zh_verwaltungsgericht · AN.2015.00003 · 2016-01-14 · de

Gebührenverordnung | Abstrakte Normenkontrolle hinsichtlich der revidierten kommunalen Kanalisationsgebührenverordnung. [Die Gemeinde führte ergänzend zur ordentlichen Klärgebühr einen Starkverschmutzerzuschlag ein, welcher sich aus einer Frachtgrundgebühr mit Konzentrationskorrektur zuzüglich eines Spitzenfrachtzuschlags abzüglich einer Frachtkostengrenze berechnet. Über die Starkverschmutzerzuschläge sollen die Klärgebühren künftig nicht nur nach der Quantität, sondern auch nach der Qualität des Abwassers verursachergerecht auferlegt und die betroffenen Betriebe zur Reduktion ihrer Gesamt- und Spitzenfrachten angehalten werden.] Die Ausgestaltung der Gebührenverordnung samt Anhang verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht. Wahrung des Kostendeckungsprinzips (E. 3.1). Kein Verstoss gegen das Verursacherprinzip: Da der Arbeitsaufwand und die Infrastruktur einer Abwasserreinigungsanlage nicht nur von der Menge, sondern auch von der Qualität der eingeleiteten Abwässer abhängen, entspricht eine diesbezügliche Differenzierung der Klärgebühren grundsätzlich dem Verursacherprinzip. Der Einbezug eines zeitlichen Faktors sowohl bei der Berechnung der Konzentrationskorrektur als auch beim Spitzenfrachtzuschlag ist nicht zu beanstanden (E. 3.2 f.). Wahrung des Äquivalenzprinzips: Sowohl Konzentrationskorrektur als auch Spitzenfrachtzuschlag erweisen sich als grundsätzlich adäquate Mittel zur Steuerung der Schmutzfrachteinleitung und zur Vermeidung zusätzlich notwendiger Investitionen aufseiten der Abwasserreinigungsanlage (E. 3.3). Keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots. Es stehen verschiedene Möglichkeiten zur Minimierung der Starkverschmutzerzuschläge zur Verfügung (E. 3.4). Kosten; Zusprechung einer Parteientschädigung an die Gemeinde (E. 5). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.14.0 AN.2015.00003
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.14.0 AN.2015.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.14.0 AN.2015.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2015.00003
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Geschäftsnummer:
AN.2015.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.01.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 26.09.2016 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Gebührenverordnung
Abstrakte Normenkontrolle hinsichtlich der revidierten kommunalen Kanalisationsgebührenverordnung.
[Die Gemeinde führte ergänzend zur ordentlichen Klärgebühr einen Starkverschmutzerzuschlag ein, welcher sich aus einer Frachtgrundgebühr mit Konzentrationskorrektur zuzüglich eines Spitzenfrachtzuschlags abzüglich einer Frachtkostengrenze berechnet. Über die Starkverschmutzerzuschläge sollen die Klärgebühren künftig nicht nur nach der Quantität, sondern auch nach der Qualität des Abwassers verursachergerecht auferlegt und die betroffenen Betriebe zur Reduktion ihrer Gesamt- und Spitzenfrachten angehalten werden.]
Die Ausgestaltung der Gebührenverordnung samt Anhang verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht. Wahrung des Kostendeckungsprinzips (E. 3.1). Kein Verstoss gegen das Verursacherprinzip: Da der Arbeitsaufwand und die Infrastruktur einer Abwasserreinigungsanlage nicht nur von der Menge, sondern auch von der Qualität der eingeleiteten Abwässer abhängen, entspricht eine diesbezügliche Differenzierung der Klärgebühren grundsätzlich dem Verursacherprinzip. Der Einbezug eines zeitlichen Faktors sowohl bei der Berechnung der Konzentrationskorrektur als auch beim Spitzenfrachtzuschlag ist nicht zu beanstanden (E. 3.2 f.). Wahrung des Äquivalenzprinzips: Sowohl Konzentrationskorrektur als auch Spitzenfrachtzuschlag erweisen sich als grundsätzlich adäquate Mittel zur Steuerung der Schmutzfrachteinleitung und zur Vermeidung zusätzlich notwendiger Investitionen aufseiten der Abwasserreinigungsanlage (E. 3.3). Keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots. Es stehen verschiedene Möglichkeiten zur Minimierung der Starkverschmutzerzuschläge zur Verfügung (E. 3.4).
Kosten; Zusprechung einer Parteientschädigung an die Gemeinde (E. 5).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ABWASSER
ABWASSERANLAGE
ABWASSERGEBÜHR
ABWASSERREINIGUNGSANLAGE
ÄQUIVALENZPRINZIP
AUSLEGUNG VON KOMMUNALEM RECHT
GEBÜHREN
GEBÜHRENVERORDNUNG
GEMEINDEBESCHWERDE
KLÄRGEBÜHR
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
PERIODISCH
PERIODIZITÄT
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
VERURSACHERPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Art. 45 EG GSchG
§ 151 Abs. I GemeindeG
Art. 60a Abs. I GSchG
§ 7 Abs. IV VRG
§ 17 Abs. II VRG
§ 38a Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
AN.2015.00003
Urteil
der 3. Kammer
vom
14. Januar 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias
Hauser,
Gerichtsschreiberin
Corine Vogel.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C, vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Gebührenverordnung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die
Gemeinde C lässt ihre Abwässer zusammen mit sieben anderen Trägergemein­den
durch die E, eine aus einem Zweckverband entstandene Interkommunale Anstalt,
reinigen und bezahlt dieser dafür entsprechende Abgaben. Die E erhob da­neben
jedoch gestützt auf die kommunale Kanalisationsgebührenverordnung vom 3. Juni
1992 (KGV) direkt von bestimmten Industriebetrieben einen sogenannten
Starkverschmutzer­zuschlag
, so unter anderen auch von der in C ansässigen
A AG
, die als Dienstleisterin Schmutzwasser von Dritten
annimmt, analysiert und aufbereitet. Für die Jahre 2011 bis 2014 stellte die E
der A AG einen Zuschlag von
jährlich Fr. 250'396.-
in Rechnung; diese verweigerte jedoch die Zahlung und verlangte wiederholt
erfolglos die Zustellung einer anfechtbaren Verfügung.
B.
Um eine
bessere Rechtsgrundlage für den Starkverschmutzerzuschlag zu schaffen, revidierte
die Gemeindeversammlung C ihre KGV am 27. November 2013. Damit führte sie
für bestimmte gewerblich oder industriell betriebene Liegenschaften ergänzend
zu der nach dem Frischwasserverbrauch erhobenen ordentlichen Klärgebühr Starkverschmutzerzuschläge
ein. Im Einzelnen erliess sie anstelle des bisherigen Art. 16 folgende neuen
Art. 16, 16a und 16b sowie einen Anhang A zur KGV:
Art. 16     Für vorwiegend gewerblich oder industriell
betriebene Liegenschaften, bei denen im Vergleich zu Wohnbauten das Abwasser in
wesentlich geringeren oder grösseren Mengen anfällt, setzt der Gemeinderat die
Klärgebühr nach Massgabe der Menge des zur Ableitung gelangenden Abwassers
fest. Ändern sich die Verhältnisse erheblich, so hat eine Neuveranlagung stattzufinden.
Art. 16a   Für gewerblich oder industriell betriebene
Liegenschaften, bei denen im Vergleich zu Wohnbauten Abwasser mit erheblich
höherer Konzentration oder Schmutzstofffracht oder wesentlich anderer
Zusammensetzung anfällt, sind nebst den Klärgebühren nach Art. 13 ff.
Starkver­schmutzerzuschläge geschuldet. Diese werden vom Gemeinderat nach
Massgabe von Menge und Verschmutzung des zur Ableitung gelangenden Abwassers
erhoben und berechnen sich nach Anhang A zu dieser Verordnung. Ändern sich
die Verhältnisse erheblich, hat eine Neuveranlagung stattzufinden.
Der Gemeinderat passt die Starkverschmutzerzuschläge
periodisch an die Veränderungen der Kosten der Abwasserentsorgung an.
Art. 16b   Betriebe, bei denen bekannt oder möglich
ist, dass sie Starkver­schmutzerzuschläge schulden, sind zur Mitwirkung bei der
Ermittlung der Berechnungsgrundlagen verpflichtet.
Sie liefern der Gemeinde oder von dieser ermächtigten
Dritten auf Anfrage alle sachdienlichen Unterlagen zur Ermittlung der
Berechnungsgrundlagen, insbesondere der Abwassermengen, Belastungen und
Belastungskonzentrationen.
Sie dulden jederzeit, dass die Gemeinde oder von dieser
ermächtigte Dritte im Betrieb unangemeldete Abwasserproben entnehmen.
Gemäss Anhang A zur KGV berechnet sich der
Starkverschmutzerzuschlag aus einer Frachtgrundgebühr zuzüglich eines
Spitzenfrachtzuschlags abzüglich einer Frachtkostengrenze. Die
Frachtgrundgebühr wird entsprechend der über einem bestimmten Grenzwert
liegenden Menge vier verschiedener Belastungsparameter (chemischer Sauerstoffbedarf
CSB, Gesamtstickstoff, Gesamtphosphor, Gesamtgehalt ungelöster Stoffe GUS) mit
vier verschiedenen Ansätzen pro Kilogramm berechnet. Wenn die Belastungen nicht
gleichmässig über alle 365 Tage eines Jahres eingeleitet werden, so
erfolgt zudem für jeden Belastungsparameter gesondert eine Konzentrationskorrektur
entsprechend 365 Jahrestage geteilt durch die Anzahl der jährlichen
Einleitungstage. Der Spitzenfrachtzuschlag wird ebenfalls für jeden
Belastungsparameter gesondert erhoben, dies dann, wenn ein Betrieb im Vergleich
zu seiner durchschnittlichen Stundenfracht (gemittelt über ein Jahr) periodisch
höhere Frachtkonzentrationen einleitet. Der Zuschlag beträgt abhängig und abgestuft
nach der jeweiligen Spitzenstundenfracht ab 111 % zwischen 10 % bis
maximal 100 % der (konzentrationskorrigierten) Frachtgrundgebühr. Als
Frachtkostengrenze ist eine Pauschale von Fr. 10'000.- definiert.
II.
Gegen diesen Beschluss erhob die A AG
am 23. Dezember 2013 eine Gemeindebeschwerde an den Bezirksrat Dietikon
mit dem Antrag, der Beschluss zu Art. 16 KGV sei aufzuheben und die Sache
an den Gemeinderat zurückzuweisen, eventuell sei der Anhang A zur KGV
aufzuheben und die Sache an den Gemeinderat zurückzuweisen, subeventuell sei
der Gemeinderat zu verpflichten, mit ihr einen vom Anhang A abweichenden
Vertrag zur Regelung der erlaubten Frachtwerte abzuschliessen, alles unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin.
Der Bezirksrat Dietikon wies die Beschwerde
am 18. März 2015 ab, soweit er darauf eintrat, auferlegte der A AG die
Verfahrenskosten von total Fr. 3'020.- und verpflichtete sie zu einer Parteientschädigung
an die politische Gemeinde C über Fr. 3'000.-.
III.
Die A AG erhob am 30. April 2015
hiergegen Beschwerde und beantragte, der vorinstanzliche Entscheid sowie der
Beschluss der Gemeindeversammlung zu Art. 16, 16a und 16b mit Anhang A
KGV seien aufzuheben und die Sache an den Gemeinderat zurückzuweisen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gemeinde. Der Bezirksrat Dietikon
beantragte am 22. Mai 2015 die Beschwerdeabweisung und verzichtete im Übrigen
auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde C beantwortete die Beschwerde am
18. August 2015 und verlangte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A AG.
In ihren weiteren Rechtsschriften vom 11. September, 27. Oktober,
9. November, 30. November und 11. De­zember 2015 hielten die
Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die Beschwerde richtet sich gegen den
Rechtsmittelentscheid über einen kommunalen Gebührenerlass. Derartige
Beschwerden beurteilt das Verwaltungsgericht als letzte kanto
­
nale Instanz (§
41 Abs.
1 in Verbindung mit §
19 Abs.
1 lit.
d
des
Verwaltungs
­
rechtspflegegesetz
es
vom 24.
Mai 1959
[
VRG
])
und in Fünferbesetzung (§
38
a
Abs.
1
VRG).
1.2
Als Unternehmen, das in besonderem Mass
Schmutzwasser in die Kanalisation einleitet, ist die Beschwerdeführerin durch
die umstrittene Einführung eines Starkver
­
schmutzerzuschlags
unmittelbar von der Revision der KGV betroffen und zu deren An
­
fechtung legitimiert (§
151 Abs.
1 des Gemeindegesetzes vom 6.
Juni
1926
[GG]
in Verbindung mit §
21 Abs.
1 VRG).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdegegnerin begründet ihre Gebührenrevision im
Wesentlichen damit, dass die in die Abwasserreinigungsanlage ARA der Region F
in den letzten Jahren eingeleiteten Starkverschmutzerfrachten stark zugenommen
hätten. Die Revisionsvorlage bilde das Resultat einer mehrjährigen
Gesetzesevaluation, welche die acht Trägergemeinden mit dem Amt für Abfall,
Wasser, Energie und Luft (AWEL), Fachberatern, Fachstellen und den starkverschmutzenden
Betrieben zusammen vorgenommen hätten. Über die Starkverschmutzerzuschläge
sollten die Klärgebühren künftig nicht nur nach der Quantität, sondern auch
nach der Qualität des Abwassers verursachergerecht auferlegt und die
betroffenen Betriebe zur Reduktion ihrer Gesamt- und Spitzenfrachten angehalten
werden.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, bisher habe die
jährlich geschuldete Gebühr für Wasser und Abwasser jeweils Fr. 20'000.-
bis Fr. 30'000.- betragen. Neu würde sie möglicherweise über Fr. 250'000.-
pro Jahr bezahlen müssen; eine Hochrechnung der E aufgrund der Frachten
zwischen Januar und März 2014 habe Fr. 165'204.20 errechnet. Gegen die
neuen Art. 16, 16a und 16b KGV habe sie nichts einzuwenden, auch nicht
gegen die vier Belastungsparameter. Stein des Anstosses sei aber Anhang A
zur KGV, auf den Art. 16a KGV verweise. Das Gebührenmodell verstosse mit
seiner Konzentrationskorrektur und dem Starkverschmutzerzuschlag gegen das
Kostendeckungs-, das Verursacher- und das Äquivalenzprinzip. Überdies verletze
der angefochtene Erlass das Rechtsgleichheitsgebot.
3.
Gemäss Art. 60a Abs. 1 des
Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG) sorgen die Kantone
dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der
Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen
Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben
werden insbe
­
sondere berücksichtigt: die Art und Menge
des erzeugten Abwassers (lit. a); die zur Substanzerhaltung der Anlagen
erforderlichen Abschreibungen (lit. b); die Zinsen (lit.  c); der
geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für
Anpassungen an gesetzliche Anforderungen sowie für betriebliche Optimierungen
(lit. d).
Die konkrete Ausgestaltung der
Abwasserabgaben überlässt das Bundesrecht den Kantonen. Nach
§ 45 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz
vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) erheben die Gemeinden für die
Benützung der öffentlichen Abwasser
­
beseitigungsanlagen
kostendeckende Gebühren. Die Gemeinden verfügen dabei
über
einen erheblichen Entscheidungsspielraum
(vgl. BGr,
29. August 2003, 2P.117/2003, E. 2.2). Sie sind allerdings bei der
Ausgestaltung ihrer Gebührenverordnung an die allgemeinen abgaberechtlichen
Grundsätze wie das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip sowie an die
Rechtsgleichheit gebunden.
3.1
Das Kostendeckungsprinzip verlangt, dass der
Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges
nicht übersteigen darf. Diese Vorgabe kann im vorliegenden Fall ohne Weiteres
eingehalten werden.
Die Spezialfinanzierung "Abwasser" hatte i
n den vergangenen sieben Jahren viermal eine jährliche Unter
­
deckung zwischen rund Fr.
160
'
000
.-
bis knapp Fr.
224
'
000
.-
zu
verzeichnen, während es nur gerade im Jahr 2010 zu einem geringfügigen
Überschuss kam. Der für das Jahr 2014 verzeichnete Überschuss von rund Fr.
187
'
000
.-
hingegen deutet nicht
dar
auf
hin, dass mehr
Gebühreneinnahmen erwirtschaftet wurden als die insgesamt anfallenden Kosten,
da er auf die einmalige Umstellung
der Gebührenperiodizität
(15 anstelle von 12
Monaten) zurückzuführen ist.
Insgesamt
ist der Bestand in den genannten sieben Jahren von rund Fr. 1'618'235.63
auf Fr. 1'067'915.79 gesunken; für die Finanzplanung 2015 bis 2019 drängt
sich im Hinblick auf anstehende Investitionen eine Gebührenerhöhung auf.
Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, mit
dem neuen Gebührenmodell würden mehr Gebühreneinnahmen erwirtschaftet als die
insgesamt zu deckenden Kosten. Vielmehr rügt sie eine ungerechte Verteilung der
Gesamtkosten auf die einzelnen Verbraucher, was Gegenstand des nachfolgend zu
prüfenden Verursacher- und des Äquivalenzprinzips sowie der Rechtsgleichheit
ist.
3.2
3.2.1
Das gewässerschutzrechtliche Verursacherprinzip von Art. 60a GSchG
verpflichtet die öffentliche Hand zum Erlass verursacherorientierter
Gebührentarife für die Abwasserentsorgung. Dabei hat es wie das
umweltrechtliche Verursacherprinzip allgemein neben der Finanzierungs- auch
eine Lenkungsfunktion, indem es Anreize schafft, die Umweltbelastung möglichst
zu reduzieren (BGE 138 II 111 E. 5.3.1). Es kann daher auch als Verantwortlichkeitsprinzip
verstanden werden, das die für die Vermeidung, Verminderung oder Beseitigung
von Umweltbelastungen Verantwortlichen bestimmt (Verband der Schweizer
Abwasser- und Gewässerschutzfachleute, VSA, Finanzierung der Abwasserentsorgung,
Richtlinie über die Finanzierung auf Gemeinde- und Verbandsebene, 1994,
S. 41 auch zum Folgenden). In der Praxis wird zwischen einer
Durchschnittskostenbetrachtung, wie sie schon aus Gründen des administrativen
Aufwands eher auf der untersten Stufe der Beziehung zwischen der Gemeinde und
dem Gebührenzahler spielt, und einer möglichst genauen individuellen Kostenbetrachtung,
wie sie bei der Kostenverrechnung unter Gemeinden, Zweckverbänden oder
einzelnen, dominanten Grossbetrieben am Platz ist, unterschieden.
Ergänzt um das im kantonalen Recht verankerte Erfordernis
kostendeckender Gebühren (§ 45 EG GSchG) verlangt das Verursacherprinzip
nicht nur eine unter den einzelnen Benützern einer Anlage spielende angemessene
Aufteilung der Kosten untereinander, sondern verpflichtet die öffentlichen ARAs
auch dazu, ihre Kosten nur den Anlagenutzern und nicht etwa der Allgemeinheit
der Steuerzahlenden anzulasten.
3.2.2
Da der Arbeitsaufwand und die Infrastruktur einer ARA nicht nur von der
Menge, sondern auch von der Qualität der eingeleiteten Abwässer abhängt,
entspricht es grundsätzlich dem Verursacherprinzip, die Klärgebühren sowohl
nach der Menge als auch nach der Abwasserqualität zu differenzieren. Diese dem
ausdrücklichen Wortlaut von Art. 60a Abs. 1 lit. a GSchG
entsprechende Differenzierung führt in der Praxis häufig zu einer unterschiedlichen
Gebührenbelastung von Schmutzwasser und unverschmutztem Meteorwasser. Jedoch
unterscheidet sich auch das Abwasser aus industriellen und gewerblichen Prozessen
hinsichtlich der Art der Schadstoffe und Schadstoffmengen in der Regel deutlich
vom Abwasser aus Haushaltungen (Hans W. Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, Zürich
2008, S. 51). Da Starkverschmutzerzuschläge gemäss § 16a KGV nur von
Betrieben mit erheblich höherer Konzentration oder Schmutzstofffracht erhoben
werden sollen, stehen diese ohne Weiteres im Einklang mit dem Verursacherprinzip,
was die Beschwerdeführerin auch nicht grundsätzlich in Zweifel zieht. Damit
lässt sich die im strittigen Modell definierte Frachtgrundgebühr, die pro
Kilogramm der vier Belastungsparameter jeweils Kostenansätze nennt,
rechtfertigen. Die Auswahl der vier Belastungsparameter ist im vorliegenden
Fall nicht umstritten und gibt wie auch die konkreten Gebührenansätze pro Belastungsparameter
zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass.
3.2.3
Vorliegend wird jedoch zusätzlich zur ordentlichen Grundgebühr für die
einzelnen Belastungsparameter sowohl bei der Berechnung der Konzentrationskorrektur
als auch beim Spitzenfrachtzuschlag ein zeitlicher Faktor einbezogen, bei Ersterer
durch die negative Gewichtung der Einleitungstage übers Jahr, bei Letzterem
durch den Vergleich der Spitzenstundenfrachten zur jahresdurchschnittlichen
Stundenfracht. Auch dies ist von der Methodik her nicht zu beanstanden.
Spitzenfrachten, die nur an wenigen Tagen oder Stunden eingeleitet werden,
beeinflussen bekanntlich die notwendige Kapazität einer ARA und können zu deren
Überlastung und damit letztlich zu einer Gewässerverunreinigung führen (Hans W.
Stutz, S. 151 f.). Spitzenfrachten können daher einen zusätzlichen
Investitionsbedarf auflösen, sei es für den Ausbau der Kapazität der ARA oder
den Bau einer verarbeitungsverzögernden Retentionsanlage. Dafür fallen
unabhängig von der konkreten Schmutzfrachtmenge spezielle Kosten an, für welche
in erster Linie die Verursacher und nicht die Allgemeinheit der Benützer
aufzukommen haben. Dies zeigt sich gerade eindrücklich im Fall der Beschwerdeführerin,
die etwa am 10. Februar und am 21. März 2014 eine Fracht an Gesamtstickstoff
(TN) einleitete, die einem Viertel der mittleren Stickstofftagesbelastung der
gesamten ARA entspricht. Dass solche Spitzenfrachten für die ARA eine grosse
Herausforderung bedeuten und daher geradezu nach einem Gebührenregime verlangen,
das dem Verursacherprinzip besser Rechnung trägt, ist leicht nachvollziehbar.
3.3
Nach dem Äquivalenz­prinzip, das das Verhältnismässigkeitsprinzip
und das Will
­
kürverbot konkretisiert, bemisst sich der
Wert einer staatlichen Leistung entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den
sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kosten
­
aufwand
der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des be
­
treffenden Verwaltungszweigs
, wobei
schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende
Massstäbe angelegt werden dürfen
(BGE 130 III 225
E. 2.3 mit Hinweisen)
.
3.3.1
Die Beschwerdeführerin bezeichnet die Frachtgrundgebühr
mit
Konzentrationskorrektur als paradox, weil die Gebühr bei einer einmaligen
unerwarteten Havarie auf ein Jahr berechnet mit dem Faktor 365
vervielfacht werde. Je weniger bzw. je weniger regelmässig eingeleitet werde,
desto höhere Gebühren seien geschuldet, sodass sauberes Wasser eingeleitet
werden müsse, um Regelmässigkeit zu erreichen.
Die Beschwerdegegnerin will dieses Argument bereits aus
formellen Gründen nicht gelten lassen, da die Rüge erstmals in der Replik der
Gemeindebeschwerde vorgebracht worden sei. Dem kann nicht gefolgt werden.
Gegenstand der Gemeindebeschwerde war die Revision des Art. 16 KGV samt
dem Anhang A, der unter anderem die Einzelheiten zur Berechnung der
Frachtgrundgebühr mit Konzentrationskorrektur enthielt. Die Beschwerdeführerin brachte
bereits damals vor, die Frachtgrundgebühr mit Konzentrationskorrektur verrechne
nicht nur die effektive Schmutzfrachtbelastung, sondern widerspiegle auch den
tatsächlichen Zeitraum der Einleitung. Sie monierte, das Gebührenkonzept stelle
das Total der Schmutzfracht doppelt in Rechnung, da die Schmutzfracht in der
Frachtgrundgebühr mit Konzentrationskorrektur vollumfänglich berücksichtig
werde, der Verursacher aber bei einer einzigen Überschreitung des
Durchschnittswerts eines Belastungsparameters einen zusätzlichen
Spitzenfrachtzuschlag zu entrichten habe, eine Argumentation, die sie im Anschluss
an die Hochrechnung der Frachtgebühr durch die E in der nachfolgenden Replik
lediglich noch etwas vertiefte. Unter diesem Umständen ist ihre im vorliegenden
Beschwerdeverfahren wiederholte Rüge ohne Weiteres zuzulassen, und es kann
offenbleiben, ob das von der Praxis im baurechtlichen Rekursverfahren
stipulierte und der Rechtsanwendung von Amtes wegen (vgl. § 7 Abs. 4
VRG) widersprechende Rügeprinzip hier überhaupt zur Anwendung gebracht werden
dürfte.
Das mit der Konzentrationskorrektur versehene Modell der
Frachtgrundgebühr belohnt eine tägliche Einleitung von Schmutzwasser, wobei es
dabei auf die Fracht oder Konzentration der massgebenden Stoffe nicht ankommt.
Hingegen erhöht sich die Gebühr empfindlich, wenn Schmutzwasser überhaupt nur
an einzelnen Tagen des Jahres eingeleitet wird. Im Berechnungsbeispiel gemäss
Anhang A zur KGV etwa wird die Gebühr für einen Betrieb mit täglicher
Einleitung an 250 Betriebstagen berechnet, sodass die Konzentrationskorrektur
mit dem Faktor 365:250 erfolgt. Theoretisch wäre es daher möglich, dass
ein Betrieb, der eine bestimmte Schmutzfracht an nur einem einzigen Tag im Jahr
einleitet, eine um den Faktor 365 höhere Frachtgrundgebühr mit
Konzentrationskorrektur bezahlt als ein Betrieb, der die gleiche Schmutzfracht
über alle Jahrestage hinweg verteilt einleitet. Mit der Konzentrationskorrektur
will die Beschwerdegegnerin eine möglichst über das ganze Jahr gleichmässige
Einleitung von Schmutzfrachten erreichen und die Betriebe anhalten, hierfür
eigene betriebliche Massnahmen zu treffen. Mit diesem Gebührenansatz kann die
Beschwerdegegnerin ganz direkt verhindern, dass sie zur Bewältigung von Spitzenfrachten
zusätzliche Investitionen in ihrer eigenen ARA tätigen muss, und sie schafft
damit in erster Linie einen Anreiz für den Bau von Ausgleichsbecken am Ort der
Einleitung.
3.3.2
Weiter wendet sich die Beschwerdeführerin auch gegen den Spitzenfrachtzuschlag.
Dieser wird erhoben, wenn ein Betrieb im Vergleich zu seiner durchschnittlichen
Stundenfracht (gemittelt über ein Jahr) periodisch höhere Frachtkonzentrationen
einleitet (Spitzenstundenfracht). Er wird einzeln für jeden Belastungsparameter
erhoben und beträgt abgestuft maximal 100 % der Frachtgrundgebühr.
Ähnlich wie der Konzentrationszuschlag dient auch der
Spitzenfrachtzuschlag einer Steuerung der anfallenden Frachten. Während jedoch
bei jenem ein Ausgleich der Abwassermenge über die Jahrestage angestrebt wird,
soll hier ein Ausgleich der Schadstofffrachten über die Jahresstunden gefördert
werden; die Abwässer sollen nicht nur gepuffert, sondern, jedenfalls bei
periodischem Anfall, auch in ihrer Zusammensetzung möglichst ausgeglichen werden.
Die Parteien sind sich dabei allerdings über die Bedeutung
des Begriffs periodisch nicht einig. Noch im Rekursverfahren befürchtete die
Beschwerdeführerin, dass bereits eine einmalige Überschreitung der
durchschnittlichen Stundenfracht eines einzelnen Be­lastungsparameters zu einem
Spitzenfrachtzuschlag für jeden Belastungsparameter führe. Demgegenüber vertrat
die Beschwerdegegnerin die Auffassung, eine einmalige Überschreitung des Durchschnittswertes
führe nicht zu einem Spitzenfrachtzuschlag, verlangt seien vielmehr periodisch
höhere Frachtkonzentrationen, was eine gewisse Regelmässigkeit voraussetze. Im
Berechnungsbespiel im Anhang A zur KGV etwa ist von einem Betrieb die
Rede, der bei der wöchentlichen Reinigung der Bioreaktoren innert jeweils vier
Stunden Spitzenfrachten einleitet (a.a.O. Ziff. 2). In der auf den
Frachten der Beschwerdeführerin während der Monate Januar bis März 2014
basierenden Hochrechnung der E wurde denn auch für diese Zeit mangels
periodischer Einleitung kein Spitzenfrachtzuschlag errechnet. Der Bezirksrat
interpretierte den fraglichen Passus so, dass die überdurchschnittlich hohen
Frachtkonzentrationen wohl nicht in exakt gleichen zeitlichen Abständen erfolgen
müssten, dass die geforderte Periodizität aber wohl dann gegeben sei, wenn die
überdurchschnittlich hohen Frachtkonzentrationen beispielsweise täglich, einmal
oder wenige Male pro Woche oder pro Monat erfolgten. Dagegen wendet die Beschwerdeführerin
im Beschwerdeverfahren ein, der Begriff der Periodizität sei ein unbestimmter
Rechtsbegriff, dessen Auslegung vom Verwaltungsgericht uneingeschränkt geprüft
werden müsse. Die Definitionen der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz seien
ungenau.
Nach dem allgemeinen Sprachverständnis bedeutet der
Begriff "periodisch"
in bestimmten Zeitabständen/regelmässig
wiederkehrend (vgl. Duden, Das Bedeutungswörterbuch, 3. A., 2002). Von
diesem Wortverständnis kann auch im vorliegenden Fall ausgegangen werden, zumal
gerade die Beschwerdegegnerin, die im konkreten Anwendungsfall für die Auslegung
ihrer kommunalen Verordnung zuständig sein wird, ebenfalls eine gewisse Regelmässigkeit
voraussetzt und dies auch im Berechnungsbeispiel im Anhang zur KGV zum Ausdruck
bringt. Demgegenüber wäre es wenig plausibel, jede einzelne Überschreitung der
jahresstündlichen Durchschnittsfrachten zum Anlass für einen
Spitzenfrachtzuschlag zu nehmen, denn der Jahresstundendurchschnitt ergibt sich
zwangsläufig aus einer gewissen Anzahl an Unter- und Überschreitungen des
Durchschnittswertes. Im Übrigen widerspräche auch die von der
Beschwerdeführerin noch im Rekursverfahren befürchtete Auswirkung einer
einzelnen Frachtspitze auf die Spitzenfrachtzuschläge für alle vier Belastungsparameter
dem klaren Wortlaut von Anhang A KGV, der diesbezüglich ausdrücklich eine
gesonderte Berechnung verlangt.
Mit der Anforderung der Periodizität mutet
die KGV den Betrieben mit periodisch auftretenden Spitzenfrachten eher zu, für
einen Ausgleich dieser Spitzen mit betrieblichen Massnahmen zu sorgen, als
solchen Betrieben mit unregelmässig anfallenden unvorhersehbaren Frachtspitzen.
Damit wird der besseren Steuerbarkeit von voraussehbaren Frachtspitzen Rechnung
getragen, was als sachlich gerechtfertigt erscheint. An diesem Normzweck wird
sich auch die Auslegung der Periodizität im konkreten Einzelfall zu orientieren
haben. Ist die fragliche Norm demnach problemlos einer
verfassungs- und
völkerrechtskonformen Auslegung zugänglich, und besteht angesichts der Äusserungen
der Beschwerdegegnerin sogar eine grosse Wahrscheinlichkeit rechtskonformer
künftiger Anwendung, so besteht kein Anlass, sie wegen der blossen Verwendung
eines nicht näher konkretisierten unbestimmten Rechtsbegriffs aufzuheben (vgl.
BGE 134 I 293 E. 2; Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle,
Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag
[Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen
2010, S. 103 ff., 120). Die Beschwerdeführerin erkennt in der so
verstandenen Zurückhaltung des Gerichts bei der abstrakten Normenkontrolle zu
Unrecht eine unzulässige Kognitionseinschränkung. Anders als bei der
Überprüfung einer auf einen konkreten Sachverhalt bezogenen Anordnung durch die
Exekutive geht es hier um die Überprüfung einer für eine Vielzahl künftiger
Fälle aufgestellten generell abstrakten Lösung der Legislative, was keine Vorwegnahme
dieser Einzelfallbeurteilung erlaubt und zwangsläufig zu einem eher
grobmaschigeren Prüfungsmassstab führt.
3.3.3
Sowohl Konzentrationskorrektur als auch Spitzenfrachtzuschlag erweisen sich
als grundsätzlich adäquate Mittel zur Steuerung der Schmutzfrachteinleitung und
zur Vermeidung zusätzlich notwendiger Investitionen aufseiten der ARA. Der
Umstand, dass der VSA bei seinem Gebührenmodell für starkverschmutzende
Grosseinleiter weder eine Konzentrationskorrektur noch einen
Spitzenfrachtzuschlag kennt, lässt nicht auf deren Unzulässigkeit im vorliegenden
Fall schliessen. Das Gebührenmodell des VSA empfiehlt in erster Linie eine
vertragliche Regelung zwischen dem ARA-Betreiber und dem Grosseinleiter, Kontingentszuteilungen
und, bei unregelmässigen Einleitungen innerhalb eines Tages oder einer Woche,
Ausgleichsbecken zu erstellen (a.a.O. Anhang B Ziff. 5.1). Eine generell
abstrakte Regelung wie die vorliegend strittige wird dadurch keineswegs
ausgeschlossen.
Ob Konzentrationskorrektur und
Spitzenfrachtzuschlag mit ihren konkreten Ansätzen auch in einem adäquaten Verhältnis
zum tatsächlichen wirtschaftlichen Nutzen der Einleiter oder der
Kosteneinsparung der ARA stehen, lässt sich kaum beurteilen, zumal die Gebühr
im streitigen Umfang neu ist und nur einzelne Grosseinleiter treffen soll.
Immerhin zeigt die Hochrechnung der E, die aufgrund der in der fraglichen
Periode anfallenden Abwässer der Beschwerdeführerin keine Gesamtphosphor- oder
GUS-Frachten noch einen Spitzenfrachtzuschlag berechnete, eine mutmassliche
jährliche Gebührenbelastung von rund Fr. 165'000.- für die
Beschwerdeführerin. Mit einer dank vermehrter Pufferung und Steuerung zumindest
theoretisch möglichen maximalen Erhöhung der Einleitungstage von derzeit 44 von
90 Tagen zwischen Januar und März liessen sich diese Gebühren um rund die
Hälfte senken, was angesichts der Amortisationszeit solcher Betriebsanlagen
erhebliche Investitionen ermöglichen sollte und der ARA entsprechende eigene
Investitionen ersparen könnte.
3.4
Ein Erlass verletzt das Rechtsgleichheitsgebot
gemäss Art.
8 Abs.
1
BV
, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für
die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich
ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse
aufdrängen. Im Rahmen dieser Grundsätze bleibt dem Gesetzgeber ein weiter
Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE
131 I 1 E.
4.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz.
497
mit
Hinweisen).
Unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit bringt die
Beschwerdeführerin vor, sie sei ein atypischer Betrieb, der seine Schmutzfracht
im Gegensatz zu anderen Betrieben nur minimal beeinflussen könne. Dieser
Einschätzung kann nicht gefolgt werden. Vorab hat die Beschwerdeführerin es in
der Hand, im Einzelnen über die Annahme von Schmutzwasser zu entscheiden, und
es steht ihr über ihre eigenen Preisansätze für die Entgegennahme von
Schmutzwasser ein taugliches Instrument zur Verfügung, um die Menge und
Qualität des Schmutzwasseranfalls zu steuern bzw. die ihr dadurch entstehenden
Mehrkosten auf die Kunden abzuwälzen. Auch lässt sich bei unvorhersehbarem
Anfall von Schmutzwasser infolge einer Havarie oder eines anderen
Umweltereignisses eine gleichmässigere Verteilung der Einleitung erreichen
durch den Bau von Rückhaltebecken, was gerade nach den (bestrittenen)
Behauptungen der Beschwerdeführerin auch teilweise Sinn des 2008 realisierten
Tanklagers Werk I der Beschwerdeführerin gewesen sein soll. Weiter bringt die
Beschwerdeführerin selber vor, sie habe zusätzliche Kiesfilter eingebaut und
eine Frachtsteuerungssoftware realisiert, um die Schmutzwassermenge zu
kontrollieren und zu beeinflussen. Ob diese Investitionen ausreichen, um die
Schmutz- und Spitzenfrachten nachhaltig zu reduzieren, wird die
Beschwerdeführerin selber entscheiden müssen. Jedenfalls stehen auch ihr
verschiedene Möglichkeiten zur Minimierung von Starkverschmutzerzuschlägen zur
Verfügung. Ein Verstoss gegen die Rechtsgleichheit ist daher nicht zu erkennen.
3.5
Zusammenfassend erweist sich die von der
Beschwerdegegnerin beschlossene neue KGV als in jeder Hinsicht rechtmässig. Die
Beschwerde ist daher im Hauptantrag abzu
­
weisen.
4.
Der Bezirksrat ist auf den
Subeventualantrag der Beschwerdeführerin, wonach die Beschwerdegegnerin zu
verpflichten sei, einen von den Bestimmungen von Anhang A zur KGV abweichenden
Vertrag zur Regelung der erlaubten Frachtwerte abzuschliessen, nicht
eingetreten, da mit der Gemeindebeschwerde nur die Aufhebung oder Änderung des
Beschlusses der Gemeindeversammlung verlangt werden könne. Die
Beschwerdeführerin bestreitet dies grundsätzlich nicht, ist jedoch der Ansicht,
richterliche Hinweise könnten auch dann hilfreich sein, wenn sie nicht Teil des
Dispositivs würden.
Die vorinstanzliche Beurteilung ist zutreffend und bedarf
auch keines weiteren richterlichen Hinweises. Erweist sich die neue KGV als
rechtens, so bleibt von vornherein kein Raum für eine von der KGV abweichende
vertragliche Regelung zwischen den Parteien.
5.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens ist die Beschwerdeführerin
kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 und 2 VRG in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr als unterliegender Partei
von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Ob die Beschwerdegegnerin
ihrerseits eine solche für sich beanspruchen kann, ist fraglich. Zwar musste
sie die massgebenden rechtlichen Fragen bereits vor Erlass der umstrittenen KGV
eingehend abklären, sodass ihr hierfür im Verfahren der Gemeindebeschwerde kaum
ein wesentlicher zusätzlicher Aufwand entstehen konnte. Jedoch hat sie als
kleinere Gemeinde mit weniger als 10'000 Einwohnern angesichts der Rechtsvertretung
der Beschwerdeführerin und der auf dem Spiel stehenden Interessen ein
nachvollziehbares Bedürfnis, einen aussenstehenden Rechtsvertreter zur
Verteidigung ihrer Verordnung beizuziehen (vgl. zu den Kriterien RB 2008
Nr. 18 E. 2.3.1; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014, § 17 N. 51). Demgemäss ist ihr antragsgemäss eine
angemessene Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG
zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       240.--   Zustellkosten,
Fr. 20'240.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 5'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft
des vorliegenden Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
…