zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00136 · 2019-08-29 · de

Baubewilligung Unterniveaugarage | Rechtsverweigerung; Beurteilung von nebenbestimmungsweise verlangten Abänderungsplänen. Gemäss § 322 Abs. 1 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist. Angesichts der Zielsetzung von § 322 PBG (Verhindern von Baubewilligungen auf Vorrat) ist es nicht mit dieser Bestimmung vereinbar, es – unabhängig von der der Ergreifung von Rechtsmitteln in guten Treuen – ins Belieben der Bauherrschaft zu stellen, den Eintritt des Fristenlaufs dadurch jahrelang hinauszuschieben, dass sie die Erfüllung von nebenbestimmungsweise statuierten Pflichten, über die mittels baurechtlicher Bewilligung zu entscheiden ist, unterlässt. Dies ist von besonderer Bedeutung, wenn ein erster Versuch der Erfüllung einer Nebenbestimmung bereits gescheitert ist. Mithin wird es mit zunehmendem Zeitablauf immer wahrscheinlicher, dass sich die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ändern. Es ist zu verlangen, dass von der Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein Ausführungshindernis zu beseitigen; andernfalls verwirkt eine Baubewilligung mit der nebenbestimmungsweise statuierten Pflicht, der Baubehörde Abänderungspläne einzureichen (E. 4.3). Die Pläne der Beschwerdegegnerinnen wurden durch das – vorbehaltlos eingereichte – neue Baugesuch abgelöst, dem Projektpläne des gesamten Bauvorhabens beizulegen waren. In der Einreichung des wesentlich abgeänderten Projekts ist ein Verzicht auf das ursprüngliche Projekt zu sehen (E. 5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.08.2019 VB.2019.00136
Zurich Verwaltungsgericht 29.08.2019 VB.2019.00136
Zurigo Verwaltungsgericht 29.08.2019 VB.2019.00136

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00136
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00136
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.08.2019
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 08.12.2020 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung Unterniveaugarage
Rechtsverweigerung; Beurteilung von nebenbestimmungsweise verlangten Abänderungsplänen.
Gemäss § 322 Abs. 1 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist. Angesichts der Zielsetzung von § 322 PBG (Verhindern von Baubewilligungen auf Vorrat) ist es nicht mit dieser Bestimmung vereinbar, es – unabhängig von der der Ergreifung von Rechtsmitteln in guten Treuen – ins Belieben der Bauherrschaft zu stellen, den Eintritt des Fristenlaufs dadurch jahrelang hinauszuschieben, dass sie die Erfüllung von nebenbestimmungsweise statuierten Pflichten, über die mittels baurechtlicher Bewilligung zu entscheiden ist, unterlässt. Dies ist von besonderer Bedeutung, wenn ein erster Versuch der Erfüllung einer Nebenbestimmung bereits gescheitert ist. Mithin wird es mit zunehmendem Zeitablauf immer wahrscheinlicher, dass sich die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ändern. Es ist zu verlangen, dass von der Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein Ausführungshindernis zu beseitigen; andernfalls verwirkt eine Baubewilligung mit der nebenbestimmungsweise statuierten Pflicht, der Baubehörde Abänderungspläne einzureichen (E. 4.3).
Die Pläne der Beschwerdegegnerinnen wurden durch das – vorbehaltlos eingereichte – neue Baugesuch abgelöst, dem Projektpläne des gesamten Bauvorhabens beizulegen waren. In der Einreichung des wesentlich abgeänderten Projekts ist ein Verzicht auf das ursprüngliche Projekt zu sehen (E. 5).
Gutheissung.
Stichworte:
ABÄNDERUNGSPLÄNE
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
ERLÖSCHEN DER BAUBEWILLIGUNG
NEBENBESTIMMUNG
RECHTSVERWEIGERUNG
RECHTSVERWEIGERUNGSBESCHWERDE
UNTERNIVEAUGARAGE
VERBOT DER FORMELLEN RECHTSVERWEIGERUNG
VERWIRKUNG
VERZICHT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 20 Abs. 1 BVV
§ 322 PBG
§ 322 Abs. 1 PBG
§ 322 Abs. 2 PBG
§ 322 Abs. 3 PBG
§ 322 Abs. 4 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2019.00136
Urteil
der 1. Kammer
vom
29. August 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
C,
2.
D,
beide vertreten durch
RA E,
Beschwerdegegnerinnen,
und
Stadtrat Uster,
Mitbeteiligter,
betreffend
Baubewilligung Unterniveaugarage,
hat sich ergeben:
I.
Mit Eingabe vom 22. Mai 2017 erhoben C
und D beim Baurekursgericht einen Rechtsverweigerungsrekurs mit folgendem
Hauptantrag:
"Es sei der Rekursgegner
anzuweisen, das Baubewilligungsverfahren für die der Stadt Uster im Mai 2001
eingereichten Experten-Pläne F AG Nrn. 04.3-1, Schalungsplan 1:50,
Garagen-Einfahrt/Boden, rev.dat. 09.05.01, und 04.3-2, Längsschnitt 1:20
Garagen-Einfahrt, rev.dat. 09.05.01, und den Plan Architekturbüro I GmbH
Nr. 01, 1:100, dat. 28.03.1995, rev.dat 29.05.2009, für den Anschluss der mit
Beschluss des Stadtrates Uster Nr. 146 vom 5. März 1991 auf der Parzelle
Kat-Nr. 02, GB Uster, bewilligten Unterniveaugarage an die Rampe der
Unterniveaugarage auf der Nachbarparzelle Kat.-Nr. 03 (altKat.-Nr. 04), GB
Uster, durchzuführen und den Bewilligungsentscheid, unter den allenfalls
erforderlichen Nebenbestimmungen, insbesondere unter Festsetzung der Regelung
des Gemeinschaftswerkes gemäss § 222 PBG, zu treffen".
Mit
Entscheid vom 23. Januar 2019 hiess das Baurekursgericht den Rekurs gut
und wies den Stadtrat Uster an,
"die Baugesuchspläne
- 04.3-1, Garage-Einfahrt,
Schalungsplan 1:50, F AG (Revisionsdatum 09.05.2001)
- 04.3-2, Garage-Einfahrt,
Längsschnitt 1:20, F AG (Revisionsdatum 09.05.2001)
- 01.2, Grundriss- und
Schnittplan 1:100 Unterniveaugarage H-Strasse 06, Architekt I (Revisionsdatum
29.05.2009)
in Nachachtung von
Dispositiv-Ziffer I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März 1991 zu
beurteilen und darüber einen materiellen baurechtlichen Entscheid zu
fällen. Dieser Entscheid hat innert 4 Monaten seit Rechtskraft dieses
Urteils zu ergehen."
II.
Dagegen gelangte A mit Beschwerde vom 25. Februar
2019 ans Verwaltungsgericht. Sie beantragte – unter Kosten und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegner – das angefochtene Urteil
sei aufzuheben, und das Vorliegen einer Rechtsverweigerung sei zu verneinen.
Eventuell sei die Sache zur erneuten Prüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Eingabe vom 21. März 2019 beantragte das
Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit
Beschwerdeantwort vom 1. April 2019 beantragten C und D – unter
Entschädigungs- und Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin ­– die
Abweisung der Beschwerde, soweit überhaupt darauf einzutreten sei. Mit Eingabe
vom 1. April 2019 verzichtete der Stadtrat Uster auf die Mitbeantwortung
der Beschwerde. Mit Replik vom 25. April 2019 hielt A an ihren Anträgen
fest. Mit Duplik vom 24. Mai 2019 hielten C und D an ihren Anträgen fest. A
liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Die
Beschwerdegegnerinnen machen geltend, auf die Beschwerde sei mangels
Legitimation nicht einzutreten.
Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder
Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG; § 338a Satz 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts ist die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn gegeben, wenn für
ihn einerseits eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum
Baugrundstück besteht, er andererseits durch das Bauvorhaben mehr als irgendein
Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder
rechtlichen) Interessen betroffen ist und er Mängel rügt, deren Behebung diese
Betroffenheit zu beseitigen vermag (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00364,
E. 1.2; 25. Januar 2012, VB.2011.00559, E. 2; vgl. Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 21
N. 55 ff. [Kommentar VRG]). Das Beschwerderecht wird in der Regel
bejaht, wenn die Liegenschaft des Nachbarn unmittelbar an das Baugrundstück
angrenzt oder allenfalls nur durch einen Verkehrsträger davon getrennt wird
(VGr, 19. Juli 2018, VB.2017.00802, E. 3.1.1). Bei Vorliegen dieser
besonderen räumlichen Beziehungsnähe braucht das Anfechtungsinteresse nicht mit
dem Interesse übereinzustimmen, das durch die vom Nachbar als verletzt
bezeichneten Normen geschützt wird (BGr, 16. Juli 2010, 1C_236/2010, E. 1.4
mit Hinweisen).
Die Beschwerdeführerin ist in diesem Sinn als Eigentümerin
der Parzelle Kat.-Nr. 03, die unmittelbar an das Baugrundstück anstösst
bzw. als Eigentümerin der Unterniveaugarage, an die angeschlossen werden soll,
– entgegen den beschwerdegegnerischen Darlegungen – zur Beschwerde legitimiert.
Daran ändert nichts, dass es sich um eine Beschwerde gegen den Entscheid über
einen Rechtsverweigerungsrekurs handelt.
1.3
Auch die
weiteren Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.
2.
2.1
Streitgegenständlich
ist die Frage, ob im Verhalten des Stadtrats Uster gegenüber den
Beschwerdegegnerinnen im Zusammenhang mit der Erstellung einer
Unterniveaugarage auf ihrem nur teilweise überbauten Grundstück Kat.-Nr. 02
bzw. mit dem Anschluss an die bestehende Unterniveaugarage der
Beschwerdeführerin auf dem Grundstück Kat.‑03, deren Rampe mitbenutzt
werden soll, eine Rechtsverweigerung zu erblicken ist. Die vorliegende
Streitigkeit hat eine lange Vorgeschichte, die im Folgenden – in Nuancen
abweichend von der Zusammenfassung der Vorinstanz – dargelegt wird.
2.2
Am 20. März
1984 hatte der Stadtrat Uster dem Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin (J)
die Erstellung eines Mehrfamilienhauses samt Unterniveaugarage auf der heutigen
Parzelle Kat.-Nr. 03 (damals: Kat.-Nr. 04) an der H-Strasse in Uster
bewilligt. Den Eigentümerinnen und Eigentümern der angrenzenden Grundstücke –
wozu auch die Rechtsvorgängerin der Beschwerdegegnerin 2 (K) zählte –
sollte es ermöglicht werden, ihre allfälligen künftigen Unterniveaugaragen an
die Unterniveaugarage J anzuschliessen und auch die Zufahrtsrampe gegen Einkauf
mitzubenutzen.
Der folgende
Revers wurde gemäss Disp.-Ziff. 2.3 des Entscheids des Stadtrats Uster vom
20. März 1984 im Grundbuch angemerkt:
" Der
jeweilige Eigentümer dieses Grundstückes ist (gemäss § 222 Planungs- und
Baugesetz) verpflichtet, auf erstes Verlangen der Stadt Uster die Eigentümer
der westlich und südlich angrenzenden Grundstücke gegen angemessene
Entschädigung an die (gemäss Baugesuch Nr. 06 projektierte und vom
Stadtrat bewilligte) unterirdische Autoeinstellhalle anschliessen zu lassen
sowie die diesbezüglich erforderlichen PW‑Durchfahrtsrechte
einzuräumen."
2.3
Gestützt auf die genannte
Baubewilligung schlossen die Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin und der
Beschwerdegegnerin 2 am 22. März 1985 eine Vereinbarung betreffend
die Einfahrtsverhältnisse in die bewilligte Unterniveaugarage J ab. Dabei
räumte der Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin jenem der Beschwerdegegnerin 2
folgendes Fahrwegrecht ein:
" Der
Eigentümer des belasteten Grundstücks [Kat.-Nr. 04] räumt dem Eigentümer
des berechtigten Grundstücks [Kat.-Nr. 02] das Recht ein, die auf dem
belasteten Grundstück zu erstellende Zufahrtsrampe zu einer unterirdischen
Einstellgarage für die Zu- und Wegfahrt zu einer auf dem berechtigten
Grundstück zu erstellenden unterirdischen Einstellgarage mit Personenwagen der
Kat. A gegen anteilmässige Beteiligung an den Unterhalts- und
Erneuerungskosten zu befahren."
Als
"Obligatorische Bestimmung hierzu" wurde festgehalten:
" Diejenigen
baulichen Massnahmen, die dereinst für den Anschluss einer UN-Garage auf dem
berechtigten Grundstück an die auf dem belasteten Grundstück zu erstellende
Rampe notwendig sind, sind auf Kosten von Frau K nach vorgängiger Absprache mit
J auszuführen."
2.4
Die
Zufahrtsrampe sowie die Unterniveaugarage waren indes – trotz eines vom
Stadtpräsident Uster verfügten vollständigen Baustopps – abweichend von den
bewilligten Plänen gebaut worden. Die Garage ragte entgegen den Bauplänen im
Maximum über 1 m aus dem gewachsenen Boden – womit kein abstandfreies
Gebäude nach § 269 PBG mehr vorlag – und schloss entgegen den Bauplänen
nicht an die Grenze an, sondern wies einen Abstand von 0.20–1.00 m zum
Grundstück der Beschwerdegegnerinnen auf. Der somit nach § 270 PBG
anwendbare Mindestabstand von 3.50 m wurde nicht eingehalten.
Der Stadtrat Uster hatte die Abweichung von den
ursprünglich bewilligten Plänen am 27. Mai 1986, auf Gesuch hin, als
Projektänderung bewilligt. Die Baudirektion verweigerte jedoch die Ausnahmebewilligung
und die Baurekurskommission III hiess einen Rekurs der Rechtsvorgängerin der
Beschwerdegegnerinnen am 20. Mai 1987 gut und hob die nachträglich
erteilte Bewilligung auf.
Desgleichen hob die
Baurekurskommission III am 14. Juni 1989 den Beschluss des Stadtrats Uster
vom 5. Juli 1988 teilweise auf, der besagte, dass aus Gründen der
Verhältnismässigkeit auf die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands zu verzichten sei. Ein Abbruch des Unterniveaugaragendachs im
Anschlussbereich der geplanten Tiefgarage K wurde von der Baurekurskommission
III – unter anderem aufgrund der Bösgläubigkeit des Bauherrn – als
grundsätzlich verhältnismässig erachtet. Die Tiefgarage sei so umzugestalten,
dass sie keine Grenzabstandsvorschriften verletze. Die Planung dieser Anpassung
sei der Bauherrschaft zu überlassen. Die Beseitigung der widerrechtlichen
Bauteile oder die Errichtung einer Grenzbaute sei aber erst bzw. nur dann
erforderlich, wenn das Ausmass der Verhältnismässigkeit eines Abbruchs aufgrund
eines allenfalls eingereichten Baugesuchs der heutigen Beschwerdegegnerinnen
erkennbar sei. Ihr hängiges Baugesuch für die Errichtung einer Tiefgarage werde
von der Grenzabstandsverletzung nicht unmittelbar tangiert. Bei den
widerrechtlichen Abweichungen im Bereich der Zufahrtsrampe und des
Garagenbodens könne grundsätzlich auf die Wiederherstellung des ursprünglich
bewilligten Zustands verzichtet werden, es sei denn, dies würde als Folge der
teilweisen Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands notwendig sein. Die in
der Baubewilligung vom 20. März 1984 genannten Durchfahrtsrechte würden
durch diesen Beschluss nicht tangiert. Der Rechtsvorgänger der
Beschwerdeführerin wurde verpflichtet, folgenden Beseitigungsrevers im
Grundbuch anmerken zu lassen:
"Der jeweilige
Eigentümer dieses Grundstücks hat die Tiefgarage im Anschlussbereich der
geplanten Unterniveaugarage im Nachbargrundstück Kat.-Nr. 02 auf erstes
Verlangen des Stadtrats Uster den geltenden Grenzabstandsvorschriften
anzupassen, sofern die widerrechtlichen Bauteile der Garagendecke die
Errichtung eines Neubaus auf dem Nachbargrundstück mehr als in minimem Ausmass
beeinträchtigen."
Sowohl das Verwaltungsgericht (VGr, 7. März 1990,
VB 122, 124 und 130/1989) als auch das Bundesgericht (BGr, 13. Juli 1990,
1P.271/1990) bestätigten den Entscheid und der Beseitigungsrevers wurde im
Grundbuch angemerkt. Das Verwaltungsgericht hatte dabei ausdrücklich erörtert,
dass sich aus dem Anschlussrevers (vgl. E. 2.2) nicht eine Bindung
der Bauherrschaft ableiten lasse, die Tiefgarage in der ursprünglich
bewilligten Weise auszuführen (VGr, 7. März 1990, VB 122, 124 und
130/1989 E. 5c), was das Bundesgericht als "nicht offensichtlich
unrichtig" schützte (BGr, 13. Juli 1990, 1P.271/1990 E. 3d).
2.5
Mit
Beschluss vom 5. März 1991 erteilte der Stadtrat Uster – auf das Gesuch
eines Stellvertreters der Beschwerdegegnerin 2 hin – unter zahlreichen
Nebenbestimmungen die Baubewilligung zur Erstellung einer Unterniveaugarage auf
dem Grundstück Kat.‑Nr. 02 der Beschwerdegegnerinnen. Das bereits im
Februar 1987 eingereichte Baugesuch Nr. 07 war bis dahin wegen der
Rechtmittelverfahren, welche die teilweise widerrechtlich erstellte
Unterniveaugarage J zum Gegenstand hatten, vor der kommunalen Baubehörde
sistiert gewesen.
Mit
dieser Bewilligung wurde die Bauherrschaft in Disp.-Ziff. I.1.3
nebenbestimmungsweise verpflichtet, die am 22. März 1985 getroffene
Vereinbarung über die Benützung der Zufahrtsrampe zur Unterniveaugarage im Sinn
von § 223 Abs. 1 PBG (Gemeinschaftswerk) zu konkretisieren, vom
Stadtrat Uster genehmigen zu lassen und zur Anmeldung im Grundbuch anzumelden.
In Disp.-Ziff. I.1.8 des Beschlusses wurde die Bauherrschaft zudem
verpflichtet, vor Baubeginn abgeänderte Planunterlagen für den Anschluss an die
Unterniveaugarage J einzureichen. Ausserdem wurde festgehalten, dass die
Detailgestaltung im Anschlussbereich zur Garage J privatrechtlich zu regeln sei
(Disp.-Ziff. I.8).
Ein von Nachbarn dagegen erhobener Rekurs wurde am 23. Oktober
von der Baurekurskommission III abgewiesen und der Entscheid erwuchs in
Rechtskraft.
2.6
In der
Folge führten die Verhandlungen zwischen der Bauherrschaft und dem
Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin über die privatrechtliche Regelung der
Detailgestaltung im Anschlussbereich nicht zu einer Einigung.
Als Folge ihres Wiedererwägungsgesuchs vom 21. November
1991 erreichte die Bauherrschaft unter anderem, dass der Stadtrat Uster die
Disp.-Ziff. I.1.3 der Baubewilligung vom 5. März 1991 folgendermassen
neu fasste:
"Die am
22. März 1985 getroffene Vereinbarung über die Benützung der Zufahrtsrampe
J ist zur Anmerkung im Grundbuch anzumelden."
Mit einem weiteren Wiedererwägungsgesuch versuchte die
Bauherrschaft, den Stadtrat am 14. Januar 1992 dazu zu bringen,
Disp.-Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März 1991 ersatzlos zu
streichen, die Anschlussregelung gemäss § 224 PBG einseitig zu verfügen
sowie den Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin zu verpflichten, seine
Unterniveaugarage im Anschlussbereich der geplanten Unterniveaugarage den
geltenden Grenzabstandsvorschriften anzupassen. Mit Beschluss vom 7. Juli
1992 trat der Stadtrat Uster auf das Wiedererwägungsgesuch nicht ein und
verzichtete auf die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
in Bezug auf die Unterniveaugarage J.
Ein Rekurs hiergegen wurde von der Baurekurskommission III
am 28. Oktober 1992 gutgeheissen, woraufhin der Stadtrat Uster das
Wiederwägungsgesuch in einem zweiten Anlauf am 9. Februar 1993 guthiess.
Der Stadtrat Uster hielt fest, dass er gemäss §§ 224 und 225 PBG behördliche
Anordnungen treffen werde, falls sich die Parteien nicht einigen könnten;
vorerst werde er insbesondere einen Entwurf über die Regelung der
Rechtsverhältnisse vorzulegen haben. In Abweichung zum Rechtsmittelentscheid
der Baurekurskommission III vom 28. Oktober 1992 würden sich jedoch keine
weiteren Anordnungen rechtfertigen; insbesondere könne nach wie vor auf die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei der Garage J, soweit überhaupt
grundsätzlich Anspruch auf Abänderung bestehe, verzichtet werden. Der Stadtrat
setzte dem Rechtsvorgänger der Beschwerdeführerin sowie der Beschwerdegegnerin 2
im Sinn der Erwägungen eine Frist nach § 223 PBG bis Ende April 1993 an,
um in Bezug auf die Rampe und die Verbindung der beiden Tiefgaragen die
erforderliche Vereinbarung zu treffen und der Abteilung Hochbau zur Genehmigung
durch den Stadtrat einzureichen.
Den dagegen von beiden Parteien erhobenen Rekurs wies die
Baurekurskommission III am 16. März 1994 ab, hielt in ihren Erwägungen
jedoch unter anderem fest, dass die kommunale Baubehörde den streitbetroffenen
Parteien, welche sich innert Frist nicht über eine gemeinsame Garagenzufahrt im
Sinn eines Gemeinschaftswerks einigen konnten, nun gestützt auf § 224 Abs. 2
PBG einen Entwurf über die Regelung der Anschlussproblematik vorzulegen habe.
Dieser Rekursentscheid wurde von beiden Parteien mit Beschwerde angefochten.
Das Verwaltungsgericht sistierte das Rechtsmittelverfahren VB.1994.00069 in der
Folge und schrieb es erst am 9. November 2000 ab (vgl. E. 2.8 a.E.).
2.7
Am 29. August 1995 reichte die
Beschwerdegegnerin 2 die von Disp.-Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom
5. März 1991 verlangte Projektänderung ein, die aber entgegen den
Ausführungen der Baurekurskommission III in ihrem Rekursentscheid vom 14. Juni
1989 (vgl. E. 2.4) Änderungen am Garagenboden L verlangte. Die Pläne
wurden zusammen mit einem Begleitschreiben eingereicht, in dem um ihre
Genehmigung sowie um die Regelung der Detailgestaltung im Anschlussbereich zur
Tiefgarage J ersucht wurde.
Am 18. November 1996 legte die Abteilung Hochbau der
Stadt Uster den Parteien schliesslich – gestützt auf eine Beurteilung der F AG
(heute: O Partner AG) – einen detaillierten Vereinbarungsentwurf über
die Anpassung der Garage J sowie den Entwurf eines entsprechenden
Stadtratsbeschlusses vor. Die Abteilung Hochbau hielt dabei unter anderem fest,
ohne Einigung in dieser Angelegenheit bis zum 31. Januar 1997 werde
"die erforderliche Ordnung von Amtes wegen festgesetzt und gestützt auf § 224
Abs. 2 PBG im Grundbuch angemerkt". Dieses Vorgehen bedürfe
allerdings noch der Zustimmung des Stadtrates. Eine einvernehmliche Lösung auf
der Basis des Vereinbarungsentwurfs des Stadtrats Uster scheiterte. In der
Folge unterblieb der Erlass einer behördlichen Anordnung im Sinn von § 224
PBG durch den Stadtrat Uster.
2.8
Mit seinem
Beschluss vom 11. Juli 2000 wies der Stadtrat Uster das Begehren der
jetzigen Beschwerdegegnerin 2 um Vorlage eines Vereinbarungsentwurfs im
Sinn von § 224 PBG ab, weil es vorderhand an einem hinreichenden
öffentlichen Interesse an einem Gemeinschaftswerk fehle. Deshalb bestehe noch
kein Grund, den Anschlussrevers durchzusetzen, und aus dem gleichen Grund sei
Disp.‑Ziff. 1 des Stadtratsbeschlusses vom 9. Februar 1993 insoweit
aufzuheben, als dort den streitbetroffenen Parteien im Sinn von
§ 223 PBG eine Frist für den Abschluss einer Vereinbarung angesetzt
worden sei. Im Weiteren hielt der Stadtrat fest, er verzichte auch im heutigen
Zeitpunkt auf die Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
bei der Unterniveaugarage J. Insbesondere sei bis anhin kein konkretes
(Hoch-)Bauvorhaben präsentiert worden, das eine Anpassung der Garage J
verlange. Ohnehin könnten sich die Nachbarparteien nun aufgrund der revidierten
und mittlerweile in Kraft getretenen Bestimmung von § 270 Abs. 3 PBG
auf ein Näherbaurecht einigen, wodurch die strittigen baurechtlichen Mängel
grösstenteils geheilt werden könnten. Schliesslich verweigerte der Stadtrat
Uster die Projektänderung gemäss Plan Nr. 01.2 vom 28. März 1995 mit
Disp.-Ziff. IV und hielt fest, dass die Verpflichtung zum Einreichen
abgeänderter Planunterlagen über den Anschluss der Tiefgarage L an die
Tiefgarage J gemäss Disp.‑Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März
1991 fortbestehen bleibe. Der Beschluss des Stadtrats vom 11. Juli 2000
wurde nicht angefochten, woraufhin das Verwaltungsgericht das in E. 2.6
a.E. erwähnte Verfahren VB.1994.00069 mit Verfügung vom 9. November 2000
abschrieb (VGr, 9. November 2000, VB.1994.00069).
Mit dem in Rechtskraft erwachsenen
Beschluss des Stadtrats Uster vom 11. Juli 2000 war – entgegen der
Behauptung der Beschwerdeführerin – die Verpflichtung zu einem
Gemeinschaftswerk im Sinn von Disp.-Ziff. I.1.3 der Baubewilligung vom
5. März 1991 nicht völlig ausser Kraft gesetzt worden. Aufgehoben wurde
allein die Festlegung nach Disp.-Ziff. 1 des Entscheids des Stadtrats
Uster vom 9. Februar 19993, dass eine Frist bis Ende April 1993 bestehe,
um eine Vereinbarung (Regelung der Anschlussproblematik) zu treffen und zur Genehmigung
einzureichen. Mit der am 9. November 2000 erfolgten Abschreibung der
jahrelang sistierten Beschwerde gegen den Beschluss des Stadtrats Uster vom
9. Februar 1993 bzw. gegen den diesbezüglichen Rekursentscheid der
Baurekurskommission III vom 16. März 1994 "durch Rückzug der
Beschwerde bzw. infolge Gegenstandslosigkeit" (VGr, 9. November 2000,
VB.1994.00069), lebte Disp.‑Ziff. 1.3 der Baubewilligung vom 5. März
1991 wieder in seiner ursprünglichen Fassung auf (gemäss Disp.-Ziff. 3 des
Entscheids des Stadtrats Uster vom 9. Februar 1993 wird Disp.‑Ziff. I.2
[recte: II.2] des Entscheids des Stadtrats Uster vom 7. Januar 1992
bezüglich der Vereinbarung über die Zufahrtsrampe [Abänderung von Disp.‑Ziff. 1.3
der Baubewilligung vom 5. März 1991] aufgehoben). Demnach traf die
Bauherrschaft noch immer die Pflicht, "die am 22. März 1985
getroffene Vereinbarung über die Benutzung der Zufahrtsrampe zur UN-Garage im
Sinn von § 223 Abs. l PBG zu konkretisieren, vom Stadtrat genehmigen
zu lassen und zur Anmerkung im Grundbuch anzumelden". Weiterhin bestand
auch die Verpflichtung nach Disp.-Ziff. I.1.8 zum Einreichen abgeänderter
Planunterlagen sowie jene nach Disp.‑Ziff. I.8, die Detailgestaltung
im Anschlussbereich zur Tiefgarage J privatrechtlich zu regeln.
2.9
Im Frühjahr
2001 reichte das Ingenieurbüro F AG bei der Baubehörde Uster zwei Pläne
samt Kostenberechnungen für die bauliche Anpassung der Unterniveaugarage der
jetzigen Beschwerdeführerin ein.
2.10
Der
Stadtrat Uster unterliess es in der Folge, die Pläne zu beurteilen. In
Beantwortung einer am 31. Oktober 2008 eingereichten Aufsichtsbeschwerde
der Beschwerdegegnerin 1, führte die Baudirektion des Kantons Zürich aus,
sie sehe keine Veranlassung zu aufsichtsrechtlichen Anordnungen oder Massnahmen
gegenüber dem Stadtrat Uster.
Am 2. Juni 2009 reichte die Beschwerdegegnerin 2
einen neuen Abänderungsplan ein und verlangte unter anderem, dass der Stadtrat
Uster innert Monatsfrist eine Vereinbarung für ein Gemeinschaftswerk nach § 222 ff.
PBG vorlege. Am 7. Juli 2009 hielt der Stadtrat Uster fest, dass wegen des
rechtskräftigen Stadtratsbeschlusses vom 11. Juli 2000 keinerlei
Handlungsbedarf in der betreffenden Angelegenheit mehr bestehe, woran die
seither eingereichten abgeänderten Baugesuchsunterlagen nichts änderten
.
2.11
Eine
zweite, am 22. Oktober 2009 eingereichte Aufsichtsbeschwerde wurde
zuständigkeitshalber der Baurekurskommission III überwiesen, welche sie als
Rechtsverweigerungsrekurs entgegennahm (BRGE III, 20. November 2013,
0153/2013).
Im Rahmen dieses Rechtsmittelverfahrens suchte die
Baurekurskommission III zusammen mit den involvierten Parteien nach einer
einvernehmlichen Lösung. Anlässlich von Einigungsverhandlungen finanzierte die
Stadt Uster die Planung für die Erschliessung einer Unterniveaugarage unter
Benützung der bestehenden Garagenrampe.
In diesem Zusammenhang bewilligte die Stadt Uster mit
Verfügung vom 20. September 2012, welche in Rechtskraft erwuchs, eine
Grenzmutation zwischen den streitgegenständlichen Parzellen Kat.-Nr. 02 (neue
Bezeichnung: 09) der Beschwerdegegnerinnen und Kat.-Nr. 03 (neue
Bezeichnung: 10) der Beschwerdeführerin.
Am 25. Januar 2013 reichten die Beschwerdegegnerinnen
eine der im Rahmen der Einigungsverhandlungen vor dem Baurekursgericht
entwickelten Projektvarianten für die strittige Zufahrt zur Unterniveaugarage J
zur Bewilligung ein. Das – vollständig neue – Baugesuch wurde mit einer
Zustimmungserklärung der Beschwerdeführerin eingereicht. Mit Beschluss vom 29. Oktober
2013 entschied der Stadtrat Uster, auf das Baugesuch vom 25. Januar 2013
nicht einzutreten. Als Begründung führte er an, es fehle die Zustimmung der
Eigentümerin der bei dieser Zufahrtsvariante ebenfalls tangierten Parzelle Kat.‑Nr. 11.
Gegen diesen Beschluss rekurrierten die Beschwerdegegnerinnen am 9. Dezember
2013. Das Rekursverfahren ist unter der Geschäftsnummer R3.2013.00165 nach wie
vor pendent.
Das Baurekursgericht schrieb sein Verfahren R3.2009.00232
(Rechtsverweigerungsrekurs) im Nachgang des Nichteintretensentscheids des
Stadtrats Uster mit Entscheid vom 20. November 2013 als gegenstandslos
geworden ab. Dieser Entscheid wurde nicht angefochten und erwuchs in
Rechtskraft.
2.12
Mit
Schreiben vom 20. April 2017 liess der Leiter Hochbau und Vermessung die
jetzigen Beschwerdegegnerinnen wissen, bei der kommunalen Baubehörde stünden in
der Streitsache keine Pendenzen mehr offen. Selbstverständlich stehe es ihnen
aber frei, eine neue Eingabe mittels eines vollständig neuen Baugesuchs zu
machen. Daraufhin wurde der Rechtsverweigerungsrekurs im vorliegenden Verfahren
eingereicht.
3.
Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass sich die Vorinstanz
mit den konkreten Abläufen im Zusammenhang mit der Baubewilligung vom 5. März
1991 nicht genügend auseinandergesetzt habe; es liege ein Begründungsmangel
vor.
Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV
verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner
Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und
in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Pflicht der Behörden,
ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist aber nicht erforderlich, dass sich die
Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sich die Behörde auf
die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 134 I 83 E. 4.1
mit Hinweisen).
Der Rüge der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden.
Die Vorinstanz hat sich mit den Vorgängen im Zusammenhang mit der
Baubewilligung vom 5. März 1991 eingehend befasst und diese ihrer rechtlichen
Beurteilung zugrunde gelegt. Die Beschwerdeführerin scheint denn auch viel eher
den Inhalt des Entscheids – insbesondere die rechtliche Qualifikation der im
Frühjahr 2001 eingereichten Planunterlagen als Änderungspläne – als die
Begründungstiefe zu beanstanden. Ein Begründungsmangel liegt nicht vor.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin bringt primär vor, dass die Baubewilligung ihre Gültigkeit
inzwischen wegen Zeitablaufs im Sinn von § 322 Abs. 1 PBG verloren
habe. Spätestens mit Rechtskraft des Verwaltungsgerichtsentscheids vom 9. November
2000 habe die Verwirkungsfrist nach § 322 Abs. 1 PBG zu laufen
begonnen, da nun keine gerichtlichen Pendenzen mehr vorhanden gewesen seien.
Die Eingabe der Beschwerdegegnerinnen vom 2. Juni 2009 sei die erste
förmliche Eingabe seit dem 1. Juni 1999 gewesen.
4.2
Demgegenüber
legen die Beschwerdegegnerinnen dar, dass die Baubewilligung vom 5. März
1991 noch keinen das Bewilligungsverfahren abschliessenden Endentscheid
darstelle, der mit dem Abschreibungsbeschluss vom 9. November 2000 in
Rechtskraft erwachsen wäre. Weiterhin seien Kernelemente offengeblieben; so
habe es an einem Entwurf des Stadtrats Uster für ein Gemeinschaftswerk
gemangelt und die abgeänderten Pläne für den Anschluss der Tiefgarage L an die
Tiefgarage J seien noch zu beurteilen gewesen. Die Gültigkeitsdauer habe
deshalb noch gar nicht zu laufen begonnen. Bereits im Frühjahr 2001 seien
detaillierte Pläne samt detaillierten Kostenberechnungen für die bauliche
Anpassung der Unterniveaugarage J an die künftige Garage L eingereicht worden.
Es stehe nicht im Belieben des Stadtrats Uster durch seine Weigerung, die
eingereichten Pläne zu prüfen, die Baubewilligung vom 5. März 1991
ungültig werden zu lassen. Die Auffassung, dass der Stadtrat dauernd zur
Beurteilung der zur Erfüllung von Disp.‑Ziff. I.1.8 der
Baubewilligung vom 5. März 1991 eingereichten Pläne hätte angehalten
werden müssen, sei unzutreffend.
4.3
Gemäss § 322
Abs. 1 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher
mit der Ausführung begonnen worden ist; bei Neubauten gilt der Aushub oder, wo
er vorausgesetzt ist, der Abbruch einer bestehenden Baute als Baubeginn. Sind
für das gleiche Vorhaben mehrere baurechtliche Bewilligungen nötig, ist nach § 322
Abs. 2 PBG die letzte Bewilligung für das Erlöschen der übrigen und für
den Baubeginn massgeblich. Als baurechtliche Bewilligungen, deren Datum gemäss
§ 322 PBG für die Gültigkeitsdauer massgeblich ist, gelten nach § 20
Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) alle
Bewilligungen und Genehmigungen, die nach dem Planungs- und Baugesetz
Voraussetzung für den Baubeginn sind.
Die Frist beginnt gemäss § 322 Abs. 3 PBG mit dem
Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft
des öffentlich- oder zivilrechtlichen Entscheids. Umfasst die gleiche
Bewilligung mehrere Gebäude, ist die Frist mit dem Baubeginn bei einem Gebäude
gewahrt. Laut § 322 Abs. 4 PBG beeinflussen Nebenbestimmungen zur
Bewilligung den Fristenlauf nicht; Gleiches gilt, wenn Konzessionen oder andere
als baurechtliche Bewilligungen erforderlich sind. Der Regierungsrat hat in
seiner Weisung vom 5. Dezember 1973 zu einem Gesetz über die Neuordnung
des Planungs- und Baurechtes zum damaligen § 294 (= § 322 PBG)
ausdrücklich erklärt, dass unter baurechtlichen Bewilligungen im Sinn von
Absatz 2 der Bestimmung solche zu verstehen seien, die im Rahmen eines
Baubewilligungs-, allfälligen Ausnahmebewilligungs- oder Genehmigungsverfahrens
in Anwendung dieses Gesetzes zu erteilen seien. Nebenbestimmungen, die nicht zu
so einem Verfahren führten, würden den Fristenlauf nicht hemmen (ABl 1973,
1872).
Die Bestimmung nach § 322 PBG zielt darauf ab,
Baubewilligungen auf Vorrat zu verhindern; der Bauherr hat innerhalb von drei
Jahren zu entscheiden, ob er bauen will oder nicht (BEZ 2007 Nr. 27;
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 6. A., Zürich 2019, S. 455). Diese Entscheidung stand den
Beschwerdegegnerinnen indes gar noch nicht offen. Der Stadtrat Uster hatte mit
seinem Beschluss vom 11. Juli 2000 den – gemäss Disp.-Ziff. I.1.8 der
Baubewilligung vom 5. März 1991 geforderten – im Jahr 1995 eingereichten
(vgl. E. 2.7) Abänderungsplänen der Beschwerdegegnerinnen die Bewilligung
versagt und festgehalten, dass die Verpflichtung zum Einreichen abgeänderter
Planunterlagen bestehen bleibe (vgl. E. 2.8). Grundsätzlich wird der
Fristenlauf erst ausgelöst, wenn diese Pläne rechtskräftig bewilligt sind (vgl.
VGr, 5. Juli 1991, VB 90/0220 und VB 90/0222, E. 4c/bb [nicht auf
www.vgrzh.ch veröffentlicht]).
Angesichts der Zielsetzung von § 322 PBG (Verhindern
von Baubewilligungen auf Vorrat) ist es indes nicht mit dieser Bestimmung
vereinbar, es – unabhängig von der der Ergreifung von Rechtsmitteln in guten
Treuen – ins Belieben der Bauherrschaft zu stellen, den Eintritt des
Fristenlaufs dadurch jahrelang hinauszuschieben, dass sie die Erfüllung von
nebenbestimmungsweise statuierten Pflichten, über die mittels baurechtlicher
Bewilligung zu entscheiden ist, unterlässt. Dies ist von besonderer Bedeutung,
wenn ein erster Versuch der Erfüllung einer Nebenbestimmung bereits gescheitert
ist. Mithin wird es mit zunehmendem Zeitablauf immer wahrscheinlicher, dass
sich die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse ändern. Es ist zu verlangen,
dass von der Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein
Ausführungshindernis zu beseitigen (vgl. Christian Mäder, Das
Baubewilligungsverfahren, Eine Darstellung des zürcherischen Rechts und der
neueren zürcherischen Rechtsprechung, Zürich 1991, Rz. 408 Fn. 19;
zum vergleichbaren Berner Recht: Aldo Zaugg/Peter Ludwig, Baugesetz des Kantons
Bern vom 9. Juni 1985, Kommentar Bd. I, 4. A., Bern 2013, Art. 42
N. 4); andernfalls verwirkt eine Baubewilligung mit der
nebenbestimmungsweise statuierten Pflicht, der Baubehörde Abänderungspläne
einzureichen.
Der Vorinstanz kann freilich im Grundsatz zugestimmt
werden, soweit sie darlegt, dass die Verwirkungsfrist nach § 322 Abs. 3
PBG nicht zu laufen beginne, wenn "Nebenbestimmungen wie etwa eine
Projektänderung oder Detailplanung einen Baubeginn verhindern und die
entsprechend von der Bauherrschaft eingereichten zusätzlichen Gesuchunterlagen
von der zuständigen Baubehörde nicht oder nicht zeitnah beurteilt werden".
4.4
4.4.1
Der Beschluss des Stadtrats Uster vom 11. Juli 2000 wurde nicht
angefochten (vgl. E. 2.8). Mit der am 9. November 2000 erfolgten
Abschreibung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde VB.1994.00069 (VGr, 9. November
2000, VB.1994.00069) wurde über das letzte damals pendente Rechtsmittel
betreffend die Baubewilligung vom 5. März 1991 entschieden. Anfang des
Monats Januar 2001 war diese Verfügung rechtskräftig.
Entscheidend ist für den
vorliegenden Fall, ob bzw. wann die Beschwerdegegnerinnen in der Folge um die
Beurteilung von Änderungsplänen im Sinn von Disp.-Ziff. I.1.8 der
Baubewilligung vom 5. März 1991 ersuchten und ob sie mit ihrem Handeln das
ihnen Zumutbare unternahmen.
4.4.2
Die Vorinstanz führte aus, dass das Ingenieurbüro F AG im Frühjahr
2001 zwei detaillierte Pläne samt detaillierten Kostenberechnungen für die
bauliche Anpassung der Unterniveaugarage J an die künftige Garage L zur
Bewilligung einreichte, allerdings nicht im Sinn von § 310 PBG und § 6
BVV vollständig und korrekt unterzeichnet. Der Stadtrat Uster betrachtete diese
nicht als zur Bewilligung eingereichte Änderungspläne.
Nach einer – von der Vorinstanz aufgenommenen – im aktuellen
Verfahren nicht dargetanen früheren Darstellung der heutigen
Beschwerdegegnerinnen wurden diese Pläne im August 2002 der Abteilung Bau der
Stadt Uster nochmals, und diesmal korrekt unterzeichnet, eingereicht. Dies ist
jedoch umstritten. Laut dem Stadtrat Uster sind auf dem Bauamt keine von den
heutigen Beschwerdegegnerinnen unterzeichnete oder mit einem ordnungsgemässen
Eingangsstempel versehenen Planunterlagen aus der damaligen Zeit auffindbar
bzw. in den Gesuchsunterlagen zu finden.
Das Zusenden(lassen) der
geänderten Baupläne (Plan Nr. 04.3‑1, Garage-Einfahrt, Schalungsplan
1:50 vom 9. Mai 2001 und Plan Nr. 04.3‑2, Garage-Einfahrt,
Längsschnitt 1:20 vom 9. Mai 2001) sowie der Kostenberechnungen ist mithin
unbestritten, während das Nachreichen korrekt unterschriebener Baupläne nicht
erstellt ist.
4.4.3
Streitig ist allerdings, wie das blosse Zusenden(lassen) der Pläne und der
Kosteneinschätzungen durch die jetzigen Beschwerdegegnerinnen – ohne den
Nachweis oder auch nur die Behauptung des Bestehens eines Begleitschreibens –
vom Stadtrat Uster verstanden werden musste. Gemäss den Darlegungen der
Beschwerdeführerin ergingen die genannten Pläne zusammen mit Projektstudien und
Kosteneinschätzungen im Zusammenhang mit Bemühungen der Beschwerdegegnerinnen
mit der Beschwerdeführerin bzw. ihrem Vater eine einvernehmliche Lösung zu
finden.
Für diese Auffassung spricht,
dass die Beschwerdegegnerin 1 in einem Brief vom 22. August 2005 an
den Stadtrat Uster darauf Bezug nimmt, dass die O Partner AG "als
unabhängiger Experte" Planunterlagen für den Abbruch der Unterniveaugarage
sowie die approximativen Kosten berechnet habe und erwähnt, dass eine Kopie der
"bezahlten Faktura" beiliege. Die Unterlagen seien der Abteilung
Hochbau seinerzeit zur Verfügung gestellt worden. Gefragt wurde sodann nach
einer kurzen Information über den Bearbeitungsstand bei der Abteilung Hochbau
und über das weitere Vorgehen betreffend das Baugesuch Nr. 031 1987.
In einem Schreiben der Beschwerdegegnerin 1 an den
Stadtrat Uster vom 15. Dezember 2005 wurde zwar erwähnt, dass im Mai 2001
– nach einer Aussprache mit dem Bausekretär der Stadt Uster ­– Pläne sowie eine
Kostenberechnung abgeliefert worden seien. Anfang des Jahres 2002 habe die
Stadt Uster zudem eine Projektstudie der N Architekten AG erhalten. Die
Projektstudie zeige "zwei sehr gute Ansätze" auf. Sodann wurde
ausgeführt: "Wir ersuchen Sie hiermit, gestützt auf den Anschlussrevers
(Beleg 1985 Nr. 433 des Notariates Uster), uns an die […] unterirdische
Autoeinstellhalle (Anm: J) anschliessen zu lassen und dementsprechende
Massnahmen zu treffen." Weiter führte die heutige
Beschwerdeführerin 1 aus, mit dem Experten O sei sie dahingehend der
gleichen Meinung, dass die Projektstudie von N Architekten AG vom 29. Januar
2002 zwei sehr gute Ansätze aufzeige. Einerseits könne man sich überlegen,
nicht nur die heutige UN-Garagenrampe J abzusenken, sondern gleichzeitig in
Richtung des Grundstücks D zu verbreitern. Dadurch würden die Anpassungen am
UN-Garagenboden J reduziert, was jedoch zulasten von einem UN-Garagenplatz der
Bauherrschaft P/D gehen würde.
In einem Brief der Beschwerdegegnerin 1 an den Stadtrat
Uster vom 16. Februar 2007 hiess es: "An der Sitzung vom 05. März
2007 ist nun unser Anschluss abschliessend zu regeln. Entweder wird die
Variante I gebaut oder die bestehende Rampe zur Unterniveaugarage J H-Strasse
abgebrochen und neu erstellt, wie es der externe Experte O Partner AG,
Bauingenieure, Uster, schon vor Jahren aufgezeigt hatte". Auch im
Schreiben vom 13. Juli 2007, den die Vorinstanz unzutreffend als erste
Aufforderung zur Beurteilung der Änderungsbaupläne qualifizierte, wurde der
Stadtrat Uster vor dieselben Optionen gestellt: "Entweder wird die
bestehende UN-Garagenrampe, die J während dem von Stadtpräsident Q angeordneten
Baustopp erstellte, nun abgebrochen oder J tritt seinen offerierten
Grundstücksteil ab, bricht einen Teil des Garagenbodens ab und die
Erschliessung erfolgt zu seinen Lasten über das Grundstück R, gestützt auf den
Vorschlag von Architekt I.".
Eine ausdrückliche Aufforderung zur Beurteilung der im
Frühjahr 2001 eingereichten Pläne sowie des als Beilage miteingereichten
Änderungsplans innert Monatsfrist erfolgte erst mit dem – von der Vorinstanz
offenbar übersehenen – Brief der Beschwerdegegnerin 1 vom 2. Juni
2009. Die Beschwerdegegnerin 1 führte dabei aus: "Im Übrigen ist der
Stadtrat Uster auch angewiesen, den Plan Architekturbüro I GmbH Nr. 01,
1:100 dat. 28.03.1995, rev.dat. 29.05.2009, zu beurteilen, sodass eine
umfassende Beurteilung ohne [w]eiteres möglich ist.", was den
Umkehrschluss nahelegt, dass eine umfassende Beurteilung vor der Einreichung
dieses Abänderungsplans nicht möglich war.
4.4.4
Das im Frühjahr 2001 erfolgte Zusenden der Pläne ist – entgegen der
Interpretation der Vorinstanz – nicht als Gesuch um Beurteilung von
Änderungsplänen zur Erfüllung von Disp.-Ziff. I.1.8 der Baubewilligung vom 5. März
1991 bzw. Disp.‑Ziff. IV des Beschlusses des Stadtrats Uster vom 11. Juli
2000 zu qualifizieren. Wie sich aus der Korrespondenz der Beschwerdegegnerin 1
mit dem Stadtrat Uster ergibt (E. 4.4.3), wurden von den
Beschwerdegegnerinnen – in der Hoffnung, dass der Stadtrat Uster einseitig ein
Gemeinschaftswerk festsetzen würde – mehrere Möglichkeiten für bauliche
Änderungen an der Unterniveaugarage der Beschwerdeführerin ins Spiel gebracht.
Sie schienen irrtümlicherweise davon auszugehen, der Stadtrat Uster müsse dazu
von sich aus tätig werden. Die Aufforderung, ein konkretes Änderungsprojekt zu
prüfen bzw. bewilligen, erging nicht vor dem 2. Juni 2009.
Die erstmals am 2. Juni
2009 im Zusammenhang mit der Neueinreichung eines Abänderungsplans – über acht
Jahre nach rechtskräftiger Abschreibung des damals letzten pendenten Rechtsmittels
betreffend das Baugesuch vom 5. März 1991 (vgl. E. 4.4.1) –
erfolgte ausdrückliche Aufforderung zum Beurteilen der Baupläne war deutlich zu
spät. Die Beschwerdegegnerinnen unternahmen nicht das ihnen Zumutbare, um das
Ausführungshindernis zu beseitigen. Namentlich unterliessen sie es über acht
Jahre lang, ein korrektes und vollständiges Abänderungsgesuch einzureichen,
oder nur schon um die Prüfung der zugesandten Pläne zu ersuchen. Die
Baubewilligung vom 5. März 1991 ist daher nach § 322 PBG verwirkt.
4.5
Dazu ist
Folgendes zu bemerken: Eine Baubewilligung stellt keine Grundlage für
jahrelange Verhandlungen – mit der Baubewilligungsbehörde oder mit Nachbarn –
dar. Deshalb sind Nebenbestimmungen zur Behebung von inhaltlichen oder formalen
Mängeln nach § 321 Abs. 1 PBG nur zulässig, wenn sich diese ohne
besondere Schwierigkeiten beheben lassen (vgl. auch BGr, 17. November
2009, 1C_192/2009, E. 2). Hinsichtlich des Eintritts einer Bedingung wird
eine gewisse Realisierungswahrscheinlichkeit verlangt, damit es sich nicht um
eine verpönte "Bewilligung auf Vorrat" handelt (Alain Griffel,
Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 3. A., Zürich 2017, S. 217).
Die Beschwerdegegnerinnen hätten es dennoch in der Hand
gehabt, die Verwirkung der Baubewilligung vom 5. März 1991 zu verhindern.
Dazu hätten sie entweder den Entscheid des Stadtrats Uster vom 11. Juni
2000, wo festgehalten wurde, dass die bestehende Unterniveaugarage nicht
angepasst werden muss, die Voraussetzungen für ein Gemeinschaftswerk nicht
gegeben sind und das Projekt mit den vorliegenden Plänen nicht
bewilligungsfähig ist, anfechten können, oder aber innert angemessener Frist
die Beurteilung von neuen Abänderungsplänen verlangen müssen.
5.
Selbst, wenn man bezüglich § 322 PBG zu einem anderen
Ergebnis gelangte, würde dies am Ausgang des Verfahrens nichts ändern. Die
Pläne der Beschwerdegegnerinnen der Jahre 2001 und 2009 wurden durch das –
vorbehaltlos eingereichte – neue Baugesuch vom 2. August 2012 abgelöst,
dem Projektpläne des gesamten Bauvorhabens beizulegen waren. In der Einreichung
des wesentlich abgeänderten Projekts ist ein Verzicht auf das ursprüngliche
Projekt zu sehen (vgl. Zaugg/Ludwig, Art. 32d Rz. 13c; BVR 1989 S. 400
E. 2; vgl. auch Hans Egger,
Einführung in das zürcherische Baurecht,
3. A., Wädenswil 1970, S. 26). Das Bundesgericht hat erörtert, es
liesse sich die Frage aufwerfen, ob ein Gesuchsteller überhaupt noch ein
hinreichendes Rechtsschutzinteresse an der Prüfung des ursprünglich
beabsichtigten Bauvorhabens und an der Weiterführung des diesbezüglichen
Verfahrens hat, nachdem er ein Projekt in veränderter Form eingereicht hat und
verwirklichen will (BGr, 13. Juni 2012, 1C_180/2012 E. 2.4).
Angesichts
der am 20. September 2012 bewilligten Grenzmutation scheinen ohnehin veränderte
Verhältnisse vorzuliegen.
Die Vorinstanz konnte das hängige
Rechtsverweigerungsverfahren R3.2009.00232 (vgl. E. 4.11) – nachdem
der Stadtrat Uster am 29. Oktober 2013 aus formellen Gründen (mangelnde
Zustimmungserklärung einer als Grundeigentümerin vom Projekt betroffenen
Dritten) nicht auf das Baugesuch vom 2. August 2012 eingetreten war – am
20. November 2013 nur als gegenstandslos abschreiben, wenn sie davon
ausging, dass die gerügte Rechtsverweigerung des Gemeindevorstands Uster
bezüglich der unterlassenen Prüfung der Pläne 2001 und 2009 nicht mehr zu
beurteilen sei (vgl. auch die Darlegungen der Beschwerdeführerin). In diesem
Verfahren hatten die heutigen Beschwerdegegnerinnen nämlich unter anderem den
folgenden Antrag gestellt:
" 1. Der
Rekurs sei gutzuheissen; demgemäss sei die Stadt Uster anzuweisen, die im Mai
2001 eingereichten Experten-Pläne O Partner AG Nrn. 04.3-1, Schalungsplan
1:50, Garagen-Einfahrt/Boden, rev.dat. 09.05.01, und 04.3-2, Längsschnitt 1:20
Garagen-Einfahrt, rev.dat. 09.05.01, resp. die auf Verlangen der Stadt Uster am
22.08.2002 nochmals eingereichten vorgenannten beiden Pläne mit approx.
Kostenberechnung vom 6. April 2001 (Ausdrucksdatum Computer unten rechts
19.8.2002) über Fr. 150'000 (je 3-fach), jetzt noch vom Experten neunmal
(2 Pläne und eine Kostenberechnung) unterzeichnet, sowie den Plan
Architekturbüro I GmbH Nr. 01, 1:100, dat. 28.03.1995, rev.dat.
29.05.2009, für den Anschluss der mit Beschluss des Stadtrates Uster Nr. 146
vom 5. März 1991 auf der Parzelle Kat.‑Nr. 02, GB Uster,
bewilligten unterirdischen Autoeinstellhalle an die Rampe der unterirdischen
Autoeinstellhalle auf der Nachbarparzelle Kat.-Nr. 03 (altKat.-Nr. 04), GB
Uster, materiell zu beurteilen und die Regelung des Gemeinschaftswerkes,
gestützt auf die vorgelegte Vereinbarung-Gemeinschaftswerk im Sinne von § 222 ff[.]
PBG vom 21. Januar 2010, verbindlich innert sechs Wochen
vorzuschreiben".
Gegen den das Baugesuch vom 2. August 2012 betreffenden
Nichteintretensentscheid des Stadtrats Uster vom 23. Oktober 2013 ist vor
der Vorinstanz seit Jahren der Rekurs R3.2013.00165 pendent. Das einzige noch
offene Verfahren in der streitbetroffenen Sache liegt demnach seit Jahren vor
der Vorinstanz.
6.
6.1
Zusammenfassend
ist die Beschwerde gutzuheissen. Bezüglich der Rekursanträge liegt heute keine
Rechtsverweigerung vor. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 23. Januar
2019 ist aufzuheben.
6.2
Dementsprechend
ist die Kostenverteilung für das Rekursverfahren in dem Sinn neu festzulegen,
dass die Rekurskosten durch die nun unterliegenden Parteien, nämlich durch die
Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zur Hälfte zu tragen sind.
6.3
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den unterliegenden
Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Beschwerdegegnerinnen sind zudem zu
verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Als
angemessen erscheint eine solche von insgesamt Fr. 4'000.-.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Baurekursgerichts vom
23. Januar 2019 wird aufgehoben. Es wird festgestellt, dass bezüglich der
Rekursanträge keine Rechtsverweigerung vorliegt.
Die
Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 6'000.- werden den
Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer
Haftung für den Gesamtbetrag.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 5'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zur
Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.
4.    Die
Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 sind im gleichen Verhältnis und unter
solidarischer Haftung verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …