zh_verwaltungsgericht · VK.1996.00021 · 1997-03-03 · de

Besoldung | Die durch die Erziehungsdirektion bei einem unbesoldeten Urlaub vorgenommene zusätzliche Kürzung der Lehrerbesoldung um einen "Ferienanteil" ist mangels einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage unzulässig.

Zürich Verwaltungsgericht 03.03.1997 VK.1996.00021
Zurich Verwaltungsgericht 03.03.1997 VK.1996.00021
Zurigo Verwaltungsgericht 03.03.1997 VK.1996.00021

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.1996.00021
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Geschäftsnummer:
VK.1996.00021
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.03.1997
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Besoldung
Die durch die Erziehungsdirektion bei einem unbesoldeten Urlaub vorgenommene zusätzliche Kürzung der Lehrerbesoldung um einen "Ferienanteil" ist mangels einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage unzulässig.
Stichworte:
BESOLDUNGSKÜRZUNG
FERIEN
FERIENANTEIL
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
LEHRERBESOLDUNG
SCHULFERIEN
URLAUB
Rechtsnormen:
§ 12 LehrerbesoldV
§ 82 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3.
Abteilung
Entscheid
VK.96.00021
der
III. Kammer
Sitzung
vom 3. März 1997
Anwesend: Vizepräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz), die Verwaltungsrichter Andreas Keiser, Theodor H. Loretan und Bea
Rotach Tomschin, Ersatzrichter Peter Saile, sowie Sekretär Martin Straub.
In
Sachen
A,
Klägerin,
gegen
Staat Zürich,
Beklagter,
betreffend
Besoldung,
hat sich ergeben:
I. A, Primarlehrerin in B, stellte am 25.
Februar 1995 mittels For­mular den Antrag um Bezug des nach
20 Dienstjahren fälligen Dienstaltersgeschenks in Form von Urlaub. In
ihrem Begleitschreiben an die Primarschulpflege B ersuchte sie um Gewährung
eines daran anschliessenden zweimonatigen unbezahlten Urlaubs.
Die Primarschulpflege B beschloss am 14. März
1995, "das Datum zum Be­zug des Dienstaltersgeschenkes bzw. die
Anschlussdaten für den unbezahlten Urlaub", das heisst "die gesamte
Abwesenheit vom 27.11.95 - 16.2.1996" zu bewilligen, und überwies ihren
Beschluss am 10. Mai 1995 der Erziehungsdirektion.
Die Erziehungsdirektion verfügte am 7. Juni
1995 die "Beurlaubung vom Schul­dienst 27. November 1995 bis 16. Februar
1996", und zwar "
besoldet 27.11.95 - 09.01.96
/
sistiert
10.01.96 - 29.02.96 (inkl. Ferienanteil)
".
II. Mit Schreiben vom 12. März 1996 teilte A der
Erziehungsdirek­tion mit, sie habe zurückkommend von ihrem Urlaub festgestellt,
dass sie im Januar 1996 eine drastisch gekürzte und im Februar 1996 gar keine
Lohnzahlung erhalten habe. In der Ver­fügung über ihren unbezahlten Urlaub
finde sie zwar den Hinweis, dass ihre Besol­dung bis 29. Februar 1996
"sistiert, d.h. nach Duden, vorläufig eingestellt" werde. Sie habe da­bei
angenommen, dass sie nach genauer Abrechnung den ihr zustehenden Anteil für den
Mo­nat Februar (zwei Wochen Ferien) auf ihr Konto überwiesen erhalte. In den
Richtlinien für die Gewährung von Urlaub habe sie keinen Hinweis gefunden, dass
ein Ferienanteil von der Erziehungdirektion zurückbehalten werde. Die
Formulierung der Urlaubs­ver­fü­gung und die der Richtlinien seien
missverständlich. Sie widersprächen den Usanzen aus frü­heren Zeiten derart,
dass eine deutliche Sprache am Platz gewesen wäre.
Am 18. März 1996 verfügte die
Erziehungsdirektion den besoldeten Urlaub vom 27. November 1995 bis
9. Januar 1996 und den unbesoldeten Urlaub vom 10. Januar 1996 bis 16.
Februar 1996 für vier Wochenstunden als Primarlehrerin-Vikarin an der Oberstu­fe
B bzw. für 24 Wochenstunden als Primarlehrerin-Verweserin an der Pri­mar­schule
B. Gemäss beiden Verfügungen wird die Besoldung vom 10. Januar 1996 bis 29.
Februar 1996 (inkl. Ferienanteil) sistiert. Die Verfügungen sind mit einer
Rechts­mittelbelehrung versehen, wonach der Rekurs an den Regierungsrat möglich
sei.
Im Begleitschreiben vom 20. März 1996 wies die
Erziehungsdirektion darauf hin, dass sie vergessen habe, die Besoldung für die
seit Beginn des Schuljahrs unterrichteten vier Wochenstunden an der Oberstufe B
ebenfalls zu sistieren. Beziehe eine Lehrperson einen unbesoldeten Urlaub, so
werde stets ein "Ferienanteil" gerechnet; dies aufgrund der
Überlegung, dass ein Jahr aus 39 Schulwochen und 13 Schulferien­wo­chen
bestehe. Dabei würden die Schultage mit den Ferientagen verrech­net. Der
unbesol­de­te Urlaub vom 10. Januar 1996 bis 16. Februar 1996 habe 33 Schultage
umfasst. Die Be­sol­dungssistierung sei daher um elf Wochentage (ein Drittel
von 33) ver­längert wor­den.
III. Am 10. April 1996 erhob A Rekurs an den
Regierungsrat mit dem Antrag:
"1.   Die Sistierung (Nicht-Auszahlung)
des Februarlohnes ist in eine teil­weise Sistierung umzuwandeln.
2.   Der Ferbruarlohn 96 von
Fr. 7381.55 (85,71%) und Fr. 1316.40 (14,29%) ist der Rekurrentin ab
17. Feb. 96 bis Monatsende nach­zuzahlen."
Zur Begründung führte A aus, sie habe ihren
Urlaub im Interesse der Schü­lerinnen und Schüler so gewählt, dass diese
möglichst kurz auf ihren qualifizierten Un­terricht hätten verzichten müssen;
der Urlaub habe bis 16. Februar 1996 gedauert. In den im Oktober 1995
veröffentlichten "Richtlinien für die Gewährung von Urlaub" finde sie
keinen Hinweis darauf, dass ein "Ferienanteil" abgezogen werde. Unter
dem Wort "Si­stie­rung" verstehe sie die vorläufige Einstellung der
Auszahlung bis zur definitiven Ab­rech­nung, und entsprechend habe sie ihren
Urlaub budgetiert; bei "Kenntnis der Sachlage" hät­te sie anders
disponiert. Mit ihrem Urlaub habe sie zudem verschiedene im Interesse der
Schule liegende Vorteile erzielt.
In ihrer Stellungnahme vom 23. April 1996
beantragte die Erziehungsdirektion dem Re­ferenten des Regierungsrats die Abweisung
des Rekurses.
IV. Der Präsident des Regierungsrats trat durch
Verfügung vom 23. Juli 1996 in der Er­wägung, dass die Frage, ob ein besoldeter
oder ein unbesoldeter Urlaub vorliege, eine in die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts als einzige Instanz fallende vermögensrechtli­che
Streitigkeit im Sinn von § 82 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sei, auf den Rekurs
nicht ein (Dispositiv Ziffer I) und überwies die Akten ge­mäss § 5
Abs. 2 VRG an das Verwaltungsgericht (Dispositiv Ziffer II), unter
Übernahme der Verfahrenskosten auf die Staatskasse (Dispositiv
Ziffer III).
Die Erziehungsdirektion verzichtete am
5. August 1996 unter Hinweis auf ihre Stel­lung­nahme vom 23. April 1996
auf eine Klagebeantwortung und beantragte "einen Ent­scheid aufgrund der
Akten".
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der Präsident des Regierungsrats ist nicht
zuständig, einen an den Regierungsrat ge­richteten Rekurs durch Nichteintreten
zu erledigen; diese Kompetenz steht allein dem Re­gierungsrat als
Kollegialbehörde zu (vgl. § 19 Abs. 1 VRG). Dispositiv Ziffer I
der Ver­fügung des Präsidenten des Re­gierungsrats vom 23. Juli 1996 ist
demnach kompe­tenz­wid­rig. Ob sie deswegen nich­tig sei (vgl. Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwal­tungs­recht­sprechung, Band I, 1976, und
Rhinow/Krähen­mann, Schweizerische Verwal­tungs­recht­sprechung, Er­gän­zungsband,
1990, je Nr. 40 B Va), kann dahingestellt blei­ben. Dis­po­si­tiv Zif­fer II
der regierungsrätlichen Präsidialverfügung ist jedenfalls gültig, wes­halb sich
das Ver­wal­tungsgericht ohnehin mit der überwiesenen Eingabe vom 10. April
1996 zu be­fas­sen hat.
2. Gemäss § 82 lit. a VRG beurteilt
das Verwaltungsgericht als einzige Instanz ‑ im Kla­geverfahren ‑
vermögensrechtliche Streitigkeiten zwischen einem öffentlichen Ange­stell­ten
und Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts aus dem Dienstverhältnis.
Ein solcher verwaltungsgerichtli­cher Klagefall liegt offensichtlich und
unstreitig darin, dass die Klägerin beantragt hat, der Beklagte sei ihr
gegenüber zur Zahlung der Monatsbe­sol­dung für den Februar ab 17. Februar 1996
zu verpflichten. Auf die Klage ist demnach ein­zutreten (vgl. auch den in der
Überweisungsverfügung zitierten Entscheid RB 1974 Nr. 20).
Im Streit liegt die Frage, ob die
Erziehungsdirektion die Besoldung zu Recht für den ganzen Monat Februar 1996
gekürzt hat oder ob sie der Klägerin die Besoldung für den mit den Sportferien
zusammenfallenden Rest des Monats nach Ablauf des unstreitig bis 16. Februar
1996 dauernden unbesoldeten Urlaubs hätte ausrichten müssen. Die Erzie­hungs­direktion
hat die Verweigerung einer solchen Auszahlung mit dem Hinweis auf ver­schie­dene
rechtliche Grundlagen und auf ihre Praxis zur Anrechnung eines
"Ferienanteils" be­gründet. Die Klägerin macht demgegenüber
sinngemäss geltend, für die vorgenommene Be­soldungskürzung fehle es an der
erforderlichen gesetzlichen Grundlage.
3. Nach § 10 des Lehrerbesoldungsgesetzes
vom 3. Juli 1949 regelt der Regierungs­rat durch Verordnung den Urlaub
wegen Militärdienst, Krankheit, Unfall oder aus anderen Grün­den (Abs. 1).
Soweit die Kosten eines Vikariats nicht dem vertretenen Lehrer aufer­legt
werden, tragen sie Staat und Gemeinde im gleichen Verhältnis wie die Grundbesol­dung
(Abs. 2).
Gemäss § 12 der Lehrerbesoldungsverordnung
vom 5. März 1986/2. November 1994 (LehrerbesoldV) kann die
Erziehungsdirektion einem Lehrer zur beruflichen Fortbil­dung oder aus anderen
Gründen nach Anhören der Schulpflege Urlaub gewähren (Abs. 1). Die
Bewilligung und die Ausrichtung der Besoldung bzw. die Überbindung der Stellver­tre­tungskosten
richten sich bei Fortbildungsurlauben nach dem Interesse der Schule an der Fort­bildung,
bei Urlaub aus anderen Gründen nach der Art und Dauer des Urlaubs und dem
Dienstalter (Abs. 2). Werden mit dem Urlaub vorwiegend persönliche
Vorteile erzielt oder liegt der Urlaub nicht im Interesse der Schule, so wird
die Besoldung ganz oder teil­wei­se sistiert (Abs. 3). Die
Erziehungsdirektion erlässt Richtlinien über die Gewährung von Ur­laub
(Abs. 4).
Den Vikaren wird die Besoldung laut § 16
LehrerbesoldV (in der Fassung vom 2. No­vember 1994) für die tatsächlich
erteilten Unterrichtslektionen gemäss Unterrichts­ver­pflichtung ausgerichtet
(Abs. 1). In den Besoldungsansätzen sind Spesen sowie die Ent­schädigung
für Sonntage, Feiertage, weitere Ruhetage und Ferien inbegriffen (Abs. 2
Satz 1). Als Berechnungsgrundlage gelten 223 Tage pro Schuljahr und die
Sechstagewoche (Abs. 2 Satz 2).
4. In den gestützt auf § 12 Abs. 4
LehrerbesoldV erlassenen und auf 16. August 1995 in Kraft gesetzten
"Richtlinien für die Gewährung von Urlaub" der Erziehungsdirek­tion
vom 24. August 1995 findet sich keine Bestimmung über den Abzug eines
"Ferienan­teils".
Unter der Überschrift
"Rechtsgrundlagen" verweist die Erziehungsdirektion in ihrer Ver­nehmlassung
vom 23. April 1996 "für die Berechnung des Ferienanteils" im weiteren
auf § 16 Abs. 2 LehrerbildungsV, welche Bestimmung sich jedoch auf
die (kurzfristig be­schäf­tigten) Vikare bezieht, und § 81 der Volksschulverordnung
vom 31. März 1900, wo die Pflichten eines Lehrers aufgelistet sind und über
dessen Ferien nichts bestimmt wird. Bei der Berechnung des Ferienanteils stütze
sich die "Verwaltungspraxis" der Erziehungs­di­rektion im übrigen
"auf den Entscheid der AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich vom 16.
Februar 1962", der aber keine Rechtsgrundlage darstellt und worin
lediglich ge­sagt wird, dass die Schulferien nicht gleichzusetzen seien mit den
Ferien des Lehrers, son­dern auch dessen Weiterbildung und Vorbereitung
dienten. In der ebenfalls unter den "Rechts­grundlagen" angeführten
Broschüre "Der Volksschullehrer" der Erziehungsdirek­tion aus dem
Jahr 1986 wird zwar darauf hingewiesen, dass bei unbesoldeten Urlauben von mehr
als zwei Wochen eine Ferienkürzung und ein Unterbruch bei der Beamtenversiche­rungs­kasse
erfolge. Auch dabei handelt es sich indessen offensichtlich nicht um eine
Rechts­grundlage, sondern um einen Hinweis auf die Verwaltungspraxis, der zudem
die Fra­ge offenlässt, wie diese "Ferienkürzung" berechnet wird.
Die Erziehungsdirektion vermag den Abzug eines
"Ferienanteils" somit nicht auf die "Richtlinien für die
Gewährung von Urlaub" oder auf eine andere Bestimmung des ob­jek­tiven
Rechts zu stützen. Der Frage, welche Anforderungen an die Veröffentlichung der
ge­stützt auf § 12 Abs. 4 LehrerbesoldV erlassenen Richtlinien zu
stellen und ob diese er­füllt seien, braucht daher nicht weiter nachgegangen zu
werden.
5. Ihre Praxis zur Kürzung der Besoldung um
einen Ferienanteil umschreibt die Er­zie­hungdirektion in ihrer Vernehmlassung
vom 23. April 1996 unter der Überschrift "Ver­wal­tungspraxis" wie
folgt:
"Bei einem unbesoldeten Urlaub, der mehr
als zwei Wochen dauert, wird ein soge­nann­ter Fe­rienanteil gerechnet. Damit
wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich ein Schuljahr aus 39 Schulwochen
und 13 Schulferienwochen (Einstellungen des Schulbe­triebs) zusammensetzt. Aus
dieser Tatsache darf aber nicht der Anspruch der Lehrperson auf 13 Wochen
Ferien abge­leitet werden. Vielmehr dienen die Schuleinstellungen neben der
persönlichen Freizeit vor allem auch der Weiterbildung sowie der Vor‑ und
Nachberei­tung des Unterrichts. Bezieht nun eine Lehrkraft einen unbesoldeten
Urlaub, ist ein ebenso gros­ser Anteil der Schuleinstellungen bei der
Besoldungssistierung zu berücksichtigen. Die Erziehungsdirektion hat die
Berechnung stets auf der Grundlage des Verhältnisses 3:1 (39 Schulwochen und 13
Schulferienwochen) vorge­nommen."
Auch wenn eine Besoldungskürzung im Sinn eines
"Ferienanteils" an und für sich als sachgerecht erscheint, weist doch
die wiedergegebene Begründung dieser "Praxis" be­reits in sich
gewisse Widersprüchlichkeiten auf und weicht sie zudem von der weiteren, zur Be­rechnung
des "Ferienanteils" gegebenen Begründung ab. In sich ist sie
widersprüchlich, weil einerseits gesagt wird, die Schulferien seien nicht mit
dem Ferienanspruch eines Leh­rers gleichzusetzen, sie aber anderseits trotzdem
vollständig als Grundlage für die Kürzung her­angezogen werden. Von der
Begründung für die Berechnung weicht sie deshalb ab, weil diese "von einer
anderen Betrachtungsweise" zu einem "ähnlichen Resultat" komme,
näm­lich ausgehend von 223 Tagen gemäss § 16 Abs. 2 Satz 2
LehrerbesoldV zu einer Vi­kar­be­soldung von "pro Schultag rund 1.61 Kalendertage"n
(= 1/223 = 0,448 % der Jah­res­besol­dung); hier entsprächen die
insgesamt 33 ausgefallenen Schultage 14,8 % eines Schul­jahrs von 223
Schultagen, das heisst 53 Kalendertagen eines Kalenderjahrs von 360 Ka­lenderta­gen,
so dass die vorgenommene Besoldungssistierung von 51 Kalendertagen "so­gar
zu­gun­sten der Rekurrentin [heute Klägerin] ausgefallen" sei.
Abgesehen von diesen Unstimmigkeiten bei der
Darlegung der anscheinend seit Jah­ren angewandten Praxis kann diese eine
hinreichende gesetzliche Grundlage für die Kür­zung um einen
"Ferienanteil" bei der Bewilligung eines unbesoldeten Urlaubs nicht
er­set­zen. Denn die Frage ist zu bedeutsam, als dass ihre Beantwortung der
reinen Rechts­an­wen­dung überlassen werden könnte, sie nicht rechtssatzmässig
festgeschrieben werden müss­te. Das Erfordernis der hinreichenden gesetzlichen
Grundlage gilt namentlich auch für das besondere Rechtsverhältnis, in dem die
Klägerin als Angestellte des Kantons Zü­rich steht (vgl. Wyss, Die
dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers im Kanton Zü­rich, Zürich 1986,
S. 130 f., 198 ff.; Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 49;
Häfe­lin/Mül­ler, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl.,
Zürich 1993, N. 296 ff., 390 ff.). Erforderlich wäre zumindest die hinreichende
Veröffentlichung einer klar um­schrie­benen Verwaltungspraxis
(Rhinow/Krähenmann, Nr. 14 B III, Nr. 59 B IIi 3); da
es be­reits daran mangelt, braucht nicht geprüft zu werden, ob noch weitere und
welche aus dem Gesetz­mäs­sig­keitsprinzip fliessenden Anforderungen an eine
genügende rechtliche Re­gelung erfüllt sein müssten.
6. Am Erfordernis der gesetzlichen Grundlage
ändert nichts, dass ein öffentliches Dienst­verhältnis, das durch zustimmungs‑
bzw. mitwirkungsbedürftige Verfügung ent­steht, auch Gegenstand vertraglicher
Abmachungen über einzelne Rechte und Pflichten sein kann, die sich ihrer Natur
nach nur schwer durch Verfügung festlegen lassen (RB 1983 Nr. 29 = ZBl
1984, S. 63 = ZR 83 Nr. 43; Rhinow/Krähenmann, Nr. 147
B III). Der Abzug eines Ferienanteils muss ‑ mindestens so wie
die Grundsätze der sonstigen Urlaubsgewäh­rung ‑ schon aus Gründen
der rechtsgleichen Behandlung allgemein festgeschrieben wer­den. Hier könnte
denn auch von einer vertraglichen Regelung keine Rede sein. Dass sich die
Klägerin nicht gegen den in der Verfügung vom 7. Juni 1995 verwendeten
Zusatz "si­stiert 10.01.96 - 29.02.96 (inkl. Ferienanteil)" gewehrt
hat, kann nicht als Zustimmung zu die­sem "Kleingedruckten" ausgelegt
werden, auch wenn der Begriff "Sistierung" in § 12 Abs. 3
LehrerbesoldV verwendet wird, allerdings eher als Synonym für
"unbesoldet"; eine Auf­klärung über die zeitliche Abweichung von
"unbesoldetem Urlaub" und "sistierter Be­sol­dung" wäre
entgegen ihrer Stellungnahme vom 23. April 1996 Sache der verfügenden Er­ziehungsdirektion
gewesen.
7. Die Klage ist nach dem Gesagten in dem Sinn
gutzuheissen, dass der Beklagte zur Auszahlung der Monatsbesoldung für den
Februar 1996 ab 17. Februar 1996 verpflich­tet wird.
Aus den Akten geht hervor, dass die Klägerin zur
Zeit ihres Urlaubs einerseits als Ver­weserin an der Primarschule B, anderseits
für vier Wochenstunden als Vikarin an der Oberstufe B beschäftigt war. Nicht
klar ist jedoch, wie die Kläge­rin als Vikarin entlöhnt worden ist. Wenn die
Erziehungsdirektion dem Klageantrag inso­weit nichts entgegensetzt, ist davon
auszugehen, dass die Klägerin als Vikarin gemäss § 17 Abs. 1
bzw. 2 LehrerbesoldV gleich besoldet worden ist wie als Verweserin;
andernfalls wä­re sie ja nur für die geleistete Arbeit entschädigt worden und
würde sich insoweit die Fra­ge einer Besoldungskürzung für die Sportferien gar
nicht stellen.
Wie sich die auszurichtende Besoldung
betragsmässig zusammensetzt, kann den Ak­ten nicht entnommen werden, auch wenn
die Klägerin in ihrer Rekursschrift an den Re­gie­rungsrat entsprechende Zahlen
aufführt. Unklar ist schon, ob diese Zahlen der Brutto‑ oder der
Nettobesoldung der Klägerin entsprechen. Auch ist es Sache der Erziehungsdirek­tion,
die auszuzahlende Besoldung für die Zeit ab 16. Februar 1996 bis Ende des
Monats Fe­bruar zu berechnen. Der Beklagte ist demgemäss zu verpflichten, der
Klägerin die ihr für die Zeit vom 17. bis 29. Februar 1996 zustehende Besoldung
nach Abzug und Weiter­lei­tung der von jeder Partei geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge
auszuzahlen.
8. Die Gerichtskosten sind nach § 86 in
Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 VRG dem in seinem finanziellen
Interesse betroffenen Beklagten aufzuerlegen. Eine Parteient­schä­digung ist
nicht verlangt worden.
Demgemäss entscheidet das
Verwaltungsgericht:
1.    Die Klage wird im Sinn der Erwägungen
gutgeheissen. Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin die Besoldung für
die Zeit vom 17. bis 29. Februar 1996 nach Abzug und Weiterleitung der von
jeder Partei geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge nebst 5 % Zins p.a.
ab 1. März 1996 zu bezahlen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 400.‑‑; die übrigen Kosten betragen:
Fr.   40.‑‑  Zustellungskosten,
Fr. 440.‑‑  Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem Beklagten
auferlegt.
4.    Mitteilung an …