zh_verwaltungsgericht · PB.2001.00010 · 2001-06-20 · de

Geltungsbereich des Arbeitsgesetzes | Geltung des Arbeitsgesetzes für Ärzte an öffentlichrechtlichen Spitälern. Feststellungsbegehren. Personalrechtliche Streitigkeit (E.1a und 3). Zulässigkeit der Beschwerde. Legitimation von Berufsverbänden (E.1a). Verfahrenstrennung (E.1b; vgl. VB.2001.00200). Feststellungsinteresse. Bestimmung des Streitgegenstands (E.1c). Anwendungsbereich des ArG nach alter und nach seit 1. 8. 2000 geltender Fassung (E.2 a.A.). Keine Anwendung der Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen auf Assistenz-, Ober- und Leitende Ärzte an öffentlichrechtlichen Spitälern des Kantons, der Gemeinden und der Zweckverbände. Deren Arbeitsverhältnisse sind öffentlichrechtlich (E.2a/aa). Die Arbeitszeitbestimmungen des ArG sind keine minimal standards (E.2a/bb). Bindung des Verwaltungsgerichts an das Bundesgesetz und die Verordnung (E.2a/bb; 2c/aa+bb). Die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen zählen nicht zu den in Art. 3a und 71 lit. b ArG vorbehaltenen Bestimmungen über den Gesundheitsschutz i.e.S. (E.2c). Keine Kostenbefreiung aus Billigkeit (E.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.20.0 PB.2001.00010
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.20.0 PB.2001.00010
Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.20.0 PB.2001.00010

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2001.00010
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Geschäftsnummer:
PB.2001.00010
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.06.2001
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 14.06.2002 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Geltungsbereich des Arbeitsgesetzes
Geltung des Arbeitsgesetzes für Ärzte an öffentlichrechtlichen Spitälern. Feststellungsbegehren.
Personalrechtliche Streitigkeit (E.1a und 3). Zulässigkeit der Beschwerde. Legitimation von Berufsverbänden (E.1a). Verfahrenstrennung (E.1b; vgl. VB.2001.00200). Feststellungsinteresse. Bestimmung des Streitgegenstands (E.1c). Anwendungsbereich des ArG nach alter und nach seit 1. 8. 2000 geltender Fassung (E.2 a.A.). Keine Anwendung der Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen auf Assistenz-, Ober- und Leitende Ärzte an öffentlichrechtlichen Spitälern des Kantons, der Gemeinden und der Zweckverbände. Deren Arbeitsverhältnisse sind öffentlichrechtlich (E.2a/aa). Die Arbeitszeitbestimmungen des ArG sind keine minimal standards (E.2a/bb). Bindung des Verwaltungsgerichts an das Bundesgesetz und die Verordnung (E.2a/bb; 2c/aa+bb). Die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen zählen nicht zu den in Art. 3a und 71 lit. b ArG vorbehaltenen Bestimmungen über den Gesundheitsschutz i.e.S. (E.2c). Keine Kostenbefreiung aus Billigkeit (E.3). Abweisung.
Stichworte:
ARBEITNEHMERSCHUTZ
ARBEITS- UND ARBEITSVERTRAGSRECHT
ARBEITSZEIT
ARZT
BERUFSVERBAND
FESTSTELLUNGSINTERESSE
FREIHEITSRECHTE
GESUNDHEITSSCHUTZ
GEWERKSCHAFT
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KRANKENANSTALT
LEGITIMATION
SPITAL
VERBANDSBESCHWERDE
Rechtsnormen:
Art. 2 ArG
Art. 3 lit. d ArG
Art. 3 lit. e ArG
Art. 3a ArG
Art. 6 ArG
Art. 57 ArG
Art. 58 lit. I ArG
Art. 71 lit. b ArG
§ 4 ArGV 1
§ 7 ArGV 1
Art. 191 BV
§ 72 lit. II GemeindeG
§ 28 KrankenhäuserV
§ 7 PG
§ 80 lit. b VRG
§ 80 lit. c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Die Sektion Zürich des Verbands
Schweizerischer Assistenz- und Oberärztinnen und -ärzte (VSAO-ZH) erstattete zu
Gunsten eben solcher Berufsangehöriger unterm 20. und 24. März 1998 beim
kantonalen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (heute Amt für Wirtschaft und
Arbeit, AWA) gegen das Departement Chirurgie sowie die Neurochirurgische und
die Dermatologische Klinik am Universitätsspital, die Chirurgische und die Medizinische
Klinik am Zürcher Stadtspital B, die Medizinische Klinik am Kreis­spital C, die
Gynäkologische Klinik am Spital D und die Chirurgischen Kliniken an der Klinik
E sowie am Kantonsspital Winterthur im Sinn von Art. 54 Abs. 1 des
Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11) Anzeige wegen
Verletzung von Bestimmungen des Arbeitsgesetzes und zugehöriger Verordnungen
"über die Höchstarbeitszeiten etc. ... und über die
Gesundheitsvorsorge". Mit Schreiben vom 30. Juni 1998 an
"Verschiedene Spitäler im Kanton Zürich" – d.h. wohl an die
betroffenen Ein­richtungen – erinnerte das AWA diese an eine ihnen zugestellte
Kopie der Anzeige vom 20. März 1998 und erbat zur Abklärung des Sachverhalts
gewisse Auskünfte bzw. Unterlagen bis Ende Juli 1998. Am 17. November 1998
teilte das AWA der VSAO-ZH mit, ihm fehle für die interessierenden Spitäler die
Zuständigkeit.
Mit Schreiben vom 31. März 1999 an das AWA
schloss sich die Vereinigung der Oberärztinnen und -ärzte und der Leitenden
Ärztinnen und Ärzte des Kantons Zürich
(VO­LAZ) der VSAO-ZH an; die beiden Gewerkschaften ersuchten um eine
anfechtbare Verfügung über die Zuständigkeit, dehnten die Anzeige auf die
Klinik G, die Klinik H, das Spital I sowie alle Abteilungen des Spitals E aus,
monierten, dass bislang hinsichtlich des bereits involvierten Letzteren trotz
Zuständigkeit nichts geschehen sei, und forderten gegenüber den vier genannten
Spitälern mit privater Trägerschaft ... die Durchsetzung der Schutzbestimmungen
zu Gunsten der Leitenden Ärztinnen und Ärzte, der Oberärztinnen und -ärzte
sowie der Assistenzärztinnen und -ärzte mit vollendeter Weiterbildung. Unterm
11. Februar 2000 mahnten VSAO-ZH und VOLAZ beim AWA die anfechtbare Verfügung
an sowie eine materielle Beurteilung "bezüglich Einhaltung der
Bestimmungen des Arbeitsgesetzes einschliess­lich Verordnungen in den
angezeigten Betrieben".
Mit am 1. März 2000 zur Post gegebener
Verfügung vom 25. Februar 2000 stellte das AWA fest, dass die Bestimmungen des
Arbeitsgesetzes über die Arbeitszeiten auf die Arbeitsverhältnisse von
Assistenz- sowie Oberärztinnen und -ärzten nicht anwendbar seien in den
öffentlichrechtlichen Krankenanstalten des Kantons (Dispositiv Ziffer I), in
den Kreisspitälern, die auf einem öffentlichrechtlichen Zweckverband beruhen
(Dispositiv Ziffer II), und in den privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem
Charakter, die Subventionen empfangen und sich nach den Arbeitsvorschriften des
Kantons über die öffentlichen Dienstverhältnisse richten (Dispositiv Ziffer
III), sowie dass die Assistenzärztinnen und
-ärzte in allen Spitälern bezüglich Gesundheitsvorsorge dem Arbeitsgesetz
unterstehen (Dispositiv Ziffer IV); in Dispositiv Ziffer V auferlegte es seine
Kosten je hälftig VSAO-ZH und VOLAZ, bei solidarischer Haftung füreinander.
II. Dagegen rekurrierten VSAO-ZH und VOLAZ am
Montag, 3. April 2000 mit den Anträgen, in Aufhebung der Verfügung und unter
Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass in persönlicher Beziehung das
Arbeitsgesetz für die Oberärztinnen und -ärzte, die Leitenden Ärztinnen und
Ärzte sowie die Assistenzärztinnen und -ärzte mit abgeschlossener
FMH-Weiterbildung gelte und dass die Assistenzärztinnen und -ärzte, die
Oberärztinnen und -ärzte sowie die Leitenden Ärztinnen und Ärzte in allen
Spitälern für die Gesundheitsvorsorge unter das Arbeitsgesetz fallen sowie dass
in betrieblicher Hinsicht die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes über die
Arbeits- und Ruhezeiten in den öffentlichrecht­lichen Krankenanstalten des
Kantons, in den Spitälern, die auf einem öffentlichrechtlichen Zweckverband
basieren, und in den privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, welche
Subventionen erhalten und die Arbeitszeitvorschriften des Kantons über die
öffentlichen Dienstverhältnisse beachten, soweit Anwendung finden, als für die
Arbeitneh­menden nicht günstigere Vorschriften existieren; zudem sei das AWA
anzuweisen, die angezeigten Sachverhalte zu untersuchen und die geeigneten
Massnahmen zu treffen. Mit ergänzender Eingabe vom 29. August 2000 und unter
Hinweis auf die seit anfangs Monat greifende Revision des Arbeitsgesetzes samt
neuen Verordnungen teilten VSAO-ZH und VOLAZ mit, sie würden voraussetzen, dass
der hängige Rekurs seine Beurteilung nach dem aktuellen Recht erfahre.
Das eidgenössische Staatssekretariat für
Wirtschaft (seco) informierte unterm 23. No­vember 2000 über die
Anwendbarkeit des revidierten Arbeitsgesetzes auf Spitäler und Assistenzärzte
nebst anderen. Die mit Schreiben vom 1. und 8. Dezember 2000 eingeräumte
Gelegenheit, sich zum Rekurs zu äussern, nahmen das Stadtzürcher Gesundheits-
und Umweltdepartement am 21. De­zember 2000, das kantonale Personalamt am
30. Januar 2001, die Gesundheitsdirektion am 5. und der Verband Zürcher
Krankenhäuser am 14. Feb­ruar 2001 wahr. Datierend vom 22. Februar 2001
kam das AWA der Aufforderung nach, zur Frage Stellung zu beziehen, wie sich das
neue Recht auf die anstehende Angelegenheit auswirke.
Mit Verfügung vom Freitag, 23. März 2001 –
VSAO-ZH sowie VOLAZ gemäss unbestrittener und plausibler Schilderung des
heutigen Vertreters am Montag, 26. März 2001 ausgehändigt – hiess die
Volkswirtschaftsdirektion den Rekurs teilweise gut, hob die Ziffern III und IV
in der Verfügung des AWA vom 25. Februar 2000 auf (Dispositiv Ziffer I)
und stellte fest, dass die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den privaten
Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter, die Subventionen beziehen und
sich an die Arbeitszeitvorschriften des Kantons über die öffentlichrechtlichen
Dienstverhältnisse halten, auf die ArbeitnehmerInnen – d.h. die
gewerkschaftlich repräsentierten Ärztinnen und Ärzte (E. 5e) – unter Vorbehalt
von Art. 71 lit. b ArG anwendbar seien (Dispositiv Ziffer II) und dass die
Assistenzärztinnen und -ärzte, die Oberärztinnen und -ärzte sowie die Leitenden
Ärztinnen und Ärzte in allen Spitälern hinsichtlich der
Gesundheitsschutzvorschriften dem Arbeitsgesetz unterliegen (Dispositiv Ziffer
III); durch Dispositiv Ziffer IV wurde im Übrigen der Rekurs abgewiesen.
III. Hiergegen liessen VSAO-ZH und VOLAZ am
25. April 2001 mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht gelangen und ihm
beantragen:
"
Prozessual
1.    Die Vorinstanz habe folgende Akten zu
edieren:
– Die Liste der Spitäler, an welche die Umfrage des Amtes für Wirtschaft und
Arbeit vom 30.6.1998, Lauf-Nr. 85718/Ja/bk, gerichtet war;
– bei ihr bzw. beim Amt für Wirtschaft und Arbeit eingegangene Ant­worten auf
diese Umfrage.
2.    Bei allfälligem Nichtvorhandensein
der in Ziff. 1 genannten Akten sei die Vorinstanz zu einem Amtsbericht
anzuhalten, ob und gegebenenfalls in welchem Umfange sie im Besitze dieser
Akten war und weshalb sie sich ihrer entledigte oder weshalb, zu welchem
Zeitpunkt und auf wessen Anordnung hin die vom Amt für Wirtschaft und Arbeit in
die Wege geleitete Sachverhaltsermittlung nicht weiterverfolgt wurde.
3.    Die Vorinstanz habe eine Liste
sämtlicher Kantons- und direkt von Gemeinden betriebener Spitäler sowie der
Spitäler mit öffentlichrecht­licher Trägerschaft, welche nicht direkt vom
Kanton oder von Gemeinden betrieben werden, und eine solche der privatrechtlich
organisierten Spitäler einzureichen enthaltend bezüglich jeden Spitals die
Prozentsätze der öffentlichrechtlich und der privatrechtlich angestellten
Arbeitnehmer/innen (Prozentsätze sowohl bezogen auf das Total der angestellten
Ärzt/innen und auch auf das Total der im jeweiligen Spital überhaupt
Beschäftigten).
4.    Den Beschwerdeführer/innen sei das
Protokoll zum Ergebnis von Ziff. 1 bis 3 hievor offenzuhalten.
Materiell
5.    Ziff. II. und IV. der angefochtenen
Verfügung seien aufzuheben.
6.    Es sei festzustellen, dass die
Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den privaten Krankenanstalten mit
gemeinnützigem Charakter, die subventioniert sind, vorbehaltlos anwendbar sind.
7.    Es sei festzustellen, dass die
Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den kantonalen und von den Gemeinden direkt
betriebenen Spitälern sowie in denjenigen mit öffentlichrechtlicher
Trägerschaft als Richtwerte gelten, von welchen nicht beliebig abgewichen
werden darf.
8.    Ergänzend sei festzustellen, dass
die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den kantonalen und von den Gemeinden
direkt betriebenen Spi­tälern sowie in denjenigen mit öffentlichrechtlicher Trägerschaft
jeden­falls dann vorbehaltlos gelten, soweit und sofern ein solches Spital die
Mehrzahl der Arbeitnehmer/innen privatrechtlich anstellt. Dabei habe sich die
Beschwerdeinstanz auch dazu zu äussern, ob und nach welchen Kriterien mit den
Arbeitnehmer/innen abgeschlossene Verträ­ge als privatrechtlich oder als
öffentlichrechtlich zu qualifizieren sind.
9.    Ergänzend sei festzustellen, dass
die Bestimmungen des Arbeitsgesetzes in den kantonalen und von den Gemeinden
direkt betriebenen Spi­tälern sowie in denjenigen mit öffentlichrechtlicher
Trägerschaft jeden­falls für die in ihnen privatrechtlich angestellten Spital­ärzt/innen
gelten.
10.  Dementsprechend sei unter Verwendung
der in Ziff. 3 verlangten Erhebungen im Sinne von Ziff. 6 – 9 hievor zu entscheiden,
welche Spi­täler im Kanton Zürich auch bezüglich der beschäftigten Spital­ärzt/innen
den Vorschriften des Arbeitsgesetzes vorbehaltlos unterstellt sind bzw. in
welchen Spitälern diese Vorschriften jedenfalls als wettbewerblich relevante
Richtwerte gelten, von welchen nicht beliebig abgewichen werden darf.
11.  Evt. sei die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen, damit diese die unter Ziff. 1. – 3. verlangten Erhebungen
tätige und darauf im Sinne der Erwägungen über die in Anträgen 8 und 9
genannten Anwendbarkeiten spitalbezogen selber neu entscheide.
12.  Es sei festzustellen, dass
Präsenzzeiten von jedenfalls über 55 Stunden/Woche den Vorschriften des
Arbeitsgesetzes über den Gesundheitsschutz sowie den Grundrechten auf Leben und
Schutz der Privat­sphäre (Art. 10 und 13 BV [Bundesverfassung vom 18. April
1999, SR 101]) sowie dem Verfassungsgrundsatz der Verwirklichung der
Grundrechte (Art. 35 BV) widersprechen und daher unzulässig sind.
13.  Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners [womit die Vorinstanz
gemeint ist]."
Die Volkswirtschaftsdirektion verzichtete
unterm 7. Mai 2001 ausdrücklich auf Vernehmlassung, während das AWA mit
Beschwerdeantwort vom 15./16. Mai 2001 auf Abweisung des Rechtsmittels schloss,
soweit darauf einzutreten sei, und am 21./22. Mai 2001 Akten betreffend
Subventionsberechtigung der Klinik H einreichte.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Der vorliegenden Sache eignet kein
Streitwert. Über sie muss das Verwaltungsgericht kraft § 38 Abs. 1 f. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) und mangels
dort genannter Ausnahmematerien daher in Dreierbesetzung befinden. Ansonsten
würde es sich ohnehin um einen Fall von prinzipieller Bedeutung im Sinn von §
38 Abs. 3 Satz 1 VRG handeln, welcher sich zum Entscheid einer Kammer
übertragen liesse.
Unabhängig davon, ob es sich gegenwärtig um
eine personalrechtliche Auseinander­setzung drehe (verneinend Beschwerde S. 3,
worauf es bei den Kostenfolgen zurückzukommen gilt), fällt die Beurteilung des
Rechtsmittels entweder laut §§ 19b Abs. 1, 41 und 43 Abs. 1 oder nach
§ 74 VRG schon kantonalrechtlich in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.
Zudem beschlägt die angefochtene Verfügung das Gebiet des Arbeit­nehmerInnenschutzes
und stützt sich auf das eidgenössische Arbeitsgesetz samt Ausführungsverordnungen.
Auf Grund von Art. 57 ArG unterliegen Entscheide der letzten kantonalen Instanz
der Beschwerde an den Bundesrat, soweit die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an
das Bundesgericht unzulässig ist. Deren Ausschluss gemäss Art. 99 f. des Bundesrechtspflegegesetzes
vom 16. Dezember 1943 (OG, SR 173.110) lässt sich nicht ersehen. Bleibt sie
somit kraft Art. 97 ff. OG offen, folgt hieraus für den kantonalen Rechtsschutz
mit der Beschwerde (a.a.O.) abermals die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
(vgl. auch [§ 80c in Verbindung mit] §§ 42 und 43 Abs. 2 VRG).
Die Rechtsmittelberechtigung für die
Beschwerdeführerinnen – das betonen dieselben korrekt – als Gewerkschaften der
hier einschlägigen Berufsarten ergibt sich aus Art. 58 Abs. 1 ArG, ohne dass es
darauf ankäme, ob die betroffenen Arbeitnehmen­den oder einzelne von ihnen
Mitglieder seien (BGE 119 Ib 374 E. 2b/aa). Diese bundesrechtliche Bestimmung
gilt ebenso für das kantonale Verfahren (Art. 98a Abs. 3 OG). Ob auch die Voraussetzungen
der egoistischen Verbandsbeschwerde als erfüllt erscheinen (dazu Alfred Kölz/
Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, §§ 21 N. 50 ff. und 74 N. 3), darf deshalb
offen bleiben.
b) Im Gegensatz zum Rest erweist sich das
Verfahren betreffend die privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem
Charakter, die subventioniert sind und sich nach den Ar­beitszeitvorschriften
des Kantons über die öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisse richten, nicht
als spruchreif. Es ist deshalb abzutrennen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu
§§ 4-31 N. 36 f.) und als Geschäft VB.2001.00200 fortzuführen. Damit
bleibt nachfolgend Rechtsmittelantrag 6 ganz aus dem Spiel wie auch die Anträge
1-5 und 10 ff., soweit sie sich auf diese Privatspitäler beziehen.
c) Die Feststellungsinteressen der
Beschwerdeführerinnen – das noch im Rekurs be­kräftigte Leistungsbegehren haben
sie nunmehr aufgegeben – wie auch jene des Beschwerdegegners sind dermassen
evident, dass darüber bis anhin mit gutem Grund kein Wort ver­loren worden ist
(vgl. allgemein Kölz/Bosshart/Röhl, §§ 4 N. 14, 19 N. 58 ff. und 48 N. 19 sowie
insbesondere Art. 1 ff., 6, 9 ff., 41 Abs. 3, 54 Abs. 2 und 71 lit. b ArG;
ferner § 29 Ziff. 11 des Gesetzes betreffend die Organisation und
Geschäftsordnung des Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar
1899 [LS 172.1], § 2 lit. a der Delegationsver­ordnung vom 9. Dezember
1998 [LS 172.14] sowie § 1 Abs. 1 und § 12 der Ver­ordnung zum
Arbeitsgesetz vom 27. Januar 1966 [LS 822.1]).
Die Beschwerdeführerinnen zeigten
fünf
öffentlichrechtliche Spitäler bzw. zum Teil nur bestimmte Bereiche derselben
an; Beschwerdegegner und Vorinstanz haben alsdann mit Verfügung
allgemein
konstatiert, wie weit das Arbeitsgesetz für staatseigene Krankenanstalten (und
sinngemäss auch für solche, die direkt von Gemeinden betrieben werden) sowie
Zweckverbandsspitä­ler gelte. Das begrenzt den Kreis vor Verwaltungsgericht statthafter
Begehren (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 54 N. 4, auch zum Folgenden). Darum kann insofern
auf die Beschwerde nicht eingetreten werden, als die Rechtsmittelanträge 10 und
11 in Verbindung insbesondere mit 3 für andere als die
konkret
angezeigten Spitäler bzw. deren Untergliederungen
je einzeln
die
Anwendbarkeit des Arbeitsgesetzes klären lassen wollen. Ebenso wenig an die
Hand zu nehmen sind die Anträge 7 und 8 sowie 10-12 in dem Umfang, als sie
Feststellungen für mehr denn die gewerkschaftlich repräsentierten Berufssparten
anstre­ben, weil auch Solches bislang keinen Verfahrensgegenstand gebildet hat.
Weiterhin zu behaften sind die
Beschwerdeführerinnen bei der im Rekursverfahren geäusserten und durch den
angefochtenen Entscheid mit Fug erfüllten Erwartung, die Sache möge anhand der
nach Verfügung des Beschwerdegegners in Kraft getretenen Änderungen des
Arbeitsgesetzes und von dessen Vollzugsverordnungen beurteilt werden (E. 1;
vgl. [§ 80c in Verbindung mit] §§ 70 und 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Hieran ändert nichts,
dass die VSAO-ZH am 15. Februar 2001 Strafanzeige gegen die Verantwortlichen
des Spitals E erhoben und damit auch Vorgänge ins Spiel gebracht hat, die sich
noch unter altem Recht ereignet haben sollen. Denn das Verwaltungs­gericht
braucht keine allfälligen Probleme für die Strafbehörden zu lösen (vgl. Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern
2000, S. 85 f.; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, 6. A., Basel/Frankfurt am Main 1986, Nr. 142
B IIb).
2. Das Arbeitsgesetz findet laut seinem Art.
1 Abs. 1 (in der am 1. August 2000 in Kraft getretenen Fassung vom 20. März
1998) vorbehaltlich Art. 2-4 Anwendung auf alle öffentlichen und privaten
Betriebe. Der aktuelle Text unterdrückt offenbar als überflüssig die Beispiele
der ursprünglichen Version (AS 1966, 57 ff.), worunter auch die Betriebe der
Krankenpflege figurierten (vgl. Manfred Rehbinder/Roland Müller, Arbeitsgesetz,
5. A., Zürich 1998, S. 22). Hierzu zählen hinwiederum Kliniken und Spitäler
(Henri Zwahlen in: Kommentar zum Arbeitsgesetz, Bern 1971, Art. 1 N. 4). Gemäss
dem durch die jüngste Revision unberührten Art. 2 Abs. 1 lit. a ArG gilt das
Gesetz in betrieblicher Hinsicht vorbehaltlich Art. 3a nicht für Verwaltungen
von Bund, Kantonen und Gemeinden, indes auch das nur unter Vorbehalt von Abs.
2; danach bezeichnet eine Verordnung (des Bundesrats, Art. 40 ArG) die den
Verwaltungen von Bund, Kantonen und Gemeinden gleich zu achtenden öffentlichen
Anstalten sowie die dem Gesetz unterworfenen Betriebe von Bund, Kantonen und
Gemeinden. Ebenso beständig und unter Vorbehalt von Art. 3a ist das Gesetz in
persönlicher Beziehung auf Grund seines Art. 3 nebst anderen nicht anwendbar
auf ArbeitnehmerInnen, die eine höhere leitende Tätigkeit ausüben (lit. d),
sowie auf Assistenzärztinnen und -ärzte (lit. e). Kraft des novellierten Art.
3a beanspruchen "die Vorschriften dieses Gesetzes über den
Gesundheitsschutz (Art. 6, 35 und 36a) ... jedoch" Geltung für die Verwaltungen
von Bund, Kantonen sowie Gemeinden (lit. a) und weiter etwa abermals für hö­here
Kader (lit. b) sowie Assistenzärztinnen und -ärzte (lit. c). Vorher redete der
Ingress in Art. 3a ArG statt von Gesundheitsschutz bedeutungsidentisch von
Gesundheitsvorsorge (vgl. BBl 1996 I 1326), freilich ohne die Art. 6, 35 und
36a zu erwähnen; und bei lit. a fehl­ten noch Kantone und Gemeinden (AS 1994 I
1035). Endlich behielt Art. 71 lit. b ArG schon immer die Bestimmungen von
Bund, Kantonen und Gemeinden über das öffentlich­rechtliche Dienstverhältnis
vor; die letzte Änderung fügte allerdings an, es dürfe "von den
Vorschriften über den Gesundheitsschutz ... dabei jedoch nur zugunsten der
Arbeitnehmer abgewichen werden".
Art. 2 Abs. 2 ArG ausführend, erklärt
einerseits Art. 4 der ebenso am 1. August 2000 in Kraft getretenen Verordnung 1
vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 1, SR 822.111), dieses finde
insbesondere Anwendung auf Betriebe von Bund, Kantonen und Gemeinden (Ingress)
zur Herstellung, Verarbeitung oder Behandlung von Gütern und zur Erzeugung,
Umwandlung oder Übertragung von Energie, vorbehaltlich Art. 2 Abs. 1 lit. b ArG
(lit. a), zur Beförderung von Personen oder Gütern, unter dem gleichen
Vorbehalt (lit. b), sowie für die Abfuhr, für die Verbrennung oder
Verarbeitung von Kehricht, Betriebe der Wasserversorgung und der
Abwasserreinigung (lit. c); dasselbe drückte schon Art. 9 der Verordnung I vom
14. Januar 1966 zum Arbeitsgesetz (aArGV 1; AS 1966, 86 ff.) aus. Kraft Art. 7
ArGV 1 (der sich auch auf Art. 71 lit. b ArG stützt) anderseits
gelten die
Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen
nicht für
öffentlichrechtliche Anstalten
ohne Rechtspersön­lichkeit
sowie
Körperschaften des öffentlichen Rechts, wenn die Mehrzahl der dort Tätigen in
einem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis steht (Abs. 1);
für
privatrechtlich Beschäftigte solcher Betriebe ist das Arbeitsgesetz indes
integral anwendbar, falls das öffentliche Dienstrecht für die ArbeitnehmerInnen
nichts Günstigeres vorsieht
(Abs. 2). Dem­gegenüber bezeichnete Art. 8
aArGV 1 als "öffentliche Anstalten, auf die das Gesetz gemäss Artikel 2,
Absatz 2 nicht anwendbar ist, ... öffentlichrechtliche Anstalten mit juris­tischer
Persönlichkeit sowie Körperschaften des öffentlichen Rechts, soweit deren Arbeitnehmer
in einem öffentlichrechtlichen oder einem dem öffentlichrechtlichen
Dienstverhält­nis angeglichenen Arbeitsverhältnis stehen" (Abs. 1);
öffentliche Anstalten in dem Sinn sollten namentlich die Schweizerische
Nationalbank und die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt darstellen (Abs.
2). Als eine höhere leitende Tätigkeit nach Art. 3 lit. d ArG ausübend
definiert Art. 9 ArGV 1, wer auf Grund seiner Stellung und Verantwortung sowie
in Abhängigkeit von der Grösse des Betriebs über weitreichende Entscheidungsbefugnis
verfügt oder Entscheide von grosser Tragweite massgeblich beeinflussen und dadurch
auf die Struktur, den Geschäftsgang und die Entwicklung eines Betriebs oder Betriebsteils
einen nachhaltigen Einfluss nehmen kann; in Art. 7 aArGV 1 lautete der entsprechende
Passus "wer in einem Betrieb oder Betriebsteil über Entscheidungsbefugnis
in wesentlichen Angelegenheiten verfügt und eine entsprechende Verantwortung
trägt". Art. 12 Abs. 1 ArGV 1 besagt schliesslich zu Art. 3 lit. e ArG,
Assistenzärztinnen und -ärzte seien Ärztinnen bzw. Ärzte der Human-, Zahn- und
Tiermedizin, die nach erworbenem Staats­examen eine Weiterbildung absolvieren
(Ingress) zur Erlangung des ersten Facharzttitels (lit.
a) oder für die Zulassung zur Eröffnung einer eigenen Praxis (lit.
b).
Im Folgenden ist zu prüfen, was diese Normen
für die verschiedenen Beschwerdeanträge bedeuten.
a) Anträge 5 (teilweise) und 7-9 (ganz,
soweit darauf eingetreten werden kann):
aa) Öffentlichrechtliche Spitäler samt ihren
einzelnen Bereichen gehören unstrittig und unbestreitbar nicht zu den durch
Art. 2 Abs. 2 ArG in Verbindung mit Art. 4 ArGV 1 bzw. Art. 9 aArGV 1 dem
Arbeitsgesetz unterworfenen Betrieben, sondern vielmehr auf nachgerade
klassische Weise zu den öffentlichen Anstalten im Sinn von Art. 2 Abs. 2 ArG
(Zwahlen, Art. 2 N. 12 und 16; R. Canner/R. Schoop, Arbeitsgesetz, 2. A.,
Zürich 1976, S. 26 ff.; Manfred Rehbinder anlässlich einer Buchbesprechung
in: JAR 1983, S. 338 ff., 338; VGr SO, 8. November 1990, JAR 1992, S. 332, E. 3
und 3a je Ingress; vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 1048; BGr, 28. Juli
1987, JAR 1988, S. 238, insbesondere E. 2a S. 241; anders noch
Rehbinder/Müller, S. 33 für so genannte unselbständige Anstalten, die sie zur
Verwal­tung nach Art. 2 Abs. 1 lit. a zählten, weil Art. 8 aArGV
1 nur Anstalten mit juristischer Persönlichkeit erwähnte), die Art. 7 ArGV 1
jedenfalls bei mangelnder Rechtspersönlichkeit prinzipiell und im Gegensatz zu
Art. 8 aArGV 1 nur von den Arbeits- und Ruhezeitbestim­mungen ausnimmt (vgl.
seco in act. 10/14/1 S. 2; S. 1 in der Stellungnahme des Personalamts und S. 2
f. in derjenigen der Gesundheitsdirektion; ungenau zum Letzteren E. 4b
S. 5 sowie 5c+d im angefochtenen Entscheid). Die Kantonsspitäler wie das
Universitätsspital und das Kantonsspital Winterthur, die hier besonders
interessieren, sind Anstalten ohne Rechtspersönlichkeit (Tobias Jaag,
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 808 f. und
3116); dasselbe muss zum einen für Gemeindespitäler gelten, obschon die Stadt
Zürich etwa das gegenwärtig mit im Vordergrund stehende Stadtspital B als
Dienst­abteilung des Gesundheits- und Umweltdepartements bezeichnet (Art. 29
Abs. 1 des Stadtratsbeschlusses über die Departementsgliederung und -aufgaben
vom 26. März 1997, AS [Stadt Zürich] 42, 395 ff., 409), weil eine solche
Deklaration nichts am Anstalts­cha­ra­kter des Spitals ändert (anders E. 5b im
angefochtenen Entscheid sowie S. 1 in der Stellungnahme des Stadtzürcher
Gesundheits- und Umweltdepartements; vgl. auch Beschwerde S. 6), und zum andern
für Spitäler der Zweckverbände als öffentlich­rechtlicher Körperschaften (vgl.
§ 7 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG, LS 131.1]) wie das
Kreisspital C und das Spital D (vgl. Jaag, Rz. 746, 1253 ff. und 3117), die
vorliegend ebenso spezielle Aufmerksamkeit erheischen. Der Beschwerdegegner
stellte deshalb im Rekursverfahren zutreffend fest, auf diese Spitäler fänden
die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen keine Anwendung.
Dieser Grundsatz von Art. 7 Abs. 1 ArGV 1
griffe immerhin für im Sinn von Art. 7 Abs. 2 ArGV 1 privatrechtlich
beschäftigte ArbeitnehmerInnen nicht. Aber erstens untersteht dem am 1. Juli
1999 in Kraft getretenen Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10)
laut seinem § 1 Abs. 1 das Personal des Staates sowie von dessen unselbständigen
Anstalten und erklärt § 7 PG das Arbeitsverhältnis zum öffentlichrechtlichen,
was auch die Kantonsspitäler betrifft; der in E. 5c des angefochtenen
Entscheids zitierte § 28 der Verordnung über die kantonalen Krankenhäuser
vom 28. Januar 1981 (LS 813.11), aus dem inhaltlich übrigens nichts
Abweichendes folgt, ist obsolet (vgl. § 57 PG). Zweitens definiert der durch
das Personalgesetz revidierte § 72 Abs. 2 GemeindeG das Arbeitsverhältnis des
Gemeindepersonals ebenso als öffentlichrechtliches (Satz 1), und zwar zwin­gend
sowie mit Wirkung gleichfalls für die Zweckverbände (H. R. Thalmann, Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, §§ 7 N. 4.9.8
und 72 N. 3.4). Die dem teilweise zuwider laufenden Behauptungen bzw.
Vermutungen der Beschwerdeführerinnen in Rekurs S. 7 f. und Beschwerde S. 11
ff. verfangen nicht (vgl. auch act. 10/32/4 Einleitung, 10/32/6+7 sowie
10/32/8 S. 5 f.; ferner S. 4 in der Stellungnahme der Gesundheitsdirektion;
VGr, 23. September 1997, VK.97.00007, E. 2 [act. 10/23/3],
20. Dezember 2000, PK.2000.00003, insbesondere E. 1b/cc,
http://www.vgrzh.ch/­recht­sprechung
, und 23. Mai 2001, PB.2001.00003, insbesondere E. 2b Abs.
1; Cour constitutionnelle du Tribunal Cantonal du canton du Jura, 27. August
1999, SARB 2001 Nr. 194). Also bleibt es einstweilen dabei, dass die Arbeits-
und Ruhezeitbestimmungen auf die hier diskutierten Spitäler keine Anwendung
finden (richtig insofern E. 5b-d im angefochtenen Entscheid). Nun haben das die
vorinstanzlichen Dispositive für die von den Gemeinden direkt betriebenen
Einrichtungen nicht ausdrücklich gesagt; es lässt sich indes wegen des Verbots
der reformatio in peius für das Verwaltungsgericht auf dieser Verfahrensstufe
nicht mehr nachholen (§ 63 Abs. 2 VRG und dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 13
ff.).
Die im Rekurs insofern geschützte
beschwerdegegnerische Verfügung stellte lediglich negativ fest, die
Bestimmungen des Arbeitsgesetzes über die Arbeitszeiten (nämlich Art. 9-28)
gälten in den öffentlichrechtlichen Spitälern nicht. Und der angefochtene Entscheid
hat positiv konstatiert (vgl. E. 6), sämtliche gewerkschaftlich repräsentierten
Ärztinnen sowie Ärzte aller Krankenanstalten unterstünden den
Gesundheitsschutzvorschriften des Arbeitsgesetzes – also im Sinn von Art. 3a
Ingress den Art. 6, 35 und 36a ArG. Damit liesse sich die Frage aufwerfen,
wie weit Art. 71 lit. b ArG die Anwendung der übrigen Normen
(Art. 7, 29-32, 35a-36 und 37 ff. ArG) vereitle. Eine Antwort darf jedoch
ausbleiben, weil es sich im gesamten Rechtsgang offensichtlich nie um die dort
geregelten Bereiche gehandelt hat.
bb) Die Beschwerdeführerinnen argumentieren
allerdings zu Antrag 7, bei Schaffung des Arbeitsgesetzes habe die öffentliche
Hand im Ruf einer weit über dem Durchschnitt der Privatwirtschaft befindlichen
Arbeitgeberin gestanden, die man nicht habe stärker einbinden müssen (in solche
Richtung zielend auch Walter Hindermann, Einführung in das neue Arbeitsgesetz,
Zürich 1964, S. 19 f., und derselbe, Leitfaden zum Arbeitsgesetz, Zürich 1966,
S. 33 f.). Seither habe sie ihre Vorbildfunktion in vielerlei Beziehung verloren,
weshalb die Revision von 1998 wenigstens die Gesundheitsschutzvorschriften für
allgemein anwendbar erklärt habe. Inzwischen sei die neue Bundesverfassung in
Kraft getreten. Eine Vereinbarkeit mit deren Wettbewerbsgedanken resultiere
nur, wenn die Ausgestaltung öffentlichrechtlicher Arbeitsverhältnisse keine
erheblichen Nachteile von privaten Leistungserbringern in jenen Bereichen
zeitige, wo die Wirtschaftsordnung ein gemischtes staatliches und privates
Angebot vorsehe. Indem die Vorinstanz zudem die Konkurrenz bloss noch mit
eigentlichen Privatkliniken spielen lasse, behindere sie erneut den Wettbewerb
sowie die privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit der Spitalärztinnen und
-ärzte, erleb­ten doch diese bei ihren Anstellungen ein eigentliches Kartell
der Kantone, welche ihnen mit we­nigen Ausnahmen ähnlich schlechte
Arbeitszeit-Bedingungen aufzwängen, da der Markt kaum das Ausweichen auf die
dünn gesäten wirklichen Privatkliniken gestatte. In systematischer, die
Kohärenz mit Art. 94-96 BV über die Grundsätze der Wirtschafts­(frei­heits)ord­nung,
die privatwirtschaftliche Erwerbstätigkeit und die Wettbewerbs­politik wahrender
Auslegung des Arbeitsgesetzes hätten dessen Bestimmungen als Richtwerte zu gelten,
von denen nicht beliebig abgewichen werden könne (Beschwerde S. 8 ff. mit
Hinweis auf Art. 9 Abs. 4 sowie Art. 12 und 15a ArG). Im Rekursverfahren haben
die Beschwerdeführerinnen sogar vorgebracht, das Arbeitsgesetz beinhalte
minimale Standards, welche die öffentlichrechtlichen ArbeitgeberInnen nicht
unterschreiten dürften.
Vorab lässt sich dagegen beipflichtend auf E.
3a-c des angefochtenen Entscheids verweisen ([§ 80c in Verbindung mit] §§ 70
und 28 Abs. 1 Satz 2 VRG; vgl. auch S. 2 in der Stellungnahme des Stadtzürcher
Gesundheits- und Umweltdepartements sowie S. 1 f. bzw. 3 f. in denjenigen des
Personalamts und der Gesundheitsdirektion, Letztere auch zum Folgenden). Ob sodann
die von der Beschwerde angerufenen Verfassungsbestimmungen als verletzt
erscheinen, darf offen bleiben. Alles dort Genannte galt nämlich bei Schaffung
des Arbeitsgesetzes schon nach der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (BS
1, 3 ff.; vgl. die Konkordanztabelle in: Die neue Bundesverfassung,
herausgegeben von Ulrich Zim­merli, Bern 2000, S. 300), von der erst 1982
eingeführten Preisüberwachung einmal ab­gesehen (AS 1983 I 240). Und es musste
bereits damals erhellen, dass etwa die öffentlich­rechtlichen Spitäler, wo die
Arbeitszeiten insbesondere von Ärztinnen und Ärzten seit je sehr hoch lagen,
nicht zu den dem Arbeitsgesetz unterworfenen Betrieben gehören würden (vgl.
Amtl.Bull. N 1962, S. 146 ff.). Wenn deshalb der Souverän den Verordnungsgeber
mit Art. 2 Abs. 2 ArG ermächtigte, auch solche eventuell die Verfassung
missachtende Krankenanstalten den vom Arbeitsgesetz ausgenommenen öffentlichen
Verwaltungen gleich zu stellen, bindet das die Gerichte (Art. 191 BV;
Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich
2001, Rz. 2086 ff.; BGE 122 II 411 E. 3b und 116 Ib 270 E. 7c; Fridolin
Schiesser, Die akzessorische Prüfung, Zürich 1984, S. 290), und zwar umso mehr,
als die jüngste Revision des Arbeitsgesetzes trotz mittlerweile akzen­tuierter
Problematik insofern nichts geändert hat. Endlich drängt sich der gleiche
Schluss wegen Art. 71 lit. b ArG auf, der in absoluter Weise Vorschriften von
Bund, Kantonen und Gemeinden über das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis
unter anderem betreffend selbst ungünstigere Arbeits- und Ruhezeiten vorbehält
(Zwahlen, Art. 2 N. 19; Canner/Schoop, S. 269; vgl. auch Rehbinder, S.
340), wie sie denn im Kanton Zürich, seinen Gemeinden und deren Zweckverbänden
gegenüber den hier interessierenden Ärztinnen und Ärzten durchaus existieren
(vgl. act. 5/6 f., 10/8/12 sowie 10/8/13/1 ff.; §§ 116 Abs. 1 und 4,
134 Abs. 1 sowie 153 der Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum
Personalgesetz, LS 177.111; Gesamtarbeitsvertrag für Assistenzärztinnen
und -ärzte vom 8. Dezember 1999, LS 811.12; § 72 Abs. 2 Satz 2 GemeindeG).
Nach alledem gilt es Antrag 5 und 7
abzuweisen, soweit in diesem Verfahren darauf einzutreten ist. Mangels
Möglichkeit privatrechtlicher Anstellungen in öffentlichrechtlichen Spitälern
müssen die Anträge 8 und 9 dieses Schicksal teilen, wobei freilich auf den
Letzteren vollumfänglich einzutreten ist. Das Gericht hat sich deshalb auch
nicht im Sinn von Antrag 8 zu den Kriterien auszusprechen, welche privat- und
öffentlichrechtliche Verträge zu unterscheiden erlaubten. Dass – nebenbei
bemerkt – die beschwerdegegnerische Verfügung sich im Zusammenhang mit der
Thematik der Anträge 5 und 7-9 einer Äusserung zu den Leitenden Ärztinnen und
Ärzten enthalten hatte, wie der Rekurs rügte, hätte die Vorinstanz insofern an
einer reformatio in peius nicht gehindert (§ 27 VRG und dazu
Kölz/Bosshart/Röhl). Solches ist indes unterblieben. Dabei hat es sein
Bewenden.
b) Anträge 1-4 sowie 10 und 11: Auf Grund des
bislang Erwogenen fehlt jeder Anlass, den prozessualen Anträgen statt zu geben.
Und in dem Umfang, als auf die materiellen Anträge 10 und 11 überhaupt
einzutreten ist, wurden diese – soweit berechtigt – vorstehend bereits
berücksichtigt.
c) Antrag 12:
aa) Nachfolgend geht es um alle
gewerkschaftlich repräsentierten Ärztinnen und Ärzte der öffentlichrechtlichen
Spitäler.
Schon bei der Vorinstanz argumentierten die
Beschwerdeführerinnen, eine zeitliche Überbeanspruchung verletze die für alle
vorliegend involvierten Ärztinnen und Ärzte wirksamen Vorschriften über den
Gesundheitsschutz. Der angefochtene Entscheid verwarf das mit der Begründung,
Art. 3a ArG stipuliere mit der Anwendbarkeit dieser Vorschriften eine Ausnahme
von den Ausnahmen des arbeitsgesetzlichen Geltungsbereichs nach Art. 2 und 3
ArG; e contrario ergebe sich, dass der Gesetzgeber die Arbeits- und
Ruhezeitbestim­mungen für die in Art. 3a ArG erwähnten Betriebsarten und
Personenkategorien habe ausschliessen wollen; gegen etwaige zeitliche
Überbeanspruchungen lasse sich daher nicht mit den arbeitsgesetzlichen Normen
betreffend Gesundheitsschutz vorgehen (E. 7b; gleicher Meinung S. 2 in der
Stellungnahme des Stadtzürcher Gesundheits- und Umweltdepartements).
Die Beschwerde bringt vor, Arbeitswochen über
55 Stunden hinaus verstiessen sowohl vor dem Hintergrund von Art. 9 Abs. 4,
Art. 12 und 15a ArG gegen Art. 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 ArG, wonach der
Arbeitgeber verpflichtet sei, "zum Schutze der Gesundheit der Arbeitnehmer
alle Massnahmen zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig, nach dem Stand
der Technik anwendbar und den Verhältnissen des Betriebes angemessen
sind", und "die betrieblichen Einrichtungen und den Arbeitsablauf so
zu gestalten, dass Gesundheitsgefährdungen und Überbeanspruchungen der
Arbeitnehmer nach Möglichkeit vermieden werden", als auch gegen das Recht
auf Leben und körperliche sowie geistige Unversehrtheit im Sinn von Art. 10
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BV, den Anspruch auf Achtung des Privat- und
Familienlebens gemäss Art. 13 Abs. 1 BV und das in Art 35 BV verankerte Gebot
der Grundrechtsverwirklichung.
bb) Die Bundesverfassung vermag den
Beschwerdeführerinnen nicht zu helfen; hierfür lässt sich mutatis mutandis auf
die schon einmal genannten Gründe verweisen (vorn a/bb Abs. 2; vgl. Zimmerli,
S. 293 ff. sowie BBl 1997 I 145 ff., 152 ff. und 191 ff.). Vielmehr kommt es
allein darauf an, was das im Ingress von Art. 2 Abs. 1 ArG vorbehaltene Gebot
von Art. 3a ArG bedeute, dass die Vorschriften des Arbeitsgesetzes "über
den Gesundheitsschutz (Art. 6, 35 und 36a)" Anwendung fänden namentlich
"auf die Verwaltungen des Bundes, der Kantone und Gemeinden", wobei
durch die in Art. 71 lit. b ArG prinzipiell ebenso vorbehaltenen Vorschriften
von Bund, Kantonen und Gemeinden über das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis
"von den Vorschriften über den Gesundheitsschutz ... nur zugunsten der
Arbeitnehmer abgewichen werden" darf. Das gleiche Problem stellt
Art. 7 Abs. 1 ArGV 1, welcher die streitgegenständlichen
öffentlichrechtlichen Krankenanstalten ohne Rechtspersönlichkeit bloss von den Arbeits-
und Ruhezeitbestimmungen ausnimmt.
Art. 3a ArG samt seinem Vorbehalt in Art. 2
trat erst am 1. Mai 1994 in Kraft und betraf damals nicht bereits die
Verwaltungen von Kantonen und Gemeinden (AS 1994 I 1035 f.). Er entstand im
Rahmen des Folgeprogramms nach der Ablehnung des EWR-Abkommens (BBl 1993 I 805
ff., 868). In jenem Zusammenhang handelte es sich bloss um eine Ausdehnung des
arbeitsgesetzlichen Geltungsbereichs für die Bestimmungen über die
Gesundheitsvorsorge (Art. 6 ArG und Verordnung 3 vom 18. August 1993 zum
Arbeitsgesetz [ArGV 3, SR 822.113]), weil das Gemeinschaftsrecht noch keine
Regelung über die Arbeitszeit kannte (BBl 1992 IV 1 ff., 383 ff., sowie V 520
ff., 659 ff., insbesondere 662). Für die jüngste Revision des Arbeitsgesetzes
wurde wiederholt, sie beschlage "nur die Gesundheitsvorsorge, nicht aber
die Vorschriften über die Arbeits- und Ruhezeiten", sodann erweiternd
festgestellt, die "Vorschriften des Arbeitsgesetzes über die
Gesundheitsvorsorge umfassen die Artikel 6, 35 und 36a sowie die gestützt
darauf erlassenen Ergänzungs- und Ausführungsvorschriften auf
Verordnungsstufe", und endlich betont, wegen der Ausdehnung der
"Vorschriften über die Gesundheitsvorsorge auch auf die Verwaltungen der
Kantone und Gemeinden ... muss der in Artikel 71 Buchstabe b zugunsten dieser
Körperschaften enthaltene Vorbehalt in bezug auf die öffentlich-rechtlichen
Dienstverhältnisse angepasst werden" (BBl 1994 II 157 ff., 176, 188 und
217; BBl 1998, 1394 ff., 1401 und 1404); Letzteres umschrieb ziemlich
inhaltslos die neue Norm, es dürfe "von den Vorschriften über die
Gesundheitsvorsorge [bzw. den Gesundheitsschutz] ... nur zugunsten der Arbeitnehmer
abgewichen werden". Konsequenter Weise befreit jetzt Art. 7 Abs. 1 ArGV 1
nur mehr von den Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen.
Gewiss darf man Arbeits- und
Ruhezeitbestimmungen im weiteren Sinn oder der Sache nach zu den Vorschriften
über den Gesundheitsschutz zählen (Canner/Schoop, S. 62; Rehbinder/Müller, S.
53; vgl. auch Erich Janutin, Gesundheit im Arbeitsrecht, Zürich 1991, S. 80).
Und sicher können sehr lange Arbeitszeiten Gesundheitsgefährdungen und
Überbeanspruchungen im Sinn von Art. 6 Abs. 2 ArG bedeuten. Nur beinhaltet Art.
6 ArG keine Aspekte von Arbeits- und Ruhezeit, weil solche durch Art. 9
ff. ArG und die hierauf fussenden Art. 13 ff. ArGV 1 erfasst werden. Die auf
Art. 6 Abs. 4 und Art 40 ArG gestützte ArGV 3 betreffend
Gesundheitsvorsorge redet denn auch nicht von Derartigem. Umgekehrt verhält es
sich zwar bei den unter an­derem Art. 35 ArG über den Gesundheitsschutz bei
Mutterschaft näher regelnden Art. 60 ff. ArGV 1 (Art. 66 ArGV 1 zu
Art. 36a ArG), doch spielt das vorliegend, wo es um Art. 6 ArG geht, vorab
keine Rolle, weshalb offen bleiben soll, was als arbeitsgesetzliche Basis der
dortigen Arbeits- und Ruhezeitnormen zu dienen vermag. Die
Entstehungsgeschichte von Art. 3a in Verbindung mit der Ergänzung von
Art. 71 lit. b ArG drängt keinen abweichenden Schluss auf. Der Verweis daselbst
auf Art. 6 ArG gestattet nicht, in das öffentlichrechtliche Arbeits- und
Ruhezeitregime von Kantonen und Gemeinden einzugreifen. Also gilt es Antrag 12
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
3. Eine personalrechtliche Streitigkeit liegt
zum Beispiel dort vor, wo Feststellungen getroffen werden über den Bestand,
Nichtbestand oder Umfang von Rechten oder Pflichten im Rahmen eines
öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses (Andreas Keiser, Rechtsschutz im
öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 199). So verhält es sich hier. Die
Kostenfreiheit nach § 80b VRG muss indes entfallen, weil es sich gleichzeitig
um einen Entscheid von grosser Bedeutung handelt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N.
3).
Die Beschwerdeführerinnen unterliegen vollständig,
müssen die Kosten deshalb je hälftig übernehmen und wegen gemeinsamen Vorgehens
füreinander solidarisch haften (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 sowie 13
Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/ Röhl, § 14 N. 3). Sie finden
freilich, sogar in solchem Fall nicht belastet werden zu sollen, denn sie
hätten "grundsätzliche auch eine breite Öffentlichkeit brennend
interessierende Fragen aufgeworfen" (Beschwerde S. 18). Gewiss könnte aus
Billigkeitserwägungen die Gerichtskasse einspringen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13
N. 23 und 27); das rechtfertigt sich hier aber nicht, fochten die ärztlichen
Gewerkschaften im Wesentlichen doch für die durch sie Repräsentierten und
weniger zu Gunsten eines gesellschaftlichen Klarstellungsbedürfnisses.
...
Demgemäss
beschliesst das Verwaltungsgericht:
Das
Verfahren betreffend die privaten Krankenanstalten mit gemeinnützigem Charakter,
die Subventionen erhalten und sich nach den Arbeitszeitvorschriften des Kantons
über die öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisse richten, wird abgetrennt und
unter der Verfahrensnummer VB.2001.00200 weitergeführt;
und
entscheidet:
1.
Die Beschwerde PB.2001.00010 wird abgewiesen,
soweit darauf eingetreten wird.
...