zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00458 · 2006-04-05 · de

Baubewilligung und Befehl | Abbruchbefehl. Nachträgliche Abänderung eines Umgebungsplans einer Arealüberbauung. Wenn der Wortlaut des Baugesuchs eine bestimmte Projektänderung ausweist, diese indessen in den Plänen nicht rot markiert ist, wird sie von der Baubewilligung nicht erfasst (vgl. § 4 BauVV; E. 2.1). Es ist Sache des Gesuchstellers, den Prüfungsgegenstand so klar und eindeutig zu definieren, dass ein Irrtum der Behörde vernünftigerweise ausgeschlossen werden kann. Deshalb ist die Markierung mit roter Farbe nicht nur dann erforderlich, wenn ein Projekt geändert wird, sondern auch bei einer Konkretisierung oder Ergänzung eines Vorhabens. Die Änderung wurde formell baurechtswidrig vorgenommen (E. 2.3). Mit dem Gewässerabstand verfolgte Interessen sind der Hochwasserschutz sowie Natur- und Heimatschutz (vgl. VB.2001.00163). Es spielt für die Frage, ob eine ortsfeste Einrichtung abstandspflichtig ist oder nicht keine Rolle, ob diese als Baute oder Anlage im Sinn von § 1 ABauV, als Ausstattung gemäss § 3 ABauV oder Ausrüstung nach § 4 ABauV zu beurteilen ist. Somit ist unwesentlich, dass die streitbetroffenen Besucherparkplätze und der Containerabstellplatz als blosse Nebeneinrichtungen zur Arealüberbauung unter § 3 ABauV fallen. Der Hochwasserschutz würde im Widerspruch zu § 21 Abs. 1 WasserwirtschaftsG erschwert, weshalb eine Bewilligung für die innerhalb eines Abstands von 5 m zum Bachgraben liegenden Besucherparkplätze und den Containerabstellplatz ausser Betracht fällt (E. 3.2). Eine Ausnahmebewilligung gemäss § 21 Abs. 2 und 3 WasserwirtschaftsG kann ebenfalls nicht erteilt werden. Die Besucherparkplätze und der Containerstandplatz sind somit auch materiell rechtswidrig (E. 3.3). Befehl zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes (E. 4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.05.0 VB.2005.00458
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.05.0 VB.2005.00458
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.05.0 VB.2005.00458

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00458
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00458
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.04.2006
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Befehl
Abbruchbefehl.
Nachträgliche Abänderung eines Umgebungsplans einer Arealüberbauung. Wenn der Wortlaut des Baugesuchs eine bestimmte Projektänderung ausweist, diese indessen in den Plänen nicht rot markiert ist, wird sie von der Baubewilligung nicht erfasst (vgl. § 4 BauVV; E. 2.1). Es ist Sache des Gesuchstellers, den Prüfungsgegenstand so klar und eindeutig zu definieren, dass ein Irrtum der Behörde vernünftigerweise ausgeschlossen werden kann. Deshalb ist die Markierung mit roter Farbe nicht nur dann erforderlich, wenn ein Projekt geändert wird, sondern auch bei einer Konkretisierung oder Ergänzung eines Vorhabens. Die Änderung wurde formell baurechtswidrig vorgenommen (E. 2.3).
Mit dem Gewässerabstand verfolgte Interessen sind der Hochwasserschutz sowie Natur- und Heimatschutz (vgl. VB.2001.00163). Es spielt für die Frage, ob eine ortsfeste Einrichtung abstandspflichtig ist oder nicht keine Rolle, ob diese als Baute oder Anlage im Sinn von § 1 ABauV, als Ausstattung gemäss § 3 ABauV oder Ausrüstung nach § 4 ABauV zu beurteilen ist. Somit ist unwesentlich, dass die streitbetroffenen Besucherparkplätze und der Containerabstellplatz als blosse Nebeneinrichtungen zur Arealüberbauung unter § 3 ABauV fallen. Der Hochwasserschutz würde im Widerspruch zu § 21 Abs. 1 WasserwirtschaftsG erschwert, weshalb eine Bewilligung für die innerhalb eines Abstands von 5 m zum Bachgraben liegenden Besucherparkplätze und den Containerabstellplatz ausser Betracht fällt (E. 3.2). Eine Ausnahmebewilligung gemäss § 21 Abs. 2 und 3 WasserwirtschaftsG kann ebenfalls nicht erteilt werden. Die Besucherparkplätze und der Containerstandplatz sind somit auch materiell rechtswidrig (E. 3.3).
Befehl zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes (E. 4).
Abweisung.
Stichworte:
ABBRUCHBEFEHL
AREALÜBERBAUUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BEFEHL
BESUCHERPARKPLATZ
CONTAINER-ABSTELLPLÄTZE
UMGEBUNGSPLAN
WASSERWIRTSCHAFTSGESETZ
WIEDERHERSTELLUNG
Rechtsnormen:
§ 1 ABauV
§ 3 ABauV
§ 4 ABauV
§ 3 BauVV
§ 4 BauVV
§ 309 PBG
§ 341 PBG
§ 21 WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
Der
Stadtrat Bülach erteilte dem Baukonsortium A am 9. Oktober 2002 unter
Nebenbestimmungen die Bewilligung für die Erstellung der gleichnamigen
Arealüberbauung, bestehend aus 10 teilweise zusammengebauten
Mehrfamilienhäusern mit Unterniveaugaragen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01
an der P-/Q-Strasse. In ost-westlicher Richtung quer durch die Parzelle bzw.
weitgehend über den nördlichen Teil der heutigen Kat.-Nr. 02 verläuft das
eingedolte öffentliche Oberflächengewässer Nr. 06, R. In den Erwägungen
wurde festgehalten, dass das Bauten im Gewässerabstandsbereich umfassende
Projekt der Beurteilung durch das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL)
unterliege. Laut dessen Mitteilung vom 31. Juli 2002 seien die Gewässerabstände
eingehalten, weshalb das Vorhaben in wasserbaupolizeilicher Hinsicht zu keinen
Bemerkungen Anlass gebe. Dispositiv Ziffer 2.2 der Baubewilligung
verpflichtete das Konsortium, verschiedene Genehmigungen, Pläne und Nachweise
beizubringen, so auch einen Umgebungs- und Bepflanzungsplan.
Am 21. November 2002
reichte die Bauherrschaft einen Plan betreffend Umgebung und Neuparzellierung
ein. Entgegen dem der Baubewilligung vom 9. Oktober 2002 zugrunde
liegenden Umgebungsplan vom 1./3. Juli 2002, der im fraglichen Bereich
Grünfläche bzw. "Spielen/Geräte" vorgesehen hatte, waren nunmehr
östlich des Kehrplatzes zwei und südlich davon acht Besucherparkplätze
eingetragen. Westlich des Kehrplatzes war ein Abstellplatz für insgesamt acht
Kehrichtcontainer markiert. Im Unterschied zu der mit roter Farbe
gekennzeichneten Neuparzellierung waren diese Änderungen nicht hervorgehoben,
sondern wie der übrige Plan schwarz-weiss gehalten. Der Ausschuss Bau und
Infrastruktur des Stadtrates Bülach genehmigte die Parzellierung von Kat.-Nr. 01
in die Grundstücke Kat.-Nrn. 03, 02 und 04 am 7. Januar 2003. Zu den
Parkfeldern und dem Containerstandplatz sprach sich
die Behörde nicht
aus.
Am 4. April 2003 reichte das Konsortium den
Umgebungs- und Bepflanzungsplan zur Prüfung ein. Darin waren die vorgesehenen
Pflanzen grün und verschiedene Spielanlagen braun markiert. Die genannten
Besucherparkplätze sowie der Containerstandplatz befanden sich an gleicher
Stelle wie im Parzellierungsplan und waren nicht farblich gekennzeichnet. Am 29. April
2003 stimmte der Ausschuss Bau und Infrastruktur auch diesem Plan zu, wiederum
ohne sich zu den Ausstattungen zu äussern.
Im Lauf der Projektausführung realisierte die
Bauherrschaft die Besucherparkplätze und den Abstellplatz für Kehrichtcontainer
gemäss dem Parzellierungsplan sowie dem Umgebungs- und Bepflanzungsplan.
Daraufhin verlangte das Bauamt Bülach vom Konsortium Änderungspläne, welche am
14. Oktober 2004 eingereicht wurden.
B.
Am 29. November
2004 verfügte das AWEL:
"I. Dem Baukonsortium A wird
die nachträgliche wasserbaupolizeiliche Ausnahmebewilligung nach § 21 des
Wasserwirtschaftsgesetzes [vom 2. Juni 1991; WasserwirtschaftsG]
verweigert für die über der Dole des Rs, öffentliches Gewässer Nr. 06, und
innerhalb des gesetzlichen Mindestabstands zu diesem ohne Bewilligung erstellten
Parkplätze und Containerunterstände.
II. Das Baukonsortium A wird
aufgefordert, die unrechtmässig erstellten Anlagen, innerhalb des gesetzlichen
Gewässerabstandes zum eingedolten R bis spätestens 31. März 2005
abzubrechen und den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen.
III. …
IV. Die Stadt Bülach wird
beauftragt, den Vollzug der Anordnung gemäss Dispositiv II zu überwachen,
nötigenfalls durchzusetzen und dem AWEL Bericht zu erstatten.
…"
C.
Daraufhin
beschloss der Ausschuss Bau und Infrastruktur des Stadtrates Bülach am 12. Januar
2005:
"1. Der Gesuchstellerin
wird die Verfügung des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft … vom 29. November
2004 … eröffnet.
2. … Der Stadtingenieur … wird
beauftragt, die Fristen für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes …
zu überwachen.
…"
II.
Einen vom Baukonsortium A hiergegen erhobenen Rekurs wies
die Baurekurskommission IV am 14. Juli 2005 ab, zusammengefasst aus
folgenden Gründen:
Der Sachverhalt gehe aus den Akten hinreichend deutlich
hervor, weshalb sich ein Augenschein erübrige. Der Baubewilligung vom 9. Oktober
2002 habe auch der Umgebungsplan vom 1. Juli 2002 zugrunde gelegen. Dieser
habe im Bereich der heute umstrittenen (Container-)Abstellplätze Grünfläche
bzw. die Pflanzung von Bäumen vorgesehen. In Dispositiv Ziffer 2.2 habe
der Stadtrat festgehalten, dass ein Umgebungs- und Bepflanzungsplan
nachträglich zur Genehmigung einzureichen sei. Am 21. November 2002 habe
die Bauherrschaft einen neuen Umgebungsplan präsentiert, der wegen der
Überbauung und Neuparzellierung des Areals erforderlich gewesen sei. Auf diesem
Plan seien neu die Besucherparkfelder sowie die Abstellplätze für die Container
am streitbetroffenen Standort schwarz eingezeichnet gewesen. Am 7. Januar
2003 habe die Behörde die Parzellierung genehmigt, und am 29. April 2003
habe der Leiter des Ausschusses Bau und Infrastruktur auch dem Umgebungsplan
vom 4. April 2003 zugestimmt. Dieser habe die nachträgliche
Projektänderung bezüglich Abstellplätze und Container zwar ausgewiesen, jedoch
nicht mit roter Farbe gekennzeichnet. Sowohl die Besucherparkplätze als auch
die Containerabstellplätze befänden sich im Gewässerabstandsbereich des
eingedolten Rs. Wie in § 4 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember
1997 (BauVV) vorgesehen, seien die neuen Grundstücksgrenzen im
Parzellierungsplan vom 21. November 2002 richtigerweise rot markiert
worden. Demgegenüber seien die Containerabstellplätze und die Besucherparkplätze
schwarz dargestellt. Beim Umgebungsplan vom 4. April 2003 handle es sich
um einen detaillierten Bepflanzungsplan, der die vorgesehenen Pflanzen nach
ihrer Art in grüner Farbe bezeichne. Die streitbetroffenen Container- und Besucherabstellplätze
seien dabei schwarz gehalten. Weil das Konsortium mit dem Stadtrat nicht im
Sinne von § 4 Abs. 4 BauVV eine andere Darstellung der
Projektänderung vereinbart habe, könne es weder aus der Bewilligung des einen
oder des anderen Plans etwas zu seinen Gunsten ableiten. Der Zweck dieser Norm
bestehe darin, durch eine klare Darstellung des bestehenden und des geplanten
Zustands eine rationelle Arbeitsweise der Baubehörde zu ermöglichen. Diese
müsse sich darauf verlassen können, dass die Pläne korrekt dargestellt seien.
Wenn das Konsortium – aus welchen Gründen auch immer – die Abstellplätze für
Besucher und Container schwarz und damit als bestehend eingetragen habe, lasse
sich weder aus der Genehmigung des Umgebungsplans noch der Parzellierung etwas
zu seinen Gunsten ableiten. Bei der Prüfung des letztgenannten Gesuchs habe die
Baubehörde allein zu klären, ob im Zug der Neuparzellierung baurechtswidrige
Verhältnisse entstünden; hingegen gehe es nicht um Gewässerabstände. Die
streitbetroffenen Abstellplätze seien daher nie bewilligt worden. Laut § 21
Abs. 1 WasserwirtschaftsG müssten ober- wie unterirdische Bauten und
Anlagen gegenüber offenen und eingedolten öffentlichen Oberflächengewässern
einen Abstand von 5 m einhalten. Darunter fielen auch Ausstattungen im Sinne
von § 3 der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABauV) wie
etwa Parkfelder. Im Entscheid VGr, 27. März 2002, BEZ 2002 Nr. 23,
habe das Verwaltungsgericht festgehalten, dass die Umschreibung als Ausstattung
gemäss § 3 ABauV die Bewilligungspflicht nach § 1 ABauV nicht
ausschliesse; ferner spiele es aus wasserbaupolizeilicher Sicht keine Rolle, ob
die Verkehrsanlage eine externe oder interne Erschliessung darstelle. Die
streitbetroffenen Besucherabstellplätze und der Containerplatz unterlägen nach § 1
lit. a und b ABauV der gewässerrechtlichen Abstandspflicht. Die Erteilung
einer Ausnahmebewilligung im Sinne von § 21 Abs. 2 und 3
WasserwirtschaftsG setze wie ein Dispens nach § 220 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) besondere Verhältnisse voraus.
Solche gingen hier aus den Akten nicht hervor. Ferner räume die Bauherrschaft
selbst ein, dass die Besucherparkplätze und der Containerabstellplatz verlegt
werden könnten. Selbst wenn die über den R führende Zufahrt zur
Unterniveaugarage wie auch der öffentliche Fussweg zur Zürcherstrasse zu
Unrecht bewilligt worden wären, liesse sich daraus nichts zugunsten des
Konsortiums ableiten. Weil die umstrittenen Projektänderungen nie Gegenstand
eines Baubewilligungsverfahrens gewesen seien, könne sich die Bauherrschaft
nicht auf schutzwürdiges Vertrauen berufen. Das öffentliche Interesse an der
Durchsetzung des Rechts und am Hochwasserschutz überwiege die gegenläufigen
finanziellen Belange des Konsortiums, weshalb sich der Befehl als verhältnismässig
erweise.
III.
Mit Beschwerde vom 16. September 2005 liess das
Baukonsortium A dem Verwaltungsgericht beantragen, den Rekursentscheid sowie
den Beschluss des Ausschusses Bau und Infrastruktur vom 12. Januar 2005
und die Verfügung des AWEL vom 29. November 2004 aufzuheben. Ausserdem
verlangte das Konsortium eine Parteientschädigung.
In ihrer Vernehmlassung vom 29. September 2005
schloss die Baurekurskommission IV auf Abweisung der Beschwerde. Denselben
Antrag stellten der Ausschuss Bau und Infrastruktur am 19./21. Oktober
2005 und das AWEL am 27. Oktober 2005. Sodann beantragten neun beigeladene
Nachbarn am 28. November 2005 – unter Zusprechung einer Parteientschädigung
– Abweisung der Beschwerde.
Auf die Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den
nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.
Die Kammer zieht in
Erwägung:
1.
1.1
Als von einem
Bauvorhaben tangierte Nachbarn und als Partei im Beschwerdeverfahren sind die
privaten Beschwerdegegner als Beschwerdegegnerschaft 3 - 11 ins Rubrum aufzunehmen
und dieses entsprechend zu berichtigen.
1.2
Der
entscheidwesentliche Sachverhalt geht aus den Akten klar hervor. Die Baurekurskommission
IV hat daher auf einen Augenschein verzichten dürfen; ebenso wenig bedarf es
eines verwaltungsgerichtlichen Lokaltermins. Der entsprechende Antrag der
Beschwerdeführer ist somit abzulehnen. Auch anderweitige ergänzende
Untersuchungshandlungen drängen sich nicht auf.
1.3
Während
die Rekurskommission die angefochtene Baubewilligung kraft § 20 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) mit freier
Kognition überprüft, steht dem Verwaltungsgericht aufgrund von § 50 VRG
nur Rechtskontrolle zu.
2.
Zunächst gilt es zu prüfen, ob der Ausschuss Bau und
Infrastruktur die Besucherparkplätze und den Containerstandplatz mit seinem
Beschluss vom 7. Januar 2003 oder mit jenem vom 29. April 2003
genehmigt hat.
2.1
Unter dem
Randtitel "Baugesuch/Gesuchsunterlagen/A. Pläne" enthält § 3
BauVV eine Aufzählung von Plänen, die mit dem Baugesuch in der Regel
einzureichen sind. Sodann verlangt § 4 BauVV hinsichtlich der Gestaltung:
"In der Kopie des
Grundbuchplans sind bleibende Bauten und Anlagen schwarz, Neu- und Umbauten
rot, abzubrechende Teile gelb darzustellen.
In den Grundrissen, Schnitten
und Fassadenzeichnungen sind Neubauten schwarz darzustellen. Bei Umbauten sind
bleibende Bauteile schwarz, neue rot und abzubrechende gelb wiederzugeben.
Bei Zweckänderungen ist in den
Grundrissen die neue Zweckbestimmung rot und die ursprüngliche gelb zu
unterstreichen.
Anstelle oder neben der
Schwarz-, Rot- und Gelb-Darstellung in einem Plan können allenfalls, nach
Vereinbarung mit der örtlichen Baubehörde, separate Pläne mit altem und neuem
Zustand eingereicht werden."
Der Sinn dieser Regelung besteht offensichtlich darin,
dass die Baubehörde bei An- und Umbauten sowie im Fall von Projektänderungen
ohne weiteres erkennt, was Gegenstand eines Bau- bzw. eines
Projektänderungsgesuchs ist. Der klaren und präzisen farblichen Darstellung
kommt grösste Bedeutung zu. Unklarheiten wirken sich gewöhnlich zum Nachteil
des Gesuchstellers aus, weil er diese zu vertreten hat (RB 1987 Nr. 12,
1985 Nr. 118 = BEZ 1986 Nr. 22; François Ruckstuhl,
Öffentlichrechtliche Baumängel, in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser
[Hrsg.], Beraten und Prozessieren in Bausachen, Basel/Genf/München 1998, Rz. 14.6).
Wenn der Wortlaut des Baugesuchs eine bestimmte Projektänderung ausweist, diese
indessen in den Plänen nicht rot markiert ist, wird sie von der Baubewilligung
nicht erfasst (Ruckstuhl, Rz. 14.20; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren,
Zürich 1991, N. 259).
2.2
Die
Beschwerdeführer machen geltend, dass die streitbetroffenen Besucherparkplätze
und der Containerstandplatz (noch) nicht Gegenstand der Baubewilligung vom 9. Oktober
2002 gebildet hätten; vielmehr habe Dispositiv Ziffer 2.2 des
baurechtlichen Entscheids die endgültige Platzierung dieser Ausstattungen
ausdrücklich vorbehalten. Demzufolge sei die Bauherrschaft nicht verpflichtet
gewesen, die im Plan zum Parzellierungsgesuch sowie im Umgebungs- und
Bepflanzungsplan korrekt bezeichneten Standorte farblich zu kennzeichnen.
Offenbar habe die Baubehörde die Pläne nicht mit der nötigen Sorgfalt geprüft;
denn im Rahmen der Parzellierungsbewilligung hätte das Mitbenützungsrecht für
die Grundstücke Kat.-Nrn. 03 und 04 an den auf Kat.-Nr. 02 liegenden
Ausstattungen geregelt werden müssen.
2.3
Wie gesagt
bezweckt § 4 BauVV, die Baubehörde – ferner auch allfällige betroffene
Nachbarn im Sinn von § 315 PBG – darüber zu informieren, welche bauliche
Massnahmen Gegenstand der behördlichen Prüfung bilden. Dabei ist es Sache eines
Gesuchstellers, den Prüfungsgegenstand so klar und eindeutig zu definieren,
dass ein Irrtum der Behörde vernünftigerweise ausgeschlossen werden kann. Unter
diesen Umständen ist die in § 4 BauVV verlangte Markierung mit roter Farbe
nicht nur dann erforderlich, wenn ein Projekt geändert wird, sondern auch bei einer
– wie hier vorgenommenen – Konkretisierung oder Ergänzung eines Vorhabens. Die
von den Beschwerdeführern verfochtene gegenteilige Auffassung wäre äusserst
unpraktikabel und hätte – wie der vorliegende Fall geradezu exemplarisch zeigt
– bei grösseren Projekten einen unverhältnismässigen und nicht zu rechtfertigenden
Prüfungsaufwand der Baubehörde zur Folge. Umgekehrt ist auf Seiten eines Gesuchstellers
kein Interesse ersichtlich, weshalb er neben der Änderung auch eine Konkretisierung
oder Ergänzung eines Projekts nicht farblich kennzeichnen sollte. Es besteht
ein erhebliches Interesse der Öffentlichkeit wie der Nachbarn an der
umfassenden Prüfung eines Baugesuchs auf seine Gesetzmässigkeit. Diese muss
auch dann gewährleistet bleiben, wenn die Beurteilung – wie es bei komplexeren
Vorhaben häufig zutrifft – aufgrund von nachträglichen Projektänderungen und
der Erfüllung von Auflagen während einer oft längeren Zeitspanne gestaffelt vorgenommen
wird.
Im Einzelfall kann sich die Frage stellen, ob aus Gründen
des Vertrauensschutzes der umgekehrte Schluss zu ziehen sei. Vorliegend trifft
dies jedoch gerade nicht zu. Denn das Baukonsortium hat vor Einreichung des
Baugesuchs das AWEL am 12. Juni 2002 angefragt, ob der Abstandsstreifen
des Rs für eine überdachte Zufahrtsrampe in Anspruch genommen werden dürfe, was
diese Amtsstelle am 20. Juni 2002 verneint hat. Somit wusste die
Bauherrschaft um die zumindest ungewisse gewässerbaurechtliche Lage. Es kann
daher keine Rede davon sein, dass der Stadtrat Bülach, dessen Ausschuss Bau und
Infrastruktur oder das AWEL sich widersprüchlich verhalten oder schutzwürdiges
Vertrauen der Bauherrschaft geweckt und enttäuscht hätten. Vielmehr muss sich
diese den Vorwurf gefallen lassen, unklare Verhältnisse geschaffen und sich um
die baurechtliche Zulässigkeit des umstrittenen Vorhabens nicht gekümmert zu
haben.
Aus diesen Gründen hat die Baurekurskommission IV
zutreffend erkannt, dass die umstrittenen Besucherparkplätze sowie der
Containerstandplatz weder mit der Parzellierungsbewilligung vom 7. Januar
2003 noch mit der Zustimmung zum Umgebungs- und Bepflanzungsplan vom 29. April
2003 genehmigt worden sind. Mithin hat das Konsortium die Änderung formell
baurechtswidrig vorgenommen.
3.
Im Rahmen der nunmehr zu prüfenden materiellen
Bewilligungsfähigkeit von Besucherparkplätzen und Containerstandplatz stellt
sich die Frage, ob § 21 Abs. 1 WasserwirtschaftsG, wonach ober- und
unterirdische Bauten und Anlagen gegenüber offenen und eingedolten öffentlichen
Oberflächengewässern einen Abstand von 5 m einzuhalten haben, zum Zug kommt.
3.1
Die
Beschwerdeführer erneuern den im Rekursverfahren verfochtenen Standpunkt, dass
die streitbetroffenen Besucherparkplätze und der Containerabstellplatz als
Ausstattungen gemäss § 3 ABauV nicht zu den Bauten und Anlagen im Sinn von
§ 21 WasserwirtschaftsG zählten und deshalb keinen Gewässerabstand
einhalten müssten. Wie das Verwaltungsgericht entschieden habe, richte sich die
Definition von Bauten und Anlagen im Wasserwirtschaftsgesetz nach § 1
ABauV. Diese Bestimmung enthalte eine nicht abschliessende Aufzählung der
Objekte, die als Bauten und Anlagen im Sinn von § 309 PBG zu betrachten
seien. Bei den in § 3 ABauV umschriebenen Ausstattungen handle es sich um
Nebeneinrichtungen zu Bauten und Anlagen, hätten also nur dienende Funktion und
seien daher von diesen zu unterscheiden.
3.2
Im Grundsatzentscheid
VGr, 27. März 2002, BEZ 2002 Nr. 23, hat das Verwaltungsgericht
erkannt, dass der kantonale Gewässerabstand einerseits wasserbaupolizeiliche
Funktion habe und andererseits Interessen des Natur- und Heimatschutzes diene.
Den – vorliegend allein in Betracht fallenden – Hochwasserschutz müssten die
Kantone von Bundesrechts wegen in erster Linie durch den Unterhalt der Gewässer
und durch raumplanerische Massnahmen gewährleisten. Der in § 21 Abs. 1
WasserwirtschaftsG festgelegte Gewässerabstand von 5 m diene dem Hochwasserschutz
sowie der Erhaltung der Ufervegetation und stelle ein kantonalrechtliches
Instrument zur Ausführung der bundesrechtlichen Vorgaben dar. Weil das Wasserwirtschaftsgesetz
den Begriff der Bauten und Anlagen nicht definiere, sei auf die Umschreibung in
§ 1 ABauV abzustellen. Darunter falle auch etwa eine grundstückinterne
Verkehrserschliessung, obwohl diese nach § 3 ABauV zu den Ausstattungen
zähle. Zum einen schliesse die Umschreibung als Ausstattung gemäss § 3
ABauV die Bewilligungspflicht nach § 1 ABauV nicht aus; zum anderen hingen
die Auswirkungen einer Verkehrsanlage auf die wasserbaupolizeilich erheblichen
Umstände nicht davon ab, ob diese Anlage eine externe oder eine interne
Erschliessung darstelle.
In Anbetracht der mit dem Gewässerabstand verfolgten
Interessen von Hochwasserschutz sowie Natur- und Heimatschutz, von denen es
hier nur um das erstgenannte geht, spielt es für die Frage, ob eine ortsfeste
Einrichtung abstandspflichtig sei oder nicht, keine Rolle, ob diese als Baute
oder Anlage im Sinn von § 1 ABauV, als Ausstattung gemäss § 3 ABauV
oder Ausrüstung nach § 4 ABauV zu beurteilen sei. Im Unterschied zu Grenz-
und Gebäudeabständen, die kraft § 269 PBG bzw. § 271 PBG nur von
Gebäuden im Sinn von § 2 ABauV eingehalten werden müssen (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003,
Rz. 12-36 ff. und 12-60 ff.) – weil blosse Anlagen in der Regel
nicht geeignet sind, dem Nachbarn Licht, Luft oder Aussicht zu entziehen –,
können die mit dem Gewässerabstand gewahrten Rechtsgüter auch durch Bauten und
Anlagen, Ausstattungen und Ausrüstungen oder sogar durch blosse Eingriffe in
das natürliche Terrain beeinträchtigt oder gefährdet werden. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführer spielt es daher keine Rolle, dass die
streitbetroffenen Besucherparkplätze und der Containerstandplatz hier als
blosse Nebeneinrichtungen zur Arealüberbauung unter § 3 ABauV fallen.
Massgebend ist allein, dass mit der (zusätzlichen) Befestigung des Terrains im
Bereich des eingedolten Rs der Hochwasserschutz erschwert würde. Dies stünde im
Widerspruch zu § 21 Abs. 1 WasserwirtschaftsG, weshalb eine Bewilligung
für die innerhalb eines Abstands von 5 m zum Bachgraben liegenden Besucherparkplätze
und den Containerabstellplatz nach zutreffender Auffassung der Vorinstanzen
ausser Betracht fällt.
3.3
Zu prüfen
bleibt, ob eine Ausnahmebewilligung in Frage kommt. Nach Abs. 2 von § 21
WasserwirtschaftsG kann die Baudirektion eine Ausnahme zur Unterschreitung des
Mindestabstands gewähren, wenn besondere Verhältnisse dies rechtfertigen. Laut Abs. 3
dürfen Ausnahmebewilligungen nicht gegen Sinn und Zweck von Abs. 1
verstossen und auch sonst keine öffentlichen Interessen verletzen, es sei denn,
es würde die Erfüllung einer dem Gemeinwesen gesetzlich obliegenden Aufgabe
verunmöglicht oder übermässig erschwert.
Besondere Verhältnisse ergeben sich weder aus der Lage und
Form der Parzellen noch aus der Anordnung der Baukörper. Vielmehr können die
fraglichen Besucherparkplätze und der Containerstandplatz anderswo auf dem
Areal platziert werden. Auch der den R spitzwinklig durchquerende öffentliche
Fussweg stellt keinen Dispensgrund dar. Oft verlaufen Wege unmittelbar an
Bächen (vgl. etwa BEZ 2001 Nr. 60), und eingedolte Gewässer werden
nicht selten unter dem Trassee von Strassen geführt, ohne dass der
Hochwasserschutz deswegen gefährdet wäre. Massgebend sind die jeweiligen
Verhältnisse, insbesondere das im Fall eines Hochwassers zu erwartende
Wasservolumen und die Möglichkeit, dass der Wasserabfluss durch Geschiebe
behindert wird. Vorliegend führt das AWEL in der Beschwerdeantwort aus, dass
die bestehende Eindolung des Rs nicht hochwassersicher sei und die Stadt Bülach
die Kapazität dieses Gewässers mit baulichen Massnahmen bald erhöhen müsse.
Dass sich ausserhalb des Gewässerabstands andere Bauten und Anlagen befinden,
tut nichts zur Sache. Allenfalls beeinträchtigen die zu beurteilenden
Ausstattungen angesichts ihrer bescheidenen räumlichen Auswirkungen den
Hochwasserschutz nicht in erheblichem Umfang und stehen einem Dispens daher
keine gewichtigen Interessen entgegen. Indessen lässt sich nicht sagen, dass
die gegenteilige Auffassung des sachverständigen AWEL geradezu rechtsverletzend
im Sinn von § 50 VRG sei. Eine allzu grosszügige Ausnahmepraxis bei
eingedolten Bächen könnte einerseits den Hochwasserschutz aushöhlen und
anderseits eine – zur Aufwertung des Siedlungs- und Landschaftsbildes oft
erwünschte – spätere Ausdolung verunmöglichen. Schliesslich werfen die
Beschwerdeführer den Vorinstanzen zu Unrecht Willkür vor, wenn diese die
Zufahrt zur Tiefgarage über den R erlaubt, die streitbetroffenen Ausstattungen
hingegen abgelehnt haben. Denn aufgrund der örtlichen Verhältnisse drängte sich
die Zufahrt über die Q-Strasse zu einer im Zentrum der Überbauung angeordneten
Tiefgarage geradezu auf. Daraus lässt sich jedoch kein Anspruch auf zusätzliche
Unterschreitungen des Gewässerabstands ableiten.
Weil eine Ausnahmebewilligung nach dem Gesagten ausser
Betracht fällt, erweisen sich die streitbetroffenen Besucherparkplätze und der
Containerstandplatz auch materiell als rechtswidrig.
4.
Nach § 341 PBG hat die zuständige Baubehörde ohne
Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand
herbeizuführen. § 341 PBG verlangt seinem Wortlaut entsprechend die
vorbehaltlose Durchsetzung der Rechtsordnung. Ein Ermessen, ob die zuständige
Behörde tätig werden oder ob sie die Sache auf sich beruhen lassen soll, besteht
damit grundsätzlich nicht (Ruckstuhl, Rz. 14.63 ff.; Mäder, N. 665,
auch zum Folgenden). Ein Abbruchbefehl ist nach ständiger Rechtsprechung dann
unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom gesetzmässigen Zustand gering ist
und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigentümer durch
den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen (BGE 111 Ib 213 E. 6b
S. 224; VGr, 12. Juni 1987, ZBl 1988,
S. 262). Geringfügig ist eine Abweichung damit dann, wenn die materielle
Vorschrift nur um weniges verletzt wird und dadurch dem Bauherrn kein oder nur
ein geringfügiger Nutzen erwächst (Mäder, N. 665). Bei bedeutenderen
Abweichungen von den materiellen Bauvorschriften können allein Gründe des
Vertrauensschutzes zu einem Verzicht auf die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands führen (RB 2000 Nr. 106 = BEZ 2000 Nr. 23).
Solche Gründe liegen vor, wenn der Bauherr gutgläubig angenommen hat, er sei
zur Bauausführung ermächtigt, und wenn der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustands
nicht schwer wiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (RB 1985 Nr. 118
= BEZ 1986 Nr. 22, mit Hinweisen).
Bei der Missachtung des Gewässerabstands handelt es sich
zwar nicht um eine allzu gravierende Gesetzesverletzung. Indessen sprechen
präjudizielle Gründe und somit ein öffentliches Interesse dafür, solche
Verstösse zu ahnden. Weil die Beschwerdeführer nach der Korrespondenz mit dem
AWEL vom 12. Juni 2002 um die fehlende Bewilligungsfähigkeit gewusst und
daher bösgläubig gehandelt haben, ferner weil die Besucherparkplätze wie der
Containerabstellplatz an verschiedenen Stellen auf dem Areal sinnvoll
angeordnet werden können und mit der Verlegung kaum übermässige Kosten
verbunden sind, stehen der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands keine
überwiegenden privaten Interessen entgegen. Vielmehr scheinen die gegenwärtigen
Standorte die an der P-Strasse 05 wohnhaften Nachbarn erheblich zu belästigen.
Ebenso wenig spielt eine Rolle, dass die Überbauung inzwischen im
Stockwerkeigentum verkauft ist und die Beschwerdeführer aufgrund der gebotenen
Änderungen allenfalls einzelnen Rechtsnachfolgern Schadenersatz leisten müssen.
Die von der Baurekurskommission IV auf 60 Tage ab Rechtskraft angesetzte Frist
für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands erscheint angemessen und
beginnt kraft § 66 VRG mit Zustellung dieses Entscheids zu laufen.
5.
Die unterliegenden Beschwerdeführer werden solidarisch
kostenpflichtig und können von vornherein keine Parteientschädigung beanspruchen
(§ 70 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 17 Abs. 2
VRG).
Vielmehr haben sie die privaten
Beschwerdegegner gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG im
angemessenen Umfang von (insgesamt) Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen)
zu entschädigen.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'120.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter
solidarischer Haftung beider für den Gesamtbetrag.
4.    Die
Beschwerdeführenden werden solidarisch verpflichtet, den privaten Beschwerdegegnern
eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- zu bezahlen.
5.    Mitteilung an …