zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00233 · 2003-08-22 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin und Zulassung als Leistungserbringerin | Zulassung als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung: Die Verweigerung der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden (E. 1a). Für die gegen die Verweigerung der Zulassung der Beschwerdeführerin als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung gerichtete Beschwerde ist das Sozialversicherungsgericht zuständig (E. 1b). Die Voraussetzungen einer Kompetenzattraktion sind nicht erfüllt (E. 1c), weshalb nur die Abweisung des Gesuchs um Erteilung einer Praxisbewilligung behandelt wird (E. 1d). Der Inhaber einer Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit hat zwei Möglichkeiten: er erbringt Leistungen nach KVG und rechnet entsprechend ab oder er gibt eine Ausstandserklärung ab. Da der Bundesrat einen Zulassungsstopp für Leistungserbringer verordnet hat, ist es zulässig, für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung die Abgabe einer Ausstandserklärung zu verlangen (E. 2). Eine Überweisung der übrigen Beschwerdeanträge an den Regierungsrat oder das Sozialversicherungsgericht ist vorliegend nicht notwendig (E. 3). Kosten und Entschädigung (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2003 VB.2003.00233
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2003 VB.2003.00233
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2003 VB.2003.00233

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00233
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2003.00233
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin und Zulassung als Leistungserbringerin
Zulassung als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung:
Die Verweigerung der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden (E. 1a). Für die gegen die Verweigerung der Zulassung der Beschwerdeführerin als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung gerichtete Beschwerde ist das Sozialversicherungsgericht zuständig (E. 1b). Die Voraussetzungen einer Kompetenzattraktion sind nicht erfüllt (E. 1c), weshalb nur die Abweisung des Gesuchs um Erteilung einer Praxisbewilligung behandelt wird (E. 1d). Der Inhaber einer Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit hat zwei Möglichkeiten: er erbringt Leistungen nach KVG und rechnet entsprechend ab oder er gibt eine Ausstandserklärung ab. Da der Bundesrat einen Zulassungsstopp für Leistungserbringer verordnet hat, ist es zulässig, für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung die Abgabe einer Ausstandserklärung zu verlangen (E. 2). Eine Überweisung der übrigen Beschwerdeanträge an den Regierungsrat oder das Sozialversicherungsgericht ist vorliegend nicht notwendig (E. 3). Kosten und Entschädigung (E. 4).
Stichworte:
ARZT
AUSSTAND
BERUFSAUSÜBUNG
BEWILLIGT
KOMPETENZATTRAKTION
PRAXISBEWILLIGUNG
ZULASSUNGSSTOPP
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 7 aGesundheitsG
Art. 44 KVG
Art. 44 lit. II KVG
Art. 55 lit. a KVG
§ 2 lit. e SozversG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Mit Eingabe vom 16. August 2002 ersuchte Dr. med. A die
Gesundheitsdirektion gestützt auf § 7 in Verbindung mit § 8 und 16
des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG; LS 810.1) um eine
Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit; gleichzeitig ersuchte sie
die Direktion gestützt auf das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die
Krankenversicherung (SR 832.10) um Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung; sie verband diesen zweiten Antrag
mit dem Eventualbegehren, es sei in einem förmlichen Entscheid festzustellen,
dass die Höchstzahl der Leistungserbringer gemäss Anhang 1 der Verordnung des
Bundesrats über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur
Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 3. Juli
2002 (ZulassungsstoppV; SR 832.103) ausgeschöpft sei (Höchstzahl von 173
Leistungserbringern der Chirurgie), weshalb der Gesuchstellerin unmittelbar bei
Freiwerden einer Bewilligung diese zu übertragen sei. Die Gesundheitsdirektion
entschied über diese Begehren mit Verfügung vom 20. März 2003.
II. Dagegen erhob Dr. med. A am 28. April 2003 einerseits
Beschwerde an das Verwaltungsgericht (VB.2003.00159) und anderseits Rekurs an
den Regierungsrat (Nr. 1031/2003). Am 22. Mai 2003 berichtigte die
Gesundheitsdirektion ihre Verfügung vom 20. März 2003. Gemäss der berichtigten
Fassung wies sie das Gesuch um Erteilung einer Praxisbewilligung ab (Disp.
Ziff. I); ebenso wies sie den Antrag auf Zulassung als Leistungserbringerin
zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung sowie das in diesem
Zusammenhang eventualiter gestellte Feststellungsbegehren ab (Disp.
Ziff. II und III). Als zulässige Rechtsmittel bezeichnete sie die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Disp. Ziff. I bzw. den Rekurs
an den Regierungsrat gegen Disp Ziff. II und III (Disp. Ziff. V und
VI).
Hierauf schrieb der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts das
Beschwerdeverfahren VB.2003.00159 am 26. Mai 2003 als gegenstandslos geworden
ab.
III. Gegen die berichtigte Verfügung der Gesundheitsdirektion
vom 20. März/22. Mai 2003 erhob Dr. med. A am 23. Juni 2003 erneut einerseits
Beschwerde an das Verwaltungsgericht (VB.2001.00233) und anderseits Rekurs an
den Regierungsrat (Nr. 1635/2003). In der Beschwerde beantragte sie nicht
nur die Erteilung der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit,
sondern entgegen der Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Entscheid wiederum
auch die Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
sowie eventualiter den schon mit der früheren Beschwerde angestrebten
Feststellungsentscheid; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der
Beschwerdegegnerin.
Mit Präsidialverfügung vom 1. Juli 2003 wurde der
Beschwerdegegnerin Frist zur Einreichung einer Beschwerdeantwort, insbesondere
zur Frage der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit angesetzt. Gleichzeitig
wurden – dies in Erneuerung einer gleichlautenden Aufforderung im früheren
Verfahren VB.2003.00159 – das Sozialversicherungsgericht und der Regierungsrat
als möglicherweise konkurrierende Rechtsmittelinstanzen eingeladen, zur Frage
der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit Stellung zu nehmen.
Die Gesundheitsdirektion beantragte dem Gericht am 11. Juli
2003, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Sie äusserte
sich dabei nicht näher zur Frage der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit.
Sie beantragte jedoch Sistierung des Beschwerdeverfahrens, falls das
Verwaltungsgericht die Beschwerdeanträge betreffend Zulassung zur Tätigkeit zu
Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung materiell behandle. Eine
Sistierung rechtfertige sich deswegen, weil zur Zeit eine staatsrechtliche
Beschwerde des Verbandes schweizerischer Assistenz- und Oberärzte sowie eines
einzelnen Arztes gegen die neue bundesrechtliche und ergänzende
kantonalrechtliche Regelung des sogenannten Zulassungsstopps vor Bundesgericht
pendent sei (2P.305/2002).
Die Staatskanzlei stellte dem Verwaltungsgericht am 4. Juli
2003 ihre gleichentags getroffene Verfügung zu, wonach die beiden
Rekursverfahren Nrn. 1031 und 1635/2003 vereinigt und bis zum Abschluss des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sistiert würden. Zur Frage der
verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit äusserte sie sich nicht.
Das Sozialversicherungsgericht äusserte sich mit Schreiben vom
21. Juli 2003, es gehe aus näher dargelegten Gründen "eher davon
aus", dass § 2 lit. e des Gesetzes über das
Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 in der Fassung vom 13. Juni 1999
(SozversG; LS 212.81, OS 55, 436) keine Zuständigkeit dieses Gerichts bei
Streitigkeiten gemäss Art. 55a KVG begründe.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden
gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden sowie gegen
Anordnungen der Baurekurskommissionen, soweit nicht dieses oder ein anderes
Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als
endgültig bezeichnet. Für Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der
Gesundheitspflege im Sinn von § 7 GesundheitsG ergibt sich weder aus dem
Verwaltungsrechtspflegegesetz noch aus einem anderen Erlass eine abweichende
Zuständigkeit. Für derartige Bewilligungsstreitigkeiten ist daher gestützt auf
§ 41 VRG unstreitig das Verwaltungsgericht zuständig. Dabei können
diesbezügliche Bewilligungsentscheide der Gesundheitsdirektion abweichend von
der zwei Rechtsmittelinstanzen vorsehenden Grundordnung von § 19 ff. VRG
gestützt auf die Ausnahmebestimmung in § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG
unmittelbar beim Verwaltungsgericht angefochten werden, das in solchen Fällen
als erste und einzige kantonale Rechtsmittelinstanz wirkt. Das
Verwaltungsgericht ist – unter Vorbehalt von Überlegungen der
Kompetenzattraktion, welche allenfalls eine abweichende Lösung rechtfertigen
könnten (dazu E. 1c) – zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde jedenfalls
insoweit zuständig, als damit die Verweigerung der Bewilligung zur
selbständigen ärztlichen Tätigkeit nach § 7 GesundheitsG in Verbindung mit
§ 1 der kantonalen Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 (LS 811.11) angefochten
wird (Beschwerdeantrag 1).
b) Die Beschwerde richtet sich auch dagegen, dass die
Gesundheitsdirektion die Zulassung der Beschwerdeführerin als
Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
sowie den in diesem Zusammenhang gestellten Eventualantrag auf Erlass eines
Feststellungsentscheids abgelehnt hat (Beschwerdeanträge 2a und 2b). Die
Verweigerung dieser schon vor Gesundheitsdirektion gestellten Anträge stützt
sich auf die bundesrechtliche Regelung des sogenannten Zulassungsstopps
(Art. 55a KVG in der Fassung vom 24. März 2000, in Kraft seit 1. Januar
2001 in Verbindung mit der ZulassungsstoppV vom 3. Juli 2002, in Kraft seit 4.
Juli 2002), welche im Kanton Zürich mit der Einführungsverordnung vom 23.
Oktober 2002 (LS 832.14; rückwirkend ebenfalls auf 4. Juli 2002 in Kraft
gesetzt) umgesetzt worden ist. Streitigkeiten über die Anwendung des Zulassungsstopps
fallen gestützt auf § 2 lit. e SozversG (Fassung vom 13. Juni 1999)
in die Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts. Das ergibt sich schon aus
dem Wortlaut dieser Bestimmung, wonach das Sozialversicherungsgericht
"Beschwerden betreffend die Anwendung des Bundesgesetzes über die
Krankenversicherung" behandelt.
Aus der Entstehungsgeschichte dieser Neufassung vom 13. Juni
1999 lässt sich entgegen der Meinung des Sozialversicherungsgerichts keine
andere Auslegung ableiten. Viel­mehr spricht die Entstehungsgeschichte gerade
für
eine dem Wortlaut der Bestimmung entsprechende Auslegung. Gemäss ursprünglicher
Fassung von § 2 lit. e SozversG (OS 52, 420) beurteilte das
Sozialversicherungsgericht Beschwerden nach Art. 30
bis
des
Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 13. Juni 1911 (aKVG; BS 8,
281), wobei nach Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung
vom 18. März 1994 in der Zürcher Gesetzessammlung (LS) in einer Fussnote
festgehalten wurde, dass anstelle von Art. 30
bis
aKVG
Art. 86 KVG getreten sei. Gemäss Art. 86 Abs. 1 KVG (AS 1995,
1328) in der früheren Fassung, welche bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes
vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozial­ver­si­che­r­ungs­rechts
(ATSG; SR 830.1) am 1. Januar 2003 galt (vgl. die seither geltende
entsprechende Regelung in Art. 56 ATSG), konn­­te gegen
Einspracheentscheide des
Versicherers
Beschwerde bei dem vom Kanton
bezeichneten Versicherungsgericht erhoben werden. Aufgrund dieser damaligen
Regelung stellte sich in der Praxis die Frage, ob Streitigkeiten betreffend das
Versicherungsobligatorium (Art. 6 KVG) und betreffend Prämienverbilligung
(Art. 65 KVG) durch das Verwaltungsgericht oder das Sozial­versicherungsgericht
zu behandeln seien. Das Verwaltungsgericht trat auf diesbezügliche Beschwerden
nicht ein und überwies sie dem Sozialversicherungsgericht (RB 1998
Nr. 23). In den Erwägungen wies es dem Umstand, dass es sich nicht um
Streitigkeiten mit Versicherern, sondern mit den für die Durchsetzung des Versicherungsobligatoriums
bzw. die Gewährung von Prämienverbilligungen zuständigen Behörden handelte,
kein ausschlaggebendes Gewicht zu. Zur Vermeidung eines negativen
Kompetenzkonflikts wurden die betreffenden Verfahren vor dem
Sozialversicherungsgericht sistiert. Der Kantonsrat bereitete gestützt auf
§ 4 SozversG einen Beschluss vor, der eine eindeutige Rechtsgrundlage für
die Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts in derartigen Fällen schaffen
sollte. Dabei wurde zunächst entsprechend einem gemeinsamen Vorschlag von Sozialversicherungsgericht
und Verwaltungsgericht eine Fassung vorgesehen, wonach das
Sozialversicherungsgericht "Beschwerden nach Art. 6, 65 und 86 des
Bundesgesetzes über die Krankenversicherung" beurteile (vgl. Schreiben des
Verwaltungsgerichts und des Sozialversicherungsgerichts vom 19. Oktober 1998 an
das Büro des Kantonsrats). In der Folge wurde jedoch auf Anregung der
kantonsrätlichen Kommission zur Beratung des Einführungsgesetzes zum KVG dieser
Vorschlag zurückgezogen und durch einen neuen Vorschlag ersetzt, wonach das
Sozialversicherungsgericht "über Beschwerden betreffend die Anwendung des
Bundesgesetzes über die Krankenversicherung" entscheidet (vgl. Schreiben
des Sozialversicherungsgerichts und des Verwaltungsgerichts vom 23. November
1998). Mit dieser weiteren Fassung sollten künftige Kompetenzkonflikte auch in
anderen die Anwendung des KVG betreffenden Fällen vermieden werden. Der
Kantonsrat übernahm den Vorschlag und fasste gestützt auf § 4 SozversG an
der Sitzung vom 7. Dezember 1998 einen entsprechenden Beschluss (Prot. KR
[1995-99], S. 14'568 ff.). In der Folge wurde diese Regelung bei Erlass
des Einführungsgesetzes zum KVG (EG KVG; LS 832.01) in das Gesetz über das
Sozialversicherungsgericht (Neufassung von § 2 lit. e SozversG)
integriert (vgl. § 32 EG KVG; OS 55, 436).
Aufgrund der Entstehungsgeschichte der heutigen Fassung von
§ 2 lit. e SozversG ist diese Bestimmung entsprechend ihrem Wortlaut
dahin auszulegen, dass in jenen Streitigkeiten betreffend die Anwendung des
KVG, über die ein kantonales Gericht zu entscheiden hat, das
Sozialversicherungsgericht und nicht das Verwaltungsgericht zuständig ist. Das
trifft auf den vorliegenden Fall zu. Daran vermag der Umstand, dass an dieser
Streitigkeit weder ein Versicherungsnehmer noch ein Versicherer (vgl.
Art. 11 ff. KVG), sondern ein Leistungserbringer (vgl. Art. 35
Abs. 2 lit. a KVG) und eine Behörde beteiligt ist, nichts zu ändern.
Ebenso lässt sich wider die Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts bzw.
für jene des Verwaltungsgerichts einwenden, dass gemäss Art. 53 KVG gegen
Beschlüsse der Kantonsregierung betreffend Spitallisten, Tarife und Preise die
Beschwerde an den Bundesrat zulässig ist; es handelt sich dabei durchwegs um
Fälle, in denen ohnehin kein kantonales Gericht zu entscheiden hat. Letzteres
trifft jedoch im vorliegenden Fall zu. In Streitigkeiten betreffend die
Anwendung von Art. 55a KVG ist nicht die Beschwerde an den Bundesrat
zulässig, sondern gestützt auf Art. 128 des Bundesrechtspflegegesetzes vom
16. Dezember 1943/4. Oktober 1991 (OG; SR 173.110) die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidgenössische Versicherungsgericht (vgl.
Erläuterungen des Bundesamts für Sozialversicherung zur Umsetzung von
Art. 55a KVG, S. 6, im Folgenden: Erläuterungen). Es erscheint daher auch
unter diesem Gesichtswinkel (Regelung des Rechtsschutzes auf Bundesebene)
durchaus sachgerecht, wenn diesbezügliche letztinstanzliche kantonale Entscheide
nicht vom Verwaltungsgericht, sondern vom Sozialversicherungsgericht zu treffen
sind. Nach der kantonalen zürcherischen Regelung ist das Verwaltungsgericht
nicht Vorinstanz des Eidgenössischen Versicherungsgerichts. Wie angemerkt
werden kann, soll laut Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 30.
April 2003 (ABl Nr. 21 vom 23. Mai 2003, S. 633 ff.) in der laufenden
Revision des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht dessen Zuständigkeit
allgemein auf dem Gebiete des Sozialversicherungsrechts durch Neufassung des
Ingresses von § 2 SozversG noch offener formuliert werden.
c) Es fragt sich, ob sich die verwaltungsgerichtliche
Zuständigkeit für Streitigkeiten betreffend den Zulassungsstopp mit
Überlegungen der Kompetenzattraktion begründen lassen. Letztere dient dazu,
eine Spaltung der Zuständigkeiten in Streitigkeiten über verschiedene Fragen oder
Anfechtungsobjekte, zwischen denen ein enger Sachzusammenhang besteht, zu
vermeiden (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S.
95 f.; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 772 ff.). Mit
dieser Zielsetzung kann eine Kompetenz­attraktion auch verhindern, dass eine
Behörde, will sie bezüglich einer sich stellenden fremd­rechtlichen Frage den
Entscheid nicht vorläufig aussetzen, zu deren vorfrageweisen Beurteilung
gezwungen ist (zum Entscheid über Vorfragen vgl. Gygi, S. 96 f.; Ulrich Häfelin/Georg
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 58 ff.; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 1 N. 30 ff.).
Zwischen der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen
Tätigkeit und dem Entscheid darüber, ob der betreffende Arzt trotz des
Zulassungsstopps zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig
werden dürfe, besteht wohl ein sachlicher Zusammenhang. Dieser ist jedoch nicht
derart eng, dass eine Kompetenzattraktion zwingend geboten wäre. Beim
erstgenannten Entscheid geht es ausschliesslich um gesundheitspolizeiliche
Anforderungen, deren Durchsetzung die Bewilligungspflicht nach §§ 7 ff. GesundheitsG
dient (vgl. Tomas Poledna/Brigitte Berger, Öffentliches Gesundheitsrecht, Bern
2002, Rz. 64 ff.), beim zweitgenannten um die Anwendung des bundesrechtlichen
Zulassungsstopps, der nicht die ärztliche Tätigkeit an sich, sondern jene zu
Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung betrifft und damit eine
Massnahme zur Eindämmung der Kostenentwicklung im Gesundheitswesen bildet. In
formeller Hinsicht sind denn auch auf Verwaltungsebene zwei verschiedene Entscheide
erforderlich, einerseits die Zulassung als Leistungserbringer nach KVG (vgl.
Art. 36 in Verbindung mit Art. 55a KVG), anderseits die Zulassung zur
selbständigen ärztlichen Tätigkeit nach der kantonalen gesundheitspolizeilichen
Regelung (so auch Erläuterungen, S. 5 f.). Dass nach der zürcherischen Ordnung
– wie dies auch für die anderen Kantone zutreffen wird – die Gesundheitsdirektion
für beide Entscheide zuständig ist, führt infolge der dadurch bedingten
Spaltung des Rechtsmittelwegs zwar zur Frage einer Kompetenzattraktion, ist
aber für sich genommen noch kein Grund, eine solche vorzunehmen.
Im Übrigen wäre hier eine Spaltung des Rechtsmittelwegs eher
dadurch zu vermeiden, dass eine Kompetenzattraktion beim
Sozialversicherungsgericht angenommen würde. Denn das Schwergewicht der
vorliegenden Streitigkeit liegt eindeutig bei der Frage des Zulassungsstopps
und nicht der Erteilung der gesundheitspolizeilichen Bewilligung. Es ist
unbestritten, dass die Beschwerdeführerin die fachlichen Voraussetzungen für
die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit erfüllt. Zur Klärung der
Frage, ob die persönliche Voraussetzung der Vertrauenswürdigkeit gegeben ist,
wird gemäss den vorinstanzlichen Ausführungen ein persönliches Gespräch
zwischen dem Kantonsarzt und der Beschwer­de­führerin stattfinden. Im
Zusammenhang mit der gesundheitspolizeilichen Bewilligung bzw. deren
Verweigerung liegt daher einzig die Frage im Streit, ob die Direktion die
Bewilligung mit der Begründung verweigern dürfe, die Beschwerdeführerin habe
keine Ausstandserklärung im Sinn von Art. 44 Abs. 2 KVG abgegeben.
Und auch diese Frage liegt lediglich formell im Streit. Denn die
Beschwerdeführerin kritisiert die Verknüpfung der von ihr angestrebten
Bewilligung mit der seitens der Behörde geforderten Abgabe einer
Ausstandserklärung an sich nicht. Mit ihrer Argumentation macht sie aus­schliesslich
geltend, die bundesrätliche Verordnung betreffend den Zulassungsstopp verstosse
gegen übergeordnetes (anderes) Bundesrecht; sie verlangt damit eine ak­zes­so­ri­sche
Überprüfung dieser Verordnung. Dazu berufen ist aber in erster Linie jenes
kantonale Gericht, welches allgemein für Streitigkeiten betreffend die
Anwendung des KVG zuständig ist. Sofern und sobald in einem
Rechtsmittelentscheid rechtskräftig festgehalten würde, der Beschwerdeführerin
dürfe die ärztliche Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung nicht verweigert werden, würde die Gesund­heitsdirektion
die Erteilung der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit nicht
(mehr) von der Abgabe einer Ausstandserklärung abhängig machen.
d) Auf die Beschwerde ist demnach lediglich insoweit
einzutreten, als sie sich gegen Disp. Ziff. I der angefochtenen Verfügung
(Abweisung des Gesuchs um Erteilung einer Praxisbewilligung) richtet. Daraus
ergibt sich zugleich, dass dem Antrag der Beschwer­­degegnerin, das vorliegende
Beschwerdeverfahren bis zum Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens
2P.305/2002 zu sistieren, nicht zu entsprechen ist.
2. Art. 43 ff. KVG regelt die Tarife und Preise. Gemäss
Art. 44 KVG müssen sich die Leistungserbringer an die vertraglich oder
behördlich festgelegten Tarife und Preise halten und dürfen für Leistungen nach
diesem Gesetz keine weitergehenden Vergütungen berechnen (Abs. 1;
"Tarifschutz"). Lehnt ein Leistungserbringer es ab, Leistungen nach
diesem Gesetz zu erbringen ("Ausstand"), so muss er dies der von der
Kantonsregierung bezeichneten Stelle melden. Er hat in diesem Fall keinen
Anspruch auf Vergütung nach diesem Gesetz. Wenden sich Versicherte an solche
Leistungserbringer, so müssen diese sie zuerst darauf hinweisen (Abs. 2;
vgl. Alfred Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, Basel/Frankfurt a.M.
1996, S. 81 f.).
Wie erwähnt ist die Anwendung von Art. 44 Abs. 2 KVG
im vorliegenden Fall lediglich insofern streitig, als die Gesundheitsdirektion
die Abgabe einer solchen Ausstands­erklärung zur Voraussetzung einer
Bewilligungserteilung gemacht hat. Die Direktion hat dies damit begründet, dass
aufgrund der bundesrechtlichen Regelung von Art. 44 KVG dem Inhaber einer
Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit nur zwei Möglich­keiten
offen stünden; entweder er erbringe Leistungen nach KVG und rechne entsprechend
ab, oder er gebe der Gesundheitsdirektion eine Erklärung im Sinn von
Art. 44 Abs. 2 Satz 1 KVG ab. Weil im Kanton Zürich gestützt auf
Art. 55a KVG, die bundesrätliche Ver­ordnung und die kantonale
Einführungsverordnung keine Ärztinnen und Ärzte mehr als Leistungserbringer
zugelassen würden und im vorliegenden Fall ein entsprechender Zulassungsantrag
der Beschwerdeführerin förmlich abzuweisen sei, dürfe die von ihr verlangte
Berufsausübungsbewilligung davon abhängig gemacht werden, dass sie eine
Ausstandserklärung im Sinn von Art. 44 Abs. 2 KVG abgebe. Denn nur so
könne hinreichend und publikumswirksam sichergestellt werden, dass Ärzte und
Ärztinnen, die unter den Zulassungsstopp fielen, jedoch gleichwohl über eine
Berufsausübungsbewilligung verfügten, keine nur grundversicherten Patienten und
Patientinnen behandelten.
Diese Gesetzesauslegung ist nicht zu beanstanden. Insbesondere
kann darin keine Verletzung des Gesetzmässigkeitsprinzips erblickt werden. Zwar
enthält die kantonale Gesundheitsgesetzgebung keine ausdrückliche Vorschrift,
wonach die Abgabe einer solchen Ausstandserklärung zur Bedingung für die
Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung gemacht werden kann. Indessen ergib
sich die Zulässigkeit einer solchen Bedingung aus einer bundesrechtskonformen
Auslegung des Gesundheitsgesetzes, welche die bundesrechtliche Regelung des
Zulassungsstopps – in Verbindung mit deren Umsetzung im Kanton Zürich durch die
Einführungsverordnung vom 23. Oktober 2002 – berücksichtigt. Anzumerken ist
auch in diesem Zusammenhang (vgl. so schon E. 1c betreffend die Frage der
Kompetenzattraktion), dass in der Beschwerde diese Verknüpfung der (seitens der
Beschwer­deführerin angestrebten) Bewilligung mit einer (seitens der Behörde
verlangten) Ausstandserklärung gar nicht in Frage gestellt wird. Die
Beschwerdeführerin will vielmehr erreichen, dass sie zu Lasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig werden kann, und sie gibt in
diesem Zusammenhang zu erkennen, dass sie an einer Bewilligung ohne die
Möglichkeit, die Bewilligung zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung
ausüben zu können, gar nicht interessiert sei (Beschwerdeschrift, S. 12).
Sofern und sobald sie dieses Ziel erreicht, stellt sich die Frage nach der
Zulässigkeit einer solchen Bedingung (Abgabe einer Ausstandserklärung nach
Art. 44 Abs. 2 KVG) nicht mehr.
3. Die Beschwerdeführerin hat wie erwähnt gegen die Verfügung
der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai/20. März 2003 zugleich Rekurs an den
Regierungsrat erhoben, welcher das Rekursverfahren am 4. Juli 2003 bis zum
Abschluss des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sistiert hat. Aus der
Sistierungsverfügung der Staatskanzlei geht nicht hervor, ob sie hinsichtlich
Disp. Ziff. II und III der angefochtenen Verfügung den Regierungsrat, das
Verwaltungsgericht oder das Sozialversicherungsgericht für zuständig hält. Obwohl
ihm dazu mit Präsidialverfügung vom 1. Juli 2003 Gelegenheit geboten wurde, hat
der Re­gierungsrat auch sonst zu dieser Frage nicht Stellung genommen. Nach dem
Gesagten (E. 1b und c) ist jedenfalls das Verwaltungsgericht zur
Behandlung der Beschwerdeanträge 2a und 2b nicht zuständig. Ob hierfür
unmittelbar das Sozialversicherungsgericht oder zuvor, einem solchen
gerichtlichen Verfahren vorgeschaltet, der Regierungsrat zuständig sei, hat das
Verwaltungsgericht nicht zu entscheiden. Dies ist Aufgabe des Regierungsrats im
hängigen Rekursverfahren und in Absprache mit dem Sozialversicherungsgericht.
Unter diesen Umständen erübrigt es sich, die Beschwerde bezüglich der
Beschwerdeanträge 2a und 2b gestützt auf § 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 2 VRG dem Regierungsrat oder dem Sozialversicherungsgericht zu
überweisen. Sollte der Regierungsrat seine (funktionelle) Zuständigkeit
verneinen, wäre es seine Sache, den diesbezüglichen Nichteintretensbeschluss
mit einer Überweisung an das Sozialversicherungsgericht zu verbinden, damit die
Beschwerdefrist gewahrt bleibt.
4. Die Gerichtskosten sind vollumfänglich der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Das gilt auch insoweit, als auf die Beschwerde nicht
einzutreten ist; denn auch in dieser Hinsicht ist die Beschwerdeerhebung an das
Verwaltungsgericht nicht durch eine falsche Rechtsmittelbelehrung verursacht
worden. Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG steht der
unterliegenden Beschwerdeführerin von vornherein nicht zu.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.         ...