zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00420 · 2020-05-28 · de

Akteneinsicht | [Gesuch um Einsicht in zwei von der Kantonspolizei bei der Zusammenarbeit mit (potenziellen) Quellen verwendete Formulare.] Nach § 23 Abs. 1 IDG kann die Bekanntgabe einer Information nur noch verweigert werden, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. Ein überwiegendes öffentliches Interesse liegt nach § 23 Abs. 2 lit. c IDG etwa vor, wenn die Bekanntgabe der Information die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet (E. 2.1). Einzelne Passagen in den Formularen könnten ganz konkret Rückschlüsse auf Quellen erlauben. In grundlegenderer Hinsicht steht vorliegend sodann die Verlässlichkeit und Vertrauenswürdigkeit der Polizei als (potenzielle) Partnerin in der Wahrnehmung von (möglichen) Quellen auf dem Spiel. Beim Einsatz von Quellen geht es um einen sehr spezifischen und besonders sensiblen Bereich polizeilicher Arbeit: Es sind dabei Drittpersonen betroffen, welche sich durch ihre Kontakte zu möglicherweise kriminellen Milieus Repressalien ausgesetzt sehen könnten bzw. deren körperliche Integrität gefährdet sein könnte. Die Polizeiarbeit in diesem Bereich und deren Wirksamkeit wäre durch eine Veröffentlichung der Dokumente erheblich beeinträchtigt, insofern sich diesfalls mit grosser Wahrscheinlichkeit bedeutend weniger Quellen mit Informationen an die Polizei wenden würden (E. 2.3). In abstrakter Weise hat sich sodann bereits der Regierungsrat einlässlich zu Fragen - auch den vom Beschwerdeführer aufgeworfenen - betreffend den Einsatz von Quellen geäussert (E. 2.4). Der Veröffentlichung der infrage stehenden Dokumente stehen damit überwiegende öffentliche und private Interessen entgegen (E. 2.5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.05.2020 VB.2019.00420
Zurich Verwaltungsgericht 28.05.2020 VB.2019.00420
Zurigo Verwaltungsgericht 28.05.2020 VB.2019.00420

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00420
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00420
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.05.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Akteneinsicht
[Gesuch um Einsicht in zwei von der Kantonspolizei bei der Zusammenarbeit mit (potenziellen) Quellen verwendete Formulare.]
Nach § 23 Abs. 1 IDG kann die Bekanntgabe einer Information nur noch verweigert werden, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht. Ein überwiegendes öffentliches Interesse liegt nach § 23 Abs. 2 lit. c IDG etwa vor, wenn die Bekanntgabe der Information die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet (E. 2.1).
Einzelne Passagen in den Formularen könnten ganz konkret Rückschlüsse auf Quellen erlauben. In grundlegenderer Hinsicht steht vorliegend sodann die Verlässlichkeit und Vertrauenswürdigkeit der Polizei als (potenzielle) Partnerin in der Wahrnehmung von (möglichen) Quellen auf dem Spiel. Beim Einsatz von Quellen geht es um einen sehr spezifischen und besonders sensiblen Bereich polizeilicher Arbeit: Es sind dabei Drittpersonen betroffen, welche sich durch ihre Kontakte zu möglicherweise kriminellen Milieus Repressalien ausgesetzt sehen könnten bzw. deren körperliche Integrität gefährdet sein könnte. Die Polizeiarbeit in diesem Bereich und deren Wirksamkeit wäre durch eine Veröffentlichung der Dokumente erheblich beeinträchtigt, insofern sich diesfalls mit grosser Wahrscheinlichkeit bedeutend weniger Quellen mit Informationen an die Polizei wenden würden (E. 2.3).
In abstrakter Weise hat sich sodann bereits der Regierungsrat einlässlich zu Fragen - auch den vom Beschwerdeführer aufgeworfenen - betreffend den Einsatz von Quellen geäussert (E. 2.4).
Der Veröffentlichung der infrage stehenden Dokumente stehen damit überwiegende öffentliche und private Interessen entgegen (E. 2.5).
Abweisung.
Stichworte:
GEHEIMHALTUNG
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
PRIVATE INTERESSEN
QUELLEN
WIRKSAMKEIT
Rechtsnormen:
Art. 23 Zus. 2 IDG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00420
Urteil
der 3. Kammer
vom
28. Mai 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Akteneinsicht,
hat sich ergeben:
I.
A ist Redaktor bei der B-Zeitung. Am 27. September
2018 ersuchte er bei der Sicherheitsdirektion um Einsichtnahme in zwei
Dokumente, nämlich in ein "Formular betreffend Zusicherung der
Vertraulichkeit für Informanten und Vertrauenspersonen" sowie ein
"Formular Instruktion für Vertrauenspersonen". Am 11. Oktober
2018 präzisierte A auf Aufforderung hin sein Gesuch namentlich dahingehend,
dass es um "Vertrauenspersonen/Informanten von Polizisten" gehe.
Am 24. Oktober 2018 teilte die Kantonspolizei Zürich A
mit, dass sie gestützt auf § 23 des Gesetzes über die Information und den
Datenschutz (IDG, LS 170.4) die verlangten polizeitaktischen Informationen
nicht bekanntgebe. Auf Wunsch von A erliess die Kantonspolizei Zürich am
22. Januar 2019 eine Verfügung, mit welcher dessen Gesuch abgewiesen und
ihm eine Staatsgebühr in Höhe von Fr. 300.- auferlegt wurde.
II.
Den hiergegen am 20. Februar 2019 erhobenen Rekurs von A
wies die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich mit Entscheid vom 23. Mai
2019 ab.
III.
Mit Eingabe vom 24. Juni 2019 erhob A Beschwerde beim
Verwaltungs­gericht und beantragte insbesondere, unter Entschädigungsfolge sei
Ziff. I des Rekurs­entscheids aufzuheben und ihm sei Einsicht in die
beiden erwähnten Dokumente zu gewähren, ebenso in "Nachfolgedokumente"
jener Formulare sowie schliesslich "in den entsprechenden
Dienstbefehl" – in alle eventualiter in geschwärzter Form – bzw. es seien
ihm diese Dokumente herauszugeben.
Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 5. Juli 2019
auf Vernehmlassung. Die Kantonspolizei beantragte mit Beschwerdeantwort vom
19. Juli 2019 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge zulasten
von A.
Mit Präsidialverfügung vom 13. Februar 2020 wurde die
Kantonspolizei aufgefordert, die beiden streitgegenständlichen Formulare
einzureichen, welcher Aufforderung diese am 25. Februar 2020 nachkam.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
1.2.1
Gegenstand des streitigen Verwaltungsverfahrens ist das durch die Verfügung
geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird. Die
Ausgangsverfügung bzw. der Entscheid der unteren Instanz bildet damit den
Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstands vor
Verwaltungsgericht begrenzt. Gegenstände, über welche die untere Instanz nicht
entschied und über welche sie nicht entscheiden musste, darf die obere Instanz
grundsätzlich nicht beurteilen, ansonsten sie in die funktionelle Zuständigkeit
der Vorinstanz eingreift (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 44 ff.).
Streitgegenstand ist vorliegend
die Frage der Einsicht in die beiden vom Beschwerdeführer selbst in seinem
ursprünglichen Gesuch vom 27. September 2018 spezifisch (bzw. mit
"Titel") bezeichneten Formulare der Beschwerdegegnerin. Soweit die
Beschwerdeanträge sich nicht auf diesen Streitgegenstand beziehen, also
namentlich insoweit der Beschwerdeführer Einsicht in (weitere) "Dokumente,
welche im Zusammenhang mit Vertrauenspersonen/Informanten der Vorinstanz
verwendet werden", "Nachfolgedokumente der obengenannten
Formulare" und "den entsprechenden Dienstbefehl" verlangt
(Beschwerdeanträge Ziff. 2 ff.), ist darauf dementsprechend nicht
einzutreten (vgl. zum Ganzen ebenso bereits die Vorinstanz).
1.2.2
Der Beschwerdeführer wendet gegen die entsprechende vorinstanzliche
Erwägung zunächst ein, er habe zum Zeitpunkt der Gesuchseinreichung am
27. September 2018 nicht wissen können, dass es
"Nachfolgedokumente" gebe. Die Beschwerdegegnerin habe ihm dazu ja
keinerlei Informationen gegeben. Er habe daher "die Nachfolgedokumente"
erst verlangen können, nachdem die Beschwerdegegnerin in der Ausgangsverfügung
vom 22. Januar 2019 solche erwähnt habe. Weiter argumentiert er
hinsichtlich des vorinstanzlichen Vorhalts, er hätte ein allgemein(er)
gehaltenes – mithin sämtliche Dokumente zum Thema erfassendes – Begehren
stellen können, dies könne ihm nicht entgegengehalten werden: Zunächst bzw.
ursprünglich habe er nämlich ein solches allgemein gehaltenes Begehren
gestellt, daraufhin sei er jedoch seitens der Medienstelle der Beschwerdegegnerin
(recte: der Vorinstanz) aufgefordert worden, dieses zu konkretisieren, was er
in der Folge mit E-Mail vom 11. Oktober 2018 getan habe. Es könne ihm nun
nicht entgegengehalten werden, dieser Aufforderung nachgekommen zu sein.
Das Einsichtsgesuch des Beschwerdeführers vom
27. September 2018 war an die Sicherheitsdirektion gerichtet und es wurde
darum gebeten, ihm "Einsicht in das Folgende zu gewähren: 'Formular
betreffend Zusicherung der Vertraulichkeit für Informanten und Vertrauenspersonen.'
und 'Formular Instruktion von Vertrauenspersonen.'". Um die Formulare
welcher Organisationseinheit es dem Beschwerdeführer dabei ging, war unklar,
sodass er seitens des Generalsekretärs und Kommunikationsbeauftragten der
Sicherheitsdirektion am 9. Oktober 2018 um Präzisierung gebeten wurde,
"damit wir wissen, an welche Stelle wir Ihr Gesuch weiterleiten
können". Die "nachgefragten 'Vertrauenspersonen' gibt es in vielen
Bereichen der Gesellschaft, u.
a.
auch im Sozialen, im Behindertenbereich oder bei den Gewerkschaften". Erst
nachdem der Beschwerdeführer dieser Aufforderung am 11. Oktober 2018 mit
der Erklärung nachgekommen war, dass er sich "für die
Vertrauenspersonen/Informanten von Polizisten interessiere", konnte das
Gesuch an die Beschwerdegegnerin weitergeleitet werden, wobei es von dieser
schliesslich mit Schreiben vom 24. Oktober 2018 im abschlägigen Sinn
beantwortet wurde.
Das Gesuch war somit hinsichtlich der betroffenen
Organisationseinheit ([wie gesehen] zu) "allgemein gehalten"; jedoch
wurde – wie geschildert schon zu Beginn bzw. im Gesuch vom 27. September
2018 –
spezifisch
Einsicht in die erwähnten beiden Formulare verlangt,
sodass die Beschwerdegegnerin davon ausgehen durfte und musste, dass es dem
Beschwerdeführer tatsächlich lediglich um diese beiden Dokumente ging. Dass
hinsichtlich der beiden Formulare inzwischen eine aktuellere Version bestand,
mochte dem Beschwerdeführer unbekannt sein; angesichts der eben erwähnten
präzisen Formulierung bzw. Bezeichnung seitens des Beschwerdeführers bestand
für die Beschwerdegegnerin indes kein Anlass, über anderes als über die
Einsicht in diese beiden Formulare zu befinden. Im Übrigen ist der
Beschwerdeführer selber der Ansicht, dass die Nachfolgedokumente den gleichen
Inhalt aufwiesen wie die alten, um die es vorliegend geht.
Von der Existenz eines Dienstbefehls betreffend Führung
von Quellen und Verwendung von deren Hinweisen, auf welchen sich
Beschwerdeantrag Ziff. 4 bezieht, hätte der Beschwerdeführer – der sich
offensichtlich für das Thema interessierte bzw. hierzu recherchierte – schon zum
Zeitpunkt der Einreichung seines Gesuchs Kenntnis haben können: Dass ein
solcher Dienstbefehl existiert, ergibt sich aus einem Regierungsratsbeschluss
([RRB] Nr. 305/2018) vom 4. April 2018, mit welchem eine Anfrage
(KR-Nr. 71/2018) zweier Kantonsräte vom 12. März 2018 betreffend bzw.
mit dem Titel "Geldzahlungen an Informanten durch die KAPO)"
beantwortet wurde. Aus diesem Regierungsratsbeschluss geht hervor, dass
mutmasslich im Jahr 2017 oder zu Beginn des Jahres 2018 ein entsprechender
Dienstbefehl erlassen worden war: Die bei der Beschwerdegegnerin diesbezüglich
"seit jeher" bestehenden "interne[n] mündliche[n]
Weisungen" seien "vor wenigen Monaten in schriftliche Form überführt
und in einem entsprechenden Dienstbefehl zusammengefasst" worden
(Ziff. I, Zu Frage 3). Der Beschwerdeführer hätte diesbezüglich bei der
Beschwerdegegnerin ein ergänzendes Einsichtsgesuch stellen müssen.
1.3
Die
weiteren Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, weshalb auf die
Beschwerde im Übrigen einzutreten ist.
2.
2.1
2.1.1
Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005
(LS 101) gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten,
soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen.
Die Bestimmung begründet ein ver­fassungsmässiges Individualrecht (vgl.
Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17
N. 3). Das Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und
den Datenschutz umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den
Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom
Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip
mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom
9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1296 [IDG-Weisung]; Tobias
Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist
nunmehr grundsätzlich öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG).
Nach § 23 Abs. 1 IDG kann die Bekanntgabe einer Information nur noch
verweigert werden, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes
öffentliches oder privates Interesse entgegensteht.
2.1.2
Ein privates Interesse liegt nach § 23 Abs. 3 IDG insbesondere
vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter
beeinträchtigt wird. Zu den privaten Interessen gehören daneben allgemein die
Grundrechte betroffener Personen (hierzu Bruno Baeriswyl in: Bruno
Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012 [Praxiskommentar
IDG], § 23 N. 22 ff.).
Sodann werden in § 23 Abs. 2 IDG beispielhaft
öffentliche Interessen aufgezählt, die dem Zugang zu einer Information
entgegenstehen können. Die Liste ist nicht abschliessend, weshalb auch nicht
erwähnte öffentliche Interessen eine Zugangsbeschränkung rechtfertigen können.
Nach § 23 Abs. 2 lit. c IDG etwa liegt ein öffentliches
Interesse vor, wenn die Bekanntgabe der Information die Wirkung von
Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet. Die
IDG-Weisung nennt in diesem Zusammenhang "beispielsweise" das
Einsatzdispositiv eines Polizeikorps für den sogenannten unfriedlichen
Ordnungsdienst bei Demonstrationen (IDG-Weisung, S. 1316 f.).
2.2
Die
Vorinstanz verweigerte die Einsichtnahme in die beiden vom Beschwerdeführer
verlangten beschwerdegegnerischen Formulare, wobei sie zur Begründung
überwiegende sowohl private als auch öffentliche Interessen anführte: Von der
Polizei geführte Informanten/-innen, selber somit nicht Polizeiangehörige,
gingen ein enormes Risiko ein. Sie bewegten sich in einem kriminellen Milieu
und gerieten in grosse Gefahr, wenn bekannt würde, dass sie für die Polizei
arbeiteten. Es bestehe daher ein sehr gewichtiges privates Interesse der
Informanten/-innen an der Geheimhaltung aller Daten, die direkt oder indirekt
Rückschlüsse auf ihre Tätigkeit zulassen würden. Hinzu komme ein öffentliches
Interesse an der Geheimhaltung. Die Polizei sei im Hinblick auf ihr Recht und
ihre Pflicht, die gesetzlichen Möglichkeiten zur Deliktprävention und
-aufklärung auszuschöpfen und insoweit auch Informanten/-innen als wirksames
Mittel einzusetzen, auf die Vertraulichkeit angewiesen. Gelangten die (wenn
auch noch leeren bzw. nicht ausgefüllten) beiden Formulare betreffend Vertrauenspersonen
an die Öffentlichkeit, so entstünde zumindest der Anschein, der
Vertraulichkeitsschutz der Informanten/-innen gelte nicht mehr absolut. Zudem
bestehe die Gefahr, dass durch das Bekanntwerden der Rahmenbedingungen indirekt
Rückschlüsse auf konkrete Informanten genommen werden könnte, wodurch diese
einer erhöhten Gefahr ausgesetzt wären.
2.3
2.3.1
Das polizeiliche Handeln im Zusammenhang mit dem "Einsatz" von
Quellen – zu welchen zum einen (unaufgefordert handelnde) Informanten/-innen
und zum anderen (im Auftrag der Polizei handelnde) Vertrauenspersonen zählen
(zu den Begriffserklärungen ausführlich der bereits erwähnte RRB
Nr. 305/2018 vom 4. April 2018, Ziff. I Abs. 1) – stützt
sich grundsätzlich auf § 4 Abs. 1 des Polizeigesetzes vom
23. April 2007 ([PolG, LS 550.1;] vgl. RRB N. 305/2018,
Ziff. I "Zu Frage 3"). Nach dieser Bestimmung tätigt die
Polizei unter anderem ausgehend von Hinweisen Vorermittlungen, um
festzustellen, ob strafbare Handlungen zu verhindern oder aufzuklären sind
(vgl. hierzu Christiane Lentjes Meili in: Andreas Donatsch/Tobias Jaag/Sven
Zimmerlin [Hrsg.], PolG – Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich,
Zürich etc. 2018 [Kommentar PolG], § 4 N. 1 ff.). Der Einsatz
von Quellen gehört insofern ebenso zu den Mitteln bzw. Instrumenten, mittels
welchen die Polizei ihre Aufgabe – die Aufrechterhaltung der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung (vgl. § 3 PolG) – erfüllt, wie in anderem
Zusammenhang etwa der unfriedliche Ordnungsdienst bei einer Demonstration.
2.3.2
Der Beschwerdeführer hält dafür, beim Einsatzdispositiv betreffend eine
Demonstration, welches im Zusammenhang mit § 23 Abs. 2 lit. c
IDG beispielhaft erwähnt wird (vgl. oben 2.1.2 am Ende), handle es sich um
"ganz klare taktische Handlungsanweisungen für einen konkreten Einsatz",
weshalb sich die beiden Dokumente nicht vergleichen liessen: Die infrage
stehenden Formulare ihrerseits enthielten nämlich keine
"detaillierte(n)" Informationen, sondern seien standardisiert und
allgemeiner Natur. Aus diesem Unterschied leitet er ab, dass bezüglich dieser
Formulare kein (überwiegendes) öffentliches Interesse an der Geheimhaltung
bestehe.
Dass sich ein Einsatzdispositiv als konkreter formuliert
erweist als etwa die vorliegend infrage stehenden beiden Formulare, liegt in
der Natur der Sache respektive der beiden "Instrumente" polizeilichen
Handelns (vgl. in diesem Zusammenhang etwa auch VGr, 5. Juni 2018,
VB.2018.00204, E. 3.2.1). Die ausdrückliche Erwähnung des
Einsatzdispositivs in der IDG-Weisung bedeutet indes nicht, dass lediglich
solche bzw. Dokumente mit einem vergleichbaren inhaltlichen Detaillierungsgrad
ein (gegebenenfalls überwiegendes) öffentliches Interesse an der Geheimhaltung
zu begründen vermöchten. Ausschlaggebend hinsichtlich eines allfälligen
entgegenstehenden öffentlichen Interesses nach § 23 Abs. 2
lit. c IDG ist – so der Wortlaut der Bestimmung, welchen auch die Weisung
aufnimmt –,
ob
die Wirksamkeit der infrage stehenden Massnahmen
gefährdet wäre
, würden die infrage stehenden Informationen allgemein
bekannt. Kommt hinzu, dass § 23 Abs. 2 lit. c IDG bloss ein
Beispiel in einer nicht abschliessenden Aufzählung darstellt (vgl. E. 2.1.2).
2.3.3
Das eine der infrage stehenden Formulare beinhaltet die
Vertraulichkeitszusage an Informanten/-innen und Vertrauenspersonen, mithin das
Kernelement im Hinblick auf eine Preisgabe von Informationen seitens einer
vertraulichen Quelle (vgl. hierzu Lentjes Meili, § 32e N. 21 gegen
Ende, sowie in diesem – und den Beschwerdeführer [als Journalisten]
betreffenden – Zusammenhang Art. 172 der Strafprozessordnung vom
5. Oktober 2007 [SR 312.0] zum Quellenschutz der Medienschaffenden). Das
andere hat allgemeine Instruktionen an Vertrauenspersonen zum Inhalt –
einerseits solche grundsätzlicher Natur, andererseits sich auf die
Zusammenarbeit mit der Polizei beziehende. Die erwähnten Formulare stellen
somit – auch wenn sie standardisiert bzw. eben in diesem Sinn eben
"Formulare" sind – ebenfalls ein sehr konkretes Instrument
spezifischer Polizeiarbeit dar, noch dazu in einem für die betroffenen
Drittpersonen äusserst heiklen bzw. potenziell gefährlichen Bereich.
Zum einen könnten gewisse Instruktionen betreffend das Verhalten
von Informanten bei genauem Hinsehen seitens des Umfelds, in welchem sie sich
bewegen, durchaus potenziell den Rückschluss darauf erlauben, eine Person
könnte als polizeiliche Quelle fungieren. Zum anderen – und grundlegender –
könnte die Bekanntgabe der verlangten Informationen in diesem sehr heiklen
Bereich dazu führen, dass ganz grundsätzlich die Vertrauenswürdigkeit und
Verlässlichkeit der Beschwerdegegnerin als Akteurin bzw. "Partnerin"
bei aktuellen oder potenziellen künftigen Quellen infrage gestellt würde.
Können sich solche nämlich nicht darauf verlassen, dass keinerlei entsprechende
Informationen von der Polizei an die Öffentlichkeit gelangen, so wird die
Bereitschaft, jener Informationen zur Verfügung zu stellen, einbrechen bzw.
besteht eine grosse Wahrscheinlichkeit, dass sich weniger Quellen mit
Informationen an die Polizei wenden, und damit das Risiko einer erheblichen
Beeinträchtigung von Polizeiarbeit in diesem Bereich und von deren Wirksamkeit.
Dabei hob etwa auch der Regierungsrat im erwähnten Beschluss Nr. 805/2018
vom 4. April 2018 einleitend (Ziff. I Abs. 1) die Bedeutung von
Quellen hervor: Der Einsatz von Quellen stelle ein wichtiges Instrument für
eine erfolgreiche Polizeiarbeit und effiziente Strafverfolgung dar. Die
Tätigkeit von Informanten/-innen sei als besonders wertvoll einzustufen, da die
eingesetzten Personen über besondere Kontakte zu kriminellen Milieus und
oftmals direkten Zugang zu abgeschotteten Szenen verfügten, in deren Umfeld
sich Straftaten ereigneten. Regelmässig komme es so zu wichtigen
Ermittlungserfolgen, wie etwa gegen Mitglieder von "Pink Panther" oder
gegen Islamisten/-innen.
Der diesbezügliche Einwand des Beschwerdeführers, dass der
Anschein, der Vertraulichkeitsschutz von Informanten/-innen könnte nicht mehr
absolut gewährleistet sein, noch lange nicht heisse, dass "es" auch
in der Realität der Fall sei, überzeugt nicht. Sofern der Beschwerdeführer
hiermit zum Ausdruck bringen will, dass das nicht heissen würde, dass der
Vertraulichkeitsschutz auch tatsächlich bzw. in der Realität nicht absolut
gewährleistet sei, ist zu bedenken, dass für eine (potenzielle) Quelle
selbstredend eben der
Anschein
ausschlaggebend bzw. entscheidend ist: Bereits
der
Anschein
eines grösseren Risikos, dass Informationen an Dritte oder
die Öffentlichkeit gelangen
könnten
, führte damit dazu, dass sich
weniger Quellen an die Polizei wenden würden und diese wichtige Möglichkeit der
Informationsbeschaffung erheblich geschwächt würde.
Das weitere Argument des Beschwerdeführers in diesem
Zusammenhang, das Formular werde "wohl dutzendfach herausgegeben bzw. zur
Unterschrift an Informanten vorgelegt", überzeugt nicht, selbst wenn es
zutreffen sollte: Quellen – Informanten/-innen wie Vertrauenspersonen – haben
naturgemäss ein ureigenes Interesse daran, nicht nur sämtliche Informationen
betreffend ihre Zusammenarbeit mit der Polizei, sondern bereits jegliche
Hinweise auf eine solche Kooperation für sich zu behalten (weswegen für sie ja
die Vertraulichkeitszusage von eminentem Interesse bzw. conditio sine qua non
für eine Zusammenrbeit ist). Dies gilt selbst in jenen Fällen, in denen es etwa
nicht zu einer regelmässigen Zusammenarbeit (als Vertrauensperson) kommt, oder
nach der Beendigung einer solchen.
Es bestehen damit sehr erhebliche öffentliche wie private
Interessen an der Geheimhaltung dieser Formulare.
2.4
Demgegenüber
fällt hinsichtlich des Interesses des Beschwerdeführers an der Einsicht in die
beiden Formulare Folgendes in Betracht: Vom Beschwerdeführer wurden in der
Rekursschrift zur "Begründung" bzw. Erläuterung seines
Einsichtsgesuchs mehrere Fragen angeführt. So erklärte er dort, "diese
Formulare geben (…) Aufschluss darüber", welche "Bedingungen"
eine Vertrauensperson erfüllen müsse und welche Zusicherungen die
Beschwerdegegnerin solchen Personen gebe, sowie darüber, auf welcher
gesetzlichen Grundlage der "Einsatz" beruhe. Die Öffentlichkeit habe
ein Recht zu wissen, "wie die Polizei mit Hinweisen dieser Informanten
umgeht". Weiter solle sie darüber Bescheid wissen, nach welchen Kriterien
solche Informanten "ausgesucht" würden. Diese und weitere die
Allgemeinheit bzw. Öffentlichkeit im Zusammenhang mit dem "Einsatz"
von Quellen in erster Linie interessierende Fragen – etwa betreffend
Geldzahlungen an Quellen – waren indes bereits Gegenstand der erwähnten
kantonsrätlichen Anfrage vom 12. März 2018 und wurden seitens des
Regierungsrates in dessen Beschluss vom 4. April 2018 umfassend
beantwortet (zum Ganzen vgl. RRB Nr. 305/2018). Die Lektüre des
Regierungsratsbeschlusses (bzw. dessen Ziff. I, bestehend aus einer
Einleitung sowie seinen Antworten auf die Fragen 1 bis 6) liefert bereits
die Antworten auf sämtliche der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen.
Dass die Vorinstanz im Rekursentscheid nicht im Detail auf
die einzelnen vom Beschwerdeführer in der Rekursschrift angeführten Punkte bzw.
Fragen Bezug genommen hat, wie er nun im Sinn einer angeblichen
Gehörsverletzung rügt, ändert nichts daran, dass sie die erforderliche
Interessenabwägung in hinreichend begründeter Form vorgenommen hat. Eine
Gehörsverletzung liegt somit nicht vor.
Vor dem Hintergrund des Vorstehenden erweist sich, dass
das grundsätzlich bestehende Interesse an der vorliegend konkret verlangten
Einsicht als entsprechend relativiert erscheint.
2.5
Der
Veröffentlichung dieser Dokumente (nach dem Dargelegten auch in geschwärzter
Form, wie eventualiter beantragt wurde) stehen damit überwiegende öffentliche
und private Interessen entgegen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist diesem keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Die Beschwerdegegnerin ersucht ebenfalls um Ausrichtung
einer Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht indes in der Regel keine
Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu
den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den
Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18
E. 2.3.1 Abs. 2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).
In diesem Sinn ist auch der Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung
zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 2'295.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …