zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00522 · 2008-02-07 · de

Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke | Tierärztliche Privatapotheke: Hinweis, dass Warenfluss von Arzneimitteln zwischen Praxis im Kanton Thurgau und Praxis im Kanton Zürich unzulässig sei. Regelung des Beschwerdeobjekts in § 41 ff. VRG (E. 1.1). Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur Direktbeschwerde gemäss § 19a Abs. 2 Ziffn. 1 und 2. Vorliegend kann offen gelassen werden, ob die Direktbeschwerde zulässig ist (E. 1.2). Verfügungsbegriff. Für die Erteilung der allenfalls erforderlichen Grosshandelsbewilligung ist die Swissmedic zuständig. Dem streitbetroffenen Hinweis in der kantonalen Verfügung kommt kein Verfügungscharakter zu (E. 1.3). Nichteintreten auf die Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.07.0 VB.2007.00522
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.07.0 VB.2007.00522
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.07.0 VB.2007.00522

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00522
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00522
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.02.2008
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke
Tierärztliche Privatapotheke: Hinweis, dass Warenfluss von Arzneimitteln zwischen Praxis im Kanton Thurgau und Praxis im Kanton Zürich unzulässig sei.
Regelung des Beschwerdeobjekts in § 41 ff. VRG (E. 1.1). Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur Direktbeschwerde gemäss § 19a Abs. 2 Ziffn. 1 und 2. Vorliegend kann offen gelassen werden, ob die Direktbeschwerde zulässig ist (E. 1.2). Verfügungsbegriff. Für die Erteilung der allenfalls erforderlichen Grosshandelsbewilligung ist die Swissmedic zuständig. Dem streitbetroffenen Hinweis in der kantonalen Verfügung kommt kein Verfügungscharakter zu (E. 1.3).
Nichteintreten auf die Beschwerde.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
BESCHWERDEOBJEKT
DIREKTBESCHWERDE
NICHTEINTRETEN
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
PRIVATAPOTHEKE
TIERARZT
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VERFÜGUNG
VERFÜGUNGSBEGRIFF
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 36 Abs. I aGesundheitsG
§ 37 aGesundheitsG
Art. 30 HMG
Art. 84 HMG
§ 9 TIERAZV
§ 19a Abs. II VRG
§ 41 Abs. I VRG
§ 42 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00522
Beschluss
der 3. Kammer
vom
7. Februar 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A, B GmbH
,
Beschwerdeführer
,
gegen
Veterinäramt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend
Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke,
hat
sich ergeben:
I.
Dr.
med. vet. A führt seit 2004 eine tierärztliche Praxis für Pferde und Kleintiere
in X (Kanton Y), wofür ihm das Departement für Finanzen und Soziales des
Kantons Y am 30. April 2004 die Bewilligung erteilte. Seit 2003 war er
zudem als Assistent in der tierärztlichen Praxis von Dr. C in Z tätig (vgl.
Assistentenbewilligung vom 12. September 2003), welche in der Rechtsform einer
Gesellschaft mit beschränkter Haftung (B GmbH) geführt wird und nebst
Nutztieren auch Pferde und Kleintiere betreut. Nach Erwerb von 50 % der
Stammanteile teilte A dem kantonalen Veterinäramt am 10. Juli 2007 mit,
dass er nunmehr die B GmbH gemeinsam mit C führe. Auf Verlangen des kantonalen
Veterinäramtes reichte er hierauf am 9. August 2007 ein Gesuch um Erteilung
einer heilmittelrechtlichen Detailhandelsbewilligung für eine tierärztliche
Privatapotheke ein.
Das
kantonale Veterinäramt erteilte ihm am 5. November 2007 die Bewilligung
zur Ausübung der tierärztlichen Praxis im Kanton Zürich. Gleichentags erteilte
ihm das Amt die Bewilligung zur Führung einer tierärztlichen Privatapotheke,
hielt aber in Dispositiv-Ziffer 2 fest, dass diese Verfügung "ausschliesslich
für den Detailhandel im Kanton Zürich" gelte und dass "zwischen Ihrer
Praxis im Kanton Zürich und jener im Kanton Y kein Warenfluss an Arzneimitteln
zulässig" sei. Zur Begründung dieser Auflage wurde ausgeführt, heilmittelrechtlich
seien die beiden Betriebe getrennt zu behandeln; der Warenfluss zwischen beiden
Betrieben sei dem Grosshandel gleichzusetzen und bedürfe daher einer Grosshandelsbewilligung
von der Swissmedic.
II.
Dagegen
erhob A am 23. November 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte,
ihm eine Übergangsbewilligung für den Warenfluss von Pferde- und Kleintiermedikamenten
zwischen den Praxen in Z und in X zu erteilen (1); zudem ersuchte er um
Überprüfung der Verfügung vom 5. November 2007 betreffend seine
tierärztliche Privatapotheke in Z; sinngemäss ersuchte er damit um Aufhebung
von Dispositiv-Ziffer 2 dieser Verfügung bzw. Feststellung, dass er Kleintier-
und Pferdemedikamente für beide Praxen ohne Grosshandelsbewilligung bewirtschaften
dürfe.
Das
kantonale Veterinäramt beantragte dem Verwaltungsgericht am 17. Januar 2008,
die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Gemäss § 41
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen (kantonal) letztinstanzliche Anordnungen
von (kantonalen) Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz
eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig
bezeichnet. Gemäss § 42 VRG ist die Beschwerde unzulässig gegen
Anordnungen, die unmittelbar bei einer Verwaltungsbehörde des Bundes oder beim
Bundesverwaltungsgericht angefochten werden können. § 43 Abs. 1 VRG
schliesst sodann entsprechend dem Vorbehalt von § 41 Abs. 1 VRG bestimmte
Arten von Streitigkeiten von der Beschwerde aus. Die vorliegende Beschwerde
fällt nicht unter den Ausnahmekatalog von § 43 Abs. 1 VRG. Gleichwohl
stellt sich die Frage nach der Zulässigkeit der Beschwerde unter drei Aspekten;
es fragt sich, ob eine Anordnung vorliege (Begriff der Verfügung), ob diese
letztinstanzlich sei (Zulässigkeit der Direktbeschwerde nach § 19a Abs. 2
VRG) und ob die Angelegenheit nicht in die Zuständigkeit einer Bundesverwaltungsbehörde
falle (Beschwerdeausschluss nach § 42 VRG).
1.2
Nach der
Grundordnung von §§ 19 ff. VRG sind erstinstanzliche Anordnungen zunächst
mit Rekurs an die obere Behörde weiterziehbar, innerhalb der kantonalen Verwaltung
also an die Direktion (Verfügungen von Ämtern) bzw. an den Regierungsrat (Verfügungen
von Direktionen). Im Sinn einer Ausnahme sind nach § 19a Abs. 2 VRG näher
bezeichnete Anordnungen der Gesundheitsdirektion und ihrer Ämter direkt mit
Beschwerde beim Verwaltungsgericht anfechtbar, nämlich Bewilligungen ärztlicher
Privatapotheken (Ziffer 1), Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der
Gesundheitspflege (Ziffer 2), Anordnungen zum Vollzug der Betäubungsmittelgesetzgebung
(Ziffer 3) sowie Bewilligungen zum Betrieb von Krankenhäusern (Ziffer 4). Für
die in § 19a Abs. 2 Ziffer 1-4 VRG enthaltenen (bzw. im Rahmen der
Gesetzesrevision 1997) verbliebenen Ausnahmen lassen sich keine Gründe
ausmachen, die ein Abweichen vom Grundsatz der doppelten Rechtsmittelinstanz
rechtfertigen würden; dieser Grundsatz ist nunmehr in Art. 77 Abs. 1 Satz
1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 ausdrücklich verankert worden. Die
genannten Ausnahmen muten eher zufällig an (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 19a N. 3).
Wie das Verwaltungsgericht
schon wiederholt erkannt hat, sind die Tatbestände in § 19a Abs. 2 Ziffern
1 und 2 VRG daher restriktiv auszulegen. Insbesondere unterliegen Auflagen, die
im Zusammenhang mit der förmlichen Beanstandung von Mängeln in Apotheken und in
ärztliche Privatapotheken verfügt werden, nicht ohne weiteres der Direktbeschwerde
an das Verwaltungsgericht, selbst dann nicht, wenn die Beanstandungen und
Auflagen mit der (Betriebs)-Bewilligung für eine Apotheke bzw. mit der
Bewilligung einer ärztlichen Privatapotheke verbunden werden (vgl. VGr,
VB.2001.0085 vom 13. Juli 2001 und VB.2006.00140 vom 13. Juli 2006 betreffend
Betriebsbewilligung für eine Apotheke, beide unter www.vgrzh.ch; VB.2002.00020
vom 1. April 2002 betreffend Bewilligung einer ärztlichen Privatapotheke).
Unter § 19a Abs. 2 Ziffer 1 VRG fallen vorab Streitigkeiten betreffend die
Berechtigung
zur Abgabe von Medikamenten, wie sie sich vor allem im Zusammenhang
mit der Medikamentenabgabe in ärztlichen Praxen der Städte Zürich und
Winterthur ergaben (vgl. RB 1998 Nr. 80, 1999 Nr. 80). § 19a Abs. 2 Ziffer
2 VRG sodann ist auf die
Zulassung
zur Berufsausübung ausgerichtet (vgl.
etwa VGr, 21. Dezember 2006, VB.2006.00357, www.vgrzh.ch). Im vorliegenden Fall
ist die Zulässigkeit der Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht (ohne
vorangehendes Rekursverfahren) nach § 19a Abs. 2 Ziffer 1 VRG auch
deswegen fraglich, weil diese Bestimmung lediglich die Bewilligung
ärztlicher
Privatapotheken nennt. Die Frage braucht indessen nicht abschliessend beantwortet
zu werden, weil auf die vorliegende Beschwerde aus anderen Gründen nicht einzutreten
ist.
1.3
Mit dem
Beschwerdeantrag 2 ersucht der Beschwerdeführer sinngemäss um Aufhebung von
Dispositiv-Ziffer 2 der Verfügung vom 5. November 2007 betreffend die Führung
einer tierärztlichen Privatapotheke bzw. Feststellung, dass er Kleintier- und
Pferdemedikamente für beide Praxen ohne Grosshandelsbewilligung bewirtschaften
dürfe. In Dispositiv-Ziffer 2 wird festgehalten, dass diese Verfügung "ausschliesslich
für den Detailhandel im Kanton Zürich" gelte und dass "zwischen Ihrer
Praxis im Kanton Zürich und jener im Kanton Y kein Warenfluss an Arzneimitteln
zulässig" sei. Es fragt sich, ob dieser Hinweis überhaupt eine anfechtbare
Anordnung ist.
Mit anfechtbaren Anordnungen im Sinn von § 19 und § 41
VRG sind Verfügungen gemeint. Die Verfügung ist ein individueller, an den
Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche
Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und
erzwingbarer Weise geregelt wird (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31
N. 11 f. mit Hinweisen). Behördliche Äusserungen, die sich zwar an bestimmte Personen
richten, ohne aber Rechtsbeziehungen zu diesen verbindlich festzulegen, fallen
nicht unter den Verfügungsbegriff. Dazu gehören namentlich Mitteilungen,
Hinweise, Auskünfte oder Vorbescheide (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 13).
Die Berechtigung, in Tierarztpraxen Medikamente anzuwenden
und abzugeben, wird sowohl im eidgenössischen Heilmittelrecht wie auch im
kantonalen Gesundheitsrecht geregelt. Gemäss Art. 30 Abs. 1 des
eidgenössischen Heilmittelgesetzes vom 15. Dezember 2000 (HMG, SR 812.21)
benötigt eine kantonale Bewilligung, wer Arzneimittel in Apotheken, Drogerien
und anderen Detailhandelsgeschäften abgibt. Unter den Begriff der Apotheken
fallen auch die so genannten Privatapotheken in ärztlichen und offenbar auch in
tierärztlichen Praxen (Thomas Eichenberger/Urs Jaisli/Paul Richli, Basler
Kommentar zum Heilmittelgesetz, Bern 2006, Art. 30 N. 6). Gemäss Art. 30
Abs. 1 lit. a der Tierarzneimittelverordnung vom 18. August 2004 (TAMV, SR
812.212.27) sind die Kantonstierärzte und Kantonstierärztinnen verantwortlich
für die Kontrollen und Inspektionen sowie den Vollzug der
Heilmittelgesetzgebung in tierärztlichen Privatapotheken. Die kantonale Heilmittelverordnung
vom 28. Dezember 1978 (kHMV; LS 812.1) enthält im Abschnitt "Kleinhandelsbetriebe"
(§§ 35 ff.) spezifische Bestimmungen über Privatapotheken der Ärzte (§§ 51
ff.), nicht aber solche über Privatapotheken der Tierärzte. Gemäss § 36
Abs. 1 des kantonalen Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962
(GesundheitsG, LS 810.1) ist für die tierärztliche Tätigkeit eine Bewilligung
der zuständigen Direktion erforderlich. Die nach § 36 Abs. 1 GesundheitsG
zugelassenen Tierärzte sind laut § 37 GesundheitsG und § 9 Satz 1 der
kantonalen Tierärzteverordnung vom 14. Juli 1955 (TierärzteV; LS 811.51)
berechtigt, eine Privatapotheke für Tierheilmittel zu führen. Die
Gesundheitsdirektion regelt durch besondere Weisungen die Anforderungen an die
Privatapotheken sowie den Bezug, die Lagerung und die Abgabe der Arzneistoffe (§ 9
Satz 2 TierärzteV).
Dem Beschwerdeführer ist am 5. November 2005 die
Bewilligung zur Ausübung der tierärztlichen Praxis im Kanton Zürich sowie in
einer gesonderten Verfügung gestützt auf Art. 30 HMG die Bewilligung zur
Führung einer tierärztlichen Privatapotheke erteilt worden. Ob für diese
tierärztliche Privatapotheke überhaupt eine – eigenständige – Bewilligung
erforderlich war, ist angesichts der vorstehend dargelegten gesetzlichen
Regelung fraglich, ist doch die Berechtigung zur Führung einer tierärztlichen
Privatapotheke bereits in der Zulassung zur selbständigen Tätigkeit als
Tierarzt enthalten (§ 37 GesundheitsG, § 9 Satz 1 TierärzteV); Art. 30
HMG schliesst nicht aus, dass die nach dieser Bestimmung erforderliche
Detailhandelsbewilligung bereits generell in der kantonalrechtlichen Zulassung
zur selbständigen tierärztlichen Tätigkeit mitenthalten ist. Dieser Frage
braucht hier aber nicht weiter nachgegangen zu werden. Im vorliegenden Fall ist
einzig streitig, ob der Beschwerdeführer im Hinblick darauf, dass er sowohl in X
(Kanton Y) wie auch in Z/ZH eine tierärztliche Praxis führt, neben der
Detailhandelsbewilligung nach Art. 30 HMG zusätzlich eine
Grosshandelsbewilligung nach Art. 28 HMG benötigt. Das trifft nach Auffassung
des kantonalen Veterinäramtes zu, weshalb das Amt in Dispositiv-Ziffer 2 der
angefochtenen Verfügung einen entsprechenden Hinweis anbrachte. Dabei handelt
es sich indessen um eine Frage, die verbindlich nur von der Swissmedic (Schweizerisches
Heilmittelinstitut; vgl. Art. 68 ff. HMG) entschieden werden kann. Denn
nach Art. 28 Abs. 1 HMG ist dieses Institut für die Erteilung der
allenfalls erforderlichen Grosshandelsbewilligung zuständig; damit ist das
Institut auch für eine abschliessende und verbindliche Beurteilung der Frage
der Bewilligungspflicht zuständig (Eichenberger/Jaisli/Richli, Art. 28 N.
5). Angesichts dieser Zuständigkeitsregelung kommt dem streitbetroffenen
Hinweis in Dispositiv-Ziffer 2 der kantonalen Verfügung vom 5. November
2007 kein Verfügungscharakter zu. Auf den Beschwerdeantrag 2, der auf eine
Überprüfung einer solchen Bewilligungspflicht abzielt, ist daher nicht
einzutreten.
Der Beschwerdeführer hat sich denn auch bezüglich der Frage,
ob eine Grosshandelsbewilligung erforderlich sei, in der Zwischenzeit bereits
an die Swissmedic gewandt. Falls er diesbezüglich einen negativen Bescheid
erhalten würde, könnte er hierüber beim Heilmittelinstitut eine förmliche
Verfügung verlangen und diese mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
weiterziehen (Art. 84 HMG; vgl. dazu Eichenberger/Jaisli/Richli Art. 85
N. 1 ff.). Weil damit ein Rechtsschutz im Rahmen der Bundesverwaltungsrechtspflege
gesetzlich vorgesehen ist, entfällt die Möglichkeit einer Beschwerde an das
kantonale Verwaltungsgericht (§ 42 VRG).
1.4
Aus den
gleichen Gründen ist auch auf den Beschwerdeantrag 1 nicht einzutreten, mit dem
der Beschwerdeführer die Erteilung einer "Übergangsbewilligung"
verlangt. Nach der dargelegten Rechtslage ist auch die Frage, ob eine
Grosshandelsbewilligung allenfalls in der Form einer "Übergangsbewilligung"
erteilt werden könnte, vom hierfür zuständigen Heilmittelinstitut zu
beurteilen.
2.
Bei diesem Ausgang
rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    860.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen diesen
Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung
an …