zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00658 · 2019-01-10 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Strassenprojekt: Lärmschutzmassnahmen. Übersicht über die anwendbaren Normen des USG auf neue Anlagen sowie auf bestehende Anlagen (E. 4.). Ausführungen zur Rechtsprechung, wonach auch für altrechtliche Anlagen die Voraussetzungen von Art. 25 USG gelten, wenn die Anlage im Zeitpunkt des Inkrafttretens des USG die Planungswerte eingehalten hatte, diese inzwischen aber überschritten werden (E. 4.4). Vorliegend analoge Anwendung dieser Rechtsprechung - und nicht des Sanierungsrechts - auf den Fall einer Strasse, welche im Zeitpunkt des Inkrafttretens des USG die Immissionsgrenzwerte eingehalten hat (E. 5.5 ff.). Bedeutung der heutigen Grenzwertüberschreitung aufgrund der Zunahme des Verkehrs (E. 5.6). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.10.0 VB.2017.00658
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.10.0 VB.2017.00658
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.10.0 VB.2017.00658

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00658
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00658
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.01.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Strassenprojekt: Lärmschutzmassnahmen.
Übersicht über die anwendbaren Normen des USG auf neue Anlagen sowie auf bestehende Anlagen (E. 4.). Ausführungen zur Rechtsprechung, wonach auch für altrechtliche Anlagen die Voraussetzungen von Art. 25 USG gelten, wenn die Anlage im Zeitpunkt des Inkrafttretens des USG die Planungswerte eingehalten hatte, diese inzwischen aber überschritten werden (E. 4.4). Vorliegend analoge Anwendung dieser Rechtsprechung - und nicht des Sanierungsrechts - auf den Fall einer Strasse, welche im Zeitpunkt des Inkrafttretens des USG die Immissionsgrenzwerte eingehalten hat (E. 5.5 ff.). Bedeutung der heutigen Grenzwertüberschreitung aufgrund der Zunahme des Verkehrs (E. 5.6).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
ALTRECHTLICH
BESTEHENDE ANLAGE
IMMISSIONSGRENZWERTE
LÄRM
LÄRMEMISSIONEN
LÄRMIMMISSIONEN
LÄRMSCHUTZMASSNAHMEN
LÄRMSCHUTZRECHT
NEUE ANLAGE
PLANUNGSWERTE
SANIERUNGSPFLICHT
SANIERUNGSRECHT
STRASSENPROJEKT
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
VERTRAUENSSCHUTZ
VORSORGEPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 7 Abs. I lit. a LSV
Zus. 25 Abs. I USG
Art. 11 Abs. II USG
Art. 11 Abs. III USG
Art. 16 USG
Art. 25 USG
Art. 25 Abs. III USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00658
Urteil
der 3. Kammer
vom
10. Januar 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
1.
A,
2.
B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
1.
Gemeinderat D,
2.
Stadtrat E,
vertreten durch RA
F,
Mitbeteiligte,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Mit
Beschluss vom 23. August 2017 setzte der Regierungsrat das Projekt für die
Fahrbahninstandsetzung, den behindertengerechten Ausbau von zwei
Bushaltestellen und den Neubau von zwei Fussgängerschutzinseln sowie einer
Radfahrerquerungshilfe entlang der G-Strasse, auf den Abschnitten zwischen H
bis I-Strasse, in den Gemeinden E und D gemäss den den Akten beiliegenden
Plänen fest und wies die von A und B erhobene Einsprache ab.
II.
A.
Gegen
den Beschluss des Regierungsrates erhoben A und B am 29. September 2017
Beschwerde ans Verwaltungsgericht; darin verlangten sie im Wesentlichen die
Anordnung von Lärmschutzmassnahmen. Das Verwaltungsgericht vereinigte das
Verfahren mit Präsidialverfügung vom 4. Oktober 2017 mit dem Verfahren
VB.2017.00657 (betreffend einen Fussgängerübergang).
B.
Der
Regierungsrat (jeweils vertreten durch das Tiefbauamt) reichte am 3. November
2017 seine Beschwerdeantwort ein, und A und B nahmen dazu am 24. November
2017 Stellung. Am 8. Dezember 2017 reichte der Regierungsrat seine Duplik
ein, wozu A und B am 16. Januar 2018 nochmals Stellung bezogen.
C.
Die
Stadt E (in ihrer Beschwerdeschrift in VB.2017.00657) sowie der Regierungsrat
(in seiner Beschwerdeantwort) verlangten den teilweisen Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. A und B beantragten die Abweisung dieses
Begehrens. Die Begehren um Entzug der aufschiebenden Wirkung wurden mit
Präsidialverfügung vom 25. Januar 2018 teilweise gutgeheissen, und
die aufschiebende Wirkung wurde der Beschwerde für die Abschnitte 1, 2 und 3
sowie für Abschnitt 7 des Strassenprojekts entzogen. Gleichzeitig wurde
den Parteien und dem Mitbeteiligten nochmals Frist zur freigestellten
Stellungnahme zu den Schreiben von A und B vom 16. Januar 2018 angesetzt.
Die Parteien verzichteten auf weitere Stellungnahmen.
D.
Am 14. August
2018 wurden weitere Akten der Vorinstanz beigezogen und A und B Gelegenheit
gegeben, in diese Einsicht zu nehmen. Daraufhin nahmen A und B am 14. September
2018 nochmals Stellung.
E.
Mit
Präsidialverfügung vom 15. August 2018 wurde die Vereinigung der
Beschwerdeverfahren VB.2017.00657 und VB.2017.00658 aufgehoben und vorliegendes
Verfahren unter VB.2017.00658 weitergeführt.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Der
Beschluss des Beschwerdegegners vom 23. August 2017 bildet einen Akt im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG
zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG und § 41
Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) direkt mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist
zuständig zur Behandlung der Beschwerde.
1.2
Als
unmittelbare Anwohner der projektierten Strasse sind die Beschwerdeführenden
zur Beschwerde legitimiert.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführenden verlangen im Hauptpunkt die Aufhebung des Beschlusses des
Regierungsrates und die Rückweisung der Sache an das kantonale Tiefbauamt zur
Abklärung von Massnahmen zur Einhaltung der lärmrechtlichen Planungswerte
(eventualiter der Immissionsgrenzwerte) auf ihrer Liegenschaft, verbunden mit
der Anweisung, entweder entsprechende Massnahmen zu projektieren oder einen
allfälligen Verzicht auf die in Frage kommenden Lärmschutzmassnahmen zu
begründen und belegen sowie einen entsprechenden Antrag auf Erleichterungen zu
stellen. Gemäss Eventualantrag seien bestimmte Massnahmen zur Einhaltung der
Planungs- bzw. Immissionsgrenzwerte zu ergreifen (Lastwagenfahrverbot,
Tempo-30-Zone, Verzicht auf Verbreiterung, Erstellen von Lärmschutzwänden sowie
Kostenersatz für den Einbau von Lärmschutzfenstern). Sodann verlangen sie die
Durchführung eines Augenscheins und die Kostenauflage an die Gegenpartei.
Zur Begründung ihrer
Anträge führen die Beschwerdeführenden aus, dass insbesondere seit 2007 der von
der G-Strasse ausgehende Lärm markant zugenommen habe. Obwohl im Jahr 2009 die
Aufnahme eines Lärmsanierungsprojekts angekündigt worden sei, sei bisher nichts
passiert. Es sei ihnen einerseits mitgeteilt worden, dass die K AG für ihre
Liegenschaft Schallschutzfenster geplant habe und andererseits, dass im Jahr
2018 eine Lärmsanierung durchgeführt werde, von einem derartigen Projekt sei
vorgängig, insbesondere in der Stellungnahme der FALS, ausser im Jahr 2009 nie
die Rede gewesen. Eine solche Lärmsanierung wäre mit dem vorliegenden
Strassenprojekt zu koordinieren, da durch das vorliegende Strassenprojekt eine
Lärmsanierung negativ präjudiziert werden könnte und die Lärmsanierung überdies
bis zum 31. März 2018 hätte abgeschlossen sein müssen.
Das Strassenprojekt sei als Neuanlage zu behandeln,
welches die Planungswerte einzuhalten habe oder mindestens als wesentliche
Änderung einer Anlage, welche die Immissionsgrenzwerte einzuhalten habe;
deshalb seien Massnahmen zu ergreifen bzw. mindestens im Rahmen des Projekts
abzuklären. Der Einbau eines lärmarmen Belags alleine reiche nicht aus, da
einerseits Angaben zu dessen Effizienz und Effektivität fehlten und ein solcher
andererseits durch die stetige Verkehrszunahme keinen nennenswerten Beitrag
leisten könne.
2.2
Der
Regierungsrat hielt in seinem Beschluss fest, dass aufgrund des Einsatzes eines
lärmmindernden Belags eine Lärmreduktion zu erwarten sei. Sodann werde die
Funda­tionsschicht nicht ersetzt, sondern lediglich in den Bereichen der
Fahrbahnverbreiterung ergänzt. Deshalb stelle das Strassenprojekt keine
wesentliche Änderung der Anlage dar, und es sei keine gleichzeitige Sanierung
erforderlich, sondern die von den Beschwerdeführenden verlangten Lärmschutzmassnahmen
seien im separaten Lärmschutzprojekt zu untersuchen, welches aufgrund des
übergeordneten Schallschutzfensterprojekts K AG sistiert, inzwischen aber
wiederaufgenommen worden sei; eine öffentliche Auflage werde im 2018 erfolgen.
3.
Die Beschwerdeführenden
beantragen die Durchführung eines Augenscheins. Ein solcher dient der
Feststellung des für die Entscheidung wesentlichen Sachverhalts und erübrigt
sich, wenn dieser aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (RB 1995
Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich 2014, § 7 N. 79). Ein Augenschein wurde durch das
Tiefbauamt am 27. März 2017 im Rahmen der Einigungsverhandlung und in
Anwesenheit der Beschwerdeführenden vorgenommen. Da nicht davon auszugehen ist,
dass ein erneuter Augenschein Wesentliches zur weiteren Erhellung des
Sachverhalts beitrüge, was sich nicht bereits aus den Akten oder dem Protokoll
vom 27. März 2017 ergibt, ist auf die Durchführung eines Augenscheins zu
verzichten.
4.
4.1
Nach
§ 14 StrG sind Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung
nach den jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit
bestmöglicher Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie
unter Beachtung der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und
mit sparsamer Landbeanspruchung zu projektieren; die Bedürfnisse des
öffentlichen Verkehrs, der Fussgänger, der Radfahrer sowie der Behinderten und
Gebrechlichen sind angemessen zu berücksichtigen. Bei einem Strassenprojekt,
wie der vorliegenden Belagsanierung und Verbreiterung der Strasse, sind die
einzelnen Projektierungsgrundsätze und, da es sich um einen Sondernutzungsplan
handelt, generell die weiteren Grundsätze des Raumplanungsrechts zu beachten
(VGr, 20. April 2017, VB.2016.00521, E. 2.2; VGr, 10. Juni 2015,
VB.2015.00093, E. 5.4).
4.2
Gemäss
Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober
1983 (USG) und Art. 7 Abs. 1 lit. a der Lärmschutz-Verordnung
vom 5. Dezember 1986 (LSV) sind die von einer
neuen
Anlage
erzeugten Emissionen zunächst im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als
dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und
dürfen die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmemissionen die
Planungswerte der Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 Abs. 1 USG
und Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV). Erleichterungen können nach
Massgabe von Art. 25 Abs. 2 USG bis zu den Immissionsgrenzwerten
gewährt werden. Nur für Strassen und andere öffentliche oder konzessionierte
Anlagen sind weitergehende Erleichterungen möglich. Diesfalls müssen die vom
Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche
Massnahmen geschützt werden, und zwar auf Kosten des Inhabers der lärmigen
Anlage (Art. 25 Abs. 3 USG).
Als Neuanlagen gelten
Anlagen, die nach Inkrafttreten des USG bewilligt bzw. erstellt wurden. Den
Neuanlagen gleichgestellt sind bestehende ortsfeste Anlagen, die in
konstruktiver oder funktionaler Beziehung so weit verändert werden, dass der
weiterbestehende Teil der Anlage von geringerer Bedeutung erscheint als der
erneuerte Teil (BGE 123 II 325 E. 4c/aa), sowie solche, die einer
vollständigen Zweckänderung unterzogen werden (Art. 2 Abs. 2 LSV).
4.3
Führt der Betrieb
und die Nutzung von
bestehenden
ortsfesten Anlagen im Sinn von Art. 7
Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 LSV zu Überschreitungen der
Immissionsgrenzwerte, müssen sie saniert werden (Art. 16 Abs. 1 USG;
Art. 13 Abs. 1 LSV). Nach Art. 13 Abs. 2 LSV und Art. 11
Abs. 2 USG müssen diese Anlagen so weit saniert werden, als dies technisch
und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Das Ziel der
Sanierung besteht in der Beseitigung bzw. Verringerung übermässiger Immissionen,
also in der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte. Wäre eine Sanierung im
Einzelfall unverhältnismässig, gewähren die Behörden Erleichterungen, wobei die
Alarmwerte nicht überschritten werden dürfen (Art. 17 USG). Werden
sanierungsbedürftige Anlagen wesentlich geändert, müssen die Lärmemissionen der
gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden, dass die
Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden; die Gewährung von
Erleichterungen ist erschwert (Art. 18 Abs. 1 USG und Art. 8
Abs. 2 LSV; BGE 141 II 483 E. 3.3; vgl. Robert Wolf, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2004, Art. 25 USG N. 46–48).
Soweit es sich nicht um eine wesentliche Änderung handelt, müssen dagegen
lediglich die Lärmemissionen der neuen bzw. geänderten Anlageteile so weit
begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie
wirtschaftlich tragbar ist (Art. 8 Abs. 1 LSV; BGE 141 II 483 E. 3.3.1).
4.4
Da das Sanierungsrecht (Art. 16–18 USG)
eine Art Übergangsrecht für Tatbestände darstellt, die sich vor Inkrafttreten
des Gesetzes verwirklicht haben, und für altrechtliche Anlagen eine Art
Vertrauensschutz gewährleisten soll, indem die anwendbaren Vorschriften
gegenüber Neuanlagen wesentlich weniger streng sind, finden diese Regelungen
nur auf altrechtliche Anlagen Anwendung, die beim Inkrafttreten des Gesetzes
(1. Januar 1985) den entsprechenden Lärmvorschriften schon damals nicht
entsprachen. Auf altrechtliche Anlagen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des
USG die Planungswerte nicht überschritten hatten und somit damals rechtmässig
im Sinn des USG waren, werden – auch bei einem Umbau oder einer Erweiterung –
die für Neuanlagen geltenden, strengeren Grundsätze und nicht das
Sanierungsrecht angewendet. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich im Sinne einer
Gleichbehandlung mit Neuanlagen aufgrund des Vorsorgegrundsatzes (Art. 1
Abs. 2 USG) und weil diese Anlagen nicht dem Vertrauensschutz unterliegen
bzw. keine vor dem 1. Januar 1985 getätigten Dispositionen beeinträchtigt
werden (BGE 123 II 325, E. 4c/aa, bestätigt in BGr, 20. November
1998, 1A.111/1998, E. 3a, in: URP 1999 S. 264 ff.; BGr, 17. Juli
2007, 1A.201/2006, E. 2.5; Wolf, Art. 25 N. 40 ff., insb.
N. 44 und 46; Amtliches Bulletin der Bundesversammlung,
Umweltschutzgesetz, Berichterstatter Schmid, ABl 1982 II 391).
5.
5.1
Es ist
unstreitig, dass es sich bei dem vorliegenden Strassenprojekt weder um eine
Neuanlage noch um eine vollständige Zweckänderung handelt. Die
Beschwerdeführenden stellen sich jedoch auf den Standpunkt, dass die Strasse
bei ihrer Erstellung im Jahr 1968 bzw. 1969 keinen die Planungswerte
überschreitenden Lärm verursacht habe, sondern die jetzige
Grenzwertüberschreitung auf eine allmähliche Zunahme der Lärmbelastung
(Entwicklung des Verkehrs) zurückzuführen und die Strasse somit wie eine nicht
bewilligte Neuanlage zu behandeln sei.
5.2
Die
Immissionsgrenzwerte sind eingehalten, wenn der Lärm die Bevölkerung in ihrem
Wohlbefinden nicht erheblich stört (Art. 15 USG); die Planungswerte sind
eingehalten, wenn höchstens geringfügige Störungen auftreten. Die konkreten,
für Strassen geltenden Immissionsgrenz- und Planungswerte hat der Bundesrat je
nach geltender Empfindlichkeitsstufe mittels Verordnung festgelegt (vgl. Anhang 3
zur LSV). Demnach gelten für die sich in der Empfindlichkeitsstufe II
befindende Parzelle der Beschwerdeführenden Immissionsgrenzwerte von 60 dB(A)
am Tag bzw. 50 dB(A) in der Nacht sowie Planungswerte von 55 dB(A) am Tag bzw.
50 dB(A) in der Nacht.
5.3
Die G-Strasse ist als regionale
Verbindungsstrasse (RVS) klassifiziert. Dies ergibt sich aus dem regionalen
Richtplan M vom 7. Februar 2018 (Richtplankarte Verkehr). Als solche
handelt es sich um eine Staatsstrasse von regionaler Bedeutung (§ 5
Abs. 1 StrG in Verbindung mit § 30 Abs. 4 lit. a des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Die regionalen
Strassen sollen eine möglichst gute Erreichbarkeit aller
Versorgungseinrichtungen sichern, die für die Region von Bedeutung sind, den
Zugang zu den übergeordneten Verkehrslinien öffnen und Ortskerne und
Wohngebiete vom Durchgangs- und Schwerverkehr entlasten. Für die
Klassifizierung als regionale Verbindungsstrasse bedarf es eines Interesses für
die ganze Region und des Sicherstellens der notwendigen Verbindungen nach
aussen (Bericht zum regionalen Gesamtplan M 1982, S. 23).
5.3.1
Die streitbetroffene Strasse wurde mit regionalem Gesamtplan M vom 8. Juli
1986 als regionale Verbindungsstrasse klassifiziert (Bericht zum regionalen
Gesamtplan M, Revision Verkehrsplan, 1986). Bis dahin galt die G-Strasse als
Gemeindestrasse im Sinn von § 5 Abs. 2 StrG.
5.3.2
Die von der G-Strasse auf dem betreffenden Abschnitt ausgehenden Lärm
emissionen
betragen (ohne Berücksichtigung des vorliegenden Strassenprojekts) nach einer
Modellrechnung 75 dB(A) am Tag bzw. 65.2 dB(A) in der Nacht (GIS-Browser,
maps.zh.ch, Karte: Strassenlärm, besucht am: 26. Oktober 2018). Die mit
dem vom Tiefbauamt zur Verfügung gestellten Berechnungswerkzeug berechneten
Strassenlärm-
Immissionen
am im Jahr 1955 erstellten und im Jahr 2004
umgebauten Wohngebäude der Beschwerdeführenden betragen etwa 64 dB(A) am
Tag bzw. 54 dB(A) in der Nacht (vgl. Berechnungswerkzeug Belastung
Strassenlärm, verfügbar unter https://tba.zh.ch/internet/baudirektion/tba/de/laerm/laermvorsorge/bauvorhaben/berechnungswerkzeuge/berechnunngswerkzeug_strassenlaerm.html#a-content,
besucht am: 26. Oktober 2018). Die exakten Strassenlärmimmissionen sind
indessen nicht bekannt, es ist jedoch unbestritten, dass die geltenden
Immissionsgrenzwerte zum jetzigen Zeitpunkt überschritten sind.
5.3.3
Mangels Angaben in den Akten lässt sich nicht
verlässlich feststellen, ob die entsprechenden Grenzwerte bereits am 1. Januar
1985 überschritten waren. Gemäss den unbestritten gebliebenen Aussagen der
Beschwerdeführenden wirkte sich der Lärm der Strasse erst etwa ab 2007 als
erheblich störend aus, was dafür spricht, dass anfangs 1985 mindestens die
Immissionsgrenzwerte eingehalten waren. Dass bei Inkrafttreten des USG keine
Überschreitung der Planungswerte bestand, erscheint angesichts der bereits
damals bestehenden Bedeutung der Strasse als Ortsverbindungsstrasse zwischen E
und D bzw. den weiteren westlich gelegenen Nachbargemeinden, der Bedeutung als
Zufahrtstrasse zum Spital E und zur Sportanlage L dagegen eher
unwahrscheinlich. Aus der Baubewilligung vom 13. Oktober 2004 ergibt sich
nichts anderes, da diese keine Feststellungen zu Lärmimmissionen trifft und
nicht vollständig mit sämtlichen Beilagen vorliegt. Ob die Planungswerte bei
Erstellung der Strasse in den 60er Jahren eingehalten waren, wie es die
Beschwerdeführenden behaupten, spielt keine Rolle.
5.4
Es stellt
sich die Frage, ob oben genannte Rechtsprechung (E. 4.4)
auf das vorliegende Strassenprojekt Anwendung findet. Einerseits wurde –
zumindest soweit ersichtlich – die Rechtsprechung bisher nur auf Anlagen
angewendet, die beim Inkrafttreten des USG die Planungswerte (mutmasslich) nicht
überschritten hatten, und andererseits ging es in der bisherigen Rechtsprechung
jeweils um die Beurteilung von (früheren) funktionalen oder baulichen
Änderungen an Anlagen, auf welche die Lärmzunahme hauptsächlich zurückzuführen
war; ob sie auch auf die allmähliche Zunahme von Lärm ohne bauliche Änderungen
(bspw. reine Zunahme des Verkehrs) anwendbar ist, hat das Bundesgericht bisher
offengelassen (BGr, 21. Mai 2002, 1E.15/2001, E. 4, offengelassen,
weil davon auszugehen war, dass die Immissionsgrenzwerte im Jahr 1985
möglicherweise überschritten waren).
5.5
Das
Sanierungsrecht (Art. 16–18 USG) findet auf Anlagen Anwendung, die beim
Inkrafttreten des USG den Umweltschutzbestimmungen nicht genügten (Art. 16
Abs. 1 USG). Zur Beurteilung ist auf den Stichtag am 1. Januar 1985
abzustellen (BGE 123 II 325 E. 4c/cc). Anlagen genügen den
Umweltschutzbestimmungen bezüglich Lärm nicht, wenn sie das Mass der
vorsorglichen Emissionsbegrenzung nicht einhalten (Art. 11 Abs. 2 USG)
oder schädliche oder lästige Einwirkungen zur Folge haben (Art. 11 Abs. 3
USG). Ob eine Einwirkung schädlich oder lästig ist, hängt von den
Immissionsgrenzwerten ab (Art. 13 Abs. 1 USG). Die Planungswerte sind
tiefer als die Immissionsgrenzwerte; damit wird – ganz im Sinn des
Vorsorgegrundsatzes – ermöglicht, dass im Baugebiet auch nachträglich weitere
Anlagen erstellt werden können, ohne dass sofort die Schädlichkeits- oder
Lästigkeitsschwelle überschritten wird. Daraus ergibt sich, dass Anlagen, welche
Immissionen verursachen, die zwischen den Planungs- und Immissionsgrenzwerten
liegen, – für sich alleine betrachtet – die Schädlichkeits- oder
Lästigkeitsschwelle noch nicht überschreiten und demnach nicht per se den Umweltvorschriften
nicht genügen (vgl. Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 ff. USG). Somit
waren Anlagen, die am 1. Januar 1985 die Immissionsgrenzwerte eingehalten
hatten, zu diesem Zeitpunkt grundsätzlich nicht sanierungsbedürftig und die
heutige Anwendung des Sanierungsrechts erscheint fragwürdig. Problematisch wäre
allerdings, auf diese Anlagen Art. 25 USG im Sinn obengenannter
Rechtsprechung anzuwenden als für solche Anlagen die Planungswerte massgebend
wären. Unter Berücksichtigung des Vertrauensgrundsatzes, welcher das
Sanierungsrecht wesentlich prägt, ist davon auszugehen, dass auf solche Anlagen
Art. 25 USG zwar analog Anwendung findet, sie allerdings bei einem
späteren Umbau oder einer Erweiterung bezüglich der am 1. Januar 1985
eingehaltenen Werte privilegiert sind, d.
h., dass bei einem Umbau oder einer Erweiterung
wiederum das bisherige (am 1. Januar 1985 bestandene) Immissionsmass
massgebend ist, weil so keine vor dem 1. Januar 1985 getätigten
Dispositionen beeinträchtigt werden (Wolf, Art. 25 N. 43 und 46; vgl.
auch BGr, 17. Juli 2007, 1A.201/2006, E. 2.5.1 sowie BGr, 21. Mai
2002, 1E.15/2001, E. 4, wonach eine solche Auslegung von Art. 11–25
USG immerhin nicht ausgeschlossen erscheint).
5.6
Das
Bundesgericht hielt es für zweifelhaft, liess die Frage im Endeffekt aber
offen, ob eine Anlage, die seit ihrem Bestehen in den 70er Jahren weder um-
oder ausgebaut noch in ihrer Funktion verändert wurde, sondern wo die
Lärmzunahme alleine auf eine kontinuierliche Zunahme des Verkehrs
zurückzuführen war, die Bestimmungen über Neuanlagen (insb. Art. 25 USG
analog) einzuhalten hatte, auch wenn davon auszugehen wäre, dass die
Immissionsgrenzwerte erst nach Inkrafttreten des USG überschritten wurden (BGr,
21. Mai 2002, 1E.15/2001, E. 4). In der Lehre findet man
unterschiedliche Ansichten zu dieser Frage; So ist
R. W
olf
der Ansicht, dass die allmähliche Zunahme
der Lärmbelastung, die – wie z.B. bei der Zunahme des Verkehrs auf einer
Durchgangsstrasse – nicht auf bauliche Änderungen oder eine Änderung der
Nutzungsweise der Anlage zurückzuführen ist, wie eine nicht bewilligte Änderung
der Anlage zu behandeln ist (Wolf, Art. 25 N. 49). Dahingegen führt
H.
R.
Trüeb
aus, dass bei einer nachfrage- oder
konjunkturbedingten Steigerung der Einwirkungen das Sanierungsrecht Anwendung
finden soll, da wirtschaftliche Tüchtigkeit nicht ohne Not bestraft werden
sollte; sonstige Zweckänderungen sollten aber keine Sanierungspflicht auslösen,
sondern wie widerrechtlich erstellte Anlagen und somit nach den Bestimmungen über
Neuanlagen zu behandeln sein (Hans Rudolf Trüeb, Rechtsschutz gegen
Luftverunreinigung und Lärm, Zürich 1990, S. 22).
5.6.1
Wird eine Bewilligung für die Erstellung, Änderung oder Sanierung einer
Anlage erteilt, sind die zulässigen Immissionen festzulegen. Bei Anlagen, die
bereits vor 1985 Bestand hatten, ist davon auszugehen, dass die zulässigen
Immissionen mit dem Inkrafttreten des USG festgesetzt wurden. Wäre auf die
jetzigen Immissionen abzustellen, würde dies zu einer Ungleichbehandlung mit
anderen Anlagen führen; das USG bezweckt aber, solche Ungleichheiten zu beseitigen.
Sodann sollen mit den umweltrechtlichen Immissionsvorschriften gewichtige
öffentliche Interessen gewahrt werden, weshalb eine strenge Auslegung der
massgeblichen Rechtsgrundlagen angezeigt erscheint. Bei öffentlichen Anlagen
wie einer Strasse können sodann einfacher Erleichterungen gewährt werden, und
der Vertrauensschutz steht beim Gemeinwesen als Anlageninhaber nicht im
Vordergrund. Eine strenge Auslegung der Rechtsgrundlagen (Art. 11 ff.
USG) würde dazu führen, bei Anlagen, bei welchen die Zunahme des Lärms auf die
Zunahme der Benutzer zurückzuführen ist, aufgrund einer Gleichbehandlung und
des grossen öffentlichen Interesses an einem effektiven Immissionsschutz
dieselben Grundsätze wie für Neuanlagen (analog) anzuwenden. Kommt hinzu, dass
die allmähliche Zunahme des Verkehrs mit dem unter Art. 25 USG zu
prüfenden Fall vergleichbar ist, in welchem die von einem Sportplatz
ausgehenden Immissionen unter anderem auf neu gegründete Sportvereine und
intensivierte Fussballtrainings zurückzuführen waren (BGr, 17. Juli 2007,
1A.201/2006, E. 2.5).
5.7
Vorliegend
fällt ins Gewicht, dass die streitbetroffene Strasse im Jahr 1986 in den Status
einer Staatsstrasse, insbesondere in den einer regionalen Verbindungsstrasse
erhoben wurde; bis dahin galt sie als Gemeindestrasse. Als regionale
Verbindungsstrasse kommt ihr regionale Bedeutung zu, sie soll die notwendigen
Verbindungen sicherstellen und Ortskerne und Wohngebiete vom Durchgangs- und
Schwerverkehr befreien (vgl. oben, E. 5.3.1). Damit hat eine funktionelle
(Charakter-)Änderung der Strasse stattgefunden, womit die bundesgerichtliche
Rechtsprechung ohnehin auf sie Anwendung findet und demnach die Bestimmungen
für Neuanlagen (insb. Art. 25 USG) analog auf sie anzuwenden sind; die
Anlage hat im Rahmen der Beurteilung des Strassenprojekts mindestens das dem
Stand 1. Januar 1985 entsprechende Immissionsniveau und somit die
Immissionsgrenzwerte (siehe oben, E. 5.3.2) einzuhalten.
6.
6.1
Es sind
die von der Anlage erzeugten Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu
begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich
tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 7 Abs. 1 lit. a
LSV).
6.2
Im Rahmen
des Projekts ist ein lärmarmer Belag vorgesehen, mit welchem die Emissionen
reduziert werden sollten. Dem Projekt sind allerdings keine Angaben zu
entnehmen, mit welchen Immissionen nach erfolgtem Einbau zu rechnen ist. Einzig
einer Aktennotiz des Tiefbauamts zur Rentabilität einer Lärmschutzwand lassen
sich die auf dem Grundstück der Beschwerdeführenden zu erwartenden Immissionen
(unter Berücksichtigung einer Pauschalreduktion aufgrund des lärmarmen Belags)
entnehmen: Demnach dürften die Immissionen auf dem Grundstück der
Beschwerdeführenden 61.4–61.7 dB(A) am Tag bzw. 52.6–53.2 dB(A) in der
Nacht betragen, wodurch die Immissionsgrenzwerte gemäss Anhang 3 zur LSV
nach wie vor überschritten wären.
6.3
Zur
Einhaltung des Immissionsniveaus zur Zeit des Inkrafttretens des USG wären
weitergehende Massnahmen notwendig oder es wären Erleichterungen zu beantragen gewesen
(Art. 11 Abs. 3 USG und Art. 25 Abs. 2 USG). Dass solche im
Rahmen des Projekts beantragt bzw. gewährt wurden, ist nicht ersichtlich. Somit
ist davon auszugehen, dass der projektierte Strassenabschnitt nach erfolgter
Projektausführung den Vorgaben des USG nicht entspricht.
6.4
Die
Angelegenheit ist deshalb mit der Anweisung an den Beschwerdegegner
zurückzuweisen, für den vom Projekt betroffenen Strassenabschnitt weitere
Sachverhaltsabklärungen (insbesondere im Sinn von Art. 36 LSV) zu tätigen
und allenfalls im Sinn der Erwägungen Lärmschutzmassnahmen im Bereich des
Grundstücks der Beschwerdeführenden oder die Beantragung von Erleichterungen zu
prüfen.
7.
Die
Beschwerdeführenden obsiegen überwiegend; ihr teilweises Unterliegen fällt
nicht ins Gewicht. Dementsprechend sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Der Beschwerdegegner ist ferner zu verpflichten, den Beschwerdeführenden
für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung in der Höhe
von insgesamt Fr. 3'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu entrichten
(§ 17 Abs. 2 VRG). Für das Einspracheverfahren ist keine
Parteientschädigung geschuldet (§ 17 Abs. 1 VRG).
8.
Zur
Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide
im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477
E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Regierungsrates
vom 23. August 2017 in Dispositiv Ziffer I. und II. soweit
aufgehoben, als der Antrag der Beschwerdeführenden abgewiesen wurde. Die Sache
wird im Sinn der Erwägungen zur Prüfung der Gewährung von geeigneten
Lärmschutzmassnahmen im Bereich des Grundstücks an der G-Strasse 01 in E
(Kat. Nr. 02) an den Regierungsrat zurückgewiesen. Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    500.--     Zustellkosten,
Fr. 4'500.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer
von 8 % auf den Betrag von Fr. 2'200.- und 7,7 % auf den Betrag
von Fr. 800.-) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …