zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00629 · 2013-03-20 · de

Kostengutsprache für externe Schulung | [Welche Behörde entscheidet im Streitfall über das Schulgeld oder den Schulort?] Können sich die die Eltern, die abgebende und die aufnehmende Gemeinde über den Schulort oder das Schulgeld nicht einigen, entscheidet gemäss § 12 VSG die Bildungsdirektion. Die Zuständigkeitsordnung von § 12 VSG gilt auch dann, wenn zwischen den Parteien strittig ist, ob im Sinn von § 26 Abs. 3 VSG einer Schülerin oder einem Schüler der weitere Besuch der angestammten Klasse unzumutbar ist (E. 2.4). Trotz fehlender sachlicher Zuständigkeit des Bezirksrats ist der Rekursentscheid nicht als nichtig, sondern bloss als anfechtbar zu qualifizieren. Nach der Evidenztheorie kann bloss eine qualifizierte sachliche Unzuständigkeit zur Nichtigkeit führen (E. 2.5). Hebt eine obere Behörde den Entscheid einer unteren Behörde infolge von deren Unzuständigkeit auf, sind die Verfahrenskosten für beide Instanzen auf die Staatskasse zu nehmen (E. 3.1). Gutheissung der Beschwerde und Überweisung an die Bildungsdirektion.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.20.0 VB.2012.00629
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.20.0 VB.2012.00629
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.20.0 VB.2012.00629

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00629
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00629
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.03.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Kostengutsprache für externe Schulung
[Welche Behörde entscheidet im Streitfall über das Schulgeld oder den Schulort?]
Können sich die die Eltern, die abgebende und die aufnehmende Gemeinde über den Schulort oder das Schulgeld nicht einigen, entscheidet gemäss § 12 VSG die Bildungsdirektion. Die Zuständigkeitsordnung von § 12 VSG gilt auch dann, wenn zwischen den Parteien strittig ist, ob im Sinn von § 26 Abs. 3 VSG einer Schülerin oder einem Schüler der weitere Besuch der angestammten Klasse unzumutbar ist (E. 2.4). Trotz fehlender sachlicher Zuständigkeit des Bezirksrats ist der Rekursentscheid nicht als nichtig, sondern bloss als anfechtbar zu qualifizieren. Nach der Evidenztheorie kann bloss eine qualifizierte sachliche Unzuständigkeit zur Nichtigkeit führen (E. 2.5). Hebt eine obere Behörde den Entscheid einer unteren Behörde infolge von deren Unzuständigkeit auf, sind die Verfahrenskosten für beide Instanzen auf die Staatskasse zu nehmen (E. 3.1).
Gutheissung der Beschwerde und Überweisung an die Bildungsdirektion.
Stichworte:
BILDUNGSDIREKTION
EXTERNE SCHULUNG
NICHTIGKEIT
SACHLICHE ZUSTÄNDIGKEIT
SCHULGELD
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 19 BV
Art. 62 Abs. I BV
§ 10 VSG
§ 11 Abs. I VSG
§ 12 VSG
§ 26 Abs. III VSG
§ 77 VSG
Art. 8 Abs. I VerkehrssicherheitsV
Art. 10 Abs. I VerkehrssicherheitsV
Art. 10 Abs. III VerkehrssicherheitsV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2012.00629
Urteil
der 4. Kammer
vom
20. März 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter André Moser,
Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
Gemeinde X,
vertreten durch die Schulpflege X,
vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerin
,
gegen
A,
B,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend Kostengutsprache
für externe Schulung,
hat sich ergeben:
I.
A und B sind die Eltern des 1999 geborenen D. Dieser
besuchte zunächst an seinem Wohnort in Y den Kindergarten und anschliessend in X
sechs Jahre die Primarschule. Während der Schulzeit fiel D durch sein
Sozialverhalten wiederholt negativ auf. Er erwarb sich bei den anderen Kindern
sowie deren Eltern einen schlechten Ruf und wurde zunehmend stigmatisiert.
Im August 2011 trat D in das Institut T ein, um dort ein
Zwischenjahr zu absolvieren, welches ihn auf die Oberstufe vorbereiten sollte.
Aufgrund respektlosen Verhaltens gegenüber seinen Mitschülern ordnete das Institut
im Februar 2012 seine sofortige "Freistellung" an. Ab April besuchte D
für den Rest des Schuljahres 2011/2012 die sechste Klasse der Primarschule Z.
Am 20. April 2012 ersuchten A und B die Schulpflege X
darum, ihrem Sohn ab August 2012 den Besuch der Sekundarschule Q zu bewilligen
und für die daraus resultierenden Kosten aufzukommen. Zur Begründung führten sie
aus, D drohe an der Sekundarschule X in alte Muster zu verfallen. Demgegenüber
treffe er an der Sekundarschule Q auf ein unbelastetes Umfeld. Mit Beschluss
vom 22. Mai 2012 lehnte die Schulpflege X das Gesuch um finanzielle
Unterstützung für die externe Schulung von D ab. Zur Begründung führte sie aus,
die Schule X verfüge über eine eigene adäquate Schulung für D. In der
Rechtsmittelbelehrung des Beschlusses wurde auf den Rekurs an den Bezirksrat R
verwiesen.
Mit Beschluss vom 24. Mai 2012 nahm die Schulpflege Q
D per 20. August 2012 in ihre Oberstufe auf. Zugleich ordnete sie an, dass
von den Eltern ein Schulgeld von jährlich Fr. 12'000.- bis maximal
Fr. 18'000.- (bei Inanspruchnahme von IF-Unterricht) erhoben werde.
II.
Am 20. Juni 2012 rekurrierten A und B an den
Bezirksrat R und beantragten, die Schulpflege X sei anzuweisen, die Kosten für
die Schulung ihres Sohnes an der Sekundarschule Q zu übernehmen. Der Bezirksrat
R hiess den Rekurs mit kostenfälligem Beschluss vom 7. August 2012
teilweise gut und verpflichtete die Schulpflege X, die Hälfte der durch die
externe Schulung entstehenden Kosten zu bezahlen.
III.
Am 27. September 2012 liess die Gemeinde X Beschwerde
beim Verwaltungsgericht führen und folgende Anträge stellen:
"1.   Es sei der Beschluss des Bezirksrats […] aufzuheben und die
Beschwerdeführerin sei von der Übernahme der Kosten für die externe Schulung
von D zu befreien.
2.  Eventualiter sei der Beschluss des Bezirksrats […] aufzuheben,
bzw. nichtig zu erklären und zur korrekten Beurteilung der zuständigen Behörde
zuzustellen.
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MwSt.) zulasten
der Beschwerdegegner bzw. des Staates."
Am 23./25. Oktober 2012 reichte der Bezirksrat R eine
Vernehmlassung ein, in welcher er sich unter anderem zu seiner Zuständigkeit äusserte.
Am 29./30. Oktober 2012 beantworteten A und B die Beschwerde und stellten
folgende Anträge:
"1.   Auf die Beschwerde […] sei nicht einzutreten, respektive der
Beschluss des Bezirksrates R […] vom 7. August 2012 sei zu stützen.
2.  Eventualiter, nach neuer Abwägung und Würdigung der Sachlage, sei
der Beschluss des Bezirksrats in dem Sinne zu korrigieren, dass die im Gesuch
der Beschwerdegegnerschaft vom 20.4.2012 geforderte Übernahme der
Schulungskosten, welche im Zusammenhang mit der externen Schulung von D in Q
anfallen, ganz durch die Gemeinde X zu tragen sei.
3. Die Kosten und Entschädigungsfolgen seien der Beschwerdegegnerschaft
nicht anzulasten."
Die
Gemeinde X liess sich am 12. November 2012 vernehmen. Am
14./16. November 2012 nahmen A und B dazu Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung
mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,
LS 175.2]). Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen der
Schulpflege können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (§
75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100] und
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG sowie
§ 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [LS 131.1]). Streitigkeiten
betreffend Schulwechsel und -kosten fallen nicht unter eine der in den §§ 42
ff. VRG genannten Ausnahmen, weshalb das Verwaltungsgericht für die Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Zwischen
den Parteien ist strittig, wer die Kosten für die externe Schulung von D in der
Sekundarschule Q übernehmen muss. Diese belaufen sich auf jährlich
Fr. 12'000.- bis Fr. 18'000.-. Bei einer dreijährigen Sekundarschulzeit
ist folglich von einem mindestens Fr. 36'000.- betragenden Streitwert
auszugehen, weshalb die vorliegende Beschwerde in Dreierbesetzung zu erledigen
ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
2.1
Zwischen
den Parteien ist strittig, ob die Beschwerdeführerin – wie vom Bezirksrat R
angeordnet – die hälftigen Kosten für die externe Schulung von D in der
Sekundarschule Q übernehmen muss. Die Beschwerdeführerin macht zunächst
geltend, der Bezirksrat R sei sachlich gar nicht zuständig gewesen, einen
derartigen Entscheid zu fällen. Vielmehr hätte der Bezirksrat seine
Unzuständigkeit von Amtes wegen feststellen und die Eingabe der Beschwerdegegnerschaft
vom 20. Juni 2012 der zuständigen Bildungsdirektion überweisen müssen.
2.2
Für das
Schulwesen sind die Kantone zuständig (Art. 62 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Sie haben für
einen ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht zu sorgen
(Art. 19 und 62 Abs. 2 Sätze 1 und 3 BV). Von
(Bundes-)Verfassung wegen besteht indessen kein Anspruch auf unentgeltlichen
Besuch einer Schule nach freier Wahl. Das Gemeinwesen ist nicht verpflichtet,
den unentgeltlichen Schulbesuch an einem anderen als dem Wohn- bzw.
Aufenthaltsort zu ermöglichen. Einzig, wenn eine spezielle örtliche Situation
vorliegt oder es sonstige besondere Verhältnisse gebieten, besteht Anspruch auf
unentgeltlichen Schulbesuch in einer anderen Gemeinde bzw. einem anderen
Schulhaus (BGE 125 I 347 E. 6; Bernhard Ehrenzeller/Markus
Schott, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2008,
Art. 62 Rz. 34 mit weiteren Nachweisen).
2.3
Im Kanton
Zürich haben Schülerinnen und Schüler (mit Ausnahme von Wochenaufenthalterinnen
und -aufenthaltern) die Schule an ihrem Wohnort zu besuchen. Ihr Wohnort gilt
als Schulort; nur dort haben sie Anspruch auf unentgeltlichen Unterricht
(§ 10 und § 11 Abs. 1 Satz 1 VSG in Verbindung mit § 8
Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV,
LS 412.101]). Besucht eine Schülerin oder ein Schüler den Unterricht ausserhalb
des gesetzlich vorgesehenen Schulortes, kann von den Eltern oder der abgebenden
Gemeinde ein Schulgeld erhoben werden (§ 11 Abs. 1
Satz 2 VSG). Wie oben dargelegt, können nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
besondere Verhältnisse Anspruch auf unentgeltlichen Unterricht ausserhalb der
Wohnortgemeinde begründen. Aus diesem Grund sieht denn auch § 26
Abs. 3 VSG Folgendes vor: Ist für eine Schülerin oder einen Schüler
der weitere Besuch in der angestammten Klasse unzumutbar, wird sie oder er
einer anderen Klasse zugeteilt, wenn nötig in einer anderen Gemeinde. § 10
Abs. 1 VSV führt näher aus, unter welchen Umständen eine solche
Schulung ausserhalb des eigenen Schulortes erfolgen kann. Zusätzlich zum
bereits genannten Erfordernis der Unzumutbarkeit des weiteren Besuches der
angestammten Klasse (lit. a) darf die Zuteilung zu einer andern Klasse am
bisherigen Schulort nicht möglich oder ebenfalls unzumutbar sein (lit. b)
und schliesslich nicht ausgeschlossen erscheinen, dass sich die Situation durch
die Umteilung verbessern wird (lit. c). Ist die Zuteilung der Schülerin
oder des Schülers in die Schule einer anderen Gemeinde geboten, so haben die
Eltern (bloss) dann für das Schulgeld aufzukommen, wenn die Schülerin oder der
Schüler die Unzumutbarkeit des weiteren Besuchs der angestammten Klasse zu
vertreten hat und die Eltern die Zuteilung in eine andere Gemeinde beantragen
(§ 10 Abs. 3 VSV).
2.4
Können
sich die Eltern, die abgebende und die aufnehmende Gemeinde über den Schulort
oder das Schulgeld nicht einigen, entscheidet die Bildungsdirektion (§ 12
in Verbindung mit § 77 VSG). Sie legt im Streitfall den Schulort, die
Kostenpflicht und die Höhe des Schulgeldes fest. Bereits § 26 Abs. 3
des in der Volksabstimmung vom 24. November 2002 abgelehnten (ABl 2002,
2136) Volksschulgesetzes vom 1. Juli 2002 (VolksschulG, ABl 2002,
1686 ff., 1691) sowie § 25 Abs. 3 des ihm zu Grunde liegenden
Entwurfes (E VolksschulG, ABl 2001, 772 ff., 776 f.)
stimmen mit § 26 Abs. 3 VSG überein. Gleiches gilt für
§ 12 E VolksschulG respektive § 12 VolksschulG, welche
im Wesentlichen ebenfalls § 12 VSG entsprechen. Zum besseren
Verständnis von § 26 Abs. 3 und § 12 VSG können auch die
Materialien aus dem früheren (gescheiterten) Gesetzgebungsverfahren beigezogen
werden. Der Regierungsrat ging in seiner Weisung zu § 25
Abs. 2 E VolksschulG davon aus, dass die beteiligten Eltern und
Schulgemeinden mit Blick auf den Wechsel einer Schülerin oder eines Schülers in
die Schule einer anderen Gemeinde in der Regel eine Lösung fänden, auch
betreffend die daraus resultierenden Kosten. Sollte dies nicht möglich sein,
könnten sie – so die Weisung des Regierungsrates – an die Bildungsdirektion
gelangen, die dann gestützt auf § 12 E Volks­schulG über den Schulort,
ein allfälliges Schulgeld, dessen Höhe und die Frage, wer es zu tragen habe,
entscheide (ABl 2001, 831). Diese Lösung hat Vorteile: Im Interesse einer
einheitlichen Praxis erscheint es sinnvoll, wenn mit der Bildungsdirektion eine
gesamtkantonale Behörde über Zulässigkeit eines Schulortwechsels und die daraus
resultierenden Kosten entscheidet. Zudem lassen sich mit einer solchen Kompetenzordnung
gerade bei einem wie hier bezirksübergreifenden Sachverhalt Unklarheiten
vermeiden, welcher Bezirksrat örtlich zuständig wäre.
2.5
Nach dem
Gesagten wäre die Bildungsdirektion und nicht der Bezirksrat R für die Behandlung
des vorliegenden Falles sachlich zuständig gewesen. Trotz fehlender sachlicher
Zuständigkeit ist der Rekursentscheid vom 7. August 2012 nicht als
nichtig, sondern bloss als anfechtbar zu qualifizieren. Denn nach der
sogenannten Evidenztheorie kann bloss eine qualifizierte sachliche
Unzuständigkeit zur Nichtigkeit führen (BGE 136 II 489 E. 3.3; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 86a–86d N. 4;
vgl. ferner zur nicht einheitlichen Rechtsprechung René Wiederkehr in: René
Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Eine systematische
Analyse der Rechtsprechung, Bern 2012, Rz. 2560). Vorliegend war die
fehlende Zuständigkeit des Bezirksrates keineswegs geradezu offensichtlich,
ging doch selbst die Beschwerdegegnerin ursprünglich von einer falschen
Zuständigkeit aus, wenn sie in der Rechtsmittelbelehrung ihrer Verfügung den
Bezirksrat als Rekursinstanz bezeichnet. Entsprechend ist der Rekursentscheid
vom 7. August 2012 nicht für nichtig zu erklären, sondern aufzuheben und
die Sache zuständigkeitshalber zur Behandlung an die Bildungsdirektion zu überweisen.
3.
3.1
Hebt eine
obere Behörde den Entscheid einer unteren Behörde infolge von deren Unzuständigkeit
auf, sind die Verfahrenskosten für beide Instanzen auf die Staatskasse zu nehmen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 31).
3.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt eine Parteientschädigung. Gemäss § 17
Abs. 2 VRG kann im Verfahren vor Verwaltungsgericht die unterliegende
Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe
ihres Gegners verpflichtet werden. Das Gemeinwesen besitzt in der Regel keinen
Anspruch auf eine Parteientschädigung; vor allem grössere und leistungsfähigere
Gemeinwesen haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen
selbst durchfechten können (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 19). Das
Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen
Aufgaben der Beschwerdeführerin. Schon deshalb hat sie keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung. Überdies hat sie es mit der falschen Rechtsmittelbelehrung
in ihrem Beschluss vom 29. Mai 2012 mitzuverantworten, dass eine
unzuständige Behörde entschieden hat.
4.
Die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
ist gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen
Fähigkeitsausweisen, namentlich auf dem Gebiet der Schule, ausgeschlossen (Art.
83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Nicht von Art. 83 lit. t BGG erfasst werden demgegenüber
Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung und Schule, die in keinem
unmittelbaren Zusammenhang mit einer Fähigkeitsbewertung stehen (Thomas
Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 300). Davon ist
vorliegend auszugehen, weshalb den Parteien die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG
offen steht.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats R vom
7. August 2012 wird aufgehoben und die Sache an die Bildungsdirektion überwiesen.
Die Kosten des Rekursverfahrens werden auf die Staatskasse genommen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 3'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von
der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …