zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00317 · 2024-06-13 · de

Baubewilligung | Kaskadenmodell für Mobilfunkstandorte; Standortnachweis; Aufteilung der Frequenzbereiche auf verschiedene Standorte. Beim Kaskadenmodell (Prioritätenordnung), das Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen (gemischten) Bauzonen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt, handelt es sich um eine zulässige Form der planungsrechtlichen Steuerung von Mobilfunkanlagen (E. 3.1). An den Nachweis, dass in Zonen mit höherer Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen, dürfen keine übertriebenen Anforderungen gestellt werden; es ist jedoch zumindest glaubhaft nachzuweisen, dass aus funktechnischen Gründen keine prioritären Zonen zur Verfügung stehen oder dass ein geeigneter Standort in einer prioritären Zone wegen mangelnder Akquisitionsmöglichkeit nicht realisiert werden kann (E. 3.3). Die Anforderungen an den Standortnachweis hängen einerseits vom räumlichen Umfang, in welchem Alternativstandorte zu evaluieren sind, und andererseits von der Intensität der Standortevaluation in diesem Perimeter ab. Die diesbezüglich in der Wegleitung zur BZO genannten Konkretisierungen haben lediglich wegleitenden Charakter (E. 3.6). Da es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erster Linie Sache der Mobilfunknetzbetreiberinnen ist, ihre Mobilfunknetze zu planen und die geeigneten Antennenstandorte hierfür auszuwählen, ist von dieser Aufgabe der Netzplanung auch die Aufteilung der Frequenzbereiche auf verschiedene Standorte mitumfasst. Der Suchperimeter wird vorliegend dadurch begrenzt, dass der gesuchte Standort einen bestehenden ergänzen soll (E. 3.6.3). Sodann besteht kein Anspruch darauf, dass jeder denkbare Standort im Suchperimeter geprüft wird (E. 3.6.4). Die Standortevaluation der Baubewilligungsbehörde ist nicht zu beanstanden (E. 3.7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 13.06.2024 VB.2023.00317
Zurich Verwaltungsgericht 13.06.2024 VB.2023.00317
Zurigo Verwaltungsgericht 13.06.2024 VB.2023.00317

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00317
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00317
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.06.2024
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 30.06.2025 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Kaskadenmodell für Mobilfunkstandorte; Standortnachweis; Aufteilung der Frequenzbereiche auf verschiedene Standorte.
Beim Kaskadenmodell (Prioritätenordnung), das Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den übrigen (gemischten) Bauzonen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen zulässt, handelt es sich um eine zulässige Form der planungsrechtlichen Steuerung von Mobilfunkanlagen (E. 3.1). An den Nachweis, dass in Zonen mit höherer Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen, dürfen keine übertriebenen Anforderungen gestellt werden; es ist jedoch zumindest glaubhaft nachzuweisen, dass aus funktechnischen Gründen keine prioritären Zonen zur Verfügung stehen oder dass ein geeigneter Standort in einer prioritären Zone wegen mangelnder Akquisitionsmöglichkeit nicht realisiert werden kann (E. 3.3). Die Anforderungen an den Standortnachweis hängen einerseits vom räumlichen Umfang, in welchem Alternativstandorte zu evaluieren sind, und andererseits von der Intensität der Standortevaluation in diesem Perimeter ab. Die diesbezüglich in der Wegleitung zur BZO genannten Konkretisierungen haben lediglich wegleitenden Charakter (E. 3.6).
Da es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erster Linie Sache der Mobilfunknetzbetreiberinnen ist, ihre Mobilfunknetze zu planen und die geeigneten Antennenstandorte hierfür auszuwählen, ist von dieser Aufgabe der Netzplanung auch die Aufteilung der Frequenzbereiche auf verschiedene Standorte mitumfasst. Der Suchperimeter wird vorliegend dadurch begrenzt, dass der gesuchte Standort einen bestehenden ergänzen soll (E. 3.6.3). Sodann besteht kein Anspruch darauf, dass jeder denkbare Standort im Suchperimeter geprüft wird (E. 3.6.4). Die Standortevaluation der Baubewilligungsbehörde ist nicht zu beanstanden (E. 3.7).
Abweisung.
Stichworte:
KASKADENMODELL
MOBILFUNKANLAGE
STANDORT
STANDORTEVALUATION
Rechtsnormen:
- keine -
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2023.00317
Urteil
der 1. Kammer
vom
13. Juni 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Josua Raster,
Gerichtsschreiberin Regina Meier.
In Sachen
1.1. A,
1.2. B,
2.    C,
3.    D,
4.    E,
5.    F,
6.    G,
7.1. H,
7.2. I,
Nr. 1–7
vertreten durch RA J,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    K AG, vertreten durch RA L,
2.    Baukommission Küsnacht, vertreten durch RA M,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 11. Oktober 2022 erteilte die
Baukommission Küsnacht der K AG die baurechtliche Bewilligung für die
Erstellung einer neuen Mobilfunkanlage an einem bestehenden, am Gebäude Vers.-Nr. 01
angebrachten Antennenmast auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der N-Strasse 03
in Küsnacht.
II.
Gegen diesen Entscheid liessen A und B, C, D, E, F, G, O, H
und I sowie P mit gemeinsamer Eingabe vom 18. November 2022 Rekurs beim
Baurekursgericht des Kantons Zürich erheben. Mit Entscheid vom 9. Mai 2023
wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.
III.
Dagegen gelangten A und B, C, D, E, F, G sowie H und I am
6. Juni 2023 mit gemeinsamer Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich und beantragten diesem, der Entscheid des Baurekursgerichts vom 9. Mai
2023 sei aufzuheben und die umstrittene Baubewilligung zu verweigern, eventuell
sei der Rekursentscheid aufzuheben und die Sache ans Baurekursgericht
zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerinnen einschliesslich des vorinstanzlichen Verfahrens sowie
zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer für die Entschädigungsfolge.
Am 20. Juni 2023 beantragte das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort
vom 7. Juli 2023 beantragte die Baukommission Küsnacht, die Beschwerde sei
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden
abzuweisen. Mit Beschwerdeantwort vom 10. Juli 2023 beantragte die K AG,
die Beschwerde sowie alle weiteren Anträge der Beschwerdeführenden seien unter
Kostenfolge abzuweisen. Mit Replik vom 17. August 2023 hielten die
Beschwerdeführenden an ihren Anträgen fest. Am 1. September 2023 erstattete
die K AG
ihre Duplik und beantragte zusätzlich
eine Entschädigung zulasten der Beschwerdeführenden. Mit Eingabe vom 15. September
2023 triplizierten die Beschwerdeführenden. Dazu reichte die K AG am 2. Oktober
2023 ihre Quadruplik ein. Hierzu äusserten sich die Beschwerdeführenden mit
Eingabe vom 12. Oktober 2023. Am 25. Oktober 2023 erstattete die K AG
eine "abschliessende Vernehmlassung". Die Baukommission Küsnacht
liess sich nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Die
Beschwerdeführenden sind Eigentümerinnen und Eigentümer von Liegenschaften im
rechtsmittelberechtigten Perimeter der streitbetroffenen Mobilfunkanlage. Sie
sind daher gemäss § 338a des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) zu Rekurs und Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Erstellung
einer Mobilfunkanlage. An einem bestehenden Antennenmast (bestehender Standort Q
der Beschwerdegegnerin 1) sollen neue Antennenmodule und Endverstärker
angebracht werden. Der Mast ist an der Westfassade des eingeschossigen
Flachdachgebäudes Vers.-Nr. 01 an der N-Strasse 03 in Küsnacht
befestigt. Die Mobilfunkanlage ist als solche visuell wahrnehmbar. Das
Baugrundstück Kat.-Nr. 02 ist gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der
Gemeinde Küsnacht vom 5. Dezember 1994 (BZO), Stand Juli 2019, einer
zweigeschossigen Wohnzone mit einer Baumassenziffer von 1,4 m
3
/m
2
(W2/1.40) zugeordnet. In etwa 170 m Luftdistanz vom streitbetroffenen
Standort betreibt die Beschwerdegegnerin 1 an der R-Strasse 04
(Gebäude Vers.-Nr. 05 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 06) eine weitere
Mobilfunkanlage (Standort S).
3.
Die Beschwerdeführenden rügen mit ihrer Beschwerde eine
Verletzung des Kaskadenmodells für Mobilfunkanlagen gemäss Art. 49a BZO.
Sie machen geltend, dass der aufgrund des vorgesehenen Standorts in einer
reinen Wohnzone erforderliche Standortnachweis nicht erbracht worden sei.
3.1
Die
Gemeinde Küsnacht führte mit Art. 49a BZO für Mobilfunkanlagen ein
sogenanntes Kaskadenmodell ein, das am 5. Dezember 2014 in Kraft trat
(vgl. dazu VGr, 24. Januar 2013, VB.2010.00456). Die entsprechende
Bestimmung lautet wie folgt:
1   Mobilfunkanlagen haben der Quartierversorgung zu dienen. In der
Industrie- und Gewerbezone sind überdies auch Anlagen für die kommunale
Versorgung zulässig.
2   Visuell wahrnehmbare Mobilfunkanlagen sind nur in folgenden Zonen
und gemäss folgenden Prioritäten zulässig:
1. Priorität: Industrie- oder Gewerbezonen
2. Priorität: Wohnzonen mit Gewerbeanteil
3. Priorität: Wohnzonen, in denen mässig störende Betriebe
zulässig sind (Art. 23 Abs. 2)
4. Priorität: Gebiete mit besonderen Nutzungsanordnungen gemäss Art. 34
Abs. 2 und Zonen für öffentliche Bauten
Erbringt der Betreiber den Nachweis, dass aufgrund von
funktechnischen Bedingungen ein Standort ausserhalb der zulässigen Zonen
erforderlich ist, ist eine Mobilfunkanlage auch in den übrigen Wohnzonen
zulässig.
3   Die Betreiber erbringen den Nachweis, dass in den Zonen mit jeweils
höherer Priorität keine Standorte zur Verfügung stehen.
Beim Kaskadenmodell (Prioritätenordnung), das
Mobilfunkanlagen in erster Linie in den Arbeitszonen, in zweiter Linie in den
übrigen (gemischten) Bauzonen und erst in dritter Priorität in den Wohnzonen
zulässt, handelt es sich um eine zulässige Form der planungsrechtlichen
Steuerung von Mobilfunkanlagen (BGr, 16. Januar 2024, 1C_45/2023, E. 5.3;
BGE 141 II 245 E. 2.1).
Wie bereits die Vorinstanz zutreffend festhielt regelt
diese Bestimmung nicht, wie die erforderlichen Nachweise (Art. 49a Abs. 2
Satz 2 und Abs. 3 BZO) durch eine Mobilfunknetzbetreiberin im
Einzelnen zu erbringen sind. Allerdings weisen die Beschwerdeführenden zu Recht
darauf hin, dass zur BZO eine publizierte Wegleitung vorliegt (Wegleitung zur
Bau- und Zonenordnung: Fassung gemäss Beschluss der Baukommission vom 16. Juli
2019, abrufbar unter:
www.kuesnacht.ch
à
Systematische Rechtssammlung
à
Nr. 700.2), welche zu Art. 49a
BZO folgende Erläuterung enthält:
Wird
ein Standort in einer tiefer priorisierten Zone gewählt, so ist im Baugesuch
pro Zone anhand von 10 abschlägigen Erwerbs- oder Mietanfragen im 400 m-Radius
nachzuweisen, dass der Antennenstandort trotz umfangreicher Bemühungen nur in
dieser Zone liegen konnte.
3.2
Bei
Art. 49a BZO
handelt es sich um kompetenzgemäss –
hier gestützt auf § 49a Abs. 3 erster Halbsatz PBG (VGr, 24. Januar
2013, VB.2010.00456, E. 5.1) – erlassenes kommunales Recht, dessen
Anwendung in erster Linie der kommunalen Bewilligungsbehörde obliegt. Stellen
sich bei der Anwendung solchen Rechts Auslegungsfragen, so ist deren
Beantwortung durch die Baubehörde der Gemeinde zu schützen, wenn sie als
vertretbar und nicht rechtsverletzend erscheint. Solche Entscheide dürfen daher
von den kantonalen Rechtsmittelinstanzen nur mit Zurückhaltung bzw. unter
gebührender Berücksichtigung der Entscheidgründe der Baubehörde überprüft
werden (vgl. zum Ganzen VGr, 27. März 2015, VB.2014.00232, E. 4.3).
Das Verwaltungsgericht nimmt bei der Überprüfung des Entscheids der Vorinstanz
eine Rechtskontrolle vor (VGr, 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2
und 4.3, sowie VGr, 21. August 2014, VB.2014.00295, E. 3.2, auch zum
Folgenden). Es hat zu prüfen, ob sich der Rekursentscheid unter
Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe als rechtmässig erweist.
Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem Verwaltungsgericht nicht zu (§ 50
Abs. 2 VRG; VGr, 29. März 2017, VB.2016.00592/598, E. 2.3).
Im vorliegenden Fall wirkt sich die eben dargestellte
Einschränkung der verwaltungsgerichtlichen Kognition auf die Beurteilung der
Frage aus, welche Anforderungen an die Durchführung und Dokumentation der
Standortevaluation und damit an die bereits erwähnten Nachweise gemäss Art. 49a
BZO zu stellen sind.
3.3
Das
Verwaltungsgericht musste sich bisher noch nie mit den Anforderungen an
Nachweise im Zusammenhang mit Prioritätenordnungen für Mobilfunkanlagen
befassen. Das Baurekursgericht erwog in zwei jüngeren Entscheiden – auf die
sich der angefochtene Entscheid ebenfalls abstützt – unter Berücksichtigung der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung in allgemeiner Weise, dass an solche
Nachweise keine übertriebenen Anforderungen gestellt werden dürften. Die
Mobilfunknetzbetreiberinnen hätten aber dennoch zumindest glaubhaft
nachzuweisen, dass aus funktechnischen Gründen keine prioritären Zonen zur
Verfügung stünden oder ein zwar funktechnisch geeigneter Standort in einer
prioritären Zone wegen mangelnder Akquisitionsmöglichkeit – d.
h., keine Miet- oder
Kaufmöglichkeit zu zumutbaren Bedingungen – nicht realisiert werden könne. Funktechnische
Gründe für einen bestimmten Standort könnten etwa mit entsprechenden
Abdeckungskarten und fehlende Akquisitionsmöglichkeiten etwa durch die Vorlage
eines Briefwechsels nachgewiesen werden (BRGE II Nrn. 0052–0054/2021 vom
23. März 2021 [= BEZ 2021 Nr. 17], E. 7.3 und 7.5, und BRGE II Nr. 0207/2022
vom 8. November 2022, E. 4.2, unter Hinweis auf BGE 138 II 173 [Urtenen-Schönbühl],
E. 6.5 und 6.6; BGr, 21. Mai 2012, 1C_51 und 71/2012 [Hinwil], E. 5.2;).
Zur Frage, wie bezüglich der Ermittlung von
Alternativstandorten vorzugehen ist und ob dabei insbesondere unbesehen auf den
in der Praxis angewandten 200-m-Radius abgestellt werden darf, entschied das
Baurekursgericht sodann, dass es mit Blick auf die Zielsetzung eines
Kaskadenmodells, Mobilfunkantennenanlagen von bestimmten Zonen möglichst
fernzuhalten, fraglich sei, ob ein Abstellen auf einen bestimmten, vom
geplanten Standort aus definierten Umkreis das richtige Vorgehen darstelle.
Sachgerechter erscheine vielmehr, ausgehend von Zonen höherer Prioritäten (in
Relation zur Zone, in welcher das konkrete Bauvorhaben geplant ist) zu prüfen,
ob in diesen Zonen Standorte verfügbar seien, die für die Versorgung des mit
der geplanten Anlage anvisierten Gebiets ebenfalls infrage kommen könnten. Erst
wenn dies nicht der Fall sei, was von den Mobilfunknetzbetreiberinnen nachzuweisen
sei, könne auf Zonen mit jeweils niedrigerer Priorität ausgewichen werden. Die
Frage, auf welches Gebiet sich dieser Nachweis zu beziehen habe, könne
jedenfalls nicht in allgemeingültiger Weise beantwortet werden; ihre
Beantwortung hänge vielmehr vom konkreten Einzelfall ab und habe unter
Berücksichtigung etwa des Zonenregimes oder des zu versorgenden Gebiets zu
erfolgen. Die Bewilligungsinstanz habe den konkreten Umständen angepasste
Nachweise von der jeweiligen Mobilfunknetzbetreiberin zu verlangen und ihren
diesbezüglichen Entscheid in nachvollziehbarer und überprüfbarer Weise zu
begründen. Diesbezüglich wies das Baurekursgericht darauf hin, dass ein
Suchkreis mit einem Radius von 200 m als recht klein erscheine und sich
aus funktechnischen Gründen nicht ohne Weiteres als zwingend erweise, zumal der
typische Versorgungsradius von Mobilfunksendeanlagen von der Art der Versorgung
abhänge und je nach Zellentyp durchaus auch über 200 m betragen könne.
Dabei hätten die Betreiberinnen auch im Rahmen einer Prioritätenregelung die
Möglichkeit, den Nachweis der funktechnischen Notwendigkeit eines bestimmten
Standortes zu erbringen, womit den durchaus berechtigten Anliegen Rechnung
getragen werde, dass Kaskadenmodelle und Prioritätenregelungen nicht dazu
führen dürften, die konzessionsmässige Mobilfunkversorgung zu behindern (BRGE
II Nr. 0207/2022 vom 8. November 2022, E. 4.2).
Diese Erwägungen der Vorinstanz sind überzeugend und
deshalb im Grundsatz auch dem vorliegenden Entscheid zugrunde zu legen.
3.4
In
Anwendung von Art. 49a BZO erwog die Baubehörde in der Baubewilligung vom
11. Oktober 2022 gestützt auf den Evaluationsbericht der Beschwerdegegnerin 1
vom 15. September 2022, dass die streitbetroffene Mobilfunkanlage der
Quartierversorgung diene, was sich aus der Versorgungskarte ergebe. Im
vorliegenden Fall sei aufgrund von funktechnischen Bedingungen ein Standort
ausserhalb der (nach der Prioritätenordnung) zulässigen Zonen erforderlich. Da
Reichweite und Kapazität eines Standorts begrenzt seien, müssten Mobilfunkanlagen
im zu versorgenden Gebiet stehen und in die bestehende Netzstruktur
eingegliedert werden. Daraus ergebe sich ein Suchkreis von etwa 200 m,
welcher fast ausschliesslich in übrigen Wohnzonen (d.
h. ausserhalb der Prioritätenordnung)
liege. Nur entlang der R-Strasse liege ein Bereich mit einer ungefähren Länge
von 990 m und einer Breite von etwa 70 m, welcher der 4.
Prioritätsstufe zugeordnet sei. Für diesen Bereich habe die
Mobilfunknetzbetreiberin keinen Standort akquirieren können. Das gelte auch für
die beiden Standorte an der N-Strasse 07 [recte: 08] und der R-Strasse 015
im Eigentum der Gemeinde Küsnacht, für welche die verwaltungsinternen
Abklärungen zum Zeitpunkt, als der Evaluationsbericht erstellt worden sei, noch
nicht abgeschlossen gewesen seien. Im Ergebnis sah die Baubehörde den Nachweis
als erbracht an.
Ergänzend lässt sich dem zugrunde liegenden
Evaluationsbericht vom 15. September 2022 entnehmen, dass am bestehenden Standort Q
die veralteten Antennen ausgewechselt werden müssten, da diese im Frequenzband
800 MHz nicht mehr tauglich seien. Bei der Planung eines Standorts werde
jeweils evaluiert, aus welchem Gebiet eine möglichst optimale Abdeckung erzielt
werden könne. Vom Standort Q würde in zwei Sektoren einerseits das Gebiet
der N-Strasse, der T-Strasse und der U-Strasse sowie anderseits das Gebiet der N-Strasse,
der Quartierstrasse "V" und der R-Strasse abgedeckt. Eine
Vergrösserung des Versorgungsgebiets sei mit dem Umbau nicht vorgesehen. Ein
möglicher Ersatz des Standorts Q dürfe sich aus funktechnischen Gründen in
einem Umkreis von höchstens 200 m von diesem befinden.
3.5
Die
Vorinstanz erachtete die Anforderungen an den Standortnachweis im Rahmen eines
Kaskadenmodells im Ergebnis als erfüllt. Im Bericht werde plausibel begründet,
dass die geplante Anlage nur der Quartierversorgung diene und dass zur
Versorgung dieses Gebiets nur Standorte der 4. Priorität entlang der R-Strasse,
nicht aber solche der 1. bis 3. Priorität in Betracht kommen würden.
Insbesondere ergebe sich aus der im Standortnachweis abgedruckten Karte des
abzudeckenden Gebiets, dass eine Versorgung vom hangabwärts liegenden Gebiet der
3. Priorität entlang der Eisenbahnlinie her nicht infrage kommen könne,
insbesondere weil dafür massiv höhere Sendeleistungen nötig wären, bei denen
die geltenden Grenzwerte im relativ dicht besiedelten Gebiet offensichtlich
nicht eingehalten werden könnten.
Fraglich sei am Standortnachweis hingegen, dass sich der
Bericht einerseits auf allgemeine Ausführungen dazu beschränke, weshalb aus
funktechnischen Bedingungen ein Standort ausserhalb der prioritären Zonen
erforderlich sei. Andererseits gehe daraus nicht klar hervor, weshalb nicht der
bestehende Standort S an der R-Strasse 04 ausgebaut werden könnte
oder aus welchen funktechnischen Gründen der Suchkreis auf 200 m vom
geplanten Standort aus beschränkt worden sei (a.
a.
O.,
E. 3.4, S. 11). Zu diesen fraglichen Punkten – weshalb man aus
funktechnischen Gründen auf einen Standort ausserhalb der prioritären Zonen
angewiesen sei und weshalb der Standort S nicht ausgebaut werden könne –
legten die heutigen Beschwerdegegnerinnen im vorinstanzlichen Verfahren weitere
Gründe dar, welche die Vorinstanz im Ergebnis überzeugten (a.
a.
O., E. 3.4, S. 13 ff.).
3.5.1
Hinsichtlich des Ausbaus des in einem Gebiet 4. Priorität liegenden Standorts S
erwog die Vorinstanz, das funktechnische Bedürfnis, die Anlagen am Standort S
mit einer kumulierten Sendeleistung von 1'600 W
ERP
und am geplanten Standort Q
mit einer kumulierten Sendeleistung von 995 W
ERP
als sogenannte Split-Site
zu betreiben, erachte sie als nachvollziehbar und plausibel dargelegt. Die zu
betreibenden Frequenzen ergänzten sich und die kumulierte Sendeleistung beider
Antennenstandorte würden sich in einer für die Quartierversorgung in Wohnzonen
üblichen Höhe bewegen. Als nachvollziehbar erachtete die Vorinstanz zudem, dass
die beiden Anlagen nicht zu weit auseinanderliegen könnten, da andernfalls die
gemeinsam zu erbringende Netzabdeckung funktechnisch nicht mehr gewährleistet
würde. Zum einen sei mit Blick auf die Hanglage, die dazu führe, dass der geplante
Standort Q gegenüber der prioritären Zone und dem bestehenden Standort S
erhöht liege, zu beachten, dass die Antennenanlage aus funktechnischen Gründen
auf einen Standort angewiesen sei, der das zu versorgende Gebiet möglichst
überrage. Zum anderen führten auch die Hauptstrahlrichtungen der Antennen dazu,
dass die Abdeckung desselben Gebiets bzw. ein funktionierendes Zusammenwirken
der beiden Standorte bei der Planung beider Anlagen entlang der durch ein prioritäres
Gebiet und von Norden nach Süden – und damit gleichgerichtet wie die Hauptstrahlrichtungen
– verlaufenden R-Strasse nur in einem sehr beschränkten Abschnitt überhaupt
möglich sei. Hinsichtlich des Ausbaus der bestehenden Anlage am Standort S
gehe aus dem Standortdatenblatt hervor, dass bei zwei Orten mit empfindlicher
Nutzung (OMEN) der Anlagegrenzwert bereits heute nahezu erreicht werde. Es sei
nicht zu beanstanden, dass deshalb ein weiterer Ausbau ausgeschlossen worden
sei, da an den Standortnachweis keine übertriebenen Anforderungen gestellt
werden dürften. Insbesondere sei auch nichts dagegen einzuwenden, dass die Baubehörde
von der Bauherrschaft nicht den Nachweis verlangt habe, dass keine anderen Projektvarianten
(höherer Masten, andere Ausrichtung Antennenmodule etc.) möglich seien, welche
die Grenzwerte einhalten würden (a.
a.
O.,
E. 3.4, S. 13 f.).
3.5.2
Bezüglich der geprüften, im Gebiet 4. Priorität gelegenen
Alternativstandorte stimmte die Vorinstanz den heutigen Beschwerdeführenden zu,
dass es zur Begründung der funktechnischen Notwendigkeit des Standorts Q –
insbesondere in der Zusammenwirkung mit dem Standort S – nicht richtig
sein könne, wenn ein Umkreis von 200 m
vom geplanten Standort
aus
in Betracht gezogen werde. Richtigerweise wäre mit einem funktechnisch
sinnvollen Radius vom Standort S aus nach Optionen zu suchen. Allerdings
würde sich ein so bestimmter Suchradius zwangsläufig mit dem vorliegend
gewählten Suchradius überschneiden, insbesondere betreffend die geprüften
Grundstücke. Die Baubehörde habe den Standortnachweis im Ergebnis deshalb als
genügend betrachten dürfen. Selbst wenn aus funktechnischer Sicht theoretisch noch
ein anderer Standort nördlich oder südlich des Standorts S bzw. des
geprüften Gebiets infrage kommen würde, könnte die Mobilfunknetzbetreiberin
aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach an den Nachweis keine
übertriebenen Anforderungen zu stellen seien, nicht verpflichtet werden,
sämtliche dieser Eigentümerschaften anzufragen. Eine solche Pflicht wäre mit
der Wirtschafts- und Informationsfreiheit nicht vereinbar.
Für den Standortnachweis müsse es genügen, wenn – wie
vorliegend im Ergebnis – eine gewisse Anzahl aus funktechnischer Sicht
potenziell infrage kommende Grundstücke geprüft worden sei. Nichts anderes ergebe
sich aus der Wegleitung zur Bau- und Zonenordnung, wonach pro Zone anhand von zehn
abschlägigen Erwerbs- oder Mietanfragen im 400-m-Radius nachzuweisen sei, dass
der Antennenstandort trotz umfangreicher Bemühungen nur in dieser Zone liegen könne.
Die im Rekursverfahren dargelegten Bemühungen beurteilte die Vorinstanz
insgesamt als genügend. Die Mobilfunknetzbetreiberin habe neun Grundeigentümerschaften
angefragt, welche allesamt kein Interesse an der Zurverfügungstellung ihrer
Grundstücke für eine Mobilfunkanlage gehabt hätten. Eine Nichtreaktion sei
zulässigerweise als Absage gewertet worden. Die Baubehörde habe sodann
gemeindeintern Abklärungen zu zwei weiteren Standorten durchgeführt, wobei
materiell nichts dagegen spreche, dass die Gemeinde die beiden Grundstücke
nicht zur Verfügung gestellt habe. Ebenso wenig sei zu beanstanden, dass die Gemeinde
Küsnacht das unbebaute Grundstück Kat.-Nr. 09, welches im Rahmen des
Rechtsmittelverfahrens gestützt auf Vorbringen der Rekurrierenden als
zusätzlicher Alternativstandort geprüft worden sei, nicht zur Verfügung
gestellt habe. Auch wenn die Gemeinde grundsätzlich verpflichtet sei, die
Durchsetzung von Art. 49a BZO durch die Zurverfügungstellung
gemeindeeigener Grundstücke zu fördern, habe sie ebenso die Pflicht, jeweils
betroffene Interessen gegeneinander abzuwägen. Dass die Gemeinde das Interesse
daran, ein unbebautes Grundstück künftig sinnvoll mit einem Wohngebäude zu
überbauen, höher gewichtet als das Interesse an der Erstellung einer
freistehenden Mobilfunkanlage auf einem solchen Grundstück, um den Anliegen von
Art. 49a BZO zur Durchsetzung zu verhelfen, sei nicht zu bemängeln. Im
Ergebnis hätten die drei kommunalen Grundstücke als Alternativstandorte ausgeschlossen
werden dürfen. Den Alternativstandort an der R-Strasse 010 erachtete die
Vorinstanz als zumindest theoretisch möglichen Standort, der noch näher hätte
abgeklärt werden können. Darauf habe jedoch verzichtet werden können, da die
Vorinstanz den Nachweis mangelnder Alternativstandorte mit der Prüfung und dem
nachvollziehbaren Ausschluss von zwölf bzw. – mit dem zusätzlich im
Rekursverfahren geprüften Standort auf dem Grundstück Kat.-Nr. 09 – dreizehn
Standorten im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums plausiblerweise als
rechtsgenügend betrachten durfte. Gleicherweise sei es nachvollziehbar und
rechtsgenügend, dass die Baubehörde nicht weitere Nachweise verlangt oder
weitere gemeindeeigene Grundstücke im Gebiet 4. Priorität als
Alternativstandorte geprüft habe (a.
a.
O.,
E. 3.4, S. 14 ff.).
3.6
Die
Anforderungen an den Standortnachweis hängen einerseits vom räumlichen Umfang,
in welchem Alternativstandorte zu evaluieren sind ("Suchkreis" bzw.
vorzugsweise Suchperimeter), und andererseits von der Intensität der
Standortevaluation (Umfang der Suchbemühungen) in diesem Perimeter ab. Die
diesbezüglich in der Wegleitung zur BZO genannten Konkretisierungen –
einerseits ein Suchkreisradius von 400 m und andererseits die Vorlage von
10 abschlägigen Erwerbs- oder Mietanfragen – haben nicht
rechtsverbindlichen, sondern lediglich wegleitenden Charakter und sind deshalb
nicht starr, sondern angemessen auf den konkreten Einzelfall anzuwenden. So
kann unter Umständen ein Suchkreisradius von 400 m an einem konkreten
Standort aus mobilfunktechnischen Gründen zu weiträumig sein. So hat das
Bundesgericht jüngst einen Perimeter von 200 m zwar als eher klein
bezeichnet, diesen jedoch aus funktechnischen Gründen im konkreten Fall als
haltbar betrachtet (BGr, 16. Januar 2024, 1C_45/2023, E. 4.5.2).
Ebenso kann es sein, dass 10 funktechnisch geeignete Standorte in einer
prioritären Zone gar nicht ermittelt werden können. Wo sich die
Beschwerdeführenden auf eine strikte Anwendung der Kriterien aus der Wegleitung
berufen und ihre Verletzung rügen, ist ihnen deshalb von vornherein nicht zu
folgen.
3.6.1
Ausgangspunkt für die Suche von Antennenstandorten muss das zu versorgende
Gebiet sein. Da gemäss Art. 49a Abs. 1 BZO Mobilfunkanlagen mit
Standorten ausserhalb der Industrie- und Gewerbezone nur der Quartierversorgung
dienen dürfen, ist auch die Ausdehnung des zu versorgenden Gebiets zwangsläufig
beschränkt. Auch wenn die Beschwerdeführenden der Ansicht sind, es handle sich
um ein grösseres Quartier, das mit der geplanten Anlage versorgt werden soll,
machen sie zu Recht nicht geltend, dass vorliegend von einer Anlage für die
kommunale Versorgung auszugehen wäre.
Das eingangs beschriebene Kaskadenmodell knüpft an
verschiedene Zonentypen der Nutzungsplanung an. Die räumliche Verteilung und
die Ausdehnung der prioritären Zonen auf dem Gemeindegebiet folgten bei ihrer
Festsetzung nutzungsplanerischen Überlegungen. Funktechnische Erfordernisse
werden bei der Ausscheidung der jeweiligen Zonen nicht berücksichtigt, was
planungsrechtlich auch nicht vorgesehen ist (vgl. §§ 48 ff. PBG). Je
nach funktechnischen Erfordernissen für die Versorgung eines Gebietes, die auch
von topografischen Gegebenheiten abhängen, können Mobilfunkstandorte in
prioritären Gebieten von vornherein nicht infrage kommen. Die
nutzungsplanerische Grundlage des Kaskadenmodells und die davon unabhängigen
physikalischen Gesetzmässigkeiten der Mobilfunkausbreitung sowie die gebotene
Einhaltung der umweltschutzrechtlichen Grenzwerte bringen es mit sich, dass ein
Kaskadenmodell die angestrebte Freihaltung der Wohnzonen von visuell sichtbaren
Mobilfunkantennen nicht ohne Weiteres gewährleisten kann.
3.6.2
Im vorliegenden Fall wird der Suchperimeter zunächst durch den
funktechnischen Umstand bestimmt, dass der geplante Standort Q den
bestehenden Standort S ergänzen soll. Während am Standort S der
Frequenzbereich 1800–2600 MHz in Betrieb ist, sollen am streitbetroffenen Standort Q
die Frequenzbereiche 700–900 MHz und 3600 MHz betrieben werden. Dass erst alle
erwähnten Frequenzbereiche zusammen einen in funktechnischer Hinsicht
vollständigen Mobilfunkstandort ergeben, bestreiten die Beschwerdeführenden zu
Recht nicht, auch wenn sie den Standort S für sich allein für
"funktionstüchtig" halten. Letzteres mag für den an diesem Standort
betriebenen Frequenzbereich zutreffen.
Die Beschwerdeführenden bringen zwar wie schon im
vorinstanzlichen Verfahren vor, dass der bestehende Standort S mit den
Frequenzbereichen 700–900 MHz und 3600 MHz hätte ergänzt und mithin ausgebaut
werden können. Bereits die Vorinstanz verneinte die Möglichkeit eines Ausbaus
unter Berücksichtigung des Standortdatenblatts für diese Mobilfunkanlage, da
der Anlagegrenzwert an zwei OMEN bereits heute nahezu erreicht werde. Zudem
dürften an den Standortnachweis keine übertriebenen Anforderungen gestellt
werden. Die Beschwerdegegnerin 1 weist diesbezüglich zu Recht darauf hin,
dass bei einem Ausbau des Standorts bzw. einer Ergänzung mit den
Frequenzbändern 700–900 MHz und 3600 MHz der Grenzwert der Anlage von
6,0 V/m auf 5,0 V/m sinken würde (Anhang 1 Ziff. 64 der
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV]). Zur
Einhaltung der Grenzwerte an den OMEN wären nach plausibler Darstellung der Beschwerdegegnerin 1
für den Standort S baulich-konstruktive Vorkehrungen (höherer Sendemast
und möglicherweise statische Verstärkung des Dachs) erforderlich. Wäre die
Beschwerdegegnerin im erst- bzw. vorinstanzlichen Verfahren dazu angehalten
worden, die Machbarkeit des Ausbaus nachzuweisen, wäre eine solche
Anforderungen im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als übertrieben
zu beurteilen. Auch diesbezüglich ist der Vorinstanz zu folgen.
3.6.3
Da es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erster Linie Sache der
Mobilfunknetzbetreiberinnen ist, ihre Mobilfunknetze zu planen und die
geeigneten Antennenstandorte hierfür auszuwählen (vgl. BGr, 16. Januar
2024, 1C_45/2023, E. 5.3, mit weiteren Hinweisen), ist von dieser Aufgabe
der Netzplanung auch die Aufteilung der Frequenzbereiche auf verschiedene
Standorte mitumfasst (Betrieb von sogenannten Split-Sites). Dass die
Beschwerdeführenden den Betrieb solcher Split-Sites aus raumplanerischen
Gründen für nicht erstrebenswert halten, ändert daran nichts. Die Einhaltung
der Anlagegrenzwerte unter Berücksichtigung der massgelblichen OMEN kann eine
solche Aufteilung jedenfalls erforderlich machen. Die Beschwerdegegnerin 1
legt diesbezüglich schlüssig dar, dass der ergänzende Standort Q zwar nahe
am Standort S liegen muss, aber nicht so nahe, dass die Sendeleistungen
der beiden Standorte zusammenzurechnen sind (vgl. Anhang 1 Ziff. 62 NISV),
was bei den massgeblichen OMEN zu Überschreitungen des Anlagegrenzwerts führen
könnte. Dass deshalb der Suchperimeter für den Antennenstandort für die
ergänzenden Frequenzbänder vom bestehenden Standort S abhängt, ist ohne Weiteres
nachvollziehbar und durfte von der Vorinstanz ohne Rechtsverletzung
berücksichtigt werden.
Mit der Vorinstanz ist angesichts des zulässigen
Split-Site-Betriebs davon auszugehen, dass Ausgangspunkt zur Bestimmung des
Suchperimeters im vorliegenden Fall der bestehende Standort S bildet
(Grundstück Kat.-Nr. 06), was auch die Beschwerdegegnerin 1 einräumt.
Weiter ist der Vorinstanz auch darin zu folgen, dass sich der Suchperimeter
sodann in erster Linie nach der nächstliegenden Zone höherer Prioritäten im
Sinne des Kaskadenmodells richtet. In dieser Zone ist zu prüfen, ob Standorte
verfügbar sind, die für die Versorgung des mit der geplanten Anlage abzudeckenden
Gebiets ebenfalls infrage kommen. Im vorliegenden Fall liegt der Standort S
bzw. das Grundstück Kat.-Nr. 06 in einem beidseitig der R-Strasse nach
Norden und nach Süden verlaufenden Korridor eines Gebiets der 4. Priorität
im Sinne von Art. 49a Abs. 2 BZO (Gebiet mit besonderer
Nutzungsanordnung gemäss Art. 34 Abs. 2 BZO ["Wohnschutz"
mit Mindestwohnanteil]). Dieser Korridor begrenzt den Suchperimeter in einem
ersten Schritt. Auch die Beschwerdeführenden gehen davon aus und machen zu
Recht nicht geltend, dass weitere Gebiete noch höherer Priorität zu
berücksichtigen wären. Zwar erstreckt sich der Suchperimeter aufgrund seiner
Nord-Süd-Ausrichtung über die gesamte Länge des Versorgungsgebiets. Er wird
jedoch – in einem zweiten Schritt – nach Norden und Süden aufgrund der bereits
erwähnten funktechnischen Ausgangslage dadurch begrenzt, dass der gesuchte
Standort den bestehenden Standort S ergänzen soll und deshalb in dessen
Nähe liegen muss. Eine Ausdehnung des Suchperimeters von 200 m in
nördlicher und südlicher Richtung erscheint in diesem Zusammenhang als
schlüssig. Obwohl im Standortnachweis der Standort Q als Ausgangspunkt
gewählt wurde, um den "Suchkreis" abzutragen, ergibt sich aufgrund
der beschriebenen Lage und Ausdehnung des Gebiets der 4. Priorität in
Verbindung mit dem Umstand, dass die beiden Standorte mehr oder weniger eine
Ost-West-Abweichung aufweisen, ein weitgehend deckungsgleicher Suchperimeter
innerhalb dieses Prioritätsgebiets, was bereits im angefochtenen Entscheid
richtigerweise so festgehalten wurde.
3.6.4
Während des Bewilligungsverfahrens sowie im Rekursverfahren sind im
vorstehend beschriebenen Suchperimeter insgesamt 14 alternative Standorte
auf ihre Verfügbarkeit bzw. Eignung geprüft worden: zehn durch die Beschwerdegegnerin 1,
wobei bei neun eine Anfrage an die Eigentümerschaft erfolgte und einer wegen
funktechnischer Gründe verworfen wurde (R-Strasse 010), zwei durch die Beschwerdegegnerin 2
(R-Strasse 015 und N-Strasse 08) und zwei im Rekursverfahren (R-Strasse 04
[Standort S] und Grundstück Kat.-Nr. 09).
Den Akten lässt sich bezüglich dieser Standorte nichts
entnehmen, was die durchgeführte Standortevaluation und ihr Ergebnis als
rechtlich nicht vertretbar erweisen würde. So ist es insbesondere nicht zu
beanstanden, wenn auch die Vorinstanz bezüglich der Standorte, bei denen die
Anfragen der Beschwerdegegnerin 1 nicht beantwortet wurden, von einer
Absage der Eigentümerschaft ausging und die Beschwerdegegnerinnen dahingehend
schützte, auch wenn kein eigentlicher Briefwechsel vorgelegt wurde. Ungeachtet
der Frage, ob die Gemeinde die Durchsetzung von Art. 49a BZO durch die
Zurverfügungstellung von gemeindeeigenen Grundstücken und Gebäuden zu fördern
hat, wie das die Vorinstanz erwog, führte die Interessenabwägung im
vorliegenden Fall bezüglich des Grundstücks Kat.-Nr. 09 zu einem
nachvollziehbaren Ergebnis. Es liegt auf der Hand, dass ein Grundstück mit
einer bestehenden freistehenden Mobilfunkanlage sowohl schwerer zu veräussern
als auch zu bebauen ist.
Zudem ist entscheidend, dass nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung die Umsetzung eines Kaskadenmodells die Mobilversorgung nicht
übermässig behindern darf (BGE 138 II 173 E. 6.6). Deshalb haben die
Beschwerdeführenden keinen Anspruch darauf, dass jeder denkbare Standort im
Suchperimeter geprüft wird, was auch für den Standort an der R-Strasse 010
gilt, der zwar nur rund 160 m vom Standort S entfernt ist und deshalb
als Standort für die ergänzende Anlage infrage kommen könnte. Wenn die Beschwerdegegnerin 1
im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ausführt, dass statische Gründe und
Schwierigkeiten bei der Abschirmung gegen den Standort sprachen, ist das trotz
der gegenteiligen, nicht weiter begründeten Auffassung der Beschwerdeführenden
glaubhaft. Weitere Anstrengungen waren deshalb im vorliegenden Fall nicht zu
erbringen.
Wenn die Beschwerdeführenden im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren nochmals auf vier Standorte hinweisen hilft ihnen das nichts; die
erwähnten Standorte sind aufgrund ihrer hohen Entfernung vom Standort S
(rund 330 bis 740 m) im Lichte der vorstehenden Ausführungen (E. 3.6.3)
nicht als Alternativen geeignet und durften deshalb von den Vorinstanzen zu
Recht ausser Acht gelassen werden.
3.7
Im
Ergebnis ist die Beurteilung der Baubewilligungsbehörde mit den im
Rekursverfahren nachgereichten Ergänzungen zur Standortevaluation für die
streitbetroffene Mobilfunkanlage nicht zu beanstanden, was bereits die
Vorinstanz zutreffend erkannte. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die
Verfahrenskosten den unterliegenden Beschwerdeführenden unter solidarischer
Haftung für den Gesamtbetrag aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
§ 13 Abs. 2 und § 14 VRG). Sie haben von vornherein keinen
Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdegegnerin 2 steht praxisgemäss keine Parteientschädigung zu,
wenn ihr – wie hier – kein besonderer Aufwand entstanden ist (vgl. VGr, 8. September
2022, VB.2022.00130, E. 4.2).
Hingegen sind die
Beschwerdeführenden zu verpflichten, der obsiegenden privaten
Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung zu entrichten (§ 17
Abs. 2 lit. a und Abs. 3 VRG). Als angemessen erweisen sich Fr. 2'000.-.
Der Antrag auf Parteientschädigung kann jederzeit während des Verfahrens
gestellt werden (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 17 N. 16) und ist mithin – anders als die
Beschwerdeführenden geltend machen – nicht verspätet. Dass sich die private
Beschwerdegegnerin durch den unternehmenseigenen Rechtsdienst vertreten lässt,
schliesst die Zusprechung einer Parteientschädigung nicht aus, zumal hier zur
rechtsgenügenden Darlegung des Sachverhalts besonderer Aufwand im Rahmen von
vier Eingaben erforderlich war (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 40
und N. 47 ff.).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    355.--
Zustellkosten,
Fr. 4'355.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung zu je
einem Siebtel auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer
Haftung verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach
Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).