zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00093 · 2013-02-28 · de

Quartierplan | Quartierplan. [Vereinigte Verfahren VB.2011.00093 betreffend die Festsetzung des Quartierplans und VB.2012.00130 betreffend die teilweise verweigerte Genehmigung des Quartierplans seitens des Regierungsrats.] Soweit der Regierungsrat dem Quartierplan in den beiden durch das Baurekursgericht korrigierten Punkten die Genehmigung verweigerte, kann die Gemeinde nicht mehr dagegen vorgehen, da sie den Entscheid des Baurekursgerichts nicht angefochten hatte (E. 2.2). Keine Trennung der Verfahren (E. 3.1). Keine Sistierung des Verfahrens über die Planfestsetzung (E. 3.2). Die Ablehnung eines beantragten Augenscheins verletzt die Untersuchungsmaxime und den Gehörsanspruch dann, wenn die für den Entscheid relevante tatsächliche Situation auf andere Weise nicht zureichend ermittelt werden kann (E. 4.1). Ergibt sich bereits aus den in den Akten liegenden Plänen sowie den übrigen Unterlagen, dass die von den Rekurrierenden favorisierte Erschliessungsvariante von vornherein rechtswidrig oder aus sonstigen Gründen unrealisierbar ist, bedarf es keines Augenscheins, um diese Variante der von der Planungsbehörde gewählten gegenüberzustellen. Schloss die Gemeinde demgegenüber grundsätzlich realisierbare, rechtskonforme und vernünftig erscheinende Erschliessungsvarianten ohne nähere Prüfung bzw. zureichende Begründung von vornherein aus, kann darin allenfalls eine zu korrigierende Ermessensunterschreitung liegen (E. 4.4). Anhand der Planunterlagen allein lässt sich nicht beurteilen, weshalb Alternativen zur Stichstrasse nicht weiter verfolgt wurden. Anhand eines Augenscheins lässt sich feststellen, ob die Beschwerdegegnerin eine dezentrale Erschliessung zu Recht als ungeeignet verwarf und damit ihr Ermessen rechtskonform ausübte (E. 5.4). Indem die Vorinstanz die Durchführung eines Augenscheins unterliess, hat sie ihre Obliegenheit zur Klärung des massgeblichen Sachverhalts sowie den Gehörsanspruch der Beschwerdeführenden verletzt. Eine Heilung desselben ist im vorliegenden Fallausgeschlossen (E. 6.1).Teiweise Gutheissung, Rückweisung der Sache an das Baurekursgericht im Sinn der Erwägungen.Nichteintreten auf die Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats.

Zürich Verwaltungsgericht 28.02.2013 VB.2011.00093
Zurich Verwaltungsgericht 28.02.2013 VB.2011.00093
Zurigo Verwaltungsgericht 28.02.2013 VB.2011.00093

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00093
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00093
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.02.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Quartierplan
Quartierplan.
[Vereinigte Verfahren VB.2011.00093 betreffend die Festsetzung des Quartierplans und VB.2012.00130 betreffend die teilweise verweigerte Genehmigung des Quartierplans seitens des Regierungsrats.]
Soweit der Regierungsrat dem Quartierplan in den beiden durch das Baurekursgericht korrigierten Punkten die Genehmigung verweigerte, kann die Gemeinde nicht mehr dagegen vorgehen, da sie den Entscheid des Baurekursgerichts nicht angefochten hatte (E. 2.2). Keine Trennung der Verfahren (E. 3.1). Keine Sistierung des Verfahrens über die Planfestsetzung (E. 3.2). Die Ablehnung eines beantragten Augenscheins verletzt die Untersuchungsmaxime und den Gehörsanspruch dann, wenn die für den Entscheid relevante tatsächliche Situation auf andere Weise nicht zureichend ermittelt werden kann (E. 4.1). Ergibt sich bereits aus den in den Akten liegenden Plänen sowie den übrigen Unterlagen, dass die von den Rekurrierenden favorisierte Erschliessungsvariante von vornherein rechtswidrig oder aus sonstigen Gründen unrealisierbar ist, bedarf es keines Augenscheins, um diese Variante der von der Planungsbehörde gewählten gegenüberzustellen. Schloss die Gemeinde demgegenüber grundsätzlich realisierbare, rechtskonforme und vernünftig erscheinende Erschliessungsvarianten ohne nähere Prüfung bzw. zureichende Begründung von vornherein aus, kann darin allenfalls eine zu korrigierende Ermessensunterschreitung liegen (E. 4.4). Anhand der Planunterlagen allein lässt sich nicht beurteilen, weshalb Alternativen zur Stichstrasse nicht weiter verfolgt wurden. Anhand eines Augenscheins lässt sich feststellen, ob die Beschwerdegegnerin eine dezentrale Erschliessung zu Recht als ungeeignet verwarf und damit ihr Ermessen rechtskonform ausübte (E. 5.4). Indem die Vorinstanz die Durchführung eines Augenscheins unterliess, hat sie ihre Obliegenheit zur Klärung des massgeblichen Sachverhalts sowie den Gehörsanspruch der Beschwerdeführenden verletzt. Eine Heilung desselben ist im vorliegenden Fall ausgeschlossen (E. 6.1).
Teiweise Gutheissung, Rückweisung der Sache an das Baurekursgericht im Sinn der Erwägungen.
Nichteintreten auf die Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats.
Stichworte:
AUGENSCHEIN
ERMESSENSUNTERSCHREITUNG
QUARTIERPLAN
RECHTLICHES GEHÖR
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SISTIERUNG
STICHSTRASSE
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VEREINIGUNG VON VERFAHREN
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. I VRG
§ 20 Abs. I VRG
§ 125 lit. b ZPO CH
§ 126 ZPO CH
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2011.00093
VB.2012.00130
Urteil
der 3. Kammer
vom
28. Februar 2013
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
I.1.  A
,
2.
B,
beide vertreten durch
RA
C,
Beschwerdeführende,
(VB.2011.00093)
und
Mitbeteiligte
(VB.2012.00130),
II.   Gemeinde D,
vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch RA E,
Beschwerdeführerin,
(VB.2011.00130)
gegen
I.     Gemeinde D,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten
durch RA E
,
II.   Regierungsrat
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
und
1.    F
,
2.    G
,
vertreten durch H
,
Mitbeteiligte,
(VB.2011.00093
und
VB.2012.00130)
betreffend Quartierplan,
hat sich ergeben:
I.
Am 2. März 2010 setzte der Gemeinderat D den
amtlichen Quartierplan „I“ fest. Nach diesem sollen unter anderen die Neuzuteilungsgrundstücke
(NZT) Nummern 8.1 von U (Kat.-Nr. 01) sowie 21.1 von A (Kat.-Nr. 02)
durch eine Stichstrasse erschlossen werden.
II.
Mit Rekurs vom 8. April 2010 beanstandeten A und B,
dass es der Gemeinderat unterlassen habe, Alternativen zu der geplanten
Stichstrasse zu prüfen. Der Betrieb ihrer am Ausgangspunkt der geplanten
Strasse gelegenen Betriebs J werde beeinträchtigt. Der Rekurs verlangte unter
anderem den Verzicht auf die Stichstrasse, die Rückweisung an den Gemeinderat
zur Überarbeitung sowie verschiedene Berichtigungen bei der Kostenverteilung. U
ersuchte mit einem am darauf folgenden Tag erhobenen Rekurs um Verschiebung des
Wendehammers der Stichstrasse, die Verlegung einer Grundstücksgrenze sowie die
Erweiterung eines Beitragsperimeters.
Mit Entscheid vom 17. Dezember 2010 vereinigte die
Baurekurskommission die beiden Rekursverfahren und hiess denjenigen von A und B
teilweise gut, indem sie ihr Neuzuteilungsgrundstück Nr. 21.2
(Kat.-Nr. 03) teilweise aus dem Beitragsperimeter entliess, die auf das
Neuzuteilungsgrundstück Nr. 22.1 (Kat.-Nr. 04) erhobene Administrativkostenpauschale
aufhob und das A und B für die durch den Strassenbau notwendig werdenden Anpassungen
des Neuzuteilungsgrundstücks Nr. 21.2 (Kat.-Nr. 03) entschädigte. Im
Übrigen wies sie den Rekurs ab, ebenso jenen von U. Sowohl A und B als auch U
wurden zur Zahlung einer Umtriebsentschädigung zugunsten der Quartierplanrechnung
sowie von insgesamt fünf Sechsteln der Rekurskosten verpflichtet. Zudem wurde
der Gemeinderat D eingeladen, den Rekursentscheid den übrigen
Quartierplangenossen zu eröffnen.
III.
A.
Mit
Beschwerde vom 3. Februar 2011 verlangten A und B neben der Aufhebung des
ihren Rekurs abweisenden Entscheids auch die Aufhebung des gemeinderätlichen
Festsetzungsbeschlusses vom 2. März 2010 sowie die Rückweisung an den
Gemeinderat D mit der Auflage, auf die geplante Stichstrasse zu verzichten und
stattdessen eine dezentrale Erschliessungsvariante zu planen. Im Weiteren
erneuerten A und B ihre bereits im Rekursverfahren gestellten Anträge, so die
Befreiung ihrer Grundstücke von den Erschliessungskosten, die Entlassung eines
Grossteils ihrer Grundstücke aus dem Quartierplanperimeter sowie die
Neuverteilung der aus ihrer Sicht falsch berechneten Administrativkosten. Sodann
beantragten A und B wie bereits im Rekursverfahren, dass ihnen für den Fall des
Schutzes der geplanten Stichstrasse eine Landentschädigung sowie eine
Minderwertentschädigung für ihren J-Betrieb zuzusprechen sei. Schliesslich
beantragten sie die Verpflichtung der Gemeinde zur Leistung einer Parteientschädigung.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragten A und B die Durchführung eines
gerichtlichen Augenscheins. Dieses die Festsetzung des Quartierplans
betreffende Verfahren wurde unter der Nummer VB.2011.00093 angelegt.
B.
Aufgrund
einer Einladung des Abteilungsvorsitzenden vom 10. Februar 2011 fällte der
Regierungsrat am 25. Januar 2012 seinen Entscheid über die Genehmigung des
Quartierplans. Darin lehnte er die Genehmigung des Kostenverlegers für den
Strassenbau und für die Administrativkosten ab.
Mit Beschwerde vom 1. März 2012 ersuchte die Gemeinde
D das Verwaltungsgericht im Hauptpunkt um die Aufhebung der
Genehmigungsverweigerung sowie um Zusprechung einer Parteientschädigung zugunsten
der Quartierplanrechnung. Dieses durch die Anfechtung der teilweise
verweigerten Genehmigung ausgelöste Verfahren (VB.2012.00130) wurde daraufhin
mit dem bereits erwähnten Verfahren betreffend die Festsetzung des Quartierplans
(VB.2011.00093) vereinigt.
C.
A und B
beantragten mit Eingabe vom 23. April 2012, die beiden soeben genannten
Verfahren wieder zu trennen und das Verfahren über die Quartierplanfestsetzung
zu sistieren. Die Gemeinde D beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom
25. April 2012 die Abweisung der Beschwerde gegen die Quartierplanfestsetzung
sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung. Am 11. Mai 2012 bekräftigte
die Gemeinde ihre materiellen Anträge und ersuchte das Verwaltungsgericht
gleichzeitig, den Antrag auf Verfahrenstrennung abzulehnen. Am 14. August
2012 erneuerten A und B ihren Antrag auf Durchführung eines Augenscheins. Die
Gemeinde D verzichtete am 22. August 2012 auf Stellungnahme. Baurekursgericht
und Baudirektion sahen von der Einreichung einer Vernehmlassung ab.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).
1.2
Die
beschwerdeführenden Eheleute im Verfahren über die Festsetzung des Quartierplans
(VB.2011.00093) sind Eigentümer verschiedener im Quartierplanperimeter gelegener
Grundstücke. Durch den Rekursentscheid sind sie unmittelbar beschwert. Da in
dem genannten Verfahren auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3
U, der vom
Verwaltungsgericht als Mitbeteiligter 3 ins Beschwerdeverfahren einbezogen
worden war, erklärte wegen eines Verkaufs der im Quartierplangebiet liegenden
Liegenschaft sein Desinteresse am Verfahren. In der Folge verstarb er. Sein Name
ist folglich aus dem Rubrum zu entfernen und seinem damaligen Rechtsvertreter
ein Exemplar des vorliegenden Urteils zuzustellen.
1.4
Nachdem
das Verwaltungsgericht darüber informiert wurde, dass das Grundstück des
Mitbeteiligten 3 von K und L gekauft wurde, wurde diesen Frist zur Mitteilung
an das Gericht angesetzt, ob sie ins Verfahren einbezogen werden wollen. Nach
Einsicht in die Akten liess sich das Ehepaar nicht mehr vernehmen, weshalb die
Eheleute in der Folge wie angedroht nicht ins Verfahren aufgenommen wurden. Die
entsprechende Verfügung wurde am 14. Juni 2012 versandt. Von weiteren verfahrensrechtlichen
Schritten, insbesondere einer Mitteilung des vorliegenden Urteils an K und L,
kann deshalb abgesehen werden.
2.
2.1
Im
Verfahren Nr. 2012.00130 focht die Gemeinde den Beschluss des Regierungsrats
vom 25. Januar 2012 insoweit an, als dieser den Kostenverleger für den
Strassenbau und die Administrativkosten nicht genehmigte. Die Gemeinde verfügt
bei der Umsetzung dieser durch das kantonale Recht geregelten Punkte über einen
gewissen Beurteilungsspielraum (vgl. VGr, 30. Juni 2011, VB.2010.00492,
E. 2.3 [nicht publiziert]). Hinsichtlich ihrer Legitimation kann sie sich
demzufolge grundsätzlich auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b
VRG berufen. Im vorliegenden Fall gilt Letzteres auch deshalb, da die Gemeinde
in gleichsam treuhänderischer Funktion den in den Verhandlungen der Grundeigentümer
herbeigeführten Interessenausgleich verteidigt (vgl. VGr, 10. Mai 2012,
VB.2011.0052, E. 1.3 mit Hinweisen). Von daher sind Gemeinden
grundsätzlich legitimiert, sich gegen die verweigerte Genehmigung von Kostenverlegern
zur Wehr zu setzen.
2.2
Im hier zu
beurteilenden Fall ist freilich zu berücksichtigen, dass es die Gemeinde unterliess,
ihrerseits gegen das Urteil der Baurekurskommission vorzugehen. Sie fand sich
damit ab, dass die Baurekurskommission die Belastung des
Neuzuteilungsgrundstücks Nr. 22.1 mit einer Administrativkostenpauschale
aufhob und das Neuzuteilungsgrundstück Nr. 21.2 aus dem Beitragsperimeter
„Strassen“ entliess, ebenso mit der Entschädigung für die Anpassung des
Neuzuteilungsgrundstücks Nr. 21.2. Soweit der Regierungsrat dem Quartierplan
in diesen beiden durch die Baurekurskommission korrigierten Punkten die
Genehmigung verweigerte, kann die Gemeinde nicht mehr dagegen vorgehen.
2.3
Nun macht
die Gemeinde geltend, dass Dispositiv-Ziffer II des Regierungsratsentscheids
vom 25. Januar 2012 dahingehend verstanden werden könnte, dass die
Regierung den Kostenverleger für den Strassenbau und die Administrativkosten
generell,
das heisst nicht nur bezüglich der vom Rekursentscheid betroffenen Punkte infrage
stelle. Ob sie zur Anfechtung des Regierungsratsentscheids legitimiert wäre,
falls dies zuträfe, kann offengelassen werden, da ihre Befürchtung unbegründet
ist. Der Regierungsrat hob in seinen Erwägungen hervor, die Baurekurskommission
habe in ihrem Rekursentscheid den Kostenverleger für die
Neuzuteilungsgrundstücke Nr. 21.2 und 22.1 angepasst. Sodann hielt der
Regierungsrat explizit fest, dass er (bzw. die ihm unterstellte und
gleichzeitig antragsstellende Baudirektion) dieser Argumentation der Baurekurskommission
beipflichte. Dispositiv-Ziffer II des Regierungsratsentscheids vom
25. Januar 2012 ist vor dem Hintergrund dieser Erwägungen folglich
dahingehend zu verstehen, dass der Kostenverleger
ausschliesslich
hinsichtlich der Neuzuteilungsgrundstücke Nr. 21.2 und 22.1
nicht
genehmigt wurde, dies freilich mit den sich daraus zwangsläufig ergebenden
Folgen für die anderen Quartierplangrundstücke. Dem Entscheid lassen sich keine
Anhaltspunkte entnehmen, dass die Regierung über die Rechtswirkungen des in diesem
Punkt unangefochten gebliebenen Rekursurteils hinausreichende Rechtsfolgen bewirken
wollte. Aus diesem Grund ist auch auf die eventualiter beantragte Ersetzung der
eingangs erwähnten Dispositiv-Ziffer II durch eine präzisierende
Formulierung nicht einzutreten.
2.4
Der
Einfachheit halber werden die beschwerdeführenden Ehepartner im Verfahren über
die Quartierplanfestsetzung (VB.2011.00093) im Folgenden als
„Beschwerdeführende“ bezeichnet, die Gemeinde demgegenüber als Beschwerdegegnerin.
Die Terminologie folgt mithin dem Verfahren über die Quartierplanfestsetzung.
3.
Die Beschwerdeführenden ersuchen neben der Sistierung des
Verfahrens über die Planfestsetzung (E. 3.2) vorab um Trennung dieses
Verfahrens von jenem über die teilweise Genehmigungsverweigerung durch den
Regierungsrat (dazu sogleich).
3.1
Über die
Trennung von Verfahren findet sich im Verwaltungsrechtspflegegesetz keine
Vorschrift. Einschlägig ist aufgrund des Verweises von § 71 VRG die
Vorschrift von Art. 125 lit. b der Schweizerischen Zivilprozessordnung
vom 19. Dezember 2008 (ZPO). Danach kann das Gericht zur Vereinfachung des
Prozesses gleichzeitig eingereichte bzw. bereits vereinigte Beschwerdeverfahren
trennen, wenn dies der Vereinfachung des Prozesses dient. Dass eine
Verfahrenstrennung letztlich im Dienst der Prozessökonomie stehen soll, kommt
auch in Art. 24 Abs. 3 des Bundesgesetzes über den Bundeszivilprozess
vom 4. Dezember 1947 (BZP) zum Ausdruck, wonach das Gericht verbundene
Klageverfahren trennen kann, wenn es dies für zweckmässig hält. Eine
Verfahrenstrennung kann aus prozessökonomischer Sicht zum Beispiel dann
sinnvoll sein, wenn zu erwarten ist, dass die Beurteilung der Begehren der
einen Beschwerdeführer unverhältnismässig lange verzögert würde (vgl. Remo Bornatico,
in: Karl Spühler/Luca Tenchio/Dominik Infanger [Hrsg.], Basler Kommentar ZPO, 2010,
Art. 125 N. 16).
Aus der Eingabe der Beschwerdeführenden lassen sich keine
Gründe entnehmen, die für eine Trennung der beiden eingangs erwähnten Verfahren
sprächen. Es sind auch sonst keine ersichtlich. Die beiden Verfahren betreffen
vielmehr ähnliche Begehren, die denselben Lebenssachverhalt betreffen und
miteinander zusammenhängende Rechtsfragen aufwerfen. Dies war denn auch der
Grund, wieso die beiden Verfahren im Laufe des verwaltungsgerichtlichen
Prozesses miteinander vereinigt wurden (vgl. dazu etwa VGr, 18. April
2012, VB.2012.00082, E. 9.3; 25. Januar 2012, VB.2010.00500, E. 4.4.1).
Der Antrag auf Verfahrenstrennung ist deshalb abzulehnen.
3.2
Die
Beschwerdeführenden ersuchen sodann um die Sistierung des Verfahrens über die
Planfestsetzung „bis zum Vorliegen eines neuen Kostenverlegers und dessen
allfälliger Genehmigung durch den Regierungsrat“. Allerdings sind auch für eine
Sistierung des Verfahrens keine Gründe erkennbar. Zwar kann gemäss § 71
VRG in Verbindung mit Art. 126 ZPO das Verfahren aus
Zweckmässigkeitsüberlegungen sistiert werden. Solche drängen sich hier jedoch
nicht auf. Denn auf die Beschwerde gegen die teilweise verweigerte Plangenehmigung
wird nicht eingetreten, und die Beschwerde gegen die Planfestsetzung erfüllt
alle Sachurteilsvoraussetzungen (vorn E. 1.2 und 2). Von daher ist im
Gegensatz zur Auffassung der Beschwerdeführenden auch nicht erkennbar,
inwiefern erst ein neuer Genehmigungsentscheid es ermöglichen sollte, sich zur
Beschwerde gegen die Planfestsetzung zu äussern. Insbesondere ist nicht
erkennbar, inwiefern der Entscheid über die Planfestsetzung vom Ausgang eines
anderen Verfahrens abhängig sein sollte (vgl. § 71 in Verbindung mit Art. 126
Abs. 1 Satz 2 ZPO). Der Antrag auf Sistierung des Planfestsetzungsverfahrens
ist deshalb abzulehnen.
4.
4.1
Die Baurekurskommission
lehnte die Durchführung des von den Beschwerdeführenden beantragten Augenscheins
mit der Begründung ab, dass sich die örtlichen entscheidrelevanten Verhältnisse
mit der notwendigen Klarheit aus den Akten ergeben. Die Beschwerdeführenden
vertreten demgegenüber den Standpunkt, dass die tatsächliche Situation allein
anhand der Akten nicht zureichend beurteilt werden konnte. Damit werfen sie der
Vorinstanz in der Sache vor, den Antrag auf eine Begehung des
Quartierplangebiets zu Unrecht verworfen zu haben.
Die Ablehnung eines beantragten Augenscheins verletzt die
Untersuchungsmaxime und den Gehörsanspruch dann, wenn die für den Entscheid
relevante tatsächliche Situation auf andere Weise nicht zureichend ermittelt werden
kann (BGr, 8. November 2010, 1C_192/2010, E. 3.3; vgl. auch BGr,
6. September 2012, 1C_257/2012, E. 3.5). Der Anspruch auf rechtliches
Gehör ist grundsätzlich formeller Natur und führt im Fall einer ungerechtfertigten
Verweigerung eines Augenscheins grundsätzlich zur Rückweisung an die Vorinstanz
(VGr, 9. Juni 2011, VB.2010.00536, E. 2.1 am Ende).
4.2
Betrachtet
man die vom Verwaltungsgericht entschiedenen Auseinandersetzungen rund um
Quartierpläne, fällt auf, dass das Baurekursgericht bzw. die
Baurekurskommission in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle einen Augenschein
durchführte. Zum Teil ordnete das Verwaltungsgericht einen zusätzlichen
Augenschein an. Die Häufigkeit der Augenscheine geht unter anderem darauf
zurück, dass Quartierplänen in der Regel eine eher komplexe tatsächliche
Situation zugrunde liegt, bei der die einzelnen Sachverhaltselemente in
vernetzter Art und Weise zusammenspielen. Dies heisst nun jedoch nicht, dass
bei Quartierplänen in jedem Fall ein Augenschein zwingend notwendig ist. Eine
Begehung des Plangebiets kann insbesondere dann unterbleiben, wenn das
Verfahren ausschliesslich Rechtsfragen betrifft (BGr, 6. Juli 2012,
1C_76/2012, E. 2.4), eine Tatsache von vornherein nicht rechtserheblich
ist, ein Fall zulässiger antizipierter Beweiswürdigung vorliegt oder allgemein
feststeht, dass die tatsächlichen Verhältnisse klar sind und nicht anzunehmen
ist, dass die Parteien anlässlich der Begehung zur Erhellung der sachlichen
Grundlagen nichts Wesentliches beitragen können (zu Letzterem etwa VGr,
25. Januar 2012, VB.2011.00548, E. 2.1). So erachtete das
Verwaltungsgericht den Verzicht auf einen Augenschein in einem Fall für
zulässig, in dem bereits aufgrund der Akten feststand, dass die bereits
vorhandenen Flur- und Wanderwege für die Quartierplanerschliessung nicht unbesehen
übernommen werden können (VGr, 20. Januar 2005, VB.2004.00427, E. 1.3).
In einem anderen Verfahren durfte auf eine Begehung verzichtet werden, da
bereits ein Gutachten zur Verkehrssituation vorlag und dieses nicht
ergänzungsbedürftig erschien (VGr, 20. August 2009, VB.2008.00546,
E. 1.2.2.). Im letzteren Fall war auch ausschlaggebend, dass ein Augenschein
zur Abklärung des vom privaten Grundeigent¿er Vorgebrachten nicht
zwecktauglich gewesen wäre. Eine Begehung des Quartierplangebiets wurde
schliesslich auch in einem Verfahren für entbehrlich erachtet, in dem es
ausschliesslich darum ging, ob überhaupt ein Planungsverfahren eingeleitet
werden soll und im Übrigen bereits entsprechende Fotografien vorlagen (VGr,
26. Juni 2012, VB.2012.00201, E. 2). Als Zwischenfazit kann somit
festgehalten werden, dass die Notwendigkeit eines Augenscheins vor allem davon
abhängt, ob zum Entscheid über rechtserhebliche Tatsachen weitere Abklärungen
notwendig sind, für die der Augenschein ein geeignetes Mittel darstellt.
Letzteres wiederum hängt davon ab, worum es in der Hauptsache geht. Dies ist im
Folgenden zu erörtern.
4.3
Die
Auseinandersetzung drehte sich vor der Baurekurskommission in der Hauptsache
darum, in welchem Ausmass die Beschwerdegegnerin im Laufe des Quartierplanverfahrens
verpflichtet gewesen wäre, alternative Erschliessungsvarianten zu der von ihr
ins Auge gefassten Stichstrasse zu überprüfen. Wie die Vorinstanz zu Recht festhielt,
verfügt die Quartierplanbehörde bei der Planfestsetzung über erhebliches
prospektives Ermessen (dazu etwa VGr, 30. Juni 2011, VB.2010.00492,
E. 2.2 [nicht publiziert], mit Hinweisen, auch zum Folgenden).
Rekursbehörden dürfen bei der Prüfung des festgesetzten Plans demgemäss ihr
eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Gemeindeorgane setzen. Hinsichtlich
der Erschliessung hat dies zur Folge, dass das Baurekursgericht einen auf einer
vertretbaren Erschliessung basierenden Plan nicht einfach deshalb aufheben
kann, weil es einer anderen, als ebenfalls vertretbar erscheinenden
Erschliessungsvariante den Vorzug geben will (vgl. VGr, 8. Februar 2012,
VB.2011.00104, E. 6.6 am Anfang). Die von der Gemeinde getroffene Lösung
kann im Rekursverfahren vielmehr erst dann abgeändert werden, wenn sich bei
Abwägung aller Vor- und Nachteile der Schluss aufdrängt, dass die von den
Rekurrierenden verfochtene (Erschliessungs-)Variante jener des festgesetzten
Quartierplans klar überlegen ist (vgl. VGr, 30. Juni 2011, VB.2010.00492,
E. 2.2 [nicht publiziert]). Die Vorinstanz ist demzufolge zu Recht nicht
weiter auf Vorbringen eingegangen, die eine von den heutigen
Beschwerdeführenden favorisierte Erschliessungslösung als ebenso vertretbar
darstellten wie die von der Beschwerdegegnerin schliesslich gewählte Lösung.
Eine Angemessenheitsprüfung wäre dem Baurekursgericht insoweit denn auch
verwehrt.
4.4
Eine
andere Frage ist dagegen, auf welche Weise der Einwand der Beschwerdeführenden
zu behandeln war, wonach die Gemeinde alternative Erschliessungsvarianten von
vornherein ausschloss bzw. nicht mit der notwendigen Sorgfalt überprüfte. Denn
das Baurekursgericht ist unabhängig des den Gemeinden bei der
Quartierplanfestsetzung zustehenden Ermessens zu einer Prüfung verpflichtet, ob
die Behörde ihr Ermessen
rechtsfehlerhaft
ausübte (vgl. § 20 Abs. 1
VRG). Dazu gehört insbesondere auch die Überprüfung, ob die Behörde ihr
Ermessen unterschritt, mithin von vornherein auf die Ermessensausübung verzichtete,
obwohl ihr die einschlägigen Erlasse ein solches einräumten. Ergibt sich
bereits aus den in den Akten liegenden Plänen sowie den übrigen Unterlagen,
dass die von den Rekurrierenden favorisierte Erschliessungsvariante von
vornherein rechtswidrig oder aus sonstigen Gründen unrealisierbar ist, bedarf
es keinen Augenscheins, um diese Variante der von der Planungsbehörde gewählten
gegenüberzustellen. Schloss die Gemeinde demgegenüber grundsätzlich
realisierbare, rechtskonforme und vernünftig erscheinende Erschliessungsvarianten
ohne nähere Prüfung bzw. zureichende Begründung von vornherein aus, kann darin
allenfalls eine zu korrigierende Ermessensunterschreitung liegen. Ein Augenschein
ist mithin dann anzuordnen, wenn aufgrund der Pläne nicht zureichend festgestellt
werden kann, ob die von vornherein abgelehnte Lösung aus gegebenenfalls sachfremden
Motiven verworfen wurde. Denn im letzteren Fall kann dies eine Tatsache darstellen,
deren Bestand bzw. Nichtbestand für die Frage der Gutheissung oder Abweisung
des Rechtsmittels relevant werden kann und damit rechtserheblich ist (vgl. BGr,
11. Mai 2009, 9C_214/2009, E. 3.2). Um diese Frage zu klären, ist es
sinnvoll, zunächst die planerische Situation kurz zu erläutern.
5.
5.1
Das
Quartierplangebiet gleicht in seiner Form einem grossen D. Die Beschwerdegegnerin
möchte das Gebiet von der M-Strasse her erschliessen, die als gerade Linie
dieses D die westliche Grenze des Gebiets markiert. Der geschwungene Teil des D
wird durch die N-Strasse im Nordwesten, die O-Strasse im (Nord-) Osten und die P-Strasse
(Staatsstrasse) im Südosten gebildet. Die von der Beschwerdegegnerin
festgelegte Stichstrasse soll vom südlichen Teil der M-Strasse her erreicht
werden, zunächst parallel zur P-Strasse verlaufen und dabei zwischen den Gebäude
Q (Kat.-Nr. 03) und der Baute R (Kat.-Nr. 02) der Beschwerdeführenden
hindurch führen. Alsdann beschreibt die geplante Stichstrasse einen Bogen und
stösst sodann in nördlicher Richtung ins Zentrum des Quartierplangebiets vor.
In den Quartierplanunterlagen ist demgemäss von einer „zentralen“ Erschliessung
die Rede.
5.2
Nach
Ansicht der Beschwerdeführenden hat die Beschwerdegegnerin die Erschliessung
über bereits bestehende, durch das Quartierplangebiet hindurch bzw. diesem
entlang führende Strassen nicht mit der notwendigen Ernsthaftigkeit geprüft. Im
Rahmen einer solchen „dezentralen“ Erschliessung war von der P-Strasse die
Rede, die das Quartierplangebiet von Südosten her umfasst. Zentraler
Bestandteil einer dezentralen Erschliessung wäre sodann die S-Strasse, die ungefähr
von der Mitte der westlich gelegenen geraden Linie des D-förmigen
Quartierplangebiets in nordöstlicher Richtung zum oberen Teil des bogenförmigen
Abschlusses im nordöstlichen Teil des Gebiets führt. Zu erwähnen ist
schliesslich auch die T-Strasse, die aus der Mitte des runden Teils des D
hinaus, mithin von Osten her, in die S-Strasse mündet.
5.3
Eine
solche dezentrale Erschliessung erscheint anders, als es die Beschwerdegegnerin
zuweilen darstellte, als nicht von vornherein ausgeschlossen bzw. unzulässig.
Mit dem Quartierplan sollen insbesondere unüberbaute bzw. unternutzte
Grundstücke erschlossen werden, so die Kat.-Nr. 05, 01 und 06, und eine
rückwärtige Erschliessung für die Grundstücke Kat.-Nr. 02 und 07
geschaffen werden. Die Grundstücke Kat.-Nr. 01 und 06 befinden sich im
Zentrum des südlichen Teils des Quartierplangebiets. Sie könnten unter anderen
über die S- und die T-Strasse erschlossen werden. Es erscheint zumindest
denkbar, den über die M-  und anschliessend die S-Strasse kommenden Verkehr
über das Neuzuteilungsgrundstück Nr. 6.1 zu den Grundstücken
Kat.-Nr. 01 und 06 zu leiten. Dadurch könnte auch der von der
Beschwerdegegnerin befürchtete Flaschenhals bei der Einmündung von der T- in
die S-Strasse vermieden werden.
5.4
Nun fällt
auf, dass eine solche Erschliessung über
bestehende
Anschlusspunkte von
der Beschwerdegegnerin nicht weiter verfolgt wurde. Die Gründe dafür erschliessen
sich aus den Quartierplanakten nicht mit der notwendigen Klarheit. Immerhin
legte die Beschwerdegegnerin in dem an das Planungsverfahren anschliessenden
Rekurs
verfahren
dar, dass die zentrale im Vergleich zur dezentralen Erschliessungsvariante
hinsichtlich folgender Kriterien besser abgeschnitten habe: Gesamtkosten,
Verkehrssicherheit und Ausfahrten in übergeordnete Strassen, Vermeidung von Zusatzverkehr
im Dorfkern, Landverbrauch, Zugang zum Leitungsunterhalt, Zweckmässigkeit der
Grundstückszufahrten und Feuerwehrzufahrt. Hinsichtlich der Bebaubarkeit der
Parzellen, der Zweckmässigkeit der Wasser- und Abwasseranlagen sowie der
Fusswege seien die Varianten demgegenüber gleichwertig. Den Quartierplanakten
selbst ist dagegen wenig zu entnehmen. So existiert zwar ein Protokoll über ein
Gespräch vom 19. September 2007, in dem offenbar Alternativen zur Stichstrasse
diskutiert wurden. Von diesem Protokoll findet sich in den Akten jedoch nur die
erste Seite.
Ansonsten bleiben die Gründe, weshalb Alternativen zur
Stichstrasse nicht weiter geprüft wurden, im Ungefähren. Den Quartierplanakten
lässt sich dazu entnehmen, dass aus Sicht der Beschwerdegegnerin die Vorteile
der zentralen Erschliessung gegenüber einer dezentralen Erschliessung
„insgesamt überwiegen“. Aus den Akten geht zudem hervor, dass der Gemeinderat
Mehrverkehr im Bereich der S- und der T-Strasse vermeiden möchte und sich dabei
auf das kommunale Verkehrsleitbild aus dem Jahr 2004 beruft, nach dem Neubaugebiete
generell nicht durch den Dorfkern erschlossen werden sollen. Nun könnten aber
Fahrzeuge, wie gezeigt, den südlichen Kern des Quartierplangebiets durchaus
auch über eine Einfahrt zu Beginn der S-Strasse erreichen (NZT-Nr. 6.1).
Von der anderen Seite wäre eine Zufahrt über die O-Strasse, die T-Strasse und
die bereits erwogene Strasse zwischen den Neuzuteilungsgrundstücken Nr. 15.2
und 15.3 denkbar. Ein Flaschenhals bei der Einmündung der T- in die S-Strasse
wäre so an sich vermeidbar. Weshalb eine solche Lösung nicht weiterverfolgt
wurde, lässt sich anhand der Planunterlagen allein nicht beurteilen. Anhand
eines Augenscheins lässt sich demgegenüber feststellen, ob die Beschwerdegegnerin
eine solche dezentrale Erschliessung zu Recht als ungeeignet verwarf und damit
ihr Ermessen rechtskonform ausübte. Ein Augenschein kann insbesondere
aufzeigen, ob die genannten Einmündungen über die S- und die T-Strasse tatsächlich
untauglich sind.
6.
6.1
Indem die
Vorinstanz die Durchführung eines Augenscheins unterliess, hat sie ihre
Obliegenheit zur Klärung des massgeblichen Sachverhalts in § 7 Abs. 1
VRG sowie den Gehörsanspruch der Beschwerdeführenden verletzt. Im Fall einer
unzulänglichen Sachverhaltsabklärung ist die Angelegenheit aufgrund von § 64
Abs. 1 VRG in der Regel an die Vorinstanz zurückzuweisen. Betrifft die
ungenügende Sachverhaltsermittlung nur einzelne, untergeordnete Punkte, kann
sie vom Verwaltungsgericht nachgeholt werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kanton Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 64 N. 3). Letzteres ist allerdings nur dann möglich,
wenn gleichzeitig die festgestellte Gehörsverletzung geheilt werden kann. Dies
wiederum käme nur dann infrage, wenn das Verwaltungsgericht über denselben
Beurteilungsspielraum verfügte wie das Baurekursgericht (vgl. BGE 127 V
431 E. 3d/aa). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Zunächst ist die
Kognition des Verwaltungsgerichts begrenzter als jene des Baurekursgerichts
(vgl. § 50 VRG einerseits und § 20 Abs. 1 VRG andererseits). Sodann
handelt es sich beim Baurekursgericht um ein Fachgericht, das Pläne bereits
aufgrund seiner Zusammensetzung einer anderen Überprüfung unterziehen kann als
das Verwaltungsgericht, das ausschliesslich mit Juristinnen und Juristen
besetzt ist. Eine Heilung der Gehörsverletzung ist im vorliegenden Fall demnach
ausgeschlossen (vgl. VGr, 9. Juni 2011, VB.2010.00536, E. 2.2). Der
beantragte Augenschein durch das Verwaltungsgericht ist demnach abzulehnen. Da
das Verfahren somit an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, erübrigt sich die
Prüfung der übrigen von den Beschwerdeführenden vorgebrachten Rügen.
7.
7.1
Nach dem
Gesagten ist das Verfahren an das Baurekursgericht zurückzuweisen und der vorinstanzliche
Entscheid insoweit aufzuheben, als er den Rekurs der heutigen Beschwerdeführenden
abwies. Die Vorinstanz wird bei ihrem neuen Entscheid über eine allfällige
Neuverlegung der Rekurskosten zu befinden haben.
7.2
Die
Gerichtskosten sind den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Da keine der beiden Parteien
überwiegend obsiegt, sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (vgl. § 17
Abs. 2 VRG).
7.3
Beim
vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher
wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den
Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2).
Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen
nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG
lässt sich ein Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren Instanz
kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3).
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Der
Antrag auf Trennung der Verfahren
über die
Festsetzung
(VB.2011.00093) und die Genehmigung des
Quartierplans
(VB.2012.00130) wird abgelehnt.
2.    Der Antrag auf Sistierung des Verfahrens
VB.2011.00093 wird abgelehnt;
und erkennt:
1.    Die
Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission vom 17. Dezember
2010 wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer II des genannten
Entscheids wird insoweit aufgehoben, als damit der Rekurs im Verfahren
Nr. R1L.2010.00027 abgewiesen wurde. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen
an das Baurekursgericht zurückgewiesen.
2.    Dispositiv-Ziffer III
des Entscheids der Baurekurskommission vom 17. Dezember 2010 wird insoweit
aufgehoben, als er die Rekurskosten zu je einem Sechstel den Rekurrierenden 1
und 2 auferlegte. Über die Verlegung der Rekurskosten hat das Baurekursgericht
in seinem Neuentscheid zu befinden.
3.    Auf
die Beschwerde gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 25. Januar 2012
wird nicht eingetreten.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    790.--     Zustellkosten,
Fr. 3'290.--     Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden I/1 und I/2 einerseits und der
Beschwerdegegnerin I andererseits je zur Hälfte auferlegt. Die
Beschwerdeführenden I/1 und I/2 haften für die Gerichtskosten solidarisch.
6.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
7.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 einzureichen.
8.    Mitteilung an…