zh_verwaltungsgericht · AN.2013.00002 · 2013-09-05 · de

Taxiverordnung | Abstrakte Normenkontrolle. Keine Durchführung einer mündlichen Verhandlung (E. 2). Die Höhe der zur Zeit geltenden Tarife ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens (E. 3). Der vorgesehene Art. 16 Abs. 1 der Taxiverordnung, wonach der Stadtrat nach Anhörung der Taxikommission eine Tarifordnung mit Höchsttarifen erlässt, stellt eine grundsatzkonforme Massnahme dar, die dem Übervorteilungsschutz der Kunden dient (E. 5.2). Die Delegationsnorm muss zumindest die Grundzüge der zu regelnden Materie selbst enthalten und genügend bestimmt sein, was unter den vorliegenden Umständen noch erfüllt ist (E. 5.3.1). Der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit ist im öffentlichen Interesse und verhältnismässig (E. 5.3.2 f.). Die Delegationsnorm bewirkt keinen Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten (E. 5.4). Die in Art. 16 Abs. 2 TaxiV vorgesehene Aussenanschreibungspflicht der Tarife stellt keinen unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar (E. 6). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.05.0 AN.2013.00002
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.05.0 AN.2013.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.05.0 AN.2013.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2013.00002
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Geschäftsnummer:
AN.2013.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.09.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Taxiverordnung
Abstrakte Normenkontrolle.
Keine Durchführung einer mündlichen Verhandlung (E. 2). Die Höhe der zur Zeit geltenden Tarife ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens (E. 3). Der vorgesehene Art. 16 Abs. 1 der Taxiverordnung, wonach der Stadtrat nach Anhörung der Taxikommission eine Tarifordnung mit Höchsttarifen erlässt, stellt eine grundsatzkonforme Massnahme dar, die dem Übervorteilungsschutz der Kunden dient (E. 5.2). Die Delegationsnorm muss zumindest die Grundzüge der zu regelnden Materie selbst enthalten und genügend bestimmt sein, was unter den vorliegenden Umständen noch erfüllt ist (E. 5.3.1). Der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit ist im öffentlichen Interesse und verhältnismässig (E. 5.3.2 f.). Die Delegationsnorm bewirkt keinen Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten (E. 5.4). Die in Art. 16 Abs. 2 TaxiV vorgesehene Aussenanschreibungspflicht der Tarife stellt keinen unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar (E. 6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BESTIMMTHEIT
DELEGATION
DELEGATIONSNORM
HÖCHSTTARIF
LEGALITÄTSPRINZIP
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
TARIF
TARIFORDNUNG
TAXIVERORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
Art. 36 BV
Art. 36 Abs. I BV
Art. 94 Abs. IV BV
Art. 38 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
AN.2013.00002
Urteil
der 3. Kammer
vom
5. September 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias
Hauser,
Gerichtsschreiberin
Michèle Babst.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.
C,
4.
D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch den Stadtrat,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Taxiverordnung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Der
Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 8. Juli 2009 eine neue
Verordnung über das Taxiwesen (Taxiverordnung, TaxiV) zur Ablösung der
Taxivorschriften der Stadt Zü­rich vom 20. September 2000. Hinsichtlich
der Tarife regelte er in Art. 16 Abs. 1 TaxiV, dass der Stadtrat nach
Anhörung der Taxikommission eine verbindliche Tarifordnung er­lässt. Auf
Beschwerde hin hob der Bezirksrat Zürich Art. 16 Abs. 1 TaxiV mit
Beschluss vom 15. April 2010 auf. Dieser Entscheid wurde im Ergebnis vom
Verwaltungsgericht und vom Bundesgericht bestätigt (VGr, 28. Oktober 2010,
VB.2010.00245, bzw. BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010).
B.
Mit Gemeinderatsbeschluss vom 25. Mai 2012 wurde Art. 16 TaxiV
wie folgt ange­passt:
1
Der
Stadtrat erlässt nach Anhörung der Taxikommission eine Tarifordnung mit
verbindlichen Höchsttarifen.
2
Die
wesentlichen Elemente des Tarifs sind aussen, der vollständige Tarif ist innen
am Fahr­zeug gut sichtbar bekannt zu geben. Der Stadtrat regelt nach Anhörung
der Taxikommission die Details.
(…)
Diese Änderung wurde am 30. Mai
2012 amtlich publiziert. Das fakultative Referendum wurde nicht ergriffen.
II.
Gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 25.
Mai 2012 erhoben A, B, C und D am 28. Juni 2012
Gemeindebeschwerde beim Bezirksrat Zürich. Sie beantragten die Aufhebung von
Art. 16 Abs. 1 und
2
der geänderten Taxiverordnung. Der Bezirksrat wies die Beschwerde mit Beschluss
vom 11. April 2013 ab, soweit er darauf eintrat.
III.
Dagegen reichten A, B, C und D am
15. Mai 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein und beantragten die
Aufhebung von Ziff. I und II des Bezirksratsbeschlusses vom
11. April 2013 sowie von Art. 16 Abs. 1 und 2 der mit
Gemeinderatsbeschluss vom 23. Mai 2012 geänderten Taxiverordnung; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadtkasse Zürich.
Der Bezirksrat Zürich verzichtete mit
Eingabe vom 5. Juni 2013 auf eine Vernehmlassung. Auf Einladung des
Gemeinderats beantragte der Stadtrat Zürich am 3. Juli 2013 die Abweisung
der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführer.
Mit Eingabe vom 23. August 2013 hielten die Beschwerdeführer
an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Im Streit liegt eine generell-abstrakte kommunale Verordnung und
damit ein Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG). Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte
kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 VRG in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse
entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Beschlüsse des Grossen Gemeinderats können nach
§ 151 Abs. 1 des Gemeindegesetz
es
vom 6. Juni
1926
unter anderem von
denjenigen Personen, die gemäss §
21
VRG
dazu berechtigt sind, durch Beschwerde angefochten werden, wenn
sie gegen übergeordnetes Recht verstossen,
oder
wenn
sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine
erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben
,
oder wenn sie Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise
verletzen
.
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Zur
Erhebung eines Begehrens um abstrakte Normenkontrolle ist gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert, wer zumindest virtuell in
schutzwürdigen tatsächlichen Interessen berührt ist. Virtuelles Berührtsein
setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung
früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar
betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4).
Die Beschwerdeführer verfügen
unbestrittenermassen alle über eine Taxibetriebs
­
bewilligung
der Stadt Zürich. Damit sind sie von der angefochtenen Änderung der
Taxiverordnung betroffen und somit zur Beschwerde legitimiert. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer beantragen die
Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
N
ach § 59 Abs. 1 VRG
kann
auf Antrag der Parteien oder von Amtes wegen eine mündliche Verhandlung angeordnet
werden. Diese Bestimmung verleiht den
Beteiligten
indes
keinen Rechtsanspruch auf Durchführung einer mündlichen
Verhandlung. Da das Gericht den Entscheid vorliegend aufgrund der Akten fällen
kann, besteht kein Anlass zur Anordnung einer mündlichen Verhandlung im Sinn
von § 59 Abs. 1 VRG.
In
individuell-konkreten zivil- oder strafrechtlichen Streitverfahren
gewährt
Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK)
grundsätzlich
ein
Recht
auf mündliche Verhandlung
. Ob eine Betroffenheit der
Beschwerdeführer im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gemäss Art. 6
Abs. 1 EMRK einen Anspruch auf mündliche Verhandlung bewirkt, ist davon
abhängig, ob die Norm auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche unmittelbar einwirkt (vgl.
BGE 132 V 299 E. 4.3.2; 132 V 6 E. 2.3.2). Dies ist im vorliegenden Verfahren
der abstrakten Kontrolle einer Delegationsnorm nicht der Fall. Konkrete Beeinträchtigungen
ergeben sich allenfalls durch den Erlass der Tarifordnung.
Im Übrigen kann auch aus dem Anspruch auf
rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV kein
Recht
auf eine persönliche mündliche Anhörung
oder
auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung abgeleitet werden
(vgl.
VGr, 13. Januar 2013, VB.2012.00641, E. 1.2;
RB 1998 Nr. 38).
D
em Antrag auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung ist somit
nicht zu entsprechen.
3.
3.1
Das
Bundesgericht hat entschieden, dass die Festsetzung von verbindlichen Tarifen
für das Taxiwesen sich direkt gegen den Wettbewerb richtet und eine Abweichung
von der Wirtschaftsfreiheit darstellt (BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010,
E. 4.7). Die Beschwerde­führer rügen, dass trotz dieses Entscheids, die
Beschwerdegegnerin weiterhin auf den Ta­xitarif vom 5. Mai 2008 abstelle
und die fixen Tarife
(Grundtaxe von Fr. 6.- und Fahrtaxe
von Fr. 3.80 pro Kilometer)
einfach in Höchsttarife umwandle.
Der Taxitarif (Verfügung der Vorsteherin
des Polizeidepartements) vom 5. Mai 2008 stützt sich auf die
Taxivorschriften der Stadt Zürich (nachfolgend: Taxivorschriften). Nach deren
Art. 17
ist
der Stadtrat ermächtigt, auf
Antrag der Vorsteherin oder des Vorstehers des Polizeidepartements nach
Anhörung der Taxikommission eine verbindliche Tarifordnung zu erlassen.
Mit
Schreiben vom 14. Juni 2011 informierte die Stadtpolizei Zürich die Inha­ber
von Taxibetriebsbewilligungen, dass die in der Verfügung der Vorsteherin des
Polizei­departements vom 5. Mai 2008 festgelegten Tarife aufgrund des
genannten Bundesge­richtsentscheids neu im Sinn von Höchsttarifen gelten
würden. Am
1. Januar 2013
trat die
neue
Taxiverordnung
(mit Ausnahme
von Art. 16 Abs. 1 und 2) in Kraft. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführer ist jedoch Art. 17 Abs. 1 der bisherigen Taxivorschriften
weiterhin gültig (vgl. Fussnote 2 der TaxiV), womit auch die darauf beruhende
Tarifordnung in Kraft bleibt.
3.2
Die
von der Beschwerdegegnerin vorgenommene
Auslegung
von Art. 17 Abs. 1 der
Taxivorschriften
im Sinn des genannten Bundesgerichtsurteils
ist
im vorliegenden Verfahren nicht zu überprüfen. Die Beschwerdeführer
sind gegen das Schreiben der Stadtpolizei vom 14. Juni 2011 nicht
vorgegangen. Dieses
enthielt zwar keine
Rechtsmittelbelehrung, was grundsätzlich nicht zu Nachteilen der Betroffenen
führen darf (BGE 138 I 49 E. 8.3.2). Aber auch bei einer mangelhaften
Rechtsmittelbelehrung
müssen Betroffene sich zumindest innert vernünftiger Frist nach
einem Rechtsmittel erkundigen
(vgl. auch VGr,
8. Mai 2013, VB.2012.00694,
E. 2.1;
10. Oktober 2012, VB.2012.00442,
E. 2.1)
, was nicht im vorliegenden Verfahren nachgeholt werden
kann. Auf die entsprechenden Rügen ist somit nicht einzutreten.
4.
4.1
Die Beschwerdeführer
machen geltend
, die
Neufassung von Art. 16
Abs. 1
TaxiV stelle
eine grundsatzwidri
g
e Einschränkung
der
Wirtschaftsfreiheit dar.
Die konkreten Auswirkungen auf den
Markt seien vollständig ausgeblendet worden. Die Kostendeckung sei längst nicht
mehr gewährleistet. Für den äusserst schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
fehle es an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, da die vorgesehene Norm zu
unbestimmt sei. Die vorgesehene Regelung sei auch unverhältnismässig:
Höchsttarife seien nicht nötig, da wegen des Konkurrenzdrucks die Preise nicht
beliebig nach oben getrieben werden könnten. Höchsttarife würden zudem die
städtischen Taxifahrer gegenüber auswärtigen sowie anderen Fahrservices wie
Limousinenservice, Hoteltransfers und Sharingtaxis benachteiligen.
4.2
Die Vorinstanz erachtete ein
en
Höchsttarif zum Schutz der Kunden aufgrund der speziellen
Situation im Taxigewerbe als eine grundsatzkonforme Einschränkung der Wirtschaft
s
freiheit. Selbst falls ein Höchsttarif eine geringfügige
Benachteiligung gegenüber auswärtigen Taxifahrern darstell
t
e, würden die Interessen des Schutzes der Kunden vor Übervorteilung
überwiegen. Bei den anderen Fahrservices wie Limousinenservice etc. handle es
sich nicht um Taxis, die sich mit den gleichen Angeboten an dasselbe Publikum
richteten, weshalb keine Ungleichbehandlung von direkten Konkurrenten vorliege.
5.
5.1
Der Personen- bzw. Warentransport durch Taxis ist
eine unmittelbar auf Erwerb oder Gewinn gerichtete, privatwirtschaftliche
Tätigkeit und fällt daher in den sachlichen Schutzbereich der
Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV). Verbindliche Höchsttarife stellen einen Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit dar, denn diese gewährleistet unter anderem die freie
Gestaltung der Geschäftsbeziehungen, worunter auch Vertragsbedingungen wie der
Preis für eine Dienstleistung fallen (vgl. Walter Haller/Ulrich Häfelin/Helen
Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, Rz.
645).
5.2
Gemäss Art.
94 Abs.
4 BV sind Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit,
insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, nur
zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale
Regalrechte begründet sind. Grundsatzwidrig sind sogenannte
wirtschaftspolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um
gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu
begünstigen bzw. um das Wirtschaftsleben nach einem festen Plan zu lenken (
BGE
131 I 223 E. 4.2; Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener (Hrsg.),
Staatsrecht, Zürich/St. Gallen 2011, S. 493
).
Grundsatzkonform
sind dagegen andere im öffentlichen Interesse begründete
Massnahmen, wie gewerbepolizeilich oder sozialpolitisch begründete
Einschränkungen.
Bei der Beurteilung, o
b eine
Massnahme grundsatzkonform oder grundsatzwidrig ist,
ist grundsätzlich
auf das
Eingriffsmotiv
ab
zu
stellen
(Häfelin/Haller/Keller
,
Rz. 659).
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind zudem die tatsächlichen
Auswirkungen einer Massnahme zu berücksichtigen (BGr, 17. Mai 2011,
2C_940/2010, E. 3.2; vgl. dazu Johannes Reich, Verfassungs- und verwaltungsrechtliche
Rahmenbedingungen der Regulierung des Taxigewerbes, in: Jusletter 18. Juli
2011, Rz. 35 ff.).
Die Beschwerdegegnerin bezweckt
mit ihrem Eingriff nicht eine staatliche Wirtschaftslenkung oder eine Bevorzugung
von gewissen Gewerbezweigen, sondern in erster Linie den Schutz der Taxikunden.
Die angefochtene Bestimmung sieht keinen festen Tarif vor, so dass der Preis
für die Taxifahrt noch verhandelbar ist. Die Beschwerdeführer rügen zwar, dass
mit der Umwandlung des bisherigen Fixtarifs in einen Höchsttarif faktisch weiterhin
ein verbindlicher Tarif bestehe, der einen Wettbewerb verunmögliche. Die
konkreten Beträge der Höchsttarife sind allerdings nicht Gegenstand dieses
Verfahrens. Erst wenn der Stadtrat gestützt auf Art. 16 Abs. 1 TaxiV
die Höchsttarife festgelegt hat, kann allenfalls eine Überprüfung der Tarife
stattfinden. Vorher können auch die tatsächlichen Auswirkungen auf den Markt
nicht differenziert abgeschätzt werden. Die Festlegung von Maximaltarifen
schliesst jedoch das Bestehen von Wettbewerb nicht aus. Da der objektive Regelungszweck
im Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung liegt, stellt die vorgesehene
Festsetzung einer Tarifordnung mit verbindlichen Höchsttarifen insgesamt eine
grundsatzkonforme Massnahme dar.
5.3
Einschränkungen
der Wirtschaftsfreiheit durch g
rundsatzkonforme Massnahmen
sind unter den Voraussetzungen von Art
.
36 BV
zulässig.
5.3.1
Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen
von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage.
Die freie Preisfestlegung
für die zu erbringende Dienstleistung gehört zu den Grundpfeilern der
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (VGr, 28. Oktober 2010,
VB.2010.00245, E. 3.2.2). Setzt der Staat Höchsttarife für die Dienstleistung
fest, ist der Private in seinen Vertragsverhandlungen stark eingeschränkt.
Die gesetzliche Grundlage wird durch die angefochtene Bestimmung gerade
geschaffen.
Die strittige Taxiverordnung wurde durch den Gemeinderat,
die Legislative der Stadt Zürich, erlassen und dem fakultativen Referendum
unterstellt. Damit erfüllt sie die Anfor­derungen an eine gesetzliche Grundlage
im formellen Sinn (vgl. Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012; Rz. 432 ff.,
2609 f.).
Als
Delegationsnorm, die die Exekutive mit der Festsetzung der Höchsttarife beauftragt,
muss Art. 16 Abs. 1 TaxiV zumindest die Grundzüge der zu regelnden
Materie selbst enthalten (vgl. BGE 130 I 26 E. 5.1). Art. 38 der Kantonsverfassung
vom 27. Februar 2005 (KV) verlangt zudem, dass alle wichtigen Rechtssätze
in Gesetzesform zu erlassen sind, wozu namentlich auch die wesentlichen
Bestimmungen  über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte gehören (Art. 38
Abs. 1 lit. b KV). Diese Bestimmung gilt sinngemäss für das kommunale
Recht.
Die
Taxiverordnung als formell-gesetzliche Grundlage regelt vorliegend einzig, dass
es verbindliche Höchsttarife geben soll. Die Festlegung der Tarife wird dem
Stadtrat überlassen, wobei keine genaueren Vorgaben bezüglich Zweck und Ausgestaltung
der Tarife sowie zur Tarifhöhe im Gesetz vorhanden sind. Die Intensität des
Eingriffs und die Erhöhung der Akzeptanz der Regelung sprechen vorliegend eher für
eine präzise Fassung der Delegationsnorm (vgl. dazu Tobias Jaag, Die Verordnung
im schweizerischen Recht, ZBl 12/2011, S. 629 ff., 646, auch zum Folgenden).
Hingegen sind bei der Überprüfung des Bestimmtheitsgrads auch die
Flexibilitätsbedürfnisse zu beachten. Regelungen, die ständiger Anpassungen an
veränderte Verhältnisse – beispielsweise an wirtschaftliche oder technische
Entwicklungen – bedürfen, können in einer Verordnung statt in einem Gesetz im
formellen Sinn getroffen werden (vgl. BGE 131 II 13 E. 6.5.1).
Aufgrund der wünschenswerten Anpassungsfähigkeit von Tarifen, beispielsweise an
die Teuerung, ist die Festlegung der Beträge in einer Verordnung durch den
Stadtrat gerechtfertigt. Der Stadtrat hat dabei die Taxikommission anzuhören,
wodurch die Prüfung der Argumente der Taxifahrer gewährleistet wird. Zudem
dürfen die Ansprüche an den Bestimmtheitsgrad der Norm reduziert werden, wenn
es sich um eine übliche Regelung handelt (BGE 125 I 173 E. 6e). Die
Gestaltung der Tarife ist sowohl bisher in der Stadt Zürich als auch in anderen
Städten oder Kantonen der Exekutive überlassen, die jeweils Grundtaxen,
Fahrtaxen und Wartezeittaxen festlegt (vgl. bspw. Art. 24 der Verordnung
über das Taxiwesen der Stadt Winterthur vom 11. Januar 1989; § 16 des
Gesetzes über den Betrieb von Taxis des Kantons Basel-Stadt vom 17. Januar
1996). Der Stadtrat hat bei der Ausgestaltung der Tarifordnung den Zweck des
Übervorteilungsschutzes zu beachten. Dabei hat er nach dem Verhältnismässigkeitsprinzips
auch dafür besorgt zu sein, dass die Regelung nicht mehr als nötig in die
Freiheit der Taxiunternehmen zur Ausgestaltung ihres Dienstleistungsangebots eingreift
und namentlich nicht – wie von den Beschwerdeführern befürchtet – bestimmte
Dienstleistungsformen wie Grossraumtaxis oder Sharingtaxis verunmöglicht oder
benachteiligt. Um nicht übermässig in die Wirtschaftsfreiheit einzugreifen,
wird der Stadtrat den Höchsttarif so ansetzen müssen, dass Taxibetriebe in
unterschiedlichen Unternehmensformen wirtschaftlich betrieben werden können und
dass kein faktischer Zwang aus wirtschaftlichen Gründen besteht, die Höchsttarife
anzuwenden, denn dadurch würde der Höchsttarif faktisch zu einem festen Tarif.
Unter diesen Umständen stellt Art. 16 Abs. 1
TaxiV insgesamt noch eine genügend bestimmte gesetzliche Grundlage für den
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar.
5.3.2
Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt, durch die Vorgabe einer verbindlichen
Tarifordnung Taxikunden vor einer Übervorteilung zu schützen. Treu und Glauben
im Geschäftsverkehr ist ein Polizeigut, dessen Schutz im öffentlichen Interesse
liegt und eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit zu rechtfertigen vermag
(Häfelin/Haller/Keller, Rz. 677). Die Voraussetzungen von Art. 36
Abs. 2 BV sind damit erfüllt.
5.3.3
Art. 36 Abs. 3 BV verlangt sodann, dass
Grundrechtseinschränkungen verhältnismäs­sig sind. Eine verbindliche Tarifordnung
ist geeignet, Taxikunden vor Übervorteilung zu schützen. Die Preise werden
durch die Tarifordnung begrenzt, sind voraussehbar und bei einer allfälligen
Anzeige des Kunden durch die Polizei leicht überprüfbar.
Nach
bundesge­richtlicher Rechtsprechung kann die besondere Stellung des
Taxigewerbes und die damit verbundene Gefahr von Überforderungen eine
behördliche Kontrolle der Taxberechnung rechtfertigen (vgl. BGE 99 Ia 389
E. 3b; 79 I 334 E. 4b). Auch wenn aufgrund einer Freigabe der Tarife
in der vorliegenden Konkurrenzsituation eine allzu starke Erhöhung der Tarife
nicht anzunehmen ist, ist eine verbindliche Festlegung von Maximalansätzen erforderlich,
um eine wirksame Überwachung der Taxenberechnung zu ermöglichen. Es ist den
Taxifahrern der Stadt Zürich auch zumutbar, sich an Höchsttarife zu halten. Die
Beschwerdeführer stören sich denn auch nicht an der Geltung von Höchsttarifen
an sich, wie sich aus ihrem Vorschlag für den Gesetzestext ergibt. Vielmehr
befürchten sie, dass aufgrund zu tief angesetzter Höchsttarife die Taxifahrer
der Stadt Zürich wirtschaftlich nicht überleben können. Die genaue
Ausgestaltung der Höchsttarife wird jedoch Sache des Stadtrats sein und ist –
wie bereits dargelegt – nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens (vgl. vorn
E. 5.3.1). Nach Inkrafttreten der Delegationsnorm hat der Stadtrat eine
neue Tarifordnung zu erlassen, und es darf nicht weiter auf die bisherigen
Tarife abgestellt werden.
5.4
5.4.1
Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen
verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht
wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen,
um einzelne Konkurrenten oder Konkurrentengruppen gegenüber anderen direkten
Konkurrenten zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 123 II 16 E. 10,
125 I 431 E. 4b/aa mit weiteren Hinweisen, auch zum Folgenden). Als
direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem
gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu
befriedigen. Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen geht weiter als das
allgemeine Rechtsgleichheitsgebot: Sie gewährt einen Schutz vor staatlichen
Ungleichbehandlungen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen mögen,
gleichzeitig aber, ohne in der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch
motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche
Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen
oder benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d).
5.4.2
Die stadtzürcher Taxifahrer verfügen über eine Betriebsbewilligung der
Stadtpolizei Zürich. Die Bewilligung berechtigt die Inhaberinnen und Inhaber,
mit den zugelassenen Fahrzeugen vom Gebiet der Stadt Zürich aus Taxifahrten
durchzuführen (Art. 2 und 3 TaxiV). Bei anderen Fahrservices wie Limousinenservice,
Hoteltransfers und andere nicht der Taxiverordnung unterstehende
Beförderungsdienstleistungen handelt es sich nicht um direkte Konkurrenten zu
Taxis, da mit diesen nur bestellte Fahrten ausgeführt werden können. Nur Taxis
mit Betriebsbewilligung der Stadtpolizei Zürich dürfen gemäss Art. 13
Abs. 1 TaxiV zum Anbieten von Fahrten und zum Warten auf Aufträge auf
öffentlichen und privaten Standplätzen aufgestellt werden. Zudem richtet sich
das Angebot von Limousinen-, Hotelfahrten oder Shuttleservices an ein anderes
Publikum als Taxidienste.
5.4.3
Ortsfremde Taxis führen zwar teilweise dieselben Dienste wie die
stadtzürcher Taxifahrer aus, denn gemäss der Empfehlung der
Wettbewerbskommission (WEKO) vom 27. Februar 2012 darf ein ortsfremder
Taxidienst, der an seinem Herkunftsort in der Schweiz rechtmässig
Taxidienstleistungen erbringt, auch in der Stadt Zürich Kunden absetzen und auf
dem direkten Rückweg einen neuen Kunden auf Begehren hin aufnehmen, sofern der Zielort
ausserhalb der Stadt Zürich liegt, sowie Kunden auf Bestellung hin aufnehmen
und an einen beliebigen Zielort transportieren. Die Betriebsbewilligung der
Stadt Zürich berechtigt die Inhaber jedoch nicht nur, vom Gebiet der Stadt Zürich
aus Taxifahrten durchzuführen (Art. 3 Abs. 1 TaxiV), sondern erlaubt
ihnen auch das Benutzen von Standplätzen in der Stadt Zürich. Die zürcherischen
Gemeinden sind befugt, den Taxibetrieb auf ihrem Gebiet zu regeln (Art. 83
Abs. 1 und Art. 85 Abs. 1 KV). Damit einher geht, dass auf den
verschiedenen Gemeindegebieten auch unterschiedliche Regelungen bestehen
können. Taxifahrer, die die Vorteile eines Standplatzes in der Stadt Zürich nutzen,
müssen auch die entsprechenden Bedingungen befolgen und können diese nicht umgehen,
indem sie sich darauf berufen, andere Gemeinden sähen bessere Bedingungen vor.
Hinzu kommt, dass die ortsfremden Taxifahrer eine Zusatzbewilligung der Stadt
Zürich benötigen, wenn sie in der Stadt Zürich nicht bestellte Fahrten
ausführen wollen. Damit müssen sie sich an dieselben Tarifbestimmungen halten. Unter
diesen Umständen stellt die Delegationsnorm zum Erlass von Höchsttarifen keinen
Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen dar.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführer rügen, dass die Aussenanschreibungspflicht gemäss Art. 16
Abs. 2 TaxiV ebenfalls gegen den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit
verstosse. Die Regelung gehe zudem deutlich über die bundesrechtlichen Vorgaben
hinaus. Die Detailregelung werde schliesslich in unzulässiger Weise dem
Stadtrat überlassen.
6.2
Preise im Taxigewerbe
müssen laut Art. 10 Abs. 1
lit. f und Art. 11 Abs. 1 der
Verord­nung über die
Bekanntgabe von Preisen
vom 11. Dezember 1978 (Preisbekanntgabe­verordnung,
PBV) leicht zugänglich und gut lesbar sein. Die genaue Ausgestaltung dieser
Vorgabe ist nicht geregelt. Damit lässt
die Preisbekanntgabeverordnung
einen Spielraum für den Erlass weiterer konkretisierender Bestimmungen, wie die
Vorinstanz zu Recht festgehalten hat.
Die Kantone oder Gemeinden
können somit auch Bestimmungen erlassen, die über die Angaben eines Informationsblatts
des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO) vom 10. September 1982 hinausgehen,
wonach die Preisbekanntgabe so zu gestalten ist, dass sie für den Kunden sowohl
vom vorderen als auch vom hinteren Sitz des Wagens aus gut lesbar ist. Die von
der Stadt Zürich vorgesehene Konkretisierung darf jedoch keinen unzulässigen
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellen.
6.3
Bei der
Aussenanschreibungspflicht handelt es sich um eine grundsatzkonforme Massnahme
zum Schutz der Taxikunden. Worin dabei ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
der Taxidienstleister liegt, machen die Beschwerdeführer nicht geltend. Die
höchstens geringfügige Beeinträchtigung ist jedenfalls gerechtfertigt, da die
Regelung mit Art. 16 Abs. 2 TaxiV in einem Gesetz im formellen Sinn
enthalten und genügend bestimmt ist, enthält doch bereits die Delegationsnorm
die wesentlichen Grundzüge der zu regelnden Materie. Die Detailregelung darf
der Exekutive überlassen werden, da es sich dabei nicht um
wichtige
Bestimmungen handelt (vgl. Art. 38 KV).
Die Vorschrift dient dem
Schutz der Kunden vor Übervorteilung, damit diese sich bereits vor Fahrtantritt
über die Tarife informieren können. Die Pflicht, die wesentlichen Elemente des
Tarifs aussen am Fahrzeug anzubringen, ist dafür erforderlich, weil keine
mildere Massnahme den genannten Zweck gleich erfüllen würde. Die
Beschwerdeführer bringen nichts vor, was gegen die Zumutbarkeit der Aussenanschreibungspflicht
sprechen würde, und es sind auch keine Gründe dafür ersichtlich.
Folglich liegt keine unzulässige Verletzung der
Wirtschaftsfreiheit vor.
7.
Zusammenfassend erweisen sich die
Einwendungen der Beschwerdeführer als unbegründet, sodass die Beschwerde
abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die Kosten den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen, je unter
solidarischer Haftung für das Ganze, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG). Den
unterliegenden Beschwerdeführern steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2
VRG).
7.1
D
ie
Beschwerdegegner
in
verlangt mit
ihrer
Beschwerdeantwort die
Zusprechung einer Parteientschädigung
.
Dem Gemeinwesen
steht in der Regel keine Parteientschädigung zu. Vor allem grössere Gemeinwesen
haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selber
bewältigen können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Von der
Zusprechung einer Parteientschädigung ist deshalb abzusehen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 8'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung füreinander
je zu einem Viertel auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:…