zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00176 · 2010-12-01 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Zürcher Oberlandautobahn: Frage der Übernahme in das Nationalstrassennetz des Bundes und der Beeinträchtigung der Moorlandschaft. Die Zürcher Oberlandautobahn wurde bisher nach kantonalem Recht geplant, obschon der Regierungsrat anerkennt, dass der Kanton das Projekt aus Kostengründen nicht selber verwirklichen kann. Beim Bund sind allerdings Gesetzesänderungen geplant, welche die Übernahme eines rechtskräftigen kantonalen Strassenprojekts ins Nationalstrassennetz ermöglichen sollen. Die entsprechenden Bestimmungen sind zwar noch nicht verabschiedet, und es bestehen für die Realisierung der Oberlandautobahn als Nationalstrasse noch verschiedene weitere Hürden. Das Gericht anerkennt jedoch, dass der Kanton ein vitales Interesse hat, das kantonale Projektierungsverfahren zu Ende zu führen, um von der erwarteten Gesetzesänderung des Bundes Gebrauch zu machen, sobald sich diese Möglichkeit bietet. Für die Betroffenen bedeutete das allerdings, dass sie gegen ein Strassenprojekt Beschwerde führen mussten, für dessen Realisierung zurzeit gar keine Rechtsgrundlage besteht. Zum Ausgleich dafür auferlegt das Gericht die gesamten Verfahrenskosten dem Kanton (E. 5). Bezüglich der gerügten Beeinträchtigung der Moorlandschaft Wetzikon/Hinwil werden unter anderem Auswirkungen auf die Landschaft, auf den Wasserhaushalt der Moore sowie auf Pflanzen und Tiere beanstandet. Die heikelste Kontroverse betrifft dabei die Frage, ob die Grenze der geschützten Moorlandschaft im Raum Hellberg richtig gezogen wurde. Bei der Festsetzung des Schutzgebiets war ursprünglich vorgesehen, zusätzliche Flächen einzubeziehen, die heute nicht in der Moorlandschaft liegen. Sie waren auf Intervention des Zürcher Regierungsrats aus dem Perimeter ausgeschlossen worden, um den Bau der Oberlandautobahn nicht zu behindern. Diese Abgrenzung, die in einer Verordnung des Bundesrats bestätigt wurde, wurde beim Verwaltungsgericht ebenfalls angefochten. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts darf dieFestlegung der Moorlandschaft nicht von Rücksichten auf den Strassenbau abhängig gemacht werden. Trotz der problematischen Entstehungsgeschichte betrachtet die Mehrheit des Gerichts jedoch die bestehende Grenzziehung dennoch als gültig, weil dem Bundesrat bei seinem Entscheid ein weites Ermessen zustand. Eine Minderheit vertritt dagegen die Meinung, der Perimeter der Moorlandschaft im Raum Hellberg sei nicht gesetzeskonform, weil das dortige Flachmoor mit dem angrenzenden Gebiet ebenfalls zur Moorlandschaft gehöre. Nach dieser Auffassung läge der oberirdische Autobahnabschnitt vom Tunnelportal bei Hellberg bis zum Kreisel Betzholz in der Moorlandschaft und wäre damit nicht zulässig (E. 10).Teilweise Gutheissung einer Beschwerde betreffend strengeren Massnahmen gegen Staub und andere Luftbelastungen während der Bauarbeiten für ein unmittelbar neben dem Bauareal gelegenes Grundstück. Abweisung der übrigen Beschwerden.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.01.1 VB.2008.00176
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.01.1 VB.2008.00176
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.01.1 VB.2008.00176

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00176
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00176
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.12.2010
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.06.2012 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Zürcher Oberlandautobahn: Frage der Übernahme in das Nationalstrassennetz des Bundes und der Beeinträchtigung der Moorlandschaft.
Die Zürcher Oberlandautobahn wurde bisher nach kantonalem Recht geplant, obschon der Regierungsrat anerkennt, dass der Kanton das Projekt aus Kostengründen nicht selber verwirklichen kann. Beim Bund sind allerdings Gesetzesänderungen geplant, welche die Übernahme eines rechtskräftigen kantonalen Strassenprojekts ins Nationalstrassennetz ermöglichen sollen. Die entsprechenden Bestimmungen sind zwar noch nicht verabschiedet, und es bestehen für die Realisierung der Oberlandautobahn als Nationalstrasse noch verschiedene weitere Hürden. Das Gericht anerkennt jedoch, dass der Kanton ein vitales Interesse hat, das kantonale Projektierungsverfahren zu Ende zu führen, um von der erwarteten Gesetzesänderung des Bundes Gebrauch zu machen, sobald sich diese Möglichkeit bietet. Für die Betroffenen bedeutete das allerdings, dass sie gegen ein Strassenprojekt Beschwerde führen mussten, für dessen Realisierung zurzeit gar keine Rechtsgrundlage besteht. Zum Ausgleich dafür auferlegt das Gericht die gesamten Verfahrenskosten dem Kanton (E. 5).
Bezüglich der gerügten Beeinträchtigung der Moorlandschaft Wetzikon/Hinwil werden unter anderem Auswirkungen auf die Landschaft, auf den Wasserhaushalt der Moore sowie auf Pflanzen und Tiere beanstandet. Die heikelste Kontroverse betrifft dabei die Frage, ob die Grenze der geschützten Moorlandschaft im Raum Hellberg richtig gezogen wurde. Bei der Festsetzung des Schutzgebiets war ursprünglich vorgesehen, zusätzliche Flächen einzubeziehen, die heute nicht in der Moorlandschaft liegen. Sie waren auf Intervention des Zürcher Regierungsrats aus dem Perimeter ausgeschlossen worden, um den Bau der Oberlandautobahn nicht zu behindern. Diese Abgrenzung, die in einer Verordnung des Bundesrats bestätigt wurde, wurde beim Verwaltungsgericht ebenfalls angefochten.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts darf dieFestlegung der Moorlandschaft nicht von Rücksichten auf den Strassenbau abhängig gemacht werden. Trotz der problematischen Entstehungsgeschichte betrachtet die Mehrheit des Gerichts jedoch die bestehende Grenzziehung dennoch als gültig, weil dem Bundesrat bei seinem Entscheid ein weites Ermessen zustand. Eine Minderheit vertritt dagegen die Meinung, der Perimeter der Moorlandschaft im Raum Hellberg sei nicht gesetzeskonform, weil das dortige Flachmoor mit dem angrenzenden Gebiet ebenfalls zur Moorlandschaft gehöre. Nach dieser Auffassung läge der oberirdische Autobahnabschnitt vom Tunnelportal bei Hellberg bis zum Kreisel Betzholz in der Moorlandschaft und wäre damit nicht zulässig (E. 10).
Teilweise Gutheissung einer Beschwerde betreffend strengeren Massnahmen gegen Staub und andere Luftbelastungen während der Bauarbeiten für ein unmittelbar neben dem Bauareal gelegenes Grundstück. Abweisung der übrigen Beschwerden.
Stichworte:
ERMESSEN
FESTSETZUNG DES GRENZPERIMETERS
GRENZZIEHUNG
LANDSCHAFTSSCHUTZ
LEGITIMATION
LINIENFÜHRUNG (STRASSE)
LUFTREINHALTUNG
MOORLANDSCHAFT
MOORLANDSCHAFTSSCHUTZ
MOORSCHUTZ
OBERLANDAUTOBAHN
PERIMETER DER MOORLANDSCHAFT
STICKSTOFF-DEPOSITIONEN
STRASSENPROJEKT
TUNNELBAU
ÜBERNAHME INS NATIONALSTRASSENNETZ
VERBANDSBESCHWERDERECHT
VERHÄLTNIS ZUM ENTEIGNUNGSVERFAHREN
Rechtsnormen:
Art. 30 BV
Art. 78 Abs. V BV
Art. 83 BV
Art. 5 Abs. III FMV
Art. 103 Abs. II KV
Art. 104 Abs. I KV
Art. 17 LRV
Art. 18 LRV
Art. 7 Abs. I lit. a LSV
Art. 4 MLV
Art. 5 Abs. II MLV
Art. 3 NHG
Art. 6 NHG
Art. 7 NHG
Art. 8 NHG
Art. 12 NHG
Art. 12A Abs. II NHG
Art. 14 NHG
Art. 18a NHG
Art. 18c NHG
Art. 23a NHG
Art. 14 NHV
Art. 20 NHV
Art. 8a NSG
Art. 11 Abs. I NSG
Art. 13 NSG
Art. 19 NSG
Art. 21 Abs. II NSG
Art. 21 Abs. II lit. a NSG
Art. 28 NSG
Art. 62a Abs. V NSG
§ 21 NaturschutzV
§ 26 NaturschutzV
§ 244 PBG
Art. 25a RPG
§ 15 StrassG
Art. 11 USG
Art. 11 Abs. II USG
Art. 25 USG
Art. 44 USG
Art. 44a USG
Art. 55 USG
Art. 55B USG
Art. 6 UVPV
§ 13 Abs. II VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2008.00175
VB.2008.00176
VB.2008.00177
VB.2008.00181
VB.2008.00189
Entscheid
der 1. Kammer
vom
1. Dezember 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtssekretär
Martin Knüsel.
In Sachen
1.
A AG,
vertreten durch RA B,
2.
C
,
3.
D AG,
2–3 vertreten
durch RA E
,
4.
Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz,
vertreten durch
ZVS/Birdlife Zürich,
5.
ZVS/BirdLife Zürich,
6.
Pro Natura Schweiz,
vertreten durch
Pro Natura Zürich,
7.
Pro Natura Zürich,
8.
F, vertreten durch
RA G,
9.    Stockwerkeigentümergemeinschaft
Hofstrasse 112,
bestehend
aus:
16 Beschwerdeführenden,
10.  Stockwerkeigentümergemeinschaft
Hofstrasse 114,
bestehend aus:
11 Beschwerdeführenden,
11.
Miteigentümergemeinschaft
Tiefgarage,
bestehend aus
den Beschwerdeführenden 9
und 10;
vertreten durch die Delegation der Stockwerkeigentümergemeinschaften,
9–11 vertreten durch
RA H
,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch
die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Festsetzung Strassenprojekt,
hat sich ergeben:
I.
Der Kanton
Zürich plant als Staatsstrasse K 53.3 (Zürcher Oberlandautobahn) die Erstellung
einer Hochleistungs-Strassenverbindung vom Anschluss Uster Ost (km 40.100)
bis zum Kreisel Betzholz (km 50.300). Das Ausführungsprojekt wurde in den
betroffenen Gemeinden Gossau, Seegräben, Uster, Hinwil und Wetzikon vom
7. November bis 7. Dezember 2005 öffentlich aufgelegt; innerhalb der
Einsprachefrist gingen 177 Einsprachen ein. In der Folge wurden in den
Gemeinden Wetzikon und Gossau vom 19. März bis 19. April 2007 drei
Projektänderungen erneut aufgelegt, gegen welche weitere 23 Einsprachen eingingen.
Mit Beschluss vom 5. März 2008
entschied der Regierungsrat:
I.       Das
bereinigte Ausführungsprojekt zur Staatsstrasse K 53.3 (Zürcher
Oberlandautobahn; Uster Ost–Kreisel Betzholz;
km 40.100–km 50.300) wird gemäss den bei den Akten liegenden Plänen
und Unterlagen festgesetzt.
II.      Über die
gegen das Ausführungsprojekt eingereichten Einsprachen wird im Sinne der Erwägungen
entschieden.
III.    In Bezug auf
die enteignungsrechtlichen Anträge werden die Einsprecher auf das Landerwerbsverfahren
verwiesen.
IV.    Von den
Eingaben des Stadtrats Uster, des Gemeinderats Seegräben, des Gemeinderats Hinwil,
des Gemeinderats Wetzikon sowie des Amts für Verkehr, der Kantonspolizei, des
TBA (Unterhaltsregion IV), der Natur- und Heimatschutzkommission des
Kantons Zürich sowie des Vereins Pro Natura wird im Sinne der Erwägungen Vormerk
genommen.
V.      Die
Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, den Bericht über die
Umweltverträglichkeit, die Beurteilung der Umweltschutzfachstellen sowie den Entscheid,
soweit er die Ergebnisse der Prüfung betrifft, nach Massgabe von Art. 20
UVPV während 30 Tagen öffentlich aufzulegen.
VI.    Die
Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, das Projekt dem Bundesamt für
Strassen (ASTRA) zur materiellen Prüfung einzureichen.
VII.   Die
Volkswirtschaftsdirektion wird beauftragt, die zur Durchführung des Landerwerbs
notwendigen finanziellen Mittel zu beantragen. Für das Landerwerbsverfahren
wird sie ermächtigt, Verträge abzuschliessen, Prozesse zu führen, Vergleiche zu
treffen sowie Enteignungsverfahren durchzuführen, falls ein freihändiger Erwerb
von Grund und Rechten zu angemessenen Bedingungen nicht möglich ist.
VIII. Es werden
keine Kosten erhoben.
IX.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
X.      (Rechtsmittelbelehrung)
XI.    (Mitteilung)
II.
A.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom
5. März 2008 wurden in der Zeit vom 25. April bis 8. Mai 2008
sechs Beschwerden an das Verwaltungsgericht erhoben:
VB.2008.00175
Beschwerdeführerin Nr. 1 (A AG)
VB.2008.00176
Beschwerdeführerinnen Nrn. 2 und 3 (C, D AG)
VB.2008.00177
Beschwerdeführer Nrn. 4–7 (Schweizer Vogelschutz u.a.)
VB.2008.00181
Beschwerdeführerin Nr. 8 (F) und J
VB.2008.00189
Beschwerdeführende Nrn. 9–11 (Stockwerkeigentümergemeinschaften und
Miteigentümergemeinschaft Hofstrasse 112 und 114 in Wetzikon)
VB.2008.00205
Beschwerdeführer I
Mehrere Beschwerdeführende beantragten die
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, teils unter Rückweisung an den Regierungsrat.
Des Weiteren wurden verschiedene Begehren betreffend Details des Projekts und
zum Verfahren gestellt, auf die weiter hinten zurückzukommen ist.
B.
Mit Präsidialverfügung vom 29. Mai 2008 wurden
die sechs Beschwerdeverfahren vereinigt. Da einzelne Beschwerdeführende
beantragt hatten, das Beschwerdeverfahren im Hinblick auf die vorgesehene
Aufnahme der Zürcher Oberlandautobahn in das Nationalstrassennetz zu sistieren,
wurde der Beschwerdegegner gleichzeitig aufgefordert, einstweilen eine
beschränkte Beschwerdeantwort zu dieser Frage einzureichen. Nach Eingang seiner
Stellungnahme vom 9. September 2008 wurde das Sistierungsbegehren mit Präsidialverfügung
vom 29. September 2009 abgewiesen.
C.
Mit Beschwerdeantwort vom
29. Januar 2009 stellte der Beschwerdegegner Antrag auf Abweisung aller Beschwerden
mit Ausnahme eines Teilantrags der Beschwerdeführerin 8 (Erstellung eines
Rissprotokolls ihrer Gebäude und periodische Prüfung in der Bauphase), unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.
In ihren vom 6. März bis 15. April
2009 datierenden Repliken hielten die Beschwerdeführenden an ihren Anträgen
fest. Die Beschwerdeführerin 1 verzichtete auf eine Replik. Mit Duplik vom
5. Juni 2009 hielt der Beschwerdegegner ebenfalls an den Anträgen seiner
Beschwerdeantwort
fest.
D.
Nachdem der Beschwerdegegner in der Duplik beantragt hatte, das
Verfahren zu sistieren, um eine technische Aktualisierung des Projektdossiers
nach Vorgaben des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) vorzunehmen, wurde mit Präsidialverfügung
vom 20. August 2009 eine Sistierung bis Ende Dezember 2009 angeordnet. Am
18. Dezember 2009 wurde die Sistierung auf Begehren des Beschwerdegegners
bis Ende März 2010 verlängert. Mit Eingabe vom 18. Februar 2010 stellte
der Beschwerdegegner das Gesuch, die Sistierung sei aufzuheben und das
Verfahren fortzusetzen; dem Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom
22. Februar
2010 entsprochen.
Nachdem die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 in einer
Eingabe vom 15. März 2010 die Frage aufgeworfen hatten, ob in der
Zwischenzeit Anpassungen des Projekts erfolgt bzw. noch geplant seien, reichte
der Beschwerdegegner am 28. Mai 2010 eine Stellungnahme zu dieser Frage
ein. Dazu äusserten sich die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 wiederum mit Eingabe
vom 9. Juni 2010.
E.
Am 15. März 2010 zog I seine Beschwerde zurück.
Das Verfahren VB.2008.00205 wurde infolge des Rückzugs mit Verfügung vom
26. März 2010 als erledigt abgeschrieben.
F.
Im Jahr 2009 verstarb der Beschwerdeführer J.
Gemäss Mitteilungen
der Rechtsvertreterin vom 7. und 17. September
2010 wird die Beschwerde VB.2008.00181
von seiner Ehefrau (Beschwerdeführerin 8)
weitergeführt; weitere Erben treten nicht in das Verfahren ein.
G.
Am 16. September 2010 führte das
Gericht unter Teilnahme der Parteien einen Augenschein durch. Mit Präsidialverfügung
vom 28. September 2010 erhielten die Parteien Gelegenheit, zum Protokoll
Stellung zu nehmen. Davon machten die Beschwerdeführenden 2, 3 und 9–11
sowie der Beschwerdegegner Gebrauch.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
Zuständigkeit, Verfahren
1.
Gegen kantonale Strassenprojekte kann gemäss § 17 Abs. 1
des Gesetzes über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen vom 27. September
1981 (StrassG)
binnen der Auflagefrist von 30 Tagen (§ 16
StrassG) Einsprache erhoben werden. Über die Einsprachen wird mit der Projektfestsetzung
befunden; dieser Entscheid ist nach den Vorschriften über die
Verwaltungsrechtspflege weiterziehbar (§ 17 Abs. 4 StrassG).
Am 1. Juli 2010 sind die revidierten Bestimmungen des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
in
Kraft getreten. D
ie Zuständigkeit richtet sich für hängige Verfahren
nach bisherigem Recht (RB 2004 Nr. 8; VGr, 8. September 2010,
VB.2010.00290, E. 1.1, www.vgrzh.ch). Im Übrigen ist das neue
Verfahrensrecht
nach den intertemporalen Regeln sofort anzuwenden (BGE
126 III 431 E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E. 3.1).
Legitimation
- Grundeigentümer
2.
2.1
Zur
Beschwerde ist nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG
berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese
Voraussetzungen entsprechen inhaltlich denjenigen von Art. 89 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG). Sind sie
erfüllt, so ist der Beschwerdeführer mit allen in § 50 VRG vorgesehenen Beschwerdegründen
zugelassen; er kann insbesondere auch die Verletzung von Normen rügen, welche
den Schutz öffentlicher Interessen oder der Interessen Dritter bezwecken (vgl. Bernhard
Waldmann, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008,
Art. 89 N. 3).
Vorliegend sind die Beschwerdeführenden 1–3 und 8–11
durch das angefochtene Strassenprojekt zweifellos in erheblichem Ausmass
berührt; sie müssen mit beträchtlichen Immissionen während und zum Teil auch
nach der Erstellung der Anlage rechnen, und ihre Liegenschaften werden dauernd
oder zumindest vorübergehend in Anspruch genommen. Damit sind sie grundsätzlich
zur Beschwerde legitimiert. Die Legitimation der Beschwerdeführer 4–7, die
sich auf das Verbandsbeschwerderecht berufen, ist gesondert zu prüfen.
2.2
Der Beschwerdegegner
bezweifelt die Legitimation der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 bezüglich
der Fragen des Moorlandschaftsschutzes und beantragt, auf ihre diesbezüglichen
Rügen nicht einzutreten. Nach seiner Auffassung würde den Beschwerdeführerinnen
selbst dann kein tatsächlicher Vorteil erwachsen, wenn ihre Einwendungen
teilweise zuträfen und entsprechende Projektanpassungen erforderlich würden, da
die Linienwahl und der Halbanschluss Wetzikon-Ost auch bei einem geänderten
Projekt nicht wegfielen.
Die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 sind durch die
unmittelbare Nachbarschaft zu den Tunnelportalen des Tunnels Alt Hellberg, zum
Kreisel und den Anschlussbauwerken des Halbanschlusses Wetzikon-Ost sowie durch
eine Landabtretung von 207 m
2
offenkundig in erheblichem Mass vom Ausführungsprojekt betroffen
(Situation 1:1000, Dok. Nr. 712; Landerwerbsplan 1:1000, Dok.
Nr. 779). Sie sind somit grundsätzlich zur Beschwerdeführung gegen das
Projekt legitimiert, was auch der Beschwerdegegner nicht bestreitet.
Haben die Einwendungen der Beschwerdeführerinnen lediglich
zum Ziel, Projektänderungen herbeizuführen, die ihnen keinen Nutzen bringen,
das Gesamtprojekt aber unberührt lassen, entfällt insoweit ihre Legitimation.
Zu Einwendungen, welche auf die Aufhebung des angefochtenen Ausführungsprojekts
insgesamt abzielen, sind sie dagegen legitimiert, da mit dem Dahinfallen des
Projekts auch die sie betreffenden Nachteile entfallen. Ob danach ein neues
Projekt ausgearbeitet wird und dieses für sie allenfalls vergleichbare
Nachteile bringt, ist für die Beschwerdebefugnis nicht von Belang.
Wie der Beschwerdegegner zutreffend feststellt, stellt
sich die Frage der Legitimation der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 unter
anderem, soweit sie die Linienführung des Halbanschlusses Wetzikon-Ost beanstanden
(Beschwerdeschrift, Rz. 57 ff.). Denn eine Verschiebung dieses
Halbanschlusses in nordwestlicher Richtung zur Entlastung des Naturschutzgebietes
müsste die Liegenschaften der Beschwerdeführerinnen wohl umso mehr in Mitleidenschaft
ziehen. Die Beschwerdeführenden verlangen jedoch gestützt auf ihre Ausführungen
zum Moorschutz in erster Linie die Aufhebung des gesamten Festsetzungsbeschlusses
einschliesslich des Halbanschlusses Wetzikon-Ost, wozu sie nach dem Gesagten
legitimiert sind. Die Frage ist im Übrigen für den Ausgang des Verfahrens nicht
entscheidend, da entsprechende Rügen auch von den Beschwerdeführern 4 und
5 erhoben werden.
- Verbände
3.
3.1
Die
Beschwerdeführer 5 und 7 (ZVS/BirdLife Zürich [im Folgenden: ZVS] und Pro
Natura Zürich) erhoben je einzeln Einsprachen an den Regierungsrat. Während der
Regierungsrat die Einsprache des ZVS materiell behandelte, trat er auf jene von
Pro Natura Zürich nicht ein, weil sie verspätet eingereicht worden sei; er nahm
sie daher bloss als Stellungnahme entgegen (angefochtener Entscheid,
S. 54, 126).
Mit der Beschwerde beantragen die Beschwerdeführer, auch
die Einsprache von Pro Natura Zürich als rechtzeitig zu anerkennen. Überdies
beteiligen sich am Beschwerdeverfahren neu auch die gesamtschweizerischen
Organisationen Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz [im Folgenden: SVS]
und Pro Natura Schweiz (Beschwerdeführer 4 und 6).
Der Beschwerdegegner beantragt, auf die Beschwerde von Pro
Natura Zürich wegen der verspäteten Einsprache nicht einzutreten. Auf die Beschwerden
des SVS und von Pro Natura Schweiz sei ebenfalls nicht einzutreten, weil diese
am vorinstanzlichen Einspracheverfahren nicht teilgenommen hätten.
3.2
Pro Natura Zürich ist ohne Weiteres zur Beschwerde gegen den
Nichteintretensentscheid des Regierungsrats legitimiert. Ob das Nichteintreten
berechtigt war, ist Sache der materiellen Beurteilung durch das Verwaltungsgericht.
Das Ausführungsprojekt wurde in den
betroffenen Gemeinden vom 7. November bis 7. Dezember 2005 öffentlich
aufgelegt. Einsprachen konnten innert dieser Auflagefrist erhoben werden
(§ 17 Abs. 1 StrassG).
Pro Natura Zürich reichte seine
Einsprache datiert vom 14. Dezember 2005 und damit klarerweise zu spät
ein. Der Beschwerdeführer macht jedoch geltend, dass er vom Beschwerdegegner mit
Schreiben vom 14. November 2005 um eine Stellungnahme bis
16. Dezember 2005 gebeten worden sei. Auf diese Rechtsmittelbelehrung habe
er sich verlassen dürfen, zumal er nicht anwaltlich vertreten sei.
Das besagte Schreiben vom 14. November 2005 betraf eine
Stellungnahme, welche Pro Natura Zürich im Rahmen seiner Tätigkeit als Mitglied
der Begleitgruppe Behörden abzugeben hatte. Die für Einsprachen massgebliche
Frist der Planauflage war demgegenüber bereits mit schriftlicher Mitteilung an
die betroffenen Grundeigentümer vom 18. Oktober 2005 und Publikationen vom
4. und 11. November 2005 bekannt gegeben worden; die schriftliche Mitteilung
hatte auch der Beschwerdeführer als Grundeigentümer in der Gemeinde Wetzikon
erhalten. Überdies wurde in dem Schreiben an die Mitglieder der Begleitgruppe
Behörden vom 14. November 2005 nochmals darauf hingewiesen, dass bis zum
7. Dezember 2005 das ordentliche Planauflageverfahren im Gang sei, wenn
auch die Bedeutung dieses Termins für die Erhebung von Einsprachen dort nicht
mehr erwähnt wurde.
Für Empfänger dieser Mitteilungen war mit genügender
Deutlichkeit erkennbar, dass Einsprachen innert der Planauflage vom
7. November bis 7. Dezember 2005 zu erheben waren. Dass sich
die im
Schreiben vom 14. November 2005
genannte Frist
nicht auf die Einsprache, sondern auf die Mitwirkung in der
Begleitgruppe Behörden bezog, war bei der gebotenen Aufmerksamkeit ebenfalls
nicht zu übersehen. Das gilt zumal für den
Beschwerdeführer, der
regelmässig an politischen Prozessen teilnimmt und dessen Vertretern solche
Zusammenhänge nicht fremd sind. Dass er mit dem
Schreiben des
Beschwerdegegners vom 14. November 2005 geradezu irregeführt worden sei,
wie er angibt, trifft zweifellos nicht zu. Wenn der Beschwerdeführer
schliesslich anführt, es sei gar nicht so ungewöhnlich, dass Fristen zu
verschiedenen Zeitpunkten ablaufen, hätte ihn dieses Wissen umso mehr dazu veranlassen
müssen, der Frage des Fristablaufs bei einer Mehrheit von infrage kommenden
Terminen erhöhte Aufmerksamkeit zu schenken.
Die am 14. Dezember 2005 eingereichte Einsprache
erweist sich damit als verspätet und der Regierungsrat ist zu Recht nicht auf
sie eingetreten. Die Beschwerde von Pro Natura Zürich ist daher abzuweisen.
3.3
Gesamtschweizerische
Organisationen, die von ihrem Beschwerderecht Gebrauch machen wollen, müssen
sich von Beginn weg am betreffenden Verfahren beteiligen; wird nach Bundesrecht
oder kantonalem Recht ein Einspracheverfahren durchgeführt, besteht die Pflicht
zur Teilnahme bereits in diesem (Art. 55b des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 [USG] bzw. Art. 12c des Bundesgesetzes vom
1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG], je Abs. 1 und 2
in der Fassung vom 20. Dezember 2006, in Kraft seit 1. Juli 2007).
Eine entsprechende Regelung galt bereits seit der Revision des
Verbandsbeschwerderechts von 1995 (Art. 55 Abs. 5 USG bzw.
Art. 12a Abs. 2 NHG, je in der Fassung gemäss BG vom 24. März
1995, in Kraft seit 1. Februar 1996).
Die Beschwerdeführer 4 und 6 (SVS und Pro Natura
Schweiz) haben nicht selber am Einspracheverfahren teilgenommen, sondern treten
erst vor Verwaltungsgericht als Beschwerdeführer auf. Sie machen jedoch
geltend, dass sie im Einspracheverfahren durch ihre örtlichen Sektionen
vertreten worden seien. Nach der Praxis des Bundesgerichts (BGE 123 II 289) sei
dies zulässig, auch wenn die Sektionen nicht ausdrücklich in ihrem Namen gehandelt
hätten; vielmehr genüge eine erkennbare enge Bindung zwischen der gesamtschweizerischen
Organisation und der prozessführenden Sektion.
3.3.1
Nach der älteren Praxis des Bundesgerichts, die unter anderem in dem von
den Beschwerdeführern zitierten Entscheid aus dem Jahr 1998 zum Ausdruck
gelangt, konnten sich die gesamtschweizerischen Organisationen im kantonalen
Verfahren durch ihre lokalen Sektionen vertreten lassen, ohne dass dafür eine
ausdrückliche Ermächtigung erforderlich war; die statutarisch festgelegte
Aufgabenteilung bzw. die erkennbare enge Bindung zwischen der
gesamtschweizerischen Organisation und der prozessführenden Sektion wurden als
ausreichend anerkannt (BGE 123 II 289 E. 1e/aa; vgl. die
Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 125 II 50 E. 2a; dazu Andreas
Seitz/Willi Zimmermann, Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz NHG:
Bundesgerichtliche Rechtsprechung 1997–2007, URP 2008 S. 103, 148 f.).
Ursprünglich hatte es die Rechtsprechung sogar als zulässig erachtet, dass die
beschwerdeberechtigte Organisation sich erst am letztinstanzlichen kantonalen
Verfahren beteiligte (Seitz/Zimmermann, a.a.O.).
Nachdem der Gesetzgeber die Beschwerdebefugnis der
Verbände 1995 dahingehend präzisiert hatte, dass diese an einem kantonalen
Verfahren von Beginn weg – wo möglich bereits in einem allfälligen
Einspracheverfahren – teilzunehmen hatten, liess das Bundesgericht offen, ob
und unter welchen Voraussetzungen sich die gesamtschweizerischen Organisationen
in den kantonalen Verfahren weiterhin durch ihre Sektionen vertreten lassen
konnten (BGE 125 II 50, E. 2b; Seitz/Zimmermann, S. 149 f.). In
der Lehre wurde die Auffassung vertreten, dass kein Anlass bestehe, die
bisherige Praxis des Bundesgerichts aufzugeben (Theo Loretan, in: Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2002, Art. 55 N. 20).
Allerdings zeigt sich, dass gesamtschweizerische Organisationen vermehrt dazu
übergingen, von Beginn weg selber an kantonalen Verfahren teilzunehmen
(vgl. BGr, 1. Juni 2006, 1A.168/2005, E. 1.3; 11. März 2008,
1A.50/2007, E. 1.3; VGr, 10. März 2004, VB.2003.00054; 20. Dezember
2006, VB.2005.00347; 3. September 2008, VB.2008.00132 [alle unter
www.vgrzh.ch]).
3.3.2
Seit der neusten Revision des Verbandsbeschwerderechts vom
20. Dezember 2006 (in Kraft seit 1. Juli 2007) enthalten Art. 55
USG und Art. 12 NHG in den Absätzen 4 und 5 gleichlautende
Bestimmungen des folgenden Wortlauts:
4
Zuständig für die Beschwerdeerhebung ist das oberste Exekutiv-organ
der Organisation.
5
Die Organisationen können ihre rechtlich selbständigen kantonalen
und überkantonalen Unterorganisationen für deren örtliches Tätigkeitsgebiet
generell zur Erhebung von Einsprachen und im Einzelfall zur Erhebung von
Beschwerden ermächtigen.
Wie der Bundesrat in seiner Botschaft
erläuterte, hatte eine Auswertung bestehender interner Reglemente der wichtigeren
Umweltschutzorganisationen ergeben, dass praktisch alle gesamtschweizerischen
Organisationen, die über regionale oder kantonale Unterorganisationen verfügen,
diesen das Recht zur Erhebung von Einsprachen übertrugen; keine einheitliche
Regelung bestehe dagegen für das Recht zur Erhebung von Beschwerden. Mehrere
Kantone hätten sich in der Vernehmlassung dahingehend geäussert, dass der
Kontakt mit den lokalen Sektionen begrüsst werde, vor allem wegen der grösseren
Vertrautheit dieser Unterorganisationen mit den Gegebenheiten vor Ort (BBl
2005
5351, 5371). In einer ergänzenden Stellungnahme vom 24. August 2005 bestätigte
der Bundesrat diese Auffassung: Die Möglichkeit, die Erhebung von Einsprachen
an rechtlich selbständige kantonale und überkantonale Unterorganisationen zu
delegieren, entspreche einem Bedürfnis der Praxis. Demgegenüber gehe es bei der
eigentlichen Beschwerdetätigkeit eher um die Sicherstellung eines einheitlichen
Bundesrechtsvollzugs (BBl
2005
5391
, 5395).
Eine generelle Bevollmächtigung der
Unterorganisationen ist somit nach dem neuen Recht weiterhin zulässig für
Einsprachen, wogegen für das Erheben einer Beschwerde eine Ermächtigung im
Einzelfall erforderlich ist (vgl. Isabelle Häner, Neuerungen im USG unter
besonderer Berücksichtigung des Verbandsbeschwerderechts,
PBG aktuell,
3/2007, S. 5, 9;
Reinhard Zweidler, Vereinfachung der UVP –
Präzisierung des Verbandsbeschwerderechts, URP 2007, S. 520, 534).
Wie
anhand der neuen Bestimmungen "Einsprachen" von
"Beschwerden" und andern Rechtsmitteln abzugrenzen sind, braucht
vorliegend nicht näher geklärt zu werden.
3.3.3
Der ZVS erhob am 23. November 2005 Einsprache gegen das
Gesamtprojekt  und am 17. April 2007 gegen die Projektänderung. Beide Einsprachen
erfolgten somit vor der am
1. Juli 2007 in Kraft getretenen letzten
Gesetzesrevision. Zu jener Zeit war nach dem Gesagten aufgrund der
Rechtsprechung nicht deutlich, wieweit kantonale Sektionen ihre
gesamtschweizerischen Organisationen im kantonalen Verfahren vertreten konnten,
ohne dafür eine ausdrückliche Ermächtigung zu besitzen; immerhin wurde diese
Möglichkeit vom Bundesgericht nicht ausgeschlossen und von der Lehre
befürwortet. Auch nach der Rechtsänderung vom 1. Juli 2007 ist eine
generelle Ermächtigung der kantonalen Sektionen zum Erheben von Einsprachen
weiterhin zulässig. Ob die Ermächtigung noch immer ohne ausdrückliche
Anordnung, allein aufgrund der statutarischen Aufgabenteilung bzw. der engen
Bindung zwischen gesamtschweizerischer Organisation und prozessführender
Sektion, angenommen werden darf, steht allerdings nicht fest.
Die Beschwerdeführer machen in der Replik geltend, der ZVS
sei als Kantonalverband seit über 30 Jahren Mitglied des SVS; es bestehe eine
offensichtliche enge Bindung zwischen ZVS und SVS. Die eingereichten Statuten
des ZVS sowie diejenigen des SVS (nicht eingereicht, jedoch im Internet
verfügbar) bestätigen ohne Weiteres die enge Verbindung zwischen
Kantonalverband und gesamtschweizerischer Organisation sowohl in organisatorischer
Hinsicht wie auch bezüglich der Zielsetzung. Die Statuten enthalten allerdings
keinerlei Hinweis auf eine Ermächtigung der kantonalen Unterorganisation zur
Erhebung von Einsprachen. In Anbetracht dessen, dass vor dem Inkrafttreten der
revidierten Gesetzesbestimmungen am 1. Juli 2007 keine eindeutige
Rechtslage bestand und diese Unsicherheit sich nicht zu Ungunsten der
Einsprecher auswirken darf, ist jedoch davon auszugehen, dass der ZVS befugt
war, auch im Namen des SVS Einsprache zu erheben, ohne diesen ausdrücklich zu
erwähnen. Ob die besagten Statuten auch unter heute geltendem Recht
(Art. 55 Abs. 5 USG und Art. 12 Abs. 5 NHG) eine
ausreichende Grundlage für die Einspracheermächtigung der kantonalen
Unterorganisation ergäben, braucht hier nicht entschieden zu werden.
Die Einsprache des ZVS ist somit auch dem SVS zuzurechnen,
und dieser ist daher berechtigt, Beschwerde an das Verwaltungsgericht zu erheben.
Für das Beschwerdeverfahren
wiederum
hat der
SVS
die Zürcher Sektion ausdrücklich bevollmächtigt.
3.3.4
Nach
denselben Grundsätzen konnte sich grundsätzlich auch Pro Natura Schweiz im
Einspracheverfahren durch ihre Sektion Pro Natura Zürich vertreten lassen.
Nachdem die lokale Organisation jedoch ihre Einsprache verspätet eingereicht
hat, besitzt auch der gesamtschweizerische Verband keine Möglichkeit,
nachträglich in das Verfahren einzugreifen. Die Beschwerdebefugnis der
gesamtschweizerischen Organisationen ist wie erwähnt seit der Gesetzesrevision
von 1995 davon abhängig, dass diese sich bereits an einem allfälligen
Einspracheverfahren als Partei beteiligt haben. Auf die Beschwerde von Pro
Natura Schweiz ist daher nicht einzutreten.
Rechtliches
Gehör
4.
4.1
Die
Beschwerdeführenden machen in verschiedenen Punkten eine Verweigerung des
rechtlichen Gehörs geltend, weil der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid
nicht auf alle Einwände ihrer Einsprachen eingegangen sei. Der Beschwerdegegner
hat jedoch im Beschwerdeverfahren detailliert zu den Beschwerden Stellung
genommen, und die Beschwerdeführenden hatten im Rahmen der Replik Gelegenheit,
sich zu diesen Ausführungen zu äussern. Im Einspracheverfahren allenfalls
eingetretene Verletzungen des rechtlichen Gehörs wurden damit geheilt. Eine
Rückweisung an den Regierungsrat rechtfertigt sich angesichts der eher
geringfügigen Mängel und der klar überwiegenden Interessen der Verfahrensökonomie
nicht.
4.2
Die
Beschwerdeführer 4 und 5 beantragen zu zahlreichen Fragen die Anordnung gerichtlicher
Expertisen, so zur Abgrenzung der Moorlandschaft, zu deren Beeinträchtigung
durch die Verkehrsanlagen, zur Stickoxidbelastung der Moore aus der
Tunnelluftabsaugung Hellberg, zur Rechtswidrigkeit derselben und zur
Linienführung im Bereich des Halbanschlusses Wetzikon-Ost. In allen genannten
Punkten stellen sich jedoch in erster Linie Fragen rechtlicher Art, deren
Klärung Sache des Gerichts ist und keinen Beizug von Gutachtern erfordert. Die
tatsächlichen Grundlagen lassen sich aufgrund der Akten und des Augenscheins
ausreichend feststellen, sodass auch insoweit auf Expertisen verzichtet werden
kann.
Übernahme ins Nationalstrassennetz
5.
Die Beschwerdeführerinnen 2, 3 und 8 machen geltend,
die Festsetzung des Ausführungsprojekts durch den Regierungsrat entspreche
keinem öffentlichen Interesse. Bekanntlich sei vorgesehen, die Oberlandautobahn
ins Nationalstrassennetz aufzunehmen; wenn die Bundesversammlung der Aufnahme
zustimme, müsse anschliessend ein Planungsverfahren nach dem Nationalstrassengesetz
durchgeführt werden, und die kantonale Planung werde nutzlos.
5.1
Die
Planung der Oberlandautobahn wurde bisher nach kantonalem Recht durchgeführt.
Im angefochtenen Entscheid wurde das Ausführungsprojekt für eine Staatsstrasse
(K 53.3) gemäss § 15 StrassG festgesetzt und über Einsprachen im Sinn
von § 17 StrassG entschieden. Der Regierungsrat hat jedoch stets auf die
Schwierigkeiten einer alleinigen Finanzierung durch den Kanton Zürich
hingewiesen (vgl. den angefochtenen Entscheid, S. 40), und er geht
auch in der vorläufigen Beschwerdeantwort vom 9. September 2008 nicht
davon aus, dass der Kanton das Projekt selbständig finanzieren werde.
Kantonsrat und Regierungsrat setzten sich schon während
des Planungsverfahrens dafür ein, dass der fragliche Strassenabschnitt in das
Nationalstrassen-Programm des Bundes aufgenommen wird, um eine Finanzierung
durch den Bund zu ermöglichen. Auf Antrag des Kantons Zürich wurde die Oberlandautobahn,
Abschnitt Oberuster–Betzholz, in dem vom Bundesrat am 26. April 2006 verabschiedeten
Sachplan Verkehr als Vorhaben 3-122 mit dem Vermerk
"Zwischenergebnis" als Teil des Grundnetzes der Nationalstrassen aufgenommen
(UVEK, Sachplan Verkehr, Teil Programm, 26. April 2006, Ziff. 6.3,
S. 29; dazu Detailkarte A). Auch in der Vernehmlassungsvorlage vom
9. Mai 2008 zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das
Nationalstrassennetz (Publikation vom 15. Juli 2008, BBl
2008
6014)
wird vorgeschlagen, den Abschnitt A53 Brüttisellen–Wetzikon–Rüti ins
Nationalstrassennetz aufzunehmen (Vernehmlassungsentwurf, Anhang 1,
S. 44 und 47). Für den definitiven Entscheid (sog. Netzbeschluss,
SR 725.113.11) ist die Bundesversammlung zuständig (Art. 11
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen
[NSG]).
Der Streckenabschnitt der Zürcher Oberlandautobahn ist im
Vernehmlassungsentwurf zur Netzvorlage allerdings nur als Nationalstrasse
dritter Klasse vorgesehen, was nicht dem vorgesehenen Ausbau als vierspurige
Autobahn entspricht. Gemäss Art. 2 Abs. 1 des Netzbeschlusses ist der
Bundesrat jedoch ermächtigt, die Klassierung im Einvernehmen mit dem Kanton zu
ändern, wenn verkehrstechnische oder andere wichtige Gründe es erfordern
(vgl. die Vernehmlassungsvorlage vom 9. Mai 2008 zur Anpassung des
Bundesbeschlusses, S. 25). Wie die Unterlagen des Beschwerdegegners
zeigen, erfolgte die Planung der Zürcher Oberlandautobahn denn auch stets in
Zusammenarbeit mit den zuständigen Amtsstellen des Bundes.
5.2
Wird ein
Strassenabschnitt ins Nationalstrassennetz aufgenommen, gelten für dessen
Planung und Bau die Bestimmungen des NSG, welche in verschiedener Hinsicht von
jenen des kantonalen Strassenrechts abweichen:
-      Für
die Planung gilt ein dreistufiges Verfahren (mit dreistufiger UVP): Die Bundesversammlung
entscheidet über die
allgemeine Linienführung
(Art. 11 Abs. 1
NSG), wobei mit dem Antrag des Bundesrats an die Bundesversammlung die
erste Stufe der UVP durchgeführt werden muss. Der Bundesrat genehmigt
sodann das
generelle Projekt
(Art. 20 NSG), welches das Bundesamt
für Strassen (ASTRA) zusammen mit der zweiten Stufe der UVP vorbereitet
(Art. 13 und 19 NSG). Schliesslich erarbeitet das ASTRA ein
Ausführungsprojekt,
das vom Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) genehmigt wird. Das Departement entscheidet mit der
Plangenehmigung zugleich über Einwände und Einsprachen (Art. 27d und 28
NSG) und erteilt sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen;
kantonale Bewilligungen oder Pläne sind nicht erforderlich (Art. 26 NSG).
-      Die
Plangenehmigung des UVEK ist mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht
anfechtbar, im Gegensatz zum Festsetzungsbeschluss des Regierungsrats im kantonalen
Verfahren, welcher wie vorliegend an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden kann.
-      Für
die Bauausführung ist das ASTRA zuständig (Art. 40a lit. b NSG). Zusammen
mit dem UVEK führt es den Landerwerb nach dem Enteignungsrecht des Bundes durch
(Art. 32 Abs. 1 NSG, Art. 26 der Nationalstrassenverordnung vom
7. November 2007 [NSV]; unter Vorbehalt kantonaler Vorschriften über die
Landumlegung gemäss Art. 32 Abs. 2 NSG, Art. 21 f. NSV) und
vergibt die Bauaufträge nach den Bestimmungen des Bundesrechts über das
öffentliche Beschaffungswesen (Art. 41 Abs. 2 NSG; vgl. die
Botschaft vom 7. September 2005 zur Ausführungsgesetzgebung zur
Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und
Kantonen [NFA], BBl
2005
6029, 6149).
Bis Ende 2007 galten insoweit andere Vorschriften, als die
Ausarbeitung des Ausführungsprojekts und der Bau der Nationalstrassen
einschliesslich des Landerwerbs und der Vergabe der Bauaufträge den Kantonen
oblag. Mit dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über die Schaffung und die
Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs (NFA; AS
2007
5779), welches am 1. Januar 2008 in Kraft trat, wurden diese Aufgaben
jedoch auf den Bund übertragen. Das neue Recht enthält Übergangsbestimmungen
für Strassenabschnitte, welche noch im Rahmen der Fertigstellung des
beschlossenen Nationalstrassennetzes durch die Kantone zu bauen sind
(Art. 21 Abs. 2 lit. a NSG betreffend Ausführungsprojekte;
Art. 40a lit. a NSG für den Bau der Strassen). Vorliegend gelangen
diese jedoch nicht zur Anwendung, da das strittige Strassenprojekt von Beginn
weg als kantonale Strasse geplant wurde. Deshalb war hier der Regierungsrat zur
Festsetzung des Ausführungsprojekts zuständig, wogegen bei der Projektierung
eines Nationalstrassenabschnitts schon nach älterem Recht das UVEK zur
Genehmigung des Ausführungsprojekts einschliesslich Erledigung der Einsprachen
zuständig war (Art. 26 und 28 NSG in der Fassung gemäss BG vom
18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren,
in Kraft seit 1. Januar 2000). Dementsprechend zählt die Oberlandautobahn
auch nicht zu den vom Bundesrat gemäss Art. 62a Abs. 5 NSG
bezeichneten Strecken, die noch im Rahmen der Fertigstellung des beschlossenen
Nationalstrassennetzes durch die Kantone zu bauen sind (vgl. Art. 32
und Anhang 1 NSV).
5.3
Aufgrund
der dargestellten Rechtslage musste bisher davon ausgegangen werden, dass ein
Strassenprojekt, das zunächst nach kantonalem Recht festgesetzt und erst dann
ins Nationalstrassennetz übernommen wird, nicht ohne Weiteres gestützt auf die
Nationalstrassengesetzgebung realisiert werden kann. Die dargestellten Unterschiede
im Planungsverfahren und insbesondere die Tatsache, dass die massgeblichen
Entscheide durch kantonale Behörden getroffen wurden, die keine Zuständigkeit
nach Nationalstrassenrecht besitzen, sprachen gegen diese Möglichkeit.
Dementsprechend hat auch der Bundesrat bei anderer Gelegenheit erklärt, dass
bei einem kantonalen Strassenprojekt, das vor Baubeginn in eine Nationalstrasse
umklassiert werde, das mehrstufige Planungs- und Projektierungsverfahren gemäss
Nationalstrassenrecht nachgeholt werden müsse, weil nicht einfach ein kantonales
Hauptstrassenprojekt als Nationalstrasse gebaut werden könne (Stellungnahme des
Bundesrats vom 3. Mai 2000 zur parlamentarischen Initiative betreffend Umklassierung
der Prättigauerstrasse, BBl
2000
3224, 3231).
Falls das fertige Projekt der Zürcher Oberlandautobahn
nicht für den späteren Bau als Nationalstrasse nach Bundesrecht verwendet
werden kann, der Kanton aber anderseits auch nicht beabsichtigt, die Strasse
nach kantonalem Recht zu realisieren, besteht tatsächlich die von den
Beschwerdeführenden aufgezeigte Gefahr, dass das für alle Beteiligten aufwendige
Planungs
-
und Rechtsmittelverfahren
nutzlos wird.
5.4
Die Vernehmlassungsvorlage vom
9. Mai 2008 zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz
sieht indessen eine Ergänzung des Nationalstrassengesetzes vor, gemäss welcher
ein neuer Art. 8a NSG die Übernahme von Projekten der Kantone regeln soll
(Vernehmlassungsbericht, Anhang 2, S. 48). Nach diesem Entwurf lautet
Art. 8a Abs. 3 NSG wie folgt:
"Liegt
für eine neu ins Nationalstrassennetz aufgenommene Strecke ein rechtskräftig
bewilligtes kantonales Projekt vor, so entscheidet die Bundesversammlung, ob
das Projekt vom Bund übernommen wird. Für solche Projekte ist keine
bundesrechtliche Plangenehmigung erforderlich. Dem Bund steht das
Enteignungsrecht zu."
Gemäss dem Bericht zur Vernehmlassung soll diese
Bestimmung dem Bund ermöglichen, rechtskräftig bewilligte kantonale Projekte,
die sich noch nicht im Bau befinden, zu übernehmen, ohne dass das Planungs- und
Projektierungsverfahren gemäss Nationalstrassenrecht nachgeholt werden muss.
Vorausgesetzt wird jedoch, dass die Projekte den bundesrechtlichen Normen und
Standards entsprechen. Auch bleibt die Bundesversammlung frei, mit Blick auf
die übergeordneten Interessen des Bundes über die Übernahme jedes einzelnen
Projekts zu entscheiden (Vernehmlassungsbericht, S. 29).
Als rechtskräftig bewilligt
gelten kantonale Projekte gemäss dem Vernehmlassungsbericht nur, wenn mit der
Plangenehmigung, ebenso wie im bundesrechtlichen Verfahren nach Art. 28
Abs. 1 NSG, auch über die enteignungsrechtlichen Einsprachen entschieden
wurde. Wo das kantonale Recht die enteignungsrechtlichen Einsprachen in ein
separates Verfahren verweist, sei das Projekt noch nicht rechtskräftig
bewilligt; in diesem Fall seien die bundesrechtlichen Verfahren zu durchlaufen
(Vernehmlassungsbericht, S. 28).
5.5
Der
Beschwerdegegner weist in seiner Beschwerdeantwort vom 9. September 2008
darauf hin, dass bei der Entwicklung des Projekts Oberlandautobahn die
Richtlinien des Bundes für den Bau von Nationalstrassen berücksichtigt worden
seien. Auch würden im kantonalen Verfahren die Mitwirkungsrechte der
Betroffenen ebenso gewahrt wie in jenem des Bundes, und die durchgeführte
Umweltverträglichkeitsprüfung gewährleiste die Einhaltung des
Bundesumweltrechts. Das nach kantonalem Recht festgesetzte Projekt biete daher
die Grundlage für einen Strassenbau nach Nationalstrassenrecht und es sei mit
grosser Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass das strittige
Ausführungsprojekt vom Bund übernommen und realisiert werde, sofern es beim
Inkrafttreten des neuen Netzbeschlusses rechtskräftig sei. Für den Kanton sei
es daher von hohem Interesse, möglichst rasch eine rechtskräftige Erledigung
des Verfahrens herbeizuführen, um eine Wiederholung des langwierigen
Festsetzungsverfahrens auf Stufe Bund zu vermeiden.
Mit der Duplik vom 5. Juni 2009 teilte der
Beschwerdegegner sodann mit, das ASTRA habe das kantonale Ausführungsprojekt
einer eingehenden technischen Beurteilung unterzogen und diesem eine hohe
Qualität attestiert. Im Hinblick auf neuere technische Standards hätten sich
jedoch einige Projektanpassungen als notwendig erwiesen. Für die Dauer dieser
Überarbeitung beantragte er damals die einstweilige Sistierung des Beschwerdeverfahrens.
Mit der Eingabe vom 18. Februar 2010 ersuchte der Beschwerdegegner dann darum,
die Sistierung aufzuheben und das Verfahren weiterzuführen. Er verwies dabei
auf eine Stellungnahme des Vorstehers des UVEK vom 5. Februar 2010, welche
mit Bezug auf die Zürcher Oberlandautobahn u.a. festhält:
"Der Bundesrat hat die festgestellten Abweichungen von den
Nationalstrassenstandards zur Kenntnis genommen und nach Erwägung der Vor- und
Nachteile am 27. Januar 2010 entschieden, diese Abweichungen zu
akzeptieren. Der Bundesrat wird dem Parlament im Rahmen einer allfälligen
Botschaft über die Anpassung des Bundesbeschlusses vom 21. Juni 1960 über
das Nationalstrassennetz (SR 725.113.11) vorschlagen, das kantonale
Projekt zur 'Zürcher
Oberlandautobahn' zu übernehmen, sofern es in Rechtskraft erwachsen ist."
Eine Überarbeitung des kantonalen Projekts sei daher nicht
mehr erforderlich.
Unter Bezugnahme auf Einwendungen der
Beschwerdeführerinnen 2 und 3 präzisierte der Beschwerdegegner mit
Stellungnahme vom 28. Mai 2010, dass am vorliegend strittigen
Ausführungsprojekt keine auflagerelevanten Anpassungen erforderlich seien; das
Projekt könne im Fall seiner Übernahme durch den Bund in der heutigen Form realisiert
werden. Allfällige Anpassungen untergeordneter Bedeutung könnten noch im Rahmen
der Detailprojektierung – innerhalb der Festlegungen des vorliegenden Ausführungsprojekts
und ohne erneute Projektauflage – vorgenommen werden. Diese Angaben werden in
einem Schreiben des ASTRA vom 5. Mai 2010 bestätigt.
5.6
Aufgrund der dargestellten Rechts- und Sachlage
besteht eine realistische Chance, dass das kantonale Ausführungsprojekt der
Zürcher Oberlandautobahn, sofern dessen Festsetzung rechtskräftig wird, als
Grundlage für die Übernahme dieser Verkehrsanlage ins Nationalstrassennetz und
deren anschliessenden Bau als Nationalstrasse verwendet werden kann. Dabei
bestehen allerdings weiterhin erhebliche Unsicherheiten:
-      Ob
es zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz mit der
erwarteten Aufnahme des Streckenabschnitts Zürcher Oberlandautobahn kommt,
steht noch nicht fest. Gemäss der vom Beschwerdegegner eingereichten
Stellungnahme des Vorstehers des UVEK vom 5. Februar 2010 ist zurzeit noch
offen, ob der Bundesrat überhaupt eine entsprechende Botschaft vorlegen wird;
dies hänge insbesondere von einer Einigung zwischen den Kantonen und dem Bund
in derzeit noch nicht geklärten Finanzierungsfragen ab. Sofern es zu einer
Vorlage kommt, ist für den definitiven Entscheid die Bundesversammlung zuständig.
-      Sodann
bedarf es einer entsprechenden Klassierung dieser Strecke durch den Bundesrat,
damit sie als vierspurige Autobahn erstellt werden kann.
-      Des
Weiteren steht nicht fest, ob der neue Art. 8a NSG, der dem Bund die
Übernahme rechtskräftig bewilligter kantonaler Projekte ermöglichen soll, ohne
das Planungs- und Projektierungsverfahren gemäss Nationalstrassenrecht
nachzuholen, mit dem vorgesehenen Inhalt ins Gesetz aufgenommen wird
(vgl. den Fragenkatalog zur Vernehmlassung, der u.a. nach der Beurteilung
der vorgesehenen Rechtsänderungen bezüglich der Übernahme laufender Projekte
fragt). Sofern diese Bestimmung Gesetz wird, steht es der Bundesversammlung
überdies nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Bestimmung frei, die Übernahme
eines kantonalen Projekts zu genehmigen oder abzulehnen.
-      Als
problematisch könnte sich schliesslich die im Bericht zur Vernehmlassung vom
9. Mai 2008 betreffend Anpassung des Bundesbeschlusses über das
Nationalstrassennetz vertretene Auffassung erweisen, wonach ein kantonales
Projekt im Sinn von Art. 8a Abs. 3 NSG nur dann als rechtskräftig
bewilligt gelte, wenn mit der kantonalen Plangenehmigung auch über die
enteignungsrechtlichen Einsprachen entschieden wurde. Nach dem Strassenrecht
des Kantons Zürich ist es zwar möglich, bei der öffentlichen Auflage eines
Strassenprojekts festzulegen, dass Einsprachen gegen die Enteignung sowie
Entschädigungsbegehren innert der Auflagefrist eingereicht werden müssen (§ 17
Abs. 2 StrassG); in diesem Fall wird mit der Festsetzung des Projekts auch
über solche Einsprachen entschieden (§ 17 Abs. 4 StrassG). Beim
Projekt Oberlandautobahn wurde dieser Weg jedoch nicht gewählt, sondern der
Regierungsrat verwies die Einsprecher mit Bezug auf ihre enteignungsrechtlichen
Anträge auf das Landerwerbsverfahren (Dispositiv III). Ob dieses Vorgehen den
Anforderungen von Art. 8a Abs. 3 NSG genügen wird, falls die
Bestimmung in der vorgesehenen Fassung in Kraft tritt, steht somit noch nicht
fest.
In Anbetracht dieser Ungewissheiten kann nicht ausgeschlossen
werden, dass das kantonale Verfahren sich letzten Endes als nutzlos erweist.
Auf der andern Seite besteht jedoch ein grosses Interesse des Kantons, das
kantonale Projektierungsverfahren bald rechtskräftig abzuschliessen, um von den
erwarteten Rechtsänderungen des Bundes Gebrauch zu machen, sobald sich diese
Möglichkeit bietet. Das Interesse des Beschwerdegegners an einer beförderlichen
Behandlung der Beschwerde geht daher den entgegenstehenden Interessen der
Beschwerdeführenden, welche in erster Linie einen allenfalls nutzlosen Aufwand
im Beschwerdeverfahren vermeiden möchten, klarerweise vor. Der Auffassung der Beschwerdeführenden,
dass die Festsetzung des Ausführungsprojekts durch den Regierungsrat keinem
ausreichenden öffentlichen Interesse entspreche, kann daher nicht gefolgt werden.
Dass die Beschwerdeführenden bei diesem Vorgehen gezwungen sind, für eine noch
ungewisse Planung des Kantons an einem aufwendigen Beschwerdeverfahren teilzunehmen,
ist bei der Verlegung der Verfahrenskosten zu berücksichtigen.
5.7
Die
Beschwerdeführerinnen 2 und 3 beanstanden in einer Eingabe vom
9. Juni 2010, dass der Beschwerdegegner auch in seiner ergänzenden
Stellungnahme vom 28. Mai 2010 nicht deutlich erklärt habe, ob noch
weitere Projektanpassungen vorgenommen worden seien. Mit der Aussage, es seien
keine Anpassungen erfolgt, die eine erneute Projektauflage zur Folge hätten,
bringe er nur seine eigene Auffassung bezüglich der Auflagepflicht zum
Ausdruck. Auch gebe die Aussage, es seien keine Projektanpassungen geplant,
keine Antwort auf die Frage, welche Anpassungen bereits erfolgt seien.
Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist das
Ausführungsprojekt, welches der Regierungsrat mit dem angefochtenen Beschluss
festgesetzt hat. Abgesehen von den Änderungen, welche der Regierungsrat in
seinem Entscheid ausdrücklich angeordnet hat, entspricht dieses den Plänen und
den weiteren Unterlagen der durchgeführten öffentlichen Projektauflagen. Falls
die mit der Projektierung befassten Amtsstellen inzwischen die Planung weitergeführt
und in Detailfragen ergänzende oder abweichende Lösungen ausgearbeitet haben
bzw. in Zukunft noch ausarbeiten, ist dies für das vorliegende Verfahren nicht
massgeblich. Sollte es sich dabei um auflagerelevante Änderungen handeln, so
erlangen diese nach kantonalem Recht keine Rechtswirkung, solange sie nicht
mittels öffentlicher Auflage als Projektänderungen bekannt gemacht werden.
Gegen solche Änderungen könnten wiederum die entsprechenden Rechtsmittel
ergriffen werden. Für die allfällige Übergabe des Projekts an den Bund ist
ebenfalls nur das vom Regierungsrat festgesetzte Ausführungsprojekt – nebst
allfälligen aus dem vorliegenden Beschwerdeverfahren sich ergebenden Änderungen
– massgebend. Ob dieses den Anforderungen des Bundesrechts genügt bzw. in welchem
Verfahren allenfalls notwendige Anpassungen nach der Übernahme durch den Bund
genehmigt werden müssen, beurteilt sich nach Bundesrecht und wird von den dafür
zuständigen Bundesbehörden zu prüfen sein.
Der Einwand der Beschwerdeführerinnen erweist sich damit
als unbegründet.
Verhältnis zum Enteignungsverfahren
6.
6.1
Das
Projektierungsverfahren gemäss Strassengesetz übernimmt seit der Anfang 1998 in
Kraft getretenen Gesetzesrevision auch Aufgaben des Enteignungsverfahrens. Mit
der Projektauflage kann angeordnet werden, dass Einsprachen gegen die
Enteignung sowie Entschädigungsbegehren etc. innert der Auflagefrist
eingereicht werden müssen (§ 17 Abs. 2 StrassG); diesfalls sind im
anschliessenden Enteignungsverfahren, das gemäss dem Gesetz betreffend die
Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (AbtrG) durchgeführt
wird (§ 21 StrassG) keine Einsprachen gegen die Enteignung mehr zulässig
(§ 17 Abs. 3 lit. b StrassG; vgl. VGr, 24. Mai 2006,
VB.2005.00567, E. 2.1). Vorliegend wurde allerdings auf eine entsprechende
Anordnung verzichtet, sodass das Einspracheverfahren getrennt vom
Enteignungsverfahren durchgeführt wird (vgl. den Entscheid des Regierungsrats,
S. 39, 41 f.); über Einsprachen gegen die Enteignung sowie
Entschädigungsbegehren wird daher erst anlässlich der Enteignung entschieden.
Bereits im Einspracheverfahren sind jedoch alle Einsprachen zu beurteilen, die
sich gegen das Projekt richten (§ 17 Abs. 2 Satz 1 StrassG). Mit
diesen ist der Betroffene im nachfolgenden Enteignungsverfahren ausgeschlossen
(§ 17 Abs. 3 lit. a StrassG).
Im angefochtenen Entscheid
beauftragte der Regierungsrat die Volkswirtschaftsdirektion, den Landerwerb
vorzunehmen, und er ermächtigte sie zur Durchführung von Enteignungsverfahren,
falls ein freihändiger Erwerb von Grund und Rechten zu angemessenen Bedingungen
nicht möglich sei (Disp.-Ziff. VII). Gemäss den Erwägungen des Regierungsrats
wird das Enteignungsverfahren bei grossen Projekten mit komplexen
Landerwerbsverhältnissen erst nach der Rechtskraft des Entscheids über das
Ausführungsprojekt eröffnet (S. 41 f.).
6.2
Die
Beschwerdeführerin 8 macht geltend, durch die Trennung des
Enteignungsverfahrens vom Projektierungsverfahren werde die Rechtsposition der
Eigentümer geschwächt. Anhand der Pläne des Ausführungsprojekts sei nicht ohne
Weiteres ersichtlich, in welchem Ausmass ihr Grundeigentum durch den
Strassenbau tangiert werde; dementsprechend laufe sie Gefahr,
Projekteinsprachen zu unterlassen. Die Abtrennung des Enteignungsverfahrens
widerspreche den Grundsätzen der Koordination zusammenhängender Entscheide.
6.2.1
Bei der Errichtung einer Anlage, welche Entscheide mehrerer Behörden
erfordert, ist gemäss Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG) für eine ausreichende Koordination zu sorgen (Abs. 1). Es sind
alle Gesuchsunterlagen gemeinsam öffentlich aufzulegen (Abs. 2
lit. b), die Entscheide sind möglichst gemeinsam oder gleichzeitig zu
eröffnen (Abs. 2 lit. d) und dürfen keine Widersprüche enthalten
(Abs. 3). Diese Grundsätze gelten sinngemäss auch für das
Nutzungsplanungsverfahren (Abs. 4). Strassenprojekte sind
Sondernutzungspläne (VGr, 1. Juli 2010, VB.2010.00130, E. 5.4;
23. März 2006, VB.2005.00576, E. 2.3, www.vgrzh.ch), auf welche diese
Vorschriften zur Anwendung gelangen (Arnold Marti, in: Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 25a N. 43). Ein
koordiniertes Vorgehen ist daher z.B. notwendig, wenn für den Bau einer Strasse
zusätzlich eine Rodungsbewilligung gemäss Waldgesetz oder eine Ausnahmebewilligung
nach Art. 38 Abs. 2 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar
1991 erforderlich ist (BGr, 24. Januar 2007, 1A.166/2006, E. 2.2,
www.bger.ch).
Die formelle Koordination dient der materiellen
Koordination der Entscheide; sie ist erforderlich, wenn untrennbar miteinander
verbundene Rechtsfragen zu beurteilen sind (Peter Hänni, Planungs-­, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 458; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, Art. 25a
N. 25, 32 f.). Das ist insbesondere dann der Fall, wenn eine
umfassende Interessenabwägung vorgenommen werden muss, in welche Gesichtspunkte
der parallelen Verfahren einfliessen (BGr, 24. Januar 2007, 1A.166/2006,
E. 2.2.3, www.bger.ch). Dagegen begründet die Tatsache allein, dass
mehrere Verfahren dieselbe Anlage betreffen, noch keine Koordinationspflicht
(VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00367, E. 4, www.vgrzh.ch; Hänni,
S. 458 f.).
6.2.2
Im Zusammenwirken von Strassenprojektierung
und Enteignung ist eine Koordination insoweit erforderlich, als über die Zulässigkeit
des Projekts (öffentliches Interesse, Vereinbarkeit mit den massgeblichen
Bestimmungen des Raumplanungs- und Umweltrechts etc.) und über die Zulässigkeit
der Enteignung gleichzeitig zu entscheiden ist; in beiden Verfahren ist eine
umfassende Interessenabwägung erforderlich, welche nicht getrennt vorgenommen
werden kann.
Dieser Anforderung wird mit der Regel, dass Einsprachen,
die sich gegen das Projekt richten, bereits im Einspracheverfahren zu erheben
und zu beurteilen sind (vgl. § 17 Abs. 3 lit. a StrassG),
entsprochen. Dagegen können Fragen des Landerwerbs und der Entschädigung ohne
Weiteres abgetrennt und im Enteignungsverfahren behandelt werden. Das
Strassengesetz lässt zwar auch im Enteignungsverfahren noch Einsprachen
"gegen die Enteignung" zu, sofern diese nicht aufgrund ausdrücklicher
Anordnung bereits im Einspracheverfahren eingereicht werden mussten (§ 17
Abs. 2 und Abs. 3 lit. b StrassG). Dabei kann es sich jedoch
offensichtlich nicht mehr um Einsprachen handeln, welche das Projekt infrage
stellen; denkbar sind noch Streitpunkte betreffend den Umfang und die Dauer der
erforderlichen Landabtretung, nicht aber betreffend Linienführung, Dimensionen
oder Höhenlage der projektierten Verkehrsanlagen. Wird die Regelung des
Strassengesetzes in diesem Sinn verstanden, ist sie ohne Weiteres mit dem
Koordinationsgebot von Art. 25a RPG vereinbar.
Dass der Bund für seinen
Zuständigkeitsbereich eine andere Lösung getroffen hat, bei welcher im selben
Entscheid sowohl über das Projekt wie auch über die enteignungsrechtlichen
Einwendungen geurteilt wird (Nationalstrassen: Art. 28 Abs. 1 NSG;
Eisenbahnanlagen: Ueli Stückelberger/Christoph Haldimann,
Schienenverkehrsrecht, in Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Basel 2008,
S. 251, N. 26; Flugplatzanlagen: Tobias Jaag/Julia Hänni, Luftverkehrsrecht,
Teil I, in Georg Müller, a.a.O., S. 339, N. 49), spricht nicht gegen
die vom Zürcher Strassengesetz getroffene Regelung. Der Bundesgesetzgeber hat bewusst
darauf verzichtet, das im Bund praktizierte Modell der Entscheidkonzentration
auch den Kantonen vorzuschreiben (Marti, Art. 25a N. 5, 20).
6.2.3
Zutreffend ist der Einwand der Beschwerdeführerin 8, dass der Umfang
der Inanspruchnahme ihres Eigentums aus den Plänen und Unterlagen des
Ausführungsprojekts noch nicht in allen Einzelheiten ersichtlich ist. Der
Beschwerdegegner bestätigt dies in seinen Stellungnahmen, indem er zu
verschiedenen Einwendungen der Beschwerdeführenden darauf hinweist, dass die
vorgebrachten Anliegen erst im Rahmen der Detailprojektierung abschliessend
beurteilt werden könnten. So stellt er der Beschwerdeführerin 1 mit Blick
auf die von ihr angestrebte Parkierungsanlage eine Zufahrt sowie weitere
Unterstützung anlässlich der Detailprojektierung in Aussicht. Der Beschwerdeführerin 8,
welche Vorkehrungen gegen Baulärm entsprechend der Massnahmenstufe C der Baulärm-Richtlinie
des Bundesamts für Umwelt verlangt, entgegnet er, dass aufgrund der bisherigen
Abklärungen im Rahmen des Ausführungsprojekts die Massnahmenstufe B
ausreiche; verfeinerte Angaben seien erst im Rahmen der Detailprojektierung
möglich. Für den Fall, dass sich dabei eine relevante Verschlechterung zeige,
werde dannzumal die Massnahmenstufe C angeordnet. Mit Bezug auf die
Luftbelastung während der Bauphase verweist er ebenfalls auf den Zeitpunkt der
Detailprojektierung. Den Beschwerdeführenden 9–11 sichert er zu, die von
ihnen beanstandete Linienführung im Bereich der Hofstrasse und Grüningerstrasse
im Rahmen der Detailprojektierung nochmals im Sinn ihrer Anliegen zu überprüfen.
Die genannten Vorbehalte betreffen zwar nur zum geringeren
Teil eine flächenmässige Inanspruchnahme von Eigentum der Beschwerdeführenden;
für den Entzug von Abwehrrechten gegen Immissionen gelten jedoch dieselben
Grundsätze.
6.2.4
Das
Gebot der Koordination verlangt nicht, dass sämtliche Details eines Projekts im
Rahmen eines Gesamtentscheids (bzw. gleichzeitiger, koordinierter Entscheide)
beurteilt werden. Über einzelne Punkte untergeordneter Bedeutung kann auch
separat entschieden werden, sofern kein Abstimmungsbedarf mit dem koordinierten
(Haupt­)Entscheid besteht, die Rechte der Betroffenen nicht beeinträchtigt werden
und die Abtrennung aufgrund des kantonalen Rechts zulässig ist (BGr, 31. Januar
2003, 1A.172/2002, E. 2.3.1; BGE 124 II 293 E. 19b; vgl. Marti, Art. 25a
N. 17; Waldmann/Hänni, Art. 25a N. 31).
Dass bei einem Projekt vom Umfang und der Komplexität der
Zürcher Oberlandautobahn nicht jedes Detail der Bauausführung bereits bei der
Festsetzung des Gesamtprojekts abschliessend geregelt werden kann, leuchtet
ohne Weiteres ein. In der Regel handelt es sich bei diesen Details auch nicht
um Fragen, welche die Grundeigentümer und Anwohner in ihren geschützten
Interessen betreffen. Trifft dies trotzdem zu, wie es hier zum Teil der Fall
ist, muss es zulässig sein, diese Fragen von der Festsetzung des Gesamtprojekts
abzutrennen und separat zu entscheiden. Mit Bezug auf den Koordinationsbedarf
gelten auch hier die zum Entschädigungsverfahren genannten Grundsätze: Eine
Abtrennung kommt nur infrage für Details, die keinen Einfluss auf das
festzusetzende Projekt zeitigen können.
6.2.5
Besonderer Beachtung bedarf dabei die Frage
des Rechtsschutzes. Wird über Anliegen der Beschwerdeführenden erst im Rahmen
der Detailprojektierung entschieden, stehen ihnen dannzumal die Rechtsmittel,
mit denen das Ausführungsprojekt wie vorliegend angefochten werden kann, nicht
mehr zur Verfügung. Ihr Rechtsschutz darf jedoch dadurch, dass einzelne Punkte
ihrer Einsprachen von der Festsetzung des Ausführungsprojekts abgetrennt und in
die Detailprojektierung verlagert werden, nicht beschnitten werden; das gilt
für alle Anordnungen, welche die Beschwerdeführenden in ihrer Eigenschaft als
Grundeigentümer oder in sonst wie rechtlich relevanter Weise treffen
(vgl. auch Art. 29a BV).
Als Verfahren zur Gewährleistung des Rechtsschutzes eignet
sich in diesen Fällen das Enteignungsverfahren. In demselben sind zwar
grundsätzlich Einsprachen gegen das Projekt ausgeschlossen, da über diese
bereits mit der Festsetzung zu entscheiden ist (§ 17 Abs. 3 und 4 StrassG).
Können jedoch bei der Festsetzung des Ausführungsprojekts Einsprachen zu
untergeordneten Belangen aus den genannten Gründen nicht abschliessend
beurteilt werden, ist der Rechtsschutz nachträglich im Rahmen des
Enteignungsverfahrens zu gewähren. Diese Aufgabe ist dem Enteignungsverfahren
nicht fremd, kann doch bei Strassenprojekten von untergeordneter Bedeutung auch
gänzlich auf das Einspracheverfahren verzichtet werden, sodass Begehren um
Projektänderung direkt im Enteignungsverfahren zu behandeln sind (§ 17
Abs. 5 StrassG); diese Regelung ist für untergeordnete Aspekte eines
grösseren Projekts sinngemäss anwendbar. In beiden Fällen muss das Enteignungsverfahren
den Rechtsschutz auch dann gewährleisten, wenn keine Inanspruchnahme von Privateigentum
im Streit steht; die Rechtslage ist insofern mit jener vor der Revision des
Strassengesetzes von 1997 vergleichbar, als das Enteignungsverfahren ebenfalls
für den Rechtsschutz von Anwohnern herangezogen wurde, die von keiner Enteignung
betroffen waren (VGr, 24. Mai 2006, VB.2005.00567, E. 2.1;
25. Januar 1990, BEZ 1990 Nr. 1).
6.2.6
Der Rechtsschutz nach kantonalem Recht gelangt freilich, wie die
Beschwerdeführenden zu Recht einwenden, nicht zur Anwendung, nachdem das
Projekt durch die Übernahme ins Nationalstrassennetz auf den Bund übergegangen
ist. Offenbar ist vorgesehen, die Detailprojektierung erst nach der Übergabe an
den Bund unter der Federführung des Bundesamts für Strassen (ASTRA) vorzunehmen
(Technischer Bericht, Zusammenfassung Lose 1+2, Fassung vom 22. November
2007, S. 20; ebenso die Beschwerdeantwort, N. 32). Soweit der
Beschwerdegegner Lösungen im Rahmen der Detailprojektierung in Aussicht stellt,
bedeuten diese Ausführungen daher Versprechen zulasten eines Dritten, der zu
den fraglichen Punkten soweit ersichtlich noch keine Zustimmung signalisiert
hat und von diesen wohl auch keine Kenntnis besitzt.
Diese Fragen sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens. Sofern bei der Übergabe des Projekts an den Bund nicht
alle strittigen Aspekte der Einsprachen geklärt sind, wird es Sache des
Bundesrechts sein, den Rechtsschutz im erforderlichen Umfang zu gewährleisten.
Ebenfalls nicht hier zu beurteilen ist, ob unerledigte Punkte von Einsprachen
allenfalls ein Hindernis für die Übernahme des Projekts ins Nationalstrassennetz
darstellen.
6.3
Die
Beschwerdeführerinnen 2 und 3 wenden ein, dass es nicht zulässig sei,
Enteignungen vorzunehmen, solange nicht feststehe, dass das Projekt tatsächlich
realisiert wird.
Mit Bezug auf die Realisierung der Zürcher
Oberlandautobahn verbleiben, wie erwähnt, auch nach rechtskräftiger Festsetzung
des Ausführungsprojekts noch Unsicherheiten. Ob diese der Enteignung der
benötigten Flächen einstweilen entgegenstehen, ist jedoch vorliegend nicht zu
entscheiden. Nachdem Einwendungen gegen die Enteignung nicht im Einspracheverfahren
anzumelden waren, werden sie grundsätzlich erst im Enteignungsverfahren
behandelt; anders verhält es sich nur bei Fragen, welche die Festsetzung des
Ausführungsprojekts beeinflussen können (vorn, E. 6.2.2). Mit Bezug auf
den Zeitpunkt der Landabtretung besteht kein derartiger Koordinationsbedarf.
Die benötigten Flächen sind mit den Baulinien, die das Ausführungsprojekt
entlang den projektierten Verkehrsanlagen festsetzt, ausreichend gesichert
(§§ 99 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
[PBG]).
Die der Volkswirtschaftsdirektion im angefochtenen
Beschluss erteilte Ermächtigung zur Durchführung von Enteignungsverfahren
bezieht sich lediglich auf die Einleitung dieser Verfahren und nimmt deren
Ergebnis nicht vorweg. Sie ist daher nicht zu beanstanden.
6.4
Eine gegenteilige Beanstandung erhebt die
Beschwerdeführerin 8, welche bemängelt, durch die Abtrennung des
Enteignungsverfahrens vom Einspracheverfahren werde die Ungewissheit für die zu
Enteignenden in unzumutbarer Weise verlängert. Sie verlangt daher, dass der
Beschwerdegegner den Landerwerb auf jeden Fall möglichst bald durchführe.
Mit ihrem Einwand zieht die Beschwerdeführerin die
Regelung von § 17 StrassG in Zweifel, welche die Zweiteilung des
Verfahrens ausdrücklich vorsieht. Es bestehen jedoch keine Anhaltspunkte für
die Annahme, dass das hier eingeschlagene zweistufige Vorgehen länger dauert
als ein kombiniertes Verfahren, bei welchem Einsprachen gegen die Enteignung
zugleich mit der Projektfestsetzung zu behandeln wären. Zu befürchten wäre vielmehr,
dass enteignungsrechtliche Einwendungen einzelner Beteiligter auch die
Projektfestsetzung verzögern würden, sodass für die Mehrzahl der zu Enteignenden
ein insgesamt längeres Verfahren resultierte. Die in § 17 StrassG
ermöglichte Abspaltung des Enteignungsverfahrens ist daher auch unter diesem
Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.
Wahl der Linienführung
7.
Mehrere Beschwerdeführende beanstanden die
generelle
Linienführung
der Autobahn im Bereich Wetzikon–Kreisel Betzholz. Sie
verlangen, dass eine andere Variante gewählt werde, welche die Moorlandschaft
Wetzikon/Hinwil grossräumig umfahre, und machen geltend, der angefochtene
Entscheid schenke den diesbezüglichen Einwänden keine ausreichende Beachtung.
7.1
Wie der
Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zutreffend ausführt, wurde die dem
Ausführungsprojekt zugrunde liegende Linienführung (Variante "Mitte
plus") im kantonalen Richtplan Verkehr behördenverbindlich festgelegt
(Beschluss des Kantonsrats vom 26. März 2007; Richtplantext S. 10,
Objekt Nr. 29; Erläuterungsbericht zu den Einwendungen S. 25 f.,
Ziff. 54). Da den Beschwerdeführenden jedoch anlässlich der Festsetzung
des Richtplans kein Rechtsmittel zur Verfügung stand, haben sie im
Beschwerdeverfahren noch die Möglichkeit, Festlegungen des Richtplans zu
beanstanden (BGE 119 Ia 285 E. 3b; Heinz Aemisegger/Karin Scherrer, Basler
Kommentar Bundesgerichtsgesetz, Art. 82 N. 37; Heinz
Aemisegger/Stephan Haag in: Kommentar zum RPG, Zürich 2010, Art. 33
Rz. 49; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 26).
Gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
VRG können mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht Rechtsverletzungen
einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder
Ermessensunterschreitung sowie unrichtige oder ungenügende Feststellung des
Sachverhalts gerügt werden. Die Rüge der Unangemessenheit ist nur zulässig,
wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2 VRG), was vorliegend nicht
zutrifft.
Bei planungsrechtlichen Entscheiden, zu denen das
vorliegend strittige Strassenprojekt zählt, müssen zahlreiche, oft
widerstreitende Interessen gegeneinander abgewogen werden. Im Rahmen der ihm
obliegenden Rechtskontrolle hat das Verwaltungsgericht nicht zu prüfen, welche
der von den Parteien verfochtenen Planungsvarianten den Vorzug verdient; seine
Aufgabe beschränkt sich auf die Untersuchung, ob das mit dem angefochtenen Beschluss
festgesetzte Projekt formelle oder materielle Planungsgrundsätze verletzt. Hat
die fachkundig beratene Behörde in Kenntnis der wesentlichen Sachumstände eine
vertretbare Lösung getroffen, so hat das Verwaltungsgericht ihren Beurteilungsspielraum
zu respektieren (BGE 129 II 331 E. 3.2, RB 1981 Nr. 29;
vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 83; Aemis-egger/Haag,
Art. 33 Rz. 77). Auch steht es dem Verwaltungsgericht nicht zu, die
mit dem Planungsentscheid verbundenen politischen Wertungen zu hinterfragen,
solange diese innerhalb des vom Gesetzgeber abgesteckten Rahmens liegen.
Hinsichtlich der Auswirkungen eines Strassenprojekts auf die Umwelt ist eine
Gesamtbeurteilung vorzunehmen (VGr, 21. Juni 2007, VB.2006.00555, E. 2.3;
RB 2003 Nr. 20; BGE 118 Ib 599 E. 8).
7.2
Der
Regierungsrat hat die Gründe, die zur Wahl der Variante "Mitte plus"
führten, im angefochtenen Entscheid zusammengefasst (S. 44 ff.) und
in der Beschwerdeantwort ergänzend erläutert (N. 22 ff.). Ferner
reichte er zwei Berichte zur Zweckmässigkeitsbeurteilung ein, die als Teil der
Projektunterlagen ausgearbeitet wurden (Bericht Phasen 1 und 2:
Variantenprüfung und Überprüfung technische Machbarkeit, Dok. Nr. 627/750;
Bericht Phase 3: Gesamtbeurteilung, Dok. Nr. 628/751; beide Dokumente
datieren vom 22. No-vember 2007). Der erste Bericht prüft und bewertet
verschiedene Varianten der Linienführung im Hinblick auf eine Mehrzahl von
Kriterien (Nutzen für den Verkehr, Sicherheit, Landbedarf, Beeinträchtigung der
Landschaft, Lärm, Grundwasser, Realisierbarkeit, Kosten). Der zweite vergleicht
das Projekt Zürcher Oberlandautobahn als Ganzes mit allfälligen Alternativen
(völliger Verzicht auf die Autobahn; Förderung des öffentlichen Verkehrs) und
beurteilt gestützt darauf die Frage nach der generellen Zweckmässigkeit des
Bauvorhabens.
7.3
Nach den
genannten Grundsätzen müssten die Beschwerdeführenden, um die Wahl der
Linienführung ernsthaft infrage zu stellen, darlegen, inwiefern die bei der
Festsetzung des Richtplans getroffenen Festlegungen unhaltbar seien. Dafür
genügt es nicht, auf Nachteile hinzuweisen, welche die vorliegend gewählte
Variante für einzelne Umweltaspekte mit sich bringt. Bei einem Strassenbau
dieser Art weist jede Linienführung Vor- und Nachteile in verschiedenen
Bereichen auf, und die Aufgabe der zuständigen Behörden ist es, diese
Interessen gesamthaft zu prüfen und gegeneinander abzuwägen.
Eine in diesem Sinn substanziierte Auseinandersetzung mit
dem Variantenentscheid des Richtplans findet sich in den meisten Beschwerden
nicht. Die im zweiten Bericht behandelte Grundsatzfrage wird von den
Beschwerdeführenden nicht explizit zum Thema ihrer Beschwerden gemacht und sie
wäre denn auch höchstens beschränkt justiziabel. Die Wahl der grossräumigen
Linienführung wird nur von der Beschwerdeführerin 8 in einer den genannten
Anforderungen entsprechenden Weise gerügt. Andere Beschwerdeführende haben sich
mit einzelnen Teilaspekten näher auseinandergesetzt.
7.4
Die
Beschwerdeführerin 8 beanstandete in ihrer Beschwerde vor allem, dass die
Erwägungen des angefochtenen Entscheids keine zureichende Begründung der
Variantenwahl enthielten. Nachdem der Beschwerdegegner die Berichte zur
Zweckmässigkeitsbeurteilung eingereicht hatte, setzte sie sich in der Replik
mit diesen auseinander:
-      Zum
einen bezeichnet sie die Aussagen des ersten Berichts bezüglich der Auswirkungen
der Variante Süd auf das Grundwasser als widersprüchlich.
Beim Vergleich der Varianten
(Phase 1) rechnet der Bericht für die von der Beschwerdeführerin
befürwortete Variante "Süd" in Bezug auf das Grundwasser mit gewissen
Schwierigkeiten, jedoch mit keiner erheblichen Beeinträchtigung (S. 22).
Die Variante wird in diesem Punkt ebenso wie die vom Regierungsrat bevorzugte
Variante "Mitte plus" als schwach negativ (Note -1) bewertet
(Tabellen S. 18 und 23). Der Abschnitt über die technische Machbarkeit
(Phase 2) erwähnt dann jedoch für die Variante Süd grosse Schwierigkeiten
mit Bezug auf den Bau im Grundwasser, welche deren Machbarkeit infrage stellen
(S. 28 f.).
Offenbar wurden die beiden
Teile des Berichts zu verschiedenen Zeiten oder von verschiedenen Mitarbeitern
erstellt. Zu beachten ist jedoch, dass die Varianten Süd und Mitte plus im
ersten Teil des Berichts unter Berücksichtigung sämtlicher Kriterien insgesamt
gleich gut abschnitten. In Anbetracht des grossen Ermessens, welches dem Regierungsrat
und insbesondere dem Kantonsrat bei der Wahl der Linienführung zusteht, war es
daher auch ohne die erwähnten Schwierigkeiten der technischen Machbarkeit ohne
Weiteres zulässig, der Variante "Mitte plus" den Vorzug zu geben.
Diese Behörden sind denn auch nicht an eine genaue tabellarische Bewertung und
Benotung der Vor- und Nachteile gebunden. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen,
dass die vorgenommene Bewertung angesichts des unterschiedlichen Gegenstands
der Phasen 1 und 2 sowie der Umschreibung des Indikators
"Wasser" in Phase 1 nicht als widersprüchlich zu beurteilen ist.
Wie es sich mit den genannten Schwierigkeiten verhält, braucht daher nicht
näher abgeklärt zu werden; der beantragte Beizug der Machbarkeitsstudie und die
Anordnung einer Oberexpertise zur Variante Süd sind nicht erforderlich.
-      Sodann
beanstandet die Beschwerdeführerin 8, im zweiten Bericht werde die
Variante "Mitte plus" bezüglich der Eingriffe in die Landschaft zu
günstig beurteilt (S. 11 f.). Dieser zweite Bericht befasst sich
jedoch, wie erwähnt, mit der Grundsatzfrage, ob die Zürcher Oberlandautobahn
überhaupt zweckmässig sei, wobei für das Bauprojekt die Variante "Mitte
plus" zugrunde gelegt wird. Ein Vergleich verschiedener Varianten der
Linienführung wird damit nicht angestrebt, und für diesen lässt sich aus dem Bericht
auch nichts ableiten.
-      Dass
es sich bei beiden Berichten, wie die Beschwerdeführerin 8 ausführt, um
keine unabhängigen Expertisen handle, trifft insofern zu, als diese Abklärungen
– ebenso wie die gesamte Projektierung der Verkehrsanlage und auch der UVB –
vom Kanton im Hinblick auf dieses Projekt in Auftrag gegeben wurden und nicht
die Stellung gerichtlicher Gutachten beanspruchen. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin kann daraus jedoch nicht abgeleitet werden, dass der
Variantenentscheid ohne vertiefte Abklärungen getroffen worden sei.
7.5
Die
Beschwerdeführenden 2–5 verlangen insbesondere den Verzicht auf den Halbanschluss
Wetzikon-Ost. Nebst Bedenken des Moor- und Landschaftsschutzes machen sie
geltend, dieser Halbanschluss sei auch verkehrstechnisch nicht sinnvoll. Der
Vertreter der Beschwerdeführerin 3 führte am Augenschein aus, für den
Lastwagenverkehr führe der geplante Zubringer zunächst über einen rund 1 bis
2 km langen Umweg durch Wohnquartiere und erst anschliessend zurück ins
Industriegebiet. Angesichts der grossen Nachteile (Lärmbelastung, Verlust von
Landreserven) und des geringen Nutzens sei die Verhältnismässigkeit dieser
Strassenbaute fraglich.
Der Halbanschluss Wetzikon-Ost ist ein wesentlicher
Bestandteil der Variante "Mitte plus"; er ist das Merkmal, welches
diese von der Variante "Mitte minus" unterscheidet und ihr im
Variantenvergleich zu einer günstigeren Bewertung verhalf (Zweckmässigkeitsbeurteilung,
Bericht Phasen 1 und 2, S. 17 ff., 24 f.). Die Berechtigung
des Halbanschlusses kann daher nur im Gesamtzusammenhang der Vor- und Nachteile
der Varianten beurteilt werden, mit welchen sich die Beschwerdeführenden jedoch
nicht in der erforderlichen Weise substanziiert auseinandersetzen. Im Übrigen
ist ohne Weiteres deutlich, dass die verkehrstechnische Bedeutung des
Halbanschlusses weit über die Erschliessung des Industriegebiets an der
Hofstrasse hinausgeht und nicht allein am Nutzen für dieses Gebiet gemessen werden
kann.
7.6
Die
Beschwerdeführer 4 und 5 schlagen schliesslich eine neue Variante der
Linienführung vor, die zwischen den Varianten Süd und Mitte plus zu liegen
käme. Der Beschwerdegegner hat in der Beschwerdeantwort auf verschiedene
Nachteile dieses Vorschlags hingewiesen (N. 85 ff.).
Zu dieser Variante liegen noch keine vertieften
Abklärungen vor. Die Beschwerdeführer setzen sich aber ohnehin nicht
substanziiert mit der Festlegung des Richtplans und den dort berücksichtigten
Kriterien auseinander. Der von ihnen genannte Vorteil der vorgeschlagenen
Streckenführung – diese würde den Bau der Autobahn vollständig ausserhalb des
strittigen (gemäss ihren Vorstellungen erweiterten) Perimeters der
Moorlandschaft ermöglichen – genügt nach dem Gesagten nicht, um die mit der
Richtplanfestsetzung getroffene Interessenabwägung insgesamt infrage zu stellen.
7.7
Auf
Einwände bezüglich der gewählten Linienführung ist damit im Beschwerdeverfahren
nicht weiter einzugehen. Zu prüfen ist hingegen, ob das Ausführungsprojekt, das
auf dieser Linienführung beruht, mit den anwendbaren Rechtsnormen vereinbar
ist.
Formelle Fragen bezüglich Umwelt- und
Landschaftsschutz
8.
8.1
Einzelne
Beschwerdeführende weisen darauf hin, dass für die Zürcher Oberlandautobahn,
würde diese gemäss dem Nationalstrassenrecht des Bundes projektiert, eine
mehrstufige
UVP
durchgeführt werden müsste. Sie leiten daraus jedoch keine konkreten
Forderungen für das kantonale Verfahren ab. Tatsächlich ist dieser Aspekt
vorliegend nicht von Bedeutung. Ob der Bund das nach kantonalem Recht
festgesetzte Projekt dereinst übernehmen kann und welche ergänzenden Massnahmen
dannzumal allenfalls erforderlich sind, wird durch die zuständigen Bundesbehörden
aufgrund der anwendbaren Bestimmungen des Nationalstrassenrechts zu beurteilen
sein und ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.
Dass für Nationalstrassen eine mehrstufige UVP
durchgeführt wird, beruht im Übrigen darauf, dass die Projektierung dort in
einem mehrstufigen Entscheidungsprozess durchgeführt wird, auf welchen die
Prüfung der Umweltverträglichkeit entsprechend dem Grundsatz von Art. 6
UVPV abzustimmen ist. Dass die mehrstufige UVP deswegen gründlicher oder
zuverlässiger sei als die im Kanton durchgeführte einstufige, kann daraus nicht
abgeleitet werden.
8.2
Mehrere
Beschwerdeführende vertreten die Auffassung, das strittige Strassenprojekt
hätte der
Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission
(ENHK) zur
Begutachtung unterbreitet werden müssen. Für Nationalstrassenprojekte sei diese
Begutachtung zwingend, und da vorgesehen sei, das Projekt dem Bund zu übergeben
und als Nationalstrasse zu realisieren, sei diese Anforderung auch hier zu
beachten. Die zuständigen Fachstellen des Kantons stellten denselben Antrag.
Gemäss Art. 7 NHG ist die Begutachtung durch die ENHK
zwingend erforderlich, wenn bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt
beeinträchtigt werden könnte, das in einem Inventar des Bundes aufgeführt ist. Die
"Drumlinlandschaft Zürcher Oberland" ist im Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler (BLN) als Schutzobjekt verzeichnet (Verordnung
vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler,
VBLN, SR 451.11, Objekt Nr. 1401). Der Perimeter des Schutzobjekts
wird in seinem nördlichsten Bereich von der zum Halbanschluss Wetzikon-Ost gehörenden
Brücke Schwändi überspannt, wobei ein Brückenpfeiler innerhalb des Perimeters
gesetzt wird. Die Voraussetzung, dass durch den Strassenbau ein Objekt gemäss
Bundesinventar beeinträchtigt werden könnte, ist damit erfüllt.
Würde die Zürcher Oberlandautobahn vorliegend als
Nationalstrasse projektiert, wäre eine Begutachtung, wie die
Beschwerdeführenden zutreffend feststellen, demnach zwingend erforderlich, denn
der Bau einer Nationalstrasse gilt als Erfüllung einer Bundesaufgabe. Die Autobahn
wurde und wird indessen nach kantonalem Recht als kantonale Verkehrsanlage
projektiert; die Übernahme ins Nationalstrassennetz ist zwar vorgesehen, aber
bis heute weder definitiv beschlossen noch vollzogen. Für das vorliegende Verfahren
ist daher auch mit Bezug auf die Begutachtung durch die ENHK vom bisherigen
Rechtszustand auszugehen.
Bei dieser Ausgangslage ist weder eine obligatorische
Begutachtung nach Art. 7 NHG vorzunehmen noch kommt eine fakultative nach
Art. 8 NHG (dazu BGE 136 II 214 E. 4.1) infrage, denn auch diese
findet nur bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe statt (Jörg Leimbacher,
Kommentar NHG, Art. 8 N. 2). Denkbar wäre hingegen eine freiwillige Begutachtung
gemäss Art. 17a NHG in Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 lit. e
NHV; nach diesen Bestimmungen kann die ENHK mit Zustimmung des Kantons ein
Gutachten erstatten, "sofern ein Vorhaben, das keine Bundesaufgabe nach
Artikel 2 NHG darstellt, ein Objekt beeinträchtigen könnte, das in einem
Inventar des Bundes nach Artikel 5 NHG aufgeführt oder anderweitig von
besonderer Bedeutung ist" (Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV).
Diese Voraussetzung wäre hier erfüllt.
Der Beschwerdegegner hätte somit zwar die Möglichkeit, ein
Gutachten der ENHK zu veranlassen. Er ist dazu jedoch nicht verpflichtet, und der
Verzicht auf die Begutachtung steht in seinem Ermessen, welches vom Verwaltungsgericht
nicht überprüft wird. Ob das Gutachten der ENHK eine Voraussetzung für die
spätere Übernahme des Strassenprojekts ins Nationalstrassennetz darstellt, ist
hier nicht zu entschieden.
8.3
Die
Beschwerdeführenden berufen sich in zahlreichen Punkten auf
Stellungnahmen
kantonaler Fachstellen
des Umwelt- und Landschaftsschutzes, die einzelne
Aspekte des Ausführungsprojekts negativ beurteilten.
Die Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts durch
die Umweltschutzfachstelle gemäss Art. 9 Abs. 5 USG wird von der
Rechtsprechung einer "amtlichen Expertise" gleichgestellt, von
welcher die entscheidende Behörde nur aus triftigen Gründen abweichen darf. Das
gilt jedoch nur hinsichtlich der tatsächlichen Feststellungen; die rechtliche
Würdigung ist nicht Sache der Fachstelle (BGr, 3. April 1996, URP 1996
S. 382, E. 10a; Heribert Rausch/Helen Keller, Kommentar USG,
Art. 9 N. 124 mit Hinweisen). Auch kommt diese Bedeutung in erster
Linie dem Bericht der (zentralen) kantonalen Umweltschutzfachstelle
(Art. 12 Abs. 1 UVPV) zu, d.h. im Kanton Zürich jenem der Koordinationsstelle
für Umweltschutz (KofU). Die Stellungnahmen von "weiteren Personen, Kommissionen,
Organisationen oder Behörden" (Art. 17 lit. f UVPV), die der
Fachstelle als Grundlage ihrer Prüfung dienen (vgl. Rausch/Keller,
N. 120), haben nicht denselben Stellenwert.
Die von den Beschwerdeführenden zitierten Fachstellen
äusserten sich verschiedentlich zu Rechtsfragen, insbesondere zur Vereinbarkeit
des Projekts mit Art. 78 Abs. 5 BV und zu dessen
"Umweltverträglichkeit" insgesamt. Solche Aussagen waren für den
Regierungsrat nach dem Gesagten nicht verbindlich, und sie stammten zumeist
auch nicht von der zentralen Fachstelle KofU. An diese Stellungnahmen war der
Regierungsrat daher bei der Festsetzung des Ausführungsprojekts nicht gebunden.
Auch die Anträge der Fachstellen musste er nicht fraglos übernehmen; wo er von
ihnen abgewichen ist, hat er dies in seinem Beschluss summarisch begründet.
Aufgabe des Regierungsrats war es, seinen Entscheid in
gesamthafter Abwägung aller infrage stehenden Interessen zu treffen, soweit die
Gesetzgebung eine Abwägung zulässt und erfordert. Diese Interessenabwägung ist
Rechtsfrage. Neben den Anliegen des Umwelt- und Landschaftsschutzes waren dabei
Gesichtspunkte der Verkehrsführung, Fragen der Verkehrssicherheit und der
Bautechnik, die Bau- und Betriebskosten und Weiteres zu berücksichtigen. Dass
die Fachstellen sich auf die Anliegen ihres Bereichs konzentrieren und die dort
zutage tretenden Nachteile hervorheben, entspricht ihrer Aufgabe und dient der
Optimierung des Projekts. Die Rechtmässigkeit des angefochtenen
Ausführungsprojekts hängt jedoch nicht davon ab, dass es von sämtlichen
Fachstellen positiv beurteilt wird. Auf die diesbezüglichen Ausführungen der
Beschwerdeführerinnen ist daher nur einzugehen, soweit darin konkrete Einwendungen
zu rechtlich relevanten Fragen erhoben werden.
Moorschutz
- Allgemein
9.
9.1
Die
projektierte Verkehrsanlage liegt im Bereich mehrerer Schutzobjekte des Moorschutzes
und Moorlandschaftsschutzes:
-      Die
Moorlandschaft Nr. 106 "Wetzikon/Hinwil" verläuft nordöstlich
des Tunnels Alt Hellberg und reicht im Nordwesten nahe an den Halbanschluss
Wetzikon-Ost, im Südosten an den Kreisel Betzholz heran. Der westlichste
Abschnitt der Moorlandschaft soll von der Autobahn in einem Tunnel durchquert
werden.
-      Die
Hochmoore Nr. 104 "Ambitzgi/Böhnlerriet" und Nr. 105
"Oberhöfler Riet" sowie die Flachmoore Nr. 57
"Ambitzgi" und Nr. 58 "Wetziker Riet/Oberhöfler Riet/
Schwändi/Hiwiler Riet", die sich an manchen Stellen bis in die
unmittelbare Nähe der geplanten Verkehrsanlagen erstrecken.
Die befürchteten Auswirkungen der Verkehrsanlage auf die
Moorlandschaft und die Moore wurden bei der Prüfung der Umweltverträglichkeit
von verschiedenen Stellen thematisiert und waren wesentlicher Anlass für die
Projektänderungen, welche die ergänzende Projektauflage von 2007 erforderlich
machten.
9.2
Gemäss
Art. 78 Abs. 5 der Bundesverfassung sind Moore und Moorlandschaften
von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt. Es
dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden.
Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen
landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen. Mit diesem
beinahe absoluten Veränderungsverbot geniessen Moore und Moorlandschaften von
Verfassungs wegen einen strengeren Schutz als andere Schutzobjekte des Umwelt-
und Landschaftsschutzes; auch eine Interessenabwägung im Einzelfall zwischen
dem verfassungsrechtlichen Veränderungsverbot und Nutzungsinteressen kommt
nicht infrage (BGE 127 II 184 E. 5 b/aa).
Das NHG unterstellt die
Moore
den Vorschriften über den Biotopschutz (Art. 23a in Verbindung mit Art. 18a,
18c und 18d NHG), wobei Moore jedoch insofern einem strengeren Schutz
unterliegen, als das unmittelbar anwendbare Veränderungsverbot von Art. 78
Abs. 5 BV keine Interessenabwägung nach Art. 18 Abs. 1
ter
NHG zulässt (BGr, 24. September 1996, 1A.264/1995 = URP 1996 S. 815,
E. 6a; Seitz/Zimmermann, S. 179). Die Umschreibung der Moore von
nationaler Bedeutung und der zu gewährleistende Schutz ergeben sich aus der
Hochmoorverordnung vom 21. Januar 1991 (HMV) und der Flachmoorverordnung
vom 7. September 1994 (FMV).
Den Schutz der
Moorlandschaften
regeln die
Art. 23b–23d NHG sowie die Moorlandschaftsverordnung vom 1. Mai 1996
(MLV). Nach Art. 23d Abs. 1 NHG sind Gestaltung und Nutzung von
Moorlandschaften zulässig, "soweit sie der Erhaltung der für die Moorlandschaften
typischen Eigenheiten nicht widersprechen"; Absatz 2 enthält eine
nicht abschliessende Aufzählung zulässiger Nutzungen. Das Gesetz ersetzt damit
die verfassungsrechtliche Voraussetzung, wonach solche Nutzungen nur zulässig
sind, wenn sie der Moorlandschaft
dienen
, durch eine weniger einschränkende,
nach welcher sie mit dem Schutz der Moorlandschaft bloss
verträglich
sein müssen (BGr, 7. September 2005, 1A.40/2005, E. 4.1, www.bger.ch;
BGE 124 II 19 E. 5c; Bernhard Waldmann, Der Schutz von Mooren und
Moorlandschaften, Freiburg 1997, S. 249 f.). Die
Verfassungsmässigkeit dieser Bestimmung ist umstritten (Arnold Marti, Kommentar
BV, 2. A., 2008, Art. 78 N. 17; Keller, Kommentar NHG,
Art. 23d N. 4; Waldmann, S. 283 f.). Auf jeden Fall ist sie
möglichst verfassungskonform anzuwenden (BGE 123 II 248 E. 3 a/cc); insbesondere
bleibt für weitere Ausnahmen, die über die in Art. 23d Abs. 2 NHG
aufgezählten hinausgehen, trotz des nicht abschliessenden Charakters der
Aufzählung nur sehr wenig Raum (BGr, 23. September 2003, 1A.124/2003,
E. 4.4; 7. März 2000, 1A.14/1999, E. 3b, beide unter
www.bger.ch).
9.3
Im
Zusammenhang mit der Projektierung der Zürcher Oberlandautobahn liessen die kantonalen
Behörden zwei Rechtsgutachten zu Fragen des Moorschutzes ausarbeiten:
-      Im Hinblick auf die Erstellung des
Ausführungsprojekts erstattete Dr.
Peter M. Keller
, Bern, am
7. September 2000 ein Rechtsgutachten zur "Linienführung im Bereich
der Moorlandschaft Wetzikon/Hinwil".
-      Im
Anschluss an die Projektänderungen von 2007 erstellte Prof. Dr.
Bernhard Waldmann
,
Freiburg, im Mai 2007 ein Gutachten "Rechtliche Beurteilung der Relevanz
von Stickstoff-Depositionen in Mooren von nationaler Bedeutung".
- Perimeter der Moorlandschaft
10.
Die Beschwerdeführer 4 und 5 beanstanden vorweg die
Abgrenzung des Perimeters der Moorlandschaft Nr. 106
"Wetzikon/Hinwil".
10.1
Der
Beschwerdeführer 5 hatte diesen Einwand in seiner Einsprache vom
23. No-vember 2005 noch nicht vorgebracht. Der Beschwerdeführer 7
hatte ihn mit Einsprache vom 14. Dezember 2005 zwar erhoben, doch war
diese verspätet und daher nicht zulässig (vorn, E. 3.2). Da es sich jedoch
um eine Rechtsfrage handelt, kann diese noch im Beschwerdeverfahren zur Sprache
gebracht werden. Auch die zugehörigen neuen Tatsachenbehauptungen sind zulässig,
nachdem das Verwaltungsgericht hier als erste gerichtliche Instanz entscheidet
(§ 52 Abs. 2 VRG).
10.2
Das
Bundesinventar der Moorlandschaften ist eine Verordnung des Bundesrats und kann
von den Gerichten akzessorisch auf ihre Verfassungs- und Gesetzeskonformität
überprüft werden. Soweit jedoch Verfassung und Gesetz dem Bundesrat einen
Ermessens- oder Beurteilungsspielraum einräumen, haben die Gerichte diesen zu
respektieren und dürfen sie nicht ihr Ermessen an die Stelle desjenigen des
Bundesrats setzen (BGE 127 II 184, E. 5a; BGr, 29. November 1994, ZBl
97/1996 S. 122, E. 5a; Fahrländer, Kommentar NHG, Zürich 1997,
Art. 18a N. 12; Waldmann, S. 152 ff.).
Das Bundesgericht
hat in seiner Rechtsprechung
betont,
dass der
Gesetzgeber den Bundesrat und damit
ein politisches Organ mit der Inventarisierung der Moorlandschaften und der
Festlegung der Grenzen der Moorlandschaften beauftragt habe. Als
Verordnungsgeber sei der Bundesrat für die normative Konkretisierung des
Moorschutzes verantwortlich. Dies lege die Annahme nahe, dass ihm auch bei der
Handhabung der unbestimmten Gesetzesbegriffe von Art. 23b NHG ein gewisser
Konkretisierungsauftrag im Einzelfall und damit ein Beurteilungsspielraum eingeräumt
worden sei; dafür spreche auch die ausdrückliche Verpflichtung des Bundesrats
in Art. 23b Abs. 3 NHG, bei der Bezeichnung der Moorlandschaften eng
mit den Kantonen zusammenzuarbeiten. Die Kantone hätten zwar kein Vetorecht,
doch sei die hier vorgesehene Zusammenarbeit enger als bei den anderen Bundesinventaren
und gehe über eine blosse Anhörung hinaus (unter Hinweis auf Keller, Art. 23b
N. 14; Waldmann, S. 143 f.). Wohl habe sich der Bundesrat an die
gesetzlichen Kriterien zu halten, doch seien diese nicht so präzis gefasst,
dass sie in jedem Einzelfall zu klaren und eindeutigen Ergebnissen führten. Das
gelte vor allem für die Abgrenzung des Perimeters am Rand einer Moorlandschaft:
Die Frage, ob ein bestimmter Landschaftsteil noch eine hinreichend enge
Beziehung zu den Mooren besitze, lasse sich oft nicht eindeutig beantworten, sodass
es mehrere mit dem Gesetz vereinbare, vertretbare Lösungen geben könne (unter
Hinweis auf Keller, Kommentar NHG, Art. 23b N. 14 und 17; Waldmann,
S. 143 f., 172 f.; Urs Hintermann, Inventar der Moorlandschaften
von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung, BUWAL-Schriftenreihe
Umwelt
Nr. 168, Bern 1992, S. 21). Wenn sich der
Bundesrat im Einvernehmen mit dem betroffenen Kanton für eine mit dem Gesetz
vereinbare Grenzziehung entschieden habe, sei diese Abgrenzung von den anwendenden
Behörden und Gerichten zu respektieren. Diese dürften die Grenzziehung nur korrigieren,
wo der Bundesrat seinen Beurteilungsspielraum überschritten oder missbraucht
habe (BGE 127 II 184, E. 5a bb).
Einschränkend fügte das Bundesgericht bei, der Spielraum des
Bundesrats dürfe nicht so weit verstanden werden, dass eine effektive
gerichtliche Kontrolle nicht mehr möglich sei. Die Aufnahme einer Parzelle in
ein Moor- oder Moorlandschaftsinventar könne einschneidende
Eigentumsbeschränkungen zur Folge haben, und Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie
Art. 30 Abs. 1 BV verlangten daher zumindest eine nachträgliche,
akzessorische gerichtliche Überprüfung der bundesrätlichen Festlegung. Das kantonale
Gericht müsse und dürfe somit prüfen, ob der Bundesrat sich an die gesetzlichen
Vorgaben in Art. 23b NHG gehalten und seinen Beurteilungsspielraum nach
dem Zweck des Gesetzes, im Sinn des verfassungsrechtlichen Moorschutzes,
ausgeübt habe. Es dürfe auch einschreiten, wenn der Bundesrat von einem
falschen Sachverhalt ausgegangen sei. Dagegen dürfe es nicht eine vertretbare
Abgrenzung der Moorlandschaft durch eine andere ersetzen (BGE 127 II 184,
E. 5a/cc und dd).
10.3
Gemäss Art. 23b
Abs. 1 NHG ist eine M
oorlandschaft eine in besonderem Mass
durch M
oore
geprägte, naturnahe Landschaft, deren
moorfreier Teil zu den Mooren in enger ökologischer, visueller, kultureller
oder geschichtlicher Beziehung steht. Um von besonderer Schönheit und
nationaler Bedeutung zu sein, muss die Moorlandschaft zudem gemäss Art. 23b
Abs. 2 NHG in ihrer Art einmalig sein oder in einer Gruppe von vergleichbaren
Moorlandschaften zu den wertvollsten gehören.
Dass die Moorlandschaft Nr. 106
"Wetzikon/Hinwil" als Ganzes diese Kriterien erfüllt und zu Recht
inventarisiert wurde, ist unbestritten. Strittig ist dagegen ihre Ausdehnung,
wobei sich die Kritik unter anderem auf das Vorgehen bei der Festlegung des
Perimeters bezieht. In einem Vernehmlassungsentwurf des Bundes von 1991 war
vorgesehen, der Moorlandschaft Nr. 106 im Süden und Norden zusätzliche
Flächen zuzuweisen, die über den heutigen Perimeter hinausgingen und die
vorgesehene Linienführung der Zürcher Oberlandautobahn behindert hätten. Im
Rahmen einer Einigung des Zürcher Regierungsrats mit dem Bundesamt für Umwelt,
Wald und Landschaft BUWAL (heute Bundesamt für Umwelt BAFU) von 1993 wurde dann
der heutige Perimeter bestimmt, welcher ermöglicht, dass alle oberirdischen
Teile der Verkehrsanlage ausserhalb der Moorlandschaft erstellt werden können.
Diese Grenzziehung wurde vom Bundesrat 1996 bestätigt.
Die damals vorgenommenen Reduktionen betrafen drei
Teilbereiche:
-      das
Gebiet
Schwändi
im nördlichsten Teil des Perimeters, über welches ein
Viadukt des Halbanschlusses Wetzikon-Ost führen soll;
-      das
westlich davon gelegene Gebiet
Allenberg
, in welchem die Autobahn
zwischen den Tunnels Grüt-Morgen und Alt Hellberg oberirdisch geführt wird (mit
Abzweigungen für den Halbanschluss Wetzikon-Ost):
-      das
Gebiet
Hellberg
nordwestlich des Kreisels Betzholz, welches für die
oberirdische Strecke zwischen dem Tunnel Alt Hellberg und dem Kreisel Betzholz
beansprucht wird.
Würden diese Gebiete heute vom Perimeter der
Moorlandschaft Nr. 106 umfasst, wäre das strittige Strassenprojekt, das in
diesen Bereichen oberirdische Verkehrsanlagen vorsieht, mit dem Schutz der
Moorlandschaft zweifellos nicht vereinbar. Das machen die Beschwerdeführer denn
auch geltend.
10.4
Die
Beschwerdeführer stützen sich bei ihrer Kritik im Wesentlichen auf den seinerzeitigen
Vernehmlassungsentwurf, der von Fachleuten des Bundes ausgearbeitet worden sei
und eine landschaftlich logische Abgrenzung vorgenommen habe:
-      In
den Gebieten Schwändi und Allenberg habe der Entwurf einen Perimeterverlauf
"nach den bestehenden naturräumlichen Gegebenheiten" vorgesehen.
Unter anderem bilde der Wald einen Teil der Moorlandschaft, weshalb deren
Grenze dem Waldrand entlang verlaufen müsse; der jetzt festgelegte Perimeter
befinde sich jedoch rund 30 m tief im Wald. Für den Bereich Allenberg
verweisen die Beschwerdeführer auf die Begründung des ursprünglichen Entwurfs,
wonach beide Seiten des Allenbergs aus dem Moor einsehbar seien, weshalb der
nächste Drumlin mit einbezogen werde. Der Einbezug in die Moorlandschaft sei
auch nötig, um eine weitere Überbauung dieses gut einsehbaren Hügels zu
verhindern.
-      Im Gebiet Hellberg umfasste die Moorlandschaft
gemäss dem Entwurf zusätzlich Teile des Flachmoors Nr. 58, nämlich eine
kleine Moorfläche unmittelbar südwestlich der Eisenbahnlinie und eine etwas
grössere nordöstlich von Hellberg (Flachmoor Hellbergriet, auch Chliriet
genannt). Der Perimeter der Moorlandschaft reichte noch über diese Flächen
hinaus; der Entwurf begründete die Grenzziehung damit, dass der Sichthorizont
des Flachmoors bei Hellberg durch den Rand des Sennwaldes und anschliessend
durch den Drumlin gebildet werde, auf dem die Siedlung Hellberg steht. Die Beschwerdeführer
beanstanden, dass von diesem gut nachvollziehbaren Verlauf ohne sachlichen
Grund abgewichen werde und die genannten Moorflächen nun ausserhalb der Moorlandschaft
zu liegen kämen.
10.5
Wenn der
Entwurf eine grosszügigere Grenzziehung zugunsten der Moorlandschaft vorsah und
der heutige Perimeter von diesem abweicht, bedeutet dies noch nicht, dass die
definitive Grenzziehung rechtswidrig ist; ein ähnlicher Sachverhalt lag auch
dem erwähnten Entscheid des Bundesgerichts BGE 127 II 184 zugrunde. Die im Entwurf
genannten Gründe für die vorgeschlagene Grenzziehung sind zweifellos von
Bedeutung, doch sind sie nicht allein massgeblich. Für die Abgrenzung einer
Moorlandschaft bestehen weniger klare Kriterien als für Moore, bei welchen der
Biotopschutz im Vordergrund steht. Auch aus der Tatsache, dass die Gründe, die
den Bundesrat zum Abweichen von den Vorschlägen der vorbereitenden Kommission
bewogen haben, nicht aktenkundig sind, kann nicht ohne Weiteres geschlossen
werden, dass er auf eine gesetzeskonforme Prüfung verzichtet habe (BGE 127 II
184 E. 5b cc).
Der Gutachter Keller hat zu den drei Bereichen, in welchen
die Grenzen der Moorlandschaft Nr. 106 gegenüber dem
Vernehmlassungsentwurf enger gezogen wurden, Stellung genommen und ist dabei zu
folgender Beurteilung gelangt (Gutachten, S. 16 f.):
-      Beim
Gebiet
Schwändi
entstehe weder vom dort gelegenen Flachmoorteil noch von
einem der umliegenden Punkte aus der Eindruck einer Moorlandschaft. Dieses
könne daher nicht als Teil der Moorlandschaft Nr. 106 gelten.
-      Beim
Gebiet
Allenberg
liege der aus dem Perimeter ausgeschlossene Bereich
hinter dem Allenberg und damit hinter dem letzten Drumlin praktisch am
Siedlungsrand von Wetzikon, der sich an dieser Stelle durch hässliche
Industriebauten kennzeichne. Er umfasse keine Moore und stehe zu diesen soweit
ersichtlich auch nicht in enger ökologischer, visueller, kultureller oder
geschichtlicher Beziehung. Auch aufgrund der bestehenden Besiedlung und Nutzung
und aufgrund der Verwendung natürlicher Grenzen erscheine die heutige
Grenzziehung nachvollziehbar.
-      Kritischer äussert sich der Gutachter zum Gebiet
Hellberg
.
Er verweist auf die im Bericht zum Vernehmlassungsentwurf genannten wichtigen
Gründe für dessen Einbezug in die Moorlandschaft: Einbezug des Flachmoors
Hellbergriet, Rand des Sennwalds als Sichthorizont, herkömmliche
landwirtschaftliche Nutzung und Bauweise ausserhalb der Siedlung Hellberg,
Einbezug des unbewaldeten Drumlins Zil. Nach den Aussagen des BUWAL in dessen
Stellungnahme vom 4. November 1993 gehöre diese Landschaftskammer
ebenfalls zur Moorlandschaft, wenn auch nicht zu deren Kerngebiet. In
landschaftlicher Hinsicht sei sie durch einen Drumlin sowie nach den Angaben
der kantonalen Fachstelle Naturschutz durch das gemeinsame hydrologische Einzugsgebiet
der Moore Hellbergriet und Oberhöfler Riet mit dem geltenden Perimeter der
Moorlandschaft verbunden. Der Gutachter bezeichnet es daher als "mehr als
fraglich", ob dieser Bereich zu Recht aus dem Perimeter der Moorlandschaft
ausgeklammert worden sei, und schlägt vor, die Frage durch eine Fachperson des
Moorlandschaftsschutzes vertiefter beurteilen zu lassen.
10.6
10.6.1
Im Gebiet
Schwändi
ist zu unterscheiden zwischen der nördlichsten
Ecke in der Verzweigung der Bahnlinien und der südwestlich anschliessenden
Perimetergrenze, die durch den Wald verläuft.
Im Dreieck zwischen den Bahntrassees besteht eine
widersprüchliche Situation, indem der Perimeter der Moorlandschaft dort sogar
weniger weit geht als jener des Flachmoors Schwändi (Teil des Flachmoorobjekts
Nr. 58); dieses reicht in nordwestlicher Richtung ca. 40 m über die
Moorlandschaft hinaus. Der Widerspruch dürfte darauf zurückzuführen sein, dass
die Moorlandschaft bei der Festlegung des Perimeters im Jahr 1996 enger begrenzt
wurde, um den damals noch weiter südöstlich geplanten Verlauf des Viadukts
nicht zu behindern. Die Grenze des Flachmoors, das ursprünglich bis in den
spitzen Winkel der Verzweigung der beiden SBB-Linien gereicht hatte, wurde nach
den Angaben des Beschwerdegegners erst mit Bundesratsbeschluss vom 25. Februar
2004 gegen Südosten angepasst (
Beschwerdeantwort
N. 5).
Wie der Augenschein gezeigt
hat, entspricht die heutige Grenze des Flachmoors, soweit ohne fachkundige
Prüfung feststellbar, in etwa dem Verlauf der moortypischen Vegetation. Diese
Begrenzung wird im Beschwerdeverfahren denn auch von keiner Partei mehr substanziiert
infrage gestellt. Dementsprechend muss der Perimeter der Moorlandschaft mindestens
bis zur Grenze des Flachmoors und typischerweise noch ein Stück darüber hinaus
reichen. Das Dreieck zwischen dem Unterwerk der SBB und der Bahnstrecke
Richtung Hinwil kann dagegen offensichtlich nicht mehr als Moorlandschaft
gelten; insoweit ist dem Gutachten Keller ohne Weiteres zuzustimmen. Eine
genauere Abgrenzung ist im vorliegenden Zusammenhang nicht erforderlich, da der
Autobahnzubringer mit dem Viadukt gemäss revidiertem Ausführungsprojekt nur
über das Unterwerk und die angrenzende, zweifellos nicht als Moorlandschaft zu
betrachtende kleine Fläche führt.
Mit Bezug auf den südwestlich anschliessenden Abschnitt
der Perimetergrenze, der durch den Wald verläuft, erscheint die Begrenzung
insofern vertretbar, als hier an der Grenze zum Industriegebiet auch optisch
nicht der Eindruck einer Moorlandschaft entsteht. Die von den Beschwerdeführern
vertretene Grenzziehung entlang dem Waldrand mag zwar in vielen Fällen
zweckmässig sein (vgl. Keller, Kommentar NHG, Art. 23b N. 19),
ist jedoch nicht zwingend. Der Perimeter der Moorlandschaft Nr. 106
verläuft auch an anderen Stellen über grössere Strecken innerhalb von
Waldflächen, so im Südosten in den Gebieten Büelholz, Sennweid und Schweipel
sowie im Nordosten auf dem Moosstock; diese Begrenzungen waren bereits im
Vernehmlassungsentwurf enthalten und wurden unverändert übernommen.
10.6.2
Im Gebiet
Allenberg
sah der Entwurf eine Ausdehnung des Perimeters
der Moorlandschaft bis an die Siedlungsgebiete von Grüt und Wetzikon vor. Die
Differenz zur heutigen Begrenzung betrifft eine relativ grosse Fläche, von
welcher jedoch vorliegend nur der Bereich von Bedeutung ist, welcher für die
Verkehrsanlagen beim Halbanschluss Wetzi-kon-Ost in Anspruch genommen wird
(Tunnelportale, Verzweigungen, Kreisel). Hinzu kommt ein kurzer Abschnitt des
Tunnels Alt Hellberg, welcher im Anschluss an die Portale im Tagbau erstellt werden
soll.
Diese Fläche präsentiert
sich heute als unbebautes Wies- und Ackerland mit einzelnen Bäumen. Sie ist im
Südwesten begrenzt durch den Hügel Allenberg, im Osten durch den Wald und im
Nordosten durch das Industriegebiet entlang der Hofstrasse. Es handelt sich
damit um eine zwar noch unberührte, aber nicht in sich geschlossene Landschaft;
sie stösst schon heute an das Industriegebiet, und es erscheint nicht zwingend,
dass die Begrenzung genau an dieser durch die heutige Zonenordnung bestimmten
Linie erfolgen muss. Jedenfalls erscheint es im Rahmen des dem Bundesrat
zustehenden Ermessens vertretbar, diesen Bereich nicht der Moorlandschaft
zuzurechnen. Ob es auch zulässig war, den angrenzenden Hügel Allenberg aus der
Moorlandschaft auszuschliessen, braucht hier nicht beurteilt zu werden, da
dieser für die oberirdischen Verkehrsanlagen nicht in Anspruch genommen wird
(vgl. jedoch zur Frage der landschaftlichen Beeinträchtigung hinten,
E.
14.4.2
).
10.6.3
Beim Gebiet
Hellberg
hat der Gutachter Keller zutreffend auf die
Gründe hingewiesen, die für den Einbezug des Flachmoors Hellbergriet (Chliriet)
und eine Grenzziehung gemäss dem Vernehmlassungsentwurf sprechen. Auch das
BUWAL vertrat diese Auffassung noch in seinem Schreiben vom 4. November
1993, in welchem es der vom Zürcher Regierungsrat gewünschten Reduktion des
Perimeters zustimmte:
"Die
verlangte Aenderung im Südteil der Moorlandschaft (Hellberg) ist eher
bescheiden. Sie schliesst eine Landschaftskammer vom Kerngebiet der
Moorlandschaft aus; beide gehören sicher insgesamt zur Moorlandschaft, sind
jedoch durch einen Drumlin voneinander getrennt. Trotz des vorgeschlagenen
Ausschlusses ist die nationale Bedeutung des restlichen Teils der
Moorlandschaft immer noch gegeben, so dass wir der Aenderung zustimmen
können."
Das Bundesamt ging somit davon aus, dass die fragliche
Landschaftskammer im Prinzip zur Moorlandschaft gehöre. Dass der restliche Teil
der Moorlandschaft auch mit dem reduzierten Perimeter noch von nationaler
Bedeutung blieb, war zweifellos kein zulässiges Abgrenzungskriterium; der von
Verfassung und Gesetz gewährleistete integrale Schutz gilt für alle Teile einer
Moorlandschaft und untersagt nicht nur Beeinträchtigungen, die dazu führen,
dass die Moorlandschaft geradezu ihre Schutzwürdigkeit verliert. Auch die am
Ende des Schreibens vom 4. November 1993 enthaltene Feststellung, wonach
der Kanton bereit sei, eine Wiederanpassung des Perimeters im Raum Hellberg zu
diskutieren, falls die Autobahn nicht gemäss der vorgesehenen Variante
realisiert werde, lässt erkennen, dass das fragliche Gebiet nach Auffassung des
BUWAL zur schützenswerten Moorlandschaft gehörte und das Amt dem Verzicht auf
die Unterschutzstellung nur mit Rücksicht auf den beabsichtigten Bau der
Autobahn zustimmte. Insoweit erscheint die Ausgangslage klar; der von mehreren
Beschwerdeführenden beantragte Beizug der Akten der damaligen Perimeterfestlegung
wie auch die von der Beschwerdeführerin 8 verlangte Expertise erübrigen
sich.
Nach der vorn dargestellten Rechtslage darf die
Qualifikation eines Gebiets als Moorlandschaft nicht von einer Interessenabwägung
abhängig gemacht werden, welche entgegenstehende Nutzungsinteressen
mitberücksichtigt (BGE 127 II 184, E. 5b aa). Die Interessen des Strassenbaus
stellten daher kein zulässiges Kriterium für die Festlegung des Perimeters dar.
Entscheidend sind jedoch nicht einzelne, allenfalls unmassgebliche Gründe, die
bei der Festlegung des Perimeters mitberücksichtigt wurden, sondern die Frage,
ob die Grenzziehung auch nach den Kriterien von Art. 23b NHG zulässig ist
(BGE 127 II 184 E. 5b/dd; VGr, 21. Januar 2000,
VB.1999.00135
= URP 2000 S. 235, E. 6c; Gutachten Keller, S. 15 f.).
Der Augenschein hat bestätigt, dass es sich beim
fraglichen Bereich um eine praktisch intakte, nur zurückhaltend
landwirtschaftlich genutzte Landschaft handelt (Augenschein-Standorte Chliriet,
Abluftanlage und Tunnelportal). Die bestehende Bahnlinie fügt sich durch ihre
niedrige Lage gut ins Landschaftsbild ein und tritt kaum störend in
Erscheinung. Die Geländekammer ist in sich geschlossen; durch den erhöht
gelegenen Sennwald wird sie auch gegenüber dem Verkehrskreisel Betzholz sowohl
optisch wie bezüglich der Immissionen abgeschirmt, und im Westen bilden die
Bauten des Weilers Hellberg einen passenden Abschluss.
Zu berücksichtigen ist jedoch auch hier, dass das
Bundesgericht dem Bundesrat nach der dargestellten Rechtsprechung einen
weitgehenden Beurteilungsspielraum zubilligt. Auch die Auffassung des
zuständigen Bundesamts ist für ihn nicht verbindlich. Mit Bezug auf die im
Gutachten Keller vertretene Auffassung ist ferner zu beachten, dass der Experte
noch von einem engeren Rahmen des bundesrätlichen Ermessens ausging, wie ihn
das Verwaltungsgericht in seinem Entscheid betreffend die Moorlandschaft
Pfäffikersee angenommen hatte (VGr, 21. Januar 2000, VB.1999.00135 = URP
2000 S. 235, E. 5; vgl. Gutachten Keller, S. 15). Das
daraufhin angerufene Bundesgericht schützte das Ermessen des Bundesrats jedoch
in weiterem Umfang und beurteilte die vom Verwaltungsgericht beanstandete Abgrenzung
jener Moorlandschaft als gesetzeskonform (BGE 127 II 184, E. 5). Auf der
Grundlage dieser Rechtsprechung erscheint auch die vom Bundesrat im
vorliegenden Fall vorgenommene Abgrenzung des Perimeters trotz der genannten
Bedenken noch als vertretbar.
- Tunnelbau
11.
11.1
Die
Autobahn verläuft im Nahbereich der Moorlandschaft Nr. 106 grösstenteils
im Tunnel "Alt Hellberg", welcher eine Länge von rund 2'400 m
aufweist. Teile dieses Tunnels sollen im Bergbau erstellt werden, nämlich die Abschnitte
unter dem Allenberg (ca. km 46.750–46.890) und unter dem Alt Hellberg (ca.
km 47.300–47.800). Die Erstellung der übrigen Abschnitte ist im Tagbau
vorgesehen (vgl. zum Ganzen den Übersichtsplan Längenprofil Los 2,
Dok. Nr. 708, sowie die Pläne Situation 1:1000, Abschnitt Allenberg–Brüschweid,
Dok. Nr. 713, und Abschnitt Brüschweid–Hellberg, Dok. Nr. 714).
Der grössere Teil der Tunnelstrecken verläuft ausserhalb
der Moorlandschaft, wenn auch zum Teil nahe an deren Perimeter. Diese
Abschnitte, darunter der lange Teilbereich von Allenberg bis Hellberg
(Tagbautunnel Brüschweid), sollen im Tagbau erstellt werden. Auf einer Strecke
von rund 1 km verläuft der Tunnel dagegen innerhalb des Perimeters der
Moorlandschaft. In diesem Bereich wird er rund zur Hälfte im Bergbau erstellt
(südliches Ende des Bergbautunnels Allenberg sowie Bergbautunnel Alt Hellberg);
der übrige Teil (ein Abschnitt von rund 400 m Länge im Gebiet Bönler) soll
im Tagbau erstellt werden.
11.2
Nach
Art. 5 Abs. 2 lit. d MLV haben die Kantone dafür zu sorgen, dass
Bauten und Anlagen, die weder mit der Gestaltung und Nutzung der
Moorlandschaft gemäss Art. 23d Abs. 2 NHG in Zusammenhang stehen noch
der Biotoppflege oder der Aufrechterhaltung der typischen Besiedlung dienen, "nur
ausgebaut oder neu errichtet werden, wenn sie nationale Bedeutung haben,
unmittelbar standortgebunden sind und den Schutzzielen nicht widersprechen".
Aus dieser Bestimmung wurde abgeleitet, dass ein Eingriff in das Schutzobjekt
zugunsten von Strassen oder anderen Verkehrsanlagen allenfalls denkbar sei,
wenn keine Alternativen zur vorgesehenen Streckenführung zur Verfügung stehen
und das Projekt von nationaler Bedeutung sei wie bei Hauptachsen des
Eisenbahnnetzes, Nationalstrassen etc. (Keller, Kommentar NHG, Art. 23d
N. 11, unter Hinweis auf Karl Ludwig Fahrländer, Kommentar NHG,
Art. 18a N. 51 f.). Die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit einer
solchen Ausnahme ist umstritten
(offengelassen in BGr,
23. September 2003, 1A.124/2003, E. 4.4, www.bger.ch)
;
deren Voraussetzungen wären jedoch im vorliegenden Fall ohnehin nicht erfüllt,
wie der Gutachter Keller zutreffend festhält: Zum einen handelt es sich bei der
Zürcher Oberlandautobahn bis zur allfälligen Übernahme durch den Bund nicht um
eine Nationalstrasse und damit nicht um ein Projekt von nationaler Bedeutung im
Sinn der genannten Bestimmung; zum andern besteht für dieselbe keine absolute
Standortgebundenheit (Keller, Gutachten S. 10). Für den Bau der Autobahn
gelten daher die allgemeinen Bestimmungen des Moorlandschaftsschutzes, welche
grundsätzlich keine Beeinträchtigung zulassen.
11.3
Die
Einwendungen der Beschwerdeführenden richten sich in erster Linie gegen die im
Tagbau
zu erstellende Tunnelstrecke
innerhalb der Moorlandschaft
(Tagbautunnel
Bönler, ca. km 46.890–47.300). Die hier vorgesehene Baustelle erreicht
Ausmasse von 420 m Länge, 75 bis 80 m Breite und 12 bis 19 m
Tiefe (UVB, S. 215; vgl. Situation 1:1000, Dok. Nr. 713;
Längenprofile 1:1000, Dok. Nrn. 719 und 720;
Landerwerbsplan 1:1000, Dok. Nr. 780; Baulogistik, Installationsplätze,
Zwischendeponie, Transportpiste 1:5000, Dok. Nr. 747). Der Tagbau verändert
während der Bauphase "den Charakter der Landschaft beträchtlich, tritt
deutlich in Erscheinung und zerschneidet das Gebiet"; der Eingriff in die
als "sehr wertvoll" bewertete Landschaft wird im UVB demgemäss als
"schwerwiegend negativ" bezeichnet (UVB, S. 215). Nach der
Bauphase, deren Dauer mit ca. 14 Monaten angegeben ist, wird das
Gelände über dem Tagbautunnel wiederhergestellt.
Der Schutz der Moorlandschaft ist im Gegensatz zum Schutz
der Hoch- und Flachmoore nicht auf die Erhaltung der Biotope, sondern auf den
Landschaftsschutz ausgerichtet. Wird die Landschaft nach der Bauphase in ihren
ursprünglichen Zustand zurückversetzt, so ist das Schutzziel längerfristig
nicht beeinträchtigt. Es stellt sich jedoch die Frage, ob das im Gebiet einer
geschützten Moorlandschaft geltende Veränderungsverbot auch einen bloss vorübergehenden
Eingriff ausschliesst, wie dies vonseiten der Beschwerdeführenden vertreten
wird. Die kantonale Natur- und Heimatschutz-Kommission (KNHK) äusserte sich zu
diesem Punkt kritisch: "Kann die temporär stark in Mitleidenschaft
genommene, verfassungsrechtlich jedoch in ihrem vollen Umfang geschützte
Landschaft wiederhergestellt werden? Kann man davon sprechen, eine
Drumlinlandschaft nicht bleibend zu verändern, wenn man sie im Tagbau
durchsticht?".
In der Rechtsprechung wurde das Thema, soweit ersichtlich,
noch nicht erörtert. Aus dem Entscheid des Bundesgerichts vom 23. September
2003 (1A.124/2003) lässt sich entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerinnen 2 und 3 nichts zur Frage der vorübergehenden Inanspruchnahme
von Moorlandschaftsflächen ableiten.
Der Experte Keller erachtet eine vorübergehende
Beeinträchtigung offenbar für zulässig, ohne dies näher zu begründen. Mit Bezug
auf die damals geprüfte Variante "Bergmännisch", die in den hier
fraglichen Belangen dem heutigen Projekt weitgehend entspricht, führte er aus,
es sei dieser zugute zu halten, dass sie im Tagbaubereich weder Drumlins, Wald
noch Biotope tangiere, sondern durch offenes und damit innerhalb
vergleichsweise kurzer Zeit wiederherstellbares Kulturland führe. Damit
widerspreche sie der Verpflichtung zur Erhaltung der für die Moorlandschaft
Nr. 106 typischen Eigenheiten nach Art. 23d Abs. 1 NHG nicht.
Sofern der Eingriff mit grösstmöglicher Schonung durchgeführt werde und eine in
landschaftlicher Hinsicht einwandfreie Wiederherstellung des betroffenen Projektperimeters
erfolge, vermöge dies den Wert der Moorlandschaft im Sinn der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht wirklich zu vermindern (Keller,
Gutachten S. 10 f.).
Dieser Auffassung des Experten ist zuzustimmen. Der Schutz
der Moorlandschaften ist auf Dauer angelegt und wird durch eine vorübergehende
Beeinträchtigung nicht infrage gestellt. Bei der Beurteilung des Eingriffs muss
allerdings auch dessen Dauer in Rechnung gestellt werden. Mit Blick auf die
vorliegend geplante rund 14-monatige Bauzeit kann der Eingriff jedoch selbst in
Anbetracht des weitgehenden Veränderungsverbots von Art. 78 Abs. 5 BV
sowie Art. 23c und 23d NHG noch als zulässig gelten.
11.4
Schliesslich
stellt sich die Frage, ob der Tunnelbau den
Wasserhaushalt
der Moore
nachteilig beeinflusst. Bereits das Gutachten Keller wies darauf hin, dass dieser
Punkt einer weiteren Klärung bedürfe und die Erstellung unterirdischer Bauten
und Anlagen in der Pufferzone von Mooren nur zulässig sei, wenn der
Gebietswasserhaushalt nicht beeinträchtigt werde (Gutachten S. 8 f.).
Die Beschwerdeführerin 8 macht geltend, ein entsprechender Nachweis sei
nicht erbracht.
11.4.1
In den Jahren 1999–2005 wurden umfangreiche Untersuchungen zur Moorhydrologie
getätigt, welche mit dem UVB ausgewertet wurden (UVP-Hauptuntersuchung, Bericht
vom 25. Juli 2005, Ziff. 7.10, S. 157–202, sowie
Anhang 7.10-1 bis 7.10-7). Der UVB stellt die hydrologischen Auswirkungen
des Tunnelbaus auf die betroffenen Moore dar und nennt zu jedem Moor
detailliert die Massnahmen, welche negative Auswirkungen während der Bauphase
verhindern sollen (UVB, Ziff. 7.10.3, S. 184–194, Tabellen
Bauhilfsmassnahmen 7.10-29 bis 7.10-34). Für die Betriebsphase werden weitere
Massnahmen aufgeführt, um nachteilige Eingriffe in den Wasserhaushalt der Moore
zu vermeiden (UVB, Ziff. 7.10.4, S. 194–196).
Die Fachstelle Naturschutz des Amtes für Landschaft und
Natur (ALN) hat den Schlussfolgerungen des UVB in ihrer Stellungnahme vom
3. Juli 2006 zugestimmt und beantragt, die vorgesehenen Bauhilfsmassnahmen
mit dem Ausführungsprojekt verbindlich anzuordnen. Ferner stellte sie verschiedene
ergänzende Anträge (S. 12 f., Anträge 1–11). Im Entscheid des
Regierungsrats wurde den Anträgen der Fachstelle teils entsprochen, teils wurde
eine nähere Prüfung auf die Phase der Detailprojektierung verschoben
(S. 13–15).
11.4.2
Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Dass über einzelne Massnahmen
erst bei der Detailprojektierung entschieden wird, erscheint zweckmässig, zumal
deren Umschreibung im UVB wie auch in den Anträgen der Fachstelle zum Teil noch
wenig konkret ist und die Umsetzung wesentlich mit der Gestaltung der
Bauarbeiten zusammenhängt. Eine Beeinträchtigung der Moore zu vermeiden, ist
zwar Voraussetzung der Rechtmässigkeit des Projekts. Die grundsätzliche
Durchführbarkeit der Massnahmen wird jedoch von keiner Seite bestritten. In
welchem Mass diese erforderlich sind und wie sie umgesetzt werden, braucht
daher nicht schon zum heutigen Zeitpunkt entschieden zu werden.
11.4.3
Die von der Beschwerdeführerin 8 erhobenen Einwände stellen dieses
Ergebnis nicht infrage.
So verweist sie auf einen Zusatzbericht zur
UVP-Voruntersuchung aus dem Jahr 2001, in welchem davon ausgegangen wurde, dass
der Nachweis der Nichtbeeinträchtigung nicht erbracht sei. Der damalige Stand
der Untersuchung ist jedoch durch die seitherigen Abklärungen überholt.
Die von ihr zitierte Aussage des UVB, dass ein
hundertprozentiger Nachweis für die Nicht-Beeinträchtigung der angrenzenden
Moore nicht für alle Fälle erbracht werden könne (UVB, S. 200,
Ziff. 7.10.7), ist im Zusammenhang zu würdigen: Die Bearbeiter des Berichts
gingen davon aus, dass sich nicht alle Veränderungen des Wasserhaushalts im Voraus
genau prognostizieren liessen, und sahen daher eine Bauüberwachung vor, welche
die Einhaltung der moorhydrologischen Auflagen während des Baus und noch für
eine gewisse Zeitspanne danach beurteilen soll. Damit könne sichergestellt
werden, dass auf unvorhergesehene Auswirkungen adäquat reagiert werde. Diese
Ausführungen lassen nicht auf eine Beeinträchtigung des Moorwasserhaushalts
schliessen.
Entsprechendes gilt für die von der Beschwerdeführerin
aufgrund des UVB befürchtete Beeinträchtigung des Chliriets und des
Oberhöflerriets. Der Bericht stellt zwar fest, dass der Wasserhaushalt dieser
Gebiete durch die Bauarbeiten betroffen werde, geht jedoch davon aus, dass eine
Beeinträchtigung mit den vorgesehenen Massnahmen ausgeschlossen werden könne
(S. 201; vgl. S. 192 ff., 196). Nach der Rechtsprechung
stellt denn auch nicht jede Einwirkung auf ein Moor bereits eine unzulässige
Beeinträchtigung dar (BGr, 24. September 1996, 1A.264/1995 = URP 1996
S. 815, E. 8d). Nach demselben Entscheid sind überdies die
Auswirkungen auf das betroffene Moor in seiner Gesamtheit in Betracht zu
ziehen, und ist es daher denkbar, dass geringfügige Nachteile durch
anderweitige Vorteile ausgeglichen werden. Die geplante Verbesserung der
moorhydrologischen Situation im Chliriet durch die Aufhebung der
Hinwilerstrasse darf daher entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
berücksichtigt werden.
Schliesslich kann die Beschwerdeführerin aus der
Zweckmässigkeitsbeurteilung vom 22. November 2007 (Dok. Nr. 627/750),
welche in einer stichwortartigen Zusammenstellung der Vor- und Nachteile der
gewählten Linienführung auch Auswirkungen auf die Wasserzufuhr zum Ambitzgiriet
erwähnt (S. 18), nicht ableiten, dass dort eine vom ausführlichen UVB
abweichende Beurteilung der Moorhydrologie vorgenommen wurde. Der entsprechende
Einwand wäre im Übrigen mit der Duplik verspätet erhoben worden.
-
Stickstoff-Depositionen
12.
Aus den Abgasen des Strassenverkehrs resultiert – nebst andern
Schadstoffen – eine Deposition von Stickoxiden (NO
x
) und Ammoniak
(NH
3
) in den angrenzenden Gebieten. Der Eintrag von Stickstoff (N)
in den Boden wirkt als Dünger, der an nährstoffarmen Standorten wie Hoch- und
Flachmooren zu einer Überdüngung und damit zu einer Verringerung der
standortspezifischen Artenvielfalt der Vegetation führen kann.
12.1
Im UVB
von 2005 (S. 144 f.) und insbesondere in den dazu ergangenen
Stellungnahmen der Fachstellen wurde diese Problematik erkannt, und es wurde
ein Zusatzgutachten über die "Modellierung der Stickstoffdeposition in den
Flach- und Hochmooren der Drumlinlandschaft im Einflussbereich der
Oberlandautobahn" der Firma Meteotest eingeholt. Da für
Stickstoff-Depositionen keine gesetzlichen Grenzwerte existieren, wurde unter
Beizug internationaler Normen, die im Rahmen des ECE-UNO-Übereinkommens vom
13. No-vember 1979 über weiträumige grenzüberschreitende
Luftverunreinigung (SR 0.814.32) entwickelt wurden, die maximal zulässige
kritische Eintragsgrösse (Critical Load) für verschiedene Moortypen definiert.
Gestützt auf die Modellierung der aktuellen und zu erwartenden
Stickstoff-Einträge stellte das Gutachten dar, welche Anteile der kritischen Eintragsgrösse
im heutigen Zustand bereits vorhanden und aus dem Bau und Betrieb der Autobahn
noch zu erwarten sind.
Dabei zeigte sich einerseits, dass die kritische
Eintragsgrösse in den Hoch- und Zwischenmooren der Drumlinlandschaft aufgrund
der grossräumigen Hintergrundbelastung bereits heute deutlich überschritten
ist. Für den Bau und Betrieb der Autobahn ergab die Modellierung in den meisten
Teilgebieten nur geringe Zunahmen (in einzelnen Bereichen auch Abnahmen) der
Belastung; in der Umgebung des Tunnelportals Hellberg (südliches Ende des
Tunnels Alt Hellberg) waren jedoch für sensible Moorbereiche zusätzliche
Depositionen von stellenweise bis zu 67 %, bei maximaler Belastung bis zu
129 % der kritischen Eintragsgrösse zu erwarten. Ferner wurden für das
Gebiet Schwändi (Viadukt zum Halbanschluss Wetzikon-Ost) zusätzliche
Stickstoff-Einträge auf das Flachmoor Schwändiriet von 9,5 % bis maximal
14 % der kritischen Eintragsgrösse ermittelt.
Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse wurden mit den
Projektänderungen von 2007 zwei Anpassungen vorgenommen, die sich auf die
Stickstoff-Depositionen in den kritischen Bereichen auswirken: Im Gebiet
Schwändi wurden Strasse und Viadukt westwärts verschoben, womit sich der
Abstand zum Flachmoor erhöht, und es wurden zusätzliche Massnahmen für die
Bauphase vorgesehen. Im Bereich des Tunnelportals Hellberg wurde für die Tunnelröhre
in Fahrtrichtung Betzholz knapp 200 m vor dem Portal eine
Tunnelluft-Absauganlage projektiert, die durchschnittlich rund 80 % der
Abluft über den Kamin absaugen soll, sodass nur noch rund 20 % über das
Portal entweichen (UVB zur Tunnelluftabsaugung Hellberg vom 19. Februar
2007, Ziff. 7.2).
Gemäss den Berechnungen im UVB zur Tunnelluftabsaugung
Hellberg reduzieren sich damit die zu erwartenden zusätzlichen
Stickstoff-Depositionen in der Umgebung des Tunnelportals auf folgende Anteile
an der kritischen Eintragsgrösse:
-      Hochmoorflächen:
max. 1,3 %
(in den östlichen Flächen)
-      Flachmoor
(rich fens): knapp 9 %
(in den am stärksten belasteten Flächen im südwestlichen Abschnitt des
Oberhöflerriets)
-      Flachmoor
(poor fens): 17 %
(an den am stärksten belasteten Standorten)
Für das Gebiet Schwändi betragen die entsprechenden Werte
an einzelnen Stellen 3–5 %, an den meisten Stellen jedoch weniger als
2,5 % (vgl. zum Ganzen den UVB zur Tunnelluftabsaugung Hellberg vom
19. Februar 2007, Ziff. 7.2.4 sowie die Anhänge 7.2-2 bis
7.2-11; ferner die Zusammenfassung im Gutachten Waldmann, S. 24 f.).
12.2
Die
Fachstelle Naturschutz des ALN hatte bereits in ihrer Stellungnahme vom
3. Juli 2006 zum ursprünglichen Projekt die Auffassung vertreten, dass
angesichts der bereits bestehenden hohen Belastung, bei welcher die kritische
Grösse der Stickstoff-Einträge schon ohne den Bau der Autobahn deutlich
überschritten ist, jegliche Erhöhung der Stickstoff-Deposition in potenziellem
Konflikt mit den Bestimmungen über den Moorschutz stehe. Bei zusätzlichen
dauerhaften Depositionen von über 5 % und insbesondere bei solchen von
mehr als 10 % der kritischen Eintragsgrösse sei von einer erheblichen und
für die Moorentwicklung negativen Beeinträchtigung auszugehen.
In diesem Zusammenhang wurde Prof. Bernhard Waldmann mit
der Ausarbeitung des erwähnten Rechtsgutachtens beauftragt. Der Gutachter
prüfte insbesondere die Frage, "ob das moorschutzrechtliche Nutzungs- und
Veränderungsverbot auch dann zur Anwendung gelangt, wenn eine Anlage nicht für
sich allein, sondern erst mit anderen (bestehenden) Emissionen geschützte Moorflächen
beeinträchtigt" (S. 17).
Der Gutachter untersuchte die Frage unter dem
Gesichtspunkt, dass Einwirkungen auf ein Moor keine unzulässige Bodenveränderung
im Sinn von Art. 78 Abs. 5 BV verursachen dürfen. Als Grenze des
zulässigen Eintrags von Stickstoff erachtet er die im UVB und von den
kantonalen Behörden angewandten kritischen Eintragsgrössen (Critical Loads) als
sachgerechte Schwellenwerte. Einträge, welche diese Werte erreichen oder
überschreiten, stünden im Widerspruch zum Schutzziel; unterhalb derselben seien
dagegen keine schädigenden Auswirkungen auf das Ökosystem der Moore zu erwarten
(S. 18).
Wo die Überschreitung der kritischen Eintragsrate nicht
der einzelnen Anlage zuzuschreiben sei, sondern sich aus der Summe
verschiedener Stickstoffemissionen ergebe, bleibe für die Anwendung des
moorschutzrechtlichen Veränderungsverbots kein Raum. Es erscheine nicht
gerechtfertigt, die vom konkreten Vorhaben verursachten Einträge mit jenen aus
andern Quellen zu addieren und die Zulässigkeit anhand der Gesamtsumme zu
beurteilen. Zumal wenn der Schwellenwert aufgrund der allgemeinen Luftbelastung
bereits erreicht oder gar überschritten sei, lasse sich nicht sagen, dass die
Anlage die negativen Einwirkungen verursache, solange die durch sie bewirkten
Depositionen unter der kritischen Eintragsrate lägen; ein Vorbehalt sei
allenfalls zu machen für Depositionen, die sich nur knapp unter der kritischen Rate
befänden. Der Auffassung der Fachstelle Naturschutz, dass in einem solchen Fall
bereits Stickstoff-Depositionen von 5–10 % und insbesondere solche über
10 % als erhebliche Beeinträchtigung zu gelten hätten, könne jedenfalls
nicht gefolgt werden. Der Gutachter weist auch darauf hin, dass die
gegenteilige Auffassung zur Folge hätte, dass in weiten Gebieten der Schweiz
keine Grossanlagen mehr gebaut werden könnten (S. 18 ff.). Anhand
dieser Grundsätze beurteilt er das geänderte Ausführungsprojekt sowohl im
Bereich des Tunnels Hellberg wie auch im Gebiet Schwändi als schutzzielverträglich
(S. 27).
Soweit die Überschreitung der kritischen Eintragsrate
durch mehrere Verursacher bewirkt wird, verweist der Gutachter im Übrigen auf
die Instrumente des allgemeinen Luftreinhalterechts, insbesondere den
Massnahmenplan gemäss Art. 44a USG und Art. 31–34 LRV
(S. 19 f., 21 f.). Er erwähnt auch, dass das kantonale Recht mit
dem Naturschutz-Gesamt-konzept von 1995 und dem Luft-Programm 1996 (mit
seitherigen Änderungen und Ergänzungen) bereits verschiedene Massnahmen
vorsieht, welche unter anderem auf eine Reduktion der Stickstoffemissionen abzielen
(S. 28 f.).
12.3
Die
Fachstelle Naturschutz des ALN hielt in ihrer Stellungnahme vom 23. Mai
2007 zum ergänzenden UVB betreffend die Tunnelluftabsaugung Hellberg daran
fest, dass die vom Strassenprojekt zu erwartenden zusätzlichen
Stickstoffeinträge zu negativen Veränderungen der Moorvegetation führen
könnten. Sie macht geltend, bei maximaler Grenzbelastung erreiche der
Stickstoffeintrag 17 bis 32 % der kritischen Eintragsgrösse, wobei die zu
erwartende Steigerung bei höherer Verkehrsbelastung noch nicht eingerechnet
sei. Die zusätzlichen Stickstofffrachten bewirkten in den sehr nährstoffarmen
Zwischenmoorbereichen eine beschleunigte Eutrophierung. Düngeversuche in Mooren
hätten gezeigt, dass durch Nährstoffeinträge mittel- bis langfristig die
selteneren Vegetationstypen und mit ihnen die angepasste Fauna verdrängt
würden. Es sei deshalb von einer Beeinträchtigung der Moorvegetation und damit
des Moorlebensraums auszugehen; das Ausführungsprojekt entspreche auch mit der
geplanten Projektänderung nicht den Anforderungen von Art. 78 Abs. 5
BV.
Mehrere Beschwerdeführende schlossen sich dieser Kritik
an. Die Beschwerdeführerin 8 hält die Schlussfolgerungen des Gutachtens
Waldmann für unzutreffend. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts seien bei
einem anerkanntermassen ungenügenden Massnahmenplan insbesondere gegenüber
Grossemittenten verschärfte Emissionsbegrenzungen anzuordnen (BGE 119 Ib 480
E. 7a; Loretan, Art. 44a N. 45). Gemäss einem weiteren Entscheid
des Bundesgerichts seien selbst geringfügige Belastungen eines Moores zu
unterlassen, namentlich wenn bereits vorbestehende Belastungen vorhanden seien
(BGr, 24. September 1996, 1A.264/1995, URP 1996 S. 815,
E. 8d/bb). Entgegen der Meinung des Gutachters seien daher alle
zusätzlichen Einwirkungen zu vermeiden; die Auffassung des Gutachters würde im
Ergebnis bedeuten, dass ein einmal beeinträchtigtes Moor seinen Schutz gemäss
Art. 87 Abs. 5 BV verlöre. Die Beschwerdeführer 4 und 5 machen
geltend, die zusätzlichen Stickstoffeinträge bewirkten eine sehr reale
Überdüngungsgefahr; sie betrachten das Gutachten Waldmann als blosse
Parteibehauptung und verlangen eine erneute Begutachtung durch einen
unabhängigen Experten.
12.4
Die vom
Gutachter Waldmann nachvollziehbar begründete Rechtsauffassung überzeugt ohne
Weiteres. Die von den Beschwerdeführenden vorgebrachten Einwendungen vermögen
sie nicht infrage zu stellen.
Bei der von der
Beschwerdeführerin 8 erwähnten Rechtsprechung zur verschärften Emissionsbegrenzung
bei ungenügendem Massnahmenplan geht es um die Begrenzung der Emissionen im
Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG. Vorliegend ist dagegen zu beurteilen, ob
die verursachten Immissionen unzulässige Einwirkungen im Sinn des Moorschutzrechts
sind. Diese Frage wird nicht nach den Kriterien von Art. 11 Abs. 3
und Art. 12 USG geprüft, und die unterschiedlichen rechtlichen
Ausgangslagen sind daher nicht vergleichbar. Die Beschwerdeführerin vermag denn
auch nicht zu sagen, mit welchen zusätzlichen Massnahmen sich die Emission von
stickstoffhaltigen Abgasen vorliegend weiter vermindern liesse.
Was sodann den Entscheid des Bundesgerichts vom
24. September 1996 anbelangt, so ergibt sich aus diesem nicht, dass
Belastungen auch dann vermieden werden müssen, wenn sie für sich allein keine
Beeinträchtigung des Moores bewirken. Aus dem Entscheid ist, wie vom Gutachter
zutreffend erkannt, vielmehr zu schliessen, dass eine Schadstoffbelastung, die
für sich allein den kritischen Eintragswert überschreitet und damit eine Beeinträchtigung
darstellt, auch dann berücksichtigt werden muss, wenn bereits andere, höhere
Belastungen vorhanden sind (Gutachten Waldmann, S. 21). Damit wird auch
die von der Beschwerdeführerin 8 vorgebrachte Befürchtung entkräftet, ein
einmal beeinträchtigtes Moor könnte seinen Schutz gemäss Art. 87
Abs. 5 BV verlieren.
Die Anordnung eines neuen Rechtsgutachtens, wie von den
Beschwerdeführern 4 und 5 beantragt, ist schon deswegen nicht
erforderlich, weil hier nicht die Abklärung des Sachverhalts infrage steht und
das Gericht Rechtsfragen in eigener Kompetenz beurteilt. Auch die von der
Beschwerdeführerin 8 mit der Duplik beantragte Anordnung einer Oberexpertise
könnte sich nur auf Rechtsfragen beziehen, da die tatsächlichen Grundlagen im Wesentlichen
unbestritten sind, und ist aus dem gleichen Grund abzulehnen.
Mit Bezug auf die von der Fachstelle Naturschutz
befürchteten höheren Stickstoffeinträge bei maximaler Grenzbelastung ist zu
bedenken, dass für die Auswirkungen einer zusätzlichen Düngung zweifellos nicht
eine momentane Höchstbelastung, sondern längerfristige Mittelwerte massgeblich
sind.
Als Ergebnis kann somit festgehalten werden, dass die
Verkehrsanlage gemäss Ausführungsprojekt zu keinen Stickstoff-Depositionen
führt, welche mit dem Schutz der Moore unvereinbar wären.
- Auswirkungen auf die Fauna
13.
13.1
Die
Fachstelle Naturschutz des Amtes für Landschaft und Natur (ALN) wies schon früh
darauf hin, dass alle Auswirkungen des Projekts auf die schutzwürdigen Biotope
und die darin vorkommenden Tiere und Pflanzen zu prüfen seien, namentlich
Hydrologie, Nährstoffeinträge, Lärm, Licht, Zerschneidung/Isolation, Staub und
Erschütterungen. In ihrer Stellungnahme vom 23. Mai 2007 zur ergänzenden
UVP betreffend die Projektänderung Tunnelluftabsaugung Hellberg führte die
Fachstelle aus, in der UVP-Haupt-untersuchung seien die für die Fauna wesentlichen
Aspekte Isolation, Licht und Lärm ungenügend behandelt worden, weshalb sie ein
ergänzendes Gutachten in Auftrag gegeben habe. Gestützt auf dieses vertrat sie
in der Stellungnahme vom 23. Mai 2007 (S. 4) die Auffassung, das
Strassenprojekt führe "hinsichtlich der Auswirkungen auf die Fauna ...
bezogen auf die untersuchten Parameter Isolation, Lärm und Licht, gegenüber dem
Ausgangszustand zu einer Zunahme der Belastungen. ... Im Raum Hellberg werden
gegenüber dem Ausgangszustand mit der verstärkten Isolation des Chliriet, den
Lärmimmissionen und den Auswirkungen der ständigen Lichtquellen am Portal
Beeinträchtigungen verschiedener faunistischer Artengruppen erwartet. Von den
Belastungen sind verschiedene moortypische Arten und Arten der roten Liste
betroffen." Dabei verwies sie auf die zusammenfassende Beurteilung der
Expertise (Gutachten RENAT GmbH, S. 24):
"Die
Beeinflussung der Fauna durch das Projekt ist in der Bau- wie in der
Betriebsphase bedeutend. Dabei werden die Wirkungen wesentlich nachteiliger
eingestuft als dies im UVB der Fall ist (...). Die Wirkungen können nicht
quantifiziert werden. Weder die Datenlage noch die wissenschaftlichen
Kenntnisse zu den Wirkungsweisen würden dies erlauben. Dennoch deutet die
Mehrheit der erkannten Wirkungen darauf hin, dass das Vorhaben namentlich in
den Gebieten Hellberg–Betzholz und Schwändi zu erheblichen Beeinträchtigungen
der heutigen Qualität der Moorlebensräume führt."
(Die
Auswirkungen auf verschiedene Bereiche und Artengruppen werden sodann näher
ausgeführt.)
Die Fachstelle gelangte zum
Schluss: "Erhebliche Beeinträchtigungen der Moorlebensräume stehen im
Widerspruch zu den Schutzzielen der Flach- und Hochmoorverordnung des Bundes.
Die Streckenführung beim Oberhöflerriet entspricht deshalb auch mit der geplanten
Projektänderung nicht den Anforderungen von Art. 78 Abs. 5 BV des
Bundes" (Stellungnahme vom 23. Mai 2007, S. 5).
Die Beschwerdeführerin 8 greift diese Kritik auf und
macht geltend, die Fauna der Moore werde durch Lärm- und Lichteinwirkungen
sowie durch die verstärkte Isolierung des Chliriets beeinträchtigt.
13.2
Der
Regierungsrat legte im angefochtenen Entscheid dar, dass beim Urteil über die
Vereinbarkeit des Projekts mit den Schutzzielen eine langfristige
Betrachtungsweise notwendig sei. Die Prüfung der in einem Schutzobjekt zu
erwartenden Einwirkungen gehe daher zwangsläufig mit einer Prognose einher, die
sich letztlich auf empirische
(natur-)wissenschaftliche Kenntnisse und Modelle stütze. Rein hypothetisch
mögliche Auswirkungen seien rechtlich nicht relevant; die bloss entfernte
Möglichkeit eines Schadenseintritts bleibe bei der Anwendung des moorschutzrechtlichen
Nutzungs- und Veränderungsverbots unbeachtet (unter Hinweis auf BGr,
24. September 1996, 1A.264/1995 = URP 1996 S. 815). Die Fachstelle
Naturschutz halte fest, dass sich die von ihr geltend gemachten Auswirkungen
nicht quantifizieren liessen bzw. nicht vorausgesagt werden könne, wie
bestimmte Artengruppen auf die besagten Einwirkungen reagieren würden und
welche Wirkungen zu erwarten seien. Daraus könne keine Schutzzielwidrigkeit
abgeleitet werden (S. 30 f.). Zudem seien nur die Lebensräume der moorspezifischen
Fauna absolut geschützt; wenn bestimmte Artengruppen, die nicht darunter
fielen, auf die besagten Einwirkungen reagierten, stelle dies noch keine
Schutzzielunverträglichkeit dar (S. 33).
In der
Beschwerdeantwort
(Rz. 104) führt der Beschwerdegegner ergänzend aus, dass selbst
Einwirkungen auf eine nach Art. 20 NHV geschützte oder in den roten Listen
des Bundesamtes aufgeführte Tierart nicht zwingend die Anwendung des absoluten
Nutzungs- und Veränderungsverbots zur Folge hätten (unter Hinweis auf
Art. 14 Abs. 6 NHV). Erst recht scheide eine solche Anwendung aus, wo
ausserhalb der Moorlandschaft gelegene Wanderkorridore für bedrohte und andere
Tierarten beeinträchtigt würden.
Die Beschwerdeführerin widerspricht in der Replik der
Auffassung des Beschwerdegegners, dass es sich bei der Oberlandautobahn um eine
standortgebundene Anlage im Sinn von Art. 14 Abs. 6 NHV handle, und
verweist dabei auf die von ihr erwähnten Varianten der Linienführung.
13.3
Der
Schutz der Flach- und Hochmoore richtet sich wie erwähnt nach den Vorschriften
über den Biotopschutz (Art. 23a in Verbindung mit Art. 18a, 18c und
18d NHG), die durch das nahezu absolute Veränderungsverbot von Art. 78
Abs. 5 BV verschärft werden. Für eine Interessenabwägung nach Art. 18
Abs. 1
ter
NHG bleibt kein Raum; damit ist auch die Anwendung
von Art. 14 Abs. 6 NHV, wonach Eingriffe in ein schützenswertes
Biotop bewilligt werden können, wenn sie standortgebunden sind und an ihnen ein
überwiegendes Interesse besteht, auszuschliessen. Die zwischen den Parteien
strittige Frage, ob es sich bei der Oberlandautobahn um eine standortgebundene
Anlage im Sinn dieser Bestimmung handle, ist demnach nicht relevant.
Die strittigen Verkehrsanlagen sind ausserhalb der Moore
projektiert. In sinngemässer Anwendung von Art. 5 Abs. 3 FMV bzw.
Art. 5 Abs. 2 HMV sind sie daher zulässig, soweit sie deren
Schutzziele nicht beeinträchtigen. Zu den Schutzzielen gehören nach den
übereinstimmenden Vorschriften von Art. 4 FMV und Art. 4 HMV die
Erhaltung und Förderung der standortheimischen Pflanzen- und Tierwelt und ihrer
ökologischen Grundlagen. Eine Beeinträchtigung ist grundsätzlich dann gegeben,
wenn der Betrieb einer Anlage Auswirkungen mit sich bringt, welche die
ungeschmälerte Erhaltung des Moors einschliesslich seiner Fauna und Flora
erschweren oder seiner Regeneration entgegenwirken.
13.4
Der
Beschwerdegegner wendet ein, dass nur die Lebensräume der moorspezifischen
Fauna absolut geschützt seien; Einwirkungen auf Artengruppen, die nicht
darunter fielen, beeinträchtigten die Schutzziele nicht.
Im Gutachten der RENAT GmbH wird detailliert dargelegt,
welche Fauna in den einzelnen Moorgebieten vorkommt, inwiefern sie dort schon
bisher gefährdet ist (S. 8 f.) und welche Einwirkungen vonseiten des
Strassenprojekts zu erwarten sind. Der an sich zutreffende Einwand des
Beschwerdegegners ist hier daher kaum von Belang. Soweit die bisherigen
Abklärungen eine Gefährdung bestimmter Artengruppen und deren Auswirkung auf
die moorspezifische Fauna nicht klarer zuordnen lassen, ist dies jedenfalls
nicht den Beschwerdeführenden anzulasten.
13.5
Berechtigt
ist hingegen der Einwand, dass nicht jede bloss entfernte Möglichkeit eines
Schadenseintritts bereits eine Beeinträchtigung im Sinn von Art. 5
Abs. 3 FMV darstellt (BGr, 24. September 1996, 1A.264/1995 = URP 1996
S. 815, E. 8d). So hat das Bundesgericht im erwähnten Entscheid, in
welchem ein Hängegleiter-Landeplatz nahe eines Moores zu beurteilen war, die
Möglichkeit gelegentlicher Fehllandungen im Ried oder die Befürchtung, dass
einzelne Benutzer in verbotenen Bereichen parkieren würden, nicht als
erhebliche Störungsquellen in Betracht gezogen (E. 8c/bb und cc). Als
relevante Auswirkungen, die das Schutzziel zu beeinträchtigen vermochten,
beurteilte es dagegen das Überfliegen der Moorflächen, da aus früheren
Beobachtungen bekannt war, dass brütende Vögel dadurch gestört und in die
Flucht getrieben werden können (E. 8c/aa, 8d/aa).
Das Gutachten der RENAT GmbH und mit ihm die Fachstelle
Naturschutz weisen darauf hin, mit welchen Unsicherheiten die Abschätzung der
Einwirkungen auf die Moorfauna verbunden ist. Ob durch die aufgezeigten Wirkungen
die ungeschmälerte Erhaltung dieser Fauna in einer Weise erschwert oder ihrer
Regeneration entgegengewirkt wird, dass im Sinn der erwähnten Rechtsprechung
eine Beeinträchtigung der betroffenen Moore resultiert, lässt sich dem
Gutachten nicht unmittelbar entnehmen und ist ohne Fachkenntnisse auch nicht zu
beurteilen. Beim Entscheid darüber muss der projektierenden Behörde daher ein
Sachverhaltsermessen zugebilligt werden, in welches das Gericht nicht
eingreift. Unter diesem Gesichtswinkel ist die Beurteilung des Regierungsrats
nicht zu beanstanden; die Ergebnisse der Abklärungen sind jedenfalls nicht so
eindeutig, dass sein Entscheid als Überschreitung des Ermessens zu werten wäre.
Landschaftsschutz
14.
14.1
Die
Beschwerdeführenden beanstanden Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes insbesondere
durch die folgenden Teile der Verkehrsanlagen:
-      die
Brücke Schwändi mit der Zufahrtsstrasse durch den Wald (Situation 1:1000,
Dok. Nr. 712; Details Brücke Schwändi, Dok. Nr. 772),
-      die
Tunnelportale am Nordende des Tunnels Alt Hellberg mit den Anschlussbauwerken
des Halbanschlusses Wetzikon-Ost (Situation 1:1000, Dok. Nr. 712),
-      die
Tunnelluftabsaugung Hellberg (Situation 1:1000, Dok. Nr. 714; Details
Lüftungswerk 1:200, Dok. Nr. 534),
-      das
Tunnelportal am Südende des Tunnels Alt Hellberg mit der offenen
Autobahnstrecke bis zum Kreisel Betzholz (Situation 1:1000, Dok.
Nrn. 712 und 715; Längenprofil 1:1000, Dok. Nr. 722; Querprofile,
Dok. Nr. 740).
Auch seitens der kantonalen Fachstellen wurden diese
Bereiche kritisch beurteilt.
14.2
Die
fraglichen Einwendungen beziehen sich zum Teil ausdrücklich auf den Schutz der
Moorlandschaft, sind jedoch auch zu berücksichtigen, soweit andere Rechtsgrundlagen
des Landschaftsschutzes zur Anwendung gelangen. Wegen der unterschiedlichen
Rechtsfolgen sind die verschiedenen Normen gesondert zu prüfen.
14.2.1
Ziel des
Moorlandschaftsschutzes
ist die "Erhaltung jener
natürlichen und kulturellen Eigenheiten der Moorlandschaften, die ihre
besondere Schönheit und nationale Bedeutung ausmachen" (Art. 23c
Abs. 1 NHG). Die allgemeinen Schutzziele sind in Art. 4 MLV näher
ausgeführt. Im Einzelnen werden die Schutzziele sodann durch den Bundesrat für
jede Moorlandschaft entsprechend ihrer Eigenart festgelegt; für die
Moorlandschaft Nr. 106 Wetzikon/Hinwil sind sie im entsprechenden
Objektblatt enthalten.
Die beanstandeten baulichen Anlagen (Brücke Schwändi und
Tunnelluftabsaugung Hellberg) liegen nicht innerhalb der Moorlandschaft,
sondern – wenn auch zum Teil in sehr geringem Abstand – ausserhalb ihres
Perimeters. Es stellt sich damit die Frage, ob die genannten Bestimmungen die
Moorlandschaft auch gegen eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes durch
Bauten und Anlagen ausserhalb ihres Perimeters schützen.
Aus den anwendbaren
Vorschriften lässt sich dies nicht ableiten. Die Erhaltung der natürlichen und
kulturellen Eigenheiten einer Moorlandschaft gemäss Art. 23c Abs. 1
NHG erfordert keine Massnahmen ausserhalb derselben. Die in Art. 4
Abs. 1 lit. b–d MLV genannten detaillierten Schutzziele (Erhaltung
der charakteristischen Elemente und Strukturen, Rücksichtnahme auf geschützte
Pflanzen- und Tierarten, Unterstützung der moor- und moorlandschaftstypischen
Nutzung) zielen ebenfalls auf das Gebiet innerhalb des Perimeters. Dasselbe
gilt für die in Art. 5 MLV vorgesehenen Schutz- und Unterhaltsmassnahmen.
Die besonderen Schutzziele für die Moorlandschaft Nr. 106 lassen ebenso
wenig weitergehende Schlüsse zu.
Nichts anderes ergibt sich aus Art. 4 Abs. 1
lit. a MLV, wonach "in allen Objekten ... die Landschaft vor Veränderungen
zu schützen" ist, "welche die Schönheit oder die nationale Bedeutung
der Moorlandschaft beeinträchtigen". Die Einleitung von Abs. 1, welche
vom Schutz "in" den Objekten des Moorlandschaftsschutzes spricht,
lässt vielmehr darauf schliessen, dass die Bestimmung nur Veränderungen
innerhalb der Moorlandschaft erfassen will. Zu beachten ist auch, dass die
Verordnung nur das Schutzziel von Art. 23c Abs. 1 NHG konkretisiert.
Ferner besteht bereits bei der Festlegung des Perimeters einer Moorlandschaft
durchaus die Möglichkeit, diese bis ans Siedlungsgebiet oder an Strassen
heranzuführen (Keller, Kommentar NHG, Art. 23b N. 18 f.).
Für das landschaftliche Umfeld der Moorlandschaft kann
somit jedenfalls kein absoluter Schutz vor Beeinträchtigungen im Sinn von
Art. 78 Abs. 5 BV sowie Art. 23c und 23d NHG beansprucht werden.
Dies erscheint auch sachgerecht, denn für optische Beeinträchtigungen von
ausserhalb des Perimeters ist kein absoluter Massstab denkbar.
Naheliegender erscheint, dass der Einfluss von Anlagen,
die an der Grenze zu einer Moorlandschaft errichtet werden, in ähnlicher Weise
zu berücksichtigen ist, wie es die Rechtsprechung bei Objekten des Landschaftsschutzes
im Sinn von Art. 6 NHG verlangt. Danach ist auch bei einer Anlage
ausserhalb des Schutzobjekts zu prüfen, wie sie sich mit Blick auf das
angestrebte Schutzziel auswirkt (BGE 115 Ib 311 E. 5e; bestätigt in BGr,
5. November 2001, 1A.173/2000, E. 4a; BGr, 12. März 2002,
1A.84/2001, E. 2, beide unter www.bger.ch; vgl. Leimbacher, Kommentar
NHG, Art. 6 N. 3). Die Anwendung dieses Grundsatzes auf
Moorlandschaften entspricht der Auffassung des Gutachters Keller (S. 14).
14.2.2
Die "Drumlinlandschaft Zürcher Oberland" ist als Schutzobjekt des
Landschaftsschutzes im
Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler
(BLN) verzeichnet (Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundesinventar
der Landschaften und Naturdenkmäler, VBLN, SR 451.11, Objekt Nr. 1401).
Sie wird in ihrem nördlichsten Bereich von der zum Halbanschluss Wetzikon-Ost
gehörenden Brücke Schwändi überspannt, wobei ein Brückenpfeiler innerhalb des
BLN-Perimeters gesetzt wird.
Nach Art. 3 NHG sorgen der
Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone bei der Erfüllung von
Bundesaufgaben im Sinn von Art. 2 NHG dafür, dass das heimatliche
Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und
Kunstdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen
überwiegt, ungeschmälert erhalten blei
ben. Durch die Aufnahme eines
Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass
es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter
Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die
grösstmögliche Schonung verdient; ein Abweichen von der ungeschmälerten
Erhaltung darf bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen
werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler
Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 NHG).
Die Beschwerdeführerinnen 2, 3 und 8 sind der
Auffassung, die genannten Bestimmungen seien auf das vorliegend beurteilte
Strassenprojekt anzuwenden, weil bereits vorgesehen sei, dieses mittels
Aufnahme ins Nationalstrassennetz auf den Bund zu übertragen. Dem kann nicht
gefolgt werden. Der Bau von Nationalstrassen gilt zwar unstreitig als Erfüllung
einer Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 NHG. Die Zürcher Oberlandautobahn
wird jedoch, wie bereits mehrfach erwähnt, nach kantonalem Recht als kantonale
Verkehrsanlage projektiert, und deren Bau stellt daher keine Erfüllung einer
Bundesaufgabe im Sinn des NHG dar.
Wird keine Bundesaufgabe
erfüllt, gelangen die genannten Bestimmungen zum Schutz inventarisierter Objekte
grundsätzlich nicht zur Anwendung. Die Gebote der ungeschmälerten Erhaltung und
grösstmöglichen Schonung mögen allenfalls bei der Genehmigung kantonaler
Richtpläne durch den Bundesrat von Bedeutung sein (Leimbacher, Kommentar NHG,
Art. 6 N. 28 ff.); im Übrigen gilt für Belange des Natur- und
Heimatschutzes im kantonalen Bereich gemäss ausdrücklicher Bestätigung von
Art. 78 Abs. 1 BV das kantonale Recht.
14.2.3
Gemäss Art. 103 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV) sorgen Kanton und Gemeinden für die Erhaltung von wertvollen
Landschaften, Ortsbildern, Gebäudegruppen und Einzelbauten sowie von
Naturdenkmälern und Kulturgütern. Art. 104 Abs. 1 KV überträgt dem
Kanton und den Gemeinden ferner die Sorge für eine sichere, wirtschaftliche und
umweltgerechte Ordnung des gesamten Verkehrs und für ein leistungsfähiges
Verkehrsnetz. Auf Gesetzesstufe bestimmt § 14 des
Strassengesetzes
,
die Strassen seien "mit bestmöglicher Einordnung in die bauliche und
landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung ... des Umweltschutzes ... und
mit sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren".
Das kantonale Recht verlangt somit beim Strassenbau eine
"bestmögliche" Rücksichtnahme auf den Landschaftsschutz, lässt jedoch
eine Abwägung mit entgegenstehenden Interessen zu.
14.2.4
Das ganze von der Autobahn durchfahrene Gebiet zwischen Wetzikon und dem
Kreisel Betzholz liegt ferner im Geltungsbereich der
Verordnung der
Baudirektion
vom 13. März 1998 zum Schutz der Drumlinlandschaft Zürcher
Oberland. Ziff. 12 Abs. 2 der Verordnung enthält jedoch unter der
Überschrift "Oberlandautobahn" die Bestimmung: "Über die
Abgrenzung der Schutzzonen in den vom geplanten Strassenbau benötigten
Bereichen wird abschliessend im Verfahren über die Festsetzung des
Strassenprojekts entschieden. Im Umfang des festzusetzenden Strassenprojekts
wird die Geltungsdauer der Schutzverordnung im Sinn der Erwägungen bis zur
Inanspruchnahme durch den Strassenbau beschränkt." Die Verordnung hat
daher auf das vorliegende Verfahren keinen Einfluss.
14.3
Zur
Anwendung gelangen demnach im vorliegenden Fall einerseits kantonales Recht,
welches eine Interessenabwägung mit entgegenstehenden Anliegen des Strassenbaus
zulässt, anderseits Art. 6 NHG als sinngemäss herangezogene Vorschrift zum
Schutz der Moorlandschaft. Da für den Schutz der Moorlandschaft die strengere
Regelung gilt, sind die Auswirkungen des Strassenbaus primär unter diesem
Gesichtspunkt zu prüfen.
Nach Art. 6 Abs. 1 NHG verdienen die geschützten
Objekte „in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber
unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die
grösstmögliche Schonung.“ Ungeschmälerte Erhaltung im Sinn dieser Bestimmung
bedeutet kein absolutes Veränderungsverbot; verlangt wird vielmehr, die für das
betreffende Objekt festgelegten Schutzziele nicht zu gefährden (Leimbacher,
Kommentar NHG, Art. 6 N. 5 f.). Mit der ausdrücklichen Erwähnung
allfälliger Wiederherstellungs- oder Ersatzmassnahmen (eingefügt durch Bundesgesetz
vom 18. Juni 1999, in Kraft seit 1. Januar 2000 [AS
1999
3071 3124; BBl
1998
2591]), hat der
Gesetzgeber überdies festgehalten, dass solche Massnahmen gewisse
Beeinträchtigungen auszugleichen vermögen. Was sodann die Forderung nach
grösstmöglicher Schonung anbelangt, so bedeutet diese in erster Linie, dass
eine im Bereich des Schutzobjekts geplante Anlage in Ausmass und Gestaltung auf
die unumgänglich notwendigen Masse zu beschränken ist. Der Eingriff in das
Objekt darf nicht weiter gehen, als es die Erreichung des Ziels erfordert, und
auch das Interesse an der Errichtung der Anlage als solcher ist gegenüber jenem
an der grösstmöglichen Schonung des Schutzobjekts abzuwägen (Leimbacher,
N. 9 f.). Diese Rechtslage gewährt der für die Projektierung
verantwortlichen Behörde – zumal wenn keine unmittelbaren Eingriffe in das
Schutzobjekt, sondern nur Einwirkungen durch ausserhalb desselben gelegene
Anlagen infrage stehen – einen gewissen Beurteilungsspielraum.
Nicht zur Anwendung gelangt
vorliegend die Bestimmung von Art. 6 Abs. 2 NHG, gemäss welcher bei
der "Erfüllung einer Bundesaufgabe" auch ein Abweichen von der
ungeschmälerten Erhaltung eines Schutzobjekts zugunsten "gleich- oder
höherwertiger Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung" in Betracht
kommt. Bei der Zürcher Oberlandautobahn handelt es sich, wie bereits mehrfach
erwähnt, nicht um die Erfüllung einer Bundesaufgabe. Beeinträchtigungen im Sinn
von Abs. 2 sind hier daher nicht zulässig.
14.4
Die
beanstandeten Einwirkungen auf die Landschaft sind, wie der Augenschein gezeigt
hat, von unterschiedlichem Gewicht.
14.4.1
Die projektierte Brücke Schwändi überquert zwei Bahnlinien und das zwischen
diesen liegende Unterwerk der SBB. In Anbetracht dieser Anlagen sowie des
benachbarten Industriequartiers wird sie hier kaum als Fremdkörper erscheinen.
Auch der Blick auf den nördlichsten Ausleger der Moorlandschaft und des
Flachmoors wird durch das Bauwerk nicht wesentlich beeinträchtigt.
Das anschliessende Strassenstück bis zum Kreisel beim
Autobahnanschluss führt zunächst den Industriebauten und dem Waldrand entlang,
weiter südlich dann ein Stück weit durch den Wald. Eine Beeinträchtigung der
Moorlandschaft, deren Perimeter hier etwa 30 m innerhalb des Waldes
verläuft, ist nicht ersichtlich.
14.4.2
Durch die Tunnelportale am Nordende des Tunnels Alt Hellberg mit den
Anschlussbauwerken des Halbanschlusses Wetzikon-Ost wird die dort gelegene,
noch weitgehend unberührte Landschaft wesentlich verändert. Es ist dies
zweifellos ein erheblicher Eingriff in die Landschaft, die jedoch in diesem
Bereich nicht zur Moorlandschaft gehört. Legt man den vom Bundesrat
festgelegten Perimeter zugrunde, besteht zwischen der Moorlandschaft und den
Strassenbauten gar keine Sichtverbindung, weil sie durch die Erhebung des
Allenbergs und den Wald voneinander getrennt sind. Rechnet man den Allenberg
noch zur Moorlandschaft, was nach dem Gesagten nicht ausgeschlossen erscheint
(vorn, E. 10.6.2), so hätte dieser jedenfalls nur die Funktion, die
Moorlandschaft in geeigneter Weise zu begrenzen, nicht sie in nordöstlicher
Richtung weiterzuführen. In dieser Funktion würde er durch die am Fuss des
Hügels gelegenen Verkehrsanlagen ebenfalls nicht wesentlich beeinträchtigt.
14.4.3
Die projektierte Tunnelluftabsaugung nördlich von Hellberg kommt in eine
noch weitgehend intakte Landschaft zu stehen und stellt hier, jedenfalls
solange sie durch die zur Tarnung vorgesehenen Bäume nicht vollständig verdeckt
wird, einen Fremdkörper dar. Aufgrund ihrer beschränkten Dimensionen (weitester
Durchmesser ca. 8,2 m, Höhe über gestaltetem Terrain ca. 7,5 m) und
der Tatsache, dass sie leicht unterhalb der Krete einer schwachen Erhebung
liegt, ist jedoch nicht zu erwarten, dass die rund 50 m entfernte
Moorlandschaft dadurch ernsthaft beeinträchtigt wird.
14.4.4
Das Tunnelportal am Südende des Tunnels Alt Hellberg und die offene
Autobahnstrecke zum Kreisel Betzholz kommen ebenfalls in diese intakte
Landschaft zu liegen, welche überdies bis zur Krete des Sennwaldes als geschlossene
Geländekammer erscheint. Die Strasse verläuft beim Austritt aus dem Portal
zunächst etwas vertieft (ca. 3–4 m unter dem Niveau des gewachsenen
Geländes) und steigt dann langsam an, bis sie beim Sennwald die Bahnlinie
überquert (vgl. das Längenprofil 1:1000, Dok. Nr. 722, und die
Querprofile, Dok. Nr. 740). Mit ihren Dimensionen stellt sie für die
betroffene Landschaft einen schweren Eingriff dar. Zudem werden der gegen den
Sennwald ansteigende Streckenabschnitt und die Bahnüberführung weithin sichtbar
in Erscheinung treten.
14.4.4.1
Zu beurteilen ist allerdings nicht in erster Linie die Beeinträchtigung der
fraglichen Geländekammer, welche nur teilweise zur Moorlandschaft gehört,
sondern die Einwirkung auf die Moorlandschaft, deren Perimeter beim Portal ca.
40 m, im weiteren Verlauf bis zu 100 m und beim Bahnübergang wieder
ca. 40–50 m von der Fahrbahn entfernt liegt. Die deutlichste Einwirkung
dürfte von der Überführung über das Bahntrassee ausgehen, da die Strasse dort
auf einer Höhe verläuft, die sie weithin sicht- und hörbar macht. Das dadurch
am stärksten betroffene, nordöstlich angrenzende Gebiet der Moorlandschaft
(Gebiet "Forst") liegt allerdings schon heute neben den Verkehrsbauten
des Kreisels Betzholz und ist insofern keine unberührte Landschaft.
Bei der Beurteilung dieser Einwirkungen, die von einer
ausserhalb des Schutzobjekts gelegenen Anlage ausgehen, ist zunächst
festzuhalten, dass sie keines der in Art. 4 Abs. 1 MLV genannten
generellen Schutzziele und ebenso wenig die im Bundesinventar detailliert
umschriebenen Eigenschaften der Moorlandschaft Wetzikon/Hinwil beeinträchtigen.
Durch die Lärmimmissionen wird zwar die Eignung der Moorlandschaft als
"beliebtes Erholungsgebiet", die im Objektblatt ebenfalls erwähnt
wird, zu einem gewissen Grad betroffen. Die Eignung als Erholungsgebiet kann jedoch
nicht als moortypisches Merkmal gelten, das unter dem Schutz von Art. 78
Abs. 5 BV steht.
Zu berücksichtigen ist sodann, dass Art. 6
Abs. 1 NHG nach dem Gesagten kein absolutes Veränderungsverbot statuiert,
sondern der für die Projektierung verantwortlichen Behörde bei der Beurteilung
von Einwirkungen einen Beurteilungsspielraum zugesteht. In Anbe-tracht des
dargestellten Sachverhalts erscheint die Festsetzung des Ausführungsprojekts in
diesem Abschnitt nicht von vornherein als unzulässig. Vorausgesetzt ist jedoch,
dass die Moorlandschaft gemäss Art. 6 Abs. 1 NHG mit der "grösstmöglichen
Schonung" behandelt wird. Das Strassenprojekt muss in Ausmass und
Gestaltung auf die unumgänglich notwendigen Masse beschränkt bleiben, und
dessen Einwirkungen auf das Schutzobjekt dürfen nicht weiter gehen, als es zur
Erreichung des Ziels erforderlich ist (vorn, E.
14.3
).
14.4.4.2
Im Hinblick auf die grösstmögliche Schonung der Moorlandschaft stellt sich
vor allem die Frage, ob die projektierte offene Autobahnstrecke in diesem
Abschnitt zu überdecken sei. Andere Massnahmen zur Verminderung der
landschaftlichen Auswirkungen sind kaum denkbar. Die Beschwerdeführerin 8
hat denn auch beantragt, das Tunnelportal sei zwecks Verminderung der
landschaftlichen Auswirkungen der Offenstrecke so weit als möglich in Richtung
des Kreisels Betzholz zu verschieben und die Autobahn bis dahin zu überdecken.
Der Beschwerdegegner führt
dazu aus, dass eine Überdeckung zwar aus rohbautechnischer Sicht denkbar wäre,
lehnt diese jedoch aus Gründen der Verkehrsführung wie auch des
Landschaftsschutzes ab. Zwischen dem Tunnelportal und den Autobahnein- und
-aus-fahrten beim Kreisel Betzholz müsse eine sogenannte
Mittelstreifenüberfahrt Platz finden, d.h. ein Bereich, in welchem die
Fahrzeuge von der einen Fahrbahn auf die andere geleitet werden können, um
einen Streckenabschnitt temporär ausser Betrieb zu setzen (bei Unfällen,
Unterhaltsarbeiten etc.). Diese Mittelstreifenüberfahrt könne aus Gründen der
Sicherheit und Lüftungstechnik nicht im Tunnel angeordnet werden (Beschwerdeantwort,
N. 140 f.; angefochtener Entscheid, S. 60 mit Verweisung auf
S. 48). Überdies würde die Überdeckung dazu führen, dass der Tunnel das
natürliche Terrain augenfällig überragen würde und nicht mehr landschaftsverträglich
wäre. Nicht zuletzt hätte die Tunnelverlängerung auch erhebliche Mehrkosten in
Bau und Betrieb zur Folge.
Diese Überlegungen erscheinen nachvollziehbar. Der
Entscheid des Regierungsrats, auf eine weiter gehende Überdeckung der Autobahn
zu verzichten, liegt daher im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens und ist
jedenfalls nicht rechtswidrig.
14.5
Das
kantonale Recht verlangt beim Strassenbau nach dem Gesagten eine bestmögliche
Rücksichtnahme auf die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie eine
sparsame Landbeanspruchung, lässt jedoch die Abwägung mit entgegenstehenden
Interessen zu (vorn, E. 14.2.3). Diese Anforderungen sind hier, wie aus
den vorstehenden Ausführungen ohne Weiteres geschlossen werden kann, in
ausreichendem Mass erfüllt. Bei der Projektierung der Zürcher Oberlandautobahn
wurden weitgehende Vorkehrungen zum Schutz der Landschaft getroffen,
insbesondere wurden grosse Abschnitte, die durch empfindliche Landschaften
führen, in Tunnels verlegt. Die noch verbleibenden Beeinträchtigungen der
Landschaft erscheinen, soweit sie im vorliegenden Verfahren zu beurteilen sind,
unvermeidlich und durch das Interesse am Bau der Autobahn gedeckt.
Luftreinhaltung
15.
Die Beschwerdeführerinnen 2 und 3 weisen darauf hin,
dass in ihrem Gebiet wegen der Tunnelportale und des Halbanschlusses
Wetzikon-Ost eine der höchsten Belastungen mit Luftschadstoffen im Bereich der
Autobahn entstehen werde. Es werde hier auch zur Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte kommen, was zeige, dass das Luftreinhalterecht mit den
vorgesehenen Massnahmen nicht eingehalten werde und das Projekt nicht umweltverträglich
sei.
15.1
Im UVB
wird aufgrund von Modellrechnungen die zu erwartende Luftbelastung im Umfeld
der projektierten Autobahn vor und nach der Eröffnung dargestellt
(UVP-Hauptuntersuchung, Bericht vom 25. Juli 2005, Ziff. 7.2,
S. 49–63, sowie Anhang 7.2-4 bis 7.2-7). Für die besonders relevante
Belastung mit Stickstoffdioxid (NO
2
) geht der Bericht davon aus,
dass die Immissionen im Gebiet der Beschwerdeführerinnen zur Zeit der
Erstellung des Berichts eher gering waren und bis zur Eröffnung der Autobahn
weiter abnehmen werden (kartografische Darstellungen, UVB-Anhang 7.2-4 und
7.2-5). Nach der Eröffnung zeigt sich bei der Liegenschaft der
Beschwerdeführerinnen eine nur mässige Zunahme; in unmittelbarer Nachbarschaft jedoch,
im Bereich der Tunnelportale, erreicht die Belastung mehr als 40 µg/m
3
(UVB-Anhang 7.2-6), womit an diesen Stellen der Immissionsgrenzwert für
Stickstoffdioxid von 30 µg/m
3
im Jahresmittel (Luftreinhalte-Verordnung
vom 16. Dezember 1985
[LRV
],
Anhang 7) deutlich überschritten wird.
Das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) stellt
in seiner Stellungnahme vom 18. Oktober 2005 zum UVB fest, dass der
Zusammenschluss der Oberlandautobahn im Untersuchungsgebiet zu einer
Verkehrszunahme, zu zusätzlichen Immissionen entlang der offenen Autobahnstrecken
und zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte der LRV insbesondere im Bereich
der Tunnelportale führe. Auf den übrigen Strassen sei höchstens mit geringen Entlastungen
zu rechnen; einzig die bestehende Achse Uster–Aathal–Wetzikon–Hinwil–Betzholz
werde massiv vom Verkehr entlastet (S. 23). Das Amt schlägt eine Anzahl
Massnahmen vor, um den Zusatzverkehr in geeigneter Weise zu kanalisieren und
den Verkehr insgesamt zu überwachen, hält jedoch fest, dass das geltende
Luftreinhalterecht mit den im Projekt vorgesehenen Massnahmen nicht eingehalten
werden könne. Allerdings werde die Realisierung des Projekts dadurch gemäss der
Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht infrage gestellt (S. 24).
Im Entscheid des Regierungsrats werden die vom AWEL vorgeschlagenen
Massnahmen weitgehend übernommen (S. 27 ff.); weiter äussert sich der
Entscheid nicht zur Einhaltung des Luftreinhalterechts.
15.2
Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, das Verursachen neuer Überschreitungen
der Immissionsgrenzwerte sei nicht zulässig. Nach den Vorschriften des
Luftreinhalterechts sei in diesem Fall ein Massnahmenplan erforderlich, der zum
Zeitpunkt der Projektfestsetzung vorliegen müsse und konkret aufzeige, wie die
übermässigen Immissionen reduziert würden, um die Immissionsgrenzwerte bei der
Inbetriebnahme des Werkes einzuhalten. Ein solcher Massnahmenplan fehle
insbesondere für die Bereiche der Tunnelportale, wo die Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte überwiegend durch die neue Anlage verursacht werde. Die
Auffassung des AWEL, wonach die Nichteinhaltung des Luftreinhalterechts der
Realisierung des Projekts nicht entgegenstehe, sei nicht haltbar. Die fragliche
Rechtsprechung des Bundesgerichts beziehe sich ausdrücklich auf Nationalstrassen
und stütze sich auf den entsprechenden Verfassungsauftrag von Art. 83 BV;
vorliegend gelange sie nicht zur Anwendung.
Der Beschwerdegegner weist demgegenüber darauf hin, dass
der Kanton Zürich in seinem Massnahmenplan Lufthygiene bereits umfangreiche
Massnahmen festgelegt habe, um die Luftbelastung auf das zulässige Mass zu
senken. Einzelne Massnahmen des Plans, die sich auf die Förderung des
öffentlichen Verkehrs beziehen, seien Bestandteil des Ausführungsprojekts für
die Oberlandautobahn. Auch flankierende Massnahmen in den Gemeinden Uster und
Wetzikon würden im Rahmen des Projekts umgesetzt. Allerdings genügten die Massnahmen
des Plans noch nicht, um die von der LRV vorgegebenen Ziele zu erreichen; für
eine weitere Senkung der Luftbelastung im Verkehrsbereich seien zusätzliche
Anstrengungen auf eidgenössischer wie auf internationaler Ebene notwendig. Auf
jeden Fall seien aber die Anforderungen des Bundesrechts für den Bau der
Strasse erfüllt.
15.3
Bei der
Liegenschaft der Beschwerdeführerinnen 2 und 3 wird nach den erwähnten
Modellrechnungen des UVB auch nach der Eröffnung der Autobahn nur eine mässige
Zunahme der Luftbelastung erwartet. Ob dies allein ausreichen würde, um die
Legitimation der Beschwerdeführerinnen zu begründen, erscheint fraglich. Diese
machen jedoch geltend, die ungelösten Probleme der Luftreinhaltung stünden der
Erstellung der Verkehrsanlage überhaupt entgegen; zu dieser Rüge sind sie ohne
Weiteres legitimiert.
Im Übrigen sind die Immissionsberechnungen des UVB
anerkanntermassen mit Unsicherheiten behaftet (UVB, S. 59 Tabelle 7.2-4,
S. 60 f. Ziff. 7.2.7; dazu auch die Stellungnahme des AWEL vom
18. Oktober 2005, S. 23) und weisen für kurze Distanzen keine grosse
Genauigkeit auf. Es ist daher nicht auszuschliessen, dass auch bei den Beschwerdeführerinnen
eine grössere Belastung eintritt, als dies in den kartografischen Darstellungen
des UVB-Anhangs zum Ausdruck kommt.
15.4
Um die
Schadstoffemissionen einer Verkehrsanlage zu beschränken, ordnet die zuständige
Behörde zunächst im Rahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung alle technisch
und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen an, die sich
zur Verminderung der Emissionen eignen (Art. 11 Abs. 2 USG,
Art. 18 LRV). Reichen die vorsorglichen Massnahmen nicht aus, um das
Entstehen übermässiger Immissionen zu verhindern, sorgt die Behörde dafür, dass
die Verkehrsanlage in eine Massnahmenplanung einbezogen wird, welche die
zusätzlich erforderlichen baulichen, betrieblichen, verkehrslenkenden oder
-beschränkenden Massnahmen bezeichnet (Art. 44a USG, Art. 19 und
31 ff. LRV; vgl. BGE 122 II 97 E. 6a).
Wirksame Massnahmen zur Begrenzung der Abluftemissionen an
den Tunnelportalen sind kaum denkbar. Als bauliche Massnahme käme wohl nur die
Errichtung einer Tunnelluftabsaugung ähnlich jener in Hellberg infrage, mit welcher
die Abgase der in Richtung Wetzi-kon-Ost führenden Tunnelröhre vor dem Portal
gesammelt und in höhere Luftschichten verfrachtet würden. In erster Linie wäre
eine solche Anlage beim Ausgang des Tunnels Alt Hellberg erforderlich;
möglicherweise würde zum Erreichen einer ausreichenden Wirkung auch eine Anlage
beim Tunnel Grüt-Morgen benötigt. Hinsichtlich der Auswirkungen solcher Anlagen
auf die Landschaft, des zusätzlichen Energieverbrauchs und der Kosten wäre
deren Bau jedoch in Anbetracht der sehr kleinräumigen Grenzwertüberschreitung
klarerweise unverhältnismässig. Er kommt daher weder als Massnahme der
vorsorglichen Emissionsbegrenzung noch im Rahmen eines Massnahmenplans in
Betracht.
Betriebliche, verkehrslenkende oder verkehrsbeschränkende
Massnahmen lokaler Art, die zur Begrenzung der Abluftemission an den Portalen
geeignet wären, sind ebenfalls nicht ersichtlich. Eine Beschränkung des
Verkehrsaufkommens im Tunnel stünde im Widerspruch zum Zweck der Anlage, die
dazu dienen soll, den Verkehr auf der Autobahn zu konzentrieren und die lokalen
Strassen zu entlasten. Mit Bezug auf Geschwindigkeitsbeschränkungen in den
Tunneln ist fraglich, ob diese überhaupt einen positiven Effekt auf den
Schadstoffausstoss am Portal hätten; mit Sicherheit kann angenommen werden,
dass sie nicht ausreichen würden, um die lokale Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
zu verhindern.
Längerfristig wäre eine Reduktion des
Schadstoffausstosses, die auch hier wirksam würde, allenfalls mit einer generellen
Begrenzung der Emissionen der Motorfahrzeuge zu erreichen
(vgl. Art. 17 LRV). Diese kann jedoch nicht im Rahmen des
vorliegenden Strassenprojekts angeordnet werden und fällt auch nicht in die
Kompetenz der kantonalen Behörden.
15.5
Die vom
AWEL vorgeschlagenen ebenso wie die im kantonalen Massnahmenplan bereits
vorgesehenen Massnahmen zielen auf eine grossräumige Reduktion der
Luftbelastung, welche aus dem Betrieb der Autobahn – insbesondere wegen der
voraussichtlichen Verkehrszunahme – resultieren wird. Das Vermeiden einer
punktuellen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte bei den Tunnelportalen ist
nicht das Ziel dieser Massnahmen, und sie wären zu diesem Zweck auch nicht geeignet;
insoweit ist den Beschwerdeführerinnen zuzustimmen.
Die Rechtmässigkeit eines Strassenprojekts hängt indessen
nicht davon ab, dass der entsprechende Massnahmenplan sämtliche Massnahmen
aufzeigt, die erforderlich sind, um eine Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte vollständig zu vermeiden.
Im Festsetzungsverfahren
ist "in erster Linie zu prüfen, ob alle zur Verfügung stehenden, für den
Bauherrn zumutbaren baulichen und technischen Mittel ausgeschöpft worden sind,
um die Emissionen zu reduzieren. Soweit auch die Anordnung betrieblicher
Massnahmen in die Zuständigkeit des Bauherrn oder der Plangenehmigungsbehörde
fällt und diese die Ausge-staltung des Werks beeinflussen, sind sie ebenfalls
schon im Rahmen des Nationalstrassen-Ausführungsprojekts vorzusehen. Steht
trotz dieser Massnahmen fest oder ist zu erwarten, dass vom Verkehr allein oder
von ihm zusammen mit anderen Anlagen übermässige Immissionen verursacht werden,
so hat die Beh
örde dafür zu sorgen, dass die Strassenanlage in eine
Massnahmenplanung im Sinn von Art. 31 und 33 LRV einbezogen wird, in deren
Rahmen über die Vorkehren zur Einschr
änkung der Luftverunreinigung
zu beschliessen ist" (BGE 122 II 97 E. 6a; vgl. auch 122 II 165
E. 15). Nicht verlangt wird nach dieser Rechtsprechung, dass schon bei der
Genehmigung des Strassenprojekts Massnahmen beschlossen werden, die sich auf
die Fahrzeuge und den Verkehr beziehen, wie das insbesondere bei
verkehrslenkenden und -beschränkenden Massnahmen zutrifft. Die Einschränkung
ergibt sich daraus, dass für Massnahmen dieser Art andere Zuständigkeiten
gelten (BGE 122 II 97 E. 6a und 6b), und rechtfertigt sich entgegen
der Annahme der Beschwerdeführerinnen nicht nur beim Bau von Nationalstrassen.
Soweit ersichtlich noch nicht beantwortet hat die
Rechtsprechung die Frage, wieweit es überhaupt Aufgabe eines Massnahmenplans im
Sinn von Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV sein kann, eine nur
punktuell auftretende Überschreitung von Immissionsgrenzwerten in Situationen
der vorliegenden Art zu verhindern. Eine lokale Überschreitung von Grenzwerten
tritt mit grosser Wahrscheinlichkeit an den Portalen aller längeren Strassentunnel
auf und wird sich ohne unverhältnismässigen Aufwand kaum je verhindern lassen.
In diesen Fällen muss es gestattet sein, die Anlage dennoch zu errichten, denn
der Verzicht auf die Anlage wäre ebenfalls unverhältnismässig.
Vorliegend haben die kantonalen Behörden die Anforderungen
der Luftreinhaltung im dargestellten Umfang erfüllt. Dass der Massnahmenplan
mit Blick auf dessen eigentliche, auf grössere Räume bezogene Zielsetzungen
nicht genüge, wird von den Beschwerdeführerinnen nicht geltend gemacht und wäre
für den vorliegenden Entscheid auch kaum relevant. Die Beschwerde erweist sich
damit in diesem Punkt als unbegründet.
Anliegen einzelner
Beschwerdeführender
- VB.2008.00175 (A AG)
16.
Die Beschwerdeführerin 1 stellt Anträge betreffend
die Gestaltung des Anschlusses Wetzikon-West und verlangt zusätzlichen
Lärmschutz zugunsten zweier ihrer Grundstücke (Situation 1:1000, Dok.
Nr. 611; Landerwerbsplan 1:1000, Dok. Nr. 651).
16.1
Mit ihrer
Einsprache hatte die Beschwerdeführerin eine Verschiebung des Anschlusses
Wetzikon-West in östlicher Richtung um rund 300 m verlangt. Diesen Antrag
hält sie nicht aufrecht, ersucht jedoch um eine Umgestaltung des Anschlusses,
insbesondere eine Verschiebung des Kreisels nach Westen. Sie weist darauf hin,
dass sich auf ihrem Grundstück Kat.-Nr. 01 in Wetzikon denkmalpflegerisch
wertvolle Gebäude befänden, welche durch die besondere Nähe des voraussichtlich
stark befahrenen Kreisels in Mitleidenschaft gezogen würden. Nach ihrer Auffassung
wäre eine Verschiebung um rund 50 m problemlos möglich. Für den Fall, dass
sich die Verschiebung nicht realisieren lässt, ersucht sie um geeignete
Festlegungen, welche ihr die Errichtung einer Parkierungsanlage unmittelbar im
Anschluss an den Kreisel ermöglichen; mit dieser als Hochbaute zu realisierenden
Anlage, die zwischen den Kreisel und ihre Gebäude zu liegen käme, möchte sie
die Auswirkungen des Kreisels vermindern. Zu diesem Zweck wünscht sie die
Festlegung einer Baulinie, welche einen Abstand von maximal 2 m von der
Strasse aufweist.
Nach den Ausführungen des Beschwerdegegners ist eine
Verschiebung des Kreisels aufgrund der Niveauverhältnisse, Rampenneigungen und
Fixpunkte der Linienführung nicht möglich, ohne die für den Strassenbau
geltenden VSS-Normen (Normen des Schweizerischen Verbands der Strassen- und
Verkehrsfachleute) zu verletzen. Eine mögliche Zufahrt zu einer
Parkierungsanlage könne jedoch auf der westlichen Seite des Kreisels in
Aussicht gestellt werden und werde bei der Detailprojektierung aufgezeigt.
Bezüglich der Parkierungsproblematik verweist der Beschwerdegegner auf eine mit
der Beschwerdeführerin geführte Korrespondenz und stellt "im Hinblick auf
eine spätere Ausarbeitung des Detailprojekts durch das Bundesamt für Strassen
... eine Lösungsfindung in Aussicht" (
Beschwerdeantwort
,
N. 32). Anlässlich des Augenscheins bestätigten beide Parteien ihre
Verhandlungsbereitschaft.
Dass eine Verschiebung des Kreisels aufgrund der örtlichen
Gegebenheiten und der Anforderungen des Strassenbaus schwerlich möglich ist,
erscheint aufgrund dieser Angaben sowie der Erläuterungen anlässlich des Augenscheins
als nachvollziehbar; die entsprechende Festsetzung des Regierungsrats ist
jedenfalls nicht rechtsverletzend. Sodann ist auch naheliegend, dass die
kleinräumigen Festlegungen, welche die von der Beschwerdeführerin gewünschte
Parkierungsanlage anbelangen, erst bei der Detailprojektierung getroffen werden
können. Die Abtrennung dieser Problematik vom Ausführungsprojekt ist nach dem
Gesagten zulässig (vorn, E. 6.2); sie hat keinen Einfluss auf das
festzusetzende Projekt, da dieses nicht davon abhängt, ob und in welcher Weise
die Parkierungsprobleme der Beschwerdeführerin gelöst werden.
16.2
Die
Beschwerdeführerin beanstandet des Weitern, dass das Ausführungsprojekt für
ihre unüberbauten Grundstücke Kat.-Nr. 02 (Gemeinde Seegräben) und
Kat.-Nr. 03 (Gemeinde Wetzikon) keinen genügenden Lärmschutz vorsehe. Beim
ersten handle es sich um ein Grundstück in der Reservezone, welches im
kantonalen Richtplan als Bauentwicklungsgebiet ausgeschieden sei, beim zweiten
um ein solches in der Landwirtschaftszone, das der kantonale Richtplan als
Siedlungsgebiet bezeichne. In beiden Fällen behindere die Lärmbelastung eine
spätere Einzonung. Diesem Umstand sei bei der Interessenabwägung, die gemäss
§ 14 StrassG ebenso wie nach den Bestimmungen des Lärmschutzrechts
erforderlich sei, keine genügende Beachtung geschenkt worden.
Eine umfassende Interessenabwägung unter Einbezug der
Lärmaspekte ist bei der Planung der Verkehrsanlage, insbesondere hinsichtlich
Linienführung, Bauweise etc. vorzunehmen. Dass diese Festlegungen mit Rücksicht
auf die weder eingezonten noch überbauten Liegenschaften der Beschwerdeführerin
geändert werden müssten, wird jedoch auch von ihr nicht geltend gemacht. Im
Übrigen gelten bei der Errichtung lärmiger Anlagen und bei der Einzonung von
lärmbelasteten Grundstücken die Grundsätze des USG und der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV). Danach ist bei der
Errichtung einer ortsfesten Anlage darauf zu achten, dass die von ihr allein
erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten
(Art. 25 Abs. 1 USG), wobei unter bestimmten Voraussetzungen auch
höhere Immissionen zugelassen werden können (Art. 25 Abs. 2 und 3
USG). Planungswerte und andere Belastungsgrenzwerte gelten jedoch gemäss
Art. 41 LSV nur:
-      bei
Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen (Abs. 1),
-      in noch
unüberbauten Bauzonen dort, wo nach dem Planungs- und Baurecht Gebäude mit lärmempfindlichen
Gebäuden erstellt werden dürfen (Abs. 2 lit. a) und
-      im nicht
überbauten Gebiet von Zonen mit erhöhtem Lärmschutzbedürfnis (Abs. 2
lit. b).
Die von der Beschwerdeführerin genannten Grundstücke
befinden sich weder in einer Bauzone noch in einer Zone mit erhöhtem
Lärmschutzbedürfnis und enthalten auch keine Gebäude mit lärmempfindlichen
Räumen. Eine Begrenzung der Emissionen gemäss Art. 25 USG ist in dieser
Situation nicht erforderlich (vgl. zum Ganzen Robert Wolf in: Kommentar
USG, Art. 25 N. 56–58). Nach den Regeln von Art. 24 USG bzw.
Art. 29 und 30 LSV kann dies tatsächlich dazu führen, dass solche
Grundstücke wegen einer zu hohen Lärmbelastung nicht mehr eingezont und
erschlossen werden dürfen.
Eine Interessenabwägung findet nach den Bestimmungen des
Lärmschutzrechts insoweit statt, als die Emissionen im Rahmen der Vorsorge zu
begrenzen sind; dabei ist auf die technischen und betrieblichen Möglichkeiten
sowie auf die wirtschaftliche Tragbarkeit zu achten (Art. 11 Abs. 2
USG; Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV). Wirtschaftliche Tragbarkeit wird
in Fällen, da bereits die Planungswerte nach Art. 25 Abs. 1 USG
eingehalten sind, nur angenommen, wenn sich mit relativ geringem Aufwand eine
wesentliche zusätzliche Reduktion der Emissionen erreichen lässt (BGr,
16. Mai 2006, 1E.20/2005, E. 2.2, www.bger.ch; BGE 124 II 517
E. 5a). Umso mehr muss dies gelten, wo schon keine Pflicht zur Einhaltung
der Planungswerte besteht bzw. wo diese gestützt auf Art. 25 Abs. 2
USG überschritten werden dürfen. Zusätzlich ist im vorliegenden Fall zu
berücksichtigen, dass der Bau der Oberlandautobahn für diese Grundstücke
voraussichtlich ohnehin eine Verbesserung im Vergleich zur heutigen
Lärmbelastung seitens der Zürcherstrasse mit sich bringt.
Was schliesslich den Einwand der Beschwerdeführerin
anbelangt, dass für die Gebäude Zürcherstrasse 142 und 143 in Seegräben
Erleichterungen im Sinn von Art. 7 LSV gewährt worden seien, nicht aber
für ihre Parzelle Kat.-Nr. 02, so beruht dieser wohl auf einem
Missverständnis. Erleichterungen nach Art. 7 Abs. 2 LSV wirken
zugunsten
der lärmigen Anlage
und haben zur Folge, dass die von ihr ausgehende
Lärmbelastung die Planungswerte überschreiten darf (Art. 25 Abs. 2
USG). Da auf dem Grundstück der Beschwerdeführerin nach dem Gesagten keine
Planungswerte einzuhalten sind, besteht hier auch kein Anlass für Erleichterungen.
- VB.2008.00181 (F)
17.
17.1
Die
Beschwerdeführerin 8 betreibt auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 04 und
05 in Otti-kon-Gossau (Nähe Weiler Hellberg) eine Pferdeanlage mit Stallungen
für 15 Sportpferde (Polospiel), Aufenthaltsfläche, Weidefläche und Wohnhaus.
Der Tunnel Alt Hellberg, der in diesem Abschnitt im Tagbau erstellt werden
soll, verläuft mitten durch die beiden Grundstücke. Die Baustelle für den
Tagbau reicht bis auf wenige Meter an das Wohnhaus heran, grosse Teile der
Pferdeanlage (nicht jedoch die Stallungen) müssen während der Bauphase
abgebrochen werden (Situation 1:1000, Dok. Nr. 714;
Landerwerbsplan 1:1000, Dok. Nr. 781; Baulogistik,
Installationsplätze, Transportpiste 1:5000, Dok. Nr. 747).
17.2
Die
Beschwerdeführerin ist durch den Bau der Verkehrsanlage in hohem Mass
betroffen, was sich auch am Augenschein gezeigt hat und vom Beschwerdegegner
anerkannt wird. Nach seinen Angaben wird die eigentliche Bauphase im Bereich
ihrer Liegenschaft ein bis eineinhalb Jahre dauern; die Transportpiste, die in
einem Abstand von rund 50 m zu ihrem Wohnhaus verläuft, soll während rund
vier Jahren betrieben werden (Beschwerdeantwort, N. 111 f.).
Die Beschwerdeführerin führt aus, dass sie und ihr
verstorbener Ehemann ihren Betrieb in jahrelanger Aufbauarbeit mit Blick auf
einen optimalen Tierschutz eingerichtet hätten. Insgesamt hätten sie für die
Renovation des Wohngebäudes und die Erstellung der Pferdeanlage mehrere
Millionen Franken investiert. Eine Einschränkung der Anlage sei für die Tiere
nicht zumutbar; sie verweist diesbezüglich auf Gutachten des Schweizer
Tierschutzes und der Laufstall-Arbeitsgemeinschaft vom 9. November und
6. Dezember 2005, die ihrer Einsprache beilagen. Der Tagbau des Tunnels
werde dazu führen, dass grosse Teile der Anlage während der Bauphase
abgebrochen würden. Da Sportpferde für Polo auf möglichst ebenem Gelände
trainiert werden müssten, werde es in der Umgebung der Liegenschaft auch kaum
möglich sein, eine geeignete Ersatzfläche zu schaffen. Um die Pflege und das
Training der Pferde aufrechtzuerhalten, wäre sie daher gezwungen, die
Liegenschaft aufzugeben (Beschwerdeschrift, N. 9 ff.; Replik
N. 35, 43).
Wieweit diese Befürchtungen
zutreffen bzw. durch geeignete Ersatzmassnahmen allenfalls gemildert werden können,
ist hier nicht weiter zu klären. Auch wenn die Beeinträchtigung durch den
Strassenbau für die Beschwerdeführerin schwer wiegt, vermag ihr privates
Interesse an einer Vermeidung dieser Belastung das öffentliche Interesse an der
Erstellung der Verkehrsanlage doch nicht zu überwiegen. Die ihr erwachsenden
Nachteile sind vielmehr im Rahmen des Entschädigungsverfahrens näher zu prüfen.
Die Einwendungen, welche die Beschwerdeführerin unter den
Aspekten des Moorschutzes und des Landschaftsschutzes gegen die geplante
Linienführung erhebt, werden in den allgemeinen Erwägungen behandelt.
17.3
Die
Beschwerdeführerin beanstandet die
Lärmimmissionen
, von denen ihre
Liegenschaft sowohl während der Bauphase als auch während des Betriebs der
Autobahn betroffen wird.
17.3.1
In der
Bauphase
treten lärmintensive Bauarbeiten vor allem beim
Abbruch und Moränenabbau, bei Erdbau- und Aushubarbeiten sowie bei
Sicherungsmassnahmen (Verankerungen) auf (UVB-Hauptbericht, Kap. 7.3.3.a).
Zur Begrenzung von Baulärm hat das BAFU gestützt auf
Art. 6 LSV eine Richtlinie erlassen (Baulärm-Richtlinie vom
15. Dezember 1986, aktualisierte Ausgabe vom 24. März 2006). Die
Richtlinie legt keine eigentlichen Grenzwerte fest, sondern umschreibt die
baulichen und betrieblichen Massnahmen zur Begrenzung der Emissionen. Es werden
drei Massnahmenstufen A, B, C unterschieden, wobei Stufe A die geringsten,
Stufe C die strengsten Massnahmen vorsieht. Die Ermittlung der Massnahmenstufe
richtet sich gemäss Ziff. 2.2 der Baulärm-Richtlinie nach:
-      dem
Abstand zwischen Baustelle und Räumen mit lärmempfindlicher Nutzung,
-      Tageszeit
und Wochentag, an welchen die Bauarbeiten ausgeführt werden,
-      der Dauer
der lärmigen Bauphase bzw. der lärmintensiven Bauarbeiten und
-      der
Lärmempfindlichkeit der betroffenen Gebiete (Empfindlichkeitsstufen gemäss
Art. 43 LSV).
Für das hier interessierende Gebiet geht der UVB davon
aus, dass die lärmintensiven Arbeiten in die Massnahmenstufe B fallen; nur
bei Arbeiten ausserhalb der regulären Arbeitszeiten, z.B. bei Nachtarbeiten,
gelte die Massnahmenstufe C (UVB-Hauptbericht, Kap. 7.3.3.b). Der
Beschwerdegegner hält auch im Beschwerdeverfahren grundsätzlich an dieser
Einschätzung fest. Er weist darauf hin, dass das Ausführungsprojekt keine
genaueren Aussagen bezüglich Baulärm zulasse als jene, die im UVB ausgewiesen
seien. Es sei daher sinnvoll und zulässig, die vorläufige Einteilung in
Massnahmenstufen für die betroffenen Gebiete gesamthaft und nicht
einzelgebäudeweise vorzunehmen. In diesem Sinn sei vorgesehen, für alle Gebäude
in einem Abstand von weniger als 300 m von der Baustelle grundsätzlich die
Massnahmenstufe B und nur ausserhalb der regulären Arbeitszeit die Stufe C
anzuwenden. Falls sich im Verlauf der Detailprojektierung, Ausschreibung und
Auswertung der Unternehmerofferten zeige, dass eine relevante Verschlechterung
des Baulärms für die Beschwerdeführenden zu erwarten sei, werde die Bauherrin
eine Verschärfung hin zur Massnahmenstufe C veranlassen. Im Übrigen sei
darauf hinzuweisen, dass Stufe C gegenüber Stufe B nur zwei zusätzliche
Massnahmen vorsehe: Eine Zeitbeschränkung für lärmintensive Massnahmen auf 7
statt 8 Stunden pro Tag und den Einbau von Schallschutzfenstern.
Die Beschwerdeführerin verlangt, dass die Anwendung der
Massnahmenstufe C schon im heutigen Zeitpunkt verbindlich festgelegt werde.
Es bedeute einen erheblichen Unterschied, ob ein Wohnhaus 300 m oder wie
in ihrem Fall nur 6 m von der Baustelle entfernt stehe. Überdies sei
völlig unklar, wie sie sich in einem späteren Zeitpunkt noch zur Wehr setzen
könne.
Die Ausführungen des Beschwerdegegners, wonach der
Konkretisierungsgrad des Ausführungsprojekts noch keine genauen Aussagen über
die Lärmverursachung bei den Bauarbeiten zulässt, sind nachvollziehbar. Dies
ist kein Mangel des Ausführungsprojekts; der Einwand der Beschwerdeführerin,
welche den UVB insoweit als unvollständig betrachtet, ist unbegründet. Die
Festlegung der Massnahmenstufe gemäss Baulärm-Richtlinie hat anderseits auch
keinen Einfluss auf das Ausführungsprojekt, und es ist deshalb zulässig, diesen
Entscheid auf die Phase der Detailprojektierung zu verschieben. Für den
Rechtsschutz der Beschwerdeführerin genügt allerdings nicht, dass sie sich
dannzumal, wie vom Beschwerdegegner vorgeschlagen, an die Bauherrschaft, die
kantonale Fachstelle Lärmschutz oder die Umwelt-Baubegleitung wenden kann. Er
wird vielmehr dafür zu sorgen haben, dass die anwendbare Massnahmenstufe
spätestens zum Zeitpunkt des Enteignungsverfahrens festgelegt wird (vorn,
E. 6.2.5).
17.3.2
Die Beschwerdeführerin beanstandet auch die aus dem
Betrieb
der
Autobahn zu erwartenden Lärmimmissionen und macht geltend, dass bei ihren
Grundstücken dannzumal "beinahe die Planungswerte für die Nacht überschritten"
würden.
Der Planungswert für die Nacht beträgt bei den der
Empfindlichkeitsstufe III zugewiesenen Grundstücken der Beschwerdeführerin
50 dB(A) (Anhang 3 zur LSV). Das von ihr zitierte Dokument (UVB,
Anhang 7.3-2) zeigt für ihren Standort jedoch nur eine Lärmbelastung im
Bereich von ca. 45 dB(A). Das entspricht den Angaben des Beschwerdegegners,
der ausführt, die Lärmimmissionen bei den Grundstücken der Beschwerdeführerin
lägen gemäss Berechnungen auf der Basis des UVB in der Nacht um mehr als
6 dB(A) unter dem Planungswert.
Genauere Berechnungen zu diesem Punkt sind nicht
erforderlich. Selbst wenn die Lärmbelastung den Planungswert nahezu erreichen
sollte, wäre der Beschwerdegegner nicht verpflichtet, zum Schutz der
Beschwerdeführerin zusätzliche Massnahmen zu treffen. Auch die von ihr
beantragte Verlängerung des Tunnels um rund 200 m in Richtung Kreisel
Betzholz liesse sich aufgrund dieser Lärmbelastung nicht rechtfertigen.
17.4
Die
Beschwerdeführerin wendet sich ferner gegen die beim Bau des Tunnels zu
erwartenden
Erschütterungen
. Sie befürchtet insbesondere, ihr 200 Jahre
altes Wohnhaus werde diese nicht unbeschadet überstehen. Wie schon mit ihrer
Einsprache beantragt sie daher, das Wohngebäude sei gegen Erschütterungen zu
schützen. Ferner sei über dasselbe auf Kosten des Kantons ein Rissprotokoll zu
erstellen sowie während der Bauphase eine periodische Prüfung durch einen
neutralen Experten vorzunehmen.
Der Beschwerdegegner stimmt dem Antrag betreffend
Erstellung eines Rissprotokolls an bestehenden Gebäuden sowie periodische
Prüfung während der Bauphase durch einen neutralen Experten, je auf Kosten des
Kantons, zu. Davon ist Vormerk zu nehmen.
Im Übrigen führt der Beschwerdegegner aus, dass dem
Anliegen der Beschwerdeführerin betreffend Schutz vor Erschütterungen
weitgehend entsprochen werde. Eine Minimierung der Erschütterungen werde mit
der Wahl der Baumethoden angestrebt, so könnten Rühlwandträger gebohrt statt
gerammt werden. Die Gefahr von Gebäudeschäden durch Erschütterungen werde
erfahrungsgemäss als gering eingestuft, da nicht direkt an der Gebäudesubstanz
gebaut werde und das Lockergestein dämpfend wirke. Schliesslich werde die rund
50 m vom Gebäude der Beschwerdeführerin entfernt liegende Baupiste einen
Asphaltbelag aufweisen und nur geringe Erschütterungen verursachen.
Diese Ausführungen des Beschwerdegegners enthalten keine
verbindlichen Zusagen in Bezug auf bestimmte Massnahmen, wie die
Beschwerdeführerin zutreffend feststellt. Es ist jedoch nicht von der Hand zu
weisen, dass die Baumethoden nicht derart weit im Voraus im Detail festgelegt
werden können. Diese Schwierigkeit zeigt sich auch beim Antrag der Beschwerdeführerin,
welche ohne nähere Angaben verlangt, ihr Wohngebäude sei "gegen die Erschütterungen
zu schützen". Das Begehren ist in dieser Allgemeinheit zu wenig konkret,
um als verbindliche Anordnung ins Dispositiv des Entscheids aufgenommen zu
werden. Dass ein absoluter Schutz vor Erschütterungen nicht möglich ist,
versteht sich von selbst.
Der Verordnungsgeber hat bis heute keine
Immissionsgrenzwerte für Erschütterungen festgelegt. Die vom BAFU in
Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Verkehr erlassene Weisung für die
Beurteilung von Erschütterungen und Körperschall bei Schienenverkehrsanlagen
(BEKS) vom 20. Dezember 1999 könnte allenfalls analog für die Beurteilung
von Anlagen des Strassenverkehrs herangezogen werden; sie bezieht sich jedoch
nicht auf Erschütterungen während der Bauphase, sondern beim Betrieb der
Anlage, welche vorliegend kaum problematisch sind.
Konkretere Anordnungen mit Bezug auf den Schutz vor
Erschütterungen sind daher im Rahmen der Festsetzung des Ausführungsprojekts
nicht möglich.
17.5
Die
Beschwerdeführerin beanstandet sodann ungenügende Massnahmen zum Schutz vor
Staub und anderen Luftbelastungen während der Bauphase.
Die Richtlinie "Luftreinhaltung auf Baustellen"
des BAFU vom 1. September 2002 (aktualisierte Ausgabe vom 1. Januar
2009) beschreibt die technischen und betrieblichen Massnahmen zur Begrenzung
der Luftschadstoff-Emissionen von Baustellen, wobei sie zwei Massnahmenstufen A
und B unterscheidet. Gemäss dem UVB wird das ganze Bauvorhaben der strengeren
Massnahmenstufe B zugeordnet, und der UVB führt aus, welche Massnahmen
gestützt darauf voraussichtlich zu treffen sind; die Aufzählung umfasst sämtliche
in der Richtlinie vorgesehenen Massnahmen, welche im vorliegenden Zusammenhang
zur Anwendung gelangen können (UVB-Hauptbericht, Kap. 7.2.3).
Die Beschwerdeführerin beantragte mit ihrer Einsprache an
den Regierungsrat, es seien "die schärfsten Massnahmen gemäss BUWAL für
die Luftreinhaltung anzuordnen", was nichts anderes bedeuten konnte, als
dass die im UVB genannten Massnahmen verbindlich vorzusehen seien. Der
Regierungsrat verwies in seinem Entscheid nur in allgemeiner Form auf die
Richtlinie des BAFU und wies den Antrag der Beschwerdeführenden ab
(angefochtener Entscheid,
S. 60,
zu 6). Mit ihrer Beschwerde verlangt die Beschwerdeführerin erneut, es
seien die strengsten Massnahmen gemäss Stufe B der BAFU-Richtlinie zu ergreifen
und der Beschwerdegegner sei im vorliegenden Verfahren auf diese zu
verpflichten. Der Beschwerdegegner anerkennt, dass die Massnahmenstufe B
gemäss Richtlinie des BAFU zur Anwendung gelange, wendet jedoch ein, dass die
Gestaltung der Bauausschreibungen nicht Gegenstand der Projektfestsetzung sei,
sondern in die Detailprojektierung falle, und beantragt die Abweisung des
Begehrens (Duplik, N. 46; die Ausführungen der
Beschwerdeantwort
, N. 132, beziehen sich irrtümlich auf den
Lärmschutz).
Aufgrund dieser Äusserungen
der Parteien ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, worin die Differenz zwischen
ihren Standpunkten liegt. Einigkeit besteht offenbar darüber, dass die
Massnahmenstufe B der Richtlinie Luftreinhaltung des BAFU zur Anwendung
gelangt. Das bedeutet, dass die in der Richtlinie genannten Massnahmen zu
ergreifen sind, soweit sie im konkreten Fall von Belang sind. Dass keine
Massnahmen getroffen werden müssen, die aufgrund des Projekts von vornherein
nicht infrage kommen, ist selbstverständlich und gelangt auch im UVB zum
Ausdruck, welcher z.B. die Massnahmen T7 (Sanierungs- und Einbaubereiche
auf Brücken) und T13 (emissionsarme Sprengstoffe) nicht in seiner Aufzählung
erwähnt.
Manche Massnahmen bedürfen freilich einer Präzisierung. So
besteht bei der Forderung, emissionsarme Arbeitsgeräte einzusetzen
(Massnahme G1), bei der optimalen Ablaufplanung (B1) oder der Schulung des
Baupersonals (B4) Konkretisierungsbedarf. Insoweit trifft die Aussage des
Beschwerdegegners zu, dass die Gestaltung der Bauausschreibungen nicht
Gegenstand der Projektfestsetzung sein kann. Eine dahingehende Forderung hat
auch die Beschwerdeführerin nicht erhoben. Zahlreiche Massnahmen der Richtlinie
enthalten hingegen genaue Vorgaben, die ohne Weiteres in eine Ausschreibung
übernommen werden können.
Unklar ist, ob sich der Beschwerdegegner vorbehalten will,
einzelne in der Richtlinie und im UVB genannte Massnahmen nicht strikt zu befolgen.
Ein solcher Spielraum steht ihm grundsätzlich zu, da die Richtlinie, wie es ihr
Name sagt, keine Regelung allgemeinverbindlicher Art darstellt; zum Erlass
einer entsprechenden Verordnung wäre das BAFU auch nicht kompetent. Nachdem
aber schon im UVB auf die anzuwendenden Massnahmen hingewiesen wurde und die
Beschwerdeführerin eine verbindliche Festlegung derselben beantragt, hätte es
am Beschwerdegegner gelegen, sich deutlich zu diesem Punkt zu äussern und
allenfalls zu begründen, weshalb einzelne Massnahmen nicht zu treffen seien
oder noch nicht festgelegt werden könnten. Eine Begründung diesen Inhalts hat
er nicht geliefert.
Unter diesen Umständen ist zur Klärung der Rechtslage mit
dem Beschwerdeentscheid festzuhalten, dass bei den Bauarbeiten die Massnahmen
der Stufe B gemäss der Richtlinie Luftreinhaltung auf Baustellen des BAFU anzuwenden
sind. Die Beschwerde ist insoweit gutzuheissen. Diese Anordnung gilt jedoch nur
für Bauarbeiten, von denen die Beschwerdeführerin 8 betroffen ist; eine
weitergehende Regelung läge ausserhalb des Streitgegen.-stands des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens.
17.6
Mit Blick
auf die Immissionen während der Bauphase stellte die Beschwerdeführerin am
Augenschein den Antrag, die Transportpiste sei so weit zu verschieben, dass sie
ausserhalb ihrer Grundstücke zu liegen komme. Ein solches Begehren konnte in
diesem Verfahrensstadium grundsätzlich nicht mehr gestellt werden. Gemäss den
Angaben des Beschwerdegegners war der Beschwerdeführerin jedoch bereits in
einer ausseramtlichen Einigungsverhandlung zugesichert worden, die
Transportpiste werde so weit verschoben, dass sie um das Grundstück
herumgeführt werden könne (Beschwerdeantwort, N. 113).
Die Liegenschaft der Beschwerdeführerin liegt unmittelbar
an der Grenze zur Moorlandschaft. Soweit anhand der vorliegenden Pläne
erkennbar, verläuft der Perimeter des Schutzgebietes fast genau entlang dem
Grundstück Kat.-Nr. 04, möglicherweise sogar teilweise innerhalb
desselben. Wieweit das Anliegen der Beschwerdeführerin durchführbar ist, erscheint
daher als fraglich. Es kann jedenfalls zum heutigen Zeitpunkt nicht beurteilt
werden, sondern ist bei der Detailprojektierung bzw. im Rahmen des
Enteignungsverfahrens abschliessend zu prüfen.
17.7
Die
Beschwerdeführerin wendet sich schliesslich gegen die vorgesehene Aufhebung der
Hinwilerstrasse.
Der Regierungsrat begründet in der
Beschwerdeantwort
nachvollziehbar, weshalb die Beibehaltung dieser
Strasse nicht möglich ist. Er weist darauf hin, dass die Querung mit der
Autobahn eine Unterführung notwendig machen würde, welche aus Gründen des
Moorschutzes und des Grundwasserschutzes nicht infrage komme, da das Bauwerk
die geschützten Riet-Zonen in grosser Tiefe durchqueren und den
Grundwasserträger unzulässig durchschneiden müsste. Die Aufhebung der Strasse
erlaube ferner ökologische Ersatzmassnahmen, und die verbleibenden Strassenverbindungen
ergäben für die Beschwerdeführerin keine übermässigen Umwege. Diesen
Ausführungen hat die Beschwerdeführerin nichts entgegengesetzt. Zu ihrem
Einwand, für die Aufhebung der Strasse fehle es an einem Projektierungsverfahren
gemäss §§ 15 ff. StrassG, hat der Regierungsrat bereits im
Festsetzungsbeschluss zutreffend darauf hingewiesen, dass die mit dem Bau der
Oberlandautobahn zusammenhängende Anpassung lokaler Strassen integrierender
Bestandteil des Gesamtprojekts ist und keine separaten Strassenprojekte
erfordert.
- VB.2008.00189 (Stockwerkeigentümer)
18.
Die Beschwerdeführenden 9–11 wenden sich gegen die im
Bereich des Halbanschlusses Wetzikon-Ost geplante Verkehrsführung auf der
Hofstrasse und Grüningerstrasse sowie gegen den Ausbau dieser Strassen. Sie
machen den Verlust von Besucherparkplätzen sowie eines Containerstandorts
geltend und befürchten überdies Mehrverkehr, schlechtere Zufahrtsmöglichkeiten
zu ihren Grundstücken und eine Erschwerung der Ausfahrt aus ihrer Unterniveaugarage
(Situation 1:1000, Dok. Nr. 712; Landerwerbsplan 1:1000, Dok.
Nr. 779).
18.1
Anlässlich
einer ausseramtlichen Einspracheverhandlung vom 11. Oktober 2007 sicherte
der Beschwerdegegner den Beschwerdeführenden zu, den Ausbau der Hof- und
Grüningerstrasse in der Detailprojektierung zu überarbeiten und auf das minimal
notwendige Mass festzulegen. Ferner werde auf die Beanspruchung von Land der
den Beschwerdeführenden gehörenden Grundstücke Kat.-Nr. 06 und 07
verzichtet.
Im Festsetzungsbeschluss hat der Regierungsrat die
Einsprache der Beschwerdeführenden abgewiesen. Soweit davon die an der
ausseramtlichen Einspracheverhandlung gemachten Zugeständnisse betroffen sind,
beruht dies nach Angaben des Beschwerdegegners auf einem Redaktionsfehler und
ist zu berichtigen. Der Beschwerdegegner anerkennt, dass er auf die
Beanspruchung von Land der Grundstücke Kat.-Nr. 06 und 07 verzichtet;
ausgenommen ist eine zu erwerbende Fläche von 25 m
2
der Parzelle Kat.-Nr. 06, die für
das Trottoir zum Fussgängerstreifen an der Ecke Hofstrasse/Grüningerstrasse
erforderlich ist und auch von den Beschwerdeführenden akzeptiert wird (Replik,
ad Rz. 155; auf dem Landerwerbsplan, Dok. Nr. 779, ist die
abzutretende Fläche nur zum Teil ersichtlich). Von diesem Verzicht des
Beschwerdegegners ist Vormerk zu nehmen.
Indem die Hofstrasse nicht zulasten der Grundstücke der
Beschwerdeführenden verbreitert wird, werden auch die Bedenken der
Beschwerdeführenden betreffend Erschwerung der Zufahrt zu ihrer Liegenschaft
bzw. der Ausfahrt aus ihrer Unterniveaugarage entkräftet.
18.2
Mit Bezug
auf die Linienführung der Hofstrasse bei der Einmündung in die Grüningerstrasse
nennt der Beschwerdegegner verschiedene Gründe, die für die Beibehaltung des
vorliegenden Projekts sprechen. Er ist daher nicht bereit, auf die geplanten
Änderungen zu verzichten, sichert den Beschwerdeführenden jedoch zu,
Einzelheiten im Rahmen der Detailprojektierung zu überprüfen.
Wie sich am Augenschein gezeigt hat, sind die vier
Parkplätze und der Containerstandplatz der Beschwerdeführenden, die entlang der
Hofstrasse kurz vor der Einmündung in die Grüningerstrasse angelegt sind, durch
den geplanten Ausbau der Strassen zwar insofern nicht betroffen, als die
fraglichen Flächen vom Kanton nicht beansprucht werden. Die Beschwerdeführenden
befürchten aber wohl zu Recht, dass die Abstellplätze nach dem Ausbau der Einmündung,
die an dieser Stelle einen Fussgängerstreifen mit Verkehrsteiler ("Verkehrsinsel")
vorsieht, aus Gründen der Verkehrssicherheit nicht mehr benutzt werden können.
Die Beschwerdeführenden verlangen daher, dass die Einmündung in südwestlicher
Richtung von ihren Grundstücken abrücke, wie dies in den ursprünglichen
Projektplänen vorgesehen war (vgl. den mit ihrer Einsprache vom
7. Dezember 2005 als Beilage 11 eingereichten Plan).
Auf die damals vorgesehene
Verkehrsführung kann indessen nicht ohne Weiteres zurückgekommen werden. Nach
den damaligen Plänen wurde der ganze vom Kreisel Wetzikon-Ost in Richtung
Nordwesten abgehende Verkehr über die Hofstrasse geführt, was für die
Beschwerdeführenden sehr viel belastender war als die heutige Lösung. Aufgrund
der dagegen erhobenen Einsprachen sieht das vorliegende Projekt eine
zusätzliche Verbindungsstrasse vor, die vom Kreisel entlang der Autobahn zur
Grüningerstrasse führt. Die Einmündung der Hofstrasse in die Grüningerstrasse
kann daher einfacher gestaltet werden und dem bisherigen Trassee der Hofstrasse
folgen. Eine Verlegung der Einmündung in südwestlicher Richtung, wie von den
Beschwerdeführenden gewünscht, ist unter diesen Umständen nicht mehr nötig und
würde dazu führen, dass zwischen der Strasse und den Grundstücken der Beschwerdeführenden
eine grössere dreieckige Fläche verbliebe, die nur schwer nutzbar wäre. Wenn
der Beschwerdegegner unter diesen Umständen an der vorgesehenen Verkehrsführung
gemäss Ausführungsprojekt festhält, liegt dies zweifellos im Rahmen des ihm
zustehenden Ermessens.
Etwas Anderes ergibt sich auch nicht aus dem Schreiben der
Volkswirtschaftsdirektorin vom 3. April 2007, in welchem diese darauf
hinwies, dass die Liegenschaften der Beschwerdeführenden auch nach dem Bau der
Oberlandautobahn noch rechtsgenügend erschlossen seien und es
Rettungsfahrzeugen, Lieferanten und Besuchern weiterhin möglich sein werde,
diese anzufahren. Die derart umschriebene Erschliessungsqualität bleibt auch
mit dem projektierten Ausbau der Hofstrasse erhalten.
Der Beschwerdegegner hat sich im Übrigen bereit erklärt,
bei der Detailprojektierung auf Einzelheiten der Ausführung zurückzukommen.
Denkbar ist auch, dass den Beschwerdeführenden auf der gegenüberliegenden Seite
der Hofstrasse, wo der Kanton weiteres Land besitzt, als Ersatz für ihre nicht
mehr benutzbaren Parkplätze neue zur Verfügung gestellt werden, was z.B. im Rahmen
des Enteignungsverfahrens geregelt werden kann. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden lägen auch diese Parklätze zweifellos in einer gemäss
§ 244 Abs. 1 PBG nützlichen Entfernung von ihrem Grundstück. Wieweit
ihren Anliegen dannzumal Rechnung getragen werden kann, ist jedoch für die
Festsetzung des Ausführungsprojekts nicht entscheidend; die Abtrennung dieser
Fragen vom Festsetzungsverfahren ist daher ohne Weiteres zulässig.
18.3
Die
Beschwerdeführenden beanstanden schliesslich die im Ausführungsprojekt
vorgesehene Möglichkeit, aus der Grüningerstrasse kommend nach links in die
Hofstrasse abzubiegen. Sie befürchten, dass dies zu zusätzlichem Verkehr auf
der Hofstrasse führe, und verlangen die Beibehaltung des bisherigen
Linksabbiegeverbots.
Das Linksabbiegen in die Hofstrasse war beim bisherigen
Ausbaustand aus Gründen der Verkehrssicherheit nicht möglich. Mit dem
projektierten Ausbau der Strassenverbindung fällt dieses Hindernis dahin, und
die zusätzliche Abbiegemöglichkeit ist aus verkehrstechnischen Gründen
zweifellos sinnvoll, erschliesst die Hofstrasse doch, wie die Vertreter des
Kantons am Augenschein unwidersprochen ausführten, ein weiterhin wachsendes
Industriegebiet. Dass dies zu einer gewissen Zunahme des Verkehrs auf der
Hofstrasse führt, ist durchaus denkbar, macht das Projekt jedoch nicht
rechtswidrig. Dass der zusätzliche Verkehr zu einer Überschreitung von
Belastungsgrenzwerten des Lärmschutzrechts führe, wird weder behauptet noch
erscheint dies als wahrscheinlich.
Kosten- und Entschädigungsfolgen
19.
Die Gerichtskosten sind von den Parteien in erster Linie
entsprechend ihrem Unterliegen zu tragen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 VRG). Nach diesem Grundsatz wären vorliegend die
Beschwerdeführenden kostenpflichtig; lediglich im Verfahren VB.2008.00189, in
welchem die Beschwerdeführenden mit einem erheblichen Teil ihrer Begehren
durchdringen, wären die Kosten zum Teil dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
Von der Kostenverteilung
entsprechend dem Unterliegen kann jedoch aus Gründen der Billigkeit abgewichen
werden, insbesondere wenn sich eine Partei in guten Treuen zum Ergreifen eines
Rechtsmittels veranlasst sah (vgl. Kölz
/Bosshart/Röhl, § 13
N. 23).
Im vorliegenden Verfahren mussten sich die
Beschwerdeführenden mit einem Strassenprojekt nach kantonalem Recht
auseinandersetzen, welches der Kanton auf dieser Rechtsgrundlage gar nicht
verwirklichen will. Die vorgesehene Realisierung des Projekts als
Nationalstrasse gemäss Bundesrecht war nicht Gegenstand des Beschwerdeverfahrens,
und es fehlen für diese vorderhand auch die Rechtsgrundlagen (vgl. vorn,
E. 5.6). Bei dieser Ausgangslage wäre es nicht gerechtfertigt, die Kosten
des Verfahrens den Beschwerdeführenden zu auferlegen.
Im Übrigen waren mit dem
Beschwerdeverfahren in verschiedenen Bereichen Fragen zu klären, die erst
aufgrund der ergänzenden Stellungnahmen und Unterlagen des Beschwerdegegners
beurteilt werden konnten. Das betraf insbesondere die Übernahme des Projekts
ins Nationalstrassennetz, den Rechtsschutz bei Projektanpassungen in der Phase
der Detailprojektierung, den Perimeter der Moorlandschaft, verschiedene
Einwirkungen auf die Moore und die Moorlandschaft, grundsätzliche Fragen des
Landschaftsschutzes und einzelne Beeinträchtigungen der Beschwerdeführenden.
Auch dieser Umstand spricht für eine Kostenauflage an den Beschwerdegegner.
Parteientschädigungen stehen den Beschwerdeführenden
aufgrund des Verfahrensausgangs nicht zu. Auch dem Beschwerdegegner ist aus den
vorstehend genannten Gründen keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Auf
die Beschwerde des Beschwerdeführers 6 wird nicht eingetreten.
2.    Es
wird davon Vormerk genommen, dass der Beschwerdegegner sich gegenüber der
Beschwerdeführerin 8 verpflichtet, an den bestehenden Gebäuden auf
Kat.-Nr. 05 (Gossau) vor Baubeginn ein Rissprotokoll erstellen und während
der Bauphase eine periodische Prüfung durch einen neutralen Experten vornehmen
zu lassen, beides auf seine Kosten.
3.    Es
wird davon Vormerk genommen, dass der Beschwerdegegner gegenüber den
Beschwerdeführenden 9–11 auf die Beanspruchung von Land der Grundstücke
Kat.-Nrn. 06 und 07 verzichtet. Ausgenommen ist eine zu erwerbende Fläche
von 25 m
2
der Parzelle Kat.-Nr. 06 an der Ecke Grüningerstrasse/Hofstrasse;
und entscheidet:
1.    Die
Beschwerde VB.2008.00181 wird teilweise gutgeheissen. Dementsprechend sind bei
den Bauarbeiten im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 (Gossau)
die Massnahmen der Stufe B gemäss der "Richtlinie Luftreinhaltung auf
Baustellen" des Bundesamts für Umwelt anzuwenden.
Im
Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 50'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       540.--   Zustellungskosten,
Fr. 50'540.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Beschluss und Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an…
Minderheitsbegründung
Eine Minderheit des Gerichts ist der Auffassung, die
Beschwerden VB.2008.00176, VB.2008.00177 und VB.2008.00181 seien teilweise
gutzuheissen und der angefochtene Beschluss des Regierungsrats vom 5. März
2008 sei aufzuheben, soweit er die Tunnelluftabsaugung Hellberg und den offenen
Autobahnabschnitt von km 49.050 bis 49.500 genehmigt.
Der vom Bundesrat festgesetzte Perimeter der
Moorlandschaft im Gebiet Hellberg ist nicht gesetzeskonform. Das Flachmoor bei
Hellberg und das dieses umgebende Gebiet zwischen dem Sennwald und dem Weiler
Hellberg gehören richtigerweise ebenfalls zur Moorlandschaft. Das Autobahnprojekt
beansprucht dieses Gebiet jedoch für die oberirdische Strecke zwischen dem
Tunnelportal bei Hellberg und dem Kreisel Betzholz.
Dass der Perimeter der Moorlandschaft in diesem Sinn
erweitert werden muss, ergibt sich bereits aus den Erwägungen des vorliegenden
Entscheids. Dieser zitiert dazu den Vernehmlassungsbericht betreffend
Festsetzung der Moorlandschaft und das Gutachten des Experten Keller: Das
Flachmoor Hellbergriet ("Chliriet") käme sonst ausserhalb der
Moorlandschaft zu liegen; der Sennwald und der Drumlin, auf welchem die
Siedlung Hellberg steht, ergeben eine natürliche Begrenzung der Geländekammer;
und auch die herkömmliche Nutzung und Bauweise der Landschaft sprechen für den
Einbezug des Gebiets in die Moorlandschaft (E.
10.4
und
10.5
). Dieses ist,
wie der Augenschein des Verwaltungsgerichts bestätigt hat, "eine praktisch
intakte, nur zurückhaltend landwirtschaftlich genutzte Landschaft ... Die
bestehende Bahnlinie fügt sich durch ihre niedrige Lage gut ins Landschaftsbild
ein und tritt kaum störend in Erscheinung. Die Geländekammer ist in sich
geschlossen; durch den erhöht gelegenen Sennwald wird sie auch gegenüber dem
Verkehrskreisel Betzholz sowohl optisch wie bezüglich der Immissionen
abgeschirmt, und im Westen bilden die Bauten des Weilers Hellberg einen
passenden Abschluss" (E.
10.6.3
).
Das Gebiet wurde vom Bundesrat nur deshalb nicht zur
Moorlandschaft gezogen, weil dies den Plänen für den Bau der Zürcher
Oberlandautobahn in die Quere gekommen wäre, für die dann eine weiter südlich
verlaufende Linienführung hätte gewählt werden müssen. Die entsprechenden
Verhandlungen zwischen dem Bundesamt für Umwelt und dem Zürcher Regierungsrat
sind im vorliegenden Urteil dokumentiert (E.
10.3
und
10.6.3
). Derartige
Interessen des Strassenbaus dürfen jedoch bei der Festlegung des Perimeters von
Gesetzes wegen keine Rolle spielen, denn die Qualifikation eines Gebiets als
Moorlandschaft darf anerkanntermassen nicht von Rücksichten auf
entgegenstehende Nutzungsinteressen abhängig gemacht werden (E.
9.2
und
10.6.3
).
Sachliche Gründe
gegen
den Einbezug dieses Gebiets
in die Moorlandschaft werden weder von den Parteien des Beschwerdeverfahrens
genannt noch sind solche aus den Erwägungen des vorliegenden Entscheids ersichtlich.
Als einzigen Grund, der die Festlegung der Moorlandschaft gemäss der Verordnung
des Bundesrats rechtfertigen soll, nennt die Mehrheit des Gerichts den
Beurteilungsspielraum, der dem Bundesrat nach der Rechtsprechung zusteht.
Dieser Beurteilungsspielraum ist jedoch kein Freipass für beliebige
Festlegungen, denn auch der Verordnungsgeber muss das ihm zustehende Ermessen
nach objektiven Kriterien ausüben. Nachdem alle zulässigen Gründe
für
den Einbezug des strittigen Gebiets in die Moorlandschaft sprechen und keine
sachlichen Gründe
dagegen
vorliegen, erscheint die mit der Verordnung
vorgenommene Begrenzung der Moorlandschaft schlechterdings nicht vertretbar.
Das Flachmoor bei Hellberg und das dieses umgebende Gebiet zwischen dem
Sennwald und dem Weiler Hellberg müssen vielmehr als Teil der nordöstlich
angrenzenden Moorlandschaft betrachtet werden.
Eine sachgerechte Abgrenzung der Moorlandschaft
müsste in etwa derjenigen entsprechen, welche der ursprüngliche Entwurf vorsah,
wenn sie diesem auch nicht genau zu folgen braucht. Im Süden wäre der Perimeter
jedenfalls bis zum Sennwald auszudehnen, östlich bis an die Bahnlinie bzw. an
den jenseits derselben verlaufenden heutigen Perimeter, im Westen bis an die
Hinwilerstrasse (in Hellberg allenfalls unter Auslassung der an der Strasse
gelegenen Gebäude) und nordwestlich bis mindestens zur Moosacherstrasse. Es ist
jedoch nicht die Aufgabe des Verwaltungsgerichts, den genauen Verlauf des
Perimeters festzulegen; wesentlich ist nur die Feststellung, dass die
weitgehend in sich geschlossene Geländekammer mit dem darin gelegenen Flachmoor
Hellbergriet Teil der Moorlandschaft ist.
Wird die Moorlandschaft in diesem Sinn erweitert, liegen
sowohl die Tunnelluftabsaugung Hellberg wie auch die offene Autobahnstrecke
zwischen dem Tunnelportal bei Hellberg und der Bahnüberführung beim Kreisel
Betzholz innerhalb der Moorlandschaft. Diese Anlageteile sind daher unzulässig.
Demgemäss sind die Beschwerden VB.2008.00176, VB.2008.00177 und VB.2008.00181
teilweise gutzuheissen und der angefochtene Beschluss des Regierungsrats ist
aufzuheben, soweit er die Tunnelluftabsaugung Hellberg und den offenen
Autobahnabschnitt (km 49.050–49.500) genehmigt.
Anzumerken bleibt, dass die von der Mehrheit des Gerichts
geübte Zurückhaltung bei der Überprüfung des Moorlandschafts-Perimeters an sich
verständlich ist. Durch das praktisch absolute Einwirkungs- und
Veränderungsverbot von Art. 78 Abs. 5 BV, welches keinerlei Abwägung
mit entgegenstehenden Interessen erlaubt, ist der Moorschutz strenger geregelt
als praktisch alle andern Bereiche des Natur- und Umweltschutzes. Im
Landschaftsschutz ebenso wie im Lärmschutz und bei der Luftreinhaltung sind
Ausnahmen zugunsten anderer Interessen zulässig. Selbst der Wald ist nicht
derart voraussetzungslos geschützt, sondern es besteht die Möglichkeit einer
Rodungsbewilligung nach Art. 5 des Waldgesetzes. Eine Moorlandschaft ist
hingegen vor jeglichen Einflüssen zu schützen.
Eine derartige Bevorzugung eines einzelnen öffentlichen
Interesses gegenüber allen andern, ebenfalls berechtigten Anliegen ist im
schweizerischen Recht unüblich. Es ist daher verständlich, dass
Vollzugsbehörden und Gerichte aller Stufen die Tendenz haben, durch eine
restriktive Auslegung der Schutzbestimmungen einen Spielraum für andere
Anliegen der Öffentlichkeit zu schaffen. Diesen Bestrebungen ist jedoch
entgegenzuhalten, dass die Vorschriften über den Moorschutz nun einmal mit der
erwähnten Strenge in Verfassung und Gesetz verankert und daher auch in vollem
Umfang zu respektieren sind.
Inhaltsübersicht:
Zuständigkeit, Verfahren
6
Legitimation
6
- Grundeigentümer
6
- Verbände
8
Rechtliches Gehör
14
Übernahme ins Nationalstrassennetz
14
Verhältnis zum Enteignungsverfahren
23
Wahl der Linienführung
29
Formelle Fragen bezüglich Umwelt- und
Landschaftsschutz
34
Moorschutz
38
- Allgemein
38
- Perimeter der Moorlandschaft
40
- Tunnelbau
49
- Stickstoff-Depositionen
54
- Auswirkungen auf die Fauna
60
Landschaftsschutz
63
Luftreinhaltung
72
Anliegen einzelner
Beschwerdeführender
77
- VB.2008.00175 (A AG)
77
- VB.2008.00181 (F)
80
- VB.2008.00189 (Stockwerkeigentümer)
89
Kosten- und Entschädigungsfolgen
92
Minderheitsbegründung
95