zh_verwaltungsgericht · AN.2016.00004 · 2016-06-07 · de

Beschluss vom 7. Juni 2016 über die Änderung der Verordnung über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen und den Transport von mobilitätsbehinderten Personen (Leistungsüberprüfung 2016) | [Beschwerdelegitimation einer Trägerin öffentlicher Aufgaben, Festlegung eines Kostendachs für Staatsbeiträge in einer Verordnung] Die Beschwerdeführerin, eine mit einer öffentlichen Aufgabe betraute privatrechtliche Stiftung, ist zur Anfechtung einer Verordnung nur legitimiert, soweit sie durch die angefochtenen Verordnungsbestimmungen in einem spezifischen Sachbereich qualifiziert betroffen ist (E. 1.2). Das IEG enthält keine ausdrückliche Bestimmung, welche dem Regierungsrat die Festlegung eines generellen Kostendachs gestatten würde (E. 3.3.2). Ein solches Kostendach kann auch nicht im Rahmen der dem Regierungsrat delegierten Regelungskompetenzen festgelegt werden (E. 3.3.3). Gutheissung, soweit auf die Beschwerde eingetreten wird.

Zürich Verwaltungsgericht 23.11.2016 AN.2016.00004
Zurich Verwaltungsgericht 23.11.2016 AN.2016.00004
Zurigo Verwaltungsgericht 23.11.2016 AN.2016.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2016.00004
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
AN.2016.00004
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.11.2016
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Beschluss vom 7. Juni 2016 über die Änderung der Verordnung über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen und den Transport von mobilitätsbehinderten Personen (Leistungsüberprüfung 2016)
[Beschwerdelegitimation einer Trägerin öffentlicher Aufgaben, Festlegung eines Kostendachs für Staatsbeiträge in einer Verordnung]
Die Beschwerdeführerin, eine mit einer öffentlichen Aufgabe betraute privatrechtliche Stiftung, ist zur Anfechtung einer Verordnung nur legitimiert, soweit sie durch die angefochtenen Verordnungsbestimmungen in einem spezifischen Sachbereich qualifiziert betroffen ist (E. 1.2).
Das IEG enthält keine ausdrückliche Bestimmung, welche dem Regierungsrat die Festlegung eines generellen Kostendachs gestatten würde (E. 3.3.2).
Ein solches Kostendach kann auch nicht im Rahmen der dem Regierungsrat delegierten Regelungskompetenzen festgelegt werden (E. 3.3.3).
Gutheissung, soweit auf die Beschwerde eingetreten wird.
Stichworte:
BESCHWERDELEGITIMATION
KOSTENANTEIL
KOSTENDACH
STAATSBEITRÄGE
TRÄGER ÖFFENTLICHER AUFGABEN
Rechtsnormen:
Art. 22B Abs. 4 IEG
Art. 22c lit. e IEG
§ 22 Abs. 2 lit. c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
AN.2016.00004
Urteil
der 4. Kammer
vom
23. November 201
6
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichterin
Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco
Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
ProMobil, Zürcher Stiftung
für Behindertentransporte,
vertreten durch RA A
und RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Sicherheitsdirektion
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Beschluss vom 7. Juni 2016 über die Änderung
der Verordnung über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen und
den Transport von mobilitätsbehinderten Personen (Leistungsüberprüfung 2016)
,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat beschloss am 7. Juni 2016, die
Verordnung über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen und den
Transport von mobilitätsbehinderten Personen vom 12. Dezember 2007 (IEV,
LS 855.21) zu ändern (Dispositiv-Ziff. I), diese Änderung per
1. Januar 2017 in Kraft zu setzen (Dispositiv-Ziff. II) und den
Höchstbetrag gemäss § 16a nAbs. 3 IEV vorbehältlich der Rechtskraft
der Verordnungsänderung auf Fr. 3'673'000.- festzulegen (Dispositiv-Ziff.
IV).
Gemäss Beschluss soll die IEV wie folgt geändert werden:
Dachorganisation
§ 16 a.   Abs. 1 und 2 unverändert.
3
Der
Regierungsrat kann für den Kostenanteil gemäss Abs. 2 lit. d einen
Höchstbetrag festlegen.
Beteiligung der
anspruchsberechtigten Person an den Kosten
§ 16 d.   Der Anteil an den Kosten der
Transportdienstleistung, den die anspruchsberechtigte Person selbst tragen
muss, setzt sich zusammen aus
a.    einem Grundbetrag in der Höhe eines
Einzelbilletts für Erwachsene für höchstens 4 Zonen, 2. Klasse, des
Zürcher Verkehrsverbundes,
b.    einem Selbstbehalt von höchstens 25 % der
Kosten, soweit diese unter dem vereinbarten Grenzbetrag liegen,
lit. c unverändert.
Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt vom 24. Juni 2016
publiziert (ABl 2016-24-06 [Nr. 25]).
II.
Die ProMobil, Zürcher Stiftung für Behindertentransporte
(ProMobil), liess am 24. August 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge "(zzgl. MWSt.)"
seien die Dispositiv-Ziff. I, II und IV des Regierungsratsbeschlusses
aufzuheben und sei auf die Verordnungsänderung zu verzichten, eventualiter die
Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen; zudem ersuchte sie um
Akteneinsicht. Namens des Regierungsrats schloss die Sicherheitsdirektion mit
Beschwerdeantwort vom 16./19. September 2016 auf Abweisung der Beschwerde.
Hierzu nahm die ProMobil – nachdem ihr Akteneinsicht gewährt worden war – am
6. Oktober 2016 Stellung. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am
18./19. Oktober 2016 auf eine weitere Stellungnahme.
Mit Präsidialverfügung vom 17. November 2016 wurde
das Beschwerdeverfahren betreffend Dispositiv-Ziff. IV des
Regierungsratsbeschlusses vom vorliegenden Verfahren abgetrennt, diesbezüglich
unter der Geschäftsnummer VB.2016.00714 ein neues Verfahren eröffnet und dieses
bis auf Weiteres sistiert.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche
Verord-nungen.
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a
Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft,
setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des
Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.
5
des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom
5. April
2016
(ABl
2016-04-15
[Nr.
15
]; vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere
Zuständigkeiten).
1.2
1.2.1
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Bei der Anfechtung eines Erlasses genügt dabei eine
bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 20. September 2012, AN.2012.00003,
E. 2.5.1 – 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.2 – 14. Dezember
2010, VB.2010.00572, E. 3.1). Die Anforderun­gen sind erfüllt, wenn
zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die
beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE
135 II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).
1.2.2
Träger
öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit sind nach § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Beschwerde legitimiert, wenn sie
von einer Anordnung wie eine Privatperson betroffen sind und ein schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser Anordnung haben (lit. a),
die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder
Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben
in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei
einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen
(lit. c).
1.2.3
Der
Beschwerdeführerin wurde gemäss § 22b Abs. 1 des Gesetzes über
Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen und den Transport von
mobilitätsbehinderten Personen vom 1. Oktober 2007 (IEG, LS 855.2) in
Verbindung mit § 16a IEV die Umsetzung des in §§ 22a ff. IEG vorgesehenen
Anspruchs auf ergänzende individuelle Transportdienstleistungen für
mobilitätsbehinderte Personen übertragen. § 16 nAbs. 3 IEV betrifft
direkt diese öffentliche Aufgabe. Damit richtet sich die Legitimation der
Beschwerdeführerin nach den besonderen Voraussetzungen von § 21
Abs. 2 VRG, wobei eine Betroffenheit wie eine Privatperson im Sinn von
§ 21 Abs. 2 lit. a VRG vorweg ausser Betracht fällt. Ebenso
wenig rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihr von der Kantons- oder
Bundesverfassung eingeräumter Garantien gemäss § 21 Abs. 2
lit. b VRG. Es bleibt zu prüfen, ob sie im Sinn von § 21 Abs. 2
lit. c VRG in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen ist.
Träger öffentlicher Aufgaben sind unabhängig von den finanziellen
Auswirkungen eines Entscheids zur Beschwerde legitimiert, wenn sie in
spezifischen eigenen Sachanliegen
qualifiziert
betroffen sind (Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 21 N. 107 mit Hinweisen). Gemäss der Regelung in § 22a
f. IEG muss die Beschwerdeführerin ein angemessenes Transportangebot für
mobilitätsbehinderte Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen
sicherstellen. Sie macht nachvollziehbar geltend, dass sie als Folge des in
§ 16a nAbs. 3 IEV vorgesehenen Höchstbetrags diesen Auftrag nicht
mehr entsprechend den gesetzlichen Vorgaben wahrnehmen könne bzw. ihr bei
weiterhin korrekter Wahrnehmung die Überschuldung drohe. Die Beschwerdeführerin
ist diesbezüglich damit im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Beschwerde
legitimiert.
1.2.4
Die
Beschwerdeführerin wendet sich sodann auch gegen die in n§ 16d IEV vorgesehene
Erhöhung der Kostenbeteiligung mobilitätsbehinderter Personen. Sie ist eine
privatrechtliche Stiftung, deren Zweck sich auf die Förderung des
Verkehrsangebots für mobilitätsbehinderte Personen beschränkt. Sie ist damit
keine Behindertenorganisation im Sinn von Art. 9 des Behindertengleichstellungsgesetzes
vom 13. Dezember 2002 (SR 151.3) und darf somit nicht stellvertretend
die Rechte Behinderter geltend machen. Sie kann als juristische Person sodann
nicht in die Lage kommen, selber Anspruch auf Transportdienstleistungen zu haben.
Es ist auch nicht ersichtlich und wird nicht dargetan, dass die nicht
gewinnorientiert tätige Beschwerdeführerin durch die angefochtene Erhöhung der
Kostenbeteiligung anspruchsberechtigter Personen anderweitig in ihren
Interessen betroffen sein könnte. Eine solche Betroffenheit könnte sich zwar im
Rahmen der ihr übertragenen öffentlichen Aufgabe im Sinn von § 21
Abs. 2 lit. c VRG insofern ergeben, als die Beschwerdeführerin
geltend zu machen vermöchte, der Selbstbehalt sei zu tief, um ihre Rechnung
ausgeglichen zu halten. Sie rügt jedoch das Gegenteil, wozu sie nach dem Gesagten
nicht legitimiert ist. Soweit mit der Verordnungsänderung die finanzielle
Beteiligung der anspruchsberechtigten Personen erhöht wird, ist die
Beschwerdeführerin demnach nicht in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen.
Insofern ist somit auf die Beschwerde nicht einzutreten.
2.
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die
Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; vgl. hierzu Marco Donatsch, Kommentar
VRG, § 20 N. 94 f., § 50 N. 76).
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin rügt, § 16a nAbs. 3
IEV verstosse gegen das IEG.
3.2
Gemäss § 1 Abs. 2 IEG gewährleistet dieses Gesetz unter
anderem in angemessenem Umfang den individuellen Transport mobilitätsbehindert
er
Personen. In diesem Sinn haben Personen in bescheidenen
wirtschaftlichen Verhältnissen, die das Angebot des öffentlichen Verkehrs wegen
ihrer Behinderung nicht oder nur eingeschränkt nutzen können, nach § 22a
IEG Anspruch auf ergänzende individuelle Transportdienstleistungen.
Mobilitätsbehinderte Personen können die Erfüllung ihrer
individuellen Transportansprüche bei allen Behindertentransporte Anbietenden
einfordern, die der Dachorganisation angeschlossen sind; die Dachorganisation
vergütet diesen die beitragsberechtigten Kosten (§ 22b Abs. 3 IEG).
Der Kanton leistet seinerseits der Dachorganisation Kostenanteile bis zur
vollen Höhe der beitragsberechtigten Kosten (§ 22b Abs. 4 IEG).
3.3
3.3.1
Die
strittige Verordnungsbestimmung sieht vor, dass der Regierungsrat für den der
Dachorganisation geleisteten Kostenanteil (§ 22b Abs. 4 IEG) neu
einen generellen Höchstbetrag festlegen kann. Zu prüfen ist im Folgenden, ob
eine solche Regelung mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist.
3.3.2
Wie
bereits dargelegt, haben mobilitätsbehinderte Personen nach § 22a sowie
§ 22b Abs. 3 IEG einen Anspruch auf ergänzende
Transportdienstleistungen, den sie direkt gegenüber den Anbietenden geltend
machen können; diese haben gegenüber der Dachorganisation wiederum einen
Anspruch auf Vergütung der beitragsberechtigten Kosten. Nach § 22b
Abs. 4 IEG leistet der Kanton der Dachorganisation Kostenanteile bis zur
vollen Höhe der beitragsberechtigten Kosten; bis zu dieser Höhe besteht demnach
ein gesetzlicher Anspruch der Dachorganisation auf Staatsbeiträge (vgl. zum
Begriff des Kostenanteils als Staatsbeitrag mit Rechtsanspruch auch § 2
des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [LS 132.2]). Während
andere Gesetze (vgl. etwa § 7 Abs. 3 des Gesetzes über die Jugendheime
und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962, LS 852.2)
ausdrücklich vorsehen, dass im Rahmen einer Ausführungsverordnung oder mittels
Anordnung Höchstsätze festgelegt werden können, fehlt im IEG eine solche
Bestimmung. Zu prüfen bleibt, ob der Regierungsrat im Rahmen der ihm
delegierten Normierungskompetenz eine solche Regelung auf Verordnungsstufe erlassen
kann.
3.3.3
Nach
§ 22c IEG regelt der Regierungsrat die Voraussetzungen, unter denen eine Mobilitätsbehinderung
im Sinn des IEG vorliegt (lit. a), die Einkommens- und Vermögensgrenzen,
bis zu denen einer mobilitätsbehinderten Person Fahransprüche zustehen
(lit. b), den Teil der Kosten, den die mobilitätsbehinderten Personen
selbst tragen müssen (lit. c), die Rahmenbedingungen, unter denen sich
Behindertentransportdienste bei der Dachorganisation anschliessen können
(lit. d) sowie die Voraussetzungen für die Beitragsberechtigung der Kosten
(lit. e).
§ 22c lit. a und b IEG ermächtigen den
Regierungsrat, näher zu regeln, wann eine Mobilitätsbehinderung und bescheidene
wirtschaftliche Verhältnisse vorliegen; gestützt auf § 22c lit. c IEG
kann er einen Selbstbehalt der anspruchsberechtigten Personen vorsehen. Diese
Bestimmungen betreffen die individuellen Anspruchsvoraussetzungen bzw. die
individuelle Beitragshöhe und können damit offenkundig nicht Grundlage für ein
allgemeines Kostendach sein. Eine solche Kompetenz ergibt sich sodann auch
nicht aus § 22 lit. e IEG. Gemäss dieser Bestimmung kann der
Regierungsrat die Voraussetzungen der Beitragsberechtigung der Kosten regeln. Auch
diese Regelungskompetenz beschlägt damit die individuelle Beitragsberechtigung,
indem der Regierungsrat regeln kann, in welchem Umfang die durch den Transport
einer bestimmten mobilitätsbehinderten Person entstandenen Kosten von der
Dachorganisation übernommen werden. Gestützt auf diese Bestimmung dürfte der
Regierungsrat in der Ausführungsverordnung zwar ein individuelles, hingegen
kein generelles Kostendach vorsehen. Aus den Materialien ergibt sich hierzu denn
auch, dass § 22 lit. e IEG bezweckt, die Beitragsberechtigung auf
gewisse Fahrten zu beschränken. Der Regierungsrat führte in seinem Antrag vom
23. September 2009 aus, dass im Sinn dieser Bestimmung nur diejenigen
Kosten beitragsberechtigt sein sollen, die aufgrund ausgewiesener
Freizeitfahrten entstünden, hingegen nicht Kosten für Fahrten, welche in die
Zuständigkeit anderer Kostenträger (etwa der Invaliden- oder der
Krankenversicherung) fielen. Weiter könnten gestützt auf diese Regelung eine
Beschränkung der Fahrtenzahl oder ein Kostendach pro Kopf festgelegt werden (ABl
2009, 1955 ff., 1974). Nach dem Willen des Gesetzgebers betrifft § 22
lit. e IEG somit ebenfalls die individuelle Beitragsberechtigung und kann damit
nicht Grundlage für eine generelle Einschränkung im Sinn eines absoluten
Kostendachs der kantonalen Beiträge sein.
3.3.4
Demnach
lässt das übergeordnete Recht keinen Raum, um die der Beschwerdeführerin gemäss
§ 22b Abs. 4 IEG zustehenden Kostenanteile auf dem Verordnungsweg
durch einen generellen Höchstbetrag zu beschränken.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit
darauf einzutreten ist. § 16a Abs. 3 IEV gemäss Beschluss des
Regierungsrats vom 7. Juni 2016 ist aufzuheben.
5.
5.1
Da auf die Beschwerde teilweise nicht einzutreten,
diese im Übrigen jedoch gutzuheissen ist, erscheinen die Parteien in gleichem
Umfang als obsiegend. Die Gerichtskosten sind ihnen demnach zu gleichen Teilen
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
5.2
Der nur zur Hälfte obsiegenden Beschwerdeführerin ist keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. § 16a Abs. 3
IEV gemäss Beschluss des Regierungsrats vom 7. Juni 2016 wird aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 5'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…