zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00747 · 2016-12-07 · de

Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution (vorsorglicher Aufnahmestopp) | Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution: vorsorglicher Aufnahmestopp. Bei Zustellung durch den kantonsinternen Weibeldienst gilt die Inempfangnahme durch den internen Weibeldienst als Zustellungsdatum (E. 1.3). Verwertbarkeit von Befragungsprotokollen (E. 4.3). Die der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Mängel (Mängel in der pflegerischen Leitung, Pflegehandlungen durch nicht qualifiziertes Personal) konnten glaubhaft gemacht werden und stellen eine Gefahr für die Patientinnen und Patienten dar. Die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme ist deshalb grundsätzlich nicht zu beanstanden (E. 5). Der vorsorglich angeordnete Aufnahmestopp für neue Patientinnen und Patienten ist geeignet und erforderlich, um die Sicherheit der Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Die von der Beschwerdeführerin beantragte mildere Massnahme ist nicht geeignet, um die Gesundheit der Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Die Interessenabwägung durch die Vorinstanz ist nicht zu beanstanden (E. 6). Damit erweist sich die angeordnete vorsorgliche Massnahme als verhältnismässig und ist nicht zu beanstanden (E. 7). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.07.0 VB.2018.00747
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.07.0 VB.2018.00747
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.07.0 VB.2018.00747

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00747
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00747
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.02.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution (vorsorglicher Aufnahmestopp)
Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution: vorsorglicher Aufnahmestopp.
Bei Zustellung durch den kantonsinternen Weibeldienst gilt die Inempfangnahme durch den internen Weibeldienst als Zustellungsdatum (E. 1.3). Verwertbarkeit von Befragungsprotokollen (E. 4.3). Die der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Mängel (Mängel in der pflegerischen Leitung, Pflegehandlungen durch nicht qualifiziertes Personal) konnten glaubhaft gemacht werden und stellen eine Gefahr für die Patientinnen und Patienten dar. Die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme ist deshalb grundsätzlich nicht zu beanstanden (E. 5). Der vorsorglich angeordnete Aufnahmestopp für neue Patientinnen und Patienten ist geeignet und erforderlich, um die Sicherheit der Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Die von der Beschwerdeführerin beantragte mildere Massnahme ist nicht geeignet, um die Gesundheit der Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Die Interessenabwägung durch die Vorinstanz ist nicht zu beanstanden (E. 6). Damit erweist sich die angeordnete vorsorgliche Massnahme als verhältnismässig und ist nicht zu beanstanden (E. 7).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
BERUFSQUALIFIKATION
GLAUBHAFTMACHUNG
MILDERE MASSNAHME
PATIENTENSCHUTZ
PFLEGEDIENSTLEITUNG
PFLEGEPERSONAL
SPITEX
SUMMARISCHE PRÜFUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERWERTBARKEIT
VORSORGLICHE MASSNAHME
Rechtsnormen:
§ 3 GesundheitsG
§ 36 GesundheitsG
§ 37 GesundheitsG
§ 59 GesundheitsG
Art./§ 7 KLV
§ 6 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00747
Urteil
der 3. Kammer
vom
7. Februar 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
A GmbH, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Bewilligung
zur Führung einer Spitex-Institution
(vorsorglicher Aufnahmestopp),
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Verfügung vom 23. Juni 2010 erteilte der Kantonsarzt im Namen der
Gesundheitsdirektion der A GmbH eine bis zum 30. Juni 2020 befristete
Betriebsbewilligung zur Führung der A GmbH Privatspitex.
B.
Nach
einer unangemeldeten Inspektion der Spitex-Institution am 23. November
2017 und der persönlichen Befragung von ehemaligen und aktuellen Mitarbeitenden
beantragte der Bezirksrat C der Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligungen
der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich (vormals Kantonsärztlicher Dienst;
fortan Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligungen), gegenüber der A GmbH
einen Aufnahmestopp im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu verfügen und ihr
die Betriebsbewilligung definitiv zu entziehen. Die Abteilung Gesundheitsberufe
& Bewilligungen setzte der A GmbH mit Schreiben vom 11. Januar
2018 Frist an, um zu den Vorwürfen und dem beantragten Aufnahmestopp Stellung
zu nehmen. Die A GmbH liess sich mit Schreiben vom 2. Februar 2018
vernehmen. Mit Verfügung vom 16. Februar 2018 verbot die Abteilung
Gesundheitsberufe und Bewilligungen der A GmbH per sofort die Übernahme
der Pflege von neuen Patientinnen und Patienten (Aufnahmestopp;
Dispositivziffer I). Diese Anordnung bleibe gültig, bis der endgültige
Entscheid in der Hauptsache (Verfahren betreffend Entzug der
Betriebsbewilligung) in Rechtskraft erwachsen sei, sofern nicht vorher eine
anderslautende Verfügung ergehe (Dispositivziffer II). Die Kosten dieser
Verfügung würden mit dem Entscheid in der Hauptsache auferlegt (Dispositivziffer III).
Dem Lauf der Rekursfrist sowie einem gegen Dispositivziffer I
eingereichten Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen
(Dispositivziffer V).
II.
Einen dagegen am 20. März 2018 von der A GmbH
erhobenen Rekurs wies die Gesundheitsdirektion mit Verfügung vom
16. Oktober 2018 ab, soweit darauf eingetreten wurde. Die Verfahrenskosten
wurden der A GmbH auferlegt. Eine Parteientschädigung wurde nicht
zugesprochen. Dem Lauf der Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde
wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
III.
Dagegen gelangte die A GmbH am 16. November
2018 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der
Rekursentscheid vom 16. Oktober 2018 sowie die Verfügung vom
16. Februar 2018 seien aufzuheben. Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen inkl. Mehrwertsteuer zulasten der Vorinstanz bzw. der
Staatskasse. In prozessualer Hinsicht beantragte sie die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung; eventualiter sei die aufschiebende Wirkung teilweise
wiederherzustellen, indem die Beschwerdeführerin auch während der Dauer des
Verfahrens neue Patienten aufnehmen dürfe, mit der Auflage, die KLV-A
(Abklärung, Behandlung und Koordination) und KLV-B (Untersuchung und
Behandlung) Leistungen dieser neuen Patienten ausschliesslich durch
diplomiertes Pflegepersonal der Tertiärstufe erbringen zu lassen.
Die Gesundheitsdirektion übermittelte am 7. Dezember
2018 die Rekursakten und beantragte die Abweisung des Gesuchs um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde sowie der
Beschwerde selbst. Gleichentags verzichtete die Abteilung Gesundheitsberufe
& Bewilligungen auf eine Stellungnahme zum Gesuch um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung. Auf telefonische Aufforderung des Verwaltungsgerichts
hin übermittelte sie am 10. Dezember 2018 ihre Akten. Mit
Präsidialverfügung vom 21. Dezember 2018 wies das Verwaltungsgericht das
Gesuch der A GmbH um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Am
14. Januar 2019 reichte die Abteilung Gesundheitsberufe &
Bewilligungen die Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der gegen den Rekursentscheid der
Gesundheitsdirektion gerichteten Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in der Hauptsache
zuständig. Strittig ist vorliegend ein Zwischenentscheid betreffend Erlass
vorsorglicher Massnahmen (vorsorglicher Aufnahmestopp). Bereits mit
Präsidialverfügung vom 21. Dezember 2018 ist zu Recht festgestellt worden,
dass der Beschwerdeführerin durch die angeordneten Massnahmen ein nicht leicht
wiedergutzumachender Nachteil drohe, weshalb auf die Beschwerde gestützt auf
§ 41 Abs. 3 und § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit
Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG) einzutreten ist.
1.2
Im
vorliegenden Beschwerdeverfahren wurde bislang versehentlich die "A GmbH
Privatspitex" als Beschwerdeführerin aufgeführt. Nachdem aber die A GmbH
Inhaberin der Betriebsbewilligung für die Spitex-Institution ist, vor
Vorinstanz die A GmbH Rekurrentin war, die Vollmacht vom 25. Januar
2018 im Namen der A GmbH unterzeichnet wurde und der bewilligten
Spitex-Institution keine eigene Rechtspersönlichkeit zukommt, ist das Rubrum insofern
zu korrigieren, als die A GmbH Beschwerdeführerin ist. Den Parteien
erwächst durch diese Berichtigung kein Nachteil.
1.3
Der Beschwerdegegnerin wurde mit
Präsidialverfügung vom 22. November 2018 eine Frist von 30 Tagen zur
Beschwerdebeantwortung angesetzt. Die Verfügung wurde der Beschwerdegegnerin
über den kantonsinternen Weibeldienst zugestellt. Als Zustellungszeitpunkt gilt
in diesem Fall die Inempfangnahme durch den internen Weibeldienst (Kaspar Plüss
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 11
N. 50). Vorliegend nahm der Weibel die Präsidialverfügung vom
22. November 2018 am 26. November 2018 entgegen, weshalb die
30-tägige Frist am 27. November 2018 begann und unter Berücksichtigung der
Gerichtsferien am 11. Januar 2019 endete. Die Beschwerdegegnerin
erstattete die Beschwerdeantwort jedoch erst am 14. Januar 2019 und damit
verspätet.
Soweit nicht die behördliche Pflicht zur
Sachverhaltsermittlung gemäss § 7 Abs. 1 VRG deren Berücksichtigung gebietet,
sind verspätete Eingaben in der Regel aus dem Recht zu weisen (VGr,
1. Oktober 2015, VB.2015.00265, E. 2).
Die betreffende Eingabe enthält keine für das vorliegende Urteil
relevanten Neuerungen und ist daher unbeachtlich.
2.
2.1
Die
Vorinstanz erwog zusammengefasst, dass bei der Pflegedienstleitung der
Beschwerdeführerin seit Jahren keine Kontinuität bestehe und aktuell eine
Pflegedienstleitung praktisch inexistent sei. Es sei zudem ungelerntes und
nicht ausreichend qualifiziertes Personal für die Grund- und Behandlungspflege
eingesetzt worden. Die teilweise physisch und psychisch stark beeinträchtigten
Personen stünden in einem erheblichen Abhängigkeitsverhältnis zu den
Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin. Aufgrund der belegten Mängel sei die
Patientensicherheit, insbesondere bei einer allfälligen Aufnahme neuer
Patientinnen und Patienten, nicht mehr ausreichend gewährleistet. Der
Aufnahmestopp sei geeignet und erforderlich, um die Sicherheit neuer
Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Da weder D, die Inhaberin der
Beschwerdeführerin, noch der (damalige) Pflegedienstleiter E Gewähr für eine
sichere Pflege bieten könnten, seien mildere Massnahmen wie etwa Auflagen oder
Beschränkungen bezüglich der Pflegebedürftigkeit nicht zielführend. Die
Massnahme sei der Beschwerdeführerin zumutbar, bleibe ihr die weitere Pflege
und Betreuung ihrer langjährigen Patientinnen und Patienten sowie das Erbringen
von hauswirtschaftlichen Leistungen doch weiterhin erlaubt.
2.2
Dagegen
wendet die Beschwerdeführerin ein, es sei paradox, dass der Aufnahmestopp nur
zum Schutz potenziell neuer Patientinnen und Patienten angeordnet, jedoch in
Bezug auf bestehende Patientinnen und Patienten kein Schutz als nötig erachtet
worden sei. Der Vorwurf, dass sich D in pflegerische Belange einmische, werde
lediglich von ehemaligen Mitarbeitenden erhoben. Der ehemalige
Pflegedienstleiter E, die derzeitige Pflegedienstleiterin F und die
Stellvertreterin G machten keine Einmischung von D geltend. D könne das
Software-Programm für die Pflegeplanung gar nicht bedienen. Hingegen rede sie
als Gesamtverantwortliche bei der Personaleinsatzplanung zweifellos mit. Weder
die Beschwerdegegnerin noch die Vorinstanz unterschieden zwischen der
Pflegeplanung und der Personaleinsatzplanung. Als Gesamtverantwortliche müsse D
die Pflegedienstleitung beaufsichtigen, insbesondere wenn sie Zweifel an deren
Arbeitstätigkeit oder Fähigkeit habe. Dies werde von ehemaligen Angestellten
als Einmischung dargestellt. Hinsichtlich des Vorwurfs, E habe seine Funktion
als Pflegedienstleiter nicht oder nur in ungenügender Weise wahrgenommen, macht
die Beschwerdeführerin geltend, es liege in seiner Verantwortung, zu
entscheiden, welche Aufgaben er seiner Stellvertreterin übertragen wolle. Es
gebe keine verbindlichen Voraussetzungen für die Stellvertretungsfunktion eines
Pflegedienstleiters. Für Mitarbeitende und Klienten sei E jederzeit erreichbar
gewesen. Ausserdem sei ohnehin der derzeitige Zustand massgebend, und seit
Oktober 2018 übernehme F die Funktion der Pflegedienstleiterin. Sodann
bestreitet die Beschwerdeführerin, dass Grund- und Behandlungspflege durch
nicht dafür ausgebildetes Personal erbracht worden seien. Die Vorinstanz habe
sich nicht damit auseinandergesetzt, was welches Personal dürfe und welche
Leistungen erbracht und in Rechnung gestellt worden seien. In Bezug auf den
unsachgemässen Umgang mit Medikamenten und Betäubungsmitteln liege ebenfalls
kein Beweis vor. Zusammenfassend gründeten die summarische Prüfung des
Bezirksrats und der Vorinstanz auf ungenügender Sachverhaltsermittlung und
unrichtiger Rechtsanwendung. Es könne nicht ein Klient genannt werden, dessen
Gesundheit durch die Dienstleistung der Beschwerdeführerin leicht oder akut
gefährdet oder gar verletzt worden wäre. Anstelle von konkreten Gefährdungsvorwürfen
werde vielmehr mit einem sehr schlechten Gesamtbild der Beschwerdeführerin
agiert. Eine einwandfreie Berufsausübung sei zum jetzigen Zeitpunkt
sichergestellt, da sowohl genügend qualifiziertes Personal als auch eine
ausgesprochen qualifizierte Pflegedienstleitung vorhanden sei. Demnach sei die
Dringlichkeit des Aufnahmestopps während des Entzugsverfahrens zu verneinen. Es
werde keine akute Gefährdung der öffentlichen Gesundheit in Bezug auf einen
schweren, nicht wiedergutzumachenden Nachteil geltend gemacht, weshalb die
Massnahme weder auf die Erreichung eines legitimen Ziels abziele noch geeignet
sei. Die Auflage, einen anderen Pflegedienstleiter zu ernennen oder gewisse
Leistungen nur von bestimmtem, namentlich genanntem Personal erbringen zu lassen,
hätte für das Ziel des vorläufigen Rechtsschutzes während des Hauptverfahrens
völlig ausgereicht. Die weitere Aufrechterhaltung des Aufnahmestopps komme
einem Entzug der Bewilligung gleich und werde in der Entlassung von
19 Mitarbeitenden enden, bevor das Hauptverfahren abgeschlossen sein
werde. Als private, kleinere Spitex-Institution sei die Beschwerdeführerin auf
eine kontinuierliche Aufnahme von neuen Klienten angewiesen.
3.
3.1
Gemäss
§ 36 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG) werden Betriebsbewilligungen
für Institutionen der spitalexternen Kranken- und Gesundheitspflege (Spitex)
erteilt, wenn die Institution den angebotenen Leistungen entsprechend
eingerichtet ist (lit. a), über das für eine fachgerechte Versorgung der
Patientinnen und Patienten notwendige Personal verfügt (lit. b), der
Direktion eine gesamtverantwortliche Leitung bezeichnet hat (lit. c) und
der Direktion ein Mitglied der gesamtverantwortlichen Leitung bezeichnet hat,
das für die Einhaltung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften verantwortlich
ist, wobei diese Person über eine selbständige Berufsausübungsbewilligung nach
§ 3 GesG verfügen muss (lit. d). Die gesamtverantwortliche Leitung
und die verantwortliche Leitung Pflege sind durch vertrauenswürdige Personen
wahrzunehmen (vgl. Merkblatt der Beschwerdegegnerin betreffend
Betriebsbewilligung für Spitex-Institutionen, Mai 2017 [fortan: Merkblatt
Spitex-Institutionen], Ziff. 5.1).
3.2
Spitex-Institutionen
unterstehen der gesundheitspolizeilichen Aufsicht des Bezirksrats und der
gesundheitspolizeilichen Oberaufsicht der Direktion (§ 37 Abs. 1
GesG). Den Organen der Gesundheitsdirektion und dem Bezirksrat ist jederzeit
Zutritt zu sämtlichen Räumlichkeiten zu gewähren und jede gewünschte Auskunft
zu erteilen (§ 59 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 GesG; Merkblatt
Spitex-Institutionen, Ziff. 12). Sodann kann die Gesundheitsdirektion
gemäss § 59 Abs. 2 lit. b GesG verwaltungsrechtliche Sanktionen
ergreifen.
3.3
Für den
Entzug der Bewilligung ist die Gesundheitsdirektion zuständig. Ein Bewilligungsentzug
ist möglich, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung nicht
mehr vorliegen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Inhaber der
Bewilligung schwerwiegend oder wiederholt Berufspflichten verletzt, die
berufliche Stellung missbräuchlich ausnützt oder anderweitige Handlungen
vornimmt, die mit seiner Vertrauensstellung nicht vereinbar sind (§ 36
Abs. 2 i.
V.
m. § 5 Abs. 1
GesG). Gemäss § 39 und 40 GesG gelten für Spitex-Institutionen die in den
§§ 12, 13, 15 und 16 GesG genannten Berufs- und Sorgfaltspflichten
sinngemäss. Zudem sind das Pflegegesetz und die Verordnung über die
Pflegeversorgung zu berücksichtigen.
3.4
Zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während
eines laufenden Verfahrens sind im Gesundheitsgesetz keine spezifischen Vorschriften
zu vorsorglichen Massnahmen vorgesehen; die Verwaltungsbehörde kann jedoch gestützt
auf § 6 VRG die nötigen vorsorglichen Massnahmen treffen.
Die Massnahme muss der betroffenen Person zumutbar sein und
sich zur Abwehr eines bereits eingetretenen oder drohenden Nachteils eignen und
in persönlicher, örtlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht nicht über das
zur Wahrung der gefährdeten Interessen Erforderliche hinausgehen (Regina
Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 16). Eine Massnahme ist geeignet, wenn
sie das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen vermag. Sie
muss im Hinblick auf das angestrebte Ziel auch erforderlich sein. Wenn eine
gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen
würde, ist diese anzuordnen. Schliesslich ist eine Verwaltungsmassnahme nur
gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten
Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es
ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das
öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch ihre Wirkungen
beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht.
Dabei muss die Massnahme durch ein das private Interesse überwiegendes öffentliches
Interesse gerechtfertigt sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 587, 591, 614 f.).
3.5
Vorsorgliche
Massnahmen beruhen auf einer bloss summarischen Prüfung der Sach- und
Rechtslage und werden in der Regel gestützt auf die aktuelle Aktenlage und
allenfalls auf die Anträge des Gesuchstellers angeordnet. Weitere
Beweismassnahmen werden nicht ergriffen (Kiener, § 6 N. 31). Aufgrund
der Dringlichkeit gilt das Beweismass der Glaubhaftmachung. Dabei genügt es,
wenn gewisse Elemente für das Vorhandensein einer Tatsache sprechen, selbst
wenn die Entscheidinstanz noch mit der Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht
verwirklicht haben könnte (Plüss, § 7 N. 29; VGr, 7. Dezember 2017,
VB.2017.00427, E. 8.1.2). Beim Entscheid über den Erlass von vorsorglichen
Massnahmen kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt werden, wenn sie
eindeutig ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich
hingegen Zurückhaltung auf (BGE 130 II 149 E. 2.2). Der Behörde steht bei
der Anordnung vorsorglicher Massnahmen ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu
(BGE 129 II 286 E. 3). Das Verwaltungsgericht greift dabei nur bei einem
Überschreiten dieses Spielraums ein.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin beantragt die Befragung des derzeitigen diplomierten
Personals, insbesondere von F und von H. Wie noch zu zeigen sein wird, ist der
Sachverhalt zwar nicht in allen Punkten zweifelsfrei, aber doch weitgehend
erstellt. Nachdem die Sach- und Rechtslage nur summarisch zu prüfen ist und bei
Entscheiden über vorsorgliche Massnahmen das Beweismass der Glaubhaftmachung
genügt, ist eine Befragung von Auskunftspersonen durch das Verwaltungsgericht
vorliegend nicht angezeigt.
4.2
Die
Vorinstanz pflichtete der Beschwerdeführerin bei, dass die angefochtene
Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 16. Februar 2018 sehr knapp begründet
sei, kaum eine eigene Auseinandersetzung mit den Akten erblicken lasse und sich
weder mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin noch mit dem Antrag des Bezirksrats
C vertieft auseinandersetze. Nichtsdestotrotz verneinte die Vorinstanz – zu
Recht und entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin – eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs, weil die Beschwerdeführerin sich vor Erlass der
angefochtenen Verfügung eingehend zum Antrag des Bezirksrats habe äussern
können, die angefochtene Verfügung nicht nur auf diesen Antrag verweise,
sondern diesen auch in groben Zügen wiedergebe und zudem auch eine
Auseinandersetzung mit den tatsächlichen Vorbringen der Beschwerdeführerin
erfolgt sei. Schliesslich habe sich die Beschwerdegegnerin in ihrer
Stellungnahme zum Rekurs mit rechtlichen Vorbringen der Beschwerdeführerin
auseinandergesetzt, sodass eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs
geheilt worden wäre. Die Beschwerdeführerin räumt in ihrer Beschwerdeschrift
selbst ein, dass dieser Mangel durch das Rekursverfahren geheilt werden könne.
Sie rügt indes, nicht nur die Verfügung der Beschwerdegegnerin, sondern auch
der Antrag des Bezirksrats sei unvollständig. So hätte er primär eigene
aufsichtsrechtliche Massnahmen anordnen müssen und erst als ultima ratio bei
der Oberaufsichtsbehörde den Entzug der Bewilligung verlangen können. Zwar ist
der Bezirksrat befugt, jederzeit unangemeldete Kontrollen und Inspektionen
durchzuführen. Für den Entzug der Bewilligung und verwaltungsrechtliche
Sanktionen ist indes die Gesundheitsdirektion zuständig (vorn
E. 3.2 f.). Nachdem der Bezirksrat im Rahmen seiner
Aufsichtstätigkeit Kenntnis über Mängel bei der Beschwerdeführerin erlangt hatte,
stellte er deshalb zu Recht einen entsprechenden Antrag an die
Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat ist nicht verpflichtet, zuerst eigene
aufsichtsrechtliche Massnahmen – wie bspw. Auflagen – zu ergreifen.
4.3
Sodann
macht die Beschwerdeführerin geltend, die Verwertbarkeit der Protokolle der
Befragungen von E, D und G durch den Bezirksrat sei mangels Unterzeichnung
durch die befragten Personen mehr als fragwürdig. Diesbezüglich ist zunächst
festzuhalten, dass bei mündlichen Befragungen einer Partei oder einer
Auskunftsperson im Verwaltungsverfahren eine Protokollierungspflicht besteht.
Die formlose Befragung ohne Aufzeichnung genügt nicht. In wichtigen
Angelegenheiten ist das Protokoll von der befragten Person unterzeichnen zu
lassen, so stets in Disziplinarfällen (Plüss, § 7 N. 51, 59).
Vorliegend wurden die Befragungen zwar protokolliert. Allerdings wurden die
Protokolle den befragten Personen nicht zur Stellungnahme und Unterschrift
zugestellt. Dies führt jedoch nicht ohne Weiteres zur Unverwertbarkeit dieser
Befragungsprotokolle, zumal die Beschwerdeführerin sowohl im Verfahren vor der
Beschwerdegegnerin als auch vor der Vorinstanz die Protokolle hätte einsehen
und zu den Protokollen hätte Stellung nehmen können. Darüber hinaus legt die
Beschwerdeführerin nicht dar, inwiefern der Inhalt der erwähnten Protokolle
nicht korrekt wiedergegeben worden wäre. Soweit sie im vorinstanzlichen
Verfahren geltend machte, der Bezirksrat habe nur protokolliert, was er gerne
gehört hätte, bleibt diese Behauptung unsubstanziiert. Unter diesen Umständen
besteht für das Gericht im Rahmen des Verfahrens betreffend vorsorgliche
Massnahmen kein Anlass, diese Beweismittel aus dem Recht zu weisen. Vielmehr
unterliegen die Befragungsprotokolle der freien Beweiswürdigung. Im Hauptverfahren
wird es jedoch angezeigt sein, zumindest die Stellungnahmen der befragten
Personen zu den Befragungsprotokollen einzuholen, soweit auf diese Protokolle
abgestellt werden soll.
5.
5.1
Mängel in der pflegerischen Leitung
5.1.1
Die gesamtverantwortliche Leitung der Spitex-Institution ist durch eine
kompetente und vertrauenswürdige Person wahrzunehmen. Die verantwortliche
Leitung Pflege ist durch eine vertrauenswürdige Pflegefachperson (dipl.
Pflegefachperson HF, FH) mit Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen
Berufsausübung im Kanton Zürich wahrzunehmen. Diese Person trägt die
Verantwortung für die pflegerischen Belange, wie bspw. die fachgerechte Pflege
der Patientinnen und Patienten sowie die Einhaltung der Hygienevorschriften
(Merkblatt Spitex-Institutionen, Ziff. 5.1; vorn E. 3.1).
5.1.2
Gesamtverantwortliche Leiterin der Beschwerdeführerin ist D, die nicht über
eine pflegerische Ausbildung verfügt. Bei der Pflegedienstleitung gab es in den
vergangenen Jahren häufige Wechsel. Per 1. Juni 2017 übernahm E die Leitung
der Pflege. Infolge der Kündigung von E wurde die Pflegedienstleitung der
Beschwerdeführerin per 11. Oktober 2018 von F übernommen.
5.1.3
Ehemalige Mitarbeitende der Beschwerdeführerin äusserten sich gegenüber dem
Bezirksrat dahingehend, dass sich D in der Vergangenheit massgeblich in den
Kompetenzbereich der Pflegedienstleitung eingemischt und sich deren Aufgaben
angemasst habe, ohne über die dafür erforderliche fachliche Qualifikation zu
verfügen. Hinsichtlich der Würdigung dieser Aussagen der ehemaligen Mitarbeitenden
ist zu berücksichtigen, dass die Trennung des Arbeitsverhältnisses bei I, J und
K nicht einvernehmlich erfolgte und zu arbeitsrechtlichen Streitigkeiten führte.
Dies ist bei der Beweiswürdigung zu berücksichtigen. Soweit die
Beschwerdeführerin indes geltend macht, das vorliegende Verfahren sei durch
einen Komplott von J angezettelt worden, gibt es dafür in den Akten keine
Anhaltspunkte. Vielmehr hat sich I, die von April 2013 bis Januar 2015 als
Pflegedienstleiterin bei der Beschwerdeführerin tätig war, bereits am
27. Mai 2015 anonym an den Bezirksrat C gewandt, weil sich D in
Pflegebelange einmische, dauernd störend im Pflegebüro auftauche und die
Einsatzplanung mache. J, der von Februar 2015 bis Mai 2016 Pflegedienstleiter
der Beschwerdeführerin war, machte geltend, D mische sich in die Aufgaben der
Pflegedienstleitung ein. Während seiner Zeit als Pflegedienstleiter habe sie
den Pflegeplan gemacht, obwohl sie dies nicht dürfe. Dass sich D jeweils in
Pflegebelange eingemischt hat, ist auch aus den Protokollen der Kadersitzungen
ersichtlich. So ist dem Protokoll der Sitzung vom 15. Dezember 2015 zu
entnehmen, dass J wünscht, dass Mitarbeitende nur mit SRK-Zertifikat keine
Behandlungspflege durchführten, er lehne dafür die Verantwortung ab. D äusserte
sich dahingehend, dass sie damit nicht einverstanden sei; auch Mitarbeitende
mit SRK-Kurs dürften Behandlungspflege machen. K machte im Zusammenhang mit der
Pflegedienstleitung geltend, D habe alles bestimmt, u.a. auch, wer die
Medikamente zu richten habe. Diese Aussagen der ehemaligen Mitarbeitenden sind
zwar zurückhaltend zu würdigen. Nichtsdestotrotz weisen die mehrheitlich
übereinstimmenden Vorbringen darauf hin, dass sich die Pflegedienstleitung bei
der Beschwerdeführerin in den vergangenen Jahren schwierig gestaltet hat und
sich D jeweils in Pflegebelange eingemischt hat. Auch der Umstand, dass –
gemäss eigener Aussage der Beschwerdeführerin – sowohl I als auch L mit der
Pflegedienstleitung überfordert gewesen seien und M und J "unschöne
Grabenkämpfe" ausgetragen hätten, lassen auf Schwierigkeiten in der
Pflegedienstleitung schliessen, wobei D gemäss den Angaben von M klar Stellung
gegen sie bezogen habe, was die Beschwerdeführerin inzwischen selber als Fehler
einschätzt.
5.1.4
Es stellt sich die Frage, ob sich diese Zustände zwischenzeitlich gebessert
haben und die Pflegedienstleitung nunmehr fachgerecht ausgeübt wird.
Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass O, die seit Mai/Juni 2010 bei der
Beschwerdeführerin arbeitet und mindestens im Zeitpunkt der Befragung durch den
Bezirksrat noch bei der Beschwerdeführerin angestellt war, geltend machte, D
habe kein diplomiertes Pflegepersonal zu Patienten schicken wollen, um Verbände
zu machen. Sie habe gesagt, "Diplomierte seien eher Büro-Leute, die sich
draussen nicht so auskennen würden". E arbeite nicht für die
Beschwerdeführerin. Niemand kenne ihn. Im Dienstplan sei er zwar für
Telefondienst eingetragen, diesen mache er aber nicht. Pflegedienstleiterin sei
G. Soweit die Beschwerdeführerin die Glaubwürdigkeit von O aufgrund einer
"amouröse[n] Beziehung zu J" infrage stellt, gibt es dazu in den
Akten keine Anhaltspunkte. Darüber hinaus weisen auch die Aussagen von G
anlässlich der Visitation durch den Bezirksrat am 23. November 2017 darauf
hin, dass D sich in Pflegebelange einmischt. So machte G geltend, E mache keine
Bedarfsabklärungen, lediglich bei der Patientin P habe er eine Bedarfsabklärung
gemacht. D mache "die Pflegeplanung und schaue dann, dass
abwechslungsweise andere Personen die Medikamente richteten bzw.
kontrollierten". Auch für die Hygienerichtlinien sei D zuständig. E
bestätigte gegenüber dem Bezirksrat, dass er keine Bedarfsabklärungen mache.
Dies mache eine geschulte Mitarbeiterin. Auf Nachfrage des Bezirksrats macht E
geltend, er wisse nicht, wer die Bedarfsabklärung bei der Patientin P gemacht
habe, eventuell habe D dies selber gemacht. Er sei als Coach für G
eingesprungen und sei da, um ihr den Rücken zu stärken. Er überfliege jeweils
die Pflegeberichte. Er führe weder Anstellungsgespräche, noch führe er neue
Mitarbeitende ein. Die direkte Führung übe G aus, er sei organisatorisch tätig.
Die Einsatzpläne machten D und G. Demgegenüber machte D geltend, sie plane die
Einsätze mit G und E. E mache die Bedarfsabklärungen und gemeinsam mit G die
Pflegeplanung.
Nach dem Gesagten bestehen
widersprüchliche Aussagen darüber, wer die Pflege- und Einsatzplanung sowie die
Bedarfsabklärungen macht. Die Aussagen von O, G und E, wonach D die
Pflegeplanung und vereinzelt Bedarfsabklärungen mache und für die Einhaltung
der Hygienerichtlinien zuständig sei, weisen aber darauf hin, dass sich D auch
derzeit in Pflegebelange und in die Tätigkeit der Pflegedienstleitung
einmischt. Per 11. Oktober 2018 übernahm F die Verantwortung als Leitung
Pflege. Dies vermag jedoch die Pflegedienstleitung nicht ohne Weiteres
sicherzustellen, zumal angesichts der Schwierigkeiten in den vergangenen Jahren
zweifelhaft ist, ob F ihre Aufgabe nunmehr ohne Einflussnahme und Einmischung
durch D ausüben kann.
5.1.5
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die Vorinstanz habe kein
aufsichtsrechtliches Verfahren gegen E eröffnet, kann sie daraus nichts zu
ihren Gunsten ableiten, ist doch ein allfälliges Verfahren gegen E nicht
Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Darüber hinaus liegt es im
Ermessen der Aufsichtsbehörde, Verfahren zu eröffnen und Sanktionen zu
ergreifen.
5.2
Pflegehandlungen durch nicht qualifiziertes Personal
5.2.1
Gemäss Ziff. 5.2 f. des Merkblatts Spitex-Institutionen müssen
die pflegerischen Leistungen von Personen mit entsprechender
Berufsqualifikation erbracht werden, die der Empfehlung "Kompetenzrahmen
für das Personal in der Hilfe und Pflege zu Hause" des Spitex-Verbandes
Schweiz, Version 121212, entsprechen. Der Personalbestand muss in einem
nachvollziehbaren Verhältnis zu den im Rahmen des eingereichten
Betriebskonzepts deklarierten Dienstleistungsangeboten sowie den zu
erbringenden Leistungen stehen. Allen in der Pflege tätigen Personen dürfen nur
Aufgaben übertragen werden, für die sie tatsächlich ausgebildet sind. Generelle
Kompetenzerweiterungen für Assistenz- und Hilfspersonal, insbesondere im
Bereich der Behandlungspflege, sind nicht zulässig.
Die Behandlungspflege umfasst gemäss Art. 7
Abs. 2 lit. b der Krankenpflege-Leistungsverordnung vom
29. September 1995 (KLV) unter anderem die Messung der Vitalzeichen (Puls,
Blutdruck, Temperatur, Atem, Gewicht), die einfache Bestimmung des Zuckers in
Blut und Urin, das Einführen von Sonden und Kathetern, die Vorbereitung und
Verabreichung von Medikamenten sowie das Spülen, Reinigen und Versorgen von
Wunden und von Körperhöhlen. Demgegenüber umfasst die Grundpflege Massnahmen
wie Beine einbinden, Kompressionsstrümpfe anlegen, Betten, Bewegungsübungen,
Hilfe bei der Mund- und Körperpflege, beim An- und Auskleiden sowie beim Essen
und Trinken (Art. 7 Abs. 2 lit. c KLV).
Der Lehrgang Pflegehelferin/Pflegehelfer SRK befähigt u.a.
zur Unterstützung bei der Körperpflege (Dusche, Bad, Intimtoilette, Mund- und
Zahnpflege, Haarpflege), beim An- und Auskleiden sowie bei der Toilettenbenützung.
Nach Anweisung und unter Überwachung einer Fachperson dürfen Pflegehelferinnen
und Pflegehelfer mit SRK-Zertifikat u.a. Salben verabreichen, den Puls und die
Körpertemperatur messen und die für die betreute Person vorbereiteten
Medikamente verabreichen (Schweizerisches Rotes Kreuz, Pflegehelfer/-in SRK
Kompetenzen und Fähigkeiten, Bern, 29. November 2017).
5.2.2
Aus den dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten ergibt sich, dass bei
Patientinnen und Patienten der Beschwerdeführerin regelmässig Grund- und
Behandlungspflege durch Personen ohne pflegerische Ausbildung vorgenommen
wurden.
So hat Q, die zu jenem
Zeitpunkt lediglich das Modul 1 des Lehrgangs Pflegehelfer/-in SRK besucht
und noch nicht über das SRK-Zertifikat verfügt hatte, bei der Patientin R am
8. November 2017 Grundpflege durchgeführt sowie Salben und Augentropfen
verabreicht. Am 21. November 2017 hat S, die zu diesem Zeitpunkt ebenfalls
noch nicht über das SRK-Zertifikat verfügte, bei derselben Patientin
Grundpflege durchgeführt und den Blutdruck gemessen.
Auch bei der Patientin P wurde
die Grund- und Behandlungspflege von dazu nicht kompetenten Personen
ausgeführt. So machte Q regelmässig Grund- und Behandlungspflege, mass den
Blutzucker, Blutdruck, Sauerstoffsättigung und Temperatur und verabreichte
Medikamente (insbesondere Insulin) und Salben. Teilweise geschah dies zwar in
Absprache mit der Pflegedienstleitung, nichtsdestotrotz war Q mangels
SRK-Zertifikat und/oder anderweitiger Pflegeausbildung dazu nicht kompetent.
Soweit die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren geltend machte, U habe die
Verantwortung für die Insulin-Injektionen durch Q mittels Vereinbarung
übernommen, ändert dies nichts daran, dass es sich dabei um eine Pflegehandlung
handelt, zu deren Vornahme Q nicht berechtigt war. So räumte die
Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren auch ein, dass "unter dem
gesundheitspolizeilichen Aspekt [...] eine solche durch den Klienten
abgesicherte Kompetenzerweiterung eventuell nicht zulässig" sei.
Beim Patienten V ergibt sich
aus dem Verlaufsbericht, dass D, die nicht über das SRK-Zertifikat verfügt, am
30. April 2017 eine Wunde reinigte und mit einer Kompresse abdeckte.
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, es habe sich dabei nicht um eine
Wundbehandlung gehandelt, da keine offene Wunde vorgelegen habe, erscheint dies
zumindest zweifelhaft, zumal aus dem Verlaufsbericht ersichtlich ist, dass sich
der Patient überall kratzte und bei den
Wunden
am Oberschenkel sehr
empfindlich war. Hinzu kommt, dass D entgegen der Behauptung der
Beschwerdeführerin und soweit aus den Akten ersichtlich nicht über eine
Ausbildung als Pflegeassistentin verfügt.
Bei der Patientin V hat S
Grund- und Behandlungspflege durchgeführt, insbesondere nach Anweisung der
Pflegedienstleitung Wunden versorgt und Augentropfen verabreicht.
Auch beim Patienten X hat S den
Blutdruck gemessen.
5.2.3
D machte anlässlich der Befragung durch den Bezirksrat geltend, meist habe Y
das Insulin gespritzt. Diese sei immer alkoholisiert gewesen. Aus den Akten ist
nicht ersichtlich, über welche Ausbildung Y verfügt hat, indes liegt es auf der
Hand, dass das Verabreichen von Insulin durch eine alkoholisierte Person eine
erhebliche Gefährdung der Patientinnen und Patienten darstellt.
Dass Pflegehelferinnen mit SRK-Zertifikat Vitalzeichen
messen und bereits vorbereitete Medikamente verabreichen, ist grundsätzlich
nicht zu beanstanden, jedoch darf dies lediglich auf Anweisung einer
Pflegefachperson erfolgen (vgl. vorn E. 5.2.1). Aus den Verlaufsberichten
geht jeweils nicht hervor, ob die Pflegehelferinnen mit SRK-Zertifikat diese
Aufgaben auf Anweisung oder aber selbständig durchgeführt haben. Lediglich
vereinzelt ergibt sich aus den Verlaufsberichten, dass eine Pflegehelferin mit
SRK-Zertifikat die Pflegedienstleitung zu Rate zog.
5.3
Nach dem
Gesagten bestehen diverse Anhaltspunkte, dass bei den durch die
Beschwerdeführerin betreuten Patientinnen und Patienten wiederholt und
regelmässig Grund- und Behandlungspflege durch dazu nicht kompetentes Personal
ausgeführt wurden. Insbesondere die Medikamentenabgabe durch dazu nicht
kompetentes Personal führt zu einer unmittelbaren Gefährdung der Patientinnen
und Patienten, zumal namentlich auch Mitarbeitende ohne SRK-Zertifikat
Vitalzeichen gemessen haben und gestützt darauf offenbar selbständig entschieden
haben, ob Insulin zu verabreichen ist. Soweit die Beschwerdeführerin geltend
macht, sie beschäftige mittlerweile nur noch Personal, das mindestens über das
SRK-Zertifikat verfüge, vermag dies nichts an der patientengefährdenden
Situation zu ändern, ist doch gestützt auf die dem Verwaltungsgericht
vorliegenden Akten nicht auszuschliessen, dass die Pflegehelferinnen mit
SRK-Zertifikat ohne Anweisungen von Pflegefachpersonen gehandelt haben und
weiterhin handeln. Aufgrund der Verlaufsberichte, aus welchen jeweils keine
Rücksprache mit Pflegefachpersonen ersichtlich ist (vorn E. 5.2.2), ist im
Rahmen einer summarischen Prüfung davon auszugehen, dass regelmässig durch
nicht kompetentes Personal und ohne Anweisung durch eine Pflegefachperson Vitalzeichen
gemessen und Medikamente verabreicht wurden. Damit wurden auch Mitarbeitende,
die über das SRK-Zertifikat verfügten, nicht kompetenzgerecht eingesetzt. Es
gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der kompetenzgerechte Einsatz des
Personals nunmehr sichergestellt wäre. Hinzu kommt, dass die unklaren und
mitunter schwierigen Verhältnisse in der Pflegedienstleitung den
kompetenzgerechten Einsatz des Personals ganz grundsätzlich infrage stellen. Weder
die Abklärung noch die Würdigung des Sachverhalts durch die Vorinstanz ist im
Rahmen des Verfahrens betreffend vorsorgliche Massnahmen insgesamt zu
beanstanden. Ob bzw. inwieweit die Empfehlung "Kompetenzrahmen für das
Personal in der Hilfe und Pflege zu Hause" des Spitex-Verbandes Schweiz,
Version 121212, vorliegend (unmittelbar) zur Anwendung gelangt, kann
dahingestellt bleiben. Denn unbestritten ist, dass allen in der Pflege tätigen
Personen nur Aufgaben übertragen werden dürfen, für die sie tatsächlich
ausgebildet sind (Merkblatt Spitex-Institutionen, Ziff. 5.3), was im
vorliegenden Fall anhand der erwähnten Vorkommnisse nicht der Fall ist. Die
Beschwerdeführerin vermag mit ihren Vorbringen keine Zweifel an einer
bestehenden Patientengefährdung zu wecken. Demzufolge ist die Anordnung einer
vorsorglichen Massnahme grundsätzlich nicht zu beanstanden.
6.
Zu prüfen bleibt, ob die angeordnete vorsorgliche Massnahme
verhältnismässig ist, d.
h.
geeignet und erforderlich ist, um die Sicherheit der behandelten Patientinnen
und Patienten zu gewährleisten. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit im
engeren Sinn muss zudem eine Interessenabwägung vorgenommen werden.
Insbesondere muss die Massnahme der betroffenen Person zumutbar sein.
6.1
Die
vorschriftsgemässe Führung der Spitex-Institution liegt im öffentlichen
Interesse. Dazu gehört auch, dass das Personal kompetenzgerecht eingesetzt
wird. Dies dient letztlich der Gewährleistung der Sicherheit der betreuten
Patientinnen und Patienten. Der vorsorgliche Aufnahmestopp ist geeignet, die
Sicherheit der neuen Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Infolge des
Aufnahmestopps können sich die Fachkräfte der Beschwerdeführerin auf die Pflege
der bestehenden Patientinnen und Patienten konzentrieren. Die Gefahr des nicht
kompetenzgerechten Personaleinsatzes wird durch den Aufnahmestopp mindestens
reduziert. Der vorsorglich angeordnete Aufnahmestopp ist damit geeignet, die
Patientensicherheit zu gewährleisten.
6.2
Mildere
Massnahmen, welche die genannten öffentlichen Interessen genügend schützen
könnten, sind nicht ersichtlich, zumal die Mängel offenbar bereits seit
Längerem bestehen und auch Wechsel in der Pflegedienstleitung jeweils keine
dauerhafte Besserung zu bringen vermochten. Ausserdem erscheint die
Rollenverteilung zwischen der Gesamtleitung und der Pflegedienstleitung nach
wie vor nicht sauber geklärt (vorn E. 5.1.4). Aus diesem Grund ist nicht
davon auszugehen, dass sich nunmehr in kurzer Zeit grundlegende Änderungen im
Personaleinsatz und in der Pflegedienstleitung durchsetzen liessen. Die
Beschwerdeführerin beantragt als mildere Massnahme eine Auflage, wonach KLV-A
und KLV-B Leistungen bei neuen Patientinnen und Patienten ausschliesslich durch
diplomiertes Pflegepersonal der Tertiärstufe zu erbringen seien. Hierzu ist
festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin das Personal in der Tertiärstufe
offenbar aufgestockt hat, allerdings lediglich um insgesamt 5 % im Vergleich
zu Anfang 2018.
Damit
blieb der Personalbestand in der Tertiärstufe praktisch unverändert. Hinzu
kommt, dass die Beschwerdeführerin nicht dargelegt hat, wie die Behandlung von
neuen Patientinnen und Patienten ausschliesslich durch diplomiertes
Pflegepersonal sichergestellt und kontrolliert werden könnte. Dies ist denn
auch nicht ersichtlich, zumal bereits bisher das Personal nicht
kompetenzgerecht eingesetzt wurde (vorn E. 5.2). Daran ändert auch nichts,
dass seit Oktober 2018 eine neue Pflegedienstleitung besteht (dazu vorn
E. 5.1.2 und 5.1.4). Ausserdem bestünde das Risiko, dass sich eine solche
Auflage zulasten der bestehenden Patienten auswirkte, da mindestens zweifelhaft
ist, ob überhaupt genügend qualifiziertes Pflegepersonal für bestehende
und
neue Patientinnen und Patienten vorhanden ist. Die Beschwerde äussert sich dazu
nicht. Insgesamt erweist sich der Eventualantrag als zu wenig substanziiert,
als dass ihm entsprochen werden könnte. Unter diesen Umständen erscheint der
vorsorgliche Aufnahmestopp zur Gewährung der Patientensicherheit als
erforderlich.
6.3
Schliesslich
ist die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung – d.
h. die Zumutbarkeit der vorgesehenen
Massnahme – zu prüfen. Es muss ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem
angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten
bewirkt, bestehen, und das öffentliche Interesse muss das private Interesse
überwiegen (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 555 ff.). Die Führung einer
Spitex-Institution fällt unter die durch Art. 27 BV garantierte
Wirtschaftsfreiheit, die alle auf Erwerb gerichteten Tätigkeiten schützt (vgl.
BGE 130 II 87 E. 3; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012,
N. 634 ff.). Die Beschwerdeführerin sieht durch den Entzug der
aufschiebenden Wirkung den Fortbestand der Spitex-Institution und die
Arbeitsverhältnisse der Mitarbeitenden gefährdet. Die Anforderungen an die
Leitung, Betriebsführung und das Personal einer Spitex-Institution sind
angesichts der Pflegebedürftigkeit der Patienten, deren Abhängigkeit und deren
allfälliger krankheitsbedingt eingeschränkter Urteilsfähigkeit hoch anzusetzen.
Demgegenüber kommt den wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin und
der Mitarbeitenden weniger Gewicht zu, zumal die Beschwerdeführerin die Pflege
der bestehenden Patientinnen und Patienten fortführen und auch weiterhin
hauswirtschaftliche Leistungen erbringen darf. Hinzu kommt, dass die Prognosen,
eine Anstellung zu finden, für Mitarbeitende im Gesundheitswesen grundsätzlich
gut sind. Eine unzulässige, präjudizielle Bedeutung, wie die Beschwerdeführerin
geltend macht, ist nicht ersichtlich. Angesichts des der Behörde im Rahmen der
Interessenabwägung zukommenden erheblichen Spielraums und des Gebots der
Zurückhaltung in der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht ist nicht zu
beanstanden, dass die Vor­instanz das gesundheitspolizeiliche Interesse am
sofortigen Vollzug des vorsorglichen Aufnahmestopps höher gewichtete als das
wirtschaftliche Interesse der Beschwerdeführerin.
6.4
Nachdem
gestützt auf die vorliegenden Akten nicht abschliessend geklärt werden kann,
von wem in der Vergangenheit die Pflegeplanung sowie die Bedarfsabklärungen
gemacht wurden und ob die derzeitige Pflegedienstleitung ihre Aufgaben ohne
Einflussnahme durch D wahrnehmen und insbesondere den kompetenzgerechten
Einsatz des Personals (Pflegeplanung) sicherstellen kann, ist die
Hauptsachenprognose vorliegend nicht zu berücksichtigen (vgl. BGr,
16. Februar 2017, 6B_40/2017, E. 4.2).
7.
Nach dem Gesagten erweist sich die angeordnete
vorsorgliche Massnahme als verhältnismässig und ist nicht zu beanstanden. Die
Beschwerde ist demnach abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Angesichts des Aufwands (Zwischenverfügung
betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung; umfangreiche Akten)
ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 4'000.- festzusetzen. Eine
Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG); die Beschwerdegegnerin hat eine solche nicht beantragt.
8.
Das vorliegende, einen
Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid,
der
wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1
BGG angefochten werden kann
(
vorn E. 1.1;
VGr,
7. Dezember 2016, VB.2016.00571,
E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      80.--     Zustellkosten,
Fr. 4'080.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …