zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00153 · 2003-07-10 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin | Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin: Abfolge der Ausbildungen nicht korrekt Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Anwendbares Recht sind die §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 (E. 2a). Bei den drei Ausbildungselementen von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c des Gesundheitsgesetzes handelt es sich um eine zeitliche Stufenfolge (E. 2c). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Gesundheitsdirektion die vor oder während des Psychologiestudiums absolvierten Selbsterfahrungsstunden nur in beschränktem Umfang als Teil der Spezialausbildung anerkennt und verlangt, dass zumindest die Hälfte der notwendigen Selbsterfahrungsstunden erst nach Abschluss des Psychologiestudiums absolviert werde (E. 2d). Auch das Binnenmarktgesetz verschafft der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Marktzulassung (E. 3a/3b). Die Gesundheitsdirektion hat die Kostenlosigkeit des Verfahrens gemäss Art. 4 Abs. 2 des Binnenmarktgesetzes missachtet (E. 3c). Teilweise Gutheissung der Beschwerde (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.10.0 VB.2003.00153
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.10.0 VB.2003.00153
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.10.0 VB.2003.00153

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00153
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00153
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.07.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin: Abfolge der Ausbildungen nicht korrekt
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Anwendbares Recht sind die §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der Fassung vom 21. August 2000 (E. 2a). Bei den drei Ausbildungselementen von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c des Gesundheitsgesetzes handelt es sich um eine zeitliche Stufenfolge (E. 2c). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Gesundheitsdirektion die vor oder während des Psychologiestudiums absolvierten Selbsterfahrungsstunden nur in beschränktem Umfang als Teil der Spezialausbildung anerkennt und verlangt, dass zumindest die Hälfte der notwendigen Selbsterfahrungsstunden erst nach Abschluss des Psychologiestudiums absolviert werde (E. 2d). Auch das Binnenmarktgesetz verschafft der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf Marktzulassung (E. 3a/3b). Die Gesundheitsdirektion hat die Kostenlosigkeit des Verfahrens gemäss Art. 4 Abs. 2 des Binnenmarktgesetzes missachtet (E. 3c). Teilweise Gutheissung der Beschwerde (E. 4).
Stichworte:
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSZULASSUNG
BEWILLIGT
GESUNDHEITSGESETZ
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
Rechtsnormen:
§ 22 Abs. I aGesundheitsG
§ 22 Abs. I lit. a aGesundheitsG
§ 22 Abs. I lit. b aGesundheitsG
§ 22 Abs. I lit. c aGesundheitsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Nach einer Ausbildung als Primar- und Sekundarlehrerin im
Kanton X studierte A an der Universität Zürich und erwarb im Dezember 1996 das
Lizentiat mit Hauptfach Psychologie und erstem Nebenfach Psychopathologie. Nach
einer Spezialausbildung am Psychoanalytischen Seminar und am Freud-Institut in
Zürich und diversen psychotherapeu­tischen Praktika erteilte ihr das
Gesundheitsdepartement des Kantons X im November 2000 die Bewilligung zur
selbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit auf dem Kantons­gebiet.
Am 22. Dezember 2001 ersuchte A die Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich um Bewilligung der selbständigen psychotherapeutischen Tätigkeit
und belegte unter anderem die erforderliche Selbsterfahrung im Umfang von 768
Einzelsitzungen zwischen 1987 und 1993 bei der Psychoanalytikerin lic. phil. C.
Am 5. Februar 2002 schrieb die Direktion der Gesuchstellerin, sie erfülle die
Anforderungen an die Erst­ausbildung sowie an die zwei­jährige unselbständige
psychotherapeutische Tätigkeit. Bei der Spezialausbildung erfülle sie die
Anforderungen bezüglich Supervision, hingegen könnten die dargelegten Theorie-
und Selbsterfahrungsstunden nur anerkannt werden, soweit sie nach
abgeschlossenem Psycho­logiestudium absolviert worden seien. Dazu seien weitere
Belege einzureichen. Ausserdem sei anhand eines Kurzcurriculums zu belegen,
dass Frau C die Anforderungen an eine Ausbildnerin erfülle.
Nachdem die Gesuchstellerin am 15. Mai 2002 diverse Unterlagen
nachgereicht hat­­te, teilte die Gesundheitsdirektion ihr am 29. Mai 2002 mit,
dass sie damit die Anforderungen in Bezug auf die Theorie der Spezialausbildung
erfülle. Bei der Selbsterfahrung könn­­ten zwar tatsächlich auch während der
Erstausbildung absolvierte Stunden anerkannt werden, nicht hingegen solche vor
Beginn des Studiums. Sie müsse daher noch Belege zum genauen Datum des
Studienbeginns und eine detaillierte Aufstellung dazu einreichen, welche
Selbsterfahrungsstunden nach Studienbeginn erfolgt seien. Schliesslich sei
trotz der eingereichten Bestätigung des Psychoanalytischen Seminars Zürich,
wonach C der Seminar­leitung als Psychoanalytikerin bekannt sei und auf ihrer
Charta-The­ra­peutInnen-Liste geführt werde, ein Curriculum von dieser
Therapeutin notwendig.
Gestützt auf die von A am 31. Oktober 2002 nachgereichten
Belege stell­te die Gesundheitsdirektion ihr am 1. November 2002 formlos einen
abschlägigen Bescheid in Aussicht. Nach Auffassung der Behörde erfülle sie zwar
die Anforderungen an Erstausbildung, unselbständige Tätigkeit, theoretische
Spezialausbildung und Supervision. Auch sei C als Ausbildnerin für das
Psychoanalytische Seminar Zürich an­erkannt. Jedoch habe sie die Selbst­erfahrung
bei dieser Therapeutin vor und eher am Anfang ihres Studiums und damit ohne
Bezug zur erlernten Theorie absolviert. Nachdem A am 15. November 2002 die Zustellung
einer rekursfähigen Verfügung verlangt hatte, wies die Gesundheitsdirektion das
Gesuch am 7. März 2003 förmlich ab.
II. Gegen diese Verfügung gelangte A am 24. April 2003
rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die
Verfügung sei aufzuheben und das Gesuch gutzuheissen.
Die Gesundheitsdirektion beantragte die Abweisung der
Beschwerde.
Die Kammer zieht in
Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache
gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zu­stän­dig.
Im Verfahren der Direktbeschwerde hat das Verwaltungsgericht
den angefochtenen Entscheid nicht nur auf Rechtsverletzungen, sondern auch auf
seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).
2. a) Die Bewilligung der Berufsausübung als
Dauerverwaltungsakt beurteilt sich nach Lehre und Rechtsprechung nach
demjenigen Recht, das entweder im Zeitpunkt der erst­instanzlichen Verfügung
oder – bei Vorliegen besonderer Gründe – im Zeitpunkt des anstehenden
Rechtsmittelentscheides gilt (BGE 127 II 306 E. 7c, 125 II 591 E. 5e/aa,
122 V 85 E. 3; RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7; Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 325 ff.;
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A. Zürich 1999, § 20
N. 52; vgl. auch Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungs­recht, ZSR NF
102/II/1983, S. 101 ff., 196 ff.). Die Anwendung des neuen Rechts kann allerdings
im Grundsatz von Treu und Glauben ihre Grenze finden, etwa wenn die Behörden
ein Verfahren ungebührlich lange verschleppt haben und ohne diese Verschleppung
das alte Recht angewendet worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 3; Häfelin/ Müller,
Rz. 328).
Nach den dargelegten Grundsätzen gelangen vorliegend die seit
1. Januar 2002 in Kraft stehenden §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes in der
Fassung vom 21. August 2000 samt Übergangsbestimmung (GesundheitsG, OS 56, 398)
zur Anwendung. Die Beschwerde­­führerin hat zwar ihr Gesuch um Erteilung der
Berufsausübungs­bewilligung noch am 22. De­zember 2001 gestellt, konnte
jedoch nicht davon ausgehen, dass die Behörde es noch vor Jahresende würde
behandeln können. Zudem fehlten in jenem Zeitpunkt ohnehin verschie­dene
Unterlagen, welche die Beschwerdeführerin letztlich erst im Oktober 2002 einreichte.
Die neuen Gesetzesbestimmungen unterscheiden sich im vorliegend strittigen
Punkt der Spezialausbildung allerdings ohnehin nicht von den Richtlinien der
Gesundheits­direktion vom März 1999, welche diese in der angefochtenen
Verfügung für anwendbar er­achtet hat.
b) Da die Beschwerdeführerin bisher nicht als selbständige
Psychotherapeutin im Kanton Zürich tätig war, gelten für sie die erleichterten
Anforderungen der übergangsrecht­lichen Zulassung gemäss Art. II der
Gesetzesnovelle nicht.
Nach § 22 Abs. 1 GesundheitsG wird die Bewilligung zur
selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit an
Gesuchstellende erteilt, die sich ausweisen über
a) ein abgeschlossenes Psychologiestudium
einschliesslich Psychopatho­­­logie an einer schweizerischen Hochschule,
b) eine integrale Spezialausbildung in mindestens
einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen
Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie,
Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst, sowie
c) eine mindestens zweijährige klinische
psychotherapeutische Tätigkeit in unselbständiger Stellung an einer anerkannten
Institution unter psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in
einer anerkannten psychotherapeutischen Fachpraxis.
Die zur Detaillierung dieser
Bestimmung vorgesehene Ausführungsverordnung (vgl. Weisung des Regierungsrates,
ABl 1999, 216 unten) wurde bisher noch nicht erlassen.
Die Gesundheitsdirektion bringt vor, diese Ordnung beruhe auf
einer Stufenfolge von Voraussetzungen, indem das Psychologiestudium als
Erstausbildung, die psychotherapeu­tische Spezialausbildung und die
unselbständige Tätigkeit in dieser Reihenfolge absolviert werden müssten. In
der Erstausbildung würden die theoretischen Grundlagen vermittelt, welche für
die Spezialausbildung notwendig seien. Die psychotherapeutische Spezialausbildung
müsse daher grundsätzlich erst nach der Erstausbildung absolviert werden und
die vertiefte fachliche Umsetzung der in der Theorie erlernten
psychotherapeutischen Metho­de auf die eigene Person (Selbsterfahrung)
umfassen. Das schliesse auch die Anerkennung von Selbsterfahrungsstunden,
welche zu Therapiezwecken erfolgt seien, in der Regel aus. Im Sinne eines
Entgegenkommens anerkenne die Gesundheitsdirektion aber, dass die Hälfte der
notwendigen 200 Selbsterfahrungsstunden während der Erstausbildung absolviert
würde. Die Gesuchstellerin habe ihre Erstausbildung 1996 abgeschlossen und zwischen
1987 und 1993 insgesamt 768 Stunden Selbsterfahrung absolviert. Nach der Erstausbildung
bzw. während der psychotherapeutischen Spezialausbildung habe sie keine Selbst­er­fahrung
gemacht. Damit sei das Gesuch mangels genügender Selbsterfahrung bzw. mangels
genügender psychotherapeutischer Spezialausbildung abzuweisen.
Dagegen macht die Beschwerdeführerin im Wesentlichen geltend,
es werde in den von der Gesundheitsdirektion angewandten Richtlinien nicht
bestimmt, wann die Spezialaus­bildung zu erfolgen habe. Die zeitliche
Stufenfolge des Ausbildungsganges werde erst seit ca. einem halben Jahr
verlangt und beeinflusse die Ausbildungsqualität nicht. Die psycho­analytische
Tätigkeit setzte eine integre, selbstreflexive, ich-flexible Persönlichkeit vo­raus,
welche nur durch eine tief greifende Lehranalyse zu erreichen sei und die
sinnvollerweise vor Aufnahme der eigentlichen therapeutischen Arbeit
durchgeführt werde. Die vorgängige Selbsterfahrung diene gerade dem Schutz des
Patienten. Die Beschwerdeführerin habe fast viermal so viele Stunden
Selbsterfahrung absolviert, als die Gegenpartei verlange. Dank ihrer früheren
Ausbildung und Tätigkeit als Primar- und Sekundarlehrerin habe sie be­reits
psychotherapierelevante Grundlagen erworben gehabt und im Psychologiestudium
als Zweitausbildung vertiefen können. Die Bewilligungsverweigerung verletze die
Wirtschaftsfreiheit, da sie ohne gesetzliche Grundlage erfolge, durch kein
öffentliches Interesse abgedeckt und unverhältnismässig sei.
c) Die von der Gesundheitsdirektion vorgenommene
Gesetzesauslegung im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge der drei
Ausbildungselemente von § 22 Abs. 1 lit. a, b und c GesundheitsG ist in sich
schlüssig und entspricht Sinn und Zweck einer Regelung, welche dem Gedanken der
Spezialisierung verpflichtet ist. Dies ergibt sich bereits aus dem Begriff der
Spezialausbildung, welche ohne den Aufbau auf einer Grundausbildung wenig Sinn
macht. Zwar bezeichnet § 22 GesundheitsG selber das Psychologiestudium nicht
als Grund- oder Erstausbildung, jedoch äussert sich Art. II Abs. 2 der
Gesetzesnovelle betreffend die übergangsrechtliche Zulassung in seinem Verweis
auf § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG in diesem Sinne. Dementsprechend ging auch
der Regierungsrat in seiner Weisung an den Kantonsrat davon aus, dass die
Spezialausbildung eine Nachdiplomausbildung zum Psychologiestudium bilde (ABl
1999, 214 und 216). Auch das Bundesgericht hat die vorge­sehene
Ausbildungsordnung bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit der fraglichen
Gesetzesbestimmung in BGE 128 I 92 im Sinne einer zeitlichen Stufenfolge
verstanden, indem es das Psychologiestudium wiederholt als Erst- oder
Grundausbildung und die psychotherapeutische Ausbildung als
nachfolgende
Spezialausbildung in einer bestimmten The­­rapieform bezeichnete. Dabei erwog
das Gericht, wenn auch in etwas anderem Zusam­menhang, der angehende Therapeut
solle nicht bereits in der Grundausbildung auf eine be­stimmte Therapieform
verpflichtet und durch sie geprägt werden, bevor er über die im Psychologiestudium
vermittelten wissenschaftlichen Grundlagen verfüge (E. 2b und c). Diesen Weg
zur psychotherapeutischen Spezialausbildung zeichnete im Übrigen bereits
§ 32 Abs. 2 der Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege in
seiner Fassung vom 8. Ja­nuar 1992 (VBG) vor, wonach die zur
Spezialausbildung gehörenden je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und
Supervision
nach
dem Studium hätten besucht werden müssen. Auch wenn
diese Bestimmung vom Bundesgericht mit Entscheid vom 3. Dezember 1993 ins­gesamt
aufgehoben worden ist, bringt sie im fraglichen Punkt den in dieser Hinsicht
über die Jahre beibehaltenen Willen des Gesetzgebers deutlich zum Ausdruck.
Grund für die damalige Aufhebung durch das Bundesgericht bildete auch nicht
etwa der Umstand, dass die Ausbildungsstufenordnung verfehlt gewesen wäre,
sondern dass die massiv umgestaltete Zulassungsordnung trotz der faktisch
geduldeten Tätigkeit vieler nicht­ärztlicher Psy­cho­therapeuten nicht mittels
Gesetz und ohne Übergangsordnung erlassen wurde (vgl. BGr, 3. Dezember 1993,
2P.69/1992). Im gleichen Sinne verlangte etwa auch der auf den Entscheid des
Bundesgerichts hin erarbeitete und später fallengelassene Entwurf der Gesundheitsdirektion
vom November 1994 eine
nachuniversitäre
Zusatzausbildung (vgl. Hin­weis
in RB 1998 Nr. 79).
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch das vorgesehene
Bundesgesetz über die psychologischen Berufe (PsyG) gemäss dem Thesenpapier der
Arbeitsgruppe des Bundes­amtes für Gesundheit von einer zeitlichen Stufenfolge
von Grund- und Spezialausbildung ausgeht. Danach wird nämlich für die
selbständige Ausübung der Psychotherapie ein Weiterbildungstitel verlangt, der
nach Absolvieren eines Weiterbildungsprogrammes zu erlangen ist, zu welchem
wiederum nur Inhaber eines anerkannten Ausweises über den Hoch­schulabschluss
Zugang haben sollen (Thesen 7, 11 und 12, einsehbar unter
w
ww.psycho­therapiecharta.ch/pd
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).
d) Die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass die
Gesundheitsdirektion das Erfordernis der zeitlichen Stufenfolge der einzelnen
Ausbildungselemente erst in jüngerer Zeit anwende, wurde durch die
Beschwerdegegnerin bestritten und konnte im Beschwerdeverfahren durch nichts
belegt werden.
Immerhin zeigt die vorinstanzliche Beurteilung, dass die
Gesundheitsdirektion bereit ist, bei der Anerkennung der Selbsterfahrung einen
gewissen Spielraum zu gewähren und dem Umstand, dass die Selbsterfahrung als
Teil der Spezialausbildung zeit- und kos­tenintensiv ist, Rechnung zu tragen.
Gleichzeitig hat die Vorinstanz aber auch berücksichtigt, dass Psychotherapien
durchaus unterschiedliche Zielsetzungen haben, die ihren Nutzen als Teil einer
Spezialausbildung beeinflussen können. So dürfte eine Therapie, die zur
Behandlung einer Krankheit oder sonstigen Störung durchgeführt wird, wesentlich
anders verlaufen und andere Erfahrungen vermitteln als eine Psychotherapie, die
ausschliesslich Lehrzwecken dienen soll. Insofern ist es nicht zu beanstanden,
wenn die Gesundheitsdirektion die vor oder während des Psychologiestudiums
absolvierten Selbsterfahrungsstunden nur in beschränktem Umfang als Teil der
Spezialausbildung anerkennt und verlangt, dass zumindest die Hälfte der
notwendigen Selbsterfahrungsstunden erst nach Abschluss des Psychologiestudiums
absolviert werde.
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, es sei bei der
psychoanalytischen The­rapie sinnvoll und liege im Patienteninteresse, dass die
Lehranalyse bereits vor Aufnah­me der therapeutischen Arbeit abgeschlossen sei,
sticht das Argument nicht. Die Praxis der Gesundheitsdirektion hindert die
Beschwerdeführerin weder daran, ihre Lehranalyse schon während des
Grundstudiums zu beginnen, noch diese vor Aufnahme der psychoanalytischen
Tätigkeit abzuschliessen. Die Anforderung, wenigstens 100 Stunden der
Selbsterfahrung erst nach dem Abschluss der Erstausbildung zu absolvieren,
beinhaltet auch nicht etwa in irgendeiner Weise eine Schlechterstellung der
Psychoanalyse gegenüber anderen an­erkannten Therapiemethoden. Die
Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, das Psychoanalytische Seminar
Zürich verbiete einem Absolventen, wesentliche Teile der Selbsterfahrung erst
während der Spezialausbildung zu absolvieren.
Schliesslich kann die Beschwerdeführerin auch aus ihrer
vorgängigen Ausbildung als Primar- und Sekundarlehrerin nichts zu ihren Gunsten
ableiten. Ausgehend vom gesetz­lich vorgezeichneten Ausbildungsweg zur
psychotherapeutischen Tätigkeit können aus an­de­ren Ausbildungen und
Berufserfahrungen, selbst wenn sie durchaus psychologierelevan­te Elemente
enthalten mögen, keine grundsätzlichen Erleichterungen abgeleitet werden.
e) Die dargelegten gesetzlichen Anforderungen an den
Ausbildungsgang eines zur selbständigen Berufsausübung zugelassenen Psychotherapeuten
liegen im öffentlichen Inte­resse des Patientenschutzes und sind auch
verhältnismässig (vgl. BGE 128 I 92). Gestützt auf das kantonale
Gesundheitsrecht hat die Gesundheitsdirektion die ersuchte Bewilligung daher zu
Recht verweigert.
3. a) Nach Auffassung der Gesundheitsdirektion verschafft auch
das Binnenmarktge­setz vom 6. Oktober 1995 (BGBM) der Beschwerdeführerin keinen
Anspruch auf Markt­zu­lassung. Sofern die Berufsausübungsbewilligung aus dem
Kanton X überhaupt als kanto­naler Fähigkeitsausweis im Sinne des Gesetzes
anerkannt werden müsse, könne der Kanton Zürich nicht gezwungen werden, seine
offensichtlich höheren und in gesundheitspo­lizei­li­cher Hinsicht
unabdingbaren Anforderungen aufzugeben. Die Beschränkung sei da­­her nach Art.
3 BGBM gerechtfertigt.
Dem hält die Beschwerdeführerin im Wesentlichen entgegen, der
Kanton Zürich stre­be keineswegs explizit und bewusst ein höheres
Qualitätsniveau der psychotherapeutischen Ausbildung an als der Kanton X.
b) Mit ihren Ausbildungsnachweisen und deren Anerkennung durch
den Kanton X für die Zulassung als selbständige Psychotherapeutin verfügt die
Beschwerdeführerin über einen kantonal anerkannten Fähigkeitsausweis zur
Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sin­ne von Art. 4 Abs. 1 BGBM. Damit sind
Marktbeschränkungen nur unter den Voraussetzungen von Art. 3 Abs. 1 BGBM
zulässig. Nach dieser Bestimmung müssen die Beschränkungen gleichermassen auch
für ortsansässige Personen gelten, zur Wahrung über­wiegender öffentlicher
Interessen unerlässlich und verhältnismässig sein. Als überwiegende öffentliche
Interessen fallen nach Art. 3 Abs. 2 BGBM unter anderem insbesondere der
Gesundheitsschutz sowie die Gewährleistung eines hinreichenden
Ausbildungsstandes für bewilligungspflichtige Berufstätigkeiten in Betracht.
Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt sind unter anderem insbesondere
dann verhältnismässig, wenn die angestrebte Schutzwirkung nicht bereits durch
die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt wird (Art. 3 Abs. 3 lit. a BGBM).
Der schweizerische Gesetzgeber wollte mit dem
Binnenmarktgesetz analog zum EG-Recht eine Diskriminierung Kantonsfremder und
einen offenen oder verdeckten Protek­tionismus zu Gunsten einheimischer
Wirtschaftsinteressen vermeiden. Aus dieser Zielsetzung folgt kein über Art. 31
aBV (= Art. 27 der heutigen Bundesverfassung) hinausgehender bundesrechtlicher
Schutz gegen jegliche kantonalrechtliche Einschränkung des Wirt­schaftsgeschehens.
Das BGBM findet daher keine Anwendung auf innerkantonale Regelungen, die weder rechtlich
noch faktisch aus­serkantonale Anbieter diskriminieren (BGE 125 I 276 E. 4f).
Das BGBM verwehrt es den Kantonen auch nicht, mit ihren Zulassungsvorschriften
höhere Schutzwirkungen anzustreben als andere Kantone (BGE 128 I 92 E. 3, 125 I
322 E. 4c). Allerdings wird mit der binnenmarktlichen Freizügigkeitskonzeption
vorerst die Gleichwertigkeit der kantonalen Fähigkeitsausweise vermutet (BGE
125 I 322 E. 4b, 125 I 276 E. 5b, 125 II 56 E. 4b).
Aus der vorstehenden Erwägung 2 ergibt sich, welche Anforderungen
der Kanton Zürich mit § 22 GesundheitsG an die psychotherapeutische Ausbildung
und insbesondere an die zeitliche Stufenfolge der einzelnen Ausbildungselemente
stellt. Diese Anforderungen verlangen ohne Zweifel einen verhältnismässig hohen
Ausbildungsstand von Psychothe­rapeuten im Interesse des Patientenschutzes. Ob
der Kanton X mit seinen Anforderungen an die Spezialausbildung der
Psychotherapeuten gemäss § 37 lit. h seines Gesundheits­gesetzes einen
vergleichbaren Ausbildungsstand anstrebt, kann hier offen bleiben. Mass­ge­bend
ist im vorliegenden Fall einzig, dass bei der Zulassung der Beschwerdeführerin
durch den Kanton X offensichtlich unberücksichtigt blieb, dass sie die zur
Spezialausbildung ge­hö­rende Selbsterfahrung im gesamten Umfange lange vor
Abschluss des Psychologiestu­diums absolviert hatte. Die Zulassung durch den
Kanton X verpflichtet den Kanton Zürich daher nicht dazu, an die
Beschwerdeführerin geringere Anforderungen als an andere Psychothera­peuten
ohne ausserkantonale Zulassung zu stellen.
Mit ihrem Entscheid hat die Gesundheitsdirektion schliesslich
das Ausbildungs­de­fi­zit hinreichend konkretisiert und damit dargelegt, in
welcher Art die Beschwerdeführerin ih­re Ausbildung zu ergänzen hat (vgl. Art.
4 Abs. 3 BGBM; Manfred Wagner, Das Bundes­­­gesetz über den Binnenmarkt (BGBM)
in: Heinrich Koller/Georg Müller/René Rhinow/ Ulrich Zimmerli, Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht, Bd. 15, Basel/Genf/München 1999, N. 45). Die strittige
Verweigerung der Berufsausübungsbewilligung erweist sich da­mit als recht- und
verhältnismässig.
c) Die Gesundheitsdirektion hat der Beschwerdeführerin für die
angefochtene Verfügung eine Pauschalgebühr von Fr. 500.- auferlegt. Damit hat
sie Art. 4 Abs. 2 BGBM, der die Kostenlosigkeit des Verfahrens
vorschreibt, missachtet. In dieser Hinsicht ist der Ent­scheid aufzuheben.
4. Damit unterliegt die Beschwerdeführerin in der Hauptsache.
Da sich die in Art. 4 Abs. 2 BGBM vorgesehene Kostenlosigkeit nach
ihrem Sinn und Zweck nur auf das erstinstanzliche, nicht jedoch auf ein
allfälliges Rechtsmittelverfahren be­zieht (vgl. unveröffentlichte Erw. 5 aus
RB 1998 Nr. 77 und 78), wird die Beschwerdeführerin für das Beschwerde­verfahren
kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG).
Eine Parteientschädigung steht
ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird
Disp.-Ziff. II der angefochtenen Verfügung aufgehoben. Im übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    ...