zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00129 · 2020-09-10 · de

Konzessionsgebühren | Konzessionsgebühren Die Konzessionsabgabe des Netzbetreibers an das Gemeinwesen für die Benützung von öffentlichem Grund und Boden durch elektrische Leitungen stellt eine Kausalabgabe dar (E. 2.1). Den Gemeindewerken der Beschwerdegegnerin kommt keine eigene Rechtspersönlichkeit zu; sie bilden vielmehr eine Verwaltungseinheit und sind damit Teil der Gemeinde selber. Will das Gemeinwesen selber den eigenen Grund und Boden dauerhaft und unter Ausschluss Dritter nutzen, liegt keine Sondernutzung vor und bedarf es keiner Sondernutzungskonzession. Bedarf es keiner Sondernutzungskonzession, fehlt es an einem Entstehungsgrund für die Erhebung einer Sondernutzungskonzessionsabgabe (E. 4.2). Selbst wenn von einer rechtsgültigen Grundlage für die Erhebung einer Konzessionsabgabe ausgegangen würde, stünde einer Konzessionsabgabe § 37 Abs.1 und 2 StrG entgegen (E. 4.6). Gutheissung der Beschwerde, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2020.00129
Zurich Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2020.00129
Zurigo Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2020.00129

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00129
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00129
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.09.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Konzessionsgebühren
Konzessionsgebühren
Die Konzessionsabgabe des Netzbetreibers an das Gemeinwesen für die Benützung von öffentlichem Grund und Boden durch elektrische Leitungen stellt eine Kausalabgabe dar (E. 2.1). Den Gemeindewerken der Beschwerdegegnerin kommt keine eigene Rechtspersönlichkeit zu; sie bilden vielmehr eine Verwaltungseinheit und sind damit Teil der Gemeinde selber. Will das Gemeinwesen selber den eigenen Grund und Boden dauerhaft und unter Ausschluss Dritter nutzen, liegt keine Sondernutzung vor und bedarf es keiner Sondernutzungskonzession. Bedarf es keiner Sondernutzungskonzession, fehlt es an einem Entstehungsgrund für die Erhebung einer Sondernutzungskonzessionsabgabe (E. 4.2). Selbst wenn von einer rechtsgültigen Grundlage für die Erhebung einer Konzessionsabgabe ausgegangen würde, stünde einer Konzessionsabgabe § 37 Abs.1 und 2 StrG entgegen (E. 4.6).
Gutheissung der Beschwerde, soweit Eintreten.
Stichworte:
ABGABE
ELEKTRIZITÄTSVERSORGUNG
GEBÜHRENERHEBUNG
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KAUSALABGABE
KONZESSIONSGEBÜHR
RECHTSGRUNDLAGEN
SONDERNUTZUNG
SONDERNUTZUNGSKONZESSION
STROMVERSORGUNG
Rechtsnormen:
Art./§ 88 GG
§ 231 PBG
Art./§ 12 SGV
Art./§ 13 SGV
§ 37 StrassG
Art./§ 14 StromVG
Art./§ 15 StromVG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00129
Urteil
der 3. Kammer
vom
10. September 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Dietlikon, vertreten durch den Gemeinderat,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Konzessionsgebühren,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Datum vom 31. Januar 2019 wurde A seitens der
Gemeindewerke Dietlikon für Strombezug, Netznutzung, Wasser und Abwasser für
das Jahr 2018 Rechnung über total Fr. 1'196.20 (Fr. 296.20 unter
Berücksichtigung früherer Akontozahlungen) gestellt. Im Betrag von total
Fr. 331.90 für die Netznutzung waren Fr. 11.50 für Konzessionsabgabe
an die Gemeinde enthalten, basierend auf dem Bezug von 2'375 KWh zu 0,45 Rp.
zuzüglich Mehrwertsteuer. Unter Hinweis auf den Bundesgerichtsentscheid vom
17. März 2017 (BGE 143 II 283) verlangte A die Zustellung einer neuen
Gesamtrechnung ohne Belastung mit einer Konzessionsabgabe, da es einer solchen
an der rechtlichen Grundlage mangle. Mit Verfügung vom 19. März 2019
stellten die Gemeindewerke Dietlikon A dieselbe Rechnung zu und bestätigten
deren genügende rechtliche Grundlage. Am 18. April 2019 verlangte A erneut
eine Rechnung ohne den Aufwand für Konzessionsabgaben, was die Gemeindewerke
Dietlikon als Antrag um Neubeurteilung der Verfügung vom 19. März 2019
entgegennahmen (§ 170 f. des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015
[GG]). Mit Beschluss vom 28. Mai 2019 wies der Gemeinderat Dietlikon das
Gesuch von A um Neubeurteilung der Verfügung vom 19. März 2019 ab und
erhob keine Kosten.
II.
Dagegen erhob A mit Eingabe vom 4. Juli 2019 Rekurs
beim Bezirksrat Bülach und verlangte, (1.) die Konzessionsgebühr in der
Abrechnung der Gemeindewerke Dietlikon vom 31. Januar 2019 sei ersatzlos
zu streichen und ihm entsprechend eine korrigierte Abrechnung zuzustellen.
(2.) Ferner seien die [bezogenen] Konzessionsgebühren aller bereits
bezahlter Rechnungen aufgrund der fehlenden Rechtsgrundlage den Kunden wieder
gutzuschreiben. Schliesslich sei (3.) auf eine Erhebung der
Konzessionsabgabe für Strom generell immer zu verzichten. Da die Rekursschrift
keine Unterschrift trug, wurde sie A zur Verbesserung zurückgewiesen. In der
unterzeichneten Rekursschrift vom 19. Juli 2019 änderte A den dritten
Antrag insofern ab, als auf die Erhebung einer Konzessionsabgabe für Strom
dauerhaft
zu verzichten
sei. Der Gemeinderat Dietlikon verlangte die Abweisung des
Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Im weiteren Verlauf des
Rekursverfahrens gab es keine Annäherung der Standpunkte der Parteien. Der
Bezirksrat Bülach führte vor seinem Entscheid einen informellen
Meinungsaustausch mit der Baudirektion über seine Zuständigkeit zur Beurteilung
einer Jahresrechnung für Strom durch und wies mit Beschluss vom 29. Januar
2020 den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat. Die Kosten wurden auf die
Staatskasse genommen.
III.
Dagegen erhob A mit Eingabe vom 28. Februar 2020
Beschwerde am Verwaltungsgericht und verlangte, auf die Verrechnung der
Strom-Konzessionsabgabe im [Jahr] 2018 sei zu verzichten. Auf die Erhebung
einer Strom-Konzessionsabgabe ab 2018 sei dauerhaft zu verzichten. Die Kosten
seien der unterliegenden Partei aufzuerlegen, und auf eine Entschädigung sei zu
verzichten. Der Bezirksrat Bülach verzichtete am 9. März 2020 auf
Vernehmlassung und verwies auf den angefochtenen Entscheid. Die Gemeinde
Dietlikon verlangte in der Beschwerdeantwort die Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zulasten von A. Weitere
Stellungnahmen erfolgten nicht.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Angefochten
ist ein Entscheid des Bezirksrats Bülach über eine konkrete Abgabeverfügung,
für dessen Beurteilung das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 19b Abs. 2
lit. c Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig ist. Zwar ist die Elektrizitätskommission
(ElCom) nach Art. 22 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes vom
23. März 2007 über die Stromversorgung (Stromversorgungsgesetz, StromVG)
für den Entscheid im Streitfall unter anderem über die Netznutzungstarife und -entgelte
zuständig; vorbehalten bleiben jedoch Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen,
die wie vorliegend in das Netznutzungsentgelt integriert sind. Diese richten
sich nach der einschlägigen Gesetzgebung des jeweils zuständigen Gemeinwesens. Nach
§ 8e Abs. 2 des (kantonalen) Energiegesetzes vom 19. Juni 1983
(EnerG) soll der Regierungsrat über Rekurse betreffend diejenigen Anteile im
Elektrizitätstarif entscheiden, die Abgaben und Leistungen an das Gemeinwesen
darstellen, worunter insbesondere Konzessionsabgaben für die Sondernutzung von
öffentlichem Grund für Elek­trizitätsleitungen fallen (Hansjörg Seiler,
Tariffragen im Elektrizitätsrecht, in: Schriften zum Energierecht (SzE)
Band/Nr. 10, 2019, Rz. 35 S. 38; BGE 143 II 283 E.3.3). Nach den
Materialien beschränkt sich die regierungsrätliche Zuständigkeit auf die
Überprüfung von generell-abstrakten Festsetzungen solcher Abgaben im Rahmen des
Elektrizitätstarifs eines Netzbetreibers und damit auf Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle (Antrag des Regierungsrates vom 12. August 2009 zur Änderung
des Energiegesetzes vom 20. September 2010; ABl 2009, 1719 f.; vgl.
auch Stellungnahme der Baudirektion an die Vorinstanz vom 18. November
2019). Dass darüber hinaus der Regierungsrat zur Überprüfung der betreffenden
Abgabenanteile in individuellen Gebührenverfügungen von Gemeinden oder
gemeindeeigenen Betrieben zuständig wäre, ergibt sich daraus nicht. Deren
Anfechtung erfolgt vielmehr auf dem ordentlichen Instanzenzug. Entsprechend war
der Bezirksrat Bülach nach § 19b Abs. 2 lit. c VRG zum Entscheid
über den Rekurs des Beschwerdeführers zuständig.
1.2
Nach dem
Ausgeführten können im Einzelfall gegen eine konkrete Abgabeverfügung
entsprechend die normalen Rechtsmittel der Verwaltungsrechtspflege ergriffen
werden, letztinstanzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht (Seiler, S. 23 ff., 30 f.;
BGr, 28. Mai 2018, 2C_399/2017, E. 4.2; BGE 143 II 283 E. 1.2.4;
BGE 138 I 454, E. 3.6.3, 3.6.5; Tanja Sarah Petrik-Haltiner,
Spannungsfelder rund um die Stromkosten und Tarife, Diss. Zürich 2017,
S. 294 ff., 319 f.; Phyllis Scholl, in: Giovanni
Biaggini/Isabelle Häner/Urs Saxer/Markus Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht,
Zürich etc. 2015, S. 509 ff., 514 f.; Phyllis Scholl,
Konzessionsabgaben für die Nutzung öffentlichen Grund und Bodens durch elektrische
Leitungen, Jusletter 30. November 2015, S. 2 FN 2; Rolf H.
Weber/Annja Mannhart, Neues Strompreisrecht, in ZBl 109/2008, S. 453, 472
FN 119). Angesichts des Streitwerts von unter Fr. 20'000.- – der
Anteil an Konzessionsabgaben beträgt Fr. 11.50 – wäre der Einzelrichter am
Verwaltungsgericht zuständig. Da aber ein Fall von grundlegender Bedeutung
vorliegt, ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c
und Abs. 2 VRG).
1.3
Mit Bezug
auf das Netznutzungsentgelt, das unter anderem auch die – gesondert
auszuweisenden (Art. 6 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 2 StromVG) –
Kosten für Abgaben und Leistungen an das Gemeinwesen umfasst (Art. 14 Abs. 1
StromVG), sind grundsätzlich zwei Rechtsverhältnisse zu unterscheiden.
Einerseits besteht ein Rechtsverhältnis zwischen dem Gemeinwesen, welches die
Konzession für die Sondernutzung erteilt, und dem
Elektrizitätsversorgungsunternehmen, das die (Verteilnetz-)Leitung betreibt
(Netzbetreiber) und dem Gemeinwesen dafür eine Konzessionsabgabe für die
Sondernutzung von öffentlichem Grund für diese Leitungen entrichtet. Anderseits
besteht ein Rechtsverhältnis zwischen dem Elektrizitätsversorgungsunternehmen
und dem Kunden, auf den diese Abgabe als Teil des Netznutzungsentgelts
überwälzt wird. Im ersten Rechtsverhältnis ist massgebend, ob die
Konzessionsabgabe nach den abgaberechtlichen Grundsätzen rechtmässig ist. Im
zweiten Rechtsverhältnis ist zu prüfen, ob eine rechtliche Grundlage besteht,
um die Abgabe zu überwälzen. Zugleich kann aber in diesem Rechtsverhältnis auf
Antrag der Endkunden vorfrageweise überprüft werden, ob die Abgabe im ersten
Rechtsverhältnis rechtmässig erhoben wird bzw. ob eine genügende gesetzliche
Grundlage besteht (BGr, 28. Mai 2018, 2C_399/ 2017, E. 4.3; BGE 143
II 283 E. 3.4 mit weiteren Hinweisen). Der Beschwerdeführer als Endkunde
ist daher dazu legitimiert, die Frage einer genügenden gesetzlichen Grundlage
für die Konzessionsabgabe überprüfen zu lassen.
1.4
Nach
Art. 14 Abs. 2 StromVG gehören die Konzessionsabgaben als
Kausalabgaben zum Nutzungsentgelt. Dabei dachte der Gesetzgeber in erster Linie
an Konzessionsabgaben für die Sondernutzung von öffentlichem Grund für
Elektrizitätsleitungen (Seiler, Rz. 30, 33 f.; Phyllis Scholl/Etienne
Schön, Konzessionsabgaben für die Nutzung öffentlichen Grund und Bodens durch
elektrische Leitungen, Jusletter 12. November 2018, Rz. 21). Soweit
es um die Frage geht, ob die Kosten dafür auf den Beschwerdeführer als
Netznutzer überwälzt werden durften, ist bundesrechtlich vorgeschrieben, dass
die Kosten des Netzes und damit verbunden (Art. 14 Abs. 1 StromVG)
auch die in das Nutzungsentgelt integrierten Abgaben und Leistungen an das
Gemeinwesen auf die Endverbraucher zu überwälzen sind, ohne dass es dazu einer
zusätzlichen gesetzlichen oder vertraglichen Grundlage bedürfte (BGr, 28. Mai
2018, 2C_399/2017, E. 6.2.4; BGE 143 II 283 E. 3.3, 3.4; Scholl,
Jusletter 2015, Rz. 5). Davon zu trennen ist dagegen die Frage, ob die
Abgaben und Leistungen an das Gemeinwesen, für deren Berechnung das StromVG
keine Rechtsgrundlage bildet, erhoben werden dürfen. Dies hängt von der
einschlägigen Gesetzgebung des jeweils zuständigen Gemeinwesens ab. In BGE 143
II 283 vom 17. März 2017 hatte das Bundesgericht eine Stromrechnung an den
dortigen Beschwerdeführer zu beurteilen, in der dieser – neben anderem –
anteilsmässig an den Kosten der Konzessionsforderung der Stadt Basel gegenüber
den Industriellen Werken Basel (Nutzung der Allmend für den Bau, Betrieb und
Unterhalt von Leitungen und Bauten der Energieversorgung) beteiligt wurde. Das
Bundesgericht hielt zusammengefasst fest, Rechtsgrundlage für die Abgaben für
die Benützung des öffentlichen Bodens, welche die Netzbetreiber dem Gemeinwesen
zu bezahlen hätten, sei nicht das StromVG selber, sondern es müsse eine
gesetzliche Grundlage des betreffenden Gemeinwesens vorliegen, was in concreto
nicht der Fall sei (E. 3.4-3.7). Aus der im StromVG festgelegten
Überwälzung der Netzkosten auf die Endverbraucher kann daher nicht ohne
Weiteres geschlossen werden, dass diese Abgaben auch eine Rechtsgrundlage
hätten, die zu ihrem Bezug berechtigte.
Zu prüfen ist daher die Frage, ob im Verhältnis der
politischen Gemeinde zu ihren Werken eine genügende gesetzliche Grundlage
besteht, um eine Konzessionsabgabe zu erheben.
1.5
Gegenstand
eines Rekurs- wie auch eines Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was auch
Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger
Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erste Instanz
zu Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der
Rekursbehörden bzw. des Verwaltungsgerichts (dazu Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a,
N. 45; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 10, § 52
N. 11). Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens ist einzig die Rechnung
der Gemeindewerke Dietlikon an den Beschwerdeführer vom 31. Januar 2019,
die mit Verfügung vom 19. März 2019 bestätigt wurde und allein Gegenstand
des Neubeurteilungsentscheids bzw. des angefochtenen Rekursentscheids bildete
(vorn I). Soweit der Beschwerdeführer darüber hinausgehende Anträge stellte –
etwa, ob die Überwälzung der Kosten in der Vergangenheit zulässig war oder ob
dauerhaft auf eine Erhebung der Konzessionsabgabe ab 2018 zu verzichten sei
(vorn III.) –, ist entsprechend darauf nicht einzutreten.
1.6
Die
Beschwerdegegnerin macht geltend, der Beschwerdeführer habe seine Beschwerde
ungenügend begründet, weshalb darauf nicht einzutreten sei. Die Vorinstanz habe
ausführlich dargelegt, dass eine genügende kommunale rechtliche Regelung zur
Erhebung der Kosten für die Konzessionsabgabe vorhanden sei. Der
Beschwerdeführer setze sich mit dieser Begründung nicht auseinander; er nehme
keinen Bezug zum angefochtenen Entscheid und zeige nicht auf, weshalb er
bezüglich der formell-gesetzlichen Grundlage für die Konzessionsabgabe eine
andere Ansicht vertrete.
1.6.1
Die Begründung muss sich mindestens in minimaler Weise mit den Erwägungen
der Vorinstanz auseinandersetzen (vgl. BGE 143 II 283 E. 1.2.2). Bei
juristischen Laien werden keine hohen Anforderungen an die Begründung gestellt.
Diese muss aber sachbezogen sein und wenigstens im Ansatz erkennen lassen, in
welchen Punkten und weshalb die beanstandete Verfügung angefochten wird (Alain
Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 17).
1.6.2
In der Beschwerde macht der Beschwerdeführer geltend, die (kommunale)
Elektrizitätsverordnung, auf welche sich die Beschwerdegegnerin im
Rekursverfahren stützte, entspreche nicht der vom Bundesgericht geforderten
spezifischen Rechtsgrundlage für die Erhebung von Konzessionsabgaben, und eine
reine Abstützung auf das StromVG reiche nicht aus. Die Vorinstanz hatte in
ihrem Entscheid den Standpunkt der Beschwerdegegnerin geschützt. Auch wenn die
Begründung der Beschwer­de nicht gerade von einer intensiven Auseinandersetzung
mit dem angefochtenen Entscheid geprägt ist, wird daraus doch klar ersichtlich,
dass der Beschwerdeführer die von der Vor­instanz aufgeführten rechtlichen
Grundlagen als im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht genügend
zur Erhebung einer Konzessionsabgabe erachtet. Auf die Beschwerde ist daher
einzutreten.
2.
2.1
Kausalabgaben
sind Geldleistungen, welche von Privaten kraft öffentlichen Rechts als Entgelt
(Gegenleistung) für bestimmte staatliche Leistungen oder besondere Vorteile,
die der Staat gewährt, zu bezahlen sind (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 2758, 2760; BGE 138 II 70 E. 5.3 = Pra 2012 Nr. 86). Dazu
gehört etwa die Konzessionsabgabe des Netzbetreibers an das Gemeinwesen für die
Benützung von öffentlichem Grund und Boden durch elektrische Leitungen (Scholl,
Fachhandbuch, S. 531 Rz. 13.75; Scholl, Jusletter 2015, Rz. 5;
Scholl/Schön, Rz. 4; Verein Schweizerischer Elektrizitätsunternehmen VSE,
Strompreisbildung, März 2020, Ziff. 3.4.7).
2.2
Die
wesentlichen Elemente einer Kausalabgabe müssen in einem Gesetz im formellen
Sinn enthalten sein; sie umfassen im Grundsatz den Kreis der Abgabepflichtigen,
den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessungsgrundlagen (Seiler, Rz. 33;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2762, 2799 f.; Scholl, Fachhandbuch,
S. 532 Rz. 13.77 f.; BGE 143 II 283 E. 3.5; BGE 132 II 371
E. 2.1). Ein Gesetz im formellen Sinn ist ein Erlass, der vom Stimmbürger
oder Parlament im Verfahren der Gesetzgebung beschlossen wird. Nicht dazu
gehören Verordnungen oder Konzessionsverträge, welche bloss von der Exekutive
erlassen bzw. unterzeichnet werden (Scholl, Jusletter 2015, Rz. 6 f.;
Scholl/Schön, Rz. 5 f.).
2.3
Nach der
Rechtsprechung können die Vorgaben betreffend die formell-gesetzliche Bemessung
der Abgaben bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert werden, nämlich wo
das Mass der Abgabe durch das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzt
wird (BGE 143 II 283 E. 3.5). Das betrifft jedoch nur die Bemessung der
Abgabe, nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und ihres
Gegenstands (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2807). Allerdings gilt bei
Konzessionsgebühren das Kostendeckungsprinzip nicht. Konzessions- und
Regalgebühren sind im Allgemeinen nicht kostenabhängig, da dem Gemeinwesen
durch die Konzessionsverleihung keine Kosten erwachsen ausser den administrativen
(BGE 143 II 283 E. 3.5, 3.7.2; Scholl/Schön, Rz. 10 f.; Scholl,
Jusletter 2015, Rz. 11 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2760,
2784). Das Äquivalenzprinzip hingegen begrenzt die Höhe einer Konzessionsgebühr
zu wenig, sodass keine Ausnahme vom strikten Erfordernis der Gesetzesform
möglich ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2809; BGr, 28. Mai 2018,
2C_399/2017, E. 8.4.2; weniger absolut Scholl, Jusletter 2015,
Rz. 13 ff.). Dabei stellt eine regierungsrätliche Verordnung kein
formelles Gesetz dar und kann die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage
selber nicht erfüllen (BGE 143 II 283 E. 3.7).
2.4
Nach
Art. 6 Abs. 3 und 4 StromVG legen die Betreiber in ihren Netzgebieten
für feste Endverbraucher (…) einen einheitlichen Elektrizitätstarif fest. Die
Elektrizitätstarife sind für mindestens ein Jahr fest und sind aufgeschlüsselt
nach Netznutzung, Energielieferung, Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen zu
veröffentlichen. Zur Festlegung des Tarifbestandteils der Netznutzung gelten
die Art. 14 und 15 StromVG. Nach Art. 14 Abs. 1 StromVG darf das
Entgelt für die Netznutzung die anrechenbaren Kosten sowie die Abgaben und
Leistungen an Gemeinwesen nicht übersteigen. In den anrechenbaren Netzkosten
(Betriebskosten) sind gemäss Art. 15 Abs. 2 lit. c StromVG die
Entgelte für die Einräumung von Rechten und Dienstbarkeiten im Zusammenhang mit
dem Netzbetrieb enthalten. Nach Art. 7 Abs. 3 der Stromversorgungsverordnung
vom 14. März 2008 (StromVV) müssen in der Kostenrechnung alle für die Berechnung
der anrechenbaren Kosten notwendigen Positionen separat ausgewiesen werden,
insbesondere (lit. k) Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen.
2.5
Nach
Art. 29 Abs. 1 der Gebührenverordnung der Beschwerdegegnerin vom
4. Dezember 2017 (GebVO), beschlossen von der Gemeindeversammlung, werden
Gebühren für den übrigen gesteigerten Gemeingebrauch und die Sondernutzung des
öffentlichen Grundes nach den Vorgaben der kantonalen Sondergebrauchsverordnung
des Regierungsrats vom 24. Mai 1978 (SGV, LS 700.3) erhoben. Die von der
Gemeindeversammlung ebenfalls beschlossene Verordnung über die
Elektrizitätsversorgung der Gemeinde Dietlikon vom 15. September 2016 (EV-VO)
enthält in Ziff. 8.1 die Berechtigung des Verteilnetzbetreibers,
Netzanschlussabgaben und Netznutzungstarife von den Grundeigentümern/Netzanschlussnehmern
und Netznutzern zu erheben. Nach Ziff. 8.2 EV-VO sind die Abgaben so zu
bemessen, dass die Investitionen in das Verteilnetz sowie die Kosten des
Betriebs, des Unterhalts und der behördlichen Tätigkeiten gedeckt werden.
Gemäss Ziff. 8.3 Abs. 2 EV-VO werden die Netzkostenbeiträge und die
jährlichen Gebühren, insbesondere die Netznutzungstarife, durch den Gemeinderat
im Rahmen der Vorgaben des geltenden übergeordneten Rechts festgelegt.
2.6
Nach
§ 231 Abs. 1 und 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) bedarf es für die
Inanspruchnahme öffentlichen Grundes mit
Einschluss des Erdreichs und der Luftsäule zu
privaten
Zwecken je nach
den Umständen einer Bewilligung oder Konzession.
Die
Inanspruchnahme ist zu entschädigen, soweit sie nicht nach planungsrechtlichen
Festlegungen und Bestimmungen vorgeschrieben oder erlaubt ist. Die
Sondergebrauchsverordnung,
auf welche die Gebührenverordnung der Beschwerdegegnerin (auch) für die
Inanspruchnahme kommunalen öffentlichen Grundes verweist, regelt als
Ausführungserlass zu § 231 PBG die Benutzung des öffentlichen kantonalen
Grundes zu privaten Zwecken (§ 1; dazu Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019,
Bd. 2, S. 701). Nach § 12 SGV sind bewilligungspflichtige
Inanspruchnahmen öffentlichen kantonalen Grundes unter Vorbehalt von § 231
PBG nur gegen Entrichtung einer Benützungsgebühr zulässig. Deren Höhe wird in
der Bewilligung festgesetzt. Die Höhe der Gebühren richtet sich gemäss
§ 13 Abs. 1 SGV nach den Ansätzen im Anhang der Verordnung.
Ziff. 1.2.1 Anhang SGV sieht neben anderem für unterirdische Leitungen
eine einmalige Benützungsgebühr abhängig von der Lichtweite pro Laufmeter vor,
sofern die Leitungen nicht innerhalb eines Monats wieder entfernt werden.
3.
3.1
Die
Vorinstanz führte aus, die Beschwerdegegnerin betreibe ein eigenes
Elektrizitätswerk (Gemeindewerke) als integralen Bestandteil der Verwaltung
ohne eigene Rechtspersönlichkeit, weshalb kein Konzessionsvertrag bestehe. Bei
der kommunalen Gebühren- und Elektrizitätsverordnung, die je von der
Gemeindeversammlung beschlossen worden seien, handle es sich um formelle
Gesetze niedriger Stufe. Art. 29 Abs. 1 der Gebührenverordnung
enthalte einen Verweis auf eine bestehende Norm (§ 13
Sondergebrauchsverordnung). Daraus ergebe sich, dass die gesetzliche Grundlage
für die den Endverbrauchern überwälzte Konzessionsabgabe genügend sei. Dessen
ungeachtet empfahl die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin, eine eigene
gesetzliche Grundlage (kommunaler Erlass) ohne Verweis auf eine bestehende kantonale
Norm zu schaffen. Soweit der Beschwerdeführer beantragte, es sei generell immer
auf eine Konzessionsabgabe für Strom zu verzichten, trat die Vorinstanz zu
Recht auf den Rekurs nicht ein, ebenso mit Bezug auf den Antrag des
Beschwerdeführers, wonach den Kunden die bereits bezogenen Konzessionsabgaben
wieder zurückzuerstatten seien (dazu vorn E. 1.5).
3.2
Der
Beschwerdeführer macht in der Beschwerde geltend, nach BGE 143 II 283 bedürfe
es einer spezifischen Rechtsgrundlage auf Gemeindeebene, um eine
Strom-Konzessionsabgabe zu erheben. Darin seien Leistungs- bzw.
Abgabenbeschriebe, der Inhaltsumfang, die Höhe, der Verwendungszweck, der
Erbringerkreis und der Zeitraum der Abgabe zu umschreiben. Dem werde die
kommunale Elektrizitätsverordnung nicht gerecht, die nur auf das StromVG
verweise. Ausserdem verletze die Erhebung der Konzessionsabgabe bloss für
Stromleitungen den Gleichheitsgrundsatz, da bei Kommunikations-, Erdgas-,
Wasser- und Abwasserleitungen auf eine Konzessionsabgabe einseitig verzichtet
werde. Die mit der Konzessionsabgabe von der Beschwerdegegnerin eingezogenen
Gelder seien zweckentfremdet worden, indem sie der Quersubventionierung des Gemeindehaushalts
dienten, was dem Grundsatz einer kostendeckenden und gewinnfreien Umsetzung des
Stromversorgungsauftrags widerspreche. Es sei äusserst stossend, überhaupt eine
Strom-Konzessionsabgabe einzufordern. Durch die Erhebung von Parkplatzgebühren
auf demselben öffentlichen Grund werde zudem eine unzulässige Mehrfachabgeltung
analog einer "Doppelbesteuerung" vorgenommen.
3.3
In der
Beschwerdeantwort vom 19. April 2020 hielt die Beschwerdegegnerin fest,
gemäss dem angefochtenen Entscheid bestehe eine genügende gesetzliche Grundlage
für die Erhebung einer Konzessionsabgabe. Die (kommunale) Gebührenverordnung
verweise auf die kantonale Sondergebrauchsverordnung, was zulässig sei. Die
Höhe der Gebühr werde in § 13 SGV in Verbindung mit Ziff. 1.2.1 des
Anhangs festgelegt, und § 14 erlaube die Einziehung wiederkehrender
Gebühren. Die Tarife für 2018 seien vom Gemeinderat bereits am 22. August
2017 festgelegt worden; sie hätten deshalb in der Jahresrechnung 2018 erhoben
werden müssen. Die Konzessionsabgabe sei Bestandteil der Kosten für die
Netznutzung. Die Bemessung ergebe sich aus Art. 8.2 EV-VO, die sich nicht
allein auf das StromVG beziehe. Bei genügender Rechtsgrundlage sei eine
Überwälzung der Konzessionsgebühren sodann immer möglich, im Fernmelderecht
aber gesetzlich ausgeschlossen. Für Wassergebühren bestehe keine strikte
Trennung wie zwischen Stromkosten und Kosten für die Netznutzung, weshalb sich
die Erhebung einer Konzessions-Gebühr nicht aufdränge. Schliesslich hätten
Parkplatzgebühren mit der Konzessionsabgabe nichts zu tun.
4.
4.1
Art. 29
Abs. 1 GebVO verweist für die Gebührenerhebung auf § 13 Abs. 1
und § 14 SGV, die eine Gebührenregelung nach Höhe, Ausmass der
Inanspruchnahme öffentlichen Grundes und in gegebenenfalls jährlich
wiederkehrender Form enthalten (Anhang Ziff. 1.2.1). Die
Beschwerdegegnerin hat mit der Verweisung auf die SGV – einstweilen (vgl. vorn
E. 2.5) – auf den Erlass einer eigenen Gebührenordnung im Sinn von
§ 231 Abs. 4 PBG für die Nutzung kommunalen öffentlichen Grundes, und
damit auch für Sondernutzungskonzessionsabgaben, verzichtet. Der Regierungsrat
hat mit der SGV eine nach § 359 Abs. 1 lit. g PBG erforderliche
Verordnung über die Inanspruchnahme des seiner Hoheit unterstehenden kantonalen
öffentlichen Grundes für private Zwecke erlassen. Mit der Verweisung in
Art. 29 Abs. 1 GebVO wird diese zu mittelbar anwendbarem kommunalem
Recht, wenn es um die Beanspruchung öffentlichen Grundes der Gemeinde geht.
Dass die SGV als Verweisobjekt "nur" eine regierungsrätliche
Verordnung darstellt, schadet insofern nicht, als die Verweisnorm in der
kommunalen Gebührenverordnung als Gesetz im formellen Sinn enthalten ist.
Sofern sie als statische Verweisung aufzufassen ist und der kommunale
Normsetzer damit in Kenntnis um den Inhalt der kantonalen Verordnungsbestimmungen
legiferierte, erweist sich ein solches rechtsetzerisches Vorgehen nicht
grundsätzlich als unzulässig. Ob damit eine vor dem Legalitätsprinzip im
Abgaberecht genügende rechtssatzmässige Grundlage für die streitige
Konzessionsabgabe besteht, bedarf indessen keiner abschliessenden Beurteilung,
weil sich die Abgabe und damit deren Überwälzung auf die Endkunden aus einem
anderen Grund als nicht statthaft erweist.
4.2
Nach
Art. 41 des Geschäftsreglements des Gemeinderats Dietlikon vom
1. Dezember 2005 (gültig bis 30. Juni 2020) tragen die Werke unter
anderem die Aufgabe der Energieversorgung (Bau, Unterhalt und Betrieb). Nach
Art. 3 des Reglements der Beschwerdegegnerin über die Organisation und
Leitung der Verwaltung vom 19. Mai 2020 (Verwaltungsreglement) gehören zur
Gemeindeverwaltung alle Betriebe, Amts- und Verwaltungsstellen, die eine
Aufgabe im Rahmen der Gemeindeordnung erfüllen und nicht einer anderen
Körperschaft
angehören.
Gemäss Art. 32 Ziff. 12 der Gemeindeordnung der Beschwerdegegnerin vom
22. September 2013 bilden die Werke ein Ressort, dem ein Mitglied des
Gemeinderats vorsteht. Den Gemeindewerken kommt damit
keine
eigene
Rechtspersönlichkeit zu; sie bilden vielmehr eine Verwaltungseinheit und damit
Teil der Gemeinde selber. In einer solchen Konstellation bedarf es aber keiner
Sondernutzungskonzession, weil das hoheitsberechtigte Gemeinwesen selber den
öffentlichen Grund, über den es die Hoheit innehat (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2313), benützt und insofern gar nicht einen Dritten dazu ermächtigen
muss. Tatsächlich liegt keine Sondernutzung vor, wenn das Gemeinwesen
selber
den eigenen Grund und Boden dauerhaft und unter Ausschluss Dritter nutzen will
(René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern
2014, Bd. II, Rz. 236; ebenso Bundesverwaltungsgericht, Entscheid vom
15. Januar 2008, A-2092/2007, E. 8). Die Beschwerdegegnerin gesteht
das selber zu, indem sie aus diesem Grund keinen Konzessionsvertrag mit sich
selber abgeschlossen habe. Bedarf es keiner Sondernutzungskonzession, so fehlt
es
eo ipso
an einem Entstehungsgrund (einer
causa
) für die
Erhebung einer Sondernutzungskonzessionsabgabe, wie sie die Beschwerdegegnerin
unter Berufung auf Art. 29 Abs. 1 ihrer Gebührenverordnung für sich
beansprucht. Weil keine entsprechende Rechtseinräumung erfolgen muss für eine
Rechtsposition, welche dem Gemeinwesen bereits zusteht, kann auch keine
Gegenleistung in Form einer Kausalabgabe geschuldet sein.
4.3
Anzumerken
bleibt, dass die dem Beschwerdeführer unter der Kostenposition "Abgaben
und Leistungen an Gemeinwesen" weiterverrechnete Abgabe als
"Konzessionsabgabe
an Gemeinde
" ausgewiesen ist. Abgaben an
andere Gemeinwesen, wie beispielsweise eine seitens des Kantons gegenüber der
Beschwerdegegnerin als Netzbetreiberin eingeforderte Abgabe für eine
Sondernutzung von kantonalem öffentlichem Grund (etwa von Staatsstrassen) durch
die Verteilnetzleitungen, stehen vorliegend nicht zur Diskussion. Ebenso wenig
führt die Gemeinde einen anderen möglichen Entstehungsgrund für die streitige
Abgabe ins Feld, etwa in Form einer Abgabe für eine Monopolkonzession oder eine
Konzession des öffentlichen Dienstes. Dazu müsste sich die Beschwerdegegnerin
auf eine andere kommunalrechtliche Rechtsgrundlage berufen können, was sie
nicht tut. Die ausschliesslich auf Abgaben für gesteigerten Gemeingebrauch oder
Sondernutzung gemünzte Bestimmung von Art. 29 Abs. 1 GebVO genügte
dazu jedenfalls nicht.
4.4
An der
fehlenden Grundlage für die Erhebung von Konzessionsgebühren ändert der Verweis
auf § 88 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG) nichts. Die
erwähnte Bestimmung definiert die Eigenwirtschaftsbetriebe der Gemeinde als
Verwaltungsbereiche, die nach dem Grundsatz der Eigenwirtschaftlichkeit geführt
werden (§ 88 Abs. 1 GG), ihren Aufwand mit den "Entgelten"
für ihre Dienstleistungen decken sollen und in Haushalt und Rechnung der
Gemeinden integriert werden (August Mächler, in Tobias Jaag/Markus
Rüssli/Vittorio Jenni, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017,
§ 88 N. 2, 6). Dies bildet indessen keine Grundlage dafür, Abgaben zu
erheben oder Kosten, die gar nicht anfallen (vorn E. 4.2), in der
Gemeinderechnung zulasten des Eigenwirtschaftsbetriebs zu verbuchen und so eine
Konzessionsabgabe zu generieren.
4.5
Schliesslich
steht nicht fest und wird auch nicht ausgeführt, ob und gegebenenfalls in
welchem Umfang Stromleitungen nicht gedeckte Kosten für die Nutzung des
öffentlichen kommunalen Grundes verursachen. Auch insofern fehlt es an einer
Grundlage für die Erhebung von Konzessionsabgaben.
4.6
Selbst
wenn aber – entgegen den bisherigen Ausführungen – von einer rechtsgültigen
Grundlage für die Erhebung einer Konzessionsabgabe ausgegangen würde, stünde
einer Konzessionsabgabe die Bestimmung von § 37 Abs. 1 und 2 des
Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) entgegen. Der Eigentümer
einer öffentlichen Strasse hat die Verlegung von öffentlichen Verkehrs- und
Versorgungsanlagen eines anderen Gemeinwesens oder entsprechender Anlagen einer
Unternehmung, die öffentliche Aufgaben erfüllt, auf schriftliches Gesuch hin zu
dulden, sofern die Zweckbestimmung und die technische Anlage der Strasse dies
gestatten (Abs. 1). Dem Strasseneigentümer sind alle aus solchen Anlagen
entstehenden Kosten zu ersetzen und die Strasse ist nach erfolgter Beanspruchung
einwandfrei instand zu stellen; eine weitere Entschädigung ist nicht geschuldet
(Abs. 2).
§ 37 Abs. 2 StrG schliesst somit die
Gebührenerhebung für Werkleitungen aus; die Benutzung des öffentlichen
Strassengebietes durch entsprechende Versorgungsanlagen ist (soweit sie nicht
zu privaten Zwecken erfolgt) unentgeltlich (ABl 1979, 321 ff., 370). Unter
Werkleitungen sind insbesondere die Leitungen für Trink- und Abwasser sowie
Strom gemeint. Die Werke der Beschwerdegegnerin als für das betreffende Netzgebiet
zuständige Netzbetreiberin (mit Blick auf deren Aufgabe im Rahmen der
Grundversorgung) gelten gewiss als ein Versorgungsunternehmen im Sinn von
§ 37 Abs. 1 StrG. Für eine Erhebung von
Sondernutzungskonzessionsgebühren, die gerade an die intensive Nutzung einer
öffentlichen Sache anknüpft, bleibt damit kein Raum. § 37 Abs. 2 StrG
bezieht sich insbesondere auf Unternehmungen, welche die Wasser- und/oder die
Elektrizitätsversorgung betreiben. Für rechtlich nicht selbständige
Unternehmungen fehlt es bereits an der Grundvoraussetzung zur Erhebung einer
Konzessionsabgabe (vorn E. 4.2); insofern wäre diese Bestimmung gar nicht
nötig. Sie gilt aber insbesondere auch für rechtlich selbständige Unternehmen
wie etwa ausgelagerte (kommunale) Elektrizitätswerke.
4.7
Art. 14
Abs. 1 StromVG steht dem nicht entgegen. Danach darf das
Netznutzungsentgelt die anrechenbaren Kosten sowie die Abgaben und Leistungen
an Gemeinwesen nicht übersteigen. Damit lässt das StromVG aus der
regulatorischen Sicht des Bundes zwar zu, dass die Kantone und Gemeinden auf
der Stromverteilung öffentliche Abgaben erheben und diese dem Stromkunden (Endverbraucher)
belasten (vorn E. 1.3). Damit verzichtet aber das StromVG nur darauf, den
Kantonen und Gemeinden zu verbieten, öffentliche Abgaben zu erheben. Es
schreibt dagegen nirgends vor, dass das Gemeinwesen dem Verteilnetzbetreiber
zwingend die Kosten für die Nutzung des öffentlichen Grundes belasten muss,
auch wenn er den öffentlichen Grund nach dem anwendbaren kantonalen und
kommunalen Recht sonst kostenlos nutzen könnte. Es liegt demnach keine
bundesrechtliche Regelung vor, welche die dargelegte kantonale Regelung
übersteuern würde.
5.
Da es folglich an einem (Rechts-)Grund fehlt, vom
Beschwerdeführer eine Konzessionsabgabe für das Jahr 2018 zu erheben, braucht
nicht mehr geprüft zu werden, ob darin eine Ungleichbehandlung gegenüber der
fehlenden Konzessionsabgabe bei anderen Werkleitungen zu erkennen sei. Ebenso wenig
spielt eine Rolle, dass nach Meinung der Beschwerdegegnerin die
Konzessionsabgabe für das Jahr 2018 habe erhoben werden
müssen
, weil der
Tarif bereits im August 2017 festgelegt worden sei. Es erhellt nicht, wie diese
Festlegung die fehlende rechtliche Grundlage für die Erhebung einer
Konzessionsabgabe zu ersetzen und damit deren Überwälzung auf die
Endverbraucher (vorn E. 1.4) zu rechtfertigen vermöchte.
6.
6.1
Demnach
ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Die
Beschwerdegegnerin wird dem Beschwerdeführer eine neue Rechnung für
Stromnutzung für das Jahr 2018
ohne
Erhebung einer Konzessionsabgabe
zustellen müssen.
6.2
Bei diesem
Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Entschädigung
wurde vom Beschwerdeführer nicht verlangt, weshalb eine solche nicht
zuzusprechen ist.
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der Beschluss des
Bezirksrats Bülach vom 29. Januar 2020 sowie der Beschluss des
Gemeinderats Dietlikon vom 28. Mai 2019 werden aufgehoben. In teilweiser Aufhebung
der Verfügung vom 19. März 2019 werden die Kosten für die Netznutzung
(Fr. 331.90) um Fr. 11.50 (Konzessionsabgabe) auf Fr. 320.40
reduziert.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 3'420.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …