zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00048 · 2009-06-04 · de

Gebühren | Kanalisationsanschluss-, Wasseranschluss- sowie Bauwassergebühren für sechs Mehrfamilienhäuser, ein Gewerbehaus und eine Unterniveau-Garage. Rechtsnatur der Gebühren: Bei den strittigen Gebühren handelt es sich um Benutzungsgebühren. Sie bedürfen einer Grundlage in einem formellen Gesetz (E. 2.1). Die Anforderungen an die formellgesetzliche Grundlage können durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip in Bezug auf die Vorgaben zur Bemessung gelockert werden, nicht aber in Bezug auf die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (E. 2.2). Kantonal- und kommunalrechtliche Grundlagen zur Erhebung der fraglichen Gebühren (E. 3.1). Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip beschränken die Höhe der fraglichen Gebühren nicht in wirksamer Weise. Die Bemessung der Gebühren bedarf demnach einer formell-gesetzlichen Grundlage, welche für die Wasseranschlussgebühren fehlte, während die Kanalisationsanschlussgebühren auf einem formellen Gesetz beruhten (E. 3.2). Voraussetzungen für einen Appellentscheid (E. 3.3.1) und Rechtsprechung dazu (E. 3.3.2). Appellentscheide sind nicht nur zulässig, wenn sich der angefochtene Entscheid auf eine materiell rechtswidrige gesetzliche Grundlage stützt. Sie kommen auch in Frage bei Regelungen, die das Legalitätsprinzip verletzen. Die demokratischen und rechtsstaatlichen Gesichtspunkte sind dabei in der vorzunehmenden Interessenabwägung zu gewichten (E. 3.3.3). Der Appellentscheid ist subsidiär zur gerichtlichen Ersatzregelung. Fehlt einer Norm die genügende gesetzliche Grundlage, kann dieser Mangel durch ein Gericht jedoch nicht definitv behoben werden, selbst wenn es zur Schaffung einer Ersatzregelung befugt wäre. In einem solchen Fall ist zudem eine materiell rechtmässige Verordnung vorhanden (E. 3.3.4). Fraglich ist vorliegend, ob die auf ungenügender gesetzlicher Grundlage beruhende Gebührenauflage ersatzlos aufzuheben oder ob sie - sei es aufgrund einer vorläufigen Weitergeltung der zugrundeliegenden Verordnungsbestimmungen oder aufgrund einer gleich lautenden gerichtlichen Übergangsregelung - aufrecht zu erhalten ist (E. 3.3.5). Die Wasseranschlussgebühr stellt ein Entgelt für eine Leistung des Gemeinwesens dar, weshalb ein Verzicht auf diese Gegenleistung in einem Austauschverhältnis unbillig erschiene. Daneben sprechen auch das Verursacherprinzip und der Zeitfaktor (dem kommunalen Gesetzgeber kann kein Versäumnis vorgeworfen werden) für die Aufrechterhaltung der Gebührenauflage (E. 3.3.6).Der Gebäudeversicherungswert stellt eine zulässige Grundlage für die Bemessung von Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren dar (E. 4.1). Die Beschwerdeführer sind Gebührenschuldner, aber aufgrund der späteren Eigentümerwechsel nicht Versicherungsnehmende. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts sind sie nicht zur Erhebung von Rechtsmitteln gegen die Gebäudeschätzung legitimiert. Ihnen muss demnach im Verfahren betreffend die Gebührenfestsetzung nicht nur die Rüge zustehen, dass die Versicherungssumme nicht als Bemessungsgrundlage herangezogen werden dürfe, sondern auch die Rüge, dass die Versicherungssumme unzutreffend berechnet worden sei (E. 4.3.2). Soweit ein Entscheid des Verwaltungsgerichts davon auszugehen scheint, dass die Überprüfung des Gebäudeversicherungswertes im Gebührenverfahren mit der Prüfung zusammenfalle, ob die Gebühr vor dem Äquivalenzprinzip bestand habe, kann daran nicht festgehalten werden (E. 4.3.3). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt, dass die Gebührenpflichtigen Gelegenheit erhalten müssen, sich zur Berechnung der Bemessungsgrundlage zu äussern. Die Sache ist daher an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, welche vor ihrem Neuentscheid den Beschwerdeführern das rechtliche Gehör zum Schätzungsergebnis zu gewähren hat (E. 4.4.4).Teilweise Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs und zum anschliessenden Neuentscheid über die Höhe der strittigen Gebühren.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.04.0 VB.2009.00048
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.04.0 VB.2009.00048
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.04.0 VB.2009.00048

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00048
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00048
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.06.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.10.2009 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Gebühren
Kanalisationsanschluss-, Wasseranschluss- sowie Bauwassergebühren für sechs Mehrfamilienhäuser, ein Gewerbehaus und eine Unterniveau-Garage.
Rechtsnatur der Gebühren: Bei den strittigen Gebühren handelt es sich um Benutzungsgebühren. Sie bedürfen einer Grundlage in einem formellen Gesetz (E. 2.1). Die Anforderungen an die formellgesetzliche Grundlage können durch das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip in Bezug auf die Vorgaben zur Bemessung gelockert werden, nicht aber in Bezug auf die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (E. 2.2).
Kantonal- und kommunalrechtliche Grundlagen zur Erhebung der fraglichen Gebühren (E. 3.1). Das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip beschränken die Höhe der fraglichen Gebühren nicht in wirksamer Weise. Die Bemessung der Gebühren bedarf demnach einer formell-gesetzlichen Grundlage, welche für die Wasseranschlussgebühren fehlte, während die Kanalisationsanschlussgebühren auf einem formellen Gesetz beruhten (E. 3.2). Voraussetzungen für einen Appellentscheid (E. 3.3.1) und Rechtsprechung dazu (E. 3.3.2). Appellentscheide sind nicht nur zulässig, wenn sich der angefochtene Entscheid auf eine materiell rechtswidrige gesetzliche Grundlage stützt. Sie kommen auch in Frage bei Regelungen, die das Legalitätsprinzip verletzen. Die demokratischen und rechtsstaatlichen Gesichtspunkte sind dabei in der vorzunehmenden Interessenabwägung zu gewichten (E. 3.3.3). Der Appellentscheid ist subsidiär zur gerichtlichen Ersatzregelung. Fehlt einer Norm die genügende gesetzliche Grundlage, kann dieser Mangel durch ein Gericht jedoch nicht definitv behoben werden, selbst wenn es zur Schaffung einer Ersatzregelung befugt wäre. In einem solchen Fall ist zudem eine materiell rechtmässige Verordnung vorhanden (E. 3.3.4). Fraglich ist vorliegend, ob die auf ungenügender gesetzlicher Grundlage beruhende Gebührenauflage ersatzlos aufzuheben oder ob sie - sei es aufgrund einer vorläufigen Weitergeltung der zugrundeliegenden Verordnungsbestimmungen oder aufgrund einer gleich lautenden gerichtlichen Übergangsregelung - aufrecht zu erhalten ist (E. 3.3.5). Die Wasseranschlussgebühr stellt ein Entgelt für eine Leistung des Gemeinwesens dar, weshalb ein Verzicht auf diese Gegenleistung in einem Austauschverhältnis unbillig erschiene. Daneben sprechen auch das Verursacherprinzip und der Zeitfaktor (dem kommunalen Gesetzgeber kann kein Versäumnis vorgeworfen werden) für die Aufrechterhaltung der Gebührenauflage (E. 3.3.6).
Der Gebäudeversicherungswert stellt eine zulässige Grundlage für die Bemessung von Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren dar (E. 4.1). Die Beschwerdeführer sind Gebührenschuldner, aber aufgrund der späteren Eigentümerwechsel nicht Versicherungsnehmende. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts sind sie nicht zur Erhebung von Rechtsmitteln gegen die Gebäudeschätzung legitimiert. Ihnen muss demnach im Verfahren betreffend die Gebührenfestsetzung nicht nur die Rüge zustehen, dass die Versicherungssumme nicht als Bemessungsgrundlage herangezogen werden dürfe, sondern auch die Rüge, dass die Versicherungssumme unzutreffend berechnet worden sei (E. 4.3.2). Soweit ein Entscheid des Verwaltungsgerichts davon auszugehen scheint, dass die Überprüfung des Gebäudeversicherungswertes im Gebührenverfahren mit der Prüfung zusammenfalle, ob die Gebühr vor dem Äquivalenzprinzip bestand habe, kann daran nicht festgehalten werden (E. 4.3.3). Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt, dass die Gebührenpflichtigen Gelegenheit erhalten müssen, sich zur Berechnung der Bemessungsgrundlage zu äussern. Die Sache ist daher an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, welche vor ihrem Neuentscheid den Beschwerdeführern das rechtliche Gehör zum Schätzungsergebnis zu gewähren hat (E. 4.4.4).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs und zum anschliessenden Neuentscheid über die Höhe der strittigen Gebühren.
Stichworte:
APPELLENTSCHEID
ÄQUIVALENZPRINZIP
BAUWASSERGEBÜHR
BENÜTZUNGSGEBÜHR
BERECHNUNGSGRUNDLAGE
GEBÄUDEVERSICHERUNGSSCHÄTZUNG
GEBÄUDEVERSICHERUNGSSUMME
GEBÄUDEVERSICHERUNGSWERT
GEBÜHREN
GESETZESDELEGATION
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KANALISATIONSANSCHLUSSGEBÜHR
KAUSALABGABE
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
LEGALITÄTSPRINZIP
PARTEISTELLUNG
RECHTLICHES GEHÖR
SCHÄTZUNG
VERURSACHERPRINZIP
WASSERANSCHLUSSGEBÜHR
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 164 Abs. I lit. d BV
Art. 45 EG GSchG
§ 34 GebäuderversG
§ 63 GemeindeG
Art. 9 GemeindegebührenV
Art. 126 KV
Art. 137 KV
§ 29 WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00048
Entscheid
der 3. Kammer
vom
4. Juni 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Ersatzrichter Martin Bertschi,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
1.
A
,
2.
B
,
3.
C
,
4.
D
,
alle vertreten durch RA E
,
Beschwerdeführer
,
gegen
Gemeinde F,
vertreten durch
den Gemeinderat,
dieser vertreten durch
RA J,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend
Gebühren,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde F stellte am 28. März 2007 A, B, C und
D – welche sich zur Baugesellschaft G zusammengeschlossen hatten – eine
Rechnung betreffend Baubewilligungs-, Baukontroll- und Anschlussgebühren für
sechs Mehrfamilienhäuser, ein Gewerbehaus und eine Unterniveau-Garage an der
H-Strasse 01–02 in F zu. In der Rechnung enthalten waren Kanalisationsanschlussgebühren
von Fr. 242'577.- (inklusive Mehrwertsteuer Fr. 261'012.85),
Wasseranschlussgebühren von Fr. 255'906.- (inklusive Mehrwertsteuer Fr. 262'047.75)
sowie Bauwassergebühren von Fr. 18'279.- (inklusive Mehrwertsteuer
Fr. 18'717.70). Der Berechnung dieser Gebühren war ein Gebäudeversicherungswert
von insgesamt Fr. 18'279'000.- zugrunde gelegt worden. Diese Gebührenrechnung
wurde auf Einsprache hin am 24. August 2007 von der Bauabteilung der
Gemeinde F und auf anschliessenden Rekurs hin am 2. November 2007 vom Gemeinderat
bestätigt.
II.
Gegen den Entscheid des Gemeinderats erhoben A, B, C und D
Rekurs an den Bezirksrat I. Materiell beantragten sie erstens die gänzliche
Aufhebung der Wasseranschlussgebühren; eventualiter seien die
Wasseranschlussgebühren, ausgehend von einem Gebäudeversicherungswert von
Fr. 14'415'461.80, auf Fr. 201'816.45 (zuzüglich Mehrwertsteuer)
festzulegen. Zweitens seien die Kanalisationsanschluss- und die
Bauwassergebühren aufgrund desselben Gebäudeversicherungswerts auf
Fr. 200'078.10 bzw. 14'415.45 (jeweils zuzüglich Mehrwertsteuer) festzulegen.
Mit Beschluss vom 16. Dezember 2008 wies der
Bezirksrat I den Rekurs ab. Laut seiner Begründung stützten sich die erhobenen
Wasseranschlussgebühren zwar auf eine formell ungenügende gesetzliche
Grundlage, doch seien die von der Praxis entwickelten Voraussetzungen gegeben,
um den angefochtenen Entscheid insoweit gleichwohl aufrecht zu erhalten. Die Verwendung
des Gebäudeversicherungswerts als Grundlage aller streitigen Gebühren und deren
konkrete Bemessung seien korrekt.
III.
Diesen Beschluss fochten A, B, C und D mit Beschwerde vom
5. Februar 2009 beim Verwaltungsgericht an. Sie stellten folgende
materiellen Anträge:
"1.   Es
sei festzustellen, dass betreffend den Neubau von 6 Mehrfamilienhäuser[n], 1
Gewerbehaus und UN-Garage, H-Strasse 01–02, in F, keine
Wasseranschlussgebühren
geschuldet sind (bzw. die Wasseranschlussgebühr sei entsprechend auf CHF
0.00 festzulegen), und es sei[en] der Entscheid der Gemeinde F samt
Gebührenrechnung vom 2. November 2007 sowie der Beschluss des Bezirksrates
I vom 16. Dezember 2008 entsprechend aufzuheben.
Eventualiter
seien die Wasseranschlussgebühren ausgehend von einem
Gebäudeversicherungswert von CHF 14'415'461.80 auf insgesamt CHF 201'816.45
festzulegen (zuzüglich MwSt) und es sei[en] der Entscheid der Gemeinde F samt
Gebührenrechnung vom 2. November 2007 sowie der Beschluss des Bezirksrates
I vom 16. Dezember 2008 entsprechend aufzuheben.
2.   Die
Kanalisationsanschluss-
sowie die
Bauwassergebühren
betreffend den Neubau von 6 Mehrfamilienhäuser[n],
1 Gewerbehaus und UN-Garage, H-Strasse 01–02, in F, seien ausgehend von einem
Gebäudeversicherungswert von CHF 14'415'461.80 wie folgt festzulegen (jeweils
zuzüglich MwSt) und es sei[en] der Entscheid der Gemeinde F samt Gebührenrechnung
vom 2. November 2007 sowie der Beschluss des Bezirksrates I vom
16. Dezember 2008 entsprechend aufzuheben:
–   Kanalisationsanschlussgebühren                  CHF        200'078.10
–   Bauwassergebühren                                    CHF          14'415.45
3.
Eventualiter
sei[en] der Entscheid der Gemeinde F samt Gebührenrechnung vom
2. November 2007 sowie der Beschluss des Bezirksrates I vom
16. Dezember 2008 entsprechend aufzuheben und die Sache zur erneuten
Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen;
4.   ...
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich
MwSt) zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
In der Beschwerdeantwort beantragte die Gemeinde F die
Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführer. Der Bezirksrat I teilte unter Hinweis auf die Begründung des
angefochtenen Entscheids den Verzicht auf eine Vernehmlassung mit.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig, wobei der Fall aufgrund des Streitwerts von der Kammer zu behandeln
ist (§ 38 Abs. 2 VRG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die fraglichen Gebühren stellen
Kausalabgaben dar; es handelt sich um Benützungsgebühren, die als einmalige
Gegenleistungen der Grundeigentümerschaft für das Recht erhoben werden, das
Verteilernetz für die Zuleitung des Wassers und die Kanalisation für die
Ableitung des Abwassers zu benutzen, allenfalls auch um Beiträge bzw. Vorzugslasten,
soweit damit der Aufwand für Erstellung und Unterhalt der Anlagen gedeckt
werden soll (vgl. BGE 112 Ia 260 E. 5a).
Gemäss dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht bedürfen öffentliche Abgaben
– abgesehen von Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz.
Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber,
so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe
und deren Bemessungsgrundlage selber festlegen. Nach konstanter Rechtsprechung
des Bundesgerichts handelt es sich bei diesem Prinzip um ein verfassungsmässiges
Recht des Bundes; es wird für die öffentlichen Abgaben des Bundes in Art. 164
Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) festgehalten
(vgl. Pierre Tschannen in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. A., Zürich
etc. 2008, Art. 164 N. 23). Sodann ist es in Art. 126 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) mit Bezug auf die
– nicht unter die Steuern im Sinn von Art. 125 KV fallenden – "weiteren
Abgaben", d.h. die Kausal- und Lenkungsabgaben, des kantonalen und
kommunalen Rechts verankert. Allerdings bleiben nach Art. 137 KV "Erlasse
und Anordnungen, die in einem nach der früheren Verfassung gültigen Verfahren
beschlossen worden sind, [...] in Kraft". Darunter fallen jene Erlasse,
die aufgrund der verschärften Anforderungen der neuen Kantonsverfassung an die
Gesetzesform neu nicht mehr über eine genügende gesetzliche Grundlage verfügen
würden (vgl. Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.
2007, Art. 137 N. 4 und 7 ff.). Älteren Verordnungen kann daher
die Verbindlichkeit nicht aufgrund von Art. 126 KV abgesprochen werden.
Demnach ist im vorliegenden Fall allein das bundesverfassungsrechtliche Prinzip
massgebend.
2.2
Für gewisse Arten von Kausalabgaben können die
Anforderungen an die formellgesetzlichen Vorgaben gelockert werden, wenn das
Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien
(Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und somit nicht allein
der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Auch in diesen Fällen
können allerdings die Anforderungen an die formellgesetzliche Grundlage nur in
Bezug auf die Vorgaben zur Bemessung herabgesetzt werden, nicht aber in Bezug
auf die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegen­stands der
Abgabe. Die Tragweite des Legalitätsprinzips hängt demnach auch von der Art der
Abgabe ab. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise
überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der
Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 130 I 113
E. 2.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 2703 f.; Adrian Hungerbühler,
Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff.,
516).
2.3
Nach dem
Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge den Gesamtaufwand für den
betreffenden Verwaltungszweig nicht oder nur geringfügig überschreiten, was
eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe nicht
ausschliesst. Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbots insbesondere, dass eine
Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der
bezogenen Leistung steht und sich in vernünftigen Grenzen bewegt
(BGE 132 II 371 E. 2.1 mit
Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2637 ff., 2704; Hungerbühler,
S. 520 ff.).
2.4
Neben den soeben skizzierten Anforderungen
an die Grundlage im formellen Gesetz (Erfordernis der Gesetzesform) ist zu
beachten, dass die Abgabe in genügender Bestimmtheit in einer
generell-abstrakten Rechtsnorm festgelegt sein muss (Erfordernis des Rechtssatzes;
vgl. etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2694; Hungerbühler, S. 519).
Der Spielraum der Behörden darf nicht zu gross sein,
und die möglichen Abgabepflichten müssen voraussehbar und rechtsgleich sein
(BGE 132 II 47 E. 4.1).
3.
3.1
Die
kantonalrechtlichen Grundlagen zur Erhebung der fraglichen Gebühren finden sich
in § 63 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) in Verbindung
mit § 9 der Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom
8. Dezember 1966 (GemeindegebührenV) sowie in § 45 des
Einführungsgesetzes vom 8. Dezember 1974 zum Gewässerschutzgesetz (EG
GschG) bzw. § 29 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991
(WasserwirtschaftsG). Auf kommunaler Ebene sind für die
Kanalisationsanschlussgebühren vorliegend Art. 12–19 der von der
Gemeindeversammlung beschlossenen Verordnung über die Abwasseranlagen vom
29. März 1974 (aAbwasseranlagenV) anwendbar, da laut Art. 19
Satz 1 der Verordnung über die Gebühren für Siedlungsentwässerungsanlagen
vom 5. Dezember 2003 (in Kraft seit 1. Oktober 2004) Bauvorhaben, die
– wie hier – zum Zeitpunkt der Inkraftsetzung der Verordnung rechtskräftig
bewilligt waren, bezüglich der Anschlussgebühren dem alten Recht unterstehen.
Die Wasseranschluss- und die Bauwassergebühren stützen sich auf Art. 27,
32, 47, 51 f., 54 f. und 57 des vom Gemeinderat F erlassenen
Wasserversorgungsreglements vom 29. Sep­tem­ber 1998 (aWasserversorgungsR)
sowie Ziff. 2 der ebenfalls vom Gemeinderat am selben Tag erlassenen Tarifbestimmungen.
Das während des hängigen Verfahrens in Kraft getretene, von der Gemeindeversammlung
genehmigte Wasserversorgungs-Reglement vom 20. Juni 2008 mit den vom Gemeinderat
erlassenen Tarifbestimmungen vom 15. April 2008 ist aufgrund des
intertemporalrechtlichen Grundsatzes, dass die Rechtmässigkeit eines
Verwaltungsakts nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen ist,
im vorliegenden Verfahren nicht anwendbar (vgl. BGE 127 II 306
E. 7c mit weiteren Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 326 f.; Ulrich Meyer/Peter Arnold, Intertemporales Recht, ZSR
124/2005 I, S. 115 ff., 127 ff., bes. 132 f.).
3.2
Das
Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip beschränken die Höhe der fraglichen
Gebühren nicht in wirksamer Weise, sodass eine Lockerung der verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die gesetzliche Umschreibung der Bemessung nicht in Betracht kommt.
Die Bemessung von Gebühren für die Erschliessung mit Abwasseranlagen und für
die Trinkwasserversorgung bedarf daher einer Grundlage in einem formellen
Gesetz.
Die genannten Bestimmungen des kantonalen Rechts enthalten
keine hinreichend bestimmte Regelung des Gegenstands und des Kreises der
Abgabepflichtigen (BGr, 9. August 2007, 2C_150/2007, E. 4,
www.bger.ch = ZBl 109/2008 S. 277). Wie beide Parteien und die Vorinstanz
zu Recht festhalten, fehlte daher zum hier massgeblichen Zeitpunkt für die Wasseranschlussgebühren,
die allein in einem Erlass der kommunalen Exekutive geregelt waren, eine genügende
Grundlage in einem formellen Gesetz. Dasselbe gilt im Übrigen auch für die
Bauwassergebühren, die nur in Ziff. 2 Abs. 5 der Tarifbestimmungen
erwähnt wurden. Dagegen waren die Kanalisationsanschlussgebühren schon damals
hinreichend bestimmt in einem formellen Gesetz geregelt.
3.3
Die
Vorinstanz hat die streitigen Wasseranschlussgebühren geschützt, obwohl sie vom
Fehlen einer genügenden formellgesetzlichen Grundlage ausging. Andernfalls
entstünde eine nicht hinnehmbare Regelungslücke und ein unverhältnismässiger
Nachteil für die Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die
Voraussetzungen eines solchen "Appellentscheids" gegeben sind.
3.3.1
Gemäss der Rechtsprechung kann ein Gericht (oder eine andere
Rechtsmittelinstanz) von der Aufhebung eines auf verfassungswidriger
rechtlicher Grundlage beruhenden Entscheids absehen, wenn durch die unverzügliche
Nichtanwendung der dem Entscheid zugrunde liegenden Normen nicht bloss ein
verhältnismässig unbedeutendes Regelungsdefizit entstünde, sondern ein
eigentlich rechtsfreier Raum. Der Verzicht auf die sofortige Aufhebung einer
angefochtenen Norm bzw. deren einstweilige Weiteranwendung trotz festgestellter
Verfassungswidrigkeit kann somit ausnahmsweise gerechtfertigt oder sogar
geboten sein, wenn andernfalls dem Gemeinwesen oder den Betroffenen ein
unverhältnismässiger Nachteil entstünde, indem zum Beispiel ein ganzes
Regelungssystem aus den Angeln gehoben würde, eine wichtige öffentliche Aufgabe
bis auf Weiteres nicht mehr oder nicht mehr zufriedenstellend erfüllt werden
könnte oder durch die Kassierung eine frühere, ebenfalls verfassungswidrige
Ordnung wieder aufleben würde. Die Schwere der Verfassungsverletzung ist
mitzuberücksichtigen. Ein Appellentscheid setzt weiter voraus, dass das Gericht
nicht in der Lage oder berufen ist, die mangelhafte Norm durch eine eigene, bis
zum Tätigwerden des Gesetzgebers geltende Anordnung zu ersetzen (BGr, 27. November
2008, 2C_670/2008, E. 6.1, www.bger.ch; 28. Januar 1998, URP 1998
S. 739 E. 3a; BGE 123 I 56 E. 3c; VGr, 2. März
2000, VB.2000.00015, E. 4a mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Die
Interessen der Beschwerdeführenden sind in die Abwägung einzubeziehen (vgl.
BGr, 10. Oktober 1986, ZBl 88/1987 S. 306 E. 5). Die betreffende
Recht­sprechung wurde zur Problematik entwickelt, inwiefern die Judikative zur
Verfassungsdurchsetzung dem Gesetzgeber vorgreifen darf (vgl. BGE
110 Ia 7 E. 6 als Ausgangspunkt und zum Ganzen etwa Giovanni
Biaggini, Verfassung und Richterrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1991, S. 452 ff.;
Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, ZBl 106/2005, S. 273 ff.).
In der Lehre werden ihre Einzelheiten kontrovers diskutiert, wobei die Vornahme
einer Interessenabwägung jedenfalls teilweise befürwortet wird (vgl. Biaggini,
S. 460; Rütsche, S. 277 ff., 286 ff.).
3.3.2
In Anwendung der genannten Grundsätze erklärte das Bundesgericht etwa die
vorläufige Anwendung einer rechtsungleichen Gebührenregelung für zulässig, weil
eine rechts­ungleiche Behandlung eher eine theoretische Möglichkeit darstellte,
deren Behebung nicht zwingend eine Senkung der fraglichen Gebühr zur Folge
haben musste und die Gebühren insgesamt für die betreffende Gemeinde nur gerade
kostendeckend waren (BGr, 27. Novem­ber 2008, 2C_670/2008, E. 6.2 f.,
www.bger.ch). Die gesetzlich vorgesehene, rechts­ungleiche Nichtgewährung eines
Steuerabzugs schützte das Bundesgericht ungeachtet dessen, dass durch die
Aufhebung des betreffenden Entscheids keine bedeutende Regelungslücke entstanden
wäre; es begründete dies mit der geringen Belastung der betroffenen
Steuerpflichtigen, dem Regelungsspielraum und vor allem damit, dass die
fraglichen Bestimmungen bereits Gegenstand eines Gesetzesrevisionsverfahrens
bildeten (BGr, 13. Novem­ber 1997, RDAF 1998 II S. 148 E. 3c).
Das Verwaltungsgericht schützte die übergangsweise weitere Anwendung eines
rechtswidrigen Klärgebührentarifs, weil andernfalls eine Regelungslücke
entstanden wäre, weil der Verzicht auf eine Gebührenerhebung dem Verursacherprinzip
widersprochen hätte und weil dem Gesetzgeber einige Zeit für die – bereits an
die Hand genommenen – rechtlichen und technischen Vorarbeiten zu einer
rechtmässigen Gebührenerhebung einzuräumen war (VGr, 2. März 2000,
VB.2000.00015, E. 4b f., www.vgrzh.ch; eine staatsrechtliche
Beschwerde gegen diesen Entscheid wies das Bundesgericht ab [BGr, 8. November
2000, 2P.88/2000]). Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz wandte eine
formell ungenügende gesetzliche Grundlage für Kehrichtgebühren im Sinn einer
Übergangsregelung weiterhin an, weil der Verzicht auf die Gebührenerhebung
angesichts des Austauschverhältnisses zwischen den Abgabepflichtigen und dem Gemeinwesen
unbillig gewesen wäre und dem Gesetzgeber Gelegenheit gegeben werden sollte,
eine genügende Rechtsgrundlage zu schaffen (VGr SZ, 28. April 1997, EGV SZ
1997 Nr. 14 E. 4c = URP 1997 S. 329). Dagegen entschied das
Bundesgericht mit Bezug auf eine Kehrichtgebühr, die proportional nach dem
Gebäudeversicherungswert bemessen wurde und damit sowohl gegen das
Verursacherprinzip als auch gegen die Rechtsgleichheit und das Willkürverbot
verstiess (heute: Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV), dass eine
sachgerechte Übergangsregelung getroffen werden könne, weshalb ein blosser Appellentscheid
unzulässig sei (BGr, 28. Januar 1998, URP 1998 S. 739).
3.3.3
Die Beschwerdeführer bringen vor, Appellentscheide seien nur zulässig, wenn
sich der angefochtene Entscheid auf eine materiell rechts­widrige gesetzliche
Grundlage stütze, nicht aber, wenn er auf einer kompetenzwidrig erlassenen
Regelung beruhe. Diese Unterscheidung vermag nicht zu überzeugen. Zwar bezieht
sich die publizierte bundesgerichtliche Praxis zur übergangsweisen Anwendung
rechtswidriger Normen, soweit ersichtlich, nicht auf Normen, deren Mangel in
einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage besteht. Doch schützte das
Bundesgericht ebenso wie zuvor das Verwaltungsgericht die weitere Anwendung
eines sowohl materiell rechtswidrigen als auch auf ungenügender gesetzlicher
Grundlage beruhenden Gebührentarifs (BGr, 8. November 2000, 2P.88/2000,
E. 3d [unveröffentlicht]; VGr, 2. März 2000, VB.2000.00015, E. 2
und 4, www.vgrzh.ch). Sodann entschied das Verwaltungsgericht (im Zusammenhang
mit der Zulassung zur selbständigen Ausübung der Psychotherapie als Beruf),
dass eine Regelungslücke, die sich aus der gerichtlichen Feststellung der Verfassungswidrigkeit
einer gesetzlichen Freiheitsbeschränkung ergebe, bis zum Inkrafttreten einer
gesetzlichen Regelung durch Richtlinien geschlossen werden könne; es anerkannte
namentlich auch die Zulässigkeit der Beschränkung von Grundrechten durch eben
diese Richtlinien (VGr, 21. Dezember 2000, VB.2000.00359, E. 3 f.,
www.vgrzh.ch = RB 2000 Nr. 77; vgl. auch VGr, 13. Nov
ember 2003, VB.2003.00152, E. 2a, www.vgrzh.ch; RB 1998
Nr. 79 E. 2).
Es ist denn auch im vorliegenden Zusammenhang
kein grundlegender Unterschied ersichtlich zwischen Regelungen, die das
Legalitätsprinzip verletzen, und Regelungen, die gegen andere verfassungsmässige
Rechte oder anderes höherrangiges Recht verstossen – ganz abgesehen davon, dass
ohnehin argumentiert werden könnte, eine materiell rechtswidrige Norm müsse
stets auch als kompetenzwidrig gelten, da es keine Kompetenz zum Erlass von
Normen, die höherrangigem Recht inhaltlich widersprechen, geben kann. Die
demokratischen und rechtsstaatlichen Gesichtspunkte erzwingen auch im
vorliegenden Fall nicht von vornherein einen Verzicht auf die Anwendung der
mangelhaften Normen; vielmehr sind sie in der Interessenabwägung zu gewichten.
Damit kann der Gefahr einer Aushöhlung des Legalitätsprinzips wirksam begegnet
und verhindert werden, dass die Exekutive – wie die Beschwerdeführer befürchten
– die Möglichkeit erhält, sich über die Zuständigkeitsordnung hinwegzusetzen.
Diese Gefahr wird im Übrigen auch dadurch eingeschränkt, dass Bestimmungen,
deren gesetzliche Grundlagen nicht (mehr) genügen, höchstens während einer
Übergangsfrist weiter angewandt werden dürfen (vgl. etwa BGE 123 I 56
E. 3c; VGr, 28. Februar 1990, ZBl 91/1990 S. 275 E. 5 f.
[Leitsatz: RB 1990 Nr. 1], je mit Hinweisen).
3.3.4
Der Appellentscheid ist subsidiär zur gerichtlichen Ersatzregelung (vorn
E. 3.3.1). Ist die grundsätzlich anwendbare Norm nicht (auch) materiell
rechtswidrig, sondern fehlt ihr einzig die genügende gesetzliche Grundlage, so
sind allerdings zwei Besonderheiten zu beachten: Zum einen kann dieser Mangel –
anders als eine materielle Rechtswidrigkeit – durch ein Gericht ohnehin nicht
definitiv behoben werden, ungeachtet dessen, dass dieses zur Schaffung einer
Ersatzregelung befugt sein kann; zum andern ist in diesem Fall eine materiell
rechtmässige Verordnung vorhanden. Es kann hier offen bleiben, ob die gerichtliche
Ersatzregelung dennoch grundsätzlich der weiteren Anwendung der Verordnung, die
auf einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage beruht, vorzugehen hätte (vgl. zu
diesem Verhältnis auch Rütsche, S. 293; RB 1999 Nr. 80 E. 1;
1998 Nr. 36): Sachlich müssen im vorliegenden Fall ohnehin beide Lösungen
zum selben Ergebnis führen. Weil das neue Wasserversorgungs-Reglement vom 20. Juni
2008 dieselbe Regelung enthält wie das alte Wasserversorgungsreglement vom 29. September
1998, liegt die Folgerung nahe, dass eine gerichtliche Übergangslösung
inhaltlich den übereinstimmenden Regelungen der aufeinander folgenden
Reglemente entsprechen müsste, soweit diese materiell zulässig sind, was hier
zutrifft (dazu hinten E. 4.1 f.).
3.3.5
Somit ist hier die Frage massgeblich, ob die auf ungenügender gesetzlicher
Grundlage beruhende Gebührenauflage ersatzlos aufzuheben oder ob sie – sei es
aufgrund einer vorläufigen Weitergeltung der zugrunde liegenden Verordnungsbestimmungen
oder aufgrund einer gleich lautenden gerichtlichen Übergangsregelung –
aufrechtzuerhalten ist. Gemäss der Praxis sind in dieser Interessenabwägung
namentlich drei Kriterien beachtlich, nämlich die Schwere des durch die
verfassungswidrige Verfügung bewirkten Rechtsnachteils, das Ausmass des durch
deren Aufhebung bewirkten Regelungsdefizits sowie die Zeitspanne, die der
Gesetzgeber zur Behebung des verfassungswidrigen Zustands in Anspruch nehmen
darf (vgl. sinngemäss VGr, 20. August 1996, ZBl 98/1997 S. 88
E. 3b mit Hinweisen).
3.3.6
Im Ergebnis hat hier die Vorinstanz zu Recht von der Aufhebung der Wasseranschlussgebühren
abgesehen. Zwar mag die Regelungslücke, die andernfalls für die Zeitspanne bis
zum Inkrafttreten des Wasserversorgungs-Reglements vom 20. Juni 2008 geschaffen
worden wäre, inhaltlich beschränkt sein. Umgekehrt erleiden die Beschwerdeführer
materiell auch keinen verfassungswidrigen Rechtsnachteil: Die Wasseranschlussgebühr
stellt ein Entgelt für eine Leistung des Gemeinwesens dar, weshalb ein Verzicht
auf diese Gegenleistung in einem Austauschverhältnis unbillig erschiene; selbst
die Beschwerdeführer bestreiten die Berechtigung der Wasseranschlussgebühr
nicht grundsätzlich. Den entsprechenden Ausführungen des Schwyzer
Verwaltungsgerichts zur Kehrichtgebühr ist somit zuzustimmen (vgl. VGr SZ, 28. April
1997, EGV SZ 1997 Nr. 14 E. 4c = URP 1997 S. 329). Die
Gebührenerhebung entspricht sodann dem Verursacherprinzip (vgl. VGr, 2. März
2000, VB.2000.00015, E. 4b, www.vgrzh.ch). Dass § 29 Abs. 2
WasserwirtschaftsG den Gemeinden freistellt, ob sie kostendeckende Anschluss-
und Benützungsgebühren oder nur Benützungsgebühren allein erheben wollen,
ändert entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer hieran nichts. Den Gemeinden
sollten damit verschiedene Möglichkeiten zur Verfügung gestellt werden, um dem
Verursacherprinzip Nachachtung zu verschaffen (Antrag und Weisung des
Regierungsrats vom 10. Februar 1988 zum Wasserwirtschaftsgesetz, ABl 1988,
641 ff., 677); sieht eine Gemeinde neben den Benützungs- auch
Anschlussgebühren vor, sind Letztere somit unverzichtbarer Bestandteil einer
auf das Verursacherprinzip ausgerichteten Gebührenordnung. Weiter spricht auch
der Zeitfaktor für die Gebührenerhebung, denn dem kommunalen Gesetzgeber kann
kein Versäumnis vorgeworfen werden: Erst als das vorliegende Verfahren bereits
vor der kommunalen Einspracheinstanz hängig war, stellte das Bundesgericht in
einem Entscheid vom 9. August 2007 (2C_150/2007, E. 4, www.bger.ch)
fest, dass das zürcherische kantonale Recht keine genügende gesetzliche
Grundlage zur Erhebung von Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren kenne.
Zwar stellt dieser Entscheid keine Praxisänderung dar (vgl. etwa BGE
120 Ia 265), doch prüfte das Bundesgericht, soweit ersichtlich, erstmals
die kantonalzürcherischen Rechtsgrundlagen der Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren
auf ihre Übereinstimmung mit dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht, wobei es zum
erwähnten negativen Ergebnis gelangte. Das Verwaltungsgericht war bis zur
Publikation dieses Entscheids tendenziell vom Gegenteil ausgegangen: Es hatte
sowohl in jenem Entscheid vom 13. Februar 2007 (VB.2006.00543, E. 2.3.3,
www.vgrzh.ch), den das Bundesgericht mit dem genannten Urteil aufhob, als auch
in weiteren Entscheiden die kantonalen Rechtsgrundlagen zumindest im Zusammenhang
mit dem jeweiligen kommunalen Recht als genügend bezeichnet (vgl. VGr, 23. August
2007, VB.2007.00284, E. 4.1; 11. April 2002, VB.2002.00014,
E. 4b, beide unter www.vgrzh.ch); in einem Entscheid hatte es auch die kantonalen
gesetzlichen Grundlagen als solche für ausreichend erklärt (VGr, 19. August
2004, VB.2004.00086, E. 2.1, www.vgrzh.ch). Dass die Beschwerdegegnerin
erst aufgrund des Bundesgerichtsentscheids vom 9. August 2007
(2C_150/2007, www.bger.ch) die Wasseranschlussgebühren in einem formellen
Gesetz geregelt hat – was sodann innerhalb einer angemessenen Frist geschehen
ist –, kann ihr daher nicht vorgehalten werden. Schliesslich dürfen die
allgemeinen Folgen mitbedacht werden, die eine Aufhebung der Gebühr für die
Rechtssicherheit und die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben durch die Gemeinwesen
haben könnte. Insgesamt überwiegt in der Abwägung das Interesse an der
Aufrechterhaltung der streitigen Gebührenauflage.
3.3.7
Die Beschwerdeführer können auch daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten,
dass der Bundesgerichtsentscheid vom 9. August 2007 (2C_150/2007,
www.bger.ch) die Frage der Übergangsregelung nicht behandelt. Weshalb dies
unterblieb, wird aus dem Entscheid nicht ersichtlich. Im Ergebnis führte
übrigens das Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage in jenem Fall nicht
zu einem gänzlichen Verzicht auf Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren,
weil deren Zulässigkeit nicht grundsätzlich in Frage gestellt worden war und
nur ein Differenzbetrag streitig war (vgl. BGr, 9. August 2007,
2C_150/2007, E. 5, www.bger.ch).
3.4
Der
Antrag, es sei festzustellen, dass keine Wasseranschlussgebühren geschuldet
seien, ist daher abzuweisen. Da die Bauwassergebühren auf derselben
Rechtsgrundlage beruhen, gälten diese Überlegungen auch für sie; mit Bezug auf
sie haben die Beschwerdeführer jedoch ohnehin keinen entsprechenden Antrag
gestellt.
4.
4.1
Wie die
Vorinstanz zutreffend festhält, stellt der Gebäudeversicherungswert nach fester
Praxis grundsätzlich eine zulässige, insbesondere dem Äquivalenz- und dem
Kostendeckungsprinzip entsprechende Grundlage für die Bemessung von Wasser- und
Kanalisationsanschlussgebühren dar (vgl. etwa BGr, 15. März 2006,
2P.205/2005, E. 3.1, www.bger.ch; VGr, 11. April 2002, VB.2002.00014,
E. 4d, www.vgrzh.ch, je mit weiteren Hinweisen).
4.2
Im
vorliegenden Fall bemängeln die Beschwerdeführer weder die Gebührensätze oder
deren konkrete Anwendung noch eine im Ergebnis unhaltbare Gebührenhöhe. Auch
aus den Akten ergeben sich keine Hinweise auf entsprechende Mängel der
Gebührenauferlegung. Dagegen bringen die Beschwerdeführer vor, dass der
Gebäudeversicherungswert in keinem nachvollziehbaren Verhältnis zu den
angegebenen Baukosten stehe.
4.3
Die
Beschwerdeführer machen geltend, dass die Gebäudeversicherungssumme für sie
nicht massgeblich sein dürfe, da sie am Schätzungsverfahren nicht beteiligt
gewesen seien. Die Schätzung des Gebäudeversicherungswerts sei nicht
nachvollziehbar. Mit der Darlegung der detaillierten Baukosten hätten sie ihre
Mitwirkungspflicht erfüllt; die Beschwerdegegnerin trage die Beweislast, wenn
sie die streitigen Gebühren auf der Basis eines höheren Werts bemessen wolle.
4.3.1
Die Bestimmung des Gebäudeversicherungswerts richtet sich grundsätzlich
nach § 34 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung vom 2. März 1975
(GebäudeversG), wonach die Gebäude in der Regel zum Neuwert versichert werden,
und § 25 Abs. 1 und 2 GebäudeversG, worin der Neuwert definiert wird.
Bei Gesamtüberbauungen berechnet die Gebäudeversicherung des Kantons Zürich
(GVZ) einen Einzelobjektzuschlag ein. Damit werden die Mehrkosten
berücksichtigt, die entstanden wären, wenn das fragliche Objekt nicht
(kostengünstiger) im Rahmen einer Gesamtüberbauung, sondern als Einzelobjekt
erstellt worden wäre. Aufgrund dieses Zuschlags ist das Gebäude voll versichert,
auch wenn im Schadenfall nur ein einzelnes Objekt und nicht die gesamte
Überbauung beschädigt oder zerstört wird. Das Verwaltungsgericht hat es für
zulässig erklärt, dass Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren auf der
Grundlage eines Gebäudeversicherungswerts ermittelt werden, der einen solchen
Einzelobjektzuschlag enthält; dies verletze das Äquivalenzprinzip nicht und
stelle diejenigen, die im Rahmen einer Gesamtüberbauung relativ kostengünstig
bauen könnten, den Erstellerinnen und Erstellern von Einzelobjekten gleich, die
keine vergleichbaren Möglichkeiten zur Kosteneinsparung hätten (VGr, 19. August
2004, VB.2004.00086, E. 2; vgl. auch VGr, 3. September 2008,
VB.2007.00272, E. 4.2.3, beide unter www.vgrzh.ch). Das Bundesgericht
hielt dazu fest, diese Ansicht komme dem Anliegen der Rechtsgleichheit entgegen
und sei zumindest nicht willkürlich (BGr, 2. März 2005, 2P.281/2004,
E. 3.2, www.bger.ch).
4.3.2
Gebührenpflichtig sind hier nach Art. 12 Abs. 1 aAbwasseranlagenV
die Grundeigentümer und nach Art. 57 Abs. 1 aWasserversorgungsR jene
Personen, die im Zeitpunkt der Fälligkeit Eigentümer bzw. Baurechtsberechtigte
der angeschlossenen Liegenschaften waren. Die Beschwerdeführer sind demnach Gebührenschuldner,
aber aufgrund der späteren Eigentümerwechsel nicht Versicherungsnehmer der
Gebäudeversicherung. Gebührenpflichtige, die eine auf dem Gebäudeversicherungswert
beruhende Gebühr zu entrichten haben, nicht aber Versicherungsnehmende sind,
sind nach der Praxis des Verwaltungsgerichts nicht zur Erhebung von
Rechtsmitteln gegen die Gebäudeschätzung legitimiert. Nicht an der Änderung der
Versicherungssumme als solcher, sondern nur an einer Änderung der
Bemessungsgrundlage für die Gebühr haben sie ein schützenswertes Interesse
(VGr, 29. August 2001, VB.2001.00050, E. 4 f., www.vgrzh.ch).
Wird die Parteistellung der Gebührenpflichtigen im Schätzungsverfahren
verneint, so muss ihnen jedoch im Verfahren betreffend die Gebührenfestsetzung
nicht nur die Rüge zustehen, dass die Versicherungssumme nicht als
Bemessungsgrundlage herangezogen werden dürfe, sondern auch die Rüge, dass die
Versicherungssumme, soweit sie eine zulässige Bemessungsgrundlage darstellt,
unzutreffend berechnet wurde (VGr, 3. September 2008, VB.2007.00272,
E. 4.4, www.vgrzh.ch). Wie das Bundesgericht in einem unveröffentlichten
Entscheid festhielt, ist der Schätzungsentscheid für Dritte, die sich am
Schätzungsverfahren nicht als Partei beteiligen durften, nicht verbindlich. Es
muss den Gebührenpflichtigen in einem solchen Fall daher unbenommen sein, den
der Bemessung der Anschlussgebühr zugrunde gelegten Wert im Verfahren
betreffend die Gebühr in Frage zu stellen. Es wäre willkürlich, die Gebühr auf
einen Gebäudeversicherungswert abzustützen, der ohne Beteiligung der Gebührenpflichtigen
festgelegt wurde (BGr, 20. August 2001, 2P.124/2001, E. 2c, worauf in
BGr, 9. August 2007, 2C_150/2007, E. 5, www.bger.ch, hingewiesen
wird). Angesichts dessen ergibt sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 BV), dass die Gebührenpflichtigen Gelegenheit erhalten müssen, sich
zur Bemessungsgrundlage zu äussern. Diesem Anspruch wird mit der Beteiligung an
der Gebäudeschätzung gemäss § 16 der Vollzugsbestimmungen für die
Gebäudeversicherung vom 1. Oktober 1999 (GebäudeversVB) nicht Genüge
getan. Er ist auch nicht zu verwechseln mit dem Ersuchen um Vornahme einer
neuen Schätzung gemäss § 23 Abs. 3 GebäudeversG, von der in einem
Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 19. April 2004 die Rede ist.
4.3.3
Ein Entscheid des Verwaltungsgerichts – der aus anderen Gründen vom Bundesgericht
aufgehoben wurde – scheint davon auszugehen, dass die Überprüfung des Gebäudever­sicherungswerts
im Gebührenverfahren mit der Prüfung zusammenfalle, ob die Gebühr vor dem Äquivalenzprinzip
Bestand habe. Daran kann nicht festgehalten werden (vgl. VGr, 13. Februar
2007, VB.2006.00543, E. 3.3, www.vgrzh.ch, und dazu BGr, 9. August
2007, 2C_150/2007, E. 5, www.bger.ch). Der Anspruch auf eine korrekte
Berechnung der Bemessungsgrund­lage geht nicht im Äquivalenzprinzip auf. Das
Kostendeckungs- und das Äqui­valenzprinzip bilden zwar unter Umständen einen
tauglichen Ersatz für eine fehlende formell­gesetzliche Normierung der
Abgabenhöhe (Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich 1988,
S. 160 f., 167), nicht aber einen Ersatz für eine korrekte Bestimmung
der Bemessungsgrundlagen einer Gebühr. Daran ändert nichts, dass eine gewisse
Schematisierung der Gebüh­ren zulässig ist und eine nicht mehr vertretbare Abgabenhöhe
grundsätzlich anhand des Äquivalenz­prinzips korrigiert werden kann (vgl. dazu
VGr, 21. Dezember 2006, VB.2006.00469, E. 3.1 f., www.vgrzh.ch).
Ohnehin stellt das Äquivalenzprinzip gerade für Anschlussgebühren im
Allgemeinen keine wirksame Schranke dar, da mangels eines Marktes für die
Leistungen des Gemeinwesens deren Wert nicht überprüft werden kann (BGr, 9. August
2007, 2C_150/2007, E. 4 mit Hinweisen, www.bger.ch).
4.3.4
Ebenso wenig wird dem Anspruch auf eine korrekte Ermittlung der Bemessungsgrundlage
durch die Möglichkeit einer Gebührenreduktion aufgrund besonderer Verhältnisse,
auf welche die Beschwerdegegnerin in ihrer Verfügung vom 2. Novem­ber 2007
verweist, Genüge getan.
4.4
4.4.1
Die Beschwerdeführer beziffern ihre Baukosten mit Fr. 14'909'195.- und
die nach dem Abzug verschiedener angeblich nicht versicherter Gebäudekosten
verbleibenden "massgeblichen" Baukosten mit Fr. 14'415'461.80.
Dagegen belaufen sich die Schätzungsergebnisse der GVZ vom 26. April 2005,
aufgrund deren die Beschwerdegegnerin die streitigen Gebühren bemessen hat, zusammen
auf Fr. 18'279'000.-. Sie liegen damit um rund 22,6 % höher als die
angegebenen Baukosten ohne die geltend gemachten Abzüge und um rund 26,8 %
höher als die angegebenen Baukosten, wenn man die Abzüge mitberücksichtigt.
4.4.2
Die Beschwerdegegnerin macht gestützt auf den Verwaltungsgerichtsentscheid
vom 13. Februar 2007 (VB.2006.00543, www.vgrzh.ch) geltend, im
vorliegenden Fall sei diese Abweichung zwischen angegebenen Baukosten und
Gebäudeversicherungswert ohne Weiteres zulässig. Ihre Argumentation stösst aus
zwei Gründen ins Leere. Zum einen ist ihre Rechnung als solche nicht
nachvollziehbar: Sie schlägt zu den geltend gemachten Baukosten 20 % für
den Einzelobjektzuschlag hinzu und auf das Ergebnis nochmals 16 % für die
angeblich vom Verwaltungsgericht zugelassene Abweichung zwischen den
mutmasslichen Baukosten eines Einzelobjekts und dem Gebäudeversicherungswert.
Die Beschwerdegegnerin kommt somit sinngemäss zum Ergebnis, dass der
Gebäudeversicherungswert zulässigerweise bis zu 40 % über den angegebenen
Baukosten liegen könne. Eine solche schematische Betrachtung ist jedoch nicht
haltbar und lässt sich auch nicht auf den genannten Entscheid abstützen: Dort
war bloss festgehalten worden, dass das Äquivalenzprinzip im konkreten Fall
nicht durch eine Gebühr verletzt werde, die auf einem Gebäudeversicherungswert
beruhte, der 10 % über den ausgewiesenen Baukosten lag und knapp 19 %
(nicht 16 %) über den Baukosten, wenn man die geltend gemachten Aushubkosten
abzog (VGr, 13. Februar 2007, VB.2006.00543, E. 3.2 ff.,
www.vgrzh.ch). Zum andern kann, wie erwähnt (vorn E. 4.3.3), nicht an der
Rechtsprechung festgehalten werden, wonach die Rüge, die Bemessungsgrundlage
einer Gebühr sei falsch berechnet worden, nur unter dem Aspekt zu prüfen ist,
ob die Gebühr vor dem Äquivalenzprinzip standhält. Im vorliegenden Fall ist
nicht die Frage zu klären, ob die Gebühr dem Äquivalenzprinzip entspricht,
sondern ob ihre Grundlagen korrekt erhoben wurden.
4.4.3
Umgekehrt gehen die Beschwerdeführer zu Unrecht davon aus, dass die Beschwerdegegnerin
die Abweichungen von der Baukostenabrechnung zu belegen und zu begründen habe.
Die gesetzliche Bemessungsgrundlage der streitigen Gebühren ist der Gebäudeversicherungswert,
nicht die Baukostenabrechnung. Zwar ist diese im Gebäudeschätzungsverfahren zu
berücksichtigen (§ 16 Abs. 1 GebäudeversVB), doch beruht die
Schätzung nicht unmittelbar auf ihr, sondern auf dem Neuwert gemäss den
ortsüblichen Baupreisen (§ 34 GebäudeversG). Als Neuwert gilt der
Kostenaufwand, der für die Erstellung eines Gebäudes gleicher Art, gleicher
Grösse und gleichen Ausbaus am Tag der Schätzung erforderlich ist (§ 25 Abs. 2
GebäudeversG). Gegebenenfalls wird ein Einzelobjektzuschlag einberechnet.
Allein dadurch, dass eine Abweichung zwischen der Baukostenabrechnung und dem
Neuwert dokumentiert wird, kann also die Richtigkeit des
Gebäudeversicherungswerts noch nicht in Frage gestellt werden. Massgeblich sind
somit nicht die detaillierten Baukostenabrechnungen, welche die Beschwerdeführer
eingereicht haben, sondern einzig ihre allfälligen Einwände gegen die
Schätzungsprotokolle, die sie zu substanziieren hätten.
4.4.4
Immerhin folgt aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
BV), dass die Gebührenpflichtigen Gelegenheit erhalten müssen, sich zur Berechnung
der Bemessungsgrundlage zu äussern (vorn E. 4.3.2). Im vorliegenden Fall
stützt sich die Beschwerdegegnerin auf die Schätzungsergebnisse, welche ihr die
GVZ gemäss § 31 GebäudeversG ohne nähere Begründung zugestellt hat. Die
entsprechenden Mitteilungen enthalten keinerlei Angaben, wie die Ergebnisse
zustande kamen. Die Beschwerdeführer hatten daher keine Möglichkeit, die
Schätzungsergebnisse substanziiert zu bestreiten. Auch im Rekursverfahren wurde
dieser Mangel nicht geheilt, wobei eine Heilung durch die Rechtsmittelinstanzen
ohnehin ausgeschlossen erscheint, da bei der Anwendung des kommunalen Rechts
gewisse Beurteilungsspielräume bestehen (vgl. VGr, 3. September 2008,
VB.2007.00272, E. 4.3, www.vgrzh.ch). Die Sache ist daher wegen Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (§ 64
Abs. 1 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 64
N. 6). Diese wird vor ihrem Neuentscheid den Beschwerdeführern das
rechtliche Gehör zum Schätzungsergebnis zu gewähren haben, was bedingt, dass
die Beschwerdeführer Einsicht in die Schätzungsprotokolle (§ 30
GebäudeversG) erhalten. Gewisse Schematisierungen bei der Prüfung allfälliger
Einwendungen durch die kommunalen Behörden werden allerdings unvermeidlich
sein. Auf das rechtskräftige Schätzungsergebnis hat dieses Verfahren keinen
Einfluss.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführer unterliegen mit ihrem Hauptantrag, es sei auf die Erhebung von
Wasseranschlussgebühren zu verzichten; im Übrigen wird die Sache zum
Neuentscheid an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Ausgehend vom jeweiligen
Streitwert und aufgrund des Verfahrensausgangs sind die Kosten zu je 4/20 den
Beschwerdeführern, unter solidarischer Haftung für 16/20, und zu 4/20 der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 und § 14 VRG). Die Verteilung der Rekurskosten im
angefochtenen Entscheid ist zu belassen: Die Vorinstanz hat die Kosten gemäss
dem Antrag der Beschwerdegegnerin den Parteien je hälftig auferlegt, um der
Besonderheit des Falles – nämlich dem von den Beschwerdeführern zu Recht
geltend gemachten Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die
Wasseranschlussgebühr – im Sinn der Billigkeit Rechnung zu tragen, was
angebracht erscheint. Dass die Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht
teilweise – aber in untergeordnetem Mass – obsiegt haben, rechtfertigt wiederum
keine Änderung der vorinstanzlichen Kostenverteilung zu ihren Gunsten.
5.2
Den
mehrheitlich unterliegenden Beschwerdeführern ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Aber auch der Beschwerdegegnerin ist
eine solche zu verweigern: Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten
Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen
Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch  nur dann als
gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn das Verfahren mit einem ausserordentlichen
Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f. mit
Hinweisen). Im vorliegenden Fall war kein Aufwand zu leisten, der über den
Rahmen der ordentlichen Verwaltungstätigkeit hinausginge.
6.
Soweit der Hauptantrag der Beschwerdeführer bezüglich der
Wasseranschlussgebühren abgewiesen wurde, stellt der vorliegende Entscheid
einen (Teil‑)End­entscheid dar, der nach Art. 91 lit. a des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) mit Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden
kann. In Bezug auf die übrigen Anträge liegt ein Rückweisungsentscheid vor, der
als Zwischenentscheid unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1
BGG anfechtbar ist.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer 1 des Beschlusses
des Bezirksrats I vom 16. Dezember 2008 teilweise und der Entscheid des
Gemeinderats F vom 2. November 2007 ganz aufgehoben. Die Sache wird im
Sinn der Erwägungen zur Gewährung des rechtlichen Gehörs und zum
anschliessenden Neuentscheid über die Höhe der Wasseranschlussgebühren, der
Kanalisationsanschluss- und der Bauwassergebühren an die Beschwerdegegnerin
zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 12'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.         60.-- Zustellungskosten,
Fr. 12'060.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden je zu 4/20 den Beschwerdeführern, je unter solidarischer
Haftung für 16/20, und zu 4/20 der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…