zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00211 · 2009-09-16 · de

Opferhilfe (Nichtverlängerung der Anerkennung der Opferberatungsstelle für gewaltbetroffene Jungen und Männer) | Es besteht kein Anspruch privater Organisationen auf Anerkennung als (kostenanteilsberechtigte) Beratungsstelle im Sinn des Opferhilfegesetzes, ebenso wenig ein Anspruch auf Verlängerung der Anerkennung (E. 3.1). Vorliegend kann die Nichtverlängerung der Anerkennung der Beratungsstelle des Beschwerdeführers nicht mit den angeblich hohen Overheadkosten begründet werden, da die Beratungsstelle im Jahr 2008 keine überdurchschnittlichen Kosten aufwies (E. 7). Dennoch ist die Anerkennung der Beratungsstelle nicht zu verlängern, weil davon auszugehen ist, dass die Kosten für Beaufsichtigung sowie Finanzierung durch den Kanton (Transaktionskosten) unverhältnismässig hoch sind und nach allgemeiner Lebenserfahrung ein sich zuungunsten des Beschwerdeführers auswirkender Zusammenhang zwischen Betriebsgrösse sowie qualitativen Aspekten der Beratungstätigkeit besteht (E.8-10). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.16.0 VB.2009.00211
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.16.0 VB.2009.00211
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.16.0 VB.2009.00211

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00211
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00211
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.09.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Opferhilfe (Nichtverlängerung der Anerkennung der Opferberatungsstelle für gewaltbetroffene Jungen und Männer)
Es besteht kein Anspruch privater Organisationen auf Anerkennung als (kostenanteilsberechtigte) Beratungsstelle im Sinn des Opferhilfegesetzes, ebenso wenig ein Anspruch auf Verlängerung der Anerkennung (E. 3.1). Vorliegend kann die Nichtverlängerung der Anerkennung der Beratungsstelle des Beschwerdeführers nicht mit den angeblich hohen Overheadkosten begründet werden, da die Beratungsstelle im Jahr 2008 keine überdurchschnittlichen Kosten aufwies (E. 7). Dennoch ist die Anerkennung der Beratungsstelle nicht zu verlängern, weil davon auszugehen ist, dass die Kosten für Beaufsichtigung sowie Finanzierung durch den Kanton (Transaktionskosten) unverhältnismässig hoch sind und nach allgemeiner Lebenserfahrung ein sich zuungunsten des Beschwerdeführers auswirkender Zusammenhang zwischen Betriebsgrösse sowie qualitativen Aspekten der Beratungstätigkeit besteht (E.8-10).
Abweisung.
Stichworte:
ANERKENNUNG
BERATUNGSLOKAL
ERMESSEN
ERMESSENSKONTROLLE
OPFERHILFE
OPFERHILFEGESETZ
OPFERHILFESTELLE
PROGNOSE
SACHVERHALTSFESTSTELLUNG
VERLÄNGERUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
WEITERLEITUNG
Rechtsnormen:
Art. 83 lit. k BGG
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. II BV
§ 5 Abs. II VRG
§ 7 Abs. II lit. a VRG
§ 60 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00211
Entscheid
der 4. Kammer
vom
16. September 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretär
Beat König.
In Sachen
Verein Zürcher Sozialprojekte,
vertreten
durch
RA A
,
Beschwerdeführer
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
den
Regierungsrat
des Kantons Zürich
,
dieser vertreten durch
die
Direktion
der Justiz und des Innern
,
Beschwerdegegner
,
betreffend Opferhilfe
(Nichtverlängerung der Anerkennung der Opferberatungsstelle für
gewaltbetroffene Jungen und Männer),
hat sich ergeben:
I.
Die Opferberatungsstelle für gewaltbetroffene Jungen und
Männer wurde per 1. Januar 1996 als Opferberatungsstelle im Sinn des
Bundesgesetzes vom 23. März 2007 über die Hilfe an Opfer von Straftaten
(Opferhilfegesetz, OHG, SR 312.5) anerkannt. Die Anerkennung wurde letztmals bis
zum 31. Dezember 2009 verlängert. Mit Beschluss vom 11. März 2009
entschied der Regierungsrat, die Anerkennung der Beratungsstelle nicht weiter
zu verlängern.
II.
Hiergegen liess der Verein Zürcher Sozialprojekte am 16. April
2009 Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten des Regierungsrats sowie Aufhebung des
Beschlusses vom 11. März 2009 sei der Regierungsrat anzuweisen, dem Verein
(recte: seiner Opferberatungsstelle für gewaltbetroffene Jungen und Männer) die
Anerkennung für weitere zwei Jahre zu erteilen. Eventualiter verlangte der
Verein die Rückweisung der Sache an den Regierungsrat zur neuen Entscheidung. Sodann
stellte der Verein den Verfahrensantrag, der Beschwerdegegner sei zur Edition seiner
"[b]etriebswirtschaftlichen Kennzahlen (Personal-/Betriebs­aufwand pro 100
Stellenprozente und Eigenleistungen)" zu verpflichten. Der Verein führte
schliesslich aus, dass er "hiermit um Verlängerung der Anerkennung" ersuche
und er "das ausgebaute Gesuch mit den relevanten Akten und Unterlagen zur
Beurteilung der Anerkennungsvoraussetzungen" nachreiche, sofern das
Verwaltungsgericht diese Voraussetzungen selbst überprüfe.
Der Staat Zürich, vertreten durch den Regierungsrat
(dieser wiederum vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern
[Justizdirektion]), schloss mit Beschwerdeantwort vom 22. Mai 2009 auf
Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach den §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Nach Art. 9 Abs. 1 OHG sorgen die Kantone dafür, dass fachlich
selbständige öffentliche oder private Beratungsstellen zur Verfügung stehen
(Satz 1). Dabei haben die Kantone den besonderen Bedürfnissen verschiedener
Opferkategorien Rechnung zu tragen (Satz 2). Ob die Kantone dies durch die
Schaffung entsprechender Einrichtungen wie etwa spezialisierter Zentren,
Frauenhäuser oder spezialisierter Beratungsstellen für Opfer von Menschen­handel,
oder aber mittels Einrichtung gemeinsamer Institutionen, Ausbildung des nötigen
Personals oder Vermittlung der erforderlichen Hilfe bewerkstelligen, ist ihnen
nach der Botschaft zum Opferhilfegesetz freigestellt. Die Botschaft
berücksichtigt dabei ausdrücklich, dass bestimmte Kategorien von Opfern besondere
Bedürfnisse haben, die spezialisierte Einrichtungen erfordern (BBl 2005, 7165
ff., 7208 f.).
2.2
2.2.1
Gemäss § 1 Abs. 1 des
Einführungsgesetzes zum Opferhilfegesetz vom 25. Juni 1995 (EG OHG, LS
341) können private Organisationen als Beratungsstellen im Sinn des Opferhilfegesetzes
anerkannt werden. Die Anerkennung hat zur Folge, dass der Staat jeweils nach
Genehmigung der Jahresrechnung und des Tätigkeitsberichts der Beratungsstelle angemessene
Kostenanteile an die zur Erfüllung ihrer Aufgaben gemäss Opferhilfegesetz
erforderlichen Aufwendungen leistet (§ 3 Abs. 1 EG OG).
Nach dem Wortlaut von § 2 EG OHG "anerkennt"
der Regierungsrat Beratungsstellen privater Organisationen, "wenn sie
dafür Gewähr bieten, dass ihre Tätigkeit den Anforderungen des
Opferhilfegesetzes genügt und sie einem Bedürfnis entsprechen". Die
Kantonale Opferhilfeverordnung vom 22. Mai 1996 (KOHV, LS 341.1) regelt
unter dem Abschnitt "Die Anerkennung von Beratungsstellen" (§§ 3–7)
Einzelheiten der Anerkennung: Danach ist das Gesuch um Anerkennung schriftlich
bei der Justizdirektion einzureichen (§ 5 Abs. 1 KOHV). Nach § 3
KOHV mit der Marginalie "Voraussetzungen" stellt die Justizdirektion
Antrag auf Anerkennung von Beratungsstellen, sofern sie
" a.     einem Bedürfnis entsprechen;
b.    auf Grund
ihrer Organisation, ihrer Öffnungszeiten und ihrer geografischen Lage Gewähr
bieten, dass die Opfer rasch und einfach geeignete Hilfe erhalten;
c.     über eine
angemessene Zahl von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern mit fachlicher
Ausbildung im sozialen oder therapeutischen Bereich oder mit mehrjähriger
gleichwertiger Berufserfahrung verfügen;
d.    durch eine
regelmässige Supervision die sachgerechte Beratung sicherstellen;
e.     Beziehungen
zu weiteren Fachpersonen beider Geschlechter aufweisen, um den Opfern geeignete
Hilfe zu vermitteln" (Abs. 1).
Die Anerkennung kann mit Auflagen oder Bedingungen
verbunden werden (§ 3 Abs. 2 KOHV). Sie ist gemäss § 4 KOHV auf
längstens vier Jahre zu befristen (Abs. 1) und kann jeweils um vier Jahre
verlängert werden (Abs. 2).
2.2.2
Die Anerkennung wird entzogen, wenn die
dafür nötigen Voraussetzungen nicht mehr gegeben sind (§ 4 Abs. 2 EG
OHG). Nach der entsprechenden Verordnungsregelung kann die Anerkennung
widerrufen werden, wenn entweder die Voraussetzungen im Sinn von § 3 KOHV
nicht mehr gegeben sind und der Mangel nicht innert angemessener Frist
beseitigt wird oder wenn schwere Pflichtverletzungen durch die Beratungsstelle
(namentlich die Verwendung der Kostenanteile für betriebsfremde Zwecke oder die
Gefährdung der Interessen des Staates oder der Opfer) vorliegen (§ 7
KOHV).
2.2.3
Das Hilfsangebot der Beratungsstellen
kann nach § 8 Abs. 2 KOHV auf bestimmte Opfergruppen wie Kinder, Jugendliche,
Sexual- oder Strassenverkehrsopfer beschränkt werden, soweit dies in den
Statuten oder im Reglement vorgesehen ist.
3.
3.1
Unter Verweisung auf die zutreffenden Ausführungen des Regierungsrats ist
vorab festzuhalten, dass – wie der Beschwerdeführer selbst konzediert – kein
Anspruch auf Anerkennung als Opferberatungsstelle besteht (§ 70 in Verbindung
mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Dies gilt trotz des Wortlautes von § 2
EG OHG. Insbesondere aus der als "Kann-Vorschrift" ausgestalteten
Bestimmung von § 4 Abs. 2 KOHV (vgl. vorn 2.2.1) ergibt sich,
dass ebenso kein Anspruch auf Verlängerung der Anerkennung besteht. Letzteres
anerkennt auch der Beschwerdeführer, indem er von einem Ermessensspielraum bei
der Verlängerung der Anerkennung spricht. Ein Anspruch auf Verlängerung der Anerkennung
besteht selbst dann nicht, wenn das Vorliegen einzelner Voraussetzungen der Anerkennung
im Sinn von § 3 Abs. 1 KOHV nicht nach freiem Ermessen zu beurteilen
wäre (wieweit dies der Fall ist, kann hier offen gelassen werden; vgl. hinten 6.2).
Der Regierungsrat ist trotz des fehlenden
Verlängerungsanspruchs bei seinem Entscheid nicht frei, sondern hat sein
Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Insbesondere ist er an das Verbot des Ermessensmissbrauchs
und der Ermessensüber- bzw. -unterschreitung gebunden. Ferner hat er sich an
den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien,
namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Gebot von Treu und Glauben und dem
Verhältnismässigkeitsprinzip zu orientieren (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 50 N. 74, 80; vgl. ferner Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 441).
3.2
Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach §§ 50 f. VRG.
Dementsprechend ist der vorinstanzliche Entscheid nur auf Rechtsverletzungen
(einschliesslich Ermessensmissbrauchs und Ermessensüber- bzw. -unterschreitung)
sowie unrichtige oder ungenügende Feststellung des entscheidungswesentlichen
Sachverhalts, mangels Ausnahme im Sinn von § 50 Abs. 3 VRG nicht
hingegen auf Angemessenheit hin zu überprüfen.
4.
4.1
Der Regierungsrat legte seinem Entscheid die Feststellung zugrunde, dass
der Beratungsstelle des Beschwerdeführers die für ein fachlich qualifiziertes
sowie effizientes Angebot erforderliche kritische Betriebsgrösse fehle, weil
sie – ebenso wie diejenige für Verkehrsopfer – anders als die übrigen Beratungsstellen
mit weniger als 400 Stellenprozenten nicht einer grösseren Institution
angegliedert sei. Aufgrund der Erfahrungen der letzten Jahre bei Finanzierung
und Beaufsichtigung der Opferberatungsstellen sei davon auszugehen, dass
diejenige für gewaltbetroffene Jungen und Männer längerfristig Schwierigkeiten
haben werde, ihre Kosten über die Leistungsabgeltung zu decken. Die mit der Umstellung
von der Betriebs- zur Leistungsfinanzierung einhergehenden Vorgaben zur Struktur-
und Prozessqualität, welche ein professionelles Beratungsangebot sicherstellen
sollten, würden bei kleinen Betrieben einen unverhältnismässigen Aufwand
bedingen. Zudem sei es bei Kleinstbetrieben schwierig, die notwendige
Weiterentwicklung zu gewährleisten, ohne die Kontinuität in der täglichen
Arbeit zu gefährden. Bei der sehr kleinen Beratungsstelle des Beschwerdeführers
sowie jener für Verkehrsopfer seien schliesslich die Transaktionskosten (Kosten
für die Beaufsichtigung und Finanzierung der Beratungsstelle durch den Kanton)
unverhältnismässig hoch. Das Beratungsangebot könne durch die Integration
dieser beiden Beratungsstellen in die allgemeine Opferberatungsstelle optimiert
werden, was auch Synergien schaffe. Die allgemeine Opferberatungsstelle erfülle
bereits heute alle Vorgaben zur Struktur- und Prozessqualität; sie verfüge auch
über das zur Beratung von männlichen Opfern unabdingbare fachliche Know-how.
Nach Auffassung des
Regierungsrats kommt hinzu, dass die allgemeine Opferberatungsstelle bereits
seit Langem männliche Opfer von Gewaltdelikten berate und die Zahl der jährlich
von dieser Stelle beratenen männlichen Opfer diejenige der auf Männerberatung
spezialisierten Stelle übersteige. Bei den Fällen, bei welchen es um männliche
Opfer häuslicher Gewalt gehe und eine Schutzmassnahme gestützt auf das kantonale
Gewaltschutzgesetz vom 19. Juni 2006 (GSG, LS 351) angeordnet worden
sei, sei die allgemeine Opferberatungsstelle bereits heute allein zuständig.
Gerade in diesem Bereich sei wegen der gebotenen eigentlichen
Krisenintervention eine bestimmte Mindestgrösse der Beratungsstelle zwingend.
4.2
Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, der angefochtene
Beschluss verletze die Begründungspflicht, indem inhaltliche, auf die konkreten
Gegebenheiten der Opferberatungsstelle des Beschwerdeführers zugeschnittene Ausführungen
fehlten und insbesondere nicht dargelegt worden sei, was als die vom
Regierungsrat angenommene "kritische Betriebsgrösse" gelte. Weil für
die Nichtverlängerung einer Anerkennung im Unterschied zur erstmaligen Anerkennung
besondere Gründe vorliegen müssten, könnten die darin angestellten rein
finanziellen Überlegungen nicht genügen. Der Regierungsrat habe die Anerkennung
zu Unrecht aus allgemein gehaltenen, rein betriebswirtschaftlichen Überlegungen
nicht verlängert, weil die Beratungsstelle des Beschwerdeführers insbesondere
im Jahr 2008 kostengünstiger als die allgemeine Opferberatungsstelle gearbeitet
habe und der Personalaufwand pro 100 Stellenprozent unter dem Mittelwert
sämtlicher Beratungsstellen liege. Mit Blick auf das überdurchschnittlich gut
qualifizierte, sich in Aus- und Weiterbildung engagierende Team seiner
Beratungsstelle sowie deren guten Vernetzung und Erreichbarkeit könne nicht
davon ausgegangen werden, dass fachliche und qualitative Aspekte der Beratungstätigkeit
durch die betriebliche Grösse der Stelle beeinträchtigt würden.
Der Beschwerdeführer
bestreitet sodann, dass die Integration des Angebots seiner Stelle in die
allgemeine Opferberatungsstelle zu einer Optimierung des Beratungsangebots
führe. Mit dem Verschwinden seiner Beratungsstelle würde der Kanton Zürich – im
Widerspruch zu Art. 9 OHG, wonach den besonderen Bedürfnissen
verschiedener Opferkategorien Rechnung zu tragen sei – über kein
spezialisiertes Angebot für gewaltbetroffene Jungen und Männer mehr verfügen.
Dies gelte umso mehr, als der Beschwerdegegner selbst einräume, dass die
allgemeine Opferberatungsstelle dafür zunächst aufgestockt und neu ausgerichtet
werden müsse. Im Übrigen habe die allgemeine Opferberatungsstelle, die nicht in
der Lage sein werde, männliche Opfer genügend direkt anzusprechen, im Rahmen
von Fusionsgesprächen mit dem Beschwerdeführer im Juni 2008 erklärt, kein
Interesse daran zu haben, unter strukturellen Anpassungen einen Fachbereich
Männer einzurichten. Da der jährliche Kostenanteil des Kantons für die
Beratungsstelle des Beschwerdeführers rund Fr. 260'000.- betrage, führe
die Nichtverlängerung der Anerkennung zu einer unmassgeblichen
Kosteneinsparung, so dass diese Massnahme unverhältnismässig sei.
5.
Der Beschwerdeführer beanstandet eine Verletzung der
Begründungspflicht durch den Regierungsrat. Der in Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerte Grundsatz
des rechtlichen Gehörs umfasst unter anderem den Anspruch auf eine angemessene
Begründung einer Anordnung (vgl. auch § 10 Abs. 2 VRG). Allerdings
beinhaltet dies keinen Anspruch auf einen sachlich richtigen Entscheid (Michele
Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 405). Die Vorbringen
der Beschwerde zur angeblichen Verletzung der Begründungspflicht gehen deshalb
ins Leere. Denn im Wesentlichen wird einzig gerügt, die Begründung des
angefochtenen Beschlusses sei allgemein gehalten und entbehre einer Bestimmung
der vom Regierungsrat angenommenen kritischen Betriebsgrösse.
6.
6.1
Der Regierungsrat hat die Verweigerung der Anerkennungsverlängerung – wie erwähnt –
damit begründet, dass die Opferberatungsstelle für gewaltbetroffene Jungen und
Männer die erforderliche kritische Betriebsgrösse nicht erreiche. Dabei nahm er
nicht ausdrücklich auf das in § 3 Abs. 1 lit. c KOHV genannte
Erfordernis einer angemessenen Zahl von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern mit
den dort festgehaltenen Qualifikationen Bezug, obschon dies aufgrund des
Hinweises auf die tiefe Zahl von Stellenprozenten bei der betroffenen
Beratungsstelle nahe gelegen hätte. Der angefochtene Beschluss lässt ferner
trotz der Berufung auf die problematische Betriebsgrösse offen, ob diese
Beratungsstelle im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. b KOHV aufgrund
ihrer Organisation Gewähr für eine rasche, einfache und geeignete Hilfe für die
Opfer bietet.
6.2
Ob die Voraussetzungen der Anerkennung von § 3 Abs. 1 lit. b
und c KOHV vorliegend erfüllt sind, braucht hier nicht geprüft zu werden. Auch
ist für den Ausgang des Verfahrens unerheblich, ob den Verwaltungsbehörden bei
der Prüfung dieser Voraussetzungen ein Ermessensspielraum zusteht. Wie im
Folgenden gezeigt wird, wäre der Entscheid des Regierungsrats nämlich auch dann
zu schützen, wenn zugunsten des Beschwerdeführers angenommen würde, dass
sämtliche Anerkennungsvoraussetzungen von § 3 Abs. 1 KOHV erfüllt
sind und der Regierungsrat vor diesem Hintergrund einen Ermessensentscheid zu
fällen hatte.
7.
7.1
Das Verfahren betreffend Verlängerung der Anerkennung als Beratungsstelle
im Sinn des Opferhilfegesetzes ist grundsätzlich analog § 5 Abs. 1 KOHV
(vgl. dazu vorn 2.2.1) auf Gesuch der betroffenen privaten Organisation
einzuleiten. Folglich trifft die private Organisation nach § 7 Abs. 2
lit. a VRG eine Mitwirkungspflicht. Der Untersuchungsgrundsatz (§ 7 Abs. 1
VRG) greift wegen dieser Mitwirkungspflicht nur soweit, als keine besonderen
Umstände sowie Anhaltspunkte in den Akten es den Verwaltungsbehörden nahe
legen, den vorgelegten Sachverhalt näher zu erforschen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7
N. 62, auch zum Folgenden). Der beteiligte Private ist gehalten, dem
äusseren Anschein oder der allgemeinen Lebenserfahrung widersprechende
Verhältnisse zu benennen und dafür allenfalls Beweis zu beschaffen. Davon ist
auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren auszugehen, bei welchem die
Untersuchungsmaxime (§ 60 Satz 1 VRG) noch stärker als im verwaltungsinternen
Verfahren relativiert ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 11).
Die aufgezeigte Verteilung der Beweisführungslast gilt auch
im hier anstehenden Fall. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, dass dem
Beschluss des Regierungsrats nach Angaben des Beschwerdeführers kein formeller
Antrag auf Verlängerung der Anerkennung vorangegangen ist.
7.2
7.2.1
Mit dem Regierungsrat ist davon
auszugehen, dass der Aufwand einer Beratungsstelle bei verhältnismässig hohen
Overheadkosten längerfristig nicht mehr durch die Leistungsabgeltung gedeckt
werden kann:
Ab 1. Januar 2006 erfolgte
ein Systemwechsel von der defizit- zur leistungsorientierten Finanzierung (vgl.
auch ABl 2007, 2374 f.). Zwar sehen §§ 11–15 KOHV eine Betriebsfinanzierung
vor; mit § 10a KOHV wurde die für die Festsetzung der Höhe der Kostenanteile
zuständige kantonale Opferhilfestelle aber dazu ermächtigt, abweichend von
diesen Vorschriften für die Vertragsdauer 2006 und 2007 (vgl. OS 60, 511)
sowie für die Beitragsjahre 2008 und 2009 (vgl. OS 62, 600) pauschalierte,
leistungsbezogene Kostenanteile auszurichten (vgl. zur Zuständigkeit der
kantonalen Opferhilfestelle § 10 KOHV). Wird entsprechend § 10a KOHV
von der Betriebs- zur Leistungsfinanzierung übergegangen, wie dies auch in der
Dokumentation über das neue Finanzierungsmodell für die
Opferhilfe-Beratungsstellen (NFO) der kantonalen Opferhilfestelle vom 7. Dezember
2005 beschrieben ist, ist der effektive Personal- und Sachaufwand bei der
Festsetzung des Staatsbeitrages nicht mehr massgebend. Dem Umstand, dass
einzelne Beratungsstellen verhältnismässig hohe Overheadkosten aufweisen, kann
deshalb bei der Leistungsfinanzierung nicht Rechnung getragen werden. Die
Finanzierung von Beratungsstellen mit verhältnismässig hohen Overheadkosten
durch einen leistungsbezogenen Staatsbeitrag ist deshalb längerfristig gefährdet.
Dem Umstand, dass § 10a KOHV für die hier
interessierenden Beitragsjahre ab 2010 keine Grundlage für eine Leistungsfinanzierung
bildet, kommt kein entscheidendes Gewicht zu. Eine Rückkehr zur
Betriebsfinanzierung ab 2010 hätte nur zur Folge, dass die im Vergleich zu
anderen Beratungsstellen höheren Overheadkosten einzelner Beratungsstellen
allenfalls als Aufwand vom Staat zu tragen wären. Letzteres würde sich
jedenfalls nicht zugunsten des Beschwerdeführers auswirken.
7.2.2
Nicht ernstlich in Abrede gestellt werden
kann, dass die Opferberatungsstelle für gewaltbetroffene Jungen und Männer
zusammen mit der Beratungsstelle für Verkehrsopfer im Vergleich zu den übrigen
im Kanton Zürich als Opferberatungsstellen im Sinn des Opferhilfegesetzes
anerkannten privaten Institutionen sehr klein ist: Dies ergibt sich insbesondere
aus dem bei den Akten liegenden Protokoll eines Workshops der kantonalen Opferhilfestelle
vom 10. Januar 2008. Nach unbestrittener Darstellung des Beschwerdeführers
besteht die Beratungsstelle für gewaltbetroffene Jungen und Männer aus drei
Fachpersonen mit insgesamt 200 Stellenprozenten sowie einem Sekretariat mit
50–80 Stellenprozenten.
Es entspricht allgemeiner Lebenserfahrung, dass die
Overheadkosten im Verhältnis zum Gesamtaufwand eines Betriebes grösser sind, je
kleiner der Betrieb ist. Der vom Beschwerdegegner angenommene Zusammenhang
zwischen der Grösse der hier betroffenen Beratungsstelle und der Höhe der
Overheadkosten ist deshalb an sich nachzuvollziehen. Allerdings konzediert der
Beschwerdegegner selbst, dass die Beratungsstelle des Beschwerdeführers nach
der letzten Auswertung im Vergleich zu den Betriebskosten anderer
Beratungsstellen keine überdurchschnittlichen Kosten aufwies. Zudem zeigen die
Erfolgsrechnungen der allgemeinen Opferberatungsstelle und der Opferberatungsstelle
für gewaltbetroffene Jungen und Männer des Jahres 2008, dass der gesamte
Betriebsaufwand bei letzterer Einrichtung im Verhältnis zur Anzahl
Stellenprozente der Berater deutlich, nämlich etwa 30 Prozent geringer war
(Betriebsaufwand von Fr. 706'305.- bei 330 [bzw. – unter Berücksichtigung
einer eineinhalbmonatigen Vakanz einer 70%-Stelle – 321,25] Stellenprozenten
bei der allgemeinen Opferberatungsstelle; Betriebsaufwand von Fr. 305'222.25)
bei 200 Stellenprozenten bei der Beratungsstelle für gewaltbetroffene Jungen
und Männer).
Wies die Beratungsstelle des Beschwerdeführers im Jahr
2008 keine überdurchschnittlichen Betriebskosten auf, konnte sich der
Beschwerdegegner nicht mit Recht auf die allgemeine Lebenserfahrung berufen,
wonach die Höhe der Overheadkosten in einem reziproken Verhältnis zur
Betriebsgrösse steht und kleine Betriebe wenig bis gar keinen Spielraum zur
Senkung des Gesamtaufwandes haben. Soweit es der Beschwerdegegner als unmassgeblich
erachtet, ob die aktuellen Betriebskosten des Beschwerdeführers den durchschnittlichen
Betriebskosten der anderen Stellen entsprechen oder nicht, kann ihm nicht
gefolgt werden. Die nicht über dem Durchschnitt liegenden Kosten der Beratungsstelle
des Beschwerdeführers im Jahr 2008 lassen die vom Beschwerdegegner vorgenommene
Prognose hinsichtlich der Entwicklung der Overheadkosten als nicht gerechtfertigt
erscheinen, zumal aus den Akten nicht hervorgeht, dass der Gesamtaufwand im
Verhältnis zur Betriebsgrösse bei der Beratungsstelle des Beschwerdeführers in
den Vorjahren höher als bei der allgemeinen Opferberatungsstelle war. Keine Rolle
spielt dabei, ob der Beschwerdeführer den Aufwand im Jahr 2008 mit besonderen
Anstrengungen (etwa der Beschäftigung kaufmännischer Mitarbeitenden aus
Integrationsprogrammen) aufgrund einer entsprechenden Aufforderung der Aufsichtsbehörde
gesenkt hat. Wegen der nicht über dem Durchschnitt liegenden Kosten der
Beratungsstelle des Beschwerdeführers im Jahr 2008 hätte der Beschwerdegegner
näher abklären müssen, ob und inwieweit durch die Nichtverlängerung der
streitigen Anerkennung bei den Overheadkosten sowie den Kosten der Erbringung
der Beratungsleistungen für gewaltbetroffene männliche Opfer (ohne
Transaktionskosten) Einsparungen zu erwarten sind.
Der
angefochtene Beschluss leidet somit insoweit an einem Mangel, als darin die
Nichtverlängerung der Anerkennung mit den angeblich hohen Overheadkosten und
der damit gefährdeten Finanzierung der Beratungsstelle des Beschwerdeführers
begründet wird.
8.
8.1
Die
Kostenentwicklung einer Opferberatungsstelle erscheint grundsätzlich als ein
massgebliches Kriterium für einen Ermessensentscheid, wie er bei Vorliegen der
Voraussetzungen von § 3 Abs. 1 KOHV zu fällen ist (vgl. vorn 6.2). Diesbezüglich
hat der Beschwerdegegner – wie ausgeführt – eine Prognose vorgenommen, die mit
Blick auf die nicht überdurchschnittlichen Betriebskosten der Beratungsstelle
für gewaltbetroffene Jungen und Männer im Jahr 2008 und in Ermangelung ausreichender
Vergleichszahlen für die Overheadkosten der Beratungsstellen in den Vorjahren
unhaltbar ist. Allein aufgrund der verfügbaren Zahlen können die möglichen
Einsparungen von Overheadkosten bzw. von Kosten für die Erbringung der Beratungsleistungen
(ohne Transaktionskosten) jedenfalls nicht zulasten des Beschwerdeführers
prognostiziert werden.
8.2
Da es sich
bei der Prognose, wie sich die Kosten der Beratungsstelle des Beschwerdeführers
entwickeln werden, um eine besondere Methode der Sachverhaltsermittlung handelt
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 51 N. 7 mit Hinweisen), beruht der
angefochtene Beschluss nach dem Gesagten sowohl auf einer unrichtigen wie auch
unvollständigen Sachverhaltsfeststellung.
Vorliegend kann der angefochtene Beschluss jedoch auch dann
geschützt werden, wenn zugunsten des Beschwerdeführers angenommen wird, dass
die Kosten seiner Beratungsstelle ab Ende 2009 in gleicher Höhe anfallen wie im
Jahr 2008. Denn der Regierungsrat hat, wie im Folgenden gezeigt wird, die
übrigen Entscheidparameter richtig festgestellt und es ist bei einem
Ermessensentscheid die streitige Anerkennung selbst dann nicht zu verlängern,
wenn die Kosten der Opferberatungsstelle für gewaltbetroffene Jungen und Männer
unverändert blieben. Die fehlerhafte Kostenprognose ist deshalb nicht
rechtserheblich.
9.
9.1
Der
Regierungsrat ist im angefochtenen Beschluss zu Recht davon ausgegangen, dass
für eine Nichtverlängerung der Anerkennung keine besonderen Gründe gegeben sein
müssten. Der dem Regierungsrat zustehende Ermessensspielraum ist beim Entscheid
über die Verlängerung der Anerkennung nicht anders als beim Entscheid
betreffend die erstmalige Anerkennung. Über die von Gesetzes wegen beschränkte
Gültigkeitsdauer der Anerkennung hinaus kann nämlich – unter Vorbehalt hier
nicht gegebener besonderer Umstände – weder die erstmalige Anerkennung noch
deren Verlängerung eine Vertrauensgrundlage im Sinn von Art. 9 BV
begründen.
Zutreffend hat der Beschwerdegegner auch angenommen, dass
die kritische Betriebsgrösse, deren Unterschreiten eine Nichtverlängerung der
Anerkennung zur Folge hat, nach pflichtgemässem Ermessen zu bestimmen ist.
Entgegen der Beschwerde braucht diese kritische Betriebsgrösse nicht abstrakt
definiert zu werden.
9.2
Die
Annahme des Beschwerdegegners, dass die Transaktionskosten bei Unterschreiten
einer bestimmten kritischen Betriebsgrösse unverhältnismässig hoch sind,
erscheint als zutreffend: Es ist offenkundig, dass die Kosten für
Beaufsichtigung und Finanzierung durch den Kanton bezogen auf das Gesamtvolumen
der angebotenen Beratungsleistungen umso höher sind, je kleiner die
Beratungsstelle ist (dies gilt jedenfalls, soweit die Beratungsstelle nicht
einer grösseren Institution angeschlossen ist, so dass zum Beispiel – anders
als bei Teil einer grösseren Organisation bildenden Beratungsstellen gemäss NFO
– nicht weitgehend auf betriebswirtschaftliche Vorgaben und eine entsprechende
Aufsicht verzichtet werden kann). Zwar bestreitet der Beschwerdeführer, dass
bei den Transaktionskosten durch die Integration seines Beratungsangebots in
die allgemeine Opferberatungsstelle ein massgebliches Einsparungspotential
besteht. Er legte jedoch trotz der ihm obliegenden Beweisführungslast (vgl.
vorn 7.1) nicht dar, inwiefern der vom Beschwerdegegner plausibel gemachte,
verhältnismässig hohe Controllingaufwand bei kleineren Beratungsstellen im
Vergleich zu demjenigen bei grösseren Beratungsstellen wesentlich tiefer ausfallen
sollte.
9.3
Die
allgemeine Lebenserfahrung streitet sodann für den von der Vorinstanz angenommenen,
gegen den Beschwerdeführer sprechenden Zusammenhang zwischen betrieblicher
Grösse und qualitativen sowie fachlichen Aspekten der Beratungstätigkeit. Es
kann deshalb auf die entsprechenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen
werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Die
Beschwerde bringt diesbezüglich im Wesentlichen einzig vor, ein solcher
Zusammenhang würde bei vielen Hausarztpraxen, Psychotherapeutinnen und
-therapeuten sowie Anwaltskanzleien bedeuten, dass sie den qualitativen und
fachlichen Aspekten ihrer Tätigkeit von vornherein nicht gewachsen wären. Dies
ändert aber nichts am Zusammenhang zwischen Betriebsgrösse und qualitativen
sowie fachlichen Aspekten der Beratungstätigkeit. Denn auch für die erwähnten
Tätigkeiten gilt unter anderem, dass bei wenigen Mitarbeitenden die
Möglichkeiten begrenzt sind, einen allfälligen Know-how-Verlust wegen
krankheitsbedingten Ausfalls eines Mitarbeiters aufzufangen. Der
Beschwerdeführer hätte diesbezüglich zumindest darlegen müssen, dass seine
kleine Beratungsstelle qualitativ und fachlich mindestens ebenso gute Leistungen
für gewaltbetroffene Jungen und Männer wie die grössere, allgemeine Opferberatungsstelle
erbringen kann. Letzteres ist ihm trotz der Ausführungen der Beschwerde zur
Qualität und Fachlichkeit seiner Beratungsstelle nicht gelungen. Selbst wenn
die Beratungsstelle des Beschwerdeführers derzeit täglich durchgehend geöffnet
sein sollte, hat der Regierungsrat in vertretbarer Weise angenommen, dass die
Erreichbarkeit längerfristig eher durch die allgemeine Opferberatungsstelle gewährleistet
werden kann.
Die Nichtverlängerung der streitigen Anerkennung führt
entgegen der Beschwerde nicht zu einer "Abschaffung eines zielgruppenspezifisch
ausgerichteten Beratungsangebotes für männliche Opfer von
Gewaltstraftaten": Im angefochtenen Beschluss wurde ausgeführt, dass das
von der allgemeinen Opferberatungsstelle bereitzustellende Beratungsangebot für
männliche Opfer inskünftig ein zielgruppenspezifisches, eigenständiges und nach
aussen erkennbares Profil aufweisen müsse. Deshalb kann einer vorgängigen, dazu
im Widerspruch stehenden Absichtserklärung der allgemeinen Opferberatungsstelle
kein Gewicht zukommen.
9.4
Selbst
wenn die allgemeine Opferberatungsstelle derzeit noch nicht über das erforderliche
spezialisierte Beratungsangebot für gewaltbetroffene Jungen und Männer verfügt,
wird das erforderliche fachliche Know-how bereits vorhanden sein oder zumindest
bis zur Aufnahme der bisher von der Beratungsstelle des Beschwerdeführers
geleisteten Beratungstätigkeit beschafft werden können. Hinsichtlich der zu
erwartenden fachlichen wie qualitativen Optimierung des Beratungsangebots durch
die vom Regierungsrat geplante Umstrukturierung und Konzentration bei der
allgemeinen Opferberatungsstelle kann auf die entsprechenden, zutreffenden
Ausführungen im angefochtenen Beschluss verwiesen werden (§ 70 in Verbindung
mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Dies gilt umso mehr, als die allgemeine
Beratungsstelle im Jahr 2008 unter anderem mit 73 Verfügungen aufgrund des
Gewaltschutzgesetzes mit männlichen gefährdeten Personen befasst war. Der
Beschwerdeführer hat im Übrigen nicht substantiiert, dass die allgemeine
Opferberatungsstelle unter Berücksichtigung der vom Beschwerdegegner gemachten
Vorgaben für die Ausgestaltung des Angebots für männliche Opfer solche Personen
nicht hinreichend direkt ansprechen könnte.
Es erscheint nach dem Gesagten als ausgeschlossen, dass
allein durch die Nichtverlängerung der beantragten Anerkennung Art. 9 Abs. 1
Satz 2 OHG verletzt wird.
10.
Wäre unter der Annahme, dass die Kosten der
Opferberatungsstelle für gewaltbetroffene Jungen und Männer unverändert
bleiben, gestützt auf die soeben erwähnten, zutreffenden
Sachverhaltsfeststellungen des Regierungsrats (hiervor 9.2–4) ein neuer
Ermessensentscheid zu fällen (vgl. zur Kompetenz des Gerichts zur Entscheidung
von Ermessensfragen Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5), würde er im Ergebnis
nicht anders ausfallen als der angefochtene Beschluss: Denn bei einer
Ermessensausübung innerhalb des gesetzlichen Spielraums und einer (den vorn 3.1
Abs. 2 genannten Anforderungen genügenden) Interessenabwägung müssen
vorliegend im Interesse der Opfer die qualitativen und fachlichen Aspekte der
Beratungstätigkeit stärker gewichtet werden als mögliche Kosteneinsparungen
durch die beantragte Verlängerung der Anerkennung. Insbesondere lässt sich die
weitgehende Überschneidung der Angebote der allgemeinen Opferberatungsstelle
und derjenigen für gewaltbetroffene Jungen und Männer aus qualitativer und
fachlicher Sicht auf Dauer nicht rechtfertigen. Letzteres gilt jedenfalls,
soweit – wie hier – nicht ersichtlich ist, inwiefern eine separate
Beratungsstelle ein für die anvisierten männlichen Opfer niederschwelligeres
Angebot als die allgemeine Opferberatungsstelle bereitstellen kann.
11.
Sollte der Beschwerdeführer mit den Ausführungen in der
Beschwerdebegründung sinngemäss ein neues Gesuch um Verlängerung der
Anerkennung stellen, wäre das Verwaltungsgericht zu dessen Beurteilung
funktionell unzuständig (vgl. § 5 Abs. 1 KOHV, der auf Gesuche um
Verlängerung der Anerkennung analog anwendbar ist, sowie vorn 2.2.1 Abs. 2).
Eine Weiterleitung nach § 5 Abs. 2 VRG an die zuständige Behörde
erübrigt sich aber, da die Überweisungspflicht nur greift, wenn die Einreichung
des Gesuchs bei der unzuständigen Behörde auf einem Irrtum des Gesuchstellers
beruht (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 34). Letzteres ist vorliegend
nicht der Fall.
12.
Nach dem Gesagten ist die Anerkennung der
Opferberatungsstelle für gewaltbetroffene Jungen und Männer als Beratungsstelle
im Sinn des Opferhilfegesetzes nicht zu verlängern. Anlass, die Sache
entsprechend dem Eventualantrag zu neuer Entscheidung an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen oder dem Verfahrensantrag auf Edition der betriebswirtschaftlichen
Kennzahlen des Beschwerdegegners stattzugeben, besteht nicht, zumal der Sachverhalt
genügend festgestellt worden ist (vgl. § 64 Abs. 1 VRG und vorn
7 f.).
Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen.
13.
13.1
Ausgangsgemäss sind dem Beschwerdeführer die Kosten aufzuerlegen und kann
ihm keine Parteientschädigung zugesprochen werden (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG; vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15).
13.2
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu
erläutern:
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ist nach Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG, SR 173.110) ausgeschlossen gegen Entscheide betreffend Subventionen,
auf die kein Anspruch besteht (zum Geltungsbereich dieser Bestimmung vgl.
Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2008, Art. 83 BGG N. 199 ff.).
Ob Entscheide betreffend die Anerkennung privater Organisationen als (kostenanteilsberechtigte)
Opferberatungsstellen gemäss § 1 Abs. 1 und § 2 EG OHG als solche
im Sinn von Art. 83 lit. k BGG zu betrachten sind, hat das
Bundesgericht bislang nicht entschieden. Gegebenenfalls wäre die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig und stattdessen auf die
subsidiäre Verfassungsbeschwerde (Art. 113 BGG) zu verweisen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Im
Sinn der Erwägungen lässt sich gegen diesen Entscheid Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG bzw. subsidiäre
Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erheben. Die Beschwerden sind
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen, und zwar in der gleichen Rechtsschrift, wenn von
beiden Rechtsmitteln Gebrauch gemacht wird.
6.    Mitteilung an die Parteien.