zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00245 · 2004-09-09 · de

kommunale Richtplanung | Kommunale Richtplanung: Inhalt des kommunalen Verkehrsplanes. Zuständigkeit und Legitimation (E. 1). Umstritten ist, was Inhalt des kommunalen Verkehrsplanes sein kann bzw. die Auslegung von § 31 Abs. 2 PBG (E. 3). Unterschieden werden muss zwischen einem weiten Erschliessungsbegriff der Richtplanung und einem engeren Erschliessungsbegriff der Nutzungsplanung im Sinne der Bauzonenerschliessung. Der Begriff der Erschliessung in § 31 Abs. 2 PBG beinhaltet den weiten Erschliessungsbegriff der Richtplanung und geht demnach weiter als jener in § 91 PBG bzw. Art. 19 RPG (E. 3.1.1). Inhalt des kommunalen Richtplanes können deshalb nicht nur Siedlungsstrassen mit Groberschliessungsfunktion sein, sondern auch andere Infrastrukturen der Groberschliessung von Gemeindegebiet (E. 3.1.2). Für die Unterscheidung zwischen Grob- und Feinerschliessung darf aus diesem Grund nicht nur auf die Erschliessung als Bauvoraussetzung abgestellt werden. Vielmehr müssen die Unterscheidungen sowohl für die Bauzonenerschliessung als auch für die Wald- und Landwirtschaftsgebietserschliessung vorgenommen werden (E. 4). Ausführungen zur Groberschliessung als Bauzonenerschliessung (E. 4.1) sowie zur Groberschliessung von Wald- und Landwirtschaftsgebiete (E. 4.2). In casu kommt der projektierten Strasse Groberschliessungsfunktion in Bezug auf die Wald- und Landwirtschaftserschliessung zu, nicht jedoch in Bezug auf die Siedlungserschliessung. Die umstrittene Strasse ist deshalb in den kommunalen Verkehrsplan aufzunehmen. Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.09.0 VB.2004.00245
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.09.0 VB.2004.00245
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.09.0 VB.2004.00245

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00245
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00245
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.09.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
kommunale Richtplanung
Kommunale Richtplanung: Inhalt des kommunalen Verkehrsplanes.
Zuständigkeit und Legitimation (E. 1).
Umstritten ist, was Inhalt des kommunalen Verkehrsplanes sein kann bzw. die Auslegung von § 31 Abs. 2 PBG (E. 3). Unterschieden werden muss zwischen einem weiten Erschliessungsbegriff der Richtplanung und einem engeren Erschliessungsbegriff der Nutzungsplanung im Sinne der Bauzonenerschliessung. Der Begriff der Erschliessung in § 31 Abs. 2 PBG beinhaltet den weiten Erschliessungsbegriff der Richtplanung und geht demnach weiter als jener in § 91 PBG bzw. Art. 19 RPG (E. 3.1.1). Inhalt des kommunalen Richtplanes können deshalb nicht nur Siedlungsstrassen mit Groberschliessungsfunktion sein, sondern auch andere Infrastrukturen der Groberschliessung von Gemeindegebiet (E. 3.1.2). Für die Unterscheidung zwischen Grob- und Feinerschliessung darf aus diesem Grund nicht nur auf die Erschliessung als Bauvoraussetzung abgestellt werden. Vielmehr müssen die Unterscheidungen sowohl für die Bauzonenerschliessung als auch für die Wald- und Landwirtschaftsgebietserschliessung vorgenommen werden (E. 4). Ausführungen zur Groberschliessung als Bauzonenerschliessung (E. 4.1) sowie zur Groberschliessung von Wald- und Landwirtschaftsgebiete (E. 4.2). In casu kommt der projektierten Strasse Groberschliessungsfunktion in Bezug auf die Wald- und Landwirtschaftserschliessung zu, nicht jedoch in Bezug auf die Siedlungserschliessung. Die umstrittene Strasse ist deshalb in den kommunalen Verkehrsplan aufzunehmen.
Gutheissung.
Stichworte:
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ERSCHLIESSUNGSPLAN, LANDUMLEGUNG, QUARTIERPLAN
ERSCHLIESSUNGSSTRASSE
FEINERSCHLIESSUNG
GROBERSCHLIESSUNG
LANDWIRTSCHAFTLICH
RICHTPLANUNG
SAMMELSTRASSE
STAATSBEITRAG
STRASSE
STRASSENBEITRAGSVERORDNUNG
VERKEHRSPLAN
VSS-NORMEN
WALD
WALDERSCHLIESSUNG
Rechtsnormen:
§ 30 Abs. IV PBG
§ 31 Abs. II PBG
§ 90 PBG
§ 91 PBG
Art. 6 Abs. III Ziff. b RPG
Art. 19 RPG
Art. 4 WEG
Publikationen:
RB 2004 Nr. 58 S. 115
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Der Gemeinderat Zell verabschiedete am
10. Juni 2003 zuhanden der öffentlichen Planauflage eine Änderung des
kommunalen Verkehrsplanes. Die Änderung betrifft die Aufnahme einer neu zu
erstellenden Strasse im Gebiet Rütschetbüel-Rutzen-Rutzentobel-Schöntalerweid.
Das Hanggebiet Rütschetbüel-Rutzen-Rutzentobel-Schöntalerweid befindet sich
zwischen den Ortsteilen Kollbrunn und Rikon, nördlich der SBB-Linie in der
Landwirtschaftszone und im Waldgebiet. In diesem Raum befinden sich fünf
Wohnhäuser und zwei landwirtschaftlich genutzte Liegenschaften sowie forstwirtschaftlich
genutztes Waldgebiet, welches ungefähr zur Hälfte im Eigentum der Gemeinde Zell
steht. Die Gleisanlagen bilden für das Gebiet Rütschetbüel-Rutzen-Rutzentobel-Schöntalerweid
eine Erschliessungsbarriere und trennen es vom Rest des Gemeindegebietes. Diese
wird heute an fünf Stellen mittels unbewachten Bahnübergängen überbrückt. Mit
der geplanten Strasse sollen diese fünf Niveauübergänge aufgehoben werden und
die Zufahrt ins Gebiet Rütschetbüel-Rutzen-Rutzentobel-Schöntalerweid von der
Tösstalstrasse her über ein der Gemeinde gehörendes Grundstück im Oberen Rutzen
durch einen gesicherten Bahnübergang zusammengefasst werden. Auf der Nordseite
des Bahngeleises muss zur Erschliessung der Grundstücke im Gebiet
Rütschetbüel/Liebenau gelegenen Wohnhäuser eine neue ungefähr 400 Meter lange
Zufahrtsstrasse erstellt werden. Die Richtplanänderung beinhaltet die Aufnahme
dieser Strasse als Sammelstrasse in den kommunalen Verkehrsplan.
Die Gemeindeversammlung von Zell hiess
diese Verkehrsplanänderung am 22. September 2003 gut.
II.
Der Regierungsrat verweigerte am 7. April
2004 die Genehmigung des geänderten kommunalen Verkehrsplanes der Gemeinde
Zell.
III.
Die Gemeinde Zell hat gegen den
Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrates am 17. Mai 2004 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des
Nichtgenehmigungsentscheides des Regierungsrates. Dieser sei zur Genehmigung
der Änderungen des Verkehrsplanes, eventuell beschränkt auf das Teilstück ab
Tösstalstrasse bis nördlich des bewachten Bahnüberganges, zu verhalten;
eventualiter habe das Verwaltungsgericht die Genehmigung selber vorzunehmen,
unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdegegners.
Der Regierungsrat schliesst in seiner Vernehmlassung
vom 2. Juli 2004 auf Abweisung der Beschwerde.
Die Gemeinde Zell erstattete am 28. Juli
2004 ihre Vernehmlassung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.
Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die
Legitimation der Gemeinde Zell ist aufgrund von § 21 lit. b in Verbindung mit §
70 VRG zu bejahen. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der Regierungsrat lehnte die Aufnahme des
umstrittenen Strassenstücks in den kommunalen Richtplan ab, weil er ihm die
Funktion der Sammelstrasse absprach: Die projektierte Strasse diene
ausschliesslich der direkten Zufahrt zu den in der Landwirtschaftszone
gelegenen vier Wohnhäusern und weise damit lediglich Feinerschliessungsfunktion
auf. Auch verbinde sie keine in der Bauzone gelegenen Ortsteile oder
verschiedene Gemeinden miteinander. Damit sei die geplante Strasse in Anwendung
der Normen der Vereinigung Schweizerischer Strassenfachleute (VSS-Normen) als
Erschliessungsstrasse und nicht als Sammelstrasse einzustufen. In den
kommunalen Verkehrsplan seien aber keine Erschliessungsstrassen aufzunehmen.
Vielmehr habe die Gemeinde den Eintrag in den kommunalen Verkehrsplan nur
deshalb vorgenommen, weil gemäss § 1 der Strassenbeitragsverordnung vom 8.
September 1982 (StrassenbeitragsV) Strassen, die im kommunalen Verkehrsplan
vorgesehen sind und nicht ausschliesslich der Erschliessung dienen,
kostenanteilsberechtigt seien.
2.2
Die Beschwerdeführerin erblickt zunächst in der
Begründung des Regierungsrates sachfremde und vorgeschobene Argumente und wirft
ihm vor, dass er sich bei seinem Beschluss allein von der
Kostenanteilsberechtigung habe leiten lassen. Den Eintrag in den Verkehrsplan
habe er deshalb abgelehnt, weil keine Beitragspflicht gegeben sei. Die Auffassung
des Regierungsrates über den Inhalt des kommunalen Verkehrsplanes sei nicht
korrekt. Denn der kommunale Verkehrsplan könne auch kommunale Strassen
festlegen, welche nicht der Groberschliessung einer Bauzone selber dienen,
sondern der Groberschliessung von Siedlungen/Weilern ausserhalb der Bauzonen.
Zumindest sei dem Teilstück zwischen der Tösstalstrasse bis und mit dem
Bahnübergang Groberschliessungscharakter beizumessen, da es sich bei diesem
Verbindungsstück zwischen der Tösstalstrasse als Hauptverkehrsachse und den
Siedlungen auf der nördlichen Seite der Bahnlinie um einen klassischen Fall von
Basiserschliessung (Tösstalstrasse) und der Feinerschliessung der Siedlungen
selber handle. Auf jeden Fall habe die Gemeinde innerhalb des ihr zustehenden
Ermessens gehandelt, als sie diese Anknüpfung an die Staatsstrasse als Groberschliessung
qualifizierte.
3.
Wie die Beschwerdeführerin zu Recht
vorbringt, bildet Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens einzig
die Frage, ob die von der Gemeinde im kommunalen Verkehrsplan festgesetzte
Strasse die Anforderungen für eine Aufnahme in den kommunalen Verkehrsplan zu
erfüllen vermag. Nicht entscheidend für die Beurteilung der vorliegenden Sache
ist hingegen die beitragsmässige Einordnung der fraglichen Strasse im Sinne von
§ 1 der StrassenbeitragsV.
3.1
Was Inhalt des kommunalen Verkehrsplanes sein kann,
wird im Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) lediglich implizit
geregelt, indem § 31 Abs. 2 PBG festhält, dass die Gemeinden auf den kommunalen
Verkehrsplan mit den kommunalen Strassen für die Groberschliessung und den
Wegen von kommunaler Bedeutung nicht verzichten dürfen. Inhalt des kommunalen
Verkehrsplanes bilden somit einerseits kommunale Strassen der Groberschliessung
sowie andererseits Wege von kommunaler Bedeutung.
3.1.1
Der Begriff der Erschliessung ist
aufgrund von Art. 19 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG) bundesrechtlicher Natur und be­deutet gemäss Art. 22 Abs. 2
lit. b RPG grundsätzlich die Vorkehr zur Herbeiführung der Baureife von
Grundstücken (vgl. BGE 116 Ib 159 E. 6b). Das Bundesrecht verweist also den
Begriff der Erschliessung in den Zusammenhang der Nutzungsplanung und des
Baurechts (Martin Lendi, Die Funktion der Erschliessung in der Raumplanung und
ihre rechtliche Bedeutung, in: Mélanges André Grisel, Neuenburg 1983, S. 541;
Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern
2002, S. 251). Obwohl die Erschliessung in erster Linie in den Rahmen der
baulichen Bodennutzung gehört, ist jedoch die Erschliessung auch Gegenstand der
Richtplanung (Lendi, S. 551 f.). In der Richtplanung geht es um die
Erschliessung im Sinne aller Massnahmen der Ausstattung des Raumes mit lebensnotwendigen
Einrichtungen und der Bedienung mit Einrichtungen, die nicht nur der Erschliessung
als Bauvoraussetzung dienen. Der Begriff der Erschliessung ist in der
Richtplanung also sehr weit gefasst und umfasst alle raumwirksamen Tätigkeiten,
die erlauben, ein Gebiet nach Massgabe der Zweckfestlegung der Nutzungsplanung
zu bewirtschaften (vgl. Lendi, S. 551 f.). Das RPG verwendet den Begriff der
Erschliessung im Zusammenhang mit der Richtplanung nicht, es spricht vielmehr
in Art. 6 Abs. 3 lit. b RPG konkret vom Verkehr, der Versorgung sowie den
öffentlichen Bauten und Anlagen, die in die Grundlagenbearbeitung der
Richtpläne einzubeziehen und die im Richtplan festzuschreiben sind (vgl. Lendi,
S. 553). Erschliessung im Sinne der Richtplanung geht damit weiter als Erschliessung
im Sinne der Nutzungsplanung.
3.1.2
Angesichts dieser Unterscheidung
zwischen einem engen und weiten Begriff der Erschliessung gilt es zunächst zu
klären, in welchem Sinn § 31 Abs. 2 PBG den Begriff (Grob-)Erschliessung
verwendet, das heisst, ob mit der Verwendung des Begriffs Erschliessung gemäss
§ 31 Abs. 2 PBG Bauzonenerschliessung gemeint oder darunter Erschliessung im
weiteren Sinne zu verstehen ist.
Nach dem Wortlaut und dem systematischen
Zusammenhang des PBG regelt § 31 PBG die (kommunale) Richtplanung. Mit Hilfe
von § 31 Abs. 2 PBG sollen insbesondere klare Abgrenzungen für den
Erschliessungsplan, die Baulinien sowie den Quartierplan erreicht werden (vgl. Weisung
des Regierungsrates vom 11. Oktober 1989, ABl 1989, S. 1749). Während der Erschliessungplan
im Dienste der Nutzungsplanung steht und Aufschluss gibt über die öffentlichen
Werke und Anlagen, die für die Groberschliessung der Bauzonen notwendig sind
(vgl. § 91 PBG), also die Vorgaben des Bundesrechts gemäss Art. 19 RPG
kantonalrechtlich umsetzt, dient der Verkehrsrichtplan mehr als nur der
Bauzonenerschliessung. Der kommunale Verkehrsplan soll vielmehr seiner Funktion
als Richtplan entsprechend die Koordination der Verkehrsanlagen von kommunaler
Bedeutung übernehmen. Ausser Acht gelassen werden dabei Quartierstrassen, da
diese im Quartierplan festzusetzen sind. Daraus wird ersichtlich, dass der
Verkehrsplan in Abgrenzung zum Erschliessungsplan und dem Quartierplan nur
Strassen und Wege von Bedeutung für die ganze Gemeinde, nicht bloss für
Quartiere oder Siedlungsgebiete zu erfassen hat. Das soll durch die
Formulierung in § 31 Abs. 2 PBG zum Ausdruck gebracht werden, wenn von Strassen
für die Groberschliessung und von Wegen von kommunaler Bedeutung die Rede ist. Damit
steht fest, dass unter Groberschliessung im Sinne von § 31 Abs. 2 PBG der weite
Erschliessungsbegriff im Sinne der Richtplanung und nicht jener der baulichen
Bodennutzung im Sinne von Art. 19 RPG verwendet wird.
Zum gleichen Schluss gelangt man, wenn zur Auslegung von § 31 Abs. 2
PBG die Bestimmung über den Inhalt des regionalen Verkehrsplanes herangezogen
wird. So enthält der regionale Verkehrsplan gemäss § 30 Abs. 4 PBG insbesondere
Festlegungen über die Strassen und Parkierungsanlagen von regionaler Bedeutung
(lit. a); die Tram- und Buslinien mit den zugehörigen Anlagen (lit. b);
Bahnlinien sowie Anschlussgeleise und Anlagen für den Güterumschlag (lit. c);
Rad-, Fuss-, Reit- und Wanderwege unter Einbezug historischer Verkehrswege
(lit. d). Inhalt des regionalen Richtplanes können mithin nicht nur
Siedlungsstrassen sein, sondern auch andere Infrastrukturen, die der
Groberschliessung der Region nicht nur in baurechtlicher Hinsicht dienen (vgl.
dazu den Anhang zur Verordnung über die einheitliche Darstellung der Richtplanungen
vom 8. Dezember 1976). Bei analoger Anwendung dieser Grundsätze auf den
kommunalen Richtplan ergibt sich, dass nicht bloss Siedlungsstrassen, sondern
ebenso andere Einrichtungen der Groberschliessung des Gemeindegebietes Inhalt
des kommunalen Richtplanes sein können.
4.
Da mithin unter
Groberschliessung im Sinne von § 31 Abs. 2 PBG nicht dasselbe zu verstehen ist
wie unter Groberschliessung im Sinne von §§ 90 ff. PBG, kann zur Bestimmung,
welche Strassen in den Verkehrsplan aufgenommen werden dürfen, auch nicht
ausschliesslich auf die für die Bauzonenerschliessung entwickelte
Unterscheidung zwischen Groberschliessung und Feinerschliessung abgestellt
werden. Oder anders gesagt, kann zur Inhaltsbestimmung des Verkehrsplanes nicht
nur
auf die Erschliessung als Bauvoraussetzung abgestellt werden. Dies
im Gegensatz zur Gewährung von Staatsbeiträgen gestützt auf die
StrassenbeitragsV (vgl. dazu unten Erwägung 4.2). Vielmehr müssen die
Unterscheidungen sowohl für die Bauzonenerschliessung als auch für die Wald- und
Landwirtschaftsgebietserschliessung vorgenommen werden. Aus diesem Grund greift
die Argumentation des Regierungsrates, wie nachfolgend zu zeigen sein wird, zu
kurz.
4.1
Das Raumplanungsgesetz enthält keine
Begriffe für die Unterscheidung verschie­de­ner Erschliessungsebenen wie Grund‑,
Grob‑ und Feinerschliessung. Die Umschreibung der Erschliessungsgrade ist
vielmehr uneinheitlich (Begriffe zur Raumplanung, ein Nach­schla­gewerk für die
Praxis, VLP-Schrift Nr. 67, Bern 1996, S. 59 f.). Das
Bundesrecht ver­langt auch nicht, dass die Kantone entsprechende
Begriffsbestimmungen einführen. Ei­ne besondere bundesrechtliche
Begriffsbestimmung enthält allerdings das Wohnbau‑ und Ei­gentumsförderungsgesetz
vom 4. Oktober 1974 (WEG). Unter
Groberschliessung für die Bauzonenerschliessung
wird da­nach die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den Hauptsträngen
der Er­schlies­sungsanlagen verstanden, namentlich Wasser‑, Energieversorgungs‑
und Abwasser­lei­tungen sowie Strassen und Wege, die unmittelbar dem zu erschliessenden
Gebiet die­nen. Die Feinerschliessung der Bauzone umfasst den Anschluss der einzelnen
Grundstücke an die Haupt­stränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich
zugänglichen Quar­tier­strassen und öffentlichen Leitungen (Art. 4 WEG).
Strassenmässig erfüllen die Funktion der Groberschliessung vor allem die
Sammelstrassen (vgl. RB 1983 Nr. 96; Peter Engeler, Die Erschliessung von
Baugrundstücken nach zürcherischem Recht, Zürich 1976, S. 31). Als
Entscheidungshilfen für die Qualifizierung von Strassen können im Weiteren auch
die VSS-Normen herangezogen, wie es der Regierungsrat getan hat. So subsumiert
der Regierungsrat unter den Begriff der Strassen der Groberschliessung unter
Bezugnahme auf die VSS-Normen Sammelstassen. Danach sind Sammelstrassen
Strassen innerhalb besiedelter Gebiete, welche den Verkehr aus den Erschliessungsstrassen
sammeln und ihn zu Strassen des nächsthöheren oder gleichen Typs führen.
Zusammen mit den Hauptverkehrsstrassen stellen sie die lokalen Verbindungen
zwischen den einzelnen Quartieren oder Ortschaften sicher (vgl. VSS-Norm 640
044). Bei der Abgrenzung zwischen Grob‑ und Feinerschliessung steht den
Gemeinden ein weiter Ermessensspielraum zu (RB 1988 Nr. 59). Ein
pflichtgemässes Ermessen hat die Funk­tion der Erschliessungsanlagen zu
berücksichtigen als auch die Vorgaben von Plänen und einschlägigen gesetzlichen
Vorschriften zu berücksichtigen (BEZ 1997 Nr. 6 E. 2a).
Zu prüfen ist die
siedlungserschliessende
Funktion
der projektierten Strasse. Der Regierungsrat lehnt die Klassierung
der umstrittenen Strasse in Zell als Sammelstrasse deshalb ab, weil er ihr nur
die Aufgabe der Feinerschliessung der Wohnhäuser nördlich der Bahnlinie zumisst.
Ob die vorliegend im Streit liegende Strassenprojektierung als Sammelstrasse
einzustufen ist, muss zu Recht bezweifelt werden. Die Strasse befindet sich ab
dem Bahnübergang ausserhalb des Siedlungsgebietes. Bauzonen erschliesst sie
nicht, sondern dient lediglich der Zufahrt von einigen Wohnhäusern, welche sich
in der Landwirtschaftszone befinden. Diese Höfe können nicht als Weiler oder
Quartier qualifiziert werden, weshalb ihr in diesem Sinne auch keine
Verbindungsfunktion zukommt. Die in der Beschwerdeschrift angeführten Beispiele
in den Gemeinden Fehraltorf, Russikon und Bauma haben – wie dem Regierungsrat
beizupflichten ist – ausnahmslos die Funktion der Erschliessung von in der
Bauzone gelegenen Weilern und/oder der Verbindung zu benachbarten Gemeinden. In
keinem der erwähnten Fälle wurde, wie dies vorliegend erfolgen soll, mit einer
Sammelstrasse eine Gebäudegruppe von lediglich vier Wohnhäusern in der Landwirtschaftszone
erschlossen, von denen zudem nur drei nahe beieinander liegen. Zwar endet die
Strasse nicht bei dieser Häusergruppe, sondern führt in den Wald und nach Unterlangenhard
(vgl.  10). Dieser interkommunalen Verbindung kommt aber nur sehr untergeordnete
Bedeutung zu, weshalb die neu zu erstellende Strasse nicht aus diesem Grund
allein als Sammelstrasse bezeichnet werden kann. Auch kann dem Teilstück der
geplanten Strasse zwischen der Tösstalstrasse bis und mit dem Bahnübergang
nicht Groberschliessungscharakter beigemessen werden, solange eine offenbar
ebenfalls in Planung stehende durchführende Strassenverbindung zwischen
Kollbrunn nach Rikon auf der Nordseite der Tösstal-Bahnlinie nicht besteht.
Zusammenfassend ist
dem Regierungsrat also insofern beizupflichten, dass es sich bei der vorliegend
zur Debatte stehenden Strasse nicht um eine Strasse mit Baurechtserschliessungscharakter
handelt. Die projektierte Strasse erschliesst kein Siedlungsgebiet, sondern
dient lediglich der Feinerschliessung der kleinen Häusergruppe auf der
Nordseite der Tösstal-Bahnlinie. Damit ist indessen – entgegen der Ansicht des
Regierungsrates und der Baudirektion - noch nicht abschliessend entschieden, ob
die fragliche Strasse in den Verkehrsplan aufgenommen werden muss oder nicht.
Dazu muss vielmehr überdies geprüft werden, ob ihr Groberschliessungsfunktion
im Sinne des weiter gefassten Erschliessungsbegriffs der Richtplanung zukommt.
4.2
Zu prüfen ist die Funktion der
projektierten Strasse in Bezug auf die
Erschliessung der Wald-  und
Landwirtschaftsgebiete
im Raum Rütschetbüel-Rutzen-Rutzentobel-Schön­talerweid.
In der Forst- und Landwirtschaft bedeutet Erschliessung Flächenerschliessung,
da die Bewirtschaftung gleichzeitig an verschiedenen Orten erfolgen muss (vgl.
V. Kuonen, Generelle Erschliessungsplanung, Zürich 1979, S. 21). Die
Groberschliessung von Waldbeständen erlaubt dabei die Zufahrt ins Arbeitsgebiet
und die Abfuhr von Holz vom Lagerplatz an den Verbrauchsort. Sie erfolgt über
Waldstrassen, die an das öffentliche Strassennetz angeschlossen werden (Walter
Wüthrich, Die Feinerschliessung von Waldbeständen – Planung, Anlage und
Benützung, Berichte der Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und
Landschaft, Birmensdorf 1992, S. 14; Peter Dietz/Wolfgang Knigge/Hans Löffler,
Walderschliessung, Hamburg/Berlin 1984, S. 13). Demgegenüber ermöglicht die
Feinerschliessung den Zugang zu jedem Arbeitsort und das Bringen des Holzes vom
Fällort zum Aufbereitungs- und Lagerort im Wald mittels Rückegassen, Maschinenwegen
und Seillinien (vgl. Wüthrich, S. 14; Kuonen, S. 21 f.). Analog dazu führen die
landwirtschaftlichen Güterstrassen mit Groberschliessungsfunktion bis an die
Grenze der landwirtschaftlich genutzten Gebiete, während die Feinerschliessung
durch Bewirtschaftungswege innerhalb der Feldparzellen erfolgt.
Im vorliegenden Fall kommt der neu zu erstellenden Strasse gemäss
dem Schreiben des Amtes für Landschaft und Natur vom 22. August 2003
Groberschliessungsfunktion zu für die Feldparzellen nördlich der
Tösstal-Bahnlinie sowie für den Wald im Gebiet Rutzentobel, in welchem
regelmässig Holznutzungen stattfinden, und im Gebiet Schönthalerweid und
Schönthalerhalden, welchem besondere Schutzfunktion zugemessen wird und
gänzlich unerschlossen ist. Wegen dieser land- und forstwirtschaftlichen
Bedeutung der im Verkehrsplan festgesetzten Strasse wurde der Gemeinde Zell vom
Kanton auch ein einmaliger Beitrag von maximal Fr. 231’000.- an die Baukosten
der vorliegend umstrittenen Strasse bewilligt.
Hieraus wird nun ebenso ersichtlich, dass Beiträge gestützt auf § 1
der StrassenbeitragsV nur für Strassen mit Siedlungserschliessungsfunktion
(unter Ausschluss der Feinerschliessung) ausgeschüttet werden, während sich das
Beitragswesen für Strassen mit Bedeutung für die Land- und Forstwirtschaft nach
den einschlägigen Bestimmungen der Forst- und Landwirtschaftsgesetzung richtet.
Die StrassenbeitragsV geht somit vom engen Begriff der Erschliessung gemäss
Art. 19 RPG bzw. von der
Bauzonenerschliessung aus, weshalb bei der
Beurteilung, ob eine Strasse in den kommunalen Verkehrsplan aufzunehmen ist,
nicht allein auf die Beitragspflicht gemäss § 1 StrassenbeitragsV abgestellt werden
darf.
5.
5.1
Da der projektierten Strasse
Groberschliessungsfunktion zukommt und sie in Bezug auf die Walderschliessung
von kommunaler Bedeutung ist, ist sie in den kommunalen Verkehrsplan
aufzunehmen. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen und der Regierungsrat
anzuweisen, den Verkehrsplan der Gemeinde Zell vom 22. September 2003 zu genehmigen.
5.2
Die Gerichtskosten sind dem
unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates vom 7. April
2004 wird aufgehoben. Der Regierungsrat wird eingeladen, die Ergänzung des
kommunalen Verkehrsplanes der Gemeinde Zell vom 22. September 2003 zu genehmigen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.  2000.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.-      Zustellungskosten,
Fr.  2060.-      Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Mitteilung …