zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00070 · 2013-08-22 · de

Strassenprojekt | Nichtgenehmigung eines Strassenprojekts. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und Beschwerdelegitimation der Gemeinde (E. 1). Die Umwandlung der durch den Spurabbau gewonnenen Fläche zu kommunalen Zwecken, sei dies integriert im Platz mit Fuss- und Fahrradverkehr oder als ein vom Platz abgesetzter Radweg, ist als solche nicht genehmigungspflichtig. Die konkrete Projektierung in diesem Bereich spielt daher nur insofern eine Rolle, als der kommunale Zweck zulasten einer überkommunalen Strasse bei der vorzunehmenden Interessenabwägung zu berücksichtigen ist (E. 3.2). Die beiden Rechtsabbiegespuren im Utoquai bilden nur Pufferraum im Verkehrssystem Bellevue, während die kapazitätsbestimmenden Knoten für die Fahrzeuge in Richtung Rämistrasse erst nachfolgend passiert werden (E. 6.3). Gemäss den Verkehrsstudien sowie Videoaufnahmen genügt eine einzige Abbiegespur ohne weiteres, um den für das System nötigen Pufferraum sicherzustellen. Da der Abbau der einen Abbiegespur voraussichtlich keinen negativen Einfluss auf das Verkehrssystem Bellevue hat, bedarf es keiner bedeutenden kommunalen oder überkommunalen Interessen am fraglichen Projekt (E. 6.6). Die mit dem Spurabbau gewonnene Fläche kann als Platz oder als Radweg genutzt werden. Diesen Interessen stehen aus überkommunaler Sicht keine triftigen Gründe entgegen (E. 7). Die Sache ist an den Regierungsrat zur Genehmigungserteilung zurückzuweisen. Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2013 VB.2013.00070
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2013 VB.2013.00070
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2013 VB.2013.00070

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00070
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00070
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Strassenprojekt
Nichtgenehmigung eines Strassenprojekts.
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und Beschwerdelegitimation der Gemeinde (E. 1). Die Umwandlung der durch den Spurabbau gewonnenen Fläche zu kommunalen Zwecken, sei dies integriert im Platz mit Fuss- und Fahrradverkehr oder als ein vom Platz abgesetzter Radweg, ist als solche nicht genehmigungspflichtig. Die konkrete Projektierung in diesem Bereich spielt daher nur insofern eine Rolle, als der kommunale Zweck zulasten einer überkommunalen Strasse bei der vorzunehmenden Interessenabwägung zu berücksichtigen ist (E. 3.2). Die beiden Rechtsabbiegespuren im Utoquai bilden nur Pufferraum im Verkehrssystem Bellevue, während die kapazitätsbestimmenden Knoten für die Fahrzeuge in Richtung Rämistrasse erst nachfolgend passiert werden (E. 6.3). Gemäss den Verkehrsstudien sowie Videoaufnahmen genügt eine einzige Abbiegespur ohne weiteres, um den für das System nötigen Pufferraum sicherzustellen.
Da der Abbau der einen Abbiegespur voraussichtlich keinen negativen Einfluss auf das Verkehrssystem Bellevue hat, bedarf es keiner bedeutenden kommunalen oder überkommunalen Interessen am fraglichen Projekt (E. 6.6). Die mit dem Spurabbau gewonnene Fläche kann als Platz oder als Radweg genutzt werden. Diesen Interessen stehen aus überkommunaler Sicht keine triftigen Gründe entgegen (E. 7). Die Sache ist an den Regierungsrat zur Genehmigungserteilung zurückzuweisen.
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
FAHRSPUR
INTERESSENABWÄGUNG
NICHTGENEHMIGUNG
SACHVERHALTSABKLÄRUNG
SPURABBAU
STRASSENPROJEKT
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
VERKEHRSAUFKOMMEN
VERKEHRSFLUSS
Rechtsnormen:
§ 14 StrassG
§ 45 StrassG
§ 20a Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00070
Urteil
der 3. Kammer
vom
22. August 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiberin
Michèle Babst.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich, Amt für
Verkehr,
Beschwerdegegner,
betreffend Strassenprojekt,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Die
Stadt Zürich plant die Neugestaltung des kommunalen Sechseläuten-/Theater­platzes
und verschiedener diesen umgebenden Strassen mit kommunaler und überkommunaler
Bedeutung. Die Planung erfolgte ursprünglich zusammen mit der neuen, über die
Falkenstrasse/Schillerstrasse zum Parkhaus Opéra führenden Zufahrt, welche als
Bestandteil des Bauprojekts Falkenstrasse/Schillerstrasse im Bereich des Utoquai
mittlerweile bereits realisiert ist. Nach Durchführung des Mitwirkungs- und
Auflageverfahrens setzte der Stadtrat das Strassenbauprojekt am 13. April
2011 gemäss den Projektauflageplänen vom 17. März 2010 und dem
Rechtserwerbsplan vom 22. April 2010 fest. Das Projekt sah unter anderem
eine Platzvergrösserung im Bereich Utoquai vor, dies zulasten einer heute bestehenden
zweiten Fahrspur für Rechtsabbieger zwischen dem Opernhaus und der Schoeckstrasse.
Gegen das Projekt wurde weder beim Bezirksrat betreffend die Anlagen von kommunaler
Bedeutung noch beim Regierungsrat betreffend die überkommunalen Strassen ein
Rechtsmittel ergriffen.
B.
In
seiner Ratssitzung vom 14. März 2012 stimmte der Gemeinderat Zürich dem
vom Stadtrat beantragten Objektkredit für die neue Platzgestaltung zu. Dabei
verwarf er einen Vorbehalt, der den Veloverkehr auf dem Platz verbieten und die
heutige Fahrbahnbreite des Utoquai sowie die bestehende Anzahl Fahrstreifen
erhalten wollte. Hingegen änderte der Gemeinderat den stadträtlichen Antrag
dahingehend, dass die Veloführung rund um den Sechseläutenplatz an der
Theaterstrasse mit je einem Velostreifen in beide Richtungen, entlang der
Schoeckstrasse mit einem Rad-/Gehweg und entlang dem Utoquai in Richtung
Bellevue mit einem abgesetzten Radstreifen sichergestellt werde. Aufgrund eines
Behördenreferendums wurde dieser Objektkredit einer Volksabstimmung unterstellt
und von den Stimmberechtigten am 23. September 2012 angenommen.
Gestützt auf diese Vorgabe ergänzte der Stadtrat das
Strassenprojekt und plante den Radweg im Bereich Utoquai vom Platz abgesetzt
und an der Stelle, wo heute die zweite Abbiegespur verläuft. Die
Projektänderung wurde dem Regierungsrat ohne vorgängige formelle Festsetzung
durch den Stadtrat zur Genehmigung unterbreitet.
II.
Der Regierungsrat beschloss am 4. Dezember
2012, das strittige Projekt bezüglich der Strassen mit überkommunaler Bedeutung
nicht zu genehmigen.
III.
Mit einer dagegen gerichteten Beschwerde verlangte die
Stadt Zürich, der Nichtgenehmigungsentscheid sei aufzuheben und der
Regierungsrat anzuweisen, das Strassenprojekt zu genehmigen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich. In prozessualer Hinsicht
verlangte die Stadt Zürich, es sei ein weiteres Gutachten zu den Auswirkungen
der im Projekt vorgesehenen Verkehrsführung einzuholen und ein Augenschein
durchzuführen. Der Regierungsrat beantragte am 5. April 2013, die
Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Zürich
abzuweisen.
Da die eine Abbiegespur im Utoquai infolge von Bauarbeiten
im März 2013 gesperrt war, stellte sich die Frage, ob das Gericht über die
Auswirkungen dieser vorübergehenden Einschränkung ein Gutachten einholen solle.
Der Abteilungspräsident verzichtete jedoch auf eine diesbezügliche Sachverhaltsabklärung,
nachdem die Stadt Zürich die damalige Situation als nicht aussagekräftig für
den geplanten Spurabbau beurteilte. Der Regierungsrat nahm hierzu in einer
separaten Eingabe am 29. April 2013 Stellung.
In ihrer Replik vom 15. Mai 2013 hielt die Stadt
Zürich an ihrer Beschwerde fest und reichte neue Videoaufnahmen zur
Verkehrssituation, wie sie sich während der baustellenbedingten Spursperrung
präsentiert hatte, samt deren fachlichen Auswertung ins Recht. Der
Regierungsrat schloss in seiner Duplik vom 27. Mai 2013 wiederum auf Abweisung
der Beschwerde und reichte einen Auszug aus dem Regionalen Richtplan Verkehr,
Fuss- und Wanderwege ein. In ihren weiteren Eingaben hielten die Parteien an
ihren bisher gestellten Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Im Streit
liegt ein Strassenprojekt von überkommunaler Bedeutung, welches die Stadt Zürich
gestützt auf die ihr in § 43 ff. des Strassengesetzes vom 27. September
1981 (StrG) übertragene Zuständigkeit anstelle des Regierungsrats (§ 15 Abs. 1
StrG) festgesetzt hat. Das Projekt unterliegt bezüglich der überkommunalen
Strassen Utoquai und Schoeckstrasse der Genehmigungspflicht (§ 45 Abs. 2
StrG). Der negative Genehmigungsentscheid des Regierungsrats bildet einen Akt
im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG
zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG direkt mit
Beschwerde anfechtbar ist.
1.2
Die
Beschwerdeführerin hat das strittige Strassenprojekt aufgrund einer
gesetzlichen Delegation projektiert und festgesetzt. Die
Genehmigungsverweigerung behindert sie bei der Erfüllung dieser gesetzlichen
Aufgabe und tangiert damit ihre schutzwürdigen Interessen. Sie ist demnach zur
Beschwerdeerhebung gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG legitimiert. Ob
die Beschwerdeführerin darüber hinaus auch in ihrer verfassungsrechtlich
garantierten Gemeindeautonomie berührt ist (§ 21 Abs. 2 lit. b
VRG), kann in diesem Zusammenhang offen bleiben.
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Im
vorliegenden Beschwerdeverfahren wurde der Sachverhalt von beiden Seiten durch
Einreichen verschiedener vor und nach dem Genehmigungsentscheid angefertigter
Abklärungen und Beweismittel ergänzt. Ob diese Aktenergänzung wegen einer ungenügenden
Sachverhaltsermittlung durch den Regierungsrat im Sinn von § 20 Abs. 1
lit. b VRG notwendig war, oder ob es an der Beschwerdeführerin gelegen
hätte, alle für den Genehmigungsentscheid erforderlichen Unterlagen zu
erstellen und dem Regierungsrat vorzulegen, ist für den zu treffenden
Beschwerdeentscheid ohne Belang. Das Gericht hat seinen Entscheid gestützt auf
die ohne Einschränkung zulässigen neuen Tatsachenbehauptungen und Beweismittel
zu treffen (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 2
VRG).
2.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt in ihrer Beschwerdeschrift die Einholung eines Verkehrsgutachtens
sowie die Durchführung eines Augenscheins.
Das Verwaltungsgericht kann die Beschwerde ohne weitere
Sachverhaltsabklärungen entscheiden. Massgebend hierfür sind insbesondere eine
erste Verkehrsstudie von Peter Pitzinger vom 7. Juni 2007 zu verschiedenen
Projektideen am rechten Seeufer, das Verkehrsgutachten Pitzinger vom 19. November
2009 zum Vorprojekt Sechseläutenplatz/Theaterplatz, die von der Basler &
Hofmann AG erstellten Videoaufnahmen der Verkehrssituationen inkl.
Verkehrsfluss-Simulation vom 14. bis 16. Juni 2012 und der Bericht zu
den Wirkungszusammenhängen des Knotensystems Bellevue-Falkenstrasse vom
6. September 2012 sowie die jüngst angefertigten Videoaufnahmen vom 14. bis
16. März 2013 samt ihrer Auswertung vom 2. Mai 2013. Es ist nicht
ersichtlich, welche zusätzlichen Erkenntnisse sich mit einem weiteren
Verkehrsgutachten oder einem Augenschein des Verwaltungsgerichts gewinnen
liessen.
3.
3.1
Der
Regierungsrat äussert in seiner Beschwerdeantwort Bedenken dagegen, dass der
Gemeinderat die Projektänderung (Veloführung) in eigener Kompetenz vorgenommen
habe, ohne das strassengesetzlich vorgeschriebene Verfahren einzuhalten. Die
durchgeführte Volksabstimmung könne das Mitwirkungsverfahren nicht ersetzen.
Die Projektänderung sei daher im vorliegenden Verfahren nicht zu beachten,
solange das Festsetzungsverfahren dafür nicht nachgeholt sei.
Die Beschwerdeführerin kündigt an, das Verfahren
nachzuholen.
3.2
Gegenstand
des Genehmigungsentscheids war das Projekt des Stadtrats sowie die dem
Regierungsrat ebenfalls zur Genehmigung vorgelegte Projektänderung, wie sie der
Gemeinderat beschlossen hatte und in der Volksabstimmung angenommen worden war.
Der Regierungsrat schränkte diesen Genehmigungsgegenstand in seinem Entscheid
nicht ein, sondern äusserte sich sogar explizit auch zur geplanten Veloführung
um den Sechseläutenplatz, indem er deren Vorteile gegenüber den Nachteilen des
Spurabbaus abwog. Das Strassenprojekt untersteht nur insoweit überhaupt der
Genehmigungspflicht, als davon der Utoquai als überregionale Strasse betroffen
ist. Die Umwandlung der durch den Spurabbau gewonnenen Fläche zu kommunalen
Zwecken, sei dies integriert im Platz mit Fuss- und Fahrradverkehr oder als ein
vom Platz abgesetzter Radweg, ist als solche nicht genehmigungspflichtig. Die
konkrete Projektierung in diesem Bereich spielt daher nur insofern eine Rolle,
als der kommunale Zweck zulasten einer überkommunalen Strasse bei der vorzunehmenden
Interessenabwägung zu berücksichtigen ist. In diesem Sinn ist auch der Regierungsrat
bei seinem Genehmigungsentscheid vorgegangen. Er hat den erst im Beschwerdeverfahren
geltend gemachten Mangel im Festsetzungsverfahren nicht etwa zum Anlass einer
Genehmigungsverweigerung genommen, sondern lediglich im Rahmen der Interessenabwägung
berücksichtigt.
Es kommt daher auch vorliegend vorerst nicht darauf an, ob
die Projektänderung eine neuerliche Projektauflage zwecks Mitwirkung der
Bevölkerung (§ 13 StrG) sowie eine Planauflage für allfällige Einsprachen
(§ 17 StrG) erfordert. Aus dem gleichen Grund erübrigt es sich auch zu
prüfen, ob der projektierte Radweg einen Eintrag im kommunalen oder regionalen
Richtplan voraussetzt (vgl. dazu hinten E. 7).
4.
Die Beschwerdeführerin stösst sich daran, dass sich das
Amt für Verkehr im Rahmen der Begehrensäusserung vor der Projektfestsetzung
positiv zum Spurabbau geäussert habe, ebenfalls der Regierungsrat im Rahmen der
Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage. Die Beschwerdeführerin leitet
daraus zwar eine Gehörsverletzung ab, verlangt aber ausdrücklich, die Sache
materiell zu entscheiden und nicht wegen Gehörsverletzung aufzuheben. Geht
demnach die Beschwerdeführerin selber von einer Heilung der Gehörsverletzung im
vorliegenden Verfahren aus, so braucht darauf nicht weiter eingegangen zu
werden.
5.
Strassen sind entsprechend ihrer Bedeutung und
Zweckbestimmungen nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und
Verkehrstechnik, mit bestmöglicher Einordnung in die bauliche und landschaftliche
Umgebung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der
Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren; die
Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der Radfahrer sowie der
Behinderten und Gebrechlichen sind angemessen zu berücksichtigen (§ 14
StrG).
Mit der in § 45 StrG vorgenommenen Übertragung dieser
umfassenden Planungsaufgabe räumt das kantonale Recht der Beschwerdeführerin
zwangsläufig auch ein eigenes Planungsermessen ein, dies unabhängig davon, dass
die Aufgabe hier keine originäre kommunale Nutzungsplanung, sondern eine
überkommunale Planung betrifft. Dementsprechend beschränkte der Regierungsrat
selber seine Prüfung bereits auf die Übereinstimmung mit übergeordneten
kantonalen Vorgaben und Interessen. Die Kognition des Regierungsrats ist daher
gleichermassen beschränkt wie bei der Genehmigung kommunaler Planfestsetzungen,
welche nur dann nicht genehmigt werden, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, wenn sie wegleitenden
Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn die
Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit offensichtlich ist (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19 f. mit Hinweisen).
Die Kognition des Verwaltungsgerichts beschränkt sich im
Beschwerdeverfahren auf
eigentliche Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch,
Ermessensüber­schreitung oder Ermessensunterschreitung. Die unrichtige oder
ungenügende Feststellung des Sachverhalts kann es jedoch ohne Einschränkung
überprüfen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 lit. a und b
VRG).
6.
6.1
In
tatsächlicher Hinsicht ist vorliegend umstritten, welche mutmasslichen Auswirkungen
der Abbau einer Rechtsabbiegespur im Utoquai auf den Verkehrsfluss hat. Der
Regierungsrat konnte in seinem Entscheid nicht ausschliessen, dass der
Spurabbau einen Rückstau auf den Geradeausspuren des Utoquai bewirke. Dieser
habe als Hauptverkehrsstrasse grosse Bedeutung. Das bereits heute stark
belastete System reagiere empfindlich auf Störungen, die Auswirkungen seien
rasch über die Stadtgrenze hinaus spürbar. Mit der Spurreduktion könne der
Utoquai seine im Richtplan vorgesehene Funktion der Verkehrskanalisierung nicht
mehr im bisherigen Umfang wahrnehmen. Vor dem Hintergrund der Sperrung des
Limmatquais wäre die Einspurigkeit der Zufahrt vom Utoquai nur dann sinnvoll,
wenn auch die Zufahrt von der Quaibrücke und die Schoeckstrasse selber einspurig
wären, was aber nicht vorgesehen und aufgrund der Verkehrsmengen von der
Quaibrücke her auch nicht möglich wäre.
Die Beschwerdeführerin macht dagegen im Wesentlichen
geltend, der Abbau der Rechtsabbiegespur bewirke keine Kapazitätsveränderung
und erhöhe das Staurisiko auf dem Utoquai nicht, denn der Verkehrsknoten Utoquai/Schoeckstrasse
sei für das Verkehrssystem Bellevue nicht kapazitätsbestimmend. Für die Menge
an Fahrzeugen, welche das Verkehrssystem Bellevue vom Utoquai in Richtung
Heimplatz bewältigen könne, seien nur die Knoten Schoeckstrasse/Theaterstrasse
(wegen der Tramquerungen) und weiter oben Rämistrasse/Zeltweg (wegen der Komplexität
des Verkehrssystems am Heimplatz) massgebend. Die Dosierung dieser maximal zu
bewältigenden Verkehrsmenge erfolge am Knoten Utoquai/Falkenstrasse. Heute
würde der Verkehr vom Utoquai in Richtung Quaibrücke den Verkehr in Richtung
Heimplatz zurückstauen. Auf dem Utoquai im Bereich Falkenstrasse fehle der erforderliche
Platz für eine zusätzliche Fahrspur, nachdem das Projekt Zufahrt des Parkhauses
Opéra mit einem zusätzlichen Linksabbiegestreifen in die Falkenstrasse
festgesetzt und am 8. Juli 2009 vom Regierungsrat genehmigt worden sei.
Die Bereitstellung von zwei Abbiegespuren vom Utoquai in die Schoeckstrasse sei
nach der Sperrung des Limmatquai nicht mehr nötig.
6.2
Der
Verkehr am Bellevue wird im Rahmen eines grossen koordinierten Signalsystems im
Bereich des unteren Seebeckens geregelt. Um den Verkehr in den Spitzenstunden
am Morgen und am Abend zu bewältigen und dabei dennoch einen befriedigenden
Verkehrsablauf von Fussgängern und Trams sicherzustellen, muss der Fahrzeugverkehr
auf drei Hauptzufahrten an den Systemrändern gedrosselt werden, dies unter
anderem im Knoten Utoquai/Falkenstrasse, wo sich in den Spitzenstunden bis ca.
150 Fahrzeuge auf einer Länge von 450 m stauen. Innerhalb des
koordinierten Gebiets variieren die Grünzeiten des Fahrzeugverkehrs als Folge
der Möglichkeit, die angebotenen Tramphasen nach Bedarf mit Nachläufen zu
verlängern. Um die Fluktuation der Grünzeiten aufzufangen, werden hier
Pufferräume benötigt.
6.3
Die beiden
Rechtsabbiegespuren im Utoquai bilden auch nach Auffassung des Beschwerdegegners
nur Pufferraum im Verkehrssystem Bellevue, während die kapazitätsbestimmenden
Knoten für die Fahrzeuglenker in Richtung Rämistrasse erst nachfolgend passiert
werden. Aufgrund der Verkehrsfrequenzen im Juni 2012 und im März 2013, wie sie
durch Videoaufnahmen während der werktäglichen Morgen- und Abendspitzenstunden
belegt sind, genügt eine einzige Abbiegespur ohne Weiteres, um den für das
System nötigen Pufferraum im fraglichen Bereich sicherzustellen. Während die
Aufnahmen von Juni 2012 zeigen, dass die zweite Abbiegespur am Verkehrssignal
nur selten und wenn überhaupt nur gerade von einem oder zwei Fahrzeugen belegt
ist, erweist sich erwartungsgemäss auch nach der baustellenbedingten
Spurreduktion im März 2013, wo der Pufferraum sogar nur rund 80 m anstatt der
projektierten 110 m betrug, die vor der Ampel stehende Kolonne als nicht
raumfüllend. Nach den unwidersprochenen Ausführungen der Beschwerdeführerin war
während der temporären Sperrung der rechten Abbiegespur vom 14. Februar
bis 11. April 2013 denn auch keine stärkere Dosierung des Verkehrs auf dem
Utoquai notwendig. Der Verlust an Pufferraum auf der einen Fahrbahn der beiden
Abbiegespuren, es handelt sich um die Fläche für ca. sieben stehende Fahrzeuge,
sollte daher in den Verkehrsspitzenzeiten keine nachteiligen Auswirkungen für
die Staubildung der Fahrzeuge ab Falkenstrasse seeaufwärts haben.
Der Beschwerdegegner macht allerdings geltend, die Gefahr
der Überstauung bestehe nicht nur in den Morgen- und Abendspitzen, sondern auch
zu anderen Zeiten und bestreitet damit die Aussagekraft der mit Videoaufnahmen
belegten Verkehrsfrequenzen und Verkehrsflüsse. Der Einwand ist unbegründet.
Zum einen ist nicht ersichtlich, weshalb die Staugefahr bei geringerem
Verkehrsaufkommen, wie es in den Zwischenzeiten der Werktage sowie am Wochenende
generell besteht, grösser sein soll als in den Tagesspitzenzeiten der Werktage.
Zum anderen hat es die Beschwerdeführerin mittels eines Internetverweises
ermöglicht, den Verkehrsfluss während der gesamten Zeit vom 14. bis 16. Juni
2012 zu beobachten. Diese Aufzeichnungen bringen keine Hinweise darauf, dass
der Verlust von Pufferraum auf der einen Rechtsabbiegespur im Utoquai den
Verkehrsfluss während bestimmter Tageszeiten ausserhalb der
Verkehrsspitzenfrequenzen negativ beeinflussen könnte.
Als unbegründet erweist sich auch der Einwand des
Beschwerdegegners, wonach der Abfluss in die doppelspurige Schoeckstrasse oft
gar nicht genutzt werden könne, weil dieser Pufferraum bereits vom starken
Strom von der Quaibrücke her belegt sei. Die Videoaufnahmen vom Juni 2012 und
auch anlässlich der Baustelle im März 2013 zeigen sowohl für die Morgen- als
auch für die Abendspitzenstunde einen regelmässigen und vollständigen Abfluss
der auf der Rechtsabbiegespur auf dem Utoquai stehenden Fahrzeuge in die
Schoeckstrasse. Inwieweit die 2004 erfolgte Sperrung des Limmatquai den Abbau
einer Rechtsabbiegespur im Utoquai erleichtert, braucht hier nicht weiter untersucht
zu werden. Beide Parteien gehen jedenfalls übereinstimmend davon aus, dass die
Spurzahl auf der Quaibrücke und in der Schoeckstrasse selber aus Gründen der
Leistungskapazität beibehalten werden muss.
6.4
Unbestrittenermassen
wird die Verkehrssituation am Utoquai von der jüngst realisierten Erschliessung
des Parkhauses Opéra und der damit verbundenen Öffnung der Falkenstrasse für
beide Fahrtrichtungen beeinflusst. Dies beinhaltete den Abbau einer Fahrspur in
Richtung Stadt zwischen der Falkenstrasse und der ehemaligen Gottfried Keller
Strasse zugunsten der neu eingerichteten Linksabbiegespur vom Utoquai in die
Falkenstrasse. Dieser Fahrspurabbau führte seinerseits bereits zu einem Verlust
an Pufferraum, wobei das daraus resultierende Leistungsdefizit durch Steuerung
der Signalanlage beim neuen Fussgängerübergang ausgeglichen werden konnte, denn
hier fiel die Ausfahrt von der ehemaligen Gottfried Keller Strasse weg, sodass
nur noch querende Fussgänger zu steuern sind. Demgemäss ging das Gutachten
Pitzinger für das gesamte Vorprojekt inklusive Parkhaus Opéra für die
Spitzenstunden vom gleichen Stau auf der Bellerivestrasse von 150 Fahrzeugen
wie im ursprünglichen Zustand aus. Es kann demnach entgegen dem Dafürhalten des
Beschwerdegegners nicht gesagt werden, der bereits vollzogene Verlust an
Pufferraum im Utoquai werde durch den Abbau der fraglichen Rechtsabbiegespur in
einer für das gesamte Verkehrssystem negativen Weise verstärkt.
6.5
Der von
Basler & Hofmann angefertigte Bericht zu den Wirkungszusammenhängen des
Knotensystems Bellevue-Falkenstrasse vom 6. September 2012 bestätigt die
sich bereits aus dem Gutachten Pitzinger ergebende Einschätzung vollumfänglich.
Der Bericht kommt aufgrund einer Verkehrssimulation zum Schluss, der
verringerte Pufferraum auf dem einspurigen Rechtsabbieger im Utoquai reiche
aus, die Durchfahrtskapazität stadteinwärts bleibe gleich, ebenso der Rückstau,
eine Beurteilung, die auch aufgrund der jüngsten Verkehrserhebungen mit
einspurigem Rechtsabbieger vom 14. bis 16. März 2013 gleichermassen
wiederholt wurde. Der Bericht vom 6. September 2012 analysierte gleichzeitig
auch die Situation in der Falkenstrasse infolge der Veränderungen im
Zusammenhang mit dem neuen Parkhaus. Auch die Kapazität dieser Strasse und der
dortige Rückstau sollen nach der Simulationsauswertung gleich bleiben, und das
Verschieben des Fussgänger-Übergangs vor dem Opernhaus könne mittels Verkehrssteuerung
voll ausgeglichen werden.
6.6
Freilich
ist dabei mit dem Beschwerdegegner einzuräumen, dass sich die gegenwärtige
Verkehrssituation in Zukunft ändern kann und mit einer zunehmenden Verkehrsbelastung
gerechnet werden muss. Insofern trifft es zu, dass die bei den Akten liegenden
Videoaufnahmen der Verkehrsfrequenzen lediglich die Gegenwart abbilden. Daraus
lässt sich aber nicht ableiten, dass sie ohne Aussagekraft für die Zukunft
wären, wie dies der Regierungsrat geltend macht. Die Kapazität des
Verkehrssystems Bellevue wird wie bereits ausgeführt von verschiedenen Knoten begrenzt.
Für den stadteinwärts vom rechten Seeufer kommenden Verkehr ist einerseits der
Knoten Schoeckstrasse/Theaterstrasse, Rämistrasse/Zeltweg und
Utoquai/Quaibrücke bestimmend. Ein Ausbau dieser Knoten ist aufgrund des bestehenden
knappen Raums weder vorgesehen noch möglich, was der Beschwerdegegner auch
nicht bezweifelt.
Demzufolge würde einem einspurigen Rechtsabbieger
Utoquai/Schoeckstrasse auch künftig lediglich eine Pufferfunktion zukommen
können. Ausgehend von der derzeitigen Nachfrage nach Pufferraum im Utoquai
würde der Pufferbedarf im Abbiegebereich Utoquai/Schoeckstrasse bei einer
generellen Verkehrszunahme nur dann erhöht, wenn diese Zunahme überproportional
den rechtsabbiegenden Verkehr beträfe. Dass dies der Fall sein könnte, dass
also der Anteil der stadteinwärts fahrenden Fahrzeuge in Richtung Rämistrasse
wesentlich grösser werden könnte als derjenige in Richtung Quaibrücke, wird vom
Beschwerdegegner nicht geltend gemacht. Es besteht auch kein Anlass zu einer
solchen Annahme. Bei einer proportionalen Verkehrszunahme zugunsten beider
Fahrtrichtungen lässt der Spurabbau hingegen keine negativen Auswirkungen auf
den Verkehrsfluss erwarten. Nach dem Bericht von Basler & Hofmann könnte
das derzeitige System Bellevue sogar zusätzlichen Verkehr in Richtung
Rämistrasse aufnehmen, dafür sei aber keine Nachfrage vorhanden. Kritischer
wäre es nur, wenn sich der Verkehrsanteil in Richtung Quaibrücke erhöhen würde.
Diese Einschätzung wird durch die Videoaufnahmen vom März 2013 gestützt, wonach
der einspurige Rechtsabbieger grösstenteils eine kürzere Warteschlange an
Fahrzeugen aufweist als die beiden Geradeausspuren; nur ganz vereinzelt ist die
Warteschlange gleich lang oder etwas länger. Dies zeigt, dass auf dem Utoquai
in der Tat nicht die rechtsabbiegenden die geradeausfahrenden Fahrzeuge behindern,
sondern in aller erster Linie umgekehrt die geradeausfahrenden die abbiegenden.
Unter diesen Umständen widerspricht die Einschätzung des
Regierungsrats, wonach der Spurabbau möglicherweise zu einer Stauverlängerung
am Knoten Falkenstrasse/Utoquai bzw. auf dem Hauptverkehrsstrom in der Bellerivestrasse
führen könnte, den überzeugenden Verkehrsanalysen und erweist sich als
unwahrscheinlich.
7.
Auf der anderen Seite weist die Beschwerdeführerin zu
Recht auf verschiedene Vorteile hin, wenn die mit dem Spurabbau gewonnene
Fläche als Platz oder aber als Radweg genutzt werden kann. Dazu gehört in
erster Linie die an einer verkehrsbelasteten und zentralen Lage wie dem
Bellevue wichtige Rücksichtnahme auf die Bedürfnisse der Fussgänger und
Radfahrer (vgl. § 14 StrG). Vorteile ergeben sich aber auch durch die mit
dem Projekt verbesserten Querungen des Utoquai bzw. der Schoeckstrasse für den
Langsamverkehr. Beim Opernhaus steht der Übergang neu auch den Radfahrern
offen, hier sind nunmehr nur noch zwei anstatt drei Fahrspuren in Richtung
Stadt zu überqueren. Bei der Kreuzung Utoquai/Schoeckstrasse quert der
ebenfalls mit einer Velofurt ausgestattete Übergang vom Sechseläutenplatz bis
zur vergrösserten Mittelinsel nur noch eine statt zwei Abbiegespuren; dank der
vergrösserten Mittelinsel wird zwischen dieser und dem Bellevueplatz eine neue
Fussgängerverbindung möglich.
Die vom Regierungsrat gegen diese kommunale Vorteile
aufgeführten Argumente stehen unter der unzutreffenden Annahme, der Spurabbau
dürfe wegen der damit zusammenhängenden Nachteile nur aus besonders wichtigen
Gründen erfolgen, wenn dies dem Verkehrssystem insgesamt nütze. Da der Abbau
der einen Abbiegespur jedoch aller Voraussicht nach keinen negativen Einfluss
auf das gesamte Verkehrssystem Bellevue hat, bedarf es keiner bedeutenden
kommunalen oder überkommunalen Interessen am fraglichen Projekt. Der
Regierungsrat bringt zwar mit gewissen Recht vor, ein Radweg im fraglichen
Bereich sei angesichts der Befahrbarkeit des Sechseläutenplatzes nicht zwingend
und auch nicht optimal für Radfahrer, welche vom Utoquai zur Quaibrücke fahren
würden. Dennoch verbessert das geänderte Projekt die Verkehrssituation auch für
die Radfahrer und entlastet damit auch den Sechseläutenplatz selber vom
Veloverkehr. Die Einzelheiten dieses Projekts sowie die Einhaltung der Projektierungsgrundsätze
sind jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, sondern müssen im
Rahmen der Projektänderung bewertet werden. Ob eine Verbesserung der
Fussgängerübergänge allenfalls auch ohne Spurabbau möglich wäre, wie dies der
Regierungsrat unter Anrufung des Erläuterungsberichts zum Gestaltungsplan
Sechseläutenplatz-Theaterplatz geltend macht, ist nicht zu entscheiden. Auch in
dieser Hinsicht bietet das Projekt – ob in der ursprünglichen oder in der
geänderten Version – unbestreitbar Vorteile.
Demnach bestehen aus überkommunaler Sicht keine triftigen
Gründe, dem im Interesse der Verbesserung des Langsamverkehrs dienenden Strassenprojekt
die Genehmigung zu verweigern. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen. Der
Beschluss des Regierungsrats ist aufzuheben und die Sache an diesen zur
Genehmigungserteilung zurückzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten
dem Regierungsrat aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 und 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 1 VRG). Er hat die Beschwerdeführerin zudem für das
Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG). Zwar gehören die Durchführung des Genehmigungsverfahrens
sowie die Verteidigung einer eigenen Planung gegenüber der Genehmigungsinstanz
zu den üblichen Aufgaben einer grösseren Stadtverwaltung. Im vorliegenden Fall
überschritten jedoch die nach dem Genehmigungsentscheid durchgeführten
Verkehrsuntersuchungen den üblichen Aufwand eindeutig. Zudem hätten sich
gewisse Vorbehalte des Regierungsrats bei rechtzeitiger Anmeldung durch das Amt
für Verkehr möglicherweise vor dem Genehmigungsentscheid bereits ausräumen
lassen und weitere Untersuchungen damit sogar erübrigt. Der besondere Aufwand
der Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren ist daher zu entschädigen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Regierungsrats vom 4. Dezember
2012 wird aufgehoben, und die Sache wird an den Regierungsrat zur Genehmigungserteilung
zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr. 5'200.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 3'000.- zu bezahlen,
zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…