zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00014 · 2002-04-11 · de

Wasseranschlussgebühr | Differenzierte Gebührenansätze für die einzelnen Ortsteile je nach Erschliessungsaufwand sind zulässig Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1). Die Beschwerdegegnerin hätte ihren Wiedererwägungsentscheid dem Bezirksrat mitteilen müssen. Dies stellt zwar keinen Grund zur Rückweisung dar, führt aber zur teilweisen Gutheissung (E. 2). Die Depotauflage in der Baubewilligung stellte einen Zwischenentscheid dar und wäre nicht anfechtbar gewesen (E. 3a). Zwischenentscheide erwachsen nicht in Rechtskraft. Es bestand für die Beschwerdeführenden auch kein Anlass zur sofortigen Anfechtung. Von einer Rückweisung ist jedoch abzusehen, falls sich die materielle Eventualerwägung des Bezirksrats als tragfähig erweist (E. 3b). Gebühren bedürfen der gesetzlichen Grundlage; ihre Bemessung muss dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip entsprechen und dem Willkürverbot standhalten (E. 4a). Gesetzliche Grundlagen sind § 27 V und § 29 WasserwirtschaftsG, § 45 EG GSchG, § 14 und § 126 I GemeindeG sowie das kommunale Wasserreglement (E. 4b). Die Gemeinden haben kostendeckende Gebühren zu verlangen, geniessen aber eine weitgehende Freiheit in der Ausgestaltung des Abgabesystems (E. 4c). Der Gebäudeversicherungswert stellt eine mit dem Äquivalenzprinzip vereinbare Bemessungsgrundlage dar. Die Berücksichtigung des effektiven Wasserverbrauchs ist nicht geboten (E. 4d). Es ist zulässig, bei der Ausgestaltung des Gebührentarifs die nach Ortsteilen unterschiedlich hohen Investitionskosten zu berücksichtigen. Die Liegenschaft der Beschwerdeführenden befindet sich in einem Quartier mit wesentlich höheren Kosten als im Dortzentrum. Irrelevant ist der Vergleich mit den Kosten in der Nachbargemeinde (E. 4e).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00014
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00014
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00014

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00014
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00014
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.04.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 13.12.2002 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Wasseranschlussgebühr
Differenzierte Gebührenansätze für die einzelnen Ortsteile je nach Erschliessungsaufwand sind zulässig
Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1).
Die Beschwerdegegnerin hätte ihren Wiedererwägungsentscheid dem Bezirksrat mitteilen müssen. Dies stellt zwar keinen Grund zur Rückweisung dar, führt aber zur teilweisen Gutheissung (E. 2).
Die Depotauflage in der Baubewilligung stellte einen Zwischenentscheid dar und wäre nicht anfechtbar gewesen (E. 3a).
Zwischenentscheide erwachsen nicht in Rechtskraft. Es bestand für die Beschwerdeführenden auch kein Anlass zur sofortigen Anfechtung. Von einer Rückweisung ist jedoch abzusehen, falls sich die materielle Eventualerwägung des Bezirksrats als tragfähig erweist (E. 3b).
Gebühren bedürfen der gesetzlichen Grundlage; ihre Bemessung muss dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip entsprechen und dem Willkürverbot standhalten (E. 4a).
Gesetzliche Grundlagen sind § 27 V und § 29 WasserwirtschaftsG, § 45 EG GSchG, § 14 und § 126 I GemeindeG sowie das kommunale Wasserreglement (E. 4b).
Die Gemeinden haben kostendeckende Gebühren zu verlangen, geniessen aber eine weitgehende Freiheit in der Ausgestaltung des Abgabesystems (E. 4c).
Der Gebäudeversicherungswert stellt eine mit dem Äquivalenzprinzip vereinbare Bemessungsgrundlage dar. Die Berücksichtigung des effektiven Wasserverbrauchs ist nicht geboten (E. 4d).
Es ist zulässig, bei der Ausgestaltung des Gebührentarifs die nach Ortsteilen unterschiedlich hohen Investitionskosten zu berücksichtigen. Die Liegenschaft der Beschwerdeführenden befindet sich in einem Quartier mit wesentlich höheren Kosten als im Dortzentrum. Irrelevant ist der Vergleich mit den Kosten in der Nachbargemeinde (E. 4e).
Stichworte:
ANSCHLUSSGEBÜHR
ÄQUIVALENZPRINZIP
GEBÄUDEVERSICHERUNGSWERT
GEBÜHREN
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
RÜCKWEISUNG
WASSERANSCHLUSSGEBÜHR
WIEDERERWÄGUNG
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 8 BV
Art. 45 EG GSchG
§ 14 GemeindeG
§ 126 lit. I GemeindeG
Art./§ 44 WR Langnau a.A.
Art./§ 46 WR Langnau a.A.
Art./§ 47 WR Langnau a.A.
Art./§ 49 WR Langnau a.A.
Art./§ 52 WR Langnau a.A.
§ 19 lit. II VRG
§ 48 lit. II VRG
§ 27 lit. V WasserwirtschaftsG
§ 29 WasserwirtschaftsG
Publikationen:
RB 2002 Nr. 38 S. 108
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Der
Gemeinderat von Langnau a.A. erteilte B und A am 4. September 1995 die
Bewilligung für ein grösseres Bauvorhaben auf dem Grundstück alt Kat.-Nr. 1
(neu 2 und 3), P‑strasse. In Disp.-Ziff. 4 verpflichtete er die
Bauherrschaft zur Entrichtung eines Depositums von Fr. 48'400.- namentlich für
Kanalisations- und Wasseranschlussgebühren, welches fristgerecht eingezahlt
wurde.
Am 23. Januar 1998 rechnete die
Werkkommission der Gemeinde Langnau a.A. über das Depositum ab. Nach
Intervention von B und A korrigierte sie die Abrechnung am 30. März 1998;
gemäss der überarbeiteten Verfügung belaufen sich die zu leistenden Gebühren
auf Fr. 81'966.25, abzüglich des Depositums.
II. Gegen diesen Beschluss rekurrierten B und
A am 4. Mai 1998 an den Bezirksrat Horgen. Sie bemängelten insbesondere die
Berechnung des für die Gebührenfestlegung massgeblichen Gebäudemehrwertes sowie
den angewendeten Gebührentarif, dessen akzessorische Überprüfung sie
verlangten. Das Verfahren wurde entsprechend dem Antrag der Rekurrenten informell
sistiert, u.a. wegen eines Wiedererwägungsgesuchs der Rekurrenten vom 7.
September 1998. Dieses berief sich auf eine abgeänderte Schätzung der Gebäudeversicherung
des Kantons Zürich vom 5. August 1998. Nachdem eine formelle Behandlung des
Wiedererwägungsgesuchs während längerer Zeit unterblieben war, setzte der
Bezirksrat im Frühling 2001 das Verfahren fort. Nach Durchführung eines
doppelten Schriftenwechsels wies er den Rekurs am 29. Oktober 2001 ab, soweit
er darauf eintrat.
III. B und A haben gegen diesen Beschluss am
11. Januar 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragen
die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und des Beschlusses der
Werkkommission der Gemeinde Langnau a.A. vom 30. März 1998 sowie die
Rückweisung der Angelegenheit an die Werkkommission zu neuem Entscheid, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Der Bezirksrat Horgen reichte am 11. Februar
2002 die Akten ein und erklärte Verzicht auf Stellungnahme. Die Werkkommission
der Gemeinde Langnau a.A. beantragte am selben Tag die Abweisung der
Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 19c
Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde funktionell
und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten. Zum Entscheid berufen ist angesichts des
unbestimmten Streitwerts nach § 38 VRG die Kammer.
2. Die Beschwerdeführenden begründen ihren Rückweisungsantrag
insbesondere damit, dass die Werkkommission es zu Unrecht unterlassen habe,
ihren Entscheid vom 30. März 1998 in Wiedererwägung zu ziehen. Dazu habe
Anlass bestanden, nachdem die kantonale Gebäudeversicherung am 5. August 1998
die Versicherungssumme der Häuser P-strasse von zuvor Fr. 1'822'800.- auf neu
Fr. 1'587'600.- herabgesetzt hatte.
Es ist aber zu bedenken, dass die
Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführenden am 15. Oktober 1998 eine neue
Rechnung zugestellt hat, die dem herabgesetzten Gebäudeversicherungswert
Rechnung trägt. Ferner wies die Werkkommission in ihrem Fristerstreckungsgesuch
vom 15. März 2001 an den Bezirksrat darauf hin, dass sie mit der dritten Version
der Baudepositenabrechnung (vom 15. Oktober 1998) zum Wiedererwägungsgesuch vom
4. Mai 1998 Stellung genommen habe. Ihrer Vernehmlassung ans Verwaltungsgericht
legte die Werkkommission zudem einen – bisher nur intern verteilten –
Protokollauszug bei, aus dem ersichtlich wird, dass sie am 21. September
1998 beschlossen hatte, eine den revidierten Versicherungswert
berücksichtigende Rechnung auszustellen. Gleichzeitig hatte sie beschlossen,
auf dem Wert des Schopfanbaus von Fr. 46'000.- keine Anschlussgebühr zu
erheben.
Damit wurde dem einen Anliegen der
Beschwerdeführenden, der Berücksichtigung des korrekten
Gebäudeversicherungswertes, bereits während des noch hängigen Rekursverfahrens
Rechnung getragen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin wäre es
keineswegs übertrieben formalistisch gewesen, sondern hätte der notwendigen
Klärung der Verhältnisse gedient, wenn die Beschwerdegegnerin ihren Beschluss
den Beschwerdeführenden und dem Bezirksrat schriftlich eröffnet hätte. Richtig
ist auch die Feststellung der Beschwerdeführenden, dass der Bezirksrat den
Rekurs insofern als gegenstandslos geworden hätte abschreiben müssen. Damit
hätte er auch seiner Erwägung 2.2.1. Rechnung getragen, die auf das revidierte
Schätzungsergebnis hinweist. In diesem Punkt ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen und das Dispositiv des angefochtenen Beschlusses zu korrigieren.
Für eine Rückweisung zu neuer Beurteilung bestünde hingegen nur Anlass, wenn
auch die weiteren Rügen der Beschwerdeführenden in der Sache selbst berechtigt
wären. Darauf ist in Erwägung 4 zurückzukommen.
3. a) Dispositiv-Ziffer 4 der Baubewilligung
vom 4. September 1995 stellt hinsichtlich der Gebührenauflage für den
Kanalisations- und den Wasseranschluss sowie die weiteren dort erwähnten
Leistungen der Gemeinde einen Zwischenentscheid dar. Obwohl sie formell Teil
des Baubewilligungsentscheides ist, kann sie nicht einfach wie dieser als
Endverfügung angesehen werden. Vielmehr bildet sie einen Zwischenschritt – in
erster Linie zur Sicherung des Verfahrensgegenstandes, der geschuldeten
Gebühren – im Rahmen eines grundsätzlich eigenständigen Verfahrens. Dieses hat
seine eigenen Rechtsgrundlagen; zudem verläuft der Rechtsmittelweg nicht über
die Baurekurskommission, sondern über den Bezirksrat. Vorliegend ist übrigens
aufgrund des kommunalen Rechts auch die Veranlagungsbehörde (Werkkommission)
von der Baubewilligungsbehörde (Gemeinderat) verschieden.
Zwischenentscheide sind gemäss § 19 Abs. 2
und § 48 Abs. 2 VRG weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen Nachteil
zur Folge haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt. In
einem Urteil vom 7. April 1993 (RB 1993 Nr. 8) hat das
Verwaltungsgericht in Abweichung von seiner früheren Praxis (vgl. RB 1985
Nr. 91, 1991 Nr. 56) und in Anpassung seiner Rechtsprechung an jene
des Bundesgerichts entschieden, dass es sich bei der Anordnung über die
Einforderung von Akontozahlungen für die Administrativkosten des
Quartierplanverfahrens um einen nicht weiterziehbaren Zwischenentscheid handle,
da ein solcher Entscheid für den Betroffenen keinen nicht mehr zu behebenden
Nachteil zur Folge habe. Diese neue Praxis wurde seither wiederholt bestätigt
(VGr, 29. Oktober 1997, VB. 97.00148; 26. August 1998, VB.98.00202; 17.
November 1998, VB.98.00204). Bei der Beurteilung der Anfechtbarkeit von
Depositenauflagen verhält es sich ähnlich. Das Verfahren würde unnötig
erschwert und verlängert, wenn eine doppelte Anfechtung der Gebührenauflage –
erstmals im Rahmen der Verfügung über das Depositum und ein zweites Mal nach
der definitiven Abrechnung bzw. Gebührenauflage – generell zugelassen würde.
Schon insofern ist die von den Vorinstanzen vertretene Auffassung über die
Anfechtbarkeit von Ziff. 4 des Dispositivs der Baubewilligung vom 4. September
1995 problematisch.
b) Grundsätzlich verfehlt ist sie aber auch
aus einem weiteren Grund. Zwischenverfügungen erwachsen nicht in materielle
Rechtskraft und können daher grundsätzlich noch zusammen mit dem Endentscheid
angefochten werden. Von diesem Grundsatz ist nur dann abzuweichen, wenn der
Betroffene nach dem Grundsatz von Treu und Glauben zur sofortigen
Geltendmachung eines behaupteten Mangels verpflichtet war, um einen unnötigen
Verfahrensaufwand zu vermeiden. So ist z.B. ein Ablehnungsbegehren sofort zu
stellen, nachdem der Betroffene vom Ablehnungsgrund erfahren hat (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 47). Vorliegend bestand
nach Treu und Glauben keinerlei Anlass, die Depositenauflage anzufechten.
Vielmehr stand es den Beschwerdeführenden frei, Rügen in diesem Zusammenhang
erst gegen die Endverfügung, also gegen die Depositenabrechnung, zu erheben.
Unabhängig davon, ob die Baubewilligung vom 4. September 1995 in diesem Punkt
hätte angefochten werden können, hätte der Bezirksrat auf den Rekurs daher
vollumfänglich eintreten müssen. Seine abweichende Rechtsauffassung ist
unzutreffend.
Auch dieser Mangel führt indes nicht ohne
Weiteres zur Rückweisung der Angelegenheit an eine der Vorinstanzen, sondern
bloss zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, insoweit als der Bezirksrat
auf den Rekurs nicht eingetreten ist. Von einer Rückweisung ist abzusehen, wenn
sich die materielle Eventualerwägung des Bezirksrats als tragfähig erweist.
4. Wie in Erwägung 2 ausgeführt wurde,
anerkennt die Beschwerdegegnerin, dass die Anschlussgebühren für Wasser und
Kanalisation ausgehend vom herabgesetzten Gebäudeversicherungswert zu berechnen
sind. Noch zu beurteilen ist, ob entsprechend der Auffassung der
Beschwerdeführenden die Wasseranschlussgebühr allein anknüpfend an den
Gebäudeversicherungswert berechnet werden darf, und ob der Gebührenansatz von
2 % des Versicherungswertes rechtmässig ist.
a) Die streitbetroffene Anschlussgebühr dient
der Deckung der Investitionskosten für die Basis- und Groberschliessung der
Wasserversorgung Langnau a.A. Sie ist ihrer Rechtsnatur nach kein
Mehrwertbeitrag (Vorzugslast), sondern eine Gebühr im Rechtssinn (vgl. RB 1991
Nr. 78). Derartige Gebühren bedürfen der Grundlage in einem formellen
Gesetz; ihre Bemessung muss dem Kostendeckungsprinzip und dem aus dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz
abgeleiteten Äquivalenzprinzip genügen sowie dem Willkürverbot standhalten. Die
Gemeinden sind bei der Festsetzung der Gebührenordnungen im Rahmen des
Verfassungsrechts und der gesetzlichen Vorgaben autonom (vgl. H.R. Thalmann,
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 63 N. 2.2).
b) Die gesetzliche Grundlage für die
streitige Wasseranschlussgebühr findet sich kantonalrechtlich in § 27 Abs. 5
und § 29 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG),
in § 45 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember
1974 (EG GSchG), ferner in § 14 und § 126 Abs. 1 des Gemeindegesetzes
vom 6. Juni 1926. Kommunalrechtlich gilt das Wasserreglement vom 9.
Dezember 1993 (WR), das von der Gemeindeversammlung genehmigt wurde und damit
ein Gesetz im formellen Sinn darstellt. Art. 44 WR hält fest, dass Bau und
Betrieb der Wasserversorgung selbsttragend sein soll. Gemäss Art. 46 WR sind
Anschluss- und Benützungsgebühren so zu bemessen, dass grundsätzlich die
Aufwendungen für den Betrieb und Unterhalt sowie die Verzinsung und
Abschreibung des Verwaltungsvermögens der Wasserversorgung gedeckt werden.
Kraft Art. 47 WR kann die Wasserversorgung für die Erstellung der Hauptleitungen
Mehrwertsbeiträge gemäss den §§ 49 und 50 Wassergesetz (heute: § 29 Abs. 1
WasserwirtschaftsG) erheben. Art. 49 WR regelt die Anschlussgebühren, und § 52
befasst sich mit dem Wasserzins, der in eine Grund- und eine Verbrauchsgebühr
aufgeteilt ist. Die Pflicht zur Leistung einer Anschlussgebühr entsteht gemäss
Art. 49 Abs. 1 WR mit dem Anschluss an das Wasserleitungsnetz der
Wasserversorgung, was den allgemeinen Grundsätzen über die Entstehung der
Gebührenpflicht entspricht (BGE 102 Ia 69 E. 3, 103 Ia 26 E. 2, 106 Ia 241 E.
3).
c) Nach dem Kostendeckungsprinzip darf der
Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden
Verwaltungszweigs nicht übersteigen (Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 5. A., Basel/Stuttgart 1976, Band II,
Nr. 110 B IV und V; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, Nr. 110 B IV
und V; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2050 ff.; RB 1991 Nr. 78).
Gemäss dem Äquivalenzprinzip muss die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem
vernünftigen
Verhältnis zum Wert stehen, den die staatliche Leistung für den Abgabepflichtigen
hat; dieser Wert bemisst sich entweder nach dem Nutzen für den Pflichtigen oder
nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme der Verwaltung im
Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs. Das
Äquivalenzprinzip schliesst Pauschalierungen nicht aus; solche sind indessen
nach dem Willkürverbot nur zulässig, sofern der massgebliche Tarif nach
sachlich haltbaren Gesichtspunkten ausgestaltet ist und keine Unterscheidungen
trifft, für die ein vernünftiger Grund nicht ersichtlich ist (BGr,
10. Oktober 2001, URP 2002, S. 51 E. 4a;
Häfelin/Müller,
Rz. 2054 ff.;
RB 1991 Nr. 78).
Zu beachten sind aber auch das Prinzip der
vollen
Kostendeckung. § 29 Abs. 2 WasserwirtschaftsG schreibt die Erhebung
kostendeckender Gebühren vor, räumt aber in Abs. 3 den Gemeinden eine
weitgehende Freiheit bei der Ausgestaltung des Abgabesystems ein; namentlich
können die Investitionskosten wahlweise durch Mehrwertbeiträge und/oder
Anschlussgebühren finanziert werden. § 29 Abs. 4 WasserwirtschaftsG verweist
auf § 45 EG GSchG. Nach dessen Abs. 2 sind kostendeckend Gebühren, die nach
Abzug allfälliger Bundes- und Staatsbeiträge die verbleibenden Kosten für Bau,
Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung der Anlagen sowie die übrigen
Kosten decken.
d) Nach ständiger Praxis des Bundesgerichts
und des Verwaltungsgerichts ist der Gebäudeversicherungswert eine mit dem
Äquivalenzprinzip vereinbare Grundlage für die Bemessung von
Wasseranschlussgebühren (BGr, 28. Januar 1976, ZBl 77/1976, S. 386; RB 1977
Nr. 110 = ZBl 78/1977, S. 536 = ZR 76 Nr. 83). Auch
Kanalisationsanschlussgebühren werden häufig nach dem Gebäudeversicherungswert
bemessen, was in der Rechtsprechung immer wieder bestätigt worden ist (BGr, 23.
November 1983, ZBl 86/1985, S. 107 ff.; RB 1977 Nr. 110;
vgl. RB 1976 Nr. 112; vgl. auch BGr, 10. Oktober 2001, URP 2002, S. 51 E.
4a). Da die Anschlussgebühren für Wasser gleichermassen wie jene für Abwasser
der Deckung der Investitionskosten für die Basis‑ und Groberschliessung
dienen (vgl. Kreisschreiben der Direktion der öffentlichen Bauten vom 24. Juli
1981 betreffend die Benützung der Gebäudeversicherungssummen für Wasser‑
und Abwasser‑Anschlussgebühren), ist denn auch eine unterschiedliche
Bemessungsregelung für diese beiden Gebührenarten, zumindest was die primäre
Bemessungsgrundlage, hier die Anknüpfung an die Gebäudeversicherungssumme,
anbelangt, nicht zwingend geboten.
Aus Art. 44 und 46 WR sowie aus dem
Gleichbehandlungsgebot, dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dem
Willkürverbot, dem Äquivalenzprinzip und dem Verursacherprinzip leiten die
Beschwerdeführenden ab, die Bemessung der Anschlussgebühr dürfe nicht allein an
den Gebäudeversicherungswert anknüpfen, sondern müsse auch den effektiven
Wasserverbrauch berücksichtigen. Diese Auffassung ist unzutreffend. Anders als
die Beschwerdeführenden meinen, deckt die Anschlussgebühr als einmalige Abgabe
gerade nicht die Kosten des Verbrauchs – dazu dient der Wasserzins gemäss Art.
52 WR –, weshalb sie zu diesem auch keinen näheren Bezug aufweisen muss. Der
Hinweis auf BGE 125
I
1 und BGr, 10. Oktober 2001, URP 2002, S. 51 E. 4a geht daher an der Sache
vorbei, ebenso der Vergleich mit den Abfallgebühren, da dort anders als bei der
leitungsgebundenen Wasserversorgung bzw. Abwasserentsorgung eine Aufteilung der
Gebühren in (einmalige) Investitions- und wiederkehrende Betriebskostenbeiträge
nicht üblich und wohl auch nicht möglich ist. Ein allgemeiner Bezug zur
Beanspruchung von Leistungen besteht bei den Anschlussgebühren immerhin
insofern, als bei Wohnbauten nach der Erfahrung grösseren
Gebäudeversicherungswerten auch höhere Wasserbezugs- und Abwassermengen
gegenüberstehen (vgl. das zuvor erwähnte Kreisschreiben der Baudirektion von
1981, S. 3 ff.).
Richtig ist im Übrigen, dass hin und wieder
die Frage gestellt wird, ob der Gebäudeversicherungswert eine zutreffende
Bezugsgrösse darstellt. So wird etwa gefordert, statt des die momentane
Grundstücksnutzung widerspiegelnden Gebäudeversicherungswertes sei ein
Kriterium zu wählen, welches die ganze bauliche Nutzungsmöglichkeit eines
Grundstücks berücksichtigt (vgl. Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben
aus rechtlicher Sicht, URP 1999, S. 539 ff., 567 f.). Der Verband Schweizer
Abwasser- und Gewässerschutzfachleute (VSA) und der Schweizerische
Städteverband/Fachorganisation für Entsorgung und Strassenunterhalt (FES)
schlagen in einer 1994 herausgegebenen Richtlinie zum Thema Finanzierung der
Abwasserentsorgung vor, die Anschlussgebühr auf Grund der zonengewichteten
Grundstücksfläche zu bemessen. Als Hauptvorteil dieses Kriteriums wird erwähnt,
dass keine Nachbezüge wegen intensiverer Überbauung der angeschlossenen
Grundstücke nötig sind (vgl. André Müller, Finanzierung der kommunalen
Abwasserentsorgung aus ökonomischer Sicht, URP 1999, S. 509 ff., 534 f.). Es
mag durchaus sein, dass die Bemessung der Anschlussgebühr nach Massgabe des
Gebäudeversicherungswertes gewisse Nachteile aufweist. Diese führen aber nicht
dazu, dass diese Anknüpfung im Rahmen der hier vorzunehmenden Rechtskontrolle
(§ 50 VRG) als rechtswidrig zu bezeichnen wäre.
e) Die Beschwerdeführenden wehren sich auch
dagegen, dass ihnen entsprechend Art. 49 Abs. 2 WR die auf dem
Gebäudeversicherungswert erhobene Anschlussgebühr (gegenüber dem Grundansatz
gemäss Abs. 1) verdoppelt wird, weil sie in einer abgelegenen Siedlung im Sinne
dieser Bestimmung gebaut haben. Sie machen geltend, in diesen Gebieten sei der
Wasserverbrauch keineswegs höher, so dass die Mehrbelastung eine krasse
Ungleichbehandlung darstelle. Anderseits erführen die angeschlossenen Gebäude
in diesen Gebieten auch nicht einen zwei- oder dreifachen Mehrwert, so dass der
Erhöhung der Gebühr kein Äquivalent gegenüberstehe.
aa) Wie die Beschwerdeführenden selbst
hervorheben, stellt die Anschlussgebühr keine Vorzugslast dar, so dass das
Argument des fehlenden Mehrwertes von vornherein nur beschränkte Bedeutung hat.
Zwar kann der Wert einer Leistung auch bei der Beurteilung eine Rolle spielen,
ob das Äquivalenzprinzip eingehalten ist. Indessen ist es oft schwierig, wenn
nicht unmöglich, den wirtschaftlichen Vorteil zu bestimmen, den ein Grundeigentümer
aus einer bestimmten öffentlichen Leistung zieht. Die Rechtsprechung erachtet
es daher als zulässig, Anschlussgebühren nach dem Kostenaufwand für die in
Frage stehende Verwaltungsleistung zu bemessen und dabei schematische
Vereinfachungen vorzunehmen, solange dies nach objektiven Kriterien erfolgt
(vgl. vorne E. 4c).
bb) Wie sich schon aus den Ausführungen in
Erwägung 4d ergibt, spielt der Wasserverbrauch im Zusammenhang mit der
Anschlussgebühr eine untergeordnete Rolle; hinsichtlich der Frage, ob für Teile
des Versorgungsgebiets der Wasserversorgung höhere Anschlussgebühren bezogen
werden dürfen, ist er ohne Bedeutung. Ausschlaggebend für die unterschiedlichen
Anschlussgebühren in Langnau a.A. ist die schwierige Topographie mit markanten
Höhenunterschieden und der sehr unterschiedliche Grad der Überbauungsdichte.
Die abgestuften Gebührenansätze tragen dem Umstand Rechnung, dass in den schwächer
besiedelten und gleichzeitig peripherer gelegenen Gebieten der Gemeinde die
Investitionskosten pro einzelnem Hausanschluss wesentlich höher liegen als im
zentralen Siedlungsgebiet. Dabei lassen sich im Wesentlichen drei Bereiche
unterscheiden. Für das Gebiet Albis und Mittelalbis mit geringer
Überbauungsdichte entstehen, wie sich nicht zuletzt auf der von den
Beschwerdeführenden eingereichten Karte erkennen lässt, aufgrund der
erforderlichen Leitungslängen, des Höhenunterschieds und der geringen Anzahl
angeschlossener Gebäude besonders hohe Aufwendungen. Weniger ausgeprägt, aber
immer noch deutlich gilt dies auch für die Zone Rengg (mit den Siedlungen
Risleten, Tobel, Rängg und Oberrängg) und die Zone Waldi (mit den Siedlungen
Hasengarten und Waldi). Wenn die Beschwerdegegnerin sich entschieden hat, die
entsprechenden Kosten differenziert zu verlegen, so entspricht dies den
tatsächlichen Verhältnissen.
Der Bezirksrat beruft sich auf einen im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ergangenen Entscheid vom 27. April
1994, in welchem er zum Wasserreglement der Beschwerdegegnerin Stellung
genommen hat. Selbstverständlich entfaltet dieser Entscheid gegenüber den
Beschwerdeführenden keine Rechtskraft und ist auch das Verwaltungsgericht nicht
daran gebunden (vgl. BEZ 2000 Nr. 24). Es wäre aber Sache der Beschwerdeführenden
gewesen, näher darzulegen, weshalb die dort entwickelte Argumentation unzutreffend
sein sollte. Der Bezirksrat hat in jenem Entscheid ausgeführt, dass im Gebiet
Albis das Verhältnis zwischen Investitionskostenanteil und
Wasserverbrauchsanteil etwa 28 % : 3 % beträgt, während es in den Randgebieten
etwa bei 21 % : 5 % und im übrigen Gebiet (d.h. den zentralen Siedlungsräumen)
etwa 51 % : 93 % beträgt. Daraus ergeben sich die Verhältniszahlen 9.3, 4.2 und
0.55 (der vom Bezirksrat im zitierten Entscheid angegebene Wert von 1.9 ist
unrichtig, da Zähler und Nenner vertauscht wurden). Sie machen deutlich, dass
bei einem gegebenen Wasserverbrauch die Investitionen für die Wasserversorgung
in den Randgebieten etwa 8 bzw. 17 mal höher liegen als im dicht bebauten
Siedlungsteil.
Diesem
Umstand trägt der abgestufte Gebührenansatz in Art. 49 WR angemessen Rechnung.
Die Beschwerdeführenden wenden ein, die
Gemeinde habe die Unterlagen zu diesen Verhältniszahlen nicht eingereicht,
daher seien sie nicht überprüfbar und würden bestritten. Es hätte den
Beschwerdeführenden frei gestanden, von der Gemeinde Einsicht in diese
Unterlagen zu verlangen, wenn sie den vom Bezirksrat verwendeten Zahlen keinen
Glauben schenken wollten. Sie machen nicht geltend, entsprechende Schritte
unternommen zu haben, obwohl sie spätestens seit Mitte August 2001 – also seit
ihnen die Duplik der Beschwerdegegnerin im Rekursverfahren zugestellt worden
war – dazu Gelegenheit und Anlass gehabt hätten. Mit ihrer unsubstanziierten
Behauptung, die vom Bezirksrat im damaligen Verfahren ermittelten Zahlen seien
unzutreffend, kommen sie ihrer Begründungspflicht gemäss § 54 VRG nicht nach
(vgl. VGr, 12. November 1998, VB.98.00318, E. 3b, durch das BGr am 19. Mai 1999
geschützt [2P.1/1999]). Für das Verwaltungsgericht besteht kein Grund, diese
Zahlen in Frage zu stellen. Insbesondere kann im Licht des erwähnten Entscheids
des Bezirksrats darauf verzichtet werden, Auskünfte über die laufende Wasser-
und Investitionsrechnung der Wasserversorgung einzuholen.
Unbegründet ist der Einwand der
Beschwerdeführenden, das Gebiet Waldi gehöre nicht zu den Randgebieten. Das
Gegenteil ergibt sich ohne Weiteres aus dem Plan; die Tatsache, dass das Gebiet
Waldi an das zentrale Ringleitungssystem angeschlossen ist, belegt nicht seine
Zugehörigkeit zum dichter bebauten Siedlungsgebiet, wohl aber, dass auch für
dieses Randgebiet ein vollwertiger Anschluss an die Wasserversorgung
hergestellt wurde, mit entsprechend höherem Aufwand pro angeschlossenem
Gebäude.
cc) Die Beschwerdeführenden weisen darauf
hin, dass im Gebiet Waldi nur noch kleine Restflächen der Bauzone überbaubar
seien, weshalb nicht mit wesentlich gesteigertem Wasserverbrauch und
entsprechenden Investitionen zu rechnen sei. Hierzu ist erneut zu bemerken,
dass die für den Wasseranschluss erforderlichen Infrastrukturkosten in den abgelegenen
Gebieten vom voraussichtlichen Wasserverbrauch nur wenig beeinflusst werden,
sondern überwiegend als Fixkosten angesehen werden müssen, die gerade wegen der
kleinen noch überbaubaren Flächen auf relative wenige Grundstücke verlegt
werden müssen.
dd) Weiter machen die Beschwerdeführenden
geltend, die früher erbauten Liegenschaften seien allesamt nicht mit dem
Verdoppelungszuschlag "bestraft" worden, weshalb die Anwendung des
Gebührentarifs ihnen gegenüber eine krasse Ungleichbehandlung darstelle.
Insofern lägen ausserordentlicher Umstände im Sinne von Art. 61 Abs. 1 WR vor,
die eine Abweichung vom normalen Tarif rechtfertigten.
Es trifft zu, dass im Wasserreglement vom 27.
März 1969 noch keine Erhöhung der Anschlussgebühr für abgelegene Siedlungen
vorgesehen war (vgl. Art. 25). Bereits in Art. 50 Abs. 4 des
Wasserreglementes vom 11. August 1981 wurde indes die Möglichkeit einführt, für
abgelegene Siedlungen und Einzelobjekte die Anschlussgebühren bis um den
doppelten Ansatz zu erhöhen. Vor allem aber beurteilt sich bei Rechtsänderungen
die Zulässigkeit der unterschiedlichen Behandlung nach altem und nach neuem
Recht weniger durch einen Vergleich der früheren mit der geänderten Regelung
als danach, ob die neue Regelung sachlich vertretbar sei (vgl. Jörg Paul
Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 405). Da vorliegend
wie ausgeführt sachliche Gründe für eine Abstufung der Anschlussgebühren
vorliegen und diese auch entsprechend den tatsächlichen Verhältnissen vorgenommen
wird, liegt keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor. Im Übrigen weist
die Beschwerdegegnerin zu Recht darauf hin, dass das Wasserreglement von 1969
nicht zuletzt deshalb auf abgestufte Anschlussgebühren verzichten konnte, weil
damals die abgelegenen Siedlungen noch ausserhalb des Baugebietes lagen und
keinen Anspruch auf Erschliessung bzw. Anschluss an die Wasserversorgung
besassen. Erst durch die geänderten raumplanungsrechtlichen Vorschriften
entstand eine Erschliessungspflicht auch für diese Gebiete. Bereits das
Wasserreglement von 1981 trug daher den besonderen Aufwendungen Rechnung, die
hier zu erbringen waren.
Ebensowenig können sich die
Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang auf Art. 61 WR berufen. Nach dieser
Bestimmung kann die Werkkommission Abweichungen von den vorstehenden
Bestimmungen bewilligen, wenn besondere Verhältnisse es rechtfertigen; dadurch
darf aber dem Sinn des Reglementes nicht widersprochen werden. Die höhere
Belastung der Beschwerdeführenden entspricht im vorliegenden Fall durchaus dem
Sinn des Reglementes bzw. würde eine Entlastung diesem Sinne widersprechen;
besondere Verhältnisse liegen hingegen nicht vor. Für eine Ausnahmebewilligung
besteht kein Raum.
ee) Nichts abzuleiten vermögen die
Beschwerdeführenden schliesslich aus dem Vergleich mit der Tarifordnung von
Thalwil. Weshalb es dieser Gemeinde möglich ist, tiefere Anschlussgebühren zu
verrechnen, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens und für dieses
auch nicht relevant. Massgeblich ist allein, dass sich der differenzierte
Gebührenansatz der Beschwerdegegnerin auf tatsächlich vorhandene Unterschiede
stützen kann und insofern dem Verursacherprinzip Rechnung trägt.
Die Beschwerdeführenden bringen auch nichts
vor, was ihre vage Vermutung stützt, die erhobenen Tarife verletzten das
Kostendeckungsprinzip. Hierfür bestehen keinerlei Anhaltspunkte.
5. Im Ergebnis ist die Beschwerde im Sinn der
Erwägungen teilweise gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben,
insoweit der Bezirksrat auf den Rekurs nicht eingetreten ist. Ausserdem ist die
Gebührenauflage durch die Werkkommission nur im herabgesetzten Umfang von Fr.
76'777.20, abzüglich des Depositums von Fr. 48'400.-, zu bestätigen. Die
Kostenauflage im Rekursentscheid ist entsprechend anzupassen. Im Übrigen ist
die Beschwerde abzuweisen.
...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Der angefochtene
Beschluss wird insofern aufgehoben, als der Bezirksrat auf den Rekurs nicht
eingetreten ist. Die Gebührenauflage der Werkkommission wird im reduzierten Umfang
von Fr. 28'377.20 (Fr. 76'777.20, abzüglich des Depositums von Fr. 48'400.-) bestätigt.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
...