zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00588 · 2019-08-29 · de

Kündigung | Kündigung ohne Ansetzen einer Bewährungsfrist Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, müssen durch eine Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt werden. Sinn und Zweck der anschliessend einzuräumenden Bewährungsfrist ist zu eruieren, ob sich die in der Mitarbeiterbeurteilung oder einem gleichwertigen Verfahren belegten (vermeintlichen) Kündigungsgründe weiterhin manifestieren oder nicht. Damit wird dem oder der Angestellten Gelegenheit gegeben, Leistung bzw. Verhalten zu verbessern, um so eine in Aussicht stehende Kündigung abzuwenden. Strebt der Arbeitnehmer oder die Arbeitnehmerin ohnehin die Auflösung des Arbeitsverhältnisses an, hat er oder sie indes kein schützenswertes Interesse an einer Bewährungsfrist. Ob ein Arbeitnehmer oder eine Arbeitnehmerin in einer Konfliktsituation an einer Weiterbeschäftigung interessiert ist, hängt davon ab, wie die Arbeitgeberin die Äusserungen und das Verhalten der betreffenden Person nach dem Vertrauensprinzip verstehen durfte (E. 5.1). Der Beschwerdeführer machte unmissverständlich klar, dass er das Arbeitsverhältnis nicht auflösen wolle und sich lediglich auf Wunsch der Beschwerdegegnerin bewerbe (E. 5.3). Die Beschwerdegegnerin vermag nicht zu beweisen, dass der Beschwerdegegner tatsächlich schlechte Arbeit leistete und nicht die Erwartungen an seine Arbeitsleistung schlichtweg unrealistisch waren (E. 6.1). Auch der Konfikt innerhalb der Gemeindeverwaltung lässt die Kündigung nicht als sachlich gerechtfertigt erscheinen (E. 6.2). Praxisänderung bezüglich der Kostenverteilung bei Feststellung einer materiell mangelhaften Kündigung (E. 8.4). Teilweise Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 29.08.2019 VB.2018.00588
Zurich Verwaltungsgericht 29.08.2019 VB.2018.00588
Zurigo Verwaltungsgericht 29.08.2019 VB.2018.00588

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00588
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00588
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.08.2019
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Kündigung ohne Ansetzen einer Bewährungsfrist
Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, müssen durch eine Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren belegt werden. Sinn und Zweck der anschliessend einzuräumenden Bewährungsfrist ist zu eruieren, ob sich die in der Mitarbeiterbeurteilung oder einem gleichwertigen Verfahren belegten (vermeintlichen) Kündigungsgründe weiterhin manifestieren oder nicht. Damit wird dem oder der Angestellten Gelegenheit gegeben, Leistung bzw. Verhalten zu verbessern, um so eine in Aussicht stehende Kündigung abzuwenden. Strebt der Arbeitnehmer oder die Arbeitnehmerin ohnehin die Auflösung des Arbeitsverhältnisses an, hat er oder sie indes kein schützenswertes Interesse an einer Bewährungsfrist. Ob ein Arbeitnehmer oder eine Arbeitnehmerin in einer Konfliktsituation an einer Weiterbeschäftigung interessiert ist, hängt davon ab, wie die Arbeitgeberin die Äusserungen und das Verhalten der betreffenden Person nach dem Vertrauensprinzip verstehen durfte (E. 5.1). Der Beschwerdeführer machte unmissverständlich klar, dass er das Arbeitsverhältnis nicht auflösen wolle und sich lediglich auf Wunsch der Beschwerdegegnerin bewerbe (E. 5.3). Die Beschwerdegegnerin vermag nicht zu beweisen, dass der Beschwerdegegner tatsächlich schlechte Arbeit leistete und nicht die Erwartungen an seine Arbeitsleistung schlichtweg unrealistisch waren (E. 6.1). Auch der Konfikt innerhalb der Gemeindeverwaltung lässt die Kündigung nicht als sachlich gerechtfertigt erscheinen (E. 6.2). Praxisänderung bezüglich der Kostenverteilung bei Feststellung einer materiell mangelhaften Kündigung (E. 8.4).
Teilweise Gutheissung
Stichworte:
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
BEWÄHRUNGSFRIST
KONFLIKT
KONFLIKT AM ARBEITSPLATZ
KOSTENVERTEILUNG
KÜNDIGUNG
MITARBEITERBEURTEILUNG
UNBEFRIEDIGENDES VERHALTEN
Rechtsnormen:
§ 19 Abs. I PG
§ 19 Abs. II PG
§ 13 Abs. II VRG
§ 27a Abs. I VRG
§ 16 Abs. I lit. a VVPG
§ 18 Abs. I VVPG
§ 18 Abs. II VVPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00588
Urteil
der 4. Kammer
vom
29. August 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiberin
Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde C, vertreten durch den Gemeinderat C, dieser vertreten durch RA
G,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Kündigung
,
hat
sich ergeben:
I.
A arbeitete seit dem 23. Mai 2016 als Leiter
Finanzen/Steuern für die Gemeinde C. Mit Verfügung vom 21. März 2017
kündigte der Gemeinderat C das Arbeitsverhältnis per 30. April 2017.
II.
Gegen diese Kündigung rekurrierte A am 24. April 2017
beim Bezirksrat H, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 13. Juli
2018 teilweise guthiess und die Gemeinde C verpflichtete, A Fr. 3'159.30
für nicht bezogene Ferien zuzüglich 5 % Verzugszins ab 1. Mai 2017 zu
bezahlen. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen. Verfahrenskosten wurden nicht
erhoben (Dispositiv-Ziff. II), und es wurden keine Parteientschädigungen
zugesprochen (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Mit Beschwerde vom 14. September 2018 hiergegen liess
A beim Verwaltungsgericht Folgendes beantragen.
"1.       Es sei vorzumerken, dass
Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats H vom 13.07.2018 […]
insoweit in Rechtskrafterwachsen ist, als die Beschwerdegegnerin verpflichtet
wurde, dem Beschwerdeführer 3'159 zuzüglich 5% Verfahrenszins ab 01.05.2017 zu
bezahlen;
2.   Im Übrigen
sei der Rekursentscheid des Bezirksrates H aufzuheben und es sei die
Beschwerdegegnerin zu verpflichten dem Beschwerdeführer wegen formell und
materiell rechtswidriger Kündigung eine Entschädigung in der Höhe von fünf
Brutto-Monatslöhnen nebst Zins zu 5% ab 01.05.2017 zu bezahlen.
3.   Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen – letztere auch für das Rekursverfahren –
zuzüglich MWST zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
Der Bezirksrat H
beantragte mit Vernehmlassung vom 5. Oktober 2018 die Abweisung der
Beschwerde. Die Gemeinde C schloss mit Beschwerdeantwort vom 24. Oktober
2018 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolgen. Mit
Eingabe vom 2. November 2018 nahm A hierzu Stellung. Die Gemeinde C verzichtete
auf weitere Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
eines Bezirksrats über Anordnungen einer politischen Gemeinde in
personalrechtlichen Angelegenheiten nach § 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der
Beschwerdeführer verlangt eine Entschädigung in der Höhe von fünf Monatslöhnen,
weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1
in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
1.3
Die
Vorinstanz hiess den Rekurs des Beschwerdeführers teilweise gut und
verpflichtete die Beschwerdegegnerin in Dispositiv-Ziff. I seines Beschlusses,
dem Beschwerdeführer Fr. 3'159.- zuzüglich 5 % Zins ab 1. Mai
2017 zu bezahlen. Da der Beschwerdeführer dies nicht angefochten hat, ist Dispositiv-Ziff. I
des vorinstanzlichen Beschlusses insoweit in Rechtskraft erwachsen.
2.
Die
Beschwerdegegnerin ist eine politische Gemeinde im Sinn von Art. 83
Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV,
LS 101). Im Kanton Zürich sind die Gemeinden berechtigt, ein autonomes
Personalrecht zu schaffen. Nur soweit sie keine eigenen Vorschriften erlassen,
sind die Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes vom 27. September
1998 (PG, LS 177.10) und seiner Ausführungserlasse sinngemäss anwendbar
(§ 53 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]).
Das Arbeitsverhältnis der Angestellten von Gemeinden untersteht dem
öffentlichen Recht (§ 53 Abs. 1 GG, Art. 47 Abs. 1 KV), und
seine Regelung hat den allgemeinen Verfassungsgrundsätzen zu entsprechen (vgl.
Marco Donatsch, Privatrechtliche Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst,
Jusletter vom 3. Mai 2010, Rz. 18). Da die Beschwerdegegnerin nicht
über ein eigenes Personalrecht verfügt, gelten das kantonale Personalgesetz und
seine Ausführungsbestimmungen.
3.
3.1
Die
Kündigung durch den Staat darf nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des
Obligationenrechts (OR) sein und setzt einen sachlich zureichenden Grund voraus
(§ 18 Abs. 2 PG). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich
begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person
dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden
Verwaltung, widerspricht. Dies kann namentlich der Fall sein, wenn mangelhafte
Leistungen oder unbefriedigendes Verhalten vorliegen (§ 16 Abs. 1
lit. a der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999
[VVO, LS 177.111]).
Führt das Verhalten
des Arbeitnehmers oder der Arbeitnehmerin zu einer Störung des Betriebsablaufs,
kann dies ein sachlicher Grund für die Kündigung sein. Die Entlassung muss aber
durch Verhaltensweisen der betroffenen Person begründet sein, die eine Störung
des Betriebsablaufs auch für Dritte nachvollziehbar erscheinen lassen;
entsprechend gilt es die vorgebrachten Gründe zu untersuchen und zu gewichten
(VGr, 7. März 2012, VB.2011.00595, E. 4.1). Auch ein Konflikt kann im
Interesse des Funktionierens der Verwaltung unabhängig vom Verschulden des oder
der zu Entlassenden einen zulässigen Kündigungsgrund darstellen (BGr, 23. September
2003, 4C.189/2003, E. 5.1 mit Hinweis). Vorbehalten bleiben stets das
Verbot des Rechtsmissbrauchs, der Grundsatz von Treu und Glauben und das
Verhältnismässigkeits­prinzip. Insofern sind bei einer Kündigung aufgrund von
Konflikten die Ursachen der Spannungen von Bedeutung (VGr, 29. August
2001, PB.2001.00011 [= ZBl 102/2001, S. 581], E. 7c/aa mit
Hinweis). Schliesslich ist eine Kündigung wegen des gestörten Betriebsklimas
infolge eines Konflikts unter Mitarbeitern nur dann zulässig, wenn der
Arbeitgeber vorgängig alle zumutbaren Massnahmen ergriffen hat, um die Lage zu
beruhigen (vgl. VGr, 26. Juli 2005, PB.2005.00013, E. 3.3 mit Hin­-weisen).
3.2
Vor einer
Kündigung im Zusammenhang mit der Leistung oder dem Verhalten ist dem oder der
Angestellten eine angemessene Bewährungsfrist bis zu sechs Monaten einzuräumen.
Dass eine Kündigung aus den genannten Gründen in Erwägung gezogen wird, ist dem
oder der Angestellten im Rahmen einer Mitarbeiterbeurteilung zu eröffnen
(§ 18 Abs. 1 VVO). Nach Ablauf der Bewährungsfrist ist eine weitere
Mitarbeiterbeurteilung durchzuführen (§ 18 Abs. 2 VVO). Fällt die
Beurteilung erneut unbefriedigend aus, kann – nach Gewährung des rechtlichen
Gehörs (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
[BV, SR 101] und § 31 Abs. 1 PG) – die Kündigung ausgesprochen
werden.
4.
Der Kündigung liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
4.1
Der
Beschwerdeführer war ab dem 23. Mai 2016 bei der Beschwerdegegnerin
angestellt. Der Vorgänger weilte per Ende Juli 2016 in den Ferien; Ende 2016
ging er in Pension. Eine Lehrtochter verliess ebenfalls im Juli 2016 die
Verwaltung. Der Beschwerdeführer musste zahlreiche Pendenzen (offene
Grundsteuerfälle, Steuerveranlagungen usw.) von seinen Vorgängern übernehmen
und neue Prozesse aufgleisen. Neu traten im August 2016 die Sachbearbeiterin D
und die Lehrtochter E ihre Stellen an. Ende August 2016 begann F ihre Arbeit.
4.2
Der
Beschwerdeführer wurde anlässlich der Probezeitbeurteilung vom 5. September
2016 insgesamt mit einem C (= gut) bewertet. Im Wesentlichen wurde
festgehalten, dass die Einarbeitungsphase gezeigt habe, dass die fachlichen
Ergebnisse gut und rasch erarbeitet werden könnten. Die Effektivität der
Arbeitsweise des Beschwerdeführers werde sich in den nächsten Monaten noch
erweisen müssen. Der Beschwerdeführer sei engagiert im Problemlösungsprozess;
die Kundenorientierung sei spürbar. Dem Beschwerdeführer wurde zudem ein gutes
und umfassendes Fachwissen im Steuerbereich attestiert. Im Bereich der Finanzen
scheine eine gewisse Unsicherheit vorzuherrschen. Deshalb müsse Zeit investiert
werden, um wieder Sicherheit zu erlangen. In der Gesamtbeurteilung wurde
schliesslich festgehalten, dass die anfängliche Unsicherheit langsam überwunden
werde, und sich der Beschwerdeführer zu einem guten, umsichtigen und
verlässlichen Teamplayer entwickle. Als Ziele wurden festgehalten, dass die
Software zur Bearbeitung der Grundsteuern bis Ende 2016 eingeführt sei, der
Beschwerdeführer bis Mitte 2017 einen Finanzanwenderkurs besuchen solle, Budget
und Jahresrechnung pünktlich erstellt sein müssen und das Büro jeweils aufgeräumt
sein solle, sodass Kunden jederzeit empfangen werden könnten.
4.3
Am
2. Oktober 2016, also rund einen Monat später, fand ein Gespräch zwischen
dem Beschwerdeführer, F, dem Gemeindepräsidenten und dem Vizepräsidenten
betreffend Büroordnung statt. Gemäss Aktennotiz von F sei besprochen worden,
dass der Beschwerdeführer Kunden in einem ordentlichen und nicht überladenen
Büro empfangen und beraten solle. Es sei vereinbart worden, dass das Büro bis
zum 23. Dezember 2016 aufgeräumt sein müsse, ansonsten der
Beschwerdeführer dies zwischen Weihnachten und Neujahr ohne Zeitgutschrift an
die Hand zu nehmen habe. Ebenso sei besprochen worden, dass die
Steuererklärungen für das Jahr 2016 bis Mitte Dezember 2016 und die
Grundsteuern bis Ende 2016 oder Anfang 2017 erledigt sein müssten. Im Büro des
Beschwerdeführers sollten ab 3. Januar 2017 Kunden in einem aufgeräumten
und nicht überladenen Büro empfangen werden können.
4.4
Am
28. November 2016 fand auf Wunsch des Beschwerdeführers eine weitere
Besprechung zwischen dem Beschwerdeführer und dem Gemeinde- sowie dem
Vizepräsidenten statt. Der Beschwerdeführer beklagte sich im Wesentlichen über
die fehlende Kommunikation und Zusammenarbeit im Team und dass von ihm erwartet
werde, dass er sämtliche von seinem Vorgänger jahrelang liegen gelassenen
Arbeiten innert kürzester Frist und ohne Unterstützung aufarbeiten müsse.
4.5
Mit
Schreiben vom 10. Dezember 2016 wandte sich der Beschwerdeführer an den
Gemeindepräsidenten und informierte ihn über einen neuen Konflikt mit D und F
[…].
4.6
Der
Gemeindepräsident erliess daraufhin am 12. Dezember 2016 eine Weisung zur
Verwaltungsorganisation der Kanzlei, in welcher er den persönlichen Umgang
untereinander, das Lüften der Büros bzw. die Öffnung der Türen zwischen den
Büros, die Büroöffnungszeiten, den Einkauf von Verbrauchsmaterial und die
Ordnung der Büros regelte. Gleichentags liess er sich an einer
Gemeinderatssitzung die Kompetenz zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit
dem Beschwerdeführer zuweisen.
4.7
Am
9. Januar 2017 fand erneut ein Gespräch zwischen dem Beschwerdeführer, dem
Gemeindepräsidenten, F sowie dem Vizepräsidenten statt. Das Verhalten des
Beschwerdeführers sowie seine Arbeitsleistungen wurden bemängelt. Er könne sich
nicht mehr in das Team einfügen. Dem Beschwerdeführer wurde deshalb
angekündigt, dass sich die Beschwerdegegnerin von ihm trennen wolle, und ihm
bis zum 13. Januar 2017 Frist angesetzt, sich zu überlegen, wie und per
wann die Trennung vonstatten gehen solle. Dem Beschwerdeführer wurde ein gutes
Arbeitszeugnis in Aussicht gestellt, falls er selber kündigen werde.
4.8
Mit
Schreiben vom 15. Januar 2017 informierte der Beschwerdeführer die
Beschwerdegegnerin, dass er das Arbeitsverhältnis nicht auflösen werde. Er sei
enttäuscht, dass die Besprechung vom 9. Januar nicht zu einer Lösung
geführt habe.
4.9
Am
26. Januar 2017 wurde dem Beschwerdeführer mündlich angekündigt, dass sein
Arbeitsverhältnis per Ende April 2017 gekündigt werde. Daraufhin stellte der
Beschwerdeführer mit Schreiben vom 27. Januar 2019 in Aussicht, die Stelle
selber spätestens Ende April auf Ende Mai 2017 zu kündigen, um bessere Chancen
auf dem Stellenmarkt zu haben.
4.10
Am
6. Februar 2017 kündigte die Beschwerdegegnerin schriftlich das
Arbeitsverhältnis per Ende April 2017. Diese Kündigung wurde indes aus formellen
Gründen zurückgenommen und eine neue Kündigung am 21. März 2017
ausgesprochen.
Begründet wurde die
Kündigung im Wesentlichen damit, dass der Beschwerdeführer zwar in der Gemeinde
sicherlich keine einfache Situation angetroffen habe. Er habe sich aber während
der Probezeit den Umständen entsprechend gut in die Aufgabe eingelebt. Die
Probezeitbeurteilung sei grundsätzlich positiv ausgefallen, wenn auch bereits
zu diesem Zeitpunkt Verbesserungspotenzial aufgezeigt werden musste. Bereits ab
Oktober 2016 hätten jedoch verschiedene Gespräche mit dem Beschwerdeführer
geführt werden müssen. Er sei aufgefordert worden, sein Büro in einem adäquaten
Ordnungszustand zu bringen. Ab November 2016 habe der Gemeinderat feststellen
müssen, dass in der Gemeindeverwaltung ein Konflikt entstanden war. Der
Gemeindepräsident habe daraufhin Massnahmen zur Konfliktbeilegung getroffen und
eine Weisung an alle Beteiligten zur Verbesserung des persönlichen Umgangs
erlassen. Im Januar 2017 habe der Gemeindepräsident jedoch feststellen müssen,
dass sich die Situation im Team nicht verbessert habe. Zudem hätten sich immer
mehr auch fachliche Vorbehalte gegenüber dem Beschwerdeführer ergeben. Der
Beschwerdeführer habe die bestehenden Pendenzen nicht im Griff gehabt, Anfragen
seien nicht termingerecht oder gar nicht beantwortet worden, er habe
Prioritäten nicht richtig setzen können und sei grundsätzlich in seinem
Aufgabengebiet überfordert gewesen. Der Gemeinderat habe wöchentlich
Reklamationen und Mahnungen wegen nicht bezahlter Rechnungen erhalten. Das
Vertrauensverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer, seinen Vorgesetzten und dem
kleinen Team der Gemeindeverwaltung sei nachhaltig gestört, sodass eine weitere
Zusammenarbeit nicht möglich sei. Zudem sei auch die Arbeitsleistung des
Beschwerdeführers zu beanstanden. Seit Oktober seien die an den
Beschwerdeführer gestellten Erwartungen bekannt gewesen, trotzdem sei keine
Verbesserung der Situation eingetreten. Auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist
habe verzichtet werden können.
5.
Der Bezirksrat
führte dazu aus, dass bereits im Januar 2017 zwischen den Parteien Gespräche
über eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses geführt worden seien. Der
Beschwerdeführer habe im Grundsatz ebenfalls eine Auflösung des
Arbeitsverhältnisses angestrebt. Er habe sich für andere Stellen in der
öffentlichen Verwaltung beworben und die Zeit überbrücken wollen, bis er eine
neue Anstellung gefunden habe.
5.1
Nach
§ 19 Abs. 2 PG müssen Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben,
durch eine Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein gleichwertiges Verfahren
belegt werden; in Ausnahmefällen kann ein gleichwertiges Verfahren gemäss
§ 19 Abs. 2 PG an die Stelle der Mitarbeiterbeurteilung treten
(§ 18 Abs. 2 VVO). Gleichwertig in diesem Sinn ist nur ein Verfahren,
in welchem die Sachlage ebenso umfassend abgeklärt wurde, wie dies bei einer
Mitarbeiterbeurteilung geschehen wäre (ABl 2005, 1553).
Diese Bestimmung
erhellt, dass die Beweislast für das Vorliegen zureichender Gründe für eine
Kündigung beim öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber liegt. Dieser hat demnach
auch die Folgen eines fehlenden Beweises zu tragen. Die Mitarbeiterbeurteilung
ist dabei zwar notwendiges Beweismittel und insofern zum Nachweis mangelhafter
Leistung und ungenügenden Verhaltens geeignet; sie ist jedoch im Rahmen freier
Beweiswürdigung zu beurteilen. Namentlich wenn berechtigte Zweifel an den
vorgebrachten Vorwürfen bestehen, bedarf es einer weitergehenden
Sachverhaltsabklärung (vgl. hierzu VGr, 29. August 2001, VB.2001.00011,
E. 7b/aa, sowie 22. März 2000, VB.1999.00021/00007, E. 4f/aa).
Sinn und Zweck der
anschliessend einzuräumenden Bewährungsfrist nach § 19 Abs. 1 PG
wiederum ist es zu eruieren, ob sich die in der Mitarbeiterbeurteilung oder
einem gleichwertigen Verfahren belegten (vermeintlichen) Kündigungsgründe
weiterhin manifestieren oder nicht. Damit wird dem oder der Angestellten
Gelegenheit gegeben, Leistung bzw. Verhalten zu verbessern, um so eine in
Aussicht stehende Kündigung abzuwenden (VGr, 13. Januar 2010,
PB.2009.00033, E. 5.1.1). Auf das Ansetzen einer Bewährungsfrist bei einer
Kündigung aufgrund unbefriedigenden Verhaltens und/oder mangelhafter Leistung
darf insofern nach § 19 Abs. 1 Satz 2 PG prinzipiell nur dann
verzichtet werden, wenn die konkreten Umstände darauf schliessen lassen, dass
eine Bewährungsfrist ihren Zweck nicht erfüllen kann (vgl. VGr, 7. März
2012, VB.2011.00595, E. 5.2 mit Hinweis). Strebt der Arbeitnehmer oder die
Arbeitnehmerin ohnehin die Auflösung des Arbeitsverhältnisses an, hat er oder
sie indes kein schützenswertes Interesse an einer Bewährungsfrist. Ob ein
Arbeitnehmer oder eine Arbeitnehmerin in einer Konfliktsituation an einer
Weiterbeschäftigung (und damit an einer Bewährungsfrist) interessiert ist,
hängt nicht vom subjektiven inneren Willen ab. Massgeblich ist vielmehr, wie
die Arbeitgeberin die Äusserungen und das Verhalten der betreffenden Person
nach dem Vertrauensprinzip verstehen durfte (zum Ganzen VGr, 26. Juni
2013, VB.2013.00029, E. 4.3).
5.2
Der
Präsident der Beschwerdegegnerin führte am 2. Oktober 2016 und am 9. Januar
2017 Gespräche mit dem Beschwerdeführer, in deren Rahmen dessen Leistung und
Verhalten sowie die Stimmung innerhalb der Gemeindeverwaltung thematisiert
wurden. Eine eigentliche Mitarbeiterbeurteilung hat jedoch nicht stattgefunden,
es ist nicht ersichtlich, dass dem Beschwerdeführer die jeweiligen Aktennotizen
ausgehändigt wurden. Dem Beschwerdeführer wurden am 2. Oktober 2016 zwar
verschiedene Aufgaben und Fristen gesetzt, jedoch nicht in Aussicht gestellt,
dass er sich bis dahin bewähren müsse, ansonsten das Arbeitsverhältnis gekündigt
würde. Auch wurde von F ein "Protokoll A über unzumutbare
Arbeitsweise/Arbeitsorganisation" geführt, dieses jedoch nicht dem
Beschwerdeführer vorgelegt. Entsprechend konnte der Beschwerdeführer dazu auch
nicht Stellung nehmen und sein Vorgehen in den bemängelten Punkten ändern oder
zumindest erklären.
5.3
Selbst
wenn man diese Gespräche nun als einer Mitarbeiterbeurteilung gleichwertig
beurteilte und davon ausginge, dass die Beschwerdegegnerin ausnahmsweise auf
die Durchführung einer formell korrekten Mitarbeiterbeurteilung hätte
verzichten dürfen, bedeutete dies nicht, dass dem Beschwerdeführer deshalb auch
keine Bewährungsmöglichkeit eingeräumt zu werden brauchte. Dass sich der
Beschwerdeführer angesichts der Situation in der Gemeindeverwaltung und dem von
der Beschwerdegegnerin ausgeübten Druck auf Stellen in der öffentlichen
Verwaltung bewarb, kann nicht dahingehend ausgelegt werden, dass der
Beschwerdeführer kein Interesse mehr an der Weiterführung des Arbeitsverhältnisses
hatte. Mit Schreiben vom 15. Januar 2017 an den Gemeindepräsidenten machte
der Beschwerdeführer unmissverständlich deutlich, dass er das
"Arbeitsverhältnis nicht auflösen" werde und dass er sich lediglich
auf Wunsch der Beschwerdegegnerin bewerbe. Zu diesem Schritt hätte er sich wohl
kaum entschieden, wenn die Beschwerdegegnerin ihm eine Bewährungsfrist
eingeräumt hätte.
5.4
Soweit
sich die Beschwerdegegnerin auf den Kündigungsgrund des unbefriedigenden
Verhaltens bzw. der mangelhaften Leistung beruft, erweist sich die Kündigung
des Beschwerdeführers schon aus diesem Grund als mangelhaft.
6.
6.1
In Bezug
auf die materielle Korrektheit der Kündigung ist festzustellen, dass dem
Beschwerdeführer eine Vielzahl von Verfehlungen vorgeworfen wird. So heisst es
in der Kündigungsverfügung, dass Anfragen nicht termingerecht oder gar nicht
beantwortet worden seien. Er habe keinen Überblick in seinem Aufgabenbereich,
könne die Prioritäten nicht setzen und sei mit seinem Aufgabenbereich
überfordert. Der Gemeinderat habe wöchentlich Reklamationen und Mahnungen wegen
nicht bezahlter Rechnungen erhalten. F verfasste eine "Mängelliste",
in welcher sie konkrete Vorkommnisse aufzeichnete. Allerdings wurde dem
Beschwerdeführer diese Liste nie vorgelegt. Eine entsprechende Stellungnahme zu
den einzelnen Vorwürfen konnte der Beschwerdeführer erst im Rekursverfahren
einreichen. Die Erläuterungen des Beschwerdeführers zu seinem Vorgehen in den
ihm vorgeworfenen Fällen erscheinen grösstenteils plausibel. Beispielsweise
wurde ihm von F vorgeworfen, dass ihre Lohnzahlung für Januar 2017 falsch
gewesen sei; es sei der Lohn 2016 ausbezahlt worden. Der Beschwerdeführer wies
diesbezüglich darauf hin, dass der Gemeinderat den Beschluss über die Lohnerhöhungen
erst am 16. Januar 2017 gefasst und am 18. Januar 2016 mitgeteilt
habe. Bei der Lohneingabe sei er durch das Lohnprogramm terminlich gebunden.
Nach diesem vorgegebenen Termin könne nichts mehr mutiert werden. Dass
wöchentlich Mahnungen oder Reklamationen wegen nicht bezahlter Rechnungen bei
der Beschwerdegegnerin eingegangen wären, ist zudem nicht weiter belegt.
Schriftliche Dokumente hierzu befinden sich nicht bei den Akten.
Dennoch ist nicht von
der Hand zu weisen, dass ganz offensichtlich Mängel in der Führung und
Organisation des Bereichs Finanzen und Steuer der Beschwerdegegnerin bestanden.
Der Bezirksrat H stellte im Rahmen seiner Visitation fest, dass verschiedene
"alt bekannte und neu aufgetauchte" Pendenzen (Finanzverwaltung,
Grundsteuern, ordentliche Steuern, Baudepositen usw.) vorlägen, welche dringend
abgebaut werden müssten. Ein Grossteil dieser Pendenzen bestand jedoch schon,
als der Beschwerdeführer seine Stelle bei der Beschwerdegegnerin antrat. Der
Beschwerdeführer erhielt zwar teilweise Unterstützung für verschiedene
Arbeiten. Dennoch ist fraglich, ob es dem Beschwerdeführer möglich gewesen
wäre, neben dem Tagesgeschäft all diese Pendenzen in absehbarer Zeit abzubauen.
So hätte der Beschwerdeführer gemäss Pendenzenliste der Beschwerdegegnerin von
insgesamt 15 Wochen (von der Bezirksratsvisitation am 16. November
2016 bis zur ersten Bereinigungsfrist am 28. Februar 2017 gerechnet, ohne
Berücksichtigung der Feiertage) rund 11,5 Wochen alleine für den Abschluss
Grundsteuern 2016, die Steuerabschlüsse, die Erlassgesuche und die Korrekturen
der Jahresrechnung 2015 aufwenden müssen. Es ist nach dem Gesagten nicht klar,
ob der Beschwerdeführer tatsächlich – wie die Beschwerdegegnerin geltend macht
– schlechte Arbeit leistete oder ob die Erwartungen an seine Arbeitsleistung
schlichtweg unrealistisch waren. Die Beschwerdeführerin vermag nicht zu
beweisen, dass eine mangelhafte Leistung bzw. unbefriedigendes Verhalten
vorlag, welches eine Kündigung gerechtfertigt hätte.
6.2
Aus den
Darlegungen in den Aktennotizen zu verschiedenen Gesprächen mit dem
Beschwerdeführer wird deutlich, dass der Grund für die Auflösung des
Anstellungsverhältnisses insbesondere der Konflikt zwischen dem
Beschwerdeführer und den Mitarbeiterinnen der Verwaltung lag.
6.2.1
Ein Konflikt zwischen Mitarbeitenden bzw. zwischen Mitarbeitenden und
Vorgesetzten kann grundsätzlich auch unabhängig von der Schuldfrage einen
sachlichen Kündigungsgrund darstellen; in solchen Fällen hat die Arbeitgeberin
bzw. der Arbeitgeber im Rahmen der Fürsorgepflicht allerdings zunächst
sämtliche zumutbaren Vorkehren zu treffen, um die Situation zu entschärfen, und
sodann den Gründen für das gestörte Betriebsklima vertieft nachzugehen (vgl. VGr, 7. März
2012, VB.2011.00595, E. 4.1 und E. 6.3; ferner BGr, 2. März
2009, 1C_245/2008, E. 4.2). Der Umfang und die Intensität der zu
treffenden Massnahmen ist stets einzelfallbezogen im Rahmen einer
Gesamtwürdigung der jeweiligen Umstände zu prüfen (BGr, 12. November 2014,
4A_384/2014, E. 4.2.2).
6.2.2
Der Gemeindepräsident führte am 28. November 2016 – auf Wunsch des
Beschwerdeführers – ein Gespräch mit diesem über die Zusammenarbeit im Team.
Auf das Schreiben des Beschwerdeführers vom 10. Dezember 2016 hin (oben
4.5) erliess der Gemeindepräsident sodann eine Weisung zur Verwaltungsorganisation
der Kanzlei, in welcher er den Umgang untereinander, das Lüften der Büros, die
Büroöffnungszeiten, den Einkauf sowie die Ordnung am Arbeitsplatz regelte. Dem
Gemeindepräsidenten kann insofern nicht vorgeworfen werde, er habe nichts zur
Entschärfung des Konflikts unternommen. Allerdings war die Weisung wohl kaum
ein adäquates Mittel, um die "massig gestörte" Zusammenarbeit zu
verbessern. F wendete sich schon sehr früh gegen den Beschwerdeführer und
forderte vom Gemeindepräsidenten und dem Vizepräsidenten nicht mal eineinhalb
Monate nach Beginn ihrer Arbeitstätigkeit für die Gemeinde die Kündigung des Beschwerdeführers.
Ein klärendes Gespräch zwischen dem Beschwerdeführer, F sowie D wurde indes nicht
initiiert und die gemäss Beschwerdeführer von D geäusserten abfälligen
Bemerkungen nie thematisiert. Dass sich der Gemeindepräsident am Tag des
Weisungserlasses vom Gemeinderat auch gleich die Kompetenz zur Kündigung des
Arbeitsverhältnisses mit dem Beschwerdeführer übertragen liess und kurz darauf
dem Beschwerdeführer eine Kündigung nahelegte, erscheint denn auch
widersprüchlich. Die Beschwerdegegnerin hat damit ihre Fürsorgepflicht
gegenüber dem Beschwerdeführer verletzt. Auch der Konflikt zwischen dem
Beschwerdeführer und den übrigen Mitarbeiterinnen der Gemeindeverwaltung lassen
die streitgegenständliche Kündigung nicht als sachlich gerechtfertigt
erscheinen.
7.
7.1
Erweist sich die Kündigung als
missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und wird die entlassene
Person nicht wieder eingestellt, ist ihr eine Entschädigung auszurichten,
welche sich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die
missbräuchliche Kündigung richtet
(§ 18 Abs. 3
Satz 1 PG).
Dies gilt sowohl für formell
als auch für materiell mangelhafte Kündigungen (vgl. VGr, 12.
Juni
2013,
VB.2013.00095, E. 3.2).
Nach Art. 336a Abs. 2 OR wird die Entschädigung
unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls festgesetzt, darf aber den
Betrag nicht übersteigen, welcher dem Lohn der arbeitnehmenden Person für sechs
Monate entspricht (vgl. zur Höhe der Entschädigung und dem diesbezüglichen
richterlichen Ermessen Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph,
Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012, Art. 336a
N. 3 f.). Diese Bestimmung dient sowohl der Bestrafung als auch der
Wiedergutmachung und ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein mit
der Konventionalstrafe vergleichbares Rechtsinstitut eigener Art (BGE 123
III 391 E. 3c).
Bei der Festsetzung
der Entschädigungshöhe sind sowohl die pönale Komponente als auch die
Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung zu berücksichtigen. Im Hinblick auf
das Strafmoment sind die Schwere der Verfehlung der Arbeitgebenden sowie deren
wirtschaftliche Verhältnisse und die Schwere des Eingriffs in die
Persönlichkeit der Angestellten zu berücksichtigen. Das Verschulden bemisst
sich dabei insbesondere nach dem Anlass der Kündigung, allfälligem
Mitverschulden der Arbeitnehmenden, dem Vorgehen bei der Kündigung und der Art
des Arbeitsverhältnisses. Im Hinblick auf die Wiedergutmachungsfunktion sind sodann
die wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung für die Arbeitnehmenden zu
berücksichtigen, namentlich deren Alter, berufliche Stellung, soziale
Situation, die Schwierigkeiten einer Wiedereingliederung in das Arbeitsleben,
die konjunkturelle Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Dauer des
Arbeitsverhältnisses (vgl. VGr, 17. Mai 2004, PB.2004.00002, E. 2.2).
7.2
Wie
gezeigt wurde, leidet die Kündigung durch die Beschwerdegegnerin sowohl an materiellen
als auch an formellen Mängeln. Zu berücksichtigen ist zudem, dass der
Beschwerdeführer nur knapp ein Jahr bei der Beschwerdegegnerin arbeitete. Der Beschwerdeführer
verfügt über langjährige Berufserfahrung im Verwaltungswesen, weshalb seine
Chancen auf dem Arbeitsmarkt als mittelmässig einzustufen sind. Familiäre
Unterstützungspflichten sind nicht dargetan. Angesichts des Vorgehens der
Beschwerdegegnerin bei der Kündigung erscheint es gerechtfertigt, dem
Beschwerdeführer eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zuzusprechen. Massgebend
ist der zuletzt bezogene Bruttomonatslohn, zu dem anteilsmässig auch die
regelmässig ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind. Dem Beschwerdeführer
ist demnach eine Entschädigung von Fr. … plus Verzugszins von 5 % ab
dem 1. Mai 2017 auszurichten. Auf dieser Entschädigung sind keine
Sozialver­sicherungsbeiträge zu entrichten (zum Ganzen VGr, 20. September
2017, VB.2017.00280, E. 6.2 mit Hinweisen).
8.
8.1
Weil die
vorliegende Angelegenheit einen Streitwert von über Fr. 30'000.- aufweist,
werden die Parteien kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 e contrario
VRG).
8.2
Mehrere am
Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Das Obsiegen wird daran gemessen, mit welchen Anträgen die verfahrensbeteiligte
Person durchdringt. Im Rechtsmittelverfahren ist massgebend, in welchem Umfang
die anfechtende Partei – zum Nachteil der Gegenpartei – eine Änderung des
vorinstanzlichen Entscheids zu bewirken vermag (Kaspar Plüss
in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [
Kommentar VRG]
, § 13 N. 51; vgl. BGE 123 V 156 E. 3c).
Dringt eine Partei mit ihren Begehren nur zum Teil durch, so gilt sie als
teilweise obsiegend und hat die Kosten grundsätzlich anteilsmässig in jenem
Umfang in dem sie nicht obsiegt zu tragen (Plüss, § 13 N. 53).
8.3
Die
Regelung in § 13 Abs. 2 VRG räumt der Entscheidbehörde bei der
Kostenverteilung ein weites Ermessen ein. Die Entscheidbehörde kann insbesondere
das Gewicht der einzelnen Rechtsbegehren innerhalb eines Rechtsstreits
berücksichtigen (vgl. BGr, 2. September 2015, 4A_207/2015, E. 3.1 mit
zahlreichen Hinweisen). Bei besonderen Umständen kann sie die Prozesskosten
auch nach Billigkeitserwägungen verlegen (Plüss, § 13 N. 63). Eine
ermessensweise Festlegung der Gerichtskosten rechtfertigt sich beispielsweise in
Fällen, wo eine Beschwerde zwar im Grundsatz, nicht aber im Umfang der
Beschwerdeforderung gutgeheissen wird und die Höhe der Forderung vom Ermessen abhängig
oder die Bezifferung des Anspruchs schwierig ist (so ausdrücklich vorgesehen in
Art. 107 Abs. 1 lit. a ZPO; Viktor Rüegg/Michael Rüegg, Basler
Kommentar, 2017, Art. 107 ZPO N. 3 f.).
8.4
Die Kammer
verfolgte lange die Praxis, bei festgesetzter Unrechtmässigkeit der Kündigung
die Nebenfolgenregelung allein danach festzulegen, in welchem Umfang das
Entschädigungsbegehren durchdrang (vgl. etwa VGr, 7. März 2012,
VB.2011.00595, E. 10.1 –12. Januar 2011, PB.2010.00040, E. 6.1 –
23. März 2005, PB.2004.00087, E. 6). In jüngster Zeit mass sie der
Feststellung, dass die Kündigung mangelhaft war, zwar ebenfalls einen Wert zu,
berücksichtigte aber weiterhin auch, in welcher Höhe das Entschädigungsbegehren
durchdrang (VGr, 5. Dezember 2018, VB.2018.00413, E. 10 [nicht unter www.vgrzh.ch]).
An dieser Praxis ist nicht mehr festzuhalten. Ist – wie hier – die
materielle
Rechtmässigkeit einer Kündigung strittig, bildet nur dies den Streitgegenstand,
nicht hingegen das bezifferte Entschädigungsbegehren. Die Entschädigung ist
vielmehr die gesetzliche Folge einer materiellen unrechtmässigen Kündigung und
ein vom Gesetzgeber geschaffenes Surrogat dafür, dass den Rechtsmittelbehörden
ohne ausdrückliche gegenteilige Regelung im anwendbaren Personalrecht verwehrt
ist, bei mangelhafter Kündigung eine Weiterbeschäftigung anzuordnen.
Entsprechend ist die Entschädigung vom Verwaltungsgericht bzw. seinen
Vorinstanzen von Amtes wegen festzusetzen ([§ 63 Abs. 3 in Verbindung
mit] § 27a Abs. 1 VRG) und bedarf es gar keines bezifferten
Entschädigungsbegehrens (anders verhält es sich allerdings, wenn nur noch die
Entschädigungshöhe strittig ist). Daraus folgt, dass der Beschwerdeführer mit
der Feststellung, dass die Kündigung des Anstellungsverhältnisses unrechtmässig
war, unabhängig von der Höhe der ihm zugesprochenen Entschädigung im Sinn von § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG vollständig obsiegt, weshalb die Verfahrenskosten
der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen sind.
8.5
Die
Beschwerdegegnerin ist zudem zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zuzüglich
8 % Mehrwertsteuer auszurichten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 17 Abs. 2 VRG). Ebenso ist ihm für das Rekursverfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer
geschuldet.
9.
Weil der Streitwert
mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu
verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird festgestellt, dass die Entlassung
des Beschwerdeführers nicht gerechtfertigt war. In teilweiser Abänderung von
Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats H vom 13. Juli
2018 wird die Beschwerdegegnerin verpflichtet, dem Beschwerdeführer im Sinn der
Erwägungen eine Entschädigung von drei Monatslöhnen zu bezahlen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats H vom
13. Juli 2018 wird die Beschwerdegegnerin verpflichtet, den
Beschwerdeführer für das Rekursverfahren mit Fr. 2'500.- zuzüglich 8 %
Mehrwertsteuer zu entschädigen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 4'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführer für das
Beschwerdeverfahren mit Fr. 2'500.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu
entschädigen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an…