zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00152 · 2019-10-23 · de

Berufsausübungsverbot | Berufsausübungsverbot für selbständig tätigen Arzt Geringfügiger Verstoss gegen das Beschleunigungsgebot (E. 2). Rechtliche Grundlagen zum Entzug der Berufsausübungsbewilligung sowie zu Disziplinarmassnahmen (E. 3). Der Beschwerdeführer ist trotz verschiedentlicher Beanstandungen und Ermahnungen über mehrere Jahre hinweg mit zahlreichen Verstössen gegen die Gesundheits-, Betäubungsmittel- und Heilmittelgesetzgebung negativ aufgefallen. In ihrer Häufung und Gesamtheit erscheinen die Verstösse des Beschwerdeführers gegen die Berufspflichten als schwerwiegend, zumal er verschiedentlich aufgefordert worden war, die Mängel zu beseitigen. Diesen Aufforderungen kam er aber – wenn überhaupt – nur ungenügend nach. Eine abstrakte Gefährdung von Patientinnen und Patienten wurde mit rechtskräftigem Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 festgestellt. Darüber hinaus erwog die Staatsanwaltschaft, der Beschwerdeführer habe seine berufliche Sorgfaltspflicht mindestens eventualvorsätzlich "massiv" verletzt. Insgesamt sind dem Beschwerdeführer derart zahlreiche und teilweise auch schwerwiegende gesundheits- und heilmittelrechtliche Verfehlungen vorzuwerfen, dass sich der Schluss aufdrängt, seine selbständige Berufstätigkeit stelle eine schwere Bedrohung der öffentlichen Gesundheit dar. Aufgrund der gesamten Umstände ist der Schluss der Vorinstanz, dass dem Beschwerdeführer die Vertrauenswürdigkeit abzusprechen sei, nicht zu beanstanden (E. 5.1). Der Entzug der Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG (Sicherungsentzug) ist verhältnismässig (E. 5.2). Auch die angeordnete Disziplinarmassnahme (unbefristetes Tätigkeitsverbot) ist verhältnismässig (E. 6). Die Verpflichtung, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt der angefochtenen Verfügung zu informieren, ist nicht zu beanstanden, kann doch ein zukünftiger Arbeitgeber seiner Aufsichtspflicht über den Beschwerdeführer nur dann vollumfänglich nachkommen, wenn er Kenntnis von der fehlenden Vertrauenswürdigkeit bzw. den bisherigenVerfehlungen des Beschwerdeführers hat (E. 7). Gewährung UP/URB für das Beschwerdeverfahren (E. 8.2). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 23.10.2019 VB.2019.00152
Zurich Verwaltungsgericht 23.10.2019 VB.2019.00152
Zurigo Verwaltungsgericht 23.10.2019 VB.2019.00152

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00152
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2019.00152
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.10.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Berufsausübungsverbot
Berufsausübungsverbot für selbständig tätigen Arzt
Geringfügiger Verstoss gegen das Beschleunigungsgebot (E. 2). Rechtliche Grundlagen zum Entzug der Berufsausübungsbewilligung sowie zu Disziplinarmassnahmen (E. 3). Der Beschwerdeführer ist trotz verschiedentlicher Beanstandungen und Ermahnungen über mehrere Jahre hinweg mit zahlreichen Verstössen gegen die Gesundheits-, Betäubungsmittel- und Heilmittelgesetzgebung negativ aufgefallen. In ihrer Häufung und Gesamtheit erscheinen die Verstösse des Beschwerdeführers gegen die Berufspflichten als schwerwiegend, zumal er verschiedentlich aufgefordert worden war, die Mängel zu beseitigen. Diesen Aufforderungen kam er aber – wenn überhaupt – nur ungenügend nach. Eine abstrakte Gefährdung von Patientinnen und Patienten wurde mit rechtskräftigem Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 festgestellt. Darüber hinaus erwog die Staatsanwaltschaft, der Beschwerdeführer habe seine berufliche Sorgfaltspflicht mindestens eventualvorsätzlich "massiv" verletzt. Insgesamt sind dem Beschwerdeführer derart zahlreiche und teilweise auch schwerwiegende gesundheits- und heilmittelrechtliche Verfehlungen vorzuwerfen, dass sich der Schluss aufdrängt, seine selbständige Berufstätigkeit stelle eine schwere Bedrohung der öffentlichen Gesundheit dar. Aufgrund der gesamten Umstände ist der Schluss der Vorinstanz, dass dem Beschwerdeführer die Vertrauenswürdigkeit abzusprechen sei, nicht zu beanstanden (E. 5.1). Der Entzug der Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG (Sicherungsentzug) ist verhältnismässig (E. 5.2). Auch die angeordnete Disziplinarmassnahme (unbefristetes Tätigkeitsverbot) ist verhältnismässig (E. 6). Die Verpflichtung, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt der angefochtenen Verfügung zu informieren, ist nicht zu beanstanden, kann doch ein zukünftiger Arbeitgeber seiner Aufsichtspflicht über den Beschwerdeführer nur dann vollumfänglich nachkommen, wenn er Kenntnis von der fehlenden Vertrauenswürdigkeit bzw. den bisherigen Verfehlungen des Beschwerdeführers hat (E. 7). Gewährung UP/URB für das Beschwerdeverfahren (E. 8.2).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ADMINISTRATIVMASSNAHME
ARZT
ÄRZTLICHE TÄTIGKEIT
AUFSICHTSPFLICHT
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BERUFSAUSÜBUNGSVERBOT
BERUFSPFLICHT
BESCHLEUNIGUNGSGEBOT
BETÄUBUNGSMITTEL
DISZIPLINARMASSNAHME
MEDIZINALBERUFE
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
PATIENTENSCHUTZ
SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG
SICHERUNGSENTZUG
VERFAHRENSDAUER
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSWÜRDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 29 BV
§ 5 GesundheitsG
§ 5 Abs. I GesundheitsG
§ 12 GesundheitsG
§ 13 GesundheitsG
§ 36 MEDBG
§ 36 Abs. I MEDBG
§ 36 Abs. I lit. b MEDBG
§ 37 MEDBG
§ 38 MEDBG
§ 40 MEDBG
§ 43 MEDBG
§ 43 Abs. I MEDBG
§ 4a VRG
§ 27c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00152
Urteil
der 3. Kammer
vom
23. Oktober 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
Dr. med. A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Berufsausübungsverbot,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Dr.
med. A verfügt seit dem 10. Februar 1998 über eine
Bewilligung zur Ausübung der selbständigen ärztlichen Tätigkeit im Kanton
Zürich. Er war gesamtverantwortlicher und ärztlicher Leiter der "C GmbH",
die
ein medizinisches Dienstleistungs- und
Kompetenzzentrum im Bereich der Allgemein- und Inneren Medizin sowie der
medizinischen Kosmetik betrieb.
B.
Am
11. Juli 2017 entzog die Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen A
die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung im Kanton Zürich und sprach
ein definitives Verbot der selbständigen Tätigkeit gegen ihn aus. Dem Lauf der
Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung
entzogen.
Die Arztpraxis musste ihren Betrieb im
September 2017 infolge Bewilligungsentzugs einstellen.
II.
A.
Dagegen
erhob A mit Eingabe vom 15. August 2017 Rekurs an die
Gesundheitsdirektion. In prozessualer Hinsicht ersuchte er unter anderem um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Gleichentags gelangte A zudem mit
einer Aufsichtsbeschwerde an die Gesundheitsdirektion.
B.
Die
Gesundheitsdirektion verfügte am 22. August 2017 die Vereinigung der
Verfahren und wies das Gesuch um superprovisorische Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ab. Mit Zwischenentscheid vom 12. Oktober 2017 wies
die Gesundheitsdirektion das Gesuch von A um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ab. Über die Kosten- und Entschädigungsfolgen werde im
Endentscheid entschieden. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das
Verwaltungsgericht mit Urteil vom 15. Februar 2018 ab (Verfahren VB.2017.00702).
C.
Mit
Verfügung vom 1. Februar 2019 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs von
A gegen die Verfügung der Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen vom
11. Juli 2017 betreffend den Entzug der Berufsausübungsbewilligung ab
(Dispositivziffer I). Der Aufsichtsbeschwerde wurde keine Folge gegeben
(Dispositivziffer II). Die Kosten wurden A auferlegt, und es wurde keine
Parteientschädigung ausgerichtet (Dispositivziffern III und IV). Dem Lauf
der Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde gegen Dispositivziffer I
wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer VI).
III.
A.
Am
6. März 2019 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und
beantragte, in Gutheissung der Beschwerde sei die Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 11. Juli 2017 vollumfänglich aufzuheben und ihm
die Bewilligung zur selbständigen Ausübung des Arztberufes (in eigener
fachlicher Verantwortung) vorbehaltlos wieder zu erteilen sowie das definitive
Verbot der selbständigen Ausübung des Arztberufes (in eigener fachlicher
Verantwortung) aufzuheben. Eventualiter sei das Verbot der selbständigen
Ausübung des Arztberufs (in eigener fachlicher Verantwortung) auf zwei Jahre zu
befristen und dem Beschwerdeführer die Bewilligung zur selbständigen Ausübung
des Arztberufs (in eigener fachlicher Verantwortung) vorbehaltlos per
11. Juli 2019 wieder zu erteilen. Subeventualiter sei die Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 1. Februar 2019 insofern teilweise aufzuheben,
als dass Dispositivziffer III (Mitteilungspflicht) der Verfügung der
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen vom 11. Juli 2017
vollumfänglich und ersatzlos aufzuheben sei. Subsubeventualiter sei die
vorliegende Angelegenheit an die Vorinstanz, eventuell an die Abteilung
Gesundheitsberufe und Bewilligungen, zur neuen Entscheidung im Sinn der
Erwägungen zurückzuweisen. Alles unter ausgangsgemässer Regelung der Kosten-
und Entschädigungsfolgen für das gesamte bisherige Verfahren und das Verfahren
vor Verwaltungsgericht. In prozessualer Hinsicht beantragte er, es sei Dispositivziffer IV
der vor­instanzlichen Verfügung vom 1. Februar 2019 vollumfänglich
aufzuheben und der vorliegenden Beschwerde die aufschiebende Wirkung wieder zu
erteilen. Schliesslich sei ihm die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen
und in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand
beizugeben, wobei darüber vorgängig zur Hauptsache in einem Zwischenentscheid
zu entscheiden sei.
B.
Auf
entsprechende Aufforderung des Verwaltungsgerichts belegte A am 18. März
2019 die Rechtzeitigkeit der Beschwerde.
C.
Am
25. März 2019 beantragte die Gesundheitsdirektion die Abweisung des
Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie der Beschwerde
und teilte mit, dass die Praxis von A mittlerweile verkauft worden sei. Die
Rekursabteilung der Gesundheitsdirektion beantragte am 28. März 2019, das
Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen und die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit
Präsidialverfügung vom 2. April 2019 wurde A aufgefordert, zum Vorbringen
der Beschwerdegegnerin, wonach er seine Praxis in Zürich in der Zwischenzeit
verkauft habe, Stellung zu nehmen. A äusserte sich dazu mit Stellungnahme vom
23. April 2019 und beantragte gleichentags die Abnahme der angesetzten
Frist zur freigestellten Vernehmlassung zu act. 10 und 11.
Mit Präsidialverfügung vom 26. April 2019 wies das
Verwaltungsgericht das Gesuch von A um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ab. Gleichzeitig wurde ihm die unentgeltliche
Rechtsverbeiständung gewährt und in der Person von Rechtsanwalt B ein
unentgeltlicher Rechtsvertreter für das Beschwerdeverfahren bestellt. Die Frist
zur freigestellten Vernehmlassung zu act. 10 und 11 wurde ihm erstreckt.
Am 11. Juni 2019 reichte A eine Vernehmlassung zu
den Akten. Die Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen liess sich dazu
nicht mehr vernehmen. Auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts reichte der
Rechtsvertreter von A am 11. September 2019 seine Honorarnote zu den
Akten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine Verletzung des
Beschleunigungsgebots durch die Vorinstanz.
2.1
Die
Parteien haben in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf
Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]; vgl. auch § 4a VRG). Der
Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in
Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei
der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer
Verfügung. Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung
der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den
Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für
die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die
Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt (BGE 135 I 265 E. 4.4;
BGE 130 I 312 E. 5.2; VGr, 6. März 2014, VB.2014.00022, E. 3.1;
Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 29
N. 22 ff. mit Hinweisen; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte
in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 839 f.).
Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne
Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung
zu entscheiden; dieser wird den Parteien angezeigt. Dabei handelt es sich indes
um eine blosse Ordnungsfrist. Deren Überschreiten stellt nicht automatisch eine
Rechtsverzögerung dar, vielmehr kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an
(Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 27c N. 19). Kann eine Rekursinstanz diese
Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann
der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG).
Ein Rechtsschutzinteresse
an der Feststellung einer Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung ist auch
dann gegeben, wenn die Behörde, der Säumigkeit vorgeworfen wird, wie vorliegend
mittlerweile tätig wurde. Diesfalls besteht das Rechtsschutzinteresse in der
damit verbundenen Genugtuung für die Betroffenen (vgl. BGr, 25. Mai 2012,
1C_439/2011, E. 2.1; BGE 129 V 411 [= Pra 94/2005 Nr. 13]
E. 1.3; Jürg Bosshart/Martin Bertschi,
Kommentar VRG,
§ 19 N. 52).
2.2
Der
Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, der Schriftenwechsel sei spätestens am
14. Februar 2018 abgeschlossen und die Sache damit spruchreif gewesen,
weshalb dieses Datum für die Berechnung der 60-tägigen Bearbeitungsfrist
massgeblich sei. Damit verkennt er jedoch, dass die Behandlungsfrist mit dem
Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu laufen beginnt. Dies ist nicht – oder
jedenfalls nicht notwendigerweise – mit der Beendigung des Schriftenwechsels
gleichzusetzen. Vielmehr sind die Behörden aufgrund der Untersuchungspflicht
befugt und verpflichtet, zu prüfen, ob weitere Sachverhaltsabklärungen
erforderlich sind; dies nicht nur, aber vor allem in umfangreichen, aufwendigen
oder komplizierten Rekursverfahren (Griffel, § 27c N. 13). Vorliegend
erhielt der Beschwerdeführer zwar am 11. Januar 2018 die Möglichkeit, sich
innert 30 Tagen abschliessend zu äussern, worauf er am 14. Februar
2018 (Eingang bei der Vor­instanz am 16. Februar 2018) das
Ausstandsbegehren zurückzog. Zu berücksichtigen ist jedoch einerseits, dass die
Vor­instanz ihre sich aufgrund des Beschwerdeverfahrens VB.2017.00702 beim
Verwaltungsgericht befindlichen Akten erst am 24. Mai 2018 zurückerhielt.
Andererseits erfolgten nach der abschliessenden Äusserung durch den
Beschwerdeführer vom 14. Februar 2018 weitere Verfahrenshandlungen. So
reichte die Beschwerdegegnerin der Vorinstanz am 27. August 2018, 18. September
2018 und 1. November 2018 jeweils neue Akten ein. Am 5. November 2018
orientierte die Vorinstanz den Beschwerdeführer darüber und teilte ihm
gleichzeitig mit, dass diese Akten beim Rekursentscheid berücksichtigt würden
und der Entscheid nun zeitnah ergehen werde. Bis dahin ist keine
Rechtsverzögerung durch die Vor­instanz ersichtlich. Die
Sachverhaltsermittlungen der Vorinstanz waren spätestens mit Erhalt der letzten
Akten der Beschwerdegegnerin am 2. November 2018 abgeschlossen. Dies hat
sie dem Beschwerdeführer denn auch angezeigt. Die Behandlungsfrist gemäss
§ 27c Abs. 1 VRG endete folglich am 1. Januar 2019. Am
21. Dezember 2018 informierte die Vorinstanz den Beschwerdeführer darüber,
dass diese Frist aufgrund unvorhergesehener Abwesenheiten nicht eingehalten werden
könne. Der Entscheid werde bis Mitte Januar 2019 ergehen. Am 21. Januar
2019 teilte der Beschwerdeführer der Vor­instanz mit, der Entscheid sei bis
dato noch immer nicht eingegangen. Sollte dieser nicht bis Ende Januar 2019
ergehen, sehe er sich gezwungen, Beschwerde wegen Rechtsverzögerung
einzureichen. Daraufhin teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, der
Rekursentscheid werde bis Ende Januar 2019 vorliegen. Der angefochtene
Entscheid erging schliesslich am 1. Februar 2019 und ging beim Beschwerdeführer
am 4. Februar 2019 ein.
Bei der Beurteilung der Verfahrensdauer sind speziell die Art
des Verfahrens bzw. die Natur der Sache, das heisst der Streitgegenstand und
die allgemeine Interessenlage, der Umfang und die Komplexität der aufgeworfenen
Sachverhalts- und Rechtsfragen, die Bedeutung der Streitsache für die
Betroffenen und das Verhalten von Parteien und Behörden zu berücksichtigen
(vorn E. 2.1). Kein relevantes Kriterium sind dagegen die Gründe einer von
den Behörden zu verantwortenden übermässigen Verzögerung. Insbesondere
rechtfertigen strukturelle oder organisatorische Mängel sowie chronische
Überlastung keine Verfahrensverzögerungen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 4a N. 19, 22). Das Rekursverfahren erweist sich bereits aufgrund
der vorliegenden Akten als eher umfangreich. Darüber hinaus sind auch die
Sachverhalts- und Rechtsfragen von einer gewissen Komplexität. Zu
berücksichtigen ist ausserdem, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführer jeweils
über Verzögerungen informierte, wenn auch lediglich auf dessen Nachfragen hin.
Indes ist dem Beschwerdeführer dahingehend zuzustimmen, dass personelle
Engpässe die lange Verfahrensdauer nicht rechtfertigten. Angesichts der
Bedeutung der Streitsache für den Beschwerdeführer – das von der Beschwerdegegnerin
ausgesprochene Berufsausübungsverbot entfaltete die Wirkung per sofort und
stellte sowohl seine berufliche als auch seine finanzielle Zukunft infrage –
ist insgesamt von einer leichten Rechtsverzögerung durch die Vor­instanz
auszugehen. Eine solche kann zwar im Dispositiv des Entscheids festgestellt
werden und/oder bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden
(vgl. BGE 129 V 411 [= Pra 94/2005 Nr. 13] E. 1.3). Darauf
ist hier – ebenso wie auf eine materielle Änderung des angefochtenen
Beschlusses – jedoch angesichts des geringfügigen Verstosses gegen das
Beschleunigungsgebot zu verzichten (vgl. Griffel, § 27c
N. 20 f.). Dem Genugtuungsaspekt wird durch die vorliegende
Feststellung in den Erwägungen gebührend Rechnung getragen (vgl. VGr,
13. Mai 2015, VB.2015.00171, E. 4.2; VGr, 15. März 2013,
VB.2012.00843, E. 3.3).
3.
3.1
Die
selbständige Tätigkeit in einem universitären Medizinalberuf bedarf einer
Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet sie ausgeübt wird (Art. 34 des
Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe
[MedBG]). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die gesuchstellende Person ein
entsprechendes eidgenössisches Diplom besitzt (Art. 36 Abs. 1
lit. a MedBG) und vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr
für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1
lit. b MedBG). Die Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen
nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden,
aufgrund derer sie hätte verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG; BGr,
17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 5.3). Gemäss Art. 37 MedBG können
die Kantone vorsehen, dass die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung mit
bestimmten Einschränkungen fachlicher, zeitlicher und räumlicher Art oder mit
Auflagen verbunden wird, soweit sie sich aus Erlassen des Bundes ergeben oder
dies für die Sicherung einer qualitativ hochstehenden und zuverlässigen
medizinischen Versorgung erforderlich ist. Das am 1. Juli 2008 in Kraft
getretene Gesundheitsgesetz des Kantons Zürich vom 2. April 2007 (GesG)
sieht lediglich eine zeitliche Einschränkung der Berufsausübungsbewilligungen
vor (vgl. § 4 Abs. 3 GesG).
3.2
Selbständig
bzw. in eigener fachlicher Verantwortung tätige Arztpersonen halten sich an die
in Art. 40 MedBG normierten Berufspflichten. Demgemäss haben sie ihren
Beruf unter anderem sorgfältig und gewissenhaft auszuüben (lit. a) und die
Rechte der Patientinnen und Patienten zu wahren (lit. c). Auch das
kantonale Gesundheitsgesetz verlangt eine sorgfältige Berufsausübung von
Ärzten, die auf die Interessen der Patientin oder des Patienten ausgerichtet
ist und unter Wahrung der Unabhängigkeit erfolgt (§ 12 Abs. 1 GesG).
Zu dieser elementaren Pflicht gehört auch die Pflicht zur Führung von
Patientendokumentationen, die unter anderem dazu dient, die Behandlung
(insbesondere Untersuchungen, Diagnosen, Therapie und Pflege) der Patientinnen
und Patienten festzuhalten. Die Patientinnen und Patienten haben Anspruch auf
Herausgabe der Patientendokumentation in Kopie (§ 13 Abs. 1 und 4
GesG). Bei der Anwendung, Abgabe und Verschreibung von Heilmitteln ergeben sich
die massgebenden Berufspflichten von Ärzten aus der Heilmittelgesetzgebung.
Werden Betäubungsmittel als Heilmittel verwendet, ist ebenfalls das
Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 15. Dezember 2000
(HMG) anwendbar (Art. 2 Abs. 1 lit. b HMG). Trifft das
Heilmittelgesetz keine oder eine weniger weitgehende Regelung, ist das
Bundesgesetz über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe vom
3. Oktober 1951 (BetmG) anwendbar (Art. 1b BetmG). Grundsätzlich
muss, wer mit Heilmitteln umgeht, alle nach dem Stand von Wissenschaft und
Technik erforderlichen Massnahmen treffen, damit die Gesundheit von Mensch und
Tier nicht gefährdet wird (Art. 3 HMG). Dabei müssen gemäss § 14 GesG
auch Ausrüstung, Einrichtung und Räumlichkeiten den Anforderungen an eine
sorgfältige Berufsausübung entsprechen. Bei der Verschreibung und der Abgabe
von Arzneimitteln müssen die anerkannten Regeln der medizinischen und pharmazeutischen
Wissenschaften beachtet werden (Art. 26 Abs. 1 HMG). Desgleichen
verlangt auch Art. 11 Abs. 1 BetmG von den Ärzten, Betäubungsmittel
nur in dem Umfang zu verwenden, abzugeben und zu verordnen, wie dies nach den
anerkannten Regeln der medizinischen Wissenschaften notwendig ist. Gemäss
Art. 9 ff. BetmG sind selbständig tätige Arztpersonen grundsätzlich
zum Verordnen, Verwenden und Abgeben von Betäubungsmitteln befugt. Soweit dies
zur Behandlung von betäubungsmittelabhängigen Personen geschieht, ist für jede
einzelne Behandlung eine Bewilligung des Kantons erforderlich (Art. 3e
Abs. 1 BetmG, in Kraft seit 1. Januar 2010; eine Vorgängerregelung
betreffend Behandlung von heroinabhängigen Personen fand sich in Art. 8
Abs. 7, in Kraft vom 1. Januar 2005 bis Ende 2009). Gemäss
Art. 9 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 17 Abs. 4 BetmG haben
sich selbständige Arztpersonen über die Verwendung der bezogenen
Betäubungsmittel auszuweisen. Sie tragen die Verantwortung für die korrekte
Aufbewahrung und haben den Verbrauch zu dokumentieren (vgl. Art. 44
Abs. 4, Art. 64 und Art. 63 der Verordnung über die
Betäubungsmittelkontrolle vom 25. Mai 2011 [BetmKV]). Auch vor
Inkrafttreten der Betäubungsmittelkontrollverordnung am 1. Juli 2011
mussten Betäubungsmittel getrennt von allen anderen Waren gelagert werden
(Art. 53 Abs. 1 aBetmV), und Ärzte mussten sich jederzeit über deren
Bezug und Verwendung ausweisen können (Art. 62 Abs. 1 aBetmV). Zur
Selbstdispensation berechtigte Ärzte mussten weitergehende Pflichten erfüllen
(Art. 62 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 61 aBetmV).
3.3
Gemäss
Art. 43 Abs. 1 MedBG kann die Aufsichtsbehörde bei Verletzung der
Berufspflichten, der Vorschriften dieses Gesetzes oder von
Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz als Disziplinarmassnahmen eine
Verwarnung, einen Verweis, eine Busse bis zu Fr. 20'000.-, ein Verbot der
privatwirtschaftlichen Berufsausübung für längstens sechs Jahre (befristetes
Verbot) oder ein definitives Verbot der privatwirtschaftlichen Berufsausübung
für das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums anordnen. Ein dauerndes
Berufsausübungsverbot stellt die schwerste Disziplinarmassnahme dar und setzt
entweder wiederholte schwere Gesetzesverletzungen voraus oder einen Verstoss,
der eine weitere Berufsausübung unter dem Blickwinkel der öffentlichen
Interessen geradezu ausschliesst. Auch eine Häufung mehrerer mittelschwerer
Verstösse kann ein dauerndes Berufsausübungsverbot rechtfertigen. Bei der
Anordnung des dauernden Berufsausübungsverbots muss jedoch aufgrund der
gesamten Umstände darauf geschlossen werden können, dass die betroffene Person
nicht in der Lage ist, künftig den beruflichen Pflichten nachzuleben.
Grundsätzlich muss der Anordnung einer solchen Massnahme eine disziplinarische
Warnung vorangehen (Tomas Poledna, in: Ariane Ayer/Ueli Kieser/Tomas
Poledna/Dominique Sprumont [Hrsg.], Medizinalberufegesetz [MedBG], Kommentar,
Basel 2009 [fortan: Kommentar Medizinalberufegesetz], Art. 43
N. 31 f.).
3.4
Die
Bewilligungspflicht nach Art. 34 MedBG und die Berufspflichten nach
Art. 40 MedBG richten sich an Personen, welche einen universitären
Medizinalberuf selbständig ausüben. Beide Rechtsinstitute haben den Schutz der
öffentlichen Gesundheit zum Ziel. Der Inhalt der Berufspflichten überschneidet
sich teilweise mit den Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung, indem
ihnen das Element der Vertrauenswürdigkeit implizit zugrunde gelegt ist: Durch
die mehrfache und gravierende Verletzung von Berufspflichten kann die
Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG zerstört
werden (zur Vertrauenswürdigkeit sogleich E. 3.5 und BGr, 13. Januar
2015, 2C_504/2014, E. 3.4 f.). Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit
kann also, muss aber nicht, aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren.
Wie beispielsweise auch im Anwaltsrecht (vgl. BGE 137 II
425 E. 7.2) ist zwischen Administrativ- und Disziplinarmassnahmen zu
unterscheiden. Der Entzug der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung nach
Art. 38 MedBG stellt eine prospektive Massnahme dar, weshalb er auch als
"Sicherungsentzug" bezeichnet wird (Jean-François Dumoulin, Kommentar
Medizinalberufegesetz, Art. 38 N. 4). Mit den Disziplinarmassnahmen
nach Art. 43 MedBG sollen Verfehlungen im Zusammenhang mit der
selbständigen beruflichen Tätigkeit nachträglich sanktioniert werden. Dies gilt
auch für das disziplinarische Verbot der selbständigen Berufsausübung nach
Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG (z.B. BGr, 18. März 2015,
2C_523/2014, E. 2.2): Es kann nur
ausgesprochen werden, wenn Berufspflichten, Vorschriften des MedBG oder
zugehörige Ausführungsvorschriften verletzt worden sind.
Ein Verbot der selbständigen
Berufsausübung nach
Art. 43 Abs. 1 lit. d und
e MedBG
gilt auf dem gesamten Gebiet der Schweiz; es setzt jede
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung ausser Kraft (
Art. 45
MedBG
). Demgegenüber wirkt der Entzug der Bewilligung nach
Art. 38 MedBG
nur in dem Kanton, in dem sie
ausgestellt wurde. Zudem hat der Entzug der Bewilligung keine zeitliche
Wirkung: Sofern die Voraussetzungen nach
Art. 36
Abs. 1 und 2 MedBG
erfüllt sind, kann erneut eine Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung erteilt werden; dies allerdings nur, wenn kein
Verbot nach
Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG
wirksam ist (BGr, 17. Juni 2014, 2C_879/2013, E. 4.3).
3.5
Vertrauenswürdig
im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen
guten Leumund verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist (vgl. Botschaft des
Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005
173 ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss
Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten.
An die Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung und
Gesundheit dient, sind hohe Anforderungen zu stellen (VGr, 10. Juli 2014,
VB.2014.00372, E. 2.1 [nicht publiziert] mit Hinweis auf BGr,
14. Juli 2009, 2C_68/2009, E. 2.3 und BGr, 10. Januar 2007,
2P.231/2006, E. 9.2). Die Vertrauenswürdigkeit muss nicht nur im
Verhältnis zwischen Arzt und Patient bestehen, sondern auch zwischen Arzt und
Behörde (BGr, 24. Juni 2008, 2C_191/2008, E. 5.2). Des zur
selbständigen Berufsausübung vorausgesetzten Vertrauens erweist sich ein Arzt
dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen Berufstätigkeit und
Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der selbständigen Ausübung seines
Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird. Daneben muss die Behörde die
Gewissheit haben, dass sich der praktizierende Arzt an die
Gesundheitsgesetzgebung und an ihre Entscheide, insbesondere auch an diejenigen
der Aufsichtsbehörde, hält (VGr, 10. Juli 2013, VB.2013.00389, E. 3.2
mit Hinweis auf VGr, 8. Mai 2013, VB.2013.00087, E. 2 und VGr,
30. September 2004, VB.2004.00097, E. 2.2).
3.6
Die
Vertrauenswürdigkeit kann durch verschiedene Faktoren beeinträchtigt werden. So
wird vorausgesetzt, dass keine berufsrelevanten Straftaten vorliegen. Die
berufliche Relevanz einer Straftat bestimmt sich einerseits nach der Schwere
und andererseits nach dem Zusammenhang mit der Ausübung des Medizinalberufs
(vgl. Boris Etter, Handkommentar Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 36
N. 10). Nicht jedes (tadelnswerte) Verhalten kann für die Beurteilung der
Vertrauenswürdigkeit herangezogen werden, sondern nur jenes, das einen Bezug
zur selbständigen Tätigkeit im medizinischen Sektor aufweist. Das für die Vertrauenswürdigkeit
relevante Verhalten ist aber nicht auf die berufliche Tätigkeit in konkreten
Fällen beschränkt. Auch das Verhalten ausserhalb der eigentlichen
Berufstätigkeit ist massgebend, wobei namentlich die charakterliche Eignung der
betreffenden Person zu berücksichtigen ist. Sodann darf die
Vertrauenswürdigkeit nicht nur dann verneint werden, wenn Patienten in der
Vergangenheit konkret gefährdet wurden, denn bei der Beurteilung der
Vertrauenswürdigkeit dürfen auch weitere Faktoren berücksichtigt werden. So kann
die Vertrauenswürdigkeit beispielsweise auch dann verneint werden, wenn durch
das Verhalten einer Person Patienten abstrakt gefährdet werden oder wenn ein
Gesuchsteller wiederholt gegen Weisungen der Aufsichtsbehörde verstösst oder
eine Zusammenarbeit mit dieser beharrlich verweigert (BGr, 4. Dezember 2010,
2C_853/2013, E. 5.4 f.; BGr, 4. Dezember 2010, 2C_57/2010,
E. 5.3; VGr, 5. November 2009, VB.2009.00260, E. 5.3; VGr,
8. Mai 2013, VB.2013.00087, E. 5.3).
4.
Der Beschwerdeführer bemängelt die vorinstanzliche
Sachverhaltsfeststellung. Zunächst ist deshalb zu prüfen, welcher Sachverhalt
vorliegend erstellt ist.
4.1
Am
7. November 2007 führte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich gemeinsam
mit der Kantonspolizei Zürich eine Inspektion in der Praxis und der Privatwohnung
des Beschwerdeführers durch. Dabei wurde festgestellt, dass der
Beschwerdeführer trotz Widerrufs der entsprechenden Bewilligung die
Selbstdispensation von Arzneimitteln betrieb. Gemäss dem Inspektionsbericht sei
die Betäubungsmittelbuchführung unübersichtlich, unleserlich und nicht
nachvollziehbar. Die Ein- und Ausgänge der Betäubungsmittel seien nur
unvollständig dokumentiert. Die Abgabe von Ketalgin (Methadon) an einen
Patienten sei ohne Bewilligung des Kantonsärztlichen Dienstes zur Behandlung
von Betäubungsmittelabhängigen erfolgt. Schliesslich sei die behauptete
Herstellung der hochkonzentrierten Lidocain-HCl-Salbe ohne Bewilligung zur
Herstellung von Arzneimitteln und ohne die nötige Fachkenntnis erfolgt. Die
Salbe sei jedoch nicht an Patienten angewendet worden. Sodann wurde
festgestellt, dass diese Mängel eine Gefährdung von Menschen nicht
ausschliessen würden. Am 19. März 2008 holte die Kantonale
Heilmittelkontrolle die für die unrechtmässige Abgabe vorgesehenen Arzneimittel
beim Beschwerdeführer ab und beschlagnahmte sie vorsorglich. Mit Verfügung vom
18. April 2008 ordnete die Kantonale Heilmittelkontrolle an, die beim
Beschwerdeführer am 19. März 2008 beschlagnahmten Heilmittel würden
entschädigungslos eingezogen und vernichtet. Den dagegen vom Beschwerdeführer
erhobenen Rekurs wies die Gesundheitsdirektion am 2. April 2012 ab, soweit
darauf eingetreten wurde. Aufgrund der mehrfachen Abgabe von Ketalgin an einen
Patienten ohne Bewilligung wurde der Beschwerdeführer mit Strafbefehl vom 17. März
2010 wegen der Übertretung im Sinn von Art. 22 in Verbindung mit
Art. 11 BetmG mit einer Busse von Fr. 800.- bestraft. Demgegenüber
wurde die Untersuchung wegen Vergehen gegen das Heilmittelgesetz im
Zusammenhang mit dem Lidocain eingestellt.
Der Beschwerdeführer wendet diesbezüglich ein, es sei nicht
ersichtlich, inwiefern der Bezug von Heilmitteln für Fr. 167'539.- im
Zeitraum vom 1. August bis 13. November 2007 gegen die ärztliche
Sorgfaltspflicht sowie die gesundheits-, heilmittel- oder betäubungsmittelgesetzlichen
Vorgaben verstossen haben soll. Dass zudem Medikamente aus dem Warenlager der
Arztpraxis im Wert von rund Fr. 70'000.- beschlagnahmt und kostenpflichtig
vernichtet worden seien, stelle faktisch eine weitere Bestrafung des Beschwerdeführers
dar. Dies tut insofern nichts zur Sache, als die Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 2. April 2012 unbestrittenermassen rechtskräftig
und darin dargelegt wurde, weshalb es sich bei den vorgefundenen Arzneimitteln
um eine dem Beschwerdeführer nicht erlaubte Privatapotheke handle. Selbst wenn
damit bereits eine Disziplinierung ausgesprochen worden sein sollte, bedeutet
dies nicht, dass dieser Vorfall für den Entzug der Berufsausübungsbewilligung
nicht mehr berücksichtigt werden dürfte.
Den Vorwurf, er habe einem betäubungsmittelabhängigen
Patienten Methadon abgegeben, bestreitet der Beschwerdeführer nicht. Er hält
jedoch fest, dass es sich dabei um einen Einzelfall gehandelt habe. Sodann sei
ihm zum Ergebnis der Inspektion vom 7. November 2007 nie das rechtliche
Gehör gewährt worden. Insbesondere habe er sich vor Erlass des Schreibens des
Kantonsärztlichen Dienstes vom 14. Februar 2008 nicht eingehend äussern
können. Dies trifft mindestens insofern nicht zu, als der Kantonsärztliche
Dienst den Beschwerdeführer am 4. Februar 2008 aufgefordert hatte, zu der
im Inspektionsbericht der Kantonalen Heilmittelkontrolle erwähnten Abgabe von
Methadon schriftlich und unter Beilage der entsprechenden Krankengeschichte
Stellung zu nehmen. Dem kam der Beschwerdeführer am 12. Februar 2008 nach,
worauf der kantonsärztliche Dienst das Schreiben vom 14. Februar 2008
erliess. Insofern ist keine Gehörsverletzung ersichtlich.
4.2
Am
3. Oktober 2013 wurde der Beschwerdeführer vom Kantonsärztlichen Dienst
verwarnt, weil er die ärztliche Sorgfaltspflicht bei der Verschreibung von
Arzneimitteln verletzt habe. Der Beschwerdeführer habe einem Patienten am
8. August 2013 Arzneimittel, welche in der Schweiz nicht zugelassen seien,
zwecks Unterstützung des Krafttrainings verschrieben, um den vom Patienten
vorgenommenen Import dieses Arzneimittels abzusichern. Die vom Beschwerdeführer
vorgenommene Verschreibung verstosse gegen Art. 9 und 26 HMG und verletze
somit die ärztliche Sorgfaltspflicht. Diesen Vorfall anerkennt der Beschwerdeführer,
macht jedoch geltend, dass der Verstoss keinesfalls schwerwiegend sei.
4.3
Anlässlich
der Inspektion der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom 11. Februar 2014
wurden verschiedene Mängel festgestellt. Der Umgang mit kontrollierten
Substanzen des Verzeichnisses a (Betäubungsmittel) habe zwar den
gesetzlichen Anforderungen entsprochen, und über die Ein- und Ausgänge sei
übersichtlich Buch geführt worden. Indes habe eine jährliche
Betäubungsmittelbestandeskontrolle gefehlt. Dabei handle es sich um einen
wesentlichen Mangel, d.
h.
es besteht ein bedeutendes Risiko, dass der Mangel zu einem Produkt führt,
welches nicht spezifikationskonform ist bzw. nicht der Zulassung entspricht.
Die Bezüge der kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses b (psychotrope
Stoffe) seien aus den Lieferscheinen ersichtlich gewesen. Der Beschwerdeführer
habe den Inspektoren versichert, dass die Abgaben elektronisch abrufbar seien.
Dies habe im Rahmen der Inspektion nicht überprüft werden können, weil der
Zugriff auf das System nicht möglich gewesen sei und ein hohes
Patientenaufkommen geherrscht habe. Weiter wurde namentlich bemängelt, dass ein
geeignetes, schriftliches Qualitätssicherungssystem fehle (wesentlicher Mangel)
und Arzneimittel für Fremdpersonen zugänglich seien, wobei es sich um einen
kritischen Mangel handle, d.
h.
es besteht ein bedeutendes Risiko, dass der Mangel zu einem Produkt führt,
welches den zu behandelnden Menschen gefährdet. Festgestellt wurde ausserdem,
dass die Mängel der letzten Inspektion "grösstenteils" behoben worden
seien. Bezüglich Arzneimittel- und Patientensicherheit seien die
Voraussetzungen der bestehenden Detailhandelsbewilligung zum Betrieb der
ärztlichen Privatapotheke nur gegeben, wenn die Mängel behoben würden.
Dazu macht der Beschwerdeführer einzig geltend, er habe den
Kontrolleuren mitgeteilt, dass die Abgaben der kontrollierten Substanzen des
Verzeichnisses b (psychotrope Stoffe) elek­tronisch abrufbar seien. Dass
dies mangels Zugriffsmöglichkeit auf das System und aufgrund des hohen
Patientenaufkommens nicht habe kontrolliert werden können, dürfe ihm nicht zu
Vorwurf gemacht werden. Soweit die Vorinstanz diesbezüglich festhält, es sei
davon auszugehen, dass das Vorbringen des Beschwerdeführers, wonach die Abgaben
der psychotropen Stoffe elektronisch dokumentiert seien, schon damals nicht der
Wahrheit entsprochen haben dürfte, lässt sich dies gestützt auf die Akten nicht
nachweisen und ist deshalb vorliegend unbeachtlich.
4.4
Aufgrund
der Abgabe von MDMA, des regelmässigen Kokainkonsums sowie des Erwerbs und des
Besitzes von Waffen ohne entsprechende Bewilligung wurde der Beschwerdeführer
mit rechtskräftigem Entscheid des Bezirksgerichts Bülach vom 10. November
2015 zu einer Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu Fr. 50.-, wovon
22 Tagessätze als durch Haft geleistet galten, sowie mit einer Busse von
Fr. 500.- bestraft. Vom Vorwurf der fahrlässigen Tötung im Sinn von
Art. 117 StGB wurde der Beschwerdeführer freigesprochen.
Dazu macht der Beschwerdeführer geltend, die Vorinstanz habe
das Urteil unbesehen des Umstands, dass er vom Hauptvorwurf freigesprochen
worden sei, herangezogen. Ebenfalls finde keine Erwähnung, dass sich die
Veräusserung des MDMA auf einen Einzelfall beschränkt und es sich um eine
unentgeltliche Weitergabe auf Verlangen des damaligen Mitbeschuldigten
gehandelt habe. Es stelle deshalb keinen schwerwiegenden Fall dar, zumal die
Todesfolge dem Beschwerdeführer weder straf- noch verwaltungsrechtlich
anzurechnen sei. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers hielt die Vor­instanz
im angefochtenen Entscheid fest, dass der Beschwerdeführer vom Vorwurf der
fahrlässigen Tötung im Sinn von Art. 117 StGB freigesprochen worden sei.
Im Übrigen bestreitet der Beschwerdeführer den Vorfall nicht.
4.5
Anlässlich
der Inspektion der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom 31. August 2016
wurde festgestellt, dass die bei der letzten Inspektion am 11. Februar
2014 festgestellten Mängel nur unvollständig behoben worden seien. Von
insgesamt zehn Mängeln seien sieben nicht und einer nur teilweise behoben
worden. Der Qualitätsstandard in der Arztpraxis habe sich seit der Inspektion
vom 11. Februar 2014 verschlechtert und sei im Hinblick auf den
Detailhandel sowie im Hinblick auf den Umgang mit den kontrollierten Substanzen
als nicht akzeptabel zu bezeichnen. Ein- und Ausgänge der kontrollierten
Substanzen des Verzeichnisses a (Betäubungsmittel) seien nicht rückverfolgbar
dokumentiert worden. Die Einträge seien unübersichtlich, lückenhaft und nicht
nachvollziehbar dokumentiert. Den Inspektoren sei es infolge der lückenhaften Dokumentation
nicht möglich, Warenein- und -ausgänge nachzuvollziehen, Bestandeskontrollen
vorzunehmen oder den jeweiligen Empfänger der Betäubungsmittel zu bestimmen.
Auch die Abgaben der kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses b
(psychotrope Stoffe) hätten nicht belegt werden können. Der Beschwerdeführer
habe gegenüber den Inspektoren mehrmals betont, dass die fehlende Dokumentation
bezüglich der kontrollierten Substanzen das Versäumnis seiner MPA und der
auszubildenden MPA sei. Insgesamt seien sieben kritische Mängel angetroffen
worden. Der Umgang mit kontrollierten Substanzen der Verzeichnisse a und b
(Betäubungsmittel und psychotrope Stoffe) müsse in Anbetracht der fehlenden
Dokumentation als unsorgfältig bezeichnet werden. Aufgrund der Nichtbehebung einer
Vielzahl von Mängeln sowie der Neuaufnahme weiterer Mängel sei die Einhaltung
der sorgfältigen Berufsausübung des Bewilligungsinhabers im Sinn von § 12
GesG aus Sicht der Kantonalen Heilmittelkontrolle nicht gegeben. Bei der
Inspektion des Kantonsärztlichen Dienstes vom 22. November 2016 wurden
erneut zahlreiche Mängel festgestellt. So ergab die zufällige Durchsicht von
vier Krankengeschichten, dass die Patientendokumentation unvollständig geführt
wurde. Aus den eingesehenen Patientendokumentationen waren weder der Grund für
die Behandlung noch die Diagnose, weitere Untersuchungsergebnisse oder der
Verlauf ersichtlich. Der Beschwerdeführer erklärte dies damit, dass er
"vieles im Gedächtnis" habe, beispielsweise auch, welche Medikamente
er verschreibe. Er werde dies sicherlich zukünftig optimieren und mehr
dokumentieren. Hinsichtlich des hohen Bezugs von Dormicum und Benzodiazepinen
räumte der Beschwerdeführer ein, er habe Fehler gemacht und "alles zu
wenig dokumentiert".
Zum Vorwurf der unvollständigen Patientendokumentation macht
der Beschwerdeführer geltend, bei der Inspektion seien nur gerade jene Dossiers
kontrolliert worden, die er noch nicht habe nachführen können. Er habe die
gesamte Patientendokumentation elektronisch geführt; in den physischen Dossiers
seien jedoch in besonderen Fällen zusätzlich Angaben gemacht worden. Die
elektronisch erfassten Patientendossiers seien nicht überprüft worden. Der
Vorwurf, er habe laut eigenen Angaben Patientendokumentationen weitgehend im
Gedächtnis geführt, entspreche nicht den Tatsachen. Er habe lediglich gemeint,
dass er seine langjährigen Patienten gut kenne und vieles im Kopf habe. Damit
habe er in keiner Weise gesagt, dass er auf eine Patientendokumentation
gänzlich verzichtet habe. Zunächst ist festzuhalten, dass die Vorinstanz dem
Beschwerdeführer nicht vorwirft, er habe gänzlich auf eine
Patientendokumentation verzichtet. Sie kam vielmehr zum Schluss, dass die
Patientendokumentationen unsorgfältig und unvollständig geführt seien. Sodann
bestritt der Beschwerdeführer anlässlich der Inspektion vom 22. November
2016 nicht, dass die Patientendokumentation unvollständig sei, sondern machte
geltend, er wolle dies zukünftig optimieren und mehr dokumentieren. Bezüglich
seines Vorbringens, er führe eine elektronische Patientendokumentation, ist
festzuhalten, dass auch das alleine deren Vollständigkeit und Aktualität nicht
garantiert.
Soweit der Beschwerdeführer den hohen Bezug von Dormicum
bestreitet, ist festzuhalten, dass bereits anlässlich der Inspektion vom 31. August
2016 festgestellt wurde, dass die Ein- und Ausgänge von kontrollierten
Substanzen nicht rückverfolgbar dokumentiert wurden. Der Beschwerdeführer
konnte über den Verbleib von 555 Packungen Dormicum und 110 Packungen
Ritalin keine Angaben machen. Ähnliches zeigte sich bei der Inspektion vom
22. November 2016. Der Beschwerdeführer konnte keine Auskunft darüber
geben, welchen Patientinnen und Patienten er Dormicum und Benzodiazepine
abgegeben hat. Dies ergab sich auch nicht aus den Patientenakten. Darüber
hinaus gab der Beschwerdeführer anlässlich der Hafteinvernahme vom
1. Dezember 2016 zu, hinsichtlich der Verschreibung von Dormicum im Jahr
2016 keine Dokumentation geführt zu haben. Dies bestätigte auch die ehemalige
Praxisassistentin D.
4.6
Mit
Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 wurde der Beschwerdeführer wegen der
mehrfachen Übertretung des Heilmittelgesetzes sowie der mehrfachen Übertretung
des Gesundheitsgesetzes mit einer Busse von Fr. 500.- bestraft. Die
Staatsanwaltschaft führte aus, der Beschwerdeführer habe zwischen dem
1. Oktober 2015 bzw. 1. November 2015 und 31. August 2016
Ritalin und Ritalin LA, Dormicum, Rohypnol, Stilnox und Stilnox CR sowie
Zolpidem und Zolpidem CR bestellt. In Kenntnis seiner ärztlichen Sorgfalts- und
Dokumentationspflicht in Bezug auf den Umgang mit Heilmitteln habe er es
unterlassen, die Differenz zwischen der Bestellmenge und den in den
Patientendossiers notierten Abgabemengen zu dokumentieren. So habe er bezüglich
dieser Differenzmenge weder Empfänger, Diagnose, Abgabedatum noch abgegebene
Menge in den Patientendossiers aufgeführt und auch keine aktuellen und
jährlichen Bestandeskontrollen der vorgenannten Betäubungsmittel und
psychotropen Stoffe unterhalten. Aufgrund der fehlenden Dokumentation sei es
dem Beschwerdeführer nicht möglich, den nötigen Überblick über sämtliche
Patienten, denen er diese Arzneimittel abgegeben habe, über die Daten der
Abgaben sowie über die abgegebene Menge zu wahren. Dadurch habe er eine
abstrakte Gesundheitsgefährdung für die betroffenen Patienten geschaffen und
seine berufliche Sorgfaltspflicht massiv verletzt, was er gewusst und gewollt,
zumindest aber in Kauf genommen habe.
Die Verwaltungsrechtspflegebehörden sind grundsätzlich an
die tatsächlichen Feststellungen in rechtskräftigen Strafurteilen gebunden.
Dies gilt auch, wenn der Strafentscheid im Strafbefehlsverfahren ergangen ist.
Um widersprüchliche Entscheide zu vermeiden, darf die Verwaltungsbehörde von
den tatsächlichen Feststellungen eines Strafgerichts nur dann abweichen, wenn
(1.) die Verwaltungsbehörde Tatsachen feststellt und ihrem Entscheid
zugrunde legt, die dem Strafrichter unbekannt waren oder die er nicht beachtet
hat, wenn (2.) die Verwaltungsbehörde zusätzliche Beweise erhebt, deren
Würdigung zu einem anderen Entscheid führt, oder wenn die Beweiswürdigung durch
das Strafgericht den feststehenden Tatsachen klar widerspricht, oder wenn (3.)
das Strafgericht bei der Rechtsanwendung bezogen auf den Sachverhalt nicht
sämtliche Rechtsfragen abgeklärt hat (Plüss, § 7 N. 23 f.). In Abweichung
der Beurteilung durch die Staatsanwaltschaft hielt die Vorinstanz fest,
aufgrund der Aktenlage dürfe und müsse auch davon ausgegangen werden, dass der
Beschwerdeführer Betäubungsmittel in erheblichem Umfang auch an
betäubungsmittelabhängige Personen oder zumindest an Personen mit einer
Suchtproblematik abgegeben habe, was die Suchtproblematik generell verstärke
und zudem ohne die hierfür erforderliche Bewilligung erfolgt sei. In Ergänzung
der Beurteilung durch die Staatsanwaltschaft sei deshalb nicht nur davon
auszugehen, dass der Beschwerdeführer bei der Abgabe der Arzneimittel seine
Dokumentationspflicht verletzt und damit auch den Überblick über seine Abgaben
verloren habe, sondern auch davon, dass er diese Arzneimittel nicht in dem
Umfang abgegeben und verwendet habe, wie dies nach den anerkannten Regeln der
Medizin notwendig sei. Aufgrund der Angaben des Beschwerdeführers, Dormicum
einer Gruppe von ca. 20 bis 30 Personen abgegeben zu haben, was
darauf schliessen lasse, dass die Abgabe an ein und dieselbe Person auch über
einen längeren Zeitraum hinweg erfolgt sei, seien eine medizinische Indikation
und ein therapeutischer Zweck für diese Abgaben auszuschliessen. Damit geht die
Vorinstanz über die tatsächlichen Feststellungen im Strafbefehl vom 30. Oktober
2018 hinaus. Die Voraussetzungen für eine solche Abweichung sind im
vorliegenden Fall indes nicht gegeben. Darüber hinaus lässt sich gestützt auf
die dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten nicht nachweisen, dass der
Beschwerdeführer Betäubungsmittel an betäubungsmittelabhängige Personen oder an
Personen mit einer Suchtproblematik abgegeben hat. Diese
Sachverhaltsfeststellungen der Vor­instanz haben deshalb unbeachtlich zu
bleiben.
4.7
Schliesslich
geht aus den Akten hervor, dass der Beschwerdeführer seiner Pflicht zur
Herausgabe von Patientendossiers nicht nachkommt. So geht aus einer Aktennotiz
der Gesundheitsdirektion vom 11. Dezember 2017 hervor, dass mehrere
Patientinnen und Patienten, die dringend ihre Krankengeschichten benötigten, den
Beschwerdeführer nicht erreichten. Mit Schreiben vom 27. August 2018 wies
die Vorinstanz den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers auf die Pflicht des
Beschwerdeführers betreffend Aufbewahrung und Herausgabe von
Patientendokumentationen hin. Sie hielt fest, dass bei der Gesundheitsdirektion
Anfragen von ehemaligen Patientinnen und Patienten eingingen, welche sich seit
nunmehr fast einem Jahr erfolglos um die Herausgabe ihrer
Patientendokumentationen bemühten. Am 19. September 2018 liess die
Vorinstanz dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers eine Liste der
Patientinnen und Patienten zukommen, welche sich betreffend Herausgabe der
Patientendokumentationen an die Gesundheitsdirektion gewandt hätten, nachdem
mehrere direkt an den Beschwerdeführer gerichtete Versuche (per Mail, per
Telefon sowie brieflich) erfolglos geblieben seien. Die Liste betreffe
lediglich die zwischen November 2017 und Januar 2018 bei der
Gesundheitsdirektion eingegangenen Meldungen. Am 4. Februar 2019 leitete
die Vorinstanz dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers erneut eine Liste von
ehemaligen Patientinnen und Patienten weiter, mit der Bitte, um die Herausgabe
der Patientendokumentationen bemüht zu sein.
Diesbezüglich macht der Beschwerdeführer geltend, der
Vorwurf, er verletze seine Pflicht zur Herausgabe der Patientendokumentationen,
sei absurd. Sämtliche sich in der Praxis befindlichen Akten und damit auch die
Patientendossiers seien anlässlich der Strafuntersuchung durch die
Staatsanwaltschaft beschlagnahmt worden. Der Beschwerdeführer habe deshalb im
fraglichen Zeitraum gar keinen Zugriff auf die Dossiers gehabt. Dazu hat das
Verwaltungsgericht bereits im Urteil vom 15. Februar 2018 festgestellt,
dass der Beschwerdeführer die betreffenden Patientinnen und Patienten über die
Beschlagnahmung ihrer Patientendossiers hätte informieren oder in dringlichen
Fällen Kopien von der Staatsanwaltschaft hätte herausverlangen müssen.
Allerdings war er für seine Patientinnen und Patienten offenkundig nicht
erreichbar. Die Nichtbeantwortung von Telefonaten und Briefen über Wochen
hinweg ist aber mit der Sorgfaltspflicht nicht zu vereinbaren (VGr,
15. Februar 2018, VB.2017.00702, E. 5.1.2 S. 14 f.). Daran
ändert nichts, dass der Beschwerdeführer geltend machte, seine ehemalige Praxisassistentin
sei seinen Anweisungen nicht nachgekommen, er habe kein Personal für die
Erledigung dieser Pendenzen gehabt und sei selber gesundheitlich stark
angeschlagen und in stationärer Behandlung gewesen. Vielmehr obliegt es dem
Beschwerdeführer, seinen Berufspflichten jederzeit nachzukommen (vgl. § 13
Abs. 5 GesG). Den Vorwurf der Vor­instanz, wonach der Beschwerdeführer
auch nach diesem Urteil des Verwaltungsgerichts seine Pflicht zur Herausgabe
von Patientendossiers nicht wahrgenommen habe, bestreitet der Beschwerdeführer
im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht. Aus den von ihm im
Beschwerdeverfahren eingereichten Akten ist zwar ersichtlich, dass er
mittlerweile Patientendokumentationen an verschiedene Patientinnen und
Patienten herausgegeben hat. Nichtsdestotrotz bleibt festzuhalten, dass der
Beschwerdeführer die Patientendokumentationen erst mit grosser Verzögerung und
nach mehreren Aufforderungen durch die Vor­instanz herausgegeben hat.
5.
Nachfolgend ist zu prüfen, ob der Entzug der Bewilligung
des Beschwerdeführers zur selbständigen Berufsausübung im Kanton Zürich gemäss
Art. 38 Abs. 1 MedBG bzw. § 5 Abs. 1 GesG durch die
Beschwerdegegnerin rechtmässig erfolgt ist.
5.1
Nach dem
oben Ausgeführten ist der Vorinstanz zuzustimmen, dass der Beschwerdeführer
trotz verschiedentlicher Beanstandungen und Ermahnungen über mehrere Jahre
hinweg mit zahlreichen Verstössen gegen die Gesundheits-, Betäubungsmittel- und
Heilmittelgesetzgebung negativ aufgefallen ist. Die Verstösse des
Beschwerdeführers gegen die Berufspflichten (Selbstdispensation von
Arzneimittel ohne entsprechende Bewilligung, nicht nachvollziehbare
Betäubungsmittelbuchführung, unvollständige Dokumentation der Ein- und Ausgänge
von Betäubungsmitteln mit erheblichen Differenzmengen, Abgabe von Methadon an
einen Patienten ohne entsprechende Bewilligung, Herstellung einer
hochkonzentrierten Lidocain-HCl-Salbe ohne entsprechende Bewilligung und ohne
die nötigen Fachkenntnisse, Verschreibung von in der Schweiz nicht zugelassenen
Arzneimitteln an einen Patienten, Fehlen eines geeigneten schriftlichen
Qualitätssicherungssystems, Zugänglichkeit von Arzneimitteln für Fremdpersonen,
fehlende Dokumentation der kontrollierten Substanzen, unvollständige
Patientendokumentationen, Verletzung der Pflicht zur Herausgabe der
Patientendokumentationen; vgl. vorn E. 3.2 und 4) dürften je für sich
alleine genommen zwar nicht ausreichen, um dem Beschwerdeführer die
Vertrauenswürdigkeit abzusprechen. In ihrer Häufung und Gesamtheit erscheinen
sie aber – entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers – durchaus als
schwerwiegend, zumal der Beschwerdeführer verschiedentlich aufgefordert wurde,
die Mängel zu beseitigen. Diesen Aufforderungen kam er aber – wenn überhaupt –
nur ungenügend nach. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, es sei in
seinen 19 Jahren Berufstätigkeit nie auch nur zu einer einzigen
tatsächlichen gesundheitlichen Beeinträchtigung einer Patientin oder eines
Patienten gekommen, ist dies nicht ausschlaggebend. Die Vertrauenswürdigkeit
ist nicht abhängig von einer konkreten Gesundheitsgefährdung von Patientinnen
und Patienten. Vielmehr darf die Vertrauenswürdigkeit auch bei einer abstrakten
Gefährdung von Patientinnen und Patienten verneint werden (vgl. vorn
E. 3.6). Eine abstrakte Gefährdung von Patientinnen und Patienten wurde
mit rechtskräftigen Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 festgestellt. Darüber
hinaus erwog die Staatsanwaltschaft, der Beschwerdeführer habe seine berufliche
Sorgfaltspflicht mindestens eventualvorsätzlich "massiv" verletzt
(vorn E. 4.5). Hinzu kommt, dass das Verhalten des Beschwerdeführers seit
Jahren immer wieder zu erheblichen gesundheitsrechtlichen Beanstandungen Anlass
gab und er sein Verhalten trotz mehrfacher Verwarnungen und strafrechtlicher
Verurteilungen jeweils nicht massgeblich änderte. Insgesamt sind dem
Beschwerdeführer derart zahlreiche und teilweise auch schwerwiegende
gesundheits- und heilmittelrechtliche Verfehlungen vorzuwerfen, dass sich der
Schluss aufdrängt, seine selbständige Berufstätigkeit stelle eine schwere
Bedrohung der öffentlichen Gesundheit dar. Nachdem der Beschwerdeführer sich
bisher recht uneinsichtig zeigte, der jeweils gelobten Besserung kaum Taten
folgen liess, Versäumnisse seinen Angestellten anlastete, für deren Verhalten
allerdings er verantwortlich war, Vorfälle bagatellisierte und Mängel auch nach
wiederholter Aufforderung nicht beseitigte, muss die Bedrohung der öffentlichen
Gesundheit als unmittelbar eingestuft werden. Aufgrund der gesamten Umstände
sowie der an die Vertrauenswürdigkeit zu stellenden hohen Anforderungen und der
auf die Rechts- und Sachverhaltskontrolle beschränkten Kognition des
Verwaltungsgerichts ist der Schluss der Vor­instanz, dass dem Beschwerdeführer
die Vertrauenswürdigkeit abzusprechen sei, nicht zu beanstanden.
5.2
5.2.1
Der Entzug der Berufsausübungsbewilligung ist ohne Weiteres als zum
Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit
sowie der Patienten geeignet zu betrachten.
5.2.2
Anders als beim disziplinarischen Entzug handelt es sich beim Entzug der
Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG um einen "Sicherungsentzug",
der dem objektiven Schutz der öffentlichen Gesundheit im Allgemeinen und dem
Schutz der Patienten im Besonderen dient (vorn E. 3.4). Sind die
Voraussetzungen für die Erteilung nicht mehr erfüllt, steht der
rechtsanwendenden Behörde kein Entschliessungsermessen mehr zu. Darauf weisen
der Wortlaut von Art. 38 MedBG, wonach die Bewilligung entzogen
"wird" (und nicht entzogen werden "kann"), wenn die
Voraussetzungen für deren Erteilung nicht mehr erfüllt sind, und die polizeirechtliche
Natur der Bewilligung hin, welche den Widerruf verlangt, wenn die
Voraussetzungen, unter denen sie erteilt wurde, nachträglich entfallen. Kommt
die zuständige Behörde zum Schluss, die Vertrauenswürdigkeit sei nicht mehr
gegeben, bleibt deshalb als einzige Rechtsfolge der Entzug der erteilten
Bewilligung (vgl. dazu BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 9.1.2,
wonach der Gesetzgeber die Frage der Erforderlichkeit der Massnahme vorab
entschieden habe). Der Bewilligungsentzug ist damit auch als erforderlich zu qualifizieren.
5.2.3
Der Entzug der Bewilligung ist sodann auch zumutbar, da das öffentliche
Interesse am Schutz der
öffentlichen Ordnung und
Gesundheit
sowie das Interesse der Patienten an einer Behandlung durch
eine vertrauenswürdige und ihren Beruf sorgfältig ausübende Person das private
Interesse des Beschwerdeführers, weiterhin in Zürich praktizieren zu dürfen,
überwiegt. Ein Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit
stellt für die Betroffenen regelmässig eine einschneidende Massnahme dar.
Immerhin ergeben sich vorliegend keine Hinweise darauf, dass der Entzug der
Bewilligung den Beschwerdeführer über das in solchen Fällen übliche Mass
treffen würde, zumal er seine ärztliche Tätigkeit grundsätzlich in einem
Anstellungsverhältnis weiterhin ausüben könnte.
5.2.4
Der Entzug der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung erweist sich
damit als verhältnismässig.
6.
Sodann ist zu prüfen, ob das als Disziplinarmassnahme
angeordnete unbefristete und damit definitive, schweizweit geltende
Tätigkeitsverbot gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. e MedBG rechtmässig
ist.
6.1
Die
disziplinarische Verfolgung verjährt zwei Jahre, nachdem die Aufsichtsbehörde
vom beanstandeten Vorfall Kenntnis erhalten hat (Art. 46 Abs. 1
MedBG). Diese Frist wird durch jede Untersuchungs- oder Prozesshandlung über
den beanstandeten Vorfall unterbrochen, welche die Aufsichtsbehörde, eine
Strafverfolgungsbehörde oder ein Gericht vornimmt (Art. 46 Abs. 2
MedBG; relative Verjährung). Die absolute Verjährungsfrist beträgt zehn Jahre
(Art. 46 Abs. 3 MedBG). Die Aufsichtsbehörde kann in
Disziplinarverfahren zur Beurteilung der von der betroffenen Person ausgehenden
Gefährdung der öffentlichen Gesundheit auch Sachverhalte berücksichtigen, die
verjährt sind (Art. 46 Abs. 5 MedBG). Das vorliegend strittige
aufsichtsrechtliche Verfahren wurde im April 2014 eingeleitet. Damit wurde die
relative Verjährungsfrist unterbrochen, weshalb sämtliche vor April 2012
abgeschlossenen Vorfälle bereits bei Einleitung des aufsichtsrechtlichen
Verfahrens verjährt waren. Die Vorinstanz hielt deshalb zu Recht und
unbestrittenermassen fest, dass abgeschlossene Sachverhalte, die sich vor 2012
ereigneten, lediglich in Bezug auf die Beurteilung der vom Beschwerdeführer
ausgehenden Gefährdung der öffentlichen Gesundheit berücksichtigen werden dürften.
6.2
Anlässlich
der Inspektionen der Kantonalen Heilmittelkontrolle vom 11. Februar 2014
und 31. August 2016 sowie des Kantonsärztlichen Dienstes vom
22. November 2016 wurden zahlreiche Sorgfaltspflichtverletzungen durch den
Beschwerdeführer festgestellt. Besonders schwer wiegt dabei der mangelhafte
Umgang des Beschwerdeführers mit kontrollierten Substanzen, insbesondere deren
ungenügende und teilweise fehlende Dokumentation. Ins Gewicht fällt ausserdem
das unvollständige Führen der Patientendokumentation. In diesem Zusammenhang
ist auch die Verletzung der Pflicht zur Herausgabe der Patientendokumentationen
zu berücksichtigen. Für die zahlreichen weiteren Verfehlungen kann auf die
E. 4.3 und 4.5 ff. verwiesen werden. Damit hat der Beschwerdeführer
mehrfach und wiederholt gegen die Berufspflichten gemäss Art. 40
lit. a MedBG verstossen.
6.3
Es stellt
sich die Frage, ob die angeordnete Disziplinarmassnahme vorliegend
verhältnismässig ist.
6.3.1
Dazu ist zunächst festzuhalten, dass das definitive Berufsausübungsverbot
ohne Weiteres geeignet ist, die Sicherheit der Patientinnen und Patienten sowie
die öffentliche Gesundheit zu gewährleisten.
6.3.2
Der Beschwerdeführer bestreitet, dass das definitive Berufsausübungsverbot
vorliegend die mildeste mögliche Massnahme darstellt. Diesbezüglich erwog die
Beschwerdegegnerin, aufgrund seines bisherigen Verhaltens bestehe keinerlei
Gewähr dafür, dass er künftig auf die Abgabe von Betäubungsmitteln verzichten
werde. Vielmehr habe er in der Vergangenheit oft genug gezeigt, dass er sich
weder an die geltende Gesetzgebung noch an Auflagen der Gesundheitsdirektion
halte. Sodann habe der Beschwerdeführer in der Vergangenheit gegenüber der
Gesundheitsdirektion wahrheitswidrige Aussagen gemacht. Aufgrund seines
Verhaltens in der Vergangenheit bestehe damit keinerlei Gewähr, dass er sich
zukünftig an gesetzliche Rahmenbedingungen und Auflagen halten würde. Dieses
Vertrauen könne ihm heute nicht mehr entgegengebracht werden. Diese Erwägungen
sind dahingehend zu ergänzen, dass der Beschwerdeführer am 3. Oktober 2013
ein erstes Mal wegen Verletzung der ärztlichen Sorgfaltspflicht verwarnt wurde.
Sodann mögen die Verfehlungen des Beschwerdeführers seit 2014 zwar nicht derart
schwerwiegend sein wie jene in den von ihm zitierten Fällen. Nichtsdestotrotz
stellen seine wiederholten Sorgfaltspflichtverletzungen eine abstrakte
Gefährdung der Patientinnen und Patienten sowie der öffentlichen Gesundheit
dar. Insbesondere die Verletzung der Dokumentationspflicht in Bezug auf
Betäubungsmittel, die mangelhafte Patientendokumentation sowie die Verletzung
der Pflicht zur Herausgabe der Patientendokumentationen sind geeignet, die
Gesundheit von Patientinnen und Patienten zu gefährden. Dass dies eine massive
Verletzung seiner beruflichen Sorgfaltspflicht darstellt, wurde denn auch im
Strafbefehl vom 30. Oktober 2018 festgehalten (vgl. vorn E. 4.6). Das
Verhalten des Beschwerdeführers führt bereits seit Jahren zu Beanstandungen.
Nichtsdestotrotz änderte er sein Verhalten kaum und jedenfalls nicht nachhaltig.
Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass er auch während des laufenden
Verfahrens vor Vorinstanz in Verletzung seiner Berufspflichten seinen
ehemaligen Patientinnen und Patienten ihre Patientendokumentationen nicht bzw.
erst verspätet herausgab. Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen
werden, dass der Beschwerdeführer sein Verhalten in Zukunft den rechtlichen
Gegebenheiten anpassen und seinen beruflichen Pflichten nachkommen wird. Ein
befristetes Tätigkeitsverbot zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erscheint
deshalb nicht ausreichend. Auch eine Beschränkung des Tätigkeitsverbots auf
einzelne Tätigkeitsgebiete erscheint nicht ausreichend, zumal die Verfehlungen
des Beschwerdeführers vor allem administrative Belange (Dokumentationspflicht,
Qualitätssicherungssystem etc.) betreffen, die sämtliche Aspekte der
selbständigen ärztlichen Tätigkeit berühren. Insofern ist nicht zu beanstanden,
dass die Beschwerdegegnerin sowie die Vorinstanz zum Schluss kamen, ein
definitives Verbot der selbständigen Berufsausübung sei erforderlich, um die
öffentliche Gesundheit zu schützen.
6.3.3
Das definitive Verbot zur selbständigen Berufsausübung ist die strengste
Disziplinarmassnahme und stellt einen massiven Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers dar. Indes überwiegt vorliegend das
öffentliche Interesse am Schutz der
öffentlichen
Ordnung und Gesundheit
sowie das Interesse der Patientinnen und
Patienten an einer Behandlung durch eine vertrauenswürdige und ihren Beruf
sorgfältig ausübende Person das private Interesse des Beschwerdeführers,
weiterhin in selbständiger Tätigkeit praktizieren zu dürfen. Zu berücksichtigen
ist ausserdem, dass es dem Beschwerdeführer grundsätzlich weiterhin offensteht,
eine unselbständige Tätigkeit auszuüben.
6.3.4
Das definitive Verbot zur selbständigen Berufsausübung erweist sich damit
als verhältnismässig.
7.
Schliesslich verpflichtete die Beschwerdegegnerin den
Beschwerdeführer, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt der Verfügung
vom 11. Juli 2017 zu informieren.
7.1
Gemäss
§ 5 Abs. 2 GesG kann der Entzug der Bewilligung zur selbständigen
Berufstätigkeit veröffentlicht werden. Zur Veröffentlichung einer
ausgesprochenen Disziplinarmassnahme äussert sich das kantonale
Gesundheitsgesetz hingegen nicht. In BGE 143 I 352 (= Pra 107/2018 Nr. 82
E. 4.1 f.) hielt das Bundesgericht fest, dass die Publikation einer
ausgesprochenen Disziplinarmassnahme im Amtsblatt gegen Bundesrecht verstosse.
Eine solche Publikation sei im Bundesrecht, das die Disziplinarmassnahmen
abschliessend regle, nicht vorgesehen. Sodann diene das Register gemäss
Art. 51 MedBG der Information und dem Schutz der Patientinnen und
Patienten, der Qualitätssicherung, statistischen Zwecken, der Erstellung der
medizinischen Demografie und der Information ausländischer Stellen.
Art. 53 MedBG sehe vor, dass die im Register enthaltenen Daten durch ein
Abrufverfahren eingesehen werden können (Abs. 1). Die Daten seien mit
Ausnahme jener zu Disziplinarmassnahmen sowie zu den Gründen für den Entzug
bzw. die Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung, welche nur den für die
Erteilung der Berufsausübungsbewilligung zuständigen Behörden zur Verfügung
stehen, frei zugänglich (Abs. 2).
7.2
Die
Verpflichtung des Beschwerdeführers, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt
der Verfügung vom 11. Juli 2017 zu informieren, umfasst auch die
Information über die ausgesprochene Disziplinarmassnahme. Nachdem weder die
Publikation der Disziplinarmassnahme im Amtsblatt noch eine Information von
Drittpersonen im abschliessenden Katalog von Art. 43 Abs. 1 MedBG
vorgesehen ist, wäre eine solche Publikation bzw. Informationspflicht
grundsätzlich rechtswidrig. Vorliegend geht es jedoch nicht nur um eine
Disziplinarmassnahme, sondern insbesondere um den Entzug der
Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG, mithin um einen sogenannten
Sicherungsentzug. Der vorn genannte Bundesgerichtsentscheid (vorn E. 7.1)
bezieht sich lediglich auf die Publikation von ausgesprochenen
Disziplinarmassnahmen. Zur Zulässigkeit der Publikation eines Entzugs der
Berufsausübungsbewilligung nach Art. 38 MedBG äussert er sich nicht. Im
Hinblick auf eine Publikation rechtfertigt sich eine unterschiedliche
Behandlung von Disziplinarmassnahmen und Sicherungsentzug bereits deshalb, weil
eine Disziplinarmassnahme der Sanktion der betroffenen Medizinalperson dient,
der Sicherungsentzug nach Art. 38 MedBG hingegen dem Schutz der
Patientinnen und Patienten sowie dem Schutz der öffentlichen Ordnung und
Gesundheit. Zur Gewährleistung des Patientenschutzes kann es sich im Einzelfall
als notwendig erweisen, den Bewilligungsentzug nach Art. 38 MedBG zu
publizieren. Dabei stellt eine Publikation im Amtsblatt die schwerste Massnahme
dar.
Vorliegend wurde von einer Publikation im Amtsblatt abgesehen
und der Beschwerdeführer verpflichtet, einen zukünftigen Arbeitgeber über den
Inhalt der Verfügung vom 11. Juli 2017 zu informieren. Diese Massnahme
erweist sich zum Schutz der Patientensicherheit als erforderlich, kann doch ein
zukünftiger Arbeitgeber seiner Aufsichtspflicht über den Beschwerdeführer nur
dann vollumfänglich nachkommen, wenn er Kenntnis von der fehlenden
Vertrauenswürdigkeit bzw. den bisherigen Verfehlungen des Beschwerdeführers
hat. Eine mildere Massnahme ist nicht ersichtlich. Die Information eines
zukünftigen Arbeitgebers über den Inhalt der hier streitigen Verfügung ist
sodann geeignet, die Patientensicherheit zu gewährleisten. Zwar dürfte sich die
Informationspflicht bei der Stellensuche für den Beschwerdeführer erschwerend
auswirken. Indes erscheint es nicht geradezu unmöglich, dass er trotz dieser
erschwerten Umstände eine Anstellung findet. Angesichts der wiederholten
Verfehlungen des Beschwerdeführers ist vorliegend jedenfalls das öffentliche
Interesse am Schutz der Patientinnen und Patienten höher zu gewichten als das
private Interesse des Beschwerdeführers. Damit erweist sich die Verpflichtung
des Beschwerdeführers, einen zukünftigen Arbeitgeber über den Inhalt der
Verfügung vom 11. Juli 2017 zu informieren, als rechtmässig.
8.
8.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und ist ihm keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin beantragte
keine Parteientschädigung.
8.2
Dem
Beschwerdeführer wurde die unentgeltliche Rechtsverbeiständung bereits mit
Präsidialverfügung vom 26. April 2019 gewährt. Zu prüfen bleibt das Gesuch
um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.
8.2.1
Gemäss § 16 Abs. 1 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel
fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf
entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. Mittellos
im Sinn von § 16 VRG ist, wer die Prozess- bzw. Vertretungskosten
lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung
des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss, § 16
N. 18). Als aussichtslos sind Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten
auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass
sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16
N. 46).
8.2.2
In der Präsidialverfügung vom 26. April 2019 wurde bereits dargelegt,
dass von der Mittellosigkeit des Beschwerdeführers auszugehen ist. Die
Beschwerde erwies sich ausserdem nicht als offensichtlich aussichtslos. Dem
Beschwerdeführer ist deshalb die unentgeltliche Prozessführung für das
Beschwerdeverfahren zu gewähren. Die ihm auferlegten Gerichtskosten (vorn
E. 8.1) sind deshalb einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen.
8.2.3
Gemäss § 9 Abs. 1 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 wird dem
unentgeltlichen Rechtsbeistand der notwendige Zeitaufwand nach den
Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt,
wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses
berücksichtigt und Baraus­lagen separat entschädigt werden. Der Stundenansatz
des Obergerichts beträgt gemäss § 3 der obergerichtlichen Verordnung über
die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (AnwGebV) für amtliche oder
unentgeltliche Rechtsvertretungen Fr. 220.-.
8.2.4
Der Vertreter des Beschwerdeführers macht in seiner Honorarnote einen
Aufwand von rund 74 Stunden sowie Fr. 958.10 für Barauslagen geltend.
Dieser Zeitaufwand erscheint – selbst angesichts des eher aufwendigen
Verfahrens – sehr hoch, ist doch jeweils nur der notwendige Zeitaufwand zu
entschädigen (Plüss, § 16 N. 90). Insbesondere der geltend gemachte
Aufwand von 47,83 Stunden für das Vorbereiten und Verfassen der
Beschwerdeschrift erscheint massiv überhöht, zumal Rechtsanwalt B die
Vertretung von A bereits im Lauf des Rekursverfahrens übernommen hatte und
folglich bereits über Aktenkenntnisse verfügte. Unter Berücksichtigung der
Komplexität des Verfahrens und der umfangreichen Akten erscheint ein Aufwand
von 20 Stunden für das Verfassen der Beschwerdeschrift als angemessen. Für
die Stellungnahme vom 11. Juni 2019 machte der Rechtsvertreter einen
Aufwand von 11,08 Stunden geltend. Auch das erscheint für eine knapp 7-seitige
Stellungnahme als überhöht. Angemessen erscheint ein Aufwand von
4 Stunden. Der übrige geltend gemachte Stundenaufwand ist nicht zu
beanstanden. Damit ist die Honorarnote um 34,92 Stunden zu kürzen. Zu
entschädigen ist folglich ein Stundenaufwand von 39,16 Stunden zu einem
Stundenansatz von Fr. 220.-, was ein Honorar von Fr. 8'615.20 ergibt.
Sodann macht der Rechtsvertreter Auslagen in Höhe von
Fr. 947.50 für 1'895 Kopien ("Fotokopie Aktenbeizug
Verwaltungsgericht ZH") geltend. Es ist zu beachten, dass das gewissenhafte
Studium der Akten zweifellos zur sorgfältigen Berufsausübung von
Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälten gehört (Art. 12 lit. a des
Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte vom
23. Juni 2000). Auch wenn im Prinzip jedes Aktenstück von einer gewissen
Relevanz sein kann, müssen Rechtsvertreter und Rechtsvertreterinnen jedoch
nicht zwingend über ein vollständiges Doppel des Dossiers verfügen. Vielmehr
erweist sich – insbesondere bei umfangreichen Dossiers – nur das Kopieren der wesentlicheren
Dokumente als angemessen. Die Rechtsvertreter und Rechtsvertreterinnen haben
anlässlich der Akteneinsicht eine entsprechende Auswahl zu treffen, was ihnen
in der Regel zuzumuten ist (VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00584, E. 7.3.3
mit Hinweis). Vorliegend ergibt sich aus der Honorarnote, dass die Akten dem
Rechtsvertreter des Beschwerdeführers offenbar von der Vorinstanz im Rahmen der
Vorbereitung der Beschwerdeschrift zur Einsicht zur Verfügung gestellt wurden.
Es hätte dem Rechtsvertreter offengestanden, die wesentlichen Dokumente zu
kopieren und anschliessend im Rahmen des laufenden Beschwerdeverfahrens erneut
Akteneinsicht zu verlangen. Demzufolge erscheint vorliegend das Anfertigen von
insgesamt 1'895 Kopien als übermässig. Angesichts des Aktenumfangs sowie
unter Berücksichtigung der umfangreichen Beschwerdeschrift wäre das Anfertigen
von rund 600 Kopien vertretbar gewesen. Demzufolge sind dem
Rechtsvertreter 600 Kopien zum geltend gemachte Satz von Fr. 0.50 zu
entschädigen, was einem Betrag von Fr. 300.- entspricht.
Entsprechend ist Rechtsanwalt B für seinen Aufwand mit
Fr. 8'615.20 zuzüglich Barauslagen von Fr. 310.60 sowie 7,7 %
Mehrwertsteuer auf dem Gesamtbetrag (Fr. 687.30), total mit
Fr. 9'613.10 zu entschädigen.
8.2.5
Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht,
wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur
Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des
Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    240.--     Zustellkosten,
Fr. 5'240.--     Total der Kosten.
3.    Dem
Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung für das
Beschwerdeverfahren gewährt.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch einstweilen auf
die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers gemäss
§ 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Der
mit Präsidialverfügung vom 26. April 2019 als unentgeltliche
Rechtsbeistand eingesetzte Rechtsanwalt B wird für seinen Aufwand im
Beschwerdeverfahren mit insgesamt Fr. 9'613.10 (inklusive 7,7 % [Fr.
687.30] Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. § 16
Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
8.    Mitteilung an …