zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00627 · 2021-12-02 · de

Baubewilligung Mobilfunkantenne | Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage mit adaptiven Antennen (ohne Anwendung eines Korrekturfaktors). Nichteintreten auf diverse Anträge (E. 2). Auf eine mündliche Verhandlung kann verzichtet werden (E. 3). Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist zulässig. Dadurch wird gerade nicht auf die als tatsachenwidrig beanstandeten Prämissen (dass adaptive Antennen weniger strahlen würden als konventionelle und nur in eine Richtung senden würden) abgestellt. Die Beschwerdeführenden beziehen sich damit auf den Korrekturfaktor. Ein solcher wurde jedoch von der Mobilfunkbetreiberin nicht geltend gemacht bzw. beantragt und ist daher nicht Gegenstand der angefochtenen Bewilligung und folglich auch nicht des Rechtsmittelverfahrens (E. 6). Berechnungen an zusätzlichen OMEN sind nicht erforderlich (E. 7). Das Bundesgericht hat das BAFU wiederholt darauf aufmerksam gemacht, die zur Klärung der Mängel bereits im Jahr 2019 verlangte gesamtschweizerische Überprüfung der QS-Systeme nun rasch durchzuführen. In seinen jüngsten Entscheiden ging es jedoch noch immer vom Funktionieren der QS-Systeme aus (E. 8). Das Bundesgericht hat mehrfach und auch unlängst wieder bestätigt, dass die in der Praxis gemäss den bestehenden Messempfehlungen durchgeführten Abnahmemessungen dem Stand der Technik entsprechen (E. 9). Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips bzw. von Art. 11, Art. 13 Abs. 1 und Art. 14 USG liegt nicht vor (E. 10). Abweisung, soweit eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 11.01.2024 VB.2021.00627
Zurich Verwaltungsgericht 11.01.2024 VB.2021.00627
Zurigo Verwaltungsgericht 11.01.2024 VB.2021.00627

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00627
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00627
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.01.2024
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.05.2025 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung Mobilfunkantenne
Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage mit adaptiven Antennen (ohne Anwendung eines Korrekturfaktors).
Nichteintreten auf diverse Anträge (E. 2). Auf eine mündliche Verhandlung kann verzichtet werden (E. 3). Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist zulässig. Dadurch wird gerade nicht auf die als tatsachenwidrig beanstandeten Prämissen (dass adaptive Antennen weniger strahlen würden als konventionelle und nur in eine Richtung senden würden) abgestellt. Die Beschwerdeführenden beziehen sich damit auf den Korrekturfaktor. Ein solcher wurde jedoch von der Mobilfunkbetreiberin nicht geltend gemacht bzw. beantragt und ist daher nicht Gegenstand der angefochtenen Bewilligung und folglich auch nicht des Rechtsmittelverfahrens (E. 6). Berechnungen an zusätzlichen OMEN sind nicht erforderlich (E. 7). Das Bundesgericht hat das BAFU wiederholt darauf aufmerksam gemacht, die zur Klärung der Mängel bereits im Jahr 2019 verlangte gesamtschweizerische Überprüfung der QS-Systeme nun rasch durchzuführen. In seinen jüngsten Entscheiden ging es jedoch noch immer vom Funktionieren der QS-Systeme aus (E. 8). Das Bundesgericht hat mehrfach und auch unlängst wieder bestätigt, dass die in der Praxis gemäss den bestehenden Messempfehlungen durchgeführten Abnahmemessungen dem Stand der Technik entsprechen (E. 9). Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips bzw. von Art. 11, Art. 13 Abs. 1 und Art. 14 USG liegt nicht vor (E. 10).
Abweisung, soweit eintreten.
Stichworte:
ABNAHMEMESSUNG
ANLAGEGRENZWERT
ANTENNENDIAGRAMME
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
IMMISSIONSGRENZWERT
OMEN
QS-SYSTEM
SENDELEISTUNG
VORSORGEPRINZIP
WORST CASE-SZENARIO
Rechtsnormen:
Art. 74 BV
Art. 3 Abs. III NISV
Art. 4 Abs. I NISV
Art. 13 Abs. I NISV
Art. 11 USG
Art. 12 USG
Art. 13 USG
Art. 14 lit. a USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2021.00627
Urteil
der 1. Kammer
vom
11. Januar 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
1.         Verein
A,
2.         B,
3.1       …,
3.2       …,
4.         …,
5.1       …,
5.2       …,
6.         …,
7.         …,
alle vertreten durch B,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    C AG, vertreten durch RA D,
2.    Baubehörde Pfäffikon,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung
Mobilfunkantenne,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom
26. Oktober 2020 erteilte die Baubehörde Pfäffikon der C AG unter
Bedingungen und Auflagen die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung einer
Mobilfunk-Antennenanlage beim Gebäude Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 02 an der E-Strasse 03 in Pfäffikon (Baugesuch Nr. 04).
II.
Dagegen erhoben der Verein A und sieben weitere
Rekurrentschaften mit gemeinsamer Eingabe am 25. November 2020 Rekurs beim
Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten Folgendes:
"A) Rechtsbegehren/Rekurs
1. Die baurechtliche Bewilligung der
Baubehörde Pfäffikon vom 26.10.2020 betreffend das Baugesuch Nr. 04 sei
aufzuheben.
2. Die erteilte Baubewilligung sei
aufzuheben.
3. Eventualiter sei das
Bewilligungsverfahren betreffend das Baugesuch Nr. 04 zu sistieren, bis
die Vollzugsempfehlung vorliegt bzw. bis die massgeblichen Grundlagen über die
Beurteilung adaptiver Antennen erarbeitet sind und ein auditiertes
Qualitätssicherungssystem sowie ein taugliches Messverfahren für adaptive
Antennen vorliegt.
4. Subeventualiter sei das Baugesuch Nr. 04
zur Vervollständigung und Neuauflage zurückzuweisen.
5. Die
Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit von Anhang 1 Ziff. 63 der NISV
sei festzustellen.
B) Verfahrensanträge
1. Die Bauherrschaft sei zu
verpflichten, das Audit und die Bewertung der aktuellen ISO-Zertifizierung
(Zertifikat CH16/1511) ihres Qualitätssicherungssystems einzureichen. Das Audit
und die Bewertung seien den Beschwerdeführenden zur Stellungnahme zu eröffnen.
2. Es sei ein Amtsbericht oder ein
unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen
bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte
Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt
prognostizierten Werten entsprechen.
3. Es sei
ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten (unabhängig vom bewilligenden
Bauamt der Gemeinde Pfäffikon) einzuholen zu den Fragen, ob die geplante
Antenne gegen die Grundsätze des Denkmal- und Landschaftsschutzes verstösst.
Das Gutachten oder der Amtsbericht seien den Beschwerdeführenden zur
Stellungnahme zu eröffnen."
Das Baurekursgericht hiess den
Rekus am 14. Juli 2021 teilweise gut und ergänzte den Beschluss der
Baubehörde Pfäffikon
vom 26. Oktober
2020
mit folgenden Auflagen:
"Bei
Erhöhung der (tatsächlichen) maximalen Sendeleistung (ERPmax,n) ist der Baubehörde
ein neues Baugesuch einzureichen.
Im Falle
einer Überschreitung des massgebenden Anlagegrenzwerts an einem der zu
überprüfenden OMEN (03, 04, 05 und 06) sowie an den zusätzlichen Messorten
gemäss Dispositivziffer I.2. des Beschlusses ist die Leistung der
Mobilfunk-Antennenanlage umgehend zu reduzieren."
Im Übrigen wies es den Rekurs ab, soweit es darauf
eintrat.
III.
Hierauf erhoben der Verein A
und acht weitere Beschwerdeführende am 13. September 2021 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten Folgendes:
"Anträge
1. Der Entscheid des Baurekursgerichts
vom 14. Juli 2021 sei aufzuheben und die baurechtliche Bewilligung für die
Errichtung der Mobilfunkantenne sei der Beschwerdegegnerin C AG zu
verweigern.
2. Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.
Verfahrensanträge
3. Das Verfahren sei zu sistieren, bis
ein Entscheid im Verfahren betreffend der geplanten Mobilfunkantenne in
Oberrieden durch das Bundesgericht gefallen ist. Die Verfahrensnummer ist noch
unbekannt.
4. Es sei das BAFU anzuweisen, einen
Bericht vorzulegen, wonach die vom Bundesgericht mit Entscheid vom 3.9.2019 im
Fall Romanshorn beanstandeten Mängel im QS-System für herkömmliche behoben
sind, zumindest für den Kanton Zürich.
5. Es sei das Bewilligungsverfahren zu
sistieren, bis die verfahrensrechtlichen Ausführungen bezüglich einer
allfälligen späteren Anwendung des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung vom
23.2.2023 gemäss Rechtsgutachten der Universität Freiburg und Urteil des Verwaltungsgerichts
zum Fall Steffisburg feststehen.
6. Es sei das kantonale Amt für Umwelt
(AWEL) anzuweisen, offen zu legen, an welchen der seit Ende 2019
bewilligten oder im Bagatellverfahren auf den 5G-Standard aufgerüsteten und in
Betrieb befindlichen Mobilfunkanlagen Abnahmemessungen vorgenommen wurden.
7. Die Beschwerdegegnerin sei zu
verpflichten, das Audit und die Bewertung des aktuellen
ISO-Zertifikats 16/1511 einzureichen und den Beschwerdeführern zur
Stellungnahme zu eröffnen.
8. Es sei die Messmethode der A AG für
Basisstationen 5G (Akkreditierungsnummer STS 0121) offen zu legen und den
Beschwerdeführern zur Stellungnahme vorzulegen.
9. Es sei das Bewilligungsverfahren
betreffend das Baugesuch Nr. 04 zu sistieren, bis die massgeblichen
Grundlagen über die Beurteilung adaptiver Antennen erarbeitet sind und ein
auditiertes Qualitätssicherungssystem sowie ein taugliches Messverfahren und
eine rechtsverbindliche Messanweisung für 5G NR des Bundesamts für Metrologie
METAS vorliegen.
10. Es sei ein Fachgutachten zu den
Reflexionswirkungen durch die geplante Mobilfunkanlage einzuholen.
11. Es sei von der Beschwerdegegnerin
die bewilligten Software-Szenarien bzw. das angewendete Befeldungsszenario im
Standortdatenblatt offenzulegen.
12. Es sei den Beschwerdeführern
Einsicht in die numerischen Files zu gewähren (elektronische Datei mit
MSI-Files).
13. Es sei das Baugesuch Nr. 04 zur
Vervollständigung und Neuauflage zurückzuweisen.
14. Es sei der Entscheid mit der Auflage
zu ergänzen, dass zusätzliche OMEN berechnet bzw. überprüft werden sollen,
z.B.:
- OMEN 2 Wohnung 1. OG
- OMEN 3 geringere Distanz Wohnung F-Strasse 06
2. OG
- E-Strasse 07
- G-Strasse 08
- E-Strasse 09
- E-Strasse 010-011
- E-Strasse 012
- G-Strasse 013
15. Es sei die Verfassungs- und
Gesetzeswidrigkeit der Anwendung der NISV in Bezug auf die Beschwerdeführerin, H
(Trägerin eines Herzschrittmachers), festzustellen."
Mit Präsidialverfügung vom 6. Oktober 2021 wurde das
Sistierungsbegehren – nach Einholung der Stellungnahmen – abgewiesen. Das
Baurekursgericht beantragte am 20. Oktober 2021 ohne weitere Bemerkungen
die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 8. November 2021
beantragte die C AG, die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen und die
erteilte Baubewilligung zu bestätigen. Sämtliche weiteren Anträge und
Verfahrensanträge seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; unter
Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführenden.
Der Verein A und die acht weiteren Beschwerdeführenden
replizierten am 2. Dezember 2021 mit unveränderten Anträgen. Die Duplik
der C AG erfolgte am 17. Dezember 2021 mit gleichbleibenden Anträgen.
Am 21. Januar 2022 reichten
der Verein A und die acht weiteren Beschwerdeführenden Triplik ein mit
folgenden neuen Anträgen:
"
Verfahrensanträge
1. Das BAFU sei aufzufordern,
nachvollziehbar, rechtlich wie auch medizinisch zu begründen, weshalb die
Immissionsgrenzwerte noch Gültigkeit haben und den Anforderungen von
übergeordnetem Recht entsprechen, obwohl umfangreiche wissenschaftliche
Nachweise für negative Gesundheitseffekte bestehen, besonders bei empfindlichen
Bevölkerungsgruppen.
2. Das BAFU
sei aufzufordern, nachvollziehbar zu begründen, weshalb die stark gepulste und
hochvariable, unregelmässige Strahlung von adaptiven Antennen nicht zu
grösseren Gesundheitseffekten führe als die Strahlung bisheriger
konventioneller Antennen."
Die C AG reichte am 7. Februar 2022 ihre
Quadruplik mit gleichbleibenden Anträgen ein. Die Baubehörde Pfäffikon
verzichtete gleichentags auf eine Stellungnahme. Eine weitere Stellungnahme des
Vereins A sowie der acht weiteren Beschwerdeführenden mit folgenden neuen
Anträgen datiert vom 4. März 2022:
"
Verfahrensanträge
1. Es sei das Verfahren an die Gemeinde
Pfäffikon zurückzuweisen und das Baugesuch auf der Grundlage des neuen bzw.
revidierten Standortdatenblattes vom 7.2.2022 neu zu beurteilen, da von der
Beschwerdegegnerin 1 bereits vier verschiedene Versionen von
Standortdatenblättern eingereicht worden sind, mit zum Teil unterschiedlichen
Angaben bezüglich den elektrischen Feldstärken bei gleichen OMEN, sofern das
Gericht die Baubewilligung wegen fehlender Bewilligungs- und
Betriebsvoraussetzungen nicht von sich aus aufhebt.
2. Es sei ein unabhängiges Gutachten
einzuholen zur Frage, ob die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV gestützt
auf die aktuelle, wissenschaftliche Studienlage gesetzes- und
verfassungskonform sind. Darin sei auch zu klären, mit welchen Grenzwerten im
Hinblick auf nachgewiesene nichtthermisch bedingte Gesundheitsgefährdungen die
notwendige Sicherheitsmarge, auch für verletzliche Personengruppen,
gewährleistet ist.
3. Es sei das Verfahren zu sistieren,
bis ein Bericht des BAFU vorliegt, dass die vom Bundesgericht in seinem Urteil
vom 3.9.2021 Urteil 1C_97/2018 gerügten Mängel des QS-Systems behoben sind,
zumindest für den Kanton Zürich.
4. Es sei das Verfahren zu sistieren,
bis das Bundesgericht einen Grundsatzentscheid zur Frage der Rechtmässigkeit
der Anwendung des Korrekturfaktors im Rahmen des „Meldeverfahrens" gefällt
hat.
5. Es sei durch das Gericht im Rahmen
seiner richterlichen Unabhängigkeit festzustellen, dass Grenzwerterhöhungen
gemäss NISV-Anpassung vom 17.12.2021 nicht in der Kompetenz des Bundesrates
liegen, sondern des Parlaments.
6. Es sei eine öffentliche bzw.
mündliche Verhandlung durchzuführen, mit Anhörung von Direktbetroffenen,
unabhängigen Fachpersonen und Zeugen bezüglich Elektrosensibilität.
7. Es sei den Beschwerdeführenden
angesichts des ausserordentlich grossen Aufwands für die technischen und
rechtlichen Abklärungen eine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen.
8. Es seien allfällige ergehenden
weiteren Eingaben samt Beilagen von Seiten der Beschwerdegegnerschaft, des AWEL
oder anderer Dritter den Beschwerdeführern unaufgefordert zur allfälligen
Stellungnahme zuzustellen."
Dazu nahm die C AG am 17. März 2022 Stellung und
beantragte, sämtliche Anträge in den vergangenen Eingaben der
Beschwerdeführenden sowie in der neusten Eingabe abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Die Baubehörde Pfäffikon verzichtete tags darauf auf eine
Stellungnahme.
Am 4. April 2022 nahmen der Verein A und die
acht weiteren Beschwerdeführenden dazu Stellung mit folgendem neuen Antrag:
"
Verfahrensantrag
Es sei wegen einer möglichen Verletzung
des Legalitätsprinzips zu klären, gestützt auf welche gesetzliche Grundlage der
Verordnungsgeber den
Korrekturfaktor
und die
zeitliche Mittelung der
Anlagegrenzwerte
in die NISV geschrieben hat."
Die Baubehörde Pfäffikon verzichtete am 8. April 2022
auf eine Stellungnahme dazu. Die C AG nahm am 2. Mai 2022 Stellung
und beantragte, den Schriftenwechsel nach dieser Eingabe abzuschliessen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden.
Mit Eingabe vom 25. Mai 2022 nahmen der Verein A
und die acht weiteren Beschwerdeführenden unter Festhalten an den gestellten
Anträgen dazu Stellung. Die Baubehörde Pfäffikon verzichtete mit Schreiben vom
10. Juni 2022 ausdrücklich, die C AG stillschweigend auf eine erneute
Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die
Beschwerdeführenden sind unbestrittenermassen gemäss § 338a des kantonalen
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
2.
2.1
Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens
kann nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw.
nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen.
Ausgangspunkt für
die Bestimmung des Streitgegenstands ist das Anfechtungsobjekt, in dessen
Rahmen die Parteien mit ihren Anträgen den Streitgegenstand festlegen (BGE 136
II 457 E. 4.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44 f.).
Sodann sind n
eue Sachbegehren im
Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht nach § 52 Abs. 1 i.
V.
m. § 20a Abs. 1 VRG
grundsätzlich unzulässig (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52 N. 11).
Der Streitgegenstand kann sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens lediglich
verengen, nicht jedoch erweitern oder inhaltlich verändern (BGE 136 II 457 E. 4.2).
Die Baubewilligung
vom 26. Oktober 2020 hat einzig die konkrete Erstellung der beantragten Mobilfunk-Antennenanlage
am beantragten Ort zum Gegenstand; sie ist Ausgangspunkt für die Bestimmung des
Streitgegenstands. Nicht vom Streitgegenstand umfasst sind daher die als
Verfahrensanträge bezeichneten Beschwerdeanträge 4 und 6 sowie der Antrag Nr. 5
in der Quintuplik und der Antrag in der Stellungnahme vom
4. April
2022
. Hinsichtlich dieser Anträge
ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Ebenso wenig ist auf vor
Verwaltungsgericht erstmals vorgebrachte Begehren, namentlich auf den
Quintuplikantrag Nr. 1, einzutreten.
2.2
Die Beschwerdeführenden stellten in ihrer
Replik sowie in weiteren Eingaben über die in ihrer Beschwerdeschrift
gestellten hinausgehende Anträge. Im Verfahren vor Verwaltungsgericht muss die
Beschwerdeschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten (§ 54 Abs. 1
VRG). Änderungen oder Ergänzungen eines Antrags sind lediglich innerhalb der
Beschwerdefrist möglich. Einzig in prozessualen Nebenpunkten wie etwa
betreffend vorsorgliche Massnahmen, Sistierung des Verfahrens oder die
unentgeltliche Prozessf.rung können die Anträge auch noch später eingereicht
werden (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 54 N. 1 in Verbindung mit § 23
N. 16). Auf die von den Beschwerdeführenden in ihrer Replik sowie in den
nachfolgenden Eingaben gestellten Anträge, welche keine prozessualen
Nebenpunkte betreffen, ist daher nicht einzutreten.
2.3
Bezüglich des Beschwerdeantrags Nr. 15
ist Folgendes festzuhalten: Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches
schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand,
Nichtbestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten unklar
ist. Kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht jedoch, wenn die
Beschwerdeführenden das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit
einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen könnten; insofern sind
Feststellungsbegehren subsidiär (VGr, 13. Juli 2023, VB.2022.00373, E. 1.5)
und auf den entsprechenden Antrag ist auch deswegen nicht einzutreten.
3.
3.1
Die Beschwerdeführenden beantragen, es sei
eine mündliche bzw. öffentliche Verhandlung durchzuführen, unter Anhörung von
Direktbetroffenen,
unabhängigen Fachpersonen und Zeugen bezüglich Elektrosensibilität
.
3.2
Gemäss
Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) hat
jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten mit Bezug auf ihre
zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen von einem unabhängigen und
unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren,
öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird.
3.2.1
Nach ständiger Rechtsprechung
gilt die Pflicht zur Durchführung einer öffentlichen und mündlichen
Verhandlung
indes nicht absolut. Die
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) und des
Bundesgerichts lässt ein Absehen von einer öffentlichen und mündlichen
Verhandlung
z
u, wenn die Angelegenheit ohne
Weiteres aufgrund der Akten sowie der schriftlichen Parteivorbringen beurteilt
werden kann, wenn sich keine Tatfragen – insbesondere keine Fragen der
Beweiswürdigung –, sondern reine Rechts- oder Zulässigkeitsfragen mit geringer
Tragweite stellen oder wenn der Streitgegenstand komplexe technische Fragen
betrifft. Ob eine öffentliche und mündliche
Verhandlung
durchzuführen ist, beurteilt sich anhand
der konkreten Umstände des Einzelfalls (BGE 147 I 153 E. 3.5.1).
3.2.2
Der EGMR hat in einem Verfahren,
in dem es ebenfalls um die umstrittenen gesundheitlichen Auswirkungen von
Mobilfunkantennen ging, entschieden, dass es Gründe der Verfahrensökonomie den
Gerichtsbehörden nahelegen können, von der Durchführung einer öffentlichen
Verhandlung
ausnahmsweise abzusehen. Dies gilt
insbesondere, wenn es hauptsächlich um die Auslegung divergierender
wissenschaftlicher Meinungen in einer schwierigen technischen Angelegenheit
geht, wofür sich ein schriftliches besser als ein mündliches Verfahren eignet,
und nicht erwiesen ist, dass eine öffentliche
Verhandlung
in Anwesenheit von Zeugen und Experten die
Meinung der innerstaatlichen Richter entscheidend zu beeinflussen vermöchte
(EGMR, 17. Januar 2006, Nr. 42756/02, Katharina Luginbühl gegen die
Schweiz).
3.2.3
Da auch im vorliegenden
Verfahren eine öffentliche
Verhandlung
hauptsächlich in Hinblick auf die Auslegung von
wissenschaftlichen Meinungen in einer schwierigen technischen Angelegenheit
verlangt wurde, darf auf eine öffentliche bzw. mündliche Verhandlung gestützt
auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK verzichtet werden. Sodann ergibt sich ein
Anspruch auf eine öffentliche
Verhandlung
auch nicht aus § 59 Abs. 1 VRG, der die
Durchführung einer mündlichen
Verhandlung
ins Ermessen des Gerichts stellt. Eine mündliche
Verhandlung
ist vorliegend nicht durchzuführen,
weil sich der entscheidwesentliche Sachverhalt rechtsgenügend aus den Akten
ergibt. Demgemäss kann auch aus diesem Grund auf die Anhörung von D
irektbetroffenen,
unabhängigen Fachpersonen und Zeugen bezüglich Elektrosensibilität
verzichtet werden.
4.
Streitgegenstand
bildet, wie erwähnt, die Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage auf dem –
gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Pfäffikon (BZO) in der
Wohnzone W2.6 gelegenen – Baugrundstück. Letzteres ist mit einem aus zwei
in der Höhe abgestuften, jeweils mit einem Satteldach bedeckten Teilen
bestehenden Gebäude überstellt. Die geplante Mobilfunk-Antennenanlage soll auf
dem Dach des höheren Gebäudeteils erstellt werden. Die Antennenmodule sollen in
einer Höhe von 14,7 m auf den Frequenzbändern 700–900 MHz,
1'400–2'600 MHz, 1'800–2'600 MHz und 3'600 MHz senden sowie
Frequenzen im Bereich von 3,4–3,8 GHz umfassen. Die maximale Sendeleistung
soll 4'800 Watt ERP betragen und mit jeweils 1'400 Watt ERP bzw.
2000 Watt ERP auf die Senderichtungen 90°, 210° und 330° (Azimute =
Grad-Abweichungen von Norden) verteilt werden.
5.
Nach Art. 74 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV) erlässt der Bund Vorschriften über den Schutz des
Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen und lästigen
Einwirkungen und sorgt dafür, dass solche Einwirkungen vermieden werden.
5.1
Die nichtionisierende Strahlung zählt zu
den schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und
Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1
Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission
nichtionisierender Strahlen zu begrenzen (Art. 11 Abs. 1 USG). Die
Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem durch die Festlegung von
Emissionsgrenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a
und Abs. 2 USG). Wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die
Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich
oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3
USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung der schädlichen oder lästigen
Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte festzulegen und dabei auch
die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit,
wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere, zu berücksichtigen (Art. 13 Abs. 1
und 2 USG). Gemäss Art. 14 lit. a USG sind die Immissionsgrenzwerte
so festzulegen, dass Immissionen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der
Wissenschaft oder der Erfahrung Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre
Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährden.
5.2
Für den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat
die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember
1999 (NISV) erlassen, die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen
erfasst (Art. 1 und Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV). Diese
Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1
der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4
Abs. 1 NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher
Nutzung (OMEN) im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert
einhalten (Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV i.
V.
m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem
müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall
eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1
NISV).
Gemäss Ziffer 64 Anhang 1 NISV beträgt der
Anlagegrenzwert für den Effektivwert der elektrischen Feldstärke für
Mobilfunkanlagen, die ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und
darunter senden, 4 V/m, für solche, die ausschliesslich um 1'800 MHz
und darüber senden, 6 V/m sowie für alle übrigen Anlagen – und damit auch
für die vorliegend zu beurteilende Antennenanlage – 5 V/m. Ziffer 63
Anhang 1 aNISV (= hier massgebende Fassung vom 1. Juni 2019)
definiert den maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung
als massgebender Betriebszustand; bei adaptiven Sendeantennen – also solchen,
bei denen die Senderichtung oder das Antennendiagramm automatisch in kurzen
zeitlichen Abständen angepasst wird (Ziffer 62 Abs. 6 Anhang 1
NISV) – wird die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme
berücksichtigt (Ziffer 63 Anhang 1 aNISV).
6.
Die
Beschwerdeführenden wenden sich in Ziff. 1 ihrer Beschwerde als Erstes
gegen die Worst-Case-Beurteilung von adaptiven Antennen und machen insbesondere
geltend, dadurch würde die Sendeleistung massiv unter- statt überschätzt. Dazu
was folgt:
6.1
Die
Baubewilligung von neuen Mobilfunk-Antennenanlagen wie im vorliegenden Fall
beruht auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung.
Grundlage für die Berechnung der Strahlung bilden gemäss
Vollzugsempfehlung des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute:
BAFU) zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem
Jahr 2002 (in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung) die beantragte
Sendeleistung, die Abstrahlcharakteristik der Sendeantenne (Antennendiagramm),
die Senderichtung, der Abstand von der Antenne und die relative Lage des Orts
gegenüber der Antenne (Winkel zur Hauptstrahlrichtung). Ausserdem wird die
Dämpfung der Strahlung durch die Gebäudehülle berücksichtigt (a.
a.
O., Ziffer 2.3.1 S. 24).
Bevor das BAFU am 23. Februar 2021 seine
Vollzugsempfehlung mit einem Nachtrag zu adaptiven Antennen ergänzte, waren die
Kantone vom BAFU angehalten worden, adaptive Antennen – wie im vorliegend
strittigen Fall – in der rechnerischen Prognose nach seiner Empfehlung vom 17. April
2019 ''Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' und jener
vom 31. Januar 2020 "Informationen zu adaptiven Antennen und 5G
(Bewilligung und Messung)" gleich wie konventionelle Antennen zu
beurteilen. Dies stelle eine Beurteilung nach dem Worst-Case-Szenario dar, was
bedeute, dass die Strahlung wie bei konventionellen Antennen nach dem maximalen
Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und basierend auf
Antennendiagrammen beurteilt werde, die für jede Senderichtung den maximal möglichen
Antennengewinn berücksichtigen. Die Beurteilung bleibe so – weil damit die
tatsächliche Strahlung überschätzt werde – für die betroffene Bevölkerung auf
der sicheren Seite (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2; vgl.
UVEK, Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4, auch zum Folgenden). Denn
es bleibe unberücksichtigt, dass adaptive Antennen, die nicht mit einer immer
gleichen räumlichen Verteilung der Strahlung senden würden, sondern in der Lage
seien, das Signal in die Richtung des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu
fokussieren, eine geringere Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche
Antennen.
6.2
Eine
derartige Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei
einer adaptiven Antennenanlage wurde vom Verwaltungsgericht als eine mit Ziffer 63
Anhang 1 aNISV vereinbare Berechnungsmethode beurteilt, um die Strahlenbelastung
zu beurteilen und die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage
sicherzustellen (VGr, 9. Juni 2022, VB.2021.00826, E. 4.3; 15. Januar
2021, VB.2020.00544, E. 4.7).
Der
von Ziffer 63 Anhang 1 aNISV geforderten Variabilität der
Sendeleistung wird Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen Prognose alle
möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden
(vgl. VGr,
15. Januar 2021, VB.2020.00544, E. 4.4 a.
E.). Indem diese Berechnungsweise bei jedem
einzelnen möglichen Beam auf den maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei
maximaler Sendeleistung abstellt, wird die Strahlung tendenziell über-, nicht
aber unterschätzt (vgl. statt vieler VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00048, E. 5).
Dies wurde vom Bundesgericht bestätigt (BGr, 11. April 2023, 1C_153/2022, E. 7.2)
und vermag von den Beschwerdeführenden mit ihrem Verweis auf die fachtechnische
Beurteilung von I wie auch mit ihren übrigen Hinweisen nicht infrage gestellt
zu werden.
Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist nach dem
Ausgeführten zulässig und die entsprechenden Erwägungen der Vorinstanz sind
nicht zu beanstanden. Mit dieser Beurteilung wurde gerade nicht auf die als
tatsachenwidrig beanstandeten Prämissen (dass adaptive Antennen weniger
strahlen würden als konventionelle und nur in eine Richtung senden würden)
abgestellt. Die Beschwerdeführenden beziehen sich damit auf den
Korrekturfaktor. Ein solcher wurde jedoch von der Mobilfunkbetreiberin nicht
geltend gemacht bzw. beantragt und ist daher nicht Gegenstand der angefochtenen
Bewilligung und folglich auch nicht des Rechtsmittelverfahrens. Es liegt also
weder eine explizite Bewilligung noch eine implizite Ausnahmebewilligung vor,
weshalb die strittige Mobilfunkanlage ohne anderslautende rechtskräftige
Bewilligung nicht mit Korrekturfaktor betrieben werden darf. Die Vorinstanz hat
sich daher zu Recht weder damit noch mit dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung
BAFU oder der geänderten Verordnungsbestimmung befasst.
7.
Weiter rügen die
Beschwerdeführenden verschiedene Punkte im Zusammenhang mit der Berechnung und
den dieser zugrunde liegenden Unterlagen und machen geltend, es seien
Berechnungen an zusätzlichen OMEN erforderlich.
7.1
Betreffend
OMEN 2 unterhalb der Antenne stellte das Baurekursgericht darauf ab, dass
aufgrund der zweigeteilten Bauweise die obersten Vollgeschosse eine Betondecke
aufweisen würden, auch wenn diese nur für den höheren Gebäudeteil nachgewiesen
sei. Nachdem die Beschwerdegegnerin die fragliche Decke untersuchen liess,
ergibt sich zweifelsfrei, dass die Annahme des Baurekursgerichts zutreffend ist.
Demzufolge wurde die Dämpfung korrekt berücksichtigt und ist keine
Neuberechnung erforderlich.
Bei OMEN 3
hat die Beschwerdegegnerin im Standortdatenblatt keine Dämpfung berücksichtigt,
weshalb die diesbezüglichen Beanstandungen von vornherein nicht zielführend
sind. Was die G-Strasse 08 ("OMEN 8") betrifft, so liegt
dieser Punkt zwar im Überschneidungsbereich der Senderichtung zweier Antennen,
was grundsätzlich eine massgebliche Strahlenbelastung nahelegen würde.
Allerdings ist dieser im Vergleich zu OMEN 2 mit gleicher
Strahlungsrichtung, wo der Grenzwert nicht erreicht wird, deutlich weiter von
der Antenne entfernt. Hinzu kommt, dass – wie die Vorinstanz zutreffend
ausführt – auch bei den OMEN 4 und 5, welche näher bei der
Hauptstrahlrichtung, jedoch weiter von der Antenne entfernt liegen, der
Grenzwert unterschritten ist. Es ist daher mit der Vorinstanz davon auszugehen,
dass der Grenzwert unter diesen Umständen nicht erreicht sein kann und eine
Berechnung nicht erforderlich ist.
7.2
Hinsichtlich
der Beanstandung der in den Standortdatenblättern abgebildeten
Antennendiagramme als unverlässlich substanziierten die Beschwerdeführenden
diese Rüge nicht weiter, weshalb darauf nicht eingegangen werden kann.
Entsprechend kann auch auf die Edition der MSI-Pattern-Files verzichtet werden.
Den Beschwerdeführenden mussten sodann auch keine elektronischen
Antennendiagramme zur Verfügung gestellt werden. Einen Anspruch auf die
Herausgabe digitaler Antennendiagramme haben die Beschwerdeführenden – entgegen
ihrer Auffassung – ohnehin nicht: Das Akteneinsichtsrecht beinhaltet lediglich
den Anspruch, Akten am Sitz der Behörde einzusehen (Alain Griffel, Kommentar
VRG, § 8 N. 17). Es ist ohnehin unklar, ob im Zusammenhang mit dem
den Streitgegenstand betreffenden Baubewilligungsverfahren überhaupt (digitale)
MSI-Pattern-Files vorliegen. Wie die Beschwerdeführenden selbst ausführen,
waren diese im Bewilligungszeitpunkt noch nicht zwingend einzureichen.
7.3
Die
Beschwerdeführenden monieren weiter, die Sendeleistung sei fehlerhaft
festgestellt worden und die Leistungsangaben in den Baugesuchsunterlagen seien
nicht plausibel, da sie weniger als 1 % der maximal möglichen
Sendeleistung betragen würden. Dem ist entgegenzuhalten, dass die
Mobilfunkanlage höchstens mit der bewilligten Leistung betrieben werden darf
(vgl. BGr. 23. Oktober 2014, 1C_122/2014, E. 2), weshalb die
tatsächlich mögliche Sendeleistung von vornherein irrelevant ist.
Soweit die
Beschwerdeführenden unter Ziffer 2 ihrer Beschwerde geltend machen, die
Reflexionswirkungen seien nicht berücksichtigt worden und demzufolge die
rechnerischen Prognosen fehlerhaft, haben sie diese Rüge in ihrem Rekurs nicht
erhoben, weshalb sie verspätet und nicht mehr zulässig ist (vgl. VGr,
24. Juni 2021, VB.2021.00002, E. 1.3.4; Marco Donatsch, Kommentar
VRG, § 52 N. 41). Im Übrigen sei zu dieser Thematik auf das Urteil
VGr, 9. Juni 2022, VB.2021.00826, E. 4.3 verwiesen.
8.
Sodann rügen
die Beschwerdeführenden das QS-System im Wesentlichen daher als untauglich, da
dieses nicht von konventionellen auf adaptive Antennen übertragbar sei. Zudem
fehle diesem eine echtzeitbasierte Überwachungsfähigkeit und die vom
Bundesgericht festgestellten Mängel seien noch nicht behoben.
8.1
Das BAFU führt aus, dass, wenn adaptive
Antennen gleichbehandelt werden wie konventionelle Antennen, ihr Betrieb in den
bestehenden QS-Systemen der Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des
Bundesamts für Kommunikation (BAKOM) korrekt dargestellt wird (UVEK, Empfehlung
vom 31. Januar 2020, S. 2). Wird die Variabilität adaptiver Antennen
nicht im Sinne des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung berücksichtigt (wie
vorliegend), sind die zu berücksichtigenden Parameter von konventionellen und
adaptiven Antennen identisch. Mit anderen Worten unterscheidet sich die
Überwachung von adaptiven Antennen, die im Worst-Case-Szenario betrieben
werden, nicht von jener von konventionellen Antennen (vgl. VGr, 2. Dezember
2021, VB.2021.00178, E. 8.2; vgl. zur Tauglichkeit des vom BAFU
empfohlenen QS-Systems auch BGr, 15. Januar 2018, 1C_323/2017, E. 3;
vgl. auch BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 6 ff.). Das
Bundesgericht hat sich in mehreren kürzlich ergangenen Urteilen mit den
QS-Systemen auseinandergesetzt und sah keinen Anlass, an deren grundsätzlichen
Tauglichkeit hinsichtlich der Kontrolle von adaptiven Antennen, die nach dem Worst-Case-Szenario
bewilligt wurden, zu zweifeln (BGr, 13. Oktober 2023, 1C_196/2022, E. 4.2
mit Hinweisen). Damit erweist sich das Vorbringen als unberechtigt.
8.2
Zwar
trifft es zu, dass das
QS-System nicht ständig, sondern
nur einmal pro Arbeitstag automatisch die
effektiv eingestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des
betreffenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen zu
vergleichen hat. Dies ändert indes nichts daran, dass am Funktionieren des
QS-Systems nicht zu zweifeln ist: Die dabei festgestellten Überschreitungen
eines bewilligten Werts sind, sofern dies durch Fernsteuerung möglich ist,
innerhalb von 24 Stunden und andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche zu
beheben. Bei Feststellung von Überschreitungen hat das
QS-System
automatisch Fehlerprotokolle zu erzeugen,
die den Vollzugsbehörden alle zwei Monate unaufgefordert zuzustellen sind. Die
Netzbetreiber haben den Behörden sodann uneingeschränkte Einsicht in die
QS-Datenbank zu gewähren (Rundschreiben BAFU, S. 2 f. Ziff. 3).
Zudem soll der Stand der Implementierung und das ordnungsgemässe Funktionieren
des QS-Systems periodisch kontrolliert werden (Rundschreiben BAFU, S. 4 Ziff. 6;
vgl. zu den QS-Systemen auch: BGr, 6. September 2006, 1A.57/2006, E. 5.1;
7. April 2009, 1C_282/2008, E. 3.2). Gemäss der aktuellen
Vollzugsempfehlung des BAFU für adaptive Antennen ist für die Anpassung der
QS-Systeme keine grundlegend neue Konzeption notwendig. Es müssen bei adaptiven
Antennen vom QS-System lediglich zusätzliche Parameter überwacht werden. Eine
Echtzeitüberwachung, wie sie die Beschwerdeführenden fordern, ist hingegen
weiterhin nicht erforderlich (VGr, 23. März 2023, VB.2022.00242, E. 6.2.2).
8.3
Die
vorgebrachten, vom Bundesgericht festgestellten Mängel schaffen gemäss
demselben keine genügende Grundlage, um auf das generelle Versagen der
QS-Systeme zu schliessen, weil das Ausmass der Abweichungen sowie deren
Auswirkungen auf die Belastung durch nichtionisierende Strahlung an OMEN nicht
bekannt seien (zum Ganzen: BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 8.3).
Das BAFU ist nach der bundesgerichtlichen Aufforderung zur Durchführung einer
erneuten Überprüfung des Funktionierens des QS-Systems nicht untätig geblieben,
sondern hat mit deren Vorbereitung begonnen. Das Bundesgericht hat das BAFU
wiederholt darauf aufmerksam gemacht, die zur Klärung der Mängel bereits im
Jahr 2019 verlangte gesamtschweizerische Überprüfung der QS-Systeme nun rasch
durchzuführen. Ohne eine solche Überprüfung müsste die Tauglichkeit der
QS-Systeme hinsichtlich der Erfassung von NIS-relevanten Hardware-Einstellungen
grundsätzlich infrage gestellt und geprüft werden, ob diese Einstellungen durch
bauliche Begrenzungen, wie Plombierungen, zu sichern seien (BGr, 13. Oktober
2023, 1C_196/2022, E. 4.2; 21. September 2023, 1C_542/2021, E. 7.8;
13. Juli 2023, 1C_527/2021 E. 7.9 mit Hinweisen). Somit ging das
Bundesgericht in diesem Entscheid noch immer vom Funktionieren der QS-Systeme
aus. Die Ausführungen der Beschwerdeführenden vermögen an dieser Auffassung
nichts zu ändern und die beantragte Sistierung bis zur Mängelbehebung erweist
sich als nicht gerechtfertigt.
Das BAKOM hat
ferner das
QS-System
der
privaten Beschwerdegegnerin validiert und dessen Korrektheit mittels Zertifikat
bestätigt (vgl. https://www.bafu.admin.ch > Thema Elektrosmog und Licht >
Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk:
Qualitätssicherung). Es ist daher entgegen den Beschwerdeführenden nicht an
dessen Eignung zur Kontrolle der Einhaltung der Grenzwerte zu zweifeln. Nach
dem Ausgeführten ist davon auszugehen, dass sich die Einhaltung der Grenzwerte
mit einem
QS-System
–
insbesondere auch unter Berücksichtigung
der Vorgaben des Nachtrags 2 des BAFU zur Vollzugsempfehlung – auch bei
adaptiven Antennen überprüfen lässt.
9.
Als weiteren
Punkt monieren die Beschwerdeführenden die Abnahmemessungen und machen
insbesondere geltend, es fehle an einer unbestrittenen, praktikablen
internationalen Messmethode für Abnahmemessungen bei adaptiven Antennen (Ziff. 4
der Beschwerde).
9.1
Wie die Beschwerdeführenden zutreffend
ausführen, kann die Sendeleistung einer Mobilfunk-Antennenanlage im
Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht gemessen werden. Liegt das
Resultat der Berechnung der Feldstärke oberhalb von 80 % des
Anlagegrenzwerts, wird deshalb grundsätzlich eine Abnahmemessung durchgeführt. Eine
solche
Abnahmemessung
gewährleistet die Einhaltung der Anlagegrenzwerte. Sollte sich dabei
herausstellen, dass die Grenzwerte überschritten sind, hat die
Mobilfunkbetreiberin die Leistung der Antenne zu verringern (Vollzugsempfehlung
für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL, Bern 2002, S. 20).
Abnahmemessungen kommen folglich bei der Inbetriebnahme zur Anwendung und
dienen nicht der Überwachung der Einhaltung der bewilligten Leistung während
laufendem Betrieb. Zu diesem Zweck sind QS-Systeme vorgesehen (vgl. oben E. 7).
9.2
Gemäss
Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berechnungen zur
Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 durch, lässt
solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das BAFU
empfiehlt sodann geeignete Mess- und Berechnungsmethoden.
Das METAS hat am
18. Februar 2020 den technischen Bericht "Messmethode für
5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" (in der Folge:
Messmethode METAS) publiziert. Darin wird erläutert, wie die Strahlung
adaptiver Antennen gemessen und auf den Beurteilungswert hochgerechnet wird.
Vorgeschlagen werden zwei verschiedene Messmethoden: Die codeselektive
Messmethode (Referenzmethode) sowie die frequenzselektive Messmethode. Mit der
codeselektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder Nichtkonformität
einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenzselektiven Messmethode
hingegen lasse sich lediglich die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben
bestätigen, nicht hingegen die Nichtkonformität, womit das METAS diese
Messmethode nur als orientierende Messung empfiehlt (Messmethode METAS, S. 4,
S. 14 und S. 16). Am 15. Juni 2020 hat das METAS den
"Nachtrag vom 15. Juni 2020 zum Technischen Bericht Messmethode für
5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" publiziert.
Damit können
Abnahmemessungen
gestützt auf den Bericht und den diesbezüglichen Nachtrag des
METAS durchgeführt werden. Dies sieht nun auch der Nachtrag zur
Vollzugsempfehlung ausdrücklich vor (Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14).
Des Weiteren hat das BAFU am 30. Juni 2020 Erläuterungen zur Messmethode
für adaptive Antennen erlassen.
9.3
Mit ihren Vorbringen vermögen die
Beschwerdeführenden nicht aufzuzeigen, dass die vom METAS und vom BAFU
empfohlene Messmethode untauglich wäre. An der Existenz einer geeigneten
Messmethode bestehen keine Zweifel: Selbst wenn die codeselektive Methode nicht
anwendbar wäre, könnten
Abnahmemessungen
noch immer mit der frequenzselektiven Methode und damit die
Konformität mit den Vorgaben beurteilt werden (VGr, 3. März 2022,
VB.2021.00705, E. 6.5). Das Bundesgericht hat mehrfach und auch unlängst
wieder bestätigt, dass die in der Praxis gemäss den bestehenden
Messempfehlungen durchgeführten
Abnahmemessungen
dem Stand der Technik entsprechen (vgl. BGr, 13. Juli
2023, 1C_101/2021, E. 5.2; 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 4;
15. Januar 2018, 1C_323/2017, E. 4; 30. März 2016, 1C_343/2015, E. 6.6
mit Hinweisen).
Ferner wird die Objektivität der Messung dadurch, dass
sie auf Angaben der Mobilfunkbetreibenden beruht, nicht infrage gestellt (
BGr, 14. Februar 2023, 1C_100/2021, E. 8.4.3
).
Es ist daher weder ein Amtsbericht
noch ein unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven
Antennen bereits
Abnahmemessungen
durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte
Abnahmemessungen
von in Betrieb genommenen Anlagen
den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprächen.
10.
Schliesslich
rügen die Beschwerdeführenden das Vorsorgeprinzip und in diesem Zusammenhang Art. 11,
Art. 13 Abs. 1 und Art. 14 USG als verletzt. Sie machen im
Wesentlichen geltend, die NISV-Grenzwerte seien überholt und genügten den
Anforderungen des USG nicht. Zudem äussern sie gesundheitliche Bedenken bezüglich
Mobilfunkstrahlung auch unterhalb der Anlagegrenzwerte (Ziff. 5 der
Beschwerde).
10.1
Die NISV sieht zum Schutz vor den
wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen Immissionsgrenzwerte vor, die
von der Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung
(ICNIRP) übernommen wurden (BGE 126 II 399 E. 3b). Zur
Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 und Art. 11
Abs. 2 USG setzte der Bundesrat ausserdem Anlagegrenzwerte fest, welche
unterhalb der Immissionsgrenzwerte liegen. Anlagegrenzwerte weisen keinen
direkten Bezug zu nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen auf, sondern sind
vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf das technisch und
betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen, um das
Risiko schädlicher Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht
absehbar sind, möglichst gering zu halten (BGE 126 II 399 E. 3b mit
Hinweisen). Mit der Festsetzung der Anlagegrenzwerte hat der Bundesrat im
Hinblick auf nachgewiesene Gesundheitsgefährdungen, denen mit den
Immissionsgrenzwerten Rechnung getragen wurde, eine Sicherheitsmarge geschaffen
(BGE 128 II 378 E. 6.2.2).
10.1.1
Das Bundesgericht hat sich
unlängst ausführlich mit den jüngsten Studienresultaten und insbesondere auch
der von den Beschwerdeführenden angeführten Newsletter-Sonderausgabe der
Beratenden Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS) vom Januar 2021
befasst und ist zu keinem anderen Ergebnis gelangt. Wie bereits in früheren
Entscheiden hat es erneut festgehalten, dass die festgelegten Grenzwerte gemäss
bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (zum Ganzen BGr,
14. Februar 2023, 1C_100/2021, E. 5; vgl. auch BGr, 5. Mai 2021,
1C_375/2020, E. 3.4.2; BGE 126 II 399 E. 4). Die Ausführungen der
Beschwerdeführenden vermögen an dieser Auffassung nichts zu ändern.
10.1.2
Überdies ist es in erster Linie
Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht der Gerichte, die entsprechende
internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu verfolgen und
gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen. Der Bund
verfolgt zusammen mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche Entwicklung
und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung einfliessen
(vgl. auch die Informationspflichten des BAFU gemäss Art. 19b NISV). Das
Bundesgericht kam in seinem Leiturteil zum Schluss, dass nicht aufgezeigt
werden konnte, dass die zuständigen Behörden des Bundes oder der Bundesrat als
Verordnungsgeber angesichts einer wissenschaftlich nachgewiesenen oder auf
Erfahrung beruhenden Gefährdung oder Belästigung untätig geblieben wäre und es
unterlassen hätte, eine gebotene Anpassung der Grenzwerte zu beantragen bzw.
vorzunehmen (BGr, 14. Februar 2023, 1C_100/2021, E. 5.5 ff.).
10.2
Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass
das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über
die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung
trägt und die verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte mit Blick auf das
dem Bundesrat zustehende Ermessen – entgegen den Beschwerdeführenden – nicht zu
beanstanden ist. Die kantonalen Behörden haben die geltenden Immissions- und
Anlagegrenzwerte der NISV folglich zu Recht angewandt. Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips
bzw. von Art. 11, Art. 13 Abs. 1 und Art. 14 USG liegt
nicht vor. Die Rüge der Beschwerdeführenden erweist sich damit als unbegründet
und der vorinstanzliche Entscheid, welcher in E. 11 zum selben Schluss
gelangt, ist nicht zu beanstanden.
Soweit die
Beschwerdeführenden geltend machen, die Grenzwerte würden nicht eingehalten
bzw. der Nachweis für deren Einhaltung sei nicht erbracht, weshalb die
Bewilligung nicht erteilt werden könne, kann auf Erwägung 6 verwiesen
werden. Schliesslich erweist sich damit die – auch in diesem Zusammenhang –
beantragte Sistierung bis zur Mängelbehebung als nicht gerechtfertigt.
11.
Zusammenfassend erweisen sich sämtliche Rügen der
Beschwerdeführenden als unbegründet. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten ist.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den unterliegenden
Beschwerdeführenden
1–7 je zu 1/7
aufzuerlegen
(§ 70 und 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Ein Anspruch auf Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Ergebnis von
vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 und Abs. 3 VRG).
Hingegen sind sie – aufgrund dessen, dass
für die durch den Konzernrechtsdienst vertretene private Beschwerdegegnerin
bezüglich Sachverhalt und Rechtsfragen ein besonderer Aufwand erforderlich war
(vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 Rz. 40; VGr, 2. Dezember
2021, VB.2021.00077, E. 5.2), – zu gleichen Teilen und unter solidarischer
Haftung für den Gesamtbetrag zu verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin
eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- zu bezahlen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    555.--
Zustellkosten,
Fr. 4'555.--
Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden den
Beschwerdeführenden 1–7 je zu 1/7 auferlegt, unter solidarischer Haftung für
den Gesamtbetrag.
4.
Die Beschwerdeführenden werden im gleichen
Verhältnis und unter solidarischer Haftung verpflichtet, der privaten
Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von
Fr. 3'000.- (inkl.
Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des
vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).