zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00555 · 2011-01-12 · de

Schutzverordnung | Änderung der Verordnung zum Schutze des Orts- und Landschaftsbildes von Regensberg. Richtplankonformität der angefochtenen Änderung der Schutzverordnung: Es fehlt im vorliegenden Fall an einem Anordnungsspielraum (E. 4.3.1). Zudem liegt keine geringfügige Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG (E. 4.3.2) und keine Durchstossung von Landwirtschaftsgebiet im Sinn von Ziff. 3.2.3 lit. c des Richtplantextes vor (E. 4.3.3). Die angefochtene Änderung der Schutzverordnung widerspricht somit dem kantonalen Richtplan und erweist sich als rechtswidrig (E. 4.4). Der Entscheid, ob den Interessen am Schutz des Orts- und Landschaftsbilds oder den Interessen der Siedlungserweiterung Vorrang zu gewähren ist, hat im Rahmen einer Richtplanänderung zu erfolgen. Durch das Verfahren der Richtplanänderung wird die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten über alle Politik- und Sachbereiche hinweg gewährleistet und Widersprüche und Konflikte können in den vorgegebenen raumplanerischen Verfahren, in welchen eine umfassende räumliche Beurteilung und eine Koordination der verschiedenen Interessen erfolgen, einer Lösung zugeführt werden. Die angestrengte Änderung der Schutzverordnung ist deshalb nur gerechtfertigt, wenn im Rahmen der Richtplanung den Interessen der Siedlungserweiterung Vorrang gewährt wird. Der hier beschrittene Weg - im Rahmen der Bau- und Zonenordnungsrevision das Baugebiet zu erweitern und damit die nachträgliche Änderung der Schutzverordnung zu begründen - widerspricht offensichtlich der im Gesetz vorgesehenen Planungshierarchie (Art. 2 Abs. 1 RPG, § 16 Abs. 1 PBG; E. 4.5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.12.0 VB.2010.00555
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.12.0 VB.2010.00555
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.12.0 VB.2010.00555

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00555
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00555
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.01.2011
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Schutzverordnung
Änderung der Verordnung zum Schutze des Orts- und Landschaftsbildes von Regensberg.
Richtplankonformität der angefochtenen Änderung der Schutzverordnung: Es fehlt im vorliegenden Fall an einem Anordnungsspielraum (E. 4.3.1). Zudem liegt keine geringfügige Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG (E. 4.3.2) und keine Durchstossung von Landwirtschaftsgebiet im Sinn von Ziff. 3.2.3 lit. c des Richtplantextes vor (E. 4.3.3).
Die angefochtene Änderung der Schutzverordnung widerspricht somit dem kantonalen Richtplan und erweist sich als rechtswidrig (E. 4.4).
Der Entscheid, ob den Interessen am Schutz des Orts- und Landschaftsbilds oder den Interessen der Siedlungserweiterung Vorrang zu gewähren ist, hat im Rahmen einer Richtplanänderung zu erfolgen. Durch das Verfahren der Richtplanänderung wird die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten über alle Politik- und Sachbereiche hinweg gewährleistet und Widersprüche und Konflikte können in den vorgegebenen raumplanerischen Verfahren, in welchen eine umfassende räumliche Beurteilung und eine Koordination der verschiedenen Interessen erfolgen, einer Lösung zugeführt werden.
Die angestrengte Änderung der Schutzverordnung ist deshalb nur gerechtfertigt, wenn im Rahmen der Richtplanung den Interessen der Siedlungserweiterung Vorrang gewährt wird. Der hier beschrittene Weg - im Rahmen der Bau- und Zonenordnungsrevision das Baugebiet zu erweitern und damit die nachträgliche Änderung der Schutzverordnung zu begründen - widerspricht offensichtlich der im Gesetz vorgesehenen Planungshierarchie (Art. 2 Abs. 1 RPG, § 16 Abs. 1 PBG; E. 4.5).
Gutheissung.
Stichworte:
ANORDNUNGSSPIELRAUM
DURCHSTOSSUNG (NUTZUNGSPLAN)
FREIHALTEZONE
LANDSCHAFTSSCHUTZ
LANDSCHAFTSSCHUTZZONE
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
PLANUNGSGRUNDSATZ
REGENSBERG
RICHTPLAN
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
SCHUTZVERORDNUNG
SCHUTZZONE
Rechtsnormen:
§ 16 PBG
§ 16 Abs. I PBG
§ 16 Abs. II PBG
Art. 2 Abs. I RPG
§ 19 Abs. I lit. a VRG
Publikationen:
BEZ 2011 Nr. 1 S. 5
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2010.00555
VB.2010.00556
Urteil
der 1. Kammer
vom
12. Januar 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtsschreiberin
Nicole Tschirky.
In Sachen
1.    A,
vertreten durch RA
B,
2.    C
,
3.    D
,
4.    E
,
2–4 vertreten durch RA F
,
Beschwerdeführende
,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
und
1.
Gemeinde Regensberg,
2.
Gemeinde Steinmaur,
3.
Gemeinde Dielsdorf,
Mitbeteiligte
,
betreffend Schutzverordnung
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 17. Oktober
1946 die Verordnung zum Schutze des Orts- und Landschaftsbildes von Regensberg
(nachfolgend: Schutzverordnung). Diese wurde am 25. August 1966 teilweise
revidiert.
Am 15. Dezember 1999 beschloss die
Gemeindeversammlung Regensberg die Einzonung der in der Landwirtschaftszone
gelegenen Gebiete Höfli/Blüemliweg und Staldern/Brunngassrain in die Kernzone
K2 mit Gestaltungsplanpflicht. Die Baudirektion genehmigte die Einzonung am
1. September 2000.
Am 25. Oktober 2006 stimmte die Gemeindeversammlung
Regensberg den privaten Gestaltungsplänen Pünt/Höfli und Staldern/Brunngassrain
zu. Die Baurekurskommission I des Kantons Zürich wies die dagegen gerichteten
Rekurse ab, soweit sie auf diese eintrat.
Dagegen erhoben C, E und D Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Verfügung vom 15. August 2008
sistierte das Verwaltungsgericht die Beschwerdeverfahren VB.2007.00402
(Gestaltungsplan Pünt/Höfli) und VB.2007.00403 (Gestaltungsplan
Staldern/Brunngassrain), bis die Änderung der Schutzverordnung rechtkräftig
verabschiedet und in der Folge von der Baudirektion die Genehmigungsentscheide
hinsichtlich der beiden Gestaltungspläne getroffen bzw. beim Regierungsrat
eingeholt worden seien.
II.
Die Anhörung der betroffenen Gemeinden und der
Planungsgruppe Zürcher Unterland zur Änderung der Schutzverordnung fand vom
21. April bis 20. Mai 2008 statt, wobei keine Änderungen der Vorlage
beantragt wurden. Die öffentliche Auflage erfolgte vom 27. Juni bis
18. August 2008. Zu den erhobenen Einwendungen nahm das Amt für
Raumplanung und Vermessung (ARV) in seinem Bericht vom 19. September 2008
Stellung.
Mit Verfügung vom 21. November 2008 änderte die
Baudirektion die Schutzverordnung (Publikation im Amtsblatt am 28. November
2008).
III.
Die gegen diese Verfügung erhobenen Rekurse wurden mit
Beschluss des Regierungsrats vom 1. September 2010 abgewiesen.
IV.
Mit Beschwerde vom 8. Oktober 2010 gelangte A an das
Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheids, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerin. In verfahrensrechtlicher Hinsicht stellte sie den Antrag,
je ein Gutachten der eidgenössischen sowie der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission
einzuholen.
C, D und E erhoben am 11. Oktober 2010 ebenfalls
Beschwerde gegen den Beschluss vom 1. September 2010 und beantragten, den
vorinstanzlichen Entscheid aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegnerin.
Mit Präsidialverfügung vom 21. Oktober 2010 wurden
die Beschwerdeverfahren VB.2010.00555 (A) und VB.2010.00556 (C, D und E)
vereinigt.
Die Vorinstanz schloss am 16. November 2010 auf
Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte am 19. November 2010
ebenfalls die Abweisung der Beschwerde und verwies zur Begründung auf den
Mitbericht des Amts für Raumentwicklung vom 15. November 2010. Mit Eingabe
vom 29. November 2010 beantragte auch die Gemeinde Regensberg die Abweisung
der Beschwerde.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) ist das
Verwaltungsgericht zur Behandlung von Beschwerden gegen einen Entscheid des
Regierungsrates zuständig.
Gegenstand der Beschwerde bildet vorliegend die
angefochtene Änderung der Schutzverordnung. Schutzverordnungen stellen wie
Zonenpläne zwischen Rechtssatz und Verfügung stehende Anordnungen dar, auf
welche teils die für generell-abstrakte Normen geltenden, teils die für
Verfügungen massgebenden Grundsätze anzuwenden sind (BGE 121 II 317 E. 12c).
Sie unterliegen der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (vgl. RB 1967 Nr. 8,
1986 Nr. 14; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 19 N. 92 ff. und § 41 N. 12 ff.
).
In § 19 Abs. 1 lit. a VRG werden
raumplanungsrechtliche Festlegungen nun ausdrücklich als anfechtbare Akte genannt.
Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass raumplanungsrechtliche Festlegungen
prozessual nicht wie Erlasse, sondern (weiterhin) wie Verfügungen zu behandeln
sind (vgl. Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April 2009, ABl 2009, S. 847 ff.,
956; Alain Griffel, in: Alain Griffel/Tobias Jaag (Hrsg.), Reform der Zürcher
Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2010, S. 48).
Somit entscheidet das Verwaltungsgericht weiterhin in
Dreierbesetzung über Streitigkeiten betreffend raumplanungsrechtliche
Festlegungen und damit über die angefochtene Änderung der Schutzverordnung (§ 38
Abs. 1 VRG).
1.2
Zur Beschwerde
ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung
hat. Es genügt, wenn die Beeinträchtigung rein tatsächlicher Interessen –
materieller oder ideeller Art – geltend gemacht wird. Zulässig sind alle
Argumente und die Anrufung aller Rechtssätze, die im Ergebnis zur Gutheissung
des Antrags führen; es ist weder ein rechtlich geschütztes Interesse
erforderlich noch muss das vorgebrachte Interesse unter den Schutzzweck einer
als verletzt angerufenen Rechtsnorm fallen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21).
Die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn ist nach dieser Bestimmung gegeben, wenn
für ihn eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück besteht,
er durch die Erteilung der Baubewilligung mehr als irgendein Dritter oder die
Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen)
Interessen betroffen ist und er Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit
zu mindern vermag (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 34 ff.).
Wie bereits von der Vorinstanz zutreffend festgehalten,
sind die Beschwerdeführer 2–4 Eigentümer von Liegenschaften, die entweder
direkt an die von der Änderung der Schutzverordnung betroffenen Gebiete
angrenzen oder zu jenen eine enge räumliche Beziehung aufweisen. Damit besteht
eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung, und die Beschwerdeführer 2–4
sind durch die Änderung der Schutzverordnung mehr als irgendein Dritter oder
die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten Interessen betroffen.
Gemäss § 338a Abs. 2 PBG sind zudem zur
Beschwerde gegen Anordnungen und Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel
oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, auch gesamtkantonal tätige
Vereinigungen berechtigt, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton
statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen
Zielen widmen. Damit ist auch die Beschwerdeführerin 1 im vorliegenden
Verfahren zur Beschwerde legitimiert.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die frist- und formgerecht erhobenen Beschwerden einzutreten.
2.
Das Städtchen Regensberg und seine Umgebung werden gemäss § 1
Schutzverordnung als geschütztes Gebiet erklärt. Dieses wird in drei Zonen
eingeteilt. Aus dem Zonenplan, welcher Bestandteil der Verordnung bildet (vgl. § 2
Abs. 2 Schutzverordnung), geht hervor, dass die Gebiete Höfli/Blüemliweg
und Staldern/Brunngassrain der II. Zone zugewiesen sind. Mit der angefochtenen
Änderung der Schutzverordnung sollen diese Gebiete in die I. Zone
umgeteilt werden. In der I. Zone ist gemäss § 7 in Verbindung mit § 3
Abs. 1 Schutzverordnung für alle Massnahmen, welche auf das Orts-,
Strassen- oder Landschaftsbild von Einfluss sind, eine Bewilligung der
Baudirektion einzuholen. Gemäss § 3 Abs. 3 Schutzverordnung ist die
Bewilligung, sofern nicht die Vorschriften über die einzelnen Zonen etwas
anderes bestimmen, zu verweigern, wenn eine nachteilige Beeinflussung des
Orts-, Strassen- oder Landschaftsbildes oder eines im Interesse des Natur- und
Heimatschutzes erhaltungswürdigen Objekts zu befürchten ist. In der II. Zone
sind dagegen alle baulichen Massnahmen verboten, die nach aussen in Erscheinung
treten (§ 8 Abs. 1 Schutzverordnung). Bauten und Einrichtungen für
landwirtschaftliche Nutzung werden hingegen bewilligt, sofern sie sich gut in
die Landschaft einfügen (§ 8 Abs. 3 Schutzverordnung).
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin 1 macht im Wesentlichen geltend, die umstrittene
Änderung der Schutzverordnung stehe den Festlegungen im Richtplan entgegen. Die
Vorinstanz setze sich über nationale und kantonale Schutzanordnungen sowie über
richtplanerische Festlegungen hinweg, indem sie die widerrechtlich erfolgte
Einzonung als vorbestehend anerkenne und nur noch abwäge, ob die Bauzone mit
Gestaltungsplanpflicht den für Regensberg und seine Umgebung festgelegten Schutzzielen
zuwiderlaufe. Eine zwingende Notlage der Gemeinde, welche sich nur mittels
Einzonung von Teilen einer national geschützten Landschaft beheben liesse,
liege offensichtlich nicht vor. Die Einzelinteressen an einer Einzonung könnten
die Beschädigung der Schutzobjekte ohnehin nicht rechtfertigen. Wenn die
hervorragendste Eigenschaft des Städtchens erhalten bleiben solle, nämlich die
nach allen Seiten weithin sichtbare Silhouette, vertrage es keine
grossflächigen und mehrgeschossigen Bebauungen im Umgebungsbereich. Die
Anpassung bzw. Aufhebung von Schutzmassnahmen erweise sich zudem als unverhältnismässig.
3.2
Die Beschwerdeführer 2–4 führen im Wesentlichen aus, die Güterabwägung
erweise sich als rechtswidrig und verletze den Richtplan. Es sei eine Interessensabwägung
erforderlich, inwiefern Eingriffe in das Schutzobjekt zulässig seien, und es
sei darüber Rechenschaft abzulegen, dass diese Eingriffe auf ein Mindestmass
beschränkt würden. Indem sich der angefochtene Entscheid mit der pauschalen
Feststellung begnüge, dass mit einer Freigabe der streitigen Bereiche zur
Überbauung (mit Gestaltungsplanpflicht) das schützwürdige Gesamtbild nicht
erheblich gestört werde, würden die Vorgaben der übergeordneten Inventare und
des Richtplans leichtfertig aus den Angeln gehoben und das Gebot der Planabstimmung
gemäss Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 (RPG) und § 16 PBG missachtet.
4.
4.1
Gemäss Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) obliegt die Raumplanung den Kantonen, wobei der Bund ihre Grundsätze
festlegt. Bund, Kantone und Gemeinden erarbeiten die für ihre raumwirksamen
Tätigkeiten nötigen Planungen und stimmen sie aufeinander ab (Art. 2 Abs. 1
RPG). Die Planungen unterer Stufen haben derjenigen der oberen Stufe, die
Nutzungs­pla­nungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16
Abs. 1 PBG). Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt
und untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG).
Im vorliegenden Fall ist somit zu prüfen, ob sich die
angefochtene Änderung der Schutzverordnung mit dem kantonalen Richtplan
vereinbaren lässt.
4.2
Das gesamte Gemeindegebiet von Regensberg ist Teil des
Landschaftsschutzgebiets Lägern. Der Landschaftsschutz umfasst alle
Bestrebungen zur Bewahrung von Vielfalt, Schönheit, Naturnähe und Eigenart der
verschiedenartigen Landschaften. Es wird die Erhaltung und nachhaltige
Weiterentwicklung besonders wertvoller Landschaften angestrebt.
Landschaftsschutzgebiete sollen vielfältiger Lebensraum für Menschen, Tiere und
Pflanzen sein. Es handelt sich dabei um einzelne ausgewählte Flächen, welche in
erster Linie aus ästhetischer und kulturgeografischer Sicht sowie aufgrund
ihrer geologischen und geomorphologischen Qualitäten erhalten werden sollen
(Kantonaler Richtplan, Beschluss des Kantonsrats
vom
31. Januar 1995 [Gesamtrevision] und vom 2. April 2001 [Teilrevision
Bereich Landschaft]
– Text, Ziff. 3.6.1 f.).
Der zur Besiedlung bestimmte Bereich des Städtchens
Regensberg und seiner Umgebung wird im Richtplan in zwei Hälften geteilt, wobei
der östliche Teil dabei das schutzwürdige Ortsbild ausmacht und im Norden,
Osten und Süden von einem Freihaltegebiet (Trenn- und Umgebungsschutzgebiet)
umgeben wird. Als Freihaltegebiet von kantonaler Bedeutung werden Flächen
bezeichnet, die unter anderem zur Sicherstellung des Umgebungsschutzes für kantonal
bedeutende Landschaften und Ortsbilder grundsätzlich dauernd von Bauten
freizuhalten sind (Richtplan, Ziff. 3.8.1). Der westliche Teil wird
dagegen im Richtplan als Siedlungsgebiet vorgesehen, an welches kein
Freihaltegebiet angrenzt.
Die Gebiete Höfli/Blüemliweg und Staldern/Brunngassrain
liegen westlich des historischen Ortsteils von Regensberg und befinden sich im
Landwirtschaftsgebiet. Das Gebiet Höfli/Blüemliweg befindet sich in südöstlicher
Richtung in unmittelbarer Nähe – getrennt durch die Dielsdorferstrasse (Staatsstrasse)
– zum Ausläufer der landschaftlich besonders schützenswerten und deshalb
unüberbaubaren Freihaltezone. Im südwestlichen Bereich grenzt dieses Gebiet an
die Landwirtschaftszone (Rebberg) an und in nordöstlicher Richtung an die
überbaute Bauzone (Kernzone K2). Gegen Nordwesten wird es durch die Boppelserstrasse
(Staatsstrasse) von der teilweise besiedelten Bauzone (Kernzone K2) getrennt.
Das Gebiet Staldern/Brunngassrain grenzt im Norden an die Forstwirtschaftszone,
im Westen, Süden und Südosten an die Landwirtschaftszone und im Osten an die
Bauzone (Kernzone K2) an. Im Nordosten wird das Gebiet durch einen schmalen, in
der Forstwirtschaftszone gelegenen Streifen von der bereits überbauten Kernzone
K2 getrennt.
4.3
Zur Beurteilung der Frage der Richtplankonformität der angefochtenen
Änderung der Schutzverordnung ist zunächst zu prüfen, ob und inwieweit der
Richtplan für die parzellenscharfe Zonenabgrenzung einen Anordnungsspielraum
belässt. Wird ein Anordnungsspielraum verneint, ist zu untersuchen, ob
allenfalls eine geringfügige Abweichung vom Richtplan im Sinn von § 16 Abs. 2
PBG oder eine Durchstossung im Sinn von Ziff. 3.2.3 lit. c des Richtplantextes
vorliegt.
Entgegen den Ausführungen des Amts für Raumentwicklung ist
im vorliegenden Verfahren zu beurteilen, ob der heute geltende Richtplan einer
Änderung der Schutzverordnung entgegensteht. Die Teilrevision vom 2. April
2001 ist somit zu berücksichtigen.
4.3.1
Der sich aus dem kantonalen Richtplan
ergebende Anordnungsspielraum zwischen verschiedenartigen Festlegungen folgt
aus dessen generalisierter, nicht parzellenscharfer Darstellungsweise. Damit
soll unter anderem den Gemeinden als Trägern der Nutzungsplanung derjenige
Ermessensspielraum gewährt werden, den sie für eine parzellenscharfe, die örtlichen
Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung brauchen. Der
Anordnungsspielraum ergibt sich aus den Karteneinträgen sowie den im Text beschriebenen
Zielsetzungen und konkret formulierten Aufträgen an die einzelnen Planungsträger
(RB 1997 Nr. 67 = BEZ 1998 Nr. 1; VGr, 3. März 1997, ZBl
98/1997, S. 473 ff., E. 3a; VGr, 23. Oktober 2003,
VB.2002.00400, E. 3, www.vgrzh.ch = RB 2003 Nr. 7 = BEZ 2004 Nr. 1).
Der Anordnungsspielraum enthält eine quantitativ-räumliche
sowie eine qualitativ-raumplanerische Komponente. Was die räumliche Komponente
angeht, so wurde in der Praxis bisweilen festgehalten, der Anordnungsspielraum
umfasse eine bis zwei Bautiefen. Diese Dimension ergab sich im Kanton Zürich
aus der Breite des ursprünglich kartografisch dargestellten weissen Bandes zwischen
den verschiedenen Gebieten des Gesamtplanes 1978, welche üblicherweise rund 40 m
mass und daher je nach massgebender Zone einer bis zwei Bautiefen entsprach
(RB 1997 Nr. 67 = BEZ 1998 Nr. 1). Es ist jedoch zu
berücksichtigen, dass sich der Anordnungsspielraum in quantitativer Hinsicht
nicht schematisch auf eine bestimmte Tiefe fixieren lässt, sondern aufgrund der
konkreten örtlichen Verhältnisse zu beurteilen ist (BGr, 12. September
2003, 1P.37/2003, E. 4.1, www.bger.ch).
Der erste kantonale Richtplan datiert vom 10. Juli
1978. Die Schutzverordnung bestand somit zu diesem Zeitpunkt bereits und war
massgebend für die Festlegung des Siedlungsgebiets. Der kantonale Richtplan
folgt bei der Begrenzung des Siedlungsgebiets von Regensberg der
Schutzverordnung. Die Siedlungsgrenze im Richtplan stimmt mit der Grenze
zwischen Zone I und Zone II der Schutzverordnung überein. Aus diesem Grund ist
die Schutzverordnung und damit auch deren Teilrevision im Jahr 1966 für die
Frage, ob ein Anordnungsspielraum besteht, zu berücksichtigen. Mit der
Teilrevision im Jahr 1966 wurde die Schutzverordnung verschärft und unter
anderem das Gebiet Höfli/Blüemliweg aufgrund seiner Lage im Bereich des
empfindlichen Südhangs von der I. Zone in die II. Zone umgeteilt. Insoweit
fehlt es somit an einem Anordnungsspielraum. Auch bezüglich des Gebiets
Staldern/Brunngassrain ist ein Anordnungsspielraum zu verneinen, liegt dieses
doch klar ausserhalb des Siedlungsgebiets.
Im Übrigen ist die angefochtene Änderung der
Schutzverordnung auch in qualitativ-raumplanerischer Hinsicht zumindest als
problematisch zu beurteilen. Das ARV weist in seinem Bericht vom 19. September
2008 selbst darauf hin, dass es sich bei den Gebieten Staldern/Brunngassrain
und Pünt/Höfli um äusserst empfindliche Lagen handelt.
4.3.2
Liegt die fragliche Änderung der
Schutzverordnung ausserhalb des Anordnungsspielraums des kantonalen Gesamtplans,
so ist weiter zu fragen, ob eine geringfügige Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2
PBG vorliegt.
Der kantonale Richtplan übernimmt die Formulierung von § 16
Abs. 2 PBG, ohne diese weiter zu erläutern. Es wird lediglich ausgeführt,
dass damit unsachgemässe und vom Richtplan nicht beabsichtigte Erschwernisse
bei nachfolgenden Planungen ausgeschlossen seien (Richtplan, Ziff. 1.3). Gemäss
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Abweichungen vom Richtplan –
unabhängig davon, ob eine § 16 Abs. 2 PBG entsprechende kantonale
Norm besteht – zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie von
untergeordneter Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen unzumutbar
erscheint, vorher den Richtplan förmlich zu ändern (BGE 119 Ia 362 E. 4a,
mit Hinweisen; Pierre Tschannen, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, 1999, Art. 9 N. 37).
Die von der Änderung der Schutzverordnung betroffenen
Gebiete Staldern/Brunngassrain und Höfli/Blüemliweg umfassen eine Fläche von
rund 15'000 m
2
, weshalb eine
geringfügige Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG ohne Weiteres zu
verneinen ist (vgl. VGr, 23. Oktober 2003, VB.2002.00400, E. 4,
www.vgrzh.ch = RB 2003 Nr. 7 = BEZ 2004 Nr. 1, mit weiteren Hinweisen).
Das Gebiet Höfli/Blüemliweg umfasst alleine zwar nur knapp 5'000 m
2
. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass
dieses Gebiet im Jahr 1966 in Folge der Verschärfung der Schutzverordnung
aufgrund seiner Lage im Bereich des empfindlichen Südhangs ausgezont wurde, was
eine Abweichung von untergeordneter Bedeutung ausschliesst. Aus demselben Grund
fehlt es an einer sachlichen Rechtfertigung für die Wiedereinzonung und
entsprechend an einer diese ermöglichenden Änderung der Schutzverordnung.
4.3.3
Zu prüfen bleibt damit, ob eine zulässige
Durchstossung von Landwirtschaftsgebiet im Sinn von Ziff. 3.2.3 lit. c
des Richtplantextes vorliegt.
Gemäss Ziff. 3.2.3 lit. c des Richtplantextes
kann "mit der nachgeordneten Richt- und Nutzungsplanung das Landwirtschaftsgebiet
zur Wahrnehmung der Aufgaben des jeweiligen Planungsträgers durch Ausscheidung
von Erholungsgebieten bzw. in der Nutzungs­planung durch Festsetzung von
Freihaltezonen, Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder Zonen für öffentliche
Bauten und Anlagen 'durchstossen' werden. Im Rahmen der Genehmigung solcher
Planungsmassnahmen sind jedoch hohe Anforderungen an die sachgerechte Interessenabwägung
zu stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen
nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden können,
und es sind die Anordnungen des Sachplans Fruchtfolgeflächen (vgl. Ziff. 3.2.2)
zu berücksichtigen."
Die Einzonung der streitbetroffenen Gebiete im Jahr 1999
wurde damit begründet, dass dem Städtchen ein bescheidenes Bevölkerungswachstum
ermöglicht werden solle, um eine Überalterung von Regensberg und Strukturprobleme
in der Schule zu vermeiden. Das sind keine Gründe, welche im Sinn von Ziff. 3.2.3
lit. c des Richtplantextes eine Durchstossung zu rechtfertigen vermögen.
4.4
Damit widerspricht die angefochtene Änderung der Schutzverordnung dem kantonalen
Richtplan und erweist sich als rechtswidrig. Bei diesem Ausgang des Verfahrens
kann auf die beantragte Begutachtung durch die kantonale oder eidgenössische
Natur- und Heimatschutzkommission verzichtet werden.
4.5
Der
Entscheid, ob den Interessen am
Schutz des Orts- und Landschaftsbilds
oder den Interessen der Siedlungserweiterung Vorrang zu gewähren ist, hat im
Rahmen einer Richtplanänderung zu erfolgen. Durch das Verfahren der
Richtplanänderung wird die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten über alle
Politik- und Sachbereiche hinweg gewährleistet und Widersprüche und Konflikte können
in den vorgegebenen raumplanerischen Verfahren, in welchen eine umfassende
räumliche Beurteilung und eine Koordination der verschiedenen Interessen
erfolgen, einer Lösung zugeführt werden.
Die angestrengte Änderung der Schutzverordnung ist deshalb
nur gerechtfertigt, wenn im Rahmen der Richtplanung den Interessen der
Siedlungserweiterung Vorrang gewährt wird. Der hier beschrittene Weg – im
Rahmen der Bau- und Zonenordnungsrevision das Baugebiet zu erweitern und damit
die nachträgliche Änderung der Schutzverordnung zu begründen – widerspricht
offensichtlich der im Gesetz vorgesehenen Planungshierarchie (Art. 2 Abs. 1
RPG, § 16 Abs. 1 PBG).
5.
Die Beschwerden sind somit
gutzuheissen und die
Verfügung der Baudirektion vom 21. November
2008 sowie der Beschluss des Regierungsrats vom 1. September 2010 aufzuheben.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Sie ist überdies für
das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu einer Parteientschädigung von
Fr. 3'000.- an die Beschwerdeführerin 1 sowie für das Beschwerdeverfahren zu
einer solchen von je Fr. 500.- an die Beschwerdeführer 2–4 zu verpflichten
(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Im Rekursverfahren waren die Beschwerdeführer
2–4 nicht vertreten, weshalb ihnen für dieses keine Parteientschädigung
zuzusprechen ist.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden gutgeheissen. Demgemäss werden
die
Verfügung der Baudirektion
vom 21. November 2008 sowie der Beschluss des Regierungsrats vom
1. September 2010 aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellkosten,
Fr. 5'150.--     Total der Kosten.
3.    Die Kosten
des Rekursverfahrens und die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu einer
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- an die Beschwerdeführerin 1
sowie für das Beschwerdeverfahren zu einer solchen von je Fr. 500.-,
insgesamt Fr. 1'500.-, an die Beschwerdeführer 2–4 verpflichtet, zahlbar
innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne
14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…