zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00148 · 2022-04-13 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe. [Kürzung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt infolge nicht bewilligten Auslandaufenthalts.] Bei einem Aufenthalt in einem Land mit niedrigeren Kosten für den Lebensunterhalt kann es angezeigt sein, den Grundbedarf – dem Individualisierungsprinzip Rechnung tragend – zu reduzieren. Wurde der Auslandsaufenthalt vorgängig nicht abgesprochen, ist unter Umständen zusätzlich eine Kürzung des (niedrigeren) Grundbedarfs zulässig, sofern die betroffene Person zuvor über ihre Meldepflicht und die Konsequenzen der Missachtung schriftlich informiert wurde. Wenn der betroffenen Person mehr Sozialhilfe ausbezahlt wurde, als ihr bei rechtzeitiger Information ausgerichtet worden wäre, kann die Rückerstattung des unrechtmässigen Bezugs verfügt und in Raten mit der laufenden Sozialhilfe verrechnet werden (E. 2.2). Das kantonale Recht inklusive SKOS-Richtlinien enthält keine für die Gemeinden verbindliche Vorgaben, in welchem Umfang sie unterstützten Personen Ferien zu gewähren haben. Die Gemeinden sind unter Berücksichtigung der rechtlichen Rahmenbedingungen frei, insofern eigene Regeln aufzustellen (E. 4.1.1). Der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen, wenn sie eine Verletzung des Gleichheitsgebots darin sieht, dass die Gemeinde von ihr unterstützten, aber erwerbstätigen bzw. zum Bezug von Arbeitslosentaggeldern berechtigten Personen mehr als zwei Wochen Ferien pro Jahr im Ausland bewilligt. Sie kann auch nichts zu ihren Gunsten aus dem Umstand ableiten, dass unterstützten Personen in anderen Gemeinden regelmässig mehr als zwei Wochen Ferien pro Jahr gewährt werden (E. 4.1.3). Dem Beschluss der Gemeinde kann nicht entnommen werden, auf welche gesetzliche Grundlage sie die Kürzung des Grundbedarfs der Beschwerdeführerin stützte. Dass die Vorinstanz vorliegend von einem unrechtmässigen Bezug im Sinn von § 26 lit. a SHG ausgeht, ist jedoch nicht zu beanstanden, auch wenn die in der Kompetenzordnung der Gemeinde verwendete Formulierung eher einer sanktionsweisenKürzung des Grundbedarfs gemäss § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 SHG entspricht, wobei deren Höhe der Anzahl der nicht bewilligten Abwesenheitstage entsprechen soll. Sowohl die Rückerstattung gestützt auf § 26 lit. a SHG als auch die Kürzung gestützt § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 SHG ist aber mindestens während laufendem Sozialhilfebezug mittels verrechnungsweiser Reduktion des Grundbedarfs durchzusetzen, wobei deren Umfang begrenzt ist. Die Gemeinde hätte damit den Grundbedarf der Beschwerdeführerin trotz des (teilweise) nicht bewilligten Auslandaufenthalts nicht einfach nur zur Hälfte auszahlen dürfen (E. 4.2.2). Bei der Beurteilung der Lebenshaltungskosten im Ausland ist auf objektive und überprüfbare Kriterien abzustellen; der von der Beschwerdeführerin zurückzuerstattende Betrag ist zu reduzieren (E. 4.2.3). Der Beschwerdeführerin ist die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren (E. 5.3).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 13.04.2022 VB.2021.00148
Zurich Verwaltungsgericht 13.04.2022 VB.2021.00148
Zurigo Verwaltungsgericht 13.04.2022 VB.2021.00148

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00148
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00148
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.04.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe.
[Kürzung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt infolge nicht bewilligten Auslandaufenthalts.]
Bei einem Aufenthalt in einem Land mit niedrigeren Kosten für den Lebensunterhalt kann es angezeigt sein, den Grundbedarf – dem Individualisierungsprinzip Rechnung tragend – zu reduzieren. Wurde der Auslandsaufenthalt vorgängig nicht abgesprochen, ist unter Umständen zusätzlich eine Kürzung des (niedrigeren) Grundbedarfs zulässig, sofern die betroffene Person zuvor über ihre Meldepflicht und die Konsequenzen der Missachtung schriftlich informiert wurde. Wenn der betroffenen Person mehr Sozialhilfe ausbezahlt wurde, als ihr bei rechtzeitiger Information ausgerichtet worden wäre, kann die Rückerstattung des unrechtmässigen Bezugs verfügt und in Raten mit der laufenden Sozialhilfe verrechnet werden (E. 2.2). Das kantonale Recht inklusive SKOS-Richtlinien enthält keine für die Gemeinden verbindliche Vorgaben, in welchem Umfang sie unterstützten Personen Ferien zu gewähren haben. Die Gemeinden sind unter Berücksichtigung der rechtlichen Rahmenbedingungen frei, insofern eigene Regeln aufzustellen (E. 4.1.1). Der Beschwerdeführerin ist nicht zu folgen, wenn sie eine Verletzung des Gleichheitsgebots darin sieht, dass die Gemeinde von ihr unterstützten, aber erwerbstätigen bzw. zum Bezug von Arbeitslosentaggeldern berechtigten Personen mehr als zwei Wochen Ferien pro Jahr im Ausland bewilligt. Sie kann auch nichts zu ihren Gunsten aus dem Umstand ableiten, dass unterstützten Personen in anderen Gemeinden regelmässig mehr als zwei Wochen Ferien pro Jahr gewährt werden (E. 4.1.3). Dem Beschluss der Gemeinde kann nicht entnommen werden, auf welche gesetzliche Grundlage sie die Kürzung des Grundbedarfs der Beschwerdeführerin stützte. Dass die Vorinstanz vorliegend von einem unrechtmässigen Bezug im Sinn von § 26 lit. a SHG ausgeht, ist jedoch nicht zu beanstanden, auch wenn die in der Kompetenzordnung der Gemeinde verwendete Formulierung eher einer sanktionsweisen Kürzung des Grundbedarfs gemäss § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 SHG entspricht, wobei deren Höhe der Anzahl der nicht bewilligten Abwesenheitstage entsprechen soll. Sowohl die Rückerstattung gestützt auf § 26 lit. a SHG als auch die Kürzung gestützt § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 SHG ist aber mindestens während laufendem Sozialhilfebezug mittels verrechnungsweiser Reduktion des Grundbedarfs durchzusetzen, wobei deren Umfang begrenzt ist. Die Gemeinde hätte damit den Grundbedarf der Beschwerdeführerin trotz des (teilweise) nicht bewilligten Auslandaufenthalts nicht einfach nur zur Hälfte auszahlen dürfen (E. 4.2.2). Bei der Beurteilung der Lebenshaltungskosten im Ausland ist auf objektive und überprüfbare Kriterien abzustellen; der von der Beschwerdeführerin zurückzuerstattende Betrag ist zu reduzieren (E. 4.2.3). Der Beschwerdeführerin ist die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren (E. 5.3).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUSKUNFTSPFLICHT
AUSLANDSAUFENTHALT
FERIEN
GLEICHBEHANDLUNGSGEBOT
INDIVIDUALISIERUNGSPRINZIP
KÜRZUNG
MELDEPFLICHT
SANKTION
UNENTGELTLICHE PROZESSFÜHRUNG (UP)
UNRECHTMÄSSIGER BEZUG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Art. 329a OR
§ 2 Abs. I SHG
§ 18 Abs. I SHG
§ 18 Abs. I lit. d SHG
§ 21 Abs. I SHG
§ 24 Abs. I lit. a SHG
§ 26 lit. a SHG
§ 24 SHV
§ 28 SHV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00148
Urteil
der 3. Kammer
vom
13. April 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt
Dübendorf, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sozialhilfe,
hat
sich ergeben:
I.
A wird seit mehreren Jahren von der Stadt Dübendorf mit
wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit Beschluss vom 4. Februar 2020
kürzte die Sozialbehörde den Grundbedarf für den Lebensunterhalt (GBL) von A
für den Monat Januar 2020 "aufgrund des nicht bewilligten
Auslandaufenthalts im Januar 2020 und der reduzierten Lebensunterhaltskosten im
Ausland" hälftig von Fr. 997.- auf Fr. 498.50
(Dispositivziffer 2). Dabei hielt die Sozialbehörde fest, gemäss ihren
Richtlinien würden nur zwei Wochen Ferien pro Jahr im Ausland bewilligt. Ab der
dritten Woche im Ausland müsse der GBL selber finanziert werden. Davon
ausgenommen seien Personen, welche erwerbstätig bzw. zum Bezug von
Arbeitslosentaggeldern berechtigt seien, sofern dies nicht zu einer Lohn- bzw.
Taggeldeinbusse führe (Dispositivziffer 1).
II.
Mit Eingabe vom
22. Februar 2020
erhob A daraufhin
Rekurs
beim Bezirksrat Uster und beantragte, der
Beschluss der Sozialbehörde vom 4. Februar 2020 sei aufzuheben und es sei
ihr der GBL für den Monat Januar 2020 vollständig auszubezahlen. Mit Beschluss
vom 16. März 2020
wies der
Bezirksrat die Sozialbehörde angesichts der – nicht entzogenen – aufschiebenden
Wirkung des Rekurses im Sinn einer vorsorglichen Massnahme und unter
Berücksichtigung einer aufgrund des nunmehr höheren GBL erfolgten Nachzahlung
der Sozialbehörde von Fr. 50.40 anfangs März 2020 an, A den für den Monat
Januar 2020 zurückbehaltenen Betrag von Fr. 453.60 auszubezahlen. Mit
Beschluss vom 25. Januar 2021 wies der Bezirksrat den Rekurs ab, soweit er
diesen nicht als gegenstandslos geworden abschrieb, und verpflichtete A, der
Sozialbehörde zu viel bezogene Sozialhilfeleistungen im Betrag von
Fr. 453.60 zurückzuerstatten. Verfahrenskosten erhob der Bezirksrat keine.
III.
In der Folge gelangte
A mit
Beschwerde vom 26. Februar 2021 an das Verwaltungsgericht und beantragte
die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats vom 25. Januar 2021. Daneben
ersuchte sie sinngemäss um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Mit Eingabe
vom 2. März 2021 verwies der Bezirksrat auf die Begründung des
angefochtenen Beschlusses und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Die
Sozialbehörde beantragte mit Beschwerdeantwort vom 9. März 2021 die
Abweisung der Beschwerde. A replizierte dazu mit Eingabe vom 25. März 2021.
Weitere Stellungnahmen gingen nicht ein. Am 1. Februar 2022 zog das
Verwaltungsgericht telefonisch die Kompetenzordnung der Sozialbehörde
betreffend Ferien und Erholungsaufenthalte bei.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der
Streitwert beträgt weniger als Fr. 20'000.-. Da sich jedoch Fragen von
grundsätzlicher Bedeutung stellen, ist die Kammer zum Entscheid berufen
(§ 38 Abs. 2 VRG).
1.2
Streitgegenstand
bildet ausschliesslich die Verpflichtung der Beschwerdeführerin, der
Beschwerdegegnerin aufgrund ihres Auslandsaufenthalts vom 11. Dezember
2019 bis zum 9. Januar 2020 Fr. 453.60 zurückzuerstatten. Nicht zum
Streitgegenstand gehört dagegen die Frage des Umfangs der weiteren
Unterstützung der Beschwerdeführerin bzw. der rückwirkenden Verrechnung der
Sozialhilfe, nachdem ihr nunmehr eine Invalidenrente zugesprochen wurde, und
ebenso wenig die Frage, ob bzw. inwiefern der Miteigentumsanteil der
Beschwerdeführerin an einer Liegenschaft in B sozialhilferechtlich zu
berücksichtigen gewesen wäre oder ist. Auf die diesbezüglichen Vorbringen der
Parteien ist deshalb nicht einzugehen.
2.
2.1
Gemäss § 2 Abs. 1
des Sozialhilfegesetzes
vom 14. Juni 1981 (SHG) richtet sich die Sozialhilfe nach den
Besonderheiten und Bedürfnissen des Einzelfalls und den örtlichen Verhältnissen
(sogenanntes Individualisierungsprinzip; Kantonales Sozialamt,
Sozialhilfehandbuch, Kap 5.1.04, 1. März 2021, zu finden unter
www.zh.ch/sozialhilfehandbuch). Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner
Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen
Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 SHG Anspruch auf wirtschaftliche
Hilfe. Gemäss § 15 Abs. 1 SHG soll die wirtschaftliche Hilfe das
soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für
den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt.
Grundlage für die Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum
Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), wobei begründete
Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.
Das
individuelle Unterstützungsbudget setzt sich aus der materiellen
Grundsicherung, das heisst dem GBL, den Wohnkosten, der medizinischen
Grundversorgung
sowie den grundversorgenden situationsbedingten
Leistungen zusammen. Die materielle Grundsicherung wird sodann individuell
ergänzt durch fördernde situationsbedingte Leistungen, Integrationszulagen und
Einkommensfreibeträge (SKOS-Richtlinien Kap. C.1
in
der ab 1. Januar 2021 geltenden Fassung [nachfolgend:
SKOS-Richtlinien 2021]; so im Wesentlichen auch
Kap. B.2 und C.1 der bis Ende 2020 geltenden Version der SKOS-Richtlinien
(fortan: SKOS-Richtlinien 2020]). Bis Ende 2020 betrug der GBL für
Einpersonenhaushalte Fr. 997.- pro Monat (SKOS-Richtlinien 2020 Kap. B.2.2).
Zuvor betrug er Fr. 986.- pro Monat (Kap. B.2.2 der bis Ende 2019
geltenden Fassung der SKOS-Richtlinien).
2.2
Die Zuständigkeit
für die Unterstützung einer bedürftigen Person richtet sich nach dem
Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger vom
24. Juni 1977 (ZUG), welches ausschliesslich Geltung für Personen
beansprucht, die sich in der Schweiz aufhalten (Art. 1 Abs. 1 ZUG).
Auch auf Art. 12 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) kann
sich nur berufen, wer sich auf dem Hoheitsgebiet der Schweiz aufhält
(Lucien
Müller, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer
J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische
Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., St. Gallen 2014, Art. 12
N. 13)
. Ein vorübergehender Auslandsaufenthalt –
in Anlehnung an die Ferienregelung von Art. 329a des Obligationenrechts
vom 30. März 1911 (OR) umfasst ein solcher vier bis fünf Wochen jährlich –
verändert oder unterbricht den Unterstützungswohnsitz jedoch nicht und führt
ebenso wenig zu einem Verlust des Anspruchs auf wirtschaftliche Hilfe.
Längerfristige – mehr als vier bis fünf Wochen anhaltende – Auslandsaufenthalte
pro Jahr können indes budgetrelevant sein, weshalb die Unterstützung für deren
Dauer durch den Sozialdienst im Voraus geklärt werden muss (SKOS-Richtlinien
2021 Kap. C.2 mit Erläuterungen e)). Bei längeren Auslandsaufenthalten
kann ein Unterstützungsanspruch nur in genehmigten Ausnahmefällen fortbestehen,
beispielsweise aufgrund der besonderen gesundheitlichen Situation der
unterstützten Person. Bei Auslandaufenthalten stets zu berücksichtigen ist,
dass sich der GBL an den Lebenshaltungskosten in der Schweiz orientiert
(SKOS-Richtlinien 2021 Kap. C.3.1 mit Erläuterungen a); SKOS-Richtlinien
2020 Kap. B.2.1). Bei einem Aufenthalt in einem Land mit niedrigeren
Kosten für den Lebensunterhalt kann es daher angezeigt sein, den GBL – dem
Individualisierungsprinzip Rechnung tragend – zu reduzieren. Wurde der
Auslandsaufenthalt vorgängig nicht abgesprochen, ist unter Umständen zusätzlich
eine Kürzung des (niedrigeren) GBL zulässig, sofern die betroffene Person zuvor
über ihre Meldepflicht und die Konsequenzen der Missachtung schriftlich
informiert wurde. Wenn der betroffenen Person mehr Sozialhilfe ausbezahlt
wurde, als ihr bei rechtzeitiger Information ausgerichtet worden wäre, kann die
Rückerstattung des unrechtmässigen Bezugs verfügt und in Raten mit der
laufenden Sozialhilfe verrechnet werden (dazu unten E. 2.5; zum Ganzen:
Patricia
Max, Wie lange muss die Sozialhilfe bei Auslandsaufenthalten bezahlen?, in ZeSo
1/21, S. 8, sowie Heinrich Dubacher, Wie lange muss die Sozialhilfe bei
einem Auslandsaufenthalt bezahlen?, in ZeSo 4/13, S. 8)
.
2.3
Nach
§ 18 Abs. 1 lit. d SHG hat der Hilfesuchende über seine
persönlichen Verhältnisse vollständig und wahrheitsgetreu Auskunft zu geben,
soweit die Auskunft für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Sozialhilfe
geeignet und erforderlich ist. Er hat Veränderungen der
unterstützungsrelevanten Sachverhalte unaufgefordert zu melden (§ 18
Abs. 3 SHG; vgl. auch § 28 SHV).
2.4
Nach
§ 21 Abs. 1 SHG können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und
Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge
beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner
Angehörigen zu verbessern. Gemäss § 24 Abs. 1 lit. a
Ziff. 1 und 2 und Abs. 1 lit. b SHG sind die
Sozialhilfeleistungen angemessen zu kürzen, wenn der Hilfesuchende gegen solche
Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst oder keine oder falsche Auskunft über
seine Verhältnisse gibt und er zudem auf die Möglichkeit der Leistungskürzung
schriftlich hingewiesen wurde. § 24 SHV hält hierzu wiederholend und
ergänzend fest, dass die Leistungen so weit gekürzt werden können, als dadurch
der Lebensunterhalt des Hilfesuchenden und seiner Angehörigen nicht gefährdet
wird, wenn Anordnungen nicht befolgt wurden und er vorgängig oder in der Folge
schriftlich auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung hingewiesen wurde. Als
Sanktion kommt unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit eine
Kürzung des GBL für die Dauer von maximal zwölf Monaten um höchstens um 5 bis
30 % sowie der Zulagen für Leistungen und der fördernden
situationsbedingten Leistungen infrage, ohne dass damit das absolute
Existenzminimum des Hilfesuchenden tangiert wäre. Die Kürzung ist unter
Berücksichtigung des Ausmasses des Fehlverhaltens zeitlich auf maximal zwölf
Monate zu befristen. Eine Kürzung von 20 % und mehr ist auf maximal sechs
Monate zu befristen. Nach Ablauf der Fristen können Kürzungen überprüft und
gestützt darauf verlängert werden (SKOS-Richtlinien 2021 Kap. F.2;
SKOS-Richtlinien 2020 Kap. A.8.2).
2.5
Nach
§ 26 lit. a SHG ist zur Rückerstattung von wirtschaftlicher Hilfe
verpflichtet, wer diese unter unwahren oder unvollständigen Angaben erwirkt
hat. Dieser Rückerstattungstatbestand knüpft ausschliesslich an die
Unrechtmässigkeit des Leistungsbezugs infolge unwahrer oder unvollständiger
Angaben an, ohne aufseiten der hilfeempfangenden Person ein schuldhaftes
Verhalten vorauszusetzen. Ein unrechtmässiges Verhalten liegt vor, wenn die
betreffende Person gegen ihre Auskunftspflicht gemäss § 18 Abs. 1 SHG
verstösst oder eine Meldepflicht gemäss § 28 SHV verletzt. Eine
Rückerstattung kann aber nur dann verlangt werden, wenn davon auszugehen ist,
dass die Verletzung dieser Pflichten auch in materieller Hinsicht zu einem
unrechtmässigen Bezug der Fürsorgeleistungen geführt hat. Steht fest, dass die
hilfeempfangende Person ihre Auskunfts- oder Meldepflicht verletzt hat, wird in
dem den verschwiegenen Tatsachen entsprechenden Umfang die materielle
Unrechtmässigkeit des Leistungsbezugs vermutet (statt vieler VGr,
16. September 2021, VB.2021.00191, E. 2.2). Sind die gesetzlichen
Voraussetzungen gegeben, ist die Verpflichtung zur Rückerstattung von
Sozialhilfeleistungen sowohl während einer laufenden Unterstützung als auch
nach der Ablösung von der Sozialhilfe statthaft. Bei laufendem Sozialhilfebezug
ist es möglich, die Rückerstattung ratenweise mit der auszurichtenden
Sozialhilfe zu verrechnen. So kann die Sozialbehörde einen Rückerstattungsanspruch
dadurch geltend machen, dass sie den GBL kürzt. In betragsmässiger und
zeitlicher Hinsicht ist die Verrechnung indes nur in jenem Rahmen zulässig, wie
er nach den SKOS-Richtlinien bei der Kürzung von Leistungen gestützt auf
§ 24 SHG zu beachten wäre (vorn E. 2.4; statt vieler VGr,
16. September 2021, VB.2021.00191, E. 5.1).
3.
3.1
Die
Beschwerdegegnerin begründete die hälftige Reduktion des GBL der
Beschwerdeführerin für den Monat Januar 2020 damit, dass diese vom
11. Dezember 2019 bis zum 9. Januar 2020 Ferien bei ihrem Bruder in B
gemacht habe, obwohl ihr nur zwei Wochen Ferien bewilligt worden seien. Gemäss
den Richtlinien der Sozialbehörde würden lediglich zwei Wochen Ferien jährlich
am Stück im Ausland bewilligt. Ab der dritten Ferienwoche im Ausland müsse der
Grundbedarf selber finanziert werden. In B seien die Lebenshaltungskosten
deutlich tiefer als in der Schweiz, weshalb es angemessen sei, der
Beschwerdeführerin für den Januar 2020 lediglich 15 von 30 Tagen des GBL
auszuzahlen. Der GBL für Dezember 2019 sei der Beschwerdeführerin vollständig
ausbezahlt worden, da sie – die Beschwerdegegnerin – im Zeitpunkt der
Überweisung noch nicht über die Länge der Abwesenheit der Beschwerdeführerin
informiert gewesen sei und diese die Reise erst im Dezember 2019 gebucht habe.
3.2
3.2.1
Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Beschluss vom 25. Januar 2021,
im Sinn des Individualisierungsprinzips gemäss § 2 Abs. 1 SHG sei es
zulässig, den GBL im Monatsbudget anzupassen, wenn die materiellen Bedürfnisse
aufgrund ausserordentlicher Umstände tiefer ausfielen als dies unter
gewöhnlichen Umständen der Fall wäre. Solche ausserordentlichen Umstände lägen
bei vorübergehenden Auslandsaufenthalten in aller Regel vor, weshalb den
günstigeren Wohn- und Lebenshaltungskosten im Ausland durch Anpassungen im
Budget Rechnung getragen werden könne. In Anbetracht des Umstands, dass die
Beschwerdeführerin während insgesamt 30 Tagen in B geweilt habe, wo die
Lebenshaltungskosten deutlich tiefer lägen als im Kanton Zürich, erscheine es
gerechtfertigt, dass ihr Grundbedarf für den Monat Januar 2020 hälftig
reduziert worden sei, zumal aktenkundig sei, dass die Beschwerdeführerin
schriftlich und mündlich auf die in der Stadt Dübendorf geltende Richtlinie zur
Handhabung von Auslandsabwesenheiten bei Sozialhilfebeziehenden hingewiesen
worden sei. Zudem sei der Beschwerdeführerin insofern auch mehrfach das
rechtliche Gehör gewährt worden. Dennoch habe sie sich im Wissen darum, dass
ihr lediglich eine Ortsabwesenheit von 14 Tagen bewilligt worden sei, vom
11. Dezember 2019 bis zum 9. Januar 2020 in B aufgehalten. Dabei
stehe die im vorliegenden Fall vorgenommene Anpassung des GBL wegen Auslandsabwesenheit
– soweit ersichtlich – im Einklang mit der kantonalen Rechtsprechung
(E. 4.2.2 f.).
3.2.2
Soweit die Beschwerdeführerin auf ein früheres Rekursverfahren verweise,
verkenne sie, dass ihr eine längere Auslandsabwesenheit damals ausdrücklich nur
deshalb gewährt worden sei, weil sie den Nachlass ihrer verstorbenen Mutter
habe regeln müssen und sie sich während des Aufenthalts in B den Arm gebrochen
habe. Demgegenüber sei die Beschwerdeführerin im Dezember 2019 nach B gereist,
um ihren Bruder zu besuchen. Andere Gründe für einen verlängerten Aufenthalt
seien nicht ersichtlich. Schliesslich sei zu erwähnen, dass die
Beschwerdegegnerin den Rekurs im Umfang von Fr. 50.40 anerkannt habe, da
sie von einem falschen Betrag des GBL ausgegangen sei; eine entsprechende
Nachzahlung sei bereits veranlasst worden. In diesem Umfang sei der Rekurs
damit gegenstandslos geworden (E. 4.2.4).
3.2.3
Weiter erwog die Vorinstanz, der Beschwerdeführerin sei bekannt gewesen,
dass Auslandsabwesenheiten vorgängig anzumelden seien und einer Bewilligung
durch die Beschwerdegegnerin bedürfen. Dennoch habe sie diese erst am
9. Dezember 2019, mithin knapp zwei Tage vor ihrer Abreise und nach
Auszahlung des betreffenden Monatsbudgets für den Dezember 2019 darüber
informiert, dass sie vom 11. Dezember 2019 bis zum 9. Januar 2020
nach B verreisen werde. Der Beschwerdeführerin sei damit eine Verletzung ihrer
Auskunfts- und Meldepflicht vorzuwerfen, und sie habe unter unvollständigen
Angaben wirtschaftliche Hilfe erwirkt. Insofern hätte es der Beschwerdegegnerin
grundsätzlich freigestanden, zusätzlich zur vorliegend verfügten Anpassung des
GBL an den aktuellen Bedarf eine Sanktion nach § 24 Abs. 1
lit. a Ziff. 1 und 2 SHG auszusprechen, zumal es die
Beschwerdeführerin wie erwähnt unterlassen hatte, die Beschwerdegegnerin
rechtzeitig über ihren Auslandsaufenthalt zu unterrichten. Von dieser
Möglichkeit habe die Beschwerdegegnerin indes abgesehen (E. 4.3.2).
3.2.4
Nach der Durchführung des Rekursverfahrens erweise sich die am
16. März 2020 vorsorglich beschlossene Nachzahlung des vollen GBL für den
Monat Januar 2020 als ungerechtfertigt. Vielmehr habe sich ergeben, dass die
von der Beschwerdegegnerin verfügte Halbierung des GBL im Monat Januar 2020
gerechtfertigt gewesen sei. Damit sei die Beschwerdeführerin im Umfang des ihr
vorsorglich ausbezahlten GBL im Betrag von Fr. 453.60 – gestützt auf
Art. 62 OR – rückerstattungspflichtig (E. 4.4.1 ff.).
3.2.5
Zusammenfassend hielt die Vorinstanz fest, die Beschwerdeführerin habe sich
vom 11. Dezember 2019 bis zum 9. Januar 2020 in B aufgehalten,
wodurch sich ihr GBL aufgrund der deutlich tieferen Lebenshaltungskosten über
einen Zeitraum von rund 30 Tagen halbiert haben dürfte. Demzufolge sei die von
der Beschwerdegegnerin im Monatsbudget Januar 2020 verfügte hälftige Kürzung
des GBL gerechtfertigt. Da ihr der Betrag aufgrund der Gutheissung des
vorsorglichen Massnahmebegehrens mit Beschluss vom 16. März 2020 bereits
ausbezahlt worden sei, sei die Beschwerdeführerin im Umfang von Fr. 453.60
rückerstattungspflichtig (E. 4.4.4).
3.3
Die
Beschwerdeführerin macht mit Beschwerde im Wesentlichen geltend, die
Beschwerdegegnerin stelle sie als nicht erwerbstätige bzw. arbeitsunfähige
Person, welcher nur zwei Wochen Ferien pro Jahr gewährt würden, in
unrechtmässiger Weise schlechter einerseits als Personen, welche
"erwerbstätig" seien, und andererseits als unterstützte Personen in
anderen Gemeinden, welche jeweils Anspruch auf vier Wochen Ferien pro Jahr
hätten. Sodann sei es grundsätzlich unzulässig, den GBL bei einer länger als
zwei Wochen dauernden Abwesenheit entsprechend vollständig zu kürzen, fielen
doch eine Vielzahl von Kosten auch in dieser Zeit an. In ihren Ferien in B habe
sie wie in der Schweiz für Verpflegung, "Nachrichtenübermittlung" und
Freizeitgestaltung aufkommen müssen.
4.
4.1
4.1.1
Das kantonale Recht, wozu auch die von § 17 SHV für die Berechnung der
Sozialhilfe massgeblich erklärten SKOS-Richtlinien gehören (vorn E. 2.1),
enthält keine für die Gemeinden verbindliche Vorgaben, in welchem Umfang sie
von der Sozialhilfe unterstützten Personen Ferien zu gewähren haben. Die Gemeinden
sind unter Berücksichtigung der rechtlichen Rahmenbedingungen frei, insofern
eigene Regeln aufzustellen (vgl. § 1 SHG; Art. 85 Abs. 1 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV]; Tobias Jaag in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 7 und 11). Gemäss
Ziff. 4.23 der Kompetenzordnung der Beschwerdegegnerin betreffend Ferien
und Erholungsaufenthalte, welche die Beschwerdegegnerin als
"Richtlinien" bezeichnet, müssen allfällige Ferien- oder sonstige
Abwesenheiten im In- und Ausland immer vorgängig mit der zuständigen
Sozialberatung abgesprochen werden und benötigen Ferien eine Bewilligung.
Abwesenheiten ohne Bewilligung können eine Kürzung des GBL zur Folge haben.
Allfällige Ferien- oder sonstige Abwesenheiten im Ausland werden maximal für
zwei Wochen pro Kalenderjahr bewilligt; die Finanzierung muss deklariert
werden. Bei einem Verstoss gegen diese Auflage kann die Sozialhilfe nach der
Anzahl der Abwesenheitstage gekürzt werden.
4.1.2
Nach dem allgemeinen Gleichheitssatz von Art. 8 Abs. 1 BV ist
Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe
seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Der Anspruch auf rechtsgleiche
Behandlung wird insbesondere dann verletzt, wenn eine Behörde zwei hinsichtlich
der relevanten Tatsachen gleiche Situationen unterschiedlich behandelt, ohne
dass ein sachlicher und vernünftiger Grund ersichtlich ist (vgl. BGE 147 I
1 E. 5.2; 136 I 345 E. 5). Das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot
bezieht sich dabei immer nur auf den Zuständigkeitsbereich der jeweiligen
Gebietskörperschaft, deren Rechtsakte infrage stehen (Bernhard Waldmann in:
derselbe et al. [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 8
N. 25).
4.1.3
Der Beschwerdeführerin ist daher nicht zu folgen, wenn sie eine Verletzung
des Gleichheitsgebots darin sieht, dass die Beschwerdegegnerin von ihr unterstützten,
aber erwerbstätigen bzw. zum Bezug von Arbeitslosentaggeldern berechtigten
Personen mehr als zwei Wochen Ferien pro Jahr im Ausland bewillige, sofern dies
nicht zu einer Lohn- bzw. Taggeldeinbusse führe (so Dispositivziffer 1 des
Beschlusses vom 4. Februar 2020; vorn I.). Die Kompetenzordnung der
Beschwerdegegnerin hält dies zwar nicht fest. Erwerbstätige bzw.
Arbeitslosentaggelder beziehende Personen, welchen aus Arbeitsvertrag oder von
Gesetzes wegen Ferien zustehen, befinden sich aber gerade nicht in derselben
Situation, in welcher sich die Beschwerdeführerin – mindestens im Zeitpunkt
ihres Ferienbezugs – befand. Die ungleiche Behandlung verstiess damit nicht
gegen das Rechtsgleichheitsgebot. Die Beschwerdeführerin hatte denn auch nicht
Anspruch auf kontrollfreie Tage im Sinn von Art. 17 Abs. 2 des
Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982 (AVIG) in Verbindung
mit Art. 27 Arbeitslosenversicherungsverordnung vom 31. August 1983
(AVIV). Mangels kantonalrechtlicher Vorgaben hierzu und aufgrund des
limitierten örtlichen Anwendungsbereichs des Gleichheitsgebots kann die Beschwerdeführerin
sodann auch nichts zu ihren Gunsten aus dem Umstand ableiten, dass von der
Sozialhilfe unterstützten Personen in anderen Gemeinden regelmässig mehr als
zwei Wochen Ferien pro Jahr gewährt werden (so zum Beispiel in der Stadt Zürich
gemäss den Handlungsanweisungen der Sozialen Dienste zu den
Erholungsaufenthalten, zu finden unter
www.stadt-zuerich.ch/sd/de/index/ueber_das_departement/organisation/sod/haw_sod.html).
Eine Verletzung des Gleichheitsgebots wäre allenfalls dann auszumachen, wenn
die Beschwerdegegnerin – entgegen ihren Richtlinien – anderen unterstützten
Personen in einer mit derjenigen der Beschwerdeführerin gleichzusetzenden
Situation mehr als zwei Wochen Ferien jährlich gewähren würde. Solches macht
die Beschwerdeführerin jedoch nicht – schon gar nicht substanziiert – geltend.
4.1.4
Der Vollständigkeit halber ist zu erwähnen, dass die in der
Kompetenzordnung der Beschwerdegegnerin vorgesehene Melde- und
Bewilligungspflicht unterstützter Personen für Ferien im Grundsatz zulässig ist
(VGr, 13. Januar 2020, VB.2018.00794, E. 4.2; 22. März 2019,
VB.2019.00013, E. 5.2).
4.2
4.2.1
Was die Kürzung des GBL der Beschwerdeführerin bzw. nach dem Entscheid der
Vorinstanz nunmehr die Rückerstattungsforderung der Beschwerdegegnerin
gegenüber der Beschwerdeführerin betrifft, ist Folgendes festzuhalten: Nach dem
Gesagten unterbricht ein vier- bis fünfwöchiger Auslandsaufenthalt
den Unterstützungswohnsitz nicht und führt ein solcher
ebenso wenig zu einem Verlust des Anspruchs auf wirtschaftliche Hilfe. Längerfristige,
mehr als vier Wochen dauernde Auslandsaufenthalte pro Jahr können
budgetrelevant sein und deshalb zu einer Anpassung des GBL im Sinn des I
ndividualisierungsprinzips
aufgrund der veränderten Lebensumstände führen (vorn E. 2.2). Eine solche
– bisweilen auch prospektive (vgl. Dubach, a.a.O.) – Anpassung des GBL, die der
tatsächlichen Reduktion der Lebenshaltungsskosten Rechnung trägt, ist zu
unterscheiden von einer – stets retrospektiven – Kürzung des GBL als Sanktion
für einen Verstoss gegen Auflagen und Weisungen oder aufgrund des
unrechtmässigen Bezugs wirtschaftlicher Hilfe und unterliegt nicht denselben
gesetzlichen Voraussetzungen (vorn E. 2.4 f.). Im Fall eines
unbewilligten Auslandsaufenthalts kann es somit zu einer Kumulation kommen: Zum
einen sind die niedrigeren Lebenshaltungskosten der Bemessung des GBL zugrunde
zu legen, zum anderen kann dieser (niedrigere) GBL sanktionsweise gekürzt
werden (vgl. vorn E. 2.2). Dem Beschluss der Beschwerdegegnerin vom
4. Februar 2020 kann mangels Angabe der gesetzlichen Grundlagen nicht
entnommen werden, ob es sich vorliegend um eine Anpassung, eine sanktionsweise
Kürzung oder um eine Kumulation handelt (sogleich E. 4.2.2).
4.2.2
Entscheidend ist im vorliegenden Fall jedoch, dass die Beschwerdegegnerin
der Beschwerdeführerin – unbestrittenermassen und der eigenen Kompetenzordnung
folgend – lediglich zwei Wochen Ferien bewilligt hatte und die
Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin über ihre Reisedaten sehr kurzfristig
bzw. zu einem Zeitpunkt informierte, als ihr der GBL für den Dezember 2019
bereits ausbezahlt worden war. Wie erwähnt kann dem Beschluss vom
4. Februar 2020 nicht entnommen werden, auf welche gesetzliche Grundlage
die Beschwerdegegnerin die Kürzung des GBL der Beschwerdeführerin stützte. Dass
die Vorinstanz vorliegend von einem unrechtmässigen Bezug im Sinn von § 26
lit. a SHG ausgeht (vorn E. 3.2.3; vgl. auch das Urteil des
Verwaltungsgerichts VB.2020.00376 vom 21. August 2020, welches eine auf
diese Bestimmung gestützte Rückerstattungsforderung aufgrund einer verschwiegenen
Auslandsabwesenheit zum Gegenstand hatte), ist jedoch nicht zu beanstanden,
auch wenn die in der Kompetenzordnung der Beschwerdegegnerin verwendete
Formulierung, wonach die Sozialhilfe "bei einem Verstoss" gegen die
Melde- und Bewilligungspflicht für Ferien nach Anzahl Abwesenheitstagen
"gekürzt" werden kann (vorn E. 4.1.1), eher einer
sanktionsweisen Kürzung des GBL gemäss § 24 Abs. 1 lit. a
Ziff. 1 SHG entspricht, wobei deren Höhe der Anzahl der nicht bewilligten
Abwesenheitstage entsprechen soll. Hätte die Beschwerdeführerin die
Beschwerdegegnerin (rechtzeitig) über die effektive Dauer ihres Auslandsaufenthalts
informiert, hätte ihr diese den GBL ihrer Richtlinie entsprechend nur in
reduziertem Umfang ausbezahlt. Damit erwirkte die Beschwerdeführerin aber in
unrechtmässiger Weise wirtschaftliche Hilfe. Im Übrigen ist nach dem Gesagten
ebenso wenig zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zum Schluss kommt, dass es der
Beschwerdegegnerin auch freigestanden hätte, zusätzlich eine Sanktion nach
§ 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 und 2 SHG auszusprechen (vorn
E. 3.2.3). Sowohl die Rückerstattung unrechtmässig bezogener
wirtschaftlicher Hilfe gestützt auf § 26 lit. a SHG als auch die
Kürzung des GBL gestützt § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 SHG ist
aber mindestens während laufendem Sozialhilfebezug mittels verrechnungsweiser
Reduktion des GBL durchzusetzen, wobei deren Umfang jeweils im selben Mass
begrenzt ist (vorn E. 2.4). Die Beschwerdegegnerin hätte damit den GBL der
Beschwerdeführerin für den Januar 2020 trotz des (teilweise) nicht bewilligten
Auslandsaufenthalts nicht einfach nur zur Hälfte auszahlen dürfen. Angesichts
des Beschlusses der Vorinstanz vom 16. März 2020, womit sie die
Beschwerdegegnerin im Sinn einer vorsorglichen Massnahme anwies, der
Beschwerdeführerin den für den Monat Januar 2020 zurückbehaltenen Betrag von
Fr. 453.60 auszubezahlen, wirkt sich dies auf die Beschwerdeführerin
jedoch nicht (mehr) aus.
4.2.3
Was die Höhe des von der Beschwerdeführerin zurückzuerstattenden Betrags
betrifft, ist der vorinstanzliche Beschluss insofern nicht zu beanstanden, als
der Beschwerdeführerin während ihres nicht bewilligten Aufenthalts in B wohl
tatsächlich geringere Lebenshaltungskosten erwuchsen als dies in der Schweiz
der Fall gewesen wäre. Dass der Beschwerdeführerin, welche dies glaubhaft
bestreitet (vorn E. 3.3.), in den (unbewilligten) Ferien gar keine
Lebenshaltungskosten erwachsen sein sollen, scheint indes sehr unwahrscheinlich
und wird weder von der Beschwerdegegnerin noch von der Vorinstanz substanziiert
dargelegt. Im Sinn des Gleichbehandlungsgebots aller unterstützten Personen ist
bei der Beurteilung der Lebenshaltungskosten im Ausland auf objektive und
überprüfbare Kriterien abzustellen. Auf solchen basiert namentlich die Tabelle
auf S. 153 der Wegleitung des Bundesamts für Sozialversicherungen zum
Familienzulagengesetz FamZG, Stand 1. Januar 2022, gemäss welcher die
Kaufkraft Bs zwei Drittel im Vergleich zu derjenigen der Schweiz entspricht (https://sozialversicherungen.admin.ch/de/f/5599;
vgl. VGr, 21. August 2020, VB.2020.00376, E. 4.3). Der von der
Beschwerdeführerin zurückzuerstattende Betrag ist folglich auf Fr. 166.-
zu reduzieren (entsprechend [gerundet] einem Drittel ihres hälftigen
monatlichen GBL).
4.2.4
Die Beschwerdegegnerin wird hinsichtlich des von der Beschwerdeführerin
zurückzuerstattenden Betrags eine neue Verfügung erlassen und sich bei der
Verrechnung desselben mit dem GBL an die gesetzlichen Vorgaben (vorn
E. 2.4 f.) halten müssen.
5.
5.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Beschwerdeführerin
in Abänderung von Dispositivziffer I des vorinstanzlichen Beschlusses vom
25. Januar 2021 zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin Fr. 166.-
zurückzuerstatten.
5.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten zu einem Drittel der Beschwerdeführerin und zu zwei Dritteln
der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden keine beantragt.
5.3
Von der
Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin ist auszugehen. Zudem erwies sich die
Beschwerde nicht als offensichtlich aussichtslos. Das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung für das
Beschwerdeverfahren ist daher gutzuheissen (§ 16 Abs. 1 VRG). Der ihr
aufzuerlegende Teil der Gerichtskosten ist demzufolge einstweilen auf die Gerichtskasse
zu nehmen. Die Beschwerdeführerin wird auf § 16 Abs. 4 VRG
hingewiesen, wonach eine Partei, welcher die unentgeltliche Prozessführung
und/oder Rechtsvertretung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist,
sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre
nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von
Dispositivziffer I des Beschlusses des Bezirksrats Uster vom
25. Januar 2021 wird die Beschwerdeführerin verpflichtet, der
Beschwerdegegnerin Fr. 166.- zurückzuerstatten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr.    945.--
Total der Kosten.
3.    Der
Beschwerdeführerin wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche
Prozessführung gewährt.
4.    Die
Gerichtskosten werden zu einem Drittel der Beschwerdeführerin und zu zwei
Dritteln der Beschwerdegegnerin auferlegt. Der auf die Beschwerdeführerin
entfallende Anteil wird jedoch einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die
Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin gemäss § 16 Abs. 4 VRG
bleibt vorbehalten.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an …