zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00062 · 2011-01-13 · de

Gestaltungsplan | Rechtmässigkeit eines kommunalen Gestaltungsplans. Die Beschwerdegegnerin 1 war zur Erhebung des Rekurses gestützt auf Art. 12 NHG legitimiert (E. 2.3). Mit der Praxis der Vorinstanz, wonach auch kantonale Organisationen wie die Beschwerdegegnerin 2 kommunale Gestaltungspläne ausserhalb der Bauzonen anfechten können, wird das kantonale Verbandsbeschwerderecht im Bereich der Baubewilligungen ausserhalb der Bauzonen entsprechend dem eidgenössischen Verbandsbeschwerderecht in zulässiger Weise auf die möglichen Anwendungsfälle der Umgehung von Art. 24 ff. RPG ausgedehnt (E. 2.4). Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 3.1). Rechtsgrundlagen betreffend Gestaltungspläne und unzulässige Umgehung von Art. 24 ff. RPG (E. 3.3-6). Der Gestaltungsplan überschreitet den gemäss Ziff. 2.2.2 Abs. 2 des kantonalen Richtplantextes möglichen Anordnungsspielraum der Gemeinde (E. 4.1.1). Eine Korrektur der richtplanerischen Siedlungsgrenze im Rahmen des Anordnungsspielraums ist nicht vorzunehmen (E. 4.1.3.). Dass die Gemeinde als Gebiet mit traditioneller Streubauweise gilt, ändert daran nichts (E. 4.1.4). Rechtsgrundlagen betreffend Kleinsiedlungen (E. 4.2.1). Der Gestaltungsplan geht erheblich über das bereits bebaute Gebiet hinaus und ermöglicht eine den bestehenden Siedlungsumfang übersteigende Entwicklung (E. 4.2.2). Aufgrund der geplanten Erweiterungsbauten über und unter der Erde und der daraus entstehenden nutzbaren Mehrflächen kann eine massvolle Erweiterung des Garagenbetriebs ausgeschlossen werden. Hinzu kommt, dass die Kapazität des Garagenbetriebs mit dem Neuwagenvertrieb massiv erweitert wird. Es liegt daher eine unzulässige Kleinbauzone vor (E. 4.2.3). Rechtsgrundlagen betreffend Bauzonenzuweisung von Gewerbekomplexen, die ausserhalb des kartographisch bezeichneten Siedlungsgebiets liegen (E. 4.3.1). Der infrage stehende Gestaltungsplan ermöglicht eine über die in Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 5 des kantonalen Richtplantextes genannten Zielsetzungen hinausgehende Entwicklung(E. 4.3.2). Der umstrittene Gestaltungsplan soll einen Betrieb ermöglichen, der mit der vorgesehenen Neuwagenvertretung einen völlig neuen Betriebszweig enthält, wofür in einer Landwirtschaftszone kein raumplanerisch motiviertes Bedürfnis erkennbar ist (E. 4.3.3). Verzicht auf die Einholung eines Gutachtens, um die Notwendigkeit der geplanten Erneuerungs- und Erweiterungsmöglichkeiten zu beurteilen. An der für die Sicherung der künftigen Existenz bloss behaupteten Notwendigkeit der gewünschten Erweiterungsbauten im dargelegten Umfang sind im Übrigen Zweifel angebracht (E. 4.3.4). Der Gestaltungsplan verstösst gegen das raumplanerische Ziel, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen (E. 4.3.5). Die Vorinstanz griff schliesslich nicht in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin 1 ein (E. 4.4). Mögliche Durchstossung des Richtplans mittels eines Gestaltungsplans (E. 5.1). Ein allfälliges Interesse der Öffentlichkeit in Form der Möglichkeit für die Einwohner der Beschwerdeführerin 1, das Angebot des Garagenbetriebs für sich nutzen zu können, hätte hinter den gewichtigen raumplanungsrechtlichen Interessen zurückzutreten (E. 5.2.2). Dem vorliegenden Gestaltungsplan kann keine bloss massvolle Erweiterung der bisher genutzten Fläche attestiert werden und das Gestaltungsplangebiet grenzt nicht unmittelbar an eingezontes Bauland, weshalb der Hinweis auf § 16 Abs. 2 PBG sowie auf die Zonengrösse von 7'000 m2 nicht als weitere Grundlage für den Gestaltungsplan taugt (E. 5.2.2).Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.13.0 VB.2010.00062
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.13.0 VB.2010.00062
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.13.0 VB.2010.00062

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00062
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00062
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.01.2011
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 10.10.2011 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Rechtmässigkeit eines kommunalen Gestaltungsplans.
Die Beschwerdegegnerin 1 war zur Erhebung des Rekurses gestützt auf Art. 12 NHG legitimiert (E. 2.3). Mit der Praxis der Vorinstanz, wonach auch kantonale Organisationen wie die Beschwerdegegnerin 2 kommunale Gestaltungspläne ausserhalb der Bauzonen anfechten können, wird das kantonale Verbandsbeschwerderecht im Bereich der Baubewilligungen ausserhalb der Bauzonen entsprechend dem eidgenössischen Verbandsbeschwerderecht in zulässiger Weise auf die möglichen Anwendungsfälle der Umgehung von Art. 24 ff. RPG ausgedehnt (E. 2.4). Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 3.1). Rechtsgrundlagen betreffend Gestaltungspläne und unzulässige Umgehung von Art. 24 ff. RPG (E. 3.3-6). Der Gestaltungsplan überschreitet den gemäss Ziff. 2.2.2 Abs. 2 des kantonalen Richtplantextes möglichen Anordnungsspielraum der Gemeinde (E. 4.1.1). Eine Korrektur der richtplanerischen Siedlungsgrenze im Rahmen des Anordnungsspielraums ist nicht vorzunehmen (E. 4.1.3.). Dass die Gemeinde als Gebiet mit traditioneller Streubauweise gilt, ändert daran nichts (E. 4.1.4). Rechtsgrundlagen betreffend Kleinsiedlungen (E. 4.2.1). Der Gestaltungsplan geht erheblich über das bereits bebaute Gebiet hinaus und ermöglicht eine den bestehenden Siedlungsumfang übersteigende Entwicklung (E. 4.2.2). Aufgrund der geplanten Erweiterungsbauten über und unter der Erde und der daraus entstehenden nutzbaren Mehrflächen kann eine massvolle Erweiterung des Garagenbetriebs ausgeschlossen werden. Hinzu kommt, dass die Kapazität des Garagenbetriebs mit dem Neuwagenvertrieb massiv erweitert wird. Es liegt daher eine unzulässige Kleinbauzone vor (E. 4.2.3). Rechtsgrundlagen betreffend Bauzonenzuweisung von Gewerbekomplexen, die ausserhalb des kartographisch bezeichneten Siedlungsgebiets liegen (E. 4.3.1). Der infrage stehende Gestaltungsplan ermöglicht eine über die in Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 5 des kantonalen Richtplantextes genannten Zielsetzungen hinausgehende Entwicklung(E. 4.3.2). Der umstrittene Gestaltungsplan soll einen Betrieb ermöglichen, der mit der vorgesehenen Neuwagenvertretung einen völlig neuen Betriebszweig enthält, wofür in einer Landwirtschaftszone kein raumplanerisch motiviertes Bedürfnis erkennbar ist (E. 4.3.3). Verzicht auf die Einholung eines Gutachtens, um die Notwendigkeit der geplanten Erneuerungs- und Erweiterungsmöglichkeiten zu beurteilen. An der für die Sicherung der künftigen Existenz bloss behaupteten Notwendigkeit der gewünschten Erweiterungsbauten im dargelegten Umfang sind im Übrigen Zweifel angebracht (E. 4.3.4). Der Gestaltungsplan verstösst gegen das raumplanerische Ziel, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen (E. 4.3.5). Die Vorinstanz griff schliesslich nicht in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin 1 ein (E. 4.4). Mögliche Durchstossung des Richtplans mittels eines Gestaltungsplans (E. 5.1). Ein allfälliges Interesse der Öffentlichkeit in Form der Möglichkeit für die Einwohner der Beschwerdeführerin 1, das Angebot des Garagenbetriebs für sich nutzen zu können, hätte hinter den gewichtigen raumplanungsrechtlichen Interessen zurückzutreten (E. 5.2.2). Dem vorliegenden Gestaltungsplan kann keine bloss massvolle Erweiterung der bisher genutzten Fläche attestiert werden und das Gestaltungsplangebiet grenzt nicht unmittelbar an eingezontes Bauland, weshalb der Hinweis auf § 16 Abs. 2 PBG sowie auf die Zonengrösse von 7'000 m2 nicht als weitere Grundlage für den Gestaltungsplan taugt (E. 5.2.2).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
GEMEINDEAUTONOMIE
GESTALTUNGSPLAN
KLEINBAUZONE
LANDWIRTSCHAFTSZONE
LEGITIMATION
PLANUNGSAUTONOMIE
PRIVATER GESTALTUNGSPLAN
STREUBAUWEISE
VERBANDSBESCHWERDE
WEILER
Rechtsnormen:
Art. 12 NHG
§ 16 Abs. II PBG
§ 338a Abs. II PBG
Publikationen:
BEZ 2011 Nr. 9 S. 27
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2010.00062
Urteil
der 3. Kammer
vom
13. Januar 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Gerichtsschreiberin Anja Tschirky.
In Sachen
1.
Gemeinde A,
vertreten
durch
Gemeinderat A,
2.
B
,
beide vertreten durch RA C
,
Beschwerdeführende,
gegen
1.
Verein I,
vertreten durch
Verein G,
2.
Verein G
,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Gestaltungsplan,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Seit
mehr als 50 Jahren besteht im Gebiet D, A, der heute von B geführte Garagenbetrieb
Garage E AG in der Landwirtschaftszone. Um seinen Betrieb mit Tankstelle,
Auto-Waschanlage, Wohnhaus und Werkstatt den Anforderungen an einen modernen
Garagenbetrieb anzupassen, legte B Ende August 2007 dem Amt für Raumordnung und
Vermessung (fortan ARV) den Entwurf eines Gestaltungsplans für die Garage E AG
zur Vorprüfung vor. Im Wesentlichen bleibt danach das Wohnhaus bestehen (Baubereich
A), doch soll der daran anschliessende, eingeschossige Werkstattanbau durch
einen zweigeschossigen Büro- und Werkstattanbau ersetzt werden (Baubereich B).
Neu soll südlich angrenzend an den Werkstattneubau eine eingeschossige Halle
für Postautos (Postautobetrieb A-F) entstehen (Baubereich C). Die
bestehende Tankstelle mit Waschbox soll einem Neubau mit Tankstelle, Büro- und
Verkaufsräumen für Neuwagen und Auto-Waschbox weichen (Baubereiche D1 und D2).
Neu ist ein Autounterstand für 28 Gebrauchtfahrzeuge zwischen der Halle für
Postautos und dem Bereich Tankstelle/Waschbox/Verkaufsräume geplant. Vom
Werkstattgebäude (westlich) bis zur Waschbox (östlich) soll eine
Unterniveau-Garage mit 22 Parkplätzen für Neuwagen und Kundenfahrzeuge
entstehen. Benötigt werden dazu das Grundstück Kat.-Nr. 01 (2'370 m
2
)
sowie Teile des Grundstücks Kat.-Nr. 02 (1'550 m
2
), die B
hinzukaufen will. Im Bericht vom 4. Dezember 2007 kam das ARV zum Schluss,
dass das nicht zonenkonforme Vorhaben einer Kleinstbauzone gleichkomme, die
einzig der Realisierung und Erweiterung des Gewerbebetriebs diene, was sich
insbesondere mit der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet nicht vereinbaren
lasse. Eine solche Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets in Form eines privaten
Gestaltungsplans sei weder als rechtmässig noch zweckmässig und angemessen zu
betrachten.
B.
Am 8. Mai
2008 nahm das ARV eine Neubeurteilung des Entwurfs eines Gestaltungsplans für
die Erweiterung der Garage E AG vor. Das Amt hielt fest, die
Gemeinden könnten im Einzelfall durch Einzonung eine zweckmässige baurechtliche
Ordnung für Kleinsiedlungen bestimmen. Entsprechend müsste das infrage stehende
Vorhaben auf der Grundlage einer auf das bereits überbaute Gebiet beschränkten
Bauzone angegangen werden. Dies würde bedeuten, dass im Rahmen eines
Kernzonenplans mit spezifischen Bestimmungen die bestehenden Bauten erhalten,
erneuert und massvoll erweitert werden könnten, wofür eine sachgerechte
Kernzone auszuscheiden wäre. Der Gemeinderat A hielt dennoch am Vorgehen
mittels Gestaltungsplans fest, da B dringend auf Erweiterungsmöglichkeiten für
seinen Garagenbetrieb angewiesen sei und die letzte Revision der (kommunalen)
Bau- und Zonenordnung nur gerade einige Monate zurückliege. In der Folge verabschiedete
der Gemeinderat A den privaten Gestaltungsplan "zuhanden der kantonalen Vorprüfung"
und publizierte das Vorhaben am 5. Dezember 2008. Das ARV nahm am 14. Januar
2009 eine zweite Vorprüfung vor, nachdem im Projekt die Perimeterfläche durch
eine Redimensionierung der überdeckten Autounterstände von 5'000 m
2
auf 4'000 m
2
reduziert worden war. Es konnte indessen die Schaffung
einer Spezialnutzungszone im Rahmen des privaten Gestaltungsplans noch immer
nicht befürworten. Der Gestaltungsplan stelle vielmehr eine unzulässige
Kleinbauzone dar. Am 27. Januar 2009 beantragte der Verein G beim
Gemeinderat A, es sei auf die Festsetzung des Privaten Gestaltungsplans zu
verzichten, da damit unzulässigerweise in der Landwirtschaftszone eine Gewerbezone
begründet werde. Einen ablehnenden Standpunkt vertrat auch die Planungsgruppe H
am 29. Januar 2009 gegenüber dem Gemeinderat A; sie machte geltend, die
mögliche Erweiterung des Garagenbetriebs sei bereits voll ausgeschöpft worden.
C.
Dessen
ungeachtet genehmigte der Gemeinderat A am 8. April 2009 den Privaten Gestaltungsplan
D und beantragte der Gemeindeversammlung die Zustimmung zum Gestaltungsplan,
die anlässlich der Gemeindeversammlung vom 15. Juni 2009 mit überwältigender
Mehrheit erteilt wurde.
II.
Am 26. Juni 2009 publizierte
der Gemeinderat A die Zustimmung der Gemeindeversammlung zum Privaten Gestaltungsplan
D. Dagegen erhoben die  Vereine I und G am 15. Juli 2009 Rekurs bei der Baurekurskommission III
(fortan BRK) mit dem Antrag, der angefochtene Beschluss vom 15. Juni 2009
sei aufzuheben. Am 19. November 2009 fand ein Augenschein auf dem Lokal
statt. Am 16. Dezember 2009 hiess die BRK die Rekurse gut und hob den
Beschluss der Gemeindeversammlung von A vom 15. Juni 2009 auf.
III.
Dagegen liessen die Gemeinde A sowie B am 8. Februar
2010 Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben mit den Anträgen, der Entscheid
der BRK vom 16. Dezember 2009 sei aufzuheben und der Beschluss der
Gemeindeversammlung von A vom 15. Juni 2009 sei zu bestätigen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten von den Vereinen I und G. Mit
Verfügung vom 7. September 2010 genehmigte die Baudirektion den Privaten
Gestaltungsplan D. Die Vereine I und G verlangten in der Beschwerdeantwort vom
5. Oktober 2010 die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten der Gemeinde A und Bs, und beanstandeten auch den
Genehmigungsentscheid der Baudirektion.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) in der Fassung vom 22. März 2010 zur Behandlung der gegen einen
Entscheid der Baurekurskommission III gerichteten Beschwerde zuständig. Die
Legitimation der Beschwerdeführenden ergibt sich aus ihrer konkreten
Betroffenheit und ist nicht umstritten (§ 338 Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]; § 21 Abs. 1, Abs. 2
lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
1.2
Hingegen
machen die Beschwerdeführenden geltend, sie könnten nicht beurteilen, ob die
Repräsentanten des Vereins G (J; K) zu deren Vertretung berechtigt seien. Bei
den Vertretern der Beschwerdegegnerin 2 handelt es sich um deren Präsidenten
und Geschäftsführer (Verein G), welche nach Art. 23 der Statuten zur Vertretung
berechtigt sind.
1.3
Weiter
beanstanden die Beschwerdeführenden das Fehlen einer rechtsgenügenden Vollmacht
der Verein I an den Verein G zur Vertretung im vorliegenden Verfahren. Diese
Vollmacht wurde indessen bereits im Rekursverfahren erteilt.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführenden erachten die Legitimation der Beschwerdegegnerinnen im
Rekursverfahren entgegen der Vorinstanz als nicht gegeben. Nach § 338a Abs. 2
PBG sind zum Rekurs und zur Beschwerde gegen Anordnungen und Erlasse, soweit
sie sich auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen, sowie
gegen Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen auch
gesamtkantonal tätige Vereinigungen berechtigt, die sich neben anderem seit
wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz
widmen. Die nämliche Befugnis steht diesen Vereinigungen zu gegen die
Festsetzung von überkommunalen Gestaltungsplänen ausserhalb der Bauzonen. Die
Beschwerdeführenden verweisen darauf, dass die Beschwerdegegnerin 1 keine gesamtkantonal
tätige Organisation und die Beschwerdegegnerin 2 nach § 338a Abs. 2
PBG gegenüber einem wie vorliegend
kommunalen
Gestaltungsplan nicht zur
Beschwerde legitimiert sei.
2.2
Die
Beschwerdeführenden hatten im Rekursverfahren vorgebracht, der Gestaltungsplan
diene einzig dazu, einem in der Landwirtschaftszone zonenfremden Betrieb den
Ausbau zu ermöglichen, und begründe in der Wirkung eine Kleinbauzone in der
kantonalen Landwirtschaftszone. Damit rügten sie sinngemäss eine Verletzung des
in Art. 24 ff. des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG) konkretisierten Grundsatzes der Trennung von Baugebiet und
Nichtbaugebiet.
2.3
Die
Beschwerdegegnerin 1 war zur Erhebung des Rekurses gestützt auf Art. 12
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
legitimiert, weil sie als gesamtschweizerische Organisation im Sinn von Art. 12
Abs. 3 NHG sinngemäss die Umgehung von Art. 24 ff. RPG rügte und
die Anwendung dieser Bestimmung eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 NHG
darstellt (BGE 123 II 289 E. 1e; BGE 117 Ib 97 E. 3a; VGr, 24.
Oktober 2002, VB.2001.00313, E. 6b; Anhang 1 der Verordnung über die
Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes
beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO], SR.814.076). Damit kann offenbleiben,
ob die Beschwerdegegnerin 1 auch gestützt auf § 338a Abs. 2 PBG rekurslegitimiert
war.
2.4
Mit Bezug
auf die Beschwerdegegnerin 2 als kantonale Organisation hatte sich die
Vorinstanz darauf berufen, dass nach ständiger Praxis der Baurekurskommissionen
den Natur- und Heimatschutzvereinigungen die Rekursbefugnis auch gegen die
Genehmigung von Gestaltungsplänen zustehe, soweit sie sich damit für die
Einhaltung der eidgenössischen Raumplanungsvorschriften einsetzten. Aufgrund
der ausdrücklichen Bezeichnung von Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb
der Bauzonen als mögliche Anfechtungsobjekte (vgl. § 338a Abs. 2 PBG)
erstrecke sich die Rechtsmittelbefugnis klarerweise auch auf raumplanerische
Anliegen. Insofern könne es nicht darauf ankommen, ob eine formelle Bau- bzw.
Ausnahmebewilligung oder ein Gestaltungsplan mit derselben Zielsetzung im
Streit liege. Andernfalls hätte es der Bauherr in der Hand, den Natur- und
Heimatschutzverbänden durch die Wahl des Gestaltungsplanverfahrens den
Rechtsweg über die Frage der Einhaltung der eidgenössischen Raumplanungsvorschriften
zu verwehren, was klar gegen das Willkürverbot verstossen würde. Diese Ansicht
kontern die Beschwerdeführenden damit, die Kantone hätten zu entscheiden, ob
und in welchem Umfang kantonal tätigen Verbänden eine Legitimation zugestanden
werden soll. Das Gesetz sehe eine solche bei kommunalen Gestaltungsplänen aber
ausdrücklich nicht vor.
Als Sektion der Beschwerdegegnerin 1, die als selbständiger
Verein organisiert ist (Art. 6 Abs. 2 der Statuten, Statuten),
besitzt die Beschwerdegegnerin 2 Rechtspersönlichkeit und kann grundsätzlich
eigenständig Rechtsmittel ergreifen. Ihre Legitimation zum Rekurs im
vorliegenden Fall ist ebenfalls gegeben: Die Praxis der Vorinstanz, wonach auch
kantonale Organisationen wie die Beschwerdegegnerin 2 kommunale
Gestaltungspläne ausserhalb der Bauzonen anfechten können, ist jedenfalls
insoweit überzeugend, als es um die Umgehung von Art. 24 ff. RPG
geht. Das Rekursrecht stützt sich in diesem Fall gerade nicht auf § 338a Abs. 2
letzter Satz PBG und widerspricht daher entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden
auch nicht dem Gesetzeswortlaut, sondern auf den im ersten Satz erwähnten
Fall der Bewilligung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Mit dieser
Praxis wird das kantonale Verbandsbeschwerderecht im Bereich der Baubewilligungen
ausserhalb der Bauzonen entsprechend dem eidgenössischen Verbandsbeschwerderecht
auch auf die möglichen Anwendungsfälle der Gesetzesumgehung ausgedehnt.
3.
3.1
Als erste
Rechtsmittelinstanz überprüfen die Baurekurskommissionen kommunale Nutzungspläne
einschliesslich Gestaltungspläne grundsätzlich mit voller Kognition, das heisst
nicht nur auf ihre Gesetzmässigkeit, sondern auch auf Zweckmässigkeit und
Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Der Grundsatz der vollen Kognition steht
jedoch unter dem Vorbehalt, dass sich die Rekursbehörde bei der
Ermessenskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen hat, wenn den Gemeinden bei der
Festsetzung der Bau- und Zonenordnung Planungsautonomie zusteht, insbesondere
wenn es für die Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt. Sie dürfen
dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen
und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht. Im Übrigen heben sie im Rahmen
der Ermessenskontrolle die kommunale Planfestsetzung nur dann auf, wenn deren
Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20).
Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht bei der
Überprüfung von Rekursentscheiden über kommunale Nutzungsplanungen gemäss § 50
Abs. 1 und 2 VRG auf die Rechtskontrolle beschränkt. Bei der Überprüfung
von Rekursentscheiden, mit welchen kommunale Planfestsetzungen aufgehoben
worden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden
Rechtskontrolle aber auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission in
rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe.
3.2
Nach § 83
Abs. 1 PBG werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete
Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der
Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die
Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden. § 85
Abs. 1 PBG ermöglicht, dass Gestaltungspläne mit öffentlichrechtlicher
Wirkung auch von den Grundeigentümern aufgestellt werden können. Mit dem
Gestaltungsplan wird für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung
aufgestellt. Da sich Gestaltungspläne auf ein bestimmtes Gebiet beschränken und
es einer besonders angepassten, strengen Ordnung unterwerfen, können sie auch
in einer Nichtbauzone festgesetzt werden. Sie dürfen aber nicht dazu missbraucht
werden, Art. 24 ff. RPG zu umgehen (Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 318,
320).
3.3
Auf
bewilligungsrechtlicher Stufe regelt das Bundesrecht die Zulässigkeit von
Bauten und Anlagen im Gebiet ausserhalb der Bauzonen in erster Linie in Art. 16a
RPG sowie in Art. 24–24d RPG. Die Möglichkeit, Ausnahmen vom Erfordernis
der Zonenkonformität zu bewilligen (Art. 24–24d RPG), entbindet die
Planungsbehörden jedoch nicht von ihrer Aufgabe, für besondere Verhältnisse eine
adäquate Nutzungsplanung zu schaffen. Für grössere Vorhaben mit erheblichen
Auswirkungen auf Raum und Umwelt besteht daher nach der bundesgerichtlichen
Praxis eine Planungspflicht, was vermehrt zu projektbezogenen Nutzungsplanungen
im Gebiet ausserhalb der Bauzonen geführt hat (Haller/Karlen, N. 674). Bei
der Wahl des Verfahrensweges (Bewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG oder
Nutzungsplanverfahren) steht den Behörden ein gewisser Ermessenspielraum zu (Arnold
Marti, Planungspflicht für grössere Vorhaben ausserhalb der Bauzonen –
wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 106/2005, S. 353 ff.,
insbesondere S. 362 f.; Gian Schmid, Projektbezogene Nutzungsplanung
im Gebiet ausserhalb der Bauzonen, Zürich 2001, S. 69)
.
3.4
Projektbezogenen
Planungen kann anderseits (gerade wegen ihrer Projektbezogenheit)
entgegengehalten werden, dass sie auf eine unzulässige
Umgehung von Art. 24 ff.
RPG
hin­auslaufen. Eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG ist nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung dann anzunehmen, wenn mit der fraglichen
Planungsmassnahme eine unzulässige Klein(st)bauzone geschaffen wird oder wenn
sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Abwägung der räumlichen
Interessen beruht. Kleinbauzonen sind im Allgemeinen unzulässig, wenn sie gegen
das raumplanerische Ziel verstossen, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen
zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu
verhindern. Ermöglicht eine Kleinstbauzone jedoch keine zusätzliche
Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten
Gebiets oder die massvolle Erweiterung bereits bestehender Bauten, ist sie
zulässig, sofern sie auch sonst auf einer sachlich vertretbaren
Interessenabwägung beruht (BGE 124 II 391 E. 3a S. 395; BGr, 26. April
2006, 1A.271/2005, E. 3.1; BGr, 26. Juli 2006, 1A.16/2006, E. 2.1.)
3.5
Aus der
genannten bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich demnach nicht ableiten,
dass projektbezogene Nutzungsplanungen, um den bundesrechtlichen Anforderungen
zu entsprechen,
zwingend
standortgebunden im Sinn von Art. 24 lit. a
RPG sein müssen. Wie alle Nutzungspläne müssen indessen auch projektbezogene
mit den Zielen und Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes vereinbar sein, und zu
diesen bundesrechtlichen Anforderungen gehört wie erwähnt auch der (im Fall
projektbezogener Nutzungsplanung besonders zu beachtende) Grundsatz, dass
kleine, isolierte Bau- und Sondernutzungszonen im Hinblick auf eine klare
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet nach Möglichkeit zu vermeiden sind, was im
Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung zu prüfen ist (BGE 124 II 391;
BGr, 6. Mai 2002, 1A.193/2001; VGr, 25. August 2005, VB.2005.00124,
E. 3; vgl. auch Marti, S. 359; Haller/Karlen, N. 706).
3.6
Die Frage
nach der Standortgebundenheit der durch die projektbezogene Nutzungsplanung
ermöglichten Bauten und Anlagen kann in der Tat
mittelbar
gleichwohl
relevant sein, indem sie im Rahmen der erforderlichen Interessenabwägung ein
zusätzliches Kriterium für oder wider die streitbetroffene Planung bildet. Dies
namentlich in Fällen, in denen das davon erfasste Areal nicht unmittelbar an
das Siedlungsgebiet angrenzt: Weil in solchen Fällen ein Siedlungszusammenhang
zu verneinen ist, läuft die betreffende Planung auf die Schaffung einer
isolierten, kleinen Bau- oder Sondernutzungszone hinaus, was nach dem Gesagten
grundsätzlich zu vermeiden ist, es sei denn, besondere Gründe liessen eine derartige
isolierte Kleinbauzone gleichwohl als gerechtfertigt erscheinen (vgl. VGr, 25. August
2005 betreffend die Erweiterung eines Pflegeheims für Behinderte,
VB.2005.00124; VGr, 19. April 2007, betreffend den geringfügigen Ausbau
eines Reitplatzes ohne Kapazitätsausbau, VB.2006.00462). Als besonderer Grund
in diesem Sinn kommt – unter anderem – auch eine allfällige
Standortgebundenheit der betreffenden Bauten und Anlagen in Betracht. Soweit
die erforderliche Interessenabwägung unter dem Gesichtswinkel der Anforderungen
des kantonalen Richtplans an die Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets vorgenommen
wird, kommt der Zusammenhang mit der Frage der Standortgebundenheit auch darin
zum Ausdruck, dass gemäss Ziffer 3.2.3 lit. c des Richtplantextes
insbesondere darzulegen ist, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht
zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden können.
4.
4.1
Die
Vorinstanz hielt fest, die streitbetroffenen Grundstücke (Kat.-Nrn. 01 und 02)
befänden sich ganz ausserhalb der Bauzonengrenze in der Landwirtschaftszone, in
einem Abstand von rund 120 m zum im kantonalen Richtplan vorgesehenen
Siedlungsgebiet, das durch den Bahndamm klar abgeschlossen werde. Sie würden
vom Siedlungsgebiet durch mehrere Grundstücke getrennt, die nicht vom
Gestaltungsplan betroffen seien. Somit sei von einer deutlich vom
Siedlungsgebiet abgesetzten Lage auszugehen, umso mehr, als das Gestaltungsplangebiet
als Insel in das Landwirtschaftsgebiet zu liegen käme. Eine Korrektur der
richtplanerischen Siedlungsgrenze im Rahmen des Anordnungsspielraums der Beschwerdeführerin
1 dränge sich nicht auf.
4.1.1
Gemäss Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 2 des Textes zum kantonalen
Richtplan kann das darin bezeichnete Siedlungsgebiet auf regionaler und
kommunaler Stufe grundsätzlich weder vergrössert noch verkleinert werden. Durch
die generalisierte und nicht parzellenscharfe Darstellung des Siedlungsgebiets
verbleibt den Gemeinden jedoch auch bei der Abgrenzung der Bauzonen ein
Anordnungsspielraum. Dieser stellt sicher, dass bei der Festsetzung von
Bauzonen auf örtliche Besonderheiten und Umstände angemessen Rücksicht genommen
werden kann. Die Vorinstanz ging davon aus, der Anordnungsspielraum finde dort
seine Grenze, wo die Richtplanfestlegung (von Bau- und Nichtbaugebiet) als
solche infrage gestellt werde, was in aller Regel der Fall sei, wenn die
Bauzone um mehr als zwei Bautiefen in das Landwirtschaftsland hineinreichen
soll. Allerdings ist davon abzusehen, die räumliche Komponente des
Anordnungsspielraums schematisch auf die Anzahl Bautiefen zu beschränken;
massgebend ist nicht die Anzahl der Bautiefen, sondern die konkrete Tiefe der
beanspruchten Bauzonenfläche (dazu VGr, 24. Oktober 2002, VB.2001.00313,
E. 7d). Diese beläuft sich für das geplante Projekt auf ca. 80 m
in der Länge und über 45 m in der Breite und überschreitet damit den
üblichen Rahmen beträchtlich. Selbst wenn aber aufgrund der zum Bahndamm etwa
parallelen Lage des Gestaltungsplangebiets mit Bezug auf die Bautiefe lediglich
von der beanspruchten Breite der Bauzonenfläche ausgegangen würde, die etwas
mehr als eine Bauzonentiefe beträgt, wäre doch zu bedenken, dass das Projekt
nicht etwa an das Siedlungsland anschliesst, sondern im Abstand von etwa
120 m dazu liegt. Wenn die Vorinstanz gestützt darauf zum Schluss kam, der
Gestaltungsplan überschreite damit den gemäss Ziff. 2.2.2 Abs. 2 des
kantonalen Richtplantextes möglichen Anordnungsspielraum der Gemeinde, ist das
zweifellos zutreffend.
4.1.2
Was die Beschwerde hierzu vorbringt, ist nicht geeignet, vom
vorinstanzlichen Entscheid abzuweichen. Die Beschwerdeführenden gestehen selber
zu, dass das Siedlungsgebiet an der Bahnlinie A-L ende. Sie bestreiten aber,
dass sich der Garagenbetrieb des Beschwerdeführers 2 deutlich vom
Siedlungsgebiet absetze. Unmittelbar westlich davon befinde sich ein Wohnhaus
mit angegliedertem Baugeschäft (Assek.-Nr. 03), ferner ein Restaurant mit fünf
Wohnungen (Assek.-Nr. 04). Schliesslich stünden weiter südlich ein bäuerliches
Wohnhaus und eine grosse Scheune und werde die Parzelle Kat.-Nr. 02 seit
langem nicht mehr landwirtschaftlich genutzt. Die Beschwerdegegnerinnen halten
hierzu fest, die an das heutige Betriebsgrundstück angrenzende und vom Gestaltungsplan
im Umfang von 1'550 m
2
beanspruchte Parzelle (Kat.-Nr. 02)
werde nach wie vor landwirtschaftlich genutzt. Zudem gebe es westlich des
Betriebs sehr wohl landwirtschaftlich genutzte Flächen, wie auch östlich und
südlich davon, wozu sich die Beschwerdeführenden nicht mehr äusserten.
4.1.3
Dass das Gestaltungsplangebiet ausserhalb des Siedlungsgebiets liegt,
bestätigt sich sowohl im kantonalen Richtplan (Siedlung und Landschaft) als
auch im regionalen Richtplan (Siedlung und Landschaft, 1998), welche das
Siedlungsgebiet gegenüber dem Landwirtschaftsgebiet klar entlang des Bahndamms
abgrenzen. Die Angaben der Vorinstanz beruhen sodann auf dem vorgenommenen
Augenschein und werden durch diesen bestätigt. Das nahe der M-Strasse stehende
Restaurant (Assek.-Nr. 04) vermag daran nichts zu ändern. Zudem blieben die
Angaben der Beschwerdegegnerinnen, wonach rund um das Gestaltungsplangebiet
noch aktiv Landwirtschaft betrieben werde, im Beschwerdeverfahren unbestritten
und ergeben sich nicht zuletzt aus der Bebilderung des Augenscheins. Die übrigen
Bauten, insbesondere diejenigen zwischen Bahndamm und dem Garagenbetrieb (etwa
Assek.-Nr. 05), zu denen sich die Beschwerdeführenden im Detail nicht äussern,
dürften hingegen zonenkonform sein (bäuerliches Wohnhaus und Scheune) und keinen
Beleg für eine Ausdehnung der Bauzone ausserhalb des Siedlungsgebiets darstellen.
Die Vorinstanz verneinte somit zu Recht, dass eine Korrektur der
richtplanerischen Siedlungsgrenze im Rahmen des Anordnungsspielraums vorzunehmen
wäre.
4.1.4
Dass die Gemeinde A als Gebiet mit traditioneller Streubauweise gilt (vgl. Ziff. 3.2.4
des kantonalen Richtplans vom 2. April 2001, Richtplantext Kapitel 3: Landschaft,
S. 13), ändert daran nichts. Damit kann zwar in diesen Gemeinden die
Änderung von
bestehenden
Gebäuden zielgerichtet für die Nutzung nicht
mehr von der Landwirtschaft benötigter Volumen zu kleingewerblichen Zwecken und
zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken bewilligt werden, jedoch nur, wenn neben
anderem die Umnutzung keine Ersatzbaute zur Folge hat, die nicht notwendig ist,
und die äussere Erscheinung und die bauliche Grundstruktur im Wesentlichen
erhalten bleiben (Art. 39 Abs. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 [RPV]). Es ist davon auszugehen, dass der Garagenbetrieb seine heutige
Erscheinungsform diesen Umständen verdankt. Mit Bezug auf die geplanten Neu-
und Erweiterungsbauten liegt aber eine andere Situation vor. Der Richtplan hält
fest, dass auch in Streubaugebieten Neubauten ausserhalb der Bauzone gegenüber
anderen Gegenden des Kantons in keiner Weise erleichtert würden.
4.2
Die
Vorinstanz prüfte, ob gestützt auf Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 4 des
Richtplantextes eine Abweichung vom Richtplan aufgrund der Regeln für Weiler
geltend gemacht werden könnte. Sie kam indessen zum Schluss, dass mit den vom
Gestaltungsplan ermöglichten Ausbau- und Erweiterungsmöglichkeiten eine über
den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung ermöglicht würde.
Demgegenüber verweisen die Beschwerdeführenden auf den Vorprüfbericht des ARV
vom 8. Mai 2008, wonach der Garagenbetrieb im Randbereich des richtplanerischen
Siedlungsgebiets liege und Bestandteil eines bereits weitgehend überbauten und
nicht mehr landwirtschaftlich genutzten Gebietes sei. Das Gebiet D gehöre zum
Dorf A und sei optisch nur durch den Bahndamm vom Baugebiet getrennt. Gestützt
auf Art. 15 RPG, wonach Bauzonen Land umfassten, das sich für die
Überbauung eigne und weitgehend überbaut sei, und auf Ziff. 2.2.2 lit. a
Abs. 4 des kantonalen Richtplantextes, wonach die Gemeinden für Kleinsiedlungen
zur Erhaltung ihrer Lebensfähigkeit durch Einzonungen die im Einzelfall
zweckmässige baurechtliche Ordnung bestimmen könnten, leiten sie einen
Zusammenhang mit dem Siedlungsgebiet her und verneinen eine raumplanerisch
verpönte Kleinstbauzone. Die Beschwerdegegnerinnen weisen ihrerseits darauf
hin, dass der erwähnte Bericht des ARV eine Erweiterung des Garagenbetriebs,
wie im Gestaltungsplan vorgesehen, ablehne, indem die Frage der Modernisierung
und Erweiterung des bestehenden Gewerbebetriebs auf der Grundlage einer auf das
bereits überbaute Gebiet beschränkten Bauzone angegangen werden müsste. Der
private Gestaltungsplan gehe jedoch erheblich über das bereits überbaute Gebiet
hinaus.
4.2.1
Gemäss Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 4 des kantonalen Richtplantextes
gelten Kleinsiedlungen wie Weiler, abgelegene Ortsteile und andere
Gebäudegruppen, die nicht oder nur noch teilweise landwirtschaftlich genutzt
werden, als Siedlungsgebiet, auch wenn sie kartografisch als solches nicht
dargestellt sind. Die Gemeinden können zur Erhaltung ihrer Lebensfähigkeit
durch Einzonung die im Einzelfall zweckmässige baurechtliche Ordnung bestimmen.
Die Zonengrenzen haben die Kleinsiedlung eng zu umgrenzen. Eine über den
bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung darf nicht ermöglicht
werden. Dabei ist festzuhalten, dass die Gemeinde A die im Einzelfall
zweckmässige baurechtliche Einordnung vorliegend gerade nicht durch Einzonung
bestimmte (vorn I.B).
4.2.2
Zu Recht ging die Vorinstanz davon aus, dass der Gestaltungsplan erheblich
über das bereits bebaute Gebiet hinausgehe und eine den bestehenden
Siedlungsumfang übersteigende Entwicklung ermögliche. Das ergibt sich nicht nur
aus dem zusätzlich beanspruchten Land von 1'550 m
2
für die
Erweiterungsbauten, womit die vom Garagenbetrieb bisher beanspruchte
Bodenfläche um nicht weniger als 65 % gesteigert wird, sondern auch aus den
innerhalb des überbauten Gebiets weit erhöhten Nutzflächen durch mehrere Neubauten.
So erlaubt der Gestaltungsplan weitreichende Erweiterungen des bestehenden Garagenbetriebs
in einer Nichtbauzone:
·
Im Baubereich A (bisher
bestehendes Wohn- und Gewerbegebäude) darf das Hauptgebäude unter Beibehaltung
der Gebäudeprofile umgebaut, mit zusätzlichen Dachaufbauten im Rahmen der gesetzlichen
Vorschriften ergänzt und vielseitig genutzt werden (Wohn- und Gewerbenutzung,
Dienstleistungsbetriebe, Verkaufsläden; nutzbare Mehrfläche nicht abschätzbar).
·
Im Baubereich B (bisher
eingeschossiger östlicher Werkstattanbau) darf der Gebäudeteil abgebrochen und
durch einen mehrgeschossigen Anbau über den gesamten Baubereich ersetzt werden.
Die maximal zulässige Gebäudehöhe beträgt 11 m, das Flachdach ist weitgehend
als begehbare Terrasse für die Wohnung im Haupthaus (3. OG) vorgesehen. Es sind
dieselben Nutzungen wie im Haupthaus vorgesehen. Gewinn an nutzbarer Fläche
mindestens ein Stockwerk (ca. 198 m
2
).
·
Im Baubereich C (neu, südöstlich
anschliessend an Werkstattanbau) sind eingeschossige, mit Flachdach versehene
unbeheizte Gebäude nur mit Gewerbenutzung zulässig. Fläche ca. 230 m
2
.
Vorgesehen ist die Nutzung als Einstellhalle für Postautos.
·
Die Baubereiche D1 und D2 umfassen
die bisher bestehende Tankstelle, Personenwagen-Waschanlage und zwei teilweise
als Maschinenraum genutzte Fertiggaragen. Die Tankstelle wird abgebrochen (D1)
und durch eine Neuanlage ersetzt. Im Baubereich D2 sind zweigeschossige
Flachdachgebäude zulässig. Die bestehenden Gebäude können abgebrochen oder
beibehalten werden. Vorgesehen ist hier ein zusammenhängender Komplex von
Tankstelle, Kundenraum, Autowaschanlage und neuem Gebäudetrakt mit Büro- und
Verkaufsräumen, einer maximal zulässigen Gebäudehöhe von 7,50 m und einer
Grundfläche von ca. 500 m
2
(ohne Tankstelle).
·
Im Baubereich E (neu, zwischen
Baubereich C und D2) ist eine eingeschossige, maximal 4 m hohe
Autoeinstellhalle für 28 Occasionsfahrzeuge mit einer Grundfläche von ca. 162 m
2
geplant.
·
Im bezeichneten Bereich ist
schliesslich eine Unterniveaugarage vorgesehen, die sich unter dem
Werkstattanbau (Baubereich B) bis zum neuen Büro- und Verkaufstrakt (Baubereich
D2) hinzieht mit einer Fläche von rund 510 m
2
.
4.2.3
Zwar wurde, wie die Beschwerdegegnerinnen ausführen, der Ausgangszustand
der bestehenden Anlagen nicht schlüssig erhoben. Indessen kann aufgrund der
geplanten Erweiterungsbauten über und unter der Erde und der daraus
entstehenden nutzbaren Mehrflächen eine massvolle Erweiterung des
Garagenbetriebs ausgeschlossen werden. So ist gemessen am bisherigen Zustand
beim nunmehr zweigeschossigen (bisher eingeschossigen) Anbau am Haupthaus
(Baubereich B) mit einer
Mehr
fläche von ca. 198 m
2
(1. OG), im Baubereich C neu von ca. 230 m
2
, im Baubereich
D2 (ohne Tankstelle und Waschanlage) neu von ca. 740 m
2
(Untergeschoss ca. 230 m
2
, Erdgeschoss und Kundenraum ca. 420 m
2
,
Büros/Infrastruktur 1. OG ca. 90 m
2
), im Baubereich E ca. 162 m
2
,
total mit rund 1'330 m
2
Mehrfläche (oberirdisch ca. 1'100 m
2
)
zu rechnen, wofür indessen nur ein Bruchteil des zusätzlichen Landes von 1'550 m
2
benötigt wird. Hinzu kommt, dass die Kapazität des Garagenbetriebs mit dem
Neuwagenvertrieb massiv erweitert wird, was den Showroom (Baubereich D2) und
die Unterniveaugarage für 22 Neu- und Kundenwagen (rund 500 m
2
ohne Tankraum und ohne Untergeschoss Baubereich D2) erklärt. Mit der Vorinstanz
kann von einer massvollen Erweiterung bestehender Bauten angesichts eines
nutzbaren Flächenzuwachses von mindestens 1'100 m
2
nicht mehr
gesprochen werden, ebenso wenig von einer geringfügigen Erweiterung bereits
bebauten Gebiets. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden und entsprechend
der Beurteilung des ARV in den Berichten vom 4. Dezember 2007 sowie vom 14. Januar
2009 ist davon auszugehen, dass eine unzulässige Kleinbauzone vorliegt.
4.3
Die
Vorinstanz prüfte schliesslich die Erweiterung des Garagenbetriebs gestützt auf
Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 5 des kantonalen Richtplantextes, kam
aber auch hier zum Schluss, dass der Gestaltungsplan über die Möglichkeiten für
die Erneuerung und betriebliche Entwicklung von Fabriken und Gewerbekomplexen
hinausgehe. Die Beschwerdeführenden machen hierzu geltend, Ziff. 2.2.2 lit. a
Abs. 5 des Richtplantextes bilde die Grundlage, um ausserhalb des
kartografisch bezeichneten Siedlungsgebiets gelegene Gewerbebetriebe einer
Bauzone zuzuweisen. Die Voraussetzungen dazu würden vom infrage stehenden Garagenbetrieb
vollumfänglich erfüllt, ohne dass dem raumplanerische Interessen entgegenstünden.
Zudem sei gemäss dem Richtplantext der Einbezug einer angemessenen Gebietsreserve
in die Bauzone ausdrücklich erlaubt, was in Form der zusätzlich beanspruchten
1'550 m
2
nicht zu beanstanden sei, da der Garagenbetrieb darauf
angewiesen sei. Bei Zweifeln darüber wäre ein externer Expertenbericht einzuholen.
Dem halten die Beschwerdegegnerinnen entgegen, nach dem Gestaltungsplan sei
eine "immense Vergrösserung" der Nutzfläche sowie die Etablierung
eines zusätzlichen Betriebszweigs (Neuwagenverkauf) vorgesehen. Die Vorinstanz
habe zu Recht erwogen, dass die vorgesehenen Veränderungsmöglichkeiten das
Ausmass einer angemessenen Entwicklung bei Weitem überstiegen. Zudem habe sie
die Kompetenz zu dieser Beurteilung zweifellos gehabt; es gehe nämlich darum,
die privaten betriebswirtschaftlichen Ausbauwünsche gegen die Grundsätze der
Raumplanung abzuwägen.
4.3.1
Gemäss Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 5 des kantonalen
Richtplantextes können zur Sicherstellung angemessener Entwicklungsmöglichkeiten
auch ausserhalb des in der Karte bezeichneten Siedlungsgebiets bestehende
Fabriken und Gewerbekomplexe einschliesslich einer angemessenen Gebietsreserve
für Erweiterungsbauten einer Bauzone zugewiesen werden, wenn die durch die
Einzonung ermöglichte Erneuerung oder betriebliche Entwicklung im Wesentlichen
unter Verwendung der bestehenden verkehrsmässigen und technischen Infrastruktur
bewerkstelligt werden kann und wenn neben anderem ihr Weiterbestand bzw. ihre
betriebliche Entwicklung zur Erhaltung von Arbeitsplätzen als notwendig
erachtet wird. Mit der Einzonung darf indessen keine über die genannten
Zielsetzungen hinausgehende Entwicklung ermöglicht werden.
4.3.2
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden ermöglicht der Gestaltungsplan
gerade eine über die genannten Zielsetzungen hinausgehende Entwicklung. Die
Vorinstanz hat zu Recht dargelegt, dass angesichts eines zusätzlichen
Flächenbedarfs von 65 % des bisher genutzten Bodens nicht mehr von einer
angemessenen Gebietsreserve für Erweiterungsbauten gesprochen werden kann.
Dasselbe ergibt sich auch aus dem bereits dargelegten Gewinn an Nutzflächen
innerhalb der geplanten Neu- und Erweiterungsbauten (vgl. dazu vorn
E. 4.2.2 f.). Auch wenn dem Richtplantext die Überlegung zugrunde liegen
sollte, ausserhalb des Siedlungsgebiets liegenden Gewerbebetrieben eine
Weiterexistenz zu ermöglichen, darf eine darüber hinausgehende Entwicklung
nicht ermöglicht werden, sondern die mögliche Erneuerung und betriebliche
Entwicklung hat unter anderem unter Wahrung der technischen Infrastruktur zu
erfolgen. Dass dies bei Verwirklichung des Gestaltungsplans der Fall sein
würde, darf angesichts der grossflächigen zusätzlichen Bauten bezweifelt werden,
kann aber letztlich offenbleiben.
4.3.3
Zu Recht hielt die Vorinstanz nämlich fest, der umstrittene Gestaltungsplan
solle einen Betrieb ermöglichen, der mit der vorgesehenen Neuwagenvertretung
einen völlig neuen Betriebszweig enthalte, wofür in einer Landwirtschaftszone
kein raumplanerisch motiviertes Bedürfnis erkennbar sei. Dass die Garage E AG
bis Ende der Neunzigerjahre die Markenvertretung für P besass, ändert daran
nichts, denn in den letzten zehn Jahren arbeitete der Betrieb offenkundig ohne
Neuwagenvertretung und sind existenzielle Probleme nicht dargetan (dazu
sogleich E. 4.3.4). Die vorgesehenen Erweiterungsbauten sind aber vor
allem auf die angestrebte Neuwagenvertretung ausgerichtet (Gebäudetrakt mit
Büro- und Verkaufsräumen; Unterniveau-Einstell­garage für Neuwagen; Anpassung
der bisherigen Infrastruktur an Neuwagenvertretung) und wären in diesem Ausmass
im Rahmen der bisherigen Tätigkeit als Q-Vertretung (Peripheriegeräte für Kundenfahrzeuge
wie etwa Bremsen, Batterien, Elektro- und Elektronikbauteile, Heizung/Lüftung
etc.) und Occasionshändler in diesem Ausmass nicht nötig.
4.3.4
Soweit die Beschwerdeführenden auf die Einholung eines Gutachtens
verweisen, um die Notwendigkeit der geplanten Erneuerungs- und
Erweiterungsmöglichkeiten zu beurteilen, ist ihnen nicht zu folgen. Einerseits
erklärte der Vertreter der Beschwerdeführenden anlässlich des Augenscheins der
Vorinstanz am 19. November 2009 wörtlich, wenn die Erweiterung nicht
möglich wäre, ginge "die Garage (…) nicht weg", der Betrieb werde nur
behindert. Dies spricht dagegen, dass die beantragten Erweiterungsmöglichkeiten
zur mittel- und längerfristigen Sicherung des Betriebs zwingend notwendig wären.
Die in der Beschwerde versuchte Relativierung dieser Aussage überzeugt zudem
nicht. Dass sich diese Situation inzwischen geändert hätte, wird nicht geltend
gemacht. Dabei entbindet die Untersuchungsmaxime die Parteien nicht von der
Obliegenheit, den massgeblichen Sachverhalt in den Rechtsschriften
darzustellen. Die Parteien sind daher gezwungen, die ihnen nützlich scheinenden
tatsächlichen Behauptungen aufzustellen und entsprechende Beweisbegehren zu
stellen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 60 N. 1). Daran lassen es die Beschwerdeführenden
fehlen: Mit Ausnahme des Hinweises, dass sich ein Garagenbetrieb ohne Neuwagenvertretung
auf längere Sicht ökonomisch nicht sinnvoll führen lasse, wird die künftig
gefährdete Existenz des Garagenbetriebs im Falle der Nichtgenehmigung des
Gestaltungsplans nicht dargetan. Das beantragte Gutachten könnte zwar als
Beweismittel Angaben zur wirtschaftlichen Situation und Entwicklung des Betriebs
und zur Erforderlichkeit der gewünschten Erweiterungsbauten im Hinblick auf den
Weiterbestand des Garagenbetriebs machen, darf aber nicht dazu dienen, einen
wie vorliegend nicht oder nicht substanziiert behaupteten Sachverhalt überhaupt
erst zu erstellen. Von der Einholung eines Gutachtens ist daher abzusehen.
An der für die Sicherung der künftigen Existenz bloss
behaupteten Notwendigkeit der gewünschten Erweiterungsbauten im dargelegten
Umfang (vorn E. 4.2.2–3) sind aber ohnehin Zweifel angebracht: Immerhin
hält sich der Garagenbetrieb seit Jahren als Vertretung des Autozulieferers Q,
mit dem Handel mit Auto-Occasionen und Serviceleistungen, mit Tankstelle,
Waschanlage und seit 1988 mit dem Postautobetrieb A-F und der Wartung der
entsprechenden Fahrzeuge im Markt. Dies, obwohl auf der Strecke zwischen N und O
(17,2 km) nicht weniger als sieben Garagen je mit Markenvertretung (darunter
zwei P-Garagen) und zwei Tankstellen vorhanden sind. Das spricht auch auf längere
Sicht gegen existenzielle Schwierigkeiten.
4.3.5
Die Beschwerdeführenden bestreiten sodann, dass raumplanerische Interessen
dem geplanten Ausbau des Garagenbetriebs entgegenstünden. Indessen liegt auf
der Hand, dass ein Garagenbetrieb in der Landwirtschaftszone nicht
standortgebunden ist und im Siedlungsgebiet zweckmässig untergebracht werden
könnte. Angesichts des Abstands zum Siedlungsgebiet verstösst aber der
Gestaltungsplan gerade gegen das raumplanerische Ziel, die Siedlungstätigkeit
in Bauzonen zusammenzufassen, und er leistet einer zusätzlichen Streubauweise
mit den Ergänzungsbauten Vorschub. Es kann auf die bisherigen Ausführungen
verwiesen werden (E. 4.1.3 f., 4.2.3). Dass das zusätzlich beanspruchte
Grundstück Kat.-Nr. 02 nicht mehr landwirtschaftlich genutzt werde, wurde
zudem bereits widerlegt (vorn E. 4.1.4).
4.4
Die
Vorinstanz griff schliesslich nicht in unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie
der Beschwerdeführerin 1 ein. Massgebend dafür ist in erster Linie nicht, wie
die Beschwerdeführerinnen ausführen lassen, dass die Beschwerdeführerin 1
besser als die Vorinstanz in der Lage sei zu beurteilen, was der Garagenbetrieb
benötige, um weiterhin qualitativ einwandfreie Reparatur- und Serviceleistungen
anbieten zu können. Massgebend ist vielmehr, dass auch im Rahmen der
Gemeindeautonomie getroffene Lösungen sich aufgrund überkommunaler Interessen
als zweckmässig zu erweisen haben und wegleitenden Grundsätzen und Zielen der
Raumplanung nicht widersprechen dürfen (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 20 N. 20 f.).
Die Beschwerdeführerin 1 mass den vorliegenden Gestaltungsplan im Wesentlichen
nur an den geltend gemachten Interessen des Beschwerdeführers und ordnete
diesen die vom ARV, der Beschwerdegegnerin 2 und der Planungsgruppe H erhobenen
– berechtigten – raumplanungsrechtlichen Bedenken unter. Dabei ist zu bedenken,
dass rein wirtschaftliche Interessen im Rahmen der raumplanungsrechtlich gebotenen
Interessenabwägung nicht allzu stark zu gewichten sind (dazu VGr, 19. April
2007, VB.2006.00462, E. 6). Wie dargelegt, lässt sich der Gestaltungsplan
weder unter Ziff. 2.2.2 lit. a Abs. 4 noch Abs. 5 des
Richtplantextes einordnen. Die andere Sicht der Beschwerdeführerin 2 ist
offensichtlich unzutreffend. Eine Verletzung der Gemeindeautonomie liegt somit
nicht vor.
Zusammengefasst führte die Genehmigung des Gestaltungsplans
gerade zu einer unzulässigen Kleinbauzone, was zu vermeiden ist.
5.
5.1
Es bleibt
zu prüfen, ob der Gestaltungsplan als Durchstossung des Richtplans zulässig
wäre. Mit der nachgeordneten Richt- und Nutzungsplanung kann das
Landwirtschaftsgebiet zur Wahrnehmung der Aufgaben des jeweiligen
Planungsträgers in der Nutzungsplanung durch Festsetzung von Freihaltezonen,
Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen
"durchstossen" werden. Im Rahmen der Genehmigung solcher Planungsmassnahmen
sind jedoch hohe Anforderungen an die sachgerechte Interessenabwägung zu
stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen nicht
zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden können (Ziff. 3.2.3
lit. c des kantonalen Richtplantextes).
5.2
Die
Vorinstanz kam zum Schluss, dass das öffentliche Interesse an der Beibehaltung
der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet und daran, dass nicht zusätzliches
Landwirtschaftsland umgenutzt werde, stärker zu gewichten sei als das private
Interesse des Beschwerdeführers 2 an seinem Betrieb. Dem halten die
Beschwerdeführenden entgegen, der Weiler "D" grenze unmittelbar an
Baugebiet an, leiste somit der Zersiedelung keinen Vorschub, und sei voll
erschlossen. Zwar könnte der Garagenbetrieb auch innerhalb des Siedlungsgebiets
untergebracht werden, was allerdings nach 50 Jahren am selben Standort nicht
infrage komme. Schliesslich hätten Gemeinderat und Stimmberechtigte das
Interesse an einem Weiterbestand "ihrer" Garage wesentlich höher
gewichtet als die von der Vorinstanz zu Unrecht geltend gemachten öffentlichen
Interessen.
5.2.1
Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, die Neuwagenvertretung sei
kein vollständig neuer Betriebszweig, kann auf die bisherigen Ausführungen
verwiesen werden (vorn E. 4.3.3). Ebenso wurde bereits widerlegt, dass der
Weiler "D" unmittelbar an Baugebiet angrenzt und die umliegenden
Grundstücke landwirtschaftlich nicht mehr genützt würden (vorn E. 4.1.3 f.).
Richtig ist dagegen, dass der Weiler D im Richtplan nicht als Fruchtfolgefläche
bezeichnet wird. Insofern sind die Anordnungen des Sachplans Fruchtfolgeflächen
nicht zu berücksichtigen (Ziff. 3.2.3 lit. c des Richtplantextes).
Die Vorinstanz hat hingegen nicht ihre subjektive Sicht anstelle derjenigen der
Beschwerdeführerin 1 gesetzt, sondern dargetan, weshalb aus ihrer Sicht
massgebende raumplanungsrechtliche Interessen höher zu gewichten sind als
diejenigen der Beschwerdeführenden an der Erweiterung des Garagenbetriebs. Sie
hat ihre Kognition nicht überschritten (vorn E. 3.1). Dem halten die Beschwerdeführenden
nichts Substanzielles entgegen. Insbesondere vermag der Beschwerdeführer 2 ein
privates Interesse am beabsichtigten Aus- und Erweiterungsbau seines Betriebs
aus existenziellen Gründen nicht darzutun (vorn E. 4.3.4). Ein allfälliges
Interesse der Öffentlichkeit in Form der Möglichkeit für die Einwohner der
Beschwerdeführerin 1, das Angebot des Garagenbetriebs für sich nutzen zu
können, hätte aber hinter den gewichtigen raumplanungsrechtlichen Interessen
zurückzustehen.
5.2.2
Die Beschwerdeführenden beanstanden, die Vorinstanz habe sich nicht mit
ihrem Hinweis auf § 16 Abs. 2 PBG als weitere Grundlage für den
Gestaltungsplan auseinandergesetzt. Dem ist entgegenzuhalten, dass eine Verletzung
des rechtlichen Gehörs nicht schon dann vorliegt, wenn sich eine Instanz nicht
mit jedem vorgebrachten Argument einer Partei auseinandersetzt, sondern sich
auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränkt (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A.,
Zürich etc. 2006, Rz. 1706). In der Eingabe vom 18. September 2009 hatte
der Beschwerdeführer 2 ausführen lassen, § 16 Abs. 2 PBG erlaube
Abweichungen von der übergeordneten Richtplanung, wenn sie sachlich
gerechtfertigt und untergeordneter Natur seien. Unter Hinweis auf das Verfahren
VB.2001.00048 sei die Gestaltungsplanfläche von ca. 3'500 m
2
noch als geringfügige Abweichung zu bezeichnen. Ausserdem sei sie sachlich
gerechtfertigt, nachdem die Gestaltungsplanfläche seit Jahren gewerblich
genutzt werde, das Gestaltungsplangebiet verkehrs- und leitungsmässig voll erschlossen
sei und unmittelbar an eingezontes Bauland anstosse.
Im angegebenen Verfahren (VB.2001.00048 und damit
vereinigte) ging es im Wesentlichen um die Umzonung bestimmter Grundstücke von
der Landwirtschaftszone in eine neu geschaffene Erholungszone R. Zu beurteilen
war die Zulässigkeit der Erholungszone R für den Reitstall T. Das Gericht hielt
dabei fest, die Durchstossung des kommunalen Richtplans sei angesichts der
Zonengrösse von unter 7'000 m
2
und des Umstands, dass mit der
Zonierung im Wesentlichen nur eine bestehende Baute mit ihrer spezifischen
Nutzung und deren massvolle Erweiterung geregelt werden, untergeordneter Natur
und sachgerecht (E. 4b). Wie dargelegt, kann dem vorliegenden
Gestaltungsplan jedoch keine bloss massvolle Erweiterung der bisher genutzten
Fläche attestiert werden (vorn E. 4.2.3) und grenzt das
Gestaltungsplangebiet nicht unmittelbar an eingezontes Bauland (vorn E. 4.1.3).
Der Hinweis auf § 16 Abs. 2 PBG sowie auf die Zonengrösse von 7'000 m
2
taugt daher nicht als weitere Grundlage für den Gestaltungsplan.
6.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang
sind die Kosten des Verfahrens den Beschwerdeführenden zu gleichen Teilen,
unter solidarischer Haftung für den Teil des andern, aufzuerlegen (§ 65a
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ausgangsgemäss ist ihnen keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Mangels besonderer
Umtriebe steht eine solche der Beschwerdegegnerschaft nicht zu.
Demgemäss erkennt die
Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 5'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 je zur Hälfte auferlegt,
unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…