zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00085 · 2001-07-13 · de

Betriebsbewilligung für Apotheke | Nachträgliche Einschränkung der Bewilligung durch Auflagen Vorliegende Streitigkeit, die sich hauptsächlich um die Einhaltung der betrieblichen Anforderungen dreht, unterliegt der Direktbeschwerde nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG (E. 1). Zuständig zur Beurteilung der baulichen Anforderungen ist die Gesundheitsdirektion. Eine Koordination mit dem baurechtlichen Verfahren war nicht nötig (E. 2). Die Beschwerdeführerin konnte sich nicht zu den ihr vorgehaltenen Mängeln äussern und wurde damit in ihrem rechtlichen Gehör verletzt. Ob der Entscheid überdies ungenügend begründet ist, kann offen bleiben (E. 3). Die Bewilligung ist nach der Inspektion zu erteilen. Soweit die Mängel schon zur Zeit der ursprünglichen Bewilligung bestanden, kommen die nachträglichen Auflagen einem Widerruf gleich. Ein solcher ist nur bei überwiegendem öffentlichem Interesse zulässig, wenn die Bewilligung fehlerhaft war oder der Anpassung bedarf, was vorliegend zweifelhaft ist (E. 4a). Auflagen betreffend die Einhaltung unmittelbar geltender Betriebsvorschriften kommen nicht einem Widerruf gleich. Die Behörde hat Kontrollen vorzunehmen und den Betriebsinhaber zur Behebung von Mängeln anzuhalten. Tut er dies nicht, kann die Bewilligung eingeschränkt oder entzogen werden (E. 4b). Die Einreichung von Plänen wurde zu Recht verlangt (E. 4 c aa). Ein Qualitätssicherungssystem beinhaltet mehr als die nicht einmal schriftlich niedergelegte Definition der Betriebsabläufe. Die Beschwerdeführerin wird nicht auf ein bestimmtes System festgelegt und hätte genügend Zeit gehabt, ein solches zu implementieren (E. 4 c bb). Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen und die Streitsache an die Vorinstanz zurückzuweisen (E. 5).

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.13.0 VB.2001.00085
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.13.0 VB.2001.00085
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00085
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00085
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.07.2001
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Betriebsbewilligung für Apotheke
Nachträgliche Einschränkung der Bewilligung durch Auflagen
Vorliegende Streitigkeit, die sich hauptsächlich um die Einhaltung der betrieblichen Anforderungen dreht, unterliegt der Direktbeschwerde nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG (E. 1).
Zuständig zur Beurteilung der baulichen Anforderungen ist die Gesundheitsdirektion. Eine Koordination mit dem baurechtlichen Verfahren war nicht nötig (E. 2).
Die Beschwerdeführerin konnte sich nicht zu den ihr vorgehaltenen Mängeln äussern und wurde damit in ihrem rechtlichen Gehör verletzt. Ob der Entscheid überdies ungenügend begründet ist, kann offen bleiben (E. 3).
Die Bewilligung ist nach der Inspektion zu erteilen. Soweit die Mängel schon zur Zeit der ursprünglichen Bewilligung bestanden, kommen die nachträglichen Auflagen einem Widerruf gleich. Ein solcher ist nur bei überwiegendem öffentlichem Interesse zulässig, wenn die Bewilligung fehlerhaft war oder der Anpassung bedarf, was vorliegend zweifelhaft ist (E. 4a).
Auflagen betreffend die Einhaltung unmittelbar geltender Betriebsvorschriften kommen nicht einem Widerruf gleich. Die Behörde hat Kontrollen vorzunehmen und den Betriebsinhaber zur Behebung von Mängeln anzuhalten. Tut er dies nicht, kann die Bewilligung eingeschränkt oder entzogen werden (E. 4b).
Die Einreichung von Plänen wurde zu Recht verlangt (E. 4 c aa).
Ein Qualitätssicherungssystem beinhaltet mehr als die nicht einmal schriftlich niedergelegte Definition der Betriebsabläufe. Die Beschwerdeführerin wird nicht auf ein bestimmtes System festgelegt und hätte genügend Zeit gehabt, ein solches zu implementieren (E. 4 c bb).
Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen und die Streitsache an die Vorinstanz zurückzuweisen (E. 5).
Stichworte:
AUFLAGE
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BETRIEBSBEWILLIGUNG
BEWILLIGUNGSENTZUG
GESUNDHEITSPFLEGEBERUFE
INSPEKTION
KOORDINATIONSPFLICHT
QUALITÄTSSICHERUNG
RECHTLICHES GEHÖR
WIDERRUF
Rechtsnormen:
§ 8 aGesundheitsG
§ 9 aGesundheitsG
§ 23 aGesundheitsG
§ 25 aGesundheitsG
Art. 29 lit. II BV
HeilmittelV
§ 37 HeilmittelV
§ 31 lit. III,V OGRR
§ 19a lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Mit Verfügung vom 5. Oktober 1978 hatte
die Gesundheitsdirektion B die für 20 Jahre gültige Bewilligung zum Betrieb der
Apotheke im Zentrum, X erteilt. Nach der Umwandlung der Einzelfirma in die
Apotheke A AG, welche hinsichtlich Einrichtung, Betrieb und
verantwortlicher Personen mit keinen Veränderungen verbunden war, bewilligte
die Gesundheitsdirektion mit Verfügung vom 6. Oktober 1998 den Betrieb der
Apotheke A AG unter der Verantwortung von B. In Ziffer 3 dieser Verfügung
wurde festgehalten, dass die bis zum 31. Dezember 2008 geltende Bewilligung
jederzeit eingeschränkt, mit Auflagen­ versehen oder aufgehoben werden kann,
sofern die geltenden Anforderungen nicht erfüllt werden.
Am 10. Januar 2001 führte die kantonale
Heilmittelkontrolle in der Apotheke A AG eine Inspektion durch. In seinem
Inspektionsbericht vom 19. Januar 2001 stellte der Inspektor der kantonalen
Vollzugsbehörde den folgenden Antrag:
"Die Betriebsbewilligung der Firma sei mit folgenden Auflagen
zu verbinden:
1.    Die bei der Inspektion
festgestellten Mängel seien zu beheben.
2.    Über die zur Behebung der Mängel
eingeleiteten Massnahmen sei der Kantonalen Heilmittelkontrolle Zürich bis zum
2. März 2001 schriftlich Bericht mit Zeitplan über die notwendigen Anpassungen
zu erstatten.
3.    Bis zum 2. März 2001 seien der
Kantonalen Heilmittelkontrolle Zürich zuzustellen:
Pläne des Erdgeschosses im
Massstab 1 : 50, im Doppel, inkl. Möblierungsplan der Offizin.
Die Behebung der Mängel sei anlässlich einer Nachinspektion zu
überprüfen."
Am 5. Februar 2001 erliess die
Gesundheitsdirektion, Kantonale Heilmittelkontrol­le, unter dem Titel
"Bewilligung zum Betrieb einer Apotheke (Nachtrag)" die folgende
Verfügung:
"Die von der Kantonalen Heilmittelkontrolle Zürich gemäss
Inspektionsbericht vom 19. Januar 2001 beantragten Auflagen und Fristen zu
ihrer Erfül­lung werden als verbindlich erklärt."
II. Hiergegen liess die Apotheke A AG am
8. März 2001 beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben mit dem Antrag, die
angefochtene Verfügung aufzuheben.
Auf ein Wiedererwägungsgesuch der Apotheke
A AG trat die Kantonale Heilmittelkontrolle am 3. April 2001 nicht ein.
Mit Beschwerdeantwort vom 4. April 2001
beantragte die Kantonale Heilmittelkontrolle, die zur Stellungnahme auch zur
Frage der funktionellen Zuständigkeit der Verwaltungsgerichts eingeladen wurde,
die Beschwerde abzuweisen.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) können
erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter auf dem Gebiet der
Bewilligung zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege, wozu der Betrieb
einer Apotheke gehört (§ 23 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962,
GesundheitsG), unmittelbar beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Mit der
angefochtenen Verfügung wird die Betriebsbewilligung vom 6. Oktober 1998 mit
Auflagen er­gänzt, gemäss welchen verschiedene betriebliche und bauliche Mängel
behoben bzw. hinsichtlich letzterer bewilligte Pläne eingereicht werden sollen.
Es fragt sich, ob damit noch ein Entscheid über eine Bewilligung zur Ausübung
eines Berufs der Gesundheitspflege im Sinn von § 19a Abs. 2 Ziff. 2
VRG vorliegt.
Die in § 19a Abs. 2 VRG genannten
Tatbestände sind Ausnahmen vom Grundsatz, dass gegen erstinstanzliche
Anordnungen der Direktionen Rekurs beim Regierungsrat (§ 19a Abs. 1
VRG) und gegen erstinstanzliche Anordnungen von Ämtern Rekurs bei der Direktion
(§ 19 Abs. 1 VRG) erhoben werden kann. Mit den in § 19a Abs. 2
Ziff. 2 VRG erwähnten "Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der
Gesundheitspflege"  hatte der Ge­setzgeber offenbar in erster Linie
Streitigkeiten betreffend die Voraussetzungen für die Zu­lassung zur
Berufsausübung im Sinn von § 8 GesundheitsG im Auge. Unter den vom
Gesundheitsgesetz geregelten Medizinalberufen nehmen die Apotheker insofern
eine Sonderstellung ein, als bei ihnen die
"Berufsausübungsbewilligung" im engeren Sinn betreffend die
persönlichen (d.h. fachlichen, moralischen und gesundheitlichen) Voraussetzungen
(§ 8 in Verbindung mit § 23 GesundheitsG) mit einer
"Betriebsbewilligung" verknüpft wird, welche die Geschäftsräume und
–einrichtungen  sowie den (sonstigen) Umgang mit den Heilmitteln betrifft (vgl.
§ 25 GesundheitsG, §§ 14a-23 und §§ 37-50 der Verordnung über
den Verkehr mit Heilmitteln vom 28. Dezember 1978, HeilmittelV). Das
Verwaltungs­gericht hatte gestützt auf § 19a Abs. 2 Ziff. 2 bisher
ausschliesslich Fälle zu beurteilen, in denen strittig war, ob der
Gesuchsteller die
persönlichen
Voraussetzungen der Bewilligungserteilung
erfülle. Die vorliegende Streitigkeit dreht sich dagegen darum, ob die Apotheke
der Beschwerdeführerin den
betrieblichen
Anforderungen genüge.
Der Gesetzeswortlaut von § 19a
Abs. 2 Ziff. 2 VRG bietet indessen keine Grundlage für eine Differenzierung
zwischen Streitigkeiten betreffend die persönlichen Bewilligungsvoraussetzungen
und solchen, bei denen es um die betrieblichen Voraussetzungen geht. Das
Verwaltungsgericht ist demnach zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
funktionell zuständig. Die Direktbeschwerde erscheint allerdings in Fällen der
zweitgenannten Art (wie dem vorliegenden) eher unbefriedigend, weil es häufig
weitgehend um Ermessensfragen geht, deren Beurteilung dem Verwaltungsgericht
zwar formell zusteht (§ 50 Abs. 2 VRG),  jedoch zweckmässigerweise
zunächst einer verwaltungsinternen Rekursbehörde überlassen werden sollte. Das
zeigt sich, wie die nachfolgenden Erwägungen zur materiellen Beurteilung
deutlich machen, gerade im vorliegenden Fall.
Weil auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin rügt, die
Beurteilung der Räumlichkeiten der Apotheke hätte nicht nur durch die
gesundheitspolizeiliche Behörde (Heilmittelkontrolle), sondern zugleich durch
die baupolizeiliche Behörde erfolgen müssen. Weil dies unterblieben sei, sei
die bundesrechtliche Koordinationspflicht verletzt worden.
Für die Beurteilung der baulichen
Anforderungen an Räume und Einrichtung einer Apotheke gemäss den Bestimmungen
der Heilmittelverordnung ist die Gesundheitsdirektion, nicht die Baubehörde
zuständig (§ 31 Ziff. 3 und 5 des Gesetzes betreffend Organisation und
Geschäftsordnung des Regierungsrats und seiner Direktionen vom 26. Februar
1899). Dass die im vorliegenden Fall gesundheitspolizeilich geforderten
baulichen Einrichtungen als solche keiner Baubewilligung bedürfen und daher von
vornherein kein Bedarf zur Verfahrenskoordination (§ 319 Abs. 2 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. Sep­tember 1975) besteht, ergibt sich
schon aus § 1 lit. g der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1977
(BVV), insbesondere aber auch aus dem Anhang zur BVV, in welchem die von der
Gesundheitsdirektion zu bewilligenden Einrichtungen von Apotheken gar nicht
erwähnt sind. Im umgekehrten Fall, d.h. wenn die Neueinrichtung oder Änderung
einer Apotheke baurechtlich relevant ist, wird die Koordination so hergestellt,
dass die Pläne vor Baubeginn zur Begutachtung und Genehmigung der
Gesundheitsdirektion zu unterbreiten sind (§ 38 Abs. 2 HeilmittelV).
Die hier streitigen baulichen Mängel betreffen eine Türe sowie die
Zugänglichkeit und Nutzung von Räumen ausschliesslich unter
gesundheitspolizeilichen Aspekten im Sinn von § 40 HeilmittelV. Da dies
baurechtlich nicht relevant ist, stellt sich auf die von der Beschwerdeführerin
aufgeworfene Frage einer allfälligen Koordination mit dem baurechtlichen
Verfahren nicht.
3. Die Beschwerdeführerin rügt, dass in der
angefochtenen Verfügung die angeordneten baulichen Änderungen und Anpassungen
an die Betriebsabläufe nicht genannt sind, sondern dafür bloss auf die Anträge
im Inspektionsbericht vom 19. Januar 2001 verwiesen wird, diese Anträge
ihrerseits aber auf eine Liste von verschiedenen festgestellten Mängeln
verweisen. Im Weiteren macht sie geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör
sei dadurch verletzt worden, dass ihr der Inspektionsbericht, auf den die
angefochtene Verfügung Bezug nimmt, nicht zur Stellungnahme unterbreitet wurde
und sie sich deshalb nicht zu den darin festgehaltenen Mängeln äussern konnte.
Von erheblichem Gewicht ist dabei
insbesondere das zweite Vorbringen. Der heute in Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 garantierte Anspruch auf recht­liches Gehör
umfasst namentlich das Recht, vor Erlass belastender Anordnungen angehört zu
werden und sich umfassend zum Sachverhalt zu äussern (Jörg Paul Müller, Grund­rechte
in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 520 ff.). Seine Verletzung führt
grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids, unabhängig davon, ob
der Mangel einen Einfluss auf den Ausgang in der Sache selbst hatte (Müller,
S. 516). Vorliegend bestreitet die Beschwerdegegnerin die gerügte
Gehörsverletzung nicht, sondern bestätigt sie und bringt dafür eine Begründung
vor, welche die Natur des Anspruchs verkennt. Da im Verfahren der
Direktbeschwerde auch Ermessensfragen zu beurteilen sind, ist im vorliegenden
Fall eine Heilung des Mangels im Rechtsmittelverfahren nicht angezeigt (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 64 N. 4 f.). Die angefochtene
Verfügung ist somit aufzuheben.
Offen bleiben kann, ob diese überdies
ungenügend begründet war. Das Recht auf Begründung eines Entscheids ergibt sich
ebenfalls aus dem umfassenderen Anspruch auf rechtliches Gehör. Dessen Adressat
muss in der Lage sein, die Argumente, von denen sich die entscheidende Behörde
leiten liess, zu verstehen und allenfalls die eigenen Erfolgs­chancen in einem
Rechtsmittelverfahren abzuschätzen (Müller, S. 535 ff.). Zwar ist der
doppelte Verweis einerseits der Verfügung selbst auf die Anträge des
Inspektionsberichts vom 19. Januar 2001 und anderseits dieser Anträge auf die
im Bericht aufgelisteten Mängel nicht ganz unproblematisch, doch dürfte für die
Beschwerdeführerin trotzdem hinreichend deutlich erkennbar gewesen sein, welche
Unzulänglichkeiten ihr vorgehalten und welche Vorkehren dementsprechend von ihr
verlangt wurden.
4. Im Hinblick auf das weitere Vorgehen der
Gesundheitsdirektion erscheinen die folgenden Erwägungen angebracht:
a) Nach § 37 HeilmittelV wird die
Bewilligung
nach
Inspektion der Räume und Einrichtungen erteilt, wobei
die Behebung untergeordneter Mängel auflageweise mit der Bewilligung angeordnet
werden kann. Die Verfügung vom 5. Februar 2001, mit welcher der
Beschwerdeführerin Auflagen zur Behebung von Mängeln gemacht wurden, wurde als
Nachtrag zur Bewilligung zum Betrieb einer Apotheke vom 6. Oktober 1998
erlassen. Das bedeutet, dass die ursprüngliche Bewilligung vom 6. Oktober 1998
nachträglich mit einer belastenden Nebenbestimmung ergänzt worden ist.
Soweit die beanstandeten Mängel bereits im
Zeitpunkt der ursprünglichen Bewilligungserteilung bestanden und deren Behebung
schon damals mittels Auflagen – als Voraussetzung für die Bewilligungserteilung
– hätte verlangt werden können und müssen, kommen die nachträglichen Auflagen
einem Widerruf der Bewilligung gleich. Ein solcher lässt sich nicht schon auf
den in Ziffer 3 der Bewilligung gemachten allgemeinen Vorbehalt stützen, wonach
die Bewilligung – die bis zum 31. Dezember 2008 gilt – jederzeit eingeschränkt,
mit Auflagen versehen oder aufgehoben werden kann,  sofern die geltenden
Anforderungen nicht erfüllt werden. Ein derart allgemein formulierter Vorbehalt
ist keine Rechtsgrundlage für einen Widerruf. Ein solcher ist nur aufgrund
einer Interessenabwägung und nur dann zulässig, wenn die ursprüngliche
Bewilligung fehlerhaft war oder wenn sie aufgrund veränderter tatsächlicher
oder rechtlicher Verhältnisse der Anpassung bedarf (René A. Rhinow/Beat
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/Frankfurt a. M. 1990, Nr. 41 B V a, Nr. 45 B II; Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A.,
Zürich 1998, Rz. 806 ff.;  Ivo Hangartner, Widerruf und Änderung von
Verwaltungsakten aus nachträglich eingetretenen Gründen, St. Gallen 1959, S.
156; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 7, 12 und 13; BGE 101 Ia
188 E. 4; 109 Ia 132 E. 7a; RR AG, 6. September 1976, ZBl 78/ 1977, S. 128
f.). Im Zusammenhang mit einer Bewilligungserteilung kommen vorab Auflagen
betreffend fehlende oder mangelhafte bauliche Vorkehren oder
Einrichtungselemente in Betracht.
Im vorliegenden Fall wurde die Bewilligung am
6. Oktober 1998 ohne die vorherige Inspektion gemäss § 37 HeilmittelV
erteilt und wurde auch kein Vorbehalt mit Bezug auf eine noch ausstehende
Inspektion gemacht. Angesichts der Tatsache, dass die neue Bewilligung einzig
wegen der Überführung der Apotheke von  B in die A AG, d.h. nur wegen
der Änderung der Rechtsform der Firma nötig war und sich weder in personeller
Hinsicht noch mit Bezug auf Einrichtung und Betrieb etwas geändert hatte,
erscheint es zweifelhaft, ob die Bewilligung aufgrund einer späteren – nicht
vorbehaltenen – Inspektion  mit Bezug auf bauliche Mängel nachträglich
eingeschränkt werden darf. Dass die vorausgehende Inspektion nach Darlegung der
Beschwerdegegnerin in der Vernehmlassung wegen Arbeitsüberlastung unterblieb,
vermag hieran nichts zu ändern.
b) Soweit sich jedoch die beanstandeten
Mängel aus Vorschriften ergeben, die der Betriebsinhaber unmittelbar zu
befolgen hat, ohne dass sie anlässlich der Bewilligungserteilung mittels
Auflagen hätten konkretisiert werden müssen (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 618 und
915a), kommen entsprechende nachträgliche Auflagen betreffend Mängel der
Betriebsführung nicht einem Widerruf der Bewilligung gleich. Zur Durchsetzung
einer gesetzeskonformen Betriebsführung der Apotheke bedarf es keiner Ergänzung
der Bewilligung vom 6. Oktober 1998 mit Auflagen. Die für die Einhaltung der
gesetzlichen Anforderungen zuständige Behörde ist verpflichtet, Kontrollen
vorzunehmen, und zu deren Vornahme ist sie jederzeit befugt, was sich teils aus
dem Bundesrecht ergibt und in § 64 Abs. 1 und 2 HeilmittelV noch
ausdrücklich festgehalten ist. Werden bei dieser Gelegenheit gesetzwidrige
Zustände festgestellt, so ist der Betriebsinhaber zu deren Behebung anzuhalten.
Kommt der Apotheker der Anordnung zur Mängelbehebung, deren Rechtmässigkeit
überprüfen zu lassen er das Recht hat, innert angesetzter Frist nicht nach, so
sind die Konsequen­zen zu ziehen, die nach dem zu beachtenden Gebot der
Verhältnismässigkeit je nach Schwere des Verstosses von einer Einschränkung bis
zum Entzug der Bewilligung gehen können (§ 9 GesundheitsG).
c)  Bei den im Inspektionsbericht
aufgelisteten Mängeln, die gemäss der (nunmehr ohnehin wegen Verweigerung des
rechtlichen Gehörs aufzuhebenden) Verfügung innert Frist zu beheben sind,
handelt es sich einerseits um bauliche und betriebliche Mängel, anderseits um
Verstösse gegen die gesetzlichen Vorschriften bei der Behandlung, Kontrolle und
Abgabe von Heilmitteln, Betäubungsmitteln und Giften.
aa) Hinsichtlich der vom Inspektor
festgestellten Mängel betreffend die Räume und Einrichtungen wird in Ziff. 3 des
Antrags des Inspektionsberichts an die Gesundheitsdirektion richtigerweise die
Einreichung von Plänen verlangt, was auch keiner besonderen Begründung
bedurfte. Anhand dieser Pläne wird sich ergeben, ob die fragliche
Raumeinteilung und ‑einrichtung bereits bewilligt oder allenfalls
bewilligungsfähig ist. Hinsichtlich der übrigen auf  S. 4 des
Inspektionsberichts beanstandeten Mängeln ist teils streitig, ob die von der
Gesundheitsdirektion verlangten Anforderungen verhältnismässig sind. Beim Merk­­blatt
für räumliche Anforderungen an Apotheken vom 5. Juli 1993 handelt es sich um
eine Richtlinie der Verwaltungsbehörde ohne Gesetzeskraft; bei deren Anwendung
unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit den konkreten
Verhältnissen am Ort Rechnung zu tragen (vgl. VGr, 16. Dezember 1992, VB
92/135).
bb) Gemäss § 14a HeilmittelV (in Kraft
seit 1. Januar 1998) hat jeder Heilmittelbetrieb ein geeignetes
Qualitätssicherheitssystem zu unterhalten, das der Art, der Bedeutung und dem
Umfang der durchzuführenden Arbeiten und Dienstleistungen angemessen ist.  Die
Beschwerdeführerin macht geltend, es werde im Inspektionsbericht zu Unrecht
festgehalten, dass in ihrer Apotheke kein Qualitätssicherungssystem
implementiert sei; entgegen dieser unzutreffenden Feststellung seien alle
Betriebsabläufe definiert und bestens eingespielt; die Beschwerdegegnerin habe
bisher auch nicht dargetan, was ein derartiges System beinhalten solle. Diese
Kritik ist weitgehend unbegründet. Der Zweck von § 14a HeilmittelV verlangt
auch ohne Legaldefinition des Begriffs "Qualitätssicherungssystem",
dass ein solches System wesentlich mehr enthalten muss als eine – nicht einmal
schriftlich festgehaltene, sondern nur "bestens eingespielte" –
Definition der Betriebsabläufe. Zu verweisen ist auf die in der
Beschwerdeantwort (S. 3) vorgenommene, überzeugende Umschreibung.
Insbesondere ist die genaue Dokumentation aller Vorkehren und Abläufe, die zur
Sicherstellung der Qualität der Produkte und Dienstleistungen dienen,
bedeutendes Element eines Qualitätssicherungssystems. Verzichtete die
Beschwerdegegnerin bis anhin auf eine detaillierte Umschreibung, so hatte dies
für die Beschwerdeführerin immerhin den Vorteil, nicht auf ein bestimmtes
System festgelegt zu werden, was dem Wortlaut von § 14a HeilmittelV
entspricht. Zum Einwand der Beschwerdeführerin, es fehle diesbezüglich eine
intertemporalrechtliche Übergangsordnung, ist zu bemerken, dass in den drei
Jahren seit Inkrafttreten von § 14a HeilmittelV bis zur Inspektion ein solches
System ohne unzumutbare Schwierigkeiten eingerichtet werden konnte.
cc)  Bei verschiedenen Mängeln, welche die
Behandlung, Kontrolle und Abgabe von Giften, Betäubungsmitteln und
Arzneistoffen betreffen, sind die adäquaten Massnahmen bereits getroffen
worden. So wurden mit Verfügung der Gesundheitsdirektion, Heilmittelkontrolle,
vom 17. Januar 2001 die bei der Inspektion vorgefundenen verdorbenen und
vorschriftswidrigen Arzneimittel eingezogen und vernichtet. Sodann wurde mit
Bezug auf die nicht pharmakopöekonformen Produkte Mandelöl und Malvenblätter
die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 20. Februar 2001 ersucht, diese
Produkte fachgerecht zu entsorgen, wobei eine Gebühr von Fr. 240.-
auferlegt wurde.
5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass in
teilweiser Gutheissung der Beschwerde die angefochtene Verfügung wegen
Verweigerung des rechtlichen Gehörs aufzuheben und die Streitsache zu erneutem
Entscheid im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen ist.
...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen und die Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die
Gesundheitsdirektion zurückgewiesen.
...