zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00262 · 2009-06-18 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe: Kürzung des Grundbedarfs und Anrechnung eines hypothetischen Einkommens. Rechtsgrundlagen bezüglich Auflagen und Weisungen, Kürzung und Einstellung der Sozialhilfe. Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21 SHG, die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers abzielen, sind nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung anfechtbare Anordnungen, während Auflagen betreffend Mitwirkung des Gesuchstellers bzw. Sozialhilfeempfängers bei der Abklärung seiner finanziellen Verhältnisse nicht anfechtbar sind (E. 2). An dieser Praxis ist festzuhalten. Im Gegensatz zu den Verhaltensanweisungen im Sozialversicherungsrecht, bei welchen es stets um die Abklärung eines medizinischen und/oder erwerblich-beruflichen Sachverhalts geht, besteht für sozialhilferechtliche Weisungen ein grösserer Anwendungsbereich. Von daher ist das Interesse der Betroffenen an einem Rechtsschutz, der unmittelbar an den Erlass der fraglichen Weisung anknüpft, tendenziell höher zu werten als im Sozialversicherungsrecht (E. 4.1). Der Bezirksrat ist daher zu Recht zum Schluss gelangt, dass die Weisung, eine Basisbeschäftigung zu absolvieren, als anfechtbare Verfügung hätte ergehen sollen und das dagegen gerichtete Schreiben des Beschwerdegegners als Einsprache hätte behandelt werden sollen (E. 4.2). Die Weisung, die Arbeit in einem Teillohnbetrieb aufzunehmen, erging in der Form einer Verfügung, erwuchs jedoch bis heute nicht in Rechtskraft. Damit war sie für den Beschwerdeführer (noch) nicht rechtsverbindlich, weshalb die Sanktionen, mit welchen ein monatliches Einkommen angerechnet wurde, nicht hätten erfolgen dürfen (E. 4.3). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.18.0 VB.2009.00262
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.18.0 VB.2009.00262
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.18.0 VB.2009.00262

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00262
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00262
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.06.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 09.02.2010 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe: Kürzung des Grundbedarfs und Anrechnung eines hypothetischen Einkommens.
Rechtsgrundlagen bezüglich Auflagen und Weisungen, Kürzung und Einstellung der Sozialhilfe. Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21 SHG, die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers abzielen, sind nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung anfechtbare Anordnungen, während Auflagen betreffend Mitwirkung des Gesuchstellers bzw. Sozialhilfeempfängers bei der Abklärung seiner finanziellen Verhältnisse nicht anfechtbar sind (E. 2).
An dieser Praxis ist festzuhalten. Im Gegensatz zu den Verhaltensanweisungen im Sozialversicherungsrecht, bei welchen es stets um die Abklärung eines medizinischen und/oder erwerblich-beruflichen Sachverhalts geht, besteht für sozialhilferechtliche Weisungen ein grösserer Anwendungsbereich. Von daher ist das Interesse der Betroffenen an einem Rechtsschutz, der unmittelbar an den Erlass der fraglichen Weisung anknüpft, tendenziell höher zu werten als im Sozialversicherungsrecht (E. 4.1). Der Bezirksrat ist daher zu Recht zum Schluss gelangt, dass die Weisung, eine Basisbeschäftigung zu absolvieren, als anfechtbare Verfügung hätte ergehen sollen und das dagegen gerichtete Schreiben des Beschwerdegegners als Einsprache hätte behandelt werden sollen (E. 4.2). Die Weisung, die Arbeit in einem Teillohnbetrieb aufzunehmen, erging in der Form einer Verfügung, erwuchs jedoch bis heute nicht in Rechtskraft. Damit war sie für den Beschwerdeführer (noch) nicht rechtsverbindlich, weshalb die Sanktionen, mit welchen ein monatliches Einkommen angerechnet wurde, nicht hätten erfolgen dürfen (E. 4.3).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ANFECHTBARKEIT
ARBEITSPROGRAMM
ARBEITSPROJEKT
AUFLAGEN
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
EINKOMMENSANRECHNUNG
KÜRZUNG
RECHTSKRAFT
SOZIALHILFE
VERFÜGUNG
WEISUNG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
§ 21 SHG
§ 23 lit. d SHG
§ 24 Abs. I SHG
§ 24a SHG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00262
VB.2009.00268
VB.2009.00269
Entscheid
des Einzelrichters
vom
18. Juni 2009
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Jürg Bosshart,
Gerichtssekretär Markus
Heer.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch
Stadt
Zürich Support Sozialdepartement,
Beschwerdeführerin
,
gegen
A
,
Beschwerdegegner
,
betreffend Sozialhilfe,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A
bezieht seit Dezember 1998 wirtschaftliche Hilfe in der Stadt Zürich. Am 1. November
2007 meldete ihn das zuständige Quartierteam zur Teilnahme an einer sogenannten
Basisbeschäftigung zur Arbeitsintegration an, dessen Ziel es ist, in vier
Wochen die Möglichkeit der Teilnehmenden im Arbeitsmarkt abzuklären. Mit als
"Auflage und Verwarnung" bezeichnetem Schreiben vom 19. November
2007 an A hielt das Quartierteam fest, dass dieser an der Abklärungsmassnahme
"Basisbeschäftigung" bis anhin nicht teilgenommen habe. Sie forderte
ihn förmlich auf, ab 26. November 2007 bis 21. Dezember 2007 an der
Basisbeschäftigung teilzunehmen und bei daran anschliessenden Massnahmen der
Arbeitsintegration zu kooperieren; im Säumnisfall werde eine Kürzung bzw.
Einstellung der Sozialhilfe geprüft. A begann am 26. November 2007 mit
seinem Einsatz im Programm, brach diesen jedoch am 5. Dezember 2007 ab.
Auf briefliche Intervention des Quartierteams vom 10. Dezember 2007 hin versuchte
A mit Schreiben vom 19. Dezember 2007 den Abbruch mit schlechten
Erfahrungen im begonnenen Programm zu rechtfertigen. Mit Antwortschreiben vom
23. Januar 2008 hielt das Quartierteam fest, ein sofortiger
Vermittlungsversuch im ersten Arbeitsmarkt (vor Absolvierung der Basisbeschäftigung)
komme nicht in Betracht. Er werde daher aufgefordert, die Basisbeschäftigung zu
100 % vom 4. bis 29. Februar 2008 zu absolvieren und sich hieraus
ergebende Empfehlungen zu befolgen; falls er dieser Auflage nicht nachkomme,
werde eine Kürzung bzw. Einstellung der Sozialhilfe geprüft. Mit Schreiben vom
1. Februar 2008, adressiert an das städtische Sozialamt "zur
Weiterleitung an die zuständigen Stellen", beantragte A, die bezüglich
Teilnahme an der Basisbeschäftigung erfolgte Auflage und Verwarnung aufzuheben.
Zur Begründung legte er dar, dass und weshalb es seines Erachtens in seiner
Situation sinnvoller wäre, sich durch aktive Suche um eine Stelle zu bemühen,
statt am Beschäftigungsprogramm teilzunehmen.
B.
Mit
Beschluss vom 14. Februar 2008 kürzte die Einzelfallkommission der
Sozialbehörde der Stadt Zürich die Unterstützungsleistungen für A ab Juni 2008
während vorerst vier Monaten um monatlich Fr. 144.-, wogegen dieser am 20. März
2008 Einsprache erhob. Mit Beschluss vom 24. April 2008 hob die
Einzelfallkommission den Beschluss vom 14. Februar 2008 auf und ersetzte
ihn durch folgende Anordnungen: Die Unterstützungsleistungen würden ab Mai 2008
während vorerst 2 Monaten um 15 % des Grundbedarfs (um monatlich Fr. 144.-)
gekürzt, bis A näher bezeichnete Gegenleistungen (Teilnahme an der
Basisbeschäftigung der Stadt Zürich oder Aufnahme einer unselbständigen
Erwerbstätigkeit im Umfang von 100 Stellenprozent) erbringe (1). Falls die
umschriebenen Voraussetzungen für eine Kürzung im Juni 2008 immer noch gegeben
seien, habe A unverzüglich die Arbeit in einem Teillohnbetrieb der Sozialen
Einrichtungen und Betrieben des Sozialdepartements mit einem Anstellungspensum
von mindestens 50 % aufzunehmen (2). Verweigere er auch die Teilnahme im Teillohnbetrieb,
so würde in seinem Unterstützungsbudget ab dem folgenden Monat ein monatlich
erzielbares Einkommen von Fr. 800.- angerechnet, was alsdann mit einem
neuen förmlichen Entscheid der Einzelfallkommission festgehalten werde (4).
Auch gegen diesen Beschluss erhob A am 28. Mai 2008 Einsprache.
Die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission
(hernach: Einspracheinstanz) entschied hierüber am 22. Juli 2008. Sie wies
die Einsprache vom 20. März 2008 gegen den Beschluss vom 14. Februar
2008 sowie diejenige vom 28. Mai 2008 gegen den Beschluss vom 24. April
2008 ab, soweit sie darauf eintrat. Dagegen erhob A am 5. September 2009 Rekurs.
C.
Unter
Hinweis darauf, dass er bis heute der Aufforderung im Entscheid vom 24. April
2008 zur Teilnahme an der Basisbeschäftigung oder zur Aufnahme einer
unselbständigen Erwerbstätigkeit nicht nachgekommen sei, forderte das
Quartierzentrum A am 4. Juni 2008 auf, unverzüglich am 11. Juni 2008
die Arbeit im Teillohnbetrieb "Wald- und Naturpflege" aufzunehmen. A
lehnte dies mit Schreiben vom 10. Juni 2008 ab. Hierauf beschloss die
Einzelfallkommission am 19. Juni 2008, die Unterstützungsleistungen würden
ab Juli 2008 während vorerst 4 Monaten um monatlich Fr. 800.- (durch
Kürzung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt bzw. Anrechnung eines
hypothetischen Einkommens in diesem Umfang) herabgesetzt, bis A näher
umschriebene Gegenleistungen (Teilnahme im zugewiesenen Teillohnnebenbetrieb
oder Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit im Umfang von 100
Stellenprozent) erbringe.
Die dagegen am 25. Juli 2008 erhobene Einsprache
wies die Einspracheinstanz am 4. November 2008 ab. Dagegen erhob A am 17. Dezember
2008 Rekurs.
D.
Das
Quartierteam meldete A am 11. September 2008 erneut für die Basisbeschäftigung
an. Am 17. September 2008 wurde er zur Teilnahme förmlich aufgefordert und
verwarnt, wogegen er sich mit Schreiben vom 3. Oktober 2008 zur Wehr
setzte. Am 14. Oktober 2008 wurde ihm eine letzte Frist bis 22. Oktober
2008 angesetzt, um sich beim Quartierteam zu melden, damit ein
Vorstellungstermin bei einem Einsatzort vereinbart werden könne, ansonsten die
laufende Kürzung ab November 2008 weitergeführt bzw. die Einstellung der Sozialhilfe
geprüft werde.
Die Einzelfallkommission beschloss am 23. Oktober
2008, die Unterstützungsleistungen für A würden ab November 2008 vorerst für
weitere 4 Monate um monatlich Fr. 800.- (durch Kürzung des Grundbedarfs
für den Lebensunterhalt bzw. Anrechnung eines hypothetischen Einkommens in
diesem Umfang) herabgesetzt, bis er die erwarteten Gegenleistungen erbringe.
Die dagegen am 30. November 2008 erhobene Einsprache wies die Einspracheinstanz
am 3. Februar 2009 ab. Dagegen erhob A am 13. März 2009 Rekurs.
II.
Der Bezirksrat Zürich hiess
die Rekurse vom 5. September 2008 und 13. März 2009 gegen die
Einspracheentscheide vom 22. Juli 2008, 4. November 2008 und 3. Februar
2009 in zwei separaten Beschlüssen vom 2. und vom 23. April 2009 gut. Er
hob die vorinstanzlichen Beschlüsse auf und wies die Sozialbehörde der Stadt
Zürich an, die ungerechtfertigten Kürzungen von je Fr. 144.- der Monate
Mai und Juni 2008 sowie von je Fr. 800.- der Monate Juli 2008 bis Februar
2009 nachzuzahlen.
III.
Dagegen gelangte die Stadt Zürich am 6. Mai 2009 an
das Verwaltungsgericht, dem sie beantragte, die Rekursentscheide des
Bezirksrats vom 2. und vom 23. April 2009 aufzuheben und die Einspracheentscheide
vom 22. Juli 2008, vom 4. November 2008 sowie vom 3. Februar
2009 zu bestätigen.
Das Verwaltungsgericht vereinigte die Beschwerdeverfahren
VB.2009.00262, VB.2009.00268 und VB.2009.00269.
Der Bezirksrat ersuchte am 18. Mai 2009 unter
Verzicht auf weitere Ausführungen um Abweisung der Beschwerden. Den nämlichen
Antrag stellte A mit Beschwerdeantwort vom 12. Juni 2009.
Der Einzelrichter
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerden gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden
einzutreten. Deren Beurteilung fällt aufgrund des Streitwertes in die Zuständigkeit
des Einzelrichters (§ 38 Abs. 2 VRG).
2.
Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner
Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln
aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni
1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale
Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt
auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt. Grundlage für die Bemessung
bilden gemäss § 17 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober
1981 (SHV) die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe
(SKOS-Richtlinien, bis 30. April 2009 in der Fassung vom Dezember 2004, ab
1. Mai 2009 in der Fassung vom April 2005 mit den Ergänzungen 12/05 und 12/07),
wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.
Die wirtschaftliche Hilfe darf mit Auflagen und Weisungen
verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen
oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern (§ 21 SHG).
Insbesondere kann die wirtschaftliche Hilfe mit der Weisung verbunden werden,
eine zumutbare Arbeit aufzunehmen oder an einem Arbeitsintegrationsprogramm mit
zumutbarer Beschäftigung teilzunehmen (§ 23 lit. d SHV; RB 2004
Nr. 54; VGr, 19. Januar 2006, VB.2005.00354, E. 2.4, www.vgrzh.ch).
Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21 SHG, die auf eine Verbesserung der
Lage des Hilfeempfängers (mithin auf dessen Integration) abzielen, sind nach
der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung anfechtbare Anordnungen (RB 1998
Nr. 34; RB 2001 Nr. 51; vgl. auch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 19 N. 22). Nicht anfechtbar sind hingegen Auflagen
betreffend die Mitwirkung des Gesuchstellers bzw. Sozialhilfeempfängers bei der
Abklärung seiner finanziellen Verhältnisse (RB 1998 Nr. 35).
Die Sozialhilfeleistungen sind angemessen zu
kürzen
,
wenn der Hilfesuchende gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde
verstösst, keine oder falsche Auskunft über seine Verhältnisse gibt oder die
Einsichtnahme in seine Unterlagen verweigert. Er muss vorgängig schriftlich auf
die Möglichkeit der Leistungskürzung hingewiesen worden sein (§ 24 Abs. 1
lit. a Ziff. 1–3 und lit. b SHG). Vom grundsätzlichen Rechtsanspruch
auf Sozialhilfeleistungen kann ausnahmsweise und unter Berücksichtigung von Art. 12
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) abgewichen werden. Die Leistungen
sind ganz oder teilweise
einzustellen
, wenn der Hilfesuchende eine ihm
zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens verweigert, ihm
die Leistungen deswegen gekürzt worden sind und ihm schriftlich und unter
Androhung der Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit
bzw. zur Geltendmachung eines Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (§ 24a
Abs. 1 SHG). Das Verwaltungsgericht hat schon zur früheren Fassung des
Sozialhilfegesetzes, welche die Möglichkeit einer Leistungseinstellung im
Zusammenhang mit der Missachtung von Weisungen nicht ausdrücklich erwähnte,
erkannt, dass sich eine Einstellung rechtfertigen könne, wenn sich der Hilfeempfänger
über Anordnungen, die geeignet sind, seine Lage zu verbessern, oder die auf die
Abklärung der für die Ermittlung des Bedarfs massgebenden Verhältnisse
abzielen, beharrlich hinwegsetzt (RB 2004 Nr. 53;
Sozialhilfe-Behördenhandbuch, hrsg. von der Abteilung Öffentliche Sozialhilfe
des Sozialamts des Kantons Zürich, Ziff. 2.5.2/§ 24a SHG/S. 2,
Fassung vom August 2008, mit Hinweisen, www.sozialamt.zh.ch). Nach
Inkrafttreten von § 24a SHG hat es an dieser Rechsprechung festgehalten,
die unter den genannten Voraussetzungen eine Leistungseinstellung auch in
Fällen rechfertigen könne, welche nicht unter den Tatbestand von § 24a Abs. 1
lit. a SHG fallen (VGr, 7. Februar 2008, VB.2007.00465, E. 4.2, www.vgrzh.ch).
Sodann ist es nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zulässig,
Sozialhilfeempfängern, welche in einem ihnen zumutbaren Arbeitsintegrationsprojekt
nicht oder ungenügend mitwirken, ein fiktives Einkommen anzurechnen, was auf
eine teilweise Leistungseinstellung hinausläuft (vgl. RB 2007 Nr. 49).
3.
3.1
Der
Bezirksrat erwog im Rekursentscheid vom 2. April 2009 im Wesentlichen: Das
Schreiben des Quartierteams vom 23. Januar 2008, womit der Rekurrent unter
Androhung einer Kürzung oder Leistungseinstellung zur Teilnahme an der Basisbeschäftigung
ab 4. Februar 2008 aufgefordert worden sei, stelle eine anfechtbare
Verfügung dar, die mit einer Rechtsmittelbelehrung hätte versehen werden
müssen. Sinngemäss habe der Rekurrent denn auch diese Verfügung angefochten,
indem er mit Schreiben vom 1. Februar 2008 beantragt habe, diese Weisung
aufzuheben und ihn stattdessen zur aktiven Stellenbewerbung zu verpflichten.
Das Quartierzentrum hätte dieses Schreiben als Einsprache betrachten und
gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG der zuständigen Einsprachebehörde
überweisen sollen. Demgemäss sei die Kürzung des Grundbedarfs für die Monate
Mai und Juni 2008, wie sie im Entscheid der Einzelfallkommission vom 14. Februar
2008 bzw. im diesen Entscheid aufhebenden Beschluss vom 24. April 2008
vorgenommen und mit Einspracheentscheid vom 22. Juli 2008 bestätigt worden
sei, nicht zulässig gewesen. Sei schon diese Kürzung unrechtmässig gewesen,
gelte dies auch für die darauf folgende schärfere Massnahme, nämlich für die
Teileinstellung der wirtschaftlichen Hilfe durch Anrechnung eines fiktiven
Einkommens von monatlich Fr. 800.- ab Juli 2008, wie sie im Entscheid der
Einzelfallkommission vom 19. Juni 2008 angeordnet bzw. im Einspracheentscheid
vom 4. November 2008 bestätigt worden sei. Hinzu komme ein weiterer Verfahrensfehler:
Die Kürzung des Grundbedarfs um 15 % sei angeordnet worden, weil der Rekurrent
die Weisung betreffend Teilnahme an der Basisbeschäftigung nicht befolgt habe.
Diese Weisung habe einzig der Abklärung konkreter Integrationsmöglichkeiten
gedient; deren Missachtung könne nicht der Ablehnung einer zumutbaren Erwerbsarbeit
gleichgestellt werden. Dem Rekurrenten hätte daher zunächst eine neue Weisung
erteilt werden müssen, eine (konkret vorhandene) Teillohnstelle anzunehmen; bei
Weigerung hätte der Grundbedarf um 15 % gekürzt werden können; anschliessend
hätte dem Rekurrenten eine zweite Frist zur Annahme der Teillohnstelle
angesetzt werden müssen unter der Androhung, dass bei Säumnis die
wirtschaftliche Hilfe teilweise eingestellt werde; erst nach unbenutztem Fristablauf
hätte ein fiktives Einkommen im Umfang von monatlich Fr. 800.- angerechnet
werden dürfen.
Im gleichen Sinn argumentierte der Bezirksrat im zweiten
Rekursentscheid vom 23. April 2009 bezüglich der dort beurteilten
Fortsetzung der Teileinstellung, wie sie mit Entscheid der Einzelfallkommission
vom 23. Oktober 2008 angeordnet und mit Einspracheentscheid vom 3. Februar
2009 bestätigt worden war.
3.2
Die
Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, gemäss der Praxis zum Sozialversicherungsrecht
und insbesondere der diesbezüglichen Rechtsprechung des Bundesgerichts komme
Auflagen betreffend Teilnahme an Massnahmen zur beruflichen Abklärung  oder zur
Eingliederung kein Verfügungscharakter zu; Gleiches gelte im Bereich der Arbeitslosenversicherung
bezüglich Zuweisungsverfügungen. Die Zumutbarkeit solcher Massnahmen könne der
Betroffene erst mit einem Rechtsmittel gegen den Entscheid, mit dem die angedrohten
Sanktionen mangels Mitwirkung umgesetzt würden, überprüfen lassen. Eine
derartige Praxis dränge sich aus Gründen der Praktikabilität auch im Sozialhilferecht
auf.
4.
4.1
Nach
gefestigter Praxis (vgl. vorn E. 2) stellen Auflagen und Weisungen im Sinn
von § 21 SHG, die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers
(mithin auf dessen Integration) abzielen, anfechtbare Anordnungen dar. Davon
geht stillschweigend auch die Beschwerdeführerin aus. Eine Praxisänderung ist
zulässig, wenn sie sich auf ernsthafte und sachliche Gründe stützt. Drängt sich
eine Änderung nicht wegen veränderter Verhältnisse oder infolge zunehmender
Missbräuche, sondern aus anderen Gründen auf, so muss diesen ein erhebliches
Gewicht zukommen, welche die bisherige Praxis als klarerweise unrichtig
erscheinen lassen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 509 ff. mit Hinweisen).
Was die Beschwerdeführerin diesbezüglich vorbringt,
rechtfertigt keine Abkehr von der bisherigen Praxis, wonach Weisungen im Sinn
von § 21 SHG grundsätzlich in der Form anfechtbarer Verfügungen zu
erlassen und dementsprechend mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen sind.
In dem von der Beschwerdeführerin vorab angerufenen Urteil BGE 132 V 93 erkannte
das Bundesgericht, dass der Anordnung eines Gutachtens kein Verfügungscharakter
zukomme. Eine derartige verfahrensleitende Anordnung lässt sich nicht mit den
vorliegend streitbetroffenen Anordnungen vergleichen. In dem von der Beschwerdeführerin
ebenfalls angerufenen Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 9. Februar
2004 (I 364/03) ging es um die Verpflichtung versicherter Personen, sich einer
angeordneten Eingliederungsmassnahme zu unterziehen oder das ihnen Zumutbare
zur Verbesserung der Erwerbsfähigkeit beizutragen. Das Versicherungsgericht
sprach derartigen Anordnungen den Verfügungscharakter mit der Begründung ab, es
handle sich nicht um eine erzwingbare Rechtspflicht, sondern um eine
sozialversicherungsrechtliche Last, deren Erfüllung Voraussetzung für die
Entstehung oder den Fortbestand des Rentenanspruchs sei (vgl. BGE 132 V 93
E. 5.2.6). Von diesem Ansatz her wäre es denkbar, auch
sozialhilferechtlichen Verhaltensanweisungen im Sinn von § 21 SHG den
Verfügungscharakter abzusprechen. Zu beachten ist indessen, dass Verhaltensanweisungen
die durch Art. 10 Abs. 2 BV garantierte persönliche Freiheit der
Adressaten tangieren. Diese haben daher ein schutzwürdiges Interesse, die
Rechtmässigkeit einer derartigen Weisung schon im Anschluss an deren Erlass auf
dem Rechtsmittelweg überprüfen zu lassen, nicht erst mittels Einsprache und
Rekurs gegen die Kürzungs- oder Einstellungsverfügung, die in der Folge wegen
Missachtung der Auflage ergeht. Während es im Sozialversicherungsrecht bei
Verhaltensanweisungen stets um die Abklärung eines medizinischen und/oder
erwerblich-beruflichen Sachverhaltes geht, besteht für sozialhilferechtliche
Weisungen ein grösserer Anwendungsbereich. Von daher ist das Interesse der
Betroffenen an einem Rechtsschutz, der unmittelbar an den Erlass der fraglichen
Weisung anknüpft, tendenziell höher zu werten als im Sozialversicherungsrecht.
Anderseits wäre es problematisch oder kaum praktikabel, im Sozialhilferecht
bezüglich der Anfechtbarkeit solcher Weisungen nach deren Inhalt im Einzelnen
zu differenzieren. Von daher kann die Beschwerdeführerin auch nichts zu ihren
Gunsten daraus ableiten, dass es sich bei der Gegenstand der streitbetroffenen
Weisung bildenden Teilnahme an der sogenannten Basisbeschäftigung um eine
"erste" Integrationsmassnahme zur "Klärung" der beruflichen
Eingliederungsmassnahmen geht, welche im Einzelfall je nach Ergebnis zu
weiteren Weisungen führen kann.
4.2
Wie sich
aus dem Gesagten ergibt, ist der Bezirksrat zu Recht zum Schluss gelangt, die
am 23. Januar 2008 ergangene Weisung hätte als anfechtbare Verfügung mit
Rechtsmittelbelehrung ergehen und das Schreiben des Beschwerdegegners vom 1. Februar
2008 hätte als Einsprache behandelt werden sollen. Wenn er wegen dieses
Rechtsmangels die mit Entscheid der Einzelfallkommission vom 24. April
2008 angeordnete und mit Einspracheentscheid vom 22. Juli 2008 bestätigte
Kürzung des Grundbedarfs um 15 % für die Monate Mai und Juli 2008 aufgehoben
hat, so ist dies nicht zu beanstanden. Die Beschwerde der Stadt Zürich ist
insoweit abzuweisen.
4.3
Die im
Sinn einer Teileinstellung erfolgte Anrechnung eines monatlichen Einkommens von
Fr. 800.- für die Monate Juli 2008 bis Februar 2009 weist nicht denselben
Mangel auf: Bereits im Entscheid der Einzelfallkommission vom 24. April
2008  wurde der Beschwerdegegner aufgefordert, ab Juni 2008 die Arbeit in einem
Teillohnbetrieb des Sozialdepartements aufzunehmen, falls er bis dahin weder an
der Basisbeschäftigung teilgenommen noch eine unselbständige Erwerbstätigkeit
im Umfang von 100 % aufgenommen habe; diese Anordnung wurde bereits damals mit
der Androhung verbunden, dass bei Säumnis ab dem folgenden Monat (Juli 2008)
ein monatlich erzielbares Einkommen von Fr. 800.- angerechnet werde. Diese
Weisung samt Androhung im Säumnisfall erging somit in Form einer Verfügung, die
mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen war und vom Beschwerdegegner denn auch
mit Einsprache vom 28. Mai 2008 angefochten wurde. Wenn diese Sanktion in
der Folge mit Entscheiden vom 19. Juni 2008 (für die Monate Juli bis
Oktober 2008) sowie vom 23. Oktober 2008 (für die Monate November 2008 bis
Februar 2009) umgesetzt wurde, so lässt sich dem nicht entgegenhalten, die
Sanktion beruhe auf einer Weisung, welche nicht in Form einer anfechtbaren
Verfügung ergangen sei.
Die entsprechende Weisung erwuchs jedoch bis heute nicht
in Rechtskraft und war demzufolge für den Beschwerdeführer (noch) nicht
rechtsverbindlich, weshalb die Sanktionen, mit welchen ein monatliches
Einkommen von Fr. 800.- angerechnet wurde, nicht hätten erfolgen dürfen.
Daran ändert auch nichts, dass im Entscheid der Einzelfallkommission vom 24. April
2008 einer allfälligen Einsprache die aufschiebende Wirkung entzogen wurde. Der
Beschwerdeführer hat in seiner Einsprache vom 28. Mai 2008 nämlich die Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung beantragt. Dass dieser Antrag nicht behandelt, sondern
mit dem Entscheid in der Hauptsache als gegenstandslos abgeschrieben wurde,
darf ihm nicht zum Nachteil gereichen. Im Übrigen wurde im Einspracheentscheid
vom 22. Juli 2008 einem allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung nicht
entzogen, weshalb dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses gemäss
§ 25 Abs. 1 VRG die aufschiebende Wirkung zukam (vgl. VGr, 30. Juli
2008, VB.2008.00337, E. 1.1, www.vgrzh.ch = RB 2008 Nr. 14). Ebenso
kam die aufschiebende Wirkung mangels gegenteiliger Anordnung dem Lauf der
Beschwerdefrist und der Einreichung der Beschwerde zu (§ 55 Abs. 1
VRG).
Demgemäss ist es – jedenfalls im Ergebnis – nicht zu
beanstanden, wenn der Bezirksrat die Einkommensanrechnungen von je Fr. 800.-
für die Monate Juli 2008 bis Februar 2009 ebenfalls aufgehoben hat. Die
Beschwerde ist auch in diesem Punkt abzuweisen.
4.4
Der Beschwerdeführer
ist immerhin darauf hinzuweisen, dass eine Weisung zur Aufnahme einer
Teillohnstelle vorliegend in seiner Situation grundsätzlich zumutbar ist (vgl. dazu
vorn E. 2; insbesondere RB 2004 Nr. 54 und 2007 Nr. 49). Diesbezüglich
kann auf die korrekte Beurteilung in den Einspracheentscheiden vom 4. November
2008 und vom 3. Februar 2009 verwiesen werden.
5.
Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG).
Demgemäss entscheidet
der
Einzelrichter
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
5.    Mitteilung
an…