zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00039 · 2001-10-01 · de

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG | Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG bzw. Art. 37a RPG. Gesetzliche Grundlagen (E. 2). Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Standortgebundenheit bzw. zur "abgeleiteten" Standortgebundenheit (E. 3.3.2). Die Beschwerdeführerin kann daraus, dass für ihre bisherigen Bauvorhaben jeweils eine Ausnahmebewilligung erteilt worden ist, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Bewilligungen aus den Jahren 2000 und 2001 erweisen sich nämlich als sehr grosszügig. Die Beschwerdeführerin hätte bereits im Zeitpunkt der Planung des Umbaus des Hotel-Restaurants in ein Seminarhotel klären müssen, ob der Restaurationsbetrieb wirtschaftlich geführt werden könne. Mit dem Vorbringen, dass sie aus wirtschaftlichen Gründen auf den Ausbau der Terrasse angewiesen sei, ist sie demnach nicht zu hören (E. 3.3.3). Es kann offen bleiben, ob als standortgebunden bewilligte Bauten unter das zulässige Erweiterungsmass von Art. 43 Abs. 2 RPV fallen. In der Verfügung vom 1. Oktober 2001 brachte die Beschwerdegegnerin zum Ausdruck, dass mit diesem Bauvorhaben die Erweiterungsmöglichkeiten ausgeschöpft seien. Es ist nicht rechtsverletzend, wenn die Vorinstanzen den als standortgebunden bewilligten Umbau an das zulässige Erweiterungsmass angerechnet haben (E. 3.4.2). Offene Terrassenflächen sind nicht der um 30 % erweiterbaren Grundfläche zuzurechnen. Das zulässige Erweiterungsmass wurde bereits mit dem Umbau zum Seminarhotel überschritten (E. 3.4.3). Es lag im Ermessen der Vorinstanz, dem Mitbeteiligten 3 im vorinstanzlichen Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zuzusprechen (E. 4.2). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.15.0 VB.2010.00039
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.15.0 VB.2010.00039
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.15.0 VB.2010.00039

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00039
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00039
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.04.2010
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 07.03.2011 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG bzw. Art. 37a RPG.
Gesetzliche Grundlagen (E. 2).
Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Standortgebundenheit bzw. zur "abgeleiteten" Standortgebundenheit (E. 3.3.2). Die Beschwerdeführerin kann daraus, dass für ihre bisherigen Bauvorhaben jeweils eine Ausnahmebewilligung erteilt worden ist, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Bewilligungen aus den Jahren 2000 und 2001 erweisen sich nämlich als sehr grosszügig. Die Beschwerdeführerin hätte bereits im Zeitpunkt der Planung des Umbaus des Hotel-Restaurants in ein Seminarhotel klären müssen, ob der Restaurationsbetrieb wirtschaftlich geführt werden könne. Mit dem Vorbringen, dass sie aus wirtschaftlichen Gründen auf den Ausbau der Terrasse angewiesen sei, ist sie demnach nicht zu hören (E. 3.3.3). Es kann offen bleiben, ob als standortgebunden bewilligte Bauten unter das zulässige Erweiterungsmass von Art. 43 Abs. 2 RPV fallen. In der Verfügung vom 1. Oktober 2001 brachte die Beschwerdegegnerin zum Ausdruck, dass mit diesem Bauvorhaben die Erweiterungsmöglichkeiten ausgeschöpft seien. Es ist nicht rechtsverletzend, wenn die Vorinstanzen den als standortgebunden bewilligten Umbau an das zulässige Erweiterungsmass angerechnet haben (E. 3.4.2). Offene Terrassenflächen sind nicht der um 30 % erweiterbaren Grundfläche zuzurechnen. Das zulässige Erweiterungsmass wurde bereits mit dem Umbau zum Seminarhotel überschritten (E. 3.4.3).
Es lag im Ermessen der Vorinstanz, dem Mitbeteiligten 3 im vorinstanzlichen Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zuzusprechen (E. 4.2).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
ERMESSEN
ERWEITERUNGSBAUTE
HOTEL
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
RESTAURANT
STANDORTGEBUNDENHEIT
STANDORTGEBUNDENHEIT, ABGELEITETE
TERRASSE
UETLIBERG
UTO-KULM
VERTRAUENSSCHUTZ
WIRTSCHAFTLICHKEIT
Rechtsnormen:
Art. 24 RPG
Art. 37a RPG
Art. 43 RPV
Art. 43 Abs. II RPV
§ 17 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2010.00039
Entscheid
der 3. Kammer
vom
15. April 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär
Markus Heer.
In Sachen
A AG,
vertreten
durch RA B
,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1.
Bau- und
Planungskommission Stallikon,
2.
Firma C,
3.
Verein D,
vertreten
durch RA E
,
4.
Verband F,
Mitbeteiligte,
betreffend Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 RPG,
hat sich ergeben:
I.
Die Baudirektion verweigerte am 13. März 2009 die
nachträgliche baurechtliche Bewilligung für die Einfassung und Überdachung der
Süd- und Rondoterrasse des Hotel-Restaurants A, für den Fluchtwegsteg am der
Südterrasse sowie für das Anbringen von Aussenbeleuchtungen um das
Hotel-Restaurant und am Aussichtsturm. Daneben wurde auch die nachträgliche
forstrechtliche Bewilligung für die Unterschreitung des Waldabstands verweigert
und angeordnet, dass die bereits erstellte Rondoterrasse, die Südterrasse und
der Fluchtweg wieder abzubrechen seien. Die Baubehörde Stallikon wurde
eingeladen, bis spätestens drei Monate nach Rechtskraft der Verfügung die
erforderlichen Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
gemäss § 341 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG) unter Ansetzung einer angemessenen Frist anzuordnen. Die Bau- und
Planungskommission Stallikon eröffnete die Verfügung der Baudirektion am 25. März
2009, traf jedoch keine eigenen Anordnungen.
II.
Die A AG rekurrierte am 16. Mai 2009 bei der
Baurekurskommission II gegen die Verfügungen der Bau- und Planungskommission
Stallikon und der Baudirektion. Sie beantragte die Aufhebung der Verfügungen.
Ihr sei für die bereits erstellten baulichen Änderungen der Süd- und
Rondoterrasse und des Fluchtwegstegs sowie für die bestehende Aussenbeleuchtung
eine nachträgliche Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des Bundesgesetzes
vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz [RPG]),
eventualiter gemäss Art. 37a RPG zu erteilen. Ebenso sei für die bereits
erstellten Bauten nachträglich eine forstrechtliche Bewilligung zu erteilen.
Der Wiederherstellungsbefehl sei aufzuheben; eventualiter sei die Bau- und
Planungskommission Stallikon einzuladen, über die für die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands erforderlichen Massnahmen zu befinden. Die
Baurekurskommission II führte am 24. September 2009 einen Augenschein durch.
Am 8. Dezember 2009 hiess sie den Rekurs teilweise gut. Sie hob die
baurechtliche Verweigerung der Aussenbeleuchtung und den Abbruchbefehl auf und
wies die Baudirektion an, über die nachträgliche Bewilligung der
Aussenbeleuchtung im Sinne der Erwägungen erneut zu befinden. Im Übrigen wies
sie die Rekurse ab. Die Verfahrenskosten auferlegte sie zu zwei Dritteln der A
AG und zu einem Drittel der Baudirektion. Die A AG wurde zudem verpflichtet,
dem Verein D eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
III.
Dagegen erhob die A AG am 25. Januar 2010 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, dass für die bereits erstellten Bauten
(teilweise Ersatz der Sonnenstoren und der Verglasung im oberen Teil der
Südterrasse auf die vorhandenen Träger; Ersatz der Sonnenstoren im unteren
Bereich der Südterrasse; Ersatz der bestehenden demontierbaren Glaswände der
Südterrasse; Erstellen demontierbarer Glaswandelemente und Kunststoffdachbahnen
als saisonaler Witterungsschutz im Bereich der Rondoterrasse; Anbau eines
Metallstegs als Fluchtweg entlang der Südterrasse) eine nachträgliche Ausnahmebewilligung
im Sinn von Art. 24 RPG und eine forstrechtliche Bewilligung zur Unterschreitung
des gesetzlichen Waldabstandes zu erteilen seien; eventualiter sei eine Bewilligung
im Sinn von Art. 37a RPG zu erteilen (Ziff. 1). Die Kosten des Rekursverfahrens
seien den Parteien bzw. den Mitbeteiligten entsprechend ihrem Unterliegen
aufzuerlegen (Ziff. 2). Ihr sei entsprechend dem Ausgang des Verfahrens
eine Parteientschädigung für das Rekursverfahren zu gewähren; eventualiter sei
die im Rekursverfahren zugesprochene Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
zugunsten des Vereins D auf die Hälfte zu reduzieren (Ziff. 3). Es sei ein
verwaltungsgerichtlicher Augenschein durchzuführen (Ziff. 4); alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren
zulasten des Beschwerdegegners.
Die Baurekurskommission II und die Baudirektion
beantragten am 10. Februar 2010 bzw. am 1. März 2010 die Abweisung
der Beschwerde. Ebenso beantragte der Verein D am 5. März 2010 die
Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A
AG. Die Bau- und Planungskommission Stallikon, der Firma C und der Verband F
liessen sich innert Frist nicht vernehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
gegen einen Entscheid der Baurekurskommission II erhobenen Beschwerde
zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
1.2
Die Beschwerdeführerin begründet ihren Antrag auf Durchführung eines Augenscheins
damit, dass die Baurekurskommission II zwar einen Augenschein durchgeführt,
ihre Erkenntnisse aber nicht in einem formellen Protokoll festgehalten habe.
Dieser Einwand trifft nicht zu, denn das Protokoll des Augenscheins vom 24. September
2009 befindet sich samt den dazugehörenden Fotografien in den Akten (act. 9/1/1
und 9/2/1) und wäre der Beschwerdeführerin auf ihr Verlangen ausgehändigt
worden. Der Sachverhalt ergibt sich demnach rechtsgenügend aus den Akten,
weshalb kein weiterer Augenschein vorzunehmen ist.
2.
Gemäss Art. 22 Abs. 2 RPG bildet Voraussetzung
für eine Baubewilligung, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone
entsprechen (lit. a) und das Land erschlossen ist (lit. b).
Abweichend von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG können Bewilligungen erteilt
werden, Bauten und Anlagen zu errichten oder ihren Zweck zu ändern, wenn der
Zweck der Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert
und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 RPG). Gemäss Art. 24c
RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich
geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der
zuständigen Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder
wieder aufgebaut werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden
sind. In jedem Fall bleibt die Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung
vorbehalten (Abs. 2). Art. 42 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 (RPV) regelt die näheren Voraussetzungen dazu. Einen etwas weitergehenden
Bestandesschutz sieht Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV für
gewerblich genutzte Bauten und Anlagen vor, die vor dem 1. Januar 1980
erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne
zonenwidrig geworden sind. Zweckänderungen und Erweiterungen können dabei
gemäss Art. 43 Abs. 1 RPV bewilligt werden, wenn die Baute oder
Anlage rechtmässig erstellt oder geändert worden ist (lit. a), keine wesentlichen
neuen Auswirkungen auf Raum und Umwelt entstehen (lit. b), die neue
Nutzung nach keinem anderen Bundeserlass unzulässig ist (lit. c),
höchstens eine geringfügige Erweiterung der bestehenden Erschliessung notwendig
ist (lit. d), sämtliche Infrastrukturkosten, die im Zusammenhang mit der
Zweckänderung der Bauten und Anlagen anfallen, auf den Eigentümer überwälzt
werden (lit. e) sowie wenn keine wichtigen Anliegen der Raumplanung entgegenstehen
(lit. f). Die zonenwidrig genutzte Fläche darf um 30 % erweitert werden; Erweiterungen
innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens werden nur zur Hälfte angerechnet (Abs. 2).
Soll die zonenwidrig genutzte Fläche ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens
um mehr als 100 m
2
erweitert
werden, so darf dies nur dann bewilligt werden, wenn die Erweiterung für die
Fortführung des Betriebs erforderlich ist (Abs. 3).
3.
3.1
Strittig ist vorliegend, ob der Beschwerdeführerin zu Recht eine
nachträgliche baurechtliche Bewilligung für die Verglasung und Überdachung der
Süd- und der Rondoterrasse (Baugesuch-Nr. 06002, act. 9/2/18/2–5) und
die Erstellung eines Metallstegs als Fluchtweg (Baugesuch-Nr. 07008, act. 9/2/18/9
und 10) verweigert wurde. Da die in der Landwirtschaftszone liegenden Bauten
offensichtlich nicht zonenkonform sind, kommt gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a
RPG eine ordentliche Baubewilligung nicht in Betracht. Zu prüfen ist deshalb,
ob für die Bauten eine Ausnahmebewilligung zu erteilen ist.
3.2
3.2.1
Umstritten ist zunächst, ob eine
Ausnahmebewilligung gestützt auf Art. 24 RPG oder gestützt auf Art. 37a
RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV zu erteilen wäre. Während die
Beschwerdegegnerin, die Baurekurskommission und die Mitbeteiligte 3 Art. 37a
RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV als vorliegend anwendbar erachten, ist
die Beschwerdeführerin der Auffassung, dass die genannten Normen vorliegend
keine Anwendung finden würden. Sie begründet dies damit, dass die Bauten des
Bergrestaurants A zum Teil vorbestehende, standortgebundene Bauten seien und
zum Teil nach Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes im Sinn einer Ausnahme
nach Art. 24 RPG bewilligt worden seien. Namentlich die nach dem 1. Januar
1980 erstellten Bauten, insbesondere die Umbauten in den Jahren 2000 und
2002/2003, seien nicht im Sinn von Art. 37a RPG wegen einer nachträglichen
Zonenänderung zonenwidrig geworden. Die Bauten seien nie zonenkonform gewesen,
sondern als zonenfremde, aber standortgebundene Bauten bewilligt und erstellt
worden.
3.2.2
Entscheidend für die Frage, ob vorliegend
Art. 24 RPG oder Art. 37a in Verbindung mit Art. 43 RPV im
Vordergrund steht, ist, ob daran anzuknüpfen ist, dass das heute bestehende
Hotel-Restaurant im wesentlichen Teil schon lange vor dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes
erstellt worden ist, oder ob in erster Linie auf den in den Jahren 2002 und
2003 erstellten Umbau abzustellen ist. Zur Beantwortung dieser Frage kommt den
Verfügungen der Baudirektion vom 25. Mai 2000 und 1. Oktober 2001
wesentliche Bedeutung zu. Mit den beiden Verfügungen wurde der Umbau des
Hotel-Restaurants A zu einem Seminarhotel als standortgebunden im Sinn von Art. 24
RPG qualifiziert und entsprechend für die geplanten Bauvorhaben eine Ausnahmebewilligung
erteilt (act. 6/5 und 6/6). Allerdings wurde in der Verfügung vom 1. Oktober
2001 darauf hingewiesen, dass "mit diesem Bauvorhaben die
Erweiterungsmöglichkeiten für den Betrieb auf dem A ausgeschöpft" seien.
Insofern steht jedoch nicht fest, ob durch die Bewilligung das ganze Seminarhotel
dergestalt als standortgebunden qualifiziert worden ist, dass es ähnlich wie
ein Neubau zu behandeln wäre, was eine Anknüpfung an den nach Inkrafttreten des
Raumplanungsgesetzes zonenwidrig gewordenen bestehenden Teil des
Hotel-Restaurants verbieten würde. Allenfalls könnte die Frage anhand der nicht
in den Akten befindlichen Pläne des Umbaus des Seminarhotels beantwortet
werden, indessen kann sie, wie nachfolgend zu zeigen ist, offengelassen werden.
3.3
3.3.1
Die Beschwerdeführerin geht davon aus,
dass ihr für die Verglasung und Überdachung der Süd- und der Rondoterrasse und
die Erstellung eines Metallstegs als Fluchtweg eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24
RPG zu erteilen sei. Sämtliche baulichen Vorhaben auf dem A seien bislang als
standortgebunden nach Art. 24 RPG bewilligt worden. Das Gebot der
Rechtssicherheit verlange, dass eine konstante Bewilligungspraxis nur aus
wichtigen Gründen geändert werde. Die Verfügung vom 1. bzw. 5. Dezember
2000 (act. 9/1/5/5) habe einerseits wie im vorliegenden Fall die
Überdachung der Südterrasse betroffen, anderseits stelle sich die Frage der
Standortgebundenheit des beantragten Bauvorhabens gleich wie beim am 1. bzw. 5. Dezember
2000 bewilligten Bauvorhaben. Wenn die Sonnenstore auf der Südterrasse damals
als standortgebunden bewilligt worden sei, müsse die Standortgebundenheit auch
bejaht werden, wenn nunmehr ein Teil der Sonnenstore durch eine Verglasung
ersetzt werden soll. Dasselbe gelte für die Rondoterrasse. Der einzige Unterschied
zur Südterrasse bestehe darin, dass für die Sonnenstoren auf der Rondoterrasse
bislang noch keine Baubewilligung eingeholt worden sei. Schliesslich müsse auch
eine abgeleitete Standortgebundenheit bejaht werden, da eine ganzjährige
Nutzung der Terrassen für eine profitable Bewirtschaftung des Hotel Restaurants
A unabdingbar sei.
Die Baurekurskommission II und die Mitbeteiligte 3 sind
hingegen der Ansicht, dass die umstrittenen Terrassenbauten nicht
standortgebunden seien und aus den bisher der Beschwerdeführerin erteilten
Ausnahmebewilligungen nichts zu deren Gunsten abgeleitet werden könne. Die
neuen Verglasungen der Terrassen würden nicht nur dem Schutz vor Sonne und Wind
dienen, sondern die ursprünglichen Terrassenflächen, insbesondere auch im
Zusammenhang mit dem Boden, der inneren Ausstattung und der Beheizung, in einen
höheren Standard erheben, indem sie eine ganzjährige und komfortable Benützung erlaubten.
Auch eine abgeleitete Standortgebundenheit komme nicht infrage, da ein
besonderes betriebswirtschaftliches Bedürfnis für die Bauten durch die
Beschwerdeführerin nicht dargetan worden sei und sich auch nicht aus den Akten
ergebe. Im Übrigen sei fraglich, ob allein auf die Wirtschaftlichkeit der
Restauration abzustellen und nicht vielmehr das wirtschaftliche Potenzial des
gesamten Betriebs auf dem A samt Hotel massgeblich wäre.
3.3.2
Die Standortgebundenheit ist nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu bejahen, wenn die Baute aus technischen
oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf
einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist (positive
Standortgebundenheit) oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer
Bauzone ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit). Dabei beurteilen
sich die Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die
subjektiven Vorstellungen des Einzelnen noch auf die persönliche
Zweckmässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. Generell ist bei der Beurteilung
der Voraussetzungen ein strenger Massstab anzulegen (BGE 123 II 256 E. 5a,
124 II 252 E. 4a, 129 II 63 E. 3.1). Das Bundesgericht hat in
BGE 124 II 252 erstmals den Begriff der "abgeleiteten
Standortgebundenheit" eingeführt. Eine solche könne vorliegen, wenn eine
Zusatzanlage für sich genommen nicht standortgebunden sei, jedoch aufgrund
eines besonderen, von einem seinerseits standortgebundenen und rechtmässig
bewilligten Hauptbetrieb hergeleiteten betriebswirtschaftlichen oder technischen
Bedürfnisses am vorgesehenen Standort in der geplanten Art und Dimension zu
erstellen sei. Zur Begründung der abgeleiteten Standortgebundenheit verwies das
Bundesgericht darauf, dass unter gewissen Bedingungen sogenannte innere Aufstockungen
von Landwirtschaftsbetrieben als zwar nicht zonenkonform, indessen als standortgebunden
im Sinn von Art. 24 Abs. 1 RPG zu bezeichnen seien (frühere Rechtsprechung
des Bundesgerichts, vgl. etwa BGE 117 Ib 270 E. 4; zur heute geltenden
Rechtslage vgl. Art. 16a Abs. 2 RPG). Sodann bestehe eine
offenkundige Parallele zur Bewilligung von Wohnraum in der Landwirtschaftszone,
welcher dort als zonenkonform im Sinn von Art. 22 Abs. 2 lit. a
RPG anerkannt werde, soweit er im Hinblick auf die bodenabhängige Nutzung des
Landes als unentbehrlich erscheine (frühere Rechtsprechung des Bundesgerichts,
vgl. BGE 121 II 67 E. 3a; zur heute geltenden Rechtslage vgl. Art. 16
Abs. 1 RPG in Verbindung mit Art. 34 Abs. 3 RPV).
Mit der Einführung des Begriffs
der abgeleiteten Standortgebundenheit hat das Bundesgericht keine
Praxisänderungen vorgenommen. Wie es selber ausführt, hat es schon früher
Bauten, die einem zonenfremden, aber standortgebundenen Betrieb dienten und aus
technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen notwendig waren, ausserhalb
der Bauzonen grundsätzlich als standortgebunden anerkannt (BGE 117 Ib 266
E. 2a, 115 Ib 295 E. 3c). Insofern erweist sich der Begriff der
abgeleiteten Standortgebundenheit als unnötig (vgl. die Bemerkungen von Lukas
Bruhin zu BGE 124 II 252, in AJP 1998 S. 977 ff., 980), allerdings
hat er sich auch in der Lehre durchgesetzt (vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 24 N. 12; Rudolf Muggli, in Heinz
Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Zürich etc. 2009, Art. 24 N. 13).
3.3.3
Entgegen ihrer Ansicht kann die Beschwerdeführerin
daraus, dass für ihre bisherigen Bauvorhaben jeweils eine Ausnahmebewilligung
erteilt worden ist, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Wie das
Verwaltungsgericht bereits im Entscheid vom 12. Dezember 2005 ausgeführt
hat, ist es fraglich, ob ein Hotelbetrieb als standortgebunden zu bezeichnen
ist. Das Verwaltungsgericht erwog dabei, dass nach der Rechtsprechung Ausflugs-
und Bergrestaurants unter bestimmten Voraussetzungen als standortgebunden
gelten würden. In der Praxis werde für Beherbergungsbetriebe ausserhalb von
Bauzonen hingegen etwa verlangt, dass sie ein Etappenziel von mehrtägigen
Wanderungen oder einen notwendigen Ausgangspunkt für eintägige Wandertouren bildeten.
Angesichts der Nähe des Uetlibergs zur Stadt Zürich und zu den angrenzenden
Gemeinden und dank der bestehenden S-Bahn-Haltestelle Uetliberg in kurzer
Fussdistanz zum A scheine hier jedoch keine Notwendigkeit für die Schaffung von
Übernachtungsmöglichkeiten ausserhalb der Bauzone zu bestehen (VB.2005.00324,
E. 5.3, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Die der Beschwerdeführerin bisher
erteilten Ausnahmebewilligungen, insbesondere die den Umbau zum Seminarhotel
betreffenden vom 25. Mai 2000 und 1. Oktober 2001, erweisen sich
demnach als sehr grosszügig. Sie wurden denn auch von der Beschwerdegegnerin
kaum begründet. Auch wenn die rechtskräftigen Verfügungen nicht anzutasten sind,
ist es nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin ihre grosszügige
Praxis der herrschenden Lehre und Rechtsprechung anpasst. Die
Beschwerdeführerin durfte denn auch nicht darauf vertrauen, dass ihr weiterhin
ohne nähere Begründung für sämtliche Vorhaben eine Ausnahmebewilligung erteilt
werde. Soweit sie geltend macht, dass die Verglasung der Terrassen lediglich
einen Ersatz für die bewilligten Sonnenstoren darstellen würde, ist ihr nicht
zu folgen. Wie aus den in den Akten befindenden Fotografien ersichtlich ist (act. 9/1/6/6–8),
werden durch die Verglasung der Terrassen komfortable geschlossene Räume geschaffen,
welche ganzjährig nutzbar sind, was einer erheblichen Erweiterung der nutzbaren
Räumlichkeiten entspricht. Im Gegensatz zu den Sonnenstoren dient die
Verglasung der Terrassen offensichtlich nicht lediglich dem Schutz der Gäste
vor Sonne und Wind.
Zu prüfen ist weiter, ob sich die Beschwerdeführerin darauf
berufen kann, dass sie aus betriebswirtschaftlichen Gründen auf eine Verglasung
der Terrassen bzw. auf deren ganzjährige Nutzung angewiesen ist bzw. ob eine
abgeleitete Standortgebundenheit der Bauten zu bejahen ist. Grundsätzlich ist
bei der Bejahung der abgeleiteten Standortgebundenheit jedoch Zurückhaltung
geboten (Waldmann/Hänni, Art. 24 N. 12). Mit den Verfügungen vom 25. Mai
2000 und 1. Oktober 2001 erteilte die Beschwerdegegnerin aufgrund der
erwähnten grosszügigen Rechtsauslegung der Beschwerdeführerin Ausnahmebewilligungen
zum Umbau des Hotel-Restaurants in ein Seminarhotel. Zu jenem Zeitpunkt oblag
es der Beschwerdeführerin, sorgfältig zu prüfen, ob der Betrieb des Restaurants
nach dem Umbau in ein Seminarhotel wirtschaftlich geführt werden könne. Es
erscheint problematisch, dass die Beschwerdeführerin nur vier Jahre nach dem
Umbau am 20. März 2007 um Ausnahmebewilligungen für weitere Bauten ersucht
mit der Begründung, dass ansonsten der Restaurationsbetrieb nicht
wirtschaftlich geführt werden könne. Ihr Vorgehen hat nämlich zur Folge, dass
es der Beschwerdegegnerin so verunmöglicht wurde, über die Verglasung der Terrassen
zusammen mit dem Umbau des Hotel-Restaurants zu entscheiden. Ist aber davon
auszugehen, dass die Beschwerdeführerin bereits im Zeitpunkt der Planung des Umbaus
des Hotel-Restaurants in ein Seminarhotel hätte klären müssen, ob der
Restaurationsbetrieb wirtschaftlich geführt werden könne, ist sie vorliegend
mit der Behauptung, dass sie aus wirtschaftlichen Gründen auf den Ausbau der
Terrasse angewiesen sei, nicht zu hören. Demnach kann für die Verglasung der
Terrassen von vornherein keine abgeleitete Standortgebundenheit bejaht werden.
Damit ist auf das durch die Beschwerdeführerin ins Recht gelegte Gutachten über
die betriebswirtschaftliche Notwendigkeit der Süd- und Rondoterrasse (act. 6/8)
nicht weiter einzugehen. Ebenso erweist es sich nicht als rechtsverletzend,
wenn die Baurekurskommission II nicht ausführlich auf die Frage eingegangen
ist, ob der Restaurationsbetrieb auf dem A profitabel geführt werden kann.
3.3.4
Zusammenfassend ergibt sich, dass die
Vorinstanzen der Beschwerdeführerin zu Recht eine auf Art. 24 RPG
gestützte Ausnahmebewilligung für die Verglasung der Terrassen verweigert
hatten.
3.4
Zu prüfen bleibt, ob für die Bauten eine Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 37a
in Verbindung mit Art. 43 RPG zu erteilen ist, wie dies die
Beschwerdeführerin in ihrem Eventualantrag verlangt.
3.4.1
Wie dargelegt wurde, fällt eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 37a RPG nur in Betracht, wenn man an die
ursprüngliche Erstellung des Hotel-Restaurants, welche vor Inkrafttreten des
Raumplanungsgesetzes erfolgte, anknüpft. Strittig ist dabei, ob durch die
bisher erfolgten Um- und Erweiterungsbauten das in Art. 43 Abs. 2 RPV
vorgesehene Höchstmass der Erweiterung von 30 % bereits erreicht wurde oder
nicht.
Die
Beschwerdegegnerin führte aus, dass das Gebäude Vers.-Nr. 632 im Jahr 1985
eine Gesamtfläche von 3'268 m
2
aufgewiesen habe. Vor dem Umbau zum
Seminarhotel sei das Restaurant im Jahr 1986 um 127 m
2
und im Jahr
2000 um 285 m
2
erweitert worden, was einer Erweiterung um 8.7 %
entspreche. Der Umbau zum Seminarhotel im Jahr 2002 habe eine zusätzliche Fläche
von 834 m
2
oder 25.5 % benötigt. Die gesamthaft bewilligte Fläche
des Seminarhotels betrage somit 1'119 m
2
, was einer Erweiterung von
34.2 % entspreche, weshalb das gesetzliche vorgesehene Höchstmass bereits überschritten
worden sei und eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 37a RPG in Verbindung
mit Art. 43 RPV nicht in Betracht falle. Die Baurekurskommission II
schloss sich dieser Auffassung im Wesentlichen an.
3.4.2
Die Beschwerdeführerin bezweifelt
hingegen, dass als standortgebunden bewilligte Bauten das zulässige Erweiterungsmass
von Art. 43 Abs. 2 RPV belasten würden.
Art. 43 Abs. 2 RPV wie auch der identische Art. 42
Abs. 3 lit. a RPV legen fest, dass die zonenwidrig genutzte Fläche
unter bestimmten Umständen um 30 % erweitert werden darf. Unbestritten ist,
dass dabei eine Etappierung der Bauten zugelassen wird. Aus dem Verordnungstext
geht jedoch nicht hervor, ob als standortgebunden bewilligte Bauten das Erweiterungsmass
belasten. Lehre und Rechtsprechung gehen zwar davon aus, dass sämtliche
Änderungen, die das gleiche Objekt betreffen, als Einheit zu beurteilen und an
das anzurechnen seien, was maximal zulässig ist (vgl. Bundesamt für
Raumentwicklung, neues Raumplanungsrecht, Bewilligungen nach Art. 24c RPG,
Bern 2001, Ziff. 5.2.1 zur vergleichbaren Norm von Art. 24c RPG in
Verbindung mit Art. 42 Abs. 3 lit. a RPV). Alle nach dem
Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes erfolgten Erweiterungen seien demnach
zusammenzurechnen (BGE 127 II 215 E. 4d; Waldmann/Hänni, Art. 37a
N. 6). Zur Frage, ob auch als standortgebunden bewilligte Bauten das
Erweiterungsmass von Art. 43 Abs. 2 RPV belasten, äussern sich aber
weder Lehre noch Rechtsprechung explizit. Indessen kann die Frage offengelassen
werden.
In der Verfügung vom 1. Oktober
2001 brachte die Beschwerdegegnerin zum Ausdruck, dass mit diesem Bauvorhaben
die Erweiterungsmöglichkeiten für den Betrieb auf dem A ausgeschöpft seien.
Würde man der Auffassung der Beschwerdeführerin folgen, dass standortgebundene
Bauten das zulässige Erweiterungsmass nicht tangieren, wiese die Verfügung
einen Widerspruch auf. Aus einem solchen Widerspruch könnte die Beschwerdeführerin
jedoch nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Beschwerdegegnerin bewilligte die
Bauvorhaben am 1. Oktober 2001 offensichtlich in der Annahme, dass danach
keine auf Art. 37a RPG gestützten Erweiterungsmöglichkeiten mehr bestehen
würden. Zu fragen ist deshalb, ob die Bewilligung auch erteilt worden wäre,
wenn die Beschwerdegegnerin davon ausgegangen wäre, dass künftig eine
zusätzliche Erweiterung des Betriebs um 30 % möglich wäre. Da die Verfügung
kaum begründet worden ist, lässt sich daraus nichts für die Beantwortung dieser
Frage Relevantes ableiten. Hingegen ist abermals darauf hinzuweisen, dass das
Erteilen der Ausnahmebewilligung auf einer sehr grosszügigen Auslegung von Art. 24
RPG beruhte. Ob der Umbau des Hotel-Restaurants in ein Seminarhotel in dieser
Form heute noch bewilligt würde, ist fraglich (vgl. E. 3.3.3). Jedenfalls
wäre aber keine Ausnahmebewilligung zu erteilen gewesen, wenn nicht künftige,
auf Art. 37a RPG gestützte Erweiterungen damit ausgeschlossen worden
wären. Damit ergibt sich, dass es nicht rechtsverletzend ist, wenn die
Vorinstanzen den als standortgebunden bewilligten Umbau an das zulässige
Erweiterungsmass von Art. 43 Abs. 2 RPV angerechnet haben.
3.4.3
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, dass
die Terrassenflächen der 1980 bestehenden Grundfläche zugerechnet werden
müssten, da die Terrassen des Bergrestaurants bereits vor Inkrafttreten des
Raumplanungsgesetzes intensiv als Restaurationsflächen genutzt und seither
nicht erweitert worden seien. Wäre hingegen bei der Berechnung der zulässigen
Erweiterung auf die Intensität der Nutzung abzustellen, wäre es in Anbetracht
der vorbestehenden Nutzung jedenfalls nicht zulässig, die gesamten
Terrassenflächen von 507 m
2
als zusätzliche Erweiterung zu qualifizieren.
Dieser Auffassung ist nicht beizutreten. Unter den in Art. 43
Abs. 2 RPV gleich wie in Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV verwendeten
Begriff der zonenwidrig genutzten Fläche fallen die anrechenbare
Bruttogeschossfläche und die Bruttonebenflächen wie Keller- und von der Wohnung
her erschlossene Estrichräume, Garagen, Heizungs- und Brennstoffräume oder
Ställe (Muggli, Art. 24c Rz. 24; Amt für Raumentwicklung, Ziff. 3.3.2).
Offene Terrassenflächen sind unabhängig davon, ob sie bereits als
Restaurationsflächen verwendet worden sind oder nicht, der um 30 %
erweiterbaren Grundfläche nicht zuzurechnen.
Dass die Verglasung der Terrassen eine Erweiterung der
zonenwidrig genutzten Fläche zur Folge hat, ist offensichtlich, werden dadurch
doch komfortable geschlossene Räume geschaffen, die ganzjährig benutzbar sind
(vgl. E. 3.3.3). Der Einwand der Beschwerdeführerin, dass zumindest nicht
die gesamten Terrassenflächen von 507 m
2
als Erweiterungen zu qualifizieren seien, ist unbeachtlich. Ist es nämlich
nicht zu beanstanden, dass auch die als standortgebunden bewilligten Umbauten
an das zulässige Erweiterungsmass von 30 % angerechnet werden, wurde dieses
bereits mit dem Umbau zum Seminarhotel überschritten (E. 3.4.1 und E. 3.4.2),
weshalb eine zusätzliche Erweiterung gestützt auf Art. 37a RPG in
Verbindung mit Art. 43 RPV unabhängig von ihrem Ausmass nicht infrage
kommt.
3.5
Damit ergibt sich, dass für die umstrittenen Terrassenbauten zu Recht keine
Ausnahmebewilligung erteilt wurde. Der Fluchtwegsteg wurde nur durch die
umstrittenen Terrassenumbauten zu geschlossenen Räumen notwendig. Er steht mit
diesen in einem engen Zusammenhang und hat ohne diese Bauten keinen Zweck.
Deshalb wurde für den Steg ebenfalls zu Recht keine Ausnahmebewilligung
erteilt.
3.6
Kann für die Bauten keine baurechtliche Ausnahmebewilligung erteilt werden,
ist nicht weiter zu prüfen, ob eine forstrechtliche Bewilligung zur
Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstandes zu erteilen ist.
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin rügt, dass im vorinstanzlichen Verfahren einzig der Verein
G vollständig unterlegen sei, da diesem die Legitimation abgesprochen worden
sei. Die Kostenverteilung der Baurekurskommission II müsse demnach entsprechend
zugunsten der Beschwerdeführerin korrigiert werden.
Die Beschwerdeführerin verkennt dabei, dass der von ihr
angeführte Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 12. Dezember 2005
(VB.2005.00324) von vornherein nicht einschlägig ist, da der Verein G im
Rekursverfahren nicht Partei war, sondern lediglich einstweilen beigeladen
wurde. Die Baurekurskommission II hob die Beiladung jedoch wieder auf (E. 2.2
des Rekursentscheids) und entfernte den Verein G aus dem Rubrum. Damit war der Verein
G nicht mehr verfahrensbeteiligt, weshalb ihm gemäss § 13 Abs. 2 VRG
– anders etwa als einem Beschwerdeführer, auf dessen Beschwerde nicht
eingetreten wird – keine Verfahrenskosten auferlegt werden konnten.
4.2
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, dass dem Mitbeteiligten 3 keine
volle Parteientschädigung hätte zugesprochen werden dürfen, da er von demselben
Rechtsvertreter wie der Verein G vertreten worden sei. Die Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- sei deshalb auf Fr. 1'000.- zu reduzieren.
Der Mitbeteiligte 3 macht dazu geltend, dass der
Argumentation der Beschwerdeführerin lediglich dann gefolgt werden könnte, wenn
es um die Zusprechung einer Parteientschädigung an beide, von demselben
Rechtsanwalt vertretenen Parteien gehe. Dies sei jedoch vorliegend nicht der
Fall, da dem Verein G naheliegenderweise keine Parteientschädigung zugesprochen
worden sei.
Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann im Rekursverfahren
und im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende Partei oder
Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners
verpflichtet werden. Die Entschädigung ist nach pflichtgemässem Ermessen
festzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17
N. 37). Das Verwaltungsgericht ist zu deren Überprüfung ausserhalb von
eigentlichen Ermessensfehlern nicht befugt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 9).
Der Rechtsvertreter des Mitbeteiligten 3 vertrat im
Rekursverfahren zusätzlich den Verein G und äusserte sich in denselben
Rechtsschriften für beide. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht,
ist, wenn ein Rechtsvertreter im selben Verfahren mehrere Parteien vertritt,
der verringerte Aufwand bei der Bemessung der Parteientschädigung in Betracht
zu ziehen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 39). Dies gilt unabhängig
davon, ob sämtlichen durch den Rechtsvertreter vertretenen Parteien eine
Parteientschädigung zugesprochen wird. Selbst wenn man aber vorliegend
berücksichtigte, dass der Rechtsvertreter des Mitbeteiligten 3 zusätzlich den Verein
G im Rekursverfahren vertrat, liegt die Zusprechung einer Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- an den Mitbeteiligten innerhalb des der Vorinstanz zustehenden
Ermessensspielraums.
5.
Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.
Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13
Abs. 2 VRG). Ihr steht von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie zu verpflichten, dem Mitbeteiligten 3 eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Mitbeteiligten 3 innert 30 Tagen nach
Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu
bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…