zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00650 · 2014-04-17 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für ein Wohn- und Geschäftshaus: Einordnung, Kognition, Gemeindeautonomie. Angesichts der unzulänglichen Begründung des Bauentscheids (allgemein gehaltene Gestaltungsgrundsätze, keine Auseinandersetzung mit der gedrehten Firstrichtung) ist das Baurekursgericht seiner Pflicht zur Auseinandersetzung mit den Kriterien der Baubehörde gerade noch nachgekommen. Eine Verletzung der allgemeinen behördlichen Begründungspflicht bzw. der spezifischen Pflicht zur gebührenden Berücksichtigung der kommunalen Entscheidgründe ist somit zu verneinen (E. 4.4.4). Das Baurekursgericht hat dem Bauvorhaben eine gute Einordnung nach § 238 Abs. 2 PBG – auch unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe – zu Recht abgesprochen. Keine unzulässige Erweiterung der Kognition und kein unzulässiges Eingreifen in die Gemeindeautonomie (E. 4.6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.17.0 VB.2013.00650
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.17.0 VB.2013.00650
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.17.0 VB.2013.00650

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00650
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00650
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.04.2014
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für ein Wohn- und Geschäftshaus: Einordnung, Kognition, Gemeindeautonomie.
Angesichts der unzulänglichen Begründung des Bauentscheids (allgemein gehaltene Gestaltungsgrundsätze, keine Auseinandersetzung mit der gedrehten Firstrichtung) ist das Baurekursgericht seiner Pflicht zur Auseinandersetzung mit den Kriterien der Baubehörde gerade noch nachgekommen. Eine Verletzung der allgemeinen behördlichen Begründungspflicht bzw. der spezifischen Pflicht zur gebührenden Berücksichtigung der kommunalen Entscheidgründe ist somit zu verneinen (E. 4.4.4).
Das Baurekursgericht hat dem Bauvorhaben eine gute Einordnung nach § 238 Abs. 2 PBG – auch unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe – zu Recht abgesprochen. Keine unzulässige Erweiterung der Kognition und kein unzulässiges Eingreifen in die Gemeindeautonomie (E. 4.6).
Abweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAUVOLUMEN
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
EINORDNUNG
FIRSTRICHTUNG
GEMEINDEAUTONOMIE
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
GESTALTUNGSGRUNDSÄTZE
KOGNITION
NEBENBESTIMMUNG
ÜBERPRÜFUNGSBEFUGNIS
Rechtsnormen:
Art. 85 KV
§ 238 Abs. II PBG
§ 321 PBG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2013.00650
VB.2013.00657
Urteil
der 1. Kammer
vom
17. April 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas
Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja
Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Robert
Lauko.
In Sachen
VB.2013.00650
Stadt Uster, Hochbau und Vermessung,
Beschwerdeführerin,
gegen
Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz ZVH,
vertreten durch RA A,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    B AG, c/o C AG, vertreten durch RA D,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
und
VB.2013.00657
B AG, c/o C AG,
vertreten durch RA D,
Beschwerdeführerin,
gegen
Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz,
vertreten durch RA A,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    Stadtrat Uster,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend
Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 14. September 2010 entliess der
Stadtrat Uster das Wohn- und Geschäftshaus Assek.-Nr. 2424 auf dem
Grundstück Kat.-Nr. B2618 an der Zentralstrasse 24 in Uster aus dem
kommunalen Inventar der schützenswerten Bauten und bewilligte der B AG den
Abbruch des Gebäudes sowie die Errichtung eines neuen Wohn- und Geschäftshauses.
Gleichzeitig wurde für das Neubauvorhaben die Bewilligung der Baudirektion
Kanton Zürich vom 26. Juli 2010 in Bezug auf den überkommunalen
Ortsbildschutz eröffnet.
II.
Die hiergegen von der Zürcherischen Vereinigung für
Heimatschutz (ZVH) eingelegten Rekurse wies das Baurekursgericht mit Entscheid
vom 13. April 2011 ab, soweit es auf sie eintrat. Die von der ZVH gegen
diesen Entscheid erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Entscheid
vom 25. Oktober 2011 (VB.2011.00348) teilweise gut und wies die Sache zur
ergänzenden Untersuchung und neuen Entscheidung bezüglich der Inventarentlassung
an das Baurekursgericht zurück.
III.
Mit Entscheid vom 15. August 2012 wies
das Baurekursgericht den Rekurs im zweiten Rechtsgang ab, nachdem es einen
Abteilungsaugenschein durchgeführt und das von ihm bei der Denkmalpflegekommission
des Kantons Zürich eingeholte Obergutachten sich für eine Inventarentlassung
ausgesprochen hatte.
Mit Entscheid vom 16. Januar 2013
(VB.2012.00594) hiess das Verwaltungsgericht eine erneute Beschwerde der ZVH
gut und wies die Sache zur materiellen Entscheidung an das Baurekursgericht
zurück.
IV.
Mit Entscheid
vom 21. August 2013 hiess das Baurekursgericht den Rekurs im dritten
Rechtsgang gut und hob den Stadtratsbeschluss vom 14. September 2010 sowie
die Verfügung der Baudirektion vom 26. Juli 2010 auf.
V.
A.
Mit Beschwerde vom 18. September 2013
(VB.2013.00650) beantragte die Stadt Uster, den Rekursentscheid vom 21. August
2013 aufzuheben und den Stadtratsbeschluss vom 14. September 2010 sowie
die Verfügung der Baudirektion vom 26. Juli 2010 vollumfänglich zu
bestätigen. Eventualiter sei die Sache zur Ergänzung des Stadtratsbeschlusses
durch Auflagen an den Stadtrat Uster zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegnerin für das vorliegende Beschwerdeverfahren und die
vorangegangenen Rekurs- und Beschwerdeverfahren.
Am 2. Oktober 2013 beantragte das
Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit
Schreiben von 15. Oktober 2013 verzichtete die Baudirektion auf eine
Stellungnahme.
Mit Präsidialverfügung vom 11. November
2013 stellte das Verwaltungsgericht auf Ersuchen der Stadt Uster fest, dass es
aufgrund einer zwischenzeitlich eingetretenen akuten Einsturzgefahr
(Sturmschäden) unabhängig von der Bewilligungsfähigkeit des Ersatzbaus in die Zuständigkeit
der örtlichen Baubehörde fällt, über die Anordnung von Sicherungsmassnahmen
bzw. über den Abbruch des Garagengebäudes Kat.-Nr. B6429 zu entscheiden.
Mit Verfügung vom 12. November 2013 ordnete der Abteilungsvorsteher Bau
der Stadt Uster den sofortigen Abbruch des Garagengebäudes und die
unverzügliche Einleitung der notwendigen Sicherungsmassnahmen an.
In ihrer Beschwerdeantwort vom 22. November
2013 schloss die ZVH auf Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Mit Replik vom 10. Dezember
2013 hielt die Stadt Uster an ihren Anträgen fest. Mit Schreiben vom 22. Oktober
2013 bzw. 7. Januar 2014 verzichtete die B AG auf eine Stellungnahme zur
Beschwerde und zur Replik der Stadt Uster. Mit Eingabe vom 17. Januar 2014
verzichtete die Stadt Uster ihrerseits auf eine Stellungnahme. Am 10. Februar
2014 nahm die B AG auf die ihr nachträglich zugestellte Beschwerdeantwort der
ZVH Stellung. Am 12. März 2014 verzichtete die ZVH unter Hinweis auf ihre
Beschwerdeantworten auf eine weitere Vernehmlassung.
B.
Mit Beschwerde vom 19. September 2013 (VB.2013.00657) beantragte
die B AG, den Rekursentscheid vom 21. August 2013 aufzuheben und den
Stadtratsbeschluss vom 14. September 2010 sowie die Verfügung der Baudirektion
vom 26. Juli 2010 zu bestätigen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegnerin für das vorliegende Beschwerdeverfahren und die
vorangegangenen Rekurs- und Beschwerdeverfahren.
Am 2. Oktober 2013 beantragte das
Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit
Schreiben vom 15. bzw. 17. Oktober 2013 verzichtete die Baudirektion bzw.
der Stadtrat Uster auf eine Stellungnahme. In ihrer Beschwerdeantwort vom 22. November
2013 schloss die ZVH auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Am 17. Dezember 2013
nahm die B AG hierzu Stellung und hielt an ihren Anträgen fest. Mit Eingaben
vom 17. Januar bzw. 5. Februar 2014 verzichtete der Stadtrat Uster auf
eine Vernehmlassung. Einen Verzicht auf Stellungnahme reichte auch die ZVH am
12. März 2014 ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die Verfahren VB.2013.00650 und
VB.2013.00657 betreffen das gleiche Bauvorhaben und werfen dieselben
Rechtsfragen auf.
Es
rechtfertigt sich somit, die
Verfahren zu vereinigen.
2.
Die kommunale Beschwerdeführerin aus
VB.2013.00650 macht geltend, der Entscheid der Vorinstanz greife in unzulässiger
Weise in ihren qualifizierten Ermessensspielraum ein und verletze ihre
Gemeindeautonomie.
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist eine
Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt,
die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (§ 21 Abs. 2 lit. b
VRG). Die Beschwerdeführerin
aus VB.2013.00650 beruft
sich auf ihre
durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV)
garantierte Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung
zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im
konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGr, 22. November 2012, 8C_500/2012,
E. 2.2.2; BGE 135 I 43 E. 1.2). Auf die form- und fristgerecht
eingereichten Beschwerden ist somit einzutreten.
3.
3.1
Die
Beschwerdegegnerin plant, das mit Stadtratsbeschluss vom 14. September
2010 inzwischen rechtskräftig auf dem Inventar entlassene Wohn- und Geschäftshaus
auf den Parzellen Kat.-Nrn. B2618 und B6429 in der Kernzone K3 gemäss Bau-
und Zonenordnung der Stadt Uster vom 1. April 1999 (BZO) abzubrechen und
ein neues Wohn- und Geschäftshaus zu errichten. Die Baugrundstücke befinden
sich im Perimeter des inventarisierten Ortsbildes von überkommunaler Bedeutung
"Kirchuster / Industrie Hinterwiesen - Insel". Ausserdem ist die
Bebauung an der Zentralstrasse als Teil des Ortsbildes von Uster im
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung
(ISOS) enthalten.
3.2
Mit
Rekursentscheid vom 21. August 2013 hob das Baurekursgericht die Baubewilligung
vom 14. September 2010 wegen Verstosses gegen § 238 Abs. 2 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) auf. Das gut
einsehbare Bauvorhaben befinde an sensibler Lage und sei für das Ortsbild von
Uster sehr wichtig. Dabei trage der geplante Neubau hinsichtlich seines
Volumens und seiner Ausgestaltung dem Übergang von den
handwerklich-kleingewerblichen Bauten aus dem 17. und 18. Jahrhundert
zu den jüngeren Industriebauten zu wenig Rechnung. Vielmehr orientiere er sich
ausschliesslich an der Grossmassstäblichkeit der industriellen Gebäude entlang
des Aabachs, was zu einer einseitigen gestalterischen Betonung der Achse Aabach
führe. Die ortsbauliche Situation verlange indes eine ebenbürtige Begegnung der
Achsen Aabach und Zentralstrasse mit ihren unterschiedlichen Bebauungsstrukturen.
Das geplante grossvolumige, langgestreckte und in seiner Typologie an einen
alten Industriebau angelehnte Gebäude, welches sich entlang der Achse des Baches
bis in die Häuserfront der Zentralstrasse vorschiebe, werde dem nicht
gerecht und lasse eine Scharnierfunktion vermissen, wie sie ein Gebäude an
diesem Ort wahrnehmen müsste. Insofern führe insbesondere der von den
Vorinstanzen befürwortete Massstabswechsel zu einem nicht mehr vertretbaren
Ergebnis. Unbefriedigend sei auch die gedrehte Firstrichtung. Sie bewirke, dass
die strassenseitigen Giebelfassaden des Neubaus und des gegenüber liegenden
Gebäudes Zentralstrasse 19 einander gegenüberstünden. Dadurch entstehe
eine übermässig betonte Torsituation, was es durch eine strassenseitige
Trauffassade zu verhindern gelte. Die Baubehörde habe das ihr bei der Anwendung
von § 238 Abs. 2 PBG zustehende Ermessen in nicht mehr vertretbarer
Weise ausgeübt.
4.
Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung der
Gemeindeautonomie bzw. einen unrechtmässigen Eingriff in die aus ihrer Sicht
qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit der Stadt Uster. Nach der
Rechtsprechung stehe der Gemeinde bei der Anwendung von § 238 PBG eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, weshalb sich die
Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der
Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen hätten. Wenn der Entscheid auf einer
vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruhe, habe die
Rekursinstanz ihn zu respektieren und dürfe nicht ihre eigene Beurteilung an
die Stelle derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen, wie es die Vorinstanz
vorliegend getan habe.
4.1
Nach § 238
Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem
Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in
ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung
erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Die
Beurteilung, ob mit einem Bauvorhaben eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht
wird, hat nicht nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben
und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen (BGr, 28. Oktober 2002,
1P.280/2002, E. 3.5.2; VGr, 18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23
E. 4b/aa). Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden
Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 2. März 2000, BEZ 2000 Nr. 17
E. 5 und 6b).
An die Einordnung der Baute sind
in gestalterischer Hinsicht höhere Anforderungen zu stellen und eine gute Gesamtwirkung
zu verlangen, wenn sich ein Objekt des Natur- und Heimatschutzes in ihrer Nähe
befindet (§ 238 Abs. 2 PBG). Der Schutz greift allerdings nur so weit
ein, als es der Charakter der Umgebung bzw. des Schutzobjekts gebietet (VGr, 26. September
2012, VB.2012.00374, E. 8 mit Hinweisen; Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011,
S. 664).
4.2
Nach der
langjährigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts steht der Gemeinde aufgrund
der ihr durch Art. 85 Abs. 1 KV eingeräumten Autonomie bei der
Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs
"befriedigende
(bzw. gute)
Gesamtwirkung"
ein besonderer bzw. qualifizierter Beurteilungsspielraum zu, was auch mit
relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit umschrieben wurde (VGr, 30. Juni
2010, VB.2010.00127, E. 4.2 mit Hinweisen;
Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999
, § 20 N. 19). Die
Entwicklung von Grundsätzen, wie dieser Handlungsspielraum zu füllen ist, fällt
jedenfalls grundsätzlich in die Kompetenz der kantonalen (Rechtsmittel-)Instan­zen:
Im Zusammenhang mit der Anwendung von § 238 PBG ist dabei von einer
"allgemeinen Konkretisierung" der ästhetischen Generalklausel die
Rede (vgl. Arnold Marti, Bemerkungen zum Entscheid des Bundesgerichts vom 21. Juni
2005, ZBl 107/2006, S. 437 ff.). Darunter werden die von der
Rechtsprechung entwickelten Regeln verstanden, wie diejenige, dass mit der
Einordnungsbestimmung in der Regel nicht die Übernahme von in der baulichen
Umgebung bereits vorhandenen Bauformen verlangt werden kann oder dass § 238
PBG grundsätzlich keine Handhabe bietet, die Ausschöpfung der nach der Bau- und
Zonenordnung zulässigen Baumöglichkeiten zu untersagen, wenn die in der
Umgebung bestehenden Bauten diese nicht voll ausschöpfen (vgl. hinten E. 5.2
und Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 652 ff.).
Demgegenüber
obliegt es
den Gemeinden, § 238 PBG und die darin verwendeten offenen Formulierungen
ortsbezogen zu konkretisieren (VGr, 17. Dezember 2013, VB.2013.00468,
E. 4.2.2, auch zum Folgenden). Mit der Begründung ihres Entscheids berücksichtigt
die kommunale Baubehörde die für die Beurteilung relevante bauliche Umgebung
und führt die Gesichtspunkte an, an denen sie die Einordnung des Bauprojekts
misst.
4.3
4.3.1
Aufgrund des Wortlauts von § 20 Abs. 1 VRG ist das
Baurekursgericht nicht nur zur Überprüfung der Rechtmässigkeit, sondern auch
der Angemessenheit kommunaler Entscheide befugt. Nach der früheren
Rechtsprechung hatte sich die Rekursinstanz bei der Überprüfung kommunaler
Einordnungsentscheide aufgrund der verfassungsrechtlichen garantierten
Gemeindeautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen (vgl. VGr, 30. Juni 2010,
VB.2010.00127, E. 4.2). Das Baurekursgericht schritt praxisgemäss erst
ein, wenn
die ästhetische Würdigung der Baubehörde sachlich
nicht mehr vertretbar war bzw. wenn sich die vorinstanzliche Ermessensausübung
als offensichtlich unvertretbar erwies.
4.3.2
Mit dem Urteil VB.2013.00468 vom 17. Dezember 2013 leitete das
Verwaltungsgericht eine Praxisänderung ein, wonach zwischen der
Gemeindeautonomie und dem verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der
Überprüfungsbefugnis im Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs der
verschiedenen Verfassungs- und Grundrechtsinteressen praktische Konkordanz
herzustellen sei. Eine im Baurekursverfahren generell erhöhte gerichtliche
Eingriffsschwelle bzw. eine blosse Überprüfung der Vertretbarkeit des Einordnungsentscheids
vermag diesen Voraussetzungen nicht zu genügen. Denn das Baurekursgericht ist,
wie jede Rechtsmittelinstanz, nicht nur berechtigt, sondern grundsätzlich auch
verpflichtet, seine gesetzlich festgelegte Überprüfungsbefugnis voll
auszuschöpfen (VGr, 8. Februar 2006, VB.2005.00515, E. 2).
Das Baurekursgericht muss den Einordnungsentscheid demnach
rechtlich wie faktisch wirksam überprüfen. Es ist in seiner
Angemessenheitskontrolle jedoch insofern beschränkt, als es die Einordnung des
Bauvorhabens nicht völlig frei und unbesehen des angefochtenen Bauentscheids
würdigen darf. Vielmehr muss die Überprüfung unter gebührender Berücksichtigung
der Entscheidgründe erfolgen. Das Baurekursgericht hat sich dabei mit den Kriterien
auseinanderzusetzen, wie sie von der Baubehörde im Rahmen der ortsbezogenen
Konkretisierung der Einordnungsvorschrift entwickelt wurden.
4.4
4.4.1
Das
Baurekursgericht führte in E. 2.5.1 Abs. 6 des Rekursentscheids zu
seiner eigenen Kognition aus, dass es eine noch vertretbare Wertung der
Gemeinde nicht durch eine eigene andere Wertung ersetze. Hingegen greife es
dann ein, wenn die Unhaltbarkeit des vorinstanzlichen Entscheids offensichtlich
sei.
Zu prüfen ist im Nachfolgenden, ob die Vorinstanz im Rahmen
dieser inzwischen überholten Kognitionspraxis (vgl. vorn E. 4.3.2) die
Überprüfung des Bauentscheids unter gebührender Berücksichtigung der kommunalen
Entscheidgründe vornahm.
4.4.2
Wie in den Erwägungen auf S. 6 f. des angefochtenen Beschlusses
vom 14. September 2010 und im Sitzungsprotokoll der Stadtbildkommission
vom 20. November 2008 dargelegt, basiert der Bauentscheid auf den Gestaltungsgrundsätzen
"Aabach Uster", welche ihrerseits auf die Masterplanung "Aabach
Uster" zurückgehen. Als strategisches Ziel der Stadt Uster sehen die
besagten Grundsätze vor, den Charakter des für die frühere industrielle Produktion
bedeutsamen Aabachs als städtebaulich und landschaftlich prägendes Element zu
stärken und seine atmosphärischen und gestalterischen Differenzierungen
hervorzuheben. Dies soll im streitbetroffenen Abschnitt des Aabachs (Interventionsgebiet 6)
zur Förderung des urbanen Charakters unter anderem mittels einer qualitätsvollen
baulichen Verdichtung erfolgen.
Mit dem Erlass der Gestaltungsgrundsätze hat die Stadt Uster
die Einordnungsvorschrift zwar mit Bezug auf den Aabach insofern konkretisiert
und im angefochtenen Bauentscheid dessen Uferbebauung als die nach § 238
PBG relevante bauliche Umgebung erachtet (vgl. vorn E. 4.2 Abs. 2).
Eine hinreichende Begründung, wie sich diese ortsbauliche Zielsetzung bzw. das
konkrete Bauvorhaben mit der kleinräumlichen Bauweise an der Schnittstelle zur
Zentralstrasse in Einklang bringen lasse, enthalten aber weder die
Gestaltungsgrundsätze noch der Bauentscheid vom 14. September 2010. Aus dessen
Erwägung auf S. 7, wonach ein Ersatz mit Privileg nicht als zwingende Vorgabe
erachtet werde, folgt nicht als logische Konsequenz, dass die Erhaltung der
kleinräumlichen Bauweise an dieser Lage als unverhältnismässig einzustufen wäre
(vgl. Rekursvernehmlassung vom 22. Dezember 2010, ad Ziff. III.B.15
und 16). Vielmehr gelten ohne Privileg nach Art. 5 BZO die Anforderungen
des Planungs- und Baugesetzes uneingeschränkt (Art. 6 BZO). Die
Schlussfolgerung der Beschwerdeführerin greift ohne Auseinandersetzung mit den
optischen Auswirkungen des geplanten Gebäudevolumens auf die Bauten an der
Zentralstrasse jedenfalls zu kurz. Dies gilt umso mehr, als sich das
Bauvorhaben im Perimeter des überkommunal wie national inventarisierten
Ortsbilds von Uster befindet, das nach § 238 Abs. 2 PBG eine
besondere Aufmerksamkeit erfordert (vgl. vorn E. 3.1
).
4.4.3
Im
Übrigen äusserte sich die Baubehörde im Rekursverfahren auch nicht zur gedrehten
Firstrichtung bzw. zur Giebelständigkeit des geplanten Neubaus, obschon die Beschwerdegegnerin
in Ziff. 16b ihrer Rekursschrift vom 18. Oktober auf diesen Gegensatz
zur baulichen Umgebung hingewiesen hatte. Auch die Sitzungsprotokolle der
Stadtbildkommission Uster vom 11. April, 22. August 2007 und 20. November
2008 enthalten hierzu keine Ausführungen.
4.4.4
Angesichts
der unzulänglichen Begründung des Bauentscheids ist das Baurekursgericht mit
dem Hinweis auf das Leitbild der Stadt Uster für Bauvorhaben am Aabach (vgl.
E. 2.4 des Rekursentscheids) und der Erwägung, dass die von seinen Vorinstanzen
befürwortete Massstabswechsel aufgrund der am betreffenden Ort zu erwartenden
Scharnierfunktion zu einem nicht mehr vertretbaren Ergebnis führe, seiner
Pflicht zur Auseinandersetzung mit den Kriterien der Baubehörde gerade noch
nachgekommen. Auch wenn eingehendere Ausführungen zu den erwähnten
Gestaltungsgrundsätzen wünschbar gewesen wären, geht aus dem Rekursentscheid
mit hinreichender Deutlichkeit hervor, weshalb das Gericht die gestalterische
Einschätzung der Gemeinde nicht teilt. Eine Verletzung der allgemeinen
behördlichen Begründungspflicht bzw. der spezifischen Pflicht zur gebührenden
Berücksichtigung der kommunalen Entscheidgründe (vgl. vorn E. 4.3.2 Abs. 2)
ist somit zu verneinen.
4.5
4.5.1
Im
Gegensatz zur kommunalen Baubehörde und zur Baudirektion hat das Baurekursgericht
dem infrage stehenden Projekt eine gute Einordnung abgesprochen. Das Verwaltungsgericht
hat zu prüfen, ob sich der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen
Entscheidgründe als rechtmässig erweist; eine Überprüfung der Angemessenheit
steht dem Verwaltungsgericht nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG).
4.5.2
Das
Baurekursgericht begründet seinen Entscheid einerseits mit der fehlenden Rücksichtnahme
auf die handwerklich-kleingewerblichen Bauten aus dem 17. und
18. Jahrhun­dert und andererseits mit der gedrehten Firstrichtung
(Giebelständigkeit) des geplanten Ge­bäu­des, welche zusammen mit dem gegenüberliegenden
Gebäude Zentralstrasse 19 zu einer übermässig betonten
"Torsituation" führe (vgl. vorn E. 3.2).
Dass sich der geplante Neubau hinsichtlich seines Volumens
und seiner Ausgestaltung primär an der Grossmassstäblichkeit der industriellen
Gebäude entlang des Aabachs orientiert, wird von keiner Seite bestritten. Nach
Auffassung des Stadtrats nimmt das Bauvorhaben jedoch seinen Bezug zur
bestehenden Bebauung an der Zentralstrasse bzw. seine Scharnierfunktion
dadurch wahr, dass die schmale Giebelfassade zur Zentralstrasse zu liegen
kommt. Der verbesserte Eindruck einer von der Zentralstrasse aus weniger
markanten Volumetrie soll gewissermassen mit der von der Vorinstanz ebenfalls
beanstandeten Torsituation erkauft werden. Auch wenn der Wechsel der
Firstrichtung gemäss Bewilligung der Baudirektion vom 26. Juli 2010 aus
Sicht des Ortsbildschutzes hingenommen werden kann, ist es einleuchtend und
nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz dies gegenteilig beurteilt und eine
ebenbürtige Begegnung der Achsen Aabach und Zentralstrasse verlangt. Dies
gilt ungeachtet des beschwerdeführerischen Einwands, wonach die Grenze zwischen
kleingewerblichen und industriellen Bauten nicht überall klar verlaufe. Es ist
jedenfalls ohne Weiteres nachvollziehbar, dass eine bis an die Zentralstrasse gezogene
Grossmassstäblichkeit des Gebäudes keine gute Verträglichkeit mit den dort
platzierten Häusern ergeben würde. Dies zeigen auch die anlässlich des
vorinstanzlichen Augenscheins vom 29. Mai 2013 erstellten Fotografien
deutlich auf.
4.6
Das
Baurekursgericht hat dem Bauvorhaben somit eine gute Einordnung nach § 238
Abs. 2 PBG – auch unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen
Entscheidgründe – zu Recht abgesprochen. Ein unzulässiges Eingreifen in die
Gemeindeautonomie ist ebenso wenig ersichtlich wie eine unzulässige Erweiterung
der Kognition.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin aus VB.2013.00657 moniert ferner, dass Kat-Nr. B6429
allein aus Gründen der Einordnung unüberbaut bleiben oder durch eine Reduktion
des zulässigen Bauvolumens nur teilweise überbaubar sein solle. Wenn die
Vorinstanz eine Reduktion des Volumens im Bereich der Häuserzeile Zentralstrasse gegenüber
dem geplanten Bauvorhabe verlange, gleichzeitig aber die auf den beiden
Baugrundstücken insgesamt geplante bauliche Ausnützung mit einer angepassten
kubischen Gliederung oder mit zwei getrennten Gebäudekörpern für realisierbar
halte, sei dies widersprüchlich. Eine andersartige Gliederung oder Aufteilung
des möglichen Bauvolumens würde zwangsläufig zur Schliessung einer zufällig
bestehenden Baulücke (Kat.-Nr. B6429) führen, der Bruch zwischen den
handwerklich-kleingewerblichen Bauten und den jüngeren Industriebauten verschwinden
und sich die von der Vorinstanz verlangte "Scharnierfunktion" nicht
realisieren lassen.
5.2
Nach ständiger
Rechtsprechung kann allein gestützt auf § 238 PBG keine generelle
Herabsetzung des nach der Bau- und Zonenordnung zulässigen Bauvolumens verlangt
werden; nur in Ausnahmefällen kann ein Verzicht auf die Realisierung des auf
dem betreffenden Grundstück zulässigen Volumens durchgesetzt werden (RB 1990
Nr. 78; VGr, 28. März 2007, VB.2007.00036, E. 3.3; BGE 115 Ia
363 E. 3a; 115 Ia 370 E. 5). Hierfür sind jedoch im Rahmen der bei
Eigentumsbeschränkungen gebotenen Interessenabwägung besonders triftige Gründe
erforderlich, wie z.
B. eine besondere Qualität
der bestehenden Überbauung, die Rücksicht auf ein Schutzobjekt oder eine
qualifizierte landschaftliche Empfindlichkeit. Die Rechtsprechung des
Bundesgerichts gewichtet das Legalitätsprinzip stark, weshalb die Anwendung
einer Ästhetik- bzw. Schutzvorschrift nicht dazu führen darf, dass generell – etwa
für ein ganzes Quartier oder ein Baugeviert – die Zonenordnung ausser Kraft
gesetzt würde.
Ohne Zweifel weist die bestehende Überbauung an der Zentralstrasse besondere
ortsbauliche Qualitäten auf. Ob diese vorliegend eine Reduktion des höchstzulässigen
Bauvolumens rechtfertigen, kann indessen offenbleiben. Denn die Vorinstanz verlangt
keine
generelle
Herabsetzung des Bauvolumens auf den Baugrundstücken,
sondern lediglich eine Anpassung des Volumens
im Bereich
der
Häuserzeile Zentralstrasse
an die dort vorherrschende Massstäblichkeit.
Das Baurekursgericht weist ausdrücklich darauf hin, dass die insgesamt geplante
Ausnützung bei anderer Aufteilung realisierbar wäre. Wie diese Lösung im Einzelnen
beschaffen sein müsste, um sämtlichen Anforderung an die Einordnung gerecht zu
werden, bildet nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Auf den befürchteten Widerspruch
ist somit nicht weiter einzugehen. Der Rekursentscheid verstösst jedenfalls
nicht gegen das Verhältnismässigkeitsgebot (Art. 5 Abs. 2 BV) bzw.
die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie (Art. 26 BV).
6.
Die Beschwerdeführerin aus VB.2013.00650 beantragt
eventualiter, die Sache zur Heilung der von der Vorinstanz vorgebrachten
Einordnungsmängel mittels geeigneter Auflagen an die Baubehörde zurückzuweisen,
insbesondere bezüglich der Gestaltung der strassenseitigen Fassade.
Eine nebenbestimmungsweise
Heilung der vom Baurekursgericht beanstandeten Einordnung nach § 321 Abs. 1
PBG fällt ausser Betracht. Dieses Vorgehen käme nur infrage, wenn die Mängel
des Bauvorhabens untergeordneter Natur wären und ohne besondere Schwierigkeiten
behoben werden könnten. Da die kritisierte Volumetrie und Ausrichtung des
Gebäudes eine komplette Überarbeitung des Gebäudekörpers und damit eine wesentliche
Projektänderung erforderlich macht, kann sie nicht mittels einer Nebenbestimmung
behoben werden (RB 1983 Nr. 112 = BEZ 1984 Nr. 5; Christian
Mäder,
Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991,
S. 241 f.).
7.
Nachdem sich der Rekursentscheid
als rechtmässig erweist, sind die Beschwerden abzuweisen. Ausgangsgemäss sind
die Kosten den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
VRG; vgl. Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014, § 13 N. 50 ff.).
In Anwendung von § 17 Abs. 2
lit. a und Abs. 3 VRG hat der Beschwerdegegnerin ausgangsgemäss
Anspruch auf eine angemessene Parteientschädigung. Unter Berücksichtigung der Bedeutung
der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses und des Zeitaufwands sind die
Beschwerdeführerinnen zur Leistung einer Parteientschädigung von
je Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-) an die Beschwerdegegnerin zu
verpflichten (vgl. § 8 Abs. 1 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010).
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
Die Verfahren VB.2013.00650 und VB.2013.00657
werden vereinigt;
und erkennt:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    15'000.--;       die übrigen Kosten betragen:
Fr.         440.--        Zustellkosten,
Fr.    15'440.--        Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen
je zur Hälfte auferlegt.
4
.
Die Beschwerdeführerinnen werden verpflichtet, der
Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von je Fr. 2
'000
.- (insgesamt
Fr. 4'000.-) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des
Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …