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Covid-19-Härtefallprogramm; 2. und 3. Zuteilungsrunde | Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms werden nur ausgerichtet, soweit sie ungedeckte Fixkosten decken. Die staatliche Unterstützung mit Härtefallbeiträgen ist subsidiär gegenüber der Deckung von Fixkosten aus anderen Quellen. Dies gilt auch beim Erlass eines Aktionärsdarlehens (E. 5.4). Die Finanzdirektion verletzte die Begründungspflicht. Die Vorinstanz hätte deshalb die Kosten abweichend vom Unterliegerprinzip der Finanzdirektion auferlegen und diese zur Leistung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin verpflichten müssen (E. 6.2). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18.01.2023 VB.2022.00429
Zurich Verwaltungsgericht 18.01.2023 VB.2022.00429
Zurigo Verwaltungsgericht 18.01.2023 VB.2022.00429

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00429
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00429
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.01.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Covid-19-Härtefallprogramm; 2. und 3. Zuteilungsrunde
Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms werden nur ausgerichtet, soweit sie ungedeckte Fixkosten decken. Die staatliche Unterstützung mit Härtefallbeiträgen ist subsidiär gegenüber der Deckung von Fixkosten aus anderen Quellen. Dies gilt auch beim Erlass eines Aktionärsdarlehens (E. 5.4).
Die Finanzdirektion verletzte die Begründungspflicht. Die Vorinstanz hätte deshalb die Kosten abweichend vom Unterliegerprinzip der Finanzdirektion auferlegen und diese zur Leistung einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin verpflichten müssen (E. 6.2).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
COVID-19-HÄRTEFALLBEITRÄGE
HÄRTEFALLMASSNAHMEN
ÜBERENTSCHÄDIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 4 Abs. 1 lit. b Covid-19-Härtefallverordnung
Art. 5a Covid-19-Härtefallverordnung
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00429
Urteil
der 4. Kammer
vom
30. März 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Elias Ritzi.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Covid-19-Härtefallprogramm;
2. und 3. Zuteilungsrunde,
hat sich ergeben:
I.
Die A AG mit Sitz in Zürich bezweckt die
Herstellung, Vermarktung und den Vertrieb von Schokoladeartikeln, Confiserie,
Konditorei- und Backwaren sowie verwandten Produkten sowie den Betrieb von
Restaurationsbetrieben. Am 19. Februar 2021 ersuchte sie die
Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des
Covid-19-Härtefallprogramms um Gewährung eines nicht rückzahlbaren Beitrags in
Höhe von Fr. 650'000.- und eines Darlehens in Höhe von Fr. 170'000.-.
Mit Verfügung vom 30. März 2021 hiess die Finanzdirektion das Gesuch
insoweit gut, als sie der A AG einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 112'972.-
und ein Darlehen von Fr. 170'000.- zusprach. Im darüber hinausgehenden
Betrag wies die Finanzdirektion das Gesuch sinngemäss ab.
Am 29. April 2021 stellte die A AG im Rahmen der
3. Zuteilungsrunde erneut ein Gesuch um Gewährung von
Covid-19-Härtefallhilfe. Namentlich beantragte sie einen nicht rückzahlbaren
Beitrag in Höhe von Fr. 676'713.- und ein Darlehen in Höhe von Fr. 170'000.-.
Die Finanzdirektion hiess das Gesuch insoweit gut, als sie der A AG mit
Verfügung vom 24. Juni 2021 unter Anrechnung des bereits in der 2. Zuteilungsrunde
zugesprochenen nicht rückzahlbaren Beitrags in Höhe von Fr. 112'972.-
weitere Fr. 111'000.- zusprach. Ansonsten wies sie das Gesuch vom 29. April
2021 ab.
II.
Am 7. April 2021 (Verfahren SK.6695) und 22. Juli
2021 (Verfahren SK.7263) rekurrierte die A AG beim Regierungsrat des
Kantons Zürich gegen die Verfügungen der Finanzdirektion vom 30. März und
24. Juni 2021. Mit Entscheid vom 1. Juni 2022 vereinigte der
Regierungsrat die beiden Rekursverfahren (Dispositiv-Ziff. I), wies die
Rekurse ab (Dispositiv-Ziff. II), auferlegte der A AG die Kosten des
Rekursverfahrens in Höhe von insgesamt Fr. 1'732.- (Dispositiv-Ziff. III)
und sprach keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. IV).
III.
Die A AG erhob am 11. Juli 2022 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der
Rekursentscheid vom 1. Juni 2022 mit Ausnahme der Verfahrensvereinigung
aufzuheben, ihr ein nicht rückzahlbarer Beitrag von Fr. 677'370.50 (gemeint
wohl: Fr. 676'713.-) und ein Darlehen mit einer Laufzeit von zehn Jahren
im Betrag von Fr. 170'000.- zuzusprechen und von den bereits ausgerichteten
Beiträgen und Darlehen Vormerk zu nehmen. Eventualiter sei die Angelegenheit
zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Mit Stellungnahme vom
20. Juli 2022 schloss der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei. Am 5. September 2022 verzichtete die
Finanzdirektion auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von
Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der
Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms
zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Nach Art. 12
Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102)
kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen
unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den
Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen,
insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche,
Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und
Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor,
wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12
Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12 Abs. 4
Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.
Am 1. Dezember 2020 trat die Covid-19-Härtefallverordnung
2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20, SR 951.262) in Kraft. Diese
regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte,
welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an
den Kosten der Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6
HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]). Unter anderem wurde für die Beteiligung
des Bundes an den Kosten vorausgesetzt, dass das unterstützte Unternehmen
gegenüber dem Kanton belegt hatte, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im
Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der
Covid-19-Pandemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der
Jahre 2018 und 2019 lag (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).
2.2
Nachdem
der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen
Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der
Entscheidung,
ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls
ja, wie sie diese
ausgestalten
wollten (Eidgenössische Finanzverwaltung [EFV], Erläuterungen zur Verordnung
über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie,
Bern, 31. März 2021 [Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat, Botschaft
zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes
vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).
2.3
Der
Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen
Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und
legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste
Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16,
Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der
Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde
im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den
Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des
Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben
anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der
Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der
2. Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes
angewendet würden (RRB 56/2021 S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der
Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das
Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer
RS-ZH02-0000000108) (zum Ganzen VGr, 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 2.2
und 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2).
3.
3.1
Das
Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem
Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen
Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des
erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden
(BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243 E. 11.1,
je mit weiteren Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 293;
VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) sind
Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht
zu behandeln.
3.2
Auf die
Gesuche der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen
Verfügungen geltende Recht anwendbar; mithin sind das Covid-19-Gesetz in der am
20. März bzw. 19. Juni 2021 in Kraft getretenen Fassung und die
Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 14. Januar bzw. 19. Juni
2021 in Kraft getretenen Fassung massgebend.
4.
Weder die bundesrechtliche Gesetzgebung noch das kantonale
Recht räumen einen Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe ein. Bei den
Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des
Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich folglich um Subventionen im
Sinn von § 3 des Staatsbeitragsgesetzes (VGr, 1. September 2022,
VB.2022.00134, E. 4.2). Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an
Unternehmen liegt damit im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des
Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die
Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des
Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50
in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco
Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50
N. 25 ff. und 66 ff.).
5.
5.1
Finanzdirektion
und Vorinstanz begründen die Höhe der zugesprochenen Härtefallbeiträge damit,
dass die Beschwerdeführerin im Geschäftsjahr 2020 einen Gewinn von Fr. 462'860.97
erzielt habe. Die Vorinstanz erwog, die Beschwerdeführerin würde angesichts
ihres Gewinns im Geschäftsjahr 2020 im Falle einer weiteren Zusprechung von
Härtefallbeiträgen überentschädigt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der
Gewinn im Geschäftsjahr sei durch den Verzicht eines Aktionärs auf die
Rückzahlung eines von ihm gewährten Darlehens entstanden. Dieser Verzicht in
Höhe von Fr. 850'000.- sei aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Lage
der Beschwerdeführerin erfolgt und habe dafür gesorgt, dass im Geschäftsjahr
2020 statt eines Verlusts ein Gewinn ausgewiesen worden sei. Im Rahmen ihrer
betrieblichen Tätigkeit habe die Beschwerdeführerin 2020 einen Verlust von Fr. 378'662.63
erlitten. Dieses Betriebsergebnis sei für die Frage, ob eine Überentschädigung
vorliege, massgebend.
5.2
Bei der
Ermittlung des Sinns einer Rechtsnorm ist primär auf deren Wortlaut abzustellen
(grammatikalisches Element). Ist er klar, das heisst eindeutig und
unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger
Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn"
der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die
Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch)
oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so
namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das
der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht gewollt haben kann (
BGE
140 II 80 E. 2.5.3 mit zahlreichen Hinweisen;
VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.2
).
5.3
Nach Art. 12
Abs. 1
bis
Satz 2 Covid-19-Gesetz sind bei der Beurteilung der
Frage, ob ein Härtefall vorliegt, die gesamte Vermögens- und Kapitalsituation
sowie der Anteil der nicht gedeckten Fixkosten des Unternehmens zu
berücksichtigen. Das Unternehmen muss gegenüber dem Kanton bestätigen, dass
aufgrund des Umsatzrückgangs infolge der behördlichen Massnahmen zur Bekämpfung
von Covid-19 erhebliche ungedeckte Fixkosten resultieren (Art. 5a HFMV 20).
Nach Art. 4 Abs. 1 lit. b HFMV 20 ist sodann Voraussetzung für
die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen, dass das Unternehmen gegenüber dem
Kanton belegt, dass es die Massnahmen, die zum Schutz seiner Liquidität und
seiner Kapitalbasis nötig sind, ergriffen hat.
5.4
Aus den
genannten Bestimmungen ergibt sich, dass Härtefallbeiträge nur ausgerichtet
werden, soweit sie ungedeckte Fixkosten decken. Die staatliche Unterstützung mit
Härtefallbeiträgen ist subsidiär gegenüber der Deckung von Fixkosten aus
anderen Quellen. Dies gilt auch für Massnahmen zur Deckung von Fixkosten, zu
welchen das Unternehmen nach Art. 4 Abs. 1 lit. b HFMV 20 nicht
verpflichtet wäre. Vorliegend wurden der Beschwerdeführerin durch Verzicht auf
die Rückzahlung eines Darlehens Schulden in Höhe von Fr. 850'000.-
erlassen, was ihre wirtschaftliche Situation unmittelbar verbesserte. Dies ist
im Rahmen der Berechnung des maximalen Härtefallbeitrags zu berücksichtigen.
Dass es sich beim fraglichen Gläubiger um einen Aktionär handelte, ist vorliegend
nicht relevant, denn die Interessensphäre der Beschwerdeführerin und diejenige
ihres Aktionärs sind auseinanderzuhalten. Entscheidend ist deshalb nur, dass
sich die wirtschaftliche Situation der Beschwerdeführerin im Ergebnis
verbesserte und sich der ungedeckt gebliebene Anteil an den Fixkosten im fraglichen
Zeitraum verringerte.
5.5
Nach dem Gesagten
ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin nur
insoweit Härtefallbeiträge zusprach, als diese nicht zu einem Gewinn bei der
Beschwerdeführerin führen.
Offenbleiben kann damit, ob die Kürzung der die Aufwendungen
übersteigenden Beiträge
nach § 11 Abs. 2 lit. c
StaatsbeitragsG
auf die Covid-19-Härtefallbeiträge anwendbar ist
(vgl. hierzu VGr, 10. November 2022, VB.2022.00099, E. 4.3;
vgl. § 1 Abs. 1 und § 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG).
Die Beschwerde ist im Hauptpunkt abzuweisen.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die
Finanzdirektion und die Vorinstanz. Die Verfügungen der Finanzdirektion vom 30. März
2021 und 24. Juni 2021 hätten keine ausreichende Begründung enthalten und
die Finanzdirektion habe sich auch während des Rekursverfahrens nicht
ausreichend zu den Gründen der Verweigerung der beantragten Beiträge in voller
Höhe geäussert. So habe die Beschwerdeführerin erst mit dem vorinstanzlichen
Entscheid erfahren, welches die Gründe für die Abweisung seien.
6.2
Die
Finanzdirektion erwog in den Verfügungen vom 30. März 2021 und 24. Juni
2021, der ersuchte Betrag übersteige die ungedeckten Kosten, ging allerdings
nicht darauf ein, weshalb dies ihrer Ansicht nach der Fall sei. Wie die
Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, verletzte die Finanzdirektion damit ihre
Begründungspflicht und das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin. Dem hätte
die Vorinstanz bei der Regelung der Nebenfolgen Rechnung tragen müssen, indem
sie der in guten Treuen zur Rekursführung veranlassten Beschwerdeführerin keine
Rekurskosten hätte auferlegen dürfen und ihr für das Rekursverfahren SKZH.7263
eine angemessene Parteientschädigung hätte zusprechen müssen. Angemessen ist
eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer). In diesen
Punkten ist der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben.
6.3
Nicht zu
folgen ist der Beschwerdeführerin, wenn sie vorbringt, auch die Vorinstanz habe
ihr rechtliches Gehör verletzt. Aus dem vorinstanzlichen Entscheid ergibt sich
detailliert, aus welchen Gründen der Beschwerdeführerin Härtefallbeiträge in
der beantragten Höhe verweigert werden. Dass sich diese Begründung nicht
bereits den Stellungnahmen der Finanzdirektion im Rekursverfahren entnehmen
liess, bedeutet keine Verletzung des rechtlichen Gehörs.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der in der
Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Zur
Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,
wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).
Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses
des Regierungsrats vom 1. Juni 2022 werden die Kosten der Rekursverfahren
dem Beschwerdegegner auferlegt. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. IV des
Beschlusses des Regierungsrats vom 1. Juni 2022 wird der Beschwerdegegner
verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    13'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.         70.--
Zustellkosten,
Fr.   13'070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert
30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)  die Parteien;
b) den Regierungsrat.