zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00024 · 2003-07-09 · de

Submission | Ausschluss der Mitbeteiligten vom Verfahren aufgrund der nachträglichen Änderung ihres Angebots. Anwendbares Recht und Legitimation (E. 1). Gemäss Ausschreibungsunterlagen war eine Pauschale zu offerieren, weshalb es im Ermessen der Vergabebehörde lag, lediglich die verlangten Leistungen und nicht auch die mutmasslichen Baukosten bekannt zu geben (E. 2). Durch den Rückzug ihres Vorbehalts zum Pauschalpreis änderte die Mitbeteiligte ihr Angebot und hätte vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen (E. 3). Bemerkungen zu Vorbefassung und Ausstand eines nebenamtlichen Exekutivmitglieds im Rahmen eines Vergabeverfahrens (E. 4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.09.0 VB.2003.00024
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.09.0 VB.2003.00024
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.09.0 VB.2003.00024

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00024
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00024
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.07.2003
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Ausschluss der Mitbeteiligten vom Verfahren aufgrund der nachträglichen Änderung ihres Angebots.
Anwendbares Recht und Legitimation (E. 1). Gemäss Ausschreibungsunterlagen war eine Pauschale zu offerieren, weshalb es im Ermessen der Vergabebehörde lag, lediglich die verlangten Leistungen und nicht auch die mutmasslichen Baukosten bekannt zu geben (E. 2). Durch den Rückzug ihres Vorbehalts zum Pauschalpreis änderte die Mitbeteiligte ihr Angebot und hätte vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen (E. 3). Bemerkungen zu Vorbefassung und Ausstand eines nebenamtlichen Exekutivmitglieds im Rahmen eines Vergabeverfahrens (E. 4).
Gutheissung.
Stichworte:
ÄNDERUNG
AUSSCHLUSS
AUSSCHREIBUNGSUNTERLAGEN
AUSSTAND
BAUKOSTEN
BEHÖRDENMITGLIED
ERLÄUTERUNGEN
LEISTUNGSUMFANG
SUBMISSIONSRECHT
VORBEFASSUNG
Rechtsnormen:
Art. 29 lit. I BV
§ 26 lit. I d SubmV
§ 27 SubmV
§ 28 SubmV
§ 5a lit. I a VRG
Publikationen:
RB 2003 Nr. 1 S. 43
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Am 18. März 2002 stimmte auf Antrag des Gemeinderates die
Gemeindeversamm­­lung der Gemeinde X der mittelfristigen Vision über die
Neugestaltung und Aufwer­tung des Bahnhofareals sowie der Etappierung in 2
Etappen zu; für die Projektierung und Rea­lisierung der 1. Etappe bewilligte
sie einen Projektierungs- und Ausführungskredit von
Fr. 1'340'000.-.
Den Antrag des Gemeinderates vertrat Y, der in der Amtsdauer 1998 – 2002 im
Gemeinderat für Bauwesen, Hochbau und Planung zustän­dig war und in der neuen Amts­dauer
dem Ressort Finanzen vorsteht und als Ersatzmitglied im Ausschuss Hochbau und
Pla­nung des Gemeinderats mitwirkt. In der Folge wurde das Planungsbüro H AG
mit der Er­stellung eines Vorprojektes beauftragt und wurden gestützt darauf
und auf die vom nämlichen Büro ausgearbeiteten Submissionsunterlagen am 23.
September 2002 fünf Ingenieur­büros zur Offertstellung für die
Ingenieurarbeiten eingeladen.
Innert Frist gingen vier Offerten ein, darunter diejenige der
Firma A, Dipl. Bauinge­nieure ETH SIA sowie des Ingenieur- und Planerteams D,
welches neben einem Büro für Landschaftsarchitektur und einem weiteren
Ingenieurbüro die E AG umfasst, welche die Ge­samtleitung in­nehaben soll und
an welcher Gemeinderat Y massgeblich beteiligt ist.
Nachdem am 5. November 2002 die Offertöffnung erfolgt war,
gelangte die Gemein­­de X, Abteilung Hochbau und Planung, am 20. November 2002
an sämtliche Anbieter und wies darauf hin, dass auf der Basis des bestehenden
Vorprojektes und entspre­chend dem Leistungsmodell (sia Ordnung 112) eine
leistungsorientierte Ausschreibung vorgenommen worden und entsprechend eine dem
detaillierten, verbindlichen Leistungsbe­schrieb entsprechende Pauschale
erwartet worden sei. Dass Zusatzleistungen auch zusätzlich entschädigt würden,
sei selbstverständlich, hingegen bestehe in dieser Honorierung ge­mäss
Leistungsmodell kein Zusammenhang zu den damaligen Baukosten. Die Prüfung der
detaillierten Angaben lasse Zweifel darüber aufkommen, ob dies von allen
Bewerbern so ver­standen und interpretiert worden sei. Alle Anbieter würden
daher ersucht, im Sinne einer Erläuterung gemäss § 28 der Submissionsverordnung
vom 18. Juni 1997 (SubmV) schriftlich klarzustellen, dass ihre Pauschale diese
Anforderungen erfülle. Diesem Ersuchen kamen innert der gesetzten Frist
sämtliche Anbieter nach. In der Folge nahm die H AG die Auswertung der
Offerteingaben vor und beantragte die Vergabe der Ingenieurarbeiten an das
Ingenieur- und Planerteam D, dessen Offerte mit derjenigen von Firma A preis­lich
als gleichwertig, jedoch bezüglich der Referenzen für den Aussenraumgestalter
besser beurteilt worden war. Diesen Antrag übernahm am 12. Dezember 2002 der
Hochbau- und Planungsausschuss; gestützt darauf beschloss der Gemeinderat X am
15. Januar 2003 unter Ausstand von Y die Ingenieurarbeiten für das
Gesamtprojekt mit Kostenvoranschlag und für die Ausführungsplanung der 1.
Etappe mit Kostenvoranschlag zum Gesamtpreis von Fr. 147'972.- an das
Ingenieur- und Planerteam D unter der Gesamt­leitung der E AG zu vergeben.
II. Mit Beschwerde vom 27. Januar 2003 liess die Firma A dem
Verwaltungs­gericht beantragen, den Vergabeentscheid aufzuheben und den Auftrag
die Beschwer­de­führerin zu er­teilen, eventuell eine Neuausschreibung
anzuordnen, unter Kosten- und Ent­schädigungs­fol­gen zu Lasten der
Beschwerdegegnerin. Überdies beantragten sie die Erteilung der aufschiebenden
Wirkung sowie die Zustellung der Beschwerdeantwort.
Die Beschwerdegegnerin beantragte am 11. März 2002 Abweisung
des Gesuchs um Erteilung der aufschiebenden Wirkung und, soweit darauf
einzutreten sei, der Beschwerde, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Mit Präsidialverfügung vom 18. März 2003 wurde der Beschwerde
aufschiebende Wir­kung erteilt.
Mit Replik vom 29. April 2003 und Duplik vom 16. Juni 2003
hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Parteivorbringen werden, soweit erforderlich, im Rahmen
der nachfolgenden Ent­scheidungsgründe wiedergegeben.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Vergabeentscheide kantonaler
und kommunaler Auftraggeber können unmittel­bar mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999
Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren
gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Ver­einbarung über das
öffentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994 (IVöB) sowie die
§§ 3 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswegen vom
22. September 1996 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
b) Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen
den Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine
realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens
führt, in welchem sie ein neues Angebot ein­reichen können; andernfalls fehlt
ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 =
BEZ 1999 Nr. 11). Da die Beschwerdeführerin in der Gesamtbeno­­tung hinter der
Mitbeteiligten den zweiten Rang belegte, hätte sie, falls ihre Rügen an der
Vergabe berechtigt sein sollten, eine realistische Chan­ce auf den Zuschlag.
Ihre Legiti­ma­tion ist daher zu bejahen.
2. a) Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie geltend,
die Ausschreibungsunter­­lagen seien unklar gewesen, weil die Kostenangaben der
Beschwerdegegnerin nicht mit dem Umfang des geplanten Bauvorhabens
übereinstimmten. In der Folge seien die Anbieten­­den von eigenen Schätzungen
der Baukosten ausgegangen, nämlich die Beschwerdeführerin von 1,2 und die
Mitbeteiligten von 0,7 Millionen Franken. Faktisch basiere jedes Ange­bot auf
einer blossen Schätzung der Baukosten; eine Vorgabe der Baukosten sei von der
Beschwerdegegnerin nicht gemacht, sondern mit Brief vom 20. November 2002
abgelehnt worden. Es hätten deshalb für alle die gleichen Baukosten festgelegt
oder zumindest die An­­gebote auf Grund der gleichen Baukosten hochgerechnet
werden müssen, um vergleichbare Offerten zu haben, was nicht erfolgt sei. Das
Angebot der Mitbeteiligten könne nicht als finanziell gleichwertig bezeichnet
werden, weil diese von geringeren Baukosten ausgegangen seien. Wären die
Offertvorgaben klar gewesen und hätte die Beschwerdeführerin ihre Offerte
ebenfalls auf Baukosten von Fr. 700'000.- gestützt, so wäre ihr Angebot klar
das günstigste gewesen, was zur Vergabe an sie geführt hätte.
b) Das Vergabe­verfahren muss gestützt auf die Ausschreibung
und die Angebote zu einem eindeutigen Ergebnis führen, das den Abschluss des
Vertrags ohne wesentliche Er­gän­­­zungen ermög­licht (RB 2000 Nr. 63 = BEZ
2001 Nr. 13 E. 3a; RB 1998 Nr. 70 = BEZ 1999 Nr. 12 E. 2; Peter Galli/André
Moser/Elisabeth Lang, Praxis des öffentlichen Beschaf­­fungsrecht,
Zürich/Basel/Genf 2003, Rz. 193). Gegen­stand und Umfang des Auftrags sind
daher in der Aus­schrei­bung bzw. den an die Interessenten abgegebenen
Unterlagen (§ 16 Abs. 2 lit. c, d und f so­wie § 17
Abs. 1 lit. b, f, g und j SubmV) klar zu umschreiben, und die
Offerten der Anbie­ter müssen ebenso deutlich auf die ausgeschriebene Leistung
Be­zug nehmen (RB 2000 Nr. 69 = BEZ 2000 Nr. 25 E. 5 b).
c) Die der umstrittenen Vergabe zugrundeliegenden Unterlagen
genügen diesen Anforderungen ohne weiteres. So werden unter ”4. Grundlagen”
zunächst die massgeblichen Nor­menwerke und Weisungen sowie die Planunterlagen
des Vorprojektes aufgeführt und wird unter ”5. Honorierung” auf die
geforderten, in einem Anhang detailliert umschriebenen Leistungen verwiesen.
Inwiefern dieser Leistungsbeschrieb, der auf Grund des Leis­tungs­modells der
Ordnung SIA 112 erstellt wurde, nicht genügen soll, um als Grundlage des
abzuschliessenden Vertrags zu dienen, ist nicht ersichtlich und wird von der
Beschwerde­­führerin auch nicht dargetan. Insbesondere macht sie nicht geltend,
diese Angaben hätten nicht ausgereicht, um den von ihr zu erbringenden Aufwand
abzuschätzen. Vielmehr laufen ihre Einwände darauf hinaus, dass die
Beschwerdegegnerin nicht nur die erwarteten Leis­tun­­gen, sondern auch die
mutmasslichen Baukosten hätte bekannt geben müssen, damit die Anbieter ihre
Kalkulation auf dieser Grundlage hätten vornehmen können. Ein solcher Anspruch
besteht auf Grund des Submissionsrechts jedoch nicht. Es liegt hier, wo eine Pauscha­le
zu offerieren war im Rahmen der Freiheit der Vergabebehörde, bei der
inhaltlichen Ausgestaltung der Ausschreibungsunterlagen für Ingenieurarbeiten
lediglich die verlangten Leistungen und nicht auch die mutmasslichen Baukosten
bekannt zu geben. Wenn die Anbie­­ter ihre (interne) Kalkulation statt nach dem
zu erwartenden Aufwand auf der Grundlage der Baukosten vornehmen wollen, ist es
ihre Sache diese zu schätzen und tragen sie das Ri­si­ko einer zu hohen oder zu
tiefen Schätzung. Der Einwand, die Ausschreibungsunterlagen hätten unklare bzw.
widersprüchliche Angaben zu den Baukosten enthalten, ist deshalb un­be­helflich.
In den Submissionsunterlagen wird unter dem Randtitel
”Honorierungsart” ausdrück­lich festgehalten, dass die Angebote als Pauschale
einzureichen seien, und wird auf eine auf die Phasen gemäss Leistungsmodell
Ordnung SIA 112 abgestimmte Zusammenstel­lung verwiesen, die vollständig
auszufüllen sei. Obwohl in den Ausschreibungsunterlagen nicht ausdrücklich
erwähnt, ergibt sich daraus mit hinreichender Klarheit, dass der an­zu­bietende
Pauschalpreis nicht von den zu erwartenden Baukosten abhängen solle. Dass im
Brief vom 20. November 2002 noch ausdrücklich festgehalten wurde, dass eine dem
detail­lier­ten, verbindlichen Leistungsbeschrieb entsprechende Pauschale zu
offerieren sei und kein Zusammenhang zu den dannzumaligen Baukosten bestehe,
führt zu keinem anderen Schluss.
3. a) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Mitbeteiligte
hätte im Begleitschrei­­ben zu ihrer Offerte vom 31. Oktober 2002 unter ”2.
Ergänzungen und Präzisierungen zum Angebot” festgehalten, dass ihre Pauschalen
für die Phasen 4 und 5 auf Baukosten von Fr. 700'000.- inkl.
Ausrüstungsgegenständen basierten; überstiegen die effektiven Bau­kosten diese
Grenze, so würden die Pauschalen der Phasen 4 und 5 proportional zur Bausum­­me
angepasst. Erst nach dem Brief der Beschwerdegegnerin vom 20. November 2002 habe
die Mitbeteiligte auf diesen Vorbehalt verzichtet und den offerierten
Pauschalpreis als unabhängig von den Baukosten erklärt. Vor dieser Änderung
habe die Offerte infolge des Vorbehalts nicht den Submissionsvorgaben
entsprochen und hätte ausgeschlossen werden müssen; der spätere Verzicht auf
den Vorbehalt stelle eine unzulässige Änderung des Ange­bots und nicht bloss
eine Erläuterung dar.
b) Ein Anbieter wird von der Teilnahme an der Submission unter
anderem bei Unvollständigkeit des Angebots oder Änderung des Angebotstextes
ausgeschlossen (§ 26 Abs. 1 lit. d SubmV). Im Grundsatz sind deshalb die
Angebote nach deren Einreichung nicht mehr veränderbar. Nachträgliche
Ergänzungen sind nur im engen Rahmen von Berich­­tigungen und Erläuterungen
nach den §§ 27 und 28 SubmV zulässig; sie dürfen insbesondere nicht dazu
dienen, den Inhalt des zu vergebenden Auftrags oder des eingereichten Angebots
nachträglich zu ändern (RB 2000 Nr. 69 = BEZ 2000 Nr. 25; VGr, 13. April 2000,
VB.1999.00348 E. 5c/bb, auf
www.vgrzh.ch)
.
c) Aus den Unterlagen der streitigen Submission geht mit
hinreichender Klarheit her­vor, welche Leistungen der Anbieter zu erbringen hat
und dass dafür ein von den Baukosten unabhängiger Pauschalpreis zu offerieren
ist. Ein Erläuterungsbedarf im Sinn von § 28 SubmV, wie ihn die
Beschwerdegegnerin gemäss ihrem Schreiben vom 20. November 2002 nach Eingang
der Offerten erkannt haben will, bestand deshalb nicht. Das zeigen auch die
eingegangen Offerten.
Von den vier Anbietern haben zwei ohne irgendwelche
Bemerkungen die gemäss Aussschreibung verlangten Pauschalen offeriert. Die
Beschwerdeführerin hat zwar in ihren ”Ergänzenden Angaben zur Submission für
die Ingenieurarbeiten” unter dem Titel ”Pauscha­len” auf ihre Kalkulation und
insbesondere darauf hingewiesen, dass sie die Pauschalen aufgrund einer
Aufwandschätzung und einer Kontrolle über den Kos­tentarif bestimmt ha­be;
dabei hätten sich nach den ihr zur Verfügung stehenden Unterlagen die Kosten
als
wenig transparent
erwiesen, weshalb sie auf Grund ihrer Erfahrung mit dem Bahnhofareal W die
Kosten geschätzt und für die erste Etappe mit 1,2 Milli­o­nen Franken
kalkuliert habe; ihre Ausführungen lassen aber keinen Zweifel darüber ent­stehen,
dass das offerierte Honorar von Fr. 149'564.- als Pauschale zu verstehen ist.
Die Mit­be­teiligte wiederum hat ihrer Offerte ein einleitendes Schreiben
vorangestellt, das ausdrücklich ”verbindliche Ergänzungen und Präzi­sierungen
zum Angebot” enthält. Darin wird festgehalten, dass die Pauschalen für die Phasen
4 und 5 auf Baukosten von Fr. 700'000.- basierten und dass, falls die
effektiven Baukos­ten diese Grenze übersteigen wür­den, die Pauschalen der
Phasen 4 und 5 proportional zur Bau­summe angepasst würden. Auch diese Offerte
lässt nicht auf Unklarheiten bezüglich des Beschaffungsgegenstandes oder des zu
offerierenden Preises schliessen, sondern enthält un­missverständlich den Vorbe­halt,
dass die angebotene Pauschale von Fr. 147'970.- nur bis zu effektiven Baukosten
von Fr. 700'000.- gelte.
Unter diesen Umständen bestand für Erläuterungen im Sinn von §
28 SubmV kein Anlass und diente das von der Beschwerdegegnerin am 20. November
2002 an die Anbieter gerichtete Schreiben nicht der Beseitigung von
Unklarheiten, sondern ermöglichte es der Mitbeteiligten den Rückzug ihres
Vorbehaltes bezüglich der Gültigkeit der offerierten Pauschale. Während die
übrigen Anbieter ohne Ergänzungen auf ihre Angebote verwiesen, hielt die
Mitbeteiligte in ihrem Antwortschreiben vom 2. Dezember 2002 fest, dass die Ho­no­rarangaben
zu den Phasen 4 und 5 als Pauschalen im Zusammenhang mit der Ausschreibung und
Realisierung der 1. Etappe im Sinn des Leistungsbeschriebs gültig seien und
sich damit eine Bindung des Pauschalhonorars an Baukosten erübrige. Damit
beinhaltet diese ”Klarstellung” eine Änderung gegenüber der eingereichten
Offerte und widerspricht dem Grundsatz der Unveränderbarkeit der Angebote.
Richtigerweise hätte die ursprüngliche Of­fer­­te der Mitbeteiligten, weil
nicht der Ausschreibung entsprechend, gestützt auf § 26 Abs. 1 lit. d
SubmV von der Submission ausgeschlossen werden müssen. Die Beschwerde gegen den
Vergabeentscheid erweist sich schon deshalb als begründet.
4. Der weitere Einwand der Beschwerdeführerin, dass die
Mitbeteiligte wegen Vorbefassung ihres Mitinhabers und Gemeinderats Y vom
Verfahren auszuschliessen sei, braucht deshalb nicht geprüft zu werden. Ebenso
kann offen bleiben, ob die übrigen Mitglie­der des Gemeinderates und die das
Geschäft vorbereitenden Verwaltungsan­gestellten über die gebotene
Unbefangenheit verfügten, wenn ein Mitglied des Gemeinderates bzw. eine
Gesellschaft, an der er beteiligt ist, als Anbieter auftraten. Immerhin recht­fertigt
die grosse praktische Bedeutung dieser Frage folgende Bemerkungen:
Während das Verwaltungsgericht in einem in BEZ 2001 Nr. 24
publizierten Entscheid noch angemerkt hat, dass nebenamtliche
Exekutivmitglieder im Rahmen eines Vergabeverfahrens in ihrer Wohngemeinde
nicht generell von der Einreichung einer Offerte aus­geschlossen seien (E.
4c/ee), hat es in einem in ZBl 104/2003 S. 50 veröffentlichten Ent­­scheid
erwogen, dass unabhängig vom Ausstand des als Anbieter auftretenden Behörde­mitglieds
bei einer solchen Ausgangslage der Gefahr oder dem Anschein, dass sachfremde
Interessen das Verfahren beeinflussen, wohl nur durch den Ausschluss des
betreffenden An­­bieters beizukommen sei (E. 2a). Diese Auffassung, die im
erwähnten Urteil nicht entscheidwesentlich war, ist im Zentralblatt in
redaktionellen Bemerkungen als für die Gemein­destufe zu rigoros kritisiert
worden (August Mächler, a.a.O. S. 55 f.). Sie stelle das Milizsystem in Frage,
und mit dem drohenden Rückzug von Gewerbetreibenden aus öffent­­lichen Ämtern
gehe den Gemeinden wertvolle Sachkunde verloren. Angesichts der mög­­lichen
Kontrolle der Vergabeentscheide durch Gerichtsinstanzen werde den berechtigten
Bedenken hinreichend Rechnung getragen, wenn nur diese Behördemitglieder ausgeschlossen
würden, die im Einzelfall aus ihrer Tätigkeit einen tatsächlichen Vorteil in
einem Wettbewerb ziehen könnten.
Die staatspolitischen Bedenken gegen eine zu strikte
Handhabung der Ausstandsregeln sind ernst zu nehmen. Allerdings ist dem Problem
auf die vorgeschlagene Art allein nicht beizukommen. Denn dass als Anbieter
auftretende Behördemitglieder in den Ausstand zu treten haben, ist nach Art. 29
Abs. 1 BV und der zu Art. 4 Abs. 1 aBV entwickelten Rechtsprechung
selbstverständlich und ergibt sich direkt aus Art. 5a Abs. 1 lit. a des Ver­waltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG): Die übrigen Mitglieder der Be­­hörde werden regelmässig
keine eigenen Interessen verfolgen; die Gefahr besteht vielmehr darin, dass
sachfremde Rücksichten auf den anbietenden Amtskollegen den Vergabeentscheid
unzulässigerweise beeinflussen. Diese Konstellation besteht allerdings auch in
anderen Fällen, wie beispielsweise wenn über ein Baugesuch eines Amtskollegen
entschieden werden muss, und führt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
nicht zu einer Ausstandspflicht der übrigen Mitglieder einer Behörde; eine
solche besteht nur dann, wenn Behördemitglieder an der zu behandelnden Sache
ein persönliches Interesse haben (BGE 107 Ia 135 E. 2b, 103 Ib 134 E. 2b).
Gemäss § 5a Abs. 1 VRG treten Amtsträger in den Ausstand, wenn
sie in der Sache persönlich befangen erscheinen; das trifft nicht nur dann zu,
wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben, sondern erfasst auch
die Vielzahl anderer Umstände, die den An­schein der Befangenheit bewirken
können, ohne dass der Entscheidträger ein persönliches In­teresse in der Sache
hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwal­tungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 5a Rz. 11, 15; Benja­min Schindler,
Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich/Basel/Genf 2002, S. 111 ff.). Zu
diesen anderen Umständen kann auch die Beziehungsnähe gehören, wie sie durch
das Zusammenwirken in einer Behörde entstehen kann.
Bei Vergabeentscheiden ist zusätzlich in Rechnung zu stellen,
dass die weiten Entscheidungsspielräume der Vergabebehörde auf der einen und
die Konkurrenzsituation der An­bieter sowie ihre unmittelbare Betroffenheit in
wirtschaftlichen Interessen auf der anderen Seite besonders hohe Anforderungen
an die Nachvollziehbarkeit und Transparenz der behördlichen Entscheide stellen.
Wenn aus Rücksicht auf das in den Gemeindebehörden vor­herrschende Milizsystem
die Ausstandsregeln nicht zu einschränkend gehandhabt werden sollen, dann ist
durch organisatorische Vorkehren dafür zu sorgen, dass nicht der Anschein von
Befangenheit entstehen kann. Das Vorgehen der Beschwerdegegnerin, welche so­wohl
die Vorbereitung der Submission als auch die Bewertung der Offerten einem externen
Büro übergeben hat, weist dabei in die richtige Richtung. Allerdings hat sie
die Öffnung der Offerten und die Bereinigung durch ihre eigene Verwaltung vornehmen
lassen, ob­wohl gerade die Offertbereinigungphase erhöht missbrauchs- bzw.
manipulationsgefährdet ist (Galli/Moser/Lang, Rz. 324).
5. Da die Beschwerdeführerin
deutlich vor den weiteren Anbietern auf Platz 2 rangiert worden ist, kommt nach
dem Wegfall der Offerte der Mitbeteiligten nur der Zuschlag an sie in Betracht.
Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist der Zuschlag jedoch nicht
unmittelbar mit dem Beschwerdeentscheid zu erteilen; die Sache ist vielmehr mit
einer ent­sprechenden Weisung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens wird die
Beschwerdegegnerin kos­ten­pflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70
VRG). Sie hat ausserdem die Beschwerdeführerin für das Be­schwerdeverfahren mit
Fr. 2'000.- (inkl. MwSt.) zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Vergabeentscheid
wird aufgehoben und die Sache an den Gemeinderat X zur Vergabe an die
Beschwerdeführerin zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.    350.--   Zustellungskosten,
Fr. 5'350.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
4.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, die Beschwerdeführerin für
Umtriebe im Beschwerdeverfahren mit Fr. 2'000.-- (Mehrwertsteuer
inbegriffen) zu entschädigen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Entscheids.
5.    ...