zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00500 · 2012-01-25 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für das Polizei- und Justizzentrum Zürich (PJZ). Beurteilung des Bauvorhabens in gestalterischer Hinsicht (E. 5). Einhaltung der Vorschriften des kantonalen Gestaltungsplans "PJZ - Polizei- und Justizzentrum Zürich" (E. 6). Interessenabwägung gemäss Art. 14 Abs. 6 NHV (E. 7.2) sowie Biotopschutz gemäss Gestaltungsplanvorschriften (E. 7.3). Zulässigkeit des geplanten Helikopterlandeplatzes in lärmschutzrechtlicher Hinsicht (E. 8). Beurteilung des Bauvorhabens in altlastenrechtlicher Hinsicht (E. 9). Zulässigkeit der einzelnen von den Beschwerdeführerinnen beanstandeten Nebenbestimmungen (E. 10.2). Der Entscheid, dass die statuierten Nebenbestimmungen auch in ihrer Gesamtheit keine wesentliche Projektänderung zur Folge haben, erweist sich als vertretbar (E. 10.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.01.2012 VB.2010.00500
Zurich Verwaltungsgericht 25.01.2012 VB.2010.00500
Zurigo Verwaltungsgericht 25.01.2012 VB.2010.00500

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00500
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00500
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.01.2012
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.10.2012 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für das Polizei- und Justizzentrum Zürich (PJZ).
Beurteilung des Bauvorhabens in gestalterischer Hinsicht (E. 5).
Einhaltung der Vorschriften des kantonalen Gestaltungsplans "PJZ - Polizei- und Justizzentrum Zürich" (E. 6).
Interessenabwägung gemäss Art. 14 Abs. 6 NHV (E. 7.2) sowie Biotopschutz gemäss Gestaltungsplanvorschriften (E. 7.3).
Zulässigkeit des geplanten Helikopterlandeplatzes in lärmschutzrechtlicher Hinsicht (E. 8).
Beurteilung des Bauvorhabens in altlastenrechtlicher Hinsicht (E. 9).
Zulässigkeit der einzelnen von den Beschwerdeführerinnen beanstandeten Nebenbestimmungen (E. 10.2). Der Entscheid, dass die statuierten Nebenbestimmungen auch in ihrer Gesamtheit keine wesentliche Projektänderung zur Folge haben, erweist sich als vertretbar (E. 10.3).
Abweisung.
Stichworte:
ALTLASTENRECHT
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
AUGENSCHEIN
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BELASTUNGSGRENZWERT
BIOTOPSCHUTZ
EINORDNUNG
EINORDNUNGSMANGEL
EINORDNUNGSPRÜFUNG
ERSCHLIESSUNG
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ERSCHLIESSUNG, GRUNDSTÜCKSINTERNE
ERSCHLIESSUNG, RÜCKWÄRTIGE
ERSCHLIESSUNGSKONZEPT
GESAMTWIRKUNG
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
GESTALTUNGSPLAN
GUTACHTEN
HELIKOPTERLANDEPLATZ
KOORDINATION
KOORDINATIONSPFLICHT
LÄRM
LÄRMBELASTUNG
LÄRMGRENZWERTE
LÄRMSCHUTZ
LÄRMSCHUTZVERORDNUNG
LEGITIMATION
NEBENBESTIMMUNG
ÖFFENTLICHE VERHANDLUNG
PLANUNGSWERT
RECHTSSCHUTZINTERESSE
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
TRANSPORTKONZEPT
VEREINIGUNG
VEREINIGUNG VON VERFAHREN
VERKEHRSERSCHLIESSUNG
VERKEHRSKNOTENPUNKT
Rechtsnormen:
Art. 40 Abs. III LSV
Art. 14 Abs. IV NHV
Art. 15 NHV
§ 83 PBG
§ 83 Abs. I PBG
§ 238 Abs. I PBG
§ 316 Abs. II PBG
§ 321 Abs. I PBG
§ 338a Abs. I PBG
Art. 25a RPG
§ 59 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2010.00500
VB.2010.00501
Urteil
der 1. Kammer
vom
25. Januar 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl,
Verwaltungsrichter Robert Wolf,
Gerichtsschreiberin Nicole Tschirky.
In Sachen
Aus VB.2010.00500
1.
A AG, vertreten durch RA B,
Aus VB.2010.00501
2.    C AG, vertreten durch RA D,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.    Kanton Zürich
,
vertreten durch das
Hochbauamt des Kantons Zürich,
2.    Bausektion der Stadt Zürich,
Aus VB.2010.00500
3.
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Aus VB.2010.00501
Gebäudeversicherung des Kantons
Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Bausektion der Stadt Zürich erteilte mit Beschluss
vom 8. September 2009 dem Kanton Zürich die baurechtliche Bewilligung für
den Neubau des Polizei- und Justizzentrums in Zürich. Gleichzeitig eröffnet
wurde die Verfügung der Baudirektion vom 27. April 2009, mit welcher dem
Bauvorhaben die altlasten- und abfallrechtliche Bewilligung erteilt wurde.
II.
Dagegen erhoben die C AG, die Genossenschaft F und
die A AG mit separaten Eingaben Rekurs an die Baurekurskommission I des
Kantons Zürich (heute: 1. Abteilung des Baurekursgerichts).
Am 20. April 2010 führte die Baurekurskommission I in
sämtlichen Verfahren einen Augenschein auf dem Lokal durch. Im Entscheid der
Baurekurskommission I vom 9. Juli 2010 wurden die Rekursverfahren
vereinigt und die Rekurse abgewiesen, soweit auf diese einzutreten war.
III.
A.
Mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht vom 20. September 2010
(VB.2010.00500) beantragte die A AG, Disp.-Ziff. I.–IV. des
angefochtenen Entscheids der Baurekurskommission vom 9. Juli 2010
aufzuheben, unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen. In
prozessualer Hinsicht ersuchte sie um Durchführung eines Augenscheins sowie
einer öffentlichen Verhandlung. Zudem sei hinsichtlich des Vorliegens einer
besonders guten Gesamtwirkung des Bauprojekts im Zusammenhang mit der baulichen
Umgebung, hinsichtlich bestehender und sanierungspflichtiger Altlasten sowie
hinsichtlich der zu erwartenden Lärmemissionen und Lärmimmissionen durch von
und zu der projektierten Helikopterlandeplattform an- und abfliegende
Hubschrauber auf die Umgebung (im Radius von 250 m um die Plattform) ein
gerichtliches Expertengutachten erstellen zu lassen.
Gleichentags erhob auch die C AG (VB.2010.00501)
Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen, den Entscheid der
Baurekurskommission vom 9. Juli 2011 sowie den Entscheid der Bausektion
der Stadt Zürich vom 8. September 2009 aufzuheben, eventuell den Kanton
Zürich zu verpflichten, das Baugesuch unter Angabe der äusseren Materialien und
Farben und unter Beilage eines umfassenden Verkehrs- und Gestaltungskonzepts
für den Strassenraum im Geltungsbereich des Kantonalen Gestaltungsplans
"PJZ – Polizei- und Justizzentrum Zürich" (nachfolgend:
Gestaltungsplan PJZ) beim zuständigen Bauamt der Stadt Zürich neu einzureichen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.
B.
Am
5. Oktober 2010 schloss die Baurekurskommission ohne weitere Bemerkungen
auf Abweisung der Beschwerden.
C.
Am
28. Oktober 2010 wurden die Beschwerdeverfahren VB.2010.00500 und
VB.2010.00501 nach Einsicht in die Stellungnahmen der Beschwerdegegnerschaft
zur Frage der Gegenstandslosigkeit der Verfahren und der Kosten- und
Entschädigungsfolgen vom 26. und 27. Oktober 2010 bis am
30. Juni 2011 sistiert.
Das Hochbauamt des Kantons Zürich beantragte am
29. Juni 2011, die Verfahren bis zum rechtskräftigen politischen Entscheid
betreffend das Polizei- und Justizzentrum weiterhin zu sistieren. Das
Generalsekretariat der Baudirektion Kanton Zürich erklärte sich am
30. Juni 2011 mit einer Verlängerung der Sistierung einverstanden. Auch
die C AG beantragte am 30. Juni 2011, das Verfahren weiterhin zu
sistieren. Mit Präsidialverfügungen vom 7. Juli 2011 wurden daraufhin die
Sistierungen bis am 30. September 2011 verlängert.
An der Volksabstimmung vom 4. September 2011 wurde die
Aufhebung des Gesetzes für ein Polizei- und Justizzentrum Zürich vom
7. Juli 2003 (PJZ, LS 551.4) abgelehnt. Das Hochbauamt des Kantons Zürich
beantragte daraufhin am 21. September 2011, die Verfahren fortzusetzen.
Mit Präsidialverfügungen vom 26. September 2011 wurden die Beschwerdeverfahren
VB.2010.00500 und VB.2010.00501 vereinigt, die Sistierung aufgehoben und die
Verfahren fortgesetzt.
D.
Das
Generalsekretariat der Baudirektion beantragte am 28. Oktober 2011 die
Abweisung der Beschwerde VB.2010.00500 und verwies zur Begründung auf den
Mitbericht des Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom
25. Oktober 2011. Das Hochbauamt des Kantons Zürich beantragte mit Eingabe
vom 31. Oktober 2011, die Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Zudem sei den Beschwerden die aufschiebende Wirkung zu
entziehen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerinnen. Die Bausektion der Stadt Zürich schloss am
31. Oktober 2011 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerden, soweit auf diese
einzutreten sei.
Die C AG hielt mit Eingabe vom 24. November 2011
an ihren in der Beschwerdeschrift vom 20. September 2010 gestellten
Anträgen vollumfänglich fest. Die A AG reichte keine Stellungnahme zu den
Beschwerdeantworten ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Zum Rekurs
und zur Beschwerde ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 (PBG) berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder
Änderung hat. Die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn ist nach dieser Bestimmung
gegeben, wenn für ihn eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum
Baugrundstück besteht, er durch die Erteilung der Baubewilligung mehr als
irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten
(tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und er Mängel rügt,
deren Behebung diese Betroffenheit zu mindern vermag (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 21 N. 34 ff.).
1.2
Die
Beschwerdeführerinnen sind als Eigentümerinnen von in unmittelbarer Nähe zum
geplanten Bauvorhaben gelegenen Grundstücken von der angefochtenen
Baubewilligung mehr als irgendwelche Dritte oder die Allgemeinheit in ihren
eigenen Interessen betroffen und daher gemäss § 338a Abs. 1 PBG zur
Rechtsmittelerhebung legitimiert. Entgegen den Ausführungen des Hochbauamts
ergeben sich aus den Akten keine Hinweise, dass es ihnen lediglich um die
Verzögerung des Bauprojekts und die Erwirkung finanzieller Entschädigungen
geht.
Die Beschwerdeführerin 1
wehrte sich zwar erfolglos gegen das Strassenprojekt "Flankierende
Massnahmen N4/N20-Westumfahrung", soweit dieses die Abtretung eines Teils
ihres Grundstücks sowie des darauf stehenden Wohngebäudes vorsah (BGE 136 I
341; VGr, 4. Juni 2009, VB.2008.00540). Es wurde jedoch lediglich
über die Enteignung von
56 m
2
ihres
insgesamt 473 m
2
umfassenden
Grundstücks
rechtskräftig entschieden. Es fehlt ihr somit nicht an
einem schutzwürdigen
Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Anordnung.
Dies gilt auch dann, wenn – wie vom Hochbauamt des
Kantons Zürich in der Beschwerdeantwort vom 31. Oktober 2011 geltend
gemacht – bereits die vorzeitige Besitzeinweisung beantragt wurde.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die rechtzeitig erhobenen Beschwerden einzutreten.
2.
Das Hochbauamt des Kantons Zürich führt aus, dass das
vorliegende Bauprojekt aufgrund der im Frühling 2010 kommunizierten Kostensenkungen
noch verändert werden müsse. Insbesondere soll das Projekt um ein Stockwerk
reduziert und auf verschiedene Nutzungen
(Unterbringung
des verkehrspolizeilichen Einsatzdienstes und der Spezialfahndung sowie eines
Rechenzentrums) sowie auf eine Raumvermietung an die Strafverfolgungsbehörden
des Bundes verzichtet werden (vgl. dazu Weisung des Regierungsrats zum
Beschluss des Kantonsrats über die Bewilligung eines Kredits für den Neubau
eines Polizei- und Justizzentrums Zürich vom 23. November 2011, ABl 2011,
S. 3478 ff.; NZZ, 14. April 2010,
http://www.nzz.ch/nachrichten/zuerich/pjz_wieder_kleiner_und_billiger_1.5440159.html).
Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, die
Bauherrschaft habe kein Interesse mehr daran, die Rechtmässigkeit der
vorliegenden Baubewilligung überprüfen zu lassen. Es steht der Bauherrschaft
jederzeit frei, ihr ursprüngliches Bauprojekt anzupassen. Aus solchen
Abänderungsplänen kann nicht auf den Rückzug des ursprünglichen Projekts
geschlossen werden. Ob das vorliegende Baubewilligungsverfahren als
Stammbewilligungsverfahren für das abgeänderte Projekt infrage kommt, ist im
vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden.
2.1
Soweit die
Beschwerdeführerinnen geltend machen, die Finanzierung des Projekts sei
unsicher, da die Erteilung des Objektkredits durch den Regierungsrat und den
Kantonsrat noch ausstehend sei, ist darauf hinzuweisen, dass im
Baubewilligungsverfahren nicht zu überprüfen ist, ob die Finanzierung eines
Projekts sichergestellt ist. Selbst wenn die Erteilung des Objektkredits noch
ausstehend ist, hat die Bauherrschaft somit Anspruch darauf, die Rechtmässigkeit
der baurechtlichen Bewilligung überprüfen zu lassen. In diesem Zusammenhang ist
jedoch darauf hinzuweisen, dass der Regierungsrat dem Kantonsrat am
23. November 2011 den Antrag unterbreitet hat, für den Neubau des PJZ
einen Objektkredit von 568,6 Mio. Franken zu bewilligen (vgl. dazu Antrag und
Weisung des Regierungsrats zum Beschluss des Kantonsrats über die Bewilligung
eines Kredits für den Neubau eines Polizei- und Justizzentrums Zürich vom
23. November 2011, ABl 2011, S. 3478 ff.).
3.
Der Bereich des Baugrundstücks, in welchem das Bauvorhaben
realisiert werden soll, befindet sich gemäss geltender kommunaler Bau- und
Zonenordnung der Stadt Zürich in der Industriezone sowie im Perimeter des
Gestaltungsplans PJZ. Die Bauherrschaft beabsichtigt, im Baufeld I des
Gestaltungsplans den Neubau des PJZ zu realisieren. Dieses soll im Bereich des
bestehenden Güterbahnhofs der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) erstellt
werden. Geplant ist ein Polizei- und Justizzentrum mit Büros, Infrastruktur,
Personalrestaurant, Konferenzräumen, Kriminalmuseum, Labor, Schulung,
Sportanlagen, Gefängnis, einer Unterniveaugarage, Abstellplätzen im Freien
sowie einem Helikopterlandeplatz.
4.
4.1
Das Hochbauamt
des Kantons Zürich beantragte mit der Beschwerdeantwort, den Beschwerden die
aufschiebende Wirkung zu entziehen. Mit dem vorliegenden Endentscheid ist der
Antrag gegenstandslos geworden.
4.2
Die
Beschwerdeführerin 1 beantragt die Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen
Augenscheins.
Am 20. April 2010 hat die Vorinstanz einen
Augenschein auf dem Lokal durchgeführt. Auf die bei dieser Gelegenheit
gewonnenen Erkenntnisse darf auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren
abgestellt werden (RB 1981 Nr. 2). Da sich der entscheidrelevante
Sachverhalt aufgrund der Akten, insbesondere auch der verschiedenen Pläne und
Dokumentationen des streitbezogenen Objekts mit ausreichender Deutlichkeit
ergibt, kann auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet werden (RB 1995
Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen).
4.3
Die
Beschwerdeführerin 1 stellt im Beschwerdeverfahren zudem erstmals den Antrag
auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung.
4.3.1
Nach § 59 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) kann das Verwaltungsgericht von Amtes wegen oder
auf Antrag der Parteien eine mündliche Verhandlung anordnen. Nach dieser Bestimmung
besteht kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung, sondern deren
Durchführung liegt im Ermessen des Gerichts. Ein Anspruch auf Durchführung
einer mündlichen öffentlichen Verhandlung besteht indes im Anwendungsbereich
von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK).
Ein Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinn von Art. 6
Abs. 1 EMRK liegt unter anderem vor, wenn eine bau- oder planungsrechtliche
Massnahme direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der
Grundeigentümer hat (BGE 127 I 44 E. 2, mit Hinweisen).
Im Rechtsmittelverfahren gilt das Recht auf eine
öffentliche Verhandlung allerdings nur sehr eingeschränkt. Nach der Praxis des
Verwaltungsgerichts ist dem Begehren um eine öffentliche Verhandlung nicht zu
entsprechen, wenn vor der Baurekurskommission bzw. vor Baurekursgericht (als
gerichtliche Instanz im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK) noch kein
solcher Antrag gestellt wurde (VGr, 5. August 2009, VB.2008.00595,
E. 6, mit Hinweisen). Auch nach dem Europäischen Gerichtshof für
Menschenrechte (EGMR) ist im Interesse einer ordnungsgemässen Rechtspflege eine
öffentliche Verhandlung zweckmässigerweise vor der ersten Rechtsmittelinstanz
durchzuführen. Je nach den Umständen des konkreten Einzelfalls könne es somit
zulässig sein, ein erst vor der Berufungsinstanz gestelltes Begehren um eine
öffentliche Verhandlung abzulehnen, selbst wenn vor der ersten Instanz (mangels
entsprechenden Begehrens) keine solche stattgefunden hat (EGMR,
12. November 2002, Döry, 28394/95, § 40, www.echr.coe.int).
4.3.2
Vorliegend hat die Beschwerdeführerin 1 im Rekursverfahren kein Begehren um
Durchführung einer öffentlichen Verhandlung gestellt. Streitigkeiten vor den
Baurekurskommissionen bzw. vor Baurekursgericht werden üblicherweise
schriftlich durchgeführt, was der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin
bekannt war bzw. hätte bekannt sein müssen. Sie hielt eine öffentliche
Verhandlung offenbar nicht für notwendig und hat damit auf ihr Recht auf eine
öffentliche Verhandlung verzichtet (vgl. dazu auch BGE 121 I 30
E. 5e; EGMR, 12. November 2002, Döry, 28394/95, § 37 ff.;
8. Februar 2005, Miller, 55853/00, § 29 f., beide unter
www.echr.coe.int).
Unter diesen Umständen kann im vorliegenden Verfahren auf
eine öffentliche Verhandlung verzichtet werden.
4.4
Die
Beschwerdeführerin 1 macht weiter geltend, die Vereinigung der Rekursverfahren
durch die Vorinstanz sei unzulässig gewesen. Es könne keine Rede von
"gleichem Sachverhalt" und "gleichen Rechtsfragen" sein.
Dies gehe aus den Anträgen und Begründungen der Rekurrentinnen klar hervor. Sie
erleide zudem zahlreiche formelle und materielle Nachteile durch die
Vereinigung. Vorab zu erwähnen sei die völlige Unübersichtlichkeit der
Begründung des vorinstanzlichen Entscheids. Es sei ihr unter dem Aspekt des
rechtlichen Gehörs nicht zumutbar, sich aus der umfangreichen Begründung die
sie betreffenden Teile zusammenzusuchen. Die Vereinigung aller Rekursverfahren
mit entsprechenden Einsichtsrechten und Mitteilungen an alle
Verfahrensbeteiligten sei zudem aufgrund des Amtsgeheimnisses sowie ihrer
Geheimhaltungsinteressen nicht zu rechtfertigen. Sie habe intime Details ihrer
Geschäftstätigkeiten sowie den möglichen Abbruch ihrer Liegenschaft einem
weiteren Personenkreis bekannt geben müssen.
4.4.1
Die Vereinigung mehrerer Rechtsmittelverfahren zu einem einzigen Verfahren
aus prozessökonomischen Gründen ist zulässig, wenn mehrere Begehren den gleichen
Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Der betreffenden
Behörde steht hierbei ein grosser Ermessensspielraum zu. Allerdings dürfen den
Beteiligten dadurch keine bedeutenden Nachteile erwachsen (Kölz/Bosshart/Röhl,
Vorbem. zu §§ 4–31 N. 33 f.).
4.4.2
Die Rekursverfahren R1S.2009.05202, R1S.2009.05204 und R1S.2009.05206 betreffen
die gleiche Baubewilligung vom 8. September 2009 und das Rekursverfahren
R1S.2009.05207 die gleichzeitig eröffnete Verfügung der Baudirektion vom
27. April 2009 und damit das nämliche Bauvorhaben. Sie werfen im
Wesentlichen auch die gleichen Rechtsfragen auf. Insbesondere werden folgende
materiellen Mängel von allen bzw. jeweils zwei der drei Rekurrentinnen geltend
gemacht: die Einordnung, der Lärm im Zusammenhang mit der
Helikopteraussenlandestelle, der Brandschutz sowie verschiedene nicht
nebenbestimmungsweise heilbare Mängel. Die Erwägungen zu diesen von den Rekurrentinnen
geltend gemachten Mängeln machen einen wesentlichen Teil des vorinstanzlichen
Entscheids aus.
Mit der Vereinigung wurde zudem weder das Amtsgeheimnis
noch Geheimhaltungsinteressen der Beschwerdeführerin 1 verletzt. Zum einen
hätte die Beschwerdeführerin 1 bereits in ihrer Rekursschrift auf allfällige
Geschäftsgeheimnisse hinweisen können. Zum andern waren zum Zeitpunkt der
Vereinigung keinerlei Gründe ersichtlich, aufgrund welcher diese für die
Beteiligten erhebliche Nachteile zur Folge haben konnte. Dass ihr aufgrund der
Vereinigung tatsächlich Nachteile erwachsen sind, wird überdies von der Beschwerdeführerin
1 auch in der Beschwerdeschrift nicht substanziiert dargelegt. Die Vereinigung
der Rekursverfahren durch die Vorinstanz erweist sich somit als gerechtfertigt.
4.4.3
Soweit die Beschwerdeführerin 1 geltend macht, mit der Vereinigung sei ihr
rechtliches Gehör verletzt worden, ist darauf hinzuweisen, dass aufgrund der
ausführlichen Begründung jedenfalls keine Verletzung des rechtlichen Gehörs
vorliegt. Im Übrigen wurde durch die im vorinstanzlichen Entscheid gesetzten
Titel den Beschwerdeführerinnen das Auffinden der für sie wesentlichen Punkte
erleichtert.
4.5
Die
Beschwerdeführerin 1 rügt weiter eine mangelhafte Koordination des Strassenprojekts
"Flankierende Massnahmen N4/N20-Westumfahrung" mit dem Projekt für
ein Polizei- und Justizzentrum und leitet daraus sinngemäss eine Wiederholung
des Verfahrens betreffend die Festsetzung des Strassenprojekts ab.
Gemäss Art. 25a Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 (RPG) ist eine Behörde zu bezeichnen, die für eine
ausreichende Koordination sorgt, wenn die Errichtung oder die Änderung einer
Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert.
Eine Pflicht zur Koordination von zwei verschiedenen,
nebeneinander zu verwirklichenden Projekten kann aus Art. 25a Abs. 1
RPG jedoch nicht abgeleitet werden. Die notwendige Abstimmung solcher
Einzelprojekte aufeinander wird vielmehr über die massgebenden Richt- und
Nutzungspläne, gegebenenfalls auch über Quartier- und Sondernutzungspläne
sichergestellt. Stimmt ein konkretes Projekt mit diesen Planungen überein, so
kann ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage keine weitere Abstimmung oder
Rücksichtnahme auf Nachbarprojekte verlangt werden (vgl. dazu auch VGr,
4. Juni 2009, VB.2008.00540, E. 3.4 sowie vorinstanzlicher Entscheid,
E. 7).
5.
5.1
Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten,
Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und
landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu ge­stalten,
dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch
für Materialien und Farben. Wie bereits ausgeführt, unterliegt das
Baugrundstück den Vorschriften des Gestaltungsplans PJZ. Gemäss Art. 14
Abs. 1 Gestaltungsplan PJZ sind Bauten, Anlagen und Aussenräume für sich,
in ihrem Zusammenhang mit der baulichen Umgebung im Ganzen und in ihren Teilen
so zu gestalten, dass eine besonders gute Gesamtwirkung entsteht.
Das Baurekursgericht hat die zu § 238 PBG entwickelte
Rechtsprechung in seinem Entscheid in E. 14.2.1 zutreffend dargestellt,
weshalb nach § 70 VRG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG darauf
verwiesen werden kann. Hervorzuheben ist, dass die Beurteilung, ob das
streitbetroffene Bauvorhaben den Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG
bzw. Art. 14 Abs. 1 Gestaltungsplan PJZ entspricht, nicht nach
subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben zu erfolgen hat (VGr,
18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23 E. 4b/aa; BGr, 28. Oktober
2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2).
Dabei ist eine
umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr,
2. März 2000, BEZ 2000 Nr. 17, E. 5 und 6b; Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich
1999, N. 654).
5.2
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts steht der Gemeinde aufgrund der ihr
durch Art. 85 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005
(KV) eingeräumten Autonomie bei der Anwendung der kantonalrechtlichen
unbestimmten Gesetzesbegriffe "befriedigende Gesamtwirkung" bzw.
"besonders gute Gesamtwirkung" ein besonderer bzw. qualifizierter
Beurteilungsspielraum zu, was auch mit relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit
umschrieben wird (RB 1981 Nr. 20; VGr, 1. November 2006, BEZ
2006 Nr. 55, E. 3.1; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Bei
der Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide haben sich deshalb die
Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der
Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Wenn der Entscheid auf einer
vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht, hat die
Rekursinstanz ihn zu respektieren und darf nicht ihre eigene Beurteilung an die
Stelle derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen. Auch das Baurekursgericht
darf – trotz umfassender Überprüfungsbefugnis – nur dann
einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich
nicht mehr vertretbar ist, und kann eine vertretbare ästhetische Würdigung
nicht einfach durch ihre eigene ersetzen (RB 1981 Nr. 20, 1986
Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19; vgl. auch BGr,
21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430 ff., E. 3.2 und 4,
mit Bemerkungen von Arnold Marti).
Im Gegensatz zur Vorinstanz kommt
dem Verwaltungsgericht neben der Sachverhalts- nur eine Rechtskontrolle zu
(§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und
b VRG). Es überprüft deshalb lediglich, ob die Rekursinstanz die ästhetische
Würdigung durch die kommunale Baubehörde zu Recht für vertretbar
bzw. nicht
vertretbar halten durfte. Dagegen ist es nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts,
eine eigene umfassende Beurteilung der Gestaltung und der Einordnung des
Bauvorhabens vorzunehmen; damit würde es seine eigene Kognition überschrei
ten
(vgl. BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006,
S. 430 ff.).
5.3
Die
Beschwerdeführerin 1 macht zunächst geltend, es sei hinsichtlich des Vorliegens
einer besonders guten Gesamtwirkung des Bauprojekts im Zusammenhang mit der
baulichen Umgebung ein gerichtliches Expertengutachten zu erstellen.
Der entscheidrelevante Sachverhalt ergibt sich jedoch
aufgrund der Akten, insbesondere der verschiedenen Pläne und Dokumentationen
des streitbezogenen Objekts sowie der anlässlich des vorinstanzlichen
Augenscheins getroffenen Erkenntnisse (RB 1981 Nr. 2) mit ausreichender
Deutlichkeit. Das Verwaltungsgericht ist somit in der Lage, das Bauprojekt in
tatsächlicher Hinsicht zu beurteilen. Soweit der Antrag auf die rechtliche
Qualifikation als besonders gute Gesamtwirkung hinzielt, handelt es sich zudem
um eine Rechtsfrage, die nicht Gegenstand eines Beweisverfahrens sein kann
(vgl. dazu auch § 60 VRG). Die Einholung eines Gutachtens erweist sich
somit nicht als notwendig (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit
Hinweisen).
5.4
Die
Beschwerdeführerin 2 wiederholt im Wesentlichen die im angefochtenen Bauentscheid
vom 8. September 2009 von der Bausektion der Stadt Zürich aufgeführten und
erkannten Mängel hinsichtlich der Einordnung.
5.4.1
In Erwägung G des Bauentscheids führte die
Bausektion der Stadt Zürich aus, dass das Projekt sich seit dem
Wettbewerbsentscheid in einigen Teilen verändert habe. Nebst den im
Gestaltungsplan festgehaltenen Verschiebungen in den Abmessungen sei vor allem
auch ein zusätzliches Geschoss städtebaulich relevant; der sehr grosse Gebäudekomplex
erscheine dadurch noch mächtiger. Damit bei der Grösse des Gebäudes der
Haupteingang auch als solcher erkannt werde, sei dieser mindestens über zwei
Geschosse auszubilden (lit. c). Durch das künstliche Gefälle im
Geländeverlauf erscheine der geschlossene Sockelbereich entlang der internen
Achse teilweise als geschosshohe Fassade. Um eine bessere Einbindung in den
Stadtraum zu gewährleisten, sei diese Fassade entsprechend zu gliedern (Wechsel
von offenen und geschlossenen Bereichen; lit. d). Weiter hält die Bausektion
der Stadt Zürich fest, dass detaillierte Informationen zu Materialisierung und
Farbe fehlen würden. Um die Grösse des Komplexes nicht zu verstärken, sei eine
zurückhaltende Farbgebung erforderlich. Die entsprechenden Angaben seien
nachzureichen und bewilligen zu lassen. Die definitive Gestaltung der Fassaden
sei in einem 1:1-Modell zu gegebenem Zeitpunkt vor Ort zu bemustern
(lit. e).
5.4.2
Die baurechtliche Bewilligung wurde deshalb
hinsichtlich Einordnung unter folgenden Auflagen erteilt:
"35. Das Projekt ist im Sinne der
Erwägungen G.c) (Haupteingangsbereich) und G.d) (Sockelbereich der internen
Erschliessungsachse) zu überarbeiten.
36.  Die Materialien für Fassaden und Dach,
die Farben und Oberflächenbeschaffenheit (Textur) sind im Einvernehmen mit dem
Amt für
Städtebau (Architektonische Beratung) zu bestimmen und durch die Bausektion des
Stadtrats bewilligen zu lassen (vgl. Erwägung G.e)).
37.  Die
Fassade ist so früh wie möglich vor Ort im Mst. 1:1 zu bemustern und dem Amt
für Städtebau (Architektonische Beratung) vorzulegen."
Inwiefern sich das streitbetroffene Bauvorhaben nicht
einordnet, nachdem zur Behebung dieser Mängel die Nebenbestimmungen in
Disp.-Ziff. III. 35–37 des Entscheids der Bausektion der Stadt Zürich vom
8. September 2009 angeordnet wurden, wird von der Beschwerdeführerin 2
nicht dargelegt (zur Zulässigkeit dieser Nebenbestimmungen vgl.
E. 10.2.1).
Anzufügen bleibt, dass die Fassadengestaltung
(Sockelbereich der internen Erschliessungsachse; Erwägung G lit. d) sowie
die Materialisierung und Farbgebung (Erwägung G lit. e) mit der
Baubewilligung noch nicht definitiv festgelegt wurden und deshalb nicht
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden. Gemäss § 316 Abs. 2
PBG sind jedoch alle baurechtlichen Entscheide unter anderem auch jenen
Personen zu eröffnen, die den baurechtlichen Entscheid rechtzeitig verlangt
haben; dies betrifft mithin auch die vorbehaltenen Bewilligungen von
Nebenpunkten, soweit diese wie hier Auswirkungen auf die äussere Erscheinung
des streitbetroffenen Bauvorhabens zeitigen. Im vorliegenden Fall sind somit
insbesondere die noch zu fällenden Entscheide betreffend die Fassadengestaltung
(Sockelbereich der internen Erschliessungsachse; Erwägung G lit. d) sowie
die Materialisierung und Farbgebung (Erwägung G lit. e) in Form einer
anfechtbaren Verfügung zu eröffnen. Wie von der Beschwerdeführerin 2
geltend gemacht, sind diese Informationen aufgrund der Grösse und des
Erscheinungsbilds des Bauvorhabens von erheblicher Bedeutung.
5.5
Die
Beschwerdeführerin 1 macht geltend, es fehle weitestgehend an einer Auseinandersetzung
mit den Planänderungen der Bauherrschaft vom ursprünglichen ein Geschoss
weniger aufweisenden und städtebaulich Art. 14 Abs. 1 Gestaltungsplan
PJZ erfüllenden Projektwettbewerbssieger von 2006 gegenüber dem nun aufgrund
seiner Ausmasse und Anordnungen viel zu klobigen und städtebaulich an dieser
Stelle völlig deplatziert wirkenden Bauprojekt.
Die Beschwerdeführerin 2 führt aus, nebst gebäuderelevanten
Verschiebungen in den Abmessungen sei das Gebäude um ein zusätzliches Geschoss
aufgestockt worden, was den ohnehin sehr grossen Gebäudekomplex noch dominanter
respektive mächtiger erscheinen lasse. Der Gebäudekörper des Bauvorhabens,
welcher die städtebauliche Gestaltung der weiteren Umgebung dominiere, sei in
seinem Erscheinungsbild zu akzentuiert.
5.5.1
Aufgrund der Erwägungen der Bausektion der Stadt Zürich im Bauentscheid ist
davon auszugehen, dass sich die Beschwerdeführerin 2 ebenfalls auf die
Veränderungen des Projekts seit dem Wettbewerbsentscheid bezieht.
Das streitbetroffene Bauvorhaben beruht auf folgendem
Planungsprozess: Basierend auf dem als Siegerprojekt aus dem Studienauftrag
hervorgegangenen Masterplan des Architekturbüros G vom 5. Juli 2005 wurde
ein Projektwettbewerb mit internationaler Beteiligung im selektiven Verfahren
durchgeführt, welchen der Lösungsvorschlag der H AG gewonnen hat (vgl.
Bericht des Preisgerichts vom 9. Mai 2006). Parallel zum Projektwettbewerb
fand das Gestaltungsplanverfahren statt. Am 15. März 2007 wurde der
kantonale Gestaltungsplan mit UVP "PJZ – Polizei- und Justizzentrum
Zürich" festgesetzt. Mit dessen Festsetzung wurden gewisse Anpassungen des
Wettbewerbsprojekts notwendig.
5.5.2
Zunächst ist zu prüfen, inwieweit die Einordnungsfrage durch den
rechtskräftigen Gestaltungsplan bereits entschieden ist.
Mit einem Gestaltungsplan, der die nutzungsplanerischen
Grundlagen für ein konkretes Bauvorhaben schafft, kann gestützt auf § 83
Abs. 1 PBG die Kubatur der im Gestaltungsplangebiet zulässigen Bauten
weitgehend bestimmt werden. Neben der Ordnung der Erschliessung sowie der
gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen kann der Plan auch
Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83
Abs. 3 PBG). Ungeachtet der Bestimmung von § 83 Abs. 2 PBG,
wonach der Gestaltungsplan für die Projektierung einen angemessenen Spielraum
belassen soll, kann somit bereits auf der Stufe der Nutzungsplanung das
Erscheinungsbild der zu errichtenden Bauten weitgehend bestimmt sein.
Neue planungsrechtliche
Festlegungen wie der Gestaltungsplan PJZ müssen der übergeordneten Planung
(§ 16 PBG) sowie den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung gemäss
Art. 3 RPG und § 18 PBG entsprechen. Im Rahmen der Nutzungsplanung
und in den daran anschliessenden Rechtsmittelverfahren ist deshalb unter
anderem zu prüfen, ob die neue Festlegung die Planungsgrundsätze beachtet,
wonach sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen sollen
(Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG) und wonach die Qualität der
Siedlungen zu verbessern und schutzwürdige Landschaften sowie andere Objekte
des Natur- und Heimatschutzes vor Zerstörung oder Beeinträchtigung zu bewahren
sind (§ 18 Abs. 2 lit. c und l PBG). Allerdings gelten diese
Planungsgrundsätze nicht absolut, sondern sind im Zusammenhang mit anderen,
teilweise entgegengesetzten Zielsetzungen anzuwenden. Im vorliegenden
Zusammenhang sind das insbesondere Art. 3 Abs. 4 RPG, wonach für
öffentliche oder im öffentlichen Interesse liegende Bauten und Anlagen sachgerechte
Standorte zu bestimmen sind, sowie § 18 Abs. 2 lit. d und f PBG
(Ermöglichung weiterer gut erschlossener und mit übergeordneten öffentlichen
und privaten Diensten ausgestatteter Schwerpunkte in Zürich und Winterthur;
Ausstattung der Siedlungsgebiete mit genügend erreichbaren öffentlichen und
privaten Diensten für Versorgung, Fürsorge, Kultur, Bildung und Naherholung;
vgl. dazu VGr, 29. Juni 2007, VB.2006.00354, E. 4.2.1).
Der Gestaltungsplan als Ergebnis
dieser Interessenabwägung, die im (politischen) Planungsprozess stattfindet und
im anschliessenden Rechtsmittelverfahren überprüft wird, kann im
Baubewilligungsverfahren grundsätzlich nicht mehr infrage gestellt werden
(BGE 131 II 103 E. 2.4.1, mit Hinweisen). Weil ein zur Realisierung
eines konkreten Bauvorhabens festgesetzter Sondernutzungsplan einen hohen
Konkretisierungsgrad aufweist und Anordnung und Volumetrie der Bauten
definiert, wird insoweit mit seiner Festsetzung der Entscheid über die
Einordnung des Bauvorhabens in seine landschaftliche und bauliche Umgebung
zwangsläufig vorweggenommen.
Wenn nach der Rechtsprechung mit
der Einordnungsvorschrift von § 238 PBG in der Regel keine Herabsetzung
des nach der Bau- und Zonenordnung auf einem Grundstück zulässigen Bauvolumens
durchgesetzt werden kann (RB 1990 Nr. 78; VGr, 19. April 2002,
BEZ 2002 Nr. 18), muss dies noch weiter gehend bei einem
Gestaltungsplan gelten, durch den wie hier Anordnung und Volumetrie des
Projekts umfassend definiert worden sind. Es ist somit nicht (erneut) zu
prüfen, ob sich das streitbetroffene Bauvorhaben hinsichtlich seiner Stellung
und seines Bauvolumens in die bauliche Umgebung einordnet. In dieser Hinsicht
ist die Einordnungsfrage durch den rechtskräftigen Gestaltungsplan entschieden
(vgl. VGr, 29. Juni 2007, VB.2006.00354, E. 4.2.1).
5.5.3
Abgesehen von diesen Fragen wird die Prüfung der Einordnung jedoch erst im
Hinblick auf das hinreichend konkretisierte Projekt vorgenommen, weshalb diese
erst im Baubewilligungsverfahren erfolgen kann. Es ist somit zu prüfen, ob das
Bauvorhaben den im Gestaltungsplan vorgeschriebenen hohen gestalterischen
Anforderungen gerecht wird (Art. 14 Abs. 1 Gestaltungsplan PJZ).
Soweit die Beschwerdeführerinnen überhaupt
Einordnungsmängel geltend machen, welche nicht bereits durch den
rechtskräftigen Gestaltungsplan entschieden sind, kann gemäss § 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG auf die zutreffenden Erwägungen der
Vorinstanz verwiesen werden. Das Baurekursgericht hat mit ausführlicher und überzeugender
Begründung dargelegt, dass die Bausektion mit der Erteilung der baurechtlichen
Bewilligung unter gestalterischen Auflagen einen vertretbaren, innerhalb des
ihr in Einordnungsfragen zustehenden Ermessens stehenden Entscheid getroffen
hat und das Bauvorhaben somit den Anforderungen von Art. 14 Abs. 1 Gestaltungsplan
PJZ genügt (vgl. E. 14.2.3 des vorinstanzlichen Entscheids). Zudem ist zu
berücksichtigen, dass eine gut besetzte Wettbewerbsjury in einem
Projektwettbewerb mit internationaler Beteiligung das Projekt der H AG mit
dem ersten Rang belegt hat. Selbst wenn mit der Festsetzung des Gestaltungsplans
gewisse Änderungen am Wettbewerbsprojekt vorgenommen wurden, konnte die
Bausektion ihren Entscheid somit auf eine breite, fachlich abgestützte Entscheidungsgrundlage
stützen.
6.
Die Beschwerdeführerinnen machen weiter geltend, der
Gestaltungplan werde in verschiedener Hinsicht nicht eingehalten.
6.1
Zunächst
führt die Beschwerdeführerin 1 aus, gemäss Art. 8 Gestaltungsplan PJZ
seien zur Belebung des Strassenraums, u. A. im Erdgeschossbereich entlang
der Hohlstrasse, kommerzielle Nutzungen vorzusehen. Konkrete Angaben und
Festlegungen zu diesem Punkt würden in der Baubewilligung schlicht fehlen.
Gemäss Art. 8 Abs. 1 Gestaltungsplan PJZ sind
zur Belebung des Strassenraums im Erdgeschoss entlang der Hohlstrasse und der
internen Hauptachse kommerzielle Nutzungen (z. B. Läden, Gastronomie,
Freizeitnutzungen) anzustreben. Dabei handelt es sich – wie bereits von der
Vorinstanz in E. 25.2 zutreffend festgehalten – um eine Bestimmung mit
programmatischem Charakter. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der
Bestimmung, gemäss welchem eine Belebung des Strassenraums
anzustreben
ist.
Aufgrund der programmatischen Natur der Bestimmung erweist es sich als
unproblematisch, dass in der Baubewilligung Festlegungen zu diesem Punkt
fehlen. Mehr ist dazu nicht zu sagen; der Vorinstanz lässt sich deshalb auch
nicht vorwerfen, sie habe sich mit der diesbezüglichen Rüge nicht
rechtsgenügend auseinandergesetzt.
6.2
Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, entgegen den ausdrücklichen und expliziten
Vorgaben in Art. 16 Abs. 5 Gestaltungsplan PJZ fehle ein umfassendes
Verkehrs- und Gestaltungskonzept. Mit dieser Unterlassung habe der Bauherr
zwingende Formvorschriften des Gestaltungsplans verletzt. Die Umdeutung des
Umgebungsplans in ein umfassendes Verkehrs- und Gestaltungskonzept sei nicht
zulässig.
6.2.1
Gemäss Art. 16 Abs. 5
Gestaltungsplan PJZ ist spätestens mit dem ersten Baugesuch für das PJZ für den
Strassenraum im Geltungsbereich ein umfassendes Verkehrs- und Gestaltungskonzept
vorzulegen.
Mit dem Umgebungsplan wurde fristgerecht ein Verkehrs- und
Gestaltungskonzept eingereicht. Es stellt sich jedoch die Frage, ob der
eingereichte Umgebungsplan sich als genügend detailliert erweist und damit den
Anforderungen von Art. 16 Abs. 5 Gestaltungsplan PJZ genügt.
6.2.1.1
Unter Berücksichtigung der Vorgaben in Art. 16 Gestaltungsplan PJZ
werden mit dem Umgebungsplan die Anforderungen von Art. 16 Abs. 5
Gestaltungsplan PJZ an das
Gestaltungskonzept
erfüllt. Es erweist sich
zudem durchaus als sinnvoll, die noch detailliertere Umgebungsgestaltung einem
späteren Verfahrensabschnitt vorzubehalten (vgl. dazu auch die Praxis zu
§ 310 Abs. 1 PBG: VGr, 5. Mai 2006, VB.2005.00370, E. 4.2,
mit weiteren Hinweisen).]
6.2.1.2
Bei der Prüfung, ob ein den Anforderungen
von Art. 16 Abs. 5 Gestaltungsplan PJZ genügendes
Verkehrskonzept
vorliegt, ist auch die Planung vor der Einreichung des Baugesuchs zu
berücksichtigen.
Bereits beim Strassenprojekt "Flankierende Massnahmen
N4/N20-Westumfahrung", welches vom Stadtrat von Zürich am 27. Juni
2007 festgesetzt wurde, wurden die städtischen Entwicklungsgebiete
mitberücksichtigt. Insbesondere das PJZ fand seinen Niederschlag in diesem
Strassenprojekt.
Zudem ist das Grobkonzept der Erschliessung bereits im
Gestaltungsplan vorbestimmt. Das Gestaltungsplangebiet ist entsprechend den
Festlegungen im Situationsplan ab der Hohlstrasse über die Knoten unter der
Hardbrücke und an der Seebahnstrasse zu erschliessen (Art. 21 Abs. 1
Gestaltungsplan PJZ). Die Feinerschliessung der Baubereiche ist auf die im
Situationsplan bezeichneten Abschnitte beschränkt, d. h. sie soll primär
rückwärtig, d. h. nördlich der beiden Baubereiche, erfolgen. Die interne
Hauptachse dient primär dem Langsam- und Anlieferungsverkehr, der Vorfahrt zu
einzelnen Gebäuden und der Taxi-Zufahrt (Art. 21 Abs. 2
Gestaltungsplan PJZ).
In der Verfügung vom 15. März 2007, mit welcher die
Baudirektion den Gestaltungsplan PJZ festgesetzt hat, wurde festgehalten, dass
die allgemeine Verkehrszunahme bis 2020 ebenso berücksichtigt sei wie die
Massnahmen des Strassenprojekts "Flankierende Massnahmen
N4/N20-Westumfahrung". Insgesamt ergebe sich am massgeblichen Knoten Seebahn-/Hohlstrasse
durch die Ausgleichung der Ströme und den Umbau des Knotens eine geringere Auslastung
als im heutigen Zustand (vgl. weitere Angaben zur Verkehrserschliessung und zu
den verkehrsseitigen Auswirkungen des Projekts im Bericht zur Umweltverträglichkeit
des PJZ vom 25. April bzw. 2. August 2005, im Ergänzungsbericht zur
UVB-Hauptuntersuchung vom 28. April 2006 sowie im Planungsbericht vom
1. November 2006 gemäss Art. 47 Raumplanungsverordnung vom
28. Juni 2000).
In diesen Berichten wird bei der Verkehrserschliessung
zwischen öffentlichem Verkehr, motorisiertem Individualverkehr (MIV) und Fuss-
und Veloverkehr unterschieden. Zum öffentlichen Verkehr wird festgehalten, dass
das Areal durch die Tramlinie 8 und die Buslinien 31, 33 und 72 erschlossen
werde. Die S-Bahn-Haltestelle Hardbrücke mit sechs S-Bahnlinien befinde sich in
einer Fusswegdistanz von fünf Minuten. Zudem sei mittelfristig vorgesehen, die
Buslinie 31 durch eine Tramlinie 1 zu ersetzen und eine Tramverbindung über die
Hardbrücke nach Zürich-West zu realisieren (Verlängerung Tram 8). Die Erschliessung
mit öffentlichen Verkehrsmitteln sei somit bereits heute sehr gut und werde
weiter verbessert.
Im Planungsbericht vom 1. November 2006 werden
zunächst die heutige Verkehrssituation und die Koordination mit laufenden
Verkehrsplanungen dargestellt (vgl. S. 20 f.). Zur Erschliessung wird
festgehalten, dass im Zustand, von welchem kurz- bis mittelfristig ausgegangen
werde, die heutige Verkehrsführung bestehen bleibe (Erschliessungskonzept Gestaltungsplan,
S. 22 f.). Im langfristig angestrebten Zustand sei das städtebauliche
Konzept gemäss Masterplan unter Einbezug der Liegenschaften entlang der
Hohlstrasse vollständig umzusetzen. Das Erschliessungskonzept des
Gestaltungsplans sei erweiterbar für einen möglichen Vollausbau gemäss
Masterplan (Erschliessungskonzept Vollausbau gemäss Masterplan;
S. 23 f.). Weiter wird ein für das Verkehrsaufkommen massgebendes Nutzungsszenario
definiert (S. 26 ff.). Mittels gängiger Annahmen für die sogenannten
spezifischen Verkehrspotenziale lasse sich aus den Parkplatzzahlen das
durchschnittliche Verkehrsaufkommen errechnen. Das MIV-Aufkommen der für die
PJZ-Nutzung notwendigen Abstellplätze lasse sich aufgrund der speziellen
Nutzweise aber nicht über einheitliche Kennwerte berechnen. Deshalb sei bereits
im Jahr 2001 für das Testprojekt eine Zählung des Verkehrsaufkommens der
Kantonspolizei an ihrem heutigen Standorten durchführt worden. Der induzierte
Verkehr des Gestaltungsplangebiets betrage im Vollausbau rund 3'500 Fahrten pro
Tag (davon etwa 60 Lastwagenfahrten). Hinzu kämen geschätzte rund 300
Motorradfahrten pro Tag. Ein Vergleich mit dem heutigen Zustand zeige, dass die
Neunutzung zu einer Erhöhung der Fahrtenzahl von Motorfahrzeugen um 47 % (ohne
Motorräder 35 %) führe. Der Lastwagenanteil nehme von heute rund 25 % auf rund
2 % ab. Das induzierte Strassenverkehrsaufkommen des Gestaltungsplanareals
betrage werktags während der Abendspitzenstunde rund 400 Fahrten pro Stunde.
Für die Abschätzung der Auswirkungen auf das Strassennetz werde das
Verkehrsaufkommen der Anstösserliegenschaften an der Hohlstrasse und des
Kohlendreiecks im heutigen Umfang mitberücksichtigt. Damit ergebe sich ein
gesamthaftes Verkehrsaufkommen von rund 420 Fahrten pro Stunde, wobei es sich
um ca. 120 Ein- und 300 Ausfahrten handle. Dieses Aufkommen sei massgebend für
die Überprüfung der verkehrstechnischen Machbarkeit. Die Erschliessung des
Gestaltungsplangebiets habe gegenüber dem Ausgangszustand zur Folge, dass die
Ein- und Ausfahrten am Knoten Seebahn-/Hohlstrasse neu in die
Lichtsignalsteuerung integriert werden müssten. Es werde somit eine zusätzliche
Phase nötig. Mit dem vorgesehenen Regime könne die eher hoch angesetzte
Fahrtenzahl während der Abendspitzenstunde im Rahmen dieser Minimalphase
bewältigt werden. Für die Funktionsfähigkeit des Gesamtsystems sei zu beachten,
dass nur so viele Ausfahrtsspuren und Fussgänger-Querungsmöglichkeiten auf der
Hohlstrasse wie notwendig vorzusehen seien. Der Einbezug der Anschlüsse des
PJZ-Areals in die Lichtsignalsteuerung und die zusätzliche Verkehrsbelastung
infolge Arealnutzung würden tendenziell zu einer stärkeren Beeinträchtigung des
Verkehrsflusses auf der Hohlstrasse und zu einer Einschränkung des Handlungsspielraums
für die koordinierte Steuerung führen.
Soweit das Verkehrskonzept somit bereits vor dem Baugesuch
feststand, musste es der Baubehörde nicht nochmals eingereicht werden.
Die gesamten arealinternen Strassen- und Weganlagen sind
zudem im Umgebungsplan abgebildet. Das eingereichte Projekt genügt zwar in
verschiedener Hinsicht (vgl. zur Zulässigkeit dieser Nebenbestimmungen
E. 10.2.2 und 10.2.3) noch nicht allen Detailanforderungen. Die
Grundanforderungen sind jedoch eingehalten.
Unter Berücksichtigung dieser Umstände erfüllt das mit dem
Umgebungsplan eingereichte Verkehrskonzept die Anforderungen von Art. 16
Abs. 5 Gestaltungsplan PJZ.
6.2.2
Soweit die Beschwerdeführerin 2 geltend macht, dass nach der Baubehörde
(Bauentscheid S. 8 lit. k) der Mangel geheilt werden solle, indem das
umfassende Verkehrs- und Gestaltungskonzept nachgereicht werde, ist darauf
hinzuweisen, dass in Erwägung F lit. k des Bauentscheids festgehalten
wird, dass das Parkplatz- und Mobilitätsmanagement gemäss Art. 24
Abs. 5 Gestaltungsplan PJZ nachzureichen sei. In dieser Erwägung geht es
somit um die besonderen Anforderungen des Parkplatz- und Mobilitätsmanagements
(vgl. dazu E. 6.5 und 10.2.3) und nicht um die allgemeinen Voraussetzungen
gemäss Art. 16 Abs. 5 Gestaltungsplan PJZ.
6.3
Die
Beschwerdeführerin 1 macht weiter geltend, es fehle auch das zwar nicht ausdrücklich
im Gestaltungsplan PJZ erwähnte, aber in dessen Art. 19 vorausgesetzte "Konzept
Sicherheit", welches den Sicherheitsbedürfnissen der Bevölkerung Rechnung
zu tragen habe.
Gemäss Art. 19 Abs. 1 Gestaltungsplan PJZ ist
bei der Gestaltung öffentlich zugänglicher Bereiche in Bauten und
Parkierungsanlagen, Innenhöfen und Durchgängen den Sicherheitsbedürfnissen der
Bevölkerung Rechnung zu tragen. Bei der Ausgestaltung des Strassenraums sind
namentlich unübersichtliche oder dunkle Bereiche zu vermeiden. Die Sicherheitsanforderungen
des PJZ sind primär mit der Gebäudekonzeption und -konstruktion zu
gewährleisten (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 Gestaltungsplan PJZ).
Entsprechende Massnahmen im Strassenraum sind nur soweit zulässig, als dass sie
dessen Benutzbarkeit und Gestaltungsqualität nicht schmälern (Art. 19
Abs. 2 Satz 2 Gestaltungsplan PJZ).
Wie von der Beschwerdeführerin 1 selbst eingeräumt, wird
in dieser Bestimmung kein spezielles bzw. separates Sicherheitskonzept
vorgesehen. Die Beschwerdeführerin 1 legt auch nicht dar, woraus sie ableitet,
dass ein solches in Art. 19 Gestaltungsplan PJZ vorausgesetzt wird und
sich eine Berücksichtigung der Vorschriften in Art. 19 Gestaltungsplan PJZ
als ungenügend erweist. Auch aus den Akten ergeben sich dafür keinerlei Anhaltspunkte.
Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin 1 ist somit kein spezielles
bzw. separates Sicherheitskonzept zu erstellen.
6.4
Die
Beschwerdeführerin 1 führt zudem aus, Art. 21 Gestaltungsplan PJZ sehe
zwar nicht ausdrücklich ein separates Erschliessungskonzept vor. Ein solches
müsse jedoch von der Bauherrschaft mit dem Baugesuch eingereicht werden, damit
Art. 21 Abs. 4 Gestaltungsplan PJZ überhaupt erfüllt werden könne.
Gemäss Art. 21 Abs. 4 Satz 1
Gestaltungsplan PJZ ist die Erschliessung (inkl. Langsam- und
Anlieferungsverkehr sowie Taxi) aller Bauten zu jedem Zeitpunkt sicherzustellen.
Die Erschliessung der Baubereiche muss für jede Etappe gewährleistet sein
(Art. 21 Abs. 4 Satz 2 Gestaltungsplan PJZ). Ein spezielles bzw.
separates Erschliessungskonzept wird in Art. 21 Abs. 4
Gestaltungsplan PJZ nicht verlangt. Ein solches ist auch nicht notwendig. Das
Grobkonzept der Erschliessung wurde bereits im Gestaltungsplan festgelegt. Bezüglich
der Verkehrserschliessung, auf welche sich Art. 21 Gestaltungsplan PJZ
aufgrund des Wortlauts schwerpunktweise bezieht, kann auf E. 6.2.1.2 verwiesen
werden. Zudem ist gemäss Art. 29 Abs. 1 Gestaltungsplan PJZ für die
Bauphase ein Transportkonzept einzureichen (vgl. dazu E. 6.7). Es ist
somit davon auszugehen, dass die Verkehrserschliessung der Baubereiche für jede
Etappe gewährleistet wird. Dass die weiteren für eine Erschliessung eines
Grundstücks notwendigen Voraussetzungen gemäss § 236 Abs. 1 PBG beim
streitbetroffenen Bauvorhaben nicht erfüllt sind, wird von der Beschwerdeführerin
1 nicht geltend gemacht und ist aus den Akten nicht ersichtlich.
6.5
Die Beschwerdeführerinnen machen weiter
geltend, es fehle das in Art. 24 Abs. 5 Gestaltungsplan PJZ vorgesehene
Parkplatz- und Mobilitätsmanagement. Dieses einen absolut zentralen Punkt des
Baugesuchs betreffende Konzept hätte bereits mit dem Baugesuch eingereicht
werden müssen.
In Art. 24 Abs. 5 Gestaltungsplan PJZ ist
festgehalten, dass für das PJZ (Baubereich I) ein Parkplatz- und Mobilitätsmanagement
vorzusehen ist. In diesem Konzept sollen die Höhe der Parkplatzgebühr, aber
auch die Bedingungen zur Nutzung eines Schichtparkplatzes geregelt werden (vgl.
dazu E. 21.3.5 des vorinstanzlichen Entscheids).
Dieses Konzept hat somit auf die Grundlagen der
Erschliessung des Bauvorhabens keinen Einfluss und ist für die Beurteilung der
Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens nicht von Bedeutung. Es kann somit in
einem späteren Zeitpunkt nachgereicht werden (zur Zulässigkeit der
Nebenbestimmung vgl. E. 10.2.3.2).
6.6
Weiter wird von der Beschwerdeführerin 1
geltend gemacht, es fehle das in Art. 27 Gestaltungsplan PJZ indirekt
vorgeschriebene Energiekonzept.
Art. 27 Abs. 1 Gestaltungsplan PJZ verlangt die
Einhaltung der Minergie-Standards. Zudem sind gemäss Art. 27 Abs. 2
Gestaltungplan PJZ für die Energieerzeugung möglichst umweltschonende
Energieträger (mindestens Erdgas) anzustreben.
Ein Energiekonzept wird in dieser Bestimmung nicht
verlangt. Woraus die Beschwerdeführerin 1 ableitet, dass ein solches indirekt
vorgeschrieben wird und mit dem Baugesuch hätte eingereicht werden müssen, wird
von ihr nicht dargelegt, und aus den Akten ergeben sich dafür keinerlei
Anhaltspunkte.
Es erweist sich vielmehr als zutreffend, dass die Regelung
der technischen Details noch nicht im Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuchs
vorliegen muss, sondern ohne Weiteres in einem späteren Zeitpunkt erfolgen kann
(vgl. dazu E. 24.2 des vorinstanzlichen Entscheids und Nebenbestimmungen
in Disp.-Ziff. III. 55. ff. des baurechtlichen Entscheids). Sollten
diese – wie von der Beschwerdeführerin 1 geltend gemacht – Auswirkungen auf
weitere wichtige bauliche Details haben, welche die äussere Erscheinung des
streitbetroffenen Bauvorhabens betreffen, ist der Genehmigungsentscheid in Form
einer anfechtbaren Verfügung zu eröffnen und den Beschwerdeführerinnen zuzustellen
(vgl. dazu E. 5.4.2). Die Befürchtung der Beschwerdeführerin 1, ihre
Rechte nicht wahren zu können, erweist sich somit als unbegründet.
6.7
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin 1
geltend, es sei gemäss Art. 29 Abs. 1 Gestaltungsplan PJZ im Rahmen
der einzelnen Baubewilligungsverfahren jeweils ein Transportkonzept
einzureichen. Zwar habe die Vorinstanz mittels Nebenbestimmung die Nachreichung
angeordnet. Das Transportkonzept hätte jedoch gleichzeitig mit Einreichung des
Baugesuchs eingereicht werden müssen.
Beim verlangten Transportkonzept handelt es sich um einen
erweiterten Bestandteil des Baustelleninstallationsplans. Das Transportkonzept
ist somit Teil der Bauausführung und damit für die Bewilligungsfähigkeit des
Vorhabens als solches irrelevant.
Bezüglich des Transportkonzepts wurde von der Bausektion
der Stadt Zürich angeordnet, dass dem Amt für Umwelt- und Gesundheitsschutz
Zürich (Umweltschutzfachstelle) ein solches für die Bauphase zur Genehmigung
einzureichen sei, in welchem der Nachweis der Einhaltung der Zielwerte gemäss der
BUWAL-Vollzugshilfe "Luftreinhaltung bei Bautransporten" erbracht
werde. Ein allfälliger Verzicht auf Bahntransport von Aushub und Baurestmassen
sei nachvollziehbar zu begründen. Innert drei Monaten nach Abschluss der
transportrelevanten Aushubphase sei der Umweltschutzfachstelle über die
Umsetzung und Zielerreichung der Massnahmen zur Minimierung der Luftschadstoffemissionen
bei den Aushubtransporten Bericht zu erstatten (Disp.-Ziff. III. 163.).
Vor Abbruchbeginn habe die Bauherrschaft bzw. die verfügungsberechtigte
Grundeigentümerschaft dem Amt für Baubewilligung über die Erfüllung der Auflage
gemäss Disp.-Ziff. III. 163. ein Zeugnis der Umweltschutzfachstelle
beizubringen (Disp.-Ziff. III. 1. lit. f).
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 1 muss das
Transportkonzept nicht bereits im Zeitpunkt der Einreichung des Baugesuchs,
sondern erst für die Bauphase vorliegen. Dass die Auflage der Einreichung eines
Transportkonzepts vor Abbruchbeginn erfüllt sein muss, erweist sich somit als
sachgerecht. In diesem Zeitpunkt liegen alle für die Bauausführung notwendigen
Informationen vor.
7.
Die Beschwerdeführerin 1 führt zudem aus, es fehle eine
Bewilligung der zuständigen Instanz im Sinn von Art. 14 Abs. 6 der Verordnung
über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV) für den
Eingriff bzw. die vollständige Zerstörung der wertvollen Lebensräume der auf
den einschlägigen roten Listen aufgeführten Wildbienenarten, der geschützten
Mauereidechsenpopulationen und der seltenen Sandschrecken im Baugebiet. Zudem
hätte die Bauherrschaft, gleichzeitig mit der Einreichung des Baugesuchs, ein detailliertes
und die Bestimmung der NHV und des Gestaltungsplans PJZ beachtendes Konzept
einreichen müssen.
7.1
Wie
bereits von der Vorinstanz zutreffend festgehalten, wurde die gemäss
Art. 14 Abs. 6 NHV vorgesehene Interessenabwägung bereits im Rahmen
des Gestaltungsplanverfahrens vorgenommen (vgl. dazu die Ausführungen im
Bericht zur Umweltverträglichkeit des PJZ vom 25. April bzw.
2. August 2005, im Ergänzungsbericht zur UVB-Hauptuntersuchung vom
28. April 2006 sowie im Planungsbericht gemäss Art. 47 RPV vom
1. November 2006). Im Ergebnis wurde festgehalten, dass die aufgeführten
Ersatzmassnahmen es erlauben, die wichtigsten Naturwerte des Perimeters zu
erhalten. Das Projekt könne bei der Realisierung der vorgesehenen
Ersatzmassnahmen als umweltverträglich taxiert werden. Der Gestaltungsplan als
Ergebnis dieser Interessenabwägung, die im (politischen) Planungsprozess
stattfindet und im anschliessenden Rechtsmittelverfahren überprüft wird, kann
im Baubewilligungsverfahren grundsätzlich nicht mehr infrage gestellt werden
(vgl. BGE 131 II 103 E. 2.4.1, mit Hinweisen). Die von der Beschwerdeführerin
1 bei der Interessenabwägung gemäss Art. 14 Abs. 6 NHV geltend
gemachten Verfahrensmängel sind somit im vorliegenden Verfahren nicht (erneut)
zu prüfen.
7.2
In
Art. 28 Abs. 1 Gestaltungsplan PJZ wurde festgehalten, dass Bauten,
Anlagen, bauliche Veränderungen und Umschwung im Hinblick auf den ökologischen
Ausgleich im Sinn von Art. 15 NHV zu optimieren sind. Zudem ist gemäss
Art. 28 Abs. 2 Gestaltungsplan PJZ der Wildbienenlebensraum im
heutigen Versickerungsbecken der SBB bei einer Umgestaltung gleichwertig zu
ersetzen. Weiter wird in Art. 29 Abs. 2 Gestaltungsplan PJZ
festgehalten, dass das Versickerungsbecken vorzugsweise in der warmen
Jahreszeit und schrittweise umzugestalten ist. Entfernbare Wildbienenelemente
sind rechtzeitig an einen geschützten Bereich im Kohlendreieck zu
transferieren. Schliesslich enthalten Art. 15 Abs. 3, Art. 16
Abs. 2 und Art. 17 Gestaltungsplan PJZ weitere Aspekte des Biotopschutzes.
Aus den Gestaltungsplanvorschriften lässt sich entgegen
den Ausführungen der Beschwerdeführerin 1 nicht ableiten, dass mit der
Einreichung des Baugesuchs ein detailliertes Projekt zum ökologischen Ausgleich
hätte eingereicht werden müssen. Vielmehr genügt es, dass – wie im Bericht zur
Umweltverträglichkeit des PJZ vom 25. April bzw. 2. August 2005
vorgesehen – die gesamtschweizerisch gefährdeten und regional stark gefährdeten
Tier- und Pflanzenarten im Gestaltungsplanperimeter vor Baubeginn erneut
untersucht und Ersatzmassnahmen im Rahmen des Bauprojekts unter Anwendung des
ökologischen Bewertungs- und Ausgleichsmodells für den Hauptbahnhof Zürich
projektiert wurden (vgl. dazu naturschutzökologisches Gutachten vom
3. November 2009).
Im Übrigen kann auf die zutreffenden Erwägungen der
Vorinstanz in E. 21.7.3 verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit
§ 28 Abs. 1 VRG).
8.
Die Beschwerdeführerin 1 macht weiter geltend, der
Helikopterlandeplatz sei auf dem geplanten Gebäude – mitten in einem schon
ansonsten lärm- und lufthygienisch geplagten Gebiet mit der
Empfindlichkeitsstufe III – bewilligt worden, ohne vorgängige Abklärungen über
mögliche Lärmauswirkungen in der näheren Umgebung vorzunehmen. Da es aufgrund
des für An- und Abflug baulich freizuhaltenden Flugfelds keinerlei
Möglichkeiten gebe, die Lärmemissionen beim Start- bzw. Landeplatz zu
begrenzen, hätte die Vorinstanz mittels Expertengutachten die Emissionswerte
direkt beim Start- bzw. Landeplatz und die Immissionswerte in einem Radius von
minimal 250 m unabhängig gutachterlich feststellen müssen.
8.1
Beim
Helikopterlandeplatz auf dem geplanten Gebäude handelt es sich um eine neue
ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 (USG) und Art. 2 Abs. 1 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV). Gemäss Art. 25
Abs. 1 USG und Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV dürfen ortsfeste
Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten
Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten.
Wie von der Vorinstanz in E. 8.3.3 sowie 19.5.1
zutreffend festgehalten, qualifiziert das Bundesamt für Luftfahrt Flüge der
Polizei, der Wehr- oder Katastrophendienste als Hilfeleistung im Rahmen einer
öffentlichen Aufgabe, weshalb die ausschliesslich zu diesen Zwecken genutzten
Aussenlandestellen in ständiger Praxis als "Aussenlandestellen für Flüge
zur Hilfeleistung" im Sinn von Art. 56 Abs. 2 der Verordnung
über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL)
qualifiziert werden. Somit handelt es sich beim vorliegenden
Helikopterlandeplatz nicht um einen zivilen Flugplatz, und die im Anhang 5 zur
LSV definierten Belastungsgrenzwerte für den Lärm ziviler Flugplätze sind nicht
anwendbar.
Für die vorliegend zu beurteilende Art von Lärm hat der
Bundesrat keine Belastungsgrenzwerte und damit auch keine Planungswerte
festgelegt. Die Immissionen sind daher im einzelnen Anwendungsfall gestützt auf
das Gesetz, in Anwendung der in Art. 15 in Verbindung mit Art. 13
Abs. 2, Art. 19 und Art. 23 USG genannten Kriterien zu
beurteilen (Art. 40 Abs. 3 LSV). Steht wie im vorliegenden Fall die
Anwendung von Planungswerten infrage, muss die Anlage ein Immissionsniveau
einhalten, bei welchem nach richterlicher Beurteilung höchstens geringfügige Störungen
auftreten. Dabei sind der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit des
Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. die Lärmvorbelastung der Zone zu
berücksichtigen. Es ist nicht auf das subjektive Lärmempfinden einzelner
Personen abzustellen, sondern eine objektivierte Betrachtung unter Berücksichtigung
von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit vorzunehmen (BGE 133 II 292
E. 3.3; 123 II 325 E. 4d/bb; BGr, 4. März 2002, 1A.73/2001,
E. 2.2).
8.2
Im Bericht
zur Umweltverträglichkeit des PJZ vom 25. April bzw. 2. August 2005
wurde festgehalten, dass Art und Lage der zukünftigen Plattform sowie
Flugrouten und Anzahl Flugbewegungen derzeit noch unbekannt seien. Eine
überschlägige Lärmabschätzung unter Annahme von weniger als 1000 Flugbewegungen
pro Jahr und einer Flugroute über den Gleisen ergebe, dass bei den Gebäuden
beidseits der Gleise der Planungswert der Empfindlichkeitsstufe III eingehalten
werden könne. Die Bausektion der Stadt Zürich hielt in Erwägung L lit. h
des Bauentscheids fest, dass bei 25 Starts und Landungen pro Jahr und der
vorgesehenen An- und Abflugschneise über dem Gleisareal der SBB davon ausgegangen
werden könne, dass bloss geringfügige Störungen verursacht würden. In der Rekursantwort
vom 23. Dezember 2009 sowie in der Beschwerdeantwort vom 31. Oktober
2011 hielt das Hochbauamt des Kantons Zürich dazu lediglich fest, dass die
Bausektion der Stadt Zürich ihr Ermessen nicht überschritten habe, indem sie
den Helikopterlandeplatz mit den geplanten 25 Starts und Landungen pro Jahr als
zumutbar beurteilt habe. Es kann somit davon ausgegangen werden, dass
tatsächlich nicht mehr als die von der Bausektion angenommenen Flugbewegungen
geplant sind.
Bei den veranschlagten jährlichen Starts und Landungen und
der vorgesehenen Flugroute bedarf es keiner detaillierten Lärmberechnung um
festzustellen, dass sich die Bevölkerung dadurch objektiv betrachtet höchstens
geringfügig gestört fühlen kann. Auf weitere Abklärungen kann deshalb
verzichtet werden.
Sollte sich aber zeigen, dass pro Jahr wesentlich mehr als
50 Flugbewegungen, d. h. 25 Starts und Landungen, notwendig werden,
ist ein Lärmgutachten einzuholen, und die zuständige Baubewilligungsbehörde hat
von Amtes wegen oder auf Anzeige hin die Bewilligungsfähigkeit der
Flugbewegungen neu zu prüfen.
9.
Die Beschwerdeführerin 1 macht weiter geltend, dass mit
dem Baugesuch kein unabhängiges Expertengutachten eingereicht worden sei, mit
welchem die genaue Zusammensetzung und die zu erwartende Menge Altlasten vom im
Altlastenkataster eingetragenen Baugrund samt Bauten ausgewiesen werde. Es sei
ohne Weiteres anzunehmen, dass sich auf dem Baugelände in grosser Menge
versickerte Giftstoffe befänden, welche eine vorgängige fachgerechte und alle
Normierungen einhaltende Untersuchung und allenfalls eine Sanierung des
Baugrunds notwendig machen würden. Zudem sei auch beim Abriss der oberirdischen
alten Bauten mit grossen Mengen schwer toxischer Stoffe, insbesondere Asbest,
zu rechnen. Die Bauherrschaft habe es jedoch bei einer auf die
Asbestuntersuchung beschränkten, unverbindlichen Empfehlung bewenden lassen.
Immerhin habe die Baudirektion mit Verfügung vom 27. April 2009 die
Einreichung eines Rückbau- und Aushubkonzepts durch die Bauherrschaft
angeordnet. Ein solches wäre jedoch nur genügend, wenn in einem unabhängigen
Expertengutachten bereits entsprechende Feststellungen getroffen worden wären.
Zurzeit sei jedoch Art und Umfang der Kontaminierungen des Baugrundes und der
alten Bauten in keiner Weise festgestellt.
9.1
Die
Baudirektion hat das Bauvorhaben in altlastenrechtlicher Hinsicht geprüft und
ihm in der Verfügung vom 27. April 2009 in altlasten- und
abfallrechtlicher Hinsicht zugestimmt unter der Nebenbestimmung, dass
mindestens einen Monat vor Baubeginn der Baudirektion Kanton Zürich, AWEL,
Sektion Altlasten, ein vom Bauherrn und von der Grundeigentümerin
unterzeichnetes Rückbau- und Aushubbegleitkonzept für die anfallenden
Bauabfälle zur Genehmigung eingereicht werde, welches Auskunft gebe über die
Mengen und Qualitäten der belasteten Bauabfälle, deren Entsorgungswege und das
Ziel der Dekontamination. Ohne genehmigtes Konzept dürfe mit den Bauarbeiten
nicht begonnen werden. Dieser Entscheid der Baudirektion basiert unter anderem
auf dem umfassenden Bericht über die Baugrunduntersuchung der I AG vom
30. März 2007.
In der Folge wurde die J AG von der Baudirektion mit
der Ausarbeitung eines Rückbau- und Entsorgungskonzepts inkl.
Aushubbegleitkonzept beauftragt. Die J AG erstellte daraufhin ein Rückbau-
und Entsorgungskonzept inkl. Aushubbegleitkonzept vom 22. März 2010 sowie
einen Bericht zur Untersuchung der Deponie Kiesgrube, Güterbahnhof Zürich, vom
22. Januar 2010, welche die Rückbau- und Aushubarbeiten zur
Arealfreistellung des SBB-Güterbahnhofareals umfassen.
9.2
Es liegt
somit – wie von der Beschwerdeführerin 1 verlangt – zum einen eine von einer
privaten Unternehmung durchgeführte Baugrunduntersuchung und zum andern ein ebenfalls
durch eine private Unternehmung erstelltes Rückbau- und Entsorgungskonzept
inkl. Aushubbegleitkonzept vor.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 1 genügt es,
wenn das Rückbau- und Entsorgungskonzept inkl. Aushubbegleitkonzept vor
Baubeginn vorliegt. Dieses Konzept ist Bestandteil der Bauausführung und damit
für die Bewilligungsfähigkeit des Vorhabens als solches irrelevant. Die
Nebenbestimmung, dass das Rückbauentsorgungskonzept
inkl. Aushubbegleitkonzept der Baudirektion mindestens einen Monat vor
Baubeginn einzureichen ist, erweist sich somit als sachgerecht.
10.
Die Beschwerdeführerinnen machen schliesslich geltend,
dass die in der baurechtlichen Bewilligung festgestellten, zahlreichen Mängel
nicht nebenbestimmungsweise behoben werden könnten.
10.1
Können inhaltliche oder formale Mängel eines Bauvorhabens ohne besondere
Schwierigkeiten behoben werden oder sind zur Schaffung oder Erhaltung des
rechtmässigen Zustands Anordnungen nötig, so sind gemäss § 321 Abs. 1
PBG mit der Bewilligung die gebotenen Nebenbestimmungen zu verknüpfen. Dieses
Vorgehen kommt indessen nur infrage, wenn die Mängel des Bauvorhabens
untergeordneter Natur sind; führen diese zu einer wesentlichen Projektänderung,
können sie nicht mittels einer Nebenbestimmung behoben werden (RB 1983
Nr. 112 = BEZ 1984 Nr. 5; VGr, 21. November 2007, VB.2007.00180,
E. 3.1; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991,
S. 241 f.; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 345 f.).
In einem nicht publizierten Entscheid vom 22. Oktober
1980 (VB.1980.00039) hat das Verwaltungsgericht erwogen, es gehe nicht an, zur
Behebung eines Mangels, der "eine konzeptionelle Überarbeitung des
Projekts" erfordere, die Baubewilligung lediglich mit entsprechenden
Nebenbestimmungen zu verknüpfen (vgl. dazu auch VGr, 5. Dezember 1989, VB.1989.00073
[nicht publiziert]). Aus diesen Entscheiden geht lediglich hervor, dass ein
Mangel, welcher eine konzeptionelle Überarbeitung eines Projekts erfordert,
nicht durch eine Nebenbestimmung behoben werden kann. Diese Auffassung wird von
der Lehre einhellig geteilt (vgl. Mäder, S. 241 f.,
Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 346). Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden,
dass nur diese Mängel, welche eine
konzeptionelle
Überarbeitung eines
Projekts zur Folge haben, nicht durch eine Nebenbestimmung behoben werden können;
vielmehr genügt es, dass ein Mangel eine
wesentliche
Projektänderung zur
Folge hat.
Ob Projektmängel ohne besondere Schwierigkeiten behoben
werden können, entscheidet sich nach qualitativen und nicht nach quantitativen
Gesichtspunkten. Dabei ist das Gewicht der Mängel nicht isoliert zu betrachten,
sondern am Umfang des Gesamtprojekts zu messen. Es ist somit möglich, dass ein
bestimmter Mangel bei einem Einfamilienhaus eine Bauverweigerung zur Folge hat,
während eine Korrektur durch eine Auflage bei einer grösseren Arealüberbauung
noch als zulässig erscheint (vgl. dazu Mäder, S. 241 f.). Entgegen
den Ausführungen der Beschwerdeführerin 1 wird mit dieser Rechtsprechung nicht
gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossen, liegen doch in tatsächlicher Hinsicht
verschiedene Situationen vor, deren unterschiedliche Beurteilung gerechtfertigt
ist (vgl. zum Rechtsgleichheitsgebot: BGE 135 II 78 E. 2.4, mit weiteren
Hinweisen). Unerheblich ist ferner die gesetzessystematische Stellung der
tangierten Norm. Mit einer Nebenbestimmung kann auch Mängeln begegnet werden,
welche die "Grundanforderungen an Bauten und Anlagen" im Sinn von
§§ 233 ff. PBG beschlagen (RB 1997 Nr. 78).
Ob ein Mangel im Sinn von § 321 Abs. 1 PBG ohne
besondere Schwierigkeiten behoben werden kann, ist eine Rechtsfrage, bei deren
Beantwortung der Baubehörde ein gewisser Beurteilungsspielraum zusteht (RB 1982
Nr. 139 = BEZ 1982 Nr. 36 [hier massgebliche Erwägungen
ausschliesslich publiziert in BEZ 1982 Nr. 36]).
10.2
Zunächst
ist zu prüfen, ob sich die von den Beschwerdeführerinnen beanstandeten
Nebenbestimmungen je für sich als zulässig erweisen.
10.2.1
Die Beschwerdeführerin 2 macht geltend, dass
die Einordnungsmängel eine konzeptionelle Überarbeitung erfordern. Die
Neugestaltung des Haupteingangs sowie die vollständige Überarbeitung der
gesamten Fassadenansicht zur inneren Achse hin seien keine untergeordneten
Überarbeitungen. Es handle sich vielmehr um wesentliche, konzeptionelle
Überarbeitungen des Projekts. Es müsse nicht eine grundsätzliche Überarbeitung
der Grundidee des Bauvorhabens vorliegen, damit eine Heilung mittels
Nebenbestimmung ausser Betracht falle. Dasselbe gelte für die Material- und
Farbwahl. Zumindest hätten beide Bearbeitungen zusammen eine konzeptionelle
Überarbeitung zur Folge. Es sei somit nicht möglich, von einem geringfügigen
und damit heilbaren Mangel auszugehen, weshalb die Nebenbestimmungen unzulässig
seien.
Die von der Bausektion der Stadt Zürich festgestellten
Mängel des Bauvorhabens betreffend die Einordnung sowie die diesbezüglich
beschlossenen Auflagen wurden bereits in E. 5.4.1 und 5.4.2 wiedergegeben.
Die gestalterische Überarbeitung des Bauvorhabens im
Bereich des Eingangs und des Sockels entlang der internen Erschliessungsachse
erweisen sich – wie von der Vorinstanz zutreffend festgehalten – zwar als
wichtige, bezogen auf das Gesamtprojekt jedoch untergeordnete Anpassungen des
Bauvorhabens, bleiben doch die Struktur und Ausgestaltung des Gebäudes
grundsätzlich erhalten. Jedenfalls hat die Bausektion der Stadt Zürich den ihr zustehenden
Beurteilungsspielraum nicht verletzt, indem sie zur Behebung dieser Mängel die
in E. 5.4.2 wiedergegebenen Nebenbestimmungen angeordnet hat. Die
definitive Gestaltung der Fassaden (Materialisierung und Farbe) wurde mit der
Baubewilligung noch nicht definitiv festgelegt, sondern ist nach Baubeginn zu
gegebenem Zeitpunkt in einem 1:1-Modell vor Ort zu bemustern. Dass diese
Detaillierung erst nach erfolgter Baueingabe bzw. erteilter Baubewilligung
erfolgt, entspricht – wie von der Vorinstanz festgehalten – dem normalen Ablauf
bei einem Bauprojekt dieser Grössenordnung. Die Beschwerdeführerin 2 hat
aufgrund dieser Vorgehensweise auch keinen Verlust ihrer Rechte zu befürchten;
die Bausektion der Stadt Zürich hat bezüglich dieser Frage eine anfechtbare
Verfügung zu erlassen, gegen welche die Erstere sich zur Wehr setzen kann
(vgl. dazu E. 5.4.2).
Die Bausektion der Stadt Zürich weist zudem zutreffend
darauf hin, es könne ausgeschlossen werden, dass keine Ausprägung und
Farbgebung der Natursteinfassade gefunden werde, welche den
Einordnungsanforderungen genüge. Daraus ergibt sich, dass die Anordnung einer
Nebenbestimmung sich auch hinsichtlich dieses Mangels ohne Weiteres als
zulässig erweist.
10.2.2
Die Beschwerdeführerin 2 macht weiter
geltend, beim Anschluss der "rückwärtigen Erschliessungsstrasse"
seien Anpassungen am öffentlichen Grund vorzunehmen, welche nicht von der
Bauherrin allein bewerkstelligt werden könnten. Ein Nachweis einer Einigung
über diese Anpassungen liege aber nicht vor. Mit dem Hinweis auf bisher einvernehmlich
verlaufende Besprechungen in der Sache allein und mit dem Umstand, dass die
Bauherrin selber die höchste kantonale Exekutivbehörde in Bausachen sei, könne
der Nachweis, dass dieser Mangel sich ohne Schwierigkeiten beheben lasse, nicht
erbracht werden.
10.2.2.1
Gemäss Disp.-Ziff. III. 3. a) und 25. des Entscheids der Bausektion
der Stadt Zürich ist der Anschluss an die Hohlstrasse im Bereich der
Remisenstrasse auf das städtische Strassenprojekt gemäss den Vorbesprechungen
anzupassen und durch die Bauherrschaft im Rahmen der Anpassungsmassnahmen am
öffentlichen Grund auszuführen.
Entgegen der noch in RB 1989 Nr. 84 vertretenen
Auffassung ist es grundsätzlich nicht ausgeschlossen, mit einer Nebenbestimmung
die Heilung eines Mangels zu verlangen, den der Bauherr nicht aus eigener
Kraft, sondern nur durch Mitwirkung eines Dritten beheben kann (vgl. VGr,
5. Mai 2004, VB.2003.00050, E. 3.2; 13. Juli 2005,
VB.2005.00132, E. 4.2 = BEZ 2006 Nr. 6).
10.2.2.2
In Erwägung D lit. d des
angefochtenen Beschlusses der Bausektion der Stadt Zürich wird ausgeführt, dass
der Anschluss der rückwärtigen Erschliessungsstrasse ab der bestehenden
Remisenstrasse an die Hohlstrasse durch die Bauherrschaft im Rahmen von
Anpassungen am öffentlichen Grund vorzunehmen sei. Die konkreten Anpassungsmassnahmen
seien zwecks Koordination mit dem städtischen Strassenprojekt der geplanten
Fuss- und Velowegverbindung zwischen den Kreisen 4 und 5 zu optimieren.
Entsprechende Gespräche seien zwischen dem Kanton, der SBB und der Stadt
geführt worden. Dabei habe eine allseits akzeptable Lösung gefunden werden
können, die aber noch im Detail aufzuzeigen sei. In der Rekursvernehmlassung
vom 22. Dezember 2009 führte die Bausektion der Stadt Zürich zudem aus, es
sei geradezu ausgeschlossen, dass eine einvernehmliche Lösung nicht gefunden
werden könne. Auch aus den Akten ergeben sich keinerlei Anhaltspunkte dafür,
dass keine Lösung gefunden werden könnte. Vielmehr wurden bereits beim
Strassenprojekt "Flankierende Massnahmen N4/N20-Westumfahrung", welches
vom Stadtrat von Zürich am 27. Juni 2007 festgesetzt wurde, die
städtischen Entwicklungsgebiete – insbesondere das PJZ – mitberücksichtigt.
Aufgrund dieser Umstände ist davon auszugehen, dass eine einvernehmliche Lösung
gefunden werden kann.
Zudem ist im vorliegenden Fall zu berücksichtigen,
dass sowohl seitens der Bauherrschaft als auch seitens der
Grundeigentümerschaft Behörden betroffen sind, welche aufgrund des öffentlichen
Interesses an der Realisierung des Bauvorhabens verpflichtet sind, miteinander
eine Lösung zu finden.
In Relation zum gesamten Bauvorhaben handelt es sich zudem
lediglich um einen untergeordneten Mangel. Das Grobkonzept der Erschliessung
ist bereits im Gestaltungsplan vorbestimmt (vgl. dazu Art. 21
Gestaltungsplan PJZ sowie E. 6.2.1.2).
10.2.2.3
Soweit die Beschwerdeführerin 2 geltend macht, es müsse bereits ein
Nachweis einer Einigung über diese Anpassungen vorliegen und in diesem
Zusammenhang den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 2005
(VB.2005.00132, E. 4.2 = BEZ 2006 Nr. 6) zitiert, ist darauf
hinzuweisen, dass in jenem Entscheid die Verhältnisse anders lagen. Der
Eigentümer des Grundstücks, auf welchem die Zufahrtsstrasse verlief, hätte
nicht nur der Bauherrschaft, sondern auch den Beschwerdeführenden die benötigen
Rechte einräumen müssen, um die genügende Zufahrt zum Baugrundstück zu
gewährleisten. Bereits die Beanspruchung der zugunsten der Liegenschaft der Beschwerdeführenden
bestehenden Wegrechtsdienstbarkeit hatte jedoch zu Anständen und einer
gerichtlichen Auseinandersetzung mit diesem Eigentümer geführt. Aufgrund dieser
Umstände konnte nicht davon ausgegangen werden, dass sich der
Erschliessungsmangel ohne besondere Schwierigkeiten beheben lässt, weshalb eine
Nebenbestimmung nicht als zulässig erachtet wurde. Auch die dem
bundesgerichtlichen Entscheid vom 17. November 2009 (1C_192/2009) zugrunde
liegenden Verhältnisse sind mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar. In
jenem Fall waren die Eigentümer beider Nachbarparzellen bis zum Zeitpunkt des
bundesgerichtlichen Verfahrens nicht bereit, die erforderlichen Rechte
freiwillig abzutreten. Ein Eigentümer lehnte eine Abtretung sogar ausdrücklich
ab. Zudem sind im Unterschied zu diesen Fällen im vorliegenden Fall sowohl
seitens der Bauherrschaft als auch seitens der Grundeigentümerschaft Behörden
betroffen, welche – wie bereits festgehalten – aufgrund des öffentlichen Interesses
an der Realisierung des Bauvorhabens verpflichtet sind, miteinander eine Lösung
zu finden.
10.2.3
Die Beschwerdeführerin 2 macht zudem
geltend, im Rekursentscheid (S. 58 f.) würden weitere Erschliessungsmängel
aufgeführt. Mit der Begründung, die Mängelbehebung habe keine vollständig neue
Projektierung zur Folge, werde die Heilung durch Nebenbestimmungen geschützt.
Es werde jedoch nicht begründet, weshalb diese verschiedenen Mängel lediglich
untergeordnet seien. Hingegen werde durch die Vorinstanz zur Qualifizierung der
Wesentlichkeit dieser Mängel der Begriff "vollständig neue Projektierung"
verwendet. Damit sei nahegelegt, dass die Vorinstanz einen zu strengen Massstab
angewandt habe, um die Wesentlichkeit der Mängel zu beurteilen. Es brauche
keine "vollständig neue Projektierung", um einen nicht mehr durch
Nebenbestimmungen heilbaren Mangel anzunehmen.
Im Zusammenhang mit der Erschliessung macht die Beschwerdeführerin
1 geltend, die Bauherrschaft habe lediglich 30 nicht überdeckte
Veloabstellplätze vorgesehen. Damit werde Art. 23 Abs. 5
Gestaltungsplan PJZ verletzt. Eine nebenbestimmungsweise Heilung sei in einem
derart wichtigen Punkt nicht möglich.
10.2.3.1
In Erwägung D des Beschlusses vom 8. September 2009 führte die
Bausektion der Stadt Zürich aus, die Erschliessung des Bauvorhabens erfolge in
erster Linie über den Knoten Seebahn-, Hohl- und Remisenstrasse über die
"rückwärtige Erschliessungsstrasse", welche zwischen den Gleisen und
dem Baubereich I angeordnet werde. Des Weiteren sei der Bau einer internen
Hauptachse ab dem Hardplatz vorgesehen (lit. b). Ob im Abschnitt
"Querstrasse" (zwischen den Baubereichen I und II) bis zur Hardbrücke
für die interne Hauptachse der gleiche Querschnitt mit 3,30 m breiten
Fahrbahnen ausreichend sei, müsse nachgewiesen werden. Aufgrund des
Mehrverkehrs (Garagenzufahrt und Einsatzfahrzeuge) sei eventuell ein Ausbau auf
4,00 m notwendig. In den Unterlagen sei nicht ersichtlich, wie der
provisorische Anschluss an die bestehende interne Arealerschliessung erfolge
(lit. c). Die Gestaltung der internen Hauptachse entspreche nicht den
Gestaltungsstandards an den öffentlichen Raum in der Stadt Zürich: Die offenen
Parkplätze seien auf einer befestigten Fläche anzuordnen (lit. e). Die
Wendekurve auf der internen Hauptachse vor dem Eingangsbereich des PJZ sei
bezüglich der Fahrbahnbreite zu überprüfen. Allenfalls sei eine Kurvenverbreiterung
notwendig (lit. f.).
In Erwägung F wird festgehalten, dass ein Parkplatz- und
Mobilitätsmanagement fehle. Ein solches sei nachzureichen (lit. k). Zudem
seien sichere, gedeckte und gut zugängliche Veloabstellplätze zu erstellen. Das
Bauvorhaben erfordere 152 Abstellplätze für Zweiräder (Velos, Motorräder, Motorfahrräder;
§ 242 PBG, Art. 4 Abs. 3 Parkplatzverordnung vom
11. Dezember 1996 [PPV]). Die vorgesehenen Veloabstellplätze würden diesen
Vorgaben in Anzahl und Lage nicht genügen. Die vorgesehene Lage im zweiten
Untergeschoss könne weder als geeignet noch als gut zugänglich angesehen
werden. Das Projekt sei diesbezüglich zu überarbeiten (lit. l).
Schliesslich wird in Erwägung K lit. a darauf
hingewiesen, dass die Angaben für das Personalrestaurant rudimentär und
teilweise ungenügend seien. Der Warenfluss, die Anlieferung und Entsorgung
seien aufgrund der Eingabepläne nicht nachvollziehbar und könnten deshalb nicht
abschliessend beurteilt werden.
10.2.3.2
Die Vorinstanz hält bezüglich der in
Erwägung D lit. c, e und f kritisierten Mängel fest, dass es sich um untergeordnete
Mängel handle, welche nebenbestimmungsweise geheilt werden könnten. Inwiefern
diese Feststellung der Vorinstanz nicht zutrifft, wird von der
Beschwerdeführerin 2 nicht substanziiert dargelegt. Auch aus den Akten ist
nicht ersichtlich, weshalb die Bausektion der Stadt Zürich die Behebung dieser
Mängel nicht hätte nebenbestimmungsweise anordnen dürfen, hat doch die
Bauherrschaft lediglich nachzuweisen, dass die ausgewiesene Ausbaubreite der
internen Hauptachse zwischen Querstrasse und der Hardbrücke ausreichend sei.
Sollte diese Ausbaubreite nicht genügen, ist im Abschnitt
"Querstrasse" (zwischen den Baubereichen I und II) bis zur Hardbrücke
für die interne Hauptachse die Fahrbahn auf 4,00 m auszubauen. Aufgrund
des Umgebungsplans ist davon auszugehen, dass ein solcher Ausbau ohne Weiteres
möglich ist. Dasselbe gilt für die Nebenbestimmungen, dass die Wendekurve beim
Eingangsbereich zum PJZ in Bezug auf eine allfällige Kurvenverbreiterung zu
überprüfen und der provisorische Anschluss an die bestehende interne
Arealerschliessung nachzuweisen sei. Auch ist aufgrund der Grösse des
Baugrundstücks davon auszugehen, dass die offenen Parkplätze entlang der
internen Hauptachse auf einer befestigten Fläche angeordnet und 152 gedeckte
und gut zugängliche Abstellplätze für Zweiräder an geeigneter Lage nachgewiesen
werden können. Diese Mängel können somit ohne besondere Schwierigkeiten behoben
werden und sind bezogen auf das Gesamtprojekt von untergeordneter Natur. Die
Formulierung der Vorinstanz, dass die Mängel "keine vollständige
Neuprojektierung" zur Folge hätten, vermag an deren untergeordneten Natur
nichts zu ändern.
Wie bereits in E. 6.5 festgehalten, hat das
Parkplatz- und Mobilitätsmanagement auf die Grundlagen der Erschliessung des
Bauvorhabens keinen Einfluss und ist somit für die Beurteilung der
Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens nicht von Bedeutung, weshalb es in einem
späteren Zeitpunkt nachgereicht werden kann. Andere Gründe für die Unzulässigkeit
dieser Nebenbestimmung werden von den Beschwerdeführerinnen nicht dargelegt und
aus den Akten ergeben sich dafür keine Hinweise. Die Nebenbestimmung, dass ein
Parkplatz- und Mobilitätsmanagement zu erstellen und einzureichen sei, erweist
sich somit als zulässig.
Auch bei den Unklarheiten hinsichtlich Warenfluss,
Anlieferung und Entsorgung im Zusammenhang mit dem Personalrestaurant handelt
es sich um untergeordnete Detailfragen, die ohne Weiteres in einem späteren
Zeitpunkt gelöst werden können.
10.2.4
Die einzelnen von den Beschwerdeführerinnen beanstandeten Auflagen erweisen
sich somit als zulässig.
10.3
Das
Vorliegen einer wesentlichen Projektänderung kann sich aber auch aus dem Zusammenwirken
einer Vielzahl je für sich betrachtet nicht allzu schwerer Mängel ergeben
(vgl. dazu Mäder, S. 241 f.). Damit bleibt zu prüfen, ob
sämtliche statuierten Nebenbestimmungen durch ihr Zusammenwirken eine
wesentliche Projektänderung zur Folge haben und deshalb das gemäss § 321
Abs. 1 PBG zulässige Mass sprengen.
Die Bausektion der Stadt Zürich hat die baurechtliche
Bewilligung unter 170 Bedingungen und Auflagen erteilt, die teilweise
ihrerseits mehrere Nebenbestimmungen enthalten. Angesichts der Grösse und
Komplexität des Bauvorhabens – das Hochbauamt des Kantons Zürich weist
zutreffend darauf hin, dass es sich um ein Sicherheitsgebäude mit Gefängnis und
anderen Spezialnutzungen mit einem Bauvolumen von rund 500 Mio. Franken handelt
– hat die Bausektion der Stadt Zürich den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum
nicht verletzt, indem sie die Behebung der festgestellten Mängel mittels der
beschlossenen Nebenbestimmungen angeordnet hat. Der Entscheid, dass die statuierten
Nebenbestimmungen auch in ihrer Gesamtheit keine wesentliche Projektänderung
zur Folge haben, erweist sich als vertretbar.
11.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerden
abzuweisen sind.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den
Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Parteientschädigungen sind nicht
zuzusprechen. Der obsiegenden Bauherrschaft, von welcher eine Parteientschädigung
beantragt wird, ist im Beschwerdeverfahren kein besonderer Aufwand im Sinn von
§ 17 Abs. 2 lit. a VRG entstanden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 40'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      220.--   Zustellkosten,
Fr. 40'220.--   Total der Kosten.
3.    Die Kosten
des Beschwerdeverfahrens werden den Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte
auferlegt.
4.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an…