zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00396 · 2011-02-09 · de

Kostenauflage und Parteientschädigung | Vorsorglicher Entzug des Führerausweises. Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 2.). Auswirkungen der Gehörsverletzung auf die Regelung der Kosten- (E. 3.1) und Entschädigungsfolgen (E. 3.2) im Rekursverfahren. Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.09.0 VB.2010.00396
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.09.0 VB.2010.00396
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.09.0 VB.2010.00396

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00396
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00396
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.02.2011
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Administrativmassnahmen im Strassenverkehr
Betreff:
Kostenauflage und Parteientschädigung
Vorsorglicher Entzug des Führerausweises.
Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 2.).
Auswirkungen der Gehörsverletzung auf die Regelung der Kosten- (E. 3.1) und Entschädigungsfolgen (E. 3.2) im Rekursverfahren.
Gutheissung.
Stichworte:
ANHÖRUNG
FÜHRERAUSWEISENTZUG
KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN
KOSTENAUFLAGE
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
RECHTLICHES GEHÖR
STRASSENVERKEHRSRECHT
VORSORGLICHER ENTZUG
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 13 Abs. II VRG
§ 17 Abs. II VRG
Art. 30 VZV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2010.00396
Urteil
der 1. Kammer
vom
9. Februar 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Ersatzrichter
Martin Kayser,
Gerichtsschreiberin
Nicole Tschirky.
In Sachen
A
,
vertreten durch RA B
Beschwerdeführer,
gegen
Sicherheitsdirektion des Kantons
Zürich,
vertreten durch
Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kostenauflage
und Parteientschädigung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 23. Oktober 2009 entzog die
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (Strassenverkehrsamt, Abteilung
Administrativmassnahmen) A den Führerausweis vorsorglich auf unbestimmte Zeit
bzw. bis zur Abklärung von Ausschlussgründen und ordnete gleichzeitig eine
verkehrspsychologische Untersuchung an. Einem allfälligen Rekurs entzog sie die
aufschiebende Wirkung.
II.
A ersuchte den Regierungsrat mit Rekurs vom
23. November 2009 um Rückweisung an die Sicherheitsdirektion zwecks
Prüfung einer Massnahme nach Art. 16a–c des Strassenverkehrsgesetzes vom
19. Dezember 1959 (SVG) sowie um Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Er
beantragte weiter, von einer Kostenauflage auch im Fall der Abweisung des
Rekurses abzusehen, da er vor Erlass der Entzugsverfügung keine Gelegenheit
erhalten habe, sich zu der in Betracht gezogenen Massnahme rechtsgenügend zu
äussern. Aus denselben Gründen sei ihm auch im Fall des Unterliegens eine
Parteientschädigung zuzusprechen.
Mit Entscheid vom 23. Juni 2010 wies der
Regierungsrat den Rekurs ab und entzog einer allfälligen Beschwerde die
aufschiebende Wirkung. Die Kosten des Verfahrens wurden A auferlegt und sein
Begehren um eine Parteientschädigung abgewiesen.
III.
Mit Beschwerde vom 2. August 2010 beantragte A dem
Verwaltungsgericht die Aufhebung der vom Regierungsrat beschlossenen
Kostenauflage sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung für das
Rekursverfahren, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren. Während der Regierungsrat in seiner
Vernehmlassung vom 17. August 2010 die Abweisung der Beschwerde
beantragte, verzichtete die Sicherheitsdirektion auf die Einreichung einer
Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen die vorinstanzliche Kostenauflage sowie die Verweigerung
einer Parteientschädigung für das Rekursverfahren. Aufgrund des in § 44 Abs. 3
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
festgeschriebenen Grundsatzes der Einheit des Prozesses können die Nebenfolgen
eines Entscheids dann selbstständig angefochten werden, wenn das
Verwaltungsgericht auch in der Hauptsache zuständig ist bzw. wäre (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 43 N. 2 und 55).
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung
von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr ergibt sich
aus § 41 Abs. 1 VRG. Die Behandlung entsprechender Beschwerden
erfolgt gemäss § 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 1 VRG grundsätzlich
durch den Einzelrichter. Nach § 38b Abs. 3 VRG ist jedoch die einzelrichterliche
Beurteilung ausgeschlossen, wenn wie im vorliegenden Fall ein Entscheid des
Regierungsrats angefochten ist. Die Geschäftserledigung hat deshalb in
Dreierbesetzung zu erfolgen (vgl. § 38 Abs. 1 VRG).
1.2
Der
vorsorgliche Entzug des Führerausweises ist eine Massnahme vorübergehenden
Charakters auf dem Weg zu einem allfälligen definitiven Entzug. Seine Anordnung
stellt folglich einen Zwischenentscheid dar (VGr, 24. Februar 2010,
VB.2009.00675, E. 1.2, BGE 122 II 359 E. 1a). Auf­grund von § 41
Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sowie Art. 93 Abs. 1
lit. a BGG kann gegen solche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand
betreffende Zwischenentscheide Beschwerde geführt werden, wenn diese einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können. Bei einem vorsorglichen
Ausweisentzug ist ein solcher Nachteil ohne Weiteres gegeben (BGr,
22. März 2010, 1C­_461/2009, E. 1.2; VGr, 21. April 2010,
VB.2009.00695, E. 1.2).
1.3
Der
Beschwerdeführer macht geltend, die Beschwerdegegnerin habe ihn vor der Anordnung
des vorsorglichen Sicherungsentzugs nicht gehörig über ihre rechtliche Einschätzung
orientiert. Mit der Verfügung habe sie ihn überrascht; er habe damit gerechnet,
vorher schriftlich zur Stellungnahme aufgefordert zu werden. Um zum
vorsorglichen Entzug Stellung zu beziehen, sei ihm folglich nichts anderes
übriggeblieben, als die Verfügung anzufechten. Da er sich so erstmals im
Rechtsmittelverfahren habe Gehör verschaffen können, hätte die Vorinstanz auch
bei Abweisung seines Rekurses von einer Kostenauflage absehen und ihm eine
Parteientschädigung zusprechen sollen.
Damit ist als Erstes zu prüfen, ob die Rüge der
Gehörsverletzung zutrifft (dazu sogleich E. 2). Ist diese Frage zu
bejahen, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob die Verletzung des
Gehörsanspruchs die Vorinstanz zu einer anderen Regelung der Nebenfolgen hätte
veranlassen sollen.
2.
2.1
Bevor das
Gemeinwesen eine Anordnung trifft, muss es die Betroffenen aufgrund des
Gehörsanspruchs in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV) in geeigneter Weise davon in Kenntnis setzen. Damit
die Verfahrensparteien ihre Äusserungsrechte zureichend wahrnehmen können, muss
ihnen der voraussichtliche Verfügungsinhalt zumindest in den wesentlichen
Elementen bekannt gegeben werden (VGr, 10. Juni 2002, ZBl 104/2003, S. 185 ff.,
200 ff.; VGr, 26. Juni 2009, PB.2009.00015, E. 3.3 [nicht publiziert]).
In Bezug auf die rechtliche Würdigung des Sachverhalts besteht ein Anspruch auf
vorgängige Anhörung insoweit, als das Gemeinwesen seinen Entscheid auf
juristische Argumente abstützen möchte, mit deren Heranziehung die Betroffenen
nicht rechnen mussten (vgl. BGE 131 V 9 E. 5.4.1). Letzteres kann
insbesondere dann der Fall sein, wenn die Behörde aufgrund unbestimmt
gehaltener Normen oder eines besonders grossen Ermessensspielraums einen
Entscheid fällt, der für den Betroffenen von grosser Tragweite ist
(BGE 127 V 431 E. 2b/cc in fine).
Die Beschwerdegegnerin sprach den vorsorglichen
Führerausweisentzug deshalb aus, da der Beschwerdeführer zu schnell fuhr und
dabei von einer Polizeistreife angehalten wurde. Nachdem ihm der Führerausweis
vorsorglich abgenommen wurde, verlangte sein Vater eine Besprechung mit dem
zuständigen Sachbearbeiter des Strassenverkehrsamts. An dieser Besprechung
wurde ein dreimonatiger Führerausweisentzug zu Warnzwecken in Aussicht gestellt.
Am darauffolgenden Tag teilte der Sachbearbeiter dem Vater des Beschwerdeführers
telefonisch mit, dass wohl eher ein vorsorglicher Entzug ins Auge gefasst werde.
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass ihm diese
Änderung der rechtlichen Einschätzung nicht gehörig angezeigt worden sei. Damit
ist vorab zu prüfen, ob die Änderung der behördlichen Auffassung, wie auf das
zu schnelle Fahren zu reagieren sei, einen Anspruch auf vorgängige Anhörung
auslöst. Vor diesem Hintergrund ist der von der Beschwerdegegnerin ursprünglich
ins Auge gefasste Warnungsentzug mit dem nachträglich angeordneten vorsorglichen
Entzug zu vergleichen.
2.2
Während
der Warnungsentzug der Besserung des Fahrzeuglenkers und der Bekämpfung der
Rückfallgefahr dient, ist der vorsorgliche Entzug bereits dann anzuordnen, wenn
ernsthafte Bedenken an der Fahreignung bestehen (vgl. Art. 30 der
Verkehrszulassungsverordnung vom 27. Oktober 1976 [VZV]). Der vorsorgliche
Entzug ist damit eine einstweilige Massnahme, für deren Anordnung blosse Anhaltspunkte
ausreichen, die den Fahrzeugführer als besonderes Risiko für andere
Verkehrsteilnehmer erscheinen lassen (BGE 122 II 359 E. 3a). Er stellt
damit einen Zwischenschritt auf dem Weg zu einem möglichen Sicherungsentzug
dar. Vom definitiven Sicherungsentzug unterscheidet er sich in erster Linie
dadurch, dass er provisorisch festgesetzt wird (vgl. René Schaffhauser,
Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrecht, Band III Bern 1995,
Rz. 1998). Im Übrigen weist der vorsorgliche Sicherungsentzug im Vergleich
zum ordentlichen in der Sache keine grundlegenden Unterschiede auf.
Insbesondere verfolgt er dieselbe Zielsetzung, indem er eine Gefährdung der
Verkehrssicherheit durch ungeeignete bzw. rücksichtslose Fahrzeuglenker
verhindern will (vgl. neben Art. 30 VZV die für den Sicherungsentzug
einschlägige Regelung in Art. 16d Abs. 1 SVG). Der nachträglich von
der Beschwerdegegnerin ins Auge gefasste vorsorgliche Entzug unterscheidet sich
nach dem Gesagten von dem ursprünglich angekündigten Warnungsentzug in grundlegender
Art und Weise. Während Letzterer befristet ist (im vorliegenden Fall wurde eine
Befristung für drei Monate ins Auge gefasst), erfolgt der vorsorgliche Entzug
auf unbestimmte Dauer, da nicht von vornherein feststeht, wie viel Zeit die
verkehrspsychologische Untersuchung sowie allfällige weitere Abklärungen in
Anspruch nehmen werden. Im Gegensatz zum Warnungsentzug geht es beim vorsorglichen
Entzug auch nicht um eine Besserung des Fahrzeuglenkers, und ebenso wenig setzt
er eine schuldhafte Widerhandlung im Strassenverkehr voraus (vgl. BGE 133
II 331 E. 9.1). Demzufolge mass die Beschwerdegegnerin mit dem
vorsorglichen Entzug der rechtlichen Erfassung des zu schnellen Fahrens eine
grundlegend andere Bedeutung zu als mit dem am Vortag erwogenen Warnungsentzug.
Beim Entscheid, einen Warnungs- oder stattdessen einen
(vorsorglichen) Sicherungsentzug zu verfügen, kommt der Behörde aufgrund der
soeben dargestellten, offen formulierten strassenverkehrsrechtlichen
Bestimmungen ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Auch wenn sich die
Voraussetzungen für die Anordnung der beiden Entzugsarten voneinander
unterscheiden, kann es Fälle geben, bei denen aufgrund einer ersten
Einschätzung sowohl die eine als auch die andere Entzugsart angezeigt
erscheinen kann. Beim vorsorglichen Entzug gilt das Gesagte umso mehr, als er
im Gegensatz zum definitiven Sicherungsentzug nur bis zur Klärung allfälliger
Ausschlussgründe in Kraft bleibt und bei dessen Anordnung folglich auch kein
strikter Beweis erbracht werden muss, dass der Betroffene zum Lenken eines
Fahrzeugs ungeeignet ist. Umfassend werden die für oder gegen einen Entzug sprechenden
Gründe vielmehr erst im anschliessenden Hauptverfahren des Sicherungsentzugs abgeklärt
(vgl. BGE 122 II 359 E. 3a; VGr, 21. April 2010, VB.2009.00695, E. 4.1).
Damit ist bei der Wahl der geeigneten Entzugsart im vorliegenden Fall von einem
für eine vorgängige Anhörung sprechenden Ermessensspielraum der Behörde auszugehen.
Ändert eine Behörde, wie hier, ihre Auffassung zur rechtlichen Qualifikation
des massgebenden Sachverhalts, spricht weiter für eine vorgängige Anhörung,
dass sich die Gründe, aus denen die beiden Entzugsarten angeordnet werden
können, voneinander unterscheiden und demzufolge auch die Stellungnahme zu
einem angekündigten Entzug je nach in Betracht gezogenen Rechtsgrundlagen
unterschiedlich ausfallen wird. Aufgrund des verfassungsmässigen Gehörsanspruchs
musste die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer über ihre geänderte
Rechtsauffassung folglich in zureichender Weise orientieren. Damit ist im
Folgenden zu prüfen, ob vorliegend die vorgängige telefonische Ankündigung den
Anforderungen des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Orientierung genügt.
2.3
Zur Frage,
in welcher Form der Betroffene vorgängig anzuhören ist, lässt sich dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz keine Regelung entnehmen. Auch der Text der
Bundesverfassung lässt die Art und Weise, wie der Betroffene anzuhören ist,
offen. So verlangt der Gehörsanspruch anders als es der Wortlaut von Art. 29
Abs. 2 BV vielleicht nahe legen könnte nicht in jedem Fall eine mündliche
Anhörung, sondern lässt die förmliche Aufforderung zu einer schriftlichen
Stellungnahme ausreichen (BGE 134 I 140 E. 5.3). Ein Anspruch auf
mündliche Stellungnahme besteht demnach nur in besonderen Fällen.
Dies gilt auch für einen allfälligen Anspruch auf
schriftliche Stellungnahme. Eine Aufforderung zu einer Vernehmlassung kann sich
dann aufdrängen, wenn sich eine Materie als besonders kompliziert erweist und
eine mündliche Anhörung den Besonderheiten des Falles zu wenig Rechnung trüge.
So dürfen nationale Gerichte aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) das Verfahren insbesondere dann
schriftlich durchführen, wenn die zu verhandelnden Fragen technischer Natur
sind (vgl. EGMR, 5. Juli 2005, Exel, 48962/99, § 55, www.echr.coe.int).
Dabei handelt es sich freilich bloss um eine Option, die der Gerichtshof den
Mitgliedstaaten einräumt; ein eigentlicher
Anspruch
auf schriftliche
Vernehmlassung kann aus der soeben zitierten Rechtsprechung nicht abgeleitet
werden. Vorliegend ist zudem zu berücksichtigen, dass Art. 6 Ziff. 1
der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) – im Gegensatz zu Warnungsentzügen
– auf Sicherungsentzüge keine Anwendung findet (vgl. dazu BGE 121 II 219). Die
Rechtsprechung des EGMR kann deshalb ohnehin nur insoweit berücksichtigt
werden, als diese allgemeine Hinweise zum Grundsatz des fairen Verfahrens
enthält.
Im Verwaltungsverfahren kann sich ein Anspruch auf eine
schriftliche Stellungnahme aus dem Umfang sowie der Komplexität der
Verfahrensakten, der zu beantwortenden Rechtsfragen sowie der tatsächlichen
Verhältnisse ergeben (vgl. BGE 101 Ia 309). Ein genereller Anspruch, sich
schriftlich vernehmen zu lassen, ist dagegen zu verneinen.
Für die Art und Weise, wie dem Betroffenen sein Recht auf
vorgängige Äusserung einzuräumen ist, sind nach dem Gesagten die Umstände des
Einzelfalls massgebend. Während es Fälle gibt, in denen ein Anspruch auf
mündliche bzw. schriftliche Äusserung besteht, gibt es ein ganzes Spektrum von
Sachverhalten, bei denen der Behörde bei der Wahl der geeigneten Anhörungsform
ein gewisses Ermessen zukommt. Dabei hat sie freilich zu berücksichtigen, dass
der verfassungsmässige Gehörsanspruch in Art. 29 Abs. 2 BV eine besondere
Ausprägung des Fairnessgrundsatzes in Art. 29 Abs. 1 BV bzw. Art. 6
Ziff. 1 EMRK darstellt. Weiter ist in Betracht zu ziehen, dass eine
wirksame Beschwerde im Sinn von Art. 13 EMRK bzw. die Wahrnehmung des
Anspruchs auf gerichtlichen Rechtsschutz in Art. 29a BV bzw. Art. 6 Ziff. 1
EMRK nur dann zureichend möglich ist, wenn das vorangehende Verwaltungsverfahren
den grundlegenden Anforderungen der Verfahrensgerechtigkeit genügt. Die
Modalitäten der Anhörung müssen demnach so ausgestaltet sein, dass der
Betroffene seine Mitwirkungsrechte in wirksamer, fairer und effizienter Weise
wahrnehmen kann (vgl. Bernhard Waldmann/Jürg Bickel, in: Bernhard Waldmann/Phi­lippe
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich etc. 2009, Art. 30 N. 28). Aufgrund des Grundsatzes
der Förmlichkeit des Verwaltungsverfahrens muss die Behörde dem Betroffenen das
Gehör dabei im Rahmen einer formellen Verfahrenshandlung gewähren. Obschon in
diesem Zusammenhang Förmlichkeit nicht mit Schriftlichkeit gleichgesetzt werden
darf, muss die vorgängige Anhörung so erfolgen, dass sich der Betroffene
bewusst sein kann und muss, dass die Behörde die betreffende Handlung im
Hinblick auf die Gewährung des rechtlichen Gehörs vornimmt (vgl. Waldmann/Bi­ckel,
in: Praxiskommentar VwVG, Art. 30 N. 43). Im Übrigen steht der
Behörde aufgrund ihrer Befugnis zur Verfahrensleitung innerhalb der verfassungs-
und gesetzesmässigen Ordnung ein gewisser Beurteilungsspielraum zu, wie sie dem
Betroffenen die Möglichkeit zur vorgängigen Äusserung einräumt. Im Bestreitungsfall
muss sie freilich den Beweis erbringen können, dass sie dem Betroffenen das Gehör
rechtsgenügend gewährt hat (vgl. BGr, 31. März 1982, ZBl 83/1982, S. 304 ff.,
E. 4). Veranlasst etwa die Eingabe eines Dritten die Behörde zur
Neubeurteilung des Sachverhalts oder der Rechtslage, muss sie später den
Nachweis erbringen können, dass bzw. wann sie den Betroffenen über diese
Eingabe in Kenntnis gesetzt hat. Ebenso muss die Behörde in einem allfälligen
Rechtsmittelverfahren darlegen können, worüber sie den Betroffenen vorgängig
orientiert bzw. zu welchen Fragen sie ihm die Möglichkeit zur Stellungnahme
eingeräumt hat. Das Ermessen bei der Wahl der geeigneten Art der Anhörung
erfährt aufgrund der Nachweispflicht in allfälligen späteren
Rechtsmittelverfahren insoweit (faktische) Begrenzungen.
2.4
Der
Beschwerdeführer ging jedenfalls bis zur telefonischen Besprechung zwischen
seinem Vater und dem zuständigen Sachbearbeiter davon aus, dass ein
Warnungsentzug verfügt wird. Die Darstellungen der Parteien stimmen insoweit
überein, als erstmals in diesem Telefongespräch ein vorsorglicher Entzug
thematisiert wurde. In der Aktennotiz vom 6.
Oktober 2010 wird denn auch lediglich
festgehalten, dass dem Vater mitgeteilt worden sei, dass hier ein vorsorglicher
Entzug verfügt werde. Diesbezüglich ist darauf hinzuweisen, dass eine telefonische
und auf diese Aussage beschränkte Ankündigung den Anforderungen an das
rechtliche Gehör jedenfalls nicht genügt.
Über den übrigen Inhalt des Gesprächs gehen die
Auffassungen auseinander. Nach der Darstellung des Beschwerdeführers wurde dessen
Vater mitgeteilt, dass eine entsprechende Ankündigung später noch schriftlich
ergehen werde, sodass der Beschwerdeführer noch Gelegenheit habe, sich dazu zu
äussern. Der Beschwerdeführer betrachtete das Gespräch demnach als eine Art
Vorinformation; zu reagieren hatte er aus seiner Sicht erst dann, wenn er die
entsprechende schriftliche Mitteilung erhalten würde. Die Beschwerdegegnerin
bestreitet demgegenüber, dass der Sachbearbeiter eine solche Ankündigung gemacht
habe. Alleine aus der Tatsache, dass diese Ankündigung nicht in der
betreffenden Telefonnotiz des Sachbearbeiters erwähnt wird, kann jedoch noch
nicht abgeleitet werden, dass sie tatsächlich nicht stattfand. So müssen
behördliche Aktennotizen zwar den Inhalt durchgeführter Gespräche möglichst
vollständig und wahrheitsgetreu wiedergeben. Gerade bei längeren Besprechungen
ist es jedoch möglich, dass sich der Verfasser einer Aktennotiz nachträglich
nicht mehr an jedes Detail aus der vorangehenden Unterredung erinnert. Die Qualität
einer Aktennotiz hängt zudem auch davon ab, in welchem zeitlichen Abstand zum
Gespräch sie verfasst wurde. Entscheidet sich eine Behörde, wie hier, für eine
mündliche Einräumung des Gehörs, nimmt sie bis zu einem gewissen Grad das
Risiko in Kauf, dass gerade eine nicht anwaltlich vertretene und mit Verwaltungsverfahren
nicht vertraute Partei Aussagen missversteht oder von möglicherweise
unzutreffenden Annahmen ausgeht. Mit zunehmendem zeitlichen Abstand verblassen
sodann die Erinnerungen an ein Gespräch. Diesem Risiko kann unter anderem damit
begegnet werden, dass die Besprechung protokolliert und anschliessend von den
Gesprächsteilnehmern unterzeichnet wird, oder dass eine Unterredung nach
Einverständnis der Teilnehmer elektronisch oder auf Tonband aufgezeichnet wird.
Ohne solche Massnahmen geht die Behörde das Risiko ein, dass sie im späteren
Verlauf des Verfahrens den exakten Inhalt der Gehörseinräumung nicht nachweisen
kann.
Im vorliegenden Fall ist somit davon auszugehen, dass der
Vater des Beschwerdeführers bzw. Letzterer auf eine schriftliche Ankündigung
der ins Auge gefassten Massnahme wartete. Es kann dem Beschwerdeführer damit
nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass er nach dem erwähnten Telefongespräch
zwischen seinem Vater und dem zuständigen Sachbearbeiter keine weiteren
Schritte unternahm. Da ihn aufgrund des hier festgestellten Sachverhalts keine
Handlungsobliegenheit traf, kann schliesslich von vornherein offen gelassen
werden, ob er durch seinen Vater rechtsgenügend vertreten wurde.
2.5
Die
Beschwerdegegnerin machte im Rekursverfahren geltend, dass sie davon ausgegangen
sei, dass sich nach dem Telefongespräch zwischen dem Sachbearbeiter und dem
Vater des Beschwerdeführers ein (anderer) Rechtsvertreter bei ihr melden werde.
Erst nachdem dies auch nach über zwei Wochen nicht der Fall gewesen sei, habe
sie dem Beschwerdeführer ihre Verfügung zugestellt. Zur Stützung ihres
Standpunkts beruft sich die Beschwerdegegnerin auf die erwähnte Aktennotiz, die
der zuständige Sachbearbeiter nach der telefonischen Besprechung erstellte.
Laut dieser Notiz hat der Sachbearbeiter den Vater des Beschwerdeführers
offenbar so verstanden, „dass er sich [...] einen Rechtsschutz nehme“. Diese
Darstellung wird vom Beschwerdeführer bestritten.
Ob in dem genannten Gespräch eine Rechtsvertretung konkret
in Aussicht gestellt oder die Frage überhaupt angesprochen wurde, kann offen
bleiben. Falls die Beschwerdegegnerin aufgrund des Gesprächs tatsächlich davon
ausging, dass der Beschwerdeführer einen Rechtsvertreter bezeichnet, hätte sie
nicht ohne Weiteres davon ausgehen dürfen, dass er dies nun stillschweigend und
ohne Angaben von Gründen unterlässt. Das Gebot zum Handeln nach Treu und
Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) gebietet es in einem solchen Fall
vielmehr, den Beschwerdeführer nach dessen aus Sicht der Beschwerdegegnerin
unstatthaftem Untätigbleiben aufzufordern, innert angemessener Frist einen
Rechtsvertreter zu bezeichnen. Selbst wenn also der Vater des Beschwerdeführers
tatsächlich angekündigt haben sollte, einen Rechtsvertreter zu bezeichnen, hätte
die Beschwerdegegnerin nicht direkt zum Erlass der schriftlichen Verfügung
schreiten dürfen, sondern hätte vielmehr das Ausbleiben der Anzeige einer
Interessenswahrnehmung in zureichender Form abmahnen müssen. Dies gilt im
vorliegenden Fall umso mehr, als die Beschwerdegegnerin nicht mit dem Beschwerdeführer
selbst, sondern mit dessen Vater gesprochen hatte. Damit ist davon auszugehen,
dass der Beschwerdeführer bei der Zustellung der Verfügung über den
vorsorglichen Sicherungsentzug insoweit überrascht wurde, als er im Zeitpunkt
der Zustellung der Verfügung immer noch auf die schriftliche Ankündigung der
ins Auge gefassten Massnahme wartete. Nachdem er die schriftliche Anordnung des
vorsorglichen Entzugs erhalten hatte, konnte er seine Einwände gegenüber der
bereits ausgesprochenen Massnahme nicht anders als durch die Erhebung eines
Rekurses vorbringen. Damit bleibt im Folgenden zu entscheiden, welche Folgen
diese Tatsache für die Kosten- und Entschädigungsregelung im Rekursverfahren
nach sich zieht.
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass ihm die
Vorinstanz zu Unrecht die Rekurskosten auferlegt und eine Parteientschädigung
verweigert habe, obwohl das Verfahren aufgrund der fehlenden Anhörung nicht
durch ihn, sondern die Beschwerdegegnerin verursacht worden sei.
3.1
Der
Entscheid über die Nebenfolgen erfolgt grundsätzlich aufgrund des Unterliegerprinzips.
Wer im Rekursverfahren mit seinen Anträgen nicht durchdringt, muss in der Regel
auch die Kosten tragen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Kosten, die ein
Beteiligter durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch
nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht, die
er schon früher hätte geltend machen können, sind ihm hingegen gemäss § 13
Abs. 2 Satz 2 VRG ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu
überbinden. Die Aufzählung in der soeben genannten Vorschrift ist nicht
abschliessend; aufgrund des Verursacherprinzips rechtfertigt sich eine
Kostenauflage vielmehr auch dann, wenn eine Partei die Verfahrenskosten durch
anderweitiges Verhalten unnötig vermehrt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20).
Daneben sind weitere Ausnahmen möglich. So können die Verfahrenskosten
verhältnismässig verlegt werden, wenn sich der Beschwerdeführer in guten Treuen
zur Rechtsmittelerhebung veranlasst sah (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 13
N. 23).
Die Beschwerdegegnerin kündigte den ins Auge gefassten
vorsorglichen Sicherungsentzug nicht schriftlich an. Der Beschwerdeführer
konnte seine Sichtweise in Bezug auf die Anordnung eines vorsorglichen Entzugs
folglich nicht anders als durch die nachträgliche Anfechtung einbringen. Das
vorinstanzliche Verfahren wurde damit durch die unterlassene Anhörung (mit-)verursacht.
Dieser Verletzung von Verfahrensvorschriften ist bei der Kostenverteilung
aufgrund von § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG Rechnung zu tragen. Das
Verursacherprinzip verlangt in so einem Fall zumindest, die Behörde in die
Kostenverteilung miteinzubeziehen. Nicht entscheidend ist, ob eine vorgängige
Stellungnahme die verfügende Instanz
tatsächlich
dazu veranlasst hätte,
von einem vorgängigen Entzug abzusehen, und ein Rechtsmittelverfahren auf diese
Weise hätte vermieden werden können. Anderenfalls könnte sich die Behörde stets
auf den Standpunkt stellen, dass eine Stellungnahme an ihrer Einschätzung
nichts geändert hätte, womit eine Gehörsverletzung hinsichtlich des Entscheids
über die Kostenregelung in jedem Fall folgenlos bliebe. Solches wäre mit der formellen
Natur des Gehörsanspruchs jedoch nicht zu vereinbaren (BGE 122 II 274 E. 6;
BGr, 14. Februar 2008, 1C_233/2007, E. 2.1.3). Aus diesem Grund kann
auch offen bleiben, ob die Verletzung des Anspruchs auf vorgängige Äusserung im
Rekursverfahren hätte geheilt werden können.
Angefochten wurde nicht der Entscheid in der Sache selbst,
sondern bloss die Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen. Prozessthema
bildet demnach einzig die Frage, ob die Vorinstanz bei ihrem Entscheid über die
Nebenfolgen das Vorgehen der Beschwerdegegnerin im Verwaltungsverfahren hätte
berücksichtigen müssen. Diese Frage ist zu bejahen. Dadurch dass die
Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer sein Äusserungsrecht nicht zureichend
gewährte und ihm überdies die Akten während laufender Rekursfrist nur
unvollständig zustellte, war der Beschwerdeführer gezwungen, ein Rechtsmittel
zu ergreifen, um seine Einwände gegen die bereits ausgesprochene Massnahme
vorbringen zu können. Die Kosten des Rekursverfahrens sind demnach aufgrund des
Verursacherprinzips der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
3.2
Der
Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, dass die Vorinstanz sein Gesuch,
ihm auch im Fall des Unterliegens eine Parteientschädigung zuzusprechen, zu
Unrecht abgewiesen habe.
Im Rekursverfahren kann gemäss § 17 Abs. 2 VRG
die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung
für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die
rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger
Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes
rechtfertigte (lit. a), oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die
angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Obwohl
der einschränkend formulierte Wortlaut der genannten Vorschrift nur das
Unterliegerprinzip statuiert, kann nach der Rechtsprechung auch bei der
Regelung der Entschädigungsfolgen in Ausnahmefällen das Verursacherprinzip
berücksichtigt werden. Die obsiegende Behörde kann aufgrund dieses Prinzips insbesondere
dann ausnahmsweise zu einer Entschädigungsleistung verpflichtet werden, wenn
sie das betreffende Verfahren durch ihr Verhalten unnötigerweise verursacht hat
(vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33; BGr, 14. Februar
2008, 1C_233/2007).
Im vorliegenden Fall war der Beschwerdeführer gezwungen,
gegen die Verfügung der Sicherheitsdirektion Rekurs zu erheben, um sich Gehör
zu verschaffen und seinen Standpunkt in das Verfahren einbringen zu können.
Dieser Umstand spricht nicht nur für den Verzicht auf die Erhebung von Kosten,
sondern ebenso für die ausnahmsweise Ausrichtung einer Parteientschädigung. Dem
Beschwerdeführer ist deshalb für das Rekursverfahren zulasten der
Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung zuzusprechen, wobei hier angesichts
der zu beantwortenden Sachverhalts- und Rechtsfragen sowie der aufgrund des
Verhaltens der Beschwerdegegnerin sowie der Vorinstanz notwendig gewordenen
Eingaben Fr. 3'500.- (inkl. MwSt.) als angemessen erscheinen.
4.
4.1
Für den
Entscheid über die Nebenfolgen des vorliegenden Verfahrens sind dieselben
Grundsätze massgebend wie für das Rekursverfahren.
Für das Beschwerdeverfahren ist kein Grund ersichtlich,
welcher ein Abweichen vom Unterliegerprinzip zu rechtfertigen vermag. Die
Kosten für das vorliegende Verfahren sind demnach ausgangsgemäss der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). Überdies ist sie für das Beschwerdeverfahren zur
Leistung einer Parteientschädigung an den Beschwerdeführer zu verpflichten (§ 17
Abs. 2 VRG). Angemessen erweist sich eine solche von Fr. 750.- (inkl.
MwSt.).
4.2
Beim
vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid. Er kann
demnach unter den in Art. 93 Abs. 1 BGG umschriebenen Voraussetzungen
ans Bundesgericht weitergezogen werden (vgl. dazu E. 1.2).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutheissen und Disp.-Ziff. II und III des Entscheids des
Regierungsrats vom 23. Juni 2010 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten sowie die Kosten des Rekursverfahrens, bestehend aus einer
Staatsgebühr von Fr. 1'500.- sowie den Ausfertigungsgebühren von Fr. 193.-,
werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'250.-
(inkl. MwSt.) auszurichten, zahlbar innerhalb von 30 Tagen ab
Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
in Verbindung mit Art. 93 BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…