zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00220 · 2009-02-26 · de

Steuerkraftausgleich 2008 | Steuerkraftausgleich 2008 Zuständigkeit (E. 1.1); Legitimation (E. 1.2). Die Beiträge des Steuerkraftausgleichs werden gekürzt, wenn eine Gemeinde sie bei ordnungs- und plangemässer Haushaltführung nicht verwenden kann (§ 12 Abs. 1 FAG; E. 2). Die Haushaltführung der Beschwerdeführerin erfolgte ordnungs- und plangemäss (E. 3.1). Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie sei zu einer antizyklischen Finanzpolitik verpflichtet, weshalb sie in guten Zeiten Reserven äufnen müsse und die Kürzung zu Unrecht erfolgt sei (E. 3.2). Zusammenfassung der Materialien (E. 3.3). Es handelt sich bei der Kürzungsvoraussetzung um einen unbestimmten Rechtsbegriff (E. 3.4). Nach einem konkretisierenden Orientierungsschreiben des Beschwerdegegners ist die Voraussetzung erfüllt, wenn das konsolidierte Nettovermögen über 200 % des Mittels der berichtigten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre beträgt (E. 3.5). Die Gemeinden sind nicht zu einer antizyklischen Finanzpolitik verpflichtet. Eine (die Grenze von 200 % nicht sprengende) Reservenbildung wird durch die Praxis nicht verunmöglicht (E. 3.6). Der Finanzausgleichsbeitrag wird zudem nur im Rahmen eines allfälligen Ertragsüberschusses abgeschöpft. Eine erst im Dezember 2010 eingegangene Rechnung lässt sich für das Rechnungsjahr 2008 nicht mehr berücksichtigen. Einzelne ausserordentliche Erträge sind nicht vom für die Kürzungsbemessung massgeblichen konsolidierten Ertragsüberschuss abzuziehen (E. 3.7). Die Ungleichbehandlung von Gemeinden mit schwankenden und konstanten Rechnungsergebnissen ist durch ernsthafte sachliche Gründe gerechtfertigt (E. 4). Das abgabe- oder steuerrechtliche Legalitätsprinzip ist nicht anwendbar (E. 5). Kosten (E. 6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.06.2011 VB.2011.00220
Zurich Verwaltungsgericht 21.06.2011 VB.2011.00220
Zurigo Verwaltungsgericht 21.06.2011 VB.2011.00220

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00220
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00220
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.06.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Steuerkraftausgleich 2008
Steuerkraftausgleich 2008
Zuständigkeit (E. 1.1); Legitimation (E. 1.2). Die Beiträge des Steuerkraftausgleichs werden gekürzt, wenn eine Gemeinde sie bei ordnungs- und plangemässer Haushaltführung nicht verwenden kann (§ 12 Abs. 1 FAG; E. 2). Die Haushaltführung der Beschwerdeführerin erfolgte ordnungs- und plangemäss (E. 3.1). Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie sei zu einer antizyklischen Finanzpolitik verpflichtet, weshalb sie in guten Zeiten Reserven äufnen müsse und die Kürzung zu Unrecht erfolgt sei (E. 3.2). Zusammenfassung der Materialien (E. 3.3). Es handelt sich bei der Kürzungsvoraussetzung um einen unbestimmten Rechtsbegriff (E. 3.4). Nach einem konkretisierenden Orientierungsschreiben des Beschwerdegegners ist die Voraussetzung erfüllt, wenn das konsolidierte Nettovermögen über 200 % des Mittels der berichtigten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre beträgt (E. 3.5). Die Gemeinden sind nicht zu einer antizyklischen Finanzpolitik verpflichtet. Eine (die Grenze von 200 % nicht sprengende) Reservenbildung wird durch die Praxis nicht verunmöglicht (E. 3.6). Der Finanzausgleichsbeitrag wird zudem nur im Rahmen eines allfälligen Ertragsüberschusses abgeschöpft. Eine erst im Dezember 2010 eingegangene Rechnung lässt sich für das Rechnungsjahr 2008 nicht mehr berücksichtigen. Einzelne ausserordentliche Erträge sind nicht vom für die Kürzungsbemessung massgeblichen konsolidierten Ertragsüberschuss abzuziehen (E. 3.7). Die Ungleichbehandlung von Gemeinden mit schwankenden und konstanten Rechnungsergebnissen ist durch ernsthafte sachliche Gründe gerechtfertigt (E. 4). Das abgabe- oder steuerrechtliche Legalitätsprinzip ist nicht anwendbar (E. 5). Kosten (E. 6).
Abweisung.
Stichworte:
BEITRÄGE
FINANZGLEICHHEIT
GLEICHBEHANDLUNGSGEBOT
KÜRZUNG
LEGALITÄTSPRINZIP
ORIENTIERUNGSSCHREIBEN
RESERVEN
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
STEUERKRAFTAUSGLEICH
UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF
VERWENDUNG
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Art. 12 Abs. I FAG
§ 133 GemeindeG
Art. 123 Abs. I KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2011.00220
Urteil
der 4. Kammer
vom
24. August 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Philip Conradin.
In Sachen
Gemeinde Hausen am Albis,
vertreten durch
den
Gemeinderat Hausen am Albis,
dieser vertreten durch
RA A
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeindeamt des Kantons
Zürich,
Abteilung Gemeindefinanzen,
Beschwerdegegner
,
betreffend Steuerkraftausgleich
2008,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 8. August 2008 sicherte das
Gemeindeamt des Kantons Zürich der Gemeinde Hausen am Albis für das Jahr 2008
einen Steuerkraftzuschuss in der Höhe von Fr. 1'419'033.- zu unter dem
Vorbehalt einer Kürzung nach § 12 des Finanzausgleichsgesetzes vom
11. September 1966 (FAG, LS 132.1), wobei die Auszahlung bis zum
31. Oktober 2008 veranlasst werde und an die politische Gemeinde erfolge.
Am 7. Januar 2010 informierte das Gemeindeamt den
Gemeinderat Hausen am Albis, es habe sich nach Prüfung der Jahresrechnungen
2008 ergeben, dass sich die Anteile der politischen Gemeinde und der
Primarschulgemeinde Hausen am Albis am Steuerkraftausgleich nicht mehr in
vollem Umfang als notwendig erwiesen und eine Kürzung (gemäss in einem
Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 mitgeteilten Kriterien) unumgänglich
sei: Die Jahresrechnungen 2008 der beiden Gemeinden wiesen einen konsolidierten
Ertragsüberschuss von Fr. 640'592.- aus, die Finanzlage präsentiere sich als
gut und das konsolidierte Nettovermögen (unter anteiligem Einschluss desjenigen
der zugehörigen Oberstufenschulgemeinde) entspreche mehr als dem Dreifachen des
Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft 2006/2008.
Nachdem die Gemeinde Hausen am Albis am 3. Februar 2010
hierzu Stellung genommen hatte, verfügte das Gemeindeamt am 29. März 2010
eine Kürzung des Steuerkraftausgleichs um Fr. 640'592.- auf
Fr. 778'441.-.
II.
Hiergegen erhob die Gemeinde Hausen am Albis am
20. April 2010 Rekurs an die Direktion der Justiz und des Innern, welcher
mit Verfügung vom 25. Februar 2011 abgewiesen wurde (Dispositiv-Ziff. I).
III.
Die Gemeinde Hausen am Albis liess am 4. April 2011
Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter
Entschädigungsfolge Dispositiv-Ziff. I der Verfügung vom 25. Februar 2011
aufzuheben und den mit Verfügung vom 8. August 2008 auf
Fr. 1'419'033.- festgesetzten Steuerkraftausgleich 2008 beizubehalten und
nicht um Fr. 640'592.- auf Fr. 778'441.- herabzusetzen.
Es beantragten die Justizdirektion mit Vernehmlassung vom
19. Mai 2011 und das Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort vom 20. Mai
2011 die Abweisung der Beschwerde. Am 1. Juni 2011 schliesslich äusserte
sich die Gemeinde Hausen am Albis zur Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide über Anordnungen unter anderem betreffend den
Finanzausgleich zuständig (vgl. auch §§ 41–44 in Verbindung mit § 19
Abs. 3 Satz 1 VRG).
1.2
Nach § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind Gemeinden zur
Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie bei der Erfüllung von
gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere
bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Das
Verwaltungsgericht bejaht gestützt hierauf die Legitimation von Gemeinden zur
Anfechtung von Anordnungen bezüglich des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl. VGr,
4. März 2009, VB.2008.00545, E. 1.2 letzter Absatz –
23. März 2011, VB.2010.00383, E. 1.3 – 23. März 2011,
VB.2010.00415, E. 1.3).
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Nach
Art. 127 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV, LS 101) stellt der Kanton den Finanzausgleich sicher. Der
Finanzausgleich ermöglicht den Gemeinden die Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben
und sorgt dafür, dass die Gemeinde­steuerfüsse nicht erheblich voneinander
abweichen (Art. 127 Abs. 2 KV). Das Finanzausgleichsgesetz unterscheidet
dabei zwischen Steuerkraftausgleich (§§ 9 ff. FAG), Investitionsbeiträgen
(§§ 19 ff. FAG) sowie Steuerfussausgleich (§§ 26 ff. FAG; vgl. ABl 1978,
1401). Ebenfalls dem Finanzausgleich dienen die im Staatsbeitragsgesetz vom
1. April 1990 (LS 132.2) vorgesehenen Instrumente (vgl. Kathrin
Agosti/Andreas Müller, Investitionsbeiträge nach zürcherischem
Finanzausgleichsgesetz: Instrument des (direkten) Finanzausgleichs oder
Staatsbeitrag?, AJP 2006, S. 949 ff., 950 ff.).
Der Steuerkraftausgleich dient der Stärkung der
Steuerkraft finanzschwacher Gemeinden durch Beiträge der finanzstarken
Gemeinden (§ 9 Abs. 1 FAG; vgl. zur Zielsetzung eines
Steuerkraftausgleichs im Allgemeinen Hans-Christoph Kesselring,
Gestaltungskriterien des kommunalen Steuerkraft- und Bedarfsausgleichs, ZBl
82/1981, S. 241 ff., 245 ff.). Beiträge erhalten Gemeinden mit
einer relativen Steuerkraft unter dem Kantonsmittel. Ihr Steuerfuss muss allerdings
mindestens dem Kantonsdurchschnitt entsprechen (§ 10 FAG). Die Höhe
des zu gewährenden Beitrags wird entsprechend im Wesentlichen anhand der
relativen Steuerkraft sowie der Einwohnerzahl berechnet, somit anhand von
objektiven, nicht manipulierbaren Eigenschaften (ABl 1978, 1416; Prot. KR
1975–79, S. 11820 und 12456; § 11 FAG; §§ 1 ff. der
Verordnung zum Finanzausgleichsgesetz vom 29. No­vember 1978 [LS 132.11]).
Erst auf den nachfolgenden Stufen (Investitionsfonds und Steuerfussausgleich)
werden (zu Steuerkraft, Einwohnerzahl und Steuerfuss) zusätzliche Kriterien
herbeigezogen, welche vorwiegend auf den Bedarf abstellen und einen diesbezüglichen
Ausgleich herbeiführen sollen (ABl 1978, 1417; vgl. Kesselring,
S. 247, wonach der [alleinige] Steuerkraftausgleich in der strengen Form
im Allgemeinen unbefriedigende Ergebnisse bringt).
2.2
Die
Beiträge des Steuerkraftausgleichs werden indessen gemäss § 12 FAG
gekürzt, wenn feststeht, dass die Gemeinde sie bei ordnungs- und plangemässer
Haushaltführung nicht verwenden kann (Abs. 1); (nur) in diese Sinn
bestimmt sich im Ergebnis auch die Höhe des Beitrags aus dem
Steuerkraftausgleichs teils anhand von Elementen des Bedarfs. Diese Kürzung
erfolgt nachträglich im Zusammenhang mit der Rechnungsprüfung durch die
Bezirksräte durch die für das Gemeindewesen zuständige Direktion (Abs. 2).
2.3
Die
Kürzungsvoraussetzung, dass die Gemeinde die Beiträge bei ordnungs- und plangemässer
Haushaltführung nicht verwenden könne, hat der Beschwerdegegner in einem
Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 konkretisiert und festgehalten, diese
sei erfüllt, wenn die Gemeinde entweder gegen die Regeln der ordnungs- und
plangemässen Haushalt- und Rechnungsführung verstosse oder zur Erfüllung ihrer
Aufgaben über genügend eigene Mittel verfüge und die gesamte Finanzlage der
Gemeinde als gut bezeichnet werden müsse, wobei letztere Kürzungsvoraussetzung
dann gegeben sei, wenn das konsolidierte Nettovermögen (inklusive Anteile an
Kreisgemeinden, ohne Gemeindebetriebe mit Spezialfinanzierungen) über
200 % des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft der letztbekannten
drei Jahre betrage. Bei 201–250 % erfolge die Kürzung im Umfang von
50 % der Ertragsüberschüsse, bei 251–300 % im Umfang von deren
75 % und bei über 301 % im Umfang von deren 100 %.
2.4
In
Anwendung der genannten Kriterien verfügte der Beschwerdegegner am
29. März 2010, der mit Verfügung vom 8. August 2008 auf
Fr. 1'419'033.- festgesetzte Steuerkraftausgleich 2008 werde um
Fr. 640'592.- auf Fr. 778'441.- reduziert, weil sich die gesamte
Finanzlage als gut präsentiere und das konsolidierte Nettovermögen der beiden Gemeinden
mehr als dem Dreifachen des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft
2006/2008 entspreche.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, es lägen keine Hinweise auf Verstösse
gegen das gesetzlich "vorgeschriebene Finanzgebaren" vor. Es ist
allerdings unbestritten, dass die Haushaltführung der Beschwerdeführerin
ordnungs- und planmässig erfolgte.
3.2
Die
Beschwerdeführerin rügt sodann, der Beschwerdegegner habe mit der Verfügung vom
29. März 2010 den durch § 12 FAG gesetzten Rahmen nicht eingehalten
und den Grundsatz der Gesetzmässigkeit staatlichen Handelns verletzt. Dass bei
Vorhandensein genügend eigener Mittel und bei Vorliegen einer gesamthaft guten
Finanzlage der Gemeinde der Beitrag aus dem Finanzkraftausgleich gekürzt werde,
sei durch die gesetzliche Grundlage in § 12 FAG nicht nur nicht gedeckt,
sondern stehe sogar im Gegensatz dazu, denn die Beschwerdeführerin sei ja im Rahmen
der ordnungs- und plangemässen Haushaltführung zu einer antizyklischen
Finanzpolitik verpflichtet, was bei guter Finanzlage die Äufnung von
Eigenkapital verlange, um in schlechten Zeiten hierauf zurückzugreifen. Bonität
stelle ein finanzpolitisch legitimes Ziel dar.
3.3
Es ist zu
prüfen, ob die Verfügung des Beschwerdegegners vom 29. März 2010 § 12
FAG widerspricht (im Folgenden) und ob sie hierin überhaupt eine genügende
gesetzliche Grundlage finden kann (hinten 5). Nicht zu prüfen ist
demgegenüber, ob die im Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000
festgehaltene Praxis sich abstrakt (in sämtlichen möglichen Fällen) als rechtsbeständig
erweist.
3.3.1
Die Kürzung von Finanzausgleichsbeiträgen war bereits nach der alten
Fassung des Finanzausgleichsgesetzes – welche noch nicht dem dargestellten
Dreistufenmodell folgte (vgl. a§ 9 ff. FAG; OS 42, 461) –
vorgesehen. Gemäss a§ 23 FAG (OS 42, 465) konnten die Beiträge bei
Überbemessungen gekürzt werden, wenn die Gemeinde infolge des Beitrags unter
die für das Bezugsjahr geltende Berechtigungsgrenze zu liegen kam. Solchenfalls
setzte die zuständige Direktion den Beitrag so weit herab, dass die Gemeinde
ihren Steueransatz mindestens bis zur Berechtigungsgrenze zu erhöhen hatte, um
den Voranschlag auszugleichen, sofern sie nicht auf den Bezug von Finanzausgleichsbeiträgen
verzichtete. Sodann kürzte die zuständige Direktion gemäss a§ 24 Abs. 1
FAG (OS 42,465) die Beiträge, wenn die Gemeinde wiederholt mehr Steuern
bezog, als notwendig war (lit. a), gegen die gesetzlichen Vorschriften
über den Gemeindehaushalt und das Rechnungswesen der Gemeinden verstiess
(lit. b), die durch die Finanzlage und die Steuerbelastung der Gemeinde
gebotene Beschränkung der Ausgaben nicht einhielt (lit. c) und durch
Steuern Ausgaben deckte, die auf einem anderen Wege bestritten werden konnten
(lit. d); unter den gleichen Voraussetzungen konnte auch bereits Bezahltes
zurückgefordert werden (Abs. 2).
3.3.2
Der Entwurf des kantonsrätlichen Gegenvorschlags zur Volksinitiative für
den Ausgleich der Steuerbelastung in den Gemeinden des Kantons Zürich
(Steuerharmonisierung; vgl. ABl 1978, 1384 ff.) von 1976
(ABl 1978, 1391 ff.; E-FAG) sah erstmals eine Unterteilung in
Steuerkraftausgleich, Investitionsfonds und Steuerfussausgleich vor
(ABl 1978, 1393 ff.). Beiträge des Steuerkraftausgleichs sollten
gemäss § 11 Abs. 1 E-FAG gekürzt werden, wenn die Gemeinde offensichtlich
einen unvertretbaren Aufwand treibt oder ihre Einnahmenquellen unzureichend
ausschöpft (lit. a), soweit sie eine Äufnung von Reserven bewirken, welche
eine im Rahmen der Investitions- und Finanzplanung notwendige Vorfinanzierung
überschreitet (lit. b) oder wenn die Finanzlage der Gemeinde den Beitrag offensichtlich
nicht mehr oder nur teilweise erfordert (lit. c; ABl 1978, 1393 f.).
Der Regierungsrat hielt hierzu – allerdings zum Finanzausgleich im Generellen
und nicht zum Steuerkraftausgleich im Besonderen – fest, wer auf Kosten anderer
lebe, müsse im Prinzip kontrolliert werden, weil sonst erfahrungsgemäss die
Gefahr des Missbrauchs bestehe. Daher schliesse der Finanzausgleich wenigstens
teilweise die Notwendigkeit von Kontrollen und Korrekturmassnahmen in sich, die
einen Eingriff die Gemeindeautonomie darstellten (ABl 1978, 1405 f.).
Spezifisch zum Steuerkraftausgleich hielt er fest, dieser diene der Sicherung
einer beschränkten Finanzausstattung der Gemeinden, bezüglich welcher sie nicht
rechenschaftspflichtig seien, und verfolge das Ziel, eine beträchtliche Zahl
von Finanzausgleichsgemeinden unabhängig zu machen (ABl 1978, 1401). Der
Steuerkraftausgleich stelle einen blossen Basisausgleich auf der untersten
Stufe dar, welcher nur die allergrössten Ungleichheiten auf der Einnahmenseite
annährungsweise ausgleichen wolle; auf den Bedarf werde erst in den
nachfolgenden Stufen (Investitionsbeiträge und Steuerfussausgleich) abgestellt
(siehe dazu allerdings vorn 2.2). Es handle sich bei den Beiträgen des Steuerkraftausgleichs
nicht um zweckgebundene Leistungen. Ihre Verwendung werde nicht kontrolliert.
Bloss offensichtlich sinnlose Zuwendungen sollten nachträglich bei der
Rechnungsprüfung durch die Bezirksräte zurückgefordert werden können. Folge der
Einführung sei, dass mehr als ein Drittel der Gemeinden aus der Kontrolle
entlassen werden könnten (ABl 1978, 1416 f.). § 11 E-FAG
betreffe Fälle, in welchen eine Gemeinde die Ausgleichszahlungen nicht benötige
oder sie nicht mehr zweckmässig verwenden könne. Eine Kürzung müsse dann
möglich sein; es habe allerdings kein Prüfungsverfahren über eine richtige
Verwendung der Beiträge stattzufinden, weil solches dem freiheitlichen System
des Steuerkraftausgleichs widerspreche, dessen Ziel es sei, die Gemeindeautonomie
zu stärken. Deshalb sollten solche Korrekturen erst nachträglich ohne
besondere, zusätzliche Kontrollen im Rahmen der bezirksrätlichen
Rechnungsprüfung erfolgen (ABl 1978, 1428 f.).
3.3.3
Die Kommission beantragte am 9. Januar/8. Februar 1979 indessen
den heute geltenden § 12 FAG mit dem dahin geänderten Wortlaut, dass die
Beiträge gekürzt werden, "wenn feststeht, dass die Gemeinde sie bei
ordnungs- und plangemässer Haushaltführung nicht verwenden kann" (ABl
1979, 488). Wie die Vor­instanz zu Recht festhält, findet sich in den
Materialien nichts zur Motivation dieser Änderung. Soweit sie davon ausgeht, es
habe sich bloss um eine redaktionelle Anpassung gehandelt, fehlen allerdings
auch Hinweise, die diese Auffassung stützten. In den Beratungen des Kantonsrats
wurde darauf hingewiesen, dass die Beiträge aus dem Steuerkraftausgleich ohne
spezielle Voraussetzungen und ohne Nachweis einer bestimmten Verwendung
geschuldet würden. Immerhin gebe es jedoch im Nachhinein eine Kontrolle im
Rahmen der Rechnungsprüfung. Wenn dann festgestellt werde, dass die Gemeinde
für diese Gelder keine sinnvolle Verwendung habe, könne der Beitrag nicht nur
gekürzt, sondern auch sistiert werden (Prot. KR 1975–79,
S. 12541; vgl. zu § 12 ferner ebenda S. 12866).
Entsprechend müsse man das Budget – anders als bisher – nicht, bevor es der
Gemeindeversammlung vorgelegt werde, auch noch der Direktion präsentieren,
damit diese kontrolliere, ob das Finanzgebaren mit der Stellung als
Finanzausgleichsgemeinde übereinstimme (Prot. KR 1975–79, S. 12492).
Der Finanzkraftausgleich lasse den Gemeinden Autonomie und führe zu einer
grösseren Selbstverantwortung als nach dem alten System, weshalb die Gemeinden
grössere Anreize zum Sparen hätten (Prot. KR 1975–79, S. 12498; vgl. auch
ebenda, S. 11829).
3.3.4
In der Anordnung der Kantonalen Volksabstimmung vom 2. September 1979
hielt der Regierungsrat zunächst fest, mit dem Steuerkraftausgleich erhielten
die schon bisher finanzausgleichsberechtigten und weitere Gemeinden zunächst
eine Grundausstattung, welche aber noch keine Kontrollpflicht auslöse; eine
gewisse staatliche Kontrolle sei hingegen beim Steuer
fuss
ausgleich gerechtfertigt
(ABl 1979, 1233–1235). Im beleuchtenden Bericht hielt der Regierungsrat
fest, im Rahmen des Finanzausgleichs sei die Gemeindeautonomie zu wahren.
Staatliche Kontrollen, welche bisher mit dem Finanzausgleich verbunden zu
werden pflegten, schränkten diese jedoch ein. Daher werde eine Lösung
angestrebt, welche den Gemeinden genügend Mittel zur Verfügung stelle, ohne
dass ihre Verwendung kontrolliert werden müsse (ABl 1979, 1299 f.).
Bezüglich des Beitrags aus dem Steuerkraftausgleich hielt er fest: "Die
Gemeinde kann damit tun, was sie will. Nur wenn ganz eindeutig ist, dass sie
dafür keinen vernünftigen Verwendungszweck hat, muss sie den Betrag oder einen
Teil davon zurückgeben" (ABl 1979, 1301).
3.3.5
Auch gemäss der Literatur sind die Beiträge aus dem Finanzkraftausgleich
nicht zweckgebunden (vgl. Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des
Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005, Rz. 3312). Indessen
wird darauf hingewiesen, dass der Beitrag des Steuerkraftausgleichs trotz der
relativ klar scheinenden quantitativen Vorgaben als Voraussetzung für eine
Abgeltung keine einfach und genau berechenbare Grösse sei; vielmehr könne erst
im Rahmen der Prüfung der Jahresrechnung einer Gemeinde ausgesagt werden, ob
ihre Steuerkraft für die Erfüllung ihrer Aufgaben tatsächlich ungenügend sei (vgl. auch
vorn 2.2). Der Begriff der vorausgesetzten ordnungs- und plangemässen
Haushaltsführung sei allerdings nicht präzis definiert (vgl. Ursula Mauch,
Finanzausgleich im Kanton Zürich, in: Thomas Dähler/Alfred Kölz/Markus
Notter [Hrsg.], Staatsaufbau und Finanzordnung, Zürich 2000, S. 93 ff.,
98).
3.3.6
Am 15. Mai 2011 hat im Übrigen das Zürcher Stimmvolk dem neuen Finanzausgleichsgesetz
zugestimmt. Dieses wird wesentliche Änderungen mit sich bringen. Der Finanzausgleich
erfolgt neu durch den Ressourcenausgleich, den demografischen, den geografisch-topografischen
und den individuellen Sonderlastenausgleich sowie den Zentrumslastenausgleich.
Diese Palette von Instrumenten soll durch die Gemeinde nicht verursachte
Mehrausgaben ausgleichen. Der neue Ressourcenausgleich erfährt allerdings
anders als der Steuerkraftausgleich und der Steuerfussausgleich keine
nachträgliche Kürzung ausgerichteter Beiträge mehr. Die
Ressourcenausgleichszuschüsse stehen also der Gemeinde in Wahrung ihrer
Finanzautonomie endgültig zur Verfügung. Mit einer erwünschten Reservenbildung
soll verhindert werden, dass gesprochene Mittel des Finanzausgleichs, die von
der Gemeinde im Ausgleichsjahr nicht vollständig aufgebraucht wurden, an den
Kanton zurückerstattet werden müssen. Der Ressourcenausgleich geht vom Gedanken
aus, dass jede Gemeinde über eine Basissteuerkraft verfügen muss, um ihre
Aufgaben zu erfüllen (ABl 2009, 263). Das sei eine finanzielle
Mindestausstattung, über welche die Gemeinden ohne Zweckbindung und ohne
nachträgliche Rückforderung seitens des Kantons autonom verfügen könnten
(ABl 2009, 278). Bereits eine Initiative hatte zuvor den "Ersatz des
volatilen, unberechenbaren Steuerkraftausgleichs" durch einen besser
planbaren Ressourcenausgleich gefordert (ABl 2009, 262).
3.3.7
Ähnliches gilt bezüglich des neuen Finanzausgleichs des Bundes: Aufgrund
des Grundsatzes der Trennung von Anreiz und Ausgleich wurden auch diese
Transferzahlungen zweckfrei ausgestaltet, um die ohnehin bewirkte finanzielle
Abhängigkeit nicht noch zu verstärken und die Finanzautonomie zu wahren,
während nach dem alten, auf Subventionen und Beiträgen basierenden
bundesrechtlichen System diesem Grundsatz noch nicht Rechnung getragen wurde
(Anna Pippig, Verfassungsrechtliche Grundlagen des Finanzausgleichs, Zürich etc.
2002, S. 223; Annja Mannhart/Dominic Staible, Finanzautonomie im neuen
Finanzausgleich, ZBl 107/2006, S. 21 ff., 31; Fritz Gygi,
Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 216).
3.4
Ab wann
eine Gemeinde die Beiträge bei ordnungs- und plangemässer Haushaltführung nicht
mehr verwenden kann (§ 12 Abs. 1 FAG) beziehungsweise diese Beiträge
offensichtlich sinnlose Zuwendungen darstellen (ABl 1978, 1417) beziehungsweise
ab wann ganz eindeutig ist, dass sie dafür keinen vernünftigen Verwendungszweck
hat (ABl 1979, 1301) bedarf der Konkretisierung. Es handelt sich um einen
unbestimmten Rechtsbegriff.
3.4.1
Bei der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist unter Umständen eine
gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung durch eine gerichtliche Instanz
angezeigt, allerdings nicht zwingend, weil jeder Rechtsbegriff grundsätzlich
auslegungsbedürftig erscheint. Ein solcher behördlicher Beurteilungsspielraum
gegenüber der gerichtlichen Überprüfung ist nur dann anzunehmen, wenn die
begriffliche Offenheit gerade auf einem Bedarf an behördlichem
Handlungsspielraum beruht, etwa weil besondere, namentlich technische oder
örtliche Gegebenheiten zu berücksichtigen sind, in welchen sich der Beschwerdegegner
besser auskennt als das Verwaltungsgericht. Geht es jedoch um die Festlegung
der begrifflichen Grenzen, rechtfertigt sich eine Zurückhaltung des Gerichts in
der Regel nicht (BGE 119 Ib 33 E. 3b; vgl. Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 26
N. 29 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gal­len 2010,
Rz. 446c f.).
3.4.2
Vorliegendenfalls war ursprünglich in § 11 Abs. 1 E-FAG eine
Kürzung explizit vorgesehen, wenn die Gemeinde offensichtlich einen
unvertretbaren Aufwand treibt oder ihre Einnahmenquellen unzureichend
ausschöpft (lit. a), soweit sie eine Äufnung von Reserven bewirken, welche
eine im Rahmen der Investitions- und Finanzplanung notwendige Vorfinanzierung
überschreitet (lit. b) oder wenn die Finanzlage der Gemeinde den Beitrag offensichtlich
nicht mehr oder nur teilweise erfordert (lit. c; ABl 1978, 1393 f.),
bevor diese Formulierung durch die Kommission geändert wurde. Ob die Änderung
bloss erfolgte, um der Vielgestaltigkeit möglicher Sachverhalte, welche vom
Gesetzgeber nicht überblickt werden können, gerecht zu werden, oder in der
Absicht, den Behörden eine gerichtlich zu respektierende Entscheidungsbefugnis
einzuräumen, lässt sich – wie erwähnt – nicht feststellen. Ein Grund für einen
besonderen, gerichtlich nicht überprüfbaren Handlungsspielraum der
Verwaltungsbehörde liesse sich zwar darin erblicken, dass der rechtsanwendenden
Behörde ein Spielraum zustehen soll, um sicherzustellen, dass die Ziele des
Steuerkraftausgleichs auch langfristig erreicht werden, weshalb das Gericht
hier nicht einschreiten dürfte. Eine solche Zielsetzung ergibt sich jedoch
nicht klar. Die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs muss daher umfassend
überprüft werden.
3.4.3
Angebracht ist jedoch richterliche Zurückhaltung im Rahmen der Würdigung
tatsächlicher Verhältnisse, soweit Umstände – wie die wirtschaftlichen
Verhältnisse der Gemeinden im Vergleich zueinander – massgeblich sind, hinsichtlich
deren der Beschwerdegegner über einen besseren Gesamtüberblick und damit über
eine grössere Vergleichsbasis verfügt als das Verwaltungsgericht, welchem ja
nur einzelne Fälle zum Entscheid vorgelegt werden (BGE 119 Ib 33 E. 3a).
Solches ist hinsichtlich der Frage, ab wann sich Steuerkraftzuschüsse nicht
mehr sinnvoll verwenden lassen, und ob solches mit einer gewissen Höhe des
Nettovermögens in Zusammenhang steht, allerdings gegeben.
3.4.4
Schliesslich steht es bei Erfüllung des vorausgesetzten Tatbestands
entsprechend § 12 Abs. 1 FAG ohne weiteres im Ermessen des
Beschwerdegegners, über die angemessene Höhe einer Kürzung zu befinden.
Diesbezüglich darf das Verwaltungsgericht die angefochtene Verfügung nur auf
Ermessensüber-, -unterschreiten oder -missbrauch hin prüfen (vgl. § 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 70 ff.).
3.5
Wie aus
dem Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 hervorgeht, ist der Beschwerdegegner
offenbar der Auffassung, eine Gemeinde könne im Sinn von § 12 Abs. 1
FAG die Beiträge aus dem Finanzkraftausgleich bei ordnungs- und plangemässer
Haushaltführung nicht mehr verwenden (beziehungsweise diese Beiträge stellten
offensichtlich sinnlose Zuwendungen dar [ABl 1978, 1417] beziehungsweise
es sei dann ganz eindeutig, dass sie dafür keinen vernünftigen Verwendungszweck
habe [ABl 1979, 1301]), wenn (nebst anderem, vorn Genanntem) die Gemeinde
zur Erfüllung ihrer Aufgaben über genügend eigene Mittel verfüge und die
gesamte Finanzlage der Gemeinde als gut bezeichnet werden müsse, was wiederum
dann gegeben sei, wenn das konsolidierte Nettovermögen (inklusive Anteile an
Kreisgemeinden, ohne Gemeindebetriebe mit Spezialfinanzierungen) über
200 % des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft der
letztbekannten drei Jahre betrage, und zwar bei 201–250 % im Umfang von
50 % der Ertragsüberschüsse, bei 251–300 % im Umfang von deren
75 % und bei über 301 % von deren 100 %.
Diese Praxis wandte der Beschwerdegegner auch vorliegend
an. Er stützte sich zudem darauf, dass es nicht dem Sinn und Zweck des
horizontalen Finanzausgleichs entspreche, wenn Steuerkraftausgleichsanteile bei
einer so guten Finanzlage der Äufnung von Eigenkapital dienten, zumal diese
Beiträge durch Ablieferungen anderer Gemeinden finanziert werden müssten. Die
Vorinstanz weist darauf hin, es sei den beitragspflichtigen Gemeinden nicht
zuzumuten, mehr als das für das jeweilige Beitragsjahr Notwendige zu finanzieren.
Die Solidarität würde allzu sehr strapaziert. Zwar erscheine es sinnvoll, bis
zu einem gewissen Grad Eigenkapital zu bilden, denn es gehe um einen langfristigen
Ausgleich, was dafür spreche, einen Ertragsüberschuss nicht gänzlich zu kürzen.
Daher gelte es eine Interessenabwägung vorzunehmen. Nur wenn die Finanzlage
einer Gemeinde gut sei, weil sie etwa ein hohes Nettovermögen habe, sei eine
Kürzung im vollen Umfang eines allfälligen Ertragsüberschusses angezeigt; in
anderen Fällen könne die Äufnung von Eigenkapital sinnvoll sein. Zwar werde
dann der Ausweis von Ertragsüberschuss unattraktiv; diese Folge sei jedoch
vertretbar, weil der Ertragsüberschuss durch andere Gemeinden finanziert werde.
3.6
Die
Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, sie sei im Rahmen der ordnungs-
und plangemässen Haushaltführung zu einer antizyklischen Finanzpolitik verpflichtet,
was bei guter Finanzlage die Äufnung von Eigenkapital verlange, um in
schlechten Zeiten hierauf zurückzugreifen, damit dann eine ausgeglichene
Rechnung präsentiert werden könne. Sie habe nach Art. 123 Abs. 1 KV
mittelfristig den Ausgleich des Finanzhaushalts anzustreben, wobei als
mittelfristig ein Zeitraum von acht Jahren betrachtet werde, was der Länge
eines Konjunkturzyklus entspreche (mit Hinweis auf Markus Reich/Anna Pippig,
Die Finanzverfassung, in: Dähler/Kölz/Notter, S. 47 ff., 76). Nach
Interpretation der Beschwerdeführerin gilt somit ein gewährter Beitrag aus dem
Finanzkraftausgleich so lange als sinnvoll verwendbar, als sich damit
Eigenkapital bilden lasse, welches binnen acht Jahren dem Ausgleich des
Haushalts dienen könne.
3.6.1
Das Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) ging in der
ursprünglichen Fassung (GS I 40 ff.) noch davon aus, dass die
Gemeindeauslagen grösstenteils durch den Ertrag des Gemeindevermögens gedeckt
werden könnten und Gemeindesteuern die Ausnahme seien. Entsprechend legte das
damalige Recht grosses Gewicht auf die Äufnung und Erhaltung von Kapitalien. Es
förderte oder duldete auch die Bildung von Reserven in Fonds und anderen
Rechtsgebilden, welche schwer überblickbar waren (ABl 1983, 563). Auch
wurde je länger je weniger eine konsequente Anwendung des Budgetgleichgewichts
verfolgt als vielmehr versucht, der konjunkturellen Situation Rechnung zu
tragen (vgl. noch zum alten Recht Rolf Tinner, Finanzkontrolle in den
Zürcher Gemeinden, Zürich 1983, S. 38). Auf eine solche Reservenbildung in
Form von Fonds oder in anderen Rechtsformen, nicht jedoch auf eine
Reservenbildung schlechthin, sollte im Rahmen der Revision von 1984 (OS 49,
155 ff.; in Kraft seit 1. Januar 1986 [OS 49, 165]) verzichtet und die
Vielzahl an Fonds durch ein Kapitalkonto und durch Spezialfinanzierungskonten
abgelöst werden. Dem Kapitalkonto als Reserve für künftige Aufwandüberschüsse
sollten alle Überschüsse gutgeschrieben werden (ABl 1983, 575). Beschlüsse
über die Gewinnverwendung konnten damit entfallen, weil Vor- und Rückschläge
einfach auf das Kapitalkonto zu übertragen waren (ABl 1983, 576; vgl. § 94
des Kreisschreibens über den Gemeindehaushalt vom 10. Oktober 1984 [KSHG],
unter www.gaz.zh.ch/internet/jus­tiz_inneres/gaz/de/gemeindefinanzen/finanzrecht.html).
3.6.2
Für Gemeinden ist es heute nicht mehr nötig, Eigenkapital zu horten, soweit
es nicht als Vorfinanzierung für kommende Investitionen benötigt wird oder
besondere Risiken deckt (beispielsweise Reservenbildung für künftige
Aufwandüberschüsse oder Abhängigkeit von einzelnen Steuerzahlern;
ABl 1983, 576). Sogar auf Kantonsebene allerdings wird die politische
Machbarkeit einer antizyklischen Finanzpolitik bezweifelt (vgl. Ulrich Hubler
in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur
Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 123 Fn. 56 mit
Verweis auf ABl 1998, 592 f.; vgl. demgegenüber Reich/Pippig,
S. 76). Dabei richtet sich die Haushaltsführung der Gemeinden gemäss § 2
des (kantonalen) Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG, GS IV
193) in Verbindung mit § 165 GemeindeG bis zum Erlass einer neuen gesetzlichen
Regelung unter anderem nach dem Grundsatz des Haushaltgleichgewichts
(ABl 2004, 142 und 191; vgl. Jaag, Rz. 3209 f.; ferner zum
Gleichgewicht des Haushalts des Kantons § 4 lit. a der
Finanzcontrollingverordnung vom 5. März 2008 [FCV, LS 611.2]; zu den für
den Kanton zulässigen Rücklagen § 23 Abs. 3 des Gesetzes über
Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [CRG, LS 611] und
§§ 15 ff. und 50 Abs. 3 FCV). Die konsequente Budgetgleichgewichtspolitik
stellt ein Ziel der Finanzplanung dar (vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 118 N. 2.1).
Anders als für den Kantonshaushalt, für welchen die Mittelfristigkeit, binnen
welcher die Rechnung auszugleichen ist, einen Zeitraum von acht Jahren umfasst
(§ 3 Abs. 1 FCV in Verbindung mit § 4 Abs. 1 CRG), wird
allerdings für die Gemeinden gemäss Art. 123 Abs. 1 Satz 2 KV in
Verbindung mit § 133 GemeindeG der jährliche Ausgleich der Laufenden
Rechnung vorgegeben (vgl. Thalmann, § 139 N. 1.2; § 3 KSHG), und zwar
nicht zuletzt gerade um den Vollzug des Finanzausgleichs zu vereinfachen (vgl. Hubler,
Art. 123 N. 16 f. sowie Fn. 52 mit Verweisen). Bereits die
Budgetierung eines Ertragsüberschusses durch die Gemeinden widerspricht dem
Grundsatz des Budgetausgleichs (vgl. im Gegensatz hierzu für den Kantonshaushalt
Hubler, Art. 123 N. 13). Wenn eine Gemeindeversammlung jedoch ein zu
pessimistisches Budget und damit einen zu hohen Steuerfuss beschliesst,
verstösst sie noch nicht gegen dieses Prinzip; zulässig ist es darüber hinaus,
im Sinn einer Deckungsreserve für künftige Bedürfnisse einen Ertragsüberschuss
zu budgetieren, der dem Eigenkapital zugewiesen wird (vgl. Thalmann, § 133
N. 3). Auch wenn das Budget jährlich auszugleichen ist, dürfen unter Einsatz
des Eigenkapitals gewisse konjunkturelle Schwankungen aufgefangen werden (Protokoll
des Zürcher Verfassungsrats, 51. Sitzung, 11. Juni 2004,
S. 2746,
www.zh.ch/internet/de/rechtliche_grundlagen/kantonsverfassung/protokolle_verfassungs­rat.html).
3.6.3
Soweit sich die Beschwerdeführerin darauf beruft, sie habe ihren Haushalt
binnen eines Zeitraums von acht Jahren auszugleichen, was der Länge eines Konjunkturzyklus
entspreche, lässt sich ihr demnach nicht folgen. Trotz der Vorgabe des
Haushaltsgleichgewichts erscheint indessen die Bildung von Eigenkapital anhand
von Ertragsüberschüssen in beschränktem Rahmen als zulässig, wenn bevorstehende
Aufwendungen absehbar sind. Solches anerkennt jedoch auch der Beschwerdegegner:
Erst wenn das konsolidierte Nettovermögen über 200 % des Mittels der
berichtigten absoluten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre beträgt, sind
die Ertragsüberschüsse (hälftig, zu 75 % beziehungsweise vollständig) abzuschöpfen.
Es ist in der Tat
schwierig, zu bestimmen, bis zu welcher Grenze es angehen könnte, dass eine –
hypothetisch – reiche Gemeinde mit tiefer relativer Steuerkraft weiter auf
Kosten der Beitragsgemeinden Eigenkapital bilde. Eine Rückforderung sollte sich
dabei angesichts der dargestellten Materialien auf Ausnahmefälle beschränken
und nicht zur Regel werden. Vorliegend ist allerdings nicht zu überprüfen, ob
die beschwerdegegnerische Praxis sich generell als rechtskonform zu erweisen
vermag, es mithin in sämtlichen durch die dargelegte schematische Regelung
erfassten Fällen zu einem § 12 FAG entsprechenden Ergebnis kommt, sondern
einzig, ob die beschwerdegegnerische Verfügung vom 29. März 2010 § 12
FAG verletzt.
3.7
Der
Beschwerdegegner legte im Schreiben vom 7. Januar 2010 dar, die Finanzlage
der Beschwerdeführerin präsentiere sich als gut. Das konsolidierte Nettovermögen
der Beschwerdeführerin, der gebietsgleichen Primarschulgemeinde sowie
anteilsmässig der zugehörigen Oberstufenschulgemeinde betrage
Fr. 23'181'848.- (ohne Betriebe mit Spezialfinanzierung) und entspreche
mehr als dem Dreifachen des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft
2006/2008 von Fr. 7'650'770.-.
3.7.1
Zunächst ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin gegen die Berechnung
des Nettovermögens keine Einwände vorbringt.
3.7.2
Die Beschwerdeführerin macht jedoch geltend, dass das Rechnungsergebnis im
Folgejahr schlechter ausfallen werde, weil sich der
Steuerkraftausgleichsbeitrag im Rechnungsjahr 2009 substanziell verringern
werde, und das Risiko bestehe, dass sich die eigene Steuerkraft wieder senken
werde. Daher sei das Eigenkapital zu erhöhen gewesen. Sie verfüge über einen
ungenügenden Selbstfinanzierungsgrad und habe daher in den Jahren 2004, 2006
und 2007 mit einem Finanzierungsfehlbetrag abgeschlossen. Sodann sei im Jahr
2009 mit einem negativen Selbstfinanzierungsgrad und einem Finanzierungsfehlbetrag
von Fr. 1.7 Mio. zu rechnen. Zudem bringt sie vor, durch die gezeigte
Praxis würden Gemeinden benachteiligt, welche mit ihren Mitteln haushälterisch
umgingen und daher in den Genuss eines hohen Nettovermögens kämen. Die
Abschöpfung von Ertragsüberschüssen habe zur Folge, dass Aufwandüberschüsse (in
den Folgejahren) nur durch die Verminderung des Eigenkapitals aufgefangen
werden könnten, so dass die Kürzung der Beiträge bei Ertragsüberschüssen
letztlich substanzstarke Gemeinden schwäche.
3.7.3
Der Ausweis eines Ertragsüberschusses wird durch die Praxis des
Beschwerdegegners für Gemeinden mit hohem Eigenkapital tatsächlich unattraktiv.
Der Beschwerdegegner schöpft allerdings die Beiträge aus dem Finanzausgleich
bloss im Rahmen dieses Ertragsüberschusses ab; er belässt den Gemeinden, wenn
diese einen Aufwandüberschuss verzeichnen, den gesamten Beitrag aus dem
Finanzkraftausgleich selbst dann, wenn diese über ein Eigenkapital verfügen,
welches wesentlich mehr als 200 % des Mittels der berichtigten absoluten
Steuerkraft beträgt, obwohl auch solchenfalls das Interesse der beitragspflichtigen
Gemeinden dem entgegensteht. Dies führt dazu, dass die Praxis des Beschwerdegegners
die Gemeinden nicht zur Verminderung des – etwa auch zufolge von Bewertungsvorschriften
gestiegenen – Eigenkapitals zwingt. Es erscheint im vorliegenden Fall auch
nicht rechtsverletzend, den Beitrag in der Höhe des vollen Ertragsüberschusses
zu kürzen, denn für den geltend gemachten, im Jahr 2009 anstehenden Aufwandüberschuss
besteht genügend Nettovermögen (303 %) als Reserve, zwar überwiegend in
Form nicht überbauter Liegenschaften, jedoch auch in Form flüssiger Mittel.
3.7.4
Sodann rügt die Beschwerdeführerin, die Kürzung sei bei Gemeinden mit hoher
Fremdverschuldung – im Fall der Beschwerdeführerin im Jahr 2008 Fr. 10.4
Mio. – nicht nachvollziehbar. Diesbezüglich lässt sich indessen auf die
Erwägungen der Vorinstanz verweisen (
§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG
); die Höhe des Fremdkapitals
wird bereits im Rahmen der Berechnung des Nettovermögens berücksichtigt.
3.7.5
Die Beschwerdeführerin beruft sich darauf, dass sie nicht wegen der
falschen Einschätzungen des Beschwerdegegners hinsichtlich des kantonalen
Mittelwerts der Steuerkraft einen Nachteil erleiden dürfe. Hätte sie gewusst,
dass die effektive Steuerkraft höher ausfallen würde als die vom
Beschwerdegegner geschätzte, hätte sie mit weniger grosser Zurückhaltung
budgetiert und einen entsprechend geringeren Ertragsüberschuss erzielt. Auch
diesbezüglich lässt sich auf die Erwägungen der Vorinstanz verweisen.
3.7.6
Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, es seien für das Rechnungsjahr
2008 auch die erst am 13. Dezember 2010 in Rechnung gestellten
Spitalkosten 2008 in der Höhe von Fr. 162'476.- zu berücksichtigen; sie
bezögen sich auf jenes Jahr, weshalb sie hinsichtlich des Finanzausgleichs 2008
zu berücksichtigen seien. Zwar hätten sie durch die Beschwerdeführerin bereits
im Jahr 2008 verbucht werden müssen (§ 9 Abs. 2 FHG in Verbindung mit
§ 165 GemeindeG; § 19 KSHG). Dies lässt sich nachträglich jedoch
nicht mehr berücksichtigen. Da der Betrag somit erst für das Jahr 2010
aufwandwirksam erscheint, könnte er immerhin im Fall einer Rückforderung von Beiträgen
aus dem Steuerkraftausgleich 2010 berücksichtigt werden.
3.7.7
Es mag problematisch erscheinen, wenn der Buchgewinn einer einmaligen
Veräusserung von Finanzvermögen in der Höhe von Fr. 1.06 Mio. zu
einer Kürzung des Beitrags in Höhe von Fr. 640'592.- führt beziehungsweise
solches gerade aufgrund einer starken Zunahme der Steuerkraft um 12 % von
Fr. 2'073.- auf Fr. 2'327.- pro Einwohner erfolgt, obwohl sich
deshalb doch bereits der Finanzkraftausgleich des Folgejahrs substanziell reduziert.
Solches ist jedoch aufgrund des hohen Eigenkapitals der betroffenen Gemeinden sowie
zum Schutz der beitragspflichtigen Gemeinden hinzunehmen (vgl. sodann betreffend
das Gleichheitsgebot hinten 4).
3.7.8
Dass die Verfügung vom 29. März 2010 einen unzulässigen Verstoss gegen
die Finanzautonomie darstelle, rügt die Beschwerdeführerin schliesslich nicht
(vgl. zur Finanzautonomie Pippig, S. 209, 215 ff. und 223 mit Hinweisen).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht weiter geltend, es sei das Gleichbehandlungsgebot nach
Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) verletzt, welches auch das Prinzip der Finanzgleichheit umfasse.
Die Rückzahlung hoher Ertragsüberschüsse einer Rechnungsperiode verstosse aber
gegen das Prinzip der Rechtsgleichheit. Denn wenn hohe Ertragsüberschüsse – wie
hier – auf einer erhöhten Steuerkraft einer Gemeinde in einem Rechnungsjahr
beruhten, erhalte die betroffene Gemeinde im Folgejahr ohnehin einen tieferen
Steuerkraftausgleichsbeitrag. Wenn jedoch die Überschüsse jener Jahre mit
erhöhter Steuerkraft abgeschöpft würden, führe dies zu einer Benachteiligung
der Gemeinden mit schwankenden Ergebnissen gegenüber jenen mit konstanten
Ergebnissen.
4.2
Nach dem
verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgebot sind alle Menschen vor dem Gesetz
gleich. Auch Gemeinden können sich grundsätzlich auf die Rechtsgleichheit
berufen (vgl. dazu BGE 131 I 91 E. 3.4). Das Bundesgericht hat bei
Anwendung des Gleichbehandlungsgebotes in ständiger Rechtsprechung nach der
Formel geurteilt, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und
Ungleiches nach Massgabe seiner Verschie­denheit ungleich zu behandeln sei. Die
Ungleich- bzw. Gleichbehandlung muss sich dabei auf wesentliche, relevante Tatsachen
beziehen. Das Rechtsgleichheitsgebot erlaubt aber Ungleichbehandlungen, wenn
diese mit ernsthaften sachlichen Gründen gerechtfertigt werden können (VGr,
4. März 2009, VB.2008.00545, E. 8.1).
Aus dem Gleichbehandlungsgebot von Art. 8 Abs. 1
BV ist das Prinzip der Finanzgleichheit abzuleiten, auf welches sich die
Beschwerdeführerin beruft, wonach die Gemeinden in Bezug auf ihre
Finanzverhältnisse gleich zu behandeln sind. Neben der absoluten Gleichheit
wird davon allerdings auch die relative Gleichheit umfasst, gemäss welcher die
Körperschaften in Berücksichtigung finanzbezogener Kriterien wie des Finanzpotentials,
der Finanzkraft, des Finanzaufkommens, der Bevölkerungszahl oder der
Steuerbelastung zu behandeln sind. Diese Relativität der Gleichheit ist
Ausdruck der Solidarität, welche durch den verfassungsrechtlichen Auftrag zum
Finanzausgleich geboten wird. Die Finanzgleichheit steht in diesem Sinn im
Gegensatz zur Finanzautonomie (vgl. Pippig, S. 226 ff.).
4.3
Die
Vorinstanz anerkennt, dass im beschwerdeführerischen Beispiel eine unterschiedliche
Behandlung von Gemeinden in vergleichbarer Lage resultiert. Die Ungleichbehandlung
erfolge jedoch aus einem sachlichen Grund. Dem ist beizupflichten. Zwar führt
die Praxis, Zuschüsse aus dem Steuerkraftausgleich nur bei Vorliegen und – vor
allem – höchstens im Rahmen eines Ertragsüberschusses zu kürzen, dazu, dass den
Gemeinden mit schwankenden Rechnungsergebnissen die Beiträge öfters und eher
gekürzt werden als jenen mit konstant ausgeglichenem Ergebnis. Für diese wie
für jene gilt, dass sie (jene aufgrund der Beitragskürzungen) mangels
Ertragsüberschüssen kein weiteres Eigenkapital bilden können. Solches erscheint
zwar auch nicht notwendig, da nur solche Gemeinden betroffen sind, deren
Nettovermögen über 200 % der bereinigten absoluten Steuerkraft beträgt; im
Unterschied zu den Gemeinden mit konstanten Ergebnissen verbleiben jenen mit
veränderlichen Ergebnissen jedoch die Aufwandüberschüsse. Diese Gemeinden erscheinen
daher im Gegensatz zu jenen eher dazu gezwungen, ihr Eigenkapital zu verringern,
und sei es nur aufgrund der Aufwandüberschüsse, welche aus den tieferen
Beiträgen in den Folgejahren der Jahre mit starker relativer Steuerkraft resultieren.
Die Kürzung von Beiträgen bei hohem Eigenkapital nicht nur
in Höhe eines allfälligen Überschusses, sondern in Höhe des gewährten Beitrags
(und daher auch im Fall eines Aufwandüberschusses) würde zwar eine
entsprechende Gleichheit wiederherstellen, erscheint jedoch für die Betroffenen
nicht leicht zumutbar. Die Beiträge demgegenüber generell nicht mehr zu kürzen,
was ebenfalls eine Gleichheit unter jenen Gemeinden bewirkte, welche über hohes
Eigenkapital verfügen, wäre für die beitragspflichtigen Gemeinden schwer
zumutbar und verstiesse gegen § 12 FAG. Im Rahmen des
Steuerkraftausgleichs ist die gerügte Ungleichheit daher infolge der diesem
zugrundeliegenden beschwerdegegnerischen Interessenabwägung – Ermessensüber-,
-unterschreiten oder -missbrauch liegt nicht vor – hinzunehmen, zumal auch die
schlechter gestellten Gemeinden immerhin über derart hohes Eigenkapital
verfügen, dass sie auf Zuschüsse aus dem Finanzkraftausgleich gar nicht
angewiesen sind; dies geht auch gerade aus der im Rahmen der Finanzgleichheit gebotenen
Solidarität hervor.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, für Rückforderungen von Beiträgen aus dem
Steuerkraftausgleich seien erhöhte Anforderungen an die Präzision der
gesetzlichen Grundlage zu stellen. Es sei auf die strenge Ausgestaltung des
steuer- beziehungsweise abgaberechtlichen Legalitätsprinzips
(Art. 125 f. KV; Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1
lit. d BV) abzustellen, da zwischen der direkten Erhebung von Abgaben und der
Rückforderung eines Beitrags kein wesentlicher Unterschied bestehe. § 12
FAG stelle zwar ein Gesetz im formellen Sinn dar, bleibe jedoch vage hinsichtlich
der Voraussetzungen der Kürzung der Beiträge (mit Verweis auf Mauch, S. 98).
Zwar sei für die Gemeinden voraussehbar, ob die Norm auf sie angewandt werde,
aber sie könnten nicht abschätzen, in welchem Ausmass sie von der Rückforderung
betroffen sein würden. Eine präzise Regelung analog der Bemessungsgrundlage im
Abgaberecht fehle gänzlich, weshalb die Bestimmung den Anforderungen des
abgaberechtlichen Legalitätsprinzips nicht genüge. Zudem könne das
Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000, auf welches sich der Beschwerdegegner
abstütze, ein Gesetz im formellen Sinn nicht ersetzen, weshalb es den Anforderungen
des Legalitätsprinzips ebenfalls nicht genüge.
Demgegenüber weist die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung
unter anderem darauf hin, dass die Rückforderung von Beiträgen der
Leistungsverwaltung nicht den strengen Anforderungen des Legalitätsprinzips im
Abgaberecht unterstehe, wogegen die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, es
gehe bei der Unterscheidung zwischen Eingriffs- und Leistungsverwaltung um den
Schutz des privaten Individuums, weshalb die unterschiedliche Handhabung der Eingriffs-
und Leistungsverwaltung nicht für die Beurteilung des Legalitätsprinzips im
Bereich der Kürzung der Beiträge des Steuerkraftausgleichs an berechtigte
Gemeinden beigezogen werden könne.
5.2
Allerdings
macht die Beschwerdeführerin auch nicht geltend, die Rückforderung stelle eine
Abgabe oder Steuer dar, sondern einzig, dass sie analog zu diesen zu behandeln
sei.
Eine Analogie zum Steuer- oder Abgaberecht ist indessen
nicht angezeigt. So diesbezüglich namentlich der Kreis der Pflichtigen, der
Gegenstand der Steuer oder Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen im
Gesetz selbst zu regeln sind (vgl. zu den Hintergründen Lukas Widmer, Das
Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich 1988, S. 12 ff.; Yvette
Kovacs, No Taxation Without Representation, Zürich 1991, S. 106),
erscheinen bezüglich der Rückforderung eines Finanzkraftzuschusses ohnehin
sämtliche drei Elemente genügend bestimmt. Insbesondere ergibt sich – anders
als bei einer Abgabe – die maximale Höhe der Rückforderung ohne weiteres aus
der Höhe des gewährten Zuschusses. Eine nähere Bestimmung im formellen Gesetz
erübrigt sich demnach, zumal der Zuschuss explizit unter der Bedingung (vgl. zur
Bedingung Tschannen/Zimmerli/Müller, § 28 Rz. 92 f.) – nicht dem
Zweck – gewährt wird, dass er bei ordnungs- und planmässiger Haushaltführung
verwendet werden können muss (§ 12 Abs. 1 FAG). Der Gemeinde mangelt
es mithin bereits an einem Rechtsgrund zum Behaltendürfen, worin ein weiterer Unterschied
zu einer Abgabe oder Steuer besteht. Das steuer- oder abgaberechtliche Legalitätsprinzip
kann daher weder unmittelbar noch sinngemäss Anwendung finden.
5.3
Dies folgt
im Übrigen a fortiori auch daraus, dass im Bereich des Finanzausgleichs gemäss
einem Entscheid des Bundesgerichts – gerade weil keine Privaten betroffen sind
– keine stark in die Einzelheiten gehende gesetzliche Regelung verlangt werden
darf (7. Mai 2003, 1P.363/2002, E. 2.10). Sofern sich die Beschwerde
überhaupt auf das Legalitätsprinzip im Sinn von Art. 2 Abs. 1 KV und
Art. 5 Abs. 1 BV berufen will (vgl. dazu VGr, 26. Februar
2009, VB.2008.00437, E. 4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 386 ff.; siehe ferner
– nicht ganz deckungsgleich mit dem Legalitätsprinzip [vgl. Matthias
Hauser in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 38 N. 6] – Art. 38
KV; Giovanni Biaggini in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 2
N. 5 ff.; BGE 132 II 13 E. 10), welches den Schutz des besagten
privaten Individuums bezweckt, allerdings bezüglich sämtlichen staatlichen
Handelns Geltung beansprucht (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 19 N.
1), lässt sich darüber hinaus auf die Erwägungen der Vorinstanz verweisen.
5.4
Die Beschwerde
ist daher abzuweisen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 16'500.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       140.--   Zustellkosten,
Fr. 16'640.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …