zh_verwaltungsgericht · AN.2011.00001 · 2011-02-02 · de

Verordnung zum Steuergesetz, Aufhebung von § 13 (Änderung vom 2. Februar 2011) | Abschaffung der Gerichtsferien (Aufhebung von § 13 VOStG) (abstrakte Normenkontrolle) Der Beschwerdeführer stellte ein Ausstandsbegehren gegen das gesamte Verwaltungsgericht wegen Vorbefassung, insbesondere aufgrund Vernehmlassung zur "Aufhebung des Fristenstillstands gemäss § 13 VO StG" des Verwaltungsgerichts im Gesetzgebungsprozess. Da nicht sämtliche Mitglieder des VGr an der Vernehmlassung beteiligt waren, ist das Ausstandsbegehren zu pauschal und unzulässig, insoweit es sich gegen das gesamte Verwaltungsgericht als solches sowie ohne weitere Begründung gegen sämtliche Mitglieder des Verwaltungsgerichts richtet (E. 2.4.1). Auch auf die übrigen Ausstandsbegehren ist nicht einzutreten, zum einen weil die betreffenden Personen dem Spruchkörper nicht angehören, zum anderen weil keine Ausstandsgründe auszumachen sind (E. 2.4.2-4). Die Abschaffung der Gerichtsferien ist mit Art. 77 KV und Art. 13 EMRK vereinbar. Dem Anspruch auf wirksamen Rechtsschutz wird durch die Rechtsmittelfristen von 30 Tagen, das Novenrecht sowie die Möglichkeit der Fristwiederherstellung Rechnung getragen (E. 4.2). Die Rüge des Beschwerdeführers, die Abschaffung der Gerichtsferien verteuere das Verfahren, trifft nicht zu, bezieht sich Art. 18 KV doch nur auf die Verfahrenskosten, das heisst, die Gebühren und Kosten des Staats für Aufwendungen im Rahmen der Vornahme einer Amtshandlung, nicht jedoch auf die Auslagen der Privaten im Zusammenhang mit einem (Rechtsmittel-)Verfahren (E. 4.3). Weiter ist die Abschaffung der Gerichtsferien verhältnismässig, zumutbar und verletzt den Grundsatz von Treu und Glauben nicht (E. 4.4). Sodann liegt auch keine Verletzung von Art. 38 KV (E. 4.5), der Gewaltentrennung (E. 4.6) oder der Waffengleichheit vor (E. 4.7). Da das Gericht den Entscheid aufgrund der Akten fällen kann, erübrigen sich Weiterungen des Verfahrens. Insbesondere besteht kein Anlass zur Anordnung einer mündlichen Verhandlung im Sinn von § 59 Abs. 1 VRG, zur Einvernahme von Zeugen oderweiterer Sachverhaltsabklärungen (E. 5).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.05.2012 AN.2011.00001
Zurich Verwaltungsgericht 23.05.2012 AN.2011.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 23.05.2012 AN.2011.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2011.00001
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Geschäftsnummer:
AN.2011.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.05.2012
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Steuerrecht
Betreff:
Verordnung zum Steuergesetz, Aufhebung von § 13 (Änderung vom 2. Februar 2011)
Abschaffung der Gerichtsferien (Aufhebung von § 13 VOStG) (abstrakte Normenkontrolle)
Der Beschwerdeführer stellte ein Ausstandsbegehren gegen das gesamte Verwaltungsgericht wegen Vorbefassung, insbesondere aufgrund Vernehmlassung zur "Aufhebung des Fristenstillstands gemäss § 13 VO StG" des Verwaltungsgerichts im Gesetzgebungsprozess. Da nicht sämtliche Mitglieder des VGr an der Vernehmlassung beteiligt waren, ist das Ausstandsbegehren zu pauschal und unzulässig, insoweit es sich gegen das gesamte Verwaltungsgericht als solches sowie ohne weitere Begründung gegen sämtliche Mitglieder des Verwaltungsgerichts richtet (E. 2.4.1). Auch auf die übrigen Ausstandsbegehren ist nicht einzutreten, zum einen weil die betreffenden Personen dem Spruchkörper nicht angehören, zum anderen weil keine Ausstandsgründe auszumachen sind (E. 2.4.2-4).
Die Abschaffung der Gerichtsferien ist mit Art. 77 KV und Art. 13 EMRK vereinbar. Dem Anspruch auf wirksamen Rechtsschutz wird durch die Rechtsmittelfristen von 30 Tagen, das Novenrecht sowie die Möglichkeit der Fristwiederherstellung Rechnung getragen (E. 4.2).
Die Rüge des Beschwerdeführers, die Abschaffung der Gerichtsferien verteuere das Verfahren, trifft nicht zu, bezieht sich Art. 18 KV doch nur auf die Verfahrenskosten, das heisst, die Gebühren und Kosten des Staats für Aufwendungen im Rahmen der Vornahme einer Amtshandlung, nicht jedoch auf die Auslagen der Privaten im Zusammenhang mit einem (Rechtsmittel-)Verfahren (E. 4.3).
Weiter ist die Abschaffung der Gerichtsferien verhältnismässig, zumutbar und verletzt den Grundsatz von Treu und Glauben nicht (E. 4.4). Sodann liegt auch keine Verletzung von Art. 38 KV (E. 4.5), der Gewaltentrennung (E. 4.6) oder der Waffengleichheit vor (E. 4.7).
Da das Gericht den Entscheid aufgrund der Akten fällen kann, erübrigen sich Weiterungen des Verfahrens. Insbesondere besteht kein Anlass zur Anordnung einer mündlichen Verhandlung im Sinn von § 59 Abs. 1 VRG, zur Einvernahme von Zeugen oder weiterer Sachverhaltsabklärungen (E. 5).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AUSSCHLUSS
AUSSTAND
AUSSTANDSBEGEHREN
AUSSTANDSGRUND
AUSSTANDSPFLICHT
BEFANGENHEIT
FINANZIELL
FRISTENSTILLSTAND
GERICHTSFERIEN
GEWALTENTEILUNG
GEWALTENTRENNUNG
MÜNDLICHE ANHÖRUNG
MÜNDLICHE VERHANDLUNG
PARALLELER INSTANZENZUG
STAATSSTEUER
TREU UND GLAUBEN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
VERNEHMLASSUNGSVERFAHREN
VOLLMACHT
VORBEFASSUNG
WIRKSAMKEIT
ZEUGENEINVERNAHME
ZUMUTBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. II BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 30 Abs. I BV
Art. 6 EMRK
Art. 13 EMRK
Art. 2 Abs. II KV
Art. 18 KV
Art. 38 KV
Art. 49 KV
Art. 65 Abs. IV KV
Art. 77 KV
Art. 138 KV
§ 13 VO StG
§ 5a VRG
§ 38a VRG
§ 59 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
2.
Abteilung
AN.2011.00001
Urteil
der 2. Kammer
vom
23. Mai 2012
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Andreas Frei
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Jso Schumacher, Verwaltungsrichter
Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichterin Leana
Isler,
Gerichtsschreiberin
Silvia Hunziker.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
zum Steuergesetz, Aufhebung von § 13
(Änderung vom 2. Februar
2011),
hat
sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 2. Februar
2011, § 13 der Verordnung zum Steuergesetz vom 1. April 1998 (VO StG)
aufzuheben. § 13 VO StG enthält für die im Steuergesetz vom 8. Juni
1997 (StG) genannten Rechtsmittelfristen folgende Regelung über den
Fristenstillstand: "In der Zeit vom 10. Juli bis und mit 20. August
sowie vom 20. Dezember bis und mit 8. Januar stehen die im
Steuergesetz genannten Rechtsmittelfristen mit Ausnahme der Revisionsfrist
gemäss § 156 StG still." Weiter beschloss der Regierungsrat, dass
diese Änderung der Verordnung zum Steuergesetz am 1. Juni 2011 in Kraft
tritt (vgl. Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses).
Der Beschluss des Regierungsrats betreffend Verordnung zum
Steuergesetz, Änderung vom 2. Februar 2011, wurde am 11. Februar 2011
im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht (S. 392 ff.).
II.
Am 12./14. März 2011 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht
und beantragte die vollumfängliche Aufhebung des Regierungsratsbeschlusses vom 2. Februar
2011, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Kantons Zürich. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht stellte A ein Ausstandsbegehren gegen das
Verwaltungsgericht wegen Vorbefassung sowie den Antrag, der Beschwerde sei
aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
Die Finanzdirektion schloss am 1. April 2011 auf
Abweisung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung sowie der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers.
Mit Verfügung vom 11. Mai 2011 wurde das Gesuch um
Gewährung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen bzw. der Entzug der
aufschiebenden Wirkung bestätigt und A, wie von ihm zwecks Klärung des
vorsorglich gestellten Ausstandsbegehrens gegen das Verwaltungsgericht wegen
Vorbefassung beantragt, die von der Finanzdirektion eingereichten schriftlichen
Vernehmlassungen und übrigen Unterlagen im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels
zur Stellungnahme bzw. zur Replik zugestellt.
Mit Replik vom 2./3. Juni 2011 beantragte A, es sei
ihm mitzuteilen, aus welchen Gründen B in den Ausstand getreten sei, und es
seien die Akten zur Feststellung des Ausschlussgrundes der Vorbefassung an die
Justizverwaltungskommission des Kantonsrats weiterzuleiten. Ausserdem rügte A
zahlreiche Verfahrensmängel, welche die Nichtigkeit des Beschwerdeverfahrens
zur Folge hätten. In materieller Hinsicht hielt er an seinen in der Beschwerde
gestellten Anträgen fest.
Am 24. Juni 2011 teilte die Finanzdirektion dem
Verwaltungsgericht mit, dass sie auf eine Duplik verzichte.
Mit Verfügung vom 13. Juli 2011 wurde dem
Verwaltungsgericht eine Frist angesetzt, um mitzuteilen,
wer an der Erstellung der Vernehmlassung des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 7. Dezember 2010 zur "Aufhebung
des Fristenstillstandes gemäss § 13 VO StG" (JV.2010.00056) beteiligt
war. Diese Stellungnahme wurde den Parteien am 21. Juli 2011 zur
freigestellten Stellungnahme zugestellt.
Während
die
Finanzdirektion
dem Verwaltungsgericht am 17. August
2011 mitteilte, dass sie auf Stellungnahme verzichte, reichte
A
innert erstreckter Frist eine umfangreiche Stellungnahme
mit zahlreichen Anträgen ein.
Am 21. September 2011
erklärte B, dass er in den Ausstand trete. Infolgedessen wurde den Parteien in
Wiederholung des letzten – vom in den Ausstand getretenen B angeordneten –
Verfahrensschritts erneut die Gelegenheit eingeräumt, sich zur Stellungnahme
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich zu äussern. Während
die
Finanzdirektion
auf eine Stellungnahme verzichtete,
ersuchte
A
in seiner Eingabe vom 31. Januar
2012 um Beantwortung
von Fragen, die zur Wahrnehmung seiner
verfassungsmässigen Rechte auf ein unparteiisches und unabhängiges Gericht unerlässlich
seien, sowie um "Erstreckung der Frist zur Stellungnahme zur
Präsidialverfügung vom 11.1.2012 um 30 Tage bzw. um mindestens 20 Tage nach
Erhalt der Antworten auf die […] Klarstellungsbegehren und Fragen". Mit Verfügung
vom 7. Februar 2012 wies der Vorsitzende sowohl das Gesuch um
"Klarstellung" bzw. um "Beantwortung der Fragen" als auch
das Gesuch um eine Erstreckung der Frist zur Stellungnahme zur Präsidialverfügung
vom 11. Januar 2012 ab. Am 16. Februar 2012 reichte A ein weiteres
Schreiben ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Angefochten
wird eine Verordnungsänderung des Regierungsrats des Kantons Zürich.
Streitgegenstand ist damit ein Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Solche Erlasse
können seit Inkrafttreten der Gesetzesrevision vom 22. März 2010, also
seit dem 1. Juli 2010, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten
werden (§ 41 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Die Bestimmungen sind allerdings auf die
Anfechtung von Anordnungen zugeschnitten. Bei der Anfechtung eines Erlasses
genügt eine bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 14. Dezember 2010,
VB.2010.00572, E. 3.1): Die Anforderungen sind erfüllt, wenn zumindest
eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende
Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 135 II 243
E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).
Der Beschwerdeführer hat – nach eigenen unbestrittenen
Angaben – seinen Wohnsitz im Kanton Zürich und ist hier (unbeschränkt) steuerpflichtig.
Damit untersteht er dem zürcherischen Steuerrecht und ist von der Verordnungsänderung
bzw. der Abschaffung der Gerichtsferien im Bereich der Staats- und
Gemeindesteuern zumindest virtuell betroffen.
Die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers ist somit
zu bejahen. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG). Da die angefochtene Verordnung öffentliches Recht
betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des
Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt grundsätzlich gemäss Ziff. 1.2
des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010 (RB 2010
S. 4).
2.2
2.2.1
Der Anspruch auf Beurteilung durch eine unparteiische und unvoreingenommene
Gerichts- und Verwaltungsbehörde ist in Art. 30 Abs. 1 bzw. Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) garantiert (BGE
117 Ia 408 E. 2a, 114 Ia 278 E. 3a). Der Betroffene hat gestützt
darauf das Recht auf Beurteilung durch die nach dem Gesetz zuständige Gerichts-
und Verwaltungsbehörde sowie Anspruch auf die nach dem Gesetz personell richtig
zusammengesetzte Gerichts- bzw. Verwaltungsbehörde. Daraus wiederum leitet sich
das Recht auf eine unparteiische und unvoreingenommene Behörde und damit auf
den Ausstand befangener Personen ab, da letztlich nur eine unbefangene Instanz
im Sinn des Gesetzes richtig zusammengesetzt ist (BGE 131 I 113
E. 3.4, 117 Ia 408 E. 2a, 114 Ia 278 E. 3b). Diese Garantie
ermöglicht es, unabhängig vom kantonalen Recht einen Richter abzulehnen, dessen
Stellung und Verhalten Zweifel an seiner Unparteilichkeit aufkommen lassen könnten
(BGE 128 V 82 E. 2a).
In diesem Sinn haben nach § 5a Abs. 1 VRG Personen,
die eine Anordnung treffen, dabei mitwirken oder sie vorbereiten, in den Ausstand
zu treten, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen.
Ist
ein Verfahren vor einer Kammer des Verwaltungsgerichts anhängig und ist der
Ausstand eines ihrer Mitglieder streitig, hat diese unter Ausschluss des betreffenden
Mitglieds über den Ausstand zu entscheiden (§ 5a Abs. 2 VRG in
Verbindung mit § 21 lit. b der Organisationsverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010).
Vom Ausstandsbegehren
gegen sämtliche Mitglieder eines Spruchkörpers zu unterscheiden ist ein
Begehren, das sich auf den Spruchkörper als solchen statt auf dessen Mitglieder
bezieht. Ein derartiges Ersuchen ist unzulässig, da sich Ausstandsbegehren laut
Rechtsprechung nur gegen (sämtliche) Mitglieder einer Behörde, nicht aber gegen
eine Behörde als solche richten können (vgl. BGr, 18. Oktober 2011,
8C_712/2011, E. 3.3; BGr, 27. April 2011, 8C_102/2011, E. 2.2; BGr,
14. April 2009, 2D_11/2009, E. 2; Isabelle Häner, Basler Kommentar, Art. 36
BGG N. 3). Wird ein Ausstand ausschliesslich mit Gründen verlangt, die von
vornherein untauglich sind, so ist ein solches Begehren unzulässig und es ist
darauf nicht einzutreten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann eine
Behörde selbst über ihren eigenen Ausstand bzw. über denjenigen ihrer
Mitglieder bestimmen, wenn die gestellten Ablehnungsgründe unzulässig sind (BGr,
25. August 2011, 8C_543/2011, E. 2; BGr, 27. September 2007,
2C_8/2007, E. 2.4; Häner, Art. 37 BGG N. 6).
2.2.2
Befangenheit und Voreingenommenheit sind nach der Rechtsprechung zu Art. 30
Abs. 1 BV anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind,
Misstrauen in die Unparteilichkeit eines Richters zu erwecken. Solche Umstände
können entweder in einem bestimmten persönlichen Verhalten oder in gewissen
funktionellen oder organisatorischen Gegebenheiten begründet sein. Bei der
Beurteilung der Umstände, die die Gefahr der Voreingenommenheit begründen, darf
nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das
Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise
begründet erscheinen (vgl. etwa BGE 118 Ia 282 E. 3d). Für den Ausstand
wird nicht verlangt, dass der Richter tatsächlich befangen ist; es genügt das
Vorliegen von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der
Voreingenommenheit zu begründen vermögen (BGE 133 I 89 E. 3.2, 131 I 113
E. 3.4). Die Garantie der richterlichen Unabhängigkeit und
Unparteilichkeit soll gewährleisten, dass der Prozess aus Sicht aller Beteiligten
als offen erscheint (BGE 133 I 1 E. 6.2).
Eine gewisse Besorgnis von Befangenheit oder
Voreingenommenheit kann bei den Parteien dann entstehen, wenn ein Mitglied des
Gerichts sich bereits in einem früheren Zeitpunkt mit der Sache befasst hat
(vgl. BGE 119 Ia 221 E. 3). In einem solchen Fall sogenannter
Vorbefassung stellt sich die Frage, ob sich ein Richter durch seine Mitwirkung
an früheren Entscheidungen in einzelnen Punkten bereits in einem Mass festgelegt
hat, die ihn nicht mehr als unvoreingenommen und dementsprechend das Verfahren
als nicht mehr offen erscheinen lassen (BGE 131 I 113 E. 3.4, 131 I 24
E. 1.2, 114 Ia 50 E. 3d). Nach der Praxis sind jedoch weder die
Beteiligung von Richtern an früheren Verfahren (vgl. unter anderem BGE 114
Ia 278 E. 1; Art. 34 Abs. 2 BGG) noch gar der Umstand, dass
gegen einzelne Richter Strafanzeige erhoben worden ist (vgl. BGE 111 Ia
149 E. 2), geeignet, einen Ausstandsgrund zu begründen. Das
Verwaltungsgericht tritt deshalb gemäss ständiger Praxis auf Ausstandsbegehren,
welche ausschliesslich damit begründet werden, dass die Betroffenen in einer
früheren Angelegenheit gegen den Pflichtigen entschieden haben, unter Mitwirkung
der Abgelehnten gar nicht ein (RB 2001 Nr. 2; vgl. auch BGE 114 Ia
278 E. 1, 105 Ib 301 E. 1b und c). Dasselbe gilt auch, wenn einzig
Fehler in der Verfahrensleitung bzw. in einer Zwischenverfügung als
Ausstandsgrund vorgebracht werden, weil eine unrichtige Verfahrensleitung (wie
etwa die Anordnung vorsorglicher Massnahmen oder der Entscheid über die
aufschiebende Wirkung) allein – ebenso wenig wie die Rückweisung der Sache an
die schon vorher damit befassten Richter – noch keinen Verdacht der Befangenheit
begründet (RB 1996 Nr. 3). Denn das Ablehnungs- bzw. Ausstandsverfahren
kann nicht zur Beurteilung behaupteter Verfahrens- oder anderer Fehler des
Richters dienen; solche Rügen sind vielmehr im dafür vorgesehenen Rechtsmittelverfahren
geltend zu machen (vgl. BGE 115 Ia 400 E. 3b).
2.3
In seiner
Beschwerde stellte der Beschwerdeführer ein Ausstandsbegehren gegen das gesamte
Verwaltungsgericht wegen Vorbefassung "mindestens bis zur Klärung der genauen
Anfrage und Stellungnahme des Verwaltungsgerichts". In seiner Replik
verlangte er zusätzlich Auskunft darüber, aus welchen Gründen B in den Ausstand
getreten sei, und warf dem "a.o. Vorsitzende[n] (bzw.
Verwaltungsgericht)" Parteilichkeit wegen Benachteiligungen durch
Verweigerung des rechtlichen Gehörs im Zusammenhang mit dem Entscheid über die
aufschiebende Wirkung vom 11. Mai 2011 vor. Auch nach Auskunft des
Verwaltungsgerichts, dass an der Erstellung der Vernehmlassung zur
"Aufhebung des Fristenstillstands gemäss § 13 VO StG" nicht die
Verwaltungskommission, sondern D, B sowie E beteiligt waren, hielt der
Beschwerdeführer vollumfänglich an seinem Ausstandsbegehren fest.
2.4
2.4.1
Insoweit sich das Ausstandsbegehren gegen das gesamte Verwaltungsgericht
als solches sowie ohne weitere Begründung gegen sämtliche Mitglieder des
Verwaltungsgerichts richtet, ist es zu pauschal und unzulässig (vgl. E. 2.2.1).
Deshalb ist mangels erforderlicher Ermessensausübung hinsichtlich der
Beurteilung der Ausstandsgründe – in Anwendung der vorgenannten bundes- und
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung – unter Mitwirkung der betroffenen Personen
auf das Ausstandsbegehren nicht einzutreten.
2.4.2
Auf die Ausstandsbegehren gegen E und D kann nicht eingetreten werden, da
beide gemäss RB 2010 S. 4 im vorliegenden Verfahren nicht dem Spruchkörper
angehören und somit nicht in den Ausstand treten können. Dasselbe gilt in Bezug
auf das Ausstandsgesuch gegen B, nachdem dieser am 21. September 2011
seinen Ausstand im vorliegenden Verfahren erklärt hat. Sämtliche von ihm
vorgenommenen prozessleitenden Handlungen wurden aus diesem Grund wiederholt.
2.4.3
Soweit sich das Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers gegen C richtet,
vertrat dieser B (vor seiner Ausstandserklärung) und traf den Entscheid betreffend
die aufschiebende Wirkung. Wie erwähnt (vgl. E. 2.2.2), begründet diese
Art von "Vorbefassung" gerade keine objektive Befangenheit, weil nur
ein beschränkter Teil des Verfahrens – namentlich die Frage der aufschiebenden
Wirkung – zu behandeln war und somit dennoch ein offener, unbestimmter
Verfahrensausgang anzunehmen ist (vgl. BGE 131 I 113 E. 3.6 mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung). Ein rechtsstaatliches Verfahren setzt regelmässig
voraus, dass ein Gerichtspräsident oder ein (Instruktions-)Richter schon vor
dem eigentlichen Sachentscheid prozessuale Anordnungen trifft. Dazu gehört auch
die Behandlung von Gesuchen um Gewährung und Entzug der aufschiebenden Wirkung.
Auch wenn das verfügende Gerichtsmitglied dabei unter Umständen bereits gewisse
materielle Gesichtspunkte zu würdigen oder die Aussichten der Beschwerde
abzuwägen hat, ist es deswegen noch nicht voreingenommen. Damit eine
unzulässige Vorbefassung gegeben ist, müssen zusätzlich tatsächliche
Gegebenheiten hinzutreten, welche ihrerseits den Anschein der Befangenheit zu
erwecken vermögen. Aus vorangegangenen prozessualen Zwischenverfügungen ergibt
sich grundsätzlich noch keine Ausstandspflicht (vgl. BGr, 12. Januar 2011,
8C_970/2010, E. 4.3; BGr, 16. März 2001, 2A.468/2000, E. 2b/bb;
BGE 116 Ia 14 E. 5b, 114 Ia 50 E. 3d).
Die vom Beschwerdeführer im Zusammenhang mit dem
Zwischenentscheid über die aufschiebende Wirkung geltend gemachten prozessualen
Fehler liessen nur auf Befangenheit schliessen, wenn es sich dabei um besonders
krasse Fehler oder wiederholte Irrtümer handelte, die eine schwere Verletzung
der Richterpflichten darstellten (BGr, 17. Juni 2009, 2A_222/2009,
E. 4.1 mit weiteren Hinweisen; BGE 116 Ia 135, E. 3a; RB 1996
Nr. 3). Ein solch qualifizierter Verfahrensfehler ist vorliegend nicht
dargetan. Insbesondere wurde das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers vor dem
Entscheid über die aufschiebende Wirkung nicht verletzt, zumal der
Beschwerdeführer bereits in seiner Beschwerdeschrift zur aufschiebenden Wirkung
Stellung bezogen und beantragt hatte, der "Beschwerde sei aufschiebende
Wirkung zuzuerkennen" (S. 2). Angesichts dieses Antrags erscheint es widersprüchlich,
wenn er in der Replik die Verweigerung des rechtlichen Gehörs bezüglich
rechtsungültigen Antrags der Finanzdirektion auf Entzug der aufschiebenden
Wirkung (S. 3) rügt, geht aus seinem erwähnten Antrag auf
"Zuerkennung" der aufschiebenden Wirkung doch hervor, dass er davon
ausging, dass der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zukomme.
Selbst wenn ein Fehler in der Verfahrensleitung anzunehmen
wäre, läge darin nicht ohne Weiteres ein objektiver Anhaltspunkt für einen
Anschein der Befangenheit von C. Eine fehlerhafte Entscheidung müsste
keineswegs aus einer Voreingenommenheit gegenüber einer Partei resultieren. Der
Beschwerdeführer kann nicht im Ansatz darlegen, weswegen die eigentliche
Beurteilung der Sach- und Rechtslage durch C nicht mehr offen sein soll, zumal
im Rahmen der Verfahrensleitung andere Fragen als die konkret zu entscheidende
Rechtsfrage oder nur ein beschränkter Teil des hängigen Verfahrens zu behandeln
waren. Der Befangenheitsvorwurf erscheint unter diesen Umständen insgesamt als
derart haltlos, dass auf das Ausstandsbegehren gegen C unter Mitwirkung von C
und unter Hinweis auf die dargelegte Rechtsprechung nicht einzutreten ist.
Dasselbe gilt auch, soweit sich das Ausstandsbegehren gegen F richtet.
2.4.4
Nach dem Gesagten ist auf sämtliche Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers
unter Mitwirkung der abgelehnten Personen nicht einzutreten. Eine Weiterleitung
an die Justizverwaltungskommission des Kantonsrats zur Feststellung des
Ausschlussgrundes der Vorbefassung, wie vom Beschwerdeführer beantragt, erübrigt
sich.
Daran ändert auch die vom Beschwerdeführer in seiner
Eingabe vom 16. Februar 2012 angeführte neueste bundesgerichtliche
Rechtsprechung nichts, zumal jene Fälle andere Sachverhaltskonstellationen
betrafen. So lag im Verfahren 1B_188/2011 ein hierarchisches Spannungsfeld (zwischen
der Sachverständigen und dem Angeschuldigten) und im BGE 137 I 227 eine den Anforderungen
an den verfassungsmässigen Richter und die richterliche Unabhängigkeit nicht
entsprechende Gerichtspraxis vor. Im vorliegenden Fall bestehen weder ein
vergleichbares Hierarchieverhältnis noch eine mit Art. 30 Abs. 1 und Art. 191c
BV sowie Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
unvereinbare Gerichtspraxis. Der Vorwurf der Befangenheit oder Parteilichkeit
der "ganzen Abteilung bzw. des Gerichts" erweist sich als
unbegründet, da das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer sämtliche
existierenden Stellungnahmen zur Stellung- oder Kenntnisnahme weitergeleitet
sowie ihm wunschgemäss weitere Kopien von Akten zugestellt und ihn in der
Verfügung vom 7. Februar 2012 ausserdem ausdrücklich auf die Möglichkeit
der Akteneinsicht zwecks Beseitigung seiner Zweifel hingewiesen hat.
3.
Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kann die
Verletzung des übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; vgl. auch Art. 79 Abs. 2
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV]). Das Ermessen
der erlassenden Behörde ist zu respektieren. Das Bundesgericht hebt eine
kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und
völkerrechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen
in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (BGE 134 I 293 E. 2).
Die Wahrscheinlichkeit der künftigen rechtskonformen Anwendung ist zu
berücksichtigen. Die Zurückhaltung des Bundesgerichts ist allerdings auch
föderalistisch motiviert; dieser Gesichtspunkt spielt im kantonalen Verfahren
keine Rolle (zum Ganzen Isabelle Häner in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.
2007, Art. 79 N. 23).
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer rügt, die Abschaffung der Gerichtsferien verstosse gegen die
Kantonsverfassung (Art. 18, Art. 77 in Verbindung mit Art. 138, Art. 49
und 38 KV), gegen die Bundesverfassung (Art. 29 und 30 BV) sowie gegen die
Europäische Menschenrechtskonvention (Art. 6 und 13 EMRK). Die Abschaffung
sei unnötig und unverhältnismässig, da sie zahlreiche Verfahren betreffe, die
gar nicht mit der direkten Bundessteuer veranlagt würden. Ausserdem werde Treu
und Glauben verletzt, weil der Rechtsschutz zulasten des Steuerpflichtigen und
zugunsten des Steueramts eingeschränkt werde.
4.2
Der Beschwerdeführer
macht geltend, für eine wirksame Anfechtung eines Einschätzungsentscheids, wie
es Art. 77 KV garantiere, bedürfe es genügender Zeit für die Ausarbeitung
der Rechtsschrift, zumal vor oberen Instanzen im Steuerrecht ein Novenverbot
gelte. Die Abschaffung der Gerichtsferien bedürfe somit zwingend einer Revision
der Kantonsverfassung.
4.2.1
Gemäss Art. 77 Abs. 1 KV gewährleistet das Gesetz die wirksame
Überprüfung von Verwaltungsanordnungen durch eine Rekursinstanz sowie den
Weiterzug an ein Gericht. Art. 13 EMRK enthält eine ähnliche Formulierung
wie Art. 77 Abs. 1 KV. Auch dort wird verlangt, dass eine Verletzung
der Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention mit einer wirksamen
Beschwerde bei einer nationalen Instanz angefochten werden kann. Die
"wirksame" Überprüfung erfordert die Unabhängigkeit der Rekursinstanz
und die Einhaltung grundlegender Voraussetzungen der Verfahrensfairness,
insbesondere des Anspruchs auf rechtliches Gehör und auf Begründung von Entscheiden.
Ferner muss das betreffende Rechtsmittel tatsächlich offenstehen und bei
Obsiegen Folgen zeitigen (BGE 130 I 369 E. 6.1, 126 II 337 E. 8d/bb, 123
I 25 E. 2b/dd, 123 II 402 E. 4b, 121 I 87; Häner in:
Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 77 N. 7 ff.).
4.2.2
Das Rechtsmittelsystem des Kantons Zürich im Bereich des Steuerrechts
erfüllt diese Anforderungen von Art. 77 KV und Art. 13 EMRK. Es
gewährleistet den Weiterzug von Verfügungen der Steuerbehörden an eine unabhängige
Instanz; im Allgemeinen können Verfügungen der Steuerbehörden mit Einsprache an
eine Verwaltungsbehörde, anschliessend mit Rekurs und/oder Beschwerde an eine
unabhängige (gerichtliche) Instanz (Steuerrekursgericht, Verwaltungsgericht)
angefochten werden (vgl. §§ 147 ff., 153, 162, 178, 181 Abs. 3, 185,
210 ff., 251a f. StG). Dabei können mit dem Rekurs alle Mängel des
angefochtenen Entscheids und des vorangegangenen Verfahrens gerügt werden,
womit insbesondere auch die Kontrolle der Ermessensausübung gewährleistet ist
(vgl. § 147 Abs. 3 StG). Sämtliche Rechtsmittel auf kantonaler Ebene
im Bereich des Steuerrechts sind reformatorischer Natur und zeitigen bei
Obsiegen Folgen, das heisst, die Rechtsmittelinstanz kann in der Sache selber
entscheiden oder die rechtswidrige Verfügung aufheben und die Sache zum
Neuentscheid zurückweisen (Martin Zweifel/Hugo Casanova, Schweizerisches
Steuerverfahrensrecht, Zürich 2008, § 4 N. 7).
Die Rüge des Beschwerdeführers erweist sich somit als
unbegründet. Der Anspruch auf wirksame Beschwerde wird dadurch nicht tangiert,
dass das zur Verfügung stehende Rechtsmittel formellen Voraussetzungen
unterworfen wird, es sei denn, das Beschwerderecht werde dadurch grundsätzlich
ausgehöhlt (Mark Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK],
2. A., Zürich 1999, N. 650 mit weiteren Hinweisen; BGr, 31. Juli
2006, 2A.339/2006, E. 5.1). Die Abschaffung der Gerichtsferien bewirkt jedoch
keine solche Aushöhlung des Beschwerderechts und ist daher mit Art. 77 KV
und Art. 13 EMRK vereinbar, wird dem Anspruch auf wirksamen Rechtsschutz
doch durch die Rechtsmittelfristen von 30 Tagen Rechnung getragen. Art. 77
KV und Art. 13 EMRK gewähren nicht einmal einen Anspruch auf Ausschöpfung
der ganzen Rechtsmittelfrist (VGr, 25. Mai 2011, SB.2011.00003, E. 2.3;
ASA 61, 522; RB 1983 Nr. 55; StE 2004 B 92.8 Nr. 11). Ausserdem
bedarf das (erste und) häufigste Rechtsmittel, die Einsprache, ausser bei
Einsprachen gegen Ermessenseinschätzungen nicht einmal zwingend einer Begründung.
Sodann besteht – zumindest in den unteren Instanzen – ein Novenrecht. In
begründeten Fällen gibt es zudem die Möglichkeit der Fristwiederherstellung
(vgl. § 15 VO StG).
4.3
Der
Beschwerdeführer beruft sich weiter auf seinen Anspruch auf ein wohlfeiles Verfahren
gemäss Art. 18 Abs. 1 KV, wonach jede Person vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf rasche und wohlfeile Erledigung des
Verfahrens hat. Die Abschaffung der Gerichtsferien und verfahrensmässige
Schlechterstellung der Steuerpflichtigen verletzten Art. 18 Abs. 1
KV, da die zwangsweise Einbeziehung eines Treuhänders, um beruhigt in die
Ferien fahren zu können, das Rechtsmittelverfahren zulasten des Steuerpflichtigen
massiv verteuere. Dies widerspreche dem Zweck und dem Willen des historischen
Verfassungsgebers.
4.3.1
"Wohlfeil" bedeutet, dass das Verfahren für den Rechtsuchenden
grundsätzlich bezahlbar sein muss. Jede Person soll ohne allzu grosses
finanzielles Risiko Zugang zu den Gerichten und Verwaltungsinstanzen finden
können. Vor allem muss die Belastung mit Verfahrenskosten in einem vernünftigen
Verhältnis zum Streitwert stehen (vgl. BGr, 21. Juli 2009, 2C_823/2008,
E. 8.1; Giovanni Biaggini in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 18
N. 19).
4.3.2
Die Rüge des Beschwerdeführers, die Abschaffung der Gerichtsferien verteuere
das Verfahren, trifft nicht zu, bezieht sich Art. 18 KV doch nur auf die
Verfahrenskosten, das heisst, die Gebühren und Kosten des Staats für
Aufwendungen im Rahmen der Vornahme einer Amtshandlung (Giovanni Biaggini, Art. 18
KV N. 19 f.), nicht jedoch auf die Auslagen der Privaten im Zusammenhang
mit einem (Rechtsmittel-)Verfahren. Die Höhe der staatlichen Gebühren und
Kosten wird vom Rechtsmittel und von der entscheidenden Instanz bestimmt und
bemisst sich nach den jeweiligen gesetzlichen Grundlagen. So richten sich etwa
die Gebühren des Verwaltungsgerichts und des Steuerrekursgerichts nach der Gebührenverordnung
des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr). Nach § 2 GebV
VGr bemisst sich die Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der
Schwierigkeit des Falles und dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse. Folglich sind die Gerichtsferien dabei unerheblich, weshalb
auch deren Abschaffung keine Auswirkungen auf die Höhe der Verfahrenskosten
(des Staats) zeitigt.
Was die von Art. 18 KV entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
nicht erfassten Kosten der Privaten betrifft, dürften diese infolge der
Abschaffung der Gerichtsferien aus Synergieeffekten oft sogar sinken,
verteuerte doch die fehlende Parallelität der Gerichtsferien – das heisst der
Umstand, dass bei den Staats- und Gemeindesteuern die Gerichtsferien anders
geregelt waren als bei der direkten Bundessteuer – das Verfahren und
insbesondere die Folgekosten aus Prozessverlusten für die Betroffenen (vgl. BGr,
11. November 2010, 2C_503/2010). Darüber hinaus hat jede private Person,
die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, Anspruch auf unentgeltliche
Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es
zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie auch Anspruch auf unentgeltlichen
Rechtsbeistand (vgl. Art. 29 Abs. 3 BV, § 16 VRG). Die Rüge des
Beschwerdeführers erwiese sich somit selbst bezüglich der von Art. 18 KV
nicht erfassten Kosten der Privaten als unbegründet.
4.4
Sodann
rügt der Beschwerdeführer, die Abschaffung der Gerichtsferien sei nicht nur für
die Steuerpflichtigen kostspielig, sondern auch unverhältnismässig, weil sie
auch in Rechtsmittelverfahren, die nicht mit der direkten Bundessteuer
zusammenhingen (zum Beispiel Grundstückgewinnsteuern), völlig willkürlich
abgeschafft würden und die Steuerpflichtigen zwinge, ihre Daten einem
Treuhänder preiszugeben. Die Abschaffung verletze Treu und Glauben, weil der
Rechtsschutz zulasten der Steuerpflichtigen und einseitig zugunsten der
Steuerbehörden irreführend als "Bürgerinnen- und Bürgernahes Veranlagungsverfahren"
bezeichnet werde.
4.4.1
Das Gebot der Verhältnismässigkeit ergibt sich aus Art. 5 Abs. 2
BV sowie Art. 2 Abs. 2 KV und richtet sich auch an die rechtsetzenden
Behörden (vgl. zum Beispiel Yvo Hangartner in: Bernhard Ehrenzeller et al.
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich
etc. 2008, Art. 5 Rz. 36; Biaggini Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 2
N. 7). Rechtsbestimmungen haben demnach nicht nur geeignet und erforderlich
zu sein, um den angestrebten Zweck zu erreichen; sie dürfen auch nicht im Missverhältnis
zu anderen zu beachtenden Interessen stehen (Hangartner, Art. 5 Rz. 39; BGE
136 I 17 E. 4.4, 135 I 176 E. 8.1, 134 I 214 E. 5.7, 131 V 107
E. 3.4.1) und müssen für die betroffenen Privaten zumutbar sein. Soweit
nicht die Einschränkung von Grundrechten (Art. 36 Abs. 3 BV) infrage
steht, sondern das Verhältnismässigkeitsprinzip als allgemeiner Verfassungsgrundsatz
zu beachten ist, ist den rechtsetzenden Behörden allerdings ein weiter Gestaltungsspielraum
zuzugestehen. Dies gilt nicht nur im Verhältnis zwischen dem Bundesgericht und
dem kantonalen Gesetzgeber (vgl. dazu BGE 134 I 153 E. 4.2.1), sondern
muss – wenn auch in geringerem Mass – allgemein im Verhältnis zwischen
Verfassungsgerichtsbarkeit und Rechtsetzung gelten, da es nicht Aufgabe der
Judikative sein kann, detaillierte Leitlinien für jegliche staatliche Tätigkeit
zu entwickeln.
4.4.2
Die Abschaffung der Gerichtsferien in sämtlichen Staats- und
Gemeindesteuerverfahren verstösst nicht gegen das Verhältnismässigkeitsgebot (Art. 5
Abs. 2 BV). Die Massnahme ist geeignet und erforderlich, um das Ziel – die
Vereinheitlichung bzw. Harmonisierung des Fristenlaufs für die Staats- und
Gemeindesteuern und die direkte Bundessteuer – zu erreichen. Entgegen der
Ansicht des Beschwerdeführers wäre es gerade nicht "bürgerinnen- und bürgerfreundlich",
wenn die Gerichtsferien für die Fristen in Rechtsmittelverfahren, die nicht mit
der direkten Bundessteuer zusammenhängen, nicht abgeschafft würden. Eine solche
Aufspaltung würde die Verfahren bzw. die Berechnung der Fristen unverhältnismässig
erschweren, wäre es doch den Bürgerinnen und Bürgern kaum zumutbar, zwischen
"Verfahren, die mit der direkten Bundessteuer zusammenhängen", und
"Verfahren, die nicht mit der direkten Bundessteuer zusammenhängen",
zu unterscheiden. Die gänzliche Abschaffung hingegen schafft Klarheit und
stellt eine erhebliche Vereinfachung für die Bürgerinnen und Bürger dar, weshalb
die Massnahme ohne Weiteres auch zumutbar ist und der Grundsatz von Treu und
Glauben durch die Bezeichnung der Vorlage als "bürgerinnen- und
bürgerfreundlich" nicht verletzt wurde.
Dass die Abschaffung der Gerichtsferien durchaus
verhältnismässig ist, zeigt auch ein Blick auf die Rechtsprechung des
Bundesgerichts, hat doch die "Praxis des Zürcher Einschätzungsverfahrens
für Staats- und Gemeindesteuern und direkte Bundessteuer" nicht, wie der
Beschwerdeführer behauptet, "jahrzehntelang" problemlos funktioniert.
So hatte das Bundesgericht immer wieder Fälle zu beurteilen, in denen das
Zürcher Verwaltungsgericht in Staats- und Gemeindesteuersachen materiell
entschieden, betreffend die direkte Bundessteuer jedoch wegen Verspätung – mangels
Gerichtsferien – nicht eingetreten war. Die Uneinheitlichkeit hinsichtlich der
Gerichtsferien hat nicht nur bei Laien, sondern auch bei deren Anwälten
Verwirrung gestiftet.
In diesem Sinn hat auch das Bundesgericht festgehalten,
dass, soweit eine einheitliche Fristenregelung bei den Staats- und
Gemeindesteuern und bei der direkten Bundessteuer harmonisierungsrechtlich
erforderlich wäre, die Kantone ihre Bestimmungen denjenigen der Bundessteuer
anzupassen hätten, bestünde doch im umgekehrten Fall die Möglichkeit von bis zu
26 unterschiedlichen Lösungen. Das Bundesgericht hat denn auch bisher lediglich
ein Harmonisierungsgebot in Betracht gezogen, das eine Anpassung der kantonalen
Fristenregelungen an diejenige des Bundes mit sich brächte (vgl. BGr, 11. November
2010, 2C_503/2010, E. 2.3.1; BGr, 15. Februar 2006, 2A.70/2006,
E. 3).
4.5
Des
Weiteren macht der Beschwerdeführer geltend, die Regelung über den Fristenstillstand
für Rechtsmittelfristen im Steuergesetz sei 1982 vom Kantonsrat genehmigt
worden, wodurch sie faktisch Gesetzescharakter habe. Gerichtsferien seien
ohnehin als wichtige Rechtssätze einzustufen, die gemäss Art. 38 KV in der
Form des Gesetzes erlassen werden müssten.
4.5.1
Gemäss Art. 38 Abs. 1 KV sind alle wichtigen Rechtssätze des
kantonalen Rechts in Gesetzesform zu erlassen. Als Gesetze gelten Beschlüsse,
die unter der Bezeichnung als "Gesetz" vom Kantonsrat gefasst werden
und dem Referendum unterstehen (vgl. Matthias Hauser in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach,
Art. 38 N. 7). Für weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche
über den Vollzug der Gesetze, genügt die Form der Verordnung (Art. 38 Abs. 2
KV). Der Begriff der wichtigen Rechtssätze ist unbestimmt. Welche Materien vor
dem Hintergrund des Art. 38 KV als wichtig zu betrachten sind, ist durch
Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs zu ermitteln (vgl. Hauser, Art. 38
N. 13 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010, Rz. 396 ff.; Karin
Sutter-Somm, in: Bernhard Ehrenzeller et al., Zürich etc. 2002, Art. 164
BV Rz. 20).
Als wichtig gelten insbesondere die in Art. 38 Abs. 1
KV aufgezählten Materien, unter anderem die Organisation und Aufgaben der
Behörden (lit. c) sowie die Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von
Steuern (lit. d). Art. 38 Abs. 1 lit. c KV gilt für
sämtliche Behörden, auch für die Gerichte. Zu den wesentlichen Bestimmungen im
Bereich der Justiz zählen insbesondere die wesentlichen Verfahrensbestimmungen
und die Festlegung der Rechtsmittelinstanzen (Hauser, Art. 38 N. 26;
BGE 104 Ia 226 E. 2). Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass Bestimmungen
über die Gerichtsorganisation, die sachliche Zuständigkeit und den
Rechtsmittelweg in die Form des formellen Gesetzes zu kleiden sind. Davon
ausgenommen sind nach Art. 38 Abs. 2 KV lediglich weniger wichtige
Rechtssätze, namentlich über den Vollzug von Gesetzen, und im Falle des
Notstands Notverordnungen des Regierungsrats gemäss Art. 72 KV (vgl. BGE
134 I 125 E. 3.2). Art. 125 Abs. 1 KV nimmt die allgemeine
Vorgabe von Art. 38 Abs. 1 lit. d KV auf, streicht die zentrale
Bedeutung des Legalitätsprinzips im Steuerrecht hervor und lehnt sich an Art. 127
Abs. 1 BV an.
Als Kriterien der Wichtigkeit gelten insbesondere die
Schwere des Eingriffs in die Rechtsstellung der Normadressaten, die Anzahl der
Betroffenen, die finanziellen Folgen der Regelung für das Gemeinwesen – wobei
eine Bestimmung namentlich als wichtig gilt, wenn dadurch Ausgaben gebunden
werden können, deren Höhe die Kompetenzlimite des Regierungsrats übersteigt,
wodurch eine Kompetenzverschiebung bewirkt wird –, die politische Akzeptanz und
die Grundsätzlichkeit (vgl. BGE 131 II 13 E. 6.5.1; Hauser, Art. 38
N. 15; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 396 ff.).
Unter Berücksichtigung des Grads der Betroffenheit der
Rechtsgüter genügt eine Bestimmung auf Verordnungsstufe, wenn untergeordnete
Einzelheiten technischer oder organisatorischer Natur zu regeln oder wenn
häufig Anpassungen an die sich ändernden, ferner schlecht vorhersehbaren
Verhältnisse notwendig sind, sodass aus Gründen der Flexibilität die Kompetenz
zur Festlegung der betreffenden Frage der Exekutive überlassen werden kann [vgl.
BGr, 7. April 2005, 2P.283/2004, E. 7.3; Kantonsgericht BL, 23. August
2006, E. 4 f), http://www.baselland.ch/059-htm.289739.0.html].
4.5.2
Die umstrittene Verordnung stützt sich auf das Steuergesetz, ein kantonales
formelles Gesetz, namentlich auf § 265 StG, der den Regierungsrat
ermächtigt, die zur Ausführung des Steuergesetzes erforderlichen Verordnungen
zu erlassen. Auch ohne ausdrückliche Kompetenznorm im Gesetz wäre der
Regierungsrat befugt, Ausführungsbestimmungen zu erlassen, ergibt sich diese Kompetenz
doch bereits aus der verfassungsrechtlichen Kompetenz der Exekutive zum
Gesetzesvollzug (Art. 38 und 67 je Abs. 2 KV). Das Steuergesetz
erwähnt zwar Fristen, regelt aber die Berechnung dieser Fristen nicht. In
dieser Situation war der Regierungsrat aufgerufen, die Vorgaben für die genaue
Berechnung der Fristen festzulegen, was er mit §§ 12–14 VO StG getan hat.
Geregelt werden damit Einzelheiten technischer bzw. organisatorischer Natur,
denen nicht die Bedeutung einer umfassenden gerichtsorganisatorischen Regelung,
sondern eines bloss untergeordneten Bereichs im Sinn von Art. 38 Abs. 2
KV zukommt. Ausserdem handelt es sich nicht um materiell-rechtliche
Bestimmungen, welche allenfalls der Gesetzesform bedürften (vgl. Michael
Beusch, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 125 KV N. 11; Hauser, Art. 38
N. 27). Damit halten die auf Verordnungsstufe getroffene Regelung sowie
auch deren Aufhebung durch den Regierungsrat vor dem kantonalen Verfassungs-
und Organisationsrecht stand.
4.6
Sodann
macht der Beschwerdeführer eine Verletzung der Gewaltentrennung geltend, hätte
doch der Regierungsrat die Gerichtsferien ohne die ausdrückliche Befürwortung
der Abschaffung der Gerichtsferien durch das Verwaltungsgericht nie
abgeschafft. Es stelle eine massive Verletzung der Gewaltentrennung dar, wenn
die Exekutive das Rechtsmittelverfahren vor Gerichten willkürlich und einseitig
zu ihren Gunsten abändere.
4.6.1
Das Prinzip der Gewaltenteilung schützt die Einhaltung der
verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Welche Behörde wofür zuständig ist,
ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Staatsrecht (BGE 130 I 1
E. 3.1; 128 I 113 E. 3c). In der Verfassung des Kantons Zürich ist das
Gewaltentrennungsprinzip nicht ausdrücklich ausgesprochen; es ergibt sich
jedoch daraus, dass die Kantonsverfassung eine klare Trennung zwischen Gesetzgebung,
Verwaltung und Rechtspflege vornimmt (Art. 28 ff., 37 ff., 56 ff.
KV; BGr, 5. Januar 2005, 1P.327/2004, E. 3.3; BGE 102 Ia 387 E.8, 81
I 119 E. 2).
4.6.2
In Konkretisierung von Art. 67 Abs. 1 KV werden laut den §§ 12
und 15 der Rechtsetzungsverordnung vom 29. November 2000 (LS 172.16) die
von einer Rechtsänderung betroffenen Behörden, Verbände, Körperschaften und
andere Organisationen angehört; darunter fallen auch betroffene Gerichte (vgl.
Häner in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 67 N. 1). Eine blosse
Anhörung hat keine Auswirkungen auf die Zuständigkeitsordnung und verletzt
somit das Gewaltentrennungsprinzip nicht. Eine entsprechende Bestimmung findet
sich auf Bundesebene in Art. 11 der Vernehmlassungsverordnung vom 17. August
2005 (SR 172.061.1).
Indem die Finanzdirektion das Verwaltungsgericht zur
Stellungnahme einlud, hielt sie sich an die rechtlichen Rahmenbedingungen.
Mangels Bindung des Regierungsrats an die Vernehmlassung(en) ist sodann deren Einfluss
auf den regierungsrätlichen Entscheid als untergeordnet zu beurteilen. Nicht
zuletzt kann infrage gestellt werden, ob die Abschaffung der Gerichtsferien
überhaupt im Einklang mit den Interessen des Verwaltungsgerichts steht, ist
diese doch für das Verwaltungsgericht mit einem Mehraufwand, insbesondere in
personeller Hinsicht, bei unveränderten finanziellen Ressourcen verbunden. Dass
sich das Verwaltungsgericht dennoch zugunsten der Abschaffung geäussert hat, beruht
auf einer sachkundigen Analyse der Rechtslage aus neutraler bzw.
verfassungsrechtlicher Sicht. Nach dem Gesagten erscheint auch diese Rüge des
Beschwerdeführers als unbegründet.
Im Widerspruch zu seiner Rüge der Verletzung der
Gewaltentrennung beantragt der Beschwerdeführer in seiner Eingabe vom 28. August
2011 (S. 8), das Verwaltungsgericht bzw. dessen Verwaltungskommission habe
darüber zu entscheiden, ob die Stellungnahme zur Abschaffung der Gerichtsferien
unter anderem wegen Willensmängeln zu widerrufen sei und vom Regierungs- bzw.
Kantonsrat öffentlich die sofortige Wiedereinführung der Gerichtsferien auf dem
Weg der Rechtsetzung verlangt werden müsse. Damit würde sich das
Verwaltungsgericht nicht nur als betroffene und daher anzuhörende Behörde,
sondern sogar als Initiant an der Rechtsetzung beteiligen.
4.7
Gemäss Art. 29
Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsbehörden
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert
angemessener Frist. Auch aus dieser Bestimmung – sowie aus dem vorliegend nicht
anwendbaren Art. 6 Abs. 1 der EMRK – lässt sich kein Anspruch auf
Gerichtsferien ableiten. Insbesondere ist die Waffengleichheit von der
Abschaffung der Gerichtsferien nicht tangiert, weil die Abschaffung der
Gerichtsferien gleichermassen auch für die Behörden gilt, wenn beispielsweise
das kantonale Steueramt einen Entscheid des Steuerrekursgerichts beim
Verwaltungsgericht anfechten will.
Haltlos ist auch der Vorwurf der Gefahr des "Datenmissbrauchs",
indem die "Einschätzungsbeamten […] mit entsprechendem Timing der
Zustellung die Rechtsmittelfrist der Steuerpflichtigen drastisch […]
verkürzen" könnten, weil sie "aufgrund der in den Akten liegenden
Steuererklärungen höchstpersönliche Daten der Steuerpflichtigen" kennen würden.
Zum einen ist bereits das Bestehen eines solchen Wissensvorsprungs fraglich,
beziehen sich doch die Angaben einer Steuererklärung auf die vergangene
Steuerperiode und nicht auf das laufende Kalenderjahr. Zum anderen ist
angesichts des Massenverfahrens ohnehin unwahrscheinlich, dass ein allenfalls
vorhandener Wissensvorsprung ausgenützt werden könnte.
4.8
Der
Beschwerdeführer beantragt ferner, es sei festzustellen, dass die
Antragstellung der Abschaffung der Gerichtsferien zum eigenen Vorteil durch die
Finanzdirektion als selbstinteressierte Gegenpartei, das heisst in eigener
Sache, Art 43 KV verletze. Den Antrag hätte eine andere, unbefangene Direktion
stellen müssen.
Ein Ausstandsbegehren, das sich auf die Behörde als solche
statt auf deren Mitglieder bezieht, ist vorab unzulässig, da sich
Ausstandsbegehren rechtsprechungsgemäss nur gegen (sämtliche) Mitglieder einer
Behörde, nicht aber gegen eine Behörde als solche richten können (vgl. BGr, 27. April
2011, 8C_102/2011, E. 2.2, mit weiteren Hinweisen). Ausserdem gelten in
der Verwaltung nicht dieselben strengen Anforderungen an die Unabhängigkeit wie
für Gerichte (Walter Haller in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 43
N. 6).
Die Regelung in § 37 der Verordnung über die
Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli
2007 (VOG RR) sieht vor, dass die Staatskanzlei Eingaben an den Regierungsrat
der Direktion zur Antragstellung zuweist, in deren Zuständigkeitsbereich das
Geschäft fällt. Diese Regelung bringt es sozusagen mit sich, dass die "interessierte",
nämlich betroffene und daher zuständige Direktion den Antrag stellt. Eine
solche Regelung verstösst nicht gegen Art. 43 KV, sondern dient vielmehr
der klaren Abgrenzung der Zuständigkeiten innerhalb der Verwaltung und der
Erledigung der Geschäfte durch die Behörde mit der höchsten Sachkompetenz. Im
vorliegenden Fall ist gemäss Anhang 1 zur VOG RR, lit. C Ziff. 3 die
Finanzdirektion für die Antragstellung zuständig.
5.
5.1
In seiner
Stellungnahme vom 28. August 2011 beantragt der Beschwerdeführer eventualiter,
es seien in einer öffentlichen Verhandlung B sowie E als Zeugen im Sinn von Art. 307
des Strafgesetzbuchs einzuvernehmen, unter anderem zu den Motiven und Gründen
der Abschaffung der Gerichtsferien.
5.1.1
Die Beteiligten haben nach § 59 Abs. 1 VRG keinen Rechtsanspruch
auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung. In Fällen, die als
zivilrechtliche Streitigkeiten oder als strafrechtliche Anklagen im Sinn von Art. 6
Abs. 1 EMRK gelten, kann sich ein Anspruch auf mündliche Verhandlung
ergeben. Diese Vorschrift findet vorliegend jedoch keine Anwendung. Ebenso
wenig lässt sich das in Art. 30 Abs. 3 BV vorgesehene Recht auf eine
öffentliche Gerichtsverhandlung anrufen, ist dieses doch nur im sachlichen Anwendungsbereich
von Art. 6 Abs. 1 EMRK gewährleistet. Überdies gibt Art. 30 Abs. 3
BV dem Rechtsuchenden kein Recht auf eine öffentliche Verhandlung, sondern garantiert
lediglich, dass, soweit eine Verhandlung stattzufinden hat, diese unter
Vorbehalt der im Gesetz vorgesehenen Ausnahmen öffentlich ist (BGE 128 I
288). Im Übrigen kann auch aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29
Abs. 2 BV kein Anspruch auf eine persönliche mündliche Anhörung und noch
weniger ein solcher auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung abgeleitet
werden (vgl. RB 1998 Nr. 38).
5.1.2
Da das Gericht den Entscheid aufgrund der Akten fällen kann, erübrigen sich
Weiterungen des Verfahrens. Insbesondere besteht angesichts der eindeutigen Sach-
und Rechtslage im vorliegenden Fall kein Anlass zur Anordnung einer mündlichen
Verhandlung im Sinn von § 59 Abs. 1 VRG. Dem Antrag auf Durchführung
einer öffentlichen Verhandlung ist somit nicht zu entsprechen. Ebenso kann auf
eine Einvernahme von B und E als Zeugen verzichtet werden, weil die Motive und
die Gründe für die Stellungnahme des Verwaltungsgerichts zugunsten der Abschaffung
der Gerichtsferien für die Überprüfung der Abschaffung der Gerichtsferien auf
deren Verfassungsmässigkeit hin nicht von Belang sind. Aus dem gleichen Grund
sowie wegen des geringen Einflusses der Stellungnahme mangels Bindung des Regierungsrats
(vgl. vorn E. 4.6.2) erübrigen sich auch weitere Sachverhaltsabklärungen,
wie die beantragte Edition der zahlreichen Akten betreffend das Zustandekommen
der Stellungnahme des Verwaltungsgerichts, und ist auf die Weiterleitung der
Streitsache an die Justizverwaltungskommission des Kantonsrats sowie auf eine einstweilige
Sistierung zwecks einvernehmlicher Lösung zu verzichten. Denn selbst wenn die
Stellungnahme des Verwaltungsgerichts zur Abschaffung der Gerichtsferien von Dezember
2010 an den Regierungsrat unter anderem wegen Willensmängeln zu widerrufen
wäre, führte dies nicht dazu, dass vom Regierungs- bzw. Kantonsrat öffentlich
die sofortige Wiedereinführung der Gerichtsferien auf dem Weg der Rechtsetzung
verlangt werden müsste. Vielmehr wäre gerade im Sinn der Gewaltentrennung von
einem derartigen Vorgehen abzusehen (siehe vorn E. 4.6).
5.2
Der
Beschwerdeführer beantragt in seiner Replik, es "sei von Amtes wegen
festzustellen, dass die Handlungen des Verwaltungsgerichts auch aus rein
verfahrensrechtlichen Gründen nichtig und zu wiederholen sind: 7.1 offensichtlich
(absichtliche) Zustellung an die falsche Gegenpartei (Finanzdirektion statt
Regierungsrat)". Es fehle eine Vollmacht des Gesamtregierungsrats.
Auch diese Rüge des Beschwerdeführers entbehrt jeglicher
Berechtigung, wurde doch die Beschwerdeschrift – entgegen der Behauptung des
Beschwerdeführers in seiner Replik vom 2. Juni 2011 (S. 8) – aktenkundig
dem Regierungsrat am 24. März 2011 zugestellt. Die daraufhin eingegangene
Beschwerdeantwort wurde von der Finanzdirektion in Vertretung des
Regierungsrats eingereicht. Da sich eine Bevollmächtigung auch stillschweigend
aus den Umständen ergeben kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 53 N. 11, § 54 N. 13; VGr, 13. Mai
2011, VB.2011.00239; RB ORK 1959 Nr. 37), ist ein Nachweis der
Bevollmächtigung der Finanzdirektion durch einen Stempel wie im Verfahren
SB.2010.00154 nicht zwingend erforderlich. § 37 Abs. 1 und § 58 Abs. 2
VOG RR sehen im Einklang mit Art. 65 Abs. 4 KV gar ausdrücklich vor,
dass die Staatskanzlei Eingaben an den Regierungsrat einer Direktion – vorliegendenfalls
der Finanzdirektion gemäss Anhang 1 VOG RR – zur direkten Erledigung zuweisen
kann.
5.3
Für den
Fall, dass die Abschaffung der Gerichtsferien rechtens gewesen sein sollte, verlangt
der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde (S. 9, Ziff. 13) sowie in
seiner Replik (S. 5 f.), dass das beschlossene Inkrafttreten per 1. Juni
2011 kassiert werde, da es die Rechtssicherheit und Treu und Glauben verletze.
Es sei rechtsmissbräuchlich und willkürlich, mit der Abschaffung so lange
zuzuwarten, dass selbst die einschlägigen Gesetzessammlungen die
Verordnungsänderung nicht mehr hätten berücksichtigen können.
Mit Verfügung vom 27. April 2011 wurde das Gesuch um
Erteilung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen bzw. der Entzug der
aufschiebenden Wirkung bestätigt. Auf die vom Beschwerdeführer in seiner Replik
gegen diese Verfügung bzw. gegen die Inkraftsetzung der Verordnungsänderung per
1. Juni 2011 erhobenen Rügen ist daher nicht weiter einzugehen. In
Anbetracht des Verfahrensausgangs würde eine Kassation des Inkrafttretens der
Rechtssicherheit ohnehin krass zuwiderlaufen.
6.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die
Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihm keine Parteientschädigung
zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
Auf
die Ausstandsbegehren wird nicht eingetreten.
und erkennt:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       160.--   Zustellkosten,
Fr. 10'160.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…