zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00245 · 2002-03-21 · de

Nutzungsplanung | Sulzer-Areal Oberwinterthur: Aufzonung und angeblich dadurch bedingter Mehrverkehr; Grundsatzvereinbarung zwischen Stadt und Grundeigentümern. 1. Art des Rechtsmittels im vorinstanzlichen Verfahren; Frist Anfechtung einer Festsetzung einer kommunalen Nutzungsplanung mit Gemeindebeschwerde bzw. mit planungsrechtlichem Rekurs: Rechtsgrundlagen (E. 2b). Die angefochtene Festsetzung wurde zunächst "gemeinderechtlich" und ca. 1 Monat später "planungsrechtlich" publiziert. Nach Treu und Glauben durften die Rekurrierenden davon ausgehen, dass die spätere planungsrechtliche Publikation für den Fristenlauf massgeblich war, unabhängig davon, ob ihre Legitimation sich nach der weiten Umschreibung gemäss Gemeindebeschwerde oder nach der engeren Umschreibung gemäss planungsrechtlichem Rekurs richtet. Keine Verspätung (E. 2d/e). 2. Planungsrechtlicher Rekurs Legitimation im Allgemeinen (E. 3b) und bei Verkehrszunahme im Besonderen (E. 3c), welche von Nachbarn ausserhalb des Planungsgebiets behauptet wird (E. 3e a.A.). Vorliegend haben die Nachbarn jedoch keine nachvollziehbare Prognose für eine Verkehrszunahme erbracht; Rekurslegitimation zu Recht verneint (E. 3e a.E.). - [Die nachfolgende Auseinandersetzung mit den Rügen erfolgt somit auf der Grundlage der Gemeindebeschwerde, wozu die Stimmberechtigung als Legitimation genügt.] 3. Grundsatzvereinbarung zwischen Stadt und Grundeigentümern Diese enthält keine nutzungsplanerischen Festlegungen, die in einem Nutzungsplan festzusetzen wären (E. 4c). 4. Erschliessung Zusammenhang zwischen Nutzungs- und Erschliessungsplanung (E. 5b). Das fragliche Gebiet ist im Sinn des RPG weitgehend überbaut und strassenmässig erschlossen (E. 5c). Die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (öV) - als kantonalrechtliche Voraussetzung - muss nicht bereits im Planungsstadium vorliegen (E. 6b). Die realisierte und geplante Anbindung an den öV genügt aus heutiger Sicht (E. 6c). 5. Bericht zur Ortsplanrevision Dieser gehört nicht zu den auflagepflichtigen Plänen (E. 7).

Zürich Verwaltungsgericht 21.03.2002 VB.2001.00245
Zurich Verwaltungsgericht 21.03.2002 VB.2001.00245
Zurigo Verwaltungsgericht 21.03.2002 VB.2001.00245

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00245
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00245
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.03.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Sulzer-Areal Oberwinterthur: Aufzonung und angeblich dadurch bedingter Mehrverkehr; Grundsatzvereinbarung zwischen Stadt und Grundeigentümern.
1. Art des Rechtsmittels im vorinstanzlichen Verfahren; Frist
Anfechtung einer Festsetzung einer kommunalen Nutzungsplanung mit Gemeindebeschwerde bzw. mit planungsrechtlichem Rekurs: Rechtsgrundlagen (E. 2b). Die angefochtene Festsetzung wurde zunächst "gemeinderechtlich" und ca. 1 Monat später "planungsrechtlich" publiziert. Nach Treu und Glauben durften die Rekurrierenden davon ausgehen, dass die spätere planungsrechtliche Publikation für den Fristenlauf massgeblich war, unabhängig davon, ob ihre Legitimation sich nach der weiten Umschreibung gemäss Gemeindebeschwerde oder nach der engeren Umschreibung gemäss planungsrechtlichem Rekurs richtet. Keine Verspätung (E. 2d/e).
2. Planungsrechtlicher Rekurs
Legitimation im Allgemeinen (E. 3b) und bei Verkehrszunahme im Besonderen (E. 3c), welche von Nachbarn ausserhalb des Planungsgebiets behauptet wird (E. 3e a.A.). Vorliegend haben die Nachbarn jedoch keine nachvollziehbare Prognose für eine Verkehrszunahme erbracht; Rekurslegitimation zu Recht verneint (E. 3e a.E.). - [Die nachfolgende Auseinandersetzung mit den Rügen erfolgt somit auf der Grundlage der Gemeindebeschwerde, wozu die Stimmberechtigung als Legitimation genügt.]
3. Grundsatzvereinbarung zwischen Stadt und Grundeigentümern
Diese enthält keine nutzungsplanerischen Festlegungen, die in einem Nutzungsplan festzusetzen wären (E. 4c).
4. Erschliessung
Zusammenhang zwischen Nutzungs- und Erschliessungsplanung (E. 5b). Das fragliche Gebiet ist im Sinn des RPG weitgehend überbaut und strassenmässig erschlossen (E. 5c). Die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (öV) - als kantonalrechtliche Voraussetzung - muss nicht bereits im Planungsstadium vorliegen (E. 6b). Die realisierte und geplante Anbindung an den öV genügt aus heutiger Sicht (E. 6c).
5. Bericht zur Ortsplanrevision
Dieser gehört nicht zu den auflagepflichtigen Plänen (E. 7).
Stichworte:
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
FRIST/-EN
GEMEINDEBESCHWERDE
LEGITIMATION
NACHBARLEGITIMATION
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
REKURS
REKURSFRIST
SULZER-AREAL
VEREINBARUNG
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
WINTERTHUR
Rechtsnormen:
§ 151 lit. I GemeindeG
§ 7 PBG
§ 90 Abs. I PBG
§ 91 PBG
§ 338a PBG
Art. 4 lit. III RPG
Art. 15 RPG
Art. 47 RPV
Publikationen:
RB 2002 Nr. 74 S. 174
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Am 2./3. Oktober 2000 setzte der Grosse
Gemeinderat Winterthur eine neue Bau- und Zonenordnung fest und wies dabei
einen Teil des Sulzer-Areals in Oberwinterthur von der bisherigen Industriezone
I3 der Industriezone I2 sowie der Zentrumszone Z3 zu (Disp.-Ziff. 1).
Gleichzeitig nahm der Rat in zustimmendem Sinn Vormerk von einer
Grundsatzvereinbarung zwischen dem Stadtrat Winterthur und dem Sulzer-Konzern
über die Entwick­lung des fraglichen Areals (Disp.-Ziff. 4). Sämtliche an der
gleichen Sitzung gefassten Beschlüsse wurden am 12. Oktober 2000 im
"Landboten" unter Ansetzung der Beschwerde­frist an den Bezirksrat
sowie der Referendumsfrist veröffentlicht (gemeinderechtliche Publikation). Am
17. November 2000 erfolgte die Publikation der Nutzungsplanung im Amtsblatt des
Kantons Zürich unter Ansetzung der Rekursfrist an die Baurekurskommis­sion IV
(planungsrechtliche Publikation).
II. Gegen diese Nutzungsplanung erhoben X und
24 weitere im Bereich der Rychen­­bergstrasse in Winterthur wohnende Personen
am 18. Dezember 2000 Rekurs und Gemeindebeschwerde bei der Baurekurskommission
IV und beantragten, der angefoch­tene Beschluss sei insoweit aufzuheben, als im
Gebiet Oberwinterthur/Grüze (nördlich der SBB-Linie ins Tösstal) anstelle der
bisherigen Industriezone I3 die Zonen I2 und Z3 festgelegt worden seien. Die
Planung sei zur Ergänzung und Verbesserung zurückzuweisen, das Gebiet sei neu
und differenziert zu zonieren und die Grundsatzvereinbarung als Teil der Bau-
und Zonenordnung zu erlassen, zu ändern oder aufzuheben. Die Baurekurs­kom­mission
IV lud die vier betroffenen Grundeigentümer, darunter die Sulzer
Betriebsliegenschaften AG und die Sulzer Immobilien AG, als Mitbeteiligte im
Verfahren bei. Am 19. Juli 2001 trat die Kommission auf den Rekurs mangels
Legitimation der Rekurrierenden gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) nicht ein (Disp.-Ziff. I), hiess jedoch die
Gemeindebeschwerde, zu welcher die Rechtsmittelkläger als Stimmberechtigte
legitimiert seien, wegen Unzulässigkeit der Grundsatzvereinbarung teilweise gut
(Disp.-Ziff. II Abs. 1) und lud den Grossen Gemeinderat Winterthur ein, den
Festsetzungsbeschluss im Sinne der Erwägungen zu ergänzen (Disp.-Ziff. II Abs.
2).
III. Gegen diesen Entscheid erhoben die
Sulzer Betriebsliegenschaften AG und die Sulzer Immobilien AG am 2. August 2001
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es sei mittels
Vorentscheid festzustellen, dass auf die gemeinderechtliche Beschwerde zufolge
Verspätung nicht einzutreten gewesen sei, dementsprechend (und eventualiter
auch aus materiellen Gründen) sei der Entscheid der Baurekurskommission
aufzuheben und der Beschluss des Grossen Gemeinderates vom 3. Oktober 2000 zu
bestätigen (VB.2001.00245).
Angesichts der noch laufenden Beschwerdefrist
wurde das Vernehmlassungsverfahren vorerst nur hinsichtlich der Frage der
Legitimation/Verspätung eröffnet. Die entsprechen­de Beschwerdeantwort der
privaten Beschwerdegegner erging am 22. August 2001 und schloss auf Abweisung
der Beschwerde. Die Stadt Winterthur liess sich dazu am 24. Au­gust 2001
vernehmen und beantragte die Gutheissung der Beschwerde. Die
Baurekurskommission IV beantragte am 28. August 2001 die Abweisung des
Rechtsmittels.
Am 3. September 2001 erwog der
Abteilungspräsident, dass das Verfahren mit einem Vorentscheid nicht verkürzt
werden könne, und lud die Beschwerdeführenden ein, ihre Beschwerde bis zum
Ablauf der Beschwerdefrist allenfalls zu ergänzen. Die Ergänzung der
Beschwerdebegründung erfolgte am 18. September 2001.
IV. Am 12. September 2001 erhob auch der
Stadtrat Winterthur namens der Stadtgemeinde Beschwerde gegen den
Rekursentscheid und beantragte, Disp.-Ziff. II des angefochtenen Entscheides
sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass auf die Beschwerde der Stimmberechtigten
infolge Verspätung nicht einzutreten gewesen wäre, eventualiter sei der
Beschluss des Grossen Gemeinderates vom 3. Oktober 2000 betreffend die
Zuweisung zur Industriezone I2 und zur Zentrumszone Z3 in Oberwinterthur
inklusive die zustimmende Vor­merk­nahme vom Abschluss der
Grundsatzvereinbarung über die Entwicklung des Sulzer-Areals Oberwinterthur
vollumfänglich zu bestätigen (VB.2001.00296).
V. Am 17. September 2001 wandten sich auch X
und die weiteren Nachbar­rekur­rie­ren­den gegen den Rekursentscheid mit dem
Antrag, Disp.-Ziff. I des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben und es sei
festzustellen, dass sie im Sinne von § 338a PBG zum plan­ungsrechtlichen Rekurs
legitimiert seien. Weiter sei Disp.-Ziff. II Abs. 2 des angefoch­tenen
Entscheides aufzuheben und der Beschluss des Grossen Gemeinderats Win­ter­thur
vom 3. Oktober 2000 insoweit aufzuheben, als anstelle der bisherigen
Industriezone I3 die Zonen I2 und Z3 festgesetzt worden sind. Bezüglich dieser
Festlegungen sei die Planung zur Ergänzung und Verbesserung an den Grossen
Gemeinderat zurückzuweisen mit der An­ordnung, die im bisherigen Zonenplan
vorgesehene Zone I3 gemäss den Vorgaben aus dem kantonalen Richtplan neu bzw.
differenziert zu zonieren, indem die Neuzonierung auf die Erschliessungsplanung
abgestimmt und etappiert werde (VB.2001.00297).
VI. Am 9. Oktober 2001 vereinigte der
Abteilungspräsident alle drei Beschwerdever­fahren, lud die Stadt Winterthur
ein, den Beschluss des Grossen Gemeinderates über die Erhebung der Beschwerde
VB.2001.00296 nachzureichen, und ersuchte die Baudirektion des Kantons Zürich,
die streitbetroffene Festlegung zu genehmigen bzw. deren Genehmigung beim
Regierungsrat einzuholen.
Am 22. Oktober 2001 stimmte der Grosse
Gemeinderat Winterthur der Beschwerde­­erhebung durch den Stadtrat zu. Die
Baudirektion genehmigte die strittige Planung am 5. November 2001.
Im
Vernehmlassungsverfahren verlangte die Baurekurskommission IV mit Eingabe vom
22. November 2001 die Abweisung der drei Beschwerden. X und die weiteren Nachbarn
(im Folgenden Nachbarrekurrierende genannt), die Stadt Winterthur sowie die
Sulzer Betriebsliegenschaften AG und die Sulzer Immobilien AG (im Folgenden
Grund­eigen­tüme­rin­nen genannt) beantragten am 10. bzw. 11. Januar 2002 die
Abweisung der je­weiligen gegnerischen Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. In formeller Hinsicht beantragte die Stadt
Winterthur mit ihrer Beschwerde vom 12. September 2001, es sei ihr Gelegenheit
einzuräumen, zu allfälligen Vernehmlassungen der Parteien Stellung zu nehmen.
Das Verwaltungsgericht entscheidet in der
Regel aufgrund eines einmaligen Schrif­ten­­wechsels. Da mit den
Beschwerdeantworten im Verfahren VB.2001.00296 keine neuen Gesichtspunkte
eingebracht wurden und die Stadt Winterthur sich zudem auch im Rahmen des
Verfahrens VB.2001.00297 zum gegnerischen Standpunkt äussern konnte, erübrigt
sich vorliegend die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels.
2. a) Die Nachbarrekurrierenden haben ihr
Rechtsmittel an die Baurekurskommis­sion als Rekurs und Beschwerde bezeichnet
und sich dabei einerseits auf die Legitimation gemäss § 338a PBG und
andererseits auf diejenige gemäss § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni
1926 (GemeindeG) berufen. In ihrem Entscheid teilte die Rekursinstanz das
Rechts­mittel ebenfalls auf, wobei sie auf den Rekurs mangels Legitimation
nicht eintrat, die Gemein­debeschwerde hingegen teilweise guthiess. Strittig
ist vorab die Frage, ob das als Gemeindebeschwerde bei der Baurekurskommission
IV erhobene Rechtsmittel rechtzeitig er­hoben wurde, namentlich ob die dafür
geltende Rechtsmittelfrist mit der gemeinderechtlichen Publikation vom 12.
Oktober 2000 oder erst mit der planungsrechtlichen Publikation vom 17. November
2000 ausgelöst wurde.
b) Beschlüsse des Grossen Gemeinderates sind öffentlich
bekannt zu machen (§ 106 GemeindeG). Gemeindebeschlüsse können von den
Gemeindebehörden, von Stimm­­berecht­i­gten und von denjenigen Personen, die
ein rechtliches Interesse daran haben, durch Be­schwerde beim Bezirksrat
angefochten werden (§ 151 Abs. 1 GemeindeG). Als Be­schwer­degründe können im
Wesentlichen Rechtsverletzungen (Ziff. 1), Zwecküberschrei­tungen (Ziff. 2) und
Mängel des Abstimmungsverfahrens (Ziff. 3) geltend gemacht werden. Nach § 88
Abs. 2 PBG sind alle Beschlüsse über Bau- und Zonenordnungen öffent­lich be­kannt
zu machen. Die Veröffentlichung hat gleichzeitig im kantonalen Amtsblatt und in
den üblichen Publikationsorganen der Gemeinde zu erfolgen (§ 6 Abs. 1 lit. a
PBG). Wer durch den Beschluss berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
dessen Aufhebung oder Änderung hat, kann ihn mit Rekurs bei der
Baurekurskommission anfechten (§ 338a PBG). Mit dem Rekurs können alle
Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung gel­tend gemacht werden
(§ 20 Abs. 1 VRG).
Aus dieser Ordnung haben Lehre und
Rechtsprechung abgeleitet, dass sich die Rekurslegitimation i
n
kommunalen Nutzungsplanungsstreitigkeiten sowohl nach § 338a PBG als auch
zugleich nach § 151 Abs. 1 GemeindeG richtet. Demnach sind zum Rekurs
an die Baurekurskommission nicht nur Personen berechtigt, die durch die
angefochtene Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer
Aufhebung haben, sondern auch die Stimmberechtigten in der betreffenden
Gemeinde. Das ergibt sich daraus, dass Nut­zungsplanungsrekurse zu­gleich ein
Anwendungsfall der Gemeindebeschwerde nach § 151 GemeindeG sind und der
Gesetzgeber mit dem am 20. Mai 1984 eingefügten § 338a Abs. 1 PBG die
sich bisher aus­schliesslich nach § 151 GemeindeG richtende Legitimation
nicht einschränken, son­dern erweitern wollte (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 153 N. 4.2;
Simon Trippel, Gemeindebeschwerde und Gemein­derekurs im Kanton Zürich, Zürich
1988, S. 76; Tobias Jaag, Die Rechtsmittel des zürche­rischen
Gemeinderechts, ZBl 90/1989, S. 473; derselbe, Verwaltungs­recht des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 1903; François Ruckstuhl, Der
Rechtsschutz im zürcheri­schen Planungs‑ und Baurecht, ZBl 86/1985,
S. 290; RRB 966/ 1984, ZR 85/1986 Nr. 2; RRB 2295/1985, BEZ 1985
Nr. 27; VGr, 2. März 2000, VB.2000.00055,
http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung).
Planungsrechtliche Einwendungen sind daher unabhängig von der
Grundlage der be­anspruchten Legitimation im Rekursverfahren vor
Baurekurskommission geltend zu machen. Wenn der Rekurrent allerdings seine
Legitimation allein aus der Stimmberechtigung bezieht, überprüft die
Rekursinstanz einen Nutzungsplan nur aufgrund der in § 151 Gemein­deG
zugelassen Rügen, d.h. im Wesentlichen auf Rechtsverletzungen hin. Demgegenüber
sind Mängel des Abstimmungsverfahrens grundsätzlich mit Gemeindebeschwerde ge­mäss
§ 151 Abs. 1 Ziff. 3 GemeindeG beim Bezirksrat zu rügen (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 107 und 135). Werden gleichzeitig
planungsrechtliche Einwendungen und Einwendungen betreffend das
Abstimmungsverfahren erhoben, so geht das Rechtsmittel an die
Baurekurskommission, welche das rechtmässige Zustandekommen des angefochtenen
Entscheides vorfrageweise überprüft (Thalmann, § 153 N. 4.2).
c) Die Nachbarrekurrierenden machen vorab
geltend, die gemeinderechtliche Publikation hätte nicht nur im
"Landboten", sondern gemäss § 10 Abs. 3 VRG auch im kantona­len
Amtsblatt erfolgen müssen, weshalb sich die Frist zur gemeinderechtlichen
Anfechtung ohnehin erst ab der im Amtsblatt erfolgten planungsrechtlichen
Publikation berechne.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Das
Gemeindegesetz schreibt den Ge­meinden das Publikationsmittel für die
Veröffentlichung ihrer Beschlüsse nicht vor. In Frage kommen hauptsächlich
lokale und regionale Zeitungen, gemeindeeigene Anzeiger oder das kantonale
Amtsblatt (Thalmann, § 68a N. 2). Mit der Publikation des Gemeinderatsbeschlusses
im "Landboten" hat die Stadt Winterthur ihre gemeinderechtliche
Publikationspflicht grundsätzlich erfüllt. Ob sich aus § 10 Abs. 3 VRG
allenfalls zusätzlich auch die Pflicht zur Veröffentlichung im kantonalen
Amtsblatt ableiten lässt (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 10 N. 59), ist im
vorliegenden Zusammenhang irrelevant. Diese Bestimmung gilt gemäss § 4 VRG
ohnehin nur, soweit für ein spezifisches Verfahren keine abweichenden
Vorschriften bestehen, was mit § 106 GemeindeG gerade der Fall ist.
d) Ob das Anfechtungsverfahren vor
Baurekurskommission in allen Fällen als Zonenplanrekurs bezeichnet werden soll
oder ob das Rechtsmittel dann, wenn die Rechtsmittelkläger ihre Legitimation
allein aus ihrer Stimmberechtigung beziehen, als Gemeindebeschwerde zu benennen
ist, ist in erster Linie eine terminologische Frage, die noch keine
Rückschlüsse auf den Fristenlauf oder die diesen auslösende Publikation
zulässt. Soweit das Verwaltungsgericht bisher Einblick in derartige Verfahren
hatte, scheint das Rechtsmit­tel gegen einen Zonenplan in der Praxis
regelmässig und unabhängig von der Legitimation im Einzelfall als Rekurs
bezeichnet zu werden. Bei Rekursen von Stimmberechtigten, die nicht
gleichzeitig auch im Sinne von § 338a PBG legitimiert sind, begrenzen die
Baurekurs­kommission in der Regel bloss ihre Kognition, ohne aber deswegen eine
Differenzierung in der Rechtsmittelbezeichnung selber vorzunehmen.
Eine solche Differenzierung nach der Art der
Legitimation erscheint denn auch nicht sinnvoll. So kommt es durchaus vor, dass
Rechtsmittelkläger hinsichtlich einzelner beanstandeter Punkte einer Bau- und
Zonenordnung aufgrund von § 338a PBG, hinsichtlich anderer Punkte jedoch nur
als Stimmberechtigte legitimiert sind (vgl. VGr, 2. März 2000, VB.2000.00055,
http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung)
, wo die Beschwerdeführer be­züglich ihres Wohnort-Weilers
unmittelbar betroffen waren und die gleichen Einwendungen bezüglich weiterer
Weiler nur als Stimmberechtigte erheben konnten). Insofern macht es auch keinen
Sinn, die Rechtsmittelfristen je nach Art der im einzelnen beanspruchten Le­gitimation
von unterschiedlichen Publikationen aus zu berechnen. Dies zwänge die Rekur­renten
unter Umständen zu einer Aufteilung ihrer Plananfechtung, obwohl sie bei der
identischen Rechtsmittelinstanz identische Beanstandungen für verschiedene
Teile der Bau- und Zonenordnung erheben wollen.
e) Die zeitlich um gut einen Monat
auseinanderliegenden zwei Publikationen des nämlichen Beschlusses werden
vorliegend von der Stadt Winterthur einerseits als gemeinderechtliche
Publikation und andererseits als planungsrechtliche Publikation bezeichnet. Da
sich diese beiden Begriffe weder im Gemeindegesetz noch im Planungs- und
Baugesetz finden, lässt sich diesen Gesetzen auch nicht entnehmen, welche der
beiden Publikationen die Frist zur Anfechtung eines Nutzungsplanes durch einen
Stimmberechtigten bei der Bau­­rekurskommission auslöst. Beide Publikationen
müssen daher nach dem Vertrauens­prinzip ausgelegt werden, und es dürfen
insbesondere der ersten Publikation nur Auswirkungen zugeschrieben werden, wie
sie ein Adressat in guten Treuen zu erwarten hatte.
Die Stadt Winterthur will den Ausdruck
"gemeinderechtliche Publikation" so verstanden haben, dass damit die
Rechtsmittelfrist für alle Stimmberechtigten und unabhängig von der erhobenen
Rüge hätte ausgelöst werden sollen, und anerkennt, dass so gesehen die auf den
Bezirksrat beschränkte Rechtsmittelbelehrung unzutreffend war. Damit knüpft sie
ausschliesslich an die für das Rechtsmittel beanspruchte Legitimation an,
welche dem Gemeinderecht entstammt. Eine andere Interpretation des Begriffs
ergäbe sich demgegenüber aus einer Anknüpfung an die materiellen Rügen. Danach
wäre die gemeinderechtliche Publi­kation nur fristauslösend für diejenigen
Rechtsmittel, mit denen ausschliesslich die direkt im Gemeinderecht (inklusive
Stimmrecht im Sinne von § 151 Abs. 1 Ziff. 3 GemeindeG) verankerten Rügen
erhoben werden, während Rechtsmittel mit den Rügen aus dem spezifischen
Planungsrecht erst nach der planungsrechtlichen Publikation erhoben werden
müssten. Werden die beiden Publikationen in diesem Sinne verstanden, so erweist
sich die Rechtsmittelbelehrung der am 12. Oktober 2000 erfolgten
gemeinderechtlichen Publikation als zutreffend.
Der zweiten Auslegung ist aufgrund der
gegebenen Umstände klar der Vorzug zu geben. Die Bezeichnung der
Rechtsmittelinstanzen in beiden Publikationen musste angesichts der unter lit.
b vorstehend dargelegten Rechtsprechung gerade beim sachkundigen
Rechtsvertreter den Eindruck erwecken, die gemeinderechtliche Publikation
vermöge nur Rechtsmittel mit ausschliesslich gemeinderechtlich motivierten
Rügen auszulösen. Insofern bildet die Benennung des Bezirksrates als
Beschwerdeinstanz entgegen der Auffassung der Stadt Winterthur nicht etwa nur eine
falsche Bezeichnung der Rechtsmittelinstanz, deren Unrichtigkeit dank der
Überweisungspflicht keine weiteren Auswirkungen zeitigt, sondern vielmehr
geradezu einen vertrauensbildenden Auslegungshinweis. Würde der
gemeinderechtlichen Publikation eine weitergehende Wirkung zuerkannt, wie dies
die Stadt Winterthur vertritt, so erwiese sie sich demgegenüber als eigentliche
Prozessfalle.
Demgemäss durften die Nachbarrekurrierenden
in guten Treuen davon ausgehen, dass die gemeinderechtliche Publikation nur den
Fristenlauf für die isolierte Abstimmungs­beschwerde an den Bezirksrat
auslöste, während die planungsrechtliche Publikation für den Fristenlauf des
Planungsrekurses (inklusive die planungsrechtlich begründete
Gemeindebeschwerde) an die Baurekurskommission massgebend war, unabhängig
davon, ob sie ihre dies­bezügliche Legitimation aus § 338a PBG oder aus § 151
GemeindeG ableiteten. Demgemäss ist die Vorinstanz zu Recht auf den als
Beschwerde bezeichneten Teil des an sie er­hobenen Rechtsmittels eingetreten.
3. a) Die
Nachbarrekurrierenden
hatten
zur Begründung ihrer Rekurslegitimation ge­mäss § 338a PBG dargelegt, dass mit
der strittigen Umzonung wesentlich verkehrsintensivere Nutzungen als bisher
zugelassen würden. Der daraus resultierende Mehrverkehr, wel­­cher
beispielsweise für ein einziges Projekt in der Grüze schon 14 % ausmache, könne
von der Achse Frauenfelderstrasse/Römerstrasse nicht mehr aufgenommen werden
und wer­de daher über die einzige Umfahrungsalternative, die Rychenbergstrasse,
abgewickelt werden. Der Verkehr auf dieser Strasse mit einem derzeitigen
Fremdverkehrsanteil von rund 30 % habe von 1983 bis 1999 um über 50 %
zugenommen und bei 80 bis 85 % der Wohngebäude zu einer Überschreitung der
Lärmimmissionsgrenzwerte geführt. Durch die zusätzliche Belastung der
Rychenbergstrasse mit quartierfremdem Durchgangsverkehr wer­de diese
Überschreitung zunehmen, so dass die Anwohner der Rychenbergstrasse durch die
angefochtene Aufzonung in besonderem Masse berührt seien.
Aufgrund dieser Vorbringen verneinte die Baurekurskommission
die Legitimation für den als Rekurs bezeichneten Teil des Rechtsmittels mit der
Begründung, die
Nachbarrekurrierenden
hätten es
versäumt, den schlüssigen Nachweis für die Kausalität zwischen der
beabsichtigten Umnutzung des streitbetroffenen Areals und einer ins Gewicht
fallenden, legitimationsbegründenden Zunahme des quartierfremden
Durchgangsverkehrs auf der Rychenbergstrasse zu erbringen. Es fehle bereits an
Angaben über das heutige Verkehrs­aufkommen und den zu erwartenden Mehrverkehr.
Solche Vergleichszahlen seien in­des unerlässlich für die Beantwortung der
Frage, ob die angestrebte Umnutzung des streitbetroffenen Gebiets überhaupt
geeignet sei, die Verkehrsverhältnisse in dessen Umgebung wahrnehmbar zu
beeinflussen.
b) Gemäss § 338a PBG setzt die Berechtigung zur Rekurs- und
Beschwerdeerhebung voraus, dass der Rechtsmittelkläger durch die angefochtene
Anordnung oder den Erlass berührt ist und ein schutzwürdiges Interessen an
deren Aufhebung oder Änderung hat. Wird die spezifische Betroffenheit Dritter
in einem Rechtsmittelverfahren aus befürchteten Immissionen abgeleitet, so ist
auf Art und Intensität dieser Immissionen abzustellen. Die Legitimation ist zu
bejahen, wenn die mutmasslichen Auswirkungen eines Bauvorhabens deutlich
wahrnehmbar sind und ohne technisch aufwendige und kostspielige Abklärungen
festgestellt und von den allgemeinen Immissionen, wie sie z.B. der
Strassenverkehr mit sich bringt, unterschieden werden können. Dieses
Erfordernis ist etwa beim Lärm eines Schiess- (BGE 110 Ib 99 E. 1c) oder eines
Flugplatzes (BGE 104 Ib 307 E. 3b S. 318) erfüllt, ebenso bei zusätzlichem
Lastwagenverkehr aus durchschnittlich 120 Fahrten pro Tag auf einer bis anhin
nicht stark befahrenen Durchgangsstrasse (BGE 113 Ib 225 E. 1c) oder bei einer
allgemeinen Verkehrszunahme von 23 % (VGr, URP 1996, S. 342 E. 2c). Gemäss
Art. 9 lit. b der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) gelten denn
auch als wahrnehmbar stärkere Verkehrslärmimmissionen solche von 1 db (A), was
einer Zunahme des Strassenverkehrs um rund 25 % entspricht (Robert Wolf,
Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Mai 2000, Vorbemerkungen zu Art. 19 bis 25 N.
9). Als nicht vom allgemeinen Strassenverkehr unterscheidbar und daher nicht
deutlich wahrnehmbar erachtete die Praxis hingegen den zusätzlichen Verkehr auf
einer Kantonsstrasse infolge Baus einer Autobahn und eines Halbanschlusses in 1
km Entfernung (BGE 111 Ib 290 E. 1b) oder den aus einer ca. 900 m entfernten
Deponie resultierenden Lastwagenverkehr auf einer bereits stark befahrenen
Strasse (BGE 112 Ib 154 E. 3 S. 160 mit zusätzlichem Unterscheidungskriterium
in BGE 113 Ib 225 E. 1c am Ende) bzw. eine allgemeine Verkehrszunahme von 5 –
10 % (RB 1985 Nr. 9 = BEZ 1985 Nr. 47).
Obwohl die Rechtsmittelbehörden die Legitimation von Amtes
wegen zu prüfen haben, entbindet dies einen Rechtsmittelkläger nicht davon,
seine Legitimation im konkre­ten Fall zu substanziieren, und zwar bereits im
Rekursverfahren. Dabei muss insbesondere das qualifizierte eigene bzw.
schutzwürdige Interesse ausführlich dargetan werden. Dabei genügt nach der
Praxis jedoch die Glaubhaftmachung der behaupteten Beeinträchtigung, wenn der
volle Beweis umfangreiche Abklärungen erfordern und die materielle Beurteilung
vorwegnehmen würde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 29 f. und 41).
c) Es ist fraglich, ob sich die dargelegte und für die
Anfechtung einzelner Bauvorhaben entwickelte Praxis unbesehen auf die
Anfechtung von Plänen, welche die Entstehung einzelner Vorhaben erst
ermöglichen, übertragen lässt. Dabei ist zu bedenken, dass eine Gebietsnutzung,
wie sie durch eine Ein- oder Umzonung eingeleitet wird, sich in der Regel über
mehrere Jahre hinweg erst mittel- bis langfristig realisiert. Während dieser
Zeit können die im Zeitpunkt der Plananfechtung gegebenen Rahmenbedingungen,
gerade was die Erschliessung und Verkehrsführung anbelangt, zahlreichen
Änderungen unterworfen sein. Zudem wird eine mit einer Planänderung verbundene
Verkehrszunahme anders als bei der Inbetriebnahme eines einzelnen Bauprojektes
nicht sofort, sondern ebenfalls erst allmäh­­lich wahrgenommen werden können.
Dabei wird es schwer fallen, eine allgemeine Ver­­kehrszunahme einer
spezifischen Planänderung zuzuordnen, umso mehr, wenn ein Gebiet in der
Vergangenheit auch ohne einschlägige Planänderungen verkehrsmässig immer
stärker belastet worden ist. Insofern lassen sich die Auswirkungen von Plänen
auf die weitere Nachbarschaft ungleich viel schwerer abschätzen als diejenigen
von einzelnen Bauvor­haben. Das bedeutet zwar nicht zwangsläufig, dass an den
Nachweis der Betroffenheit in diesen Fällen generell höhere Anforderungen
gestellt werden müssten, denn gerade die Un­gewissheit der künftigen
Entwicklung kann Nachbarn zu einer vorsorglichen Interessen­wahrung
veranlassen. Die gegebene grosse Ungewissheit der künftigen Entwicklung
erfordert aber in diesen Fällen eine besondere Sorgfalt bei der Substanziierung
und Glaubhaftmachung künftiger Beeinträchtigung im Rekursverfahren. Allgemeine
Befürchtungen eher theoretischer Art genügen grundsätzlich nicht zur Darlegung
der hinreichenden Betroffenheit, vielmehr muss nachvollziehbar dargetan werden,
dass die gefürchtete Beeinträchtigung auch mit einer gewissen
Wahrscheinlichkeit eintreten wird.
Wohnen Nachbarn ausserhalb des Planungsgebietes und nicht
direkt an der dafür vorgesehenen Erschliessungsachse, so ist deren
Beeinträchtigung durch wahrnehmbaren Mehrverkehr von vornherein nicht sehr
wahrscheinlich. Unter diesen Umständen muss an­hand einer nachvollziehbaren
Prognose glaubhaft gemacht werden, dass an ihrer Strasse den­­noch und unter
Einbezug der mittel- und langfristigen Verkehrsplanung und der allgemeinen
Verkehrsentwicklung mit mittel- und langfristig wahrnehmbaren Mehrimmissionen
zu rechnen ist. Nötigenfalls muss diese Behauptung auch mit Hilfe einer
professionellen Ver­kehrsstudie untermauert werden. Damit ist zwar für
entferntere Nachbarn der Einstieg
ins
Planungsrekursverfahren nicht leicht. Dies ist aber hinzunehmen, denn es steht
den Nachbarn offen, gegen die spätere Bewilligung einzelner grössere
Bauvorhaben wie Einkaufszentren etc. zu rekurrieren, wenn diese voraussichtlich
eine wahrnehmbare Mehrbe­lastung auf ihren Grundstücken bewirken. Dannzumal
dürfte die erforderliche Betroffenheit an­hand des mit dem Bewilligungsgesuch
vorzulegenden Umweltverträglichkeitsberichts leichter glaubhaft zu machen sein;
bei dieser Gelegenheit können die Rekurrenten dann
auch Massnahmen
gegen unerwünschten Ausweichverkehr über ihre Strasse verlangen.
d) Es war daher im Rekursverfahren zu prüfen, ob die
Nachbarrekurrierenden
glaub­haft vorgebracht hatten, die
Umzonung bewirke eine deutlich wahrnehmbare Immissionszunahme entlang der
Rychenbergstrasse. Indem die Baurekurskommission die Legitimation der
Nachbarrekurrierenden
mit der Begründung verneinte, diese
hätten keinen schlüssigen Nachweis für die Kausalität zwischen der strittigen
Umzonung und einer ins Gewicht fallenden, legitimationsbegründenden Zunahme des
quartierfremden Durchgangsverkehrs auf der Rychenbergstrasse erbracht, hat sie
die Anforderungen an die Substanziierung und den Nachweis der Legitimation
überspannt. Das anerkennen auch die Grundeigen­­tümerinnen im
Beschwerdeverfahren.
Da es sich bei der Überprüfung der Legitimation um eine
Rechtsfrage handelt, kann das Verwaltungsgericht die Glaubhaftmachung von sich
aus im Beschwerdeverfahren über­prüfen, zumal die
Nachbarrekurrierenden
in diesem Punkt selber auf eine Rückweisung aus­­drücklich verzichten.
e) Die Rychenbergstrasse ist eine kommunale Sammelstrasse mit
wesentlicher Erschliessungsfunktion für die Gebiete am Süd- und Ostfuss des
Lindberges und weist eine wichtige Sammel- und Verbindungsfunktion zwischen den
Stadtkreisen Oberwinterthur und Veltheim/Rosenberg auf. Der Verkehrslärm
entlang der Rychenbergstrasse übersteigt tagsüber die massgeblichen
Immissionsgrenzwerte bei den meisten entlang der Strasse gelegenen Gebäude
(vgl. Antrag und Bericht zum Postulat Mächler, VB.2001.00245). Die
Rychenbergstrasse liegt ausserhalb des umgezonten Sulzer-Areals; der
Teilabschnitt zwischen Stadlerstrasse und Hammerweg ist rund ca. 500 bis 1500
m, der entfernteste Abschnitt, wo ebenfalls ein Teil der
Nachbarrekurrierenden
wohnen, ist bis zu über 3 km vom Areal entfernt. Basiserschliessung für
das Entwicklungsgebiet Oberwinterthur bildet derzeit die Achse
Frauenfelder-/Römerstrasse, die St.Gal­ler­stras­se sowie die Seenerstrasse.
Vorgesehen ist sodann gemäss Erschliessungsplan ein etap­penweiser Ausbau der
Sulzer-Allee und je nach Entwicklung des Gebiets allenfalls eine
Entlastungsstrasse zum Autobahnanschluss im Norden. Ein aus der Umzonung
resultierender Mehrverkehr könnte sich daher nur im Sinne von Ausweichverkehr
über die Rychenbergstrasse abwickeln. Um das notwendige Mass der
Wahrnehmbarkeit zu erreichen, müsste daher eine befürchtete und über das
allgemeine Mehrmass hinausgehende mittel- bzw. langfristige Verkehrszunahme im
Bereich von rund 25 % glaubhaft sein.
Die
Nachbarrekurrierenden
haben
geltend gemacht, mit der strittigen Umzonung sei infolge der neuen Zulassung
von Dienstleistungen im ganzen Gebiet eine massive Verkehrs­­zunahme auf
sämtlichen Zubringerstrassen verbunden. Als durchaus glaubhaft erscheint diese
Behauptung insofern, als mit der möglichen Neuansiedlung grösserer Dienst­leistungsbetriebe
und insbesondere solcher mit publikumsintensiver Nutzung zwangsläufig mehr
Zubringerverkehr verbunden sein wird. Dienstleistungen waren in der bisherigen
Indus­triezone I3 gemäss Art. 44 Abs. 1 lit. e der bisherigen Bauordnung vom
13. März 1986 nicht bzw. nur im Zusammenhang mit der Produktion
zugelassen, während sie neurechtlich sowohl in der Industriezone I2 als auch in
der Zentrumszone Z3 zulässig sind (Art. 59 Abs. 1 lit. d sowie Art. 46 der
Bauordnung vom 3. Oktober 2000 in Verbindung mit § 51 Abs. 1 PBG). Auch wenn
dabei gleichzeitig neu in der I2 anstelle der bisherigen Baumas­sen­ziffer von
12 m3 eine solche von 9 m3 gelten soll, darf angesichts der Grösse des umge­zonten
Areals von rund 62 ha und dessen spezifischer Bedeutung als Entwicklungsgebiet
mit kantonaler Zentrumsfunktion erwartet werden, dass mit der Umzonung im
Endausbau ein zusätzliches Verkehrspotenzial verbunden ist. In welchem Mass
sich dieses über die öf­fent­lichen Strassen abwickeln wird, hängt entscheidend
vom künftigen Angebot des öffent­lichen Verkehrs ab. Weiter haben die
Nachbarrekurrierenden
im Rekursverfahren vorgebracht, die
Rychenbergstrasse weise bereits heute einen Anteil von 30 % an
Durchgangsverkehr auf. Nachdem die Stadt Winterthur selber die
Rychenbergstrasse als wichtige Sam­mel- und Verbindungsstrasse zwischen
Oberwinterthur und Veltheim/Rosenberg bezeichnet, ist auch dies glaubhaft. Die
Nachbarrekurrierenden
haben im Rekursverfahren schliess­lich
belegt, dass die Achse Frauenfelder-/Römer-/Lindstrasse bereits heute zu
Stosszeiten Auslastungsgrenzen erreicht bzw. überschreitet. Mit all diesen
glaubhaften Vorbringen haben die
Nachbarrekurrierenden
indessen
noch keineswegs eine nachvollziehbare Prognose für eine mittel- und langfristig
durch die Planänderung bedingte relevante Verkehrszunah­me auf der Rychenbergstrasse
erbracht. Sie haben aus diesen Umständen eher allgemeine Befürchtungen
abgeleitet, als dass sie sich ernsthaft mit den von der Stadt Winterthur in
Aussicht genommenen Erschliessungsprojekten (für Strassen und öffentlichen
Verkehr) für das Entwicklungsgebiet und deren Auswirkungen auf Mass und Führung
des dadurch ausgelösten Verkehrs auseinandergesetzt hätten. Allein die
Behauptung, die Rychenbergstrasse werde unter den gegebenen Umständen mit
zusätzlichem quartierfremden Durch­­gangsverkehr belastet, genügt keineswegs,
um ein relevantes Mass an Mehrverkehr als wahrscheinlich erscheinen zu lassen.
Die von den
Nachbarrekurrierenden
erst im
Beschwerdeverfahren vorgelegte Verkehrsstudie kann diesen Mangel nicht heilen.
Sie hätten vielmehr bereits im Rekursverfahren entsprechende Gründe glaubhaft
machen müssen. Eine weitergehende Auseinandersetzung damit erübrigt sich daher.
Die Baurekurskommission IV ist daher auf den Planungsrekurs zu
Recht nicht eingetreten.
4. a) Die Baurekurskommission hat den angefochtenen Entscheid
mit der Begründung aufgehoben, die Grundsatzvereinbarung (VB.2001.00296) weise
einen unzulässigen Inhalt auf. Die verbindlich vereinbarten Eckwerte der
Arealentwicklung würden nutzungsplanerische Festlegungen beinhalten (nähere
Umschreibung der Nutzung in einzelnen Baubereichen, Festlegung von
Wohnanteilen, Festlegung eines Erholungsraumes entlang der Eulach), welche der
vertraglichen Regelung nicht zugänglich seien. Zudem sei die Festlegung eines
Rahmenplanes gemäss diesen Eckwerten unzulässigerweise an den Stadtrat
delegiert worden. Mit diesem Vorgehen seien Mitwirkungsrechte der Bevölkerung,
das Referendums-, das Rekurs- und Beschwerderecht sowie die Genehmigungspflicht
ausgeschaltet worden. Die Kündigungsmöglichkeit stelle zudem nicht sicher, dass
die anvisierten Planungsinhalte dereinst tatsächlich verwirklicht würden.
Mängel ergäben sich auch auf der Stufe der Baubewilligungsverfahren, indem
Dritte die in der Grundsatzvereinbarung geregelten Gegenstände akzessorisch
anfechten könnten und es fraglich sei, ob das Nichteinhalten dieser
Festlegungen einem Bauherrn gegenüber eine Bauverweigerung rechtfertigen könne.
Da die Grundsatzvereinbarung auch mangels Anfechtbarkeit unzulässig sei, komme
es nicht in Betracht, den angefochtenen Beschluss nur soweit aufzuheben, als er
zustimmend von der Grundsatzvereinbarung Vormerk nehme. Der Gemeinderat sei
daher einzuladen, seinen Beschluss um die Gegenstand der Grundsatzvereinbarung
bildenden nutzungsplanerischen Festlegungen zu ergänzen, falls er an diesen
Festlegungen tatsäch­lich festhalten wolle.
Dagegen bringen die Stadt Winterthur und die
Grundeigentümerinnen im Wesentlichen vor, die Vereinbarung sei Bestandteil
einer kooperativen Planung, die im Interesse der Öffentlichkeit und der
Privaten die räumliche Entwicklung optimieren solle. Der Vertrag sei mangels
ausdrücklicher Verbotsnorm zulässig. Er beinhalte, soweit er nicht ohnehin
lediglich Führungsinstrument sei, gegenüber der Grundordnung nur zusätzliche
Nutzungsbeschränkungen für die Grundeigentümerinnen, womit die Rechte Dritter
nicht beeinträchtigt würden. Die in den Eckwerten enthaltenen
Nutzungseinschränkungen seien zudem we­der örtlich noch sachlich noch zeitlich
definitiv, sondern ausdrücklich als Richtlinie zu ver­stehen und entsprächen
den Zielen und Grundsätzen des eidgenössischen und kantonalen Planungsrechts.
b) Streitgegenstand des Rechtsmittelverfahrens vor
Baurekurskommission bildete der im Amtsblatt am 17. November 2000 publizierte
Beschluss über die Bau- und Zonen­ordnung, welche von der Baurekurskommission
unter eingeschränkter Kognition auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen war.
Von vornherein nicht Gegenstand der Anfechtung war hingegen die
Grundsatzvereinbarung selber – trotz ihrer allenfalls nutzungsplanerisch
motivierten Inhalte –, ebenso wenig die zustimmende Vormerknahme davon durch
den Ge­meinderat. Letztere war richtigerweise ausschliesslich am 12. Oktober
2000 im Rahmen der gemeinderechtlichen Publikation veröffentlicht worden und
bildete eben gerade nicht Bestandteil des Beschlusses über die Bau- und
Zonenordnung, welcher mit Publikation am 17. November 2000 Ausgangspunkt des
vorliegenden Anfechtungsverfahrens ist.
Soweit allerdings im Rahmen der Nutzungsplananfechtung geltend
gemacht wurde, die Festlegungen gemäss Grundsatzvereinbarung hätten in die Bau-
und Zonenordnung ge­hört, liegt darin der Vorwurf, durch das gewählte Vorgehen
seien die Vorschriften des Planungs- und Baugesetzes über den Erlass der Bau-
und Zonenordnung umgangen worden. Da die Gemeinden gemäss § 45 Abs. 2 PBG beim
Erlass der Bau- und Zonenordnung an die Institute des kantonalen Rechts
gebunden sind, betrifft diese Rüge das strittige Anfech­tungsobjekt; sie ist
daher zu prüfen.
c) In diesem Zusammenhang liesse sich vorab die Frage stellen,
ob die zwischen der Stadt und den Grundeigentümerinnen getroffene Regelung
überhaupt Gegenstand eines Vertrages bilden kann oder ob sie aufgrund ihres
nutzungsplanerischen Charakters nicht zwin­gend in einem Nutzungsplan
festzulegen wäre. Diese Frage kann indessen offen blei­ben, da die zwischen den
Vertragspartnern abgeschlossene Grundsatzvereinbarung ohnehin keine
nutzungsplanerischen Festlegungen enthält.
Nutzungspläne sind für jedermann verbindlich (Art. 21 Abs. 1
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979) und regeln die zulässigen
Bodennutzungen parzellenscharf (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau-
und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 143). Die Grundsatzvereinbarung hält
in Ziffer 4 mit den Eckwerten fest, dass die Grund­eigentümerinnen der Stadt
sechs Hektaren Land abgeräumt und altlastensaniert zur Errichtung von Grün-
bzw. Erholungsflächen abtreten. Dieser Erholungsraum wird schwer­gewichtig im
Bereich der Eulach vorgesehen. Darin kann schon deshalb keine nutzungspla­ne­rische
Festlegung erblickt werden, weil die abzutretende Fläche nach dem Willen der
Ver­tragsparteien (noch) nicht parzellenscharf bezeichnet wird. Die
Vertragsparteien betonen denn auch in ihren Rechtsschriften, mit der
Grundsatzvereinbarung habe eine flexible Lösung getroffen werden sollen, die
weder örtlich noch sachlich noch zeitlich bereits definitiv habe festgesetzt
werden können. Dasselbe gilt noch ausgeprägter hinsichtlich der Bezeichnung von
Wohnanteilen bzw. Nutzweisen für die verschiedenen Bereiche im Arealteil
Ost, wo schon aus
dem Vereinbarungstext selbst hervorgeht, dass die vereinbarten Eckwer­te
"im Sinne einer Richtlinie" festgelegt werden.
Dass keine im Sinne einer Nutzungsplanung verbindliche
Festlegung vorliegt, ergibt sich im Übrigen auch daraus, dass die Bereiche 5, 6
und 8 in der Vereinbarung erwähnt werden, obwohl das entsprechende Land nicht
den vertragsschliessenden Grundeigentümerinnen gehört, weshalb eine
Verbindlichkeit des Vertrags insofern ausdrücklich aus­geschlossen wird. Dieser
Ausschluss ist richtig, da sowohl öffentlich- wie auch privatrechtliche
Verträge stets nur Wirkung zwischen den Parteien entfalten.
d) Die Grundsatzvereinbarung stellt nach dem Willen der
Vertragsparteien die Grund­lage für die Erarbeitung eines Rahmenplans dar,
durch den die angestrebte Entwi­ck­lung des Stadtteils "Zentrumsgebiet
Oberwinterthur" näher definiert werden soll. Auf dieser Grundlage sollen
die für die Stadt und die Grundeigentümerinnen verbindlichen Festlegungen
vertraglich geregelt werden. Diese vertraglichen Regelungen sollen zu gegebener
Zeit in die Nutzungsplanung überführt werden (Ziff. 8 der
Grundsatzvereinbarung), wobei die Parteien offenbar davon ausgehen, dass
hierfür eine Ergänzung des PBG erforderlich ist. Ob dies zutrifft oder nicht,
und ob die Vertragsparteien zu Recht entsprechende Erwartungen hegen, kann hier
offen bleiben. Jedenfalls präsentiert sich die Grundsatzvereinbarung als
Instrument des kooperativen Verwaltungshandelns, mit welchem der Prozess des
Planens geregelt werden soll (Rudolf Muggli, Theorie und Praxis der
Kooperativen Planung, VLP, Raum & Umwelt Juli 2001, S. 24 f.; Hanspeter
Pfenninger, Kooperationen zwi­schen Staat und Privaten als Alternative zu
planungs-, umweltschutz- und anderen öffentlichrechtlichen Verfahren, BR 4/95,
S. 79 ff.). Hingegen liegt kein Versuch vor, für jedermann verbindliche
nutzungsplanerische Festsetzungen unter Umgehung des dafür vorgesehenen
gesetzlichen Instrumentariums vorzunehmen.
Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
5. a) Die
Nachbarrekurrierenden
hatten
vor Baurekurskommission geltend gemacht, die Umzonung lasse eine
verkehrsintensivere Nutzung zu, ohne dass das Haupt- und Sammelstrassennetz
eine wesentliche Änderung erfahren solle. Einzig in Richtung Nordosten sei eine
neue Entlastungsstrasse zur Autobahn A 1 geplant. Ein eigentlicher Erschlies­sungs­plan
fehle jedoch. Damit würden die planerischen Grundsätze von Art. 3 Abs. 3 und
Art. 15 lit. b RPG verletzt. Die Rekursinstanz erwog dazu, eine ungenügende
Groberschlies­sung könne die angefochtene Zonierung nicht rechtswidrig werden
lassen, sondern mache nur die Ergänzung des Erschliessungsplanes erforderlich.
Ein dahingehender Antrag sei nicht gestellt worden. Zudem sei die
Groberschliessung mit dem bestehenden Strassennetz im Verein mit den im
Erschliessungsplan festgelegten baulichen Massnahmen hinreichend
sichergestellt. Art. 15 lit. b RPG komme nicht zur Anwendung, da es sich
vorliegend nicht um eine Neueinzonung handle, sondern ein weitgehend überbautes
und erschlossenes Gebiet zur Beurteilung stehe.
b) Nach Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land,
das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist (lit. a) oder
voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Gemäss
Art. 19 Abs. 2 RPG werden Bauzonen durch das Gemeinwe­sen innerhalb der im
Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist erschlossen. Auf der Ebene der
Richtplanung bezeichnet der kom­munale Verkehrsplan die bestehenden und ge­planten
Anlagen und Flächen für kommunale Strassen der Groberschliessung sowie die Wege
von kommunaler Bedeutung. Er ist unverzichtbar (§ 31 Abs. 2 in Verbindung mit
§ 24 PBG). Gestützt darauf ist der Erschlies­sungs­plan zusammen mit der
Bau- und Zonen­ordnung festzusetzen (§ 90 Abs. 1 PBG). Er gibt Aufschluss über
die öffentlichen Werke und Anlagen, die für die Groberschliessung der Bau­zonen
notwendig sind und zeigt auf, in welchen zeitlich bestimmten Etappen das Gemein­wesen
die Groberschliessung der Bauzonen durchführt
und wie sie auf die
Angebotsplanung im öffentlichen Personenverkehr sowie auf die
Güterverkehrsplanung abgestimmt ist (§ 91 PBG).
Die Erschliessungsplanung ist grundsätzlich Folgeaufgabe der
Nutzungsplanung. Die gesetzliche Erschliessungspflicht zwingt die Gemeinden
allerdings, mit der Nutzungsplanung auch Finanzplanung zu betreiben. Bauzonen
sollen nur dann ausgeschieden werden, wenn ein Gemeinwesen auch gewillt ist,
diese innerhalb der nächsten 15 Jahre zu erschliessen. Wenn § 90 Abs. 1 PBG den
zeitgleichen Erlass beider Planungen verlangt, so sollen damit die Gemeinden in
die räumlichen und finanziellen Konsequenzen ihrer Nutzungsplanung eingebunden
werden. Insofern kann nicht gesagt werden, eine ungenügende oder fehlende
Erschliessungsplanung vermöge sich nicht auf die Nutzungsplanung auszuwirken.
Zwar hat sich grundsätzlich der Erschliessungsplan auf den Nutzungsplan
auszurichten und nicht umgekehrt der Nutzungsplan auf den Erschliessungsplan
(BGE 116 Ia 221 E. 4a S. 234). Jedoch verstösst eine Bauzone, welche nicht bereits
erschlossen ist und auch nicht innert 15 Jahren erschlossen werden soll, gegen
Art. 15 lit. b RPG. Selbst innerhalb des bereits überbauten Gebietes spielt die
vorhandene Erschliessung eine Rolle, indem der Stand der Erschliessung
Rückschlüsse auf die Eignung des Landes zur Überbauung zu­lässt (vgl. Alexandre
Flückiger, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art.
15 N. 47).
Entgegen den Erwägungen im angefochtenen Entscheid gilt Art.
15 RPG nicht nur für die Ausscheidung neuer, sondern ebenso für die Änderung
oder Beibehaltung bestehen­der Bauzonen. Die Gemeinden müssen grundsätzlich bei
jeder Zonenplanrevision prüfen, ob auch die bereits früher ausgeschiedenen
Bauzonen gesetzeskonform sind. Zonenplanänderungen bewirken nämlich potenziell
immer, dass auch der zugehörige Erschliessungsplan in Frage gestellt wird (BGr,
Pra 79/1990 Nr. 27 E. 3b/bb). Die Erschliessung im Sinne von Art. 19 Abs. 1 RPG
hat sich nach der betreffenden Nutzung im fraglichen Gebiet zu richten und kann
daher je nachdem, ob etwa eine Landhauszone oder eine Zentrumszone aus­geschieden
werden soll, auch unterschiedliche Erschliessungsmassnahmen nach sich zie­hen.
Aus diesem Grund ist eine Gemeinde allenfalls auch verpflichtet, die
Erschliessung einer bereits weitgehend überbauten Bauzone für eine vorgesehene
Umnutzung zu verbessern und die dafür notwendigen
B
auwerke im Erschliessungsplan vorzusehen. Selbst der Ent­scheid,
einen bisherigen Zonenplan nicht zu ändern, kann ein Gemeinwesen, welches mit
der Erschliessung in Verzug ist, zur Anpassung der Erschliessungsplanes
zwingen. Ist es dazu nicht bereit, so muss es das betreffende Gebiet letztlich
auszonen (Regierungsrat AG, ZBl 89/1988, S. 324).
c) Das strittige rund 62 ha grosse Areal liegt mit seinen
bestehenden voluminösen Industrie- und Gewerbebauten im Herzen des Stadtteils
Oberwinterthur. Es grenzt im Süden an ein mehrheitlich überbautes
Industriegebiet und im Nordwesten und Nordosten an ebenfalls bereits weitgehend
überbaute Wohn- und Gewerbegebiete. Unter diesen Umständen ist die
Baurekurskommission zu Recht davon ausgegangen, dass das Gebiet bereits im Sinn
von Art. 15 lit. a RPG weitgehend überbaut ist. Damit aber wird nach dem oben
Ausgeführten eine hinreichende Groberschliessung für die vorgesehene Umzonung
und insbesondere für die neu zugelassenen Dienstleistungen noch nicht
entbehrlich. Es ist daher zu prüfen, ob die bestehenden und die geplanten
Strassenanlagen das Gebiet hinreichend grob erschliessen. Dabei ist entgegen
den Erwägungen im angefochtenen Entscheid davon auszugehen, dass die
Nachbarrekurrierenden
durchaus Mängel des
Erschliessungsplanes gerügt hatten.
Die Erschliessung des Areals
erfolgt heute im Wesentlichen über die nördlich des Ge­biets verlaufende
Frauenfelder-/Römerstrasse, die südlich davon gelegene St. Galler­stras­se und
die dazwischen in Nord-Südrichtung verlaufende Seenerstrasse. Im kommunalen
Erschliessungsplan ist gestützt auf den kommunalen Verkehrsplan für die 1.
Erschlies-sungs­­etappe ein Ausbau der in Ost-West-Richtung verlaufenden
”Sulzer-Allee” zwischen Ohrbühl- und Seenerstrasse und deren Anschluss an die
tiefer liegende Seenerstrasse vorgesehen (VB.2001.00245), während der westliche
Abschnitt der ”Sulzer-Allee” in der 2. Erschliessungsetappe ausgebaut und an
die St. Gallerstrasse angeschlossen werden soll (Ziff. 5a und b). Damit
muss die auf kommunaler Ebene zu verwirklichende strassenmässige Erschliessung
des fraglichen Gebiet grundsätzlich als ausreichend beurteilt werden. Soweit je
nach künftiger Entwicklung des Areals zu einem regionalen oder kantonalen
Zentrum auch ein Ausbau des übergeordneten Strassennetzes notwendig werden könn­te,
hat der Stadtrat Winterthur dem Regierungsrat sodann als Ergänzung zum regiona­len
Ver­kehrsplan eine Entlastungsstrasse Oberwinterthur zwischen dem
Zentrumsgebiet Oberwinterthur/Grüze und dem Autobahnanschluss Oberwinterthur
beantragt (VB.2001.00245). Mit diesen Vorkehrungen hat die Stadt Winterthur in
hinreichendem Mass ihre Bereitschaft kundgetan, die notwendigen
Erschliessungswerke zur Aufnahme des durch die fragliche Umzonung allenfalls
ausgelösten zusätzlichen Strassenverkehrs zu erstellen oder durch übergeordnete
Träger erstellen zu lassen.
Die
Nachbarrekurrierenden
beanstanden,
dass der Mehrverkehr verschiedene bereits ausgelastete Verkehrsknoten der Stadt
in den Spitzenzeiten überlasten und dermassen den Druck auf Ausweichrouten
erhöhen werde. Die Lösung des Problems sehen sie aber selber offensichtlich
weniger darin, dass das Gebiet zusätzlich durch eine weitere Entlastungstras-se
zu erschliessen wäre. Vielmehr verlangen sie mit der Umzonung gleichzeitig
flankierende Massnahmen, welche ein Ausweichen des Verkehrs über andere Routen
verhindern sol­len. Solche verkehrslenkende Massnahmen sind jedoch von
vornherein nicht Bestandteil der Erschliessungsplanung. Sie beeinflussen den
Bestand der Erschliessungswerke nicht und können gestützt auf das
eidgenössische Strassenverkehrsrecht und das kantonale Stras­sengesetz direkt
von den zuständigen Behörden erlassen werden. Die zeitweilige Überlas­tung
einzelner Verkehrsknoten und daraus entstehende Staus sind gerade in
städtischen Ver­hältnissen ein durchaus bekanntes Phänomen. Darin liegt ein
allgemeines Problem des
zunehmenden
motorisierten Privatverkehrs, dem nicht damit begegnet werden kann, ganzen
Städten oder Stadtteilen im nachhinein die notwendige Groberschliessung
abzusprechen.
6. a) Die
Nachbarrekurrierenden
wenden weiter ein, das Gebiet sei nicht hinreichend mit öffentlichem
Verkehr erschlossen. Diese Erschliessung sei nicht nur für die Realisierung
einzelner Bauprojekte, sondern auch für eine Umzonung der vorliegenden Art
notwendig. Die Baurekurskommission hatte dazu erwogen, es könne offen bleiben,
ob die Erreichbarkeit von Bauzonen mit öffentlichen Verkehrsmitteln bereits im
Rahmen des Erschliessungsplanes zu sichern sei. Das Gebiet sei nämlich bereits
heute gut erschlossen, liege es doch in un­mittelbarer Nähe der
S-Bahn-Haltestellen Grüze und Oberwinterthur und werde es insgesamt von vier
Buslinien bedient. Im Süden sei sodann noch eine weitere S-Bahn-Haltestelle
vorgesehen.
b) Nach § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG muss für die genügende
Zugänglichkeit eines Grund­stückes bei grösseren Überbauungen die
Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein. Gestützt auf
diese mit der Gesetzesrevision vom 1. September 1991 erweiterte Bestimmung
verweigerte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 2. November 2000
(VB.2000.00111, RB 2000 Nr. 93 = BEZ 2000 Nr. 50 = URP 2000,
S. 823, vom BGr bestätigt am 5. September 2001, URP 2001, S. 1061
ff.) einem Kinozentrum mit weiteren Freizeitangeboten wegen ungenügenden
Angebots an öffentlichem Verkehr die Baubewilligung. Das Gericht stellte dabei
klar, dass die Erschliessung mit öffentlichem Verkehr keine bundesrechtliche
Erschliessungsvoraussetzung im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG darstellt,
sondern § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG als selbständiges kantonales Recht den
Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG, wonach Wohn- und Arbeitsgebiete
durch das öffentliche Verkehrsnetz hinreichend erschlossen werden sollen,
umsetzt und im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens Anwendung findet (E. 5c).
Bildet demnach die Anbindung an den öffentlichen Verkehr keine bundesrechtliche
Erschliessungsvoraussetzung, so können die Gemeinden auch nicht von
Bundesrechts wegen gezwungen werden, ihre Bauzonen gestützt auf Art. 19 Abs. 2
RPG mit öffentlichem Verkehr zu erschliessen (BGr, URP 2001, S. 1061 E. 1d).
Auf kantonaler Ebene bestimmt der gleichzeitig mit § 237 PBG
revidierte § 91 Satz 2 PBG, dass der Erschliessungsplan aufzeige, wie die
Groberschliessung der Bauzonen auf die Angebotsplanung im öffentlichen
Personenverkehr sowie auf die Güterverkehrsplanung abgestimmt sei. Damit soll
im Wesentlichen die Verknüpfung zwischen der strassenmässigen Groberschliessung
und den Planungen betrieblicher Angebote hergestellt werden, die nicht im
Bereich des Planungs- und Baurechts liegen (vgl. Beleuchtender Bericht des
Regierungsrates zur Abstimmungsvorlage vom 1. September 1991, Verstärkte
Berücksichtigung des Umweltschutzes). Entgegen den Vorbringen der
Nachbarrekurrierenden
kann weder aus dieser Bestimmung noch
aus § 237 PBG geschlossen werden, dass ein Zonenplan in einem bestimmten Areal
grössere Überbauungen nur dann zulassen darf, wenn die Erschliessung mit
öffentlichem Verkehr bereits erfolgt und damit die Voraussetzungen für eine
Baubewilligung in dieser Hinsicht bereits gegeben sind. Es wäre denn auch
unsinnig, das Angebot an öffentlichem Verkehr mit seinen allenfalls
beträchtlichen Investitionen be­reits in einem Zeitpunkt auszubauen, wo noch
keineswegs feststeht, ob in einem bestimm­ten Gebiet aufgrund seiner künftigen
Entwicklung auch tatsächlich mit einem grösseren Benutzer- oder
Publikumsverkehr zu rechnen ist.
c) Es ist unbestritten, dass die von der Stadt Winterthur und
den Grundeigentümerin­nen im fraglichen Gebiet angestrebte Entwicklung als
eigentliches Gebiet mit Zentrumsfunktion einen Ausbau des öffentlichen Verkehrs
erforderlich machen wird. Die Vorausset­zungen für diesen Ausbau sind im
vorliegenden Fall ausserordentlich günstig. Das Areal grenzt im Norden sowie im
Südwesten an die S-Bahnstationen Oberwinterthur und Grüze. Im Südosten ist
sodann die neue S-Bahnstation Hegi geplant. Mit deren Realisierung würden
sämtliche Grundstücke im Gebiet innerhalb einer weniger als 1 km umfassenden
Fussdistanz zu einer S-Bahnstation zu liegen kommen. Im Weiteren wird das
Gebiet heute von vier Buslinien des Zürcher Verkehrsverbundes über die Seener-
und Hegifeldstrasse bedient (Nrn. 5, 9, 10 und 680). Im kommunalen Verkehrsplan
ist sodann eine neue Buslinie über die auszubauende Sulzer-Allee vorgesehen.
Ob die von diesen Verkehrsmitteln ausgehenden Angebote künftig
für die Bedienung einer grösseren nutzungsintensiven Überbauung im Gebiet
genügen werden, wird massgebend von der Nutzungsart des konkreten Bauvorhabens,
dessen Distanz zu den nächsten Haltestellen sowie der aus der angebotenen
Frequenz resultierenden Haltestellenqualität abhängen (vgl. § 18 des Gesetzes
über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 [PVG], Verordnung
über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom 14. De­zember 1988
[AngebotsV] sowie Weglei­tung der Baudirektion zur Regelung des
Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen). Im heutigen Zeitpunkt muss daher die
Feststellung genügen, dass S-Bahn und Bus das ganze Gebiet mit einem relativ
dichten Haltestellennetz bedienen werden, so dass sich nötigenfalls mittels
einer Erhöhung der Bedienungsfrequenz auf relativ einfache Weise eine
hinreichende Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln und eine sich
daraus ergebende Reduktion der Parkplatzzahlen sicherstellen lassen wird. Die
Bezeichnung von Oberwinterthur als Zentrumsgebiet im kantonalen Richtplan
erfolgte denn auch unter anderem gerade wegen des Bestandes einer übergeordneten
Verkehrsinfrastruktur und dem Erreichbarkeitspotenzial mit öffentlichem Verkehr
(vgl. Bericht zum kantonalen Gesamtplan, S. 29).
7. Schliesslich werfen die
Nachbarrekurrierenden
der Baurekurskommission IV vor, ihre Rüge, wonach der Bericht nach Art.
47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) während der Rekursfrist
nicht aufgelegen habe, überhaupt nicht behandelt zu haben.
a) Die
Nachbarrekurrierenden
hatten in
ihrer Rekursschrift eine Verletzung der Informationspflicht der Planungsbehörde
und des Rechts der Bevölkerung auf Mitwirkung gemäss Art. 4 RPG geltend
gemacht. Sie beanstandeten, dass der Bericht zur Ortsplanung nach Art. 47 RPV
weder während der Einwendungsfrist noch während der Rekursfrist aufgelegen
habe. In Erwägung 10 des angefochtenen Entscheides hat sich die Rekursinstanz
mit diesem Einwand befasst und ausgeführt, dass der Bericht zur
Ortsplanungsrevision einzig der Information der kantonalen Genehmigungsbehörde
diene und nicht zu den gemäss Art. 4 Abs. 3 RPG und § 7 PBG öffentlich
aufzulegenden Plänen und Berichten gehöre. Damit verneinte sie die Pflicht zur
öffentlichen Auflage generell, sei dies nun für die Dauer der Einwendungs- als
auch für diejenige der Rekursfrist. Der Vorwurf der Gehörsverletzung ist daher
unbegründet.
b) Inhaltlich hat die Vorinstanz die Rüge zu Recht verworfen.
Zwar mag es zutreffen, dass der Bericht nach Art. 47 RPV auch eine
Stellungnahme zu den Mitwirkungseingaben enthalten muss. Daraus lässt sich aber
keineswegs die Pflicht zur öffentlichen Auflage dieses Berichtes ableiten. § 7
Abs. 4 PBG schreibt nur vor, dass die Stellungnahme zu den nicht
berücksichtigten Einwendungen zur Einsichtnahme offen stehen müsse, ohne aber
zu verlangen, dass dies in der Form des Berichtes gemäss Art. 47 RPV zu geschehen
habe. Die
Nachbarrekurrierenden
machten nicht geltend,
dass die (separate) Stellungnahme zu den nicht berücksichtigten Einwendungen im
vorliegenden Fall nicht öffentlich aufgelegen hätte.
8. Die Beschwerden der Grundeigentümerinnen und der Stadt Winterthur
sind dem­gemäss gutzuheissen, und die Beschwerde der
Nachbarrekurrierenden
ist abzuweisen. Der angefochtene Planungsentscheid des Grossen
Gemeinderats Winterthur ist vollumfänglich zu bestätigen.
...
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde der Nachbarrekurrierenden (VB.2001.00297)
wird abgewiesen. Die Beschwerden der Grundeigentümerinnen (VB.2001.00245) und
der Stadt Winterthur (VB.2001.00296) werden gutgeheissen. Demgemäss wird der
angefochtene Rekursentscheid aufgehoben und der Beschluss des Grossen
Gemeinderates Winterthur vom 2./3. Oktober bestätigt.
...