zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00059 · 2006-09-20 · de

Neufestsetzung der Baulinien an der N-Strasse | Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Der Hauptantrag der Beschwerde lautet, es sei die Nichtigkeit des Beschlusses des Gemeinderates festzustellen, da die Baulinienfestsetzung in "funktioneller" Unzuständigkeit erfolgt sei. Voraussetzungen der Nichtigkeit einer Anordnung (E. 2). Die Städte Zürich und Winterthur sind befugt, für die Sicherung von Strassen überkommunaler Bedeutung auf ihrem Gebiet Baulinien festzusetzen (E. 3.1). Das Verfahren nach § 108 Abs. 3 PBG entspricht den bundesrechtlichen Anforderungen. Die alleinige Anwendung von § 108 Abs. 3 PBG (und nicht auch von § 7 PBG) erscheint als sachgerecht (E. 3.2). Zur Wahrung des öffentlichen Interesses an einem erhöhten Schutz der Freihaltezone war der Beschwerdegegner im Rahmen seines weiten Ermessens berechtigt, geringfügig vom Grundsatz der gleichmässigen Belastung der beiden Strassenseiten abzuweichen (E. 4.3). Der Baulinienfestsetzung liegen vertretbare Vorstellungen über eine künftige Strassennutzung zugrunde. Sie entsprechen dem gesetzlichen Zweck und erweisen sich nicht als überdimensioniert und unverhältnismässig. Das von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangte aktuelle Bedürfnis ist gegeben (E. 4.4 f.). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.20.0 VB.2006.00059
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.20.0 VB.2006.00059
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.20.0 VB.2006.00059

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00059
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00059
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.09.2006
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Neufestsetzung der Baulinien an der N-Strasse
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Der Hauptantrag der Beschwerde lautet, es sei die Nichtigkeit des Beschlusses des Gemeinderates festzustellen, da die Baulinienfestsetzung in "funktioneller" Unzuständigkeit erfolgt sei. Voraussetzungen der Nichtigkeit einer Anordnung (E. 2). Die Städte Zürich und Winterthur sind befugt, für die Sicherung von Strassen überkommunaler Bedeutung auf ihrem Gebiet Baulinien festzusetzen (E. 3.1). Das Verfahren nach § 108 Abs. 3 PBG entspricht den bundesrechtlichen Anforderungen. Die alleinige Anwendung von § 108 Abs. 3 PBG (und nicht auch von § 7 PBG) erscheint als sachgerecht (E. 3.2). Zur Wahrung des öffentlichen Interesses an einem erhöhten Schutz der Freihaltezone war der Beschwerdegegner im Rahmen seines weiten Ermessens berechtigt, geringfügig vom Grundsatz der gleichmässigen Belastung der beiden Strassenseiten abzuweichen (E. 4.3). Der Baulinienfestsetzung liegen vertretbare Vorstellungen über eine künftige Strassennutzung zugrunde. Sie entsprechen dem gesetzlichen Zweck und erweisen sich nicht als überdimensioniert und unverhältnismässig. Das von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangte aktuelle Bedürfnis ist gegeben (E. 4.4 f.).
Abweisung.
Stichworte:
AUSLEGUNG
NICHTIGKEIT
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
VERFAHREN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERKEHRSBAULINIEN
Rechtsnormen:
§ 7 PBG
§ 108 PBG
Art. 4 RPG
Publikationen:
RB 2006 Nr. 61
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich setzte mit Beschluss vom
12. Januar 2005 die Baulinien an der N-Strasse und der im regionalen Richtplan
vorgesehenen neuen Verbindung X fest. Der Beschluss wurde am 21. Januar
2005 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.
II.
Gegen diese Festsetzung rekurrierten mit gemeinsamer
Rekurseingabe die Erbengemeinschaft A, nämlich B, C, D, E und F, sowie die G AG,
H, I und J an die Baurekurskommission I, welche den Rekurs am 16. Dezember
2005 abwies.
III.
Dagegen erhoben am 7. Februar 2006 mit gemeinsamer
Beschwerdeschrift die Erbengemeinschaft A, nämlich B, C, D, E und F, sowie die G
AG, H, I und J Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellten folgende
Anträge:
"1.   Es
sei die Nichtigkeit des Beschlusses des Gemeinderats der Stadt Zürich vom
12. Januar 2005 festzustellen.
2.
Eventualiter:
Es seien der angefochtene Entscheid sowie der Beschluss des Gemeinderats der
Stadt Zürich vom 12. Januar 2005 aufzuheben.
3.
Subeventualiter:
Es seien die den Beschwerdeführern von der Vorinstanz auferlegten Kosten
angemessen zu reduzieren und es sei Dispositivziffer II des angefochtenen
Entscheids entsprechend zu korrigieren. Sodann sei Dispositivziffer III
des angefochtenen Entscheids aufzuheben.
4.
Alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren."
Die Baurekurskommission beantragte am 7./8. März
2006 die Abweisung der Beschwerde. In der Beschwerdeantwort vom 10. April
2006 stellte das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich den
Antrag, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, unter Entschädigungsfolge
zulasten der Beschwerdeführenden.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus
§ 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 41
N. 13 f., § 19 N. 92 ff.). Alle Beschwerdeführenden sind
Eigentümer von Grundstücken, welche von den festgesetzten Baulinien direkt betroffen
sind. Sie sind damit zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der
Hauptantrag der Beschwerde lautet, es sei die Nichtigkeit des Beschlusses des
Gemeinderates vom 12. Januar 2005 festzustellen, da die Baulinienfestsetzung in
"funktioneller" Unzuständigkeit erfolgt sei. Für die Festsetzung
dieser Baulinien sei die kantonale Baudirektion zuständig.
2.2
Fehlerhafte
Verfügungen sind in der Regel anfechtbar; nur in seltenen Fällen bewirkt die
Fehlerhaftigkeit einer Verfügung deren Nichtigkeit. Ob Nichtigkeit vorliegt,
bestimmt sich nach der Evidenztheorie: Es muss ein schwerwiegender Rechtsfehler
vorhanden sein, der Fehler muss offenkundig oder zumindest leicht erkennbar
sein, und die Annahme der Nichtigkeit darf nicht zu einer ernsthaften
Gefährdung der Rechtssicherheit führen. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ
erfüllt sein. Nur qualifizierte Fehler vermögen somit Nichtigkeitsgründe zu
setzen. Ob Nichtigkeit anzunehmen ist, ergibt sich letztlich im Einzelfall aus
einer Abwägung zwischen dem Interesse an der Rechtssicherheit und dem Interesse
an der richtigen Rechtsanwendung (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, § 31 N. 16 f.; Ulrich
Häfelin/Georg Müller, All­gemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002,
Rz. 956 ff.).
Als Nichtigkeitsgründe fallen namentlich schwerwiegende
Zuständigkeitsfehler, schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler sowie
schwerwiegende inhaltliche Mängel in Betracht (BGr, 14. März 2005,
2P.104/2004, E. 6.4.1, www.bger.ch). Sachliche und funktionelle
Unzuständigkeit haben in der Regel Nichtigkeit zur Folge, es sei denn, der
verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine
Entscheidungsgewalt zu. Auch bei qualifizierter funktioneller oder sachlicher
Unzuständigkeit ist der Schluss auf Nichtigkeit unzulässig, wenn er mit der
Rechtssicherheit nicht vereinbar wäre (Max Imboden/René Rhinow/Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel/Frank­furt a.M. 1986/1990,
Nr. 40 B V a 1).
3.
Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das
heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen
auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die
Auslegung ist auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers auszurichten, welche
mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungsmethoden ermittelt werden muss. Den
einzelnen Auslegungselementen kommt nicht ein stets gleich bleibendes Gewicht
im Sinne einer hierarchischen Prioritätenordnung zu. Die Gesetzesmaterialien
können als Auslegungshilfe herangezogen werden; ihre Bedeutung ist unterschiedlich
je nachdem, ob es sich um neue oder ältere Gesetze handelt (VGr,
2. Dezember 2004, VB.2004.00423, E. 3.2.1 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
3.1
3.1.1
Gemäss § 108 Abs. 1 des Planungs‑ und Baugeset­zes vom
7. September 1975 (PBG, LS 700.1) ist für die Festsetzung von Bau- und
Niveaulinien für kommunale Anlagen die Gemeinde zuständig, in den anderen
Fällen die Baudirektion. Die N-Strasse und die vorgesehene neue Verbindung X
sind im regionalen Richtplan der Stadt Zürich verzeichnet und somit nach
§ 5 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG,
LS 722.1) als Staatsstrassen zu qualifizieren. Zuständig zur Festsetzung
von Bau- und Niveaulinien für Staatsstrassen ist nach dem Wortlaut von
§ 108 Abs. 1 PBG die Baudirektion.
3.1.2
Seit dem Ende des vorletzten Jahrhunderts setzt die Stadt Zürich Baulinien
nicht nur für kommunale, sondern auch für Staatsstrassen auf ihrem Gebiet fest.
Diese Kompetenz konnte sich auf die Zuständigkeitsordnung des Baugesetzes für
Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893 (BauG; ZG 5,
3 [abgelöst durch das Planungs- und Baugesetz]) sowie des Strassengesetzes vom
20. August 1893 (aStrassG; ZG 5, 89 [abgelöst durch das aktuelle Strassengesetz])
stützen. Für Strassen und öffentliche Fusswege der Städte Zürich und Winterthur
galten besondere Bestimmungen (§ 57 ff. aStrassG). Diese Städte waren
gemäss § 1 Abs. 2 in Verbindung mit § 17a BauG insbesondere
befugt, an Strassen I. und II. Klasse Bau- und Niveaulinien festzusetzen
(vgl. auch § 31 aStrassG). Als Strassen I. Klasse galten diejenigen
Strassen, welche dem Verkehr grösserer Landesteile dienten oder die Verbindung
einzelner politischer Gemeinden des Kantons unter sich und ihren
Hauptbestandteilen sowie mit den Eisenbahn- und Dampfschiffstationen
vermittelten oder mit entsprechenden Strassen anderer Kantone und Länder
zusammenhingen (§ 2 aStrassG). Strassen II. Klasse waren die nicht in
die I. Klasse fallenden öffentlichen Strassen, welche den Lokalverkehr
zwischen einzelnen Teilen von politischen Gemeinden und Zivilgemeinden
vermittelten, sofern sie den an Strassen II. Klasse gestellten
Anforderungen entsprachen (§ 3 aStrassG).
In der vorberatenden Kommission
des Kantonsrates wurde lange darüber diskutiert, wie mit den unter dem alten
Strassengesetz vorgesehenen Kompetenzen der Städte Zürich und Winterthur im
neuen Strassengesetz zu verfahren sei. Man einigte sich dahin, den Städten die
Kompetenzen zu belassen (vgl. Protokolle der kantonsrätlichen Kommission zur
Beratung des Antrages des Regierungsrates vom 28. Dezember 1978 betreffend
das Gesetz über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen, insbesondere
die Sitzungen vom 6. September 1979, 27. November 1979 und
29. Januar 1980). Dieser Antrag wurde nach kurzer Diskussion im Kantonsrat
übernommen (Prot. KR 1979-83, S. 5602 ff., 5665). Wie sich aus den
Gesetzesmaterialien ergibt, wollte der Kantonsrat die Kompetenzen dieser Städte
durch das Planungs- und Baugesetz sowie das Strassengesetz nicht schmälern
(vgl. Richard Koch, Das Strassenrecht des Kantons Zürich [Strassenpolizeirecht]
– unter Berücksichtigung des Nationalstrassen- und Umweltschutzrechts, Zürich
1997, S. 76; Prot. KR 1971-75, S. 8993 ff., 9257). Diese
Kompetenzaufteilung wurde bis heute praxisgemäss fortgesetzt. Aktenkundig ist
dazu eine Weisung des Kantonsingenieurs vom 28. Mai 1998, welche den
Geschäftsablauf bei Verkehrsbau- und Niveaulinien an Strassen auf dem Gebiet
der Städte Zürich und Winterthur festlegt.
3.1.3
Im geltenden Strassengesetz haben die Städte Zürich und Winterthur nach wie
vor eine weit reichende Entscheidungsgewalt in Bezug auf Staatsstrassen auf
ihrem Gebiet. Staatsstrassen werden zwar grundsätzlich vom Staat erstellt,
ausgebaut (§ 6 Abs. 1 StrassG) und unterhalten (§ 26 Abs. 1
StrassG). Bei Strassen überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiet der Städte
Zürich und Winterthur liegt die Zuständigkeit für die Erstellung, den Ausbau
und den Unterhalt dieser Strassen bei diesen Städten (§ 43 Abs. 1
StrassG). Überkommunale Bedeutung haben die Strassen des kantonalen und
regionalen Verkehrsplanes (Abs. 2). Auch die Projektierung von solchen
Strassen obliegt den Städten Zürich und Winterthur (§ 45 StrassG). Dabei umfasst
die Baupflicht nicht nur alle Teile der Strasse; sie erstreckt sich überdies
auf Anpassungen und Verlegungen bestehender anderer Strassen und Wege jeder
Art, soweit sie notwendige Verbindungen und deren bisherige
Funktionstüchtigkeit erhalten (§ 7 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a
StrassG). Ebenso sind Anpassungen an anstossende Grundstücke von der Baupflicht
erfasst (Abs. 2 lit. b).
3.1.4
Auch im Planungs- und Baugesetz finden sich Anhaltspunkte für die
Sonderstellung der Städte Zürich und Winterthur: So können sie bei Strassen für
den grossen Durchgangsverkehr den seitlichen Zutritt allgemein untersagen
(§ 241 Abs. 1 PBG). § 265 Abs. 2 PBG verleiht ihnen bei
fehlenden Baulinien in einem bestimmten Sachgebiet sogar Rechtssetzungskompetenzen.
§ 108 PBG enthält zwar keinen
Hinweis auf die Sonderstellung der Städte Zürich und Winterthur; dennoch ist
davon auszugehen, dass sie befugt sind, für die Sicherung von Strassen überkommunaler
Bedeutung auf ihrem Gebiet Baulinien festzusetzen. Baulinien müssen so
festgesetzt werden, dass sie den Bedürfnissen beim voraussichtlichen Endausbau
der betreffenden Anlagen genügen (§ 98 PBG). Diese Bedürfnisse legen die
Städte Zürich und Winterthur nicht nur für ihre kommunalen Strassen, sondern –
wie im vorliegenden Fall – auch für Strassen überkommunaler Bedeutung auf ihrem
Gebiet fest. Sinn und Zweck dieser Kompetenzaufteilung ist es, den Städten
Zürich und Winterthur einen Handlungsspielraum einzuräumen, damit sie die
besonderen Verhältnisse auf ihrem Gebiet angemessen berücksichtigen können.
Baulinien hängen gestalterisch eng mit der Strassenprojektierung zusammen. Sie
dienen der Sicherung einer solchen Anlage (§ 96 Abs. 1 PBG). Bei der
Planfestsetzung ist umfassend zu berücksichtigen und abzuwägen, ob das mit der
Baulinie zu sichernde Projekt in bestmöglicher Weise allen zu
berücksichtigenden Interessen Rechnung trägt (Christoph Fritzsche/Peter Bösch,
Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003, Griff 4 S. 8).
Ein Auseinanderfallen der Kompetenz zur Strassenprojektierung und derjenigen
zur Festsetzung der Baulinien wäre bei diesem engen Sachzusammenhang wenig
praktikabel. Die Städte Zürich und Winterthur sind aufgrund ihrer Grösse zudem
personell in der Lage, solche Festsetzungen vorzunehmen. Korrektiv wirken dabei
der kantonale Verkehrsplan (vgl. § 16 PBG) und das Aufsichtsrecht nach
§ 2 lit. a und b PBG sowie § 40 StrassG. Ausserdem bedürfen Bau-
und Niveaulinienpläne der Gemeinden der Genehmigung (§ 109 PBG). Gemäss
§ 5 Abs. 1 PBG werden genehmigungsbedürftige Erlasse und Verfügungen
auf Rechtsmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft. Das Fehlen
einer ausdrücklichen Kompetenzzuweisung an die Städte Zürich und Winterthur in
§ 108 PBG kann deshalb lediglich bedeuten, dass die durch das alte Strassengesetz
und das Baugesetz für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen begründete
Ordnung als selbstverständlich zu gelten hat und daher in den neuen Gesetzen
nicht eigens zum Ausdruck zu bringen war (Koch, S. 76).
3.1.5
Die Voraussetzungen der Nichtigkeit einer Anordnung (oben 2.2) sind aus den
genannten Gründen nicht erfüllt. Es liegt insbesondere kein Zuständigkeitsfehler
vor.
3.2
Die
Beschwerdeführenden machen weiter geltend, die Nichtigkeit oder zumindest die
Anfechtbarkeit des Beschlusses vom 12. Januar 2005 ergebe sich aus der Verletzung
von Verfahrensvorschriften: Der Beschlussfassung durch den Gemeinderat sei zu
Unrecht kein öffentliches Mitwirkungsverfahren nach § 7 PBG
vorausgegangen. Die Vorinstanz hat diese Frage offen gelassen und festgehalten,
dass das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden gewahrt sei, weil die
Möglichkeit zur Ergreifung eines Rechtsmittels gegen den Festsetzungsbeschluss
eingeräumt worden sei. Die Beschwerdeführenden hätten sich zudem im
Quartierplanverfahren zu den Planabsichten äussern können.
Mit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom
1. September 1991 wurde das früher nur für Richtpläne vorgesehene
Verfahren gemäss § 7 PBG grundsätzlich auf die Nutzungspläne ausgedehnt.
Damit wurde die kantonale Regelung den Vorgaben des Bundesrechts angepasst,
insbesondere Art. 4 und 33 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22.
Juni 1979 (RPG, SR 700; vgl. auch ABl 1989, 1745, sowie Prot. KR 1987-91,
S. 13259). Art. 4 Abs. 2 RPG verlangt ein Mitwirkungsverfahren,
Art. 33 RPG stellt Anforderungen an den durch die Kantone zu
gewährleistenden Rechtsschutz auf und begründet die Pflicht, Nutzungspläne
öffentlich aufzulegen. Art. 33 RPG gilt für sämtliche Nutzungspläne, auch
für Baulinienpläne als Sondernutzungspläne. Es stellt sich daher zunächst die
Frage, ob vorliegend den bundesrechtlichen Anforderungen an das Verfahren genügt
wurde.
3.2.1
Ohne weiteres erfüllt ist die Gewährleistung eines bundesrechtskonformen
Rechtsschutzes. Bei Nutzungsplänen besteht ein Gehörsanspruch der
Grundeigentümer. Sie sind beim Erlass oder bei der Änderung solcher Pläne in
geeigneter Form individuell anzuhören, bevor über die Zoneneinteilung ihrer
Grundstücke definitiv entschieden wird. Diese Äusserungsmöglichkeit muss
allerdings nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und entgegen der in der
Literatur vertretenen Auffassung nicht notwendigerweise vor der Beschlussfassung
über den Plan bestehen. Es genügt, dass Einwendungen im Rahmen des Einsprache-
oder Beschwerdeverfahrens vorgebracht werden können (BGE 119 Ia 141
E. 5c/bb, 114 Ia 233 E. 2c/ce; Heinz Aemisegger/Stephan
Haag in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999,
Art. 33 N. 11 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführenden konnten ihre
Einwendungen vor einer Instanz geltend machen, welche über volle Kognition verfügt.
Das rechtliche Gehör ist demzufolge genügend gewahrt worden.
3.2.2
Fraglich ist im vorliegenden Fall, ob die Anforderungen an ein
Mitwirkungsverfahren im Sinne von Art. 4 Abs. 2 RPG erfüllt sind.
Nach dieser Bestimmung sorgen die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden
dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann.
Mitwirkung im Sinne dieser Bestimmung bedeutet, dass eigene Meinungen und
Vorschläge im Entwurfsstadium eingebracht werden können und die planenden
Behörden sich damit materiell auseinandersetzen, ohne dass jedoch ein Anspruch
auf individuelle Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe bestünde. Der Anspruch
auf Mitwirkung ist nicht formeller Natur. Für untergeordnete Planänderungen
kann die Mitwirkung daher zulässigerweise unterbleiben. Über die konkrete
Ausgestaltung der Mitwirkung entscheidet der kantonale Gesetzgeber (vgl. VGr,
15. September 2005, VB.2005.00030, E. 4.4, www.vgrzh.ch). Fehlende
Mitwirkung macht eine Planung nicht nichtig, sondern nur anfechtbar (Rudolf
Muggli in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999,
Art. 4 N. 29).
Information und Mitwirkung nach
Art. 4 RPG unterscheiden sich vom Rechtsschutz gegen die Planfestsetzung
(Muggli, Art. 4 N. 5). Der Kreis der nach Art. 4 RPG Berechtigten
(die "Bevölkerung", das heisst Personen, die durch die Planung
berührt sein können; siehe Muggli, Art. 4 N. 13) ist weiter gezogen;
es stehen ihnen andererseits nicht die weit gehenden Verfahrensrechte zu, wie
sie den Beteiligten eines auf Erlass einer Individualverfügung gerichteten
Verfahrens sowie den Beteiligten eines gegen die Planfestsetzung angehobenen
Rechtsmittelverfahrens zukommen.
3.2.3
Gemäss § 108 Abs. 3 PBG sind Bau- und Niveaulinien öffentlich
bekannt zu machen und mit den nötigen Erläuterungen öffentlich aufzulegen; die
Auflage ist den betroffenen Grundeigentümern schriftlich mitzuteilen. Dieses
Verfahren wurde eingehalten. Die Grundeigentümer wurden zudem an der im Rahmen
des Quartierplanverfahrens durchgeführten Orientierung vom 10. April 2003
über die anstehende Baulinienfestsetzung informiert und hatten die Gelegenheit,
sich zu den Planabsichten zu äussern.
Wie sich aus § 108
Abs. 3 PBG ergibt, knüpft im Kanton Zürich die für die Bevölkerung
ermöglichte Mitwirkung an die öffentliche Planauflage an, was mit dem
Bundesrecht vereinbar ist. So hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit einem
durch die Baudirektion des Kantons Zürich festgesetzten Nutzungsplan
ausgeführt, dass in der Sache einzig deshalb Bedenken angemeldet werden
könnten, weil der Planfestsetzung durch die Baudirektion im Unterschied zum
Planerlass durch die Gemeindeversammlung oder Gemeindeparlamente kein
umfassender politischer Meinungsbildungsprozess vorausging. Weiter nimmt das
Bundesgericht im selben Urteil Bezug auf einen nicht publizierten Entscheid vom
17. September 1987, wo es das Verfahren der Bau- und
Niveaulinienfestsetzung gemäss § 108 PBG nicht beanstandet hat. In jenem
Verfahren ging es um die Festsetzung von Bau- und Niveaulinien für
Kantonsstrassen durch die Baudirektion. Es wies einzig darauf hin, dass gemäss
§ 13 StrassG die Projekte der Staatsstrassen der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung
in einer Orientierungsversammlung oder durch öffentliche Auflage zur Stellungnahme
zu unterbreiten sind, eine Regelung, die dem Informations- und Mitwirkungsgebot
des Art. 4 RPG entspreche (BGE 114 Ia 233 E. 2c/cf).
Vorliegend wurden die Baulinien durch das Gemeindeparlament, den Gemeinderat
der Stadt Zürich, festgesetzt. Damit konnte eine demokratische
Auseinandersetzung stattfinden (vgl. François Ruckstuhl, Der Rechtsschutz im
zürcherischen Planungs- und Baurecht, ZBl 86/1985, S. 281 ff.,
286 f.). Die Mitwirkungsrechte entsprechen demzufolge den
bundesrechtlichen Anforderungen.
3.2.4
Das Verfahren nach § 7 PBG wurde mit der Revision des Planungs- und
Baugesetzes von 1991 zwar grundsätzlich auf Nutzungspläne ausgedehnt (oben
3.2). Der Gesetzgeber wollte mit dieser Bestimmung jedoch die Bau- und
Niveaulinien sowie die Quartierpläne nicht erfassen (vgl. Robert Wolf/Erich
Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich,
VLP-Schriftenfolge Nr. 58, Bern 1992, Rz. 18). Für diese gelten die
besonderen Verfahrensbestimmungen nach § 108 Abs. 3 respektive
§§ 148 und 152 ff. PBG. Das Verfahren nach § 108 Abs. 3 PBG
entsprach bereits den bundesrechtlichen Vorgaben, weshalb die Bestimmung keiner
Revision unterzogen werden musste. Die alleinige Anwendung von § 108
Abs. 3 PBG auf das Verfahren bei der Festlegung von Baulinien erscheint
als sachgerecht, gilt es doch zu bedenken, dass bereits der Verkehrsrichtplan,
auf welchem Baulinien fussen, dem Verfahren nach § 7 PBG unterliegt. Zudem
wird im Rahmen der Strassenprojektierung, als deren Vorstufe eine
Baulinienvorlage erscheint, nach Massgabe von § 45 Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 StrassG ein mit § 7 PBG identisches
Mitwirkungsverfahren durchgeführt (vgl. Koch, S. 74 mit Hinweisen; anders
Fritzsche/Bösch, Griff 4 S. 8).
3.2.5
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Verfahrensrechte genügend gewahrt
worden sind. Das Hauptbegehren der Beschwerdeführenden ist demnach abzuweisen.
4.
4.1
Verkehrsbaulinien
im Sinne von § 96 Abs. 2 lit. a PBG dienen der Sicherung bestehender
und geplanter Strassen, Wege etc. Sie bewirken laut § 99 Abs. 1 PBG
ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien
widerspre­chen. Mit der Rechtskraft der Baulinie steht entsprechend § 110
PBG dem Werkträger im Rahmen der Zweckbestimmung das Enteignungsrecht zu. Als
eigentumsbeschränkende Massnahmen sind Baulinien nur zulässig und mit
Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 vereinbar, wenn sie
auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, das
im konkreten Fall die entgegenstehen­den privaten Belange der betroffenen
Grundeigentümer überwiegt, mithin sich als verhält­nismässig erweisen.
4.2
Hinsichtlich
der Überprüfung des planerischen Ermessens einer Gemeinde hat das
Verwaltungsgericht in seiner Rechtsprechung stets festgehalten, dass die
Rechtsmittel­instanzen in planerischen Fragen, bei welchen den Gemeindebehörden
ein erhebliches pro­spektiv-technisches Ermessen eingeräumt werden muss,
Zurückhaltung zu üben hätten. Sie setzen in solchen Fällen ihr Ermessen nicht
an die Stelle desjenigen der Planungsbehörde und sie sollen nicht eine
vertretbare Lösung durch eine andere bloss gleichermassen ver­tretbare ersetzen
(VGr, 21. März 2001, VB.2000.00342, E. 2b mit Hinweis auf VGr,
14. April 1999, VB.98.00307; RB 1971 Nr. 53 = ZBl 73/1972,
S. 148 = ZR 70 Nr. 41; RB 1973 Nr. 9 = ZBl 74/1973,
S. 414 = ZR 72 Nr. 99). Entsprechend prüft auch das Bundesgericht
zwar ohne Beschränkung seiner Kognition umfassend, ob ausreichende öf­fentliche
Interessen, welche die entgegenstehenden privaten Interessen überwiegen, die
Baulinienfestsetzung rechtfertigen. Doch auferlegt es sich Zurückhaltung,
soweit die Be­urteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt,
welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das
Bundesgericht, und soweit sich ausge­sprochene Ermessensfragen stellen. Das
Bundesgericht hielt fest, diese Zurückhaltung sei nicht nur bei der Festsetzung
und Abgrenzung von Nutzungszonen zu beachten, sondern ebenso sehr bei der
Ziehung von Baulinien für die Anlegung öffentlicher Strassen und Wege. Das
Bundesgericht sei nicht oberste Planungsbehörde. Es habe nicht sein Ermessen an
die Stelle desjenigen der zuständigen kantonalen Planungsinstanzen zu setzen.
Wohl aber habe es umfassend zu prüfen, ob die für die Rechtfertigung der
Eigentumsbeschrän­kung geforderten öffentlichen Interessen vollständig ermittelt
und mit den entgegenstehen­den privaten Interessen richtig abgewogen worden
seien und ob die Verhältnismässigkeit des Eingriffs in Beachtung der
allfälligen Enteignungsfolge in dem im Ausführungsprojekt festzulegenden
Ausmass gewahrt sei (BGE 118 Ia 394 E. 2b mit Hinweisen).
4.3
In der
Beschwerde wird gerügt, dass die Beschwerdeführenden in nicht gerechtfertigter
Weise ungleich behandelt würden, da die festgesetzten Baulinien entlang der N-Strasse
asymmetrisch zulasten der Beschwerdeführenden gezogen worden seien.
Nach Auffassung der Vorinstanz ergibt sich aus dem
Rechtsgleichheitsgebot, dass bei der Festsetzung von Baulinien beide
Strassenseiten grundsätzlich gleichmässig zu belasten sind. Von diesem
Grundsatz soll nur dann abgewichen werden, wenn dies aus technischen oder
schwerwiegenden finanziellen Gründen unumgänglich erscheint, wenn durch die
gleichmässige Verlegung die einen Anstösser dadurch bedeutend härter getroffen
werden oder wenn eine Interessenabwägung zwischen den betroffenen und den
gegenüberliegenden Anstössern oder öffentliche Interessen dies rechtfertigen.
Diese Ausführungen sind plausibel.
4.3.1
Nördlich der N-Strasse soll die Baulinie in einer Tiefe von rund 7 m
gezogen werden, auf der gegenüberliegenden Seite in einer solchen von rund
9.5 m. Die Grundstücke nördlich der N-Strasse sind der Freihaltezone, das
südlich angrenzende Quartierplangebiet ist der Wohnzone W2 sowie den
Erholungszonen E1 und E2 zugewiesen. Die Vorinstanz erachtete die Mehrbelastung
der südlich der N-Strasse gelegenen Grundstücke der Beschwerdeführenden als
recht- und zweckmässig. Eine Strasse, welche Land in der Bauzone erschliessen
soll, sei grundsätzlich durch Siedlungsgebiet zu führen. Die Vorinstanz beruft
sich dabei auf BGE 118 Ib 497. Die asymmetrische Verteilung der Baulinienziehung
lasse sich auch aufgrund einer Interessenabwägung der beidseitigen Anstösser
rechtfertigen: Den Eigentümern von der Freihaltezone zugewiesenen Grundstücken
würden durch einen allfälligen Ausbau des Strassenkörpers keine markanten
Vorteile erwachsen, da darauf nur der Bewirtschaftung oder unmittelbaren
Bewerbung der Freiflächen dienende Bauten und Anlagen erstellt werden dürften.
Hingegen stehe dem gegenüberliegenden Gebiet eine bauliche Entwicklung bevor.
Die Eigentümer dieser Grundstücke würden von einer verbesserten
Groberschliessungsanlage profitieren.
4.3.2
Letzterem gilt es vorab beizupflichten (§ 70 in Verbindung mit
§ 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die Baulinien an der N-Strasse sind im
konkreten Fall um 1.25 m zulasten der Grundstücke der Beschwerdeführenden
verschoben. Daraus ergibt sich einerseits eine leicht stärkere Belastung des
Eigentums der Beschwerdeführenden, andererseits jedoch auch ein erhöhter Schutz
der Freihaltezone, was im öffentlichen Interesse liegt. Zur Wahrung dieses
öffentlichen Interesses war der Beschwerdegegner im Rahmen seines weiten
Ermessens berechtigt, geringfügig vom Grundsatz der gleichmässigen Belastung
abzuweichen. Der Eingriff in das Eigentum der Beschwerdeführenden ist ausserdem
verhältnismässig.
Dem Begehren der Beschwerdeführenden,
die Baulinien sogar asymmetrisch zulasten der nördlich der N-Strasse gelegenen
und vorwiegend im Eigentum der Stadt Zürich stehenden Grundstücke zu ziehen, könnte
übrigens schon deshalb nicht entsprochen werden, weil dies den Streitgegenstand
in unzulässiger Weise erweitern würde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52
N. 3). Das Rekursbegehren verlangte lediglich die gleichmässige Belastung
der beidseitigen Anlieger.
4.4
Die
Beschwerdeführenden machen weiter geltend, dass die Baulinien überdimensioniert,
mithin unverhältnismässig seien.
Auch wenn das Verwaltungsgericht keinen Anlass hat, in das
Ermessen der Planungsbehörde einzugreifen (oben 4.2), schliesst dies nicht aus,
dass die konkrete Linienführung im Bereich der Grundstücke der
Beschwerdeführenden daraufhin zu prüfen ist, ob die geplante Strassenführung in
Berücksichtigung der gegebenen Verhältnisse sinnvoll, möglich und zumutbar ist
und ob das Mass der belasteten Fläche nicht weiter geht, als es der Zweck der
Baulinie zu rechtfertigen vermag. Für die Belastung einer zu grossen Fläche
könnte sich die Baulinienziehung nicht mehr auf ein ausreichendes öffentliches
Interesse stützen; auch würde sie insoweit den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit verletzen (vgl. BGE 118 Ia 394 E. 3c).
Verkehrsbaulinien dienen neben den in § 96 Abs. 2 lit. a PBG genannten
Zwecken auch der Sicherung des Strassenabstands im Sinne von § 265
Abs. 1 PBG. Diese Bestimmung besagt, dass bei fehlenden Baulinien
oberirdische Gebäude einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen einzuhalten
haben, sofern die Bau- und Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt.
Grundsätzlich ist es also zulässig, mit Baulinien den Strassenabstand grösser
oder kleiner als 6 m anzusetzen (VGr, 15. September 2005,
VB.2005.00029, E. 3.1, www.vgrzh.ch).
4.4.1
Die Baulinien entlang der N-Strasse weisen einen Querschnitt von
21.5 m auf, basierend auf der Annahme von 6 m Fahrbahn, 3.5 m
Fuss- und Veloweg und zwei Mal einer Vorgartentiefe von 6 m. Dieser
Baulinienabstand einer im regionalen Richtplan eingetragenen Staatsstrasse kann
nicht als überdimensioniert betrachtet werden. Dass den Verkehrsanlagen (Radweg
und Buslinie) übergeordnetes Interesse zukommt, haben die Beschwerdeführenden
ebenfalls anerkannt. Die N-Strasse soll mit der Realisierung der neuen
Verbindung X als Strassenverbindung zwar aufgehoben werden, die Vorinstanz geht
jedoch – nicht zuletzt wegen der baulichen Entwicklung im Quartierplangebiet
südlich der N-Strasse – von einer Zunahme des Verkehrs aus. Die Stadt Zürich
rechne zudem damit, dass in nächster Zukunft die heute eingesetzten Midibusse
durch grössere Fahrzeuge ersetzt werden müssten. Es sei nicht auszuschliessen,
dass sich ein Ausbau der N-Strasse aus verkehrstechnischen Gründen oder Gründen
der Verkehrssicherheit aufdrängen werde. Der Baulinienfestsetzung an der N-Strasse
liegen vertretbare Vorstellungen über eine künftige Strassennutzung zugrunde.
Im Übrigen ist auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz zu verweisen.
4.4.2
Hinsichtlich der Dimensionierung der Baulinie für die neue Verbindung X führen
die Beschwerdeführenden aus, dass die im östlichen Bereich der Bauzone
gelegenen Grundstücke bis zu 6 m tief von der Baulinie angeschnitten
würden. Bei zweck- und verhältnismässiger Ziehung der Baulinien könne dies
verhindert werden. Aus dem Baulinienplan ergebe sich nämlich, dass die neue
Verbindung von Osten her einen unterirdischen Anschluss aufweisen werde, indem
darauf verzichtet worden sei, die Baulinie bis zur O-Strasse durchzuziehen. Vor
diesem Hintergrund sei nicht nachvollziehbar, weshalb genau im Bereich eines
Schulhauses und eines Wohnquartiers die
Ein-/Ausfahrt zu einem neuen Strassentunnel verlaufen solle. Durch eine
beschränkte Verlängerung des unterirdischen Verlaufs der neuen
Verbindungsstrasse könne die Baulinie so angepasst werden, dass sie die Bauzone
nicht mehr tangiere.
4.4.3
Für die neue Verbindung X liegen noch keine konkreten Pläne vor. Es ist
deshalb insbesondere noch nicht bestimmt, wie lange die Strasse unter Niveau
geführt werden wird. Dies festzulegen ist Sache des Ausführungsprojekts, was
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist. Baulinien sind so
festzusetzen, dass sie den Bedürfnissen des voraussichtlichen Endausbaus der
betreffenden Anlagen genügen (§ 98 PBG). Gemäss dem Eintrag im regionalen
Richtplan soll die neue Verbindung gewährleisten, dass auch grossräumigerer
Verkehr sich weitgehend auf die umweltverträglichere Tangentialverbindung
abstützen kann. Das neue Strassenstück sei jedoch aus heutiger Sicht nur in
Verbindung mit der unterirdischen Verlängerung der O-Strasse sinnvoll. Dem
Protokoll des Zürcher Stadtrates kann entnommen werden, dass die Baulinie vor
allem die für die Verkehrsanlage voraussichtlich benötigte Fläche
grundeigentümerverbindlich festsetzen soll. Daneben beschränke sich der
Eingriff der Baulinien auf die Freihaltewirkung. Der Baulinienplan sieht für
die Verkehrsanlage einen Baulinienquerschnitt von 30 m vor, womit dereinst
auch eine tiefgelegte Strassenführung realisiert werden könnte. Eine solche
Strassenführung dränge sich aus technischen Gründen (Anschluss an die
vorgesehene unterirdische O-Strasse) wie auch zum Schutz der Umwelt auf.
Die Festlegung der Baulinien
für die neue Verbindung X entspricht dem gesetzlichen Zweck. Es darf angenommen
werden, dass eine tiefgelegte Strassenführung realisiert werden könnte. Die
Baulinienbreite von 30 m kann damit nicht als unverhältnismässig qualifiziert
werden. Dies gilt auch für den östlichen Bereich. Mit der Vorinstanz ist zu
schliessen, dass sich die Baulinien als recht- und verhältnismässig erweisen, nicht
zuletzt um ein konkretes Strassenprojekt nicht zu präjudizieren.
4.4.4
Nach Ansicht der Beschwerdeführenden wurden die Baulinien auch deshalb so
grosszügig gezogen, weil die durch sie gesicherten Strassenausbauten alles
andere als konkretisiert seien. Dieser Einwand verfängt nicht, denn Baulinien
sind nicht erst zu ziehen, wenn das Vorhaben erstellt werden muss. Vielmehr ist
das aktuelle Bedürfnis für die Landsicherung schon dann gegeben, wenn
ersichtlich ist, dass die Erstellung über kurz oder lang notwendig sein wird
(BGE 118 Ia 372 E. 4b). Im Bereich südlich der N-Strasse
zeichnen sich bauliche Entwicklungen ab, was die Festlegung von Baulinien sowohl
für die N-Strasse als auch die neue Verbindung X bereits zum jetzigen Zeitpunkt
aufdrängt. Daran ändert nichts, dass die Realisierung der Verkehrsanlagen auf
einen weiten Planungshorizont ausgerichtet ist. Das von der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung verlangte aktuelle Bedürfnis ist entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden gegeben.
4.5
Die
festgelegten Baulinien erweisen sich nicht als überdimensioniert und unverhältnismässig.
5.
Mit ihrem Subeventualantrag verlangen die
Beschwerdeführenden, die von der Vorinstanz auferlegten Kosten angemessen zu
reduzieren und Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen Entscheids entsprechend
zu korrigieren, sodann Dispositiv-Ziffer III aufzuheben. Sie erachten sowohl die
Höhe der Kosten als auch die Pflicht zur Leistung einer Parteientschädigung deshalb
als unverhältnismässig, weil zu Unrecht kein Mitwirkungsverfahren durchgeführt
worden sei. Wenn auf die Durchführung dieses Verfahrens verzichtet werde, müssten
die entsprechenden Anliegen im Rekursverfahren vorgebracht werden, was nicht
zum Nachteil der Betroffenen geschehen dürfe. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt
werden. Das gebotene Verfahren wurde eingehalten, weshalb kein Grund besteht,
die Gebühren nicht verordnungskonform und die Parteientschädigung nicht praxisgemäss
festzusetzen.
6.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den
Beschwerdeführenden (unter solidarischer Haftung füreinander) wie folgt
aufzuerlegen: Den Beschwerdeführenden 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 und 1.5 zu je 1/25,
den Beschwerdeführenden 2, 3, 4 und 5 zu je 1/5 (§ 70 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 14 N. 3). Den unterliegenden Beschwerdeführenden steht nach § 70
in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu. Eine
solche Entschädigung ist aber auch dem Beschwerdegegner nicht zuzusprechen. Die
Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum Aufgabenbereich des Gemeinwesens,
weshalb dieses nur bei ausserordentlichen Bemühungen eine Prozessentschädigung
beanspruchen kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 ff.). Diese Voraussetzungen
sind hier nicht erfüllt.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 6'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden (unter solidarischer Haftung
füreinander) wie folgt auferlegt: Den Beschwerdeführenden 1.1, 1.2, 1.3, 1.4
und 1.5 zu je 1/25, den Beschwerdeführenden 2, 3, 4 und 5 zu je 1/5.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an …