zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00086 · 2011-09-21 · de

Abfindung | Abfindung Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1) und der Kammer (E. 1.2); Legitimation der Gemeinde (E. 1.3) bei einem Rückweisungsentscheid (E. 1.4). Es ist einzutreten (E. 1.5). Der Rekursinstanz kommt nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zu, wenn die Gemeindeautonomie betroffen ist (E. 2.1). Dies ist vorliegend der Fall (E. 2.2). Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht darauf schloss, dass die Beschwerdeführerin ihr kommunales Ermessen in rechtsverletzender Weise ausgeübt hat (E. 2.3). Anwendbares Recht (E. 3.1). Es gibt keinen Anspruch auf Abfindung, wenn nebst anderem kein Anspruch auf Lohnfortzahlung besteht (E. 3.2); ein solcher wird nicht geltend gemacht (E. 3.3). Umstritten ist die Höhe der Abfindung und insbesondere, ob nach kommunalem Recht mit dem Kriterium der Dienstzeit die ununterbrochene Dienstzeit gemeint ist (E. 3.4). Als Vorlage diente die kantonale Regelung der Abfindung, deren Zweck damit grundsätzlich ins kommunale Recht übernommen wurde (E. 3.5). Aus der Gesetzgebungsgeschichte der Beschwerdeführerin geht jedoch hervor, dass die Dienstzeit als ununterbrochene verstanden werden kann (E. 3.6). Die Interpretation des Begriffs Dienstzeit durch die Gemeinde ist demnach vertretbar (E. 3.7). Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegner stützen ihre Interpretation jeweils auf das Gleichbehandlungsgebot (E. 4.1-3). Die Festsetzung der Abfindung hat nach den Umständen des Einzelfalls zu erfolgen. Die Aufzählung der Kriterien für die Höhe der Abfindung ist nicht abschliessend. Der Umstand, dass der Beschwerdegegner vor dem Unterbruch gut 23 Jahre im Dienst der Beschwerdeführerin stand, muss abfindungserhöhend wirken. Da die Beschwerdeführerin bloss das gesetzliche Minimum zusprach, unterschritt oder missbrauchte sie ihr Ermessen (E. 4.4). Der Beschwerdegegner macht darüber hinaus geltend, eine Zusicherung erhalten zu haben. Voraussetzungen des Vertrauensschutzes (E. 5.1) inbesondere bei Auskünften und Zusicherungen (E. 5.2).Vorbringen (E. 5.3 f.). Eine Rechtsänderung trat seit der angeblichen Zusicherung nicht ein. Jedoch kann der Beschwerdegegner das Vorliegen einer Zusicherung hinsichtlich der Auswirkung der Kündigung auf die Abfindung nicht beweisen (E. 5.5).Es könnte ebenfalls abfindungserhöhend sein, wenn der einjährige Unterbruch (als Fortbildung) im Interesse der Beschwerdeführerin gestanden hätte; dies wird jedoch ebenfalls nicht bewiesen (E. 6). Kosten (E. 7). Rechtsmittel (E. 8).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.09.2011 VB.2011.00086
Zurich Verwaltungsgericht 21.09.2011 VB.2011.00086
Zurigo Verwaltungsgericht 21.09.2011 VB.2011.00086

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00086
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00086
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.09.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Abfindung
Abfindung
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1) und der Kammer (E. 1.2); Legitimation der Gemeinde (E. 1.3) bei einem Rückweisungsentscheid (E. 1.4). Es ist einzutreten (E. 1.5).
Der Rekursinstanz kommt nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zu, wenn die Gemeindeautonomie betroffen ist (E. 2.1). Dies ist vorliegend der Fall (E. 2.2). Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz zu Recht darauf schloss, dass die Beschwerdeführerin ihr kommunales Ermessen in rechtsverletzender Weise ausgeübt hat (E. 2.3).
Anwendbares Recht (E. 3.1). Es gibt keinen Anspruch auf Abfindung, wenn nebst anderem kein Anspruch auf Lohnfortzahlung besteht (E. 3.2); ein solcher wird nicht geltend gemacht (E. 3.3). Umstritten ist die Höhe der Abfindung und insbesondere, ob nach kommunalem Recht mit dem Kriterium der Dienstzeit die ununterbrochene Dienstzeit gemeint ist (E. 3.4). Als Vorlage diente die kantonale Regelung der Abfindung, deren Zweck damit grundsätzlich ins kommunale Recht übernommen wurde (E. 3.5). Aus der Gesetzgebungsgeschichte der Beschwerdeführerin geht jedoch hervor, dass die Dienstzeit als ununterbrochene verstanden werden kann (E. 3.6). Die Interpretation des Begriffs Dienstzeit durch die Gemeinde ist demnach vertretbar (E. 3.7).
Die Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegner stützen ihre Interpretation jeweils auf das Gleichbehandlungsgebot (E. 4.1-3). Die Festsetzung der Abfindung hat nach den Umständen des Einzelfalls zu erfolgen. Die Aufzählung der Kriterien für die Höhe der Abfindung ist nicht abschliessend. Der Umstand, dass der Beschwerdegegner vor dem Unterbruch gut 23 Jahre im Dienst der Beschwerdeführerin stand, muss abfindungserhöhend wirken. Da die Beschwerdeführerin bloss das gesetzliche Minimum zusprach, unterschritt oder missbrauchte sie ihr Ermessen (E. 4.4).
Der Beschwerdegegner macht darüber hinaus geltend, eine Zusicherung erhalten zu haben. Voraussetzungen des Vertrauensschutzes (E. 5.1) inbesondere bei Auskünften und Zusicherungen (E. 5.2). Vorbringen (E. 5.3 f.). Eine Rechtsänderung trat seit der angeblichen Zusicherung nicht ein. Jedoch kann der Beschwerdegegner das Vorliegen einer Zusicherung hinsichtlich der Auswirkung der Kündigung auf die Abfindung nicht beweisen (E. 5.5).
Es könnte ebenfalls abfindungserhöhend sein, wenn der einjährige Unterbruch (als Fortbildung) im Interesse der Beschwerdeführerin gestanden hätte; dies wird jedoch ebenfalls nicht bewiesen (E. 6). Kosten (E. 7). Rechtsmittel (E. 8).
Abweisung.
Stichworte:
ABFINDUNG
ABFINDUNGSHÖHE
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
DIENSTJAHRE
DIENSTZEIT
GEMEINDEAUTONOMIE
LEGITIMATION DER GEMEINDE
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
VERTRAUENSSCHUTZ
ZUSICHERUNG
Rechtsnormen:
Art. 28 Abs. IV PR Zürich
Art. 28 Abs. V PR Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2011.00086
Urteil
der 4. Kammer
vom
21. September 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Philip Conradin.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch
den
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdeführerin
,
gegen
A,
vertreten durch
RA
B,
Beschwerdegegner
,
betreffend Abfindung,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1953, war seit 1975 als nicht ständiger
Lehrbeauftragter im Schuldienst der Stadt Zürich tätig, als er am
14. Januar 2001 dem zuständigen Departement mitteilte, ab den
Frühlingsferien 2001 auf eine Anstellung zu verzichten, um sich künstlerischen
Verpflichtungen zu widmen. Per April 2002 nahm er die Tätigkeit mit vorerst kleinem
Pensum wieder auf.
Im Januar 2009 wurde A auf den 10. Juli 2009
gekündigt, da seine Stelle im Zug der Einführung der integrativen Förderung in
der Stadt Zürich aufgehoben wurde. Er blieb mit tieferem Beschäftigungsgrad
allerdings weiterhin bei der Stadt Zürich tätig.
Am 31. Juli 2009 teilte das Schulamt der Stadt Zürich
A mit, er habe Anspruch auf eine Abfindung in der Höhe von vier Monatslöhnen,
da er im 57. Altersjahr stehe und sieben Dienstjahre aufweise, und zwar unter
Berücksichtigung des alten (78.57 %) und des neuen Pensums (57.69 %) von
insgesamt Fr. 9'150.60.
Am 14. September 2009 liess A vom Schulamt verlangen,
es seien nicht sieben, sondern dreissig Dienstjahre anzurechnen, woraufhin das
Schulamt tags darauf eine dies abweisende Verfügung erliess und anordnete, dass
die Abfindung von Fr. 9'150.60 im September 2009 mit dem Lohn ausbezahlt
werde.
Hiergegen liess A am 19. Oktober 2009 Einsprache
erheben. Der Stadtrat von Zürich wies diese mit Beschluss vom 7. April
2010 ab.
II.
Am 25. Mai 2010 liess A gegen den Beschluss des
Stadtrats von Zürich rekurrieren und die Ausrichtung einer Abfindung von
Fr. 41'177.70 beantragen. Der Bezirksrat Zürich hiess den Rekurs mit
Beschluss vom 16. Dezember 2010 (im Sinn seiner Erwägungen) gut, hob den
Beschluss der Stadt Zürich auf und wies die Sache unter Entschädigungsfolge zur
Neufestlegung der Abfindungshöhe an jene zurück.
III.
Am 2. Februar 2011 führte die Stadt Zürich Beschwerde
am Verwaltungsgericht und beantragte, es seien unter Entschädigungsfolge zu
Lasten von A der Beschluss des Bezirksrats vom 16. Dezember 2010
aufzuheben und jener des Stadtrats vom 7. April 2010 zu bestätigen.
Es beantragten der Bezirksrat Zürich in seiner Vernehmlassung
vom 8. Februar 2011 und A in der Beschwerdeantwort vom 8. April 2011,
die Beschwerde abzuweisen, Letzterer unter Entschädigungsfolge. Die Stadt
Zürich hielt mit Eingabe vom 18. Mai 2011 an ihren Anträgen fest, wozu
sich A schliesslich am 27. Juni 2011 vernehmen liess.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Diese ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit
§ 19 Abs. 1
lit. a sowie §§ 41–44 VRG bei Beschwerden gegen Rekursentscheide des
Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung gegeben.
1.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung des vor­instanzlichen Beschlusses
vom 16. Dezember 2010 und die Bestätigung desjenigen ihres Stadtrats vom
7. April 2010. Gemäss letzterem Beschluss sind dem Beschwerdegegner nur
Fr. 9'150.60 zuzusprechen, wohingegen die Vor­instanz die Sache zur
Neufestlegung der Abfindungshöhe unter Berücksichtigung von über dreissig
Dienstjahren an die Beschwerdeführerin zurückwies, unter dem Hinweis, die
zuzusprechende Abfindung könne sich durchaus der maximalen Höhe von
18 Monatslöhnen annähern. Dies führte zu einer Abfindung von bis zu
Fr. 41'177.70 wie im Rekurs beantragt. Aufgrund des Streitwerts ist die Beschwerde
somit durch die Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1
lit. c VRG).
1.3
Laut § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind die Gemeinden
beschwerdeberechtigt, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in
ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind und insbesondere bei einem
wesentlichen Eingriff in ihr Vermögen. Bereits unter der Geltung des früheren
Rechts waren die Gemeinden unter anderem dann zur Beschwerde legitimiert, wenn
sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts
wehrten (RB 2004 Nr. 6; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungs­rechts­pflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 21 N. 62, mit Hinweisen). Ein legitimationsbegründendes
schutzwürdiges Interesse ist hingegen dann nicht gegeben, wenn die Gemeinde
nicht ihr eigenes, sondern kantonales Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und
es ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht
(RB 2004 Nr. 6, 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192
E. 2a/aa). Die Gemeinde kann sich mit anderen Worten nicht für die richtige
Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts wehren.
Der Streit dreht sich nebst Fragen des Sachverhalts im
Wesentlichen um die Auslegung des Art. 28 des Personalrechts vom
6. Februar 2002 (PR, AS 177.100), mithin um die Anwendung des
körperschaftlichen Rechts der Beschwerdeführerin. Dies führt zur Bejahung ihrer
Beschwerdelegitimation.
1.4
Rückweisungsentscheide
sind ausnahmsweise dann als Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren
Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum
mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der rechnerischen Umsetzung des
höherinstanzlich Angeordneten dient (vgl. BGE 134 II 124 E. 1.3). Solches
ist vorliegend allerdings nicht der Fall: Die Beschwerdeführerin hätte vielmehr
– im Sinn des Beschlusses der Vor­instanz – bei Festsetzung der Abfindung ihr
Ermessen zu betätigen.
Gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide
ist die Beschwerde dann zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken können oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (§ 41 Abs. 3
in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG, SR 173.110]).
Ein Rückweisungsentscheid, mit dem – wie hier – eine
Gemeinde gezwungen wird, eine ihres Erachtens rechtswidrige Verfügung zu
erlassen, hat einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 93
Abs. 1 lit. a BGG zur Folge (BGE 133 II 409 E. 1.2,
133 V 477 E. 5.2; VGr, 13. Januar 2011, VB.2010.00444,
E. 1.1, nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht). Ob bei Gutheissung der
Beschwerde, welchenfalls die sofortige Herbeiführung eines Endentscheids die
Folge wäre, auch ein bedeutender Zeit- oder Kostenaufwand erspart bliebe (vgl.
VGr, 13. Januar 2011, VB.2010.00444, E. 1.1 – 30. Juni 2011,
VB.2011.00120, E. 1.3 – 20. April 2011, SB.2010.00144, E. 1.3,
alles nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht), kann demnach offen bleiben.
1.5
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Rekursbehörden dürfen grundsätzlich auch die Ermessensausübung sowie die Interpretation
unbestimmter Rechtsbegriffe durch die unteren Instanzen in vollem Umfang
überprüfen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 17). Besteht jedoch in
einem Bereich Gemeindeautonomie (vgl. Art. 85 Abs. 1 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]), so kommt der
Rekursinstanz allgemein nur beschränkte Überprüfungsbefugnis zu, was sowohl die
Interpretation unbestimmter Rechtsbegriffe, die dem kommunalen Recht angehören,
wie nach kommunalem Recht ergangene Ermessensentscheide betrifft (vgl.
Kölz/Bosshart/Rühl, § 20 N. 19).
Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das
kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder
ganz der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann die
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder
sich auf einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es
keiner Autonomie in einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE
129 I 410 E. 2.1).
2.2
Das
kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenige
Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 KV untersteht das Arbeitsverhältnis des
Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 72 Abs. 1 des Gemeindegesetzes
(GG, LS 131.1) wiederholt diese Regelung. Daneben sieht § 72 Abs. 2
GG vor, dass das kantonale Personalrecht sinngemäss anzuwenden ist, sofern eine
Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des Personalrechts
fällt demnach in den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen ein
erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.
Die Stadt Zürich hat von der Kompetenz mit Erlass des
Personalrechts Gebrauch gemacht. Dessen Vollzug wird vom Schutzbereich der
Gemeindeautonomie erfasst. Den Behörden kommt daher ein Ermessensspielraum zu.
2.3
Zu prüfen
ist, ob die Vor­instanz den Beschluss der Beschwerdeführerin im Sinn von § 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG in
rechtsverletzender (einschliesslich das Ermessen missbrauchender, über- oder
unterschreitender) Weise aufgehoben, mithin also, ob sie zu Recht darauf geschlossen
hat, dass die Beschwerdeführerin ihr kommunales Ermessen nicht pflichtgemäss
ausgeübt beziehungsweise ihr kommunales Recht nicht richtig interpretiert habe.
3.
3.1
Nach Art. 1
Abs. 1 der Städtischen Volksschullehrer-Verordnung vom 30. Januar
2002 (SVL, AS 177.500) fallen unter die städtischen Lehrpersonen, auf
welche diese Verordnung zur Anwendung gelangt, die von der Beschwerdeführerin
entlöhnten Lehrpersonen an der Volksschule und am Kindergarten, die nicht
gemäss kantonalem Recht dem Lehr(er)personalgesetz vom 10. Mai 1999
(LS 412.31) unterstellt sind. Auf die städtischen Lehrpersonen kommen nach
Art. 2 SVL das Lehr(er)personalgesetz sowie die Lehrerpersonalverordnung
vom 19. Juli 2000 (LS 412.311) sinngemäss zur Anwendung, soweit in dieser
Verordnung und den dazugehörigen Ausführungsbestimmungen des Stadtrats nichts
anderes bestimmt ist. Dasselbe gilt nach Art. 1 der
Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über die Anstellung und den Lohn der
städtischen Volksschullehrerinnen und Volksschullehrer vom 12. Juni 2002
(AS 177.501).
3.2
Gemäss Art. 10
SVL richten sich Abfindung und Lohnfortzahlung bei unverschuldeter Entlassung
nach den Bestimmungen des städtischen Personalrechts. Angestellte, die mindestens
35-jährig sind, haben nach Art. 28 Abs. 1 PR ab fünf ununterbrochenen
Dienstjahren Anspruch auf eine Abfindung, sofern ihr Arbeitsverhältnis ohne ihr
Verschulden auf Veranlassung der Stadt aufgelöst wird und sie nicht unter die
Bestimmungen über die Lohnfortzahlung gemäss Art. 29 PR fallen.
3.3
Unter die
Bestimmungen über die Lohnfortzahlung gemäss Art. 29 Abs. 1 PR fallen
Angestellte, die das 55. Altersjahr vollendet haben und die nach mindestens
zehnjähriger ununterbrochener Dienstdauer ohne ihr Verschulden entlassen
werden. Sie haben Anspruch auf eine Lohn­fortzahlung bis zum vollendeten 60.
Altersjahr. Dass dem Beschwerdegegner ein Anspruch im Sinn von Art. 29 PR
zustehe, macht dieser nicht mehr geltend, nachdem die Beschwerdeführerin einen
entsprechenden Antrag abgewiesen hat.
3.4
Unbestritten
ist sodann, dass dem Beschwerdegegner ein Anspruch auf eine Abfindung nach Art. 28
PR zusteht, weil die Auflösung ohne Verschulden des Beschwerdegegners erfolgte
und er im Zeitpunkt der Kündigung mehr als fünf ununterbrochene Dienstjahre
aufwies. Umstritten ist jedoch die Höhe der Abfindung.
3.4.1
Die Abfindung beträgt bei Entlassung im 56. bis 60. Altersjahr vier bis 18
Monatslöhne (Art. 28 Abs. 4 al. 4 PR) und wird gemäss Art. 28 Abs. 5
PR nach den Umstän­den des Einzelfalles festgelegt. Angemessen mitberücksichtigt
werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die Dienst­zeit, der Kündigungsgrund
sowie der neue Lohn, falls die oder der Angestellte weiterbeschäftigt wird.
3.4.2
Die Vor­instanz erwog, während Art. 28 Abs. 1 PR für die
Zusprechung einer Abfindung fünf ununterbrochene Dienstjahre voraussetze, sei
für deren Bemessung nebst anderem die Dienstzeit zu berücksichtigen. Weder dem
städtischen Personalrecht noch den Materialien dazu sei indes zu entnehmen,
dass es sich bei der Dienstzeit im Sinn von Art. 28 Abs. 5 PR um
ununterbrochene Dienstzeit handeln müsse. Dass man bei der Bemessung bloss auf
die sieben Jahre nach dem Dienstunterbruch abstelle und die tatsächliche Dienstzeit
von über dreissig Jahren ausser Acht lasse, sei weder vom Gesetzgeber verlangt
noch sachlich begründbar noch werde es dem vorliegenden Einzelfall gerecht.
Daher habe die Beschwerdeführerin ihr Ermessen nicht pflichtgemäss ausgeübt.
Die insgesamt über dreissig Dienstjahre sprächen für eine Abfindung, die sich
der maximalen Höhe von 18 Monatslöhnen annähern könne. Die Festlegung der
genauen Abfindungshöhe sei jedoch eine ausgesprochene Ermessensfrage, weshalb
es die Sache an die Gemeinde zurückzuweisen gelte.
3.4.3
Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, die Anzahl ununterbrochener
Dienstjahre sei nicht nur dafür massgebend, ob eine Abfindung zuzusprechen sei,
sondern auch für deren Höhe. So lege Art. 13 Abs. 4 PR fest, dass für
die Berechnung der Dienstjahre alle dieser Verordnung unterstehenden
ununterbrochenen Arbeitsverhältnisse ungeachtet des Beschäftigungsgrads
berücksichtigt würden. Unter anderem gelte dieser Grundsatz auch für die Frage
der Lohnfortzahlung oder Abfindung nach Entlassung oder für die Bemessung der
Höhe einer allfälligen Abfindung. Es existiere keine gesetzliche Grundlage für
eine Ausnahme von diesem Grundsatz und eine solche sei auch nicht sachgerecht.
Zwar schliesse der Wortlaut ("Dienstzeit" statt
"Dienstjahre") in Art. 28 Abs. 5 PR eine Interpretation im
Sinn des Bezirksrats nicht aus, jedoch könne systematisch nur die ununterbrochene
Dienstzeit gemeint sein. Schliesslich weist die Beschwerdeführerin darauf hin,
dass die Berücksichtigung sämtlicher Beschäftigungsperioden eines Angestellten
eine Änderung einer langjährigen einheitlichen Praxis darstelle, zumal im
System nur die Anstellungen seit dem Jahr 2008 sowie die ununterbrochenen
Dienstjahre erfasst seien. Recherchen nach früheren Beschäftigungsperioden seien
mit unverhältnismässig grossem Aufwand und Ungewissheit verbunden.
3.4.4
Der Beschwerdegegner bringt vor, es sei die Aussage von Art. 13 Abs. 4
PR, dass es für die Bestimmung der Dienstjahre keine Bedeutung habe, ob jemand
ein volles oder nur ein Teilzeitpensum leiste, und dass für die Bestimmung der
Dienstjahre nur die ununterbrochenen anzurechnen seien. Insoweit ist er mit der
Beschwerdeführerin einig. Indessen stellt er sich auf den Standpunkt, der
Gesetzgeber habe in Art. 28 Abs. 5 PR bewusst den Begriff
"Dienstzeit" und nicht den sonst durchgehend und einheitlich benutzten
Begriff "Dienstjahre" verwendet. Es sei die Absicht des Gesetzgebers
gewesen, dass die Höhe der Abfindung, welche nach fünf ununterbrochenen
Dienstjahren geschuldet sei, nach den Umständen des Einzelfalls festgesetzt
werde. Dem Einzelfall werde aber die tatsächlich geleistete Dienstzeit
gerechter als die Anzahl der ununterbrochenen Dienstjahre. Für die Bemessung
der Abfindungshöhe im Einzelfall dürfe es keine Rolle spielen, ob die Dienstzeit
an einem Stück geleistet worden sei.
3.5
Es fällt
auf und macht die Beschwerdeführerin sogar geltend, dass dem städtischen
Gesetzgeber bei der Formulierung von Art. 28 Abs. 5 PR offenbar § 26
Abs. 5 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10;
vgl. ferner § 16g Abs. 2 der der Vollzugsverordnung zum
Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVPG, LS 177.111]) als Vorlage diente.
3.5.1
Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich zwar vor, der kantonale
Gesetzgeber verwende wie der städtische sowohl die Begriffe Dienstjahre wie
auch – in § 26 Abs. 5 PG – Dienstzeit. Anders als die Stadt
setze er jedoch nirgends die Ununterbrochenheit des Arbeitsverhältnisses voraus
(vgl. explizit § 13 Abs. 3 PG), weshalb sich bei ihm die beiden
Begriffe Dienstjahre und Dienstzeit gleichsetzen liessen. Daher müssten diese
beiden Begriffe auch im Sinn des städtischen Personalrechts gleichgesetzt
werden können, weshalb im Sinn von Art. 13 Abs. 4 PR die Dienstzeit nach
Art. 28 Abs. 5 PR eine ununterbrochene sein müsse.
3.5.2
Indessen lässt sich, wenn die Beschwerdeführerin tatsächlich im Grundsatz
die kantonale Regelung übernommen hat, auch deren Sinn und Zweck
berücksichtigen. Gemäss den Materialien beruht die Abfindung nach § 26 PG
auf Billigkeitserwägungen. Sie soll Staatsangestellten mit einer bestimmen
Anzahl Dienstjahren eine gewisse Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre
Diensttreue gewähren und zugleich die sozialen Härten einer Kündigung mildern
helfen. Zahlreiche, nur beim Staat vorkommende Beschäftigungsbereiche
erschwerten für das Personal einen späteren Wechsel in die Privatwirtschaft,
und oft würden mit dem Entscheid für den Staatsdienst schon früh entscheidende
Weichenstellungen für die berufliche Laufbahn vorgenommen. Die Entlassung gehe
zudem in der Regel mit einer Schmälerung der Anwartschaften auf
Vorsorgeleistungen einher, weshalb die Abgangsentschädigung abgestuft werden
solle nach dem Alter, zumal mit zunehmendem Alter die Schwierigkeiten auf dem
Arbeitsmarkt wüchsen (ABl 1996, 1151). Massgebend zur Festsetzung der Abfindung
seien die Umstände des Einzelfalls. Das Gesetz nenne nur die wichtigsten (ABl
1996, 1155).
3.5.3
Dass bei der Bemessung der Abfindung die Gewährung einer Überbrückungshilfe
und einer Anerkennung der Diensttreue massgeblich ist, die sozialen Härten der
Kündigung gemildert und die Schwierigkeiten auf dem Stellenmarkt berücksichtigt
werden sollen, spricht grundsätzlich dagegen, die Ununterbrochenheit des
Arbeitsverhältnisses vor­auszusetzen. Immerhin soweit es auf die Diensttreue
ankommt, liesse sich aus dieser – vertretbar – als Bemessungskriterium der
Abfindung die Ununterbrochenheit des Dienstverhältnisses ableiten.
3.6
Zu fragen
ist danach, ob die im beschwerdeführerischen Personalrecht nach Art. 13 Abs. 4
PR vorausgesetzte Ununterbrochenheit des Dienstverhältnisses nach ihrem Sinn
auch die Bemessung der Abfindung nach Art. 28 Abs. 5 PR beschlagen
soll.
3.6.1
Die stadträtliche Weisung sagt zum Sinn der Ununterbrochenheit nichts (GR Nr. 2000/494,
www.gemeinderat-zuerich.ch). Jedoch lässt sich der Zweck der Vo­raussetzung der
Ununterbrochenheit etwa darin erblicken, Kündigungen der Angestellten
entgegenzuwirken, indem durch solche die bisherige Dienstzeit für die
Abfindungsbemessung nicht berücksichtigt wird. Ob solches sinnvoll erscheint,
ist bloss eine Frage der Angemessenheit.
3.6.2
Die Voraussetzung der Ununterbrochenheit gilt – anders als nach kantonalem
Recht (§ 28 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [LS 177.11]
in Verbindung mit § 13 Abs. 3 PG; vgl. §§ 45 ff. VVPG)
auch für die Treueprämie nach Art. 62 Abs. 1 PR, und dies auch schon
nach Art. 27 der (aufgehobenen) Verordnung über die Besoldungen des
Personals der Stadt Zürich vom 15. Juli 1993 (BVO; AS 43,
S. 76 ff., 93) seit deren Inkrafttreten (Art. 29 der
Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über die Besoldungen des Personals der
Stadt Zürich vom 10. November 1993 [AB BVO; AS 43,
S. 97 ff., 108]). Die Beschwerdeführerin verbindet die Diensttreue
offenbar mit der Ununterbrochenheit des Arbeitsverhältnisses.
3.6.3
Eine Abgangsentschädigung war schon nach Art. 25 BVO (AS 43,
S. 92) geschuldet, sofern keine Leistungen gestützt auf die Statuten der
Versicherungskasse auszurichten waren, und zwar gemäss Art. 26 Abs. 2
al. 3 AB BVO (AS 43, S. 106) vom fünften bis zum zehnten
Dienstjahr vier Zwölftel der Jahresbesoldung. Aber auch diesbezüglich wurde nicht
im Gesetz festgehalten, ob eine frühere Anstellung hinzuzurechnen sei. Ebenfalls
findet sich im alten Personalrecht vom 15. Juli 1993 (AS 41,
S. 291 ff.) und den alten Ausführungsbestimmungen zum Personalrecht
(AS 41, S. 329 ff.), welche noch die Wahl des Beamten auf
Amtsdauer vorsahen, nichts zur Frage der Ununterbrochenheit.
3.6.4
Gemäss der Weisung des Stadtrats zum neuen Personalrecht (GR Nr. 2000/494)
war ein Grund für den Systemwechsel von der zuvor bestehenden
Versicherungslösung (dazu hinten 3.6.5) zum neuen Abfindungsmodell, dass
Entlassungen kein prämienbildendes Versicherungsrisiko seien, es ihnen mithin
unter anderem an der Zufälligkeit mangle. Die Beschwerdeführerin habe daher die
Pensionen erst im jeweiligen Zeitpunkt der Entlassung mit einer Einmalzahlung
an die Versicherungskasse vorzufinanzieren. Es handle sich um eine reine
Arbeitgeberleistung für ein bereits eingetretenes Ereignis. Daher solle die Abfindung
in vergleichbaren Fällen auch gleich hoch ausfallen, weshalb es störend sei,
dass die Höhe der Abfindung nach altem Recht von der Höhe der versicherten
Altersrente und damit vom beim Eintritt in den städtischen Dienst eingebrachten
Freizügigkeitskapital und allfälligen Nachzahlungen abgehangen habe. Mit dem
neuen Personalrecht solle eine möglichst gerechte und einfache Regelung
getroffen werden, die sich einerseits an der kantonalen Abfindungsregelung
orientiere, andererseits jedoch auf eine sich daran anschliessende
Versicherungslösung – wie damals kantonal noch vorgesehen (ABl 1996, 1155 sowie
1268; ferner zur Änderung dieser Lösung ABl 2004, 725) – verzichte. Die
Abfindungen seien dabei nach Lebensalter und Dienstjahren differenziert zu
gewähren, wobei die Umstände des Einzelfalls massgebend seien
(GR Nr. 2000/494 S. 7 f.). Im Vergleich zum Kanton sollten
durch die Stadt insbesondere die Schwierigkeiten der Stellensuche von Mitarbeitenden
über dem 55. Altersjahr berücksichtigt werden (GR Nr. 2000/494
S. 10).
Es ist zu bemerken, dass der Stadtrat hier ebenfalls von
einer Differenzierung nach Dienstjahren und nicht nach Dienstzeit spricht,
obwohl doch gemäss Art. 28 Abs. 1 PR die nach Dienstjahren bemessene
Schwelle die fünfjährige darstellt; bei zehn oder 15 Jahren geht es hingegen
bereits nicht mehr um die Abfindung, sondern um die Lohnfortzahlung (Art. 29
Abs. 1 lit. a und b). Entsprechend liegt es nahe, davon auszugehen,
dass der Stadtrat hier Dienstjahre und Dienstzeit gleichsetzte und für die
Bemessung der Abfindung nur die ununterbrochene Dienstzeit als massgeblich erachtete.
Andererseits lag dem Stadtrat offenbar viel daran, dass
die Abfindung sich nicht anhand der (bei fremden Arbeitgebern erarbeiteten)
Freizügigkeitsleistung, sondern dem bei der Stadt erfolgten Arbeitseinsatz
bemessen soll. Nach diesem Kriterium wären auch frühere Anstellungen bei der
Beschwerdeführerin zu berücksichtigen.
3.6.5
Bis zum Inkrafttreten des neuen Personalrechts der Beschwerdeführerin galt
bei unverschuldeter Entlassung noch die besagte Versicherungslösung
(GR Nr. 2000/494 S. 10), worauf auch Art. 6 Abs. 2 des
alten Personalrechts verwies (AS 41, S. 293). Art. 79 der
Statuten der Versicherungskasse der Stadt Zürich vom 22. Dezember 1993
(VKS; AS 41, S. 576 ff., 603) verwies seinerseits bezüglich der Höhe
der Leistungen bei unverschuldeter Auflösung des Arbeitsverhältnisses auf die
"Bestimmungen der bisherigen Statuten (Art. 106–114)", mithin
jene vom 24. Oktober 1984 (AS 40, 423 ff., insbesondere 470 ff.).
Sofern Lehrpersonen die in Art. 113
bis
VKS genannten
Voraussetzungen erfüllten, stand ihnen bei einer Beitragszeit von weniger als
fünf Jahren kein über die Freizügigkeitsleistung hinausgehender Anspruch zu (Art. 108 VKS),
bei einer solchen von über fünf Jahren eine Übergangspension von 60 % des
versicherten Einkommens für zwei Jahre (Art. 109 VKS; ferner Art. 37
VKS [AS 40, S. 441]) und bei einer solchen von mindestens fünfzehn
Jahren eine unbefristete Pension von 60 % des versicherten Einkommens (Art. 110
VKS). Massgebend für die Höhe der Abfindung waren demnach in erster Linie die
Höhe der Freizügigkeitsleistung, sodann aber das versicherte Einkommen und –
mithin für die Anzahl Monatslöhne (zu 60 %) – die Beitragszeit. Für die
Beitragszeit gab es nach Art. 114 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 39
Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 34 Abs. 1 VKS die Möglichkeit
eines Wiedereintritts innerhalb von zwei Jahren (AS 38, S. 300), bis
diese durch den beschwerdeführerischen Gemeinderat mit Beschluss vom 9. Januar
1991 aufgehoben wurde (AS 40, S. 440). Ab dieser Änderung liess sich
eine frühere Beitragszeit offenbar für die Frage, ob Art. 108, Art. 109
oder Art. 110 VKS zur Anwendung gelangen solle beziehungsweise für wie
lange eine Übergangspension geschuldet sei, nicht mehr anrechnen. Eine
Kündigung und Wiederwahl konnte demnach zum Verlust einer Übergangspension und
damit mehrerer Monatslöhne zu 60 % führen; zwar bewirkte die frühere
Beitragszeit eine Erhöhung der Freizügigkeitsleistung, dies wäre allerdings
auch bei einer Fremdbeschäftigung der Fall gewesen.
3.7
Hinsichtlich
Art. 28 Abs. 5 PR geht aus dem Wortlaut nicht eindeutig hervor, dass
es sich um eine ununterbrochene Dienstzeit handeln muss. Auch betrifft –
systematisch – Art. 13 Abs. 4 PR die Dienstjahre (und damit Art. 28
Abs. 1 PR als Voraussetzung einer Abfindung) und nicht die Dienstzeit als
Bemessungskriterium für den Einzelfall. Jedoch ergeben sich in den Materialien
auch keine Hinweise auf eine bewusst differenzierende Verwendung des Begriffs
"Dienstzeit". Auch dass die kantonalrechtliche Abfindung nur schon
von ihrem Sinn her eine Ununterbrochenheit als Voraussetzung ausschlösse, hindert
nicht, die Bemessung der Abfindung von einer Ununterbrochenheit des
Dienstverhältnisses abhängig zu machen und sie auf diese Weise mit einer sehr
streng verstandenen Diensttreue zu verknüpfen.
4.
4.1
Immerhin
sollte die Abfindung gemäss der stadträtlichen Weisung der Verwirklichung der
Einzelfallgerechtigkeit dienen. Die Beschwerdeführerin macht in Bezug auf den vor­instanzlichen
Beschluss geltend, es sei nicht plausibel, für die Frage, ob eine Abfindung
auszurichten sei, auf die ununterbrochenen Dienstjahre, für die Frage von deren
Höhe hingegen auf sämtliche Beschäftigungsperioden abzustellen. Es widerspreche
nämlich dem Gleichbehandlungsgedanken und sei wenig nachvollziehbar, wenn etwa
eine städtische Angestellte zwar auf sehr viele Beschäftigungsperioden komme,
jedoch bei der Entlassung nur vier ununterbrochene Dienstjahre aufweisen und sich
nichts anrechnen lassen könne, eine Angestellte hingegen mit gleich langer
Tätigkeit, aber fünf ununterbrochenen Dienstjahren nicht nur diese Dienstjahre,
sondern auch sämtliche Beschäftigungsperioden.
4.2
Demgegenüber
bringt der Beschwerdegegner vor, dem Einzelfall werde die tatsächlich
geleistete Dienstzeit gerechter als die Anzahl der ununterbrochenen
Dienstjahre. Er habe während seiner rund dreissig Jahre zwei Mal einen rund
einjährigen Unterbruch gehabt, um sich weiterzubilden, und es lasse sich
angesichts des durch die Beschwerdeführerin gebrachten Beispiels fragen, wo
denn die Gerechtigkeit liege, wenn dem Beschwerdegegner, der nach
dreissigjähriger Dienstzeit unverschuldet entlassen werde, bloss vier Monatslöhne
zugesprochen werden sollen, während jemand, der nur zehn Jahre, diese dafür
ohne Unterbruch, im Dienst gestanden habe, eine höhere Abfindung und
gleichzeitig noch ein Dienstaltersgeschenk erhalte. Es wäre stossend und
willkürlich, nur die letzten sieben Dienstjahre zu berücksichtigen, nachdem der
Beschwerdegegner sein ganzes Berufsleben für die Beschwerdeführerin gearbeitet
habe.
4.3
Die
Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegner beziehen sich damit im Wesentlichen
auf das Gleichbehandlungsgebot. Dieses wird in der Rechtsetzung verletzt, wenn
der Gesetzgeber rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger
Grund in den zu regelnden tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist,
oder rechtliche Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der zu regelnden
tatsächlichen Verhältnisse aufdrängen (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 23
N. 5), in der Rechtsanwendung hingegen, wenn die rechtsanwendenden
Behörden – bei Vorliegen unbestimmter Gesetzesbegriffe oder Ermessensklauseln –
zwei tatsächlich gleiche Situationen ohne sachlichen Grund rechtlich unterschiedlich
behandeln (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 23 N. 11).
4.4
Nach Art. 28
Abs. 5 PR erfolgt die Festsetzung der Abfindung nach den Umstän­den des
Einzelfalls, wobei
insbesondere
die persönlichen Verhältnisse, die
Dienst­zeit, der Kündigungsgrund sowie, falls die oder der Angestellte
weiterbeschäftigt wird, der neue Lohn angemessen mitberücksichtigt werden.
Diese Aufzählung ist nach dem Wortlaut nicht abschliessend, um gerade die
Berücksichtigung weiterer im Einzelfall wesentlicher Umstände zu ermöglichen
(so für die kantonale Regelung, welche der Gemeinde als Vorlage diente,
explizit ABl 1996, 1155, wonach das Gesetz nur die wichtigsten Kriterien nennt).
Es geht daher nicht an, bei unterbrochener Dienstzeit eine sehr hohe Anzahl
früherer Dienstjahre
gänzlich
unberücksichtigt zu lassen. Die Beschwerdeführerin
hat dem Beschwerdegegner jedoch lediglich das Minimum der aufgrund des Alters
geschuldeten Abfindung zugesprochen. Auch wenn die rund dreissig Dienstjahre
nicht unter dem gesetzlich genannte Kriterium "Dienstzeit" zu
berücksichtigen sind, stellen die von der Beschwerdeführerin nicht
angerechneten früheren gut 23 Dienstjahre einen massgeblichen Umstand in der bisherigen
und künftigen Berufskarriere des Beschwerdegegners und seinen Chancen bei der
Stellensuche dar und sind als solche auch Teil seiner massgeblichen
persönlichen Verhältnisse.
Indem die Beschwerdeführerin dieses Kriterium nicht
berücksichtigte, unterschritt oder missbrauchte sie ihr Ermessen. Damit erweist
sich die gewährte Abfindung von lediglich vier Monatslöhnen als klarerweise
unhaltbar; sie müsste erheblich darüber liegen.
Die nähere Bemessung der zuzusprechenden Abfindung ist eine
Ermessenssache. Der vor­instanzliche Entscheid, die Sache zurückzuweisen,
erweist sich demnach als rechtmässig.
5.
5.1
Dem
Beschwerdeführer könnte ohnehin das Maximum zuzusprechen sein, hätte er die
Kündigung am 14. Januar 2001 bloss aufgrund einer ihm hinsichtlich der
Abfindungshöhe gegebenen Zusicherung vorgenommen. Betroffen wäre das Gebot von
Treu und Glauben, welches insbesondere den Grundsatz des Vertrauensschutzes
umfasst. Demnach dürfen sich Private auf behördliche Handlungen, welche
berechtigterweise bestimmte verhaltenswirksame Erwartungen wecken, auch dann
verlassen, wenn diese Handlungen unrichtig waren oder gar nicht hätten vorgenommen
werden dürfen. Die Bürger sollen in ihrem Glauben an die Verlässlichkeit des
Staats nicht betrogen werden (vgl. Tschannen/Zim­merli/Müller, § 22
N. 2 f.).
Der Vertrauensschutz bedarf eines amtlichen Anlasses. Als
solcher eignet sich jede Handlung eines staatlichen Organs, welche beim
betroffenen Bürger berechtigterweise bestimmte verhaltenswirksame Erwartungen
entstehen lässt. Vorausgesetzt ist hinsichtlich der Vertrauensgrundlage, dass
diese ausreichend individualisiert ist. Sodann muss der Bürger Kenntnis von der
Vertrauensgrundlage haben und diese für getätigte, nicht ohne Nachteil wieder
rückgängig zu machende Dispositionen (Vertrauensbetätigung) kausal gewesen
sein. Schliesslich muss der Bürger annehmen dürfen, dass die
Vertrauensgrundlage frei von Rechtsmängeln ist. Gegebenenfalls ist schliesslich
eine Abwägung zwischen öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen (vgl.
Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 N. 11–13).
5.2
Bei
Auskünften und Zusicherungen, wobei Erstere Seinsaussagen, Letztere Sollensaussagen
darstellen (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 N. 19), gilt als Voraussetzung
des Vertrauensschutzes, dass sie vorbehaltlos in einer konkreten Situation mit
Bezug auf bestimme Personen erteilt wurden, dass der Bürger die Behörde aus zureichenden
Gründen als zuständig betrachten durfte, dass die Unrichtigkeit der Auskunft
nicht ohne weiteres erkennbar war und nicht ohne Nachteil rückgängig zu
machende Dispositionen getroffen wurden. Bei Auskünften gilt zudem, dass die
relevante Rechts- und Sachlage seit der Auskunftserteilung keine Änderung
erfahren hat (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 N 15); bei
Zusicherungen hingegen muss, wenn die Behörde, welche die Zusicherung gab, auch
für die spätere Rechtsänderung zuständig war, die früher gegebene Zusicherung
auch unter neuem Recht honoriert werden. Zusicherungen gelten dabei als Realakt
und nicht als Vertrag (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 N. 19).
5.3
Der
Beschwerdegegner machte schon im November 2008 geltend, er habe im Jahr 2001 im
Ausland ein wichtiges Fortbildungsprojekt betreuen können und ein Jahr Urlaub benötigt.
Sein damaliger Chef D habe das Vorhaben sehr begrüsst, zumal es auch
seiner fachlichen Kompetenz und somit auch dem Dienst bei der Stadt Zürich nach
seiner Rückkehr von Nutzen sein würde. D habe ihm versichert, es sei am
einfachsten, zu kündigen und sich dann wieder von ihm anstellen zu lassen. Die
Frage, ob ihm durch die Kündigung und eine anschliessende Wiedereinstellung
irgendwelche negativen Konsequenzen erwüchsen, habe D vehement verneint. Er
würde ihn nach einem Jahr sofort wieder einstellen, Bedarf und Stellen seien
vorhanden. Man habe ihm somit versichert, dass diese Vorgehensweise für ihn
keine Nachteile habe, was bezüglich Lohnstufe und Dienstjahresanrechnung für
das Dienstaltersgeschenk auch zutreffe. Nach der Rückkehr habe sich der
Beschwerdegegner bloss wieder melden müssen, um weiterarbeiten zu können, und
sich nicht einmal bewerben müssen, wie dies bei einer Neuanstellung hätte der
Fall sein müssen.
5.4
In seinem
Beschluss vom 7. April 2010 erwog der beschwerdeführerische Stadtrat, was
der zwischenzeitlich verstorbene Vorgesetzte dem Beschwerdegegner im Detail gesagt
und damit effektiv gemeint habe, sei heute nicht mehr feststellbar. Dies könne
allerdings offen bleiben, da Auskünfte einer Behörde stets unter dem Vorbehalt
der Gesetzesänderung stünden; eine solche sei jedoch per 1. Juli 2002
erfolgt, weshalb der Vertrauensschutz von vornher­ein nicht greife. Die
Beschwerde macht zudem geltend, aktenkundig sei, dass man das Dienstverhältnis
per 21. Mai 2001 mit allen damit verbundenen Rechtsfolgen auf Wunsch des
Beschwerdegegners aufgelöst habe. Man habe ihm für die Verdienste gedankt und
den Austritt aus der Pensionskasse angeordnet. Der Beschwerdegegner sei dadurch
frei geworden von jeder Verpflichtung. Dass das Schulamt dem Beschwerdegegner
mitgeteilt habe, man würde sich freuen, wenn er sich nach seiner Rückkehr
wieder melde, spreche dafür, dass man die Weiterbeschäftigung nicht von vornherein
vereinbart habe. Es sei daher von der Beendigung und Neubegründung des
Arbeitsverhältnisses auszugehen.
5.5
Das
Verwaltungsgericht und auch die Vor­instanz sind in tatsächlicher Hinsicht
keinerlei Kognitionsbeschränkungen unterworfen.
5.5.1
Der Beschwerdegegner tat der Beschwerdeführerin seinen Verzicht auf Anstellung
(im Rahmen des befristeten Dienstverhältnisses als nicht ständiger
Lehrbeauftragter) am 14. Januar 2001 per E-Mail kund, was diese ihm mit
Schreiben vom 12. März 2001 bestätigte. Per April 2002 nahm er die
Tätigkeit mit vorerst kleinem Pensum wieder auf. Jedenfalls zum Zeitpunkt des
Versands besagter E-Mail waren weder Art. 10 SVL noch das neue Personalrecht
in Kraft getreten. Art. 2 der alten Städtischen Volksschullehrer-Verordnung
vom 15. November 1989 (AS 40, S. 35 ff.) verwies jedoch auf die
erwähnten allgemeinen Erlasse für die städtischen Arbeitnehmer über die
Dienstverhältnisse, die Besoldung und die Versicherungen, nach welchen ein
Wiedereintritt ebenfalls nicht zur Anrechnung früherer Dienstzeit berechtigte.
Altes und neues Personalrecht decken sich mithin hinsichtlich dieser Frage. Vorliegend
hat die relevante Rechtslage damit entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin seit
der Auskunftserteilung keine Änderung erfahren.
5.5.2
Deshalb ist auch der diesbezügliche Sachverhalt abzuklären. Nach § 7 Abs. 1
VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt zwar von Amtes wegen,
doch wird der Untersuchungsgrundsatz durch die Mitwirkungspflicht der am
Verfahren Beteiligten eingeschränkt (§ 7 Abs. 2 VRG). Insbesondere im
Rechtsmittelverfahren hat der Betroffene die seine Rügen stützenden Tatsachen
substantiiert darzulegen und allenfalls Beweismittel einzureichen. Auch hat der
Untersuchungsgrundsatz keinen Einfluss auf die objektive Beweislast. Diese
richtet sich in erster Linie nach dem materiellen Recht und subsidiär nach dem
allgemeinen Rechtsgrundsatz von Art. 8 des Zivilgesetzbuchs (SR 210).
So trägt auch im Verwaltungsverfahren grundsätzlich derjenige die (objektive)
Beweislast, der aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache hätte Rechte ableiten
können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 5 f., Vorbem. zu §§ 19–28
N. 69, § 60 N. 1 und 3; VGr, 21. Dezember 2005,
PB.2005.00034, E. 4.1). Die Beweislast für das Vorliegen einer Zusicherung
liegt demnach beim Beschwerdegegner. Offenbar verfügt dieser allerdings über
keine schriftliche Zusicherung des damaligen Leiters des Schulamts, dass er bei
einer Kündigung keine Nachteile erleide.
Aus den Akten geht bloss hervor, dass der Beschwerdegegner
der Beschwerdeführerin seinen Verzicht auf Anstellung am 14. Januar 2001
kundtat, was diese ihm mit Schreiben vom 12. März 2001 bestätigte. Per
2. April 2002 nahm er die Tätigkeit mit vorerst kleinem Pensum wieder auf.
Das Anstellungsverhältnis weist demnach einen Unterbruch auf. Von irgendeiner
Zusicherung ist dabei nirgends die Rede und es lässt sich auch aufgrund der
Akten nicht auf das Vorliegen einer solchen schliessen.
Mangels Nachweises der Zusicherung kann der
Beschwerdegegner in seinem Vertrauen demnach nicht geschützt werden.
6.
6.1
Sodann
bringt der Beschwerdegegner vor, dass es sich um einen Fortbildungsurlaub
gehandelt habe, der auch dem Schulamt einen Nutzen gebracht habe. Der Unterbruch
im Jahr 2001/2002 habe im Zusammenhang mit der Tätigkeit für die Stadt Zürich
gestanden. Er habe sich auf eigene Kosten weitergebildet, um seine Arbeit für
die Beschwerdeführerin noch besser machen zu können und einem Burn-out, dem
viele Lehrkräfte zum Opfer fielen, vorzubeugen.
6.2
Solches
könnte – da hieraus nicht auf das Vorliegen einer Zusicherung geschlossen
werden kann – nach Treu und Glauben immerhin einen weiteren für die
Abfindungshöhe relevanten (im Gesetz nicht explizit genannten) Umstand des
Einzelfalls im Sinn von Art. 28 Abs. 5 PR darstellen. Die Beschwerdeführerin
weist allerdings mit Recht darauf hin, die Darstellung, es habe sich um ein
Fortbildungsjahr gehandelt, welches aus rein administrativen Gründen nicht als
Urlaub abgewickelt worden sei, finde in den Akten keine Stütze. Der
Beschwerdegegner habe sich künstlerischen Verpflichtungen widmen wollen. Es
bestünden keinerlei Hinweise darauf, dass er zur Weiterbildung oder im
dienstlichen Interesse gekündigt habe. Der Beschwerdegegner lege nicht
schlüssig oder mit Unterlagen dar, worum es in jenem Jahr überhaupt gegangen
sei, und verweise bloss pauschal auf ein wichtiges Fortbildungsprojekt im Ausland.
In der Tat hätte der Beschwerdegegner den Nutzen seiner künstlerischen
Verpflichtungen für die Beschwerdeführerin zu substantiieren.
7.
Die Beschwerde ist damit abzuweisen. Der Streitwert liegt
knapp über Fr. 30'000.-. Das Verfahren ist somit nicht kostenlos (§ 65a
Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Kosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 1
VRG). Als unterliegende Partei hat sie von vornherein keinen Entschädigungsanspruch.
Dem mehrheitlich obsiegenden Beschwerdegegner ist demgegenüber antragsgemäss
eine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.
Da der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist
die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
zulässig (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.3'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--;    Zustellkosten,
Fr. 3'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigungen
von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil
kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …