zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00220 · 2003-12-18 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Strassenprojekt im Zusammenhang mit der Glattalbahn (Birchstrasse [Rümlang/Opfikon/Kloten], Aubruggstrasse [Zürich/Opfikon]) Rechtsmittelordnung bei kantonalen Strassenprojekten (E. 1b). Rechtsgrundlagen für die Umweltverträglichkeitsprüfung. Die streitigen Projektbestandteile wurden nach Massgabe dieser Grundlagen beurteilt. Der Verkehrsclub der Schweiz ist eine beschwerdeberechtigte Umweltorganisation (E. 1b). Grundsätze für den Projektierungsablauf und die Anforderungen an die Projektierung (E. 3a). Beschwerdegründe. Handelt es sich - wie vorliegend - um ein komplexes Gesamtprojekt, so beschränkt sich die Aufgabe des Verwaltungsgerichts darauf zu untersuchen, ob das angefochtene Projekt formelle oder materielle Planungsgrundsätze verletzt. Konkretes Prüfprogramm (E. 3b). B i r c h s t r a s s e: Der Sachverhalt ist von der Vorinstanz gründlich abgeklärt worden (E. 4b/bb). Das Projekt entspricht der übergeordneten Planung (E. 4b/cc). Bei der Projektierung ist das Vorhaben nach den gesetzlich vorgesehenen Grundsätzen (§ 14 des Strassengesetzes) auszurichten und zu optimieren. Dabei kann nicht allen Grundsätzen gleichermassen Rechnung getragen werden. Konkret bewirkt die neue Birchstrasse keine Leistungssteigerung, sondern nur eine Erleichterung des Verkehrsflusses. Die genaue zukünftige Verkehrsentwicklung beruht auf Hypothesen und kann nicht genau vorausgesagt werden (E. 4b/dd). A u b r u g g s t r a s s e: Ein möglicher, späterer Strassenausbau ist nicht Anfechtungsobjekt (E. 5b/aa). Die Planungspflicht verlangt nicht die vorgängige Ausarbeitung eines Gesamtverkehrskonzepts (E. 5b/bb). Konkret dient die Verlängerung der Aubruggstrasse nur der Erschliessung angrenzender Gebiete und nicht dem Durchgangsverkehr. Die Vorgaben der Umweltschutzgesetzgebung sind erfüllt (E. 5b/cc). Das Strassenprojekt ist im Rahmen der dem Verwaltungsgericht obliegenden Rechtskontrolle nicht zu beanstanden (E. 6). Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.18.1 VB.2003.00220
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.18.1 VB.2003.00220
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.18.1 VB.2003.00220

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00220
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00220
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.12.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Strassenprojekt im Zusammenhang mit der Glattalbahn (Birchstrasse [Rümlang/Opfikon/Kloten], Aubruggstrasse [Zürich/Opfikon])
Rechtsmittelordnung bei kantonalen Strassenprojekten (E. 1b). Rechtsgrundlagen für die Umweltverträglichkeitsprüfung. Die streitigen Projektbestandteile wurden nach Massgabe dieser Grundlagen beurteilt. Der Verkehrsclub der Schweiz ist eine beschwerdeberechtigte Umweltorganisation (E. 1b).
Grundsätze für den Projektierungsablauf und die Anforderungen an die Projektierung (E. 3a). Beschwerdegründe. Handelt es sich - wie vorliegend - um ein komplexes Gesamtprojekt, so beschränkt sich die Aufgabe des Verwaltungsgerichts darauf zu untersuchen, ob das angefochtene Projekt formelle oder materielle Planungsgrundsätze verletzt. Konkretes Prüfprogramm (E. 3b).
B i r c h s t r a s s e: Der Sachverhalt ist von der Vorinstanz gründlich abgeklärt worden (E. 4b/bb). Das Projekt entspricht der übergeordneten Planung (E. 4b/cc). Bei der Projektierung ist das Vorhaben nach den gesetzlich vorgesehenen Grundsätzen (§ 14 des Strassengesetzes) auszurichten und zu optimieren. Dabei kann nicht allen Grundsätzen gleichermassen Rechnung getragen werden. Konkret bewirkt die neue Birchstrasse keine Leistungssteigerung, sondern nur eine Erleichterung des Verkehrsflusses. Die genaue zukünftige Verkehrsentwicklung beruht auf Hypothesen und kann nicht genau vorausgesagt werden (E. 4b/dd).
A u b r u g g s t r a s s e: Ein möglicher, späterer Strassenausbau ist nicht Anfechtungsobjekt (E. 5b/aa). Die Planungspflicht verlangt nicht die vorgängige Ausarbeitung eines Gesamtverkehrskonzepts (E. 5b/bb). Konkret dient die Verlängerung der Aubruggstrasse nur der Erschliessung angrenzender Gebiete und nicht dem Durchgangsverkehr. Die Vorgaben der Umweltschutzgesetzgebung sind erfüllt (E. 5b/cc).
Das Strassenprojekt ist im Rahmen der dem Verwaltungsgericht obliegenden Rechtskontrolle nicht zu beanstanden (E. 6).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
GLATTTALBAHN
PLANUNGSGRUNDSATZ
PROJEKTIERUNGSVERFAHREN
STRASSENPROJEKT
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
VCS
VERBANDSBESCHWERDE
Rechtsnormen:
§ 14 StrassG
§ 15 Abs. I StrassG
§ 17 StrassG
Art. 9 Abs. I USG
Art. 55 Abs. I USG
§ 50 VRG
Publikationen:
RB 2003 Nr. 20 S. 64
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. A. Mit Beschluss Nr. 1319/2000
vom 23. August 2000 stellte der Regierungsrat den Verkehrsbetrieben Glattal
gestützt auf § 37 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG)
unter Auflagen und Bedingungen die Bewilligung in Aussicht, die öffentlichen
Strassen durch die Stadtbahn Glattal zu beanspruchen
(Infrastruktur-Konzession). Erwägung lit. D, auf die Dispositiv Ziffer I
verwies, hielt fest:
"Für
das im kantonalen und in den regionalen Richtplänen festgelegte Strassennetz
steht eine reibungslose Verkehrsabwicklung und die Verkehrssicherheit für die
verschiedenen Strassenbenützer im Vordergrund. Allfällige Konflikte der
Stadtbahn Glattal mit dem Individualverkehr sind abzuwägen mit den
Entlastungswirkungen, die ein solches Verkehrssystem auch für den
Individualverkehr erfüllt. Es ist jedoch nicht zu übersehen, dass die hohe
Dynamik der Siedlungsentwicklung auch mit einer Zunahme des Individualverkehrs
verbunden sein wird. Gemäss den Leitlinien im regionalen Richtplan Glattal ist
das Verkehrsnetz auf das mutmassliche Wachstum hin zu dimensionieren. Die
örtlichen Überlastungen des Strassennetzes in Spitzenstunden führen zu
Behinderungen von Buslinien sowie zu Belastungen von Wohngebieten durch
ausweichenden Verkehr. Die Erhaltung der Leistungsfähigkeit bzw. Anpassungen
des Strassennetzes sind daher dort erforderlich, wo sie für die einwandfreie
Abwicklung des öffentlichen Verkehrs notwendig sind, die Bevölkerung vor
Immissionen und Verkehrsgefahren zu schützen ist oder unausgewogene Verkehrsbelastungen
ausgemerzt werden sollen.
Die
Leistungsfähigkeit des Strassennetzes soll durch den Bau und den Betrieb der
Stadtbahn Glattal nicht geschmälert werden. Beeinträchtigungen der
Strassenkapazität ist im Rahmen der kommenden Projektierungsarbeiten mit
geeigneten, verhältnismässigen Massnahmen vorzubeugen. Massnahmen für die
Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Strassennetzes, die unabhängig vom
Stadtbahnprojekt erforderlich sind, sind nicht Sache der Gesuchstellerin,
sondern der Strasseneigentümer selber. Das Zusammenwirken der Gesuchstellerin
mit den verschiedenen zuständigen Stellen auf kantonaler und kommunaler Ebene
ist im Rahmen der Projektorganisation sicherzustellen."
Am 10. Juli
2002 erteilte der Regierungsrat diese Bewilligung (RRB Nr. 1094/2002).
Laut Plangenehmigungsgesuch vom 28.
Februar 2002 umfasst die erste Hauptetappe eine 12.7 km lange, zweigleisige
Neubaustrecke zwischen Zürich-Oerlikon, Flughafen und Bahnhof Stettbach (Linie
A: Flughafen - Ambassador - Bahnhof Oerlikon; Linie B: Stettbach - Giessen -
Bahnhof Wallisellen - Auzelg - Ambassador - Messe/Hallenstadion; Linie C:
Stettbach - Bahnhof Wallisellen - Ambassador - Flughafen). Dabei sollen 20 Haltestellen
mit einem durchschnittlichen Abstand von 600 m entstehen. Die Glattalbahn
soll mit sechs S-Bahn-Stationen und dem Fernverkehr verknüpft werden. Der Bau
der Glattal­bahn soll in drei Etappen erfolgen; die Inbetriebnahme ist auf Ende
2005 bzw. Ende 2007 und Ende 2009 vorgesehen. Die Zielsetzungen und Vorgaben
einer Optimierung des Gesamtverkehrs im Mittleren Glattal hätten die
Projektierung der Stadtbahn wesentlich mitgeprägt. Verschiedene flankierende
Massnahmen trügen dazu bei, die Leistungsfähigkeit des Gesamtverkehrssystems zu
verbessern. Hervorzuheben sei die neue Birchstrasse S-11 in Opfikon und
Rümlang, die künftig den Durchgangsverkehr übernehme. Der Flughof­strasse
verbleibe die Funktion einer Erschliessungsstrasse, wobei ausreichend Raum für
das Stadtbahntrassee entstehe. Die (von der Hagenholz- bis zur
Thurgauerstrasse) um rund 800 m verlängerte Aubruggstrasse S-12 entlang
der Grenze zwischen Zürich und Opfikon bilde eine Voraussetzung für die
Entwicklung der Quartiere Leutschenbach und Glattpark (Ober­hauserriet). Der
Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) 2. Stufe vertiefe und ergänze den im Rahmen
des Infrastruktur-Konzessionsgesuchs erarbeiteten UVB 1. Stufe. Bezüglich der
Betriebsphase komme der Bericht zum Ergebnis, dass mit den im Projekt vor­gesehenen
Massnahmen alle Vorschriften der umweltrelevanten Gesetzgebung eingehalten
seien.
B. Mit Beschluss Nr. 583/2003
vom 30. April 2003 befand der Regierungsrat:
"I.             Die im Zusammenhang mit dem
Bau der Glattalbahn stehenden Projekte für die Neubauten Birchstrasse S-11,
Gemeinde Rümlang, Städte Opfikon und Kloten, verlängerte Aubruggstrasse S-12,
Städte Opfikon und Zürich, Ringstrasse S-19 und Zürichstrasse S-2, Stadt
Dübendorf, sowie für die Revitalisierung des
Katzenbachs (öffentliches Gewässer Nr. 3), Städte Opfikon und Zürich,
werden gemäss den bei den Akten liegenden Plänen festgesetzt.
II.
- IV.    (Abschreibung verschiedener Einsprachen zufolge Gegenstandslosigkeit)
V.            Die gegen die Ausführungsprojekte
eingereichten Einsprachen des Verkehrsclubs der Schweiz (VCS) werden, soweit
auf sie eingetreten werden kann und ihnen im Sinne der Erwägungen nicht
entsprochen wird, abgewiesen."
Hinsichtlich der Einsprache des VCS
betreffend die
Birchstrasse S-11
erwog der Regierungsrat: Der in der
Bauetappe 2 zu verwirklichende Abschnitt der Glattalbahn, der 2008 in Betrieb
genommen werden solle, beanspruche Strassenraum der Flughofstrasse
S-8 im Bereich Knoten Bäuler bis Balsberg. Das beeinträchtige die
Leistungsfähigkeit dieser Strasse bei der Bewältigung des motorisierten
Individualverkehrs erheblich. Der Regierungsrat stelle der Glattalbahn die
Bewilligung für die Inanspruchnahme von öffentlichen Strassen unter dem
Vorbehalt in Aussicht, dass die Leistungsfähigkeit des Strassennetzes durch den
Bau und Betrieb der Glattalbahn nicht geschmälert werde. Er halte dabei ausdrücklich
fest, dass im Abschnitt der Flughofstrasse nur mit dem Bau der verlängerten
Birchstrasse die Leistungsfähigkeit und Sicherheit des öffentlichen und
privaten Verkehrs gewährleistet werden könne. Bereits heute sei die
Flughofstrasse stark mit Durchgangs-, Ziel- und Quell- sowie Binnenverkehr
belastet. Dem trage der regionale Richtplan Glattal Rechnung, indem er mit der
Birchstrasse S-11 eine neue Hauptverkehrsstrasse festlege, welche die
Verkehrserschliessung in diesem Gebiet gewährleiste, die Flughofstrasse vom
Durchgangsverkehr befreie und somit Raum für das Trassee der Glattalbahn
schaffe. – Mit Bezug auf die Birchstrasse S-11 beantrage der Einsprecher, das
Projektgenehmigungsverfahren mit dem umweltrechtlichen Verfahren zu
koordinieren; insbesondere seien die
Aspekte des Modal-Splits sowie der Luft- und Lärmimmissionen umfassender zu
prüfen. Der Bau der Glattalbahn verbessere die Umweltverträglichkeit der
Mobilität deutlich, da die Bahn den Modal-Split zugunsten des öffentlichen
Verkehrs verändere. Das Einigungsdokument zwischen dem Tiefbauamt (TBA) und dem
Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), Abteilung Lufthygiene, vom 5.
September 2002 erachte weder zusätzliche Massnahmen noch Projektanpassungen zur
Eindämmung der Luft- und Lärmimmissionen als erforderlich. Für das AWEL sei
erwiesen, dass die einzelnen Strassenprojekte nicht auf eine Kapazitätssteigerung
abzielten, sondern dem öffentlichen Verkehr Raum böten, ohne den privaten
Verkehr übermässig einzuschränken. Weiterer Untersuchungen bedürfe es nicht. Weiter
verlange der Einsprecher flankierende Massnahmen baulicher oder betrieblicher
Art, die sicherstellen sollten, dass die Birchstrasse nicht zusätzlichen
motorisierten Individualverkehr verursache, der sich über die A1 (A20) in die
Wohnquartiere Zürich Seebach und Oerlikon ergiesse. Die Ingenieure A + B hätten
anhand eines Verkehrsmodells vom 18. Oktober 2002 alle Verkehrsströme von der
Birchstrasse über die A1 hinaus in beide Richtungen berechnet. Das Modell zeige
auf, dass der Verkehr im Raum Zürich Nord durch den Bau der Birchstrasse nicht
zunehme und die neue Strasse nur zu lokal beschränkten Verkehrsverlagerungen
führe; stellenweise könne sogar mit einer Verminderung um ungefähr vier Prozent
gerechnet werden. Hinsichtlich des Verkehrsdrucks auf die Wohngebiete in den
Gemeinden Opfikon, Rümlang und Kloten prognostizierten die Fachleute, dass sich
die Verkehrszunahme auf die A20 konzentriere. Der Durchgangsverkehr bleibe auf
den übergeordneten Achsen der A20 und der Flughofstrasse; einzig die Verbindung
von Chatzenrüti zur Flughofstrasse erzeuge einen – absolut betrachtet – eher
bescheidenen Anstieg. Somit bestehe kein Anlass, die Feststellung im UVB
anzuzweifeln, wonach die Strassenkapazität am Flughafen mit dem Neubau der
Birchstrasse nicht vergrössert werde. Die Befürchtung, die Birchstrasse könnte
als Schleichweg dienen, gelte in gleicher Weise auch für die heutige
Flughofstrasse. Massgebend seien aber die unveränderten Leistungsengpässe am
Rand des alten und des neuen Verkehrssystems, die den Verkehr in beiden Fällen
dosierten. Die Stellungnahme der genannten Ingenieure entkräfteten die Befürchtungen
des VCS. Für eine Überarbeitung des Projekts oder gar den Verzicht auf dasselbe
bestehe somit kein Anlass.
Was die Einsprache gegen die
verlängerte
Aubruggstrasse S-12 und die Revitalisierung Katzenbach
betreffe, hielt der
Regierungsrat fest, dass die Quartiere Leutschenbach (Stadt Zürich) und
Oberhauserriet (Opfikon) dank ihrer verkehrsgünstigen Lage zu den wichtigsten
Entwicklungsgebieten im Wirtschaftsraum Zürich gehörten. Mit der zunehmenden
baulichen Entwicklung steige auch der Verkehr stark an. Die bestehenden Erschliessungsanlagen
stiessen an die Grenzen ihrer Kapazität. Daher verlange der kantonale Richtplan
vom 31. Januar 1995 eine zukunftstaugliche Strukturierung dieses Zentrumsgebiets
von kantonaler Bedeutung und sehe mit der Glattalbahn eine Verbesserung der öffentlichen
Verkehrserschliessung vor. Damit neben der Glattalbahn auch die Erschliessung
durch den Individualverkehr gewährleistet sei und die Knoten Leutschenbach-/Hagenholz­strasse
sowie Thurgauer-/Hagenholzstrasse entlastet würden, müsse die Aubruggstrasse
von der Hagenholz- bis zur Thurgauerstrasse verlängert werden. Die
Thurgauer-/Hagen­holzstrasse und die verlängerte Aubruggstrasse (Hauptstrassendreieck
mit öffentlichem Verkehr) würden zu den quartierprägenden Verkehrsachsen. Der
regionale Richtplan
Glattal bezeichne die Aubruggstrasse S-12 als künftige Staatsstrasse von
regionaler Bedeutung. Um einen allfälligen künftigen Ausbau der Infrastruktur
gemäss Leitlinie D des regionalen Richtplans nicht auszuschliessen, habe das
aufgelegte Projekt eine Option für die Erweiterung auf vier Streifen
vorgesehen, wobei die Kunstbauten die erforderlichen Querschnitte aufgewiesen
hätten. Anlässlich der laufenden Überarbeitung des kantonalen Richtplans
Verkehr müssten die spätere Entwicklung in Zürich Nord und damit auch die
erforderliche Strasseninfrastruktur berücksichtigt werden. Nach den
gegenwärtigen Erkenntnissen könne im Richtplan auf die Option eines Ausbaus auf
vier Streifen einstweilen nicht verzichtet werden. Weil ein Ausbau auf vier
Streifen heute jedoch nicht absehbar sei, beschränke sich das Projekt auf einen
zweistreifigen Ausbau. Im Abschnittsbereich Thurgauerstrasse bis Leutschenbach
verlaufe parallel zur verlängerten Aubruggstrasse der
Katzenbach. Die Baudirektion habe im Auftrag der Städte Opfikon und Zürich ein
Projekt für dessen Revitalisierung ausgearbeitet und zusammen mit demjenigen
der verlängerten Aubruggstrasse aufgelegt. – Hinsichtlich des
Ausführungsprojekts "verlängerte Aubruggstrasse" verlange der
Einsprecher, zum Schutz vor einer Zunahme des motorisierten Individualverkehrs
in den Quartieren Leutschenbach und Oberhauserriet flankierende Massnahmen zu
ergreifen; insbesondere sei das Angebot an öffentlichen Verkehrsmitteln zu
steigern. Besondere Förderungsmassnahmen zugunsten des öffentlichen Verkehrs
könnten indessen nicht Gegen­stand des Ausführungsprojekts bilden. Der Bau der
Aubruggstrasse verfolge zwei Ziele: Zum einen solle der nicht durch die
Glattalbahn übernommene Anteil des Verkehrs aus den Quartieren Leutschenbach
und Oberhauserriet durch die verlängerte Aubruggstrasse aufgefangen werden. Zum
anderen seien die Knoten Leutschenbach-/Hagenholzstrasse und Thurgauer-/Hagenholzstrasse
(Airgate) zu entlasten. Gemäss Stellungnahme der Ingenieure A + B verursache
die verlängerte Aubruggstrasse in den Quartieren Leutschenbach und
Oberhauserriet keinen zusätzlichen Verkehr; dieser werde allerdings auf andere
Strassen verlagert. So vermindere die verlängerte Aubrugg­strasse im Quartier
Leutschenbach grundsätzlich den Verkehr, hingegen werde die Strecke
Aubruggstrasse - Thurgauerstrasse - Stelzenstrasse mehr belastet. Dies sei in
Kauf zu nehmen, weil die genannten Knoten den erwarteten Verkehrszuwachs ohne
Aubruggstrasse nicht mehr aufnehmen könnten. Dem vom Einsprecher beantragten Verzicht
auf die Option eines vierstreifigen Ausbaus werde insoweit entsprochen, als das
Projekt hinsichtlich der Kunstbauten nur auf zwei Streifen ausgelegt werde. Die
übrigen Einwendungen würden durch die Stellungnahme der beratenden Ingenieure
widerlegt. Das Begehren um Überarbeitung des Projekts "verlängerte
Aubruggstrasse" sei daher abzuweisen. Auf den beantragten vollständigen
Verzicht sei nicht einzutreten; denn die festzusetzenden Projekte würden als
flankierende Massnahmen für die im Plangenehmigungsverfahren zu erteilende
Bewilligung nach Art. 18 ff. des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember
1957/8. Oktober 1982 vorausgesetzt.
II. Mit Beschwerde vom 11. Juni
2003 liess der VCS dem Verwaltungsgericht beantragen:
"1.        Es sei der angefochtene Beschluss des
Regierungsrates vom 30. April 2003 bezüglich Festsetzung der
Strassenneubauprojekte Birchstrasse S-11 und verlängerte Aubruggstrasse S-12
aufzuheben.
2.        Eventualiter seien die strittigen
Strassenneubauprojekte an die Vorinstanz zur
Überarbeitung zurückzuweisen.
3.        Subeventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen,
in den Gemeinden Glattbrugg/Opfi­kon sowie Rümlang und Kloten und in den
Quartieren Leutschenbach und Ober­hauserriet zum Schutze der Bevölkerung vor
einer Zunahme des motorisierten Individualverkehrs (MIV) verschärfte
flankierende Massnahmen zu ergreifen. Insbesondere sei die Vorinstanz zu
verpflichten, auf die Option eines späteren Ausbaus auf vier Fahrspuren der
angefochtenen Strassenneubauprojekte schon heute tatsächlich und definitiv zu
verzichten.
4.        Ausserdem sei mittels geeigneter flankierender
Massnahmen baulicher und/oder betrieblicher Art sicherzustellen, dass sich der
durch das strittige Projekt ergebende zusätzliche MIV auf der Birchstrasse
nicht von dieser her über die A1 hinweg in die Wohnquartiere von Zürich-Seebach
und Oerlikon ergiessen kann und es sei mittels geeigneter Massnahmen dafür zu
sorgen, dass der sich nach der Realisierung des Projekts ergebende
Verkehrsdruck auf die Wohngebiete in den Gemeinden Opfikon, Rümlang und Kloten
nicht weiter zunimmt.
5.        Es sei eine Stellungnahme des Bundesamtes für
Verkehr bezüglich Dimensionierung und Notwendigkeit der strittigen Strassenneubauprojekte
für den Betrieb der Glattalbahn einzuholen und es sei gestützt auf deren
Ergebnis ein weiterer Schriftenwechsel zwischen den Parteien anzuordnen.
6.        Es
sei ein Augenschein unter Beizug der Parteien durchzuführen.
Unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Staatskasse."
Die Stadt Kloten und die Gemeinde
Rümlang beantragten am 8./14. Juli 2003 bzw. am 15./17. Juli 2003 Abweisung der
Beschwerde. Denselben Antrag – unter Zusprechung einer Parteientschädigung –
stellte am 22. Juli 2003 das Tiefbauamt der Baudirektion namens des
Regierungsrates. Die Stadt Zürich erklärte am 22./23. Juli 2003 den Verzicht
auf eine Beschwerdeantwort. Die Stadt Opfikon und das Bundesamt für Verkehr
liessen sich nicht vernehmen.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Gegen kantonale
Strassenprojekte kann gemäss § 17 Abs. 1 StrassG binnen der
Auflagefrist von 30 Tagen (§ 16 StrassG) Einsprache erhoben werden. Über
die Einsprachen wird mit der Projektfestsetzung befunden; dieser Entscheid ist
nach den Vorschriften über die Verwaltungsrechtspflege weiterziehbar (§ 17
Abs. 4 StrassG). Gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) unterliegt die Projektfestsetzung durch den
Regierungsrat daher der Beschwerde an das Verwaltungsgericht.
b)
Gemäss Art. 9 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
(USG) bezeichnet der Bundesrat die der (Umweltverträglichkeitsprüfung) UVP
unterstehenden Anlagen. Der Bundesrat ist diesem Auftrag in der Verordnung über
die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV) nachgekommen.
Nach Art. 1 UVPV unterliegen Projekte für neue Anlagen, die im Anhang zur
Verordnung aufgeführt sind, der UVP. Ziffer 11.3 Anhang UVPV unterstellt
"andere Hochleistungs- und Hauptverkehrsstrassen" (die keine
Nationalstrassen oder mit Bundeshilfe ausgebaute Hauptstrassen sind) der UVP. Art. 2
Abs. 1 UVPV verlangt die Prüfung für Änderungen bestehender Anlagen, die
im Anhang aufgeführt sind, wenn die Änderung wesentliche Umbauten,
Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft (lit. a) und wenn über die
Änderung im Verfahren entschieden wird, das gemäss Art. 5 UVPV bei neuen
Anlagen für die Prüfung massgeblich ist (lit. b). Zudem unterliegen
Änderungen bestehender Anlagen, die nicht im Verordnungsanhang aufgeführt sind,
der UVP, wenn die Anlage nach der Änderung einer Anlage im Anhang entspricht (Abs. 2
lit. a) und über die Änderung im Verfahren entschieden wird, das bei neuen
Anlagen für die Prüfung massgeblich ist (lit. b). Ziffer 11.3 des Anhangs
zur kantonalen Einführungsverordnung über die UVP vom 16. April 1997 bezeichnet
das strassenrechtliche Genehmigungsverfahren vor dem Regierungsrat als massgebliches
Verfahren im Sinn von Art. 5 UVPV. Dieses Verfahren ist für die
projektierte neue Birchstrasse S-11 wie die verlängerte Aubruggstrasse S-12 als
Hauptverkehrsstrassen zum Zug gekommen.
Kraft Art. 55
USG in Verbindung mit Ziffer 20 im Anhang zur bundesrätlichen Verordnung
über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen vom
27. Juni 1990 ist der VCS zur Anfechtung des vorliegenden Strassenprojekts legitimiert
(vgl. auch Theo Loretan in: Kommentar USG, 2002, Art. 55 Rz. 13 ff.).
c) Auf
die im Übrigen formrichtig und rechtzeitig eingereichte Beschwerde ist daher
einzutreten.
2. Der
entscheidwesentliche Sachverhalt geht aus den – umfangreichen – Akten klar
hervor. Der Regierungsrat hat daher auf einen Augenschein verzichten dürfen;
ebenso wenig bedarf es eines verwaltungsgerichtlichen Lokaltermins (vgl. LGVE
1999-II-25 E. 3). Da hiermit in der Sache selbst entschieden wird,
erübrigt sich ein vorgängiger Beschluss über den vom Regierungsrat eventuell
beantragten Entzug der aufschiebenden Wirkung.
3. a) Bei den streitbetroffenen
Strassenteilstücken handelt es sich um Staatsstrassen im Sinne von § 5 Abs. 1
StrassG. Deren Projektierung fällt nach § 12 StrassG in die Zuständigkeit
der Baudirektion; die Festsetzung obliegt nach § 15 Abs. 1 Satz 1
StrassG grundsätzlich dem Regierungsrat. Kraft § 14 StrassG sind die
Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung nach den jeweiligen
Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher Einordnung in die
bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung der Sicherheit, des
Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer Landbeanspruchung zu
projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der
Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrechlichen sind angemessen zu
berücksichtigen. Mit der Einsprache können kraft § 17 Abs. 2 Satz 1
StrassG alle Mängel des Projekts geltend gemacht werden; dasselbe gilt für den
Weiterzug mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999,
§ 19 N. 125 ff.).
b) Laut § 50 Abs. 1 VRG
kann mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht jede Rechtsverletzung geltend
gemacht werden. Als Rechtsverletzung gelten nach Abs. 2 dieser Bestimmung
insbesondere: die unrichtige Anwendung und die Nichtanwendung eines im Gesetz
ausgesprochenen oder sich daraus ergebenden Rechtssatzes (lit. a); die unrichtige
rechtliche Beurteilung einer Tatsache (lit. b); Ermessensmissbrauch und
Ermessensüberschreitung (lit. c); die Verletzung einer wesentlichen Form-
oder Verfahrensvorschrift (lit. d). Die Rüge der Unangemessenheit ist
gemäss § 50 Abs. 3 VRG nur zulässig, soweit das übergeordnete Recht
sie vorsieht.
Bei planungsrechtlichen
Entscheiden, zu denen auch die vorliegend umstrittene Ge­staltung der mit dem
Bau der Glattalbahn zusammenhängenden Strassenprojekte zählt, müssen
zahlreiche, oft widerstreitende Interessen gegeneinander abgewogen werden.
Schon einfachere Planungen, wie etwa ein Quartierplan oder ein kommunaler
Rahmennutzungsplan, setzen besondere Fachkenntnisse voraus. In besonderer Weise
gilt dies für ein ausserordentlich komplexes Vorhaben wie das Gesamtprojekt der
Glattalbahn. Die Optimierung dieses Vorhabens hängt – wie auch aus den
nachfolgend zusammengefassten Beschwerdevorbringen hervorgeht – überdies von
zahlreichen Prognosen über künftige Entwicklungen ab. Im Rahmen der ihm
obliegenden Rechtskontrolle hat das Verwaltungsgericht nicht als
"Oberplanungsbehörde" zu prüfen, welche der von den Parteien verfochtenen
Planungsvarianten den Vorzug verdient; vielmehr beschränkt sich seine Aufgabe
auf die Untersuchung, ob das mit dem angefochtenen Beschluss festgesetzte
Projekt formelle oder materielle Planungsgrundsätze verletze. Hat die
fachkundig beratene Behörde in Kenntnis der entscheidungswesentlichen Sachumstände
eine als vertretbar erscheinende Lösung getroffen, so hat das
Verwaltungsgericht ihren Beurteilungsspielraum zu respektieren (BGE 129 II
331 E. 3.2, RB 1981 Nr. 29; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 83;
Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Kommentar RPG, 1999, Art. 33 Rz. 56).
Auch steht es dem Verwaltungsgericht solange nicht zu, mit einem
Planungsentscheid verbundene politische Wertungen zu hinterfragen, als diese
innerhalb des vom Gesetzgeber abgesteckten Rahmens liegen. Hinsichtlich der
Auswirkungen eines Strassenprojekts auf die Umwelt ist eine Gesamtbeurteilung
vorzunehmen (BGE 118 Ib 599 E. 8 S. 611 f.).
Ob der Ausbau der Birchstrasse nach
Auffassung des Beschwerdeführers unzulässige Verbesserungen für den MIV bringe
und dadurch das Verkehrsaufkommen erhöhe, ist nur dann von Bedeutung, wenn
dadurch eine Rechtsnorm verletzt wird. Im Licht der vorgebrachten Rügen gilt es
insbesondere zu prüfen, ob der Regierungsrat den massgebenden Sachverhalt
genügend untersucht habe, bezüglich der künftigen Verhältnisse von vertretbaren
Annahmen ausgegangen sei und die bei der Planung der Strassenbauten anwendbaren
Normen zutreffend ausgelegt habe.
4. a) Mit Bezug auf den Ausbau der
Birchstrasse
S-11
macht der Beschwerdeführer geltend, dass es sich hierbei nicht um
einen "Realersatz" für das zum Bau der Glattalbahn benötigte
Strassenareal der Flughofstrasse S-8 im Bereich der Knoten Bäuler bis Balsberg,
sondern vielmehr um einen autobahnähnlichen Ausbau zu einer
Hochleistungsstrasse handle, verbunden mit einer entsprechenden Komfort- und
Leistungssteigerung zugunsten des MIV. Weder der technische Bericht noch der
UVB gehe auf diese Problematik näher ein. Die vom Regierungsrat beigezogenen
beratenden Ingenieure hätten das künftige Verkehrs­aufkommen anhand des kantonalen
Verkehrsmodells geprüft, das dem UVB zugrunde liege und mit dessen Hilfe die
projektrelevanten Verkehrsbeziehungen berechnet worden seien. Da sich das
Modell auf unklare, rein hypothetische und nicht nachvollziehbare Annahmen
stütze, eigne es sich für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit der angefochtenen
Strassenprojekte nicht. In ihren Stellungnahmen zum UVB hätten die mitwirkenden
Verwaltungsstellen ausdrücklich verlangt, dass die Strassenneubauten keine Verkehrszunahme
bewirken dürften. Weil das angefochtene Projekt diesen Anforderungen nicht
genüge, müsse es redimensioniert werden; ferner sei mit flankierenden
Massnahmen zu verhindern, dass der MIV im Projektgebiet um 20% ansteige. Die
vom Beschwerdeführer und vom AWEL beantragten flankierenden Massnahmen wollten
den Verkehr von den bisher genutzten Strassen tatsächlich auf die verlängerte
Birchstrasse verlegen, um die angestrebte Verkehrsumlagerung sicherzustellen
und den unerwünschten Schleichverkehr von Seebach und Oerlikon fernzuhalten.
Zumal bedeutende Faktoren – wie etwa der Ausbau des Gu­brist-Tunnels – im Verkehrsmodell
sowie in der Stellungnahme der beratenden Ingenieure unberücksichtigt geblieben
seien, entwickle sich der künftige Verkehr nicht der Prognose gemäss. Unter
diesen Umständen sei es besonders wichtig, dass das Projekt die Kapazität und
das Angebot für den MIV nicht verbessere. Entgegen der Feststellung im UVB
vergrössere der Neubau der Birchstrasse die Strassenkapazität beim Flughafen.
Mithin sei die Annahme trügerisch, dass die Glattalbahn eine Verlagerung vom
privaten auf den öffentlichen Verkehr bewirke. Vielmehr erzeuge zusätzlicher
Strassenraum statt einer Umlagerung neuen Verkehr. Zwar sei der projektierte
Strassenabschnitt nicht breiter als die heutige Flughofstrasse, doch frei von
den bisherigen Verkehrsknoten; daher habe die Birchstrasse laut dem Technischen
Bericht künftig vermehrt regionale und kantonale Funktionen zu erfüllen. Ohne
umfassende Entwidmung der Flughofstrasse werde mit der Verlängerung der
Birchstrasse eine zusätzliche und komfortable Verbindung vom und zum Flughafen
geschaffen. Damit die Verkehrsbelastung im Raum Zürich-Nord nicht weiter
ansteige, bedürfe es – näher bezeichneter – flankierender Massnahmen zum Schutz
der Wohnquartiere. Andernfalls verkomme die Birchstrasse zum "behördlich
genehmigten Schleichweg" für eine Umfahrung des Staus auf den
Nationalstrassen A1 und A51.
b) aa) Die
"Entstehungsgeschichte" des streitbetroffenen Projekts und der Bewilligung
durch den Regierungsrat spielt keine Rolle (LGVE 1999-II-25). Gerade im Strassenbau
gilt es, zwischen widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen eine möglichst
ausgewogene Lösung zu finden. Dass mitbeteiligte Verwaltungsstellen, Gemeinden
und weitere Interessierte unterschiedliche Auffassungen vertreten und ihren
Standpunkt im Lauf des Planungsprozesses ändern, entspricht der allgemeinen
Erfahrung. Wenn sich das TBA und das AWEL am 5. September 2002 in einem
"Einigungsdokument" verständigt haben, lässt sich daraus nichts gegen
die Ausgestaltung der Birchstrasse ableiten.
bb) Der angefochtene
Regierungsratsbeschluss für den Neubau der Birchstrasse
S-11 stützt sich auf einen ca. 50-seitigen technischen Bericht des Tiefbauamts
vom 31. August 2001 (mit Änderungen vom 30. November 2001 und 28. März
2002). Nach der Einleitung (S. 3-4) und dem Hinweis auf die
Umweltverträglichkeit (S. 5) befasst sich der Bericht mit der
Linienführung (S. 10-15), den Kunstbauten (S. 16-30), dem
Entwässerungskonzept (S. 31), den Werkleitungen (S. 32-33), Nebenanlagen/Ausrüstung
(S. 34-44), Landerwerb und Rodung (S. 45-46), dem für die Jahre
2005-2008 vorgesehen Bauvorgang (S. 47) und den mutmasslichen Kosten (S. 49).
Praktisch gleichzeitig verfasste diese Amtsstelle einen rund 90 Seiten starken
UVB zur Birchstrasse S-11. Darin werden die Auswirkungen des Vorhabens auf die
Umwelt, jeweils differenziert nach Bau- und Betriebsphase, mit Bezug auf Luft,
Lärm, Quell-/Grundwasser, Oberflächengewässer, Boden, Abfälle und Altlasten,
Landschaft, Flora/Fauna, Wald und Katastrophenschutz gewürdigt. Die im Mitberichtsverfahren
begrüssten Fachstellen sowie die Koordinationsstelle für Umweltschutz kamen zum
Schluss, dass das Projekt unter Berücksichtigung der in den eingereichten Unterlagen
vorgeschlagenen Massnahmen sowie zusätzlicher Auflagen der Fachstellen den
massgebenden Vorschriften über den Schutz der Umwelt entsprächen. Unter diesen
Umständen ist dem Regierungsrat zu bescheinigen, dass der streitbetroffene
Festsetzungsbeschluss auf einer ausgesprochen gründlichen Untersuchung beruht.
cc) Im kantonalen Richtplan vom 31.
Januar 1995 ist der streitbetroffene Strassenneubau nicht enthalten. Gemäss dem
mit RRB Nr. 2256/1998 festgesetzten regionalen Richtplan Glattal (Verkehr)
ist jedoch im Bereich der vorgesehenen Verlängerung der Birchstrasse S-11 eine
geplante Staatsstrasse von regionaler Bedeutung markiert. Insoweit entspricht
das Projekt daher der übergeordneten Planung.
dd) Strassenprojektpläne für
Zürcher Staatsstrassen sind Sondernutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff.
des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Der von einem
Strassenplan erfasste Boden erhält eine besondere Zweckbestimmung. Diese
unterscheidet sich wesentlich von der Zweckbestimmung des Landes, das nicht in
den Strassenplan aufgenommen wird. Mit dem Bau der Strasse wird dieser
Nutzungsplan verwirklicht (BGE 117 Ib 35 E. 2 S. 38; zum
Verfahren betreffend kommunale Erschliessungszahlen ausserhalb der Bauzonen
vgl. VGr, 16. November 2001, URP 2002, S. 129). Die in § 14 StrassG
verankerten Projektierungsgrundsätze stehen in einem Spannungsverhältnis
zueinander. Die aufgeführten Kriterien der Ästhetik, der Verkehrssicherheit,
des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und der sparsamen Landbeanspruchung
verpflichten die Planer zu einer Optimierung des Vorhabens nach diesen
Leitlinien und die Fest­setzungs- sowie die Genehmigungsbehörde zu einer umfassenden
Interessenabwägung (BGr, 6.
Mai 1993, ZBl 95/1994, 89 E. 4).
Es entspricht dem Wesen eines Optimierungsprozesses, dass bei der jeweiligen
Planung einzelne Grundsätze stärker und andere in geringerem Mass
berücksichtigt werden. So können beispielsweise mit einem höheren Einsatz finanzieller
Mittel ästhetisch überzeugendere Lösungen gefunden werden, oder eine stärkere
Landbeanspruchung kann die Verkehrssicherheit fördern.
Gemäss der Gesamtbeurteilung im
UVB, die in der UVP bestätigt wird, erzeugt die Birchstrasse in der
Betriebsphase keine wesentlich neuen Umweltauswirkungen. Weil das Projekt nicht
mit Mehrverkehr verbunden sei, ändere sich die Luftbelastung gegenüber heute
nur wenig. Der Lärm stamme hauptsächlich vom Flugverkehr, doch seien auch die
Strassenlärmimmissionen an der Flughofstrasse bedeutend. Wegen des bis zum Jahr
2010 prognostizierten Verkehrswachstums von 50% nähmen sie deutlich zu. Da die
Birchstrasse hauptsächlich durch Arbeitsplatzgebiete führe, würden die Planungswerte
mehrheitlich eingehalten, an zwei Gebäuden und in verschiedenen Bauzonen
allerdings überschritten.
Die Flughofstrasse S-8 ist
angesichts ihrer Funktion als Durchgangsstrasse einerseits und Erschliessung
für das anliegende Industriegebiet anderseits mit einer Fahrbahnbreite von gut
7 m knapp ausgebaut. Überdies behindern verschiedene Abzweigungen den
Verkehrsfluss. Wenn anstelle dieser durch die Glattalbahn benötigten Strasse
mit der Birchstrasse S-11 ein Ersatz geschaffen wird, die zwar nicht über eine
breitere Fahrbahn verfügt, jedoch bessere Einmündungsverhältnisse aufweist,
ergibt sich tatsächlich eine gewisse Verbesserung für den MIV. Nach den
Feststellungen im Technischen Bericht, wonach die Kapazität der Flughofstrasse
heute schon ausgeschöpft sei und grössere Staubildungen aufträten, lässt sich
entgegen dem Beschwerdeführer nicht sagen, dass der Ausbau der Birchstrasse zu
einer eigentlichen Leistungssteigerung führe. Auch künftig steht die
Birchstrasse langsameren Verkehrsteilnehmern offen, und sie weist – mittels
Licht­signalen gesteuerte – Knoten auf. Unter Mitberücksichtigung des künftigen
Verkehrs­anstiegs ist vielmehr dem Regierungsrat beizupflichten, wonach mit der
geänderten Streckenführung und dem Wegfall von Verkehrshindernissen ein Engpass
behoben und der Verkehrsfluss dadurch lediglich erleichtert wird. Dass
leistungsfähigere Strassen zusätzlichen Verkehr "anlocken", wie der
Beschwerdeführer befürchtet, mag zwar für grossräumige Verkehrsverbindungen
gelten. Betrifft die Verbesserung aber – wie hier – ein kurzes Teilstück von
rund 1.35 km Länge, so dürfte dies erfahrungsgemäss kaum Einfluss auf das
Volumen des Durchgangsverkehrs haben. Allenfalls führt die gegenüber der
Flughofstrasse geschaffene Attraktivitätssteigerung zu einem intensiveren
Quell- und Zielverkehr. Ob dies dereinst zutrifft, dürfte allerdings weniger
von der Qualität der Birchstrasse als vielmehr von anderen Faktoren – wie z.B.
der Nutzung des erschlossenen Gebiets zu Wohn- oder gewerblichen Zwecken –
abhangen. Ausserdem stellt die Birchstrasse im Rahmen des Gesamtverkehrssystems
im Einzugsbereich der Glattalbahn nur eine einzelne Verkehrsachse dar, weshalb
die in der UVP getroffene Annahme, wonach sie kaum Mehrverkehr bewirke, als
einleuchtend erscheint (vgl. Stellungnahme der Ingenieure A + B zuhanden des
Tiefbauamtes, S. 3 [act 9/6/43]). Dass der Regierungsrat bzw. die von ihm
beigezogenen Fachleute das künftige Verkehrsaufkommen falsch eingeschätzt
hätten, lässt sich nicht sagen. Der Beschwerdeführer vermag nicht darzutun,
inwiefern das kantonale Verkehrsmodell auf offensichtlich falschen
Voraussetzungen gründe. Dass die zukünftige Entwicklung auf Hypothesen beruht
und aus heutiger Sicht nicht genau vorausgesagt werden kann, liegt in der Natur
der Sache. Im Rahmen der vom Verwaltungsgericht vorzunehmenden Rechtskontrolle
genügt es jedoch, dass die Verkehrsprognosen zumindest als plausibel erscheinen.
Dies stellt der Beschwerdeführer nicht substanziiert in Abrede.
Ebenso wie das künftige
Verkehrsaufkommen ist hypothetisch, welche Anteile desselben auf den MIV und
den öffentlichen Verkehr (Modal-Split) entfallen. Ob Letzterer mehr oder
weniger benutzt wird, hängt nur zu einem kleineren Teil von der Leistungsfähigkeit
des Strassennetzes im Allgemeinen und der Birchstrasse im Besonderen ab. Vielmehr
spielen auch die Attraktivität der Glattalbahn und das individuelle Verhalten
der Verkehrsteilnehmer eine wesentliche Rolle. Allfällige flankierende Massnahmen,
welche die Attraktivität der Birchstrasse einschränken, eignen sich daher kaum,
um den Verkehr von dieser auf die Glattalbahn zu verlagern. Schliesslich ist
wegen der beschränkten Kapazität der Birchstrasse wie auch wegen der fehlenden
Ortskenntnisse der meisten Verkehrsteilnehmer kaum zu befürchten, dass die
Birchstrasse bei Staus auf den Nationalstrasse A1 und A51 im fraglichen
Streckenabschnitt als Abkürzung verwendet wird.
Unbegründet ist schliesslich der
Einwand, der Ausbau des Gubrist-Tunnels sei unberücksichtigt geblieben. Wie der
Beschwerdegegner zu Recht festhält, handelt es sich dabei nämlich lediglich um
eine Planungsidee. Die Projektrealisierung liegt demzufolge noch in der
Schwebe, und die mit diesem Projekt verbundene Verkehrsentwicklung lässt sich
überhaupt noch nicht beurteilen.
Nach dem Gesagten erweist sich die
neue Birchstrasse S-11 im überprüften Umfang nicht als rechtsverletzend,
insbesondere ist nicht hinreichend dargetan, dass die Annahmen zur
Verkehrsentwicklung falsch sind.
5. a) Hinsichtlich der
Verlängerung
der Aubruggstrasse S-12
und der
Revitalisierung des Katzenbachs
bringt der Beschwerdeführer vor, dass der künftig mögliche Strassenausbau auf
vier Spuren weder hinreichend begründet sei noch der übergeordneten Planung
entspreche. Dies gelte mit Bezug auf die Übereinstimmung mit dem kantonalen
Richtplan, den angestrebten Modal-Split von 45%, die Luft- und Lärmimmissionen
sowie die hauptsächlich durch die Glattalbahn zu gewährleistende Erschliessung.
Für eine genügende Erschliessung der Quartiere Leutschenbach und Oberhauserriet
bedürfe es keiner Hochleistungsstrassen. Tatsächlich strebe der Regierungsrat
aber eine Komfort- und Leistungssteigerung des Strassennetzes an. Die Schaffung
von zusätzlichem Strassenraum für den heute schon beträchtlichen MIV lasse
diesen erfahrungsgemäss überproportional anschwellen. Wenn der Regierungsrat
auf bestehende oder vermeintliche Kapazitätsengpässe mit neuen und erweiterten
Strassenbauten reagiere, werde die beabsichtigte Förderung des öffentlichen
Verkehrs zunichte gemacht. Diese Auffassung habe vor der "Einigung"
mit dem TBA auch das AWEL vertreten. Die Stellungnahme der kantonalen
Umweltschutzfachstelle zeige, dass die strittige Verlängerung der
Aubruggstrasse ohne flankierende Massnahmen einer kritischen Umweltverträglichkeitsprüfung
nicht standhalte. Der UVB gehe von der zweckoptimistischen Annahme aus, dass
die Emissionen im Betriebszustand bis 2010 auch ohne Glattalbahn insgesamt nur
um ca. 0,1% anstiegen; das Projekt sei daher umweltverträglich. Tatsächlich
dürfe das Projekt "verlängerte Aubruggstrasse" nur dann als
umweltverträglich bezeichnet werden, wenn es eine Umlagerung und nicht eine Zunahme
des Verkehrs bewirke. Die dem UVB zugrunde liegenden Prognosen rechneten mit
einer erheblichen Verkehrszunahme aufgrund der Feinerschliessung des
Projektgebiets. Damit der Betrieb der Glattalbahn den Anstieg des MIV
wenigstens auffange, bedürfe es der im Bericht vorgeschlagenen flankierenden
Massnahmen. Ausserdem müsse vorerst ein Gesamtverkehrskonzept für das Glattal
erarbeitet werden, bevor neue Hochleistungsstrassen bewilligt würden. Die vom
Regierungsrat angestrebte Erweiterung des Strassenraums widerspreche der mit
der Glattalbahn angestrebten Verlagerung auf den öffentlichen Verkehr, der
Umweltschutzgesetzgebung und unterlaufe die im Massnahmenplan zur Verbesserung
der Lufthygiene für das Gebiet Zürich-Nord formulierten Ziele. Parallel zur
streitbetroffenen Variante einer zweispurigen Verlängerung der Aubruggstrasse habe
der Regierungsrat eine vierspurige Hochleistungsstrasse geplant. Angesichts der
schon heute prekären Luft- und Lärmbelastung sei auf diese Option, die eine
Entlastung der Nationalstrasse A1 zwischen den Anschlüssen Zürich-Seebach und
Aubrugg bezwecke, schon heute zu verzichten. Das nach wie vor
überdimensionierte Projekt sei lufthygienisch nicht bewilligungsfähig und
deswegen zur Überarbeitung an den Regierungsrat zurückzuweisen. § 14
StrassG wolle die gesamten Auswirkungen eines Strassenprojekts in einer frühen
Phase in die Planung einbeziehen. Weil die UVP wesentlich später erfolge und
nur einem beschränkten Adressatenkreis zugänglich sei, müssten die
Projektunterlagen detaillierte Ausführungen zur Berücksichtigung der
Planungsgrundsätze von § 14 StrassG enthalten.
b) aa) Die Beschwerde richtet sich
nicht gegen die Revitalisierung des Katzenbachs, sondern einzig gegen die
Verlängerung der Aubruggstrasse. Anfechtungsobjekt kann nur eine behördliche
Anordnung sein (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 1 ff.), vorliegend
also die vom Regierungsrat gemäss den Projektplänen beschlossene Strassengestaltung
mit zwei Fahrspuren. Soweit sich der Beschwerdeführer schon jetzt gegen einen
möglichen späteren Ausbau dieser Strasse auf vier Spuren wendet, ist auf die
Beschwerde mangels eines Anfechtungsobjekts nicht einzutreten. Im Übrigen wäre
es dem Verwaltungsgericht verwehrt, dem Regierungsrat ein künftiges Verhalten
vorzuschreiben, wie auch dieser selbst im heutigen Zeitpunkt nicht verbindlich
auf einen späteren Strassenausbau verzichten kann. Ein derartiges Projekt
stützt sich auf die dannzumal bestehenden tatsächlichen Verhältnisse und
Rechtsgrundlagen und dürfte von den Betroffenen angefochten werden können.
Demnach ist auch davon abzusehen, für einen in Zukunft möglichen Ausbau der
Aubruggstrasse heute Hindernisse zu schaffen.
bb) Entsprechend den Ausführungen
zur Birchstrasse (vorne E. 4b/cc) findet sich die vorgesehene Verlängerung
der Aubruggstrasse zwar nicht im kantonalen Richtplan, wohl aber mit der
Signatur "geplante Staatsstrasse" im regionalen Richtplan Glattal (Verkehr)
aus dem Jahr 1998 (RRB Nr. 2256/1998). Aufgrund der in Art. 9 RPG
verankerten behördlichen Planungspflicht müssen Richtpläne immer dann
überarbeitet werden, wenn sich die Verhältnisse geändert haben, sich neue
Aufgaben stellen oder eine insgesamt bessere Lösung möglich ist (Abs. 2).
In der Regel werden Richtpläne alle zehn Jahre insgesamt überprüft und
nötigenfalls überarbeitet (Abs. 3). Eine weitergehende Planungspflicht auf
regionaler Ebene statuiert das Gesetz nicht; für ein vom Beschwerdeführer
gefordertes Gesamtverkehrskonzept Glattal besteht keine Grundlage.
cc) Die Verlängerung der
Aubruggstrasse von der Hagenholz- bis zur Thurgauerstrasse beträgt rund 800 m;
die zweispurige Fahrbahn verläuft zwischen dem Trassee der Glattalbahn im
Norden und dem Katzenbach im Süden. Angesichts seiner Lage im Strassennetz
dürfte dieser Strassenabschnitt kaum vom Durchgangsverkehr bzw. als Schleichweg
beansprucht werden; vielmehr dient er der Erschliessung der anstossenden
Gebiete Oberhauserriet (Stadt Opfikon) im Norden und Leutschenbach (Stadt
Zürich) im Süden. Laut dem Technischen Bericht handelt es sich bei diesen
Quartieren um die wichtigsten Entwicklungsgebiete im Wirtschaftsraum Zürich. Im
Zug der baulichen Entwicklung nehme der Verkehr zu und die bestehenden
Erschliessungsanlagen stiessen an die Grenze ihrer Belastbarkeit. Demzufolge
verlange der kantonale Richtplan eine zukunftstaugliche Strukturierung dieses
Zentrumsgebiets von kantonaler Bedeutung. Für den öffentlichen Verkehr
gewährleiste die Glattalbahn die Erschliessung, für den MIV sei mit der
Verlängerung der Aubruggstrasse eine quartierprägende Verkehrsachse zu
schaffen. UVB und UVP bescheinigen dem Projekt, dass die Umweltschutzgesetzgebung
vollumfänglich respektiert wird. Mit Bezug auf die zu erwartenden Lärmimmissionen
prognostiziert der UVB, dass bei den bestehenden Gebäuden entlang der
verlängerten Aubruggstrasse die Planungswerte während der Betriebsphase überall
eingehalten werden können. Hinsichtlich der Auswirkungen auf die Luft geht der
UVB davon aus, dass die Glattalbahn die Emissionen im Jahr 2010 um ca. 2%
vermindert; ohne diese Bahn würden diese mutmasslich um 0.1% zunehmen. Wenn die
kantonale, regionale und kommunale Planung die Quartiere Leutschenbach und
Glattpark/Oberhauserriet als Siedlungsgebiet (gemäss den kommunalen
Nutzungsplänen teils als intensiv genutzte Wohnzonen, teils als gemischte Wohn-
und Gewerbezonen) festlegt, nimmt der Gesetzgeber in Kauf, dass die
Erschliessung dieser grossen Quartiere viel zusätzlichen Verkehr erzeugt. Der
damit verbundenen zusätzlichen Luftbelastung ist allerdings nicht durch eine –
wenig wirksame – lokale Verknappung von Strassenraum, sondern durch die im
Massnahmenplan Lufthygiene vom 19. Juni 1996 (vgl. BGE 125 I 182 E. 2d/bb
S. 189, 124 II 293 E. 24a S. 342; vgl. Peter Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 363 ff.)
vorgesehenen, grossflächig wirkenden Instrumente zu begegnen.
6. Im Licht dieser Erwägungen
halten die angefochtenen Strassenteilstücke einer Rechtskontrolle stand. Für
die vom Beschwerdeführer im Eventualantrag beantragte Rückweisung der Sache an
den Regierungsrat zur weiteren Überarbeitung besteht daher kein Anlass. Ebenso
wenig sind heute gemäss Subeventualantrag "verschärfte flankierende
Massnahmen" zum Schutz der Anstösser zu treffen. Ob hierfür einmal Anlass
besteht, wird sich frühestens nach Inbetriebnahme der Glattalbahn und Eröffnung
der umstrittenen Strassenteilstücke zeigen. Die Beschwerde ist daher
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Anzumerken bleibt, dass das
vorliegende Beschwerdeverfahren die Grenzen der gerichtlichen Überprüfung eines
solchen komplexen Strassenprojekts aufzeigt. Die dem Verwaltungsgericht einzig
obliegende Rechtskontrolle dient hauptsächlich der Korrektur von
Verfahrensmängeln und einer ungenügenden Ermittlung der massgebenden Entscheidungsgrundlagen.
Die vom Beschwerdeführer angestrebte inhaltliche Änderung des Projekts mit dem
Ziel, den MIV einzudämmen und den öffentlichen Verkehr zu fördern, lässt sich
im Rechtsmittelverfahren kaum durchsetzen, weil die Projektierungsgrundsätze
und deren technische Umsetzung den hierfür zuständigen Instanzen einen breiten
Ermessensspielraum belassen. Die im Einzelfall sachgerechte Ausübung dieses
Ermessens unterliegt weniger der rechtlichen als vielmehr der politischen
Kontrolle.
7. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihm von vornherein
keine Parteientschädigung zu. Mangels eines gegenüber dem Einspracheverfahren
wesentlichen zusätzlichen Aufwands des nicht anwaltlich vertretenen Tiefbauamts
sind auch mit Bezug auf den obsiegenden Staat Zürich die Voraussetzungen von § 17
Abs. 2 VRG für die Zusprechung einer Parteientschädigung nicht erfüllt.
Demgemäss entscheidet
die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 6'210.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer
auferlegt.
4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen Entscheid kann
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden.
6.   …