zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00463 · 2021-12-02 · de

Baubewilligung | Lärmschutzrechtliche Ausnahmebewilligung; wesentliche Überschreitung der Immissionsgrenzwerte. Allgemein gefasst, ist mit Blick auf den Sinn und Zweck von Art. 22 USG von einer – der Erteilung einer Ausnahmebewilligung generell entgegenstehenden – wesentlichen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte tendenziell dann auszugehen, wenn die Lärmwerte näher beim Alarmwert als beim Immissionsgrenzwert liegen (E. 5.4.1). Die meisten der 134 geplanten Wohnungen stehen parallel zur Strasse und verfügen über einzelne Schlafzimmer oder Wohn-/Essbereiche bzw. Koch-/Wohn-/Essbereiche, die auf die Strasse – wo gemäss dem Gutachten von nächtlichen IGW-Überschreitungen von 8,2 dB (A) auszugehen ist – ausgerichtet sind. Etliche dieser Schlafräume verfügen ausschliesslich über Fenster mit IGW-Überschreitungen (E. 5.4.2). Es handelt sich klar um wesentliche Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die der Erteilung einer Ausnahmebewilligung generell entgegenstehen (E. 5.4.3). Wohnungen mit massiven IGW-Überschreitungen – insbesondere, wenn sie rote Räume aufweisen, die Schlafräume betreffen – sind im Rahmen einer Arealüberbauung nicht bewilligungsfähig. Die Anforderungen bezüglich Wohnlichkeit und Wohnhygiene nach § 71 Abs. 2 lit. d PBG verlangen hinsichtlich der einzelnen Wohnungen insbesondere auch einen optimierten Schutz vor Lärm (E. 6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 02.12.2021 VB.2020.00463
Zurich Verwaltungsgericht 02.12.2021 VB.2020.00463
Zurigo Verwaltungsgericht 02.12.2021 VB.2020.00463

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00463
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00463
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.12.2021
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Lärmschutzrechtliche Ausnahmebewilligung; wesentliche Überschreitung der Immissionsgrenzwerte.
Allgemein gefasst, ist mit Blick auf den Sinn und Zweck von Art. 22 USG von einer – der Erteilung einer Ausnahmebewilligung generell entgegenstehenden – wesentlichen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte tendenziell dann auszugehen, wenn die Lärmwerte näher beim Alarmwert als beim Immissionsgrenzwert liegen (E. 5.4.1).
Die meisten der 134 geplanten Wohnungen stehen parallel zur Strasse und verfügen über einzelne Schlafzimmer oder Wohn-/Essbereiche bzw. Koch-/Wohn-/Essbereiche, die auf die Strasse – wo gemäss dem Gutachten von nächtlichen IGW-Überschreitungen von 8,2 dB (A) auszugehen ist – ausgerichtet sind. Etliche dieser Schlafräume verfügen ausschliesslich über Fenster mit IGW-Überschreitungen (E. 5.4.2).
Es handelt sich klar um wesentliche Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, die der Erteilung einer Ausnahmebewilligung generell entgegenstehen (E. 5.4.3).
Wohnungen mit massiven IGW-Überschreitungen – insbesondere, wenn sie rote Räume aufweisen, die Schlafräume betreffen – sind im Rahmen einer Arealüberbauung nicht bewilligungsfähig. Die Anforderungen bezüglich Wohnlichkeit und Wohnhygiene nach § 71 Abs. 2 lit. d PBG verlangen hinsichtlich der einzelnen Wohnungen insbesondere auch einen optimierten Schutz vor Lärm (E. 6).
Abweisung.
Stichworte:
AREALÜBERBAUUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
IMMISSIONSGRENZWERTE
LÄRMSCHUTZ
LÄRMSCHUTZRECHT
WESENTLICHE ÜBERSCHREITUNG
WOHNHYGIENE
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 31 Abs. 1 LSV
Art. 31 Abs. 2 LSV
§ 69 PBG
§ 71 Abs. 2 lit. d PBG
Art. 22 Abs. 1 USG
Art. 22 Abs. 2 USG
§ 7 VRG
§ 7 Abs. 2 lit. A VRG
Art. 8 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2020.00463
Urteil
der 1. Kammer
vom
2. Dezember 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
Baugenossenschaft A, vertreten
durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
B1
2.
B2
3.1.
B3.1
3.2.
B3.2
4.1.
B4.1
4.2.
B4.2
5.
B5
6.1.
B6.1
6.2.
B6.2
7.
B7
8.
B8
9.1.
B9.1
9.2.
B9.2
10.1.
B10.1
10.2.
B10.2
11.1.
B11.1
11.2.
B11.2
12.
B12
13.
B13
14.
B14
,
alle vertreten
durch RA D,
Beschwerdegegnerschaft,
und
1.    Baudirektion Kanton Zürich,
2.    Firma E,
3.    Bausektion der Stadt Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 4. Juni 2019 erteilte die
Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich der Baugenossenschaft A die
Baubewilligung für den Ersatzneubau einer Wohnüberbauung mit 134 Wohnungen,
einer Kindertagesstätte und Gewerbelokalen im Erdgeschoss sowie 69
Autoabstellplätzen in einer Tiefgarage an der F-Strasse 01 und der G-Strasse 02
bis 03 und 04 bis 05 in Zürich (Arealüberbauung). Zusammen mit
dem Entscheid wurde die Gesamtverfügung der Baudirektion BVV Nr. 19‑0050
vom 18. März 2019 betreffend die Einhaltung der Lärmbelastungsgrenzwerte,
Lage an einer Nationalstrasse und Lage in einem Perimeter gemäss Kataster der
belasteten Standorte, eröffnet.
II.
Mit Eingabe vom 10. Juli 2019 gelangte die Baugenossenschaft A
an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des
Bausektionsbeschlusses vom 4. Juni 2019 in Bezug auf gewisse
nebenbestimmungsweise verlangten Änderungen der Baupläne (Verfahren G-Nr. 06).
Mit gemeinsamer Eingabe vom 12. Juli 2019 gelangten B1, B2, B3.2 und B3.1,
B4.2 und B4.1, B5, B6.2 und B6.1, B7, B8, B9.2 und B9.1, B10.2 und B10.1, B11.2
und B11.1, B12, B13, B14 sowie H an das Baurekursgericht und beantragten die
Aufhebung der Entscheide der Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich und der
Baudirektion des Kantons Zürich (Verfahren G.-Nr. 07).
Mit Urteil vom 5. Juni 2020 vereinigte das
Baurekursgericht die beiden Verfahren. Auf den Rekurs von H im Verfahren G.-Nr. 07
trat es nicht ein. Den Rekurs der übrigen Rekurrierenden im Verfahren G.-Nr. 07
hiess es gut und hob den Beschluss der Bausektion des Stadtrats der Stadt
Zürich vom 4. Juni 2019 und die Gesamtverfügung der Baudirektion des
Kantons Zürich vom 18. März 2019 auf. Den Rekurs im Verfahren G.-Nr. 06
schrieb es als gegenstandslos ab.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob die Baugenossenschaft A mit
Eingabe vom 7. Juli 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich und beantragte – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerschaft –, der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom
5. Juni 2020 sei aufzuheben und die Sache sei zur Beurteilung der übrigen
Rekursthemen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei der
angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Schreiben vom 20. Juli 2020 verzichtete die Firma E
auf die Vernehmlassung. Am 29. Juli 2020 beantragte das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom 19. August
2020 teilte die Bausektion des Kantons Zürich mit, sie verzichte auf eine
Stellungnahme. Mit Beschwerdeantwort vom 9. September 2020 beantragte die
Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich die Gutheissung der Beschwerde. Mit
Beschwerdeantwort vom 10. September 2020 beantragten B1, B2, B3.2 und B3.1,
B4.2 und B4.1, B5, B6.2 und B6.1, B7, B8, B9.2 und B9.1, B10.2 und B10.1, B11.2
und B11.1, B12, B13 und B14 (in der Folge: Nachbarschaft), die Beschwerde sei –
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inklusive Ersatz der Mehrwertsteuer) –
abzuweisen. Mit Replik vom 23. Oktober 2020 hielt die Baugenossenschaft A
an ihren Anträgen fest. Mit Duplik vom 19. November 2020 hielt die
Nachbarschaft ebenso an ihren Anträgen fest. Mit Eingabe vom 30. November
2022 verwies die Baudirektion des Kantons Zürich auf den beigelegten Mitbericht
des Tiefbauamts vom 25. November 2020. Mit Schreiben vom 1. Dezember
2020 verzichtete die Firma E auf eine Stellungnahme zur Duplik. Am 2. Dezember
2020 verzichtete die Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich ebenfalls auf
eine Stellungnahme zur Duplik. Am 17. Dezember 2020 triplizierte die
Baugenossenschaft A, wobei sie an ihren Anträgen festhielt. Mit Quadruplik
vom 12. Januar 2021 hielt die Nachbarschaft erneut an ihren Anträgen fest.
Mit Eingabe vom 22. Januar 2021 teilte die Baugenossenschaft A mit,
auf eine weitere Stellungnahme zu verzichten. Per E-Mail vom 25. Januar
2021 teilte die Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich mit, sie verzichte
auf eine Stellungnahme zur Quadruplik. Die Bausektion des Kantons Zürich liess
sich nicht mehr vernehmen.
IV.
Mit Schreiben vom 10. Februar 2021 ersuchte die Baugenossenschaft A
darum, das laufende Verfahren zu sistieren, da die Parteien Gespräche
aufgenommen hätten. Mit Schreiben vom 22. Februar 2021 teilte die
Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich mit, sie habe keine Einwände gegen
die Sistierung. Am 23. Februar 2021 teilte die Nachbarschaft mit, mit
einer Sistierung einverstanden zu sein. Mit Präsidialverfügung vom 3. März
2021 sistierte die Abteilungspräsidentin das Verfahren einstweilen bis 4. Juni
2021. Mit Eingabe vom 31. Mai 2021 ersuchte die Baugenossenschaft A darum,
das Verfahren weiterhin sistiert zu halten, woraufhin die Abteilungspräsidentin
die Sistierung bis 3. September 2021 verlängerte. Am 6. September
2021 teilte die Baugenossenschaft A mit, dass die Verhandlungen
gescheitert seien und bat darum, das Verfahren fortzusetzen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.
2.
Nach beendetem Schriftenwechsel teilte B1 mit Schreiben
vom 24. Februar 2021 mit, er trete per sofort, vorbehaltslos und definitiv
aus dem Verfahren aus. Allfällige aufgelaufene Kosten und Gebühren könnten ihm
selbstverständlich anteilsmässig in Rechnung gestellt werden.
Mit Schreiben vom 22. November 2021 teilte der Anwalt
der Beschwerdegegnerschaft mit, B6.2 und B6.1 hätten ihre Liegenschaft
verkauft. Die Käufer würden nicht in das Verfahren eintreten wollen. Er
ersuchte darum, das Beschwerdeverfahren ihnen gegenüber als gegenstandslos
abzuschreiben.
Beschwerdegegnerinnen und Beschwerdegegner können nicht
aus einem laufenden Verfahren ausscheiden. Ein Parteiwechsel wird vom
Verwaltungsgericht in der Regel dann als zulässig betrachtet, wenn das
schutzwürdige Interesse wegen des Übergangs eines Rechts oder der Änderung
tatsächlicher Verhältnisse auf einen Dritten übergegangen ist (VGr, 6. Februar
2020, VB.2019.00576, E. 1.2 mit Hinweis). Ein solcher wird indes weder von
B1, noch von B6.2 und B6.1 beantragt. Ob bzw. inwiefern Desinteresseerklärungen
einzelner Beschwerdegegnerinnen und Beschwerdegegner, die erst nach
abgeschlossenem Schriftenwechsel erfolgen, im Rahmen der Verteilung der
Prozesskosten und der Zusprechung von Parteientschädigungen zu berücksichtigen
sind, kann offenbleiben. Die Beschwerdegegnerschaft wird im vorliegenden
Verfahren nämlich weder zur Tragung von Prozesskosten noch zum Ausrichten von
Parteientschädigungen verpflichtet (vgl. E. 8).
3.
Streitbetroffen ist die Erstellung einer Arealüberbauung
entlang der G-Strasse auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 08, 09, 010 und 011
mit insgesamt 134 Wohnungen, Gewerberäumen und einer Kindertagesstätte. Die
Arealfläche beträgt insgesamt 6'491 m
2
.
Auf den – gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt
Zürich (BZO), in der viergeschossigen Wohnzone W4 gelegenen, Parzellen Kat.-Nrn. 08,
09 und 010 ist das "Haus Nord, auf der – ebenfalls in der viergeschossigen
Wohnzone W4, aber auch teilweise in der Freihaltezone K gelegenen – Parzelle 011
das "Haus Süd" geplant. Alle Bauparzellen sind der
Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) III gemäss der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember
1986 (LSV) zugeteilt.
4.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst eine Verletzung der
Untersuchungsmaxime und des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.
4.1
Sie
moniert, dass die Vorinstanz von ihr bzw. von den involvierten Behörden eine
Dokumentation hätte einfordern und von Amtes wegen für die richtige und
vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts hätte sorgen müssen.
Weil ihr aufgrund der "abrupt geänderten Praxis des
Verwaltungsgerichts" die Pflicht zum Nachweis der Ausschöpfung sämtlicher
Massnahmen der Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Ausarbeitung der
Baugesuchsunterlagen sowie während des Rechtsmittelverfahrens noch nicht
bekannt gewesen sei, hätte ihr von der Vorinstanz die Möglichkeit gegeben
werden müssen, sich eingehend und anhand von Unterlagen zu den geprüften
Massnahmen bzw. zur "beabsichtigten Praxisänderung" zu äussern.
4.2
Nach der Rechtsprechung müssen
Praxisänderungen vorgängig angekündigt werden, wenn sie Fragen der Zulässigkeit
eines Rechtsmittels (namentlich die Berechnung von Rechtsmittelfristen)
berühren und Rechtssuchende deshalb Rechte verlieren würden, die sie bei
Vorwarnung hätten geltend machen können. Es widerspräche dem Grundsatz von Treu
und Glauben, wenn demjenigen, der eine Frist- oder Formvorschrift nach der
bisherigen Praxis beachtet hat, aus einer ohne Vorwarnung erfolgten Änderung
dieser Praxis ein Nachteil erwachsen würde. Hingegen gibt es keinen allgemeinen
Vertrauensschutz gegen Änderungen der materiellen Praxis (zum Ganzen: BGE 146 I
105 E. 5.2.1 mit Hinweisen).
4.3
Der
vorliegende Fall betrifft nicht Fragen der Zulässigkeit eines Rechtsmittels. Es
standen vor der Vorinstanz inhaltliche Anforderungen infrage, nämlich ob
sämtliche verhältnismässigen Massnahmen im Sinn von Art. 31 Abs. 1
LSV ausgeschöpft worden waren. Mithin geht es um die Sachverhaltsfeststellung
im Zusammenhang mit der materiellen Beurteilung des strittigen Falls.
Die Beschwerdeführerin verkennt, dass Art. 31 Abs. 1
und 2 LSV seit dem Inkrafttreten der Lärmschutzverordnung am 1. April 1987
verlangen, dass die IGW – wie in Art. 22 Abs. 2 des
Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) vorgesehen – durch
Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV eingehalten werden. Eine gerichtliche
Praxis, dass Massnahmen nach Art. 31 Abs. 2 LSV unabhängig von der
Möglichkeit der Ergreifung von Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV infrage
kämen, bestand nie. Bereits vor der Erteilung der hier strittigen
Baubewilligung hatte das Bundesgericht sodann unmissverständlich festgehalten,
dass erst wenn erstellt sei, dass sämtliche verhältnismässigen Massnahmen
ausgeschöpft worden seien, als "ultima ratio" die Gewährung einer
Ausnahme in Betracht komme (BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.7;
vgl. VGr, 18. Dezember 2019, VB.2018.00027, E. 5.5). In diesem
Zusammenhang ist in tatsächlicher Hinsicht eine vertiefte Auseinandersetzung
mit einzelnen Massnahmen unabdingbar. Bereits in VB.2013.00289 stellte das
Verwaltungsgericht die Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung massgeblich darauf
ab, dass verschiedene Projektvarianten geprüft wurden (VGr, 11. Juli 2013,
VB.2013.00289, E. 6.2). Jüngst hielt das Bundesgericht fest, dass die
Frage, ob sämtliche verhältnismässigen Massnahmen im Sinn von Art. 31 Abs. 1
LSV ausgeschöpft wurden, zwingend eine Auseinandersetzung mit Alternativen bzw.
Varianten erfordere (BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 3.3).
Sodann ist zu bemerken, dass sich mit Blick auf die
Voraussetzung nach Art. 31 Abs. 1 LSV, eine Beweislosigkeit generell
zulasten der Beschwerdeführerin als Baugesuchstellerin auswirkt: Enthält das
materielle Recht keine Beweislastregeln, so gilt nämlich – auch im öffentlichen
Recht (BGr, 10. Mai 2006, 2A.669/2005, E. 3.5.2) – als allgemeine
Regel gestützt auf eine analoge Anwendung von Art. 8 des Zivilgesetzbuches
(ZGB) der Grundsatz, dass jene Partei die Folgen der Beweislosigkeit trägt, die
aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache hätte Rechte ableiten können (Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7
N. 159). Entsprechend hielt das Bundesgericht ausdrücklich fest, dass der
Nachweis einer hinreichenden Massnahmenprüfung dem Baugesuchsteller obliege,
wobei im Falle einer starken Überschreitung der Immissionsgrenzwerte eine
vertiefte Auseinandersetzung erforderlich sei (BGr, 4. März 2021,
1C_91/2020, E. 5.2; vgl. BGr, 25. August 2020, 1C_244/2019, E. 3.4.4).
In VB.2019.00394 führte das Verwaltungsgericht aus,
dass für den Nachweis, dass sämtliche
verhältnismässigen Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV ausgeschöpft
sind, nicht "zahllose Variantenstudien", sondern nachvollziehbar
begründete Darlegungen verlangt werden, welche Massnahmen geprüft, gewählt oder
verworfen wurden. Diese haben nach Auffassung des Verwaltungsgerichts
grundsätzlich im Rahmen der Zustimmung des Kantons – genauer: des Tiefbauamts
des Kantons Zürich (Ziff. 3.2 des Anhangs zur Bauverfahrensordnung vom 3. Dezember
1997 [BVV]) – zur Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV oder
aber anhand eines (privaten) Gutachtens zu ergehen.
Unter Umständen vermöge auch eine
eingehende Begründung des Baurekursgerichts zu genügen, zumal es sich bei Letzterem
um ein Fachgericht handle (VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00394, E. 5.3.3).
Diese Vorgabe ist, entgegen dem Verständnis der Beschwerdeführerin, als
potenzielle Beweiserleichterung zugunsten der Bauherrschaft zu verstehen:
Demnach kann der erforderliche Nachweis nach Art. 31 Abs. 1 LSV bei
einer eingehenden Prüfung und Begründung hinsichtlich der infrage kommenden
Massnahmen durch das kantonale Tiefbauamt auch ohne die Einreichung einer
eingehenden Dokumentation oder von privaten Gutachten zu möglichen Varianten
durch die Bauherrschaft als erbracht gelten. Entgegen der Beschwerdeführerin
handelt es sich nicht um eine Dokumentationspflicht der Bauherrin. Es würde
bereits ausreichen, wenn sich das kantonale Tiefbauamt gestützt auf die Baugesuchsunterlagen
vertieft damit auseinandersetzen würde, welche Massnahmen aus welchen Gründen
zu wählen bzw. zu verwerfen sind. Die genannte Vorgabe findet ihre Grundlage in
der – aufgrund der Mitwirkungspflicht des Baugesuchstellers (§ 7 Abs. 2
lit. a VRG) – abgeschwächten Untersuchungspflicht nach § 7 VRG (vgl.
Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 89 f.).
4.4
Mithin
liegt einerseits keine – die Beschwerdeführerin belastende – Praxisänderung
vor. Andererseits wirkt sich die verwaltungsgerichtliche Präzisierung zu den
Möglichkeiten des Nachweises der Ausschöpfung aller Massnahmen nach Art. 31
Abs. 1 LSV zu Gunsten der – die Folgen der Beweislosigkeit tragenden – Bauherrin
aus. Somit ist weder eine Verletzung des rechtlichen Gehörs noch eine
mangelhafte Sachverhaltsfeststellung oder Verletzung des
Untersuchungsgrundsatzes durch die Vorinstanz ersichtlich. Es bestand für die
Vorinstanz kein Anlass, die als Bauherrin mitwirkungsverpflichtete
Beschwerdeführerin speziell zum Einreichen von Unterlagen zum Nachweis der Ausschöpfung
der Massnahmen nach Art. 31 Abs.1 LSV einzuladen.
Schliesslich
ist darauf hinzuweisen, dass der Frage, ob alle verhältnismässigen Massnahmen
ausgeschöpft sind, im vorliegenden Fall ohnehin nicht im Detail nachgegangen
werden muss, zumal sich das Bauvorhaben unter den geltenden
lärmschutzrechtlichen Bestimmungen bereits aus einem anderen Grund als nicht
bewilligungsfähig erweist (vgl. sogleich E. 5).
5.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die
Voraussetzungen gemäss Art. 31 Abs. 1 und Abs. 2 LSV erfüllt
seien und ihr die lärmschutzrechtliche Ausnahmebewilligung zu erteilen sei.
5.1
Gemäss Art. 22
Abs. 1 USG werden Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten für neue
Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die
Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Dabei müssen die
Immissionsgrenzwerte in der Mitte jedes offenen Fensters eines
lärmempfindlichen Raums eingehalten sein (Art. 39 Abs. 1 LSV); die
Einhaltung der Immissionsgrenzwerte an dem am wenigsten exponierten
"Lüftungsfenster" jedes Raums genügt nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung nicht (BGE 142 II 100 E. 4; 145 II 189 E. 8.1).
Liegt eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte vor, so
werden Baubewilligungen nur erteilt, wenn die Räume zweckmässig angeordnet und
die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden
(Art. 22 Abs. 2 USG). Auch im Rahmen von Art. 22 Abs. 2 USG
müssen Immissionsgrenzwerte eingehalten werden, was sich in der Forderung nach
Durchführung der "notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen"
zeigt (Robert Wolf in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 22 N. 25 ff.;
vgl. Alain Griffel/Heribert Rausch, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Ergänzungsband zur 2. Auflage, Art. 22 N. 7). Art. 31 Abs. 1
LSV präzisiert, dass Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden mit
lärmempfindlichen Räumen nur bewilligt werden dürfen, wenn die
Immissionsgrenzwerte eingehalten werden können durch die Anordnung der
lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a)
oder durch bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm
abschirmen (lit. b).
5.2
Können die
Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV nicht
eingehalten werden, so darf die Baubewilligung gemäss Art. 31 Abs. 2
LSV nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes
Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt. Hierzu bedarf es einer
umfassenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der
Realisierung des Bauvorhabens und demjenigen an einer Reduktion der
Lärmbelastung. Bei der Interessenabwägung sind insbesondere die in der
Zonenordnung vorgesehene Nutzung, das Ausmass der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
und die Möglichkeit, dem Gebiet allenfalls eine höhere Empfindlichkeitsstufe
zuzuordnen, zu berücksichtigen. Mit Blick auf den Zweck von Art. 22 USG
ist ein öffentliches Interesse am Bau eines Wohngebäudes im lärmbelasteten
Gebiet notwendig; allein das private Interesse der Eigentümerschaft an einer
optimalen Ausnutzung des Grundstücks genügt nicht. Infrage kommen etwa
Interessen der Raumplanung, namentlich die Schliessung einer Baulücke bzw. das
bundesrechtlich vorgeschriebene Ziel einer Verdichtung nach innen (Art. 1 Abs. 2
lit. a
bis
sowie Art. 8a Abs. 1 lit. c des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG]; zum Ganzen: BGE 145 II 189 E. 8.1;
BGr, 4. Dezember 2019, 1C_568/2018, E. 4.1). Bauvorhaben, die in
diesem Sinn wünschenswert erscheinen, können nach der bundesgerichtlichen
Praxis bewilligt werden, wenn sich das Bauvorhaben in weitgehend überbautem
Gebiet befindet, die Immissionsgrenzwerte nicht wesentlich überschritten sind
und – mittels Lüftungsfenstern an den lärmabgewandten Seiten und allfälligen
weiteren Massnahmen – ein angemessener Wohnkomfort sichergestellt werden kann
(BGE 142 II 100 E. 4.6; BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.3).
Das Bundesgericht hat die Frage danach, ob sich Art. 31
Abs. 2 LSV auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen kann (verneint
von Griffel/Rausch, Art. 22 N. 7; Alain Griffel, Umweltrecht in a
nutshell, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019 [Umweltrecht], S. 134)
in der Vergangenheit zwar ausdrücklich offengelassen (BGr, 17. September
2014, 1C_704/2013, 1C_742/2013, E. 6.3). Es führt seither indes
regelmässig aus, dass eine Ausnahmebewilligung mit Zustimmung des Kantons (Art. 31
Abs. 2 LSV) dann zulässig sei, wenn die strikte Anwendung von Art. 22
USG, unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls, unverhältnismässig wäre
(BGE 142 II 100 E. 4.6; BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.3,
jeweils mit Hinweis auf BGr, 17. September 2014, 1C_704/2013, 1C_742/2013,
E. 6.4; vgl. auch BGE 145 II 189 E. 81; BGr, 4. März 2021,
1C_91/2020, E. 2.2). Die Ausnahmebewilligung ist somit eng am – ohnehin
stets zu beachtenden – Verhältnismässigkeitsprinzip auszurichten (Griffel,
Umweltrecht, S. 134). Es steht ausser Frage, dass die Anwendung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes als Grundlage für eine einzelfallweise
Ausnahmebewilligung (vgl. dazu Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht
im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich etc. 2017, Rz. 169 und 359) nicht
infrage kommt, soweit gegen den Sinn und Zweck der Norm, von der ausnahmsweise
abgewichen werden soll (hier: von Art. 22 USG), verstossen wird (vgl. BGr,
4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5 mit Hinweis). Letzteres Erfordernis
gälte im Übrigen selbst, wenn die Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2
LSV über eine genügende gesetzliche Grundlage verfügen würde (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2674; vgl. Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 44
Rz. 48 f.; vgl. auch § 220 Abs. 2 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). In der Lehre wird zudem die
Auffassung vertreten, dass mittels einer Ausnahmebewilligung keine allzu grosse
Abweichung von der Normordnung gebilligt werden kann
(Tschannen/Zimmerli/Müller, § 44 Rz. 49).
5.3
Die von Art. 22
USG geforderte Einhaltung der Immissionsgrenzwerte steht in folgendem
gesetzlichen Kontext: Für die Beurteilung von lästigen oder schädlichen
Einwirkungen (vgl. Art. 1 Abs. 1 USG) legt der Bundesrat durch
Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Diese sind
für Lärm so festzulegen, dass die Immissionen unterhalb dieser Werte die
Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 15 USG).
Das heisst – e contrario –, dass Lärmimmissionen, die über den Grenzwerten
liegen, eine erhebliche Störung mit sich bringen können. Aufgrund von Art. 15
USG ist davon auszugehen, dass durch eine erhebliche Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte das Wohlbefinden der Bevölkerung erheblich gestört wird
(BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5). Art. 11 USG hält in
seinem Abs. 1 fest, dass Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und
Strahlen durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt werden
(Emissionsbegrenzungen). Abs. 2 verlangt, dass unabhängig von der
bestehenden Umweltbelastung Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu
begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich
tragbar ist.
Art. 22 USG dient somit dem Schutz von Bewohnern und
Benutzern von Wohn- und Arbeitsräumen vor übermässigem Lärm (vgl. Art. 1 Abs. 1
und Art. 15 USG) sowie der Erzeugung von Druck auf Lärmverursacher (vgl. Art. 11
Abs. 2 USG), um Lärmbelastung zu reduzieren (Griffel, Umweltrecht, S. 131;
vgl. BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5).
Die Erteilung der Ausnahmebewilligung würde bei einer
wesentlichen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte einen Verstoss gegen den
Zweck von Art. 22 USG darstellen, weil diesfalls das wichtige öffentliche
Interesse am Schutz der Bevölkerung vor übermässigem Lärm geradezu ausgehöhlt
würde und die Bewohnerinnen und Bewohner der geplanten Bauten erheblich
störendem oder gar gesundheitsschädigendem Lärm ausgesetzt wären. Nach der
gesetzlichen Konzeption ist derartiger Lärm primär durch Massnahmen bei der
Quelle zu begrenzen (BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5; vgl. BGE
142 II 100 E. 4.4).
Soweit die Beschwerdeführerin
in diesem Zusammenhang auf fehlende Praktikabilität hinweist und behauptet, es
handle sich um "überspitzt formalistische Anwendung des
Bundesumweltrechts", ist ihr nach dem Gesagten nicht zu folgen: Für
weitergehende Ausnahmen bedürfte es einer Änderung der gesetzlichen Regelung.
Der Bundesrat hat am 8. September 2021 ein Vernehmlassungsverfahren zu
einer Revision des USG eröffnet, mit der Bauen in lärmbelasteten Gebieten ohne
Ausnahmebewilligung möglich werden soll (Bundesamt für Umwelt BAFU,
Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens Änderung des
Umweltschutzgesetzes [Lärm, Altlasten, Lenkungsabgaben, Finanzierung von Aus-
und Weiterbildungskursen, Informations- und Dokumentationssysteme, Strafrecht]
vom 8. September 2021, S. 13 [www.admin.ch > Startseite >
Dokumentation Medienmitteilungen > Bundesrat eröffnet Vernehmlassung zur
Änderung des Umweltschutzgesetzes zu Altlasten, Lärmschutz und
Umweltstrafrecht]).
5.4
Zunächst ist zu prüfen, ob es sich
um eine wesentliche Überschreitung der Immissionsgrenzwerte handelt, die der
Erteilung einer Baubewilligung generell entgegensteht.
5.4.1
Das Bundesgericht hat betreffend eine Arealüberbauung festgehalten, dass
eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte tagsüber um bis zu 4 dB (A)
eindeutig wahrnehmbar sei und nicht mehr als unwesentlich qualifiziert werden
könne (BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.7).
Eine Ausnahmebewilligung trotz Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
um 6 dB (A) in der Nacht für ein Grundstück in der ES III wurde vom Bundesgericht
hingegen geschützt (BGE 145 II 189 E. 8). Allerdings handelte es sich um
eine Überschreitung an Fenstern mit einer Reinigungsöffnung, die sich ansonsten
nicht öffnen liessen. An öffenbaren Fenstern waren die Immissionsgrenzwerte um
maximal 5 dB (A) überschritten ([in BGE 145 II 189 nicht vollständig
publiziert:] BGr, 24 April 2019, 1C_212/2018, Sachverhalt lit. D). Nächtliche
Überschreitungen von 7–8 dB (A) an Wohnzimmern können demgegenüber gemäss
dem Bundesgericht nicht als ''geringfügig'' oder ''mässig'' bezeichnet werden,
womit die Erteilung einer Ausnahmebewilligung ausser Betracht fällt (BGE 146 II
187 E. 4.5.3 sowie [in BGE 146 II 187 nicht vollständig publiziert:] BGr,
4. Dezember 2019, 1C_568/2018, Sachverhalt lit. B.b.).
Allgemein gefasst, ist mit Blick auf den Sinn und Zweck
von Art. 22 USG von einer – der Erteilung einer Ausnahmebewilligung
generell entgegenstehenden – wesentlichen Überschreitung tendenziell dann
auszugehen, wenn die Lärmwerte näher beim Alarmwert als beim
Immissionsgrenzwert liegen (vgl. BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5).
Entsprechend entschied das Verwaltungsgericht jüngst in
zwei Urteilen, dass es sich bei IGW-Überschreitungen von bis zu 7 dB (VGr,
27. Oktober 2021, VB.2021.00162, E. 3.2.2 f.) bzw. bei IGW-Überschreitungen
von bis zu 14 dB (VGr, 27. Oktober 2021, VB.2021.00164, E. 3.2.3)
um wesentliche IGW-Überschreitungen im Sinn der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung handelt.
5.4.2
Das Baugrundstück ist aufgrund seiner Lage an der G-Strasse lärmvorbelastet.
Der Immissionsgrenzwert beträgt in der ES III am Tag 65 dB (A) und in der
Nacht 55 dB (A), der Alarmwert am Tag 70 dB (A) und in der Nacht 65 dB
(A) (vgl. Ziff. 2 des Anhangs 3 zur LSV). Bei Betriebsräumen gelten
um 5 dB (A) höhere Immissionsgrenzwerte (Art. 42 Abs. 1 LSV).
Für Gebiete und Gebäude, in denen sich Personen in der Regel nur am Tag
aufhalten, gelten für die Nacht keine Belastungsgrenzwerte (Art. 41 Abs. 3
LSV).
Gemäss dem bei den Akten liegenden Lärmgutachten sind die
IGW an den Fenstern der Wohn- und Schlafräume, die parallel zur G-Strasse
liegen, tags um 4 dB (A) und nachts um 8,2 dB (A) überschritten. Bei
den Gewerberäumen werden die IGW eingehalten. Bei der im Erdgeschoss des Hauses
Süd geplanten Kindertagesstätte – wo der Betriebsbonus nicht zur Anwendung
gelangt (vgl. Art. 42 Abs. 2 LSV) – werden die IGW um 4 dB (A)
überschritten.
Eine besondere Situation liegt gemäss dem Gutachten auf
den abgekröpften Seiten der zwei geplanten Häuser (südliche Seite des Hauses
Süd sowie nördliche und südliche Seite des Hauses Nord) vor, wo die IGW an
gewissen Stellen eingehalten werden können. Eingehalten werden die IGW auch auf
der – von der Riegelwirkung der Bauten profitierenden – von der G-Strasse
abgewandten Seite der Bauten.
Die meisten der 134 geplanten Wohnungen stehen parallel
zur G-Strasse und verfügen über einzelne Schlafzimmer oder Wohn-/Essbereiche bzw.
Koch-/Wohn-/Essbereiche, die auf die G-Strasse – wo gemäss dem Gutachten von
nächtlichen IGW-Überschreitungen von 8,2 dB (A) auszugehen ist – ausgerichtet
sind. Etliche dieser Schlafräume verfügen ausschliesslich über Fenster mit
IGW-Überschreitungen. Davon, dass die IGW-Überschreitungen an den zur G-Strasse
ausgerichteten Räumen in den oberen Stockwerken entscheidend abnehmen würden,
ist nicht auszugehen. Das Lärmgutachten äussert sich dazu nicht.
5.4.3
Damit liegen die Lärmwerte bei etlichen Fenstern von lärmempfindlichen
Räumen der geplanten Bauten näher beim Alarmwert als beim Immissionsgrenzwert.
Es handelt sich klar um wesentliche Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte
im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. E. 5.4.1), die der
Erteilung einer Ausnahmebewilligung generell entgegenstehen.
Darauf, ob sämtliche baulichen und gestalterischen
Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV ausgeschöpft sind – wie die
Beschwerdeführerin dartut, kommt es somit nicht an. Insofern ist es auch
unerheblich, ob es sich dabei – entsprechend der Behauptung der
Beschwerdegegnerschaft – um verspätete Tatsachenbehauptungen handelt.
6.
Die Beschwerdeführerin wendet sich im Übrigen gegen die
Auffassung der Vorinstanz, dass die Lärmsituation der Bewilligungsfähigkeit des
Projekts als Arealüberbauung gemäss § 69 ff. PBG entgegenstehe.
Die Vorinstanz führte aus, dass 44 % der
Dreizimmerwohnungen rote Räume (d.h. Räume, an denen die IGW an allen Fenstern
überschritten sind) aufweisen würden. Diesen Wohnungen könne bezüglich des Kriteriums
der Wohnlichkeit und Wohnhygiene (§ 71 Abs. 2 lit. d PBG) keine
besonders gute Qualität attestiert werden.
Entgegen der Beschwerdeführerin ging die Vorinstanz zu
Recht davon aus, dass Wohnungen mit massiven IGW-Überschreitungen –
insbesondere, wenn sie rote Räume aufweisen, die Schlafräume betreffen – nicht
im Rahmen einer Arealüberbauung bewilligungsfähig sind. Die Anforderungen
bezüglich Wohnlichkeit und Wohnhygiene nach § 71 Abs. 2 lit. d
PBG verlangen hinsichtlich der einzelnen Wohnungen insbesondere auch einen
optimierten Schutz vor Lärm (VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00394, E. 6;
Alain Griffel, Raumplanungs- und
Baurecht in a nutshell, 4. A., Zürich/St. Gallen 2021, S. 82
).
Auf die übrigen Kriterien gemäss § 71 Abs. 2 PBG kommt es unter diesen
Umständen nicht an (vgl. bereits VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00394, E. 6;
vgl. auch
BGr, 10. August 2016,
1C_313/2015, 1C_317/2015, E. 4.5 sowie zum Rechtsinstitut der
Arealüberbauung im Kanton Zug: BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.7
).
Insofern konnte die Vorinstanz auf deren Prüfung – ohne Verletzung der
Begründungspflicht – verzichten.
7.
Soweit die Beschwerdeführerin weitere materielle Rügen am
Entscheid der Vorinstanz vorbringt, ist darauf – zumal dies für den Ausgang des
Verfahrens nicht entscheidend ist – nicht weiter einzugehen.
8.
8.1
Die
Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.
8.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Anspruch auf Parteientschädigung
steht ihr bei diesem Ergebnis von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Vielmehr ist sie zu verpflichten, der Beschwerdegegnerschaft eine
Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    575.--
Zustellkosten,
Fr. 8'575.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft eine
Parteientschädigung von Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen,
zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.   Mitteilung an …