zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00802 · 2016-09-07 · de

Lohndiskriminierung der Lehrpersonen auf Kindergartenstufe | Beschwerdelegitimation von Arbeitnehmendenverbänden (E. 1.2). Eine indirekte Geschlechtsdiskriminierung liegt unter anderem vor, wenn typischerweise von Frauen ausgeübte Berufe im Vergleich mit ähnliche Anforderungen stellenden Berufen, die typischerweise von Männern oder von beiden Geschlechtern gleichermassen ausgeübt werden, tiefer entlöhnt werden. Der Begriff der gleichwertigen Arbeit bezieht sich auch auf Berufe unterschiedlicher Natur. Den zuständigen Behörden steht indes bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit ein grosses Ermessen zu, in das nur eingegriffen werden kann, wenn eine Arbeitsplatzbewertung diskriminierend ist (E. 2.1). Der Beruf der Kindergartenlehrperson ist ein typischer Frauenberuf (E. 2.2). Im Kanton Zürich wird die Lohnklasseneinreihung anhand der Vereinfachten Funktionsanalyse vorgenommen (E. 3). Aus dem Umstand, dass die Ausbildung zur Kindergartenlehrperson neu an einer Fachhochschule stattfindet und mit einem Bachelor abschliesst, folgt nicht, dass die Ausbildungsanforderungen für Kindergartenlehrpersonen gestiegen seien (E. 4.1). Die Einstufung der Kindergartenlehrpersonen im Kriterium "Ausbildung und Erfahrung" ist mit Bezug auf die angeführten Vergleichsberufe nicht diskriminierend (E. 4.2-4). Die psychischen Belastungen und Anforderungen von Kindergartenlehrpersonen sind seit der letzten Beurteilung durch das Verwaltungsgericht nicht in einem wesentlichen Ausmass gestiegen (E. 5.1). Die Einstufung der Kindergartenlehrpersonen im Kriterium "psychische Belastungen und Anforderungen" ist mit Bezug auf die angeführten Vergleichsberufe nicht diskriminierend (E. 5.2-5). Lehrpersonen werden nicht aufgrund geleisteter Arbeitszeit, sondern aufgrund ihrer Lektionenverpflichtung entschädigt. Wegen der völlig unterschiedlichen Ausgestaltung des Entschädigungsmodells fehlt es an einer Vergleichbarkeit der Arbeitszeit von Lehrpersonen mit derjenigen der übrigen Staatsangestellten (E. 6.1). Die einem Pensum von 87 % entsprechende Entlöhnung vonKindergartenlehrpersonen ist im Vergleich mit Berufsschullehrpersonen nicht diskriminierend (E. 6.2).Dass Kindergartenlehrpersonen kein volles Pensum erreichen können, beruht auf objektiven Gründen und ist deshalb nicht diskriminierend (E. 6.3).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.07.0 VB.2015.00802
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.07.0 VB.2015.00802
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.07.0 VB.2015.00802

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00802
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00802
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.09.2016
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 19.09.2017 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohndiskriminierung der Lehrpersonen auf Kindergartenstufe
Beschwerdelegitimation von Arbeitnehmendenverbänden (E. 1.2).
Eine indirekte Geschlechtsdiskriminierung liegt unter anderem vor, wenn typischerweise von Frauen ausgeübte Berufe im Vergleich mit ähnliche Anforderungen stellenden Berufen, die typischerweise von Männern oder von beiden Geschlechtern gleichermassen ausgeübt werden, tiefer entlöhnt werden. Der Begriff der gleichwertigen Arbeit bezieht sich auch auf Berufe unterschiedlicher Natur. Den zuständigen Behörden steht indes bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit ein grosses Ermessen zu, in das nur eingegriffen werden kann, wenn eine Arbeitsplatzbewertung diskriminierend ist (E. 2.1).
Der Beruf der Kindergartenlehrperson ist ein typischer Frauenberuf (E. 2.2).
Im Kanton Zürich wird die Lohnklasseneinreihung anhand der Vereinfachten Funktionsanalyse vorgenommen (E. 3).
Aus dem Umstand, dass die Ausbildung zur Kindergartenlehrperson neu an einer Fachhochschule stattfindet und mit einem Bachelor abschliesst, folgt nicht, dass die Ausbildungsanforderungen für Kindergartenlehrpersonen gestiegen seien (E. 4.1).
Die Einstufung der Kindergartenlehrpersonen im Kriterium "Ausbildung und Erfahrung" ist mit Bezug auf die angeführten Vergleichsberufe nicht diskriminierend (E. 4.2-4).
Die psychischen Belastungen und Anforderungen von Kindergartenlehrpersonen sind seit der letzten Beurteilung durch das Verwaltungsgericht nicht in einem wesentlichen Ausmass gestiegen (E. 5.1).
Die Einstufung der Kindergartenlehrpersonen im Kriterium "psychische Belastungen und Anforderungen" ist mit Bezug auf die angeführten Vergleichsberufe nicht diskriminierend (E. 5.2-5).
Lehrpersonen werden nicht aufgrund geleisteter Arbeitszeit, sondern aufgrund ihrer Lektionenverpflichtung entschädigt. Wegen der völlig unterschiedlichen Ausgestaltung des Entschädigungsmodells fehlt es an einer Vergleichbarkeit der Arbeitszeit von Lehrpersonen mit derjenigen der übrigen Staatsangestellten (E. 6.1).
Die einem Pensum von 87 % entsprechende Entlöhnung vonKindergartenlehrpersonen ist im Vergleich mit Berufsschullehrpersonen nicht diskriminierend (E. 6.2).
Dass Kindergartenlehrpersonen kein volles Pensum erreichen können, beruht auf objektiven Gründen und ist deshalb nicht diskriminierend (E. 6.3).
Abweisung.
Stichworte:
ARBEITSPLATZBEWERTUNG
GESCHLECHTSDISKRIMINIERUNG
KINDERGÄRTNER/-IN
LOHNDISKRIMINIERUNG
VEREINFACHTE FUNKTIONSANALYSE
Rechtsnormen:
Art. 3 GlG
Art. 3 Abs. 1 GlG
Art. 3 Abs. 2 GlG
Art. 7 Abs. 1 GlG
Art. 11 Abs. 3 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00802
Urteil
der 4. Kammer
vom
7. September 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
1.    Verband A,
2.    Verband B,
3.    Verband C,
4.    D,
5.    E,
6.    F,
alle vertreten durch RA G und RA H,
Beschwerdeführende,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die
Bildungsdirektion
des Kantons Zürich,
diese vertreten durch RA I
Beschwerdegegner,
betreffend Lohndiskriminierung der Lehrpersonen auf Kindergartenstufe
,
hat sich ergeben:
I.
Die Verbände A, B und C sowie 18 Kindergartenlehrpersonen
ersuchten die Paritätische Schlichtungsbehörde des Kantons Zürich für
Streitigkeiten nach dem Gleichstellungsgesetz am 21. Oktober 2014 um
Durchführung einer Schlichtungsverhandlung betreffend Lohndiskriminierung der
Lehrpersonen auf der Kindergartenstufe. Mit Beschluss vom 4. März 2015
stellte die Schlichtungsbehörde fest, dass keine Einigung zustande gekommen
sei.
Die Verbände A, B und C sowie D, E und F ersuchten
den Regierungsrat am 13. April bzw. 5. Mai 2015 darum, eine
Lohndiskriminierung der Lehrpersonen auf der Kindergartenstufe festzustellen; D,
E und F ersuchten zusätzlich darum, die bisherige Lohneinstufung sei durch eine
diskriminierungsfreie Neueinstufung ab dem 1. Januar 2008 zu beseitigen
und es seien rückwirkend ab Anfang 2008 bis März 2014 samt 5 % Zins ab
jeweiliger Fälligkeit D Fr. 115'350.-, E Fr. 81'867.- und F Fr. 66'259.-
zuzüglich allfälliger Nachzahlungen aus nachträglichen und rückwirkenden
Lohnstufenanstiegen nachzuzahlen sowie ihnen ab April 2015 115 % des
bisherigen Lohns zu entrichten. Der Regierungsrat wies diese Begehren mit Beschluss
vom 18. November 2015 ab.
II.
Die Verbände A, B und C sowie D, E und F liessen dagegen
am 22. Dezember 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und Folgendes
beantragen:
"1.    Der angefochtene Beschluss des Regierungsrates des Kantons
Zürich vom 18. November 2015 sei aufzuheben.
2.    Die
Verbandsbeschwerde der Beschwerdeführer 1 bis 3 im Sinne von Artikel 7
GlG [Gleichstellungsgesetz vom 24. März 1995, SR 151.1] sei
gutzuheissen und es sei festzustellen, dass die Lehrpersonen auf
Kindergartenstufe im Sinne von Art. 8 Abs. 3, Satz 3 BV
[Bundesverfassung vom 18. April 1999, SR 101], und Art. 3
Abs. 2 GlG lohnmässig diskriminiert sind und seit 1.1.2008 waren.
3.    Den
Beschwerdeführerinnen 4 bis 6 seien rückwirkend ab 1.1.2008 bis und mit
30.11.2015 folgende Lohnnachzahlungen zu leisten:
D                                            Fr.       125'541.-
E                                             Fr.         90'568.-
F                                             Fr.         74'091.-
zuzüglich
den weiteren Nachzahlungen, die sich zwischen dem 1. Dezember 2015 bis zum
Vorliegen eines rechtskräftigen Urteils ergeben;
alles je
zuzüglich 5 % Zins ab Fälligkeit der jeweiligen Lohnbetreffnisse.
4.    Künftig, ab
rechtskräftigem Urteil, wird beantragt, den Beschwerdeführerinnen 4 bis 6
115% des bisherigen Lohnes zu entrichten, was frankenmässig einer Einreihung in
100% der Lohnklasse 18 PVO entspricht.
5.    Unter
Entschädigungsfolgen zugunsten der Beschwerdeführenden."
Namens des Regierungsrats liess die Bildungsdirektion mit
Beschwerdeantwort vom 9. März 2016 auf Abweisung der Beschwerde unter
Entschädigungsfolge schliessen. Mit weiteren Stellungnahmen der Beschwerdeführenden
vom 2. Mai 2016 und der Bildungsdirektion vom 9. Juni 2016 wurde an
den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Anordnungen des Regierungsrats
etwa betreffend Feststellung einer Lohndiskriminierung bzw. Forderungen aus
einem Anstellungsverhältnis nach § 41 in Verbindung mit §§ 19
Abs. 1 und Abs. 2 je lit. a, 19a sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2
Nach
Art. 7 Abs. 1 Satz 1 GlG können Organisationen, die nach ihren
Statuten die Gleichstellung von Frau und Mann fördern oder die Interessen der
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer wahren und seit mindestens zwei Jahren
bestehen, im eigenen Namen feststellen lassen, dass eine Diskriminierung
vorliegt, wenn der Ausgang des Verfahrens sich voraussichtlich auf eine
grössere Zahl von Arbeitsverhältnissen auswirken wird.
Die Beschwerdeführenden 1 bis 3 sind die Interessen
von Arbeitnehmenden wahrende Organisationen im vorgenannten Sinn und – weil der
Ausgang des Verfahren sich auf eine grössere Zahl von Anstellungsverhältnissen
auswirkt – zur Beschwerde legitimiert, soweit damit eine
Geschlechtsdiskriminierung festgestellt werden soll.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV sowie Art. 11 Abs. 3
Satz 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005
(LS 101) haben Mann und Frau Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige
Arbeit. Gemäss Art. 3 Abs. 1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt diskriminiert
werden. Dieses Verbot gilt insbesondere im Zusammenhang mit der Entlöhnung
(Art. 3 Abs. 2 GlG).
Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal
geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis überwiegend die Angehörigen eines
Geschlechts gegenüber den Angehörigen des anderen Geschlechts benachteiligt.
Namentlich liegt eine indirekte Diskriminierung vor, wenn typischerweise von
Frauen ausgeübte Berufe im Vergleich mit ähnliche Anforderungen stellenden
Berufen, die typischerweise von Männern oder von beiden Geschlechtern gleichermassen
ausgeübt werden, tiefer entlöhnt werden. Keine Lohndiskriminierung liegt
hingegen vor, wenn die tiefere Entlöhnung sich auf objektive Gründe stützt oder
nicht geschlechtsspezifisch motiviert ist (BGE 141 II 411 6.1.2, 136 II
393 E. 11.3, 124 II 409 E. 7 f.; Elisabeth Freivogel in: Claudia
Kaufmann/Sabine Steiger-Sackmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungsgesetz,
2. A., Basel 2009, Art. 3 N. 139; Bernhard Waldmann, Das
Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz,
Bern 2003, S. 348 ff.; Olivier Steiner, Das Verbot der indirekten
Lohndiskriminierung, AJP 10/2001, S. 1281 ff., 1283 ff.;
Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten Diskriminierung wegen des Geschlechts,
Zürich 2001, S. 175 ff.).
Der Begriff der gleichwertigen Arbeit umfasst nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht bloss ähnliche, das heisst
gleichartige Arbeiten, sondern bezieht sich darüber hinaus im Zusammenhang mit
indirekten Lohndiskriminierungen auch auf Arbeiten unterschiedlicher Natur. Ob
Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, kann jedoch nicht
wissenschaftlich objektiv und wertfrei entschieden werden, sondern hängt von
Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Den zuständigen
Behörden steht deshalb bei der Ausgestaltung des Besoldungssystems im
öffentlichen Dienst ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu, der durch das
Lohngleichheitsgebot nicht grundsätzlich eingeschränkt wird; dieses verbietet
allein die Wahl geschlechtsdiskriminierender Bewertungskriterien (BGr,
4. Januar 2010, 8C_31/2009, E. 7 mit Hinweisen). Das
Gleichstellungsgesetz verleiht deshalb keinen Anspruch auf Beurteilung, ob eine
Besoldungseinstufung anhand irgendwelcher Bewertungsmethoden überzeugend ist,
sondern einzig, ob sie geschlechtsdiskriminierende Auswirkungen zeitigt.
Solange eine Behörde eine Arbeitsplatzbewertung vorgenommen hat, die nicht
diskriminierend ist, darf gestützt auf das Gleichstellungsgesetz nicht eingegriffen
werden (BGE 142 II 49 E. 4.7; BGr, 4. Januar 2010, 8C_31/2009,
E. 3.2.2).
2.2
Der
Beurteilung, ob eine bestimmte Tätigkeit geschlechtstypisch ist, ist nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erster Linie das quantitative,
statistische Element zu Grunde zu legen, wobei ein typischer Frauenberuf vorliegt,
wenn der Frauenanteil höher als 70 % liegt (BGE 125 II 530
E. 2b, 124 II 529 E. 5e f. mit Hinweisen; BGr, 31. August
2010, 8C_78/2009, E. 5.2 [nicht in BGE 136 III 393 publizierte
Erwägung]). Der Beruf der Kindergartenlehrperson ist in diesem Sinn ein
typischer Frauenberuf (BGE 125 II 530 E. 2b; BGr, 15. Juni 2007,
2A.79/2007, E. 2).
2.3
Nach
Art. 6 GlG wird eine diskriminierende Entlöhnung vermutet, wenn diese von
der betroffenen Person glaubhaft gemacht wird. Glaubhaft gemacht ist eine
Tatsache dann, wenn für deren Vorhandensein gewisse Anhaltspunkte sprechen.
Unerheblich ist demgegenüber, ob noch mit der Möglichkeit gerechnet wird, dass
sich die strittige Tatsache nicht verwirklicht haben könnte. Der Beweisgrad der
Glaubhaftmachung setzt mit anderen Worten voraus, dass insgesamt mehr für als
gegen die streitige Tatsachenbehauptung spricht. Blosses Behaupten genügt hingegen
nicht (BGE 130 III 321 E. 3.3; Sabine Steiger-Sackmann in:
Kaufmann/Steiger-Sackmann, Art. 6 N. 126–129). Wurde eine Lohndiskriminierung
glaubhaft gemacht, muss die arbeitgebende Partei nachweisen, dass die geringere
Entlöhnung in Wirklichkeit nicht geschlechtsdiskriminierend, sondern durch
sachliche Gründe gerechtfertigt ist; misslingt ihr dies, gilt die
geschlechtsspezifische Benachteiligung als erstellt (BGE 136 II 393
E. 11.3 mit Hinweisen).
2.4
Sowohl die
Beschwerdeführenden als auch die Beschwerdegegnerin beantragen für verschiedene
nachfolgend zu prüfende Fragestellungen die Einholung von Fachgutachten. Wie
vorstehend dargelegt, ist hier nicht zu prüfen, ob der Beschwerdegegner den
Lohn der Kindergartenlehrpersonen "richtig" festgelegt hat, sondern einzig,
ob er das ihm zustehende Ermessen in diskriminierungsfreier Weise ausgeübt hat.
Zur Beantwortung dieser Frage sind arbeitswissenschaftliche Gutachten kaum je
hilfreich (vgl. hierzu Hansjörg Seiler, Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit,
ZBl 104/2003, S. 113 ff., 143 f.). Wie sich des Weiteren
sogleich zeigt, ist der rechtserhebliche Sachverhalt in genügendem Mass
erstellt, um zu prüfen, ob die Lohneinreihung der Beschwerdeführenden
geschlechtsdiskriminierend ist.
3.
3.1
Im Kanton
Zürich werden die Richtpositionen für die Lohnklasseneinreihung mit der Vereinfachten
Funktionsanalyse (VFA) anhand eines Wertungssystems, in dem maximal 1000 Punkte
erreicht werden können, mittels folgender Kriterien bewertet (vgl. auch
§ 8 Abs. 2 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998
[LS 177.11]):
K1
(Ausbildung und Erfahrung):                                                                  maximal
320
K2 (geistige
Anforderungen):                                                                       maximal
300
K3
(Verantwortung):                                                                                    maximal
210
K4 (psychische
Belastungen und Anforderungen):                                      maximal 50
K5 (physische
Belastungen und Anforderungen):                                        maximal
60
K6 (Beanspruchung der Sinnesorgane/spezielle
Arbeitsbedingungen):        maximal 60
Diese Arbeitswertpunkte (AWP) werden ermittelt, indem pro
Kriterium 0 bis 5,0 Wertungspunkte vergeben werden, aus welchen
anschliessend anhand einer vorgegebenen Punktegewichtung die einzelnen AWP
ermittelt werden. Die Summe dieser AWP ergibt schliesslich die Einreihung in
eine bestimmte Lohnklasse.
3.2
Strittig
ist vorliegend, ob die Entlöhnung der vom Kanton Zürich angestellten Kindergartenlehrpersonen
geschlechtsdiskriminierend sei.
Die heutige Entlöhnung der Kindergartenlehrpersonen geht
auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts vom 3. Februar 1999 (VK.96.00005
[nicht unter www.vgrzh.ch]) zurück. Darin kam die Kammer zum Schluss, dass die
Lohneinreihung für Kindergartenlehrpersonen gestützt auf die vom Kanton
verwendete Vereinfachte Funktionsanalyse gemäss folgender Arbeitsbewertung
vorzunehmen sei:
K1: 2,5
(110 AWP)
K2: 3,5
(170,5 AWP)
K3: 3,5
(119,5 AWP)
K4: 2,5
(25,0 AWP)
K5: 2,5
(20,5 AWP)
K6: 2,5 (20,5 AWP)
Im Total ergaben sich für die Kindergartenlehrpersonen
damit 466 AWP, was zu einer Einstufung in Lohnklasse 18 (441 bis
472,5 AWP) führt.
3.3
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die Kindergartenlehrpersonen würden seit
dem Jahr 2008 – als der Besuch des Kindergartens obligatorisch wurde und
seitdem die Lohnhöhe durch den Kanton und nicht mehr durch die Gemeinden
festgelegt wird –diskriminierend entlöhnt.
Sie stützen ihre Rügen auf einen Vergleich mit den Berufen
Werkstattchef, Strassenverwalter, Strassenmeister, Abteilungschef im Bereich
technische und handwerkliche Funktionen sowie Lehrperson an
gewerblich-industriellen Berufsschulen. Die von den Beschwerdeführenden zum
Vergleich angeführten Berufe des Strassenverwalters und des Strassenmeisters
sind indes im Einreihungsplan gemäss Anhang 1 der Vollzugsverordnung zum
Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG, LS 177.111) nicht vorgesehen.
Gemäss einem Schreiben des Personalamts vom 8. März 2016 bestehen in
diesen Richtpositionen denn auch keine aktiven Anstellungen. Damit kann sich im
Vergleich zu diesen Berufen beim Beschwerdegegner keine diskriminierende
Entlöhnung ergeben; auf die entsprechenden Ausführungen der Beschwerdeführenden
ist deshalb nicht weiter einzugehen.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführenden rügen eine diskriminierende Einstufung im Kriterium K1
(Ausbildung und Erfahrung). Sie machen im Wesentlichen geltend, die
Ausbildungsanforderungen hätten sich seit der letzten Überprüfung der Löhne von
Kindergartenlehrpersonen stark verändert. Es sei neu ein stärker akademisch
geprägter Ausbildungslehrgang an der Pädagogischen Hochschule zu absolvieren,
welcher mit einem Bachelor abgeschlossen werde.
Es trifft zu, dass die Ausbildung von
Kindergartenlehrpersonen im Kanton Zürich neu durch die Pädagogische
Hochschule, eine Fachhochschule, durchgeführt wird (vgl. § 15 des
Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom
25. Oktober 1999 [PHG, LS 414.41])
. Allein aus diesem
Umstand lässt sich indes nicht ableiten, dass die Anforderungen an die Aus­bildung
von Kindergartenlehrpersonen generell gestiegen seien. Einerseits sind Kinder­gartenlehrpersonen,
welche die frühere Ausbildung abgeschlossen haben, weiterhin un­be­schränkt zum
Unterricht auf der Kindergartenstufe zugelassen (Art. 4 Abs. 1
Satz 1, Art. 6 und 8 Abs. 2 der Interkantonalen Vereinbarung
über die Anerkennung von Aus­bil­dungs­abschlüssen vom 18. Februar 1993
[LS 410.4] in Verbindung mit Art. 18 Abs. 1 des Reglements der Schweizerischen
Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren über die Anerkennung von
Hochschuldiplomen für Lehrkräfte der Vorschulstufe und der Primar­stufe vom 10. Juni
1999 [edudoc.ch/record/29975/files/Regl_AK_VS_PS_d.pdf]). Anderseits lässt sich
allein aufgrund der Zentralisierung der Ausbildung an einer pädagogischen
Fachhochschule nicht schliessen, die Anforderungen an die Ausbildung seien
damit erhöht worden. Wie der Beschwerdegegner zu Recht geltend macht, bedarf es
weiterhin keiner Matura, um den Studiengang als Kindergartenlehrperson zu
besuchen; es genügt dafür vielmehr der anerkannte Abschluss einer Fachmittelschule
oder einer dreijährigen Handelsmittelschule bzw. einer Lehre mit eidgenössisch
anerkannter Berufsmaturität oder einer mindestens dreijährigen anerkannten
Berufsausbildung mit mehrjähriger Berufserfahrung (§ 6 Abs. 1 PHG).
Auch der Umstand, dass die Ausbildung mit einem Bachelor abschliesst, vermag
daran nichts zu ändern. Ausbildungen, die früher an einer Höheren Fachschule
absolviert wurden, schliessen heute ebenfalls mit einem Bachelor an einer Fachhochschule
ab. Die Bezeichnung als Bachelor macht den Abschluss noch nicht mit anderen
Abschlüssen gleicher Bezeichnung vergleichbar, weil diese Bezeichnung für den
ersten Abschluss sowohl an Fachhochschulen wie an Universitäten verwendet wird.
In den Wertungshilfen werden 3,0 Punkte für einen
Studienabschluss
mit Bachelor vergeben, was darauf hindeutet, dass sich dies auf den
Bachelor-Abschluss an einer universitären Hochschule und damit vergleichbare
Ausbildungen bezieht. Für Ausbildungen, die früher an einer Höheren Fachschule
und nunmehr an einer Fachhochschule angeboten werden, erscheint hingegen eine
tiefere Einstufung sachgerecht. Die Ausbildung zur Kindergartenlehrperson
entspricht damit gemäss Wertungshilfe zur VFA der Stufe 2,5 (drei- bis
vierjährige Grundbildung mit eidgenössischem Fähigkeitszeugnis und allenfalls
Berufsmaturität sowie berufsorientierte Weiterbildung an einer höheren
Fachschule). Eine diskriminierend zu tiefe Einstufung ist diesbezüglich nicht
ersichtlich.
Soweit die Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang
sodann auf den Studiengang Kindergarten-Unterstufe verweisen, für den höhere
Anforderungen gelten, ist darauf nicht weiter einzugehen. Diese Ausbildung
berechtigt auch zum Unterricht an der Unterstufe der Primarschule und
übersteigt damit die Mindestanforderungen für die Ausbildung von Kindergartenlehrpersonen.
Sie kann entsprechend für die Bewertung der Ausbildungsanforderungen nicht
massgebend sein.
Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus dem von den
Beschwerdeführenden gezogenen Vergleich mit den Primarlehrpersonen. Abgesehen
davon, dass es sich dabei nach neuerer Rechtsprechung ebenfalls um einen
frauentypischen Beruf handelt (vgl. BGE 141 II 411), benötigen angehende
Primarlehrpersonen in der Regel eine abgeschlossene Maturität bzw.
Fachmaturität Pädagogik oder damit vergleichbare Ausbildung (vgl. § 7 PHG),
während bei Kindergartenlehrpersonen ein Fachmittelschulabschluss oder eine
vergleichbare Ausbildung genügt (vgl. § 6 PHG). Wie vorstehend dargelegt,
lässt sich sodann allein aus dem Umstand, dass beide Ausbildungen mit einem
Bachelor abschliessen, noch nicht auf deren Gleichwertigkeit schliessen.
4.2
Die
Beschwerdeführenden machen weiter geltend, die Einstufung bezüglich Ausbildung
und Erfahrung sei im Vergleich mit dem Werkstattchef, der Berufsschullehrperson
an einer gewerblich-industriellen Berufsfachschule sowie dem Abteilungsleiter
im Funktionsbereich 2 (technische und handwerkliche Funktionen)
diskriminierend.
4.3
Die
Beschwerdeführenden beziehen sich in ihrem Vergleich auf Berufsschullehrpersonen
für berufskundlichen Unterricht, weshalb im Folgenden nur auf die Bewertung von
deren Ausbildung und Erfahrung einzugehen ist. Die für die Tätigkeit einer
solchen Berufsschullehrkraft benötigte Ausbildung und Erfahrung wurde im Rahmen
der strukturellen Besoldungsrevision mit 3,5 Punkten (bei abgeschlossener
pädagogischer Ausbildung) bzw. 3,0 Punkten (ohne pädagogische Ausbildung)
bewertet (vgl. VGr, 22. Januar 2001, VK.96.00013, E. 9b).
Lehrpersonen für den berufskundlichen Unterricht werden gemäss Anhang
lit. A Ziff. I der Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vom
7. April 1999 (MBVO, LS 413.111) in die Lohnklasse 20
eingereiht, sofern sie über ein Diplom des Schweizerischen Instituts für
Berufspädagogik (heute Eidgenössisches Hochschulinstitut für Berufsbildung,
EHB) verfügen; ohne ein solches Diplom werden sie in die Lohnklasse 19
eingereiht. Zum Diplomstudiengang an der EHB wird zugelassen, wer einen Maturitäts­abschluss
sowie den Abschluss einer höheren Berufsbildung oder einer Hochschule
entsprechend dem zukünftigen Lehrauftrag aufweist und über mindestens sechs
Monate betrieblicher Erfahrung auf dem Niveau des höchstmöglichen
berufsfeldbezogenen Abschlusses verfügt; sodann müssen die Kandidierenden
bereits während mindestens eines Jahres im Umfang von mindestens vier Lektionen
Fachunterricht an einer Berufsfachschule erteilt haben und von einer
Berufsfachschule aufgrund einer pädagogisch-didaktischen Eignungsabklärung für
die Ausbildung empfohlen worden sein (zum Ganzen Art. 46 Abs. 2
lit. a der [eidgenössischen] Berufsbildungsverordnung vom
19. November 2003 [BBV, SR 412.101] sowie Art. 7 der Richtlinien
des EHB-Rats über die Konkretisierung der Zulassungsbedingungen für die
Ausbildungsstudiengänge des EHB vom 1. August 2010 [www.ehb.swiss/rechts­grundlagen]).
Der Studiengang umfasst eine berufspädagogische Bildung von mindestens
1'800 Lernstunden (Art. 46 Abs. 2 lit. b Ziff. 1 BBV),
was 60 ECTS-Punkten entspricht (vgl. auch www.ehb.swiss/bku-lehrperson-im-hauptberuf).
Im Gegensatz zu Kindergartenlehrpersonen müssen Berufsschullehrpersonen für den
Berufskundeunterricht demnach in der Regel über eine höhere Berufsausbildung
(in der Regel mindestens an einer Fachhochschule), Berufs- sowie Lehrerfahrung
und eine pädagogische Ausbildung verfügen. Die Ausbildungsanforderungen sind im
Vergleich zur Kindergartenlehrperson damit klar höher, weshalb die um einen
Punkt höhere Bewertung in diesem Kriterium nicht zu beanstanden ist.
Berufsschullehrpersonen ohne Diplom der EHB müssen den höchsten Fachabschluss
und zusätzlich eine angemessene pädagogische Ausbildung aufweisen (vgl. Anhang lit. A
Ziff. I Klasse 19 lit. b MBVO). Demnach müssen auch solche
Berufsschullehrpersonen in der Regel über einen Fachhochschulabschluss sowie zusätzlich
über eine pädagogische Ausbildung verfügen, die jedoch nicht den Anforderungen
des Diplomstudiengangs entspricht. Insgesamt erscheinen damit auch die
Ausbildungsanforderungen für solche Berufsschullehrpersonen höher als
diejenigen für Kindergartenlehrpersonen. Die um 0,5 Punkte höhere
Bewertung ist deshalb nicht zu beanstanden und damit nicht diskriminierend.
4.4
Die
Tätigkeit als Werkstattchef bzw. Werkstattchefin setzt eine abgeschlossene
Lehre mit Zusatzausbildung sowie "viel Erfahrung" voraus; diese
Anforderung wird gemäss Handbuch VFA mit 3,0 Punkten bewertet. Wie die
Kindergartenlehrpersonen muss ein Werkstattchef neben einer Grundausbildung
(bei den Kindergartenlehrpersonen genügt hierfür eine Fachmittelschule) eine
Zusatzausbildung (etwa an einer Fachhochschule) absolviert haben. Darüber
hinaus muss er aber auch noch über grosse Berufserfahrung verfügen, während
Kindergartenlehrpersonen direkt nach Abschluss der Ausbildung in ihrem Beruf
tätig sein können. Mit ihrer Rüge, die Erfahrung werde beim Werkstattchef
doppelt berücksichtigt, verkennen die Beschwerdeführenden die Funktionsweise
der VFA. Im Kriterium K1 werden sowohl die Ausbildung als auch die bei
Antritt der Tätigkeit notwendige Erfahrung berücksichtigt. Für den
Werkstattchef bedeutet dies, dass ihm für seine Ausbildung 2,25 oder 2,5 Punkte
und für die notwendige Erfahrung 0,5 oder 0,75 Punkte angerechnet werden.
Da die Kindergartenlehrpersonen bei erstmaliger Lohneinreihung über keine
Erfahrung verfügen müssen, kann ihnen nur ein Wert für die Ausbildung angerechnet
werden. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Berücksichtigung dieses Umstands und
gestützt darauf eine um 0,5 Punkte höhere Bewertung des Werkstattchefs
geschlechtsdiskriminierend sein soll.
4.5
Die für
die Tätigkeit als Abteilungschef oder Abteilungschefin benötigte Ausbildung und
Erfahrung wird gemäss Handbuch VFA in der Regel mit 3,0, teilweise auch mit
3,5 Punkten bewertet. Diese Tätigkeit bedarf einer Ausbildung auf
Fachhochschulstufe oder ein Buchhalter-, Bücherexperten- oder
Steuerexpertendiplom und zusätzlich wenig Erfahrung. Möglich ist sodann auch
eine drei- bis vierjährige Berufslehre mit Zusatzkenntnissen und viel Erfahrung
bzw. ein Hochschulstudium mit wenig Erfahrung. Wie sich aus den angeführten
gleichwertigen Diplomen, deren Erwerb ausnahmslos als anspruchsvoll gilt, sowie
der Erwähnung von Hochschulabschlüssen als möglicher Ausbildung ergibt, ist von
einer eher anspruchsvollen Ausbildung auf Fachhochschulstufe als Grundvoraussetzung
auszugehen, weshalb eine um 0,25 Punkte höhere Wertung allein für die
Ausbildung im Vergleich mit Kindergartenlehrpersonen gerechtfertigt erscheint.
Zusätzlich braucht eine Abteilungschefin oder ein Abteilungschef zumindest noch
wenig Erfahrung, während die erstmalige Einstufung der Kindergartenlehrperson
ohne Berufserfahrung erfolgt, was noch einmal eine Differenzierung um 0,25 Punkte
rechtfertigt. Auch unter Berücksichtigung dessen, dass als Ausbildung eine
drei- bis vierjährige Berufslehre mit Zusatzqualifikation für die Tätigkeit als
Abteilungschefin oder Abteilungschef genügt, sofern die entsprechende Person
über sehr viel Erfahrung verfügt, erscheint die Differenzierung gerechtfertigt,
weil in diesem Fall die Ausbildung zwar eher tiefer als diejenige der Kindergartenlehrperson
zu bewerten ist, die sehr grosse Erfahrung jedoch weitere 0,75 Punkte
ergibt, was insgesamt wiederum zu einer um 0,5 Punkte höheren Bewertung
als derjenigen für Kindergartenlehrpersonen führt. Demnach ist auch im
Vergleich mit der Tätigkeit eines Abteilungschefs bzw. einer Abteilungschefin
keine diskriminierende Bewertung der für den Beruf der Kindergartenlehrperson
erforderlichen Ausbildung und Erfahrung ersichtlich.
5.
5.1
Weiter
machen die Beschwerdeführenden geltend, die Einstufung mit 2,5 Wertungspunkten
im Kriterium K4 (psychische Belastungen und Anforderungen), welche die
Kammer im Urteil vom 3. Februar 1999 bestätigte (VK.96.00005,
E. 14d), entspreche wegen inzwischen eingetretener Zusatzbelastungen nicht
mehr den tatsächlichen Anforderungen und sei deshalb diskriminierend. Sie
weisen insbesondere darauf hin, dass der Kindergarten eine
"Triagefunktion" zwischen Schule, Elternhaus und weiteren Bezugspersonen
übernehme; die Kindergartenlehrpersonen müssten die Kinder bei der Ablösung vom
Elternhaus unterstützen und seien mit grossen Unterschieden bezüglich des
Entwicklungsstands, der Herkunft, des Sozialverhaltens, familiärer Strukturen, der
Mediengewohnheiten und Tagesstrukturen konfrontiert. Damit machen sie indes
keine Umstände geltend, welche nicht schon im Rahmen der erstmaligen Festlegung
dieser Bewertung berücksichtigt worden wären. Soweit in diesem Zusammenhang wahllos
verschiedene Aufgaben von Kindergartenlehrpersonen aufgezählt werden, legen die
Beschwerdeführenden nicht dar und ist auch nicht ersichtlich, inwiefern sich
die psychische Belastung diesbezüglich im Vergleich zum Urteil vom
3. Februar 1999 massgeblich geändert haben sollte. Zwar wurde der Besuch
des Kindergartens erst im Jahr 2008 obligatorisch, jedoch besuchten schon zuvor
fast alle Kinder vor Eintritt in die erste Primarschulklasse während zweier Jahre
den Kindergarten. Die Kindergartenlehrpersonen nahmen deshalb auch schon zuvor
eine wichtige Funktion bei der Vorbereitung der Kinder auf den Schuleintritt
wahr. Auch der Hinweis auf eine Zunahme der Migration überzeugt nicht: In den
Jahren vor der ersten Beurteilung durch das Verwaltungsgericht fand eine starke
Migration in die Schweiz aus den Ländern des Balkans statt. Auch damals waren
Lehrpersonen auf Kindergartenstufe regelmässig mit Kindern konfrontiert, welche
die deutsche Sprache nicht oder nur unzureichend beherrschten, ebenso mit
Eltern, denen das schweizerische Schulsystem fremd war. Der Anteil der Personen
mit deutscher Muttersprache an der gesamten Wohnbevölkerung des Kantons Zürich
hat sich vom Jahr 2000 bis zum Jahr 2013 sogar von 83,4 % auf 83,5 %
leicht erhöht (vgl. Statistisches Jahrbuch des Kantons Zürich 2008 [S. 94]
und 2016 [S. 88]). Im Übrigen werden die Kindergartenlehrpersonen in
diesem Zusammenhang – wie die Beschwerdeführenden selber ausführen – einerseits
durch Lehrpersonen für Deutsch als Zweitsprache, anderseits durch
Heilpädagoginnen bzw. Heilpädagogen sowie Therapeutinnen bzw. Therapeuten
unterstützt (vgl. § 8 Abs. 1 lit. a, § 11 Abs. 1
lit. a sowie §§ 12 ff. der Verordnung über die
sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 [LS 412.103]).
Sodann wird auch bei der Berechnung der einer Gemeinde zustehenden
Lehrerstellen auf den Anteil ausländischer Schülerinnen und Schüler Rücksicht genommen
(vgl. § 2 f. der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPVO,
LS 412.311]).
Schliesslich ist in diesem Zusammenhang bereits hier
anzumerken, dass eine Erhöhung der Bewertung im Kriterium K4 um 0,5 Wertungspunkte
lediglich zu 5 zusätzlichen AWP bzw. einem neuen Total von 471 AWP führte,
was an der grundsätzlichen Einstufung in Lohnklasse 18 nichts zu ändern
vermöchte.
5.2
Die
Beschwerdeführenden machen weiter geltend, die Einstufung bezüglich psychischer
Belastungen und Anforderungen sei im Vergleich mit dem Werkstattchef, der Berufsschullehrperson
an einer gewerblich-industriellen Berufsfachschule sowie dem Abteilungsleiter
im Funktionsbereich 2 (technische und handwerkliche Funktionen) diskriminierend.
5.3
Die
psychischen Belastungen und Anforderungen von Berufsschullehrpersonen an einer
gewerblich-industriellen Berufsfachschule werden ebenso wie bei Kindergartenlehrpersonen
mit 2,5 Punkten bewertet. Die Behauptung der Beschwerdeführenden, die diesbezüglichen
Anforderungen seien auf Kindergartenstufe höher, überzeugt nicht. Es mag zwar
zutreffen, dass der Umgang mit Kindern in der Altersgruppe von
Kindergartenschülerinnen und -schülern anspruchsvoller ist als der Umgang mit
Jugendlichen bzw. jungen Erwachsenen. Insofern rechtfertigte sich eine höhere
Bewertung. Schwierige Aussenkontakte mit Eltern – wie sie die
Beschwerdeführenden geltend machen – haben indes auch die
Berufsschullehrpersonen. Während auf Kindergartenstufe sodann nur in sehr
geringem Ausmass die künftige Laufbahn beeinflussende Entscheide gefällt werden
müssen, haben entsprechende Entscheide der Berufsschullehrpersonen direkte
Auswirkungen auf die berufliche Zukunft der Schülerinnen und Schüler, was mit
einem grossen Konfliktpotenzial verbunden ist. Es erscheint deshalb angebracht,
diesbezüglich die psychische Belastung von Berufsschullehrpersonen höher zu
bewerten als diejenige von Kindergartenlehrpersonen. In diesem Sinn kam auch
die Kammer im Urteil vom 3. Februar 1999 zum Schluss, die psychischen
Anforderungen an Primarlehrpersonen seien um 0,5 Punkte höher zu bewerten
als diejenigen an Kindergartenlehrpersonen (VK.1996.00005, E. 14d).
Insgesamt erweist sich damit die gleiche Bewertung dieser Berufe hinsichtlich
der psychischen Belastung nicht als geschlechtsdiskriminierend.
5.4
Was sodann
den Vergleich mit der Tätigkeit eines Werkstattchefs oder Abteilungsleiters
betrifft, wollen die Beschwerdeführenden völlig unterschiedliche Arten der
psychischen Belastung miteinander verglichen haben. Die psychische Belastung in
diesen Berufen resultiert aus der jeweiligen Führungsverantwortung, während die
psychische Belastung von Kindergartenlehrpersonen aus der mit der Betreuung von
Kindern verbundenen Verantwortung resultiert. Die Bewertung dieser
unterschiedlichen Art von Verantwortung ist Wertungsfragen unterworfen, die
sehr unterschiedlich ausfallen können, ohne dass eine Antwort als "richtiger"
und die gegenteilige Antwort damit als diskriminierend erschiene (allgemein
hierzu Seiler, S. 143 f.). Die Prüfung muss sich deshalb darauf
beschränken, ob der mit der Betreuung von Kindern einhergehenden psychischen
Belastung insgesamt genügend Rechnung getragen wurde.
5.5
Ein
Werkstattchef wird bezüglicher des Kriteriums K4 wie die
Kindergartenlehrperson mit 2,5 Punkten bewertet. Er leitet eine in der
Regel mittlere bis grosse Werkstätte (dritte Führungsebene) mit mehreren
Gruppen oder Equipen. Daraus resultiert eine erhebliche Sachverantwortung mit
gelegentlichen Entscheidungen von grosser Tragweite und erheblicher
Führungsverantwortung. Die Tätigkeit von Abteilungsleitenden wird bezüglich psychischer
Anforderung und Belastung mit 2,5 bis 3,0 Punkten und damit zumindest
teilweise um 0,5 Punkte höher als bei Kindergartenlehrpersonen bewertet.
Abteilungsleitende leiten eine kleine bis mittlere Organisationseinheit der
ersten oder zweiten Führungsebene oder eine grosse Organisationseinheit der
dritten Führungsebene. Sie haben erhöhte Sachverantwortung in einem weit gespannten
und anspruchsvollen Fachgebiet und erhöhte Führungsverantwortung. Neben
weitgehend selbständiger Sachbearbeitung haben sie häufig anspruchsvolle
Kontakte und treffen gelegentlich Entscheide von mittlerer Tragweite. Im
Vergleich zu den genannten Funktionen erscheint die Bewertung der mit der
Betreuung von Kindergartenkindern einhergehenden psychischen Anforderung und
Belastung nicht als diskriminierend. Wohl mögen die Anforderungen bezüglich der
Sachverantwortung und Aussenkontakte bei Kindergartenlehrpersonen gegenüber dem
Werkstattchef höher sein; im Gegensatz zu diesem haben sie jedoch keine
Führungsverantwortung. Abteilungsleitende haben neben der erhöhten
Sachverantwortung in einem anspruchsvollen Fachgebiet auch häufig
anspruchsvolle Aussenkontakte; die psychische Belastung bezüglich
Sachverantwortung entspricht damit etwa derjenigen von
Kindergartenlehrpersonen. Im Gegensatz zu diesen haben Abteilungsleitende auch
noch erhöhte Führungsverantwortung, weshalb eine um 0,5 Punkte höhere
Bewertung jedenfalls nicht als diskriminierend erscheint.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführenden bemängeln sodann den Umstand, dass ihr Lohn auf der
Grundlage eines Pensums von 87 % statt eines vollen Pensums errechnet
wird. Sie machen in diesem Zusammenhang geltend, sie würden bezüglich der
Arbeitszeit im Vergleich mit anderen Angestellten des Kantons diskriminiert.
Für Angestellte, die in den persönlichen Anwendungsbereich
des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (LS 177.10) fallen, hat
der Regierungsrat die Arbeitszeit auf 42 Stunden pro Woche bzw.
2'184 Stunden pro Jahr (inklusive arbeitsfreie Zeit während Ferien und
Feiertagen) festgelegt (§ 116 Abs. 1 und 3 VVPG). Im Unterschied
hierzu werden Lehrpersonen nicht für geleistete Arbeitszeit, sondern anhand der
vereinbarten wöchentlichen Unterrichtslektionen entschädigt; die Anwendung der
Bestimmungen des kantonalen Personalrechts zur Arbeitszeit ist ausdrücklich
ausgeschlossen (§ 13 LPVO). Nach § 7 Abs. 1 LPVO entspricht ein
Vollpensum bei Lehrpersonen der Primarstufe 29 Wochenlektionen für Unterricht
in der 1. bis 3. Regelklasse und 28 Wochenlektionen für Unterricht in
der 4. bis 6. Regelklasse sowie Integrative Förderung. Für Lehrpersonen
auf der Kindergartenstufe beträgt ein Vollpensum 23 Stunden pro Woche für
Unterricht, begleitete Pausen und Auffangzeit (§ 7a Abs. 1 LPVO).
Diese gegenüber den übrigen Angestellten des Kantons abweichende Arbeitszeitregelung
für Lehrpersonen beruht im speziell auf ihren Berufsauftrag und die Bedürfnisse
der Schule zugeschnitten Arbeitsmodell, welches einerseits grosse
Gestaltungsfreiheiten bezüglich Zeit, Ort und Inhalt der Arbeit, anderseits
keinen Anspruch auf Überstundenentschädigung mit sich bringt (vgl. hierzu VGr,
29. März 2007, PB.2006.00039, E. 5.1). Mit anderen Worten entschädigt
der Lohn für eine gehaltene Lektion nicht nur die reine Unterrichtszeit,
sondern darüber hinaus die Vor- und Nachbereitungsarbeiten sowie mit der
Lehrtätigkeit zusammenhängende Schulverwaltungsaufgaben. Mit dieser Entlöhnung
werden demnach sämtliche ordentlichen Aufwände im Zusammenhang mit der eigentlichen
Lehrtätigkeit abgegolten (vgl. VGr, 23. Januar 2013, VB.2012.00572,
E. 2.2).
Aufgrund der völlig unterschiedlichen Ausgestaltung des
Entschädigungsmodells fehlt es an einer Vergleichsmöglichkeit der Arbeitszeit
zwischen in den Anwendungsbereich des Personalgesetzes fallenden Angestellten
und Lehrpersonen. Daran vermag auch der Hinweis der Beschwerdeführenden auf die
per 1. August 2017 in Kraft tretenden Änderungen des Lehrpersonalgesetzes vom
10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31) und der Lehrpersonalverordnung (vgl.
ABl 2013-20-09 [Nr. 37] sowie ABl 2015-27-03 [Nr. 12])
nichts zu ändern. Einerseits sind diese Bestimmungen noch nicht in Kraft und
zeitigen auch keine Vorwirkung. Anderseits werden Lehrpersonen auch nach
Inkrafttreten dieser Änderungen ihre Arbeitszeit neben den
Lektionenverpflichtungen weitgehend frei bestimmen können. Neu ist einzig, dass
auch bei Lehrpersonen von einer, allerdings nur fiktiven, Jahresarbeitszeit
ausgegangen und festgehalten wird, wie viel Zeit für die jeweilige Aufgabe
angerechnet wird (vgl. n§§ 19 ff. LPG sowie n§§ 7 f. und
10 ff. LPVO). Die tatsächlich geleistete Arbeitszeit ist indes weiterhin
nicht relevant.
Diskriminierend ist die ungleiche Ausgestaltung des
Entschädigungsmodells für Lehrpersonen und übrige Angestellte sodann schon
deshalb nicht, weil sie für Lehrberufe, die überwiegend von Frauen ausgeübt
werden, und Lehrberufe, die überwiegend von Männern ausgeübt werden, gleichermassen
gilt. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang sodann, dass die
Beschwerdeführenden sich bei ihrer Behauptung, Lehrpersonen auf Kindergartenstufe
leisteten mindestens so viel Arbeitszeit wie in den Anwendungsbereich des
Personalgesetzes fallende Angestellte, im Wesentlichen auf angeblich
tatsächlich geleistete Arbeitszeit berufen. Angesichts der den Lehrpersonen
zugestandenen Flexibilität in der Arbeitszeitgestaltung kann indes nicht
massgebend sein, wie viel Zeit sie behaupten aufgewendet zu haben, sondern nur,
wie viel Zeit dafür notwendigerweise aufzuwenden ist. Sodann ist die Behauptung
der Beschwerdeführenden, dass etwa für die Vor- und Nachbereitung von
Unterrichtsstunden auf Kindergartenstufe mit dem Faktor 1 bis 1,5 zu rechnen
sei, nicht nachvollziehbar. Aus der ins Recht gelegten Auflistung von Arbeitstätigkeiten
der Beschwerdeführerin 4 ergibt sich zwar, dass diese offenbar für ihre
Lehrtätigkeit einen grossen Aufwand betreibt. Dass dies für die korrekte
Erfüllung der Berufspflichten auch notwendig wäre, ergibt sich daraus indes
nicht. Schliesslich verkennen die Beschwerdeführenden mit ihrem Hinweis auf
verschiedene Studien bzw. Umfragen zur Arbeitszeit von Lehrpersonen, dass der
arbeitgebenden Person ein Weisungsrecht bezüglich der aufzuwendenden
Arbeitszeit für eine bestimmte Tätigkeit zusteht, was auch dann gilt, wenn die
Arbeitnehmenden behaupten, die Leistung zusätzlicher Stunden sei objektiv
notwendig (vgl. hierzu betreffend Überstunden VGr, 23. Oktober 2013,
VB.2013.00242, E. 2.2.2 und 2.7.2). Nach der Rechtsprechung der Kammer
dürfen Lehrpersonen als Richtwert von einer 42-Stunden-Woche für ein Vollpensum
(entsprechend rund 36,5 Stunden pro Woche bei einem Pensum von 87 %)
ausgehen und sind nicht gehalten, dauernd mehr Zeit für ihre Berufsausübung
aufzuwenden. Sollte das nicht ausreichen, um weiterhin eine hohe Qualität der
Schulbildung zu gewährleisten, ist es Sache der politischen Behörden zu entscheiden,
ob dieser Zustand hingenommen oder diesem durch geeignete Massnahmen Abhilfe geschaffen
wird (VGr, 29. März 2007, PB.2006.000229, E. 5.1.2 Abs. 2).
Gemäss n§ 7 Abs. 1 LPVO werden künftig pro
Wochenlektion 58 Jahresstunden Arbeitszeit angerechnet, was bei
Kindergartenlehrpersonen pro Unterrichtsstunde eine Vor- und Nachbereitungszeit
von rund 30 Minuten ergibt. Demnach werden Kindergartenlehrpersonen für
jeden Morgen zwei Stunden und für jeden Nachmittag eine Stunde Vor- und Nachbereitung
zugestanden. Diese Vorgabe ist jedenfalls nicht völlig unrealistisch und damit
auch nicht rechtsverletzend. Wird dieser Faktor in die von den
Beschwerdeführenden eingereichten Berechnungen eingesetzt, ergibt sich
insgesamt eine Nettoarbeitszeit von 1'638,5 Stunden, was rund 85 %
eines Vollpensums übriger kantonaler Angestellter entspricht.
6.2
Die
Beschwerdeführenden machen weiter geltend, dass sie bei voller Anstellung nur
einem Pensum von 87 % entsprechend entlöhnt würden, führe zu einer
Diskriminierung im Vergleich mit Lehrpersonen an einer gewerblich-industriellen
Berufsschule.
Lehrpersonen an gewerblich-industriellen Berufsschulen müssen
für ein volles Pensum 26 Pflichtlektionen pro Woche erteilen (§ 14
Abs. 1 lit. c der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom
26. Mai 1999 [LS 413.112]). Kindergartenlehrpersonen müssen für ein
Vollpensum 23 Stunden pro Woche unterrichten; in dieser Zeit sind die
begleiteten Pausen sowie maximal fünf Stunden Auffangzeit inbegriffen
(§ 7a Abs. 1 LPVO). Die Besuchspflicht für Schülerinnen und Schüler
beträgt im ersten Kindergartenjahr 16,5 bis 19,5 Stunden, im zweiten
Kindergartenjahr 18 bis 21 Stunden (Ziff. 2.4 des Lehrplans für die
Kindergartenstufe des Kantons Zürich vom 23. Juni 2008).
Kindergartenschülerinnen und -schüler besuchen den Kindergarten am Morgen für
vier Lektionen und in der Regel zusätzlich an einem oder zwei Nachmittagen im
Halbklassenunterricht (vgl. § 4 Abs. 2 der Volksschulverordnung vom
28. Juni 2006 [LS 412.101] sowie Volksschulamt, Umsetzung
Volksschulgesetz, Handreichung Kindergarten vom Juli 2007, S. 11 [www.vsa.zh.ch/internet/bildungsdirektion/vsa/de/schulstufen_schulen/schulstufen/kindergarten.html]).
Zunächst lässt sich aus dem Umstand, dass bei
Kindergartenlehrpersonen die Unterrichtsverpflichtung in Stunden, bei übrigen
Lehrpersonen hingegen in Lektionen gemessen wird, nichts zu Gunsten der
Beschwerdeführenden ableiten. Wie sich aus dem klaren Wortlaut der
Verordnungsbestimmung sowie aus der im Lehrplan festgelegten Besuchspflicht für
die Schülerinnen und Schüler ergibt, umfassen die 23 Pflichtstunden nicht
nur eigentlichen Unterricht, sondern auch begleitete Pausen und insbesondere
die Auffangzeit, während der nicht sämtliche Schülerinnen und Schüler anwesend
sind. Es ist nicht ersichtlich, weshalb Kindergartenlehrpersonen Aufgaben,
welche andere Lehrpersonen während der Pausen erledigen müssen (zum Beispiel
Telefonate), nicht ebenfalls innerhalb dieser 23 Pflichtstunden erledigen
können sollten, etwa während die Schülerinnen und Schüler mit einer Aufgabe
beschäftigt sind, bei der sie keiner dauernden Anleitung oder Überwachung
bedürfen. In diesem Sinn führen denn auch die Beschwerdeführerinnen aus, dass
Gespräche mit Eltern sowie Telefonate insbesondere während der Auffangzeit
stattfinden. Ebenso gestattet das Volksschulamt den Lehrpersonen der
Kindergartenstufe ausdrücklich, dass sie während der Unterrichtszeit im
Kindergartenraum eine Ruhe- oder Kaffeepause einlegen und während dieser Zeit
von den Kindern erwarten, dass sie die Lehrperson nicht stören (Handreichung
Kindergarten, S. 11 f.). Wie der Beschwerdegegner zutreffend festhält,
umfasst die Unterrichtspflicht von Lehrpersonen der Kindergartenstufe damit im
Ergebnis 24 Lektionen (vier Lektionen pro Morgen plus zwei Nachmittage mit
je zwei Lektionen). Demnach haben Kindergartenlehrpersonen eine tiefere
Lektionenverpflichtung als Lehrpersonen an einer Berufsschule. Die tiefere
Lektionenverpflichtung erklärt indes nur rund 60 % der Differenz im
Beschäftigungsgrad zwischen Kindergartenlehrpersonen und Berufsschullehrpersonen.
Kindergartenlehrpersonen und Lehrpersonen an einer
Berufsschule haben sodann einen unterschiedlichen Berufsauftrag. Daraus folgen
auch Unterschiede beim Aufwand ausserhalb der eigentlichen
Unterrichtstätigkeit. Lehrpersonen an einer Berufsschule müssen im Gegensatz zu
Kindergartenlehrpersonen regelmässig Leistungsbeurteilungen vornehmen, was
nicht nur zu einem grossen Vor- und Nachbereitungsaufwand, sondern auch zu
zusätzlichen Aufwendungen ausserhalb des eigentlichen Unterrichts (etwa
Notenkonvente) führt. In diesem Zusammenhang ist auch zu beachten, dass
Kindergartenlehrpersonen in der Regel nur für eine aus zwei Jahrgängen
zusammengesetzte Klasse zuständig sind, während Lehrpersonen an einer
Berufsschule Unterricht an mehreren Klassen erteilen, was den Koordinationsbedarf
mit anderen Lehrpersonen ebenfalls erhöht. Berufsschullehrpersonen müssen
sodann zwar im Gegensatz zu Kindergartenlehrpersonen grundsätzlich keine Elterngespräche,
jedoch ausserhalb des Unterrichts Gespräche mit Schülerinnen oder Schülern
sowie dem jeweiligen Lehrbetrieb führen, etwa wenn die Schülerin oder der
Schüler nicht die notwendige schulische Leistung erbringt oder regelmässig dem
Unterricht fernbleibt. Insgesamt bestehen damit sachliche Gründe, den
Lehrpersonen an einer Berufsschule etwas mehr Zeit für Vor- und Nachbereitung sowie
koordinierende Arbeiten einzuräumen. Aus einer vom Kanton Zürich im Jahr 2000
in Auftrag gegebenen Untersuchung geht denn auch hervor, dass die
Jahresarbeitszeit von Kindergartenlehrpersonen im Median 84,4 % und im
Mittel 85,2 % derjenigen von Berufsschullehrpersonen beträgt.
Die höhere zeitliche Belastung der Berufsschullehrpersonen
wird sodann auch durch die von den Beschwerdeführenden eingereichte
Arbeitszeiterhebung 2009 des Dachverbands der Lehrerinnen und Lehrer bestätigt,
wonach Berufsschullehrpersonen – trotz in der Regel tieferer
Lektionenverpflichtung – im Durchschnitt mehr Jahresarbeitsstunden leisten als
Primarlehrpersonen. Diese wiederum müssen im Kanton Zürich vier bzw. fünf
Lektionen (die höhere Lektionenverpflichtung für Lehrpersonen der Unterstufe
fällt per 1. August 2017 weg, vgl. n§ 7 LPVO) mehr für ein Vollpensum
leisten als Kindergartenlehrpersonen. Die Lektionenverpflichtung der
Kindergartenlehrpersonen entspricht damit maximal 85,7 bzw. 82,8 %
derjenigen von Primarlehrpersonen. Wie sich aus den von den Beschwerdeführenden
eingereichten Berechnungen zum neuen Berufsauftrag ergibt, entspricht die zeitliche
Belastung von Kindergartenlehrpersonen selbst bei gleich grossem zeitlichem
Aufwand für mit der Lehrtätigkeit zusammenhängende Schulverwaltungsaufgaben nur
rund 88 % derjenigen der Primarlehrpersonen.
Insgesamt bestehen damit sachliche Gründe dafür, den
Kindergartenlehrpersonen den Lohn bei einer vollen Anstellung nur im Rahmen
eines Pensums von 87 % auszurichten.
6.3
Schliesslich
ist auch darin keine Diskriminierung zu erblicken, dass Kindergartenlehrpersonen
nach den Anstellungsbedingungen des Beschwerdegegners mit ihrer Haupttätigkeit
überhaupt kein volles Pensum erzielen können. Dieser Umstand ist eine Folge
davon, dass der Kindergartenunterricht nur an zwei Nachmittagen stattfindet und
den Kindergartenlehrpersonen deshalb nicht mehr als 24 Unterrichtslektionen
angeboten werden können. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang immerhin, dass
die Schulbehörden den Kindergartenlehrpersonen nicht verwehren dürfen, im
Umfang von 13 Stellenprozenten einer anderen Beschäftigung nachzugehen.
Diesem Umstand ist insbesondere auch bei der Festlegung von Präsenzzeiten Rechnung
zu tragen.
7.
Nach dem Gesagten ist die Entlöhnung der
Kindergartenlehrpersonen im Kanton Zürich nicht geschlechtsdiskriminierend. Die
Beschwerde ist demnach abzuweisen.
8.
8.1
Die
Gerichtskosten sind nach Art. 13 Abs. 5 Satz 1 GlG auf die
Gerichtskasse zu nehmen.
8.2
Ausgangsgemäss
ist den Beschwerdeführenden keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um eine
Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine
Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu
den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den
Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18
E. 2.3.1 Abs. 2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014, § 17 N. 51). In diesem Sinn ist auch dem
Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  50'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      180.--    Zustellkosten,
Fr.  50'180.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an…