zh_verwaltungsgericht · AN.2015.00009 · 2016-01-27 · de

Taxiverordnung/Tarifregelung | Abstrakte Kontrolle des Taxitarifs der Stadt Zürich. Gehörsverletzung der Vorinstanz, die bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen ist (E. 2). Die Taxiverordnung ermächtigt den Stadtrat, in der Tarifordnung zwischen verschiedenen Höchsttarifen zu differenzieren; ob die Bestimmung solche Differenzierungen zwingend vorschreibt, kann offenbleiben, weil der Taxitarif diese Anforderung erfüllen würde, da er zwischen Grund-, Fahrt- und Wartezeittaxe unterscheidet und zwischen Fahrzeugkategorien differenziert (E. 4). Die streitigen Höchsttarife und Zuschläge lassen einen Preiswettbewerb zu; sie brauchen grundsätzlich nicht ausgeschöpft zu werden (E. 6.2). Sie sind auch differenziert genug, um zu gestatten, dass Taxiunternehmen mit verschiedenen Fahrzeugtypen die Möglichkeit haben, sich im Wettbewerb mit besonderen Angeboten zu positionieren. Auch werden Grossraumtaxis damit nicht gegenüber anderen Taxis benachteiligt (E. 6.3). Die Höchsttarife können die Taxifahrenden in der Konkurrenz mit (dem günstigeren Preisen anbietenden) UberPop nicht benachteiligen; sofern dieses überhaupt als direkte Konkurrenz zum Taxigewerbe gilt, sind die behördlichen Vorschriften durch das Motiv des Kundschaftschutzes gerechtfertigt (E. 7). Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.07.0 AN.2015.00009
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.07.0 AN.2015.00009
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.07.0 AN.2015.00009

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2015.00009
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Geschäftsnummer:
AN.2015.00009
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.04.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 05.01.2017 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Taxiverordnung/Tarifregelung
Abstrakte Kontrolle des Taxitarifs der Stadt Zürich.
Gehörsverletzung der Vorinstanz, die bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen ist (E. 2).
Die Taxiverordnung ermächtigt den Stadtrat, in der Tarifordnung zwischen verschiedenen Höchsttarifen zu differenzieren; ob die Bestimmung solche Differenzierungen zwingend vorschreibt, kann offenbleiben, weil der Taxitarif diese Anforderung erfüllen würde, da er zwischen Grund-, Fahrt- und Wartezeittaxe unterscheidet und zwischen Fahrzeugkategorien differenziert (E. 4). Die streitigen Höchsttarife und Zuschläge lassen einen Preiswettbewerb zu; sie brauchen grundsätzlich nicht ausgeschöpft zu werden (E. 6.2). Sie sind auch differenziert genug, um zu gestatten, dass Taxiunternehmen mit verschiedenen Fahrzeugtypen die Möglichkeit haben, sich im Wettbewerb mit besonderen Angeboten zu positionieren. Auch werden Grossraumtaxis damit nicht gegenüber anderen Taxis benachteiligt (E. 6.3). Die Höchsttarife können die Taxifahrenden in der Konkurrenz mit (dem günstigeren Preisen anbietenden) UberPop nicht benachteiligen; sofern dieses überhaupt als direkte Konkurrenz zum Taxigewerbe gilt, sind die behördlichen Vorschriften durch das Motiv des Kundschaftschutzes gerechtfertigt (E. 7).
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird.
Stichworte:
GEHÖRSVERLETZUNG
HÖCHSTTARIF
KONKURRENZ
MARKT
PAUSCHALPREIS
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
TAXITARIF
TAXIVERORDNUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
ZUSCHLAGTAXE
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 94 Abs. IV BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
AN.2015.00009
Urteil
der 3. Kammer
vom
7. April 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter Martin
Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Michèle Babst.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Taxiverordnung/Tarifregelung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Der Gemeinderat
der Stadt Zürich beschloss am 8. Juli 2009 eine neue Verordnung über das
Taxiwesen (Taxiverordnung, TaxiV; AS 935.460). Auf Beschwerde hin hob der Bezirksrat
Zürich mit Beschluss vom 15. April 2010 unter anderem Art. 16
Abs. 1 TaxiV auf. Dieser Entscheid wurde im Ergebnis vom
Verwaltungsgericht und vom Bundesgericht bestätigt (VGr, 28. Oktober 2010,
VB.2010.00245, bzw. BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010).
B.
Am
23. Mai 2012 erliess der Gemeinderat eine neue Fassung einiger
Bestimmungen der Taxiverordnung, unter anderem von Art. 16 Abs. 1 und
2 TaxiV, wobei Abs. 1 folgenden Wortlaut erhielt: "Der Stadtrat
erlässt nach Anhörung der Taxikommission eine Tarifordnung mit verbindlichen
Höchsttarifen." Eine auf die Aufhebung von Art. 16 Abs. 1 und 2
TaxiV abzielende Beschwerde wies der Bezirksrat am 11. April 2013 ab,
soweit er darauf eintrat; das Verwaltungsgericht bestätigte den Beschluss des
Bezirksrats mit rechtskräftig gewordenem Entscheid (VGr, 5. Septem­ber
2013, AN.2013.00002). Die neue Taxiverordnung war – mit der Ausnahme von
Art. 16 Abs. 1 und 2 – am 1. Januar 2013 in Kraft getreten.
C.
Mit
Beschluss Nr. 769 vom 3. September 2014 (durch Verweis publiziert im
Amtsblatt der Stadt Zürich vom 17. September 2014) erliess der Stadtrat
von Zürich gestützt auf Art. 16 Abs. 1 und 2 TaxiV einen neuen
Taxitarif (AS 935.440) und setzte diesen zusammen mit den erwähnten Bestimmungen
auf den 1. Januar 2015 in Kraft.
II.
Am 17. Oktober 2014 erhob A Rekurs an den Bezirksrat
mit dem Hauptantrag auf Aufhebung des Stadtratsbeschlusses vom
3. September 2014, soweit dieser den erlassenen Taxitarif betreffe. Der
Bezirksrat trat mit Beschluss vom 30. Oktober 2014 mangels Zuständigkeit
auf den Rekurs nicht ein und überwies das Geschäft zur Behandlung an das
Statthalteramt des Bezirks Zürich. Dieses entzog dem Rekurs mit Verfügung vom
11. Dezember 2014 die aufschiebende Wirkung und wies ihn mit Verfügung vom
14. August 2015 ab.
III.
Gegen die Verfügung vom 14. August 2015 erhob A am
16. September 2015 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragte,
die angefochtene Verfügung sowie den Stadtratsbeschluss vom 3. September
2014, soweit dieser den Taxitarif betreffe, aufzuheben. Der Stadtrat habe den
Wortlaut von Art. 16 Abs. 1 TaxiV umzusetzen und eine Tarifordnung zu
erlassen, die dem Bestimmtheitsgebot genüge und die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen
im Taxigewerbe berücksichtige. Die Kosten und eine Entschädigung für die
Verfahren vor dem Statthalteramt und dem Verwaltungsgericht seien der Stadt
Zürich aufzuerlegen.
Das Statthalteramt teilte den Verzicht auf eine
Vernehmlassung mit. In der Beschwerdeantwort vom 20. November 2015
beantragte der Stadtrat Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten von A. In der Replik vom 7. Dezember 2015,
der Duplik vom 22. Januar 2016 sowie der Triplik vom 9. Februar 2016
hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Beim
angefochtenen Taxitarif handelt es sich um einen generell-abstrakten Erlass im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG). Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte
kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 VRG in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse
entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde
berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Zur Erhebung eines Begehrens um
abstrakte Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert,
wer zumindest virtuell berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse aufweist.
Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der
angefochtenen Regelung früher oder später mit einer minimalen
Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4). Der Beschwerdeführer
verfügt unbestrittenermassen über eine Taxibetriebs­bewilligung der Stadt
Zürich. Er ist durch den angefochtenen Taxitarif betroffen und somit zur
Beschwerde legitimiert.
1.3
Dem Wesen
der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis
der Rechtsmittelinstanzen; diese können somit eine angefochtene Norm, die gegen
übergeordnetes Recht verstösst, nur aufheben, aber weder ändern noch ersetzen.
Aus den Entscheid­erwägungen, mit welchen der Verstoss gegen das übergeordnete
Recht begründet wird, lässt sich zwar der Gestaltungsspielraum der
Erlassbehörde bei der Rechtsetzung ableiten. Doch darf die Rechtsmittelinstanz
der Erlassbehörde aufgrund der Gewaltenteilung und der Aufgabenteilung in der
Rechtsetzung keine verbindlichen Weisungen erteilen (zum Ganzen: VGr,
7. Mai 2014, AN.2014.00001, E. 1.4.2; Marco Donatsch in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflege­gesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20
N. 100). Sollte der Beschwerdeführer beantragen wollen, dem Stadtrat seien
Weisungen betreffend den Erlass eines geänderten Taxitarifs zu erteilen, könnte
auf sein Begehren insoweit nicht eingetreten werden.
1.4
Die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher – mit
dem erwähnten Vorbehalt – einzutreten.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer macht eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV])
geltend, weil die Vorinstanz ihm vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen des
Beschwerdegegners und der Taxikommission der Stadt Zürich nicht zukommen liess,
sodass er darauf nicht replizieren konnte.
2.2
Der
Beschwerdegegner erstattete am 10. Dezember 2014 eine fünfseitige Rekursantwort,
der er die dreiseitige Stellungnahme der Taxikommission vom 19. November
2014 beilegte. Von der Existenz dieser Stellungnahmen erfuhr der Beschwerdeführer
aus dem angefochtenen Beschluss vom 14. August 2015. Er ersuchte die
Vorinstanz schriftlich um Zustellung, worauf ihm am 26. August 2015 die
beiden Stellungnahmen übermittelt wurden.
2.3
Der
Anspruch auf rechtliches Gehör umfasst das Recht, von den bei der Rechtsmittelinstanz
eingereichten Stellungnahmen Kenntnis zu erhalten und sich dazu zu äussern.
Dabei ist nach der Bundesgerichtspraxis zwischen Verfahren vor Gerichten
einerseits sowie erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren und
Rechtsmittelverfahren vor nichtgerichtlichen Behörden andererseits zu
unterscheiden: Vor Gerichten gilt nach Art. 6 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention bzw. Art. 29 Abs. 2 BV das vom Europäischen
Gerichtshof für Menschenrechte entwickelte "Replikrecht im weiteren
Sinn", wonach den Parteien die Möglichkeit zu gewähren ist, alle Eingaben
der übrigen Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu
äussern. Vor nichtgerichtlichen Behörden besteht Anspruch auf ein
"Replikrecht im engeren Sinn", wonach eine Frist zur Stellungnahme nur
angesetzt werden muss, soweit die in den Eingaben vorgebrachten Noven prozessual
zulässig und materiell geeignet sind, den Entscheid zu beeinflussen (BGE
138 I 154 E. 2.3–2.5; Alain Griffel in: Kommentar VRG,
§ 26b N. 37 ff.). Die Einschränkung des Replikrechts vor
nichtgerichtlichen Behörden entbindet die Rechtmittelinstanz indes nicht davon,
Eingaben einer Partei der Gegenseite zuzustellen, damit diese gegebenenfalls um
Fristansetzung für eine Stellungnahme ersuchen kann. In diesem Sinn
verpflichtet § 26b Abs. 4 VRG die Rekursinstanz ausdrücklich,
Vernehmlassungen den anderen Verfahrensbeteiligten zuzustellen (vgl. zum Ganzen
VGr, 27. Januar 2016, VB.2015.00564, E. 2.2.2 mit weiteren Hinweisen,
auch zum Folgenden).
2.4
Im
vorliegenden Fall hätte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer Rekursantwort und
Stellungnahme der Taxikommission zumindest zur Kenntnisnahme zustellen müssen.
Die beiden Stellungnahmen enthielten zudem neue Behauptungen; die Vorinstanz
nimmt denn auch im angefochtenen Entscheid recht eingehend darauf Bezug. Entsprechend
hätte sie dem Beschwerdeführer auch im Rahmen des "Replikrechts im engeren
Sinn" zwingend Frist zur Stellungnahme ansetzen müssen. Sie hat demnach
den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.
2.5
Nach
ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann eine obere Instanz die Gehörsverletzung
einer unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die
Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt
überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung der
Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn diese lediglich
einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen
Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 137 I 195 E. 2.3.2).
2.6
Der
Beschwerdeführer erhielt im Verfahren vor Verwaltungsgericht Gelegenheit, sich
zur Rekursantwort und zur Stellungnahme der Taxikommission zu äussern. Das
Verwaltungsgericht kann die vorliegende Angelegenheit – wo es nur um
Rechtsfragen geht – mit gleicher Kognition wie die Vorinstanz überprüfen
(§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Eine Rückweisung an
die Vorinstanz zu neuer Entscheidung würde einen forma­listischen Leerlauf
darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen. Der
Beschwerdeführer hat denn auch keinen entsprechenden Antrag gestellt, weshalb
davon auszugehen ist, dass auch er das Interesse an einer raschen Verfahrenserledigung
höher gewichtet als die Wiederholung des Verfahrens vor der Vorinstanz. Demnach
rechtfertigt sich eine Heilung im Beschwerdeverfahren. Die Gehörsverletzung ist
bei der Ko-stenverlegung zu berücksichtigen.
3.
3.1
Die
kommunale Kompetenz zum Erlass eines Taxitarifs steht nicht infrage
(Art. 50 Abs. 1 BV; Art. 83 Abs. 1 der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005; vgl. BGr, 17. Mai 2011,
2C_940/2010, E. 2.1). Weder das Bundesrecht noch das kantonale Recht
regeln das Taxigewerbe, wobei verschiedene Normen namentlich des Bundesrechts
für dieses massgeblich sind. Der Beschwerdeführer bezieht sich auf einige
dieser Normen; soweit sie im vorliegenden Fall relevant sind, werden sie in den
nachfolgenden Erwägungen behandelt. Wesentlich ist die Verfassungsgarantie der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 sowie Art. 94 Abs. 1 und 4 BV; vgl.
E. 5).
3.2
Obwohl der
Beschwerdeführer die Aufhebung des gesamten Taxitarifs beantragt, ist der
Beschwerdebegründung zu entnehmen, dass er nur einzelne Bestimmungen inhaltlich
beanstandet, nämlich Art. 2 Abs. 1 (in Verbindung mit Abs. 2)
und Abs. 4 sowie Art. 3 Taxitarif. Er wendet sich zunächst gegen
Art. 2 Abs. 1 Taxitarif betreffend den Fahrpreis, der (für Fahrten
mit bis zu vier Fahrgästen [Abs. 2]) eine maximale Grundtaxe pro Fahrt
(Fr. 8.-), eine maximale Fahrttaxe pro Kilometer (Fr. 5.-) und eine
maximale Wartezeittaxe pro Minute (Fr. 1.33) festsetzt. Sodann ficht er
Art. 3 Taxitarif über die maximalen Zuschläge an, der in Abs. 1 die
zulässigen Zuschläge für bestimmte Dienstleistungen festlegt und in Abs. 2
ausdrücklich festhält, dass diese Auflistung abschliessend ist und weitere im
Zusammenhang mit der Taxifahrt stehende Zuschläge nicht erlaubt sind. Die
zulässigen Zuschläge nach Art. 3 Abs. 1 Taxitarif umfassen: den
Transport von mehr als vier Personen mit einem Grossraumfahrzeug (pro Fahrt
Fr. 8.- [lit. a]), den Warentransport bei erweiterter Ladefläche (mit
heruntergeklappten Hintersitzen; Fr. 10.- [lit. b]) sowie das Zurverfügungstellen
von Kindersitzen, Babyschalen oder mehr als einer Kindersitzerhöhung auf Voranmeldung
(pro Fahrt Fr. 30.-; der Gebrauch einer einzelnen Kindersitzerhöhung ist
kostenlos [lit. c]). Schliesslich beanstandet der Beschwerdeführer
Art. 2 Abs. 4 Taxitarif, laut dem die Taxuhr auch bei Pauschalfahrten
einzuschalten ist, damit der Fahrgast den vereinbarten Preis überprüfen kann.
Einzelne Anträge und Rügen, die der Beschwerdeführer im Rekursverfahren noch
vorgebracht hat, nimmt er vor Verwaltungsgericht nicht mehr auf.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer macht geltend, Art. 2 Abs. 1 Taxitarif verstosse
gegen Art. 16 Abs. 1 TaxiV, der die Festsetzung von
"Höchsttarifen" im Plural verlange, was bedeute, dass für
verschiedene Fahrzeugkategorien unterschiedliche Höchsttarife festzulegen
seien. Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner führen aus, dass sich der
Fahrpreis nach Art. 2 Abs. 1 Taxitarif in eine Grund-, eine Fahrt-
und eine Wartezeittaxe aufteile und dass Maximaltarife für mögliche Zuschläge
festgelegt worden seien. Damit seien in Übereinstimmung mit Art. 16
Abs. 1 TaxiV mehrere Höchsttarife festgesetzt worden. Der Beschwerdeführer
wendet demgegenüber sinngemäss ein, dass die drei Grundelemente, aus denen sich
der Fahrpreis zusammensetze, nicht mit den Tarifen gleichgesetzt werden dürften.
4.2
Im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kann die Verletzung übergeordneten
Rechts gerügt werden (§ 20 Abs. 2 in Verbindung mit § 50 VRG).
Damit ist auch die Rüge der Verletzung höherrangigen kommunalen Rechts zulässig
(vgl. Donatsch, § 20 N. 96). Enthält das kommunale Recht unbestimmte
Rechtsbegriffe oder sieht es die Ausübung von Ermessen vor, kommt den
zuständigen Gemeindebehörden bei der Auslegung ein erheblicher Beurteilungsspielraum
zu, weshalb die Rechtsmittelbehörden eine vertretbare Auslegung zu respektieren
haben (Donatsch, § 20 N. 59 mit zahlreichen Hinweisen, § 50 N. 37).
4.3
Nach
Art. 16 Abs. 1 TaxiV erlässt der Stadtrat eine Tarifordnung mit verbindlichen
Höchsttarifen. Zum einen räumt die Bestimmung dem Stadtrat einiges Ermessen bei
der Festlegung der Tarife ein; zum andern ergibt sich auch daraus ein
Beurteilungsspielraum, dass es sich beim Begriff des "Höchsttarifs"
um einen unbestimmten Rechtsbegriff des kommunalen Rechts handelt (vgl. auch
VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1). Dass der Begriff im
Plural steht, geht auf den Gemeinderat zurück: Dieser genehmigte
stillschweigend die entsprechende, von seiner vorberatenden Kom­mission vorgeschlagene
Änderung, die vom Kommissionsreferenten als "kleine redak­tionelle Nachführung"
bezeichnet wurde (Substanzielles Protokoll der 121. Sitzung des
Gemeinderats vom 11. April 2012, S. 13). Daraus lässt sich ableiten,
dass der Verwendung des Plurals keine besondere Bedeutung beizumessen ist. Dies
gilt im Übrigen auch mit Bezug auf die Rechtsprechung, auf die sich der
Beschwerdeführer beruft: Sowohl das Bundes- als auch das Verwaltungsgericht
gebrauchten den Singular und den Plural von "Höchsttarif" offensichtlich
wahllos (vgl. BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010; VGr, 5. September 2013,
AN.2013.00002).
4.4
Gemäss
seinem Wortlaut gestattet Art. 16 Abs. 1 TaxiV dem Stadtrat, in der
Tarifordnung zwischen verschiedenen Höchsttarifen zu differenzieren; ob die
Bestimmung solche Differenzierungen zwingend vorschreibt, kann hier
offenbleiben, weil der Taxitarif diese Anforderung erfüllen würde: Zum einen
unterscheidet er zwischen Grund-, Fahrt- und Wartezeittaxe (Art. 2
Abs. 1). Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers ist es ohne Weiteres
vertretbar, den Begriff des Höchsttarifs auch auf die Elemente des Fahrpreises
zu beziehen. Dies entspricht der Definition von Art. 3 lit. b der
Verordnung des EJPD vom 5. November 2013 über Taxameter (SR 941.210.6),
laut der sich der Fahrpreis aus einem Grundpreis, einem Weg- und einem
Zeittarif zusammensetzt, womit der Begriff des Tarifs für die Elemente des
Fahrpreises verwendet wird. Zum andern differenziert der Taxitarif zwischen
Fahrzeugkategorien, indem sein Art. 2 Abs. 2 den Fahrpreis nach
Abs. 1 derselben Bestimmung nur auf Fahrten mit bis zu vier Fahrgästen für
anwendbar erklärt und indem Art. 3 Abs. 1 lit. a einen Zuschlag
für den Transport von mehr als vier Personen mit einem Grossraumfahrzeug
gestattet. Insoweit entspricht er der Forderung des Beschwerdeführers. Ein
verpflichtender Auftrag zu weiter gehenden Differenzierungen lässt sich
Art. 16 Abs. 1 TaxiV jedenfalls nicht entnehmen; der Stadtrat hat
demnach mit dem Erlass des Taxitarifs das ihm eingeräumte Ermessen nicht in
rechtsverletzender Weise unterschritten. Nicht erheblich ist, dass weitere
Unterscheidungen zulässig wären; auch kommt es nicht darauf an, ob sie
zweckmässig wären. Vorbehalten bleiben die Anforderungen des höherrangigen
Rechts, das im Folgenden zu betrachten ist.
5.
5.1
Der
Personen- bzw. Warentransport durch Taxis ist eine unmittelbar auf Erwerb oder
Gewinn gerichtete, privatwirtschaftliche Tätigkeit und fällt daher in den
sachlichen Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 Abs. 1
BV. Gemäss Art. 94 Abs. 4 BV sind Abweichungen vom Grundsatz der
Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den
Wettbewerb richten, nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen
oder durch kantonale Regalrechte begründet sind. Grundsatzwidrig sind
wirtschaftspolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um
gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen
bzw. um das Wirtschaftsleben nach einem festen Plan zu lenken. Grundsatzkonform
sind dagegen andere, im öffentlichen Interesse liegende Massnahmen, wie
gewerbepolizeilich oder sozialpolitisch begründete Einschränkungen. Bei der
Beurteilung, ob eine Massnahme grund­satz­konform oder grundsatzwidrig ist, ist
grundsätzlich auf das Eingriffsmotiv abzustellen. Gemäss bundesgerichtlicher
Rechtsprechung sind zudem die tatsächlichen Auswirkungen einer Massnahme zu
berücksichtigen (zum Ganzen: BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 3;
VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.1 f., je mit
weiteren Hinweisen).
5.2
Aus der
Wirtschaftsfreiheit wird der Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten
Konkurrierenden (bzw. der Gewerbegenossen) abgeleitet. Als direkte
Konkurrierende gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem
gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu
befriedigen (BGr, 24. November 2015, 2C_345/2015, E. 4.2; BGE
121 I 129 E. 3b). Der Grundsatz geht weiter als das allgemeine
Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV): Er gewährt Schutz vor
staatlichen Ungleichbehandlungen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen
beruhen mögen, gleichzeitig aber einzelne Konkurrierende namentlich durch
unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss
begünstigen oder benachteiligen, ohne in der Hauptstossrichtung
wirtschaftspolitisch motiviert zu sein (zum Ganzen: Ulrich Häfelin/Walter
Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc.
2012, N. 692 ff.; BGE 121 I 129 E. 3d; VGr,
5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.4.1).
5.3
Die
Festlegung von Höchsttarifen für das Taxigewerbe, deren objektiver Regelungszweck
im Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung liegt, stellt als solche einen
grund­satzkonformen und den Voraussetzungen von Art. 36
Abs. 2 f. BV entsprechenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar;
gestützt darauf hat das Verwaltungsgericht Art. 16 Abs. 1 TaxiV für
verfassungskonform erklärt (VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002,
E. 5.1–5.4; vgl. auch BGr, 17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 4.6 f.
mit weiteren Hinweisen). Infrage stehen nun die konkreten Tarife und Zuschläge
nach Art. 2 f. Taxitarif. Der Beschwerdeführer bemängelt, dass sie
aufgrund ungenügender Differenzierung zwischen verschiedenen Fahrzeugkategorien
bzw. zu geringer Höhe Taxidienstleistungen wie Sharing- oder Grossraumtaxis
faktisch verunmöglichten (dazu E. 6). Er macht sodann sinngemäss geltend,
dass die Tarife der Konkurrenz durch andere Fahrdienstleistungen zu wenig Rechnung
trügen (dazu E. 7).
6.
6.1
Das
Verwaltungsgericht hat bei der Prüfung von Art. 16 Abs. 1 TaxiV
Anforderungen an die Verhältnismässigkeit der konkreten Höchsttarife formuliert
(VGr, 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1): Diese sind so anzusetzen,
dass Taxibetriebe in unterschiedlichen Unternehmensformen wirtschaftlich
betrieben werden können und dass kein faktischer Zwang aus wirtschaftlichen
Gründen entsteht, die Höchsttarife anzuwenden, denn dadurch würde der
Höchsttarif faktisch zu einem festen Tarif (vgl. dazu auch BGr, 17. Mai
2011, 2C_940/2010, E. 4.7). Sie dürfen sodann nicht mehr als nötig in die
Freiheit der Taxiunternehmen zur Ausgestaltung ihres Dienstleis­tungsangebots
eingreifen und namentlich nicht bestimmte Dienst­leistungs­formen wie
Grossraumtaxis oder Sharingtaxis verunmöglichen oder benachteiligen. Ob diese beiden
Kriterien erfüllt sind, ist im Folgenden zu prüfen. Dabei darf allerdings der
Regelungszweck, der Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung, nicht aus den
Augen verloren werden. Die Festlegung von Höchsttarifen darf nicht
strukturpolitischen Zwecken dienen; sie darf also nicht etwa darauf
ausgerichtet sein, mit Blick auf die Erhaltung des Taxigewerbes die
Rentabilität verschiedener Geschäftsmodelle zu ermöglichen.
6.2
Zunächst ist
zu prüfen, ob die Taxiunternehmen aus wirtschaftlichen Gründen faktisch zur Anwendung
der Höchsttarife gezwungen sind.
6.2.1
Zumindest die Höchsttarife, die vor Inkrafttreten des streitigen Taxitarifs
galten, wurden anscheinend von den Taxiunternehmen faktisch als Einheitstarife
verwendet, wie etwa der Preisüberwacher in seiner Stellungnahme vom
1. April 2014 zuhanden des Polizeivorstehers der Stadt Zürich) festhielt.
Der Preisüberwacher hielt jedoch einen faktischen wirtschaftlichen Zwang für
unwahrscheinlich und nahm vielmehr an, dass es "für etliche, vor allem
grosse Anbieter noch Raum geben [dürfte], die Tarife auch nach unten anzupassen"
(S. 2). Die Übereinstimmung bei den Preisen führte er darauf zurück, dass
der Preiswettbewerb wohl kein ernsthaftes Element des Wettbewerbs sei, weil die
Kunden faktisch nicht in der Lage seien, das preisgünstigste Taxi auszuwählen.
Er befürchtete deshalb, dass die neuen Höchsttarife wiederum als Einheitstarife
verwendet werden könnten, und empfahl unter anderem eine moderatere Anhebung
der Höchsttarife, als sie der ihm vorliegende Entwurf des Taxitarifs enthielt
(S. 3 f.). Dennoch setzte der Beschwerdegegner den Taxitarif in der
Folge unverändert in Kraft. Das Grundsatzpapier "Optimale
Taxi-Höchstpreise. Eine Herleitung aus Branchensicht" des Präsidenten der
Taxikommission vom 20. Mai 2014 bestätigt – ungeachtet der darin geübten
Kritik an der Stellungnahme des Preisüberwachers – implizit, dass sich die
wirtschaftlichen Schwierigkeiten der Branche in erster Linie aus einem
Überangebot ergeben (S. 3 ff.).
6.2.2
Aus den Akten ist nicht ersichtlich, dass auch die aktuellen, streitigen
Tarife vom Taxigewerbe als Höchsttarife verwendet würden; der Beschwerdeführer
bestreitet dies sogar ausdrücklich. Zwar verweist die Vorinstanz auf die
"aktuell gebräuchliche einheitliche Anwendung der Höchsttarife als
Standardtarife". Dem Wortlaut nach müsste sich diese Aussage auf die
streitigen Tarife beziehen, die im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheids seit
siebeneinhalb Monaten in Kraft standen; weil sich aus den Akten keine Hinweise
darauf ergeben und die Vorinstanz ihre Bemerkung auch nicht weiter begründet,
ist jedoch anzunehmen, dass sie die früheren, Ende 2014 aus­ser Kraft
getretenen Tarife meint. Doch ist ohnehin nicht entscheidend, ob die
Höchsttarife faktisch als Einheitstarife verwendet werden; massgeblich ist
vielmehr, ob die Taxiunternehmen gegebenenfalls aus wirtschaftlichen Gründen
dazu gezwungen wären.
6.2.3
Dies ist zu verneinen: Gemäss den vorangehenden Ausführungen ist davon
auszugehen, dass bereits die früheren Tarife einen Spielraum für den
Preiswettbewerb belassen hätten; umso mehr muss dies für die markant höheren
aktuellen Tarife gelten. Die Taxikommission führt in ihrer Stellungnahme vom
19. November 2014 aus, dass der neue Höchstpreis für eine Referenzfahrt um
28 % über dem bisherigen Niveau liege; laut dem Präsidenten der Taxikommission
gehören die revidierten Zürcher Tarife zu den höchsten in der Schweiz. Die
Taxikommission nimmt an, "dass das volle Ausreizen der Preisobergrenze vom
Markt nie toleriert würde", was impliziert, dass kein faktischer Zwang zur
Anwendung der Höchsttarife besteht. Ebenso hält es der Stadtrat für "sehr
fraglich", dass die Höchsttarife ausgeschöpft werden (Auszug aus dem
Protokoll des Stadtrats vom 3. September 2014, Beschluss Nr. 769, S. 4).
Selbst der Beschwerdeführer behauptet nicht, dass die Höchsttarife generell aus
wirtschaftlichen Gründen faktisch nicht unterschritten werden können. Zudem
dürfen die Höchsttarife nicht so hoch liegen, dass sie keine regulierende
Wirkung mehr zeigen und damit ihren Zweck, den Schutz der Kundschaft vor
Übervorteilung, verfehlen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die
streitigen Höchst­tarife einen Preiswettbewerb zulassen und insofern den bundesverfassungsrechtlichen
Anforderungen genügen.
6.3
Der
Beschwerdeführer macht vor allem geltend, dass die Regelung der Höchsttarife
und Zuschläge besondere Taxidienstleistungen wie etwa Sharing- und
Grossraumtaxis oder VIP- und Businesstaxis mit spezieller Ausrüstung faktisch
verunmögliche. Nur für Kleinfahrzeuge befänden sich die neuen Tarife landesweit
gesehen im oberen Bereich; grössere Fahrzeuge seien im Vergleich ausgeklammert
worden. Dem Anliegen des Beschwerdeführers liesse sich grundsätzlich durch
generell höhere Tarife oder durch eine differenziertere Tarifregelung, die für
derartige Spezialdienste höhere Sondertarife oder höhere bzw. zusätzliche
Zuschläge vorsähe, entsprechen. Dass die streitigen Tarife nicht generell zu
niedrig sind, wurde bereits festgestellt.
6.3.1
Zunächst ist zu prüfen, ob der Taxitarif die erwähnten besonderen
Dienstleistungen wie Sharing-, Grossraum- oder Businesstaxis faktisch geradezu
verunmöglicht, weil sie infolge des Fehlens spezieller Höchsttarife oder genügender
Zuschläge nicht mit genügender Rendite angeboten werden können. Der
Beschwerdeführer bringt vor, dass mit dem Taxitarif die Betriebskosten für
Grossraumfahrzeuge oder Fahrzeuge mit gehobener Ausstattung nicht gedeckt
werden könnten. Insbesondere die Beschränkung der zulässigen Zuschläge
verunmögliche auf Extrawünsche der Kunden einzugehen, z.
B. ein barrierefreies App- und Webportal
für Grossraumtaxis mit besonderen Zusatzleistungen in Betrieb zu nehmen. Der
Beschwerdeführer substanziiert diese Behauptungen allerdings nicht; auch aus
den verschiedenen Kosten- und Tarifvergleichen geht der behauptete Sachverhalt
nicht nachvollziehbar hervor.
6.3.2
Damit bleibt die Frage zu klären, ob der Taxitarif Grossraumfahrzeuge (bzw.
generell grössere Fahrzeuge) benachteilige. Zunächst ist auf die Rüge
einzugehen, die Tarifordnung müsse differenzierter sein und namentlich höhere
Maximaltarife für grössere Fahrzeuge vorsehen. Wie die Vorinstanz feststellte,
hat die Kundschaft ein Interesse an einer übersichtlichen und leicht
verständlichen Tarifordnung, womit ein sachlicher Grund dafür vorliegt, dass
eine weitere Differenzierung der Tarife unterblieben ist. Mit der Vorinstanz
ist darüber hinaus festzuhalten, dass "eine breitgefächerte Tarifordnung,
welche beispielsweise Rücksicht auf das investierte Kapital, die Fahrzeugklasse
oder den Benzinverbrauch nimmt", nicht zweckmässig wäre. Taxis erbringen
drei Arten von Dienstleistungen: Fahrten ab Standplätzen, Fahrten auf Abruf per
Handzeichen sowie Fahrten auf Bestellung (Antrag und Weisung des Regierungsrats
vom 17. Februar 2016 zu einem Taxigesetz [TG], ABl Nr. 8 vom
26. Februar 2016 [Weisung TG], Ziff. 3.5). In den ersten beiden
Fällen sind die Kunden praktisch kaum in der Lage und wohl oft auch nicht daran
interessiert, für die Fahrt einen bestimmten Fahrzeugtyp aufgrund eines Preisvergleichs
auszuwählen. Dies gilt ungeachtet der in Art. 8 Abs. 2 der
Ausführungsbestimmungen vom 7. November 2012 zur Taxiverordnung der Stadt
Zürich garantierten Freiheit bei der Wahl des Taxis und ungeachtet der dank des
Smartphones grundsätzlich gegebenen Möglichkeit, auch unterwegs Preisvergleiche
vorzunehmen. Es dürfte in abgeschwächtem Mass oft auch für Fahrten auf
Bestellung gelten. Wie die Vorinstanz zutreffend festhält, sind die Taxihalterinnen
und ‑halter in der Wahl ihrer Fahrzeuge frei und müssen
eigenverantwortlich über ihre Investitionen entscheiden; es be­steht kein Anlass
für eine Tarifordnung, welche generell die Abwälzung der Kosten grös­serer,
leistungsstärkerer oder luxuriöserer Fahrzeuge auf alle Kunden erlaubt, unabhängig
davon, ob sie diese Leis­tung nachfragen. Demnach ist im Verzicht auf eine komplexere
Tarifordnung, die stärker auf die Fahrzeuggrösse oder ‑klasse abstellen
würde, keine ungerechtfertigte Bevorzugung von Halterinnen und Haltern bzw.
Fahrerinnen und Fahrern kleinerer Fahrzeuge zu sehen.
6.3.3
Sodann ist die Regelung der Zuschläge zu prüfen, und insoweit ist zunächst
im Grundsatz auf die Beschränkung der zugelassenen Zuschläge einzugehen. Wie
die Vorinstanz und die Taxikommission festhalten, ergibt sich die Notwendigkeit
von Art. 3 Abs. 2 Taxitarif, der den Katalog der erlaubten Zuschläge
in Abs. 1 der Bestimmung für abschliessend erklärt, aus der Festlegung von
Höchsttarifen: Diese wäre illusorisch, wenn nicht zugleich das Erheben von
Zuschlägen beschränkt würde.
6.3.4
Zu prüfen ist jedoch, ob die Auflistung der zulässigen Zuschläge in
Art. 3 Abs. 1 Taxitarif zu restriktiv ist. Eine Benachteiligung der
Halterinnen und Halter von Grossraumtaxis sieht der Beschwerdeführer darin,
dass der Zuschlag gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a Taxitarif für den
Transport von mehr als vier Personen pro Fahrt und nicht pro zusätzliche Person
erhoben werden darf. Ähnlich liesse sich auch in Bezug auf Art. 3
Abs. 1 lit. c Taxitarif argumentieren, wonach ein Zuschlag für
Kindersitze, Babyschalen oder mehr als eine Kindersitzerhöhung ebenfalls pro
Fahrt und nicht pro Sitz anfällt. In Bezug auf Art. 3 Abs. 1
lit. b Taxitarif macht der Beschwerdeführer ebenfalls eine Bevorzugung der
Halterinnen und Halter von Kleinfahrzeugen geltend, weil der dort vorgesehene
Zuschlag für den "Warentransport bei erweiterter Ladefläche (heruntergeklappte
Hintersitze)" auf sie zugeschnitten sei. Der Beschwerdeführer schlägt
unter anderem erweiterte Zuschläge für Gepäck, Kindersitze und Gepäcktragen
vor. Diese Zuschläge kämen den Halterinnen und Haltern grös­serer Fahrzeuge
entgegen, in denen mehr Gepäckstücke bzw. Kinder transportiert werden können;
dagegen haben der Kreditkarten- und der Anfahrtszuschlag, welche der Beschwerdeführer
ebenfalls ins Spiel bringt, von vornherein nichts mit dem Anliegen zu tun, die
Anliegen der Halterinnen und Halter von Grossraumfahrzeugen verstärkt zu
berücksichtigen.
6.3.5
Der Erläuterung des Stadtrats zu Art. 3 Abs. 1 Taxitarif ist zu
entnehmen, dass sich die Zuschläge – in schematisierter Weise – nach den
Mehrkosten und dem Mehraufwand richten, nicht nach der Mehrleistung (Auszug aus
dem Protokoll des Stadtrats vom 3. September 2014, Beschluss Nr. 769, S.
4). Dabei handelt es sich um sachlich haltbare Kriterien. Ebenso ist es
vertretbar, wenn die Anzahl der Zuschläge gering gehalten wurde, um Auswüchse
zu vermeiden (so die Taxikommission in ihrer Stellungnahme vom 19. November
2014). Sollte der Beschwerdeführer vertreten wollen, dass sämtliche Zuschläge
zugelassen werden müssen, die als solche keine Übervorteilung darstellen, wäre
diese Ansicht zurückzuweisen. Nicht zu beanstanden ist schliesslich die Höhe
der zugelassenen Zuschläge, die sich gemäss der Taxikommission nach der
"Marktgängigkeit" richtet, worunter offenbar das von der Kundschaft
akzeptierte Niveau gemeint ist. Eine relevante Benachteiligung der Halterinnen
und Halter von grösseren Fahrzeugen lässt sich in Art. 3 Abs. 1
Taxitarif nicht erkennen. Insgesamt hat der Beschwerdegegner weder in Bezug auf
die Art noch in Bezug auf die Höhe der Zuschläge sein Ermessen in
rechtsverletzender Weise ausgeübt.
6.3.6
Anzumerken ist im Übrigen, dass die streitigen Tarife, der Vorgabe von
Art. 16 Abs. 1 TaxiV entsprechend, nach Anhörung der Taxikommission
beschlossen wurden. Die Taxikommission ist eine vom Stadtrat ernannte Kommission,
die sich aus drei bis sieben stimmberechtigten Mitgliedern aus dem Taxigewerbe
der Stadt Zürich sowie Vertreterinnen und Vertretern der Verwaltung und anderer
Organisationen mit beratender Stimme zusammensetzt (Art. 21 Abs. 1
TaxiV). Die Interessen des Taxigewerbes wurden somit beim Beschluss des Tarifs
berücksichtigt. Zwar forderte es im Vorfeld des Erlasses des Taxitarifs weit
höhere Zuschläge als die schliesslich in Art. 3 Abs. 1 Taxitarif
vorgesehenen; namentlich verlangte es einen Zuschlag für das Tragen von Gepäck,
und die Zuschläge für den Transport von mehr als vier Personen und für
Kindersitze sollten pro zusätzliche Person bzw. pro Sitz statt – wie in der
definitiven Fassung von Art. 3 Abs. 1 Taxitarif – pro Fahrt verlangt
werden dürfen. Aus der Diskrepanz zwischen diesem Forderungskatalog einer Branchenvertretung
und dem beschlossenen Taxitarif kann allerdings nicht geschlossen werden, die
festgelegten Zuschläge seien – allgemein oder für Grossraumtaxis – zu niedrig.
Nicht stichhaltig ist auch der Vorwurf des Beschwerdeführers, im Taxitarif seien
nur die Interessen der grossen Taxizentralen berücksichtigt worden. Wie sich
aus den von ihm selber eingereichten Unterlagen ergibt, trifft nicht zu, dass
nur die von den Taxizentralen gewünschten Zuschläge in den Taxitarif
eingeflossen sind. Im Übrigen leuchtet auch nicht ein, weshalb die
Taxizentralen die Interessen der Taxihalterinnen und ‑halter mit
Grossraumtaxis systematisch vernachlässigen sollten. Immerhin wurde denn auch
der Zuschlag für den Transport von mehr als vier Personen im Grossraumfahrzeug
(Art. 3 Abs. 1 lit. a Taxitarif) neu eingeführt (vgl. dagegen
Art. 1.5 des vorherigen Taxitarifs vom 5. Mai 2008).
6.3.7
Es ergibt sich, dass die überprüften Bestimmungen des Taxitarifs weder
bestimmte Dienst­leistungs­formen verunmöglichen noch Grossraumtaxis gegenüber
anderen Taxis benachteiligen. Sie greifen damit nicht übermässig in die
Freiheit der Taxiunternehmen ein, was zusammenfassend wie folgt begründet
werden kann: Die streitigen Höchsttarife und Zuschläge brauchen grundsätzlich
nicht ausgeschöpft zu werden und lassen einen Preiswettbewerb zu
(E. 6.2.3). Sie sind differenziert genug, um zu gestatten, dass Taxiunternehmen
mit verschiedenen Fahrzeugtypen die Möglichkeit haben, sich im Wettbewerb mit
besonderen Angeboten – allenfalls unter Ausnutzung des Höchsttarifs samt den Zuschlägen,
namentlich jenem für Fahrten in Grossraumfahrzeugen gemäss Art. 3
Abs. 1 lit. a Taxitarif – zu positionieren. Die entsprechenden
Spielräume können namentlich im Bestelldienst ausgenutzt werden. Wie der Beschwerdegegner
zu Recht ausführt, steht es im Übrigen auch Taxihalterinnen und ‑haltern
frei, entsprechende Dienstleistungen ausserhalb des von der Taxiverordnung
normierten Rahmens ohne Tarifbindung anzubieten.
6.4
An dieser
Stelle ist noch näher auf die Auslegung von Art. 3 Abs. 1 lit. b
Taxitarif einzugehen, weil sich die Taxikommission und der Beschwerdegegner in
diesem Punkt allenfalls widersprechen.
6.4.1
Die Taxikommission führt aus, dass dieser Zuschlag die zunehmende Zahl von
Sperrguttransporten berücksichtige, die zur Verschmutzung beitrügen und
aufwändig zu handhaben seien. Es werde nirgends festgelegt, dass er bei Fahrten
in Grossraumfahrzeugen nicht erhoben werden dürfe. Dagegen führt der
Beschwerdegegner in der Beschwerdeantwort aus, dass mit diesem Zuschlag der
grössere Aufwand für das Ein- und Ausladen von Waren sowie das Herunter- und
Hinaufklappen der Hintersitze in Rechnung gestellt werden könne; ein solcher
Aufwand falle bei Grossraumfahrzeugen nicht oder nicht in genügendem Mass an.
6.4.2
Sollte der Beschwerdegegner davon auszugehen, dass bei Grossraumfahrzeugen
von vornherein kein Zuschlag für umfangreiche Warentransporte zulässig wäre,
könnte dem nicht gefolgt werden. Vielmehr muss dieser Zuschlag stets erhoben werden
können, wenn wegen eines Warentransports – in den Worten des Beschwerdegegners
– "Manipulationen an der Innenausstattung des Wagens notwendig"
werden, die in Bezug auf den Aufwand mit dem Herunterklappen der Hintersitze
vergleichbar sind. Zwar dürfte zutreffen, dass ein solcher Aufwand bei
grösseren Fahrzeugen weniger häufig betrieben werden muss, doch wäre es mit
Art. 27 Abs. 1 BV (und wohl auch Art. 8 Abs. 1 BV) nicht
vereinbar, wenn er nur bei bestimmten Fahrzeuggrössen bzw. für ganz spezifische
Handgriffe in Rechnung gestellt werden dürfte.
6.4.3
Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle soll ein Aufhebungsentscheid
nur dann erfolgen, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen Auslegung
entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche möglich und vertretbar ist, wobei dies
voraussetzt, dass die Wahrscheinlichkeit künftiger rechtskonformer Anwendung
bejaht werden kann (vgl. VGr, 7. Mai 2014, AN.2014.00001, E. 4.4;
Donatsch, § 20 N. 102 f.). Allein weil sich aus der Beschwerdeantwort
ergibt, dass Art. 3 Abs. 1 lit. b Taxitarif auch
verfassungswidrig ausgelegt werden könnte, braucht die Bestimmung nicht
aufgehoben zu werden. Gemäss einer rechtskonformen Auslegung von Art. 3
Abs. 1 lit. b Taxitarif ist der "Warentransport bei erweiterter
Ladefläche" als Sachverhalt aufzufassen, der zur Erhebung des Zuschlags berechtigt,
und der in Klammern stehende Vermerk "heruntergeklappte Hintersitze"
als Beispiel einer erweiterten Ladefläche. Massgebend muss sein, ob für den
konkreten Transport ein entsprechender Aufwand zur Erweiterung der Ladefläche
betrieben werden muss.
7.
7.1
Der
Beschwerdeführer äussert sich eingehend zur Konkurrenz durch Limousinen­dienste
sowie namentlich durch das amerikanische Unternehmen Uber, wobei unklar bleibt,
welche Anträge er aus diesen Ausführungen ableiten will.
7.2
Als
Limousinendienste gelten Fahrten auf Bestellung; Uber vermittelt per
Smartphone-App Fahrten zwischen Fahrerinnen bzw. Fahrern und Fahrgästen, wobei
das Unternehmen in Zürich drei Dienste anbietet, nämlich UberX, UberBlack und
UberPop. Die beiden erstgenannten sind gemäss der Einschätzung des
Regierungsrats den Limousinendiensten zuzurechnen. UberPop vermittelt Fahrten
zwischen nicht berufs­mässigen, privaten Fahrerinnen bzw. Fahrern und
Fahrgästen, wobei schwer zu kontrollieren ist, ob Personen berufsmässig
Dienstleistungen anbieten, ohne dazu berechtigt zu sein oder über entsprechend
ausgerüstete Fahrzeuge zu verfügen (zum Ganzen: Weisung TG, Ziff. 3.5).
Gemäss der Ansicht des Stadtrats brauchen für alle diese Dienstleistungen nach
dem Stadtzürcher Recht die Anforderungen an Taxis nicht erfüllt zu sein, selbst
wenn sie gewerbsmässig erfolgen (vgl. Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats vom
18. März 2015, Beschluss Nr. 248: Schriftliche Anfrage betreffend
Taxiservice "Uber", Anwendung der Vorschriften der Verordnung über
das Taxiwesen, GR [Gemeinderat] Nr. 2014/373]; vgl. auch Weisung TG,
Ziff. 3.5). Das Verwaltungsgericht hat bereits festgestellt, dass
Fahrdienste wie Limousinenservices, Hoteltransfers und andere nicht der
Taxiverordnung unterstehende Beförderungsdienstleistungen keine direkte
Konkurrenz zu Taxis darstellen, da sie nur bestellte Fahrten ausführen können,
während nur Taxis mit Betriebsbewilligung gemäss Art. 13 Abs. 1 und 3
TaxiV zum Anbieten von Fahrten und zum Warten auf Aufträge auf öffentlichen und
privaten Standplätzen aufgestellt werden sowie auf Begehren von Passantinnen
und Passanten halten und Fahrgäste mitnehmen dürfen. Das Angebot von Hotelfahrten,
Limousinen- oder Shutt­leservices richtet sich zudem – wenigstens teilweise –
an ein anderes Publikum als Taxidienste (VGr, 5. September 2013,
AN.2013.00002, E. 5.4.2). Dies gilt grundsätzlich ungeachtet dessen, dass
manche Unternehmen versuchen, den spezifischen Taxidienstleistungen möglichst
nahe zu kommen, wie der Beschwerdeführer belegt. Selbst wenn es sich bei einzelnen
Fahrdienstleistungen um direkte Konkurrenz zu den Taxidiensten handeln sollte,
würde dies am Ergebnis des vorliegenden Verfahren übrigens nichts ändern, wie
sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt.
7.3
Der
Beschwerdeführer vertritt anscheinend die Unterstellung von Limousinendiensten,
insbesondere von Fahrdiensten wie UberPop, unter die Taxiverordnung. Damit
wirft er die Fragen der Auslegung von Art. 1 und 24 Abs. 1 TaxiV bzw.
einer Neuregelung der gesetzlichen Definition des Taxis und des Umgangs mit
allfälligen Umgehungen der Rechtsvorschriften auf. Diese Fragen können nicht
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein, in dem ein kommunaler Taxitarif
das Anfechtungsobjekt bildet. Dies gilt auch, wenn der Beschwerdeführer geltend
machen wollte, der Beschwerdegegner hätte Art. 1 TaxiV über die Definition
des Taxis revidieren müssen: Zwar kann nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
ein abstraktes Normenkontrollverfahren wegen Säumnis des Gesetzgebers angestrengt
werden. Doch wird vorausgesetzt, dass sich aus einer besonderen Norm des höherrangigen
Rechts potenziell ein klarer und bestimmter Auftrag mit inhaltlichen Vorgaben
an den Gesetzgeber ergibt (BGE 137 I 305, E. 2.4 f.; Martin
Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 84). Im vorliegenden Fall müsste sich
dieser Auftrag zudem direkt an den kommunalen Gesetzgeber richten. Alle diese
Voraussetzungen sind hier offensichtlich nicht erfüllt. In diesem Zusammenhang
kann übrigens angemerkt werden, dass ein regierungsrätlicher Antrag auf Erlass
eines kantonalen Taxigesetzes im Kantonsrat hängig ist (vgl. Weisung TG; Kantonsrats-Geschäftsnr. 5256).
7.4
An der
Zulässigkeit des angefochtenen Taxitarifs ändert die indirekte Konkurrenz durch
die verschiedenen Fahrdienste nichts.
7.4.1
Zwischen der vom Beschwerdeführer geltend gemachten Konkurrenz durch
UberPop und dem Antrag auf Aufhebung der streitigen Höchsttarife und Zuschläge
mangels genügender Höhe oder Differenzierung besteht kein nachvollziehbarer
Zusammenhang. Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, UberPop könne günstigere
Tarife anbieten, ist nicht ersichtlich, inwieweit die Höchsttarife die
Taxifahrenden in der Konkurrenz mit UberPop benachteiligen könnten. Dies gilt
auch in Bezug auf das Vorbringen des Beschwerdeführers, dass Uber ein an Angebot
und Nachfrage orientiertes Tarifberechnungsmodell verwendet, das je nach den
Umständen – namentlich in den Stosszeiten – zu hohen Preisen führen kann: Ob derartige
Preisforderungen in der Konkurrenz bestehen könnten, ist fraglich, und die
Erhöhung oder Differenzierung der Höchsttarife wäre jedenfalls keine adäquate
Gegenmassnahme. Überdies stehen auch den Taxihaltern mindestens beschränkte
Möglichkeiten offen, ihre Preise differenziert zu gestalten, sofern sie die
Höchstpreise nicht überschreiten. Die Rechtsfragen, die der Beschwerdeführer in
Bezug auf Uber aufwirft – etwa in Bezug auf die rechtliche Qualifikation der
dortigen Beschäftigungsverhältnisse – sind für das vorliegende Verfahren nicht
relevant.
7.4.2
Die Konkurrenz mit Hotelfahrten, Limousinen- oder Shuttleservices und ähnlichen
Fahrdienstleistungen könnte durch die Höchsttarife und Zuschläge insofern
beeinflusst werden, als sie die Rentabilität von Investitionen in
Taxidienstleistungen des gehobeneren Segments beschränken dürften. Weil nur ein
Teil der Taxidienstleistungen betroffen ist und es sich folglich nur um
indirekte Konkurrenz handelt, ist dies jedoch nicht relevant. Im Übrigen steht
es dem Beschwerdeführer frei, derartige Dienste ausserhalb des von der Taxiverordnung
erfassten Bereichs anzubieten.
7.4.3
Selbst wenn es sich bei den Fahrdienstleistungen, die nicht der
Taxiverordnung unterstehen, um direkte Konkurrenz zum Taxigewerbe handeln
würde, würde dies an der Zulässigkeit des Taxitarifs nichts ändern. Die Höchsttarife
und Zuschlagsbeschränkungen dürfen nicht mit isolierten Eingriffen in die
Wirtschaftsfreiheit gleichgesetzt werden, die den Wettbewerb verzerren, weil
sie einige Anbietende treffen und andere nicht (vgl. BGr, 17. Mai 2011,
2C_804/2010, E. 4.4 mit Beispielen; BGE 128 II 292 E. 5;
125 I 335 E. 5). Sie sind vielmehr Bestandteil einer umfassenden
Reglementierung des Taxigewerbes, wobei die Anbietenden in der Wahl frei sind,
ob sie sich mit reglementierten Diensten, mit von der Reglementierung nicht
erfassten Diensten oder mit beiden am Wettbewerb beteiligen wollen. Im Rahmen
des reglementierten Angebots sind zum Schutz der Kundschaft zahlreiche
gesetzliche Anforderungen an das Unternehmen, das Fahrzeug und dessen Ausrüs­tung,
den Chauffeur bzw. die Chauffeurin sowie die Modalitäten der Fahrt einzuhalten
(Art. 2 ff. TaxiV). Im Gegenzug werden den Anbietenden gesetzlich
einige Vorteile eingeräumt wie die Benutzung von Standplätzen, die Möglichkeit
zur Aufnahme von Fahrgästen auf Begehren von Passantinnen und Passanten sowie
die Benutzung von Tram- und Busspuren (Art. 13 Abs. 1 und 3,
Art. 20 TaxiV). Namentlich sollte ihnen aber das Vertrauen der Kundschaft zugutekommen,
das sich aus den behördlichen Vorschriften sowie deren Einhaltung und Kontrolle
ergeben sollte. Das Motiv des Kundschaftsschutzes wird durch die Zulassung von
Dienstleistungen ausserhalb des reglementierten Bereichs nicht seines Sinns
entleert – nicht zuletzt, weil der Kundschaft das reglementierte Angebot als Vergleichsobjekt
und Alternative zur Verfügung steht. Demnach stellt die nicht der Taxiverordnung
unterstehende Konkurrenz die Zulässigkeit weder der Reglementierung im Allgemeinen
noch der Höchsttarife und Zuschlagsbeschränkungen im Besonderen infrage.
8.
8.1
Schliesslich
hält der Beschwerdeführer Art. 2 Abs. 4 Taxitarif für unzulässig,
wonach die Taxuhr auch bei Pauschalfahrten einzuschalten ist, damit der
Fahrgast den vereinbarten Preis überprüfen kann. Es greife unverhältnismässig
in die Wirtschaftsfreiheit ein, wenn der Taxameter Umsätze aufzeichne, die man
nicht erzielen könne. Weder die Kundschaft noch die Polizei könne den
programmierten Tarif kontrollieren. Auch Taxifahrzeugen müsse es erlaubt sein,
Pauschalfahrten auszuführen.
8.2
Art. 2
Abs. 4 Taxitarif schliesst Pauschalfahrten nicht aus. Die Bestimmung dient
dem Schutz der Kundschaft vor Übervorteilung: Die Kundschaft soll kontrollieren
können, ob der vereinbarte Pauschalpreis nicht unzulässigerweise höher ist, als
es der nach Tarifen berechnete Preis wäre. Dieser Zweck ist zulässig, und die
Massnahme ist hierfür geeignet und erforderlich. Der Beschwerdeführer macht
dagegen sinngemäss geltend, dass der Taxameter auf diese Weise Umsätze
aufzeichne, die nicht erzielt worden seien, was die Aufzeichnung der Einnahmen
gegenüber den Steuerbehörden verfälsche. Dieser Einwand ist insofern
berechtigt, als die fälschliche Aufzeichnung zu hoher Einnahmen korrigiert werden
muss, doch kann dies etwa durch die Ausstellung von Quittungen geschehen. Der Beschwerdeführer
selber betont, dass eine allgemeine Quittungspflicht zumutbar wäre. Die
Verpflichtung gemäss Art. 2 Abs. 4 Taxitarif bringt demnach zwar
einen gewissen Mehraufwand bei der Ertragsabrechnung mit sich, doch ist dieser
angesichts des verfolgten Zwecks verhältnismässig. Weshalb sie wegen
Manipulationsgefahr nicht zweck­mässig sein soll, wie der Beschwerdeführer
vorzubringen scheint, ist nicht ersichtlich. Ein Widerspruch zu höherrangigem
Recht ist nicht auszumachen. Somit kann dem Beschwerdegegner gefolgt werden,
wenn er die Massnahme als geeignet, notwendig und ohne Weiteres zumutbar bezeichnet.
9.
9.1
Die
Vorbringen des Beschwerdeführers erweisen sich als unbegründet, weshalb die
Beschwerde abzuweisen ist. Die Kosten des Verfahrens sind grundsätzlich dem
unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
9.2
Im
vorliegenden Fall ist dem Umstand angemessen Rechnung zu tragen, dass das Verwaltungsgericht
eine von der Vorinstanz verursachte Gehörsverletzung geheilt hat. Die Kosten
sind daher nicht ausschliesslich entsprechend dem Unterliegen, sondern insoweit
nach dem Verursacherprinzip aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 2
VRG; BGr, 24. Juli 2014, 1C_41/2014, E. 7.3 mit Hinweisen). Es
rechtfertigt sich daher, die Gerichtskosten der Vorinstanz zur Hälfte zu
auferlegen (vgl. zur Kostenauflage an die Vorinstanz: VGr, 27. Januar
2016, VB.2015.00564, E. 2.2.4 und 7.1; VGr,
11. Februar
2004, VB.2003.00400, E. 4
; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13
N. 59).
9.3
Dem
unterliegenden Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Von der Zusprechung einer Parteientschädigung an den
Beschwerdegegner ist ebenfalls abzusehen: In der Regel haben grössere und
leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung,
weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten
amtlichen Aufgaben gehört. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn die Beantwortung
des Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden ist (VGr,
27. Januar 2016, VB.2015.00564, E. 5.3 mit weiteren Hinweisen; zum
Ganzen Plüss, § 17 N. 50 ff.). Für das vorliegende Verfahren
musste jedoch kein besonderer Aufwand betrieben werden.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.--     Zustellkosten,
Fr. 6'160.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und der Vorinstanz je zur Hälfte
auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …