handle es sich um eine dringende und zeitlich befristete
Verkehrsanpassung aus Gründen der Sicherheit. Die Anpassungen dienten
insbesondere der Sicherheit der Velofahrenden im Zusammenhang mit der für den
Verkehr derzeit anspruchsvollen Baustellensituation rund um den Hauptbahnhof
infolge der Sanierung der Tramhaltestelle Bahnhofquai/HB. Die Massnahmen lägen
im Sinn von § 27 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November
2001 (KSigV, LS 741.2) in der Zuständigkeit der Stadt Zürich, hätten weder
Einfluss auf den zum Nationalstrassennetz gehörenden Milchbucktunnel noch auf
ausserstädtische Durchgangsstrassen und würden gemäss Art. 107 Abs. 2
der Signalisationsverordnung (des Bundes) vom 5. September 1979 (SSV,
SR 741.21) innert 60 Tagen publiziert.
D.
Am 26. März
2026 beschloss der Regierungsrat (RRB 346/2026), dass der ursprüngliche
Zustand der Signalisationen, Markierungen und Lichtsignalsteuerungen auf dem
Neumühlequai und in der Walchestrasse sowie der Lichtsignalanlage beim Portal
Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse in der Stadt Zürich wiederherzustellen sei
(Dispositivziffer I). Er beauftragte das kantonale Tiefbauamt, den Vollzug
unverzüglich sicherzustellen (Dispositivziffer II), und wies die Stadt
Zürich an, die Steuerung der Lichtsignalanlagen auf dem Neumühlequai und der
Walchestrasse sowie beim Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse unverzüglich
in den Zustand zurückzuführen, wie er vor den Mitte März umgesetzten Massnahmen
gewesen war (Dispositivziffer III). Dem Lauf der Beschwerdefrist und einer
allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen
(Dispositivziffer V).
E.
Im Auftrag des kantonalen
Tiefbauamts wurden die von der Stadt Zürich vorgenommenen Spurreduktionen auf
dem Neumühlequai und in der Walchestrasse in der Nacht vom 27. auf den 28. April
2026 rückgängig gemacht.
Das Bundesamt für Strassen
(ASTRA) wandte sich mit einem in Kopie an die Dienstabteilung Verkehr der Stadt
Zürich (DAV) versandten Schreiben vom 10. April 2026 an den Vorsitzenden
des Aufsichtsausschusses der Regionalen Leitzentrale des Verkehrsraums Zürich
(RL-VRZ) und führte im Wesentlichen aus, die Lichtsignalanlage am Portal
Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse stehe im Eigentum des Bundes. Sie liege im
Aktionsraum der RL-VRZ und werde im Auftrag des ASTRA durch die DAV betrieben. Gemäss
dem ASTRA vorliegenden Informationen habe die DAV die Grünzeiten für den
Verkehr stadteinwärts an der fraglichen Lichtsignalanlage deutlich verkürzt,
was nach der für das operative Verkehrsmanagement im Aktionsraum der RL-VRZ
zuständigen Kantonspolizei Zürich zu vermehrtem Rückstau in den Milchbuck- und
in den Schöneichtunnel bis auf die Autobahnen A1 und A11 führe. Die
Vorgehensweise der DAV entspreche nicht den Aufgaben und Pflichten der RL-VRZ,
wie sie von deren Trägerschaft (bestehend aus der Volkswirtschafts-, der Sicherheits-
und der Baudirektion des Kantons Zürich sowie den Städten Winterthur und
Zürich) und dem ASTRA in einer Leistungsvereinbarung festgelegt worden seien. Gemäss
der geltenden Leistungsvereinbarung bestehe die Kernaufgabe der RL-VRZ vielmehr
in der Sicherstellung eines strassennetzübergreifenden Verkehrsmanagements, was
explizit auch die Abstimmung von Verkehrsmanagement-Massnahmen, die sich auf
das Nationalstrassennetz auswirkten, umfasse. Die DAV habe die Anpassungen an
der Lichtsignalanlage am Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse ohne jegliche
Abstimmung mit dem ASTRA und der Trägerschaft der RL-VRZ vorgenommen. Auch
widersprächen die Anpassungen nach dem aktuellen Kenntnisstand zentralen
Grundsätzen der geltenden Leistungsvereinbarung, namentlich der Vermeidung von
verkehrssicherheitskritischen Situationen und von Rückstau auf die Stammstrecke
der Nationalstrasse. Es seien deshalb die erforderlichen Abstimmungen umgehend
in die Wege zu leiten. Dabei sei die Gewährleistung der Verkehrssicherheit auf
den betroffenen Autobahnabschnitten von höchster Dringlichkeit. Die DAV
entgegnete dem ASTRA mit Schreiben vom 7./13. April 2026, gemäss ihrer
Beobachtung sei die Stammachse der Autobahn von der Plafonierung der
Stadtzufahrt via Milchbucktunnel nicht betroffen. Nichtsdestotrotz werde sie
den dynamischen Regler an der Lichtsignalanlage am Portal
Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse ab dem Folgetag wieder "wie vor der
Baustelle aktivieren".
II.
Die Stadt Zürich hatte am 8. April
2026 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und folgende Anträge stellen
lassen:
" 1.  Der Beschluss des Regierungsrats vom
26. März 2026 sei aufzuheben.
2.  Die aufschiebende Wirkung der Beschwerde
sei superprovisorisch wiederherzustellen.
3.  Eventualiter sei der Beschwerdegegner
superprovisorisch anzuweisen, den Zustand der Signalisationen und Markierungen
auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse (Stand vom 27. März 2026 morgens)
unverzüglich wiederherzustellen.
4.  Subeventualiter seien die Massnahmen gemäss
den Anträgen 2 und 3 vorsorglich anzuordnen.
5.  Subsubeventualiter sei der Beschwerdegegner
im Rahmen des Endentscheids anzuweisen, den ursprünglichen Zustand der
Signalisationen und Markierungen auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse
wiederherzustellen (Stand vom 27. März 2026 morgens)".
Mit Präsidialverfügung vom 13. April
2026 wies das Verwaltungsgericht die Gesuche um superprovisorische
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und um Erlass
superprovisorischer Massnahmen ab. Die Stadt Zürich teilte dem Regierungsrat
mit Schreiben vom 16. April 2026 mit, vor dem Hintergrund der
Präsidialverfügung vom 13. April 2026 würde der Beschluss vom 26. März
2026 unverzüglich umgesetzt und namentlich auch der ursprüngliche Zustand der
Lichtsignalsteuerung am Verkehrsknoten Neumühlequai/Walchestrasse
wiederhergestellt. Der Regierungsrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 11. Mai
2026, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt
Zürich hielt mit Replik vom 26. Mai 2026 an ihren Begehren fest und
reichte weitere Unterlagen ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Anfechtungsobjekt
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist der Beschluss vom 26. März 2026,
mit welchem der Regierungsrat aufsichtsrechtlich die Wiederherstellung des ursprünglichen
Zustands der Signalisationen, Markierungen und Lichtsignalsteuerungen auf dem
Neumühlequai und in der Walchestrasse sowie der Lichtsignalanlage beim Portal
Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse anordnete. Trifft der Regierungsrat eine
Aufsichtsmassnahme, so können die Betroffenen dagegen direkt beim
Verwaltungsgericht Beschwerde führen, wenn dieses in der betreffenden Materie
zuständig ist (VGr, 16. Dezember 2010, VB.2010.00588, E. 1.1,
21. November 2012, VB.2012.00519, E. 1.1, beide mit Hinweisen; vgl.
Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41 N. 16 mit Hinweisen; vgl.
ferner § 19 Abs. 2 lit. a sowie §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Dies trifft hier zu (vgl.
§§ 42 ff. VRG).
1.2
Der
Beschwerdegegner stellt ein aktuelles Rechtsschutzinteresse der
Beschwerdeführerin und damit deren Beschwerdeberechtigung infrage. Er bringt
insoweit vor, das umstrittene Verkehrsregime ziele nach Darstellung der
Beschwerdeführerin darauf ab, die Velofahrenden während der bis Ende 2026
andauernden Umgestaltung der Tramhaltestelle Bahnhofquai/HB zu schützen. Aufgrund
des Baufortschritts ändere sich die Situation vor Ort ständig und eröffneten
sich immer wieder neue Möglichkeiten, wie die Velofahrenden geschützt werden
könnten. So seien die Belagsarbeiten (Tragschicht) auf der rechten Seite des Bahnhofquais
in Fahrtrichtung Bahnhofplatz in der Nacht vom 21. auf den 22. April 2026
ausgeführt worden. Statt die dortige (stadteinwärts führende) Fahrspur
weiterhin zu sperren, hätte der Verkehr inzwischen auf der Tragschicht zirkulieren
können, womit sich neue Möglichkeiten für die Veloführung bzw. den Schutz der
Velofahrenden ergäben.
Die Beschwerdeführerin hält
diesen nachvollziehbaren Ausführungen des Beschwerdegegners zur inzwischen
möglichen Verbesserung der (oberirdischen) Veloführung auf dem Bahnhofquai in
ihrer Replik vom 26. Mai 2026 nichts Substanzielles entgegen und legt auch
nicht dar, inwiefern sie trotz der Variante einer Verbesserung der
Verkehrssicherheit für die Velofahrenden im baustellennahen Bereich des Bahnhofquais,
die sich mit dem Baufortschritt eröffnet hat, noch ein Interesse an der
Überprüfung bzw. Umsetzung des umstrittenen Verkehrsregimes habe. Ihr aktuelles
schutzwürdiges Interesse an der Beschwerdeführung ist daher fraglich. Wie es
sich damit verhält, braucht indes mit Blick auf den Verfahrensausgang nicht
abschliessend beurteilt zu werden.
2.
Die Gesuche der
Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde und Erlass vorsorglicher Massnahmen werden mit dem vorliegenden
Entscheid gegenstandslos.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht, der Beschwerdegegner habe sie
vor Erlass seines Beschlusses vom 26. März 2026 nicht angehört und mithin
ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
3.2
Diese Rüge ist
unbegründet: Der Beschwerdegegner hat in seinem Schreiben vom 18. März 2026
seine Auffassung hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, wonach die
Beschwerdeführerin die vorgenommenen Änderungen des Verkehrsregimes nicht ohne
seine Genehmigung bzw. nicht ohne weitere Abklärungen bezüglich der
Auswirkungen auf das übergeordnete Nationalstrassennetz hätte vornehmen dürfen,
die Kantonspolizei Zürich zumindest hätte orientieren und allenfalls die
Zustimmung des ASTRA hätte einholen müssen. Weiter hat er die
Beschwerdeführerin aufgefordert, umgehend den ursprünglichen Zustand
wiederherzustellen, und ihr für den Fall, dass sie seiner Aufforderung keine
Folge leiste, angedroht, aufsichtsrechtlich einzuschreiten bzw. den
ursprünglichen Zustand selbst wiederherzustellen. Die Beschwerdeführerin konnte
sich dazu äussern und hat von ihrem Äusserungsrecht denn auch mit Schreiben vom
25. März 2026 Gebrauch gemacht. Dass der Beschwerdegegner das darin
vorgetragene grundlegende Argument, wonach es sich bei den streitbetroffenen
Änderungen der Spuraufteilung um eine dringende und zeitlich befristete
Verkehrsanpassung aus Gründen der Sicherheit bzw. um der Sicherheit der
Velofahrenden dienende Massnahmen im Zusammenhang mit der derzeit
anspruchsvollen Baustellensituation infolge der Sanierung der Tramhaltestelle
Bahnhofquai handle, in seinem Beschluss vom 26. März 2026 verworfen hat,
begründet keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Aus dem
Gehörsanspruch erwuchs der Beschwerdeführerin sodann entgegen ihrem
sinngemässen Dafürhalten kein Anspruch auf eine zusätzliche Äusserungsmöglichkeit
vor Erlass des streitbetroffenen Beschlusses vom 26. März 2026 im Rahmen
eines von ihr vorgeschlagenen Gesprächs.
4.
4.1
Nach Art. 94
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)
stehen Gemeinden, Zweckverbände und die weiteren Träger kommunaler Aufgaben
unter der Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrats. Die Aufsicht
erstreckt sich nicht nur auf Organisations- und Verfahrensfragen (allgemeine
Aufsicht), sondern bezieht sich auf sämtliche Aufgabenbereiche, welche von den
Gemeinden wahrgenommen werden (Sachaufsicht), sowie deren Finanzgebaren
(Finanzaufsicht). Der Kanton hat dabei die Gemeinden nicht nur zu
beaufsichtigen, soweit sie Aufgaben des Kantons oder des Bundes erfüllen, ohne
dabei über Autonomie zu verfügen. Vielmehr hat er auch dort, wo den Gemeinden
Autonomie zukommt, darüber zu wachen, dass sie ihre Handlungsspielräume korrekt
ausschöpfen und das eingeräumte Ermessen weder überschreiten noch missbrauchen
(zum Ganzen Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2008,
Art. 94 N. 1 f.; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen
zu §§ 1928a N. 73).
4.2
Die Aufsicht des Kantons
über die Gemeinden erfolgt auf zwei Arten: präventiv und repressiv (Jaag,
Art. 94 N. 10 und 16 ff., auch zum Folgenden). Die präventive
Aufsicht dient der Verhinderung von Rechtswidrigkeiten und anderen Missständen.
Die repressive Aufsicht dient demgegenüber der Beseitigung eines bereits
eingetretenen rechts- oder ordnungswidrigen Zustands oder der Sanktionierung
von Rechtsverstössen seitens der Gemeindeorgane. Sie knüpft somit an konkrete
Ereignisse an und hat daher einen ausserordentlichen Charakter. Nach § 167
des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) greift die
kantonale Aufsichtsbehörde ein, wenn Hinweise auf klare Rechtsverletzungen
bestehen (lit. a) oder die ordnungsgemässe Führungs- oder
Verwaltungstätigkeit auf andere Weise gefährdet ist (lit. b).
4.3
Bei der
Wahrnehmung der Aufsicht über die Gemeinden und die anderen Trägerschaften
kommunaler Aufgaben wirken der Regierungsrat und die Bezirksbehörden zusammen
(Jaag, Art. 94 N. 3). Über die konkrete Abgrenzung zwischen der
Aufsichtstätigkeit der Bezirksbehörden und derjenigen des Regierungsrats
schweigt sich die Verfassung aus, und auch auf Gesetzesstufe findet sich das
Zusammenwirken der beiden Behörden nicht näher geregelt (VGr, 19. September
2018, AN.2018.00001, E. 3.2, auch zum Nachstehenden). § 164 GG hält
diesbezüglich lediglich fest, dass den Bezirksräten und dem Regierungsrat die
"allgemeine Aufsicht" zukommt (Abs. 1), während sich die
Fachaufsicht nach spezialgesetzlichen Regelungen richtet (Abs. 2).
Zumindest für den Bereich der repressiven allgemeinen Aufsicht ergibt sich aus
den nachfolgenden Bestimmungen des Gemeindegesetzes allerdings (sinngemäss),
dass die Bezirksräte nach dem Willen des Gesetzgebers erste aufsichtsrechtliche
Instanz sind, während dem Regierungsrat die Funktion der
"Oberaufsicht" zukommt (vgl. auch § 10 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes
vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]; Lorenzo Marazzotta/Mischa
Morgenbesser in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG  Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Zürich/Genf 2025, § 164 N. 8 ff.).
So greift nach § 166 GG grundsätzlich der Bezirksrat ein, wenn das
zuständige Organ der beaufsichtigten Gemeinde bzw. Organisation aufgetretene
Ordnungswidrigkeiten nicht beseitigt (Abs. 2), während der Regierungsrat
in besonderen Fällen an Stelle des Bezirksrats tätig werden kann (Abs. 3).
Für die erstinstanzliche Fachaufsicht im Zusammenhang mit Verkehrsanordnungen
und Strassenreklamen sind gegenüber den Gemeindebehörden nach § 32 Abs. 2
KSigV die Statthalterämter zuständig (vgl. auch § 12 Abs. 1 BezVG).
Diese unterstehen freilich  als Bezirksbehörde im Sinn von § 2 BezVG 
gleich wie die Bezirksräte letztlich ebenfalls der Aufsicht durch den
Regierungsrat (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 1928a N. 74). Ein
aufsichtsrechtliches Eingreifen bzw. die repressive Aufsicht gegenüber den
Gemeinden obliegt mithin in erster Linie den Bezirksbehörden; der Regierungsrat
schreitet ein, wenn der Bezirksrat bzw. das Statthalteramt nicht eingreifen
kann oder will oder wenn es aus anderen Gründen angezeigt ist (vgl.
Marazotta/Morgenbesser, § 166 N. 11 ff. mit Hinweis auf die
Weisung vom 20. März 2013 zum Gemeindegesetz, ABl 2013-04-20, S. 202 f.,
auch zum Nachstehenden). Der Regierungsrat verfügt bei der Frage, ob er im
Bereich der repressiven Aufsicht direkt eingreifen soll bzw. ob sachliche
Gründe für eine direktes Eingreifen vorhanden sind, über einen weiten
Beurteilungsspielraum.
5.
5.1
Der
Beschwerdegegner begründete sein aufsichtsrechtliches Einschreiten im
angefochtenen Beschluss vom 26. März 2026 im Wesentlichen damit, dass das
von der Beschwerdeführerin geschaffene Verkehrsregime erhebliche Auswirkungen
auf den Verkehr in der Stadt Zürich sowie auf das ausserstädtische Verkehrsnetz
zeitige. Die Kapazität für den MIV sei in gravierender Weise verringert worden,
was zu langem Rückstau auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse sowie im
umliegenden Netz führe, dies namentlich auch im Milchbuck- und im
Schöneichtunnel und bis auf die Autobahn A1. Die Fahrzeiten hätten sich
insbesondere für in die Stadt einfahrende Fahrzeuge, aber auch für den
öffentlichen Verkehr bzw. die Buslinie 46, erheblich verlängert. Zudem
habe das neu geschaffene Verkehrsregime erhebliche Auswirkungen auf die
Verkehrssicherheit. So entstünden einerseits durch den Rückstau auf den
innerstädtischen Strassen kritische Situationen und Konflikte zwischen den
Verkehrsteilnehmenden. Andererseits sei die Verkehrssicherheit auf der
Autobahn A1L beeinträchtigt, weil es dort insbesondere im Bereich der
Tunnels zu langen Rückstaus und damit verbunden zu für Verkehrsteilnehmende und
Rettungskräfte gefährlichen Situationen komme. Zudem sei eine Notwendigkeit des
fraglichen Verkehrsregimes für die Baustelle an der Tramhaltestelle
Bahnhofquai/HB nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführerin habe das
Verkehrsregime ohne die erforderliche Zustimmung des ASTRA bzw. der
Kantonspolizei und unzulässigerweise form- bzw. "verfügungslos"
umgesetzt. Die unverzügliche Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands sei
aus verkehrstechnischen Gründen unumgänglich.
5.2
Die Kantonspolizei
Zürich hat den Rückstau vom Ende der Autobahn A1L beim Milchbucktunnel auf
die Autobahn A1L sowie auf die Autobahn A1 aus Richtung Bern und auf
die Autobahn A11 aus Richtung Flughafen (Bülach) ab Samstag, dem 21. März
2026, dokumentiert. Gemäss ihren Erhebungen wuchs die Staulänge vor Erlass des streitbetroffenen
aufsichtsrechtlichen Beschlusses in der Kalenderwoche 13 (23. bis 26. März
2026) in den morgendlichen Spitzenstunden an Werktagen jeweils bis auf rund 6 km
an. Am Dienstag, dem 24. März 2026, wurde eine maximale Staulänge von 6,6 km
erreicht. Die Fahrzeuge stauten sich mithin über den Milchbuck- und den
Schöneichtunnel hinaus bis auf die Autobahnen A1 und A11. Das Stauende lag
damit jeweils deutlich ausserhalb des Gebiets der Stadt Zürich, so am Dienstag,
dem 24. März 2026, auf der Autobahn A11 im auf dem Gebiet der Gemeinde
Opfikon gelegenen Bubenholztunnel. Der Stau baute sich in diesem Zeitraum auch
nach den morgendlichen Spitzenstunden nicht vollständig ab. Vielmehr verblieb
tagsüber ein Stau von häufig über 2 km Länge. Die vom Beschwerdegegner
eingereichten Fotoaufnahmen vom 19. März 2026 zeigen sodann auf, dass sich
der MIV tagsüber auch auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse staute. Es
leuchtet ein, dass dadurch sowohl die Aus- und Weiterfahrt der
Rettungsfahrzeuge in den bzw. auf dem Neumühlequai als auch die
Buslinie 46, welche von der Rousseaustrasse herkommend über die
Wasserwerkstrasse, die Stampfenbachstrasse und die Walchestrasse zum
Walcheplatz und alsdann auf dem Neumühlequai zum Central verkehrt (vgl. die Karte:
Linien des öffentlichen Verkehrs im Geoinformationssystem [GIS] des Kantons
Zürich), wesentlich behindert wurden.
Am Freitag, dem 27. März 2026,
erreichte der Rückstau ab dem Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse gemäss den
Messungen der Kantonspolizei eine maximale Länge von 4,8 km und baute sich
tagsüber nicht vollständig ab; am folgenden Wochenende (28./29. März 2026)
dauerte der Rückstau von bis zu 2,6 km ebenfalls jeweils tagsüber an.
Auch in den folgenden Wochen
bzw. bis zum 13. April 2026 hielt der Rückstau tagsüber jeweils an, wobei
maximale Staulängen von rund 35 km bzw. an Wochenenden oder Feiertagen
von regelmässig mehr als 2 km erreicht wurden. Entsprechend staute sich
der Verkehr tagsüber häufig durchgängig sowohl im Milchbuck- als auch im
Schöneichtunnel und teilweise darüber hinaus auf offener Strecke. Ab dem 14. April
2026 trat mit der Rückversetzung der Lichtsignalsteuerung am Portal
Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse tagsüber eine deutliche Besserung der
Verkehrssituation auf der Autobahn A1L ein. So verkürzte sich die maximale
Staulänge zunehmend und baute sich der Rückstau nach Spitzenstunden bzw.
tagsüber wieder vollständig ab.
5.3
Die
Beschwerdeführerin wendet gegen das aufsichtsrechtliche Einschreiten des Beschwerdegegners
ein, sie habe die Auswirkungen ihres Verkehrsregimes abgeklärt. Die
erforderliche Dosierung am Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse stelle
sicher, dass der Perimeter nicht "überstaut" werde, die Ausfahrt von
Schutz & Rettung funktioniere, der öffentliche Verkehr
priorisiert abgewickelt werde und der Baustellenverkehr nicht zusätzliche
unzumutbare Rückstaus produziere. Dank der Erhöhung der Grünzeiten für den MIV
am Neumühlequai seien die Anpassungen am Neumühlequai "isoliert betrachtet"
leistungsneutral. Ihre Messwerte an den relevanten Stellen zeigten denn auch,
dass der Verkehrsfluss im Durchfahrtskorridor leistungsneutral bleibe. Die
Abflusskorridore aus der Bahnhofunterführung sowie rund um den Bahnhofplatz
wiesen weiterhin eine hohe Auslastung auf, sodass die nachfolgenden
Knotenpunkte für den MIV weiterhin gesättigt seien, was bedeute, dass die
Hauptachsen im Abfluss den Verkehr weiterhin insgesamt leistungsneutral
bewältigten. Der Beschwerdegegner behaupte faktenwidrig erhebliche
Verlängerungen der Fahrzeiten. Die Messwerte der Beschwerdeführerin widerlegten
auch die behauptete Verkehrsgefährdung durch den vermeintlichen Rückstau auf
innerstädtischen Strassen und auf der Autobahn A1L; ohnehin seien
stockender Verkehr auf der A1L sowie auf den Einfallachsen in die Stadt Zürich
alltägliche Situationen, welche die Verkehrssicherheit nicht grundsätzlich
beeinträchtigten. Da aufgrund ihrer Messungen keine signifikanten Auswirkungen
auf das Nationalstrassennetz zu erwarten seien, sei keine Zustimmung des ASTRA
erforderlich. Auch eine Zustimmung der Kantonspolizei sei nicht erforderlich.
In ihrer Replik vom 26. Mai
2026 bringt sie zudem vor, die vom Beschwerdegegner eingereichten Messdaten der
Kantonspolizei Zürich vermöchten in methodischer Hinsicht nicht zu überzeugen,
weil unklar bleibe, nach welchen Kriterien der Rückstau jeweils ermittelt
worden sei und welche verkehrstechnische Definition von "Stau" der
Erhebung zugrunde liege. Die von der Kantonspolizei angewandte Methodik weiche
auch stark von derjenigen des ASTRA ab. Der Beschwerdegegner lasse sodann
ausser Acht, dass in der zweiten Märzhälfte zwischen Glattbrugg und dem
Bubenholztunnel eine Baustelle bestanden habe, welche ihrerseits zu Rückstau
geführt habe, und dass die Ausfahrt Glattbrugg beeinträchtigt gewesen sei, was
ebenfalls Auswirkungen auf den Stau auf der Autobahn A11 gehabt habe. Der
Beschwerdegegner reiche weiter keine Staudaten aus der Zeit nach den
Frühlingsferien ein. Es sei zu vermuten, dass sich die Stausituation im
Milchbucktunnel gegenwärtig nicht stark von der Situation vor der Einrichtung
der umstrittenen Velospuren unterscheide bzw. dass der Stau nach Ferienende
nicht markant abgenommen habe. Vielmehr räume der Beschwerdegegner ein, dass es
zu den morgendlichen Spitzenzeiten regelmässig zu einem Rückstau im
Milchbucktunnel komme.
6.
6.1
Vorab ist
festzuhalten, dass es der Beschwerdeführerin obliegt, die mit der
beabsichtigten Änderung eines bestehenden Verkehrsregimes verbundenen
Auswirkungen auf sämtliche Verkehrsteilnehmenden vorgängig sorgfältig
abzuklären. Dies gilt auch bzw. in besonderem Mass, wenn die Beschwerdeführerin
 wie hier  die alleinige Kompetenz für die Installation eines neuen
Verkehrsregimes für sich in Anspruch nimmt. Das von der Beschwerdeführerin im März
2026 ohne Rücksprache mit dem Kanton oder dem ASTRA formlos eingeführte
Verkehrsregime auf dem Neumühlequai, der Walchestrasse und am Portal
Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse betrifft unbestrittenermassen eine wichtige
Einfallachse in die Stadt Zürich. Als regionale Verbindungsstrassen (RVS), das
heisst im vom Regierungsrat festgesetzten regionalen Verkehrs(richt)plan
festgelegte Strassen, gehören die betroffenen Streckenabschnitte allesamt zu
den Strassen von überkommunaler Bedeutung (vgl. § 43 Abs. 2 StrG in
Verbindung mit § 30 Abs. 4 und § 32 Abs. 2 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]; www.zh.ch >
Planen & Bauen > Raumplanung > Richtpläne > Regionale Richtpläne
> Region Stadt Zürich > Richtplankarte Verkehr). Die Beschwerdeführerin
hätte deshalb vorgängig auch prüfen müssen, welche Auswirkungen die von ihr
beabsichtigten Änderungen am bestehenden Verkehrsregime auf die vorgelagerten Strassen,
namentlich auf die Wasserwerkstrasse und auf die Autobahn A1L sowie die
dieser vorgelagerten Nationalstrassen als Teil des übergeordneten
Strassennetzes, mutmasslich zeitigen würden, und durfte sich nicht auf eine
"isolierte" Betrachtung beschränken. Sodann hätte sie in ihrer
Planung vorhersehbare negative Auswirkungen auf den Verkehrsfluss auf
vorgelagerten Strassen der Einfallachse wie auch auf Fahrzeuge von
Rettungsbetrieben oder des öffentlichen Verkehrs berücksichtigen bzw.
Massnahmen treffen müssen, um solche zu vermeiden oder zumindest auf ein
vertretbares Mass zu reduzieren.
Den von der Beschwerdeführerin
in diesem Zusammenhang beigebrachten Unterlagen  einer Präsentation
"Baustellensituation am HB" der DAV vom 19. März 2026, einer
internen Mitteilung der DAV "Übersicht über die temporären
Baustellenmassnahmen und die geplante[n] Bauprojekte in Neumühlequai und
Walchestrasse" vom 26. März 2026 sowie einem Auszug aus dem Logbuch
"Baustelle Bahnhofquai, Verkehrsregelungsrelevante Eingriffe aufgrund der
Baustelle Bahnhofquai bzw. von Verkehrsanpassung"  lässt sich nicht
entnehmen, dass die Beschwerdeführerin vorgängig hinreichend abgeklärt hätte,
mit welchen Auswirkungen auf die vorgelagerten bzw. übergeordneten Strassen
oder auf die weiteren Verkehrsteilnehmenden im Bereich Neumühlequai und
Walchestrasse infolge der umstrittenen Massnahmen zum Schutz der Velofahrenden
zu rechnen ist. Was die von der Beschwerdeführerin am 16. und 17. März
2026 an der Manessestrasse 4 und an der Schimmelstrasse vorgenommenen
Verkehrsmessungen betreffend den
Ab
fluss aus dem innerstädtischen
Durchfahrtskorridor angeht, so vermögen diese von vornherein keine genügende
Abklärung möglicher Auswirkungen des umstrittenen Verkehrsregimes auf den
diesem vorgelagerten Strassen (im Bereich des
Zu
flusses in den
innerstädtischen Durchfahrtskorridor) zu belegen. Die Messwerte der
Beschwerdeführerin für die Zufahrt in den innerstädtischen Durchfahrtskorridor
zeigen sodann auf, dass das umstrittene temporäre Verkehrsregime die
Aufnahmekapazität beim Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse deutlich
verminderte.
6.2
6.2.1
Entgegen der
Kritik der Beschwerdeführerin lässt sich anhand der Dokumentationen der
Kantonspolizei sowie von deren Erläuterung durch den Beschwerdegegner in der
Beschwerdeantwort vom 11. Mai 2026 hinreichend beurteilen, dass bzw.
inwiefern sich die Verkehrssituation auf den Autobahnen A1L sowie A1 und A11
während des umstrittenen Verkehrsregimes und nach dessen (vollständiger)
Aufhebung Mitte April 2026 veränderte: Wie bereits dargelegt (oben E. 5.2)
dokumentierte die Kantonspolizei ab dem 21. März 2026 halbstündlich, ob
und gegebenenfalls wie weit sich der Verkehr ab dem Ende der Autobahn A1L beim
Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse zurückstaute auf die Autobahn A1L bzw.
auf die Autobahn A1 aus der Fahrtrichtung Bern und auf die
Autobahn A11 aus der Fahrtrichtung Flughafen (Bülach). Diese Erhebungen
zeigen in genügender Weise auf, dass zwischen dem 21. März und Mitte April
2026 nicht nur deutlich erhöhte maximale Staulängen zu verzeichnen waren,
sondern auch eine frappante Erhöhung der Stauzeiten zu verzeichnen war, indem
der Rückstau ab dem Ausgangsportal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse nicht nur
zu einer morgendlichen und/oder abendlichen Spitzenstunde auftrat, sondern sich
tagsüber nicht mehr abbaute und sich regelmässig auf mindestens rund zwei
Kilometer belief. Auch geht daraus hervor, dass sich der Rückstau zu
Spitzenstunden wiederholt bis auf das Gebiet der Gemeinde Wallisellen und
teilweise auch auf jenes der Stadt Opfikon erstreckte. Nachdem die von der
Beschwerdeführerin im März 2026 vorgenommenen Änderungen mit der Anpassung der
Steuerung der Lichtsignalanlage am Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse vom
14. April 2026 und der Rückversetzung der Lichtsignalanlage
"Walche" in den ursprünglichen Zustand vollständig rückgängig gemacht
worden waren, war zwar unbestrittenermassen weiterhin  wie auch bereits
vor der Einführung des umstrittenen Verkehrsregimes  in Spitzenzeiten
jeweils ein Rückstau ab dem Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse zu
verzeichnen. Dieser fiel indes kürzer aus und baute sich rasch wieder
vollständig ab.
6.2.2
Die Verbesserung
der Verkehrssituation namentlich auf der Autobahn A1L per Mitte April ist
entgegen der Beschwerdeführerin nicht dadurch zu erklären, dass "ab dem
14. April 2026 also genau ab dem Beginn der Frühlingsferien" ein
gewisser Rückgang des Pendlerverkehrs eingetreten sein soll. So begannen die
Frühlingsferien bereits am 11. April 2026. Trotzdem baute sich der Stau zu
Beginn der ersten Ferienwoche tagsüber nicht ab. Auch kann die
Beschwerdeführerin nichts daraus für sich ableiten, dass sich die Stausituation
vor dem Ende der Autobahn A1L bzw. im Milchbucktunnel nach dem Ferienende auch
in Spitzenzeiten nicht weiter verbessert haben mag bzw. sich insoweit nicht
wesentlich anders als vor der Einrichtung der umstrittenen Velospuren sowie der
weiteren Massnahmen präsentieren mag. Soweit die Beschwerdeführerin geltend
machen wollte, mit dem Ferienende sei auf der Autobahn A1L (oder den
Autobahnen A1 und/oder A11) erneut eine Stausituation eingetreten, welche
mit jener während der Aufrechterhaltung des umstrittenen Verkehrsregimes
vergleichbar sei, liegen dafür keine Anhaltspunkte vor.
6.2.3
Das erhöhte
Stauaufkommen auf der Autobahn A1L sowie auf Teilen der Autobahn A11 kann
sodann weder durch die (vorgelagerte) Baustelle auf der Autobahn A11 noch durch
Beeinträchtigungen der (ebenfalls vorgelagerten) Ausfahrt 8
"Glattbrugg" der Autobahn A11 erklärt werden. Dass Einschränkungen
wie die verkürzte Anlieferungsspur für die Läden im ShopVille im Bereich der
Unterführung Bahnhofquai oder kurzzeitiges Ausscheren von Baufahrzeugen auf
Fahrbahnen im Bereich der Baustelle an der Tramhaltestelle
"Bahnhofquai/HB" die Stausituation verursacht haben sollen, hat die
Beschwerdeführerin nicht substanziiert dargelegt und dafür auch keine Belege
eingereicht. Der Zusammenhang des erhöhten Stauaufkommens mit dem von der
Beschwerdeführerin im März 2026 umgesetzten Verkehrsregime liegt vielmehr auf
der Hand. Im Übrigen zeigen auch die spärlichen Erhebungen der
Beschwerdeführerin zur Leistungsfähigkeit des Portals
Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse, dass sich die stadteinwärts verarbeitete
Verkehrsmenge ab Mitte der Kalenderwoche 12  also ab der Umsetzung
der umstrittenen Massnahmen, insbesondere ab der zur Verhinderung einer
Überstauung der innerstädtischen Strassen erforderlichen Neuregulierung der
Lichtsignalanlage am Ende der Autobahn A1L  markant verringerte.
6.2.4
Die
Beschwerdeführerin macht mit Replik vom 26. Mai 2026 erstmals sinngemäss geltend,
die Steuerung der Lichtsignalanlage am Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse
habe aufgrund einer "einspurigen Phase" im Bereich der Baustelle bei
der Tramhaltestelle "Bahnhofquai/HB" von einem dynamischen Betrieb
auf einen Betrieb mit festen Durchlaufzahlen umgestellt werden müssen. Sie tut
indes nicht dar, dass die "einspurige" Bauphase während desselben
Zeitraums Bestand gehabt hätte wie die Massnahmen des umstrittenen
Verkehrsregimes, weshalb sich aus ihrem  freilich ohnehin nicht genügend
substanziierten, geschweige denn belegten  Vorbringen von vornherein
nicht ableiten lässt, die deutliche Verkehrsüberlastung auf den Autobahnen
stehe nicht in einem ursächlichen Zusammenhang zum umstrittenen temporären
Verkehrsregime bzw. wäre auch unabhängig davon aufgetreten. Auch fällt auf, dass
die Beschwerdeführerin gegenüber dem ASTRA nicht geltend machte, die von diesem
beanstandete Verkürzung der Grünphasen an der Lichtsignalanlage am Portal
Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse sei aufgrund der Bauarbeiten bei der
Tramhaltestelle "Bahnhofquai/HB" erforderlich. Sie tut auch nicht
dar, dass der Stau auf dem Neumühlequai, der Walchestrasse, dem Verkehrsknoten
Neumühlequai/Walcheplatz, im Baustellenbereich oder auf den Autobahnen aufgrund
der ab dem 14. April 2026 wieder eingerichteten dynamischen Steuerung der
Lichtsignalanlage an Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse (erneut) markant
zugenommen hätte.
6.2.5
Zusammenfassend
ist in tatsächlicher Hinsicht festzuhalten, dass im Licht der Feststellungen
der Kantonspolizei davon ausgegangen werden kann, dass die seitens der
Beschwerdeführerin im März 2026 vorgenommenen Änderungen am Verkehrsregime auf
dem Neumühlequai und der Walchestrasse sowie die in diesem Zusammenhang
vorgenommenen Veränderungen der Steuerung der Lichtsignalanlagen  namentlich
jener am Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse  zum einen auf dem
Neumühlequai und der Walchestrasse selbst (und im Übrigen ebenso auf der
Wasserwerkstrasse) zu Einschränkungen des MIV sowie des öffentlichen Verkehrs
der Buslinie 46 führten und die Aus- und Durchfahrt der Rettungsfahrzeuge
in bzw. durch den Neumühlequai behinderten. Zum anderen bewirkte das
umstrittene Verkehrsregime einen in zeitlicher und örtlicher Hinsicht deutlich
verlängerten Rückstau ab dem Ende der Autobahn A1L insbesondere im Milchbuck-
und im Schöneichtunnel, teilweise aber auch darüber hinaus bis auf die
Autobahnen A1 und A11. Es trifft zu, dass die Erhebungen der
Kantonspolizei nicht zwischen "Stau" und "stockendem
Verkehr" bzw. zwischen "stehendem", "stockendem" und
"zähfliessendem" Verkehr unterscheiden und keine detaillierten
Darstellungen des jeweiligen Verkehrsbildes auf verschiedenen Fahrstreifen
enthalten. Solches ist allerdings auch nicht erforderlich, um beurteilen zu
können, ob das von der Beschwerdeführerin Mitte März umgesetzte Verkehrsregime
Auswirkungen zeitigte bzw. eine Gefahrensituation schaffte, welche den Beschwerdegegner
zum hier umstrittenen aufsichtsrechtlichen Einschreiten berechtigten (sogleich
E. 6.3 f.).
6.3
6.3.1
Die
Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht in Abrede, dass Stau in einem Tunnel
besonders gefährlich ist. Entgegen ihrem sinngemässen Dafürhalten betrifft die
erhöhte Gefährdungslage nicht nur Stauenden in Tunnels. Wohl sind Stauenden in
Tunnels mit Bezug auf Auffahrunfälle, welche den Grossteil der staubedingten
Unfälle ausmachen, besonders gefährlich (ASTRA, Dokumentation Stau im Tunnel,
Analyse und Massnahmen, Ausgabe 2026 V1.00; nachfolgend "ASTRA, Stau
im Tunnel", S. 13). Aufgrund der beengten Verhältnisse und der
grossen Anzahl Verkehrsteilnehmender sind Staus in Tunnels indes generell mit
ungleich höheren Risiken behaftet (ASTRA, Stau im Tunnel, S. 3). So treten
nicht nur Unfälle, sondern auch Brände bei Staus in Tunnels häufiger auf als
bei normal fliessendem Verkehr (ASTRA, Stau im Tunnel, S. 14, auch zum
Folgenden). Bedingt durch das Stehen an Ort bei laufendem Motor kommt es
häufiger zu Überhitzungen von Motoren, da die Kühlluft fehlt oder zu gering
ist. Das Potenzial für ein beträchtliches Schadenausmass  nicht nur
bezüglich Sach-, sondern auch bezüglich Personenschäden  ist bei Bränden
in Tunnels weitaus höher als bei solchen auf offenen Strecken, sind doch die im
Tunnel befindlichen Personen gezwungen, auf zum Teil verrauchten Fluchtwegen
innerhalb des Tunnels bis zum nächsten Notausgang zu fliehen, und kann der
Rauch nicht nach oben entweichen. Da die Fahrzeuge bei Stau eng
hintereinanderstehen, befindet sich bei einem Stau eine bis zu sechsmal grössere
Anzahl an Fahrzeugen in einem Tunnel als bei fahrendem Verkehr (ASTRA, Stau im
Tunnel, S. 15, auch zum Nachstehenden). Folglich befinden sich bei einem
Stau auch entsprechend mehr Personen in einem Tunnel, wobei statistisch mit der
Personenzahl auch die Anzahl der Personen mit einer Behinderung oder
eingeschränkter Mobilität ansteigt. Müssen die in einem Tunnel befindlichen
Personen  etwa aufgrund eines Brandes  aus dem Tunnel fliehen, so
kann es aufgrund der erhöhten Personenzahl zu Engpässen auf den Fluchtwegen und
insbesondere bei den Fluchttüren kommen. Dadurch nimmt die mittlere
Fluchtgeschwindigkeit stark ab, weshalb mit deutlich erhöhten Personenschäden
zu rechnen ist. Der Beschwerdegegner weist sodann unwidersprochen darauf hin,
dass im Schöneichtunnel und in der Einhausung Schwamendingen kein
Pannenstreifen vorhanden ist. Das Fehlen eines Pannenstreifens beeinträchtigt
den  bei Stau ohnehin erschwerten  Zugang für die Einsatzkräfte
etwa der Feuerwehr weiter, indem eine Zufahrt über die Fahrbahn nur möglich
ist, soweit eine Rettungsgasse gebildet wurde, ansonsten ein Einsatz zu Fuss
erfolgen muss, was mit erheblichen Verzögerungen verbunden ist (ASTRA, Stau im
Tunnel, S. 16 f.).
6.3.2
An der Abwendung
der Gefährdung, die mit den seitens der Beschwerdeführerin umgesetzten
Massnahmen namentlich für die vom massiv erhöhten Stau im Milchbuck- und im
Schöneichtunnel betroffenen zahlreichen Verkehrsteilnehmenden sowie die
Infrastruktur einherging, bestanden äusserst gewichtige private und öffentliche
Interessen.
6.3.3
Diese werden
entgegen der Beschwerdeführerin nicht durch die privaten Interessen und das
öffentliche Interesse überwogen, welche an der kurzfristigen Verbesserung der
Verkehrssituation für Velofahrende auf dem Neumühlequai zwischen der
Walchetreppe und dem Walcheplatz und auf der Walchestrasse im Abschnitt Stampfenbachplatz
bis Walcheplatz bestehen.
6.3.4
Zu beachten ist
sodann, dass die Beschwerdeführerin das streitbetroffene Verkehrsregime gar
nicht zur Verbesserung der Sicherheit der Velofahrenden auf dem Neumühlequai
und/oder der Walchestrasse installierte. Zumindest mit Bezug auf den
Neumühlequai ist denn auch nach übereinstimmender Darstellung der Parteien ein
Strassenprojekt betreffend die Verlängerung und Neuorganisation des Velostreifens
noch hängig. Die Beschwerdeführerin will die streitbetroffenen temporären
Massnahmen vielmehr getroffen haben, um eine Gefährdung der Velofahrenden
abzuwenden, welche daraus resultiert, dass das per 19. Januar 2026 bei der
Einfahrt in die Unterführung Bahnhofquai angeordnete temporäre Fahrverbot für
Velos durch zahlreiche Velofahrende missachtet wird. Gemäss dem von der
Beschwerdeführerin beigebrachten Auszug aus dem Logbuch der DAV ergab eine
tägliche Auszählung und Bewirtschaftung durch den Sicherheitsverkehrsdienst vom
3. bis 5. Februar 2026 (jeweils vorgenommen zwischen 06.00 und 21.00 Uhr),
dass rund 100 Velofahrende pro Tag das Velofahrverbot missachteten, was
mit einem hohen Unfallrisiko im Unterführungsbereich einhergehe. Eine
entsprechende Gefährdung von Velofahrenden, welche die Unterführung trotz Verbot
und trotz der infolge der Baustelle erhöhten Gefährlichkeit befahren, ist nicht
von der Hand zu weisen. Allerdings rechtfertigt eine von Verkehrsteilnehmenden
durch Missachtung von Verkehrsregeln geschaffene erhöhte Gefährdung nicht die
Schaffung einer zusätzlichen gefährlichen Verkehrssituation an anderer Stelle,
welche zahlreiche weitere Verkehrsteilnehmende betrifft. Vielmehr wäre es in
erster Linie der Beschwerdeführerin oblegen bzw. obliegt es der
Beschwerdeführerin, das fragliche Velofahrverbot  nötigenfalls mit
repressiven Massnahmen  durchzusetzen.
Soweit
die Beschwerdeführerin geltend macht, insbesondere mit der zugunsten eines Radwegs
aufgehobenen Spur im Neumühlequai und der Ampelanpassung würden die
Velofahrenden an der Baustelle vorbei zum Limmatquai und in die Innenstadt
geleitet, leuchtet dies nicht ohne Weiteres ein. Der von der Beschwerdeführerin
als Beleg für die angebliche vermehrte Nutzung des Neumühlequais (im Abschnitt
Walcheplatz bis Central) durch Velofahrende eingereichten internen Mitteilung
der DAV vom 26. März 2026 "Übersicht über die temporären
Baustellenmassnahmen und die geplante[n] Bauprojekte in Neumühlequai und
Walchestrasse" lässt sich eine entsprechende Verlagerung denn auch nicht
entnehmen. Auch anderweitige Hinweise für einen Rückgang der unerlaubten
Befahrung der Unterführung Bahnhofquai durch Velofahrende bringt die
Beschwerdeführerin nicht bei. Sie kann folglich nicht dartun, dass die als
Begründung für das umstrittene Verkehrsregime angeführte gefährliche Situation
für Velofahrende, welche die Unterführung Bahnhofquai vorschriftswidrig
benutzen, oder die Sicherheit der Velofahrenden im weiteren Umfeld der
Baustelle an der Tramhaltestelle "Bahnhofquai/HB" durch die
streitbetroffenen Massnahmen überhaupt massgeblich verbessert wurde.
6.4
6.4.1
Die Einführung
des umstrittenen Verkehrsregimes führte nach dem Dargelegten zu erheblichen
(Rück-)Staus nicht nur auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse, sondern
namentlich auch im Milchbuck- und im Schöneichtunnel, was nicht nur mit
Erschwernissen für den MIV sowie den öffentlichen Verkehr der Buslinie 46
einherging und die Aus- und Durchfahrt der Rettungsfahrzeuge in bzw. durch den
Neumühlequai behinderte, sondern insbesondere die in den Tunnels befindlichen
zahlreichen Verkehrsteilnehmenden einer stark erhöhten Gefährdung aussetzte.
Indem die Beschwerdeführerin die entsprechende Gefährdungssituation weder vor
Umsetzung des umstrittenen Verkehrsregimes hinreichend abklärte noch dagegen
einschritt, sondern ihr Verkehrsregime unverändert aufrechterhielt, schuf sie
einen Missstand im Sinn des § 167 GG, der ein aufsichtsrechtliches
Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern vielmehr als geboten erscheinen
lässt. Daran ändert entgegen dem sinngemässen Dafürhalten der
Beschwerdeführerin nichts, dass bei den von der Kantonspolizei im Zeitraum vom
16. März 2026 bis zum 1. April 2026 verzeichneten Unfällen auf den
dem Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse vorgelagerten Autobahnen bzw.
Strassen "nur" Sach- und keine Personenschäden zu verzeichnen waren und
in der kurzen Zeitspanne keine statistisch signifikante Zunahme des Unfallgeschehens
festgestellt werden konnte. Der Beschwerdegegner musste angesichts der
Gefährdungslage infolge des stark erhöhten Rückstaus namentlich in den
Milchbuck- und in den Schöneichtunnel mit einem aufsichtsrechtlichen
Einschreiten nicht zuwarten, bis sich das erhöhte Gefahrenpotenzial in
Personen- oder grossen Sachschäden realisierte. Vielmehr erwies sich eine
Abwendung der Gefahrenlage als dringlich und erscheint es vor deren Hintergrund
als rechtmässig, dass der Beschwerdegegner die unverzügliche Wiederherstellung
des ursprünglichen Zustandes auf den betroffenen Strassenabschnitten bzw. der
fraglichen Lichtsignalanlagen anordnete. Dabei ist unerheblich, ob die
Beschwerdeführerin wie geltend gemacht grundsätzlich zur Umsetzung der
fraglichen Massnahmen berechtigt ist bzw. ob sie insoweit Autonomie für ihr
Handeln beanspruchen darf, ob eine Information oder die Zustimmung der
Kantonspolizei entbehrlich ist und ob auf eine Verfügung und/oder Publikation
der entsprechenden Massnahmen oder gewisser davon verzichtet werden durfte
(vgl. oben E. 4.1). Diese Fragen können daher vorliegend allesamt
offengelassen werden (vgl. immerhin die Bemerkungen hinten in E. 7).
6.4.2
Mit Blick auf
die konkreten Umstände, namentlich die auf dem Spiel stehenden Interessen (oben
E. 6.3), ist entgegen der Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden, dass
der Beschwerdegegner die Sache an sich zog und direkt aufsichtsrechtlich tätig
wurde (oben E. 4.3). Auch erscheint es ohne Weiteres als zulässig, dass er
zur Sicherung einer raschen Beseitigung der Gefährdung (auch) das kantonale
Tiefbauamt mit der Umsetzung seiner aufsichtsrechtlichen Anordnungen
beauftragte.
7.
7.1
Anzumerken bleibt
Folgendes: Radwege sind die für Radfahrer bestimmten, von der Fahrbahn durch
bauliche Massnahmen getrennten und entsprechend signalisierten Wege (Art. 1
Abs. 6 der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV,
SR 741.11]). Nach Art. 43 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom
19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.0) sind Radwege grundsätzlich den
Radfahrern vorbehalten. Radfahrer müssen die Radwege und -streifen benutzen
(Art. 46 Abs. 1 SVG). Mit der von der Beschwerdeführerin auf den hier
interessierenden Abschnitten des Neumühlequais und der Walchestrasse
vorgenommenen Abtrennung je einer Fahrspur mittels Leitbaken und Markierungen
bzw. der Aufhebung dieser Fahrspuren für den MIV zugunsten von Radwegen geht
daher nicht nur das Gebot für Velofahrende, den Radweg zu benutzen, sondern
auch ein grundsätzliches Fahrverbot auf den betreffenden Verkehrsflächen für
den MIV einher. Nach Art. 5 SVG müssen Beschränkungen und Anordnungen für
den Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr durch Signale oder Markierungen angezeigt
werden, sofern sie nicht für das ganze Gebiet der Schweiz gelten (Abs. 1);
im Bereich der für Motorfahrzeuge oder Fahrräder offenen Strassen dürfen nur
die vom Bundesrat vorgesehenen Signale und Markierungen verwendet und nur von
den zuständigen Behörden oder mit deren Ermächtigung angebracht werden
(Abs. 3). Radwege werden mit dem Signal "Radweg" signalisiert
(Art. 33 und Anhang 2 lit. c SSV). Bei diesem handelt es sich um
ein Vorschriftssignal (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 SSV). Anordnungen,
die durch Vorschrifts- oder Vortrittssignale oder andere Signale mit
Vorschriftscharakter angezeigt werden, sind gemäss Art. 107 Abs. 1
lit. a SSV zu verfügen und mit Rechtsmittelbelehrung zu veröffentlichen.
Soweit die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend macht, es seien lediglich
Markierungen angebracht bzw. verändert worden, wofür nach Art. 107 Abs. 3
lit. a SSV weder eine Verfügungs- noch eine Publikationspflicht bestehe,
kann ihr nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführerin kann die Anforderungen an
das Verfahren gemäss Art. 107 Abs. 1 lit. a SSV nicht umgehen,
indem sie die bundesrechtlich gebotene Signalisation der Radwege unterlässt.
Auch eine Berufung auf Art. 107 Abs. 3 lit. c SSV hilft ihr
nicht weiter: Zum einen gelingt es ihr nicht, die streitbetroffenen
Verkehrsanordnungen als durch die Baustelle bei der Tramhaltestelle
"Bahnhofquai/HB" bedingt erscheinen zu lassen (oben E. 6.3.4).
Zum anderen gab sie gegenüber dem Beschwerdegegner mit Schreiben vom 25. März
2026 an, die umstrittenen Verkehrsanordnungen gemäss Art. 107 Abs. 2
SSV innert 60 Tagen zu publizieren. Diese Bestimmung erlaubt es der
zuständigen Behörde, örtliche Verkehrsanordnungen vor der Veröffentlichung der
Verfügung während höchstens 60 Tagen anzubringen, wenn die
Verkehrssicherheit dies erfordert, befreit sie aber nicht von der
Verfügungspflicht. Ein besonderer Fall im Sinn des Art. 3 Abs. 6 SVG,
in welchem die Polizei ohne Formalitäten den Verkehr für weniger als acht Tage
vorübergehend beschränken oder anderweitige Massnahmen treffen dürfte
(Art. 3 Abs. 6 SVG; Art. 104 Abs. 1 SSV; Art. 107 Abs. 4
SSV e contrario), liegt hier schliesslich ebenfalls nicht vor.
7.2
Die
Beschwerdeführerin hätte das streitbetroffene Verkehrsregime nach dem Gesagten
nicht formlos installieren dürfen. Vielmehr hätte sie bzw. die zuständige
städtische Behörde die erforderlichen Anordnungen verfügen müssen.
7.3
Gemäss § 28
KSigV holen die Behörden der Städte Winterthur und Zürich die Zustimmung der
Kantonspolizei ein, bevor Verkehrsanordnungen verfügt werden, die den Verkehr
auf Durchgangsstrassen ausserhalb ihres Stadtgebietes beeinflussen können. Hier
lag eine Beeinflussung im Sinn des § 28 KSigV nahe, da sowohl der
Neumühlequai als auch die Walchestrasse Teil einer Haupteinfallachse in die
Stadt Zürich bilden. Die Beschwerdeführerin kann nicht dartun, dass sie
hinreichende Abklärungen betreffend die Auswirkungen des umstrittenen
Verkehrsregimes auf die vorgelagerten Strassen (inner- oder ausserhalb des Stadtgebietes)
getroffen hat (oben E. 6.1). Sie darf indes durch Unterlassen der
erforderlichen Abklärungen das Zustimmungserfordernis gemäss § 28 KSigV
nicht vereiteln. Vielmehr ist, wenn Auswirkungen auf Durchgangsstrassen
ausserhalb des Stadtgebiets  wie hier  nicht hinreichend ausgeschlossen
werden können bzw. nunmehr im Licht der Erhebungen der Kantonspolizei
ausgewiesen sind (oben E. 6.2), von der Erforderlichkeit einer Zustimmung
durch die Kantonspolizei auszugehen. Dass dieses Erfordernis, wie von der
Beschwerdeführerin sinngemäss geltend gemacht, vorliegend entfallen sein soll,
weil aufgrund einer akuten Gefährdung der das Fahrverbot in der Unterführung
Bahnhofquai missachtenden Velofahrenden ein dringlicher Handlungsbedarf
bestanden habe, überzeugt vorliegend schon deshalb nicht, weil die mangelhafte
Befolgung des fraglichen Fahrverbots der Beschwerdeführerin bereits seit Anfang
Februar 2026 hinreichend bekannt war.
7.4
Schliesslich
bleibt darauf hinzuweisen, dass örtliche Verkehrsanordnungen  wie jede
staatliche Massnahme  verhältnismässig sein müssen (Art. 107 Abs. 5
Satz 1 SSV; Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 [BV, SR 101]). Wie sich aus dem oben in E. 6.3 Dargelegten
ergibt, vermag die Beschwerdeführerin die Verhältnismässigkeit ihres temporären
Verkehrsregimes bzw. der damit verbundenen Verkehrsbeschränkungen nicht
darzutun.
8.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde abzuweisen.
9.
Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 5'095.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde
ist binnen 30 Tagen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA).