zh_verwaltungsgericht · PB.2002.00004 · 2002-07-05 · de

Forderung aus dem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis | Beschwerde gegen die Rückforderungsverfügung eines zu hoch ausgefallenen Dienstaltersgeschenks und gegen die teilweise Verneinung eines Ferienabgeltungsanpsruchs. Berechnung und Höhe des Dienstaltersgeschenks (E. 2). Irrtum der Beschwerdegegnerin. Massgeblichkeit des Irrtums? Offen gelassen (E. 2a). Grundlage des Rückforderungsanspruchs (E. 2b+c). Keine Genehmigung der Übertragung des Ferienanspruchs. Zweck der Genehmigungspflicht (E. 3a). Keine "Schuldanerkennung" bezüglich der gesamten Ferienansprüche durch den Gemeindepräsidenten (E. 3b). Verwirkung der nicht korrekt übertragenen Ferienansprüche; kein Anspruch auf Ferienabgeltung (E. 3c). Verrechnung der sich gegenüberstehenden Forderungen scheitert hier am fehlenden Einverständnis der Beschwerdegegnerin (E. 4). Entschädigung für die Beschwerdegegnerin (E. 5b).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.05.0 PB.2002.00004
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.05.0 PB.2002.00004
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.05.0 PB.2002.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2002.00004
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Geschäftsnummer:
PB.2002.00004
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.07.2002
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 23.09.2002 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Forderung aus dem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis
Beschwerde gegen die Rückforderungsverfügung eines zu hoch ausgefallenen Dienstaltersgeschenks und gegen die teilweise Verneinung eines Ferienabgeltungsanpsruchs.
Berechnung und Höhe des Dienstaltersgeschenks (E. 2).
Irrtum der Beschwerdegegnerin. Massgeblichkeit des Irrtums? Offen gelassen (E. 2a).
Grundlage des Rückforderungsanspruchs (E. 2b+c).
Keine Genehmigung der Übertragung des Ferienanspruchs. Zweck der Genehmigungspflicht (E. 3a).
Keine "Schuldanerkennung" bezüglich der gesamten Ferienansprüche durch den Gemeindepräsidenten (E. 3b).
Verwirkung der nicht korrekt übertragenen Ferienansprüche; kein Anspruch auf Ferienabgeltung (E. 3c).
Verrechnung der sich gegenüberstehenden Forderungen scheitert hier am fehlenden Einverständnis der Beschwerdegegnerin (E. 4).
Entschädigung für die Beschwerdegegnerin (E. 5b).
Stichworte:
DIENSTALTERSGESCHENK
FERIENABGELTUNG
FERIENANSPRUCH
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
RÜCKFORDERUNG
SCHULDANERKENNUNG
VERJÄHRUNG
VERRECHNUNG
VERWIRKUNG
Rechtsnormen:
§ 35 BeamtenV
Art. 63 lit. I OR
Art. 63 lit. II OR
Art. 67 lit. I OR
Art. 82 lit. I SchKG
§ 47 lit. b VB BVO
§ 97 lit. II VB BVO
§ 101 VB BVO
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A, geboren am
14. April 1936, trat nach annähernd 34 Jahren als Finanzverwalter der Gemeinde
X per 30. April 1999 in den Ruhestand. Die Funk­tionen als Gemeindeammann und
Betreibungsbeamter der Gemeinde X behielt er über diesen Zeitpunkt hinaus bei.
A. In der Lohnabrechnung per Mai 1999 wurde A
ein (anteiliges) Dienstaltersgeschenk in der Höhe von Fr. 8'733.45
gutgeschrieben. Der Revisionsbericht der Direktion der Justiz und des Innern
des Kantons Zürich vom 14. und 17./18. April 2000 zeigte indes auf, dass die
Höhe des Dienstaltersgeschenks falsch berechnet worden war. Da A ein Jahr und
ein Monat bis zum Erreichen des 35-jährigen Dienstjubiläums gefehlt hätten,
stünden ihm lediglich 60 % des regulären Dienst­altersgeschenks zu, mithin also
Fr. 6'689.45. Den Differenzbetrag von Fr. 2'044.- forderte der Gemeinderat von
X mit Beschluss vom 5. Februar 2001 zurück.
B. Am 2. September 1999 machte A gegenüber
der Gemeinde X einen Anspruch aus Ferienguthaben von 81 Tagen à 8,4 h à Fr.
61.26 geltend (total Fr. 41'681.30), die sich über die letzten rund zehn
Jahre bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses summiert hatten. Nach der
Ansicht des Gemeinderates X konnte gegen diese Berechnung A‘s aus rein
rechnerischer Sicht nichts eingewendet wer­den. Da rechtliche Vorabklärungen
ergeben hät­ten, dass im vorliegenden Fall eine fünf­jährige Verjährungsfrist
gelte, beschloss der Gemein­derat, A den (grosszügig berechneten) Feriensaldo
der letzten fünf Jahre zu entschädigen. Dementsprechend wurde ihm mit
Gemeinderatsbeschluss vom 5. Februar 2001 eine Entschädigung für die seit dem
1. Januar 1994 nicht bezogenen Ferien in der Höhe von Fr. 15'437.50
zugesprochen (30 Tage à 8,4 h à Fr. 61.26).
II. Gegen beide genannten Beschlüsse des
Gemeinderates X erhob A am 8. März 2001 Rekurs beim Bezirksrat. Er beantragte
die Feststel­lung, dass der Gemeinde X keine Rückforderung unter dem Titel
eines (angeblich) in zu hohem Betrag entrichteten Dienst­altersgeschenks
zustehe und eventualiter ein allfälliger Rückforderungsanspruch mit seinem
Guthaben aus Ferienentschädigung zu verrechnen sei. Weiter sei die Gemeinde X
zu verpflichten, ihm seinen gesamten Ferienabgeltungsanspruch im Betrag von Fr.
41'681.30 (eventualiter Fr. 39'367.30) zuzüglich 5 % Zinsen seit 1. Mai
1999 zu bezahlen, und seien "die beiden angefochtenen Geschäfte ...
rekursweise zu vereinigen": alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu Lasten der Gemeinde X.
Der Bezirksrat vereinigte antragsgemäss die
beiden Geschäfte und beschloss am 19. Dezember 2001, dass von der
Anerkennung des Ferienabgeltungsanspruchs in der Höhe von Fr. 15'437.50 durch
die Gemeinde X Vormerk genommen werde, der Rekurs im Rest­betrag des
Ferienabgeltungsanspruchs von Fr. 26'243.80 jedoch abgewiesen werde. Wei­ter
wurde der Rekurs auch bezüglich der Rückforderung des zuviel vergüteten
Betrages an das Dienstaltersgeschenk abgewiesen. Verfahrenskosten wurden keine
erhoben und Par­tei­entschädigungen wurden nicht zugesprochen.
III. Am 26./28. Januar 2002 reichte A beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Beschluss des Bezirksrats ein. Diese
enthält die folgenden Anträge:
"1.   a) Es sei festzustellen, dass
dem Beschwerdegegner keine Rückforderung unter dem Titel eines (angeblich) in
zu hohem Betrag
(Fr. 2'044.--) entrichteten Dienstaltersgeschenkes zusteht;
b) Eventualiter sei ein
allfälliger Rückforderungsanspruch des Beschwerdegegners mit dem Guthaben des
Beschwerdeführers aus Ferienentschädigung zur Verrechnung zu stellen;
2.    Es sei der Beschwerdegegner zu
verpflichten, dem Beschwerdeführer Fr. 26'243.80, eventualiter Fr. 24'199.80,
zuzüglich 5 % Zinsen seit 1. Mai 1999 (Beendigung des
Dienstverhältnisses), zu bezahlen;
3.    Es seien die beiden angefochtenen
Beschlüsse des Beschwerdegegners im Umfang der vorstehenden Anträge aufzuheben;
4.    Es seien Disp.-Ziff. 2 Abs. 2 und
Ziff. 3 des angefochtenen Beschlusses der Vorinstanz aufzuheben;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdegegners."
In seiner Vernehmlassung vom 15. Februar 2002
schloss der Bezirksrat auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Die
Beschwerdegegnerin beantragte am 7. März 2002 eine Fristverlängerung für die
Beschwerdeantwort. Diese wurde ihr bis am 10. April 2002 gewährt. In ihrer
binnen erstreckter Frist erstatteten Beschwer­deantwort vom 10. April 2002
liess die Gemeinde X die vollumfängliche Ab­weisung der Beschwerde beantragen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Las­ten des Beschwerdeführers. Der
Rechtsvertreter der Beschwerdegegnerin legte zudem am 11./12. April 2002 eine
Kostennote in der Höhe von Fr. 3'499.60 ins Recht.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Beide angefochtenen
Gemeinderatsbeschlüsse beschlagen vermögensrechtliche Ansprüche, die sich aus
dem Beschäftigungsverhältnis des Beschwerdeführers bei der Beschwerdegegnerin
ergeben haben. Es handelt sich damit bei beiden Beschlüssen um personalrechtliche
Anordnungen im Sinn von Art. 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG). Die Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen
Rekursentscheid des Bezirksrats. Gemäss Art. 74 Abs. 1 VRG ist das Verwaltungsgericht
für die Behandlung zuständig. Der Beschwerdeführer ist nach § 70 in Verbindung
mit § 21 lit. a VRG zur Beschwerde legitimiert. Auf die – unter
Berücksichtigung der Gerichtsferien (§ 71 VRG in Verbindung mit § 140 des
Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976) – rechtzeitig eingereichte
Beschwerde gilt es deshalb einzutreten.
b) Da der Streitwert die Grenze von Fr.
20'000.- klar überschreitet, ist die Kammer für die Behandlung der Beschwerde
zuständig (§ 38 Abs. 2 VRG e contrario).
2. Für die
Berechnung des Dienstaltersgeschenks ist aufgrund der Verweisung in
Ziff.
12 der Besoldungs-Verordnung der Gemeinde X vom 15. Juli 1993 unbestrit­tener­mas­sen
das zum Ausrichtungszeitpunkt geltende kantonale Personalrecht ein­schlägig (§
35 der Beamtenverordnung vom 15. Mai 1991 [BVO, OS 51 S. 507 ff.] und
§ 47 der Vollziehungsbestimmungen zur Beamtenverordnung vom 17. April 1991
[VB BVO, OS 51 S. 537 ff.]). Ebenfalls ist im Grundsatz unbestritten, dass der
Beschwerdeführer aufgrund von § 47 lit. b VB BVO lediglich Anspruch auf 60 %
des nächstfälligen Dienst­­altersgeschenks gehabt hät­te, ihm aber ein um Fr.
2'044.- höherer Betrag ausgerichtet worden ist. Streitig ist einzig, ob es eine
Grundlage für die von der Beschwerdegegnerin am 5. Februar 2001 beschlossene
Rückforderung des zuviel bezahlten Betrages gibt (nachfolgend b-d) oder ob
nicht in der Aus­zahlung des zu hohen Betrages eine bewusste Be­güns­­tigung
des Beschwerdeführers durch die Beschwerdegegnerin zu erblicken ist, wie dies
der Beschwerdeführer geltend macht.
a) Der Beschwerdeführer lässt vorbringen,
dass angesichts seiner unbestrittenen besonderen Verdienste für das Wohl der
Beschwerdegegnerin, insbesondere auch durch die langjährige Übernahme von
Doppelchargen, die Vermutung greifen müsse, dass ihm die Be­­schwerdegegnerin
nicht aus Irrtum, sondern wissentlich und willentlich ein anteiliges
Dienstaltersgeschenk in der Höhe von (nahezu) 80 % statt nur von 60 % habe
zukommen las­sen wollen. Diese Absicht stünde bei der analogen Anwendung des
Obligationenrechts (dazu nachfolgend b und c) dem Nachweis eines Irrtums im
Sinne von Art. 63 Abs. 1 des Obligationenrechts (OR) entgegen, der wiederum
eine Voraussetzung der Rückforderbarkeit darstelle.
Diesem Argument des Beschwerdeführers kann
nicht beigepflichtet werden. Entgegen der beschwerdeführerischen Behauptung und
der Darstellung im vorinstanzlichen Entscheid wurde dem Beschwerdeführer
nämlich nicht ein Dienst­altersgeschenk in der Höhe von 80 % ausgerichtet,
sondern ein proportional zu seiner Dienst­zeit bis zum nächsten
Dienstaltersgeschenk berechneter Betrag (also ein Bruchteil von 1410/1800 oder
78,3 %). Als gesetzliche Grund­lage wurde ausdrücklich und ausschliesslich
§ 35 BVO genannt. Aus der Berechnungsweise und der Angabe der Rechtsgrundlage
erhellt, dass sich die Beschwerdegeg­nerin offensichtlich geirrt hat. Hätte sie
in Kenntnis von § 47 VB BVO gehandelt, wäre sie gar nicht auf ein Verfahren der
linear-proportionalen Berechnung des Anteils am Dienst­altersgeschenk
verfallen. Angesichts dieses deutlichen Irrtums kann nicht von einer
absichtlichen Begünstigung des Beschwerdegegners ausgegangen werden.
Selbst wenn die zu hohe Auszahlung des
Dienstaltersgeschenks irrtumsfrei erfolgt wäre, hätte dies – nach einem Teil
der Lehre – keine entscheidenden Auswirkungen auf die Entstehung und
Durchsetzbarkeit eines Rückerstattungsanspruchs im öffentlichen Recht:
"Wenn Art. 63 des Obligationenrechts von demjenigen, der eine freiwillig
bezahlte Nichtschuld zurückfordern will, den Nachweis eines Irrtums über die
Schuldpflicht verlangt, so soll dadurch die im Bereiche des Privatrechts und
der Privatautonomie durch die Erfüllung einer Nichtschuld entstehende Vermutung
einer Schenkungsabsicht umgestossen werden. Im öffentlichen Recht ist ein
analoges Irrtumserfordernis jedoch sinnlos, da Schenkungen als typisch
privatrechtliche Verträge hier nicht existieren und deshalb auch nicht vermutet
werden können; der Grundsatz der gesetzmässigen Verwaltung lässt einem
Irrtumserforder­nis nach dem Vorbild des Privatrechts somit keinen Raum."
(Luzius Müller, Die Rückerstattung rechtswidriger Leistungen als Grundsatz des
öffentlichen Rechts, Basel 1978, S. 57 f.). Es kann im vorliegenden Fall
indes offen bleiben, wie es sich mit dem Irrtumserfordernis verhält, da der
Irrtum der Beschwerdegegnerin deutlich erkennbar ist.
Damit kann auch die Frage offen bleiben, ob
eine solche Begünstigung eines einzelnen Angestellten – so gross seine
Verdienste für den Arbeitgeber auch gewesen sein mögen – auf der Grundlage
einer absichtlichen Falschberechnung bzw. einer falschen Anwendung des
anwendbaren Rechts überhaupt zulässig wäre (vgl. etwa Müller, S. 44 f., der aus
dem Legalitätsprinzip auch in solchen Fällen die Rückforderbarkeit des zuviel
bezahlten Betrages ableitet).
b) Weder das kommunale noch das aufgrund der
Verweisung anwendbare kantona­le Personalrecht enthalten eine explizite
Bestimmung betreffend die Rückforderbarkeit von zu hoch ausgefallenen
Dienstaltersgeschenken. Bereits die Vorinstanz ist zutreffend davon
ausgegangen, dass diesbezüglich eine durch die Rechtsanwendung zu füllende Lü­cke
besteht. Dies wird vom Beschwerdeführer auch nicht in Abrede gestellt.
Wird im öffentlichen Recht eine Lücke
festgestellt, so ist diese primär durch analoge Anwendung von
öffentlichrechtlichen Normen zu füllen, d.h. es ist auf Normen abzustel­­len,
die das öffentliche Recht für verwandte Fälle bereithält. Erst wenn sich im
öffentlichen Recht keine analog anwendbare Bestimmung findet, ist – sekundär –
auf ähnliche Re­gelungen im Privatrecht zurückzugreifen (Ulrich Häfelin/Georg
Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz.
245).
Der direkte Rückgriff der Vorinstanz auf die
privatrechtlichen Normen von Art. 62 ff. OR war im Lichte der
vorstehenden Ausführungen nicht ganz korrekt, da zunächst nach einer analog
anwendbaren Bestimmung im öffentlichen Recht hätte gesucht wer­den müssen. Im
Ergebnis ändert sich durch dieses Vorgehen jedoch nichts, da sich der hier
anzuwendende öffentlichrechtliche Rechtsgrundsatz der Rückforderung einer
grundlos erbrachten Leistung in den Grundzügen ebenfalls an den
privatrechtlichen Regeln des Bereicherungsrechts orientiert (Häfelin/Müller,
Rz. 143, 145, 609; Max Imboden/René Rhi­now, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Band I, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 32 B
I).
c) Aufgrund des genannten – hier
lückenfüllend anwendbaren (Alfred Blunschy, Der Rückerstattungsanspruch im
öffentlichen Recht, Einsiedeln 1947, S. 65 f.) – allgemeinen Rechtsgrundsatzes
können Leistungen, die aus nicht verwirklichten oder nachträglich weggefallenen
Gründen und im Irrtum über die Leistungspflicht erfolgten, vom leistenden
Gemeinwesen zurückgefordert werden, sofern das Gesetz nichts anderes vorsieht
(Häfelin/ Müller, Rz. 609).
Wie dargelegt (vorne a) beruhte die
Ausrichtung eines zu hohen Dienstaltersgeschenks offensichtlich auf einer
(irrtümlichen) Falsch- bzw. Nichtanwendung von § 47 VB BVO durch die
Beschwerdegegnerin. Weiter ist eine gesetzliche Regelung, die einer
Rückforderung entgegenstehen könnte, vorliegend nicht ersichtlich. Selbst wenn
hier – wie die Vorinstanz anzunehmen scheint – eine einjährige Verjährungsfrist
im Sinne von Art. 67 Abs. 1 OR zur Anwendung gelangte, wäre die Rückforderung
nicht verjährt, da die Beschwerdegegnerin innert zehn Monaten seit der Kenntnis
des Rückforderungsanspruchs ge­handelt hat. Ohnehin kommt bei
öffentlichrechtlichen Rückforderungsansprüchen – abweichend von der
privatrechtlichen Regelung – grundsätzlich eine fünfjährige Verjährungsfrist
zur Anwendung, wenn nicht in einem Spezialgesetz eine andere Frist statuiert
wird (Imboden/Rhinow, Nr. 32 B VI, Nr. 34 B III a; Müller, S. 74 ff., alle mit
weiteren Hinweisen; siehe aber etwa zur Anwendung einer einjährigen [relativen]
Verjährungsfrist seit Kenntnis des Anspruchs BGE 108 Ib E. 4d/cc und dazu
Attilio Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1995, S.
47 ff., 52). Eine spezialgesetz­liche Regelung der Verjährungsfristen liegt
hier nicht vor.
Schliesslich muss auch das auf Art. 63 Abs. 2
OR abgestützte Argument des Beschwerdeführers erfolglos bleiben, nach welchem
die Rückforderung des zu viel Ausbezahl­ten daran scheitere, dass es sich bei
dieser Begünstigung des Beschwerdeführers geradezu um eine sittliche Pflicht
der Beschwerdegegnerin gehandelt habe. Im Rahmen eines normativ klar
determinierten öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnisses bleibt für solche
sittlichen Pflichten kein Raum. Hätte die Beschwerdegegnerin dem
Beschwerdeführer mehr zuwenden wollen, als ihm aufgrund der personalrechtlichen
Grundlagen zustand, dann hätte dies eines speziellen Beschlusses bedurft, der
entweder vom Gemeindepräsident oder – bei einem Fr. 2'500.- übersteigenden
Betrag – vom Gemeinderat zu fällen gewesen wäre (vgl. Ziff. 6 der
Geschäftsordnung und Kompetenzregelung des Gemeinderates X).
d) Öffentlichrechtliche Leistungen, die
aufgrund einer Verfügung erbracht worden sind, können nur zurückgefordert
werden, wenn und soweit diese Verfügung in zulässiger Weise geändert worden ist
(Imboden/Rhinow, Nr. 32 B II; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 32 B
II). Eine nachträgliche Abänderung einer Verfügung wiederum ist nur unter
bestimmten Voraussetzungen möglich (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 806 ff.). In
diesen Fällen ist insbesondere eine Interessenabwägung erforderlich: Es muss
zwischen dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts
einerseits und dem Interesse an der Rechts­­sicherheit bzw. dem
Vertrauensschutz andererseits abgewogen werden (Häfelin/Mül­­ler, Rz. 809).
In formeller Hinsicht handelt es sich bei
Abrechnung und Auszahlung des Dienst­al­tersgeschenks um keine Verfügungen.
Vielmehr hat die Beschwerdegegnerin die einfache schriftliche Abrechnungsweise
gewählt, die üblicherweise auch bei normalen Lohnauszah­lun­gen zur Anwendung
gelangt. Dass die Ausrichtung eines Dienstaltersgeschenks als indi­vidueller,
an einen Einzelnen gerichteter Hoheitsakt einer Behörde, durch welche eine konk­rete
öffentlichrechtliche Rechtsstellung eines Einzelnen verbindlich geregelt wird,
in Verfügungsform hätte gekleidet werden können (vgl. etwa Andreas Keiser,
Rechtsschutz im öf­­fentlichen Personalrecht nach dem revidierten
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 199;
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74
N. 6), ändert nichts daran, dass es sich im konkreten Fall um keine formelle
Verfügung ge­handelt hat. Die besonderen Voraussetzungen, die für die
nachträgliche Änderung von Verfügungen erforderlich sind, gelangen im
vorliegenden Fall deshalb nicht zur Anwendung.
e) Insgesamt erweist sich der von der
Beschwerdegegnerin geltend gemachte Rückforderungsanspruch als begründet. Die
gegen den Anspruch vorgebrachten Einwände des Beschwerdeführers schlagen nicht
durch.
3. Nachdem die Beschwerdegegnerin mit ihrem
Beschluss vom 5. Februar 2001 die seit dem 1. Januar 1994 entstandenen
Ferienabgeltungsansprüche des Beschwerdeführers in der Höhe von Fr. 15'437.50
anerkannt und die Vorinstanz davon formell Vor­merk genommen hat, liegt nun
einzig noch der nach den beschwerdeführerischen Berechnungen mit Fr. 26'243.80
bezifferte Restbetrag im Streit. Zwar sind sich Beschwerdeführer und Be­schwerdegegnerin
darüber einig, dass die geltend gemachten Ansprüche auf effektiv nicht bezogene
Ferienzeit gründen und die zeitliche Berechnungsgrundlage des An­spruchs korrekt
ist. Streitig ist einzig, ob sich die Beschwerdegegnerin zu Recht auf die
Verjährung der Ansprüche berufen kann, die vor dem 1. Januar 1994 entstanden
sind.
a) Es ist unbestritten, dass aufgrund der
Verweisung in Ziff. A 3 der Besoldungs-Ver­ordnung der Gemeinde X vom 15. Juli
1993 für die Frage des Ferienbezugs das zum Zeit­punkt der Auflösung des
Dienstverhältnisses geltende kantonale Per­sonalrecht massgebend ist,
namentlich § 67 BVO und §§ 94-101 VB BVO. Laut § 97 Abs. 2 VB BVO sind Ferien, die
im laufenden Kalenderjahr aus dienstlichen oder triftigen persönlichen Gründen
nicht bezogen werden können, in der Regel bis spätestens Mitte des folgenden
Kalenderjahres nachzubeziehen. Übertragungen des Ferienguthabens sind von der
Direktion zu bewilligen. Die Vorinstanz hat zutreffend ausgeführt, dass diese
Regelung, was die Genehmigungskompetenz anbetrifft, nicht unmittelbar auf
kommunale Verhältnisse angewandt werden kann. Da aber durch den
Beschwerdeführer gar keine Genehmi­gung der Übertragung eingeholt und ihm
folglich auch keine solche erteilt wurde, braucht nicht abschlies­send geprüft
zu werden, welches kommunale Organ für die Genehmigung zuständig gewesen wäre.
Die Beschwerdegegnerin lässt nachdrücklich
darauf hinweisen, dass keine Bewilligung für die Übertragung der aufgelaufenen
Ferienguthaben auf die Folgejahre eingeholt wurde oder vorgelegen hat, sondern
nur ein einziger Beleg von 1997 vom damaligen Finanzvorstand mit einem Visum
versehen worden war. Der Beschwerdeführer möchte dagegen im Beschluss des
Gemeinderates vom 5. Februar 2001 eine (nachträgliche) Bewilligung
erblicken, mit welcher implizit die Kumulierung der Ferienansprüche und deren
Über­tragung über alle Dienstjahre hinweg genehmigt worden sei. Die
Beschwerdegegnerin lässt diese Interpretation des Gemeinderatsbeschlusses vom
5. Fe­bruar 2001 bestreiten.
Der Sinn des Genehmigungsvorbehaltes in § 97
Abs. 2 VB BVO besteht darin, im Rahmen der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers den
Erholungszweck der Ferien zu gewährleisten (vgl. Manfred Rehbinder,
Schweizerisches Arbeitsrecht, 15. A., Bern 2002, Rz. 246). Der Staat als
Arbeitgeber muss überwachen können, dass sein Personal zur gesetzlich
vorgesehenen Erholungszeit kommt. Weiter soll es der Genehmigungsvorbehalt dem
Arbeitgeber auch ermöglichen, den Überblick über die ihm noch zur Verfügung stehen­de
personelle Kapazität zu behalten. Würde eine nachträgliche Bewilligung
zugelassen, die sich über einen längeren Zeitraum als das abgelaufene
Dienstjahr hinweg erstreckt, so würden die Zwecke des Genehmigungsvorbehalts
vereitelt. Von einer nachträglichen Genehmigung kann folglich nicht ausgegangen
werden.
b) Weiter will der Beschwerdeführer das
Schreiben des Gemeindepräsidenten von X vom 4. Juli 2000 dahingehend verstanden
wissen, dass darin eine Schuldanerkennung ent­halten sei. In diesem Schreiben
bestätigte der Gemeindepräsident die Richtigkeit der zeitlichen Berechnung des
Anspruchs des Beschwerdeführers, namentlich die korrekte Behandlung eines
Abzugs von 150 Stunden im Jahr 1992. Das Schreiben enthält weiter auch die
Aussage, dass nach dieser Klärung der Grundlagen der Anspruch des Beschwerdeführers
"lediglich um den Betrag gemäss Revisor D gekürzt" werde (also die
rückerstattungspflichtigen Fr. 2'044.-). Aufgrund von Art. 135 Ziff. 1 in
Verbindung mit Art. 137 Abs. 2 OR habe mit dieser Schuldanerkennung am 4. Juli
2000 eine neue, zehnjährige Verjährungs­frist zu laufen begonnen.
Es trifft zwar zu, dass analog zum Zivilrecht
auch im öffentlichen Recht die Anerkennung einer Forderung durch den Schuldner
einen Unterbrechungsgrund darstellt, der die Frist von neuem beginnen lässt
(siehe Gadola, S. 54, mit weiteren Hinweisen). Die Beschwerdegegnerin zieht
indes in Zweifel, dass im genannten Schreiben eine Schuldanerken­nung zu
erblicken sei. Auch die Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass das Schreiben
nicht als solche zu qualifizieren sei.
aa) Um eine allfällige Verjährung zu
unterbrechen, muss eine Schuldanerkennung eine Forderung schriftlich beziffern
(wobei die klare Bestimmbarkeit des Betrages genügt) und unterschriftlich
bekräftigen, mithin also dieselben Voraussetzungen erfüllen wie eine
Schuldanerkennung im Sinne von Art. 82 Abs. 1 des Bundesgesetzes über
Schuldbetreibung und Konkurs vom 11. April 1889 (SchKG). Als solche gilt nur
die schriftliche, vom Schuldner unterzeichnete oder durch öffentliche Urkunde
ausgewiesene, vorbehaltlose Erklärung, dem Gläubiger einen genau bestimmten
Betrag entweder schon bei der Erklärung oder von einem genau festgelegten
Zeitpunkt an zu schulden. Aus der Erklärung des Schuld­­ners muss dabei klar
hervorgehen, dass er nicht nur die Forderung, sondern auch seine Zahlungs- oder
Sicherungspflicht gegenüber dem Gläubiger uneingeschränkt anerkennt. Dabei muss
für die Auslegung der gesamte Zusammenhang berücksichtigt werden, in dem die
Aussage steht (Peter Stücheli, Die Rechtsöffnung, Zürich 2000, S. 328, mit zahl­­reichen
Hinweisen; vgl. auch Adrian Staehelin/Thomas Bauer/Daniel Staehelin (Hrsg.),
Kommentar zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, Basel/Genf/
München 1998, Art. 82 N. 21 f.). Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass es
dem Schrei­­ben des Gemeindepräsidenten, das sich vorab auf die Frage bezieht,
was mit den da­mals streitigen 150 Stunden geschehen ist, an der für eine
Schuldanerkennung im Sinne von Art. 82 Abs. 1 SchKG geforderten Eindeutigkeit
und Klarheit fehlt. Das Schreiben dient offensichtlich nur der Klärung des
Sachverhalts, der einer allfälligen Nachzahlung von Ferienabgeltungsansprüchen
zu Grunde gelegt werden soll. Die beiläufige Erwähnung, dass nach der geklärten
Sachlage der Anspruch lediglich um den Betrag des zuviel ausbezahlten
Dienstaltersgeschenks gekürzt werde, ist vor dem gesamten Hintergrund nicht als
Schuldanerkennung zu werten.
bb) Streitig ist auch, ob es dem Gemeindepräsidenten
überhaupt gestattet gewesen wäre, eine Schuldanerkennung in der vom
Beschwerdeführer behaupteten Höhe (nämlich über Fr. 41'681.30) abzugeben, da
die Finanzkompetenz des Gemeindepräsidenten aufgrund von Ziff. 6 der
Geschäftsordnung und Kompetenzregelung des Gemeinderats X auf Fr. 2'500.-
beschränkt ist. Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich vor, dass für eine
sol­che Schuldanerkennung die Kompetenzbeschränkung auf Fr. 2'500.- nicht
gelte, da es sich dabei um eine reine Sachverhaltsfeststellung handle und nicht
um einen Verwaltungsakt im Sinne des Erlasses einer Verfügung.
Es trifft zwar zu, dass das Schreiben des
Gemeindepräsidenten, wie vorne (aa) ausgeführt, lediglich die
Sachverhaltsfeststellung beschlägt. Um als Schuldanerkennung gültig zu sein,
müsste es aber den klaren und eindeutigen Bindungswillen des Gemeindepräsiden­ten
enthalten und mithin gerade – mindestens materiell – Verfügungscharakter
aufweisen, da mit der Schuldanerkennung in verbindlicher und erzwingbarer Weise
die Rechtsstellung des Beschwerdeführers geregelt würde. Wäre ein solcher
Bindungswille anzunehmen, so würde dadurch nach den zutreffenden Ausführungen
der Vorinstanz der Zuständigkeitsrah­men des Gemeindepräsidenten gesprengt.
cc) Da im Schreiben des Gemeindepräsidenten
keine Schuldanerkennung erblickt werden kann, muss hier der Frage nicht weiter
nachgegangen werden, ob die Anerkennung eines verwirkten Anspruchs (dazu
sogleich 3c) in der vorliegenden Konstellation überhaupt möglich wäre bzw. die
vom Beschwerdeführer behaupteten Konsequenzen bezüglich der Ver­­jährungsfrist
hätte.
dd) Soweit sich der Beschwerdeführer auf den
Schutz seines Vertrauens darauf beruft, dass die Feststellung des
Gemeindepräsidenten in Absprache mit dem Gesamtgemeinderat erfolgt sei und
diese Feststellung vollumfänglich in den Beschluss des Gesamtgemein­­derates
einfliessen würde, vermag er daraus ebenfalls nichts zu seinen Gunsten abzuleiten.
Damit sein Vertrauen in die schriftliche Äusserung des Gemeindepräsidenten geschützt
werden könnte, müssten die von Rechtsprechung und Lehre formulierten Voraussetzungen
des Vertrauensschutzes, der seine Grundlage in Art. 9 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 findet, erfüllt sein (zu diesen Voraussetzungen etwa Häfelin/Mül­ler,
Rz. 525 ff., auch zum Folgenden). Vorliegend dürfte es dem Beschwerdeführer als
lang­jährigem und mit den Abläufen der Gemeindeverwaltung bestens vertrautem
Mitarbei­ter am Vertrauen in die Fehlerlosigkeit der Vertrauensgrundlage (also
das Schreiben des Ge­meindepräsidenten) bzw. die Zuständigkeit des
Gemeindepräsidenten fehlen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass der
Beschwerdeführer gestützt auf sein Vertrauen Dispositionen getätigt hat, die
ohne Nachteil nicht wieder rückgängig gemacht werden können.
c) aa) Die Beschwerdegegnerin bringt vor, die
vom Beschwerdeführer geltend gemachten Ferienansprüche seien verwirkt, da die
in § 97 VB BVO statuierten Voraussetzun­gen der Übertragung auf eine
Folgeperiode – insbesondere die Bewilligung der Übertragung durch eine
vorgesetzte Behörde – offensichtlich nicht erfüllt seien. Rein aus Kulanz habe
die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer jedoch über fünf Jahre zurück das
Ferienguthaben abgegolten, was der fünfjährigen Verjährungsfrist entspreche,
die bei Nicht-Verwirken gelten würde. Da die beschwerdegegnerische
"Kulanzzahlung" vom Gemeinderat beschlossen worden ist, dem die
entsprechenden Finanzkompetenzen zustehen, wird ihre Gültigkeit von der
Beschwerdegegnerin denn auch nicht in Zweifel gezogen.
Der Beschwerdeführer macht dagegen sinngemäss
geltend, die Ferienansprüche unterlägen nicht der Verwirkung, sondern lediglich
der Verjährung. Da die Verjährung in Analogie zu Art. 339 Abs. 1 OR erst mit
dem Ende des Dienstverhältnisses einsetze, habe die Verjährungsfrist der
gesamten geltend gemachten Ansprüche erst zu diesem Zeitpunkt begonnen.
bb) Zur Lösung der sich vorliegend stellenden
Fragen ist klar zu unterscheiden zwischen Ferienansprüchen, die jährlich
entstehen und grundsätzlich real bis zur Mitte des Fol­­gejahres bezogen werden
müssen, und den Ferienabgeltungsansprüchen, die laut § 101 VB BVO nur
unter besonderen Voraussetzungen bei der Beendigung des Dienstverhältnisses
entstehen. Aufgrund der genannten Bestimmung wird im Grundsatz für nicht
bezogene Ferien keine Entschädigung ausgerichtet. Eine solche bleibt für den
Ferienanspruch im Aus­­trittsjahr in Ausnahmefällen vorbehalten, wenn das
Dienstverhältnis unter Wahrung der vorgeschriebenen Kündigungsfrist aufgelöst
wurde, die Ferien jedoch aus dienstlichen oder triftigen persönlichen Gründen
vor Ablauf der Kündigungsfrist nicht mehr bezogen werden konnten. Aus dem
systematischen Zusammenhang mit § 97 Abs. 2 VB BVO erhellt, dass sich der
Ferienabgeltungsanspruch grundsätzlich auch auf Ferienguthaben beziehen kann,
deren Übertragung auf eine Folgeperiode von der zuständigen Behörde bewilligt
worden ist. Sind die übrigen Voraussetzungen der Entstehung eines
Ferienabgeltungsanspruchs im Sinne von § 101 VB BVO erfüllt, so beginnt für
diesen – wie der Beschwerdeführer sinnge­­mäss vorbringt – die Verjährungsfrist
erst in diesem Zeitpunkt zu laufen.
cc) Da während der gesamten Anstellungsdauer,
für welche der Beschwerdeführer Ansprüche geltend macht, keine rechtsgenügende
Genehmigung der Übertragung durch eine vorgesetzte Behörde erfolgt ist und auch
im Beschluss des Gemeinderates vom 5. Februar 2001 keine nachträgliche
Genehmigung erblickt werden kann (vorne a), sind grundsätzlich alle
Ferienansprüche des Beschwerdeführers, die vor dem Kalenderjahr 1998 entstanden
sind, verwirkt. Aus diesen verwirkten Ansprüchen kann demnach auch kein Ferienabgeltungsanspruch
im Sinne von § 101 VB BVO entstehen. Da weiter im Gemeinderatsbeschluss
vom 5. Februar 2001 die Abgeltung der nach dem 1. Januar 1998 entstandenen
Ferienansprüche bereits mitenthalten ist, vermag der Beschwerdeführer auch aus
dem erst am Ende seiner Beschäftigungszeit liegenden Verjährungsbeginn dieses
Anspruchs nichts zu seinen Gunsten abzuleiten. Im Ergebnis ist damit auch der
Antrag 2 der Beschwer­de abzuweisen.
4. Wie nun auch im Beschwerdeverfahren hat
der Beschwerdeführer bereits vor dem Bezirksrat als Antrag 1b verlangt,
"eventualiter sei ein allfälliger Rückforderungsanspruch des
Beschwerdegegners mit dem Guthaben des Beschwerdeführers aus Ferienentschä­digung
zur Verrechnung zu stellen". Die Vorinstanz ist auf diesen Eventualantrag
nicht eingegangen. Er wird denn auch erst in der Beschwerdeschrift mit einer
kurzen Begründung unterlegt: "Für den Fall, dass der Beschwerdegegner mit
der Rückforderung von Fr. 2'044.-- an zuviel bezogenem
Dienstaltersgeschenk durchdringen sollte, reduziert sich der eingeklagte
Ferienanspruch um diesen Betrag."
a) Auch im öffentlichen Recht ist die
Verrechnung von Geldforderungen grundsätz­lich möglich, sofern sie nicht durch
eine besondere gesetzliche Regelung ausgeschlossen ist. Verrechenbar sind
gleichartige Forderungen und Gegenforderungen zwischen den glei­chen
Rechtsträgern, wobei die Forderung des Verrechnenden fällig, diejenige der
anderen Partei erfüllbar sein muss (zum Ganzen Häfelin/Müller, Rz. 642 ff.;
Imboden/Rhinow, Nr. 33 B I und IV). Dabei ist zu unterscheiden, ob die
Verrechnung von der öffentlichen Hand oder von einer privaten Partei erklärt
wird. Insbesondere können öffentlichrechtliche Verpflichtungen gegenüber dem Gemeinwesen
nur mit dessen Einwilligung durch Verrech­­nung getilgt werden (Art. 125 Ziff.
3 OR; Häfelin/Müller, Rz. 646; Imboden/Rhinow, Nr. 33 B III d;
Rhinow/Krähenmann, Nr. 33 B III d).
b) Indem die Beschwerdegegnerin vor dem
Bezirksrat beantragen liess, auch den An­trag 1b der Rekursschrift abzuweisen,
verweigerte sie implizit die Einwilligung, den von ihr anerkannten Anspruch des
Beschwerdeführers auf Ferienentschädigung mit der Rückforderung des zuviel
ausbezahlten Anteils des Dienstaltersgeschenks zu verrechnen. Insofern schloss
die Vorinstanz zu Recht nicht auf die Verrechnung dieser sich ge­gen­über­stehenden
öffentlichrechtlichen Forderungen.
5. a) Da der Streitwert dieser
personalrechtlichen Streitigkeit die in § 80b VRG sta­tuierte Grenze von Fr.
20'000.- überschreitet, werden Gerichtskosten erhoben. Diese sind aufgrund
seines vollständigen Unterliegens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
b) Im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann
die unterliegende Partei zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe
des Gegners verpflichtet werden, namentlich etwa dann, wenn die rechtsgenügende
Darstellung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen
Aufwand erfordert oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigt. Das
Gemeinwesen besitzt in der Regel jedoch keinen Anspruch auf Parteientschädigung.
Vor allem grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen haben sich so zu organisieren,
dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Kölz/Boss­hart/
Röhl, § 17 N. 19, mit Hinweis). Die Zurückhaltung gegenüber einer Entschädigung
des Ge­­meinwesens trägt insoweit zur Verbesserung des Rechtsschutzes der
beteiligten Privaten bei, als sich dadurch deren Prozessrisiko im Fall des
Unterliegens verringert (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 20). Weiter ist auch zu
berücksichtigen, dass die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den
angestammten amtlichen Aufgaben eines Gemeinwesens gehört (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 17 N. 19, mit Hinweis auf RB 1986 Nr. 5). Auf der an­deren Seite dürften
Behörden kleinerer Gemeinden ohne die Hilfe eines rechtskundigen Ver­­treters
oft überfordert sein. Weil sich diese Gemeinden das erforderliche Fachwissen
anderweitig beschaffen müssen, kann es gerechtfertigt erscheinen, ihnen einen
Anspruch auf Parteientschädigung zuzubilligen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20).
Die vorliegend zu beurteilende Streitsache
beschlägt eine Personalstreitigkeit, mithin also einen Bereich, mit dem alle
Gemeinwesen mit einer gewissen Häufigkeit konfrontiert werden. Der Fall weist
aber dennoch einige Besonderheiten auf, welche nicht häufig anzutreffen sind
und gerade in einer kleineren Gemeinde wie der Beschwerdegegnerin noch kaum
vorgekommen sein dürften. Insgesamt kann damit ein Anspruch der Beschwerde­gegnerin
auf eine Parteientschädigung bejaht werden.
Ist ein Entschädigungsanspruch zu bejahen, so
wird nach dem Wortlaut von § 17 Abs. 2 VRG eine "angemessene"
Entschädigung zugesprochen. Dies widerspiegelt den ge­setzgeberischen Grundentscheid,
in der Regel keine kostendeckende Parteientschädigung auszurichten und die
obsiegende Partei einen Teil der Aufwendungen selbst tragen zu lassen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 36). Nur in Ausnahmefällen wird eine volle
Entschädigung zugesprochen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 41). Angesichts der
vorstehenden Ausfüh­rungen erscheint es angemessen, den Beschwerdeführer zu
einer Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 800.-- (Mehrwertsteuer
inbegriffen) zu verpflichten.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.                ...