zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00020 · 2020-12-16 · de

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie | Änderung der Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie Die vom Beschwerdeführer angefochtene Verordnungsänderung ist im Wesentlichen nicht mehr in Kraft. Da sich die in casu aufgeworfenen Rechtsfragen im vorliegend dynamischen Regelungsumfeld aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend, vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (E. 1.2). Der Streitgegenstand beschränkt sich auf die Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020. Auf den Eventualantrag, die V Covid-19 sei gesamthaft aufzuheben, ist nicht einzutreten (1.3). Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 4). Die (geänderten) Massnahmen tangieren das Recht auf persönliche Freiheit (E. 5.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die angepassten bzw. neu erlassenen Massnahmen beruhen auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 5.3). Sie dienen sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegen folglich im öffentlichen Interesse (E. 5.4). Schliesslich erweisen sich die einzelnen Massnahmen insgesamt als verhältnismässig (E. 5.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E. 5.6). Abweisung der Beschwerde, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 16.12.2020 AN.2020.00020
Zurich Verwaltungsgericht 16.12.2020 AN.2020.00020
Zurigo Verwaltungsgericht 16.12.2020 AN.2020.00020

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00020
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00020
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.12.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 26.07.2021 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Änderung der Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Die vom Beschwerdeführer angefochtene Verordnungsänderung ist im Wesentlichen nicht mehr in Kraft. Da sich die in casu aufgeworfenen Rechtsfragen im vorliegend dynamischen Regelungsumfeld aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend, vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (E. 1.2). Der Streitgegenstand beschränkt sich auf die Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020. Auf den Eventualantrag, die V Covid-19 sei gesamthaft aufzuheben, ist nicht einzutreten (1.3). Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 4). Die (geänderten) Massnahmen tangieren das Recht auf persönliche Freiheit (E. 5.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die angepassten bzw. neu erlassenen Massnahmen beruhen auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 5.3). Sie dienen sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegen folglich im öffentlichen Interesse (E. 5.4). Schliesslich erweisen sich die einzelnen Massnahmen insgesamt als verhältnismässig (E. 5.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E. 5.6).
Abweisung der Beschwerde, soweit Eintreten.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AKTUELLES RECHTSSCHUTZINTERESSE
CORONA-PANDEMIE
CORONAVIRUS
COVID-19
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESUNDHEIT
GESUNDHEITSSCHUTZ
GRUNDRECHTE
GRUNDRECHTSEINGRIFF
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
PANDEMIE
PERSÖNLICHE FREIHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VIRTUELLE BETROFFENHEIT
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 36 BV
§ 6 EPG
§ 40 EPG
§ 21b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2020.00020
Urteil
der 3. Kammer
vom
16. Dezember 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Am
24. August 2020 erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich die
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(V Covid-19; RRB Nr. 790/2020, ABl 2020-08-26). Diese sieht
bzw. sah im Wesentlichen die Erhebung von Kontaktdaten durch
Gastronomiebetriebe (§ 1), eine Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben (§ 2), Vorgaben für Veranstaltungen (§ 3) sowie
eine Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und
Märkten vor (§ 4). Die Verordnung trat am 27. August 2020 in Kraft
und galt einstweilen bis 30. September 2020.
B.
Am
23. September 2020 beschloss der Regierungsrat eine Änderung der
V Covid-19 vom 24. August 2020 und ergänzte sie unter anderem mit
§ 5 (Erhebung und Überprüfung von Kontaktdaten im Prostitutionsgewerbe).
Die Verordnungsänderung trat am 1. Oktober 2020 in Kraft und die geänderte
Verordnung galt neu bis zum 31. Oktober 2020 (RRB Nr. 937/2020,
ABl 2020-09-25; OS 75, 453).
C.
Mit
regierungsrätlichem Beschluss vom 13. Oktober 2020 wurde die
V Covid-19 in den §§ 2–4 angepasst. Die Verordnungsänderung trat am
15. Oktober 2020 in Kraft (RRB Nr. 972/2020,
ABl 2020-10-15; OS 75, 455).
D.
Am
21. Oktober 2020 hob der Regierungsrat die §§ 2 und 4 V Covid-19
auf und passte § 3 an. Diese Verordnungsänderung trat am 23. Oktober
2020 in Kraft und die geänderte Verordnung galt neu bis zum 30. November
2020 (RRB 1016/2020, ABl 2020-10-23; OS 75, 467).
II.
A.
Am
26. Oktober 2020 erhob A Beschwerde gegen die Änderung der V Covid-19
vom 13. Oktober 2020 und beantragte, die Verordnungsänderung sei unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Regierungsrats aufzuheben.
Eventualiter sei in Gutheissung der Beschwerde die V Covid-19 vom 24. August
2020 aufzuheben.
Der Regierungsrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom
9. November 2020, die Beschwerde sei unter Kostenfolge zulasten des
Beschwerdeführers vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Dazu liess sich A am 23. November 2020 vernehmen.
B.
Am
25. November 2020 beschloss der Regierungsrat, die V Covid-19 bis zum
31. Dezember 2020 zu verlängern (RRB Nr. 1157/2020,
ABl 2020-11-27). Mit Änderung der V Covid-19 vom 8. Dezember
2020 wurden die Massnahmen per 10. Dezember 2020 verschärft und die
Geltungsdauer der geänderten Verordnung bis zum 10. Januar 2021 verlängert
(RRB Nr. 1201/2020, ABl 2020-12-09; OS 75, 547).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz
für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss § 49 in Verbindung mit
§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer
durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b
VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrates
vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07
[Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation
zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass
die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte
(sogenannte virtuelle Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003,
E. 1.3; BGE 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1).
Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse
reicht nicht aus,
das heisst, die
beschwerdeführende Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse
der Allgemeinheit – Beschwerde führen
(vgl. BGE 145 I 121 E. 1.5.3.2,
142 II 451 E. 3.4.1, 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43 E. 1.4 [jeweils
mit Hinweisen]; ferner Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34)
. Ein aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich,
als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der
beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet
vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss
(Bertschi, § 21 N. 33;
Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin
Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. A., 2013, Rz. 1690
).
Mit der vom Beschwerdeführer angefochtenen
Verordnungsänderung wurden die §§ 2, 3 Abs. 1 und 4 Abs. 2
V Covid-19 angepasst. Vor dem Hintergrund der Änderung vom
18. Oktober 2020
(AS 2020 4159)
der
bundesrätlichen Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der
besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung
besondere Lage), mit welcher per 19. Oktober 2020 bundesweit geltende
Regelungen zur Maskentragpflicht und für Gastronomiebetriebe eingeführt wurden,
hob der Beschwerdegegner unter anderem die diesbezüglichen Bestimmungen von
§§ 2 und 4 V Covid-19 mit Wirkung ab 23. Oktober 2020 auf (OS
75, 467; ABl 2020-10-23). Die vom Beschwerdeführer angefochtene
Verordnungsänderung ist deshalb in wesentlichen Teilen nicht mehr in Kraft. I
m vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld ist jedoch davon
auszugehen, dass sich die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen –
sollte der Bund auf eine gesamtschweizerische Normierung dereinst wieder
verzichten – jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen
könnten. Da eine rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in
fortwährender Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist,
rechtfertigt es sich vorliegend, analog zu den für die Einzelaktanfechtung
entwickelten Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis
des aktuellen Interesses abzusehen (so denn auch Ralph David Doleschal, Die
abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660; vgl.
VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2).
Der Beschwerdeführer ist im Kanton Zürich wohnhaft. Damit ist
er von den vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen im oben genannten Sinn
persönlich betroffen und zur Beschwerde legitimiert (vgl. BGE 118 Ia 427
E. 2a).
1.3
Der
Beschwerdeführer beantragt eventualiter die gesamthafte Aufhebung der V Co-vid-19,
mithin nicht nur der Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020. Hierzu ist
festzuhalten, dass die Frist zur Anfechtung der am 24. August 2020
erlassenen V Covid-19 bereits abgelaufen ist, ohne dass der
Beschwerdeführer dagegen Beschwerde erhoben hätte. Streitgegenstand des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens bildet dementsprechend lediglich die
Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020; davon unverändert belassene
Normen der V Covid-19 können grundsätzlich nicht angefochten werden (vgl.
Jürg Bosshard/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 83). Auf den
Eventualantrag ist aus diesem Grund nicht einzutreten.
2.
Nachdem der Beschwerdegegner in der Beschwerdeantwort
ausgeführt hat, dass er dem Verwaltungsgericht gewisse, der Meinungsbildung
dienende Akten nicht einreiche, verlangte der Beschwerdeführer in seiner Replik
die Einreichung sämtlicher Dokumente durch den Beschwerdegegner. Hierzu ist
festzuhalten, dass sich – wie im Folgenden zu zeigen sein wird
(E. 4 ff.) – die Rechtmässigkeit der vom Beschwerdegegner neu
angeordneten bzw. geänderten Massnahmen aufgrund der vom Beschwerdegegner
eingereichten Beschwerdeantwort sowie der auf den Homepages der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, des Bundesamts für Gesundheit (BAG)
und der Swiss National Covid-19 Science Task Force aufgeschalteten aktuellen
Informationen beurteilen lässt. Auf den Beizug weiterer Akten kann deshalb
verzichtet werden.
3.
3.1
Die
vorliegend strittige, vom Beschwerdegegner am 13. Oktober 2020
beschlossene Änderung der V Covid-19 sieht bzw. sah vor, dass in
Gastronomiebetrieben einschliesslich Bars, in welchen die Konsumation nicht
ausschliesslich sitzend erfolgt, sowie in Diskotheken, Clubs und Tanzlokalen im
gesamten Innen- und Aussenraum gleichzeitig höchstens 300 Personen anwesend
sein dürfen und im Innenbereich Masken zu tragen sind (§ 2).
Veranstaltungen in Innenräumen mit mehr als 30 Personen und
Veranstaltungen in Innen- und Aussenräumen mit insgesamt mehr als
300 Personen dürfen nur durchgeführt werden, wenn der erforderliche
Mindestabstand eingehalten werden kann oder Gesichtsmasken getragen werden
(§ 3 Abs. 1). § 4 wurde insofern ergänzt, als neu das Tragen
einer Gesichtsmaske für das Servicepersonal in Gastronomiebetrieben sowie bei
Anlässen mit Bedienung obligatorisch ist.
3.2
Dagegen
wendet der Beschwerdeführer zusammengefasst ein, der PCR-Test, mit welchem die
Fallzahlen ermittelt würden, sei nicht geeignet, eine Infektion mit SARS-CoV-2
nachzuweisen. Für die Wirksamkeit von Masken bei gesunden und symptomlosen
Personen im Alltag gebe es keine wissenschaftlichen Belege. Die Einführung
einer Maskenpflicht habe die Epidemie in keinem Land eindämmen oder
verlangsamen können. Bei unsachgemässer Verwendung könnten Masken das
Infektionsrisiko sogar erhöhen und in manchen Fällen zu Atemproblemen führen.
Die vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen seien nach derzeitigem
Wissensstand nicht dazu geeignet, die Covid-19-Epidemie wirksam zu bekämpfen.
Dadurch drohe insofern ein schwerer Nachteil, als das Risiko von Neuinfektionen
und Todesfällen wieder anstiege. Der Eingriff in das Recht auf persönliche
Freiheit und körperliche Unversehrtheit wiege schwerer als der ungewisse Schutz
der öffentlichen Gesundheit durch die angeordneten Massnahmen.
3.3
Der
Beschwerdegegner macht geltend, dass im Rahmen des PCR-Testverfahrens zwar eine
gewisse Fehleranfälligkeit nicht ausgeschlossen werden könne. Diese Testart
diene jedoch in der Schweiz wie auch im Ausland nach wie vor als gängiges
Verfahren für den Nachweis des Coronavirus. Der PCR-Test erbringe den Nachweis,
dass eine Person den Erreger in sich trage oder in sich getragen habe. Dass es
nicht zwingend zu einer Infektion oder Erkrankung kommen müsse, ändere nichts
an der Tatsache, dass eine Erkrankung regelmässig vorkomme und dass die Person
den Erreger in der Regel weitergeben könne. Es sei offensichtlich, dass eine
hohe Korrelation zwischen PCR-Test und Erkrankung bestehe. Die Maskenpflicht im
öffentlichen Raum erweise sich als wirksames Hilfsmittel zur Kontrolle und
Eindämmung des Coronavirus. Die erlassenen Massnahmen beruhten auf einer
gesetzlichen Grundlage und seien als verhältnismässig zu qualifizieren.
4.
4.1
Das Bundesgesetz
vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des
Menschen (Epidemiengesetz, EpG) regelt den Schutz des Menschen vor
übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen vor. Es
bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu
verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG).
Das
Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf diejenigen übertragbaren
Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder ein
Gesundheitsrisiko für Einzelne oder bestimmte Gruppen darstellen. Ein
Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein Schadenspotenzial ist.
Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und ihrer Folgen –
insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die Anzahl Betroffener,
die direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten, die beispielsweise
durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft zur Revision
des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen
vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [fortan: Botschaft EpG],
S. 357). Bei Vorliegen einer besonderen Lage im Sinn von Art. 6
Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem Massnahmen gegenüber einzelnen
Personen sowie gegenüber der Bevölkerung anordnen (Art. 6 Abs. 2
lit. a und b EpG).
4.2
Gestützt
auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am
19. Juni 2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung
bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen
und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die
Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten
zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes bestimmt, behalten die
Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere
Lage). Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach Art. 33 EpG identifiziert
und benachrichtigt werden müssen, derart, dass diese Massnahme nicht
praktikabel ist, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit vorsehen, dass die
Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder Teilnehmerinnen und Teilnehmer in
Einrichtungen und Betrieben sowie an Veranstaltungen über die Vorgaben der
Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus beschränkt wird. Kommt es örtlich
begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen oder droht eine solche
unmittelbar, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit regional geltende
Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen (Art. 8 Abs. 1 und 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage). Anzumerken bleibt, dass sich durch das
Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über die
gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der
Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, AS 2020 3835) mit Bezug auf die
vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene bundesrätliche
Verordnung nichts ändert.
4.3
Bei
Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die Erkrankungen
sehr unterschiedlich verlaufen können: So haben manche Menschen keine Symptome,
andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital
(https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-co-ronaviruses,
besucht am 26. November 2020; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/
krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/
krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html, besucht am 26. November
2020). Sowohl nach Angaben der Weltgesundheitsorganisation (WHO) wie auch nach
Angaben des Bundesamts für Gesundheit (BAG) liegt eine weltweite Pandemie vor,
von der auch die Schweiz (nach wie vor) betroffen ist (https://covid19.who.int,
besucht am 26. November 2020; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html,
besucht am 26. November 2020).
Aus dem Lagebulletin Covid-19 der Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich ergibt sich, dass die Anzahl von positiv getesteten Personen mit
Wohnsitz im Kanton Zürich seit der Beendigung der ausserordentlichen Lage
tendenziell angestiegen ist. Nach der Anordnung der Massnahmen durch den
Beschwerdegegner Ende August 2020 haben sich die Fallzahlen kurzzeitig
stabilisiert, sind aber zwischen Oktober und November 2020 wieder massiv
angestiegen. Nachdem die Fallzahlen im November 2020 kurzzeitig etwas gesunken
sind, steigen sie seit Anfang Dezember 2020 wieder an und bewegen sich im
Zeitpunkt der Urteilsfällung auf hohem Niveau (https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen
-
fakten
-
covid
-
19.html?keyword=covid19#/home, besucht am 16. Dezember
2020). Dieselbe Entwicklung ist auch den Informationen des BAG zu entnehmen.
Ersichtlich ist zudem, dass die absoluten Fallzahlen derzeit in Zürich am
höchsten sind
(https://www.covid19.admin.ch/de/overview?detRel=abs&detTime=14d, besucht
am 3. Dezember 2020). Soweit der Beschwerdeführer den PCR-Test als
Entscheidgrundlage für die Fallzahlen infrage stellt, ist auf das Merkblatt zur
aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz des Bundesamts für Gesundheit BAG und
Swissmedic hinzuweisen. Darin ist festgehalten, dass es sich bei der
Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT (Nucleic Acid Amplification
Technology)-Methode der modernen Molekularbiologie handelt, um in einer Probe
vorhandene Nukleinsäure (RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach
mit geeigneten Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen
Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines Erregers
nachgewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt (Bundesamt für
Gesundheit BAG/Swissmedic, Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der
Schweiz, Stand am 31. August 2020, zu finden über
https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/news/coronavirus-covid-19/mb_covid-19_testung.html
[das Merkblatt wird derzeit aufgrund der neuen Empfehlungen zur den
SARS-CoV-2-Antigen-Schnelltests revidiert]). Um das Coronavirus erkennen zu
können, muss der RNA-Abschnitt aus der Probe des Patienten vervielfältigt
werden. Nach Angaben der Swiss National Covid-19 Science Task Force wird der
RNA-Abschnitt in der Regel 40 Mal vervielfältigt. CT (Cycle
Threshold)-Werte von 37 und darunter gelten allgemein als eindeutig positiv,
aber auch bei höheren Werten besteht aufgrund der hohen Spezifität des
PCR-Tests ein starker Verdacht auf eine Infektion mit Covid-19 (Swiss National
Covid-19 Science Task Force, An update on SARS-CoV-2 detection tests,
29. Oktober 2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-verschiedenen-typen-von-tests-auf-sars-cov-2/).
Aufgrund der hohen Spezifität des PCR-Tests kommt es denn auch zu praktisch
keinen falsch positiven Resultaten (Swiss National Covid-19 Science Task Force,
Die verschiedenen Typen von Tests auf SARS-CoV-2, 30. Oktober 2020, zu
finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-verschiedenen-typen-von-tests-auf-sars-cov-2/).
Es gibt derzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass der PCR-Test ungeeignet wäre,
um eine Covid-19-Infektion nachweisen zu können.
Die steigenden Fallzahlen sind nicht auf die Zunahme der Zahl
durchgeführter Tests zurückzuführen. So wurden Anfang Juli rund
16'000 Tests pro Woche durchgeführt. Anfang August sank diese Zahl auf
rund 7'700 und stieg bis Ende August wieder auf rund 16'000 an. Die Zahl der
positiven Testresultate entwickelte sich in diesem Zeitraum von knapp 200 über
175 zu knapp 500 (vgl.
https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 27. November 2020). Die Anzahl positiver Testresultate stieg
damit im Verhältnis zu den durchgeführten Tests signifikant stärker an. Soweit
der Beschwerdeführer geltend machen will, dass der Anstieg der Fallzahlen mit
dem Beginn der Grippesaison zu erklären sei, ist zunächst darauf hinzuweisen,
dass die kältere Jahreszeit zwar insofern zu höheren Fallzahlen führen kann,
als sich Menschen vermehrt in geschlossenen Räumen aufhalten, wo
Mindestabstände nicht eingehalten werden können und die Belüftung teilweise
schlecht ist. Diese Faktoren begünstigen die Übertragung von Covid-19 (Swiss
National Covid-19 Science Task Force, Beurteilung der Lage, 16. Oktober
2020, S. 1, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/beurteilung-der-lage-16-oktober-2020/). Grippefälle
können aber ohne Weiteres von Covid-19-Infektionen abgegrenzt werden, wird doch
mittels PCR-Test festgestellt, ob eine Infektion mit SARS-CoV-2 besteht. Es ist
deshalb nicht davon auszugehen, dass bei den vom BAG und der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich regelmässig publizierten Fallzahlen
auch Grippeerkrankungen mitgezählt wurden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass
die Zunahme der Anzahl positiver Tests auf die Zunahme von tatsächlich neu mit
SARS-CoV-2 infizierten Personen zurückzuführen ist.
Gemäss Lagebericht der Swiss National Covid-19 Science Task
Force vom 9. Oktober 2020 dürfte die bis zu jenem Zeitpunkt geringe Anzahl
an Todesfällen und Hospitalisationen unter anderem darauf zurückzuführen sein,
dass – im Gegensatz zur ersten Welle im Frühjahr – vor allem jüngere Personen
infiziert wurden. Bei jüngeren Personen verläuft eine Covid-19-Infektion in der
Regel weniger gravierend als bei älteren Betroffenen, was zu einer tieferen
Hospitalisationsrate führt (Swiss National Covid-19 Science Task Force,
Beschreibung und Beurteilung der Lage, 9. Oktober 2020, S. 2, zu
finden über
https://sciencetaskforce.ch/beschreibung-und-beurteilung-der-lage-9-oktober-2020/).
Festzuhalten bleibt allerdings, dass es auch bei jüngeren Erkrankten zu schweren
Krankheitsverläufen kommen kann. Unabhängig davon besteht die Gefahr, dass die
steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass in Zukunft auch ältere
Personen und besonders verletzliche Personen wieder vermehrt infiziert werden
und entsprechend die Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder ansteigen.
Dies lässt sich denn auch seit ca. Mitte Oktober 2020 wieder beobachten
(https://www.
zh.
ch/de
/gesundheit
/
coronavirus/zahlen
-
fakten-covid-19.html?keyword=c
ovid19#/home, besucht am
26. November 2020). Wie schwer eine Covid-19-Infektion verläuft, ist als
Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 40 EpG und Art. 8
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage nicht entscheidend, da für ein
Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung
besondere Lage einzig massgebend ist, dass es örtlich begrenzt zu einer hohen
Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht. Die
Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage waren sowohl im Zeitpunkt des
Erlasses der V Covid-19 als auch im Zeitpunkt der Verordnungsänderung vom
13. Oktober 2020 aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im
Kanton Zürich dementsprechend gegeben.
4.4
Für den
Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion
bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54
Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]; § 1
Abs. 1 und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen
Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [VV EpiG]). Der Erlass der
V Covid-19 erfolgte auf Antrag der Gesundheitsdirektion durch den
Regierungsrat (vgl. Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich
vom 27. Februar 2006 [KV]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über die
Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung [OG RR]).
5.
5.1
Mit
der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts
gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2
VRG). Der Beschwerdeführer rügt einen Eingriff in seine verfassungsmässigen
Rechte und damit die Verletzung von übergeordnetem Recht. Grundrechtseingriffe
bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, und sie müssen durch ein
öffentliches Interesse oder durch den Schutz von
Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36
der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [
BV]).
5.2
Gemäss
Art. 10 Abs. 2
BV
hat jeder Mensch das Recht auf persönliche
Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf
Bewegungsfreiheit.
Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst neben
den in
Art. 10 Abs. 2 BV
ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf
individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen
der Persönlichkeitsentfaltung.
Das Recht auf
individuelle Lebensgestaltung beinhaltet auch die Freiheit in der Auswahl der
Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der Ästhetik und der Praktikabilität
(BGE
138 IV 13 E. 7 mit Hinweisen; Rainer J. Schweizer, in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,
3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 10 N. 6, 38 ff.)
.
Die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von
Covid-19 angeordneten Massnahmen, insbesondere die Pflicht zum Tragen einer
Gesichtsmaske in Gastronomiebetrieben, an Veranstaltungen und in Innenräumen
von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten, tangieren das Recht auf
persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV.
5.3
5.3.1
Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist
zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die
angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche
Grundlage bilden könnte. Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber
immerhin) für leichtere Eingriffe der Fall sein (vgl. Art. 36 Abs. 1
Satz 2 BV e contrario). Die Prüfung der gesetzlichen Grundlage hat daher dahingehend
zu erfolgen, ob für schwerwiegende Eingriffe eine Grundlage in einem formellen
Gesetz besteht, das übergeordnete Recht Raum für die angeordneten Massnahmen
lässt und deren Anordnung in der Kompetenz des Kantons bzw. des Regierungsrats
lag.
5.3.2
Die Verordnung des Beschwerdegegners vom 24. August 2020 wie auch die
vorliegend strittige Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020 stützen sich
auf Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40
EpG. Gemäss Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden
Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung
oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Nach Abs. 2 dieser
Bestimmung können sie insbesondere Veranstaltungen verbieten oder einschränken
(lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private
Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b),
das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte
Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c).
Angesichts des Wortlauts der Bestimmung (die zuständigen kantonalen Behörden
"können
insbesondere
folgende Massnahmen treffen") ist diese
Aufzählung von möglichen Mass­nahmen nicht abschliessend. Damit steht
Art. 40 Abs. 2 EpG der Anordnung anderer und insbesondere milderer
Massnahmen nicht entgegen. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch
verhältnismässig sein: So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die
Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die Verbreitung
einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Auch sind die angeordneten
Massnahmen regelmässig zu überprüfen. Entgegen der Ansicht des
Beschwerdeführers können nach Art. 40 EpG Massnahmen nicht nur gegenüber
einer bestimmtem Personengruppe angeordnet werden, sondern auch gegenüber der
gesamten Bevölkerung (vgl. Botschaft EpG, S. 340).
5.3.3
Wie bereits erwähnt (vorn E. 4.3), handelt es sich bei Covid-19 um
eine weltweite Pandemie, von der auch die Schweiz betroffen ist. Die
Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40 EpG sind damit gegeben.
Darüber hinaus hat auch der Bundesrat die grundsätzliche Anwendbarkeit von
Art. 40 EpG im Rahmen der Covid-19-Epidemie vorgesehen, indem er in
Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone
ermächtigt,
Mass­nahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn es örtlich begrenzt zu einer
hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht.
5.3.4
Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinn von Art. 40 Abs. 2
lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG,
S. 392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw.
Gesichtsmasken). Bei der seit dem 15. Oktober 2020 geltenden
Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht
ausschliesslich sitzend erfolgt (§ 2 V Covid-19), und der
Maskentragpflicht für das Servicepersonal in Gastronomiebetrieben sowie bei
Anlässen mit Bedienung (§ 4 Abs. 2 V Covid-19) handelt es sich
um Betriebsvorschriften für private Unternehmen gemäss Art. 40 Abs. 2
lit. b EpG. Die in § 3 Abs. 1 V Covid-19 angeordneten
Vorschriften für Veranstaltungen mit mehr als 30 Personen in Innenräumen
bzw. mehr als 300 Personen in Innen- und Aussenräumen (Einhalten des
Mindestabstands oder Tragen von Gesichtsmasken) stellen Einschränkungen im Sinn
von Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG dar. Damit beruhen die mit
Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020 angepassten bzw. neu erlassenen
§§ 2, 3 Abs. 1 und 4 Abs. 2 V Covid-19 angeordneten
Massnahmen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage.
5.4
Ziel der
Anpassungen vom 13. Oktober 2020 ist es, das Übertragungsrisiko an Orten
mit erhöhtem Infektionsrisiko zu verkleinern und somit die Ausbreitung des
Coronavirus einzudämmen. Damit dienen die neuen bzw. angepassten Massnahmen der
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und damit dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung.
Beim Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches
Schutzgut (Schweizer, Art. 36 N. 32 und Art. 10 N. 57; BGE
137 I 31 E. 6.4). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen
Interesse.
5.5
5.5.1
Im Hinblick auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten
Massnahme, d.
h.
Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und
Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), ist zunächst das Folgende festzuhalten:
Covid-19 wird bei engem und längerem Kontakt zu einer infizierten Person
(weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske)
durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste
Tröpfchen (Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig
vor. Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto
wahrscheinlicher ist eine Ansteckung
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-
epidemien
/
novel-cov/kran
kheit-symptome-behandlung-ursprung.html,
besucht am 16.
Dezember 2020; Swiss National Covid-19
Science Task Force, The role of Aerosols in SARS-CoV-2 Transmission, 29.
Oktober
2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-aerosolen-bei-der-ubertragung-von-sars-cov-2/).
Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG
neben der Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere
"Testen, Tracing, Isolation und Quarantäne". Durch die Erhebung von
Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben können die kantonalen Behörden die
Infektionsketten rückverfolgen (sog. Contact Tracing). Personen, die mit einer
infizierten Person Kontakt hatten, können so ermittelt und über eine mögliche
Ansteckung informiert werden. In der Folge können sich die betreffenden
Personen in Isolation versetzen, damit sich das Virus nicht weiterverbreiten
kann. Gemäss aktuellem Wissen kann durch das Contact-Tracing die Ausbreitung
von Covid-19 am wirksamsten kontrolliert und eingedämmt werden
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/
aktuelle
-
ausbrueche
-epidemien/novel-cov/swisscovid-app-und-contact
-tracing.html#1132044844,
besucht am 30.
November 2020; Swiss National Covid-19
Science Task Force, SARS-CoV-2 contact tracing strategy: epidemiologic and
strategic considerations, 26.
April 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/).
Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die
Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen
einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein physischer
Schutz, beispielsweise eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer Maske in
der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen Personen. Eine
infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend
sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske
tragen, wird jede Person von den anderen geschützt. Durch das Maskentragen ist
kein hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das
Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,
besucht am 3. Dezember 2020). Die Swiss National Covid-19 Science Task
Force befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen
(namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im
öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann
(Swiss National Covid-19 Science Task Force, Benefits of wearing masks in
community settings where social distancing cannot be reliably achieved,
1.
Juli 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss National
Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of non-pharmaceutical
interventions against coronavirus disease, 20.
April 2020, zu
finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Auch die
WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie zur
Bekämpfung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten
einerseits den Träger vor eine Infektion und andererseits andere Personen vor
einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO,
Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni 2020,
S. 6 ff., zu finden über
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications;
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/
question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19-masks,
besucht am
16. Dezember 2020;
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/
advice-for-public, besucht am 1. Dezember 2020).
5.5.2
§ 2 V Covid-19 wurde mit Beschluss des Beschwerdegegners vom
13. Oktober 2020 dahingehend angepasst, dass in Gastronomiebetrieben
einschliesslich Bars, in welchen die Konsumation nicht ausschliesslich sitzend
erfolgt, sowie in Diskotheken, Clubs und Tanzlokalen im gesamten Innen- und
Aussenbereich gleichzeitig höchstens 300 Personen anwesend sein dürfen. Im
Innenbereich sind neu Gesichtsmasken zu tragen. Zuvor bestand keine generelle
Maskenpflicht in diesen Betrieben und waren pro Innenbereich 100 Personen
erlaubt bzw. 300 Personen bei Tragen von Gesichtsmasken.
In Gastronomiebetrieben, in
welchen die Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, besteht aufgrund
der freien Zirkulation von Gästen ein erhöhtes Ansteckungsrisiko. In diesen
Betrieben kommen unter Umständen viele Personen miteinander in Kontakt. Es
besteht deshalb das Risiko von sogenannten Superspreader-Events. Bei einem
Superspreader-Event handelt es sich um einen Anlass, bei dem zahlreiche
Menschen zusammenkommen, sodass sich ein Virus besonders leicht verbreiten kann
(https://www.termdat.bk.admin.ch/Search/Search, besucht am 3. Dezember
2020). Die Erhebung von Kontaktdaten (§ 1 V Covid-19) alleine kann
ein Superspreader-Event nicht verhindern, da diese Massnahme erst nach
Bekanntwerden der Infizierungen greift und entsprechend erst nach dem
eigentlichen Event dazu beiträgt, eine weitere Ausbreitung zu verhindern (vgl.
Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere Lage, S. 8). Die Einhaltung
des Mindestabstands von 1,5 m erweist sich gerade in Bars, Diskotheken und
Clubs als schwierig bzw. nicht durchsetzbar. Durch die Beschränkung der
Personenzahl bleibt die Zahl der Personen, die in Kontakt mit einer infizierten
Person kommen und sich potenziell infizieren können, beschränkt. Dadurch kann
der exponentielle Anstieg der Fallzahlen aufgrund eines Superspreader-Events
verhindert werden (vgl. dazu VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011,
E. 4.5.3). Angesichts der steigenden Fallzahlen im Oktober 2020 erwies
sich die (weitere) Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben, in
welchen die Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, sowohl als
geeignet wie auch als erforderlich, um die Covid-19-Epidemie zu bekämpfen.
Weshalb die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomielokalen dem Beschwerdeführer
nicht zumutbar gewesen sein soll, ergibt sich aus seinen Ausführungen nicht.
Der Beschwerdeführer wurde durch die (geänderte) Massnahme insbesondere nicht
daran gehindert, ein Gastronomielokal zu besuchen. Insofern erweist sich die
Massnahme gemäss § 2 Satz 1 V Covid-19 als verhältnismässig.
Im Hinblick auf die
Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben macht der Beschwerdeführer geltend,
Gesichtsmasken seien im Kampf gegen die Covid-19-Epidemie nicht wirksam.
Diesbezüglich ist zunächst darauf hinzuweisen, dass sowohl die Swiss National
Covid-19 Science Task Force und das BAG als auch die WHO das Tragen einer
Gesichtsmaske zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie als geeignet erachten (vorn
E. 5.5.1). Wie bereits erwähnt, wird Covid-19 insbesondere durch Tröpfchen
übertragen,
die von erkrankten oder asymptomatisch
infizierten Personen ausgestossen werden
(E. 5.5.1). Eine
Gesichtsmaske kann diese mikroskopischen Tröpfchen (und Aerosole) zurückhalten.
Zwar bieten nicht alle sich im Umlauf befindlichen Masken denselben Schutz.
Selbst wenn die Masken aber nur einen kleinen Teil dieser Tröpfchen abhalten
sollten, dürfte sich das auf die Epidemie ganz wesentlich auswirken (Swiss
National Covid-19 Science Task Force, Zusammenfassung des Policy Briefs "Benefits
of wearing masks in community settings where social distancing cannot be
reliably achieved", zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss
National Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of non-pharmaceutical
interventions against coronavirus disease, 20. April 2020, S. 1, zu
finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Der
Umstand, dass je nach Maskentyp Luft an den Rändern bzw. an der Seite der Maske
entweichen kann, ändert nichts an der Wirksamkeit der Maske (Swiss National
Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of non-pharmaceutical
interventions against coronavirus disease, 20. April 2020,
S. 2 f., zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).
Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass gewisse sich im Umlauf befindliche
Masken von ungenügender Qualität sind und dass Masken im Alltag unsachgemäss
gehandhabt werden. Nichtsdestotrotz empfehlen sowohl die Swiss National Covid-19
Science Task Force, das BAG als auch die WHO das Tragen von Masken. Es wurde
mittlerweile auf verschiedenen Kanälen über die verschiedenen Arten sowie das
korrekte Tragen und die sachgemässe Handhabung von Masken informiert (vgl.
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,
besucht am 16. Dezember 2020; Swiss National Covid-19 Science Task Force,
Empfehlungen bezüglich der Mindestanforderungen für Community-Masken und deren
Verwendung, 24. September 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/empfehlungen-bezueglich-der-mindestanforderungen-fuer-community-masken-und-deren-verwendung/;
Swiss National Covid-19 Science Task Force, Übersicht über verschiedene
Maskentypen, ihren Aufbau, Qualitätskriterien, Verwendung, Test und Zertifizierungsmethoden,
24. September 2020, S. 1 f., zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-verschiedenen-arten-von-schutzmasken/;
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19-masks,
besucht am 16. Dezember 2020). Hinzu kommt, dass bei unsachgemässer
Handhabung der Schutz durch die Maske zwar beeinträchtigt, nicht aber geradezu
eliminiert werden dürfte. So besteht namentlich bei einer falschen Aufbewahrung
oder bei einer zu langen Verwendung der Maske durch den Träger zwar für diesen
selbst kein ausreichender Schutz mehr, andere Personen dürften aber dennoch
(mindestens in gewissem Mass) vor Tröpfchenausscheidungen des Trägers und damit
vor einer allfälligen Ansteckung geschützt sein. Es ist deshalb nicht davon
auszugehen, dass die unsachgemässe Handhabung der Maske deren Wirksamkeit
geradezu eliminiert oder sogar zu einer Zunahme von Infektionen führt. Nach
derzeitigem Wissensstand ist deshalb davon auszugehen, dass die in § 2
Satz 2 V Covid-19 statuierte Maskentragpflicht in
Gastronomiebetrieben geeignet ist, die öffentliche Gesundheit zu schützen, da
dadurch die Gäste und das Servicepersonal insbesondere bei Nichteinhalten des
Mindestabstands vor einer Ansteckung durch allenfalls unwissentlich infizierte,
symptomfreie Personen geschützt werden bzw. unwissentlich infizierte Personen
durch das Tragen einer Gesichtsmaske andere Personen schützen.
Soweit der Beschwerdeführer
geltend macht, Gesichtsmasken führten zu einer reduzierten Sauerstoffaufnahme
und könnten gesundheitsschädlich sein, ist festzuhalten, dass – mindestens bei
korrekter Handhabung der Gesichtsmasken (Hände vor und nach dem Ausziehen der
Maske waschen/desinfizieren, regelmässiges Wechseln der Maske etc.) – keine
Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das Tragen einer Maske gesundheitsschädlich
wäre. Nachdem die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske örtlich stark
beschränkt und mit bloss leichten und vorübergehenden Unannehmlichkeiten
verbunden ist, liegt lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche
Freiheit vor. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass Personen, die aus
besonderen, insbesondere medizinischen Gründen keine Gesichtsmaske tragen
können, von der Maskenpflicht befreit sind (§ 4 Abs. 3 [bisher
Abs. 2] lit. b V Covid-19). Im Übrigen schreibt § 2
Satz 2 V Covid-19 nicht das Tragen eines bestimmten
Gesichtsmaskenmodells vor, sodass sich im Fall einer Unverträglichkeit einfach
auf ein anderes Produkt ausweichen lässt, von denen eine Vielzahl (auch in
unterschiedlichen Ausführungen und Materialien) erhältlich ist. Angesichts der
vorgesehenen Ausnahmen von der Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die
Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben zeitlich und örtlich stark beschränkt
ist, überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse an der Maskentragpflicht
das private Interesse, in Gastronomiebetrieben keine Gesichtsmaske tragen zu
müssen. Die Massnahme gemäss § 2 Satz 2 V Covid-19 erweist sich
damit als zumutbar.
5.5.3
Die Einschränkungen für Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1
V Covid-19 dienen – wie die Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben nach § 2 V Covid-19 – dazu, einen
Superspreader-Event zu verhindern. Auch diese Massnahme ist zur Bekämpfung von
Covid-19 und damit zum Schutz der öffentlichen Gesundheit geeignet. Den
unterschiedlichen Gegebenheiten von Veranstaltungen wird Rechnung getragen,
indem es den Veranstaltern freigestellt bleibt, ein Schutzkonzept vorzulegen
(bis 30. September 2020)
oder
für die Einhaltung des
Mindestabstands
oder
das Tragen von Gesichtsmasken zu sorgen (§ 3
Abs. 1 V Covid-19). Seit dem 1. Oktober 2020 fällt zwar die
Möglichkeit eines Schutzkonzepts weg und seit dem 15. Oktober 2020 gilt
die entsprechende Massnahme bereits für Veranstaltungen ab 30 Personen,
nichtsdestotrotz bleiben Veranstaltungen bei Einhaltung des Mindestabstands von
1,5 m oder bei Tragen von Gesichtsmasken möglich. Die Anpassung der
Personengrenze von 100 auf 30 erweist sich angesichts der seit Oktober 2020
stark angestiegenen Fallzahlen als notwendig. Eine mildere Massnahme ist nicht
ersichtlich. Weshalb die Massnahme dem Beschwerdeführer nicht zumutbar sein
soll, legt er nicht dar und ist aus den Akten nicht ersichtlich. Zu
berücksichtigen ist insbesondere, dass Veranstaltungen mit dieser Massnahme
weiterhin zulässig bleiben, weshalb lediglich ein geringfügiger Eingriff in die
persönliche Freiheit vorliegt. Politische oder zivilgesellschaftliche
Kundgebungen sind von § 3 Abs. 1 V Covid-19 ausserdem nicht
betroffen. Ihre Zulässigkeit richtet sich nach Art. 6c Covid-19-Verordnung
besondere Lage (§ 3 Abs. 2 V Covid-19). Die Anpassung der
Massnahme gemäss § 3 Abs. 1 V Covid-19 erweist sich als verhältnismässig.
5.5.4
Die bis 23. Oktober 2020 in § 4 V Covid-19 statuierte
Maskentragpflicht ist vorliegend nur insofern zu überprüfen, als mit der
Verordnungsänderung vom 13. Oktober 2020 eine Maskentragpflicht für das
Servicepersonal in Gastronomiebetrieben sowie bei Anlässen mit Bedienung
eingeführt wurde (vgl. vorn E. 1.3). Dass der Beschwerdeführer in der
Gastronomiebranche tätig und insofern von der Maskentragpflicht für das
Servicepersonal selber betroffen wäre, ergibt sich aus den Akten nicht. Der Vollständigkeit
halber ist die Massnahme dennoch auf ihre Rechtmässigkeit zu überprüfen. Es
wurde bereits dargelegt, dass das Tragen einer Maske geeignet ist, die
öffentliche Gesundheit zu schützen (vorn E. 5.5.1 und 5.5.2). Das
Servicepersonal in Gastronomiebetrieben oder an Anlässen mit Bedienung kommt
mit einer Vielzahl von Personen in Kontakt. Damit ist nicht nur das
Servicepersonal einem erhöhten Ansteckungsrisiko ausgesetzt, sondern das
(allenfalls mit Covid-19 infizierte) Servicepersonal stellt für die Gäste eine
Gefahr dar, da – wie der Beschwerdegegner zu Recht erwägt – das Coronavirus
durch die infizierte Person von Tisch zu Tisch übertragen werden kann. Damit
ist die Maskentragpflicht gemäss § 4 Abs. 2 V Covid-19 sowohl
geeignet als auch erforderlich, um die Ausbreitung der Covid-19-Epidemie zu
verlangsamen oder zu verhindern. Zwar mag das Tragen einer Gesichtsmaske für
das Servicepersonal unangenehm sein. Nachdem die Pflicht zum Tragen einer Maske
aber mit bloss leichten und vorübergehenden Unannehmlichkeiten verbunden ist,
liegt lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche Freiheit vor.
Angesichts der in § 4 Abs. 3 V Covid-19 vorgesehenen Ausnahmen
von der Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die Maskentragpflicht
zeitlich und örtlich beschränkt ist, überwiegt das gesundheitspolizeiliche
Interesse an der Maskenpflicht das Interesse des Servicepersonals, keine
Gesichtsmaske tragen zu müssen. Die Mass­nahme gemäss § 4 Abs. 2
V Covid-19 erweist sich damit als zumutbar.
5.6
Zusammengefasst
beruht der Eingriff in die Grundrechte des Beschwerdeführers auf einer
gesetzlichen Grundlage (E. 5.3), liegt im öffentlichen Interesse
(E. 5.4) und ist verhältnismässig (E. 5.5). Insofern erweist sich der
Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten dem
unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Umtriebsentschädigung steht ihm
angesichts seines Unterliegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem
Beschwerdegegner ist eine Parteientschädigung schon mangels Antrag nicht
zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 3'395.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es wird
keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …¨