zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00435 · 2024-05-16 · de

Neubau einer Asylunterkunft | [Nachdem die Gemeindeversammlung der Gemeinde Zumikon einen Verpflichtungskredit von Fr. 4'540'000.- zur Erstellung einer Asylunterkunft gesprochen hatte, genehmigte der Gemeinderat nach Abschluss der Totalunternehmer-Submission Mehrkosten im Umfang von rund Fr. 500'000.- als gebundene Ausgaben. Der Beschwerdeführer verlangt die Durchführung einer Urnenabstimmung.] Überschreitet die Summe aus Verpflichtungs- und Zusatzkredit die Grenze für ein obligatorisches Finanzreferendum, müsste über die Genehmigung des Zusatzkredits eine Urnenabstimmung stattfinden. Sind die Mehrkosten hingegen gebundene Ausgaben, ist der Gemeinderat für ihre Bewilligung zuständig (E. 2.1). Die Mehrkosten sind teilweise mit der Teuerung seit dem Planungszeitpunkt erklärbar (E. 3.3). Ausserdem erschwerte die Lage auf dem Markt für Baudienstleistungen die Kalkulation des Kostenvoranschlags. Es gibt weder Hinweise, dass bewusst ein zu tiefer Verpflichtungskredit beantragt wurde, noch ist bei nur knapp ausserhalb der transparent ausgewiesenen Kostenungenauigkeit liegenden Mehrkosten von einer pflichtwidrigen Unsorgfältigkeit auszugehen. Entsprechend handelt es sich bei den Mehrkosten um gebundene Ausgaben, die durch den Gemeinderat zu genehmigen waren (E. 3.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 05.12.2024 VB.2024.00435
Zurich Verwaltungsgericht 05.12.2024 VB.2024.00435
Zurigo Verwaltungsgericht 05.12.2024 VB.2024.00435

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00435
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00435
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.12.2024
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 24.04.2025 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Neubau einer Asylunterkunft
[Nachdem die Gemeindeversammlung der Gemeinde Zumikon einen Verpflichtungskredit von Fr. 4'540'000.- zur Erstellung einer Asylunterkunft gesprochen hatte, genehmigte der Gemeinderat nach Abschluss der Totalunternehmer-Submission Mehrkosten im Umfang von rund Fr. 500'000.- als gebundene Ausgaben. Der Beschwerdeführer verlangt die Durchführung einer Urnenabstimmung.]
Überschreitet die Summe aus Verpflichtungs- und Zusatzkredit die Grenze für ein obligatorisches Finanzreferendum, müsste über die Genehmigung des Zusatzkredits eine Urnenabstimmung stattfinden. Sind die Mehrkosten hingegen gebundene Ausgaben, ist der Gemeinderat für ihre Bewilligung zuständig (E. 2.1).
Die Mehrkosten sind teilweise mit der Teuerung seit dem Planungszeitpunkt erklärbar (E. 3.3). Ausserdem erschwerte die Lage auf dem Markt für Baudienstleistungen die Kalkulation des Kostenvoranschlags. Es gibt weder Hinweise, dass bewusst ein zu tiefer Verpflichtungskredit beantragt wurde, noch ist bei nur knapp ausserhalb der transparent ausgewiesenen Kostenungenauigkeit liegenden Mehrkosten von einer pflichtwidrigen Unsorgfältigkeit auszugehen. Entsprechend handelt es sich bei den Mehrkosten um gebundene Ausgaben, die durch den Gemeinderat zu genehmigen waren (E. 3.4).
Abweisung.
Stichworte:
AUSGABENBEWILLIGUNG
AUSGABENKOMPETENZ
BÜRGERRECHT UND POLITISCHE RECHTE
GEBUNDENE AUSGABE
ZUSATZKREDIT
Rechtsnormen:
Art./§ 103 Abs. 1 GG
Art./§ 105 GG
Art./§ 109 Abs. 2 GG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2024.00435
Urteil
der 4. Kammer
vom
5. Dezember 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Zumikon,
vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
betreffend Neubau
einer Asylunterkunft,
hat sich
ergeben:
I.
A.
An der
Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2023 unterbreitete der Gemeinderat der
Gemeinde Zumikon den Stimmberechtigten einen Verpflichtungskredit von
Fr. 4'540'000.- für die Erstellung einer Asylunterkunft zur Genehmigung.
Die Gemeindeversammlung entsprach diesem Antrag mit 175 Ja-Stimmen zu 140
Nein-Stimmen.
B.
Nach
Abschluss der Totalunternehmer-Submission für den Neubau der Asylunterkunft bewilligte
der Gemeinderat mit Beschluss vom 18. März 2024 Mehrkosten in der Höhe von
Fr. 498'108.60 (inklusive höherer Mehrwertsteuer) gegenüber dem
bewilligten Verpflichtungskredit als gebundene Ausgaben. Der Beschluss wurde am
22. März 2024 im Amtsblatt der Gemeinde publiziert.
II.
Hiergegen gelangte A am 27. März 2024 mit
Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Meilen und beantragte die Aufhebung des
Beschlusses des Gemeinderats vom 18. März 2024 und die Durchführung einer
Urnenabstimmung über das gesamte Neubauprojekt für die Asylunterkunft.
Der Bezirksrat wies den Stimmrechtsrekurs mit Beschluss
vom 8. Juli 2024 ab und erhob keine Verfahrenskosten.
III.
Am 22. Juli 2024 erhob A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und wiederholte seine Anträge auf Aufhebung des Beschlusses
des Gemeinderats vom 18. März 2024 und die Durchführung einer
Urnenabstimmung über das gesamte Neubauprojekt für die Asylunterkunft.
Der Bezirksrat verzichtete am 31. Juli 2024 auf
Vernehmlassung. Die Gemeinde Zumikon beantragte am 20. August 2024 die
Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. A replizierte am
3. September 2024.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in
Stimmrechtssachen zuständig (§§ 41 ff. VRG in Verbindung mit
§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September
2003 [LS 161]).
2.
2.1
Reicht ein
Verpflichtungskredit nicht aus, ist ein Zusatzkredit einzuholen (§ 108
Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). Überschreitet
der Gesamtbetrag von Verpflichtungskredit und Zusatzkredit die Zuständigkeit
jenes Organs, das den Verpflichtungskredit beschloss, richtet sich die
Zuständigkeit zur Genehmigung des Zusatzkredits nach der Höhe des Gesamtbetrags
(§ 109 Abs. 2 GG). Gemäss Art. 11 Ziff. 2 der
Gemeindeordnung der politischen Gemeinde Zumikon vom 10. Juni 2018 (GO,
AS 100.1) unterliegt die Bewilligung neuer einmaliger Ausgaben von mehr
als Fr. 5'000'000.- der Urnenabstimmung. Soweit der strittige Zusatzkredit
von Fr. 498'108.60 als neue Ausgabe zu qualifizieren ist, unterläge dessen
Bewilligung der Urnenabstimmung, weil die Summe aus Verpflichtungs- und
Zusatzkredit den Betrag von Fr. 5'000'000.- überschreitet.
Sind die über den Verpflichtungskredit hinausgehenden Kosten
hingegen als gebundene Ausgaben zu qualifizieren, liegt die Zuständigkeit für
deren Bewilligung beim Gemeindevorstand (§ 105 GG und Art. 34
Abs. 2 Ziff. 2 GO).
2.2
Ausgaben
gelten gemäss § 103 Abs. 1 GG als gebunden, wenn die Gemeinde durch
einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer
Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe
oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und
örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung
entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen
Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017,
E. 4.2; VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00564, E. 4.3, und
12. Oktober 2023, VB.2023.00504, E. 2.2; Markus Rüssli, in: Tobias
Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 4).
Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung ist
zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein
obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der
Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die
Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug
der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme
einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 12. Oktober 2023,
VB.2023.00504, E. 2.2 – 12. Januar 2023, VB.2022.00699, E. 3.2 –
24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.1; so im Ergebnis auch
Rüssli, § 103 GG N. 27).
2.3
Haben die
Stimmberechtigten mit einem Kreditbeschluss die Verwirklichung eines ihnen
unterbreiteten Projekts befürwortet, so sind die sich gegenüber dem
ursprünglichen Kostenvoranschlag ergebenden Mehrkosten als gebundene Ausgaben
zu qualifizieren, wenn sie mit dem ursprünglichen Kreditbeschluss als bewilligt
gelten können. Von gebundenen Mehrausgaben ist unter anderem dann auszugehen,
wenn die Mehrkosten aufgrund ausgewiesener Teuerung, infolge unvorhersehbarer
oder unvorhergesehener Schwierigkeiten oder wegen Modifikationen am Projekt,
die sich im Verlauf der Bauarbeiten als notwendig erweisen, entstanden sind.
Neue Ausgaben liegen dagegen unter anderem dann vor, wenn der Hauptkredit
bewusst niedrig gehalten wurde, um die Vorlage eher durchzubringen, oder wenn
die Mehrkosten bei pflichtgemässer Sorgfalt voraussehbar gewesen wären (VGr,
16. März 2023, VB.2023.00075, E. 3.3; Rüssli, § 103 GG N. 19 f.;
BGr, 17. August 2004, 1P.59/2004, E. 5.2). Entscheidend ist, dass der
Kostenvoranschlag für das Projekt, welches den Stimmberechtigten vorgelegt
wird, pflichtgemäss sorgfältig erstellt wurde, so dass das Projekt –
unvorhergesehene oder unvorhersehbare Umstände vorbehalten – zum Zeitpunkt der
Abstimmung grundsätzlich zum veranschlagten Preis hätte umgesetzt werden können
(vgl. VGr, 16. März 2023, VB.2023.00075, E. 3.6).
3.
3.1
Vorliegend
bewilligten die Stimmberechtigten der Gemeinde Zumikon an der
Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2023 einen Verpflichtungskredit von
Fr. 4'540’000.- zur Erstellung einer Asylunterkunft an der
Farlifangstrasse 28. Im Beleuchtenden Bericht an die Stimmberechtigten hatte
der Beschwerdegegner die Kostenungenauigkeit mit 10% dieses
Verpflichtungskredits angegeben. Nach Angaben des Beschwerdegegners habe sich im
Rahmen des anschliessend durchgeführten Vergabeverfahrens jedoch ergeben, dass für
die Umsetzung des Bauprojekts mit noch höheren Kosten zu rechnen sei, da nur
vier Angebote eingegangen seien und alle Anbieter Preise von über
Fr. 5'000'000.- offeriert hätten. Der Beschwerdegegner erteilte den
Zuschlag zur Ausführung des Projektes als Totalunternehmer der C AG und
vereinbarte mit dieser nach Verhandlungen über Kostenoptimierungen einen
Gesamtpreis von Fr. 5'038'108.60.
Dieser Preis übersteigt den bewilligten Verpflichtungskredit
um Fr. 498'108.60.- oder 10,97 %. Der Gemeinderat bewilligte diese
Kostenüberschreitung als gebundene Ausgabe.
3.2
Der
Beschwerdeführer ist hingegen der Ansicht, dass es sich hierbei um einen
Zusatzkredit handle, der in einer Urnenabstimmung bewilligt werden müsste,
beziehungsweise dass der gesamte Verpflichtungskredit der Urnenabstimmung hätte
unterstellt werden müssen. Der Beschwerdegegner macht geltend, es handle sich
um gebundene Ausgaben, da die entstandenen Mehrkosten teilweise auf die
Steigerung der Baukosten und teilweise auf die Marktlage zurückzuführen seien.
Hingegen resultierten sie weder aus Modifikationen am Projekt noch aus einer
unsorgfältigen Kostenschätzung. Es sei auch nicht absichtlich versucht worden,
den Verpflichtungskredit tief zu halten, um eine Urnenabstimmung zu umgehen.
3.3
Tatsächlich
vermag die Teuerung der Baukosten einen Teil der Kostensteigerung zu erklären
und stellt in diesem Umfang gemäss zuvor dargelegter Rechtsprechung eine
gebundene Ausgabe dar. Allerdings ist dabei nur die nach der Planung im März
2023 bis zur definitiven Preisfestlegung mit der Zuschlagsgewinnerin der
Totalunternehmerausschreibung im März 2024 entstandene Bauteuerung zu
berücksichtigen. Stellt man hierfür auf den Baukostenindex des Kantons Zürich
im April 2023 von 113.9 Punkten ab (Basis Oktober 2020 = 100 Punkte),
resultierte bis April 2024 (114.5 Punkte) eine Kostensteigerung aufgrund von
Teuerung im Baubereich von 0,5 %.
3.4
Was die
weiteren Mehrkosten betrifft, ist es notorisch, dass aktuell die Nachfrage für
Baudienstleistungen, wie sie die Gemeinde für die Erstellung der Asylunterkunft
benötigt, das diesbezügliche Angebot erheblich übersteigt. Dies erschwert die
genaue Kalkulation eines Kostenvoranschlags, da bei einer solchen Marktlage die
Bauunternehmungen bei ihrer Preisgestaltung weniger Konkurrenzdruck ausgesetzt
sind und generell auch mit weniger Angeboten im Rahmen von
Ausschreibungsverfahren zu rechnen ist. So sind die Kosten im vorliegenden
Fall, wie der Beschwerdegegner zu Recht vorbringt, deshalb so hoch ausgefallen,
weil bei der Totalunternehmersubmission bloss vier Angebote eingingen und
keines davon unter Fr. 5'000'000.- zu liegen kam. Der Kostenvoranschlag
vom 14. März 2023, auf welchen sich der Beschwerdegegner bei der Bemessung
des Verpflichtungskredits stützte, wurde nach fachlichen Kriterien erstellt und
schlüsselt ausführlich und verteilt auf verschiedene Baukostengruppen die zum
damaligen Zeitpunkt erwarteten Kostenpositionen auf. Der grösste Unterschied
zum schliesslich mit dem Totalunternehmer vereinbarten Preis liegt bei den
Kosten für den Holzbau und die Baumeisterleistungen, während bei anderen
Positionen nur kleine Abweichungen resultierten, was für die grundsätzliche
Plausibilität des Kostenvoranschlags spricht. Ausserdem wurden beim Zuschlag an
die C AG im Vergleich zu dem der Gemeindeversammlung am 13. Juni 2023
vorgelegten Projekt keine Erweiterungen vorgenommen, mit welcher der
Beschwerdegegner die Kostenüberschreitung selbst verursacht hätte. Vielmehr
gelang es ihm in Verhandlungen mit der Gewinnerin der Ausschreibung gewisse
Kostenpositionen zu senken. Insgesamt kam dem Beschwerdegegner nach der
Nachverhandlung kein erheblicher Handlungsspielraum betreffend die Mehrkosten
mehr zu. Die Gemeindeversammlung hatte mit ihrer Kreditbewilligung vom
13. Juni 2023 die Verwirklichung des ihr unterbreiteten Bauprojekts für
eine Asylunterkunft befürwortet und damit grundsätzlich auch das Einverständnis
für allfällig notwendige Mehrkosten erteilt (vgl. BGr, 17. August 2004,
1P.59/2004, E. 5.2). Schliesslich gibt es auch keine Hinweise dafür, dass
der Beschwerdegegner den Verpflichtungskredit bewusst tief gehalten hätte. Berücksichtigt
man, wie nahe an der der Gemeindeversammlung transparent ausgewiesenen
Kostenungenauigkeit die zusätzlichen Kosten zu liegen kamen, ist jedenfalls
nicht von einem pflichtwidrig unsorgfältigen Verhalten des Beschwerdegegners auszugehen
(anders bei einer Kostenüberschreitung von 27,75 % vgl. VGr, 16. März
2023, VB.2023.00075, E. 3.6). Vielmehr entstammte die Kostensteigerung
vorliegend den zum Zeitpunkt der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2023 bestehenden
und durch die Marktlage begründeten Schwierigkeiten bei der Kalkulation der
voraussichtlichen Baukosten. Entsprechend sind die mit Gemeinderatsbeschluss
vom 18. März 2024 bewilligten zusätzlichen Ausgaben vollumfänglich als
gebundene Ausgaben zu qualifizieren. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
4.
4.1
In
Stimmrechtssachen werden in der Regel keine Verfahrenskosten erhoben
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG), weshalb
die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.
4.2
Praxisgemäss
steht dem obsiegenden Gemeinwesen in der Regel keine Parteientschädigung zu
(VGr, 16. Mai 2024, VB.2024.00083, E. 5.2 – 28. Oktober 2021,
VB.2021.00569, E. 7.2 – 22. Juli 2021, VB.2021.00382. E. 8.3),
weshalb das entsprechende Begehren des Beschwerdegegners abzuweisen ist.
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 2'120.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Meilen.