zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00027 · 2004-04-29 · de

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG | Nichtbewilligung einer Mobilfunkanlage im Schutzgebiet der Gemeinde Kappel am Albis: Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Die Beschwerdeführerin, deren Bewilligung aufgrund des Rekurses des jetzigen Beschwerdegegners von der Vorinstanz augehoben wurde, bestreitet die Legitimation des damaligen Rekurrenten zur Rekurserhebung (E. 2.1). Entgegen der Auffassung der Vorinstanz war der Beschwerdegegner unter dem Gesichtspunkt des Strahlenschutzes tatsächlich nicht zum Rekurs legitimiert. Eigentum bzw. Besitz von unbewohnten und nicht in anderer Weise dem dauernden Aufenthalt dienenden Grundstücken begründet keine Beschwerde- resp. Rekurslegitmation (E. 2.2). Bisher ergangene Rechtsprechung, in welchen Fällen der Nachbar zum Rekurs legitimiert ist (E. 2.3.1). Der Beschwerdegegner ist Eigentümer der ehemaligen Klosteranlage in Kappel am Albis und vermietet die Anlage der evangelisch-reformierten Kirche, welche darin das "Haus der Stille und Besinnung" betreibt (E. 2.3.2). Die räumliche Nähe der Parzellen des Beschwerdegegners zum Baugrundstück ist vorliegend zwar gegeben, begründet hingegen keine Legitimation, da nicht ersichtlich ist, inwiefern der Beschwerdegegner als Eigentümer dieser Grundstücke in qualifizierten eigenen Interessen verletzt sein sollte (E. 2.3.3). Hinsichtlich Legitimation liegt ein Grenzfall vor: Eine Verletzung qualifizierter eigener, rechtlich geschützter Interessen des Rekurrenten bzw. Beschwerdegegners ist insofern zu bejahen, als die umstrittene Ausnahmebewilligung in der Tat die Missachtung eines Bauverbots gestattet, dass unter anderem spezifisch zum Schutz der ehemaligen Klosteranlage Kappel erlassen wurde. Zudem kann der Antennenbau auch zum Ausbleiben von Gästen im Haus der Stille führen, womit der Beschwerdegegner ein faktisches Interesse dartut. Die Legitimation ist zu bejahen (E. 2.3.4). Die Standortgebundenheit der umstrittenen Antenne im Sinne von Art. 24 lit. a RPG ist zu verneinen (E. 3.1). Dem Antennenbau stehen auch überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 lit. b RPG entgegen (E. 3.2). Abweisung der Beschwerde und Kostenfolge (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 29.04.2004 VB.2004.00027
Zurich Verwaltungsgericht 29.04.2004 VB.2004.00027
Zurigo Verwaltungsgericht 29.04.2004 VB.2004.00027

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00027
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00027
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.04.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
Nichtbewilligung einer Mobilfunkanlage im Schutzgebiet der Gemeinde Kappel am Albis:
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Die Beschwerdeführerin, deren Bewilligung aufgrund des Rekurses des jetzigen Beschwerdegegners von der Vorinstanz augehoben wurde, bestreitet die Legitimation des damaligen Rekurrenten zur Rekurserhebung (E. 2.1). Entgegen der Auffassung der Vorinstanz war der Beschwerdegegner unter dem Gesichtspunkt des Strahlenschutzes tatsächlich nicht zum Rekurs legitimiert. Eigentum bzw. Besitz von unbewohnten und nicht in anderer Weise dem dauernden Aufenthalt dienenden Grundstücken begründet keine Beschwerde- resp. Rekurslegitmation (E. 2.2). Bisher ergangene Rechtsprechung, in welchen Fällen der Nachbar zum Rekurs legitimiert ist (E. 2.3.1). Der Beschwerdegegner ist Eigentümer der ehemaligen Klosteranlage in Kappel am Albis und vermietet die Anlage der evangelisch-reformierten Kirche, welche darin das "Haus der Stille und Besinnung" betreibt (E. 2.3.2). Die räumliche Nähe der Parzellen des Beschwerdegegners zum Baugrundstück ist vorliegend zwar gegeben, begründet hingegen keine Legitimation, da nicht ersichtlich ist, inwiefern der Beschwerdegegner als Eigentümer dieser Grundstücke in qualifizierten eigenen Interessen verletzt sein sollte (E. 2.3.3). Hinsichtlich Legitimation liegt ein Grenzfall vor: Eine Verletzung qualifizierter eigener, rechtlich geschützter Interessen des Rekurrenten bzw. Beschwerdegegners ist insofern zu bejahen, als die umstrittene Ausnahmebewilligung in der Tat die Missachtung eines Bauverbots gestattet, dass unter anderem spezifisch zum Schutz der ehemaligen Klosteranlage Kappel erlassen wurde. Zudem kann der Antennenbau auch zum Ausbleiben von Gästen im Haus der Stille führen, womit der Beschwerdegegner ein faktisches Interesse dartut. Die Legitimation ist zu bejahen (E. 2.3.4). Die Standortgebundenheit der umstrittenen Antenne im Sinne von Art. 24 lit. a RPG ist zu verneinen (E. 3.1). Dem Antennenbau stehen auch überwiegende Interessen im Sinne von Art. 24 lit. b RPG entgegen (E. 3.2). Abweisung der Beschwerde und Kostenfolge (E. 4).
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
INTERESSENABWÄGUNG
LEGITIMATION
MOBILFUNKANLAGE
MOBILFUNKANTENNE
NACHBARLEGITIMATION
SCHUTZGEBIET
SCHUTZVERORDNUNG
STRAHLUNG
Rechtsnormen:
Art. 24 lit. a RPG
Art. 24 lit. b RPG
Publikationen:
BEZ 2004 Nr. 53 S. 23
RB 2004 Nr. 4 S. 51
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Die Baudirektion des Kantons Zürich
erteilte am 29. Mai 2001 der A AG Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und nach Ziffer 9
der Verordnung zum Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit
überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Kappel am Albis vom 29. Dezember 1997
(SchutzV) für die Erstellung einer Mobilfunkantenne auf dem in der Landwirtschaftszone
und in der Landschaftsschutzzone III A gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 01
in Kappel am Albis. Der Gemeinderat Kappel am Albis erteilte am 18. Juni 2001
die erforderliche Baubewilligung unter Auflagen und Bedingungen.
II.
Gegen die genannten Bewilligungen
gelangten einerseits der Verein E und andererseits der Verein C, Kappel am
Albis, mit Rekurs an den Regierungsrat. Am 2. Sep­tember 2003 zog der
Verein E seinen Rekurs zurück. Der Regierungsrat hiess den Rekurs des Vereins C
am 19. November 2003 gut und hob die angefochtenen Entscheide auf.
III.
Die A AG hat gegen den Beschluss des
Regierungsrates am 14. Januar 2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht
erhoben. Sie beantragt im Wesentlichen die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids und die Bestätigung der von den ersten Instanzen erteilten Bewilligungen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Baudirektion erklärte, sie verzichte
auf eine Stellungnahme. Die Staatskanzlei schloss in Namen des Regierungsrates
ohne weitere Ausführungen auf Abweisung der Beschwerde. Der Verein C beantragte
die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die
Gemeinde Kappel am Albis liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der Beschwerde gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin des
angefochtenen Entscheids ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§
338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]; siehe
auch den gleich lautenden § 21 VRG sowie Art. 103 lit. a in Verbindung mit Art.
98a Abs. 3 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG]). Auf die
rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie
geltend, der heutige Beschwerdegegner sei zur Rekurserhebung gar nicht
legitimiert gewesen. Wäre diese Rüge berechtigt, so hätte der Regierungsrat auf
den Rekurs nicht eintreten dürfen und wäre die Beschwerde schon aus diesem
Grund gutzuheissen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.
zu §§ 19-28 N. 96). Die Rekurslegitimation in Bausachen richtet sich nach
§ 338a Abs. 1 PBG. Danach ist zum Rekurs (und zur Beschwerde) berechtigt,
wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Diese Bestimmung ist gleich
auszulegen wie die Legitimationsbestimmung gemäss Art. 103 lit. a OG (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 17 f.).
Der Regierungsrat hat im angefochtenen
Entscheid die allgemeinen bau- und planungsrechtlichen
Legitimationsvoraussetzungen sowie die spezifischen Legitimationsvoraussetzungen
für die Anfechtung von Mobilfunkantennen (aufgrund der davon ausgehenden
elektromagnetischen Strahlen) dargelegt. Er hat festgestellt, der Rekurrent
(und heutige Be­schwerdegegner) sei Eigentümer der in der Bauzone gelegenen
Grundstücke Kat.-Nrn. 02 und 03 (auf Letzterem befindet sich die ehemalige
Klosteranlage) sowie der in der Landschaftsschutzzone III A gemäss SchutzV
liegenden Kat.-Nrn. 04, 05 und 06 sowie der in der Waldschutzzone IV A
liegenden Kat.-Nrn. 08 und 09. Von diesen Grundstücken seien Kat.-Nrn. 05 und 08
jeweils nur durch wenige Meter breite Flurwege vom Baugrundstück Kat.-Nr. 01
getrennt; sie befänden sich demnach in dessen unmittelbarer Nachbarschaft und
innerhalb des berechneten Radius und des Perimeters der SchutzV. Damit sei der
Rekurrent zumindest als Eigentümer dieser beiden Grundstücke zum Rekurs legitimiert.
2.2
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind
die in der näheren Umgebung wohnenden Personen durch die von einer
Mobilfunkanlage ausgehenden Strahlen in be­sonderer Weise betroffen und daher
legitimiert, Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu führen und Rechtsmittel im
kantonalen Verfahren zu ergreifen. Die besondere Betroffenheit (unter dem
Gesichtspunkt der Immissionen durch Strahlen) wird bejaht, wenn die Beschwerdeführer
in einem Umkreis wohnen, innerhalb dessen die anlagebedingte Strahlung über 10%
des Anlagegrenzwertes gemäss der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz
vor nicht ionisierender Strahlung (NISV) betragen kann, wobei für die NIS-Prog­nose
auf den massgebenden Betriebszustand der Anlage und die Verhältnisse in der
Haupt­strahl­rich­tung abzustellen ist (zur Berechnungsformel siehe BGE 128 II
168 E. 2.3, RB 2002 Nr. 89 sowie den angefochtenen Beschluss). In RB
2002 Nr. 89 erklärte es das Verwaltungsgericht für fraglich, ob diese
Berechnungsweise auch dann für die Bestimmung der Legitimation ausschlaggebend
sein solle, wenn ein Beschwerdeführer in der entgegengesetzten Richtung des
Hauptstrahls wohnt oder in vertikaler Richtung durch die Strahlung gar nicht
betroffen werden kann und zugleich Strahlenbelastungen geltend macht, die an
einem ganz anderen Ort auftreten. Das Bundesgericht hat jedoch inzwischen bekräftigt,
dass alle innerhalb des gemäss der erwähnten Formel berechneten Perimeters
wohnenden Personen zur Beschwerde zuzulassen sind, auch wenn die konkrete
Strahlung auf ihrem Grund­stück weniger als 10% des Anlagegrenzwertes beträgt (BGr,
20. Juni 2003, URP 2003, S. 697 ff., E. 2 mit Hinweisen; ebenso Urs
Walker, Verordnung über den Schutz vor nicht ionisierender Strahlung – die
aktuellen Rechtsfragen, URP 2003, S. 87 ff., 103 f.).
Der Regierungsrat hat im angefochtenen
Beschluss den Radius, ausserhalb dessen in je­dem Fall eine Belastung von
weniger als 10% des Anlagegrenzwertes auftritt, mit etwa 540 m berechnet.
Diese Feststellung wird von den Parteien nicht bestritten. Der Beschwerdegegner
besitzt innerhalb der Bauzone zwei Parzellen, die mehr als 600 m vom geplanten
Anlagestandort entfernt und damit ausserhalb des erwähnten Radius liegen.
Hingegen ist er Eigentümer von unbebauten Grundstücken (teils Wald, teils
Landwirtschaftsland) innerhalb desselben. So beträgt der kürzeste Abstand von
der geplanten Anlage zur Waldparzelle Kat.-Nr. 08 rund 90 m und zur
landwirtschaftlich genutzten Parzelle Kat.-Nr. 05 rund 200 m.
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass
auch das Eigentum bzw. der Besitz unbewohnter und nicht in anderer Weise dem
dauernden Aufenthalt dienender Grundstücke unter dem hier diskutierten
Gesichtspunkt legitimationsbegründend sein kann. Dieser Auffassung ist
beizupflichten. Das Bundesgericht spricht in seinen Entscheiden regelmässig
davon, dass die in der näheren Umgebung einer Mobilfunkanlage
wohnenden
Personen von der Strahlung besonders betroffen seien. Es versteht sich, dass
damit auch Personen gemeint sind, die sich aus anderen Gründen, namentlich der
Arbeit, häufig bzw. dauernd im fraglichen Bereich aufhalten (vgl. Art. 3 Abs. 3
lit. a NISV). Ferner drängt es sich auf, die Legitimation auch den Eigentümern
von Orten mit empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 lit. b
und c NISV zuzuerkennen. In allen diesen Fällen können die Betroffenen mehr
oder weniger regelmässig und dauernd der von der Mobilfunkanlage ausgehenden
Strahlung ausgesetzt sein, was die besondere, legitimationsbegründende
Beziehungsnähe schafft. Hingegen muss eine besondere Betroffenheit bei Personen
verneint werden, die sich nur gelegentlich bzw. selten im fraglichen Bereich
aufhalten. Hier liegt die möglicherweise zu ertragende Strahlung von vornherein
in einem minimalen Bereich und nicht höher als bei gelegentlichen Passanten.
Damit entfällt (unter dem Gesichtspunkt
des Strahlenschutzes) die Legitimation für Besitzer von Grundstücken, die zwar
innerhalb des gemäss der einleitend erwähnten Formel berechneten Kreises
liegen, aber nicht dem dauernden Aufenthalt dienen und auch nicht dafür
bestimmt sind. Konsequenterweise ist die Legitimation des Besitzers eines in
der Landwirtschaftszone gelegenen Wohnhauses oder Gewerbegebäudes gegebenenfalls
zu bejahen, nicht hingegen diejenige des Besitzers eines land- oder
forstwirtschaftlich genutzten, jedoch unbebauten Grundstückes ausserhalb der
Bauzone. Der Einwand des Beschwerdegegners, auch in der Landwirtschaftszone sei
es zulässig, unter den Voraussetzungen von Art. 16a RPG ein Wohngebäude zu
errichten, kann zu keinem andern Ergebnis führen. Solange keine konkrete
Planung vorliegt und die Errichtung einer solchen landwirtschaftlichen
Wohnbaute nicht hinreichend wahrscheinlich ist, muss Landwirtschaftsland als
Nichtbauland betrachtet werden, welches nicht dem dauernden Aufenthalt dient.
Auch sonst ist kein Grund ersichtlich,
die "sehr extensive" Legitimationspraxis (vgl. Beatrice Wagner
Pfeifer, Neuere verfahrensrechtliche Entwicklungen im Umwelt-, insbesondere
Mobilfunkrecht, SJZ 99/2003, S. 465 ff., 468) in der hier interessierenden Frage
auf Personen auszudehnen, die der fraglichen Strahlung nur gelegentlich ausgesetzt
sind.
2.3
Als zur Anfechtung von Bauvorhaben legitimiert
gelten Nachbarn gestützt auf § 338a Abs. 1 PBG dann, wenn sie eine
hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung aufweisen und vom Bauvorhaben in
qualifizierten eigenen Interessen betroffen werden (vgl. BGE 125 II 10 E. 3a;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 34 ff.; zum inhaltlich über­einstimmenden Art. 103
lit. a OG siehe etwa BGE 120 Ib 379 E. 4).
2.3.1
Das Interesse des Nachbarn daran,
dass seine Aussicht nicht durch eine baupolizeiwidrige Baute geschmälert wird, beschränkt
sich in der Regel auf die unmittelbare Umgebung, kann sich aber bei grösseren
Bauten je nach den örtlichen Verhältnissen auch auf einen weiteren Umkreis
ausdehnen. Es kann daher nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass eine
Distanz von 1100 m zwischen dem Baugrundstück und jenem des einsprechenden
Dritten noch innerhalb des Rahmens der erforderlichen engen nachbarlichen
Raumbeziehung liegt (RB 1995 Nr. 9, auch zum Folgenden). Indessen müssten für
eine solche Annahme schon ausserordentliche Umstände gegeben sein. Der
einsprechende Dritte müsste sich glaubhaft auf Immissionen von ganz besonderer
Intensität berufen, die sich auch über weite Distanz auswirken könnten. Soweit
es allein um den Entzug bzw. die Beeinträchtigung der Aussicht geht, darf, um
der verpönten Popularbeschwerde nicht Tür und Tor zu öffnen, der Kreis der
Beschwerdeberechtigten nicht zu weit gezogen werden.
Ein Berührtsein in eigenen qualifizierten
Interessen ist nach der Rechtsprechung dann gegeben, wenn der Ausgang des Verfahrens,
in das sich der Nachbar einschalten will, seine Interessensphäre zu
beeinflussen vermag, der Anfechtende also einen praktischen Nutzen hat bzw.
einen Nachteil abwenden kann, den der angefochtene Verwaltungsakt für ihn zur
Folge hätte. Ein schutzwürdiges Interesse liegt aber nicht schon vor, wenn irgendwelche
negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar sind, sondern nur dann,
wenn die Einwirkungen so beschaffen sind, dass sie auch bei objektivierter
Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen; eine besondere
(subjektive) Empfindlichkeit des Betroffenen verdient keinen Rechtsschutz
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21; RB 1995 Nr. 9). Wird eine ideelle
Beeinträchtigung wie die Veränderung des Landschaftsbildes gerügt, so muss der
damit verbundene Eingriff in der Regel ein ungleich stärkeres Ausmass annehmen
als so genannte materielle Beeinträchtigungen wie Lärm oder Gerüche, damit die
Legitimation bejaht werden kann (BGr, 28. März 1995, ZBl 96/1995, S. 527 ff.,
E. 2c; BGr, 2. November 1983, ZBl 85/1984, S. 378 ff.).
2.3.2
Der Beschwerdegegner ist
Eigentümer der ehemaligen Klosteranlage in Kappel am Albis. Er vermietet die
Anlage der evangelisch-reformierten Kirche, welche darin das "Haus der Stille
und Besinnung" betreibt. Dieses bietet individuelle Aufenthalte, Kurse und
Seminarien sowie andere Veranstaltungen an, wobei Schwerpunkte des Angebots in
der Selbstfindung, Krisenbewältigung, der Auseinandersetzung mit Glaubens- und
gesellschaftlichen Fragen liegen. In den Unterlagen des Hauses wird
ausdrücklich auf die Einbettung der Anlage in eine voralpine Landschaft hingewiesen,
die viel von ihrer Ursprünglichkeit bewahrt hat und Nähe zur Natur sowie
beschauliche Ruhe bietet (vgl. www.klosterkappel.ch).
Der Beschwerdegegner hat bereits im Rekursverfahren
geltend gemacht, dass die geplante Anlage für ihn nicht nur ein ästhetisches
Ärgernis bedeute. Ihr Strahlungspotential wirke wenn nicht physisch, so
jedenfalls ideell auf die Gäste des Hauses ein, die beim Gehölz (am geplanten
Standort) vorbeizuspazieren pflegten. Die Antennenanlage könne Gäste davon
abhalten, das Haus der Stille aufzusuchen, und damit die wirtschaftliche
Existenz der Klosteranlage beeinträchtigen. Neben diesem faktischen Interesse
machte der Beschwer­degegner auch geltend, die Schutzverordnung vom 29.
Dezember 1997 regle den für seine Gebäude nötigen Umgebungsschutz; der
angefochtene Entscheid verletze ihn da­her auch in rechtlich geschützten
Interessen.
2.3.3
Die räumliche Nähe der Parzellen Kat.-Nrn.
08 und 05 zum Baugrundstück ist vorliegend zwar gegeben, aber entgegen der
Auffassung der Vorinstanz begründet dies keine Legitimation, da nicht
ersichtlich ist, inwiefern der Beschwerdegegner als Eigentümer dieser
Grundstücke in qualifizierten eigenen Interessen verletzt sein sollte. Die
fraglichen Grundstücke werden durch das Antennenprojekt offensichtlich weder in
ihrem Wert beeinträchtigt noch wird ihre bestimmungsgemässe Nutzung in
irgendwelcher Weise erschwert.
2.3.4
Im Übrigen liegt hinsichtlich der
Legitimation ein Grenzfall vor. Eine Verletzung in qualifizierten eigenen
Interessen des Rekurrenten und Beschwerdegegners ist insofern zu bejahen, als
die umstrittene Ausnahmebewilligung in der Tat die Missachtung eines Bauverbots
gestattet, das unter anderem spezifisch zum Schutz der ehemaligen Klosteranlage
Kappel – einem im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz erfassten
Objekt (vgl. den Anhang der Verordnung vom 9. September 1981 über das
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS]) – erlassen
wurde. So ist den Erwägungen zur in der Prozessgeschichte erwähnten
Schutzverordnung zu entnehmen, die Landschaft um Kappel sei entsprechend ihrer
historischen und naturwissenschaftlichen Bedeutung bereits 1970 unter Schutz gestellt
worden. Die vorliegende Verordnung passe diesen Erlass den geltenden
rechtlichen Grundlagen an. Zum Schutze des Ortsbildes werde die
Landschaftsschutzzone auf das Gebiet östlich der Staatsstrasse Kappel-Hausen
ausgedehnt. Das Gebiet westlich der Staatsstrasse solle von neuen Bauten und Anlagen
freigehalten werden. Insofern kann sich der Beschwerdegegner auf ein
spezifisches, rechtlich geschütztes Interesse berufen.
Mit dem Argument, die umstrittene Anlage
könne zu einem Ausbleiben von Gästen führen, macht der Beschwerdegegner zudem
ein faktisches Interesse geltend, welches eine spezifische Beziehungsnähe zum
Streitgegenstand begründet. Dieses Argument kann angesichts der speziellen
Ausrichtung des Hauses der Stille nicht von vornherein als unmassgeblich
verworfen werden. Es mag durchaus sein, dass unter durchschnittlichen Umständen
angesichts der Distanz zwischen dem Siedlungsgebiet und dem Antennenstandort
eine legitimationsbegründende räumliche Nähe und eine hinreichende Betroffenheit
zu verneinen wäre; vorliegend ist jedoch der besonderen Interessenlage des
Beschwerdegegners, die nicht als rein subjektiver Umstand angesehen werden
kann, Rechnung zu tragen. Dabei fällt in Betracht, dass das Gehölz, in welchem
die Antenne errichtet werden soll, vom Garten des Hauses der Stille aus gut zu
sehen ist und dass das fragliche Gebiet von den Gästen des Hauses
unbestrittenermassen als Gebiet für Spaziergänge aufgesucht wird.
Der Regierungsrat hat daher die
Rekurslegitimation des Beschwerdegegners im Ergebnis zu Recht bejaht.
3.
In der Sache selbst hat der Regierungsrat
die nachgesuchte Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG verweigert, weil das
Vorhaben nicht standortgebunden sei und weil ihm überdies überwiegende
Interessen des Landschaftsschutzes entgegenstünden.
3.1
Nach der Rechtsprechung ist die Standortgebundenheit
einer Mobilfunkantenne ausserhalb der Bauzone (Art. 24 lit. a RPG)
grundsätzlich dann zu bejahen, wenn eine Versorgungslücke aus funktechnischen
Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzone nicht in
genügender Weise beseitigt werden kann oder es bei einem Standort innerhalb der
Bauzone zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des
Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde (BGr, 23. Mai 2003, 1A.186/2002, E. 3,
www.bger.ch; VGr, 8. Mai 2003, BEZ 2003 Nr. 20, E. 2b; je mit Hinweisen, auch
zum Folgenden). Die Standortgebundenheit ist auch zu bejahen, wenn sich ein
Standort ausserhalb der Bauzone deshalb als erheblich günstiger erweist, weil
damit der Versorgungszweck erwiesenermassen mit einer einzigen statt mit
mehreren Anlagen erreicht werden kann. Nicht ausreichend sind dagegen
wirtschaftliche Vorteile des gewählten Standortes, zum Beispiel geringere
Landerwerbskosten, oder eine voraussichtlich ge­ringere Anzahl von Einsprachen.
Keine Standortgebundenheit begründet auch der Umstand, dass sich in der Bauzone
kein Grundeigentümer oder keine Grundeigentümerin finden lässt, der bzw. die
bereit ist, die Errichtung der geplanten Baute oder Anlage auf seinem bzw.
ihrem Grund und Boden zu dulden.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, sie
habe den Standort ausserhalb der Bauzone nicht deshalb gewählt, weil ihr bei
einem Standort innerhalb der Bauzone erheblicher Widerstand gedroht hätte oder
ihr höhere Landerwerbskosten entstanden wären. Vielmehr kämen im kleinräumigen
und topografisch schwierigen Baugebiet von Kappel am Albis aus technischen bzw.
betrieblichen Gründen nur wenige Standorte überhaupt infrage. Diese seien
jedoch aus landschafts- bzw. ortsbildschützerischen Gründen ausgeschieden.
Insofern liege eine negative Standortgebundenheit vor.
In der Tat lässt sich fragen, ob dann,
wenn die technisch möglichen Standorte für eine Mobilfunkantenne innerhalb des
Baugebietes mit Anliegen des Ortsbildschutzes in unlösbaren Konflikt geraten,
nicht eine negative Standortgebundenheit zu bejahen wäre. Vorliegend ist
indessen nicht ausreichend nachgewiesen bzw. glaubhaft gemacht, dass die Errichtung
der umstrittenen Antenne innerhalb des Siedlungsgebiets aus derartigen oder aus
funktechnischen Gründen nicht möglich sei. Das Siedlungsgebiet von Kappel am
Albis beschränkt sich nicht auf die Kernzone im Umfeld des ehemaligen Klosters,
sondern schliesst eine zweigeschossige Wohnzone, teilweise mit
Gewerbeerleichterung, ein. Der im Rekursverfahren ins Recht gelegte Bericht zur
Versorgungslage Kappel am Albis belegt, dass Standorte innerhalb des
Siedlungsgebietes unter technischen Gesichtspunkten durchaus infrage gekommen
wären. Der Gemeinderat hat es allerdings abgelehnt, zwei mögliche, im Eigentum
der Gemeinde stehende Grundstücke für die Antenne zur Verfügung zu stellen. Im
entsprechenden Schreiben wird ausgeführt, ein Mast im Bereich des alten
Sägereigebäudes an der Baarerstrasse könnte wohl nur in Betracht gezogen
werden, wenn dessen Höhe die bestehenden Bäume nicht überragen würde. Damit
wird entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin nicht ausreichend dargelegt,
dass dieser Ort – oder andere mögliche, im Privateigentum stehende Standorte – aus
landschafts- und umgebungsschutzrechtlichen Überlegungen gescheitert sind. Jedenfalls
bleibt unklar, weshalb sich der umstrittene Mast in der Nachbarschaft eines
Gewerbebaus in unmittelbarer Nähe der Kantonsstrasse schlechter in die Umgebung
einordnen sollte als am vorgesehenen Standort in der offenen Landschaft, wo er
die umgebenden Bäume und Sträucher ebenfalls um etliche Meter überragen würde.
Es verletzt daher das Recht nicht, dass
der Regierungsrat die Standortgebundenheit der umstrittenen Antenne verneint
hat.
3.2
Selbst wenn die Standortgebundenheit grundsätzlich
zu bejahen wäre, so dürften der vorgesehenen Baute gemäss Art. 24 lit. b RPG
keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (vgl. zur Schwierigkeit, die
Prüfung der Standortgebundenheit und die Interessenabwägung in Fällen wie dem
vorliegenden methodisch zu trennen, den zuvor erwähnten Entscheid des
Bundesgerichts vom 23. Mai 2003, E. 3).
3.2.1
Wie der Regierungsrat zutreffend
erwogen hat, kommt dem Interesse an der Freihaltung des Nichtsiedlungsgebietes
um Kappel am Albis ein besonderes Gewicht zu. Das Gebiet ist aus historischen
und ökologischen Gründen von überdurchschnittlicher Bedeutung. Dies hat seinen
Niederschlag im kantonalen und regionalen Richtplan gefunden. Gemäss dem
kantonalen Richtplan 1995/2001 (Siedlung und Landschaft) liegt das
Baugrundstück nicht nur im Landwirtschaftsgebiet, sondern auch im
Landschafts-Schutzgebiet von kantonaler Bedeutung. Hingegen befindet es sich
entgegen der Feststellung des Regierungsrates nicht auch im als Trenn- und
Umgebungsschutzgebiet festgesetzten Freihaltegebiet, sondern südlich davon.
Dies entbindet allerdings nicht von einer sorgfältigen Gewichtung des
vorgesehenen Eingriffs in die Landschaft.
Zu den Zielsetzungen der
Landschafts-Schutzgebiete von kantonaler Bedeutung hält der Richtplantext (S.
26, Ziff. 3.6.1) fest, Landschaftsschutz umfasse alle Bestrebungen zur
Bewahrung von Vielfalt, Schönheit, Naturnähe und Eigenart der
verschiedenartigen Landschaften. Mit den Landschafts-Schutzgebieten werde die
Erhaltung und nachhaltige Weiterentwicklung besonders wertvoller Landschaften
angestrebt. Weiter wird ausgeführt, bei den Landschafts-Schutzgebieten handle
es sich um einzelne ausgewählte Flächen, welche in erster Linie aus
ästhetischer und kulturgeografischer Sicht sowie auf Grund ihrer geologischen
und geomorphologischen Qualitäten erhalten werden sollten.
Wie die bei den Akten liegenden Fotos
zeigen, ist das Gebiet westlich der Baarerstrasse frei von technischen Anlagen.
Es wird geprägt durch die leicht gewellten Wiesen und Äcker, den Wald des
Islisbergs im Hintergrund und die Bestockung entlang dem Litibach. Die glazial
geformte Landschaft wird ohne weiteres als schön und geruhsam empfunden.
Ihrem Schutz dient in Konkretisierung der
richtplanerischen Festlegungen die Schutzverordnung vom 29. Dezember 1997, die
für den vom Litibach durchquerten Bereich zwischen der Baarerstrasse und dem
Wald die Landschaftsschutzzone III A ausscheidet. Diese bezweckt die ungestörte
Erhaltung der landschaftlichen Eigenart des Gebietes, welches zum Schutz des
Landschaftsbildes von neuen Bauten und Anlagen freigehalten werden soll (vgl.
Ziffern 3 und 5 SchutzV). Ausnahmen sind gemäss Ziff. 9 SchutzV möglich, wenn
besondere Verhältnisse, insbesondere ein überwiegendes öffentliches oder ein
wissenschaftliches Interesse, es erfordern.
Nach dem Dargelegten muss das Interesse
an der Erhaltung der betroffenen Landschaft und an der Vermeidung von neuen
Bauten und Anlagen als erheblich gewichtet werden.
Der Bau der umstrittenen Antennenanlage
würde gemäss den im Rekursverfahren erfolgten Präzisierungen und Zugaben der
Beschwerdeführerin vollständig innerhalb des Gehölzes in der Südostecke der
Parzelle Kat.-Nr. 01 erfolgen. Damit wären das Fundament und der untere Teil
des Mastes zumindest während der Zeit, in welcher das Gehölz belaubt ist, so
gut wie nicht sichtbar. Im Winterhalbjahr wäre der durch das Gehölz bewirkte
Sichtschutz allerdings nur schwach. Der obere Teil des Mastes mit sechs Antennen
wäre angesichts seiner Höhe von 25 m jederzeit auch aus grösserer Distanz gut
zu erkennen, selbst wenn er in einer Tarnfarbe gestrichen würde.
Eingriffsmildernd wirkt sich jedenfalls in einer längerfristigen Perspektive
aus, dass die Beschwerdeführerin im parallelen Rekursverfahren dem Verein E
zugesagt hat, die Antenne nach spätestens 15 Jahren wieder abzubauen. Dieses Gebilde
würde in der geschilderten Umgebung dennoch stören. Dieser Eingriff mag auf das
Unerlässliche reduziert sein; er kann jedoch entgegen der Auffassung der Baudirektion
und der Beschwerdeführerin nicht als geringfügig qualifiziert werden. Die
Störung ergibt sich dabei nicht nur aus rein visuellen bzw. ästhetischen
Gründen, sondern auch, weil damit ein nicht in die Umgebung gehörendes Objekt –
ein Fremdkörper – vorhanden wäre, der die Wahrnehmung und den Genuss der
Landschaft als eines natürlichen oder naturnahen – von der landwirtschaftlichen
Bewirtschaftung geprägten – Raumes negativ beeinflusst. Die umstrittene Baute
beeinträchtigt das Gepräge und die Eigenart der betroffenen Landschaft (vgl.
Hans Weiss, Die friedliche Zerstörung der Landschaft, Zürich 1981, S. 25 ff.).
3.2.2
Dem steht das Anliegen gegenüber,
die Gemeinde Kappel am Albis besser mit den von der Beschwerdeführerin
angebotenen Mobilfunkdienstleistungen zu versorgen.
Anders als noch in der Rekursantwort,
anerkennt die Beschwerdeführerin inzwischen ausdrücklich, dass dieses Angebot
nicht zur fernmeldetechnischen Grundversorgung gehört, weil Kappel am Albis
eine Grundversorgung über das Festnetz besitzt (vgl. Alain Griffel, Mo­bilfunkanlagen
zwischen Versorgungsauftrag, Raumplanung und Umweltschutz, URP 2003, S.
115 ff., 123 ff.). Der Regierungsrat hat dies zu Recht unterstrichen, weshalb
die Bedeutung des fraglichen Angebots als weniger gewichtig gelten muss. Sodann
anerkennt auch die Beschwerdeführerin, dass sie zur Erfüllung der ihr durch die
GSM-Funk­kon­zession auferlegten Verpflichtungen auf die Errichtung der
umstrittenen Antenne nicht angewiesen ist, da sie die verlangte Abdeckung von
95% der Bevölkerung und 55% der Fläche bereits erreicht hat.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die
angestrebte Versorgung entspreche einem echten Bedürfnis der lokalen
Bevölkerung, Wirtschaft und Behörden. Belege für diese Behauptung fehlen
weitestgehend. Indiz für das behauptete Bedürfnis ist allein ein Schreiben des
lokalen Feuerwehrkommandanten. Dieses lässt den Schluss zu, dass die
Mobilfunkversorgung durch die Beschwerdeführerin die Alarmierungsorganisation erleichtern
würde; es ergibt sich daraus aber keineswegs, dass ein erhebliches Bedürfnis
besteht. Im Übrigen geht es entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin im
vorliegenden Fall nicht um die Frage, ob ausserhalb der Ballungsgebiete die
Mobilfunkversorgung vernachlässigt werden darf. Hierüber hat der
Konzessionsgeber mit den Vorgaben über den zu erreichenden Versorgungsgrad
bereits entschieden. Die Frage ist vielmehr, ob eine über die Mindestvorgaben
der Konzession hinausgehende Versorgung auch dort erforderlich ist, wo dies
nicht nur eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG verlangt, sondern
zusätzlich die Verletzung spezifischer Landschaftsschutzvorschriften mit sich
bringt. Diese Frage ist in Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen zu
verneinen.
Die vom Regierungsrat vorgenommene
Abwägung der Interessen in Anwendung von Art. 24 lit. b RPG erweist sich
somit als rechtmässig. Die gegen die Erteilung der Ausnahmebewilligung
sprechenden Interessen überwiegen, sodass die Bewilligung auch aus diesem Grund
zu verweigern ist.
4.
Die Beschwerde
ist aus den genannten Gründen abzuweisen. Bei diesem Verfahrens­aus­gang sind
die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Ver­bindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Diese hat ausserdem den Beschwerdegegner für dessen Umtriebe
angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt
auf
Fr. 3'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--    Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Zustellung dieses Entscheids.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    …