zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00670 · 2015-03-03 · de

Führerausweis | Kontrollfahrt; Umschreibung eines ausländischen Führerausweises; Unabhängigkeit des Prüfungsexperten. Erfordernis der Kontrollfahrt für ausländische Fahrzeugführer (E. 3.1). Es gelten hohe Anforderungen an die Unbefangenheit eines Prüfungsexperten, wenn er, wie bei einer Kontrollfahrt, die Prüfung alleine abnimmt (E. 3.3). Wer in staatlicher Funktion eine Prüfung abnimmt, ist aufgrund seiner ihm obliegenden Pflicht zur objektiven und neutralen Beurteilung angehalten, die Prüfungsbedingungen so auszugestalten, dass ein Bestehen tatsächlich – und nicht nur theoretisch – möglich ist. Im vorliegenden Verfahren ist insbesondere nicht nachvollziehbar, dass der Prüfungsexperte trotz mehrfachen, offensichtlichen, und aus mangelndem Verständnis der Beschwerdeführerin resultierenden Falschabbiegemanövern die Fahrt ununterbrochen fortsetzte. Insgesamt waren die Prüfungsbedingungen nicht so ausgestaltet, dass die Beschwerdeführerin eine realistische Chance hatte, die Kontrollfahrt zu bestehen (E. 4.3). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.03.0 VB.2014.00670
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.03.0 VB.2014.00670
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.03.0 VB.2014.00670

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00670
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00670
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.03.2015
Spruchkörper:
1. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Administrativmassnahmen im Strassenverkehr
Betreff:
Führerausweis
Kontrollfahrt; Umschreibung eines ausländischen Führerausweises; Unabhängigkeit des Prüfungsexperten.
Erfordernis der Kontrollfahrt für ausländische Fahrzeugführer (E. 3.1).
Es gelten hohe Anforderungen an die Unbefangenheit eines Prüfungsexperten, wenn er, wie bei einer Kontrollfahrt, die Prüfung alleine abnimmt (E. 3.3). Wer in staatlicher Funktion eine Prüfung abnimmt, ist aufgrund seiner ihm obliegenden Pflicht zur objektiven und neutralen Beurteilung angehalten, die Prüfungsbedingungen so auszugestalten, dass ein Bestehen tatsächlich – und nicht nur theoretisch – möglich ist. Im vorliegenden Verfahren ist insbesondere nicht nachvollziehbar, dass der Prüfungsexperte trotz mehrfachen, offensichtlichen, und aus mangelndem Verständnis der Beschwerdeführerin resultierenden Falschabbiegemanövern die Fahrt ununterbrochen fortsetzte. Insgesamt waren die Prüfungsbedingungen nicht so ausgestaltet, dass die Beschwerdeführerin eine realistische Chance hatte, die Kontrollfahrt zu bestehen (E. 4.3).
Gutheissung.
Stichworte:
ANSCHEIN
ANSCHEIN DER BEFANGENHEIT
AUSLÄNDISCHER FÜHRERAUSWEIS
AUSSENSTEHENDER DRITTER
FAIRNESS
FAIRNESSGRUNDSATZ
FÜHRERAUSWEIS
GESAMTBETRACHTUNG
GESAMTWÜRDIGUNG
INDIZIENBEWEIS
KONTROLLFAHRT
OBJEKTIV
PRÜFMASSSTAB
PRÜFUNGSEXPERTE
STRASSENVERKEHRSEXPERTE
UMSCHREIBUNG
UNABHÄNGIGKEIT
UNBEFANGENHEIT
UNVOREINGENOMMENHEIT
VERFAHRENSFAIRNESS
Rechtsnormen:
Art. 83 lit. t BGG
Art. 113 BGG
Art. 29 BV
Art. 29 Abs. I BV
Art. 30 BV
Art. 6 EMRK
Art. 6 Abs. I EMRK
Art. 13 EMRK
§ 5a VRG
§ 13 Abs. II VRG
§ 17 Abs. II lit. a VRG
§ 38b Abs. I VRG
§ 65a Abs. II VRG
Art. 29 VZV
Art. 42 Abs. III VZV
Art. 44 Abs. I VZV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2014.00670
Urteil
des Einzelrichters
vom
3. März 2015
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Basil
Cupa.
In Sachen
A
,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich, Bereich Administrativmassnahmen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Führerausweis,
hat sich ergeben:
I.
A beantragte dem Strassenverkehrsamt die Umschreibung
ihrer russischen Fahrerlaubnis in einen schweizerischen Führerausweis und
absolvierte im Rahmen dessen am 30. April 2014 eine Kontrollfahrt, die sie
allerdings nicht bestand. Das Strassenverkehrsamt verweigerte ihr deswegen am
12. Mai 2014 die Umschreibung ihrer russischen Fahrerlaubnis und verfügte,
dass sie auf schweizerischem Gebiet nicht zum Führen von Fahrzeugen berechtigt
sei.
II.
Die Sicherheitsdirektion wies einen dagegen erhobenen
Rekurs am 21. Oktober 2014 ab.
III.
Dagegen erhob A mit Eingabe vom 24. November 2014
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte unter Entschädigungsfolgen, die
Kontrollfahrt vom 30. April 2014 für nichtig zu erklären und das
Strassenverkehrsamt anzuweisen, sie zu einer ordnungsgemässen Kontrollfahrt
durch einen anderen, unvoreingenommen Prüfungsexperten zuzulassen.
Am 3. Dezember 2014 beantragte das
Strassenverkehrsamt die Abweisung der Beschwerde. Die Rekursabteilung der
Sicherheitsdirektion verzichtete am 4. Dezember 2014 auf eine
Vernehmlassung.
Mit Verfügung vom 13. Januar 2015 wurden
Zeugeneinvernahmen, eine Beweis- sowie eine Schlussverhandlung angeordnet. Dazu
wurde mit Verfügungen vom 30. Januar und 9. Februar 2015 vorgeladen.
Die Verhandlung, zu welcher die Beschwerdeführerin sowie ihr Rechtsvertreter,
nicht jedoch die Beschwerdegegnerin erschienen, fand am 3. März 2015
statt.
Der Einzelrichter
erwägt:
1.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung
von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr findet ihre
Grundlage in § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt gemäss § 38 b
Abs. 1 lit. d Ziff. 1 VRG durch den Einzelrichter.
2.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin entsprach die am 30. April
2014 durchgeführte Kontrollfahrt nicht den gesetzlichen Anforderungen, weil der
für die Begutachtung verantwortliche Prüfungsexperte voreingenommen gewesen sei
und damit nicht über die seiner Expertenstellung entsprechend erforderlichen
Unvoreingenommenheit und Unabhängigkeit verfügt habe. Dies schliesst sie im
Wesentlichen aus dem Umstand, dass der Prüfungsexperte im Anschluss an die
Kontrollfahrt sagte, in gewissen Ländern seien Ausweise im Kiosk kaufbar.
Die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion stellte im
Rekursverfahren fest, dass sich der Prüfungsexperte tatsächlich zu "im
Kiosk kaufbaren Ausweisen" geäussert hatte. Dass eine solche Äusserung im
direkt an die Kontrollfahrt anschliessenden Schlussgespräch gegenüber dem
Ehemann der Beschwerdeführerin fiel, wurde weder vom Prüfungsexperten anlässlich
der Zeugeneinvernahme noch von der Beschwerdegegnerin, die der Verhandlung gänzlich
fern blieb, bestritten.
Strittig ist indes, in welchem konkreten Kontext sich der
Prüfungsexperte zu im Ausland gekauften Führerausweisen äusserte, ob allenfalls
weitere Sachverhaltselemente vorlagen, die die Unabhängigkeit des Experten
infrage stellen, und ob das Verfahren insgesamt als derart fehlerbehaftet erscheint,
dass eine Neuanordnung der Kontrollfahrt geboten wäre.
3.
3.1
Das Strassenverkehrsrecht
sieht in Art. 42 Abs. 3
bis
lit. a der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum
Strassenverkehr vom 27. Oktober 1976 (VZV) vor, dass ausländische
Fahrzeugführer nach zwölfmonatiger Wohnsitzdauer in der Schweiz einen
schweizerischen Führerausweis benötigen. Laut Art. 44 Abs. 1 Satz 1
derselben Verordnung wird dem Inhaber eines gültigen nationalen ausländischen
Ausweises der schweizerische Führerausweis der entsprechenden Kategorie
erteilt, wenn er auf einer Kontrollfahrt nachweist, dass er die Verkehrsregeln
kennt und Fahrzeuge der Kategorien, für die der Ausweis gelten soll, sicher zu
führen versteht. Die Kontrollfahrt selbst ist in Art. 29 VZV sowie der
Richtlinie Nr. 19 über Kontrollfahrt und Zusatztheorieprüfungen der Vereinigung
der Strassenverkehrsämter vom 26. November 2010 näher geregelt.
3.2
Die von
der Beschwerdeführerin angerufene Unabhängigkeit der für Kontrollfahrten zuständigen
Prüfungsexperten ist in den soeben genannten Strassenverkehrsvorschriften nicht
ausdrücklich festgehalten. Die Pflicht des Prüfungsexperten zur unabhängigen Begutachtung
der Kontrollfahrten, und als Teilgehalt davon die Anforderungen an seine Unvoreingenommenheit
und Unparteilichkeit, ergibt sich vielmehr aus kantonalem Recht, der Bundesverfassung
(BV) sowie der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Art. 29 Abs. 1
BV verleiht jeder Person das Recht auf gleiche und gerechte Behandlung in Verfahren
vor Verwaltungsinstanzen. Dies beinhaltet den Anspruch auf eine unbefangene
Beurteilung (BGE 137 II 431 E. 5.2; BGr, 14. Oktober 2003,
1P.316/2003, E. 3.6; im Einzelnen Benjamin Schindler, Die Befangenheit der
Verwaltung, Zürich etc. 2002, S. 51 ff.). Darüber hinaus anerkennt
der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Pflicht eines amtlich
tätigen Experten zur objektiven und neutralen Begutachtung als Teilgehalt von Art. 6
Ziff. 1 EMRK (vgl. EGMR, 6. Mai 1985, Bönisch, 8658/79, §§ 32–35;
weiterführend Regina Kiener/Melanie Krüsi, Die Unabhängigkeit von Gerichtssachverständigen,
ZSR 2006 I, S. 487 ff., S. 492) sowie, subsidiär hierzu, in
gewissen Konstellationen gestützt auf Art. 13 EMRK (siehe Schindler, S. 54,
168–171, mit zahlreichen Hinweisen). Obwohl es sich bei einem Prüfungsexperten
für Kontrollfahrten nicht um einen Gerichtssachverständigen handelt, ist dieser
ebenfalls in staatlicher Funktion tätig und zur Sicherstellung eines fairen
Verfahrens im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV zur unabhängigen Ausübung
seines Amtes verpflichtet. Für im Kanton Zürich angestellte Behördenmitglieder
ergibt sich dies auch aus § 5a VRG (vgl. Regina Kiener in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 5a N. 9).
3.3
Bei der
Festsetzung des Prüfmassstabs ist danach zu fragen, ob Umstände bestehen, die
das Misstrauen in die Unbefangenheit des Amtsträgers
objektiv
rechtfertigen. Auf das subjektive Empfinden der Partei, welche die Befangenheit
behauptet, kommt es dabei ebenso wenig an wie darauf, ob der Betroffene tatsächlich
befangen ist. Vielmehr genügt, dass ein entsprechender
Anschein
der
Befangenheit unter Würdigung aller objektiv vorliegenden Gesamtumstände glaubhaft
dargetan und ein korrektes Verfahren nicht mehr gewährleistet erscheint. Dabei
gilt für Verwaltungsangestellte nicht der gleich strenge Massstab wie gemäss
Art. 30 BV für unabhängige richterliche Behörden (vgl. BGE 137 II 431 E. 5.2
und 140 I 326 E. 5.2; Daniela Thurnherr, Verfahrensgrundrechte und Verwaltungshandeln,
Zürich etc. 2013, Rz. 380 f., je auch zum Folgenden). Bei der
Beurteilung von Indizien, die auf eine allfällige Befangenheit hindeuten, ist
vielmehr die jeweilige Funktion des Verwaltungsangestellten zu berücksichtigen,
ebenso die Organisation der Verwaltungsbehörde sowie die Eigenheiten des konkret
zu beurteilenden Verfahrens.
3.4
Die
Anforderungen, die ein Prüfungsexperte hinsichtlich der Unbefangenheit erfüllen
muss, sind nicht so hoch wie bei einem Richter. Auf der anderen Seite sind im
konkret zu beurteilenden Fall insoweit hohe Voraussetzungen zu erfüllen, als
der Experte die Prüfung bzw. die Kontrollfahrt alleine abnimmt. Die
Anforderungen dürfen allerdings nicht überspannt werden. Ein Experte muss sich
auf natürliche Art und Weise verhalten können. Eine übermässig zuvorkommende
Behandlung wird vom Fairnessgrundsatz ebenso wenig verlangt wie übertrieben politisch
korrektes Verhalten.
4.
Im Folgenden gilt es zu prüfen, wie das Verhalten des
Prüfungsexperten anlässlich der Kontrollfahrt vom 30. April 2014 zu werten
ist.
4.1
Nach
Ansicht der Beschwerdeführerin ist die Kiosk-Bemerkung schlicht unhaltbar und
absolut untragbar. Der Experte habe durch seine Aussagen allgemeine Vorurteile
gegenüber bestimmten ausländischen Führerausweisinhabern zum Ausdruck gebracht.
Dementgegen vertritt der Prüfungsexperte die Auffassung, er habe sich nur
beispielhaft hierzu geäussert und die Bemerkung sei weder in direktem Zusammenhang
mit der Fahrleistung der Beschwerdeführerin gefallen noch habe sie sich
indirekt darauf bezogen. Der Prüfungsexperte, die Beschwerdeführerin und deren
Ehemann sagten anlässlich der Verhandlung vom 3. März 2015 übereinstimmend
aus, dass im Anschluss an die Kontrollfahrt ein Gespräch zwischen dem Prüfungsexperten
und dem Ehemann der Beschwerdeführerin stattfand, im Rahmen dessen die besagte
Kiosk-Bemerkung fiel. Dass die Beschwerdeführerin bzw. deren Ehemann die
Aussage betreffend am Kiosk kaufbaren Ausweisen subjektiv als verletzend
empfand, scheint im Nachgang einer nicht bestandenen Prüfung nachvollziehbar. Auf
der anderen Seite kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Prüfungsexperte
die Bemerkung aus seiner Sicht nicht direkt bezogen auf die Beschwerdeführerin
von sich gab, sondern in einfachen Worten versuchte, Sinn und Zweck von
Kontrollfahrten zu erläutern. Auch wenn die Bemerkung nicht besonders bedacht
war, reicht sie für sich allein betrachtet nicht aus, um den Anschein der
Befangenheit zu begründen. Entscheidend ist damit, wie die Unbefangenheit des
Experten im
Gesamtkontext
der Kontrollfahrt zu beurteilen ist.
4.2
Aus den
Zeugeneinvernahmen ergab sich, dass zwischen dem Prüfungsexperten und der
Beschwerdeführerin gravierende Verständigungsschwierigkeiten bestanden und sie nicht
in der Lage war, seine Anweisungen oder Aufgabestellungen zu verstehen. Der Prüfungsexperte
schien auch wenig geneigt, zu einer klaren Verständigung beitragen zu wollen.
Dass er trotz mehrfachen, offensichtlichen, und aus mangelndem Verständnis der
Beschwerdeführerin resultierenden Falschabbiegemanövern die Fahrt
ununterbrochen fortsetzte, ist nicht nachvollziehbar. Es wäre ohne Weiteres
möglich gewesen, während der Fahrt innezuhalten und die Verständigungsprobleme zu
beheben zu versuchen. Hätte der Prüfungsexperte der Beschwerdeführerin erklärt,
er werde im Fortgang der Prüfung nunmehr bestimmte Hand- oder Klopfzeichen oder
einfache englische Wörter wie "right" und "left" verwenden,
wäre die Kommunikation wesentlich leichter gefallen.
4.3
Insgesamt
waren die Prüfungsbedingungen nicht so ausgestaltet, dass die Beschwerdeführerin
eine realistische Chance hatte, die Kontrollfahrt zu bestehen. Wer in
staatlicher Funktion eine Prüfung abnimmt, ist aufgrund seiner ihm obliegenden
Pflicht zur objektiven und neutralen Beurteilung angehalten, die
Prüfungsbedingungen so auszugestalten, dass ein Bestehen tatsächlich – und
nicht nur theoretisch – möglich ist. Dieser Pflicht ist der Prüfungsexperte bei
der Kontrollfahrt vom 30. April 2014 nicht in ausreichendem Mass nachgekommen.
Ein aussenstehender Dritter konnte deshalb nicht den Eindruck haben, dass eine
unabhängige materielle Beurteilung der Prüfungsleistung der Beschwerdeführerin unter
diesen Umständen noch möglich war. Dieser Eindruck musste sich für einen unbefangenen
und vernünftigen Dritten durch die Bemerkung des Experten zum möglichen
Ausweiskauf am Kiosk zusätzlich verdichten. Hinzu kommt schliesslich, dass
unmittelbar im Anschluss an die Kontrollfahrt kein Protokoll ausgehändigt
wurde. Damit begründen die Umstände der Kontrollfahrt in ihrer Gesamtheit den Anschein
der Befangenheit. Der vorinstanzliche Entscheid erweist sich insoweit als
fehlerhaft, als er die formelle Rechtmässigkeit der Ausgangsverfügung bejaht.
Über die materielle Rechtmässigkeit braucht damit nicht entschieden zu werden.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der
Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 21. Oktober
2014 sowie die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 12. Mai 2014 sind aufzuheben
und es ist
die Beschwerdegegnerin einzuladen, die Beschwerdeführerin zu
einer ordnungsgemässen Kontrollfahrt zuzulassen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die
Beschwerdegegnerin kostenpflichtig. Sie hat die Gerichtskosten, ebenso wie die
Kosten des Rekursverfahrens, vollumfänglich zu tragen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Zudem hat sie der obsiegenden
privaten und anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin angesichts des durch die
Prozessführung verursachten erheblichen Aufwands eine Parteientschädigung für
das Beschwerdeverfahren im beantragten Umfang von
Fr. 4'000.- (zzgl. MwSt.)
zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG, vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 47 ff.).
6.
Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist entgegen der im
Anschluss an die Verhandlung erfolgten Urteilseröffnung vom 3. März 2015 darauf
hinzuweisen, dass gegen dieses Urteil innert 30 Tagen subsidiäre
Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG) beim Bundesgericht erhoben werden kann (vgl. Art. 83
lit. t BGG; BGE 136 II 61 E. 1.1.1 f.). Fristauslösend hierfür
ist die postalische Zustellung dieses Entscheids per Gerichtsurkunde.
Der Einzelrichter erkennt:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und
der Entscheid der
Sicherheitsdirektion vom 21. Oktober 2014 sowie die Verfügung des
Strassenverkehrsamts vom 12. Mai 2014 aufgehoben.
Das
Strassenverkehrsamt wird eingeladen, A zu einer ordnungsgemässen Kontrollfahrt
zuzulassen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      80.--     Zustellkosten,
Fr. 3'580.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten und die Kosten des Rekursverfahrens in der Höhe von Fr. 1'665.--werden
der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.
Die Beschwerdegegnerin wird überdies
verpflichtet
, der privaten Beschwerdeführerin
für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.--
(zzgl. MwSt.) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung
an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an …