zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00489 · 2013-11-06 · de

Betriebsbewilligung | Wer mehrere Kinder unter zwölf Jahren regelmässig tagsüber zur Betreuung aufnimmt, bedarf einer Bewilligung; diese kann erteilt werden, wenn eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche Betreuung sichergestellt ist (E. 2.2). Die Delegation von Verordnungkompetenzen an untergeordnete Verwaltungseinheiten durch den Regierungsrat (Subdelegation) ist unzulässig (E. 2.3). Verwaltungsverordnungen können keine von der gesetzlichen Ordnung abweichende Bestimmungen vorsehen und sind für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich. Soweit sie jedoch der Auslegung einer Gesetzesnorm dienen, können sie berücksichtigt werden (E. 2.4 f.). Die Einschränkung, dass pro Betreuungsgruppe einer Kinderkrippe nur zwei Säuglinge bis 18 Monate betreut werden dürfen, lässt sich nicht mit dem Schutz des Kindeswohls rechtfertigen. Die Zusammensetzung der Gruppen einer Kinderkrippe kann nicht autoritativ durch die Behörde, sondern muss - unter Berücksichtigung des Kindeswohls - situativ durch die Krippenleitung festgelegt werden (E. 3.2). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.06.1 VB.2013.00489
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.06.1 VB.2013.00489
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.06.1 VB.2013.00489

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00489
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2013.00489
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.11.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Betriebsbewilligung
Wer mehrere Kinder unter zwölf Jahren regelmässig tagsüber zur Betreuung aufnimmt, bedarf einer Bewilligung; diese kann erteilt werden, wenn eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche Betreuung sichergestellt ist (E. 2.2).
Die Delegation von Verordnungkompetenzen an untergeordnete Verwaltungseinheiten durch den Regierungsrat (Subdelegation) ist unzulässig (E. 2.3).
Verwaltungsverordnungen können keine von der gesetzlichen Ordnung abweichende Bestimmungen vorsehen und sind für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich. Soweit sie jedoch der Auslegung einer Gesetzesnorm dienen, können sie berücksichtigt werden (E. 2.4 f.).
Die Einschränkung, dass pro Betreuungsgruppe einer Kinderkrippe nur zwei Säuglinge bis 18 Monate betreut werden dürfen, lässt sich nicht mit dem Schutz des Kindeswohls rechtfertigen. Die Zusammensetzung der Gruppen einer Kinderkrippe kann nicht autoritativ durch die Behörde, sondern muss - unter Berücksichtigung des Kindeswohls - situativ durch die Krippenleitung festgelegt werden (E. 3.2).
Gutheissung.
Stichworte:
BEWILLIGUNGSPFLICHT
KINDERKRIPPE
KINDESWOHL
Rechtsnormen:
Art. 14 Abs. 1 PAVO
Art. 15 Abs. 1 PAVO
Art. 16 Abs. 2 PAVO
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2013.00489
Urteil
der 4. Kammer
vom
6. November 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Kinderkrippe
X,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Departement Soziales der Stadt Winterthur,
vertreten durch die Kinder- und Erwachsenen-
schutzbehörde Winterthur-Andelfingen,
Beschwerdegegner
,
betreffend Betriebsbewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Kinderkrippe X ersuchte die Abteilung Soziales der
Stadt Winterthur am 5. Dezember 2011 um eine Betriebsbewilligung für eine
Kindertagesstätte mit insgesamt 33 Plätzen. Mit Verfügung vom 24. April
2012 erteilte die Vormundschaftsbehörde der Stadt Winterthur die
Betriebsbewilligung unter anderem mit der Auflage, dass die vorgesehen drei
Gruppen altersdurchmischt sein müssten und pro Gruppe nicht mehr als zwei
Säuglinge bis 18 Monate betreut werden dürften.
Die Kinderkrippe X gelangte am 24. Oktober 2012 an
die Vormundschaftsbehörde Winterthur und ersuchte um eine Änderung der
Betriebsbewilligung in dem Sinn, dass die Zusammensetzung der einzelnen Gruppen
nicht vorgeschrieben werde. Die Vormundschaftsbehörde lehnte das Gesuch mit
Beschluss vom 21. Dezember 2012 ab.
II.
Am 20. Januar 2013 rekurrierte die Kinderkrippe X
dagegen beim Bezirksrat Winterthur und beantragte sinngemäss, es sei ihr eine
Betriebsbewilligung ohne die Beschränkung auf zwei Säuglinge pro Gruppe zu
erteilen. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 31. Mai 2013 ab
(Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte die Rekurskosten von Fr. 1'091.- der
Kinderkrippe X (Dispositiv-Ziff. II).
III.
Die Kinderkrippe X führte dagegen am 29./28. Juni
2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen, es sei
das Gesuch um Änderung der Betriebsbewilligung auf drei Gruppen zu elf Plätzen
gutzuheissen sowie festzustellen, dass eine weitergehende Einschränkung der
Altersstruktur innerhalb der Kindergruppen aufzuheben und eine Kindergruppe mit
Kindern im Alter von drei bis dreissig Monaten altersgemischt sei. Der
Bezirksrat schloss mit Vernehmlassung vom 11./12. Juli 2013 auf Abweisung
der Beschwerde; das Departement Soziales der Stadt Winterthur verzichtete
stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über
Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend eine Betriebsbewilligung für eine
Kindertagesstätte nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a Abs. 1, 19b Abs. 2
lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetztes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
D
ie Beschwerdeführerin
beantragt
sinngemäss, es seien der Rekursentscheid vom 31. Mai 2013 sowie der
Beschluss vom 21. Dezember 2012 aufzuheben und ih
r
zu gestatten, in seiner Kindertagesstätte altersdurchmischte
Gruppen ohne Einschränkungen bezüglich deren Zusammensetzung, namentlich ohne
Beschränkung der Anzahl Säuglinge pro Gruppe, zu betreiben.
2.2
Nach Art. 13 Abs. 1 lit. b der
(eidgenössischen) Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO,
SR 211.222.338) bedarf unter anderem einer Bewilligung der Behörde, wer
mehrere Kinder unter zwölf Jahren regelmässig tagsüber zur Betreuung aufnimmt.
Das entsprechende Gesuch muss nach Art. 14 Abs. 1 lit. b PAVO
unter anderem Auskunft über Anzahl, Alter und Art der aufzunehmenden
Minderjährigen geben. Eine Bewilligung kann unter anderem nur dann erteilt
werden, wenn eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche
Betreuung der Minderjährigen gesichert erscheint (Art. 15 Abs. 1
lit. a PAVO).
Die Bewilligung hält fest, wie viele und was für
Personen aufgenommen werden dürfen; sie kann auf Probe erteilt oder befristet
und mit Auflagen und Bedingungen verbunden werden (Art. 16 Abs. 2 PAVO)
2.3
Nach § 2 Abs. 3
Satz 1
der
bis am 31. März 2012 in Kraft befindlichen
(kantonalen) Verordnung über die Bewilligung von Kinder- und
Jugendheimen, Kinderkrippen und Kinderhorten vom 6. Mai 1998 (
OS
54, 569
) erlässt die Erziehungsdirektion über die
Bewilligungsvoraussetzungen und den Betrieb von Kinderkrippen und Kinderhorten
ergänzende Richtlinien.
Gemäss § 10 Abs. 3 der am
1. April 2012 in Kraft getretenen Verordnung über die Vermittlung von
Pflegeplätzen und die Bewilligung von Kinder- und Jugendheimen, Kinderkrippen
und Kinderhorten vom 25. Januar 2012 (LS 852.23) wird die Bewilligung
erteilt, wenn die Kinderkrippe insbesondere die sozialpädagogischen Grundsätze,
die institutionellen Rahmenbedingungen und die räumlichen Anforderungen
erfüllt, wobei wiederum der Bildungsdirektion die Kompetenz übertragen wird,
die Bewilligungsvoraussetzungen in Richtlinien zu regeln.
Die
Bildungsdirektion hat die Bewilli
­
gungsvoraussetzungen
in den Richtlinien über die Bewilligung von Kinderkrippen vom 5. Juni 2008
detailliert geregelt.
Die Delegation von Verordnungskompetenzen
an untergeordnete Verwaltungseinheiten durch den Regierungsrat (Subdelegation)
ist unzulässig, da die Zuweisung der Verord
­
nungs
­
kompetenz dem Gesetzes- bzw. dem Verfassungsgeber vorbehalten ist
(Art.
38 Abs. 3 KV; Matthias Hauser, in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art.
38
N. 43; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 428). Eine gesetzliche Grundlage
für die Delegation der Regelungskompetenz an die Bildungsdirektion besteht
vorliegend nicht. Es stellt sich deshalb zunächst die Frage, ob es sich bei den
Richtlinien um eine Verordnung mit eigenständigem Regelungsinhalt handelt.
2.4
Richtlinien sind als generelle Dienstanweisungen
einer vorgesetzten Behörde an die ihr unterstehenden Behörden zu qualifizieren,
mit welchen eine einheitliche und rechtsgleiche Rechtsanwendung, Auslegung und
Ermessensausübung sichergestellt werden soll (sogenannte vollzugslenkende
Verwaltungsverordnung; vgl. BGE 128 I 167 E. 4.3; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 123 ff.; Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen
als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?, AJP 20/2011, S. 1159 ff.
[je mit weiteren Hinweisen]). Sie dienen nur der Vereinheitlichung in der
Rechtsanwendung, weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen
selbständigen Regelungsgehalt auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen gesetzlichen
Ermächtigung (BGE 121 II 473 E. 2b). Allein die Möglichkeit, dass sich
Verwaltungsverordnungen indirekt auch auf die Rechtsstellung Privater auswirken
können, vermag an diesem Umstand nichts zu ändern (vgl.
Egli, S. 1162). Gehen Richtlinien jedoch über den Zweck der
vereinheitlichen Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie über die gesetzlichen
Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der Bürger, so
sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung der entsprechenden
Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Jaag/Rüssli, Rz. 415).
Verwaltungsverordnungen können – da sie durch Verwaltungsbehörden und nicht
durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden – keine von der gesetzlichen
Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen, sie müssen sich direkt auf das
Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können
(BGE 120 Ia 343 E. 2a).
2.5
Die Richtlinien der Bildungsdirektion regeln die
Bewilligungsvoraussetzungen für eine Kinderkrippe sehr detailliert. Namentlich
schreiben sie vor, dass eine Gruppe in der Regel nicht mehr als 11 Plätze
umfassen d
ürfe
und Kinder unter 18 Monaten mit 1.5
Plätzen sowie Kindergartenkinder mit 0.5 Plätzen anzurechnen seien. Diese
Bestimmungen gehen weit über die bundesrechtlichen Anforderungen hinaus, die
einzig eine für die körperliche und geistige Entwicklung förderliche Betreuung
der Minderjährigen für eine Bewilligung voraussetzen. Weil es ihnen an der für
die Postulierung weitergehender Bewilligungs
­
voraus
­
setzungen notwendigen gesetzlichen Grundlage fehlt,
eignen
sich
die Richtlinien nicht,
um
zusätzliche
Pflichten für die Krippenbetreiber zu begründen. Soweit die Richtlinien als
Auslegungshilfe zu den bundesrechtlichen Anordnungen dienen, können sie im
Folgenden jedoch berücksichtigt werden.
3.
3.1
Die Vormundschaftsbehörde führt im Beschluss vom
21. Dezember 2012 aus, gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. b PAVO müsse
das Bewilligungsgesuch eine Angabe zur Anzahl, zum Alter und zur Art der
aufzunehmenden Kinder enthalten. Zudem besagten die Richtlinien der Bildungsdirektion,
dass die Gruppen in der Regel altersdurchmischt sein müssten. Ein Gesuch ohne
nähere Angaben zur Gruppenzusammensetzung, insbesondere der Anzahl der betreuten
Säuglinge, sei deshalb abzulehnen, weshalb die Einschränkung, dass pro Gruppe
nur zwei Säuglinge bis 18 Monate betreut werden dürften, aufrechterhalten
bleiben müsse.
3.2
Die Anordnung von
Art. 14 Abs. 2 lit. b
PAVO
, wonach
im Gesuch Angaben zur Anzahl, zum Alter
und zur Art der aufzunehmenden Kinder genannt werden müssten,
ist so zu
verstehen, dass eine Kinderkrippe bekanntgeben muss, wie viele
Kinder sie im Maximum zu betreuen gedenk
e
, in welchem
Minimal- bzw. Maximalalter diese Kinder seien und welche Art der Betreuung
vorgesehen sei. Dass sie – wie die Vormund
­
schaftsbe
­
hörde verlangt – angeben müsste, welchen genauen Alters jedes
einzelne zu betreuende Kind sein
werde
, erscheint
hingegen
weder
notwendig
noch praxistauglich. Eine Kinderkrippe kann die Zusammensetzung ihrer Gruppen
nur beschränkt voraussehen
,
und diese
Gruppen
sind
zudem dauernden Änderungen unterworfen. Es drängt sich
deshalb auf,
die Zusammensetzung der Gruppen abstrakt zu regeln, wobei
einerseits dem Alter der betreuten Kinder genügend Rechnung
zu
tragen
und anderseits der Kinderkrippe die aus
wirtschaftlicher Sicht notwendige Flexibilität
zu belassen ist
. In diesem Sinn bestimmen denn auch die Richtlinien der
Bildungsdirektion, dass
die maximale Gruppengrösse in der Regel 11 Plätze
beträgt, wobei
Säuglinge mit 1.5 Plätzen, Kinder zwischen 18
Monaten bis zum Kindergartenalter mit einem Platz und Kindergartenkinder nur
noch mit 0.5 Plätzen anzurechnen sind.
Diese Anordnung erscheint
sachgerecht, weil sie den je nach Alter unterschiedlichen
Betreuungsbedürfnissen der Kinder Rechnung trägt und der Kinderkrippe zugleich
die für einen wirtschaftlichen Betrieb notwendige Flexibilität belässt. Es
erscheint entsprechend gerechtfertigt, die Bewilligung zum Betrieb einer
Kinderkrippe in diesem Sinn zu erteilen; dies entspricht auch dem Anliegen der
Beschwerdeführerin.
Die Einschränkung der Vormundschaftsbehörde, dass in einer
Gruppe nur zwei Säuglinge betreut werden dürften, was namentlich die Bildung
einer reinen Säuglingsgruppe ausschliesst, lässt sich mit dem Schutz des
Kindeswohls hingegen nicht rechtfertigen. Es mag zwar zutreffen, dass
altersdurchmischte Gruppen ab einem bestimmten Alter dem Wohl der Kinder
dienen, weil die jüngeren Kinder einerseits von den älteren Kindern lernen und
die älteren Kinder sich anderseits an den Umgang mit jüngeren Kindern gewöhnen
können. Dies setzt aber voraus, dass die Kinder in einem Alter sind, in welchem
sie bereits mit anderen Kindern gemeinsame Aktivitäten unternehmen können. Das
trifft jedenfalls auf Säuglinge im Alter bis 18 Monate im Wesentlichen
nicht zu, weil diese sich nur beschränkt selber beschäftigen und noch nicht
richtig mit anderen Kindern spielen können. Unter anderem in dieser grösseren
Unselbständigkeit liegt denn auch der Grund, weshalb für Säuglinge eine höhere
Betreuungsquote vorzusehen ist. Die aufwendigere und stark auf den einzelnen
Säugling und nicht die Säuglinge als Gruppe fokussierte Betreuung kann aber
auch rechtfertigen, eine reine Säuglingsgruppe zu führen, weil diesen
speziellen Bedürfnissen so optimal Rechnung getragen werden kann. Zum Wohl der
Säuglinge nicht notwendig erscheint dagegen, sie in eine Gruppe mit älteren,
selbständigen Kindern einzuteilen. Im Gegenteil: Müsste eine Kindertagesstätte
die betreuten Säuglinge auf alle Gruppen verteilen, könnte dies dazu führen,
dass den älteren Kindern ein weniger interessantes Tagesprogramm geboten werden
müsste, weil nur Programme möglich wären, die auch mit Säuglingen durchführbar
sind. In diesem Sinn ist bei einer durchaus gerechtfertigten altersmässigen
Durchmischung der Gruppen zu beachten, dass die Bedürfnisse der einzelnen
Kinder noch miteinander vereinbar sind. Wie diese Gruppen im Einzelnen
zusammengesetzt sind, ist aber abhängig von der Altersdurchmischung der die
Krippe besuchenden Kinder und kann nicht autoritativ durch die Behörde, sondern
muss situativ durch die Krippenleitung festgelegt werden. Ob die Krippenleitung
dabei den Interessen der Kinder genügend Rechnung getragen hat, kann die
zuständige Behörde im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit überprüfen (Art. 19
PAVO).
Soweit der Beschluss der Vormundschaftsbehörde vom
21. Dezember 2012 der Beschwerdeführerin weitergehende Einschränkungen
auferlegt, widerspricht er demnach übergeordnetem Bundesrecht. Der Beschwerdegegner
ist deshalb anzuweisen, der Beschwerdeführerin eine Bewilligung im Sinn der Erwägungen
zu erteilen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der
Erwägungen gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des
Bezirksrats Winterthur vom 31. Mai 2013 sowie der Beschluss der
Vormundschaftsbehörde Winterthur vom 21. Dezember 2012 sind aufzuheben.
Die Angelegenheit ist zur Bewilligungserteilung im Sinn der Erwägungen an den
Beschwerdegegner zurückzuweisen.
In teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des
Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 31. Mai 2013 sind die
Rekurskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I
des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 31. Mai 2013 sowie der
Beschluss der Vormundschaftsbehörde Winterthur vom 21. Dezember 2012
werden aufgehoben. Die Angelegenheit wird zur Bewilligungserteilung im Sinn der
Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.
In
teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des
Bezirksrats Winterthur vom 31. Mai 2013 werden die Rekurskosten dem
Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an …