zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00786 · 2017-06-28 · de

individuellen Sonderlastenausgleich 2016 | [Individueller Sonderlastenausgleich] Die provisorische Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs ist als Endentscheid zu qualifizieren (E. 1.2). Die Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs bestimmt sich einerseits durch die Höhe der Sonderlasten und anderseits durch die Höhe des übrigen Aufwands, weshalb eine Gemeinde den ihr zustehenden Betrag durch eine Erhöhung des übrigen Aufwands beeinflussen kann (E. 4.2). Gemeinden dürfen im Rahmen des übrigen Aufwands auch freiwillige Aufwendungen tätigen; die gegenteilige Auffassung des Gemeindeamts widerspricht sowohl der Kantonsverfassung als auch dem Finanzausgleichsgesetz. Ausgleichsbeiträge können nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst (E. 4.3). Der übrige Aufwand einer Gemeinde ist daraufhin zu prüfen, ob er gesamthaft (und nicht nur bezogen auf einzelne Aufwandpositionen) innerhalb des kantonalen Kostendurchschnitts liegt. Trifft dies zu, ist ohne gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass eine Gemeinde die Grundsätze der Haushaltsführung beachtet. Übersteigt der übrige Aufwand gesamthaft den kantonalen Kostendurchschnitt, ist der individuelle Sonderlastenausgleich um diesen Betrag zu kürzen (E. 4.4). Wertberichtigungen im Finanzvermögen können im Rahmen des Finanzausgleichs nicht als Aufwendung geltend gemacht werden (E. 5.2). Die Beschwerdeführerin weist im übrigen Aufwand insgesamt überdurchschnittliche Aufwendungen auf, weshalb dieser stärker hätte gekürzt werden müssen, als dies das Gemeindeamt getan hat (E. 5.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.06.2017 VB.2016.00786
Zurich Verwaltungsgericht 28.06.2017 VB.2016.00786
Zurigo Verwaltungsgericht 28.06.2017 VB.2016.00786

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00786
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00786
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.06.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
individuellen Sonderlastenausgleich 2016
[Individueller Sonderlastenausgleich]
Die provisorische Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs ist als Endentscheid zu qualifizieren (E. 1.2).
Die Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs bestimmt sich einerseits durch die Höhe der Sonderlasten und anderseits durch die Höhe des übrigen Aufwands, weshalb eine Gemeinde den ihr zustehenden Betrag durch eine Erhöhung des übrigen Aufwands beeinflussen kann (E. 4.2).
Gemeinden dürfen im Rahmen des übrigen Aufwands auch freiwillige Aufwendungen tätigen; die gegenteilige Auffassung des Gemeindeamts widerspricht sowohl der Kantonsverfassung als auch dem Finanzausgleichsgesetz. Ausgleichsbeiträge können nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst (E. 4.3).
Der übrige Aufwand einer Gemeinde ist daraufhin zu prüfen, ob er gesamthaft (und nicht nur bezogen auf einzelne Aufwandpositionen) innerhalb des kantonalen Kostendurchschnitts liegt. Trifft dies zu, ist ohne gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass eine Gemeinde die Grundsätze der Haushaltsführung beachtet. Übersteigt der übrige Aufwand gesamthaft den kantonalen Kostendurchschnitt, ist der individuelle Sonderlastenausgleich um diesen Betrag zu kürzen (E. 4.4).
Wertberichtigungen im Finanzvermögen können im Rahmen des Finanzausgleichs nicht als Aufwendung geltend gemacht werden (E. 5.2).
Die Beschwerdeführerin weist im übrigen Aufwand insgesamt überdurchschnittliche Aufwendungen auf, weshalb dieser stärker hätte gekürzt werden müssen, als dies das Gemeindeamt getan hat (E. 5.3).
Abweisung.
Stichworte:
FINANZAUSGLEICH
INDIVIDUELLER SONDERLASTENAUSGLEICH
SONDERLAST
Rechtsnormen:
Art./§ 23 FAG
Art./§ 24 Abs. 1 FAG
Art./§ 25 Abs. 1 FAG
Art./§ 25 Abs. 2 FAG
Art. 28 Abs. 1 FAV
§ 7 FHG
Art. 122 Abs. 2 KV
Art. 127 Abs. 2 lit. a KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00786
Urteil
der 4. Kammer
vom
28. Juni 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Stadt Dietikon,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das
Gemeindeamt
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend individuellen Sonderlastenausgleich 2016
,
hat sich ergeben:
I.
Die Stadt Dietikon ersuchte das Gemeindeamt des Kantons
Zürich am 24./26. August 2015 um individuellen Sonderlastenausgleich für
das Jahr 2016. Mit Verfügung vom 30. Oktober 2015 sprach das Gemeindeamt
vorläufigen individuellen Sonderlastenausgleich im Betrag von
Fr. 8'948'900.- zu. Im Rahmen eines Einspracheverfahrens erhöhte es diesen
Betrag mit Verfügung vom 29. April 2016 auf Fr. 8'950'400.-.
II.
Mit Rekurs vom 31. Mai 2016 liess die Stadt Dietikon
in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom
29. April 2016 aufzuheben und ihr insgesamt ein individueller
Sonderlastenausgleich in der Höhe von Fr. 14'568'318.- zuzusprechen. Die
Direktion der Justiz und des Innern wies den Rekurs mit Verfügung vom
25. Oktober 2016 ab, soweit sie darauf eintrat.
III.
Die Stadt Dietikon liess am 9. Dezember 2016
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter
Entschädigungsfolge "inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sei der
Rekursentscheid aufzuheben und ihr vorläufiger individueller
Sonderlastenausgleich im Betrag von Fr. 10'110'697.- zuzusprechen, wobei der
noch offene Differenzbetrag von Fr. 1'160'297.- innert 30 Tagen ab
Rechtskraft des Urteils auszuzahlen sei. Das Gemeindeamt und die Direktion der
Justiz und des Innern schlossen mit Beschwerdeantwort vom 30. Januar 2017
bzw. Vernehmlassung vom 30. Januar/1. Februar 2017 auf Abweisung der
Beschwerde; Ersteres beantragte zudem eine Parteientschädigung. Mit Schreiben
vom 14. März 2017 zeigte das Verwaltungsgericht den Verfahrensbeteiligten
den Beizug eines zusätzlichen Dokuments an. Am 10. Mai 2017 führte eine Abordnung
der Kammer eine Instruktionsverhandlung mit dem Gemeindeamt sowie allen beim
Verwaltungsgericht gegen die provisorische Festsetzung des individuellen
Sonderlastenausgleichs Beschwerde führenden Gemeinden durch. Das Gemeindeamt
verzichtete am 2. Juni 2017 auf Schlussbemerkungen hierzu; die Stadt
Dietikon reichte gleichentags eine Stellungnahme ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend Beiträge im Rahmen
des Finanzausgleichs nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19b Abs. 2 lit. b
Ziff. 1 sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2
Mit der
Ausgangsverfügung wurde die Höhe des Beitrags provisorisch festgelegt
(§ 26 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes vom 12. Juli 2010
[FAG, LS 132.1]). Die endgültige Festlegung erfolgt nach § 26
Abs. 3 Satz 1 FAG erst nach Prüfung der Gemeinderechnung. Die
Vorinstanz schliesst daraus, dass es sich bei der Ausgangsverfügung um einen
Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG handle. Dem lässt sich
nicht folgen. Mit der provisorischen Festsetzung des Betrags wird zugleich
definitiv über den Anspruch der jeweiligen Gemeinde auf individuellen
Sonderlastenausgleich und im Grundsatz auch über dessen Höhe entschieden; diese
Fragen können bei der späteren definitiven Festsetzung des Ausgleichsbeitrags
nicht mehr aufgeworfen werden. Weil die provisorische Festlegung der Höhe indes
auf einer Schätzung im Rahmen der Budgetierung beruht, bedarf es nach Abschluss
des Rechnungsjahrs einer Abrechnung gestützt auf die tatsächlichen Ausgaben und
Einnahmen der Gemeinde; hierzu dient die definitive Festsetzung des Beitrags.
In diesem Rahmen ist jedoch nur noch die tatsächliche Höhe der beanspruchten
Beiträge und deren korrekte Verwendung zu prüfen. Damit ist die provisorische
Festsetzung bezüglich des Entscheids über den Anspruch auf
Sonderlastenausgleich und dessen grundsätzliche Höhe als Endentscheid im Sinn
von (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit) § 19a Abs. 1 VRG zu
betrachten.
1.3
Die
Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich aus § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach Gemeinden zur Ergreifung eines
Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere bei
einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. In
ständiger Rechtsprechung bejaht die Kammer die Legitimation von Gemeinden zur
Anfechtung von Anordnungen bezüglich des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl.
VGr, 18. Februar 2015, VB.2014.00502, E. 1.3 – 18. Dezember
2013, VB.2013.00364, E. 1.4 – 24. August 2011, VB.2011.00220,
E. 1.2).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der
innerkantonale Finanzausgleich wurde mit dem am 1. Januar 2012 in Kraft
getretenen Finanzausgleichsgesetz neu geregelt. Er besteht – neben dem hier
nicht interessierenden Zentrumslastenausgleich für die Städte Winterthur und
Zürich – aus einem Ressourcenausgleich sowie dem demografischen, dem
geografisch-topografischen und dem individuellen Sonderlastenausgleich.
Der Ressourcenausgleich bezweckt eine Minderung der
Unterschiede zwischen den Gesamtsteuerfüssen der Gemeinden und stellt sicher,
dass die relative Steuerkraft jeder Gemeinde (Ertrag der allgemeinen Gemeindesteuern
bei einem Steuerfuss von 100 % pro Einwohnerin und Einwohner) mindestens
95 % des Kantonsmittels beträgt (§ 10 Abs. 1 FAG). Zu diesem
Zweck findet bei Gemeinden mit einer relativen Steuerkraft, die das
Kantonsmittel um mehr als 10 % übersteigt, eine Ressourcenabschöpfung
statt (§§ 14 ff. FAG) und haben Gemeinden mit einer relativen
Steuerkraft von weniger als 95 % des Kantonsmittels Anspruch auf einen
Ressourcenzuschuss (§§ 11 ff. FAG). Mit dem demografischen
Sonderlastenausgleich werden besondere Lasten einer Gemeinde ausgeglichen, die
diese infolge eines hohen Anteils an Einwohnerinnen und Einwohnern unter
20 Jahren hat (§§ 17 ff. FAG). Der geografisch-topografische
Sonderlastenausgleich dient dem Ausgleich besonderer Lasten, welche eine
Gemeinde aufgrund ihrer geringen Bevölkerungsdichte und ihrer schwierigen
topografischen Verhältnisse hat (§§ 20 ff. FAG).
2.2
Der hier
strittige individuelle Sonderlastenausgleich gleicht nach § 23 FAG
besondere Lasten einer politischen Gemeinde aus, welche von dieser nicht
beeinflusst werden können (lit. a) und weder vom demografischen
Sonderlastenausgleich noch dem geografisch-topografischen Sonderlastenausgleich
abgegolten werden (lit. b). Als besondere Last gelten gemäss § 28 der
Finanzausgleichsverordnung vom 17. August 2011 (FAV, LS 132.11) nicht
beeinflussbare Nettoaufwendungen einer Gemeinde für notwendige Aufgaben in
einem durch Steuern zu finanzierenden Bereich der funktionalen Gliederung,
soweit die Aufwendungen pro Kopf grösser sind als die durchschnittlichen
Nettoaufwendungen aller Gemeinden ohne die Städte Winterthur und Zürich.
Anspruchsberechtigt sind nur politische Gemeinden, welche im fraglichen Jahr
einen Gesamtsteuerfuss festsetzen müssen, der über dem 1,3-Fachen des
Kantonsmittels der Gesamtsteuerfüsse (ohne die Stadt Zürich) des zweiten dem
fraglichen Jahr vorausgehenden Kalenderjahrs liegt (§ 24
Abs. 1 f. in Verbindung mit § 8 lit. d FAG); dieser
Ausgleichssteuerfuss beträgt für das Jahr 2016 129 %. Ausgeglichen werden
sodann nur jene besonderen Lasten, die zu Aufwendungen führen, welche mit dem
Ausgleichssteuerfuss nicht gedeckt werden können (§ 25 Abs. 1 f.
FAG). Ausgleichsberechtigt sind demnach nur Aufwendungen, die einerseits eine
Sonderlast darstellen und anderseits – mit den übrigen Aufwendungen – bei einem
Steuersatz von 129 % zu einem Aufwandüberschuss führen.
Zuständig für die Festlegung des individuellen
Sonderlastenausgleichs ist das Gemeindeamt (§ 26 FAG in Verbindung mit
§ 66 Abs. 1 lit. b und Anhang 3 Ziff. 1.1 lit. d
der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung
vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Es wird dabei von einem Fachbeirat
beraten, der aus je zwei Vertreterinnen oder Vertretern des Kantons und der
Gemeinden sowie einer unabhängigen vorsitzenden Person besteht (§ 27 FAG).
3.
Die Beschwerdeführerin
weist – ohne ordentliche Steuern des Jahres 2016 – einen Aufwandüberschuss von
Fr. 71'104'400.- aus; nach Anrechnung der Erträge aus ordentlichen Steuern
bei einem Steuerfuss von 129 % verbleibt ein Aufwandüberschuss von Fr. 10'474'400.-.
In ihrem Gesuch machte die Beschwerdeführerin
Sonderlasten im Gesamtbetrag von Fr. 14'568'318.- geltend; das Gemeindeamt
anerkannte diese Sonderlasten in voller Höhe.
4.
4.1
Um die
Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs zu bestimmen, unterzog das
Gemeindeamt zusätzlich den "Gesamtbedarf" einer Prüfung und kürzte
den anerkannten Gesamtaufwand um Fr. 796'597.- für überdurchschnittliche
Aufwendungen in freiwilligen Aufgabenbereichen, um Fr. 261'100.- (bzw.
gemäss Angaben der Beschwerdeführerin Fr. 303'700.-) für Aufwendungen im
Zusammenhang mit der Liegenschaft "Krone", um Fr. 60'000.- für
Kulturplakate, Gratulationen usw., um Fr. 174'000.- für Gemeindezuschüsse,
um Fr. 231'000.- für "[ü]brige Nichtanrechnungen" und
schliesslich um Fr. 1'350.- aufgrund technischer Korrekturen. Unter dem
Gesamtbedarf versteht es den Aufwandüberschuss ohne ordentliche Steuern des
Jahres 2016.
Vorliegend sind nur noch
die Kürzungen betreffend die freiwilligen Aufgabenbereiche, die Liegenschaft
Krone und die Kulturplakate, Gratulationen usw. im Gesamtbetrag von
Fr. 1'160'297.- strittig. Der strittige Gesamtbedarf reduziert sich
demnach um die nicht mehr strittigen Kürzungen im Gesamtbetrag von
Fr. 406'350.-, weshalb
für die nachfolgenden Betrachtungen von
einem massgebenden Aufwandüberschuss ohne ordentliche Steuern in der Höhe von
Fr. 70'698'050.- auszugehen ist.
4.2
§ 23
FAG regelt einzig, unter welchen Voraussetzungen Aufwendungen als Sonderlast
anerkannt werden können; Kriterien zur Prüfung des übrigen Aufwands enthält
diese Bestimmung hingegen nicht. Die Beitragshöhe ergibt sich somit zum einen
aus der Höhe der anerkannten Sonderlast und anderseits aus der Höhe des
anerkannten Gesamtaufwands (inklusive Sonderlast). Damit besteht insofern ein
Fehlanreiz, als eine Gemeinde versucht sein könnte, einen möglichst grossen
übrigen Aufwand auszuweisen, um einen möglichst hohen individuellen
Sonderlastenausgleich zu erhalten. Die folgende Darstellung illustriert diese
Problematik:
4.3
Das
Gemeindeamt wendet die Kriterien für die Anerkennung als Sonderlast analog auch
für die Prüfung des übrigen Aufwands an. Demnach wird ein nicht als Sonderlast
anerkannter Aufwand nur berücksichtigt, sofern er notwendig ist und nicht
beeinflusst werden kann, wobei freiwillige Aufwendungen nicht als notwendig
gelten (vgl. § 23 lit. a FAG). Dieses Vorgehen widerspricht indes sowohl der
Regelung der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) als
auch des Finanzausgleichsgesetzes. Gemäss Art. 127 Abs. 2 lit. a
KV ermöglicht der Finanzausgleich den Gemeinden die Erfüllung ihrer notwendigen
Aufgaben. Nach dem Willen des Verfassungsrats fallen unter die notwendigen
Aufgaben auch von der Gemeinde freiwillig gewählte Aufgaben; ein Antrag des
Regierungsrats, darunter nur die auf Bundesrecht und kantonalem Recht
beruhenden Aufgaben zu subsumieren, lehnte das Plenum ab (Ulrich Hubler in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar], Art. 127
N. 22 f.). Etwas Gegenteiliges ergibt sich im Übrigen entgegen der
Auffassung des Gemeindeamts auch nicht aus § 25 FAG sowie § 28 FAV,
weil diese Bestimmungen nicht die Prüfung des übrigen Aufwands, sondern die
Berechnung der Sonderlasten zum Gegenstand haben. Ebenso wenig lassen Erläuterungen
in der Weisung zu § 25 FAG (ABl 2009 172 ff., 286 f.),
wonach nur der vom Kanton anerkannte Teil ausgleichsberechtigt sei, darauf
schliessen, dass nach dem Willen des Gesetzgebers auch der übrige Aufwand auf
seine Notwendigkeit hin zu überprüfen sei, denn diese Ausführungen stehen im
Zusammenhang mit den ausgleichsberechtigten Sonderlasten; im Übrigen änderten
die Ausführungen in der Weisung nichts daran, dass es an einer gesetzlichen
Grundlage für eine solche Prüfung fehlt. Mithin kann allein aufgrund der
Freiwilligkeit der Ausgabe noch nicht darauf geschlossen werden, diese
verstosse gegen die Grundsätze der Finanzausgleichsgesetzgebung. Nach § 4
Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 FAG können Ausgleichsbeiträge
vielmehr nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die allgemeinen Grundsätze der
Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit die sie betreffenden
Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst. Der Finanzhaushalt muss laut
Art. 122 Abs. 2 KV nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, der
Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit geführt werden. Nur wenn eine Gemeinde
bei der Festlegung des übrigen Aufwands gegen diese Grundsätze verstösst, kann
der für die Festlegung des individuellen Sonderlastenausgleichs massgebende
Gesamtaufwand gekürzt werden. Nach dem Grundsatz der Sparsamkeit sind die
vorgesehenen Aufwendungen auf deren Notwendigkeit und Tragbarkeit zu prüfen
(Ulrich Hubler/Michael Beusch, KV-Kommentar, Art. 122 N. 16). Der
Grundsatz der Wirtschaftlichkeit verpflichtet die Gemeinden, für jedes Vorhaben
jene Variante zu wählen, welche bei gegebener Zielsetzung die wirtschaftlich
günstigste Lösung gewährleistet (§ 165 des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 [LS 131.1] in Verbindung mit § 7 des
Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 [GS IV 193 ff.];
Hubler/Beusch, Art. 122 N. 17).
Bei der Prüfung, ob eine Gemeinde gegen die Grundsätze der
Haushaltsführung verstösst, steht dem Gemeindeamt entgegen der Auffassung der
Vorinstanz kein Ermessensspielraum zu, weil es sich dabei um eine Rechtsfrage handelt.
Hingegen hat es den Gestaltungsspielraum zu beachten, welcher den Gemeinden
gestützt auf die in Art. 85 Abs. 1 KV garantierte Gemeindeautonomie auch
im Rahmen ihres Finanzhaushalts zusteht (vgl. auch § 3 Abs. 1
lit. b FAG).
4.4
Im Rahmen
der Prüfung des übrigen Aufwands ist zu berücksichtigen, dass mit der
Anerkennung besonderer Lasten im Umfang von Fr. 14'568'318.- der damit
verbundene Aufwand zugleich auch als mit den Grundsätzen der Haushaltsführung
vereinbar betrachtet wurde, weil es sich dabei um notwendige Aufwendungen
handeln muss. Zu überprüfen ist demnach nur noch, ob der übrige durch
ordentliche Steuern zu deckende Aufwandüberschuss von Fr. 56'129'732.-
(Aufwandüberschuss von Fr. 70'698'050.- [vgl. vorn 4.1] abzüglich
anerkannte Sonderlasten im Betrag von Fr. 14'568'318.-) mit den
Grundsätzen der Haushaltsführung vereinbar ist. Dabei erscheint sinnvoll, auf
statistische Durchschnittswerte abzustellen (vgl. auch Hubler, KV-Kommentar,
Art. 127 N. 26), wobei der Praktikabilität sowie der Vorhersehbarkeit
für die Gemeinden Rechnung zu tragen ist. Zu berücksichtigen ist dabei, dass es
nur noch um die Prüfung von Aufgabenbereichen geht, in welchen die Gemeinde
keine Sonderlast aufweist. Weil eine Sonderlast definitionsgemäss voraussetzt,
dass im entsprechenden Aufgabenbereich notwendigerweise überdurchschnittliche
Aufwendungen getätigt werden müssen, steht mit der Nichtanerkennung einer
Sonderlast zugleich auch fest, dass der Gemeinde die entsprechende Aufgabe im
Rahmen des kantonalen Kostendurchschnitts erfüllen kann. In diesem Sinn ist in
analoger Anwendung von § 28 Abs. 1 FAV auf die durchschnittlichen Aufwendungen
sämtlicher Gemeinden des Kantons, mit Ausnahme der Grossstädte Zürich und
Winterthur, abzustellen. Liegen die übrigen Aufwendungen (ohne Sonderlasten)
pro Kopf nicht über dem Durchschnitt aller Gemeinden des Kantons, ist ohne
gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass eine Gemeinde sich auf die notwendigen
Aufwendungen beschränkt. Ein gegenteiliger Hinweis liegt etwa dann vor, wenn
eine Gemeinde in diesen Aufgabenbereichen in den vergangenen Jahren ein klar
überdurchschnittliches Wachstum aufwies und dafür keine sachlichen Gründe
anführen kann. Weil es der Gemeinde im Rahmen ihrer Autonomie grundsätzlich
freisteht, welchen Aufgaben sie grössere Priorität einräumt, ist eine
Gesamtbetrachtung und nicht eine Einzelbetrachtung für jedes Aufgabengebiet
vorzunehmen. Liegen die durchschnittlichen Aufwendungen gesamthaft über dem
kantonalen Durchschnitt, ist der Sonderlastenausgleich grundsätzlich um diesen
Betrag zu kürzen, weil von einer Gemeinde in Aufgabenbereichen ohne besondere
Last erwartet werden darf, dass ihre Aufwendungen gesamthaft nicht über dem
kantonalen Mittel liegen. Dies bedeutet nicht, dass eine Gemeinde nicht
freiwillig gesamthaft überdurchschnittliche Aufwendungen tätigen dürfte.
Solches soll sie aber nicht zu Lasten des Finanzausgleichs tun, weshalb das
dadurch entstehende Defizit entweder dem Eigenkapital zu belasten oder durch
einen über dem Ausgleichssteuerfuss liegenden Steuerfuss zu finanzieren ist.
Der Einwand der Beschwerdeführerin, eine Prüfung des
Aufwands anhand des kantonalen Durchschnitts pro Einwohner verstosse gegen das
Rechtsgleichheitsgebot, weil die Unterschiede zwischen grossen und kleinen
Gemeinwesen unberücksichtigt blieben, überzeugt nicht. Zwar ist der geltend
gemachte Unterschied bei der Betrachtung nur einzelner Aufgabenbereiche nicht
von der Hand zu weisen. Wird jedoch eine Gesamtbetrachtung zugrunde gelegt,
gleichen sich die Unterschiede in einzelnen Aufgabengebieten wieder aus. Im
Übrigen sind notwendige überdurchschnittliche Aufwendungen von dieser
Betrachtung ohnehin ausgenommen, weil es sich dabei um Sonderlasten handelt.
Das Gemeindeamt wies anlässlich der
Instruktionsverhandlung darauf hin, dass Gemeinden mit Sonderlasten in der
Regel auch Aufgabenbereiche aufwiesen, welche sie mit einem unter dem
kantonalen Durchschnitt liegenden Aufwand bestreiten könnten, was es als
Minderlasten bezeichnet. Bei einer für den übrigen Aufwand allein auf
Durchschnittswerte abstellenden Betrachtungsweise würden einseitig nur die
Sonder-, nicht hingegen die Minderlasten berücksichtigt. Der Einwand des
Gemeindeamts ist grundsätzlich berechtigt. Das Gesetz sieht indes die direkte
Berücksichtigung solcher Minderlasten nicht vor; die diesbezügliche Asymmetrie
ist vielmehr Folge der gesetzlichen Regelung. Sodann ist in diesem Zusammenhang
zu beachten, dass Gemeinden individuellen Sonderlastenausgleich nur erhalten
können, wenn ihr Steuerfuss dem 1,3-Fachen des kantonalen Mittels entspricht.
Es genügt mithin nicht, dass eine Gemeinde in einzelnen Aufgabenbereichen
Sonderlasten aufweist; sie darf darüber hinaus auch nicht in der Lage sein,
diese Sonderlasten mit einem gegenüber dem kantonalen Mittel um 30 %
höheren Steuerfuss zu finanzieren. Damit wird dem Umstand, dass viele Gemeinden
Sonderlasten in einem Aufgabenbereich durch Minderlasten in einem anderen
Bereich ausgleichen können, bereits Rechnung getragen.
5.
5.1
Das
Gemeindeamt nahm nicht im vorstehenden Sinn eine Gesamtbetrachtung vor, sondern
kürzte die anerkannten Aufwendungen in einzelnen Bereichen. Einerseits
berücksichtigte es eine Abschreibung im Betrag von Fr. 261'100.- (bzw.
nach Angaben der Beschwerdeführerin Fr. 303'700.-) auf einer zum
Finanzvermögen zählenden Liegenschaft nicht als anrechenbaren Aufwand,
anderseits kürzte es die Aufwendungen für verschiedene Aufgabenbereiche – wovon
nur noch zwei strittig sind (vgl. oben 4.1) –, weil es sich dabei um
freiwillige Aufwendungen handle.
5.2
Die
Liegenschaft Krone gehört zum Finanzvermögen der Beschwerdeführerin und dient
demnach nicht direkt der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (vgl. hierzu VGr,
27. Juli 2016, VB.2016.00154, E. 3.2 Abs. 3 mit Hinweisen). Die
Beschwerdeführerin begründet die Abschreibung damit, dass die Liegenschaft mit
einem zu hohen Wert in der Bilanz erfasst und dies zu korrigieren sei. Die
geltend gemachte Abschreibung ist demnach in Wahrheit eine Wertberichtigung im
Finanzvermögen. Das Finanzausgleichsgesetz sieht keine Pflicht zum
Vermögensverzehr vor. Die Höhe des Finanzvermögens hat deshalb keinen direkten
Einfluss auf den Anspruch auf individuellen Sonderlastenausgleich. Immerhin
bewirken die Erträge des Finanzvermögens eine Reduktion des Aufwandüberschusses
und hat das Finanzvermögen damit einen indirekten Einfluss auf die Höhe des
individuellen Sonderlastenausgleichs. Eine Gemeinde muss deshalb auch
diejenigen Aufwendungen, welche Gestehungskosten für den Ertrag des
Finanzvermögens sind, geltend machen können. Die streitgegenständliche
Wertberichtigung hat indes keine Auswirkungen auf den mit dem Finanzvermögen
erzielten Ertrag, sondern beeinflusst einzig die Höhe des Finanzvermögens. Das
Gemeindeamt hat sie deshalb zu Recht nicht als mass­gebenden Aufwand
berücksichtigt.
5.3
Bezüglich
Kürzung freiwilliger Aufwendungen lässt sich einer Aufstellung des Gemeindeamts
entnehmen, dass die Beschwerdeführerin ohne Berücksichtigung von Sonderlasten
in 22 Aufgabenbereichen überdurchschnittliche Aufwendungen im Gesamtbetrag
von Fr. 16'098'423.- und in 46 Aufgabenbereichen
unterdurchschnittliche Aufwendungen im Gesamtbetrag von Fr. 13'513'084.-
aufweist; dies ergibt einen Gesamtaufwand, der um Fr. 2'585'339.- über dem
kantonalen Durchschnitt liegt. Die Beschwerdeführerin machte an der
Instruktionsverhandlung zwar geltend, sie habe nicht alle Sonderlasten
angemeldet, woraus sich schliessen liesse, dass die überdurchschnittlichen
Aufwendungen zumindest teilweise notwendig gewesen seien. Hätte die
Beschwerdeführerin weitere Sonderlasten geltend machen wollen – die nicht auf
ausserordentliche Umstände im Sinn von § 26 Abs. 5 FAG zurückzuführen
sind –, hätte sie dies jedoch nach § 26 Abs. 1 FAG bis Ende August
2015 tun müssen. Die diesbezüglichen Vorbringen erweisen sich deshalb als
verspätet. Nach dem vorgängig unter 4.4 Ausgeführten wäre der übrige Aufwand demnach
gesamthaft (mit den nicht mehr strittigen Kürzungen des Gemeindeamts) um
Fr. 2'585'339.- statt nur Fr. 1'524'057.- zu kürzen gewesen. Dem
Verwaltungsgericht ist jedoch verwehrt, den Rekursentscheid bzw. die Ausgangsverfügung
zu Ungunsten der Beschwerdeführerin abzuändern (§ 63 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerde vermag damit auch bezüglich des Abzugs für freiwillige Aufwendungen
nicht durchzudringen.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser
keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um eine
Parteientschädigung. Dem verfügenden Gemeinwesen steht in der Regel keine
Parteientschädigung zu, weil das Beantworten von Rechtsmitteln zu den
angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die verfügende Behörde gegenüber den
Verfügungsadressaten meist einen Wissensvorsprung aufweist (RB 2008
Nr. 2). Hier ist dem Gemeindeamt – insbesondere aufgrund der
Instruktionsverhandlung – ein ausserordentlicher Aufwand entstanden, weshalb
sich rechtfertigt, dem Beschwerdegegner eine angemessene Parteientschädigung
zuzusprechen.
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist
Folgendes zu erläutern. Soweit das Bundesgericht der Auffassung des
Verwaltungsgerichts (vorn 1.2) folgt und das vorliegende Urteil über die
provisorische Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs im bundesgerichtlichen
Verfahren als Endentscheid qualifiziert, steht dagegen die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen.
Geht das Bundesgericht hingegen davon aus, es handle sich um einen
Zwischenentscheid, ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur
zulässig, sofern ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht (lit. a)
oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit.b).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  21'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      140.-- Zustellkosten,
Fr.  21'140.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen
ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…