zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00246 · 2022-11-29 · de

Baubewilligung | Erstellung Mobilfunkanlage mit adaptiven Antennen und 5G-Technologie in ISOS-Gebiet. Eine Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung stellt eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt - als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen (E.6). Die Sendeleistung einer Mobilfunkantennenanlage kann im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht gemessen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung über 80 % der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine Abnahmemessung durchgeführt, was ausreichend ist, um die Einhaltung der Grenzwerte zu gewährleisten. Das Bundesgericht geht nach wie vor vom Funktionieren der QS-Systeme aus und hat wiederholt festgehalten, dass die festgelegten Anlagegrenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (E.7). Die Bewilligung einer Mobilfunkanlage stellt – auch innerhalb der Bauzone – eine Bundesaufgabe dar, weshalb das NHG und seine Ausführungserlasse direkt anwendbar sind. Damit sind die zuständigen kantonalen Behörden zur Schonung der in Art. 3 NHG genannten Schutzobjekte und zur ungeschmälerten Erhaltung und grösstmöglichen Schonung von Inventarobjekten nach Art. 6 NHG verpflichtet. Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe – wie vorliegend – der Kanton zuständig, so hat die kantonale Fachstelle (im Kanton Zürich das Amt für Raumentwicklung) zu beurteilen, ob ein Gutachten durch eine Kommission erforderlich ist (E.8). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.11.2022 VB.2022.00246
Zurich Verwaltungsgericht 29.11.2022 VB.2022.00246
Zurigo Verwaltungsgericht 29.11.2022 VB.2022.00246

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00246
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00246
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.11.2022
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 19.03.2024 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Erstellung Mobilfunkanlage mit adaptiven Antennen und 5G-Technologie in ISOS-Gebiet.
Eine Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung stellt eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare Berechnungsmethode dar, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt - als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen (E.6).
Die Sendeleistung einer Mobilfunkantennenanlage kann im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht gemessen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung über 80 % der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine Abnahmemessung durchgeführt, was ausreichend ist, um die Einhaltung der Grenzwerte zu gewährleisten. Das Bundesgericht geht nach wie vor vom Funktionieren der QS-Systeme aus und hat wiederholt festgehalten, dass die festgelegten Anlagegrenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (E.7).
Die Bewilligung einer Mobilfunkanlage stellt – auch innerhalb der Bauzone – eine Bundesaufgabe dar, weshalb das NHG und seine Ausführungserlasse direkt anwendbar sind. Damit sind die zuständigen kantonalen Behörden zur Schonung der in Art. 3 NHG genannten Schutzobjekte und zur ungeschmälerten Erhaltung und grösstmöglichen Schonung von Inventarobjekten nach Art. 6 NHG verpflichtet. Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe – wie vorliegend – der Kanton zuständig, so hat die kantonale Fachstelle (im Kanton Zürich das Amt für Raumentwicklung) zu beurteilen, ob ein Gutachten durch eine Kommission erforderlich ist (E.8).
Abweisung.
Stichworte:
ADAPTIVE ANTENNE
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BERECHNUNGSMETHODE
BUNDESAUFGABEN
FACHSTELLE
GESUNDHEITSGEFÄHRDUNG
GRENZWERTE
ISOS
KORREKTURFAKTOR
MOBILFUNK
MOBILFUNKANLAGE
MOBILFUNKANTENNE
PRÜFVERFAHREN
QUALITÄTSSICHERUNGSSYSTEM
VOLLZUGSEMPFEHLUNG
VORSORGEPRINZIP
WORST CASE-SZENARIO
5G
Rechtsnormen:
Art. 3 Abs. III NISV
Art. 4 Abs. I NISV
Art. 11 NISV
Art. 13 Abs. I NISV
§ 238 Abs. II PBG
Art. 1 Abs. I USG
Art. 7 Abs. I USG
Art. 12 Abs. I lit. a USG
Art. 12 Abs. II USG
Art. 13 Abs. I USG
Art. 13 Abs. II USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2022.00246
Urteil
der 1. Kammer
vom
29. November 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin
Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiberin
Laura Diener.
In Sachen
1.
Interessengemeinschaft A,
B2–22, alle vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    D GmbH, vertreten durch RA E,
2.    Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 28. April 2020 erteilte die
Bausektion der Stadt Zürich der Rechtsvorgängerin der D GmbH die
baurechtliche Bewilligung für eine Mobilfunkantennenanlage auf dem Dach des
Wohnhauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der F-Strasse 02 in
Zürich.
II.
Dagegen erhoben die Interessengemeinschaft A und 59
weitere Personen am 4. Juni 2020 Rekurs beim Baurekursgericht und
beantragten in der Hauptsache die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Das
Baurekursgericht trat mit Entscheid vom 11. März 2022 auf den Rekurs
einzelner Rekurrierender nicht ein, schrieb ihn bezüglich einzelner Rekurrierender
als gegenstandslos geworden ab und wies ihn im Übrigen ab.
III.
Hierauf gelangten die Interessengemeinschaft A
und 21 weitere Personen mit Beschwerde vom 28. April 2022 an das
Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids
und die Verweigerung der Baubewilligung für die Mobilfunkantennenanlage.
Eventualiter sei die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und
Neubeurteilung an die Bausektion zurückzuweisen mit den Anweisungen,
-      die kantonale Fachstelle für die
Beurteilung beizuziehen, ob ein Gutachten durch eine Kommission nach Art. 25
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und
Heimatschutz (NHG) erforderlich ist und/oder
-      ein Gutachten von der
Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und/oder der Eidgenössischen
Kommission für Denkmalpflege (EKD) einzuholen bzw. einholen zu lassen,
-      das
Bauvorhaben gestützt auf dieses Gutachten und gemäss dem Nachtrag vom 23. Februar
2021 zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen,
BUWAL 2002, "Adaptive Antennen" (insbesondere gestützt auf ein
aktuelles Standortdatenblatt), zu beurteilen.
In prozessualer Hinsicht beantragten die
Beschwerdeführenden sodann einen Augenschein an den von ihnen bezeichneten
Standorten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. 7,7 % MWST.
Das Baurekursgericht beantragte am 19. Mai 2022 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 30. Mai
2022 beantragte die D GmbH die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die
Bausektion der Stadt Zürich beantragte am 1. Juni 2022 ebenfalls die
Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführenden replizierten am 30. Juni
2022 unter Festhalten an den gestellten Anträgen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Die
Beschwerdeführenden halten Eigentum an oder sind Bewohner in einer Liegenschaft
im rechtsmittelberechtigten Perimeter der streitbetroffenen Anlage und sind
daher gemäss § 338a des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
In prozessualer Hinsicht beantragen die Beschwerdeführenden die Durchführung
eines Augenscheins.
2.1
Der
Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im Ermessen der
zuständigen Behörde
(VGr, 25. Oktober
2018, VB.2018.00262, E. 3.4, mit weiteren Hinweisen und auch zum
Folgenden).
Die Durchführung eines Augenscheins ist dann geboten, wenn
die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien
vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der
sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beitragen. Der Verzicht auf die
Durchführung eines Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine hinreichende
Entscheidgrundlage darstellen. Eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins
besteht nur dann, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht
abgeklärt werden können (
BGr, 23. Dezember
2019, 1C_582/2018, E. 2.4; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG],
3. A., Zürich etc. 2014, § 7 N. 79
).
2.2
Vorliegend
ist die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Sinn von § 7 Abs. 1
VRG mittels den bei den Akten liegenden Plänen und Eingaben – sowie auch anhand
der anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins erstellten Fotografien –
möglich. Damit und zusammen mit den übrigen Akten ist der Sachverhalt – soweit
für das vorliegende Verfahren erforderlich – rechtsgenügend erstellt. Die
Vornahme eines weiteren Augenscheins durch das Verwaltungsgericht ist für die
Beurteilung der sich vorliegend stellenden Fragen nicht erforderlich.
3.
Streitgegenstand bildet die
Erstellung einer
Mobilfunkantennenanlage
auf dem – gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich
(BZO) in der
Quartiererhaltungszone QII3
gelegenen – Baugrundstück
Kat.-Nr. 01
. Die auf dem Flachdach des Wohngebäudes
F-Strasse 02
geplante
Mobilfunkantennenanlage
soll mit je drei Antennen, die auf
den Frequenzbereichen 700–900 MHz,
1'800–2'600
MHz und 3'600 MHz in den Azimuten
70°,
170° und 320°
senden, betrieben
werden. Es sollen adaptive Antennen erstellt werden und es soll die
Mobilfunktechnologie der fünften Generation ("5G") zum Einsatz
gelangen.
4.
4.1
Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den
schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen,
ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1
und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober
1983 [USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu
begrenzen (Art. 11 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem
durch die Festlegung von Grenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1
lit. a und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung
der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung
Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG). Er
berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit
erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13
Abs. 2 USG).
4.2
Für den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die
beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999
(NISV) erlassen, die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst.
Diese Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in
Anhang 1 der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen
einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten
mit empfindlicher Nutzung (OMEN) im massgebenden Betriebszustand den festgelegten
Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3
Abs. 3 NISV). Zudem müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten
Immissionsgrenzwerte überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten
können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Bevor eine Anlage, für die
Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt wird, muss
ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt
einreichen, welches über den geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in
ihrer Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV).
4.3
Das
Standortdatenblatt
muss gemäss Art. 11 Abs. 2
NISV die aktuellen und geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage
enthalten, soweit sie für die Erzeugung von Strahlung massgebend sind (lit. a),
den massgebenden Betriebszustand gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben
über die erzeugte Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die
Angaben nach lit. c darstellt (lit. d). Gemäss Ziffer 64
Anhang 1 NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den Effektivwert der
elektrischen Feldstärke für Mobilfunkanlagen, die ausschliesslich in
Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter senden, 4 V/m, für solche,
die ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden, 6 V/m sowie für
alle übrigen Anlagen – und damit auch der vorliegend zu beurteilenden –
5 V/m. Der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler
Sendeleistung gilt gemäss Ziffer 63 Anhang 1 NISV als massgebender
Betriebszustand; bei adaptiven Antennen wird die Variabilität der
Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt. Ziffer 62 Abs. 6
Anhang 1 NISV definiert, dass Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn ihre
Senderichtung oder ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen
Abständen angepasst werden.
4.4
Die
Baubewilligung von neuen Anlagen wie im vorliegenden Fall beruht nach dem
Ausgeführten auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung. Grundlage für die
Berechnung der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung des Bundesamts für
Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute: Bundesamt für Umwelt BAFU) zur NISV
"Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem Jahr 2002 (in der
Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung). Am 23. Februar 2021 hat das BAFU seine
Vollzugsempfehlung um den Nachtrag "Adaptive Antennen" ergänzt (in
der Folge: BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung)".
5.
5.1
Die
Beschwerdeführenden rügen als Erstes, das Standortdatenblatt sei nicht von der
zuständigen NIS-Fachstelle geprüft worden, dies sei lediglich eine Annahme der
Vorinstanz. Letztere habe ihr rechtliches Gehör mit ihrer ungenügenden Begründung
verletzt. Sodann hätten sie auch keine Einsicht in den Bericht der Fachstelle
erhalten. Die Beschwerdegegnerin 2 habe eine Aktenführungspflicht, weshalb
sie den Bericht der Fachstelle zu den Akten hätte geben müssen.
5.2
Nach § 318
PBG entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch
Verordnung nichts anderes bestimmt ist. Für Mobilfunkantennenanlagen sieht
weder die NISV (vgl. Art. 11 NISV) noch § 7 der Bauverfahrensverordnung
vom 3. Dezember 1997 (BVV) vor, dass neben oder anstelle der
baurechtlichen Bewilligung der örtlichen Baubehörde die Beurteilung
(Bewilligung, Konzession oder Genehmigung) anderer Stellen erforderlich wäre.
Auch die Vollzugsempfehlung des BUWAL sieht lediglich eine mögliche Unterstützung
der Bewilligungsbehörden durch eine kantonale Fachstelle vor, aber keine
zwingende Prüfung oder Bewilligung (BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 9).
In der Stadt Zürich ist der Umwelt- und Gesundheitsschutz
Zürich (UGZ) die für den Vollzug der NIS-Verordnung im Bereich Funkanwendungen
zuständige Fachstelle. Der UGZ prüft Baugesuche und überwacht bestehende
Anlagen
(https://www.stadt-zuerich.ch/gud/de/index/gesundheitsschutz/schadstoffe_laerm_strahlen/aussenraum/elektro
smog.html, zuletzt besucht am 18. Oktober 2022). Ein Beizug des UGZ ist
daher gesetzlich nicht zwingend und hat auch nicht in einem förmlichen
Verfahren zu erfolgen. Das Baugesuch darf und kann ohne Bericht des UGZ geprüft
und bewilligt werden. Demgemäss ist der UGZ auch nicht gehalten, einen Bericht
zu einer geplanten Mobilfunkantenne zu verfassen. So besteht die Möglichkeit,
dass die Stadt Zürich dem UGZ ein Baugesuch zur Prüfung übermittelt und dass
dieser, sollte er keine Mängel erkennen, die Akten ohne Bericht oder Kommentar
zurücksendet. Demgemäss ist es auch nicht zwingend, dass Akten erstellt werden.
Die Behörden sind zwar verpflichtet, alle entscheidrelevanten
Vorgänge zu dokumentieren (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 5).
Sieht sich der UGZ jedoch zu keinen Bemerkungen veranlasst, liegt auch kein
entscheidrelevanter Vorgang vor, welcher zu dokumentieren wäre. Demgemäss ist
kein Verstoss gegen die Aktenführungspflicht ersichtlich. Die Vorinstanz hat
sodann das Prüfverfahren von Mobilfunkantennen und die Rolle der Fachstelle
ausführlich dargelegt, weshalb sie auch das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführenden nicht verletzt hat. Aufgrund des Fehlens eines Berichts des
UGZ kann nicht geschlossen werden, dass das Standortdatenblatt nicht (genügend)
geprüft worden wäre, obliegt diese Aufgabe doch der zuständigen Baubehörde und
liegen keine Anhaltspunkte vor, dass diese eine Prüfung des
Standortdatenblattes unterlassen hätte.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführenden rügen sodann, die Vorinstanz und die
Beschwerdegegnerin 2 hätten das Baugesuch nach dem Worst-Case-Szenario
beurteilt. Mittlerweile sei jedoch ein Nachtrag zur Vollzugsempfehlung
ergangen. Diese neue Vollzugsempfehlung sei nicht berücksichtigt worden,
weshalb der Sachverhalt unrichtig und unvollständig erhoben worden sei.
Gestützt auf die neue Vollzugsempfehlung müsse ein neues Standortdatenblatt
eingereicht werden, welches die Anzahl Subarrays sowie den Umstand
dokumentieren müsse, ob der Korrekturfaktor zum Zuge komme. Ob eine Leistungsbegrenzung
auch dann notwendig sei, wenn kein Korrekturfaktor geltend gemacht werde,
ergebe sich sodann weder aus der NISV noch der Vollzugsempfehlung, weshalb das
Baugesuch neu eingereicht werden müsse. Sodann sei generell die Ausgangslage zu
komplex, um zu behaupten, mit dem Worst-Case-Szenario sei sichergestellt, dass
die Grenzwerte eingehalten seien.
6.2
Bevor das
BAFU seine Vollzugsempfehlung mit einem Nachtrag zu adaptiven Antennen
ergänzte, waren die Kantone vom BAFU angehalten worden, adaptive Antennen – wie
im vorliegend strittigen Fall – in der rechnerischen Prognose nach seiner
Empfehlung vom 17. April 2019 ''Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der
5G-Netze in der Schweiz'' und jener vom 31. Januar 2020
"Informationen zu adaptiven Antennen und 5G (Bewilligung und
Messung)" gleich wie konventionelle Antennen zu beurteilen. Dies stelle
eine Beurteilung nach dem Worst-Case-Szenario dar, was bedeute, dass die
Strahlung wie bei konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und
Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen
beurteilt werde, die für jede Senderichtung den maximal möglichen
Antennengewinn berücksichtigen. Die Beurteilung bleibe so – weil damit die
tatsächliche Strahlung überschätzt werde – für die betroffene Bevölkerung einer
Mobilfunkanlage auf der sicheren Seite (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar
2020, S. 2; vgl. UVEK, Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4).
Damit bleibe unberücksichtigt, dass adaptive Antennen, die nicht mit einer
immer gleichen räumlichen Verteilung der Strahlung senden würden, sondern in
der Lage seien, das Signal in die Richtung des Nutzers bzw. des
Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine geringere Strahlenbelastung zur Folge
hätten als herkömmliche Antennen (UVEK, Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4).
6.3
Eine
derartige Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei
einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr
bei maximaler Sendeleistung (VGr, 15. Januar 2021, VB.2020.00544, E. 4.7)
stellt eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare Berechnungsmethode
dar, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage
sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr Nachtrag dient – als
Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt (Alain Griffel,
Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich etc. 2017, Ziff. 131)
– als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen. Andere Lösungen sind nicht
ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls rechtskonform sind (
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019,
S. 1413).
Der von Ziffer 63 Anhang 1 NISV geforderten Variabilität der
Sendeleistung wird Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen Prognose alle
möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden (vgl. VGr, 15. Januar
2021, VB.2020.00544, E. 4.4 a.E.). Der Wortlaut von Ziffer 63
Anhang 1 NISV lässt es zu, dass die Variabilität der Senderichtungen und
der Antennendiagramme ohne die Anwendung eines Korrekturfaktors berücksichtigt
wird. Bei jedem einzelnen möglichen Beam wird dann – anders als bei einer
konventionellen Antenne, die keine einzelnen Beams hat – auf den maximalen
Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung abgestellt. Mit der Berücksichtigung
der Variabilität adaptiver Antennen muss jedenfalls sichergestellt sein, dass
der jeweilige Anlagegrenzwert nach Ziff. 64 Anhang 1 NISV an Orten
mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten wird, was hier dadurch, dass die
Strahlung mit dieser Berechnung tendenziell über-, nicht aber unterschätzt
wird, der Fall ist (vgl. statt vieler VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 5)
6.4
Die
Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist nach dem Ausgeführten zulässig und
mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbar, weshalb weder die neue
Vollzugsempfehlung berücksichtigt werden noch ein neues Standortdatenblatt
eingereicht werden musste. Entgegen den Beschwerdeführenden ist mit dem
Worst-Case-Szenario auch nicht zu befürchten, dass eine Bewilligung für eine Mobilfunkanlage
erteilt wird, welcher nach Erscheinen der Vollzugshilfe (bzw. des Nachtrags zur
Vollzugsempfehlung) ein neuer Sachverhalt zugrunde liegt.
6.4.1
Ziffer 63 Anhang 1 NISV lässt zwar an sich Raum für eine
"privilegierte" Beurteilung von adaptiven Antennen gegenüber
gewöhnlichen Antennen. Es geht bei dieser Bestimmung gemäss den Materialien
jedoch ausdrücklich um das Berücksichtigen der Vorteile von adaptiven Antennen
für die Belastung der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung. Die
Bestimmung soll dazu dienen, dass die Einführung von adaptiven Antennen nicht
behindert wird (BAFU, Erläuterungen vom 17. April 2019 zur Änderung der
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV],
Verordnungspaket Umwelt Frühling 2019, S. 8).
6.4.2
Entsprechend konstatiert das BAFU im Rahmen der "Erläuterungen zu
adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz
vor nichtionisierender Strahlung (NISV)" vom 23. Februar 2021 (in der
Folge: BAFU, Erläuterungen NISV), der Bundesrat habe Ziffer 63
Anhang 1 NISV festgelegt, damit adaptive Antennen gegenüber
konventionellen Antennen nicht benachteiligt würden. Dies erfolge gemäss dem
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, indem auf die maximale Sendeleistung ein
Korrekturfaktor angewendet werde. Da die unterschiedlichen Antennendiagramme,
die dem umhüllenden Diagramm zugrunde lägen, aber nicht alle gleichzeitig
auftreten könnten, überschätzten Berechnungen basierend auf den umhüllenden
Antennendiagrammen die in der Realität auftretende Strahlung deutlich. Mit dem
bisher angewendeten Worst-Case-Szenario würden adaptive Antennen folglich
strenger beurteilt als konventionelle Antennen (BAFU, Erläuterungen NISV, S. 12).
Entsprechend sei im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung inzwischen nur mehr verlangt,
dass die über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte Sendeleistung die
bewilligte Sendeleistung nicht überschreite (a.a.O., S. 12, S. 22).
Kurzzeitig können der Spitzenwert der Sendeleistung und die für die adaptive
Antenne berechnete Feldstärke ein Mehrfaches betragen (a.a.O., S. 22).
6.4.3
Die Berechnung der Strahlung unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors
bedingt, dass Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) mit zusätzlichen
Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten haben,
dokumentiert und überwacht werden (Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, S. 13).
Da gemäss Standortdatenblatt kein Korrekturfaktor angewendet wird, sind auch
die Ausführungen des Nachtrags zur Vollzugsverordnung nicht einschlägig. Dass
die Strahlungswirkung der strittigen Mobilfunkanlage ohne Anwendung eines
Korrekturfaktors nach dem Worst-Case-Szenario berechnet wurde, wirkt sich im
Gegenteil im Sinne der Beschwerdeführenden aus. Es besteht keine Verpflichtung,
die Antennenanlage einer erneuten Beurteilung im Sinn des Nachtrags zur
Vollzugsempfehlung – der bloss eine Möglichkeit der Berücksichtigung der
Variabilität adaptiver Antennen darstellt – zu unterziehen. Nach dem
Ausgeführten ist auch keine Leistungsbegrenzung notwendig, da die Berechnung
der Strahlung vorliegend auf der maximalen Leistung beruht. Damit erweist sich
die Ausgangslage auch nicht als zu komplex für die Anwendung des
Worst-Case-Szenarios. Ein erneutes Baugesuch ist daher nicht erforderlich.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführenden rügen sodann, das Vorsorgeprinzip sei nicht eingehalten, da
insbesondere die Qualitätssicherungssysteme und eine einmalige Abnahmemessung
nicht genügen würden. Sie machen insbesondere geltend, das Bundesgericht habe
in seinem Entscheid 1C_97/2018 vom 3. September 2019 klare Zweifel am
Qualitätssicherungssystem geäussert.
7.2
Gemäss der Rechtsprechung des
Bundesgerichts haben Anwohner von Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges
Interesse, dass die Einhaltung der Grenzwerte der NISV durch objektive und
überprüfbare bauliche Vorkehrungen gewährleistet wird. Das Bundesgericht
schloss aber andere Möglichkeiten der Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März
2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit Hinweisen auf BGE 128 II 378 E. 4 und
BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, E. 3.3).
Als alternative
Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben vom 16. Januar
2006 die Einrichtung eines Qualitätssicherungssystems (QS-System) auf den
Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen (vgl. Rundschreiben Qualitätssicherung
zur Einhaltung der Grenzwerte der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) bei Basisstationen für
Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006;
nachstehend: Rundschreiben BAFU). Gemäss diesem Rundschreiben bezieht das
QS-System nicht nur fernsteuerbare Parameter, sondern sämtliche Bauteile und
Einstellungen ein, welche nichtionisierende Emissionen beeinflussen
(Rundschreiben BAFU, S. 2 Ziff. 2). Die Netzbetreiber haben dazu in
den Steuerzentralen eine Datenbank (QS-Datenbank) zu implementieren, in der für
jede Sendeanlage sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen erfasst
werden, welche die abgestrahlte Leistung (ERP) oder die Senderichtungen
beeinflussen. Für ferngesteuerte oder manuelle Veränderungen der Einstellungen
sind Prozesse zu definieren, welche sicherstellen, dass die geänderten
Einstellungen erfasst und unverzüglich in die QS-Datenbank übernommen werden.
Das QS-System hat einmal pro Arbeitstag automatisch die effektiv eingestellten
Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des betreffenden Netzes mit
den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen zu vergleichen. Die dabei
festgestellten Überschreitungen eines bewilligten Werts sind, sofern dies durch
Fernsteuerung möglich ist, innerhalb von 24 Stunden und andernfalls
innerhalb einer Arbeitswoche zu beheben. Bei Feststellung von Überschreitungen
hat das QS-System automatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen, die den
Vollzugsbehörden alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die
Netzbetreiber haben den Behörden sodann uneingeschränkte Einsicht in die
QS-Datenbank zu gewähren (Rundschreiben BAFU, S. 2 f. Ziff. 3).
Zudem soll der Stand der Implementierung und das ordnungsgemässe Funktionieren
des QS-Systems periodisch kontrolliert werden (Rundschreiben BAFU, S. 4 Ziff. 6;
vgl. zu den QS-Systemen auch: BGr, 6. September 2006, 1A.57/2006, E. 5.1;
7. April 2009, 1C_282/2008, E. 3.2).
7.3
Mit
Entscheid vom 3. September 2019 hielt das Bundesgericht fest, das BAFU
werde aufgefordert, im Rahmen seiner Aufgaben den Vollzug der NISV zu
überwachen und die Vollzugsmassnahmen der Kantone zu koordinieren, erneut eine
schweizweite Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme
durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Dies dränge sich auch deshalb auf,
weil sich die letzte dieser Kontrollen in den Jahren 2010/2011 auf die
computergesteuerten Parameter und die Angaben in den Datenbanken beschränkte
und damals der Datenfluss bzw. die Datenübertragung von der realen Anlage in
die QS-Datenbank nicht vor Ort überprüft wurde. Zur Prüfung dieser
Datenübertragung sollen daher die nächsten Stichprobenkontrollen mit Kontrollen
vor Ort an den Anlagen ergänzt werden, wie dies die Ecosens AG im Bericht
zur Stichprobenkontrolle 2010/2011 empfehle (vgl. ASEB/Ecosens AG,
Stichprobenkontrolle von Mobilfunksendeanlagen und Überprüfung der
Qualitätssicherungssysteme der Mobilfunkbetreiber Orange, Sunrise, Swisscom und
SBB, 2010/2011, 18. Januar 2012). Die im Kanton Schwyz bei
Mobilfunkantennen festgestellten Abweichungen von bewilligten Einstellungen
schafften jedoch gemäss diesem Entscheid keine genügende Grundlage, um auf das
generelle Versagen der QS-Systeme zu schliessen, weil das Ausmass der
Abweichungen sowie deren Auswirkungen auf die Belastung durch nichtionisierende
Strahlung an OMEN nicht bekannt seien und auch entsprechende Feststellungen
bezüglich anderer Kantone fehlten (zum Ganzen: BGr, 3. September 2019,
1C_97/2018, E. 8.3). Somit ging das Bundesgericht in diesem Entscheid noch
immer vom Funktionieren der QS-Systeme aus. Die Ausführungen der
Beschwerdeführenden vermögen an dieser Auffassung nichts zu ändern.
7.4
Das BAFU
führt aus, dass, wenn adaptive Antennen gleichbehandelt werden wie
konventionelle Antennen, ihr Betrieb in den bestehenden QS-Systemen der
Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des Bundesamts für Kommunikation
(BAKOM) korrekt dargestellt wird (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2).
Wird die Variabilität adaptiver Antennen nicht im Sinne des Nachtrags zur
Vollzugsempfehlung berücksichtigt (wie vorliegend), sind die zu
berücksichtigenden Parameter von konventionellen und adaptiven Antennen
tatsächlich identisch, weshalb am Funktionieren des QS-Systems nicht zu
zweifeln ist (vgl. VGr, 2. Dezember 2021, VB.2021.00178, E. 8.2). Die
bewilligte maximale Sendeleistung ist im QS-System hinterlegt und ihre
Einhaltung wird vom QS-System geprüft bzw. sichergestellt (vgl. BAFU,
Rundschreiben vom 16. Januar 2006, Qualitätssicherung zur Einhaltung der
Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse,
S. 2 f.; vgl. auch VGr, 2. Dezember 2021, VB.2021.00077, E. 3.4.1.2).
Nach dem Ausgeführten ist zusammengefasst davon
auszugehen, dass sich die Einhaltung der Grenzwerte mittels eines QS-Systems
überprüfen lässt.
7.5
Gemäss Art. 12
Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle
der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 durch, lässt solche
durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Nach Art. 14 Abs. 2
NISV führt die Behörde zur Ermittlung der Immissionen Messungen oder
Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die
Ermittlungen Dritter. Sowohl nach Art. 12 Abs. 2 Satz 2 NISV als
auch nach Art. 14 Abs. 2 Satz 2 NISV empfiehlt das BAFU
geeignete Mess- und Berechnungsmethoden.
Die Sendeleistung einer Mobilfunkantennenanlage kann im
Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht gemessen werden. Nach der
Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung über 80 % der
Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine Abnahmemessung
durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so ist die Anlage
bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 20).
In begründeten Fällen soll die Schwelle auch niedriger angesetzt (a.a.O.) –
oder gemäss dem Nachtrag der Vollzugsempfehlung auf eine Messung verzichtet
werden können (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14). Inwiefern eine
solche einmalige Abnahmemessung nicht ausreichen sollte, legen die
Beschwerdeführenden nicht genügend substanziiert dar und es ist auch nicht
ersichtlich, dass eine solche nicht genügen soll, um die Einhaltung der
Grenzwerte zu gewährleisten.
7.6
Dem Vorsorgeprinzip wird sodann mittels
Anlagegrenzwerten weiter Rechnung getragen. Die Anlagegrenzwerte sind keine
Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die
Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich
tragbare Mass reduzieren sollen (vgl. BGr, 30. Januar 2008, Urteil
1C_132/2007, E. 4.4.5). Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten,
dass die festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs-
und gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3;
1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.; 1C_323/2017, 15. Januar
2018, E. 2.5; 27. Oktober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126
II 399 E. 4). Zu der von den Beschwerdeführenden in ihrer Replik
vorgebrachten Studie zu oxidativem Stress ist festzuhalten:
Das Verwaltungsgericht hat sich in den
Urteilen VB.2021.00047 vom 3. Juni 2021 sowie VB.2021.00048 vom 3. Juni
2021 bereits ausführlich zum sogenannten oxidativen Stress geäussert (VGr, 3. Juni
2021, VB.2021.00048, E. 8.2.1; 3. Juni 2021, VB.2021.00047, E. 7.2.1).
Es kam dabei zum nach wie vor zutreffenden Schluss, dass das Verordnungsrecht
dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von
Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt
und die verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte mit Blick auf das dem
Bundesrat zustehende Ermessen nicht zu beanstanden ist (VGr, 3. Juni 2021,
VB.2021.00048, E. 8.3; 3. Juni 2021, VB.2021.00047, E. 7.3).
Demgemäss ist entgegen den
Beschwerdeführenden auch das Vorsorgeprinzip eingehalten.
8.
8.1
Die
Beschwerdeführenden rügen schliesslich, dass ISOS-Objekte durch die Mobilfunkanlage
betroffen seien und dass, da die Mobilfunkversorgung eine Bundesaufgabe sei,
ein Gutachten nach Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli
1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) hätte eingeholt werden müssen.
Zumindest hätte jedoch die kantonale Behörde prüfen müssen, ob ein Gutachten
nach Art. 7 Abs. 1 NHG erforderlich sei. Es hätten sodann auch nach § 238
Abs. 2 PBG keine genügenden Abklärungen vorgelegen. Die Antenne wirke wie
ein Fremdkörper und passe sich nicht in die Umgebung ein. Eine ähnliche Antenne
sei in einer vergleichbaren Situation aus diesem Grund nicht bewilligt worden.
Mit diesen Ausführungen habe sich die Vorinstanz unter Verletzung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör jedoch nicht auseinandergesetzt.
8.2
Das
Baugrundstück befindet sich im Gebiet Nr. 05 des ISOS-Objekts J. Bei einem
Gebiet handelt es sich um einen grösstmöglichen Ortsteil, der dank räumlichen,
architekturhistorischen oder regionaltypischen Merkmalen als Ganzheit ablesbar
ist. Das Gebiet Nr. 05 ist der Aufnahmekategorie BC zugeordnet und
weist das Erhaltungsziel B auf. Es hat folglich besondere räumliche
Qualitäten und Bedeutung und gewisse architektur-historische Qualitäten.
Südlich des Baugrundstücks auf der gegenüberliegenden Seite
der G-Strasse befindet sich sodann die ISOS-Baugruppe Nr. 06. Sie ist der
Aufnahmekategorie AB mit dem Erhaltungsziel A zugeordnet und weist
dementsprechend sowohl besondere räumliche als auch architekturhistorische
Qualitäten auf und ist von besonderer Bedeutung. Nördlich des Baugrundstücks,
auf der gegenüberliegenden Seite der F-Strasse, liegt weiter die
Baugruppe 07. Diese ist ebenfalls der Aufnahmekategorie AB mit dem
Erhaltungsziel A zugeteilt. Sie weist folglich gewisse räumliche und
architekturhistorische Qualitäten auf und ist von besonderer Bedeutung. Östlich
an das Baugrundstück grenzt schliesslich die Baugruppe 08. Auch diese
Baugruppe wurde im ISOS mit der Aufnahmekategorie AB und dem
Erhaltungsziel A erfasst.
Das Baugrundstück befindet sich somit in einem ISOS-Gebiet
und ist, obwohl nicht selbst Teil einer Baugruppe, südlich, östlich und
nördlich direkt von Baugruppen umgeben. Sodann sind auf diesen drei Seiten in
unmittelbarer Nachbarschaft mehrere Gebäude inventarisiert oder bereits unter
Schutz gestellt (vgl. GIS-Browser des Kantons Zürich).
Das auf dem Baugrundstück bestehende Objekt selbst ist nicht
schutzwürdig.
8.3
Im Weiteren ist zuerst zu prüfen, ob die
Gestaltung der geplanten Anlage § 238 PBG standhält. Abs. 1 dieser
Bestimmung verlangt, dass Bauten und Anlagen so gestaltet werden, dass sie für
sich selbst und in ihrem Zusammenhang mit der Umgebung eine befriedigende
Gesamtwirkung erreichen. Da Mobilfunkanlagen als standardisierte technische
Anlagen kaum individuell gestaltet werden können, stellt sich primär die Frage
nach der genügenden Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung
(VGr, 14. Juli 2016, VB.2016.00024, E. 3.1).
Befinden sich wie vorliegend in der Umgebung Objekte des
Natur- und Heimatschutzes, ist nach § 238 Abs. 2 PBG darauf besondere
Rücksicht zu nehmen.
8.3.1
Die Gemeindebehörden verfügen auch in Bezug auf die Anwendung von § 238
Abs. 2 PBG auf Mobilfunkantennen im Rahmen der Gemeindeautonomie über
einen Beurteilungsspielraum. Daher darf sich die Rekursinstanz trotz
Angemessenheitskontrolle (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG) nicht
leichtfertig über die Beurteilung der zuständigen Gemeindebehörde hinwegsetzen.
Sie darf
den Einordnungsentscheid
der kommunalen Behörde nur aufheben, wenn diese bei der Anwendung von § 238
PBG ihren durch die Gemeindeautonomie gewährleisteten Beurteilungs- und
Ermessensspielraum überschritten hat (vgl. dazu BGr, 5. September 2018,
1C_358/2017).
8.3.2
Das Verwaltungsgericht nimmt bei der Überprüfung des Entscheids der
Vorinstanz eine Rechtskontrolle vor. Es hat zu prüfen, ob sich der
Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe
als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem
Verwaltungsgericht hingegen nicht zu (§ 50 Abs. 2 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 VRG). Insofern kann das Verwaltungsgericht den Entscheid der
Vorinstanz nur aufheben, wenn diese eine Rechtsverletzung begangen hat (VGr, 17. Dezember
2013, VB.2013.00468, E. 4.2 f.).
8.4
Eine Begründung mit Bezug auf die tangierte Vorschrift
von § 238 Abs. 2 PBG fehlt im Baubewilligungsbeschluss.
Hingegen
äusserte sich die Bausektion dazu eingehend in der Rekursantwort.
Praxisgemäss akzeptiert das Verwaltungsgericht, dass
die Baubewilligungsbehörde die Begründung für eine genügende Einordnung in die
Umgebung bzw. besondere Rücksichtnahme auf ein Schutzobjekt nach § 238 PBG
auch noch in der Rekursantwort erbringen kann (vgl. VGr, 8. April 2021,
VB.2020.00748, E. 3.2 f.; 28. November 2019, VB.2019.00258, E. 9.4;
28. Februar 2019, VB.2018.00077, E. 5.2). Eine allfällige
Gehörsverletzung ist damit geheilt.
8.5
Das
Baurekursgericht erwog in E. 8.8 des angefochtenen Entscheids unter
Bezugnahme auf § 238 Abs. 2 PBG, die Ausführungen der Bausektion und
seine Erkenntnisse des Augenscheins zusammengefasst, der Antennenmast der vorliegend
strittigen Mobilfunkantennenanlage solle 4 m hoch werden (der rund
1 m hohe dünne Blitzfangstab nicht miteinberechnet). Er solle auf dem
Mansardflachdach des Standortgebäudes mit einer Gesamthöhe von 16,6 m
(vertikale Distanz zwischen der Höhenkote 0 und Oberkante Dach) in einem
vom Strassenraum abgewandten Bereich des Dachs erstellt werden. Die Ausladung
sei unter Berücksichtigung der einzelnen Antennenkörper gering. Es handle sich
mithin um eine kompakte Antennenanlage, welche als technische Dachaufbaute
erscheine. Die Proportionen des Standortgebäudes würden gewahrt, zumal die
Anlage nicht einmal einen Viertel der Gesamthöhe ausmache. Sie trete in Bezug
auf dieses Gebäude mithin untergeordnet in Erscheinung.
8.5.1
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Von dem am
Augenschein auf der H-Strasse eingenommenen Standort aus betrachtet werde sie
nicht zusammen mit den Gebäuden der Baugruppe Nr. 06 wahrnehmbar sein,
sondern von diesen Gebäuden verdeckt werden. Von der Dachterrasse der
Liegenschaft H-Strasse 03 werde sie zwar gemeinsam mit diesen Gebäuden in
Erscheinung treten. Allein daraus, dass ein Inventar- oder Schutzobjekt im
Blickfeld eines Bauprojekts liege, könne noch nicht auf eine fehlende
Rücksichtnahme im Sinn von § 238 Abs. 2 PBG geschlossen werden. Dies
gelte auch von anderen Standorten auf der H-Strasse aus betrachtet. Da sich
bereits das Standortgebäude aufgrund der Architektur und des Erscheinungsbildes
(Höhe, Fassaden) sowie der Position auf der gegenüberliegenden Seite der G-Strasse
klar von den Gebäuden der Baugruppe Nr. 06 abhebe, erscheine auch die
darauf geplante Mobilfunkantennenanlage nicht als der Baugruppe zugehörig. Eine
Beeinträchtigung der vorstehend umschriebenen räumlichen und architekturhistorischen
Qualitäten erfolge nicht und es sei mithin kein störender Eingriff in die
ursprüngliche Substanz dieser Baugruppe, welcher dem Erhaltungsziel A
zuwiderlaufen würde, auszumachen.
8.5.2
Entsprechendes gelte in Bezug auf die Baugruppe 07 (Siedlung I).
Diesbezüglich sei zusätzlich in Betracht zu ziehen, dass die im Vergleich zur G-Strasse
breitere F-Strasse umso mehr dazu beitrage, dass das Standortgebäude als von
der Baugruppe abseitsstehend wahrgenommen werde, auch wenn sie von gewissen
Standorten aus mit den Gebäuden der Baugruppe zusammen wahrgenommen werde (zur
gemeinsamen Sichtbarkeit gelte das vorstehend Dargelegte). Die Siedlung I
orientiere sich als kleinteilige Arbeitersiedlung zudem nach innen und nicht
etwa nach dem Strassenraum der F-Strasse. Dieses in sich räumlich
abgeschlossene Ortsbild vermöge die auf der gegenüberliegenden Seite der F-Strasse
geplante Mobilfunkantennenanlage nicht zu beeinträchtigen. Nicht entscheidend
sei damit, dass die Anlage vom Strassenraum der F-Strasse aus betrachtet
sichtbar sei.
8.5.3
Aus den vorstehenden Feststellungen ergebe sich sodann, dass die geplante
Mobilfunkantennenanlage auch keine Beeinträchtigung der inventarisierten und unter
Schutz gestellten Gebäude der beiden Baugruppen zur Folge habe, soweit diese
denn überhaupt zusammen mit der Mobilfunkantennenanlage wahrnehmbar seien.
Gleiches gelte in Bezug auf die geschützte (ausserhalb der Perimeter der beiden
Baugruppen liegende) Baute an der F-Strasse 04. Sowohl das Schutzobjekt
als auch das Standortgebäude würden je für sich als eigenständige Bauten
wahrgenommen. Ein rechtserheblicher optischer Bezug von der auf dem
Standortgebäude geplanten Anlage zum Schutzobjekt bestehe demnach nicht, auch
wenn diese einzig durch die G-Strasse voneinander getrennt seien. Insofern nehme
die strittige Mobilfunkantennenanlage genügend Rücksicht auf die fraglichen
Objekte in der Nachbarschaft.
8.6
Hinsichtlich der Frage der guten Einordnung bzw. der
Rücksichtnahme kann in Anwendung von § 28 Abs. 1 Satz 2 in
Verbindung mit § 70 VRG vollumfänglich auf die ausführlichen und
überzeugenden Ausführungen im vorinstanzlichen Entscheid verwiesen werden. Darüber
hinaus
ist festzuhalten, dass es sich beim
Baurekursgericht um ein
Fachgericht
handelt, welches aufgrund seiner Zusammensetzung in der Lage
ist, die Gestaltung eines Bauvorhabens fachmännisch zu beurteilen. Dies gilt
grundsätzlich auch für Bauvorhaben im Zusammenhang mit inventarisierten oder
unter Schutz gestellten Objekten. Die für die Beurteilung der Gesamtwirkung
erforderlichen Ortskenntnisse können sich die Richtenden – wie vorliegend
erfolgt – mittels Augenschein beschaffen (VGr, 18. Dezember 2019,
VB.2019.00217, E. 5.5.3 mit Verweis auf VGr, 9. Mai 2019,
VB.2018.00467, E. 5.3 sowie VGr, 27. Februar 2020, VB.2018.00690, E. 3.4
mit weiteren Verweisen auf VGr, 29. August 2019, VB.2017.00778, E. 5.3
und 23. Mai 2019, VB.2018.00407, E. 4.2.3).
Das Baurekursgericht hat sich eingehend mit den massgeblichen
Aspekten und Rügen befasst und ist als Fachgericht zu Recht zum Schluss
gelangt, die Anlage halte gegenüber allen relevanten Objekten selbst die
erhöhten Anforderungen von § 238 Abs. 2 PBG ein.
Dies erscheint
gestützt auf
die Akten und insbesondere die Augenscheinfotos ohne Weiteres
nachvollziehbar.
Die Vorinstanzen bewegten sich bei ihrer Beurteilung im Rahmen des ihnen
zustehenden Ermessens. Die Beschwerdeführenden vermögen dagegen nichts
vorzubringen, was die überzeugenden Erwägungen infrage zu stellen vermöchte.
Insbesondere vermögen sie aus dem zitierten Fall einer aus Einordnungsgründen
nicht bewilligten Mobilfunkantennenanlage nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
Hinsichtlich der eingereichten Visualisierungen hielt sodann bereits das
Baurekursgericht zu Recht fest, dass sich diese – wie sich aus dem Vergleich
mit den Eindrücken des Augenscheins ergibt – als überzeichnet erweisen.
Ergänzend ist schliesslich
einzig festzuhalten, dass die geplante Mobilfunkantennenanlage auch bezüglich
der Baugruppe 08 aufgrund ihrer Dimensionierung und Positionierung nicht
zu einer unerwünschten Beeinträchtigung führt, sondern untergeordnet in Erscheinung
tritt. Damit bleibt die Rüge des fehlenden Einbezugs der Fachstelle zu prüfen.
8.7
Die
Bewilligung einer Mobilfunkanlage stellt – auch innerhalb der Bauzone – eine
Bundesaufgabe im Sinn von Art. 78 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
und Art. 2
NHG dar, weshalb das NHG und seine Ausführungserlasse direkt anwendbar sind
(BGE 131 II 545 E. 2.2, auch zum Folgenden und mit weiteren Hinweisen).
Damit sind die zuständigen kantonalen Behörden zur Schonung der in Art. 3
NHG genannten Schutzobjekte und zur
ungeschmälerten
Erhaltung und grösstmöglichen Schonung von Inventarobjekten nach Art. 6
NHG verpflichtet. Ist für die Erfüllung einer Bundesaufgabe – wie vorliegend – der
Kanton zuständig, so beurteilt gemäss Art. 25 Abs. 2 NHG die kantonale
Fachstelle, ob ein Gutachten durch eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1
NHG erforderlich ist (Art. 7 Abs. 1 NHG).
Im Kanton Zürich ist für den Ortsbildschutz das Amt für
Raumentwicklung zuständig (§ 2a Abs. 1 der Kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]). Dieses ist in Fällen wie
dem vorliegenden grundsätzlich immer beizuziehen, was jedoch hier nicht
geschehen ist. Darin liegt ein Verfahrensmangel, welcher jedoch – wie sich aus
dem Folgenden ergibt – ausnahmsweise als durch den Augenschein und die
Erwägungen des Baurekursgerichts als Fachinstanz geheilt gelten kann.
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Baurekursgericht in E. 8.9 des angefochtenen Entscheids zutreffend, d
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diesem Hintergrund führt der Verfahrensmangel vorliegend nicht zur Aufhebung
der Baubewilligung.
8.8
Damit
erweisen sich die Rügen der Beschwerdeführenden als unberechtigt. Dies führt
zur Abweisung der Beschwerde
9.
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden 1–22 unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag zu je 1/22 aufzuerlegen (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Anspruch auf eine
Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis von vornherein nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Hingegen sind sie zu gleichen Teilen und unter solidarischer
Haftung für den Gesamtbetrag zu verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin
eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- zu bezahlen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--
Zustellkosten,
Fr. 4'180.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1–22 unter solidarischer
Haftung je zu 1/22 auferlegt.
4.
Die Beschwerdeführenden 1–22 werden
zu gleichen Teilen und solidarisch verpflichtet, der privaten
Beschwerdegegnerin 1 für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 3'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach
Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Kultur.