zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00217 · 2003-03-20 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung: Nichtgenehmigung einer Umzonung in Wohnzone, Bonstetten Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1a), Beschwerdeberechtigung der Gemeinde (E. 1b) und Kognition (E. 2b). Abstimmung der Pläne aufeinander und Begriff des Anordnungsspielraums (E. 3b). Die fragliche Fläche liegt im Anordnungsspielraum. Unter Zugrundelegung der Trendmethode, die auch die jüngste Entwicklung des Baulandverbrauchs miteinzubeziehen hat, bestehen zurzeit noch Baulandreserven für (nur) 11 bis 12 Jahre (E. 3c). Hingegen spricht die Planbeständigkeit (Begriff: E. 4a) gegen die Zulässigkeit der Umzonung: Gegenüber der erst vor rund 7 Jahren erfolgten BZO-Revision haben sich die Verhältnisse nicht erheblich geändert. Der heute als unzweckmässig erscheinende Verlauf der Bauzonengrenze und die angebliche Absicht, auf der fraglichen Fläche den Bau eines privaten Altersheim zu ermöglichen, stellen keine erhebliche Veränderung der Verhältnisse dar. Ausserdem hat sich der Baulandverbrauch seit 1995 nicht in unvorhergesehener Weise entwickelt. Keine Rolle spielt der Umstand, dass es sich um eine geringfügige Erweiterung des Baugebiets handeln würde (E. 4b). Abweisung der Beschwerde der Gemeinde. - Minderheitsbgegründung.

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.20.0 VB.2002.00217
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.20.0 VB.2002.00217
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.20.0 VB.2002.00217

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00217
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00217
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.03.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 24.11.2003 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: Nichtgenehmigung einer Umzonung in Wohnzone, Bonstetten
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1a), Beschwerdeberechtigung der Gemeinde (E. 1b) und Kognition (E. 2b). Abstimmung der Pläne aufeinander und Begriff des Anordnungsspielraums (E. 3b). Die fragliche Fläche liegt im Anordnungsspielraum. Unter Zugrundelegung der Trendmethode, die auch die jüngste Entwicklung des Baulandverbrauchs miteinzubeziehen hat, bestehen zurzeit noch Baulandreserven für (nur) 11 bis 12 Jahre (E. 3c). Hingegen spricht die Planbeständigkeit (Begriff: E. 4a) gegen die Zulässigkeit der Umzonung: Gegenüber der erst vor rund 7 Jahren erfolgten BZO-Revision haben sich die Verhältnisse nicht erheblich geändert. Der heute als unzweckmässig erscheinende Verlauf der Bauzonengrenze und die angebliche Absicht, auf der fraglichen Fläche den Bau eines privaten Altersheim zu ermöglichen, stellen keine erhebliche Veränderung der Verhältnisse dar. Ausserdem hat sich der Baulandverbrauch seit 1995 nicht in unvorhergesehener Weise entwickelt. Keine Rolle spielt der Umstand, dass es sich um eine geringfügige Erweiterung des Baugebiets handeln würde (E. 4b).
Abweisung der Beschwerde der Gemeinde. - Minderheitsbgegründung.
Stichworte:
ANORDNUNGSSPIELRAUM
BAULANDBEDARF
LEGITIMATION DER GEMEINDE
NUTZUNGSPLANUNG
PLANABSTIMMUNG
PLANBESTÄNDIGKEIT
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
TRENDMETHODE
UMZONUNG
Rechtsnormen:
§ 16 PBG
§ 47 PBG
Art. 15 lit. b RPG
Art. 21 lit. II RPG
§ 21 lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am 10. Mai 2001
beschloss die Gemeindeversammlung Bonstetten drei Änderun­gen des kommunalen
Zonenplanes vom 10. Mai 1995, vom Regierungsrat genehmigt am 6. Dezember 1995.
Der Regierungsrat genehmigte mit Beschluss vom 15. Mai 2002 zwei dieser
Änderungen, verweigerte indessen der Einzonung einer bisher in der Landwirtschaftszone
gelegenen Fläche von knapp 5'000 m2 die Genehmigung. Das fragliche Gebiet ist
Teil der im Gebiet Strassacher/Ober­dorf am Südrand der Gemeinde gelegenen
Parzelle Kat.-Nr. 01 und sollte nach den Absichten der Gemeinde der
zweigeschossigen Wohnzone mit einer Ausnützungsziffer von 30 % (W2/30)
zugewiesen werden.
II. Der Gemeinderat Bonstetten liess am 21.
Juni 2002 vorsorglich Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragte,
der Beschluss des Regierungsrates vom 15. Mai 2002 sei insofern aufzuheben, als
die erwähnte Neueinzonung nicht genehmigt wor­den sei, und es sei dieser
Einzonung die Genehmigung zu erteilen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Am 17. September 2002 stimmte die Gemeindeversammlung der Be­s­chwerdeführung
zu. Die Baudirektion beantragte für den Regierungsrat am 2. Dezember 2002 die
Abweisung der Beschwerde.
III. Das Gericht räumte den Parteien am 23.
Januar 2003 Gelegenheit ein, um zur Frage Stellung zu nehmen, ob die
streitbetroffene Einzonung aus Gründen der Planbeständig­keit zu verweigern
sei. Die Beschwerdeführerin äusserte sich hierzu am 14. Februar 2003. Der
Beschwerdegegner liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach § 41
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in
Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975/8.
Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen kommu­nalen Nutzungsplan
betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26).
b) Nachdem § 43
Abs. 1 lit. d VRG Nichtgenehmigungen und nicht vorbehaltlose Ge­­nehmigungen
auf dem Gebiet des Raumplanungs-, Bau- und Strassenrechts ausdrücklich zum
Anfechtungsobjekt erhoben hat, ist die Beschwerdeberechtigung der in ihrer
Planungsautonomie betroffenen Gemeinde zu bejahen (§ 21 lit. b VRG; anders noch
unter der Herrschaft des alten VRG, als die Anfechtbarkeit der Nichtgenehmigung
nur aus Art. 33 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni
1979 [RPG] abgeleitet wurde, der nicht dem Schutz der Gemeindeautonomie dient,
vgl. VGr, 2. April 1996, VB.1996.00006, mit Hinweis auf BGr, 7. Dezember 1993,
ZBl 95/1994, S. 275 E. 2c).
Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwer­­­de einzutreten.
2. a) Die Beschwerdeführerin bringt teilweise
neue Tatsachenbehauptungen vor. Das ist zulässig, weil das Verwaltungsgericht
die Angelegenheit als erste gerichtliche Instanz beurteilt (§ 52 Abs. 2 VRG).
b) Das
Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren
grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, einschliesslich Ermessensmissbrauch
und Ermessensüberschreitung (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Es hat jedoch gestützt auf
§ 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG unter Umständen auch eine
Ermessensüber­prüfung vorzunehmen, wenn nämlich anders die volle Überprüfung
der Nutzungspläne durch wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet
wäre (vgl. RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist an sich regelmässig dann
der Fall, wenn eine grundeigentü­mer­freundliche Planung von dritter Seite
nicht angefochten wurde und demgemäss eine erstmali­ge Überprüfung des
Nutzungsplanes erst im Rahmen einer Beschwerde gegen eine all­fäl­lige
Nichtgenehmigung erfolgt. Indessen kann sich die beschwerdeführende Gemeinde
wie erwähnt nicht auf Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG berufen (BGr, 7. Dezember 1993,
ZBl 95/1994, S. 275 E. 2c), weshalb es bei der Normalregel bleibt, gemäss
welcher das Verwaltungsgericht lediglich eine Rechtskontrolle vorzunehmen hat.
3. a) Der
Regierungsrat hat die fragliche Einzonung nicht genehmigt, weil sie gegen § 47
PBG verstosse, wonach die Bauzonen innerhalb des Siedlungsgebietes
auszuscheiden sind. Bonstetten verfüge über eine ausreichende Baulandreserve,
wie sich bei Anwendung der Trendmethode zeige: Der jährliche
Durchschnittsverbrauch habe in den Jahren 1986–2000 bei rund 1,0 ha gelegen,
und die unüberbaute Fläche in den rechtskräftig festgesetzten Bau- und
Reservezonen betrage 17,2 ha. Damit bestehe eine theoretische Baulandreserve
von über 17 Jahren und sei ein kurzzeitiger Bedarf für eine Neueinzonung nicht
nachgewiesen. Vielmehr wären zunächst die Reservezonen innerhalb des
Siedlungsgebietes im Umfang von 3,4 ha zu aktivieren, bevor Neueinzonungen
vorgenommen würden. Vom Anordnungsspielraum könne somit nicht Gebrauch gemacht
werden. Aus den von der Gemeinde im Vorprüfungsverfahren geltend gemachten
Argumenten ergebe sich nichts anderes. Der als Grundlage für den Bauzonenbedarf
ermittelte Verbrauch im Jahre 2001 und der für 2002 zu erwartende Verbrauch von
Bauland könne für eine längerfristige Bedarfsabschätzung nicht ausschlaggebend
sein.
Die
Beschwerdeführerin hält dem entgegen, das fragliche Gebiet liege zwar nicht im
Siedlungsgebiet gemäss dem kantonalen Richtplan, wohl aber im
Anordnungsspielraum, un­mittelbar im Grenzbereich zwischen Siedlungs- und
Landwirtschaftsgebiet, wo es den Gemeinden gestattet sei, bei einer Einzonung
auf die örtlichen Besonderheiten und Umstände Rücksicht zu nehmen. Früher sei
das Gebiet westlich der Birchstrasse ebenfalls nicht eingezont gewesen, so dass
der Verlauf der Zonengrenze quer durch Kat.-Nr. 01 noch Sinn ge­macht habe. Mit
der Einzonung des Gebiets westlich der Birchstrasse sei aber eine unverständ­liche
Einbuchtung in der Bauzone entstanden, welche auch nicht durch die Parzellar­an­ordnung
nachvollziehbar sei. Es lägen örtliche Besonderheiten und Umstände für eine Korrektur
im Sinn von Ziff. 2.2.2. Abs. 2 des Richtplantextes (Richtplan 1995) vor.
Unzutreffend sei die Behauptung, die Gemeinde verfüge über Baulandreserven für
17 Jahre. Stelle man auf die Periode 1988–2002 statt wie der Beschwerdegegner
auf die Periode 1986–2000 ab, so ergebe sich ein durchschnittlicher
Flächenverbrauch von 1,2 ha pro Jahr (statt 1 ha). Dies hänge damit zusammen,
dass die Bautätigkeit aufgrund der vorhersehbaren Fertigstellung der Autobahnen
N4 und N20 und der damit verbundenen attraktiveren Erschliessung von Bonstetten
zugenommen habe. Es sei anzunehmen, dass sich dieser Trend in den nächs­ten
Jahren fortsetzen, ja sogar verstärken werde. Ausgehend vom Stand 2002, betrage
die ver­­fügbare Baulandreserve der Gemeinde – einschliesslich der umstrittenen
Bauzone – nur noch 14,7 ha, was noch für knapp 12 Jahre reiche. Die Aussagen im
angefochtenen Beschluss bezüglich der Baulandreserve seien daher offensichtlich
falsch. Ein Verstoss gegen Art. 15 RPG liege nicht vor. Was die Reservezonen
angehe, so lägen auch diese am Rande des Siedlungsgebietes im
Anordnungsspielraum. Ihre Einzonung dürfe nur nach einer umfassenden Prüfung
vorgenommen werden. Vorliegend sei auf eine Einzonung verzichtet wor­­den, weil
in Würdigung der konkreten Umstände (örtliche Terrainverhältnisse, Grundstücksgrenzen,
Einordnung in die Umgebung der künftigen Überbauung) die Einzonung der
umstrittenen Fläche sinnvoller sei als jene von Reservezonenland.
b) Die Planungen
unterer Stufen haben derjenigen der oberen Stufe, die Nutzungs­pla­nungen jeder
Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen (§ 16 Abs. 1 PBG). Ab­wei­­chun­­gen
sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur
sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Ob und inwieweit die Richtplanung der
Nutzungsplanung für die parzel­lenscharfe Zonenabgrenzung einen
Anordnungsspielraum belässt oder nicht, ist eine Frage der Richtplankonformität
des Nutzungsplanes und damit eine Rechtsfrage. Wird ein Anordnungsspielraum
verneint, so stellt sich die weitere Rechtsfrage, ob allenfalls eine zu­lässige
Durchstossung der Richtplanung im Sinne von § 16 Abs. 2 PBG vorliegt. Wird je­doch
ein Anordnungsspielraum bejaht, so liegt es grundsätzlich an der nachfolgenden
Nutzungsplanung, diesen Spielraum unter Abwägung aller raumrelevanten
Interessen zu nutzen.
Der sich aus dem
kantonalen Richtplan ergebende Anordnungsspielraum zwischen verschiedenartigen
Festlegungen entspricht dessen generalisierter, nicht parzellenschar­fer
Darstellungsweise. Er soll unter anderem den Gemeinden als Träger der Nutzungs­planung
denjenigen Ermessensspielraum gewähren, den es für eine parzellenscharfe, die
ört­lichen Besonderheiten und Interessen berücksichtigende Zonenplanung
braucht. Das Verwaltungs­gericht hat bereits verschiedentlich unter Hinweis auf
den Bericht des Kantonsrats zum kantonalen Richtplan 1995 festgehalten, dass
trotz der mit der Richtplanrevision aufgegebenen kartografischen Darstellung
des Anordnungsspielraumes ein solcher nach wie vor bestehe und sich aus den
Karteneinträgen sowie den im Text beschriebenen Zielsetzungen und kon­kret
formulierten Aufträgen an die einzelnen Planungsträger er­gebe. Dabei wurde
jedoch ausdrücklich abgelehnt, den Anordnungsspielraum erst aufgrund einer Würdigung
aller für die Nut­zungs­planung massgebenden Gesichtspunkte zu definieren, da damit
das Resultat der für die Nutzungsplanung massgeben­den Interessenabwägung
bereits vorweggenommen wür­de (BEZ 1998 Nr. 1 = RB 1997 Nr. 67; VGr,
3. März 1997, ZBl 98/1997, S. 473 E. 3a).
Demgemäss wohnt dem Anordnungsspielraum
sowohl eine quantitativ-räumliche als auch eine qualitativ-raumplanerische
Komponente inne. Da nur die erstere einer kartogra­­fischen Darstellung
überhaupt zugänglich ist, hat der Kantonsrat folgerichtig bei der Re­vi­sion
der Richtplanung im Jahr 1995 auf diese Darstellungsweise ganz verzichtet. Für
die Ermittlung des Umfangs des Anordnungsspielraums sind jedoch beide
Komponenten in einem sinnvollen Zusammenspiel zu berücksichtigen.
c) Die umstrittene Fläche liegt knapp
ausserhalb des Siedlungsgebietes gemäss der Richtplankarte 1995. Gemäss dem
Richtplan (Gesamtplan) von 1978 befand sie sich im da­mals ausdrücklich
gekennzeichneten Anordnungsspielraum. Der Richtplan 1995 enthält kei­­ne
Hinweise darauf, dass im fraglichen Bereich der Anordnungsspielraum
eingeschränkt oder aufgehoben werden sollte. Im Gegenteil fällt auf, dass der
Regierungsrat in seinem Ge­­nehmigungsbeschluss vom Dezember 1995 zur
vollständig überarbeiteten Bau- und Zo­nenordnung der Beschwerdeführerin vom
Mai 1995 die Einzonung des Gebietes westlich der Birchstrasse (Strumberg)
kommentarlos genehmigte, obwohl auch dieses Gebiet zu einem guten Teil
ausserhalb des Siedlungsgebietes gemäss dem damals neu festgesetzten Richtplan
lag. Diese Genehmigung lässt sich kaum anders verstehen, als dass der Regierungsrat
damals annahm, die eingezonte Fläche liege im Anordnungsspielraum und es lägen
keine Gründe gegen eine Einzonung vor.
Sodann macht die Beschwerdeführerin mit Recht
geltend, dass es nicht angeht, bei der Ermittlung des Baulandverbrauches die
Jahre 2001 und 2002 ganz ausser Acht zu lassen, nachdem der
Genehmigungsentscheid erst Mitte Mai 2002 getroffen wurde. Grundsätz­lich ist
bei Anwendung der Trendmethode der Baulandverbrauch aufgrund einer möglichst
langen (d.h. wenn möglich 15 Jahre umfassenden) Beobachtungsperiode zu ermitteln.
Im Genehmigungszeitpunkt lagen gesicherte Daten bis 2001 vor. Für 2002 konnte
der Baulandverbrauch aufgrund begonnener Bauvorhaben und erteilter
Bewilligungen recht zu­­verlässig abgeschätzt werden. Gemäss den Angaben der
Beschwerdeführerin, denen der Be­schwerdegegner nicht widerspricht, ergibt sich
für 2001 ein Verbrauch von 0,7 und für 2002 ein solcher von 2,4 ha. Der
bisherige Verbrauch begründet indessen lediglich eine ge­wisse Vermutung dafür,
dass die Entwicklung in den nächsten Jahren ähnlich verlaufen wird. Bestehen
Anhaltspunkte für eine Trendkorrektur, so sind diese einzubeziehen
(RB 1999 Nr. 97). Die statistischen Unterlagen weisen darauf hin, dass die
Bautätigkeit in Bonstetten im Verlauf der Neunzigerjahre gegenüber den Achtzigerjahren
angezogen hat. Wenn die Gemeinde sodann darauf hinweist, dass der gelegentlich
zu erwartende verbesser­te Autobahnanschluss Richtung Zürich auch eine
intensivere Nachfrage nach Wohnraum erwarten lässt, so bringt sie damit ein
Argument vor, das durchaus dafür spricht, den jährlichen Baulandverbrauch für
die nächste Zeit entsprechend dem Durchschnitt der Jahre 1988–2002 mit 1,2
statt mit 1,0 ha anzunehmen. Ausgehend von diesem Verbrauch und unter
Berücksichtigung der 2002 noch vorhandenen Baulandreserven von gut 14 ha ergibt
sich, dass die Baulandreserven noch für 11 bis 12 Jahre reichen. Daran würde
sich durch die Einzonung der streitbetroffenen knapp 5'000 m2 nichts
Wesentliches ändern.
Überzeugend erscheint schliesslich das
Argument der Beschwerdeführerin, dass auch die als solche festgelegten
Reservezonen wenigstens teilweise ausserhalb des Siedlungsgebietes gemäss
kantonalem Richtplan, mithin im Anordnungsspielraum liegen und dass unter den
gegebenen Umständen die Einzonung der fraglichen 5'000 m2 unter raumpla­nerischen
Gesichtspunkten sinnvoller erscheint als jene eines Teil der Reservezone. Von
Gewicht erscheint vor allem, dass das 1995 eingezonte Gebiet westlich der
Birchstrasse in der Zwischenzeit weitgehend überbaut worden ist, weshalb das
östlich dieser Strasse liegen­­de Gebiet als schwer motivierbare Einbuchtung im
Baugebiet erscheint, deren Ausfüllung mit Wohnbauten einer Arrondierung des
Siedlungsgebietes gleichkäme, die sich gut in die Landschaft eingliedern
liesse.
4. Wenngleich die bisherigen Erwägungen für
eine Gutheissung der Beschwerde sprechen, erweist sich der angefochtene
Beschluss aus einem anderen Grund im Ergebnis dennoch als rechtmässig.
a) Nutzungsplanungen weisen regelmässig einen
Planungshorizont von rund 15 Jah­­ren auf, entsprechend dem Kriterium von Art.
15 lit. b RPG, wonach Bauzonen Land umfassen, welches voraussichtlich innert 15
Jahren benötigt und erschlossen wird. Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden
Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse
erheblich geändert haben. Die vorliegend revidierte Planung stammt von 1995 und
ist sowohl RPG-konform als auch auf den derzeit massgeblichen kantonalen
Richtplan abgestimmt. Eine Revision wegen Ablaufs des damals massgeblichen
Planungshorizontes steht klarerweise nicht zur Diskussion. Damit stellt sich
die Frage, ob eine erheb­liche Veränderung der Verhältnisse vorliegt, welche
eine Anpassung des Nutzungsplans rechtfertigt.
Art. 21 Abs. 2 RPG garantiert der
Nutzungsplanung eine gewisse Beständigkeit und sichert ihr die vom Gesetzgeber
zugedachte Funktion (BGE 123 I 175 E. 3a, 120 Ia 227 E. 2b = Pra
85/1996 Nr. 7). In den meisten gerichtlich zu beurteilenden Fällen steht die
Plan­­beständigkeit insofern zur Debatte, als zu prüfen ist, ob der
Vertrauensschutz der Grund­eigentümer eine (vorzeitige) Planänderung
rechtfertigt. Der Schutz der Grundeigentümer ist aber nicht der einzige Zweck
von Art. 21 Abs. 2 RPG. Es darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass die
Planbeständigkeit auch von einem generellen öffentlichen Inte­res­­se ist, weil
sie gewährleistet, dass Nutzungspläne nicht – zur Befriedigung von wie auch
immer gearteten Einzelanliegen – punktuell und ohne Beachtung aller
massgeblichen Aspek­te geändert werden, sondern dass Revisionen nur als
Ergebnis einer umfassenden und sorgfältigen, die Ziele und Grundsätze des RPG
wahrenden Interessenabwägung vorge­nom­men werden. "Aufsplitterungen von
Zonenanpassungen in mehrere kleine Teilrevisionen beeinträchtigen die
erforderliche planerische Kohärenz und sind daher möglichst zu vermeiden"
(Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/94, S.
5 ff., 12).
Eine (vorzeitige) Planänderung ist daher nur
zulässig, wenn sich Planung und Wirk­lichkeit in unvorhergesehener Weise
auseinander entwickelt haben, d.h. wenn sich die Ver­hältnisse seit der
Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung mass­gebenden
Verhältnisse betrifft und erheblich ist und damit eine Plananpassung nötig er­scheint
(BGE 123 I 175 E. 3a mit Hinweisen). Je neuer ein Nutzungsplan ist, um so eher
ist seine Beständigkeit zu vermuten und um so höhere Anforderungen sind an die
Revisions­voraussetzungen zu stellen. Belange bzw. Entwicklungen, die beim
Erlass der Nutzungs­planung erkennbar und abschätzbar waren und die auch
einigermassen richtig eingeschätzt wurden, so namentlich der Baulandverbrauch,
stellen keine wesentliche Veränderung der Verhältnisse dar (BGE 123 I 175 E.
3g, 120 Ia 227 E. 2c = Pra 85/1996 Nr. 7). Eine solche setzt mit anderen
Worten voraus, dass sich die der Ortsplanung zugrunde liegenden Annahmen in
erheblicher Weise als unzutreffend herausstellen (vgl. auch BGr,
10. Oktober 1984, ZBl 86/1985, S. 530 E. 8). Allerdings lässt die
Rechtsprechung nachträg­liche geringfügige Erweiterungen des Baugebiets zu,
soweit dadurch die bestehende Zo­nenplanung lediglich in untergeordneten
Punkten ergänzt wird und eine gesamthafte Über­prüfung der Planung nicht
erforderlich erscheint, jedenfalls dann, wenn die Ergänzung der Ortsplanung für
einen besonderen Zweck erfolgt und ein Bedürfnis abdeckt, das nicht ohne
weiteres voraussehbar und somit nicht in jedem Falle bei der Nutzungsplanung zu
be­rücksichtigen war (BGE 124 II 391 E. 4b). Grundsätzlich aber ist auch die
Revision RPG-konformer Nutzungsplanungen so vorzunehmen, dass dem Prinzip einer
gesamthaften Beurteilung der Ortsplanung Rechnung getragen wird, d.h. dass
(wiederum) eine gesamthafte Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen
Gesichtspunkte und Interessen zu Stande kommt, die der zweckmässigen und
haushälterischen Nutzung des Bodens und der ge­ordneten Besiedlung des Landes
dient (Art. 75 Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 RPG; BGE 118 Ia 151 E.
4; 116 Ia 221 E. 3b S. 232, 339 E. 3b/aa; 114 Ia 364 E. 4).
b) Gemäss dem vom Verwaltungsgericht
nachträglich beigezogenen Bericht über die Teilrevision des Zonenplans (Bericht
gemäss Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV] – bzw. Art.
26 aRPV vom 2. Oktober 1989 – und Bericht zu den Einwendungen, beide vom
14. März 2001) war offenbar Hauptanlass der Zonenplanrevision vom 10. Mai 2001
die Absicht, eine Erholungszone Golf auszuscheiden (das Verfahren ist derzeit
vor Verwaltungsgericht hängig, VB.2002.00249). Bei dieser Gelegenheit wurden
auch zwei kleine Anpassungen der Kernzone Dorf sowie die hier umstrittene Einzonung
Strass­acher beschlossen. Besondere Gründe für diese Einzonung im Sinne veränderter
Verhältnisse werden weder im Bericht noch in der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
noch in der Stellungnahme vom 14. Februar 2003 geltend gemacht und sind denn
auch nicht ersichtlich. Keine veränderten Verhältnisse liegen darin, dass die
heutige Zonen­grenze eine unverständliche Einbuchtung bildet, denn diese
Einbuchtung wurde bereits 1995 geschaffen und trat zumindest auf den Plänen
schon damals klar zu Tage. Ferner heisst es im Bericht zu den nicht
berücksichtigten Einwendungen vom März 2001, die Einzonung Strass­acher solle
den Bau eines privaten Altersheims ermöglichen, was der Regierungsrat als untaugliches
Argument verwarf und wozu die Beschwerdeführerin vor Verwal­tungsgericht nichts
mehr ausführt. Das Verwaltungsgericht hat keinen Anlass, in dieser Bau­absicht
veränderte Verhältnisse im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG zu erblicken.
Zu unterstreichen ist, dass sich der
Baulandverbrauch keineswegs in unvorhergesehener oder gar unvorhersehbarer
Weise entwickelt hat. Dass der Bau der National­­stras­se im Knonaueramt bzw.
die Direktverbindung mit dem Üetlibergtunnel das Gebiet für den moto­risierten
Verkehr attraktiver machen würde und daher auch die Nachfrage nach Bauland in­tensivieren
würde, war 1995 bekannt. Es lässt sich mit Blick auf die Statistik im Übrigen
keineswegs sagen, dass der Baulandverbrauch unerwartete Sprünge gemacht hätte.
Vielmehr ergibt sich, dass die Gemeinde offenbar 1995 Bauland für etwa 18 Jahre
eingezont hat, wovon heute, rund sieben Jahre später, noch eine Reserve für 11
bis 12 Jahre vorhanden ist. Das Verwaltungsgericht hat kürzlich darauf
hingewiesen, dass naturgemäss in den Jahren nach einer Zonenplanrevision die
eingezonte Baulandreserve abnimmt und daher nicht mehr für 15 Jahre ausreicht
(BEZ 2001 Nr. 1 E. 4b). Dieser Zustand ist hinzunehmen, bis veränderte
Verhältnisse bzw. der Ablauf des Planungshorizontes eine Revision des Zonenplans
verlangen.
Ein anderer Anlass für eine punktuelle
Revision ist nicht ersichtlich. Das überbaute
Baugebiet
der Beschwerdeführerin (Wohn- und Mischzonen) umfasste im Jahr 2000
66,1 ha; durch die umstrittene Einzonung wäre es um ca. 0,75 % erweitert
worden. Das kann zwar, wie die Beschwerdeführerin besonders hervorhebt, als
geringfügige Erweiterung des Baugebiets im Sinne von BGE 124 II 391 E. 4b
gewürdigt werden. Indessen ist nicht aus­gewiesen, dass die Ergänzung der
Ortsplanung für einen besonderen Zweck erfolgt und ein Bedürfnis abdeckt, das
nicht ohne weiteres voraussehbar und somit nicht in jedem Falle bei der Nutzungsplanung
zu berücksichtigen war. Eine Einzonung wäre 1995 unter Umständen sinnvoll
gewesen, hätte sie doch die heute störende Einbuchtung vermieden; sie wäre aber
wohl nur zulässig gewesen, wenn andern­orts auf eine ungefähr flächengleiche
Einzonung verzichtet worden wäre.
Die angefochtene Genehmigungsverweigerung
erweist sich daher als rechtmässig. Sie stellt keinen Eingriff in die
Planungsautonomie der Beschwerdeführerin dar, sondern verhindert im Einklang
mit Art. 21 Abs. 2 RPG, dass ohne Vorliegen veränderter Verhältnisse eine
punktuelle, den Sachzusammenhang nicht weiter berücksichtigende Revision vor­genommen
wird. Denn die einzelfallweise Einzonung widerspricht dem Prinzip der ge­samthaften
Beurteilung der Ortsplanung (BGE 116 Ia 339 E. 3 b/bb). Die Nichtgenehmigung
lässt für die nächste ordentliche Zonenplanrevision alle Optionen offen. Im
Interesse der haushälterischen Nutzung des Bodens wird dannzumal insbesondere
auch zu prüfen sein, ob Alternativen zur rein nachfrageorientierten Erweiterung
des Baugebietes bestehen, so etwa eine gewisse Verdichtung der Nutzung (vgl.
z.B. BGE 113 Ia 266 = Pra 77/1988 Nr. 75).
5. Die Beschwerde erweist sich als
unbegründet und ist abzuweisen. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...
Minderheitsbegründung:
Eine Minderheit des Gerichts beantragt
Gutheissung der Beschwerde aus folgenden Erwägungen:
Vorab sprechen dafür die auch von der
Mehrheit angebrachten Überlegungen in Er­wägung 3, wonach der fragliche Bereich
im richtplanerischen Anordnungsspielraum liegt, entsprechend der Auffassung der
Beschwerdeführerin bei der Ermittlung des Baulandverbrauchs die Entwicklung in
den Jahren 2001 und 2002 zu berücksichtigen ist und wonach es angesichts der
Lage der bestehenden Reservezonen sinnvoller erscheint, zur zulässigen
Erweiterung der Kapazität das streitbetroffenen Areal statt einen Teil der
Reservezonen ein­zuzonen. Gegenüber diesen gewichtigen Gründen vermag der
Grundsatz der Planbeständigkeit nach Auffassung der Gerichtsminderheit aus
folgenden Überlegungen nicht auf­zukommen:
Zum einen kommt dem Grundsatz der
Planbeständigkeit nach Art. 21 Abs. 2 RPG keine absolute Bedeutung zu. Die
Rechtsprechung lässt auch ohne erhebliche Veränderung der Verhältnisse
geringfügige Erweiterungen des Baugebiets zu, soweit dadurch die bestehende
Zonenplanung lediglich in untergeordneten Punkten ergänzt wird und eine gesamthaf­te
Überprüfung der Planung nicht erforderlich erscheint (BGE 124 II 391 E. 4b).
Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, wie die Beschwerdeführerin in ihrer
Stellungnahme vom 14. Februar 2003 zutreffend dargelegt hat. Davon ging
offenkundig auch der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss vom 15. Mai 2002
aus, hat er doch die Nichtgenehmigung nicht mit dem Grundsatz der
Planbeständigkeit begründet.
Sodann ist zu beachten, dass dieser Grundsatz in der
Rechtsprechung in enge Bezie­hung zur Eigentumsfreiheit und zum
Vertrauensschutz gebracht wird; durch das Erfordernis einer erheblichen
Veränderung der Verhältnisse (Art. 21 Abs. 2 RPG) berücksichtigte der
Bundesgesetzgeber insbesondere das Interesse des Grundeigentümers an der
Beständig­keit der Ordnung, die aufgrund des Zonenplans für sein Grundstück
gilt (vgl. BGE 120 Ia 227 E. 2b = Pra 85/1996 Nr. 7). Seinem Zweck nach
erfordert Art. 21 Abs. 2 RPG vorab eine Prüfung geplanter Änderungen unter dem
Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes, der im vorliegenden Fall nicht relevant
ist. Wohl trifft es zu, dass die Planbeständigkeit auch von einem generellen
öffentlichen Interesse ist. Primär jedoch nicht wegen des von der Ge­richtsmehrheit
in diesem Zusammenhang hervorgehobenen Gebots der gesamthaften und ko­ordinierten
Beurteilung, sondern konkreter deswegen, weil sich die verschiedenen Behör­den,
welche die Raumplanung umzusetzen haben, ebenfalls auf eine gewisse Rechtssicherheit
verlassen können müssen. Im vorliegenden Fall sind derartige, gegen die Zonenplanänderung
und deren Genehmigung sprechende Gesichtspunkte der Rechtssicherheit nicht
auszumachen, vom Standpunkt der kantonalen Behörden aus zumal deswegen nicht,
weil das streitbetroffene Areal im Anordnungsspielraum liegt.
Für
richtiges Protokoll,
Der
Gerichtssekretär: