zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00015 · 2020-12-03 · de

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie | Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie Die von den Beschwerdeführenden angefochtene Verordnung ist im Wesentlichen nicht mehr in Kraft. Da sich die in casu aufgeworfenen Rechtsfragen im vorliegend dynamischen Regelungsumfeld aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend, vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (E. 1.2). Soweit die Beschwerdeführenden eine Verletzung der Begründungspflicht durch den Beschwerdegegner und damit eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs rügen, gilt dieser Anspruch nur in Verfahren vor Verwaltungs- und Gerichtsbehörden, nicht jedoch – wie vorliegend – im Rechtsetzungsverfahren (E. 1.5). Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 3). Durch die vom Regierungsrat angeordneten Massnahmen werden gewisse Grundrechte der Beschwerdeführenden tangiert (E. 4.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die angeordneten Massnahmen beruhen auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 4.3). Sie dienen sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegen folglich im öffentlichen Interesse (E. 4.4). Schliesslich erweisen sich die einzelnen Massnahmen insgesamt als verhältnismässig (E. 4.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E. 4.6). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.03.1 AN.2020.00015
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.03.1 AN.2020.00015
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.03.1 AN.2020.00015

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00015
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00015
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.12.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Die von den Beschwerdeführenden angefochtene Verordnung ist im Wesentlichen nicht mehr in Kraft. Da sich die in casu aufgeworfenen Rechtsfragen im vorliegend dynamischen Regelungsumfeld aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend, vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (E. 1.2). Soweit die Beschwerdeführenden eine Verletzung der Begründungspflicht durch den Beschwerdegegner und damit eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs rügen, gilt dieser Anspruch nur in Verfahren vor Verwaltungs- und Gerichtsbehörden, nicht jedoch – wie vorliegend – im Rechtsetzungsverfahren (E. 1.5). Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 3). Durch die vom Regierungsrat angeordneten Massnahmen werden gewisse Grundrechte der Beschwerdeführenden tangiert (E. 4.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die angeordneten Massnahmen beruhen auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 4.3). Sie dienen sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegen folglich im öffentlichen Interesse (E. 4.4). Schliesslich erweisen sich die einzelnen Massnahmen insgesamt als verhältnismässig (E. 4.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E. 4.6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AKTUELLES RECHTSSCHUTZINTERESSE
CORONA-PANDEMIE
CORONAVIRUS
COVID-19
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESUNDHEIT
GESUNDHEITSSCHUTZ
GRUNDRECHTE
GRUNDRECHTSEINGRIFF
INFORMATIONELLE SELBSTBESTIMMUNG
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
PANDEMIE
PERSÖNLICHE FREIHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VIRTUELLE BETROFFENHEIT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 13 Abs. II BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 6 EPG
§ 40 EPG
§ 21b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2020.00015
Urteil
der 3. Kammer
vom
3. Dezember 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei,
Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
A und 41 weitere Beschwerdeführende,
vertreten
durch A,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Verordnung über Massnahmen
zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,
hat
sich ergeben:
I.
Am 24. August 2020 beschloss der Regierungsrat des
Kantons Zürich, es werde eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie erlassen. Diese Verordnung trete am 27. August 2020 in
Kraft und gelte bis 30. September 2020 (Dispositiv-Ziffer II). Die
Frist zur Beschwerdeerhebung gegen die Verordnung und Dispositiv-Ziffer II
wurde auf 10 Tage abgekürzt (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der
Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende
Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer IV).
II.
A.
Mit
Eingabe vom 7. September 2020 erhoben A und 41 weitere Beschwerdeführende,
alle vertreten durch A, am 7. September 2020 Beschwerde gegen den
Regierungsratsbeschluss vom 24. August 2020 sowie gegen die erlassene
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (V Covid-19).
Sie beantragten dem Verwaltungsgericht, die V Covid-19 sei aufzuheben und
es sei die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen. Eventualiter sei die
V Covid-19 für rechtswidrig zu erklären. Ebenso eventualiter sei
anzuordnen, dass die Vorinstanz innerhalb von 10 Tagen eine ausreichende
Begründung der V Covid-19 nachzureichen habe. Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz. Am 8. September 2020 reichte
A ein vervollständigtes Beilagenverzeichnis inklusive Beilagen nach.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 8. September 2020 forderte das Verwaltungsgericht A
auf, weitere Vollmachten einzureichen und eröffnete gleichzeitig den
Schriftenwechsel.
Mit Beschwerdeantwort vom 21. September 2020
beantragte der Regierungsrat, die Beschwerde sei unter Kostenfolgen zulasten
der Beschwerdeführenden vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. Das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen.
Am 22. September 2020 reichte A die verlangten
Vollmachten ein mit Ausnahme jener von B.
Nach zweimaliger Fristerstreckung hielten die
Beschwerdeführenden mit Replik vom 23. Oktober 2020 an ihren Anträgen fest
und ergänzten diese dahingehend, dass eventualiter festzustellen sei, die
V Covid-19 verletze Bundes- respektive Völkerrecht, subeventualiter sei
festzustellen, § 4 V Covid-19 verletze Bundesrecht. Sodann sei für
den Fall, dass das Verwaltungsgericht mit Bezug auf einzelne Bestimmungen des
angefochtenen Erlasses die bundesrätliche Verordnung vom 19. Juni 2020
über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(Covid-19-Verordnung besondere Lage) in der Fassung vom 19. Oktober 2020
als höherrangig betrachten sollte, diese – insoweit sie schärfere Bestimmungen
aufstelle als der vorliegend angefochtene Erlass des Regierungsrats – mit Bezug
auf ebendiese Bestimmungen für den Kanton Zürich für nicht anwendbar zu
erklären.
C.
Die
V Covid-19 wurde seit ihrem Erlass am 24. August 2020 mehrfach
geändert und verlängert (vgl. RRB Nr. 937/2020, ABl 2020-09-25,
OS 75, 453; RRB Nr. 972/2020, ABl 2020-10-15, OS 75,
455). Mit der jüngsten Änderung der V Covid-19 vom 21. Oktober 2020
wurden unter anderem die §§ 2 und 4 aufgehoben. Diese Änderung trat am
23. Oktober 2020 in Kraft (RRB 1016/2020, ABl 2020-10-23,
OS 75, 467). Am 25. November 2020 wurde die Geltungsdauer der
V Covid-19 bis 31. Dezember 2020 verlängert (RRB Nr. 1157/2020,
ABl 2020-11-27).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz für die Beurteilung von
Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen
Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1
VRG).
1.2
Soweit
eine Beschwerde im Namen einer anderen Person erhoben wird, ist diese
grundsätzlich nur gültig, wenn eine schriftliche, vom Vertretenen
unterzeichnete Vollmacht vorliegt. Dabei handelt es sich um eine
Prozessvoraussetzung (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a,
N. 52; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 8). Für den
Beschwerdeführer 2 vermochte der Beschwerdeführer 1, der die Beschwerdeführenden
3–42 vertritt, keine Vollmacht einzureichen. In Bezug auf den
Beschwerdeführer 2 ist deshalb mangels gültigem Vertretungsverhältnis
nicht auf die Beschwerde einzutreten.
1.3
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrates vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die
Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen
Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle Betroffenheit; VGr,
26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.3; BGE 146 I 62
E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1). Ein bloss mittelbares
oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus,
das heisst, die beschwerdeführende Partei muss im
eigenen Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit – Beschwerde
führen
(vgl. BGE 145 I 121 E. 1.5.3.2, 142 II 451
E. 3.4.1, 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43 E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen];
ferner Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Eine virtuelle
Betroffenheit in diesem Sinn liegt in der Regel vor,
wenn die beschwerdeführende Person der Territorialhoheit des
Kantons untersteht, dessen Erlass sie anficht, d.h. wenn sie im Kanton selbst
wohnt. Eine Ausnahme gilt bei Regelungen, die auch Nichtkantonseinwohner
erfassen können; dies ist zum Beispiel der Fall, wenn nicht im Kanton wohnhafte
Personen in der Ausübung einer Aktivität oder durch Belastungen von Vermögen
beziehungsweise Beschränkungen von Vermögensnutzungen im Kantonsgebiet
betroffen werden (BGE 118 Ia 427 E. 2a mit Hinweis).
Ein
aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich, als ein geeignetes
Anfechtungsobjekt vorliegen
muss, dessen
Aufhebung der beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss.
Dies bedeutet vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch
bestehen muss (Bertschi, § 21 N. 33;
Alfred Kölz/Isabelle
Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 3. A., 2013, Rz. 1690
).
Die angefochtene Verordnung des Beschwerdegegners über
Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 24. August 2020 wurde
zunächst bis am 30. September 2020 befristet. Mittlerweile wurde die
V Covid-19 mehrfach geändert und verlängert (vorn II.B. ff.). Vor dem
Hintergrund der Änderung vom 18. Oktober 2020
(AS
2020 4159)
der bundesrätlichen Verordnung vom 19. Juni 2020 über
Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(Covid-19-Verordnung besondere Lage), mit welcher per 19. Oktober 2020
bundesweit geltende Regelungen zur Maskentragpflicht und für
Gastronomiebetriebe eingeführt wurden, hob der Beschwerdegegner unter anderem
die diesbezüglichen Bestimmungen von §§ 2 und 4 V Covid-19 mit
Wirkung ab 23. Oktober 2020 auf (OS 75, 467; ABl 2020-10-23). Die von
den Beschwerdeführenden gesamthaft angefochtene V Covid-19 ist deshalb in
wesentlichen Teilen nicht mehr in Kraft. I
m
vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld ist jedoch davon auszugehen, dass sich
die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen – sollte der Bund auf
eine gesamtschweizerische Normierung dereinst wieder verzichten – jederzeit
unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Da eine
rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender
Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt
es sich vorliegend, analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten
Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis des
aktuellen Interesses abzusehen (so denn auch Ralph David Doleschal, Die
abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660; vgl.
VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2). Im Folgenden werden
deshalb auch die mittlerweile aufgehobenen Bestimmungen auf ihre
Rechtmässigkeit hin überprüft. Zu beurteilen ist damit die V Covid-19 in
ihrer ursprünglichen Fassung vom 24. August 2020, bevor sie aufgrund der
bundesrätlichen Verordnungsänderung vom 18. Oktober 2020 ihre selbständige
Bedeutung verlor.
Die Beschwerdeführenden sind grösstenteils im Kanton Zürich
wohnhaft. Damit sind sie von den vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen
im oben genannten Sinn persönlich betroffen und zur Beschwerde legitimiert
(vgl. BGE 118 Ia 427 E. 2a). Bei den nicht im Kanton Zürich wohnhaften
Beschwerdeführenden wird ohne nähere Darlegung behauptet, dass sie hin und
wieder im Kanton Zürich einkauften. Ob dies zur Begründung der Legitimation
genügt, kann mit Blick auf den Verfahrensausgang offenbleiben.
1.4
Soweit die
Beschwerdeführenden in ihrer Replik neu darum ersuchen, der geänderten
bundesrätlichen Verordnung, soweit sie "schärfere Bestimmungen" als
die vorliegend angefochtene regierungsrätliche Verordnung enthalte, die
Anwendbarkeit im Kanton Zürich zu versagen, lässt sich darauf von vornherein
nicht eintreten. Anfechtungsobjekt der Normenkontrollbeschwerde vor
Verwaltungsgericht bilden ausschliesslich kantonale Erlasse (mit Ausnahme der
Kantonsverfassung und kantonaler Gesetze), nicht dagegen Erlasse des Bundes.
Die Überprüfung einer bundesrätlichen Verordnung ist daher in diesem Verfahren
ausgeschlossen, sodass ein solcher Antrag bereits aus prozessualen Gründen
scheitert.
1.5
Soweit die
Beschwerdeführenden eventualiter eine "ausreichende Begründung" der
V Covid-19 beantragen, scheinen sie eine Verletzung der Begründungspflicht
durch den Beschwerdegegner und damit eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs
zu rügen. Dieser Anspruch gilt indessen nur in Verfahren vor Verwaltungs- und
Gerichtsbehörden, nicht jedoch – wie vorliegend – im Rechtsetzungsverfahren
(Gerold Steinmann, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin
Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die
Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,
St. Gallen 2014, Art. 29 Rz. 43; Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 10 N. 21). Zwar wird in jüngerer Zeit üblicherweise zu jeder
kantonalen Verordnung eine Weisung mit Begründung im Amtsblatt publiziert
(Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 617d), indessen bestehen dazu keine
inhaltlichen Vorgaben. Eine Verletzung der Begründungspflicht kann damit nicht
vorliegen.
2.
2.1
Die
vorliegend strittige, vom Beschwerdegegner am 24. August 2020 beschlossene
V Covid-19 sieht bzw. sah im Wesentlichen die Erhebung von Kontaktdaten
durch Gastronomiebetriebe (§ 1), eine Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben (§ 2), Vorgaben für Veranstaltungen (§ 3) sowie
eine Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und
Märkten vor (§ 4).
2.2
Die
Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, der Regierungsrat führe für die
angeordneten Massnahmen keine empirischen Informationen der letzten Monate an,
welche über die Ausbreitung der Krankheit eine zuverlässige Aussage machen
würden, wie beispielsweise Krankheits- und Todesfallzahlen, Auslastung der
Spitalinfrastruktur. Vielmehr basiere die V Covid-19 ausschliesslich auf
den Resultaten der schweizweit durchgeführten Covid-19-Tests. Die Anzahl
durchgeführter Tests sei seit Mai 2020 signifikant gestiegen. Dagegen nehme der
Anteil hospitalisierter Personen und der Anteil der Todesfälle gemessen an den
positiv getesteten Personen kontinuierlich ab. Die in der Schweiz verwendeten
PCR-Testverfahren und die darauf abgestützten täglichen Lagebulletins des
Bundesamts für Gesundheit (BAG) seien weder geeignet noch ausreichend
zuverlässig, um eine Ausbreitung einer effektiven Erkrankung mit Covid-19
wirksam zu erkennen. Sodann seien keine Anhaltspunkte erkennbar, worauf sich
die grosse Sorge des Beschwerdegegners vor einem erneuten erheblichen Anstieg
der Hospitalisierungen und der Todesfälle abstützen liesse. Die Möglichkeit
einer Maskenpflicht für die Bevölkerung sei in Art. 40 Abs. 2 EpG
nicht vorgesehen. Der damit verbundene Eingriff in die Grundrechtspositionen
gesunder Menschen sei von vornherein unverhältnismässig. Wenn überhaupt, wäre
eine solche Massnahme nur gegenüber positiv getesteten Personen zulässig. Damit
verstosse die V Covid-19 gegen das Legalitätsprinzip. Das Maskentragen im
Alltag könne zudem je nach mentaler Verfassung und medizinischer Konstitution
des Trägers zu Sauerstoffmangel, Kopfschmerzen, Beklemmungsgefühlen und
Infektionen mit Keimen und Pilzen führen. Ausserdem erschwere die Maske die
Kommunikation mit anderen Menschen und schaffe Abstand bis Misstrauen. Die
Maskenpflicht betreffe den höchstpersönlichen Bereich aller Menschen und stelle
einen Eingriff in die körperliche und geistige Unversehrtheit sowie in die
Menschenwürde dar. Es sei nicht erwiesen, dass eine Maskenpflicht in
Einkaufsläden geeignet sei, das Übertragungsrisiko von Covid-19 signifikant zu
reduzieren, denn Masken schützten überhaupt nicht vor dem neuen Coronavirus.
Dieser sei so klein, dass er durch die am meisten verwendeten Atemschutzmasken
nicht wirksam aufgehalten werden könne. Zudem entweiche die Atemluft
mehrheitlich an den Maskenrändern. Angesichts der fehlenden oder allenfalls
geringfügigen Eignung würden die Nachteile das öffentliche Interesse an der
Maskenpflicht überwiegen.
2.3
Der
Beschwerdegegner macht zusammengefasst geltend, der PCR-Test erbringe –
entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführenden – den Nachweis, dass eine
Person den Erreger in sich trage. Dass es nicht zwingend zu einer Infektion
oder Erkrankung kommen müsse, ändere nichts an der Tatsache, dass eine
Erkrankung regelmässig vorkomme und die Person den Erreger weitergeben könne.
Es sei offensichtlich, dass eine hohe Korrelation zwischen PCR-Tests und
Erkrankung bestehe. Für die niedrigeren Hospitalisations- und Todesraten dürfte
in erster Linie die Altersstruktur der positiv getesteten Personen
verantwortlich sein. Die möglichen Massnahmen seien in Art. 40 Abs. 2
EpG nicht abschliessend aufgezählt. Bei der Maskenpflicht handle es sich um
eine mildere Massnahme als die im Gesetz aufgeführten, weshalb dafür eine
genügende gesetzliche Grundlage bestehe. Der Einwand der Beschwerdeführenden,
wonach die Maskenpflicht nichts zum Schutz der Bevölkerung beitrage, treffe
nicht zu. Es sei unbestritten, dass die Maskenpflicht keinen absoluten Schutz
vor dem Virus biete. Ziel der Maskenpflicht sei eine Verlangsamung der
Ausbreitung der Krankheit. Dass über die genauen Auswirkungen der Maskenpflicht
noch keine 100 % gesicherte Datenlage bestehe, spreche nicht gegen die
Maskenpflicht. Vielmehr genüge unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit
bereits eine gewisse Wahrscheinlichkeit der Wirksamkeit. Aus Sicht der
Weltgesundheitsorganisation (WHO) und des Beschwerdegegners würden die Vorteile
des Maskentragens deren Nachteile (bspw. Gefühl falscher Sicherheit)
überwiegen. Im Übrigen gelte die Maskenpflicht nicht absolut.
3.
3.1
Das
Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung
übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG)
regelt
den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu
nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung
übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f.
EpG).
Das Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf
diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche
Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder bestimmte Gruppen
darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein
Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und
ihre Folgen – insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die
Anzahl Betroffener, die direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten,
die beispielsweise durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (
Botschaft
zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten
des Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [fortan:
Botschaft EpG], S.
357).
Bei Vorliegen einer
besonderen Lage im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat
unter anderem Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der
Bevölkerung anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).
3.2
Gestützt
auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am
19. Juni 2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung
bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen
und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die
Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und
Übertragungsketten zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes
bestimmt, behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage). Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach
Art. 33 EpG identifiziert und benachrichtigt werden müssen, derart, dass
diese Massnahme nicht praktikabel ist, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit
vorsehen, dass die Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder
Teilnehmerinnen und Teilnehmer in Einrichtungen und Betrieben sowie an
Veranstaltungen über die Vorgaben der Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus
beschränkt wird. Kommt es örtlich begrenzt zu einer hohen Anzahl von
Infektionen oder droht eine solche unmittelbar, kann der Kanton für eine
begrenzte Zeit regional geltende Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen
(Art. 8 Abs. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Anzumerken
bleibt, dass sich durch das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom
25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des
Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, AS 2020
3835) mit Bezug auf die vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene
bundesrätliche Verordnung nichts ändert.
3.3
Bei
Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die
Erkrankungen sehr unterschiedlich verlaufen können: So haben manche Menschen
keine Symptome, andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital
(https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-coronaviruses,
besucht am 5. November 2020;
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,
besucht am 5. November 2020). Sowohl nach Angaben der WHO wie auch nach
Angaben des Bundesamts für Gesundheit (BAG) liegt eine weltweite Pandemie vor,
von der auch die Schweiz (nach wie vor) betroffen ist (https://covid19.who.int,
besucht am 6. November 2020;
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html,
besucht am 6. November 2020).
Soweit die Beschwerdeführenden bestreiten, dass derzeit eine
besondere Lage im Sinn von Art. 6 EpG vorliegt, ist ihnen nicht
zuzustimmen. Nach Art. 6 Abs. 1 EpG liegt eine besondere Lage u.
a. dann vor, wenn die
ordentlichen Vollzugs­organe nicht in der Lage sind, den Ausbruch und die
Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhüten und zu bekämpfen und eine
erhöhte Ansteckungs- und Ausbreitungsgefahr oder eine besondere Gefährdung der
öffentlichen Gesundheit besteht. Dies ist derzeit der Fall, ist doch e
ine Weitergeltung verschiedener schweizweit geltender
Massnahmen notwendig und müssen diese flexibel an die Gefährdungslage angepasst
werden können. Hinzu kommt, dass die WHO die Verbreitung von Covid-19 offiziell
als gesundheitliche Notlage einschätzt (Pandemie). Auch in der Schweiz hat
Covid-19 zu einer Gefährdung der öffentlichen Gesundheit geführt und
besteht
diese Gefährdung noch immer. Dass die epidemiologische Lage in der Schweiz nach
wie vor angespannt ist und eine besondere Lage im Sinn von Art. 6 EpG
besteht, zeigt denn auch der massive Anstieg der Fallzahlen und der damit
verbundene Anstieg an Hospitalisationen und Todesfällen seit Mitte Oktober 2020
(https://www.covid19.admin.ch/de/overview?ovTime=total, besucht am
13. November 2020;
https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 13. November 2020).
Aus dem Lagebulletin Covid-19 der Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich ergibt sich, dass die Anzahl von positiv getesteten Personen mit
Wohnsitz im Kanton Zürich seit der Beendigung der ausserordentlichen Lage
tendenziell angestiegen ist. Nach der Anordnung der Massnahmen durch den
Beschwerdegegner Ende August 2020 haben sich die Fallzahlen kurzzeitig
stabilisiert, sind aber zwischen Oktober und November 2020 wieder massiv
angestiegen. Nachdem die Fallzahlen im November 2020 kurzzeitig etwas gesunken
sind, steigen sie im Zeitpunkt der Urteilsfällung wieder an
(https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 3. Dezember 2020). Dieselbe Entwicklung ist auch den
Informationen des BAG zu entnehmen. Ersichtlich ist zudem, dass die absoluten
Fallzahlen derzeit in Zürich am höchsten sind
(https://www.covid19.admin.ch/de/overview?detRel=abs&detTime=14d, besucht
am 3. Dezember 2020). Soweit die Beschwerdeführenden den PCR-Test als
Entscheidgrundlage für die Fallzahlen infrage stellt, ist auf das Merkblatt zur
aktuellen Covid-19-Testung in der Schweiz des Bundesamts für Gesundheit BAG und
Swissmedic hinzuweisen. Darin ist festgehalten, dass es sich bei der
Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT (Nucleic Acid Amplification
Technology)-Methode der modernen Molekularbiologie handelt, um in einer Probe
vorhandene Nukleinsäure (RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach
mit geeigneten Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen
Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines Erregers
nachgewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt. Durch den direkten
Nachweis von viraler Nukleinsäure in einem Nasen-Rachenabstrich kann bei
Patienten mit Covid-19-kompatiblen Symptomen auf eine Sars-CoV-Infektion
geschlossen werden (Bundesamt für Gesundheit BAG/Swissmedic, Merkblatt zur
aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz, Stand am 31. August 2020, zu
finden über
https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/news/coronavirus-covid-19/mb_covid-19_testung.html
[das Merkblatt wird derzeit aufgrund der neuen Empfehlungen zur den Sars-CoV-2
-Antigen-Schnelltests revidiert]). Nach Angaben der Swiss National COVID-19
Science Task Force ist die Spezifität der PCR-Tests sehr hoch, wodurch es zu
praktisch keinen falsch positiven Resultaten kommt
(https://sciencetaskforce.ch/aktuelle-lage/, besucht am 3. Dezember 2020).
Neben dem BAG erachten auch die Swiss National Covid-19 Task Force und die WHO
den PCR-Test als geeignete Möglichkeit, eine Infektion mit Covid-19
nachzuweisen (Swiss National COVID-19 Science Task Force , An update on
SARS-CoV-2 detection tests, 29. Oktober 2020, S. 2 f., zu finden
über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-verschiedenen-typen-von-tests-auf-sars-cov-2/,
besucht am 3. Dezember 2020). Entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführenden ist deshalb davon auszugehen, dass die Anzahl der positiv
getesteten Personen die Zahl der an Covid-19 erkrankten Personen widerspiegelt.
Die steigenden Fallzahlen können denn auch nicht auf die Zunahme der Zahl durchgeführter
Tests zurückgeführt werden. So wurden Anfang Juli rund 16'000 Tests pro
Woche durchgeführt. Anfang August sank diese Zahl auf rund 7'700 und stieg bis
Ende August wieder auf rund 16'000 an. Die Zahl der positiven Testresultate
entwickelte sich in diesem Zeitraum von knapp 200 über 175 zu knapp 500 (vgl.
https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 6. November 2020). Soweit die Beschwerdeführenden die Zunahme
der positiven Testresultate auf die falsche Anwendung der Tests zurückführen
wollen, bestehen dafür keine Anhaltspunkte. Es ist vielmehr davon auszugehen,
dass die Zunahme der Anzahl positiver Tests auf die Zunahme von tatsächlich neu
mit Sars-CoV-2 infizierten Personen zurückzuführen ist.
Gemäss Lagebericht der Swiss National COVID-19 Science Task
Force vom 9. Oktober 2020 dürfte die bis zu jenem Zeitpunkt geringe Anzahl
an Todesfällen und Hospitalisationen unter anderem darauf zurückzuführen sein,
dass – im Gegensatz zur ersten Welle im Frühjahr – vor allem jüngere Personen
infiziert wurden. Bei jüngeren Personen verläuft eine Covid-19-Infektion in der
Regel weniger gravierend als bei älteren Betroffenen, was zu einer tieferen
Hospitalisationsrate führt (Swiss National COVID-19 Science Task Force,
Beschreibung und Beurteilung der Lage, 9. Oktober 2020, S. 2, zu
finden über
https://sciencetaskforce.ch/beschreibung-und-beurteilung-der-lage-9-oktober-2020/).
Festzuhalten bleibt allerdings, dass es auch bei jüngeren Erkrankten zu
schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Unabhängig davon besteht die Gefahr,
dass die steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass in Zukunft auch
ältere Personen und besonders verletzliche Personen wieder vermehrt infiziert
werden und entsprechend die Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder
ansteigen. Dies lässt sich denn auch seit ca. Mitte Oktober 2020 wieder
beobachten
(https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 13. November 2020). Wie schwer eine Covid-19-Infektion
verläuft, ist als Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 40 EpG
und Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage nicht
entscheidend, da für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8 Abs. 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage einzig massgebend ist, dass es örtlich
begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche
unmittelbar droht. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton
gemäss Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage waren im
Zeitpunkt des Erlasses der V Covid-19 aufgrund der steigenden Anzahl an
Neuinfektionen im Kanton Zürich dementsprechend gegeben.
3.4
Für den
Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion
bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54
Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]; § 1
Abs. 1 und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen
Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [VV EpiG]). Der Erlass der
V Covid-19 erfolgte auf Antrag der Gesundheitsdirektion durch den
Regierungsrat (vgl. Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich
vom 27. Februar 2006 [KV]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über die
Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung [OG RR]).
4.
4.1
Mit der Beschwerde gegen
einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerdeführenden rügen einen Eingriff in ihre verfassungsmässigen Rechte und
damit die Verletzung von übergeordnetem Recht. Grundrechtseingriffe bedürfen
einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein
öffentliches Interesse
oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und
verhältnismässig sein (Art. 36
der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [
BV]).
4.2
Gemäss
Art. 10
Abs. 2
BV
hat jeder Mensch
das Recht auf persönliche Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige
Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit.
Das Grundrecht auf persönliche
Freiheit umfasst neben den in
Art. 10
Abs. 2 BV
ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf
Selbstbestimmung und auf individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der
elementaren Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung.
Das Recht auf individuelle Lebensgestaltung beinhaltet auch
die Freiheit in der Auswahl der Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der
Ästhetik und der Praktikabilität
(BGE 138 IV 13 E. 7 mit Hinweisen;
Rainer J. Schweizer, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer
J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar
zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014,
Art. 10 N. 6, 38 ff.)
.
Die vom
Beschwerdegegner zur Bekämpfung von Covid-19 angeordneten Massnahmen,
insbesondere die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske in Innenräumen von
Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten sowie allenfalls in
Gastronomiebetrieben und an Veranstaltungen, tangieren das Recht der
Beschwerdeführenden auf persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV.
Dies wird auch vom Beschwerdegegner nicht bestritten.
Die Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch
Gastronomiebetriebe betrifft zudem das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung nach Art. 13 Abs. 2 BV. Darunter fällt grundsätzlich
jedes staatliche Erheben, Sammeln, Verarbeiten, Aufbewahren oder Weitergeben von
Angaben, die einen Bezug zur Privatsphäre einer Person haben (Jörg Paul
Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,
S. 167).
4.3
4.3.1
Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist
zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die
angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche
Grundlage bilden könnte. Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber
immerhin) für leichtere Eingriffe der Fall sein (vgl. Art. 36 Abs. 1
Satz 2 BV e contrario). Die Prüfung der gesetzlichen Grundlage hat daher
dahingehend zu erfolgen, ob für schwerwiegende Eingriffe eine Grundlage in
einem formellen Gesetz besteht, das übergeordnete Recht Raum für die
angeordneten Massnahmen lässt und deren Anordnung in der Kompetenz des Kantons
bzw. des Regierungsrats lag.
4.3.2
Die strittige Verordnung des Beschwerdegegners stützt sich auf Art. 8
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40 EpG. Gemäss
Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden
Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung
oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Nach Abs. 2 dieser
Bestimmung können sie insbesondere Veranstaltungen verbieten oder einschränken
(lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private
Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b),
das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte
Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c). Angesichts
des Wortlauts der Bestimmung (die zuständigen kantonalen Behörden "können
insbesondere
folgende Massnahmen treffen") ist diese Aufzählung von möglichen Mass­nahmen
nicht abschliessend. Damit steht Art. 40 Abs. 2 EpG – entgegen den
Ausführungen der Beschwerdeführenden – der Anordnung anderer und insbesondere
milderer Massnahmen nicht entgegen. Soweit die Beschwerdeführenden geltend
machen, Massnahmen (insbesondere eine Maskentragpflicht) dürften gegenüber
gesunden Personen nicht angeordnet werden, ist ihnen nicht zuzustimmen.
Massnahmen gemäss Art. 40 EpG dürfen gegenüber der gesamten Bevölkerung
angeordnet werden. Eine Anordnung von Massnahmen auch für gesunde Personen,
kann dazu dienen, die Ausbreitung von Krankheiten zu verhindern, namentlich indem
gesunde Personen vor einer Ansteckung geschützt werden. Hinzu kommt, dass eine mit
Covid-19 infizierte Person bereits zwei Tage vor Auftreten der ersten Symptome
ansteckend sein kann (hinten E. 4.5.1) und zu diesem Zeitpunkt
möglicherweise keine Kenntnis über ihre Infektion hat. Die angeordneten
Massnahmen müssen jedoch verhältnismässig sein: So sieht Art. 40
Abs. 3 EpG vor, dass die Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es
notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern.
Auch sind die angeordneten Massnahmen regelmässig zu überprüfen.
4.3.3
Nachdem es sich bei Covid-19 – wie bereits erwähnt (vorn E. 3.3) – um
eine weltweite Pandemie handelt, von der auch die Schweiz betroffen ist, sind
die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40 EpG gegeben. Darüber
hinaus hat auch der Bundesrat die grundsätzliche Anwendbarkeit von Art. 40
EpG im Rahmen der Covid-19-Epidemie vorgesehen, indem er in Art. 8
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone ermächtigt,
Massnahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn es örtlich begrenzt zu einer
hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht.
4.3.4
Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinn von Art. 40 Abs. 2
lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG, S. 392),
namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw. Gesichtsmasken). Bei der
Erhebung von Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben, der Beschränkung der
Personenzahl und der Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben, in denen die
Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss § 1 Abs. 1
und § 2 V Covid-19 handelt es sich um Betriebsvorschriften für
private Unterneh-
men gemäss Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG. Auch die Maskentragpflicht
gemäss § 4 V Covid-19 ist als Massnahme im Sinn von Art. 40 Abs. 2
lit. b EpG zu qualifizieren. Die in § 3 Abs. 1 V Covid-19
angeordneten Vorschriften für Veranstaltungen mit mehr als 100 Personen in
Innenräumen bzw. mehr als 300 Personen in Innen- und Aussenräumen
(Vorliegen eines Schutzkonzepts [bis 30. September 2020], Einhalten des
Mindestabstands oder Tragen von Gesichtsmasken) stellen Einschränkungen im Sinn
von Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG dar. Damit beruhen die in
§ 1–4 V Covid-19 angeordneten Massnahmen auf einer genügenden
gesetzlichen Grundlage.
4.4
Die
angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und damit
dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es sollen schwere Krankheitsverläufe
und Todesfälle sowie ein Kollaps des Gesundheitssystems verhindert werden. Beim
Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches Schutzgut
(Schweizer, Art. 36 N. 32 und Art. 10 N. 57; BGE 137 I 31
E. 6.4). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen Interesse.
4.5
4.5.1
Im Hinblick auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten
Massnahme, d.
h.
Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und
Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), ist zunächst das Folgende festzuhalten:
Covid-19 wird bei engem und längerem Kontakt zu einer infizierten Person
(weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske)
durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste
Tröpfchen (Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig
vor. Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto
wahrscheinlicher ist eine Ansteckung
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,
besucht am 5.
November 2020; Swiss National COVID-19
Science Task Force , The role of Aerosols in SARS-CoV-2 Transmission, 29.
Oktober
2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-aerosolen-bei-der-ubertragung-von-sars-cov-2/).
Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG
neben der Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere
"Testen, Tracing, Isolation und Quarantäne". Durch die Erhebung von
Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben können die kantonalen Behörden die Infektionsketten
rückverfolgen (sog. Contact Tracing). Personen, die mit einer infizierten
Person Kontakt hatten, können so ermittelt und über eine mögliche Ansteckung
informiert werden. In der Folge können sich die betreffenden Personen in
Isolation versetzen, damit sich das Virus nicht weiterverbreiten kann. Gemäss
aktuellem Wissen kann durch das Contact-Tracing die Ausbreitung von Covid-19 am
wirksamsten kontrolliert und eingedämmt werden
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/swisscovid-app-und-contact-tracing.html#1132044844,
besucht am 30.
November 2020; Swiss National COVID-19
Science Task Force , SARS-CoV-2 contact tracing strategy: epidemiologic and
strategic considerations, 26.
April 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/).
Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die
Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen
einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein physischer
Schutz, beispielsweise. eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer Maske
in der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen Personen.
Eine infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome
ansteckend sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen
eine Maske tragen, wird jede Person von den anderen geschützt. Durch das
Maskentragen ist kein hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es
helfen, dass das Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,
besucht am 3. Dezember 2020). Die Swiss National COVID-19 Science Task
Force befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen
(namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im
öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann
(Swiss National COVID-19 Science Task Force , Benefits of wearing masks in
community settings where social distancing cannot be reliably achieved,
1.
Juli 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss
National COVID-19 Science Task Force , Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20.
April
2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).
Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie
zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten
einerseits den Träger vor eine Infektion und andererseits andere Personen vor
einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO,
Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni 2020,
S. 6 ff., zu finden über
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications;
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19-masks,
besucht am 5. November 2020).
4.5.2
§ 1 V Covid-19 verpflichtet Gastronomiebetriebe dazu, die
Kontaktdaten (Name, Vorname, Postleitzahl, Mobiltelefonnummer, E-Mail-Adresse,
Zeit des Ein- und Austritts in den Gastronomiebetrieb) ihrer Gäste zu erheben.
Diese Massnahme dient dem sogenannten Contact Tracing. Wie bereits erwähnt,
kann dadurch die Covid-19-Epidemie wirksam bekämpft werden (vorn
E. 4.5.1). Die in § 1 Abs. 1 V Covid-19 angeordnete und
noch immer geltende Massnahme ist damit geeignet, die Gesundheit der
Bevölkerung zu schützen. Die Massnahme erweist sich sodann als erforderlich, da
in Gastronomiebetrieben der vom BAG empfohlene Abstand von 1,5 m (vorn
E. 4.5.1) – namentlich zu Angestellten des Lokals – häufig nicht
eingehalten werden kann. Eine ausnahmslos geltende Maskentragpflicht im Sinn
einer milderen Massnahme ist in Gastronomielokalen, in welchen man sich
hauptsächlich zur Verköstigung aufhält, ungeeignet und könnte nur ergänzend,
nicht aber anstelle einer Kontaktdatenerhebung in Betracht kommen. Die vom
Beschwerdegegner angeordnete Massnahme geht in § 1 Abs. 2
V Covid-19 leicht über die Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus, muss
doch gemäss bundesrätlicher Verordnung nur eine Telefonnummer angegeben werden
(vgl. Anhang Ziff. 4.4), gemäss der Zürcher Verordnung aber eine
Mobiltelefonnummer sowie eine E-Mail-Adresse. Diese Angaben dienen aber
offenkundig einer schnelleren und zuverlässigeren Kontaktaufnahme im Rahmen des
Contact-Tracings und erscheinen notwendig und massvoll.
Bei der
Interessenabwägung ist zunächst zu berücksichtigen, dass die erhobenen Daten
gemäss § 1 Abs. 3 V Covid-19 in Verbindung mit Art. 5
Abs. 3 Covid-19-Verordnung besondere Lage (vgl. auch deren Anhang Ziff. 4.6
zur Vertraulichkeit und Datensicherheit) zu keinen anderen Zwecken (wie bspw.
Marketingzwecken) bearbeitet werden dürfen und nach 14 Tagen sofort
vernichtet werden müssen (vgl. auch Erläuterungen zur Verordnung vom
19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie, Version vom 30. Oktober 2020 [fortan: Erläuterungen
Covid-19-Verordnung besondere Lage], S. 9 f., zu finden über
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/
aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/massnahmen-des-bundes.html). Die
Verordnung sieht damit eine Regelung vor, um einen Datenmissbrauch zu
verhindern. Erfasst werden dürfen zudem lediglich Kontaktdaten. Dabei handelt
es sich nicht um besonders persönlichkeitsnahe Daten, weshalb bloss ein
geringfügiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
vorliegt (vgl. Müller/Schefer, S. 170 f.). Das BAG erachtet das
Contact-Tracing sodann als zentrale Massnahme, um Infektionsketten unterbrechen
und die Ausbreitung von Covid-19 wirksam kontrollieren und eindämmen zu können.
Zwar betreffen die Neuinfektionen derzeit eher jüngere Personen, die in der
Regel einen weniger schweren Verlauf haben als Personen über 65 Jahren
(vgl. https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/besonders-gefaehrdete-menschen.html,
besucht am 6. November 2020). Es besteht jedoch die Gefahr, dass die
steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass auch Personen über
65 Jahre sowie besonders verletzliche Personen (schwangere Frauen,
Erwachsene mit Vorerkrankungen wie Bluthochdruck, Herz-Kreislauf-Erkrankungen,
Diabetes, Krebs etc.) wieder vermehrt infiziert und damit auch die
Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder ansteigen werden (vorn
E. 3.3). Entsprechend hat das Interesse der Beschwerdeführenden an der
Aufhebung der Massnahme nach § 1 V Covid-19 hinter dem öffentlichen
Interesse an der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und dem Schutz der Gesundheit
der Bevölkerung zurückzutreten. Nach dem Gesagten erweist sich die in § 1
V Covid-19 vorgesehene Massnahme als verhältnismässig.
4.5.3
Die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben, in welchen die
Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss dem mittlerweile
aufgehobenen § 2 V Covid-19 diente der Verhinderung von sogenannten
Superspreader-Events. Bei einem Superspreader-Event handelt es sich um einen
Anlass, bei dem zahlreiche Menschen zusammenkommen, sodass sich ein Virus besonders
leicht verbreiten kann (https://www.termdat.bk.admin.ch/Search/Search, besucht
am 3. Dezember 2020). In Betrieben, in welchen Gäste frei zirkulieren,
kommen unter Umständen viele Personen miteinander in Kontakt. Die Einhaltung
des Mindestabstands von 1,5 m erweist sich gerade in Bars, Diskotheken und
Clubs als schwierig bzw. nicht durchsetzbar. Entsprechend besteht ein hohes
Ansteckungspotenzial. Durch die Beschränkung der Personenzahl bleibt die Zahl
der Personen, die in Kontakt mit einer infizierten Person kommen und sich
potenziell infizieren können, beschränkt. Dadurch kann der exponentielle
Anstieg der Fallzahlen aufgrund eines Superspreader-Events verhindert werden.
Demgegenüber kann die Erhebung von Kontaktdaten alleine ein Superspreader-Event
nicht verhindern, da diese Massnahme erst nach Bekanntwerden der Infizierungen
greift und entsprechend erst nach dem eigentlichen Event dazu beiträgt, eine
weitere Ausbreitung zu verhindern (vgl. Erläuterungen Covid-19-Verordnung
besondere Lage, S. 8). Um die Infektionsgefahr weiter minimieren zu
können, galt ausserdem seit dem 15. Oktober 2020 eine Maskentragpflicht in
Innenräumen von Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht
ausschliesslich sitzend erfolgt. Die Massnahme gemäss § 2 V Covid-19
ist folglich geeignet und erforderlich, um die Covid-19-Epidemie zu bekämpfen.
Weshalb die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomielokalen den
Beschwerdeführenden nicht zumutbar sein soll, ergibt sich aus ihren
Ausführungen nicht. Die Beschwerdeführenden werden durch die Massnahme
insbesondere nicht daran gehindert, ein Gastronomielokal zu besuchen. Insofern
wiegt der Eingriff in ihre persönliche Freiheit nicht schwer. Dass sie selber
in der Gastronomie tätig und insofern von der Massnahme besonders betroffen wären,
machen die Beschwerdeführenden nicht geltend und ist aus den Akten auch nicht
ersichtlich.
Der Vollständigkeit halber
bleibt festzuhalten, dass die Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben zwar einen erheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
der von der Massnahme betroffenen Gewerbetreibenden darstellt. Angesichts des
von Superspreader-Events ausgehenden Risikos war dieser Eingriff aber
gerechtfertigt und hinzunehmen. Das Ziehen der Grenze bei zunächst
100 Personen erscheint sachgerecht, jedenfalls nicht rechtsverletzend, und
ermöglichte grösseren Lokalen, den Betrieb – wenn auch in verminderter Form –
aufrechtzuerhalten. Kleinere Lokale sowie Lokale, in welchen die Konsumation
ausschliesslich sitzend erfolgt, waren von der Massnahme nicht betroffen. Zu
berücksichtigen ist sodann, dass diese Massnahme mit Beschluss des
Regierungsrats vom 23. September 2020 insofern gelockert wurde, als sich
in Innenräumen von Gastronomiebetrieben, in welchen die Konsumation nicht
ausschliesslich sitzend erfolgt, ab dem 1. Oktober 2020 neu bis zu
300 Personen aufhalten durften, sofern diese Personen Gesichtsmasken
trugen (RRB Nr. 937/2020). Dies stellte v.
a. für Lokale eine Erleichterung dar, die
nicht hauptsächlich der Verköstigung dienen (namentlich Diskotheken und Clubs)
und in welchen sich eine Maskenpflicht entsprechend einfach umsetzen lässt.
Unter diesen Umständen überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse das
private Interesse an einer Aufhebung der Massnahme. Damit erweist sich die in § 2
V Covid-19 angeordnete und mittlerweile wieder aufgehobene Massnahme als
verhältnismässig.
4.5.4
Die Einschränkungen für Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1
V Covid-19 dienen – wie die Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben – dazu, einen Superspreader-Event zu verhindern (vgl. vorn
E. 4.5.3). Auch diese Massnahme ist zur Bekämpfung von Covid-19 und damit
zum Schutz der öffentlichen Gesundheit geeignet. Den unterschiedlichen
Gegebenheiten von Veranstaltungen wird Rechnung getragen, indem es den Veranstaltern
freigestellt bleibt, ein Schutzkonzept vorzulegen (bis 30. September 2020)
oder
für die Einhaltung des Mindestabstands
oder
das Tragen von
Gesichtsmasken zu sorgen (§ 3 Abs. 1 V Covid-19). Seit dem
1. Oktober 2020 fällt zwar die Möglichkeit eines Schutzkonzepts weg, und
seit dem 15. Oktober 2020 gilt die entsprechende Massnahme bereits für
Veranstaltungen ab 30 Personen, nichtsdestotrotz bleiben Veranstaltungen
bei Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 m oder bei Tragen von
Gesichtsmasken möglich. Insofern ist keine mildere Massnahme ersichtlich.
Weshalb die Massnahme den Beschwerdeführenden nicht zumutbar sein soll, legen
sie nicht dar und ist aus den Akten nicht ersichtlich. Zu berücksichtigen ist
insbesondere, dass Veranstaltungen mit dieser Massnahme weiterhin zulässig
bleiben, weshalb lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche
Freiheit vorliegt. Politische oder zivilgesellschaftliche Kundgebungen sind von
§ 3 Abs. 1 V Covid-19 ausserdem nicht betroffen. Ihre
Zulässigkeit richtet sich nach Art. 6c Covid-19-Verordnung besondere Lage
(§ 3 Abs. 2 V Covid-19). Die Massnahme gemäss § 3
Abs. 1 V Covid-19 erweist sich deshalb als verhältnismässig.
4.5.5
Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, Masken würden überhaupt
nicht vor dem neuen Coronavirus schützen, ist darauf hinzuweisen, dass sowohl
die Swiss National COVID-19 Science Task Force und das BAG als auch die WHO das
Tragen einer Gesichtsmaske zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie als geeignet
erachten (vorn E. 4.5.1). Wie bereits erwähnt, wird Covid-19 insbesondere
durch Tröpfchen übertragen,
die von erkrankten oder
asymptomatisch infizierten Personen ausgestossen werden
(E. 4.5.1).
Eine Gesichtsmaske kann diese mikroskopischen Tröpfchen (und Aerosole)
zurückhalten. Zwar bieten nicht alle sich im Umlauf befindlichen Masken
denselben Schutz. Selbst wenn die Masken aber nur einen kleinen Teil dieser
Tröpfchen abhalten sollten, dürfte sich das auf die Epidemie ganz wesentlich
auswirken (Swiss National COVID-19 Science Task Force, Zusammenfassung des
Policy Briefs "Benefits of wearing masks in community settings where
social distancing cannot be reliably achieved", zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss
National COVID-19 Science Task Force , Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April
2020, S. 1, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/). Nach derzeitigem
Wissensstand ist deshalb davon auszugehen, dass die bis 23. Oktober 2020
in § 4 V Covid-19 statuierte Maskentragpflicht geeignet ist, die
öffentliche Gesundheit zu schützen, da dadurch die Bevölkerung insbesondere bei
Nichteinhalten des Mindestabstands vor einer Ansteckung durch allenfalls
unwissentlich infizierte, symptomfreie Personen geschützt werden bzw.
unwissentlich infizierte Personen durch das Tragen einer Gesichtsmaske andere
Personen schützen. Der Umstand, dass je nach Maskentyp Luft an den Rändern bzw.
an der Seite der Maske entweichen kann, ändert nichts an der Wirksamkeit der Maske
(Swiss National COVID-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April
2020, S. 2 f., zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).
Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen,
Gesichtsmasken könnten gesundheitsschädlich sein, ist unklar, ob sie von
allfälligen Gesundheitsschäden selber betroffen sind oder nicht. Festzuhalten
bleibt, dass keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass das Tragen einer Maske –
mindestens bei korrekter Handhabung der Maske – gesundheitsschädlich sein soll.
Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass Personen, die aus besonderen,
insbesondere medizinischen Gründen keine Gesichtsmaske tragen können, von der
Maskenpflicht befreit sind (§ 4 Abs. 3 [bisher Abs. 2]
lit. b V Covid-19). Im Übrigen schreibt § 4 V Covid-19
nicht das Tragen eines bestimmten Gesichtsmaskenmodells vor, sodass sich im
Fall einer Unverträglichkeit einfach auf ein anderes Produkt ausweichen lässt,
von denen eine Vielzahl (auch in unterschiedlichen Ausführungen und
Materialien) erhältlich ist. Es ist zwar nachvollziehbar, dass das Tragen einer
Gesichtsmaske umständlich und unangenehm ist. Nachdem die Pflicht zum Tragen
einer Maske örtlich stark beschränkt und mit bloss leichten und vorübergehenden
Unannehmlichkeiten verbunden ist, liegt jedoch lediglich ein geringfügiger
Eingriff in die persönliche Freiheit vor. Soweit die Beschwerdeführenden in der
Maskenpflicht eine Verletzung von Art. 11 BV erkennen (Schutz der Kinder
und Jugendlichen) bleibt festzuhalten, dass Kinder bis zum Alter von
12 Jahren keine Maske tragen müssen (§ 4 Abs. 3 [bisher
Abs. 2] lit. a V Covid-19). Kinder bis zum Alter von 12 Jahren
sind deshalb nur insofern von der Maske betroffen, als ihre Betreuungspersonen
in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten eine Maske tragen
müssen. Dies ist jedoch zeitlich und örtlich stark begrenzt, weshalb nicht von
einer entsprechenden negativen Auswirkung auszugehen ist.
Es ist notorisch, dass es in
Stosszeiten – beispielsweise in einer Warteschlange – sowie bei engen
Platzverhältnissen in vielen Einkaufsläden im urban geprägten,
bevölkerungsreichen Kanton Zürich zu längeren Kontakten mit anderen Personen
kommt. Zu berücksichtigen ist sodann, dass besonders verletzliche Personen zwar
auf Restaurantbesuche und Veranstaltungen verzichten können, nicht aber auf das
Einkaufen. Auch zu deren Schutz erweist sich die Pflicht zum Tragen einer Maske
in Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten als erforderlich.
Angesichts der vorgesehenen
Ausnahmen von der Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die
Maskentragpflicht zeitlich und örtlich stark beschränkt ist, überwiegt das
gesundheitspolizeiliche Interesse an der Maskenpflicht das private Interesse,
in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten keine
Gesichtsmaske tragen zu müssen. Die Massnahme gemäss § 4 Abs. 1
V Covid-19 erweist sich damit als zumutbar.
4.5.6
Nachdem die vom Beschwerdegegner seit Erlass der V Covid-19
beschlossenen Verordnungsänderungen (vorn II.C.) von den Beschwerdeführenden
nicht angefochten wurde, erübrigen sich Ausführungen hierzu, insbesondere zu
der seit dem 1. Oktober 2020 geltenden Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten
durch Anbietende der Prostitution gemäss § 5 Abs. 1 V Covid-19.
4.6
Zusammengefasst
beruht der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführenden auf einer
gesetzlichen Grundlage (E. 4.3), liegt im öffentlichen Interesse
(E. 4.4) und ist verhältnismässig (E. 4.5). Insofern erweist sich der
Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
Damit erübrigen sich weitere Ausführungen zum Feststellungsbegehren.
5.
Mit dem vorliegenden Endentscheid erübrigt sich die
Behandlung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung im Sinn
einer vorsorglichen Massnahme, da eine solche ohnehin nur bis zum Abschluss des
Beschwerdeverfahrens Bestand gehabt und mit dem Entscheid in der Hauptsache
geendet hätte (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 29 mit Hinweisen
und § 25 N. 44).
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den
unterliegenden Beschwerdeführenden 1 sowie 3-42 unter solidarischer
Haftung für den ganzen Betrag aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG; Plüss, § 14
N. 6, 9, 13 f. und 16). Dem Beschwerdeführer 2, auf dessen Beschwerde
mangels gültigem Vertretungsverhältnis nicht eingetreten wurde (vorn
E. 1.2), sind keine Kosten aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung ist den
Beschwerdeführenden angesichts ihres Unterliegens nicht zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner ist eine solche bereits mangels
entsprechenden Antrags nicht zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 4'620.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 3–42 unter
solidarischer Haftung für die gesamten Kosten auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …