zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00398 · 2008-12-17 · de

Voranschlag der Verkehrsbetriebe Zürich, VBZ | (Teilweise) Nichtgenehmigung der Voranschläge 2005 und 2006 der VBZ durch den ZVV in Bezug auf Annuitätenverpflichtungen gegenüber der Pensionskasse - fehlende Beschwerdelegitimation des ZVV und der beschwerdeführenden Gemeinden Zuständigkeit: § 29 des Personenverkehrsgesetzes in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. m VRG ist nicht als abschliessende Zuständigkeitsregelung im Anwendungsbereich des Personenverkehrsgesetzes zu verstehen, sondern als Klärung und Erweiterung des Rechtswegs in bestimmten (Zweifels-)Fällen. Das Verwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der Beschwerde zuständig (E. 1.2). Legitimation des ZVV: Der ZVV als unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts ist Teil der dezentralen Verwaltung und als solcher nicht zur vorliegenden Beschwerde befugt (E. 2). Daran ändert weder die gesetzlich eingeräumte Partei- und Prozessfähigkeit (E. 2.5.1) noch die Mitwirkung der Gemeinden im Verkehrsrat etwas (E. 2.5.3). Ferner kann die Legitimation des ZVV nicht aus Art. 21 lit. b VRG hergeleitet werden (E. 2.6): Die Entstehungsgeschichte der Bestimmung lässt zwar in Bezug auf unselbständige öffentlichrechtliche Anstalten mit Partei- und Prozessfähigkeit keine eindeutigen Schlüsse zu (E. 2.6.1). Eine analoge Anwendung der (erweiterten) Praxis betreffend die Beschwerdelegitimation der Gemeinden ist aber dennoch nicht statthaft. Weder verfügt der ZVV über einen qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensspielraum (E. 2.6.3) noch besitzt er eigenes Vermögen und ist - jedenfalls vorliegend - auch nicht in Interessen oder bei der Erfüllung von Aufgaben betroffen, die er wahrzunehmen hat (E. 2.6.5). Legitimation der Gemeinden (E. 3): Die Legitimation der Gemeinden ergibt sich vorliegend infolge fehlenden unmittelbaren Interesses weder aus der Spezialgesetzgebung (E. 3.5) noch aus § 21 lit. b VRG (E. 3.6): Würde den Gemeinden die Rechtsmittelbefugnis zuerkannt, bedeutete das einen Eingriff in die komplexen Funktionsmechanismen des ZVV, dessen Leistungen zugunsten derÖffentlichkeit in vielschichtigen Verfahren unter Mitwirkung kantonaler Behörden und der Gemeinden festgelegt werden. Ein solcher Eingriff lässt sich vor dem Hintergrund der Grundsätze der Waffengleichheit und Fairness im Prozess - gestützt auf welche die Gemeindelegitimation dann zu bejahen ist, wenn ein Entscheid besondere finanzielle Auswirkungen für die Gemeinde zeitigt - vorliegend nicht rechtfertigen (E. 3.6.2 f.). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 4).Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.17.1 VB.2007.00398
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.17.1 VB.2007.00398
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.17.1 VB.2007.00398

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00398
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00398
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.12.2008
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Voranschlag der Verkehrsbetriebe Zürich, VBZ
(Teilweise) Nichtgenehmigung der Voranschläge 2005 und 2006 der VBZ durch den ZVV in Bezug auf Annuitätenverpflichtungen gegenüber der Pensionskasse - fehlende Beschwerdelegitimation des ZVV und der beschwerdeführenden Gemeinden
Zuständigkeit: § 29 des Personenverkehrsgesetzes in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. m VRG ist nicht als abschliessende Zuständigkeitsregelung im Anwendungsbereich des Personenverkehrsgesetzes zu verstehen, sondern als Klärung und Erweiterung des Rechtswegs in bestimmten (Zweifels-)Fällen. Das Verwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der Beschwerde zuständig (E. 1.2). Legitimation des ZVV: Der ZVV als unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts ist Teil der dezentralen Verwaltung und als solcher nicht zur vorliegenden Beschwerde befugt (E. 2). Daran ändert weder die gesetzlich eingeräumte Partei- und Prozessfähigkeit (E. 2.5.1) noch die Mitwirkung der Gemeinden im Verkehrsrat etwas (E. 2.5.3). Ferner kann die Legitimation des ZVV nicht aus Art. 21 lit. b VRG hergeleitet werden (E. 2.6): Die Entstehungsgeschichte der Bestimmung lässt zwar in Bezug auf unselbständige öffentlichrechtliche Anstalten mit Partei- und Prozessfähigkeit keine eindeutigen Schlüsse zu (E. 2.6.1). Eine analoge Anwendung der (erweiterten) Praxis betreffend die Beschwerdelegitimation der Gemeinden ist aber dennoch nicht statthaft. Weder verfügt der ZVV über einen qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensspielraum (E. 2.6.3) noch besitzt er eigenes Vermögen und ist - jedenfalls vorliegend - auch nicht in Interessen oder bei der Erfüllung von Aufgaben betroffen, die er wahrzunehmen hat (E. 2.6.5). Legitimation der Gemeinden (E. 3): Die Legitimation der Gemeinden ergibt sich vorliegend infolge fehlenden unmittelbaren Interesses weder aus der Spezialgesetzgebung (E. 3.5) noch aus § 21 lit. b VRG (E. 3.6): Würde den Gemeinden die Rechtsmittelbefugnis zuerkannt, bedeutete das einen Eingriff in die komplexen Funktionsmechanismen des ZVV, dessen Leistungen zugunsten derÖffentlichkeit in vielschichtigen Verfahren unter Mitwirkung kantonaler Behörden und der Gemeinden festgelegt werden. Ein solcher Eingriff lässt sich vor dem Hintergrund der Grundsätze der Waffengleichheit und Fairness im Prozess - gestützt auf welche die Gemeindelegitimation dann zu bejahen ist, wenn ein Entscheid besondere finanzielle Auswirkungen für die Gemeinde zeitigt - vorliegend nicht rechtfertigen (E. 3.6.2 f.). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 4).
Nichteintreten.
Stichworte:
ANSTALT
AUTONOMIE
BESCHWERDEBEFUGNIS
BESCHWERDELEGITIMATION
BESCHWERDELEGITIMATION DRITTER
DRITTBESCHWERDE
ERMESSENSSPIELRAUM
FINANZIELLE VERPFLICHTUNG
GEMEINDELEGITIMATION
GENEHMIGUNGSENTSCHEID
KANTON ZÜRICH
KOSTENERSATZ
KOSTENTRAGUNG
LEGITIMATION
ÖFFENTLICHER VERKEHR
ÖFFENTLICH-RECHTLICHE ANSTALT
PENSIONSKASSE
SCHULD/-EN
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
TRANSPORTBETRIEB
ZÜRCHER VERKEHRSVERBUND
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 104 KV
§ 10 PVG
§ 19 Abs. 1 PVG
§ 24 PVG
§ 29 PVG
§ 29 lit. c PVG
§ 21 lit. b VRG
§ 43 lit. m VRG
Publikationen:
RB 2008 Nr. 20 S. 73
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2007.00398
Beschluss
der 4. Kammer
vom
17. Dezember 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
1.
Zürcher Verkehrsverbund
(ZVV),
Hofwiesenstrasse 370,
8090
Zürich,
2.
Gemeinde Affoltern am Albis,
Marktplatz 1,
8910
Affoltern a.A.,
3.
Gemeinde Bassersdorf,
Karl Hügin-Platz 1,
Postfach,
8303
Bassersdorf,
4.
Stadt Bülach,
Marktgasse 27/28,
8180
Bülach,
5.
Gemeinde Dällikon,
Schulstrasse 5,
8108
Dällikon,
6.
Gemeinde Dietlikon,
Bahnhofstrasse 60,
8305
Dietlikon,
7.
Stadt Dübendorf,
Usterstrasse 2,
8600
Dübendorf,
8.
Gemeinde Oetwil am See,
Willikonerstrasse 11,
8618
Oetwil am See,
9.
Stadt Opfikon,
Oberhauserstrasse 25,
8152
Opfikon-Glattbrugg,
10.
Gemeinde Regensdorf,
Watterstrasse 114,
8105
Regensdorf,
11.
Gemeinde Rümlang,
Glattalstrasse 201,
8153
Rümlang,
12.
Gemeinde Schleinikon,
Dorfstrasse 16,
8165
Schleinikon,
13.
Gemeinde Wallisellen,
Zentralstrasse 9,
Postfach 544,
8304
Wallisellen,
14.
Gemeinde
Wangen-Brüttisellen,
Stationsstrasse 10,
8306
Brüttisellen,
alle vertreten durch
Rechtsanwältin A,
Beschwerdeführende
,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch
den
Stadtrat von Zürich,
Stadthaus,
Postfach,
8022
Zürich,
dieser vertreten durch das Departement der Industriellen
Betriebe,
Beatenplatz 2, Postfach, 8023 Zürich
dieses vertreten
durch
Rechtsanwalt B,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend
Voranschlag der Verkehrsbetriebe Zürich, VBZ.
hat sich ergeben:
I.
A.
Am
27. Mai 1990 nahm der Verkehrsverbund des Kantons Zürich (ZVV) seine Tätigkeit
auf (vgl. §§ 10 ff. des Gesetzes über den öffentlichen
Personenverkehr vom 6. März 1988 [PVG, LS 740.1]; OS 50, 401). Auf diesen
Termin wurden unter anderem Liniennetz und Kursangebot der städtischen
Verkehrsbetriebe Zürich (VBZ) in das Verbundangebot aufgenommen (vgl. § 32
PVG). Die Fahrleistungen werden von den einzelnen Transportunternehmungen
gestützt auf die Zusammenarbeits- und Transportverträge im Sinn von § 21 Abs. 2
und 3 PVG erbracht (vgl. den Zusammenarbeitsvertrag zwischen dem ZVV und der Stadt
Zürich, vertreten durch die VBZ, vom 3. Oktober 1989).
B.
Bis Ende 1994 galt für das bei der heutigen Pensionskasse Stadt Zürich (im
Folgenden: Pensionskasse) versicherte Personal – eingeschlossen dasjenige der
VBZ – der Leistungsprimat. Die Einkaufsbeträge, die unter diesem System bei
generellen Besoldungserhöhungen für aktive Versicherte und bei Teuerungszulagen
für Pensionsberechtigte geschuldet waren, wurden nicht als Einmalzahlungen der
Laufenden Rechnung der Stadt Zürich belastet, sondern als jährlich
wiederkehrende Ratenzahlungen (Annuitäten) über einen längeren Zeitraum
geleistet. Damit konnten die Schwankungen der Jahresteuerung bei den Zahlungen
ausgeglichen werden. Auf den 1. Januar 1995 wurde der Beitragsprimat eingeführt.
Seither werden alle Leistungen an die Pensionskasse in jenem Jahr erbracht, in
dem die versicherungstechnischen Grundlagen ändern. Mit Beschluss Nr. 1160
vom 11. Mai 1994 ordnete der Stadtrat von Zürich an, dass das Guthaben der
Pensionskasse aus generellen Besoldungserhöhungen an aktive Versicherte und aus
Teuerungszulagen an Pensionsberechtigte zum technischen Zinsfuss verzinst und
in 25 Jahren mit jährlichen Raten jeweils auf das Jahresende amortisiert werden
solle. Der Barwert der Schuld für die VBZ betrug am 31. Dezember 1994 Fr. 162
Mio.
C.
In
den Jahren 1996 bis 2004 brachte der ZVV bei der Genehmigung der Voranschläge
und der Jahresrechnungen der VBZ wiederholt einen Vorbehalt in Bezug auf die
Annuitätenverpflichtungen an, soweit sie aus der Zeit vor der Tätigkeitsaufnahme
des ZVV stammten, so bei der Genehmigung der Jahresrechnung 1996, des
Voranschlags 1997, des Voranschlags 1998 und des Voranschlags 2004. Dazwischen
wurde im Zusammenhang mit der Zielvereinbarung ZVV–VBZ für die Jahre 1999–2003
(Vereinbarung zwischen dem ZVV und den VBZ über die Kostenentwicklung der VBZ
bis und mit 2003 [...], vom 12. April 1999) auf derartige Vorbehalte
verzichtet – laut dem ZVV deshalb, weil die Zielvereinbarung den Charakter
eines Globalbudgets gehabt habe und es für den ZVV nicht wesentlich gewesen
sei, wie die VBZ die geforderten Einsparungen erreichen würden.
D.
Mit
Beschluss vom 21. April 2005 genehmigte der Verkehrsrat (das nach § 13
Abs. 2 PVG zur Führung des ZVV zuständige Organ) den Voranschlag 2005 der
VBZ mit einem Bruttoleistungsentgelt von höchstens Fr. 404'254'900. Namentlich
anerkannte er die Annuitätenverpflichtung der VBZ gegenüber der Pensionskasse
von insgesamt Fr. 10,4 Mio. nur im Umfang von Fr. 3,4 Mio. als zu
ersetzenden Betriebsaufwand. Er begründete dies damit, dass die Annuitätenschulden
insoweit nicht anrechenbar seien, als sie aus der Zeit vor der Tätigkeitsaufnahme
des ZVV stammten.
E.
Mit
Beschluss vom 27. April 2006 genehmigte der Verkehrsrat den Voranschlag
2006 der VBZ mit einem Bruttoleistungsentgelt von höchstens Fr. 415'655'300;
die Annuitätenverpflichtung der VBZ gegenüber der Pensionskasse anerkannte er
wiederum nur im Umfang von Fr. 3,4 Mio. (von insgesamt Fr. 10,4 Mio.)
als zu ersetzenden Betriebsaufwand.
II.
Die Stadt Zürich erhob gegen die Beschlüsse
des Verkehrsrats vom 21. April 2005 und vom 27. April 2006 je Rekurs
an den Regierungsrat. Mit Verfügung vom 30. Mai 2006 vereinigte die
Staatskanzlei die beiden Rekurse. Mit Beschluss vom 18. Juli 2007 hiess
der Regierungsrat die Rekurse entsprechend dem jeweiligen Hauptantrag gut und
hob die angefochtenen Beschlüsse insoweit auf, als damit jeweils Fr. 7,0
Mio. Annuitätenverpflichtungen gegenüber der Pensionskasse nicht als
Betriebsaufwand anerkannt und von der Genehmigung der Voranschläge ausgenommen
worden waren. Er begründete dies damit, dass der ZVV die vor seiner
Tätigkeitsaufnahme entstandenen Lasten der Transportunternehmungen zu
übernehmen habe, da er auch von deren Aktiven profitiere. Die Transportunternehmungen
hätten selbst keine Möglichkeit, mit Erträgen aus dem Verbundtarif – die nach § 24
lit. a PVG dem ZVV zustünden – solche Schulden abzubauen. Die Ausklammerung
dieser Schuld sei daher nicht gerechtfertigt. Hinzu komme, dass die fraglichen
Verpflichtungen nicht vermeidbar gewesen seien und die Verbuchung als An­nui­täten
betriebswirtschaftlich zu rechtfertigen sei.
III.
Gegen diesen Beschluss wandten sich der ZVV
(Beschwerdeführer 1) und 13 Zürcher Gemeinden (Beschwerdeführerinnen 2–14) mit
Beschwerde vom 19. September 2007 an das Verwaltungsgericht und beantragten,
es "sei der Entscheid des Regierungsrates vom 18. Juli 2007
betreffend Voranschlag der Verkehrsbetriebe Zürich aufzuheben und es seien die
Beschlüsse des Verkehrsrates vom 21. April 2005 sowie vom 27. April
2006 zu bestätigen", unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Stadt Zürich. Dies wurde im Wesentlichen damit begründet, dass der Beschluss
des Regierungsrats § 25 Abs. 1 PVG nicht entspreche, wonach der ZVV
den Transportunternehmungen (nur) den Betriebsaufwand zu ersetzen habe, der aus
den Leistungen für den ZVV entstehe und im Rahmen einer wirtschaftlichen
Betriebsführung zu anerkennen sei.
In der Beschwerdeantwort beantragte die
Stadt Zürich, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Die
Staatskanzlei beantragte in ihrer Vernehmlassung im Namen des Regierungsrats
ebenfalls Abweisung der Beschwerde, soweit auf diese einzutreten sei. In zwei
weiteren Schriftenwechseln hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung
mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG; LS 175.2]). Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um
einen Rekursentscheid des Regierungsrats im Sinn von § 19a Abs. 1
VRG, gegen den nach § 41 VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht
zulässig ist. Zu prüfen ist, ob die Beschwerde durch § 43 Abs. 1
lit. m VRG ausgeschlossen wird, während die übrigen Ausschlussgründe von § 43
Abs. 1 VRG – insbesondere auch jene von lit. c, welche die Beschwerde
gegen Anordnungen über die Gewährung von Kostenbeiträgen und Subventionen für
unzulässig erklärt – von vornherein nicht gegeben sind.
1.2
§ 43 Abs. 1
lit. m VRG erklärt die Beschwerde gegen Anordnungen des Verkehrsrats nur
insoweit für unzulässig, als diese die Ausgestaltung der Grundversorgung und
die Festlegung der übrigen Verkehrsangebote zum Gegenstand haben. Die
Bestimmung steht jedoch im Zusammenhang mit § 29 PVG, wonach den Gemeinden
in Streitigkeiten über die genannten Anordnungen (lit. a und b) sowie über
ihre Kostenanteile (lit. c) der Rekurs an den Regierungsrat zusteht. Laut
der Beschwerdegegnerin ist § 29 PVG eng auszulegen; die Bestimmung
beschränke den Rekurs an den Regierungsrat auf die dort genannten Streitigkeiten
und damit – in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. m VRG – die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht auf Streitigkeiten über die Kostenanteile
der Gemeinden.
1.2.1
§ 29 PVG sieht das Rekursrecht der Gemeinden in drei speziellen Fällen
vor. Die Bestimmung regelt grundsätzlich die Zuständigkeit des Regierungsrats
als Rekursinstanz (und, in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. m
VRG, des Verwaltungsgerichts als Beschwerdeinstanz). Ihr können jedoch auch
Aussagen über die Legitimation entnommen werden, wobei Zuständigkeits- und
Legitimationsfragen auseinanderzuhalten sind. Weder der Gesetzeswortlaut noch
die Materialien liefern klare Anhaltspunkte, ob § 29 PVG die Zuständigkeit
des Regierungsrats zum Rekursentscheid abschliessend festlegen oder für einige
Grenzfälle klarstellen soll (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats vom
24. Sep­tem­ber 1986 betreffend [...] den Erlass eines Gesetzes über den
öffentlichen Personenverkehr [Weisung PVG], ABl 1986, 1345 ff., 1385;
Prot. KR 1987–1991, S. 1290 f.).
1.2.2
§ 29 PVG regelt den Rekurs an den Regierungsrat, der auch beim Erlass
des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr nach § 19 Abs. 1
VRG gegen Anordnungen unterer Verwaltungsinstanzen generell vorgesehen war. § 29
lit. a und b PVG sehen den Rekurs in zwei Konstellationen vor, in denen
die Verfügungsqualität der anfechtbaren Akte zu verneinen ist. Was lit. c
der Bestimmung betrifft, so geht die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der
Gemeinden bei Eingriffen in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen zwar auf eine
jahrzehntealte Praxis des Verwaltungsgerichts zurück (vgl. RB 1962 Nr. 11,
1964 Nr. 10), doch konnte deren konkrete Tragweite im Zeitpunkt der
Festsetzung von § 29 PVG noch nicht als gefestigt gelten (vgl. Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 62 f.; VGr,
9. Mai 2001, VB.2000.00421, E. 2e, www.vgrzh.ch = ZBl 102/2001
S. 525 [Leitsatz: RB 2001 Nr. 9]). Es erscheint daher plausibel, § 29
PVG als Klarstellung in Bezug auf Grenzfälle bzw. als Erweiterung des
Rekursrechts und nicht als Einschränkung des Rechts­mittel­wegs zu verstehen.
1.2.3
Mit dem Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr wurde ursprünglich
eine lit. k in § 45 VRG (in der damaligen Fassung) eingefügt, welche
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Streitigkeiten über
"Kostenanteile der Gemeinden gemäss Gesetz über den öffentlichen
Personenverkehr" für zulässig erklärte (OS 50, 393 und 399; vgl. auch
Prot. KR 1987–1991, S. 1290 f., 1603, 1608 f.). Dies
entsprach der Systematik des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, das damals die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts noch durch Enumeration – mit
Teilgeneralklauseln – regelte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 1).
Mit der Teilrevision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997
wurde der Rechtsweg an das Verwaltungsgericht erweitert, indem dessen
Zuständigkeit neu durch eine Generalklausel mit Negativkatalog geregelt wurde
(§§ 41–43 VRG). Folgerichtig wurde § 43 Abs. 1 lit. m VRG,
der den früheren § 45 lit. k VRG ersetzte, als Regelung der Ausnahmen
von der allgemeinen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts konzipiert, womit die
Beschwerde im Bereich des öffentlichen Personenverkehrs für die nicht
ausdrücklich ausgeschlossenen Fälle geöffnet wurde. Nach der Generalklausel von
§ 41 Abs. 1 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen
letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit das Gesetz keine
abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet
(vgl. auch Kölz/Boss­hart/Röhl, § 41 N. 44 ff.). Das Gesetz über
den öffentlichen Personenverkehr enthält keine derartige Bestimmung, abgesehen
allenfalls vom hier nicht interessierenden § 6 Abs. 2 Satz 2 PVG
(vgl. dazu Prot. KR 1987–1991, S. 1290 f.). Es bestehen weder Anhaltspunkte
in den Materialien noch sachliche Gründe für die Annahme, dass gerade in seinem
Anwendungsbereich der Beschwerdeweg nicht geöffnet werden sollte. Übrigens hat
das Verwaltungsgericht schon vor der Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes die Anfechtung des Verbundtarifs nur wegen
dessen generell-abstrakter Natur und nicht aufgrund von § 29 PVG für
unzulässig erklärt (VGr, 11. April 1989, VB 89/0217 [Leitsatz: RB
1990 Nr. 17]; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 48).
1.2.4
Rekurs und Beschwerde sind im Anwendungsbereich des Gesetzes über den
öffentlichen Personenverkehr also nicht auf die in § 29 PVG in Verbindung
mit § 43 Abs. 1 lit. m VRG ausdrücklich vorgesehenen Fälle
beschränkt. § 29 PVG als nicht abschliessende Regelung führte somit auch
nicht zur Unzulässigkeit des Rekurses der Beschwerdegegnerin als Verfügungsadressatin
an den Regierungsrat. Ob sich dessen Zulässigkeit andernfalls aus dem
Bundesrecht ergeben hätte, braucht daher nicht geprüft zu werden.
1.2.5
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass § 29 PVG in Verbindung mit § 43
Abs. 1 lit. m VRG nicht als abschliessende Regelung der Zuständigkeit
im Anwendungsbereich des Gesetzes über den öffentlichen Personenverkehr zu
verstehen ist, sondern als Klärung und Erweiterung des Rechtswegs in bestimmten
(Zweifels-)Fällen. Das Verwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig, da diese nicht von § 43 Abs. 1
lit. m VRG ausgeschlossen wird.
2.
Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Beschwerdebefugnis
sowohl des Beschwerdeführers 1 als auch der Beschwerdeführerinnen 2–14. Auch
die Staatskanzlei verneint in ihrer Vernehmlassung die Legitimation der
Beschwerdeführerinnen 2–14. Der in der Beschwerdeantwort gestellte Antrag, es
sei vor der Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels ein Vorentscheid über
die Legitimation der Beschwerdeführenden zu fällen, wurde (implizit)
abgewiesen, da die Chance eines nennenswerten prozessökonomischen Vorteils aufgrund
eines solchen Vorgehens nicht überwiegend gross schien.
2.1
Beim Beschwerdeführer 1 handelt es sich um eine unselbständige
Anstalt des kantonalen Rechts, die von Gesetzes wegen partei- und prozessfähig
ist (§ 10 PVG). Im Gegensatz zu § 26 Abs. 1 der früheren
Kantonsverfassung vom 18. April 1869 in der Fassung vom 6. März 1988
(OS 50, 391) erwähnt ihn Art. 104 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (KV; LS 101) nicht mehr eigens. Anscheinend hielt man
eine explizite Verankerung für unnötig, weil der ZVV bereits bestand (vgl.
Protokoll des Zürcher Verfassungsrats, Plenum, 26. Sitzung
, 28. November 2002, S. 1405, 1408).
2.2
Zu unterscheiden sind zunächst folgende zwei Fälle, in denen eine
Verwaltungseinheit ohne Rechtspersönlichkeit unter bestimmten Umständen als Beschwerdeführerin
auftreten kann: Sie kann zum einen im Namen des Gemeinwesens handeln oder zum
andern im eigenen Namen (vgl. Pierre Moor, Droit administratif, Vol.
II, 2. A., Bern 2002, S. 644 f.).
2.3
Zum
Handeln im Namen des Kantons ist der Beschwerdeführer 1 hier nicht befugt:
Weder sieht das anwendbare kantonale Recht (§ 21 lit. b VRG) die
Beschwerdelegitimation des Kantons vor (vgl. VGr, 5.Oktober 2005,
VB.2005.00337, E. 2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch) noch wäre der
Beschwerdeführer 1 berechtigt, als Vertreter des Kantons einen Regierungsratsentscheid
vor dem Verwaltungsgericht anzufechten (vgl. auch BGE 134 II 45
E. 2.2.3). Ebenso wenig besteht eine Rechtsgrundlage dafür, dass er im Namen
der Gemeinden – oder anderer Beteiligter – handeln könnte.
2.4
2.4.1
Näher zu prüfen ist die Zulässigkeit eines Handelns im eigenen Namen. Zur Beschwerdeerhebung
sind grundsätzlich erstens Rechtspersönlichkeit oder zumindest Partei- und
Prozessfähigkeit und zweitens die Beschwerdelegitimation erforderlich – die
gesetzliche Einräumung der Partei- und Prozessfähigkeit sagt also noch nichts
aus über das Vorliegen der Beschwerdelegitimation (vgl. Moor, S. 60;
BGE 125 II 192 E. 2a/bb,
123 II 542 E. 2f,
120 Ib 287 E. 3d, 116 Ib 344 E. 1a). Unter
Vorbehalt abweichender gesetzlicher Regelungen sind Verwaltungseinheiten ohne
eigene Rechtspersönlichkeit nicht zur Rechtsmittelerhebung im eigenen Namen
legitimiert, da Meinungsverschiedenheiten zwischen Behörden des gleichen Gemeinwesens
nicht auf dem Weg der Verwaltungsrechtspflege, sondern durch die übergeordneten
politischen Behörden geregelt werden sollen (BGE 127 II 32
E. 2f, 123 II 542 E. 2f). Fehlt es an der
Rechtspersönlichkeit, so vermögen eine allfällige Autonomie bei der Wahr­nehmung
der übertragenen Aufgaben oder auch die Unabhängigkeit der betreffenden Behörde
die Rechtsmittelbefugnis nicht zu begründen (vgl. BGE 127 II 32
E. 2g, 123 II 542 E. 2g–h; vgl. auch BGE 131 III 495
E. 2.1). Insbesondere verschafft die Stellung als "des­avouierte
Vorinstanz" keine Rechtsmittellegitimation, da eine solche dem die
Verwaltung beherrschenden Hierarchieprinzip widersprechen würde (Isabelle
Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich
2000, Rz. 874 f.; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 75 und 105).
2.4.2
Zu prüfen ist im Folgenden die Legitimation des Beschwerdeführers 1
zur Be­schwer­de an das Verwaltungsgericht gegen einen Rekursentscheid des
Regierungsrats, mit dem dieser einen Entscheid des Beschwerdeführers 1
aufhob. Andere Konstellationen stehen hier nicht zur Debatte (etwa die Frage,
ob der Beschwerdeführer 1 einen Rechtsstreit gegen die Gebäudeversicherung
führen dürfe; vgl. VGr, 5. Ok­to­ber 2005, VB.2005.00337, www.vgrzh.ch).
Materialien und Literatur gehen anscheinend nicht von einer Beschwerdelegitimation
des Beschwerdeführers aus, allerdings ohne die Frage näher zu behandeln oder
ausdrücklich zu verneinen (vgl. Weisung PVG, ABl 1986, 1380;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 48).
2.5
2.5.1
Nichts spricht dafür, dass § 10 Abs. 2 PVG dem
Beschwerdeführer 1 mit der Partei- und der Prozessfähigkeit zugleich die
Beschwerdelegitimation gegen Rekursentscheide des Regierungsrats einräumen
sollte. Die Materialien deuten darauf hin, dass der Gesetzgeber Prozesse mit
Dritten im Auge hatte (vgl. Weisung PVG, ABl 1986, 1381, wonach der ZVV
"am besten in der Lage sein [werde], die ihn betreffenden spezialisierten
und komplexen Materien in einem Rechtsstreit zu vertreten"). Jedenfalls
genügt § 10 Abs. 2 PVG nicht als rechtliche Grundlage, um von der
Voraussetzung der Beschwerdelegitimation abzusehen.
2.5.2
Die Beschwerdeführenden stützen sich auf Entscheide zur Legitimation der
Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) nach früherem Recht. Den SBB – damals
ebenfalls eine unselbständige öffentliche Anstalt – wurden gestützt auf die
damalige Gesetzesbestimmung über ihren Gerichtsstand die Partei- und die
Prozessfähigkeit für die passive wie auch für die aktive Parteirolle zuerkannt.
Die Rechtsmittellegitimation gegen Entscheide übergeordneter Behörden wurde
jedoch den SBB nur zuerkannt, weil sie als Gesuchstellerinnen und nicht als
Vorinstanz am Verfahren beteiligt waren. Im Übrigen wurden historische Gründe
dafür genannt, die sich daraus ergaben, dass die SBB aus einer Verstaatlichung
von Privatbahnen entstanden waren (eingehend EVED, 8. Februar 1993, VPB
59/1995 Nr. 13 E. I.4; so auch BGE 123 II 542 E. 2f; vgl. weiter
BGE 127 II 32 E. 2f, 116 Ib 344 E. 1a).
Solche Gründe für die Annahme der Beschwerdelegitimation liegen hier nicht vor:
Der Beschwerdeführer 1 beteiligt sich am Verfahren als unterlegene Vorinstanz,
die ihre Rechtsauffassung gegenüber der Rekursinstanz durchsetzen will. Da
dieses Vorgehen eine Durchbrechung des Hierarchieprinzips in der Verwaltung
darstellen würde, lässt es sich aber nicht allein mit der gesetzlich
eingeräumten Partei- und Prozessfähigkeit begründen, sondern es würde grundsätzlich
die Rechtspersönlichkeit – oder eine gesetzliche vorgesehene Beschwerdebefugnis
– voraussetzen (vgl. auch BGE 134 I 204 E. 2.2,
127 II 32 E. 2b und 2f–g, 123 II 542 E. 2f).
2.5.3
Immerhin fragt sich, ob die Mitwirkung der Gemeinden bei der Beschlussfassung
des ZVV an dessen Einbindung in die kantonale Verwaltungshierarchie etwas
ändert. Von Interesse ist namentlich, dass laut § 14 Abs. 1 PVG dem
Verkehrsrat je ein Vertreter des Bundes und der SBB sowie insgesamt fünf
Gemeindevertreter angehören.
Nach Art. 104 Abs. 1 und 3 KV sind
die Sorge für eine sichere, wirtschaftliche und umweltgerechte Ordnung des
gesamten Verkehrs und für ein leistungsfähiges Verkehrsnetz sowie die Förderung
des öffentlichen Personenverkehrs im ganzen Kantonsgebiet eine gemeinsame
Aufgabe von Kanton und Gemeinden. Entsprechend verfügen die Gemeinden über
verschiedene Mitwirkungsmöglichkeiten im Rahmen des ZVV sowie über die genannte
Vertretung im Verkehrsrat. Nach § 2 Abs. 2 PVG ist es jedoch der
Staat, der unter den Betrieben des öffentlichen Verkehrs im Kanton einen
Verkehrsverbund einrichtet. Die Vertretung der Gemeinden im Verkehrsrat wird
nach § 14 Abs. 2 PVG vom Regierungsrat auf Vorschlag der Gemeinden
gewählt (während Bund und SBB ihre Vertretung abordnen). Den gesetzlichen
Grundlagen kann nirgends ein Hinweis darauf entnommen werden, dass es zu den
Aufgaben des Beschwerdeführers 1 gehörte, kommunale Interessen – oder gar
diejenigen des Bundes oder der SBB – gegenüber dem Regierungsrat als Aufsichts-
und Rekursbehörde (vgl. §§ 13 und 29 PVG) zu wahren. Demzufolge lässt sich
aus der Mitwirkung der Gemeinden im ZVV dessen Beschwerdelegitimation nicht
ableiten. Im Übrigen öffnen im vorliegenden Fall die geltend gemachten
kommunalen Interessen den Rechtsweg auch nicht für die Gemeinden (vgl. hinten
3).
2.6
Die
Legitimation des Beschwerdeführers 1 ergibt sich auch nicht aus dem Verwaltungsrechtspflegegesetz.
2.6.1
Laut § 21 lit. b (in Verbindung mit § 70) VRG ist eine
"Gemeinde, eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts"
für die Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zum Rekurs
(und zur Beschwerde) berechtigt. Mit lit. b von § 21 VRG, die mit der
Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 eingefügt
wurde, sollte die Legitimation "von Gemeinden, anderen Körperschaften und
Anstalten des öffentlichen Rechts [...] in Anlehnung an die bisherige
Praxis" ausdrücklich vorgesehen werden (Antrag und Weisung des
Regierungsrats vom 3. Mai 1995 zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, ABl
1995 II 1501 ff., 1532). Aus dem Hinweis auf die bisherige
Praxis ergibt sich, dass der Wortlaut von § 21 lit. b VRG ungenau
ist; gemeint waren juristische Personen des öffentlichen Rechts (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 21 N. 74). In der vorberatenden Kantonsratskommission wurde gegen
eine Rechtsmittelbefugnis des Regierungsrats unter anderem vorgebracht, in
Bezug auf die unselbständigen öffentlichen Anstalten – darunter den ZVV –
bestehe dafür kein Bedürfnis, weil diese in die staatliche Verwaltung
integriert seien; daraus kann umgekehrt geschlossen werden, dass auch die
Rechtsmittelbefugnis dieser Anstalten nicht vorgesehen werden sollte (Protokoll
vom 2. No­vem­ber 1995, S. 52, zitiert in VGr, 5. Oktober 2005,
VB.2005.00337, E. 2.3, www.vgrzh.ch). So hat das Verwaltungsgericht bei Beschwerden,
die von unselbständigen öffentlichen Anstalten ohne gesetzlich vorgesehene
Partei- und Prozessfähigkeit erhoben wurden, jeweils auch die
Beschwerdelegitimation verneint (VGr, 5. Oktober 2005, VB.2005.00337,
E. 2, 17. April 2002, PB.2002.00011, E. 2 [Leitsatz: RB 2002
Nr. 18], beide Entscheide unter www.vgrzh.ch). Zwar kann die Legitimation
des Beschwerdeführers 1, einer unselbständigen öffentlichen Anstalt mit
Partei- und Prozessfähigkeit, nicht einfach mit Bezug auf die Vorgeschichte von
§ 21 lit. b VRG ausgeschlossen werden; so hat das Verwaltungsgericht
seine Praxis zu dieser Bestimmung seit der Gesetzesrevision in anderen
Bereichen weiterentwickelt (vgl. Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der
Gemeinde im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breit­schmid et al. [Hrsg.],
Grundfragen der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer zum
65. Geburtstag, Bern 2007, S. 3 ff., 7 mit Hinweisen; RB 2004
Nr. 6). Doch kann die Legitimation des Beschwerdeführers 1 umgekehrt
nicht ohne weiteres auf den Wortlaut von § 21 lit. b VRG gestützt
werden, weil dessen Entstehungsgeschichte zeigt, dass er nicht als klar gelten
kann.
2.6.2
Nach der neueren Praxis zu § 21 lit. b VRG bejaht das
Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der Gemeinde in den folgenden Fällen:
Erstens, wenn sie wie eine Privatperson betroffen ist; zweitens, wenn sie einen
Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen geltend macht; drittens, wenn
sie sich auf die unrichtige Anwendung oder die fälschliche Nichtanwendung ihres
kommunalen Rechts beruft; viertens, wenn sie einen Eingriff in ihre
qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit vorbringt; fünftens, wenn
sie in Interessen oder bei der Erfüllung von Aufgaben betroffen ist, die sie
wahrzunehmen hat (VGr, 15. November 2007, VB.2007.00316, E. 2.1,
www.vgrzh.ch; Bertschi, S. 7 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist
streitig, ob der Beschwerdeführer 1 der Beschwerdegegnerin bestimmte
Aufwendungen als Betriebsaufwand gemäss § 25 PVG zu ersetzen hat. Es kämen
von vornherein nur der zweite, vierte und fünfte Fall für eine analoge Anwendung
in Frage. Es kann offen bleiben, ob es einen Unterschied machen würde, wenn der
Beschwerdeführer 1 geltend machen würde, wie eine Privatperson betroffen
zu sein.
2.6.3
Die Beschwerdelegitimation wird der Gemeinde auch in Fällen eingeräumt, die
nicht in direktem Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie stehen. So kann eine
qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit, für die sich die Gemeinde
auf dem Rechtsweg wehren kann, auch bei der Anwendung kantonalen Rechts aus der
Massgeblichkeit örtlicher Verhältnisse folgen, da bei deren Beurteilung die
Oberbehörde ihr Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Gemeinde setzen
darf (VGr, 20. April 2005, VB.2005.00014, E. 4, www.vgrzh.ch; RB 1982
Nr. 13; Bertschi, S. 18 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21
N. 66). Daraus könnte gefolgert werden, dass der Beschwerdeführer 1
sich in Analogie zu einer Gemeinde für einen Ermessensspielraum, der sich etwa
aus besonderer Sachkenntnis ergeben könnte, auf dem Beschwerdeweg wehren
könnte. Ähnliche Überlegungen könnten für ein allfälliges Betroffensein in zu
wahrenden Interessen oder bei der Aufgabenerfüllung angestellt werden. Solche
Analogieschlüsse würden aber zu kurz greifen, da sich die Beschwerdelegitimation
der Gemeinde letztlich nicht von der kommunalen Selbstverantwortung trennen
lässt. Dies ergibt sich aus der älteren Praxis, die den Grund nannte, weshalb
die Rechtsmittellegitimation der Gemeinde zu bejahen sei, wenn das kantonale
Recht dieser eine qualifizierte Ermessensfreiheit einräumt: Darin könne
"die Anerkennung kommunaler Selbstverwaltung liegen, wie sie ähnlich der Gemeindeautonomie
eigentümlich ist"; eine solche Selbstverwaltung schliesse es aber
"möglicherweise aus, die Gemeindebehörde bloss als Vollzugsbehörde des
kantonalen Rechtes zu betrachten, die sich ohne Widerspruch und ohne
Beschwerderecht den Weisungen der kantonalen Oberbehörde zu fügen hat" (RB
1966 Nr. 7; der Zusammenhang zwischen Gemeindeautonomie und qualifizierter
Entscheidungs- und Ermessensfreiheit wird in neuerer Zeit wiederum
hervorgehoben in VGr, 30. Sep­tem­ber 2004, VB.2004.00321, E. 2.3.2,
www.vgrzh.ch). Dagegen handelt es sich beim Beschwerdeführer 1 um ein
kantonales Vollzugsorgan, gewissermassen um ein Mittel zum Zweck (vgl. § 1
PVG, den Zweckartikel des Gesetzes, und § 11 PVG, der den Zweck des ZVV
regelt).
2.6.4
Das Kriterium der qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensfreiheit wird
in Bezug auf Gemeinden ab dem 1. Januar 2009 auf die Praxis des
Bundesgerichts bei Beschwerden wegen Verletzung der Gemeindeautonomie
abzustimmen sein (vgl. dazu Art. 89 Abs. 2 lit. c – oder Art. 116 f.
– in Verbindung mit Art. 111 Abs. 1 und Art. 130 Abs. 3 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]; Bernhard Waldmann,
Basler Kommentar, 2008, Art. 89 BGG N. 62 mit Hinweisen; Giovanni Biaggini,
Basler Kommentar, 2008, Art. 116 BGG N. 33; zum Unterschied zwischen
kantonaler und eidgenössischer Praxis: VGr, 20. April 2005, VB.2005.00014,
E. 4, www.vgrzh.ch; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 71 f.).
Einheiten der dezentralen Verwaltung können sich allerdings nicht auf
Autonomieverletzungen berufen. Dies gilt sogar für selbständige öffentliche
Anstalten – zumindest dann, wenn sie nicht über verfassungsmässig geschützte
Autonomie verfügen (vgl. den Wortlaut von Art. 89 Abs. 2 lit. c
und Art. 116 BGG; Waldmann, Art. 89 N. 59; BGr, 10. Juli
2003, 2P.250/2002, E. 1, www.bger.ch; BGE 103 Ia 58
E. 1 und 2a). Es besteht daher kein Anlass, die bundesgerichtliche Praxis
zur Gemeindeautonomie analog auf den Beschwerdeführer 1 anzuwenden.
2.6.5
Anzumerken ist, dass sich der Beschwerdeführer 1 ohnehin weder auf das
Betroffensein in wahrzunehmenden Interessen oder bei der Aufgabenerfüllung noch
auf einen Eingriff in sein Finanz- oder Verwaltungsvermögen stützen könnte.
Denn die hier zu beurteilende Streitigkeit betrifft nicht den materiellen
Aufgabenbereich des Beschwerdeführers 1 – die Festsetzung des Verbundtarifs
oder die Festlegung des Verbundangebots –, sondern die Finanzierung. Die
Erfüllung der Aufgaben des Beschwerdeführers 1 wird durch den angefochtenen
Entscheid nicht gefährdet (vgl. auch § 26 Abs. 2 PVG, wonach eine Kostenunterdeckung
je hälftig vom Kanton und von den Gemeinden getragen wird). Zur Geltendmachung
finanzieller Interessen auf dem Beschwerdeweg wäre der Beschwerdeführer 1
wiederum deshalb nicht befugt, weil nicht von einem Eingriff in sein eigenes
Finanz- oder Verwaltungsvermögen gesprochen werden kann. Die unter den Parteien
umstrittene Frage, ob bzw. inwieweit § 25 Abs. 1 PVG dem
Beschwerdeführer 1 einen Ermessensspielraum gewährt, kann offen gelassen
werden.
2.7
Demnach
ist die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 1 vorliegend zu verneinen.
Die daraus folgende Asymmetrie zwischen Verfügungsadressaten und verfügender
Instanz im Beschwerdeverfahren ist systembedingt. Damit erübrigt sich die
Frage, ob die Vertretungsbefugnis des für den Beschwerdeführer 1
handelnden Verkehrsrats von § 7 lit. o des Geschäfts­reglements des
Verkehrsverbundes des Kantons Zürich vom 11. Sep­tem­ber 1990 (LS 740.4)
aus­geschlossen würde, wie die Beschwerdegegnerin sinngemäss vorbringt. Nach
dieser Bestimmung entscheidet der Verkehrsrat über die Anhebung und
vergleichsweise Erledigung von Prozessen mit einem Fr. 400'000.- nicht übersteigenden
Streitwert. Sie passt offensichtlich nicht auf streitige Verfahren, in denen
der Beschwerdeführer 1 selber als erste Instanz entschieden hat, sodass
diese von ihrem Anwendungsbereich auszunehmen sind, ohne dass dies über die
Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 1 etwas aussagen würde.
3.
3.1
Die
Beschwerdegegnerin bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführerinnen 2–14
aus folgenden Gründen: § 29 lit. c PVG regle die Beschwerdebefugnis
der Gemeinden abschliessend. Die Drittbeschwerde zugunsten des Adressaten der Anordnung
werde zudem durch das Fehlen der Legitimation des Beschwerdeführers 1
ausgeschlossen; sodann seien die Beschwerdeführerinnen 2–14 nicht unmittelbar
vom angefochtenen Entscheid betroffen. Schliesslich fehle es ihnen an der formellen
Beschwer, weil sie sich nicht am Verfahren vor dem Regierungsrat beteiligt
hätten.
Zu prüfen sind sowohl das Vorliegen eines
schutzwürdigen kommunalen Interesses als auch der Kausalzusammenhang zwischen
dem angefochtenen Entscheid und der vorgebrachten Beeinträchtigung dieses
Interesses.
3.2
Nach der
Praxis des Verwaltungsgerichts, die vom Gesetzgeber in § 21 lit. b
VRG verankert wurde, ist das Gemeinwesen – anders als vor Bundesgericht – zu
Rekurs und Beschwerde gegen eine Anordnung berechtigt, welche die Erfüllung einer
vom übergeordneten Recht vorgeschriebenen Aufgabe mit finanziellen Folgen
vorschreibt (vgl. Bertschi, S. 11 f. mit Hinweisen; RB 2004
Nr. 6 E. 1.2.2; vgl. zur Praxis des Bundesgerichts BGE 134 V 53
E. 2.3.3.4, 123 II 425 E. 4c, und zu deren Deutung Häner,
Rz. 835, und Waldmann, Art. 89 N. 42 ff.). Die
Beschwerdeführerinnen 2–14 können daher im vorliegenden Fall grundsätzlich ein
vom kantonalen Recht anerkanntes schutzwürdiges Interesse geltend machen. Die
finanziellen Nachteile, welche der angefochtene Beschluss für die Beschwerdeführerinnen
2–14 zeitigen könnte, werden in der Beschwerdeschrift genügend substanziiert
dargelegt. Anzumerken ist immerhin, dass § 21 lit. b VRG
"besondere" finanzielle Auswirkungen des angefochtenen Entscheids als
Voraussetzung der Legitimation nennt (vgl. dazu hinten 3.6.2 f.).
3.3
Gerade bei Drittbeschwerden ist der Kausalzusammenhang von
Bedeutung: Die Betroffenheit der anfechtenden Partei muss konkret und
unmittelbar sein, d.h. der geltend gemachte Nachteil muss sich für die Partei
unmittelbar aus dem Entscheid ergeben; er darf nicht bloss eine Folge des dem
Adressaten durch die Verfügung gebotenen Handelns sein (vgl. etwa VGr,
4. September 2008, VB.2008.00262, E. 2.4, www.vgrzh.ch; BGr,
20. Oktober 2008, 9C_27/2008, E. 1.1, www.bger.ch; BGE 133 V 188
E. 4.3.3, 4.4 f. [alle mit weiteren Hinweisen]; vgl. auch Häner,
Rz. 587 f., 615 f., 689, 833 f., 876, welche die Be­griffspaare
"direkte"/"indirekte" und
"unmittelbare"/"mittelbare" Betroffenheit verwendet, wobei
Ersteres den tatsächlichen, Letzteres den rechtlichen Zusammenhang betrifft).
Tritt der Nachteil erst aufgrund einer weiteren Verfügung ein, ist die
Legitimation nur gegeben, wenn die angefochtene Anordnung diese weitere
Verfügung rechtlich präjudiziert (vgl. Bundesrat, 11.
Mai
1994, VPB 59/1995 Nr. 41 E. 3.3; vgl. auch BGE 108 Ib 376).
3.3.1
Ein genügender Kausalzusammenhang liegt namentlich dann in der Regel nicht
vor, wenn Dritte statt des Verfügungsadressaten ein Rechtsmittel erheben. Ein
für sie günstiger Entscheid bliebe nämlich folgenlos, wenn sich der
Verfügungsadressat mit der belastenden Verfügung abgefunden hat (vgl. RB 2001
Nr. 10, 1998 Nr. 11). Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin ist
die vorliegende Konstellation nicht unter diese Fallgruppe zu subsumieren. Beim
Beschwerdeführer 1 handelt es sich nicht um einen Verfügungsadressaten, der
sich mit einer belastenden Verfügung abgefunden hat, sondern um eine Verwaltungseinheit,
deren Beschluss im Rekursverfahren nicht geschützt wurde und die – trotz
Partei- und Prozessfähigkeit – mangels eines eigenen schutzwürdigen Interesses
nicht zur Beschwerde befugt ist. Das Fehlen der Rechtsmittelbefugnis der ersten
Instanz kann aber Drittbeschwerden nicht ausschliessen.
3.3.2
Damit ist zu prüfen, ob sich die Nachteile, welche die Beschwerdeführerinnen
2–14 substanziiert geltend machen, unmittelbar aus dem Beschluss des Regierungsrats
ergeben. Im vorliegenden Zusammenhang kann etwa auf BGE 122 II 382
E. 2c verwiesen werden, wo das Bundesgericht andeutete, dass der Kanton
sich gegen die Verweigerung einer Bundessubvention an eine Gemeinde zur Wehr
setzen könnte, wenn dies für ihn eine finanzielle Mehrbelastung zur Folge
hätte. Am ehesten mit dem vorliegenden Fall kann folgender Entscheid verglichen
werden: Das Verwaltungsgericht hat die Legitimation der Stadt Zürich zum Rekurs
an den Regierungsrat gegen die Neuzuteilung der Gemeinde Thalwil zu anderen Spitalregionen
bejaht, weil aufgrund des gesetzlichen Regelungsmechanismus sowie der Struktur
der Spitalregion Zürich als erstellt gelten konnte, dass der Stadt Zürich als
Trägerin zweier Stadtspitäler dadurch Mehreinnahmen entgingen. Zwar erachtete
das Gericht die Beschwerdelegitimation der direkt betroffenen Gemeinde und
weiterer Gemeinden zum Weiterzug des Regierungsratsbeschlusses als zweifelhaft;
massgebend hierfür war aber vor allem die mangelnde Substanziierung der geltend
gemachten Mehrkosten und nicht die fehlende Unmittelbarkeit des vorgebrachten
Interesses (VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00024, E. 1.2.2 f.,
www.vgrzh.ch; vgl. als weitere Beispiele: VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00101, E.
1.2, www.vgrzh.ch; BGE 133 V 188 E. 4.3.3, 4.4 f.,
125 V 339 E. 4, 123 V 113 E. 5b).
3.4
Nach § 24
PVG sind die Einnahmen des Verkehrsverbundes insbesondere: Erträge aus dem
Verbundtarif (lit. a), Leistungen des Bundes (lit. b),
Entschädigungen von Dritten für Angebotserweiterungen (lit. c), Leistungen
des Kantons und der Gemeinden zum Ausgleich der Kostenunterdeckung
(lit. d) und Leistungen Dritter aus besonderen Vereinbarungen
(lit. e). Laut § 26 Abs. 2 PVG wird eine Kostenunterdeckung des
Verkehrs­verbundes je zur Hälfte vom Staat und von den Gemeinden getragen,
wobei sich die Aufteilung der Gemeindebeiträge nach § 27 PVG und der
gestützt darauf erlassenen Kostenverteiler-Verordnung vom 14. Dezember
1988 (KoV; LS 740.6) richtet. Der Verkehrsrat setzt anhand des Fahrplans die
Kostenanteile der Gemeinden fest, gemäss dem Kostenverteilschlüssel und dem
abgerechneten Objektkredit, der Teil des vom Kantonsrat bewilligten
Rahmenkredits ist (§ 19 Abs. 1 PVG; § 11 f. KoV). Der
Kostenverteilschlüssel bestimmt sich nach dem Verkehrsangebot – d.h.: der
Anzahl angerechneter Abfahrten – und der Steuerkraft (§ 27 PVG; §§ 1,
3–10 und 12 KoV), unter Berücksichtigung der Belastungsgrenzen für die
einzelnen Gemeinden (§ 2 KoV).
3.5
Zu prüfen
ist zunächst, ob sich die Legitimation der Beschwerdeführerinnen 2–14 aus der
Spezialgesetzgebung ergibt. Vorauszuschicken ist, dass kein Anlass zur Annahme
besteht, § 29 lit. c PVG (in Verbindung mit § 43 Abs. 1
lit. m VRG e contrario) wolle den Gemeinden ein "abstraktes"
Beschwerderecht gewähren, das unabhängig von konkreten schutzwürdigen
Interessen ergriffen werden könnte.
3.5.1
Fraglich ist, ob die Gemeinden nach § 29 lit. c PVG nur zur
Anfechtung der Kostenverteilung aufgrund des Kostenverteilschlüssels berechtigt
sind, nicht aber zur Anfechtung von Anordnungen, mit denen die Höhe der zu
verteilenden Kosten bestimmt wird. Dem Wortlaut der Bestimmung kann diese
einschränkende Lesart jedenfalls nicht klar entnommen werden: Die Beschränkung
des Rekurs- und Beschwerderechts auf Streitigkeiten über "Kostenanteile"
schliesst nicht zwingend aus, dass nicht nur die Verteilung der Kosten, sondern
auch deren Höhe Gegenstand eines Rechtsmittels bilden kann; die Höhe der Gesamtkosten
bestimmt die Höhe der einzelnen Anteile, sodass auch diese im Streit liegen,
wenn die Gesamtkosten streitig sind. Zudem sieht § 29 PVG ein Rechtsmittel
nicht nur gegen Anordnungen bzw. Verfügungen, sondern allgemein "in
Streitigkeiten" vor. Zwar dürfte diese Formulierung – sollte sie überhaupt
bewusst gewählt worden sein – vor allem dem Umstand geschuldet sein, dass es
sich bei den Anfechtungsobjekten nach lit. a und b nicht um Verfügungen
handelt. Doch führt sie dazu, dass der Wortlaut von § 29 PVG auch die
Anfechtung von Anordnungen zuliesse, welche die Kostenanteile der Gemeinden
nicht direkt zum Gegenstand haben, sondern nur indirekt festlegen: In einer
Streitigkeit über eine solche Anordnung ist eine Streitigkeit über
Kostenanteile enthalten. Umgekehrt drängt sich eine so weite Auslegung von § 29
lit. c PVG aufgrund des Wortlauts auch nicht auf.
3.5.2
Für eine weite Auslegung von § 29 lit. c PVG könnte sprechen,
dass den Gemeinden andernfalls der Rechtsweg gegen Entscheide abgeschnitten
würde, welche sich auf die spätere Festlegung der Gemeindebeiträge nach § 26
Abs. 2 und § 27 PVG auswirken können. Dieses Argument hat jedoch
wenig Gewicht, weil die allgemeinen Grundsätze zur Rechtsmittelbefugnis eine
solch weitgehende Öffnung des Rechtswegs nicht fordern (vgl. hinten 3.6 zu § 21
lit. b VRG). Zudem hat der Gesetzgeber eine derartige Einschränkung des
Rechtswegs jedenfalls insofern bewusst in Kauf genommen, als er die Beschwerde
ans Verwaltungsgericht in den beiden – durchaus ebenfalls kostenrelevanten –
Bereichen von § 29 lit. a und b PVG ausschloss (§ 43 Abs. 1
lit. m VRG). Auch die Festsetzung des Verbundtarifs nach § 17 Abs. 1
PVG kann mangels Verfügungsqualität des Tarifs bzw. spezieller gesetzlicher
Regelung nicht mit Rechtsmitteln angefochten werden (RB 1990 Nr. 17).
Sodann ist zu beachten, dass § 19 PVG (in Verbindung mit der Fahrplanverordnung
vom 15. Oktober 1997 [LS 740.35] und der Kostenverteiler-Verordnung) den
Einbezug der Gemeinden ins erstinstanzliche Verfahren bei der Festlegung des
Verbundangebots und der Gemeindebeiträge aufgrund des Kostenverteilschlüssels
regelt, während ein solcher Einbezug bei den übrigen kostenrelevanten
Entscheiden des ZVV nicht vorgesehen ist (abgesehen von der Anhörung vor der
Tariffestsetzung nach § 17 Abs. 1 PVG). Wenn aber das Gesetz Mitwirkung
und Rechtsmittelbefugnis in einer bestimmten Materie vorsieht, weist das Fehlen
von Mitwirkungsmöglichkeiten bei den übrigen kostenrelevanten Beschlüssen des
ZVV darauf hin, dass in diesen Bereichen auch keine Rechtsmittelbefugnis der
Gemeinden vorgesehen ist.
3.5.3
Schliesslich ist davon auszugehen, dass aus der Bejahung der
Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerinnen 2–14 im vorliegenden Fall
grundsätzlich die Rechtsmittellegitimation aller beteiligten Gemeinden gegen
sämtliche Beschlüsse des ZVV oder des Regierungsrats im Rekursverfahren folgte,
die sich aufgrund der Verpflichtung der Gemeinden zu Leistungen an eine
Kostenunterdeckung finanziell auf diese auswirken. Die Annahme einer solchen
Rechtsmittelbefugnis hätte überaus gewichtige Auswirkungen auf die
Verfahrensabläufe im ZVV und demnach auch auf dessen Funktionieren – selbst
unter Ausklammerung, insbesondere aber bei Beachtung der Parteirechte im erstinstanzlichen
Verfahren. Eine derartige Rechtsmittellegitimation dürfte daher nur aufgrund
einer unzweideutigen gesetzlichen Grundlage angenommen werden. Diese Voraussetzung
trifft auf § 29 lit. c PVG (in Verbindung mit § 43 Abs. 1
lit. m VRG) nicht zu. Die Beschwerdeführerinnen 2–14 können demnach aus
der Spezialgesetzgebung im vorliegenden Fall keine Beschwerdebefugnis ableiten.
Dies schliesst nicht aus, dass im Rahmen der Anfechtung von Kostenanteilen
vorfrageweise die Höhe der Gesamtkosten gerügt werden dürfte. Inwieweit dies
zulässig sein könnte, ergibt sich aus den allgemeinen prozessrechtlichen Grund­sätzen
und ist hier nicht zu vertiefen.
3.6
Ebenso
wenig ergibt sich die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerinnen­ 2–14
aus § 21 lit. b VRG, denn der angefochtene Beschluss wirkt sich nur
mittelbar auf die geltend gemachten finanziellen Interessen aus.
3.6.1
Zwar kann der notwendige Kausalzusammenhang zwischen angefochtenem Beschluss
und Beeinträchtigung eines schutzwürdigen Interesses auch indirekt begründet
werden. Im vorliegenden Fall stellt jedoch die Verpflichtung des Beschwerdeführers
1, die streitigen Annuitäten zu übernehmen, nur einen von mehreren Faktoren
dar, aufgrund deren schliesslich der Kostenanteil der Beschwerdeführerinnen
2–14 in einer weiteren Verfügung (§ 19 Abs. 1 PVG) festgesetzt wird.
So bestünde die gesetzliche Möglichkeit, die zusätzlichen Aufwendungen mit
einer Erhöhung des Verbundtarifs aufzufangen – auch wenn dies aus politischen
Gründen unrealistisch sein sollte. Sodann könnten diese Aufwendungen durch
anderweitige Einsparungen kompensiert werden, selbst wenn dies unerwünscht erscheinen
mag. Mit anderen Worten handelt es sich bei den im Streit liegenden
Aufwendungen um einen einzelnen Rechnungsposten, der die Gesamtrechnung des Beschwerdeführers 1
nicht determiniert. Die anteilsmässige Belastung der Gemeinden entspricht daher
keinem Automatismus, sondern ergibt sich letztlich aus dem Entscheid des ZVV –
und der beteiligten Behörden –, die Mehrkosten der von Kanton und Gemeinden zu
tragenden Kostenunterdeckung zuzuschlagen. Es kann daher nicht von einer
Präjudizierung der Gemeindebeiträge ausgegangen werden, die den Rechtsweg
öffnen müsste. Dies unterscheidet den vorliegenden Fall auch von der Situation,
die im Verwaltungsgerichtsentscheid vom 31. Mai 2007 (VB.2007.00024,
E. 1.2.2, www.vgrzh.ch), zu beurteilen war, wo das Gericht anmerkte, dass
der Regierungsrat die Rekurslegitimation der Stadt Zürich gegen die Zuteilung
der Gemeinde Thalwil zu anderen Spitalregionen hatte bejahen dürfen. Die Stadt
Zürich war – im Gegensatz zu den Beschwerdeführerinnen 2–14 – nicht nur aufgrund
eines Kostenverteilschlüssels, sondern auch als Trägerin zweier Stadtspitäler
von diesem Beschluss betroffen.
3.6.2
Diese Überlegungen werden gestützt, wenn nach Sinn und Zweck von § 21
lit. b VRG gefragt wird. Die heutige Fassung der Bestimmung geht auf das
Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 zurück (vgl. OS 61, 194 und 213).
Absicht des Gesetzgebers war nicht, jegliche finanziellen Interessen der
Gemeinden als legitimationsbegründend anzuerkennen, was auch darin zum Ausdruck
kommt, dass laut Gesetzestext "insbesondere [...] besondere finanzielle
Auswirkungen" zur Rechtsmittelerhebung berechtigen. Zwar werden damit
keine expliziten qualitativen oder quantitativen Anforderungen aufgestellt,
doch wird jedenfalls der Rechtsanwendung das Problem der Abgrenzung aufgegeben
(VGr, 28. Januar 2008, VB.2007.00426, E. 1.3; vgl. auch Bertschi,
S. 13). Anlass der Neufassung von § 21 lit. b VRG war die
Absicht, betroffenen Gemeinden den Rechtsweg gegen die Verpflichtung zur
Übernahme von Sonderschulungskosten offen zu halten (vgl. die Hinweise bei Bertschi,
S. 12 Fn. 31 f.). Es erschiene stossend, wenn die Gemeinden im
Gegensatz zu den jeweiligen Gegenparteien belastende Entscheide hinnehmen
müssten (vgl. Weisung vom 9. Mai 2001 zum Volksschulgesetz, ABl 2001, 772,
796 ff., 859). Die Befugnis der Gemeinden zur Rechtsmittelerhebung zwecks
Wahrung ihrer finanziellen Interessen steht somit im Zusammenhang mit den
Grundsätzen der Waffengleichheit und damit der Fairness im Prozess.
3.6.3
Im vorliegenden Fall liesse sich dieser Zusammenhang nicht herstellen.
Vielmehr würde mit der Anerkennung der Rechtsmittelbefugnis der
Beschwerdeführerinnen 2–14 punktuell in die komplexen Funktionsmechanismen
einer öffentlichen Anstalt eingegriffen, deren Leistungen zugunsten der
Öffentlichkeit und deren Aufwendungen in vielschichtigen Verfahren unter Mitwirkung
kantonaler Behörden und der Gemeinden festgelegt werden. Würde sämtlichen
Beteiligten, soweit sie über Rechtspersönlichkeit verfügen, in Bezug auf alle
Beschlüsse von Organen des ZVV mit (spürbaren) finanziellen Auswirkungen die
Rechtsmittellegitimation eingeräumt – was die Konsequenz einer Anerkennung der
Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerinnen 2–14 wäre –, wäre mehr Fairness
der Entscheidungsprozesse keineswegs die zwingende oder auch nur mutmassliche
Folge. Es ist vielmehr in erster Linie Sache des Gesetzgebers, für faire
Mitwirkung aller Beteiligter bei der Kostenregelung für die gemeinsame
Besorgung öffentlicher Aufgaben durch Kanton und Gemeinden oder in Lastenausgleichssystemen
zu sorgen (vgl. zu Letzteren Art. 128 Abs. 2 KV und dazu Ulrich
Hubler, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar
zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 128
N. 21 ff.). Diese Forderung ist im Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr
verwirklicht, indem den Gemeinden verschiedene Entscheidungs-, Mitwirkungs-,
Anhörungs- und Informationsrechte eingeräumt werden (vgl. § 17 Abs. 1
und § 19 PVG sowie die Fahrplanverordnung und die
Kostenverteiler-Verordnung), indem eine Vertretung der Gemeinden im Verkehrsrat
vorgesehen ist (§ 14 Abs. 1 PVG) und indem ihnen neben der
allgemeinen Rechtsmittelbefugnis in einigen bestimmten Fällen ausdrücklich der
Rechtsweg geöffnet wird (§ 29 PVG [in Verbindung mit § 43 Abs. 1
lit. m VRG]). Schliesslich erfordert die Waffengleichheit nicht die
Gleichstellung der Beschwerdeführerinnen 2–14 mit der Beschwerdegegnerin im
Verwaltungsprozess, da Letztere direkt betroffene Adressatin der
erstinstanzlichen Verfügung ist, während Erstere nur mittelbare finanzielle
Auswirkungen dieses Entscheids zu tragen haben.
3.7
Das
Bundesrecht fordert die Befugnis der Beschwerdeführerinnen 2–14 zur Rechtsmittelerhebung
ebenfalls nicht (vgl. vorn 3.2). Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerinnen
2–14 ist daher mangels eines genügend direkten Interesses nicht einzutreten. Ob
ihnen auch die formelle Beschwer fehlt, braucht unter diesen Umständen nicht
geprüft zu werden.
4.
4.1
Entsprechend
dem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden
zu je gleichen Teilen und bei solidarischer Haftung füreinander aufzuerlegen (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; RB 1996
Nr. 9). Die Gerichtsgebühr bemisst sich aufgrund des Streitwerts, wobei insbesondere
der Zeitaufwand des Gerichts, die Schwierigkeit des Falles und das tatsächliche
Streitinteresse zu berücksichtigen sind (§§ 2 ff. der Gebührenverordnung
des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997 [LS 175.252]). Ausgehend vom
Streitwert, der Fr. 14 Mio. beträgt, ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 21'000.-
festzusetzen.
4.2
Den
unterliegenden Beschwerdeführenden steht nach § 17 Abs. 2 VRG von
vornherein keine Parteientschädigung zu. Eine solche Entschädigung ist indessen
auch der Beschwerdegegnerin nicht zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln
gehört zum angestammten Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine
Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst,
jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn das Verfahren mit
einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17
N. 19 f. mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall war kein Aufwand zu leisten,
der über den Rahmen der ordentlichen Verwaltungstätigkeit hinausginge.
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr.  21'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       140.--  Zustellungskosten,
Fr. 21'140.--- Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je 1/14 auferlegt, unter solidarischer
Haftung füreinander.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an: …