zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00750 · 2024-02-29 · de

Hinterlegung von Reisedokumenten sowie Rechtsverweigerung | Hinterlegung von Reisedokumenten (Art. 64e lit. c AIG). [Die Beschwerdeführerin ersuchte nach rechtskräftigem Entscheid des Verwaltungsgerichts zweimal um die wiedererwägungsweise Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihrer Tochter. Im Rahmen eines Gesuchs um Visumerteilung übermittelte die Tochter den russischen Reisepass ihrer Mutter an das Migrationsamt. Hierauf zeigte dieses der Beschwerdeführerin an, den Reisepass gestützt auf Art. 64e lit. c AIG sicherstellen zu wollen. Kurze Zeit später erging die Verfügung mit der Aufforderung zur Hinterlegung des Reisepasses. Die Beschwerdeführerin verlangt die Herausgabe ihres Reisepasses.] Anstelle einer Haft können in Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips und des Verhältnismässigkeitsprinzips mildere Massnahmen angeordnet werden. In Betracht kommen dabei – auch nach Ablauf der Ausreisefrist – insbesondere die Verpflichtungen gemäss Art. 64e AIG. Gemäss Art. 64e lit. c AIG kann die zuständige Behörde nach Eröffnung einer Wegweisungsverfügung Ausländerinnen und Ausländer verpflichten, Reisedokumente zu hinterlegen (E. 2). Die Beschwerdeführerin beanstandet, das mit Realakt vollzogene Einziehen und fortlaufende Vorenthalten des Reisepasses entspreche nicht der verfügten Verpflichtung zur Hinterlegung des Reisepasses. Dass die Verpflichtung zur Hinterlegung von Anfang an zwangsweise vollzogen werden könne, sehe Art. 64 AIG nicht vor (E. 3.2). Entgegen dieser Auffassung muss auch die Einbehaltung des Reisepasses nach freiwilliger Einreichung desselben vom Sinn und Zweck von Art. 64e lit. c AIG erfasst sein und nicht bloss die proaktive Herausgabe des Reisepasses auf Aufforderung der Behörde hin. Der Erlass einer anfechtbaren Verfügung wurde damit nicht unrechtmässig verweigert (E. 3.3.). Die Massnahme muss jedoch im Einzelfall notwendig, geeignet und verhältnismässig sein (E. 3.4.1). Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass bei ihr als 84-jähriger Witwe keine Fluchtgefahr bestehe. Der Verweis auf dieVermeidung der Fluchtgefahr bezieht sich einzig auf Massnahmen während der Dauer der Ausreisefrist. Ist die Ausreisefrist verstrichen und hält sich die betroffene Person rechtswidrig im Land auf, muss Fluchtgefahr nicht zwingend vorausgesetzt werden, damit weitere Massnahmen ergriffen werden können (E. 3.4.2). Ferner trifft zu, dass neben dem direkten Nachweis der Staatsangehörigkeit mittels Reisepasses gemäss dem mit Russland abgeschlossenen Rückübernahmeabkommen auch der indirekte Staatsangehörigkeitsnachweis mittels offizieller Fotokopie erbracht werden kann. Verfügt die rückzuübernehmende Person jedoch über einen gültigen nationalen Reisepass, bedarf es von Vornherein keines Rückübernahmegesuchs (Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 des Rückübernahmeabkommens). Vor diesem Hintergrund erscheint die Einbehaltung des Reisepasses gleichwohl als probates Mittel, um den Wegweisungsvollzug sicherzustellen. Ob die Vermutung der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin könnte ihre Reisepapiere bei Herausgabe vernichten, zutrifft, ist letztlich unerheblich. Ausgewiesen ist, dass diese bereits zweimal erfolglose Wiedererwägungsgesuche gestellt hat und sich damit hartnäckig weigert, dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Folge zu leisten. Die Hinterlegung bzw. Einbehaltung des Reisepasses stellt damit das mildeste Mittel dar, um die Durchführbarkeit der Wegweisung sicherzustellen. Insgesamt erweist sich das Vorgehen des Migrationsamts daher als verhältnismässig (E. 3.4.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.05.2025 VB.2024.00750
Zurich Verwaltungsgericht 28.05.2025 VB.2024.00750
Zurigo Verwaltungsgericht 28.05.2025 VB.2024.00750

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00750
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00750
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.05.2025
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Hinterlegung von Reisedokumenten sowie Rechtsverweigerung
Hinterlegung von Reisedokumenten (Art. 64e lit. c AIG).
[Die Beschwerdeführerin ersuchte nach rechtskräftigem Entscheid des Verwaltungsgerichts zweimal um die wiedererwägungsweise Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihrer Tochter. Im Rahmen eines Gesuchs um Visumerteilung übermittelte die Tochter den russischen Reisepass ihrer Mutter an das Migrationsamt. Hierauf zeigte dieses der Beschwerdeführerin an, den Reisepass gestützt auf Art. 64e lit. c AIG sicherstellen zu wollen. Kurze Zeit später erging die Verfügung mit der Aufforderung zur Hinterlegung des Reisepasses. Die Beschwerdeführerin verlangt die Herausgabe ihres Reisepasses.]
Anstelle einer Haft können in Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips und des Verhältnismässigkeitsprinzips mildere Massnahmen angeordnet werden. In Betracht kommen dabei – auch nach Ablauf der Ausreisefrist – insbesondere die Verpflichtungen gemäss Art. 64e AIG. Gemäss Art. 64e lit. c AIG kann die zuständige Behörde nach Eröffnung einer Wegweisungsverfügung Ausländerinnen und Ausländer verpflichten, Reisedokumente zu hinterlegen (E. 2). Die Beschwerdeführerin beanstandet, das mit Realakt vollzogene Einziehen und fortlaufende Vorenthalten des Reisepasses entspreche nicht der verfügten Verpflichtung zur Hinterlegung des Reisepasses. Dass die Verpflichtung zur Hinterlegung von Anfang an zwangsweise vollzogen werden könne, sehe Art. 64 AIG nicht vor (E. 3.2). Entgegen dieser Auffassung muss auch die Einbehaltung des Reisepasses nach freiwilliger Einreichung desselben vom Sinn und Zweck von Art. 64e lit. c AIG erfasst sein und nicht bloss die proaktive Herausgabe des Reisepasses auf Aufforderung der Behörde hin. Der Erlass einer anfechtbaren Verfügung wurde damit nicht unrechtmässig verweigert (E. 3.3.). Die Massnahme muss jedoch im Einzelfall notwendig, geeignet und verhältnismässig sein (E. 3.4.1). Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass bei ihr als 84-jähriger Witwe keine Fluchtgefahr bestehe. Der Verweis auf die Vermeidung der Fluchtgefahr bezieht sich einzig auf Massnahmen während der Dauer der Ausreisefrist. Ist die Ausreisefrist verstrichen und hält sich die betroffene Person rechtswidrig im Land auf, muss Fluchtgefahr nicht zwingend vorausgesetzt werden, damit weitere Massnahmen ergriffen werden können (E. 3.4.2). Ferner trifft zu, dass neben dem direkten Nachweis der Staatsangehörigkeit mittels Reisepasses gemäss dem mit Russland abgeschlossenen Rückübernahmeabkommen auch der indirekte Staatsangehörigkeitsnachweis mittels offizieller Fotokopie erbracht werden kann. Verfügt die rückzuübernehmende Person jedoch über einen gültigen nationalen Reisepass, bedarf es von Vornherein keines Rückübernahmegesuchs (Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 des Rückübernahmeabkommens). Vor diesem Hintergrund erscheint die Einbehaltung des Reisepasses gleichwohl als probates Mittel, um den Wegweisungsvollzug sicherzustellen. Ob die Vermutung der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin könnte ihre Reisepapiere bei Herausgabe vernichten, zutrifft, ist letztlich unerheblich. Ausgewiesen ist, dass diese bereits zweimal erfolglose Wiedererwägungsgesuche gestellt hat und sich damit hartnäckig weigert, dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Folge zu leisten. Die Hinterlegung bzw. Einbehaltung des Reisepasses stellt damit das mildeste Mittel dar, um die Durchführbarkeit der Wegweisung sicherzustellen. Insgesamt erweist sich das Vorgehen des Migrationsamts daher als verhältnismässig (E. 3.4.3). Abweisung.
Stichworte:
FLUCHTGEFAHR
HINTERLEGUNG DES REISEPASSES
REALAKT
REISEPASS
RÜCKFÜHRUNGSRICHTLINIE
SCHRIFTENSPERRE
STAATSANGEHÖRIGKEITSNACHWEIS
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
WEGWEISUNG
ZWANGSMASSNAHMEN
ZWANGSVOLLSTRECKUNG
Rechtsnormen:
Art. 64e AIG
Art. 64e lit. c AIG
Art. 10 AsylG
§ 31 Abs. I VRG
Art. 8 Abs. III VZAE
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
2. Abteilung
VB.2024.00750
Urteil
der 2. Kammer
vom 28. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichterin
Viviane Sobotich, Gerichtsschreiberin Jsabelle Mayer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
substituiert durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Hinterlegung von Reisedokumenten sowie Rechtsverweigerung,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Die
russische Staatsangehörige A, geboren 1941, reiste am 6. Dezember 2021 mit
einem Schengen-Visum in die Schweiz ein. Nachdem ihr Visum abgelaufen war,
ersuchte sie am 6. März 2022 um eine Visumsverlängerung. Am 28. März
2022 liess sie durch ihre Schweizer Tochter D um eine Einreisebewilligung
ersuchen, wobei vermerkt wurde, dass sich A immer noch in der Schweiz aufhalte.
Am 29. April 2022 meldete sich Letztere beim Personenmeldeamt der Stadt E
an und ersuchte um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei
ihrer Tochter.
Mit Verfügung vom
8. Juni 2022 wies das Migrationsamt das Gesuch um Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des Familiennachzugs ab. Den gegen die
Verfügung des Migrationsamts erhobenen Rekurs wies die Rekursabteilung der
Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 19. Juli 2022 ab. Die hiergegen
erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht am 11. Januar 2023
(VB.2022.00478) ab. Der Beschwerdeentscheid erwuchs unangefochten in
Rechtskraft.
In der Folge reiste A am 24. März 2023 zunächst in ihr
Heimatland aus, kehrte aber am 28. Oktober 2023 in die Schweiz zurück, wo
sie über ihre Tochter am 19. Januar 2024 erneut um Erteilung einer
Aufenthalts- bzw. Rentnerbewilligung ersuchen liess. Mit Verfügung vom
22. Januar 2024 trat das Migrationsamt auf das Gesuch mangels neuer
Tatsachen oder Beweismittel nicht ein und wies A erneut aus der Schweiz und dem
Schengenraum weg, unter Ansetzung einer Ausreisefrist bis zum 29. Januar
2024. Noch während laufender Rekursfrist im vorgenannten Verfahren liessen
Mutter und Tochter am 29. Februar 2024 im Sinn eines
Wiedererwägungsgesuchs erneut um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung
ersuchen, worauf das Migrationsamt mit Verfügung vom 15. März 2024 nicht
eintrat. Zudem hielt es fest, dass A bereits rechtskräftig weggewiesen worden
sei und die Schweiz unverzüglich zu verlassen habe. Gleichentags stellte das
Migrationsamt Strafanzeige gegen Mutter und Tochter wegen rechtswidrigen
Aufenthalts bzw. Förderung eines solchen. Den gegen den migrationsamtlichen
Nichteintretensentscheid vom 15. März 2024 erhobenen Rekurs wies die
Sicherheitsdirektion am 27. Juni 2024 ab, unter Ansetzung einer
Ausreisefrist bis zum 27. Juli 2024. Auch das Verwaltungsgericht wies die
gegen den Rekursentscheid gerichtete Beschwerde mit Urteil vom 25. September
2024 (VB.2024.00490) ab, weil keine Noven vorlägen, die eine Neubeurteilung des
bereits rechtskräftig verweigerten Aufenthalts rechtfertigen könnten. Dagegen
gelangten Mutter und Tochter mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten vom 8. Oktober 2024 an das Bundesgericht. Die erhobene
Beschwerde (2C_495/2024) ist nach wie vor rechtshängig. Mit Verfügung vom 10. Oktober
2024 gestattete die Abteilungspräsidentin der II. öffentlich-rechtlichen
Abteilung des Bundesgerichts A, den Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens
in der Schweiz abwarten zu dürfen.
B.
Parallel
zum hängigen Bewilligungsverfahren ersuchte D das Staatssekretariat für
Migration (SEM) am 18. Juni 2024 unter Beilage des Reisepasses ihrer
Mutter um Erteilung eines Fünf-Jahres-Visums für Letztere. Dieses teilte D
daraufhin mit, nicht zuständig zu sein, und leitete das Gesuch an das
Migrationsamt weiter. Mit Eingabe vom 6. August 2024 leitete die Tochter
den an sie retournierten Reisepass ihrer Mutter an das Migrationsamt weiter und
ersuchte um Visumserteilung an diese. Am 8. August 2024 zeigte das
Migrationsamt D und A an, zur Vollzugssicherung den Reisepass gestützt auf
Art. 64e lit. c des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom
16. Dezember 2005 (AIG) sicherstellen zu wollen. Nach Gewährung des
rechtlichen Gehörs forderte das Migrationsamt A mit Verfügung vom 22. August
2024 auf, ihren russischen Reisepass gestützt auf Art. 64e lit. c AIG
bis zu ihrer Ausreise beim Migrationsamt zu hinterlegen, und verweigerte ihr
eine Visumserteilung. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung
entzogen. Mit Eingabe vom 27. August 2024 wurde das Migrationsamt
aufgefordert, die sichergestellten Reisedokumente herauszugeben, worauf das
Migrationsamt mit Schreiben vom 29. August 2024 auf die Möglichkeit einer
Rekurserhebung bei der Sicherheitsdirektion hinwies.
II.
Gegen die Verfügung vom 22. August 2024 rekurrierte A
mit zwei separat erhobenen Rechtsmitteln an die Rekursabteilung der
Sicherheitsdirektion. Dabei forderte sie im ersten Rekurs (Nr. 2024.0581),
die Verfügung vom 22. August 2024 sei aufzuheben; mit zweitem Rekurs (Nr. 2024.0582)
verlangte sie die Feststellung, dass das Migrationsamt den Erlass einer
anfechtbaren Verfügung unrechtmässig verweigert, eventualiter verzögert habe.
Das Migrationsamt sei anzuweisen, die Angelegenheit in die Hand zu nehmen und
eine Verfügung über die Einziehung des Reisepasses zu erlassen oder diesen
unverzüglich herauszugeben. Mit Rekursentscheiden vom 14. November 2024
vereinigte die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion die beiden Rekursverfahren.
Auf den Rekurs Nr. 2024.0582 wurde nicht eingetreten. Der Rekurs Nr. 2024.0581
wurde abgewiesen. Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer
Beschwerde wurden die aufschiebende Wirkung entzogen.
III.
Mit Beschwerde vom 11. Dezember 2024 stellte A
(nachfolgend: die Beschwerdeführerin) dem Verwaltungsgericht folgende Anträge:
"1.     Der
Rekursentscheid der Vorinstanz sei aufzuheben.
2.    Die Verfügung des Beschwerdegegners vom 22. August
2024 sei in Ziff. 1 (Verpflichtung zur Hinterlegung der Reisedokumente)
aufzuheben.
Eventualiter sei die Unrechtmässigkeit der Ziff. 1 der Verfügung
festzustellen.
3.    Die Vorinstanz sei anzuweisen, auf folgende
Anträge einzutreten und diese materiell zu behandeln:
'Es sei festzustellen, dass der
Rekursgegner den Erlass einer anfechtbaren Verfügung unrechtmässig verweigert,
eventualiter verzögert hat.
Der Rekursgegner sei anzuweisen, die
Angelegenheit an die Hand zu nehmen und eine Verfügung über die Einziehung des
Reisepasses der Rekurrentin zu erlassen oder diesen unverzüglich herauszugeben.'
4.    Der Beschwerdegegner sei zu verpflichten,
der Beschwerdeführerin für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung
(zzgl. Mehrwertsteuer) auszurichten.
5.    Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
(zzgl. Mehrwertsteuer) zulasten der Staatskasse bzw. des Beschwerdegegners."
Mit Präsidialverfügung vom 12. Dezember 2024 wurde
die Beschwerdeführerin aufgefordert, die mutmasslichen Verfahrenskosten in der
Höhe von Fr. 2'070.- vorzuschiessen. Die Kaution ging fristgerecht auf dem
Konto des Verwaltungsgerichts ein.
Während die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion auf
Vernehmlassung verzichtete, schloss das Migrationsamt auf Abweisung der
Beschwerde.
Die Kammer
erwägt:
1.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können
Rechtsverletzungen und die unrichtige oder ungenügende Feststellung des
Sachverhalts gerügt werden, nicht aber die Unangemessenheit des angefochtenen
Entscheids (§ 20 Abs. 1 in Verbindung mit § 50 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.
Gemäss Art. 64e AIG kann die zuständige Behörde nach
Eröffnung einer Wegweisungsverfügung Ausländerinnen und Ausländer verpflichten,
sich regelmässig bei einer Behörde zu melden (lit. a; Meldepflicht),
angemessene finanzielle Sicherheiten zu leisten (lit. b; Kautionspflicht)
oder Reisedokumente zu hinterlegen (lit. c; Schriftensperre). Die
Verpflichtungen gemäss Art. 64e AIG stellen mildere Massnahmen zur
ausländerrechtlichen Administrativhaft (Art. 75 ff. AIG) sowie zur
Ein- und Ausgrenzung (Art. 74 AIG) dar (BGr, 18. Juni 2019,
2C_490/2019, E. 5.2). Sie bezwecken die Sicherstellung der
Durchführbarkeit der Wegweisungsvollstreckung (vgl. BGE 144 II 16
E. 4.4; VGr, 29. Februar 2024, VB.2023.00754, E. 3.1). Die
Rechtskraft der Wegweisungsverfügung wird dabei nicht vorausgesetzt (vgl. Peter
Uebersax et al., Migrationsrecht in a nutshell, 2. A., Zürich/St. Gallen
2024, S. 230 f.). Die Vorschrift wurde mit der Übernahme der
Rückführungsrichtlinie (Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in
den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger;
vgl. dazu den Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung des
Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der
EG-Rückführungsrichtlinie (Richtlinie 2008/115/EG) (Weiterentwicklung des
Schengen-Besitzstands, AS 2010 5925) – in Anlehnung an Art. 7 Abs. 3
der EG-Rückführungsrichtlinie – in das AIG übernommen und steht seit 1. Januar
2011 in Kraft (vgl. Marc Spescha et al., Handbuch zum Migrationsrecht, 4. A.,
Zürich 2020, S. 371). Gemäss Empfehlungen (EU) 2017/2338 der Kommission
vom 16. November 2017 für ein gemeinsames "Rückkehr-Handbuch",
das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung
rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist (L 339/83 ff.), beziehen
sich die darin enthaltenen Verpflichtungen, so auch die Pflicht zum Einreichen
von Papieren, auf die
Dauer bis zum Zeitpunkt der freiwilligen Rückkehr
(siehe Ziff. 6.2 der Empfehlungen [EU] 2017/2338, L 339/110, auch zum
Folgenden). Die Massnahmen erfolgen zur Vermeidung von Fluchtgefahr während der
Dauer der Ausreisefrist (BGE 144 II 16 E. 4.5.2). Ist hingegen die
Ausreisefrist verstrichen, wird der Aufenthalt unrechtmässig und die
Mitgliedstaaten sind verpflichtet, alle erforderlichen Massnahmen zur
Vollstreckung der Rückkehrentscheidung zu ergreifen, wenn die betreffende
Person nicht freiwillig ausgereist ist (Art. 8 Abs. 1 der
Rückführungsrichtlinie). Dafür ist Fluchtgefahr nicht vorausgesetzt. Allerdings
sind Zwangsmassnahmen zur Durchführung der Abschiebung nur als letztes Mittel
vorzunehmen (Art. 8 Abs. 4 Rückführungsrichtlinie). Daraus folgt,
dass zwischen der völlig freiwilligen Ausreise und der zwangsweisen
Ausschaffung andere Massnahmen angeordnet werden müssen, um die Befolgung der
Rückkehrentscheidung sicherzustellen (BGE 144 II 16 E. 4.5.2).
Anstelle einer Haft können in Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips und des
Verhältnismässigkeitsprinzips mildere Massnahmen angeordnet werden. In Betracht
kommen dabei – auch nach Ablauf der Ausreisefrist – insbesondere die
Verpflichtungen gemäss Art. 64e AIG (BGr, 28. Januar 2013, 2C_871/2012,
E. 5.3; Felix Baumann/Tarkan Göksu, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht,
Zürich 2022, Rz. 296; André Equey, Änderungen im Bereich der
Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht aufgrund der Übernahme der
EG-Rückführungsrichtlinie durch die Schweiz, AJP 2011 S. 924 ff.,
S. 936). Ebenso können die Verpflichtungen nach Art. 64e AIG auch gegenüber
Personen angeordnet werden, deren Wegweisungsvollzug momentan nicht möglich
oder nicht zulässig ist (Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich
[Weisungen AIG] des Staatssekretariats für Migration [SEM] vom Oktober 2013, Stand
am 1. April 2025, Ziff. 8.6.1.2).
3.
3.1
Die
Vorinstanz gelangte zum Schluss, Art. 64e lit. c AIG stelle eine
genügende gesetzliche Grundlage dar, um den Reisepass der Beschwerdeführerin
einzubehalten. Die angestrebte Folge bzw. Sinn und Zweck der Verpflichtung zur
Hinterlegung von Reisedokumenten sei, dass diese Dokumente in die amtliche
Verwahrung der zuständigen Behörde gelangten bzw. der Verfügungsgewalt der
Ausländerin oder des Ausländers für gewisse Dauer entzogen würden, damit die
Durchsetzbarkeit einer Ausreiseverpflichtung sichergestellt werde. Demgemäss
müsse es der zuständigen Behörde möglich sein, bereits in ihrem Gewahrsam
befindliche Reisedokumente zu behalten und den Vollzug der späteren Anordnung
vorwegzunehmen. Es würde dem Zweck von Art. 64e lit. c AIG
zuwiderlaufen, wenn die Behörde die Reisedokumente zunächst an die zur Ausreise
verpflichtete ausländische Person aushändigen müsste und diese erst
anschliessend zur Hinterlegung verpflichten könnte, wie die Beschwerdeführerin
glaubhaft machen wolle. Das Vorgehen des Migrationsamts sei nicht fehlerhaft
und dieses hätte keine andere Anordnung treffen bzw. etwas anderes verfügen
müssen. Damit verbleibe der Reisepass der Beschwerdeführerin bis zum rechtskräftigen
Abschluss des Verfahrens im Gewahrsam der Vorinstanz. Die Vorinstanz habe zu
Recht auf den Erlass einer weiteren bzw. separaten Verfügung verzichtet, womit
der Vorwurf der Rechtsverweigerung ins Leere ginge. Auf den diesbezüglich
erhobenen Rekurs sei daher mangels aktuellem Rechtsschutzinteresse nicht
einzutreten.
3.2
Dagegen
führt die Beschwerdeführerin an, das mit Realakt vollzogene Einziehen und
fortlaufende Vorenthalten des Reisepasses entspreche nicht der verfügten
Verpflichtung zur Hinterlegung des Reisepasses. Die blosse Verpflichtung zur
Hinterlegung könne einer Einziehung nicht gleichgestellt werden. Art. 64e
AIG sehe weder nach dem Wortlaut der Bestimmung noch im Rahmen einer
systematischen Auslegung Vollstreckungsmassnahmen vor. Dies etwa im Gegensatz
zur sinnverwandten Bestimmung von Art. 10 des Asylgesetzes vom 26. Juni
1998 (AsylG), welche einen unmittelbaren Zwang ausdrücklich erlaube. Ferner
enthielten auch die Materialien zu Art. 64e AIG keinerlei Hinweis darauf, wonach
die Bestimmung zur Verpflichtung zur Hinterlegung zwangsweise vollzogen werden
könne. Vielmehr entspreche es dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass
einer rechtsunterworfenen Person in einem ersten Schritt mit einer
Sachverfügung eine verwaltungsrechtliche Pflicht auferlegt werde, bevor sie in
einem zweiten Schritt – nach Eintritt der Rechtskraft der
verwaltungsrechtlichen Pflicht – unter Ansetzung einer angemessenen Frist zur
Erfüllung der Pflicht aufgefordert werden könne (Vollstreckungsverfügung, vgl. § 31
Abs. 1 VRG).
3.3
Die
Beschwerdeführerin vertritt zusammengefasst die Auffassung, Art. 64e lit. c
AIG schütze nur die
proaktive
Herausgabe des Reisepasses auf
Aufforderung der Behörde hin. Entgegen dieser Auffassung muss auch die
Einbehaltung des Reisepasses nach freiwilliger Einreichung des Reisepasses vom
Sinn und Zweck von Art. 64e lit. c AIG erfasst sein. Die Bestimmung
würde ad absurdum geführt, müsste das Migrationsamt den Reisepass zuerst an die
Beschwerdeführerin zurückgeben, um ihn dann sogleich wieder einzufordern.
Nachdem der Reisepass bereits im Gewahrsam der Behörde war, weil die
Beschwerdeführerin ihn bereits selbst eingereicht hatte, wird die weitere
Verwahrung nicht rechtswidrig, nachdem die Massnahme formell mittels Verfügung
vom 22. August 2024 angeordnet wurde. Das Migrationsamt hat den Erlass
einer anfechtbaren Verfügung damit nicht unrechtmässig verweigert. Die
Argumentation der Beschwerdeführerin, sie habe ausdrücklich nicht die Verfügung
betreffend
Hinterlegung
verlangt, sondern über die
Einziehung
oder
die
Herausgabe des Reisepasses
, weshalb die verlangte Verfügung noch
nicht ergangen sei und die Vorinstanz zu Unrecht auf die
Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht eingetreten sei, zielt damit ins Leere.
3.4
3.4.1
Die Massnahme muss jedoch im Einzelfall notwendig, geeignet und
verhältnismässig sein (vgl. BGE 135 III 574 zur Hinterlegung und
Einbehaltung des Reisepasses gestützt auf das Haager
Kindsentführungsübereinkommen [HKÜ]). Zur Verhältnismässigkeit führte die
Vorinstanz aus, die Massnahme sei erforderlich, um die Durchführung der
Wegweisungsvollstreckung zu sichern. Denn die Beschwerdeführerin setze alles
daran, um in der Schweiz bleiben zu können. Das Verwaltungsgericht habe
festgehalten, dass die wiederholten und in kurzen Abständen gestellten
aussichtslosen Gesuche auf rechtsmissbräuchliches Verhalten der
Beschwerdeführerin hindeuten würden. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass
sie ihren Reisepass beseitigen und damit die Durchführung der Wegweisung
massgeblich erschweren könnte. Für eine Rückübernahme von russischen
Staatsangehörigen sei nämlich erforderlich, dass sich diese mit ihrem
russischen Reisepass ausweisen könnten. Eine mildere Massnahme, um die
Durchführung der Wegweisung sicherzustellen, sei vorliegend nicht ersichtlich.
Die Beschwerdeführerin vermöge nicht aufzuzeigen, inwiefern die angeordnete
Verpflichtung fehlerhaft oder ungeeignet sei. Unter diesen Umständen könne
offengelassen werden, ob die Gefahr des Untertauchens bestehe.
3.4.2
Diesen Ausführungen hält die Beschwerdeführerin entgegen, dass keine
Fluchtgefahr bestehe: Sie sei eine heute 84-jährige, verwitwete Frau ohne
Familienangehörige im Herkunftsland. Sie leide an zahlreichen gesundheitlichen
Beschwerden, u.
a.
an einer Alzheimer-Demenz, die ihre kognitiven Fähigkeiten stark
beeinträchtige. Aufgrund von Wahnvorstellungen und Angststörungen vertraue sie
ausser ihrer Tochter keiner anderen Person mehr. Insbesondere leide sie unter
der ständigen paranoiden Vorstellung, man wolle sie vergiften, weshalb sie nur
Nahrungsmittel zu sich nehme, die von der Tochter zubereitet worden seien. Auch
das Haus verlasse sie nur in Begleitung ihrer Tochter. Vor diesem Hintergrund
könne augenscheinlich nicht von Fluchtgefahr ausgegangen werden. Es bestünden
auch keine Anzeichen, dass sie sich dem Wegweisungsvollzug durch Flucht oder
Untertauchen entziehen könnte. Allein die Äusserung, nicht in den
Herkunftsstaat zurückkehren zu wollen, könne ihr nicht zum Nachteil gereichen.
Dabei verkennt die Beschwerdeführerin, dass sich der Verweis auf die Vermeidung
der Fluchtgefahr einzig auf Massnahmen während der Dauer der Ausreisefrist
bezieht (BGE 144 II 16 E. 4.5.2). Ist die Ausreisefrist verstrichen
und hält sich die betroffene Person rechtswidrig im Land auf, muss Fluchtgefahr
nicht zwingend vorausgesetzt werden, damit weitere Massnahmen ergriffen werden
können (BGE 144 II 16 E. 4.5.2 und E. 4.7.2). Da die
Zwangsmassnahmen zur Durchführung der Wegweisung nur als letztes Mittel
vorzunehmen sind, kommen alternative bzw. mildere Mittel zur Rechtsdurchsetzung
infrage, wie die Pflicht zur Hinterlegung der Reisedokumente (siehe zum Ganzen
bereits E. 2).
3.4.3
Die Beschwerdeführerin stösst sich weiter daran, dass die Vorinstanz
vergleichsweise ("vgl. auch") Bezug auf Art. 8 Abs. 3
Satz 2 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom
24. Oktober 2007 (VZAE) genommen hat, welcher die Hinterlegung von
Ausweispapieren vorsieht, wenn konkrete Anzeichen dafür bestehen, dass sie
vernichtet oder unbrauchbar gemacht werden könnten. Die Hinterlegung von
Reisepapieren sei in Art. 64e AIG abschliessend geregelt. Dem
Verordnungsgeber komme diesbezüglich keinerlei Kompetenz zur Rechtsetzung zu.
Die Verpflichtung zur Hinterlegung von Reisepapieren könne sich daher nicht auf
Art. 8 Abs. 3 VZAE stützen.
Art. 64e AIG enthält dem Wortlaut nach ("Die
zuständige Behörde kann Ausländerinnen und Ausländer […] verpflichten,
Reisedokumente zu hinterlegen.") keine Angabe von Gründen für die verfügte
Massnahme und stellt den Behörden – unter der Wahrung der Zwecktauglichkeit der
Massnahme – frei, welche Anwendungsfälle darunter zu subsumieren sind.
Inwiefern es unzulässig sein sollte, als möglicher Anwendungsfall nicht auch
Vergleiche mit anderen Normen des Ausländerrechts anzustellen, welche die
Hinterlegung von Ausweispapieren zum Gegenstand haben, erschliesst sich nicht,
nachdem die Norm von Art. 64e AIG offen formuliert ist.
Die Beschwerdeführerin argumentiert weiter, das Vernichten
von Reisepapieren mit Blick auf den Wegweisungsvollzug sei ohnehin zwecklos, da
mit Russland bereits seit 2011 ein Rückübernahmeabkommen bestehe, welches die
Rückübernahme von ausreisepflichtigen Staatsangehörigen vorsehe und regle. Sie
verweist dabei auf das Abkommen zwischen dem Bundesrat der Schweizerischen
Eidgenossenschaft und der Regierung der Russischen Föderation über die
Rückübernahme vom 21. September 2009 (SR 0.142.116.659, nachfolgend:
Rückübernahmeabkommen). Gemäss Anhang 2a des Rückübernahmeabkommens sei
der Nachweis der Staatsangehörigkeit auch mittels offizieller Fotokopie
möglich; eine solche Fotokopie liege bekanntlich bei den Akten. Es trifft zu,
dass neben dem direkten Nachweis der Staatsangehörigkeit mittels Reisepasses
gemäss Anhang 1 des Rückübernahmeabkommens auch der indirekte
Staatsangehörigkeitsnachweis mittels offizieller Fotokopie erbracht werden
kann. Verfügt die rückzuübernehmende Person jedoch über einen gültigen nationalen
Reisepass, bedarf es von vornherein keines Rückübernahmegesuchs (Art. 6
Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 des Rückübernahmeabkommens). Vor
diesem Hintergrund erscheint die Einbehaltung des Reisepasses gleichwohl als
probates Mittel, um den Wegweisungsvollzug sicherzustellen: Denn die
Zwecktauglichkeit der Massnahme (Hinterlegung/Einbehaltung des Reisepasses)
kann nicht davon abhängig gemacht werden, ob eine Rückübernahme auch mit
indirektem Staatsangehörigkeitsnachweis erfolgen könnte. Ein solches Verfahren
kommt nur subsidiär zum Tragen, nämlich wenn der oder die russische
Staatsangehörige nicht über einen gültigen nationalen Reisepass verfügt.
Nachdem Gesagten ist die Hinterlegung des Reisepasses
geeignet
, den
Wegweisungsvollzug sicherzustellen.
Die Beschwerdeführerin stellt die
Erforderlichkeit
der Massnahme infrage: Es gebe keine konkreten Anzeichen dafür, dass sie
Reisepapiere vernichte oder unbrauchbar mache. Indem die Vorinstanz ausführe,
es könne nicht ausgeschlossen werden, dass dies geschehe, verkenne sie von vornherein
die Schwelle der erforderlichen Intensität des Verdachtsmoments. Ob die
Beschwerdeführerin tatsächlich zur Vernichtung ihrer Reisepapiere schreiten
würde, ist letztlich unerheblich: Ausgewiesen ist, dass sie bereits zweimal –
und nicht nur einmal, wie von ihr behauptet – erfolglos um wiedererwägungsweise
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihrer Tochter ersucht
hat. Auf das Wiedererwägungsgesuch vom 19. Januar 2024 ist das
Migrationsamt am 22. Januar 2024 nicht eingetreten, auf jenes vom 29. Februar
2024 am 15. März 2024, wobei letztere Verfügung noch nicht rechtskräftig
ist. Dies deutet – wie das Verwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 25. September
2024, auf welches die Vorinstanz verwiesen hat, festhielt – auf ein
rechtsmissbräuchliches und nicht zu schützendes Verhalten der Beschwerdeführerin
hin, welche sich hartnäckig weigert, dem rechtskräftigen Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 11. Januar 2023 Folge zu leisten. Dass das letzte
Wiedererwägungsgesuch noch nicht rechtskräftig beurteilt ist, ändert nichts an
dieser Beurteilung (vgl. VGr, 29. Februar 2024, VB.2023.00754, E. 3.3
und E. 3.4). Die Hinterlegung bzw. Einbehaltung des Reisepasses stellt
damit das
mildeste Mittel
dar, um die Durchführbarkeit der Wegweisung
sicherzustellen (vgl. dazu VGr. 29. Februar 2024, VB.2023.00754, E. 3.4).
Insgesamt erweist sich das Vorgehen des Migrationsamts daher als
verhältnismässig.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen und steht ihr keine Parteientschädigung zu
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und
§ 17 Abs. 2 VRG).
5.
Die in Art. 64e AIG aufgeführten "Verpflichtungen
nach Eröffnung einer Wegweisungsverfügung" sind zwar nicht im Abschnitt
über Zwangsmassnahmen aufgeführt, ungeachtet dessen handelt es sich um (milde) Zwangsmassnahmen
(Uebersax et al., Migrationsrecht in a nutshell, S. 230; Spescha et al.,
Handbuch zum Migrationsrecht, S. 371). Gegen den kantonal
letztinstanzlichen Entscheid über eine ausländerrechtliche Zwangsmassnahme ist
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
zulässig. Der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. c Ziff. 4 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) greift daher nicht (vgl.
BGr, 30. Oktober 2020, 2C_844/2020, E. 1.1; VGr, 29. Februar
2024, VB.2023.00754).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion;
c)    das Staatssekretariat für Migration (SEM).