zh_verwaltungsgericht · AN.2014.00001 · 2014-05-07 · de

Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderats | [Vier Mitglieder des Grossen Gemeinderates Adliswil erhoben Gemeindebeschwerde gegen einzelne Bestimmungen der neu erlassenen Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates. Der Bezirksrat hiess die Beschwerde teilweise gut. Hiergegen gelangte die Stadt Adliswil an das Verwaltungsgericht.] Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.2). Dem Wesen der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis der Rechtsmittelinstanzen. Der vorinstanzliche Entscheid ist deshalb als Endentscheid anzusehen (E. 1.4.2). Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (E. 1.6). Legitimation der Beschwerdegegner im Rekursverfahren (E. 3). Die Kompetenz der Gemeinde zum Erlass einer Gemeindeordnung (und anderer Regelungen) ist Ausdruck der Gemeindeautonomie (E. 4.2). Der Grosse Gemeinderat gibt sich seine Geschäftsordnung (E. 4.3). Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle steht dem Verwaltungsgericht in begründeten Fällen die Befugnis zu, über den Rechtsmittelantrag hinaus den ganzen Erlass aufzuheben, wenn dieser ohne die angefochtenen und als rechtswidrig erachteten Bestimmungen sinn- und zwecklos wird. Ebendiese Kompetenz kommt auch der Vorinstanz gestützt auf § 27 VRG ohne Weiteres zu (E. 5.2). Die Vorinstanz hat Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR, welche von den Beschwerdegegnern nicht angefochten worden war, aber zu Unrecht aufgehoben (E. 5.3). Die politische Aufsicht ist die Aufsicht und Kontrolle, welche ein übergeordnetes Gemeindeorgan über die Vollzugsbehörden ausübt; in der Gemeinde ist es die Oberaufsicht der Gemeindeversammlung oder des Grossen Gemeinderates über die gesamte Gemeindeverwaltung (E. 6.2). Die Verwendung des Begriffs "Oberaufsicht" in der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates ist ohne Weiteres zulässig (E. 6.3). Wer öffentliche Aufgaben wahrnimmt, tritt nach Art. 43 Abs. 1 KV bei Geschäften, die sie oder ihn unmittelbar betreffen, in den Ausstand; ausgenommen ist die Rechtsetzung im Parlament (E. 7.3). DasVerhältnis zwischen § 102 GG und Art. 43 Abs. 1 KV, welcher die jüngere und übergeordnete Regelung ist, kann offengelassen werden (E. 7.4). Die Regelung von Art. 3 Abs. 2 GeschO GGR verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 7.5). Die parlamentarische Oberaufsicht wird insbesondere durch die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission ausgeübt (E. 8.2). Zur Einsetzung einer Untersuchungskommission bedarf es einer rechtlichen Grundlage in der Gemeindeordnung, da eine Kommission mit besonderen Zuständigkeiten geschaffen wird (E. 8.4). Die in Art. 16 GeschO GGR eingeräumten Rechte gehen nicht so weit wie jene einer Untersuchungskommission, gleichwohl gehen sie über die Aufgabenbeschreibung in der Gemeindeordnung und im Gemeindegesetz hinaus. Da es sich dabei um wesentliche Bestimmungen über die Zuständigkeit bzw. Aufgaben von Organen der Gemeinde im Sinn von Art. 89 Abs. 1 KV handelt, bedarf es dazu ebenfalls einer Grundlage in der Gemeindeordnung (E. 8.7). Folglich ist die Beschwerde hinsichtlich Art. 16 GeschO GGR abzuweisen (E. 8.8). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.07.0 AN.2014.00001
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.07.0 AN.2014.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.07.0 AN.2014.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2014.00001
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Geschäftsnummer:
AN.2014.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.05.2014
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderats
[Vier Mitglieder des Grossen Gemeinderates Adliswil erhoben Gemeindebeschwerde gegen einzelne Bestimmungen der neu erlassenen Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates. Der Bezirksrat hiess die Beschwerde teilweise gut. Hiergegen gelangte die Stadt Adliswil an das Verwaltungsgericht.]
Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.2). Dem Wesen der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis der Rechtsmittelinstanzen. Der vorinstanzliche Entscheid ist deshalb als Endentscheid anzusehen (E. 1.4.2). Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (E. 1.6). Legitimation der Beschwerdegegner im Rekursverfahren (E. 3). Die Kompetenz der Gemeinde zum Erlass einer Gemeindeordnung (und anderer Regelungen) ist Ausdruck der Gemeindeautonomie (E. 4.2). Der Grosse Gemeinderat gibt sich seine Geschäftsordnung (E. 4.3). Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle steht dem Verwaltungsgericht in begründeten Fällen die Befugnis zu, über den Rechtsmittelantrag hinaus den ganzen Erlass aufzuheben, wenn dieser ohne die angefochtenen und als rechtswidrig erachteten Bestimmungen sinn- und zwecklos wird. Ebendiese Kompetenz kommt auch der Vorinstanz gestützt auf § 27 VRG ohne Weiteres zu (E. 5.2). Die Vorinstanz hat Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR, welche von den Beschwerdegegnern nicht angefochten worden war, aber zu Unrecht aufgehoben (E. 5.3). Die politische Aufsicht ist die Aufsicht und Kontrolle, welche ein übergeordnetes Gemeindeorgan über die Vollzugsbehörden ausübt; in der Gemeinde ist es die Oberaufsicht der Gemeindeversammlung oder des Grossen Gemeinderates über die gesamte Gemeindeverwaltung (E. 6.2). Die Verwendung des Begriffs "Oberaufsicht" in der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates ist ohne Weiteres zulässig (E. 6.3). Wer öffentliche Aufgaben wahrnimmt, tritt nach Art. 43 Abs. 1 KV bei Geschäften, die sie oder ihn unmittelbar betreffen, in den Ausstand; ausgenommen ist die Rechtsetzung im Parlament (E. 7.3). DasVerhältnis zwischen § 102 GG und Art. 43 Abs. 1 KV, welcher die jüngere und übergeordnete Regelung ist, kann offengelassen werden (E. 7.4). Die Regelung von Art. 3 Abs. 2 GeschO GGR verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 7.5). Die parlamentarische Oberaufsicht wird insbesondere durch die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission ausgeübt (E. 8.2). Zur Einsetzung einer Untersuchungskommission bedarf es einer rechtlichen Grundlage in der Gemeindeordnung, da eine Kommission mit besonderen Zuständigkeiten geschaffen wird (E. 8.4). Die in Art. 16 GeschO GGR eingeräumten Rechte gehen nicht so weit wie jene einer Untersuchungskommission, gleichwohl gehen sie über die Aufgabenbeschreibung in der Gemeindeordnung und im Gemeindegesetz hinaus. Da es sich dabei um wesentliche Bestimmungen über die Zuständigkeit bzw. Aufgaben von Organen der Gemeinde im Sinn von Art. 89 Abs. 1 KV handelt, bedarf es dazu ebenfalls einer Grundlage in der Gemeindeordnung (E. 8.7). Folglich ist die Beschwerde hinsichtlich Art. 16 GeschO GGR abzuweisen (E. 8.8).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AUSSTANDSPFLICHT
GEMEINDEORDNUNG
GEMEINDEORGANISATION
GESCHÄFTSPRÜFUNGSKOMMISSION (GPK)
OBERAUFSICHT
PARLAMENT
RECHNUNGSPRÜFUNGSKOMMISSION
UNMITTELBARE BETROFFENHEIT
UNTERSUCHUNGSKOMMISSION
Rechtsnormen:
§ 102 GemeindeG
§ 105 GemeindeG
§ 108 Abs. II GemeindeG
§ 151 Abs. I GemeindeG
Art. 38 KV
Art. 89 Abs. I KV
§ 21 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
AN.2014.00001
Urteil
der 4. Kammer
vom
7. Mai 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco
Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Janine Waser.
In Sachen
Stadt Adliswil,
vertreten durch den Grossen Gemeinderat Adliswil,
Beschwerdeführerin
,
gegen
A,
B,
C,
D,
Beschwerdegegner B–D
vertreten durch Beschwerdegegner A,
Beschwerdegegner
,
betreffend
Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates Adliswil,
hat sich ergeben:
I.
Am 6. März 2013 verabschiedete der
Grosse Gemeinderat Adliswil die Totalrevision der Geschäftsordnung des Grossen
Gemeinderat
e
s (GeschO GGR). Dieser Beschluss wurde am
9. März 2013 mit Rechtsmittelbelehrung in der Zürichsee-Zeitung publiziert.
Die Bestimmungen zur Ausstandspflicht (Art. 3
GeschO GGR),
dem
Auskunfts- und Einsichtsrecht (Art. 4
GeschO GGR), den Grundsätzen der Arbeit der Organe (Art. 15 GeschO GGR)
und der Oberaufsicht (Art. 16 GeschO GGR)
sowie
den
Zuständigkeiten (Art. 22 GeschO GGR) lauten dabei wie folgt:
Art. 3 Ausstandspflicht
1     Ratsmitglieder
treten in den Ausstand, wenn sie vom Geschäft als einzelne unmittelbar betroffen
sind:
a.     in eigener
Sache,
b.    in
Angelegenheiten einer ihnen infolge Verwandtschaft, Schwägerschaft oder in ähnlicher
Weise nahestehenden Person,
c.     in Angelegenheiten einer Körperschaft, Personenverbindung oder Institution,
bei denen sie in leitender Stellung tätig sind oder für die sie eine
Beratungsfunktion erfüllen.
2     Bei Geschäften, welche die Oberaufsicht über ihren
Tätigkeitsbereich betreffen, treten im Dienst der Stadt Adliswil stehende
Ratsmitglieder in den Ausstand.
[…]
Art. 4 Auskunfts- und Einsichtsrecht
[…]
2     Sie verfügen bei der Ausübung ihrer parlamentarischen Tätigkeit gegenüber
der Verwaltung über Auskunfts- und Einsichtsrechte, soweit nicht überwiegende
Geheimhaltungsinteressen entgegenstehen.
[…]
Art. 15 Grundsätze der Arbeit der Organe
1     Die Organe oder von ihnen beauftragte Ausschüsse können im Rahmen
ihres gesetzlichen Auftrags:
[…]
c.     im Einvernehmen mit dem zuständigen Mitglied des Stadtrates Angestellte
der Verwaltung zu den vorgelegten Geschäften befragen,
[…]
e.     Sachverständige zu Befragungen beiziehen oder bei ihnen
Gutachten in Auftrag geben sowie Augenscheine vornehmen,
f.     Vertretungen interessierter Kreise anhören,
g.    den Stadtrat beauftragen, ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen.
Art. 16 Grundsätze der Oberaufsicht
1     Die Rechnungs- und Geschäftskommission kann im Rahmen der
Oberaufsicht überdies:
a.     beim Stadtrat die Herausgabe aller mit der Beurteilung des Finanzhaushaltes
bzw. der Geschäftsführung in Zusammenhang stehenden Amtsakten verlangen,
b.    ausnahmsweise und unter Wahrung der in Absatz 2 genannten besonderen
schutzwürdigen Interessen ohne Einvernehmen und mit vorgängiger Ankündigung mit
dem zuständigen Organ in der Verwaltung Besichtigungen vornehmen sowie jede
Person in der Verwaltung anhören und befragen.
2     Soweit es zur Wahrung schutzwürdiger privater Interessen, zum
Schutz der Persönlichkeit oder aus Rücksicht auf ein hängiges justizförmiges
Verfahren unerlässlich ist, kann der Stadtrat an Stelle der Herausgabe von
Amtsakten einen besonderen Bericht erstatten.
3     Das Amtsgeheimnis zum Schutze überwiegender öffentlicher Interessen
kann gegenüber der Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission nicht geltend gemacht
werden.
Art. 22 Zuständigkeiten
[…]
3     Es [das Büro] kann die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission
mit Abklärungen beauftragen, die es im Zusammenhang mit der Oberaufsicht des
Rates über die Verwaltung als notwendig erachtet. Die Rechnungs- und
Geschäftsprüfungskommission erstattet dem Büro über das Ergebnis ihrer
Untersuchung Bericht.
[…]
II.
Am 27. März 2013 gelangten
A–D
, alle vier Mitglieder des Grossen Gemeinderates Adliswil, an den
Bezirksrat Horgen und erhoben Gemeindebeschwerde gegen den Beschluss vom
6. März 2013. Sie beantragten sinngemäss, es seien die Art. 3 Abs. 1
und 2, Art. 4 Abs. 2, Art. 15 Abs. 1 lit. c und e–g sowie Art. 16
GeschO GGR aufzuheben. Ferner sei in der gesamten Geschäftsordnung der Begriff
"Oberaufsicht" durch den Begriff "Aufsicht" zu ersetzen.
Eventualiter beantragten sie die Aufhebung der Geschäftsordnung als Ganze
r
.
Am 31. Oktober 2013 wies der Bezirksrat Horgen ein Gesuch
der Stadt Adliswil vom 20. Juni 2013 um Entzug der aufschiebenden Wirkung
ab.
Mit Beschluss vom 20. Januar 2014
hob
der Bezirksrat Horgen
"[
i
]
n teilweiser Gutheis
­
sung der Beschwerde
[…]
Art. 3 Abs. 2, Art. 16 sowie Art. 22 Abs. 3
GeschO GGR im Sinn
e
der Erwägungen auf
"
(Dispositiv-Ziffer I). Die Verfahrenskosten wurden der Stadt
Adliswil auferlegt (Dispositiv-Ziffer II).
III.
Hiergegen erhob d
ie Stadt
Adliswil
am 17. Februar 2014 Beschwerde an das Verwaltungs
­
gericht und beantragte Folgendes:
" 1.  Es sei der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 20. Januar
2014 aufzuheben.
2.  Es seien Art. 3 Abs. 2, Art. 16 und Art. 22 Abs. 3
der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates Adliswil vom 6. März 2013 zu bestätigen.
3.  EVENTUALITER sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
4.  SUBEVENTUALITER sei Dispositivziffer III [recte: II] des Beschlusses
des Bezirksrats Horgen vom 20. Januar 2014 aufzuheben und die Verfahrenskosten
in der Höhe von Fr. 1'595.00 dem Beschwerdeführer und den Beschwerdegegnern je
zur Hälfte, Letzteren unter solidarischer Haftbarkeit, aufzuerlegen.
5.  Alles unter Kosten- und ohne Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner
unter solidarischer Haftbarkeit."
Der Bezirksrat Horgen verzichtete am 26.
Februar 2014 auf eine Vernehmlassung
zur Beschwerde
.
A–D
reichten am 12./18. März 2014
eine
Beschwerde
­
antwort ein.
Am
26. März 2014 ersuchte
die
Stadt Adliswil darum,
i
n
verfahrensleitende
m
Sinn festzustellen
, dass die Geschäfts
­
ordnung des Grossen Gemeinderates
vom 6. März 2013 mit Ausnahme
der
Art. 3
Abs. 2, Art. 16 und Art. 22 Abs. 3
GeschO GGR
in Rechtskraft erwachsen sei. Am 2./3.
April 2014 verzichtete
sie
auf eine
Stellungnahme zur Beschwerde
­
antwort. Der Bezirksrat
Horgen verzichtete am 7.
April 2014
auf
Stellungnahme zum Gesuch der Stadt Adliswil vom 26. März 2014
.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit
§
§ 19 Abs. 1 lit. d
, Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4,
19b Abs. 2 lit. c sowie
42–44 e
contrario
des Verwaltungsrechts
­
pflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) als
letzte kantonale Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen kommunale
Erlasse
zuständig
(vgl. auch § 151 Abs. 3 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG, LS 131.1]
).
1.2
Beschwerdeführerin ist die Stadt Adliswil.
Nach § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger
öffentlicher Aufgaben mit Rechts
­
persönlichkeit beschwerdeberechtigt,
wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a),
die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung
gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren
schutzwürdigen Interes
­
sen anderweitig verletzt sind,
insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen (lit. c).
Die Legitimation n
ach § 21 Abs. 2
lit. b VRG ist gegeben, wenn die Verletzung von Garantien der Kantons- oder
Bundesverfassung gerügt wird (vgl. BGE 136 I 404 E. 1.1.3, 129 I 313
E. 4.2, 129 I 410 E. 1.1; BGr, 6. Juli 2011, 2C_12/2011, E. 1.2; zum
Verhältnis von Art. 21 Abs. 2 VRG zu Art. 89 Abs. 2 lit. c
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] Martin
Bertschi in: Alain Griffel
[
Hrsg.
]
, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[
VRG
]
, 3. A., Zürich etc. 2014
[
Kommentar VRG
]
, § 21 N. 120).
Die
Beschwerdeführerin
rügt die Verletzung
der ih
r
zustehenden Autonomie
.
Autonomie in der Rechtsetzung kommt
einem Gemeinwesen dann zu, wenn es im betroffenen Bereich zum Erlass
generell-abstrakter Akte ermächtigt ist und das über
­
geordnete
Recht dazu keine oder keine abschliessende Regelung enthält (BGE
120
Ia
203
E. 2a; Michael Pflüger, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, 2013, N. 876, auch zum Folgenden). Wo
dies der Fall ist, ist der dem Gemeinwesen verbleibende Entscheidungs
­s
pielraum notwendigerweise relativ erheblich. Nach Art. 89 Abs. 1
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27.
Februar
2005
(
KV, LS 101
)
regelt
die
Gemeinde ihre Organisation und die Zuständigkeit ihrer Organe in der
Gemeindeordnung. Weiter ist der Grosse Gemeinderat
für den Erlass seiner Geschäftsordnung zuständig (vgl. § 105 Abs. 1
GG). Der Beschwerdeführerin bzw. ihrem Grossen Gemeinderat kommt dabei –
im Rahmen der kantonalen Vorgaben – ein erheblicher Spielraum zu. Entsprechend
ist sie zur
vorliegenden
Beschwerde legitimiert
(siehe auch unten 4.2)
.
1.3
Nach § 155 Abs. 1 lit. a GG entscheidet
der
G
rosse Gemeinderat über die Beschreitung des
Rechtsmittelwegs, wenn ein Beschluss des Grossen Gemeinderates im Rechtsmittel
­
verfahren geändert oder aufgehoben wurde. Das Büro vertritt den
Grossen Gemeinderat
Adliswil
nach aussen (Art. 4 Abs. 1
Ziff. 1 der Geschäftsordnung des
Grossen
Gemeinde
­
rates vom 12. Mai 2010 [aGeschO GGR, zu finden unter: www.adliswil.ch/documents/2_Geschaeftsordnung_des_Gemeinderates.pdf]).
An der Sitzung des
Grossen
Gemeinderates Adliswil
vom 5.
Februar
2014 wurde das Büro mit der Erhebung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
beauftragt,
woraufhin es
vorliegende Beschwerde
einreichte (vgl. http://cms3-adliswil.backslash.ch/documents/
Beschluesse_14-02-05.pdf).
Die
Rechtsmitteleingabe beruht mithin auf einem Entscheid des nach §155 Abs. 1
GG zuständigen Gemeindeorgans.
1.4
1.4.1
Mit Beschwerde anfechtbar sind gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung
mit § 19a Abs. 1 VRG Anordnungen, die das Verfahren abschliessen. Die
Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden richtet sich sinngemäss
nach Art. 91–93 BGG (§ 19a Abs. 2 VRG).
Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG beachtet das Verwaltungsgericht
im Grundsatz die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 91–93 BGG (VGr,
28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2, und 21. November 2013,
VB.2013.00387, E. 1.1.1). Nach dieser gilt ein Entscheid, mit welchem die Sache
an eine Vorinstanz zurückgewiesen wird, als Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93
BGG (BGE
133 II 409 E. 1.2, 133 V 477
E. 4.2, 134 II 137 E. 1.3.2). Gegen diesen ist gemäss Art. 93 Abs. 1
BGG die Beschwerde nur zulässig, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken kann (lit. a) bzw. wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort
einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit
oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Rückweisungsentscheide sind ausnahmsweise als Endentscheide zu behandeln, wenn
der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein
Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der (rechnerischen)
Umsetzung des höherinstanzlich Angeordneten dient (BGE 134 II 124
E. 1.3).
1.4.2
Dem Wesen der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische
Entscheidbefugnis der Rechtsmittelinstanzen; diese können damit eine
angefochtene Norm, die gegen übergeordnetes Recht verstösst, weder ändern noch
ersetzen (Marco Donatsch,
Kommentar
VRG
, § 20 N. 100, auch zum Folgenden). Aus den Entscheiderwägungen,
mit welchen der Verstoss gegen das übergeordnete Recht begründet wird, lässt
sich freilich der Gestaltungsspielraum der Erlassbehörde für die Rechtsetzung
ableiten. Dabei ist es aber aufgrund der Gewaltenteilung und der Aufgabenteilung
in der Rechtsetzung nicht an der Rechtsmittelinstanz, der Erlassbehörde dazu
verbindliche Weisungen zu erteilen (vgl. VGr, 20. September 2012,
AN.2012.00003, E. 2.4.1).
Mit dem vorinstanzlichen Entscheid wurden einzelne
Bestimmungen der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates aufgehoben. Es ist
an diesem – falls er dies wünscht –, neue Regeln zu erlassen. Wenngleich der
vorinstanzliche Entscheid eine gewisse Stossrichtung vorgibt, wie die Regelung
nicht lauten kann, ist der Grosse Gemeinderat als Erlassgeber frei, ob und
welche neue Regelung er trifft. Der vorinstanzliche Entscheid ist deshalb als
Endentscheid anzusehen.
1.5
Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.6
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da
keine der Ausnahmen von
§ 38a Abs. 2 VRG gegeben ist
, setzt sich der
Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts
zusam
­
men. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.4 des
Plenarbeschlusses des Verwaltungsge
­
richts vom
25.
Juni 2013
(ABl 201
3–07–05
).
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt dem Verwaltungsgericht in
einem "verfahrensleitenden Antrag" festzustellen, dass die Geschäftsordnung
des Grossen Gemeinderates vom 6. März 2013 mit Ausnahme von Art. 3 Abs. 2,
Art. 16 und Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR in Rechtskraft erwachsen
sei. Dieser Antrag wird mit gegenwärtigem Endentscheid gegenstandslos.
3.
Die Beschwerdeführerin
macht geltend, es
hätte nicht auf die Gemeindebeschwerde der Beschwerdegegner eingetreten werden
dürfen, da diese zwar Stimmberechtigte seien, aber gleichzeitig auch Mitglieder
des
Grossen Gemeinderates
, welche bei der
Schlussabstim
­
mung über die Geschäftsordnung dieser
zugest
immt hätten
.
Nach § 151 Abs. 1 Satz 1 GG
können Beschlüsse der Gemeinde und des Grossen Gemeinderates von den
Gemeindebehörden, Stimmberechtigten und denjenigen Personen, die gemäss § 21
VRG dazu berechtigt sind, durch Beschwerde angefochten werden. Besondere
Voraussetzungen ausser der Stimmberechtigung
haben die
Beschwerdeführende
n
nicht zu erfüllen (vgl. Tobias
Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A.,
Zürich etc. 2012, Rz. 2904). Es ist namentlich nicht notwendig, dass
sie
an der Gemeindeversammlung
– oder an der Sitzung des
Grossen Gemeinderates –
, deren Beschluss
sie
anf
e
cht
en
,
teilgenommen ha
ben
. Die Beschwerdelegitimation hängt
auch nicht davon ab, ob jemand den Beschluss, den er anficht, ablehnte oder
nicht (
Hans
Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N.
3.1.1; vgl. auch
Verein Zürcher
Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011, § 151 N. 4.1
).
Die Beschwerdegegner waren folglich
in
ihrer Eigenschaft als Stimmberechtigte trotz ihrer Mitgliedschaft im
Grossen Gemeinderat zur Erhebung der Gemeindebeschwerde legiti
­
miert. Sodann sei an dieser Stelle festgehalten, dass dem in den
Akten liegenden Protokoll
des Grossen Gemeinderates
vom
6.
März 2013, anders als vo
n der Beschwerdeführerin
vorgebracht, nicht entnommen werden kann, dass der nach der
Bereinigung der Änd
e­
rungsanträge entsprechend
angepassten Vorlage der Geschäftsordnung in der Schluss
­
abstimmung ohne Gegenstimme zugest
immt
wurde.
Das
Protokoll
verrät
einzig, dass der Geschäftsordnung zugest
immt
wurde –
mit welchem Stimmenverhältnis kann
ihm
, anders als bei
der Ablehnung einzelner Anträge, nicht entnommen werden. Nach Art. 39 Abs. 3
aGeschO GGR
genügt
die Mehrheit der Stimmen
für
die Annahme der Geschäftsordnung. Folglich kann aus
dem
Protokoll nicht geschlossen werden, dass die Beschwerdegegner der
Geschäftsordnung zugestimmt h
ätten
.
4.
4.1
Mit Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 20. Januar 2014 wurden Art. 3
Abs. 2, Art. 16 sowie Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR im Sinn der
Erwägungen aufgehoben
; sodann sei der Begriff "Oberaufsicht"
in der gesamten Geschäftsordnung durch jenen der "Aufsicht" zu
ersetzen
.
Nachfolgend werden die umstrittenen
Bestimmungen einzeln geprüft.
4.2
Die
Gemeinde regelt
ihre Organisation
und die
Zuständigkeit ihrer Organe
im Rahmen der
Vorgaben des
übergeordneten Rechts
selbst (
vgl.
Art. 89
Abs. 1 KV; Peter Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und
Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N.
183). Die Kompetenz der Gemeinde zum Erlass einer Gemeinde
­
ordnung (und andere
r
Regelungen) ist dabei
Ausdruck der Gemeindeautonomie (Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich
etc. 2007, Art. 89 N. 3).
4.3
Nach § 105 Abs. 1 GG
gibt sich
der Grosse Gemeinderat seine Geschäftsordnung. Anders als die
Gemeindeordnung unterliegt die Geschäftsordnung dabei keiner Genehmi
­
gung durch den Regierungsrat (Art. 89 Abs. 3 KV; Jaag, Art. 89
N.
12–14). Die
Beschwerdeführerin
hat überdies die Beschlüsse des Grossen Gemeinderates über Erlass,
Änderung oder Anwendung seiner Geschäftsordnung nach Art. 15 Ziff. 7
der Gemeinde
­
ordnung der Stadt Adliswil
vom 2. März 1997 (GO, zu finden unter www.adliswil.ch/documents/Gemeindeordnung.pdf)
von der Abstimmung durch die Gemeinde (Referendum) ausgenommen.
Soweit sich
die
Beschwerdeführerin
darauf beruft, man habe die
Geschäftsordnung dem Gemeindeamt zur Kontrolle vorgelegt
,
und daraus den Schluss zieht, dass diese nicht gegen
übergeordnetes Recht vorstosse, ist auf die Ausführungen der Vorinstanz zu
verweisen; eine solche Überprüfung ist gesetzlich nicht vorgesehen und
lediglich eine Dienstleistung des Gemeindeamts ohne
rechtliche Bedeutung
.
4.4
Die Überprüfung des angefochtenen Erlasses erfolgt im Hinblick auf
das übergeord
­
nete Recht. Das Ermessen der erlassenden
Behörde ist zu respektieren – eine Ermessenskontrolle steht der
Normenkontrollbehörde nicht zu (vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 2 VRG; Weisung des Regierungsrates zum Gesetz über die Anpassung des
kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009, 960 und 971; Isabelle Häner
in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 79 N. 23;
Donatsch, § 20
N. 95;
VGr, 26. Juni 2012, AN.2012.00001, E. 1.4). Ein
Aufhebungsentscheid soll nur dann erfolgen, wenn die betreffende Norm sich
einer rechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche
möglich und vertretbar ist, wobei dies voraussetzt, dass die Wahrscheinlichkeit
künftiger rechtskonformer Anwendung bejaht werden kann (Arnold Marti, Abstrakte
Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain
Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege,
Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff., 120).
Bei der Prüfung
kommunaler Erlasse ist Zurückhaltung – analog der Rechtsprechung des
Bundesgerichts – zur Wahrung der Gemeindeautonomie gerechtfertigt (Donatsch, § 20
N. 103).
Für die Auslegung
öffentlichrechtlicher Bestimmungen gelten die allgemeinen Regeln über die
Auslegung von Gesetzes- und Verordnungsrecht (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen, 2010, Rz. 216;
Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
8
. A.,
Zürich etc.
20
12
, N. 75). Danach muss der Rechtssatz in erster
Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den
ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen
Verständnismethode ausgelegt werden. Die Auslegung ist auf die Regelungsabsicht
des Gesetzgebers auszurichten, welche mit Hilfe der herkömmlichen
Auslegungselemente ermittelt werden muss. Dabei ist ein pragmatischer Methoden
­
pluralismus
anzuwenden und sind die einzelnen Auslegungselemente keiner hierarchischen
Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 128 I 34 E. 3b, 127
III 318
E. 2b, 125 II 206 E. 4a, je mit Hinweisen).
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin
rügt, die Vorinstanz
habe
den Streitgegenstand in unzulässiger Weise auf Art. 22 Abs. 3
GeschO GGR ausgeweitet und diese Bestimmung aufgehoben
. Damit habe sie
ihre Kompetenz überschritten.
5.2
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle steht dem
Verwaltungsgericht in begrü
n­
deten Fällen die Befugnis
zu, über den Rechtsmittelantrag
hinaus
den ganzen
Erlass aufzuheben. Das ist nach der Rechtsprechung der Fall, wen
n
der Erlass ohne die angefochtenen und als rechtswidrig erachteten
Bestimmungen sinn- und zwecklos wird (
Donatsch, § 63 N. 28;
vgl. VGr, 26. Juni 2013, AN.2012.00005, E. 3; BGE 133 I 206
E. 3.2). Ebendiese Kompetenz kommt auch der Vorinstanz gestützt auf § 27
VRG ohne Weiteres zu (
Alain
Griffe
l,
Kommentar VRG
, § 27
N.
4, auch zum Folgenden). Bei einem engen Sachzusammenhang kann die Rekursbehörde
auch nicht angefochtene Bestimmungen aufheben.
Letzteres
ist vorliegend nicht der Fall.
Wohl sieht Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR vor, dass das Büro die
Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission mit Abklärungen beauftragen kann,
während in Art. 16 GeschO GGR die der Rechnungs- und Geschäftsprüfungs
­
kommission zur Verfügung stehenden Untersuchungsmittel geregelt
werden, doch ist dies kein genügend enger Sachzusammenhang.
Der
Rechnungs- und Geschäftsprüfungsko
m­
mission
stehen neben den in Art. 16 GeschO GGR genannten
Untersuchungsmitteln weitere Abklärungsmöglichkeiten zur Verfügung (vgl. Art. 15
GeschO GGR, ferner Art. 10 Abs. 1 GeschO GGR).
Art. 22
Abs. 3 GeschO GGR wird folglich nicht zur blossen Leerformel, wenn
der
mit Abklärungen beauftragte
n
Rechnungs-
und Geschäftsprüfungs
­
kommission nicht alle in Art. 16
GeschO GGR ursprünglich vorgesehenen Untersuchungs
­
mittel
zur Verfügung stehen.
5.3
Die Vorinstanz hat
mithin
Art. 22 Abs. 3 GeschO GGR, welche
Bestimmung
von den Beschwerdegegner
n
nicht
angefochten worden war, zu Unrecht aufgehoben. Die Ausfüh
­
rungen der Vorinstanz, wonach Sinn der Normen von Art. 16 und
22 Abs. 3 GeschO GGR einzig der Versuch der Einsetzung einer
parlamentarischen Untersuchungs
­
kommission sein könne,
erscheinen gesucht. Die Beschwerde ist diesbezüglich gut
­
zuheissen.
6.
6.1
Die Vorinstanz hiess die Gemeindebeschwerde unter
anderem
insofern
gut, als sie festhielt, der Begriff
"Oberaufsicht" sei durch "Aufsicht" zu ersetzen. Man habe
bereits in einem Beschluss vom 16. November 2012
festgehalten, dass sich die Rechnungs- und
Geschäftsprüfungskommission fälschlicherweise als "Oberaufsicht"
bezeichne, obwohl es hierfür an einer gesetzlichen Grundlage
mangle
. Die Oberaufsicht im eigentlichen Sinn beziehe sich kraft
Kantonsverfassung auf den Kantonsrat, der die Kontrolle über die Regierung,
Verwaltung und andere
Träger
öffentliche
r
Aufgaben sowie über den Geschäftsgang der obersten kantonalen
Gerichte ausübe (Art. 57 KV
;
vgl. ferner § 34a
des Kantonsratsgesetzes
vom 5.
April 1981
[KRG,
LS 171.1
]
). Nur schon
,
um begriffliche Verwirrungen zu vermeiden, sei deshalb auf
Gemeindestufe einzig von
"
Aufsicht
"
oder
"
Kontrolle
"
zu sprechen.
Die Beschwerdeführerin bringt hierzu vor, dass keine
Rechtsverletzung erkennbar sei, selbst wenn der Begriff
"Oberaufsicht" ungeschickt verwendet sein sollte. Der angefochtene
Beschluss greife willkürlich in den kommunalen Autonomiebereich ein, da sich bereits
aus der verfassungsmässig garantierten Organisationsfreiheit ergebe, dass die
Terminologie in den kommunalen Erlassen frei gewählt werden könne. Es sei bei
unklaren Rechtsbegriffen sodann auf deren Entstehungsgeschichte abzustellen.
Mit dem Begriff "Oberaufsicht" sei, wie sich aus der Beratung des
Grossen Gemeinderates vom 6. März 2013 ergebe, die parlamentarische Aufsicht
als politische Kontrolle gemeint. Sodann gehe auch der Regierungsrat davon aus,
dass der Grosse Gemeinderat die "Oberaufsicht" über die Stadtverwaltung
ausübe.
6.2
Die politische Aufsicht ist die Aufsicht und
Kontrolle, welche ein übergeordnetes Gemeindeorgan über die Vollzugsbehörden
ausübt
; i
n der Gemeinde ist es die Oberauf
­
sicht der Gemeindeversammlung oder des Grossen Gemeinderates über
die gesamte Gemeindeverwaltung (Thalmann, Vorb. §§ 141–150 N. 2.3; vgl.
ferner Matthias Hauser
in:
Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 57 N. 5). Diese parlamentarische
Aufsichtsfunktion besteht von kantonale
n
Rechts wegen
(vgl. § 108 Ziff. 2 GG). Abzugrenzen ist diese "Oberaufsicht"
von der Dienstaufsicht, welche der Stadtrat als vorgesetzte Instanz über die
ihm unterstellten Verwaltungseinheiten ausübt. Die parlamentarische
Oberaufsicht erschöpft sich nicht in der Beurteilung der Rechtmässigkeit
des
Verwaltungshandeln
s
; vielmehr kann sie
die Tätigkeit von Stadtrat und Verwaltung auf ihre Ordnungsmässigkeit,
Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit hin überprüfen (vgl.
Saile/Burg
­
herr/Loretan, S. 143, auch zum
Folgenden). Demgegenüber ist der
Grosse
Gemeinderat
nicht berechtigt, in Ausübung seiner Oberaufsicht in die Entscheidkompetenzen
der Exekutive einzugreifen. Er kann daher weder dem Stadtrat noch der diesem
nach
­
geordneten Verwaltung verbindliche Weisung
erteilen,
ihre
Verwaltungsakte abändern oder aufheben
oder Sanktionen aussprechen (vgl.
Thalmann, § 108
N. 4).
Der Bezirksrat, der – anders als der Grosse Gemeinderat –
eine auf der Bezirksebene angesiedelte Behörde ist, hat die Aufsicht über die
Gemeinden. Er wacht darüber, dass die Gemeindebehörden und -angestellten ihre
Pflichten gewissenhaft und den gesetzlichen Vorschriften gemäss erfüllen (§ 141
Abs. 2 GG). Er kann jedoch nicht die politische Tragbarkeit einer
Entscheidung beurteilen. Der Kantonsrat wiederum übt die politische Aufsicht
auf kantonaler Ebene aus (vgl. Art. 57 KV sowie
§ 34a
KRG).
6.3
Den Ausführungen der Vorinstanz kann nach dem
Gesagten nicht gefolgt werden. Das kantonale Recht beschränkt die Verwendung
des Begriffs der
"
Oberaufsicht
"
nicht auf die entsprechende Tätigkeit des Kantonsrates. Vielmehr
übt der Grosse Gemeinderat
–
als Äquivalent zum
Kantonsrat auf kantonaler Ebene
–
auf Gemeindeebene
die parlamentari
­
sche (Ober-)Aufsicht gegenüber der
kommunalen Exekutive und deren Verwaltungseinhei
­
ten
aus. Dass die Gemeinde ihrerseits nach Art. 94 KV der Aufsicht der
Bezirksbehörden und des Regierungsrates untersteht, ändert daran nichts. Die
Aufsicht des Kantons über die Gemeinden (Art. 94 KV; vgl. dazu Jaag, Art. 94
N. 2 ff.) ist von der
gemeindeinternen
Aufsicht,
welche dem Grossen Gemeinderat nach § 108 Ziff. 2 GG zusteht, zu
unterscheiden.
Die Verwendung des Begriffs
"
Oberaufsicht
"
in der Geschäftsordnung
des Grossen Gemeinderat
e
s
ist daher ohne
Weiteres
zulässig und die Beschwerde
diesbezüglich
gutzu
­
heissen.
7.
7.1
Die Vorinstanz erw
ägt weiter
, die Formulierung
von
Art. 3 Abs. 2
GeschO GGR sei "etwas unglücklich" gewählt worden
und gehe
weiter als von den Gemeinderatsmitgliedern gemäss Beratung vom 6. März 2013
gewollt
.
Der Wortlaut von
Art. 3
Abs. 2 GeschO GGR stehe
alsdann
im Widerspruch zu
Art. 3 Abs. 1 lit. c GeschO GGR.
7.2
Nach dem strittigen
Art. 3 Abs. 2 GeschO
GGR treten die Ratsmitglieder, die im Dienst der Stadt Adliswil stehen, in den
Ausstand bei Geschäften, welche die Oberaufsicht über ihren Tätigkeitsbereich
betreffen
.
7.3
Wer öffentliche Aufgaben wahrnimmt, tritt
nach Art. 43 Abs. 1 KV
bei Geschäften, die sie oder
ihn unmittelbar betreffen, in den Ausstand
; ausgenommen
ist die Rechtsetzung im Parlament.
Das Gesetz kann weitere Ausstandsgründe vorsehen
(Abs. 2)
.
Art. 43 KV
gilt
dabei
nicht nur für Mitglieder
kantonaler Behörden, sondern für alle, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen,
auch
auf kommunaler Ebene
(
vgl.
Walter
Haller in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 43 N. 10).
Das (zu
einem früheren Zeitpunkt erlassene)
Gemeindegesetz regelt die
Rechtsstellung der
M
itglieder des Grossen
Gemeinderates, insbesondere auch die Ausstandsgründe, in § 102 GG. Danach
müssen die Mitglieder des Grossen Gemeinderates in den Ausstand treten, wenn
sie bei einem Beratungsgegenstand persönlich beteiligt sind (§ 102 Abs. 1
GG).
Die allgemein gehaltenen Formulierungen erlauben es den
Gemeinden, sie zu konkretisieren (vgl. Haller, Art. 43 N. 19) und näher zu
umschreiben, was unter unmittelbarer Betroffenheit bzw. persönlicher
Beteiligung zu verstehen ist. Den Gemeinden kommt dabei ein Gestaltungsspielraum
zu. Eine unmittelbare Betroffenheit liegt nach der Rechtslehre nicht nur dann
vor, wenn jemand von einem Geschäft selber direkt berührt wird, sondern auch,
wenn enge Verwandte, Freunde oder auch Gegner durch den zu fällenden Entscheid
betroffen werden (Haller, Art. 43 N. 11, auch zum Folgenden; vgl. sodann
Thalmann, § 102 N. 6.1). Unmittelbar betroffen ist ferner, wer in
Führungsgremien und Geschäftsleitungen von Organisationen und Unternehmen tätig
ist, über deren Begehren ein Geschäft angelegt wurde.
7.4
Art. 43 Abs. 1 KV steht als Ausstandsgrund die
unmittelbare Betroffenheit eines Gemeinderatsmitglieds voraus. Art. 3 Abs. 2
GeschO GGR kann, wie nachfolgend aufgezeigt wird, unter diesen Begriff
subsumiert werden, ebenso wie unter jenen der persönlichen Beteiligung (vgl. § 102
GG). Das Verhältnis zwischen § 102 GG und Art. 43 Abs. 1 KV,
welcher die jüngere und übergeordnete Regelung ist, kann daher offengelassen werden.
Art. 3 Abs. 2 GeschO GGR sieht vor, dass bei
Geschäften, welche die Oberaufsicht über den Tätigkeitsbereich eines im Dienst
der Stadt Adliswil stehenden Ratsmitglieds betreffen, dieses in Ausstand treten
müsse. Dies gilt jedoch nur, soweit nicht Art. 3 Abs. 3 GeschO GGR
greift, es also nicht die Behandlung des Vorschlags oder allgemein verbindlicher
Erlasse anbelangt. Der Ausstandsgrund ist auf den Tätigkeitsbereich eines
Ratsmitglieds beschränkt und kommt nicht bereits zum Tragen, wenn die Tätigkeit
der Arbeitgeberin im Allgemeinen betroffen ist. Vorausgesetzt wird vielmehr
eine unmittelbare Betroffenheit des Ratsmitglieds. Die Ausstandspflicht dient
der Sicherung der Unabhängigkeit und Unbefangenheit der Mitglieder des Grossen Gemeinderates
als Entscheidungsträger. Ist der eigene Tätigkeitsbereich eines im Dienst der Stadt
angestellten Ratsmitglieds von einem Geschäft betroffen, hat dieses regelmässig
persönliche Interessen daran und verfügt über interne Informationen, die den
übrigen Mitgliedern nicht zugänglich sind. Solche Konstellationen können den
Anschein eines Interessenkonflikts vermitteln, was vermieden werden soll.
7.5
Die Regelung
von Art. 3 Abs. 2 GeschO
GGR
verstösst folglich nicht
gegen überge
­
ordnetes Recht. Der vorinstanzliche Entscheid ist daher, soweit er Art. 3
Abs. 2 GeschO GGR aufhebt, nicht zu bestätigen und die Beschwerde
diesbezüglich gutzuheissen.
8.
8.1
Im Streit lieg
t
des Weiteren Art. 16
GeschO GGR.
D
ie Beschwerdeführerin macht
hierzu
geltend
, die politische Kontrolle
sei im Gemeinde
­
gesetz völlig unklar geregelt bzw. es
schweige sich über weite Stellen vollständig dazu aus. Deshalb
gebe es
ein umso grösseres Ermessen bei der Ausgestaltung der politischen
Kontrolle. Die Regelung in Art. 16 GeschO GGR lehne
sich
an jene in § 34e KRG an. Es sei nicht einzusehen, weshalb dem
Kantonsrat diese Befugnisse
zustehen
sollten,
dem
Grossen Gemeinderat
jedoch nicht. Wieso die gewählte
Ausgestaltung der Organisation mit übergeordnetem Recht unvereinbar sein solle,
lege die Vorinstanz nicht dar –
ein solcher Verstoss sei denn
auch nicht ersichtlich.
8.2
Dem Grossen Gemeinderat kommt von Gesetzes wegen die Aufsicht über
die gesamte Stadtverwaltung zu (vgl. § 108 Ziff. 2 GG). Die
parlamentarische Oberaufsicht wird
dabei
insbesondere
durch die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission ausgeübt (vgl. § 105
Abs. 2 GG; Saile/Burgherr/Loretan
,
N. 229).
Nach Art. 26
Abs. 3 Satz 1
GO prüft diese
die Voranschläge und Rechnungen, die Wertschriften und Kassenbestände der
Verwaltung nach den gesetzlichen Bestimmungen sowie die Geschäftsberichte
(vgl. ferner § 140 Abs. 1 Satz 1 GG; Thalmann, § 105 N. 3.5)
.
Die Rechnungsprüfungskommission klärt nach
§ 140
Abs. 1 Satz 2 und 3 GG die
finanzrechtliche Zulässigkeit, die finanzielle Angemessenheit und
die rechnerische Richtigkeit ab und erstattet dazu Bericht und Antrag. Sodann
kontrolliert sie das Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinde (Abs. 2). Weiter
prüft
die
Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission
nach
Art. 26 Abs. 3 Satz 2 GO
die Anträge der übrigen
Behörden, sofern der Gemeinderat dafür nicht eine Spezial
­
kommission oder sein Büro einsetzt.
Die
Geschäftsprüfungskommission
ist primär für die periodische Überprüfung der Tätigkeit des Stadtrates und der
Stadtverwaltung zuständig; ihr obliegt die routinemässige Kontrolltätigkeit. Hierzu
prüft sie in erster Linie den vom Stadtrat erhaltenen Geschäftsbericht (vgl. Art. 26
Abs. 3 Satz 1 GO; Thalmann, § 105 N. 3.6, auch zum Folgenden). Sie
kann dabei ergänzende Informationen zu Angelegenheiten erfragen, die im Bericht
nicht erwähnt sind. Sie ist jedoch nicht befugt, von sich aus bestimmte
Bereiche durch Aktenbeizug oder persönliche Inspektionen zu untersuchen. Für
die Überprüfung ausserordentlicher "besonderer Vorkommnisse" kann in
der Gemeindeordnung aber die Einsetzung einer Untersuchungskommission
vorgesehen werden, welcher weitergehende Untersuchungsmittel zur Verfügung
stehen (Saile/Burgherr/Loretan, N. 262).
8.3
Untersuchungskommissionen sind Aufsichtsmittel des Parlaments bei
besonderen Vorkommnissen in der Verwaltung (Thalmann, § 105 N. 3.7, auch
zum Folgenden; vgl. Hauser, Art. 57 N. 28
,
sowie Art. 57 KV in Verbindung mit § 34f KRG). Ob Vorkommnisse
vorliegen
, die den Einsatz einer besonderen
Untersuchungskommission
rechtfertigen
, ist ein politischer
Ermessensentscheid (Saile/Burgherr/Loretan, N. 262). Für die wirksame Führung
einer Untersuchung muss eine solche Kommission über das Recht verfügen,
Behördenmitglieder und
Angestellte
zu befragen sowie
Protokolle und andere Akten einzusehen. Das kantonale Recht sieht derartige
Eingriffe des kommunalen Parlaments in den Tätigkeitsbereich der Exekutiven
nicht vor (Saile/Burgherr/Loretan, N.
243, auch
zum Folgenden). Es steht den Gemeinden jedoch frei, entsprechende kommunale
Rechtsgrundlagen zu schaffen. Thalmann führt hierzu aus, dass die Einsetzung
einer solchen Kommission durch blossen Beschluss des Grossen Gemeinderates
gegen die Gewaltentrennung verstossen würde, da sie
einer
Rechtsgrundlage entbehre. Auch eine entsprechende Bestimmung in
der Geschäftsordnung des Grossen Gemeinderates würde nach Thalmann unter diesem
Gesichtspunkt nicht ausreichen. Dem ist zuzustimmen.
8.4
Nach Art. 89
Abs. 1 KV regelt die Gemeinde ihre Organisation und die Zuständigkeit
ihrer Organe in der Gemeindeordnung. Diese Bestimmung ist im Licht des Art. 38
Abs. 1 KV auszulegen (vgl. insbesondere Art. 38 Abs. 1 lit. c
KV). Danach sind alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form
des Gesetzes zu erlassen. Mit Gesetz ist eine Gesamtheit von Rechtssätzen
gemeint, die der Kantonsrat in Anwendung von Art. 54 Abs. 1 lit. b KV
beschliesst (formeller Gesetzesbegriff; vgl. Christian Schuhmacher in Häner/Rüssli/Schwarzenbach,
Art. 33 N. 14); ein solches untersteht nach Art. 33 Abs. 1 KV
dem fakultativen Referendum. Wichtige Rechtssätze sollen auch auf kommunaler Stufe
in ein einem "formellen Gesetz niederer Stufe" enthalten sein, also
in einem Rechtssatz, an dessen Erlass die Stimmberechtigten mitwirken können
(vgl. Hauser, Art. 38 N. 50; ferner Jaag/Rüssli, Rz. 435 und
2610; BGE 127 I 60 E. 2d f.). Wichtige Rechtssätze sind namentlich die
wesentlichen Bestimmungen über die Organisation und Aufgaben der Behörden (vgl.
Art. 38 Abs. 1 lit. c KV).
Wenn
Art. 89 Abs. 1 KV
mithin
vorschreibt,
dass die Organisation der Gemeinde und die Zuständigkeit
der Gemeindeorgane einer Regelung in der Gemeindeordnung bedürfen
, so
sind die wesentlichen Bestimmungen über die Zuständigkeiten des Grossen
Gemeinderates und seiner parlamentarischen Kommission in die Gemeindeordnung
aufzunehmen
.
Zur Einsetzung einer
Untersuchungskommission bedarf es
folglich
einer rechtlichen
Grundlage in der Gemeindeordnung, da eine Kommission mit besonderen
Zuständigkeiten geschaffen wird.
8.5
Anders als im Kantonsrat
s
gesetz
(§ 34f–n
KRG)
oder teils anderen Gemeinde
n
mit Grossem
Gemeinderat (vgl. beispielsweise Art. 35 Abs. 3
und Art. 38 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 [GO
Stadt Zürich, AS 101.100]) fehlt in der Stadt Adliswil für die Einsetzung einer
Untersuchungskommission eine Regelung in der Gemeindeordnung (vgl. ferner
Protokoll
des Grossen Gemeinderates vom 6.
März 2013
,
Traktandum 7: Motion zur Schaffung
einer gesetzlichen Grundlage für die Einsetzung einer Parlamentarischen
Untersuchungskommission, www.adliswil.ch/documents/GR-Protokoll_13.03.06.pdf).
Ferner haben der Kanton ebenso wie beispielsweise die Stadt
Zürich im Unterschied zur Beschwerdeführerin die ihren Kommissionen zur
Verfügung stehenden Untersuchungsmittel in einem Gesetz im formellen Sinn bzw.
in der Gemeindeordnung festgehalten, weshalb der Einwand der
Beschwerdeführerin, die Regelung in Art. 16 GeschO GGR lehne sich an § 34e
KRG an, nicht zur Gutheissung der Beschwerde führt (vgl. Art. 37
bis
GO Stadt Zürich).
8.6
Da eine Untersuchungskommission eine Ausnahme,
eine letzte Möglichkeit zur Bewäl
­
tigung und Klärung
einer Notsituation darstellt, stehen deren weitreichende Befugnisse andere
n
parlamentarischen Kommissionen nicht ohne Weiteres zu
;
vor allem geht es nicht an, ständige Kommissionen dauernd mit den
Kompetenzen einer Untersuchungskommis
­
sion
auszustatten oder eine Untersuchungskommission als ständige Kommission zu
etablieren (Thalmann, § 105 N. 3.7; vgl. Saile/Burgherr/Loretan, N. 242).
8.7
Die Beschwerdeführerin findet, die in Art. 16 GeschO GGR der
Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission
eingeräumten
Rechte seien von jenen einer Untersuchungskommission zu unterscheiden. So könne
die
Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommis
­
sion
zwar ausnahmsweise auch ohne Einverständnis des
betroffenen Stadtrates Untersuchungshandlungen durchführen, müsse dies jedoch
anders als eine Untersuchungskommission vorgängig ankündigen. Ausserdem könne
nur eine Untersuchungskommission die Befragten unter Androhung von Busse zur
Wahrheit ermahnen. Die in Art. 16 GeschO GGR
eingeräumten
Rechte
gehen in der Tat nicht so weit wie jene einer Untersuchungskommission,
gleichwohl gehen sie über die Aufgabenbeschreibun
g
in Art. 26 GO
und im Gemeindegesetz hinaus.
Die Bestimmungen
in der Gemeindeordnung
sehen lediglich vor, dass die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission die
Voranschläge und Rechnungen, die Wertschriften und Kassenbestände der
Verwaltung nach den gesetzlichen Bestimmungen sowie die Geschäftsberichte prüft
(Art. 26 Abs. 3 Satz 1 GO) sowie weitere Anträge der übrigen Behörden
(Abs. 3 Satz 2). Die Gemeindeordnung regelt jedoch nicht, welche Untersuchungsmöglichkeiten
der Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission hierzu zur Verfügung stehen. Da
es sich dabei ebenfalls um wesentliche Bestimmungen über die Zuständigkeit bzw.
Aufgaben von Organen der Gemeinde im Sinn von Art. 89 Abs. 1 KV handelt,
bedarf es dazu ebenfalls einer Grundlage in der Gemeindeordnung (vorn 8.4).
8.8
Um ihren
Aufgaben nachzukommen, muss die
Rechnungs- und
Geschäftsprüfungs
­
kommission
gewisse Untersuchungen
tätigen können. Es muss ihr deshalb möglich sein, Akten einzusehen, jedenfalls
wenn auf diese im Voranschlag, den Rechnungen oder im Geschäftsbericht
verwiesen wird (vgl. Art. 15 GeschO GGR). Soweit das Einverständnis des
Stadtrates zu weiteren Untersuchungen wie Befragungen oder Besichtigungen vorausgesetzt
wird, erscheint es unproblematisch, diese Möglichkeit in der Geschäftsordnung
vorzusehen. Art. 16 GeschO GGR setzt jedoch das Einverständnis des
Stadtrates nicht voraus, sondern lediglich die vorgängige Ankündigung von
Untersuchungsmassnahmen. Die Rechnungs- und Geschäftsprüfungskommission soll
Einsicht in Akten, die mit der Beurteilung des Finanzhaushaltes bzw. der
Geschäftsführung im Zusammenhang stehen,
verlangen
(Art. 16 Abs. 1
lit. a GeschO GGR) und ausnahmsweise die Besichtigung der Verwaltung mit dem
zuständigen Organ vornehmen sowie die Befragung und Anhörung jeder Person in
der Verwaltung durchführen können (lit. b). Solche weitreichenden Untersuchungsmöglichkeiten
bedürften nach dem Gesagten aber einer Grundlage in der Gemeindeordnung.
Folglich ist die Beschwerde hinsichtlich
Art. 16 GeschO GGR abzuweisen.
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 20. Januar 2014 ist
insoweit aufzuheben, als er Art. 3 Abs. 2 sowie Art. 22 Abs. 3
GeschO GGR aufhebt und verlangt, den Begriff "Oberaufsicht" durch
"Aufsicht" zu ersetzen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
10.
10.1
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind
die Gerichtskosten sowie die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens de
r
Beschwerdeführer
in
zu
einem
Viertel
und
den Beschwerdegegnern
unter solidarischer Haftung füreinander
je zu 3/16
aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14
VRG; Kaspar Pl
üss
, Kommentar VRG, § 14 N. 11).
10.2
Mangels
überwiegenden Obsiegens
steht den Beschwerdegegnern keine
Parteientschädigung zu (vgl.
§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des
Bezirksrats Horgen vom 20. Januar 2014 wird aufgehoben, soweit er nicht Art. 16
GeschO GGR betrifft. Dispositiv-Ziffer II wird insofern abgeändert, als die
Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'595.- einerseits der Stadt Adliswil
zu einem Viertel, anderseits den Beschwerdegegner A–D, unter solidarischer
Haftung füreinander, je zu 3/16 auferlegt werden.
Im Übrigen wird die Beschwerde
abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    4'000.--;          die übrigen Kosten betragen:
Fr.      140.--           Zustellkosten,
Fr.    4'140.--           Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 1/4 und den Beschwerdegegnern unter
solidarischer Haftung füreinander je zu 3/16 auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung
an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …