zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00310 · 2023-05-31 · de

Verkehrsanordnung | [Die Kantonspolizei verweigerte der Stadt Zürich mit Verfügung vom 31. Mai 2023 die Zustimmung zu einem geplanten Verkehrsversuch auf der Bellerivestrasse. Die Sicherheitsdirektion wies einen dagegen gerichteten Rekurs der Stadt Zürich ab. Dagegen gelangte die Stadt Zürich an das Verwaltungsgericht.] Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen - hier jene der funktionellen Zuständigkeit - bei der Rekursinstanz wirklich gegeben waren (E. 2.1). Gegen Anordnungen der Kantonspolizei ist im Regelfall Rekurs bei der Sicherheitsdirektion zu erheben (§ 19b Abs. 2 Ziff. 1 VRG; E. 2.2). Vorliegend fand zumindest ein Austausch zwischen der Kantonspolizei und der Sicherheitsdirektion statt und wurde die Stossrichtung der Verfügung vom 31. Mai 2023 der Sicherheitsdirektion unterbreitet. Es ist anzunehmen, dass der Austausch nicht zu blossen Informationszwecken erfolgte, sondern eine vorgängige Prüfung und Billigung durch die Sicherheitsdirektion Platz griff. Dies ist unter Berücksichtigung der Verwaltungshierarchie der Erteilung von Rat oder Weisung im Sinn von § 19b Abs. 4 VRG gleichzustellen (E. 2.3 ff., insbesondere E. 2.7). Aufgrund dieser Vorbefassung ging die Zuständigkeit für die Behandlung des Rekurses gemäss § 19b Abs. 4 VRG auf den Regierungsrat über (E. 2.8). Teilweise Gutheissung und Überweisung an den Regierungsrat.

Zürich Verwaltungsgericht 20.11.2025 VB.2024.00310
Zurich Verwaltungsgericht 20.11.2025 VB.2024.00310
Zurigo Verwaltungsgericht 20.11.2025 VB.2024.00310

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00310
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00310
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.11.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung
[Die Kantonspolizei verweigerte der Stadt Zürich mit Verfügung vom 31. Mai 2023 die Zustimmung zu einem geplanten Verkehrsversuch auf der Bellerivestrasse. Die Sicherheitsdirektion wies einen dagegen gerichteten Rekurs der Stadt Zürich ab. Dagegen gelangte die Stadt Zürich an das Verwaltungsgericht.]
Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen - hier jene der funktionellen Zuständigkeit - bei der Rekursinstanz wirklich gegeben waren (E. 2.1). Gegen Anordnungen der Kantonspolizei ist im Regelfall Rekurs bei der Sicherheitsdirektion zu erheben (§ 19b Abs. 2 Ziff. 1 VRG; E. 2.2). Vorliegend fand zumindest ein Austausch zwischen der Kantonspolizei und der Sicherheitsdirektion statt und wurde die Stossrichtung der Verfügung vom 31. Mai 2023 der Sicherheitsdirektion unterbreitet. Es ist anzunehmen, dass der Austausch nicht zu blossen Informationszwecken erfolgte, sondern eine vorgängige Prüfung und Billigung durch die Sicherheitsdirektion Platz griff. Dies ist unter Berücksichtigung der Verwaltungshierarchie der Erteilung von Rat oder Weisung im Sinn von § 19b Abs. 4 VRG gleichzustellen (E. 2.3 ff., insbesondere E. 2.7). Aufgrund dieser Vorbefassung ging die Zuständigkeit für die Behandlung des Rekurses gemäss § 19b Abs. 4 VRG auf den Regierungsrat über (E. 2.8).
Teilweise Gutheissung und Überweisung an den Regierungsrat.
Stichworte:
FUNKTIONELLE UNZUSTÄNDIGKEIT
FUNKTIONELLE ZUSTÄNDIGKEIT
SPRUNGREKURS
VORBEFASSUNG
Rechtsnormen:
§ 19b Abs. IV VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00310
Urteil
der 3.
Kammer
vom 20. November 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch die
Vorsteherin des Sicherheitsdepartements,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Verkehrsanordnung,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Die
Bellerivestrasse auf dem Gebiet der Stadt Zürich gehört zum Strassennetz des Kantons
Zürich (Hauptverkehrsstrasse gemäss kantonalem Richtplan). Sie verläuft ab der
Grenze zwischen der Gemeinde Zollikon und der Stadt Zürich in
nordnordwestlicher Richtung entlang des Zürichsees stadteinwärts, bis sie auf
Höhe der Färberstrasse übergeht in die Strasse Utoquai, welche zum Bellevueplatz
führt. An der Stadtgrenze geht sie in die via Meilen nach Rapperswil SG
führende Seestrasse über. Sowohl die Strasse Utoquai als auch die Bellerive-
und die Seestrasse stellen – als Teil der Hauptstrasse 17 –
Durchgangsstrassen im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. a des Strassenverkehrsgesetzes
vom 19. Dezember 1958 (SVG, SR 741.01) dar (Art. 1 in Verbindung
mit Anhang 2 lit. A Ziff. 1 der Durchgangsstrassenverordnung vom
18. Dezember 1992 [DurchgangsstrassenV, SR 741.272]).
Die vier- bzw. teilweise fünfspurige Achse Utoquai–Bellerivestrasse
stellt eine wichtige Einfallachse ins Stadtzentrum dar, auf der (je nach
Abschnitt) täglich rund 30'000 bis 50'000 Fahrzeuge verkehren. Die
Bellerivestrasse weist keine Velostreifen auf, und auf ihr ist im regionalen
Richtplan Stadt Zürich (Stand: 7. März 2023) mit Ausnahme des Abschnitts
zwischen der Dufourstrasse und der Stadtgrenze kein Radweg verzeichnet.
B.
Die
Stadt Zürich gab am 3. September 2020 im Rahmen einer Medienmitteilung
bekannt, dass sie auf der Bellerivestrasse einen halbjährigen Verkehrsversuch
durchführen werde (einsehbar unter www.stadt-zuerich.ch >
Medienmitteilungen, besucht am 26. August 2025). Dabei würden die vier
Fahrspuren mindestens im Abschnitt zwischen dem Bahnhof Tiefenbrunnen und der
Kreuzstrasse für den motorisierten Individualverkehr (MIV) auf zwei Fahrspuren
reduziert, womit auch Platz geschaffen werde für eine beidseitige separate
Veloinfrastruktur. Mit dem Kanton bestehe Einigkeit, dass die Stadt Zürich
einen Verkehrsversuch in eigener Kompetenz umsetzen könne und dass keine
Zustimmung des Kantons erforderlich sei.
Die Präsidentin des Regierungsrats des Kantons Zürich
teilte dem Stadtrat von Zürich mit Schreiben vom 14. September 2020 mit,
dass die für den Vollzug des Strassengesetzes vom 27. September 1981
(StrG, LS 722.1) auf dem Gebiet der Stadt Zürich zuständige
Volkswirtschaftsdirektion am 8. Juni 2020 im Rahmen einer Besprechung mit
der Vorsteherin des städtischen Sicherheitsdepartementes lediglich über die
Absicht der Stadt Zürich, auf der Bellerivestrasse einen Verkehrsversuch
durchzuführen, in Kenntnis gesetzt worden sei; eine formelle Zustimmung der
Volkswirtschaftsdirektorin sei jedoch nie erfolgt. Auch sei anlässlich der Sitzung
vom 8. Juni 2020 nicht besprochen worden, ob im Zusammenhang mit dem
Verkehrsversuch eine Zustimmung der Kantonspolizei im Sinn von § 28 der kantonalen
Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (KSigV, LS 741.2)
erforderlich sei. Eine solche müsse aber auch bei temporären Vorhaben eingeholt
werden. Die Stadt Zürich könne den Verkehrsversuch demzufolge nicht in eigener
Kompetenz durchführen.
C.
Die
Dienstabteilung Verkehr der Stadt Zürich teilte der Kantonspolizei Zürich mit
Schreiben vom 23. September 2022 mit, beim Verkehrsversuch
Bellerivestrasse handle es sich um ein "Markierungsprojekt", bei dem
alle "Fahrbeziehungen" erhalten blieben. Das Vorhaben bedürfe daher
keiner Zustimmung der Kantonspolizei. Soweit sich diese dennoch als zuständig
erachte, werde um Zustimmung zum befristeten Versuch gebeten. Die
Kantonspolizei antwortete am 27. September 2022, die Behörden der Stadt
Zürich seien gemäss § 28 KSigV verpflichtet, die Zustimmung der
Kantonspolizei einzuholen, bevor sie Verkehrsanordnungen verfügten, welche den
Verkehr auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Stadtgebiets beeinflussen
könnten. Es sei davon auszugehen, dass der beabsichtigte Verkehrsversuch,
welcher der Kantonspolizei bislang erst im Entwurf bekannt sei, mittels zustimmungspflichtiger
Verkehrsanordnungen umgesetzt werden solle. Für den Fall, dass die Stadt Zürich
am Verkehrsversuch festhalte, werde um Einreichung eines vollständigen Gesuchs
mit Belegen der konkret geplanten Verkehrsanordnungen und Änderungen im
Vergleich zum heutigen Zustand gebeten.
Am 4. Oktober 2022 reichte die Dienstabteilung
Verkehr der Kantonspolizei als "Markierungspläne Verkehrsversuch
Bellerivestrasse" bezeichnete Unterlagen ein. Die Kantonspolizei teilte
ihr am 18. Oktober 2022 mit, die eingereichten Belege enthielten zwar
Pläne von geplanten Verkehrsanordnungen, jedoch seien darin wesentliche Punkte
des geplanten Verkehrsversuchs nicht enthalten. Ohne die Angabe von weiteren,
verbindlichen Angaben zum Verkehrsversuch könne das Gesuch nicht bewilligt
werden. Die Kantonspolizei listete sodann detailliert auf, inwiefern das Gesuch
um Zustimmung zum Verkehrsversuch vom 4. Oktober 2022 zu ergänzen sei. Die
Dienstabteilung Verkehr ergänzte ihr Gesuch am 23. Dezember 2022 sowie auf
weitere Aufforderungen vom 20. Januar und 6. April 2023 hin mit
Eingaben vom 9. und 12. April 2023. Mit Schreiben vom 17. April 2023
hielt die Kantonspolizei der städtischen Dienstabteilung Verkehr vor, es liege
noch immer kein vollständig begründetes Gesuch für den geplanten
Verkehrsversuch an der Bellerivestrasse vor. Namentlich fehlten u.
a. verbindliche Pläne
sämtlicher baulicher Massnahmen und Verkehrsanordnungen und seien die
Abbruchkriterien nur unklar formuliert. Die Dienstabteilung Verkehr teilte der
Kantonspolizei am 5. Mai 2023 mit, die Parteien stünden seit dem 15. August
2022 in regelmässigem Austausch zum geplanten Verkehrsversuch. Zudem sei die
Kantonspolizei zu den Informationsveranstaltungen mit den Interessenverbänden
und den betroffenen Gemeinden eingeladen worden, habe aber die Einladung zu
einer solchen Veranstaltung am 20. April 2023 nicht annehmen können. Sie
(die Kantonspolizei) könne sich aber beim kantonalen Amt für Mobilität über den
Verlauf des Abends informieren. Wunschgemäss würden der Kantonspolizei
sämtliche Unterlagen (nochmals) zugestellt; die einzige Änderung gegenüber den
bereits eingereichten Akten betreffe die Abbruchskriterien. Die Dienstabteilung
Verkehr hielt sodann erneut fest, dass sie eine Zuständigkeit der
Kantonspolizei als nicht gegeben erachte. Dennoch würde es begrüsst, wenn die
Kantonspolizei den Verkehrsversuch positiv beurteilte. In diesem Sinn werde das
Gesuch um Zustimmung gestellt. Sollte sich die Kantonspolizei als zuständig
erachten und die Zustimmung verweigern, werde um Zustellung einer anfechtbaren
Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung gebeten.
D.
Mit
Verfügung vom 31. Mai 2023 verweigerte die Kantonspolizei der Stadt Zürich
die Zustimmung zu den Verkehrsanordnungen im Zusammenhang mit dem
beabsichtigten Verkehrsversuch Bellerivestrasse (Dispositivziffer I) und
stellte fest, dass es sich beim Verkehrsversuch um ein Strassenprojekt handle,
welches dem kantonalen Strassengesetz unterliege (Dispositivziffer II).
Als Rechtsmittel wurde der Rekurs an die Sicherheitsdirektion des Kantons
Zürich angegeben (Dispositivziffer III).
II.
Die Stadt Zürich rekurrierte am 28. Juni 2023 an die
Sicherheitsdirektion und beantragte, unter Entschädigungsfolge sowie in
Aufhebung von Dispositivziffer I der Verfügung vom 31. Mai 2023 sei
festzustellen, dass § 28 KSigV auf den geplanten Verkehrsversuch auf der
Bellerivestrasse nicht anwendbar sei; eventualiter sei ihr gestützt auf
§ 28 KSigV die Zustimmung zur Durchführung des Verkehrsversuchs auf der
Bellerivestrasse zu erteile. Sodann sei die Nichtigkeit von
Dispositivziffer II der Verfügung vom 31. Mai 2023 festzustellen.
Eventualiter sei in Aufhebung von Dispositivziffer II der Verfügung vom 31. Mai
2023 festzustellen, dass die baulichen Massnahmen zur Unterstützung des Verkehrsversuchs
nicht unter den Geltungsbereich des kantonalen Strassengesetzes fielen;
subeventualiter sei in Aufhebung von Dispositivziffer II der Verfügung vom
31. Mai 2023 festzustellen, dass die baulichen Massnahmen zur Unterstützung
des Verkehrsversuchs von untergeordneter Bedeutung und nicht auflagepflichtig
seien. Mit Verfügung vom 30. April 2024 wies die Sicherheitsdirektion den
Rekurs ab (Dispositivziffer I), auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens
von insgesamt Fr. 1'725.- der Stadt Zürich (Dispositivziffer II) und
verweigerte ihr die Zusprechung einer Parteientschädigung
(Dispositivziffer III).
III.
Am 28./30. Mai 2024 führte die Stadt Zürich
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge
seien die Verfügung der Sicherheitsdirektion vom 30. April 2024 und die
Verfügung der Kantonspolizei vom 31. Mai 2023 aufzuheben. Es sei festzustellen,
dass § 28 KSigV vorliegend nicht anwendbar und eine Zustimmung der
Kantonspolizei nicht erforderlich sei; eventualiter sei die Zustimmung zum
Verkehrsversuch Bellerivestrasse zu erteilen. Die Sicherheitsdirektion
verzichtete am 5. Juni 2024 auf Vernehmlassung. Die Kantonspolizei
beantragte mit Beschwerdeantwort vom 1. Juli 2024 die Abweisung des Rechtsmittels
unter Entschädigungsfolge. Mit Replik vom 12. August 2024 bzw. Duplik vom
27. April 2024 hielten die Stadt Zürich und die Kantonspolizei an ihren
Anträgen fest. Die Stadt Zürich verzichtete am 3. September 2024 auf
weitere Äusserung. Mit Präsidialverfügung vom 8. September 2025 forderte
das Verwaltungsgericht die Sicherheitsdirektion auf, dazu Stellung zu nehmen,
ob und gegebenenfalls durch welche Person(en), inwieweit und in welcher Form
sie der Kantonspolizei Rat oder Weisung hinsichtlich der Verfügung vom 31. Mai
2023 erteilt habe; die Kantonspolizei wurde aufgefordert, dazu Stellung zu
nehmen, ob und gegebenenfalls durch welche Person(en), inwieweit und in welcher
Form ihr von der Sicherheitsdirektion Rat oder Weisung hinsichtlich der
Verfügung vom 31. Mai 2023 erteilt worden sei. Die Kantonspolizei und die
Sicherheitsdirektion reichten am 19. September 2025 entsprechende
Stellungnahmen ein. Die Stadt Zürich äusserte sich dazu am 24. September 2025.
Die Kantonspolizei verzichtete am 23. Oktober 2025 auf Stellungnahme. Die
Sicherheitsdirektion liess sich nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Zum Entscheid berufen ist
die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG).
1.2
Die
Beschwerdeführerin als Gemeinwesen ist nach § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 VRG grundsätzlich nur dann zur Beschwerde legitimiert,
wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung hat (lit. a), die Verletzung von Garantien
rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder
bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt ist, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz-
oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
Gemäss Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG sind die
Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen (im Sinn dieses
Absatzes) auf ihrem Gebiet angeordnet werden. Dieses spezialgesetzliche
Beschwerderecht der Gemeinde, welches auch für den kantonalen Instanzenzug gilt
(vgl. die einschlägige Botschaft, in BBl 1986 III 209 ff., 213) und
eine Berufung auf eine allfällig in diesem Bereich bestehende Gemeindeautonomie
erübrigt (Eva Maria Belser in: Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz,
Basel 2014, Art. 3 N. 89 und 92), besteht unabhängig davon, ob
die Gemeinde als (im Sinn des Art. 3 Abs. 2 Satz 2 SVG kantonal
delegierte) erstverfügende Instanz auftrat oder nicht (René Schaffhauser,
Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. A.,
Bern 2002, Rn. 138, unter Hinweis auf Bundesrat, 27. Mai 1992,
VPB 57/1993 Nr. 22A E. 2). Gemäss dem Wortlaut der genannten
Bestimmung wird nur die Anordnung von Verkehrsmassnahmen vom Beschwerderecht
erfasst. Nach der Rechtspraxis rechtfertigt sich es sich indes, auch bei einer
Aufhebung von Verkehrsmassnahmen die Beschwerde zu ermöglichen, weil diesfalls
dieselben Interessen tangiert sein können (VGr, 4. Oktober 2018,
VB.2017.00657, E. 1.2; BGr, 14. März 2025, 1C_119/2024, E. 1.2
[zur Publikation vorgesehen]). Aus dem nämlichen Grund ist auch ein
bundesrechtliches Beschwerderecht der Gemeinde zu bejahen, soweit sie – wie
hier geltend gemacht – mit ihrem Begehren um Erlass einer Verkehrsbeschränkung
bei der zuständigen kantonalen Behörde nicht durchdringt (vgl. Bundesrat,
12. April 1989, VPB 54/1990 Nr. 9 E. 4b). Somit ist die
Beschwerdeführerin nach Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG zur Beschwerde
an das Verwaltungsgericht legitimiert. Es braucht daher nicht weiter geprüft zu
werden, ob sie dies auch nach Massgabe von § 21 Abs. 2 VRG wäre.
1.3
Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Das
Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen bei
der Vorinstanz wirklich gegeben waren (Martin Bertschi, Kommentar VRG,
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57). Vorliegend rechtfertigt sich eine
nähere Prüfung der funktionellen Zuständigkeit der Sicherheitsdirektion, welche
im vorinstanzlichen Entscheid – wie sich sogleich zeigen wird – nur
unzureichend vorgenommen wurde.
2.2
Nach der
grundsätzlichen Ordnung des Instanzenzugs gemäss § 19b Abs. 1 VRG
können Anordnungen einer unteren Behörde an die obere Behörde weitergezogen
werden, wobei die im Rahmen der Verwaltungshierarchie jeweils direkt
übergeordnete Behörde "obere" Behörde im Sinn des § 19b
Abs. 1 VRG ist (Bosshart/Bertschi, § 19b N. 6). Die
Kantonspolizei ist eine Verwaltungseinheit der Sicherheitsdirektion (vgl.
Ziff. 2.1 lit. a von Anhang 2 zur Verordnung über die
Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung [VOG RR,
LS 172.11]; vgl. ferner § 4 Abs. 1 lit. a der
Organisationsverordnung der Sicherheitsdirektion vom 5. Oktober 2012 [OV
SD, LS 172.110.2]). Gegen Anordnungen der Kantonspolizei ist daher im
Regelfall Rekurs bei der Sicherheitsdirektion zu erheben (vgl. § 19b
Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG).
Hat eine Rekursinstanz im Einzelfall Rat oder Weisung
erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz entscheiden soll, ist gemäss § 19b
Abs. 4 Satz 1 VRG die der Rekursinstanz übergeordnete
Verwaltungsbehörde für die Behandlung des Rekurses zuständig. Die genannte
Bestimmung dient der Umsetzung einer Vorgabe von Art. 77 Abs. 1 der Kantonsverfassung
vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), indem sie die wirksame Überprüfung
einer im Verwaltungsverfahren ergangenen Anordnung durch eine Rekursinstanz in
einer besonderen Situation sicherstellt (Bosshard/Bertschi, § 19b
N. 54): Eine wirksame Überprüfung setzt u.
a. die Unabhängigkeit der Rekursinstanz und
damit voraus, dass weder die Rekursinstanz im Vorverfahren involviert gewesen
ist noch die anordnende Instanz bei der Vorbereitung des Rekursentscheids
mitwirkt (vgl. Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April 2009, ABl 2009, 847 ff.,
853 f., auch zum Nachstehenden). Die anordnende Instanz und die
Rekursinstanz müssen daher organisatorisch und personell getrennt sein. Hat
eine obere Behörde der unteren Behörde Rat oder Weisung erteilt, wie eine
Anordnung lauten soll, kann diese Behörde im Rekursverfahren nicht mehr als
unabhängig gelten, weshalb der Rekurs von der der ordentlichen Rekursinstanz
übergeordneten Instanz zu entscheiden ist (ABl 2009, 857).
2.3
Die
Beschwerdeführerin machte in ihrer Rekursschrift vom 28. Juni 2023 sinngemäss
geltend, die Sicherheitsdirektion und die Beschwerdegegnerin hätten zu prüfen
bzw. dazu Stellung zu nehmen, ob die Sicherheitsdirektion im vorliegenden Fall
der Beschwerdegegnerin im Sinn des § 19b Abs. 4 VRG Rat oder Weisung
erteilt habe. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich in ihrer
Rekursvernehmlassung vom 21. Juli 2023 nicht dazu. Die Beschwerdeführerin
rügte daraufhin in ihrer Rekursreplik vom 29. August 2023, die Beschwerdegegnerin
habe nicht zur "Prozessfrage" Stellung genommen, ob die
Sicherheitsdirektion im vorliegenden Verfahren Rat und Weisung erteilt habe,
was jene aber von Amtes wegen zu prüfen habe. Die Vorinstanz erwägt im
angefochtenen Entscheid vom 30. April 2024 einzig, die Beschwerdegegnerin
habe eine erstinstanzliche Verfügung erlassen, welche gemäss § 19b
Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG bzw. § 4 Abs. 1 und 3 OV
SD bei der Sicherheitsdirektion angefochten werden könne. Die Rekursabteilung
der Sicherheitsdirektion habe der Kantonspolizei weder Rat noch Weisung
erteilt, weshalb nicht die übergeordnete Verwaltungsbehörde im Sinn von
Art. 77 Abs. 1 KV in Verbindung mit § 19b Abs. 4 VRG für
die Beurteilung des Rekurses zuständig sei.
2.4
Vorliegend
rügt die Beschwerdeführerin zu Recht, die Vorinstanz habe eine mögliche
Vorbefassung der ordentlichen Rekursinstanz nicht hinreichend abgeklärt,
sondern lediglich festgehalten, dass
die Rekursabteilung
der
Sicherheitsdirektion der Beschwerdegegnerin weder Rat noch Weisung erteilt
habe. Wie oben in E. 2.3 ausgeführt, äusserte sich sodann die Beschwerdegegnerin
im Rekursverfahren nicht dazu, ob die Sicherheitsdirektion in ihre (der
Kantonspolizei) Entscheidungsfindung involviert gewesen sei. Sie tat dies auch
in ihrer Beschwerdeantwort vom 1. Juli 2024 (oder in ihrer Duplik vom 27. August
2024) nicht. Das Verwaltungsgericht forderte die die Beschwerdegegnerin und die
Sicherheitsdirektion, welche auf eine Vernehmlassung zur Beschwerde verzichtet
hatte, daher zu Recht mit Präsidialverfügung vom 8. September 2025 auf,
Stellung dazu zu nehmen, ob und gegebenenfalls durch welche Person bzw.
Personen, inwieweit und in welcher Form die Sicherheitsdirektion der Beschwerdegegnerin
hinsichtlich der Verfügung vom 23. Oktober 2023 Rat oder Weisung erteilt
habe.
2.5
In den
Erwägungen der Präsidialverfügung vom 8. September 2025 wurde dargelegt,
dass die Beschwerdeführerin bereits in ihrer Rekursschrift vom 28. Juni
2023 sinngemäss geltend gemacht habe, die Sicherheitsdirektion und die
Beschwerdegegnerin hätten zu prüfen bzw. dazu Stellung zu nehmen, ob die
Sicherheitsdirektion im vorliegenden Fall der Beschwerdegegnerin im Sinn des § 19b
Abs. 4 VRG Rat oder Weisung erteilt habe. Weiter wurde darauf hingewiesen,
dass sich die Beschwerdegegnerin dazu in ihrer Rekursvernehmlassung vom 21. Juli
2023 nicht geäussert habe und dass die Sicherheitsdirektion in ihrem Entscheid
vom 30. April 2024 lediglich erwäge, die Rekursabteilung (der
Sicherheitsdirektion) habe der Beschwerdegegnerin weder Rat noch Weisung
erteilt. Unter Hinweis darauf, dass die Beschwerdeführerin vor
Verwaltungsgericht vorbringe, die Beschwerdegegnerin habe als
Verwaltungseinheit der Sicherheitsdirektion gemäss dem massgeblichen
Organisationsrecht vor Entscheiden besonderer Tragweite in ihrem
Zuständigkeitsbereich mit der Direktion Rücksprache zu nehmen, und in diesem
Zusammenhang rüge, die Sicherheitsdirektion habe nicht hinreichend abgeklärt,
ob die Sicherheitsdirektion im vorliegenden Fall in die Entscheidfindung der
Beschwerdegegnerin involviert gewesen sei, sondern halte lediglich fest, dass
die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion der Beschwerdegegnerin weder Rat
noch Weisung erteilt habe, was an der Sache vorbeigehe, wurde in der
Präsidialverfügung vom 8. September 2025 zutreffend erwogen, dass die
Beschwerdeführerin die Zuständigkeit der Sicherheitsdirektion hinreichend
substanziiert infrage stelle bzw. eine mögliche Rekurszuständigkeit des Regierungsrats
als der Sicherheitsdirektion übergeordneter Verwaltungsbehörde infolge einer
Vorbefassung der ordentlichen Rekursinstanz gemäss § 19b Abs. 4 VRG
geltend mache. Sodann wurde darauf hingewiesen, dass sich die
Sicherheitsdirektion im Beschwerdeverfahren nicht habe vernehmen lassen und
dass sich die Beschwerdegegnerin auch im Beschwerdeverfahren bislang nicht dazu
geäussert habe, ob ihr im vorliegenden Fall seitens der Sicherheitsdirektion
Rat oder Weisung erteilt worden sei, sondern lediglich auf die ordentliche
Zuständigkeitsordnung des § 19b Abs. 2 lit. b VRG verwiesen
habe. Zutreffend wurde in der Präsidialverfügung vom 8. September 2025 schliesslich
erwogen, weder die Beschwerdegegnerin noch die Sicherheitsdirektion hätten sich
bislang hinreichend klar dazu geäussert, ob der Beschwerdegegnerin im
Zusammenhang mit der Ausgangsverfügung vom 31. Mai 2023 seitens der
Sicherheitsdirektion Rat oder Weisung im Sinn des § 19b Abs. 4 VRG
erteilt worden sei, weshalb der rechtserhebliche Sachverhalt hinsichtlich der
von der Beschwerdeführerin hinreichend substanziiert infrage gestellten
funktionellen Zuständigkeit der Sicherheitsdirektion nicht genügend geklärt
sei.
2.6
Die
Sicherheitsdirektion weist in ihrer Stellungnahme vom 19. September 2025 einleitend
bzw. in allgemeiner Weise darauf hin, dass "selbstverständlich ein
Austausch allgemeiner Art zu Grundsätzen zwischen Direktion und Ämtern, so auch
zu verkehrspolitischen Fragen stattfinde[…]". Auch habe sich der
Gesamtregierungsrat im Rahmen seines Antrags an den Kantonsrat betreffend die
kantonale Volksinitiative "Gemeinsam vorwärtskommen auf
Hauptverkehrsachsen – Ruhe im Quartier (Mobilitätsinitiative)" zur Frage
von Tempo 30 geäussert. Mit Bezug auf das hier interessierende Geschäft
führt die Sicherheitsdirektion einzig Folgendes aus: "Die Kantonspolizei
Zürich prüfte die Sach- und Rechtslage und orientierte die Sicherheitsdirektion
über den Verfahrensgang und ihre negative Beurteilung. Diese Beurteilung wurde
in der Folge der Verfügung vom 31. Mai 2023 zugrunde gelegt."
Die Beschwerdegegnerin nahm am 19. September 2025 zur
Frage einer allfälligen Vorbefassung der Sicherheitsdirektion dahingehend
Stellung, dass sie (die Beschwerdegegnerin) mit der Sicherheitsdirektion in
einem Austausch über wesentliche und politisch relevante Vorgänge sowie
Entscheide besonderer Tragweite stehe. Entsprechend habe sie die
Sicherheitsdirektion vor dem Erlass der Verfügung vom 31. Mai 2023 über
den Verfahrensgang und ihre Beurteilung des Verkehrsversuchs, die der späteren
Verfügung entsprochen habe, orientiert.
2.7
Mit Blick
auf das oben in E. 2.3–2.5 Dargelegte – namentlich die seitens der
Beschwerdeführerin wiederholt und hinreichend substanziiert infrage gestellte
funktionelle Zuständigkeit der Sicherheitsdirektion – und das politische
Gewicht des der Ausgangsverfügung zugrunde liegenden Kompetenzkonflikts
zwischen der Kantonspolizei und der Stadt Zürich hätte sich eine eindeutige
Klarstellung mit Bezug auf die Frage nach der Erteilung von Rat oder Weisung
durch die Sicherheitsdirektion bzw. im Fall des Fehlens einer entsprechenden
Vorbefassung der ordentlichen Rekursinstanz das ausdrückliche Negieren einer
solchen aufgedrängt. Sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz
beantworten indes die ihnen mit Präsidialverfügung vom 9. September 2025 gestellten
Fragen, ob und gegebenenfalls durch welche Person(en), inwieweit und in welcher
Form die Sicherheitsdirektion der Beschwerdegegnerin Rat oder Weisung erteilt
habe, nicht bzw. nur ausweichend. Ihren Ausführungen lässt sich entnehmen, dass
im vorliegenden Fall ein Austausch zwischen (nicht näher bezeichneten Personen)
der Sicherheitsdirektion und der Beschwerdegegnerin stattgefunden hat und dass die
Stossrichtung der Verfügung vom 31. Mai 2023 der Sicherheitsdirektion
unterbreitet wurde. Unter Berücksichtigung aller Umstände muss davon
ausgegangen werden, dass der Austausch zwischen der Beschwerdegegnerin und der
Sicherheitsdirektion nicht zu blossen Informationszwecken erfolgte, sondern
eine vorgängige Prüfung und zumindest stillschweigende Billigung der
Streitsache durch die Sicherheitsdirektion Platz griff. Dies ist unter
Berücksichtigung der Verwaltungshierarchie der Erteilung von Rat oder Weisung
gleichzustellen. Eine Vorbefassung der Sicherheitsdirektion als ordentlicher
Rekursinstanz im Sinn des § 19b Abs. 4 VRG ist zu bejahen.
2.8
Die Rechtsfolgen des Sprungrekurses im Sinn von § 19b
Abs. 4 VRG treten von Gesetzes wegen ein (Bosshart/Bertschi,
§ 19b N. 57). Von der gesetzlichen Ordnung der funktionellen
Zuständigkeit darf sodann grundsätzlich nicht abgewichen werden; die
Zuständigkeitsordnung im öffentlichen Verfahrensrecht ist vielmehr zwingender
Natur (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 22; Regina Kiener/Bernhard
Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/St.
Gallen 2021,
N 496; vgl. auch Bosshart/Bertschi, § 19b N. 57). Vorliegend
wäre somit nicht die Sicherheitsdirektion bzw. die im Namen der Direktion
handelnde Rekursabteilung (vgl. § 8 Abs. 3 OV DS) für die Behandlung
des Rekurses gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 23. Oktober
2023 funktionell zuständig gewesen, sondern liegt die Rekurszuständigkeit beim
Regierungsrat (unter Ausstand des Vorstehers der Sicherheitsdirektion).
Daran ändert entgegen dem sinngemässen Dafürhalten der
Sicherheitsdirektion nichts, dass deren Rekursabteilung entsprechend § 4
Abs. 3 OV SD den Rekurs bearbeitete und den Rekursentscheid gemäss § 8
Abs. 3 OV SD im Namen der Direktion erliess, zumal der Leiter bzw. die
Leiterin der Rekursabteilung gemäss § 5 Abs. 1 OV SD direkt dem
Direktionsvorsteher untersteht, weshalb die Rekursabteilung schon in
organisatorischer Hinsicht nicht als unabhängig von der Direktion gelten kann
(vgl. VGr, 17. Mai 2017, VB.2017.00165, E. 3; vgl. ferner Griffel,
Kommentar VRG, § 26 N. 13).
3.
3.1
Entscheide,
welche durch eine unzuständige Behörde erlassen wurden, leiden an einem Mangel.
Fehlerhafte Entscheide sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung in der
Regel nur anfechtbar. Als nichtig erweisen sie sich erst dann, wenn der ihnen
anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder
zumindest leicht erkennbar erweist und wenn die Rechtssicherheit durch die
Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (BGE 151 II 120 E. 4.1
mit Hinweisen, auch zum Nachstehenden). Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab
funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie
krasse Verfahrensfehler in Betracht.
Vor dem Hintergrund der ordentlichen Zuständigkeitsordnung
des § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG erscheint die
Unzuständigkeit der Sicherheitsdirektion im vorliegenden Fall nicht als
offensichtlich oder leicht erkennbar und ist der angefochtene Rekursentscheid
vom 30. April 2024 nicht als nichtig, sondern bloss als anfechtbar zu
qualifizieren.
3.2
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung hebt die Beschwerdeinstanz den Entscheid
einer unteren Instanz in der Regel auf, wenn sie feststellt, dass deren
Zuständigkeit nicht gegeben war (BGr, 18. Dezember 2018, 2C_387/2018,
E. 3.2 mit Hinweisen, auch zum Nachstehenden). Von einer Aufhebung des angefochtenen
Entscheids und der Überweisung an die zuständige Behörde kann indessen
abgesehen werden, wenn einerseits die Unzuständigkeit nicht gerügt wurde und
andererseits aufgrund der gegebenen Aktenlage in der Sache entschieden werden
kann. Eine solche Ausnahme ist vorliegend jedoch nicht gegeben, weil die
Beschwerdeführerin sowohl im Rekurs- als auch im Beschwerdeverfahren die Rüge
der Unzuständigkeit erhoben hat.
Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin vorliegend
nebst der Aufhebung des Rekursentscheids vom 30. April 2024 auch einen
materiellen Entscheid des Verwaltungsgerichts anbegehrt. Ein derartiges
Vorgehen würde vielmehr den in Art. 77 Abs. 1 KV verankerten Grundsatz
des zweistufigen Instanzenzugs verletzen (vgl. Isabelle Häner in:
dieselbe/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 77 N. 3, 5 und 15 ff.;
vgl. ferner Bosshart/Bertschi, § 19b N. 4) und rechtfertigt sich
vorliegend ungeachtet der bisherigen Verfahrensdauer nicht.
3.3
Anzumerken
bleibt, dass das Schreiben der Präsidentin des Regierungsrats vom 14. September
2020 nicht auf eine Vorbefassung (auch) des Regierungsrats im Sinn von § 19
Abs. 4 VRG schliessen lässt, nachdem es ausdrücklich festhält, der Kanton
sei bislang lediglich in genereller Form über die Absicht der Stadt Zürich,
einen Verkehrsversuch auf der Bellerivestrasse durchzuführen, informiert
worden, und mit Bezug auf das hier umstrittene Zustimmungserfordernis des § 28
KSigV ausführt, dem Kanton seien bislang keine Abklärungen betreffend mögliche
Auswirkungen des Vorhabens auf Durchgangsstrassen ausserhalb des Gebiets der
Stadt Zürich vorgelegt worden.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
Der Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 30. April 2024 ist aufzuheben,
und die Sache ist an den Regierungsrat zu überweisen.
5.
5.1
Vorliegend
rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten in Anwendung des Verursacherprinzips
der Sicherheitsdirektion aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG).
5.2
Dem
Gemeinwesen bzw. den Behörden ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a
VRG gemäss ständiger Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere
bei ausserordentlichen Bemühungen, eine Parteientschädigung zuzusprechen. Eine
solche Ausnahme ist vorliegend nicht gegeben, weshalb der Beschwerdeführerin
keine Parteientschädigung zu gewähren ist. Der Beschwerdegegnerin bleibt eine
solche ausgangsgemäss von vornherein verwehrt.
6.
Soweit das vorliegende Urteil einen weder die
Zuständigkeit noch den Ausstand im Sinn von Art. 92 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) betreffenden Zwischenentscheid
darstellen sollte, kann dieser nur unter den Voraussetzungen des Art. 93
BGG selbständig beim Bundesgericht angefochten werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Sicherheitsdirektion
vom 30. April 2024 wird aufgehoben und die Sache an den Regierungsrat des Kantons
Zürich zum Rekursentscheid überwiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde
abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    295.--
Zustellkosten,
Fr. 3'295.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Sicherheitsdirektion auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Sicherheitsdirektion;
c)    den Regierungsrat;
d)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA).