zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00270 · 2016-12-21 · de

Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA | Widerruf der Aufenthaltsbewilligung Die deutsche Beschwerdeführerin bezieht eine deutsche Erwerbsunfähigkeitsrente; darüber hinaus wurde sie von der öffentlichen Fürsorge unterstützt und erhielt Ergänzungsleistungen. Dank Erhöhung der Ergänzungsleistungen konnte sie sich von der Sozialhilfeabhängigkeit lösen. Nachdem die Vorinstanz dem Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV mitteilte, dass sich die Beschwerdeführerin nicht auf das FZA berufen könne, erliess Ersteres eine – nicht rechtskräftige - Rückerstattungsverfügung, da die Beschwerdeführerin ab April 2012 nur Anspruch auf plafonierte Leistungen habe. Die Beschwerdeführerin fiel daraufhin in die Sozialhilfeabhängigkeit zurück. Kein Aufenthaltsrecht gestützt auf das FZA (E. 2). Der Beschwerdeführerin kommt gestützt auf ihre über fünf Jahre dauernde Ehe mit einem Schweizer Bürger gemäss Art. 42 Abs. 3 AuG grds. ein Anspruch auf Niederlassungsbewilligung zu, sofern keine Widerrufsgründe nach Art. 63 AuG vorliegen. Der Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG ist erfüllt, wenn die Ausländerin dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Nach gefestigter Rechtsprechung fallen Sozialversicherungsleistungen, insbesondere Ergänzungsleistungen, nicht unter den Begriff der Sozialhilfe. Entscheidend ist somit, ob die Beschwerdeführerin Anspruch auf unplafonierte Ergänzungsleistungen hat, was - mangels rechtskräftiger Rückerstattungsverfügung - vorfrageweise zu prüfen ist. In BGE 141 V 396 hatte das Bundesgericht zu prüfen, ob der Bezügerin einer rumänischen Invalidenrente Anspruch auf Ergänzungsleistungen gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 bzw. Nr. 988/2009 zukomme. Zu entscheiden war, ob Art. 5 lit. a der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 (Grundsatz der Gleichstellung der Leistungen der sozialen Sicherheit) dazu führen könne, dass eine versicherte Person, die eine Leistung beziehe, welche einer Rente der schweizerischen Invalidenrente im Sinn von Art. 4 Abs. 1lit. c ELG gleichwertig sei und von einem Vertragsstaat des FZA gewährt werde, wie eine Person betrachtet werden müsse, die eine Rente der IV im Sinn von Art. 4 Abs. 1 lit. c ELG beziehe. Dies würde voraussetzen, dass die betroffenen Mitgliedstaaten den Invaliditätsgrad im Verhältnis zum andern Mitgliedstaat anerkennen. Die Schweiz hat keinen bestimmten Typ von Leistung bei Invalidität eintragen lassen, weshalb der von der rumänischen Sozialversicherung getroffene Entscheid hinsichtlich des Invaliditätsgrad für die Schweiz nicht verbindlich sei. In casu ist die Rechtsprechung grds. auch auf die deutsche Beschwerdeführerin anwendbar. Sie bezieht einzig eine ausländische Invalidenrente. In Abweichung zu BGE 141 V 396 kann sie sich jedoch auf einen Staatsvertrag berufen: Art. 20 des Abkommens vom 25. Februar 1964 zwischen der Schweiz und Deutschland über Soziale Sicherheit verweist auf Art. 5 ELG. Nach dieser Norm hat sie ab April 2017 (10 Jahre Aufenthalt in der Schweiz) Anspruch auf unplafonierte Ergänzungsleistungen. Die definitive Ablösung von der öffentlichen Fürsorge tritt somit in knapp vier Monaten ein, weshalb nicht mehr von einer fortdauernden Sozialhilfeabhängigkeit gesprochen werden kann. Der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG ist somit nicht erfüllt (E. 4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2016 VB.2016.00270
Zurich Verwaltungsgericht 21.12.2016 VB.2016.00270
Zurigo Verwaltungsgericht 21.12.2016 VB.2016.00270

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00270
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00270
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.12.2016
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA
Widerruf der Aufenthaltsbewilligung
Die deutsche Beschwerdeführerin bezieht eine deutsche Erwerbsunfähigkeitsrente; darüber hinaus wurde sie von der öffentlichen Fürsorge unterstützt und erhielt Ergänzungsleistungen. Dank Erhöhung der Ergänzungsleistungen konnte sie sich von der Sozialhilfeabhängigkeit lösen. Nachdem die Vorinstanz dem Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV mitteilte, dass sich die Beschwerdeführerin nicht auf das FZA berufen könne, erliess Ersteres eine – nicht rechtskräftige - Rückerstattungsverfügung, da die Beschwerdeführerin ab April 2012 nur Anspruch auf plafonierte Leistungen habe. Die Beschwerdeführerin fiel daraufhin in die Sozialhilfeabhängigkeit zurück.
Kein Aufenthaltsrecht gestützt auf das FZA (E. 2). Der Beschwerdeführerin kommt gestützt auf ihre über fünf Jahre dauernde Ehe mit einem Schweizer Bürger gemäss Art. 42 Abs. 3 AuG grds. ein Anspruch auf Niederlassungsbewilligung zu, sofern keine Widerrufsgründe nach Art. 63 AuG vorliegen. Der Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG ist erfüllt, wenn die Ausländerin dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Nach gefestigter Rechtsprechung fallen Sozialversicherungsleistungen, insbesondere Ergänzungsleistungen, nicht unter den Begriff der Sozialhilfe. Entscheidend ist somit, ob die Beschwerdeführerin Anspruch auf unplafonierte Ergänzungsleistungen hat, was - mangels rechtskräftiger Rückerstattungsverfügung - vorfrageweise zu prüfen ist. In BGE 141 V 396 hatte das Bundesgericht zu prüfen, ob der Bezügerin einer rumänischen Invalidenrente Anspruch auf Ergänzungsleistungen gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 bzw. Nr. 988/2009 zukomme. Zu entscheiden war, ob Art. 5 lit. a der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 (Grundsatz der Gleichstellung der Leistungen der sozialen Sicherheit) dazu führen könne, dass eine versicherte Person, die eine Leistung beziehe, welche einer Rente der schweizerischen Invalidenrente im Sinn von Art. 4 Abs. 1 lit. c ELG gleichwertig sei und von einem Vertragsstaat des FZA gewährt werde, wie eine Person betrachtet werden müsse, die eine Rente der IV im Sinn von Art. 4 Abs. 1 lit. c ELG beziehe. Dies würde voraussetzen, dass die betroffenen Mitgliedstaaten den Invaliditätsgrad im Verhältnis zum andern Mitgliedstaat anerkennen. Die Schweiz hat keinen bestimmten Typ von Leistung bei Invalidität eintragen lassen, weshalb der von der rumänischen Sozialversicherung getroffene Entscheid hinsichtlich des Invaliditätsgrad für die Schweiz nicht verbindlich sei. In casu ist die Rechtsprechung grds. auch auf die deutsche Beschwerdeführerin anwendbar. Sie bezieht einzig eine ausländische Invalidenrente. In Abweichung zu BGE 141 V 396 kann sie sich jedoch auf einen Staatsvertrag berufen: Art. 20 des Abkommens vom 25. Februar 1964 zwischen der Schweiz und Deutschland über Soziale Sicherheit verweist auf Art. 5 ELG. Nach dieser Norm hat sie ab April 2017 (10 Jahre Aufenthalt in der Schweiz) Anspruch auf unplafonierte Ergänzungsleistungen. Die definitive Ablösung von der öffentlichen Fürsorge tritt somit in knapp vier Monaten ein, weshalb nicht mehr von einer fortdauernden Sozialhilfeabhängigkeit gesprochen werden kann. Der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG ist somit nicht erfüllt (E. 4). Gutheissung.
Stichworte:
ERGÄNZUNGSLEISTUNGEN
EU-VERORDNUNG
FREIZÜGIGKEITSABKOMMEN (FZA)
INVALIDITÄT
IV-RENTE
SOZIALE SICHERHEIT
SOZIALHILFEABHÄNGIGKEIT
SOZIALVERSICHERUNGSABKOMMEN
VORFRAGE
WIDERRUF DER AUFENTHALTSBEWILLIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 42 Abs. III AuG
Art. 63 Abs. I lit. c AuG
Art. 5 ELG
Art. 3 Anhang I FZA
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
2.
Abteilung
VB.2016.00270
Urteil
der 2. Kammer
vom
21. Dezember 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter
Ueli Kieser,
Gerichtsschreiberin
Jsabelle Mayer.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Aufenthaltsbewilligung
EU/EFTA,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1979, deutsche Staatsangehörige, reiste am 14. April 2007
(nachträglich auf 17. April 2007 korrigiertes Einreisedatum) in die
Schweiz. Am 5. Juni 2007 heiratete sie in Zürich den Schweizer Bürger C,
der seinen Wohnsitz am 17. April 2007 von Berlin nach Zürich verlegt
hatte. In der Folge wurde A als Ehefrau eines Schweizer Bürgers eine Aufenthaltsbewilligung
EG/EFTA erteilt. Ab Mai 2007 waren A und C auf Sozialhilfe angewiesen. Am
22. Dezember 2011 sprach die Deutsche Rentenversicherung Baden-Württemberg
A rückwirkend ab 1. Juni 2010 wegen voller Erwerbsminderung eine Erwerbsunfähigkeitsrente
im Betrag von € 476,46 pro Monat zu. Ab diesem Datum erhielt sie in Ergänzung
zu ihrer deutschen Erwerbsunfähigkeitsrente Zusatzleistungen; zudem wurde sie weiter
durch die öffentliche Fürsorge unterstützt. Mit Urteil des Bezirksgerichts
Zürich vom 6. Dezember 2012 wurde die Ehe A/C geschieden. Der während der
Ehe bezogene Betrag von Sozialhilfegeldern belief sich auf rund
Fr. 80'000.-. Nach der Ehescheidung war sie weiter sozialhilfeabhängig.
Mit Verfügung vom 2. Oktober 2014 sprach ihr das Amt für Zusatzleistungen
zur AHV/IV (Stadt Zürich) rückwirkend ab Dezember 2013 monatliche Zusatzleistungen
von Fr. 1'390.- zu. Die Zusatzleistungen wurden mit Verfügung vom
24. August 2015 auf Fr. 2'057.- erhöht. Vom 1. Dezember 2014 bis
31. Januar 2016 beanspruchte A keine Fürsorgegelder.
B.
Mit
Verfügung vom 18. August 2014 widerrief das Migrationsamt die Aufenthaltsbewilligung
EU/EFTA von A und setzte ihr eine Frist zum Verlassen der Schweiz bis
30. November 2014. Gegen die Verfügung des Migrationsamts rekurrierte A am
18. September 2014 bei der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion.
C.
Gestützt auf eine Mitteilung der Rekursabteilung vom 28. Januar
2016, wonach sich A bezüglich ihres bisherigen Aufenthalts nicht auf das
Freizügigkeitsabkommen
berufen könne, erliess das
städtische Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV am 2. Februar 2016 eine
Rückerstattungsverfügung, da A anstatt der ab 1. Juni 2010 ausbezahlten
unplafonierten Ergänzungsleistungen lediglich ab April 2012 einen Anspruch auf
plafonierte Leistungen gehabt habe. Seit dem 1. Februar 2016 wird A erneut
von der Sozialhilfe unterstützt. Gegen die Rückerstattungsverfügung erhob A am
30. März 2016 Einsprache beim Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV; das
Verfahren ist nach wie vor rechtshängig.
II.
Mit Entscheid vom 12. April 2016 wies
die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion den von A erhobenen Rekurs ab.
III.
Mit Beschwerde vom 17. Mai 2016
beantragte A (nachfolgend: die Beschwerdeführerin) dem Verwaltungsgericht, die
Dispositiv-Ziffern I., II., IV. und V. des Rekursentscheids seien aufzuheben
und es sei ihr die Aufenthaltsbewilligung nicht zu widerrufen, sondern zu
verlängern; eine Wegweisung habe zu unterbleiben; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse. Zudem ersuchte sie, dass ihr die
unentgeltliche Prozessführung zu gewähren sei und ihr Rechtsanwalt D als
unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen sei.
Während sich das Migrationsamt nicht
vernehmen liess, beantragte die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion die
Abweisung der Beschwerde.
Am 5. August 2016 teilte das Amt für
Zusatzleistungen zur AHV/IV dem Verwaltungsgericht mit, das Einspracheverfahren
werde erst nach dem migrationsrechtlichen Entscheid im Beschwerdeverfahren
wieder aufgenommen.
Mit Präsidialverfügung vom 2. September
2016 wurde vom Sozialzentrum E zur Vervollständigung der Akten eine
vollständige Aufstellung über die Höhe der von der Beschwerdeführerin bezogenen
Sozialhilfegelder verlangt. Diese wurde anschliessend den Parteien zur
Stellungnahme zugestellt.
Mit Schreiben vom 28. September 2016
teilte Rechtsanwalt D dem Verwaltungsgericht mit, dass er seine anwaltliche
Tätigkeit einstelle und das Mandat beende. Zudem ersuchte er darum, die
unentgeltliche Rechtsvertretung auf RA B zu übertragen und reichte seine Honorarnote
ein.
Am 12. Oktober 2016 wies sich RA B
gegenüber dem Verwaltungsgericht als neuer Vertreter der Beschwerdeführerin aus
(Vollmacht vom 9. Oktober 2016).
Mit Beschluss vom 19. Oktober 2016
erwog die Kammer, dass im bisherigen Verfahren lediglich geprüft worden sei, ob
der Beschwerdeführerin Anspruch auf volle oder unplafonierte
Ergänzungsleistungen zukomme, indessen die Frage, ob bzw. unter welchem Titel
der Beschwerdeführerin Anspruch auf Ergänzungsleistungen zukomme, bisher nicht
aufgeworfen worden sei. Das Verwaltungsgericht werde letztere Frage
vorfrageweise eingehend zu prüfen haben, da die Beschwerdeführerin keine
ordentliche und keine ausserordentliche schweizerische IV-Rente zu beziehen
scheine und sich die Beschwerdeführerin prima vista nicht auf Art. 5 lit. a
der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 bzw. Nr. 988/2009 berufen könne. Um
zu dieser erstmals ins Verfahren eingebrachten neuen Rechtsauffassung Stellung
zu nehmen, wurde der Beschwerdeführerin eine Frist angesetzt.
Weiter wurden mit Präsidialverfügung vom
26. Oktober 2016 bei der IV-Stelle, Sozialversicherungsanstalt des Kantons
Zürich, die IV-Akten der Beschwerdeführerin angefordert.
Mit Eingabe vom 17. November 2016 liess
sich die Beschwerdeführerin zum Beschluss vom 19. Oktober 2016 vernehmen.
Am 30. November 2016 ging die Honorarnote von RA B ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Mit der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch,
Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung, und die unrichtige oder
ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden, nicht aber die Unangemessenheit
des angefochtenen Entscheids (§ 20 Abs. 1 in Verbindung mit § 50
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.
2.1
Gemäss Art. 2 Abs. 2 des
Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 (AuG) gilt dieses Gesetz für
Staatsangehörige
der Mitgliedstaaten
der Europäischen Gemeinschaft (heute
Europäische Union [EU])
und ihre Familienangehörigen
nur
so weit, als das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren
Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen
[FZA]) keine abweichenden Bestimmungen enthält oder das Ausländergesetz
günstigere Bestimmungen vorsieht.
2.2
Die Beschwerdeführerin ist deutsche Staatsangehörige. Als Deutsche
durfte sie kraft eigenen Rechts als EU-Bürgerin bewilligungsfrei in die Schweiz
einreisen und sich hier während 3 Monaten aufhalten (Art. 9 Abs. 1 Verordnung
vom 22. Mai 2002 über die Einführung des freien Personenverkehrs
[
VEP
]
in Verbindung mit Art. 10 Abs.
1 AuG). Nach der Heirat mit C wurde die Beschwerdeführerin im
Familiennachzug zu ihrem Ehemann zugelassen. Die erteilte
Aufenthaltsbewilligung konnte sich dabei nicht auf Art. 3 Abs. 1
Anhang
I FZA stützen: Wohl gewährt dieser
Familienangehörigen einer Person, die Staatsangehörige einer Vertragspartei ist
und ein Aufenthaltsrecht hat, das Recht, bei ihr Wohnung zu nehmen. Als
Familienangehöriger gilt u.
a. der Ehegatte, ungeachtet seiner
Staatsangehörigkeit (Art. 3 Abs. 2 lit. a Anhang
I FZA). Nicht als Familienangehöriger im Sinn von Art. 3
Abs. 2 Anhang I FZA gilt jedoch der Konkubinatspartner. Zwar können
sich Schweizer Bürger auf die Bestimmungen des FZA berufen, wenn sie nach einem
Aufenthalt in einem Staat der EU-27/EFTA zusammen mit ihren ausländischen
Familienangehörigen in die Schweiz zurückkehren (
BGE 129 II 249
E. 4.2 und 4.3; BGr, 18. Oktober 2006, 2A.351/2006;
Staatssekretariat für Migration [SEM], Weisungen VEP
,
Weisungen und Erläuterungen zur Verordnung über die Einführung des
freien Personenverkehrs
, Bern-Wabern Juni 2016, II/7.7). Als die Beschwerdeführerin
und ihr Schweizer Partner in die Schweiz einreisten, waren sie jedoch nicht
verheiratet, womit die Beschwerdeführerin nicht als Familienangehörige im Sinn
von Art. 3 Abs. 2 Anhang I FZA gelten konnte.
2.3
Zu Recht
nicht bestritten wird die Auffassung der Vorinstanz, wonach die Beschwerdeführerin
die Voraussetzungen des erwerbslosen Aufenthalts von Art. 24 Anhang I
FZA nicht erfülle. Dieses Aufenthaltsrecht ist daran geknüpft, dass die
EU-Bürgerin über ausreichende finanzielle Mittel verfügt,
so dass
sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen muss.
Dabei
wird der Bezug von Ergänzungsleistungen dem Bezug von Sozialhilfe
gleichgestellt (vgl. Art. 16 Abs. 2 VEP; BGE 135 II 265). Die
Beschwerdeführerin erhält neben ihrer deutschen IV-Rente aktuell plafonierte
Zusatzleistungen zur IV und Sozialhilfe, womit sie nicht über ausreichende finanzielle
Mittel für den erwerbslosen Aufenthalt verfügt. Dies würde auch dann gelten,
wenn sie mit ihrem Begehren auf volle Zusatzleistungen im parallel laufenden
sozialversicherungsrechtlichen Einspracheverfahren beim Amt für Zusatzleistungen
zur AHV/IV durchdringen würde.
2.4
Nach dem Gesagten ist der Schluss der Vorinstanz, der
Beschwerdeführerin komme gestützt auf das Freizügigkeitsabkommen kein
Aufenthaltsrecht zu, nicht zu beanstanden. Auf das Vorbringen der
Beschwerdeführerin, das Freizügigkeitsabkommen vermittle ihr unabhängig von
einem allfälligen Aufenthaltsanspruch einen Anspruch auf Zusatzleistungen, ist
an dieser Stelle nicht einzugehen.
3.
Nachdem ein Aufenthaltsanspruch der Beschwerdeführerin
gestützt auf das Freizügigkeitsabkommen verneint werden musste, ist
zu prüfen, ob
ihr ein solcher
gestützt
auf das
Ausländergesetz
erwächst.
4.
4.1
Die
Vorinstanz ging zutreffend davon aus, dass der Beschwerdeführerin gestützt auf
ihre über fünf Jahre dauernde Ehe mit dem Schweizer C gemäss Art. 42
Abs. 3 AuG grundsätzlich ein Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung
zukommt, sofern keine Widerrufsgründe nach Art. 63 AuG vorliegen (vgl.
Art. 51 Abs. 1 lit. b AuG). Denn sie kann sich auch nach Beendigung
der Ehe auf Art. 42 Abs. 3 AuG berufen, sofern sie vor der Scheidung
einen Anspruch auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung erworben hat (BGr, 25. September
2014, 2C_111/2014, E. 3.1; 25. Juli 2011, 2C_431/2010, E. 1.2).
4.2
Ein
Widerrufsgrund gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG liegt dann vor,
wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine Person, für die sie oder er
zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen
ist.
Der Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit ist erfüllt,
wenn konkret die Gefahr einer fortgesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit
besteht. Neben den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen ist auch die
wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen. Ein
Widerruf ist in Erwägung zu ziehen, wenn eine Person hohe finanzielle
Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann,
dass sie in Zukunft für ihren Lebensunterhalt sorgen wird (BGr, 18. Mai
2015, 2C_722/2014, E. 3.2; 10. Juni 2010, 2C_74/2010, E. 3.4). Nach
gefestigter Rechtsprechung fallen Sozialversicherungsleistungen unter Einschluss
der Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung
nicht unter den Begriff der Sozialhilfe im Sinn von Art. 63 Abs. 1
lit. c
AuG
(
BGE 135 II 265 E. 3.7
;
BGr, 13. April 2016, 2C_1092/2015, E. 2.1). Das Vorliegen eines
Widerrufsgrunds führt
nicht zwingend zum Widerruf der
Niederlassungsbewilligung. Der Widerruf muss sich
auch
als verhältnismässig erweisen; das öffentliche Interesse an der Entfernung des
Ausländers vom schweizerischen Staatsgebiet muss dessen persönliches Interesse
am Verbleib in der Schweiz überwiegen. Zu berücksichtigen ist insbesondere, ob
der Ausländer seine Sozialhilfeabhängigkeit verschuldet hat. Denn eine
unverschuldete Sozialhilfeabhängigkeit soll nicht zu einem Widerruf bzw. zu
einer Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung führen (BGr, 10. Juni
2010, 2C_74/2010, E. 4.1).
4.3
Mit Blick
auf Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG erwog die Vorinstanz, die
Beschwerdeführerin habe während der Ehe mit ihrem Ex-Mann ergänzend durch die
öffentliche Sozialhilfe unterstützt werden müssen. Auch im Anschluss an die
Scheidung sei sie nicht willens oder nicht fähig gewesen, den Lebensunterhalt
für sich aus eigenen finanziellen Mitteln zu bestreiten. Vielmehr habe sie
ergänzend zu den Leistungen der deutschen Erwerbsminderungsrente effektiv mit
erheblichen Zusatzleistungen unterstützt werden müssen, wodurch sie die
hiesigen Sozialversicherungen belastet habe. Gemäss Schreiben des Amts für Zusatzleistungen
zur AHV/IV der Stadt Zürich vom 4. Februar 2016 habe sie keinen Anspruch
auf Zusatzleistungen im aktuellen Umfang, sofern sie sich nicht auf das
Freizügigkeitsabkommen berufen könne. Zwar sei die am 2. Februar 2016 vom
nämlichen Amt erlassene Rückerstattungsverfügung noch nicht rechtskräftig,
indessen ergebe eine vorfrageweise Prüfung der Verfügung, dass diese
wohlbegründet sei und mit den entsprechenden gesetzlichen Grundlagen
übereinstimme. Folglich sei davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin
erneut bzw. weiterhin für ihren Lebensunterhalt praktisch vollständig, dauernd
und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen sei, womit sie den Widerrufsgrund
der Sozialhilfeabhängigkeit gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG
erfülle. Der Widerruf sei verhältnismässig, weil die Beschwerdeführerin mit den
hiesigen Verhältnissen persönlich, sozial und wirtschaftlich nicht massgeblich
verbunden sei und eine Rückkehr nach Deutschland als möglich und zumutbar
erscheine, zumal sie eine deutsche Erwerbsminderungsrente erhalte. Die
öffentlichen Interessen (Begrenzung des Ausländerbestands, Verhinderung weiter
gehender Sozialhilfeabhängigkeit und Entlastung der Sozialversicherungen)
würden die privaten Interessen der Beschwerdeführerin am weiteren Verbleib in
der Schweiz überwiegen.
4.4
Ob
der Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit gemäss Art. 63 Abs. 1
lit. c AuG zu bejahen ist, hängt entscheidend davon ab, ob der
Beschwerdeführerin ein Anspruch auf volle Zusatzleistungen zukommt, der die mit
Rückerstattungsverfügung des Amts für Zusatzleistungen zur AHV/IV vom
2. Februar 2016 bewirkte aktuelle bzw. rückwirkende
Sozialhilfeabhängigkeit der Beschwerdeführerin entfallen liesse. Die
Anspruchsvoraussetzungen für Zusatz- bzw. Ergänzungsleistungen richten sich
nach den einschlägigen sozialversicherungsrechtlichen Bestimmungen, insbesondere
dem Bundesgesetz
vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen
zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG; SR
831.30
) sowie den freizügigkeitsrechtlichen Regeln
zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit.
4.5
Zur Beantwortung von Vorfragen
aus anderen Zuständigkeitsbereichen sind Gerichte und Behörden grundsätzlich
befugt, solange darüber die hiefür zuständigen Behörden und Gerichte im
konkreten Fall noch keinen rechtskräftigen Entscheid getroffen haben.
Die Antwort auf die Vorfrage ist dabei lediglich
Urteilserwägung und nimmt an der Rechtskraft
des Urteils nicht teil
(BGE 137 III 8
E. 3.3.1). Demzufolge ist die sachkompetente Behörde nicht an den
Entscheid über die Vorfrage durch die andere Instanz gebunden.
Hat
indessen die sachkompetente Behörde bereits entschieden, fragt sich, inwieweit
die für die Hauptsache zuständige Behörde an den Entscheid über die Vorfrage
gebunden ist. Ganz grundsätzlich gilt, dass eine Behörde, für welche sich eine
Frage (nur) als Vorfrage stellt, einen allenfalls bereits bestehenden Entscheid
der sachkompetenten Behörde zu beachten hat
(Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1744 ff.).
Dabei besteht
jedoch nur eine Bindung an das Dispositiv des Entscheids und nicht an dessen
Begründung (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.
a.
O.,
Rz. 1758).
Selbst wenn die Prüfung
einer Vorfrage an sich zulässig ist, rechtfertigt sich aber generell
Zurückhaltung
.
Eine Pflicht zur Prüfung von Vorfragen besteht
nicht; es steht im Ermessen der Entscheidbehörde, das Verfahren zu sistieren,
bis die sachkompetente Instanz über die Vorfrage entschieden hat. Eine
Sistierung kommt etwa in Betracht, wenn sich komplexe Fragen oder solche von
grosser praktischer Tragweite stellen oder wenn bei der in der Hauptsache
zuständigen Behörde bereits ein Verfahren zur Klärung der Vorfrage hängig ist (vgl.
etwa BGr, 23. Juli 2014, 4A_118/2014, E. 3.5; Kaspar Plüss in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 1
N. 60 f.). In migrationsrechtlichen Angelegenheiten erscheint der
Entscheid über die Vorfrage nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung dann als
unzulässig, wenn IV-Abklärungen im Hinblick auf eine dauernde
Erwerbsunfähigkeit im Gang sind. Diesfalls darf die Migrationsbehörde den
Aufenthaltsstatus nur dann früher regeln, wenn die IV-rechtliche Ausgangslage
als Vorfrage zum Bewilligungsentscheid klar und eindeutig erscheint (BGE 141 II
1 E. 4.2.1; BGr, 30. Oktober 2013, 2C_587/2013; 8. Juli 2014,
2C_1102/2013).
Aufgrund des engen Zusammenhangs mit dem
migrationsrechtlichen Verfahren prüfte die Vorinstanz vorfrageweise, ob der
Beschwerdeführerin aus sozialversicherungsrechtlicher Sicht einen Anspruch auf
volle Ergänzungsleistungen zukomme. Die Vorinstanz stützte sich dabei auf die
vor dem vorinstanzlichen Entscheid ergangene Rückerstattungsverfügung des Amts
für Zusatzleistungen zur AHV/IV vom 2. Februar 2016, welche noch nicht
rechtskräftig sei, aber "wohlbegründet […] und mit den entsprechenden
gesetzlichen Grundlagen übereinstimmt." Das Amt für Zusatzleistungen zur
AHV/IV stützte sich für die ebenso entscheidwesentliche migrationsrechtliche
Vorfrage der Anwendbarkeit des Freizügigkeitsabkommens auf die Mitteilung der
Vorinstanz vom 28. Januar 2016, wonach sich die Beschwerdeführerin
hinsichtlich ihres Aufenthalts nicht auf das Freizügigkeitsabkommen berufen
könne.
4.6
Die
Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die Vorinstanz habe den Widerrufsgrund im
Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AuG zu Unrecht angenommen, indem
es die entscheidende Vorfrage gestützt auf die Verfügung des Amts für
Zusatzleistungen zur AHV/IV verneint habe. Da gegen die Verfügung des Amts für
Zusatzleistungen zur AHV/IV Einsprache erhoben worden sei, sei über die Frage
der Aufhebung bzw. Plafonierung der Zusatzleistungen noch nicht rechtskräftig
entschieden worden. Die Vorinstanz habe mit dem lapidaren Verweis auf eine
nicht rechtskräftige Verfügung sowohl ihre Begründungspflicht verletzt als auch
ihren Anspruch auf ein faires Verfahren. Das Amt für Zusatzleistungen zur
AHV/IV habe sich seinerseits auf das Schreiben der Vorinstanz gestützt, wonach
das Freizügigkeitsabkommen in migrationsrechtlicher Hinsicht nicht anwendbar
sei, um bezüglich der sozialversicherungsrechtlichen Ansprüche nicht auf das
Freizügigkeitsabkommen abzustellen. Es könne kein faires Verfahren darstellen,
wenn das Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV ohne eigene Abklärungen auf die
blosse Behauptung der Vorinstanz abstelle und jene ohne weitere Ausführungen
auf die Verfügung des Amts für Zusatzleistungen verweise und deren
Schlussfolgerungen übernehme, ohne dass eine der beiden Behörden die
Frage
der Anwendbarkeit der sozialversicherungsrechtlichen Bestimmungen des FZA
auf ihren Fall auf nachvollziehbare Weise überprüft hätte. Wegen Verletzung von
Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und
Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV) liege ein schwerer Verfahrensfehler vor, der zur Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheids führen müsse.
4.7
Die
Verfahrensgarantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gelten nur dann, wenn die
Hauptfrage eines Prozesses in den Anwendungsbereich der Konvention fällt
(Plüss, § 1 N. 62). Die vorliegend zu beurteilende
ausländerrechtliche Hauptfrage über den weiteren Verbleib der
Beschwerdeführerin fällt indessen nicht in den Anwendungsbereich von
Art. 6 Ziff. 1 EMRK (vgl. BGr, 5. April 2016, 2C_853/2015,
E. 3.2.1), weshalb sie sich nicht auf diese Bestimmung berufen kann. Aus
dem ebenfalls angerufenen Art. 29 Abs. 1 BV ergibt sich indessen
ebenfalls ein Anspruch auf "gleiche und gerechte Behandlung" bzw. ein
prozessuales
Fairnessgebot
.
Art. 29 Abs. 1
BV
garantiert in allgemeiner Weise den Anspruch auf einen fairen
Prozess sowohl für verwaltungsinterne als auch für gerichtliche Verfahren (BGE
131 II 169 E. 2.2.3; Gerold Steinmann in: Die Schweizerische
Bundesverfassung – St. Galler Kommentar, Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender
[Hrsg.], 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 29 BV N. 16).
Teilgehalt des Fairnessgebots bildet auch das Verbot der Rechtsverweigerung im
engeren Sinn, welches u.
a.
verletzt wird, wenn eine Behörde ihre Prüfungsbefugnis zu Unrecht beschränkt
bzw. nicht voll ausschöpft (BGE 131 II 271 E. 11.7.1; BGE 118 Ia 35
E. 2e; Steinmann, Art. 29 BV N. 31). Fraglich ist, ob die
Vorinstanz ihre Kognition im Hinblick auf die sozialversicherungsrechtliche
Vorfrage zu Unrecht beschränkte bzw. sich an die – noch nicht in Rechtskraft erwachsene
– Rückerstattungsverfügung gebunden erachtete.
In der Rückerstattungsverfügung vom 2. Februar 2016,
auf welche sich die Vorinstanz vorfrageweise bezieht, gelangt das Amt für
Zusatzleistungen zur AHV/IV zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin, die sich
in aufenthaltsrechtlicher Hinsicht nicht auf das Freizügigkeitsabkommen berufen
könne, sich auch im Hinblick auf ihre sozialversicherungsrechtlichen Ansprüche
nicht darauf stützen könne. Gestützt auf Art. 20 des subsidiär anwendbaren
Abkommens vom 25. Februar 1964 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft
und der Bundesrepublik Deutschland über Soziale Sicherheit (SR 0.831.109.136.1)
könnten deutschen Staatsangehörigen dann ausserordentliche Renten nach den
schweizerischen Rechtsvorschriften ausgerichtet werden, wenn sie in der Schweiz
Wohnsitz haben und während fünf Jahren ununterbrochenen Aufenthalt in der
Schweiz nachweisen können. Dieser Anspruch auf Mindestrente werde über
Ergänzungsleistungen finanziert, wobei der Höchstbetrag der auszurichtenden Leistungen
in der Höhe der Mindestrente plafoniert sei. Die Beschwerdeführerin habe daher
lediglich für die Zeit ab April 2012 einen Anspruch auf plafonierte
Ergänzungsleistungen.
In ihrem Schreiben an die Vorinstanz vom 14. März
2016 stellte sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, das
Freizügigkeitsabkommen verleihe ihr – unabhängig vom Bestehen eines allfälligen
Aufenthaltsanspruchs nach dem Abkommen – einen Anspruch auf Zusatzleistungen.
Das Freizügigkeitsabkommen bezwecke im Bereich der sozialen Sicherheit, für
alle Angehörigen der Mitgliedstaaten gleiche Lebens- und Beschäftigungs- und
Arbeitsbedingungen wie für Inländer zu schaffen. Gemäss Art. 32
ELG sei die
Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom
14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf
Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der
Gemeinschaft zu- und abwandern
anwendbar. Diese sei durch die
Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme
der sozialen Sicherheit
, geändert durch die
Verordnung (EG) Nr. 988/2009
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. September 2009
(SR
0.831.109.268.1),
abgelöst worden, womit der Anwendungsbereich
des FZA auch auf nichterwerbstätige Schweizer Bürger und EU-Angehörige
ausgedehnt worden sei. Nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG)
Nr. 883/2004 und Nr. 988/2009 gelte diese Verordnung auch für die
allgemeinen und die besonderen, die auf Beiträgen beruhenden und die
beitragsfreien Systeme der sozialen Sicherheit. Darunter fielen gemäss Anhang X
und Art. 5 lit. a der genannten Verordnungen auch die
Ergänzungsleistungen. Art. 5 lit. a der Verordnung (EG)
Nr. 883/2004 bzw. Nr. 988/2009 bestimme, dass Rechtsvorschriften,
welche für den Bezug von Leistungen der sozialen Sicherheit bestimmte
Rechtswirkungen haben, auch bei Bezug von nach den Rechtsvorschriften eines
anderen Mitgliedstaats gewährten gleichartigen Leistungen anwendbar seien.
Diese Voraussetzungen erfülle sie, da ihre deutsche ganze Invalidenrente von
den zuständigen schweizerischen Behörden als gleichartig anerkannt worden sei.
Da sie Anspruch auf volle Ergänzungsleistungen habe und sie derzeit lediglich
aufgrund des unkorrekten, angefochtenen Entscheids des Amts für
Zusatzleistungen überbrückungsweise von der Sozialhilfe abhängig sei, liege
keine dauerhafte Sozialhilfeabhängigkeit vor. Im Weiteren führte sie aus, dass
sie selbst dann, wenn rechtskräftig entschieden werden würde, dass sie
lediglich Anspruch auf plafonierte Ergänzungsleistungen hätte, ab
14. April 2017 Anspruch auf volle unplafonierte Ergänzungsleistungen gestützt
auf Art. 5 Abs. 1 ELG hätte. Denn in diesem Zeitpunkt halte sie sich
zehn Jahre in der Schweiz auf. In ihrer Einsprache vom 30. März 2016 gegen
die Rückerstattungsverfügung vom 2. Februar 2016 trug die
Beschwerdeführerin im Wesentlichen dieselben Vorbringen vor.
Die Vorinstanz war
unpräjudiziell
dazu berufen,
vorfrageweise über den Anspruch der Beschwerdeführerin auf Ergänzungsleistungen
zu entscheiden, zumal kein Ausnahmefall (laufende IV-Abklärungen wegen
dauernder Erwerbsunfähigkeit) vorlag, der nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung einen Entscheid über die IV-rechtliche Vorfrage grundsätzlich
verbietet (siehe BGE 141 II 1 E. 4.2.1 bzw. oben E. 4.5). Es ist
dabei nicht zu beanstanden, dass sie sich auf die zwar nicht rechtskräftige,
aber vorgängig ergangene Rückerstattungsverfügung vom 2. Februar 2016
stützte. Letztere machte die Anwendbarkeit des Freizügigkeitsabkommens auch in
sozialversicherungsrechtlicher Hinsicht davon abhängig, ob der Beschwerdeführerin
ein Aufenthaltsrecht nach dem Freizügigkeitsabkommen zukomme. Ob der deutschen
Beschwerdeführerin als EU-Bürgerin unabhängig von ihrem Aufenthaltsanspruch
nach Freizügigkeitsabkommen einen Anspruch auf Ergänzungsleistungen qua
Freizügigkeitsabkommen bzw. der seit 1. April 2012 für die Schweiz anwendbaren
Verordnung
(EG) Nr. 883/2004 bzw. Nr. 988/2009 zusteht,
war weder vom Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV noch von der Vorinstanz
behandelt worden. Tatsächlich handelt es sich hierbei um eine komplexe
sozialversicherungsrechtliche Fragestellung. Der sozialversicherungsrechtliche
Einspracheentscheid konnte indessen nicht abgewartet werden, nachdem das
hierfür zuständige Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV seinerseits auf die
Klärung der migrationsrechtlichen Fragen angewiesen war, wie es im Schreiben
vom 5. April 2016 an die Vorinstanz mitteilte. Ein Einspracheentscheid in
der Sache ist nach wie vor nicht ergangen: Das Amt für Zusatzleistungen zur
AHV/IV teilte dem Verwaltungsgericht mit, mit dem Entscheid zuzuwarten, bis
über die migrationsrechtliche Vorfrage entschieden sei. In dieser
Konstellation, in welcher sich der sozialversicherungsrechtliche Entscheid und
der migrationsrechtliche Entscheid gegenseitig bedingen, und das Amt für Zusatzleistungen
zur AHV/IV den Ausgang des migrationsrechtlichen Verfahrens abwartet, durfte
die Rekursabteilung über die Vorfrage entscheiden. Dabei gelangte sie zum
Schluss, dass die Verfügung des Amts für Zusatzleistungen mit den entsprechenden
gesetzlichen Grundlagen übereinstimme. Mit der Darstellung der mit Schreiben
vom 14. März 2016 vorgetragenen gesetzlichen Grundlagen zu den
freizügigkeitsrechtlichen Grundlagen befasste es sich hingegen nicht. Die
Vorinstanz ist gehalten, die ihr nach § 20 Abs. 1 VRG gesetzlich
zugewiesene Überprüfungsbefugnis voll auszuschöpfen, ansonsten sie eine
formelle Rechtsverweigerung nach Art. 29 Abs. 1 BV vornimmt, verbunden
mit einer Verletzung des rechtlichen Gehörs und des Fairnessgebots (vgl. Marco
Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 54; Steinmann, Art. 29 BV N. 31;
BGE 131 II 271 E. 11.7; BGr, 13. April 2011, 2C_865/2010,
E. 2.4; VGr, 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2.3). Bei
der Beurteilung von Vorfragen hat sich die Vorinstanz zwar Zurückhaltung
aufzuerlegen (siehe E. 4.5). Indem die Vorinstanz vorliegend zwar zur Beurteilung
der Vorfrage schritt, diese jedoch unter gänzlicher Ausblendung der im
Rekursverfahren vorgetragenen freizügigkeitsrechtlichen Grundlagen
beantwortete, hat sie Art. 29 Abs. 1 BV (Anspruch auf gleiche und
gerechte Behandlung; Verbot der formellen Rechtsverweigerung) sowie das
rechtliche Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) der Beschwerdeführerin verletzt.
4.8
Der Anspruch
auf rechtliches Gehör
ist
formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus;
eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen
Anordnung nach sich, ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der
Sache selbst. Gemäss der Rechtsprechung kann aber eine nicht besonders
schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt
gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer
Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die
Rechtslage frei überprüfen kann. Von einer Rückweisung ist sodann selbst bei
einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn und
soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen
Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an
einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären. Für den
Entscheid über eine Rückweisung oder Heilung im Einzelfall ist die konkrete
Interessenlage zu berücksichtigen (VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00274,
E. 5.1, mit Hinweis auf BGE 137 I 195 E. 2.2 und BGE 133 I 201 E. 2.2;
Griffel, § 8 N. 37 f.).
Wie gleich zu zeigen sein wird, erübrigt sich vorliegend
eine Rückweisung an die Vorinstanz, da die Beschwerde gutzuheissen ist.
4.9
In einem
Urteil vom 10. Juni 2015 (BGE 141 V 396 = 9C_635/2014 = Pra 104 [2015]
Nr. 108) hatte sich das Bundesgericht mit der Anwendung der Verordnung
(EG) Nr. 883/2004 bzw. Nr. 988/2009 zu befassen. Zu beurteilen
war, ob einer – ursprünglich aus Rumänien stammenden – Schweizerin und
Bezügerin einer rumänischen Invalidenrente, Anspruch auf Ergänzungsleistungen
zukomme. Das Bundesgericht
erwog, dass der persönliche Anwendungsbereich
gemäss Art. 2 Ziff. 1 der Verordnung
(EG) Nr. 883/2004
bzw. Nr. 988/2009
bei einer Staatsangehörigen eines der
Vertragsstaaten des Freizügigkeitsabkommens, die von ihrem Freizügigkeitsrecht
Gebrauch gemacht hat, eröffnet sei. Zusatzleistungen des
Ergänzungsleistungsgesetzes würden als besondere beitragsunabhängige
Geldleistungen im Sinn von Art. 70 Ziff. 2 lit. c und
Anhang X zur Verordnung (EG) Nr. 883/2004 zum materiellen
Anwendungsbereich von Anhang II zum FZA und der Verordnung (EG) Nr. 883/2004
gehören. Fraglich sei, ob der in Art. 5 lit. a der Verordnung (EG)
Nr. 883/2004 festgelegte Grundsatz der Gleichstellung der Leistungen der
sozialen Sicherheit dazu führen könne, dass eine versicherte Person, die eine
Leistung beziehe, welche einer Rente der schweizerischen Invalidenversicherung
im Sinn von Art. 4 Abs. 1 lit. c ELG gleichwertig sei und von
einem Vertragsstaat des FZA gewährt werde, wie eine Person betrachtet werden
müsse, die eine Rente der Invalidenversicherung im Sinn von Art. 4
Abs. 1 lit. c ELG beziehe. Vorliegend statuiere Art. 46 Ziff. 3
des Titels III der Verordnung (EG) Nr. 883/2004, dass eine von der
Einrichtung eines Mitgliedstaats getroffene Entscheidung über den Grad der
Invalidität des Beteiligten für die Einrichtung jedes anderen in Betracht
kommenden Mitgliedsstaat verbindlich sei, sofern die Übereinstimmung der
Voraussetzungen betreffend den Invaliditätsgrad im Vergleich der Rechtsvorschriften
dieser Mitgliedstaaten in Anhang VII anerkannt sei. Die Schweiz (und auch
Rumänien) hätten indessen keinen bestimmten Typ von Leistung bei Invalidität
eintragen lassen, weshalb der vom zuständigen Organ der rumänischen
Sozialversicherung getroffene Entscheid hinsichtlich des Invaliditätsgrads der
Beschwerdeführerin und die sich daraus ergebende Rentenleistung für die
betreffende schweizerische Einrichtung nicht verbindlich sei, da der schweizerische
Staat und der rumänische Staat ihre Regelung der Invalidenversicherung nicht
ausdrücklich als übereinstimmend anerkannt hätten. Der Grundsatz der Gleichstellung
der Leistungen gemäss Art. 5 lit. a der Verordnung (EG)
Nr. 883/2004 sei daher nicht anwendbar. Die Beschwerdeführerin könne sich
nicht auf ihre rumänische Invalidenrente berufen, um schweizerische
Ergänzungsleistungen zu beanspruchen. Die Beschwerdeführerin berufe sich sodann
vergeblich auf Art. 5 ELG, welcher auf ausländische Staatsangehörige, die
nicht Staatsangehörige eines Staats der EU oder der EFTA sind, anwendbar sei.
Die in dieser Bestimmung zusätzlich zu den allgemeinen Voraussetzungen gemäss
Art. 4 ELG vorgesehene Karenzfrist könne ihr nicht entgegengehalten
werden. Im Übrigen räume ihr auch kein Sozialversicherungsabkommen einen
Anspruch auf eine ausserordentliche Rente der AHV oder der IV ein.
In casu handelt es sich bei der deutschen
Beschwerdeführerin ebenfalls um eine EU-Bürgerin, womit die oben wiedergegebene
Rechtsprechung des Bundesgerichts grundsätzlich auch auf den vorliegenden Fall
anwendbar ist. Die Beschwerdeführerin bezieht ebenfalls einzig eine
ausländische Invalidenrente und hat nach eingehender Prüfung der IV-Akten weder
einen Anspruch auf eine ordentliche Rente der schweizerischen Invalidenversicherung
(vgl. Art. 36 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über
die Invalidenversicherung [IVG]), noch einen Anspruch auf eine
ausserordentliche schweizerische Invalidenrente (vgl. Art. 42 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die
Alters-
und Hinterlassenenversicherung
[AHVG] in Verbindung mit Art. 39
Abs. 1 IVG). Auch kann sie sich mangels Gleichstellung der Leistungen
nicht auf die Verordnung (EG) Nr. 883/2004 bzw. Nr. 988/2009 stützen.
In Abweichung zu BGE 141 V 396 kann sich die Beschwerdeführerin jedoch auf
einen Staatsvertrag berufen. Wohl werden Alters-, Hinterlassenen- oder
Invalidenrenten eines entsprechenden Staats bei der Beurteilung des grundsätzlichen
Anspruchs auf Ergänzungsleistungen grundsätzlich nicht berücksichtigt; denn die
Staatsverträge im Bereich der Alters-, Hinterlassenen- und
Invalidenversicherung sind grundsätzlich einzig auf das
AHVG
und das
IVG
anwendbar. Ausländische
Staatsangehörige, die weder der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 noch der
Verordnung (EG) Nr. 1408/71 unterstellt sind, jedoch gestützt auf ein
Sozialversicherungsabkommen Anspruch auf eine ausserordentliche Rente der AHV
oder IV hätten, können dennoch Anspruch auf Ergänzungsleistungen haben (Urs Müller,
Rechtsprechung des Bundesgerichts zum ELG, 3. A., Zürich 2015, Rz. 55 ff.).
Vorliegend gelangt Art. 20 des Abkommens vom
25. Februar 1964 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Bundesrepublik Deutschland über Soziale Sicherheit (SR 0.831.109.136.1) zur
Anwendung, der Folgendes statuiert:
"Deutsche Staatsangehörige haben Anspruch auf ausserordentliche Renten
nach den schweizerischen Rechtsvorschriften, wenn sie in der Schweiz Wohnsitz
haben und dort unmittelbar vor dem Monat, von dem an die Rente verlangt wird,
im Falle einer Altersrente zehn Jahre und im Falle einer Invalidenrente, einer
Hinterlassenenrente oder der sie ablösenden Altersrenten fünf Jahre
ununterbrochen gewohnt haben."
Die Bestimmung verweist auf die innerstaatlichen Rechtsvorschriften
und damit auch auf Art. 5 Abs. 3 ELG, wonach Ausländerinnen, die
gestützt auf ein Sozialversicherungsabkommen Anspruch auf ausserordentliche
Renten der AHV oder IV hätten, ein Anspruch auf eine Ergänzungsleistung
höchstens in der Höhe des Mindestbetrags der entsprechenden ordentlichen
Vollrente zusteht, solange sie die Karenzfrist nach Art. 5 Abs. 1 ELG
nicht erfüllt haben. Nach Art. 5 Abs. 1 ELG müssen Ausländerinnen
sich unmittelbar vor dem Zeitpunkt, ab dem die Ergänzungsleistung verlangt wird,
während zehn Jahren ununterbrochen in der Schweiz aufgehalten haben
(Karenzfrist). Dieser Zeitpunkt steht bei der Beschwerdeführerin, die sich seit
dem 17. April 2007 in der Schweiz aufhält, unmittelbar bevor. Selbst wenn
das zuständige Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV zum Schluss kommen sollte,
die Beschwerdeführerin habe bisher keinen Anspruch auf volle, unplafonierte Leistungen,
so wird sie diesen Anspruch spätestens am 17. April 2017 erwerben. Da eine
Ablösung von der öffentlichen Fürsorge somit in jedem Fall im April des
nächsten Jahrs bzw. in knapp vier Monaten eintritt, kann nicht mehr von einer
fortdauernden Sozialhilfeabhängigkeit gesprochen werden. Ob ihr der vergangene
Sozialhilfebezug als 100%-ige IV-Rentnerin überhaupt vorwerfbar wäre, kann bei
dieser Sachlage offengelassen werden. Der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1
lit. c AuG ist somit aufgrund der absehbaren Ablösung von der Sozialhilfe
nicht erfüllt.
Da die Beschwerdeführerin während über fünf Jahren in der
Schweiz als Ehegattin des Schweizers C lebte, wobei sie sich ordnungsgemäss und
ununterbrochen hier aufgehalten hat, und sie nach dem Gesagten keinen Widerrufsgrund
erfüllt, hat sie in Anwendung von Art. 42 Abs. 3 AuG Anspruch auf
Erteilung der Niederlassungsbewilligung.
Demzufolge ist die Beschwerde gutzuheissen.
5.
Die Beschwerdefüh
rerin
obsieg
t
sowohl im Rekursverfahren als
auch im Beschwer
-
deverfahren vor Verwaltungs­gericht,
weshalb die Kosten des Rekurs- und des Beschwer
-
deverfahrens
ausgangsgemäss dem Beschwerdegegner aufzuerlegen sind (§ 13 Abs. 2
Satz 1 VRG, teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG).
Desgleichen hat der Beschwerdegegner für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
6.
Für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren beantragt d
ie
Beschwerdeführer
in
die unentgeltliche
Prozessführung sowie die Bestellung
eines unentgeltlichen Rechtsbeistands
gestützt auf § 16
Abs. 1 und 2 VRG.
6.1
Da de
r
Beschwerdeführer
in
aus dem Beschwerdeverfahren keine Gerichtskosten erwachsen, wird
das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gegenstandslos.
6.2
Zu prüfen
ist das Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands: Die
Beschwerdeführerin war im Beschwerdeverfahren bis am 30. September 2016
durch Rechtsanwalt D vertreten, der auch die Beschwerdeschrift vom 17. Mai
2016 verfasst hatte. Wegen Aufgabe seiner Anwaltstätigkeit ersuchte er am
28. September 2016 um Übertragung der unentgeltlichen Rechtsbeistandschaft
auf RA B. Für seine Aufwendungen für das Beschwerdeverfahren stellte
Rechtsanwalt D Fr. 1'947.40 (inkl. MWST) in Rechnung. Seit dem
9. Oktober 2016 wird die Beschwerdeführerin durch RA B vertreten. Seine Bemühungen
beliefen sich auf Fr. 805.60 (inkl. MWST). Der Aufwand für das Rekursverfahren
belief sich seitens Rechtsanwalt D sodann auf Fr. 2'602.90. Mit
Zusprechung einer Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'360.- für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren werden sämtliche Auslagen der beiden
Rechtsvertreter gedeckt. Das Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistands erweist sich somit ebenfalls als gegenstandslos.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Gesuche um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und um Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands werden als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
2.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion
vom 12. April 2016 wird aufgehoben. Das Migrationsamt wird angewiesen, der
Beschwerdeführerin die Niederlassungsbewilligung zu erteilen.
3.    Die
Kosten des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
6.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'360.-
(inkl. MWST) zu bezahlen.
7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
8
.    Mitteilung an
…