zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00165 · 2010-07-14 · de

Kosten für ausserfamiliäre Platzierung | Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen / Koordinationspflicht [Die Beschwerdeführerin stellte sowohl der Bildungsdirektion als auch der Sicherheitsdirektion, aber gestützt auf unterschiedliche Rechtsgrundlagen, ein Gesuch um Kostenübernahme für eine ausserkantonale Fremdplatzierung. Gegen die Verfügung der Bildungsdirektion liess die Beschwerdeführerin Rekurs erheben. Der Regierungsrat sistierte vorerst das Verfahren bis zum Entscheid der Sicherheitsdirektion, hob in der Folge die Sistierung jedoch wieder auf. Die Sicherheitsdirektion sistierte ihrerseits das Verfahren bis zum Entscheid des Regierungsrats über die Sache.] Koordinationsbedarf ist immer dann gegeben, wenn verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen (E. 3.2). Angesichts der unterschiedlichen Auffassungen - insbesondere der Bildungsdirektion bzw. der Sicherheitsdirektion - über die rechtliche Qualifikation der Mindestversorgertaxe im innerkantonalen Bereich kann ein gewisser Koordinationsbedarf nicht verneint werden. Das Koordinationsziel wird jedoch dadurch erreicht, dass die Sicherheitsdirektion ihr Verfahren sistiert hat und der Regierungsrat im Rahmen des Rekursverfahrens auch über die Frage wird entscheiden müssen, ob die Mindestversorgertaxe in Kanton Zürich als Staatsbeitrag oder als wirtschaftliche Hilfe zu qualifizieren ist. Da sich zudem die untere Instanz in der Regel an der Rechtsprechung der höheren ausrichtet, kann die Gefahr von sich widersprechenden und sachlich unhaltbaren Entscheiden mit genügender Bestimmtheit ausgeschlossen werden. Insofern entstehen der Beschwerdeführerin auf Grund der Aufhebung der Sistierung keine erheblichen, nicht wieder gutzumachenden Nachteile (E. 3.7). Nichteintreten

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.14.0 VB.2010.00165
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.14.0 VB.2010.00165
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.14.0 VB.2010.00165

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00165
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00165
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.07.2010
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kosten für ausserfamiliäre Platzierung
Anfechtbarkeit von Zwischenverfügungen / Koordinationspflicht
[Die Beschwerdeführerin stellte sowohl der Bildungsdirektion als auch der Sicherheitsdirektion, aber gestützt auf unterschiedliche Rechtsgrundlagen, ein Gesuch um Kostenübernahme für eine ausserkantonale Fremdplatzierung. Gegen die Verfügung der Bildungsdirektion liess die Beschwerdeführerin Rekurs erheben. Der Regierungsrat sistierte vorerst das Verfahren bis zum Entscheid der Sicherheitsdirektion, hob in der Folge die Sistierung jedoch wieder auf. Die Sicherheitsdirektion sistierte ihrerseits das Verfahren bis zum Entscheid des Regierungsrats über die Sache.]
Koordinationsbedarf ist immer dann gegeben, wenn verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen ein derart enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen (E. 3.2). Angesichts der unterschiedlichen Auffassungen - insbesondere der Bildungsdirektion bzw. der Sicherheitsdirektion - über die rechtliche Qualifikation der Mindestversorgertaxe im innerkantonalen Bereich kann ein gewisser Koordinationsbedarf nicht verneint werden. Das Koordinationsziel wird jedoch dadurch erreicht, dass die Sicherheitsdirektion ihr Verfahren sistiert hat und der Regierungsrat im Rahmen des Rekursverfahrens auch über die Frage wird entscheiden müssen, ob die Mindestversorgertaxe in Kanton Zürich als Staatsbeitrag oder als wirtschaftliche Hilfe zu qualifizieren ist. Da sich zudem die untere Instanz in der Regel an der Rechtsprechung der höheren ausrichtet, kann die Gefahr von sich widersprechenden und sachlich unhaltbaren Entscheiden mit genügender Bestimmtheit ausgeschlossen werden. Insofern entstehen der Beschwerdeführerin auf Grund der Aufhebung der Sistierung keine erheblichen, nicht wieder gutzumachenden Nachteile (E. 3.7). Nichteintreten
Stichworte:
KOORDINATIONSPFLICHT
NICHT GUTZUMACHENDER NACHTEIL
SISTIERUNG
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 9b JugendheimeG
§ 41 SHG
Art. 16 Abs. I ZUG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2010.00165
Beschluss
der
4. Kammer
vom
14. Juli 2010
Mitwirkend:
Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtssekretärin Alexandra Altherr Müller.
In
Sachen
Gemeinde X,
vertreten durch
den Gemeinderat X,
dieser vertreten
Rechtsanwältin A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bildungsdirektion
des Kantons Zürich,
vertreten durch
das Amt für Jugend und
Berufsberatung des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Sicherheitsdirektion
des Kantons Zürich,
vertreten durch
das Sozialamt des
Kantons Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Sistierung/Kosten
für ausserfamiliäre Platzierung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Der
Gemeinderat X errichtete mit Beschluss vom 12. Juni 2006 über D, geboren
1990, Heimatort Z im Kanton Bern, wegen fehlender elterlicher Sorge eine Vormundschaft
nach Art. 368 des Zivilgesetzbuches. D kam in der Schweiz bei einer
Pflegefamilie in der Gemeinde X unter; zuvor lebte er mit seinem verstorbenen
Vater im Ausland.
B.
Vom
14. Januar 2007 bis zum 30. April 2008 wurde D in einem Kinderheim im
Kanton Y fremdplatziert, um ihm den Abschluss einer "Interkulturellen
Vorlehre mit sozialpädagogischer Begleitung" zu ermöglichen. Das Amt für
Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich leistete gegenüber dem Kinderheim
Kostengutsprache für die Übernahme der Versorgertaxe und für die Übernahme des
Restdefizits. Der Gemeinderat X erteilte ebenfalls Kostengutsprachen. Mit
Beschluss des Gemeinderats X vom 11. März 2008 wurde die Sozialhilfe an D
per 31. Januar 2008 eingestellt, weil die Mittel aus der Erbschaft des verstorbenen
Vaters für die Deckung der Auslagen ausreichen würden.
C.
Zur
Frage der Kostentragung für die Fremdplatzierung wurde lange und umfangreich
zwischen dem Kantonalen Sozialamt Zürich, der Gesundheits- und
Fürsorgedirektion (Sozialamt) des Kantons Bern, dem Sozialsekretariat der Gemeinde
X und dem Amt für Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich korrespondiert.
Umstritten war im Wesentlichen der Umfang der Rückerstattungspflicht des
Heimatkantons Bern gestützt auf die Interkantonale Vereinbarung über
Vergütungen an Betriebsdefizite und die Zusammenarbeit zugunsten von Kinder-
und Jugendheimen sowie von Behinderteneinrichtungen vom 2. Februar  1984
(Interkantonale Heimvereinbarung, IHV) bzw. die Interkantonale Vereinbarung für
soziale Einrichtungen vom 13. Dezember 2002 (IVSE) und das Bundesgesetz
vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger
(Zuständigkeitsgesetz, ZUG, SR 851.1) und die Kostentragungspflicht des
Kantons Zürich gestützt auf das Gesetz über die Jugendheime und die
Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (JugendheimeG, LS 852.2) bzw.
gestützt auf das Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1).
D.
Mit
Schreiben vom 30. März 2007 anerkannte der Kanton Bern eine Kostenersatzpflicht
gestützt auf das Zuständigkeitsgesetz, wies den Kanton Zürich aber darauf hin,
dass gestützt auf die IHV/IVSE nicht die kantonale Mindestversorgertaxe,
sondern nur der Versorgerbeitrag weiterverrechnet werden könne.
E.
Mit
Verfügung vom 5. Januar 2010 wies die Bildungsdirektion (Amt für Jugend
und Berufsberatung) des Kantons Zürich schliesslich das Gesuch der Gemeinde X
um Übernahme von Kosten in der Höhe von Fr. 56'088.50 gestützt auf das Gesetz
über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge ab.
F.
Mit
Gesuch vom 3. Februar  2010 beantragte die Gemeinde X der Sicherheitsdirektion
des Kantons Zürich (Kantonales Sozialamt) die Übernahme der Kosten gestützt auf
die Sozialhilfegesetzgebung.
II.
A.
Ebenfalls
am 3. Februar  2010 liess die Gemeinde X Rekurs gegen die Verfügung der
Bildungsdirektion erheben. Sie beantragte – unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Bildungsdirektion – die Aufhebung der
Verfügung und die Gutheissung des Gesuchs um Kostenübernahme durch den Staat
gestützt auf das Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge.
Zudem beantragte sie die Sistierung des Rekursverfahrens bis zum Erlass einer
Verfügung der Sicherheitsdirektion über die Übernahme der Kosten gestützt auf
das Sozialhilfegesetz. Schliesslich stellte die Gemeinde X Antrag auf Durchführung
eines weiteren Schriftenwechsels nach einer allfälligen Vereinigung der beiden
Rekursverfahren.
B.
Der
mit der Entscheidvorbereitung betraute Rechtsdienst der Staatskanzlei sistierte
daraufhin mit Verfügung vom 5. Februar  2010 antragsgemäss das Rekursverfahren.
C.
Mit
Eingabe vom 18. Februar  2010 beantragte das Kantonale Sozialamt die Aufhebung
der Sistierung mit der Begründung, es sei angezeigt, dass im Rahmen des
Rekursverfahrens zunächst darüber entschieden werde, ob die Mindestversorgertaxe
als staatliche Subventionsleistung im Sinne von § 9b Abs. 1
JugendheimeG zu qualifizieren sei, bevor eine Kostentragung nach dem
Sozialhilfegesetz geprüft werde.
D.
Mit
Verfügung vom 12. März 2010 hob die Staatskanzlei die Sistierung des
Rekursverfahrens auf und setzte das Verfahren wieder fort.
III.
A.
Gegen
diese Verfügung liess die Gemeinde X am 8. April 2010 Beschwerde ans Verwaltungsgericht
erheben. Sie beantragt, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der
Bildungsdirektion, die Aufhebung der Verfügung vom 12. März 2010 in Bezug
auf die Wiederaufnahme des Rekursverfahrens und die Sistierung desselben bis
zum Erlass einer Verfügung der Sicherheitsdirektion.
B.
Die
Sicherheitsdirektion beantragte als Mitbeteiligte, dass auf die Beschwerde
nicht eingetreten, eventualiter dass die Beschwerde abgewiesen werde, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde X. Die Staatskanzlei verzichtete
auf Stellungnahme, wies jedoch daraufhin, dass das Rekursverfahren bis zum
Beschwerdeentscheid erneut sistiert werde. Die Bildungsdirektion verzichtete ausdrücklich
auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Am 1. Juli
2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts
in Kraft getreten. Im Zuge der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum
Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort anzuwenden, sofern einschlägige
Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und die Kontinuität des
bisherigen (materiellen) Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III 431
E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E. 3.1 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Bezüglich der
Zuständigkeit kommt es hingegen auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an,
wo eine Rechtsvorkehr anhängig gemacht wird. Für den vorliegenden Fall ändert
sich mit der Revision bezüglich der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts indes
nichts (dazu nachfolgend 1.2 f.).
1.2
Die
vorliegende Beschwerde richtet sich gegen den Zwischenentscheid des Regierungsrats,
die Sistierung des Rekursverfahrens bezüglich der Kosten für die ausserfamiliäre
Platzierung von D aufzuheben und das Verfahren wieder aufzunehmen (vgl. Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31
N. 32). Da ein Entscheid des Regierungsrats angefochten wird, ist die
vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38b Abs. 3 VRG).
1.3
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung einer Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid
dann zuständig, wenn die Zuständigkeit auch für die Be­schwerde in der
Hauptsache gegeben ist (§ 44 Abs. 3 VRG). Gemäss § 43 Abs. 1
lit. c VRG in der bis zum 30. Juni 2010 gültigen Fassung, war die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen über die Gewährung von
Kostenbeiträgen und Subventionen unzulässig. Diese Bestimmung nahm Bezug auf
das Staatsbeitragsgesetz vom 1. April 1990 (LS 132.2), welches
zwischen Kostenanteilen (mit gesetzlicher Anspruchsberechtigung; § 2),
Kostenbeiträgen (mit gesetzlicher Anspruchsberechtigung, jedoch quantitativer
Festsetzung im Globalbudget; § 2a) und Subventionen (ohne gesetzliche
Anspruchsberechtigung; § 3) unterscheidet (vgl. VGr, 7. November
2007, VB.2007.00173, E. 2, www.vgrzh.ch). Seit dem Inkrafttreten der
eidgenössischen Rechtsweggarantie am 1. Januar 2009 gemäss Art. 86 Abs. 2
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) befand
sich das Verwaltungsgericht jedoch auch für Beschwerden gegen Anordnungen im Bereich
von Kostenbeiträgen und Subventionen als zuständig: Gemäss Art. 86 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 [und in Verbindung mit Art. 114]
BGG haben die Kantone per 1. Januar 2009 als unmittelbare Vorinstanzen des
Bundesgerichts obere Gerichte einzusetzen, soweit nicht nach einem anderen
Bundesgesetz Entscheide anderer richterlicher Behörden der Beschwerde an das
Bundesgericht unterliegen oder soweit es sich nicht um Entscheide mit
"vorwiegend politischem Charakter" handelt (Art. 86 Abs. 3
BGG). Im Einklang damit ist a§ 43 Abs. 1 lit. c VRG in der
revidierten Fassung des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes gestrichen
worden (vgl. § 42 ff. VRG; unzulässig ist die Beschwerde über
Staatsbeiträge nach § 8 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [§ 44
Abs. 1 lit. d Ziff. 4 VRG]).
2.
2.1
Gemäss a§ 48
Abs. 2 VRG waren Zwischenentscheide weiterziehbar, wenn sie für den
Betroffenen einen Nachteil zur Folge hatten, der sich später voraussichtlich
nicht mehr beheben liess. Neu richtet sich die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden
gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG
sinngemäss nach den Art. 91–93 BGG. Entsprechend sind selbständig
eröffnete (Vor- oder) Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über
Ausstandsbegehren anfechtbar (Art. 92 Abs. 1 BGG). Andere selbständig
eröffnete (Vor- oder) Zwischenentscheide sind indes – wie teilweise schon nach
a§ 48 VRG – nur dann weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b
BGG).
Das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen ist grundsätzlich
von Amtes wegen festzustellen. Dies entbindet die Rechtsuchenden jedoch nicht
davon, wo ein voraussichtlich nicht behebbarer Nachteil vorausgesetzt wird,
einen solchen zu substantiieren, wenn er wie vorliegend nicht auf der Hand liegt.
Ein strikter Nachweis für das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils
ist jedoch nicht erforderlich (vgl. BGE 133 III 629 E. 2.3.1; Bernard Corboz
in: Bernard Corboz et al., Commentaire de la LTF [Loi sur le Tribunal fédéral],
Bern 2009, Art. 93 N. 18 mit Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, § 48
N. 6 f.).
2.2
Die
Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die Aufhebung der Sistierung
hätte für sie einen Nachteil zur Folge, welcher sich später nicht mehr beheben
liesse, da dadurch verhindert würde, dass die Frage der Kostenübernahme durch
den Staat in
einem
(Rechtsmittel-)Verfahren umfassend untersucht und
auch in
einem
(Rechtsmittel-)Verfah­ren die Rechtsanwendung von Amtes
wegen unbeschränkt erfolgen könne. Indem die Vorinstanz die Sistierung
aufgehoben habe, habe sie das Gebot der Koordination verletzt. Zwischen den
kantonalrechtlichen Vorschriften von § 9b JugendheimeG und § 41 SHG
in Verbindung mit Art. 16 ZUG sowie den interkantonalen Vorschriften der
IHV/IVSE und den bundesrechtlichen Vorschriften des Zuständigkeitsgesetzes
bestehe ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt und unabhängig
voneinander angewendet werden dürften, weshalb die Rechtsanwendung materiell
koordiniert erfolgen müsse. Andernfalls bestehe die Gefahr materiell
unkoordinierter, mitunter sogar einander widersprechender Entscheide sowie die
Gefahr der Vereitelung des kantonalen, interkantonalen sowie des Bundesrechts,
was dem Prinzip der derogatorischen Kraft des interkantonalen Rechts und des
Bundesrechts widerspräche und zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen könne.
Da für den erstinstanzlichen Vollzug des Gesetzes über die Jugendheime und die
Pflegekinderfürsorge, des Sozialhilfegesetzes, des Zuständigkeitsgesetzes sowie
der IHV/IVSE verschiedene kantonale Behörden zuständig seien, hätten die
verschiedenen kantonalen Behörden die Rechtsanwendung im erstinstanzlichen
Verfahren zunächst materiell zu koordinieren und anschliessend verfahrensmässig
so vorzugehen, dass die verschiedenen getrennt erlassenen Entscheide in einem
einheitlichen Rechtsmittelverfahren angefochten werden könnten.
3.
3.1
Zu prüfen
ist somit vorliegend, ob eine Koordinationspflicht besteht, durch deren Verletzung
der Beschwerdeführerin bei Wiederaufnahme des Rekursverfahrens ein nicht wieder
gutzumachender Nachteil entsteht.
3.2
Das
Koordinationsgebot ist Ausfluss des Willkürverbots  (Art. 9 BV) und des
Grundsatzes der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. Obwohl im
Zusammenhang mit der Anwendung des Umweltschutz-, Bau- und Raumplanungsrechts
entwickelt, ist das Koordinationsgebot als allgemeiner Rechtsgrundsatz in allen
Rechtsgebieten zu beachten. Er ist allerdings nicht unmittelbar anwendbar (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 17 und 19 mit Hinweisen; Andreas
Kley-Struller, Anforderungen des Bundesrechts an die Verwaltungsrechtspflege
der Kantone bei der Anwendung von Bundesverwaltungsrecht, AJP 1995 S. 148 ff.,
159). Koordinationsbedarf ist immer dann gegeben, wenn verschiedene
materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen ein derart
enger Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig
voneinander angewendet werden dürfen (BGE 122 II 81 E. 6d/aa, 116 Ib 50
E. 4b; Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 18). Die Koordinationspflicht gilt
allerdings nur für untrennbar miteinander verbundene Rechtsfragen, deren
verfahrensrechtlich getrennte Behandlung zu sachlich unhaltbaren Ergebnissen führen
würde (BGE 117 Ib 35 E. 3e).
3.3
Im
vorliegenden Fall geht es um das Zusammenspiel des Zuständigkeitsgesetzes, der
IHV/IVSE, der kantonalen Sozialhilfegesetzgebung und des Gesetzes über die
Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge.
3.3.1
Die Interkantonale Heimvereinbarung bezweckt die Erleichterung der Unterbringung
Betreuungsbedürftiger in einem (anerkannten) Heim oder einer Einrichtung ausserhalb
des Kantons unter bestimmten Voraussetzungen. Der Kanton Zürich ist der Vereinbarung
in Bezug auf Kinder- und Jugendheime (Teil A) beigetreten (vgl. dazu Sozialhilfe-Behördenhandbuch,
Abteilung Öffentliche Fürsorge des Sozialamts des Kantons Zürich [Hrsg.],
Ziff. 4.1.1 S. 1 f. vom November 1993). Auf den 1. Januar 2008
kündigte der Kanton Zürich seine Mitgliedschaft bei der Interkantonalen
Heimvereinbarung und trat gleichzeitig der IVSE bei  (Teile A, B, C, D;
Beschluss des Regierungsrats vom 14. November 2007 über den Beitritt zur
Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen [LS 851.5]). Die
Anwendung der Interkantonalen Heimvereinbarung bzw. der IVSE ist vorliegend
unbestritten.
3.3.1.1
Gemäss Art. 3 IHV vergüten die Vereinbarungskantone einander die
Betriebsdefizite für in einem (anerkannten) Heim oder in einer Einrichtung
ausserhalb des Kantons Untergebrachte anteilsmässig nach den Bestimmungen der
Vereinbarung (Abs. 1 Satz 1). Die Vereinbarungskantone verzichten zudem
darauf, diese Vergütungen nach den Vorschriften des Zuständigkeitsgesetzes oder
des Konkordates über die Kosten des Strafvollzugs zurückzufordern (Abs. 3).
Die Bemessung des Anteils am Betriebsdefizit unterscheidet
nach IV-Bezügern und Nicht-IV-Bezügern. Für Nicht-IV-Bezüger bemisst sich der
Anteil am Betriebsdefizit nach den Netto-Tageskosten (jährlicher
Betriebsaufwand nach Abzug des anrechenbaren Betriebsertrages, geteilt durch
die Zahl der Aufenthaltstage der im Heim oder in der Einrichtung Untergebrachten)
abzüglich des Kostgeldes und allfälliger anderer Leistungen (Art. 12 und
14 IHV).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben die
Heimdefizitbeiträge Subventionscharakter, weshalb sie nicht als Unterstützungen
im Sinne des Zuständigkeitsgesetzes gelten. Dagegen gilt das Kostgeld als
Unterstützung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 ZUG und die Übernahme
richtet sich nach dem Zuständigkeitsgesetz (BGr, 29. Juni 2006,
2A.134/2006, E. 3.1 mit Hinweis, www.bger.ch; Edwin Bigger, Bundesgerichtliche
Rechtsprechung zum Zuständigkeitsgesetz [ZUG], ZeSo 97/2000, S. 176 ff.,
177).
3.3.1.2
Gemäss IVSE hat der Wohnkanton (massgeblich ist der zivilrechtliche
Wohnsitz) dem Standortkanton mit einer Kostenübernahmegarantie neu die
(gesamte) Leistungsabgeltung zuzusichern. Die Leistungsabgeltung berechnet sich
aus dem anrechenbaren Nettoaufwand (anrechenbarer Aufwand abzüglich des
anrechenbaren Ertrags) abzüglich der Bau- und Betriebsbeiträge des Bundes. Der
verbleibende Betrag wird auf die Person pro Verrechnungseinheit (in der Regel pro
Kalendertag) umgerechnet (Art. 19 Abs. 1 und Art. 20 f.
IVSE). Der Leistungsabgeltung kommt Subventionscharakter zu, weshalb sie mit
Ausnahme der Beiträge der Unterhaltspflichtigen nicht bei der Fürsorge geltend
gemacht werden kann (Art. 22 IVSE; vgl. Konferenz der Kantonalen
Sozialdirektoren, Kommentar zur Interkantonalen Vereinbarung für soziale
Einrichtungen [IVSE], 7. Dezember 2007, Art. 22, www.ivse.ch; Karin
Anderer, Die Interkantonale Vereinbarung für soziale Einrichtungen [IVSE] und
das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG],
in: Christoph Häfeli [Hrsg.] et al., Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern
2008, S. 201 ff., 207). Die Übernahme der Beiträge der Unterhaltspflichtigen
richtet sich hingegen nach dem Zuständigkeitsgesetz.
3.3.1.3
Dieses sieht grundsätzlich eine Unterstützungspflicht des Kantons vor, in
dem sich der Unterstützungswohnsitz der bedürftigen Person befindet. Der
Unterstützungswohnsitz ist nicht mit dem zivilrechtlichen Wohnsitz
gleichzusetzen, sondern bestimmt sich nach Art. 4 ff. ZUG. Hat die
unterstützte Person – wie vorliegend – ihren Unterstützungswohnsitz noch nicht
zwei Jahre lang ununterbrochen im Kanton, so trifft den Heimatkanton eine
Ersatzpflicht für die Kosten der ausgerichteten Unterstützung (Art. 16
ZUG).
3.3.2
Das Zuständigkeitsgesetz und die Interkantonale Heimvereinbarung bzw. die
IVSE finden nur
inter
kantonal Anwendung (vgl. BGr, 9. März 2000,
2A.504/1999, E. 4b f., www.bger.ch); die Übernahme der Kosten im
inner
kantonalen
Bereich wird hingegen nicht festgelegt.
3.3.2.1
Innerhalb des Kantons Zürich regelt hauptsächlich das Sozialhilfegesetz und
die Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (LS 851.11) die
Erbringung von wirtschaftlicher und persönlicher Hilfe. Gemäss § 41 SHG
trägt deren Kosten die hilfepflichtige Gemeinde, sofern das Bundesrecht,
interkantonale Vereinbarungen oder die Bestimmungen des Sozialhilfegesetzes
nicht etwas anderes vorsehen. Darüber hinaus finden sich weitere, insbesondere
für den vorliegenden Fall relevante, Bestimmungen im Gesetz über die
Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge. So wird unter dem Titel Staatsbeiträge
(Systematik: I. Jugendheime, C. Staatsbeiträge) der Regierungsrat ermächtigt,
mit anderen Kantonen Vereinbarungen über die Beteiligung an den Kosten von
Kinder- und Jugendheimen zu treffen (§ 9a Abs. 1 JugendheimeG).
Gemäss § 9b JugendheimeG (in der am 1. Januar 2005 in Kraft
getretenen Fassung) übernimmt der Staat Beiträge, die gestützt auf solche
Vereinbarungen für zürcherische Kinder und Jugendliche an andere Kantone oder
ausserkantonale Heime ausbezahlt werden (Abs. 1). Diese gelten nicht als
öffentliche Unterstützung (Abs. 2).
3.4
Die
Bildungsdirektion begründete ihre Verfügung wie folgt: Im Kanton Zürich setze
sich der Betriebsdefizitanteil gemäss IHV/IVSE aus einer Mindestversorgertaxe
und dem Restdefizit zusammen. Die Höhe der Mindestversorgertaxe bestimme sich
unabhängig davon, ob ein Kind inner- oder ausserkantonal platziert sei, nach
der im Zeitpunkt der Platzierung geltenden Verfügung der Bildungsdirektion.
Entsprechend habe der Versorger, das heisst die Wohnsitzgemeinde des
platzierten Kindes, unabhängig davon, ob das Kind inner- oder ausserkantonal
platziert werde, für die Kosten der Fremdplatzierung im Umfang der von der
Bildungsdirektion festgelegten Mindestversorgertaxen aufzukommen. Allfällige,
die Zürcher Versorgertaxen übersteigende Platzierungskosten würden vom Kanton
als Restdefizit übernommen. Diese Regelung habe der Kanton Zürich im Hinblick
auf den Beitritt des Kantons Zürich zur IHV 1981 in die §§ 9a und 9b
JugendheimeG aufgenommen. Das entsprechende Restdefizit habe sie im Fall von D
übernommen und bereits bezahlt. Nach Ansicht der Bildungsdirektion unterliegt
die Mindestversorgertaxe somit der Kostenübernahmepflicht nach der Sozialgesetzgebung.
3.5
Die
Sicherheitsdirektion ist ihrerseits der Auffassung, die Mindestversorgertaxe
werde nicht nach den im Einzelfall massgebenden Verhältnissen berechnet und
falle somit als Leistung der wirtschaftlichen Hilfe ausser Betracht. Es sei
zwar nicht von der Hand zu weisen, dass es aufgrund uneinheitlicher
Terminologie zu Missverständnissen und Fehlinterpretationen gekommen sei; der
Umstand, dass es deshalb in der Vergangenheit zu Fehlentscheiden bezüglich der
Qualifizierung von Kosten gekommen sei, vermittle jedoch keinen Anspruch auf
sozialhilferechtlichen Ersatz von Kosten, die bei korrekter Auslegung nicht der
wirtschaftlichen Hilfe zuzurechnen seien. Mit Bezug auf die Begleichung der
Mindestversorgertaxe sehe weder das Gesetz über Jugendheime und die
Pflegekinderfürsorge noch die entsprechende Verordnung eine Leistungspflicht
des platzierten Kindes bzw. von dessen Eltern vor. Weil aber diese nicht
Schuldner der Mindestversorgertaxe seien, so seien die Taxen auch nicht aus
Mitteln der öffentlichen Sozialhilfe zu finanzieren. Die Versorgertaxen seien
von den Gemeinden zu tragen und als Subventionsleistungen und nicht als Sozialhilfeleistungen
zu qualifizieren.
3.6
Die
Beschwerdeführerin macht hingegen geltend, bei den ungedeckten Kosten handle es
sich um wirtschaftliche Hilfe im Sinne des Sozialhilfegesetzes, welche jedoch
aufgrund der geänderten Auslegung der IHV bzw. der neuen Regelung der IVSE
nicht mehr dem Heimatkanton gestützt auf Art. 16 Abs. 1 ZUG in
Rechnung gestellt werden könnten. Deswegen müsse der Staat für den
"Ausfall" des Kantons Bern – entweder gestützt auf § 9b Abs. 1
JugendheimeG oder gestützt auf § 41 SHG in Verbindung mit Art. 16 ZUG
– aufkommen.
3.7
Angesichts der unterschiedlichen
Auffassungen – insbesondere der Bildungsdirektion bzw. der Sicherheitsdirektion
– über die rechtliche Qualifikation der Mindestversorgertaxe im innerkantonalen
Bereich kann ein gewisser Koordinationsbedarf nicht verneint werden. Diesem
wird aber schon dadurch genügt, dass die Sicherheitsdirektion ihr Verfahren bis
zum Entscheid des Regierungsrats über die Sache sistiert. Der Regierungsrat
kann zwar im Rahmen des Rekursverfahrens – wie die Beschwerdeführerin zu Recht
geltend macht – nur über die Kostenübernahme der Bildungsdirektion gestützt auf
§ 9b Abs. 1 JugendheimeG entscheiden. Im Rahmen der Prüfung dieser
Rechtsgrundlage wird er indes auch über die Frage entscheiden müssen, ob die
Mindestversorgertaxe im Kanton Zürich als Staatsbeitrag oder als
wirtschaftliche Hilfe zu qualifizieren ist und ob sie entsprechend der Argumentation
der Beschwerdeführerin aufgrund der IHV/IVSE allenfalls unter § 9b Abs. 1
JugendheimeG fällt. Insofern wird das Koordinationsziel erreicht; denn ist über
die rechtliche Qualifikation der Mindestversorgertaxe im Grundsatz entschieden,
ist gestützt darauf auch die Rechtsgrundlage einer allfälligen Kostenübernahmepflicht
und somit auch die Zuständigkeit bestimmt. Da sich zudem die untere Instanz in
der Regel an der Rechtsprechung der höheren ausrichtet, kann die Gefahr von
sich widersprechenden und sachlich unhaltbaren Entscheiden mit genügender Bestimmtheit
ausgeschlossen werden. Dass ein allfällig dem Entscheid des Regierungsrats
widersprechender, negativer Entscheid der Sicherheitsdirektion für die
Beschwerdeführerin nachteilig wäre, liegt auf der Hand. Jedoch werden ihr
alsdann auch alle Rechtsmittel gegen diesen Entscheid offen stehen. Insofern
entstehen der Beschwerdeführerin keine erheblichen, nicht wieder gutzumachenden
Nachteile.
4.
Die Gutheissung der Beschwerde würde auch nicht
unmittelbar einen Endentscheid herbeiführen.
Die Voraussetzungen der Anfechtbarkeit eines
Zwischenentscheids sind entsprechend nicht erfüllt. Demnach ist auf die Beschwerde
nicht einzutreten.
5.
5.1
Da auf die Beschwerde nicht einzutreten ist, sind die Kosten der
Beschwerdeführerin als unterliegender Partei aufzuerlegen (vgl. § 13 Abs. 2
in Verbindung mit § 65a Abs. 1 VRG). In diesem Zusammenhang ist auf
den Streitwert der Hauptsache zurückzugreifen (vgl. VGr, 21. Oktober 2009,
PB.2009.00020, E. 4.1.1, www.vgrzh.ch). Dieser beträgt rund
Fr. 56'000.-. Der formellen Erledigung der Beschwerde ist durch eine
angemessene Reduktion der Gerichtsgebühr Rechnung zu tragen (vgl.
§ 6
der Gebührenverordnung
des
Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 [LS 175.252]).
5.2
Im
Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle
zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet
werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter
Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a
VRG).
5.2.1
Als unterliegende Partei hat die Beschwerdeführerin von vornherein keinen
Entschädigungsanspruch.
5.2.2
Einem obsiegenden Gemeinwesen wird mit Zurückhaltung eine Entschädigung zugesprochen.
Indes kann selbst ein grösseres, leistungsfähigeres und insofern in der Regel
nicht anspruchsberechtigtes Gemeinwesen eine Parteientschädigung erhalten für
einen Aufwand, welcher den ordentlichen übersteigt, oder wenn es durch das
prozessuale Verhalten und die Vorbringen der Gegenpartei über Gebühr belastet
wird (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 19 f.; VGr, 5. Februar
2004, VB.2003.00331, E. 7.2 – 15. Juni 2006, VK.2006.00003, E. 2 – 20. Dezember
2006, VB.2006.00050, E. 5 Abs. 2 [alles unter www.vgrzh.ch]).
Vorliegend war einzig über die isolierte Frage nach der
Aufhebung der Sistierung bzw. der Wiederaufnahme des Rekursverfahrens zu
entscheiden. Der Mitbeteiligten – die als einzige ein Begehren um Zusprechen
einer Parteientschädigung gestellt hat – ist deshalb trotz Obsiegens keine
solche zuzusprechen.
6.
Der vorliegende Nichteintretensentscheid ist ein
Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG. Gegen derartige Entscheide ist die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn sie
einen nicht wieder gutzu­machenden Nachteil bewirken können oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (Abs. 1).
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.    Auf die Beschwerde wird
nicht eingetreten.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen Entscheid kann
im Sinne der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …