zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00490 · 2015-12-02 · de

Ungültigerklärung der Initiative "Wasserfurren sinnvoll nutzen" | [Das streitbetroffene Grundstück befindet sich seit Langem im Eigentum einer Schulgemeinde, welche es ursprünglich als Landreserve für allfälligen künftigen Eigenbedarf erworben hatte. Aufgrund von Abklärungen in den letzten Jahren war man jedoch zum Schluss gekommen, dass aufgrund der räumlichen Entwicklung der Gemeinde kein Eigenbedarf bestehe, worauf die Schulgemeinde das Grundstück verkaufen wollte. Der beabsichtigte Verkauf an einen privaten Investor scheiterte jedoch an der Urne. Daraufhin reichten die Beschwerdeführenden eine Initiative (in der Form der allgemeinen Anregung) des Wortlauts ein, das Grundstück solle so genutzt werden, dass ein gemeinnütziger Wohnbauträger dort Wohnungen nach dem Prinzip der Kostenmiete erstellen und betreiben könne. Die Beschwerdegegnerin erklärte diese Initiative zufolge Verstosses gegen übergeordnetes Recht für ungültig. Die Gemeinde habe sich an ihren Zweck zu halten bzw. die Sekundarstufe der öffentlichen Volksschule zu führen und weitere Aufgaben im Bereich Schule und Bildung wahrzunehmen.] Die Beschwerdeführenden haben bei der Vorinstanz jedenfalls nicht eine raschere Verfahrensabwicklung verlangt, weshalb auf ihr Feststellungsbegehren betreffend Rechtsverzögerung nicht einzutreten ist (E. 2). Das streitbetroffene Grundstück gehört - da damit keine öffentlichen Interessen mehr verfolgt werden - nicht mehr zum Verwaltungs-, sondern zum Finanzvermögen der Gemeinde. Die Förderung gemeinnützigen Wohnungsbaus gehört nicht zu deren Aufgaben, sondern zum Aufgabenbereich der politischen Gemeinden (E. 4.3). Bei der Verwaltung des Finanzvermögens ist die Gemeinde insbesondere an die Schranken der Finanzhaushaltsgesetzgebung bzw. die einschlägigen finanzrechtlichen Bestimmungen gebunden. Hierzu gehören namentlich Art. 122 Abs. 2 KV sowie §§ 2, 7 und 15 Abs. 4 FHG (in Verbindung mit § 165 GG) bzw. die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der Pflicht zur Berücksichtigung der wirtschaftlich günstigsten Lösung. Finanzvermögen istfolglich sicher und gewinnorientiert zu bewirtschaften bzw. anzulegen (E. 4.3.1).Eine Veräusserung bzw. eine Abgabe im Baurecht an einen Dritten - auch an einen gemeinnützigen Wohnbauträger - käme somit nur zu einem (mindestens) dem Verkehrswert entsprechenden Preis respektive einem auf dem Verkehrswert beruhenden bzw. am Markt orientierten Baurechtszins infrage. Unter mehreren solchen Angeboten ist zudem das wirtschaftlich günstigste zu berücksichtigen (E. 4.3.2).Im Zusammenhang mit dem beabsichtigten Verkauf der Parzelle wurde eine breite Ausschreibung durchgeführt, auf die hin 26 Offerten eingingen. Die dabei von gemeinnützigen Wohnbauträgern offerierten Kaufpreise blieben weit unter den seitens privater Investoren gebotenen. Nachweislich sind Erstere somit nicht in der Lage, für die betroffene Parzelle einen dem Verkehrswert entsprechenden Kaufpreis respektive einen marktüblichen Baurechtszins zu bieten. Selbst wenn dies der Fall wäre, wäre die Gemeinde verpflichtet (wie sie dies auch getan bzw. beabsichtigt hatte), das wirtschaftlich günstigste, mithin das höchste Angebot zu berücksichtigen (E. 4.3.4 f.).Die Initiative verstösst somit gegen übergeordnetes Recht und wurde daher von der Beschwerdegegnerin zu Recht für ungültig erklärt (E. 4.4).Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.02.1 VB.2015.00490
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.02.1 VB.2015.00490
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.02.1 VB.2015.00490

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00490
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2015.00490
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.12.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Ungültigerklärung der Initiative "Wasserfurren sinnvoll nutzen"
[Das streitbetroffene Grundstück befindet sich seit Langem im Eigentum einer Schulgemeinde, welche es ursprünglich als Landreserve für allfälligen künftigen Eigenbedarf erworben hatte. Aufgrund von Abklärungen in den letzten Jahren war man jedoch zum Schluss gekommen, dass aufgrund der räumlichen Entwicklung der Gemeinde kein Eigenbedarf bestehe, worauf die Schulgemeinde das Grundstück verkaufen wollte. Der beabsichtigte Verkauf an einen privaten Investor scheiterte jedoch an der Urne.
Daraufhin reichten die Beschwerdeführenden eine Initiative (in der Form der allgemeinen Anregung) des Wortlauts ein, das Grundstück solle so genutzt werden, dass ein gemeinnütziger Wohnbauträger dort Wohnungen nach dem Prinzip der Kostenmiete erstellen und betreiben könne.
Die Beschwerdegegnerin erklärte diese Initiative zufolge Verstosses gegen übergeordnetes Recht für ungültig. Die Gemeinde habe sich an ihren Zweck zu halten bzw. die Sekundarstufe der öffentlichen Volksschule zu führen und weitere Aufgaben im Bereich Schule und Bildung wahrzunehmen.]
Die Beschwerdeführenden haben bei der Vorinstanz jedenfalls nicht eine raschere Verfahrensabwicklung verlangt, weshalb auf ihr Feststellungsbegehren betreffend Rechtsverzögerung nicht einzutreten ist (E. 2).
Das streitbetroffene Grundstück gehört - da damit keine öffentlichen Interessen mehr verfolgt werden - nicht mehr zum Verwaltungs-, sondern zum Finanzvermögen der Gemeinde.
Die Förderung gemeinnützigen Wohnungsbaus gehört nicht zu deren Aufgaben, sondern zum Aufgabenbereich der politischen Gemeinden (E. 4.3).
Bei der Verwaltung des Finanzvermögens ist die Gemeinde insbesondere an die Schranken der Finanzhaushaltsgesetzgebung bzw. die einschlägigen finanzrechtlichen Bestimmungen gebunden. Hierzu gehören namentlich Art. 122 Abs. 2 KV sowie §§ 2, 7 und 15 Abs. 4 FHG (in Verbindung mit § 165 GG) bzw. die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der Pflicht zur Berücksichtigung der wirtschaftlich günstigsten Lösung. Finanzvermögen istfolglich sicher und gewinnorientiert zu bewirtschaften bzw. anzulegen (E. 4.3.1).
Eine Veräusserung bzw. eine Abgabe im Baurecht an einen Dritten - auch an einen gemeinnützigen Wohnbauträger - käme somit nur zu einem (mindestens) dem Verkehrswert entsprechenden Preis respektive einem auf dem Verkehrswert beruhenden bzw. am Markt orientierten Baurechtszins infrage. Unter mehreren solchen Angeboten ist zudem das wirtschaftlich günstigste zu berücksichtigen (E. 4.3.2).
Im Zusammenhang mit dem beabsichtigten Verkauf der Parzelle wurde eine breite Ausschreibung durchgeführt, auf die hin 26 Offerten eingingen. Die dabei von gemeinnützigen Wohnbauträgern offerierten Kaufpreise blieben weit unter den seitens privater Investoren gebotenen. Nachweislich sind Erstere somit nicht in der Lage, für die betroffene Parzelle einen dem Verkehrswert entsprechenden Kaufpreis respektive einen marktüblichen Baurechtszins zu bieten. Selbst wenn dies der Fall wäre, wäre die Gemeinde verpflichtet (wie sie dies auch getan bzw. beabsichtigt hatte), das wirtschaftlich günstigste, mithin das höchste Angebot zu berücksichtigen (E. 4.3.4 f.).
Die Initiative verstösst somit gegen übergeordnetes Recht und wurde daher von der Beschwerdegegnerin zu Recht für ungültig erklärt (E. 4.4).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
BEWIRTSCHAFTUNG
FINANZVERMÖGEN
INITIATIVE
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
UNGÜLTIGERKLÄRUNG
VERKEHRSWERT
WIRTSCHAFTLICHKEIT
Rechtsnormen:
§ 2 FHG
§ 7 FHG
§ 15 Abs. IV FHG
§ 165 GemeindeG
Art. 122 Abs. II KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00490
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. Dezember 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Viviane Eggenberger.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
4.    D,
5.    E,
gemeinsames Zustelldomizil: A,
Beschwerdeführende,
gegen
Sekundarschulpflege Dübendorf-Schwerzenbach,
vertreten durch RA F,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Ungültigerklärung der Initiative "Wasserfurren sinnvoll
nutzen"
,
hat sich ergeben:
I.
Die Sekundarschulgemeinde Dübendorf-Schwerzenbach
(nachfolgend: Sekundarschulgemeinde) ist seit 1974 Eigentümerin des in der
Gemeinde Dübendorf liegenden Grundstücks "Wasserfurren"
(Kat.-Nr. 14719). Da eine Abklärung des mittel- und langfristigen Schulraumbedarfs
der Gemeinden Dübendorf und Schwerzenbach ergeben hatte, dass für das
Grundstück kein Eigenbedarf der Sekundarschulgemeinde mehr bestehe, klärte
diese Möglichkeiten zur weiteren Nutzung des Grundstücks ab. Einen Verkauf an
eine Privatperson lehnte das Stimmvolk anlässlich einer Abstimmung vom
9. Februar 2014 ab.
Am 4. Juni 2014 reichten A, B, C, D, E und G die
Initiative "Wasserfurren sinnvoll nutzen" in der Form der allgemeinen
Anregung ein. Der Initiativtext lautete wie folgt:
" Das schuleigene Grundstück, Kat.-Nr. 14719, Areal
Wasserfurren, mit 20'219 m2 Acker- und Wiesland soll so genutzt werden,
dass ein gemeinnütziger Wohnbauträger dort Wohnungen nach dem Prinzip der
Kostenmiete erstellen und betreiben kann."
Mit Beschluss vom 1. Juli 2014 erklärte die Sekundarschulpflege
Dübendorf-Schwerzen­bach (nachfolgend: Sekundarschulpflege) die eingereichte
Initiative für ungültig, da sie der geltenden Rechtsordnung widerspreche.
II.
Hiergegen erhoben A, B, C, D und E am 7./8. Juli 2014
Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Uster, der diesen mit Beschluss vom 14. August
2015 abwies.
III.
A, B, C, D und E erhoben am 23./24. August 2015
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen:
" 1.    Der Beschluss des Bezirksrats Uster vom 14. August
2015 betreffend Ungültigerklärung der Initiative 'Wasserfurren sinnvoll nutzen'
sei aufzuheben.
2.    Die
Sekundarschulgemeinde Dübendorf-Schwerzenbach sei zu verpflichten, die Initiative
mit ihrem Antrag der nächsten Gemeindeversammlung vorzulegen.
3.    Es sei
festzustellen, dass im Rekursverfahren das Rechtsverzögerungsverbot verletzt
wurde.
4.    Die Kosten
seien der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen bzw. auf die Staatskasse zu nehmen.
5.    Die
Sekundarschulpflege sei zur Leistung einer Umtriebsentschädi­gung an die
Beschwerdeführer in der Höhe von Fr. 900.- zu verpflichten."
Der Bezirksrat Uster liess sich am 31. August 2015
vernehmen. Mit Beschwerdeantwort vom 2. September 2015 beantragte die
Sekundarschulpflege, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei.
Mit weiteren Eingaben vom 9., 16. und 28./29. September
sowie 7. und 12. Oktober 2015 äusserten sich abwechslungsweise A, B, C, D
und E einerseits sowie die Sekundarschulpflege andererseits und hielten an
ihren jeweiligen Anträgen fest, bis Letztere am 19. Oktober 2015 auf eine
weitere Vernehmlassung verzichtete.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes
wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). In Stimmrechtssachen der Gemeinde
steht gemäss §§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c,
Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4, § 19a sowie § 19b Abs. 2 lit. c
VRG und § 151a Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG,
LS 131.1) gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats die
verwaltungsgerichtliche Beschwerde offen. Der Beschwerde in Stimmrechtssachen
unterliegen unter anderem Entscheide betreffend die Ungültigerklärung von
Initiativen (VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00753, E. 1). Die
Beschwerdeführenden sind in der betreffenden Gemeinde stimmberechtigt und damit
zur Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21a lit. a
VRG).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden verlangen mit der Beschwerde unter
anderem die Feststellung, im Rekursverfahren sei das Rechtsverzögerungsverbot
verletzt worden. Gemäss mittlerweile gefestigter Praxis ist ein Begehren
betreffend Feststellung einer Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots auch
nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln; das
Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls in der damit verbundenen
Genugtuung für die Betroffenen (BGE 129 V 411 E. 1.3; BGr,
14. September 2009, 1C_211/2009, E. 2.5; VGr, 5. April 2006,
VB.2005.00579, E. 3.1 – 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5 –
26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.1; Jörg Paul Müller/Markus Schefer,
Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 840 ff.).
Die dispositivmässige Feststellung einer Rechtsverzögerung
im Rechtsmittelverfahren setzt aber voraus, dass die betroffene Partei die
saumselige Instanz erfolglos um eine raschere Abwicklung des Verfahrens ersucht
und ihr entsprechendes Interesse dargetan hat (BGr, 16. Oktober 2008,
2D_110/2008, E. 5 mit Hinweis; VGr, 27. Mai 2009, VB.2009.00077,
E. 5.3 – 8. Juli 2009, VB.2009.00281, E. 3.5, – 28. Mai
2014, VB.2014.00008, E. 2.1; implizit auch VGr, 21. Oktober 2015,
VB.2015.00331, E. 2.3; vgl. Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 4a N. 23).
Die Beschwerdeführenden geben zwar an, zunächst im März
und erneut im Juli 2015 telefonisch bei der Vorinstanz nach dem Stand des
Verfahrens gefragt zu haben. Die vorin­stanzlichen Akten enthalten jedoch keine
Hinweise auf entsprechende Telefonate bzw. Erkundigungen. Zudem ist aus den Ausführungen
der Beschwerdeführenden zu schliessen, dass sie – sollten sie sich denn
tatsächlich telefonisch an die Vorinstanz gewandt haben – jedenfalls nicht um
zügige(re) Behandlung ihres Rekurses gebeten bzw. eine solche verlangt haben.
Nach dem Gesagten ist daher auf das entsprechende Begehren
nicht einzutreten.
3.
3.1
Gemäss Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz
die Volksrechte in der Gemeinde, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein
Referendumsrecht und ein Anfragerecht vorsieht. Die betreffenden Bestimmungen
zum Initiativrecht finden sich für Gemeinden mit ordentlicher
Gemeindeorganisation (Gemeinden mit Gemeindeversammlung) in den §§ 50–50c
GG
. Gemäss § 50 Abs. 1 GG kann jeder Stimmberechtigte über
einen in die Befugnis der
Gemeindeversammlung
fallenden Gegenstand eine Initiative stellen. Gemeint sind damit alle
Gegen-stände
, über welche die Stimmberechtigten zu entscheiden haben, sei es
in
der
Gemeindeversammlung
oder an
der Urne (Verein Zürcher Gemeindeschreiber und
Verwaltungsfachleute
[Hrsg.],
Ergänzungsband
Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz, Zürich
2011 [im Folgenden:
Ergänzungsband
GG-Kommentar], § 50 N. 3.1; Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg
.
], Kommentar zur
Zürcher
Kantonsverfassung
, Zürich etc. 2007,
Art. 86 N. 10). Die Initiative gemäss § 50 GG kann Verfassungs-
(Änderung der Gemeindeordnung), Rechtsetzungs- oder
Verwaltungsinitiative
sein (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
3. A., Wädenswil 2000, § 50 N. 3 Ingress), das heisst
,
sich auf generell-abstrakte Akte (kommunale Erlasse) wie auch auf
Beschlüsse individuell-konkreter Natur im Zuständigkeitsbereich der
Gemeindeversammlung
(bzw. de
r
Stimmbürger an der Urne) beziehen
(zur Missverständlichkeit des Begriffs der Verwaltungsinitiative, welcher sich
gerade nicht auf
Einzelakte
der
Verwaltung
, sondern auf solche der Legislativorgane bezieht
,
Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 3. A., Bern 2011, § 50 Rz. 12).
3.2
In Gemeinden mit ordentlicher Gemeindeorganisation obliegt die
Prüfung der Initiative der Gemeindevorsteherschaft (§ 50a GG), das heisst
bei
der Schulgemeinde
de
r Schulpflege
(vgl. §
81
GG). Diese hat zu prüfen,
ob die Initiative (a)
mindestens von einer stimm
­
berechtigten Person unterstützt wird, (b)
rechtmässig und (c)
die
Gemeindeversamm
­
lung
für die
Behandlung des Gegenstandes zuständig ist (§ 50a Abs. 1 GG), wobei
ein negatives Prüfungsergebnis bzw. eine allfällige Ungültigerklärung der
Initiative in einem begründeten Beschluss festzuhalten ist (vgl. § 50a
Abs. 2 GG). Das Kriterium der Rechtmässigkeit einer kommunalen Initiative
ist anhand der für das kantonale Initiativrecht vorgesehenen (materiellen)
Schranken zu beurteilen (vgl. § 50c GG; ferner Ergänzungsband
GG-Kommentar, § 50c N. 1.4 und 2). Danach ist eine Initiative
gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes
Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist (Art. 28
Abs. 1 KV in Verbindung mit § 121 Abs. 1 des Gesetzes über die
politischen Rechte vom 1. September 2003 [
GPR,
LS 161]).
Die Voraussetzung der Zuständigkeit der Gemeindeversammlung (oder de
r
Stimmbürgerinnen und Stimmbürger an der Urne) beurteilt sich
anhand des übergeordneten Rechts sowie der Gemeindeordnung (Ergänzungsband
GG-Kommentar, § 50a N. 3.1). Diese zusätzliche Schranke soll ver
­
hindern, dass mit dem Initiativrecht die Gewaltenteilung bzw. die
Kompetenzverteilung zwischen den verschiedenen Gemeindeorganen unterlaufen wird
(Thalmann, § 50 N. 3.2).
Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer
Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen
auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht
auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige
Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen
allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten
jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten
entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im
Sinn der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund
und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen
werden, der sie nicht klar als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig
zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 139 I 292 E. 5.7
und 7.2.1, 132 I 282 E. 3.1, 129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 303 E. 4 mit
Hinweisen; BGr, 9. Juli 2003, 1P.1/2003, E. 2.3 [nicht veröffentlicht
in BGE 129 I 232]). Bei der Beurteilung der Gültigkeit von
Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz
"in dubio
pro populo"
(im Zweifel zugunsten der Volksrechte) auszugehen
(BGE 134 I 172 E. 2.1, 111 Ia 292 E. 3c/cc, 104 Ia 343 E. 4;
BGr, 20. Dezember 2011, 1C_578/2010, E. 3 Ingress [nicht veröffentlicht
in BGE 138 I 131]; vgl. auch Peter Saile/Marc Burgherr, Das Initiativrecht der
zürcherischen Parlamentsgemeinden, Zürich/St. Gallen 2011, N. 106;
Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, Genf etc. 2008,
S. 69 f.; differenziert: Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative,
ZBl 83/1982, S. 43 ff.; kritisch: Yvo Hangartner/Andreas Kley,
Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
Zürich 2000, N. 428 ff., insbesondere N. 432).
4.
Beim streitbetroffenen Grundstück, welches im Eigentum der
Sekundarschulgemeinde steht, handelt es sich um ein solches von 20'219 m
2
Acker- und Wiesland auf dem Gebiet
der Politischen Gemeinde Dübendorf. Die Parzelle ist rechtskräftig der
dreigeschossigen Wohnzone zugeordnet, befindet sich jedoch am Rand der
Landwirtschaftszone. Der
(S-)Bahnhof Stettbach, die Glattalbahn und Tram- und Bushaltestellen befinden
sich in der (teils unmittelbaren) Nähe.
4.1
Vermögenswerte des Gemeinwesens werden in Finanz- und
Verwaltungsvermögen gegliedert.
Ersteres dient
der
Erfüllung staatlicher Aufgaben nur
mittelbar
durch seinen Vermögenswert
oder
die daraus fliessenden
Erträge. Es handelt sich
um
realisierbare
Aktiven des Staats (beispielsweise Wertschriften,
Bargeld, Liegenschaften). Sie können veräussert, gepfändet und verpfändet
werden. Nicht zum Finanzvermögen gehören daher zum Beispiel Strassen,
Schulhäuser oder Verwaltungsgebäude, solange sie ihren Zweck erfüllen und daher
nicht veräussert werden könne
n. Im Aussenverhältnis untersteht das
Finanzvermögen dem Privatrecht. Zum Verwaltungsvermögen gehören jene Werte, die
den Behörden oder einem beschränkten Kreis von privaten Benutzern
(beispielsweise bei öffentlichen Anstalten) unmittelbar durch ihren
Gebrauchswert für die Besorgung öffentlicher Aufgaben dienen
(vgl.
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 2330 ff.).
Gemäss § 11 Abs. 2 f. des
aufgehobenen Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September
1979 (FHG [
G
S
6
, 1
93
]
)
,
welcher
gemäss § 165 GG für die Gemeinden noch
gilt
,
besteht das
Finanzvermögen aus jenen Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung der
öffentlichen Aufgabenerfüllung
veräussert
werden
können, während das Verwaltungsvermögen jene Vermögenswerte umfasst, die
unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung dienen
(
vgl.
den gleichlautenden
§
49 Abs. 2 des
–
das Finanzhaushaltsgesetz ablösenden
–
Gesetzes über Controlling und
Rechnungslegung
vom 9. Januar 2006 [LS 611]).
Beim infrage stehenden Grundstück, welches – anders als
beim Kauf im Jahr 1974 erwartet – aufgrund der seitherigen räumlichen
Entwicklung der Gemeinde für Schulraum nicht mehr benötigt wird, handelt es
sich nunmehr bzw. aktuell um
Finanzvermögen.
Hierin stimmen
Beschwerdegegnerin und Beschwerdeführende überein.
4.2
4.2.1
Die Beschwerdeführenden stimmen mit der Beschwerdegegnerin auch darin
überein, dass die Aufgaben der Sekundarschulgemeinde eng umschrieben seien und
die Wohnbauförderung nicht dazu gehöre. Sie halten jedoch dafür, dass sich die
Initiative gerade
nicht
auf den Aufgabenbereich der Sekundarschulgemeinde,
sondern auf die Bewirtschaftung von deren Finanzvermögen beziehe. Hierbei habe
sie sich lediglich an die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der
Haushaltsführung nach Art. 122 Abs. 2 KV zu halten sowie daran, dass gemäss
§ 15 Abs. 4 FHG Vermögenswerte nur zum Verkehrswert an Dritte veräussert
werden dürften. Weitere Einschränkungen sehe das Gesetz in diesem Zusammenhang
nicht vor. Die vorinstanzliche Schlussfolgerung, die Sekundarschulgemeinde habe
auch bei der Bewirtschaftung ihres Finanzvermögens innerhalb ihres Aufgabenbereichs
gemäss Art. 3 der Gemeindeordnung der Sekundarschule
Dübendorf-Schwerzenbach vom 17. Mai 2009 [im Folgenden: GO; vgl.
Regierungsratsbeschluss Nr. 1498/2009, unter www.zh.ch >
Regierungsratsbeschlüsse]) zu handeln, sei nicht nachvollziehbar. Es sei nicht
ausgeschlossen, dass die Bewirtschaftung des infrage stehenden Grundstücks mit
der verlangten Zweckbindung erfolgen könne, sofern dabei der Verkehrswert
erzielt werde.
4.2.2
Die Beschwerdegegnerin ihrerseits führt aus, aufgrund des Wortlauts der
Initiative wären zwei Szenarien denkbar: Das Grundstück wäre entweder im
Baurecht an einen gemeinnützigen Wohnbauträger abzugeben oder – unter
entsprechenden Auflagen – an einen solchen zu verkaufen. Beides stelle eben nicht
lediglich eine Bewirtschaftung des Finanzvermögens dar, sondern würde zur
Übernahme einer neuen öffentlichen Aufgabe, verbunden mit der Subventionierung
von Privaten (eines gemeinnützigen Wohnbauträgers) führen. Im einen Fall (der
Abgabe im Baurecht) würde das Grundstück zu Verwaltungsvermögen umgewidmet bzw.
diesem dauerhaft zugeführt: Dem Willen der Beschwerdeführenden entsprechend
wäre es nicht mehr dem Finanzvermögen zuzuordnen (keine gewinnorientierte
Anlage, kein frei realisierbares Aktivum mehr), sondern würde der Förderung
gemeinnützigen Wohnungsbaus und damit einer nicht der Sekundarschulgemeinde (vgl.
Art. 3 GO), sondern der Politischen Gemeinde zukommenden öffentlichen
Aufgabe dienen.
Im anderen Fall (der Veräusserung) müsste die Sekundarschulgemeinde,
um der Initiative Nachachtung zu verschaffen, durch entsprechende vertragliche
oder dingliche Auflagen sicherstellen, dass auf dem Grundstück Wohnungen nach
dem erwähnten Prinzip der Kostenmiete erstellt und betrieben würden. Im
Vergleich zur heute an sich möglichen Nutzung des Grundstücks sei für einen
Käufer, der das unter einer solchen Auflage stehende Grundstück erwerbe,
lediglich eine eingeschränkte Nutzung möglich. Zudem wäre der Kreis der
Bietenden auf gemeinnützige Wohnbauträger beschränkt. Wie die von der Sekundarschulgemeinde
Ende 2012/Anfang 2013 durchgeführte Ausschreibung gezeigt habe, seien jedoch
die Angebote solcher gemeinnütziger Wohnbauträger bzw. der öffentlichen Hand
weit unter denjenigen "des freien Marktes" geblieben (höchstens bzw.
ungefähr 50 % des Höchstgebots). Da diese nicht bereit bzw. in der Lage
seien, den Marktpreis zu bezahlen, könnte ein solcher Käufer nur zum Zug kommen,
wenn er indirekt subventioniert würde. Eine derartige Subventionierung, welche
die Initiative mithin verlange, wäre jedoch vom Zweck der Sekundarschulgemeinde
nicht gedeckt und folglich rechtswidrig.
4.3
Nach
Art. 3 GO führt die Sekundarschulgemeinde die Sekundarstufe der
öffentlichen Volksschule und nimmt weitere Aufgaben im Bereich Schule und
Bildung wahr.
Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, gehört die Förderung
gemeinnützigen Wohnungsbaus folglich unzweifelhaft nicht zu den Aufgaben der Sekundarschulgemeinde,
sondern in den Aufgabenbereich der politischen Gemeinden (vgl. Art. 83 Abs. 2 e
contrario sowie Art. 110 KV, § 15 GG).
4.3.1
Auch bei der Verwaltung des Finanzvermögens ist das Gemeinwesen selbstredend
an das öffentliche Recht und dabei insbesondere an die Schranken der
Finanzhaushaltsgesetzgebung bzw. die einschlägigen finanzrechtlichen
Bestimmungen gebunden (vgl. Stefan Vogel, Der Staat als Marktteilnehmer, Zürich
2000, S. 265 f.). Dazu gehören insbesondere folgende Grundsätze: Nach
Art. 122 Abs. 2 KV – den, wie angegeben, auch die Beschwerdeführenden
erwähnen – haben (auch) die Gemeinden ihren Haushalt nach den Grundsätzen der
Gesetzmässigkeit, der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit zu führen. Gemäss
§ 165 GG gelten für die Gemeinden zudem folgende – hier
interessierende – Bestimmungen des aufgehobenen Finanzhaushaltsgesetzes
weiter: Die Gemeinde ist bei der Haushaltführung namentlich auch den
Grundsätzen der Sparsamkeit und der
Wirtschaftlichkeit
verpflichtet
(§ 2 FHG). Für jedes Vorhaben ist jene Variante zu wählen, welche bei
gegebener Zielsetzung die
wirtschaftlich günstigste Lösung
gewährleistet
(§ 7 FHG). Nach § 15 Abs. 4 FHG erfolgt die Veräusserung von
Vermögenswerten an Dritte sodann zum
Verkehrswert
, sofern damit keine
öffentlichen Interessen verbunden sind.
Finanzvermögen ist mithin sicher und gewinnorientiert zu
bewirtschaften bzw. anzulegen (vgl. Vogel, S. 65 und 266; VGr,
10. Februar 2011, VK.2010.00002, E. 2.3.1). Handelt es sich nicht um
Barmittel, ist erforderlich, dass eine gewinnbringende, wertsteigernde oder
jedenfalls werterhaltende Anlage vorliegt. Da das Finanzvermögen definitionsgemäss
nicht zur (direkten) Verwirklichung öffentlicher Interessen beiträgt, sondern
diesen lediglich mittelbar durch seinen Vermögenswert oder die anfallenden
Erträge dient, darf das Gemeinwesen somit nicht aus sozialpolitischen Gründen
auf einen Teil eines sich abzeichnenden Gewinns verzichten. Zu weit ginge es
auch, eine positive Verpflichtung auf Zielnormen oder Förderungskompetenzen
anzunehmen und auf diese Weise öffentliche Interessen ins Finanzvermögen zu
"importieren" (zum Ganzen vgl. Vogel, S. 262 ff.).
4.3.2
Aus dem Dargelegten folgt, dass die Sekundarschulgemeinde bei der
Bewirtschaftung des streitbetroffenen Grundstücks, mit dem sie nach
übereinstimmender Auffassung der Parteien unmittelbar eben
keine
öffentlichen Interessen (mehr) verfolgt,
nicht
an den Zweck gebunden
ist, den sie im Zusammenhang mit ihrem Verwaltungsvermögen zu verfolgen hat.
Beim Finanzvermögen steht vielmehr die gewinnorientierte Anlage bzw. Bewirtschaftung
im Vordergrund.
Eine Veräusserung des streitbetroffenen Grundstücks bzw.
eine Abgabe im Baurecht an einen Dritten – mithin auch an einen gemeinnützigen
Wohnbauträger – käme somit nur zu einem (mindestens)
dem Verkehrswert
entsprechenden Preis
respektive einem
auf dem Verkehrswert beruhenden
bzw. am Markt orientierten Baurechtszins
infrage (vgl. im Zusammenhang mit
einem solchen bzw. mit einem entsprechenden Baurechtsvertrag VGr,
10. Februar 2011, VK.2010.00002, insbesondere E. 2.3.1 und
E. 3.4.1). Unter mehreren Angeboten, die einen dem Verkehrswert mindestens
entsprechenden Preis bzw. einen sich am Verkehrswert orientierenden,
marktüblichen Baurechtszins bieten, ist sodann das wirtschaftlich günstigste zu
berücksichtigen.
4.3.3
Gemäss der in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung allgemein verwendeten
Umschreibung stellt der Verkehrswert den mittleren Preis dar, für den Grundstücke
gleicher oder ähnlicher Grösse, Lage und Beschaffenheit wie die streitigen in
der betreffenden Gegend unter normalen Verhältnissen zu einem bestimmten
Zeitpunkt an einen Dritten verkauft werden können (BGr, 30. Januar 2013, 5A_670/2012,
E. 3.2.1.2, mit Verweis auf BGE 103 Ia 103 E. 3a; vgl. Martina Fierz,
Der Verkehrswert von Liegenschaften aus rechtlicher Sicht, Zürich 2001,
S. 98 ff.; Kaspar Fierz, Immobilienökonomie und Bewertung von
Liegenschaften, 6. A., Zürich etc. 2011, S. 256 ff.).
Vorliegend wurde keine Schätzung des Verkehrswerts des infrage
stehenden Grundstücks vorgenommen. Im Rahmen der Ausschreibung, welche im
Hinblick auf den zunächst beabsichtigten Verkauf stattfand, wurden allerdings
auch vonseiten zahlreicher privater Investoren Offerten eingereicht. Diese
unterscheiden sich zwar sehr wohl hinsichtlich der Höhe des gebotenen
Kaufpreises, bewegen sich allerdings dennoch in einer gewissen Bandbreite
(wobei namentlich kein Angebot erheblich obenaus schwingt). Daher lässt sich
vorliegend nichtsdestotrotz von einem im Hinblick auf die Beurteilung der
Beschwerde hinreichend bestimmbaren Verkehrswert des Grundstücks ausgehen.
4.3.4
Anlässlich einer ersten breiten Ausschreibungsrunde Ende 2012 wurden 26
Offerten eingereicht. Diese bewegten sich innerhalb einer Bandbreite von rund
Fr. 14 Mio. bis rund Fr. 41 Mio. Zwei Offerten (mindestens) stammten
dabei von Wohnbaugenossenschaften: Das eine Angebot belief sich auf rund
Fr. 20 Mio., das andere auf rund Fr. 23 Mio. Eine dritte
Interessentin – mit einem Angebot in der Höhe von rund Fr. 26 Mio. –
plante für ca. 40 % des Mietwohnungsanteils eine Kooperation mit einer
gemeinnützigen Wohnbaugenossenschaft. Die acht Interessenten mit den höchsten
Angeboten aus dieser Runde (alle Angebote lagen dabei über Fr. 26 Mio.)
sowie die Stadt Dübendorf (mit einem Angebot von lediglich Fr. 20 Mio.)
wurden eingeladen, an einer zweiten Runde teilzunehmen. Die daraufhin
eingegangenen Angebote beliefen sich – abgesehen von demjenigen der Stadt
Dübendorf, die nach wie vor Fr. 20 Mio. bot – auf Beträge wiederum zwischen
rund Fr. 26 Mio. und rund Fr. 41 Mio.
Die Sekundarschulgemeinde beabsichtigte, mit den
Interessentinnen und Interessenten mit den drei höchsten Angeboten (Fr. 41
Mio., Fr. 36 Mio. und Fr. 35 Mio.) in entsprechender Prioritätenfolge
Vertragsverhandlungen aufzunehmen. Den Angaben der Beschwerdegegnerin zufolge
gediehen dabei die Verhandlungen mit dem Interessenten mit dem höchsten Angebot
deshalb nicht weiter, weil dieser, politischen Widerstand vorausahnend, sein Angebot
letztlich zurückzog. Daher kam der Vertrag mit dem Interessenten mit dem dritthöchsten
Angebot (Fr. 35 Mio.) zustande, welcher anschliessend am 9. Februar
2014 der Gemeindeversammlung vorgelegt – und von dieser wie erwähnt
abgelehnt – wurde.
4.3.5
Die erfolgte Ausschreibung zeigt somit, dass die von gemeinnützigen
Wohnbauträgern offerierten Kaufpreise weit unter den seitens privater
Investoren gebotenen blieben. Nachweislich sind Erstere somit nicht in der
Lage, für die infrage stehende Parzelle einen dem Verkehrswert entsprechenden
Kaufpreis respektive einen auf diesem beruhenden, marktüblichen Baurechtszins
zu bieten. Im Übrigen ist die Sekundarschulgemeinde, selbst wenn gemeinnützige
Wohnbauträger noch ein Angebot in (mindestens) dieser Höhe abgäben, wie
dargelegt verpflichtet (wie sie dies auch getan bzw. beabsichtigt hatte), das
wirtschaftlich günstigste, mithin das höchste Angebot bzw. den Höchstbietenden
zu berücksichtigen.
4.4
Zusammenfassend erweist sich, dass d
ie
von den Beschwerdeführenden
eingereichte
Initiative "Wasserfurren sinnvoll nutzen" gegen übergeordnetes Recht
verstösst. Die
Be­schwerdegegnerin
hat sie folglich
im
Ergebnis
zu Recht für ungültig erklärt.
5.
5.1
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2
Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die
Gerichtskasse zu nehmen.
Beschwerdeführende wie Beschwerdegegnerin haben die
Zusprechung einer Parteientschädigung beantragt. Nach § 17 Abs. 2 VRG
kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen
Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich
wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger
Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands
rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene
Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Gemeinwesen haben
jedoch – zumindest im Fall des § 17 Abs. 2 lit. a VRG – in der
Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung; vor allem grössere und
leistungsfähigere sind gehalten, sich so zu organisieren, dass sie
Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Plüss, § 17
N. 51).
Den Beschwerdeführenden steht somit ausgangsgemäss keine
Parteientschädigung zu.
Der seitens der Beschwerdegegnerin vor Verwaltungsgericht (noch)
zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Im Übrigen hätte sie
sich auf Darlegungen im Zusammenhang mit der durchgeführten Ausschreibung
beschränken können. Dementsprechend ist (auch) ihr keine Parteientschädigung
zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    300.--     Zustellkosten,
Fr. 2'300.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110)
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…