zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00574 · 2018-12-12 · de

Hausverbot | Hausverbot im Stadthaus. Ein Hausverbot hat präventiven Charakter und erfüllt den Begriff der strafrechtlichen Anklage im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht. Demnach verleiht die EMRK keinen Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung (E. 2.2). Indem der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer zwar mündlich angehört hat, aber ihm die Akteneinsicht erst daraufhin gewährte, verletzte er das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs wiegt allerdings nicht besonders schwer und wurde aufgrund der umfassenden Äusserungsmöglichkeit vor der Rekursinstanz geheilt (E. 3). Das Einreichen einer Zivilklage, welche denselben Lebenssachverhalt wie denjenigen der Streitsache betrifft, sowie das Stellen eines Strafantrags gegen den Beschwerdeführer durch ein Behördenmitglied erwecken den Anschein der Befangenheit dieses Behördenmitglieds. Das Behördenmitglied wäre verpflichtet gewesen, von sich aus in den Ausstand zu treten, und der Beschluss ist aufzuheben (E. 4). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.12.1 VB.2018.00574
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.12.1 VB.2018.00574
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.12.1 VB.2018.00574

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00574
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00574
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.12.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hausverbot
Hausverbot im Stadthaus.
Ein Hausverbot hat präventiven Charakter und erfüllt den Begriff der strafrechtlichen Anklage im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht. Demnach verleiht die EMRK keinen Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung (E. 2.2). Indem der Beschwerdegegner den Beschwerdeführer zwar mündlich angehört hat, aber ihm die Akteneinsicht erst daraufhin gewährte, verletzte er das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs wiegt allerdings nicht besonders schwer und wurde aufgrund der umfassenden Äusserungsmöglichkeit vor der Rekursinstanz geheilt (E. 3). Das Einreichen einer Zivilklage, welche denselben Lebenssachverhalt wie denjenigen der Streitsache betrifft, sowie das Stellen eines Strafantrags gegen den Beschwerdeführer durch ein Behördenmitglied erwecken den Anschein der Befangenheit dieses Behördenmitglieds. Das Behördenmitglied wäre verpflichtet gewesen, von sich aus in den Ausstand zu treten, und der Beschluss ist aufzuheben (E. 4).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
AKTENEINSICHTSRECHT
ANSCHEIN DER BEFANGENHEIT
AUSSTAND
AUSSTANDSBEGEHREN
AUSSTANDSGRUND
AUSSTANDSPFLICHT
BEFANGENHEIT
FORMELLE NATUR
HAUSVERBOT
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
RECHTLICHES GEHÖR
STELLUNGNAHME
STRAFANZEIGE
VOREINGENOMMENHEIT
ZIVILPROZESS
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 5a VRG
§ 8 VRG
§ 59 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00574
Urteil
der 3. Kammer
vom
12. Dezember 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat C,
Beschwerdegegner,
betreffend Hausverbot,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Verfügung
des Stadtpräsidenten von C vom 23. November
2016 wurde A für die Liegenschaft an der B-Strasse 01 in C ein Hausverbot
erteilt. Auf den dagegen erhobenen Rekurs von A trat der Bezirksrat C mit
Beschluss vom 25. Oktober 2017 nicht ein, wies den Stadtrat C allerdings
aufsichtsrechtlich an, nach Anhörung von A das verfügte (superprovisorische)
Hausverbot mit einer vorsorglichen oder definitiven Massnahme zu ersetzen oder
ersatzlos aufzuheben.
B.
Mit Schreiben vom 10. November 2017 lud der
Stadtrat C A zur Stellungnahme bis zum 1. Dezember 2017 betreffend ein
unbefristetes Hausverbot ein (act. 8/6). Mit Schreiben vom 1. Dezember
2017 ersuchte A um Akteneinsicht und Fristerstreckung um 14 Tage ab
Einsichtnahme in die Akten. Am 7. Dezember 2017 konnte A die Akten
einsehen.
C.
Der
Stadtrat C überführte das Hausverbot gegen A vom 23. November 2016 für die
Liegenschaft an der B-Strasse 01 in C (Stadthaus) mit Verfügung vom 18. Dezember
2017 und mit sofortiger Wirkung in ein unbefristetes Hausverbot (Disp.-Ziff. 1).
Für die Ausübung von Rechten, welche zwingend mit persönlichem Erscheinen an
der B-Strasse 01 in C zu erfolgen haben, werde im Sinn der Erwägungen
jeweils eine Sonderregelung erlassen (Disp.-Ziff. 2).
II.
Dagegen erhob A mit Schreiben vom 19. Januar 2018
Rekurs an den Bezirksrat C, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 19. Juli
2018 abwies und die Verfahrenskosten A auferlegte.
III.
A.
A
gelangte mit Beschwerde vom 14. September 2018 an das Verwaltungsgericht
und verlangte unter anderem die Aufhebung des Hausverbots, eventualiter dessen
Befristung, sodann seien zahlreiche Verstösse des Stadtrates C festzustellen
und die von ihm genannten Zeugen anzuhören. Es sei eine öffentliche Verhandlung
durchzuführen und ihm die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren.
B.
Der
Stadtrat C reichte am 19. Oktober 2018 seine Beschwerdeantwort ein, worin
er beantragte, die Beschwerde sei unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Der Bezirksrat C beantragte in seiner Stellungnahme vom 22. Oktober
2018 unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid die Abweisung
der Beschwerde. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Soweit der
Beschwerdeführer geltend macht, die Beschwerdegegnerin habe gegen zahlreiche
Gesetze verstossen und Mitglieder des Stadtrates hätten das Amtsgeheimnis
verletzt und er somit Aufsichtsrechtliches vorbringt, ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten. Solche Begehren fallen nicht in die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts. Denn dem Verwaltungsgericht kommt keine Aufsichtsfunktion
gegenüber Verwaltungsbehörden zu, insbesondere ist das Verwaltungsgericht nicht
für die Aufsicht über die Gemeinden zuständig (Martin Bertschi, in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 73 f.; Art. 94 der Kantonsverfassung vom 27. Februar
2005; § 164 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015).
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer beantragt die Durchführung einer öffentlichen Verhandlung. Gemäss
Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) hat
jede Person ein Recht darauf, dass über ihre zivilrechtlichen Ansprüche und
Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von
einem Gericht öffentlich verhandelt wird. Nach ständiger Rechtsprechung liegt
eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor, wenn
alternativ entweder das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem
Strafrecht zuordnet oder wenn die Natur des Vergehens oder die Art und Schwere
des Vergehens und/oder der Sanktionen für den strafrechtlichen Charakter
spricht. Schutzmassnahmen wie Rayonverbote, die zur Vermeidung häuslicher
Gewalt oder Gewalt an Sportanlässen ergriffen werden, fallen nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht unter den Begriff der strafrechtlichen
Anklage (vgl. BGE 134 I 140 E. 4.3; BGE 140 I 2 E. 6.3).
2.2
Der Beschwerdegegner
stützt das verfügte Hausverbot auf seine Verfügungsbefugnis über sein
Verwaltungsvermögen und auf seine Fürsorgepflicht gegenüber den
Gemeindeangestellten. Auch wenn vorliegend strafrechtlich relevantes Verhalten
(Drohung und Beschimpfung) als Anstoss für das verfügte Hausverbot diente, ist
für das Hausverbot kein repressives, sondern ein präventives Ziel massgebend.
Das Hausverbot ist auf das zukünftige Verhalten (bzw. Verhinderung dessen)
ausgerichtet und gelangt unabhängig von der strafrechtlichen Beurteilung des
vergangenen Verhaltens zur Anwendung. Auch wenn das Hausverbot allenfalls
subjektiv als pönal empfunden wird, ist dieses nicht als strafrechtliche
Sanktion zu qualifizieren und erfüllt somit den Begriff der strafrechtlichen
Anklage im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK nicht, womit die EMRK keinen
Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung verleiht.
2.3
Schliesslich
räumt auch das kantonale Recht keinen Anspruch auf eine mündliche Verhandlung
ein; vielmehr stellt § 59 Abs. 1 VRG die Durchführung einer
mündlichen Verhandlung in das Ermessen des Verwaltungsgerichts (Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 59 N. 5). Im vorliegenden Fall ist nicht
ersichtlich, dass eine mündliche Verhandlung entscheidwesentlich sein könnte,
weshalb auf eine solche zu verzichten ist.
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer rügt die Verletzung seines rechtlichen Gehörs. Ihm sei eine
Frist zur Stellungnahme gesetzt worden, um deren Erstreckung er am 1. Dezember
2017 gebeten habe und ebenso um Akteneinsicht. So habe er die Akten am 7. Dezember
2017 einsehen können, für die Einsicht in rund 500 A4-Seiten an Akten sei ihm
aber nur 20 Minuten Zeit eingeräumt worden. Auch sei ihm zwar Möglichkeit zur
mündlichen Stellungnahme geboten worden, diese sei allerdings vor der
Akteneinsicht erfolgt. Nachdem er die Akten eingesehen habe, habe er sich nicht
mehr äussern dürfen, und es sei ihm die ersuchte Fristerstreckung für eine
Stellungnahme nicht gewährt worden. Auf diese Vorbringen in seinem Rekurs sei
der Bezirksrat nicht eingegangen.
3.1.1
Gemäss der Vorinstanz sei es nicht zu beanstanden, dass der
Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer am 7. Dezember 2017 Akteneinsicht
gewährt und ihm Gelegenheit gegeben habe, sich mündlich zur Sache zu äussern.
Der Beschwerdeführer habe die ihm angesetzte Frist zur Stellungnahme ungenutzt
verstreichen lassen, um dann am letzten Tag der Frist eine Fristerstreckung und
Akteneinsicht zu beantragen. Das rechtliche Gehör sei somit nicht verletzt
worden, da der Beschwerdeführer die Möglichkeit gehabt habe, sich am 7. Dezember
2017 mündlich zu äussern.
3.1.2
Der Beschwerdegegner führt aus, da der Beschwerdeführer nicht von der
Möglichkeit zur Stellungnahme bis zum 1. Dezember 2017 Gebrauch gemacht
habe, sondern lediglich einen Antrag auf Akteneinsicht gestellt und
Fristerstreckung verlangt habe, seien ihm anlässlich der Akteneinsicht vom 7. Dezember
2017 durch den damaligen Stadtpräsidenten und die Stadtschreiberin die Gründe
für das Hausverbot erläutert und ihm mitgeteilt worden, dass der
Beschwerdegegner am 18. Dezember 2017 über das definitive Hausverbot
beschliessen werde. Dabei habe der Beschwerdeführer sich mündlich zum
Hausverbot äussern können. Zwar sei der Beschwerdeführer darüber informiert
worden, dass er sich äussern könne, von dieser Möglichkeit habe er bis zum 18. Dezember
2017 keinen Gebrauch gemacht. Im Weiteren hätten der Beschwerdeführer bzw. sein
Rechtsvertreter die Akten des Amtes für Zusatzleistungen bereits im Frühjahr
eingesehen. Damit sei den Anforderungen an das rechtliche Gehör Genüge getan
worden.
3.2
Der
Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinn von Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ist das Recht der Privaten, in
einem von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde geführten Verfahren mit ihrem
Begehren angehört zu werden, Einblick in die Akten zu erhalten und zu den für
die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung nehmen zu können (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich etc. 2016, N. 1002). Das rechtliche Gehör dient einerseits der
Sachaufklärung, stellt andererseits aber ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, der in die Rechtsstellung
des Einzelnen eingreift (vgl. statt vieler BGE 132 V 368 E. 3.1).
Aus Inhalt und Funktion des Akteneinsichtsrechts als Teil des Anspruchs auf
rechtliches Gehör folgt nach der Rechtsprechung, dass grundsätzlich sämtliche
beweistauglichen Akten den Beteiligten gezeigt werden müssen. Denn es gehört
zum Kerngehalt des rechtlichen Gehörs, dass der Verfügungsadressat vor Erlass
eines für ihn nachteiligen Verwaltungsaktes zum Beweisergebnis Stellung nehmen
kann. Das Akteneinsichtsrecht ist somit eng mit dem Äusserungsrecht verbunden, indem
es dessen Vorbedingung ist. Der Beteiligte kann sich nur dann wirksam zur Sache
äussern und geeignete Beweise führen oder bezeichnen, wenn ihm die Möglichkeit
eingeräumt wird, die Unterlagen einzusehen, die geeignet sind, den Entscheid zu
beeinflussen (BGE 132 V 387 E. 3.1).
3.3
Da seit
dem Frühjahr 2017, als dem Beschwerdeführer letztmals Einsicht in die entsprechenden
Akten gewährt wurde, weitere Akten zum Dossier hinzugekommen waren (so bspw. act. …,
act. … sowie act. …), kann nicht gesagt werden, dass im Dezember 2017
keine erneute Akteneinsicht notwendig gewesen wäre. Der Beschwerdegegner
bestreitet sodann nicht, dass dem Beschwerdeführer zuerst Gelegenheit zur
mündlichen Stellungnahme und erst danach Einsicht in die Akten gegeben wurde.
Er stützt sich allerdings darauf, dass dem Beschwerdeführer anlässlich der
mündlichen Stellungnahme die Gründe für das Hausverbot erläutert wurden und es
ihm unbenommen gewesen wäre, vor der für den 18. Dezember 2017 in Aussicht
gestellten Beschlussfassung erneut Stellung zu nehmen. Vom Beschwerdeführer als
juristischem Laien konnte allerdings nicht erwartet werden, die betreffende
Rechtsprechung, wonach ihm ein jederzeitiges Recht auf Stellungnahme zusteht,
zu kennen und entsprechend zu reagieren. Anscheinend sei dem Beschwerdeführer
auch mündlich mitgeteilt worden, er könne sich erneut äussern; auf das
schriftlich gestellte, fristgerechte Gesuch des Beschwerdeführers um
Fristerstreckung wurde allerdings nicht mit einer neuen – förmlich erlassenen –
Fristansetzung reagiert. Unter diesen Umständen erscheint es fraglich, ob dem
Beschwerdeführer vorgeworfen werden kann, die Zeit bis zum Erlass des
Beschlusses ungenutzt verstrichen haben zu lassen. Indem der Beschwerdegegner
den Beschwerdeführer zwar mündlich anhörte, aber ihm erst danach Akteneinsicht
gewährte, verletzte er das rechtliche Gehör, insbesondere das Äusserungsrecht
des Beschwerdeführers.
3.4
Weiter
fliesst aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2
BV Anspruch auf Begründung eines Entscheids. Demnach ist die Behörde bzw.
Rechtsmittelinstanz verpflichtet, die Vorbringen der Beteiligten tatsächlich zu
hören, zu prüfen und bei der Entscheidfindung zu berücksichtigen. Sodann hat
sie ihren Entscheid zu begründen, wobei dieser Pflicht dann Genüge getan ist,
wenn sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben
und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können.
In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von
denen sich die Behörde bzw. Rechtsmittelinstanz hat leiten lassen und auf die
sich der Entscheid stützt (BGE 138 I 232 E. 5.1; statt vieler VGr, 12. Februar
2018, VB.2017.00597, E. 2.2).
3.4.1
Die Vorinstanz nahm die Rüge des Beschwerdeführers, wonach sein rechtliches
Gehör verletzt worden sei, indem ihm nach der Akteneinsicht keine Möglichkeit
zur Stellungnahme gegeben worden sei, auf, kam aber zum Schluss, dass sie
unbegründet sei, weil der Beschwerdeführer die Möglichkeit gehabt habe, sich
mündlich zu äussern (angefochtener Entscheid, E. 4.3).
3.4.2
Vor diesem Hintergrund ist die Begründungsdichte des angefochtenen
Beschlusses nicht zu beanstanden. Die Vorinstanz hat sich mit der Rüge des
Beschwerdeführers in genügendem Ausmass auseinandergesetzt, sodass es dem
Beschwerdeführer möglich war, den Beschluss vom 19. Juli 2018 substanziiert
anzufechten. Eine Gehörsverletzung liegt diesbezüglich nicht vor.
3.5
Der
Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs ist formeller Natur und setzt
keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung
zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich,
ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst. Gemäss
der Rechtsprechung kann aber eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des
rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person
die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl
den Sachverhalt als auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer
Rückweisung ist sodann selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des
rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem
formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die
mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung
der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. VGr, 27. April 2018, VB.2017.00859,
E. 3.2 mit weiterem Hinweis; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 37 f.).
Eine Heilung ist jedoch nicht möglich, wenn der Vorinstanz ein Ermessen
zukommt, welches die obere Instanz nicht uneingeschränkt überprüfen kann (Donatsch,
§ 64 N. 11).
Die Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Beschneidung
des Äusserungsrechts nach erfolgter Akteneinsicht wiegt nicht schwer; so kannte
der Beschwerdeführer bereits die meisten Akten – weshalb es auch nicht schwer
wiegt, dass ihm nur 20 Minuten Zeit für die Akteneinsicht zur Verfügung standen
–, und anlässlich der mündlichen Anhörung wurden ihm die Gründe, die zum
angefochtenen Beschluss führten, erläutert und er konnte sich dazu äussern.
Indem sich der Beschwerdeführer im Rekursverfahren vor dem Bezirksrat, welchem
volle Überprüfungsbefugnis zukam, nochmals umfassend äussern konnte, wurde die
Verletzung des rechtlichen Gehörs geheilt.
3.6
Auf die
beantragte Befragung von D als Zeugin kann aufgrund des bezüglich der
Akteneinsicht hinreichend erstellten Sachverhalts verzichtet werden.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer macht geltend, dass E beim Beschluss betreffend Hausverbot in
den Ausstand hätte treten sollen, da E eine persönliche Wut gegen ihn empfinde
und somit nicht mehr als neutral angesehen werden könne. Auch habe E selber
anerkannt, dass Ausstandsgründe gegeben seien, indem er als damaliger Vorsteher
der Sozialbehörde bei die Sozialhilfe betreffenden Entscheiden jeweils in den
Ausstand getreten sei. Die Vorinstanz sei auf seine diesbezüglichen Vorbringen
mit keinem Wort eingegangen.
Der Beschwerdegegner gibt an, dass E tatsächlich am
angefochtenen Beschluss beteiligt gewesen war. Allerdings sei er nicht befangen
gewesen, da er kein persönliches Interesse an der Sache gehabt habe. E habe nur
die Interessen des Beschwerdegegners als Arbeitgeber vertreten, da das
Hausverbot zum Ziel habe, die Mitarbeitenden der Stadtverwaltung zu schützen.
Zudem habe der Beschwerdeführer den Ausstandsgrund verspätet – nämlich erst in
der Stellungnahme vom 26. März 2018 – vorgebracht. Da die Zusammensetzung
des Stadtrates auf der Homepage der Stadt publiziert sei, wäre es dem
Beschwerdeführer möglich gewesen, bereits vor dem 18. Dezember 2017 ein
Ausstandsbegehren zu stellen.
4.2
Aus dem
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung respektive auf ein faires
Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV fliesst als Teilgehalt der
Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf richtige Zusammensetzung der
entscheidenden Verwaltungsbehörde: Es besteht eine zum in Art. 30 Abs. 1
BV verankerten Anspruch auf Unparteilichkeit, Unbefangenheit und
Unvoreingenommenheit der Richterin bzw. des Richters analoge Garantie in Bezug
auf Verwaltungsbehörden (Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zur
Bundesverfassung, 2014, Art. 29 N. 34 f.; Regina Kiener, Kommentar
VRG
, § 5a N. 4, auch zum Folgenden;
BGE 140 I 326 E. 5.2
).
Die Anforderungen an die Unbefangenheit von Richterinnen und
Richtern sowie Mitgliedern von Verwaltungsbehörden stimmen jedenfalls im Kern
überein, nämlich darin, dass diese Personen keine persönlichen Interessen mit
dem Ausgang des konkreten Prozesses verbinden und sich hinsichtlich der
Beurteilung des infrage stehenden Sachverhalts nicht bereits festgelegt haben
(Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001, S. 535).
Konkretisiert wird dieser grundrechtliche Anspruch in § 5a
VRG
.
Gemäss § 5a Abs. 1 VRG treten
Personen, die eine Anordnung treffen, dabei mitwirken oder sie vorzubereiten
haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen.
Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie in der Sache ein persönliches
Interesse haben (lit. a), mit einer Partei in gerader Linie oder in der Seitenlinie
bis zum dritten Grad verwandt oder verschwägert oder durch Ehe, Verlobung usw.
verbunden (lit. b) oder Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei
in der gleichen Sache tätig waren (lit. c). Ist der Ausstand streitig, so
entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um den Ausstand
eines Mitglieds einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss
des betreffenden Mitglieds (§ 5a Abs. 2 VRG).
4.3
Voreingenommenheit
und Befangenheit in diesem Sinn werden nach der Rechtsprechung angenommen, wenn
sich im Einzelfall anhand aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen
Umstände etwas ergibt, das sich eignet, Misstrauen in die Unparteilichkeit des
Behördenmitglieds zu erwecken. Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden
einer Partei abzustellen; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss
vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen. Es genügt, wenn Umstände
vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit und
Voreingenommenheit erwecken; dass eine tatsächliche Befangenheit vorliegt, wird
für die Ablehnung nicht verlangt (BGE 134 I 238 E. 2.1 [insbesondere Abs. 2 f.]
mit zahlreichen Hinweisen; Kiener, § 5a N. 15; Steinmann, Art. 29
N. 34 f., Art. 30 N. 16 ff.; vgl. auch Kiener,
Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 58 f.).
4.4
Den Akten
ist zu entnehmen, dass E (zusammen mit einer Mitarbeiterin der Stadtverwaltung)
ein zivilrechtliches Verfahren gegen den Beschwerdeführer angestrebt hatte,
wonach dem Beschwerdeführer nach Art. 28b des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB) u.
a. jegliche Kontaktaufnahme mit E, eine
Annäherung an E und an dessen Wohnhaus sowie das Betreten der Liegenschaft der
Stadtverwaltung an der F-Strasse 02 sowie B-Strasse 01 in C unter
Androhung der Ungehorsamsstrafe verboten werden soll. Mit Urteil vom 6. Juni
2017 ordnete der Ersatzrichter des Bezirksgerichts C die beantragten Massnahmen
im Sinn einer vorsorglichen Massnahme an. Der Verfügung des Bezirksgerichts C
vom 3. Oktober 2017 ist zu entnehmen, dass E den Hauptsachenprozess
daraufhin angehoben hatte. Sodann stellte E einen Strafantrag gegen den
Beschwerdeführer und beteiligte sich als Privatkläger am Strafverfahren
bezüglich Nötigung und des Missbrauchs einer Fernmeldeanlage.
Auch wenn sich das von E angestrebte Zivilverfahren auf
ein Kontakt-, Rayon- und Betretungsverbot zu seinem eigenen Schutz beschränkte
und dahingegen das hier angefochtene Hausverbot alle Mitarbeitenden der
Stadtverwaltung schützen soll, liegt beiden Verfahren derselbe
Lebenssachverhalt zugrunde (nämlich die Beschimpfungen durch den
Beschwerdeführer). Unter diesen Umständen erscheint es höchst fraglich, ob das
hier zu beurteilende Verfahren in Bezug auf den konkreten Sachverhalt und die
konkret zu entscheidenden Rechtsfragen weiterhin offen erschien. Vielmehr lässt
das Einleiten zivilrechtlicher Schutzmassnahmen Zweifel an der nötigen Distanz
von E zur Frage, ob ein Hausverbot zu erlassen sei, aufkommen. Das Einreichen
einer Zivilklage sowie das Stellen eines Strafantrags durch ein
Behördenmitglied erwecken den Eindruck, dass der Konflikt zwischen dem
Beschwerdeführer und E eine persönliche Wendung genommen hatte, die objektiv
geeignet ist, den Anschein der Befangenheit zu erwecken (vgl. zur Befangenheit
aufgrund Einreichens einer Straf- und Zivilklage: BGE 134 I 20, E. 4.3.2).
Da sich das von E angestrebte Zivilverfahren mit ähnlichen Fragen befasst
(insb. Kontakt-, Rayon- und Hausverbot), kann sodann von einem persönlichen
Interesse am verfügten Hausverbot ausgegangen werden, und zwar in der Hinsicht,
dass der Zivilprozess in der Hauptsache noch nicht entschieden wurde (oder es
mindestens im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses nicht war)
und ein auf Verwaltungsrecht gestütztes Hausverbot bei Ablehnung der Klage
immerhin einen Teil der anbegehrten Massnahmen ersetzen würde. Dabei spielt es
keine Rolle, ob E, wie es der Beschwerdegegner vorbringt, tatsächlich nur die
öffentlichen Interessen der Gemeinde vertreten hatte oder nicht, da der
Anschein der Befangenheit ausreicht. Demnach wäre E verpflichtet gewesen, in
den Ausstand zu treten bzw. hätte er am Beschluss nicht mitwirken dürfen.
4.5
Ausstandsgründe
sind sodann umgehend geltend zu machen, d.
h. grundsätzlich zu dem Zeitpunkt, in dem der
Betroffene Kenntnis der für eine Befangenheit sprechenden Tatsachen und der am
Entscheid mitwirkenden Personen erhält. Ein Untätigbleiben oder eine Einlassung
in ein Verfahren im Wissen um das Vorliegen von Ausstandsgründen gilt als
Verzicht und führt grundsätzlich zum Verwirken des Anspruchs, dies ergibt sich
aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (BGE 121 I 225 E. 3; Kiener, § 5a
N. 43 f., auch zum Folgenden). Nur wenn eine Verfahrenspartei von
Umständen, welche ein Ausstandsbegehren begründet erscheinen lassen, erst
zusammen mit der Verfügung Kenntnis erhält, kann sie die Verletzung der
Ausstandsregeln auch noch im anschliessenden Rechtsmittelverfahren rügen,
sofern ihr keine mangelnde Sorgfalt vorzuwerfen ist, sie also die Umstände
nicht schon früher hätte erkennen müssen. Sodann darf einer Partei der
Grundsatz von Treu und Glauben nicht entgegengehalten werden, wenn das
fragliche Mitglied Kenntnis vom Ausstandsgrund hatte und diesen von Amtes wegen
hätte berücksichtigen müssen (Kiener, § 5a N. 44 mit Hinweisen).
4.5.1
Unabhängig davon, ob dem Beschwerdeführer die Zusammensetzung der Behörde
bzw. die Beteiligung von E aus der Publikation auf der Homepage der Stadt hätte
bekannt gewesen sein müssen, kann beim Beschwerdeführer nicht von einem
Verzicht auf die Geltendmachung des Ausstandsgrundes ausgegangen werden. Zwar
machte der Beschwerdeführer in der Tat den Ausstandsgrund erstmals im
Rekursverfahren geltend. Da aber E in früheren Entscheiden der Sozialbehörde,
deren Vorstand er war, jeweils in den Ausstand getreten war, durfte der nicht
anwaltlich vertretene Beschwerdeführer nach Treu und Glauben – unabhängig der
Gründe für den Ausstand betreffend die Entscheide der Sozialbehörde – davon
ausgehen, dass E auch beim vorliegenden Beschluss in den Ausstand treten würde.
E hatte sodann Kenntnis vom Ausstandsgrund und hätte von Amtes wegen in den
Ausstand zu treten gehabt.
Auch dass der Beschwerdeführer
diese Rüge erst in seiner Rekursreplik vom 26. März 2018 vorgebracht
hatte, lässt den Anspruch auf die Unabhängigkeit der entscheidenden Behörde
nicht verwirken. Zwar lässt sich dem angefochtenen Beschluss die Zusammensetzung
der den Entscheid fällenden Behörde nicht entnehmen, der lediglich vom damaligen
Stadtpräsidenten H und der Stadtschreiberin I unterzeichnet wurde. Allerdings
ging der Beschwerdeführer bereits in seiner Einsprache vom 19. Ja­nuar
2018 davon aus, dass schon das im November 2016 ausgesprochene Hausverbot im
Stadtrat angesprochen worden sein musste und es sich um einen formellen Beschluss
des Stadtrates handelte. Der Beschwerdeführer musste deshalb annehmen, dass
ebenso der Stadtrat, zu dessen Mitgliedern auch E gehörte, den Entscheid vom 16. Dezember
2017, gefällt hatte. Damit hätte sich ihm schon frühzeitig die Frage stellen
müssen, ob E beim Entscheid im Ausstand gewesen war. Dies ging allerdings aus
dem gefällten Entscheid nicht hervor. Da E zudem, wie eben dargelegt, von sich
aus hätte in den Ausstand treten müssen, lässt sich dem Beschwerdeführer aus
dem späten Vorbringen eines Ausstandsgrundes kein Vorwurf machen.
4.5.2
Indem die Vorinstanz sich in keiner Weise mit diesem – wie soeben
ausgeführt berechtigterweise – in der Rekursreplik erfolgten Vorbringen des
Beschwerdeführers aus­einandersetzte, verletzte sie im Übrigen ihre
Begründungspflicht.
4.6
Der
Anspruch auf Unbefangenheit ist formeller Natur. Das bedeutet, dass ein unter
Verletzung von Ausstandsbestimmungen ergangener Entscheid auch dann aufzuheben
ist, wenn er inhaltlich nicht fehlerhaft ist. Die Nichtbeachtung der
Ausstandspflicht stellt eine gravierende Verletzung der Verfahrensvorschriften
dar und hat in aller Regel die Kassation des unter Mitwirkung eines
ausstandspflichtigen Behördenmitglieds gefassten Entscheids zur Folge (Kiener, § 5a
N. 53). In besonders schwerwiegenden Fällen kann die Verletzung der
Ausstandsregeln sogar die Nichtigkeit des Entscheids bewirken (BGE 136 II 383 E. 4;
zum Ganzen vgl. auch VGr, 13. Januar 2011, VB.2010.00458, E. 4).
4.6.1
Aufgrund der formellen Natur des Anspruchs auf Unbefangenheit kann eine
Heilung durch die Rechtsmittelbehörde nur bei geringfügigen Verstössen, von
denen angenommen werden kann, sie hätten sich auf das Prozessergebnis nicht
ausgewirkt, infrage kommen (Kiener, § 5a N. 53; Schindler, S. 215 f.;
VGr, 28. Juni 2017, VB.2017.00076, E. 6.1.2).
4.6.2
Dass E nicht in den Ausstand getreten ist, stellt angesichts der oben
ausgeführten Sachlage keinen geringfügigen Verstoss dar, insbesondere kann in
keiner Weise ausgeschlossen werden, dass sich die Verletzung der
Ausstandsregeln nicht auf den Inhalt des Beschlusses ausgewirkt hat. Eine
Heilung kommt nicht in Betracht.
4.7
Die
Beschwerde ist daher im Sinn der Erwägungen gutzuheissen. Eine Rückweisung an
die Vorinstanz kommt aufgrund der ausgeschlossenen Heilungsmöglichkeit des
Mangels nicht infrage, sondern es ist sowohl Dispositiv-Ziffer I des
angefochtenen Beschlusses des Bezirksrats vom 19. Juli 2018 als auch der
vom Beschwerdegegner erlassene Beschluss vom 18. Dezember 2017 aufzuheben
und die Angelegenheit zur Durchführung eines korrekten Verfahrens an den
Beschwerdegegner zurückzuweisen. E hat im Rahmen einer Neubeurteilung in den
Ausstand zu treten. Eine weitere Prüfung der Vorbringen der
Verfahrensbeteiligten unterbleibt bei dieser Sachlage. Der Beschwerdegegner ist
darauf hinzuweisen, sollte er einen neuen Beschluss erlassen, dass die
Erwähnung der gesetzlichen Grundlagen, auf die er sich stützt, und die Vornahme
einer Verhältnismässigkeitsprüfung Voraussetzung einer der Begründungspflicht
entsprechenden Anordnung wären. Im Zusammenhang mit der Verhältnismässigkeit
der ins Auge gefassten Massnahme wäre insbesondere zu prüfen, ob dem
Beschwerdeführer (weiterhin) eine akute Fremdgefährdung und – bejahendenfalls,
gegenüber wem – attestiert werden muss, wie dies anscheinend im Bericht der
Kantonspolizei Zürich vom 31. März 2017 der Fall war.
5.
5.1
Die
Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die
Verlegung der Gerichtskosten als Obsiegen zu behandeln, wenn die
Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April
2014, 2C_846/2013, E. 3.2 mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5).
Demnach hat der Beschwerdeführer als obsiegend zu gelten und sind die Kosten
des vorliegenden Verfahrens nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
5.2
Entsprechend
sind auch die Kosten des Rekursverfahrens neu zu verlegen.
Dispositiv-Ziffer II des vorinstanzlichen Beschlusses vom 19. Juli
2018 ist insofern aufzuheben, als die Verfahrenskosten alleine dem
Beschwerdeführer auferlegt wurden. Sie sind beim vorliegenden Ausgang des
Verfahrens durch den Beschwerdegegner zu tragen. Das Vorbringen des
Beschwerdeführers, die Kostenauferlegung an ihn seitens der Vorinstanz sei
unverhältnismässig, ist demgemäss nicht mehr zu prüfen.
5.3
Das Gesuch
des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung ist bei diesem
Verfahrensausgang und aufgrund der Kostenauferlegung an den Beschwerdegegner
als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
6.
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen
Rückweisungs- bzw. Zwischenentscheid, der sich unter den Voraussetzungen von Art. 92 f.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Die
Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des Bezirksrats C vom 19. Juli
2018 sowie der Beschluss des Beschwerdegegners vom 18. Dezember 2017
werden aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen zur neuen Entscheidung
an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.
In Abänderung von Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses
des Bezirksrats vom 19. Juli 2018 werden die Kosten des Rekursverfahrens
dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Das
Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als
gegenstandslos geworden abgeschrieben.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-recht­lichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an
…