zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00304 · 2012-05-30 · de

Kostenverteilung / Altlastensanierung | Altlastensanierung des Kugelfangs einer Schiessanlage; Kostenverteilung. Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid des Regierungsrats. Dagegen ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig (E. 1). Streitgegenstand ist die Kostenverteilung, welche im Zuge der Sanierung des Kugelfangs einer Schiessanlage nach Art. 32d USG erging. Umstritten ist, ob der Bund oder der Kanton den auf das ausserdienstliche Schiessen entfallenden Kostenanteil für die Sanierung zu tragen hat (E. 2). Gemäss Art. 2 und Art. 32d Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 74 Abs. 2 BV trägt derjenige die Kosten, der die notwendigen Sanierungsmassnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Dem Gesetz kann allerdings keine Legaldefinition des Verursacherbegriffs entnommen werden (E. 3). Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind sowohl der Verhaltens- als auch der Zustandsstörer kostenpflichtig (E. 3.1). Die neuere bundesgerichtliche Rechsprechung qualifiziert den Zweckveranlasser ebenfalls als Verursacher, wenn ein hinreichend direkter funktioneller Zusammenhang zwischen der Ursache und dem Eintritt einer polizeiwidrigen Störung besteht. Da der Bund die Erfüllung der ausserdienstlichen Schiesspflicht unter Sanktionsandrohung vorschreibt, ist der Bund als Zweckveranlasser der im Kugelfang einer Schiessanlage vorhandenen Bodenbelastung zu betrachten (E. 4.1). Zudem ist der Vollzug des ausserdienstlichen Schiesswesens durch ein dichtes Geflecht bundesrechtlicher Regelungen vorgegeben (E. 4.2). Die bundesrechtlichen Vorgaben sind derart engmaschig, dass eine Aufsichtspflicht des Bundes bejaht werden muss (E. 4.3). Eine umfassende Aufsichtspflicht des Bundes könnte lediglich verneint werden, falls die Kantone über umfassende Gestaltungsspielräume verfügten. Zwar sehen die umweltrechtlichen Bestimmungen die Zuständigkeit des Kantons für die Umweltverträglichkeit und den Schutz des Bodens einer Schiessanlage vor, die Bundesanforderungen an denBetrieb des ausserdienstlichen Schiesswesens sind jedoch dermassen umfassend, dass den Kantonen kein entscheidwesentlicher Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung dieser Vorgaben verbleibt. Der Bund ist aufgrund seiner ihm rechtlich übertragenen und seiner besonderen tatsächlichen Stellung vorsorgepflichtig (E. 4.4). Im Übrigen finanziert der Bund das ausserdienstliche Schiessen (E. 4.5).Die Verursachereigenschaft des Bundes ist im Sinne von Art. 32d USG zu bejahen, weswegen das VBS nicht nur den Sanierungskostenanteil des dienstlichen Schiesswesens, sondern auch denjenigen des ausserdienstlichen Schiessens zu tragen hat (E. 4.6).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.19.0 VB.2014.00304
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.19.0 VB.2014.00304
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.19.0 VB.2014.00304

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00304
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00304
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.02.2015
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 23.03.2016 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Kostenverteilung / Altlastensanierung
Altlastensanierung des Kugelfangs einer Schiessanlage; Kostenverteilung.
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid des Regierungsrats. Dagegen ist die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig (E. 1).
Streitgegenstand ist die Kostenverteilung, welche im Zuge der Sanierung des Kugelfangs einer Schiessanlage nach Art. 32d USG erging. Umstritten ist, ob der Bund oder der Kanton den auf das ausserdienstliche Schiessen entfallenden Kostenanteil für die Sanierung zu tragen hat (E. 2).
Gemäss Art. 2 und Art. 32d Abs. 1 USG in Verbindung mit Art. 74 Abs. 2 BV trägt derjenige die Kosten, der die notwendigen Sanierungsmassnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Dem Gesetz kann allerdings keine Legaldefinition des Verursacherbegriffs entnommen werden (E. 3). Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind sowohl der Verhaltens- als auch der Zustandsstörer kostenpflichtig (E. 3.1).
Die neuere bundesgerichtliche Rechsprechung qualifiziert den Zweckveranlasser ebenfalls als Verursacher, wenn ein hinreichend direkter funktioneller Zusammenhang zwischen der Ursache und dem Eintritt einer polizeiwidrigen Störung besteht. Da der Bund die Erfüllung der ausserdienstlichen Schiesspflicht unter Sanktionsandrohung vorschreibt, ist der Bund als Zweckveranlasser der im Kugelfang einer Schiessanlage vorhandenen Bodenbelastung zu betrachten (E. 4.1). Zudem ist der Vollzug des ausserdienstlichen Schiesswesens durch ein dichtes Geflecht bundesrechtlicher Regelungen vorgegeben (E. 4.2). Die bundesrechtlichen Vorgaben sind derart engmaschig, dass eine Aufsichtspflicht des Bundes bejaht werden muss (E. 4.3). Eine umfassende Aufsichtspflicht des Bundes könnte lediglich verneint werden, falls die Kantone über umfassende Gestaltungsspielräume verfügten. Zwar sehen die umweltrechtlichen Bestimmungen die Zuständigkeit des Kantons für die Umweltverträglichkeit und den Schutz des Bodens einer Schiessanlage vor, die Bundesanforderungen an denBetrieb des ausserdienstlichen Schiesswesens sind jedoch dermassen umfassend, dass den Kantonen kein entscheidwesentlicher Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung dieser Vorgaben verbleibt. Der Bund ist aufgrund seiner ihm rechtlich übertragenen und seiner besonderen tatsächlichen Stellung vorsorgepflichtig (E. 4.4). Im Übrigen finanziert der Bund das ausserdienstliche Schiessen (E. 4.5).
Die Verursachereigenschaft des Bundes ist im Sinne von Art. 32d USG zu bejahen, weswegen das VBS nicht nur den Sanierungskostenanteil des dienstlichen Schiesswesens, sondern auch denjenigen des ausserdienstlichen Schiessens zu tragen hat (E. 4.6).
Abweisung.
Stichworte:
ALTLAST
ALTLASTENSANIERUNG
ANTIMON
AUFSICHTSPFLICHT
AUSSERDIENSTLICHES SCHIESSEN
BLEI
KOSTEN
KOSTENVERTEILUNG
KOSTENVERTEILUNGSVERFÜGUNG
KUGELFANG
MILITÄRISCHES SCHIESSEN
MUNITION
SANIERUNG
SCHIESSANLAGE
SCHIESSWESEN
VBS
VERANTWORTUNG
VERHALTENSSTÖRER
VERURSACHER
VERURSACHERBEGRIFF
VERURSACHERPRINZIP
ZUSTANDSSTÖRER
ZWECKVERANLASSER
Rechtsnormen:
Art. 74 Abs. II BV
§ 25 Abs. I lit. c MG
§ 62 MG
§ 63 MG
§ 125 MG
§ 133 MG
§ 1 Abs. II lit. c Schiessanlagen VO
§ 2 Abs. II Schiessanlagen VO
§ 3 Abs. II Schiessanlagen VO
§ 4 Schiessanlagen VO
§ 9 Abs. I Schiessanlagen VO
§ 12 Abs. I Schiessanlagen VO
§ 14 Schiessanlagen VO
§ 30 Schiessanlagen VO
§ 32 Abs. II Schiessanlagen VO
§ 55 Schiessanlagen VO
§ 2 Zus. 2 Abs. II Weisung für Schiessanlagen
§ 9 Zus. 3 Weisung für Schiessanlagen
§ 9 Zus. 5 Weisung für Schiessanlagen
§ 12 Zus. 7 Weisung für Schiessanlagen
§ 2 Schiessverordnung
§ 3 Abs. II Schiessverordnung
§ 3 Abs. III Schiessverordnung
§ 9 Abs. I Schiessverordnung
§ 30 Schiessverordnung
§ 32 Abs. II Schiessverordnung
§ 38 lit. a Schiessverordnung
§ 53 Schiessverordnung
§ 55 Schiessverordnung
Schiessverordnung des VBS
§ 65 Schiessverordnung des VBS
Art. 2 USG
Art. 32d USG
Art. 34d Abs. IV USG
Art. 36 USG
§ 19 Abs. I VRG
§ 21 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2014.00304
Urteil
der 1. Kammer
vom
19. Februar 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber
Basil Cupa.
In Sachen
Eidg. Departement für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport,
vertreten durch
Departement für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport VBS,
Beschwerdeführer,
gegen
AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft,
vertreten durch RA A,
und/oder RA B,
Beschwerdegegner,
betreffend Kostenverteilung/Altlastensanierung,
hat sich ergeben:
I.
Die im Kataster der belasteten Standorte aufgeführte und
seit 1920 in Betrieb befindliche Schiessanlage Hüntwangen erwies sich beim
Kugelfang sowie im Bereich zwischen Scheibenstand und Kugelfang als stark mit
Blei und Antimon belastet, was eine konkrete Gefahr der Verunreinigung des
Grundwassers zur Folge hatte. Die Anlage wurde deshalb per 31. Oktober
2008 stillgelegt, vollständig rückgebaut und das Grundstück einer Altlasten­sanierung
unterzogen. Das Ziel der Totaldekontamination konnte erreicht und das Grundstück
seiner ursprünglichen Nutzung zugeführt werden. Dabei entstanden
altlastenrechtlich motivierte Sanierungskosten im Umfang von Fr. 188'522.-,
die von der Gemeinde Hüntwangen vorfinanziert wurden.
Nach Abschluss der Sanierungsarbeiten ersuchte die
Gemeinde Hüntwangen das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) um
Erlass einer Kostenverteilungsverfügung. Mit Verfügung vom 16. Januar 2013
auferlegte das AWEL die Sanierungskosten zu 16 % der Gemeinde Hüntwangen
als Standortinhaberin, zu 30 % dem Eidg. Departement für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) als Verhaltensstörerin und zu 54 % dem
Militärschiessverein Hüntwangen, ebenfalls als Verhaltensstörer.
II.
Dagegen rekurrierte das VBS bei der Baudirektion, welche
ihrerseits den Rekurs zur Behandlung an den Regierungsrat überwies. Dieser wies
das Rechtsmittel mit Beschluss vom 9. April 2014 ab.
III.
Gegen diesen Beschluss erhob das VBS mit Eingabe vom 12. Mai
2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Es beantragte die teilweise Aufhebung
des angefochtenen Beschlusses sowie die Auferlegung der Kosten für das militärische
Schiessen im Umfang von 0,7 % des verhaltensbedingten Kostenanteils, wobei
der Kostenanteil für das ausserdienstliche Schiesswesen vollumfänglich vom
Kanton zu tragen sei.
Mit Schreiben vom 5. Juni 2014 beantragte die
Staatskanzlei im Auftrag des Regierungsrats die Abweisung der Beschwerde.
Ebenso beantragte das AWEL am 16. Juni 2014, die Beschwerde sei unter
Entschädigungsfolgen zulasten des VBS abzuweisen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Gestützt auf § 41 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 2 f. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) amtet das Verwaltungsgericht als letzte kantonale
Instanz bei der Beurteilung von Beschwerden gegen sämtliche verwaltungsrechtlichen
Akte, unbesehen der Behörde, welche diese Akte erlassen hat (vgl. Regina Kiener
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41
N. 13 ff.). Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen
Rekursentscheid des Regierungsrats. Dagegen ist die Beschwerde ans Verwaltungsgericht
zulässig (vergleichbar VGr, 16. April 2014, VB.2014.00089, E. 1.1;
VGr, 3. April 2014, VB.2013.00394, E. 2.2).
Die Zuständigkeit für den Erlass der
Kostenverteilungsverfügung richtet sich nach kantonalem Recht (vgl. Art. 32d
Abs. 4, Art. 36 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
[USG]; ferner Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kommentar
USG], Zürich 2000, Art. 32d N. 45). Für den Vollzug der Bestimmungen
über Altlasten und belastete Bauabfälle, worunter auch der Erlass von
Kostenverteilungsverfügungen betreffend die altlastenrechtliche Sanierung belasteter
Standorte fällt (siehe Art. 17 lit. d der Verordnung über die
Sanierung von belasteten Standorten vom 26. August 1998; SR 814.680),
ist im Kanton Zürich gemäss Art. 4a Abs. 2 lit. d der Abfallverordnung
vom 24. November 1999 das AWEL zuständig. Als Mitverursacher der im Boden
der Schiessanlage Hüntwangen vorgefundenen Blei- und Antimonbelastung ist das
VBS hinsichtlich der Sanierung kostenpflichtig und als materieller
Verfügungsadressat sowie als im vorinstanzlichen Verfahren unterlegene Partei
verfügt der Beschwerdeführer über ein schutzwürdiges Interesse an der
Abänderung des angefochtenen Entscheids (vgl. § 21 Abs. 1 VRG),
weshalb er ohne Weiteres zur Erhebung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
legitimiert ist.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Streitgegenstand des
vorliegenden Verfahrens ist die Kostenverteilung, welche im Zuge der Sanierung
eines belasteten Standorts n
ach Art. 32d USG erging.
Es ist unbestritten, dass die Gemeinde Hüntwangen als
Zustandsstörerin 16 % der Gesamtkosten (Fr. 30'163.50) zu tragen hat.
Ebensolches gilt für den Kostenanteil des Militärschiessvereins Hüntwangen, dem
als Verhaltensstörer 54 % der Gesamtkosten (Fr. 101'801.90) auferlegt
wurden.
Umstritten ist einzig, wer den verhaltensbedingten
Kostenanteil von 35,8 % für das ausserdienstliche Schiesswesen (Fr. 56'692.30)
zu tragen hat (act. 2, S. 2; act. 9 Ziff. 5 f.). Der
Beschwerdeführer ist der Ansicht, der Bund habe lediglich 0,7 % der
verhaltensbedingten Kosten für das
militärische
Schiessen (Fr. 1'108.50)
zu tragen, nicht aber diejenigen für das
ausserdienstliche
Schiessen. Im
Gegensatz dazu vertritt der Beschwerdegegner die Auffassung, dem Kanton
verblieben faktisch keine wesentlichen Entscheidkompetenzen bei der
gesetzlichen Ausgestaltung und Durchführung des ausserdienstlichen Schiessens,
weshalb die Vollzugsaufgabe des Kantons in den Hintergrund träte (act. 9 Ziff. 15
mit weiteren Hinweisen zum Parteigutachten) und der Bund diesen Anteil der
Sanierungskosten als Zweckveranlasser kausal zu tragen habe.
3.
Gemäss Art. 2 und Art. 32d Abs. 1 USG in
Verbindung mit Art. 74 Abs. 2 Satz 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) trägt der Verursacher die Kosten für die Sanierung belasteter
Standorte, so auch diejenigen für die Dekontamination einer im Kataster für belastete
Standorte eingetragenen sanierungsbedürftigen Schiessanlage. Laut Art. 32d
Abs. 2 USG trägt in erster Linie derjenige die Kosten, der die notwendigen
Sanierungsmassnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als
Inhaber des Standorts beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei der
Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte.
Sind mehrere Verursacher beteiligt, so bestimmt das Gesetz weiter, dass diese
die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung tragen. Wer
allerdings als Verursacher im Sinn von Art. 32d USG zu gelten hat, und
damit kostenpflichtig wird, ist auslegungsbedürftig. Dem Gesetz kann keine
Legaldefinition des Verursacherbegriffs entnommen werden. Die Frage wird auch
nicht durch Art. 36 USG beantwortet, wonach der Vollzug den Kantonen
obliegt. Letztere Norm hat allein deklaratorische Bedeutung (siehe Alain
Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband,
Zürich etc. 2011, Art. 36 N. 3).
3.1
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist sowohl der Verhaltens- als auch der Zustandsstörer
kostenpflichtig. Verhaltensstörer ist, wer durch sein eigenes Verhalten oder
durch das Verhalten Dritter, für die er verantwortlich ist, die öffentliche
Ordnung und Sicherheit unmittelbar stört oder gefährdet. Als Zustandsstörer
gilt dagegen, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt,
rechtliche oder tatsächliche Gewalt innehat (siehe BGE 139 II 106, E. 3.1.1;
ferner dazu Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht, Zürich etc. 2013, Rz. 717,
724; Alain Griffel in: Walter Haller [Hrsg.], Umweltrecht, Zürich etc. 2004, Rz. 89;
Martin Frick, Das Verursacherprinzip in der Verfassung und Gesetz, Bern 2004,
S. 58 f.; Corina Caluori, Der Verursacherbegriff im Altlastenrecht –
eine kritische Analyse, URP 2011, S. 541 ff., 550; Denis Oliver
Adler, Das Verhältnis zwischen Verursacherprinzip und Haftpflicht im
Umweltrecht, Zürich etc. 2011, S. 14 f., jeweils mit weiteren
Hinweisen zur Rechtsprechung).
3.2
Das
Bundesgericht wurde bereits 2005 im Fall der schwyzerischen Gemeinde Arth-Goldau
mit der Frage befasst, ob der Bund für den durch das ausserdienstliche
Schiessen verursachten Anteil der im Boden vorhandenen Blei- und
Antimonbelastung nach Art. 32d USG finanziell belangt werden kann (BGE 131
II 743 E. 4 [publiziert in: URP 2005, S. 711 ff.], mit Verweis
auf den vom Beschwerdeführer ebenfalls zitierten Entscheid BGr, 27. September
2000, 1A.366/1999, betreffend die Sanierung einer Zivilschutzausbildungsanlage).
Es gelangte damals zum Schluss, dass der Bund weder in seiner Rolle als Gesetzgeber
(E. 4.1–4.3) noch aufgrund einer Verletzung seiner Aufsichtspflicht (E. 4.4)
für den Kostenanteil des ausserdienstlichen Schiessens als Verhaltensstörer zu
betrachten und kostenpflichtig sei (E. 4.5). Der Beschwerdeführer rügt denn
auch, dass der angefochtene Beschluss unter Verletzung von Bundesrecht und in
Missachtung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung erfolgt sei (act. 2,
S. 5).
In diesem Zusammenhang ebenfalls zu erwähnen sind zwei neuere
kantonale Urteile aus dem Jahr 2011, die sich mit der altlastenrechtlichen
Sanierung von Schiessanlagen aus­einandersetzten und vor dem Hintergrund des
Leitentscheids BGE 131 II 743 zum Schluss gelangten, der Bund könne für die
durch das ausserdienstliche Schiessen verursachten Kosten nicht als
Verhaltensstörer betrachtet werden (siehe das Urteil des Kantonsgerichts Freiburg
als Verwaltungsgerichtshof vom 14. November 2011, Nr. 602 2010-107,
E. 4c sowie dasjenige des Verwaltungsgerichts Graubünden vom 16. August
2011, A 11 5/A 11 6, E. 2d [publiziert in: PVG 2011, S. 160 ff.]).
Ende 2012 stützte das Bundesgericht beide Urteile im Ergebnis, ohne
allerdings ausdrücklich zu bestätigen, dass der Bund für den Anteil des
ausserdienstlichen Schiesswesens
nicht
als kostenpflichtiger
Verhaltensstörer zu qualifizieren sei (vgl. BGr, 20. September 2012,
1C_566/2011 und BGr, 04. Oktober 2012, 1C_570/2011). Somit kann
festgehalten werden, dass das Bundesgericht seit dem genannten Entscheid von
2005 (BGE 131 II 743) nicht mehr mit der Frage der altlastenmotivierten
Kostenverteilung einer Schiessanlage mit Bezug auf das ausserdienstliche
Schiesswesen befasst wurde.
4.
In einem Bundesgerichtsentscheid von 2012 betreffend die
Abfallgebühren in der Stadt Bern stellte die höchstrichterliche Rechtsprechung
bei der Interpretation des Verursacherbegriffs nicht nur auf den Störer im
polizeirechtlichen Sinn oder den unmittelbaren Verursacher ab, sondern
betrachtete ebenfalls den sogenannten
Zweckveranlasser
als Verursacher,
bei dem ein "hinreichend direkter funktioneller Zusammenhang besteht, der
eine normative Zurechnung erlaubt" (BGE 138 II 111 E. 5.3.3). Als
solcher kann in die Pflicht genommen werden, wer durch sein Tun oder Unterlassen
bewirkt oder bewusst in Kauf nimmt, dass ein anderer eine polizeiwidrige
Störung herbeiführt. Der Zweckveranlasser selbst verursacht die Störung nicht
unmittelbar kausal. Er hat wegen seiner ihm rechtlich übertragenen oder
besonderen tatsächlichen Stellung jedoch für die Handlungen Dritter
einzustehen. Beispielhaft zu nennen sind der Wirt eines Restaurationsbetriebs,
der von lärmenden Gästen aufgesucht wird, der Hersteller eines umweltschädlichen
Produkts oder ein Einkaufszentrum, welches von Personen besucht wird, die mit
dem Privatauto anreisen und dadurch strassenbelastenden Mehrverkehr verursachen
(siehe Adler, S. 16 f., mit zahlreichen weiteren Hinweisen; ferner
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich etc. 2010, Rz. 2497). Es drängt sich vorliegend die Frage auf, ob
ein solch hinreichend direkter funktioneller Zusammenhang nicht auch zwischen
dem Verhalten des Bundes bezogen auf das ausserdienstliche Schiessen und der im
Kugelfang der Schiessanlage Hüntwangen vorgefundenen Altlast besteht.
Diese Frage stellt sich auch angesichts der in der Lehre
vorherrschenden Kritik an der Gleichsetzung des Störer- und des Verursacherbegriffs
(siehe etwa Griffel/Rausch, Kommentar USG, Ergänzungsband, Art. 2 N. 22;
Hans Rudolf Trüeb in: Kommentar USG, Art. 59 N. 22; Adler, S. 104 ff.;
Caluori, S. 553 ff.; vgl. ferner die Kritik am bundesgerichtlichen
Leiturteil BGE 131 II 743: Adler, S. 149; Hans Rudolf Trüeb, Kostentragung
bei der Sanierung von Schiessanlagen – zugleich eine Besprechung von BGE 131 II
743 [URP 2005 711, Goldau SZ], URP 2008, S. 545 ff.; Lorenz Lehmann,
Klarheit durch neues Altlastenrecht?, PBG 2006 Bd. 4, S. 5 ff., 17 Fn. 29;
Parteigutachten, act. 8/5.2, S. 43 ff.). Zu prüfen sind
insbesondere die Elemente der Zurechenbarkeit aufgrund der hier interessierenden
Regelungen.
4.1
Der Bund
schreibt die ausserdienstliche Schiesspflicht in Art. 25 Abs. 1 lit. c
in Verbindung mit Art. 63 des Bundesgesetzes über die Armee und die
Militärverwaltung vom 3. Februar 1995 (
MG;
SR 510.10) vor.
Angehörige der Armee müssen während der Dauer der Militärdienstpflicht jährlich
ausserdienstliche Schiessübungen bestehen. Damit veranlasst der Bund alle
Militärdienstpflichtigen zur regelmässigen Vornahme einer altlastenbegründenden
Handlung, nämlich des Waffen- und Munitionsgebrauchs, die er zwar nicht
unmittelbar selbst ausführt, bei welcher die originäre Ursache für das
Hervorrufen der umstrittenen Altlast des Kugelfangs jedoch monokausal auf die
durch ihn vorgegebene Pflicht zur Absolvierung ausserdienstlicher Schiessübungen
zurückzuführen ist. Eine derartige Ausgestaltung der Kausalkette entspricht in exemplarischer
Art und Weise den Tatbestandselementen, wie sie für den Zweckveranlasser charakteristisch
sind (vgl. Adler, S. 149).
4.2
Der
Bundesrat erliess gestützt auf die militärgesetzlichen Grundlagen die Verordnung
über das Schiessen ausser Dienst
(Schiessverordnung;
SR 512.31), welche
in Art. 2 bestimmt, dass das Schiesswesen ausser Dienst im Interesse der
Landesverteidigung erfolgt und den Erfordernissen der Armee zu genügen hat. So
werden die ausserdienstlichen Schiessübungen nur in von den zuständigen
Militärbehörden anerkannten Schiessvereinen organisiert und durchgeführt (Art. 63
Abs. 2 MG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 und Art. 9
Abs. 1 der Schiessverordnung). Hinsichtlich der Organisation legt das VBS
die Schiesskreise fest und die Gruppe Verteidigung beaufsichtigt das Schiesswesen
ausser Dienst (Art. 30 f. der Schiessverordnung). Die eidgenössischen
Schiessoffiziere begutachten die Schiessanlagen und sorgen für deren
Überwachung (Art. 32 Abs. 2 Satz 1 der Schiessverordnung). Zudem
vollzieht das VBS die genannte bundesrätliche Verordnung und erlässt die
notwendigen Ausführungsbestimmungen (Art. 55 der Schiessverordnung). Die
mit sechs detailliert ausgefallenen Anhängen versehene Verordnung des VBS über
das Schiesswesen ausser Dienst vom 11. Dezember 2003
(Schiessverordnung
des VBS;
SR 512.311) regelt den genauen Inhalt der Schiessübungen, den
Ablauf der Schiessanlässe, die Dispensation vom ausserdienstlichen Schiessen,
die Sanktionen im Falle der Nichterfüllung der ausserdienstlichen
Schiesspflicht und enthält zahlreiche Vorschriften betreffend die
Schiessvereine, den Schiessbetrieb, zu verwendender Waffen und Munition.
4.3
Das
Bundesgericht legte in seinem Entscheid zum Fall Arth-Goldau ein massgebliches
Gewicht auf die
Aufsichtspflicht
des Bundes in der Rolle des
eidgenössischen Schiessoffiziers (BGE 131 II 743 E. 4.4, auch zum Folgenden).
Im Besonderen hebt das Bundesgericht dabei zwei Bestimmungen der Verordnung
über die Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst vom 15. November
2004 (
Schiessanlagen-Verordnung;
SR 510.512) hervor, nämlich dass gemäss
Art. 14 Neu-, Um- und Erweiterungsbauten von Schiessanlagen einer
Baubewilligung der nach kantonalem Recht zuständigen Behörde sowie einer
Genehmigung des eidgenössischen Schiessanlagenexperten oder des
Schiessoffiziers bedürfen und dass der eidgenössische Schiessoffizier
Schiessanlagen laut Art. 12 Abs. 1 (lediglich) hinsichtlich ihrer
Zweckmässigkeit, Sicherheit und technischen Anforderungen begutachtet. Daraus
könne nicht auf eine umfassende Aufsichtspflicht des Bundes für sämtliche
umweltrechtlichen Belange im Zusammenhang mit dem Schiessbetrieb abgeleitet werden.
Art. 2 Abs. 2 Satz 2 derselben Verordnung besagt,
dass die sicherheitstechnischen und baulichen Anforderungen an Schiessanlagen
durch den eidgenössischen Schiessanlagenexperten "im Einzelfall"
bestimmt werden. Weiter ist Art. 4 zu entnehmen, dass die Gruppe Verteidigung
Weisungen über die technischen Anforderungen des Baus von Schiessanlagen für
das Schiesswesen ausser Dienst erlässt, in welchen sie "Einzelheiten"
über den Scheibenstand und den – altlastenrechtlich besonders bedeutsamen –
Kugelfang erlässt (siehe lit. e und f). Die Weisung der Schweizer Armee
über Technische Belange der Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst
(Dokumentation 51.065 d; Stand vom 1. Oktober 2006; im Folgenden "
Weisung
für Schiessanlagen
") regelt in Kapitel 9 die baulichen Anforderungen
an den Kugelfang. So bestimmt etwa Ziff. 9.3 Abs. 2, dass ein
künstlicher Kugelfang mit einem Stirnholzstapel oder anderen vom
eidgenössischen Schiessanlagenexperten bewilligten Materialien zu erstellen
ist. In ähnlicher Weise bestimmen Ziff. 9.5 Abs. 2 und 3 der Weisung
für Schiessanlagen, dass natürliche Kugelfänge mit einem Gemisch aus Sand und
Holz- oder Rindenschnitzeln zu füllen sind, der Einbau von Autoreifen mit
Metalleinlagen verboten ist und weitere Materialien eingebaut werden können,
falls sie vom eidgenössischen Schiessanlagenexperten bewilligt wurden (zu den
Anforderungen an den Kugelfang bei 25-m-Pistolenschiessanlagen siehe Ziff. 12.7
der Weisung für Schiessanlagen).
Die genannten Bestimmungen stellen somit ein engmaschiges verordnungs-
und weisungsrechtliches Geflecht dar, welches in Art. 133 Abs. 3
Satz 1 MG seine gesetzliche Grundlage findet und wonach das VBS
Vorschriften über Lage, Bau und Betrieb von Schiessanlagen für das Schiesswesen
ausser Dienst erlässt. Die Anforderungen an Bau- und Betrieb einer für das
ausserdienstliche Schiessen genutzten Schiessanlage könnten kaum ausführlicher
geregelt werden. Angesichts dieser dichten Regelung könnte eine umfassende Aufsichtspflicht
des Bundes nur dann verneint werden, falls die Kantone über umfassende
Gestaltungsspielräume verfügten. Dies gilt es im Folgenden zu prüfen.
4.4
Da sie in
engem Konnex zur Aufsichtspflicht steht, bedarf auch die
Vorsorgepflicht
hinsichtlich der im Bereich des Kugelfangs vorgefundenen Blei- und
Antimonbelastung genauerer Betrachtung. Das Bundesgericht weist in seinem Entscheid
darauf hin, dass mithilfe geeigneter Massnahmen, wie etwa speziellen
Kugelfängen oder der Standortwahl, das Entstehen einer Altlast verhindert
werden kann (vgl. BGE 131 II 743, E. 4.3). Einerseits besagt Art. 133
Abs. 3 MG, dass das VBS Vorschriften über Lage, Bau und Betrieb von
Schiessanlagen für das Schiesswesen ausser Dienst erlässt und dabei die
Bedürfnisse der Sicherheit, des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes
berücksichtigt, andererseits bestimmt Art. 125 Abs. 2 MG, dass die
Kantone auf umweltverträgliche Schiessanlagen achten. Damit stellt sich die
Frage, ob der Bund oder die Kantone die Hauptverantwortung für einen
umweltschonenden Betrieb einer Schiessanlage tragen. Art. 1 Abs. 2 lit. c
der Schiessanlagen-Verordnung sieht vor, dass Umweltbelastungen möglichst
gering zu halten sind, ohne jedoch jemandem die Verantwortung hierfür genauer
zuzuweisen. In Ziff. 2.2 Abs. 2 der Weisung für Schiessanlagen ist
festgehalten, dass die kantonalen Fachinstanzen "für die Umsetzung des
Umweltschutzgesetzes, namentlich der Umweltverträglichkeit, des Lärmschutzes
und des Bodenschutzes" zuständig sind. Daraus auf eine Hauptverantwortung
der Kantone für einen umweltschonenden Betrieb zu schliessen, griffe allerdings
zu kurz.
Entscheidend für die Bestimmung des Vorsorgepflichtigen muss
mit Blick auf Art. 74 Abs. 2 Satz 2 BV sein, wer mit seinem Tun
oder Unterlassen aufgrund seiner ihm rechtlich übertragenen oder besonderen
tatsächlichen Stellung in der Lage ist, die für die Umweltbelastung
verantwortlichen Hauptfaktoren entsprechend positiv oder negativ zu beeinflussen
(zum Vorsorge- und Verursacherprinzip im verfassungsrechtlichen Kontext siehe
Reto Morell/Klaus A. Vallender in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.],
Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3. A., Zürich etc. 2014,
Art. 74 N. 18 f., 20 ff.). Als Hauptfaktoren der im Boden
einer Schiessanlage vorhandenen Umweltbelastungen sind gemäss der vom Bund in
Auftrag gegebenen Studie von ECOPLAN die verwendete Munition sowie die bauliche
Ausgestaltung des Kugelfangs zu sehen (vgl. act. 8/5/4 S. 37 ff.).
Hinsichtlich der besonders hohen bundesrechtlichen Regelungsdichte bei der baulichen
Ausgestaltung des Kugelfangs kann auf die vorangegangenen Ausführungen verwiesen
werden. In ähnlicher Weise ist bundesrechtlich abschliessend vorgegeben, welche
Munition für das ausserdienstliche Schiessen verwendet werden darf. Aus
Art. 3 Abs. 3 der Schiessverordnung in Verbindung mit Art. 53–63
(8. Kapitel) der Schiessverordnung des VBS ergibt sich, dass bei den
ausserdienstlichen Schiessübungen ausschliesslich unveränderte
Ordonnanzmunition verschossen werden darf.
Der Bund kann sich seiner Vorsorgepflicht nicht dadurch
entledigen, dass er den Kantonen mittels Weisung die rechtliche Verantwortung
für die Umweltverträglichkeit von Schiessanlagen überträgt. Dazu müsste er den
Kantonen gleichzeitig den nötigen Gestaltungsspielraum hinsichtlich der
altlastenbegründenden Hauptfaktoren, namentlich der Ausgestaltung des Kugelfangs
und der Wahl der Munition, belassen. Die Übertragung der Verantwortung ohne
Gestaltungsspielraum durch die Bundesbehörden, die in Gestalt des VBS
einerseits rechtsetzungs- sowie weisungsbefugt und andererseits
vorsorgepflichtig – und damit potenziell zahlungspflichtig – sind, stünde im
Widerspruch zu Art. 74 Abs. 2 BV. Einzig der Bund – nicht aber die
Kantone oder Gemeinden – ist in der Lage, vorsorgerelevante Massnahmen zum
Schutz der Umwelt zu treffen, indem er etwa den Kugelfang mittels Weisungen
entsprechend ausgestaltet und durch den eidgenössischen Schiessanlagenexperten
bewilligt oder indem die beim ausserdienstlichen Schiessen verwendete Munition
den neusten wissenschaftlichen Erkenntnissen entsprechend umweltschonend angepasst
wird.
4.5
Als
weiteres Zurechenbarkeitselement ist, wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführt
(act. 9 Ziff. 38 ff.), die
Finanzierung
des
ausserdienstlichen Schiessens von Bedeutung. Der Bund unterstützt im Rahmen der
bewilligten Kredite die ausserdienstliche Aus- und Weiterbildung sowie die
anerkannten Schiessvereine für die mit Ordonnanzwaffen und mit
Ordonnanzmunition durchgeführten Schiessübungen (Art. 62 Abs. 1 und 2
MG in Verbindung mit Art. 65 der Schiessverordnung des VBS). Der Bund
entschädigt die anerkannten Schiessvereine für die Organisation und
Durchführung der Bundesübungen (Art. 63 Abs. 6 MG) und stellt ihnen
für die Bundesübungen Gratismunition zur Verfügung (Art. 38 lit. a
der Schiessverordnung). Dieser Aspekt ist insofern von Relevanz, als dass nicht
nur die Art und Weise der Ausgestaltung des Kugelfangs, sondern auch die verwendete
Munition zu Umweltbelastungen im Boden beiträgt. Für die Schützen ist die
Teilnahme an den ausserdienstlichen Schiessübungen kostenlos (Art. 63
Abs. 2 MG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 4 lit. a
Schiessverordnung). Indem hauptsächlich der Bund die Durchführung der
ausserdienstlichen Schiessübungen finanziert, leistet er einen weiteren
massgeblichen Beitrag zu den Umweltbelastungen wie sie bei der Schiessanlage
Hüntwangen vorgefunden wurden und saniert werden mussten.
4.6
Zusammengefasst
führt eine Betrachtung derjenigen Elemente, welche im vorliegenden Zusammenhang
für die Ermittlung der Verursachereigenschaft nach Art. 32d Abs. 2
USG bedeutsam sind, zum Schluss, dass hinsichtlich des ausserdienstlichen
Schiesswesens ein derart dichtes bundesrechtliches Regelwerk besteht, das den
Kantonen und Gemeinden bei dessen Vollzug keinen entscheidwesentlichen Gestaltungsspielraum
mehr belässt.
Vor diesem Hintergrund waren weder der Kanton Zürich noch die
Gemeinde Hüntwangen faktisch in der Lage, die im Bereich des Kugelfangs der
Schiessanlage Hüntwangen vorgefundene Bodenbelastung zu verhindern oder zu
reduzieren. Ein ausreichender Kausal­zusammenhang zwischen der Rolle des Bundes
bei der Veranlassung, Normierung und Finanzierung des ausserdienstlichen
Schiesswesens sowie der Verursachung der umstrittenen Altlast ist vorliegend zu
bejahen. Der Beschwerdegegner führt zu Recht aus, dass der Bund in engmaschiger
Art und Weise das "Was" (die ausserdienstliche Schiesspflicht), das
"Wie" (die Schiessübungen, insbesondere die zu verwendende
Ordonnanzmunition und die Einzelheiten bei der Ausgestaltung des Kugelfangs),
das "Wo" (in ausschliesslich vom Bund genehmigten Schiessanlagen) und
das "Wer" (die Armeeangehörigen) vorschreibt (vgl. act. 9 Ziff. 56).
In der Konsequenz ist die Verursachereigenschaft des Bundes
im Sinne von Art. 32d USG zu bejahen, weswegen das VBS nicht nur den auf
das dienstliche Schiesswesen entfallenden Sanierungskostenanteil, sondern auch
denjenigen des ausserdienstlichen Schiessens der beinahe 90 Jahre im Betrieb
stehenden Schiessanlage Hüntwangen zu tragen hat.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer
kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
Eine Parteientschädigung wird
nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG zugesprochen, wenn die obsiegende
Partei aufgrund eines komplizierten Sachverhalts oder schwieriger Rechtsfragen
zureichenden Grund hatte, einen Rechtsbeistand beizuziehen. Diese Voraussetzung
ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren erfüllt. Dass der Beschwerdegegner auch
interne Juristen beschäftigt, hindert sie nicht daran, bei Bedarf einen
spezialisierten externen Rechtsbeistand beizuziehen, dessen Tätigkeit gemäss § 17
Abs. 2 lit. a VRG angemessen zu entschädigen ist (vgl. VGr, 30. Mai
2012, VB.2013.00032, E. 5.2; Kaspar Plüss in: Kommentar VRG, § 17
N. 34 ff., 39 ff.). Als angemessen erweist sich im vorliegenden
Fall eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen).
6.
Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist darauf
hinzuweisen, dass gegen dieses Urteil innert 30 Tagen Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
beim Bundesgericht erhoben werden kann. Fristauslösend hierfür ist die postalische
Zustellung des Entscheids per Gerichtsurkunde.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      80.--     Zustellkosten,
Fr. 5'080.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, dem
Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu entrichten,
zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14
einzureichen.
6.    Mitteilung an …