zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00533 · 2005-06-23 · de

Nutzungsplanung | Umzonung von 3 Grundstücken von der Freihaltezone in die Zone für öffentliche Bauten für den Bau einer Zufahrtsstrasse zum geplanten Schulhaus Allenmoos II, Zürich-Oerlikon. Die Vorinstanz hat der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz zu Recht die Rekurslegitimation abgesprochen, da die vorliegend umstrittene Freihaltezone nicht im Hinblick auf ein Schutzobjekt eingerichtet worden ist (E. 1.3). Die der Bevölkerung zustehenden Mitwirkungs- und Informationsrechte nach Art. 4 RPG wurden vorliegend nicht verletzt, da die Pläne öffentlich aufgelegt worden sind und im Amtsblatt ein Hinweis auf die Zonenplanänderung publiziert wurde (E. 3.1-3.2). Eine Pflicht zur persönlichen Benachrichtigung der einzelnen Grundeigentümer besteht im Nutzungsplanungsverfahren nicht (E. 3.3). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Erweiterung einer Bauzone für ein konkretes Bauvorhaben zulässig, sofern nicht eine verpönte Kleinbauzone entsteht. Zudem sind gemäss dieser Rechtsprechung nachträgliche geringfügige Erweiterungen des Baugebiets erlaubt. Die noch auszubauende Zufahrtstrasse von der Ringstrasse her grenzt rundum an bereits bebautes Gebiet, sodass eine Kleinbauzone nicht entsteht. Zudem dient die Neueinzonung hier einem besonderen projektbedingten Zweck, nämlich der Zufahrt behinderter Kinder zum geplanten Schulhaus Allenmoos II, und deckt damit ein Bedürfnis ab, das im Zeitpunkt der Revision der Nutzungsplanung noch nicht berücksichtigt werden konnte. Auch wenn ein Streifen von 616.9 m2 noch im Jahre 1997 von der Freihaltezone C in die Freihaltezone umgeteilt wurde, steht das Gebot der Planbeständigkeit aufgrund der mit den in BGE 124 II 391 vergleichbaren Umstände der Einzonung nicht entgegen. Mindestens insofern, als diese Umzonung keine gesamthafte Überprüfung der Planung erforderte, ist von einer untergeordneten Ergänzung des Nutzungsplans auszugehen (E. 4.1.2). Der Zweck des der Erholung dienenden Grüngürtels wird weitgehend erhalten (E. 4.2.1). Abweisung (E. 5)

Zürich Verwaltungsgericht 23.06.2005 VB.2004.00533
Zurich Verwaltungsgericht 23.06.2005 VB.2004.00533
Zurigo Verwaltungsgericht 23.06.2005 VB.2004.00533

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00533
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00533
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.06.2005
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 31.03.2006 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Umzonung von 3 Grundstücken von der Freihaltezone in die Zone für öffentliche Bauten für den Bau einer Zufahrtsstrasse zum geplanten Schulhaus Allenmoos II, Zürich-Oerlikon.
Die Vorinstanz hat der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz zu Recht die Rekurslegitimation abgesprochen, da die vorliegend umstrittene Freihaltezone nicht im Hinblick auf ein Schutzobjekt eingerichtet worden ist (E. 1.3).
Die der Bevölkerung zustehenden Mitwirkungs- und Informationsrechte nach Art. 4 RPG wurden vorliegend nicht verletzt, da die Pläne öffentlich aufgelegt worden sind und im Amtsblatt ein Hinweis auf die Zonenplanänderung publiziert wurde (E. 3.1-3.2). Eine Pflicht zur persönlichen Benachrichtigung der einzelnen Grundeigentümer besteht im Nutzungsplanungsverfahren nicht (E. 3.3).
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist die Erweiterung einer Bauzone für ein konkretes Bauvorhaben zulässig, sofern nicht eine verpönte Kleinbauzone entsteht. Zudem sind gemäss dieser Rechtsprechung nachträgliche geringfügige Erweiterungen des Baugebiets erlaubt. Die noch auszubauende Zufahrtstrasse von der Ringstrasse her grenzt rundum an bereits bebautes Gebiet, sodass eine Kleinbauzone nicht entsteht. Zudem dient die Neueinzonung hier einem besonderen projektbedingten Zweck, nämlich der Zufahrt behinderter Kinder zum geplanten Schulhaus Allenmoos II, und deckt damit ein Bedürfnis ab, das im Zeitpunkt der Revision der Nutzungsplanung noch nicht berücksichtigt werden konnte. Auch wenn ein Streifen von 616.9 m2 noch im Jahre 1997 von der Freihaltezone C in die Freihaltezone umgeteilt wurde, steht das Gebot der Planbeständigkeit aufgrund der mit den in BGE 124 II 391 vergleichbaren Umstände der Einzonung nicht entgegen. Mindestens insofern, als diese Umzonung keine gesamthafte Überprüfung der Planung erforderte, ist von einer untergeordneten Ergänzung des Nutzungsplans auszugehen (E. 4.1.2). Der Zweck des der Erholung dienenden Grüngürtels wird weitgehend erhalten (E. 4.2.1).
Abweisung (E. 5)
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
FREIHALTEZONE
MITWIRKUNGSRECHT
PROJEKTBEZOGENE NUTZUNGSPLANUNG
SCHULHAUS
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
UMZONUNG
ZUFAHRTSSTRASSE
Rechtsnormen:
§ 7 PBG
§ 61 PBG
§ 203 Abs. I PBG
§ 203 Abs. I lit. f PBG
§ 338 PBG
Art. 24 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
Die
Schulanlage Allenmoos befindet sich auf einem lang gestreckten Grundstück, das
südlich vom Schürbungert, nördlich von der Allenmoos-Strasse und östlich von
der Ring­strasse eingefasst ist. Mit Beschluss vom 26. März 2002
bewilligte die Bausektion der Stadt Zürich das Projekt Neubau Schulhaus Allenmoos
II für die Heilpädagogische Schule und den C-Klassen-Stützpunkt sowie für einen
Parkplatz im Freien mit 23 Plätzen beim bestehenden Schulhaus Allenmoos I. Das
nicht mehr benutzte Kleinschulhaus Allenmoos II muss dem Neubau weichen. Das
neue Schulhaus Allenmoos II samt Parkierung wird hauptsächlich vom Schürbungert
(von Süden) her erschlossen. Wegen des südseitigen Geländeversatzes erfolgen jedoch
Anlieferung, Feuerwehrzufahrt und Taxizufahrt für körperlich behinderte
Schulkinder von der Ringstrasse her zu den nordseitigen Zugängen des neuen
Schulhauses über die bereits bestehende, für die erwähnten Zwecke noch auszubauende
Zufahrt zum Kleinschulhaus Allenmoos II. Gegen die Baubewilligung erhoben die
Erbengemeinschaft A, B und C sowie D neben einer weiteren Person Rekurs bei der
Baurekurskommission I. Sie wehrten sich gegen die Erschliessung des geplanten
Schulhauses, insbesondere gegen die Zufahrt von der Ringstrasse her, welche das
der Freihaltezone zugewiesene Grundstück Kat.-Nr. OE2885 und den der
Freihaltezone C zugewiesenen Bereich des Grundstücks Kat.-Nr. UN4083
beansprucht. Mit Entscheid vom 27. September 2002 hob die Baurekurskommission
I den Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 26. März 2002 auf.
Dagegen ist ein inzwischen sistiertes Beschwerdeverfahren bei der 1. Abteilung
des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich hängig (VB.2002.00362).
B.
Die
Baurekurskommission I hatte ihren abweisenden Entscheid im Wesentlichen damit
begründet, dass der Bau einer Zufahrtsstrasse in der Freihaltezone nicht
zonenkonform sei und die Erteilung einer Ausnahmebewilligung nicht infrage
komme. Sie hielt fest, die Verweigerung der nordöstlichen Zufahrt für die
Anlieferung und die Taxifahrten für die transportbedürftigen Kinder habe eine
Neuprojektierung zur Folge. Allenfalls sei abzuklären, ob mittels einer
Teilrevision der Bau- und Zonenordnung die streitbetroffenen Grund­stücke
Kat.-Nrn. UN4083 und OE2885 gänzlich der Zone für öffentliche Bauten zugewiesen
werden könnten. In der Folge beantragte der Stadtrat dem Gemeinderat von Zürich
mit Weisung Nr. 141, das für die Erschliessung des neuen Schulhauses
Allenmoos II über die Ringstrasse benötigte Land sei von der Freihaltezone der
daran anschliessenden Zone für öffentliche Bauten (Oe4F) zuzuweisen, worüber
der Gemeinderat am 22. Oktober 2003 in zustimmendem Sinn Beschluss fasste.
Dieser Entscheid wurde am 9. Januar 2004 im Amtsblatt publiziert.
II.
Dagegen erhoben insgesamt 13 Personen, überwiegend an der
Ringstrasse wohnhaft, Rekurs bei der Baurekurskommission I und verlangten die
Aufhebung der angefochtenen Zonenplanänderung sowie einen Augenschein. Einen
solchen führte die Baurekurskommission I am 2. September 2004 auf dem
Lokal durch. Mit Beschluss vom 29. Oktober 2004 wies die
Baurekurskommission I die Rekurse ab, soweit sie darauf eintrat, und aberkannte
der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz (Rekurrentin Nr. 13) die
Rekurslegitimation.
III.
Am 6. Dezember 2004 erhoben die am Rekursverfahren
Beteiligten Beschwerde beim Verwaltungsgericht und verlangten die Aufhebung des
angefochtenen Beschlusses vom 29. Oktober 2004 sowie desjenigen des
Gemeinderates Zürich vom 9. Januar 2004.
Am 31. Januar 2005 genehmigte die Baudirektion die
streitbetroffene Zonenfestlegung Allenmoos. Die Baurekurskommission I schloss
am 22. Februar auf Abweisung der Beschwerde und reichte die Akten ein. Die
Stadt Zürich beantragte am 30. März 2005, ebenfalls Abweisung der
Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 329
Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur
Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden
Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26). Die Beschwerdeführenden sind nach § 338a
Abs. 1 PBG zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Weil auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die
Baurekurskommission hat die Rekurslegitimation der Rekurrenten 1-12 bejaht, da
sie allesamt Eigentümer oder Mieter von in unmittelbarer Nähe des umzuzonenden
Gebietes gelegenen Gebäuden seien. Diese Auffassung ist in Bezug auf einen Teil
der Rekurrentschaft fragwürdig. In unmittelbarer Nähe zum streitbetroffenen
Projekt wohnen nur die Rekurrenten 4, 5 und 8 bzw. besitzen dort ein Grundstück
(Rekurrent 1). Da die Baurekurskommission den Rekurs jedoch ohnehin materiell
behandeln musste, hat das keine Konsequenzen für das vorliegende
Beschwerdeverfahren.
1.3
Die
Vorinstanz verneinte die Legitimation der Beschwerdeführerin 13 (Zürcherische
Vereinigung für Heimatschutz). Die streitbetroffenen Grundstücke seien bis
anhin der Freihaltezone (Kat.-Nr. OE2885) oder der Freihaltezone C (Kat.-Nr. UN4083)
zugewiesen gewesen. Diese Zonen dienten weder zum Schutz eines Natur- oder
Heimatschutzobjekts, noch sei der Grüngürtel auf den Grundstücken als solcher
im Inventar der schützenswerten Gartenanlagen aufgeführt. Die Freihaltezone
diene vielmehr der Gliederung der Bauzone sowie als Erholungsgebiet der Bevölkerung.
1.3.1
Dagegen lässt die Beschwerdeführerin 13 einwenden, Freihaltezonen dienten
der Bewahrung von Objekten des Natur- und Heimatschutzes. Dafür bedürfe es
entgegen der Ansicht der Rekursinstanz keiner vorgängigen Inventarisierung oder
konkreten Unterschutzstellung. Zu den Schutzobjekten gehörten unter anderen
wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume und  Baumbestände. Das vorliegend
betroffene Gebiet sei Teil einer weitläufigen Gartenstadtanlage, die sich vom
Bucheggplatz bis nach Oerlikon erstrecke. Diese Freihaltezone sei bereits
Bestandteil der Bau- und Zonenordnung vom 12. Januar 1963 (BZO 1963)
gewesen, der Schutzzweck bestehe schon seit langer Zeit. Demgegenüber bekräftigt
die Beschwerdegegnerin, dass das streitbetroffene Gebiet in keinem Inventar
aufgeführt und auch keine schützenswerte Gartenanlage sei. Aus der Bezeichnung
Gartenstadtanlage allein könne nicht auf Schutzwürdigkeit geschlossen werden. Ebenso
wenig begründe die Dauer des Bestands eines nicht überbauten und weitgehend
begrünten Bereichs ein Schutzobjekt. Vielmehr dienten die streitbetroffenen
Freihaltezonen der Erholung der Bevölkerung.
1.3.2
Nach § 61 Abs. 1 und 2 PBG sind als Freihaltezonen oder Erholungszonen
die Flächen auszuscheiden, die für die Erholung der Bevölkerung nötig sind. Der
Freihaltezone können ferner Flächen zugewiesen werden, die ein Natur- und
Heimatschutzobjekt bewahren oder der Trennung und Gliederung der Bauzonen
dienen. Schutzobjekte des Natur- und Heimatschutzes sind neben anderen
wertvolle Park- und Gartenanlagen, Bäume und Baumbestände (§ 203 Abs. 1
lit. f PBG). Über die Schutzobjekte erstellen die zuständigen Behörden
Inventare. Der Schutz erfolgt unter anderem durch Massnahmen des Planungsrechts
(§ 205 lit. a PBG). Kantonal tätige Vereinigungen, die sich seit
wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz
oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen, sind zum Rekurs und zur
Beschwerde gegen Anordnungen und Erlasse befugt, die sich auf den III. Titel
(Natur- und Heimatschutz, §§ 203 ff.) oder § 238 Abs. 2 PBG
stützen, sowie gegen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen
(§ 338a Abs. 2 PBG).
1.3.3
Zwar sehen § 14 der Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli
1977 (NaturschutzV) und § 61 Abs. 2 PBG vor, dass der
planungsrechtliche Schutz von Naturschutzobjekten durch Zuweisung in
Freihaltezonen erfolgen kann. Daraus darf indessen nicht geschlossen werden,
jede Freihaltezone sei grundsätzlich zum Schutz eines Naturschutzobjekts
eingerichtet worden. Das lässt sich auch nicht aus dem von der Rekursinstanz im
Entscheid vom 27. September 2002 rein deskriptiv verwendeten Begriff der
weitläufigen Gartenstadtanlage ableiten. Dagegen spricht zudem, dass der infrage
stehende Teil der Parzelle UN4083 der Freihaltezone C – für Sport- und
Badeanlagen – zugeteilt ist (Art. 81 der Bau- und Zonenordnung der Stadt
Zürich vom 24. November 1999, BZO 1999), was angesichts der Schulbauten
auf der Parzelle UN4083 durchaus Sinn macht. Schliesslich sind den Akten keine
Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Freihaltezone, die sich – unterbrochen
durch Erholungszonen und Freihaltezonen C – vom Bucheggplatz bis nach Oerlikon
erstreckt, der Charakter einer weitläufigen Gartenstadtanlage im Sinne eines
Schutzobjektes zukommen soll. Daran ändert auch nichts, dass diese Freihaltezonen
schon längere Zeit existieren. Zwar sind nach § 1 NaturschutzV
Schutzobjekte auch ohne förmliche Unterschutzstellung oder Aufnahme in ein
Inventar zu schonen und zu erhalten. Es liegen jedoch keine Anhaltspunkte dafür
vor, dass die Freihaltezonen vorliegend im Hinblick auf ein behauptetes
Schutzobjekt eingerichtet worden wären.
1.4
Die
Parteien verlangen einen Augenschein. Der Entscheid über die Anordnung eines
Augenscheins steht im pflichtgemässen Ermessen der zuständigen Behörde. Eine
dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf
andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können. Die an einem
ordnungsgemäss durchgeführten Augenschein gewonnenen Erkenntnisse der
Örtlichkeiten dürfen auch in einem späteren Rechtsgang in der gleichen Sache
verwendet werden; ein zweiter Augenschein vor dem Neuentscheid ist nicht nötig
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 45). Die Vorinstanz
hat am 2. September 2004 einen Augenschein durchgeführt und die
Verhältnisse fotographisch festgehalten. Diese ergeben sich auch aus den bei
den Akten liegenden Plänen mit hinreichender Deutlichkeit. Ein nochmaliger
Augenschein ist nicht vorzunehmen.
1.5
Die
Beschwerdeführenden beanstanden, dass vor Vorinstanz kein zweiter Schriftenwechsel
durchgeführt wurde, und erkennen darin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs,
was zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses führen müsse. Nach § 26 Abs. 4
VRG kann die Rekursinstanz einen zweiten Schriftenwechsel anordnen. Sie muss
dies unter anderem dann tun, wenn sie von sich aus beabsichtigt, neu
eingetretene oder bisher ausser Acht gelassene Tatsachen in ihrem Entscheid
zugrunde zu legen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 26 N. 34 f.). Wie es
sich damit verhält, kann im vorliegenden Fall indessen offen bleiben, da sich
die Beschwerdeführenden am Augenschein der Baurekurskommission vollumfänglich
äussern konnten. Den Beschwerdeführenden erwuchs dadurch aus dem Verzicht auf
einen zweiten Schriftenwechsel kein Nachteil. Eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs liegt deshalb nicht vor.
2.
2.1
Genügende
Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und
Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge
der öffentlichen Dienste und der Benützer. Bei grösseren Überbauungen muss
überdies die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein.
Zufahrten sollten für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 1 und
2 PBG). Die bestehende Zufahrt zum alten Schulhaus Allenmoos II soll von ca.
2.5 m auf eine Breite von 4-5 m mit einem 1 m breiten Trottoir
ausgebaut werden. Sie entspricht damit einer Zufahrts- oder Erschliessungsstrasse
gemäss Anhang der Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987.
2.2
Pläne sind
einerseits grundsätzlich abänderbar, weil die Planung einen ständigen und durchgehenden
Prozess darstellt. Anderseits sollen die Adressaten eines Nutzungsplans
innerhalb des Planungshorizonts auf die Verlässlichkeit eines Plans vertrauen
können. § 9 Abs. 2 PBG bringt die vorzunehmende Interessenabwägung
zum Ausdruck, indem Planungen neuen Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen
sind, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit es zulassen (Walter Haller/Peter
Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 435).
Nutzungspläne werden überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die
Verhältnisse erheblich geändert haben. Diese Änderungen müssen nach der
Planfestsetzung eingetreten sein und zudem die für die Planung massgebenden
Verhältnisse betreffen. Das Bundesgericht erachtete in einem konkreten Fall (BGE 124
II 391 ff.) eine neu ausgeschiedene Zone "von lediglich 5'500 m
2
"
für Sport- und Freizeitanlagen als zulässig, obwohl die umstrittene
Planungsmassnahme nur rund drei Jahre nach der Genehmigung der Ortsplanung
erfolgte. Die Rechtsprechung lässt zudem nachträgliche geringfügige
Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende Zonenplanung
lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Überprüfung
der Planung nicht notwendig erscheint (dazu BGE 124 II 391, E. 3a,
4b; BGE 121 I 245 E. 6e; BGE 119 Ia 300 E. 3b; ZBl 98/1997
S. 231 E. 4d/aa+bb).
2.3
Sind die
Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung wie vorliegend nicht erfüllt (vorn
I.B), kann die Änderung des Nutzungsplans damit noch nicht ohne weiteres als
unzulässig und als Umgehung von Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG) bezeichnet werden. Eine Umgehung von Art. 24 RPG ist nur dann
anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige
Kleinbauzone geschaffen wird. Kleinbauzonen sind nur insoweit verpönt, als
dadurch das raumplanerische Ziel, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen
zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu
verhindern, unterlaufen wird und zu einer Aufweichung der Trennung von Bau- und
Nichtbaugebiet führt.
3.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Zonenplanänderung
sei ungenügend ausgeschrieben worden. Sie erkennen in verschiedener Hinsicht
eine Verletzung von der Bevölkerung bei Planungen zustehenden
Mitwirkungsrechten, was die Beschwerdegegnerin bestreitet. Die Vorinstanz
bestätigte zwar, dass Art. 4 Abs. 2 RPG der Bevölkerung Mitwirkungsrechte
bei der Planung einräume, ebenso § 7 PBG. Allerdings sei der Anspruch der
Bevölkerung auf Mitwirkung nicht formeller Natur wie der Anspruch auf
rechtliches Gehör. Für untergeordnete Planänderungen könne die Mitwirkung daher
zulässigerweise unterbleiben. Bezüglich der Publikation der öffentlichen
Planauflage sei es sodann einem interessierten Bürger aufgrund der Seltenheit
einer Zonenplanänderung durchaus zuzumuten, sich aus eigener Initiative um
genauere Informationen zu kümmern. Die Frage, ob die öffentliche Planauflage
rechtsgenügend publiziert worden sei, liess sie letztlich offen, da eine
mangelhafte Durchführung der Mitwirkung nur zur Anfechtbarkeit, nicht zur
Nichtigkeit des Beschlusses über die Zonenplanänderung geführt hätte. Zudem
ging sie von einer untergeordneten Zonenplanänderung aus.
3.1
Nach Art. 4
Abs. 2 RPG sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden dafür, dass
die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann. Mitwirkung im
Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG bedeutet, dass eigene Meinungen und
Vorschläge im Entwurfsstadium eingebracht werden können
und
die
planenden Behörden sich damit materiell auseinandersetzen, ohne dass jedoch ein
Anspruch auf individuelle Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe bestünde. Der
Anspruch auf Mitwirkung ist nicht formeller Natur. Für untergeordnete
Planänderungen ohne öffentliches Interesse kann daher die Mitwirkung
zulässigerweise unterbleiben. Über die konkrete Ausgestaltung der Mitwirkung entscheidet
der kantonale Gesetzgeber. Eine bestehende Nutzungsplanung kann bundesrechtskonform
grundsätzlich nur durch ein formelles Planverfahren unter Mitwirkung der
Bevölkerung, mit Genehmigung der kantonalen Behörde, unter Gewährung des
Rechtsschutzes, vorgenommen werden. Der Beschluss über den Nutzungsplan
unterliegt sowohl der kantonalen Genehmigung (Art. 26 Abs. 1 RPG) –
die hier vorliegt – als auch einem Rechtsmittel (Art. 33 Abs. 1 RPG;
Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern
2002, S. 216 ff., 511 ff.; Rudolf Muggli, Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 4 N. 24, 27 f.).
Nach § 7 Abs. 2 PBG sind die Pläne (Richt- und Nutzungspläne) vor der
Festsetzung öffentlich aufzulegen und kann sich innert 60 Tagen nach der
Bekanntmachung jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum Planinhalt
äussern (Haller/Karlen, Rz. 402). Über die nicht berücksichtigten Einwendungen
wird gesamthaft bei der Planfestsetzung entschieden.
3.2
Am 27. Januar
2003 verfügte die Vorsteherin des Hochbaudepartements der Stadt Zürich, dass
die Teilrevision der Nutzungsplanung, bestehend aus Zonenplanänderungen und
Änderung der Bauordnung, vom 31. Januar 2003 bis 31. März 2003
öffentlich aufgelegt werde und eingesehen werden könne. Im kantonalen Amtsblatt
vom 31. Januar 2003 wurde die "Teilrevision Nutzungsplan,
Zonenplanänderungen und Änderungen der Bauordnung" zur öffentlichen
Auflage ausgeschrieben. Die Beschwerdeführenden bestreiten vorerst, dass auch
die Zonenplanänderung Allenmoos aufgelegen habe. Die Vertreter der Beschwerdegegnerin
hätten nämlich anlässlich der Referentenaudienz am 17. März 2003
(Verfahren VB.2002.00362) erklärt, dass sie sich Gedanken über eine allfällig anderweitige
Erschliessung machen würden. Hätte die umstrittene Zonenplanänderung in jenem
Zeitpunkt tatsächlich aufgelegen, hätten sie an der Referentenaudienz erklärt,
dass sie sich für die Beibehaltung der Zufahrtsstrasse ab der Ringstrasse
entschieden hätten und diese publiziert worden sei. Die Beschwerdegegnerin
entgegnet, im damaligen Zeitpunkt (der Referentenaudienz) habe noch nicht
festgestanden, ob die Neuzonierung tatsächlich erfolgen würde. Der Entscheid
darüber sei von der Beurteilung des Verwaltungsgerichts im Verfahren um die
Baubewilligung sowie vom Ergebnis einer vertieften Prüfung alternativer Zufahrtsmöglichkeiten
abhängig gewesen.
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die
Zonenplanänderung Allenmoos nicht wie dargelegt stattgefunden hat. Darauf lässt
nicht nur die erwähnte Verfügung vom 27. Januar 2003 schliessen, sondern
auch die Weisung Nr. 141 des Stadtrates an den Gemeinderat, wonach die
Zonenplanänderungen – darunter diejenige betreffend "Allenmoos, Unterstrass/Oerlikon"
– öffentlich aufgelegen hätten. Nichts deutet darauf hin, dass der Stadtrat den
Gemeinderat über die Planauflage Allenmoos angelogen hätte. Die Vertreter der
(heutigen) Beschwerdegegnerin mussten sich an der Referentenaudienz vom 17. März
2003 diesbezüglich auch nicht äussern. In jenem Verfahren ging es um die Frage,
ob die Baubewilligung zu Recht aufgehoben und ob eine Ausnahmebewilligung für
die Zufahrt ab der Ringstrasse zu Recht verneint worden sei. Aus der Erwähnung
der geplanten Zonenplanänderung hätte sich für jenes Verfahren nichts ableiten
lassen. Einerseits stand damals nicht fest, ob diese (erst öffentlich
aufgelegte) Zonenplanänderung überhaupt zustande kommen würde. Anderseits liess
die Beschwerdeführerin die Frage der optimalen Zufahrt insbesondere für
Transporte behinderter Kinder noch weiter abklären. Der entsprechende Bericht
stammt vom 20. März 2004. Demnach spielte die Variante der Zonenplanänderung
im Verfahren um die Baubewilligung im Zeitpunkt der Referentenaudienz höchstens
eine untergeordnete Rolle und bedurfte nicht der Erwähnung.
3.3
Die
Beschwerdeführenden lassen weiter ausführen, am 31. Januar 2003 sei keine
Zonenplanänderung Allenmoos öffentlich ausgeschrieben worden. Es sei auch nicht
erkennbar gewesen, dass es um die Einzonung einer Freihaltezone gegangen sei.
Sie verweisen dazu auf die Vorschriften über die Ausschreibung von Baugesuchen
und halten die Publikation vom 31. Januar 2003 für ungenügend. Die
Beschwerdegegnerin hält dagegen, dass die Verfügung der Vorsteherin des
städtischen Hochbaudepartementes vom 27. Januar 2003 zusammen mit den
massgeblichen Plänen vom 31. Januar bis 31. März 2003 tatsächlich
aufgelegen habe.
3.3.1
Eine Pflicht zur persönlichen Benachrichtigung der einzelnen
Grundeigentümer im Nutzungsplanverfahren besteht nur dann, wenn sie das
kantonale Recht vorsieht. Im Kanton Zürich besteht keine entsprechende
Bestimmung. Ist ein Grundeigentümer nicht ortsansässig, so muss er sich über
die rechtliche Situation seiner Grundstücke auf dem Laufenden halten. Die
Wahrung der Mitwirkungsrechte des durch beabsichtigte Nutzungsplanungen in
rechtlich geschützten Interessen Betroffenen setzt neben der Planauflage
mindestens einen Hinweis auf diese im Amtsanzeiger voraus (Haller/Karlen, Rz. 405 f.).
Ein solcher Hinweis war der Publikation im Amtsblatt vom 31. Januar 2003
durchaus zu entnehmen, auch wenn daraus nicht ersichtlich war, welche Gebiete
in der Stadt Zürich von der Teilrevision der Nutzungsplanung konkret betroffen
waren. Angesichts der – von den Beschwerdeführenden nicht substantiiert
bestrittenen – Seltenheit von Zonenplanänderungen, die keine umfassende
Revision des kommunalen Nutzungsplans erfordern, erscheint die Publikation der
Planauflage indessen genügend, auch wenn nicht ganz einzusehen ist, weshalb die
betroffenen Gebiete nicht bereits erwähnt wurden. Interessierte hätten dies
aber, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, auf telefonischem Weg leicht
herausfinden können. Von einer ungenügenden Publikation kann daher nicht die
Rede sein. Selbst wenn eine solche aber vorgelegen hätte, hätte dies mangels
formeller Natur des Mitwirkungsanspruchs nicht zur Aufhebung des Umzonungs­entscheids
geführt (vorn E. 3.1). Zudem hätte ein allfälliger Mangel im
Rechtsmittelverfahren geheilt werden können. Die Publikation der Zonenplanänderungen
vom 9. Januar 2004 ermöglichte den Beschwerdeführenden denn auch, das
vorliegende Rechtsmittelverfahren einzuleiten und damit ihre Rechte vollumfänglich
zu wahren. Fehl geht zudem der Vergleich mit der Publikation der Baugesuche und
der baurechtlichen Bewilligung. Die Publikation des Baugesuchs dient lediglich
dazu, dass Betroffene den baurechtlichen Entscheid verlangen können, um damit
ihre Rechte zu wahren. Ein Einspracheverfahren insbesondere zu den
Projektplänen wird nicht durchgeführt (§§ 314 Abs. 4, 315 Abs. 1
und 3 PBG).
3.3.2
Nicht zutreffend ist sodann, dass der Gemeinderat Zürich über die Gründe
für die Umzonierung getäuscht worden sei. Wie aus der Weisung Nr. 141 des
Stadtrates an den Gemeinderat vom 9. Juli 2003 hervorgeht, wurde nicht
erklärt, die Baurekurskommission I habe die Einzonung
angeordnet
.
Vielmehr wurde dargetan, dass im Zeitpunkt der mit der BZO 1999 vorgenommenen
Einzonung des Schulareals Allenmoos von der Freihaltezone in eine Bauzone
(Oe4F) das konkrete Projekt für ein Schulhaus Allenmoos II noch nicht vorhanden
und entsprechend die Erschliessung über in der Freihaltezone verbliebenes Land
nicht vorgesehen war. Gemäss dem Entscheid der Baurekurskommission
sei
dieser (kleine) Bereich ebenfalls der anschliessenden Zone der öffentlichen
Bauten (Oe4F) zuzuweisen. Damit wurde lediglich "unterschlagen", dass
alternativ eine Neuprojektierung des Schulhauses Allenmoos II zur Debatte
gestanden hätte. Dazu bestand indessen kein Anlass, war doch die baurechtliche
Bewilligung lediglich bezüglich der Zufahrtswege, nicht aber das Projekt als
solches, angefochten worden (vorn I.A).
Die übrigen Ausführungen der Beschwerdeführenden sind
nicht geeignet, formelle Fehler bei der Ausschreibung der Zonenplanänderung zu
belegen.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführenden beanstanden weiter, dass der Freihaltebereich bereits Bestandteil
der BZO 1963 gewesen sei und in der BZO 1999 nur im Bereich der Schulanlage
Allenmoos geringfügige Änderungen erfahren habe. Nach Aussagen der Beschwerdegegnerin
sei man im Jahr 1999 davon ausgegangen, dass die Freihaltezone für den Bau des
Schulhauses Allenmoos II nicht benötigt werde. Nur wegen des Siegerprojekts,
das eine Zufahrt über die Freihaltezone vorsehe, stehe nun eine Umzonierung zur
Diskussion. Dabei hätte der Grüngürtel zwischen Oerlikon und Milchbuck
durchgehend beibehalten werden sollen. Mit der Revision der Nutzungsplanung
nach erst so kurzer Dauer des bisherigen Zonenplans würden die Grundsätze der
Planbeständigkeit verletzt. Die Beschwerdegegnerin gesteht zu, dass die in
Frage stehenden Flächen der Freihaltezonen auf den Parzellen UN4083 und OE2885
schon gemäss der BZO 1963 in der Freihaltezone lagen. In der BZO 1992 sei auf
dem Grundstück UN4083 eine Freihaltezone C bezeichnet worden. Diese Festlegung
sei in der BZO 1999 nicht revidiert worden und damit nicht Gegenstand der
Zonenplanrevision von 1999 gewesen. Lediglich die Fläche zwischen der
nördlichen Fassade des bestehenden Schulhauses Allenmoos II und der nördlichen
Grenze des Grundstücks UN4083 von 612.9 m
2
sei Gegenstand der
Zonenplanrevision von 1990 gewesen und der Freihaltezone C zugewiesen worden.
Demnach lägen 2'509.8 m
2
(von 3'125.6 m
2
) seit der BZO
1963 und damit seit über 40 Jahren in der Freihaltezone, weshalb diesbezüglich
kaum eine Verletzung des Gebots der Planbeständigkeit vorliege. Die Vorinstanz
hielt die geplante Umzonung von 3'128 m
2
für eine ebenso
geringfügige wie projektbezogene Anpassung des Zonenplans. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei die Erweiterung der Bauzone bzw. die
Ausweitung einer Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt zulässig, wenn
die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung
entspreche.
4.1.1
Tatsächlich ergibt sich aus den bei den Akten liegenden Plänen, dass der
überwiegende Teil des umzuzonenden Gebietes bereits in der BZO 1963 der
Freihaltezone zugeteilt wurde. Lediglich ein Streifen von 616.9 m
2
wurde 1997 von der Freihaltezone C in die Freihaltezone umgezont. Von den im
Streit stehenden 3'125.6 m
2
liegen demnach, wie die
Beschwerdegegnerin zu Recht vorbringt, 2'508.9 m
2
bereits seit über
40 Jahren in der Freihaltezone. Wenn die BZO 1999 dies beibehielt, wurde damit
bloss der bestehende Zustand aufrechterhalten. Einer Umzonung dieser Fläche in
die Zone für öffentliche Bauten kann das Gebot der Planbeständigkeit somit
nicht mehr entgegenstehen.
4.1.2
Mit Bezug auf den Streifen von 616.9 m
2
ist festzuhalten, dass sich
mit der letzten Um­zonung 1997 von der Freihaltezone C in die Freihaltezone
nicht viel änderte. Wie bereits dargestellt, erlaubt die bundesgerichtliche
Rechtsprechung die Erweiterung einer Bauzone für ein konkretes Bauvorhaben,
sofern nicht eine verpönte Kleinbauzone entsteht, und erlaubt nachträgliche
geringfügige Erweiterungen des Baugebietes (BGE 124 II 391 E. 3; vorn
E. 2.2). Die noch auszubauende Zufahrtstrasse von der Ringstrasse her
grenzt rundum an bereits bebautes Gebiet, sodass eine Kleinbauzone nicht
entsteht. Zudem dient die Neueinzonung hier einem besonderen projektbedingten
Zweck, nämlich der Zufahrt behinderter Kinder zum geplanten Schulhaus Allenmoos
II, und deckt damit ein Bedürfnis ab, das im Zeitpunkt der Revision der
Nutzungsplanung noch nicht berücksichtigt werden konnte. Auch wenn ein Streifen
von 616.9 m
2
noch im Jahre 1997 von der Freihaltezone C in die
Freihaltezone umgeteilt wurde, steht das Gebot der Planbeständigkeit aufgrund
der mit den in BGE 124 II 391 vergleichbaren Umstände der Einzonung nicht
entgegen. Mindestens insofern, als diese Umzonung keine gesamthafte Überprüfung
der Planung erforderte, ist von einer untergeordneten Ergänzung des Nutzungsplans
auszugehen.
4.1.3
Die Beschwerdegegnerin ging bei der Bewilligung des Bauprojekts
offensichtlich davon aus, die bereits bestehende Zufahrt zum bestehenden
Schulhaus Allenmoos II in der Freihaltezone könne ohne weiteres übernommen und
ausgebaut werden. Insofern haben sich aber die Verhältnisse mit dem Entscheid
der Baurekurskommission I vom 27. September 2002 erheblich geändert.
Soweit die Beschwerdeführenden dazu ausführen lassen, es handle sich dabei
lediglich um eine Schutzbehauptung der Beschwerdegegnerin, ist ihnen nicht zu
folgen.
4.2
Die
Beschwerdeführenden verneinen, dass gewichtige Gründe für eine Zonenplanänderung
vorliegen. Unerheblich sei, dass die Beschwerdegegnerin keine Überbauung dieser
Flächen beabsichtige; solche Zusicherungen seien nicht vertrauenswürdig. Es
gehe zudem nicht um den Bau des Schulhauses Allenmoos II und darum, ob dieser
im öffentlichen Interesse stehe, sondern um eine Zufahrt und ein Parkfeld mit
18 Abstellplätzen. Der geschützte Grüngürtel werde geopfert, damit angeblich
lediglich 12-16 Taxifahrten (mit behinderten Kindern) erfolgen könnten.
Ausreichende Gründe, um das 1999 nach eingehender Überprüfung in der Freihaltezone
belassene Grundstück Kat.-Nr. OE2885 neu einer Bauzone zuzuweisen,
bestünden nicht. Demgegenüber lässt die Beschwerdegegnerin ausführen, sie habe
angeboten, ein Verbot von Hochbauten auf der von der strittigen Zonierung
betroffenen Fläche mit einer Grunddienstbarkeit zu Gunsten der Beschwerdeführenden
1-12 grundbuchlich zu sichern, was diese jedoch für unzureichend gehalten hätten.
Wegen des südseitigen Geländeversatzes sei es zudem notwendig, dass behinderte
Kinder von Norden her zum geplanten Schulhaus Allenmoos II gebracht werden
könnten, damit sie keine Niveauunterschiede überwinden müssten.
4.2.1
Tatsächlich wird der von den Beschwerdeführenden erwähnte Grüngürtel durch
die Neueinzonung nicht aufgehoben, sondern lediglich die bereits bestehende
Zufahrt von der Ringstrasse her verbreitert. Die Bausektion der Stadt Zürich
hielt im Entscheid vom 26. März 2002 zudem fest, dass das ganze Areal des
Schulhauses Allenmoos II als gepflegter Quartierpark angelegt werde und die
projektbedingt zu entfernenden Bäume soweit möglich zu ersetzen seien. Damit
wird aber der Zweck des der Erholung der Bevölkerung dienenden Grüngürtels
weitgehend erhalten.
4.2.2
Die Beschwerdeführenden erachten die Angaben der Beschwerdegegnerin, wonach
keine Hochbauten im neueingezonten Gebiet geplant seien, als nicht
vertrauenswürdig, ohne dies näher zu begründen. Am Augenschein bot die
Vertreterin der Beschwerdegegnerin an, ein Verbot für Hochbauten zu statuieren
und mittels einer Grunddienstbarkeit zu sichern. Von "irgendwelchen
Behauptungen", die Baumöglichkeiten nicht auszunutzen, kann daher nicht
gesprochen werden. Soweit die Beschwerdeführenden Spekulationen darüber
anstellen, wie eine grundbuchliche Absicherung mittels Werkplan oder Enteignung
umgangen werden könnte, ist ihnen nicht zu folgen, ist doch nicht zu erkennen,
inwiefern ein Enteignungsverfahren eingeleitet oder – angesichts der konkreten
Eigentumsverhältnisse – ein Werkplan erlassen werden könnte. Weitere Ausführungen
erübrigen sich dazu.
4.2.3
Schliesslich lässt sich die Zufahrt von der Ringstrasse her nicht vom
Projekt des Schulhauses Allenmoos II trennen, wie die Vorinstanz zu Recht
festhält und worauf verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28
Abs. 1 VRG). Wie aus den Unterlagen hervorgeht, besteht im Schulhaus
Allenmoos II eine durchgehende Eingangshalle, die von Norden und Süden her
zugänglich ist. Der Zugang von Norden her ermöglicht gehbehinderten Kindern den
Eintritt ins Schulhaus ohne Überwindung von Steigungen und Treppen – wie sie
bei der Zufahrt vom Schürbungert her bestünden – und die Benützung des Aufzugs
zum Erreichen des Obergeschosses. Dies allein rechtfertigt die
Zufahrtsmöglichkeit von der Ringstrasse her. Weiter verläuft diese Zufahrtsmöglichkeit
völlig getrennt von den Spiel- und Pausenplätzen, was nicht nur bei behinderten
Kindern einen entscheidenden Sicherheitsfaktor darstellt. Im Übrigen hat die
Beschwerdegegnerin die Erschliessungsmöglichkeiten von dritter Seite abklären
lassen, wobei die Sachverständigen die Zufahrt über die Ringstrasse ebenfalls
als beste Variante ermittelten. Soweit die Beschwerdeführenden dennoch die
Zufahrt über den Schürbungert favorisieren, lassen sie ausser acht, dass der
Höhenunterschied zwischen dem Schulhaus Allenmoos I und dem neuen Schulhaus Allenmoos
II ca. 6.5 m beträgt und ein behindertengerechter Zugang deswegen weitaus
höheren Aufwand erforderte als die blosse Verbreiterung der bereits bestehenden
Zufahrtsstrasse zum Kleinschulhaus Allenmoos II. Sie legen sodann nicht dar,
wie bei den vorliegenden Verhältnissen eine behindertengerechte Zufahrt ohne
Zuführung der Strasse vom Schürbungert her bis zum Schulhaus zu bewerkstelligen
wäre. Von einem blossen, sachlich nicht gerechtfertigten Wunschbedarf kann
dabei nicht gesprochen werden.
4.2.4
Die Notwendigkeit der Zufahrt von der Ringstrasse her kann auch nicht mit
der geringen Anzahl Taxifahrten pro Tag (12-16 Fahrten) bestritten werden,
beruhen diese doch darauf, dass Kleinbusse oder Sammeltaxen eingesetzt werden,
um die Belastung der Nachbarschaft so gering wie möglich zu halten. Von einer
dadurch erhöhten Belastung durch Immissionen kann nicht gesprochen werden, wie
die Vorinstanz zu Recht festhielt. Was das mehrfach erwähnte Parkfeld mit 18
Plätzen anbelangt, besteht ein solches zwar noch beim alten Schulhaus Allenmoos
II, wird aber gemäss Neubauprojekt aufgehoben. Die Zufahrt zum neuen (einzigen)
Parkplatz mit 23 Parkfeldern erfolgt über den Schürbungert.
4.3
Die
Beschwerdeführenden halten den Standort der Heilpädagogischen Schule für nicht
standortgerecht, weil er mit den öffentlichen Verkehrsmitteln nur ungenügend
erschlossen sei. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht ausführt, befinden sich im
Umkreis von 380 bis 600 m drei Tramhaltestellen, was als genügende Anbindung an
den öffentlichen Verkehr erscheint. Zum Bedarf eines Neubaus für die
Heilpädagogische Schule und zur Geeignetheit des Standorts Allenmoos kann im
Übrigen auf die Ausführungen im angefochtenen Entscheid verwiesen werden,
wonach der Bau des Schulhauses Allenmoos II einem gewichtigen öffentlichen
Interesse entspricht (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).
4.4
Die
übrigen Ausführungen der Beschwerdeführenden sind nicht geeignet, vom angefochtenen
Entscheid abzuweichen. Die Beschwerde ist daher abzuweisen und der angefochtene
Entscheid ist zu bestätigen.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den
Beschwerdeführenden zu je 1/13 unter solidarischer Haftung füreinander aufzuerlegen
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung
steht ihnen nicht zu (§ 70 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG). Auch
die Beschwerdegegnerin, die nicht anwaltlich vertreten war und zu deren üblicher
Verwaltungstätigkeit auch die Führung von Verfahren der vorliegenden Art
gehört, hat keinen Anspruch auf Entschädigung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 18).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je 1/13 auferlegt, unter solidarischer
Haftung füreinander.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an …