zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00204 · 2004-03-17 · de

Submission | Kriteriengewichtung: Zur Beurteilung der Angebote erforderliche Abklärungen Die Angemessenheit des Vergabeentscheids bezüglich der Zuschlagskriterien kann durch das Verwaltungsgericht nicht überprüft werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB; § 50 Abs. 3 VRG) (E. 2.2). Die Wahl der zur Evaluation eingesetzten Mittel steht der Vergabebehörde grundsätzlich frei. Das Verfahren muss einerseits eine sachliche Bewertung gewährleisten. Anderseits darf darauf geachtet werden, dass der Aufwand für die Beurteilung in einem vernünftigen Verhältnis zur Bedeutung der Beschaffung bleibt. Vertretbarkeit der getroffenen Bewertung bezüglich Bedienungsfreundlichkeit des Produkts (E. 2.3.3). Vertretbarkeit des Punkteabzugs bei einem weiteren, qualitätsbezogenen Zuschlagskriterium (E. 2.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.17.0 VB.2003.00204
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.17.0 VB.2003.00204
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.17.0 VB.2003.00204

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00204
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00204
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.03.2004
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Kriteriengewichtung: Zur Beurteilung der Angebote erforderliche Abklärungen
Die Angemessenheit des Vergabeentscheids bezüglich der Zuschlagskriterien kann durch das Verwaltungsgericht nicht überprüft werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB; § 50 Abs. 3 VRG) (E. 2.2). Die Wahl der zur Evaluation eingesetzten Mittel steht der Vergabebehörde grundsätzlich frei. Das Verfahren muss einerseits eine sachliche Bewertung gewährleisten. Anderseits darf darauf geachtet werden, dass der Aufwand für die Beurteilung in einem vernünftigen Verhältnis zur Bedeutung der Beschaffung bleibt. Vertretbarkeit der getroffenen Bewertung bezüglich Bedienungsfreundlichkeit des Produkts (E. 2.3.3). Vertretbarkeit des Punkteabzugs bei einem weiteren, qualitätsbezogenen Zuschlagskriterium (E. 2.4). Abweisung.
Stichworte:
AUFWAND
ERMESSENSSPIELRAUM
EVALUATION
SUBMISSIONSRECHT
ZUSCHLAGSKRITERIEN
Rechtsnormen:
Art. 16 Abs. II IVöB
§ 50 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Mit einer Ausschreibung vom 14. März 2003 eröffnete die
Stadt Zürich die Submission zur Beschaffung von mindestens 35
Unterflur-Containern für die Abfallentsorgung in der Zürcher Altstadt.
Zusätzlich zum Grundauftrag (als Los 1 bezeichnet) sah die Ausschreibung als
Option einen Auftrag für die Gestaltung der oberirdischen Verkleidung der Container
vor (Los 2). Innert Frist gingen Offerten von sechs Anbietern ein, darunter der
A AG. Mit Verfügung vom 21. Mai 2003 vergab der Direktor von Entsorgung +
Recycling Zürich den Auftrag an die D AG. Der Entscheid wurde den übrigen
Anbietenden gleichentags schriftlich eröffnet.
II.
Mit einer vom 23. Mai 2003 datierten
Eingabe (Poststempel vom 30. Mai 2003) erhob die
A AG
beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Zuschlagsverfügung von
Entsorgung + Recycling Zürich und beantragte, die Leistungen aus Los 1 seien an
sie zu vergeben und die Leistungen aus Los 2 mit ergänzenden Angaben neu
auszuschreiben. Die Beschwerdegegnerin stellte in ihrer Beschwerdeantwort vom
14. Juli 2003 Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
In der Replik vom 29. September und der Duplik vom 4.
November 2003 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die Mitbeteiligte
nahm zu keinem Zeitpunkt zur Beschwerde Stellung.
Am 14. Oktober 2003 teilte die
Beschwerdegegnerin dem Gericht mit, dass der Vertrag mit der Mitbeteiligten
inzwischen abgeschlossen sei.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und
kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren
gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das
öffentliche Beschaffungswesen in der vorliegend noch anwendbaren Fassung vom
25. November 1994 (aIVöB) sowie die §§ 3 ff. des Gesetzes über den
Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das
öffentliche Beschaffungswesen vom 22. September 1996 (aIVöB-BeitrittsG)
zur Anwendung.
2.
2.1
Die Beschwerdegegnerin legte in den
Ausschreibungsunterlagen folgende Zuschlagskriterien fest:
Zuschlagskriterien Los 1: Unterflur-Container
Preis (…)                                                                                40
%
Bedienungsfreundlichkeit aus Sicht der Logistik,                       30
%
insbesondere in Bezug auf die Leerung des Unter-
flur-Containers (Personal- und Zeitaufwand)
Qualität des Unterflur-Containers in Bezug auf                         20
%
Materialien und Verarbeitung
Bedienungsfreundlichkeit aus Sicht der Benutze-                      10
%
rinnen und Benutzer, welche den Unterflur-
Container benutzen
Zuschlagskriterien Los 2: sichtbare Verkleidung
Ästhetik und Funktionalität der sichtbaren                                70
%
Verkleidung
Preis der sichtbaren Verkleidung (…)                                      30
%
Das Angebot der Mitbeteiligten für das
Los 1 wurde in allen Kriterien ausser beim Preis mit der maximalen Punktzahl
bewertet. Dasjenige der Beschwerdeführerin erhielt beim Kriterium "Bedienungsfreundlichkeit
aus Sicht der Logistik" nur 20 von 30 möglichen Punkten und beim Kriterium
"Qualität in Bezug auf Materialien und Verarbeitung" nur 15 von
20 Punkten. Sie beanstandet die Abzüge von 10 bzw. 5 Punkten als ungerechtfertigt.
2.2
Der Vergabebehörde steht beim Urteil darüber,
welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste
sei, ein erheblicher Ermessensspielraum zu (VGr, 7. Juli 1999, ZBl 2000,
S. 271 = BEZ 1999 Nr. 26 E. 6a, mit Hinweisen). In dieses Ermessen
greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des
Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2 aIVöB; vgl. auch § 50
Abs. 3 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]),
nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein
Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a aIVöB; vgl.
§ 50 Abs. 2 lit. c VRG).
2.3
Den Abzug beim Kriterium "Bedienungsfreundlichkeit
aus Sicht der Logistik" begründet die Beschwerdegegnerin damit, dass der
Leerungsvorgang mit den Containern der Beschwerdeführerin länger dauere und
mehr Arbeitsschritte erfordere als mit jenen der Mitbeteiligten.
Beim Produkt der Beschwerdeführerin ist
der Innenbehälter des Containers, der zur Leerung herausgehoben wird, als
flexibler Sack ausgeführt, der zur Leerung durch Ziehen an einer Reissleine
geöffnet und nach der Leerung wieder von Hand geschlossen wird. Der
Innenbehälter der Mitbeteiligten besteht dagegen aus Stahlblech und verfügt zur
Leerung über eine Bodenklappe, die sich mechanisch (über die Kranhydraulik des
Leerungsfahrzeugs) öffnen und schliessen lässt. Die Beschwerdegegnerin
betrachtet das System der Mit­beteiligten, bei dem die Leerung ohne manuelle
Handlungen durchgeführt wird, als bedienungsfreundlicher als jenes der
Beschwerdeführerin. Sie geht auch davon aus, dass die Leerung auf diese Weise
rascher vonstatten gehe als bei der Ausführung der Beschwerdeführerin,
wenngleich zum Zeitbedarf bei beiden Systemen keine konkreten Angaben
vorliegen.
2.3.1
Die Beschwerdeführerin macht dazu
geltend, dass die Mitbeteiligte nicht nur ein mechanisches, sondern auch ein
manuelles System produziere, und es sei nicht klar, welches der beiden ihrem
Angebot entspreche. Aus der Darstellung der Beschwerdegegnerin geht jedoch ohne
weiteres hervor, dass es sich um das mechanische System handeln muss, was sie
in der Duplik ausdrücklich bestätigt. Es besteht kein Anlass, an diesen Angaben
zu zweifeln.
2.3.2
Des weitern führt die Beschwerdeführerin aus, eine
saubere Entleerung des Containers der Mitbeteiligten in die Schüttung eines
normalen Kehrichtfahrzeugs sei kaum möglich, weil der Container wegen der
Klappe in solcher Höhe geöffnet werden müsse, dass ein Teil des Kehrichts neben
die Schüttung falle. Werde der Container tiefer gesenkt, behindere der herabhängende
Deckel die hydraulische Vorrichtung, mit welcher der Kehricht aus der Schüttung
in den vorderen Teil des Leerungsfahrzeugs geschaufelt werde. Dieser Vorgang
müsse während einer Leerung mehrmals wiederholt werden, weil die Schüttung nur
ca. 1,5 m
3
aufnehme, der Container jedoch ein Volumen von ca. 5 m
3
umfasse.
Die Beschwerdegegnerin stellt zu diesen
Einwänden fest, dass von Anfang an vorgesehen gewesen sei, an den
Leerungsfahrzeugen Einlenkhilfen in Form von Kunststoffschienen oder -flächen
anzubringen. Mit dieser Anpassung werde unabhängig vom verwendeten
Container-System gewährleistet, dass der Abfall in die vorgesehenen Behälter
falle. Im Übrigen sei der Durchmesser des zu leerenden Innenbehälters bei der
Beschwerdeführerin derselbe wie bei der Mitbeteiligten, und es sei nicht
einzusehen, weshalb der Abfall beim einen System neben das Leerungsfahrzeug
geraten solle, wenn dies beim andern nicht der Fall sei. Ohnehin werde der
Abfall in Säcken, nicht in Einzelteilen, gesammelt. Schliesslich sei die
hydraulische Pressung des in der Schüttung befindlichen Abfalls ohne Berührung
des Containers bzw. des Deckels möglich. Die Pressschaufel sei schon aus Sicherheitsgründen
so konzipiert, dass sie nirgends mit Containern, Geräten oder Personen in
Kontakt geraten könne.
Das Gericht kann den von den Parteien
dargestellten Sachverhalt nicht im Einzelnen überprüfen. Die Beschwerdegegnerin
hat den Leerungsvorgang jedoch durch ihre erfahrenen Fachleute anhand der von
den Anbietern gelieferten Unterlagen überprüfen lassen, und es ist
unwahrscheinlich, dass bei diesem Vorgehen derart elementare Mängel, wie sie
die Beschwerdeführerin geltend macht, übersehen wurden. Jedenfalls ergeben sich
aus der Sachdarstellung der Parteien keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdegegnerin
das ihr in der Beurteilung dieser technischen Fragen zustehende Ermessen
überschritten hätte.
Bei dieser Sachlage kann die
Beschwerdeführerin auch aus der zusammenfassenden Gegenüberstellung der
Leerungsvorgänge, die sie in der Replik aufgeführt hat, nichts zu ihren Gunsten
ableiten. Die Gegenüberstellung beruht auf ungünstigen Annahmen über das Sys­tem
der Mitbeteiligten, die nach dem Gesagten nicht zu Grunde gelegt werden dürfen,
und sie vermag das Erfordernis zusätzlicher manueller Arbeitsschritte beim
System der Beschwerdeführerin nicht zu widerlegen.
2.3.3
Die Beschwerdeführerin bemängelt
schliesslich, dass die Beschwerdegegnerin keine Echtzeit-Vergleiche der
angebotenen Systeme vorgenommen, sondern diese bloss anhand der eingereichten
Unterlagen beurteilt habe. Sie beantragt, dass ein Echtzeit-Vergleich im Rahmen
eines Augenscheins des Verwaltungsgerichts durchgeführt werde. Der Vergabebehörde
steht es jedoch grundsätzlich frei, mit welchen Mitteln sie die Evaluation der
angebotenen Produkte vornehmen will, solange das eingeschlagene Verfahren
geeignet ist, eine sachliche Bewertung zu gewährleisten. Dabei darf auch berücksichtigt
werden, dass der Aufwand für die Beurteilung in einem vernünftigen Verhältnis
zur Bedeutung der Beschaffung bleiben muss. Vorliegend geht es um die
Beschaffung von zunächst 35 Containern im Gesamtwert von rund Fr. 200'000.-.
Ein Echtzeit-Vergleich der angebotenen Sys­teme unter praxisnahen Bedingungen
hätte zweifellos einen erheblichen Aufwand erfordert. Wenn die Beschwerdegegnerin
unter diesen Umständen zur Auffassung gelangte, dass eine Beurteilung der
Angebote durch ihre Fachleute anhand der eingereichten Unterlagen genüge, so
ist dieses Vorgehen nicht zu beanstanden. Für die nachträgliche Durchführung
eines entsprechenden Vergleichstests im Rahmen eines gerichtlichen Augenscheins
besteht ebenso wenig Anlass.
Der gegenüber der Beschwerdeführerin
vorgenommene Abzug von 10 Punkten (von 30 möglichen Punkten) beim
Kriterium "Bedienungsfreundlichkeit aus Sicht der Logistik" war daher
gerechtfertigt.
2.4
Den Abzug von 5 Punkten beim Zuschlagskriterium "Qualität
in Bezug auf Materialien und Verarbeitung" begründete die
Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort damit, dass das System der
Beschwerdeführerin aus verschiedenen Einzelteilen (Innensack aus Polyester und
PE-Deckel) bestehe und deshalb anfälliger sei als das System der Mitbeteiligten,
bei welchem der Innenkörper und der Deckel aus einem einzigen Teil (rostfreiem
Stahl) bestehe. Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass der leichte Innensack
aus Polyester eine Schutzbeschichtung besitze, welche Verletzungen der Haut
verhindere. Ein Sys­tem aus mehreren Teilen habe zudem den Vorteil, dass
einzelne Teile ersetzt werden könnten. Auch trete bei beiden Systemen
Flüssigkeit aus dem Innenbehälter aus; die Klappen des Behälters der
Mitbeteiligten liessen sich ebenfalls nicht dicht schliessen. Dazu führt die
Beschwerdegegnerin in der Duplik aus, der Stahlcontainer der Mitbeteiligten besitze
unten zwei Auffangwannen für den Rückhalt der Flüssigkeit, welche erst über dem
Leerungsfahrzeug geöffnet würden; beim System der Beschwerdeführerin müsse
dagegen regelmässig Flüssigkeit aus dem eingebauten Aussenbehälter abgesaugt
werden. Ferner seien auch beim System der Mitbeteiligten Einzelteile ersetzbar.
Hierzu ist vorweg festzuhalten, dass die
Begründung des Vergabeentscheids grundsätzlich mit der Duplik nicht mehr
ergänzt werden kann (VGr, 4. Juni 2003, BEZ 2003 Nr. 50). Ferner erscheint
fraglich, ob es zulässig ist, die Undichtigkeit des aus einem Sack bestehenden
Innenbehälters der Beschwerdeführerin, die nach Angaben der Beschwerdegegnerin
zu einem zusätzlichen Wartungsbedarf bei den Aussenbehältern führt (Absaugen
der ausgetretenen Flüssigkeit), beim Kriterium "Qualität in Bezug auf
Materialien und Verarbeitung" zu berücksichtigen. Die Undichtigkeit ist
offenbar systembedingt und nicht auf Schwächen des Materials zurückzuführen,
und sie hätte daher eher beim Kriterium "Bedienungsfreundlichkeit aus
Sicht der Logistik" bewertet werden müssen.
Abgesehen davon erscheint jedoch die
Annahme der Beschwerdegegnerin, dass ein Behälter aus verzinktem Stahlblech
robuster sei als ein Kunststoffsack, zumindest als vertretbar. Die Antwort auf
diese Frage ist allerdings für den Entscheid nicht ausschlaggebend, da das
Angebot der Beschwerdeführerin in der Gesamtbewertung auch dann noch hinter
jenem der Mitbeteiligten zurückläge, wenn auf den Abzug von 5 Punkten bei
diesem Kriterium verzichtet würde.
3.
Nach dem Gesagten ergeht der Grundauftrag
für die Unterflurcontainer (Los 1) zu Recht an die Mitbeteiligte. Da bei dem
von ihr angebotenen System keine zusätzliche oberirdische Verkleidung (Los 2)
erforderlich ist, kommt das Angebot der Beschwerdeführerin auch beim
Zusatzauftrag für das Los 2 nicht zum Zug. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
hat somit nicht die Option auf den Zusatzauftrag zur Vergabe des Grund­auftrags
geführt, und es besteht auch kein Anlass für die von ihr beantragte neue Ausschrei­bung
von Los 2.
Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin
zur Bewertung der oberirdischen Verkleidung ist damit nicht einzugehen.
Anzumerken ist immerhin, dass eine Gewichtung der Ästhe­tik mit 70 % gegenüber
dem Preis mit 30 % bei einem Produkt dieser Art, das vor allem ästhetischen
Ansprüchen zu genügen hat und dessen Kosten im Verhältnis zur gesamten
Beschaffung relativ gering sind, durchaus zulässig ist.
4.
Die Beschwerde erweist sich damit als
unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin
kostenpflichtig, und sie hat der Beschwerdegegnerin eine angemessene
Entschädigung für die Umtriebe des Beschwerdeverfahrens zu entrichten (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG). Bei der Bemessung der Parteientschädigung ist zu
berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin mit der Beschwerdeantwort im Wesentlichen
nur die
– von ihr ohnehin geschuldete – Begründung des Vergabeentscheids nachgeholt
hat; in Betracht fällt daher vor allem noch der Aufwand, der ihr mit der
Ausarbeitung der Duplik entstanden ist.
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'210.--     Total der Kosten.
3.    Die Verfahrenskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführerin wird
verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.
5.    …