zh_verwaltungsgericht · VB.2025.00384 · 2025-12-19 · de

kurzfristige Festhaltung (GI250018-L) | Kurzfristige Festhaltung einer Person, nach deren Einreise ein Einreiseverbot angeordnet wurde; formelle und materielle Voraussetzungen. Gemäss § 1 Abs. 1 VüVZA ist für den Vollzug der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht gemäss dem AIG das Migrationsamt des Kantons Zürich immer dann zuständig (lit. b), wenn es nicht um Personen ausländischer Nationalität geht, denen am Flughafen Zürich die Einreise in die Schweiz nicht gestattet wird (lit. a); in letzteren Fällen ist die Kantonspolizei zuständig. Nach § 1 Abs. 2 VüVZA ist die Kantonspolizei ausserhalb der Präsenzzeiten des Migrationsamts befugt, stellvertretend für dieses zu handeln (Satz 1). Das Migrationsamt bestätigt solche Anordnungen der Kantonspolizei am nächsten Arbeitstag oder ersetzt sie durch eigene Anordnungen (Satz 2). Diese Bestätigung oder Ersetzung hat – jedenfalls so weit, wie hier Anordnungen betroffen sind, die in den Schutzbereich der verfassungsrechtlich geschützten Bewegungsfreiheit von betroffenen Personen eingreifen – im Rahmen einer formellen Verfügung zu erfolgen; konkludentes Verwaltungshandeln genügt nicht (E. 4.3.1). Die Unterlassung der Bestätigung oder Ersetzung des Freiheitsentzugs stellt einen gewichtigen formellen Mangel dar (E. 4.3.4). Der Beschwerdeführer wurde in Verletzung von Art. 5 Abs. 2 EMRK, Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 31 Abs. 2 BV über seinen Freiheitsentzug nur unzureichend informiert (E. 4.4.3). Die kurzfristige Festhaltung darf nur so lange dauern, wie es nötig ist. Die Notwendigkeit entfällt, wenn im Fall von Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG die fragliche Verfügung eröffnet worden ist (E. 4.5.3). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG nicht dazu zur Verfügung steht, Personen für (allenfalls) künftig zu erlassende Verfügungen festzuhalten: Es geht um die Eröffnung von konkreten und bereits bestehenden oder allenfalls sogleich zu erwartenden Verfügungen. Dass der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 73 AIG nach der Übergabe der Verfügung noch zweiweitere Tage festgehalten wurde, stellt eine zweck- und rechtswidrige Verwendung des Rechtsinstituts der kurzfristigen Festhaltung dar (E. 4.5.4). Feststellung der Widerrechtlichkeit der kurzfristigen Festhaltung.

Zürich Verwaltungsgericht 19.12.2025 VB.2025.00384
Zurich Verwaltungsgericht 19.12.2025 VB.2025.00384
Zurigo Verwaltungsgericht 19.12.2025 VB.2025.00384

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00384
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Geschäftsnummer:
VB.2025.00384
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.12.2025
Spruchkörper:
1. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
kurzfristige Festhaltung (GI250018-L)
Kurzfristige Festhaltung einer Person, nach deren Einreise ein Einreiseverbot angeordnet wurde; formelle und materielle Voraussetzungen.
Gemäss § 1 Abs. 1 VüVZA ist für den Vollzug der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht gemäss dem AIG das Migrationsamt des Kantons Zürich immer dann zuständig (lit. b), wenn es nicht um Personen ausländischer Nationalität geht, denen am Flughafen Zürich die Einreise in die Schweiz nicht gestattet wird (lit. a); in letzteren Fällen ist die Kantonspolizei zuständig. Nach § 1 Abs. 2 VüVZA ist die Kantonspolizei ausserhalb der Präsenzzeiten des Migrationsamts befugt, stellvertretend für dieses zu handeln (Satz 1). Das Migrationsamt bestätigt solche Anordnungen der Kantonspolizei am nächsten Arbeitstag oder ersetzt sie durch eigene Anordnungen (Satz 2). Diese Bestätigung oder Ersetzung hat – jedenfalls so weit, wie hier Anordnungen betroffen sind, die in den Schutzbereich der verfassungsrechtlich geschützten Bewegungsfreiheit von betroffenen Personen eingreifen – im Rahmen einer formellen Verfügung zu erfolgen; konkludentes Verwaltungshandeln genügt nicht (E. 4.3.1). Die Unterlassung der Bestätigung oder Ersetzung des Freiheitsentzugs stellt einen gewichtigen formellen Mangel dar (E. 4.3.4).
Der Beschwerdeführer wurde in Verletzung von Art. 5 Abs. 2 EMRK, Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 31 Abs. 2 BV über seinen Freiheitsentzug nur unzureichend informiert (E. 4.4.3).
Die kurzfristige Festhaltung darf nur so lange dauern, wie es nötig ist. Die Notwendigkeit entfällt, wenn im Fall von Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG die fragliche Verfügung eröffnet worden ist (E. 4.5.3). Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG nicht dazu zur Verfügung steht, Personen für (allenfalls) künftig zu erlassende Verfügungen festzuhalten: Es geht um die Eröffnung von konkreten und bereits bestehenden oder allenfalls sogleich zu erwartenden Verfügungen. Dass der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 73 AIG nach der Übergabe der Verfügung noch zwei weitere Tage festgehalten wurde, stellt eine zweck- und rechtswidrige Verwendung des Rechtsinstituts der kurzfristigen Festhaltung dar (E. 4.5.4).
Feststellung der Widerrechtlichkeit der kurzfristigen Festhaltung.
Stichworte:
AUSLEGUNG
BEWEGUNGSFREIHEIT
EINREISEVERBOT
FREIHEITSENTZUG
KURZFRISTIGE FESTHALTUNG
RECHTLICHES GEHÖR
ZWECKWIDRIGE VERWENDUNG (RECHTSINSTITUT)
Rechtsnormen:
Art. 73 Abs. 1 AIG
Art. 10 Abs. 2 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 31 Abs. 1 BV
Art. 31 Abs. 2 BV
Art. 5 Abs. 2 EMRK
§ 1 Abs. 1 VZAuG
§ 1 Abs. 2 VZAuG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2025.00384
Urteil
des
Einzelrichters
vom 19. Dezember 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Josua Raster,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
A
,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend kurzfristige
Festhaltung (GI250018-L),
hat sich
ergeben:
I.
A wurde am 25. Januar 2025 um 14.05 Uhr in
Zürich von der Kantonspolizei Zürich verhaftet und befand sich in Haft, bis er
die Schweiz am 27. Januar 2025 um 18.30 Uhr mit dem Flug … verliess.
II.
A liess am 27. Januar 2025 ein Gesuch um richterliche
Überprüfung der kurzfristigen Festhaltung vom 25. bis 27. Januar 2025 stellen.
Das Zwangsmassnahmengericht am Bezirksgericht Zürich stellte mit Verfügung und
Urteil vom 12. Mai 2025 die Rechtmässigkeit der Festhaltung fest.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob A am 17. Juni 2025 beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde und beantragte unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zulasten des Staates die Aufhebung von Ziff. 1 und
2 des Urteils der Vorinstanz vom 12. Mai 2025 und die Feststellung der
Nichtigkeit der Haftanordnung vom 25. Januar 2025. Eventualiter sei festzustellen,
dass der mittels Verfügung vom 25. Januar 2025 angeordnete Freiheitsentzug
rechtswidrig war und das rechtliche Gehör verletzt wurde. Es sei für das
Verfahren vor der Vorinstanz eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
In prozessualer Hinsicht beantragte er, dass neben den
Akten der Vorinstanz auch jene der Kantonspolizei Zürich zu editieren und dem
Beschwerdeführer zur Einsicht zuzustellen seien.
Das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich am
25. Juni 2025 und das Migrationsamt des Kantons Zürich am 17. Juli
bzw. 18. August 2025 verzichteten je auf eine Vernehmlassung. Am 14. November
2025 erstattete der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit einem Novum eine
ergänzte Eingabe. Das Migrationsamt liess sich auch hierzu nicht vernehmen.
Der Einzelrichter
erwägt:
1.
Beschwerden betreffend Massnahmen nach Art. 73–78 des Bundesgesetzes
über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration vom 16. Dezember
2005 (AIG) werden von der Einzelrichterin oder dem Einzelrichter behandelt,
sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung
überwiesen werden (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 in
Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. b sowie § 38b Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Da dem
vorliegenden Fall keine solche Bedeutung zukommt, ist der Einzelrichter
zuständig.
2.
Die vorinstanzlichen Akten wurden beigezogen. Auf den
Beizug (weiterer) Akten des Bundesamts für Polizei (fedpol) ist mangels Erheblichkeit
für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens zu verzichten.
3.
Der Beschwerdeführer, ein 53-jähriger Staatsbürger der
Vereinigten Staaten von Amerika und des Haschemitischen Königreichs von
Jordanien, der als … tätig ist, reiste am 24. Januar 2025 als Tourist
legal in die Schweiz ein.
Die Kantonspolizei Zürich hatte am 22. Januar 2025 beim
fedpol um den Erlass eines Einreiseverbots gegen den Beschwerdeführer ersucht.
Dies hatte das fedpol am 23. Januar 2025 mit ausführlicher Begründung
verweigert; man könne "vorliegend
keine
Gefährdung der inneren oder
äusseren Sicherheit durch den Betroffenen sehen bzw. begründen". Am 24. Januar
2025 um 17.01 Uhr wiederholte die Kantonspolizei Zürich ihr Ersuchen per E‑Mail.
Noch am selben Tag erliess das fedpol das Einreiseverbot – zu einem Zeitpunkt, als
der Beschwerdeführer mit dem Flug … bereits in die Schweiz eingereist war. Der
Kantonspolizei Zürich war das Einreiseverbot gemäss einer Aktennotiz des fedpol
um 20.04 Uhr mitgeteilt worden.
Die Kantonspolizei Zürich ordnete am Samstag, dem 25. Januar
2025, in Vertretung für das Migrationsamt Zürich an, dass der Beschwerdeführer
in Anwendung von Art. 73 Abs. 1 AIG im Sinne einer kurzfristigen
Festhaltung durch die Kantonspolizei Zürich in Haft zu nehmen sei.
Der Beschwerdeführer wurde daraufhin am 25. Januar
2025 um 14.05 Uhr am C-Platz in Zürich von der Kantonspolizei Zürich
verhaftet und im Gefängnis D inhaftiert. Um 16.30 Uhr wurde dem
Beschwerdeführer im Beisein von Rechtsanwältin E das rechtliche Gehör
betreffend Ausweisung und um 16.57 Uhr jenes betreffend Administrativhaft
gewährt. Ebenso wurden ihm das Einreiseverbot und die Verfügung betreffend die
kurzfristige Festhaltung eröffnet. Ebenfalls noch am selben Tag verfügte das
fedpol, dass der Beschwerdeführer aus der Schweiz ausgewiesen werde; es liess
diese Verfügung verbunden mit der Bitte, diese dem Betroffenen zu eröffnen, der
Kantonspolizei Zürich um 18.12 Uhr zustellen. Auch diese Verfügung wurde
dem Beschwerdeführer noch am 25. Januar 2025 eröffnet – etwa um 18.15 Uhr,
wie sich einer Aktennotiz zum zeitlichen Ablauf entnehmen lässt.
Am 27. Januar 2025 ersuchte der Beschwerdegegner die
Kantonspolizei Zürich, den Beschwerdeführer am 27. Januar 2025 maximal
fünf Stunden vor Abflug "an den Flughafen Zürich-Kloten zuzuführen". Am
27. Januar 2025 verliess der Beschwerdeführer die Schweiz um 18.30 Uhr
mit seinem bereits im Voraus gebuchten Flug …
4.
4.1
Die
Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und
nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden (Art. 31 Abs. 1
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
[BV]). Die kurzfristige Festhaltung einer Person greift in die
verfassungsrechtlich geschützte Bewegungsfreiheit ein (Art. 10 Abs. 2
BV). Nach Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Grundrechtseinschränkungen einer
gesetzlichen Grundlage. Sie müssen weiter durch ein öffentliches Interesse oder
durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36
Abs. 2 BV) und sich sodann als verhältnismässig erweisen (Art. 36
Abs. 3 BV). Schliesslich ist der Kerngehalt eines Grundrechts unantastbar
(Art. 36 Abs. 4 BV).
4.2
Gemäss
Art. 73 Abs. 1 AIG kann die zuständige Behörde des Bundes oder des Kantons
Personen ohne Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung zur
Eröffnung einer Verfügung im Zusammenhang mit ihrem Aufenthaltsstatus (lit. a),
zur Feststellung ihrer Identität oder Staatsangehörigkeit, soweit dazu ihre
persönliche Mitwirkung erforderlich ist (lit. b), oder zur Sicherstellung
ihrer Übergabe an die zuständigen Behörden eines Nachbarstaates gestützt auf
ein Rückübernahmeabkommen (lit. c) festhalten.
Die Person darf nur für die Dauer der erforderlichen
Mitwirkung oder Befragung sowie des allenfalls erforderlichen Transports oder
bis zur Übergabe an die zuständigen Behörden eines Nachbarstaates, höchstens
aber drei Tage festgehalten werden (Art. 73 Abs. 2 AIG).
4.3
4.3.1
Die Kantone bezeichnen die Behörden, welche für die ihnen übertragenen
Aufgaben zuständig sind (Art. 98 Abs. 3 AIG).
Gemäss § 1 Abs. 1 der
Verordnung über den Vollzug der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 4. Dezember
1996 (VüVZA, LS 211.56) ist für den Vollzug der Zwangsmassnahmen im
Ausländerrecht gemäss dem Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom
16. Dezember 2005 (AuG; inzwischen: AIG) das Migrationsamt des Kantons
Zürich – mithin der Beschwerdegegner – immer dann zuständig (lit. b), wenn
es nicht um Personen ausländischer Nationalität geht, denen am Flughafen Zürich
die Einreise in die Schweiz nicht gestattet wird (lit. a); in letzteren
Fällen ist die Kantonspolizei zuständig.
Nach § 1 Abs. 2 VüVZA ist die Kantonspolizei
ausserhalb der Präsenzzeiten des Migrationsamts befugt, stellvertretend für
dieses zu handeln (Satz 1). Das Migrationsamt bestätigt solche Anordnungen
der Kantonspolizei am nächsten Arbeitstag oder ersetzt sie durch eigene
Anordnungen (Satz 2).
Diese Bestätigung oder Ersetzung hat – jedenfalls so weit,
wie hier Anordnungen betroffen sind, die in den Schutzbereich der
verfassungsrechtlich geschützten Bewegungsfreiheit von betroffenen Personen
eingreifen – im Rahmen einer formellen Verfügung zu erfolgen; konkludentes
Verwaltungshandeln genügt nicht. Die – bezüglich Personen, die in die Schweiz
eingereist sind – unterschiedliche Kompetenzverteilung zwischen Anordnung und
Vollzug hat eine rechtsstaatliche Funktion. Mithin liegt bei Ausbleiben der
Bestätigung bzw. Ersetzung der Anordnung am nächsten Arbeitstag (nur) der
Entscheid einer unzuständigen Behörde vor.
4.3.2
Vorliegend wurde die Verfügung vom 25. Januar 2025 an einem Samstag
und damit ausserhalb der Präsenzzeiten des Migrationsamts erlassen (vgl. E. 3),
womit § 1 Abs. 2 VüVZA zur Anwendung gelangt.
Gemäss den Akten wurde die
Anordnung vom Migrationsamt weder formell bestätigt noch durch eine andere
Anordnung ersetzt. Der vom Migrationsamt am 27. Januar 2025 erlassene, an
die Kantonspolizei Zürich gerichtete Zuführungsauftrag stellt – anders als die
Vorinstanz ausführt – weder eine formelle Bestätigung noch eine Ersetzung des
gegenüber dem Beschwerdeführer verfügten Freiheitsentzugs dar. Die entsprechenden
Ausführungen des Beschwerdeführers sind denn auch unwidersprochen geblieben.
4.3.3
Ob die Verfügung, die zum Zeitpunkt der Anordnung von einer durch
Verordnung zur Vertretung befugten Behörde erlassen wurde, mangels formeller
Bestätigung bzw. Ersetzung bloss anfechtbar oder gar nichtig ist, kann
offengelassen werden. Das Rechtsmittel wurde rechtzeitig erhoben, sodass der
formelle Mangel erfolgreich geltend gemacht werden kann.
4.3.4
Die Unterlassung der Bestätigung oder Ersetzung des Freiheitsentzugs stellt
einen gewichtigen formellen Mangel dar, womit es sich jedenfalls um eine rechtswidrige
Verfügung handelt.
4.4
4.4.1
Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf,
unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs
und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben,
ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten
Angehörigen benachrichtigen zu lassen (Art. 31 Abs. 2 BV). Diese
verfassungsmässigen Grundsätze werden in Art. 73 Abs. 3 lit. a
AIG für die kurzfristige Festhaltung wie folgt umschrieben: Wird eine Person
festgehalten, so muss sie über den Grund ihrer Festhaltung informiert werden.
Information und Belehrung (Orientierung) sind wesentlicher Teil des Schutzes
vor rechtswidrigem Freiheitsentzug. Sie gelten für alle Arten des Freiheitsentzugs
(VGr, 12. November 2020, VB.2020.00347, E. 4.1).
Der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte (EGMR) konkretisiert den Umfang der Pflicht zur Information in
Abhängigkeit vom Recht, eine gerichtliche Überprüfung der Haft zu verlangen (Art. 5
Abs. 4 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten [EMRK]) wie folgt: Die Behörde muss über die
rechtlichen und tatsächlichen Gründe der Haft so informieren, dass die
inhaftierte Person von diesem Recht wirksam Gebrauch machen kann. Information
und Belehrung können mündlich oder schriftlich abgegeben werden. Damit sie für
die betroffene Person verständlich sind, kann es notwendig sein, einen
Dolmetscher oder Übersetzer beizuziehen. Die Orientierung hat nach Art. 31
Abs. 2 BV "unverzüglich" zu erfolgen. Das ist dem Wortlaut nach
ein strengeres Erfordernis, als es Art. 5 Abs. 2 EMRK aufstellt
("in möglichst kurzer Frist"). Tatsächlich sollte die erste
Orientierung idealerweise im Moment des Freiheitsentzugs erfolgen (vgl. Frank
Schürmann, Basler Kommentar, 2. A., 2025, Art. 31 BV N. 19 ff.,
insb. N. 26).
Gemäss dem Bundesgericht ist die Informationspflicht indes
erfüllt, wenn die notwendigen Erklärungen im Verlauf der Befragung vermittelt
werden. Im Zusammenhang mit einem Freiheitsentzug ist – wie das Bundesgericht
zur Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft erwog – spezifisch darzulegen, weshalb
dieser erfolgt. Die rechtliche Beurteilung und die tatsächlichen Grundlagen
sind "verständlich und untechnisch" mitzuteilen. Darzutun sind die
konkreten Voraussetzungen, weshalb keine milderen Mittel in Frage kommen und
wie lange die Haft angeordnet wird (vgl. zum Ganzen: BGr, 3. September 2021,
2C_549/2021, E. 3.3.3 und E. 3.3.4 mit Hinweisen).
4.4.2
Die Haftanordnung vom 25. Januar 2025 enthielt bloss einen allgemeinen
Verweis auf "Art. 73 Abs. 1 AIG". Aus der Haftanordnung
geht nicht hervor, auf welchen der drei unter Art. 73 Abs. 1 AIG
genannten Haftgründe die Festhaltung abgestützt wurde. Die Haftanordnung genügt
in dieser Hinsicht auch dem aus Art. 29 Abs. 2 BV fliessenden
Begründungserfordernis an eine Verfügung nicht.
Im Verhaftsrapport wird folgender Verhaftsgrund angeführt:
"Art. 73 AIG / Kurzfristige Festhaltung" und
"Fremdenpolizeiliche Massnahmen (Vollzug Ausweisung)". Gemäss
ebendiesem Rapport sei der Beschwerdeführer "über den Grund der Festnahme
mündlich informiert und über die Rechte mittels eines Formulars in Englisch
belehrt" worden. Eine protokollierte mündliche Orientierung über die
Haftgründe findet sich in den Akten nicht. Es ist unklar, welcher Grund
angegeben wurde.
Im Rahmen der Einvernahme zur Gewährung des rechtlichen
Gehörs bezüglich Ausschaffungshaft wurde dem Beschwerdeführer Folgendes gesagt:
"Sie haben gegen die schweizerische Gesetzgebung verstossen, weshalb
ausländerrechtliche Zwangsmassnahmen durch das Migrationsamt bzw. das Gericht
geprüft werden. Möchten Sie sich dazu äussern?" Daraufhin antwortete der
Beschwerdeführer: "Ich möchte, dass sie festhalten, dass ich nicht informiert
wurden [sic], dass ich gegen das schweizerische Gesetzt verstossen habe. Ich möchte
hinzufügen, dass ich seit ich dem Moment, dass [sic] ich festgenommen wurde,
gefragt [sic] warum es gehe und nicht informiert wurde, in welcher Art ich
gegen das Schweizer Gesetz verstossen habe."
Über seine Rechte informiert wurde der Beschwerdeführer
mit einem fehlerhaften Informationsblatt in Englisch, wonach das Migrationsamt
innerhalb von 96 Stunden entscheiden werde, ob er in Haft bleiben müsse
oder entlassen werde.
Wie sich aus den Erwägungen der Vorinstanz ergibt, steht
bis heute nicht fest, auf welchen tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen (Art. 73
Abs. 1 lit. a, b oder c AIG) die Festhaltung durch die Kantonspolizei
Zürich abgestützt wurde. Die Vorinstanz stellt deduktive Schlussfolgerungen an,
ohne jedoch zu einem abschliessenden Ergebnis zu gelangen. Zugleich deutet der
bei den Akten befindliche Brief des Beschwerdeführers an seine Anwältin vom 26. Januar
2025 darauf hin, dass dem Beschwerdeführer tatsächlich nicht klar war, weshalb
und für wie lange er inhaftiert werden sollte.
Gestützt auf diese tatsächlichen Feststellungen ist davon
auszugehen, dass es seitens der Kantonspolizei Zürich unterlassen wurde, die
rechtliche Beurteilung, die tatsächlichen Grundlagen, die voraussichtliche
Länge der Haft und die Gründe ihrer (angeblichen) Verhältnismässigkeit
verständlich und untechnisch mitzuteilen. Die Anwesenheit einer Anwältin macht
die spezifischen und strengen Anforderungen an die Begründungspflicht im
Zusammenhang mit einem Freiheitsentzug – entgegen den Erwägungen der Vorinstanz
– nicht etwa überflüssig (vgl. dazu auch etwa BGr, 3. September 2021,
2C_549/2021, E. 3.3.4).
4.4.3
Der Beschwerdeführer wurde somit in Verletzung von Art. 5 Abs. 2
EMRK, Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 31 Abs. 2 BV über seinen
Freiheitsentzug nur unzureichend informiert. Auch aus diesem Grund ist die
strittige Festhaltung als rechtswidrig zu qualifizieren.
4.5
Der
Entscheid ist aber auch materiell fehlerhaft.
4.5.1
Die kurzfristige Festhaltung im Sinn von Art. 73 AIG steht nicht im
Zusammenhang mit der Ausschaffung (vgl. BGE 144 II 16 E. 4.3). Sie
dient nicht "zur Sicherung der Rückführung als solcher" (Thomas Hugi
Yar, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Peter Uebersax et al. [Hrsg.],
Ausländerrecht, 3. A., Basel 2022, Rz. 12.58 mit Hinweis). Der
zuständigen Behörde ist es nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung denn
auch verwehrt, gestützt auf diese Bestimmung die Anordnung von
Ausschaffungshaft zu prüfen (VGr, 12. November 2020, VB.2020.00347,
E. 5.2 [Kammerentscheid]).
Die kurzfristige Festhaltung dient nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch nicht dazu, Betroffene "grundsätzlich
zur Verfügung der Behörden [zu] halten"; hierfür stehen bei der Gefahr des
Untertauchens die Eingrenzung nach Art. 74 AIG oder die
ausländerrechtliche Haft nach Art. 75 ff. AIG zur Verfügung (BGr, 23. Dezember
2021, 2C_695/2020, E. 2.5.1).
Die kurzfristige Festhaltung darf sachlich wie zeitlich
nicht über das hinausgehen, was hierzu erforderlich ist (Hugi Yar,
Rz. 12.60; vgl. auch Andreas Zünd, in: Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas
Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka/Fanny de Weck, Kommentar Migrationsrecht,
5. A., Zürich 2019, Art. 73 AIG N. 3).
4.5.2
Die Kantonspolizei Zürich hat – wie dargelegt (vgl. E. 3 und E. 4.4.2)
– nicht ausgeführt, worauf sie die Anordnung der kurzfristigen Festhaltung
abstützte.
Art. 73 Abs. 1 lit. b AIG bietet die
Grundlage für die Festhaltung einer Person "zur Feststellung ihrer
Identität oder Staatsangehörigkeit, soweit dazu ihre persönliche Mitwirkung
erforderlich ist". Gestützt darauf ist es beispielsweise möglich, eine
Person auf einer diplomatischen Vertretung oder dem SEM vorzuführen (Hugi Yar, Rz. 12.58;
vgl. auch Zünd, Art. 73 N. 2 f.; Gregor T. Chatton/Laurent Merz,
in: Minh Son Nguyen/Cesla Amarelle [Hrsg.], Code annoté de droit des migrations,
Volume II: Loi sur les étrangers [LEtr], Bern 2017, Art. 73 N. 8;
vgl. auch BGr, 23. Dezember 2021, 2C_695/2020, E. 2.5.1). Die
Identität des Beschwerdeführers war nie fraglich; sollte tatsächlich ein Grund
bestanden haben, seine Papiere zu überprüfen, dann wäre dies auch ohne seine
Festhaltung möglich gewesen. Nachdem der Beschwerdeführer am 24. Januar
2025 legal eingereist war – und bei seiner Einreise anscheinend kontrolliert
und befragt wurde – ist ohnehin kein sachlicher Grund für Zweifel an der
Identität des Beschwerdeführers ersichtlich.
Um die Festhaltung einer Person "zur Sicherstellung
ihrer Übergabe an die zuständigen Behörden eines Nachbarstaates gestützt auf
ein Rückübernahmeabkommen" im Sinne von Art. 73 Abs. 1 lit. c
AIG ging es hinsichtlich des Beschwerdeführers als legal eingereister
US-Staatsbürger offensichtlich auch nicht.
Vorliegend kommt deshalb allein eine Festhaltung zur
Eröffnung einer Verfügung im Zusammenhang mit dem Aufenthaltsstatus im Sinne
von Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG in Frage.
4.5.3
Die kurzfristige Festhaltung darf – wie ausgeführt (E. 4.5.1) – nur so
lange dauern, wie es nötig ist. Die Notwendigkeit entfällt, wenn im Fall von
Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG die fragliche Verfügung eröffnet
worden ist (VGr, 8. April 2021, VB.2020.00871, E. 3.2; BGr, 23. Dezember
2021, 2C_695/2020, E. 2.5.1; vgl. Joel Brauchbar, in: Martina
Caroni/Daniela Thurnherr [Hrsg.], Ausländer- und Integrationsgesetz,
2. A., Bern 2024, N. 6 ff.; Gregor T. Chatton/Laurent Merz, in:
Minh Son Nguyen/Cesla Amarelle [Hrsg.], Code annoté de droit des migrations,
Volume II: Loi sur les étrangers [LEtr], Bern 2017, Art. 73 N. 6).
Zugleich ist, besondere Umstände vorbehalten, die fragliche Verfügung zur
Wahrung der Verhältnismässigkeit zeitnah zur erfolgten Festhaltung des Betroffenen
diesem zu eröffnen (VGr, 12. November 2020, VB.2020.00347, E. 5.1
[Kammerentscheid]).
4.5.4
Die Verfügung des fedpol vom 24. Januar 2025 hätte dem
Beschwerdeführer sofort übergeben werden können. Jedenfalls wurden alle
relevanten Verfügungen am 25. Januar 2025 bis spätestens 18.45 Uhr
eröffnet (vgl. E. 3). Spätestens ab diesem Zeitpunkt bestand keine
Grundlage mehr dafür, den Beschwerdeführer gestützt auf Art. 73 AIG festzuhalten.
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung
betreffend den von der Vorinstanz herangezogenen "Ermessensspielraum in
Bezug auf zeitliche Reserven für einen geordneten Ablauf" bezieht sich
entgegen der Auffassung der Vorinstanz einerseits in erster Linie auf Art. 73
Abs. 1 lit. b AIG (im Zusammenhang mit der Vorführung an Behörden)
und andererseits – und das ist entscheidend – nur auf die Zeit
vor
der
Vornahme der Handlung, für die Art. 73 Abs. 1 AIG bestimmt ist; nur
um deren geordneten Ablauf geht es.
Nach
der Vornahme dieser Handlung
(Übergabe der Verfügung) kommt den Behörden hinsichtlich des Ablaufs kein
Ermessen mehr zu: Die betroffene Person ist sofort freizulassen.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass Art. 73 Abs. 1
lit. a AIG nicht dazu zur Verfügung steht, Personen für (allenfalls)
künftig zu erlassende Verfügungen festzuhalten: Es geht um die Eröffnung von
konkreten und bereits bestehenden oder allenfalls
sogleich
zu
erwartenden Verfügungen. Abgesehen davon, dass sich dies bereits aus dem
Wortlaut von Art. 73 Abs. 1 lit. a AIG sowie aus Art. 73
Abs. 2 AIG ergibt, spricht dafür insbesondere auch eine
verfassungskonforme Auslegung mit Blick auf Art. 10 Abs. 2 BV, Art. 31
Abs. 2 BV und Art. 36 Abs. 3 BV. Bei einem anderen Verständnis
könnte die zuständige Behörde mit der Behauptung, dass allenfalls noch weitere
Verfügungen ergehen könnten, regelmässig die Maximalfrist ausnutzen, womit das
Rechtsinstitut der kurzfristigen Festhaltung nach Art. 73 Abs. 1 lit. a
AIG entgegen seinem Zweck zu einer eigentlichen Haftnorm würde. Nicht ohne
Grund sind die Hürden bezüglich des allgemeinen polizeilichen Gewahrsams
wesentlich höher (vgl. §§ 25 ff. des Polizeigesetzes vom 23. April
2007 [PolG]): Grundsätzlich ist ein Gewahrsam längstens für 24 Stunden
zulässig (§ 27 Abs. 1 PolG). Ist ausnahmsweise ein längerer Gewahrsam
notwendig, so muss die Polizei innert 24 Stunden an die Haftrichterin oder
den Haftrichter einen begründeten Antrag auf Verlängerung stellen (§ 27
Abs. 2 PolG). Gestützt auf Art. 19 Abs. 2 des Bundesgesetzes
über die Anwendung polizeilichen Zwangs und polizeilicher Massnahmen im
Zuständigkeitsbereich des Bundes vom 20. März 2008 – zu der Art. 73
AIG
lex specialis
ist (Felix Baumann/Tarkan Göksu, Zwangsmassnahmen im
Ausländerrecht, Zürich/St.
Gallen
2022, S. 60 mit Hinweisen) – darf eine Person nur solange festgehalten
werden, als die Umstände dies erfordern, höchstens aber 24 Stunden. Sodann
ist die eigentliche Haft im Rahmen der Zwangsmassnahmen gemäss dem AIG nur
unter spezifischen materiellen und formellen Voraussetzungen zulässig (Art. 75 ff.
AIG).
Dass der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 73 AIG
nach der Übergabe der Verfügung des fedpol noch zwei weitere Tage festgehalten
wurde, stellt eine zweck- und rechtswidrige Verwendung des Rechtsinstituts der
kurzfristigen Festhaltung dar.
4.5.5
Dass die kurzfristige Festhaltung von der Kantonspolizei stellvertretend
für das Migrationsamt angeordnet wurde und – um rechtmässig zu sein – noch vom
Migrationsamt hätte bestätigt werden müssen (vgl. E. 4.3), bedeutet
entgegen der Auffassung der Vorinstanz selbstredend nicht, dass der
Beschwerdeführer unabhängig von den Voraussetzungen von Art. 73 AIG bis zur
Bestätigung der Festhaltung durch das Migrationsamt festgehalten werden durfte.
Wenn die Kantonspolizei die kurzfristige Festhaltung stellvertretend anordnet,
muss sie sie gegebenenfalls ebenfalls stellvertretend sofort aufheben, sobald
sich deren Zweck erfüllt hat (vgl. VGr, 12. November 2020, VB.2020.00347,
E. 2.2 [Kammerentscheid]).
5.
Es ist im Ergebnis festzustellen, dass der Freiheitsentzug
des Beschwerdeführers vom 25. Januar 2025 bis am 27. Januar 2025 widerrechtlich
war.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der
Beschwerdegegner kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in
Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Sodann hat der Beschwerdegegner dem
Beschwerdeführer für das vorliegende Verfahren und jenes vor der Vorinstanz
eine angemessene Entschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Als
angemessen erscheint angesichts der Ungewöhnlichkeit und Komplexität des Falles
ein Betrag von Fr. 9'500.-, wobei die Entschädigung seiner
Rechtsvertreterin auszuzahlen ist.
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
1.    In
Aufhebung von Dispositiv-Ziff. 1 des Urteils des Zwangsmassnahmengerichts
des Bezirksgerichts Zürich vom 12. Mai 2025 wird festgestellt, dass die
kurzfristige Festhaltung des Beschwerdeführers vom 25. Januar 2025 bis am
27. Januar 2025 widerrechtlich war.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 1'070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das
vorliegende Verfahren und jenes vor der Vorinstanz eine Parteientschädigung von
Fr. 9'500.- zu bezahlen, zahlbar an seine Rechtsvertreterin.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Kantonspolizei, Flughafenpolizei-Spezialabteilung,
Ausländerrechtliche Massnahmen Koordination;
c)    das Staatssekretariat für Migration, Abteilung Rückkehr;
d)    das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich.