zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00227 · 2002-08-22 · de

Kostenauflage | Kostenauflage im Aufsichtsbeschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat (zugrunde liegend: Aufsichtsbeschwerde eines Zahnarztes im Zusammenhang mit einer Kostengutsprache für die Behandlung einer Sozialhilfeempfängerin): Rechtsgrundlagen (E. 1a). Kostenauflagen im Aufsichtsbeschwerdeverfahren können grundsätzlich selbständig mit R e k u r s weitergezogen werden (E. 1b). Eine Kostenauflage des Regierungsrats ist aber nicht mit B e s c h w e r d e an das Verwaltunsgericht weiterziehbar, wenn der Regierungsrat die Aufsichtsbeschwerde lediglich abschlägig beantwortet, nicht jedoch eine neue Verfügung erlassen hat. Das Verwaltungsgericht ist nämlich nicht Aufsichtsbehörde über die Verwaltung und daher nicht zuständig, eine diesbezügliche Aufsichtsbeschwerde zu behandeln. Dies zieht gemäss § 43 Abs. 3 VRG auch die Unzulässigkeit einer Kostenbeschwerde nach sich (E. 1c). Eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich auch nicht aufgrund der EMRK oder des Bundesrechts (vgl. § 43 Abs. 2 VRG) (E. 1d). Der Rechtsmittelbelehrung des Regierungsrats (Beschwerde an das VGr) war demnach falsch. Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00227
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00227
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00227

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00227
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00227
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kostenauflage
Kostenauflage im Aufsichtsbeschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat (zugrunde liegend: Aufsichtsbeschwerde eines Zahnarztes im Zusammenhang mit einer Kostengutsprache für die Behandlung einer Sozialhilfeempfängerin):
Rechtsgrundlagen (E. 1a). Kostenauflagen im Aufsichtsbeschwerdeverfahren können grundsätzlich selbständig mit R e k u r s weitergezogen werden (E. 1b). Eine Kostenauflage des Regierungsrats ist aber nicht mit B e s c h w e r d e an das Verwaltunsgericht weiterziehbar, wenn der Regierungsrat die Aufsichtsbeschwerde lediglich abschlägig beantwortet, nicht jedoch eine neue Verfügung erlassen hat. Das Verwaltungsgericht ist nämlich nicht Aufsichtsbehörde über die Verwaltung und daher nicht zuständig, eine diesbezügliche Aufsichtsbeschwerde zu behandeln. Dies zieht gemäss § 43 Abs. 3 VRG auch die Unzulässigkeit einer Kostenbeschwerde nach sich (E. 1c). Eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich auch nicht aufgrund der EMRK oder des Bundesrechts (vgl. § 43 Abs. 2 VRG) (E. 1d).
Der Rechtsmittelbelehrung des Regierungsrats (Beschwerde an das VGr) war demnach falsch. Nichteintreten.
Stichworte:
AUFSICHTSBESCHWERDE
KOSTEN
KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN
KOSTENAUFLAGE
RECHTSMITTELBELEHRUNG
REGIERUNGSRAT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 41 VRG
§ 43 lit. II VRG
§ 43 lit. III VRG
Publikationen:
RB 2002 Nr. 14 S. 58
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Dr. med.
dent. A reichte der Fürsorgebehörde Y am 21. November 2000 eine Kos­tenortientierung
für die zahnärztliche Behandlung von B über Fr. 2'080.10 ein. Auf Ersuchen
ihrer Betreuerin unterbreitete B am 8. März 2001 einen Kostenvoranschlag eines
zweiten Zahn­arztes über Fr. 672.70 ein. Die Fürsorgebehörde Y leistete am 26.
März 2001 gestützt auf den zweiten Kostenvoranschlag Kostengutsprache. Sie
teilte am 29. März 2001 Dr. med. dent. A mit, dass sie gestützt auf seinen
Kostenvorschlag eine zahnärztliche Behandlung durch ihn ablehne.
II. Dagegen erhob Dr. med. dent. A am
3. April 2001 beim Bezirksrat X Aufsichtsbeschwerde gegen die Fürsorgebehörde Y
mit den Anträgen, die Fürsorgebehörde sei anzuweisen, ihren Beschluss vom 26.
März 2001 zu begründen, die aufgelaufenen Kos­ten für die bisherige Behandlung
von B zu bezahlen und inskünftig Kostengutsprachen innert angemessener Frist zu
erteilen oder abzulehnen; im Weiteren sei sie darauf hin­zuweisen, dass es im
Fürsorgebereich unzulässig sei, Zahnärzte konkurrenzieren zu lassen und dass
sie sich bei der Behandlung von Kostengutsprachen an den ”Arbeitsbehelf der So­zial­medizin
der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich” zu halten habe.
Der Bezirksrat X beschloss am 30. Januar
2002, der Aufsichtsbeschwerde keine Fol­ge zu leisten, weil die Voraussetzungen
für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht erfüllt seien; er auferlegte
die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 915.-, bestehend aus einer Staatsgebühr
von Fr. 800.-, einer Schreibgebühr von Fr. 105.- sowie Auslagen von Fr. 10.-,
dem Beschwerdeführer.
III. Dagegen gelangte Dr. med. dent. A am 5.
März 2002 an den Regierungsrat mit den Anträgen, seine Aufsichtsbeschwerde
gegen die Fürsorgebehörde gutzuheissen sowie die Verfahrenskosten von Fr. 915.-
aufzuheben oder erheblich herabzusetzen. Der Regierungsrat behandelte die
Eingabe, soweit sie sich gegen die Ablehnung der Aufsichtsbeschwerde richtete,
als Aufsichtsbeschwerde, soweit sie sich gegen die Kostenauflage im ab­lehnenden
Bescheid des Bezirksrats richtete, als Rekurs. Er beschloss am 5. Juni
2002, der Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben (Disp. Ziff. I), die
Kostenauflage des Bezirksrats von Fr. 915.- auf Fr. 515.- herabzusetzen (Disp.
Ziff. II), die Kosten des eigenen Verfahrens auf die Staatskasse zu nehmen
(Disp. Ziff. III) und dem Beschwerdeführer keine Prozessentschädigung
zuzusprechen (Disp. Ziff. IV). Abschliessend hielt er fest, dass ge­gen Disp.
Ziff. II und IV seines Entscheids Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben
werden könne.
IV. Mit Beschwerde vom 4. Juli 2002
beantragte Dr. med. dent. A dem Verwaltungs­gericht, die Kostenauflage
hinsichtlich des Verfahrens vor Bezirksrat (Disp. Ziff. II des Beschlusses des
Regierungsrats) sei vollumfänglich aufzuheben. Ferner hielt er fest, dass er
den Beschluss des Regierungsrats hinsichtlich Disp. Ziff. IV (Verweigerung
einer Prozessentschädigung) nicht anfechte. Der Bezirksrat X sowie namens des
Regierungsrats die Direktion für Soziales und Sicherheit verzichteten mit
Eingaben vom 23. bzw. 31. Juli 2002 auf Vernehmlassung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1. Gemäss § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt
das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von
Verwaltungsbehörden, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende
Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. § 43 Abs.
1 VRG schliesst die Beschwerde gegen Anordnungen auf näher bezeichneten
Gebieten aus. Soweit jedoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht offen steht oder es sich um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Abs.
1 der Europäischen Menschenrechtskon­vention (EMRK) handelt, ist gemäss § 43
Abs. 2 VRG die Beschwerde auch in den Fällen von Abs. 1 zulässig. § 43 Abs. 3
VRG schliesst unter anderem Beschwerden gegen ”Entscheide über Verfahrenskosten
und Entschädigungen” aus, sofern die Beschwerde ”in der Hauptsache” unzulässig
ist.
a) Der Begriff der Anordnung in § 41 VRG
entspricht dem gleichlautenden Begriff in § 19 VRG, welche Bestimmung das
Anfechtungsobjekt für den Rekurs umschreibt. Entscheide mit denen einer
Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird, sind keine mit Rekurs anfechtbare
Anordnungen im Sinn von § 19 VRG; dagegen kann lediglich erneut Auf­sichtsbeschwerde
an die obere Aufsichtsinstanz erhoben werden; bestätigt diese den ab­schlägigen
Bescheid der unteren Aufsichtsbehörde, so kann dementsprechend dagegen keine
Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/
Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.
A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 43). In der zitierten Kommentierung
(a.a.O., vgl. auch Vorbem. zu §§ 19-28 N. 42 mit Hinweisen auf die Praxis)
findet sich allerdings ein Vorbehalt mit Bezug auf die Kostenauflage in
aufsichtsrechtlichen Entscheiden: Danach soll der Anzeiger, dessen
Aufsichtsbeschwerde keine Folge geben wird, gegen eine ihn al­lenfalls
treffende Kostenauflage Rekurs nach § 19 VRG erheben können.
Von diesen Grundsätzen ist im vorliegenden
Fall der Bezirksrat X ausgegangen, indem er seinen aufsichtsrechtlichen
Beschluss vom 30. Januar 2002 lediglich hinsichtlich der Kostenauflage mit
einer Rechtsmittelbelehrung (Rekurs an den Regierungsrat) versehen hat; sodann
auch der Beschwerdeführer, indem er seine Eingabe an den Regierungsrat  vom 5.
März 2002 bezüglich der Ablehnung eines aufsichtsrechtlichen Einschreitens
durch den Bezirksrat wiederum als Aufsichtsbeschwerde und bezüglich der
Kostenbelastung als Rekurs bezeichnet hat; und schliesslich auch der
Regierungsrat, indem er die genannte Ein­gabe in der ”Sache” als
Aufsichtsbeschwerde und einzig hinsichtlich der Kostenauflage des Bezirksrats
als Rekurs entgegengenommen und behandelt hat.
Es fragt sich, ob die mit einem abschlägigen
aufsichtsrechtlichen Bescheid verbunde­ne Kostenauflage an den Anzeigeerstatter
entsprechend der zitierten Lehrmeinung und
Pra­xis
mit Rekurs anfechtbar sei und ob bejahendenfalls die Bestätigung einer solchen
Kos­tenauflage durch die Rekursinstanz mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
weiterziehbar sei, wie dies im vorliegenden Fall der Regierungsrat mit der
Rechtsmittelbelehrung in seinem Beschluss vom 5. Juni 2002 angenommen hat.
Dabei muss die Bejahung der ersten Frage nicht zwingend auch die Bejahung der
zweiten zur Folge haben.
b) Nach ständiger Praxis des Regierungsrats
hat der Anzeigeerstatter, dessen Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben wird,
die Verfahrenskosten zu tragen, wenn er mit seinem Vorstoss persönliche, private
Interessen verfolgt oder für die Aufsichtsbehörde (auch sonst) kein triftiger
Grund bestanden hätte, sich von sich aus mit der Angelegenheit zu befassen;
verfolgt er hingegen ausschliesslich öffentliche Interessen, sind die Kosten
auf die Staatskasse zu nehmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 30, Vorbem. zu §§
19-28, N. 42). Dieser Praxis entspricht es auch, dass die mit einem
abschlägigen aufsichtsrechtlichen Bescheid verbundene Kostenauflage an den
Anzeigeerstatter mit Rekurs angefochten werden kann. Für die Zulässigkeit des
Rekurses spricht, dass sich der Begriff der Verfügung – als  eines
individuellen Hoheitsaktes, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche
Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird – auch
auf solche Kostenauflagen beziehen lässt und dass Letztere die davon
betroffenen Anzeigeerstatter belasten, womit ein (für die Frage der
Anfechtbarkeit mit zu berücksichtigendes) Rechtsschutzbedürfnis gegeben ist
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 11, vgl. auch § 19 N. 10).
Für die Zulässigkeit des Rekurses spricht ferner, dass die Rekursbehörde in der
Regel (so auch im vorliegenden Fall) zugleich die obere Aufsichtsbehörde ist,
was es ihr ermöglicht, die mit Rekurs angefochtene Kostenauflage im Zusammenhang
mit der Aufsichtsbeschwerde bzw. deren Weiterzug zu behandeln.
c) Dem Verwaltungsgericht kommen keine
Aufsichtsfunktionen über die Verwaltung zu. Erlässt allerdings die
Verwaltungsbehörde aus Anlass einer Aufsichtsbeschwerde eine Verfügung, so
können die nach § 21 VRG legitimierten Personen dagegen Rekurs und hernach
Beschwerde erheben (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 44, mit Hinweisen).
Damit sind aber Fälle gemeint, in denen die vom Anzeigeerstatter vorgebrachten
Beanstandungen die Aufsichtsbehörde zu einem aufsichtsrechtlichen Einschreiten
in der Form einer Verfügung veranlasst haben; eine solche Verfügung ist
entsprechend der Grund­­ordnung von §§ 19 ff. und §§ 41 ff. VRG ohne weiteres
mit Rekurs und Beschwerde anfechtbar. Diesen Fällen lassen sich aber die
Kostenauflagen, die für die Behandlung einer Aufsichtsbeschwerde zulasten des
Anzeigeerstatters getroffen werden, nicht gleichstel­len. Auch wenn nach dem
Gesagten davon auszugehen ist, dass gegen solche Kostenauflagen Rekurs erhoben
werden kann, steht dem Weiterzug eines diesbezüglichen Rekursentscheids die
Vorschrift von § 43 Abs. 3 VRG entgegen:
Schon nach seinem Wortlaut lässt sich § 43
Abs. 3 VRG ohne weiteres dahin auslegen, dass Kostenauflagen im Zusammenhang
mit einem negativen Bescheid an einen Anzeigeerstatter unter diese Bestimmung
fallen, kann doch in solchen Fällen mit ”Hauptsache” einzig die von der
Aufsichtsbehörde beurteilte Angelegenheit gemeint sein. Zum näm­lichen Schluss
führen aber auch die Entstehungsgeschichte und der Zweck dieser Bestimmung: Mit
deren Erlass wollte man die Praxis zum alten Recht (§ 42 VRG in der
ursprünglichen Fassung, wonach das Verwaltungsgericht in Streitigkeiten über
öffentlich-rechtliche Geldleistungen, insbesondere über ”Gebühren” zuständig war)
gesetzlich verankern. Nach dieser Praxis war das Verwaltungsgericht  zur
Beurteilung von Entscheiden über Kostenauflage, unentgeltliche Prozessführung
und Parteientschädigung in jenen Fällen nicht zuständig, in denen gegen den
Sachentscheid keine Beschwerde erhoben werden konnte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 43
N. 55 mit Hinweis auf RB 1980 Nr. 13, 1982 Nr. 24 und 1989 Nr. 11). Wegleitend
für diese Praxis war vor allem die Überlegung, dass die Überprüfung derartiger
Anordnungen zumeist eine vorfrageweise Beurteilung des diesbezüglichen
Sachentscheides voraussetze, was in Fällen, in denen der Sachentscheid selber
nicht mit Be­schwerde angefochten werden könne, unbefriedigend sei und dem
Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspreche. Diese Überlegung muss daher auch
bei der Auslegung von § 43 Abs. 3 VRG berücksichtigt werden. Sie
rechtfertigt den Ausschluss der Beschwerde ge­gen eine Kostenauflage auch in
jenen Fällen, in denen die Kostenauflage im Zusammenhang mit einem abschlägigen
Bescheid an einen Anzeigeerstatter zu dessen Lasten getroffen worden ist.
Freilich gelten für Kostenauflagen im Zusammenhang mit Sachverfügungen andere
Kriterien als bei Kostenauflagen im Zusammenhang mit abschlägigen Bescheiden an
einen Anzeigeerstatter; während bei Ersteren vorab das Unterliegerprinzip massgebend
ist (§ 13 Abs. 2 VRG), hat der Anzeigeerstatter, dessen Aufsichtsbeschwerde
keine Folge gegeben wird, die Kosten nur unter den dargelegten engeren
Voraussetzungen zu tragen; primär ist massgebend, ob er mit seiner Anzeige
eigene private oder öffentliche Interessen verfolgt hat. Das setzt nicht in
gleicher Weise eine vorfrageweise Überprüfung des Sachentscheids voraus wie in
jenen Fällen, in denen sich die Kostenauflagen allein nach § 13 Abs. 2 VRG
richten. Wie gerade der vorliegende Fall zeigt, lässt sich aber auch bei
Kostenauflagen, die im Zusammenhang mit erfolglosen Aufsichtsbeschwerden angeordnet
werden, die Überprüfung der Kostenauflage nicht völlig losgelöst von der
aufgrund  der Aufsichtsbeschwerde beurteilten Angelegenheit vornehmen.
d) Die Zulässigkeit der Beschwerde ergibt
sich auch nicht aus § 43 Abs. 2 VRG, selbst wenn richtigerweise davon
ausgegangen wird, dass diese Bestimmung nicht nur Abs. 1, sondern auch
Abs. 3 von § 43 VRG ergänzt. Kostenauflagen im Zusammenhang mit abschlägigen
Aufsichtsentscheiden unterliegen weder der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht (Art. 101 lit. b des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. De­­zember
1943), noch handelt es sich dabei um zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von
Art. 6 EMRK (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege,
Bern 1995, S. 280 und 396 f.). Bezüglich der hier allein streitigen
Kostenauflage für das auf­sichtsrechtliche Verfahren vor Bezirksrat bestand für
den Beschwerdeführer, sofern er diesbezüglich überhaupt eine Verletzung von
Grundrechten geltend machen wollte, ein wir­ksamer Rechtsschutz im Sinn von
Art. 13 EMRK dadurch, dass er die Kostenauflage
mit
Rekurs beim Regierungsrat anfechten konnte (zum Rechtsschutz gemäss Art. 13 EMRK
im Zusammenhang mit der Abweisung von Aufsichtsbeschwerden vgl. BGE 121 I 87).
2. Demnach ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten. ...
Demgemäss beschliesst die Kammer:
1.    Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten.
...