zh_verwaltungsgericht · PB.2005.00053 · 2006-04-12 · de
Lohnüberführung

Einreihung der Funktion der Betreuerin in Wohnheim für psychisch Behinderte: Anspruch auf Lohnnachzahlungen? (Die Beschwerdeführerin verlangt Lohnnachzahlungen gestützt auf die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 [VK.1996.00011+15+17; Lohndiskriminierung]. Zu prüfen ist, ob die Einreihung gegenüber derjenigen der Polizeisoldaten diskriminierend ist (E. 2). Unter dem Kriterium "geistige Anforderungen" ist die Tätigkeit der Betreuenden als ebenso anspruchsvoll wie diejenige der Physio- und Ergotherapierenden zu qualifizieren. Zur Beseitigung einer Diskriminierung gegenüber den Polizeisoldaten ist die Tätigkeit der Beschwerdeführerin in Kriterium 2 demnach - ebenso wie bei den Therapieberufen - zwingend mit 2,5 einzustufen (E. 3.2). Der für die Funktion der Beschwerdeführerin resultierende Arbeitswert entspricht einer höheren Lohnklasse; ihre Einreihung erweist sich daher als diskriminierend (E. 3.5). Gutheissung

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2005.00053
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Geschäftsnummer:
PB.2005.00053
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.04.2006
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 04.01.2007 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohnüberführung
Einreihung der Funktion der Betreuerin in Wohnheim für psychisch Behinderte: Anspruch auf Lohnnachzahlungen? (Die Beschwerdeführerin verlangt Lohnnachzahlungen gestützt auf die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 [VK.1996.00011+15+17; Lohndiskriminierung].Zu prüfen ist, ob die Einreihung gegenüber derjenigen der Polizeisoldaten diskriminierend ist (E. 2). Unter dem Kriterium "geistige Anforderungen" ist die Tätigkeit der Betreuenden als ebenso anspruchsvoll wie diejenige der Physio- und Ergotherapierenden zu qualifizieren. Zur Beseitigung einer Diskriminierung gegenüber den Polizeisoldaten ist die Tätigkeit der Beschwerdeführerin in Kriterium 2 demnach - ebenso wie bei den Therapieberufen - zwingend mit 2,5 einzustufen (E. 3.2). Der für die Funktion der Beschwerdeführerin resultierende Arbeitswert entspricht einer höheren Lohnklasse; ihre Einreihung erweist sich daher als diskriminierend (E. 3.5).Gutheissung
Stichworte:
DISKRIMINIERUNG
GESCHLECHTSDISKRIMINIERUNG
LOHNDISKRIMINIERUNG
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. III BV
Art. 3 GlG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
Mit
Urteilen vom 22. Januar 2001 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
die Gleichstellungsklagen mehrerer Berufsverbände und Einzelklägerinnen
betreffend die Einreihung von Krankenschwestern sowie von Physio- und
Ergotherapeutinnen teilweise gut. Das Gericht stellte im Wesentlichen insoweit eine
Diskriminierung fest, als diese Berufsgruppen in der Grundfunktion unterhalb
der Lohnklasse 14 eingereiht waren. Dies bedeutete in der Regel einen Anstieg
um zwei Klassen (VK.96.00011, E. 10c; VK.96.00015, E. 10c;
VK.96.00017, E. 10d [alles unter www.vgrzh.ch]). Am 16. Mai 2001
erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss (RRB) 707/2001 einen
Einreihungsplan für Berufe des Gesundheitswesens.
B.
verfügt über eine abgeschlossene Ausbildung in psychiatrischer Krankenpflege.
Seit 16. Mai 1990 arbeitete sie in der Klinik C, zunächst als diplomierte
Psy­chiatrieschwester und hernach als Therapeutin im Bereich Ergo- und Ge­staltende
Thera­pie. Seit 1. September 1998 ist sie als Betreuerin im Wohnheim der
Klinik C tätig. Mit dem Antritt der Stelle als Betreuerin wurde sie unter der
Richt­position "Therapeutin mbA" in Einreihungsklasse 13/Erfahrungsstufe
6 eingereiht. Am 26. Juni 2001 teilte ihr das Personalwesen der Klinik C
mit, dass sie per 1. Juli 2001 gestützt auf RRB 707/2001 neu in die
Einreihungsklasse 14/Erfahrungsstufe 8 eingereiht werde; damit verbunden war sodann
die Unterstellung unter die Richtposition der "Therapeutin". Auf
denselben Zeitpunkt erfolgte eine leistungsbezogene Beförderung von der
Erfahrungsstufe in die Leistungsstufe 1. Die von A erhobene Einsprache,
mit welcher sie eine Überführung um insgesamt zwei Klassen in die
Einreihungsklasse 15 verlangt hatte, wies das Personalwesen der Klinik C am 30. Oktober
2001 ab.
II.
A.
gelangte mit Rekurs vom 29. November 2001 an die Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich und verlangte wiederum ihre Überführung in Einreihungsklasse 15/Leistungsstufe
1. Die Gesundheitsdirektion wies den Rekurs ab.
B.
Die
dagegen eingereichte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht am 5. Februar
2003 teilweise gut. Das Gericht beanstandete, dass eine Arbeitsplatzbewertung
für die Funktion der Betreuerin unterblieben und stattdessen nur eine
summarische Beurteilung der Funktion vorgenommen worden war. Es wies die Sache
deshalb zur Ermittlung des Arbeitswerts im Verfahren gemäss der Vereinfachten
Funktionsanalyse an die Vorinstanz zurück.
C.
Gemäss
Bericht des kantonalen Personalamtes vom 12. Juli 2004 resultierten für
die Funktion "Betreuer/in in Wohngruppen bzw. Wohnheimen" Arbeitswerte
im Bereich der Lohnklassen 13 und 14. Gestützt darauf verfügte die
Gesundheitsdirektion im neuen Entscheid vom 16. September 2005 wiederum
die Abweisung des Rekurses. Die Lohnüberführung in die Lohnklasse 14 wurde als
nicht diskriminierend bezeichnet.
III.
Mit Beschwerde vom 18. Oktober 2005 beantragt die
Beschwerdeführerin wie im ersten Verfahren, sie sei per 1. Juli 2001 in Einreihungsklasse
15/Leistungsstufe 1 zu überführen, unter Entschädigungsfolgen zu Lasten des
Kantons Zürich.
Die Gesundheitsdirektion und die Klinik C beantragen, die
Beschwerde abzuweisen.
Die Kammer zieht
in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion
über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet § 74
Abs. 2 VRG ist das Lohngefüge vom Verwaltungsgericht stets insoweit
überprüfbar, als es darum geht, eine allfällige
geschlechtsdiskriminierende
Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (vgl. VGr, 23. Oktober 2002,
PB.2002.00022, E. 1b, www.vgrzh.ch; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des
Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff.,
451; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem
revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998,
S. 193 ff., 217; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74
N. 12).
Bereits im Rückweisungsentscheid vom 5. Februar 2003 hatte
das Verwaltungsgericht festgehalten, dass die Beschwerdeführerin mit ihren
Vorbringen indirekt eine lohnmässige Diskriminierung gegenüber den Angehörigen
des nicht weiblich identifizierten Polizeiberufs geltend macht. Unwidersprochen
war sodann geblieben, dass die Funktion der Betreuerin sowohl aus historischer
wie auch aus ak­tueller Sicht eine weiblich identifizierte Tätigkeit ist. Das
Gericht ging infolgedessen von einer Streitigkeit aus, auf welche das Gleichstellungsgesetz
zur Anwendung gelangt. Daran hat sich nichts geändert. Auf die Be­schwerde ist
einzutreten.
1.2
Streitigkeiten
vor Verwaltungsgericht, deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt,
werden durch den Einzelrichter behandelt (§ 38 Abs. 2 VRG). Bei einem
noch andauernden Dienstverhältnis gelten als Streitwert die streitigen
Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeit­punkt der Hängigkeit beim
Verwaltungsgericht zuzüglich Ansprüche bis zur nächstmög­lichen Auflösung des
Dienstverhältnisses (Kölz/Bosshart/Röhl, § 38 N. 5; RB 1998 Nr. 48).
Die Beschwerde wurde beim Gericht im Oktober 2005 anhängig
gemacht. Bei einer sechsmonatigen Kündigungsfrist (vgl. § 17 Abs. 1 lit. d
des Personalgesetzes vom 27. September 1998) ist demnach für die
Berechnung des Streitwerts der Zeitraum vom 1. Juli 2001 bis 30. April
2006 massgeblich. Aus der Differenz zwischen den Einreihungsklassen 14 und 15
auf der Leistungsstufe 1 resultiert beim Beschäftigungsgrad der Beschwerdeführerin
(ca. 80 %) ein Streitwert von rund Fr. 17'500.-.
Obschon die Behandlung der Beschwerde aufgrund dieses
Streitwertes an sich die einzelrichterliche Zuständigkeit begründen würde, kann
die Entscheidung in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung der Kammer übertragen
werden (§ 38 Abs. 3 VRG).
2.
2.1
Gemäss dem
Diskriminierungsverbot von Art. 3 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März
1995 (GlG) dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts
 unter anderem namentlich bei der Entlöhnung  nicht benachteiligt werden. Auf
dieser Grundlage kann ein Lohngleichheitsanspruch auch geltend gemacht werden,
wenn "typische Frauenarbeit" schlechter entlöhnt wird als
"typische Männerarbeit" oder als Arbeit, die nicht
geschlechtsspezifisch zugeordnet ist. Diskriminierend kann nicht bloss die
ungleiche Bezahlung von gleicher (identischer) Arbeit sein, sondern auch
ungleiche Entlöhnung von verschiedener (inhaltlich anderer), aber
gleichwertiger Arbeit. Schliesslich kann sich selbst bei ungleichwertiger
Arbeit eine unverhältnismässig tiefere Entlöhnung diskriminierend auswirken (vgl.
Elisabeth Freivogel in: Margrith Bigler-Eggenberger/Claudia Kaufmann [Hrsg.],
Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, Basel/Frankfurt a.M. 1997, Art. 3 Rz. 100 ff.).
Es können somit auch Tätigkeiten verschiedenartiger Natur miteinander
verglichen werden. Anders liesse sich etwa eine der Entlöhnung typischer
Frauenberufe innewohnende versteckte Diskriminierung nicht aufdecken. Der
Vergleich zwischen verschiedenen Berufen macht es häufig nötig, die
betreffenden Tätigkeiten einer Arbeitsplatzbewertung zu unterziehen (VGr, 22. Januar
2001, VK.1996.00011, E. 2b mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
2.2
Grundlage
für die Arbeitsplatzbewertung im kantonalen Besoldungswesen ist die Vereinfachte
Funktionsanalyse (VFA), mit welcher sich der Arbeitswert einer Funktion nach
den sechs Kriterien Ausbildung und Erfahrung (K1), Geistige Anforderungen (K2),
Verantwortung (K3), Psychische Anforderungen/Belastungen (K4), Körperliche
Anforderungen/Belastungen (K5) und Beanspruchung der Sinnesorgane/spezielle
Arbeitsbedingungen (K6) ermitteln lässt.
2.3
In den erwähnten
Urteilen des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 bildete die nicht
weiblich identifizierte Tätigkeit der Polizeisoldaten die Vergleichsfunktion.
Diese war vom Beschwerdegegner in der Grundfunktion nach den oben genannten
Kriterien wie folgt bewertet worden (VK.1996.00011, VK.1996.00015,
VK.1996.00017, je E. 4d und unter www.vgrzh.ch):
Funktion                                            K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Polizeisoldaten                                   2,5     2,0    2,0     3,5     3,0     3,0     326,5          14
Die Arbeitswertpunkte je Kriterium errechnet sich nach der
Tabelle "Gewichtung-Stufenwertverlauf". Die Zuordnung des total
errechneten Arbeitswertes zu einer bestimmten Lohnklasse ergibt sich aus der
Tabelle zu den Klassengrenzen.
Um eine Diskriminierung gegenüber den Polizeisoldaten zu
beseitigen, ergaben sich für die Berufe aus dem Pflege- und Therapiebereich grundsätzlich
folgende (minimalen) Bewertungen (VK.1996.00011, VK.1996.00015, VK.1996.00017,
je E. 9h):
Funktion                                            K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Dipl.
Krankenpflegende                     2,5     2,0    2,5     3,5     3,0     3,0
346,0       14
Physiotherapeut/in                             2,5     2,5    2,0     3,0     3,5     2,0
344,5       14
Ergotherapeut/in                                2,5     2,5    2,0     3,0     3,0     2,0
337,5       14
2.4
Auf den
Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts hin gelangte das kantonale
Personalamt in seinem Bericht vom 12. Juli 2004 zu folgenden Bewertungen der
Betreuungsfunktion:
Funktion                                            K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Betreuer/in
2,25   2,0    2,0     3,5     3,0     3,0
311,0       13
Betreuer/in mit erhöhten
Anforderungen in K1                         2,5     2,0    2,0     3,5     3,0     3,0
326,5       14
Für die Betreuenden im Wohnheim der Klinik C nahm die Vorinstanz
"erhöhte Anforderungen an die Ausbildung oder an die Erfahrung im Sinne
der Funktionsbewertung des Personalamtes" an. Dementsprechend reihte sie
die Beschwerdeführerin in Lohnklasse 14 ein.
2.5
Es ist
somit im Folgenden zu prüfen, ob sich die diese Einreihung gegenüber derjenigen
der Polizeisoldaten als diskriminierend erweist.
Dabei ist zu beachten, dass dem Verwaltungsgericht eine
Überprüfung der Sachverhaltsfeststellungen und die Rechtskontrolle, nicht
jedoch die Ermessensüberprüfung zusteht. Etwas anderes lässt sich auch aus dem
Gleichstellungsgesetz nicht ableiten (BGE 125 II 385 E. 5d).
Die Bewertung und Einstufung einer bestimmten Tätigkeit oder
Funktion ist weder eine reine Sach- noch Rechts- noch Ermessensfrage, sondern
enthält Elemente von allen dreien (BGE 125 II 385 E. 5b). Allerdings
handelt es sich dabei nicht um Ermessensfragen im engeren Sinn. Das würde nur
dann zutreffen, wenn die Verwaltungsbehörde befugt wäre, als gleichwertig
beurteilte Tätigkeiten in einem bestimmten (Ermessens-)Rahmen einer höheren
oder tieferen Klasse zuzuweisen. Steht die Gleichberechtigung von Mann und Frau
in Frage, wird jedoch durch Art. 8 Abs. 3 Satz 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 gerade dies untersagt; für gleichwertige Arbeit besteht
Anspruch auf gleichen Lohn. Hingegen trifft es zu, dass der unbestimmte
Rechtsbegriff der Gleichwertigkeit (von Arbeitstätigkeiten)
Beurteilungsspielräume schafft, die in erster Linie die politischen Behörden
auszufüllen haben. Auch wenn Bewertungsfragen, wie das Bundesgericht wiederholt
festgehalten hat (BGE 125 II 385 E. 5c, 118 Ia 35 E. 3b), vom
Gericht zu überprüfende Rechtsfragen darstellen, hat es sich deshalb bei der
Nachprüfung der von der Verwaltungsbehörde vorgenommenen Bewer­tungen
Zurückhaltung aufzuerlegen. Das gilt in besonderem Masse, wenn die
Verwaltungsbehörde im Bemühen um ein nach den herrschenden gesellschaftlichen
Auffassungen "gerechtes" Lohnsystem eine Arbeitsbewertung nach einem
anerkannten Verfahren durchgeführt hat, welches durch den möglichst weitgehenden
Einbezug der Betroffenen und ihrer Verbände einen hohen Grad von Akzeptanz erreicht
hat. Das Gericht besitzt nicht das von den Projektgremien im Lauf des
Verfahrens erworbene und durch Expertentätigkeit unterstützte
Würdigungsvermögen und kann es sich auch mit Hilfe eines oder einer
Sachverständigen im Nachhinein und ausserhalb des konkreten Bewertungsprozesses
nicht aneignen. Das Gericht, das ohnehin nicht die absolute Richtigkeit der
Einstufungen, sondern unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots
unzulässige Unterscheidungen fest­zustellen hat, hält sich deshalb zurück bei
der Überprüfung von Stelleneinreihungen, die aufgrund eines
arbeitswissenschaftlich einwandfrei und korrekt durchgeführten Bewer­tungsverfahrens
zustande gekommen sind. Das Gericht beschränkt sich auf die Prüfung, ob die
Verwaltung sich an die für das Bewertungsverfahren aufgestellten Regeln
gehalten hat, ob alle massgeblichen Umstände ermittelt und berücksichtigt, ob
die Wertungen nach nachvollziehbaren Kriterien und mit gleichen Massstäben
vorgenommen und ob Abweichungen gegenüber den Einreihungen, wie sie sich
aufgrund der im ana­lytischen Bewertungsverfahren erzielten Arbeitswertpunkte
ergeben, sachlich gerechtfertigt und durch die Verwaltungsbehörde oder die Projektgremien
hinreichend begründet worden sind (VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011,
VK.1996.00015, VK.1996.00017, je E. 3 [alles unter www.vgrzh.ch]).
3.
3.1
In
Kriterium 1 (Ausbildung und Erfahrung) bewertete die Vorinstanz die Funktion
der Beschwerdeführerin mit 2,5. Gegenüber anderen Betreuenden werde zwingend
eine Pflegeausbildung auf Diplomniveau II (DN II) vorausgesetzt oder  bei
weniger hohem Ausbildungsniveau  mehr als vier Jahre Erfahrung. Diese
Anforderungen entsprechen weitgehend der Arbeitsumschreibung des Personalamts
für Betreuende im Wohnheim der Klinik C: Erwünschte Grundausbildung ist eine
Pflegeausbildung auf DN II, eine Ausbildung in Sozialpädagogik oder eine
verwandte Berufsausbildung mit einer Dauer von drei bis vier Jahren. Zusätzlich
ist eine Berufserfahrung von zwei Jahren erforderlich.
3.1.1
In einem Entscheid vom 1. März 2006 (PB.2005.00045, www.vgrzh.ch) hatte
das Verwaltungsgericht die Einreihung eines Betreuers der Klinik D zu
beurteilen. Gemäss dortiger Stellenbeschreibung verlangt die Anstellung eine
abgeschlossene Ausbildung im agogischen oder pflegerischen Bereich (zum
Beispiel DN I oder II, Sozialpädagogik, Heilpädagogik, Heilerziehungspflege,
Behindertenbetreuung) mit einer Dauer zwischen drei und sechs Jahren. Darüber
hinaus sind zwei Jahre Berufserfahrung erforderlich. Im Unterschied zum
vorliegenden Fall hatte die kantonale Gesundheitsdirektion für die Betreuenden
der Klinik D in Kriterium 1 lediglich Stufe 2,25 angenommen. Das
Verwaltungsgericht erachtete diese Bewertung als diskriminierend und erhöhte
den Wert auf 2,5. Massgeblich dafür war der Umstand, dass die Grundfunktion der
Betreuenden der Klinik D in Kriterium 1 mindestens so hoch einzustufen war wie
die Funktion der Krankenschwestern, welche im Jahr 2001 ihrerseits bereits die Stufe 2,5
erreicht hatte  (a.a.O., E. 3.1+2, mit Hinweisen).
Für die Tätigkeit der Beschwerdeführerin
im Wohnheim der Klinik C bestehen hinsichtlich "Ausbildung und
Erfahrung" im Wesentlichen dieselben Anforderungen wie für die Betreuenden
der Klinik D.
Zwar wird neben der erwünschten Ausbildung als
"Minimalanforderung" eine "Praxiserfahrung im Heim"
genannt. Auf eine minimal erforderliche Ausbildung kommt es jedoch nicht an.
Relevant ist vielmehr die
normalerweise
verlangte Ausbildung und Erfahrung
(VGr, 1. März 2006, PB.2005.00045, E. 3.2.4, www.vgrzh.ch). Damit
bleibt von vornherein kein Raum für eine Bewertung mit lediglich 2,25, wie sie
mit der Beschwerdeantwort offenbar in Betracht gezogen wird.
3.1.2
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist die Stufe 2,5 zu tief. Ihre
Funktion sei in Kriterium 1 mit Stufe 2,75 oder 3,0 zu bewerten. Das zur
Begründung angeführte Erfordernis einer zweijährigen Berufserfahrung ist indes
bereits gebührend berücksichtigt. Zudem ist es nicht gerechtfertigt,
hauptsächlich auf eine sozialpädagogische Ausbildung abzustellen; wie gesehen
handelt es sich dabei nur um einen von verschiedenen möglichen
Ausbildungsgängen. Es bleibt somit dabei, dass die nicht diskriminierende
Bewertung der Betreuungsfunktion im Wohnheim der Klinik C bei Kriterium 1,
analog zu den Betreuenden der Klinik D, die Stufe 2,5  aber nicht mehr  verlangt.
3.2
In
Kriterium 2 (Geistige Anforderungen) wurde die Betreuungsfunktion im Wohnheim der
Klinik C mit 2,0 bewertet.
3.2.1
Gemäss den kantonalen Wertungshilfen beinhaltet die Stufe 2,0 in K2
"Grösstenteils ausführende Tätigkeit mit verschiedenen Aufgaben und z.T.
vermehrt selbständiger Sachbearbeitung". Unter Stufe 2,5 fällt
"Weniger ausführende Tätigkeit, weitgehend selbständige Sachbearbeitung in
einem Sachgebiet und z.T. anspruchsvolle Kontakte". Massgeblich für eine
diskriminierungsfreie Bewertung ist vorliegend allerdings nicht in erster Linie
eine Übereinstimmung mit den ohnehin sehr allgemein formulierten Wertungshilfen,
sondern  wie bei den bereits beurteilten anderen Pflege- und Therapieberufen 
der Vergleich mit der Funktion der Polizeisoldaten.
3.2.2
Die Tätigkeit der Polizeisoldaten ist als ausführend mit selbständigen
Elementen zu qualifizieren. Anhand schriftlicher Berichte erfolgt eine fast
100%-ige Kontrolle. Notwendig ist eine hohe geistige Regsamkeit für die rasche
Einschätzung von Situationen und die Entscheidung über das richtige Vorgehen.
Zudem ist bei Befragungen und Abklärungen ein polizeitaktisches Vorgehen
verlangt. Die Tätigkeit erhielt in K2 den Wert 2,0 (VK.1996.00011, E. 9c).
3.2.3
Die Tätigkeit der Krankenpflegenden wird häufig nach Anweisungen
durchgeführt und häufig kontrolliert; allerdings bestehen bei der Ausführung
Spielräume. Auch Krankenpflegende können unvorhergesehen in heikle Situationen
geraten, welche ein adäquates Handeln erfordern. Es ist ein Antizipieren von
zukünftigen Handlungserfordernissen anhand von Symptomen der Patienten
erforderlich. Bei Störungen ist der Ablauf zu adaptieren und in Notfällen
selbständig zu entscheiden. Die Tätigkeit beinhaltet unter anderem auch das
Organisieren von Tages- und Pflegeabläufen. Im Vergleich mit den Polizeisoldaten
erwies sich die Einreihung der Krankenschwestern in dieselbe Stufe 2,0 als
vertretbar (VK.1996.00011, E. 9c).
3.2.4
Für die Physiotherapierenden erachtete das Gericht demgegenüber eine
Höherbewertung auf die Stufe 2,5 als zwingend. Deren Arbeit umfasst die
selbständige Planung und Durchführung von Therapien aufgrund individuell
erarbeiteter Therapiekonzepte. Ärztliche Anweisungen beschreiben nur grobe
Therapieziele. Die Kontrolle erfolgt vor allem in Rapporten auf der Grundlage
dieser Ziele. Physiotherapierende müssen die Situation der Patienten
ganzheitlich erfassen und beurteilen. Zudem obliegen ihnen verschiedene Organisationstätigkeiten
und haben sie häufige, auch anspruchsvolle Kontakte zu Patienten und anderen
Institutionen. Die Tätigkeit der Physiotherapierenden ist somit mehr
eigenständige Arbeit mit groben Zielvorgaben und wenig eher indirekter
Kontrolle. Ähnliches gilt für die Ergotherapierenden. Auch für diese
Berufsgruppe erfolgte deshalb in Kriterium 2 eine Anhebung auf Stufe 2,5
(VK.1996.00015 und VK.1996.00017, je E. 9c).
3.2.5
Die Vorinstanz bewertete die Tätigkeit der Betreuenden im Wohnheim der
Klinik C unter dem Kriterium "Geistige Anforderungen" mit 2,0  also
gleich hoch wie die Tätigkeit der Krankenschwestern und Polizeisoldaten ,
jedoch um 0,5 tiefer als die Tätigkeit der Physio- und Ergotherapierenden. Nach
Auffassung der Vorinstanz sind die hauptsächlichen Aufgaben der Betreuenden
ausführender und sich wiederholender Natur. Der eigentliche Kern der
Betreuungsaufgaben erfordere deshalb weniger logisches, analytisches und kreatives
Denken. Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, ihre Tätigkeit sei
in Kriterium 2 mit mindestens 2,5 zu bewerten.
3.2.6
Ähnlich wie bei den Therapieberufen umfasst auch das Pflichtenheft der
Betreuenden das Erstellen von Förderplänen oder die Planung von Einzel- und
Gruppenaktivitäten. Hinzu kommt  wie bei den Therapierenden  das Umsetzen der
Planungen. Darüber hinaus haben die Betreuerinnen und Betreuer bei
psychiatrischen und somatischen Notfällen zu intervenieren. Einen wesentlichen
Teil der Arbeit macht bei den Betreuenden sodann die Unterstützung und
Begleitung der BewohnerInnen bei der Alltagsbewältigung und das Führen des
Wohngruppenhaushalts aus. Die Unterstützung im Alltag ist als vergleichbar
anspruchsvoll zu qualifizieren wie therapeutische Tätigkeit, zumal damit die in
der Arbeitsbeschreibung speziell aufgeführte Zusammenarbeit mit externen
Stellen und Personen einhergeht. Haushaltführung ist dagegen als eine weniger
anspruchsvolle Tätigkeit zu werten. Da die Haushaltführung bei der
Betreuungsfunktion einen nicht unwesentlichen Teil der Arbeit ausmacht, stellt
sich die Frage, ob deswegen eine gegenüber den Therapeutinnen und Therapeuten tiefere
Bewertung in Kriterium 2 zulässig wäre. Wie es sich damit bei der
Betreuungsfunktion im Allgemeinen verhält, kann vorliegend jedoch offen bleiben.
Aus den Akten ergibt sich, dass die Tätigkeit der Betreuenden im Wohnheim der
Klinik C verschiedene Leitungsaufgaben wie die Leitung von Teamsitzungen, die
Einsatzplanung oder die Kassenführung umfasst. Die Übernahme solcher
Leitungsaufgaben und darunter insbesondere die Sitzungsleitung im Team erhöht
die geistigen Anforderungen relevant. Bei Annahme eines gegenüber den
Therapieberufen in Kriterium 2 grundsätzlich leicht tieferen Wertes der
Betreuungstätigkeit würde diese Differenz durch die Übernahme gewisser
leitender Aufgaben im Wohnheim der Klinik C jedenfalls kompensiert.
Die Tätigkeit der Betreuenden
im Wohnheim der Klinik C ist daher unter dem Kriterium "geistige
Anforderungen" insgesamt als ebenso anspruchsvoll wie diejenige der
Physio- und Ergotherapierenden zu qualifizieren. Zur Beseitigung einer Diskriminierung
gegenüber den Polizeisoldaten ist die Tätigkeit der Beschwerdeführerin in Kriterium
2 demnach  ebenso wie bei den Therapieberufen  zwingend mit 2,5 einzustufen.
Dies führt in Kriterium 2 zu einem Arbeitswert von 103 Punkten.
3.3
In
Kriterium 3 (Verantwortung) wurde die Betreuungsfunktion im Wohnheim der Klinik
C mit 2,0 bewertet.
3.3.1
Gemäss den Wertungshilfen setzt die Stufe 2,0 hier eine erhebliche
Sachverantwortung in einem mittleren oder in mehreren kleinen Fachgebieten mit
einzelnen Sachbearbeitungsaufgaben voraus. Häufig wird die Arbeit kontrolliert
und erfolgen Einzelarbeitsanweisungen. Fehler haben beschränkte Folgen. Stufe 2,0
ist auch erreicht bei etwas eingeschränkter Sachverantwortung, wenn sie
anderseits bereits mit Führungsverantwortung verbunden ist. Bei Stufe 2,5
liegt eine erhöhte Sachverantwortung in einem weit gespannten Fachgebiet mit
vermehrten Sachbearbeitungsaufgaben vor. Gelegentlich erfolgen eine Kontrolle
der Arbeit und Einzelanweisungen. Fehler bewirken Folgen von etwas grösserer
Tragweite. Alternativ kann die Sachverantwortung etwas eingeschränkt sein,
wobei dafür vermehrte Führungsverantwortung vorliegen muss.
3.3.2
Trotz überwiegend ausführender Tätigkeit ist sowohl bei den Polizeisoldaten
als auch bei den Krankenpflegenden aufgrund der potentiell drastischen
Auswirkungen von Fehlern eine grosse Sachverantwortung anzunehmen. Für die
Polizeisoldaten erfolgte in Kriterium 3 die Einstufung 2,0 und für die
Krankenschwestern die Einstufung 2,5 (VK.1996.00011, E. 9d).
Die Physiotherapierenden
arbeiten weitgehend selbständig und haben in der Behandlung von Patienten eine
hohe Fachverantwortung. Da die gegenüber den Polizeisoldaten deutlich höhere
Selbständigkeit jedoch vorab in Kriterium 2 berücksichtigt wurde, erachtete das
Gericht dieselbe Bewertung von Physiotherapierenden und Polizeisoldaten in
Kriterium 3 mit jeweils 2,0 als vertretbar. Dasselbe gilt für die
Ergotherapierenden (VK.1996.00015, VK.1996.00017, je E. 9d).
3.3.3
Bezüglich der Betreuungsfunktion hielt die Vorinstanz zu Kriterium 3 fest,
dass eine unsachgemässe Betreuung negative Auswirkungen auf die Sicherheit der
Bewohnerinnen und Bewohner haben könne. Die Verantwortung der Betreuenden sei
gegenüber derjenigen der Therapierenden jedoch nicht höher. Krisenbegleitungen
kämen relativ selten vor; es würden nur Patienten aufgenommen, die sich in
einer gesundheitlich stabilen Situation befänden.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin
sind auch in Kriterium 3 insbesondere die Teamleitung und die damit verbundenen
Verantwortlichkeiten zu berücksichtigen. Für die Tätigkeit werde insgesamt eine
hohe Eigenverantwortung verlangt. Auch für Leib und Leben sowie für Sach- und
Geldwerte sei die Verantwortung sehr hoch. Da es im Heim keinen Arzt gebe,
liege es in der Verantwortung der Betreuenden zu entscheiden, wann ein Bewohner
ärztliche Behandlung benötige. Es dränge sich mindestens dieselbe Bewertung wie
bei den Pflegenden auf, nämlich die Stufe 2,5.
3.3.4
Sowohl bei den Krankenschwestern als auch bei den Polizeisoldaten können
Fehler drastische Auswirkungen auf die Gesundheit anderer Personen haben. In
Notfällen muss sofort gehandelt werden. In der Wohnheimbetreuung besteht
demgegenüber  ebenso wie in den Therapieberufen  in der Regel keine
vergleichbar akute Gefahr für Leib und Leben. Wie auch die Beschwerdeführerin
anerkennt, werden Personen nur in (körperlich) gesundheitlich stabiler
Situation aufgenommen. Im Wohnheim der Klinik C sind immerhin die teilweise zu
übernehmenden Leitungsfunktionen zusätzlich zu beachten. Allerdings kann aus
den beispielhaft aufgeführten Tätigkeiten wie Leitung einer Teamsitzung,
Einsatzplanung oder Rechnungsführung nicht auf eine relevant ins Gewicht
fallende Führungsverantwortung geschlossen werden. Diese Tätigkeit erfordert
zwar zusätzliche geistige Arbeit und mehr selbständiges Handeln. Dies ist indes
vorab für Kriterium 2 von Belang und dort auch entsprechend berücksichtigt
worden (vgl. auch etwa VK.1996.00015, E. 9d).
Insgesamt ist bei den
Betreuenden im Wohnheim der Klinik C somit zwar von einer leicht höheren Verantwortung
auszugehen als bei den Physio- und Ergotherapierenden. Der Unterschied ist
jedoch gering, so dass die Zuordnung derselben Stufe als haltbar
erscheint. Da der Beschwerdegegner in Kriterium 3 auch für die Polizeisoldaten
die Stufe 2,0 gewählt hat, ist die Wahl der gleichen Stufe für die im
Ergebnis nur leicht höher zu bewertende Funktion der Beschwerdeführerin noch
nicht diskriminierend.
3.4
Die
vorinstanzliche Bewertung der Kriterien 4 bis 6 ist von keiner Seite
beanstandet worden. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die
Arbeitsplatzbewertung unter diesen Kriterien diskriminierend oder anderweitig
fehlerhaft wäre.
3.5
Damit
ergibt sich für die Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Betreuerin im Wohnheim
der Klinik C unter Berücksichtigung ihrer teilweisen Leitungsfunktionen zusammenfassend
folgende Bewertung:
Stufe
AWP
K1
2,5
110,0
K2
2,5
103,0
K3
2,0
52,5
K4
3,5
35,0
K5
3,0
27,0
K6
3,0
27,0
Total
354,5
Der resultierende Arbeitswert von 354,5 Punkten entspricht
Lohnklasse 15. Mit 354,5 Punkten bewegt sich der Arbeitswert sodann knapp
oberhalb des Streubereichs, so dass eine Abklassierung in Lohnklasse 14 im
Sinne eines Streubereichsentscheids ausgeschlossen ist. Plausible Gründe für
einen Minusklassenentscheid schliesslich sind weder geltend gemacht noch
ersichtlich. Der Quervergleich mit den Betreuenden in der Grundfunktion der
Klinik D bestätigt im Gegenteil eine Anhebung um eine Lohnklasse: Nach Auffassung
der Vorinstanz war der Tatsache, dass die Betreuenden des Wohnheims der Klinik
C im Gegensatz zu denjenigen der Klinik D keiner Teilbereichsleitung
unterstellt sind, Rechnung getragen worden, indem für die Betreuenden der
Klinik D in der Grundfunktion die Klasse 13 und für diejenigen der Klinik C die
Klasse 14 als angemessen betrachtet wurde. Gemäss dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 1. März 2006 führt eine diskriminierungsfreie
Bewertung der für die Klinik D tätigen Betreuungspersonen in der Grundfunktion
zur Einreihung in Lohnklasse 14 (VGr, 1. März 2006, PB.2005.00045, E. 3.3,
www.vgrzh.ch). Mit vorliegender Einreihung
bleibt die plausible und vom Beschwerdegegner gewollte Differenzierung zwischen
der Betreuungsgrundfunktion der Klinik C und derjenigen der Klinik D um eine
Lohnklasse gewahrt.
Es liegt somit kein zulässiger Grund für eine Einreihung der
Beschwerdeführerin in Klasse 14 vor. Die Einreihung erweist sich als
diskriminierend im Sinne von Art. 3 GlG, weshalb die dahin gehenden
Anordnungen aufzuheben sind.
4.
Da die Sache spruchreif ist, wird der neue Entscheid gemäss § 63
Abs. 1 VRG durch das Verwaltungsgericht gefällt. In Anwendung von Art. 5
Abs. 1 lit. b GlG ist der Lohn der Beschwerdeführerin per 1. Juli
2001 um eine Einreihungsklasse anzuheben. Dies führt antragsgemäss zur
Einreihung in Klasse 15 bei unveränderter Leistungsstufe.
5.
5.1
Für das
Beschwerdeverfahren sind gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG keine Kosten zu erheben
(vgl. auch § 80b VRG).
5.2
Im Rekurs-
und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer
angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden,
namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und
schwieriger Rechtsfragen den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17
Abs. 1 lit. a VRG). Bei den vorliegenden Streitfragen war der Beizug
einer Rechtsanwältin durch die nicht rechtskundige Beschwerdeführerin
gerechtfertigt. Als obsiegende Partei hat sie demnach sowohl für das Rekurs-
als auch für das Beschwerdeverfahren Anspruch auf eine Entschädigung.
Bei deren Bemessung der Entschädigung ist zu
berücksichtigen, dass ein verhältnismässig geringer Streitwert vorliegt und
dass sich der Zeitaufwand für die Vertreterin trotz der erheblichen
Schwierigkeiten des Prozesses in Grenzen hielt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
kann sodann nicht ins Gewicht fallen, dass die Streitsache zweimal vor Verwaltungsgericht
getragen wurde. Im Rückweisungsentscheid vom 5. Februar 2003 hat das
Gericht über die Parteientschädigung im damaligen Beschwerdeverfahren abschliessend
entschieden. Insgesamt erscheint eine Entschädigung von Fr. 2'000.-
(inklusive Mehrwertsteuer) als angemessen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden die Dispositiv-Ziffern I und III der Verfügung
der Gesundheitsdirektion vom 16. September 2005 sowie die Verfügung der
Klinik C vom 30. Oktober 2001 aufgehoben. Die Beschwerdeführerin wird per
1. Juli 2001 in Einreihungsklasse 15/Leistungsstufe 1 überführt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'860.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Der Beschwerdegegner
wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen diesen
Entscheid  kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    Mitteilung
an