zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00630 · 2017-05-17 · de

Beitragsberechtigung ab dem Schuljahr 2017/2018 | [Staatsbeiträge an eine Musikschule] Die Kostenbeteiligung gemäss § 14 f. BiG kommt nur subsidiär zur Anwendung. Die Staatsbeitragsberechtigung von Musikschulen ergibt sich primär aus dem Volksschulgesetz und der Musikschulverordnung. Offengelassen, ob daneben überhaupt noch Raum besteht, um gestützt auf § 14 f. BiG weitere Beiträge zuzusprechen (E. 3.2). Der Beschwerdeführer ist keine vom Regierungsrat anerkannte Bildungseinrichtung, weshalb ihm nur Subventionen ausgerichtet werden könnten. Subventionen dürfen auch mit der Begründung verweigert werden, es fehle an genügenden finanziellen Mitteln (E. 3.3). Aus einer Vereinbarung zwischen dem Beschwerdeführer und einem anderen privatrechtlichen Verein kann sich kein Vertrauenstatbestand gegenüber dem Kanton ergeben; daran vermag auch die Einverständniserklärung des Gründungsrektors der ZHdK nichts zu ändern. Ebenso wenig sind ein Schreiben des Hochschulamts sowie die frühere Zusprechung einer Übergangsfinanzierung geeignet, einen Vertrauenstatbestand zu begründen (E. 4.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.17.0 VB.2016.00630
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.17.0 VB.2016.00630
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00630
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00630
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.05.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Beitragsberechtigung ab dem Schuljahr 2017/2018
[Staatsbeiträge an eine Musikschule]
Die Kostenbeteiligung gemäss § 14 f. BiG kommt nur subsidiär zur Anwendung. Die Staatsbeitragsberechtigung von Musikschulen ergibt sich primär aus dem Volksschulgesetz und der Musikschulverordnung. Offengelassen, ob daneben überhaupt noch Raum besteht, um gestützt auf § 14 f. BiG weitere Beiträge zuzusprechen (E. 3.2).
Der Beschwerdeführer ist keine vom Regierungsrat anerkannte Bildungseinrichtung, weshalb ihm nur Subventionen ausgerichtet werden könnten. Subventionen dürfen auch mit der Begründung verweigert werden, es fehle an genügenden finanziellen Mitteln (E. 3.3).
Aus einer Vereinbarung zwischen dem Beschwerdeführer und einem anderen privatrechtlichen Verein kann sich kein Vertrauenstatbestand gegenüber dem Kanton ergeben; daran vermag auch die Einverständniserklärung des Gründungsrektors der ZHdK nichts zu ändern. Ebenso wenig sind ein Schreiben des Hochschulamts sowie die frühere Zusprechung einer Übergangsfinanzierung geeignet, einen Vertrauenstatbestand zu begründen (E. 4.2).
Abweisung.
Stichworte:
MUSIKSCHULE
STAATSBEITRÄGE
SUBVENTION
ÜBERGANGSORDNUNG
VERTRAUENSGRUNDLAGE
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
§ 13 BildungsG
§ 14 BildungsG
§ 15 BildungsG
Art. 9 BV
§ 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG
§ 63 VSG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00630
Urteil
der 4. Kammer
vom
17. Mai 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch den
Regierungsrat
des Kantons Zürich,
dieser vertreten durch RA C und/oder RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend Beitragsberechtigung ab dem Schuljahr 2017/2018
,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat erklärte A mit Beschluss vom
10. Januar 2013 ab 1. Januar 2013 bis 31. Dezember 2015 als
staatsbeitragsberechtigt und sicherte ihm für das Jahr 2013 einen Betrag von
Fr. 900'000.- und für die Folgejahre einen pro Jahr um Fr. 75'000.-
reduzierten Betrag zu. Aufgrund anderweitiger Verzögerungen erfolgte die
Umsetzung dieses Beschlusses erst ab dem Schuljahr 2014/2015 und dauert bis zum
Ende des Schuljahrs 2016/2017.
Am 30. März 2016 ersuchte A den Regierungsrat um
einen jährlichen Beitrag von Fr. 750'000.- ab Beginn des Schuljahrs
2017/2018. Der Regierungsrat wies dieses Gesuch mit Beschluss vom 14. September
2016 ab.
II.
A liess am 17. Oktober 2016 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der
Beschluss vom 14. September 2016 aufzuheben und das Beitragsgesuch für den
Zeitraum ab Beginn des Schuljahrs 2017/2018 gutzuheissen, eventualiter die
Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen. Der Staat Zürich liess mit
Beschwerdeantwort vom 23. November 2016 auf Abweisung der Beschwerde unter
Entschädigungsfolge schliessen. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 23. Dezember
2016, 13. Februar und 13. März 2017 sowie des Staats Zürich vom 1. Februar,
27. Februar und 24. März 2017 wurde an den jeweiligen Anträgen
festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Anordnungen des Regierungsrats etwa betreffend Staatsbeitragsberechtigung nach § 41
in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Strittig ist hier, ob der Beschwerdegegner verpflichtet sei,
dem Beschwerdeführer an den Betrieb der Musikschule G Staatsbeiträge zu
leisten. Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe gestützt einerseits auf § 15
des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 (BiG, LS 410.1) und anderseits
auf sein Vertrauen in eine Vereinbarung zwischen ihm und der damaligen Schule E
vom 7./22. Juni 2006 Anspruch auf die beantragten Staatsbeiträge.
3.
3.1
Gemäss § 13
BiG können an Bildungseinrichtungen, die in anderen Gesetzen nicht geregelt
sind, Leistungen nach §§ 14 f. BiG ausgerichtet werden. Laut § 15
BiG leistet der Kanton an vom Regierungsrat anerkannte Aus- und
Weiterbildungseinrichtungen Kostenanteile bis zu 80 % des anrechenbaren
Betriebsaufwands. Nach § 14 BiG kann
der Kanton zudem an allgemein
zugängliche Aus- und Weiterbildungseinrichtungen, insbesondere im Bereich der
Sekundarstufe II und der Erwachsenenbildung, Subventionen ausrichten.
3.2
Mit dem
Vorbehalt anderer gesetzlicher Bestimmungen in § 13 BiG sollte
verdeutlicht werden, dass die Kostenbeteiligung gemäss §§ 14 f. BiG
nur subsidiär zur Anwendung gelangt, wenn die Finanzierung nicht bereits durch
ein anderes Gesetz geregelt wird (Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 9. Mai
2001 [ABl 2001, 885 ff., 898]). Im Volksschulbereich bestimmt § 63
des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100), dass Kanton
und Gemeinden Kostenanteile an die Musikschulen leisten, sofern diese die vom
Regierungsrat erlassenen Bedingungen und Auflagen erfüllen; der Kanton richtet
seine Beiträge als Schülerpauschalen aus. Gestützt auf diese Bestimmung bzw.
auf § 273b des nicht mehr in Kraft stehenden Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember
1859 (OS 54 361) erliess der Regierungsrat die Musikschulverordnung vom 29. September
1998 (MusikschulV, LS 410.6). Diese regelt die Finanzierung des
Unterrichts für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis zum vollendeten
20. Altersjahr an Musikschulen, die eine musikalische Grundausbildung
sowie Instrumental- und Ensembleunterricht anbieten (§ 1 MusikschulV).
Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 MusikschulV leistet der Staat seine
Beiträge in Form von Schülerpauschalen. Damit besteht bezüglich der
Finanzierung von Musikschulen eine spezialgesetzliche Regelung, welche der
Regelung von §§ 14 f. BiG vorgeht. Wie sich sogleich zeigt, kann offenbleiben,
ob daneben noch Raum besteht, um Musikschulen gestützt auf § 14 f.
BiG Beiträge zuzusprechen.
3.3
Der Beschwerdeführer
behauptet nicht, dass er vom Regierungsrat im Sinn von § 15 Abs. 1 f.
BiG als beitragsberechtigte Bildungsinstitution anerkannt worden wäre. Es ist
sodann auch keine gesetzliche Grundlage ersichtlich, welche dem
Beschwerdeführer einen Anspruch auf eine solche Anerkennung verschaffen könnte
beziehungsweise den Regierungsrat berechtigen würde, den Beschwerdeführer im
Sinn von § 15 Abs. 1 BiG als Aus- und Weiterbildungseinrichtung
anzuerkennen. Ob mit dem Beschluss vom 10. Januar 2013 gleichzeitig eine
solche Anerkennung verbunden war, kann offenbleiben. Der Regierungsrat
befristete die Beitragsberechtigung und damit auch eine damit allenfalls
verbundene implizite Anerkennung bis zum 31. Dezember 2015, weshalb der
Beschwerdeführer jedenfalls für die hier in Frage stehende Zeitperiode auch
gestützt auf den Beschluss vom 10. Januar 2013 nicht über eine Anerkennung
im Sinn von § 15 Abs. 1 BiG verfügt.
Demnach könnten dem Beschwerdeführer nur gestützt auf § 14
BiG Beiträge ausgerichtet werden. Bei diesen Beiträgen handelt es sich indes um
Subventionen, auf die kein Anspruch besteht (§ 3 Abs. 1 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [StaatsbeitragsG, LS 132.2])
und deren Zusprechung demnach im pflichtgemässen Ermessen des Regierungsrats
liegt. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers fehlte es an einer
Ermessensverletzung des Regierungsrats. Zunächst liegt es gerade in der Natur
von Subventionen, dass diese nur zugesprochen werden können, wenn die dafür
notwendigen Mittel vorhanden sind; fehlende finanzielle Mittel sind deshalb
entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers eine taugliche Begründung, um
Subventionen zu verweigern. Sodann erfolgt die Ausbildung musikalischer Talente
bis zur Hochschulreife vornehmlich im Rahmen speziell dafür geschaffener
Gymnasialklassen (vgl. Beschluss des Regierungsrates über die Einführung von
Gymnasialklassen für musisch und sportlich besonders begabte Jugendliche vom 20. Oktober
1999 [LS 413.231]); soweit der Beschwerdeführer in diesem Rahmen
Leistungen erbringt, ist die finanzielle Abgeltung eine Frage des
entsprechenden Leistungsauftrags. Es ist deshalb nicht ersichtlich und wird
auch nicht substanziiert dargetan, weshalb die Ausbildung musikalischer Talente
gefährdet sein sollte, wenn der Beschwerdeführer zukünftig keine zusätzlichen
Subventionen mehr erhielte. Im Übrigen verpflichtet eine im Amtsblatt vom 5. Mai
2017 publizierte Initiative (ABl 2017-05-05 S. 34), deren Zustandekommen
noch unklar ist, den Regierungsrat nicht, Beiträge an den Beschwerdeführer zu
leisten. Ebenso wenig ergibt sich eine entsprechende Verpflichtung direkt aus Art. 67a
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101).
4.
4.1
Der in Art. 9
BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf
Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliches Verhalten, sofern eine
genügende Vertrauensgrundlage besteht, auf welche sie sich in guten Treuen
verlassen durfte, sie im Vertrauen in die Richtigkeit des behördlichen
Verhaltens Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteile nicht rückgängig
gemacht werden können, und zudem das private Interesse am Vertrauensschutz das
öffentliche Interesse an der objektiv richtigen Rechtsanwendung überwiegt (vgl.
statt vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc. 2016, Rz. 627 ff.; René
Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I,
Bern 2012, Rz. 1970 ff.).
4.2
Der
Beschwerdeführer beruft sich zur Begründung eines Vertrauenstatbestands auf
eine Vereinbarung vom 7./22. Juni 2006 mit der Schule E; Letztere
wies bis zu ihrer Auflösung die Rechtsform eines Vereins auf; es handelt sich
demnach um eine Vereinbarung zwischen zwei Privatrechtssubjekten und nicht um
eine (verwaltungsrechtliche) Vereinbarung zwischen dem Beschwerdeführer und dem
Beschwerdegegner. Ob mit dieser Vereinbarung eingegangene Verpflichtungen in
der Folge auf die Zürcher Hochschule der Künste (ZHdK) übertragen wurden und
welche Bedeutung insofern eine Erklärung des Gründungsrektors der ZHdK vom 29. Juni
2006 hat, wonach er mit der Vereinbarung einverstanden sei, braucht hier nicht
näher geprüft zu werden. Die ZHdK ist eine öffentlichrechtliche Anstalt mit
eigener Rechtspersönlichkeit (§ 3 Abs. 1 lit. b und Abs. 2
des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 [LS 414.10]). Forderungen
aus angeblich von der ZHdK eingegangenen Verpflichtungen sind deshalb gegenüber
dieser und nicht gegenüber dem Kanton geltend zu machen. Die Behauptung, der
Gründungsrektor habe mit seiner Einverständniserklärung auch den Kanton Zürich
verpflichtet, ist nicht stichhaltig. Einerseits war er offenkundig nicht
berechtigt, Verpflichtungen in dieser Höhe zu Lasten des Kantons einzugehen.
Anderseits zeichnete er die Vereinbarung nicht als Vertreter des Kantons,
sondern als Vertreter der damals noch zu gründenden ZHdK. Darüber hinaus
stellte das Hochschulamt in E-Mails vom 21. Oktober 2005 und 7. März
2006 sowie anlässlich einer Schulratssitzung vom 30. Juni 2005 noch vor
der Unterzeichnung der Vereinbarung klar, dass der Kanton keine finanzielle
Verpflichtung übernehmen werde. Demnach ergibt sich allein aus der Vereinbarung
vom 7./22. Juni 2006 kein vom Kanton geschaffener Vertrauenstatbestand.
Eine Zusicherung erblickt der Beschwerdeführer darüber
hinaus in einem Schreiben des Hochschulamts vom 1. November 2006. Darin
bestätigte der Amtschef den Eingang der genannten Vereinbarung beim
Hochschulamt, welche zur Kenntnis genommen werde. "Im Sinne eines besseren
Verständnisses der Vereinbarungstexte" weise er sodann darauf hin, dass
der Vereinbarungstext weder eine zeitliche Begrenzung noch
Kündigungsbestimmungen enthalte; das Hochschulamt gehe davon aus, dass mit der
Vereinbarung gleichwohl nur eine Übergangsregelung geschaffen werde; es müsse
das Ziel sein, die betroffenen Musikschulen längerfristig so zu positionieren,
dass sie aus eigener Kraft bestehen könnten. Man gehe weiter davon aus, dass
die Musikschulen für den Musikunterricht an Fachmittelschulen beauftragt
würden, was erlauben werde, "die genannten Beiträge zulasten der Schule E
zu senken". Schon aufgrund des Wortlauts dieses Schreibens ist nicht
ersichtlich, dass der Kanton damit gegenüber dem Beschwerdeführer zugesichert
hätte, an diesen künftig über die Regelung gemäss Musikschulverordnung hinaus
finanzielle Beiträge zu leisten. Solches läge sodann offenkundig nicht in der
Zuständigkeit des Chefs des Hochschulamts, sondern gemäss § 4
StaatsbeitragsG vielmehr in der Kompetenz des Regierungsrats, der über die
Beitragsberechtigung Privater befindet.
Schliesslich ergibt sich auch aus dem Umstand, dass der
Regierungsrat dem Beschwerdeführer mit Beschluss vom 10. Januar 2013 für
drei Jahre Beiträge zusprach, kein Vertrauenstatbestand. Zunächst wurden diese
Beiträge ausdrücklich befristet zugesprochen und konnte der Beschwerdeführer
nicht davon ausgehen, anschliessend erneut Beiträge zu erhalten. Sodann führte
der Regierungsrat zur Begründung aus, diese Beiträge würden im Sinn einer
Übergangslösung im Hinblick auf ein dem Kantonsrat beantragtes Musikschulgesetz
gesprochen. Der Kantonsrat trat indes auf den Antrag des Regierungsrats betreffend
Erlass eines solchen Musikschulgesetzes mit Beschluss vom 14. März 2016
nicht ein, weil die Kantonsratsmehrheit die Vorlage für unnötig hielt (Prot. KR
2015–19, S. 2941–2966). Da demnach in absehbarer Zukunft nicht mit dem
Inkrafttreten eines Musikschulgesetzes gerechnet werden kann, ist die
ursprüngliche Grundlage für die Gewährung einer Übergangsfinanzierung entfallen.
Schliesslich wies der Regierungsrat den Beschwerdeführer im Beschluss
ausdrücklich darauf hin, dass offen sei, wann ein neues Musikschulgesetz in
Kraft trete, und jener deshalb "mittelfristig auch andere Lösungen zur
Sicherung seiner Finanzlage" suchen müsse.
Weil es demnach im Verhältnis zum Kanton an einem
Vertrauenstatbestand gebricht, kann offenbleiben, ob die weiteren
Voraussetzungen für einen Anspruch gestützt auf den Vertrauensschutz erfüllt
sind.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
6.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Bei Verfahren mit bestimmbarem
Streitwert richtet sich die Gerichtsgebühr gemäss § 3 Abs. 1 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010
(LS 175.252) nach dem Streitwert. Der Beschwerdeführer verlangte ab dem
Schuljahr 2017/2018 einen Betrag von Fr. 750'000.-, ohne diese Forderung
zeitlich einzuschränken. Unter Berücksichtigung von § 4 StaatsbeitragsG,
wonach der Regierungsrat über die Beitragsberechtigung längstens für die Dauer
von acht Jahren beschliessen kann, ist deshalb von einem Streitwert von Fr. 6'000'000.-
auszugehen.
6.2
Der
Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen
steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und
Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und
die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB
2008 Nr. 2). Dem Beschwerdegegner ist deshalb ebenfalls keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen
Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.
Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird,
kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur
die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.
Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu
geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      340.-- Zustellkosten,
Fr.  20'340.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde erhoben werden.
Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…