zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00234 · 2004-07-05 · de

Gestaltungsplan | Privater Gestaltungsplan "Stadion Zürich" Beschwerden der Anwohnerschaft und der Bauherrschaft Legitimation Die Voraussetzungen sind einerseits bei einer Interessengemeinschaft im Quartier, einer Wohngenossenschaft als Grundeigentümerin und bei Anwohnern sowie anderseits bei den Eigentümern des Baugrundes erfüllt (E. 2). Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) Es ist zulässig, dass die Stimmberechtigten (an einer Urnenabstimmung) den eine UVP einschliessenden Sachentscheid treffen (E. 3.3). Die notwendigen Unterlagen lagen vorgängig vor (E. 3.4). Parkplätze Bestimmungen im Gestaltungsplan (E. 4.1) und im kantonalen Recht (E. 4.2.1). Auch wenn eine spezielle kommunale Parkplatzverordnung (PPV) besteht, ist eine Regelung der Parkplätze in einem Gestaltungsplan zulässig, selbst wenn diese von der PPV abweicht (E. 4.2.2). Begriffe des Fahrtenmodells und des Fahrleistungsmodells (E. 4.3). Das kantonale Recht erlaubt es, ein Fahrtenmodell anzuwenden, das anstelle einer maximalen Parkplatzzahl eine Begrenzung der durch das Bauvorhaben erzeugten Fahrten umfasst (E. 4.4). Im Rahmen eines solchen Fahrtenmodells ist eine Mehrfachnutzung eines Parkplatzes zulässig. Hingegen steht das im Gestaltungsplan umschriebene Fahrtenmodell einer besonderen Unterscheidung zwischen Besucher-/Kundenparkplätzen einerseits und Beschäftigtenparkplätzen anderseits entgegen. Es gestattet keine Sperrung von Parkplätzen zu Veranstaltungszwecken an Tagen ohne Veranstaltungen (E. 4.5). Die Luftschadstoffbelastung im Gebiet des Stadions (E. 4.6.1) führt dazu, dass nach dem Umweltschutzgesetz (USG) verschärfte Emissionsbegrenzungen festzulegen sind (E. 4.6.2), deren Umsetzung der kantonale Massnahmenplan und die PPV konkretisieren (E. 4.6.3). Eine Fahrtenbeschränkung ist dann eine ausreichende verschärfte Emissionsbeschränkung, wenn sie das Verkehrsvolumen ebenso begrenzt wie die PPV (E. 4.6.4). Ermittlung der Anzahl Parkplätze nach PPV (E. 4.7.1): Massgeblich für die Berechnung sind eineGeschossfläche von 25 000 m2 (statt 32 000 m2) und die Faktoren des Reduktionsgebiets D (statt des Gebiets C, das hinsichtlich Anzahl Parkplätze restriktiver wäre) (E. 4.7.2 f.). Konkrete Berechnung der minimal geforderten bzw. maximal zulässigen Anzahl Parkplätze (E. 4.7.4) und - gestützt darauf - der Fahrtenzahlen (E. 4.7.5). Berücksichtigung von Korrekturen bei der Umrechung der Fahrten auf ein Jahrestotal (E. 4.7.6). Das gestützt auf die PVV so errechnete Fahrtentotal ist niedriger als das im Gestaltungsplan statuierte Total. Letzteres bildet keine ausreichende verschärfte Emissionsbeschränkung und verletzt daher Bundesrecht (E. 4.8). Rückweisung an die Stadt Zürich, namentlich weil die neue Festsetzung der Gestaltungsplanvorschriften ermessensbetont ist (E. 4.8.1), wobei die verfassungsrechtlichen Prinzipien wie namentlich die Rechtsgleichheit zu beachten sind (E. 4.8.2). Zusammenfassung (E. 4.10).Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (öV)Rechtsprechung. Bei einem projektbezogenen Gestaltungsplan ist das Angebot des öV bereits bei der Prüfung des Plans zu untersuchen (E. 5.2). Die Erreichbarkeit mit dem öV beurteilt sich nach der Gesetzgebung über den öV und ist unter Berücksichtigung der vorgesehenen Angebotsverdichtung hinreichend sichergestellt (E. 5.3).SchattenwurfGrundlagen im kommunalen Planungsrecht (E. 6.2) und im Gestaltungsplan (E. 6.3); Vorschriften betreffend Hochhäuser, Gebäude- und Firsthöhe (E. 6.4). Die Beurteilung des Schattenwurfs richtet sich nach einem hypothetischen Vergleichsprojekt (E. 6.5). Die Definition der Masse dieses Vergleichsprojekts, die in einem Gestaltungsplan festgelegt wird, darf grundsätzlich von der kommunalen Bau- und Zonenordnung (BZO) abweichen. Die im Gestaltungsplan für das Vergleichsprojekt vorgesehenen Höhen sind rechtmässig (E. 6.6). Die im Verfahren VB.2004.00193 geänderte konkrete Messweise ist zu beachten (E. 6.7).Gesamtzusammenfassung; Kostenfolgen (E. 8); - Teilweise Gutheissung; Minderheitsantrag.

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.05.0 VB.2004.00234
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.05.0 VB.2004.00234
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.05.0 VB.2004.00234

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00234
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00234
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.07.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 03.12.2004 teilweise gutgeheissen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Privater Gestaltungsplan "Stadion Zürich"
Beschwerden der Anwohnerschaft und der Bauherrschaft
Legitimation
Die Voraussetzungen sind einerseits bei einer Interessengemeinschaft im Quartier, einer Wohngenossenschaft als Grundeigentümerin und bei Anwohnern sowie anderseits bei den Eigentümern des Baugrundes erfüllt (E. 2).
Verfahren der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP)
Es ist zulässig, dass die Stimmberechtigten (an einer Urnenabstimmung) den eine UVP einschliessenden Sachentscheid treffen (E. 3.3). Die notwendigen Unterlagen lagen vorgängig vor (E. 3.4).
Parkplätze
Bestimmungen im Gestaltungsplan (E. 4.1) und im kantonalen Recht (E. 4.2.1). Auch wenn eine spezielle kommunale Parkplatzverordnung (PPV) besteht, ist eine Regelung der Parkplätze in einem Gestaltungsplan zulässig, selbst wenn diese von der PPV abweicht (E. 4.2.2).
Begriffe des Fahrtenmodells und des Fahrleistungsmodells (E. 4.3). Das kantonale Recht erlaubt es, ein Fahrtenmodell anzuwenden, das anstelle einer maximalen Parkplatzzahl eine Begrenzung der durch das Bauvorhaben erzeugten Fahrten umfasst (E. 4.4). Im Rahmen eines solchen Fahrtenmodells ist eine Mehrfachnutzung eines Parkplatzes zulässig. Hingegen steht das im Gestaltungsplan umschriebene Fahrtenmodell einer besonderen Unterscheidung zwischen Besucher-/Kundenparkplätzen einerseits und Beschäftigtenparkplätzen anderseits entgegen. Es gestattet keine Sperrung von Parkplätzen zu Veranstaltungszwecken an Tagen ohne Veranstaltungen (E. 4.5).
Die Luftschadstoffbelastung im Gebiet des Stadions (E. 4.6.1) führt dazu, dass nach dem Umweltschutzgesetz (USG) verschärfte Emissionsbegrenzungen festzulegen sind (E. 4.6.2), deren Umsetzung der kantonale Massnahmenplan und die PPV konkretisieren (E. 4.6.3). Eine Fahrtenbeschränkung ist dann eine ausreichende verschärfte Emissionsbeschränkung, wenn sie das Verkehrsvolumen ebenso begrenzt wie die PPV (E. 4.6.4).
Ermittlung der Anzahl Parkplätze nach PPV (E. 4.7.1): Massgeblich für die Berechnung sind eineGeschossfläche von 25 000 m2 (statt 32 000 m2) und die Faktoren des Reduktionsgebiets D (statt des Gebiets C, das hinsichtlich Anzahl Parkplätze restriktiver wäre) (E. 4.7.2 f.). Konkrete Berechnung der minimal geforderten bzw. maximal zulässigen Anzahl Parkplätze (E. 4.7.4) und - gestützt darauf - der Fahrtenzahlen (E. 4.7.5). Berücksichtigung von Korrekturen bei der Umrechung der Fahrten auf ein Jahrestotal (E. 4.7.6). Das gestützt auf die PVV so errechnete Fahrtentotal ist niedriger als das im Gestaltungsplan statuierte Total. Letzteres bildet keine ausreichende verschärfte Emissionsbeschränkung und verletzt daher Bundesrecht (E. 4.8). Rückweisung an die Stadt Zürich, namentlich weil die neue Festsetzung der Gestaltungsplanvorschriften ermessensbetont ist (E. 4.8.1), wobei die verfassungsrechtlichen Prinzipien wie namentlich die Rechtsgleichheit zu beachten sind (E. 4.8.2). Zusammenfassung (E. 4.10).
Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (öV)
Rechtsprechung. Bei einem projektbezogenen Gestaltungsplan ist das Angebot des öV bereits bei der Prüfung des Plans zu untersuchen (E. 5.2). Die Erreichbarkeit mit dem öV beurteilt sich nach der Gesetzgebung über den öV und ist unter Berücksichtigung der vorgesehenen Angebotsverdichtung hinreichend sichergestellt (E. 5.3).
Schattenwurf
Grundlagen im kommunalen Planungsrecht (E. 6.2) und im Gestaltungsplan (E. 6.3); Vorschriften betreffend Hochhäuser, Gebäude- und Firsthöhe (E. 6.4). Die Beurteilung des Schattenwurfs richtet sich nach einem hypothetischen Vergleichsprojekt (E. 6.5). Die Definition der Masse dieses Vergleichsprojekts, die in einem Gestaltungsplan festgelegt wird, darf grundsätzlich von der kommunalen Bau- und Zonenordnung (BZO) abweichen. Die im Gestaltungsplan für das Vergleichsprojekt vorgesehenen Höhen sind rechtmässig (E. 6.6). Die im Verfahren VB.2004.00193 geänderte konkrete Messweise ist zu beachten (E. 6.7).
Gesamtzusammenfassung; Kostenfolgen (E. 8); - Teilweise Gutheissung; Minderheitsantrag.
Stichworte:
ABSTELLPLATZ
EMISSIONSBEGRENZUNG
ERMESSEN
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
FAHRLEISTUNGSMODELL
FAHRTENMODELL
FIRSTHÖHE
FUSSBALLSTADION
GEBÄUDEHÖHE
GESTALTUNGSPLAN
HOCHHAUS
LEGITIMATION
LUFTREINHALTUNG
ÖFFENTLICHER VERKEHR
PARKPLATZ
RÜCKWEISUNG
SCHATTENWURF
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
STADION
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
VERFAHREN
VERGLEICHSPROJEKT
VOLKSABSTIMMUNG
WEITERE BAUVORSCHRIFTEN (NUTZUNGSDICHTE, ABSTÄNDE ETC.)
Rechtsnormen:
§ 30 ABauV
§ 30 Abs. II ABauV
§ 2 lit. c AngebotsV
§ 13 AngebotsV
§ 83 PBG
§ 237 PBG
§ 242 PBG
§ 278 PBG
§ 280 Abs. I PBG
§ 281 PBG
§ 282 PBG
§ 284 PBG
§ 3 PPV
§ 4 Abs. I PPV
§ 5 PPV
§ 6 PPV
Art. 9 Abs. I USG
Art. 11 Abs. III USG
Art. 5 UVPV
Art. 5 Abs. III UVPV
§ 63I VRG
§ 64I VRG
BZO Zürich
Art. 18 BZO99 Zürich
Art. 81a BZO99 Zürich
Publikationen:
BEZ 2004 Nr. 46 S. 5
RB 2004 Nr. 60 S. 123
URP 2004 Nr. 35 S. 530
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
I.
Am
28. März 2003 vereinbarten die Stadt Zürich und die Y AG für das Gebiet
zwischen Förrlibuck-, Berner- und Pfingstweidstrasse einen privaten
Gestaltungsplan samt Gestaltungsplanvorschriften (GPV), der den Neubau eines
Fussballstadions mit Mantelnutzungen ermöglichen soll. Am 4. Juni 2003 stimmte
der Gemeinderat Zürich, am 7. September 2003 die Stimmberechtigten der Stadt
Zürich dem Gestaltungsplan zu. Dabei wurde auch vom Bericht und Antrag der
Umweltschutzfachstelle als Grundlage für die Umweltverträglichkeitsprüfung und
vom Bericht über die nicht berücksichtigten Einwendungen Kenntnis genommen.
Zudem wurde der Stadtrat ermächtigt, Änderungen am privaten Gestaltungsplan in
eigener Zuständigkeit und mit entsprechender Zustimmung der Grund­eigentümer
vorzunehmen, sofern sich dies als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im
Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen sollte.
II.
Gegen den Gemeindebeschluss wurden verschiedene Rechtsmittel an den
Regierungsrat erhoben, zum einen mehrere Planungsrekurse von Anwohnern und
Eigentümern aus dem Quartier sowie vom Verkehrsclub der Schweiz (VCS), zum
anderen eine Gemeindebeschwerde von X als in der Stadt Zürich
Stimmberechtigtem.
Der Regierungsrat vereinigte die verschiedenen Planungsrekurse und hiess
sie am 21. April 2004 im Sinne der Erwägungen (betreffend Parkplatzregime,
Herabsetzen der jährlichen Fahrtenlimiten und Erschliessung mit dem
öffentlichen Verkehr) teilweise gut (RRB Nr. 576/2004). Soweit sich die
Rekurrierenden in diesen Rekursen gegen die Zulässigkeit von Art. 9 Abs. 2
der Vorschriften zum Gestaltungsplan (GPV) gewandt hatten, wies der Re­gierungsrat
die Rechtsmittel ab. Auf die Gemeindebeschwerde von X trat der Re­gierungsrat
mit separatem Entscheid ebenfalls vom 21. April 2004 nicht ein (RRB Nr. 582/2004).
III.
A.
X gelangte gegen diesen Entscheid des
Regierungsrates am 24. April 2004 an das Verwaltungsgericht. Das Gericht hiess
die Beschwerde am 9. Juni 2004 teilweise gut, wies sie jedoch im Wesentlichen
ab (VB.2004.00193).
B.
Gegen den Entscheid über die Planungsrekurse
erhoben der VCS, vertreten durch den VCS Zürich, sowie Anwohner 02 und vier
weitere Anwohner am 24. Mai 2004 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Auf diese
Beschwerde trat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 16. Juni 2004
nicht ein (VB.2004.00233).
C.
Ebenfalls am 24. Mai 2004 erhoben
einerseits der Verein "Interessengemeinschaft Hardturmquartier", die
Bau- und Wohngenossenschaft Z, Anwohner 01 sowie 17 weitere Personen
(VB.2004.00234) und andererseits die Y AG sowie die Stadt Zürich – diese als
Grundeigentümerin – (VB.2004.00235) gegen den Entscheid des Regierungsrates
über die Planungsrekurse Beschwerde beim Verwaltungsgericht.
Die Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2004.00234 (hinfort als Nachbarn
bezeichnet) beantragen in erster Linie, der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben. Sodann stellen sie Eventualanträge betreffend die Parkierungsregelung
gemäss Gestaltungsplan, die zulässige Anzahl Fahrten, die Erschliessung durch
das Tram und die Beurteilung des zulässigen Schattenwurfes. Schliesslich beantragen
sie unabhängig vom Verfahrensausgang in der Sache selbst eine Reduktion der vom
Regierungsrat festgesetzten Staatsgebühr; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Die Y AG sowie die Stadt Zürich schliessen auf
Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- – und beschränkt auf die Y AG – Ent­schä­di­gungs­folgen.
Die
Y AG und die Stadt Zürich beantragen in ihrer eigenen Beschwerde, der angefochtene
Beschluss sei insoweit aufzuheben, als darin eine Ausscheidung von Parkplätzen
für Beschäftigte und eine über die Vorschriften des Gestaltungsplans
hinausgehende Beschränkung der Fahrtenzahlen verlangt wird, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Die Nachbarn ersuchen um Abweisung dieser Beschwerde,
ebenso der mitbeteiligte VCS, ebenfalls unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
D.
Am 26. Mai 2004 genehmigte der
Regierungsrat den Gestaltungsplan "Stadion Zürich" im Sinne der
Erwägungen und unter dem Vorbehalt, dass für das Parkplatzregime, die Fahrtenlimiten
und die Anforderungen an die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr der
Rekursentscheid vom 21. April 2004 massgebend sei.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die
beiden Beschwerden betreffen den gleichen Sachverhalt und werfen weit gehend
übereinstimmende Rechtsfragen auf. Die Verfahren sind daher zu vereinigen.
2.
2.1
Der Verein "Interessengemeinschaft
Hardturmquartier" ist ein Verein nach Art. 60 ff. des
Zivilgesetzbuchs (ZGB); er reicht seine Beschwerde als so genannte egoistische
Verbandsbeschwerde ein. Die entsprechenden Voraussetzungen (vgl. BGE 127 V
80 E. 3 a/aa mit Hinweisen) sind erfüllt: Die Statuten sehen die
Vertretung und Interessenwahrung der Mitglieder vor, und ein erheblicher Teil
dieser Mitglieder ist wegen der räumlich engen Nachbarschaft zum Vorhaben davon
unmittelbar betroffen und wäre selbst zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Bei
der Beurteilung der Legitimation kann entgegen der Ansicht der Stadt Zürich und
der Y AG nicht allein auf die Frage abgestellt werden, ob die fraglichen
Personen in besonderer Weise durch Lärmimmissionen aus dem Verkehr betroffen wären.
Es lässt sich auf Grund des Volumens und der Funktion der mit dem Gestaltungsplan
ermöglichten Baute nicht ernsthaft bezweifeln, dass die Anwohner in der näheren
Umgebung durch den Plan in besonderer Weise betroffen sind. Dies gilt
namentlich unter dem Gesichtspunkt der Immissionen aus dem Stadionbetrieb, der
deutlich intensiviert werden soll, und unter dem Aspekt des Schattenwurfes. Ist
den Anwohnern und im Besonderen dem Verein "Interessengemeinschaft
Hardturmquartier" die Legitimation zuzuerkennen, so sind sie grundsätzlich
berechtigt, alle Rügen vorzutragen, die ihren Anträgen dienlich sind. Nach der
Praxis unzulässig sind zwar Rügen, bei deren Gutheissung die Nachbarn die
behauptete Beeinträchtigung gar nicht von sich abzuwenden vermöchten. So ist der
Nachbar, der das gesamte Bauvorhaben anficht, in der Regel nicht zur Rüge
legitimiert, dass die Parkfelder angeblich den gesetzlichen Anforderungen nicht
genügten, weil die Gutheissung dieser Rüge nur die Verpflichtung des Bauherrn
zur Folge hätte, sich an einer Gemeinschaftsanlage zu beteiligen oder eine
Ersatzabgabe zu entrichten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21
N. 21). Vorliegend betrifft indessen die Frage der zulässigen An­zahl
Fahrten und die damit eng verknüpfte Frage der Parkplätze einen Kernpunkt des Gestaltungsplans
bzw. des Projektes. Die Gutheissung der darauf bezogenen Rügen könnte durchaus
zur Gutheissung der Beschwerde der Nachbarn führen, weshalb ihnen diesbezüglich
die Legitimation nicht abgesprochen werden kann.
Die
Bau- und Wohngenossenschaft Z ist Eigentümerin von drei Liegenschaften in einem
Abstand von 70 bis 120 m zum Gestaltungsplangebiet des Stadions. Ihre Liegenschaften
werden von den mittelbaren und unmittelbaren Immissionen des Stadions spürbar
betroffen, sodass sie ohne weiteres als durch die angefochtene Anordnung
berührt erscheint und ein schützwürdiges Interesse an deren Aufhebung bzw.
Änderung hat. Dasselbe gilt für die beschwerdeführenden Privatpersonen, die als
Eigentümer oder Mieter in grosser Nähe zum Gestaltungsplangebiet wohnen und
durch die projektbezogene Planung in besonderer Weise betroffen sind.
Auf
die rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde der Nachbarn ist daher
einzutreten.
2.2
Das gleiche gilt ohne weiteres auch für die von den
Grundeigentümern (Y AG und Stadt Zürich) eingereichte Beschwerde.
3.
3.1
Die Nachbarn machen geltend, der Gestaltungsplan sei
aufzuheben, weil bei seiner Festsetzung ein dafür ungeeignetes Organ, nämlich
die Stimmberechtigten, über die hierbei erforderliche
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) habe entscheiden müssen. Art. 9 Abs. 1
des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz,
USG) verlange eine materielle Prüfung der Rechtskonformität des Vorhabens durch
die zuständige Behörde; wenn das Volk diese Prüfung vornehme, werde aber keine
Rechtskontrolle, sondern immer ein politischer Entscheid resultieren. Die
kantonalen Rechtsnormen, welche im vorliegenden Fall eine UVP durch das Volk
verlangten, seien insoweit bundesrechtswidrig.
3.2
Art. 9 Abs. 1 USG lautet wörtlich wie folgt:
"Bevor eine Behörde über die Planung, Errichtung
oder Änderung von Anlagen entscheidet, welche die Umwelt erheblich belasten
können, prüft sie möglichst frühzeitig die Umweltverträglichkeit; der Bundesrat
bezeichnet diese Anlagen."
Wenn
die Nachbarn geltend machen, Art. 9 Abs. 1 USG schreibe vor, dass die
Behörde
für gewisse Vorhaben eine UVP durchführen müsse, so legen sie im
Lichte des vollständigen Gesetzestextes das Gewicht auf die falsche Stelle.
Kerngedanke von Art. 9 Abs. 1 USG ist nicht, dass eine (mehr oder
weniger bestimmte) Behörde die Prüfung vorzunehmen hat, sondern vielmehr der,
dass eine Behörde, die über eine der in Art. 9 Abs. 1 USG ins Auge
gefassten Anlagen zu entscheiden hat, gleichzeitig auch deren
Umweltverträglichkeit prüft (Heribert Rausch/Peter Keller, in: Kommentar USG, Art. 9
N. 1 f.). Behörde im Sinne von Art. 9 Abs. 1 USG ist daher
jede
zum Sachentscheid im betreffenden Verfahren berufene Behörde bzw. Instanz des
Bundes, der Kantone oder der Gemeinden (Rausch/Keller, Art. 9 N. 52).
3.3
Lehre und Rechtsprechung gehen seit langem davon aus, dass
der eine UVP einschliessende Sachentscheid rechtsgültig auch durch die Stimmberechtigten,
sei es an der Urne oder der Gemeindeversammlung, getroffen werden kann. Dies
ergibt sich namentlich aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur
Durchführung der UVP im Rahmen eines Sondernutzungsplanes. Noch vor Erlass der
Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV)
hat das Bundesgericht in BGE 113 Ib 225 darauf hingewiesen, dass die Bewilligung
einer grösseren Kiesgrube eine entsprechende Grundlage in der Nutzungsplanung
voraussetzt, bei deren Festsetzung eine umfassende, die Kriterien des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) wie auch jene des
Umweltschutzgesetzes berücksichtigende Beurteilung und Interessenabwägung
vorzunehmen ist. Im damals zu beurteilenden Fall war ein projektbezogener
Gestaltungsplan festgesetzt worden; das Bundesgericht hielt fest, dass in
diesem Rahmen auch die gemäss Art. 9 USG erforderliche UVP hätte
durchgeführt werden sollen. Dieses Urteil veranlasste den Bundesrat zur Formulierung
von Art. 5 Abs. 3 UVPV. Danach wird das massgebliche Verfahren durch
das kantonale Recht bezeichnet, soweit es im Anhang zur UVPV nicht bestimmt
ist. Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und
umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte Anlagen eine
Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor, gilt diese als massgebliches
Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht. Das Bundesgericht hat
seine Rechtsprechung seither vielfach bestätigt, auch in Fällen, in denen ein
Sondernutzungsplan nicht durch eine Exekutivbehörde, sondern durch die Stimmbürgerschaft
bzw. die Gemeindeversammlung festzusetzen war (vgl. etwa BGE 116 Ib 50 E. 3
und E. 4c, 120 Ib 436 = Pra 1995 Nr. 268, 121 II 190; URP 1998, S. 145,
je mit Hinweisen). Das Bundesgericht hegt somit keinerlei Bedenken, gegebenenfalls
die Stimmbürgerschaft über die Umweltverträglichkeit eines Sondernutzungsplans
entscheiden zu lassen.
Auch
Robert Wolf geht in seinem Beitrag "Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung"
(URP 1992, S. 133 ff.) ohne weiteres davon aus, dass es zulässig sei,
"die für die Nutzungsplanung zuständige Behörde (in vielen Fällen die
Stimmbürger oder ein Parlament)" (S. 135) über die
Umweltverträglichkeit eines (Sonder-)Nutzungsplans entscheiden zu lassen, und
erläutert die Zweckmässigkeit und die Grenzen eines solchen Vorgehens.
Rausch/Keller halten eine derartige Kompetenz ebenfalls für offensichtlich
rechtmässig und weisen lediglich darauf hin, dass in diesen Fällen die dem
Entscheid vorausgehenden verfahrensleitenden Aufgaben durch eine andere
geeignete Behörde wahrzunehmen sind (Art. 9 N. 52; siehe im gleichen
Sinn auch die redaktionellen Bemerkungen Nr. 3 und 4 von André
Schrade zu BGE 117 Ib 35 in: URP 1991, S. 341 f.). Die
abweichende Auffassung von Christoph Fritzsche/Peter Bösch (Zürcher Planungs-
und Baurecht, 3. A. 2003, S. 3-39) stützt sich vor allem auf einen
umstrittenen Entscheid des Zürcher Regierungsrates (URP 1991, S. 161; vgl.
dazu die Bemerkungen von Robert Wolf in: URP 1992, S. 137 f., 150 f.
und 153 f.) und überzeugt nicht.
Schliesslich
ergibt sich aus Art. 5 Abs. 3 UVPV, dass auch der Bundesrat von der
Rechtmässigkeit des hier umstrittenen Verfahrensablaufs ausgeht. Dem
eidgenössischen Verordnungsgeber ist – so darf vorausgesetzt werden – bekannt,
dass der Erlass von Sondernutzungsplänen in etlichen Kantonen Sache des
kommunalen Gesetzgebers ist. Gründe dafür, dass diese Verordnungsbestimmung Art. 9
Abs. 1 USG widerspreche, sind nicht ersichtlich.
3.4
Hat die Stimmbürgerschaft im Rahmen eines
Nutzungsplanverfahrens auch über die Umweltverträglichkeit zu entscheiden, so
geschieht dies im Übrigen nicht ohne entsprechende Grundlagen. So hat
vorliegend die städtische Fachstelle für Umweltschutz (Umwelt- und Gesundheitsschutz
Zürich, UGZ) ausführlich zur Frage der Umweltverträglichkeit Stellung genommen
(Bericht und Antrag vom 19. Mai 2003, nachfolgend zitiert als Bericht UGZ). Auf
diese Stellungnahme wurde im Antrag des Stadtrates an den Gemeinderat (Weisung
96 vom 2. April 2003) – offenbar vorausschauend – verwiesen. Der
Gemeinderat beriet die Angelegenheit – nach Vorberatung durch die zuständige
gemeinderätliche Kommission – am 4. Juni 2003 und hatte damit grundsätzlich
Gelegenheit, sich mit den Darlegungen der Fachstelle des UGZ zu befassen. Dasselbe
gilt für die Stimmbürgerschaft, die bei Interesse Einblick in die Unterlagen nehmen
konnte.
Es
lässt sich gewiss nicht bestreiten, dass ein Urnenentscheid über einen
Sondernutzungsplan eine überwiegend politische Entscheidung darstellt. Das
hindert indessen nicht, dass damit auch eine Entscheidung über
rechtlich-sachliche Fragen verbunden wird. Führt man sich vor Augen, welch hohe
Anforderungen die bundesgerichtliche Rechtsprechung ganz grundsätzlich an
nutzungsplanerische Entscheide stellt (vgl. neben den bereits erwähnten statt
vieler BGE 123 II 88, bes. E. 2a), so kann es jedenfalls nicht als
bundesrechtswidrig bezeichnet werden, wenn auch der Entscheid über die
Umweltverträglichkeit im Rahmen eines derartigen Verfahrens zu fällen ist.
Wie
die Nachbarn zu Recht geltend machen, ist es unpräzis, wenn der Regierungsrat
im angefochtenen Entscheid ausführt, die Umweltschutzfachstelle des UGZ habe
die UVP vorgenommen, da diese Fachstelle nur Antrag im Hinblick auf den
Entscheid der zuständigen Behörde, hier Gemeinderat und Stimmbürgerschaft auf
der Grundlage der stadträtlichen Weisung, zu stellen hatte. Dies ändert aber
nichts an der Rechtmässigkeit des gewählten Vorgehens. Eine andere Frage ist
es, ob das Resultat dieses Prozesses rechtskonform ist; hierüber ist nachfolgend
zu entscheiden.
4.
4.1
Art. 14 GPV befasst sich mit der Parkierung von
Personenwagen. Gemäss Abs. 1 sind im gesamten Planungsgebiet höchstens 1'250
Autoabstellplätze zulässig. Wird zunächst nur das Teilgebiet B (Hochhaus im
Nordwesten des Planperimeters) überbaut, so dürfen höchstens 250 Abstellplätze
errichtet werden. Innerhalb dieser Grenzen richtet sich die Zahl der zulässigen
Abstellplätze nach der städtischen Parkplatzverordnung vom 11. Dezember
1996 (PPV). Laut Abs. 2 sind die Abstellplätze durch eine Gebührenpflicht
ab der ersten Minute lenkungswirksam zu bewirtschaften. Abs. 3 erlaubt die
Mehrfachnutzung der Abstellplätze, d.h. den Verzicht auf eine
nutzungsspezifische Zuordnung der Parkplätze, wobei im Total Fahrtenlimiten
einzuhalten sind, die gemäss im Einzelnen festgelegten spezifischen
Verkehrspotenzialen (SVP) der verschiedenen ebenfalls einzeln aufgeführten
Nutzungsarten, jeweils getrennt nach Beschäftigten- und Besucherparkplätzen, zu
bestimmen sind. Abs. 4 legt darüber hinaus absolute Fahrtenlimiten pro
Jahr fest. Dabei werden vier Stufen unterschieden, gemäss denen die
Fahrtenzahlen von anfänglich insgesamt 3.4 Mio./Jahr auf 3.0 Mio./Jahr
– nach dem näher definierten Ausbau des öffentlichen Verkehrs und dem Ablauf
einer bestimmten Zeit – sowie schliesslich auf 2.52 Mio./Jahr reduziert werden
sollen, Letzteres nach Realisierung von 75 % der in den Gebieten
Maag-Areal Plus, Toni-Areal und Hardturm-Areal zulässigen Ausnützung. Diese
Limiten umfassen auch die erzeugten Fahrten der für Park and Ride (P&R) vorgesehenen
100 Parkplätze. Abs. 5 ermächtigt die Baubehörde dazu, die Fahrtenlimiten
anzupassen oder sonst die erforderlichen Anordnungen zu treffen, wenn das
Bauprojekt wesentlich von den Vorgaben des Gestaltungsplans oder den im
Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) getroffenen Annahmen abweicht. Abs. 6
schreibt die Kontrolle der festgelegten Limiten vor, Abs. 7 regelt in
einer Art Kaskade die Sanktionen für den Fall, dass die jährliche Fahrtenlimite
überschritten würde.
Der
Regierungsrat hat Art. 14 GPV teilweise korrigiert und verlangt, die für
Besucher vorgesehenen Parkplätze seien von jenen für die Beschäftigten zu
trennen und besonders zu kennzeichnen. Ausgehend von der Unterscheidung
zwischen Mantel- sowie permanenter Kernnutzung (Einkaufszentrum, Freizeitnutzungen,
Hotel, Kongress etc.) einerseits und Veranstaltungen (Fussballspiele)
anderseits, hat er zudem angeordnet, dass 334 Parkplätze als reine Veranstaltungsparkplätze
auszuscheiden seien; sie dürften nur bei Veranstaltungen im Stadion zugänglich gemacht
werden. Schliesslich hat er die jährlichen Fahrtenlimiten gemäss Art. 14 Abs. 4
GPV auf 2.7 Mio. für die erste Stufe, 2.544 Mio. für die zweite Stufe, 2.385
Mio. für die dritte Stufe und 2.2 Mio. für die vierte Stufe festgesetzt (Dispositiv-Ziff. II
in Verbindung mit E. 13d/aa, bb und cc).
Die
Nachbarn stellen grundsätzlich in Frage, dass die Mehrfach- oder Poolnutzung
von Parkplätzen sowie das Fahrtenmodell zulässig seien; eventualiter wenden sie
sich gegen die Berechnung der zulässigen Parkplatzzahlen und Fahrten und
verlangen für beides deutlich herabgesetzte Grenzen. Die Y AG und die
Stadt Zürich bestreiten ihrerseits die Zulässigkeit der vom Regierungsrat
angeordneten Änderungen der GPV.
4.2
Die gesetzliche Grundlage für die Regelung der Parkierung findet
sich in den §§ 242 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG).
4.2.1
Gemäss § 242 PBG legt die
kommunale Bau- und Zonenordnung die Zahl der Abstellplätze für Verkehrsmittel,
insbesondere für Motorfahrzeuge fest, die nach den örtlichen Verhältnissen,
nach dem Angebot des öffentlichen Verkehrs sowie nach Ausnützung und Nutzweise
des Grundstücks für Bewohner, Beschäftigte und Besucher erforderlich sind (Abs. 1).
Im Normalfall soll die Zahl der Abstellplätze so festgelegt werden, dass die Fahrzeuge
der Benützer einer Baute oder Anlage ausserhalb des öffentlichen Grundes aufgestellt
werden können. Besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, insbesondere
des Verkehrs oder des Schutzes von Wohngebieten, Natur- und
Heimatschutzobjekten, Luft und Gewässern, kann die Zahl der erforderlichen
Plätze tiefer angesetzt und die Gesamtzahl begrenzt werden (Abs. 2).
§ 242
PBG dient somit, was die Nachbarn offenbar übersehen, zwei teilweise gegenläufigen
Zielen (vgl. RB 1996 Nr. 89; Fritz Frey, Ausgewählte Fragen zur Erstellung
von Abstellplätzen, in: PBG-aktuell 3/1999, S. 5 ff., bes. 11):
Einerseits verfolgt er einen primär verkehrspolizeilichen Zweck, nämlich die
Freihaltung des Strassenraumes von (ordnungswidrig) parkierten Fahrzeugen.
Hierzu werden Mindestparkplatzzahlen vorgesehen. Mit einer Begrenzung der
zulässigen Anzahl Parkplätze soll demgegenüber die Attraktivität für die
Benutzung des Automobils verringert und – in Verbindung mit einem guten Angebot
des öffentlichen Verkehrs (öV) – eine Beschränkung der Fahrten des
motorisierten Individualverkehrs erreicht werden. Die Möglich­keit, die Zahl
der Abstellplätze wegen überwiegender öffentlicher Inter­essen zu begrenzen
(heute § 242 Abs. 2 Satz 2 PBG), wurde mit Gesetzesrevision vom
21. Ju­ni 1987 ins PBG eingefügt (damals § 243 Abs. 2 PBG; vgl. dazu
die Weisung des Regierungsrates vom 26. März 1986, ABl 1986,  673 ff.).
Anlässlich der PBG-Revision vom 1. September 1991 wurde in erster Linie
eine formelle Neugliederung vorgenommen. Materiell neu war in § 242 Abs. 1
PBG der Hinweis auf das Angebot des öffentlichen Verkehrs als massgeblichem
Mitberechnungsfaktor, dies neben den örtlichen Verhältnissen und der Ausnützung
sowie der Nutzweise des Grund­stücks. In § 242 Abs. 2 Satz 2 PBG
wurde ferner neu die Möglichkeit der Begrenzung der Gesamtzahl der
Abstellplätze eingeführt, sofern die dort genannten Voraussetzungen gege­ben
sind (vgl. Prot. KR [1987-1991], S. 13428 f.).
4.2.2
§ 242 PBG verpflichtet wie
erwähnt die Gemeinden dazu, die Zahl der Abstellplätze in der Bau- und
Zonenordnung festzusetzen. Hierzu werden nach der Praxis schon seit längerem
auch separate Parkplatzverordnungen und -regle­mente gezählt (vgl. Frey, S. 11).
Die Stadt Zürich hat gestützt auf § 242 PBG die Parkplatzverordnung
erlassen, die sich klar innerhalb des durch das kantonale Gesetz vorgegebenen
Rahmens hält (VGr, 20. August 1999, VB.1999.00157 E. 3c). Das Bestehen der
PPV hindert die Stadt allerdings nicht daran, im Rahmen des Gestaltungsplans
für ein bestimmtes Planungsgebiet abweichende oder ergänzende Vorschriften über
die Parkierung zu erlassen. Die Regelung in einem Gestaltungsplan, der durch
den Gemeinderat und an der Urne gutgeheissen wurde, stellt ein Element der Bau-
und Zonenordnung dar (vgl. die systematische Einordnung der §§ 83 ff.
über die Gestaltungspläne unter den Titel B, Die Bau- und Zonenordnung, §§ 45 ff.
PBG), mit dem angesichts der rechtshierarchischen Gleichwertigkeit der
Erlassform von der PPV abgewichen werden darf.
Unzutreffend
erscheint insbesondere auch der Einwand der Nachbarn (Beschwerdeantwort S. 5),
nach § 83 PBG könne mit einem Gestaltungsplan zwar von der Regelbauweise
und den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden, nicht jedoch von der
Zahl der Abstellplätze nach § 242 PBG. Diese Argumentation übersieht, dass
§ 242 PBG keine Zahl der Abstellplätze festsetzt, sondern bloss die
Gemeinden verpflichtet, dies zu tun. Gemäss § 83 Abs. 3 PBG hat der
Gestaltungsplan auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen
Ausstattungen und Ausrüstungen (zu denen die Abstellplätze gehören) zu ordnen.
Das PBG steht daher einer Regelung der Parkplätze in einem Gestaltungsplan,
selbst wenn dieser von der kommunalen Grundordnung der Abstellplätze abweicht,
auch in dieser Hinsicht nicht entgegen.
4.3
Das Fahrtenmodell, wie es in Art. 14 Abs. 3 und 4
GPV vorgesehen ist, beschränkt neben oder statt der Anzahl Parkplätze die
Anzahl Fahrten, die einer bestimmten Anlage zugestanden werden. Es beruht auf
der Überlegung, dass die Anzahl Fahrten für die Umweltauswirkungen einer
verkehrserzeugenden Anlage wesentlich relevanter ist als die Parkplatzzahl
selbst. Bei der Berechnung dieser Fahrten ist zu beachten, dass das SVP von
Parkplätzen je nach der Nutzung, für welche sie zur Verfügung stehen, sehr
unterschiedlich ist. So geht man bei der Wohnnutzung von einem SVP von 2.5 aus,
während das SVP bei Einkaufszentren mit 18 angegeben wird (vgl. Tiefbauamt der
Stadt Zürich, Verkehrs- und Parkierungskonzept Zürich West, Dezember 1999, S. 14 f.,
S. 15; Tho­mas Spoerri, Fahrtenmodell – Sta­pellauf ins Ungewisse, in:
PBG-aktuell 4/2003, S. 6 ff., 9).
Einen
gedanklichen Schritt weiter geht das Fahrleistungsmodell, wie es seit kurzem im
Kanton Bern praktiziert wird. Dabei wird eine zulässige Anzahl Fahrten
ausgehend von der Menge noch zu tolerierender Luftschadstoffemissionen
ermittelt und mittels raumplanerischer Massnahmen auf kantonale
Entwicklungsschwerpunkte verteilt (siehe Rudolf Muggli, Publikumsintensive
Einrichtungen – Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung,
Schriftenreihe Umwelt Nr. 346, hrsg. vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft,
Bern 2002, S. 62 ff.; vgl. auch Karl Ludwig Fahrländer, Planerische
Abstimmung von Grossprojekten; zwei Fallbeispiele, in: URP 2001, S. 336,
347 ff., sowie den Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons
Bern betreffend das Zentrum Bern-
West
Side
vom 15. April 2004, unter www.ra.bve.be.ch/Be­schwer­de­verfah­ren/Archiv
aktueller Entscheide).
4.4
Vorliegend ist zu entscheiden, ob es zulässig ist, in einem
privaten Gestaltungsplan im Hinblick auf die Mehrfachnutzung von Parkplätzen
ein Fahrtenmodell vorzusehen. Diese Frage ist nicht identisch mit der hier
nicht zu behandelnden Frage, ob einer Bauherrschaft ein Fahrtenmodell in
Umsetzung der Parkierungsvorschriften gegen deren Willen vorgeschrieben werden
könnte.
Das
Planungs- und Baugesetz enthält keine Vorschriften über das Fahrtenmodell,
ebenso wenig übrigens wie die Parkplatzverordnung. § 242 PBG räumt den
Gemeinden bei der Umsetzung eine gewisse Autonomie ein. Diese ergibt sich aus
der inhaltlichen Unbestimmtheit der Kriterien, die in § 242 PBG aufgeführt
werden. Eingeschränkt wird die kommunale Autonomie in diesem Bereich allerdings
durch das Bundesumweltschutzrecht, welches unter anderem die Begrenzung der
Emissionen von Anlagen verlangt, die Luftverschmutzung und Lärm verursachen
(dazu hinten E. 4.6). Nach dem so weit klaren Wortlaut von § 242 PBG
sind die Abstellplätze zahlenmässig festzulegen. Sachlich geboten erscheint
dies namentlich im Hinblick auf die Funktion, eine Mindestmenge an
Abstellplätzen vorzusehen. Hingegen kann – jedenfalls bei einer
projektbezogenen Planung wie der vor­liegenden – an die Stelle einer Begrenzung
der Parkplätze nach oben auch eine Begrenzung der durch das Vorhaben erzeugten
Fahrten treten. Die mit der Parkplatzbegrenzung angestrebten Ziele werden auf
diese Weise ebenso gut, wenn nicht besser, erreicht als beim konventionellen
Vorgehen. Den Gemeinden steht es daher im Rahmen ihrer Autonomie zu, in ihren
auf § 242 PBG gestützten Vorschriften auch ein Fahrtenmodell zuzulassen.
4.5
Ist das Fahrtenmodell als grundsätzlich zulässiger Ansatz zu
betrachten, erübrigt sich bei einer die Fahrtenzahl korrekt begrenzenden
Regelung eine Zuordnung der Parkplätze auf verschiedene Nutzer bzw. Nutzungen
innerhalb der gleichen Parkierungsanlage. Mit anderen Worten ist entgegen der
Auffassung der Nachbarn die Mehrfachnutzung im Rahmen eines Fahrtenmodells
grundsätzlich zulässig.
Die
in den §§ 242 PBG ff. verlangten Parkplätze müssen zwar physisch
angelegt werden (VGr, 10. Februar 1993, BEZ 1993 Nr. 3). Indessen ergibt
sich aus § 242 PBG keineswegs zwingend, dass die kommunalen
Parkierungsvorschriften eine getrennte Ausscheidung der Parkplätze für
Bewohner, Beschäftigte und Besucher vorzusehen haben. Noch viel weniger lässt
sich dies direkt aus § 242 PBG ableiten. Diese Bestimmung verlangt allein,
dass für die erwähnten Nutzerkategorien die erforderlichen Abstellplätze
ausgeschieden werden, nach Massgabe der in Abs. 1 genannten Aspekte und
unter Berücksichtigung des in Abs. 2 erwähnten Interesses an einer
Begrenzung der Parkplätze. Auch Thomas Spoerri, der annimmt, das PBG stehe grundsätzlich
auf dem Boden der nutzungsspezifischen Parkplatz-Zuordnung, anerkennt, dass
eine Mehrfachnutzung im Rahmen eines sinnvollen Gesamtkonzepts mit einer
Fahrtenzahlbeschränkung die Pflicht zur nutzungsorientierten Parkplatzzuweisung
gegenstandslos machen kann (S. 21). Letzterem ist beizupflichten. Somit
besteht kein Grund, § 242 PBG eine Bedeutung beizulegen, die er nach
seinem Wortlaut und Zweck nicht hat.
Keine
Bedeutung hat es vorliegend, ob die städtische Parkplatzverordnung eine
nutzungsorientierte Nutzungszuweisung von Parkplätzen verlangt. Massgeblich
sind allein die Gestaltungsplanvorschriften, die in dieser Hinsicht als die
speziellere Norm vorgehen und die Mehrfachnutzung gerade ausdrücklich zulassen
(vgl. vorne E. 4.2.2). Entgegen dem angefochtenen Entscheid kann daher
vorliegend auch nicht eine besondere Unterscheidung der Besucher- bzw. Kundenparkplätze
von jenen der Beschäftigten verlangt werden.
Der
Regierungsrat hat überdies verlangt, dass auch die Parkplätze, welche den
maximal zulässigen Bedarf für die Mantel- und die permanente Kernnutzung über­steigen,
an den Tagen, an welchen keine Grossveranstaltungen im Stadion stattfinden, für
die Besucher, Kunden und Beschäftigten unzugänglich zu halten sind. Zur
Begründung wies er darauf hin, dass die generelle Freigabe dieser Parkplätze
eine Umgehung der PPV ermöglichen würde. Für die vom Regierungsrat vorgesehene
Einschränkung fehlt indessen im vorliegenden Fall – Anwendung des
Fahrtenmodells, Vorrang der Gestaltungsplanvorschriften gegenüber der PPV –
eine gesetzliche Grundlage. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Umgehung
ermöglicht werden sollte. Massgeblich wird, wie anschliessend zu zeigen ist,
die Frage sein, wie viele Fahrten pro Jahr zulässig sind. Die Fahrtenzahl kann
beim Stadionprojekt, welches über eine Sammelgarage mit nur einer Ein- und
Ausfahrt verfügt, mit technischen Massnahmen ohne weiteres erhoben werden.
Dementsprechend und in Anwendung von Art. 14 Abs. 6 GPV kann die
Behörde die Fahrten auch kontrollieren.
4.6
Näher zu prüfen ist indessen, ob die Fahrtenbegrenzung, wie
sie in Art. 14 Abs. 3 und 4 GPV vorgesehen wird, mit den
umweltschutzrechtlichen Vorschriften vereinbar ist.
4.6.1
In diesem Zusammenhang ist zunächst
auf die Belastungssituation hinzuweisen: Im Bericht UGZ wie auch im
angefochtenen Entscheid wird auf die von den Parteien nicht bestrittene
Tatsache hingewiesen, dass im Gestaltungsplangebiet und seiner Umgebung die
Belastung durch Luftschadstoffe, namentlich durch Stickoxid (NO
2
)
und lungengängigen Feinstaub (PM10) sowohl heute wie in den kommenden Jahren
über den Immissionsgrenzwerten der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember
1985 (LRV) liegt bzw. liegen wird. Durch den Verkehr mit dem Stadion und seinen
Mantelnutzungen werde die Belastung mit NO
2
auf der stadtauswärts
führenden Autobahn A1 um schlimmstenfalls 1.2 µg/m
3
zunehmen,
auf der Pfingstweidstrasse um 0.4 µg/m
3
und auf den übrigen betroffenen
Strassenabschnitten um 0.1 µg/m
3
oder weniger. Aufgrund seiner
Auswirkungen taxieren Fachstelle und Vorinstanz das Vorhaben zu Recht als
überdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
(vgl. BGE 124 II 272 E. 4c/bb und ee).
4.6.2
Art. 11 USG unterscheidet
vorsorgliche und verschärfte Emissionsbegrenzungen. Während die vorsorglichen
Emissionsbegrenzungen unabhängig von der Immissionssituation im Rahmen des
technisch und betrieblich Möglichen und wirtschaftlich Tragbaren vorzunehmen
sind (Abs. 2), verlangt das Gesetz die Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen
immer dann, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen (Immissionen)
schädlich oder lästig werden (Abs. 3). Nachdem vorliegend zwei massgeblich
durch den Verkehr beeinflusste Immissionsgrenzwerte (für NO
2
und
PM10) trotz laufender Massnahmenplanung auf längere Zeit überschritten bleiben,
steht ausser Frage, dass für das Vorhaben verschärfte Emissionsbegrenzungen
festzulegen sind (Theo Loretan, in: Kom­mentar USG, Art. 11 N. 39 und
40a). Diese sind bereits im Rahmen des projektbezogenen Gestaltungsplans und
nicht etwa erst im Rahmen der Baubewilligung festzusetzen (BGE 120 Ib 436
= Pra 84/1995 Nr. 268 E. 2d und E. 3a und b).
4.6.3
Die verschärfte Emissionsbegrenzung
ist grundsätzlich nach Massgabe des kantonalen Massnahmenplans Lufthygiene vom
19. Juni 1996/12. November 1997 ("Luft-Pro­gramm für den Kanton
Zürich") vorzunehmen (vgl. BGE 125 II 129 E. 7b). Der Massnahmenplan
soll sicherstellen, dass alle massgeblichen Emittenten anteilsmässig zum Abbau
der Gesamtbelastung beitragen (Prinzip der Lastengleichheit). Bei
verkehrserzeugenden Anlagen erfolgt die Verkehrsbeschränkung bisher primär über
die Beschränkung der Parkplatzzahl; das Fahrtenmodell ist neueren Datums und
hat im Kanton Zürich – anders als im Kanton Bern – noch keinen Eingang in die
Massnahmenplanung gefunden. Der Zürcher Massnahmenplan hat auf verbindliche
Massnahmen im Bereich der Parkierung verzichtet. In der massgeblichen Fassung
vom 12. November 1997 wird den Gemeinden in Dispositiv II, Ziff. 3 lit. b
Abs. 2 immerhin empfohlen, ihre kommunalen Parkierungsvorschriften unter
Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die "Wegleitung zur Regelung
des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen" der Baudirektion vom Oktober
1997 (Wegleitung) anzupassen. Eine in der Fassung des Massnahmenplans vom 19.
Juni 1996 enthaltene verbindlichere Formulierung zog der Regierungsrat zurück,
weil er zur Auffassung gelangt war, sie verletze die den Gemeinden bei der
Umsetzung von § 242 PBG zustehende Autonomie.
Die
Stadtzürcher Parkplatzverordnung wurde 1996 unter anderem mit Blick auf
lufthygienische Ziele überarbeitet. Sie ist, nachdem eine weitere Überarbeitung
nicht verbindlich verlangt wurde, für das Stadtgebiet hinsichtlich der
Abstellplätze als Konkretisierung des kantonalen Massnahmenplans anzusehen,
umso eher, als sie in der Regel zu restriktiveren Ergebnissen führt als die
Wegleitung. Mit anderen Worten stellt die PPV einen Erlass dar, der den Umfang der
vorsorglichen und der verschärften Emissionsbegrenzungen in Form von herabgesetzten
Parkplatzzahlen bei verkehrserzeugenden Anlagen verbindlich regelt (siehe auch
hinten E. 4.7.1). Dies entspricht den Erläuterungen zur Wegleitung, wo auf
S. 8 ausgeführt wird, in stark belasteten Gemeinden, namentlich in Zürich
und Winterthur, rechtfertigten die Luftqualität und die Verhältnisse auf dem
Strassennetz eine stärkere Beschränkung der Parkplatzzahlen als nach der Wegleitung.
Bei
dieser Rechtslage verlangen die Parteien – allerdings mit unterschiedlichen
Stossrichtungen – zu Unrecht eine Teilanwendung der Wegleitung auf die
Ermittlung der zulässigen Anzahl Parkplätze. Ein Beizug der Wegleitung käme nur
dann in Frage, wenn eine kommunale Rechtsgrundlage fehlt oder klarerweise nicht
genügt, wie dies etwa in BGE 124 II 272 zutraf (vgl. die dortige E. 5),
vorliegend aber nicht der Fall ist.
4.6.4
Eine Fahrtenbegrenzung lässt sich
ebenso wie die Begrenzung von Parkplätzen als Verkehrs- oder
Betriebsvorschrift, mithin als Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 12 Abs. 1
lit. c USG, auffassen (ebenso Spoerri, S. 20; Muggli, S. 64). Im
Rahmen der Zürcher Massnahmenplanung stellt sie eine ausreichende verschärfte
Emissionsbegrenzung allerdings nur unter der Voraussetzung dar, dass sie das
Verkehrsaufkommen ebenso sehr begrenzt wie eine entsprechende Beschränkung der
Parkplatzzahlen gemäss der Parkplatzverordnung, die eine lastengleiche
Emissionsbegrenzung von Parkierungs­an­lagen sicherstellt.
4.7
Nachfolgend ist daher zu untersuchen, welche Fahrtenzahl sich
ausgehend von einer Parkplatzzahl ergeben würde, die gemäss der PPV ermittelt
wurde. Dabei kann sich die Untersuchung im Wesentlichen auf die Mantel- und die
permanente Kernnutzung beschränken, da für die im Stadion durchgeführten
Anlässe zwar eine bedeutende Anzahl Parkplätze bereitzustellen ist, diese
Fahrten indessen im Verhältnis zu jenen aus der Mantel- und der permanenten Kernnutzung
nur untergeordnete Bedeutung aufweisen.
4.7.1
Gemäss Art. 3 Abs. 1 PPV
(Berechnungsgrundlagen) hängt die Zahl der Abstellplätze kumulativ ab von
a)       der Ausnutzung und der Nutzweise
des Grundstücks (Normalbedarf),
b)       dem Grad seiner
Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr, der Zentralität der Lage und der
Strassenkapazität (Erschliessungsqualität),
c)       der Einhaltung der zulässigen NO
2
-Werte
der Luftreinhalte-Verordnung,
d)       den Anforderungen des
Ortsbildschutzes.
In Art. 4 PPV wird die Ermittlung des Normalbedarfs näher geregelt, in Art. 5
die Zahl der minimal erforderlichen und der maximal zulässigen Abstellplätze in
Berücksichtigung der soeben unter lit. b und c erwähnten Gesichtspunkte.
Zu diesem Zweck wird das Stadtgebiet in Art. 5 Abs. 1 PPV nach
Massgabe der Erschliessungsqualität in fünf Gebiete (A-D sowie übriges Gebiet)
unterteilt, für welche differenzierte Minimal- und Maximalansätze der
Abstellplätze gelten, ausgedrückt jeweils in Prozent des nach Art. 3
bestimmten Normalbedarfs. Die erwähnte Gebietsaufteilung ist in einem Plan
kartografisch festgehalten.
Die
Maximalwerte werden in Art. 5 Abs. 2 PPV zusätzlich begrenzt, solange
die zulässigen NO
2
-Werte der LRV überschritten sind. Diese
zusätzliche Begrenzung kann in jedem Fall als verschärfte Emissionsbegrenzung
qualifiziert werden; sie setzt das Minimum der im Einzelfall erforderlichen
verschärften Emissionsbegrenzung fest.
4.7.2
Die Ermittlung des Normalbedarfs
erfolgt wie erwähnt gemäss Art. 4 PPV differenziert je nach der
vorgesehenen Nutzweise. In diesem Zusammenhang kann daher nicht offen gelassen
werden, welche Flächen für welche Nutzungen vorgesehen sind. Die Nachbarn
beanstanden, dass die städtische Umweltschutzfachstelle ihren diesbezüglichen Berechnungen
für die Ladennutzung eine anrechenbare Fläche von 32'000 m
2
zu
Grunde gelegt hat (vgl. Bericht UGZ, S. 8, Tabelle 2), während gemäss Art. 7
Abs. 2 GPV eine vermietbare Verkaufsfläche von höchstens 25'000 m
2
zulässig sei.
Art. 7
Abs. 2 GPV lautet: "In Voll- und Untergeschossen ist im Rahmen der
nach Art. 8 zulässigen Ausnützung eine vermietbare Verkaufsfläche von
höchstens 25'000 m
2
zulässig. Dazu zählen Verkaufs- und damit
verbundene Lagerflächen ohne allgemeine Erschliessung". Art. 3 Abs. 2
PPV definiert die für die Berechnung der Abstellplätze massgebliche
Geschossfläche als "Fläche aller dem Wohnen, Arbeiten oder sonst dem
dauernden Aufenthalt dienenden oder hiefür verwendbaren Räume unter Einschluss
der dazugehörigen Erschliessung und der Sanitärräume samt inneren
Trennwänden." Weil Art. 7 Abs. 2 GPV die allgemeine
Erschliessung nicht zur vermietbaren Verkaufsfläche zählt, müsste diese Fläche
im Hinblick auf die Berechnung der Abstellplätze entsprechend vergrössert
werden. Bei dieser Aussage wird unterstellt, dass "allgemeine
Erschliessung" entgegen der Auffassung der Nachbarn nicht die Erschliessung
in der Umgebung des Stadions, auf den Terrassen etc. meint, sondern die
Erschliessung, welche direkt für die Verkaufsgeschäfte erforderlich ist. Der
Ausdruck "allgemeine Erschliessung" wird mit anderen Worten dem Ausdruck
"der dazugehörigen Erschliessung" in Art. 3 Abs. 2 PPV
gleichgestellt. Umgekehrt können die gemäss Art. 7 Abs. 2 GPV zur
vermietbaren Verkaufsfläche zählenden Lagerflächen nicht als für die
Abstellplatzberechnung massgebliche Geschossflächen mitgerechnet werden, da sie
nicht dem Wohnen, Arbeiten oder sonst dem dauernden Aufenthalt dienen und
hiefür auch nicht verwendbar sind.
Der
Bericht UGZ erläutert nicht, weshalb er von einer Verkaufsfläche von 32'000 m
2
statt von 25'000 m
2
ausgeht. Die höhere Zahl wurde aus dem UVB
übernommen, wo sie auf S. 28 (Tabelle 7) verwendet wird mit der Fussnote
"Nutzungsmengen mit Stand Vorprojekt; Definition der Geschossfläche gemäss
Art. 3 Abs. 2 PPV" (siehe auch UVB, Anhang 3-5).
Der
Regierungsrat erwog hierzu, die Flächen im Sinne von Art. 7 Abs. 2
GPV umfassten nur die effektiv vermietbaren Ladenlokalitäten und die
dazugehörigen Lagerräume, während mit 32'000 m
2
die Flächen im Sinne
von § 3 Abs. 3 der besonderen Bauverordnung II vom 26. August
1981 (BBV II)  umfasst würden; insbesondere seien hier auch die Erschliessungsflächen
einbezogen. Damit wird das Abstellen auf eine Fläche von 32'000 m
2
,
immerhin rund ein Viertel mehr als die gemäss Art. 7 Abs. 2 GPV
höchstzulässige Verkaufsfläche, nicht schlüssig begründet. § 3 Abs. 3
BBV II stimmt nämlich inhaltlich mit Art. 3 Abs. 2 PPV überein.
Nach beiden Vorschriften gelten Lagerräume ausdrücklich nicht als
Verkaufsflächen.
In
ihren Beschwerdeantworten haben weder die Y AG noch die Stadt Zürich zur
hier interessierenden Frage substanziiert Stellung genommen. Beide Parteien
machen geltend, es gehe nicht an, hier einen pauschalen Lagerabzug von 30 %
vorzunehmen. Es stünden ja nur die direkt mit den Verkaufsflächen verbundenen
Lager zur Diskussion, die wohl nur in wenigen Fällen die Qualifikation als
nicht anrechenbare Räume im Sinne von § 255 PBG bzw. § 3 Abs. 3
BBV II aufweisen dürften. Die Behauptung der Nachbarn, die Erschliessungsflächen
seien deutlich kleiner als die hier zu berücksichtigenden Lagerflächen,
entbehre jeder Grundlage.
In
diesen Stellungnahmen wird verkannt, dass nicht einfach ein
"Lagerabzug" zu beurteilen ist, sondern eine in Widerspruch zu Art. 7
Abs. 2 GPV stehende Vergrösserung der für die Berechnung der Abstellplätze
massgeblichen Verkaufsfläche. Mangels konkreter Angaben der direkt
interessierten Partei lässt es sich vertreten, den Zuschlag bei der
massgeblichen Fläche, der unter dem Titel "Erschliessung" zu gewähren
ist bzw. wäre, mit dem Abzug gleichzusetzen, der für die nicht anrechenbaren
Lagerflächen zu machen ist bzw. wäre. Für die Ermittlung der Parkplätze ist
daher eine Verkaufsfläche von 25'000 m
2
als massgeblich einzusetzen.
4.7.3
Das Hardturm-Areal liegt im
Reduktionsgebiet D (Gürtelgebiete, Altstetten, Oerlikon, Seebach, Stettbach,
Zentren Wollishofen, Affoltern und Schwamendingen) gemäss Art. 5 Abs. 1
PPV. Damit sind als Pflichtparkplätze 60 % des Normalbedarfs erforderlich,
während die Obergrenze (maximal zulässige Parkplatzzahl) in Verbindung mit Art. 5
Abs. 2 PPV auf 95 % festzusetzen ist. Die Nachbarn machen geltend,
richtigerweise gehöre das Gestaltungsplangebiet in die Reduktionszone C, womit
die entsprechenden Anteile am Nor­­malbedarf 40 und 70 % betragen würden.
Die
Nachbarn verweisen zur Begründung in erster Linie auf den Bericht UGZ, wo auf S. 17
angemerkt wird, dass das Planungsareal mit der im Hinblick auf das Stadionprojekt
erforderlichen Verbesserung der öV-Erschliessung wahrscheinlich neu der
Reduktions­zone C gemäss PPV zugeordnet werden müsste, da dies
erfahrungsgemäss in etwa der Erschliessungsgüte B nach der kantonalen
Wegleitung entspreche.
Es
wäre indessen problematisch, die Wegleitung nur teilweise anzuwenden. Sie ist
als ganzheitlich konzipierte Empfehlung zu verstehen; folglich wären nicht nur
die Erschliessungsgüte, sondern auch der Normbedarf und die konkret
massgeblichen Abstellplatzzahlen nach der Wegleitung zu bestimmen. Dass dies zu
einem im Sinne der Nachbarn günstigeren Ergebnis führen würde, ist zu
bezweifeln. Jedenfalls führt eine von der Y AG mit der Beschwerdeantwort
ins Recht gelegte, auf die Wegleitung gestützte Berechnung der Parkplatzzahlen
und Fahrten zu einer Pflichtparkplatzzahl für Mantel- und dauernde Kernnutzung
(ohne Anlassparkierung und P&R) von 724, während im Bericht UGZ 515
Pflichtparkplätze errechnet wurden. Das Verwaltungsgericht übersieht nicht,
dass die Berechnung der Y AG näherer Überprüfung bedürfte. So fällt auf,
dass die Stadt Zürich im Rekursverfahren eine Berechnung ins Recht gelegt hat,
nach welcher für Mantel- und dauernde Kernnutzung gemäss Wegleitung insgesamt
nur 649 Pflichtparkplätze erforderlich wären. Auch diese Zahl könnte unter dem
Titel "Lufthygieneabzug" noch weiter gesenkt werden (Wegleitung, S. 7).
Die Wegleitung enthält sich hierzu indessen quantifizierender Hinweise, womit
sich für die rechtsanwendende Behörde ein zusätzlicher Ermessenspielraum öffnet.
Gemäss der genannten Berechnung könnte der Lufthygieneabzug 25 % betragen. Wie
es sich mit diesen Fragen verhält, kann indessen offen bleiben, da die
Berechnung der Abstellplätze ohnehin nicht gemäss der Wegleitung, sondern
gemäss der Parkplatzverordnung vorzunehmen ist (siehe vorne E. 4.6.3).
Es
besteht auch sonst keinerlei Anlass, die Zuweisung des Gestaltungsplangebietes
zum Reduktionsgebiet D als rechtswidrig zu betrachten. Ganz unabhängig davon,
ob bei Erlass der PPV tatsächlich der nunmehr in Gang gesetzte Ausbau des
öffentlichen Verkehrs in Zürich West bereits berücksichtigt wurde – die Stadt
Zürich behauptet dies, und es wird so auch im Verkehrs- und Parkierungskonzept
Zürich West ausgeführt (S. 12) –, lässt sich jedenfalls feststellen, dass
andere Gebiete, die schon heute hinsichtlich Erschliessungsgüte dem künftigen
Standard des Hardturmareals vergleichbar sind, ebenfalls der Zone D zugewiesen sind.
Als Beispiele seien Sihlcity und Milchbuck/Bucheggplatz erwähnt. Auch sonst
bringen die Nachbarn nichts vor, was eine Nichtanwendung der PPV in diesem
Punkt rechtfertigen würde. Unter formellen Gesichtspunkten ist namentlich zu bedenken,
dass es Sache des kommunalen Gesetzgebers wäre, eine entsprechende Anpassung
der PPV vorzunehmen; allein die Meinungsäusserung der städtischen
Umweltschutzfachstelle kann nicht Anlass sein, die gültige PPV nicht anzuwenden.
4.7.4
Nach dem bisher Ausgeführten ist – im
Hinblick auf die verschärfte Emissionsbegrenzung – die Anzahl der Parkplätze
gemäss der PPV zu ermitteln. Dabei kann die Berechnung im Bericht UGZ (S. 8,
Tabelle 2) übernommen werden, unter Korrektur der massgeblichen Ladenfläche.
Zudem ist eine Korrektur bei den für die Freizeitnutzung erforderlichen
Parkplätzen vorzunehmen, die im Bericht UGZ rechnerisch falsch ermittelt
wurden, während der UVB (Anhang 3-5) die richtigen Zahlen ausweist.
Dabei
begrenzen die untere (Pflichtparkplätze) und die obere (höchstens zulässige
freiwillige Parkplätze) Anzahl der Abstellplätze den Ermessensspielraum,
innerhalb dessen die Behörden über das erforderliche bzw. zulässige Mass der
Emissionsbegrenzung zu entscheiden haben.
Tabelle 1: Berechnung des Parkplatzbedarfs
nach PPV (nur Mantel- und permanente Kernnutzung)
Nutzungen
Nutzfläche / Nutzungsspezifikation
Ansatz
Art. 4 PPV
Min. Pflicht-PP
(60 %)
Art. 5 Abs. 1 PPV
Max. PP-Zahl
(95 %)
Art. 5 Abs. 1/2 PPV
Anteil Kunden-/ Be­sucher-PP am Pflichtbedarf
Art. 6 Abs. 1/2 PPV
Büro 500 m
2
(nicht kundenintensiv)
17'000 m
2
1 PP/210 m
2
48.6
76.9
12.1
Restauration
2'700
m
2
1 PP/40 m
2
40.5
64.1
30.4
Läden > 2'000 m
2
25'000
m
2
1 PP/160 m
2
93.8
148.4
70.3
Hotel
224
Zimmer
1 PP/3 Zi.
43.2
68.4
32.4
Freizeit
1'800
m
2
1 PP/20 m
2
54
85.5
40.5
Total Mantelnutzungen
332
525
211
Konferenz/VIP-Lounges
2'000
Sitzpl.
1 PP/10 Sitzpl.
120.0
190.0
90.0
Restauration
1'750
1 PP/40 m
2
26.3
41.6
19.7
Total permanente Kernnutzungen
146
232
110
Total Mantel- und perm.
Kernnutzungen
478
757
Ausgehend
von der Feststellung im Bericht UGZ (S. 11, Tabelle 2) und dem angefochtenen
Entscheid, wonach als Pflichtbedarf für das eigentliche Stadion 728 Parkplätze
nötig sind, wobei die für die permanenten Kernnutzungen vorgesehenen Parkplätze
hierin eingeschlossen sind, ergäbe sich gemäss PPV folgende höchstens zulässige
Parkplatzzahl:
728
- 232 + 525 = 1'021, zuzüglich 100 Parkplätze für P&R, insgesamt 1'121
Parkplätze. Der Pflichtbedarf würde sich einschliesslich P&R entsprechend
auf 1'014 Parkplätze belaufen.
Dass
der Gestaltungsplan mit 1'250 Parkplätzen demnach mindestens 129 Plätze zu viel
vorsieht, ist indessen deshalb nicht rechtswidrig, weil die verschärfte
Emissionsbegrenzung nicht über die Limitierung der Parkplätze, sondern über
diejenige der Fahrten vorgenommen wird.
4.7.5
Ausgehend von diesen Parkplatzzahlen
lässt sich aufgrund des spezifischen Verkehrspotenzials die mutmasslich
erzeugte Anzahl Fahrten pro Tag berechnen.
Es
fällt auf, dass Art. 14 Abs. 3 GPV gestützt auf den UVB für einige
Nutzungen höhere SVP vorsieht als jene, welche die Umweltschutzfachstelle ihren
Berechnungen im Bericht UGZ zu Grunde gelegt hat. Im UVB wird erwähnt, die SVP
seien "analog Fahrtenmodell Sihlcity" festgesetzt worden
(Erläuterungen unter der Tabelle in Anhang 3-5). Nähere Informationen, namentlich
zur Nutzung und zu den bei Sihlcity konkret verwendeten SVP, sind in den Akten
nicht vorhanden. Hingegen führt Thomas Spoerri aus, im Projekt Sihl­city seien
zur Umsetzung des Fahrtenmodells vier Nutzungspools gebildet worden, in denen
verwandte Nutzungskategorien zusammengefasst wurden (PBG-aktuell 4/2003, S. 16 f.).
Der Nutzungspool "Einkauf" umfasste demnach die Kategorien Einkauf,
Restaurants und Wellness mit einem SVP von 18 Fahrten pro Tag, für Kino wurde
ein SVP von 10 und für Konferenz einer von 9 Fahrten pro Tag angenommen, und
die Kategorien Wohnen, Büros, Fabrikation/Lager und Hotel wurden zu einem
Nutzungspool mit einem SVP von 4.8 Fahrten pro Tag zusammengefasst. Die im UVB
verwendeten SVP entsprechen diesen Angaben. Für das Verwaltungsgericht nicht
nachvollziehbar ist es hingegen, ob die beiden Projekte derart vergleichbar
sind, dass es zulässig ist, in beiden Fällen die gleichen Nutzungspools und SVP
zu verwenden.
Die
im Bericht UGZ verwendeten SVP entsprechen Werten, die im Verkehrs- und Parkierungskonzept
Zürich West (S. 14 f.) publiziert worden sind; dies unter Hinweis auf
eine Reihe von Quellen, darunter die Norm SN 641 400 und zwei vom
Bundesamt für Strassen (UVEK/ASTRA) herausgegebene Forschungsberichte (Nr. 417:
Verkehrskennwerte von Einkaufszentren, Albrecht+Partner, 1998; Nr. 411:
Verkehrspotential bei beschränktem Parkplatzangebot, SNZ, 1998). Die Y AG
und die Stadt Zürich haben nicht geltend gemacht, dass die von der Fachstelle
verwendeten SVP unzutreffend seien. Das Gericht hat unter diesen Umständen
keinen Anlass, andere SVP als die Fachstelle anzuwenden.
Tabelle
2: Hochgerechnetes Verkehrsaufkommen der Stadionüberbauung, ausgehend von der
höchstens zulässigen Parkplatzzahl
Nutzungen
Kunden-/Besucher-PP
Beschäftigten-PP
Fahrten
Pflicht-PP
Freiwillige PP
SVP
Fahrten
pro Tag
Pflicht-PP
Freiwillige PP
SVP
Fahrten pro Tag
Total pro Tag
Büros
38
58
4
384
62
0
2.5
155
539
Restaurants
30
24
8
432
10
0
2.5
25
457
Läden
70
55
18
2'250
24
0
2.5
60
2'310
Hotel
32
25
4
228
11
0
2.5
28
256
Freizeit
41
31
10/18
720/1'296
14
0
2.5
35
755/1'331
Mantel total
211
193
4'014/4'590
121
0
303
4'317/4'893
Konferenz/ Lounges
90
70
2.5
400
30
0
2.5
75
475
Restaurants
20
15
8
280
6
0
2.5
15
295
Total perm. Kernnutz.
110
85
680
36
0
90
770
Gesamt-total
321
278
4'694/5'270
157
0
393
5'087/5'663
Gesamttotal auf 365 Tage
hochgerechnet
ca.
1.86 - 2.07 Mio. Fahrten
Anlassverkehr gemäss UVB
(60 Tage)
ca.
0.15 Mio. Fahrten
Park & Ride (100 PP)
ca.
0.10 Mio. Fahrten
Total Fahrten pro Jahr
2.11 - 2.32 Mio. Fahrten
Tabelle
3: Hochgerechnetes Verkehrsaufkommen der Stadionüberbauung, ausgehend von der
Pflicht-Parkplatzzahl
Nutzungen
Kunden-/Besucher-PP
Beschäftigten-PP
Fahrten
Pflicht-PP
Freiwillige PP
SVP
Fahrten
pro Tag
Pflicht-PP
Freiwillige PP
SVP
Fahrten pro Tag
Total pro Tag
Büros
38
0
4
152
62
0
2.5
155
307
Restaurants
30
0
8
240
10
0
2.5
25
265
Läden
70
0
18
1'260
24
0
2.5
60
1'320
Hotel
32
0
4
128
11
0
2.5
28
156
Freizeit
41
0
10/18
410/738
14
0
2.5
35
445/773
Mantel total
211
0
2'190/2'518
121
0
303
2'493/2'821
Konferenz/ Lounges
90
0
2.5
225
30
0
2.5
75
300
Restaurants
20
0
8
160
6
0
2.5
15
175
Total perm. Kernnutz.
110
0
385
36
0
90
475
Gesamt-total
321
0
2'575/2'903
157
0
393
2'968/3'296
Gesamttotal auf 365 Tage
hochgerechnet
ca.
1.08 - 1.20 Mio. Fahrten
Anlassverkehr gemäss UVB
(60 Tage)
ca.
0.15 Mio. Fahrten
Park & Ride (100 PP)
ca.
0.10 Mio. Fahrten
Total Fahrten pro Jahr
1.33 - 1.45 Mio. Fahrten
4.7.6
In Tabelle 2 und 3 ist bei der
Umrechnung der Fahrten pro Tag auf die Fahrten pro Jahr der Faktor 365
verwendet worden, wie dies auch im UVB und im Bericht UGZ gemacht wurde. Der
Regierungsrat hat dieses Vorgehen beanstandet und generell einen Faktor 305 angewendet.
Die Y AG und die Stadt Zürich kritisieren dies. Ihr Einwand erscheint
insofern berechtigt, als für die Hotel- und Freizeitnutzung sowie für vergleich­bare
Nutzungen ein Umrechnungsfaktor von 365 anzuwenden ist. Hingegen ist es angezeigt,
für die Büro- und die Ladennutzung einen tieferen Umrechnungsfaktor zu
verwenden. Allerdings müssen auch gewisse Gegenkorrekturen vorgenommen werden.
Gemäss
Tabelle 2 (maximale Anzahl Parkplätze) erzeugen die Büros 539 Fahrten pro Tag.
Dies entspricht rund 197'000 Fahrten pro Jahr (bei 365 Tagen). Ausgehend von
einer Fünftagewoche ist dieser Wert um 2/7, d.h. um 56'000 Fahrten pro Jahr zu
reduzieren. Die Verkaufsnutzung führt zu 2'310 Fahrten pro Tag bzw. rund
843'000 Fahrten pro Jahr (365 Tage). Davon abzuziehen ist ein Siebtel,
also rund 120'400 Fahrten pro Jahr. Beide Differenzwerte sind nun zu
korrigieren, weil in Büros zum Teil auch am Wochenende gearbeitet wird und die
Läden auch an einigen Sonntagen (zur Zeit: vier pro Jahr) offen haben.
Vereinfachend lässt sich feststellen, dass der Jahreswert für beide Nutzungen
bei einem Faktor 365 um etwa 150'000 Fahrten zu hoch ausfällt.
Vom
in Tabelle 2 aufgezeigten Maximum von 2.11 - 2.32 Mio. Fahrten sind daher zusätzlich
rund 0.15 Mio. Fahrten abzuziehen. Auch die Untergrenze gemäss Tabelle 3 verschiebt
sich proportional nach unten.
4.8
Gemäss den vorstehenden Erwägungen läuft ein Fahrtenmodell,
welches mehr als 2.17 Mio. Fahrten pro Jahr zulässt, auf eine von
vornherein ungenügende Emissionsbegrenzung hinaus und verletzt deshalb
Bundesrecht (Art. 11 Abs. 3 USG). Hinsichtlich der Frage, wie weit
die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen sind, besteht darüber hinaus ein bedeutender
Ermessensspielraum, dessen untere Grenze bei rund 1.3 Mio. Fahrten pro Jahr
liegt.
4.8.1
Indem der Regierungsrat eine höhere
Fahrtenzahl pro Jahr für zulässig erklärt hat, hat er demnach das ihm bei der
Festsetzung der verschärften Emissionsbegrenzung zustehende Ermessen
überschritten, weshalb sein Entscheid insoweit aufzuheben ist.
Hebt
das Verwaltungsgericht einen Entscheid auf, so entscheidet es grundsätzlich
selbst; es kann jedoch die Angelegenheit unter gewissen Voraussetzungen zu
neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen (§§ 63 und 64 je Abs. 1
VRG). Eine Rückweisung ist namentlich dann geboten, wenn sich die Kognition des
Gerichtes nach § 50 Abs. 1 und 2 VRG richtet (reine
Rechtskontrolle) und für den zu treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist.
Die Rückweisung kann auch direkt an die erste Instanz erfolgen, namentlich wenn
ein auf kommunales Recht gestützter Entscheid einer Gemeinde im Streite liegt
(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 64 N. 5 f). Vorliegend besteht Anlass für
eine Rückweisung an die Gemeinde. Angefochten ist eine Planfestsetzung, in
deren Rahmen ein wie erwähnt stark ermessensbetonter Entscheid über das Ausmass
der verschärften Emissionsbegrenzung zu treffen ist. Das Verwaltungsgericht ist
nicht Planungsbehörde und hat vorliegend nur eine Rechtskontrolle auszuüben. Zu
berücksichtigen ist auch der Umstand, dass ein privater Gestaltungsplan zur
Debatte steht; derzeit ist unklar, ob die private Planungsträgerschaft unter
den rechtlich zu beachtenden Randbedingungen an der Planung überhaupt noch interessiert
ist.
Für
eine Rückweisung spricht auch, dass Art. 14 GPV vermutlich insgesamt überarbeitet
werden muss. Die Urheber der Vorschriften sind offenbar davon ausgegangen, dass
die im Gestaltungsplan festgesetzte Anzahl Parkplätze sich im Rahmen des gemäss
Parkplatzverordnung Zulässigen bewege. So führt die Stadt aus, die zur
Diskussion stehende Anzahl Abstellplätze bewege sich im unteren Mittelbereich
des massgeblichen Reduktionsgebietes gemäss PPV und stelle daher bereits eine
verschärfte Emissionsbegrenzung dar (Beschwerdeantwort Ziff. 26 und 35).
Nur unter dieser – wie gezeigt unzutreffenden – Voraussetzung hat Art. 14 Abs. 1
Satz 3 GPV, wonach sich die Zahl der zulässigen Abstellplätze innerhalb der
Maximallimite von 1'250 Plätzen nach der PPV richtet, überhaupt eine eigene
Tragweite. Offenbar haben die Autoren des Gestaltungsplans zudem angenommen,
auch die Berechnung der Fahrten gemäss Art. 14 Abs. 3 GPV führe
grundsätzlich zu Ergebnissen, die unter den Limiten von Art. 14 Abs. 4
GPV liege. Dies erscheint insofern zweifelhaft, als dort überhöhte spezifische
Verkehrspotenziale vorgesehen sind und bei sämtlichen Nutzungen die jährliche
Fahrtenzahl ausgehend vom Faktor 365 ermittelt werden soll. Diese Problematik
bleibt so lange ohne weiter reichende Bedeutung, als die umweltrechtlich massgebende
Limitierung der Fahrten in Art. 14 Abs. 4 GPV vorgenommen wird,
welches Konzept diesem Urteil zu Grunde liegt. Die Y AG scheint vom selben
Konzept auszugehen. Jedenfalls führt sie in ihrer Beschwerdeantwort aus (S. 10),
nach der Ordnung von Art. 14 Abs. 3 und 4 GPV seien Fahrtenlimiten
einzuhalten, die einerseits projektabhängig und anderseits absolut, nach
Massgabe der Verkehrskapazität und Umweltverträglichkeit, bestimmt seien, wobei
die jeweils tiefere Zahl massgebend sei. Im Hinblick auf eine konsistente
Regelung der Parkierung und der Fahrten dürfte sich eine Anpassung auch der Abs. 1
bis 3 von Art. 14 GPV dennoch empfehlen.
Wie
die Stadt Zürich in ihrer Beschwerdeantwort (Ziff. 31) zutreffend bemerkt,
bewirkt das Fahrtenmodell eine Flexibilisierung der
Bewirtschaftungsmöglichkeiten der Abstellplätze, solange die umweltrechtlichen
und verkehrlichen Auswirkungen diejenigen einer PPV-konformen Bewirtschaftung
nicht überschreiten. Nicht nachvollziehbar ist indessen die Be­hauptung, die
nutzungsunspezifische Limite von Art. 14 Abs. 4 GPV sei so festgesetzt
worden, dass die umweltrechtlichen Anforderungen eingehalten seien (Ziff. 35).
Nicht gefolgt werden kann der Stadt auch insofern, als sie es ablehnt, das
Fahrtenmodell als "verschärfte Emissionsbegrenzung" zu sehen (Ziff. 37).
Nur wenn die gemäss Fahrtenmodell zulässigen Fahrten den Anforderungen einer
verschärften Emissionsbegrenzung genügen – und daher als solche angesehen
werden können – stellen sie überhaupt eine zulässige Alternative zur
USG-konformen Begrenzung der Parkplätze gemäss PPV dar.
4.8.2
Wie angemerkt werden mag, ist das
Ermessen bei der Festlegung der verschärften Emissionsbegrenzung pflichtgemäss
auszuüben; zu beachten ist neben der anzuwendenden – das Ermessen einräumenden
– Norm die gesetzliche Ordnung in ihrer Gesamtheit, namentlich die einschlägigen
verfassungsrechtlichen Prinzipien, so der Grundsatz der Verhältnismässigkeit,
das Willkürverbot und das Gebot der Rechtsgleichheit (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 50
N. 98). Es ist offensichtlich, dass am Bau des umstrittenen Stadions aus
verschiedenen Gründen – namentlich sportlicher und wirtschaftlicher Natur sowie
solchen des Ansehens der Stadt Zürich im nationalen und internationalen Umfeld
– ein grosses öffentliches Interesse besteht. Dieses öffentliche Interesse
rechtfertigt zwar nicht den Verzicht auf verschärfte Emissionsbegrenzungen,
weil das Umweltschutzgesetz diesbezüglich bei den Luftschadstoffemittenten
keine Erleichterungen bzw. Ausnahmen vorsieht (anderes gilt bezüglich Lärm,
allerdings auch nicht für private, wohl aber für gewisse öffentliche oder
konzessionierte Anlagen, vgl. Art. 25 Abs. 2 und 3 USG). Es gestattet
es hingegen, beim Umfang der verschärften Emissionsbegrenzung gewisse
Konzessionen zu machen. Dies kann vorliegend umso eher gelten, als es aus
raumplanerischer Sicht erwünscht ist, grosse Einkaufszentren in Gebieten mit
guter öV-Erschliessung und möglichst nahe bei den potenziellen Kunden zu
errichten (vgl. Muggli, S. 68 Ziff. 7; siehe auch Verkehrs- und
Parkierungskonzept Zürich West, S. 23).
Unter
dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit ist allerdings zu beachten, dass das
Verkehrskonzept Zürich West (unter 9. Parkierungs- und Betriebskonzept, Private
Parkierung Ziff. VI, S. 25) ausdrücklich vorgibt, die Parkplatzzahl
gemäss der Parkplatzverordnung dürfe nicht im Maximum ausgeschöpft werden. Zur
Begründung wird auf die (beschränkte) Strassenkapazität und die gute
öV-Erschliessung sowie die hohe Lärm- und Luftbe­lastung hingewiesen. Wörtlich
heisst es: "Die Nachfrageplanung macht einer Angebotsplanung Platz.
Prinzipiell wird das Minimum aus der Parkplatzverordnung angewendet; somit
bleibt für unvorgesehene mittelfristige Nutzungsänderungen eine gewisse
Kapazitätsreserve vorhanden. Als Maximalwert gilt im Extremfall ein Mittelwert
(Gebiet C: 55 %; Gebiet D: 80 %). Werden auf dieser Basis keine
zufrieden stellenden Lösungen gefunden, kommt ein Fahrtenmodell zum Einsatz…
". Gemäss den Darlegungen der Nachbarn (Beschwerde Ziff. 49), denen
die Y AG nichts und die Stadt Zürich (Beschwerdeantwort Ziff. 24 f.)
nichts Überzeugendes entgegenhalten, wurden zumindest teilweise vergleichbare
verkehrserzeugende Anlagen (Jumbo-Baumarkt, Josefstrasse 225; Einkaufscenter
und Gewerbehaus Puls 5, Hardturmstrasse, Gestaltungsplan Toni-Areal) denn auch
nach diesen Grund­sätzen – Anwendung des Minimums der PPV – behandelt. Auch die
Stadt anerkennt im Übrigen ausdrücklich, dass die blosse Reduktion gemäss Art. 5
Abs. 2 PPV für einen überdurchschnittlichen Emittenten wie das hier zu
beurteilende Vorhaben nicht genügt (Beschwerdeantwort Ziff. 23).
Ein
restloses Ausschöpfen des Ermessensspielraums nach oben würde daher den
Grundsatz der Rechtsgleichheit verletzen und den Umstand vernachlässigen, dass
das Vorhaben ein überdurchschnittlicher Emittent ist. Hingegen ist vorstellbar,
dass angesichts der wesentlich zu senkenden Ausgangslimite das System der
Reduktionsstufen vereinfacht werden könnte.
4.9
Da die Fahrtenzahlen das massgebliche Begrenzungselement
darstellen, erübrigt es sich, auf die weiteren Vorbringen der Nachbarn im
Zusammenhang mit der Nutzung der Parkplätze näher einzugehen. Ebenfalls nicht
im Detail zu behandeln hat das Verwaltungsgericht die Kritik der Nachbarn an
den vorgesehenen Reduktionsstufen, die ohnehin zu über­arbeiten sind. Nicht
gefolgt werden kann den Nachbarn, wenn sie geltend machen, das Fahrtenmodell
sei nicht kontrollier- und durchsetzbar. Die Vorschriften von Art. 14 Abs. 6
und 7 GPV legen ein grundsätzlich taugliches System zur Durchsetzung der
Fahrtenzahlen fest.
4.10
Zusammenfassend lässt sich festhalten: Das kantonale
Recht, namentlich § 242 PBG, steht dem vorgesehenen Fahrtenmodell nicht
entgegen. Namentlich verlangt § 242 PBG nicht zwingend, dass das kommunale
Recht eine nutzungsorientierte Zuweisung von Parkplätzen vorsieht und schreibt
auch selbst ein solches System nicht vor; ebenso wenig verbietet es die
Mehrfachnutzung von Parkplätzen. Mit einem vom Stimmbürger genehmigten
Gestaltungsplan kann von der kommunalen PPV abgewichen werden. Ist die Luft
übermässig mit aus dem Verkehr stammenden Schadstoffen (hier: NO
2
und PM10) belastet, müssen die Emissionen von verkehrserzeugenden Anlagen
verschärft begrenzt werden (Art. 11 Abs. 3 USG); dies gilt insbesondere
gegenüber überdurchschnittlichen Emittenten. Massstab der verschärften Emissionsbegrenzung
ist grundsätzlich der kantonale Massnahmenplan Lufthygiene; auf Stadtgebiet
übernimmt hinsichtlich der Begrenzung von Parkplätzen die PPV die Funktion des
Massnahmenplans. Ausgehend von der PPV, sind für die Mantel- und die permanente
Kernnutzung 478 Pflichtparkplätze erforderlich und höchstens 757
Parkplätze zulässig; zusammen mit den für die Anlassparkierung erforderlichen
Pflicht­parkplätzen wären einschliesslich P&R mindestens 1'014 und
höchstens 1'121 Parkplätze zu errichten. Dass im Gestaltungsplan eine höhere
Parkplatzzahl vorgesehen ist, erweist sich indessen nicht als rechtswidrig,
sofern durch eine Begrenzung der Fahrten eine ausreichende Emissionsbegrenzung
vorgenommen wird. Die verschärfte Emissionsbegrenzung in diesem Sinn ist
innerhalb eines Rahmens von 1.3 bis 2.17 Mio. Fahrten pro Jahr
festzusetzen, wobei den kommunalen Behörden diesbezüglich ein Ermessensspielraum
zusteht.
5.
5.1
Die Nachbarn machen geltend, das Gestaltungsplangebiet sei
durch den öffentlichen Verkehr ungenügend erschlossen, solange die Tramlinie Nr. 18
nicht realisiert sei. Nachdem diese Tramlinie weder rechtlich noch tatsächlich
gesichert sei, müsse im Gestaltungsplan festgehalten werden, dass der Betrieb
des Stadions (einschliesslich Mantel- und permanente Kernnutzungen) erst aufgenommen
werden dürfe, wenn die Tramlinie 18 ebenfalls in Betrieb stehe.
Der
Regierungsrat hat demgegenüber erwogen, angesichts des vorhandenen öV-Angebots
(Tramlinie Nr. 4 und Buslinie Nr. 54) könne die Erschliessung mit dem
öffentlichen Verkehr selbst dann als genügend angesehen werden, wenn die
geplante Tramlinie Nr. 18 bis zur Betriebsaufnahme des Stadions nicht
verwirklicht sein sollte. Allerdings hat der Regierungsrat gleichzeitig
verlangt, dass für diesen Fall eine Ergänzung der Betriebszeiten bzw. der Fahrplandichte
der Buslinie Nr. 54 sichergestellt wird. (E. 16 in Verbindung mit E. 10e/cc).
Die Y AG und die Stadt Zürich haben diesen Teil des Rekursentscheides
nicht angefochten, sodass das Verwaltungsgericht lediglich zu prüfen hat, ob
die Nachbarn zu Recht eine Verschärfung dieser Auflage verlangen.
5.2
Im Urteil VB.2000.00111 (RB 2000 Nr. 93 = BEZ 2000 Nr. 50
= URP 2000, S. 823 ff.) hat sich das Verwaltungsgericht einlässlich
mit der Tragweite von § 237 Abs. 1 PBG im Baubewilligungsverfahren
auseinander gesetzt. Es gelangte zum Ergebnis, die Bauvoraussetzung von § 237
Abs. 1 Satz 2 PBG, wonach bei grösseren Überbauungen die Er­reichbarkeit
mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein muss, setze eine öV-Erschliessung
voraus, die sich nach der Art, Lage und Zweckbestimmung der Baute richte. Bei
Anlagen, die einen bedeutenden Publikumsverkehr erzeugten, müsse der Standort
daher über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot
verfügen, welches eine attraktive Alternative zum motorisierten Privatverkehr
darstelle. Das Bundesgericht hat dieses Urteil nicht nur bestätigt (URP 2001, S. 1061 ff.),
sondern in einem weiteren Urteil einen Entscheid des Verwaltungsgerichts
aufgehoben, in welchem dieses die erwähnte Rechtsprechung zwar grundsätzlich
bestätigt hatte, indessen im konkreten Fall aus Gründen der Verhältnismässigkeit
von weniger strikten Voraussetzungen ausgehen wollte (URP 2002, S. 441 ff.).
Vorliegend
ist nicht eine Baubewilligung, sondern ein Sondernutzungsplan zu beurteilen. Es
fragt sich, ob dies die Anwendbarkeit von § 237 PBG in Frage stellt. Das
Verwaltungsgericht hat kürzlich darauf hingewiesen, aus dem kantonalen Recht (§§ 91
und 237 PBG) könne nicht geschlossen werden, dass ein Zonenplan in einem
bestimmten Areal grössere Überbauungen nur dann zulassen darf, wenn die
Erschliessung mit öffentlichem Verkehr bereits erfolgt und damit die Voraussetzungen
für eine Baubewilligung in dieser Hinsicht bereits gegeben sind. Es wäre
unsinnig, das Angebot an öffentlichem Verkehr mit seinen allenfalls
beträchtlichen Investitionen be­reits in einem Zeitpunkt auszubauen, wo noch
keineswegs feststehe, ob in einem bestimm­ten Gebiet aufgrund seiner künftigen
Entwicklung auch tatsächlich mit einem grösseren Benutzer- oder
Publikumsverkehr zu rechnen sei (VGr, 21. März 2002, VB.2001.245, E. 6b,
www.vgrzh.ch).
Diese
Erwägung lässt sich indessen nicht auf einen projektbezogenen Gestaltungsplan
übertragen, erst recht nicht, wenn er wie hier im Hinblick auf die möglichst
rasche Verwirklichung des Vorhabens festgesetzt wurde. Dementsprechend ist denn
auch die Umweltverträglichkeit nicht bloss des Planes, sondern des Vorhabens
bereits im jetzigen Verfahren zu prüfen. Es ist daher zu beurteilen, ob der
Standort über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot im
Sinne der erwähnten Rechtsprechung verfügt.
5.3
In seinem Urteil vom 5. September 2001 (URP 2001, S. 1061)
hat das Bundesgericht angedeutet, dass es die Unbestimmtheit als nicht
unproblematisch ansieht, welche die erwähnte Auslegung von 237 Abs. 1 PBG
hinsichtlich der Anforderungen an die öV-Er­schlies­sung mit sich bringt. Es
sei für Baugesuchsteller insbesondere bei verkehrsintensiven Projekten schwer
vorhersehbar, welche Güte der öV-Erschliessung tatsächlich verlangt werde.
Diese Unbestimmtheit werde indessen dadurch gemildert, dass § 237 Abs. 1
PBG einerseits mit der kantonalen Gesetzgebung über den öffentlichen Verkehr
und andererseits mit der kantonalen Wegleitung zur Ermittlung des
Parkplatzbedarfs verknüpft werden könne. Das Bundesgericht nahm damit auf das
Gesetz über den öffentlichen Personenverkehr vom 6. März 1988 (PVG) sowie
die Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom 14. De­zember
1988 (AngebotsV) Bezug, auf welche auch der Regierungsrat im angefochtenen
Entscheid hinweist. Es besteht somit Anlass, die hier interessierende Frage im
Lichte dieser Gesetzgebung sowie der Wegleitung zu prüfen.
Die
Angebotsverordnung unterscheidet drei Angebotsbereiche. Die beste Versorgung besteht
innerhalb der Angebotsbereiche 3, wo für grosse, dichte Siedlungsgebiete ein
flächendeckendes Angebot festgelegt wird (§ 2 lit. c AngebotsV). Dies
wird in § 13 AngebotsV konkretisiert: grundsätzlich mindestens 15-Minuten-Takt,
mit Verkürzung der Intervalle, soweit dies die Nachfrage gebietet. Die
Wegleitung unterscheidet vier Güteklassen der Erschliessung durch den
öffentlichen Verkehr, die aufgrund der Qualität der vorhandenen Haltestellen
bzw. des dort vorhandenen Verkehrsangebots und aufgrund der mittleren Distanz
zu dieser Haltestelle bestimmt werden. Klasse A bezeichnet die höchste
Güteklasse, D die geringste.
Wie
der Regierungsrat zutreffend ausführt, weist das Gestaltungsplangebiet gemäss
der Wegleitung aufgrund des Tramangebotes (Linie Nr. 4) die Güteklasse B
und aufgrund des bestehenden Busangebots (Linie Nr. 54) die Güteklasse C
auf. Zudem entspricht das Angebot jenem des Angebotsbereiches 3 gemäss der
Angebotsverordnung. Weiter ist gemäss dem angefochtenen Entscheid vorgesehen,
auf der Tramlinie Nr. 4 ab nächstem Jahr das neue Cobra-Tram einzusetzen,
womit die Kapazität auf dieser Linie um ca. 10 % erhöht werden wird. Schliesslich
ist gemäss dem angefochtenen Entscheid eine Angebotsverdichtung der Buslinie Nr. 54
vorzusehen, welche insbesondere die Betriebszeiten des Einkaufszentrums abdeckt.
Es würde auf eine Überdehnung der Anforderungen von § 237 Abs. 1 PBG
hinauslaufen, angesichts dieses öV-Angebots von einer unzureichenden Erreichbarkeit
mit dem öffentlichen Verkehr zu sprechen, weshalb der Antrag der Nachbarn
betreffend Tramlinie Nr. 18 abzuweisen ist.
Das
Verwaltungsgericht übersieht dabei keineswegs, dass gemäss dem Bericht
"Verkehrliche Grundlagen zu den Verfahren 'Gestaltungsplan', 'Baulinien'
und UVB" (Verkehrsbericht) bereits die Herabsetzung des vom Stadionprojekt
verursachten privaten Autoverkehrs auf 3.0 und 2.5 Mio. Fahrten pro Jahr einen
wesentlichen Ausbau des öffentlichen Verkehrs – einschliesslich Tramlinie Nr. 18
und zusätzliches Busangebot – voraussetzt. Die gemäss Verkehrsbericht
anzustrebende öV-Qualität kann indessen nicht mit den Anforderungen
gleichgesetzt werden, die sich aus § 237 Abs. 1 PBG ergeben, selbst
wenn diese Bestimmung mit der verschärften Emissionsbegrenzung, d.h. der
Begrenzung der Parkplätze und/oder der Fahrten, zu koordinieren ist (BGr, URP
2002, S. 441 E. 6.3).
6.
6.1
Die Nachbarn beantragen, es sei für die Beurteilung des
maximal zulässigen Schattenwurfes im Sinne von § 30 Abs. 2 der
Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (ABV) ein kubisches
Vergleichsprojekt von 19 statt 26 m Höhe vorzugeben und die maxi­malen Koten in
Art. 9 Abs. 2 GPV seien entsprechend herabzusetzen. Zur Begründung
machen sie geltend, der richtig verstandene § 30 Abs. 2 ABV verweise
ausschliesslich auf die reguläre Bau- und Zonenordnung, weshalb das
Vergleichsprojekt nicht durch Sondernutzungspläne wie z.B. den Gestaltungsplan
Stadion definiert werden könne. Demgegenüber erwog der Regierungsrat in seinem
Rekursentscheid, die Grundordnung werde in zulässiger Weise durch den
Gestaltungsplan ausgeschaltet. Dieser dürfe Überbauungen mit einer Gebäudehöhe
von 25 m und einer Firsthöhe von 7 m zulassen und dementsprechend auch die für
das Vergleichsprojekt geltenden Masse festlegen. Überdies entspreche das
kubische Vergleichsprojekt auch den Vorgaben von Art. 19 der am 9. Mai
1995 aufsichtsrechtlich festgesetzten Bau- und Zonenordnung der Baudirektion
(BD-BZO, ABl 1995, 1039). Die Y AG und die Stadt Zürich halten den Antrag
der Nachbarn für unberechtigt.
6.2
Im Zeitpunkt des Erlasses des strittigen Gestaltungsplans und
des Rekursentscheids bildete die BD-BZO die massgebliche planungsrechtliche
Grundlage für die Überbauung im streitbetroffenen Gebiet. Damals lag das Areal
in der für Industrie, Handel und Dienstleistung vorbehaltenen IHD-Zone, welche
nach Art. 19 BauO sieben Vollgeschosse und eine Gebäudehöhe von 25 m sowie
Hochhäuser zuliess.
Diese
Festlegung wurde abgelöst durch eine vom Gemeinderat Zürich am 28. November
2001 beschlossene Änderung von Zonenplan und Bauordnung sowie durch den Erlass
eines Ergänzungsplans für die Sonderbauvorschriften "Stadion Zürich"
(BZO 1992/99). Das Areal wurde dabei einer Zentrumszone Z5 mit einer
Gebäudehöhe von 19 m (Art. 18 BauO) zugewiesen, wobei nach den im
fraglichen Bereich (Teilgebiet I) massgebenden Sonderbauvorschriften sieben
Vollgeschosse und eine Gebäudehöhe von 25 m möglich sind (Art. 81a Abs. 2
BauO). Diese BZO-Änderung wurde von mehreren Anwohnern erfolglos beim
Bezirksrat und anschliessend beim Regierungsrat mit Stimmrechtsbeschwerde
angefochten. Einen gleichzeitig erhobenen planungsrechtlichen Rekurs wies die Baurekurskommission
I ebenfalls ab. Nach Genehmigung der Nutzungsplanung durch die Baudirektion
wies das Verwaltungsgericht eine gegen den Rekursentscheid erhobene Beschwerde
am 4. Dezember 2003 ab (VB.2002.0376, www.vgrzh.ch). Die neue Ordnung wurde am
14. Mai 2004 publiziert und auf den 15. Mai 2004 in Kraft gesetzt.
6.3
Nach § 83 Abs. 1 PBG werden mit Gestaltungsplänen
für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die
Nutzungsweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von
den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen
abgewichen werden. Für die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu
belassen (§ 83 Abs. 2 PBG).
Der
vorliegend strittige Gestaltungsplan soll, solange er in Kraft ist, die allgemeine
Bau- und Zonenordnung im Planungsgebiet ersetzen (Art. 2 Abs. 3 GPV).
Wird er aufgeho­ben, so sind die zu diesem Zeitpunkt geltenden Vorschriften der
allgemeinen Bau- und Zonenordnung (Art. 2 Abs. 4 GPV) anwendbar. Nach
Art. 9 Abs. 1 GPV sind in den Teilgebieten A und B Hoch­häuser
zulässig, die der Genehmigung im Sinne von § 285 PBG bedürfen. Bei der Beurteilung
des Schattenwurfs dieser Hochhäuser soll im Sinne von § 30 Abs. 2 ABV
ein längs der Hardturm-/Förrli­buck­strasse und dem Stadionplatz anzuordnendes
Vergleichsprojekt ausschlaggebend sein. Dieses soll mit den massgeblichen
Fassaden auf den dortigen Baulinien stehen und eine Gebäudehöhe im Sinne von § 278
Abs. 3 PBG auf der Kote von 425.4 m ü. M. sowie eine Firsthöhe im Sinne
von § 281 PBG auf der Kote von 432.4 m ü. M aufweisen (Art. 9 Abs. 2
GPV).
6.4
Als Hochhäuser haben gemäss § 282 PBG Gebäude mit einer
Höhe von mehr als 25 m zu gelten. Sie sind nur gestattet, wo die Bau- und
Zonenordnung sie zulässt. Hinsichtlich der im Einzelnen an Hochhäuser zu
stellenden Anforderungen verlangt § 284 Abs. 4 PBG, dass die
Nachbarschaft durch Hochhäuser nicht wesentlich beeinträchtigt werden darf,
insbesondere nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten
Gebäuden. § 30 ABV bestimmt, was als wesentliche Beeinträchtigung durch
Schattenwurf im Sinne der genannten Bestimmung zu gelten hat. Bei überbauten
Grundstücken ist nach Abs. 1 lit. a die an den mittleren Wintertagen
länger als zwei Stunden dauernde Beschattung der bewohnten oder in Wohnzonen
liegenden Nachbargebäude, in der Regel an ihrem Fusspunkt gemessen, massgebend.
Allerdings liegt nach Abs. 2 der Bestimmung keine wesentliche
Beeinträchtigung durch Schattenwurf vor, wenn mit einem in allen Teilen den
Vorschriften ent­sprechenden kubischen Vergleichsprojekt nachgewiesen wird,
dass eine der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung keine geringere
Beschattung des Nachbargrundstückes nach sich zieht.
Nach
§ 278 Abs. 3 PBG beträgt die höchstzulässige Gebäudehöhe unter
Vorbehalt der Bestimmungen über die Hochhäuser 25 m. Diese Gebäudehöhe wird von
der jeweiligen Schnittlinie zwischen Fassade und Dachfläche auf den darunter
liegenden gewachsenen Boden gemessen (§ 280 Abs. 1 PBG), wobei als
gewachsener Boden in der Regel der bei Einreichung des Baugesuchs bestehende
Verlauf des Bodens zu verstehen ist (§ 5 Abs. 1 ABV). Nach § 281
Abs. 1 PBG muss der First eines Schrägdachs innerhalb von Ebenen liegen,
die unter 45° an die Schnittlinie zwischen der Dachfläche und der zugehörigen
Fassade angelegt werden (lit. a) und höchstens bis zu einer oberen Ebene
ansteigen, die unter Vorbehalt abweichender Regelungen in der Bau- und
Zonenordnung in 7 m Höhe parallel zur Verbindung zwischen den massgeblichen
Schnittlinien verlaufen (lit. b).
6.5
Gemäss § 30 Abs. 2 ABV muss der Schattenwurf
verglichen werden mit einem in allen Teilen den Vorschriften entsprechenden
kubischen Vergleichsprojekt. Weder das PBG noch die ABV erläutern den Begriff
des Vergleichsprojekts. Das Vergleichsprojekt war jedoch im Kanton Zürich
bereits unter der Herrschaft des kantonalen Baugesetzes bekannt und wird zumindest
inhaltlich auch heute noch zur behelfsmässigen Ausnützungsberechnung gemäss § 251
lit. b PBG herangezogen (RB 1996 Nr. 81 = BEZ 1996 Nr. 12, vgl.
Fritzsche/Bösch, S. 12-60). § 30 Abs. 2 ABV lehnt sich an dieses
Verständnis des Vergleichsprojekts an. Was als kubisches Vergleichsprojekt den
Vorschriften entspricht, ist grundsätzlich anhand der geltenden Bau- und Zonenordnung
zu prüfen. Das bedeutet ein regelkonformes Bauen nach den primären
Bauvorschriften wie Bestimmungen über die Abstände, die Geschosszahl, den
Grenzbau, das Zusammenbauen, die Gebäudelänge und die Gebäudebreite (vgl. § 251
lit. b PBG). Da es sich beim Vergleichsprojekt lediglich um eine kubische
und damit hypothetische Lösung und nicht um ein konkretes Ausführungsprojekt
handelt, dürfen dafür keine möglichen und teilweise im behördlichen Ermessen
liegenden Ausnahmebewilligungen be­ansprucht werden. Gleichzeitig müssen aber
umgekehrt auch keine besonderen gestalterischen Rücksichten auf umliegende
Überbauungen oder Schutzobjekte genommen werden (vgl. RB 1985 Nr. 110; Herbert
Lang, Hochhaus und Baurecht, Zürich 1977, S. 447 ff.).
6.6
6.6.1
Entgegen der Auffassung der Nachbarn
lässt sich weder aus dem Wortlaut noch aus der Systematik von § 284 PBG
und § 30 ABV ableiten, dass ein Gestaltungsplan die Abmessungen des
Vergleichsprojekts gemäss § 30 Abs. 2 ABV nicht selbständig
definieren dürfte. Der Umstand, dass § 284 Abs. 4 PBG anders als § 284
Abs. 3 PBG keinen Vorbehalt zugunsten der Bestimmungen über
Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne enthält, hat
nicht die Bedeutung eines qualifizierten Schweigens. Nach Abs. 3 der
Bestimmung soll nämlich die zulässige Ausnützung mit der Ausnützung einer
gewöhnlichen Überbauung verglichen werden, sodass für die Erläuterung des
Begriffs "gewöhnliche Überbauung" notwendigerweise auch der
Stellenwert der Bestimmungen über Arealüberbauungen, Sonderbauvorschriften und
Gestaltungspläne zu bestimmen war. Anders verhält es sich jedoch bei Abs. 4
der Bestimmung, da hier das Gesetz selber noch keinen Vergleich zwischen dem
Schattenwurf des Hochhauses und demjenigen einer gewöhnlichen Überbauung bzw.
eines Vergleichsprojekts verlangt, sondern nur allgemein eine wesentliche
Beeinträchtigung der Nachbarschaft durch Schattenwurf verbietet. Dementsprechend
fehlt hier auch das Verbot einer Ausnahme, das wiederum erst eine Gegenausnahme
betreffend Arealüberbauung, Sonderbauvorschriften und Gestaltungsplänen zulässt.
Nicht
gefolgt werden kann den Nachbarn auch insofern, als sie geltend machen, nach
dem Zweck von § 284 PBG könne § 30 Abs. 2 ABV allein auf die
reguläre Bau- und Zonenordnung verweisen. Mit der Zulassung einer eigenen
Definition des Vergleichsprojekts im Gestaltungsplan werden die Anforderungen
von § 284 Abs. 4 PBG und § 30 Abs. 2 ABV nicht unterlaufen.
Da die Definition des Vergleichsprojekts als Änderung der Bau- und Zonenordnung
einer materiellen raumplanungsrechtlichen Kontrolle unterliegt (siehe dazu die
nachfolgende Erwägung), ist die angemessene Berücksichtigung der im Einzelfall
bestehenden baulichen Umgebung in gleichem Masse gewährleistet, wie wenn die
Änderung der Bau- und Zonenordnung ohne Gestaltungsplan vollzogen würde.
Insofern ist keineswegs zu befürchten, dass das massgebende Vergleichsprojekt
in allen Fällen auf die kantonal zulässige maximale Gebäudehöhe von 25 m
definiert werden dürfte.
Auf
einen Beizug der Materialien zu § 30 ABV ist zu verzichten. Selbst wenn
sich nachweisen lassen sollte, dass beim Erlass dieser Bestimmung vor bald 30
Jahren ein Verweis auf die reguläre Bau- und Zonenordnung gemeint war, würde
dies im Lichte einer Gesamtwürdigung der massgeblichen Auslegungselemente aus
heutiger Sicht nichts daran ändern, dass ein Gestaltungsplan unter bestimmten
Voraussetzungen ein Vergleichsprojekt
auf bestimmte Masse definieren darf.
6.6.2
Zulässig ist dies unter zwei
alternativen Voraussetzungen. Entweder entspricht die Definition des
Vergleichsprojekts der nach der geltenden Bau- und Zonenordnung zulässigen Bauweise.
Dann kann ein Konflikt zwischen den beiden Vergleichsprojekten von vornherein
ausgeschlossen werden; der Gestaltungsplan übernimmt die bis anhin bestehende
Ordnung. Im anderen Fall weicht die Definition gemäss Gestaltungsplan von der
bisher zulässigen Bauweise ab. Damit nimmt der Gestaltungsplan inhaltlich eine
Änderung der Bau- und Zonenordnung vor, welche wie jede Än­derung der
Nutzungsplanung daraufhin zu überprüfen ist, ob sie der übergeordneten Planung
und den Grundsätzen und Zielen der Raumplanung entspricht. Werden diese Voraus­setzungen
erfüllt, so ist kein Grund ersichtlich, weshalb die Definition des
Vergleichsprojekts als teilweise Änderung der Bau- und Zonenordnung nicht
zulässig sein sollte.
Soweit
Art. 9 Abs. 2 GPV eine Gebäudehöhe von 25 m sowie eine Firsthöhe
von 7 m zulässt, weicht diese Definition nicht von der im Zeitpunkt des
Gestaltungsplanerlasses und des Rekursentscheids geltenden Bau- und Zonenordnung
ab. Die damals massgebende BD-BZO liess 7 Vollgeschosse und 25 m Gebäudehöhe
zu; die zulässige Firsthöhe von 7 m ergibt sich aus § 281 Abs. 1
lit. b PBG.
Etwas
anders sieht die Lage nun aber aus, nachdem zwischenzeitlich die BZO 1992/1999
auf den 15. Mai 2004 in Kraft gesetzt wurde. Diese Ordnung lässt in der Z5 nur
eine Gebäudehöhe von 19 m zu, beinhaltet aber auch Sonderbauvorschriften,
welche im Bereich des Stadions 7 Vollgeschosse und 25 m Gebäudehöhe gestatten.
Das Bauen nach diesen Sonderbauvorschriften kann allerdings nicht als eine
"der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung" im Sinne von § 30
Abs. 2 ABV angesehen werden, da dafür bestimmte projektbezogene Qualitäten
hinsichtlich Einordnung, Gestaltung, Erschliessung, Ausstattung und Ausrüstung
vorausgesetzt werden (§ 80 Abs. 1 PBG; dazu RB 1985 Nr. 82 = ZBl
87/1986, S. 141 = BEZ 1986 Nr. 2). Die Berücksichtigung einer
derartigen projektbezogenen Vergünstigung widerspräche in gleicher Weise wie
die Beanspruchung einer Ausnahmebewilligung dem Wesen des kubischen Vergleichsprojekts.
Der durch die Mehrhöhe verlängerte Schattenwurf wird bei einem
Ausführungsprojekt nach den Sonderbauvorschriften durch die gestalterische
Mehrleistung in gewisser Weise kompensiert. Demgegenüber findet eine ähnliche
Kompensation beim Hochhaus nicht zwingend statt, da dieses nach § 284 Abs. 1
PBG in ortsbaulicher Hinsicht nicht einmal Gewinn bringend sein muss, wenn
dessen Höhe durch die Art und Zweckbestimmung des Gebäudes bedingt ist. Das
Vergleichsprojekt dürfte sich im Übrigen auch nicht an den Vorschriften einer Arealüberbauung
orientieren. Auch eine solche ist nur unter erhöhten gestalterischen Anforderungen
zulässig (§ 71 PBG) und kann daher nicht massgebende Grundlage einer rein
kubischen Lösung bilden.
Obwohl
demnach die Definition des Vergleichsprojekts im Gestaltungsplan tatsächlich
von der BZO 1992/1999 abweicht, führt dieser Umstand nach dem vorstehend
Ausgeführten noch keineswegs zum Schluss, Art. 9 Abs. 2 der
Gestaltungsplanvorschriften sei rechtswidrig. Vielmehr ist nun die
Massdefinition des Vergleichsprojekts darauf hin zu überprüfen, ob sie als
generelle Nutzungsordnung rechtmässig wäre. Die Nachbarn bringen keine überzeugenden
Gründe vor, weshalb dies nicht der Fall sein sollte. Sie machen unter dem Titel
einer verfassungskonformen Auslegung von § 30 Abs. 2 ABV geltend, für
den vorgesehenen "Beschattungseingriff" fehle eine genügende
gesetzliche Grundlage. Dies trifft wie zuvor dargelegt nicht zu, weil § 30
Abs. 2 ABV eine weiter reichende Bedeutung zukommt, als dies die Nachbarn
wahrhaben wollen. Die Dimensionierung des Vergleichsprojekts in Art. 9 Abs. 2
GPV dient offensichtlich dazu, dem Stadionprojekt mehr Höhe zuzugestehen. An
dieser Regelung besteht zunächst ein öffentliches Interesse, das sich mit jenem
am Projekt deckt (dazu vorne E. 4.8.2). Darüber hinaus ist festzuhalten,
dass die Lage über einem wichtigen Grundwasserstrom die Möglichkeit beschränkt,
unterirdisch zu bauen, was eine sachliche Rechtfertigung für die im Projekt
vorgesehene Gebäudehöhe darstellt. Schliesslich machen die Nachbarn zu Unrecht
geltend, die angefochtene Regelung sei für sie unverhältnismässig. Einerseits
vermag die von den Nachbarn dargelegte Schattenlänge keineswegs schlüssig zu
zeigen, inwiefern die zulässige Beschattung unverhältnismässig sein sollte,
andererseits ist auch ganz grundsätzlich nicht ersichtlich, inwiefern die neuerliche
Zulassung einer Gebäudehöhe von 25 m, wie sie bereits früher unter der BD-BZO
galt, der übergeordneten Planung oder den Zielen und Grundsätzen der
Raumplanung widersprechen sollte. Das Areal liegt gemäss dem kantonalen Siedlungsplan
1995 in einem Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung, welches die Ausscheidung
von Mischzonen hoher Dichte verlangt. Damit ist dem Vorwurf der
Unverhältnismässigkeit der Boden entzogen.
Der
Antrag auf Änderung von Art. 9 Abs. 2 GPV erweist sich insoweit als
unbegründet.
6.7
Im Parallelverfahren VB.2004.00193 (www.vgrzh.ch) hat das
Verwaltungsgericht am 9. Juni 2004 allerdings erkannt, dass Art. 9 Abs. 2
GPV bei der Definition des Vergleichsprojekts insofern dem kantonalen Recht
widerspricht, als er nicht auf die effektive Gebäudehöhe abstellt, sondern eine
bestimmte Höhenkote für massgeblich erklärt. Es hat deshalb Dispositiv-Ziff. I
des Regierungsratsbeschlusses Nr. 582/2004 vom 21. April 2004 aufgehoben
und Art. 9 Abs. 2 GPV insofern ergänzt, als es bei der Definition des
Vergleichsprojekts die massgebende Gebäudehöhe zusätzlich zur Kotenbeschränkung
von 425.4 m ü. M. auf maximal 25 m und die massgebende Firsthöhe zusätzlich zur
Kotenbeschränkung von 432.4 m ü. M auf maximal 7 m jeweils ab gewachsenem Boden
begrenzte. Diese Änderung bleibt selbstredend auch im vorliegenden Verfahren zu
beachten.
7.
Unabhängig
vom Ausgang des vorliegenden Verfahrens beantragen die Nachbarn, in Aufhebung
von Dispositiv-Ziff. III des angefochtenen Entscheids sei die Staatsgebühr
auf höchstens Fr. 8'000.- herabzusetzen.
Das
Verwaltungsgericht wird hierüber in einem separaten Verfahren, gemeinsam mit
der Beschwerde der Stiftung Q (VB.2004.00238) entscheiden.
8.
Damit
ergibt sich Folgendes: In teilweiser Gutheissung der Beschwerde der Y AG
und der Stadt Zürich ist der angefochtene Entscheid aufzuheben, insofern er die
Ausscheidung von Parkplätzen für Beschäftigte und der 334 Veranstaltungsparkplätze
verlangt hat. Hingegen ist ihr Antrag unbegründet, die Fahrtenzahl gemäss
Gestaltungsplan zu bestätigen; insofern ist ihre Beschwerde abzuweisen.
Von
den Anträgen der Nachbarn erweist sich nur jener als teilweise begründet, der
auf die Herabsetzung der Fahrtenlimiten gerichtet ist. Die Beschwerde der
Nachbarn ist daher im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen und der
angefochtene Entscheid hinsichtlich der zulässigen Fahrtenzahlen aufzuheben. Im
Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen. Die Angelegenheit ist zur Überarbeitung
von Art. 14 GPV im Sinne der Erwägungen an die Stadt Zürich zurückzuweisen.
Entsprechend
diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten wie folgt zu verlegen (§ 13
Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG): zu je 2/72 den
Beschwerdeführenden I.1 bis I.13 und I.16 bis I.18 sowie zu je 1/72 den
Beschwerdeführenden I.14.1, I.14.2, I.15.1, I.15.2 (insgesamt 36/72 = 1/2),
unter solidarischer Haftung eines jeden für 1/2 des ganzen Betrags; zu je 1/6
den Beschwerdeführerinnen II.1 und II.2 (insgesamt 1/3), unter solidarischer
Haftung einer jeden für 1/3 des gesamten Betrags; zu 1/6 dem Beschwerdegegner
II.2. Die Parteientschädigungen für das Verfahren vor Verwaltungsgericht sind
wettzuschlagen (§ 17 Abs. 2 und 3 VRG). Zudem ist Dispositiv-Ziff. IV
des RRB Nr. 576/2004 insofern aufzuheben, als die Beschwerdegegnerschaft
II.1 zur Bezahlung einer Parteientschädigung von Fr. 1'200.- an die
Beschwerdeführerin II.1 verpflichtet wurde.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Die Verfahren VB.2004.00234 und VB.2004.00235 werden
vereinigt;
und entscheidet:
1.    Die Beschwerden werden
teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses Nr. 576/2004
vom 21. April 2004 wird aufgehoben, insofern damit die Ausscheidung von
Parkplätzen für Beschäftigte und der 334 Veranstaltungsparkplätze verlangt wird
und soweit jährlich 2.7 bis 2.2 Mio. Fahrten für zulässig erklärt werden. Die
Angelegenheit wird zur Überarbeitung von Art. 14 GPV im Sinne der
Erwägungen (insbesondere zur Festsetzung einer verschärften Emissionsbegrenzung
im Rahmen von 2.17 bis 1.3 Mio. Fahrten pro Jahr) an die Stadt Zürich
zurückgewiesen. Im Übrigen – unter Vorbehalt der Ergänzung von Art. 9
Abs. 2 GPV betreffend Schattenwurf – werden die Beschwerden
abgewiesen.
2.    Über die Festsetzung und
Verlegung der Rekurskosten (vgl. Dispositiv-Ziff. III des RRB Nr. 576/2004)
wird separat im Verfahren VB.2004.00238 (Beschwerde der Stiftung Q)
entschieden.
3.    Dispositiv-Ziff. IV des
RRB Nr. 576/2004 wird insofern aufgehoben, als die Beschwerdegegnerschaft
II.1 zur Bezahlung einer Parteientschädigung von Fr. 1'200.- an die Beschwerdeführerin
II.1 verpflichtet wurde.
4.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       120.--   Zustellungskosten,
Fr.   20'120.--   Total der Kosten.
5.    Die Gerichtskosten werden den
Beschwerdeführenden I.1 bis I.13 und I.16 bis I.18 zu je 2/72, den
Beschwerdeführenden I.14.1, I.14.2, I.15.1, I.15.2 zu je 1/72 (insgesamt 36/72
= 1/2), unter solidarischer Haftung eines jeden für 1/2 des ganzen Betrags, und
den Beschwerdeführerinnen II.1 und II.2 zu je 1/6 (insgesamt 1/3), unter
solidarischer Haftung einer jeden für 1/3 des gesamten Betrags, und dem
Beschwerdegegner II.2 zu 1/6 auferlegt.
6.    Parteientschädigungen werden
nicht zugesprochen.
7.    Gegen diesen Entscheid kann
innert 30 Tagen, von der Zustellung des begründeten Entscheids an gerechnet,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
8.    …
Eine Minderheit des Gerichts hat folgenden Entscheid
beantragt:
"Die Beschwerde VB.2004.00234
(Nachbarn) wird teilweise (bezüglich Ergänzung von Art. 9 Abs. 2 GPV
betreffend Schattenwurf) gutgeheissen und im Übrigen abgewiesen. Die Beschwerde
VB.2004.00235 (Y AG und Stadt Zürich) wird teilweise gutgeheissen, nämlich
bezüglich des Antrags, den Rekursentscheid des Regierungsrats insoweit aufzuheben,
als darin die Ausscheidung von Parkplätzen für Beschäftigte und von 334 Parkplätzen
für Veranstaltungen verlangt wird. Abgewiesen wird ihre Beschwerde bezüglich
des Antrags, die Fahrtenlimiten gemäss Art. 14 Abs. 4 GPV zu bestätigen.
Demnach wird
Disp. Ziff. II des Rekursentscheids
insoweit
bestätigt, als damit in Verbindung mit den dortigen Erwägungen 13d/aa, bb und
cc Fahrtenlimiten von 2.7 Mio. für die 1. Stufe, von 2.544 Mio. für die 2.
Stufe, von 2.385 Mio. für die 3. Stufe und 2.2 Mio. für die 4. Stufe
festgesetzt worden sind. Art. 14 GPV wird im Übrigen (nämlich bezüglich Abs. 1,
2, 3, 5, 6 und 7) bestätigt."
Die Gerichtsminderheit stimmt den meisten Erwägungen der
Mehrheit zu. Ihre Beurteilung weicht in folgenden Aspekten von jener der
Mehrheit ab:
1.
Hinsichtlich der Ermittlung der
Fahrtenzahlen kommt der Frage, mit welchen spezifischen Verkehrspotenzialen
(SVP) bei den einzelnen Nutzungen gerechnet wird, in quantitativer Hinsicht und
damit für den zu treffenden Entscheid überhaupt eine zentrale Bedeutung zu. Die
Mehrheit kommt in E. 4.7.5 zum Schluss, diesbezüglich sei auf die Zahlen
gemäss Bericht UGZ und nicht auf jene gemäss UVB abzustellen. Zweifellos ist es
nicht rechtsverletzend auf die Zahlen gemäss Bericht UGZ abzustellen. Dies ist
aber nicht zwingend; es lässt sich auch der Standpunkt vertreten, mit der
Verwendung der SVP-Zahlen gemäss UVB habe sich die Trägerschaft des privaten
Gestaltungsplans (einerseits Y AG und Stadt Zürich als direkte Trägerschaft,
anderseits die Stadt Zürich als Genehmigungs­instanz) im Rahmen des ihr zustehenden
Ermessens gehalten.
Die SVP gemäss UVB knüpfen an das
Fahrtenmodell Sihlcity an. Damit lässt sich für die Verwendung dieser Zahlen
ein sachlicher Grund anführen, was für eine rechtskonforme Ermessensbetätigung
spricht. Die UGZ hat in ihrem Bericht nicht näher dargelegt, weshalb sie von
den im UVB verwendeten SVP-Werten abgewichen ist. Dass das Projekt Sihlcity mit
dem hier streitbetroffenen Projekt Stadion nicht vergleichbar sei, wird auch von
den Nachbarn nicht geltend gemacht. Im Rekurs vom 10. Oktober 2003 haben sie
das Fahrtenmodell als unzulässige Methode gerügt, ohne indessen eventualiter in
substanziierter Form ein auf den SVP-Zahlen des Berichts UGZ beruhendes
Fahrtenmodell geltend zu machen. Der Regierungsrat hat bei der Ermittlung des
von ihm als massgeblich erachteten durchschnittlichen SVP von 12.5 für Besucherparkplätze
(Rekursentscheid E. 13d/cc S. 27) offenbar auf die SVP-Zahlen gemäss
UVB abgestellt. Zu diesem Ergebnis gelangt man, wenn man ausgehend von der vom
Regierungsrat in diesem Zusammenhang zitierten Tabelle 2 (Bericht UGZ, S. 8)
die maximalen Parkplätze für Mantel- und permanente Kernnutzungen von insgesamt
816 bezüglich der einzelnen Nutzungen Büro, Restaurant, Laden, Hotel, Freizeit
und Konferenz prozentual gewichtet und diese Faktoren mit den SVP gemäss UVB
Anhang 3-5 von 4,8, 18, 18, 4,8, 18 und 9 multipliziert, was zu einem
Durchschnittsfaktor von knapp 12.5 führt. Im Übrigen rechtfertigt sich nach
Auffassung der Gerichtsminderheit eine Verwendung der SVP gemäss UVB (Anhang
3-5) selbst dann, wenn der Regierungsrat bei seiner Durchschnittsberechnung von
12.5 nicht von diesen Zahlen ausgegangen wäre.
Werden ausgehend von der Tabelle 2 in
der Mehrheitsbegründung (E. 4.7.5) bei den Kunden/Be­suc­her-Parkplätzen
anstelle der SVP gemäss Bericht UGZ die SVP gemäss UVB eingesetzt, ergibt sich
ein
korrigiertes
Fahrtentotal einschliesslich Anlassverkehr sowie
Park & Ride von 2.86 – 3.07 Mio. pro Jahr
gemäss folgender Berechnung:
Tabelle 2: Hochgerechnetes
Verkehrsaufkommen der Stadionüberbauung, ausgehend von der höchstens zulässigen
Parkplatzzahl
Nutzungen
Kunden-/Besucher-PP
Beschäftigten-PP
Fahrten
Pflicht-PP
Freiwillige PP
SVP
Fahrten pro Tag
Pflicht-PP
Freiwillige PP
SVP
Fahrten pro Tag
Total pro Tag
Büros
38
58
4.8
460
62
0
2.5
155
615
Restaurants
30
24
18
972
10
0
2.5
25
997
Läden
70
55
18
2'250
24
0
2.5
60
2'310
Hotel
32
25
4.8
274
11
0
2.5
28
302
Freizeit
41
31
10/18
720/1'296
14
0
2.5
35
755/1'331
Mantel total
211
193
4'676/5'252
121
0
303
4'979/5'555
Konferenz/ Lounges
90
70
9
1'440
30
0
2.5
75
1'515
Restaurants
20
15
18
630
6
0
2.5
15
645
Total perm. Kernnutz.
110
85
2'070
36
0
90
2'160
Gesamt-total
321
278
6'746/7'322
157
0
393
7'139/7'715
Gesamttotal auf 365 Tage hochgerechnet
ca. 2.61 - 2.82 Mio. Fahrten
Anlassverkehr gemäss UVB (60 Tage)
ca. 0.15 Mio. Fahrten
Park & Ride (100 PP)
ca. 0.10 Mio. Fahrten
Total Fahrten pro Jahr
2.86 – 3.07 Mio. Fahrten
Vermindert um den (praktisch gleich
bleibenden) Korrekturfaktor von 0.15 Mio. gemäss Mehrheitsbegründung (E. 4.7.6)
ergibt sich ein
Fahrtentotal von 2.71 – 2.92
. Dabei scheint diese
zusätzliche Korrektur von 0.15 Mio. im Hinblick auf den den Vorinstanzen
zuzugestehenden Ermessensspielraum ohnehin nicht zwingend geboten.
2.
Weil die vorstehende Berechnung der
maximal zulässigen Fahrten (wie auch jene gemäss Mehrheitsbegründung)
hinsichtlich der vorausgehenden Ermittlung der zulässigen Parkplätze auf einer
Begrenzung der Parkplätze gemäss Art. 5 Abs. 2 PPV beruht, enthält
sie insoweit bereits eine verschärfte Emissionsbegrenzung (so auch
Mehrheitsbegründung, E. 4.7.1). Hinsichtlich der Frage, wie weit die
Emissionsbegrenzungen darüber hinaus zusätzlich zu verschärfen sind, besteht
ein bedeutender Ermessensspielraum, dessen untere Grenze bei der Zahl der
Fahrten liegt, die sich aufgrund der ermittelten Pflichtparkplätze ergibt (so
auch Mehrheitsbegründung, E. 4.8).
Es ist offensichtlich, dass am Bau
des umstrittenen Stadions aus verschiedenen Gründen ‑ namentlich
sportlicher und wirtschaftlicher Natur sowie solchen des Ansehens der Stadt Zürich
im nationalen und internationalen Umfeld – ein grosses öffentliches Interesse
besteht. Dieses öffentliche Interesse rechtfertigt zwar nicht den Verzicht auf
verschärfte Emissionsbegrenzungen, weil das Umweltschutzgesetz diesbezüglich
bei den Luftschadstoffemittenten keine Erleichterungen bzw. Ausnahmen vorsieht;
es gestattet es hingegen, beim Umfang der verschärften Emissionsbegrenzung
gewisse Konzessionen zu machen (vgl. Mehrheitsbegründung, E. 4.8.2). Das
gewichtige öffentliche Interesse rechtfertigt es nach Auffassung der Gerichtsminderheit,
bei der Ausübung des diesbezüglichen Ermessens eher an den oberen Rand zu
gehen. Dem steht weder der Grundsatz der Rechtsgleichheit noch der Umstand
entgegen, dass das Vorhaben ein überdurchschnittlicher Emittent ist. Beide
Elemente werden durch das grosse öffentliche Interesse am Vorhaben aufgewogen.
Bezüglich des Gesichtspunktes der Rechtsgleichheit weist zudem die Stadt Zürich
(Beschwerdeantwort Ziff. 24) darauf hin, dass die von den
beschwerdeführenden Nachbarn angeführten anderen Projekte nicht von vornherein
mit dem streitbetroffenen Vorhaben vergleichbar sind.
3.
Wenn der Regierungsrat die
Fahrtenlimite für die erste Stufe (Art. 14 Abs. 4 lit. a/aa und lit. b/aa
GPV) auf 2.7 Mio. festgesetzt hat, liegt dies erheblich unter der sich aus der
vorstehenden Berechnung ergebenden Limite von 3.07 bzw. 2.92 Mio. Die Differenz
von 0.37 bzw. 0.22 Mio. kann als zusätzliche verschärfte Emissionsbegrenzung im
Sinn der Mehrheitsbegründung (E. 4.6.1 ff.) gewürdigt werden. Die
Differenz hält sich in einem Rahmen, welche der Trägerschaft des
Gestaltungsplans (und auch dem Regierungsrat als Rekursinstanz) bei der
Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungen als Ermessensspielraum
zuzugestehen ist. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist der Rekursentscheid auch
bezüglich der Fahrtenlimiten für die weiteren Stufen 2 bis 4 zu bestätigen,
nämlich der vom Regierungsrat festgesetzten Limiten von 2.544 Mio. für die zweite
Stufe, von 2.385 Mio. für die dritte Stufe und von 2.2 Mio. für die vierte
Stufe.