zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00760 · 2020-07-08 · de

Gestaltungsplan | Kantonaler Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich". Eintretensfragen (E. 1). Die Vorinstanz ist zu Recht auf den Rekurs des Beschwerdeführers 1 nicht eingetreten. Dessen Legitimation ergab sich weder aus der Aarhus-Konvention, noch aus seiner Eigenschaft als Stimmberechtigter zur Gemeindebeschwerde, als Stimmberechtigter zum Stimmrechtsrekurs oder als Vorstandsmitglied eines Vereins (E. 2). Keine Verfahrensvereinigung (E. 3.1). Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 3.2). Die Zuständigkeit der Baudirektion für die Festsetzung von Gestaltungsplänen nach § 84 Abs. 2 PBG ist auf projektbezogene, konkrete Einzelvorhaben beschränkt, allenfalls auch mehrere zusammenhängende Bauten und Anlagen, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan enthalten sind. Der streitgegenständliche kantonale Gestaltungsplan hat nicht konkrete Einzelbauten und bzw. Einzelanlagen zum Gegenstand, sondern legt eine Bauzone fest, die durch eine Vielzahl unterschiedlicher Bauten und Anlagen genutzt werden soll, wobei diese durch verschiedenste, noch unbestimmte Bauherrschaften realisiert werden sollen. Der Zweck der Innovationsförderung vermag diese beabsichtigten Bauten und Nutzungen nicht in einer Weise zusammenzufassen, dass von relativ konkret definierten einzelnen bzw. auch mehreren zusammenhängenden Bauten und Anlagen gesprochen werden kann. Dies umso weniger, als überwiegend in der kantonalen Landwirtschaftszone in der ersten Etappe auf einer Fläche von knapp 36 ha eine Bauzone mit einer Gesamtnutzfläche von bis zu 410'000 m2 geschaffen wird. Somit handelt es sich nicht um eine projektbezogene, sondern um eine generelle Bauzone im Sinn von §§ 47 ff. PBG, für deren Festsetzung die Gemeinden zuständig sind und die den Anwendungsbereich kantonaler Gestaltungspläne nach § 84 Abs. 2 PBG sprengt (E. 4). Mit Blick auf den Zweck und den Inhalt des streitgegenständlichen Gestaltungsplans vermag auch die im Kantonalen Richtplan vorgesehene "Durchstossung" des Landwirtschaftsgebietes durchdie Nutzungsplanung nicht zu rechtfertigen, dass dafür das Instrument eines Gestaltungsplans zur Schaffung einer Bauzone der vorgesehenen Art und Grösse in der kantonalen Landwirtschaftszone eingesetzt wird. Von einer Abweichung untergeordneter Natur im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG kann nicht mehr gesprochen werden. Auch aus diesem Grund erweist sich die Festsetzung des Gestaltungsplans als unzulässig und mit dem kantonalen Recht nicht vereinbar (E. 5). Indem die Vorinstanz bezüglich der Festsetzung der Gerichtsgebühr die Bedeutung der Streitsache allein aufgrund der Bebauungsmöglichkeiten beurteilt hat, welche der Gestaltungsplan ermöglicht, hat sie gegenüber den Beschwerdeführern, soweit diese abgabepflichtig werden, das Äquivalenzprinzip verletzt, da diese ein massiv tieferes Interesse an der Streitsache haben. Die unter Berücksichtigung des erheblichen Aufwands festgesetzte Gerichtsgebühr ist unter den vorliegenden Umständen als deutlich prohibitiv zu beurteilen und zu reduzieren (E. 6).Gutheissung der Beschwerde des Beschwerdeführers 1 im Kostenpunkt, im Übrigen Abweisung, soweit Eintreten.Gutheissung der Beschwerde des Beschwerdeführers 2, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.08.0 VB.2018.00760
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.08.0 VB.2018.00760
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.08.0 VB.2018.00760

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00760
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00760
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.07.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Kantonaler Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich".
Eintretensfragen (E. 1). Die Vorinstanz ist zu Recht auf den Rekurs des Beschwerdeführers 1 nicht eingetreten. Dessen Legitimation ergab sich weder aus der Aarhus-Konvention, noch aus seiner Eigenschaft als Stimmberechtigter zur Gemeindebeschwerde, als Stimmberechtigter zum Stimmrechtsrekurs oder als Vorstandsmitglied eines Vereins (E. 2). Keine Verfahrensvereinigung (E. 3.1). Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 3.2). Die Zuständigkeit der Baudirektion für die Festsetzung von Gestaltungsplänen nach § 84 Abs. 2 PBG ist auf projektbezogene, konkrete Einzelvorhaben beschränkt, allenfalls auch mehrere zusammenhängende Bauten und Anlagen, die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan enthalten sind. Der streitgegenständliche kantonale Gestaltungsplan hat nicht konkrete Einzelbauten und bzw. Einzelanlagen zum Gegenstand, sondern legt eine Bauzone fest, die durch eine Vielzahl unterschiedlicher Bauten und Anlagen genutzt werden soll, wobei diese durch verschiedenste, noch unbestimmte Bauherrschaften realisiert werden sollen. Der Zweck der Innovationsförderung vermag diese beabsichtigten Bauten und Nutzungen nicht in einer Weise zusammenzufassen, dass von relativ konkret definierten einzelnen bzw. auch mehreren zusammenhängenden Bauten und Anlagen gesprochen werden kann. Dies umso weniger, als überwiegend in der kantonalen Landwirtschaftszone in der ersten Etappe auf einer Fläche von knapp 36 ha eine Bauzone mit einer Gesamtnutzfläche von bis zu 410'000 m2 geschaffen wird. Somit handelt es sich nicht um eine projektbezogene, sondern um eine generelle Bauzone im Sinn von §§ 47 ff. PBG, für deren Festsetzung die Gemeinden zuständig sind und die den Anwendungsbereich kantonaler Gestaltungspläne nach § 84 Abs. 2 PBG sprengt (E. 4). Mit Blick auf den Zweck und den Inhalt des streitgegenständlichen Gestaltungsplans vermag auch die im Kantonalen Richtplan vorgesehene "Durchstossung" des Landwirtschaftsgebietes durchdie Nutzungsplanung nicht zu rechtfertigen, dass dafür das Instrument eines Gestaltungsplans zur Schaffung einer Bauzone der vorgesehenen Art und Grösse in der kantonalen Landwirtschaftszone eingesetzt wird. Von einer Abweichung untergeordneter Natur im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG kann nicht mehr gesprochen werden. Auch aus diesem Grund erweist sich die Festsetzung des Gestaltungsplans als unzulässig und mit dem kantonalen Recht nicht vereinbar (E. 5). Indem die Vorinstanz bezüglich der Festsetzung der Gerichtsgebühr die Bedeutung der Streitsache allein aufgrund der Bebauungsmöglichkeiten beurteilt hat, welche der Gestaltungsplan ermöglicht, hat sie gegenüber den Beschwerdeführern, soweit diese abgabepflichtig werden, das Äquivalenzprinzip verletzt, da diese ein massiv tieferes Interesse an der Streitsache haben. Die unter Berücksichtigung des erheblichen Aufwands festgesetzte Gerichtsgebühr ist unter den vorliegenden Umständen als deutlich prohibitiv zu beurteilen und zu reduzieren (E. 6).
Gutheissung der Beschwerde des Beschwerdeführers 1 im Kostenpunkt, im Übrigen Abweisung, soweit Eintreten.
Gutheissung der Beschwerde des Beschwerdeführers 2, soweit Eintreten.
Stichworte:
AARHUS-KONVENTION
ÄQUIVALENZPRINZIP
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BAUZONE
DURCHSTOSSUNG (NUTZUNGSPLAN)
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FLUGPLATZ
GEMEINDEBESCHWERDE
GESTALTUNGSPLAN
KANTONALER RICHTPLAN
KOMMUNALE RICHTPLANUNG
LANDWIRTSCHAFTSZONE
LEGITIMATION
LEGITIMATIONSVORAUSSETZUNGEN
NUTZUNGSPLAN
NUTZUNGSPLANUNG
PROHIBITIV
PROZESSKOSTEN
PROZESSÖKONOMIE
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
STIMMRECHTSREKURS
STREITINTERESSE
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VEREINIGUNG VON VERFAHREN
VERFAHRENSKOSTEN
VERFAHRENSVEREINIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 18 Abs. I KV
§ 2 lit. b PBG
§ 2 lit. c PBG
§ 16 Abs. I PBG
§ 16 Abs. II PBG
§ 26 PBG
§ 44a PBG
§ 45 PBG
§ 45 Abs. I PBG
§ 46 Abs. I PBG
§ 54 Abs. I PBG
§ 83 Abs. I PBG
§ 84 Abs. II PBG
§ 338a Abs. I PBG
Art. 2 Abs. I PPGV
Art. 2 Abs. I RPG
Art. 14 RPG
§ 21 Abs. I VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00760
Urteil
der 3. Kammer
vom
8. Juli 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Matthias Hauser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudirektion
Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    Stadtrat
Dübendorf,
2.    Gemeinderat
Wangen-Brüttisellen,
Mitbeteiligte,
betreffend Gestaltungsplan,
hat sich
ergeben:
I.
Die Baudirektion Kanton Zürich setzte mit Verfügung vom 9. August
2017 den kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" fest.
II.
A.
Dagegen
gelangte A mit einer als "Stimmrechtsrekurs" betitelten Eingabe vom
23. August 2017 an den Bezirksrat Uster und beantragte, dass die
angefochtene Verfügung unter Entschädigungsfolge zulasten der Baudirektion
aufzuheben sei. Der Bezirksrat Uster trat mit Präsidialverfügung vom 30. August
2017 auf den Rekurs nicht ein und überwies diesen zur weiteren Behandlung an
das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Die gegen die Überweisung erhobene
Beschwerde von A wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil vom
6. Dezember 2017 (Geschäftsnummer VB.2017.00556) ab. Das Baurekursgericht
führte dieses Rekursverfahren unter der Geschäftsnummer R3.2017.00134 und lud
die Stadt Dübendorf sowie die Gemeinde Wangen-Brüttisellen als Mitbeteiligte
zum Verfahren bei.
B.
A und B
erhoben sodann mit gemeinsamer Eingabe vom 16. September 2017 beim Baurekursgericht
des Kantons Zürich einen zweiten Rekurs gegen die Festsetzung des kantonalen
Gestaltungsplans "Innovationspark Zürich" (Rekursverfahren
Geschäftsnummer R3.2017.00138). Die Rekurrenten beantragten die Aufhebung der
angefochtenen Verfügung vom 9. August 2017 unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirektion. Das Baurekursgericht führte am
7. März 2018 einen Augenschein durch.
C.
Das
Baurekursgericht vereinigte mit Entscheid vom 24. Oktober 2018 die beiden
Rekursverfahren, trat auf die Rekurse von A nicht ein und wies den Rekurs von B
ab. Es auferlegte die Verfahrenskosten von total Fr. 50'450.- zu 1/5 A und
zu 4/5 B, unter solidarischer Haftung beider Rekurrenten für die gesamten
Kosten. Umtriebsentschädigungen wurden keine zugesprochen.
III.
Dagegen erhoben A und B mit gemeinsamer Eingabe vom 26. November
2018 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten:
"1.    Der Entscheid des
Baurekursgerichtes des Kantons Zürich vom 24. Oktober 2018 sei aufzuheben.
2.    Die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 9. August
2017 (Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes 'Innovationspark Zürich',
Dübendorf und Wangen-Brüttisellen) sei aufzuheben.
3.    Es sei von Amtes wegen festzustellen, dass die
abgeschlossene 'bestehende Gebietsplanung' für das Gebiet des Innovationsparks
Dübendorf von 70ha nicht existiert; auch nicht als 'städtebauliche Studie
ergangen in Form eines informellen Masterplanes'.
4.    Es sei von Amtes wegen festzustellen, dass infolge
der nicht existierenden 'bestehenden Gebietsplanung' (gemäss 2. Antrag)
der Festsetzungsgegenstand Nr. 12 des kantonalen Teilrichtplans
öffentliche Bauten und Anlagen vom 29. Juni 2015 fehlt.
5.    Es sei von Amtes wegen festzustellen, dass der
Beschluss des Kantonsrates vom 29. Juni 2015 mangels eines
Festsetzungsgegenstandes gegenstandslos und somit nichtig ist.
6.    Es sei ein Augenschein vorzunehmen.
7.    Es seien die gutachterlichen Stellungnahmen der ENHK
(evtl. zusammen mit der EKD) und des ARE-CH einzuholen.
8.    Die Rekurslegitimation des Unterzeichnenden A sei zu
bejahen.
9.    Der Beschwerde sei betreffend der Umsetzung der
beiden angefochtenen kantonalen Entscheide – dem kantonalen Gestaltungsplan und
dem kantonalen Teilrichtplan – die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
10.  Dies alles mit Entschädigungs- und Kostenfolge
zulasten des Staates.
11.  Das Verfahren sei aus prozessökonomischen Gründen
allenfalls zu sistieren, bis der Bundesrat und der Kantonsrat über die
Gegenstandlosigkeit und Nichtigkeit des Kantonsratsbeschlusses vom 29. Juni
2015 entschieden haben."
Das Baurekursgericht reichte am 5. Dezember 2018 die
Akten ein und beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
Der Stadtrat der Stadt Dübendorf reichte am 17. Dezember 2018 eine
Mitbeantwortung der Beschwerde ein. Darin verzichtete er darauf, in der
Hauptsache einen Antrag zu stellen, erklärte aber, mit der Sistierung nicht
einverstanden zu sein, äusserte sich zu verschiedenen Punkten, vorab zu
Sachverhaltsfragen. Er hielt fest, dass sich die Festsetzung des kantonalen
Gestaltungsplans "Innovationspark Zürich" als rechtmässig, zweckmässig
und angemessen erweise. Mit Eingabe vom 14. Januar 2019 beantragte die
Baudirektion die Abweisung der Beschwerde und verwies dazu auf die Mitberichte
des Amts für Raumentwicklung vom 9. Januar 2019 und des Amts für Abfall,
Wasser, Energie und Luft vom 5. Dezember 2018.
Am 3. März 2019 erstatteten die Beschwerdeführer die
Replik, wobei sie an den in der Beschwerde gestellten Anträgen festhielten und
verschiedene zusätzliche Beweisanträge stellten. Hierzu nahm die Baudirektion
am 25. April 2019 Stellung, indem sie auf den Mitbericht des Amts für
Raumentwicklung vom 24. April 2019 verwies. Mit Eingabe vom 21. Juni
2019 brachte die Baudirektion den Entscheid des Baurekursgerichts BRGE III Nrn. 0080-0082/2019
vom 12. Juni 2019 (Verfahren Nrn. R3.2018.00134, R3.2018.00185,
R3.2018.00193) zur Kenntnis. Die Beschwerdeführer äusserten sich am 25. Juni
2019 zur Stellungnahme der Baudirektion vom 25. April 2019. In ihrer
Stellungnahme vom 20. August 2019 zur Eingabe der Baudirektion vom 26. Juni
2019 beantragten sie, das vorliegende Beschwerdeverfahren mit ihrer Beschwerde
gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. Juni 2019
(VB.2019.00515) zu vereinigen, die Stellungnahmen der Beschwerdegegnerschaft in
letzterem Verfahren in das vorliegende Verfahren "einzubringen" und
ihnen die Möglichkeit einzuräumen, dazu im vorliegenden Verfahren Stellung zu
nehmen. Die Beschwerdeführer reichten am 7. März 2020 sowie am 16. März
2020 weitere Eingaben ein. Die Baudirektion liess sich, nachdem sie Einsicht in
die Akten genommen hatte, nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Eintretensfragen
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich und
funktionell zuständig.
1.2
Im
Raumplanungsrecht und im öffentlichen Baurecht ist gemäss § 338a
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zum
Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung
hat. Die gleichen Legitimationsvoraussetzungen sehen § 49 in Verbindung
mit § 21 Abs. 1 VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem Wortlaut
nach auf Anordnungen, gilt aber auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen,
wozu die Gestaltungspläne zählen (VGr, 24. Januar 2013,
VB.2012.00754, E. 3.1; 24. März 2005, VB.2005.00026, E. 1.2; 4. September
2008, VB.2008.00262, E. 2.3).
Bei einem Rechtsmittel von Nachbarn gegen ein Bauvorhaben
oder wie vorliegend gegen einen Gestaltungsplan wird nach der Rechtsprechung in
Konkretisierung der allgemeinen Legitimationsvoraussetzungen eine hinreichend
enge nachbarliche Raumbeziehung und ein Berührtsein in qualifizierten eigenen
Interessen verlangt. Bezüglich der erforderlichen engen nachbarlichen
Raumbeziehung kommt der in Metern gemessenen Distanz keine allein ausschlaggebende
Bedeutung zu; massgebend ist vielmehr, auf welche Entfernung sich das streitige
Bauvorhaben im Sinn des geltend gemachten Anfechtungsinteresses auszuwirken
vermag (VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291, E. 2.2 und 2.3; RB 2000 Nr. 9
= BEZ 2000 Nr. 53; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 55 ff., N. 69). Die
Rechtsprechung bejaht meistens die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften
sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden (vgl. BGr, 1. Februar
2012, 1C_346/2011, E. 2.3). Auch nach der Rechtsprechung zu funktionellen
Verkehrsanordnungen und Strassenprojekten ist die räumliche Distanz nicht das
einzige Kriterium. Zudem ist massgebend, ob das Vorhaben auf dem Grundstück des
Beschwerdeführers mit Sicherheit oder grösster Wahrscheinlichkeit zu
materiellen oder ideellen Immissionen führt. Dabei vermag nicht jede beliebige,
sondern nur eine deutlich wahrnehmbare Immissionszunahme die Legitimation zu
begründen (BGE 136 II 281 E. 2.3.2; VGr, 24. März 2020,
VB.2019.00134 E. 3.1; 19. Februar 2015, VB.2014.00539, E. 2.2.2).
Bei grösseren Entfernungen bedarf der Nachweis der Betroffenheit regelmässig
einer näheren Begründung, welche die Beeinträchtigung aufgrund der konkreten
Gegebenheiten glaubhaft erscheinen lässt (VGr, 21. Mai 2014,
VB.2013.00291, E. 2.3; vgl. Bertschi, § 21 N. 56, N. 69).
1.3
Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, dass die Beschwerde die gleiche Formatierung
und ein nämliches Schriftbild aufweise wie einzig vom Beschwerdeführer 1
unterzeichnete Eingaben in anderen Verfahren sowie einzelne einzig von ihm
unterzeichnete Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren. Inwiefern dieser Umstand
die Legitimation des Beschwerdeführers 2 infrage stellen könnte, ist nicht
ersichtlich. Auch dass der Beschwerdeführer 1 möglicherweise die
Prozesskosten des Beschwerdeführers 2 durch ein Darlehen finanziert, steht
dessen Legitimation ebenso wenig entgegen, wie dass der Beschwerdeführer 1
seinen Stimmrechtsrekurs allein erhoben hat. Soweit die Beschwerdegegnerin mit
den geschilderten Umständen nahelegen will, dass die Beschwerde möglicherweise
vom Beschwerdeführer 1 verfasst wurde, spricht dies ebenfalls nicht gegen
die Legitimation des Beschwerdeführers 2; nachdem dieser sodann die
Beschwerde eigenhändig und original mitunterzeichnet hat, werfen die
geschilderten Umstände auch keine Fragen in Bezug auf ein allfälliges
Vertretungsverhältnis auf.
1.4
Die
Beschwerdegegnerin wirft zudem die Frage auf, ob eine genügende materielle
Beschwer des Beschwerdeführers 2 als Legitimationsvoraussetzung gegeben
sei. Sie macht geltend, ein für die Rekurslegitimation nach § 21 VRG und
§ 338a PBG vorausgesetztes schutzwürdiges Interesse liege nicht schon vor,
wenn irgendwelche negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar
seien, sondern nur dann, wenn die Einwirkungen so beschaffen seien, dass sie
auch bei objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden
müssten.
1.5
Wie die
Vorinstanz festgestellt hat, liegt das vom Beschwerdeführer 2 bewohnte
Gebäude an der C-Strasse 01 rund 80 m vom Gestaltungsplangebiet
entfernt. Von seiner Wohnung aus besteht teilweise freie Sicht auf den
vorgesehenen Baubereich B, auf dem gemäss den Vorschriften des Gestaltungsplans
Gebäude mit einer Gesamthöhe von bis 27 m bewilligt werden können. Zwar
ist der Beschwerdegegnerin zuzustimmen, dass die Entfernung zum
Baubereich B, auf welchem Bauten mit einer Gesamthöhe bis 27 m möglich
sind, rund 165 m beträgt. Auch ist unbestritten geblieben, dass die Sicht
von der Liegenschaft des Beschwerdeführers 2 auf den vom Baurekursgericht
angeführten Baubereich B aufgrund der dazwischenliegenden Bebauung mit
Mehrfamilienhäusern eingeschränkt wird. Angesichts der Distanz zum
Gestaltungsplangebiet von 80 m und der städtebaulichen Dimension der durch
den Gestaltungsplan ermöglichten Bebauungen im Innovationspark und deren
Einordnung in die bauliche Umgebung ist die Vorinstanz zu Recht davon
ausgegangen, dass der Beschwerdeführer 2 vom Gestaltungsplan im Sinn der
dargelegten Voraussetzungen besonders betroffen ist. Offenbleiben kann somit,
ob zusätzlich allenfalls auch die erwartete Zunahme des Verkehrs auf der Wangenstrasse,
die sich in rund 60 m Distanz zur Liegenschaft des Beschwerdeführers 2
befindet und durch zwei Mehrfamilienhäuser lärmmässig teilweise abgeschirmt
sein dürfte, ebenfalls seine Legitimation begründen würde. Der Beschwerdeführer 2
ist somit zum Rekurs und zur Beschwerde legitimiert.
1.6
Da der Beschwerdeführer 1
am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat und unter anderem geltend macht,
das Baurekursgericht hätte auf seinen Rekurs eintreten müssen, womit er
sinngemäss eine formelle Rechtsverweigerung durch die Vorinstanz geltend macht,
ist seine Beschwerdelegitimation unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der
Sache selbst gegeben (BGE 138 I 61 E. 2; BGE 118 Ib 26 E. 4;
VGr, 29. Januar 2015, VB.2014.00472, E. 1.2; 23. August
2012, VB.2012.00342, E. 1.2; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
Vorliegend wird überprüft, ob das Nichteintreten berechtigt war. Ist – wie
vorliegend – ein Nichteintretensentscheid angefochten, beschränkt sich die
Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts vorerst auf die Frage, ob die Behörde
das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (Bertschi,
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58; VGr, 10. Januar 2019,
VB.2018.00660, E. 1.2 m.
w.
H.). Kommt das
Verwaltungsgericht zum Schluss, dass zu Unrecht vom Fehlen einer
Prozessvoraussetzung ausgegangen wurde, heisst es die Beschwerde gut und weist
die Sache in der Regel zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurück.
Aus prozessökonomischen Gründen kann das Verwaltungsgericht auch einen
reformatorischen Entscheid fällen, namentlich, wenn sich die Vorinstanz in
einer Eventualbegründung oder wie vorliegend in Bezug auf den gleich lautenden
Rekurs des Beschwerdeführers 2 zur Sache geäussert hat. Dementsprechend
sind materielle Beschwerdeanträge bei der Anfechtung eines
Nichteintretensentscheids zulässig (VGr, 22. August 2019, VB.2019.00127, E. 1.3;
Bertschi, Vormerkungen zu §§ 19–28a N. 58; Marco Donatsch, Kommentar
VRG, § 64 N. 7).
Unabhängig davon, ob der Beschwerdeführer 1 in der
Sache legitimiert ist (dazu E. 2 unten), ist er zur Anfechtung der
vorinstanzlichen Kostenauflage befugt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 94 f.).
1.7
Unzulässigkeit der Feststellungsbegehren
Mit den Beschwerdeanträgen 1 und 2 verlangen die
Beschwerdeführer die Aufhebung des Entscheids des Baurekursgerichts vom 24. Oktober
2018 sowie der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 9. August 2017
(Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark
Zürich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen). Soweit sie zu Begründung
dieser Anträge geltend machen, dass die "abgeschlossene 'bestehende
Gebietsplanung' für das Gebiet des Innovationsparks Dübendorf von 70ha nicht
existiert", dass "infolge der nicht existierenden, 'bestehenden
Gebietsplanung' (gemäss 2. Antrag) der Festsetzungsgegenstand Nr. 12
des kantonalen Teilrichtplans öffentliche Bauten und Anlagen vom 29. Juni
2015 fehlt" und dass "der Beschluss des Kantonsrates vom 29. Juni
2015 mangels eines Festsetzungsgegenstandes gegenstandslos und somit nichtig
ist", ist darauf soweit erforderlich im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen einzugehen.
Soweit die Beschwerdeführer aber in den
Beschwerdeanträgen 3–5 ausdrücklich entsprechende Feststellungsanträge
stellen, ist nicht ersichtlich, welchen praktischen Nutzen ihnen die
diesbezüglichen Feststellungen über die in den Beschwerdeanträge 1 und 2
beantragte Aufhebung des kantonalen Gestaltungsplans und des vorinstanzlichen
Entscheids bringen könnten. Da ein Anspruch auf einen Feststellungsentscheid
nur besteht, wenn der Antragsteller sein Ziel nicht auch mit einem Leistungs-
oder Gestaltungsurteil erreichen könnte, ist auf die beiden
Feststellungsbegehren nicht einzutreten (zu den Voraussetzungen für das
Eintreten auf ein Feststellungsbegehren vgl. VGr, 14. Mai 2020,
VB.2019.00840, E. 3.2). Dass die Nichtigkeit eines Entscheids
grundsätzlich jederzeit und insbesondere unabhängig von einer Rechtsmittelfrist
geltend gemacht werden kann, wie die Beschwerdeführer geltend machen, ändert an
der genannten Voraussetzung nichts.
1.8
Administrativ- und/oder strafrechtliche Vergehen
Soweit die Beschwerdeführer in Rz. 30 der Beschwerde
ausführen, es sei der Beurteilung des Verwaltungsgerichts überlassen, ob auch
administrativ- und/oder strafrechtliche Vergehen in Zusammenhang mit der
falschen bzw. gefälschten Richtplanurkunde vorlägen, ist davon auszugehen, dass
diese Äusserung ausschliesslich der Begründung der Beschwerdeanträge dienen
soll und mit diesen kein Antrag auf Durchführung eines Straf- oder
Verwaltungsstrafverfahrens oder eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens gestellt
wurde, zumal die Beschwerdeführer ihre Anträge zu Beginn der Beschwerdeschrift
detailliert aufgeführt haben und ein solcher Antrag darin nicht enthalten ist.
Das Verwaltungsgericht wäre dafür auch nicht zuständig.
2.
Rekurslegitimation des Beschwerdeführers 1
2.1
Legitimation zum Planungsrekurs
2.1.1
Zu den Legitimationsvoraussetzungen ist auf vorstehende E. 1.2 zu
verweisen. Im Übrigen hat die Vorinstanz die massgebenden
Legitimationsvoraussetzungen in E. 3.1 ihres Entscheids zutreffend
wiedergegeben und in E. 3.2 ebenso zutreffend begründet, weshalb es dem Beschwerdeführer 1
an der erforderlichen besonderen Betroffenheit bzw. an einer hinreichend engen
nachbarlichen Raumbeziehung fehlt. Auf diese Ausführungen, insbesondere auch in
Bezug auf die Massgeblichkeit der Sachpläne des Bundes für die Luftfahrt und
die daraus resultierenden Immissionen sowie die Lärmimmissionen aus dem
Strassenverkehr, kann mit den nachfolgenden Ergänzungen verwiesen werden
(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG; RB 2008 Nr. 15;
Kaspar Plüss, § 70 N. 8; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 5,
Fn. 3).
2.1.2
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Vorinstanz habe das schutzwürdige
Interesse nur auf die "Auswirkungen des Gestaltungsplanes auf die
Liegenschaft des Rekurrenten" bezogen und damit ausser Acht gelassen, dass
der Beschwerdeführer 1 "die Verletzung seiner schutzwürdigen
Interessen auf den Gestaltungsplan und die mit dem Gestaltungsplan unmittelbar
verbundenen räumlichen Vorgänge auf dem Militärflugplatz und deren konkrete
Einwirkungen auf Raum und Umwelt bezogen habe". Darin sehen sie eine
qualifizierte Beeinträchtigung eigener Interessen.
Diese Einwände dringen nicht durch, denn die Vorinstanz
hat die Einwirkungen des Gestaltungsplans auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1
sehr wohl beurteilt, und der Beschwerdeführer macht keine konkreten
Auswirkungen geltend, die darüber hinausgingen. Ebenso hat die Vorinstanz
zutreffend festgehalten, dass die Auswirkungen des eidgenössischen Sachplans
Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) und des Sachplans Militär keine Legitimation
zur Anfechtung des Gestaltungsplans begründen. Anders wäre dies nur zu
beurteilen, wenn sich aus dem Zusammenwirken der genannten Sachpläne mit dem
Gestaltungsplan mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit
zusätzliche Auswirkungen auf die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1
ergäben, welche nach Art und Intensität die verlangte qualifizierte
Beeinträchtigung seiner Interessen bewirken würden (vgl. VGr, 12. September
2019, VB.2019.00162 E. 3.1). Solche Auswirkungen des Gestaltungsplans,
namentlich auch auf die Zunahme der Überflüge über die Liegenschaft des Beschwerdeführers 1,
sind nicht ersichtlich und werden von ihm nicht substanziiert.
Auswirkungen indes, die der Gestaltungsplan auf Raum und
Umwelt hat, von denen der Beschwerdeführer 1 aber nicht im erwähnten Sinn
besonders betroffen ist, begründen seine Legitimation nicht. Zwar vermöchte
gegebenenfalls eine Beeinträchtigung spezifischer Rechte des Beschwerdeführers 1,
namentlich seiner Grundrechte, eine Legitimation zu begründen; im Übrigen aber
spielt die Art der geltend gemachten Verletzung objektiven Rechts keine Rolle
für die Legitimation. Somit führt weder die Rüge der Verletzung des
Raumplanungsrechts und des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips, noch die
Behauptung von Schädigungen und Nachteilen für Mensch, Flora und Fauna zur
Legitimation des Beschwerdeführers 1, da er keine ihn persönlich
treffenden besonderen Nachteile glaubhaft macht.
Die Grösse des Projekts und die Tatsache, dass damit in
erheblichem Umfang Land von der Landwirtschaftszone in die Bauzone eingezont
wird, führt unweigerlich zu grösseren Auswirkungen und kann zur Folge haben,
dass eine Vielzahl von Personen zum Rekurs legitimiert ist, jedoch hat dieser
Umstand nicht zur Folge, dass die Anforderungen an die Beschwerde­berechtigung
im Einzelfall herabgesetzt werden. Keinen Einfluss auf die Legitimation des Beschwerdeführers 1
hat vorliegend, dass der Perimeter des Innovationsparks in einer zweiten Etappe
noch erweitert werden soll. Dass eine Planungsmassnahme eine spätere weitere
Planungsmassnahme begünstigt, begründet in der Regel keine Legitimation (vgl.
VGr, 7. März 2019, VB.2018.00390, E. 1.2.2).
Soweit die Beschwerdeführer rügen, die städtebauliche
Studie sei dem Gemeinderat Dübendorf vorenthalten worden, machen sie nicht
eigene Informationsansprüche des Beschwerdeführers 1 geltend, sondern
solche der Stadt Dübendorf. Diese ist im Verfahren zum Erlass des kantonalen
Gestaltungsplans zwar anzuhören, und die Direktion muss Abweichungen von deren
Begehren begründen, jedoch kommt der Stadt kein Mitentscheidungsrecht zu
(§ 84 Abs. 2 PBG). Auch auf eine allfällige Verletzung des
Informationsanspruchs des Gemeinderats der Stadt Dübendorf kann sich der Beschwerdeführer 1
zur Begründung seiner Legitimation nicht berufen.
2.2
Legitimation nach Massgabe der Aarhus-Konvention
Der Beschwerdeführer 1 beanstandet, die Vorinstanz
habe bei der Beurteilung seiner Legitimation nicht berücksichtigt, dass ihm
Rechte auf den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung und den
Zugang zu Gerichten vorenthalten worden seien, die durch die Aarhus-Konvention
völkerrechtlich garantiert seien.
Das Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die
Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu
Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998, in Kraft getreten
für die Schweiz am 1. Juni 2014 (Aarhus-Konvention, SR 0.814.07) regelt
den Anspruch auf Zugang zu Gerichten primär in Art. 9. Gemäss dessen
Abs. 2 können die Vertragsparteien den Zugang zu einem Gericht davon
abhängig machen, dass die betreffende Person ein ausreichendes Interesse hat.
Soweit es um die Geltendmachung einer Verletzung von materiellem Umweltrecht
bei einem Gericht geht, verpflichtet Art. 9 Abs. 2 Unterabsatz 2 der
Aarhus-Konvention die Vertragsstaaten nicht dazu, jedermann im Sinn einer
Popularbeschwerde individuellen Rechtsschutz zu gewähren; vielmehr können sie
Zugang zu einem Gericht alternativ beschränken auf (a) Mitglieder der
betroffenen Öffentlichkeit, die ein ausreichendes Interesse haben, oder
(b) – soweit dies in ihrem Verwaltungsprozessrecht vorgesehen ist –
auf jene Mitglieder der betroffenen Öffentlichkeit, die ein rechtlich
geschütztes Interesse geltend machen können (Astrid Epiney, Rechtsprechung des
EuGH zur Aarhus-Konvention und Implikationen für die Schweiz, AJP 2011
S. 1505 ff., 1506; Nicolas Wisard, La participation en aménagement du
territoire après la Convention d’Aarhus – Quelques observations conceptuelles
et d’expérience, in: Hottelier Michel/Hertig Randall Maya/Flückiger Alexandre
(Hrsg.), Études en l'honneur du Professeur Thierry Tanquerel, Entre droit
constitutionnel et droit administratif: questions autour du droit de l'action
publique, Genf u.
a.
2019, S. 323). Als "betroffene Öffentlichkeit" im Sinn von Art. 9
Abs. 2 der Aarhus-Konvention ist jene Öffentlichkeit zu verstehen, die von
den Vorhaben mehr als jedermann betroffen ist (Botschaft zur Genehmigung und
Umsetzung der Aarhus-Konvention und von deren Änderung vom 28. März 2012,
BBl 2012 4323, S. 4345). Somit führt auch die Aarhus-Konvention nicht
dazu, dass vorliegend die Anforderungen an das Berührtsein in eigenen
Interessen herabzusetzen wären (vgl. BGr, 5. Mai 2020, 1C_37/2019 E. 5.5
[zur Publikation vorgesehen].
Weiter macht der Beschwerdeführer 1 geltend, es seien
ihm auch Rechte des Informationszugangs und der Öffentlichkeitsbeteiligung
vorenthalten worden, welche unter dem Schutz der Aarhus-Konvention stünden.
Nachdem jedoch weder die Rekurs- noch die Beschwerdeanträge einen
Informationszugang zum Gegenstand haben, liegen solche Ansprüche jedenfalls
ausserhalb des Verfahrensgegenstands und vermögen deshalb die Legitimation des Beschwerdeführers 1
nicht zu begründen.
2.3
Legitimation als Stimmberechtigter zur Gemeindebeschwerde
Zu Unrecht will der Beschwerdeführer 1 seine
Legitimation sodann aus den Bestimmungen über die Gemeindebeschwerde ableiten.
Zwar werden Gemeindebeschwerden nach § 151 Abs. 1 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (in der Fassung vom 1. September
2003 [OS 58, 289, 332], aufgehoben durch Anhang Ziff. 1 des
Gemeindegesetzes vom 20. April 2015, in Kraft seit 1. Januar 2018 [LS
131.1; OS 72, 183, 222 f.]), die sich gegen vor dem 1. Januar 2018
ergangene kommunale Akte richten, vom Verwaltungsgericht intertemporalrechtlich
noch nach altem Verfahrensrecht behandelt, obwohl dieses Rechtsmittel mit der
Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 abgeschafft wurde
(eingehend VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846, E. 1.3; weiter VGr, 9. Januar 2020,
VB.2018.00540 E. 1.3; 25. April 2018, VB.2017.00642, E. 1.2; 7. März
2018, VB.2017.00580, E. 1.2). Da die Gemeindebeschwerde aber nur gegen
Akte der Gesamtheit der Stimmberechtigten der Gemeinde (in einer
Urnenabstimmung oder an der Gemeindeversammlung) oder des Grossen Gemeinderates
zur Verfügung stand, kommt sie gegen die vorliegend angefochtene Verfügung der Beschwerdegegnerin
vom 9. August 2017, mit welcher diese den kantonalen Gestaltungsplan
"Innovationspark Zürich" festsetzte, zum Vornherein nicht zur
Anwendung. Die weiter gefasste Legitimation für eine Gemeindebeschwerde greift
vorliegend somit nicht.
2.4
Legitimation als Stimmberechtigter zum Stimmrechtsrekurs
Der Beschwerdeführer 1 macht in Bezug auf seine
Legitimation auch geltend, im angefochtenen Entscheid seien "die
geschützten Interessen nicht berücksichtigt worden, die in Zusammenhang mit den
Verletzungen der politischen Rechte und der Gemeindeautonomie im Verfahren
R3.2017.00134 (Rekursschrift 1) und R3.2018.00134b geltend gemacht"
worden seien.
Die Vorinstanz ist mit dem angefochtenen Entscheid auch
auf die als "Stimmrechtsrekurs" bezeichnete Eingabe des Beschwerdeführers 1
vom 23. August 2017 nicht eingetreten, auf welche bereits der Bezirksrat
Uster mit Präsidialverfügung vom 30. August 2017 nicht eingetreten war und
diese an das Baurekursgericht überwiesen hatte. Im Entscheid über die gegen
diese Präsidialverfügung des Bezirksrats Uster erhobene Beschwerde hielt das
Verwaltungsgericht mit Urteil vom 6. Dezember 2017 (VB.2017.00556) fest,
dass keine der in diesem Rekurs erhobenen Rügen dem Stimmrechtsrekurs
zugänglich seien, sondern alle auf die Verletzung des übergeordneten Rechts
bzw. der Gemeindeautonomie hinausliefen, weshalb darüber bei gegebener Legitimation
im ordentlichen Rekursverfahren zu entscheiden sei. Nachdem der Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 6. Dezember 2017 in Rechtskraft erwachsen ist,
sind die in der Eingabe des Beschwerdeführers 1 vom 23. August 2017
erhobenen Rügen, soweit sie das Stimmrecht betreffen, rechtskräftig erledigt
und konnten insofern nicht mehr Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens
bilden, zumal das Baurekursgericht nicht zuständig wäre für die Beurteilung von
Stimmrechtsrügen, auch nicht in Planungssachen.
Soweit die Eingabe des Beschwerdeführers 1 vom 23. August
2017 dem Baurekursgericht überwiesen wurde, gelten für das Rekursverfahren damit
ausschliesslich die Legitimationsvoraussetzungen, die auf Rekurse gegen
Nutzungspläne zur Anwendung kommen – dies auch, soweit die Beschwerdeführenden
geltend machen,
der kantonale Gestaltungsplan stehe in einem
(unzulässigen) Widerspruch zur gültig beschlossenen kommunalen Bau- und
Zonenordnung. Diese Legitimationsvoraussetzungen erfüllt der Beschwerdeführer 1
wie oben (E. 2.1) ausgeführt nicht. Aus der Stimmberechtigung des Beschwerdeführers 1
in der Stadt Dübendorf sowie aus dem Umstand, dass er seine Eingabe vom 23. August
2017 als "Stimmrechtsrekurs" bezeichnete, folgt somit keine
erweiterte Legitimation im Verfahren vor Baurekursgericht. Weder die Interessen
des Beschwerdeführers 1 im Zusammenhang mit seinem Stimmrecht noch eine
allfällige Verletzung der Gemeindeautonomie oder die angebliche Verletzung der
Vorsorgegrundsätze bzw. andere geltend gemachte Rechtsverletzungen führen zu
einer Rekursberechtigung.
2.5
Legitimation als Vorstandsmitglied eines Vereins
Nicht zur Legitimation verhilft dem Beschwerdeführer 1
schliesslich, dass er sich zu deren Begründung in der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht erstmals auf seine Funktion als Vorstandsmitglied des
Vereins D beruft. Er hat den "Stimmrechtsrekurs" vom 23. August
2017 ausschliesslich im eigenen Namen erhoben, und auch den Rekurs vom 16. September
2017 haben die Beschwerdeführer 1 und 2 gemeinsam erhoben, aber nicht im
Namen des genannten Vereins. Solches wird auch nach wie vor nicht geltend
gemacht. Somit muss nicht geprüft werden, ob dieser Verein überhaupt zum Rekurs
berechtigt gewesen wäre. Aus der blossen Zugehörigkeit zum Vereinsvorstand
folgt sodann keine für die Rekurslegitimation relevante besondere
Betroffenheit.
2.6
Fazit
Nach dem Gesagten ist die Vorinstanz zu Recht auf den
Rekurs des Beschwerdeführers 1 nicht eingetreten. Seine dagegen gerichtete
Beschwerde ist insofern abzuweisen.
3.
Weitere Verfahrensfragen
3.1
Verfahrensvereinigung mit VB.2019.00515
3.1.1
Mit Eingabe vom 20. August 2019 beantragen die Beschwerdeführer, das
vorliegende Beschwerdeverfahren mit dem Verfahren über ihre Beschwerde gegen
den Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. Juni 2019 (Anmerkung: BRGE III
Nrn. 0080-0082/2019, angefochten im Verfahren des Verwaltungsgerichts mit
der Geschäftsnummer VB.2019.00515) zu vereinigen. Zudem beantragen sie, die
Stellungnahmen der Beschwerdegegnerschaft im Verfahren VB.2019.00515 seien in das
vorliegende Verfahren "einzubringen" und es sei ihnen die Möglichkeit
einzuräumen, dazu im vorliegenden Verfahren Stellung zu nehmen.
3.1.2
Die Vereinigung von Verfahren ist aus prozessökonomischen Gründen zulässig,
wenn sie der Vereinfachung des Verfahrens dient (§ 71 VRG in Verbindung
mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember
2008). Voraussetzung ist, dass mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt
betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Eine Vereinigung ist
insbesondere dann angezeigt, wenn sich zwei oder mehrere Rechtsmittelbegehren
gegen denselben Entscheid richten oder wenn sie gleiche oder ähnliche Begehren
enthalten, welche dieselben tatsächlichen Umstände und Rechtsfragen betreffen
(VGr, 22. März 2018, VB.2016.00349, E. 2; Martin Bertschi/Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 59). Das Interesse
an einer Vereinigung ist höher zu gewichten, wenn alle Parteien damit
einverstanden sind (Bertschi/Plüss, Vormerkungen zu §§ 4–31 N. 59).
Geboten ist die Verfahrensvereinigung, wenn zwei Verfahren in einer Weise
zusammenhängen, dass sonst eine Gefahr widersprechender Entscheidungen besteht
(vgl. Julia Gschwend, Basler Kommentar ZPO, 3. A., Basel 2017, Art. 125
N. 14). Der betreffenden Behörde steht beim Entscheid über die Vereinigung
von Verfahren ein grosser Ermessensspielraum zu (VGr, 27. Februar 2020,
VB.2019.00366/ VB.2019.00389, E. 3.1; 25. Januar 2012, VB.2010.00500,
E. 4.4.1).
3.1.3
In seinem Entscheid BRGE III Nrn. 0080-0082/2019 vom 12. Juni
2019 hat das Baurekursgericht über folgende drei Rekurse der Beschwerdeführer
entschieden:
1.
Im Verfahren R3.2018.00134 über den von beiden Beschwerdeführern beim
Bezirksrat Uster am 6. Dezember 2017 anhängig gemachten
"Stimmrechtsrekurs" gegen die Abstimmungsergebnisse der Gemeindeabstimmung
vom 26. November 2017, in welcher die Stimmberechtigen der Stadt Dübendorf
das Geschäft "Flugplatzrand Nord, Teilrevision Nutzungsplanung und
Teilrevision kommunaler Richtplan" gutgeheissen hatten. Gleichzeitig waren
Vorlagen über das Gemeindekonzept zum Betrieb eines historischen Flugplatzes
mit Werkflügen sowie der Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Keine
Zivilaviatik in Dübendorf" angenommen worden. Der Bezirksrat war auf den
Rekurs zufolge verpasster Rechtsmittelfrist nicht eingetreten, soweit er sie
als Rekurs in Stimmrechtssachen entgegengenommen hatte. Eine dagegen erhobene
Beschwerde hatte das Verwaltungsgericht abgewiesen, soweit es darauf
eingetreten war (VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846/00847). Soweit der
Bezirksrat die Eingabe als Gemeindebeschwerde entgegengenommen hatte, war er
ebenfalls nicht darauf eingetreten und hatte dieser sie aufgrund der sachlichen
Zuständigkeit an das Baurekursgericht überwiesen. Das Baurekursgericht hat
diesen Rekurs abgewiesen.
2.
Im Verfahren R3.2018.00185 über den vom Beschwerdeführer 1 am 18. November
2018 beim Bezirksrat Uster erhobenen "Stimmrechtsrekurs" gegen die
vom Gemeinderat Dübendorf mit Beschluss vom 3. Juli 2017 festgesetzte und
in der vorerwähnten Gemeindeabstimmung angenommenen Teilrevisionen der
kommunalen Richtplanung Flugplatzrand Nord und der kommunalen Nutzungsplanung
Flugplatzrand Nord und die Genehmigungsverfügungen der Baudirektion Kanton
Zürich Nrn. 18-0728 und 17-1785 je vom 14. September 2018. Auf diesen
Rekurs war der Bezirksrat Uster ebenfalls nicht eingetreten und hatte ihn an
das Baurekursgericht überwiesen. Auf diesen Rekurs ist das Baurekursgericht
mangels Legitimation nicht eingetreten.
3.
Im Verfahren R3.2018.00193 über den von beiden Beschwerdeführern am 10. Dezember
2018 direkt beim Baurekursgericht eingereichten Rekurs gegen die vorgenannten
Entscheide. Auf diesen Rekurs ist das Baurekursgericht mit Bezug auf den Beschwerdeführer 1
mangels Legitimation nicht eingetreten und hat ihn mit Bezug auf den Beschwerdeführer 2
abgewiesen, soweit es darauf eintrat.
Gegenstand des Entscheids BRGE III Nrn. 0080-0082/2019
vom 12. Juni 2019 bildet somit eine Revision der kommunalen Richtplanung
und Nutzungsplanung.
3.1.4
Die vorliegenden Beschwerden richten sich nicht gegen denselben Beschluss
und haben einen unterschiedlichen Gegenstand. Dabei ist der vorliegend
streitgegenständliche kantonale Gestaltungsplan im Vergleich zu den kommunalen
Planungen, die Gegenstand des Verfahrens VB.2019.00515 bilden, der höheren
Planungsstufe zuzuordnen, nach der sich die unteren Planungsstufen
grundsätzlich zu richten haben (§ 16 PBG). Da hiermit der Entscheid im
vorliegenden Beschwerdeverfahren als erster ergeht, wird der Entscheid im
Verfahren VB.2019.00515, der die nachgeordnete kommunale Planung betrifft,
dessen Ausgang berücksichtigen müssen. Die Gefahr widersprechender Urteile
besteht somit nicht. Auch aus prozessökonomischer Sicht drängt sich die
Vereinigung der beiden Verfahren, die einen unterschiedlichen
Verfahrensgegenstand haben und denen je mehrere Rekursverfahren
zugrunde liegen, nicht auf. Dazu kommt, dass sich die Beschwerdegegnerin und
die Mitbeteiligten im vorliegenden Verfahren nicht mit der
Verfahrensvereinigung einverstanden erklärt haben; im Verfahren VB.2019.00515
haben sich die Beschwerdegegnerin (als Beschwerdegegnerin 2 in jenem Verfahren)
sowie die Mitbeteiligte 1 (als Beschwerdegegnerin 1 in jenem
Verfahren) ausdrücklich gegen eine Verfahrensvereinigung ausgesprochen.
3.1.5
Ein Grund für die Verfahrensvereinigung kann namentlich auch nicht darin
gesehen werden, dass die Beschwerdeführer, wie sie geltend machen, im Verfahren
über die kommunalen Planungsbeschlüsse auch rechtsverletzende Mängel des
kantonalen Richtplans und des kantonalen Gestaltungsplans geltend gemacht
haben. Es ist Sache der Beschwerdeführer, ihre Rügen frist- und formgerecht im
vorliegenden Verfahren geltend zu machen. Von dieser Möglichkeit haben sie in
zahlreichen umfangreichen Rechtsschriften Gebrauch gemacht und sich namentlich
auch noch mehrfach nach Erhebung ihrer Beschwerde gegen die kommunalen Vorlagen
erneut im vorliegenden Verfahren geäussert. Aus dem gleichen Grund besteht kein
Anlass dazu, die Stellungnahmen der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten
im Verfahren VB.2019.00515 beizuziehen und den Beschwerdeführern im
vorliegenden Beschwerdeverfahren Gelegenheit zu geben, dazu Stellung zu nehmen.
3.1.6
Zusammenfassend besteht weder eine Notwendigkeit, die Verfahren zwecks
Vermeidung widersprüchlicher Entscheide zu vereinigen, noch ist davon
auszugehen, dass eine solche Vereinigung der Vereinfachung des Verfahrens bzw.
der Prozessökonomie dienen würde. Somit sind die beiden Verfahren nicht zu
vereinigen.
3.2
Kognition des Verwaltungsgerichts
3.2.1
Das Verwaltungsgericht darf einen Nutzungsplan im Beschwerdeverfahren, wenn
es als zweite Rechtsmittelinstanz entscheidet (vgl. Art. 33 RPG; Heinz
Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre
Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und
Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 33 N. 14 und 83), nicht auf
Angemessenheit, sondern bloss auf Rechtsverletzungen einschliesslich
Ermessensmissbrauch, -überschreitung und -unterschreitung überprüfen (§ 50
in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Soweit der Beschwerdeführer 2
unter Verweis auf seine Rekursschrift die Unangemessenheit des kantonalen
Gestaltungsplans rügt, ist darauf nicht einzugehen.
3.2.2
In Beschwerdeverfahren über die Festsetzung von Nutzungsplänen, zu welchen
auch die kantonalen Gestaltungspläne zählen, ist das Verwaltungsgericht zur
akzessorischen Überprüfung der zugrunde liegenden Richtpläne befugt (§ 19
Abs. 2 PBG; BGr, 1. Dezember 2017, 1C_479/2017, E. 5; BGE 143 II
276 E. 4.2; BGr, 10. April 2012, 1C_181/2012, E. 1.1; VGr, 2. März
2017, VB.2017.00038, E. 2.2.3; 21. August 2014,
VB.2013.00748/VB.2013.00750, E. 2.3; Aemisegger/Haag, Art. 33 N. 58
und 90; Heinz Aemisegger, Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und
Verfahren, Art. 34 N. 35; Donatsch, § 20 N. 37).
4.
Zulässigkeit des kantonalen Gestaltungsplans als Instrument für die
vorliegende Planung
4.1
Standpunkt der Beschwerdeführer
Die Beschwerdeführer machen geltend, der Gestaltungsplan
sei das falsche Instrument, denn die Gemeinden müssten die Grundordnung in der
Rahmennutzungsplanung festlegen. Es sei Aufgabe der Gemeinden, über die
Zonenzuteilung des Areals zu entscheiden. Das Gebiet sei derart gross und die
Auswirkungen einer neuen Zonierung seien derart weitgreifend, dass eine
umfassende Interessenabwägung vorzunehmen sei, wie sie nur in der Rahmennutzungsplanung
gemacht werden könne. Die Gestaltungsplanung – ob kantonal oder kommunal – sei
das falsche Mittel. Der Erlass des kantonalen Gestaltungsplans verletze die
Ordnung, wie sie vom eidgenössischen Raumplanungsgesetz mit Mitwirkung,
Zuständigkeit, Rechtsschutz etc. vorgegeben sei. Die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin
gemäss § 84 Abs. 2 PBG beschränke sich auf richtplanerisch
festgesetzte Bauten und Anlagen von regionaler und kantonaler Bedeutung und
beziehe sich nicht auf kommunale "Stadtquartiere" ohne solche "geplanten
Einzelvorhaben". Der Beschwerdegegnerin stehe die Kompetenz nicht zu,
einen Gestaltungsplan zu verfügen, dem die Funktion einer kommunalrechtlichen
Rahmennutzungsordnung für ein neues Stadtquartier zukomme. Der kantonale
Gestaltungsplan greife übermässig in die Planungs-, Finanz- und
Organisationshoheit der Stadt Dübendorf und in deren in § 45 PBG verankerte
Kompetenz zum Erlass der Rahmennutzungsordnung ein. Entsprechend machen die
Beschwerdeführer geltend, die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans habe
ohne vorgängigen Einzonungsbeschluss im Rahmen der kommunalen Richt- und
Nutzungsplanung keinen Bestand.
Damit werfen die Beschwerdeführer die Frage auf, ob
insbesondere ein kantonaler Gestaltungsplan ein geeignetes und zulässiges
Mittel für die nutzungsplanerische Regelung der Nutzung des vorliegend für die
erste Etappe des Innovationsparks rund 36 ha umfassenden Perimeters ist
(im Endzustand soll der Innovationspark rund 70 ha umfassen, vgl. Planungsbericht;
kantonaler Richtplan, Richtplantext, Kap. 6.2.2).
4.2
Standpunkte der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin
Weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin äussern
sich ausdrücklich zur Frage, ob die mit dem verfahrensgegenständlichen
Gestaltungsplan zu lösende Planungsaufgabe, die Grösse seines Perimeters oder
die Intensität seiner Auswirkungen die Eignung und Zulässigkeit des kantonalen
Gestaltungsplans als Instrument für die nutzungsplanerische Regelung infrage
stellen. Indem sie immerhin detailliert zu den Voraussetzungen für kantonale
Gestaltungspläne und deren Verhältnis zur raumplanerischen Grundordnung
Stellung nehmen, gehen sie implizit davon aus, dass weder die Grösse des Gebiets
bzw. die Intensität der Auswirkungen noch der Umstand, dass damit eine grössere
Fläche eingezont wird, der neuen Zonierung der nutzungsplanerischen Regelung
mittels eines kantonalen Gestaltungsplans entgegenstehen.
4.3
Gesetzliche Regelung der Gestaltungspläne
4.3.1
Rahmennutzungspläne
Gemäss Art. 14 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG) ist die zulässige Nutzung des Bodens durch Nutzungspläne zu ordnen,
welche vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen unterscheiden.
Rahmennutzungspläne legen für ein grösseres Gebiet eine allgemeine Grundordnung
fest (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A.,
Zürich 1999, Rz. 229). Der bundesrechtliche Auftrag gemäss Art. 2 und
14 RPG, das gesamte Gebiet bestimmten Nutzungszonen zuzuweisen (BGE 118 Ia 165 E. 3c;
Haller/Karlen, Rz. 248), wird normalerweise durch die
Rahmennutzungsplanung erfüllt (Eloi Jeannerat/Pierre Moor in: Heinz
Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar
RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 14 N. 10 f.).
Im Kanton Zürich sind für die Nutzungsplanung,
insbesondere für die baulichen Grundstücknutzungen, primär die Gemeinden
zuständig (§ 2 lit. c und § 45 Abs. 1 PBG). Die
überkommunale Rahmennutzungsplanung beschränkt sich auf die Festsetzung der
kantonalen Land­wirt­schafts­zonen sowie von überkommunalen Freihaltezonen. Auf
der Stufe der Rahmennutzungsplanung sieht das PBG keine Kompetenzen des Kantons
zur Festsetzung von Bauzonen, sondern nur von Nichtbauzonen vor (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019, S. 142 f.).
Die (kommunale) Bau- und Zonenordnung regelt die
Überbaubarkeit und die Nutzweise der Grundstücke, soweit diese nicht
abschliessend durch eidgenössisches oder kantonales Recht bestimmt sind
(§ 46 Abs. 1 PBG). Zu diesem Zweck unterteilen die Gemeinden ihr
nicht von übergeordneten Zonen und nicht von Waldareal erfasstes Gebiet
rechtsverbindlich in Bauzonen, Erholungszonen, Freihaltezonen und Reservezonen
(§ 46 Abs. 2 PBG).
4.3.2
Gestaltungspläne
Mit Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte
Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung
der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die
Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83
Abs. 1 PBG). Gestaltungspläne als Sondernutzungspläne dienen grundsätzlich
den gleichen Zielen wie die Rahmennutzungspläne, indem sie die zulässige
Nutzung des Bodens nach den durch die Richtplanung festgelegten Zielen ordnen.
Darüber hinaus soll mit einem Gestaltungsplan eine städtebaulich,
architektonisch, wohnhygienisch und landschaftlich optimale Überbauung eines
bestimmten Gebiets ermöglicht werden. Zu diesem Zweck beinhaltet der
Gestaltungsplan für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung (vgl. Stephan
Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1985,
S. 54). Bei der Festsetzung und Genehmigung eines Gestaltungsplans besteht
ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 135 II 209 E. 5.2; vgl. VGr, 5. April
2007, VB.2006.00496/VB.2006.00497, E. 5.1, bestätigt in BGr, 4. März
2008, 1C_146/2007, E. 2.3). Anders als bei Arealüberbauungen und
Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer im Perimeter eines
Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden. Die Grundordnung wird also
ersetzt, sodass nur noch gestaltungsplankonform gebaut werden darf (VGr, 14. November
2019, VB.2019.00017 E. 8.2; Fritzsche et al., S. 179 f.;
Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3. A., Zürich/St.
Gallen 2017, S. 68).
4.3.3
Kommunale Gestaltungspläne
Öffentliche Gestaltungspläne können von den Gemeinden
festgesetzt werden, wenn daran ein wesentliches öffentliches Interesse besteht
(§ 84 Abs. 1 PBG). Private Gestaltungspläne bedürfen der Zustimmung
durch die Gemeinde.
4.3.4
Kantonale bzw.
überkommunale Gestaltungspläne
Kantonale bzw. überkommunale Gestaltungspläne kann die
zuständige Direktion gemäss § 84 Abs. 2 PBG für Bauten und Anlagen,
die im kantonalen oder in einem regionalen Richtplan enthalten sind,
festsetzen. Das Instrument des kantonalen (bzw. überkommunalen)
Gestaltungsplans wurde mit der PBG-Teilrevision von 1991 ins PBG aufgenommen
(§§ 44a und 84 Abs. 2 PBG). Mit einem ersten Zusatzantrag zu seiner
Vorlage hatte der Regierungsrat die Einführung des kantonalen oder regionalen
Gestaltungsplans für Materialgewinnung und Materialablagerung (§ 44a PBG)
beantragt. Grund dafür war die Rechtsprechung des Bundesgerichts, welche
aufgrund der bundesrechtlichen Planungspflicht für grössere Anlagen der
Materialgewinnung und -ablagerung nicht nur deren Festlegung im kantonalen
Richtplan, sondern zusätzlich auch deren Festlegung in einem Nutzungsplan,
idealerweise einem Sondernutzungsplan, verlangte (Zusatzantrag des
Regierungsrats vom 13. Juni 1990, ABl 1990 1317 f.; Protokoll des
Kantonsrats 1987–1991,12. März 1991, S. 13275; Fritzsche et al.,
S. 187). Mit einem zweiten Zusatzantrag beantragte der Regierungsrat
sodann die Anpassung der §§ 84 und 89 PBG zur Einführung kantonaler
Gestaltungspläne. Dies begründete er in Anknüpfung an seinen vorgenannten
Zusatzantrag für § 44a PBG damit, dass ähnliche Verhältnisse auch bei
anderen Bauten und Anlagen vorliegen, die im kantonalen oder in einem
regionalen Richtplan enthalten sind, aber in ihrer Ausgestaltung nicht die
Besonderheiten von Kiesabbau- oder Deponieprojekten aufweisen. Auch für solche
Vorhaben könnten von der Baudirektion festzusetzende Gestaltungspläne
erforderlich werden, um die bundesrechtliche Koordinationspflicht im
Zusammenhang mit der Beurteilung der Umweltverträglichkeit zu erfüllen und die
allenfalls nötige Umweltverträglichkeitsprüfung mit der planungsrechtlichen
Festlegung zu verbinden (Zusatzantrag des Regierungsrats vom 5. September
1990, ABl 1990 1747 f.). Dabei ist § 84 Abs. 2 PBG
fälschlicherweise bei der kommunalen Bau- und Zonenordnung eingereiht worden,
anstatt wie § 44a im Abschnitt über die kantonalen und regionalen
Nutzungszonen (Haller/Karlen, Rz. 317).
Indem die Kompetenz, für in den Richtplan aufgenommene
Bauten und Anlagen kantonale bzw. überkommunale Gestaltungspläne festzusetzen,
an den Kanton bzw. die zuständige Baudirektion zugeteilt wurde (anstelle der
bis dahin für Gestaltungspläne allein zuständigen Gemeinden), sollte auch
verhindert werden, dass die vom Kantonsrat in der Richtplanung getroffenen
Entscheide von den Gemeinden unterlaufen werden können (Protokoll des
Kantonsrats, 11. März 1991, S. 13365).
4.3.5
Vor der Festsetzung kantonaler bzw. überkommunaler Gestaltungspläne sind
gemäss § 84 Abs. 2 PBG die Gemeinden über das Ergebnis der
Planauflage zu orientieren. Auf ihr Verlangen sind die Gemeindevorstände zu
einer Einigungsverhandlung einzuladen. Berechtigten Begehren der Gemeinden ist
bei der Festsetzung zu entsprechen und verbleibende Abweichungen müssen
begründet werden. Dieses besondere Festsetzungsverfahren, welches deutlich die Züge
eines politischen Kompromisses aufweist, wurde erlassen, weil kantonale
Gestaltungspläne unter Umständen die kommunalen Interessen stark tangieren
können (Haller/Karlen, Rz. 324). Der mit der Einführung kantonaler (bzw.
überkommunaler) Gestaltungspläne im Rahmen der PBG-Teilrevision von 1991
verbundene Eingriff des Kantons in den bisherigen Kompetenzbereich der
Gemeinden war denn auch im Kantonsrat thematisiert worden. Zugunsten der
Gemeinden wurden in der Kommission und im Rat verschiedene Korrektive diskutiert
und teils übernommen, teils verworfen (vgl. die Protokolle des Kantonsrats
1987–1991, 11. März 1991, S. 13218, 13223, 13225, 13228, 13253 ff.
[zum Eintreten]; Protokoll des Kantonsrats, 11. März 1991, S. 13273 f.;
13276 [zur Detailberatung von § 44a PBG, auf welche auch bei der
Detailberatung von § 84 verwiesen wurde]; Protokoll des Kantonsrats, 11. März
1991, S. 13358 ff. [zur Detailberatung der §§ 83 f. PBG]).
Aufgrund dieser Entstehungsgeschichte zeigt sich das Instrument des kantonalen
Gestaltungsplans als austariertes Ergebnis einer vom Gesetzgeber vorgenommenen
Abwägung der Interessen und Kompetenzen des Kantons und der Gemeinden.
Das kantonale Recht kann dem Kanton die Kompetenz
einräumen, für die Gemeinden verbindliche Sondernutzungspläne zu erlassen
(Thierry Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21, N. 19).
Bei kantonalen Gestaltungsplänen handelt es sich um Planungen der oberen Stufe,
welche gemäss § 16 Abs. 1 PBG der kommunalen Planung – auch der
Rahmennutzungsplanung – vorgeht und diese übersteuert. Weil zudem das
Instrument des kantonalen Gestaltungsplans dem Kanton unter anderem gerade auch
ermöglichen soll, im Richtplan aufgenommene Bauten und Anlagen nötigenfalls
unabhängig davon zu erstellen, ob die betroffenen Gemeinden die dafür nötigen
planungsrechtlichen Grundlagen schaffen, sind kantonale Gestaltungspläne
(anders als kommunale Gestaltungspläne) nicht an die Grundentscheide der
kommunalen Rahmennutzungsplanung gebunden (vgl. Planungsbericht, wonach das in
der Rechtsprechung statuierte Verbot der Sinnentleerung der kommunalen
Grundordnung durch Abweichungen in [kommunalen] Gestaltungsplänen bei
kantonalen Gestaltungspläne nicht "die gleiche Bedeutung zukommt").
Die kantonalen Gestaltungspläne müssen zwar die kantonale Richtplanung, die
Grundentscheide der kantonalen Rahmennutzungsplanung sowie das eidgenössische
und kantonale Recht, namentlich die Ziele und Grundsätze des
Raumplanungsgesetzes einhalten. Ausserdem ist die Baudirektion bei der
Festsetzung kantonaler Gestaltungspläne verpflichtet, diese auf die übrigen
Planungen, auch jene der betroffenen Gemeinde, abzustimmen (Art. 2
Abs. 1 RPG). Als Planungen des übergeordneten Gemeinwesens gehen die
kantonalen Gestaltungspläne aber der kommunalen Raumplanung unter Einschluss
der Rahmennutzungsplanung vor (vgl. Planungsbericht; zur Zulässigkeit kantonaler
Regelungen, die einen Vorrang kantonaler Nutzungsplanungen vor der kommunalen
Nutzungsplan vorsehen, vgl. Jeannerat/Moor, Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Art. 14 N. 33).
Dieser Vorrang der kantonalen Gestaltungspläne vor der
kommunalen Planung bedeutet einen intensiven Eingriff in die kommunale
Planungszuständigkeit und zwar nicht nur, wenn der kantonale Gestaltungsplan
eine kommunale Nutzungszone überlagert, sondern auch wenn er in einer
kantonalen Landwirtschaftszone auf dem Gemeindegebiet neue Baumöglichkeiten
schafft. Vor diesem Hintergrund kommt den vom Gesetzgeber vorgesehenen Grenzen
für den Einsatz dieses Instruments eine wesentliche Bedeutung zu.
4.3.6
Kantonale Gestaltungspläne können nach dem
Wortlaut von § 84 Abs. 2 PBG für
"Bauten und Anlagen"
festgesetzt werden. Aufgrund des Wortlauts und insbesondere der
Entstehungsgeschichte sind darunter relativ konkret definierte Einzelvorhaben
des Kantons oder anderer Träger zu verstehen. So wurde in der kantonsrätlichen
Beratung dieser Bestimmung von "Objekten" bzw. einer
"Baute" gesprochen (Protokoll des Kantonsrats vom 12. März 1991,
S. 13363). Als Beispiele nannte der Baudirektor ein "Werk"
(Protokoll des Kantonsrats vom 12. März 1991, S. 13255), eine
Spitalbaute oder eine Mittelschulbaute (Protokoll des Kantonsrats vom 12. März
1991, S. 13365). Weiter wurden in den Ratsdebatten erwähnt:
Verbrennungsanlagen (Protokoll des Kantonsrats vom 12. März 1991,
S. 13225), Schulen, Spitäler, Abfallanlagen (Protokoll des Kantonsrats vom
11. März 1991, S. 13228), Deponien (Protokoll des Kantonsrats vom 18. März
1991, S. 13456) oder eine psychiatrische Klinik (Protokoll des Kantonsrats
18. März 1991, S. 13462). Auch in der Diskussion über die in diesem
Zusammenhang vorgenommene Anpassung des Rechtsschutzes ging der Rat von
projektbezogenen Gestaltungsplänen aus (Protokoll des Kantonsrats 18. März
1991, S. 13455 ff.). Unter projektbezogenen Gestaltungsplänen sind
Gestaltungspläne zu verstehen, die für ein bereits relativ konkret
ausgearbeitetes Bauprojekt eine massgeschneiderte Sonderregelung schaffen
(Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, S. 69 f.) bzw.
die im Hinblick auf die Zulassung bestimmter Vorhaben ausgeschieden werden
(VGr, 21. April 2011, VB.2010.00309, E. 3.3 mit Hinweis auf Alexander
Ruch in: Heinz Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 16a
N. 50). In der Rechtsliteratur werden als Beispiele solcher Bauten und
Anlagen genannt: regionale Schiessplätze, Sonderabfallverbrennungsanlagen, das
Polizei- und Justizzentrum Zürich, der kantonale Gestaltungsplan Uto Kulm für
den Uetliberg (Fritzsche et al., S. 188), ein Spital, eine Mittelschule
und eine Kläranlage (Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und
Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich – Erläuterungen zur Revision vom 1. September
1991 aus rechtlicher Sicht, hrsg. Schweizerische Vereinigung für Landesplanung
[VLP], Bern 1992, Rz. 45).
Nebst dem streitgegenständlichen Innovationspark Zürich und
den unter § 44a PBG fallenden Materialgewinnungsgebieten (Kantonaler
Richtplantext Pt. 5.3.2), bestehenden Kehrichtverbrennungsanlagen sowie
bestehenden und geplanten Deponien (Kantonaler Richtplantext Pt. 5.7.2)
erwähnt der Kantonale Richtplan folgende Beispiele für kantonale
Gestaltungspläne, die sich auf § 84 Abs. 2 PBG stützen:
Gestaltungspläne zur Entflechtung von Erholungsnutzungen und weiteren
Nutzungsinteressen in Erholungsgebieten, namentlich kantonaler
Gestaltungsplan Uto Kulm und gegebenenfalls für ein Seerestaurant am
Bürkliplatz, wobei als weitere mögliche Beispiele aufgezählt werden:
Golfplätze, Pferdesportanlagen, Fussballplätze, Campingplätze u.
ä. (Kantonaler
Richtplantext Pt. 3.5.3 Bst. a). Für regionale Richtpläne werden als
Beispiele genannt: Golfplätze, Reitsportzentren, Poloplätze, Hundeschulen oder
Skisprunganlagen (Pt. 3.5.3 Bst. b). Für die Hochbauvorhaben Nrn. B1–B14
im Hochschulgebiet Zürich-Zentrum sind gemäss Pt. 6.2.1 in der Regel
kantonale Gestaltungspläne festzusetzen. Letztere weisen insgesamt eine grosse
Fläche auf, doch handelt es sich bei diesen 14 Objekten um konkrete Bauten und
Anlagen der Universität Zürich, des Universitätsspitals, der ETH, deren
Trägerschaft jeweils der Bund oder der Kanton Zürich ist, sowie um das Kunsthaus.
4.3.7
Während der Kanton für die Festsetzung von
Landwirtschaftszonen nach § 36 PBG und Freihaltezonen nach § 39 PBG
zuständig ist, liegt die Kompetenz für die Festsetzung von Bauzonen
grundsätzlich bei den Gemeinden (§ 2 lit. c in Verbindung mit
§ 45 PBG). Die Kompetenz des Kantons, in Form kantonaler Gestaltungspläne
Bauzonen festzusetzen, ist (abgesehen von Gestaltungsplänen für die
Materialgewinnung und Materialablagerung nach § 44a PBG) auf solche
für
Bauten und Anlagen
beschränkt. Auch wenn bestimmte bauliche Nutzungen, die
über konkrete Bauten und Anlagen hinausgehen, im nationalen und kantonalen
öffentlichen Interesse liegen, führt dies nicht dazu, dass der Kanton dafür
Bauzonen in Form kantonaler Gestaltungspläne festsetzen kann. Solche überkommunalen
Interessen bestehen typischerweise für die meisten in den Bauzonen zu regelnden
Nutzungen, namentlich für Wohnzwecke, Industrie und Gewerbe. Entsprechend
enthält die vom Kantonsrat beschlossene Richtplanung Vorgaben dafür, welche für
die Gemeinden verbindlich sind. Nationale und kantonale öffentliche Interessen
werden auf diesem Weg unter Beachtung der Planungszuständigkeiten der Gemeinden
umgesetzt. Diese Beschränkung kantonaler Gestaltungspläne zeigt sich auch, wenn
der Wortlaut von § 84 Abs. 2 mit jenem von § 84 Abs. 1 PBG
verglichen wird, der für die Gestaltungspläne der Gemeinden keine Beschränkung
des Gegenstands auf "Bauten und Anlagen" enthält. Letztere grenzt
sich auch vom Wortlaut der Bestimmungen über die kantonale
Rahmennutzungsplanung ab, wonach deren Gegenstand als "Flächen"
(§§ 36 und 39 PBG) bezeichnet wird.
Zutreffend weist der vorinstanzliche Entscheid in E. 11.3
darauf hin, dass § 26 lit. a bis lit. f PBG für den
Teilrichtplan öffentliche Bauten und Anlagen die Festlegung von einzelnen
Bauten und Anlagen verlangt. Die Frage, ob sich die in § 26 PBG
vorgesehene Festlegung von einzelnen Bauten und Anlagen im Richtplan erübrigt,
sobald eine Gebietsplanung vorliegt (so E. 11.3 des vorinstanzlichen
Entscheids), kann offengelassen werden. Selbst wenn dies aber anzunehmen wäre,
hätte das Vorliegen einer Gebietsplanung nicht zur Folge, dass kantonale
Gestaltungspläne statt nur für einzelne Bauten und Anlagen auch für die
Zuweisung von nicht vorhabenbezogenen grösseren Flächen zu Bauzonen verwendet
werden könnten. Denn diesbezüglich ist dem Richtplan keine Aussage zu
entnehmen. Zudem ist die Gebietsplanung weder ein gesetzlich geregeltes
Instrument der Raumplanung (Beschwerdeantwort, vgl. auch Rz. 49, wonach es
sich bei der Gebietsplanung um ein Hilfsinstrument von Kanton und Gemeinden im Sinn
der Grundlagenbeschaffung bzw. der Abstimmung raumwirksamer Tätigkeiten
handle), noch kann der Richtplan, der vom Kantonsrat beschlossen wird und im
Gegensatz zu Gesetzen (Art. 32 lit. f, Art. 33 Abs. 1
lit. a KV) nicht dem fakultativen Referendum untersteht, Abweichungen vom
Planungs- und Baugesetz vorsehen.
Vor diesem Hintergrund ist § 84 Abs. 2 PBG so
auszulegen, dass als Gegenstand von überkommunalen Gestaltungsplänen nur Einzelvorhaben,
also relativ konkrete einzelne, allenfalls auch mehrere zusammenhängende Bauten
und Anlagen, infrage kommen. Zwar sieht weder das Bundesrecht noch das
kantonale Recht eine maximale Flächenausdehnung von Gestaltungsplänen vor. Doch
steht der Beschwerdegegnerin nicht die Kompetenz zu, in der Form von
Gestaltungsplänen
grössere Flächen als Bauzonen
für relativ unbestimmte künftige Bauprojekte noch unbestimmter Bauherrschaften
festzusetzen, wie dies bei allgemeinen (nicht projektbezogenen) Nutzungsplänen
für Bauzonen im Sinn von § 47 PBG der Fall ist. Zur Festsetzung solcher
Bauzonen sind die Gemeinden zuständig (§ 2 lit. c in Verbindung mit
§ 45 PBG). In der Beschränkung auf "Bauten und Anlagen" im Sinn
konkreter Projekte unterscheidet sich der Anwendungsbereich kantonaler
Gestaltungspläne nach § 84 Abs. 2 PBG vom Anwendungsbereich
kommunaler Gestaltungspläne.
4.4
Zweck und Gegenstand des Innovationsparks
sowie seiner Bauten und Anlagen
4.4.1
FIFG
Im Rahmen der Totalrevision des Bundesgesetzes vom 14. Dezember
2012 über die Förderung der Forschung und der Innovation (FIFG; SR 420.1, in
Kraft seit 1. Januar 2014) wurde die Grundlage dafür geschaffen, dass der
Bund die Errichtung eines schweizerischen Innovationsparks unterstützen kann.
Der Bundesrat hat am 3. September 2014 beschlossen, dass der
Militärflugplatz Dübendorf künftig einerseits als ziviles Flugfeld mit
Bundesbasis genutzt und andererseits auf einem Teil des Areals die Errichtung
des Hubstandorts Zürich des nationalen Innovationsparks ermöglicht werden soll.
Im September 2015 haben die eidgenössischen Räte die Unterstützung des
schweizerischen Innovationsparks beschlossen. Parallel dazu haben der Kanton
Zürich, die Eidgenössische Technische Hochschule Zürich (ETH) und die Zürcher
Kantonalbank (ZKB) die Trägerschaft für den Hubstandort Zürich gegründet (vgl.
Prüfungsbericht des Bundesamtes für Raumentwicklung ARE zur Teilrevision des
kantonalen Richtplans – Nationaler Innovationspark, Hubstandort Zürich – vom 15.
August 2016 (https://are.zh.ch/dam/baudirektion/are/raumplanung/kantonalerrichtplan/vorlagen/vkr_oeba/genehmigung_br/5105_pruefungsbericht.pdf,
S. 2).
Das FIFG bezweckt, die wissenschaftliche Forschung und die
wissenschaftsbasierte Innovation zu fördern, die Auswertung und Verwertung der
Forschungsresultate zu unterstützen, die Zusammenarbeit der Forschungsorgane
sicherzustellen sowie die wirtschaftliche und wirksame Verwendung der
Bundesmittel für die wissenschaftliche Forschung und die wissenschaftsbasierte
Innovation sicherzustellen. Art. 32 ff. FIFG sehen vor, dass der Bund
die Errichtung eines schweizerischen Innovationsparks unter bestimmten
Voraussetzungen unterstützen kann und regeln diese Unterstützung näher.
Soweit die Beschwerdeführer rügen, die Förderung des
Innovationsparks Dübendorf verstosse gegen das FIFG, ist darauf nicht
einzugehen, da eine allfällige Förderung durch den Bund weder Gegenstand der
angefochtenen erstinstanzlichen Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans
noch des Rekursentscheids ist, noch eine Voraussetzung für die Zulässigkeit
derselben bildet.
4.4.2
Festlegung im kantonalen Richtplan
Der Kantonsrat hat mit Beschluss vom 29. Juni 2015
eine Teilrevision des kantonalen Richtplans festgesetzt und in dessen Karte und
Text den Nationalen Innovationspark, Hubstandort Kanton Zürich, verankert.
Demnach ist im Kopfbereich des Flugplatzareals Dübendorf im Endausbau eine
Fläche von rund 70 ha für den Nationalen Innovationspark, Hubstandort
Kanton Zürich, vorgesehen. In der ersten Etappe bis 2030 umfasst der Perimeter
für den Innovationspark maximal 37 ha. Der Kanton setzt für die
Realisierung des Innovationsparks einen kantonalen Gestaltungsplan fest. Dieser
legt die zulässigen Bauten und Anlagen, deren Nutzung und dem innovativen
Standort angemessene Nachhaltigkeitsstandards sowie die öffentlichen Räume
fest. Er sichert die öffentliche Nutzung und naturnahe Gestaltung der freien
Flächen und sorgt für die verkehrliche Erschliessung. Zulässig sind Nutzungen,
die unmittelbar dem Ziel dienen, Akteure aus Forschung, Entwicklung und der
Produkt- sowie Dienstleistungserzeugung miteinander zu vernetzen und neues
Wissen in Wertschöpfungsprozesse zu überführen. Dazu gehören grundsätzlich auch
Nutzungen für Freizeit und Erholung sowie Wohnnutzungen, soweit diese für im
Innovationspark tätige Akteure erforderlich sind (Kantonaler Richtplan,
Richtplantext, Pt. 6.2.2). Sodann wurden im Kapitel "4. Verkehr"
Festlegungen zu dessen Erschliessung getroffen (Pt. 4.2.2 Nr. 49).
4.4.3
Perimeter und heutige Zonierung
Das Flugplatzareal Dübendorf liegt heute praktisch
vollständig im kantonalen Landwirtschaftsgebiet. Nur die grösstenteils
denkmalgeschützten Bauten und Anlagen im Randbereich befinden sich in einer
kommunalen Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Fruchtfolgeflächen werden
vom Perimeter der Gebietsplanung nicht erfasst (vgl. Antrag des Regierungsrates
Nr. 5105 vom 25. Juni 2014, ABl 11. Juli 2014, Abschnitt D).
Der Perimeter des streitgegenständlichen kantonalen
Gestaltungsplans umfasst die erste Etappe des Innovationsparks. Diese
konzentriert sich auf den nordwestlichen Bereich des Gebiets, einschliesslich
der darin liegenden Randbebauung. Der Gestaltungsplanperimeter liegt auf dem
Gemeindegebiet der Stadt Dübendorf und der Gemeinde Wangen-Brüttisellen.
4.4.4
Zweck und Nutzungen
Der Innovationspark bezweckt eine konzentrierte räumliche
Verbindung von Forschung und Wirtschaft an einem Ort. Er soll es ermöglichen,
private und öffentliche Akteure aus Forschung, Entwicklung und der Produkt-
sowie Dienstleistungserzeugung bzw. Forschungs- und Entwicklungsabteilungen
(F&I, Forschung und Innovation) von Unternehmen und Organisationen mit
Forschern oder Forschergruppen aus der ansässigen Wissenschaft miteinander zu
vernetzen. Mithilfe spezifischer Infrastrukturen sollen ideale Voraussetzungen
für den Innovationsprozess geschaffen und dieser beschleunigt werden.
Mithin soll durch den kantonalen Gestaltungsplan die
nutzungsplanerische Grundlage dafür geschaffen werden, in der ersten Etappe auf
einer Fläche von knapp 36 ha bis zu 410'000 m
2
Gesamtnutzfläche zu erhalten, die noch nicht näher bestimmte Organisationen und
Unternehmen nutzen sollen. Dies soll Platz für über 7'800 Beschäftigte bieten.
Die Vorinstanz weist darauf hin, dass das Gestaltungsplangebiet eine Fläche von
etwa 50 Fussballfeldern umfasst und die geplante Gesamtnutzfläche rund
sieben Mal so gross wie die Ausstellungsfläche des Louvre in Paris und zehn Mal
grösser als die Mietfläche des Prime Tower in Zürich sei. Der angefochtene
Gestaltungsplan bilde mithin die Vorstufe einer weiträumigen Stadtentwicklung
mit zahlreichen bedeutsamen Bauprojekten und einem ausserordentlich hohen
Investitionsvolumen. Es wird ein Nutzungsmix angestrebt: "Die
Nutzungsmischung kann aus Ankernutzungen (z.
B. Campus Modul), Business-Nutzungen
(Innovationspark im engeren Sinn), ergänzendem (bewirtschaftetem) Wohnen,
Ausstellungsbereichen, Tagungsräumlichkeiten, sozialen Infrastrukturen,
zentralen, speziellen oder auch regionalen Funktionen weiteren Infrastrukturen
und Freiräumen bestehen."
4.4.5
Heutige Eigentumsverhältnisse und
angestrebte Trägerschaft
Das gesamte Flugplatzareal inklusive der bestehenden
Bauten befindet sich im Eigentum des Bundes. Für die Umsetzung des
Innovationsparks ist vorgesehen, dass der Bund das Land für die erste Etappe im
Baurecht an den Kanton Zürich abgibt. Dieser beabsichtigt, Land im
Unterbaurecht an die einzelnen Nutzer abzugeben, wobei die Trägerschaft des
Innovationsparks (also die Stiftung Innovationspark Zürich) die Vereinbarung
über die Unterbaurechte mit den Nutzern verhandeln soll.
Der Innovationspark Zürich wird durch eine Trägerschaft
aufgebaut, betrieben und unterhalten. Die Trägerschaft ist für eine integrale
Umsetzung des kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark
Zürich" verantwortlich. Sie dient den verantwortlichen Behörden als
Ansprechpartner für übergeordnete Belange. Die Trägerschaft hat die Aufgabe,
die "Spielregeln" für den Innovationspark Zürich mittels eines
Reglements festzulegen, das vom Regierungsrat zu genehmigen sein wird.
4.5
Beurteilung des kantonalen Gestaltungsplans
Der kantonale Gestaltungsplan Innovationspark Zürich soll
demzufolge zum Zweck einer breit gefassten Innovationsförderung die planerische
Grundlage für eine Vielzahl von Bauten bilden, die von noch unbestimmten
Unternehmen und Organisationen mit Forschungs- und Entwicklungsabteilungen
sowie von Unternehmen der ansässigen Wissenschaft im Baurecht erstellt werden
sollen. Zu diesem Zweck wird mit dem Gestaltungsplan im Sinn einer ersten
Etappe eine erhebliche Fläche (der Grossteil des erfassten Perimeters von
36 ha), die in der kantonalen Landwirtschaftszone liegt, eingezont; in
einer weiteren Etappe, die allerdings nicht Gegenstand des vorliegenden
Gestaltungsplans bildet, soll der Perimeter des Innovationsparks wiederum
überwiegend in der Landwirtschaftszone auf 70 ha erweitert werden.
Der Gestaltungsplan geht in seinem Detaillierungsgrad zwar
über die Regelungsintensität der Rahmennutzungsplanung hinaus und macht somit
von den spezifischen Möglichkeiten eines Gestaltungsplans Gebrauch. Er hat aber
nicht konkrete Einzelbauten und bzw. Einzelanlagen zum Gegenstand, sondern legt
eine Bauzone fest, die durch eine Vielzahl unterschiedlicher Bauten genutzt
werden soll. Der Zweck der Innovationsförderung mittels eines Innovationsparks
fasst diese relativ unbestimmten künftigen Bauten und Nutzungen, die auch von
unterschiedlichen Bauherrschaften realisiert werden sollen, nicht in einer
Weise zusammen, dass von relativ konkret definierten einzelnen, allenfalls auch
mehreren zusammenhängenden Bauten und Anlagen (vorn E. 4.3.6 f.)
gesprochen werden könnte, wie dies als Gegenstand für einen kantonalen
Gestaltungsplan vorausgesetzt ist.
Zudem bezieht sich der streitgegenständliche kantonale
Gestaltungsplan auf eine Fläche von 36 ha und bildet nach der Festlegung
des Richtplans die erste Etappe eines insgesamt 70 ha grossen Perimeters
mit ähnlicher Zweckbestimmung. Im Erläuterungsbericht zu den Einwendungen zum
Beschluss des Kantonsrats vom 29. Juni 2015 über die Teilrevision des
kantonalen Richtplans wird die Eignung des festgelegten Standorts unter anderem
mit der "enormen Fläche" begründet, die an diesem Standort zur
Verfügung steht (S. 10). Entsprechend spricht der Planungsbericht vom
Innovationspark als einem neuen Stadtteil von Dübendorf. Zutreffend spricht die
Vorinstanz wie die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang davon, dass mit
diesem in Dübendorf ein neues Stadtquartier entstehen soll, in dem Arbeiten,
Leben, Freizeit und Erholung sowie Wohnen kombiniert werden.
Somit handelt es sich im Ergebnis nicht um eine
projektbezogene, sondern um eine generelle Bauzone im Sinn von § 47 ff.
PBG, für deren Festsetzung nach § 2 lit. c in Verbindung mit
§ 45 PBG die Gemeinden zuständig sind und die nach dem Gesagten (E. 4.3.7)
ausserhalb des Anwendungsbereichs kantonaler Gestaltungspläne liegt. Damit
sprengen der Gegenstand und die Zwecksetzung des kantonalen Gestaltungsplans
den Rahmen, den § 84 Abs. 2 PBG für kantonale Gestaltungspläne setzt.
Die Voraussetzungen für den Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans nach
§ 84 Abs. 2 PBG sind somit nicht erfüllt.
An der fehlenden Projektbezogenheit würde sich auch nichts
ändern, wenn die mit dem streitbetroffenen kantonalen Gestaltungsplan
geschaffene Zonierung nicht als Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG, sondern
als Spezialnutzungszone qualifiziert würde, welche bundesrechtlich unter
Art. 18 RPG zu subsumieren wäre. Gemäss der innerkantonalen
Zuständigkeitsregelung nach PBG wären auch dafür die Gemeinden zuständig.
Aufgrund seiner Grösse und der mit ihm verbundenen
räumlichen Auswirkungen könnte der Innovationspark ausserhalb der Bauzone
zweifellos nicht mit einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG bewilligt
werden. Da sein Perimeter zum weitaus grössten Teil in der Landwirtschaftszone
liegt, bedarf er nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einer Grundlage in
einem Nutzungsplan (vgl. Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21
N. 59; Pierre Tschannen in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre
Tschannen (Hrsg.), Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung,
Interessenabwägung Zürich u.
a.
2019, Art. 2 N. 49). Aus der Erforderlichkeit einer solchen Grundlage
lässt sich jedoch nach dem Gesagten nicht ableiten, dass dafür in jedem Fall und
unbesehen der oben genannten Voraussetzungen das Instrument des kantonalen
Gestaltungsplans zur Verfügung stehen würde (zur vorliegend überdies fehlenden
Projektbezogenheit des Gestaltungsplans vgl. auch nachfolgend E. 5.4.3,
S. 35).
Daran ändert nichts, dass der kantonale Richtplan einen
nationalen Innovationspark auf dem Flugplatzareal Dübendorf und für dessen
Umsetzung den Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans vorsieht sowie dass
diese Richtplanfestlegung durch den Bundesrat genehmigt wurde. Der Richtplaneintrag
vermag den Anwendungsbereich des planungsrechtlichen Instruments des kantonalen
Gestaltungsplans, wie er sich aus § 84 Abs. 2 PBG unter
Berücksichtigung der genannten Auslegungselemente ergibt, nicht auszudehnen. Er
kann die gesetzliche Ordnung des PBG nicht derogieren. Dies umso weniger, als
der Richtplaneintrag nicht im Verfahren beschlossen wurde, das Art. 38
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 1 lit. a und Art. 54
Abs. 1 lit. b und Abs. 2 KV für wichtige Bestimmungen des
kantonalen Rechts vorsieht (vgl. dazu BGr, 27. April 2016, 1C_415/2015
sowie die Besprechung durch Andreas Glaser, ZBl 117/2016 S. 659). Die
Kompetenzordnung und Normenhierarchie nach der Verfassung des Kantons Zürich
geht insofern von einem formellen Gesetzesbegriff aus, als Erlasse, die nicht
im entsprechenden Verfahren vom Kantonsrat mit fakultativem (oder nach Art. 32
lit. f KV ausnahmsweise mit obligatorischem) Referendum beschlossen
wurden, nicht als Gesetze im formellen Sinn gelten, so namentlich auch nicht
Beschlüsse des Kantonsrats, die nicht dem Referendum unterstehen (VGr, 31. August
2010, VB.2010.00284, E. 1.3; Matthias Hauser, in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich/Basel Genf 2007 [Kommentar KV], Art. 23 N. 7 ff.; vgl.
Bosshart/Bertschi, in: Kommentar VRG, § 19 N. 72; Christian
Schuhmacher, Kommentar KV, Art. 23 N. 28 ff.). Vielmehr ist der
Richtplan – wie von den Beschwerdeführern gefordert – im vorliegenden
Anwendungsfall auf seine Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht zu prüfen
(E. 3.2.2). Soweit er die Schaffung der nötigen Nutzungsplanung für den
Innovationspark Zürich in der beabsichtigten Grösse und der vorgesehenen
Zweckbestimmung mittels eines kantonalen Gestaltungsplans vorsieht, widerspricht
er § 84 Abs. 2 PBG, weshalb er insofern nicht anzuwenden ist.
4.6
Fazit
Zusammenfassend beschränkt sich die Zuständigkeit der
Baudirektion für die Festsetzung von Gestaltungsplänen nach § 84
Abs. 2 PBG auf projektbezogene, konkrete Einzelvorhaben, allenfalls auch
mehrere zusammenhängende Bauten und Anlagen, die im kantonalen oder in einem
regionalen Richtplan enthalten sind. Die Festsetzung grösserer Flächen als
Bauzonen für relativ unbestimmte, nicht projektbezogene Bauprojekte fällt
demgegenüber in die Zuständigkeit der Gemeinden (§ 2 lit. c in
Verbindung mit § 45 PBG).
Der streitgegenständliche kantonale Gestaltungsplan hat
nicht konkrete Einzelbauten und bzw. Einzelanlagen zum Gegenstand, sondern legt
eine Bauzone fest, die durch eine Vielzahl unterschiedlicher Bauten und Anlagen
genutzt werden soll, wobei diese durch verschiedenste, noch unbestimmte
Bauherrschaften realisiert werden sollen. Der Zweck der Innovationsförderung
vermag diese beabsichtigten Bauten und Nutzungen nicht in einer Weise zusammenzufassen,
dass von relativ konkret definierten einzelnen bzw. auch mehreren
zusammenhängenden Bauten und Anlagen gesprochen werden kann, wie dies als
Gegenstand für einen kantonalen Gestaltungsplan vorausgesetzt ist. Dies umso
weniger, als in der ersten Etappe auf einer Fläche von knapp 36 ha eine
Bauzone mit einer Gesamtnutzfläche von bis zu 410'000 m
2
geschaffen
wird und in einer weiteren Etappe, die allerdings nicht Gegenstand des
vorliegenden Gestaltungsplans bildet, der Perimeter auf 70 ha erweitert
werden soll. Somit handelt es sich nicht um eine projektbezogene, sondern um
eine generelle Bauzone im Sinn von § 47 ff. PBG, für deren
Festsetzung nach § 2 lit. c in Verbindung mit § 45 PBG die
Gemeinden zuständig sind und die nach dem Gesagten (E. 4.3.7) den
Anwendungsbereich kantonaler Gestaltungspläne nach § 84 Abs. 2 PBG
sprengt. Die Voraussetzungen für den Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans
nach § 84 Abs. 2 PBG sind somit nicht erfüllt.
Dies führt zur Aufhebung von Dispositiv-Ziffer III
des Entscheids des Baurekursgerichts vom 24. Oktober 2018 (BRGE III Nrn. 0145/2018
und 0146/2018) sowie der Verfügung der Beschwerdegegnerin Nr. 1881/16 vom
9. August 2017 (Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes "Innovationspark
Zürich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen).
5.
Verhältnis zur kantonalen Landwirtschaftszone
Der streitgegenständliche kantonale Gestaltungsplan
erweist sich ausserdem auch deshalb als unzulässig, weil er mit der kantonalen
Landwirtschaftszone, in welcher der grösste Teil seines Perimeters liegt, nicht
vereinbar ist, auch nicht als deren Durchstossung.
5.1
Standpunkte
5.1.1
Die Beschwerdeführer rügen eine Missachtung des Gebots der planerischen
Stufenfolge, namentlich auch eine unzulässige Abweichung von der (kantonalen)
Landwirtschaftszone.
5.1.2
Die Vorinstanz hielt in E. 14 fest, dass die planungs- und
baurechtliche Autonomie der Gemeinde so weit reiche, als dies die kantonale
Gesetzgebung zulasse und verwies auf den weiten Gestaltungsspielraum beim
Erlass eines kantonalen Gestaltungsplans. Der Gestaltungsplan liege zum
grössten Teil in der Landwirtschaftszone Lw als kantonaler Zone. Diese
gelte im Sinn von § 46 Abs. 2 PGB als übergeordnet und falle nicht in
den planungsrechtlichen Zuständigkeitsbereich der Gemeinde. Daraus schloss die
Vorinstanz, dass insoweit keine Diskrepanz zwischen Gestaltungsplan und
Grundnutzungsordnung bestehe. Soweit der Gestaltungsplan für den in der Zone
für öffentliche Bauten Oe liegenden Randstreifen die zwei Baubereiche M
und N festlege, gelange gemäss Art. 3 Abs. 2 GPV die Bau- und
Zonenordnung der Stadt Dübendorf zur Anwendung, soweit die Art der Nutzung und
die Gebäudemasse von Bauten und Anlagen infrage stünden. In dieser Zone gälte
somit weiterhin in erster Linie die kommunale Grundnutzungsordnung. Somit weiche
der Gestaltungsplan nicht in unzulässiger Weise von der Bau- und Zonenordnung
der Stadt Dübendorf ab.
5.1.3
Die Beschwerdegegnerin hält fest, dass der kantonale Richtplan,
Pt. 3.2.2 f., in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung eine Durchstossung von Landwirtschaftsgebiet für öffentliche
Aufgaben und andere spezielle Nutzungen durch Festlegungen in überkommunalen
Richtplänen und durch die nutzungsplanerische Festsetzung von Freihaltezonen,
Erholungszonen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen in der
Nutzungsplanung vorsehe. Bei einer Durchstossung seien hohe Anforderungen an
die Interessenabwägung zu stellen. Es sei darzulegen, weshalb die betreffenden
Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebietes untergebracht werden
könnten. Würden Fruchtfolgeflächen beansprucht, so seien diese zu kompensieren.
Der kantonale Richtplan verwende den Ausdruck "Durchstossung" nicht
im Zusammenhang mit § 16 Abs. 2 PBG, sondern im Resultat im Zusammenhang
mit § 16 Abs. 1 PBG. Sodann handle es sich bei den mit dem kantonalen
Gestaltungsplan ermöglichten Nutzungen nicht um solche einer Bauzone im Sinn
von Art. 15 RPG, sondern um eine Spezialnutzungszone nach Art. 18
RPG.
Im Planungsbericht wird ausgeführt, die
Festsetzungszuständigkeit für kantonale Gestaltungspläne entspreche derjenigen
von überkommunalen Nutzungszonen (vgl. §§ 36 und 39 PBG). Im Sinn von
§ 16 Abs. 1 PBG handle es sich bei einem kantonalen Gestaltungsplan
um eine Nutzungsplanung höherer Stufe, welche folglich die kommunale Nutzungsplanung
umfassend übersteuere. Das bedeute auch, dass der Frage der Sinnentleerung
durch Abweichungen von der kommunalen Grundordnung (vgl. dazu BGE 135 II 209 E. 5.2;
BGr, 3. Oktober 2008, 1C_416/2007, E. 3.3) in diesem Kontext nicht
die gleiche Bedeutung zukomme. Entscheidend sei vielmehr, dass die Legitimation
und planerische Abstimmung über das Festsetzungsverfahren des kantonalen oder
regionalen Richtplans erfolgte.
5.2
Abweichungen von der Grundnutzungsordnung
5.2.1
Ein Gestaltungsplan muss wie erwähnt die Richtplanung und das übergeordnete
Recht einhalten, namentlich die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes.
Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der
Grundnutzungsordnung (Bau- und Zonenordnung) sind gesetzlich nicht definiert.
Nach der Rechtsprechung dürfen Sondernutzungspläne zwar für einzelne
Gemeindeabschnitte von der ihnen zugrunde liegenden Grundnutzungsordnung
abweichen. Die Abweichungen dürfen die Grundordnung, welche auf eine
Gesamtsicht der Gemeindeplanung ausgerichtet ist, jedoch nicht ihres
Sinngehalts entleeren. Ansonsten gerät das wichtige Prinzip der Einheit und
Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr (VGr, 14. November 2019,
VB.2019.00017, E. 8.2, vgl. BGE 135 II 209, insbesondere E. 5.2 ff.;
BGr, 26. September 2005, 1P.270/2005, E. 3.3.2; 29. April 2014,
1C_800/2013, E. 2.2) und kann die Bau- und Zonenordnung ihre Funktion, die
zulässige Dimensionierung und Nutzung der Bauten aus einer ganzheitlichen Optik
festzulegen und aufeinander abzustimmen, nicht mehr erfüllen (Alain Griffel,
Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, S. 68).
5.2.2
Gegenüber der kommunalen Rahmennutzungsplanung kann ein kantonaler
Gestaltungsplan Vorrang beanspruchen (vorn E. 4.3.4). Zu prüfen bleibt, ob
der kantonale Gestaltungsplan mit der in seinem Perimeter überwiegend geltenden
kantonalen Landwirtschaftszone vereinbar ist.
5.2.3
In Bezug auf ihr Verhältnis zur Grundordnung bzw. zur Rahmennutzungsplanung
ist zu unterscheiden zwischen
Detailnutzungsplänen
, die nicht oder nicht
wesentlich von der Grundordnung abweichen, und
Spezialnutzungsplänen
,
die wesentlich von der Grundnutzung der Rahmennutzungsplanung abweichen
(Peter Heer, Die raumplanungsrechtliche Erfassung von Bauten und Anlagen im
Nichtbaugebiet, Zürich, 1996, S. 143; Tamara Nüssle, Demokratie in der
Nutzungsplanung, Zürich 2005, S. 22; vgl. Peter Hettich/Lukas Mathis, in:
Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich u.
a. 2016, Rz. 1.82 ff.;
Niklaus Spori, Das Verhältnis des Sondernutzungsplans zum Rahmennutzungsplan,
Inforaum 2009 Nr. 3 S. 9 ff., S. 9).
5.2.4
Für
Detailnutzungspläne
, also für solche Gestaltungspläne, die nicht
wesentlich von der Grundnutzung abweichen, ist anerkannt, dass nicht nur
einzelne konkrete Vorhaben ihr Gegenstand sein können, sondern beispielsweise
auch die Erschliessung eines ganzen Quartiers oder die Überbauung einer grösseren
Industriezone im Lauf des zeitlichen Planungshorizonts (Heer, S. 147).
5.2.5
Demgegenüber dürfen sich Sondernutzungspläne, die wesentlich von der
Grundnutzung der Rahmennutzungsplanung abweichen,
nur auf konkrete Vorhaben
beziehen
wie z.
B. für
Kiesgruben, Kehrichtdeponien, Kehrichtverbrennungsanlagen, Sportanlagen oder
Einkaufszentren "auf der grünen Wiese" (Niklaus Eichbaum,
Raumplanungs- und umweltrechtliche Problemfelder beim Bau von Einkaufszentren
und Fachmärkten, Zürich, 2008, S. 48; Heer, S. 53, 143; Nüssle,
S. 22; Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich,
2002, S. 132; vgl. auch Hettich/Mathis, Rz. 1.85). Als Beispiele
solcher Vorhaben, für welche die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
verlangte nutzungsplanerische Grundlage in einem Sondernutzungsplan geschaffen
werden kann, werden in der Literatur auch Golfplätze, Freizeitanlagen,
Schiessanlagen oder grossflächige
Gewächshausanlagen genannt (Heer, S. 53). Für die Ausscheidung von
Bauzonen hingegen, namentlich auch Industriezonen, abseits vom bestehenden
Siedlungsgebiet wird vielmehr die Rahmennutzungsplanung als sachgerecht
betrachtet (Heer, S. 52 f.). Entsprechend ist die
Sondernutzungsplanung in der Regel kein geeignetes Instrument, um einen
veränderten Bauzonenbedarf umzusetzen, da die Bauzonendimensionierung
mindestens im Kontext des gesamten Gemeindegebiet zu klären ist (Tanquerel,
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21 N. 37; BGr, 13. Januar
2016, 1C_568/2014, 1C_576/2014, E. 7.3,
Mollens VS
).
5.3
Zulässigkeit von projektbezogenen Gestaltungsplänen in der
Landwirtschaftszone
5.3.1
Gestaltungspläne in der Funktion von Spezialnutzungsplänen kommen
namentlich dann zur Anwendung, wenn eine geplante Baute oder Anlage wegen ihres
Ausmasses oder ihrer Auswirkungen auf Raumordnung und Umwelt nur im Rahmen
eines Nutzungsplanverfahrens unter Mitwirkung der Bevölkerung sachgerecht zu
beurteilen ist und deshalb nach der Rechtsprechung nicht auf dem Weg einer
blossen Baubewilligung genehmigt werden darf. Bei solchen Vorhaben an einem
Standort ausserhalb der Bauzone ist eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff.
RPG ausgeschlossen, weshalb in der Regel der Weg über die Anpassung der
Nutzungsplanung einzuschlagen ist (Tanquerel, Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Art. 21 N. 59). Nebst der Schaffung entsprechender
Nutzungszonen der Rahmennutzungsplanung (Bauzonen nach Art. 15 RPG oder
Zonen nach Art. 18 Abs. 1 RPG; BGE 129 II 321 E. 3.1,
Céligny
GE,
in Pra 2004 Nr. 52) kann ein solches Vorhaben unter gewissen
Voraussetzungen auch Gegenstand eines Sondernutzungsplans bilden.
Planungspflichtig in diesem Sinn sind insbesondere Anlagen, die einer
Umweltverträglichkeitsprüfung bedürfen (Jeannerat/Moor, Art. 14 N. 50),
grossflächige Anlagen wie Kiesgruben, Deponien, Sportzentren,
Beschneiungsanlagen, aber auch kleinere Anlagen, die erhebliche Auswirkungen
auf die Umwelt zeitigen (Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21
N. 59). Die Zulässigkeit von Gestaltungsplänen, die wesentlich von der
Grundnutzung der Rahmennutzungsplanung abweichen und namentlich
nichtlandwirtschaftliche bauliche Nutzungen im Landwirtschaftsgebiet vorsehen,
ist unter bestimmten Voraussetzungen auch für den Kanton Zürich anerkannt.
5.3.2
Gemäss Art. 16 RPG dienen Landwirtschaftszonen der langfristigen
Sicherung der Ernährungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des
Erholungsraums oder dem ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren
verschiedenen Funktionen von Überbauungen weitgehend freigehalten werden. Sie
umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den
produzierenden Gartenbau eignet und zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben
der Landwirtschaft benötigt wird, oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich
bewirtschaftet werden soll. Soweit möglich werden grössere zusammenhängende
Flächen ausgeschieden. Die Kantone tragen in ihren Planungen den verschiedenen
Funktionen der Landwirtschaftszone angemessen Rechnung. Nach § 36 PBG sind
als Landwirtschaftszonen nach Bedarf Flächen auszuscheiden, die sich für die
landwirtschaftliche Nutzung eignen oder die im Gesamtinteresse
landwirtschaftlich genutzt werden sollen. Zuständig für die Festsetzung der
hier infrage stehenden kantonalen Landwirtschaftszonen ist die Baudirektion
(§ 2 lit. b PBG i.
V.
m. § 58 Abs. 1
und Anhang 1 Bst. G Ziff. 11 der Verordnung vom 18. Juli 2007
über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung [VOG
RR, LS 172.11]).
5.3.3
Der
Planungspflicht für grosse
Bauvorhaben
ausserhalb der Bauzonen wird im Kanton Zürich gestützt auf
Bestimmungen des kantonalen Richtplans unter anderem durch die Festsetzung
entsprechender Gestaltungspläne Rechnung getragen. Der kantonale Richtplan
Landschaft bestimmt in Pt. 3.2.2 Abs. 3 des Richtplantextes (Stand 22. Oktober
2018), dass das Landwirtschaftsgebiet für öffentliche Aufgaben und andere
spezielle Nutzungen durch Festlegungen in überkommunalen Richtplänen oder durch
die Festsetzung von Freihaltezonen, Erholungszonen oder Zonen für öffentliche
Bauten und Anlagen in der Nutzungsplanung "durchstossen" werden kann (vgl.
auch Richtplantext Pt. 2.2.2 Abs. 3). Entsprechend hat das
Bundesgericht im Entscheid Bäretswil vom 24. Mai 2012 festgehalten, dass
nach dem kantonalen Recht die Ausscheidung von Sondernutzungszonen innerhalb
des Landwirtschaftsgebiets nicht absolut ausgeschlossen ist (BGr, 24. Mai
2012, 1C_13/2012, 1C_25/2012, E. 3.2; vgl. VGr, 19. Dezember 2019,
VB.2019.00353, E. 3.4; 10. November 2011, VB.2011.00134, insb. E. 7
und 8 sowie dazu BGr, 24. Mai 2012, 1C_13/2012, E. 3.1 f.).
5.3.4
Diese Einsatzmöglichkeit kantonaler Gestaltungspläne als Instrument zur
"Durchstossung" der Landwirtschaftszone dient nach dem Gesagten der
planerischen Festlegung von Einzelvorhaben. Sie bildet jedoch angesichts der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Abweichungen von der
Grundnutzungsordnung nicht die Basis für die Festsetzung von Bauzonen, die
losgelöst von konkreten Einzelprojekten für eine generelle Bautätigkeit
vorgesehen sind. Dies gilt auch dann, wenn die geschaffene Zone spezifischere
Zwecksetzungen verfolgt und detailliertere Vorschriften enthält als
beispielsweise eine allgemeine Industrie- und Gewerbezone im Sinn von § 48 Abs.
2 lit. e PBG. Entsprechend setzt § 16 Abs. 2 PBG für Abweichungen
einer Planung unterer Stufe von der Planung oberer Stufe nicht nur eine
sachliche Rechtfertigung voraus, sondern zusätzlich, dass es sich um eine
Abweichung untergeordneter Natur handelt. Nichts anderes lässt sich aus dem
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. Oktober 2003, VB.2002.00400, E. 2d,
ableiten, auf welches sich die Beschwerdegegnerin beruft. Denn dieser Entscheid
bezog sich auf die Zulässigkeit der Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets gemäss
dem kantonalen Richtplan durch die kommunale Rahmennutzungsplanung und äusserte
sich somit nicht zur Frage, in welcher Art und in welchem Umfang ein kantonaler
Gestaltungsplan im Landwirtschaftsgebiet und in der kantonalen
Landwirtschaftszone neue Bauzonen schaffen kann.
5.4
Keine Rechtfertigung durch veränderte Verhältnisse und gleiche
Zuständigkeit
5.4.1
Auch erheblich veränderte Verhältnisse und neue Bedürfnisse können Anlass
geben, in der Sondernutzungsplanung von der Grundordnung abzuweichen, ohne die
Rahmennutzungsplanung zu revidieren (Tanquerel, Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Art. 21 N. 37). Erheblich geänderte Verhältnisse
können unter anderem in der wirtschaftlichen Entwicklung oder in veränderten
Bedürfnissen, beispielsweise Mobilitätsbedürfnissen, begründet sein (Tanquerel,
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21 N. 44 m.
w.
H.). Immerhin muss dabei aber die Kohärenz
des Spezialnutzungsplans mit dem Rahmennutzungsplan gewahrt werden (BGE 135 II
209 E. 5.2,
Rüti ZH
). Aber auch bei solchen wesentlichen Änderungen
ist die Sondernutzungsplanung in der Regel kein geeignetes Instrument, wenn die
veränderten Verhältnisse Auswirkungen auf den Bauzonenbedarf haben, denn die
Bauzonendimensionierung muss in einem grösseren Rahmen (mindestens im gesamten
Gemeindegebiet) geklärt werden (Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Art. 21 N. 37; BGr, 13.01.2016, 1C_568/2014, 1C_576/2014, E. 7.3,
Mollens VS
).
5.4.2
Behörden sind an die Nutzungspläne gebunden (Art. 21 RPG; § 16 PBG;
Tanquerel, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21 N. 15).
Setzt die Baudirektion Planungen der unteren Stufe fest, hat sie die
Festlegungen übergeordneter Planungen einzuhalten. Abweichungen sind nur
zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und von untergeordneter Natur sind
(§ 16 PBG). Der planerische Stufenbau ist auch dann zu beachten, wenn der
Gestaltungsplan vom gleichen Organ im gleichen Verfahren festgesetzt wird wie
der Rahmennutzungsplan (BGr, 29. April 2014, 1C_800/2013, E. 2.2.2;
David Dussy, in: Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches
Baurecht, Zürich u.
a.
2016, Rz. 7.87), vorliegend also die kantonale Landwirtschaftszone.
5.5
Fazit
Mit Blick auf den Zweck und den Inhalt des
streitgegenständlichen kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark
Zürich" (oben E. 4.4 und 4.5) vermag somit auch die im Kantonalen
Richtplan vorgesehene "Durchstossung" des Landwirtschaftsgebiets
durch die Nutzungsplanung nicht zu rechtfertigen, dass dafür das Instrument
eines Gestaltungsplans zur Schaffung einer Bauzone der vorgesehenen Art und
Grösse in der kantonalen Landwirtschaftszone eingesetzt wird. Von einer Abweichung
untergeordneter Natur im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG kann bei der
Schaffung eines Baugebiets von 36 ha in einer ersten Etappe – verbunden
mit der Absicht, diese in der zweiten Etappe auf 70 ha zu vergrössern –
nicht mehr gesprochen werden. Demzufolge erweist sich die Festsetzung des
kantonalen Gestaltungsplans "Innovationspark Zürich" auch aus diesem
Grund als unzulässig und mit dem kantonalen Recht nicht vereinbar.
Da der streitige kantonale Gestaltungsplan bereits aus
diesen Gründen aufzuheben ist, ist auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers 2
zum Verfahren und zum Sachverhalt nicht einzugehen. Ebenso erübrigen sich die
Einholung der vom Beschwerdeführer 2 beantragten Gutachten der
Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und des Bundesamtes
für Raumentwicklung (ARE) sowie die Durchführung eines Augenscheins.
6.
Höhe der Kosten des Rekursverfahrens
6.1
Das
angefochtene Urteil der Vorinstanz hat die Verfahrenskosten auf Fr. 50'450.-,
bestehend aus einer Gerichtsgebühr von Fr. 50'000.- zuzüglich
Zustellkosten von Fr. 450.- festgesetzt. Die Beschwerdeführer rügen die
von der Vorinstanz festgesetzte Gebühr als unangemessen, unverhältnismässig und
prohibitiv. Die Beschwerdegegnerin hat sich zur Höhe der Verfahrenskosten nicht
geäussert.
6.2
Die
Vorinstanz begründet die Festsetzung der Gerichtsgebühr auf Fr. 50'000.-
damit, dass sich die Gerichtsgebühr bei Rechtsstreitigkeiten über die
Nutzungsplanung in erster Linie nach dem Streitwert beziehungsweise
Streitinteresse bemesse, wozu sie auf zwei Verwaltungsgerichtsentscheide vom 11. Januar
2018, VB.2017.00432, E. 7, und vom 21. Dezember 2017, VB.2017.00371, E. 14,
verweist. Dazu falle in Betracht, dass das Gestaltungsplangebiet eine Fläche
von etwa 50 Fussballfeldern umfasse und die geplante Gesamtnutzfläche rund
sieben Mal so gross wie die Ausstellungsfläche des Louvre in Paris und zehn Mal
grösser als die Mietfläche des Prime Tower in Zürich sei. Der angefochtene
Gestaltungsplan bilde mithin die Vorstufe einer weiträumigen Stadtentwicklung
mit zahlreichen bedeutsamen Bauprojekten und einem ausserordentlich hohen
Investitionsvolumen. Das Streitinteresse könne deshalb nicht hoch genug
eingeschätzt werden. Wie sich aus den Erwägungen ergebe, habe sodann die
Bearbeitung des Rekurses aufgrund der Anzahl der aufgeworfenen Rügen und der
umfangreichen Akten, denen auch zehn Eingaben der Rekurrenten zugrunde lägen,
zeitaufwändige rechtliche Abklärungen erfordert. Es handle sich daher um ein
besonders aufwändiges Verfahren, bei dem die Kosten nach § 4 Abs. 1
GebV VGr über den Höchstbetrag des vorgesehenen Gebührenrahmens hinaus erhöht
werden könnten. Deshalb sei es angemessen, die Gerichtsgebühr mit Fr. 50'000.-
am oberen Ende des ordentlichen Gebührenrahmens festzusetzen. Die nicht durch
einen Rechtsbeistand vertretenen Rekurrenten seien im Verlauf des
Rekursverfahrens mehrfach über die anfallenden hohen Verfahrenskosten im Fall
des Unterliegens aufgeklärt worden.
6.3
Dem
Minderheitsvotum zum vorinstanzlichen Urteil ist zu entnehmen, dass ein
Minderheitsantrag gestellt wurde, die Gerichtsgebühr auf Fr. 20'000.-
festzusetzen. Dieser wurde u.
a.
damit begründet, dass der erhebliche Verfahrensaufwand zwar eine relativ hohe
Gerichtsgebühr rechtfertige, doch dürfe dieser nicht das alleinige
Bemessungskriterium bilden. Eine rein aufwandorientierte Bemessung sei
insbesondere dann unzulässig, wenn dies dazu führe, dass der Anspruch auf
Beurteilung durch eine richterliche Behörde faktisch verunmöglicht oder
übermässig erschwert werde. Die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV gebiete
es in solchen Fällen, die Gerichtsgebühren gegenüber dem effektiven
Kostenaufwand zu reduzieren und dadurch zu verhindern, dass die Gerichtsgebühr
für Personen, die keinen Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege hätten, eine
prohibitive Wirkung entfalte. Wenn die Nachbarschaft eines grossen
Gestaltungsplangebiets befürchten müsse, im Fall einer gerichtlichen Anfechtung
ein Gebührenrisiko von Fr. 50'000.- einzugehen, ohne im Fall einer
Gutheissung von einem auch nur annähernd äquivalenten Nutzen zu profitieren,
halte dies zahlreiche Nachbarinnen und Nachbarn von einer Rekurserhebung ab
("chilling effect"). Entsprechend müsse im vorliegenden Fall trotz
des grossen Investitionsvolumens und des umfangreichen Verfahrensaufwands eine
Gerichtsgebühr deutlich unter der gesetzlichen Obergrenze von Fr. 50'000.-
angesetzt werden. Anders wäre im Fall einer missbräuchlichen Rekurserhebung zu
urteilen, wofür hier jedoch keine Anzeichen bestünden.
Nach dem Äquivalenzprinzip müsse die Höhe der
Gerichtsgebühr nicht nur zum Verfahrensaufwand in einem vernünftigen Verhältnis
stehen, sondern auch zum wirtschaftlichen Nutzen, der für die
gebührenpflichtige Person resultiere. Im zürcherischen Baurechtsverfahren komme
dem Äquivalenzprinzip eine besondere Bedeutung zur Wahrung vernünftiger Grenzen
bei der Gebührenbemessung zu, weil der Gebührenrahmen – im Vergleich zu den
anderen Kantonen – besonders weit und die Obergrenze von Fr. 50'000.-
besonders hoch sei. Während es im Fall eines Bauherrenrekurses zulässig und sachgerecht
sei, den wirtschaftlichen Nutzen bzw. das Streitinteresse anhand der Bausumme
zu bemessen, dürfe im Fall eines Nachbarrekurses gegen ein grosses Bauvorhaben,
die Rechtsweggarantie nicht durch überrissene Gebühren ausgehebelt werden, weil
in diesem Fall das Interesse der Rekurrenten "um ein Vielfaches kleiner
als das Interesse der Planungsträger und Investoren" sei und "zu
einem gewissen Grad ein öffentliches Interesse daran bestehe, die
Rechtmässigkeit des Gestaltungsplanes zu überprüfen".
6.4
Gemäss
§ 338 PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem
Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem
tatsächlichen Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-
bis Fr. 50'000.-. Nach § 3 Abs. 3 der im Zeitpunkt des
vorinstanzlichen Entscheids noch massgeblichen Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2010 (aGebV VGr, OS 65, 991) betrug die Gerichtsgebühr bei
Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.-.
Diese Bestimmung war auch auf das Baurekursgericht anwendbar (§ 1
Abs. 1 aGebV VGr). Entgegen der Auffassung der Vorinstanz war es ihr im
Zeitpunkt ihres Entscheids im Gegensatz zum Verwaltungsgericht nicht erlaubt, die
Gebühr in besonders aufwändigen Verfahren gestützt auf § 4 Abs. 1 aGebV
VGr bis auf das Doppelte zu erhöhen.
6.5
Aus dem
Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt, dass Abgaben, namentlich auch
Kausalabgaben wie die hier infrage stehende Gerichtsgebühr in rechtssatzmässiger
Form festgelegt sein müssen, sodass den rechtsanwendenden Behörden kein
übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar
und rechtsgleich sind. Die formell-gesetzliche Grundlage muss in diesen Punkten
hinreichend bestimmt sein, um den Grundsätzen der Rechtssicherheit, der
Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns und der
rechtsgleichen Rechtsanwendung zu genügen. Bei Kausalabgaben, namentlich bei
Gerichtsgebühren, gelten weniger hohe Anforderungen bezüglich der gesetzlichen
Bestimmung der Abgabenhöhe, wenn sich diese anhand der verfassungsmässigen
Grundsätze der Kostendeckung und der Äquivalenz überprüfen lässt (BGE 145 I 52 E. 5.2.1;
BGE 143 I 227 E. 4.2). In neueren Entscheiden hat das Bundesgericht darauf
hingewiesen, dass diese Rechtsprechung in einer Zeit entwickelt wurde, in der
üblicherweise geringe Gerichtsgebühren erhoben wurden, während die Gerichte
heute tendenziell diese Gebühren erheblich erhöhten, weshalb dem
Legalitätsprinzip insoweit eine grössere Bedeutung zukomme (BGE 145 I 52 E. 5.2.1;
BGE 143 I 227 E. 4.3.3).
Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das
Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der
Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der abzugeltenden Leistung stehen darf und
sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert der Leistung bemisst sich
nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem
Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand
des betreffenden Verwaltungszweigs. Dabei darf auf Durchschnittserfahrungen
abgestellt werden, weshalb die Gebühren nicht in jedem Fall genau dem
erbrachten Verwaltungsaufwand entsprechen müssen. Sie sollen jedoch nach
sachlich vertretbaren Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen
treffen, für die keine vernünftigen Gründe ersichtlich sind. Bei ihrer
Festsetzung darf innerhalb eines gewissen Rahmens der wirtschaftlichen Situation
des Pflichtigen und dessen Interesse am abzugeltenden Akt Rechnung getragen
werden. Zudem darf gemäss dem Äquivalenzprinzip die Höhe der Gebühr die
Inanspruchnahme gewisser Institutionen nicht verunmöglichen oder übermässig
erschweren. Die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichts betont, dass dies
namentlich bezüglich der Gerichtsgebühren gilt und dass deren Höhe aufgrund der
Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV den Zugang zur Justiz nicht
übermässig erschweren darf (BGE 145 I 52 E. 5.2.1; BGE 143 I 227 E. 5;
BGE 141 I 105 E. 3.2.2; vgl. auch: Andreas Kley, in: Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., 2014, N. 7. zu Art. 29a
BV; Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
Kommentar, 2. A., 2017, N. 8b zu Art. 29a BV).
6.6
Das
kantonale Verfassungsrecht sieht in Art. 18 Abs. 1 KV vor, dass jede
Person u.
a.
Anspruch auf eine wohlfeile Erledigung des Verfahrens hat. Der Begriff
"wohlfeil" (nach Duden auch "kostengünstig",
"erschwinglich") bedeutet, dass Rechtsuchende ohne allzu grosses
finanzielles Risiko Zugang zu den Gerichten und Verwaltungsinstanzen haben
sollen und ein Verfahren für die Rechtsuchenden grundsätzlich bezahlbar sein
soll. Das schliesst nicht aus, dass sich die Gebührenhöhe nach dem Streitwert
richtet; mit dieser Bestimmung sollten die bestehenden Tarife nicht infrage
gestellt werden. Wie sich aus der Beratung im Verfassungsrat ergibt, zielt die
Bestimmung primär auf Verfahren mit kleineren Streitwerten und geringfügigen
Streitinteressen. Die Gerichtskosten müssen nach dieser Bestimmung insgesamt in
einem angemessenen Verhältnis zum Streitwert bzw. zum Streitinteresse stehen
und dürfen die rechtsuchende Person nicht von der Beschreitung des Rechtswegs
abhalten. Mit Art. 18 KV steht den Rechtssuchenden ein Instrument zur
Verfügung, um eine im Einzelfall nicht angemessen erscheinende Kostenauflage
überprüfen zu lassen (Giovanni Biaggini, in: Kommentar KV, Art. 18 N. 19 f.,
mit Hinweis auf die Materialien; vgl. VGr, 20. März 2019,
SB.2018.00141, E. 3.2; BGr, 11. Dezember 2012, 2C_513/2012, E. 3.5,
und 12. Oktober 2012, 1C_156/2012, E. 8.2.2).
6.7
Vorliegend
ist – dem Minderheitsvotum am Baurekursgericht folgend – zu berücksichtigen,
dass der Streitinteressewert der Beschwerdeführer auch nicht annähernd so hoch
ist wie dasjenige des Beschwerdegegners, der den streitgegenständlichen Plan
festsetzte. Wie erwähnt verlangt das Äquivalenzprinzip, dass die Höhe der
Gerichtsgebühr nicht nur zum Verfahrensaufwand in einem vernünftigen Verhältnis
stehen, sondern auch zum wirtschaftlichen Nutzen für die gebührenpflichtige
Person. Indem die Vorinstanz die Bedeutung der Streitsache allein aufgrund der
Bebauungsmöglichkeiten beurteilt hat, welche der Gestaltungsplan ermöglicht,
hat sie gegenüber den Beschwerdeführern, soweit diese abgabepflichtig werden,
das Äquivalenzprinzip verletzt, da diese ein massiv tieferes Interesse an der
Streitsache haben. Die unter Berücksichtigung des erheblichen Aufwands
festgesetzte Gerichtsgebühr ist unter den vorliegenden Umständen als deutlich
prohibitiv zu beurteilen. Unter Berücksichtigung der Interessenwerte, des
erheblichen Verfahrensaufwands und des Umstands, dass ein Rekurs des Beschwerdeführers 1
sowie ein Rekurs der Beschwerdeführer 1 und 2 zu beurteilen waren, kann
eine Gerichtsgebühr von Fr. 18'000.- als noch gerechtfertigt betrachtet
werden.
7.
Zusammenfassung
Zusammenfassend ist die Beschwerde beider Beschwerdeführer
in Bezug auf die Höhe der Gerichtsgebühr gutzuheissen. Die Beschwerde des Beschwerdeführers 1
ist in Bezug auf seine Rekurslegitimation abzuweisen; im Übrigen ist auf sie
nicht einzutreten. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde des Beschwerdeführers 2
sind die Dispositiv-Ziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts vom 24. Oktober
2018 (BRGE III Nrn. 0145/2018 und 0146/2018) sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin
Nr. 1881/16 vom 9. August 2017 (Festsetzung des kantonalen
Gestaltungsplanes "Innovationspark Zürich", Dübendorf und
Wangen-Brüttisellen) aufzuheben. Im Übrigen ist auch auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2
nicht einzutreten.
8.
Kosten- und Entschädigungsfolgen
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten zu 2/10
dem Beschwerdeführer 1, zu 1/10 dem Beschwerdeführer 2 und zu 7/10
der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG).
Die Beschwerdeführer beantragen, es sei ihnen eine
angemessene Aufwand- und Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Da der Beschwerdeführer 1
nur in einem Nebenpunkt obsiegt, ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Dem Beschwerdeführer 2, der nicht durch einen Rechtsanwalt vertreten ist,
ist zulasten der Beschwerdegegnerin eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen.
Dazu ist festzuhalten, dass die grosse Zahl und der insgesamt grosse Umfang der
Rechtsschriften nicht als notwendig erscheinen, einen angemessenen Aufwand
übersteigen und deshalb in Bezug auf die Höhe der Umtriebsentschädigung nicht
zu berücksichtigen ist. Zu berücksichtigen ist auch, dass der Beschwerdeführer 2
die Rechtsschriften gemeinsam mit dem Beschwerdeführer 1 verfasste. Somit
erweist sich eine aufgrund des teilweisen Unterliegens reduzierte
Parteientschädigung in der Höhe von jeweils Fr. 1'000.- für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren als angemessen.
Sodann sind die Kosten des Rekursverfahrens neu zu
verlegen. Nach dem Gesagten trat das Baurekursgericht zu Recht auf die beiden
Rekurse des Beschwerdeführers 1 nicht ein. Hingegen hätte es den Rekurs
des Beschwerdeführers 2 (Rekursverfahren Geschäftsnummer R3.2017.00138)
gutheissen müssen. Dementsprechend sind in Abänderung von Ziff. V des
Entscheids des Baurekursgerichts die Kosten des Rekursverfahrens zu 2/10 dem Beschwerdeführer 1,
zu 1/10 dem Beschwerdeführer 2 und zu 7/10 der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde des Beschwerdeführers 1 wird im Kostenpunkt gutgeheissen, im
Übrigen abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Beschwerde des Beschwerdeführers 2 wird gutgeheissen, soweit darauf
eingetreten wird. Die Dispositiv-Ziffer III des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 24. Oktober 2018 (BRGE III Nrn. 0145/2018 und
0146/2018) sowie die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. 1881/16
vom 9. August 2017 (Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplanes
"Innovationspark Zürich", Dübendorf und Wangen-Brüttisellen) werden aufgehoben.
3.    In
Abänderung von Dispositiv-Ziffer IV und V des Entscheids des
Baurekursgerichts werden die Verfahrenskosten des Baurekursgerichts auf total Fr. 18'450.-
festgesetzt. Diese werden zu 2/10 dem Beschwerdeführer 1, zu 1/10 dem Beschwerdeführer 2
und zu 7/10 der Beschwerdegegnerin auferlegt. Die Beschwerdegegnerin wird
verpflichtet, dem Beschwerdeführer 2 eine Umtriebsentschädigung für das
Rekursverfahren von Fr. 1'000.-zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Urteils.
4.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.       15'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.            630.--   Zustellkosten,
Fr.       15'630.--    Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden zu 2/10 dem Beschwerdeführer 1, zu 1/10 dem Beschwerdeführer 2
und zu 7/10 der Beschwerdegegnerin auferlegt.
6.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer 2 für das
Verfahren vor Verwaltungsgericht eine Umtriebsentschädigung von Fr. 1'000.-
zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
7.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
8.    Mitteilung an …