zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00479 · 2023-06-22 · de

Ungültigerklärung der Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur Beschränkung der Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder" | [Vereinbarkeit einer kommunalen Volksinitiative, die die Einführung einer Amtszeitbeschränkung auf Gemeindeebene vorsieht, mit dem übergeordneten Recht] Das Stimm- und Wahlrecht in den Gemeinden ist im Kanton Zürich weitgehend durch die Kantonsverfassung und das Gesetz über die politischen Rechte geregelt. Wie sich aus der Weisung zum Gesetz über die politischen Rechte ergibt, bedürfen Einschränkungen der Wählbarkeit einer konkreten Grundlage in einem kantonalen Gesetz. Zum gleichen Schluss führt eine systematische Auslegung des Gesetzes über die politischen Rechte. Die in der Volksinitiative vorgesehene Amtszeitbeschränkung ist daher nicht mit dem übergeordneten kantonalen Recht vereinbar (E. 3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 12.10.2023 VB.2023.00479
Zurich Verwaltungsgericht 12.10.2023 VB.2023.00479
Zurigo Verwaltungsgericht 12.10.2023 VB.2023.00479

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00479
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00479
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.10.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Ungültigerklärung der Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur Beschränkung der Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder"
[Vereinbarkeit einer kommunalen Volksinitiative, die die Einführung einer Amtszeitbeschränkung auf Gemeindeebene vorsieht, mit dem übergeordneten Recht]
Das Stimm- und Wahlrecht in den Gemeinden ist im Kanton Zürich weitgehend durch die Kantonsverfassung und das Gesetz über die politischen Rechte geregelt. Wie sich aus der Weisung zum Gesetz über die politischen Rechte ergibt, bedürfen Einschränkungen der Wählbarkeit einer konkreten Grundlage in einem kantonalen Gesetz. Zum gleichen Schluss führt eine systematische Auslegung des Gesetzes über die politischen Rechte. Die in der Volksinitiative vorgesehene Amtszeitbeschränkung ist daher nicht mit dem übergeordneten kantonalen Recht vereinbar (E. 3).
Abweisung.
Stichworte:
AMTSZEIT
BESCHRÄNKUNG
BÜRGERRECHT UND POLITISCHE RECHTE
GEMEINDEORDNUNG
PASSIVES WAHLRECHT
POLITISCHE RECHTE
UNGÜLTIGERKLÄRUNG
VOLKSINITIATIVE
WÄHLBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 3 GPR
Art. 3 Abs. 3 GPR
Art. 148 Abs. 2 GPR
Art. 28 Abs. 1 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2023.00479
Urteil
der 4. Kammer
vom
12. Oktober 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Selina Sigerist.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Dübendorf, vertreten durch RA C und/oder RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend Ungültigerklärung
der Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur Beschränkung der
Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder",
hat sich
ergeben:
I.
Am 9. Januar 2023 wurde beim Stadtrat der Stadt
Dübendorf die Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur
Beschränkung der Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder" eingereicht.
Der Initiativtext lautet:
"Die Gemeindeordnung der Stadt Dübendorf wird wie
folgt ergänzt:
Art. 7 Urnenwahlen; (neu) Absatz 2
Die Amtszeit von gewählten
Behördenmitgliedern ist auf drei Amtsdauern, maximal 12 Jahre,
beschränkt."
Am 2. März 2023 beschloss der Stadtrat, dem
Gemeinderat der Stadt Dübendorf die Ungültigerklärung der Volksinitiative zu
beantragen, da sie gegen übergeordnetes Recht verstosse. Der Gemeinderat
erklärte die Volksinitiative daraufhin am 8. Mai 2023 für ungültig.
II.
Gegen diesen Beschluss erhoben A und B je am 16. Mai
2023 Rekurs beim Bezirksrat Uster. Dieser vereinigte diese sowie ein drittes
Verfahren und wies die Rekurse mit Beschluss vom 17. August 2023 ab.
III.
Am 25. August 2023 erhoben A und B Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung der Beschlüsse des Bezirksrats
sowie des Gemeinderats. Weiter beantragten sie, der Gemeinderat habe ohne
Bericht und Antrag des Stadtrats zur materiellen Beratung der Volksinitiative
zu schreiten, einen Beschluss zu fassen und die Volksabstimmung anzuordnen.
Der Bezirksrat verzichtete am 30. August 2023 auf
eine Stellungnahme; der Gemeinderat beantragte mit Beschwerdeantwort vom
4. September 2023, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in
Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die
politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung
mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG, LS 175.2]).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in der Gemeinde, wobei
es insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht
vorsieht. In Parlamentsgemeinden können Einzel- und Volksinitiativen
eingereicht werden über Gegenstände, die dem obligatorischen oder fakultativen
Referendum unterstehen (§ 147 Abs. 2 GPR). Möglich ist die kommunale
Initiative sowohl in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs als auch der
allgemeinen Anregung (§ 148 Abs. 1 GPR in Verbindung mit Art. 25
Abs. 1 KV). Für die Frage der Gültigkeit einer kommunalen Initiative
verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121
Abs. 2 GPR. Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der
Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht
offensichtlich undurchführbar ist.
2.2
Die
Volksinitiative "12 Jahre sind genug! Initiative zur Beschränkung der
Amtszeit für gewählte Behördenmitglieder" hat die Form eines
ausgearbeiteten Entwurfs. Sie wahrt die Einheit der Materie und ist
durchführbar. Strittig ist, ob sie mit übergeordnetem Recht vereinbar ist. Der
Beschwerdegegner ist der Ansicht, das kantonale Recht lasse eine Einschränkung
des passiven Wahlrechts durch Einführung einer Amtszeitbeschränkung auf
Gemeindeebene nicht zu. Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, es
sei nicht ersichtlich, inwiefern die Einführung einer Amtszeitbeschränkung in
der Gemeindeordnung gegen übergeordnetes Recht verstossen solle.
3.
3.1
Die
Einführung einer Amtszeitbeschränkung für Mitglieder von Gemeindebehörden bewirkte
eine Einschränkung der Wählbarkeit beziehungsweise des passiven Wahlrechts.
Weder die Kantonsverfassung noch das Gesetz über die politischen Rechte oder
das Gemeindegesetz äussern sich ausdrücklich zur Zulässigkeit von
Amtszeitbeschränkungen.
3.2
Gemäss Art. 40
Abs. 1 Satz 1 KV kann in den Kantonsrat, den Regierungsrat, die
obersten kantonalen Gerichte und den Ständerat gewählt werden, wer in
kantonalen Angelegenheiten stimmberechtigt ist. Wer in die übrigen Behörden –
wie etwa Gemeindebehörden – gewählt werden kann, bestimmt das Gesetz (Art. 40
Abs. 1 Satz 2 KV). Die Amtsdauer für Behördenmitglieder beträgt
gemäss Art. 41 Abs. 1 KV vier Jahre.
Das Gesetz über die politischen Rechte regelt den Inhalt
der politischen Rechte und Pflichten auf der Ebene des Kantons, der Bezirke und
der Gemeinden sowie die Voraussetzungen und das Verfahren ihrer Ausübung (§ 1
Abs. 1 GPR). Vorbehalten bleiben die Bestimmungen des Gemeindegesetzes vom
20. April 2015 (LS 131.1) über die politischen Rechte und Pflichten
in der Gemeinde (§ 1 Abs. 2 GPR). Gemäss Art. 22 KV und § 3
Abs. 1 GPR verfügt über die politischen Rechte, wer Schweizer Bürgerin
oder Bürger ist, das achtzehnte Altersjahr zurückgelegt hat, im betreffenden
Gemeinwesen politischen Wohnsitz hat und von der Ausübung der politischen
Rechte auf Bundesebene nicht ausgeschlossen ist. Dabei bleiben abweichende
Bestimmungen über die Wählbarkeit gemäss § 3 Abs. 3 GPR vorbehalten.
3.3
Nach
Ansicht des Beschwerdegegners müssten abweichende Bestimmungen über die
Wählbarkeit im Sinn von § 3 Abs. 3 GPR in einem kantonalen Gesetz
vorgesehen sein. Eine Einschränkung des passiven Wahlrechts durch eine
Bestimmung in einem Gemeindeerlass, die im kantonalen Gesetzesrecht nicht
vorgesehen sei, sei nicht zulässig.
Demgegenüber sind die Beschwerdeführer der Ansicht, auch
die Gemeindeordnung könne abweichende Bestimmungen über die Wählbarkeit auf
Gemeindeebene enthalten.
3.4
Das Stimm-
und Wahlrecht in den Gemeinden ist im Kanton Zürich weitgehend durch die
Kantonsverfassung und das Gesetz über die politischen Rechte geregelt. Die
Gemeinden geniessen auf dem Gebiet des Stimm- und Wahlrechts keine
beziehungsweise nur wenig Autonomie (vgl. BGE 103 Ia 487 E. 2, 113 Ia 212 E. 3a;
Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
5. Auflage, Zürich 2019, N. 2318 und 2666). Der Regierungsrat hielt
in seiner Weisung zum Gesetz über die politischen Rechte sinngemäss fest,
abweichende Bestimmungen über die Wählbarkeit im Sinn von § 3 Abs. 3
GPR müssten in einem Gesetz vorgesehen sein (ABl 2002 1507 ff., 1563). Die
Gemeindeordnung ist zwar ebenfalls ein Gesetz im formellen Sinn (vgl. Pierre
Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A.,
Bern 2022, Rz. 288 und 328). Verweist der kantonale Gesetzgeber auf
gesetzliche Bestimmungen, meint er damit aber grundsätzlich Erlasse gleicher
oder höherer Stufe. Daher ist davon auszugehen, dass der Regierungsrat
lediglich auf kantonale Gesetze Bezug nahm. Eine Einschränkung der Wählbarkeit
durch eine Bestimmung in der Gemeindeordnung sollte folglich gemäss der Weisung
nicht zulässig sein.
Zum gleichen Schluss führt eine systematische Auslegung: Im
Gesetz über die politischen Rechte finden sich verschiedene Bestimmungen, die
eine abweichende Regelung der politischen Rechte durch die Gemeindeordnung zulassen
(so etwa § 23 Abs. 3, § 29 Abs. 3, § 40 Abs. 1 lit. b
und c, § 43 Abs. 2, § 49 Abs. 2 und § 84a Abs. 3
GPR). In Bezug auf das passive Wahlrecht sieht das Gesetz über die politischen
Rechte die Möglichkeit einer abweichenden Regelung in der Gemeindeordnung nur bezüglich
der Wohnsitzpflicht sowie zusätzlicher Unvereinbarkeitsgründe ausdrücklich vor (§ 23
Abs. 3 und § 29 Abs. 3 GPR). Demgegenüber räumt weder das Gesetz
über die politischen Rechte noch ein anderes kantonales Gesetz den Gemeinden
ausdrücklich die Möglichkeit ein, eine Amtszeitbeschränkung einzuführen. Daraus
ist zu schliessen, dass der kantonale Gesetzgeber den Gemeinden hinsichtlich
dieser Frage keine Entscheidungsfreiheit einräumen wollte. Die kantonale
Regelung der Amtsdauer sowie des passiven Wahlrechts erweist sich insofern als
abschliessend. Die in der kommunalen Volksinitiative vorgesehene
Amtszeitbeschränkung ist daher nicht mit dem übergeordneten kantonalen Recht
vereinbar.
Dieses Ergebnis deckt sich auch mit der in der Lehre
vertretenen Auffassung, dass es den Gemeinden im Kanton Zürich nicht zusteht,
eine Amtszeitbeschränkung auf Gemeindeebene einzuführen (Theo Loretan/Peter
Saile, Amtszeitbeschränkung für Zürcher Gemeindeexekutiven, in: Markus
Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf
vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich etc. 2012, S. 103 ff.;
Jaag/Rüssli, N. 2318 und 2666).
4.
Nach dem Gesagten erklärte der Gemeinderat die
Volksinitiative zu Recht für ungültig. Somit ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Die Gerichtskosten
sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 4 VRG). Dem in seinem amtlichen Wirkungskreis tätigen
Beschwerdegegner ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen (VGr,
22. Juni 2023, VB.2022.00754, E. 7 – 29. April 2021,
VB.2020.00882, E. 7 – 28. April 2020, VB.2020.00132, E. 2; Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 2'095.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Uster.