zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00200 · 2001-07-04 · de

Geltungsbereich des Arbeitsgesetzes | Geltung des Arbeitsgesetzes für Ärzte an privaten, gemeinnützigen, subventionierten Spitälern, welche die Arbeitszeitbestimmungen des Kantons über öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse beachten. Feststellungsbegehren. (Vgl. auch PB.2001.00010) Keine personalrechtliche Streitigkeit (E. 1a, 4). Zulässigkeit der Beschwerde. Legitimation von Berufsverbänden (E. 1a). Feststellungsinteresse. Bestimmung des Streitgegenstands (E. 1b). Reformatio in peius durch die Vorinstanz, Verletzung des rechtlichen Gehörs, Rückweisung (E. 2). Anwendungsbereich des ArG nach alter und nach seit 1. 8. 2000 geltender Fassung (E. 3 a.A.). Die ArGV 1 sieht das dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis angeglichene Arbeitsverhältnis nicht mehr vor. Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen des ArG gelten für Privatspitäler, weshalb die persönliche Geltung zu prüfen ist (E. 3a). Die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen zählen nicht zu den in Art. 3a und 71 lit. b ArG vorbehaltenen Bestimmungen über den Gesundheitsschutz i.e.S. (E. 3c). Bindung des VGr an das Bundesgesetz und die Verordnung (E. 3c/bb). Keine Kostenbefreiung aus Billigkeit (E. 4). Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.04.0 VB.2001.00200
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.04.0 VB.2001.00200
Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.04.0 VB.2001.00200

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00200
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2001.00200
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.07.2001
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 14.06.2002 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Geltungsbereich des Arbeitsgesetzes
Geltung des Arbeitsgesetzes für Ärzte an privaten, gemeinnützigen, subventionierten Spitälern, welche die Arbeitszeitbestimmungen des Kantons über öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse beachten. Feststellungsbegehren. (Vgl. auch PB.2001.00010)
Keine personalrechtliche Streitigkeit (E. 1a, 4). Zulässigkeit der Beschwerde. Legitimation von Berufsverbänden (E. 1a). Feststellungsinteresse. Bestimmung des Streitgegenstands (E. 1b). Reformatio in peius durch die Vorinstanz, Verletzung des rechtlichen Gehörs, Rückweisung (E. 2). Anwendungsbereich des ArG nach alter und nach seit 1. 8. 2000 geltender Fassung (E. 3 a.A.). Die ArGV 1 sieht das dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis angeglichene Arbeitsverhältnis nicht mehr vor. Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen des ArG gelten für Privatspitäler, weshalb die persönliche Geltung zu prüfen ist (E. 3a). Die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen zählen nicht zu den in Art. 3a und 71 lit. b ArG vorbehaltenen Bestimmungen über den Gesundheitsschutz i.e.S. (E. 3c). Bindung des VGr an das Bundesgesetz und die Verordnung (E. 3c/bb). Keine Kostenbefreiung aus Billigkeit (E. 4). Rückweisung.
Stichworte:
ARBEITNEHMERSCHUTZ
ARBEITS- UND ARBEITSVERTRAGSRECHT
ARBEITSZEIT
ARZT
ASSISTENZARZT
BERUFSVERBAND
FESTSTELLUNGSINTERESSE
FREIHEITSRECHTE
GESUNDHEITSSCHUTZ
GEWERKSCHAFT
KRANKENANSTALT
LEGITIMATION
LEITENDER ARZT
OBERARZT
PRIVATSPITAL
RECHTLICHES GEHÖR
REFORMATIO IN PEIUS
SPITAL
VERBANDSBESCHWERDE
Rechtsnormen:
Art. 2 ArG
Art. 3 lit. d ArG
Art. 3 lit. e ArG
Art. 3a ArG
Art. 6 ArG
Art. 57 ArG
Art. 58 lit. I ArG
Art. 71 lit. b ArG
§ 4 ArGV 1
§ 7 ArGV 1
§ 9 ArGV 1
§ 12 lit. I ArGV 1
Art. 191 BV
§ 72 lit. II GemeindeG
§ 28 KrankenhäuserV
§ 7 PG
§ 13 lit. II VRG
§ 80 lit. b VRG
§ 80 lit. c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Die Sektion Zürich des Verbands
Schweizerischer Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte (VSAO-ZH) erstattete zu
Gunsten eben solcher Berufsangehöriger unterm 20. und 24. März 1998 beim
kantonalen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (heute Amt für Wirtschaft und
Arbeit, AWA) gegen das Departement Chirurgie sowie die Neurochirurgische und
die Dermatologische Klinik am Universitätsspital, die Chirurgische und die Medizinische
Klinik am Zürcher Stadtspital B, die Medizinische Klinik am Kreis­spital C, die
Gynäkologische Klinik am Spital D und die Chirurgischen Kliniken an der Klinik
E sowie am Kantonsspital Winterthur im Sinn von Art. 54 Abs. 1 des
Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11) Anzeige wegen
Verletzung von Bestimmungen des Arbeitsgesetzes und zugehöriger Verordnungen
"über die Höchstarbeitszeiten etc. ... und über die
Gesundheitsvorsorge". Mit Schreiben vom 30. Juni 1998 an
"Verschiedene Spitäler im Kanton Zürich" – d.h. wohl an die
betroffenen Einrichtungen – erinnerte das AWA diese an eine ihnen zugestellte
Kopie der Anzeige vom 20. März 1998 und erbat zur Abklärung des Sachverhalts
gewisse Auskünfte bzw. Unterlagen bis Ende Juli 1998. Am 17. November 1998
teilte das AWA der VSAO-ZH mit, ihm fehle für die interessierenden Spitäler die
Zuständigkeit.
Mit Schreiben vom 31. März 1999 an das AWA
schloss sich die Vereinigung der Oberärztinnen und -ärzte und der Leitenden
Ärztinnen und Ärzte des Kantons Zürich
(VO­LAZ) der VSAO-ZH an; die beiden Gewerkschaften ersuchten um eine
anfechtbare Verfügung über die Zuständigkeit, dehnten die Anzeige auf die
Klinik G, die Klinik H, das Spital I sowie alle Abteilungen des Spitals E aus,
monierten, dass bislang hinsichtlich des bereits involvierten Letzteren trotz
Zuständigkeit nichts geschehen sei, und forderten gegenüber den vier genannten
Spitälern mit privater Trägerschaft ... die Durchsetzung der Schutzbestimmungen
zu Gunsten der Leitenden Ärztinnen und Ärzte, der Oberärztinnen und -ärzte
sowie der Assistenzärztinnen und -ärzte mit vollendeter Weiterbildung. Unterm
11. Februar 2000 mahnten VSAO-ZH und VOLAZ beim AWA die anfechtbare Verfügung
an sowie eine ma­te­rielle Beurteilung "bezüglich Einhaltung der
Bestimmungen des Arbeitsgesetzes einschliess­lich Verordnungen in den
angezeigten Betrieben".
Mit am 1. März 2000 zur Post gegebener
Verfügung vom 25. Februar 2000 stellte das AWA fest, dass die Bestimmungen des
Arbeitsgesetzes über die Arbeitszeiten auf die Arbeitsverhältnisse von
Assistenz- sowie Oberärztinnen und -ärzten nicht anwendbar seien in den
öffentlichrechtlichen Krankenanstalten des Kantons (Dispositiv Ziffer I), in
den Kreisspitälern, die auf einem öffentlichrechtlichen Zweckverband beruhen
(Dispositiv Ziffer II), und in den privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem
Charakter, die Subventionen empfangen und sich nach den Arbeitsvorschriften des
Kantons über die öffentlichen Dienstverhältnisse richten (Dispositiv Ziffer
III), sowie dass die Assistenzärztinnen und
-ärzte in allen Spitälern bezüglich Gesundheitsvorsorge dem Arbeitsgesetz
unterstehen (Dispositiv Ziffer IV); in Dispositiv Ziffer V auferlegte es seine
Kosten je hälftig VSAO-ZH und VOLAZ, bei solidarischer Haftung füreinander.
II. Dagegen rekurrierten VSAO-ZH und VOLAZ am
Montag, 3. April 2000 mit den Anträgen, in Aufhebung der Verfügung und unter
Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass in persönlicher Beziehung das
Arbeitsgesetz für die Oberärztinnen und -ärzte, die Leitenden Ärztinnen und
Ärzte sowie die Assistenzärztinnen und -ärzte mit abgeschlossener
FMH-Weiterbildung gelte und dass die Assistenzärztinnen und -ärzte, die
Oberärztinnen und -ärzte sowie die Leitenden Ärztinnen und Ärzte in allen
Spitälern für die Gesundheitsvorsorge unter das Arbeitsgesetz fallen sowie dass
in betrieblicher Hinsicht die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes über die
Arbeits- und Ruhezeiten in den öffentlichrecht­lichen Krankenanstalten des
Kantons, in den Spitälern, die auf einem öffentlichrechtlichen Zweckverband
basieren, und in den privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, welche
Subventionen erhalten und die Arbeitszeitvorschriften des Kantons über die
öffentlichen Dienstverhältnisse beachten, soweit Anwendung finden, als für die
Arbeitneh­menden nicht günstigere Vorschriften existieren; zudem sei das AWA
anzuweisen, die angezeigten Sachverhalte zu untersuchen und die geeigneten
Massnahmen zu treffen. Mit ergänzender Eingabe vom 29. August 2000 und unter
Hinweis auf die seit anfangs Monat greifende Revision des Arbeitsgesetzes samt
neuen Verordnungen teilten VSAO-ZH und VOLAZ mit, sie würden voraussetzen, dass
der hängige Rekurs seine Beurteilung nach dem aktuellen Recht erfahre.
Das eidgenössische Staatssekretariat für
Wirtschaft (seco) informierte unterm 23. No­vember 2000 über die
Anwendbarkeit des revidierten Arbeitsgesetzes auf Spitäler und Assistenzärzte
nebst anderen. Die mit Schreiben vom 1. und 8. Dezember 2000 eingeräumte
Gelegenheit, sich zum Rekurs zu äussern, nahmen das Stadtzürcher Gesundheits-
und Umweltdepartement am 21. Dezember 2000, das kantonale Personalamt am 30.
Januar 2001, die Gesundheitsdirektion am 5. und der Verband Zürcher
Krankenhäuser am 14. Februar 2001 wahr. Datierend vom 22. Februar 2001 kam das
AWA der Aufforderung nach, zur Frage Stellung zu beziehen, wie sich das neue
Recht auf die anstehende Angelegenheit auswirke.
Mit Verfügung vom Freitag, 23. März 2001 –
VSAO-ZH sowie VOLAZ gemäss unbestrittener und plausibler Schilderung des
heutigen Vertreters am Montag, 26. März 2001 ausgehändigt – hiess die
Volkswirtschaftsdirektion den Rekurs teilweise gut, hob die Ziffern III und IV
in der Verfügung des AWA vom 25. Februar 2000 auf (Dispositiv Ziffer I)
und stellte fest, dass die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den privaten
Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, die Subventionen beziehen und
sich an die Arbeitszeitvorschriften des Kantons über die öffentlichrechtlichen
Dienstverhältnisse halten, auf die ArbeitnehmerInnen – d.h. die
gewerkschaftlich repräsentierten Ärztinnen und Ärzte (E. 5e) – unter Vorbehalt
von Art. 71 lit. b ArG anwendbar seien (Dispositiv Ziffer II) und dass die
Assistenzärztinnen und -ärzte, die Oberärztinnen und -ärzte sowie die Leitenden
Ärztinnen und Ärzte in allen Spitälern hinsichtlich der
Gesundheitsschutzvorschriften dem Arbeitsgesetz unterliegen (Dispositiv Ziffer
III); durch Dispositiv Ziffer IV wurde im Übrigen der Rekurs abgewiesen.
III. Hiergegen liessen VSAO-ZH und VOLAZ am
25. April 2001 mit Beschwerde, welche als Geschäft PB.2001.00010 angelegt
wurde, ans Verwaltungsgericht gelangen und ihm beantragen:
"
Prozessual
1.    Die Vorinstanz habe folgende Akten
zu edieren:
– Die Liste der Spitäler, an welche die Umfrage des Amtes für Wirtschaft und
Arbeit vom 30.6.1998, Lauf-Nr. 85718/Ja/bk, gerichtet war;
– bei ihr bzw. beim Amt für Wirtschaft und Arbeit eingegangene Ant­worten auf
diese Umfrage.
2.    Bei allfälligem Nichtvorhandensein
der in Ziff. 1 genannten Akten sei die Vorinstanz zu einem Amtsbericht
anzuhalten, ob und gegebenenfalls in welchem Umfange sie im Besitze dieser
Akten war und weshalb sie sich ihrer entledigte oder weshalb, zu welchem
Zeitpunkt und auf wessen Anordnung hin die vom Amt für Wirtschaft und Arbeit in
die Wege geleitete Sachverhaltsermittlung nicht weiterverfolgt wurde.
3.    Die Vorinstanz habe eine Liste
sämtlicher Kantons- und direkt von Gemeinden betriebener Spitäler sowie der
Spitäler mit öffentlichrecht­licher Trägerschaft, welche nicht direkt vom
Kanton oder von Gemeinden betrieben werden, und eine solche der privatrechtlich
organisierten Spitäler einzureichen enthaltend bezüglich jeden Spitals die
Prozentsätze der öffentlichrechtlich und der privatrechtlich angestellten
Arbeitnehmer/innen (Prozentsätze sowohl bezogen auf das Total der angestellten
Ärzt/innen und auch auf das Total der im jeweiligen Spital überhaupt
Beschäftigten).
4.    Den Beschwerdeführer/innen sei das
Protokoll zum Ergebnis von Ziff. 1 bis 3 hievor offenzuhalten.
Materiell
5.    Ziff. II. und IV. der angefochtenen
Verfügung seien aufzuheben.
6.    Es sei festzustellen, dass die
Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den privaten Krankenanstalten mit
gemeinnützigem Charakter, die subventioniert sind, vorbehaltlos anwendbar sind.
7.    Es sei festzustellen, dass die
Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den kantonalen und von den Gemeinden direkt
betriebenen Spitälern sowie in denjenigen mit öffentlichrechtlicher
Trägerschaft als Richtwerte gelten, von welchen nicht beliebig abgewichen
werden darf.
8.    Ergänzend sei festzustellen, dass
die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den kantonalen und von den Gemeinden
direkt betriebenen Spi­tälern sowie in denjenigen mit öffentlichrechtlicher
Trägerschaft jedenfalls dann vorbehaltlos gelten, soweit und sofern ein solches
Spital die Mehrzahl der Arbeitnehmer/innen privatrechtlich anstellt. Dabei habe
sich die Beschwerdeinstanz auch dazu zu äussern, ob und nach welchen Kriterien
mit den Arbeitnehmer/innen abgeschlossene Verträ­ge als privatrechtlich oder
als öffentlichrechtlich zu qualifizieren sind.
9.    Ergänzend sei festzustellen, dass
die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den kantonalen und von den Gemeinden
direkt betriebenen Spi­tälern sowie in denjenigen mit öffentlichrechtlicher
Trägerschaft jedenfalls für die in ihnen privatrechtlich angestellten Spital­ärzt/innen
gelten.
10.  Dementsprechend sei unter Verwendung
der in Ziff. 3 verlangten Erhebungen im Sinne von Ziff. 6 – 9 hievor zu
entscheiden, welche Spi­täler im Kanton Zürich auch bezüglich der beschäftigten
Spital­ärzt/innen den Vorschriften des Arbeitsgesetzes vorbehaltlos unterstellt
sind bzw. in welchen Spitälern diese Vorschriften jedenfalls als wettbewerblich
relevante Richtwerte gelten, von welchen nicht beliebig abgewichen werden darf.
11.  Evt. sei die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen, damit diese die unter Ziff. 1. – 3. verlangten Erhebungen
tätige und darauf im Sinne der Erwägungen über die in Anträgen 8 und 9
genannten Anwendbarkeiten spitalbezogen selber neu entscheide.
12.  Es sei festzustellen, dass
Präsenzzeiten von jedenfalls über 55 Stunden/Woche den Vorschriften des
Arbeitsgesetzes über den Gesundheitsschutz sowie den Grundrechten auf Leben und
Schutz der Privat­sphäre (Art. 10 und 13 BV [Bundesverfassung vom 18. April
1999, SR 101]) sowie dem Verfassungsgrundsatz der Verwirklichung der
Grundrechte (Art. 35 BV) widersprechen und daher unzulässig sind.
13.  Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners [womit die Vorinstanz
gemeint ist]."
Die Volkswirtschaftsdirektion verzichtete
unterm 7. Mai 2001 ausdrücklich auf Vernehmlassung, während das AWA mit
Beschwerdeantwort vom 15./16. Mai 2001 auf Abweisung des Rechtsmittels schloss,
soweit darauf einzutreten sei, und am 21./22. Mai 2001 Akten betreffend
Subventionsberechtigung der Klinik H einreichte.
Mit Beschluss vom 20. Juni 2001 trennte das
Verwaltungsgericht das Verfahren be­treffend die privaten Krankenanstalten mit
gemeinnützigem Charakter, die subventioniert sind und sich nach den
Arbeitszeitvorschriften des Kantons über die öffentlichrechtlichen
Dienstverhältnisse richten, wegen abweichenden Schicksals vom Geschäft
PB.2001.00010 ab, um es als das gegenwärtige unter der Bezeichnung
VB.2001.00200 fortzuführen.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Der vorliegenden Sache eignet kein
Streitwert. Über sie muss das Verwaltungsgericht kraft § 38 Abs. 1 f. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) und mangels
dort genannter Ausnahmematerien daher in Dreierbesetzung befinden. Ansonsten
würde es sich ohnehin um einen Fall von prinzipieller Bedeutung im Sinn von §
38 Abs. 3 Satz 1 VRG handeln, welcher sich zum Entscheid einer Kammer
übertragen liesse.
Unabhängig davon, ob es sich gegenwärtig um
eine personalrechtliche Auseinandersetzung drehe (verneinend Beschwerde S. 3,
worauf es bei den Kostenfolgen zurückzukommen gilt), fällt die Beurteilung des
Rechtsmittels entweder laut §§ 19b Abs. 1, 41 und 43 Abs. 1 oder nach § 74 VRG
schon kantonalrechtlich in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Zudem
beschlägt die angefochtene Verfügung das Gebiet des Arbeit­neh­merInnenschutzes
und stützt sich auf das eidgenössische Arbeitsgesetz samt Ausführungsverordnungen.
Auf Grund von Art. 57 ArG unterliegen Entscheide der letzten kantonalen Instanz
der Beschwerde an den Bundesrat, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht unzulässig ist. Deren Ausschluss gemäss Art. 99 f. des
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) lässt sich
nicht ersehen. Bleibt sie somit kraft Art. 97 ff. OG offen, folgt hieraus für
den kantonalen Rechtsschutz mit der Beschwerde (a.a.O.) abermals die Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts (vgl. auch [§ 80c in Verbindung mit] §§ 42 und 43 Abs.
2 VRG).
Die Rechtsmittelberechtigung für die
Beschwerdeführerinnen – das betonen dieselben korrekt – als Gewerkschaften der
hier einschlägigen Berufsarten ergibt sich aus Art. 58 Abs. 1 ArG, ohne dass es
darauf ankäme, ob die betroffenen Arbeitnehmenden oder einzelne von ihnen
Mitglieder seien (BGE 119 Ib 374 E. 2b/aa). Diese bundesrechtliche Bestimmung
gilt ebenso für das kantonale Verfahren (Art. 98a Abs. 3 OG). Ob auch die Voraussetzungen
der egoistischen Verbandsbeschwerde als erfüllt erscheinen (dazu Alfred Kölz/
Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, §§ 21 N. 50 ff. und 74 N. 3), darf deshalb
offen bleiben.
b) Die Feststellungsinteressen der
Beschwerdeführerinnen – das noch im Rekurs bekräftigte Leistungsbegehren haben
sie nunmehr aufgegeben – wie auch jene des Beschwerdegegners sind dermassen
evident, dass darüber bis anhin mit gutem Grund kein Wort verloren worden ist
(vgl. allgemein Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 4 N. 14, 19 N. 58 ff. und 48 N. 19 sowie
insbesondere Art. 1 ff., 6, 9 ff., 41 Abs. 3, 54 Abs. 2 und 71 lit. b ArG; ferner
§ 29 Ziff. 11 des Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des
Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 [LS 172.1], § 2
lit. a der Delegationsverordnung vom 9. Dezember 1998 [LS 172.14] sowie § 1
Abs. 1 und § 12 der Verordnung zum Arbeitsgesetz vom 27. Januar 1966 [LS
822.1]). Freilich bleiben jetzt die Rechtsmittelanträge 7-9, welche nur auf die
vorliegend ausgeklammerten öffentlichrechtlichen Spitäler zielen, aus dem Spiel
und folglich auch die Anträge 1-5 sowie 10 ff. in dem Umfang, als sie sich auf
solche Krankenanstalten beziehen.
Nicht einzutreten ist auf die Anträge 6 und
10-12 insofern, als sie Feststellungen für mehr denn die gewerkschaftlich
repräsentierten Berufssparten anstreben, weil Solches bislang keinen
Verfahrensgegenstand gebildet hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4).
Weiterhin zu behaften sind die
Beschwerdeführerinnen bei der im Rekursverfahren geäusserten und durch den
angefochtenen Entscheid mit Fug erfüllten Erwartung, die Sache möge anhand der
nach Verfügung des Beschwerdegegners in Kraft getretenen Änderungen des Arbeitsgesetzes
und von dessen Vollzugsverordnungen beurteilt werden (E. 1; vgl. [§ 80c in
Verbindung mit] §§ 70 und 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Hieran ändert nichts, dass die
VSAO-ZH am 15. Februar 2001 Strafanzeige gegen die Verantwortlichen des Spitals
E erhoben und damit auch Vorgänge ins Spiel gebracht hat, die sich noch unter altem
Recht ereignet haben sollen. Denn das Verwaltungs­gericht braucht keine
allfälligen Probleme für die Strafbehörden zu lösen (vgl. Pierre Tschan­nen/Ulrich
Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 85 f.;
Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. A.,
Basel/Frankfurt am Main 1986, Nr. 142 B IIb).
2. Der Beschwerdegegner verfügte zu Gunsten
der hier interessierenden speziellen privaten Krankenanstalten, auf die
daselbst beschäftigten Assistenz- sowie Oberärztinnen und -ärzte fänden
die
Bestimmungen des Arbeitsgesetzes über die Arbeitszeiten keine Anwendung
.
Der Rekursentscheid verschlechterte die Lage solcher Spitäler, indem er feststellte,
dort
gälten
für die gewerkschaftlich repräsentierten Ärztinnen und Ärzte
– also auch noch für die Leitenden –
die Vorschriften des Arbeitsgesetzes
(gemeint: über die Arbeits- und Ruhezeiten; vgl. E. 1 und 5e)
, wenn auch
unter Vorbehalt von Art. 71 lit. b ArG.
Das bedeutet gegenüber diesen Einrichtungen
eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs, welche als Verletzung einer
wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift im Sinn des [§ 75 lit. a in
Verbindung mit] § 50 Abs. 1 lit. d VRG von Amts wegen zu beachten ist
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 102 f. und 105, auch zum Folgenden). Es führt in
teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels bei der angefochtenen Anordnung zur
Aufhebung erstens von Dispositiv Ziffer II, deshalb auch zweitens von
Dispositiv Ziffer I, soweit diese Dispositiv Ziffer III der
beschwerdegegnerischen Verfügung kassiert, drittens von Dispositiv Ziffer IV in
dem Umfang, als Feststellungen über die persönliche Gültigkeit des Arbeitsgesetzes
für die Oberärztinnen und -ärzte, die Leitenden Ärztinnen und Ärzte sowie die
Assistenzärztinnen und -ärzte mit abgeschlossener FMH-Weiterbildung abgelehnt
werden, und hinsichtlich alledem zur Rückweisung an die Vorinstanz zwecks neuer
Entscheidung. Die grundsätzlich denkbare Heilung des Mangels im Beschwerdeverfahren
(vgl. dazu Kölz/Boss­hart/Röhl, §§ 8 N. 48 ff. und 20 N. 16) brächte nichts,
weil die unten 3 noch darzulegende, einstweilen unpräjudizielle Auffassung des
Verwaltungsgerichts alsdann wegen ungenügender Eruierung des erheblichen
Sachverhalts im Sinn von § 75 lit. b oder § 51 VRG ohnehin eine
Rückweisung nach [§ 80c in Verbindung mit] § 64 Abs. 1 VRG bedingte. Die
Vorinstanz wird die Trägerschaften der betroffenen Spitäler beiladen müssen
(dazu Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 8 N. 8 sowie 21 N. 101 und 107 ff.).
Es empfiehlt sich für die Vorinstanz, im
zweiten Rechtsgang folgende rechtlichen Überlegungen zu beherzigen:
3. Das Arbeitsgesetz findet laut seinem Art.
1 Abs. 1 (in der am 1. August 2000 in Kraft getretenen Fassung vom 20. März
1998) vorbehaltlich Art. 2-4 Anwendung auf alle öffentlichen und privaten
Betriebe. Der aktuelle Text unterdrückt offenbar als überflüssig die Beispiele
der ursprünglichen Version (AS 1966, 57 ff.), worunter auch die Betriebe der
Krankenpflege figurierten (vgl. Manfred Rehbinder/Roland Müller, Arbeitsgesetz,
5. A., Zürich 1998, S. 22). Hierzu zählen hinwiederum Kliniken und Spitäler
(Henri Zwahlen in: Kommentar zum Arbeitsgesetz, Bern 1971, Art. 1 N. 4). Gemäss
dem durch die jüngste Re­vision unberührten Art. 2 Abs. 1 lit. a ArG gilt das
Gesetz in betrieblicher Hinsicht vorbehaltlich Art. 3a nicht für Verwaltungen
von Bund, Kantonen und Gemeinden, indes auch das nur unter Vorbehalt von Abs.
2; danach bezeichnet eine Verordnung (des Bundesrats, Art. 40 ArG) die den
Verwaltungen von Bund, Kantonen und Gemeinden gleich zu achtenden öffentlichen
Anstalten sowie die dem Gesetz unterworfenen Betriebe von Bund, Kantonen und
Gemeinden. Ebenso beständig und unter Vorbehalt von Art. 3a ist das Gesetz in
persönlicher Beziehung auf Grund seines Art. 3 nebst anderen nicht anwendbar
auf ArbeitnehmerInnen, die eine höhere leitende Tätigkeit ausüben (lit. d),
sowie auf Assistenzärztinnen und -ärzte (lit. e). Kraft des novellierten Art.
3a beanspruchen "die Vorschriften dieses Gesetzes über den
Gesundheitsschutz (Art. 6, 35 und 36a) ... jedoch" Geltung für die Verwaltungen
von Bund, Kantonen sowie Gemeinden (lit. a) und weiter etwa abermals für höhere
Kader (lit. b) sowie Assistenzärztinnen und -ärzte (lit. c). Vorher redete der
Ingress in Art. 3a ArG statt von Gesundheitsschutz bedeutungsidentisch von
Gesundheitsvorsorge (vgl. BBl 1996 I 1326), freilich ohne die Art. 6, 35 und
36a zu erwähnen; und bei lit. a fehlten noch Kantone und Gemeinden (AS 1994 I
1035). Endlich behielt Art. 71 lit. b ArG schon immer die Bestimmungen von
Bund, Kantonen und Gemeinden über das öffentlich­rechtliche Dienstverhältnis
vor; die letzte Änderung fügte allerdings an, es dürfe "von den
Vorschriften über den Gesundheitsschutz ... dabei jedoch nur zugunsten der Arbeitnehmer
abgewichen werden".
Art. 2 Abs. 2 ArG ausführend, erklärt
einerseits Art. 4 der ebenso am 1. August 2000 in Kraft getretenen Verordnung 1
vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 1, SR 822.111), dieses finde
insbesondere Anwendung auf Betriebe von Bund, Kantonen und Gemeinden (Ingress)
zur Herstellung, Verarbeitung oder Behandlung von Gütern und zur Erzeugung,
Umwandlung oder Übertragung von Energie, vorbehaltlich Art. 2 Abs. 1 lit. b ArG
(lit. a), zur Beförderung von Personen oder Gütern, unter dem gleichen
Vorbehalt (lit. b), sowie für die Abfuhr, für die Verbrennung oder
Verarbeitung von Kehricht, Betriebe der Wasserversorgung und der
Abwasserreinigung (lit. c); dasselbe drückte schon Art. 9 der Verordnung I vom
14. Januar 1966 zum Arbeitsgesetz (aArGV 1; AS 1966, 86 ff.) aus. Kraft Art. 7
ArGV 1 (der sich auch auf Art. 71 lit. b ArG stützt) anderseits gelten die
Arbeits-
und Ruhezeitbestimmungen
nicht für öffentlichrechtliche Anstalten
ohne
Rechtspersönlichkeit
sowie Körperschaften des öffentlichen Rechts, wenn die
Mehrzahl der dort Tätigen in einem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis
steht (Abs. 1);
für privatrechtlich Beschäftigte solcher Betriebe ist das
Arbeitsgesetz indes integral anwendbar, falls das öffentliche Dienstrecht für
die ArbeitnehmerInnen nichts Günstigeres vorsieht
(Abs. 2). Demgegenüber
bezeichnete Art. 8 aArGV 1 als "öffentliche Anstalten, auf die das Gesetz
gemäss Artikel 2, Absatz 2 nicht anwendbar ist, ... öffentlichrechtliche
Anstalten mit juristischer Persönlichkeit sowie Körperschaften des öffentlichen
Rechts, soweit deren Arbeitnehmer in einem öffentlichrechtlichen oder einem dem
öffentlichrechtlichen Dienstverhält­nis angeglichenen Arbeitsverhältnis
stehen" (Abs. 1); öffentliche Anstalten in dem Sinn sollten namentlich die
Schweizerische Nationalbank und die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt
darstellen (Abs. 2). Als eine höhere leitende Tätigkeit nach Art. 3 lit. d ArG
ausübend definiert Art. 9 ArGV 1, wer auf Grund seiner Stellung und
Verantwortung sowie in Abhängigkeit von der Grösse des Betriebs über
weitreichende Entscheidungsbefugnis verfügt oder Entscheide von grosser
Tragweite massgeblich beeinflussen und dadurch auf die Struktur, den
Geschäftsgang und die Entwicklung eines Betriebs oder Betriebsteils einen
nachhaltigen Einfluss nehmen kann; in Art. 7 aArGV 1 lautete der entsprechende
Passus "wer in einem Betrieb oder Betriebsteil über Entscheidungsbefugnis
in wesentlichen Angelegenheiten verfügt und eine entsprechende Verantwortung
trägt". Art. 12 Abs. 1 ArGV 1 besagt schliesslich zu Art. 3 lit. e ArG,
Assistenzärztinnen und -ärzte seien Ärztinnen bzw. Ärzte der Human-, Zahn- und
Tiermedizin, die nach erworbenem Staats­exa­men eine Weiterbildung absolvieren
(Ingress) zur Erlangung des ersten Facharzttitels (lit. a) oder für die
Zulassung zur Eröffnung einer eigenen Praxis (lit. b).
Nachstehend ist darzulegen, was diese Normen
für die verschiedenen Beschwerdeanträge bedeuten.
a) Antrag 5 (teilweise) und 6 (ganz, soweit
darauf eingetreten werden kann):
aa) Der vorinstanzliche Entscheid erwog zur
Begründung von Ziffer II seines Dispositivs, zwar erwähne Art. 7 Abs. 1 ArGV 1
im Gegensatz zu Art. 8 Abs. 1 aArGV 1 die einem öffentlichrechtlichen
Dienstverhältnis angeglichenen Arbeitsverhältnisse nicht mehr. Die Materialien
der jüngsten Arbeitsgesetzesrevision erlaubten indes keinen Schluss, dass das
hätte ändern sollen. Wenn deshalb der Staat öffentliche Aufgaben auf
privatrechtliche Institutionen übertrage, die Anstellungen nach
öffentlichrechtlichen Dienstvorschriften vor­nähmen, entsprächen derartige
Institutionen faktisch den öffentlichrechtlichen Anstalten mit eigener
Rechtspersönlichkeit, die dem Arbeitsgesetz nur unter Vorbehalt von dessen Art.
71 lit. b unterstünden (vgl. auch F. Walter Bigler, Kommentar zum
Arbeitsgesetz, 3. A., Bern 1986, S. 24). Als solche erschienen die
privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, welche Subventionen
empfingen und sich für ihre Ärztinnen und Ärzte nach den
Arbeitszeitvorschriften des Kantons über die öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisse
richteten. Im Übrigen sei diese Betrachtungsweise feste Verwaltungspraxis,
wovon sich mangels Wechsels sowohl der massgeblichen Gesetzesbasis als auch der
tatsächlichen Situation nicht abweichen lasse; zudem wirkte es stossend, die
Ärzteschaft in den genannten privaten Spitälern anders zu behandeln als in den
öffentlichrechtlichen (E. 4b+c sowie 5a+e+g mit Hinweisen; vgl. auch S. 2
f. in der Verfügung des Beschwerdegegners und S. 3 in dessen Stellungnahme vom
22. Februar 2001 sowie S. 4 in derjenigen der Gesundheitsdirektion; anders
Beschwerde S. 6 ff. und Rekurs S. 7).
Es kann offen bleiben, ob sich die fraglichen
Privatspitäler funktional wie die öffentlichrechtlichen anschauen liessen.
Voraussetzung für die Unanwendbarkeit der arbeitsgesetzlichen Arbeits- und
Ruhezeitbestimmungen bildete kraft Art. 7 Abs. 1 ArGV 1, dass die Mehrheit der
dort Beschäftigten in einem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis stünde, und
auch der Vorbehalt von Art. 71 lit. b ArG griffe nur bei öffentlichrechtlichen
Dienstverhältnissen. Gerade daran fehlt es indes gemäss der
verwaltungsgerichtlichen Praxis selbst bei den speziellen Zürcher
Privatspitälern der hier interessierenden Art, mögen diese auch noch so sehr
den öffentlichrechtlichen Dienstvorschriften nachleben (RB 1998 Nr. 46 für das
Kinderspital; ferner Lukas Brühwiler-Frésey in: Handbuch des Arztrechts, Zürich
1994, S. 278, 280 und 285; anders S. 1 in der Stellungnahme des Personalamts;
vgl. für die abweichende Situation namentlich im Kanton Bern Thomas
Eichenberger, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen Spital, Bern/Stutt­gart/Wien
1995, S. 36 ff., 48, 53 ff. und 121). Entgegen der Ansicht der Vorinstanz gibt
es die Figur des dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis angeglichenen
Arbeitsverhältnisses (vgl. dazu VGr SO, 8. November 1990, JAR 1992, S.
332) angesichts des eindeutigen Wortlauts von Art. 7 Abs. 1 ArGV 1 nicht mehr.
Es erstaunt kaum, wenn eine solche Änderung auf Verordnungsstufe in den
Materialien zur Revision des Arbeitsgesetzes keine Ankündigung fand. Die
Verwaltungspraxis muss sich dem neuen Recht anbequemen. Art. 93 ArGV 1 hat
den Betrieben für Anpassungen eine Frist bis 31. Januar 2001 gewährt. Das
braucht den Beschwerdegegner freilich nicht zu hindern, bei der auf Art. 41
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 51 f. ArG sowie § 14 der kantonalen
Verordnung zum Arbeitsgesetz in Verbindung mit § 2 lit. a der
Delegationsverordnung gründenden Durchsetzung der heu­te gültigen Nor­men
Aspekte des Vertrauensschutzes zu beachten. Dass in der Folge die
öffentlichrechtlichen Krankenanstalten besser fahren, resultiert aber aus der
geänderten Rechtslage unvermeidlich.
Gelten die arbeitsgesetzlichen Arbeits- und
Ruhezeitbestimmungen mithin prinzipiell für die streitgegenständlichen
Privatspitäler, erübrigt es sich abweichend vom angefoch­tenen Entscheid (E. 5e
am Ende) nicht länger, ihre persönliche Anwendbarkeit auf die hier betroffenen
Kategorien von Ärztinnen und Ärzten zu prüfen. Weitere Normen des Arbeitsgesetzes,
also – ohne die bereits durch Dispositiv Ziffer III der vorinstanzlichen
Verfügung erfassten Gesundheitsschutzvorschriften (im Sinn von Art. 3a Ingress
sind dies Art. 6, 35 und 36a) – Art. 7, 29-32, 35a-36 und 37 ff., interessieren
gegenwärtig nicht, weil es sich im gesamten Rechtsgang offensichtlich nie um
die dort geregelten Bereiche gehandelt hat (vgl. auch die vorinstanzlichen E.
4b, 5a+e+g, 6 sowie 8 Abs. 1).
bb) Es herrscht zu Recht Einigkeit, dass
kraft Art. 3 lit. e ArG und Art. 12 Abs. 1 ArGV 1 die Arbeits- und
Ruhezeitbestimmungen keine Anwendung auf Assistenzärztinnen und -ärzte finden,
die nach erworbenem Staatsexamen eine Weiterbildung absolvieren zum Erlangen
des ersten Facharzttitels oder zwecks Zulassung für die Eröffnung einer eigenen
Praxis (wohl aber auf die übrigen Assistenzärztinnen und –ärzte [vgl. auch S. 3
in der Verfügung des Beschwerdegegners und S. 3 in dessen Vernehmlassung vom
22. Februar 2001]). Die Kontroverse dreht sich nur darum, ob diese Ausnahme
ebenso gelte für die Leitenden sowie die Oberärztinnen und -ärzte (vgl. zu den
Funktionen etwa §§ 10, 12, 14 f., 30 und 32 ff. der Verordnung über die
kantonalen Krankenhäuser vom 28. Januar 1981, LS 813.11), weil sie nach Art. 3
lit. d ArG in Verbindung mit Art. 9 ArGV 1 eine höhere leitende Tätigkeit
ausüben würden oder eben nicht (bejahend S. 4 ff. in der Stellungnahme der
Gesundheitsdirektion; verneinend die Beschwerdeführerinnen in Rekurs sowie S. 2
in der Stellungnahme des Personalamts).
Bloss mit Zurückhaltung darf eine höhere
leitende Tätigkeit angenommen werden (BGE 98 Ib 344 E. 2; vgl. zum Begriff auch
BGE 126 III 337 E. 5a). Die einhellige Lehre befürwortet eine solche für
Chefärzte (Zwahlen, Art. 3 N. 14; Rehbinder/Müller, S. 38; Eichenberger, S. 104
f.; ferner Brühwiler-Frésey, S. 287), wie es ebenso das seco tut. Hinwiederum
verneint Eichenberger diese Funktion bei Oberärzten (S. 116 ff.). Die
Vorinstanz wird sich nebst dem auch bei den Leitenden Ärztinnen und Ärzten
entscheiden und zudem fragen müssen, ob sich einfach allgemein auf Titel
abstellen lasse oder eine Beurteilung je per kon­kreten Betrieb zu erfolgen
habe.
Zu den hier interessierenden Privatspitälern
zählen übrigens alle vier von den Beschwerdeführerinnen angezeigten (vgl. RB
1998 Nr. 46). Unzutreffend behauptet die Beschwerde (S. 7 f.), die Klinik H
beziehe im Gegensatz zu Klinik G keine Subventionen mehr. Ansonsten würde das
Gesagte nur um so eher stimmen.
b) Anträge 1-4 sowie 10 und 11: Die
prozessualen Anträge 1, 2 und 4 (dazu und auch zum Folgenden Beschwerde S. 4 ff.;
vgl. ferner Rekurs S. 3) vermögen am ehesten dann Bedeutung zu erlangen, wenn
die Vorinstanz über die fraglichen Ärztekategorien keine bloss pauschalen
Feststellungen trifft. Antrag 3 hat jede Aktualität verloren. Und in dem
Umfang, als auf die materiellen Anträge 10 und 11 (dazu Beschwerde S. 13)
überhaupt ein­zutreten ist, wurden diese – soweit berechtigt – vorstehend
bereits berücksichtigt.
c) Antrag 12:
aa) Nachfolgend geht es noch um die
Assistenzärztinnen und -ärzte im Sinn von Art. 12 Abs. 1 ArGV 1 an den privaten
Krankenanstalten gemäss Antrag 6 und um deren übrige hier interessierende
Ärzteschaft, soweit für diese nicht ohnehin die arbeitsgesetzlichen Arbeits-
und Ruhezeitbestimmungen gelten.
Schon bei der Vorinstanz argumentierten die
Beschwerdeführerinnen, eine zeitliche Überbeanspruchung verletze die für alle
vorliegend involvierten Ärztinnen und Ärzte wirksamen Vorschriften über den
Gesundheitsschutz (Beschwerdeführerinnen in Rekurs S. 9 f. Der angefochtene
Entscheid verwarf das mit der Begründung, Art. 3a ArG stipuliere mit der
Anwendbarkeit dieser Vorschriften eine Ausnahme von den Ausnahmen des arbeits­ge­setzlichen
Geltungsbereichs nach Art. 2 und 3 ArG; e contrario ergebe sich, dass
der Gesetzgeber die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen für die in Art. 3a ArG
erwähnten Betriebsarten und Personenkategorien habe ausschliessen wollen; gegen
etwaige zeitliche Über­beanspruchungen lasse sich daher nicht mit den
arbeitsgesetzlichen Normen betreffend Gesundheitsschutz vorgehen (E. 7b;
gleicher Meinung S. 2 in der Stellungnahme des Stadtzürcher Gesundheits- und
Umweltdepartements).
Die Beschwerde bringt vor, Arbeitswochen über
55 Stunden hinaus verstiessen sowohl vor dem Hintergrund von Art. 9 Abs. 4,
Art. 12 und 15a ArG gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 ArG, wonach der
Arbeitgeber verpflichtet sei, "zum Schutze der Gesundheit der Arbeitnehmer
alle Massnahmen zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig, nach dem Stand
der Technik anwendbar und den Verhältnissen des Betriebes angemessen sind",
und "die betrieblichen Einrichtungen und den Arbeitsablauf so zu
gestalten, dass Gesundheitsgefährdungen und Überbeanspruchungen der
Arbeitnehmer nach Möglichkeit vermieden werden", als auch gegen das Recht
auf Leben und körperliche sowie geistige Unversehrtheit im Sinn von Art. 10
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BV, den Anspruch auf Achtung des Privat- und
Familienlebens gemäss Art. 13 Abs. 1 BV und das in Art 35 BV verankerte Gebot
der Grundrechtsverwirklichung (S. 14 ff.).
bb) Ob die von der Beschwerde angerufenen
Verfassungsbestimmungen als verletzt erscheinen, darf offen bleiben. Alles dort
Genannte galt nämlich bei Schaffung des Arbeits­gesetzes im Wesentlichen schon
nach der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (BS 1, 3 ff.; vgl. die
Konkordanztabelle in: Die neue Bundesverfassung, herausgegeben von Ul­rich
Zimmerli, Bern 2000, S. 293 ff. sowie BBl 1997 I 145 ff., 152 ff. und 191 ff.).
Und die Arbeitszeiten von Ärztinnen und Ärzten lagen seit je sehr hoch (vgl. S.
3 in der Stellungnahme der Gesundheitsdirektion). Wenn deshalb der Souverän in
Art. 3 ArG "Arbeitnehmer, die eine höhere leitende Tätigkeit ...
ausüben", und "Assistenzärzte" dem Gesetz entzog und den
Verordnungsgeber mit Art. 40 Abs. 1 lit. b ArG ermächtigte, diese Funktionen
näher zu definieren, bindet das die Gerichte (Art. 191 BV; Ulrich Häfelin/
Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, Rz. 2086
ff.; BGE 122 II 411 E. 3b und 116 Ib 270 E. 7c; Fridolin Schiesser, Die
akzessorische Prüfung, Zürich 1984, S. 290), und zwar umso eher, als die
jüngste Revision des Arbeitsgesetzes trotz mittlerweile akzentuierter
Problematik insofern nichts geändert hat. Vielmehr kommt es allein darauf an,
was das im Ingress von Art. 3 ArG vorbehaltene Gebot von Art. 3a ArG bedeute, dass
die Vorschriften des Arbeitsgesetzes "über den Gesundheitsschutz (Art. 6,
35 und 36a)" Anwendung fänden namentlich "auf Arbeitnehmer, die eine
höhere leitende Tätigkeit ... ausüben", sowie "auf
Assistenzärzte".
Art. 3a ArG samt seinem Vorbehalt in Art. 3
trat erst am 1. Mai 1994 in Kraft. Er entstand im Rahmen des Folgeprogramms
nach der Ablehnung des EWR-Abkommens (BBl 1993 I 805 ff., 868). In jenem
Zusammenhang handelte es sich bloss um eine Ausdehnung des arbeitsgesetzlichen
Geltungsbereichs für die Bestimmungen über die Gesundheitsvorsorge (Art. 6 ArG
und Verordnung 3 vom 18. August 1993 zum Arbeitsgesetz [ArGV 3, SR 822.113]),
weil das Gemeinschaftsrecht noch keine Regelung über die Arbeitszeit kannte
(BBl 1992 IV 1 ff., 383 ff., sowie V 520 ff., 659 ff., insbesondere 662). Für
die jüngste Re­vision des Arbeitsgesetzes wurde wiederholt, sie beschlage
"nur die Gesundheitsvorsorge, nicht aber die Vorschriften über die
Arbeits- und Ruhezeiten", und erweiternd festgestellt, die
"Vorschriften des Arbeitsgesetzes über die Gesundheitsvorsorge umfassen
die Artikel 6, 35 und 36a sowie die gestützt darauf erlassenen Ergänzungs- und
Ausführungsvorschrif­ten auf Verordnungsstufe" (BBl 1994 II 157 ff., 176
und 1998, 1394 ff., 1401).
Gewiss darf man Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen
im weiteren Sinn oder der Sache nach zu den Vorschriften über den
Gesundheitsschutz zählen (R. Canner/R. Schoop, Arbeitsgesetz, 2. A., Zürich
1976, S. 62; Rehbinder/Müller, S. 53; vgl. auch Erich Janutin, Gesundheit im
Arbeitsrecht, Zürich 1991, S. 80). Und sicher können sehr lange Arbeitszei­ten
Gesundheitsgefährdungen und Überbeanspruchungen im Sinn von Art. 6 Abs. 2 ArG
bedeuten (Beschwerde S. 14 f.). Nur beinhaltet Art. 6 ArG keine
Aspekte von Arbeits- und Ruhezeit, weil solche durch Art. 9 ff. ArG und die
hierauf fussenden Art. 13 ff. ArGV 1 er­fasst werden. Die auf Art. 6 Abs. 4 und
Art 40 ArG gestützte ArGV 3 betreffend Gesundheitsvorsorge redet denn auch
nicht von Derartigem. Umgekehrt verhält es sich zwar bei den unter anderem Art.
35 ArG über den Gesundheitsschutz bei Mutterschaft näher regelnden Art. 60 ff.
ArGV 1 (vgl. Art. 66 ArGV 1 zu Art. 36a ArG), doch spielt das vorliegend,
wo es um Art. 6 ArG geht, vorab keine Rolle, weshalb offen bleiben soll, was
als arbeitsgesetzliche Basis der dortigen Arbeits- und Ruhezeitnormen zu dienen
vermag. Die Entstehungsgeschichte von Art. 3a drängt keinen abweichenden
Schluss auf.
4. Die Beschwerde verlangt, nachdem schon der
Rekurs die Aufhe­bung der gesamten beschwerdegegnerischen Verfügung beantragt
hat, deren Kosten seien nicht den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen. Dem
liesse sich entsprechen, wenn es hier im Sinn von § 13 Abs. 3 VRG um eine
personalrechtliche Streitigkeit ginge. Eine solche liegt zum Beispiel dort vor,
wo Feststellungen getroffen werden über den Bestand, Nichtbestand oder Umfang
von Rechten oder Pflichten im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses
(Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem
revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998,
S. 193 ff., 199). An Letzterem gebricht es wie gesehen im Fall der
Ärzteschaft von Privatspitälern, weshalb der Beschwerdegegner zu Recht Kosten
erhob. Das gilt unabhängig von Obsiegen und Unterliegen, handelt es sich doch
um nach § 13 Abs. 1 VRG für Verwaltungstätigkeit geschuldete Gebühren und
Kosten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 4 ff.).
Kostenfreiheit in Anwendung von § 80b VRG
kommt deshalb auch für das verwal­tungsgerichtliche Verfahren nicht in
Betracht. Ansonsten drehte es sich mit gleicher Wirkung um einen Entscheid von
grosser Bedeutung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3). Da die Sache wegen
Rückweisung in der Schwebe bleibt, erscheinen beide Seiten als je hälftig ob­siegend
und unterliegend. Entsprechend sind die Parteien zu belasten, wobei die
Beschwer­deführerinnen je einen Viertel übernehmen und wegen gemeinsamen
Vorgehens füreinander solidarisch haften müssen (§§ 70 sowie 13 Abs. 2 Satz 1
und § 14 VRG; vgl. Kölz/ Boss­­hart/Röhl, § 14 N. 3). Diese finden freilich,
sie sollten sogar in solchem Fall keine Kos­ten zu tragen haben, denn sie
hätten "grundsätzliche auch eine breite Öffentlichkeit brennend
interessierende Fragen aufgeworfen". Gewiss könnte aus
Billigkeitserwägungen die Gerichtskasse einspringen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13
N. 23 und 27); das rechtfertigt sich hier aber nicht, fochten die
ärztlichen Gewerkschaften im Wesent­lichen doch für die durch sie
Repräsentierten und weniger zu Gunsten eines gesellschaftlichen Klarstellungsbedürfnisses.
Mangels mehrheitlichen Obsiegens vor
Verwaltungsgericht können die Beschwerdeführerinnen nach § 17 Abs. 2 VRG keine
Parteientschädigung erhalten (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 17 N. 32). Die
Neubeurteilung dieser Frage für das Rekursverfahren bleibt der Vor­instanz
vorbehalten (vgl. Rekurs S. 14 und E. 8 Abs. 2 im angefochtenen Entscheid).
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.
Soweit auf die Beschwerde eingetreten wird, wird
sie teilweise gutgeheissen.
Insofern werden in der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 23. März
2001 aufgehoben: Dispositiv Ziffer II ganz; Dispositiv Ziffer I, soweit diese
Dispositiv Ziffer III der Verfügung des AWA vom 25. Februar 2000 kassiert;
Dispositiv Ziffer IV in dem Umfang, als Feststellungen über die persönliche
Gültigkeit des Arbeitsgesetzes (Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen) für die
Oberärztinnen und -ärzte, die Leitenden Ärztinnen und Ärzte sowie die
Assistenzärztinnen und -ärzte mit abgeschlossener FMH-Weiterbildung abgelehnt
werden. Die Sache wird diesbezüglich an die Vorinstanz zu neuer Entscheidung
zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
...