zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00799 · 2020-05-28 · de

Kündigung | Die Beweislast für das Vorliegen sachlich zureichender Gründe für eine Kündigung liegt bei den öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden, weshalb Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, auch durch eine objektive Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt sein müssen (E. 3.1). Hier erweist sich die letzte (und als einzige ungenügende) Mitarbeiterbeurteilung des Beschwerdeführers vom Juli 2015 jedoch anhand der Akten als unbegründet bzw. sachlich nicht gerechtfertigt, weshalb dies auch für die sich einzig auf diese Mitarbeiterbeurteilung stützende Kündigung vom darauffolgenden Mai gilt. Das darin als Kündigungsgründe angeführte unbefriedigende Verhalten und die behauptete mangelnde Leistung des Beschwerdeführers sind mit anderen Worten nicht hinreichend belegt (zum Ganzen E. 3.3 ff.). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.05.2020 VB.2019.00799
Zurich Verwaltungsgericht 28.05.2020 VB.2019.00799
Zurigo Verwaltungsgericht 28.05.2020 VB.2019.00799

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00799
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2019.00799
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.05.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Die Beweislast für das Vorliegen sachlich zureichender Gründe für eine Kündigung liegt bei den öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden, weshalb Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, auch durch eine objektive Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt sein müssen (E. 3.1). Hier erweist sich die letzte (und als einzige ungenügende) Mitarbeiterbeurteilung des Beschwerdeführers vom Juli 2015 jedoch anhand der Akten als unbegründet bzw. sachlich nicht gerechtfertigt, weshalb dies auch für die sich einzig auf diese Mitarbeiterbeurteilung stützende Kündigung vom darauffolgenden Mai gilt. Das darin als Kündigungsgründe angeführte unbefriedigende Verhalten und die behauptete mangelnde Leistung des Beschwerdeführers sind mit anderen Worten nicht hinreichend belegt (zum Ganzen E. 3.3 ff.).
Gutheissung.
Stichworte:
BEGRÜNDUNG
BEWÄHRUNGSFRIST
BEWÄHRUNGSMÖGLICHKEIT
BEWEISPFLICHT
KÜNDIGUNG
MANGELNDE LEISTUNG
MITARBEITERBEURTEILUNG
SACHLICHER GRUND
UNBEFRIEDIGENDES VERHALTEN
UNBELEGT
VERTRAUENSVERLUST
VERZICHT AUF BEWÄHRUNGSFRIST
Rechtsnormen:
Art. 336a Abs. 2 OR
§ 16 lit. a PG
§ 18 Abs. 2 PG
§ 19 Abs. 2 PG
§ 26 Abs. 1 PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2019.00799
Urteil
der 4. Kammer
vom
28. Mai 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In
Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich, vertreten durch C,
Beschwerdegegner,
betreffend
Kündigung,
hat sich ergeben:
I.
A (geboren 1968) war ab dem 1. Mai 2010 als
Betreuer/Aufseher beim Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich angestellt.
Sein Arbeitsort war das Vollzugszentrum D, eine auf den offenen Vollzug von
Freiheitsstrafen, insbesondere sogenannten Ersatzfreiheitsstrafen,
spezialisierte Institution der Vollzugseinrichtungen Zürich.
Mit Verfügung vom 22. Juli 2015 stellte das Amt für
Justizvollzug A vorsorglich im Amt ein. In einer am Folgetag durchgeführten
ausserordentlichen Mitarbeiterbeurteilung attestierte ihm sein Vorgesetzter
sowohl eine ungenügende Fachkompetenz als auch ein ungenügendes Verhalten.
Darüber hinaus wurde A mitgeteilt, dass die Zentrumsleitung der zuständigen
Direktion einen Antrag auf Verzicht auf eine Bewährungsfrist stellen werde,
"weil diese ihren Zweck nicht erfüllt (Grundhaltung / Verhalten nicht
veränderbar)".
Mit Schreiben vom 28. Juli 2015 beantragte der
Direktor der Vollzugseinrichtungen Zürich im Amt für Justizvollzug dem
Personaldienst der Direktion der Justiz und des Innern entsprechend, bei A auf
eine Bewährungsfrist zu verzichten. Mit E-Mail vom 3. August 2015 erklärte
die stellvertretende Personalbeauftragte der Direktion der Justiz und des
Innern, mit dem Verzicht auf eine Bewährungsfrist einverstanden zu sein. Mit
Verfügung vom 30. Mai 2016 wurde das Anstellungsverhältnis mit A per
31. August 2016 aufgelöst.
II.
Dagegen liess A am 30. Juni 2016 bei der Direktion
der Justiz und des Innern rekurrieren, welche den Rekurs mit Verfügung vom
2. Februar 2017 abwies, soweit sie darauf eintrat
(Dispositiv-Ziff. I), und A im Sinn einer erstinstanzlichen Anordnung
keine Abfindung zusprach. Den Rekursentscheid (Dispositiv-Ziff. I des
Entscheids der Direktion der Justiz und des Innern vom 2. Februar 2017)
hob das Verwaltungsgericht in der Folge mit Urteil vom 17. Mai 2017 wegen
Vorbefassung der Direktion der Justiz und des Innern auf und überwies die
Angelegenheit zur Wiederaufnahme des Rekursverfahrens an den Regierungsrat
(VGr, 17. Mai 2017, VB.2017.00165, E. 3 f.).
Mit Verfügung vom
21. Juni 2018 nahm die Staatskanzlei von der Überweisung des
Rekursverfahrens betreffend Kündigung von A Vormerk und vereinigte dieses mit
dem beim Regierungsrat bereits mit Rekurs vom 8. März 2017 anhängig gemachten
die Verweigerung einer Abfindung (Dispositiv-Ziff. II des Entscheids der
Direktion der Justiz und des Innern vom 2. Februar 2017) betreffenden. Am
23. Oktober 2019 wies der Regierungsrat schliesslich beide Rekurse ab
(Dispositiv-Ziff. II und III), nahm die Kosten der (vereinigten [Dispositiv-Ziff. I])
Rekursverfahren auf die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. IV) und verweigerte A
in Dispositiv-Ziff. V eine Parteientschädigung.
III.
Am 2. Dezember 2019 liess A beim Verwaltungsgericht
Beschwerde führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge "(zzgl.
MwSt.)" sei der Rekursentscheid aufzuheben und ihm eine Entschädigung in
der Höhe von drei Monatslöhnen sowie eine Abfindung von zwei Monatslöhnen
zuzusprechen. Der Regierungsrat schloss mit Vernehmlassung vom 10. Januar
2020 auf Abweisung der Beschwerde. Das Amt für Justizvollzug beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 20. Januar 2020, dass das Rechtsmittel unter Entschädigungsfolge
abzuweisen sei. A verzichtete am 12. Februar 2020 ausdrücklich auf eine
weitere Äusserung.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer
Direktion etwa auf dem Gebiet des Personal­rechts zuständig
(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG, LS 175.2]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Als Vorinstanz hat der Regierungsrat gewirkt, weshalb die
Kammer ungeachtet des Streitwerts für die Behandlung der Beschwerde zuständig
ist (§ 38b Abs. 3 VRG).
3.
3.1
Nach § 16 lit. a des
Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) kann ein
Arbeitsverhältnis seitens der öffentlichen Hand durch Kündigung beendet werden.
Diese setzt gemäss § 18 Abs. 2 PG einen sachlich zureichenden Grund
voraus und darf nicht rechtsmissbräuchlich nach den Bestimmungen des
Obligationenrechts (OR, SR 220) sein. Die Beweislast für das Vorliegen
sachlich zureichender Gründe für eine Kündigung liegt bei den
öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden, weshalb Vorwürfe, die zu einer Kündigung
Anlass geben, auch durch eine objektive Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein
gleichwertiges Verfahren belegt sein müssen (so für Kündigungen im Zusammenhang
mit der Leistung oder dem Verhalten der angestellten Person ausdrücklich
§ 19 Abs. 2 PG; Marco Donatsch, Privatrechtliche Arbeitsverträge und
der öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010, Rz. 24; ferner
§ 19 Abs. 2 PG; VGr, 7. März 2012, VB.2011.00595, E. 4.3).
Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden
Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die
Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (VGr, 14. November 2019,
VB.2019.00174, E. 3.2 mit Hinweis). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann
sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten
Person dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut
funktionierenden Verwaltung, widerspricht. Dies kann namentlich der Fall sein,
wenn mangelhafte Leistungen oder unbefriedigendes Verhalten vorliegen
(§ 16 Abs. 1 lit. a der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz
vom 19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]).
3.2
Angesichts
der inhaltlichen Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschreibungen steht den
Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein Beurteilungsspielraum
zu. Vorbehalten bleiben stets die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken
wie das Willkürverbot, der Grundsatz von Treu und Glauben sowie das
Verhältnismässigkeitsprinzip. Letzteres gebietet dabei einerseits die Prüfung
einer milderen Massnahme sowie die Vornahme einer Interessenabwägung (vgl.
Marco Donatsch, Gerichtspraxis zum Lehrpersonalrecht, in: derselbe/Thomas
Gächter [Hrsg.], Zürcher Lehrpersonalrecht, Zürich/St. Gallen 2012,
S. 5 ff., S. 24, auch zum Folgenden; Matthias Michel,
Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 301 f.). Anderseits lässt
sich ebenso unmittelbar aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ableiten,
dass bei einer beabsichtigten Kündigung im Zusammenhang mit der Leistung oder
dem Verhalten der angestellten Person in der Regel zunächst eine
Bewährungsmöglichkeit einzuräumen ist (vgl. BGr, 15. Januar 2014, 8C_500/2013,
E. 7.5).
In diesem Sinn hält das kantonale Personalrecht die
Anstellungsbehörden denn auch explizit dazu an, dem oder der betroffenen
Angestellten vor einer Kündigung im Zusammenhang mit der Leistung oder dem
Verhalten eine angemessene Bewährungsfrist von bis zu sechs Monaten einzuräumen
(§ 19 Abs. 1 Satz 1 PG und § 18 Abs. 1 f. VVO),
und darf auf das Ansetzen einer solchen Frist nur ausnahmsweise im Einvernehmen
mit der Direktion oder dem zuständigen obersten kantonalen Gericht verzichtet
werden, wenn die strengen Voraussetzungen für eine fristlose Kündigung gemäss
§ 22 PG erfüllt sind, mithin also die Fortsetzung des
Anstellungsverhältnisses nach Treu und Glauben als unzumutbar erscheint, oder
wenn feststeht, dass die Bewährungsfrist ihren Zweck nicht erfüllen kann
(§ 19 Abs. 1 Satz 2 PG und § 18 Abs. 3 VVO; VGr,
12. März 2020, VB.2019.00701, E. 3.4 – 2. September 2015,
VB.2014.00484, E. 6.2 [nicht auf www.vgrzh.ch] – 13. Januar 2010,
PB.2009.00033, E. 5.1 mit Hinweis).
3.3
Hinsichtlich
der Sachumstände der streitgegenständlichen Kündigung ergibt sich aus den Akten
Folgendes:
3.3.1
Der Beschwerdeführer trat per 1. Mai 2010 eine Anstellung als
Betreuer/Aufseher im Vollzugszentrum D an. Die für die Ausübung dieser Funktion
erforderlichen Fachkenntnisse eignete er sich nach Stellenantritt
berufsbegleitend an. So absolvierte er im Jahr 2011 einen viertägigen
Einführungskurs des Amts für Justizvollzug und legte im Jahr 2013 nach
zweijähriger (Grund-)Ausbildung die Berufsprüfung zum Fachmann Justizvollzug
des Schweizerischen Ausbildungszentrums für das Strafvollzugspersonal (heute
Schweizerisches Kompetenzzentrum für den Justizvollzug) ab.
In der ersten – noch während
der Ausbildungsphase – erstellten Mitarbeiterbeurteilung vom Dezember 2010
(Periode vom 1. Mai bis zum 8. Dezember 2010) wird dem
Beschwerdeführer dabei attestiert, sich sehr schnell zu einem
("kompetenten und ausgeglichenen") Mitarbeiter entwickelt zu haben,
auf den man sich verlassen könne; entsprechend werden seine Leistung und sein
Verhalten insgesamt als "gut" beurteilt. Der Beschwerdeführer habe –
so die Beurteilung im Einzelnen – eine sehr grosse Qualitätsorientierung und
erfülle seine Arbeit pflichtbewusst und exakt, obgleich es manchmal noch der
Akzeptanz bedürfe, "dass die Insassen nicht immer seinem Standard entsprechen
können". Der Beschwerdeführer wird weiter als "im Vollzugsalltag
immer sehr ausgeglichen" beschrieben und es wird betont, dass er
"[z]ur Kundschaft" des Vollzugszentrums D einen korrekten und
freundlichen Kontakt pflege und sich im Team der Betreuung sehr gut integriert
habe bzw. "von allen als sehr zuverlässig, kompetent und einsatzfreudig
wahrgenommen" werde.
Die zweite mit dem
Beschwerdeführer ebenfalls noch während der Ausbildung durchgeführte
Mitarbeiterbeurteilung vom Mai 2012 (Periode vom 1. Mai 2010 [richtig 9.
Dezember 2010] bis zum 4. Mai 2012) fiel im Grundsatz gleichermassen
positiv aus. So wird darin zunächst unter dem Titel "Beurteilung
Zielerreichung (gesamthaft)" festgehalten, dass der Beschwerdeführer die
ihm gesetzten Ziele ("Sich interessieren wieso und auf welche Art
sanktioniert und diszipliniert wird"; "Bereichsübergreifendes Denken
und Handeln", "Kommunizieren und informieren") ohne wirkliche
Anstrengung erreicht habe ("Für ihn sind viele Dinge sinngemäss
selbstverständlich, weshalb er sie problemlos in die Praxis umsetzt."),
bevor sich unter den Titeln "Fachkompetenz" und "Verhalten"
lobend hervorgehoben findet, dass sich der Beschwerdeführer in seine Funktion
sehr gut eingearbeitet habe und ein "sehr gut motivierter, vielseitig
interessierter und vielseitig einsetzbarer Mitarbeiter [sei], der sich durch
ein hohes Mass an Kollegialität und Loyalität" auszeichne. Wie schon in
der Mitarbeiterbeurteilung zuvor äusserte der damalige Vorgesetzte des
Beschwerdeführers allerdings auch einige (wenige) kritische Worte zum Umgang
des Beschwerdeführers mit den Insassen des Vollzugszentrums D. Danach könne die
konsequente, aber korrekte Arbeitsweise des Beschwerdeführers gerade bei
"schwierigen Gefangenen" gelegentlich Reaktionen auslösen, die
verunsichernd wirkten, trotzig machten und so den Umgang noch schwieriger
gestalteten, bzw. könne "seine sachlich bestimmende Kommunikation
missverstanden werden", wodurch gelegentlich Konflikte entstehen könnten.
Insgesamt werden seine Fachkompetenz und sein Verhalten unter dem Titel
"Gesamtbeurteilung" deswegen zwar unverändert als "gut"
eingestuft und der Beschwerdeführer als ein sehr pflichtbewusster,
zuverlässiger Mitarbeiter mit hohem Verantwortungsgefühl sowie als
"wichtiger Pfeiler" innerhalb des Betreuungsteams beschrieben;
abschliessend wird aber der Hinweis angebracht, dass, wenn der Beschwerdeführer
etwas ändern oder verbessern könne, dies "im folgenden Zitat bestens
formuliert [sei]: 'Diplomatie ist die Kunst, jemanden in so netter und charmanter
Weise zu sagen, daß er zur Hölle gehen soll, daß der Angesprochene sich sogar
auf die Reise freut'".
3.3.2
Bei der nächsten bzw. der einzigen weiteren in den Akten befindlichen
Mitarbeiterbeurteilung handelt es sich um die der Kündigung vorausgegangene ausserordentliche
Mitarbeiterbeurteilung vom 23. Juli 2015, nachdem eine solche vom
7. Dezember 2013 nach einem Einschreiten des Ombudsmannes des Kantons
Zürich aus dem Personaldossier des Beschwerdeführers entfernt wurde und im Jahr
2014 – soweit ersichtlich – überhaupt keine Beurteilung der Leistung und des
Verhaltens des Beschwerdeführers stattfand.
In der
Mitarbeiterbeurteilung vom 23. Juli 2015 erhielt der Beschwerdeführer erstmals
die Gesamtbeurteilung "ungenügend". Ihm fehle es – so die Begründung
dieser Einschätzung seiner Leistung und seines Verhaltens – an einer
wohlwollenden Grundhaltung gegenüber den Insassen des Vollzugszentrums D und er
missbrauche seine Machtposition als Aufseher/Betreuer. Dies werde "sehr
deutlich sichtbar in der hohen Anzahl von Beschwerden, Hausbriefen und
eskalierenden Situationen". Mit seinem "unwürdigen Verhalten"
erfülle der Beschwerdeführer die Ansprüche der Zentrumsleitung in keiner Art
und Weise, was man ihm seit dem Jahr 2012 aufzuzeigen versucht habe. Dem
Beschwerdeführer mangle es jedoch an der notwendigen Einsichts- und
Kritikfähigkeit, weshalb er auch "mehrfach die konstruktive
Mitarbeit" verweigert und so die gezielte Bearbeitung der Probleme und
Schwierigkeiten verhindert habe. Zuletzt habe er seinem direkten Vorgesetzten
gegenüber Mitte Juli 2015 in einem Gespräch erklärt, keinen Veränderungsbedarf
zu sehen. Im Frühjahr 2015 habe der Beschwerdeführer überdies wiederholt wegen
Unregelmässigkeiten bei der Arbeitszeiterfassung verwarnt werden müssen, was
das Vertrauen in ihn zusätzlich gestört habe. Die Zentrumsleitung beabsichtige
deshalb, der Direktion der Vollzugseinrichtungen Zürich, "aufgrund des
massiven Fehlverhaltens (unwürdiges Verhalten gegenüber Insassen, fehlende
Kritikfähigkeit, Ausnützung Abhängigkeitssituation)" die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses des Beschwerdeführers und seine sofortige Einstellung im
Amt zu beantragen.
Gemäss dem Protokoll des
Beurteilungsgesprächs wurde dem Beschwerdeführer direkt nach der Besprechung
der Mitarbeiterbeurteilung die Gelegenheit eingeräumt, hierzu bis zum
17. August 2015 schriftlich Stellung zu nehmen. Er wurde zudem nicht nur
darauf hingewiesen, dass der Direktion der Justiz und des Innern Antrag auf
Verzicht auf die Ansetzung einer Bewährungsfrist gestellt werde, sondern auch,
dass "[n]ach Ablauf der Frist [...] die Auflösung des Arbeitsverhältnisses
verfügt" und ihm per sofort ein Hausverbot erteilt werde. Dies wurde auch
den Arbeitskolleginnen und -kollegen des Beschwerdeführers noch am gleichen Tag
per E-Mail mitgeteilt (vgl. das Schreiben vom 23. Juli 2015,
18:23 Uhr: "Wegen unterschiedlichen Auffassungen betreffend
Arbeitshaltung hat sich die Leitung des Vollzugszentrums D entschieden, sich
per sofort von A zu trennen. Gleichzeitig weisen wir darauf hin, dass A ab
sofort ein Hausverbot für sämtliche Gebäude und das gesamte Areal des Vollzugszentrums
D [...] erhalten hat").
3.3.3
Am 12. August 2015 ging die Stellungnahme des Beschwerdeführers zur in
Aussicht gestellten Kündigung beim Amt für Justizvollzug ein. Darin bringt der
Beschwerdeführer namentlich vor, dass er die Mitarbeiterbeurteilung vom
23. Juli 2015 – "auch nach Rücksprache mit anderen Mitarbeitern und
Mitarbeiterinnen" – als unzutreffend empfinde; im Einzelfall aber durchaus
in der Lage sei, über eigene Fehler zu diskutieren. Er bot ausserdem Hand für
eine einvernehmliche Auflösung des Arbeitsverhältnisses, da es aus seiner Sicht
fraglich erschien, "ob eine Weiterführung des Arbeitsverhältnisses unter
diesen Umständen Sinn" mache.
Auf dieses Angebot ging der
Beschwerdegegner bzw. das Amt für Justizvollzug ein und die Parteien versuchten
in den folgenden Monaten, sich bezüglich (der Beendigung) des
Arbeitsverhältnisses des Beschwerdeführers auf ein gemeinsames Vorgehen zu
einigen. Nach dem Scheitern der Verhandlungen und der erneuten Gehörsgewährung
verfügte das Amt für Justizvollzug jedoch am 30. Mai 2016 auf Antrag des
Leiters des Vollzugszentrums D die Auflösung des Anstellungsverhältnisses des
Beschwerdeführers per 31. August 2016. Die Verfügung wird im Wesentlichen
damit begründet, dass mit dem Betroffenen "[a]ufgrund der beobachteten
ungenügenden Arbeitshaltung" am 23. Juli 2015 eine ausserordentliche
Mitarbeiterbeurteilung habe durchgeführt werden müssen, worin seine Leistung
und sein Verhalten als ungenügend bewertet worden seien und festgestellt worden
sei, dass es ihm an einer wohlwollenden Haltung gegenüber den Gefangenen mangle
bzw. er seine Macht missbrauche. Im Weiteren wird das Resümee der erwähnten
Mitarbeiterbeurteilung (beinahe wörtlich) wiedergegeben und auf die
gescheiterten Vergleichsversuche hingewiesen.
Weil der Beschwerdeführer
während der Kündigungsfrist für fünf Tage krankheitsbedingt arbeitsunfähig
gewesen war, wurde das Anstellungsverhältnis mit Verfügung vom 26. Juli
2016 bis zum 30. September 2016 verlängert.
3.4
Bei Durchsicht
der Akten sticht einem sofort die markante Verschlechterung der
arbeitgeberseitigen Beurteilung der Leistung und des Verhaltens des
Beschwerdeführers in den Jahren 2010 und 2012 gegenüber derjenigen in der
letzten Mitarbeiterbeurteilung im Jahr 2015 ins Auge. Eine nachvollziehbare
Erklärung hierfür lässt sich seinen Personaldossier nicht entnehmen. So sind
für den Zeitraum von Mitte Mai 2012 bis Mitte Juli 2015 keine Personalgespräche
(mehr) dokumentiert und brachte der Beschwerdeführer verschiedene während
dieses Zeitraums an ihn gerichtete E-Mails seiner damaligen Vorgesetzten ins
Verfahren ein, worin sein Einsatz und seine Arbeit gelobt wurden. Obschon der
Beschwerdeführer in der ausserordentlichen Mitarbeiterbeurteilung vom Juli 2015
bei sämtlichen in die Beurteilung einbezogenen Kriterien – das heisst auch bei
den vormals besonders positiv hervorgehobenen fachlichen Kriterien und den
(Unter-)Punkten "Kommunikation" und "Teamfähigkeit" – plötzlich
nur noch genügende oder gar ungenügende Bewertungen erhielt, wird in der
dazugehörigen Begründung zudem praktisch ausschliesslich Kritik an seinem
Verhalten gegenüber den Insassen des Vollzugszentrums D bzw. der
"Insassenbetreuung" geübt, das heisst einem blossen Teilbereich
seiner Tätigkeit. Diese Kritik wiederum wird untermauert mit der angeblichen
"hohe[n] Anzahl von Beschwerden, Hausbriefen und eskalierenden
Situationen" seit 2012; im Personaldossier finden sich in diesem
Zusammenhang aber einzig vier von Insassen des Vollzugszentrums D verfasste
"Haubriefe" vom September 2014 und vom Juni bzw. Juli 2015 sowie eine
"provisorische Einsprache" eines weiteren Insassen gegen eine Disziplinarverfügung
vom Januar 2015, welche die schlechte Beurteilung auch nicht ansatzweise zu
erklären vermögen:
Mit dem ersten in den Akten liegenden Hausbrief vom 6.
September 2014 beschwerte sich ein Insasse ganz allgemein, dass sich das
Personal des Vollzugszentrums D hinter seinem Rücken anmassend über ihn
äussere, und in dem zweiten, drei Tage später von einem anderen Insassen
eingereichten Hausbrief wird der Beschwerdeführer "beschuldigt", bei
der Medikamentenabgabe zu wenig diskret vorgegangen zu sein ("[...] es
kann nicht sein mein Morphine Dösschen so offensichtlich in die Höhe zu halten,
dass es 5 weitere Personen hinter mir genau sehen konnte was ich zu mir nehme
[...]"). Diese beiden Hausbriefe rechtfertigten offensichtlich kein
personalrechtliches Einschreiten. Sie wurden dem Beschwerdeführer denn auch
eigenen Angaben zufolge nie zur Kenntnis gebracht, anders die erwähnte Einsprache
eines Insassen vom 18. Januar 2015. Darin wird dem Beschwerdeführer von
einem zuvor disziplinarisch bestraften Insassen vorgeworfen, ihm sonntags acht
Minuten zu spät Ausgang gewährt, ihn das Alkoholmessgerät beim Wiedereintritt
nicht selber halten gelassen sowie ihn vor der Leibesvisitation nicht
aufgefordert zu haben, seine persönlichen (mitgeführten) Sachen zu deklarieren.
Soweit dem Beschwerdeführer damit überhaupt ein unkorrektes Verhalten vorgeworfen
wird, wandte er gegen die Vorhalte mit Stellungnahme vom 24. Januar 2015
schlüssig ein, die "Sonntagsausgänger" pünktlich rausgelassen und in
der Ausbildung gelernt zu haben, das Alkoholmessgerät selbst zu halten
("wegen fallenlassen oder falscher Handhabung"). Die Leibesvisitation
habe sodann – so der Beschwerdeführer weiter – nachweislich sein Kollege
durchgeführt und dem Einsprecher sei bestens bekannt gewesen, dass er verbotene
Gegenstände von sich aus zu deklarieren habe. Die beiden letzten – mit dem
Beschwerdeführer anlässlich eines Personalgesprächs am 14. Juli 2015
besprochenen – Hausbriefe vom Juni bzw. Juli 2015 schliesslich zielen jeweils
gegen mehrere Mitarbeitende des Vollzugszentrums D und wurden offensichtlich
auf Veranlassung einer Drittperson erstellt ("Wie vorgängig bereits
besprochen [...]"; "Ich danke ihnen für das Gespräch, vor allem für
ihre Ehrlichkeit und Bestätigung das ich mit meiner Ansicht und Gefühlen doch
nicht so ganz daneben liege. Auf ihren Wunsch hin habe ich mir Gedanken gemacht
[...]"). Dem Beschwerdeführer wird darin pauschal vorgeworfen, ein
Kontrollmensch und Besserwisser mit einer "Profilierungsneurose vom
Feinsten" zu sein, der die Insassen persönlich erniedrige, keine Reue
zeige und keine Fehler zugeben könne bzw. immer das letzte Wort haben müsse.
Konkrete Vorfälle aus dem Vollzugsalltag werden indes keine geschildert,
weshalb nicht erstaunt und dem Beschwerdeführer insofern auch nicht als Zeichen
fehlender Kritikfähigkeit entgegengehalten werden kann, wenn er gemäss dem (von
ihm nicht unterzeichneten) Protokoll der Sitzung vom 14. Juli 2015 gegen
diese jüngsten Vorwürfe bloss vorbrachte, dass die Durchsetzung der
Vorschriften betreffend den Justizvollzug und der Hausordnung gegenüber den
Insassen des Vollzugszentrums D zu seinen Aufgaben als Aufseher gehöre. Wie das
Verwaltungsgericht bereits in dem einen ehemaligen Arbeitskollegen des
Beschwerdeführers betreffenden personalrechtlichen Entscheid vom 9. April
2020 (VB.2019.00700, E. 3.5 [auch zum Folgenden]) erwogen hat, liegt es
auf der Hand, dass es im Bereich der Regeldurchsetzung im Justizvollzug
regelmässig zu Konflikten zwischen den Insassen und den Aufseherinnen und
Aufsehern und subjektiv gefärbten Beanstandungen Ersterer kommen kann.
Hausbriefe von Insassen – insbesondere solche, welche wie hier auf Veranlassung
anderer Anstaltsmitarbeitenden verfasst wurden und nur pauschale Vorwürfe
enthalten – sind deshalb nur mit äusserster Zurückhaltung zu würdigen.
3.5
Damit sind
die in der Mitarbeiterbeurteilung vom 23. Juli 2015 an den
Beschwerdeführer gerichteten Hauptvorwürfe unbelegt und erscheint die völlig
quer zu früheren Einschätzungen seiner Leistung und seines Verhaltens stehende
ungenügende Beurteilung darin anhand der Akten nicht nachvollziehbar. Dies gilt
selbst dann, wenn man die im Weiteren (als Nebenpunkt) beanstandeten
Unregelmässigkeiten in der Arbeitszeiterfassung des Beschwerdeführers
mitberücksichtigt. So kann den Akten diesbezüglich zwar entnommen werden, dass
der Beschwerdeführer Überstunden (Schneeräumung), welche er unstreitig
geleistet hat, irrtümlicherweise am 4. statt am 17. Januar 2015 ins
Arbeitszeitprotokoll eingetragen und im Mai 2015 ohne das vorgängige
Einverständnis seines Vorgesetzen die Wochenendschicht eines Arbeitskollegen
übernommen hat; entgegen der Gesamtbeurteilung in der Mitarbeiterbeurteilung
vom 23. Juli 2015 erscheinen diese Vorkommnisse jedoch bei objektiver
Betrachtung nicht geeignet, das in den Beschwerdeführer gesetzte Vertrauen zu
erschüttern, zumal dieser bis dahin noch nie wegen einer falschen Zeiterfassung
hatte verwarnt werden müssen und während seiner Anstellung regelmässig (extra
vergütete) Sondereinsätze für den Beschwerdegegner geleistet hatte.
Erweist sich die
ungenügende Mitarbeiterbeurteilung vom 23. Juli 2015 aber als unbegründet
bzw. sachlich nicht gerechtfertigt, muss dies auch für die sich einzig auf diese
stützende Kündigung vom 30. Mai 2016 gelten. Das darin als Kündigungsgrund
(nach § 16 Abs. 1 lit. a VVO) angeführte unbefriedigende
Verhalten bzw. die behauptete mangelnde Leistung des Beschwerdeführers sind mit
anderen Worten nicht hinreichend belegt.
3.6
Die
streitgegenständliche Kündigung erwiese sich im Übrigen selbst dann sachlich
ungerechtfertigt, wenn die ausserordentliche Mitarbeiterbeurteilung vom
23. Juli 2015 für die darin geäusserten Vorwürfe als genügender Beleg nach
§ 19 Abs. 2 PG angesehen würde, weil dem Beschwerdeführer in diesem Fall
zunächst eine angemessene Bewährungsfrist hätte angesetzt werden müsse.
So waren die Leistung und das Verhalten des Beschwerdeführers
in der Vergangenheit stets positiv beurteilt und gerade sein Einsatz und seine
Fortschritte gelobt worden, weshalb sich bei seiner Freistellung im Juli 2015 –
anhand der Akten – nicht sagen liess, dass er eine ihm gewährte Bewährungsmöglichkeit
nicht auch ergriffen hätte. Allein daraus, dass der Beschwerdeführer den
(bestrittenen) Angaben seiner ehemaligen Vorgesetzten zufolge im Rahmen ihres
Gesprächs vom 14. Juli 2015 auf die pauschalen Vorwürfe in den beiden
Hausbriefen vom Juni bzw. Juli 2015 nicht näher einging und sich dafür
rechtfertigte, die Regeln innerhalb des Justizvollzugs konsequent
durchzusetzen, konnte jedenfalls nicht darauf geschlossen werden, dass eine
Bewährungsfrist bei ihm ihren Zweck nicht erfüllt hätte.
4.
4.1
Erweist
sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und
wird die entlassene Person nicht wieder eingestellt, bemisst sich die
Entschädigung nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die
missbräuchliche Kündigung (§ 22 Abs. 3 Satz 1 VVO). Nach
Art. 336a Abs. 2 OR ist die Entschädigung in Würdigung aller Umstände
festzusetzen und darf sie den Betrag von sechs Monatslöhnen nicht übersteigen
(vgl. zur Höhe der Entschädigung und dem diesbezüglichen behördlichen Ermessen
Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A.,
Zürich etc. 2012, Art. 336a N. 3 f.). Diese Bestimmung
dient sowohl der Bestrafung als auch der Wiedergutmachung und ist nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein mit der Konventionalstrafe vergleichbares
Rechtsinstitut eigener Art (BGE 123 III 391 E. 3c).
Im Rahmen der ermessensweisen Festsetzung der
Entschädigungshöhe sind sowohl die pönale Komponente als auch die
Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung zu berücksichtigen. Im Hinblick auf
die pönale Komponente sind die Schwere der Verfehlung des Arbeitgebers sowie
seine wirtschaftlichen Verhältnisse und die Schwere des Eingriffs in die
Persönlichkeit der Arbeitnehmenden zu berücksichtigen. Das Verschulden bemisst
sich dabei insbesondere nach dem Anlass der Kündigung, allfälligem
Mitverschulden der Arbeitnehmenden, dem Vorgehen bei der Kündigung und der Art
des Arbeitsverhältnisses. Im Hinblick auf die Wiedergutmachungsfunktion sind
sodann die wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung für die Arbeitnehmenden
zu berücksichtigen, namentlich deren Alter, berufliche Stellung, soziale
Situation, die Schwierigkeiten einer Wiedereingliederung in das Arbeitsleben,
die konjunkturelle Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Dauer des
Arbeitsverhältnisses (vgl. zum Ganzen VGr, 22. August 2018, VB.2018.00330,
E. 3.4 mit Hinweisen).
4.2
Der
Beschwerdeführer war zum Kündigungszeitpunkt 47 Jahre alt und seit
6 Jahren beim Amt für Justizvollzug angestellt. Wie aufgezeigt, lassen
sich die Vorwürfe, welche zur Auflösung des Anstellungsverhältnisses des
Beschwerdeführers führten, sodann anhand seines Personaldossiers nicht belegen,
und traf ihn dieser Personalentscheid einigermassen unvermittelt. So hatte mit
ihm jedenfalls vorgängig über Jahre hinweg kein (dokumentiertes) Personalgespräch
mehr stattgefunden, in dessen Rahmen er auf die von der letzten (guten)
Mitarbeiterbeurteilung erheblich abweichende Einschätzung seiner Leistung und
seines Verhaltens vorbereitet worden wäre.
Vor diesem Hintergrund erscheint die beantragte Entschädigung
von drei Monatslöhnen als gerechtfertigt und ist dem betreffenden Antrag
stattzugeben. Massgebend ist der zuletzt bezogene Bruttomonatslohn, zu dem
anteilsmässig auch die regelmässig ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind
(VGr, 8. Juli 2002, PB.2002.00008, E. 3b/bb). Auf dieser
Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr,
18. März 2009, PB. 2008.00041, E. 5, und 5. Juli 2002,
PB.2002.00008, E. 3b/bb).
5.
5.1
Nach
§ 26 Abs. 1 Satz 1 PG haben Angestellte ab dem Alter von
35 Jahren Anspruch auf eine Abfindung, wenn das Arbeitsverhältnis nach
wenigstens 5 Dienstjahren auf Veranlassung des Staats und ohne Verschulden
des oder der Angestellten aufgelöst wurde.
Der Beschwerdeführer erfüllt demnach sowohl die Voraussetzung
des Mindestalters als auch das Erfordernis betreffend die Anzahl Dienstjahre. Weil
sich seine Kündigung sodann als nicht gerechtfertigt erweist, trifft ihn auch
kein Verschulden im vorgenannten Sinn (vgl. hierzu VGr, 2. September 2015,
VB.2014.00484, E. 10.2 [nicht publiziert] mit Hinweis auf VGr,
5. November 2003, PB.2003.00013, E. 5b). Er hat somit grundsätzlich
einen Anspruch auf Ausrichtung einer Abfindung.
5.2
Die
Abfindung wird gemäss § 26 Abs. 5 PG nach den Umständen des
Einzelfalls fest­gelegt (Satz 1). Angemessen berücksichtigt werden
insbesondere die persönlichen Verhältnisse und die Arbeitsmarktchancen, die
Dienstzeit und der Kündigungsgrund (Satz 2). Der Regierungsrat regelt die
Festsetzung der Abfindung und bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen
als Richtlinie; die Abfindung beträgt höchstens 15 Monatslöhne (§ 26
Abs. 4 PG).
Gemäss § 16g Abs. 2 VVO beträgt die Abfindung ab
dem 45. Alters- und dem 5. Dienstjahr 5 bis 8 Monatslöhne und
wird innerhalb dieses Rahmens anhand der persönlichen Verhältnisse (vgl.
Abs. 3) festgesetzt. Mit Blick auf das Alter und die Dienstzeit des
Beschwerdeführers wäre die Abfindung daher vorliegend bei 6 bis 7 Monatslöhnen
festzusetzen. Da der Beschwerdeführer allerdings eine Abfindung von lediglich 2
Monatslöhnen verlangt und das Verwaltungsgericht nach § 63 Abs. 2 VRG
über die gestellten Rechtsbegehren nicht hinausgehen darf, ist ihm eine
Abfindung im beantragten Umfang zuzusprechen. Als Monatslohn gilt ein Zwölftel
des letzten Jahresbruttolohns (§ 16g Abs. 1 Satz 2 VVO). Nach
Art. 7 lit. q der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV, SR 831.101) sind auf der
Abfindung Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (vgl. auch Art. 8
bis
und 8
ter
AHVV).
Anzumerken bleibt, dass die
Abfindung gemäss § 17 Abs. 4 VVO um die Hälfte des während der
Abfindungsdauer erzielten Erwerbseinkommens gekürzt wird. Die gewährte
Abfindung wird deshalb allenfalls zu kürzen sein.
6.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. II f. und
Dispositiv-Ziff. V des Rekursentscheids vom 23. Oktober 2019,
Dispositiv-Ziff. II des Entscheids der Direktion der Justiz und des Innern
vom 2. Februar 2017 und die Verfügung des Amts für Justizvollzug vom
30. Mai 2016 sind (teilweise) aufzuheben. Es ist festzustellen, dass die
Entlassung des Beschwerdeführers nicht gerechtfertigt war, und der
Beschwerdegegner zu verpflichten, Ersterem eine Entschädigung von drei und eine
Abfindung von zwei Monatslöhnen zu bezahlen.
7.
Da der Streitwert mehr als
Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a
Abs. 3 e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (vgl. dazu VGr, 29. August 2019,
VB.2018.00588, E. 8.4) und ist dieser zu verpflichten, dem Beschwerdeführer
für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung
von Fr. 5'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen.
Dispositiv-Ziff. II, III und V des Entscheids des Regierungsrats vom 23. Oktober
2019, Dispositiv-Ziff. II des Entscheids der Direktion der Justiz und des
Innern vom 2. Februar 2017 und die Verfügung des Amts für Justizvollzug
vom 30. Mai 2016 werden (teilweise) aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass die
Entlassung des Beschwerdeführers nicht gerechtfertigt war, und der
Beschwerdegegner verpflichtet, dem Beschwerdeführer im Sinn der Erwägungen eine
Entschädigung von drei und eine Abfindung von zwei Monatslöhnen zu bezahlen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 3'420.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem
Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine
Parteientschädigung von Fr. 5'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu
bezahlen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
6.    Mitteilung an …