zh_verwaltungsgericht · AN.2015.00007 · 2015-05-20 · de

Bestattungswesen | Bestattungswesen. [Nach § 55 Abs. 4 des zürcherischen Gesundheitsgesetzes ist bei Kremationen die Leichenasche in einer Urne zu sammeln. Die Angehörigen der verstorbenen Person verfügen darüber im Rahmen der Schicklichkeit. Gestützt auf diese Bestimmung sieht § 29 Abs. 3 der am 20. Mai 2015 vom Regierungsrat neu erlassenen Bestattungsverordnung (BesV) ein Verbot für das gewerbsmässige Beisetzen von Urnen oder Ausbringen von Kremationsasche ausserhalb von Friedhöfen vor.] Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (E. 1.1). Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur virtuellen Betroffenheit (E. 2). Rechtliche Grundlagen des Bestattungswesens (E. 3.1 f.). Die Beschwerdeführerin 1, die zahlreiche Friedwälder im Kanton Zürich betreibt, ist von der Regelung von § 29 Abs. 3 BesV nicht - auch nicht bloss virtuell - betroffen, da anlässlich der Beisetzungszeremonie die Angehörigen der verstorbenen Person im Einzelfall - und nicht sie selber - die Asche ausbringen; von Gewerbsmässigkeit des Ausbringens der Asche oder von Urnen kann mit Bezug auf ihr Angebot nicht gesprochen werden (E. 4.1). Das Interesse des Beschwerdeführers 2 an der Aufhebung der angefochtenen Bestimmung ist lediglich ein mittelbares, indem er geltend macht, dass das ihm zugesicherte Recht zur Einbringung der Asche unter dem bereits von ihm gekauften Friedbaum nicht mehr möglich wäre. Das wäre aber nur der Fall, wenn die Tätigkeit der Beschwerdeführerin 1 als nicht gesetzeskonform betrachtet werden müsste. Daraus ergibt sich indessen keine, auch keine virtuelle direkte Betroffenheit (E. 4.2). Dasselbe gilt mit Bezug auf die Beschwerdeführerin 3, die der Beschwerdeführerin 1 ein Waldstück zur Gestaltung als Friedwald zur Verfügung stellte. Auch ihr Interesse an der Aufhebung von § 29 Abs. 3 BesV ist ein lediglich von demjenigen der Beschwerdeführerin 1 abgeleitetes und damit mittelbares. Sie ist von der angefochtenen Bestimmung der Bestattungsverordnung daher nicht - auch nichtbloss virtuell - betroffen (E. 4.3).Nichteintreten.(siehe auch AN.2015.00006)

Zürich Verwaltungsgericht 28.01.2016 AN.2015.00007
Zurich Verwaltungsgericht 28.01.2016 AN.2015.00007
Zurigo Verwaltungsgericht 28.01.2016 AN.2015.00007

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2015.00007
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Geschäftsnummer:
AN.2015.00007
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.01.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Bestattungswesen
Bestattungswesen.
[Nach § 55 Abs. 4 des zürcherischen Gesundheitsgesetzes ist bei Kremationen die Leichenasche in einer Urne zu sammeln. Die Angehörigen der verstorbenen Person verfügen darüber im Rahmen der Schicklichkeit. Gestützt auf diese Bestimmung sieht § 29 Abs. 3 der am 20. Mai 2015 vom Regierungsrat neu erlassenen Bestattungsverordnung (BesV) ein Verbot für das gewerbsmässige Beisetzen von Urnen oder Ausbringen von Kremationsasche ausserhalb von Friedhöfen vor.]
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (E. 1.1). Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur virtuellen Betroffenheit (E. 2). Rechtliche Grundlagen des Bestattungswesens (E. 3.1 f.). Die Beschwerdeführerin 1, die zahlreiche Friedwälder im Kanton Zürich betreibt, ist von der Regelung von § 29 Abs. 3 BesV nicht - auch nicht bloss virtuell - betroffen, da anlässlich der Beisetzungszeremonie die Angehörigen der verstorbenen Person im Einzelfall - und nicht sie selber - die Asche ausbringen; von Gewerbsmässigkeit des Ausbringens der Asche oder von Urnen kann mit Bezug auf ihr Angebot nicht gesprochen werden (E. 4.1). Das Interesse des Beschwerdeführers 2 an der Aufhebung der angefochtenen Bestimmung ist lediglich ein mittelbares, indem er geltend macht, dass das ihm zugesicherte Recht zur Einbringung der Asche unter dem bereits von ihm gekauften Friedbaum nicht mehr möglich wäre. Das wäre aber nur der Fall, wenn die Tätigkeit der Beschwerdeführerin 1 als nicht gesetzeskonform betrachtet werden müsste. Daraus ergibt sich indessen keine, auch keine virtuelle direkte Betroffenheit (E. 4.2). Dasselbe gilt mit Bezug auf die Beschwerdeführerin 3, die der Beschwerdeführerin 1 ein Waldstück zur Gestaltung als Friedwald zur Verfügung stellte. Auch ihr Interesse an der Aufhebung von § 29 Abs. 3 BesV ist ein lediglich von demjenigen der Beschwerdeführerin 1 abgeleitetes und damit mittelbares. Sie ist von der angefochtenen Bestimmung der Bestattungsverordnung daher nicht - auch nicht bloss virtuell - betroffen (E. 4.3).
Nichteintreten.
(siehe auch AN.2015.00006)
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BESTATTUNGSWESEN
FRIEDHOF
FRIEDWALD
GEWERBSMÄSSIGKEIT
KREMATION
KREMATIONSASCHE
MITTELBARES INTERESSE
NICHTEINTRETEN
SCHICKLICHES BEGRÄBNIS
SCHICKLICHKEIT
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
URNENBESTATTUNG
VIRTUELLE BETROFFENHEIT
WALDBESTATTUNG
Rechtsnormen:
Art. 7 BV
§ 55 Abs. I GesundheitsG
§ 55 Abs. II GesundheitsG
§ 55 Abs. IV GesundheitsG
§ 19 Abs. I lit. d VRG
§ 21 Abs. I VRG
§ 38a Abs. I VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
AN.2015.00007
Beschluss
der 3. Kammer
vom
28. Januar 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei,
Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiber
Cyrill Bienz.
In Sachen
1.
A GmbH,
2.
B,
3.    Korporation C,
vertreten durch B,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat
des Kantons Zürich,
vertreten durch die Gesundheitsdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Bestattungswesen,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Der
Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 20. Mai 2015 eine neue
Bestattungsverordnung (BesV), welche die bisherige vom 7. März 1963
ersetzte, die sich teilweise als nicht mehr zeitgemäss, wenig systematisch,
unnötig detailreich und gegen übergeordnetes Recht verstossend erwies
(Medienmitteilung des Regierungsrates vom 3. Juni 2015,
www.zh.ch/internet/de/aktuell/news/medienmitteilungen/2015/bestattungsverordnung
). Am 5. Juni 2015 wurde im kantonalen
Amtsblatt der Beschluss des Regierungsrates publiziert, wonach neben Anpassungen
der Kantonalen Zivilstandsverordnung (Dispositiv-Ziffer II) die
Bestattungsverordnung vom 20. Mai 2015 erlassen und die Verordnung über
die Bestattungen vom 7. März 1963 aufgehoben wurde
(Dispositiv-Ziffern I und III). Die neue Verordnung sollte auf 1. Januar
2016 in Kraft treten, die bisherige auf dieses Datum hin aufgehoben werden
(Dispositiv-Ziffer IV).
B.
Die A GmbH
hat gemäss dem Handelsregister-Auszug des Kantons E neben anderem die
Organisation und Durchführung von Naturbestattungen sowie den Handel mit Waren
aller Art zum Zweck. Sie betreibt gewerbsmässig zahlreiche Friedwälder im
Kanton Zürich und verfügt über mittlerweile gegen 70 Standorte, an denen ein
Baum für den Todesfall gekauft werden kann. Die Asche des oder der Verstorbenen
wird in den Wurzelbereich eines Baumes oder Strauches eingebracht. Der Baum
nimmt die Asche als Nährstoff auf, wird so zu einem Sinnbild für das
Fortbestehen des Lebens und ist zudem eine sehr persönliche Erinnerung an die
verstorbene Person.
Die Korporation C (fortan Holzkorporation) schloss am
31. Mai 2005 mit der A GmbH eine Nutzungs-/Bewirtschaftungs- und
Pflegevereinbarung über das Grundstück F (Parzelle Nr. 01) in G, auf
dem ein Friedwald realisiert werden sollte. Die Holzkorporation hat für
ungehinderte Zugänglichkeit zu den zur Verfügung gestellten Bäumen zu sorgen,
diese zu pflegen und wird dafür pro Baum entschädigt.
B ist Aktuar der Holzkorporation und hat für sich selber
einen Friedbaum erworben, damit im Falle seines Versterbens seine Asche zur
Wurzel seines Baumes gegeben werden kann. Mittels einer Personaldienstbarkeit
ist gesichert, dass er das Recht hat, seine Asche einzubringen.
II.
Gegen den am 5. Juni 2015 publizierten Beschluss
des Regierungsrates liessen die A GmbH, die Holzkorporation und B am
6. Juli 2015 gemeinsam Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und
beantragen, § 29 Abs. 3 der Bestattungsverordnung vom 20. Mai
2015 (fortan BesV) sei aufzuheben, und § 48 lit. a BesV sei aufzuheben, soweit
Widerhandlungen gegen § 29 Abs. 3 BesV unter Strafe (Busse) gestellt
würden. Dies alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. § 29 Abs. 3
BesV verbietet das "gewerbsmässige Beisetzen von Urnen oder Ausbringen von
Kremationsasche ausserhalb von Friedhöfen", und § 48 lit. a BesV
stellt Widerhandlungen dagegen – und gegen andere Bestimmungen der BesV – unter
Strafe (Busse). In der Beschwerdeantwort vom 19. August 2015 liess der
Regierungsrat, vertreten durch die Gesundheitsdirektion, Nichteintreten,
allenfalls Abweisung der Beschwerde beantragen. In der Replik hielten die
Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest und erweiterten diese um einen
Eventualantrag, wonach die Friedwälder bzw. die Anbieter von Waldbestattungen
ausdrücklich von § 29 Abs. 3 BesV auszunehmen seien. In der Duplik
liess der Regierungsrat darauf hinweisen, dass der erst in der Replik gestellte
Eventualantrag verspätet sei. Im Übrigen werde das Verhalten der Beschwerdeführenden
von den angefochtenen Bestimmungen nicht erfasst. Bereits am 15. September
2015 hatte der Regierungsrat die Bestattungsverordnung vom 20. Mai 2015
mit Ausnahme der Bestimmungen § 29 Abs. 3 und § 48 lit. a
BesV auf 1. Januar 2016 in Kraft gesetzt.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Angefochten
ist vorliegend eine Verordnung des Regierungsrats, welche das Bestattungswesen
regelt. Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung
mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen
regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet
das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss
§ 19 Abs. 1 lit. d VRG können mit Rekurs Erlasse angefochten
werden, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze. Mit Bezug auf
die Verordnungen des Kantonsrats, des Regierungsrats und der Gerichte liegt die
Zuständigkeit jedoch allein beim Verwaltungsgericht als einem obersten Gericht
des Kantons, womit die Möglichkeit eines vorgeschalteten Rekurses entfällt
(Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 69; § 42 lit. b Ziff. 3
VRG; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 41 N. 11, 19; vgl. Art. 89
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht).
Mit der Beschwerde gegen einen Erlass des Regierungsrats kann die Verletzung
übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 20 Abs. 2 VRG analog; vgl.
Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76). Prüfungsmassstab bilden
damit insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht und das gesamte
Bundesrecht. Ausgeschlossen ist dagegen die Ermessenskontrolle (Donatsch, § 20
N. 94 f.).
2.
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG
ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Der
Beschwerdegegner bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführenden, indem die
Beschwerdeführenden 2 und 3 nicht gewerbsmässig handelten und deshalb von
§ 29 Abs. 3 BesV gar nicht erfasst würden. Aber auch die
Beschwerdeführerin 1 werde von der angefochtenen Bestimmung nicht erfasst,
weil Friedwälder, wie sie sie führe, nicht unter die angefochtene Bestimmung
fielen. Zunächst ist daher die Legitimation der Beschwerdeführenden zu prüfen.
2.1
Die
wichtigste Besonderheit der Legitimation zur Anfechtung von Erlassen besteht
darin, dass keine aktuelle Betroffenheit durch den Erlass vorausgesetzt wird,
sondern dass auch eine
virtuelle Betroffenheit
genügt. Gemäss der in
jüngerer Zeit verwendeten Standardformulierung des Bundesgerichts ist zur
Anfechtung eines Erlasses legitimiert, wer durch diesen aktuell oder virtuell
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder
Aufhebung hat. Dabei genügt für die Annahme eines virtuellen Berührtseins, dass
die betreffende Person von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal
mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77
E. 1.4; VGr, 20. September 2012, AN.2012.00003, E. 2.5.1;
Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich/Niklaus Oberholzer,
Bundesgerichtsgesetz, Handkommentar, 2. A., Bern 2015, Art. 89
N. 112).
2.2
Allerdings
bezieht sich diese besondere Erleichterung der Legitimationsvoraussetzungen nur
auf die Betroffenheit durch den Inhalt des angefochtenen Erlasses. Ein
aktuelles Interesse ist dagegen insoweit erforderlich, als ein geeignetes Anfechtungsobjekt
vorliegen muss, dessen Aufhebung der Beschwerde führenden Person den angestrebten
Nutzen bringen muss. Dies bedeutet vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des
Entscheids noch bestehen muss (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21
N. 33).
2.3
Das
Bundesgericht hat sich verschiedentlich mit der virtuellen Betroffenheit in
Fällen der abstrakten Normenkontrolle befasst. Im Urteil vom 19. Juli 2010
bejahte es die Legitimation eines Beschwerdeführers, der sich gegen die
Abänderung des Sozialhilfegesetzes des Kantons Basel-Landschaft wandte, wonach
eine Lebensgemeinschaft bereits nach zwei (und nicht erst nach fünf Jahren) als
gefestigt gelte. Der Beschwerdeführer wohnte im Kanton Basel Landschaft, war
geschieden und lebte in einer gefestigten Lebensgemeinschaft, weshalb seine
virtuelle Betroffenheit damit ausgewiesen war (BGr, 19. Juli 2010,
8C_196/2010, E. 3.2). – Im Urteil vom 16. Juni 2010 ging es um eine
Vereinbarung zwischen der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich und den
Verein X über die organisierte Suizidhilfe. Dagegen wandten sich mehrere
natürliche Personen und machten geltend, nach der Vereinbarung sei nicht
ausgeschlossen, dass dem Suizidwunsch einer psychisch kranken oder dementen
Person Rechnung getragen werde. Das festgelegte Verfahren könne nicht mit
Sicherheit verhindern, dass in solchen Fällen fälschlicherweise eine
Therapiemöglichkeit verneint werde. Sollten sie je einmal in die Situation
geraten, aus psychischem Leiden heraus oder bei Demenz Suizid begehen zu
wollen, bestünde die Gefahr, dass ihre Urteilsfähigkeit bejaht werden könnte
und infolgedessen ihr Leben nicht ausreichend geschützt wäre. Das Bundesgericht
erkannte die virtuelle Betroffenheit der Beschwerdeführer darin, dass eine,
wenn auch geringe, Möglichkeit bestehe, dass sie in Zukunft einmal von der
Vereinbarung betroffen sein könnten (1C_438/2009, E. 1.3). – Im Urteil vom
26. Oktober 2011 erklärte das Bundesgericht, dass die Abweichung von der
Legitimationsordnung bei Verfügungen nur darin bestehe, dass die Betroffenheit
(bei der abstrakten Normenkontrolle) nicht aktuell schon vorliegen müsse. In
Bezug auf die Intensität der verlangten aktuellen bzw. virtuellen Betroffenheit
bestehe indessen kein Unterschied zwischen Erlassen und Verfügungen. Ein bloss
mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse ohne die
erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache berechtige daher nicht zur Beschwerde
(2C_457/2011, E. 3.1, 4.2 f.). – Im Urteil vom 27. November 2008
verneinte das Bundesgericht ein schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführenden,
die sich gegen das neue St. Galler Finanzausgleichsgesetz gewandt hatten.
Einerseits waren sie nicht Adressaten des angefochtenen Gesetzes, anderseits
regelte dieses allein die Beiträge, welche der Kanton unter dem Titel des Finanzausgleichs
an die politischen Gemeinden zu leisten hatte, ohne dabei irgendwelche Rechte
oder Pflichten der einzelnen Bürger zu begründen. Bloss indirekte Auswirkungen
(wie etwa die Ausge­staltung der Steuerfüsse in den Gemeinden in Abhängigkeit
vom Finanzausgleich) vermöchten die Beschwerdebefugnis der betroffenen Steuerzahler
nicht zu begründen (BGE 135 I 43 E. 1.4). – Im Entscheid vom 25. September
2009 ging es um eine Änderung des bernischen (kantonalen) Steuergesetzes. Das
Bundesgericht anerkannte die virtuelle Betroffenheit des Beschwerdeführers darin,
dass dieser Wohnsitz im Kanton Bern hatte, dort steuerpflichtig, dem bernischen
Steuertarif unterworfen und von diesem als unteilbares Ganzes betroffen war.
Grundsätzlich seien die im betroffenen Kanton Steuerpflichtigen, das heisst
diejenigen Personen, die dort ihren Wohnsitz haben, zur Anfechtung eines kantonalen
Steuererlasses legitimiert (BGE 136 I 49 E. 2.1 f.). – Im Urteil vom
2. Februar 2011 ging es um die Wählbarkeit der Handelsrichter im Kanton
Zürich. Art. 40 der kantonalen Verfassung liess dafür genügen, dass
Bewerbende in kantonalen Angelegenheiten stimmberechtigt waren. Hingegen
erfüllten die Beschwerdeführer nicht die in § 36 Abs. 3 des
Gerichtorganisationsgesetzes vom 10. Mai 2010 (GOG) enthaltenen
zusätzlichen Anforderungen für die Wählbarkeit zum Handelsrichter, da sie nicht
Inhaber eines Unternehmens oder in leitender Stellung in einem solchen tätig waren
oder während mindestens zehn Jahren eine solche Stellung bekleidet hatten.
Damit waren sie von der Wahl zum Handelsrichter ausgeschlossen. Insofern
erkannte das Bundesgericht eine virtuelle Betroffenheit und hob § 36
Abs. 3 GOG auf (BGE 137 I 77).
3.
3.1
Zu den
Kernbereichen des kantonalen Gesundheitswesens zählt neben anderem, das
Bestattungswesen zu ordnen (Thomas Gächter, in Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.
2007 [fortan Kommentar KV], Art. 113 N. 9). Der Kanton Zürich hat das
Bestattungswesen in den §§ 55–57 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007
(GesG) geordnet. Nach § 55 Abs. 1 und 2 GesG hat die Bestattung auf
dem Friedhof der Gemeinde, wo die oder der Verstorbene den letzten Wohnsitz
hatte, stattzufinden. Grundsätzlich ist daher die Wohngemeinde für die
Durchführung der Bestattung verantwortlich. Zulässige Bestattungsarten sind die
Erdbestattung und die Feuerbestattung (§§ 12 Abs. 1 und 13 BesV).
Insofern besteht tatsächlich eine Monopolisierung des Bestattungswesens, wie
der Beschwerdegegner zu Recht ausführt. Nach § 55 Abs. 4 GesG ist bei
Kremationen die Leichenasche in einer Urne zu sammeln. Die Angehörigen der
verstorbenen Person verfügen darüber im Rahmen der Schicklichkeit. § 56
GesG enthält die Kostenregelung für Bestattungen in und ausserhalb der
Wohngemeinde, § 57 verpflichtet die Gemeinden, ausreichend Grabplätze für
Erd- und Urnenbestattungen zur Verfügung zu stellen.
3.2
Nach
Art. 7 der Schweizerischen Bundesverfassung (BV) ist die Würde des
Menschen zu achten und zu schützen. Die Menschenwürde stellt einen
selbständigen Verfassungsgrundsatz dar. Das Recht auf schickliche Beerdigung
ergibt sich unmittelbar aus der Menschenwürde (Philippe Mastronardi, in
Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,
Zürich etc. 2014 [fortan Kommentar BV], Art. 7 N. 15 und 48; Tobias
Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A.,
Zürich etc. 2012, § 42 Rz. 4250). Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung schliesst die explizite Garantie der Menschenwürde in sich auch
das Recht auf ein schickliches Begräbnis (BGE 125 I 300 E. 2a; BGE 123 I
112 E. 4b) ein. Aus Art. 7 BV lässt sich jedenfalls ein einklagbarer
(Individual-)Anspruch auf ein schickliches Begräbnis ableiten. Art. 9 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV), wonach die Würde
des Menschen unantastbar sei, übernimmt inhaltlich die bundesrechtliche
Garantie (Giovanni Biaggini, Kommentar KV, Art. 9 N. 11 und 13).
3.3
Nach
§ 29 Abs. 1 BesV dürfen Urnen und Kremationsasche ausserhalb von
Friedhöfen nur beigesetzt oder ausgebracht werden, wenn (a) die Bestimmungen
des Forst-, Gewässerschutz-, Luftfahrt-, Bau- und Umweltrechts eingehalten
werden und (b) Urnen und Kremationsasche nicht als solche erkennbar sind und
nach kurzer Zeit nicht mehr wahrgenommen werden können. Nach Abs. 2 können
die Gemeinden das Beisetzen von Urnen oder das Ausbringen von Kremationsasche
ausserhalb von Friedhöfen einschränken oder verbieten, wenn sich dies störend
auswirkt. Für Flächen des Kantons, insbesondere öffentliche Gewässer, ist die
Direktion zuständig. Die angefochtenen §§ 29 Abs. 3 und 48
lit. a BesV verbieten das
gewerbsmässige
Beisetzen von Urnen oder
Ausbringen von Kremationsasche ausserhalb von Friedhöfen unter Strafandrohung.
3.4
Grundlage
der Bestimmung von § 29 BesV bildet § 55 Abs. 1 in Verbindung
mit Abs. 4 GesG: Nach § 55 Abs. 1 GesG erfolgt die Bestattung
auf dem Friedhof der Gemeinde, wo die oder der Verstorbene den letzten Wohnsitz
hatte. Bei Kremationen ist die Leichenasche in einer Urne zu sammeln. Die
Angehörigen der verstorbenen Person verfügen darüber im Rahmen der
Schicklichkeit. Jede verstorbene Person hat Anspruch auf ein schickliches
Begräbnis (vorn E. 2.3). Ein Verstoss gegen die Schicklichkeit kann etwa
darin liegen, dass die Beerdigung zur Unzeit erfolgt, das Glockengeläute
verweigert wird oder ein Grabplatz in diskriminierender räumlicher Aussonderung
bestimmt wird. Schicklichkeit bedeutet Gleichbehandlung, nicht in einem
absoluten Sinn, aber im Sinn der Nichtdiskriminierung. Der Anspruch auf
Schicklichkeit ist verletzt, wenn dem Toten das verweigert wird, was der herrschende
Gebrauch zur Ehre der Toten fordert (BGE 125 I 300 E. 2a).
3.5
§ 29
Abs. 1 BesV umschreibt, in welcher Weise die Angehörigen einer
verstorbenen Person über die Leichenasche in einer Urne verfügen dürfen unter
Wahrung der Schicklichkeit. So dürfen Urnen und Kremationsasche ausserhalb von
Friedhöfen nur beigesetzt werden, wenn die Bestimmungen verschiedener Gesetze
eingehalten werden, Urnen und Kremationsasche nicht als solche erkennbar sind
und nach kurzer Zeit nicht mehr wahrgenommen werden können. Es handelt sich
dabei um eine Präzisierung der in § 55 Abs. 4 GesG enthaltenen
Ausnahme
,
dass die Angehörigen über die in einer Urne gesammelte Leichenasche verfügen
dürfen und diese nicht auf dem Friedhof beisetzen müssen, unter Wahrung der
Schicklichkeit.
4.
4.1
Die
Tätigkeit der Beschwerdeführerin 1 findet ihre Grundlage in § 55
Abs. 4 GesG, wonach bei Kremationen die Leichenasche in einer Urne zu
sammeln ist und die Angehörigen der verstorbenen Person darüber im Rahmen der
Schicklichkeit verfügen dürfen. § 29 Abs. 3 BesV verbietet in diesem
Zusammenhang lediglich das
gewerbsmässige
Beisetzen von Urnen oder
Ausbringen von Kremationsasche ausserhalb von Friedhöfen, losgelöst vom
Einzelfall. Gemäss den Informationen auf der Homepage der Beschwerdeführerin 1
findet die Beisetzungszeremonie im Familienkreis der verstorbenen Person beim
ausgewählten Friedwald-Baum statt. Für die Beisetzung bereitet die Beschwerdeführerin 1
eine Öffnung zu den Baumwurzeln vor, in die die Angehörigen dann die Asche des
Verstorbenen geben können. Auf Wunsch ist die Beschwerdeführerin 1 an diesem
Akt vertreten. Schon allein aufgrund des Wortlauts von § 29 Abs. 3
BesV ist die Beschwerdeführerin 1 davon nicht betroffen, bringt doch nicht
sie die Asche aus, sondern die Angehörigen der verstorbenen Person im
Einzelfall, selbst wenn Vertreter der Beschwerdeführerin 1 anwesend wären.
§ 29 Abs. 3 BesV hat denn in erster Linie auch
nicht das Ausbringen der Asche in die Wurzeln eines Baumes als solches im Auge,
sondern insbesondere das gewerbsmässige und damit häufige Verteilen der Asche
auf einer Oberfläche, das Ausstreuen in der Luft und das Versenken von Urnen in
Gewässern. Vor allem soll die Asche längerfristig nicht als solche wahrgenommen
werden können oder als solche im öffentlichen Raum erkennbar bleiben (etwa beim
Ausstreuen auf Wanderwegen), was als störend empfunden werden könnte (vgl.
die Begründung des Regierungsrats zur BesV [fortan Begründung],
www.notes.zh.ch/appl/rrbzhch.nsf/0/C12574C2002FAA1FC1257E3C00548221, S. 37;
§ 29 Abs. 1 lit. b BesV), noch soll die Kremationsasche – etwa
gar von mehreren Personen – häufig (gewerbsmässig) im öffentlichen Raum oder
gar immer am selben Ort ausgestreut werden. Solches ist beim Vorgehen der
Beschwerdeführerin ausgeschlossen, unabhängig von der Anzahl Bestattungen in
Friedwäldern. Entsprechend lässt der Beschwerdegegner darauf hinweisen, dass er
mit der Bestattungsverordnung an der Zulässigkeit der Waldbestattungen, wie sie
von der Beschwerdeführerin 1 betrieben werden, nichts ändern wollte,
worauf die Beschwerdeführenden in der Beschwerdebegründung selber hinweisen.
Das zeige sich schon daran, dass § 33 Abs. 1 lit. f BesV neu
Wald für Aschenbeisetzungen als zulässige Grabfeldart bezeichne, was streng
genommen jedoch nur für staatliche Friedhöfe gelte. Anderseits werden
Waldbestattungen in den Erläuterungen zu § 29 BesV gerade als zulässige
Bestattungsart genannt, wenn die forstrechtliche Bewilligung vorliegt (Begründung
S. 37), wie das bei den Waldstücken der Beschwerdeführerin 1 der Fall
ist (vorn I.B.).
Überdies besteht über diese Bewilligung eine gewisse
Kontrolle über das Vorgehen der Beschwerdeführerin 1. Ihr Angebot ist
sodann auf den Einzelfall bezogen, indem in der Regel die Angehörigen die Asche
in das Wurzelwerk des Baumes geben. Die Beschwerdeführerin 1 stellt dafür
lediglich die Infrastruktur zur Verfügung – im Wesentlichen den Baum und die
Öffnung zu dessen Wurzeln. Schliesslich wird die Asche weder von der
Beschwerdeführerin 1 noch von den Angehörigen ausgestreut auf Flächen oder
Orten, die der Allgemeinheit leicht zugänglich sind, sondern sie wird in
abseits gelegenen Teilen von Wäldern (Friedwäldern) durch die Angehörigen der
verstorbenen Person in die Wurzeln eines Baums geschüttet. Von
Gewerbsmässigkeit des Ausbringens der Asche oder von Urnen kann demnach mit
Bezug auf das Angebot der Beschwerdeführerin 1 nicht gesprochen werden, womit
sie von § 29 Abs. 3 BesV – und entsprechend von § 48 lit. a
BesV – auch bloss virtuell nicht betroffen ist. Auf ihre Beschwerde ist demnach
nicht einzutreten.
4.2
Aufgrund
des Ausgeführten ist auf die Beschwerde des Beschwerdeführers 2 ebenfalls
nicht einzutreten. Sein Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Bestimmung
ist lediglich ein mittelbares, indem er geltend macht, dass das ihm
zugesicherte Recht zur Einbringung der Asche unter dem bereits gekauften Baum
nicht mehr möglich wäre. Das wäre aber nur der Fall, wenn die Tätigkeit der
Beschwerdeführerin 1 als nicht gesetzeskonform betrachtet werden müsste.
Daraus ergibt sich indessen keine, auch keine virtuelle direkte Betroffenheit
durch den Inhalt der angefochtenen Bestimmung. Das Interesse des Beschwerdeführers 2
ist vielmehr von demjenigen der Beschwerdeführerin 1 abgeleitet und geht
nicht über ein allgemeines öffentliches Interesse von Personen hinaus, die sich
für eine Bestattung in einem Friedwald entscheiden. Wie der Beschwerdegegner zudem
zu Recht ausführt, handelt der Beschwerdeführer 2 auch nicht
gewerbsmässig, da es ihm einzig um seine eigene Waldbestattung geht. Er ist der
Bestattungsverordnung mit Bezug auf § 29 Abs. 3 BesV überdies nicht
unterworfen wie etwa eine steuerpflichtige Person dem Steuertarif (vgl. BGE 135
I 43 E. 1.4). Der Beschwerdeführer 2 legt im Übrigen nicht dar,
inwiefern er neben seinem Anspruch auf die Waldbestattung von § 29
Abs. 3 BesV berührt sein könnte. Anders als etwa im Fall der
Handelsrichter im Kanton Zürich, wo sich Bewerbende lediglich auf ihr
kantonales Stimmrecht als Wahlvoraussetzung berufen können, sind beim
Beschwerdeführer 2 auch keine beruflichen oder anderen Veränderungen erkennbar,
die ihn durch die angefochtene Bestimmung direkt betroffen machen könnten.
4.3
Dasselbe
gilt mit Bezug auf die Beschwerdeführerin 3. Sie stellte zwar der Beschwerdeführerin 1
ein Waldstück in G zur Gestaltung als Friedwald zur Verfügung. Dass sie etwa
gewerbsmässig grosse Teile ihres Waldes als Friedwald der Beschwerdeführerin 1
oder anderen Anbietern zur Verfügung stellen würde, macht sie nicht geltend.
Selbst in diesem Fall wäre sie aber höchstens und nur mit Bezug auf die
Beschwerdeführerin 1 unmittelbar betroffen, wenn die Tätigkeit der
Beschwerdeführerin 1 generell wegen Gewerbsmässigkeit verboten würde und
sie keine andere Möglichkeit hätte, Teile ihres Waldes als Friedwald zur
Verfügung zu stellen. Allerdings ist nicht ausgeschlossen, dass sie anderen
Organisationen Waldstücke als Friedwald anbieten könnte, die nicht unter
§ 29 Abs. 3 BesV fallen. Zudem hat die Beschwerdeführerin 3 mit
dem Austragen der Asche nichts zu tun (dazu vorn I.B.). Auch ihr Interesse an
der Aufhebung von § 29 Abs. 3 BesV ist damit insgesamt ein lediglich
von demjenigen der Beschwerdeführerin 1 abgeleitetes und damit
mittelbares. Sie ist von der angefochtenen Bestimmung der Bestattungsverordnung
daher nicht (auch nicht bloss virtuell) betroffen, macht sie doch auch nicht
etwa geltend, in absehbarer Zeit selber einen Friedwald in der Art wie die
Beschwerdeführerin 1 zu betreiben, die über die reine Pflege des
Baumbestandes hinausginge. Auf ihre Beschwerde ist daher nicht einzutreten.
Demnach ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
5.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens den
Beschwerdeführenden zu gleichen Teilen zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht den
Beschwerdeführenden daher nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG), noch wurde eine
solche vom Beschwerdegegner verlangt.
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 3'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je 1/3 auferlegt, je unter solidarischer
Haftung für den Gesamtbetrag.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausan­ne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an die Parteien …