zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00009 · 2022-04-27 · de

Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage | Das vorinstanzliche Nichteintreten auf Rügen (Art. 24 RPG) betreffend die kantonale Gesamtverfügung stellt, nachdem die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden förmlich nur die Aufhebung der kommunalen Baubewilligung beantragt hatten, keine Verletzung des rechtlichen Gehörs und überspitzten Formalismus dar (E. 3). Horizontaler Abstand und Materialdämmwert für Anlagegrenzwert-Berechnung an OMEN korrekt ermittelt und berechnet (E. 4). QS-Systeme sind tauglich; Evaluation BAFU ausstehend (E. 5). NISV-Grenzwerte nach derzeitigem wissenschaftlichen Stand rechtskonform (E. 6). Keine wissenschaftliche Evidenz für Auswirkungen von NIS auf Tiere; Forschung pendent; keine Verletzung des Vorsorgeprinzips (E. 7). Keine Parteistellung Dritter im Baubewilligungsverfahren; keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 8). Befriedigende Gesamtwirkung (§ 238 Abs. 1 PBG) vertretbarerweise bejaht (E. 9). Abweisung, soweit Eintreten. Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers hinsichtlich E. 3 mit Blick auf das Koordinationsgebot nach Art. 25a RPG.

Zürich Verwaltungsgericht 10.04.2025 VB.2024.00009
Zurich Verwaltungsgericht 10.04.2025 VB.2024.00009
Zurigo Verwaltungsgericht 10.04.2025 VB.2024.00009

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00009
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00009
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.04.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage
Das vorinstanzliche Nichteintreten auf Rügen (Art. 24 RPG) betreffend die kantonale Gesamtverfügung stellt, nachdem die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden förmlich nur die Aufhebung der kommunalen Baubewilligung beantragt hatten, keine Verletzung des rechtlichen Gehörs und überspitzten Formalismus dar (E. 3). Horizontaler Abstand und Materialdämmwert für Anlagegrenzwert-Berechnung an OMEN korrekt ermittelt und berechnet (E. 4). QS-Systeme sind tauglich; Evaluation BAFU ausstehend (E. 5). NISV-Grenzwerte nach derzeitigem wissenschaftlichen Stand rechtskonform (E. 6). Keine wissenschaftliche Evidenz für Auswirkungen von NIS auf Tiere; Forschung pendent; keine Verletzung des Vorsorgeprinzips (E. 7). Keine Parteistellung Dritter im Baubewilligungsverfahren; keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 8). Befriedigende Gesamtwirkung (§ 238 Abs. 1 PBG) vertretbarerweise bejaht (E. 9).
Abweisung, soweit Eintreten.
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers hinsichtlich E. 3 mit Blick auf das Koordinationsgebot nach Art. 25a RPG.
Stichworte:
ABSTAND
ANLAGEGRENZWERT
ARTHROPODEN
BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAUEN AUSSERHALB DER BAUZONEN
FORSCHUNG
GEBÄUDEDÄMPFUNG
GESAMTWIRKUNG
IMMISSIONSPROGNOSE
KOORDINATIONSGEBOT
MOBILFUNK
MOBILFUNKANLAGE
MOBILFUNKANTENNE
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
NISV
NUTZTIERE
OMEN
QS-SYSTEM
RECHTLICHES GEHÖR
ÜBERSPITZTER FORMALISMUS
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 74 Abs. I BV
Art. 74 Abs. II BV
Art. 12 Abs. II BVV
Art. 1 NISV
Art. 3 Abs. III NISV
Art. 3 Abs. III lit. a NISV
Art. 3 Abs. III lit. b NISV
Art. 3 Abs. III lit. c NISV
Art. 4 Abs. I NISV
Art. 11 Abs. I NISV
Art. 11 Abs. II NISV
Art. 11 Abs. II lit. c NISV
Art. 12 Abs. I NISV
Art. 12 Abs. II NISV
Art. 13 Abs. I NISV
Art. 14 Abs. II NISV
§ 238 PBG
§ 238 Abs. I PBG
§ 238 Abs. II PBG
§ 315 PBG
§ 315 Abs. II PBG
§ 315 Abs. III PBG
§ 338a PBG
Art. 24 RPG
Art. 25a RPG
Art. 1 Abs. I USG
Art. 7 Abs. I USG
Art. 11 USG
Art. 12 Abs. I lit. a USG
Art. 12 Abs. II USG
Art. 13 Abs. I USG
Art. 13 Abs. II USG
Art. 14 lit. a USG
§ 10 VRG
§ 23 Abs. I VRG
§ 23 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00009
Urteil
der 3.
Kammer
vom 10. April 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
1.1  A,
1.2  B,
2.1  C,
2.2  D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Baubehörde Illnau-Effretikon,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
3.    J AG,
vertreten durch RA F,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung
für Mobilfunk-Antennenanlage,
hat sich
ergeben:
I.
Die Baubehörde der Stadt Illnau-Effretikon erteilte der J AG
mit Beschluss vom 9. Mai 2023 die Baubewilligung für eine neue
Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der K-Strasse 02
in Agasul (Baubewilligung Nr. 2023-0020). Gleichzeitig eröffnet wurde die
im koordinierten Verfahren ergangene Gesamtverfügung der Baudirektion des
Kantons Zürich vom 11. April 2023, mit welcher dem Bauvorhaben eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 (RPG; SR 700) erteilt wurde (Dispositivziffer I).
II.
A und B, C und D, G, H sowie I liessen am 21. Juni
2023 Rekurs gegen den Beschluss der Baubehörde Nr. 2023-0020 der Stadt
Illnau-Effretikon vom 9. Mai 2023 beim Baurekursgericht erheben. Sie
liessen beantragen, die angefochtene kommunale Baubewilligung sei unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen aufzuheben. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit
Entscheid vom 29. November 2023 ab (Dispositivziffer I). Es
auferlegte die Verfahrenskosten jeweils unter solidarischer Haftung zu 1/5 A
und B, zu 1/5 D und C, zu 1/5 G, zu 1/5 H und zu 1/5 I (Dispositivziffer II).
Das Baurekursgericht sprach keine Umtriebsentschädigungen zu (Dispositivziffer III).
III.
A und B sowie C und D liessen am 11. Januar 2024
Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 29. November 2023
erheben. Sie liessen beantragen, der Entscheid des Baurekursgerichts, die
kommunale Baubewilligung vom 9. Mai 2023 sowie die Gesamtverfügung der
Baudirektion vom 11. April 2023 seien unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen aufzuheben (Anträge 1 und 3). Zusätzlich liessen sie
eventualiter beantragen, die Sache sei zur Neubeurteilung an das
Baurekursgericht zurückzuweisen (Antrag 2). Das Baurekursgericht liess
sich am 26. Januar 2024 dahingehend vernehmen, dass die Beschwerde ohne
weitere Begründung abzuweisen sei. Die Baudirektion verwies mit Schreiben vom
5. Februar 2024 auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung, welches
auf eine Stellungnahme verzichtete. Die J AG reichte am 15. Februar
2024 ihre Beschwerdeantwort ein und beantragte, die Beschwerde sei
vollumfänglich abzuweisen. Die Parteien hielten im Verlauf des weiteren
Schriftenwechsels an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu behandeln (§ 38
Abs. 1 und § 38b Abs. 1 e contrario VRG). Die
Beschwerdeführenden sind gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG; LS 700.1) rechtsmittellegitimiert.
1.2
Im
Beschwerdeverfahren ist es einer Partei grundsätzlich erlaubt, ihre
Rechtsbegehren auf neue rechtliche Begründungen abzustützen (Marco Donatsch in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 52
N. 36). Davon abweichend kann sich der Nachbar in baurechtlichen
Streitigkeiten nach ständiger Praxis nicht erstmals vor Verwaltungsgericht auf
einen neuen Bauhinderungsgrund berufen (VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00031,
E. 1.4.1; 28. Juni 2018, VB.2018.00214, E. 3.1 Abs. 1;
21. März 2012, VB.2011.00692, E. 1.1; vgl. VGr, 30. April 2020,
VB.2020.00058, E. 1.2.2). Diese Beschränkung gründet in dem im
baurechtlichen Verfahren weitgehend geltenden Rügeprinzip, welches den
Grundsatz der richterlichen Rechtsanwendung von Amtes wegen relativiert.
Innerhalb des im Baurecht häufig sehr weit gefassten Streitgegenstands wird ein
engeres Prozessthema durch die von der Behörde oder dem Nachbarn geltend
gemachten Bauverweigerungsgründe abgesteckt (VGr, 14. Juli 2022,
VB.2022.00031, E. 1.4.1; 15. November 2018, VB.2018.00149,
E. 5.4 [und das dazu ergangene Urteil BGr, 5. März 2020, 1C_25/2019,
E. 4.1]).
1.3
Die
Beschwerdeführenden nehmen in ihrer Beschwerdeschrift vom 11. Januar 2024
erstmals auf das Thema der Reflexionen von entsprechenden Mobilfunkstrahlen und
deren rechnerische Prognose Bezug. Eine entsprechende Rüge brachten die
Beschwerdeführenden vor dem Baurekursgericht noch nicht vor. Darauf ist nicht
weiter einzugehen.
1.4
Da die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist insoweit auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Das Baugrundstück
Kat.-Nr. 01 liegt gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt
Illnau-Effretikon (BZO) in der kantonalen Landwirtschaftszone Lk und ist mit
einem Gewerbegebäude überstellt. Nach den Plänen der privaten
Beschwerdegegnerin soll unmittelbar östlich des Gewerbegebäudes eine 21 m
hohe Mobilfunk-Antennenanlage erstellt werden. Die einzelnen Module sollen auf
den Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600 und 3'600 MHz und in den Azimuten von
80°, 190° und 295° senden. Die insgesamt neun Antennenmodule sollen mit einer
Sendungsleistung von 900, 2'600 sowie 500 W
ERP
senden. Ein
Korrekturfaktor soll nicht angewendet werden. Die Antennen sollen gemäss
Standortdatenblatt nicht adaptiv betrieben werden.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, es sei überspitzt formalistisch und stelle
eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, dass die Vorinstanz auf die Rügen
betreffend die Aufhebung der kantonalen Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG mangels formellen Rekursantrags nicht eingetreten sei. Eine solche
Vorgehensweise verstosse zudem gegen Art. 25a RPG.
3.2
3.2.1
Im Rahmen ihrer Rekurseingabe vom 21. Juni 2023 stellten die
Beschwerdeführenden den Antrag, es sei die Baubewilligung aufzuheben. Als
Anfechtungsobjekt nannten sie lediglich die kommunale Baubewilligung Nr. 2023-0020
vom 9. Mai 2023. Auf die Gesamtverfügung der Baudirektion vom
11. April 2023 verwiesen sie bloss im Sinne eines Beweisobjekts im
Zusammenhang mit der Begründung ihrer Rüge zu Art. 24 RPG. Die
Gesamtverfügung der Baudirektion vom 11. April 2023 war den
Beschwerdeführenden von der Baubewilligungsbehörde – entsprechend der Vorgabe
von § 12 Abs. 2 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997
(BVV; LS 700.6) – zusammen mit der kommunalen Bewilligung eröffnet worden.
In Dispositivziffer IV enthält die Gesamtverfügung der Baudirektion eine
eigene Rechtsmittelbelehrung, aus der klar hervorgeht, dass sie innert
Rekursfrist angefochten werden kann bzw. muss.
3.2.2
Demgegenüber lautet Dispositivziffer 1 der kommunalen Baubewilligung
unter dem Titel "Kantonale Zustimmungen/Bewilligungen"
folgendermassen: "Es wird Vormerk genommen, dass die Baudirektion mit
Fachbericht vom 28. März 2023, sowie der Gesamtverfügung vom
11. April 2023, BVV 23-0490, das Bauvorhaben unter Auflagen zur
Bewilligung empfohlen hat. Der Fachbericht sowie die Gesamtverfügung wird
hiermit der Bauherrschaft sowie Dritten, welche gemäss § 315 PBG den
baurechtlichen Entscheid verlangt haben oder am Verfahren mitbeteiligt sind
(§ 10 VRG), förmlich eröffnet."
3.2.3
Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers wurde die kantonale Bewilligung
in der kommunalen Baubewilligung nicht zu deren Bestandteil erklärt. Es handelt
sich um zwei verschiedene Verfügungen bzw. baurechtliche Bewilligungen. Dies
wird dadurch unterstrichen, dass sie über verschiedene Rechtsmittelbelehrungen
verfügen sowie dass in der kommunalen Baubewilligung von der kantonalen
Bewilligung lediglich "Vormerk genommen" und diese "förmlich
eröffnet" wurde.
3.3
3.3.1
Nicht jede prozessuale Formstrenge stellt einen überspitzten Formalismus
dar, sondern nur jene, die durch kein schutzwürdiges Interesse mehr
gerechtfertigt ist und zum blossen Selbstzweck wird. Prozessuale Formen sind
unerlässlich, um die ordnungsgemässe Abwicklung des Verfahrens sowie die
Durchsetzung des materiellen Rechts zu gewährleisten. Eingaben an Behörden, vor
allem Rechtsmittelschriften, haben daher im Allgemeinen bestimmten formellen
Anforderungen zu genügen: Es soll aus ihnen hervorgehen, dass und weshalb der
Rechtsuchende einen Entscheid anficht und inwieweit dieser geändert oder
aufgehoben werden soll (BGE 134 II 244 E. 2.4.2 mit Hinweisen).
3.3.2
Gemäss § 23 Abs. 1 des VRG muss die Rekursschrift einen Antrag
und dessen Begründung enthalten. Der angefochtene Entscheid ist beizulegen oder
genau zu bezeichnen. Genügt die Rekursschrift diesen Erfordernissen nicht, so
wird dem Rekurrenten nach § 23 Abs. 2 VRG eine kurze Frist zur
Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf den Rekurs
nicht eingetreten würde. § 23 Abs. 2 VRG soll nur überspitzten
Formalismus verhindern und kommt bei rechtskundigen oder rechtskundig
vertretenen Parteien, bei welchen die Anforderungen an eine Rekursschrift als
bekannt vorausgesetzt werden dürfen, nicht zur Anwendung; es geht nämlich nicht
an, dass sich eine Partei durch Einreichung einer mangelhaften Rekursschrift
eine längere als die gesetzliche Rekursfrist verschafft (VGr, 11. November
2021, VB.2020.00762, E. 11.2; 29. April 2021, VB.2020.00882,
E. 4.2 f., und 4. April 2019, VB.2019.00122, E. 3, je mit
weiteren Hinweisen; vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23
N. 17 ff.). Nach Ablauf der Rekursfrist dürfen der Antrag und die
Begründung – mit Ausnahme des Vorbringens von Revisionsgründen im Sinn von
§ 86a VRG – nicht mehr erweitert werden (vgl. dazu Griffel, Kommentar VRG,
§ 23 N. 23).
Aus einem Antrag muss ersichtlich sein, wie das Dispositiv
des angefochtenen Entscheids nach der Meinung der rekurrierenden Partei
abzuändern ist. Das Rechtsbegehren sollte dabei so genau gefasst sein, dass es
unverändert ins Dispositiv übernommen werden kann. Ein durch keine
schutzwürdigen Interessen gerechtfertigter Formalismus ist jedoch zu vermeiden:
Insbesondere wenn der Rekurs von einem Laien erhoben wird, genügt es gemäss der
Praxis, wenn aus dem Zusammenhang heraus und unter Zuhilfenahme der Begründung
zumindest sinngemäss klar wird, was der Rekurrent will. Liegt jedoch ein
klarer, eindeutiger und unbedingter Antrag vor, aus welchem hervorgeht, wie das
Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern ist, ist die Begründung
nicht heranzuziehen (VGr, 30. Juni 2022, VB.2022.00012, E. 3.3.2).
3.3.3
Der klare Rekursantrag bezog sich nur auf die kommunale Baubewilligung. Es
ist daher nach dem Gesagten nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die –
eine nicht angefochtene und deshalb ausserhalb des Prozessgegenstands liegende
Verfügung betreffende – Rügen zu Art. 24 RPG nicht behandelte. Dies stellt
keinen überspitzten Formalismus, sondern eine – im Hinblick auf anwaltlich
vertretene Rekurrentinnen und Rekurrenten – für ein beförderliches und faires
Verfahren notwendige prozessuale Formstrenge dar. Die Rüge ist daher
unbegründet.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführenden rügen, dass das Standortdatenblatt falsch sei. Für den Ort
mit empfindlicher Nutzung (OMEN) 2 sei eine Gebäudedämpfung von 15 dB
angenommen worden. Die Gebäudehülle verfüge jedoch nicht über eine
Metallfassade, sondern über eine Fassade mit Fenstern. Für diese dürfe keine
Gebäudedämmung eingesetzt werden. Auch für das Wellblechdach dürfe keine
Gebäudedämmung berücksichtigt werden. Infolgedessen sei der Anlagegrenzwert bei
korrekter Berechnung überschritten. Weiter sei auch der OMEN 3 falsch
berechnet worden. So betrage der horizontale Abstand zur Antenne 77,78 m
und nicht 79,5 m. Die Beschwerdeführenden begründen dies damit, dass die
Distanz nicht vom Mittelpunkt des Antennenmastes aus zu messen sei, sondern vom
Antennenmodul selbst. Folglich sei auch beim OMEN 3 der Anlagegrenzwert
überschritten.
4.2
Die
nichtionisierende Strahlung zählt zu den schädlichen oder lästigen
Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften
und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7
Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983
[USG; SR 814.01]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender
Strahlen zu begrenzen (Art. 11 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter
anderem durch die Festlegung von Grenzwerten in einer Verordnung (Art. 12
Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur
Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung
Immissionsgrenzwerte festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG). Er
berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit
erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere
(Art. 13 Abs. 2 USG).
4.3
Für den
Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen
erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV; SR 814.710)
erlassen, die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese
Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1
der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten
(Art. 4 Abs. 1 NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit
empfindlicher Nutzung (OMEN) im massgebenden Betriebszustand den festgelegten
Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV i.
V.
m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem
müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall
eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1
NISV). Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen
festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung
zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, welches über den
geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt
(Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV). Als OMEN gelten nach Art. 3
Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während
längerer Zeit aufhalten (lit. a), öffentliche oder private,
raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze (lit. b) und
diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den
Buchstaben a und b zugelassen sind (lit. c). Nach Art. 11 Abs. 2
lit. c Ziff. 2 NISV muss das Standortdatenblatt Angaben über die von
der Anlage erzeugte Strahlung an den drei OMEN, an denen diese Strahlung am
stärksten ist, enthalten. Für die NIS-Berechnungen bei OMEN ist bei Innenräumen
die folgende Höhe zu verwenden: 1,5 m über dem Fussboden des betreffenden
Stockwerks (Vollzugsempfehlung für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL,
Bern 2002, S. 15).
4.4
Gemäss
Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berechnungen zur
Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 durch, lässt
solche durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das BAFU
empfiehlt sodann geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. Nach Art. 14
Abs. 2 NISV führt die Behörde zur Ermittlung der Immissionen Messungen
oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die
Ermittlungen Dritter.
Die Sendeleistung einer Mobilfunk-Antennenanlage kann im
Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht gemessen werden. Nach der
Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung über 80 % der
Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine Abnahmemessung
durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so ist die Anlage
bzw. die Sendeleistung anzupassen (Vollzugsempfehlung für Mobilfunk- und
WLL-Basisstationen, BUWAL, Bern 2002, S. 20). In begründeten Fällen
soll die Schwelle auch niedriger angesetzt werden (a.
a.
O.) – oder gemäss dem Nachtrag der Vollzugsempfehlung auf
eine Messung verzichtet werden – können. In der Praxis wurde oft bei allen
OMEN, bei denen der Anlagegrenzwert zu 80 % oder mehr ausgeschöpft war,
eine Abnahmemessung angeordnet. Beim Einsatz von adaptiven Antennen kann es aufgrund
der breiteren umhüllenden Antennendiagramme potenziell mehr OMEN geben, deren
Belastung diese Schwelle erreicht. Die Behörde kann unter Berücksichtigung
fachlicher Gründe und ihrer Erfahrung eine Auswahl der zu messenden OMEN
treffen (Adaptive Antennen. Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur
Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung [NISV] für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002, S. 14).
4.5
Die
Beschwerdegegnerin 3 hat für den OMEN 2 eine Immissionsprognose (mittels
Standortdatenblatt, Zusatzblatt 4a) eingereicht. Sie errechnete eine
elektrische Feldstärke für den OMEN 2 von 0,84 V/m. Dabei
berücksichtigte sie einen Gebäudedämmwert für Metallfassaden in der Höhe von
15 dB. Das Baurekursgericht hielt dazu fest, es habe sich am Augenschein
bestätigt, dass das Dach eine metallische Gebäudehülle aufweise. In Anbetracht
der relativen Lage des OMEN 2 gegenüber der Antennenanlage treffe sodann
die Strahlung von oben auf das Dach und nicht auf die Fassaden des Gebäudes. Es
sei daher irrelevant, dass die Fassade mit Fenstern versehen sei. Folglich sei
zu Recht ein Gebäudedämmwert von 15 dB eingesetzt worden. Diese
Ausführungen des Baurekursgerichts erweisen sich nicht als rechtsverletzend,
entspricht die eingesetzte Dämmung doch den Vollzugsempfehlungen, welche nicht
etwa verschiedene Arten von Metall unterscheiden (Vollzugsempfehlung für
Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL, Bern 2002, S. 24 f.). Die
bei den Akten liegenden Fotos – auch jene, die von den Beschwerdeführenden im
Rekursverfahren eingereicht wurden – zeigen keine andere Materialisierung des
fraglichen Satteldachs als eine solche aus Metall auf. Die Feststellung der
Vorinstanz, dass die Strahlung von oben auf das Dach trifft und nicht auf die –
befensterten – Fassaden des Gebäudes, wird in der Beschwerdeschrift überdies
nicht substanziiert in Frage gestellt.
4.6
Sodann
wies die Beschwerdegegnerin 3 für den OMEN 3 einen horizontalen
Abstand von 79,5 m zur geplanten Antennenanlage aus. Sie errechnete eine
elektrische Feldstärke für den OMEN 3 von 4,93 V/m. Soweit die
Beschwerdeführenden bemängeln, dass der horizontale Abstand zwischen OMEN und
Antennenanlage nicht von der Mastmitte aus zu messen sei, kann dieser Ansicht
nicht gefolgt werden. Vielmehr bestätigte das Bundesgericht diese Messweise
mittlerweile als bundesrechtskonform (BGr, 15. Januar 2024, 1C_311/2022, E. 5).
Ohnehin machen die Beschwerdeführenden keine näheren Angaben, wie sie einen
horizontalen Abstand von 77,78 m ermittelt haben, weshalb hierauf nicht
abgestellt werden könnte. Demzufolge ist für den OMEN 3 aufgrund der
nachvollziehbaren Berechnung der Beschwerdegegnerin 3 von einer
elektrischen Feldstärke von 4,93 V/m, deren Wert auch von der
NIS-Fachstelle bestätigt wurde, auszugehen.
4.7
Zusammenfassend
werden die Anlagegrenzwerte an den OMEN 2 und 3 eingehalten und die
elektrische Feldstärke der Anlage wurde jeweils korrekt berechnet. Die
diesbezüglichen Rügen der Beschwerdeführenden gehen fehl.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführenden rügen sodann weiter, die Qualitätssicherungssysteme
genügten nicht. Die Mobilfunkantennen seien durch eine Software gesteuert,
welche aus der Ferne manipuliert werden könne. Es könne auch ausserhalb der
umhüllenden Antennendiagramme gesendet werden.
5.2
Die
Behörde überwacht gemäss
Art. 12
Abs. 1 NISV
die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen. Zur
Kontrolle der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 führt sie
Messungen oder Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich
auf die Ermittlungen Dritter. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) empfiehlt
geeignete Mess- und Berechnungsmethoden (
Art. 12 Abs. 2 NISV
).
5.3
Das
Bundesgericht hat sich in mehreren kürzlich ergangenen Urteilen mit den
QS-Systemen auseinandergesetzt und sah keinen Anlass, an deren grundsätzlicher
Tauglichkeit zu zweifeln, sowohl bezüglich konventioneller als auch betreffend
adaptive Antennen (vgl. BGr, 21. September 2023, 1C_542/2021, E. 7.5;
13. Juli 2023, 1C_527/2021, E. 7.5; 13. Juli 2023, 1C_101/2021,
E. 4.4; 3. Mai 3023, 1C_694/2021, E. 6.2; 11. April 2023,
1C_153/2022, E. 8.2; 14. Februar 2023, 1C_100/2021, E. 9). Es
hat dargelegt, dass eine Echtzeitüberwachung nicht erforderlich sei, weil es
eben nicht um die momentane, sondern um die maximale Sendeleistung gehe (BGr,
13. Juli 2023, 1C_101/2021, E. 4.4; 3. Mai 2023, 1C_694/2021,
E. 6.1; 11. April 2023, 1C_153/2022, E. 8.2). Es führte weiter
sinngemäss aus, zwar werde die maximale Sendeleistung für jede Antenne von der
Steuerzentrale der Mobilfunkbetreiberinnen aus ferngesteuert eingestellt. Diese
Einstellungen würden jedoch nur alle paar Monate oder noch seltener verändert,
weshalb nicht anzunehmen sei, die Steuerzentralen würden höhere Sendeleistungen
nur während einiger Stunden oder Minuten gewähren. Bei adaptiven Antennen, die
mit einem umhüllenden Antennendiagramm bewilligt worden seien, decke dieses
sämtliche Ausprägungen der möglichen einzelnen Antennendiagramme bzw. Beams ab
(BGr, 14. Februar 2023, 1C_100/2021, E. 9.5.1–9.5.3; vgl. auch BGr,
21. September 2023, 1C_542/2021, E. 7.5; 13. Juli 2023,
1C_527/2021, E. 7.5; 11. April 2023, 1C_153/2022, E. 8.1 und
8.2). In Übereinstimmung mit der zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
ist somit grundsätzlich auch vorliegend vom Funktionieren der QS-Systeme
auszugehen.
5.4
Es gilt in
diesem Zusammenhang jedoch den Hinweis des Bundesgerichts zu beachten, wonach
die Kontrolle durch die QS-Systeme durch unrichtige Angaben der
Mobilfunkbetreiberinnen verfälscht werden kann. Da insofern Klärungsbedarf
besteht, wurde das BAFU im Jahr 2019 vom Bundesgericht aufgefordert, erneut
eine schweizweite Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme
durchführen zu lassen oder zu koordinieren (BGr, 3. September 2019,
1C_97/2018, E. 8.3). Mit der Vorbereitung dieser Überprüfung hat das BAFU
zwar begonnen, die eigentliche Funktionskontrolle aber noch nicht durchgeführt.
Im Urteil 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 wurde das BAFU erneut
darauf aufmerksam gemacht, die bereits im Jahr 2019 verlangte
gesamtschweizerische Überprüfung der QS-Systeme sei nun rasch durchzuführen.
Ohne eine solche Überprüfung müsste die Tauglichkeit der QS-Systeme
hinsichtlich der Erfassung von NIS-relevanten Hardware-Einstellungen
grundsätzlich in Frage gestellt und es müsste geprüft werden, ob diese
Einstellungen durch bauliche Begrenzungen, wie Plombierungen, zu sichern seien
(zitiertes Urteil 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023, E. 7.9 mit
Hinweisen; zuletzt in BGr, 4. November 2024, 1C_286/2023, E. 6.6).
Die Beschwerdegegnerin 3 ist im Übrigen im Besitz
eines Zertifikats (ISO 33002) für ihr QS-System, ausgestellt am
15. Dezember 2022. Es gibt keine Anhaltspunkte, an der Rechtmässigkeit des
Zertifikats zu zweifeln.
6.
6.1
Nach
Art. 74 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) erlässt der Bund
Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor
schädlichen und lästigen Einwirkungen und sorgt dafür, dass solche Einwirkungen
vermieden werden.
6.2
Die
Beschwerdeführenden rügen die nichtionisierende Strahlung als
gesundheitsgefährdend und führen diverse Studien und Fachartikel an. In seinem
Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 setzte sich das Bundesgericht
bereits mit einer Vielzahl von Publikationen auseinander, welche im
vorliegenden Beschwerdeverfahren von den Beschwerdeführenden ebenfalls
teilweise angeführt werden, so namentlich mit folgenden Veröffentlichungen:
Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar 2021;
Ullrich
/Apell, Electromagnetic Fields and Calcium
Signaling by the Voltage Dependent Anion Channel, 2021; Mevissen/Schürmann,
Gibt es Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch elektromagnetische
Felder? – Eine Zusammenfassung neuerer relevanter Tier- und Zellstudien in
Bezug auf gesundheitliche Auswirkungen, Mai 2021; Panagopoulos et al., Real
versus Simulated Mobile Phone Exposures in Experimental Studies, 2015; Martin
L. Pall, EU FP7 REFLEX Project – Risk Evaluation of Potential Environmental
Hazard From Low Frequency Electromagnetic Field Exposure Using Sensitive In
Vitro Methods, 2000–2004; Bioinitiative-Report; HUG ET AL., Beurteilung der
Evidenz für biologische Effekte schwacher Hochfrequenzstrahlung, 2014, sowie
diverse internationale Appelle und Veröffentlichungen der Ärztinnen und Ärzte
für Umweltschutz (AefU).
Dabei kam das Bundesgericht unter Berücksichtigung des in
der Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar 2021 besprochenen Berichts
mit der Vorinstanz zum Ergebnis, es müsse durch weitere Untersuchungen geklärt
werden, ob durch Mobilfunkanlagen erzeugte elektromagnetische Felder
Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts von Zellen mit gesundheitlichen
Auswirkungen für Menschen bewirken könnten. lm gleichen Urteil verneinte es,
dass die "Pulsation" der Strahlung im Rahmen der Grenzwerte der NISV
negative gesundheitliche Auswirkungen verursachen könnte. Es kam unter
Berücksichtigung der vorgenannten Publikationen zusammenfassend zum Schluss,
die Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV seien gesetzeskonform (zitiertes
Urteil 1C_100/2021 E. 5.7). Diese Beurteilung wurde seither mehrfach
bestätigt (BGr, 31. Oktober 2024, 1C_573/2023, E. 7; 15. Oktober
2024, 1C_24/2023, E. 3.5 f.; 12. August 2024, 1C_459/2023,
E. 8; 21. September 2023, 1C_542/2021, E. 4.4; 13. Juli
2023, 1C_101/2021, E. 6; 13. Juli 2023, 1C_527/2021, E. 4.4;
11. April 2023, 1C_153/2022, E. 6; 3. Mai 2023, 1C_694/2021,
E. 5). Inwiefern diese jüngere Rechtsprechung überholt sein soll, vermögen
die Beschwerdeführenden mit den in der Beschwerde angerufenen Studien und
Berichten, welche bereits in früheren bundesgerichtlichen Verfahren
berücksichtigt wurden, nicht aufzuzeigen.
6.3
Sodann
vermag auch die Studie von Kostoff (Ronald N. Kostoff, Paul Heroux,
Michael Aschner, Aristides Tsatsakis: Adverse health effects of 5G mobile
networking technology under real-life conditions in: Toxicology Letters 323
[2020], S. 35–40) nicht aufzuzeigen, dass die zurzeit geltenden Grenzwerte
offensichtlich unrichtig sind. So weist die Studie in ihrem Ergebnis selbst
darauf hin, dass bezüglich der untersuchten Effekte noch weitere Untersuchungen
notwendig seien. Die Studie von Kostoff wurde laut BAFU (in einer
Vernehmlassung vor dem Bundesgericht) von der BERENIS, die diese Arbeiten
sichtete, für eine eingehende Besprechung als nicht genügend systematisch und
umfassend qualifiziert (BGr, 21. September 2023, 1C_542/2021,
E. 4.4). Die Studie von Choi (Yoon-Jung Choi, Joel M. Moskowitz,
Seung-Kwon Myung, Yi-Ryoung Lee, Yun-Chul Hong: Cellular Phone Use and Risk of
Tumors: Systematic Review and Meta-Analysis in: International Journal of
Environmental Research and Public Health [2020]) befasst sich mit den Auswirkungen
von "cellular phone use" und kann somit nicht für die Strahlung von
Mobilfunkantennen herangezogen werden.
6.4
Es ist mit
der Vorinstanz davon auszugehen, die zuständigen Fachbehörden seien ihrer
Aufgabe nachgekommen, die internationale Forschung sowie die technische
Entwicklung betreffend die durch Mobilfunkanlagen erzeugte nichtionisierende
Strahlung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der in der NISV
geregelten Grenzwerte zu beantragen. Die Rüge, die aktuell festgelegten
Grenzwerte seien mit dem Vorsorgeprinzip nicht vereinbar und selbst unterhalb
der Anlagegrenzwerte könnten erhebliche Schäden am Menschen entstehen, weshalb
sowohl das Umweltschutzgesetz, die NISV und auch die Bundesverfassung verletzt
seien, erweist sich demnach als unbegründet. Gründe, weshalb im vorliegenden
Verfahren eine andere Beurteilung angezeigt wäre, sind nicht ersichtlich. Das
Bundesgericht erachtete damit auch in seinen jüngsten Entscheiden die NISV
weiterhin als verfassungs- und gesetzeskonform. Die Beschwerdeführenden
vermögen diese Beurteilung des Bundesgerichts auch mit der
Studienzusammenfassung von James C. Lin (James C. Lin, The Significance of
Primary Tumors in the NTP Study of Chronic Rat Exposure to Cell Phone Radiation
in: IEEE Microwave Magazine 2019) nicht zu entkräften.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführenden rügen sodann, dass sich die Strahlung schädlich auf Bienen
auswirke, womit wiederum mit Ernteausfällen in den Obstgärten zu rechnen sei.
Zudem würden sich die Beschwerdeführenden um ihre Nutztiere sorgen, da die NIS
zu Missbildungen bei Kälbern führen könnten.
7.2
Die NISV
soll Menschen vor schädlichen oder lästigen nichtionisierenden Strahlen
schützen (Art. 1 NISV). Entsprechend gelten die von der NISV festgelegten
Immissionsgrenzwerte überall, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13
Abs. 1 NISV). Die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen der NISV
(Anlagegrenzwerte) greifen an Orten mit empfindlicher Nutzung, also namentlich
in Räumen, in denen sich Menschen regelmässig während längerer Zeit aufhalten
(Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV). Somit sind die Immissions- und Anlagegrenzwerte
der NISV in erster Linie auf den Schutz von Menschen und nicht von Tieren oder
Pflanzen zugeschnitten. In Bezug auf Haustiere geht der Schutz von Tieren dabei
teilweise im Schutz der Menschen auf (BGr, 5. Mai 2021, 1C_375/2020,
E. 3.2.3, mit weiteren Hinweisen).
Bei Nutz- und Wildtieren besteht demgegenüber eine andere
Ausgangslage. Es ist davon auszugehen, dass die NISV keine abschliessende
Regelung für den Schutz von Nutz- und Wildtieren gegen nichtionisierende
Strahlung enthält. Fehlt eine abschliessende Verordnungsregelung, so ist im
Einzelfall zu klären, ob Immissionen übermässig sind (vgl. Art. 12
Abs. 2 USG; BGE 146 II 17 E. 6.5). Die Einzelfallbeurteilung hat
sich an die materiellen Grundsätze für die verordnungsmässige Festsetzung der
Immissionsgrenzwerte zu halten (Art. 13–15 USG). Danach sind die
Immissionsgrenzwerte so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder
der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte Tiere und Pflanzen, ihre
Lebensgemeinschaft und Lebensräume nicht gefährden (Art. 14 lit. a
USG; vgl. BGE 146 II 17 E. 6.5). Fehlen belastbare Hinweise auf eine
konkrete Gefährdung, besteht für eine Herabsetzung der Strahlung von
Mobilfunkanlagen kein Raum (BGr, 9. Dezember 2024, 1C_261/2023,
E. 7.2.3, mit weiteren Hinweisen).
7.3
Das BAFU
hat bei der Universität Neuenburg ein Gutachten zur Wirkung von
nichtionisierender Strahlung auf Arthropoden in Auftrag gegeben (Matthieu Mulot
et al., Wirkung von nichtionisierender Strahlung [NIS] auf Arthropoden, Bericht
im Auftrag des Bundesamts für Umwelt [BAFU], Neuenburg, Juli 2022). Dabei wurde
die Wirkung von nichtionisierender Strahlung mit einer akzeptablen
Verlässlichkeit für Fortbewegung, Fortpflanzung, Nahrungssuche und Anlegen von
Vorräten, Orientierung, DNA-Schädigung, Zellstress, Verhalten und verschiedene
Körperfunktionen für Frequenzen bis 6 GHz ermittelt (S. 37). Als
Ergebnis wurde jedoch festgehalten, dass noch keine formalen und präzisen
Antworten auf die gestellten Fragen vorlägen. Es gebe einen gewissen
Evidenzgrad für spezifische Wirkungen der nichtionisierenden Strahlung, was für
die Notwendigkeit spreche, die mögliche Wirkung von NIS auf Insekten und
Arthropoden weiter zu untersuchen. Es müssten die Folgen der potenziellen
Wirkungen von NIS auf die Biodiversität und das Ökosystem in ihrer Gesamtheit
weiter untersucht werden, um die Gesamtrelevanz der auf verschiedenen Ebenen,
d.
h. auf der Ebene
der Zellen, der Individuen und der Populationen in verschiedenen Umgebungen und
Regionen, beobachteten Wirkungen zu bewerten (S. 43). Auch wenn die
Wirkung von NIS auf Arthropoden zumindest teilweise nachgewiesen worden sei,
bleibe es schwierig, das Ausmass dieser Wirkung auf grösserer Skala
abzuschätzen. Es bedürfe daher der Durchführung solider, reproduzierbarer und
grossangelegter weiterer Studien (S. 3).
7.4
Es fehlen
folglich noch genügend belastbare Hinweise für eine Herabsetzung der Strahlung
und es bedarf weiterer Forschung. Das BAFU hat bereits weitere Forschung in
Bezug auf die Auswirkungen von NIS auf Insekten in Auftrag gegeben
(https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/forschung.html,
zuletzt besucht am 25. Februar 2025). Über die Auswirkungen auf Nutztiere
gibt es ebenfalls kaum wissenschaftliche Untersuchungen (vgl. BGr,
5. Januar 2018, 1C_254/2017, E. 9.2). Die Beschwerdeführenden bringen
auch keine weiteren wissenschaftlichen Belege vor, inwiefern sich NIS
nachteilig auf Nutztiere auswirken sollten. Der angeführten Dokumentation von
Hans Sturzenegger "Mobilfunkantennen auf dem Bauernhof" vom
6. Mai 2010 kommt kein wissenschaftlicher Wert zu, zumal es sich dabei um
einen Foliensatz für eine Präsentation handelt. Die Beschwerdeführenden
vermögen zusammenfassend nicht aufzuzeigen, dass das BAFU seinem Auftrag nicht
nachkommt. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem
gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen
ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Das
Vorsorgeprinzip ist nicht verletzt. Es ist am BAFU, auch die relevanten neueren
Studien insbesondere auf ihre Evidenz und Bedeutsamkeit zu prüfen (zum Ganzen
vgl. auch VGr, 16. November 2023, VB.2023.00232, E. 4.4).
8.
8.1
Die
Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör
im Baubewilligungsverfahren. So sei es gemäss der kommunalen Baubewilligung zu
einer Absprache zwischen der Beschwerdegegnerin 3 und der
Beschwerdegegnerin 1 gekommen, was den Standort der Antenne betreffe. Die
Beschwerdeführenden hätten keine Einsicht in die Protokolle dieser Absprache
erhalten, sofern diese existierten. Auch das Baurekursgericht habe sich nicht
mit dieser Rüge auseinandergesetzt, was eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
darstelle.
8.2
Gemäss
§ 315 Abs. 3 PBG wird kein Einspracheverfahren durchgeführt.
§ 315 Abs. 2 PBG verpflichtet die Baubehörde lediglich dazu, der
Bauherrschaft und weiteren Instanzen, die eine baurechtliche Bewilligung zu
erteilen haben, von Begehren um Zustellung des baurechtlichen Entscheids samt
den darin vorgebrachten Einwendungen Kenntnis zu geben. § 315 Abs. 2
PBG trägt dem Bedürfnis Rechnung, dass die Bauherrschaft frühzeitig erfährt, ob
sie mit Rekursen zu rechnen hat und was die Nachbarschaft gegen das Bauvorhaben
einzuwenden hat. Nur dann ist es möglich, das Projekt entsprechend zu ändern,
um so allenfalls ein
Rechtsmittelverfahren
zu vermeiden. § 315
Abs. 2 PBG zielt jedoch nicht darauf ab, dass bereits im
Baubewilligungsverfahren
eine Einigung ermöglicht wird. Das Anliegen der Verfahrensbeschleunigung wurde
bei Erlass der Regelung höher bewertet, indem ausdrücklich auf ein
Einspracheverfahren verzichtet wurde und die örtliche Baubehörde nur
verpflichtet wurde, der Bauherrschaft
nach Fristablauf
von Begehren um
Zustellung des baurechtlichen Entscheids Kenntnis zu geben (VGr,
15. August 2024, VB.2023.00355, E. 3.1.2; 29. Juni 2011,
VB.2011.00148, E. 3.2 ff.).
Art. 29 Abs. 2 BV als Grundlage des Anspruchs
auf rechtliches Gehör bedingt die Parteistellung in einem Verfahren.
Parteistellung kommt den Beschwerdeführenden während des erstinstanzlichen
Baubewilligungsverfahrens aber nicht zu, kennt das Baubewilligungsverfahren wie
vorstehend erwähnt doch kein Einspracheverfahren. Zwar stehen den Nachbarn aufgrund
der besonderen Beziehungsnähe zum Bauprojekt gewisse besondere Rechte zu,
allein dadurch, dass das Zustellbegehren gestellt wurde, wird das
Baubewilligungsverfahren aber nicht zu einem Mehrparteienverfahren. Das
Mehrparteienverfahren und die damit einhergehenden Verfahrensrechte ergeben
sich erst im Rekursverfahren (VGr, 15. August 2024, VB.2023.00355,
E. 3.1.2). Folglich geht die Rüge der Beschwerdeführenden fehl, zumal sie
mit Blick auf das Baubewilligungsverfahren noch keine Parteistellung
innehatten.
8.3
Sodann hat
das Baurekursgericht entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden deren
rechtliches Gehör nicht verletzt. Vielmehr ging es auf diese Rügen ein. Es kam aufgrund
einer antizipierten Beweiswürdigung zum Schluss, dass ein entsprechendes
Protokoll nichts zur Frage der befriedigenden Gesamtwirkung beitragen könne.
Die Gesamtwirkung ergebe sich aus den tatsächlichen Umständen vor Ort. Folglich
geht auch diese Rüge der Beschwerdeführenden fehl.
9.
9.1
Die Beschwerdeführenden
rügen schliesslich, dass die Mobilfunkantenne keine befriedigende Gesamtwirkung
nach § 238 PBG aufweise und folglich nicht bewilligungsfähig sei. So
vermöge die Gewerbebaute die Antenne nicht zu kaschieren. Die schutzwürdigen
Gebäude und das durch sie gestaltete Ortsbild sowie das Gewerbegebäude gehörten
zum Weilerbild. Sodann verstelle die Antenne den Blick auf den Ortskern des
Weilers. Die Anlage trete prominent in Erscheinung. Das Dorfbild sei geprägt
von einer schützenswerten und gepflegten Bausubstanz. Zuletzt werfen die
Beschwerdeführenden der Beschwerdegegnerin 1 vor, dass sich diese in der
kommunalen Baubewilligung nicht zur Frage der befriedigenden Gesamtwirkung
geäussert habe. Damit habe sie ihr Ermessen unterschritten und ihre
Begründungspflicht verletzt.
9.2
Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind
Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der
baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen
so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Auf
Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen
(Abs. 2). Diese Bestimmung wird anwendbar, sofern zwischen der
projektierten Baute oder Anlage und dem Schutzobjekt aufgrund der örtlichen
Verhältnisse überhaupt ein optischer Bezug gegeben ist, wenn also die beiden
Objekte für einen neutralen Beobachter im Zusammenhang gesehen werden. Es
genügt nicht, dass Sichtdistanz besteht (VGr, 20. August 2020,
VB.2019.00821, E. 5.2; 19. März 2020, VB.2019.00548, E. 4.2;
2. März 2017, VB.2016.00493, E. 2.2).
Aufgrund der offenen Formulierung von § 238 PBG
verfügt die kommunale Baubehörde über einen gewissen Beurteilungsspielraum, den
ortsbezogen zu konkretisieren in erster Linie ihr selbst obliegt (VGr,
25. Oktober 2018, VB.2018.00059, E. 5.2). Das Baurekursgericht darf
nicht bereits von der kommunalen Anwendung von § 238 PBG abweichen, wenn
es unter Beachtung der Argumente der Baubehörde seine abweichende
gestalterische Einschätzung begründet. Vielmehr darf es den
Einordnungsentscheid der kommunalen Behörde nur aufheben, wenn diese bei der
Anwendung von § 238 PBG ihren durch die Gemeindeautonomie gewährleisteten
Beurteilungs- und Ermessensspielraum überschritten hat. Dies trifft nicht nur
zu, wenn ihr Einordnungsentscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit
willkürlich ist. Da die kommunale Behörde ihr Ermessen pflichtgemäss ausüben
muss, hat sie dabei vom Sinn und Zweck der anzuwendenden Regelung auszugehen
und neben dem Willkürverbot auch das Rechtsgleichheitsgebot, das
Verhältnismässigkeitsprinzip und das übergeordnete Gesetzesrecht zu beachten (BGE 145
I 52 E. 3.6).
9.3
Die
Beschwerdegegnerin 1 hielt fest, dass der Standort der Antenne vorgängig
mit ihr abgesprochen worden sei. Zudem sei das Projekt so geplant, dass es die
Umgebung möglichst wenig beeinträchtige. Das Interesse am Mobilfunk überwiege
jenes am Schutz der baulichen und landschaftlichen Umgebung. Da Antennen auch
in der Wohnzone grundsätzlich zulässig seien, werde die Gesamtwirkung als
genügend betrachtet.
9.4
Das
Baurekursgericht führte Folgendes aus:
9.4.1
Es sei mit Blick auf Mobilfunkanlagen zu berücksichtigen, dass diese als
standardisierte technische Anlagen nur eingeschränkt gestaltet werden könnten.
Zudem müssten sie umliegende Gebäude überragen, um ihren technischen Zweck zu
erfüllen. Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liege am östlichen Rand der
Kleinsiedlung Agasul, welche ausserhalb der Zentren Illnau und Effretikon in
der kantonalen Landwirtschaftszone liege. Es sei mit einem eingeschossigen,
grossflächigen, ca. 54 m langen und 13 m breiten Gewerbegebäude mit
Satteldach (Firsthöhe 5,8 m) mit Baujahr 1962 überbaut. In südlicher
Richtung auf der gegenüberliegenden Seite der K-Strasse befinde sich eine rund
1'400 m
2
grosse Parkfläche sowie Acker- bzw. Weideland. In
westlicher und südwestlicher Richtung des Baugrundstücks lägen diverse
geschützte und inventarisierte Wohn- und Ökonomiegebäude, darunter das
regionale Schlachthaus an der Vogtacherstrasse 1 sowie das Gebäude
Brauistrasse 5/5a, in welchem sich das Restaurant Post befinde.
9.4.2
Die 21 m hohe Mobilfunkanlage soll freistehend unmittelbar neben der
östlichen Fassade und dem First des Gewerbegebäudes K-Strasse 02 errichtet
werden. Die Antennenmodule würden auf der Höhe von 18,7 m bis 21 m am
Mast fixiert und hätten eine horizontale Ausdehnung von insgesamt rund
1,2 m. Am Fuss des Mastes sei ein Technikschrank mit den Massen 1,9 m
mal 0,8 m mal 2,1 m geplant. Der Mast werde einen Durchmesser von
etwa 0,3 m bis 0,5 m aufweisen, wobei er sich von unten nach oben
verschmälere. Auf der strassenabgewandten Seite der Anlage werde eine Leiter
angebracht.
9.4.3
Anlässlich des Augenscheins habe sich gezeigt, dass die geplante Anlage
neben dem ästhetisch wenig sensiblen Gewerbegebäude nicht negativ hervorsteche.
Von diversen Standorten im Süden, Südwesten und Westen des Baugrundstücks werde
deren Wirkung massgeblich durch das grossflächige Gewerbegebäude relativiert.
Damit dominiere die Antenne das Blickfeld nicht in störender Weise, sondern
füge sich optisch befriedigend ein. Der hinsichtlich der Einordnung heikelste
Blickwinkel auf die geplante Anlage sei jener von Osten. Die am östlichen
Ortseingang von Agasul geplante Anlage sei aus dieser Richtung von weit her
sichtbar sowie als siedlungsäusserstes bauliches Element wahrnehmbar. Das Bild
werde jedoch auch hier bereits heute massgeblich durch das Gewerbegebäude und
den Parkplatz geprägt. Dies führe zu einem Kontrast zum historischen Dorfkern
im Hintergrund.
9.4.4
Die schutzwürdigen Gebäude und das durch sie gestaltete Ortsbild würden
sodann nicht visuell zum Gewerbegebäude und der geplanten Anlage zugehörig
wahrgenommen, sondern grenzten sich davon ab. Der Blick auf den Ortskern werde
durch die Anlage auch nicht verstellt. Sodann sei beim Rundgang durch Agasul
die geplante Anlage nur von wenigen Standorten aus überhaupt wahrnehmbar
gewesen. Somit sei die Beschwerdegegnerin 1 zu Recht von einer
befriedigenden Gesamtwirkung ausgegangen, selbst wenn der Parkplatz noch zurückgebaut
werden müsste. Der beschriebene Kontrast zwischen dem industriell geprägten
östlichen Ortseingang und dem historischen Dorfkern würde aufgrund des
Gewerbegebäudes K-Strasse 02 auch diesfalls bestehen bleiben.
9.4.5
Das inventarisierte Gebäude an der Brauistrasse 5/5a sei zwar von
einigen der besichtigten Standorte in Agasul aus zusammen mit der Gewerbebaute
und der geplanten Anlage wahrnehmbar. Aufgrund der Distanz zwischen dem
Schutzobjekt und der geplanten Anlage werde die bauzeitliche Wirkung jedoch
nicht beeinträchtigt. Ein unabhängiger Betrachter werde seinen Blick entweder
auf das Schutzobjekt oder in Richtung des Gewerbegebäudes mit Mobilfunkanlage
richten und diese als unabhängig voneinander wahrnehmen. Zwischen ihnen sei
kein relevanter optischer Bezug erkennbar. Von den Standorten, von welchen aus
das regionale Schlachthaus zusammen mit der Gewerbebaute samt Mobilfunkanlage
sichtbar sei, trete die Mobilfunkanlage derart in den Hintergrund, dass
ebenfalls keine Beeinträchtigung des Schutzobjekts auszumachen sei. Die
gleichen Überlegungen seien mit Blick von Osten zu berücksichtigen. Folglich
werde genügend Rücksicht auf die Schutzobjekte genommen.
9.5
Zusammengefasst
ist in Anbetracht des erwähnten erheblichen Beurteilungsspielraums der
Baubehörde ohne Weiteres nachvollziehbar und nicht zu beanstanden, dass diese
dem Bauvorhaben eine befriedigende Gesamtwirkung attestiert hat, weshalb das
Baurekursgericht diese ästhetische Würdigung zu Recht als vertretbar erachten
durfte. Zudem hat die Beschwerdegegnerin 1 ihr Ermessen nicht
unterschritten, da sie sich in ihren Erwägungen explizit mit der Frage der
befriedigenden Gesamtwirkung auseinandersetzte und gestützt darauf die
Baubewilligung erteilte. Sodann verletzte die Beschwerdegegnerin 1 ihre
Begründungspflicht nicht, nannte sie doch – wenn auch in knapper Form – die
massgeblichen Überlegungen. Die Beschwerdeführenden waren ohne Weiteres in der
Lage, den Entscheid sachgerecht anzufechten. Es liegt folglich keine Verletzung
des rechtlichen Gehörs vor
(vgl. zum
Ganzen BGE 141 V 557 E. 3.2.1; 138 I 232 E. 5.1; 136 I 229 E. 5.2).
10.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist. Damit erübrigt sich auch der Eventualantrag der
Beschwerdeführenden, wonach die Sache zur erneuten Beurteilung an das
Baurekursgericht zurückzuweisen sei (vorne Ziff. III).
11.
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a
Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen ausgangsgemäss nicht zu
(§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    315.--
Zustellkosten,
Fr. 4'315.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).
Abweichende
Meinung einer Minderheit der Kammer und des Gerichtsschreibers:
(
§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG; LS 211.1]
)
Das Baurekursgericht hat im
angefochtenen Entscheid zu Unrecht angenommen, die Frage der
Standortgebundenheit der Mobilfunkantenne ausserhalb der Bauzone nach
Art. 24 ff. RPG bilde nicht Gegenstand des Rekursverfahrens. Vielmehr
hätte es das Koordinationsgebot nach Art. 25a RPG und dessen Umsetzung im
zürcherischen Recht in der Bauverfahrensverordnung (BVV; LS 700.6)
geboten, die kantonale Gesamtverfügung als mitangefochten und damit ebenfalls
streitgegenständlich zu betrachten.
Es trifft zu, dass in der Rekursschrift nur der Antrag
gestellt wurde, es sei die "Baubewilligung Nr. 2023-0020 vom
9. Mai 2023 betreffend Neubau einer Mobilfunkanlage" aufzuheben. Die
genannte Verfahrensnummer und das angegebene Beschlussdatum beziehen sich
unstreitig (nur) auf die kommunale Baubewilligung (die miteröffnete kantonale
Gesamtverfügung trägt die Nr. BVV 23-0490 und datiert vom 11. April 2023).
Klar ist indessen ebenso, dass – unter Beachtung der Rekursbegründung – kein
Zweifel daran besteht, dass es den Rekurrierenden nicht nur um die Anfechtung
des in der kommunalen Baubewilligung geregelten Teils der Baubewilligung ging,
sondern um die Verhinderung der Mobilfunkantenne schlechthin (exemplarisch Rz. 8:
"Verfahrensgegenständlich ist der Neubau einer Mobilfunkanlage beim
Gebäude Assek.-Nr. 03 an der K-Strasse 02 in Agasul ausserhalb
Baugebiet"), wobei sich Rügen betreffend die (fehlende)
Standortgebundenheit im Sinn von Art. 24 ff. RPG
(Rz. 12 ff.) über mehrere Seiten erstrecken.
Zwar verlangt Art. 25a RPG nicht einen
Gesamtentscheid, sondern bloss einen koordinierten und gemeinsam eröffneten und
anfechtbaren Entscheid. Vom zürcherischen Recht her bildet jedoch der örtliche
Bauentscheid regelmässig den Leitentscheid (vgl. § 9 Abs. 1 lit. a
i.
V.
m. § 12 BVV). Die
für die Koordination zuständige Stelle ist für eine ausreichende formelle und
materielle Koordination der Beurteilungen verantwortlich (§ 8 Abs. 1
BVV). In casu ist die örtliche Baubehörde der (materiellen) Koordinationspflicht
insofern nachgekommen, als sie von der kantonalen Gesamtverfügung in Dispositivziffer 1
ihres Bauentscheids "Vormerk genommen" hat. Auch wenn die kantonale
Verfügung damit nicht zum "integrierenden Bestandteil" der örtlichen
Baubewilligung wurde, bildet der kantonale Bewilligungsentscheid jedenfalls
unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die örtliche Baubehörde die lokale
Baubewilligung überhaupt erteilen durfte, andernfalls sie gegen das – ihr (und
nicht der kantonalen Behörde) obliegende – materielle Koordinationsgebot
verstossen hätte. Damit aber bildet der örtliche Bauentscheid Dreh- und
Angelpunkt für die Anfechtung des betreffenden Bauunterfangens als Ganzes, auch
was Festlegungen in der kantonalen Bewilligung anbetrifft. Richtet sich der
Rekurs gegen den örtlichen Bauentscheid, sind mithin auch den kantonalen
Entscheid betreffende Rügen streitgegenstandsbezogen und zulässig.
Zwar hat das Bundesgericht die Anforderungen an eine
sorgfältige Prozessführung zuweilen auch schon höher gewichtet als das
Erfordernis einer umfassenden sachlichen Koordination der betreffenden
Entscheide (kritisch zum diesbezüglichen BGr, 25. Mai 2018, 1C_617/2017:
Arnold Marti in: Heinz Aemisegger et al., Praxiskommentar RPG: Baubewilligung,
Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 25a N. 50, sowie
Karin Scherrer Reber in: ZBl 120/2019 S. 43 ff.). Jüngere
Urteile scheinen indes in die gegenteilige Richtung zu weisen: So hat das
Bundesgericht beispielsweise in BGr, 27. April 2022, 1C_238/2021,
E. 1.5.2, festgehalten, dass eine isolierte Beurteilung der
Rechtsmittellegitimation in Bezug auf mehrere zu koordinierende Bewilligungen
und daraus resultierende Abtrennungen einzelner Verfahren, die erforderliche
gesamthafte Prüfung und Interessenabwägung und mithin die inhaltliche
Abstimmung im Sinne von Art. 25a Abs. 2 lit. d RPG durch die
Rechtsmittelinstanzen beeinträchtige. Dies sei
weder mit dem –
auch im Rechtsmittelverfahren geltenden – Koordinationsgebot gemäss
Art. 25a i.
V.
m. Art. 33 Abs. 4 RPG noch mit dem Prinzip des Vorrangs des
Bundesrechts gemäss Art. 49 BV vereinbar
.
Nicht anders kann es sich im vorliegenden Fall verhalten,
wo es ebenfalls aus rein verfahrensrechtlichen Gründen zu einer Abspaltung
einer der beiden zu koordinierenden Bewilligungen kam. In entsprechender
Gutheissung der Beschwerde wäre die Sache demzufolge zur gesamthaften Prüfung
und Interessenabwägung (unter Einschluss des Aspekts der Standortgebundenheit
ausserhalb der Bauzone im Sinne der Art. 24 ff. RPG) an das Baurekursgericht
zurückzuweisen gewesen.
Für
richtiges Protokoll,
Der
Gerichtsschreiber:
Silvio
Forster