zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00359 · 2013-08-26 · de

personalrechtliche Streitigkeit | Reorganisation der Verwaltung als disziplinarische Massnahme Dienstbefehle, welche die interne Organisation der Verwaltung betreffen, greifen grundsätzlich nicht in die Rechtsstellung des betroffenen Dienstnehmers ein und stellen damit keine anfechtbaren Verfügungen dar. Der Angestellte darf jedoch dann nicht gänzlich schutzlos bleiben, wenn eine organisatorische Massnahme eine Persönlichkeitsverletzung oder eine (versteckte) disziplinarische Massnahme darstellt (E. 2.1). Dass der Betreibungsbeamte und Gemeindeammann bzw. das Betreibungs- und Gemeindeammannamt dem Gemeinderat lediglich administrativ, nicht aber fachlich unterstellt ist, stellt einen sachlichen Grund für die Reorganisation der Gemeindeverwaltung dar (E. 2.4). Der Grund für die Reorganisation der Verwaltung liegt hier aber im gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen Vorwurf treuwidrigen Verhaltens. Sie hat damit disziplinarischen Charakter (E. 2.5 f.). Öffentliche Kritik gegenüber Vorgesetzten kann nur dann eine Verletzung der Treuepflicht beinhalten, wenn dadurch die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben des Staatsangestellten oder das Vertrauen der Allgemeinheit in das Gemeinwesen beeinträchtigt wird. Die Treuepflicht gebietet jedoch dem Staatsangestellten, sich insbesondere in der Art und Weise der Kritik eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen (E. 3.1). Disziplinarmassnahmen dürfen nur ausgesprochen werden, sofern sie im materiellen Disziplinarrecht eine gesetzliche Grundlage haben. Als disziplinarische Anordnung fehlte der Anordnung die gesetzliche Grundlage (E. 3.3). Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 26.08.2013 VB.2013.00359
Zurich Verwaltungsgericht 26.08.2013 VB.2013.00359
Zurigo Verwaltungsgericht 26.08.2013 VB.2013.00359

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00359
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00359
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.08.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 08.01.2014 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
personalrechtliche Streitigkeit
Reorganisation der Verwaltung als disziplinarische Massnahme
Dienstbefehle, welche die interne Organisation der Verwaltung betreffen, greifen grundsätzlich nicht in die Rechtsstellung des betroffenen Dienstnehmers ein und stellen damit keine anfechtbaren Verfügungen dar. Der Angestellte darf jedoch dann nicht gänzlich schutzlos bleiben, wenn eine organisatorische Massnahme eine Persönlichkeitsverletzung oder eine (versteckte) disziplinarische Massnahme darstellt (E. 2.1). Dass der Betreibungsbeamte und Gemeindeammann bzw. das Betreibungs- und Gemeindeammannamt dem Gemeinderat lediglich administrativ, nicht aber fachlich unterstellt ist, stellt einen sachlichen Grund für die Reorganisation der Gemeindeverwaltung dar (E. 2.4). Der Grund für die Reorganisation der Verwaltung liegt hier aber im gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen Vorwurf treuwidrigen Verhaltens. Sie hat damit disziplinarischen Charakter (E. 2.5 f.). Öffentliche Kritik gegenüber Vorgesetzten kann nur dann eine Verletzung der Treuepflicht beinhalten, wenn dadurch die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben des Staatsangestellten oder das Vertrauen der Allgemeinheit in das Gemeinwesen beeinträchtigt wird. Die Treuepflicht gebietet jedoch dem Staatsangestellten, sich insbesondere in der Art und Weise der Kritik eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen (E. 3.1). Disziplinarmassnahmen dürfen nur ausgesprochen werden, sofern sie im materiellen Disziplinarrecht eine gesetzliche Grundlage haben. Als disziplinarische Anordnung fehlte der Anordnung die gesetzliche Grundlage (E. 3.3). Gutheissung
Stichworte:
DISZIPLINARRECHT
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
MEINUNGSÄUSSERUNGSFREIHEIT
REORGANISATION
SACHLICHER GRUND
TREUEPFLICHTVERLETZUNG
Rechtsnormen:
§ 30 PG
§ 65a Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2013.00359
Urteil
der 4. Kammer
vom
26. August 2013
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Peter
Sprenger
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
Gemeinderat X,
Beschwerdegegner
,
betreffend personalrechtliche
Streitigkeit,
hat sich ergeben:
I.
A.
A ist
Gemeindeammann und Betreibungsbeamter der Gemeinde X. Aufgrund eines von ihm verfassten
und in einer Zeitung veröffentlichten Leserbriefs ordnete der Gemeindeschreiber
am 27. Juli 2012 an, dass A aufgrund "illoyalen Verhaltens" von der
Abteilungsleiterkonferenz (ALK) der Gemeindeverwaltung bis auf Weiteres
ausgeschlossen werde.
B.
Hiergegen
erhob A am 3. August 2012 Einsprache an den Gemeinderat X. Er beantragte, die
"interne Anordnung" mangels Zuständigkeit des Gemeindeschreibers
aufzuheben bzw. sie als nichtig zu erklären, den Gemeindeschreiber anzuweisen,
ihn wieder zur ALK einzuladen und die Vorbehalte in der Anordnung
vollumfänglich aufzuheben. Zudem ersuchte er um Erlass einer rekursfähigen Verfügung.
C.
Mit
Beschluss vom 5. September 2012 hiess der Gemeinderat X die Einsprache von A teilweise
gut und hob die Anordnung des Gemeindeschreibers vom 27.
Juli 2012 mangels Zuständigkeit auf.
Gleichzeitig beschloss er, dass der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte nicht
mehr als "Abteilungsleiter" im Sinne der Geschäftsordnung des
Gemeinderats (Geschäftsordnung) betrachtet werde, sodass das Organigramm der
Gemeindeverwaltung entsprechend anzupassen sei. A wurde bis zur Änderung des
Organigramms von der Teilnahme an den Sitzungen der ALK suspendiert.
D.
Mit
Beschluss vom 19. September 2012 genehmigte der Gemeinderat das neue Organigramm
der Gemeindeverwaltung X und setzte es per sofort in Kraft. Da das Gemeindeammann-
und Betreibungsamt nach dem neuen Organigramm nicht mehr als Verwaltungsabteilung
gelte, sei der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte nicht mehr an die ALK einzuladen.
Dies wurde A mit Schreiben vom 24. September 2012 mitgeteilt.
II.
A.
Gegen
"die Beschlüsse des Gemeinderats X vom 5.9.2012, 24.9.2012 und
19.9.2012" rekurrierte A am 27. September 2012 an den Bezirksrat Z. Er
beantragte, der Gemeindeschreiber sei anzuweisen, ihn wieder zur ALK
einzuladen, die Vorbehalte in der "internen Anordnung" seien
aufzuheben und das Gemeindeammann- und Betreibungsamt sei korrekt ins Organigramm
der Gemeinde X einzugliedern. Zudem habe der Bezirksrat mit Rechtsmittelbelehrung
zu verfügen sowie eventualiter ein Verfahren wegen Amtsmissbrauchs zu prüfen.
Als Sofortmassnahme habe er den Status quo ante anzuordnen, da der Einreichung
eines Rechtsmittels aufschiebende Wirkung zukomme.
B.
Am 8.
Januar 2013 befand der Bezirksrat Z präsidialiter, dass dem Rechtsmittel keine
aufschiebende Wirkung zukomme. Er wies deshalb das Gesuch von A um Erteilung
einer solchen ab. Eine hiergegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht
mit Urteil vom 6. März 2013 gut (VB.2013.00037, [nicht auf www.vgrzh.ch
veröffentlicht]).
C.
Mit
Beschluss vom 2. März 2013 wies der Bezirksrat Z den Rekurs von A ab (Dispositiv-Ziff I)
und entzog einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziff.
III Abs. 2).
III.
A gelangte hiergegen mit
Beschwerde vom 9./10. Mai 2013 ans Verwaltungsgericht und beantragte die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sowie Folgendes:
"-Der Beschluss des Bezirksrates des Bezirkes Z vom 2. Mai 2013
sei aufzuheben; an dessen Stelle entscheide das Verwaltungsgericht (VRG § 63).
-Der
Gemeinderat X sei anzuweisen, dafür besorgt zu sein, dass ich inskünftig ordentlich
zur Abteilungsleitungs-Konferenz (ALK und zu allen einschlägigen Kaderveranstaltungen
eingeladen werde.
-Der
Gemeinderat X sei anzuweisen, das Gemeindeammann- und Betreibungsamt korrekt
und sachlogisch ins Organigramm der Gemeinde X einzugliedern […]
-Das
Verwaltungsgericht hebe die in der "internen Anordnung" vom 27. Juli
2012 […] gemachten Vorbehalte im Sinne meines Begehrens vom 3. August 2012 […]
auf."
Der Gemeinderat X nahm am 24. Mai 2013 zum Entzug der
aufschiebenden Wirkung Stellung mit dem Antrag, die aufschiebende Wirkung nicht
wiederherzustellen. Der Bezirksrat reichte am 27. Mai 2013 die Akten ein
und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Am 3. Juni 2013 verfügte
der Abteilungspräsident i.V. die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde. Am 14. Juni 2013 reichte der Gemeinderat X eine
Beschwerdeantwort ein mit dem Antrag, die Beschwerde abzuweisen. Am 9. August
2013 reichte er einen Beschluss des Obergerichts vom 16. Juli 2013 ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach
§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von
Amtes wegen. Die Zuständigkeit ist unter anderem für Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über (personalrechtliche)
Anordnungen einer politischen Gemeinde gegeben (§ 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a, § 19b Abs. 2 lit. c
sowie §§ 42–44 e contrario VRG). Das Rechtsmittel ist gerichtsintern
in Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 VRG).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Das
Verwaltungsgericht hat von Amtes wegen zu prüfen, ob die Prozessvoraussetzungen
auch bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren (vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96).
Schon im
Urteil vom 6. März 2013 warf das Verwaltungsgericht die Frage auf, ob die
Beschlüsse des Gemeinderats vom 5. und 19.
September
2012
(
bzw. das Schreiben vom 24. September 2012
)
überhaupt zulässige Anfechtungsobjekte darstell
t
e
n
. Es kam zum
Ergebnis
, beim Beschluss des Beschwerdegegners vom 5. September 2012, den
Beschwerdeführer bis zur Änderung des Organigramms der
Gemeinde
verwaltung von einer Teilnahme an der ALK zu suspendieren,
drehe
es sich um eine an diesen gerichtete (individuell-konkrete)
Handlungsanweisung. Sie betreffe die interne Organisation der Verwaltung und
damit das Betriebsverhältnis des Beschwerdeführers. Solche das
Betriebsverhältnis betreffenden Dienstbefehle griffen nach Lehre und Rechtsprechung
grundsätzlich nicht in die Rechtsstellung des betroffenen Dienstnehmers ein und
stellten damit keine anfechtbare
n
Verfügungen dar. De
n
Beschluss des Beschwerdegegners vom 19. September 2012
qualifizierte das Verwaltungsgericht sodann als generell-konkret und folglich
mit einer Allgemeinverfügung vergleichbar. Denn er regle einen bestimmten
Sachverhalt, namentlich die Änderung des Organigramms in Bezug auf das
Gemeinde
ammann- und Betreibungsamt bzw.
den
Gemeinde
ammann und Betreibungsbeamten
,
und daraus
folgend dessen Nichteinladung an die Sitzungen der ALK. Er richte sich zudem an
einen offenen Adressatenkreis, da er sich auch an alle zukünftigen
Gemeinde
ammänner und Betreibungsbeamten der
Gemeinde X
wende.
Auch beim Beschluss des Beschwerdegegners
vom 19. September 2012 handle es sich um eine organisatorische Massnahme, die –
zumindest nach aussen hin – lediglich das Betriebsverhältnis des
Beschwerdeführers betreffe.
Unter bestimmten Umständen vermöchten
jedoch auch organisatorische Massnahmen ausnahmsweise in die Rechtsstellung
eines Angestellten einzugreifen. Dies treffe jedenfalls insofern zu, als eine
organisatorische Massnahme eine Persönlichkeitsverletzung oder eine
(versteckte) disziplinarische Massnahme darstellen könne. Diesfalls dürfe der
Angestellte nicht gänzlich schutzlos bleiben (vgl. BGE 136 I 323 [= Pra
100/2011 Nr. 36] E. 4.4); § 11 des Haftungsgesetzes vom 14. September
1969 [LS 170.1]; zum Rechtsschutz bei einer Freistellung, die eine
Persönlichkeitsverletzung darstellen kann, VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00005,
E. 1.4 mit Hinweisen). Da solches im vorliegenden Fall mit Blick auf die
Umstände des Zustandekommens der Gemeinderatsbeschlüsse nicht von vornherein
und ohne weitere Abklärungen verneint werden könne, sei der Bezirksrat im
Rahmen der summarischen Überprüfung des Massnahmegesuchs zu Recht von
anfechtbaren Anordnungen ausgegangen.
2.2
Die Vorinstanz ging sodann in ihrem Hauptsachenentscheid ohne
Weiteres von anfechtbaren Anordnungen aus. Jedenfalls trat sie auf den Rekurs
des Beschwerdeführers ein, verneinte in der Folge jedoch eine
Persönlichkeitsverletzung – sowie eine sonstige Rechtsverletzung – und wies das
Rechtsmittel ab.
2.3
Den Beschlüssen des Gemeinderats vom 5. und 19.
September 2012 liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Eine Zeitung veröffentlichte einen
Leserbrief des Beschwerdeführers. Der Leserbrief befasst sich mit einer
kommunalen Abstimmungsvorlage für einen Planungs- und Projektierungskredit und
äussert polemisch Kritik am diesbezüglichen Vorgehen des Gemeinderats.
Mit Schreiben vom 27. Juli 2012
teilte der Gemeindeschreiber dem Beschwerdeführer unter anderem mit, dass
anlässlich der ALK vom 22. Mai 2012 im internen ALK-Protokoll Folgendes
festgehalten worden sei:
"Nach seinem letzten Leserbrief von A […] - eine Breitseite
gegen den Gemeinderat betreffend die […] Vorlage "[…] für Planung und
Projektierung […]" und aufgrund verschiedener, ähnlicher Vorfälle in der
Vergangenheit, hat der Gemeindeschreiber beschlossen, A ab sofort von der ALK
auszuschliessen. Ein von der Gemeinde angestellter Mitarbeiter darf sich ein
derart illoyales Verhalten gegenüber dem Arbeitgeber nicht erlauben."
Weiter hielt er fest:
"Auf Basis der eingangs erwähnten Vorkommnisse hat der
Gemeindeschreiber als Vorsitzender der ALK im Mai 2012 entschieden, A aus der
ALK auszuschliessen, um intern ein klares Zeichen für nicht toleriertes
Verhalten zu setzen und um ihn und auch die ALK vor allfälligem Missbrauch
interner Informationen zu schützen. Begründet wird dieser Schritt auch mit den
internen Führungsrichtlinien der Gemeindeverwaltung X, wo unter dem Thema 'Vorbildcharakter'
erwähnt wird, dass den von den Behörden verabschiedeten Visionen, Leitbildern,
Konzepten, Ideen und Lösungen auch betriebsintern nachgelebt wird. Zudem wurde
im Kader vereinbart, dass Illoyalität in der Verwaltung und gegenüber Behörden
nicht geduldet wird."
Der Gemeindeschreibe
r ordnete abschliessend an, der Beschwerdeführer werde bis auf
Weiteres von der ALK ausgeschlossen. Die Abteilung
Gemeinde
ammann- und Betreibungsamt werde weiterhin per internen Emails
informiert. In speziellen Fällen werde der Gemeinde
-
schreiber
die Mitarbeitenden-Informationen des
Gemeinde
ammann-
und Betreibungsamts direkt übernehmen.
Auf Einsprache des Beschwerdeführers hin
erwog der Beschwerdegegner am 5. September 2012, dass der
Gemeindeschreiber nicht zum Erlass der angefochtenen Dienstanweisung befugt
gewesen sei. Er kam indes zum Schluss, dass es keine Gründe dafür gebe, den
Gemeinde
ammann und Betreibungsbeamten als "Abteilungsleiter"
gemäss
Geschäftsordnung
zu betrachten. Denn der
Gemeinde
ammann und Betreibungsbeamte sei dem Gemeinderat lediglich
administrativ
, nicht aber fachlich
unterstellt. Der
Gemeinderat beaufsichtige das Betreibungsamt in organisatorischer und
personeller Hinsicht, soweit die Aufsicht nicht in die Zuständigkeit der
Aufsichtsbehörden gemäss § 17 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz
über Schuldbetreibung und Konkurs vom 26. November 2007 (LS 281)
falle. In gleicher Weise würden beim
Gemeinde
ammann
die formelle und die materielle Führung auseinanderfallen. Das Organigramm der
Gemeinde
verwaltung sei entsprechend anzupassen. Der Beschwerdegegner hiess
somit
die Einsprache teilweise gut und hob die Anordnung des
Gemeindeschreibers vom 27. Juli 2012 antragsgemäss auf
(
Dispositiv-Ziff. 1).
Er suspendierte zudem den
Beschwerdeführer von der Teilnahme an der ALK bis zur
Änderung
des Organigramms der
Gemeinde
verwaltung
(Dispositiv-Ziff. 3 in Verbindung mit Dispositiv-Ziff. 2).
Sodann genehmigte der Beschwerdegegner mit Beschluss vom 19.
September 2012 das geänderte Organigramm der Gemeindeverwaltung – in welchem
das Gemeindeammann- und Betreibungsamt nicht mehr aufgeführt wird – und setzte
es per sofort in Kraft (Dispositiv-Ziff. 1). Das Gemeindeammann- und
Betreibungsamt gelte mit dem neuen Organigramm offiziell nicht mehr als
Verwaltungsabteilung. Der Gemeindeammann und Betreibungsbeamte sei demnach
nicht mehr an die ALK einzuladen (Dispositiv-Ziff. 2).
2.4
Seit der Reorganisation des Betreibungswesens im
Kanton Zürich sind alle Betreibungs- und Gemeindeammannämter in
organisatorischer und personeller Hinsicht in ihre Sitzgemeinde eingegliedert
(vgl. Merkblatt des Gemeindeamts zur Aufsicht über das Betreibungswesen vom
März 2012). Daraus ergibt sich aber noch nicht, dass ein Betreibungs- und
Gemeindeammannamt als Verwaltungs
abteilung
(und der Betreibungsbeamte
und
Gemeinde
ammann damit als
Abteilungs
leiter)
betrachtet werden muss. Denkbar ist auch eine Eingliederung als selbständige,
dem Gemeinderat nur administrativ zugeordnete
Organisationseinheit
innerhalb der Gemeindeverwaltung. Die Gemeinde verfügt bei der Festlegung ihrer
Organisation über ein weites Ermessen. Wie das Verwaltungsgericht schon in
seinem Entscheid vom 6. März 2013 festgehalten hat, kann der Beschwerdeführer
weder aus Bundes- noch aus kantonalem oder kommunalen Recht einen Anspruch
ableiten, die Stellung eines Abteilungsleiters zu bekleiden und als solcher an
der ALK teilzunehmen. Dass der Betreibungsbeamte und Gemeindeammann bzw. das
Betreibungs- und Gemeindeammannamt dem Gemeinderat lediglich administrativ,
nicht aber fachlich unterstellt ist, stellt einen sachlichen Grund für die
Reorganisation der Gemeindeverwaltung dar.
2.5
Aufgrund des zeitlichen Zusammenhangs zwischen dem
Leserbrief, der Anordnung des Gemeindeschreibers, der Einsprache und den
Beschlüssen des Beschwerdegegners ist indes offensichtlich, dass
L
etzterer mit der Reorganisation in erster Linie das Verhalten des
Beschwerdeführers
sanktionieren wollte
. Der
Beschwerdegegner macht diesbezüglich geltend, er habe nicht die Anweisung des
Gemeindeschreibers geschützt, sondern aus eigenem Recht entschieden. Zwar sei
die als nichtig erkannte Massnahme des Gemeindeschreibers Anlass für die
Neubeurteilung der organisatorischen Eingliederung des
Gemeinde
ammanns und Betreibungsbeamten in die
Gemeinde
verwaltung
X
gewesen, allein dessen ganz
besondere gesetzliche Einbettung als "kommunaler Angestellter mit
kantonaler Aufgabe" habe indes zur Neuorganisation geführt. Dem
steht
entgegen, dass diese Neuorganisation unreflektiert und übereilt
erscheint. So fehlt das
Gemeinde
ammann- und
Betreibungsamt, das trotz besonderer Rechtsstellung Teil der kommunalen
Verwaltung ist, nun gänzlich im neuen Organigramm. Der Gemeinderat unterliess
es überdies
,
die Folgewirkungen der neuen Organisation
zu regeln (beispielsweise den Informationsfluss innerhalb der Verwaltung oder die
Ausgabekompetenzen des
Gemeinde
ammanns und Betrei
b
ungsbeamten,
nachdem
dieser nicht mehr als
Abteilungsleiter betrachtet wird).
Sodann liess der Beschwerdegegner auf Anfrage der Vorinstanz
hin sowohl den fraglichen Leserbrief des Beschwerdeführers als auch einen neuen
Leserbrief "als neuestes Beispiel" und ein "Mind-Map vom
Kaderseminar 2008 (unter Beteiligung von A), worin wir die beiden 'Anti-Werte'
Illoyalität und Falschheit gemeinsam definiert haben", einreichen. Gestützt
auf diese Leserbriefe erschien es der Vorinstanz als gerechtfertigt, einem
allfälligen Rechtsmittel gegen ihren Entscheid die aufschiebende Wirkung zu
entziehen, weil der angeschlagene Ton eine konstruktive Zusammenarbeit im
Dienste der Gemeinde X – und dazu diene die ALK im Ergebnis – ausschliesse.
Dieser Argumentation folgte der Beschwerdegegner in seiner Stellungnahme vom
24. Mai 2013 zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Der Beschwerdeführer,
der als Gemeindeammann und Betreibungsbeamter eine wichtige und einflussreiche
Stellung in der politischen Gemeinde X bekleide, habe dem Gemeinderat in seinem
jüngsten veröffentlichten Leserbrief in einem völlig unsubstantiierten
Rundumschlag undemokratisches und diktatorisches Verhalten vorgeworfen. Das
fehlende Bewusstsein des Beschwerdeführers, dass er als Beamter bei der
Ausübung seiner Freiheitsrechte gewisse Einschränkungen hinnehmen müsse, die
sich aus der Treuepflicht ergeben würden, führe zwingend dazu, ihn auch für die
Dauer des Beschwerdeverfahrens von der Teilnahme an der ALK zu dispensieren.
Dass das Verhalten des Beschwerdeführers anlässlich dieser Konferenzen deren
Durchführung tatsächlich erschwert oder den Geschäftsgang sonst wie beeinträchtigt
hat, wird indes nicht dargetan und ist aus den Akten auch nicht ersichtlich.
Der Beschwerdegegner begründet
damit
die Reorganisation der Gemeindeverwaltung
zwar
mit der fehlenden fachlichen Aufsicht über den
Gemeinde
ammann und Betreibungsbeamten bzw. das
Gemeinde
ammann- und Betreibungsamt
; ausschlaggebender Grund
scheint nach dem Gesagten jedoch in der dem Beschwerdeführer
vorgeworfenen Treuepflichtverletzung zu liegen
, ohne deren Vorliegen die
Reorganisation nicht durchgeführt worden wäre. Mit der Streichung aus dem
Organigramm und dem Ausschluss aus der ALK sollte der Beschwerdeführer
sanktioniert werden. Die organisatorische Massnahme hatte damit disziplinarischen
Charakter (vgl.
BGE 100 Ib 21 E. 1b mit Hinweisen; Walter Hinterberger,
Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen Dienstes,
St.
Gallen 1986, S. 265 f.; VGr, 3. März
1997, ZBl 98/1997 S. 563 ff., 564; Kölz/Bosshart/Röhl, § 76
N. 7 f., mit Hinweisen
).
2.6
Liegt der Grund einer organisatorischen Massnahme in einem gegenüber
dem Angestellten erhobenen Vorwurf pflichtwidrigen Verhaltens, muss ein
schutzwürdiges Interesse des Betroffenen an der Klärung der Frage, ob die
Massnahme rechtmässig war oder nicht, bejaht werden (vgl. RB 2003 Nr. 23
S. 67).
Dies gilt hier umso
mehr, als das Grundrecht auf freie Meinungsäusserung gemäss Art. 16 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV, SR 101)
tangiert ist. Die Vorinstanz ist damit zu Recht auf den Rekurs eingetreten.
3.
Zu prüfen ist, ob die Reorganisation der
Gemeindeverwaltung als Massnahme mit disziplinarischem Charakter zulässig ist.
3.1
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann die Treuepflicht
öffentlichrechtlicher Angestellter, die sich auch auf das ausserdienstliche
Verhalten erstreckt, deren Meinungsäusserungsfreiheit einschränken (BGE 136 I 332
E. 3.2 mit Hinweisen;
Rudolf Ursprung,
Schwerpunkte der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum öffentlichen
Personalrecht, ZBl
11
6/2013 S. 295 ff., 309
). Treuepflicht bedeutet, dass der Staatsangestellte bei der Erfüllung
seiner Aufgabe über die eigentliche Arbeitsleistung hinaus die Interessen des
Gemeinwesens wahrt (BGE 136 I 332 E. 3.2.1 auch zum Folgenden). Sie bezweckt,
die Funktionstüchtigkeit der öffentlichen Verwaltung zu sichern, indem das Vertrauen
der Öffentlichkeit in den Staat nicht untergraben wird (Yvo Hangartner, Treuepflicht
und Vertrauenswürdigkeit von Beamten, ZBl 85/1984 S. 385 ff., 393 f.). Als
unbestimmter Rechtsbegriff muss ihre Tragweite durch Interessenabwägung
bestimmt werden. Beschränkungen der Meinungsfreiheit gestützt auf die
Treuepflicht sind nur zulässig, soweit sie sachlich begründet sind und in einem
vernünftigen Verhältnis zu deren Zweck stehen (Ulrich Häfelin/Walter
Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc.
2012, N. 502; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4.
A., Bern 2008, S. 404 ff.; Hangartner, S. 393 f.; Beatrix Schibli, Einschränkungen
der Meinungsfreiheit des Bundespersonals, Zürich 2005, S. 32 und 87 f.). Zu
berücksichtigen sind insbesondere das Aufgabengebiet des betroffenen
Angestellten, dessen hierarchische Stellung, Funktion, Verantwortung und Nähe
zum politischen Prozess (Müller/Schefer, S. 405 Fn. 401).
Nach dem Bundesgericht steht es
Staatsangestellten ohne Weiteres zu, sich in einem politischen Meinungsbildungsprozess
zu bestimmten Entscheiden zu äussern. Der Bedeutung der
Meinungsäusserungsfreiheit wird im demokratischen Willensbildungsprozess ein hohes
Gewicht beigemessen (vgl. BGE 136 I 332 E. 3.3.6). Das Treueverhältnis besteht zudem
nur zwischen dem Staatsangestellten und dem Gemeinwesen, nicht zwischen dem
Untergebenen und dem Vorgesetzten (Häfelin/Haller/Keller, N. 502). Öffentliche
Kritik gegenüber Vorgesetzten kann daher nur dann eine Verletzung der Treuepflicht
beinhalten, wenn dadurch die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben des Staatsangestellten
oder das Vertrauen der Allgemeinheit in das Gemeinwesen beeinträchtigt wird (BGE
136 I 332 E. 3.2 mit Hinweisen [auch zum Folgenden], 120 Ia 203 E. 3a; Tobias
Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich –
ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 433 ff., S. 455 f.). Erfasst ist aus dem
gleichen Grund nur dienstrechtlich relevantes Verhalten (Müller/Schefer, S.
404). Grundsätzlich ist daher öffentliche Kritik nicht ausgeschlossen, zumal
dort, wo es um Entscheidungen im eigenen Tätigkeitsgebiet geht und sich die
Kritik daher notwendigerweise mit einer Kritik an der Tätigkeit der
Vorgesetzten verbindet (Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz,
2. A., Zürich etc. 2008, S. 130).
Die Treuepflicht gebietet jedoch dem
Staatsangestellten, sich insbesondere in der Art und Weise der Kritik eine
gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen und die eigene Auffassung mit dem gebotenen
Takt vorzubringen (Müller/Schefer, S. 405 mit Hinweisen; Hänni S. 131 mit
Hinweisen). Eine Verletzung der Treuepflicht ist aber nicht leichthin
anzunehmen. Das gilt insbesondere dann, wenn der Staatsangestellte an
Auseinandersetzungen über gesellschaftspolitische Fragen teilnimmt (BGr, 22.
Dezember 1983, ZBl 85/1984,  S. 308 ff., 317).
3.2
Der
ältere
des Beschwerdeführers
bezieht sich auf eine kommunale Abstimmungsvorlage für
einen
Planung
s-
und Projektierung
skredit
und kritisiert das diesbezügliche Vorgehen des Gemeinderats
.
De
m
Beschwerdeführer
ist es erlaubt, sich als
Stimmbürger
ausserdienstlich
an
der
politischen Diskussion
zu
beteiligen
und Stellung zu einer Abstimmungsvorlage
zu
nehmen,
zumal
diese vorliegend
keinen Bezug zu seinem
Aufgabenbereich als
Gemeinde
ammann und
Betreibungsbeamte
m
aufweist.
Seine Kritik betrifft
den Gemeinderat als kommunale Exekutive (Gemeindevorsteherschaft) und nicht als
vorgesetztes Gemeindeorgan.
Auch ist zu beachten, dass im
Rahmen politische
r
Auseinandersetzungen oft einseitig
und polemisch argumentiert wird und auch einem Staatsangestellten hier
nicht
nur e
in allzu enger Spielraum zugestanden werden soll (vgl.
BGr, 22. Dezember 1983, ZBl 85/1984 S. 308 ff., 317).
Die
Meinungsäusserungsfreiheit des Staatsangestellten findet indes dort ihre
Grenze, wo der gebotene Anstand nicht mehr eingehalten wird und diffamierende
und unsachliche Meinungen geäussert werden, die sich eignen, das Vertrauen der
Öffentlichkeit in den ordnungsgemässen Gang der Verwaltung zu erschüttern. Der
Beschwerdeführer nimmt –
wie der Beschwerdegegner zu Recht geltend macht
– als Gemeindeammann und Betreibungsbeamter eine wichtige und einflussreiche
Stellung in der politischen Gemeinde X ein. Daher ist es ausgesprochen heikel,
wenn er in Zusammenhang mit dem Vorgehen des Gemeinderats auf Erich Honecker
hinweist
("
Erich Honecker
war auch der
Auffassung, dass es unerheblich wäre, wie gewählt würde; entscheidend sei, wie
gezählt würde"). Damit bringt er den Gemeinderat mit einem diktatorischen
Staats- und Regierungssystem in Verbindung. Allerdings wirft er dem Gemeinderat
mit diesem Zitat nicht etwa eine Pflichtverletzung (Abstimmungsfälschung) vor.
Er bemängelt lediglich die zeitliche Reihenfolge
der Traktandierung zuhanden
der Gemeindeversammlung: durch die Abstimmung über den Projektierungskredit
wird die – zeitlich gegebenenfalls folgende – Abstimmung über die Umzonung des betroffenen
Areals präjudiziert, obschon die Gemeindeversammlung eine solche zu einem früheren
Zeitpunkt abgelehnt hat. Die Bezugnahme auf Erich Honecker bleibt damit im
Sachzusammenhang des Leserbriefs unverständlich, was dessen Bedeutung doch
erheblich relativiert.
Ob sich der Leserbrief vor diesem Hintergrund eignet, das
Vertrauen der Öffentlichkeit in den Staat zu erschüttern, muss jedoch – wie noch
zu zeigen ist – nicht abschliessend beantwortet werden. Die Frage, ob eine
Treuepflichtverletzung vorliegt, kann offengelassen werden.
3.3
Liegt eine
Treuepflichtverletzung vor, kann diese disziplinarisch geahndet werden. Disziplinarmassnahmen
dürfen aber nur ausgesprochen werden, sofern sie im materiellen
Disziplinarrecht eine gesetzliche Grundlage haben (Kölz/Bosshard/Röhl, § 76
N. 1). Sie bezwecken, auf ein fehlbares Verhalten eines Staatsangestellten hin
den geordneten Gang der Verwaltungstätigkeit und das Vertrauen der Bevölkerung
in die Verwaltung zu erhalten (Kölz/Bosshard/Röhl, § 76 N. 6).
Das heutige kantonale Personalrecht sieht ausser dem
Verweis keine Disziplinarmassnahmen mehr vor (§ 30 des Personalgesetzes vom 27.
September 1998 [LS 177.10]). Die Gemeinden können ein Disziplinarrecht
vorsehen; die Gemeinde X hat von dieser Möglichkeit jedoch keinen Gebrauch
gemacht (vgl. die Personalverordnung sowie die Vollziehungsbestimmungen zur
Personalverordnung der Gemeinde X). Als disziplinarische Anordnung fehlte der
Änderung des Organigramms der Gemeindeverwaltung und der daraus folgenden
Nichteinladung des Beschwerdeführers an die ALK damit die gesetzliche
Grundlage. Die Beschlüsse des Beschwerdegegners sind insofern rechtsverletzend.
3.4
Es bleibt darauf hinzuweisen, dass damit eine Reorganisation der
Verwaltung aus anderen Gründen als der Disziplinierung des Beschwerdeführers
wegen treuwidrigen Verhaltens nicht ausgeschlossen ist. Weil hier aber der
disziplinarische Charakter der Anordnung klar im Vordergrund steht, sind die
Beschwerde gutzuheissen und der Beschluss des Bezirksrats Z vom 2. Mai 2013
sowie die Beschlüsse des Beschwerdegegners vom 5. und 19. September 2012
aufzuheben.
Als Folge davon ist das Gemeindeammann- und Betreibungsamt
als Verwaltungsabteilung und der Beschwerdeführer als deren Abteilungsleiter
anzusehen.
4.
In personalrechtlichen Streitigkeiten mit
einem Streitwert bis Fr. 30'000.- werden nach § 65a Abs. 3 VRG
keine Gerichtskosten auferlegt. Da es sich vorliegend um eine personalrechtliche
Angelegenheit ohne Streitwert handelt, sind die Gerichtskosten auf die
Gerichtskasse zu nehmen
.
5.
Da
das
heutige
Urteil im Rahmen eines öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisses
k
eine vermögensrechtliche Angelegenheit
betrifft, lässt es
sich gemäss Art. 83 lit. g
des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]
nicht mit Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG, sondern nur
mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG anfechten.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Z vom 2. Mai 2013
sowie die Beschlüsse des Beschwerdegegners vom 5. und 19. September 2012 werden
aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von
der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004
Luzern, einzureichen.
5.    Mitteilung an: …