zh_verwaltungsgericht · VB.1999.00395 · 2000-08-24 · de

Baubewilligung | Eine gewöhnliche Mobilfunk-Basisstation ist in einer Wohnzone zonenkonform. Sie ist nicht an die Vorschriften betreffend Gebäude- und Firsthöhe gebunden, sondern kann als Dachaufbaute gemäss § 292 PBG bewilligt werden (E. 5). Schutz vor elektromagnetischer Strahlung; Anwendung der NISV: - Sofortige Anwendung der NISV auf hängige Verfahren (E. 7). - Massgebliche Immissionsgrenzwerte und Anlagegrenzwerte. Prüfung weiterer Massnahmen zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung; Begrenzung der Sendeleistung, Verlegung des Antennenstandorts (E. 8 und 9). - Ermittlung der Immissionen anhand der Angaben des Standortdatenblatts; abweichende Berechnungsweise der Vorinstanz, die aber im Ergebnis mit der Berechnung anhand der vom BUWAL bekannt gegebenen Formel übereinstimmt (E. 10). - Legitimation eines Nachbarn zur Rüge, die Grenzwerte der NISV seien nicht eingehalten (E. 11b). Berechnung der Immissionen für einzelne Standorte; geänderte Angaben in einem neuen Standortdatenblatt (E. 11c). - Höhe der abgestrahlten Leistung (ERP). Ungenügende Angaben des Mobilfunkbetreibers über die Einhaltung der deklarierten Leistung. Anordnung einer unangemeldeten Kontrollmessung auf Kosten des Betreibers nach Inbetriebnahme der Anlage (E. 12). - Kritik der Beschwerdeführenden an den Grenzwerten der NISV. Grenzen der Überprüfung durch das Gericht (E. 13). Für das Antennennetz eines Mobilfunkbetreibers ist keine besondere Nutzungsplanung erforderlich (E. 14). Die befürchtete Wertminderung einer Liegenschaft in der Nachbarschaft einer Mobilfunkantenne ist nicht im Bewilligungsverfahren zu beurteilen (E. 15).

Zürich Verwaltungsgericht 24.08.2000 VB.1999.00395
Zurich Verwaltungsgericht 24.08.2000 VB.1999.00395
Zurigo Verwaltungsgericht 24.08.2000 VB.1999.00395

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00395
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Geschäftsnummer:
VB.1999.00395
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.08.2000
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Eine gewöhnliche Mobilfunk-Basisstation ist in einer Wohnzone zonenkonform. Sie ist nicht an die Vorschriften betreffend Gebäude- und Firsthöhe gebunden, sondern kann als Dachaufbaute gemäss § 292 PBG bewilligt werden (E. 5).
Schutz vor elektromagnetischer Strahlung; Anwendung der NISV:
- Sofortige Anwendung der NISV auf hängige Verfahren (E. 7).
- Massgebliche Immissionsgrenzwerte und Anlagegrenzwerte. Prüfung weiterer Massnahmen zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung; Begrenzung der Sendeleistung, Verlegung des Antennenstandorts (E. 8 und 9).
- Ermittlung der Immissionen anhand der Angaben des Standortdatenblatts; abweichende Berechnungsweise der Vorinstanz, die aber im Ergebnis mit der Berechnung anhand der vom BUWAL bekannt gegebenen Formel übereinstimmt (E. 10).
- Legitimation eines Nachbarn zur Rüge, die Grenzwerte der NISV seien nicht eingehalten (E. 11b). Berechnung der Immissionen für einzelne Standorte; geänderte Angaben in einem neuen Standortdatenblatt (E. 11c).
- Höhe der abgestrahlten Leistung (ERP). Ungenügende Angaben des Mobilfunkbetreibers über die Einhaltung der deklarierten Leistung. Anordnung einer unangemeldeten Kontrollmessung auf Kosten des Betreibers nach Inbetriebnahme der Anlage (E. 12).
- Kritik der Beschwerdeführenden an den Grenzwerten der NISV. Grenzen der Überprüfung durch das Gericht (E. 13).
Für das Antennennetz eines Mobilfunkbetreibers ist keine besondere Nutzungsplanung erforderlich (E. 14).
Die befürchtete Wertminderung einer Liegenschaft in der Nachbarschaft einer Mobilfunkantenne ist nicht im Bewilligungsverfahren zu beurteilen (E. 15).
Stichworte:
ANTENNE
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
ELEKTROSMOG
GRENZWERT
MOBILFUNKANTENNE
STANDORT
STRAHLENSCHUTZ
STRAHLUNG
Rechtsnormen:
Art. 4 NISV
Art. 5 lit. I NISV
Art. 13 lit. I NISV
Art. 11 Abs. II USG
Art. 11 Abs. III USG
Art. 12 USG
Art. 13 USG
§ 52 lit. III VRG
Publikationen:
BEZ 2000 Nr. 52
RB 2000 Nr. 104
RB 2000 Nr. 107
RB 2000 Nr. 108
RB 2000 Nr. 109
RB 2000 Nr. 110
RB 2000 Nr. 8
URP 2001 S. 161
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Die Baupolizei (heute: Amt für
Baubewilligungen) der Stadt Zürich bewilligte der F am 30. September 1998
im Anzeigeverfahren die Erstellung einer Basisstation für das Mobiltelefonnetz
GSM auf dem bestehenden Gebäude Xstrasse in Zürich (Grundstück Kat.Nr. 1).
Die Anlage wurde in der Folge erstellt und in Betrieb genommen. Gegen die
nachträglich bekannt gewordene baurechtliche Bewilligung gelangten
28 Nachbarn sowie A.1 an die Baurekurskommission I. Diese vereinigte
die Rekursverfahren und wies die Rechtsmittel am 12. November 1999 ab.
II. Mit Eingabe vom 15. Dezember 1999
erhoben A.1 und A.2, C, D.2 und D.1 Be­schwerde an das Verwaltungsgericht und
beantragten sinngemäss, der Entscheid der Bau­rekurskommission I sowie die
Baubewilligung seien aufzuheben und die Sache sei zur Beseitigung der Anlage an
die Vorinstanzen zurückzuweisen. Gleichzeitig ersuchten sie um eine Anordnung
zur sofortigen Ausserbetriebsetzung der Anlage.
Die Baurekurskommission I stellte in
ihrer Vernehmlassung vom 7. Januar 2000 Antrag auf Abweisung der
Beschwerde. Das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich verzichtete auf eine
Beschwerdeantwort. Die private Beschwerdegegnerin beantragte mit Eingabe vom
15. Februar 2000, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Ent­schädigungsfolgen
zu Lasten der Beschwerdeführenden.
Nachdem am 1. Februar 2000 die
Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (NISV) in Kraft getreten war, wurde den Parteien mit
Präsidialverfügung vom 8./9. Februar 2000 Gelegenheit gegeben, zur
Bewilligungs-fähigkeit der strittigen Anlage unter dem Gesichtspunkt des neuen
Rechts Stellung zu nehmen. Die Beschwerdeführenden und das Amt für
Baubewilligungen der Stadt Zürich reichten am 21. Februar 2000
entsprechende Stellungnahmen ein.
Am 23. März 2000 reichte die private
Beschwerdegegnerin ein neues Standortda­tenblatt für die Antennenanlage ein.
Die Beschwerdeführenden nahmen mit Eingabe vom 18. April 2000 dazu
Stellung. Am 26./29. März 2000 hatten die Beschwerdeführenden überdies
zusätzliche Dokumente und eine ergänzende Beschwerdebegründung nachge­reicht.
Mit Präsidialverfügung vom 30. März 2000
wurde der privaten Beschwerdegegne­rin Frist angesetzt, um dem
Verwaltungsgericht mitzuteilen, auf welche Weise gewährlei­stet sei, dass die
von ihr genannte abgestrahlte Leistung (ERP) eingehalten wird, insbeson­dere
wie weit diese Leistung durch technische Konstanten der installierten Anlage
begrenzt werde. Gleichzeitig wurde das Amt für Baubewilligungen aufgefordert,
dem Gericht dar­über Bericht zu erstatten, wie die auf den
Standortdatenblättern enthaltenen Angaben und Berechnungen der Gesuchsteller
überprüft werden. Die Beschwerdegegnerschaft reichte ihre diesbezüglichen
Stellungnahmen am 18. und 19. April ein.
Das Gesuch der Beschwerdeführenden um
vorsorgliche Anordnung der sofortigen Ausserbetriebsetzung der strittigen
Anlage wurde mit Präsidialverfügung vom 28. April 2000 abgewiesen.
Die Ausführungen der Vorinstanz und der
Parteien werden, soweit erforderlich, nachstehend wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdeführerin A.2 hat sich am
Verfahren vor der Vorinstanz nicht be­teiligt. In der Rekursschrift vom
21. März 1999 war lediglich A.1 als Rekurrent bezeichnet; erst die auf
Aufforderung der Vorinstanz eingereichte verbesserte Rekursschrift vom
1. April 1999 nannte A.1 und A.2 als gemeinsame Rekurrierende. Ob A.2 in
diesem Zeit­punkt noch einen rechtzeitigen Rekurs erheben konnte, geht aus den
Unterlagen nicht her­vor. Die Vorinstanz hat jedenfalls nur A.1 als Rekurrenten
behandelt, und die Beschwerde­führenden haben dieses Vorgehen weder beanstandet
noch bringen sie mit der Beschwerde Anhaltspunkte vor, die eine
Verfahrensbeteiligung von A.2 zu begründen vermöchten. Auf die Beschwerde der
Beschwerdeführerin A.2 ist daher nicht einzutreten.
Die übrigen Beschwerdeführenden sind aufgrund
ihrer nachbarlichen Beziehung zum Bauprojekt sowie der gegen dasselbe erhobenen
Einwände grundsätzlich zur Be­schwerde legitimiert (§ 338a Abs. 1 des
Planungs‑ und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Wie weit die
Legitimation in Bezug auf einzelne Rügen reicht, ist im jewei­ligen
Sachzusammenhang zu prüfen.
2. Die Beschwerdeführenden ersuchen um
Durchführung eines zweiten Schriften­wechsels und eines Augenscheins.
Im Beschwerdeverfahren wird in der Regel nur
ein einfacher Schriftenwechsel durchgeführt. Ein weiterer Schriftenwechsel kann
ausnahmsweise erforderlich sein, wenn zum Nachteil eines Beschwerdeführers auf
erstmals vor dem Verwaltungsgericht vorge­brachte Tatsachen abgestellt oder ein
neuer wesentlicher Rechtsgrund herangezogen wer­den soll (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspfle­gegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 58 N. 10). In Beachtung
dieser Grund­sätze wurde den Parteien vorliegend Gelegenheit gegeben, zur neuen
Rechtslage, die sich aus dem Inkrafttreten der NISV ergab, Stellung zu nehmen.
Für eine weiter gehende Ein­räumung von Äusserungsmöglichkeiten bestand kein
Anlass.
Die Durchführung eines Augenscheins ist nicht
erforderlich, da der wesentliche Sachverhalt mit genügender Klarheit aus den
Akten hervorgeht (RB 1995 Nr. 12).
3. Mit Bezug auf die Eingaben, die von den
Parteien ausserhalb des ordentlichen Schriftenwechsels an das
Verwaltungsgericht gerichtet wurden, ist darauf hinzuweisen, dass das Stellen
von Beschwerdeanträgen, die Bezeichnung neuer Beweismittel (§ 52
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959/8. Juni 1997 [VRG]) und die – im vorliegenden Verfahren nur
beschränkt zulässige – Berufung auf neue Tatsachen (§ 52 Abs. 2
VRG) grundsätzlich mit der Beschwerdeschrift bzw. im Rahmen der vom Gericht
angeordneten Stellungnahmen erfolgen müssen (VGr, 23. Juni 1999,
VB.1998.00112/00116, E. 6b; RB 1976 Nr. 18; vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 53 N. 15, § 54 N. 8). Die
nachträglichen Eingaben sind daher nur soweit zu beachten, als sie im Rahmen
des Schriftenwechsels erfolgten oder sich zu neuen Sachdarstellungen oder
Beweismitteln der Gegenparteien äussern.
4. Die Beschwerdeführenden beanstanden
erneut, dass die strittige Anlage zu Un­recht im Anzeigeverfahren bewilligt
wurde. Durch diesen Mangel sind sie jedoch, nachdem ihnen die nachträgliche
Anfechtung der baurechtlichen Bewilligung und die umfassende Stellungnahme zu
den Gesuchsunterlagen ermöglicht wurde, nicht mehr beschwert. Soweit die
Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang auf Bewilligungsverfahren für
andere, hier nicht im Streit stehende Antennenanlagen hinweisen, ist darauf
nicht einzugehen.
5. Die Beschwerdeführenden sind der
Auffassung, das Antennenprojekt sei nicht zonenkonform und verletze die
Bestimmungen über die Gebäudehöhe.
Nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts stellt eine gewöhnliche Mobil­funk-Basisstation keinen
Betrieb im Sinn von § 52 Abs. 3 PBG dar und ist als blosse tech­nische
Infrastrukturbaute auch in einer Wohnzone zonenkonform (RB 1998
Nr. 96). Die von den Beschwerdeführenden beanstandeten Immissionen der
Anlage sind nicht im Rah­men der Zonenkonformität zu überprüfen. Angesichts des
beschränkten Wirkungsradius derartiger Antennen wäre es auch nicht denkbar,
diese ausschliesslich in Gewerbezonen zu erstellen, wie dies die
Beschwerdeführenden befürworten.
Eine Antennenanlage dieser Bauart und Grösse
stellt ferner kein selbständiges Ge­bäude dar, das an die Vorschriften
betreffend Gebäudehöhe, Firsthöhe etc. gebunden wäre. Sie kann vielmehr als
kleinere technisch bedingte Dachaufbaute im Sinn von § 292 PBG gelten, die
über die tatsächliche bzw. zulässige Dachebene hinausragen darf.
6. Die Beschwerdeführenden beanstanden
sinngemäss, dass sich die Anlage nicht befriedigend in ihre Umgebung einordne
(§ 238 PBG). Sie haben diesen Standpunkt jedoch wie schon vor der
Vorinstanz nicht näher begründet, weshalb auf die entsprechende Rüge nicht
einzutreten ist.
7. Zur Hauptsache machen die
Beschwerdeführenden geltend, dass mit der Bewilli­gung der strittigen
Antennenanlage die Vorschriften des Umweltrechts über die Begren­zung
nichtionisierender Strahlung missachtet würden.
Zu den Einwirkungen, gegen die das
Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG) schützen
will, zählen auch nichtionisierende Strahlen (Art. 1 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 2 USG), darunter
insbesondere elektrische und magnetische Felder, die durch technische Anlagen
erzeugt werden (BGE 124 II 219 E. 7). Diese Strahlungen sind, ebenso wie
andere Einwirkungen, in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu
begrenzen (Art. 11 Abs. 1 USG). Die Begrenzung erfolgt zunächst im
Rahmen der
Vorsorge
– unabhängig von der bestehenden
Umweltbelastung – so weit, als es technisch und betrieblich möglich und
wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die vorsorgliche
Emissionsbegrenzung hat die Funktion, auch unüberschau­bare Risiken zu
vermeiden; sie schafft eine Sicherheitsmarge, welche die Unsicherheit über die
längerfristigen Wirkungen von Umweltbelastungen berücksichtigt (BGE 124 II 219
E. 8a; 117 Ib 28 E. 6a). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die
Einwirkungen unter Be­rücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich
oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen
verschärft
(Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädli­chen oder
lästigen Einwirkungen – d.h. als Massstab für die verschärfte Begrenzung
der Emissionen nach Art. 11 Abs. 3 USG – legt der Bun­des­rat
durch Verordnung Immissi­onsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).
Mit der NISV hat der Bundesrat einerseits
Immissionsgrenzwerte für die Beurtei­lung der verschärften Emissionsbegrenzung
(Art. 11 Abs. 3 USG) und anderseits Grund­sätze für die vorsorgliche
Begrenzung der Emissionen (Art. 11 Abs. 2 USG) festgelegt. Die NISV
ist am 1. Februar 2000 – während der Hängigkeit des vorliegenden
Beschwerdever­fahrens – in Kraft getreten (vgl. Art. 21 NISV). Nach
Art. 3 Abs. 2 lit. a NISV gilt eine Anlage als neu, wenn der
Entscheid, der die Bauarbeiten oder die Aufnahme des Betriebs ermöglicht, beim
Inkrafttreten der Verordnung noch nicht rechtskräftig war. Das entspricht der
Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach die Immissionsschutzvorschriften des
USG seit dessen Inkrafttreten unmittelbar anwendbar sind, unabhängig davon, ob
die zur Konkretisierung erforderlichen Verordnungen erlassen wurden (BGE 123 II
325 E. 4c cc S. 330; im gleichen Sinn VGr BE, 14. Februar 2000,
E. 2b). Die vorliegend strittige Mobil­funk-Basisstation ist daher anhand
der für Neuanlagen geltenden Bestimmungen der NISV, insbesondere Art. 4
und 5 sowie Anhang 1 Ziff. 65, zu beurteilen.
8. Für elektromagnetische Strahlung, die eine
einzige Frequenz aufweist und nicht gepulst ist, legt die NISV
Immissionsgrenzwerte
für den Effektivwert der elektrischen Feldstärke, der magnetischen Feldstärke
und der magnetischen Flussdichte fest, die in Ab­hängigkeit von der Frequenz
definiert sind (Anhang 2 Ziff. 11 Abs. 1 NISV). Für die in der
heutigen Mobiltelefonie verwendeten Frequenzen 900 MHz und 1800 MHz
betragen die entsprechenden Werte:
elektrische                 magnetische               magnetische
Feldstärke E              Feldstärke H              Flussdichte
B
900
MHz                   41,25  V/m                0,111  A/m                0,138
μT
1800
MHz                   58,34  V/m                0,157  A/m                0,195
μT
Die Immissionsgrenzwerte müssen überall
eingehalten werden, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1
NISV). Wo Immissionen mehrerer Anlagen einwirken, ist für die Einhaltung der
Immissionsgrenzwerte – entsprechend ihrer Funktion als Mass der
Gesamtbelastung, die zum Schutz der Bevölkerung nicht überschritten werden darf
(vgl. André Schrade/Theo Loretan in: Kommentar USG, 1998, Art. 11
N. 40) – die gesamte Strahlung massgeblich, die durch alle am
betreffenden Ort einwirkenden Strahlungsquellen gemein­sam verursacht wird
(Art. 5 Abs. 1 NISV; Erläuternder Bericht des BUWAL vom
23. De-zember 1999 zur NISV, S. 1 Ziff. 2).
9. a) Die
vorsorgliche Emissionsbegrenzung
ist gemäss Art. 4 Abs. 1 NISV durch die in Anhang 1 festgelegten
Massnahmen zu gewährleisten. Anhang 1 sieht für die meis-ten erfassten Anlagen
– und so auch für Sendeanlagen des Mobilfunks –
Anlagegrenz­werte
vor, die für den jeweiligen Anlagetyp definiert sind. Diese gelten im Gegensatz
zu den Immissionsgrenzwerten nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte
Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV) und müssen nur an Orten mit
empfindlicher Nutzung (Art. 3 Abs. 3 NISV) eingehalten werden
(Anhang 1 Ziff. 65 NISV; vgl. Urs Walker, Baubewilligung für
Mobilfunkantennen, bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, Baurecht
2000, S. 3 ff., 5). Die für Sendeanlagen des Mobilfunks
festgelegten Anlagegrenzwerte beziehen sich auf den Effektivwert der
elektrischen Feldstärke und betragen gemäss An­hang 1 Ziff. 64 NISV:
a.     für
Anlagen, die ausschliesslich im Frequenzbereich um 900 MHz senden:
4,0 V/m;
b.    für
Anlagen, die ausschliesslich im Frequenzbereich um 1800 MHz oder in einem
höheren Frequenzbereich senden: 6,0 V/m;
c.     für Anlagen, die sowohl in
Frequenzbereichen nach lit. a als auch nach lit. b senden:
5,0 V/m.
b) Mit der Festlegung von Anlagegrenzwerten
wollte der Verordnungsgeber den Grundsatz der vorsorglichen Emissionsbegrenzung
(Art. 11 Abs. 2 USG) gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG konkretisieren
(vgl. den Erläuternden Bericht des BUWAL vom 23. Dezember 1999 zur NISV,
S. 7; Walker, S. 8). Aufgrund von Art. 4 NISV ist davon
auszugehen, dass damit eine abschliessende Regelung beabsichtigt ist; die
Verordnung sieht lediglich für Anlagen, für welche Anhang 1 keine
Vorschriften enthält, andere Emis­sionsbegrenzungen im Rahmen des technisch und
betrieblich Möglichen und wirtschaftlich Tragbaren vor (Art. 4 Abs. 2
im Gegensatz zu Abs. 1 NISV; vgl. auch den Erläuternden Bericht des BUWAL
vom 23. Dezember 1999 zur NISV, S. 6, 7 und 10). Wo Anlage­grenzwerte
bestehen, sind nach dieser Ordnung zusätzliche Vorsorgemassnahmen, die sich
unmittelbar auf Art. 11 Abs. 2 USG stützen, nicht mehr erforderlich.
Das Bundesgericht hat eine entsprechende Regelung in Art. 3 und 4 der
Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985, die ebenfalls eine
abschliessende Ordnung der vorsorglichen Emissi­onsbegrenzung vorsieht, als
zulässig bezeichnet (BGE 124 II 517 E. 4b; BGr, URP 1997 S. 35
E. 3b; vgl. den Meinungsaustausch des Baudepartements Basel-Stadt mit dem
BUWAL in URP 1994 S. 176 ff.).
Die NISV geht somit davon aus, dass sich die
Pflicht des Anlageninhabers zur vor­sorglichen Begrenzung der Emissionen in der
Einhaltung der Anlagegrenzwerte erschöpft und grundsätzlich keine weiteren
Massnahmen gestützt auf Art. 11 Abs. 2 USG zu treffen sind (in diesem
Sinn VGr BE, 14. Februar 2000, E. 5c bb). Ob dies auch gilt,
wenn eine weiter gehende Vermeidung unnötiger Emissionen mit geringem Aufwand
erreicht werden kann, erscheint allerdings als fraglich, braucht aber nicht
entschieden zu werden, da hier, soweit ersichtlich, alle nach dem Stand der
Technik möglichen und zumutbaren Vorsorge­massnahmen getroffen werden (vgl.
nachstehend E. 9c).
c) aa) Als Massnahme zur Vermeidung unnötiger
Emissionen dient das sogenannte
Downlink Powercontrol
-System, welches
dafür sorgt, dass die Sendeleistung reduziert wird, wenn die Anlage eine
geringe Zahl von Mobiltelefon-Teilnehmern bedient. Diese Vorrichtung wird in
neuen Basisstationen der Mobilfunkbetreiber serienmässig installiert. Die
private Beschwerdegegnerin weist deshalb darauf hin, dass die in den
Standortdaten­blättern berechneten Immissionen nur den ungünstigsten Fall
darstellten und in der Praxis häufig unterschritten würden.
Die Wirksamkeit des Downlink
Powercontrol-Systems ist allerdings dadurch be­grenzt, dass stets ein
Frequenzkanal pro Antenne mit voller Leistung sendet. Dieser soge­nannte
Broadcast Channel wird für die Steuerung der Mobiltelefon-Geräte benötigt und
überträgt überdies einen Teil der Gespräche. Als Folge davon sendet z.B. eine
Antenne mit zwei Frequenzkanälen selbst bei minimalem Gesprächsaufkommen
ununterbrochen mit 50% der vollen Leistung; bei einer Antenne mit vier
Frequenzkanälen wird die Leistung im günstigsten Fall auf 25% reduziert. Da für
die Strahlenbelastung die Feldstärke massgeb­lich ist, die sich lediglich mit
der Quadratwurzel der abgestrahlten Leistung verändert, bleiben bei zwei
Frequenzkanälen stets mindestens 71%, bei vier Kanälen 50% der Belas-tung
bestehen. Diese Funktionsweise des Systems ergibt sich jedoch aus den
technischen Normen des heute verwendeten GSM-Standards für die Mobiltelefonie
und kann von den einzelnen Mobilfunkbetreibern nicht beeinflusst werden. Eine
weiter gehende Anpassung der Sendeleistung an das effektive Gesprächsaufkommen
würde eine Änderung der inter­nationalen Mobilfunknormen voraussetzen und ist
aus der Sicht des einzelnen Mobilfunk­betreibers zur Zeit weder technisch noch
betrieblich realisierbar.
bb) Als weitere Vorsorgemassnahme fordern die
Beschwerdeführenden sinngemäss die
Verlegung des Standorts
der
Mobilfunkanlage. Ob eine derartige Verlegung gestützt auf Art. 11
Abs. 2 und Art. 12 USG angeordnet werden kann, ist jedoch fraglich
(vgl. BGE 117 Ib 28 E. 6b; VGr BE, 14. Februar 2000, E. 5e;
Schrade/Loretan, Art. 11 N. 16 und 17; Robert Wolf, Elektrosmog:
Zur Rechtslage bei Erstellung und Betrieb von ortsfesten Anla­gen,
URP 1996 S. 102 ff., 130f.). Die Beurteilung des Standorts
würde überdies auf eine zumindest teilweise Überprüfung des Netzaufbaus im
fraglichen Gebiet hinauslaufen, was angesichts der Tatsache, dass im Dienst der
vorsorglichen Emissionsbegrenzung bereits die unterhalb der
Immissionsgrenzwerte liegenden Anlagegrenzwerte eingehalten werden müs­sen, in
der Regel als unverhältnismässig erschiene. Die Prüfung eines
Alternativstandorts könnte sich daher auf der Grundlage von Art. 11
Abs. 2 USG höchstens dann rechtfertigen, wenn wegen besonderen örtlichen
Gegebenheiten zu erwarten wäre, dass eine geringfügige Verschiebung der Antenne
eine deutliche Verbesserung der Immissionslage bewirkt. Dafür bestehen
vorliegend keine Anhaltspunkte. Wie es sich mit Antennenstandorten ausserhalb
der Bauzone verhält, bei welchen im Rahmen der Anwendung von Art. 24 des
Bundesge­setzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung grundsätzlich auch
die Standortwahl zu beurteilen ist (BGE 117 Ib 28 E. 3; VGr BE,
14. Februar 2000, E. 6a; BVR 1993 S. 337 E. 2
und 4a; vgl. Walker, S. 7, 9), braucht vorliegend nicht
entschieden zu werden.
10. a) Immissionen werden durch Messungen
oder Berechnungen ermittelt. Da Messungen relativ aufwendig und für Anlagen,
die erst erstellt werden sollen, ohnehin nicht durchführbar sind, werden die zu
erwartenden Immissionen einer neuen Anlage in der Regel berechnet. Das BUWAL
empfiehlt jedoch insbesondere in den Fällen, in welchen der Anlagegrenzwert
aufgrund der Berechnungen nur knapp eingehalten ist und sich der betreffende
Ort mit empfindlicher Nutzung im Hauptstrahl der Mobilfunkantenne befindet, die
Durchführung einer Abnahmemessung nach Erstellung der Anlage (Kreisschreiben
des BUWAL vom 15. Februar 2000).
Um die von einer Anlage in die Richtung der
massgeblichen Immissionsorte abge­strahlte Leistung zu berechnen, wird von der
äquivalenten Strahlungsleistung (ERP) in der Hauptstrahlrichtung (Art. 3
Abs. 9 NISV) ausgegangen und sodann die aus der Abwei­chung von der
Hauptstrahlrichtung resultierende Leistungsabschwächung ermittelt. Die
Leistungsabschwächung ist aus den für den jeweiligen Antennentyp vorliegenden
Anten­nendiagrammen ersichtlich, welche die Abstrahlungseigenschaften in
horizontaler und ver­tikaler Richtung darstellen (vgl. act--). Die
Antennendiagramme geben allerdings Bereiche, die wesentlich ausserhalb der
Hauptstrahlrichtung liegen, in der Regel nur in idealisierter Form wieder; um
der daraus resultierenden Unsicherheit Rechnung zu tragen, wird für die
Leistungsabschwächung in allen Richtungen ein Wert von höchstens 15 dB
angenommen (Erläuterungen des BUWAL zum Standortdatenblatt-Entwurf für das
detail­lierte Verfah­ren vom 20. Oktober 1998, S. 6 Fn. 1).
Weitere Abschwächungen der Strah­lungsleistung ergeben sich aus der Entfernung
zwischen Sendeanlage und Immissionsort (Abstands­dämpfung) sowie aus der
Wirkung allfälliger Hindernisse auf dem Ausbrei­tungsweg wie Mauern,
Gebäudedecken etc. (Gebäudedämpfung). Aus den durch mehrere Antennen einer
Anlage verursachten Einzelimmissionen lässt sich anschliessend die auf den
fraglichen Ort einwirkende Gesamtimmission ermitteln (vgl. Anhang 1
Ziff. 62 NISV).
b) Zur Ermittlung der Immissionen einer
Anlage, für welche in Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festgelegt
sind, reicht deren Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein,
das die notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie Angaben über die
an den massgeblichen Immissionsorten erzeugte Strahlung enthält (Art. 11
NISV). Für Basisstationen von Mobilfunknetzen hatte das BUWAL bereits mit dem
Entwurf der NISV zwei Standortdatenblätter herausgegeben (Entwürfe vom
20. Oktober 1998). Nachdem die Immissionsgrenzwerte in der definitiven
Fassung der NISV gegenüber dem Entwurf nicht geändert worden sind, kann das
Standortdatenblatt für das sogenannte "detaillierte Verfahren"
weiterhin verwendet werden; das Standortdaten­blatt für das "einfache
Verfahren" ist dagegen nicht mehr anwendbar (vgl. das Kreisschrei­ben des
BUWAL vom 15. Februar 2000). Für die vorliegend beurteilte Anlage wurde
vor der Baurekurskommission I ein Standortdatenblatt für das detaillierte
Verfahren gemäss Entwurf vom 20. Oktober 1998 nachgereicht (act--).
Aus dem Standortdatenblatt lässt sich nach
dem Eintragen der massgeblichen Werte und der Durchführung der vorgegebenen
Berechnungen herauslesen, ob die Immissions­grenzwerte an den kritischen Immissionsorten
eingehalten sind. Das im Datenblatt erschei­nende Resultat liefert allerdings
nicht die Höhe der effektiven Strahlenbelastung in den Masseinheiten, welche
für die Grenzwerte massgeblich sind (elektrische Feldstärke, mag­netische
Feldstärke und magnetische Flussdichte), sondern eine dimensionslose
Grösse I, die so bemessen ist, dass die Immissionsgrenzwerte eingehalten
sind, wenn ein Wert von I kleiner oder gleich 1 resultiert. Die
Anlagegrenzwerte, die rund zehnmal tiefer liegen als die Immissionsgrenzwerte,
sind im bisher verwendeten Standortdatenblatt-Entwurf nicht aufgeführt. Ihre
Einhaltung kann jedoch ebenfalls anhand der Grösse I überprüft werden;
gemäss einem Kreisschreiben des BUWAL sind die Anlagegrenzwerte in der Regel
einge­halten, wenn die Immission I unterhalb der folgenden Werte liegt:
Frequenzband                     An­la­ge­grenz­wer­t               Immission
I gemäss
Standortdatenblatt
900
MHz                                 4  V/m                          0,094 –
0,095
1800
MHz                                 6  V/m                          0,101 –
0,103
900
und 1800 MHz                   5  V/m                          0,085 – 0,119
Liegt die berechnete Immission I zwischen den
genannten Werten oder darüber, ist eine Neubeurteilung erforderlich, bei
welcher die für den Anlagegrenzwert massgebliche elektrische Feldstärke E
direkt berechnet wird (Kreisschreiben des BUWAL vom 15. Februar 2000,
Ziff. 2.4).
Gegen diese vom BUWAL empfohlene
Berechnungsweise bestehen keine Beden­ken. Die Angabe der effektiven
Strahlenbelastung in den entsprechenden physikalischen Einheiten ist im
Normalfall nicht zwingend erforderlich.
c) Die Vorinstanz hat ein anderes Vorgehen gewählt,
indem sie die massgeblichen Belastungen anhand der Angaben des
Standortdatenblatts selbständig berechnete (E. 10d des Rekursentscheids;
vgl. auch den neueren Entscheid der Baurekurskommission I in BEZ 2000
Nr. 14 E. 11c). Diese Methode ist ebenfalls zulässig und muss zum
gleichen Ergebnis führen.
Das gilt auch für die von der Vorinstanz
vorgenommene Umrechnung der mass­geblichen Strahlungsleistung ERP, welcher der
folgende Sachverhalt zugrunde liegt: Aus­gangspunkt der Berechnungen sowohl
nach dem Standortdatenblatt wie nach dem von der Vorinstanz verwendeten
Berechnungsmodell ist die äquivalente Strahlungsleistung ERP. Gemäss
Art. 3 Abs. 9 NISV ist dies die einer Antenne zugeführte
Sendeleistung, multipli­ziert mit dem Antennengewinn in der Hauptstrahlrichtung,
bezogen auf einen Halbwellen­dipol. (Der Antennengewinn entspricht der durch
die Richtwirkung der Antenne erzielten "Konzentration" der Leistung
in der Hauptstrahlrichtung.) In den Datenblättern der ver­wendeten Antennen
wird der Antennengewinn ("Gain") jedoch in der Regel nicht bezogen
auf einen Halbwellendipol (der selber bereits eine gewisse Richtwirkung
aufweist; Mass­zahl dBd), sondern bezogen auf eine isotrope, d.h. in allen
Richtungen gleichmässig (ku­gelförmig) strahlende Antenne angegeben (Masszahl
dBi; vgl. das Datenblatt, act--). Die Differenz zwischen den beiden ungleich
definierten Masszahlen des Antennengewinns entspricht dem von der Vorinstanz
verwendeten Korrekturfaktor von 1,64 bzw. einer Kor­rektur um 2,15 dB.
Die Beschwerdeführenden weisen freilich zu
Recht darauf hin, dass es nicht zuläs­sig ist, den in Dezibel ausgedrückten
Antennengewinn von 17 dBi als mathematischen
Faktor
in die
Berechnung einzubeziehen und durch diesen Wert zu dividieren, wie es die Vor­in­stanz
getan hat (ein Wert von 17 dB entspräche einem Faktor 50). Da die
Vorin­stanz jedoch bei der weiteren Berechnung der Immissionen gemäss der von
ihr verwende­ten Formel den Wert von 17 dB offenbar auch bei der
Multiplikation wiederum als Faktor eingesetzt hat, gleichen sich die Fehler
aus. Im Ergebnis stimmt ihre Berechnung jedenfalls mit jener anhand der vom
BUWAL bekannt gegebenen Formel (Kreisschreiben des BUWAL vom 15. Februar
2000, S. 4 oben) überein. Für die Berechnungen anhand des Stand­ort­da­ten­blatts
des BUWAL ist diese Umrechnung ohnehin nicht erforderlich, da dort eine
zutreffend ermittelte äquivalente Strahlungsleistung ERP bereits vorausgesetzt
wird.
11. Immissionsgrenzwerte müssen überall
eingehalten werden, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1
NISV), Anlagegrenzwerte nur an Orten mit empfindlicher Nutzung gemäss
Art. 3 Abs. 3 NISV, das heisst in Räumen in Gebäuden, in denen sich
Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten (lit. a), auf
raumplanungsrechtlich festgelegten Kinderspielplätzen (lit. b) sowie auf
Flächen unbebauter Grundstücke, auf denen Nutzungen der genannten Art
zugelassen sind (lit. c).
a) Die Baubehörde hat im Verfahren vor der
Baurekurskommission I ein vom 3. Mai 1999 datiertes
Standortdatenblatt der privaten Beschwerdegegnerin für das detail­lierte
Verfahren eingereicht (act.--). Im Beschwerdeverfahren reichte die private Be­schwerdegegnerin
sodann ein neues, vom 28.12.1999/15.03.2000 datiertes Standortdaten­blatt ein
(act.--), das zum Teil andere Immissionsorte und Berechnungs­grundlagen
enthält. Die Beschwerdeführenden erhielten Gelegenheit, in das neue Standort­datenblatt
Einsicht zu nehmen und sich dazu zu äussern.
Aufgrund der in den Standortdatenblättern
enthaltenen Angaben (abgestrahlte Leis-tung, Abstände, Abweichungen von der
Hauptstrahlungsrichtung und Gebäudedämpfung) sind bei den Grundstücken der
Beschwerdeführenden die Anlagegrenzwerte klar eingehal­ten. Bei der
Liegenschaft der Beschwerdeführenden Nrn. 1.1 und 1.2 ergibt sich
nach dem alten Standortdatenblatt vom 3. Mai 1999 (Immissionsort 5)
ein Wert der Immission I von 0,0484, bei jener der Beschwerdeführenden
Nrn. 2, 3.1 und 3.2 nach dem neuen Standort­datenblatt vom
28.12.1999/15.03.2000 (Immissionsort 5) ein solcher von 0,0669. Diese Werte
liegen deutlich unterhalb der für die Einhaltung des Anlagegrenzwerts massgebli­chen
Immission I von 0,094–0,095 (vorn, E. 10b S. 13).
Die Beschwerdeführenden machen freilich zu
Recht darauf aufmerksam, dass das neue Standortdatenblatt im Zusatzblatt 1
(technische Angaben zur Anlage) teils andere Werte enthält als das alte;
insbesondere wurden die Angaben zur vertikalen Lage der Hauptstrahlrichtung
(Elevation in Grad von der Horizontalen) geändert, was sich unter anderem auf
die Belastung beim Wohnhaus der Beschwerdeführenden Nrn. 2 – 3
auswirkt. Dazu ist festzuhalten, dass die Bauherrschaft an die Angaben
bezüglich Senderichtung ge­bunden bleibt, die sie im Baugesuch gemacht hat;
eine spätere Änderung der Senderich­tung erfordert eine Anpassung der Baubewilligung
(vgl. Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 2 NISV). Vorliegend waren
allerdings die entsprechenden Angaben erst im Standortdatenblatt vom
3. Mai 1999 enthalten, das die private Beschwerdegegnerin im Lauf des
Rekursverfahrens eingereicht hatte. Wie es sich damit verhält, braucht jedoch
im Beschwerdeverfahren nicht näher geprüft zu werden, denn im neuen
Standortdatenblatt wurde bei der Antenne, die auf das Wohnhaus der
Beschwerdeführenden Nrn. 2 – 3 gerichtet ist
(Immissionsort 5, An­tenne 3), keinerlei Leistungsabschwächung
gegenüber der Hauptstrahlrichtung in Rech­nung gestellt, so dass der privaten
Beschwerdegegnerin aus einer allenfalls unzutreffenden Angabe kein Vorteil
erwachsen würde.
b) Die Beschwerdeführenden beanstanden nicht
nur die auf ihren Grundstücken re­sultierende Strahlenbelastung, sondern machen
auch geltend, dass die strittige Anlage zur Überschreitung der Anlagegrenzwerte
an anderen Standorten führe. Die Vorinstanz geht davon aus, dass die Einhaltung
der Grenzwerte nur an den Immissionsorten der jeweiligen Rekurrierenden zu
prüfen sei.
aa) Wer aufgrund seiner Betroffenheit zur
Beschwerde legitimiert ist, kann alle Rechtsmängel des angefochtenen Entscheids
beanstanden; die als verletzt bezeichneten Normen brauchen mit dem
tatsächlichen oder rechtlichen Interesse, das dem Beschwerde­führenden die
Legitimation verschafft, nicht übereinzustimmen. Sein Rechtsschutzinteresse
reicht allerdings nur so weit, als ihm im Fall des Obsiegens ein Vorteil für
die eigene Posi­tion entsteht (vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Isabelle Häner,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A.,
Zürich 1998, Rz. 538 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21
N. 21 ff.).
Diese Grundsätze gelten auch im Bereich des
Immissionsschutzrechts. So sind nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur
Beschwerde gegen eine lärmige Anlage alle Personen befugt, die in der Nähe der
Anlage wohnen, den Lärm deutlich wahrnehmen und dadurch in ihrer Ruhe gestört
werden. Ob zur Abgrenzung der Legitimation auf die Über­schreitung der Planungswerte
abzustellen sei, hatte das Bundesgericht zunächst offen ge­lassen (BGr,
URP 1992 624 E. 2c); später stellte es nur darauf ab, ob sich ein
Beschwerde­führer im "Lärmeinflussbereich" der Anlage befinde (BGE
124 II 293 E. 3a; vgl. 120 Ib 379 E. 4c) und anerkannte ausdrücklich,
dass es dabei auf die Überschreitung der mass­geblichen Belastungsgrenzwerte
nicht ankommt (BGE 125 II 643, nicht. publ. E. 3a). Be­troffene, die nach
diesen Grundsätzen zur Beschwerde befugt sind, können sich auch auf Normen
berufen, die mit dem Interesse, auf welchem ihre Legitimation beruht, nicht
über­einstimmen (BGr, URP 1992 624 E. 2c) und insbesondere geltend
machen, dass die mass­geblichen Belastungsgrenzwerte an anderen Orten
überschritten seien (vgl. die materielle Prüfung durch das Bundesgericht in den
Ent­scheiden BGE 125 II 643, 124 II 293 und URP 1992 624; ebenso
Heinz Aemisegger, Aktuelle Fragen des Lärmschutz­rechts in der Rechtsprechung
des Bundesgerichts, URP 1994, S. 441 ff., 451 f.).
bb) Für das Rechtsmittelverfahren gegen eine
Mobilfunkanlage ergibt sich daraus, dass der Nachbar, der aufgrund seiner
Betroffenheit zur Beschwerde befugt ist, grundsätz­lich auch die Überschreitung
von Immissionsgrenzwerten oder Anlagegrenzwerten an Standorten rügen kann, an welchen
er der Strahlung nicht selber ausgesetzt ist. Vorauszu­setzen ist jedoch, dass
er sich mit den Rügen, die sich als begründet erweisen, einen Vorteil zu
verschaffen vermag. Das ist namentlich dann der Fall, wenn mit den Massnahmen,
die zur Einhaltung der Grenzwerte erforderlich sind (insbesondere einer
Reduktion der Sende­leistung), auch die auf den Beschwerdeführer entfallende
Strahlenbelastung reduziert wird.
Im vorliegenden Verfahren sind die
Beschwerdeführenden aus diesen Gründen be­fugt, die Überschreitung der
Grenzwerte in den unter der Antenne liegenden Räumen (Im­missionsorte 2
und 6 gemäss neuem Standortdatenblatt vom 28.12.1999/15.03.2000) zu
beanstanden, denn eine allfällige Reduktion der Sendeleistung zur Einhaltung
dieser Grenzwerte käme auch ihnen zugute. Zur Rüge von Strahlenbelastungen an
Standorten, die auf der entgegengesetzten Seite der Anlage liegen, sind sie
dagegen nicht befugt, da ihnen eine Reduktion der in jene Richtung
abgestrahlten Leistung keinen Nutzen brächte. Das gilt z.B. für den
Messort 3 gemäss neuem Standortdatenblatt (Xstrasse), denn der auf die
Beschwerdeführenden entfallende Strahlungsanteil der dorthin gerichteten
Antenne ist bei Berücksichtigung der Distanz zu ihren Wohnhäusern zu
vernachlässigen. Aus dem gleichen Grund kann den Beschwerdeführenden auch die
Rüge, dass die im Süden der Antennenanlage (ausserhalb des eingereichten
Übersichtsplans) auftretenden Belastungen nicht berechnet worden seien, keinen
Nutzen verschaffen.
c) Die Immissionsorte 2 und 6 (gemäss
neuem Standortdatenblatt vom 28.12.1999/15.03.2000) befinden sich unterhalb der
Antenne im Estrich sowie im obersten Wohngeschoss des Gebäudes, auf welchem die
Antenne errichtet wurde. Der Estrich stellt jedoch – entgegen der Annahme
im Standortdatenblatt – keinen Ort mit empfindlicher Nutzung dar, da sich
in diesem keine Personen regelmässig während längerer Zeit aufhal­ten (vgl.
Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV); im Estrich ist daher lediglich der
Immissionsgrenzwert einzuhalten, der hier mit einem Wert der Immission I
von 0,0892 bei weitem nicht erreicht wird.
Für die Wohnung unterhalb der Antenne
(Immissionsort 2) wurde im alten Stand­ortdatenblatt vom 3. Mai 1999
ein Wert I von 0,0800 errechnet, der nur knapp unterhalb der für den
Anlagegrenzwert massgeblichen Immission I von 0,094–0,095 liegt. Im neuen
Standortdatenblatt vom 28.12.1999/15.03.2000 wurde dieser Immissionsort neu
berechnet und ein tieferer Wert I von 0,0150 ermittelt. Die Differenz
rührt daher, dass im alten Standortdatenblatt keine Gebäudedämpfung
(Abschirmung durch die zwischen Antenne und Immissionsort liegenden
Gebäudeteile) angenommen wurde, im neuen Stand­ortda­tenblatt dagegen eine
Dämpfung von 15 dB zugrunde gelegt wird. Die Annahme einer Ge­bäudedämpfung
von 15 dB ist berechtigt, wenn es sich bei der Geschossdecke über der
Wohnung um eine Betondecke handelt; eine blosse Holzkonstruktion weist dagegen
– ebenso wie ein Ziegeldach – praktisch keine Dämpfung auf (vgl. die
Erläuterungen des BUWAL zum Standortdatenblatt-Entwurf vom 20. Oktober
1998 für das Detaillierte Ver­fahren, S. 7). Die Beschwerdeführenden
machen denn auch geltend, dass bei einem Ge­bäude aus dem Jahr 1932 der
Estrichboden kaum als Betonkonstruktion erstellt worden sei.
Die Angabe im neuen Standortdatenblatt,
wonach oberhalb der fraglichen Wohnung entgegen der früheren Darstellung eine
Gebäudedämpfung von 15 dB vorhanden sei, stellt eine neue
Tatsachenbehauptung dar. Im Beschwerdeverfahren können jedoch, wenn das
Verwaltungsgericht wie hier als zweite gerichtliche Instanz entscheidet, neue
Tatsachen nur soweit geltend gemacht werden, als es durch die angefochtene
Anordnung notwendig geworden ist (§ 52 Abs. 2 VRG). Vorliegend sind
keine Gründe ersichtlich, welche die neue Tatsachenbehauptung als Folge des vorinstanzlichen
Entscheids notwendig erschei­nen liessen. Die private Beschwerdegegnerin hat
denn auch die Änderung der Berech­nungsgrundlage, die mit dem neuen
Standortdatenblatt vorgenommen wurde, nicht näher begründet. Unter diesen
Umständen ist nicht auf die neu geltend gemachte Gebäudedämp­fung von
15 dB, sondern auf die Sachdarstellung der privaten Beschwerde­geg­ne­rin
im vorinstanzlichen Verfahren abzustellen, nach welcher an der fraglichen
Stelle keine Ge­bäudedämpfung besteht. In diesem Zusammenhang ist ferner darauf
hinzuweisen, dass die Baubehörde die bei ihr eingereichten Standortdatenblätter
unter anderem mit Blick auf die geltend gemachte Gebäudedämpfung prüft (vgl.
die Stellungnahme des Amts für Baube­willigungen vom 19. April 2000,
act.--); auf das von der Gesuchstellerin ohne vorherige Prüfung durch die
Baubehörde direkt beim Verwaltungsgericht eingereichte Standortda­tenblatt kann
auch aus diesem Grund nicht ohne weiteres abgestellt werden.
12. a) Ausgangspunkt der
Immissionsberechnungen ist die von der Mobilfunkan­lage abgestrahlte Leistung,
das heisst die
äquivalente Strahlungsleistung ERP
(Art. 3
Abs. 9 NISV) der zur Anlage gehörenden Antennen. Nachdem die
diesbezüglichen Anga­ben der Anlagebetreiber im vorliegenden wie auch in
weiteren beim Verwaltungsgericht hängigen Beschwerdeverfahren in Frage gestellt
worden waren, wurden die Betreiber
– darunter die private Beschwerdegegnerin – mit Präsidialverfügung
vom 30. März 2000 aufgefordert, dem Gericht mitzuteilen, auf welche Weise
die Einhaltung der von ihnen ge­nannten Strahlungsleistung ERP gewährleistet
sei, insbesondere wie weit diese Leistung durch technische Konstanten der
installierten Anlage begrenzt werde. Gleichzeitig wurden die
Bewilligungsinstanzen – im vorliegenden Verfahren das Amt für Baubewilligungen
der Stadt Zürich – um einen Bericht darüber gebeten, wie sie die auf den
Standortdatenblättern enthaltenen Angaben und Berechnungen überprüfen.
Aus der Stellungnahme des Amts für
Baubewilligungen geht im Wesentlichen her­vor, dass es die in den
Standortdatenblättern enthaltenen Berechnungen nachvollzieht. Die Angaben zur
abgestrahlten Leistung, welche als Grundlage der Berechnungen dienen, prüft es
jedoch nicht; eine direkte Kontrolle dieser Leistung ist ihm wohl auch nicht
möglich.
Die private Beschwerdegegnerin macht in ihrer
Stellungnahme geltend, dass sich die effektiv abgestrahlte Leistung ERP aus der
im Standortdatenblatt der Baueingabe be­schriebenen Konfiguration der
Antennenanlage ergebe; nur eine Veränderung der invol­vierten Komponenten könne
eine Erhöhung der Sendeleistung bewirken (act.--). Diese Darstellung trifft
indessen offensichtlich nicht zu. Die Standortdatenblätter enthalten nur
Angaben zur verwendeten Antenne; aus deren Belastbarkeit ergibt sich zwar
ebenfalls eine Begrenzung, doch liegt diese deutlich über der genutzten
Leistung (hier max. 400 Watt für jeden der 2 Inputs; vgl. act.--) und
ist daher im vorliegenden Zusammenhang nicht von Interesse. Massgeblich ist
vielmehr die der Antenne zugeführte Sendeleistung, aus welcher sich durch
Multiplikation mit dem Antennengewinn die abgestrahlte Leistung ERP errech­nen
lässt (Art. 3 Abs. 9 NISV; vorstehend E. 10c). Über die Art und
Leistungsfähig­keit der eingesetzten Verstärker ist den Standortdatenblättern
jedoch nichts zu entnehmen. Die private Beschwerdegegnerin führt dazu in ihrer
Stellungnahme lediglich aus, dass die Ver­wendung von genormten Komponenten
eine begrenzte maximale Leistung ermögliche; wo klei­nere Leistungen geplant
seien, würden zur Einhaltung der im Standortdatenblatt ge­nannten Leistung
"Komponenten zur Leistungsdämpfung" eingesetzt. Zu diesen Kom­po­nenten
macht sie keine näheren Angaben.
b) Aus der Stellungnahme der privaten
Beschwerdegegnerin wird immerhin deut­lich, dass Standardkomponenten mit genormten
Leistungen verwendet werden. Um diese an die Gegebenheiten des betreffenden
Standorts anzupassen, muss die Leistung entspre­chend reduziert werden. In
modernen Mobilfunknetzen wird diese Steuerung in der Regel über das Netz von
einer Zentrale aus vorgenommen, ohne dass sich ein Techniker an den jeweiligen
Antennenstandort begeben muss. Solange die private Be­schwer­de­geg­ne­rin
keine genaueren Angaben zur Leistungsbegrenzung bei ihren Sendeanlagen macht,
muss davon ausgegangen werden, dass eine Technologie dieser Art auch bei ihr
zur Anwendung gelangt. Die im Standortdatenblatt genannte Leistung (ERP) ist
somit nicht in erster Linie durch technische Randbedingungen der strittigen
Antennenanlage vorgegeben, sondern kann jederzeit ferngesteuert angepasst
werden. Eine direkte Überprüfung dieses Sachver­halts ist für Aussenstehende
– und damit auch für die Vollzugsbehörden – kaum möglich.
Im Baubewilligungsverfahren wird in
vergleichbaren Fällen nicht nur auf blosse Angaben der Anlagebetreiber über die
beabsichtigte Nutzung, sondern auch auf die aus der baulichen Anlage sich
ergebenden objektiven Nutzungsmöglichkeiten abgestellt. Das zeigt sich etwa in
der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur Anrechnung von Räumen an die
Ausnützungsziffer (BEZ 1995 Nr. 31, 1988 Nr. 35, 1986
Nr. 3; RB 1985 Nr. 111 und 113), und entsprechende
Grundsätze bestehen auch in der Rechtsprechung anderer Kantone (AGVE 1979
S. 242 E. 3c; 1973 S. 230 E. 4b.aa; SG-GVP 1976 Nr. 52
E. 2; RVJ/ZWR 1987 S. 21 E. 2; vgl. auch PVG 1995 Nr. 22).
Dasselbe muss grundsätzlich auch hier gelten.
Eine strikte Anwendung dieser Grundsätze auf
die Emissionen von Mobilfunkan­tennen würde freilich dazu führen, dass stets
von der maximalen Sendeleistung auszugehen wäre, die aufgrund der technischen
Daten der Anlage möglich ist. Dies wäre eine weitge­hende Einschränkung und
könnte dazu führen, dass es den Betreibern nicht mehr möglich wäre, ihre
Anlagen mit Standardkomponenten auszurüsten. Zu berücksichtigen ist ander­seits,
dass es sich bei den Betreibern von Mobilfunkantennen um Baugesuchsteller
handelt, die an zahlreichen Standorten vergleichbare Anlagen betreiben bzw.
auch künftig erstellen und daher ein Interesse daran haben, ihre
Glaubwürdigkeit nicht durch die Missachtung von Umweltvorschriften bei
einzelnen Sendeanlagen in Frage zu stellen. Wenn daher der Betreiber eines
Mobilfunksystems substanziert darlegt, mit welchen Massnahmen er für eine
dauerhafte Einhaltung der bewilligten Sendeleistungen besorgt ist (wobei auch
organi­satorische Vorkehren im Sinn eines Qualitätsmanagements denkbar sind),
ist durchaus denkbar, dass bei der Bewilligung der einzelnen Anlage auf diese
Grundlage abgestellt werden kann. Bei der Berechnung der Immissionen könnte
dann grundsätzlich ohne wei­tere Überprüfung von den Angaben des
Standortdatenblatts über die abgestrahlte Leistung ausgegangen werden.
Vorbehalten blieben auch in diesem Fall Abnahmemessungen in bestimmten
Zweifelsfällen (vgl. Kreisschreiben des BUWAL vom 15. Februar 2000,
Ziff. 3) sowie die von den Vollzugsbehörden stichprobenweise
durchzuführenden Kon­trollmessungen.
c) Die wenig aussagekräftige Stellungnahme
der privaten Beschwerdegegnerin bietet jedoch keine Grundlage für ein
derartiges Vorgehen. Da sie keine sachdienlichen Angaben darüber enthält, auf
welche Weise die Einhaltung der in den Standortdatenblät­tern genannten
Sendeleistung gewährleistet wird, verbleibt der Vollzugsbehörde – vorlie­gend
der städtischen Baubehörde – nur die Möglichkeit, die verursachten
Immissionen
in der Umgebung der Anlage direkt zu messen bzw. durch geeignete Fachleute
messen zu lassen. Das erscheint überall dort als notwendig, wo die berechneten
Belastungen relativ nahe bei den massgeblichen Grenzwerten liegen, da in diesen
Fällen eine Überschreitung der Grenzwerte bei Veränderungen der Sendeleistung
nicht ausgeschlossen werden kann. Vorliegend betrifft dies die Wohnung
unterhalb des Antennen­masts (Immissionsort 2 gemäss den
Standortdatenblättern), nicht dagegen die Wohnhäuser der Beschwerdeführen­den.
Bei diesen liegt die errechnete Belastung deutlich unterhalb des
Anlagegrenzwerts, so dass selbst eine erhebliche Erhöhung der im
Standortdatenblatt genannten Sendeleistung noch keine Überschreitung der
Grenzwerte zur Folge hätte (zumal sich eine Erhöhung der Sendeleistung nur mit
der Quadratwurzel der jeweiligen Leistungszunahme auf die mass­geblichen
Belastungspegel auswirkt; vgl. vorn, E. 9c/aa).
Messungen können wegen des relativ hohen
Aufwands nicht fortlaufend durchge­führt werden. Als verhältnismässig erscheint
die Anordnung einer einmaligen, unangemel­deten Messung im Lauf des ersten
Betriebsjahrs der Anlage. Falls bei dieser Messung keine Überschreitung der
Grenzwerte festgestellt wird, sind bei der beurteilten Anlage in der Folge
– unter Vorbehalt von Stichproben, wie sie auch bei anderen Anlagen
durchge­führt werden – keine weiteren Messungen erforderlich. Sollten die
Grenzwerte bei der ers-ten Messung nicht eingehalten sein, wäre eine weitere
unangemeldete Messung durchzu­führen. Bei erneut unbefriedigendem Ergebnis
hätte die Vollzugsbehörde geeignete Mass­nahmen zu treffen, die bis zur
Schliessung der Anlage gehen können.
Die Kosten der Messung werden durch das
Projekt der privaten Beschwerdegegne­rin sowie ihre ungenügenden Angaben zur
Leistungsbegrenzung der Anlage verursacht und sind daher von ihr zu tragen.
13. Die Beschwerdeführenden machen geltend,
dass die Immissionsgrenzwerte und Anlagegrenzwerte der NISV zu hoch angesetzt
seien und den Grundsätzen des USG nicht entsprächen. Sie verweisen in diesem Zusammenhang
auf eine grosse Zahl von Publikatio­nen und Forschungsergebnissen, nach welchen
auch Strahlung von wesentlich geringerer Intensität schädlich oder lästig sein
könne.
a)
Immissionsgrenzwerte
bezeichnen die
Grenze der Schädlichkeit oder Lästigkeit von Einwirkungen, bei deren
Überschreitung eine verschärfte Begrenzung der Emissionen nach Art. 11
Abs. 3 USG erfolgen muss. Die Immissionsgrenzwerte werden durch den
Bundesrat mittels Verordnung festgelegt (Art. 13 Abs. 1 USG). Materielle
Grundsätze für ihre Festlegung finden sich einerseits in Art. 13
Abs. 2 USG, anderseits in Art. 14 USG, welche Bestimmung zwar dem
Wortlaut nach nur für Luftverunreinigungen gilt, nach der Rechtsprechung jedoch
allgemein gültige Regeln enthält, die auch für die Beurteilung an­derer
Immissionen heranzuziehen sind (BGE 124 II 219 E. 7a mit Hinweisen; vgl.
Schrade/Loretan, zu Art. 14 N. 3). Ob die mit der Verordnung
festgelegten Grenzwerte den Anforderungen des Gesetzes genügen, ist bei der
Rechtsanwendung durch die Gerichte grundsätzlich zu überprüfen. Dem Bundesrat
als Verordnungsgeber steht jedoch bei der Festlegung – insbesondere wo
Unsicherheiten über die Auswirkungen der Immissionen bestehen – ein
erheblicher Beurteilungsspielraum zur Verfügung.
Für die Immissionsgrenzwerte der NISV stützte
sich der Bundesrat auf Berichte ei­ner vom BUWAL eingesetzten Expertengruppe
(Begrenzung der Immissionen von nicht-ionisierender Strahlung, Frequenzbereich
0 Hz bis 300 GHz, BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 302,
Bern 1998; Biologische Auswirkungen nichtionisierender elektromagne­tischer
Strahlung auf den Menschen und seine Umwelt, 1. Teil: Frequenzbereich
100 kHz bis 300 GHz, BUWAL, Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 121,
Bern 1990), die ihren Emp-fehlungen ihrerseits eine Richtlinie der
Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (ICNIRP)
aus dem Jahr 1998 zugrunde legte. Als Basis der ICNIRP-Richtlinie 1998
dienten biologische Wirkungen elektromagnetischer Felder, die wissenschaftlich
gesichert sind und ein Gesundheitsrisiko darstellen. Dabei handelt es sich
ausschliesslich um Kurzzeit-Wirkungen. Die Expertengruppe prüfte daneben auch
Berichte über Auswirkungen, die bei deutlich geringeren Feldstärken beobachtet
wurden; diese be­treffen unter anderem die Beeinflussung des Krebswachstums,
die Beeinflussung des Me­latoninhaushalts und psychovegetative Symptome, die
unter dem Sammelbegriff "Elektro­sensitivität" zusammengefasst werden
(vgl. zum Ganzen BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 302, S. 17,
24 ff.; Helmut Krueger, Elektrosmog – was ist das?,
URP 1996, S. 24 ff., 37 ff.; Walker, S. 4). Sie
erachtete diese Hinweise jedoch als zu ungewiss oder in ihrer Wirkungsweise zu
wenig erforscht, um Grenzwerte auf sie abzustützen. Statt dessen emp-fahl sie,
der verbleibenden Ungewissheit im Rahmen der vorsorglichen Vermeidung und
Verminderung entsprechender Belastungen Rechnung zu tragen; dabei sei das
Schwerge­wicht auf diejenigen Situationen zu legen, in denen Personen über
längere Zeit exponiert sind (BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 302,
S. 30; BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 121, S. 26, 31;
vgl. Krueger, S. 40 ff.; Walker, S. 8).
Die von der Expertengruppe und dem
Verordnungsgeber vorgenommene Wertung hält sich an die gesetzlichen Vorgaben.
Sie wird durch die von den Beschwerdeführenden vorgelegten Belege, die ohnehin
keine umfassende Beurteilung der Auswirkungen ermög­lichen, nicht widerlegt.
Dass die wissenschaftliche Literatur Hinweise enthält, die eine Ge­fährdung
oder Belästigung von Personen auch bei deutlich geringerer Strahlenbelastung
nahelegen, ist nicht neu und wird auch von der Expertengruppe anerkannt. Es ist
nicht Auf-gabe des Gerichts, anhand einzelner Forschungsberichte und
Literaturbelege, die von den Prozessparteien eingereicht werden, eine selbständige
Beurteilung des Gefährdungspoten-tials vorzunehmen. Die gerichtliche Prüfung
kann sich angesichts der Komplexität der Materie nur darauf erstrecken, ob die
Risiken durch geeignete Experten anhand zutref­fen­der Kriterien beurteilt
wurden. Das ist hier offenkundig der Fall.
b) Die Festlegung von
Anlagegrenzwerten
,
die unterhalb der Immissionsgrenzwerte liegen, wird vom Gesetz nicht verlangt;
die Grundsätze der vorsorglichen Emissionsbe­grenzung ergeben sich unmittelbar
aus dem Gesetz (Art. 11 Abs. 2 USG) und bedürfen zu ihrer Anwendung
nicht zwingend einer Konkretisierung in der Verordnung. Die von den
Beschwerdeführenden sinngemäss erhobene Forderung nach Festlegung strengerer
Anla­gegrenzwerte findet insofern im Gesetz keine Stütze. Soweit die Verordnung
die Anlage­grenzwerte jedoch als abschliessende Regelung der vorsorglichen
Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 2 USG verstehen will
(vorn, E. 9b), stellt sich die Frage, ob mit dieser Festlegung die Grenzen
des technisch und betrieblich Möglichen und wirtschaftlich Tragbaren zutreffend
erfasst wurden. Dabei ist insbesondere zu bedenken, dass die Krite­rien von
Art. 11 Abs. 2 USG sich in erster Linie an den Verhältnissen der
fraglichen An­lage orientieren (vgl. Schrade/Loretan, Art. 11
N. 19 ff.), wogegen die Anlagegrenzwerte der NISV auf die
resultierende Belastung in der Umgebung der Anlage abstellen. Die Frage kann
jedoch offen bleiben, nachdem sich gezeigt hat, dass vorliegend nebst der Ein­haltung
der Anlagegrenzwerte auch die weiteren in Frage kommenden Vorsorgemassnah­men
getroffen werden (vorn, E. 9b). Die Beschwerdeführenden können daher auch
unter dem Titel der vorsorglichen Emissionsbegrenzung keine zusätzlichen
Massnahmen verlan­gen.
14. Die Beschwerdeführenden machen geltend,
dass es sich bei den Antennennet­zen der Mobilfunkbetreiber um zusammenhängende
Anlagen handle, für deren Planung und Bau vorerst die notwendigen
planungsrechtlichen Grundlagen zu schaffen seien. Eine Planungspflicht für
grössere Bauvorhaben und solche mit grossräumigen raumrelevanten Auswirkungen
besteht jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts vor allem für Anlagen
oder Bauten, die ausserhalb bestehender Bauzonen projektiert sind oder
jedenfalls im Widerspruch zur geltenden Zonenordnung stehen (BGE 124 II 252
E. 3; 120 Ib 207 E. 5 mit Hinweisen). Bei den Mobilfunkantennen auf
dem Gebiet der Stadt Zürich handelt es sich dagegen in der Regel um
zonenkonforme Anlagen, die keine Ausnahmen benötigen (vgl. RB 1998
Nr. 96). Es sind auch keine erheblichen raumrelevanten Auswirkungen die­ser
Anlagen ersichtlich, die eine Koordination auf dem Weg der Nutzungsplanung
erfor­derlich machen würden. Im Übrigen würde die von den Beschwerdeführenden
angestrebte Zusammenlegung von Antennenstandorten zu einer Erhöhung der
Strahlenbelastung in der Umgebung dieser Standorte führen und wäre daher in
einem städtischen Gebiet nicht un­bedingt von Vorteil (vgl. Walker, S. 9).
15. Die von den Beschwerdeführenden
befürchtete Wertminderung ihrer Liegen­schaften ist, wie die Vorinstanz
zutreffend ausgeführt hat, nicht im vorliegenden Verfahren zu beurteilen. Die
Schwierigkeiten bei der Durchsetzung eines allfälligen Ersatzanspruchs, auf
welche die Beschwerdeführenden zweifellos zu Recht hinweisen, vermögen an
dieser Zuständigkeitsordnung nichts zu ändern.
16. Die Beschwerdeführenden beanstanden den
Kostenentscheid der Vorinstanz. Sie erachten die Verfahrenskosten als zu hoch
und weisen mit Bezug auf die Parteientschä­digung darauf hin, dass auch sie
einen erheblichen Aufwand getätigt hätten.
Die im angefochtenen Entscheid festgelegte
Spruchgebühr von Fr. 4'000.- ist relativ hoch, liegt jedoch noch im Rahmen
des der Vorinstanz zustehenden Ermessens, in welches das Verwaltungsgericht
nicht eingreift. Was den Aufwand der Beschwerdeführenden an­belangt, ist darauf
hinzuweisen, dass eine Parteientschädigung grundsätzlich nur der obsie­genden
Partei zu Lasten der unterliegenden zugesprochen wird (§ 17 Abs. 2
und 3 VRG). Der Einwand der Beschwerdeführenden ist daher insoweit nicht
begründet. Die teilweise Gutheissung der vorliegenden Beschwerde führt aber
dennoch zu einer Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen des
Rekursverfahrens.
17. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist
auf die Beschwerde der Beschwer­deführerin
A.2
nicht einzutreten; mit
Bezug auf die übrigen Beschwerdeführenden ist sie teilweise gutzuheissen. Die
Baubewilligung ist mit dem Vorbehalt zu versehen, dass bei der Messung der
Immissionen, welche die Baubehörde im Sinn der vorstehenden Erwä­gungen innert
eines Jahrs ab Rechtskraft des vorliegenden Entscheids auf Kosten der pri­vaten
Beschwerdegegnerin vorzunehmen hat, keine Überschreitung des massgeblichen
Grenzwerts festgestellt werden darf. Der Entscheid der
Baurekurskommission I vom 12. November 1999 und die Baubewilligung
vom 30. September 1998 sind insoweit aufzuheben bzw. zu ergänzen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die
Kosten zu zwei Dritteln von den Be­schwerdeführenden und zu einem Drittel von
der privaten Beschwerdegegnerin zu tragen. Die Verfahrenskosten der Vorinstanz
sind im gleichen Verhältnis neu zu verteilen, soweit sie den
Beschwerdeführenden auferlegt wurden; ferner sind die Parteientschädigungen,
welche die Vorinstanz der privaten Beschwerdegegnerin zu Lasten der
Beschwerdeführen­den zugesprochen hat, auf einen Drittel zu reduzieren. Mit
Bezug auf Rekurrierende, die am Verfahren vor der Vorinstanz, nicht jedoch am
Beschwerdeverfahren teilgenommen haben, ist der Kostenentscheid der Vorinstanz
jedoch rechtskräftig und bleibt unverändert. Für das Beschwerdeverfahren
rechtfertigt sich die Zusprechung einer Parteientschädigung angesichts des
geringen Aufwands, welcher der privaten Beschwerdegegnerin erwachsen ist,
nicht.
18. Der vorliegende Entscheid kann mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden, sofern
eine Verletzung von Bundesrecht gerügt wird.
Demgemäss
beschliesst das Verwaltungsgericht:
Auf die Beschwerde der
Beschwerdeführerin
A.2
wird nicht eingetreten;
und
entscheidet
1.    Die Beschwerde der übrigen
Beschwerdeführenden wird teilweise gutgeheissen. Die Baubewilligung vom
30. September 1998 wird im Sinn der Erwägungen wie folgt er­gänzt:
"Die Bewilligung steht unter dem Vorbehalt, dass bei einer Messung der Im­missionen,
welche die Baubehörde innert eines Jahres ab Rechtskraft dieses Entscheids auf
Kosten der Bauherrschaft unangemeldet vornehmen lässt, keine Überschreitung der
massgeblichen Grenzwerte festgestellt wird." Der Entscheid der
Baurekurskom­mission I vom 12. November 1999 wird insoweit aufgehoben.
2.    Die auf die Beschwerdeführenden
entfallenden Anteile an den Kosten des Rekursver­fahrens werden zu einem
Drittel der privaten Beschwerdegegnerin auferlegt. Die der privaten
Beschwerdegegnerin von der Baurekurskommission I zugesprochenen Partei­entschädigungen
zu Lasten der Beschwerdeführenden werden auf einen Drittel redu­ziert.
3.    ...