zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00803 · 2018-06-28 · de

Baubewilligung | Öffnungszeiten von Aussensitzplätzen: Vorsorgeprinzip; Verhältnismässigkeit. Beschwerde des Restaurantbetreibers gegen die Festsetzung der Öffnungszeiten. Von Neuanlagen allein erzeugte Lärmemissionen müssen so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und die Planungs- bzw. Belastungsgrenzwerte der massgebenden Empfindlichkeitsstufe eingehalten sind (E. 2.2). Gaststättenlärm ist mangels gesetzliche festgelegter Planungswerte von der Vollzugsbehörde unmittelbar gestützt auf das Gesetz zu beurteilen, wonach diese unter den Immissionsgrenzwerten liegen müssen, weshalb höchstens geringfügige Störungen verursacht werden dürfen (E. 2.3). Dies ist anhand des Einzelfalls zu beurteilen, wobei der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit und -vorbelastung zu berücksichtigen sind (E. 2.4). Dabei dürfen fachlich abgestützte private Richtlinien wie der Cercle Bruit herangezogen werden, dessen Richtwerte als Entscheidhilfe dienen können (E. 2.4 f.). Ob die Planungswerte überschritten sind, kann vorliegend offengelassen werden, da sich die angeordnete Beschränkung der Öffnungszeiten bereits gestützt auf das Vorsorgeprinzip rechtfertigt (E. 4.1). Im Rahmen des Vorsorgeprinzips wird bei der Festlegung von Öffnungszeiten ein angemessener Kompromiss zwischen dem Ruhebedürfnis der Nachbarn und den wirtschaftlichen Interessen des Betreibers angestrebt (E. 4.2). Vorliegend erweist sich die Beschränkung der Öffnungszeiten der Aussenwirtschaft auf 22.00 Uhr insgesamt als rechtmässig (E. 4.4-4.6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.06.2018 VB.2017.00803
Zurich Verwaltungsgericht 28.06.2018 VB.2017.00803
Zurigo Verwaltungsgericht 28.06.2018 VB.2017.00803

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00803
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00803
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.06.2018
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Öffnungszeiten von Aussensitzplätzen: Vorsorgeprinzip; Verhältnismässigkeit.
Beschwerde des Restaurantbetreibers gegen die Festsetzung der Öffnungszeiten.
Von Neuanlagen allein erzeugte Lärmemissionen müssen so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und die Planungs- bzw. Belastungsgrenzwerte der massgebenden Empfindlichkeitsstufe eingehalten sind (E. 2.2). Gaststättenlärm ist mangels gesetzliche festgelegter Planungswerte von der Vollzugsbehörde unmittelbar gestützt auf das Gesetz zu beurteilen, wonach diese unter den Immissionsgrenzwerten liegen müssen, weshalb höchstens geringfügige Störungen verursacht werden dürfen (E. 2.3). Dies ist anhand des Einzelfalls zu beurteilen, wobei der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit und -vorbelastung zu berücksichtigen sind (E. 2.4). Dabei dürfen fachlich abgestützte private Richtlinien wie der Cercle Bruit herangezogen werden, dessen Richtwerte als Entscheidhilfe dienen können (E. 2.4 f.).
Ob die Planungswerte überschritten sind, kann vorliegend offengelassen werden, da sich die angeordnete Beschränkung der Öffnungszeiten bereits gestützt auf das Vorsorgeprinzip rechtfertigt (E. 4.1). Im Rahmen des Vorsorgeprinzips wird bei der Festlegung von Öffnungszeiten ein angemessener Kompromiss zwischen dem Ruhebedürfnis der Nachbarn und den wirtschaftlichen Interessen des Betreibers angestrebt (E. 4.2). Vorliegend erweist sich die Beschränkung der Öffnungszeiten der Aussenwirtschaft auf 22.00 Uhr insgesamt als rechtmässig (E. 4.4-4.6).
Abweisung.
Stichworte:
AUSSENRESTAURANT
CIRCLE BRUIT
DENKMALPFLEGE
GUTACHTEN
IMMISSIONSGRENZWERTE
INNENHOF
LÄRMEMISSIONEN
LÄRMSCHUTZ
ÖFFNUNGSZEITEN
PLANUNGSWERTE
VORSORGEPRINZIP
Rechtsnormen:
§ 13 BBauV I
Art. 36 BV
§ 16 Abs. I GastgewerbeG
Art. 2 Abs. I LSV
Art. 7 LSV
Art. 7 Abs. I lit. a LSV
Art. 7 Abs. I lit. b LSV
Art. 8 Abs. IV LSV
Art. 36 Abs. I LSV
Art. 40 Abs. I LSV
Art. 40 Abs. III LSV
Art. 43 Abs. I LSV
Art. 7 Abs. VII USG
Art. 11 Abs. II USG
Art. 13 USG
Art. 19 USG
Art. 23 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2017.00803
Urteil
der 1.
Kammer
vom
28. Juni 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz),
Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra
Wintsch,
Gerichtsschreiberin
Laura Diener.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.1  C,
1.2  D,
beide vertreten durch RA E,
2.    Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte der A AG mit
Beschluss vom 28. März 2017 strassenseitig ein neues Boulevardrestaurant,
die Erweiterung des Aussenrestaurants in der Passage und unter den Arkaden
sowie das bestehende Boulevardcafé im H-Hof auf den Parzellen Kat.-Nrn. 01,
02 und 03 in Zürich 1. Den Betrieb der Gastwirtschaft im Freien gestattete
sie folgendermassen (Disp.-Ziff. I.B.4):
H-Hof
(Sommerbetrieb)
Arkaden
(ganzjähriger Betrieb)
Passage/Trottoir
(ganzjähriger Betrieb)
Mo – Mi
7.00 – 22.00 Uhr
7.00 – 23.00 Uhr
7.00 – 24.00 Uhr
Do/Fr
7.00 – 22.00 Uhr
7.00 – 24.00 Uhr
7.00 – 24.00 Uhr
Sa
9.00 – 22.00 Uhr
9.00 – 24.00 Uhr
9.00 – 24.00 Uhr
So
10.00 – 17.00 Uhr
10.00 – 17.00 Uhr
10.00 – 17.00 Uhr
II.
Dagegen rekurrierten C und D
am 4. Mai 2017 beim Baurekursgericht und beantragten, den Beschluss der
Bausektion bezüglich des Aussenrestaurants in der Passage und auf dem Trottoir
aufzuheben und die Öffnungszeiten aller Aussenbereiche auf maximal
22.00 Uhr zu beschränken.
Die A AG reichte
gleichentags ebenfalls Rekurs ein und beantragte, die Disp.-Ziff. I.B.4
dahingehend abzuändern, dass die Öffnungszeiten des Boulevardcafés im H-Hof von
Montag bis Mittwoch bis 23.00 Uhr und Donnerstag bis Samstag bis
24.00 Uhr festgelegt würden.
Am 8. September 2017 führte eine Delegation des
Baurekursgerichts einen Augenschein auf dem Lokal durch.
Mit Entscheid vom 27. Oktober 2017 vereinigte das
Baurekursgericht die beiden separat geführten Beschwerdeverfahren, hiess den
Rekurs von C und D teilweise gut und änderte die Disp.-Ziff. I.B.4 des
Beschlusses der Bausektion der Stadt Zürich vom 28. März 2017 insofern ab, als
es den Betrieb in den Arkaden und in der Passage von Montag bis Samstag auf
22.00 Uhr beschränkte (Disp.-Ziff. II). Im Übrigen wies es den Rekurs
von C und D ab, soweit es darauf eintrat. Den Rekurs der A AG wies es
vollumfänglich ab.
III.
Gegen den Entscheid des
Baurekursgerichts erhob die A AG am 30. November 2017 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, Disp.-Ziff. II insoweit aufzuheben, als
darin Disp.-Ziff. I.B.4 des Beschlusses der Bausektion der Stadt Zürich
neu gefasst worden sei. Sodann sei Disp.-Ziff. I.B.4 dahingehend
abzuändern, dass die Öffnungszeiten des Boulevardcafés im H-Hof von Montag bis
Mittwoch bis 23.00 Uhr und Donnerstag bis Samstag bis 24.00 Uhr
festgelegt würden. Eventuell seien die beantragten längeren Öffnungszeiten für
das Boulevardcafé im H-Hof, in der Passage und unter den Arkaden für den
Wochenendbetrieb am Freitag und Samstag festzusetzen. In prozessualer Hinsicht
beantragte sie, die aufschiebende Wirkung der Beschwerde ausschliesslich auf
die im Streit liegenden, längeren Öffnungszeiten des Boulevardcafés zu
beschränken. Ferner verlangte sie eine Parteientschädigung.
Das Baurekursgericht beantragte am 20. Dezember 2017
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom
17. Januar 2018 beantwortete die Bausektion der Stadt Zürich die
Beschwerde und beantragte deren Gutheissung, soweit damit Öffnungszeiten
verlangt würden, wie sie sie bewilligt habe. Am 22. Januar 2018 reichten C
und D Beschwerdeantwort ein mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen und den
vorinstanzlichen Entscheid zu bestätigen. Zudem beantragten sie eine
Parteientschädigung.
Mit prozessleitender Verfügung vom 29. Januar 2018 wurde
festgehalten, dass der Beschwerde im Umfang der vom Baurekursgericht im
Entscheid vom 27. Oktober 2017 festgelegten Öffnungszeiten keine
aufschiebende Wirkung zukomme. Gleichzeitig wurde der A AG Frist
angesetzt, um ihr Rechtsbegehren im Sinn der Erwägungen zu verdeutlichen,
andernfalls auf die Beschwerde bezüglich der Örtlichkeiten "Arkaden"
und "Passage" nicht eingetreten würde.
In ihrer Replik vom 12. Februar 2018 konkretisierte die
A AG dahingehend, dass die Öffnungszeiten für die Arkaden und die
Passage wie von der Bausektion bewilligt, festzusetzen seien. Namentlich in den
Arkaden von Montag bis Mittwoch bis 23.00 Uhr und Donnerstag bis Samstag
bis 24.00 Uhr sowie in der Passage von Montag bis Samstag bis 24.00 Uhr.
Im Übrigen hielt sie an den gestellten Anträgen fest. C und D reichten am
26. Februar 2018 ihre Duplik ein mit unveränderten Rechtsbegehren. Die
Bausektion der Stadt Zürich teilte am gleichentags mit, auf eine weitere
Stellungnahme zu verzichten.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Die
streitbetroffenen Parzellen befinden sich in der östlichen Zeile der
Blockrandbebauung, welche den rund 1'600 m
2
grossen, mit
Arkaden versehenen, quadratischen Innenhof (H-Hof) umschliesst und vier
Passagen aufweist. Die auf der Parzelle Kat.-Nr. 01 befindliche Passage
zur I-Strasse verläuft mittig durch das darauf liegende Gebäude und reicht bis
auf die Höhe des ersten Obergeschosses. Dort betreibt die private
Beschwerdegegnerin auf dem Erd- und ersten Obergeschoss einen
Gastronomiebetrieb mit Bar und Restaurant. In diesem Passagenbereich sowie
unter den Arkaden sollen je 26 neue Sitzplätze eingerichtet werden. Auf
dem Trottoir der I-Strasse sind weitere 16 Sitzplätze geplant. Von der
strittigen Bewilligung umfasst sind sodann 68 im "Boulevard" genannten
Bereich bereits bestehende Sitzplätze, insgesamt also 136. Der Betrieb liegt in
der Kernzone City mit Lärmempfindlichkeitsstufe III (ES III); ein
Mindestwohnanteil ist nicht vorgeschrieben.
1.2
Strittig
ist, ob die Aussensitzplätze im H-Hof selbst (Boulevardcafé), unter den Arkaden
und in der Passage für die Nachbarschaft nach 22.00 Uhr zu einer
übermässigen Lärmbelastung führen. Namentlich für die Bereiche Arkaden und
Passage, aber auch für den Bereich H-Hof (Boulevardcafé), ersucht die
Beschwerdeführende um längere Öffnungszeiten. Nicht strittig ist der Bereich
Trottoir, für den von montags bis samstags längere Öffnungszeiten bewilligt
sind.
2.
2.1
Nach
§ 15 Abs. 1 des Gastgewerbegesetzes vom 1. Dezember 1996 (GGG)
sind Gastwirtschaften von 24.00 Uhr bis 5.00 Uhr geschlossen
zu halten.
Ausnahmen von der Schliessungszeit werden bewilligt, sofern
dadurch die Nachtruhe und die öffentliche Ordnung nicht beeinträchtigt werden;
vorbehalten bleiben Einschränkungen nach dem Planungs-, Bau- und
Umweltschutzrecht (§ 16 Abs. 1 GGG). Dabei richtet sich der Schutz
gegen schädlichen oder lästigen Lärm nach dem Umweltschutzgesetz und seinen
Ausführungsbestimmungen (§ 13 der Besonderen Bauverordnung I vom
6. Mai 1981 [BBV I]).
2.2
Wie die
Vorinstanz zutreffend ausführte, handelt es sich bei der vorliegend zu
beurteilenden Aussenwirtschaft um eine (ortsfeste) Anlage im Sinn von
Art. 7 Abs. 7 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG)
und Art. 2 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986
(LSV). Die angestrebte Erweiterung der Aussenwirtschaft stellt eine neue Anlage
im Sinn des Umweltschutzgesetzes dar (vgl.
Art. 47
Abs. 1 LSV
) und unterliegt deshalb gemäss Art. 8 Abs. 4
LSV den Emissionsbegrenzungen, welche Art. 7 LSV für Neuanlagen
vorschreibt. Danach
müssen
die durch diese Anlage allein
erzeugten Lärmemissionen
nach den Anordnungen der Vollzugsbehörde
so weit begrenzt werden,
als dies
technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und
dass
die Planungs- bzw. Belastungsgrenzwerte der massgebenden Empfindlichkeitsstufe
eingehalten sind (Art. 7 Abs. 1 lit. a und b LSV sowie
Art. 25 Abs. 1 USG).
2.3
Die Vollzugsbehörde ermittelt die Aussenlärmimmissionen ortsfester
Anlagen anhand der Grenzwerte nach den Anhängen 3 ff. LSV, wenn sie
Grund zur Annahme hat, dass die massgebenden Grenzwerte überschritten sind oder
ihre Überschreitung zu erwarten ist (Art. 36 Abs. 1 und Art. 40
Abs. 1 LSV). Gemäss Art. 13 und 23 USG legt der Bundesrat
Immissionsgrenzwerte und Planungswerte fest, welche unter den Immissionsgrenzwerten
liegen.
Für
Gaststättenlärm
hat der Bundesrat keine
Planungswerte festgesetzt (BGr, 9. März 2018, 1C_293/2017, E. 3.1.2,
auch zum Folgenden).
Die durch sie verursachten Immissionen sind
daher von der Vollzugsbehörde unmittelbar gestützt auf das Gesetz, in Anwendung
von Art. 15 in Verbindung mit Art. 19 und Art. 23 USG, zu
beurteilen (Art. 40 Abs. 3 LSV).
Dabei muss die Obergrenze für
den Lärm so festgelegt werden, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der
Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem
Wohlbefinden nicht erheblich stören (vgl. Art. 15 USG und Art. 40
Abs. 3 LSV). Massgeblich für die Beurteilung des Lärms einer neuen Anlage
sind die am jeweiligen Immissionsort geltenden Planungswerte. Da
die
Planungswerte gemäss Art. 23 USG für neue lärmige ortsfeste Anlagen unter
den Immissionsgrenzwerten liegen müssen, darf der von der Anlage ausgehende
Lärm höchstens geringfügige Störungen verursachen (
Art. 7
Abs. 1 lit. a LSV; BGr, 9. März 2018, 1C_293/2017, E. 3.6;
BGE 137 II 30
E. 3.4
).
2.4
Namentlich
bei Publikumseinrichtungen wird eine Einzelfallbeurteilung notwendig, wobei der
Charakter des Lärms,
Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens
sowie
die Lärmempfindlichkeit und -vorbelastung zu berücksichtigen sind (BGE 133
II 292 E. 3.3, auch zum Folgenden). Dabei ist nicht auf das subjektive
Lärmempfinden einzelner Personen abzustellen, sondern auf eine objektivierte
Betrachtung unter Berücksichtigung von Personen mit erhöhter
Lärmempfindlichkeit (vgl.
Art. 13 Abs. 2 USG
). Für
eine derartige objektivierte Betrachtung dürfen nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung fachlich abgestützte private Richtlinien herangezogen werden (
BGE 137 II 30
E. 3, auch zum Folgenden
).
Dazu gehört namentlich die Vollzugshilfe zur Ermittlung und Beurteilung der
Lärmbelastung durch den Betrieb öffentlicher Lokale der Vereinigung der
kantonalen Lärmschutzfachleute (Cercle Bruit) vom 10. März 1999
[vollständig überarbeitet am 22. Dezember 2017],
www.cerclebruit.ch).
2.5
Die
Beurteilung der externen Schallquelle S6 (Gästeverhalten und Bedienung auf
der Terrasse) erfolgt nach Ziff. 5.2 der Vollzugshilfe gemäss deren
Anhang 3. N
eu wird basierend auf den Erfahrungen der
Vollzugsbehörden empfohlen, die Ermittlung anhand folgender Kriterien
vorzunehmen: Betriebszeiten, Anzahl Aussenplätze und Grösse der Terrasse,
Position des Empfangspunkts in Bezug zur Terrasse, Gästeverhalten, Ausbreitung
des Lärms in Funktion der örtlichen Gegebenheiten, eventuelle Hinderniswirkung
zwischen Terrasse und Empfangsort, Empfindlichkeitsstufe am Empfangsort,
Hintergrundgeräusch, Ortsüblichkeit und Saisonalität. Des Weiteren werden in
der Vollzugshilfe verschiedene Störkategorien zur Beurteilung der Zulässigkeit
der Terrassennutzung definiert (wenig störend, störend, stark störend und sehr
stark störend; vgl. zum Ganzen Anhang 3 der Vollzugshilfe).
Dabei
können die bei der Beurteilung der internen Schallquellen S1 und S2
massgeblichen Richtwerte auch bei der vorliegend relevanten externen
Schallquelle S6 als Entscheidhilfe bei der Beurteilung der zu erwartenden
Lärmsituation dienen (BGE 137 II 30 E. 3.6; BEZ 2014 Nr. 42
E. 6.2). Bezüglich Luftschall werden diese Richtwerte unverändert für die
Zeit von 7.00 bis 19.00 Uhr auf 50 dB (A) und für die Zeit von
19.00 bis 22.00 Uhr auf 45 dB (A) sowie von 22.00 bis
7.00 Uhr auf 40 dB (A) festgelegt (Ziff. 3.4 und 5.1 S2
[Gästeverhalten] in Verbindung mit Tabelle 2 der Vollzugshilfe).
3.
3.1
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Behörde zur Einholung einer
Lärmprognose nach den Art. 36 ff. und den Anhängen 2–7 LSV
verpflichtet, sobald eine Überschreitung der Planungswerte nicht ausgeschlossen
werden kann (vgl. BGE 137 II 30 E. 3.4). In Nachachtung dieser
Rechtsprechung hat die Bewilligungsbehörde im Dezember 2016 ein
Lärmgutachten eingeholt; dieses liegt bei den Akten.
3.2
Das
Gutachten orientiert sich bei der Beurteilung der geplanten Aussenbestuhlung in
erster Linie an der bisherigen Vollzugshilfe des Cercle Bruit von 2007. Für die
zu beurteilende Lärmsituation wurde von einer Unterhaltung in normaler
Lautstärke sowie häufigen Serviergeräuschen mit Lärmimmissionen von
63 dB (A) pro Person gemäss Tabelle 2 des österreichischen
Praxisleitfadens Gastgewerbe (REP-0157) ausgegangen. Bezüglich Boulevard wurden
68 Sitzplätze als lärmtechnisch relevant angenommen, für Passage und
Trottoir 13 der insgesamt 42 Sitzplätze, für Arkade, Passage und Trottoir
39 der total 68 Sitzplätze sowie für alle Bereiche zusammen 107 von
136 Sitzplätzen.
3.3
Die
Berechnung der Lärmimmissionen erfolgte in Anlehnung an die
ISO-Norm 9613-2 unter Verwendung einer Punktquelle mit Schwerpunkt im
Boulevardbereich. Die Distanz zum Empfangspunkt bei der beschwerdeführerischen
Wohnung im 3. Obergeschoss wurde mit 14,9 m angegeben. Mit der
Begründung, das Ergebnis wäre ansonsten zu konservativ, wurde die
Lärmabschirmung über die Gebäudeecken nicht berücksichtigt. Die berechneten
Immissionspegel wurden sodann um 6 dB (A) nach oben korrigiert, um
den menschlichen Stimmen in Gastwirtschaften Rechnung zu tragen. Weiter wurde
festgehalten, dass die Innenhofsituation durch die Reflexionen zu einer
Erhöhung der Schalldruckpegel beitrage.
3.4
Auf diesen Grundlagen wurden,
bezogen auf die relevante Wohnung, für die verschiedenen Kombinationen der
Sitzplatzbereiche folgende Beurteilungspegel berechnet:
-
Boulevard, Arkade, Passage und Trottoir      57 dB (A)
-
Arkade, Passage und Trottoir                        53 dB (A)
-
Passage und Trottoir                                      48 dB (A)
-
Boulevard                                                      55 dB (A)
Diese wurden mit den Richtwerten für die ES III
verglichen und festgehalten, dass für alle Bereiche zusammen der jeweils
massgebende Richtwert um 7 bis 17 dB (A) überschritten würde. Ohne
Boulevard wurden Überschreitungen zwischen 3 und 13 dB (A), bezüglich
Passage und Trottoir von 0 bis 8 dB (A) sowie beim Boulevard allein
von 5 bis 15 dB (A) festgestellt. Insgesamt gelangte das Gutachten
zum Ergebnis, dass die Richtwerte des Cercle Bruit nicht eingehalten würden.
4.
4.1
Gemäss
Art. 7 Abs. 1 lit. a und b LSV gelten das Vorsorgeprinzip und
die Planungswerte kumulativ. Es ist deshalb einerseits zu prüfen, ob gestützt
auf Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV Massnahmen zur vorsorglichen
Lärmbegrenzung (insbesondere Begrenzung der Öffnungszeiten) anzuordnen sind. Zudem
ist in Anwendung von Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV zu prüfen, ob die
Anlage höchstens geringfügige Störungen verursacht und damit die Planungswerte
einhält (BGr, 9. März 2018, 1C_293/2017, E.  3.6).
Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, ist es unter
Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips nicht zu beanstanden, wie der
angefochtene Rekursentscheid die Öffnungszeiten des Aussenbetriebs beschränkt
hat. Nachdem die vom Baurekursgericht festgesetzten Öffnungszeiten vonseiten
der Beschwerdegegnerschaft unangefochten geblieben sind, kann somit
offengelassen werden, ob die Anlage die Planungswerte gemäss Art. 7
Abs. 1 lit. b LSV einhält. Es ist deshalb auch nicht näher der Frage
nachzugehen, welche Bedeutung die Empfehlungen von Cercle Bruit für die
Bestimmung des Planungswerts haben.
4.2
Gemäss dem
Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 7 Abs. 1
lit. a LSV) müssen Lärmimmissionen so weit begrenzt werden, als dies
technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Wird einem
Gewerbetreibenden untersagt, sein Lokal zu bestimmten Zeiten zu öffnen, berührt
ihn dies in seiner Wirtschaftsfreiheit. Das Verbot muss deshalb die Voraussetzungen
von Art. 36 BV einhalten. Die bundesrechtlichen Lärmschutzvorschriften
stellen eine genügende gesetzliche Grundlage für einen Eingriff dar. Die
Vermeidung von Lärm und der damit einhergehende Schutz der Wohnbevölkerung ist
sodann ein zulässiges öffentliches Interesse (VGr, 16. April 2015,
VB.2014.00524, E. 4.1).
Bei der Abwägung der hier im Spiel stehenden Interessen ist
zu berücksichtigen, dass der Verhältnismässigkeitsgrundsatz durch das
Vorsorgeprinzip sowie das Erfordernis der wirtschaftlichen Tragbarkeit nicht
verdrängt wird. Insbesondere kann das Vorsorgeprinzip Emissionen letztlich nur
begrenzen, nicht aber gänzlich verhindern (BGE 126 II 399 E. 4c; VGr,
16. April 2015, VB.2014.00524, E. 4.2, auch zum Folgenden). Selbst wenn
eine Beschränkung technisch möglich und wirtschaftlich tragbar ist, darf sie
jedenfalls nicht in einem krassen Missverhältnis zum Nutzen für die Umwelt bzw.
die Anwohner sein (vgl. BGE 125 II 129 E. 9d; VGr, 14. September
2011, VB.2011.00055, E. 7.3 mit Hinweisen). Aus diesen Gründen wird bei
der Festlegung von Öffnungszeiten von Restaurants ein angemessener Kompromiss
zwischen dem Ruhebedürfnis der Nachbarn und den wirtschaftlichen Interessen des
Betreibers angestrebt (VGr, 16. April 2015, VB.2014.00524, E. 4.2,
auch zum Folgenden). Während das objektivierte Kriterium der wirtschaftlichen
Tragbarkeit auf einen standardisierten, typisierten Modellbetrieb Bezug nimmt,
sind im Rahmen der Prüfung der Zumutbarkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV
sämtliche individuellen Gesichtspunkte des konkret zu beurteilenden Falls zu
gewichten.
4.3
Das
Baurekursgericht erwog, die massgebliche Blockrandbebauung befinde sich in der
Kernzone City, wo zwar keine Wohnnutzung vorgeschrieben sei, jedoch vereinzelt
Einzug gehalten habe. Anlässlich des Lokaltermins habe festgestellt werden
können, dass die Umgebung abends nach Ladenschluss sehr ruhig sei. Im Vergleich
dazu sei das Langstrassenquartier, auf welches im Entscheid zur unmittelbar
benachbarten K-Bar (BRGE I Nr. 04 vom 9. Oktober 2015) Bezug
genommen worden sei, ein Ausgeh- und Vergnügungsviertel, in das immer mehr
während 24 Stunden geöffnete Läden drängten. Obwohl beide Quartiere der
ES III zugeschieden seien, würden sie sich hinsichtlich der Vorbelastung
durch Umgebungslärm deutlich voneinander unterscheiden. Letzterer sei zwar im
Langstrassenquartier wesentlich höher, doch seien dort durchgehend
Mindestwohnanteile vorgeschrieben, was hier nicht der Fall sei. In einer
Kernzone mit Wohnanteil 0 % müsse man auch nachts mit Betriebslärm
rechnen. Diese Verhältnisse hätten sich sei dem K-Bar-Entscheid nicht verändert.
4.4
Die
Beschwerdeführerin moniert, die Vorinstanz habe den Charakter der weiteren
Umgebung, wo neben der benachbarten K-Bar und der L-Bar auch das M-Lokal, das N-Lokal
und die Restaurants auf dem O-Hof Aussensitzplätze betrieben, zu Unrecht nicht
berücksichtigt. Diese würden den angeblich ruhigen Charakter der Umgebung
erheblich relativieren. Es sei – wie bereits im Entscheid betreffend die
Innensitzplätze des streitbetroffenen Lokals – von einer relativ lärmtoleranten
Zone auszugehen.
4.4.1
Im Verfahren betreffend die Innensitzplätze derselben Örtlichkeit erwog das
Verwaltungsgericht (VGr, 31. August 2017, VB.2017.00246, E. 4.4), der
vorliegend zu beurteilende Betrieb liege in der Kernzone City, einem Gebiet mit
Lärmempfindlichkeitsstufe III. Ein Mindestwohnanteil sei nicht
vorgeschrieben, womit überall mässig störende Betriebe zugelassen seien
(Art. 43 Abs. 1 LSV). Dennoch sei diese belebte städtische Umgebung
nicht ausschliesslich von Gewerbe geprägt, sondern mit Wohn- und
Geschäftsräumen durchmischt. Es dominierten Ladengeschäfte, welche nachts
geschlossen seien und die Bauparzelle liege nicht in einem Ausgehviertel. In
der weiteren Umgebung befänden sich allerdings vereinzelt Hotelbetriebe und
Restaurants. Dies gehe von vornherein mit einer erhöhten Lärmvorbelastung
einher, welche von den Anwohnern bis zu einem gewissen Grad hinzunehmen sei.
Diese Überlegungen führten zum Schluss, dass von einer relativ lärmtoleranten
Zone auszugehen ist.
4.4.2
An dieser Situation hat sich nichts geändert. Von etwas anderem als einer
relativ lärmtoleranten Zone ist auch die Vorinstanz nicht ausgegangen, wenn sie
in ihrem Entscheid die vorliegende Situation mit derjenigen im
Langstrassenquartier verglich. Sie hat die dortige hohe Lokaldichte trotz
Wohnzone der vorliegend wesentlich geringeren Anzahl Lokale und vereinzelter
Wohnnutzung gegenübergestellt. Es erachtete weitere Lokale mit
Aussensitzplätzen, welche sich nicht in einem Innenhof oder in einem anderen
Quartier befinden, zu Recht als nicht vergleichbar. Aus denselben Gründen sind
auch die in der Beschwerde vorgebrachten Lokale für den vorliegenden Entscheid
nicht massgebend. Deren umstrittenen Schliessungszeiten müssen daher nicht
weiter abgeklärt werden. Eine unvollständige Sachverhaltsermittlung wegen
fehlendem Einbezug der Umgebung ist nicht ersichtlich. Im Gegenteil hat die
Vorinstanz einen Augenschein durchgeführt und ihre Erkenntnisse daraus im
Entscheid berücksichtigt.
4.5
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe – anders als noch die
Baubehörde – zu Unrecht nicht zwischen den verschiedenen Aussenbereichen
differenziert. Zudem werde § 15 GGG bzw. das Gleichbehandlungsgebot der
Gewerbegenossen verletzt. Schliesslich macht sie eine Verletzung des
Verhältnismässigkeitsprinzips geltend, indem keine milderen Massnahmen als die
Beschränkung der Öffnungszeiten geprüft worden seien.
4.5.1
Im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bezog das
Baurekursgericht in seiner Beurteilung neben der Lärmempfindlichkeit und
-vorbelastung den Charakter des Lärms, dessen Häufigkeit und Zeitpunkt mit ein.
Es erwog zutreffend, vorliegend handle es sich mit 1'600 m
2
um
einen grossflächigen Innenhof mit wenig Verkehr und befinde sich die
beschwerdegegnerische Wohnung zwischen zwei Aussenrestaurants mit insgesamt
über 220 Sitzplätzen. Die Pegelkorrektur von +6 dB (A) für
Stimmgehalt sei in den Beurteilungspegeln bereits berücksichtigt. Indessen
hätten die im Gutachten erwähnten Schallreflexionen keinen Eingang in die
Berechnung gefunden. Solche seien allerdings anlässlich des Lokaltermins klar
festgestellt worden, weshalb die Beurteilungspegel höher ausfallen würden.
Ebenfalls nicht berücksichtigt worden sei die Lärmdämpfung durch die
Überdachung. Diese Erkenntnisse decken sich mit den Akten und sind vom
Baurekursgericht in die Beurteilung mit einbezogen worden.
4.5.2
Nach dem Gesagten ist von einer relativ lärmtoleranten Zone auszugehen
(E. 4.4.2). Die geplanten Aussensitzplätze des streitbetroffenen Lokals
ergänzen insofern die bereits gelebte Nutzung des Innenhofs, der Arkaden und
der Passage. Allerdings führt die Verdoppelung der Aussensitzplätze von 68 auf
136 zu einer nicht unwesentlichen (zusätzlichen) Lärmbelastung. Weiter fällt in
Betracht, dass das Ruhe- und Erholungsbedürfnis der Nachbarn in den Abend- und
Nachtstunden höher ist, besonders in der lärmempfindlichen Einschlafphase
zwischen 22.00 Uhr und 23.00 Uhr (VGr, 28. September 2011,
VB.2010.00257, E. 4.2 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Gemäss
Gutachten werden die Richtwerte des Circle Bruit beim massgeblichen
Empfangspunkt nach 22.00 Uhr wesentlich überschritten und übersteigen auch
leicht die nachts in einer ES III für Gewerbe geltenden Planungswerte.
Allerdings wird im Gutachten eine relativ hohe Sitzplatzbelegung von knapp
80 % angenommen (107 von 136 Sitzplätzen). Es ist jedoch davon
auszugehen, dass die Aussenwirtschaft während der Woche deutlich weniger stark
als an den Wochenenden besucht wird. Die Anzahl Tage, an denen abends ein
Aufenthalt im Freien attraktiv erscheint, ist zudem aus klimatischen Gründen
beschränkt (vgl. dazu VGr, 2. März 2016, VB.2016.00002; E. 4.6 mit
weiterem Hinweis). Die Bereiche in der Passage und unter den Arkaden sind
allerdings nur bedingt witterungsabhängig, sodass dort ein ganzjähriger Betrieb
vorgesehen ist (vgl. E. I). Das Baurekursgericht führte zutreffend aus,
dass aus diesem Grund in diesen beiden Bereichen nicht nur an schönen Abenden
mit Lärmimmissionen zu rechnen sei.
4.5.3
Zwar sollen gemäss Art. 3 Abs. 3 des
Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 (RPG) Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen
Lärmeinwirkungen verschont werden. Vorliegend beträgt der Wohnanteil jedoch
0 % und liegt die streitbetroffene Liegenschaft in der ES III, wo mässig
störende Betriebe zulässig sind. Zudem
decken
Restaurationsbetriebe wie der vorliegende ein Bedürfnis der Bevölkerung. Vor
diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, w
enn die Vorinstanz
unter den Gesichtspunkten des Vorsorgeprinzips die Betriebszeiten auf
22.00 Uhr beschränkte. Bis um diese Uhrzeit erweist sich die Lärmstörung
bei den vorliegenden Gegebenheiten als zumutbar. Um 22.00 Uhr wird auch
der Springbrunnen im Innenhof, welcher die Geräusche dominiert, abgestellt.
Ferner sind die Schliessungszeiten des gegenüberliegenden Lokals im Innenhof,
unter den Arkaden und in der Passage ebenfalls auf 22.00 Uhr festgelegt
worden, wie das Baurekursgericht zutreffend ausführte. Wie gesehen
(E. 4.5.2), ist ferner davon auszugehen, dass am Freitag- und Samstagabend
deutlich höhere Geräuschpegel herrschen als während der Woche. Es erscheint
deshalb als nachvollziehbar, wenn das Baurekursgericht keine längeren Öffnungszeiten
an den Wochenenden in Betracht zieht. Aus dem Vorbringen, das Vorgängerlokal P
habe die Aussensitzplätze bis 24.00 Uhr bewirten dürfen, vermag die
Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Soweit sie damit
sinngemäss einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht geltend macht,
scheitert dieser bereits am Bestehen einer ständigen Praxis.
4.5.4
Schliesslich beging die Vorinstanz auch keine Rechtsverletzung, indem sie
die Betriebszeiten für die verschiedenen Bereiche, d.
h. für Boulevardcafé, Arkaden und Passage,
nicht differenziert hat. Angesichts der längeren Nutzungsdauer und der häufigeren
Nutzungsmöglichkeit der Arkaden und Passage rechtfertigt es sich, die
Schliessung dieser Bereiche ebenfalls auf 22.00 Uhr festzulegen und nicht
weiter zu differenzieren. Hinzu kommt, dass die von Passage und Arkaden allein
verursachten Lärmimmissionen gemäss Gutachten nicht wesentlich geringer
ausfallen als mit dem Boulevard zusammen (vgl. oben E. 3.4). Dass die
Fenster an kühleren Tagen ebenfalls eher geschlossen bleiben, steht dem nicht
entgegen.
4.6
Zusammenfassend
ist es unter dem Aspekt des Vorsorgeprinzips nicht zu beanstanden, wenn das
Baurekursgericht die Öffnungszeiten der Aussenwirtschaft weitgehend (Boulevardcafé,
Arkaden und Passage) auf 22.00 Uhr beschränkt hat; eine übermässige Einschränkung
der Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin ist nicht ersichtlich. Eine
Verletzung von § 15 GGG beziehungsweise des Gleichbehandlungsgebots der Gewerbegenossen
liegt nicht vor. Inwiefern mit anderen Massnahmen dem Vorsorgeprinzip geeignet
Rechnung getragen werden könnte, ist nicht ersichtlich, nachdem sich die
Differenzierung nach Teilbereichen oder Wochentagen nicht als bewilligungsfähig
erweist.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die
Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung
steht ihr von vornherein nicht zu; hingegen ist eine solche Entschädigung
antragsgemäss der privaten Beschwerdegegnerin zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.    110.-      Zustellkosten,
Fr. 4'110.-      Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerschaft eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- (inkl. MWST) zu entrichten,
zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …