zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00181 · 2017-03-29 · de

Kurzaufenthaltsbewilligung | Bewilligung für Opfer von Menschenhandel. Grundsatz der Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens (E. 2.1). Die Bewilligung für Opfer von Menschenhandel (Art. 30 Abs. 1 lit. e AuG) ist vom Gesetzgeber als Ermessensbewilligung ausgestaltet worden (E. 2.2). Es kann offengelassen werden, ob das internationale Übereinkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels der Anwendung von Art. 14 Abs. 1 AsylG entgegensteht (E. 2.3.2). Die Vorinstanzen haben ihr Ermessen nicht verletzt, indem sie der im Dublin-Verfahren rechtskräftig nach Italien weggewiesenen Beschwerdeführerin keine Kurzaufenthaltsbewilligung erteilt haben. Der Schutz der Beschwerdeführerin als potentielles Opfer von Menschenhandel ist in Italien gewährleistet; sollte ihre Anwesenheit in der Schweiz während des Ermittlungsverfahrens notwendig sein, kann ihr ein Visum erteilt werden (E. 3). Abweisung URP wegen offensichtlicher Aussichtslosigkeit (E. 5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.03.2017 VB.2017.00181
Zurich Verwaltungsgericht 29.03.2017 VB.2017.00181
Zurigo Verwaltungsgericht 29.03.2017 VB.2017.00181

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00181
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00181
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.03.2017
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 14.02.2019 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Kurzaufenthaltsbewilligung
Bewilligung für Opfer von Menschenhandel.
Grundsatz der Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens (E. 2.1).
Die Bewilligung für Opfer von Menschenhandel (Art. 30 Abs. 1 lit. e AuG) ist vom Gesetzgeber als Ermessensbewilligung ausgestaltet worden (E. 2.2).
Es kann offengelassen werden, ob das internationale Übereinkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels der Anwendung von Art. 14 Abs. 1 AsylG entgegensteht (E. 2.3.2).
Die Vorinstanzen haben ihr Ermessen nicht verletzt, indem sie der im Dublin-Verfahren rechtskräftig nach Italien weggewiesenen Beschwerdeführerin keine Kurzaufenthaltsbewilligung erteilt haben. Der Schutz der Beschwerdeführerin als potentielles Opfer von Menschenhandel ist in Italien gewährleistet; sollte ihre Anwesenheit in der Schweiz während des Ermittlungsverfahrens notwendig sein, kann ihr ein Visum erteilt werden (E. 3).
Abweisung URP wegen offensichtlicher Aussichtslosigkeit (E. 5).
Abweisung.
Stichworte:
ASYLVERFAHREN
DUBLIN
ERMESSEN
KURZAUFENTHALTSBEWILLIGUNG
MENSCHENHANDEL
Rechtsnormen:
Art. 14 Abs. I AsylG
Art. 30 Abs. I lit. e AuG
Art. 4 EMRK
Art. 36 VZAE
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
2.
Abteilung
VB.2017.00181
Urteil
der 2. Kammer
vom
29. März 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Leana Isler, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber
Martin Businger.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Kurzaufenthaltsbewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1986, Staatsangehörige von Kenia, reiste von Italien her in die Schweiz
ein und ersuchte am 16. August 2016 unter falscher Identität um Asyl. Nachdem
Abklärungen ergaben, dass Italien ihr ein vom 14. Juli 2016 bis 7. August
2016 gültiges Visum ausgestellt hatte, trat das Staatssekretariat für Migration
am 6. Dezember 2016 auf das Gesuch nicht ein und wies sie nach Italien weg.
Die dagegen erhobene Beschwerde wies das Bundesverwaltungsgericht am 29. Dezember
2016 ab; auf das hernach gestellte Revisionsgesuch trat das Gericht am 19. Januar
2017 nicht ein.
B.
Am 3. Januar
2017 stellte A ein Gesuch um Gewährung einer Erholungs- und Bedenkzeit und um
Erteilung einer Kurzaufenthaltsbewilligung für die Dauer des polizeilichen
Ermittlungs- und Strafverfahrens, weil sie Opfer von Menschenhandel geworden
sei. Das Migrationsamt trat am 17. Januar 2017 auf das Gesuch nicht ein.
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Rekursabteilung der
Sicherheitsdirektion am 6. März 2017 ab, soweit sie darauf eintrat und er
nicht gegenstandslos geworden war.
III.
Mit Beschwerde vom 15. März 2017 liess A dem
Verwaltungsgericht beantragen, es sei ihr eine Kurzaufenthaltsbewilligung zu
erteilen, eventualiter habe das Migrationsamt ihr Gesuch materiell zu behandeln.
Zudem sei während des Verfahrens von jeglichen Vollzugshandlungen abzusehen, es
sei ihr die unentgeltliche Rechtspflege zu bewilligen und eine
Parteientschädigung zuzusprechen.
Am 16. März 2017 hat das Verwaltungsgericht einen
provisorischen Vollzugsstopp verfügt. Es hat zudem die Akten beigezogen, aber
keine Vernehmlassungen eingeholt.
Die Kammer
erwägt:
1.
Mit der Beschwerde können Rechtsverletzungen und die
unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden, nicht
aber die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (§ 20 Abs. 1
in Verbindung mit § 50 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]).
2.
2.1
Eine asylsuchende Person kann ab Einreichung
des Asylgesuchs bis zur Ausreise nach einer rechtskräftig angeordneten
Wegweisung, nach einem Rückzug des Asylgesuchs oder bis zur Anordnung einer
Ersatzmassnahme bei nicht durchführbarem Vollzug kein Verfahren um Erteilung
einer ausländerrechtlichen Aufenthaltsbewilligung einleiten, ausser es bestehe
ein Anspruch auf deren Erteilung (Art. 14 Abs. 1 des Asylgesetzes vom
26. Juni 1998 [AsylG]). Dieser als "Ausschliesslichkeit des
Asylverfahrens" bezeichnete Grundsatz soll eine Privilegierung von
Asylbewerbern gegenüber anderen Ausländern und eine Verschleppung des
Verfahrens und des Wegweisungsvollzugs verhindern (BBl 1990 II 573, 623 f.;
VGr, 29. Juni 2011, VB.2010.00549, E. 2.1).
2.2
Die Beschwerdeführerin ersucht um eine
Kurzaufenthaltsbewilligung gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. e des
Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 (AuG) in Verbindung mit
Art. 36 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung,
Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE). Danach kann von den Zulassungsvoraus­setzungen
abgewichen werden, um den Aufenthalt von Opfern und Zeuginnen und Zeugen von
Menschenhandel sowie von Personen zu regeln, welche im Rahmen eines
Zeugenschutzprogramms des In- oder Auslands oder eines internationalen
Strafgerichtshofes mit den Strafverfolgungsbehörden zusammenarbeiten.
Alle Tatbestände in Art. 30 AuG sind vom Gesetzgeber als
"Kann"-Vorschrift ausgestaltet worden, weshalb selbst beim Vorliegen
der entsprechenden Voraussetzungen kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer
fremdenpolizeilichen Bewilligung besteht; diese liegt vielmehr im behördlichen
Ermessen (BGr, 13. Juni 2016, 2D_22/2016, E. 2.1; 9. Februar
2016, 2C_133/2016, E. 2.2). Nachdem die Beschwerdeführerin in der Schweiz
erfolglos ein Asylverfahren durchlaufen hat, rechtskräftig nach Italien
weggewiesen worden ist und bis heute noch nicht ausgereist ist, kann sie nach
dem klaren Wortlaut von Art. 14 Abs. 1 AsylG kein
Bewilligungsverfahren nach Art. 30 Abs. 1 lit. e AuG einleiten.
2.3
Zu prüfen
ist, ob dieser Beurteilung die von der Beschwerdeführerin angerufenen
völkerrechtlichen Bestimmungen entgegenstehen:
2.3.1
Art. 4 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verbietet
Sklaverei und Zwangsarbeit. Daraus ergibt sich zwar eine Verpflichtung für die
Vertragsstaaten, Massnahmen gegen Menschenhandel zu ergreifen, wozu nicht nur
die Strafverfolgung der Täter, sondern auch die Prävention und der Schutz der
Opfer zählen (vgl. EGMR, 7. Januar 2010, 25965/04, Rantsev gegen Zypern
und Russland, §§ 272 ff.). Jedoch kann aus Art. 4 EMRK keine
Verpflichtung abgeleitet werden, Opfern oder potenziellen Opfern von
Menschenhandel eine Kurzaufenthalts- oder Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.
2.3.2
Art. 14 Abs. 1 des Übereinkommens vom 16. Mai 2005 zur
Bekämpfung des Menschenhandels (nachfolgend Übereinkommen) sieht ausdrücklich
vor, dass jede Vertragspartei dem Opfer unter bestimmten Voraussetzungen – etwa
bei der Notwendigkeit der Anwesenheit für das Ermittlungsverfahren – einen
verlängerbaren Aufenthaltstitel erteilt. Diese Bestimmung verschafft dem Opfer
indessen keinen Aufenthaltsanspruch, weshalb der Gesetzgeber die entsprechende
Bewilligung im Ausländergesetz ausdrücklich als Ermessensbewilligung
ausgestaltet hat (vgl. Botschaft vom 17. November 2010, BBl 2011 1, 28 f.;
siehe auch E. 2.2). Angesichts dieses klaren gesetzgeberischen Willens
kommt es entgegen den Vorbringen in der Beschwerde nicht infrage, direkt aus
dem Übereinkommen einen Aufenthaltsanspruch abzuleiten.
Die Beschwerdeführerin bringt allerdings zu Recht vor,
dass bei einer strikten Anwendung von Art. 14 Abs. 1 AsylG ein
beträchtlicher Teil der vom Menschenhandel Betroffenen – nämlich alle, die
zuvor ein Asylverfahren durchlaufen haben – bereits aus formellen Gründen und
ungeachtet des Einzelfalls von einer Bewilligung nach Art. 30 Abs. 1
lit. e AuG ausgeschlossen wären, was offensichtlich Sinn und Zweck des
Übereinkommens widerspricht. So hat denn auch der Bundesrat ausdrücklich festgehalten,
dass die Migrationsbehörden bei entsprechenden Gesuchen einen dem Einzelfall
angemessenen Entscheid treffen müssen (vgl. Botschaft, 29), was bedingt, dass
das Gesuch materiell geprüft wird. Es erscheint deshalb fraglich, ob Art. 14
Abs. 1 AsylG auch bei Bewilligungsgesuchen nach Art. 30 Abs. 1
lit. e AuG anwendbar ist oder ob dem nicht das später ratifizierte
Übereinkommen entgegensteht. Die Frage kann indessen offengelassen werden, weil
die materiellen Eventualbegründungen der Vorinstanzen (vgl. E. 5 der
Verfügung vom 17. Januar 2017 und E. 13 des Rekursentscheids) einer
rechtlichen Prüfung ohne Weiteres standhalten.
3.
3.1
Beide
Vorinstanzen haben in materieller Hinsicht erwogen, dass die Beschwerdeführerin
im Rahmen des Dublin-Abkommens rechtskräftig nach Italien weggewiesen worden
sei. Die zuständigen Asylbehörden – das Staatssekretariat für Migration und das
Bundesverwaltungsgericht – hätten berücksichtigt, dass sie eventuell Opfer von
Menschenhandel geworden sei, und dennoch keinen Selbsteintritt der Schweiz verfügt.
Italien habe die einschlägigen Abkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels
ratifiziert und könne der Beschwerdeführerin ebenfalls Schutz gewähren. Sollte
ihre Anwesenheit während des Ermittlungs- oder Strafverfahrens notwendig sein,
könnte ihr sodann ein spezielles Visum für die Einreise in der Schweiz erteilt
werden.
Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, dass den
Migrationsbehörden nach Art. 36 Abs. 1 VZAE kein Ermessen zukomme, ob und wie
lange die Anwesenheit des Opfers notwendig sei. Hierzu sei lediglich die
Ermittlungsbehörde kompetent, die ihre Anwesenheit als notwendig erachte. Es
sei realitätsfremd, dass sie in Italien angesichts der prekären Situation so
untergebracht sei, dass sie für die Ermittlungsbehörden erreichbar sei.
3.2
Wie
erwähnt hat der Gesetzgeber mit Art. 30 Abs. 1 lit. e AuG keinen
Aufenthaltsanspruch für Opfer von Menschenhandel geschaffen, sondern die
Regelung des Aufenthalts ins behördliche Ermessen gestellt. Daran ändert auch
Art. 36 VZAE nichts, weil diese Norm als blosse Ausführungsbestimmung keine
weitergehenden Rechte als Art. 30 Abs. 1 lit. e AuG zu
vermitteln vermag. Dass eine Instruktionsrichterin der hierfür nicht
zuständigen asylrechtlichen Abteilung des Bundesverwaltungsgerichts diese
Rechtsfolge im Schreiben vom 25. Januar 2017 infrage stellt, ist für die
kantonalen Behörden nicht bindend. Somit kann das Verwaltungsgerichts aufgrund
seiner eingeschränkten Kognition lediglich prüfen, ob die Vorinstanzen ihr Ermessen
bei der Verweigerung der Kurzaufenthaltsbewilligung rechtsverletzend ausgeübt
haben.
3.3
Aus dem
Schreiben der Stadtpolizei Zürich vom 15. März 2017 geht nicht hervor,
dass die dauerhafte Anwesenheit der Beschwerdeführerin in der Schweiz während
des polizeilichen Ermittlungsverfahrens notwendig wäre. Die Polizei schreibt
lediglich, dass die Verfügbarkeit der Beschwerdeführerin gewährleistet sein
müsse. Inwieweit dies beim Wegweisungsvollzug nach Italien nicht der Fall wäre,
ist nicht ersichtlich. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, kann der
Beschwerdeführerin ohne Weiteres ein Visum ausgestellt werden, sollte ihr persönliches
Erscheinen in der Schweiz für die Ermittlungsbehörden notwendig sein. Das
Argument der Beschwerdeführerin, sie werde in Italien so untergebracht, dass
sie unmöglich mit den Ermittlungsbehörden kommunizieren könne, ist rein
spekulativ und durch nichts belegt. Es obliegt letztlich auch dem
Migrationsamt, die italienischen Behörden bei der Überstellung auf die
besondere Situation der Beschwerdeführerin hinzuweisen und zu gewährleisten, dass
sie für die Ermittlungsbehörden erreichbar ist. In dieser Hinsicht ist
allerdings auch festzuhalten, dass die Stadtpolizei von der rechtskräftigen
Wegweisung der Beschwerdeführerin hätte Kenntnis haben müssen, weshalb es nur
schwer verständlich ist, dass eine verwertbare Aussage auch über drei Wochen
nach der Strafanzeige noch nicht vorliegt. Was die Angst der Beschwerdeführerin
vor effektiven Schutzmassnahmen nach der Wegweisung betrifft, so haben die
Vorinstanzen wie auch die Bundesbehörden im Asylverfahren zutreffend
festgehalten, dass Italien die einschlägigen Abkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels
ratifiziert hat und auch im Rahmen von Art. 4 EMRK für einen entsprechenden
Schutz sorgen muss, weshalb nicht ersichtlich ist, aus welchem Grund die
Beschwerdeführerin in Italien einer grösseren Gefährdung ausgesetzt sein sollte
als in der Schweiz. Schliesslich hat die Rekursabteilung auch zu Recht
berücksichtigt, dass die Beschwerdeführerin im Dublin-Verfahren rechtskräftig
nach Italien weggewiesen worden ist, die Überstellung bis spätestens
29. Juni 2017 erfolgen muss und sie deshalb ein grosses Interesse daran
besitzt, das Verfahren zu verzögern. Vor diesem Hintergrund kann den Vorinstanzen
offensichtlich keine Ermessensverletzung vorgeworfen werden, indem sie der
Beschwerdeführerin eine Kurzaufenthaltsbewilligung verweigert haben.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
4.
Mit dem vorliegenden Entscheid in der Sache wird der
provisorische Vollzugsstopp vom 16. März 2017 hinfällig. Die
Beschwerdeführerin hat die Schweiz unverzüglich zu verlassen bzw. die Behörden
sind berechtigt, die Überstellung nach Italien vorzunehmen.
5.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a
Abs. 2 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Nachdem die Beschwerdeführerin um eine Ermessensbewilligung ersucht hat,
muss ihre Beschwerde angesichts der beschränkten Kognition des
Verwaltungsgerichts als offensichtlich aussichtslos bezeichnet werden. Ihr
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist deshalb abzuweisen (§ 16 Abs. 1
und 2 VRG).
6.
Mangels Rechtsanspruch auf eine Bewilligung steht gegen
den vorliegenden Entscheid lediglich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)
zur Verfügung (Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Das
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
2.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
3.    Die
Beschwerdeführerin hat die Schweiz unverzüglich zu verlassen.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
6.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
7.    Gegen
dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung
an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
8.    Mitteilung an …