zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00048 · 2021-06-03 · de

Baubewilligung Mobilfunkantenne | Adaptive Antennen: Zulässigkeit der Beurteilung nach dem so genannten Worst-Case-Szenario. Eine Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung stellt entgegen den Beschwerdeführerinnen nicht eine Übergangsregelung dar, sondern eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls rechtskonform sind. Der von Ziffer 63 Anhang 1 NISV geforderten Variabilität der Sendeleistung wird entgegen den Beschwerdeführerinnen gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden (E. 5.1.2). Die Antennendiagramme sind nicht zu beanstanden (E. 6). Entgegen den Beschwerdeführerinnen spricht nichts dafür, dass die Einhaltung der Grenzwerte mittels QS-Systems sowie mittels Abnahmemessung nicht gewährleistet werden kann (E. 7). Der Bund verfolgt zusammen mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU gemäss Art. 19b NISV). Es ist daher davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte nicht zu beanstanden (E. 8.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 03.06.2021 VB.2021.00048
Zurich Verwaltungsgericht 03.06.2021 VB.2021.00048
Zurigo Verwaltungsgericht 03.06.2021 VB.2021.00048

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00048
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00048
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.06.2021
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.09.2023 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung Mobilfunkantenne
Adaptive Antennen: Zulässigkeit der Beurteilung nach dem so genannten Worst-Case-Szenario.
Eine Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung stellt entgegen den Beschwerdeführerinnen nicht eine Übergangsregelung dar, sondern eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls rechtskonform sind. Der von Ziffer 63 Anhang 1 NISV geforderten Variabilität der Sendeleistung wird entgegen den Beschwerdeführerinnen gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden (E. 5.1.2).
Die Antennendiagramme sind nicht zu beanstanden (E. 6).
Entgegen den Beschwerdeführerinnen spricht nichts dafür, dass die Einhaltung der Grenzwerte mittels QS-Systems sowie mittels Abnahmemessung nicht gewährleistet werden kann (E. 7).
Der Bund verfolgt zusammen mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU gemäss Art. 19b NISV). Es ist daher davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte nicht zu beanstanden (E. 8.3).
Abweisung.
Stichworte:
ABNAHMEMESSUNG
ADAPTIVE ANTENNE
ANTENNE
AUSSTECKUNG
QUALITÄTSSICHERUNGSSYSTEM
VORSORGLICHE EMISSIONSBEGRENZUNG
5G
Rechtsnormen:
anhang 1 Ziff. 63 NISV
Art. 12 Abs. 2 NISV
Art. 11 USG
Art. 11 Abs. 2 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2021.00048
Urteil
der 1. Kammer
vom
3. Juni 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber
Jonas Alig.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.    Swisscom (Schweiz) AG Local Production,
vertreten durch D,
2.    Baukommission E,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung
Mobilfunkantenne,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 11. Mai
2020 erteilte die Baukommission E der Swisscom (Schweiz) AG Local Production
die baurechtliche Bewilligung für eine Mobilfunk-Antennenanlage auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in E.
II.
Gegen den Entscheid der Baukommission E vom 11. Mai
2020 erhoben A und B mit gemeinsamer Eingabe vom 3. Juli 2020 Rekurs beim
Baurekursgericht des Kantons Zürich.
Mit Entscheid vom 1. Dezember
2020 wurde ihr Rekurs abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
III.
Dagegen erhoben A und B mit Eingabe vom 18. Januar
2021 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und forderten – unter den
gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen – die Aufhebung des Beschlusses
der Baukommission E sowie des vorinstanzlichen Urteils. Eventualiter sei der
Bauentscheid mit der folgenden Auflage zu ergänzen: "Die Sendeantennen
dürfen nicht als adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6
NISV betrieben werden.". Zudem stellten sie Verfahrensanträge: Unter Ziff. 4
beantragten sie, dass die Beschwerdegegnerin zu verpflichten sei, das Audit und
die Bewertung der aktuellen ISO-Zertifizierung (Zertifikat CH16/1511) ihres
Qualitätssicherungssystems einzureichen. Das Audit und die Bewertung seien den
Beschwerdeführerinnen zur Stellungnahme zu eröffnen. Unter Ziff. 5
forderten sie, es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten
einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen
durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in
Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten
entsprächen. Schliesslich verlangten sie unter Ziff. 6, es sei die
Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Swisscom-Messmethode für Basisstationen
5G NR (Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den
Beschwerdeführerinnen zur Stellungnahme zu eröffnen.
Mit Beschwerdeantwort vom 22. Januar 2021 beantragte
die Swisscom (Schweiz) AG Local Production – unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerinnen – die Abweisung der
Beschwerde, inklusive des Eventualantrags und der drei Verfahrensanträge,
soweit darauf einzutreten sei. Die Baukommission E liess sich nicht vernehmen.
Am 3. Februar 2021 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere
Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 9. März 2021
hielten A und B an ihren Anträgen fest. Ebenso hielt die Swisscom (Schweiz) AG
Local Production mit Duplik vom 22. März 2021 an ihren Anträgen fest. Mit
Triplik vom 13. April 2021 äusserten sich A und B erneut. Am 26. April
2021 quadruplizierte die Swisscom (Schweiz) AG Local Production. Dazu äusserten
sich A und B schliesslich mit Eingabe vom 12. Mai 2021.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführerinnen sind Eigentümerinnen bzw. Bewohnerinnen von Liegenschaften
im näheren Umfeld der beiden streitbetroffenen Anlagen und gemäss § 338a
des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu
Rekurs und Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Streitbetroffen ist die Erstellung einer
Mobilfunk-Antennenanlage mit zwei Masten auf dem (Mansard-)Flachdach einer
Berufswahlschule in E. Das betroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 liegt gemäss
der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde E (BZO) in der Gewerbezone G3. Die
einzelnen Antennenmodule sollen auf den Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600
und 3'600 MHz und in den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 200° und
300° senden. Es sollen auch adaptive Antennen zum Einsatz kommen.
3.
Die Beschwerdeführerinnen beanstanden, das Baugespann sei
entfernt worden. Die Beschwerdegegnerin sei aufzufordern, umgehend die Profilierung
wiederherzustellen.
Die Entfernung der Aussteckung vor der rechtskräftigen
Erledigung des Baugesuchs steht nicht generell im Widerspruch zu § 311 Abs. 2
PBG. Demnach müssen die Aussteckungen mindestens während der ganzen
Auflagefrist stehen; werden sie vor der rechtskräftigen Erledigung des Baugesuchs
entfernt, kann in streitigen Fällen die Wiedererstellung angeordnet werden
(vgl. zum Ganzen: Christoph Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019, S. 396). Die Beschwerdeführerinnen, die vor
Verwaltungsgericht keinen Augenschein beantragt haben, legen auch nicht dar,
inwiefern sie durch einen allfälligen Mangel der Aussteckung in ihrer
Interessenwahrung behindert worden wären. Dies ist offenkundig auch nicht der
Fall. Die Aussteckung muss nicht wiederhergestellt werden (vgl. VGr, 20. August
2020, VB.2019.00748; 3. November 2010, VB.2010.00312, E. 7; 10. Mai
2000, VB.2000.00086, E. 2c/aa = BEZ 2000 Nr. 39).
4.
4.1
Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den
schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen,
ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1
und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober
1983 [USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu
begrenzen (Art. 11 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem
durch die Festlegung von Grenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1
lit. a und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung
der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung
Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG).
Er berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen
auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte
und Schwangere (Art. 13 Abs. 2).
Für
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester
Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die
auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen so
erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV
festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1
NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)
im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1
Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem müssen
die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall eingehalten
sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Bevor
eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, neu
erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein
Standortdatenblatt einreichen, welches über den geplanten Betrieb der Anlage
und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und
2 NISV).
4.2
Das
Standortdatenblatt
muss gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die
aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage
enthalten, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a),
den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben
über die erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die
Angaben nach lit. c darstellt (lit. d). Gemäss Ziffer 64 Anhang 1
NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den Effektivwert der elektrischen
Feldstärke für Mobilfunkanlagen, die ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900
MHz und darunter senden 4 V/m, für solche die ausschliesslich um 1'800 MHz und
darüber senden 6 V/m sowie für alle übrigen Anlagen – und damit auch der
vorliegend zu beurteilenden – 5 V/m. Der maximale Gesprächs- und Datenverkehr
bei maximaler Sendeleistung gilt gemäss Ziffer 63 Anhang 1 NISV als
massgebender Betriebszustand; bei adaptiven Antennen wird die Variabilität der
Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt. Ziffer 62 Abs. 6
Anhang 1 NISV definiert, dass Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn ihre
Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen
Abständen angepasst wird.
Die Baubewilligung von neuen Anlagen wie im vorliegenden Fall
beruht nach dem Gesagten auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung.
5.
5.1
Die Beschwerdeführerinnen
machen geltend, dass vor dem Vorliegen einer Vollzugsempfehlung keine Grundlage
für die Beurteilung adaptiver Antennen bestanden habe. Die Beurteilung
adaptiver Antennen nach dem Worst-Case-Szenario verstosse gegen Ziffer 63 Anhang 1
NISV, zumal die Variabilität der Senderichtung und der Antennendiagramme nicht
berücksichtigt werde.
5.1.1
Grundlage für die Berechnung der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung
des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute: Bundesamt für
Umwelt BAFU) zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem
Jahr 2002 (in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung). Am 23. Februar 2021
hat das BAFU seine Vollzugsempfehlung um den Nachtrag "Adaptive
Antennen" ergänzt (in der Folge: BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung)".
Zuvor waren die Kantone vom
BAFU angehalten worden, adaptive Antennen – wie im vorliegend strittigen Fall –
in der rechnerischen Prognose nach seiner Empfehlung vom 17. April 2019 ''Mobilfunk
und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' und jener vom 31. Januar
2020 "Informationen zu adaptiven Antennen und 5G (Bewilligung und Messung)"
gleich wie konventionelle Antennen zu beurteilen. Dies stelle eine Beurteilung
nach dem Worst-Case-Szenario dar. Das bedeute, dass die Strahlung wie bei
konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei
maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde, die
für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen.
Die Beurteilung bleibe so – weil damit die tatsächliche Strahlung überschätzt
werde – für die betroffene Bevölkerung einer Mobilfunkanlage auf der sicheren
Seite (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2; vgl. UVEK,
Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4). Damit bleibe unberücksichtigt,
dass adaptive Antennen, die nicht mit einer immer gleichen räumlichen
Verteilung der Strahlung senden würden, sondern in der Lage seien, das Signal
in die Richtung des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine
geringere Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche Antennen (UVEK,
Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4).
5.1.2
Eine derartige Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der
Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und
Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (VGr, 15. Januar 2021,
VB.2020.00544, E. 4.7) stellt entgegen den Beschwerdeführerinnen nicht
eine Übergangsregelung dar, sondern eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV
vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer
Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr
Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt
(Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung,
Zürich etc. 2017, Ziff. 131) – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu
setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls
rechtskonform sind (Christoph Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019, S. 1413). Der von Ziffer 63 Anhang 1
NISV geforderten Variabilität der Sendeleistung wird entgegen den
Beschwerdeführerinnen gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen
Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden (vgl.
VGr, 15. Januar 2021, VB.2020.00544, E. 4.4 a.E.). Der Wortlaut von Ziffer 63
Anhang 1 NISV lässt es zu, dass die Variabilität der Senderichtungen und
der Antennendiagramme ohne die Anwendung eines Korrekturfaktors berücksichtigt
wird. Bei jedem einzelnen möglichen Beam wird dann – anders als bei einer
konventionellen Antenne, die keine einzelnen Beams hat – auf den maximalen
Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung abgestellt. Mit der
Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen muss jedenfalls sichergestellt
sein, dass der jeweilige Anlagegrenzwert nach Ziff. 64 Anhang 1 NISV
an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten wird, was hier dadurch,
dass die Strahlung mit dieser Berechnung tendenziell über-, nicht aber
unterschätzt wird (vgl. dazu sogleich E. 5.1.3), der Fall ist.
Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist zulässig
und mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbar.
5.1.3
Entgegen den Beschwerdeführerinnen ist mit diesem Vorgehen nicht zu
befürchten, dass eine Bewilligung für eine Mobilfunkanlage erteilt wird, die
nach Erscheinen der Vollzugshilfe (bzw. des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung)
nicht mehr verordnungskonform wäre. Ziffer 63 Anhang 1 NISV lässt –
wie die Beschwerdeführerinnen selbst monieren – an sich Raum für die
"privilegierte" Beurteilung von adaptiven Antennen gegenüber den
gewöhnlichen Antennen. Es ging bei dieser Bestimmung gemäss den Materialien
ausdrücklich um das Berücksichtigen der Vorteile von adaptiven Antennen für die
Belastung der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung. Die Bestimmung
soll dazu dienen, dass die Einführung von adaptiven Antennen nicht behindert
wird (BAFU, Erläuterungen vom 17. April 2019 zur Änderung der Verordnung
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV], Verordnungspaket
Umwelt Frühling 2019, S. 8). Entsprechend konstatiert das BAFU im Rahmen der
"Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)" vom 23. Februar
2021 (in der Folge: BAFU, Erläuterungen NISV), der Bundesrat habe Ziffer 63
Anhang 1 NISV festgelegt, damit adaptive Antennen gegenüber
konventionellen Antennen nicht benachteiligt würden. Dies erfolge gemäss dem
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, indem auf die maximale Sendeleistung ein Korrekturfaktor
angewendet werde. Da die unterschiedlichen Antennendiagramme, die dem
umhüllenden Diagramm zugrunde lägen, aber nicht alle gleichzeitig auftreten
könnten, überschätzten Berechnungen basierend auf den umhüllenden
Antennendiagrammen die in der Realität auftretende Strahlung deutlich. Mit dem
bisher angewendeten Worst-Case-Szenario würden adaptive Antennen folglich
strenger beurteilt als konventionelle Antennen (BAFU, Erläuterungen NISV, S. 12,
S. 12). Entsprechend sei im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung inzwischen nur
mehr verlangt, dass die über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte
Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung nicht überschreite (a.a.O., S. 12,
S. 8, 10). Kurzzeitig können der Spitzenwert der Sendeleistung und die für
die adaptive Antenne berechnete Feldstärke ein Mehrfaches betragen (a.a.O., S. 22).
Die Berechnung der Strahlung unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors
bedingt, dass Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) mit zusätzlichen
Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten
haben, dokumentiert und überwacht werden (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, S. 13).
Dass die Strahlungswirkung der strittigen
Mobilfunkanlage ohne Anwendung eines Korrekturfaktors nach dem
Worst-Case-Szenario berechnet wurde, wirkt sich somit zugunsten der
Beschwerdeführerinnen aus. Es besteht keine Verpflichtung, die Antennenanlage
einer erneuten Beurteilung im Sinn des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung – der
bloss eine Möglichkeit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen
darstellt – zu unterziehen. Inwiefern Ziff. 63 Anhang 1 NISV angesichts
dessen gesetzes- und verfassungswidrig sein soll, ist nicht ersichtlich.
Jedenfalls ist damit entgegen den Beschwerdeführerinnen – die zugleich rügen,
die Erteilung der vorliegend strittigen Baubewilligung stelle eine Verletzung
von Ziff. 63 Anhang 1 NISV dar – nicht zwingend eine Umgehung der
Grenzwerte verbunden (vgl. E. 5.1.2). Da die Beurteilung im vorliegenden
Fall nicht entsprechend dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung vorgenommen wird,
ist der Frage, ob Letztere eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen
Vorgaben darstellt (vgl. BGr, 28. Januar 2020, 2C_216/2019, E. 9.2) bzw.
ob
damit
eine Umgehung der Grenzwerte verbunden ist, im vorliegenden
Verfahren nicht nachzugehen. Auch die bloss hypothetische Frage, wie (in
verfahrensrechtlicher Hinsicht) zu verfahren wäre, wenn die streitbetroffene
Anlage auf einen Betrieb gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung abgeändert
würde, kann bzw. muss mangels Relevanz im vorliegenden Verfahren offengelassen
werden
.
6.
Anders als dies die Beschwerdeführerinnen
dartun, die in ihrer Replik erstmals und damit ohnehin verspätet monieren, die
Variabilität adaptiver Antennen sei nicht umhüllend erfasst, sind im
vorliegenden Fall auch die Antennendiagramme nicht zu beanstanden. Entsprechend
der Vollzugsempfehlung wird die Abstrahlcharakteristik der Antennen in den
Antennendiagrammen ersichtlich (BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 24). Letztere
wurden im Polardiagramm normiert über die x-Achse (0 Grad [Tilt electrical 0])
dargestellt. Den Diagrammen ist zu entnehmen, wie stark das Signal – in Bezug
zur normierten Hauptstrahlrichtung – an den zur Hauptrichtung abgewandten
Positionen abgeschwächt wird. Die x-Achse stellt somit die Hauptsenderichtung
des Antennendiagramms dar, welches im Rahmen der NIS-Prognose über die
jeweilige Senderichtung gelegt wird. Die unter Berücksichtigung der Neigungswinkel
der Antennen ergangenen Ausführungen zur relativen Lage der Orte mit
empfindlicher Nutzung (OMEN) bzw. Orte für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA)
gegenüber den Antennen ("Elevation des OMEN/OKA gegenüber der Antenne [in
Grad von der Horizontalen]", "Kritische vertikale Senderichtung der
Antenne [in Grad von der Horizontalen]" und "Winkel des OMEN/OKA zur
kritischen Senderichtung [in Grad]") in den Zusatzblättern 3a und 4a des
Standortdatenblatts ermöglichen zusammen mit den normierten Antennendiagrammen
die Beurteilung entsprechend den Vorgaben der Vollzugsempfehlung.
Dies gilt auch für die
horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Antennen. Es ist im
Übrigen darauf hinzuweisen, dass die Antennen 5 und 6 im Frequenzband 3'600 MHz
– und somit im Frequenzband zwischen 3'500 MHz und 3'800 MHz, wo adaptive Antennen
primär zum Einsatz gelangen (vgl. Erläuterungen NISV, S. 2) – weder einen
mechanischen noch einen elektronischen Neigungswinkel aufweisen. Gemäss der
privaten Beschwerdegegnerin sind adaptive Antennen denn auch unbeweglich.
Entgegen den Beschwerdeführerinnen lässt sich aus dem
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung nicht ableiten, dass nicht alle "maximal
möglichen Senderichtungen" vom Antennendiagramm erfasst wären. Die Beschwerdeführerinnen
vergleichen Antennendiagramme zu Antennen mit verschiedenen Hauptsenderichtungen
miteinander. Entgegen den Beschwerdeführerinnen dürfen adaptive Antennen nach
dem Worst-Case-Szenario überall nur mit der höchsten bewilligten Leistung
senden; sie dürfen "den Verlust gegen unten" gerade nicht mit
"mehr zugeführter Leistung" kompensieren (vgl. auch E. 7.1.2).
Dass die Exposition unterhalb des Anlagewerts an gewissen Orten bei adaptiven
Antennen höher ausfällt als bei konventionellen (und an anderen tiefer)
bedeutet nicht, dass das umfassende Antennendiagramm fehlerhaft wäre bzw. die
Variabilität der adaptiven Antennen nicht erfasst wäre.
7.
7.1
Sodann
machen die Beschwerdeführerinnen geltend, mit der angefochtenen Bewilligung
würden Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV verletzt, zumal die Einhaltung der
Grenzwerte nicht gewährleistet werden könne.
7.1.1
Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von
Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der
Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen
gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der
Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit Hinweisen
auf BGE 128 II 378 E. 4 und BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, E. 3.3).
Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben vom
16. Januar 2006 die Einrichtung eines Qualitätssicherungssystems
(QS-System) auf den Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen (vgl. Rundschreiben
Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen
für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006; vgl.
zum Ganzen: BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 6.2).
7.1.2
Das BAFU führt aus, dass, wenn adaptive Antennen gleich behandelt werden wie
konventionelle Antennen, ihr Betrieb in den bestehenden QS-Systemen der
Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des Bundesamts für Kommunikation
(BAKOM) korrekt dargestellt wird (BAFU, 31. Januar 2020, S. 2). Entsprechend
legt die private Beschwerdegegnerin nachvollziehbar dar, dass der Antenne als
Ganzes die maximal zulässige, bewilligte Sendeleistung zur Verfügung stehe. Die
Sendeleistung könne zwar in eine Richtung fokussiert oder in verschiedene
Richtungen aufgeteilt, nicht aber überschritten werden (a.a.O. Ziff. 40).
Die bewilligte Gesamtleistung sei im QS-System hinterlegt und ihre Einhaltung
werde vom QS-System geprüft bzw. sichergestellt (a.a.O. Ziff. 41 ff.).
Wird die Variabilität adaptiver Antennen nicht im Sinne des Nachtrags zur
Vollzugsempfehlung berücksichtigt (vgl. E. 5.1.1), sind die zu
berücksichtigenden Parameter von konventionellen und adaptiven Antennen
tatsächlich identisch, weshalb sich die diesbezügliche Prüfung des QS-Systems
erübrigt.
7.1.3
Es besteht nach dem Gesagten kein Grund, das Audit und die Bewertung der
aktuellen ISO-Zertifizierung des QS-Systems zu überprüfen. Der entsprechende
Verfahrensantrag ist, da dadurch keine rechtserheblichen Erkenntnisse zu
erwarten sind, abzuweisen.
7.2
7.2.1
Die Beschwerdeführerinnen rügen sodann, es könnten für adaptive Antennen
gar keine Abnahmemessungen durchgeführt werden.
7.2.2
Gemäss Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder
Berechnungen zur Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1
durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter.
Das BAFU empfiehlt sodann geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. Nach Art. 14
Abs. 2 NISV führt die Behörde zur Ermittlung der Immissionen Messungen
oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die
Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und
Berechnungsmethoden.
Die Sendeleistung einer
Mobilfunk-Antennenanlage kann im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht
gemessen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung
über 80 Prozent der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine
Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so
ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu BUWAL, Vollzugsempfehlung,
S. 20). In begründeten Fällen soll die Schwelle auch niedriger angesetzt
werden (a.a.O.) – oder gemäss dem Nachtrag der Vollzugsempfehlung auf eine
Messung verzichtet werden (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14) –
können.
7.2.3
Es existiert entgegen den Beschwerdeführerinnen ein Messverfahren bzw. eine
Messempfehlung für adaptive Antennen. Das Eidgenössische Institut für
Metrologie (METAS) hat am 18. Februar 2020 den technischen Bericht
«Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz» (in der
Folge: Messmethode METAS) publiziert. Darin wird erläutert, wie die Strahlung
adaptiver Antennen gemessen und auf den Beurteilungswert hochgerechnet wird.
Das METAS schlägt zwei verschiedene Messmethoden vor: Die codeselektive
Messmethode (Referenzmethode) sowie die frequenzselektive Messmethode. Mit der
codeselektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder Nichtkonformität
einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenzselektiven Messmethode
hingegen lasse sich lediglich die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben
bestätigen, nicht hingegen die Nichtkonformität, womit das METAS diese
Messmethode nur als orientierende Messung empfiehlt (Messmethode METAS, S. 4,
S. 14 und S. 16). Am 15. Juni 2020 hat das METAS den
"Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für
5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" publiziert. Entgegen
den Beschwerdeführerinnen können gestützt auf den Bericht und den
diesbezüglichen Nachtrag des METAS Abnahmemessungen durchgeführt werden. Dies
sieht nun auch der Nachtrag zur Vollzugsempfehlung ausdrücklich vor (Nachtrag
Vollzugsempfehlung, S. 14).
Für die vorliegend zu beurteilenden – noch nicht nach dem
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung bewilligten – Mobilfunkantennen wird
entsprechend der Messmethode des METAS von einem keulenstatistischen Faktor von
1 auszugehen sein (Messmethode METAS, S. 14); es ist entgegen den Beschwerdeführerinnen
nicht zu befürchten, dass die private Beschwerdegegnerin diesen Korrekturfaktor
selbst festlegt.
7.2.4
Aus dem von den Beschwerdeführerinnen eingereichten Prüfbericht lässt sich
– entgegen den Beschwerdeführerinnen – nicht ableiten, dass Abnahmemessungen
unmöglich wären. Daraus ist nur ersichtlich, dass bei einer bewilligten
Mobilfunkantenne eine bewilligte Frequenz zum Prüfungszeitpunkt noch gar nicht
genutzt wurde. Entsprechendes gilt für den von den Beschwerdeführerinnen eingelegten
– einen anderen Fall betreffenden – Bauentscheid der Stadt F vom 17. November
2020. Darin ist nur zu lesen, dass bei der Abnahmemessung am 11. Juni 2019
der Funkdienst 5G im bewilligten Frequenzband 3'400–3'800 MHz nicht gemessen
worden sei. Mittlerweile befinde sich das Frequenzband in Betrieb. Es sei
innert 60 Tagen eine Abnahmemessung durchführen zu lassen.
7.2.5
Nach dem Gesagten bestehen an der Existenz einer geeigneten Messmethode
keine ernsthaften Zweifel. Es ist daher weder ein Amtsbericht noch ein
unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen
bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte
Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt
prognostizierten Werten entsprächen. Es ist auch darauf zu verzichten, die
private Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Swisscom-Messmethode für Basisstationen
5G NR (Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den
Beschwerdeführerinnen zur Stellungnahme zu eröffnen.
7.2.6
Unter diesen Umständen kann die Baubewilligung auch nicht aufgrund der
fehlenden Messbarkeit der Strahlung adaptiver Antennen verweigert werden.
8.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführerinnen die Verletzung
des Vorsorgeprinzips.
8.1
Die
Anlagegrenzwerte sind keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche
Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich
mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen (vgl. BGr, 30. Januar
2008, Urteil 1C_132/2007, E. 4.4.5).
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die
festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und
gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3;
1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.; 1C_323/2017, 15. Januar
2018, E. 2.5; 27. Oktober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126
II 399 E. 4).
8.2
8.2.1
Mit der von den Beschwerdeführerinnen angebrachten Studie des National
Toxicology Program setzte sich die Vorinstanz auseinander. Sie verwies
zutreffend darauf, dass diese Studie in der Sonderausgabe des Newsletters der
Beratenden Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS) vom November
2018 detailliert diskutiert worden sei, ohne dass Grenzwertanpassungen
empfohlen worden seien. Es sei eine vollständige Risikobewertung unter
Berücksichtigung aller verfügbaren Studien (Tierstudien und epidemiologische
Studien) notwendig, um abzuschätzen, ob die derzeitig gültigen Grenzwerte
geändert werden sollten (www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog
und Licht > Newsletter).
Zum von den Beschwerdeführerinnen genannten "Fall
Romero", dem Urteil 904/2019 des Appellationsgerichts Turin vom 3. Dezember
2019, führte die Vorinstanz an, dass es sich um einen Fall der Nutzung eines
Mobiltelefons handle und er deshalb nicht einschlägig sei. Die Beschwerdeführerinnen
nehmen auf diese treffende Kritik der Vorinstanz im Rahmen ihrer Beschwerde
nicht Bezug.
Die Studie Kuster/Neufeld befasst sich – wie bereits die
Vorinstanz festhielt – mit Strahlung in höheren Frequenzbereichen als sie in
der Schweiz für Mobilfunkanwendungen zur Verfügung stehen, was die Beschwerdeführerinnen
im vorliegenden Verfahren nicht bestreiten.
Im von den Beschwerdeführerinnen eingebrachten Briefing
des Wissenschaftlichen Dienstes des Europäisches Parlaments "Auswirkungen
der drahtlosen 5G Kommunikation auf die menschliche Gesundheit" vom
Februar 2020 geht es zu wesentlichen Teilen um potenzielle Gefahren von
Millimeterwellen, die in der Schweiz für Mobilfunk nicht zur Verfügung stehen.
Was die Beschwerdeführerinnen zum
Newsletter der Beratenden Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS)
zu oxidativem Stress anführen, ist indes nicht von der Hand zu weisen: Das
BERENIS kommt in der Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 2021 zusammenfassend
zum Schluss, dass sich – trotz methodischer Unsicherheiten bzw. Schwächen
einzelner Studien – ein Trend abzeichne, nämlich, dass EMF-Exposition, sogar im
niedrigen Dosisbereich, durchaus zu Veränderungen des oxidativen
Gleichgewichtes führen könne. Es sei zu erwarten, dass bei Individuen mit
Vorschädigungen, wie Immunschwächen oder Erkrankungen (Diabetes,
neurodegenerative Erkrankungen), vermehrt Gesundheitseffekte auftreten würden.
Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder auch alte Individuen weniger
effizient auf oxidativen Stress reagieren könnten, was selbstverständlich auch
für andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress hervorrufen würden.
Weiterführende Untersuchungen unter standardisierten Bedingungen seien aber
notwendig, um diese Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen und zu
bestätigen (www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog und Licht >
Newsletter). Die von den Beschwerdeführerinnen in der Quintuplik unter Hinweis
auf eine neue Publikation von Schuermann/Mevissen geltend gemachten
Erkenntnisse stimmen mit den Ausführungen der BERENIS im Wesentlichen überein.
8.2.2
Die
Darlegungen der Beschwerdeführerinnen zur Unabhängigkeit von
Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, insbesondere von Professor Martin
Röösli, die bei Projekten des UVEK sowie in der BERENIS mitarbeiten, sind – wie
die Vorinstanz korrekt ausführt – nicht geeignet, die jeweiligen Einschätzungen
zum aktuellen wissenschaftlichen Stand über die Auswirkungen hochfrequenter
Strahlung auf die Gesundheit in Zweifel zu ziehen. Die Beschwerdeführerinnen selbst
verweisen denn auch auf die Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar
2021 (vgl. E. 8.2.1).
8.3
Letztlich
ist es nicht an den Gerichten, den weiteren Abklärungen, die das BERENIS
nachvollziehbarerweise für notwendig erachtet, vorzugreifen. In erster Linie ist
es Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts, die
entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu
verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu
beantragen, was die Beschwerdeführerinnen zu anerkennen scheinen, wenn sie in
der Quintuplik ausführen, der "im Auftrag des Bundes erfolgte Review von
Schuermann/Mevissen" werde zur Empfehlung an den Bundesrat führen müssen,
in Anwendung des Vorsorgeprinzips die Grenzwerte zu verschärfen. Der Bund verfolgt
zusammen mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lässt
die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch
die Informationspflichten des BAFU gemäss Art. 19b NISV). Es ist daher
davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen
wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende
Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Mit Blick auf das dem
Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung
der Grenzwerte nicht zu beanstanden.
9.
Schliesslich ist auch der
Eventualantrag, es sei die Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass die
Antennenanlagen nicht als adaptive Antennen betrieben werden dürfen,
abzuweisen. Die Beurteilung und der Betrieb adaptiver Antennen waren bereits
vor dem Erscheinen des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung verordnungskonform
möglich und zulässig (vgl. E. 5 ff.).
10.
10.1
Die
Beschwerde ist damit abzuweisen.
10.2
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen
(§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine
Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen. Hingegen sind sie zu einer
angemessenen Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- an die private
Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    280.--
Zustellkosten,
Fr. 4'280.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung je
zur Hälfte auferlegt.
4.
Die Beschwerdeführerinnen werden im gleichen Verhältnis und unter
solidarischer Haftung verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'500.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …