zh_verwaltungsgericht · VB.2025.00565 · 2026-01-22 · de
Submission (Ausschluss)

Beschaffung der Dienstleistung "Verlegungs-Patiententransporte der Kategorie E". Frage der Zulässigkeit des Ausschlusses wegen verspäteten Vorliegens der Bewilligung der Gesundheitsdirektion. Eine Anbieterin kann vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden, wenn festgestellt wird, dass ihr Angebot einen wesentlichen Formfehler aufweist oder dieses wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweicht. Angebote müssen schriftlich, vollständig und fristgerecht gemäss den Angaben in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen eingereicht werden. Zu welchem Zeitpunkt welche Eignungsnachweise einzureichen sind, gibt der Auftraggeber in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen bekannt (E. 3.1). Bei der Beurteilung solcher Mängel ist nach ständiger Rechtsprechung im Interesse der Vergleichbarkeit der Angebote und des Gleichbehandlungsgrundsatzes ein strenger Massstab anzulegen. Die Rechtsfolge des Ausschlusses ist nur dann adäquat, wenn es sich um einen wesentlichen Mangel handelt; einen überspitzten Formalismus gilt es zu vermeiden (E. 3.2). Die geforderte Bewilligung ist eine wesentliche Voraussetzung, um die Patiententransporte durchführen zu dürfen. Dass sich der Beschwerdegegner mit Ablauf der Eingabefrist auf das Vorliegen der erforderlichen Betriebsbewilligung verlassen können muss, ist ohne Weiteres zulässig. Das Fehlen dieses Nachweises bzw. die Nichterfüllung dieses Eignungskriteriums durfte deshalb zum Ausschluss führen. Dabei handelt es sich um einen wesentlichen Mangel. Der Ausschluss ist trotz angekündigter Bewilligungserteilung angesichts der Wichtigkeit dieser Bewilligung nicht überspitzt formalistisch (E. 4.4). Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00565
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Geschäftsnummer:
VB.2025.00565
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.01.2026
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission (Ausschluss)
Beschaffung der Dienstleistung "Verlegungs-Patiententransporte der Kategorie E". Frage der Zulässigkeit des Ausschlusses wegen verspäteten Vorliegens der Bewilligung der Gesundheitsdirektion.Eine Anbieterin kann vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden, wenn festgestellt wird, dass ihr Angebot einen wesentlichen Formfehler aufweist oder dieses wesentlich von den verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweicht. Angebote müssen schriftlich, vollständig und fristgerecht gemäss den Angaben in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen eingereicht werden. Zu welchem Zeitpunkt welche Eignungsnachweise einzureichen sind, gibt der Auftraggeber in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen bekannt (E. 3.1). Bei der Beurteilung solcher Mängel ist nach ständiger Rechtsprechung im Interesse der Vergleichbarkeit der Angebote und des Gleichbehandlungsgrundsatzes ein strenger Massstab anzulegen. Die Rechtsfolge des Ausschlusses ist nur dann adäquat, wenn es sich um einen wesentlichen Mangel handelt; einen überspitzten Formalismus gilt es zu vermeiden (E. 3.2). Die geforderte Bewilligung ist eine wesentliche Voraussetzung, um die Patiententransporte durchführen zu dürfen. Dass sich der Beschwerdegegner mit Ablauf der Eingabefrist auf das Vorliegen der erforderlichen Betriebsbewilligung verlassen können muss, ist ohne Weiteres zulässig. Das Fehlen dieses Nachweises bzw. die Nichterfüllung dieses Eignungskriteriums durfte deshalb zum Ausschluss führen. Dabei handelt es sich um einen wesentlichen Mangel. Der Ausschluss ist trotz angekündigter Bewilligungserteilung angesichts der Wichtigkeit dieser Bewilligung nicht überspitzt formalistisch (E. 4.4).Abweisung.
Stichworte:
AUSSCHLUSS
BEWILLIGUNG
ERMESSEN
NACHWEIS
SUBMISSIONSRECHT
ÜBERSPITZTER FORMALISMUS
WESENTLICHER MANGEL
Rechtsnormen:
Art. 27 Abs. III IVöB
Art. 34 Abs. I IVöB
Art. 44 Abs. I lit. b IVöB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2025.00565
Urteil
der
1. Kammer
vom 22. Januar 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident Daniel Schweikert (Vorsitz),
Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter José Krause,
Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
A GmbH,
Beschwerdeführerin,
gegen
Universitätsspital Zürich,
vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
betreffend Submission
(Ausschluss),
hat sich
ergeben:
I.
Das Universitätsspital Zürich eröffnete mit Ausschreibung
vom 4. Juli 2025 auf Simap.ch, der elektronischen Beschaffungsplattform
der Schweiz, ein offenes Submissionsverfahren im Staatsvertragsbereich zur
Beschaffung der Dienstleistung "Verlegungs-Patiententransporte der
Kategorie E" für die Dauer von fünf Jahren. Gemäss
Offertöffnungsprotokoll vom 27. August 2025 gingen zwei Angebote ein. Mit
Verfügung vom 9. September 2025 schloss das Universitätsspital Zürich die A GmbH
wegen Nichterfüllung eines Eignungskriteriums vom Vergabeverfahren aus.
II.
Dagegen gelangte die A GmbH mit Beschwerde vom
11. September 2025 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und
beantragte, die angefochtene Verfügung aufzuheben. Ihr Angebot sei zu
berücksichtigen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Beschwerdegegners.
Tags darauf beantragte die Beschwerdeführerin sinngemäss,
der Beschwerde superprovisorisch aufschiebende Wirkung zu erteilen. Mit
Präsidialverfügung vom 17. September 2025 wurde dem Beschwerdegegner
einstweilen, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden
Wirkung, untersagt, das Verfahren weiterzuführen, den Zuschlag zu erteilen oder
den Vertrag abzuschliessen.
Der Beschwerdegegner beantragte mit Beschwerdeantwort vom
2. Oktober 2025, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
In prozessualer Hinsicht beantragte er, der Beschwerdeführerin die Einsicht in
die Akten nur soweit zu gewähren, als diese keine schützenswerte bzw.
vertrauliche Angaben enthielten; speziell gekennzeichnete Aktenstücke seien von
der Akteneinsicht auszunehmen. Ferner beantragte er eine Parteientschädigung
zulasten der Beschwerdeführerin.
Dem Beschwerdegegner wurde mit Präsidialverfügung vom
6. Oktober 2025 weiterhin, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung
der aufschiebenden Wirkung, untersagt, das Verfahren weiterzuführen, den
Zuschlag zu erteilen oder den Vertrag abzuschliessen. Die Beschwerdeführerin
replizierte am 8. Oktober 2025 mit unveränderten Anträgen. Dem
Beschwerdegegner wurde mit Präsidialverfügung vom 10. Oktober 2025 weiterhin,
bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung,
untersagt, das Verfahren weiterzuführen, den Zuschlag zu erteilen oder den
Vertrag abzuschliessen. Der Beschwerdegegner reichte am 29. Oktober 2025
innert erstreckter Frist seine Duplik ein und hielt an den gestellten Anträgen
fest. Der weitere Schriftenwechsel vom 10. und vom 21. November 2025 erfolgte
mit weiterhin unveränderten Anträgen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes über den Beitritt zur
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November
2019 (BeiG IVöB) ist gegen Verfügungen gemäss Art. 53 IVöB, wozu auch der
Ausschluss aus dem Verfahren zählt (lit. h), unabhängig vom Auftragswert
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Instanz
zulässig. Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 51 ff. der
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November
2019 (IVöB) sowie § 3 BeiG IVöB zur Anwendung. Anwendbar ist sodann im
Weiteren die Submissionsverordnung vom 28. Juni 2023 (SVO).
2.
Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen
einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine
realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens
führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt
ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18
= BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist
aufgrund der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl.
BGE 141 II 14 E. 4.9).
Die Beschwerdeführerin rügt den Ausschluss ihres Angebots aus
dem Verfahren. Das Angebot der Beschwerdeführerin wurde noch nicht bewertet.
Würde sie mit ihren Rügen durchdringen und zur Teilnahme am Verfahren
zugelassen, ist davon auszugehen, dass ihr Angebot eine realistische Chance auf
den Zuschlag hätte, zumal sie das preislich tiefere Angebot eingereicht hat,
weshalb ihre Legitimation zu bejahen ist.
Da die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
3.
3.1
Gestützt
auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB kann eine Anbieterin vom
Vergabeverfahren ausgeschlossen werden, wenn festgestellt wird, dass ihr
Angebot einen wesentlichen Formfehler aufweist oder dieses wesentlich von den
verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweicht. Die grundlegenden
Formerfordernisse sind in Art. 34 Abs. 1 IVöB definiert. Demnach
müssen Angebote schriftlich, vollständig und fristgerecht gemäss den Angaben in
der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen eingereicht werden. Z
u welchem Zeitpunkt welche Nachweise einzureichen sind, gibt der
Auftraggeber in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen bekannt
(Art. 27 Abs. 3 IVöB).
3.2
Bei der
Beurteilung solcher Mängel ist nach ständiger Rechtsprechung im Interesse der
Vergleichbarkeit der Angebote und des Gleichbehandlungsgrundsatzes ein strenger
Massstab anzulegen. Die Rechtsfolge des Ausschlusses ist nur dann adäquat, wenn
es sich um einen wesentlichen Mangel handelt; einen überspitzten Formalismus
gilt es zu vermeiden (VGr, 3. Juli 2025, VB.2024.00772, E. 3.2 auch
zum Folgenden; 15. November 2018, VB.2018.00450, E. 6.1; 24. Mai
2018, VB.2018.00184, E. 3.1; 28. September 2011, VB.2011.00316,
E. 5.1.1, mit weiteren Hinweisen).
4.
4.1
Im
vorliegenden Vergabeverfahren wurde das Vorhandensein einer Bewilligung der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich für die Durchführung von
Patiententransporten der Kategorie E als Eignungs- bzw. Musskriterium
definiert. Als Nachweis musste die gültige Bewilligung in digitaler Form auf
die Ausschreibungsplattform Xatena hochgeladen werden. Weiter mussten die
Anbietenden unter den Zuschlagskriterien bestätigen, dass sie alle Vorgaben der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich für die Durchführung von Patiententransporten
der Kategorie E erfüllen.
4.2
Die
Beschwerdeführerin reichte mit ihrem Angebot am 25. August 2025 eine E-Mail-Bestätigung
vom 29. Juli 2025 der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich ein, in
welchem diese den Erhalt des Gesuchs um Bewilligung zur Durchführung von
Patiententransporten der Kategorie E bestätigte. In der Folge setzte der
Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 29. August 2025 eine
Nachfrist bis 8. September 2025, 16.00 Uhr zur Einreichung einer
gültigen Bewilligung. Am 8. September 2025, 16.25 Uhr reichte die
Beschwerdeführerin ein Schreiben der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich
mit dem Betreff "A GmbH: Absichtserklärung betreffend
Betriebsbewilligung" vom 8. September 2025 ein. Tags darauf erliess
der Beschwerdegegner die angefochtene Ausschlussverfügung, welche die
Beschwerdeführerin am 11. September 2025 beim Verwaltungsgericht anfocht. Am
12. September 2025 reichte die Beschwerdeführerin beim Beschwerdegegner
die Bewilligung der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich für die
Durchführung von Patiententransporten der Kategorie E ein, welche am selben
Tag erteilt worden war.
4.3
Aus dem
soeben Ausgeführten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem Angebot
keine gültige Bewilligung der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich für die
Durchführung von Patiententransporten der Kategorie E als Nachweis für das
entsprechende Eignungs- bzw. Musskriterium eingereicht hat. Innert der zur
Behebung dieses Mangels gesetzten Nachfrist konnte sie ebenfalls keine gültige
Bewilligung einreichen. 25 Minuten nach Ablauf der bis 16.00 Uhr
angesetzten Nachfrist reichte sie lediglich ein Schreiben der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich ein, in welchem der Eingang des Gesuchs
um Erteilung der Bewilligung bestätigt und die Absicht erklärt wurde, die
Bewilligung in absehbarer Zeit unter Auflagen zu erteilen. Erst drei Tage nach
Ablauf der Nachfrist erhielt die Beschwerdeführerin die entsprechende
Bewilligung und reichte diese nach. Die Einreichung der gültigen Bewilligung am
12. September 2025 erfolgte damit verspätet.
4.4
Dass die
Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Offerteinreichung über entsprechende
Bewilligungen in anderen Kantonen verfügte, vermochte die zwingende Vorgabe
nicht zu erfüllen. Daran ändert auch der Hinweis auf den gesetzlich
garantierten Marktzugang auf dem gesamten Gebiet der Schweiz gemäss Art. 13
des Binnenmarktgesetzes vom 6. Oktober 1995 (BGBM) nichts. Aus der
Tatsache, dass die Beschwerdeführerin über Bewilligungen in anderen Kantonen
verfügt, kann nicht geschlossen werden, dass eine solche auch im Kanton Zürich
ohne Weiteres erteilt wird. Die Prüfung der Gleichwertigkeit der
Marktzugangsordnung ist nicht Aufgabe der Vergabebehörde, sondern liegt in der
alleinigen Kompetenz der Gesundheitsdirektion. Die geforderte Bewilligung ist
eine wesentliche Voraussetzung, um die Patiententransporte durchführen zu
dürfen. Dass
sich der Beschwerdegegner mit Ablauf der Eingabefrist
auf das Vorliegen der erforderlichen Betriebsbewilligung verlassen können muss und
eine Absichtserklärung nicht ausreicht, ist ohne Weiteres zulässig.
Das
Fehlen dieses Nachweises bzw. die Nichterfüllung dieses Eignungskriteriums
durfte deshalb zum Ausschluss führen. Dabei handelt es sich um einen
wesentlichen Mangel. Der Ausschluss ist trotz angekündigter
Bewilligungserteilung
angesichts der Wichtigkeit dieser
Bewilligung
nicht überspitzt formalistisch.
4.5
Zusammengefasst
ist der erfolgte Ausschluss nicht zu beanstanden. Der
Beschwerdegegner hat die unvollständige Offerte der Beschwerdeführerin zu Recht
aus dem Verfahren ausgeschlossen. Das Vorgehen lag ohne Weiteres in seinem Ermessenspielraum.
Damit
erweist sich die Beschwerde als unbegründet; sie ist abzuweisen.
5.
Mit dem vorliegenden Endentscheid wird das prozessuale
Begehren der Beschwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden Wirkung
gegenstandslos.
6.
6.1
Die Verteilung der Gerichtskosten richtet
sich gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG grundsätzlich nach dem Unterliegen. Dementsprechend sind die Kosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen.
6.2
Ein Entschädigungsanspruch der
Beschwerdeführerin entfällt von vornherein (§ 17 Abs. 2 lit. a
VRG). Auch dem Beschwerdegegner ist keine Entschädigung zuzusprechen, da ihm
kein besonderer Aufwand im Sinn von § 17 Abs. 2 lit. a VRG
entstanden ist.
7.
Der Auftragswert von Fr. 4'610'530.65 übersteigt den
massgeblichen Schwellenwert für Dienstleistungen (Art. 52 Abs. 1 lit. a
in Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 2 des Bundesgesetzes über das
öffentliche Beschaffungswesen [BöB] vom 21. Juni 2019). Gegen diesen
Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. BGG offen (Art. 83 lit. f BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 12'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 12'170.--
Total der Kosten.
3.    Die
Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese
nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    die WEKO.