zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00195 · 2016-08-24 · de

polizeiliche Meldepflicht | Polizeiliche Meldepflicht: Abmeldung ins Ausland und temporärer Aufenthalt in der Schweiz. Der Beschwerdeführer meldete sich, nachdem er in der Gemeinde X eine Wohnung gemietet hatte, nach entsprechender Aufforderung bei der Einwohnerkontrolle an. Er teilte mit, keine Niederlassung begründet zu haben, sondern nur Aufenthalt zu nehmen, da er seinen Heimatschein bei der Schweizer Botschaft im Ausland hinterlegt habe, wo er mit seinem Lebenspartner lebe. Die Gemeinde X verfügte jedoch, dass sich seine Niederlassung in der Gemeinde X befinde und seine Anmeldung rückwirkend erfolge sowie dass ein zweiter Heimatschein auf seine Kosten bestellt werde. Gesetzliche Grundlagen zur Führung eines Einwohnerregisters und Definition von Niederlassung und Aufenthalt (E. 2.1). Am 1. Januar 2016 trat das Gesetz über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG) in Kraft. Grundlagen zu Niederlassung und Aufenthalt gemäss MERG (E. 2.2). Polizeiliches Domizil und Unterscheidung zu zivilrechtlichem Wohnsitz und Spezialwohnsitzen (E. 2.3-4). Weder die Gemeinde X noch die Vorinstanz haben geprüft, ob beim Beschwerdeführer die Voraussetzungen einer Niederlassung oder eines Aufenthalts gemäss § 1 MERG erfüllt sind. Der Beschwerdeführer durfte seinen Heimatschein mitnehmen, und es liegt kein Fall vor, in dem ein weiterer Heimatschein auszustellen wäre (E. 4.2). Auch Schweizer mit Beziehungen zu zwei Staaten haben nur einen (Haupt-)Wohnsitz bzw. eine Niederlassung im Sinn des MERG und es ist somit möglich, dass ein Schweizer mit Wohnsitz bzw. Niederlassung im Ausland einen Aufenthalt in der Schweiz begründet (E. 4.3.4). Da sich folglich die Frage stellt, wo sich der (Haupt-)Wohnsitz bzw. die Niederlassung des Beschwerdeführers befindet und die Gemeinde X wie auch die Vorinstanz diese Frage nicht prüften, ist die Sache zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid an die Gemeinde X zurückzuweisen (E. 4.4.2). Gutheissung. Rückweisung zur weiteren Untersuchung undNeuentscheid.

Zürich Verwaltungsgericht 24.08.2016 VB.2016.00195
Zurich Verwaltungsgericht 24.08.2016 VB.2016.00195
Zurigo Verwaltungsgericht 24.08.2016 VB.2016.00195

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00195
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00195
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.08.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
polizeiliche Meldepflicht
Polizeiliche Meldepflicht: Abmeldung ins Ausland und temporärer Aufenthalt in der Schweiz.
Der Beschwerdeführer meldete sich, nachdem er in der Gemeinde X eine Wohnung gemietet hatte, nach entsprechender Aufforderung bei der Einwohnerkontrolle an. Er teilte mit, keine Niederlassung begründet zu haben, sondern nur Aufenthalt zu nehmen, da er seinen Heimatschein bei der Schweizer Botschaft im Ausland hinterlegt habe, wo er mit seinem Lebenspartner lebe. Die Gemeinde X verfügte jedoch, dass sich seine Niederlassung in der Gemeinde X befinde und seine Anmeldung rückwirkend erfolge sowie dass ein zweiter Heimatschein auf seine Kosten bestellt werde.
Gesetzliche Grundlagen zur Führung eines Einwohnerregisters und Definition von Niederlassung und Aufenthalt (E. 2.1). Am 1. Januar 2016 trat das Gesetz über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG) in Kraft. Grundlagen zu Niederlassung und Aufenthalt gemäss MERG (E. 2.2). Polizeiliches Domizil und Unterscheidung zu zivilrechtlichem Wohnsitz und Spezialwohnsitzen (E. 2.3-4).
Weder die Gemeinde X noch die Vorinstanz haben geprüft, ob beim Beschwerdeführer die Voraussetzungen einer Niederlassung oder eines Aufenthalts gemäss § 1 MERG erfüllt sind. Der Beschwerdeführer durfte seinen Heimatschein mitnehmen, und es liegt kein Fall vor, in dem ein weiterer Heimatschein auszustellen wäre (E. 4.2). Auch Schweizer mit Beziehungen zu zwei Staaten haben nur einen (Haupt-)Wohnsitz bzw. eine Niederlassung im Sinn des MERG und es ist somit möglich, dass ein Schweizer mit Wohnsitz bzw. Niederlassung im Ausland einen Aufenthalt in der Schweiz begründet (E. 4.3.4). Da sich folglich die Frage stellt, wo sich der (Haupt-)Wohnsitz bzw. die Niederlassung des Beschwerdeführers befindet und die Gemeinde X wie auch die Vorinstanz diese Frage nicht prüften, ist die Sache zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid an die Gemeinde X zurückzuweisen (E. 4.4.2).
Gutheissung. Rückweisung zur weiteren Untersuchung und Neuentscheid.
Stichworte:
AUFENTHALT
AUSLAND
DOMIZIL
HAUPTWOHNSITZ
HEIMATSCHEIN
NIEDERLASSUNG
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
POLIZEILICHES DOMIZIL
WOHNSITZ
WOHNSITZ IM AUSLAND
Rechtsnormen:
§ 32 GemeindeG
§ 1 MERG
§ 2 MERG
§ 2 Abs. 2 MERG
§ 3 MERG
§ 3 lit. a MERG
§ 3 lit. b MERG
§ 4 MERG
§ 4 lit. a MERG
§ 4 lit. b MERG
§ 5 MERG
§ 1 RHG
§ 6 RHG
Art. 23 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2016.00195
Urteil
der 3. Kammer
vom
24. August 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat X,
Beschwerdegegner,
betreffend polizeiliche
Meldepflicht,
hat
sich ergeben:
I.
A hat per 1. April 2015 in X eine 3,5-Zimmerwohnung
gemietet. Am 30. Juni 2015 meldete er sich nach entsprechender
Aufforderung bei der Einwohnerkontrolle der Gemeinde X an. Mit Schreiben
vom 30. Juli 2015 wurde A aufgefordert, den Heimatschein bei der Einwohnerkontrolle
abzugeben. Am 10. August 2015 liess A der Einwohnerkontrolle der Gemeinde X
mitteilen, dass er in X keine Niederlassung begründet, sondern Aufenthalt genommen
habe. Seinen Heimatschein habe er bei der Schweizer Botschaft in der Hauptstadt
von H hinterlegt, weil er mit seinem Lebenspartner in dessen Liegenschaft in D
(Ort in H) lebe. Nach weiteren Schriftenwechseln verfügte der Sicherheitsvorsteher
der Gemeinde X am 19. Oktober 2015, dass sich die Niederlassung von A
in X ZH befinde (Dispositiv-Ziff. 1), dass die Anmeldung in X rückwirkend
per 1. April 2015 erfolge (Dispositiv-Ziff. 2) sowie, dass die
Einwohnerkontrolle auf Kosten von A einen zweiten Heimatschein beim Zivilstandsamt
G BE bestellen werde (Dispositiv-Ziff. 3).
II.
Dagegen rekurrierte A am
25. November 2015 beim Bezirksrat I und beantragte die Aufhebung der
Verfügung des Sicherheitsvorstehers vom 19. Oktober 2015, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde
X.
Mit Beschluss vom 16. März 2016
wies der Bezirksrat I den Rekurs ab. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.
Parteientschädigungen wurden keine entrichtet.
III.
Mit Beschwerde vom 18. April 2016
liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, der angefochtene Beschluss und die
Verfügung der Gemeinde
X vom 19. Oktober
2015 seien aufzuheben, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdegegnerin.
Während sich die Gemeinde
X nicht vernehmen liess, verzichtete der Bezirksrat I am
17. Mai 2016 unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen
Beschlusses auf eine Vernehmlassung. Der Beschwerdeführer verzichtete am
31. Mai 2016 eine freigestellte Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 19b Abs. 2 lit. c
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959
(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1
Die
Schweizer Gemeinden haben ein Einwohnerregister zu führen, welches von jeder Person,
die sich niedergelassen hat oder aufhält, mindestens die Daten zu den in
Art. 6 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die Harmonisierung
der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister
(Registerharmonisierungsgesetz, RHG; SR 431.02) genannten Identifikatoren und
Merkmalen enthalten muss. Nach Art. 11 RHG erlassen die Kantone die notwendigen
Vorschriften, damit natürliche Personen sich innerhalb von 14 Tagen nach
dem Umzug bei der für die Führung des Einwohnerregisters zuständigen Amtsstelle
melden (lit. a) sowie die Meldepflichtigen wahrheitsgetreu Auskunft über
die Daten nach Art. 6 RHG erteilen und, wenn erforderlich, ihre Angaben
dokumentieren (lit. b). In Art. 3 RHG werden erstmals
gesamtschweizerisch die Begriffe Niederlassungsgemeinde (lit. b) und
Aufenthaltsgemeinde (lit. c) definiert (vgl. BBl 1997 III 1225, 1229). Diese
für die ganze Schweiz geltende Einheitsdefinition für Niederlassung und
Aufenthalt stützt sich laut Botschaft (vom 23. November 2005 zur
Harmonisierung amtlicher Personenregister, BBl 2006 427 ff., 457, auch zum
Folgenden) auf die Begriffsbestimmung des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom
10. Dezember 1907 (ZGB) sowie auf die Praxis der Kantone und Gemeinden. Im
Sinn von Art. 23 ZGB befindet sich der Wohnsitz einer Person an dem Ort,
wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Diese Be-griffsdefinition
wird indes in der Rechtspraxis differenzierter ausgelegt: Die Niederlassung
wird einerseits durch den Willen, sich an einem Ort dauerhaft niederzulassen,
und andererseits durch den Ausdruck dieses Willens mit der effektiven Wohnsitznahme
an diesem Ort definiert. Der Begriff Aufenthalt (lit. c) bezieht sich auf
eine minimale Anwesenheitsdauer zu einem bestimmten Zweck ohne Absicht
dauernden Verbleibens und für eine begrenzte Dauer (z.
B. als Wochenaufenthalter). Im Fall des
Aufenthalts verfügen die betroffenen Personen weiterhin über einen anderen
Niederlassungsort. Zudem begründen gemäss Art. 26 ZGB der Aufenthalt an einem
Ort zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt und die Unterbringung einer Person
in einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder Strafanstalt keinen Wohnsitz.
2.2
In
Umsetzung des RHG wurden im Kanton Zürich die Bestimmungen des dritten Titels
des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) im Jahr 2011 revidiert. Sodann
wurden die Bestimmungen über das Melde- und Einwohnerregisterwesen im dritten
Teil des Gemeindegesetzes in einen Spezialerlass, das Gesetz über das
Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG; LS 142.1),
überführt, der am 1. Januar 2016 in Kraft trat (OS 70, 415).
§ 1 MERG definiert die Begriffe
"Niederlassung" und "Aufenthalt" im Einklang mit
Art. 3 lit. b und c RHG. Niederlassung bedeutet nach § 1
lit. a MERG,
dass
sich eine Person in der Absicht
des dauernden Verbleibens in einer Gemeinde aufhält, um dort den für Dritte
erkennbaren Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen; von Aufenthalt ist laut
§ 1 lit. b MERG auszugehen, wenn sich eine Person zu einem bestimmten
Zweck ohne Absicht des dauernden Verbleibens mindestens während dreier
aufeinanderfolgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres in einer
Gemeinde aufhält. Gemäss § 3 MERG ist persönlich meldepflichtig bei der
politischen Gemeinde, wer sich dort niederlässt (lit. a) oder dort
Aufenthalt begründet (lit. b). Wer sich zum Aufenthalt anmeldet, ist bei
Erwerbstätigkeit jährlich meldepflichtig (§ 4 lit. a MERG). Wer sich
in einer anderen als der Heimatgemeinde anmeldet, hat bei der Niederlassung den
Heimatschein (lit. a), beim Aufenthalt den Aufenthaltsausweis (lit.
b) vorzuweisen (§ 5 Abs. 1 MERG). Der Aufenthaltsausweis
wird von der Niederlassungsgemeinde ausgestellt (§ 2 Abs. 2 MERG).
Die Begriffe "Niederlassung"
und "Aufenthalt" wurden im bis 31. Dezember 2015 geltenden Recht
identisch definiert (vgl. § 32 Abs. 1 lit. a aGG; § 32
Abs. 1 lit. b aGG; Antrag des Regierungsrats vom 22. Oktober
2014, Amtsblatt des Kantons Zürich vom 31. Oktober 2014, Nr. 44,
5135, Weisung II.1.A. § 1). Gestrichen wurde der Satz, dass eine Person in
derjenigen Gemeinde als niedergelassen betrachtet wird, in der sie das
erforderliche Dokument hinterlegt hat (§ 32 Abs. 2 Satz 2 aGG).
Die Hinterlegung von Dokumenten bildet bei der Prüfung, wo jemand
niedergelassen ist, keinen wesentlichen Aspekt mehr (vgl. aber Art. 3
lit. b RHG). Die Meldepflicht i.
S.
v.
§ 3 Abs. 1 MERG entspricht der bisherigen Regelung in § 32
Abs. 1 lit. a aGG. Schon nach § 34 Abs. 2 aGG konnte die
Gemeindevorsteherschaft verlangen, dass die Anmeldung zum Aufenthalt jährlich
wiederholt wurde, was in der Praxis für erwerbstätige Personen mehrheitlich der
Fall zu sein schien (Antrag des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014,
Amtsblatt des Kantons Zürich vom 31. Oktober 2014, Nr. 44, 5135,
Weisung II.1.A. § 4). Gemäss § 36 aGG musste ein Heimatschein bzw.
ein Heimatausweis (neu "Aufenthaltsausweis") hinterlegt werden.
Nunmehr ist es den Gemeinden freigestellt, sich bei der Anmeldung mit dem
Vorweisen zu begnügen oder aber weiterhin die Hinterlegung zu verlangen
(§ 5 Abs. 2 MERG). Jedenfalls haben die Gemeinden nach wie vor
regelmässig zu prüfen, ob die Voraussetzungen für den Aufenthalt erfüllt sind,
d.
h. ob die betreffende Person andernorts tatsächlich niedergelassen
ist. Da die Gesetzesänderungen in den Jahren 2011 und 2016 in diesem
Zusammenhang lediglich geringe, vor allem formale Änderungen mit sich brachten,
ist die unter §§ 32–39 aGG entwickelte Praxis weiterhin massgebend.
2.3
Die Frage
der Niederlassung betrifft das polizeiliche Domizil. Davon zu unterscheiden
sind der zivilrechtliche Wohnsitz und Spezialwohnsitze wie das Steuerdomizil,
der politische Wohnsitz, Sozialleistungswohnsitz und andere mit eigenständigen
Anknüpfungspunkten (BGr, 23. August 2012, 2C_173/2012, E. 3.2 mit
weiteren Hinweisen.; Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht
bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992, 337 ff.). Der Entscheid
über das polizeiliche Domizil bedeutet nur, dass der Niederlassung kein
administratives Hindernis entgegensteht, und die Bejahung der Niederlassung
präjudiziert die Frage nach der Bestimmung der (Spezial-)Wohnsitze nicht
(Spühler, 341). Wenn sich eine Person regelmässig an mehreren Orten aufhält, so
bestimmt sich der Ort ihrer Niederlassung jedoch in der Regel nach denselben
Merkmalen wie der zivilrechtliche Wohnsitz; massgebendes Kriterium ist
grundsätzlich in beiden Fällen die Absicht des dauernden Verbleibens bzw. der
Mittelpunkt der Lebensbeziehungen (Art. 3 RHG; Art. 23 ZGB; § 1
MERG; § 32 Abs. 1 aGG). Wenn Arbeitsort und Wohnort auseinanderfallen,
gilt der Wohnort als Niederlassung, wenn eine Person mehr oder weniger
regelmässig dahin zurückkehrt, jedenfalls bei täglicher, aber auch bei
wöchentlicher Rückkehr. Der Arbeitsort hat Vorrang bei stärkerer persönlicher
Bindung, z.
B. wenn
sich dort die persönlichen Effekten befinden oder die Freizeit mehrheitlich
dort verbracht wird (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
3. A., Wädenswil 2000 [Kommentar GG], § 32 N. 1.2, 1.4 und 1.4.2 f.;
VGr, 20. Mai 2010, VB.2010.00150, E. 4.1). Die Anmeldung hat somit am
Ort zu erfolgen, zu dem die engsten Beziehungen bestehen, wofür objektive
Merkmale und nicht die subjektive Verbundenheit mit einem Ort ausschlaggebend
sind. Sowohl die Absicht des dauernden Verbleibens an einem Ort wie auch der
Lebensmittelpunkt einer Person müssen sich durch feststellbare Sachverhalte
erhärten lassen (VGr, 22. September 2011, VB.2011.00362, E. 2.2).
Massgebend ist der Ort, an dem sich der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen befindet
(vgl. BGE 125 III 100 E. 3).
In der Regel erlauben somit der
zivilrechtliche Wohnsitz und die anderen Spezialwohnsitze Rückschlüsse
darauf
zu ziehen, ob sich jemand in einer Gemeinde i.
S.
v.
Art. 3 lit. b oder c RHG niedergelassen oder Aufenthalt begründet
hat, aber nicht umgekehrt (BGr, 23. August 2012, 2C_173/2012, E. 3.2).
Dabei ist zu berücksichtigen, dass die verschiedenen Gesetze unterschiedliche
Ziele verfolgen.
2.4
N
ach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum steuerrechtlichen Wohnsitz, die vorliegend
ebenfalls herangezogen werden kann, da sich dieser seinerseits aus Art. 23
ZGB ableitet, befindet sich der Wohnsitz einer unselbständig erwerbenden Person
am Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Wenn sich
eine Person abwechslungsweise an zwei Orten aufhält, ist darauf abzustellen, zu
welchem Ort sie die stärkeren Beziehungen unterhält. Bei
unselbständig
erwerbenden Steuerpflichtigen
besteht eine natürliche Vermutung dafür, dass
dies der Ort ist, wo sie für längere oder unbestimmte Zeit Aufenthalt nehmen,
um von dort aus der täglichen Arbeit nachzugehen. Bei
verheirateten
Personen mit Beziehungen zu mehreren Orten werden dagegen die persönlichen und
familiären Kontakte zum Ort, wo sich ihre Familie aufhält, als stärker erachtet
als diejenigen zum Arbeitsort, wenn sie in nicht leitender Stellung
unselbständig erwerbstätig sind und täglich oder an den Wochenenden regelmässig
an den Familienort zurückkehren (BGr, 1. April 2016, 2C_403/2015,
E. 2.2; BGE 132 I 29 E. 4.2 f.). Jeder Ehegatte und auch jeder
Partner einer eingetragenen Partnerschaft kann indessen auch einen eigenen
Wohnsitz begründen, z.
B. im Fall freiwilliger
nicht regelmässiger Rückkehr oder aufgrund dauernder Trennung von Arbeits- und
Familienort (BGE 132 I 29 E. 4.2; BGE 121 I 14 E. 4a;
vgl. zur
"regelmässigen Rückkehr" in internationalen Verhältnisse BGr, 29. August
2013, 2C_250/2013, E. 2.2
).
Im
internationalen
Verhältnis
gilt zudem, dass der einmal begründete Wohnsitz in der Schweiz
grundsätzlich bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes im Ausland bestehen bleibt
(sog.
"rémanence du domicile"; BGE 138 II 300
E. 3.3; BGr, 1. Juli 2013, 2C_1267/2012, E. 3.3).
3.
3.1
Die
Vorinstanz erwog, für Schweizer Staatsangehörige entspreche das Meldeverhältnis
des Hauptwohnsitzes der Niederlassungsgemeinde, in welcher die Person den Heimatschein
hinterlegt habe. Das Meldeverhältnis des Nebenwohnsitzes entspreche der Aufenthaltsgemeinde,
in der ein durch die Niederlassungsgemeinde ausgestellter Heimatausweis zu
hinterlegen sei. Ein möglicher Wohnsitz im Ausland sei für die
Einwohnerregister in der Schweiz nicht relevant. Schweizer, die einen
Aufenthalt begründen möchten, müssten einen Aufenthaltsausweis bei der
Gemeinde, bei der sie sich zum Aufenthalt anmelden möchten, vorweisen. Einen
solchen erhielten sie bei der Niederlassungsgemeinde. Ausländische Behörden
könnten keinen Aufenthaltsausweis ausstellen. Die Niederlassungsgemeinde stelle
denn auch einen solchen Aufenthaltsausweis lediglich an Personen aus, die in
einer anderen Gemeinde (als der Niederlassungsgemeinde) Aufenthalt nehmen.
Daraus könne geschlossen werden, dass das Gesetz nicht vorgesehen habe, dass
Schweizer in der Schweiz lediglich Aufenthalt, nicht aber eine Niederlassung
begründeten. Seit seiner Abmeldung nach H im Februar 2012 sei der
Beschwerdeführer bei der Einwohnerkontrolle der Stadt E nicht mehr angemeldet
gewesen, auch nicht zum Aufenthalt.
3.2
Der
Beschwerdeführer macht geltend, er habe im Februar 2012 der
Einwohnerkontrolle der Stadt E gemeldet, dass er seinen Wohnsitz nach H
verlege. Die gemietete Wohnung in E sowie seine Zweidrittelsbeschäftigung bei
der Firma F als … habe er beibehalten. Infolge der Wohnsitzverlegung habe
er sich bei der Schweizerischen Botschaft in der Hauptstadt von H angemeldet
und dort den Heimatschein hinterlegt. Seither lebe er als Auslandschweizer in H,
wo er in D zusammen mit seinem eingetragenen Lebenspartner eine ihm gehörende
(nicht, wie die Vorinstanz aktenwidrigerweise geschrieben habe, seinem Lebenspartner
gehörende) kleine Feriensiedlung betreibe. Bei jeder nicht durch Arbeitseinsätze
für die Firma F gebotenen Abwesenheit wohne er in D. Per Ende März 2015
habe er seine in der Stadt E gemietete Wohnung aufgegeben und in X, in besserer
Erreichbarkeit zur Firma F, eine neue Wohnung gemietet. Damit habe er
keine Wohnsitzverlegung vorgenommen, sondern lediglich die Wohnung gewechselt,
die ihm für seine Aufenthalte in der Schweiz diene. Die Aktennotiz vom
24. Februar 2016, die ihm nie zur Stellungnahme zugestellt worden sei, sei
rechtlich unrichtig. Denn jedermann, der in einer Zürcher Gemeinde eine Wohnung
miete, habe kraft dieses Mietverhältnisses irgendeinen Aufenthaltsstatus.
Sollte die Stadt E den Beschwerdeführer nicht als Aufenthalter geführt
haben, läge ein Versäumnis der Stadt E vor. Auch ein Schweizer mit
Wohnsitz im Ausland könne eine Wohnung in der Schweiz (zwecks Aufenthalts)
mieten, ohne dass er dadurch seinen Wohnsitz vom Ausland in die Schweiz verlege.
Das Gesetz befasse sich mit dieser Konstellation gar nicht. Dass ein möglicher
Wohnsitz im Ausland für die Einwohnerregister in der Schweiz nicht relevant
sei, wie sich der Homepage des Bundesamts für Statistik entnehmen lasse, sei
unrichtig und widerspreche der Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach eine
Person auch in internationalen Verhältnissen nur einen Wohnsitz haben könne.
Das MERG (§ 1 lit. a MERG) definiere den Begriff der Niederlassung –
anders als das GG – sehr explizit im Sinn des Wohnsitzbegriffs des ZGB. Es
liege auf der Hand, dass der Beschwerdeführer seinen für jedermann erkennbaren
Mittelpunkt des Lebens nicht von H in die Schweiz verlegt habe. Die Vorinstanz
habe es nicht für nötig befunden, sich mit dem vom Beschwerdeführer angerufenen
Bundesgerichtsentscheid (2C_1107/2014 vom 14. September 2015) auseinanderzusetzen.
Ferner sei das Ansinnen der Gemeinde X, auf seine Kosten einen zweiten
Heimatschein anzufordern, rechtswidrig, weil ein zweiter Heimatschein ohnehin
nur dann ausgestellt werden könne, wenn der ursprüngliche abhanden gekommen
sei.
4.
4.1
Weder die
Gemeinde X noch die Vorinstanz haben geprüft, ob beim Beschwerdeführer in X
die Voraussetzungen einer Niederlassung oder aber eines Aufenthalts gemäss
Art. 3 RHG bzw. § 1 MERG erfüllt sind, weil sie sich auf den
Standpunkt stellen, dass immer eine Niederlassung begründe, wer als Schweizer
keinen anderen "Wohnsitz" in der Schweiz habe bzw. in keiner anderen
Schweizer Gemeinde angemeldet sei. Strittig und zu prüfen ist, unter welchen Voraussetzungen
die Gemeinde X vom Beschwerdeführer einen Heimatschein verlangen darf
(E. 4.2 f.) und ob es nach dem RHG und MERG überhaupt möglich ist,
dass ein schweizerischer Staatsangehöriger im Ausland Wohnsitz nimmt und in der
Schweiz lediglich Aufenthalt begründet (E. 4.3).
4.2
4.2.1
Unter Berufung auf ein nicht publiziertes Bundesgerichtsurteil vom
21. November 1989 wird in der älteren Lehre (Spühler, 344; Thalmann, Kommentar
GG, § 32 N. 1.4.8) ausgeführt, dass sich das Problem von Haupt- und
Nebenniederlassung im internationalen Verhältnis solange nicht stelle, als der
ausländische Wohnort mit nur einem schweizerischen konkurriere, da der
Heimatschein sowieso in der Schweiz bleiben müsse. Ob der Ort, wo der Heimatschein
hinterlegt sei, als Niederlassung oder Aufenthalt bezeichnet werde, sei
unwesentlich. Halte sich jemand – wenn auch mit Unterbrüchen – dauernd in einer
zürcherischen Gemeinde auf, so entbinde ihn auch die Immatrikulation bei einer
schweizerischen Auslandvertretung nicht von der Meldepflicht.
Die Verordnung über den Heimatschein vom
22. Dezember 1980 (SR 143.12) wurde per 1. Juli 2004 aufgehoben,
womit der Heimatschein seine ursprüngliche Bedeutung verlor (RRB
Nr. 715/2013). Nach wie vor gilt
jedoch
der
Grundsatz, dass für eine das Schweizer Bürgerrecht besitzende Person
jeweils
nur ein Heimatschein
ausgestellt wird; verändert sich das Bürgerrecht, der
Personen- oder Familienstand, so stellt das für den Heimatort zuständige
Zivilstandsamt auf Bestellung einen neuen Heimatschein aus. Wird ein neuer
Heimatschein nicht wegen einer Standes- oder Bürgerrechtsänderung, sondern
wegen Verlusts des früher ausgestellten Dokumentes angefordert, empfiehlt das
Eidgenössische Amt für Zivilstandswesen (EAZW), die Bestellerin oder de
n
Besteller schriftlich erklären zu lassen, dass sie oder er keinen
vom Zivilstandsamt dieser oder einer anderen Heimatgemeinde ausgestellten
Heimatschein mehr besitzt (Kreisschreiben EAZW vom 15. April 2003,
Ziff. 2 und 4). Es ist somit keine aufwendige Kraftloserklärung mehr nötig.
Der Heimatschein wird von Schweizer
Bürgern bei der für die inländische Wohnsitzgemeinde zuständigen Amtsstelle
hinterlegt. Neu (d.
h. ab Juli
2004)
kann er aber auch der ins Ausland
weg
ziehenden Person
im Hinblick auf ihre Anmeldung bei der konsularischen Vertretung der Schweiz
mitgegeben
werden (Kreisschreiben EAZW vom 25. Juni 2004, Ziff. 5). Für die
Anmeldung in H ist der Heimatschein
indessen
nicht
zwingend notwendig (vgl. https://www.
eda.admin.ch/countries/france/de/home/dienstleistungen/immatrikulation-adressaenderung/
anmeldung.html, besucht am 1. August
2016; so auch Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
26. September 2014 über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland
[Auslandschweizergesetz, ASG; SR 195.1]).
4.2.2
Aus dem Gesagten folgt, dass der Beschwerdeführer seinen Heimatschein im
Fall einer Verlegung des Wohnsitzes nach H mitnehmen durfte, wenn auch nicht
musste. Weiter liegt auch kein Fall im Sinn des Kreisschreibens EAZW vom
15. April 2003 vor, in dem ein weiterer Heimatschein auszustellen wäre. Insofern
findet die Verfügung des Sicherheitsvorstehers der Gemeinde X vom
19. Oktober 2015 (Dispositiv-Ziff. 3), wonach die Einwohnerkontrolle
beim Zivilstandsamt G BE auf Kosten des Beschwerdeführers einen
zweiten
Heimatschein bestellen werde, keine Grundlage in einem Gesetz oder einem
Kreisschreiben.
4.3
Die
Gemeinde X kann jedoch vom Beschwerdeführer laut
§ 5 Abs. 1
lit. a MERG
einen Heimatschein (d.
h. den Heimatschein, den der Beschwerdeführer
bei seiner Ausreise nach H mitgenommen hat) verlangen, wenn sich der
Beschwerdeführer
in X niedergelassen
hat (E. 2.2).
4.3.1
In diesem Zusammenhang ist den Ausführungen der Vorinstanz, dass das Gesetz
nicht vorgesehen habe, dass Schweizer in der Schweiz lediglich Aufenthalt,
nicht aber eine Niederlassung begründeten, zwar insofern beizupflichten, als
diese Konstellation – nicht nur im RHG bzw. MERG – nicht (ausdrücklich)
geregelt wird. Aber daraus kann nicht abgeleitet werden, dass ein Schweizer mit
Aufenthalt in der Schweiz an diesem Ort (wenn auch nur registertechnisch) stets
einen (Haupt-)"Wohnsitz" bzw. eine Niederlassung begründen würde.
Dies widerspräche zum einen der Definition in den einschlägigen Gesetzen
(Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG), die sich auf die
zivilrechtliche Definition abstützt (vgl. E. 2.1). Zum anderen bestünde
die Gefahr, dass sich dies auf andere Gebiete oder Beziehungen auswirkt. Selbst
wenn das polizeiliche Domizil in anderen Rechtsgebieten nicht als entscheidend
erachtet wird, so dürfte ihm angesichts der neuen, weitgehend mit dem zivilrechtlichen
Wohnsitz übereinstimmenden Definition im RHG und MERG wohl eine grössere
Bedeutung zukommen. Denn auch in anderen Rechtsgebieten wird oft auf die
zivilrechtliche Definition zurückgegriffen, so beispielsweise im Bundesgesetz
vom 26. September 2014 über Schweizer Personen und Institutionen im
Ausland (Auslandschweizergesetz, ASG). Nach Art. 3 lit. a ASG gelten
als Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer "Schweizerinnen und
Schweizer, die in der Schweiz keinen Wohnsitz haben und im Auslandschweizerregister
eingetragen sind". Dabei wird unter dem Wohnsitz (ebenfalls) der
zivilrechtliche Wohnsitzbegriff verstanden (BBl 2013 1915 ff., 1927).
Würden nun Schweizer Staatsangehörige mit Wohnsitz im Ausland und Aufenthalt in
der Schweiz stets eine Niederlassung i.
S.
v.
Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG und damit
grundsätzlich auch zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz begründen, wären
sie per definitionem keine Auslandschweizer i.
S.
v.
Art. 3 lit. a ASG mehr, weil sämtliche Bestimmungen auf den
zivilrechtlichen Wohnsitz abstellen.
4.3.2
Dass solche Personen
zwei (Haupt-)Wohnsitze bzw. Niederlassungen
begründen, wird von Art. 3 lit. b RHG, wonach jede Person "nur
eine Niederlassungsgemeinde haben" kann, ausgeschlossen (vgl. auch Art. 23
Abs. 2 ZGB; Art. 20 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom
18. Dezember 1987 über das Internationale Privatrecht [IPRG; SR 291]).
Dies muss aus den soeben genannten Gründen auch für Auslandschweizer i.
S.
v. Art. 3 lit. a ASG mit Aufenthalt
in der Schweiz gelten.
4.3.3
Laut Art. 6 lit. o und p RHG muss im Einwohnerregister
festgehalten werden, ob sich die Person in der Gemeinde niedergelassen hat oder
aufhält. Das Bundesamt für Statistik hat gestützt auf Art. 4 Abs. 4
RHG einen sog. amtlichen Katalog der Merkmale (Stand 2014) veröffentlicht, der
die Identifikatoren und Merkmale gemäss Art. 6 RHG umschreibt. Zu
Art. 6 lit. o RHG wird unter "Meldeverhältnis"
(Ziff. 52) zwischen Hauptwohnsitz (Niederlassung) und Nebenwohnsitz
(Aufenthalt) unterschieden. Festgehalten ist ausserdem, dass Personen, die
einen Nebenwohnsitz, aber keinen Hauptwohnsitz in der Schweiz haben, "mit
dem Meldeverhältnis 3 registriert werden" müssen. Die Codierung
"Meldeverhältnis 3" wird wie folgt definiert: "Die Person
ist in der Gemeinde gemeldet, hat aber keinen Hauptwohnsitz in der
Schweiz." Dass dieser Meldestatus nur für ausländische Staatsangehörige
möglich wäre, geht aus der Formulierung im amtlichen Katalog der Merkmale nicht
hervor, spricht er doch lediglich von "Personen" und nicht von
ausländischen Staatsangehörigen.
Laut der Vernehmlassungsvorlage vom
11. Dezember 2013 zum MERG (§ 1 Abs. 1; S. 8) wurde darauf
verzichtet, ausdrücklich festzuhalten, dass der Aufenthalt grundsätzlich die
Niederlassung in einer anderen Schweizer Gemeinde voraussetze, weil diese
Praxis bereits nach geltendem Recht keine entsprechende ausdrückliche Regelung
vorgesehen habe und damit nicht ausgeschlossen werden könne, dass im Ausland
wohnhafte ("niedergelassene") Personen aufgrund überkantonalem
(Staatsvertrags-)Recht in der Schweiz statt eine Niederlassung nur einen
Aufenthalt begründeten.
4.3.4
Aus dem Gesagten folgt, dass auch Schweizer mit Beziehungen zu zwei Staaten
nur einen (Haupt-)Wohnsitz bzw. eine Niederlassung im Sinn von Art. 3
lit. b RHG und § 1 lit. a MERG haben und es somit möglich ist,
dass ein Schweizer mit Wohnsitz bzw. Niederlassung im Ausland einen Aufenthalt
in der Schweiz begründet. Zumindest in den Materialien und
Ausführungshilfsmitteln wurde diese Konstellation bedacht (vgl. E. 4.3.3).
Zur Hinterlegung (oder zum Vorweisen) des Heimatscheins ist nur verpflichtet,
wer sich auch tatsächlich niedergelassen hat, ist die Hinterlegungspflicht doch
die Folge der Begründung eines polizeilichen Domizils (BGr, 3. August
2007, 2P.49/2007, E. 2.4). Der Umstand, dass ausländische Behörden keinen
Aufenthaltsausweis (Heimatausweis) ausstellen, was für die Registrierung in X
als "Aufenthaltsgemeinde" aber erforderlich wäre, berechtigt die
Gemeinde X nicht, vom Beschwerdeführer die Hinterlegung des Heimatscheins
zu verlangen.
4.4
Folglich
stellt sich die Frage, wo sich der (Haupt-)Wohnsitz bzw. die Niederlassung des
Beschwerdeführers i.
S.
v. Art. 3
lit. b RHG und § 1 lit. a MERG befindet. Die Gemeinde X hat
diese Frage wie schon die Vorinstanz nicht geprüft.
4.4.1
Nach § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den
Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der Beteiligten und von
Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten, Urkunden und
Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise. Als Verfahrensmaxime
besagt der Untersuchungsgrundsatz, dass die Verwaltungsbehörden im Rahmen des
Verfahrens- bzw. Streitgegenstands für die Beschaffung des die Urteilsgrundlage
bildenden Tatsachenmaterials verantwortlich sind. Dies bedeutet, dass der
rechtserhebliche Sachverhalt von Amtes wegen richtig und vollständig zu
ermitteln ist. Im Geltungsbereich der Untersuchungsmaxime muss die amtliche
Untersuchung den Sachverhalt grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären.
Weil aber vielfach absolute Gewissheit nicht erlangt werden kann, genügt ein so
hoher Grad an Wahrscheinlichkeit, dass keine vernünftigen Zweifel bleiben.
§ 7 Abs. 2 lit. a VRG auferlegt den Verfahrensbeteiligten eine
Mitwirkungspflicht, soweit sie ein Begehren gestellt haben.
4.4.2
Die dem Verwaltungsgericht vorliegenden Akten sind zur Beurteilung des (Haupt-)
Wohnsitzes bzw. der Niederlassung des Beschwerdeführers i.
S.
v. Art. 3 lit. b RHG und
§ 1 lit. a MERG unzureichend, beschränken sie sich doch im
Wesentlichen auf die Auskünfte, Angaben und Behauptungen des Beschwerdeführers.
So existieren etwa keine Belege für die (in H) registrierte Lebensgemeinschaft,
zumal der Beschwerdeführer laut Aktennotiz vom 25. September 2015 in
seiner Heimatgemeinde G noch als "ledig" eingetragen sein soll, oder
für das Wohneigentum in H. Ungeklärt ist sodann auch, wie lange sich der
Beschwerdeführer durchschnittlich wo zu welchem Zweck aufhält.
Mangels Spruchreife ist die
Beschwerde
deshalb gutzuheissen und
die Sache
zur
weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid an die Gemeinde
X zurückzuweisen (§
64 Abs.
1 VRG). Würde das Verwaltungsgericht die nötigen Abklärungen selber
treffen, den Sachverhalt ergänzen und einen Neuentscheid fällen, so ginge dem
Beschwerdeführer der ganze Instanzenzug verloren. Deshalb ist es sachgerecht,
die Sache
im Sinn einer Sprungrückweisung
an die
Gemeinde
X zur Untersuchung zurückzuweisen (
Marco
Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 64 N. 4;
VGr,
20. August 2009
, VB.20
09
.00
16
0, E.
9
.2).
Die Gemeinde
X wird zu klären haben,
wo sich der (Haupt-) Wohnsitz bzw. die Niederlassung des Beschwerdeführers i.
S.
v.
Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG befindet
(vgl.
E. 2.3 und 2.4)
. Kommt sie zum Schluss, er liege in X,
ist sie nach obigen Ausführungen berechtigt, den Heimatschein zu verlangen.
Führen die Abklärungen jedoch zur Schlussfolgerung, dass der Beschwerdeführer
i.
S.
v. Art. 3 lit. b RHG und § 1 lit. a MERG (Haupt-)Wohnsitz
bzw. Niederlassung in H und lediglich Aufenthalt in der Schweiz hat, so hat die
Gemeinde
X zu klären, wie sie dieses
Meldeverhältnis registertechnisch umzusetzen hat.
5.
Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts gilt eine Rückweisung mit offenem Prozessausgang in Bezug auf
die Kosten- und Entschädigungsregelung als Obsiegen der rechtsmittelführenden
Partei – und zwar unabhängig davon, welche Anträge diese gestellt hat (BGr,
28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.). Die Kosten des
Beschwerdeverfahrens sind folglich dem Beschwerdegegner aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Zudem hat
der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung für
das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu entrichten (§ 17 Abs. 2
und 3 VRG). Dem Beschwerdegegner ist angesichts seines Unterliegens keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
Da im vorinstanzlichen Verfahren keine Verfahrenskosten
erhoben wurden, erübrigt sich deren Neuverlegung.
6.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid
stellt einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Solche
Zwischenentscheide sind nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG) vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung des Sicherheitsvorstehers der Gemeinde X
vom 19. Oktober 2015 und der Beschluss des Bezirksrats I vom 16. März
2016 werden aufgehoben, und die Sache wird zur weiteren Untersuchung und zum
Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Gemeinde X zurückgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.   3'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      100.--    Zustellkosten,
Fr.   3'100.--    Total der Kosten.
3.
Die Kosten des
Beschwerdeverfahrens
werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …