zh_verwaltungsgericht · AN.2023.00012 · 2025-02-06 · de

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen | [Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen. Umstritten ist, ob die Kleinsiedlung Vorderbuchenegg hätte statt einer provisorischen kantonalen Weilerzone dem vorläufigen Baugebiet zugewiesen werden müssen.] Die vom Verordnungsgeber verwendeten Kriterien für die (Neu-)Zuweisung einer Kleinsiedlung in die provisorische kantonale Weilerzone oder das vorläufige Baugebiet sind rechtskonform. Die beantragte Zuweisung der Kleinsiedlung Vorderbuchenegg zum vorläufigen Baugebiet setzt voraus, dass diese zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG gehört. Begriff des weitgehend überbauten Gebiets und anwendbare Kriterien (zum Ganzen E. 4). Angesichts der konkreten Verhältnisse ist die Kleinsiedlung Vorderbuchenegg nicht als weitgehend überbautes Gebiet zu qualifizieren und die Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone korrekt (E. 5). Auch aus dem Institut des Vertrauensschutzes erwächst der betroffenen Grundeigentümerin kein Anspruch auf Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet (E. 6). Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist.

Zürich Verwaltungsgericht 06.02.2025 AN.2023.00012
Zurich Verwaltungsgericht 06.02.2025 AN.2023.00012
Zurigo Verwaltungsgericht 06.02.2025 AN.2023.00012

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00012
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Geschäftsnummer:
AN.2023.00012
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.02.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen
[Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen. Umstritten ist, ob die Kleinsiedlung Vorderbuchenegg hätte statt einer provisorischen kantonalen Weilerzone dem vorläufigen Baugebiet zugewiesen werden müssen.]
Die vom Verordnungsgeber verwendeten Kriterien für die (Neu-)Zuweisung einer Kleinsiedlung in die provisorische kantonale Weilerzone oder das vorläufige Baugebiet sind rechtskonform. Die beantragte Zuweisung der Kleinsiedlung Vorderbuchenegg zum vorläufigen Baugebiet setzt voraus, dass diese zum weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG gehört. Begriff des weitgehend überbauten Gebiets und anwendbare Kriterien (zum Ganzen E. 4). Angesichts der konkreten Verhältnisse ist die Kleinsiedlung Vorderbuchenegg nicht als weitgehend überbautes Gebiet zu qualifizieren und die Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone korrekt (E. 5). Auch aus dem Institut des Vertrauensschutzes erwächst der betroffenen Grundeigentümerin kein Anspruch auf Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet (E. 6).
Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist.
Stichworte:
BAUGEBIET
BAUZONE
KLEINSIEDLUNG
SIEDLUNGSGEBIET
SIEDLUNGSQUALITÄT
SIEDLUNGSSTRUKTUR
ÜBERBAUTES GEBIET
VERTRAUENSSCHUTZ
WEILER
WEILERZONE
WEITGEHEND ÜBERBAUTES GEBIET
Rechtsnormen:
Art. 14 RPG
Art. 33 RPG
Art. 36 Abs. III RPG
Art. 33 RPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2023.00012
Urteil
der 3. Kammer
vom
6. Februar 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz),
Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Im Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb
des grafischen Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese
Kleinsiedlungen sind bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich
aber dem Grundsatz nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und
kleinere Gebäudegruppen unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des
kantonalen Richtplans 2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im
Zusammenhang mit Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen
handle. Im Rahmen der periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die
Umsetzung von Art. 33 RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das
Verwaltungsgericht beurteilte bei der Überprüfung einer Baubewilligung in einer
Weilerkernzone ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die
Praxis der kantonalen Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von
Baubewilligungen in der konkreten Zone an die Gemeinde zu delegieren, als
bundesrechtswidrig (VGr, 22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ
2021 Nr. 3).
B.
Die Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und
Anpassung der planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im
Kanton Zürich ein (pbg-aktuell 2021/3, S. 24 f.). Der Regierungsrat
des Kantons Zürich erliess am 7. März 2023 als Übergangsregelung die
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB;
Dispositivziffer I) und setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft
(Dispositivziffer II). Die Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in
Anhang 1 aufgelisteten rund 150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern)
wird eine provisorische kantonale Weilerzone festgesetzt. Für die in Anhang 2
aufgeführten rund 25 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine
provisorische kantonale Landwirtschaftszone festgesetzt. Zu den in Anhang 3
aufgelisteten rund 100 Kleinsiedlungen legt die Verordnung fest, dass es
sich um solche innerhalb der Bauzonen handelt. Der regierungsrätliche Beschluss
vom 7. März 2023 wurde mit der Verordnung am 17. März 2023 im
Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (ABl 2023-03-17; Meldungsnummer
RS-ZH03-0000000610), die Anhänge durch Verweisung auf eine Internetseite des
Kantons (www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/kleinsiedlungen.html,
besucht am 23. Januar 2025). Im Rahmen dieser Verordnung wird die
Kleinsiedlung Vorderbuchenegg in der Gemeinde Stallikon in Anhang 1
aufgeführt und entsprechend eine provisorische kantonale Weilerzone für den
Perimeter gemäss dem dazugehörigen Objektblatt festgesetzt.
II.
A.
Der A AG gehört das überbaute Grundstück Kat.-Nr. alt 01
(heute Kat.-Nr. 02) mit einer Fläche von ca. 1'288 m
2
im
Perimeter der Kleinsiedlung Vorderbuchenegg in der Gemeinde Stallikon. Die
Grundeigentümerin focht den regierungsrätlichen Beschluss am 28. April
2023 beim Verwaltungsgericht an. Sie beantragte eine Änderung dieses
Beschlusses in dem Umfang, dass die Kleinsiedlung Vorderbuchenegg nicht in
Anhang 1, sondern in Anhang 3 aufzuführen – und somit innerhalb der
Bauzonen zu belassen – sei. Eventualiter sei die Sache zu neuer Entscheidung an
den Regierungsrat zurückzuweisen. In verfahrensmässiger Hinsicht ersuchte sie
um Durchführung eines Augenscheins.
B.
Die Baudirektion beantragte am 26. Mai 2023 unter Beilage eines
Mitberichts des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom selben Datum, die
Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In
verfahrensmässiger Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde. In der Replik vom 29. Juni 2023 hielt die A AG
an ihren Begehren fest und stellte sich gegen einen Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das
Verwaltungsgericht das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde ab. Am 23. August 2023 liess sich die Baudirektion, wiederum
unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom 21. August 2023, nochmals zur
Sache vernehmen. Die A AG nahm mit Eingabe vom 5. September 2023 dazu
Stellung. Am 18. März 2024 reichte sie in Kopie die Vernehmlassung der
Gemeinde Stallikon vom 12. März 2024 im Rahmen der hängigen
Richtplanrevision zu den Kleinsiedlungen ein. Die Baudirektion sprach sich mit
Eingabe vom 9. April 2024, unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom
3. April 2024, gegen eine Berücksichtigung dieser Vernehmlassung der
Gemeinde Stallikon im vorliegenden Verfahren aus. Die A AG äusserte sich
dazu am 19. April 2024.
Am 28. November 2024 reichte
sie den Beschluss des Gemeinderats Stallikon vom 4. November 2024 über den
baulichen Vollzug des Quartierplans "Buchenegg" ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig. Im Hinblick auf die Besetzung des Gerichts (§ 38 und § 38a
VRG) ist über die Rechtsnatur des angefochtenen Beschlusses als Erlass
(§ 19 Abs. 1 lit. d VRG) oder (raumplanungsrechtliche) Anordnung
(§ 19 Abs. 1 lit. a VRG) zu befinden. Zwar enthält der
angefochtene Beschluss übergreifende Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen
und weist einen hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch
vorläufige Zonenordnung auf. Diese Regelung betrifft aber hauptsächlich die
Schaffung der provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und
Landwirtschaftszonen) mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Insgesamt ist der
angefochtene Beschluss prozessual nicht als Erlass im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im Sinn von Art. 14
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) und damit als
Anordnung im Sinn von §19 Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das
Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach den Bestimmungen über die
Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das Verwaltungsgericht vorliegend in
Dreierbesetzung zu entscheiden (vgl. VGr, 7. Dezember 2023, AN.2023.00014,
E. 1.2.3 = BEZ 2024 Nr. 7).
1.2
Im
Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700) zu Rekurs und
Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen
Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG vor. Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin eines Grundstücks im Zonenperimeter
der Kleinsiedlung und befugt, sich gegen den angefochtenen Beschluss
hinsichtlich dieser Parzelle zu wehren. Angesichts des Ausgangs des
vorliegenden Verfahrens muss nicht erörtert werden, inwiefern die
Beschwerdeführerin legitimiert ist, eine Aufhebung bzw. Änderung des
angefochtenen Beschlusses für die ganze Kleinsiedlung, das heisst auch für
Liegenschaften von Drittpersonen, zu verlangen.
1.3
Unter dem
soeben genannten Vorbehalt ist auf die Beschwerde einzutreten. Die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen geben keinen Anlass zu Bemerkungen.
1.4
Soweit die
Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins beantragt, ist
festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Die Pflicht zur
Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse auf andere Weise nicht geklärt werden können. Der für den
vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit
hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu
verzichten ist.
1.5
Die
Beschwerdeführerin bestreitet, dass die Baudirektion und das ARE zur
Wahrnehmung der Interessen des Regierungsrats als Beschwerdegegner
bevollmächtigt und somit zur Äusserung im Beschwerdeverfahren befugt sind. Das
Verwaltungsgericht hat die Beschwerdeschrift mit prozessleitender Verfügung vom
2. Mai 2023 dem Beschwerdegegner zugestellt. Gemäss § 37 Abs. 1
u
nd § 58 Abs. 2 der
Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 18. Juli 2007 (VOG RR; LS 172.11) kann die
Staatskanzlei Eingaben an den Regierungsrat einer Direktion – vorliegendenfalls
der Baudirektion gemäss Anhang 1 VOG RR – zur direkten Erledigung
zuweisen. Gestützt auf diese Bestimmungen ist unter den konkreten Umständen
davon auszugehen, dass die Baudirektion zur Vertretung des Regierungsrats als
Beschwerdegegner befugt ist (vgl. VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001,
E. 5.2). Den diesbezüglichen Ausführungen im Mitbericht des ARE vom
21. August 2023 kann zugestimmt werden.
2.
Der angefochtene Beschluss unterliegt, soweit er einen
Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG; vgl. dazu vorne E. 1.1), den
Anforderungen von Art. 33 RPG, insbesondere von Art. 33 Abs. 2
und Abs. 3 lit. b RPG, die eine volle Überprüfung durch mindestens
eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33
RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3). Der
Beschwerdegegner stützte sich beim angefochtenen Beschluss auf Art. 36 Abs. 2
RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen, vorläufige
Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen, insbesondere
Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen
zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das
kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33
RPG sind auch auf raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36
Abs. 2 RPG anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens
eine kantonale Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b;
Alexander Ruch in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016 [Praxiskommentar Nutzungsplanung], Art. 36
N. 28). Das Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene
raumplanungsrechtliche Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat
deshalb insofern nicht nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung
(§ 50 Abs. 1 VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50
Abs. 2 VRG). Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse
Zurückhaltung auferlegen, soweit es bei der Projektierung um spezifisch
technische Fragen geht. Weiter hat das Verwaltungsgericht eine gewisse
Zurückhaltung zu üben, soweit der Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter
Gesetzesbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein
Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. Das Gericht soll nur aus
triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz abweichen
und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen
(zum Ganzen VGr, 7. Dezember 2023, AN.2023.00014, E. 2 mit Hinweisen).
3.
3.1
Wie
dargelegt, stützt sich der angefochtene Beschluss auf Art. 36 Abs. 2
RPG (vgl. vorne E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation.
Im vorliegenden Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung
von betroffenen Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführerin – durch
die vorübergehende Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt
wird. Die provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht
insoweit über die Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als
ihr nicht lediglich negative Vorwirkung, sondern eine positive solche (mit
Regelungen zu Verfahren, Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was
einer provisorischen kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November
2022, 1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine
Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2
RPG können durch Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales
Raumplanungsrecht sowie Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich
Vorschriften über den Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, Art. 36 N. 25).
Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen Änderungen bei
der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von Art. 25 Abs. 2
RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er bewegt sich im Rahmen der
Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss Art. 75 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101); in dieser Hinsicht
verhält es sich parallel zur Thurgauer Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu
letzterer BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2).
Für den angefochtenen Beschluss enthält Art. 36 Abs. 2 RPG in
genügender Weise die wichtigen bzw. wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit
eine hinreichend bestimmte formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung
verfassungsmässiger Rechte von Grundeigentümern. Auch im Übrigen wahrt der
angefochtene Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG
(vgl. zum Ganzen VGr, 7. Dezember 2023, AN.2023.00014, E. 5.5 = BEZ
2024 Nr. 7).
3.2
Gemäss dem
angefochtenen Beschluss war die bisherige Praxis des Kantons Zürich, sämtliche
Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans als
Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig, und es war rasch eine vorläufige Regelung
zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig. Dem Beschwerdegegner ist
beizupflichten, dass eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit für die
Anordnung dieser Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl. auch Maja Saputelli,
Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets, in: pbg-aktuell 2/2023, S. 5 ff.,
7). Unter diesen Umständen versteht es sich von selbst, dass die vor Erlass der
VKaB vorgenommenen Untersuchungshandlungen nicht weiter gingen, als sie für die
getroffene Übergangsordnung erforderlich waren, und ausführlichere Abklärungen
für die Prüfung der angestrebten definitiven Nutzungsplanung in Aussicht
gestellt werden. Das Bundesgericht hat mit Bezug auf den Erlass der
Kleinsiedlungsverordnung des Thurgauer Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB
TG 700.3) erwogen, dass die vorgängige Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29
Abs. 2 BV) und die Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) bei einer
planerischen vorsorglichen Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer – wie
im dortigen Fall – entfällt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 6.2).
Die dort angestellten Überlegungen lassen sich auf den vorliegenden Fall
übertragen. Aus dem Untersuchungsgrundsatz (§ 7 VRG) und dem Anspruch auf
Akteneinsicht (§ 8 VRG) ergeben sich im vorliegenden Zusammenhang keine
über Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehenden Gehörsansprüche. Es ist auch
nicht ersichtlich, dass die vorgenommenen kantonalen Sachverhaltsabklärungen
bei den einzelnen Kleinsiedlungen gestützt auf das Geoinformationssystem (GIS),
verschiedene staatliche Register und Datenbanken ungenügend wären. Es erweist
sich deshalb nicht als rechtsverletzend, wenn der angefochtene Beschluss ohne
zusätzliche Abklärungen vor Ort, wie einen Augenschein, und ohne vorgängige
Anhörung der Beschwerdeführerin gefasst worden ist.
4.
4.1
Eine
allgemeine Regelung zu den Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu
den verschiedenen Anhängen weist der angefochtene Beschluss nicht auf. Dies
bildet keinen Rechtsmangel. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss wird
zu Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein Begriff des
Bundesrechts ist (vgl. auch Art. 33 RPV und BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.1.1). Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der
Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu
BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit
Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung
erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit
diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der
betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des
provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die
dabei vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern
bzw. den Übersichtsplänen erläutert werden. Diese Dokumentation übernimmt die
Funktion eines Raumplanungsberichts nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht
Bestandteil des Nutzungsplans, sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen
(zum Ganzen BEZ 2024 Nr. 7 E. 5.6).
4.2
Im
vorstehend bei E. 4.1 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass
bei historisch gewachsenen Kleinsiedlungen ab mindestens acht bewohnten
Gebäuden eine Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer
Einzelfallbeurteilung in Betracht komme. Dabei würden als Zusatzkriterium die
Prägung und das Erscheinungsbild herangezogen, um zu beurteilen, ob die
Kleinsiedlung als Weiler oder als grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als
vorläufiges Baugebiet) qualifiziert werden könne. Weiter werden nach dem
Zwischenbericht Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne
vertiefte Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen (vgl. auch Saputelli,
S. 9 f.). Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der Beschwerdegegner
das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR) einbezogen. Danach ist
nicht ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend, sondern der
Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei ebenfalls als
ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn zwischen den
Gebäuden eine senkrechte vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende tragende
Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der Verordnung vom 9. Juni
2017 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR;
SR 431.841]). Der Beschwerdegegner hat sich namentlich bei der Festlegung
der Mindestanzahl von acht bewohnten Gebäuden in einer Kleinsiedlung für die
Durchführung einer Einzelfallbeurteilung über das Vorliegen von vorläufigem
Baugebiet an der weiter fortgeschrittenen Richtplanrevision zur Kleinsiedlungsanpassung
im Kanton Thurgau orientiert.
4.3
Der Beschwerdegegner
hat im angefochtenen Beschluss keinen Gebrauch von der Möglichkeit gemacht, den
bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets gemäss Art. 36 Abs. 3
RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine eigenständige
kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu präzisieren
(vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die von der
Beschwerdeführerin verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also
erforderlich, dass die umstrittene Kleinsiedlung die Voraussetzungen der
Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllt, das heisst zum
weitgehend überbauten Gebiet gehört (BEZ 2024 Nr. 7 E. 7.1).
4.4
Der
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG
ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im
Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken
innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 11. Oktober
2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das weitgehend
überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr ausdrücklich in Art. 15
RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine Gültigkeit (vgl.
Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, Praxiskommentar Nutzungsplanung, Art. 15
N. 96). Das RPG knüpft am bestehenden baulichen Zustand an, das heisst an
den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten sowie – im
Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten
Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv
bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität
(Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt
werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019,
E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur ausnahmsweise für die
Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass
eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132
II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019, E. 4.2).
4.5
Gemäss
Ziffer 3.1.b der bei den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des
Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone
bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte
Gebäude aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen
zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung
davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit einer grösseren Anzahl
Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG erfülle. Das
Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und der dafür
üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von Baugebiet
(vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der Beschwerdegegner
hat die untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur vorläufigen
Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht bewohnten Gebäuden
vor dem Hintergrund der angeführten Richtwerte der Arbeitshilfe des Bundesamts
für Raumentwicklung und des Verbots von Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446
E. 2c) relativ tief angesetzt. Es ist aber nicht rechtsverletzend, wenn
die qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe
mit 8 bis 19 bewohnten Gebäuden anhand des vorne bei E. 4.2 erwähnten
Zusatzkriteriums der Prägung und des Erscheinungsbilds erfolgt. Dabei wurden
die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl Gewerbebetriebe,
Verhältnis von Wohngebäuden zu Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit
1972 (ohne Ersatzbauten) und deren Bauart, ÖV(öffentlicher
Verkehr)-Erschliessung, Art der Umgebungsgestaltung (u.
a. Zäune, Vorplätze, Tierhaltung)
betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die dazugehörigen Unterkriterien
konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht primär die visuelle Erscheinung
der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche Bauten (auch wenn sie mittlerweile
diese Funktion verloren haben) nach Bundesrecht für die Bejahung des
Siedlungscharakters ohnehin von untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem
fraglichen Zusatzkriterium auch das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in
allgemeiner Weise sachfremd berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung
gesamthaft als bundesrechtskonform zu erachten (BEZ 2024 Nr. 7
E. 7.3). Auch die Beschwerdeführerin erhebt keine generellen Einwände
gegen die Sachgerechtigkeit dieser Kriterien. Sie behauptet jedoch, diese Kriterien
seien bei der betroffenen Kleinsiedlung erfüllt.
5.
5.1
Die
Kleinsiedlung Vorderbuchenegg ist südöstlich des Ortskerns von Stallikon
gelegen und befindet sich mehr als 200 m höher auf dem Rücken der
Albiskette. Sie erstreckt sich auf der Passhöhe beidseits entlang der zum
kantonalen Strassennetz gehörenden Bucheneggstrasse, die vom Reppischtal ins
Sihltal führt. Gemäss dem bei den Akten liegenden Übersichtsplan bestanden im
Perimeter fünf bewohnte Gebäude, die allesamt vor 1971 erstellt worden waren.
In den Bemerkungen wurde beigefügt, dass nach Angaben der Gemeinde Stallikon
acht bewohnte Gebäude vorhanden seien; das diesbezügliche Kriterium wurde
insgesamt als erfüllt bewertet. Weiter wurden im Übersichtsplan die bereits
allgemein behandelten weiteren Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 4.5)
tabellarisch bewertet. Es handelt sich um eine historisch gewachsene Siedlung
mit geschlossenem Bild. Sie ist von anderen Siedlungen räumlich abgegrenzt
sowie ausreichend erschlossen und erfüllt damit die Anforderungen an die
genannte Zuteilung. Hingegen fehlt es an den Voraussetzungen für die Zuteilung
zu einer Bauzone: Als nicht gegeben wurde das für die Zuteilung zu einer Bauzone
erforderliche Kriterium der Prägung bzw. des Erscheinungsbilds beurteilt
("bestehende Restaurationsbetriebe, grosser Parkplatz für
Erholungsnutzung; keine landwirtschaftliche Nutzung mehr, jedoch Gebäude
mehrheitlich mit traditioneller Aufteilung von Wohn- und Ökonomieteil;
ländliche Erscheinung"). Ebenfalls berücksichtigt wurde der Umstand, dass
die Kleinsiedlung über keine ÖV-Güteklasse verfügt.
5.2
In der
Beschwerdeschrift wird sinngemäss vorgebracht, es sei bei der Kleinsiedlung
Vorderbuchenegg unter Einbezug von umliegenden Liegenschaften im
Siedlungszusammenhang von 12 bewohnten Gebäuden auszugehen. Die
Beschwerdeführerin rügt die Angaben im Übersichtsplan zu den bewohnten Gebäuden
als unzutreffend. Ebenso kritisiert sie, dass der Beschwerdegegner im Rahmen
der ergänzenden Bemerkung im Übersichtsplan den Einbezug von bereits
bewilligten, aber bei Erlass der VKaB noch nicht erstellten Neubauten abgelehnt
hat. Zudem macht die Beschwerdeführerin eine Dominanz der
nichtlandwirtschaftlichen Nutzungen bei der Kleinsiedlung geltend. Nicht nur
bestehe keine bäuerliche Siedlungsstruktur mehr, sondern die Kleinsiedlung
werde durch die (teils ehemaligen) Restaurantbetriebe und Wohnbauten sowie den
Grossparkplatz mit eigenem Richtplaneintrag geprägt. Wesentlich sei auch die
rege und bewilligte Neubautätigkeit bezüglich Wohnbauten in den letzten Jahren;
dies weise darauf hin, dass die Kleinsiedlung als Bauzone gelebt werde. In der
Eingabe vom 18. März 2024 hat die Beschwerdeführerin ergänzend auf eine
Stellungnahme des Gemeinderats Stallikon vom 12. März 2024 im Rahmen der
Richtplanrevision verwiesen. Dieser hat ausgeführt, die Kleinsiedlung setze
sich aus drei Siedlungsteilen zusammen, die ein Kleindorf bilden würden. Im
nördlichen Teil gebe es ein Ensemble mit Wohnen und Gastronomie (mit einem
bewilligten Ersatzneubau). Im südlichen Teil habe sich auf der Ostseite der
ehemalige Bauernhof befunden, der nun erneuert werde, sowie eine nicht mehr
genutzte Scheune, bei der ebenfalls die Baubewilligung für ein Wohnhaus erteilt
worden sei. Auf der Westseite im südlichen Teil seien mehrere Wohnbauten
vorhanden, die aus ehemaligen Restaurants und Bauernbetrieben hervorgegangen
seien; dort seien die Bewilligungen für einen Ersatzneubau und einen
zusätzlichen Neubau erteilt worden.
5.3
Auch wenn
die soeben wiedergegebene Stellungnahme des Gemeinderats Stallikon vom
12. März 2024 aus einem anderen raumplanungsrechtlichen Verfahren stammt
(vgl. dazu auch unten E. 7), schliesst dies entgegen dem Beschwerdegegner
die Berücksichtigung für die Zustandsbeschreibung der Kleinsiedlung nicht aus,
zumal der Beschwerdegegner nicht konkret abweichende Anhaltspunkte zur
Siedlungsprägung ins Feld geführt hat. Weiter braucht vorliegend nicht
abschliessend geklärt zu werden, ob rechtskräftig bewilligte, aber nicht
erstellte Wohnbauten im Rahmen des angefochtenen Beschlusses als bestehend zu
gelten hatten. Jedenfalls sind rechtmässig bestehende Bauten im
Urteilszeitpunkt beim vorliegenden Beschwerdeverfahren von Bedeutung. Der
einzige, bewilligte Neubau eines bewohnten Gebäudes (auf der grünen Wiese), und
zwar im südwestlichen Siedlungsteil auf Kat.-Nr. 03, wie er auch vom
Gemeinderat Stallikon angesprochen worden ist (vgl. oben E. 5.2), ist
aufgrund der Daten im GWR im Jahr 2024 erstellt worden und somit bestehend. Die
übrigen erwähnten Baubewilligungen aus den letzten Jahren betreffen Um- oder
Ersatzbauten für bestehende Gebäude. Ausserdem sind bewohnte Gebäude aus der
Umgebung der Kleinsiedlung einzubeziehen, soweit der Siedlungszusammenhang
gegeben ist bzw. der Gebäudeabstand in der Regel nicht mehr als die Rufdistanz
(20–30 m) beträgt (vgl. dazu VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008,
E. 8.3). Nach diesem Massstab ist ein Siedlungszusammenhang zur
betroffenen Kleinsiedlung beim bewohnten Gebäude auf der an den Zonenperimeter
angrenzenden Parzelle Kat.-Nr. 04 anzunehmen, entgegen der
Beschwerdeführerin jedoch nicht bei jenem auf dem viel weiter entfernten
Grundstück Kat.-Nr. 05. Der Beschwerdeführerin kann auch nicht gefolgt
werden, wenn sie beim Restaurantgebäude (Vers.-Nr. 06) auf Kat.-Nr. 07
eine Zählung als bewohntes Gebäude verlangt, weil dieses für Wohnzwecke
umgenutzt werden könne. Wesentlich ist vielmehr, dass diese Baute im GWR als
Gebäude ohne Wohnnutzung verzeichnet ist. Insgesamt ergibt sich eine Zahl von
zehn bewohnten Gebäuden im Siedlungszusammenhang der Kleinsiedlung.
5.4
Landwirtschaftliche
Nutzungen sind bei der betroffenen Kleinsiedlung für den heutigen Zeitpunkt
weder vom Beschwerdegegner geltend gemacht noch ersichtlich. Nicht nur aus dem
Übersichtsplan, sondern auch aus der Stellungnahme des Gemeinderats Stallikon vom
12. März 2024 geht aber der ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des
Baubestands in der Kleinsiedlung hervor. Dieser fällt entgegen der
Beschwerdeführerin weiterhin stark ins Gewicht (vgl. vorne E. 4.4). Die
Siedlungsstruktur ist durch ein lockeres Bebauungsmuster gekennzeichnet. Die
punktuellen landwirtschaftsfremden Gewerbenutzungen – namentlich die
Restaurantliegenschaften – vermögen die ländliche Prägung nicht zu ändern.
Zutreffend ist, dass in der Kleinsiedlung heute Wohnnutzungen im Vordergrund
stehen. Mit dem erwähnten Neubau auf Kat.-Nr. 03 sowie den erfolgten Um-
und Ersatzbauten in neuester Zeit sind aber selbst nach der detaillierten
Aufstellung der Beschwerdeführerin lediglich eine relativ geringe Anzahl an
Wohneinheiten hinzugekommen. Die betroffene Liegenschaft der Beschwerdeführerin
befindet sich am Rand der Kleinsiedlung, im Übergang zur Landwirtschaftszone.
Die Kleinsiedlung ist Bestandteil des Objekts Nr. 1004 "Albiskette"
im kantonalen Inventar der Landschaftsschutzobjekte und des Objekts
Nr. 1306 "Albiskette-Reppischtal" im Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN). Die
verkehrsmässige Infrastruktur weist angesichts der Ausgestaltung des
Strassennetzes (inkl. Grossparkplatz) über den raumplanerischen Bedarf allein
für die bisherige Kleinsiedlung hinaus. Diesem Umstand kommt jedoch unter
Berücksichtigung der bisher geringen baulichen Entwicklung kein grosses Gewicht
bei der Würdigung der Siedlungsstruktur zu. Eine Erschliessung mit dem
öffentlichen Verkehr ist weder geltend gemacht noch ersichtlich. Unter diesen
Umständen lässt sich bei objektiver Betrachtung weder sagen, dass in jüngerer
Zeit eine rege Neubautätigkeit in der Kleinsiedlung stattgefunden hat, noch
dass letztere ganz klar einen Bauzonencharakter aufweist. Vielmehr sprechen die
dargelegten Gesichtspunkte zum Baubestand und zur Siedlungsstruktur gegen das
Vorliegen von weitgehend überbautem Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3
RPG.
6.
6.1
Zusätzlich
beansprucht die Beschwerdeführerin eine Zuweisung zum (vorläufigen) Baugebiet
aufgrund der Vorgeschichte und des Vertrauensschutzes. Sie beruft sich darauf,
dass die Baudirektion bei der betroffenen Kleinsiedlung die Festsetzung des
Quartierplans "Buchenegg Ost" am 23. Februar 2021 und die
Festsetzung des Quartierplans "Buchenegg" am 8. März 2022
genehmigt hat. Beide Quartierpläne sind in Rechtskraft erwachsen. Die
Beschwerdeführerin macht geltend, mit den Quartierplänen sei unlängst die
Zugehörigkeit zu einer bundesrechtskonformen Bauzone bestätigt worden. Den
Grundeigentümern würden mit den Quartierplänen Landverluste und erhebliche
Kosten für die Erschliessung des Lands zur Überbauung auferlegt. Sie habe ihr
Bauvorhaben, das bestehende bewohnte Gebäude auf der betroffenen Parzelle durch
zwei Mehrfamilienhäuser mit gemeinsamer Tiefgarage zu ersetzen, nur wegen der
Quartierplanbedürftigkeit des Grundstücks nicht realisieren können. Dieses
Hindernis sei seit dem Vorliegen des Quartierplans Buchenegg ausgeräumt. Der im
Sachverhalt (oben II.A) erwähnte Wechsel der Katasternummer ihres Grundstücks
rühre aus dem administrativen Vollzug dieses Quartierplans her. Dennoch habe
die Baudirektion im Hindernisbrief vom 17. November 2022 angekündigt, dem
Bauprojekt wegen der VKaB die Bewilligung nicht zu erteilen. Es sei
widersprüchlich und stossend, einer Grundeigentümerschaft die Belastungen des
Quartierplans aufzuerlegen und daraufhin das Grundstück provisorisch einer
Nichtbauzone zuzuweisen. Vielmehr müsse die Kleinsiedlung bei einer
Gesamtabwägung der betroffenen Interessen bereits bei der vorliegenden
provisorischen Zuteilung (weiterhin) als Bauzone qualifiziert werden.
6.2
Gemäss
Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem
voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden
nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn
sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Nutzungsplan kann
allerdings seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit
aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse
gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung (vgl. BGE
148 II 417 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.2). Der Grundsatz der
Planbeständigkeit relativiert sich indessen für die Frage der Zulässigkeit von
raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer Planungszone (Art. 27 RPG)
oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach Art. 36 Abs. 2 RPG. Je
nach Ausgangslage sind solche Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer
Zeit rechtmässig. Sie stehen dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder
mit dem Anspruch auf Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn
eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen ist, weil
die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst
worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben haben, die
sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten (vgl. zu
diesen Grundsätzen bei einer Planungszone BGr, 13. September 2018,
1C_149/2018, E. 2.4; BGr, 23. August 2022, 1C_530/2021, E. 5.3
und 6.2). Das Bundesgericht hat in einem Baubewilligungsverfahren bei der
Kleinsiedlung Habersaat in Aeugst am Albis, deren Zonierung als Bauzone in der
Ortsplanung von der kantonalen Baudirektion im Oktober 2015, das heisst
zeitlich nur kurz nach Erlass des kantonalen Richtplans 2015, genehmigt worden
war, eine akzessorische Überprüfung des bisherigen Nutzungsplans als nicht
zulässig erachtet. Das Bundesgericht fügte jedoch bei, es beständen keine
Anhaltspunkte, dass die kantonalen Behörden nicht gewillt seien, im Rahmen der
Prüfung und Genehmigung kommunaler Nutzungspläne künftig die Vorgaben der
Richtplanung zu beachten und umzusetzen (BGr, 5. März 2020, 1C_25/2019,
E. 6.2). Erst im Nachgang zum soeben genannten Urteil haben die kantonalen
Behörden die Lückenhaftigkeit der kantonalen Rechtsgrundlagen für die
Zonenzuweisung von Kleinsiedlungen und den bundesrechtlichen Anpassungsbedarf
erkannt. Im heutigen Zeitpunkt ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, die
Zonenzuweisung auch für Kleinsiedlungen zu überprüfen, bei denen die kommunale
Ortsplanung jünger als der Richtplan 2015 ist und dennoch Neubaumöglichkeiten
für Grundstücke in Kleinsiedlungen vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber
dem Grundsatz der Planbeständigkeit bzw. dem Vertrauensschutz an der
Baugebietsqualität im Rahmen der Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der
Kleinsiedlung zu einer provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder
Landwirtschaftszone) anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. Saputelli,
S. 8 f.). Im Unterschied dazu muss das Gebot der Anpassung an die
Anforderungen des RPG regelmässig Vorrang haben bei Kleinsiedlungen, deren
bisheriger Nutzungsplan älter als der Richtplan 2015 ist. Dort steht der
Zuweisung zu einer provisorischen Nichtbauzone nicht entgegen, wenn das Alter
der bisherigen Nutzungsplanung sich noch nicht dem 15-jährigen Planungshorizont
angenähert hat (zum Ganzen BEZ 2024 Nr. 7 E. 6.2).
6.3
Der
Beschwerdegegner hat vor Verwaltungsgericht unwidersprochen dargelegt, dass die
bisherige Zonierung der Kleinsiedlung Vorderbuchenegg (samt Kernzonenplänen)
von der Gemeinde im Jahr 2010 festgesetzt und im Jahr 2012 vom Beschwerdegegner
genehmigt worden ist. Die Grundnutzungsordnung bei dieser Kleinsiedlung ist
älter als der Richtplan 2015. Von daher läuft die Zuweisung der Kleinsiedlung
zu einer provisorischen kantonalen Weilerzone nach den soeben dargelegten
Grundsätzen (oben E. 6.2), entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin,
nicht dem Grundsatz der Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz zuwider.
6.4
Was die
von der Beschwerdeführerin ins Feld geführte Rechtskraft der beiden
Quartierpläne betrifft, so ist zu berücksichtigen, dass der Quartierplan ein
Instrument der Sondernutzungsplanung bildet, mit dem durch eine Verbindung von
Massnahmen der Landumlegung und der Erschliessung eingezontes Land überbaubar
gemacht und eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung
ermöglicht werden soll (vgl. VGr, 23. Januar 2020, VB.2018.00615,
E. 3.2; 27. Juni 2019, VB.2018.00515, E. 2.1). Nach der Regelung
von § 124 Abs. 1 PBG ist der Quartierplan grundsätzlich auf Bauzonen
zu beschränken. In § 1 der Quartierplanverordnung vom 18. Januar 1978
(LS 701.13) werden die Voraussetzungen für den ausnahmsweisen Einbezug von
Land ausserhalb der Bauzonen in einen Quartierplan präzisiert. Die Einleitung
und die Durchführung eines Quartierplanverfahrens setzen nach der kantonalen
Praxis grundsätzlich voraus, dass das Quartierplangebiet in der Bauzone liegt.
Die Ausarbeitung eines solchen Plans ist unter Umständen auch dann statthaft,
wenn noch nicht rechtskräftig über die Zugehörigkeit des Gebiets zur Bauzone
entschieden wurde (vgl. RB 1980 Nr. 114; BGr, 29. Februar 2000,
1P.409/1999, E. 3d). Darüber hinaus kann nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung der Vorgeschichte einer Nutzungsplanfestsetzung ein solches
Gewicht zukommen, dass sich daraus die begründete Erwartung einer Einweisung
von Land in eine Bauzone ergibt. Namentlich die Erschliessungsplanung oder
durchgeführte Baulandumlegungen vermögen das Vertrauen zu wecken, davon
erfasstes Land werde im neu zu erlassenden Zonenplan der Bauzone zugewiesen.
Die Vorgeschichte und der Vertrauensschutz verleihen jedoch einem
Grundeigentümer keinen unbedingten Anspruch auf Zuteilung seiner Parzelle zu
einer RPG-konformen Bauzone. Die Verwirklichung der Raumplanungsgrundsätze hat
Vorrang vor der Beständigkeit eines altrechtlichen Plans. Wesentlich ist
zunächst, ob die Vorgeschichte eine Abfolge von Ereignissen umfasst, die auf
die Einzonung des Gebiets ausgerichtet war. Die Berufung auf
Vertrauensschutzinteressen setzt weiter voraus, dass keine Kollision mit dem
Interesse an der richtigen Durchsetzung einer RPG-konformen Nutzungsplanung
erkennbar war (vgl. BGr, 28. Januar 2014, 1C_493/2013, E. 2.3 mit
Hinweisen).
6.5
Der
Quartierplan Buchenegg im nördlichen Teil der Kleinsiedlung hat die bereits
überbauten Privatgrundstücke mit den heutigen Kat.-Nrn. 07 und 02 und den
dazwischen liegenden Abschnitt der vorbestehenden Strassenparzelle (L-Strasse)
umfasst. Wie dargelegt, gehört Kat.-Nr. 02 der Beschwerdeführerin im
vorliegenden Verfahren. Die am 27. Juli 2016 von der Baudirektion
genehmigte Einleitung des Quartierplans wurde beim Baurekursgericht
angefochten. Dieses wies das Rechtsmittel am 13. Juni 2017 ab. In den
Erwägungen wurde das Ungenügen der bestehenden Zufahrt – selbst bei einer
Abnahme des Zufahrtsverkehrs im Fall der Realisierung des Bauprojekts der
heutigen Beschwerdeführerin – festgehalten. Weiter wurde dargelegt, das
Beizugsgebiet sei auf die vorgenannten Parzellen in der Kern- bzw. Bauzone zu
beschränken; der Antrag auf Einbezug von angrenzendem Landwirtschaftszonenland
wurde abgelehnt. Dieser Rekursentscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Die Baudirektion führte in der Verfügung BDV-Nr. 010 vom 8. März 2022
über die Festsetzung des Quartierplans Buchenegg erneut unter Hinweis auf den
bisherigen Zonenplan aus, das Beizugsgebiet liege innerhalb der Bauzone. Im
vorliegenden Zusammenhang ist weiter von Interesse, dass die Baudirektion
gemäss dieser Verfügung das Quartierplanvorhaben der Erschliessungsverbesserung
als in der Landschaftsschutzzone IIIB gemäss Verordnung der Baudirektion
vom 10. April 1995 zum Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit
überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Stallikon befindlich und mit dieser
Schutzzone vereinbar erachtet hat. Sodann hat der Quartierplan Buchenegg Ost im
südöstlichen Teil der Kleinsiedlung die überbauten Privatgrundstücke mit den
heutigen Kat.-Nrn. 011 und 012 sowie die neue Strassenparzelle Kat.-Nr. 013
umfasst. In der Verfügung BDV-Nr. 014 der Baudirektion vom
23. Februar 2021 über die Festsetzung dieses Quartierplans steht unter
Hinweis auf den bisherigen Zonenplan wiederum, das Beizugsgebiet liege in der
Bauzone. Gleichzeitig wurde auch dort auf die Lage des Quartierplanvorhabens der
Neuerschliessung in der Landschaftsschutzzone IIIB hingewiesen und die
Vereinbarkeit mit dieser Schutzzone bejaht.
6.6
Der
Beschwerdeführerin ist einzuräumen, dass die Quartierpläne Buchenegg und
Buchenegg Ost jünger als der Richtplan 2015 sind und die zuständigen Behörden
dabei von der Zugehörigkeit der Quartierplangebiete zur Bauzone ausgegangen
sind. Mit der umstrittenen Zuteilung zur provisorischen kantonalen Weilerzone
sind Neubauten – im Unterschied zu Ersatzneubauten – auf dem
beschwerdeführerischen Grundstück ausgeschlossen (vgl. § 7 in Verbindung
mit § 11 VKaB). Immerhin bleibt nach dem bisherigen Richtplan bei
richtiger Betrachtung unklar, ob eine bestehende Kleinsiedlung der Kategorie
Bauzone oder Nichtbauzone zuzurechnen ist; der angefochtene Beschluss setzt
vorläufig die Anforderungen um, die sich aus Art. 15 und Art. 25
Abs. 2 RPG für Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets
des Richtplans ergeben (vgl. BEZ 2024 Nr. 7 E. 5.5 und 6.3 sowie
oben E. 3.1). Hinzu kommt, dass die betroffene Kleinsiedlung im Gebiet
eines eidgenössischen und eines kantonalen Landschaftsschutzinventars liegt
(vgl. oben E. 5.4). Im Objektblatt des erwähnten BLN-Objekts Nr. 1306
steht das Schutzziel 3.14, den typischen Siedlungscharakter mit Weilern
und Einzelhöfen zu erhalten. Im Rahmen der oben in E. 6.5 angesprochenen
Schutzverordnung der Baudirektion von 1995 erstreckt sich die
Landschaftsschutzzone IIIB bis rund um den Nahbereich der vorbestehenden
Gebäude. Bei der Genehmigung der Festsetzung der Quartierpläne hat sich die
Baudirektion mit der Vereinbarkeit der Quartierplananlagen mit dieser
Landschaftsschutzzone auseinandergesetzt (vgl. oben E. 6.5). Aus diesen
Genehmigungsverfügungen geht in erkennbarer Weise hervor, dass bei der
Kleinsiedlung Interessen an der Erhaltung der schutzwürdigen Landschaft von
Belang sind. Dies muss im Hinblick auf eine allfällige Neuüberbauung auch für
den Nahbereich um die bisherige Wohn-/Gewerbeliegenschaft der Beschwerdeführerin
auf Kat.-Nr. 02 gelten, der von der Landschaftsschutzzone IIIB
ausgenommen ist, zumal dieser sich im Randbereich der Kleinsiedlung an einer
exponierten Aussichtslage befindet. Entgegen der Beschwerdeführerin kann unter
diesen Umständen nicht gesagt werden, dass insbesondere die Rechtskraft des
Quartierplans Buchenegg bei diesem Grundstück einen nachträglichen planerischen
Eingriff von vornherein ausschliesst, weil objektiv keine Kollision zum
Interesse an der richtigen Durchsetzung einer RPG-konformen Nutzungsplanung erkennbar
war. Vielmehr stehen einer allfälligen baulichen Verdichtung auf der Parzelle
namentlich Interessen des Landschaftsschutzes entgegen.
6.7
Es hält der gebotenen Überprüfung (oben E. 2) zur Abwägung
zwischen den von der Beschwerdeführerin ins Feld geführten Interessen und den
entgegenstehenden plansichernden Interessen noch stand, dass der
Beschwerdegegner den plansichernden Interessen den Vorrang eingeräumt und das
Grundstück der Beschwerdeführerin im Rahmen der Kleinsiedlung Vorderbuchenegg
einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.
Auch die
Berufung der Beschwerdeführerin auf die Vorgeschichte und
Vertrauensschutzinteressen vermögen dieses Ergebnis nicht erfolgreich in Frage
zu stellen. Zusammengefasst vermag die Beschwerdeführerin mit ihren Einwänden
gegen die Einzelfallbeurteilung im angefochtenen Beschluss zu ihrem betroffenen
Grundstück bzw. zur Kleinsiedlung Vorderbuchenegg nicht durchzudringen, was zur
Abweisung der Beschwerde führt, soweit darauf einzutreten ist.
6.8
Anzumerken
bleibt immerhin, dass sich in einer Konstellation wie der vorliegenden
ernsthaft die Frage nach einer Vertrauenshaftung für unnötige Projektierungs-
und Erschliessungskosten stellt (vgl. oben E. 6.4; vgl. ferner BGr,
10. August 2010, 1C_487/2009, E. 8.1 und 8.3; 22. August
2024, 1C_588/2023, 1C_593/2023 und 1C_602/2023, E. 8.4; BGE 132 II 218
E. 6.1 und 6.4; 125 II 431 E. 5.d und 6). Allfällige
derartige Entschädigungsfolgen sind indes nicht Gegenstand des vorliegenden
planungsrechtlichen Verfahrens.
7.
Vom 1. Dezember 2023 bis zum 15. März 2024 hat
die öffentliche Auflage zur Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur
damit verbundenen PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik
im kantonalen Amtsblatt stattgefunden (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer
RP-ZH01-0000000331). Wie aus den veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde
im Rahmen dieser Vorlage die Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im
Nachgang zum Beschluss der VKaB nochmals überprüft. Die neue Vorlage schlägt
vor, auf Stufe der Richtplanung die Kleinsiedlung Vorderbuchenegg als Weiler
und damit als Nichtsiedlungsgebiet zu bezeichnen. Bei der damit zur Debatte
gestellten möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets handelt es sich um
einen planerischen Akt, welcher insbesondere den Anforderungen von Art. 8a
in Verbindung mit Art. 15 RPG zu entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit
der vorliegend angefochtenen Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen
Kleinsiedlungen nach Art. 36 Abs. 3 RPG richtet (vgl. vorne E. 4),
wird durch allenfalls davon abweichende Anträge für die künftige Anpassung der
Richtplanung nicht in Frage gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang braucht
daher nicht weitergehend auf die am 1. Dezember 2023 aufgelegte Vorlage
eingegangen zu werden.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG) und bleibt ihr eine
Parteientschädigung versagt (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    270.--
Zustellkosten,
Fr. 4'270.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
c)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).