zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00001 · 2021-03-31 · de

Einführungsverordnung zur Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung | Kantonale Verordnung zum Ärzte-Zulassungsstopp. Rein kassatorische Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts bei abstrakten Normenkontrollen (E. 1.2). Der unmittelbar anwendbare bundesrechtliche Zulassungsstopp bedarf keiner zusätzlichen formellgesetzlichen Grundlage auf kantonaler Ebene (E. 2). Nur grobe bzw. erhebliche Verfahrensfehler beim Zustandekommen eines Erlasses können zu dessen Aufhebung führen; die Verletzung des Vernehmlassungsrechts ist kein grober Fehler (E. 3). Vereinbarkeit mit der Wirtschaftsfreiheit und der Eigentumsgarantie: Mit der angefochtenen Verordnung wird den Betroffenen keine rechtliche Befugnis entzogen. Allerdings wird durch die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung faktisch die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Arztes berührt. Die gesetzliche Grundlage für den in der EV VEZL festgelegten Zulassungsstopp und den damit einhergehenden Folgen (u. a. erschwerter Verkauf einer Praxis) findet sich in Art. 55a KVG. Aufgrund von Art. 190 BV ist diese bundesgesetzliche Regelung für das Verwaltungsgericht verbindlich (E. 4). In der Regel stellen Rechtsetzungsakte keine Vertrauensgrundlage dar; Verneinung eines ausnahmsweisen Anspruchs auf eine angemessene Übergangsregelung aus Vetrauensschutz (E. 5.2 f.). Mit der angefochtenen Verordnung soll verhindert werden, dass mit einem sich abzeichnenden Inkrafttreten des neuen Art. 55a KVG erneut viele Gesuche eingereicht werden. Bei der Änderung des KVG hätte besonders der Kanton Zürich eine starke Zunahme an neuen Gesuchen zu befürchten. Eine allzu offene Übergangsregelung würde den Zweck der Verhinderung vieler neuer Gesuche vereiteln. Zwar wäre eine Übergangsregelung nur für bestimmte Härtefälle denkbar gewesen; in solchen Fällen ist jedoch eine einzelfallbezogene Prüfung möglich, weshalb sich das Fehlen einer Übergangsregelung noch nicht als gesetzeswidrig erweist (E. 5.5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 31.03.2021 AN.2020.00001
Zurich Verwaltungsgericht 31.03.2021 AN.2020.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 31.03.2021 AN.2020.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00001
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.03.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Einführungsverordnung zur Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
Kantonale Verordnung zum Ärzte-Zulassungsstopp.
Rein kassatorische Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts bei abstrakten Normenkontrollen (E. 1.2). Der unmittelbar anwendbare bundesrechtliche Zulassungsstopp bedarf keiner zusätzlichen formellgesetzlichen Grundlage auf kantonaler Ebene (E. 2). Nur grobe bzw. erhebliche Verfahrensfehler beim Zustandekommen eines Erlasses können zu dessen Aufhebung führen; die Verletzung des Vernehmlassungsrechts ist kein grober Fehler (E. 3). Vereinbarkeit mit der Wirtschaftsfreiheit und der Eigentumsgarantie: Mit der angefochtenen Verordnung wird den Betroffenen keine rechtliche Befugnis entzogen. Allerdings wird durch die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung faktisch die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Arztes berührt. Die gesetzliche Grundlage für den in der EV VEZL festgelegten Zulassungsstopp und den damit einhergehenden Folgen (u. a. erschwerter Verkauf einer Praxis) findet sich in Art. 55a KVG. Aufgrund von Art. 190 BV ist diese bundesgesetzliche Regelung für das Verwaltungsgericht verbindlich (E. 4). In der Regel stellen Rechtsetzungsakte keine Vertrauensgrundlage dar; Verneinung eines ausnahmsweisen Anspruchs auf eine angemessene Übergangsregelung aus Vetrauensschutz (E. 5.2 f.). Mit der angefochtenen Verordnung soll verhindert werden, dass mit einem sich abzeichnenden Inkrafttreten des neuen Art. 55a KVG erneut viele Gesuche eingereicht werden. Bei der Änderung des KVG hätte besonders der Kanton Zürich eine starke Zunahme an neuen Gesuchen zu befürchten. Eine allzu offene Übergangsregelung würde den Zweck der Verhinderung vieler neuer Gesuche vereiteln. Zwar wäre eine Übergangsregelung nur für bestimmte Härtefälle denkbar gewesen; in solchen Fällen ist jedoch eine einzelfallbezogene Prüfung möglich, weshalb sich das Fehlen einer Übergangsregelung noch nicht als gesetzeswidrig erweist (E. 5.5).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
ÄRZTE
AUSFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN
EIGENTUMSGARANTIE
EV VEZL
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KOMPETENZORDNUNG
KRANKENKASSENKOSTEN
TÄTIGKEIT ZULASTEN DER OPK
ÜBERGANGSREGELUNG
VERBINDLICHKEIT
VERNEHMLASSUNGSVERFAHREN
VERTRAUENSSCHUTZ
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
ZULASSUNGSSTOPP
Rechtsnormen:
Art. 55a KVG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2020.00001
AN.2020.00009
Urteil
der 3. Kammer
vom
31. März 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin
Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia
Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
1.    A,
2.
B,
beide vertreten durch RA C,
RA D und/oder RA E,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Einführungsverordnung
zur Verordnung über die Einschränkung
der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung,
hat sich ergeben:
I.
Am 10. Dezember 2019 beschloss der
Regierungsrat des Kantons Zürich, es werde eine Einführungsverordnung zur
Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur
Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (EV VEZL) erlassen
(Dispositiv-Ziffer I). Die Einführungsverordnung zur eidgenössischen
Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur
Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 10. Juli
2013 hob er auf (Dispositiv-Ziffer II). Die neue Verordnung trete am 13. Dezember
2019 in Kraft (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der Beschwerdefrist und
der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer V;
ABl 2019-12-13; OS 74, 576).
II.
A.
Mit Eingabe vom 9. Januar 2020 erhoben A und B
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragten, die EV VEZL sei
aufzuheben. Eventualiter seien Ziff. II und III des Beschlusses des
Regierungsrates vom 10. Dezember 2019 betreffend die EV VEZL aufzuheben
und der Regierungsrat anzuweisen, die Verordnung zusammen mit einer
angemessenen Übergangsfrist und weiteren Übergangsbestimmungen neu in Kraft zu
setzen. Es sei ein Meinungsaustausch mit dem Bundesverwaltungsgericht zur Frage
der Zuständigkeit zu führen und es sei vorab über die Frage des Eintretens zu
entscheiden; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Beschwerdegegners.
B.
Mit Präsidialverfügung vom 16. Januar 2020 wurde
der Schriftenwechsel zunächst auf die Frage der Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts für die Beurteilung der Beschwerde beschränkt. Die
Gesundheitsdirektion beantragte am 13. Februar 2020, die Beschwerde
mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts an das Bundesverwaltungsgericht
zu überweisen. Das Bundesverwaltungsgericht, bei dem A und B am 9. Januar
2020 ebenfalls eine Beschwerde gegen die streitgegenständliche Verordnung
eingereicht hatten, eröffnete mit Verfügung vom 18. März 2020 einen
Meinungsaustausch mit dem Verwaltungsgericht über die Zuständigkeit. Nach
dessen Abschluss trat es mit Urteil vom 31. Juli 2020 nicht auf die bei
ihm erhobene Beschwerde ein und überwies die Sache an das Verwaltungsgericht,
welches die Sache als AN.2020.00009 anlegte. Mit Beschluss vom 7. September
2020 vereinigte das Verwaltungsgericht die Verfahren AN.2020.00001 und AN.2020.00009
und erklärte sich für die Behandlung der Beschwerden zuständig. Letzteres
erwuchs in der Folge unangefochten in Rechtskraft. Gleichzeitig wurde dem
Beschwerdegegner eine Frist von 30 Tagen zur Einreichung einer
Beschwerdeantwort angesetzt.
C.
Mit Schreiben vom 6. Oktober 2020 ersuchte die
Gesundheitsdirektion um eine Erstreckung der Frist zur Erstattung der
Beschwerdeantworten um 30 Tage. Angesichts der grundsätzlichen Unzulässigkeit
einer Erstreckung der Frist für die Beschwerdeantwort, der aber aufgrund der
gestaffelten Fristansetzung – zunächst beschränkt auf die Frage der Zuständigkeit
und anschliessend für die umfassende Beschwerdeantwort – entstandenen Unsicherheit
gewährte das Verwaltungsgericht dem Regierungsrat mit Präsidialverfügung vom 7. Oktober
2020 eine nicht erstreckbare Nachfrist von 10 Tagen, um die (materiellen)
Beschwerdeantworten einzureichen. Die Gesundheitsdirektion beantragte am 16. Oktober
2020 die Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei. A und B
replizierten am 30. Oktober 2020 und beantragten, die Beschwerdeantworten
der Gesundheitsdirektion vom 16. Oktober 2020 seien wegen Verspätung – in
casu wegen unzulässiger Fristerstreckung (Nachfrist) – aus dem Recht zu weisen,
worüber der Spruchkörper aus drei Richtern zu entscheiden habe. Mit
Präsidialverfügung vom 4. November 2020 wurde dieser Antrag abgewiesen.
Die Gesundheitsdirektion duplizierte am 12. November 2020. Am 20. November
2020 äusserten sich A und B erneut. Die Quadruplik der Gesundheitsdirektion
erfolgte am 26. November 2020.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Mit
Beschluss vom 7. September 2020 erklärte sich das Verwaltungsgericht für
die Behandlung der Beschwerde vom 9. Januar 2020 zuständig. Sodann wurde
ihr vom Bundesverwaltungsgericht die bei diesem eingereichte, etwas kürzere
(ohne den Abschnitt D betreffend Nichteinhaltung von geltendem
Organisationsrecht), aber ansonsten inhaltlich gleichlautende Beschwerde zur Behandlung
überwiesen. Das Verwaltungsgericht ist auch für die Behandlung dieser
Beschwerde zuständig. Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt
sind, ist auf die Beschwerden grundsätzlich einzutreten.
1.2
Dem Zweck
der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine
rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der
Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den
rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu
erteilen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 100). Das Gericht hat sich bei
Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen
Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, wie und
gegebenenfalls ob der Regierungsrat die Verordnung an das übergeordnete Recht
anpassen will, bleibt diesem vorbehalten (vgl. VGr, 7. Juli 2015,
AN.2015.00001, E. 1.3). Dementsprechend kann auf die Beschwerden insofern
nicht eingetreten werden, als die Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht eventualiter
beantragen, es sei der Regierungsrat anzuweisen, die Verordnung zusammen mit
einer angemessenen Übergangsfrist und weiteren Übergangsbestimmungen neu in
Kraft zu setzen.
1.3
Gemäss § 58
Abs. 1 der Verordnung vom 18. Juli 2007 über die Organisation des
Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung (VOG RR) richten sich die
Zuständigkeitsbereiche der Direktionen nach Anhang 1 VOG RR. Demnach ist die
Gesundheitsdirektion unter anderem für den Bereich Gesundheitswesen,
einschliesslich Bewilligungen und Aufsicht zuständig (Anhang 1 lit. E Ziff. 1
VOG RR). In ihrem Zuständigkeitsbereich bereiten die Direktionen die Geschäfte des
Regierungsrats vor und erledigen selbständig die ihnen durch die Gesetzgebung
oder durch besondere Delegation des Regierungsrats übertragenen Aufgaben (§ 58
Abs. 2 VOG RR). Die Vertretung der Gesundheitsdirektion in
Rechtsmittelverfahren gehört gemäss Anhang 3 der Organisationsverordnung der
Gesundheitsdirektion vom 27. Oktober 2011 zu den Kernaufgaben des Bereichs
Recht des Generalsekretariats. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen,
dass die Gesundheitsdirektion ermächtigt war, die Beschwerdeantwort
auszuarbeiten bzw. zu unterzeichnen.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführer rügen, für die Rechtsetzung auf Verordnungsebene bestünde
keine genügende Kompetenzgrundlage im Verfassungs- oder Gesetzesrecht, die
Einführungsverordnung verstosse gegen das Gewaltenteilungsprinzip sowie das
Legalitätsprinzip.
2.2
Gemäss Art. 5
Abs. 1 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
bedarf jedes staatliche Handeln einer gesetzlichen Grundlage. Das
Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine
materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom
staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit
einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen
Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der
Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit staatlichen Handelns
(BGE 141 II 169 E. 3.1). Nach Art. 38 Abs. 1 der
Kantonsverfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) werden alle
wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes erlassen.
Weniger wichtige Rechtssätze, namentlich solche über den Vollzug der Gesetze,
werden in der Form der Verordnung erlassen (Abs. 2).
2.3
Vollzugsverordnungen
und Notverordnungen kann der Regierungsrat gemäss Art. 67 Abs. 2 bzw.
Art. 72 KV unmittelbar gestützt auf die Verfassung erlassen (selbständige
Verordnungen). In allen anderen Fällen ist eine Ermächtigung durch den
Gesetzgeber erforderlich (unselbständige Verordnungen). Durch die selbständige
Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass von Vollzugsverordnungen wird aber die
Kompetenz des Gesetzgebers, auch Vollzugsfragen zu regeln, nicht eingeschränkt.
Es kommt vor, dass Bundesrecht die Kantonsregierungen ermächtigt,
Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Die Verfassungsmässigkeit solcher
Eingriffe in die kantonale Organisationsautonomie ist umstritten. Soweit die
Ermächtigung durch Bundesgesetz erfolgt, ist das Gericht unabhängig von der
Verfassungsmässigkeit zur Anwendung dieser Ermächtigungsbestimmung verpflichtet
(Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 44 f.,
mit weiteren Hinweisen).
2.4
Aus dem
Wortlaut von Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die
Krankenversicherung (KVG) geht der Grundsatz klar hervor, dass die Zulassung
von Leistungserbringern von einem Bedürfnis abhängig gemacht werden kann sowie
dass der Bundesrat die Kriterien festlegt, die für den Bedürfnisnachweis
massgeblich sind. Damit sind der Zulassungstopp sowie die Grundsätze der
Regelung und die Delegation ihrer weiteren Ausgestaltung an den Bundesrat –
insbesondere bezüglich der Kriterien, nach denen das Bedürfnis bestimmt werden
soll – für das Verwaltungsgericht verbindlich (vgl. Art. 190 BV) in einem
formellen Gesetz verankert (vgl. dazu auch BGE 130 I 26 E. 5.2.1).
Nach Art. 1 der Verordnung vom 3. Juli 2013 über
die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten
der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (VEZL) wird die Zahl der
Leistungserbringer, die zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
tätig sind, in jedem Kanton für jede Kategorie auf die in Anhang 1 festgelegten
Höchstzahlen beschränkt. Diese Regelung ist ihrem Wortlaut nach klar und
hinreichend bestimmt, sodass sie unmittelbar angewendet werden kann. Nach Art. 3 VEZL
können die Kantone vorsehen: a. dass die im Anhang 1 festgelegte Höchstzahl für
ein oder mehrere dort aufgeführte Fachgebiete nicht gilt; b. dass für ein oder
mehrere Fachgebiete keine neuen Zulassungen zur Tätigkeit zulasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung erteilt werden, wenn im betreffenden
Kanton die Versorgungsdichte nach Anhang 2 höher ist als die Versorgungsdichte
in der Grossregion, zu welcher der Kanton nach Anhang 2 gehört, oder höher ist
als in der ganzen Schweiz. Aus der VEZL (sowie Art. 55a KVG) ergibt sich,
dass der Bundesrat damit eine unmittelbar anwendbare bundesrechtliche
Zulassungsregelung aufgestellt hat, die im Einzelfall von den Kantonen ausgeführt
wird und von welcher die Kantone in einem eng begrenzten Rahmen bestimmte
Abweichungen vorsehen dürfen. Die kantonale Umsetzung dieser Regeln bildet
bloss noch unselbständiges (Ausführungs-)Recht dazu. Der Zulassungsstopp bedarf
daher keiner zusätzlichen formellgesetzlichen Grundlage auf kantonaler Ebene
(vgl. dazu auch BGE 130 I 26 E. 5.3 zur ursprünglichen EV VEZL vom 23. Oktober
2002). Es spielt sodann keine Rolle, dass im Verfahren BGE 130 I 26 vor
Bundesgericht nur gerügt wurde, eine gesetzliche Grundlage nach Art. 36 BV
sei nicht gegeben, sind doch die Ausführungen des Bundesgerichts zur
Qualifizierung der kantonalen Umsetzung als unselbständiges Ausführungsrecht
allgemeiner Natur, weshalb ihnen auch vorliegend Beachtung zu schenken ist.
Da der Regierungsrat Ausführungsverordnungen erlassen kann,
jedoch nicht muss, stünde es dem kantonalen Gesetzgeber auch frei,
Vollziehungsvorschriften in einem formellen Gesetz zu erlassen (vorliegend
macht der Bundesgesetzgeber auch keine abweichenden Vorschriften). Dabei ist es
vorliegend irrelevant, ob der Gesetzgeber sich in anderen Bereichen dazu
entschieden hat, Vorschriften mit Vollzugscharakter in einem formellen Gesetz
zu erlassen. An der Qualifikation der strittigen Regelungen als unselbständiges
Ausführungsrecht, welches durch Verordnung erlassen werden darf, ändert auch
nichts, dass der Regierungsrat bisher sämtliche Leistungserbringer vom
Zulassungsstopp ausgenommen hat und nun nur noch gewisse davon ausnimmt. Der
Zulassungsstopp und die Möglichkeit, davon auf kantonaler Ebene Ausnahmen
vorzusehen, sind noch immer im Bundesrecht verankert. Der Regierungsrat hat
hier lediglich die Ausnahmen angepasst. Dabei handelt es sich aber noch immer
um Ausführungsrecht. Demgemäss durfte die EV VEZL in Verordnungsform erlassen
werden.
3.
3.1
Im
Weiteren rügen die Beschwerdeführer, der Regierungsrat habe die Bestimmungen
zum Vorverfahren nicht eingehalten, er hätte eine Vernehmlassung durchführen
müssen, da es sich bei der EV VEZL um eine Verordnungsgebung von besonderer
Tragweite handle.
3.2
Nach § 12 Abs. 2 lit. a
der Verordnung über das Rechtsetzungsverfahren in der kantonalen Verwaltung vom
29. November 2000 (Rechtsetzungsverordnung) wird zu einem
Gesetzgebungsprojekt eine Vernehmlassung durchgeführt, wenn es sich um eine
Rechtsänderung von besonderer Tragweite handelt. Eine Rechtsänderung ist von
besonderer Tragweite, wenn sie wesentliche finanzielle, volkswirtschaftliche
oder gesellschaftliche Auswirkungen hat oder der besonderen Koordination mit
anderen Bereichen der Rechtsordnung bedarf und wenn der Gesetzgeber über einen
relativ erheblichen Gestaltungsspielraum verfügt (§ 3
Rechtsetzungsverordnung). Der Regierungsrat hat vorliegend keine Vernehmlassung
durchgeführt, obwohl die strittige Verordnung von besonderer Tragweite ist.
3.3
Neben der
Rüge der inhaltlichen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht kann im
Normenkontrollverfahren grundsätzlich auch vorgebracht werden, dass ein
Rechtssatz in Verletzung der Verfahrensregeln zustande gekommen sei. Allerdings
muss nach der Rechtsprechung diverser Kantone ein grober oder erheblicher
Verfahrensfehler vorliegen, damit die Verordnung aufgrund dieses Fehlers
aufgehoben werden kann. In gewissen Kantonen muss dieser sogar eine solche
Schwere aufweisen, dass er die Nichtigkeit des Rechtssatzes zur Folge hat.
Sodann lässt sich nach einem Teil der Lehre auch aus dem Verhältnismässigkeitsprinzip
ableiten, dass die Aufhebung eines Erlasses nur im Falle erheblicher Verfahrensmängel
erfolgen darf (vgl. Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den
Kantonen, Zürich 2019, S. 729 ff.). Die Verletzung des
Vernehmlassungsrechts, d.
h.
die fehlende Anhörung der Bürger im Zusammenhang mit dem Erlass einer
Verordnung, ist dabei nicht als grober Fehler zu betrachten. Im
Rechtsetzungsverfahren besteht nämlich kein Anspruch auf Gewährung des
rechtlichen Gehörs (Doleschal, S. 732; AGVE 1992, 149 ff. E. 9c/bb;
VGr, 11. Juli 2018, AN.2017.00004, E. 3). Demgemäss hat der Verzicht
auf eine Vernehmlassung, selbst wenn eine solche im Licht der
Rechtsetzungsverordnung geboten gewesen wäre, nicht die Aufhebung des
angefochtenen Erlasses zur Folge.
4.
4.1
Weiter
wird von den Beschwerdeführern vorgebracht, sie seien durch den Erlass in ihrer
Wirtschafts- und Eigentumsfreiheit verletzt, da sie dadurch in ihren
Möglichkeiten, ihre Praxis zu verkaufen, massiv eingeschränkt seien.
4.2
Die
Wirtschaftsfreiheit gewährleistet insbesondere den freien Zugang zu einer
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (Art. 27 Abs. 2 BV). Die
Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum (Art. 26 Abs. 1 BV). In
BGE 126 I 213 erkannte das Bundesgericht, dass sich der Schutzbereich der
Eigentumsgarantie nicht nur auf die unmittelbar aus dem Eigentum fliessenden
rechtlichen Befugnisse, sondern auch auf gewisse faktische Voraussetzungen zur
Ausübung dieser Befugnisse erstrecke (E. 1b/bb).
Die angefochtene Regelung verbietet niemandem, seine
bestehende Praxis zu verkaufen. Allerdings besteht die Möglichkeit, dass sich
aufgrund der Regelung weniger Käufer für eine Praxis finden lassen. Die
Einschränkung, sein Eigentum zu verkaufen, kann unter Umständen faktisch die
Wirtschafts- bzw. Eigentumsfreiheit berühren. In einer solchen Beschränkung
oder Erschwerung des Verkaufs von Eigentum kann ausnahmsweise ein
Grundrechtseingriff liegen, wenn die entsprechenden Auswirkungen die
Betroffenen im Ergebnis in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit bzw.
Eigentümerstellung gleich beeinträchtigen wie die Einschränkung einer
rechtlichen Befugnis (vgl. BGE 130 I 26 E. 4.4 mit weiteren Hinweisen).
Ein mittelbarer Eingriff in Grundrechte ist nur anzunehmen, wenn dem Eigentümer
die bestimmungsgemässe Nutzung seines Eigentums verunmöglicht oder übermässig
erschwert wird. Die Eigentumsgarantie schützt daher nicht vor jeder lästigen
Änderung, welche sich auf das Eigentum auswirken kann, sondern nur vor solchen,
die dem Eigentümer die bestimmungsgemässe Nutzung seines Eigentums faktisch
verunmöglicht (BGE 131 I 12 E. 1.3.3).
4.3
Mit der
angefochtenen Verordnung wird den Beschwerdeführern keine rechtliche Befugnis
entzogen, namentlich weder zur Tätigkeit als Arzt noch zum Verkauf der
Arztpraxis. Allerdings hat die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern
zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung faktisch eine
wesentliche Beschränkung der privatwirtschaftlichen Tätigkeit der
Beschwerdeführer zur Folge, sodass diese sich grundsätzlich auf die
Wirtschaftsfreiheit berufen können (BGE 130 I 26 E. 4.4). Diese kann nach Art. 36
BV eingeschränkt werden, wenn hierfür eine genügende gesetzliche Grundlage
besteht, die Einschränkung im öffentlichen Interesse liegt, die entsprechende
Massnahme verhältnismässig erscheint und zudem rechtsgleich erfolgt. Die
gesetzliche Grundlage für den in der EV VEZL festgelegten Zulassungsstopp und
den damit einhergehenden Folgen (u.
a. erschwerter Verkauf einer Praxis) findet sich in Art. 55a
KVG. Denn schon aus dem Wortlaut dieser Bestimmung geht der Grundsatz klar
hervor, dass die Zulassung von Leistungserbringern von einem Bedürfnis abhängig
gemacht werden kann (vgl. BGE 130 I 26 E. 5.2.1; oben E. 2.4). Die
damit beabsichtigte Begrenzung der Gesundheitskosten liegt im öffentlichen
Interesse (vgl. nachfolgend E. 5.6). Soweit sich der Zulassungsstopp als
unverhältnismässig erweisen könnte, ist zu beachten, dass aufgrund von Art. 190
BV eine bundesgesetzliche Regelung für das Verwaltungsgericht verbindlich ist
(vgl. auch BGE 130 I 26 E. 6.3.4.1). Der Grundsatz des Zulassungsstopps
ergibt sich wie gesehen aus Art. 55a KVG. Die von den Beschwerdeführern
angeführte erschwerte Verkäuflichkeit ihrer Arztpraxis ist dabei eine Folge des
Zulassungsstopps gemäss Bundesrecht, weshalb die Verordnung auch bei einem
ungerechtfertigten Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nicht aufgehoben werden
könnte. Aus den gleichen Gründen würde auch ein allfälliger Eingriff der
Regelung in die Eigentumsgarantie nicht zu einer Aufhebung des angefochtenen
Entscheids führen.
5.
5.1
Abschliessend
bringen die Beschwerdeführer vor, es bestünde ein Anspruch auf eine angemessene
Übergangsregelung. Aus Gründen der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit,
des Willkürverbots sowie des Vertrauensschutzes könne es verfassungsrechtlich
geboten sein, gegebenenfalls eine angemessene Übergangsregelung zu schaffen.
5.2
In der
Regel stellen Rechtsetzungsakte keine Vertrauensgrundlage dar. Das Prinzip des
Vertrauensschutzes steht einer Änderung des geltenden Rechts grundsätzlich
nicht entgegen. Die Privaten können nicht ohne Weiteres auf den Fortbestand
eines geltenden Gesetzes vertrauen, sondern müssen mit dessen Revision rechnen.
Das Prinzip des Vertrauensschutzes kann aber dann angerufen werden, wenn die
Privaten durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in
ihren gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen
getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage
haben. Hier ergibt sich aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes u.
U. ein Anspruch auf eine
angemessene Übergangsregelung (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 640,
mit weiteren Hinweisen). Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene
Rechte eingegriffen wird oder sich der Gesetzgeber über frühere eigene
Zusicherungen hinwegsetzt, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu
machenden Dispositionen veranlasst haben (BGE 122 II 113 E. 3b/cc).
5.3
Zwar
verzichtete der Regierungsrat mit der Einführungsverordnung zur eidgenössischen
Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit
zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 10. Juli 2013
einst auf die Wiedereinführung des Zulassungsstopps, dies bildet aber noch
keine Vertrauensgrundlage. Insbesondere mit der Botschaft vom 9. Mai 2018
zur Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung, welche anstelle
der üblichen Verlängerung der Möglichkeit des Zulassungsstopps diesen neu und
unbefristet regelt (BBl 2018 3125), musste zumindest in Betracht gezogen
werden, dass nun auch der Kanton Zürich seine Haltung zum Zulassungsstopp
überdenken werde. Weiter ist zu beachten, dass diejenigen Personen, welche
bereits über eine Bewilligung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung verfügen, diese nicht verlieren. Die Verordnung
trifft nur Personen, welche vor Inkrafttreten noch kein Gesuch eingereicht
haben. Selbst wenn diese bereits einige Dispositionen im Hinblick auf eine
baldige Einreichung ihres Gesuchs getätigt haben, ist weiter festzuhalten, dass
damit nicht die Ausübung ihres Berufs verhindert wird, sondern ihnen lediglich
die Möglichkeit genommen wird, zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung tätig zu sein. Sodann bestehen auch keine wohlerworbenen
Rechte, weshalb der Vertrauensschutz auch insofern keine Übergangsregelung
erfordert. Zwar besteht die Möglichkeit, dass aufgrund spezieller Verhältnisse
sich eine Übergangsregelung im Einzelfall aufdrängen könnte; dies ist jedoch
nicht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle, sondern im konkreten Einzelfall
zu prüfen.
5.4
In der
Schlussabstimmung vom 19. Juni 2020 einigten sich National- und Ständerat
auf eine Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG),
insbesondere über einen neuen Art. 55a KVG. Gemäss der Botschaft vom 9. Mai
2018 sollen mit dem neuen Art. 55a KVG die Kantone die Möglichkeit
erhalten, die Versorgung gemäss ihrem Bedarf zu regulieren (BBl 2018, 3125 ff.,
3139). Die Referendumsfrist lief am 8. Oktober 2020 ab. Diese geplante
Änderung liess den Regierungsrat aufgrund einer befürchteten Flut von
Zulassungsgesuchen noch während der laufenden Beratungen im Parlament die
angefochtene Verordnung erlassen.
5.5
Die Anzahl
der Zulassungsgesuche präsentiert sich in den letzten Jahren wie folgt: Im Jahr
2011 nahm die Anzahl aktiver Arztbewilligungen im Kanton Zürich um 117 zu
(Facharzttitel + 151), während ein Jahr später, als die Wiedereinführung des
Ärztezulassungstopps diskutiert wurde, bereits eine Zunahme von 513 aktiven
Arztbewilligungen (+ 638 Facharzttitel) zu verzeichnen war. Die Botschaft zur
Wiedereinführung des Zulassungstopps sprach für das Jahr 2012 für den Kanton
Zürich von zusätzlichen 155 Gesuchen (von 84 auf 239, d.
h. + 185 %; BBl 2012 9439, 9442). Im
Jahr 2013, als der Bund den Zulassungsstopp dann tatsächlich einführte, nahmen
die aktiven Arztbewilligungen weiter um 657 (+ 833 Facharzttitel) zu,
wohingegen im Jahr 2014 (obwohl der Kanton Zürich den Zulassungsstopp nicht
vollzog) die Anzahl Arztbewilligungen lediglich noch um 104 (+ 136
Facharzttitel) wuchs. Auch schweizweit zeigte sich, dass nach Aufhebung des
Zulassungsstopps 2011 im Bereich der Spezialmedizin wie auch bei der
Übergangszeit zum erneuten Zulassungsstopp jeweils eine deutliche Zunahme der Bewilligungen
zu verzeichnen war. Sodann waren bei der erstmaligen Einführung des
Zulassungsstopps im Kanton Zürich im Jahr 2002 während der vier Wochen vor
Beginn des Zulassungsstopps rund 700 Gesuche von Ärztinnen und Ärzten um Zulassung
eingegangen, während normalerweise pro Jahr rund 170 bis 180 Gesuche bewilligt
wurden (BGE 130 I 26 E. 3.3.3.3). Die Vorinstanz ging somit zutreffend
davon aus, dass die Einführung des Zulassungsstopps zu vielen neuen
Bewilligungsgesuchen führen kann.
Mit der angefochtenen Verordnung soll verhindert werden, dass
mit einem sich abzeichnenden Inkrafttreten des neuen Art. 55a KVG erneut
viele Gesuche eingereicht werden, da abgesehen vom Kanton Zürich und drei eher
ländlich geprägten anderen Kantonen bereits alle anderen Kantone einen
Zulassungsstopp verfügt haben. Demgemäss hätte bei der Änderung des KVG
besonders der Kanton Zürich, wie gezeigt, eine starke Zunahme an neuen Gesuchen
zu befürchten. Eine allzu offene Übergangsregelung würde den Zweck der
Verhinderung vieler neuer Gesuche vereiteln. Zwar wäre grundsätzlich eine
Übergangsregelung nur für bestimmte Härtefälle denkbar, bei welchen sich
aufgrund spezieller Verhältnisse das Fehlen einer Übergangsreglung nicht mehr
als verhältnismässig erweist. In solchen Fällen ist jedoch eine
einzelfallbezogene Prüfung möglich, weshalb sich das Fehlen einer
Übergangsregelung noch nicht als gesetzeswidrig erweist.
5.6
Die
Zulassungsbeschränkung bezweckt, die Steigerung der Gesundheitskosten (und
damit der Krankenkassenprämien) zu bremsen. Diese erweisen sich für zahlreiche
Haushalte notorisch als gravierendes finanzielles Problem. Das Bestreben, die
(Gesundheits-)Kosten in Grenzen zu halten, ist ein zulässiges, sozialpolitisch
motiviertes Anliegen. Das Interesse an einer staatlichen Politik der
Kostenbegrenzung ist sodann als gewichtig einzustufen. Dabei ist die Zahl der
Leistungserbringer zwar nicht der einzige bestimmende Faktor, doch kann ein
Zusammenhang zwischen der Versorgungsdichte mit Leistungserbringern und den
Kosten des Gesundheitswesens nicht von der Hand gewiesen werden (BGE 130 I 26 E. 6.2;
140 V 574 E. 5.2.2; BBl 2016 3525, 3527 f.; Obsan Bulletin 4/2017, S. 7).
Das Gesuch um Bewilligung der fachlich
eigenverantwortlichen Berufsausübung als Ärztin oder Arzt ist rechtzeitig vor
Aufnahme der fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung einzureichen. Ab
Vorlage des vollständigen Gesuchs ist mit einer Bearbeitungsdauer von längstens
acht Wochen zu rechnen. Die Aufnahme der fachlich eigenverantwortlichen Tätigkeit
ist erst nach Erhalt der Bewilligung gestattet (vgl. Merkblatt der
Gesundheitsdirektion von Januar 2020 über Bewilligung der fachlich
eigenverantwortlichen Berufsausübung als Ärztin oder Arzt zu finden auf
https://www.zh.ch/de/gesundheit/gesundheitsberufe/medizin.html#-792208150,
besucht am 28. Oktober 2020). Der Arzt oder die Ärztin muss daher mit
einer gewissen Vorlaufzeit rechnen, bevor er/sie ihre Tätigkeit aufnehmen kann;
sodann muss er/sie auch das Risiko einkalkulieren, dass das Gesuch abgewiesen
wird. Es ist daher davon auszugehen, dass Ärzte oder Ärztinnen vor Erhalt der
Bewilligung zur Berufsausübung regelmässig noch keine allzu erheblichen
Dispositionen getroffen haben dürften, welche nicht ohne Weiteres wieder
rückgängig gemacht werden könnten. Für die Bewilligung der Beschäftigung einer
Ärztin oder eines Arztes (Tätigkeit unter fachlicher Aufsicht /
Assistenzbewilligung) ist zu beachten, dass die Gesuchsunterlagen spätestens
einen Monat vor dem geplanten Stellenantritt einzureichen sind. Auch hier ist
die Arbeitsaufnahme erst nach Erteilung der Assistenzbewilligung gestattet und
muss entsprechend mit einer gewissen Vorlaufzeit gerechnet werden, weshalb sich
allfällige Dispositionen, welche nicht ohne Weiteres wieder rückgängig gemacht
werden können, ebenso in Grenzen halten dürften. So muss doch auch
grundsätzlich mit einer möglichen Verweigerung der Bewilligung gerechnet
werden.
Weshalb das Fehlen einer Übergangsregelung zu einer
Rechtsungleichheit führen soll, wird weder substanziiert geltend gemacht, noch
ist dies ersichtlich. Zwar besteht die Möglichkeit, dass aufgrund spezieller
Verhältnisse sich das Fehlen einer Übergangsregelung in einem Einzelfall nicht
mehr als rechtmässig erweisen könnte; dies ist jedoch – wie erwähnt (oben E. 5.3
am Ende) – im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nicht zu prüfen und
vermöchte die Vereinbarkeit der streitigen Regelung mit übergeordnetem Recht
nicht generell infrage zu stellen. Demgemäss erweist sich das Fehlen einer
Übergangsregelung als nicht gegen übergeordnetes Recht verstossend.
5.7
Nach dem
Gesagten sind die Beschwerden abzuweisen, soweit drauf eingetreten wird.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den
Beschwerdeführern aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG) und stehen ihnen keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    295.--
Zustellkosten,
Fr. 5'795.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern unter solidarischer Haftung je zur
Hälfte auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …