zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00266 · 2017-12-20 · de

Kredit von Fr. 1'420'000.- für den Neubau eines Kiosks/Bistros am Seequai | [Rügepflicht bei Verletzung des Ausgabenreferendums durch die Gemeindeversammlung / Berechnung eines Verpflichtungskredits (Zuweisung von Bauland zum Finanz- oder Verwaltungsvermögen)] Verletzungen politischer Rechte sind stets mit Rekurs bzw. Beschwerde in Stimmrechtssachen zu rügen, da dieses Rechtsmittel das speziellere ist (E. 2.2). Die Anordnung einer Gemeindeversammlungsabstimmung durch den Gemeinderat (anstatt einer Vorberatung für die anschliessende Urnenabstimmung) gehört nicht zu den Mängeln bei der Vorbereitung einer Gemeindeversammlung, die sofort zu rügen sind (E. 3.3). Das Unterlassen einer Urnenabstimmung gehört auch nicht zu den Mängeln bei der Durchführung der Gemeindeversammlung, die während dieser zu rügen sind (E. 3.4). Die fünftägige Rekursfrist beginnt mit der amtlichen Veröffentlichung des Gemeindeversammlungsbeschlusses zu laufen (E. 4). Ein Verpflichtungskredit umfasst alle Aufwendungen von der Projektierung bis zum Eintritt der Nutzung einschliesslich der wesentlichen Eigenleistungen der Gemeinde. Darunter fällt auch die Übertragung von Liegenschaften des Finanzvermögens ins Verwaltungsvermögen (E. 6.1). Ob ein Grundstück dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzuordnen ist, bestimmt sich danach, ob die Liegenschaft der Kapitalanlage dient oder die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe im Vordergrund steht (E. 6.2). Der Bau des Kiosks/Bistros dient hier primär nicht einem Anlageinteresse, sondern der Wahrnehmung der Interessen der Bevölkerung und damit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (E. 6.7). Der Gemeinde hätten keine Verfahrenskosten auferlegt werden dürfen (E. 8). In Bezug auf die Verfahrenskosten teilweise Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird. Im Übrigen Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.20.1 VB.2017.00266
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.20.1 VB.2017.00266
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.20.1 VB.2017.00266

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00266
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00266
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.12.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kredit von Fr. 1'420'000.- für den Neubau eines Kiosks/Bistros am Seequai
[Rügepflicht bei Verletzung des Ausgabenreferendums durch die Gemeindeversammlung / Berechnung eines Verpflichtungskredits (Zuweisung von Bauland zum Finanz- oder Verwaltungsvermögen)]
Verletzungen politischer Rechte sind stets mit Rekurs bzw. Beschwerde in Stimmrechtssachen zu rügen, da dieses Rechtsmittel das speziellere ist (E. 2.2). Die Anordnung einer Gemeindeversammlungsabstimmung durch den Gemeinderat (anstatt einer Vorberatung für die anschliessende Urnenabstimmung) gehört nicht zu den Mängeln bei der Vorbereitung einer Gemeindeversammlung, die sofort zu rügen sind (E. 3.3). Das Unterlassen einer Urnenabstimmung gehört auch nicht zu den Mängeln bei der Durchführung der Gemeindeversammlung, die während dieser zu rügen sind (E. 3.4). Die fünftägige Rekursfrist beginnt mit der amtlichen Veröffentlichung des Gemeindeversammlungsbeschlusses zu laufen (E. 4). Ein Verpflichtungskredit umfasst alle Aufwendungen von der Projektierung bis zum Eintritt der Nutzung einschliesslich der wesentlichen Eigenleistungen der Gemeinde. Darunter fällt auch die Übertragung von Liegenschaften des Finanzvermögens ins Verwaltungsvermögen (E. 6.1). Ob ein Grundstück dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzuordnen ist, bestimmt sich danach, ob die Liegenschaft der Kapitalanlage dient oder die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe im Vordergrund steht (E. 6.2). Der Bau des Kiosks/Bistros dient hier primär nicht einem Anlageinteresse, sondern der Wahrnehmung der Interessen der Bevölkerung und damit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (E. 6.7). Der Gemeinde hätten keine Verfahrenskosten auferlegt werden dürfen (E. 8).
In Bezug auf die Verfahrenskosten teilweise Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten wird. Im Übrigen Abweisung.
Stichworte:
AMTLICHE VERÖFFENTLICHUNG
AUSGABENREFERENDUM
BÜRGERRECHT UND POLITISCHE RECHTE
FINANZVERMÖGEN
GEMEINDEAUTONOMIE
GEMEINDEBESCHWERDE
GEMEINDEVERSAMMLUNG
KREDIT
POLITISCHE RECHTE
REFERENDUM
REFERENDUMSRECHT
STIMMRECHTSREKURS
URNENABSTIMMUNG
VERPFLICHTUNGSKREDIT
VERWALTUNGSVERMÖGEN
Rechtsnormen:
§ 151a GemeindeG
§ 151a Abs. 1 GemeindeG
§ 151a Abs. 2 GemeindeG
Art. 2 VGH
§ 13 Abs. IV VRG
§ 21a lit. c VRG
§ 22 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2017.00266
Urteil
der 4. Kammer
vom
20. Dezember 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
Gemeinderat Pfäffikon,
Beschwerdeführer,
gegen
1.
A,
2.
B,
Beschwerdegegner,
betreffend Kredit von Fr. 1'420'000.- für den Neubau eines
Kiosks/Bistros am Seequai
,
hat sich ergeben:
I.
Am 13. Juni 2016
genehmigte Pfäffikons Gemeindeversammlung ein "Projekt Kiosk/Bistro
am Seequai" und bewilligte hierfür einen Kredit von Fr. 1'420'000.-
(Kostengenauigkeit +/- 10 %), wobei sich der Kredit im Rahmen der
Baukostenentwicklung seit der Aufstellung des Kostenvoranschlags bis zur
Bauvollendung erhöhe und reduziere. Am 17. Juni 2016 wurde der Beschluss
der Gemeindeversammlung im Zürcher Oberländer amtlich veröffentlicht.
II.
A.
A erhob
gegen den Beschluss der Gemeindeversammlung am 21. Juni 2016
"Stimmrechtsrekurs" beim Bezirksrat Pfäffikon. Er machte im
Wesentlichen geltend, der Verpflichtungskredit sei nicht korrekt berechnet und als
Folge davon die gemäss Gemeindeordnung vorgesehene Zuständigkeitsregelung für
die Kreditbewilligung verletzt worden. Er beantragte, die Abstimmung an der
Gemeindeversammlung sei als Konsultativabstimmung während einer Vorberatung zu
deklarieren und es solle zu einem späteren Zeitpunkt über das Projekt an der
Urne abgestimmt werden.
B.
Gleichentags
erhob auch B "Stimmrechtsrekurs" beim Bezirksrat Pfäffikon. Auch er
beantragte mit ähnlicher Begründung, dass über das Projekt an der Urne
abgestimmt werde.
C.
Der
Bezirksrat Pfäffikon nahm die Rechtsmittel als Rekurse in Stimmrechtssachen
sowie als Gemeindebeschwerden entgegen, vereinigte mit Beschluss vom 27. März
2017 die beiden Rechtsmittel (Dispositiv-Ziff. I) und trat auf die Rekurse
in Stimmrechtssachen nicht ein (Dispositiv-Ziff. II). Die
Gemeindebeschwerden hiess er hingegen gut (Dispositiv-Ziff. III) und hob
den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2016 betreffend
Kreditbewilligung auf (Dispositiv-Ziff. IV). Der Gemeinderat Pfäffikon
wurde angewiesen, bei einer Neuberechnung des Verpflichtungskredits die
Liegenschaft ebenfalls miteinzurechnen und sie vom Finanzvermögen ins
Verwaltungsvermögen zu übertragen (Dispositiv-Ziff. V). Bezüglich der
Rekurse in Stimmrechtssachen erhob er keine Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. VI).
Die Verfahrenskosten für die Gemeindebeschwerden in der Höhe von insgesamt
Fr. 1'270.- auferlegte er schliesslich der Gemeinde Pfäffikon
(Dispositiv-Ziff. VII).
III.
Der Gemeinderat Pfäffikon führte am 24. April 2017
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen die Aufhebung
der Dispositiv-Ziff. III, IV, V und VII des Bezirksratsbeschlusses vom
27. März 2017 sowie die Feststellung, dass er das Grundstück für den Bau
des Kiosks bzw. des Bistros am Seequai zu Recht dem Finanzvermögen zugeteilt
habe.
Der Bezirksrat Pfäffikon verwies am 10. Mai 2017 auf
die Begründung seines Beschlusses und verzichtete im Übrigen auf eine
Vernehmlassung. A und B verzichteten stillschweigend auf
Beschwerdebeantwortung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit
§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) von Amts wegen. Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden
gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa über Rekurse in
Stimmrechtssachen oder Gemeindebeschwerden nach § 41 VRG in Verbindung mit
§§ 151 Abs. 2 und 151a Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie §§ 19 Abs. 1 lit. a sowie
c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie
§§ 42–44 e contrario VRG zuständig.
1.2
Gemäss
§ 151 Abs. 1 Ingress GG können Beschlüsse der Gemeinde und des
Grossen Gemeinderats von den Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten und von denjenigen
Personen, die gemäss § 21 VRG dazu berechtigt sind, mit Gemeindebeschwerde
(an den Bezirksrat) angefochten werden. Diese erweiterte Legitimation gilt
gemäss ständiger Praxis jedenfalls für Stimmberechtigte auch beim Weiterzug
eines solchen Entscheids ans Verwaltungsgericht (vgl. Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21 N. 92 mit
Hinweisen in Fn. 309). Gleiches muss entsprechend auch bezüglich der
Legitimation einer Gemeindebehörde gelten.
Der Bezirksrat hat die Rechtsmittel – wie sich alsbald zeigen
wird (vgl. hinten 2) – jedoch zu Unrecht (auch) als Gemeindebeschwerden im Sinn
von § 151 GG anstatt (nur) als Rekurse in Stimmrechtssachen im Sinn von
§ 151a GG aufgefasst. Bezüglich der Beschwerdelegitimation greift hierfür § 151a
Abs. 1 GG in Verbindung mit § 49 und § 21a lit. c VRG,
wonach betroffene Gemeindebehörden zur Erhebung von Rechtsmitteln in
Stimmrechtssachen berechtigt sind (vgl. Bertschi, § 21a N. 18 f.).
Der Gemeinderat ist damit legitimiert, Beschwerde gegen den Beschluss des
Bezirksrats zu führen.
1.3
Weil der
Bezirksrat die Rechtsmittel auch als Gemeindebeschwerden behandelt hat, hat er
für den Weiterzug ans Verwaltungsgericht diesbezüglich eine dreissigtägige
Frist angegeben, innert welcher der Beschwerdeführer seine Beschwerde denn auch
erhoben hat. Dem Beschwerdeführer darf aus der Rechtsmittelbelehrung des Bezirksrats
indes kein Nachteil erwachsen, da er sich in guten Treuen darauf verlassen
konnte (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 10 N. 51, 53).
1.4
Bezüglich
des Antrags des Beschwerdeführers, es sei festzustellen, dass dieser das
Grundstück für den Bau des Kiosks bzw. des Bistros am Seequai zu Recht dem
Finanzvermögen zugeteilt habe, ist Folgendes festzuhalten:
Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse voraus.
Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang
öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist. Kein schutzwürdiges
Feststellungsinteresse besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller das mit dem Feststellungsbegehren
bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder Gestaltungsbegehren erreichen
könnte; insofern sind Feststellungsbegehren subsidiär (vgl. zum Ganzen VGr,
18. Dezember 2013, VB.2013.00731, E. 1.2 mit Hinweisen).
Der Entscheid über die Frage, ob die Vorinstanz den
Gemeindeversammlungsbeschluss zu Recht wegen Verletzung der kommunalen
Zuständigkeitsordnung aufgehoben hat, bedingt eine Auseinandersetzung mit der
Frage, ob das Grundstück, auf welchem der Kiosk bzw. das Bistro gebaut werden
soll, dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzuweisen ist. Insofern
bestehen keine rechtlichen Unklarheiten, welche mit einem Feststellungsbegehren
beseitigt werden müssten. Auf das Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers
ist daher mangels schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht einzutreten.
1.5
Da auch die
übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit der erwähnten
Einschränkung auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Das
Verwaltungsgericht prüft auch von Amts wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei
der Vorinstanz erfüllt waren (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 57).
2.2
Gemäss
§ 151 Abs. 1 GG können mit Gemeindebeschwerde Beschlüsse der Gemeinde
oder des Grossen Gemeinderats angefochten werden, wenn sie gegen übergeordnetes
Recht verstossen (Ziff. 1) oder offenbar über die Zwecke der Gemeinde
hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur
Folge haben oder wenn sie in ungebührlicher Weise gegen Grundsätze der
Billigkeit verstossen (Ziff. 2). Verletzungen politischer Rechte sind
indessen stets mit Rekurs bzw. Beschwerde in Stimmrechtssachen zu rügen, da dieses
Rechtsmittel das speziellere ist (vgl. VGr, 24. Juni 2009, VB.2009.00081,
E. 2.1; Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 20 N. 110; Verein
Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute [Hrsg.], Ergänzungsband
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz [im Folgenden Ergänzungsband], Zürich
2011, § 151 N. 3.1).
2.3
Mit Rekurs
bzw. Beschwerde in Stimmrechtssachen kann die Verletzung der politischen Rechte
oder von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 151a Abs. 1
GG). Die politischen Rechte gewährleisten unter anderem das Stimm- sowie das
aktive und passive Wahlrecht, das Verfahren bei Abstimmungen und Wahlen, das
Initiativ- und Referendumsrecht, das Recht, an Gemeindeversammlungen
teilzunehmen, sowie die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe.
Die Einhaltung der kommunalen Kompetenzordnung gemäss
Gemeindeordnung wird durch den Grundsatz der Gewaltenteilung geschützt. Dieser
Grundsatz sieht vor, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in
der dafür zuständigen Form zu erlassen sind (vgl. Donatsch, § 20
N. 109 ff.). Wird in diesem Zusammenhang eine Verletzung des
Stimmrechts gerügt und bezweckt, eine Abstimmung herbeizuführen, so hat dies
mit Stimmrechtsrekurs zu geschehen (Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
Zürich 2000, N. 284; vgl. Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 152 N. 2.1 sowie § 151
N. 4.2.3.4; Ergänzungsband, § 151a N. 3.1; ferner BGE 105
Ia 349 E. 4b; BGr, 17. August 2004, 1P.59/2004, E. 1.1; VGr,
6. Dezember 2017, VB.2017.00530, E. 2.2 – 21. Oktober 2015,
VB.2015.00356, E. 2.1 – 2. September 2015, VB.2015.00354, E. 2.3
– 30. Juni 2010, VB.2010.00291, E. 1.4.4 [Letzteres nicht auf
www.vgrzh.ch]).
2.4
Beide
Beschwerdegegner rügen, dass der Verpflichtungskredit für den Bau des Kiosks
bzw. des Bistros am Seequai über Fr. 1'420'000.- nicht korrekt berechnet
worden sei. Sie führen dies unter anderem auf eine Verletzung von § 2 der
Verordnung über den Gemeindehaushalt vom 26. September 1984 (VGH, LS 133.1)
zurück. Gemäss dieser Bestimmung umfasst ein Verpflichtungskredit alle
Aufwendungen von der Projektierung bis zum Eintritt der Nutzung einschliesslich
der wesentlichen Eigenleistungen der Gemeinde. Darunter fällt neben den
Projektierungskosten des Ausführungsprojekts, dem Landerwerb, den gesamten
Baukosten, den Kosten für Provisionen und den für den Sachgebrauch
erforderlichen Erstausstattungen insbesondere auch die Übertragung von
Liegenschaften des Finanzvermögens ins Verwaltungsvermögen. Als Folge der
Nichtberücksichtigung verschiedener Aufwendungen bei der Kreditberechnung habe
die Gemeindeversammlung über die Bewilligung des Kredits entschieden. Die
Gemeindeordnung sehe bei Kreditbegehren für neue, einmalige Ausgaben von mehr
als Fr. 1'500'000.- jedoch zwingend eine Abstimmung an der Urne vor
(Art. 7 Abs. 1 Ziff. 2 der Gemeindeordnung der Gemeinde
Pfäffikon vom 10. Juni 2001 [unter www.pfaeffikon.ch]; sogenanntes Ausgaben-
oder Finanzreferendum [Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]; § 91 Ziff. 2
GG]). Weil der Verpflichtungskredit über dieser Schwelle liege, sei über das
Projekt an der Urne abzustimmen.
2.5
Die
Beschwerdegegner machen nach dem Gesagten in erster Linie einen Verstoss gegen die
kommunale Zuständigkeitsordnung bzw. die Bestimmung zum (obligatorischen) Ausgabenreferendum
geltend. Sie streben mit dieser Rüge die Durchführung einer Urnenabstimmung an.
Zwar rügen sie auch die Verletzung der Verordnung über den Gemeindehaushalt –
und damit übergeordneten kantonalen Rechts –, weshalb mit der Vorinstanz argumentiert
werden könnte, dieser inhaltliche Mangel sei im Rahmen einer Gemeindebeschwerde
vorzubringen. Die gerügte Berechnung des Verpflichtungskredits steht indes
vorliegend in unmittelbarem Zusammenhang mit der im Vordergrund stehenden Frage
einer Verletzung der politischen Rechte bzw. ist bejahendenfalls Ursache davon.
Korrekterweise ist damit der Rekurs in Stimmrechtssachen als das speziellere
Rechtsmittel zu ergreifen (die Rechtsmittel wurden von den Beschwerdegegnern
denn auch zutreffend als Stimmrechtsrekurse bezeichnet). Die Vorinstanz hätte
damit auf die Rekurse in Stimmrechtssachen eintreten müssen. Wie sich aus den
folgenden Erwägungen ergibt, hat dies im Ergebnis jedoch keinen entscheidenden
Einfluss. Dem Beschwerdeführer sind dadurch – abgesehen von der Kostenauflage –
keine Nachteile erwachsen.
3.
3.1
Richtet
sich die Stimmrechtsbeschwerde gegen eine Vorbereitungshandlung für eine Wahl
oder Abstimmung, müssen die Mängel nach der Rechtsprechung sofort gerügt
werden; es darf nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder Abstimmungsresultate
zugewartet werden (BGr, 20. Dezember 2010,
1C_127/2010 und
1C_491/2010, E. 3.1;
BGE 121 I 1
E. 3b, 118 Ia 271 E. 1d, 110 Ia 176 E. 2a; VGr, 10. Februar
2010, VB.2009.00590, E. 3.2). Damit soll – wenn immer möglich – verhindert
werden, dass eine Abstimmung kassiert werden muss. Dass Mängel im Vorfeld von
Wahlen oder Abstimmungen gerügt werden müssen, ergibt sich überdies aus dem
Grundsatz von Treu und Glauben. Nach Art. 5 Abs. 3 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gilt dieser
Rechtsgrundsatz nicht nur für staatliche Organe, sondern auch für
Privatpersonen bezüglich ihres Verhaltens gegenüber dem Staat. Als
Stimmbürgerin oder Stimmbürger soll man nicht zuerst den Ausgang der Abstimmung
abwarten und dann gegen die Unregelmässigkeiten vorgehen können, wenn das
Abstimmungsresultat nicht den eigenen Erwartungen entspricht (BGE 118 Ia
271 E. 1d; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990,
S. 324, mit Hinweisen auf die ältere Literatur und langjährige
bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Versäumt es die stimmberechtigte Person, den Mangel
unverzüglich zu rügen, obwohl ein sofortiges Handeln nach den Verhältnissen
geboten und zumutbar war, so verwirkt sie ihr Recht zur Anfechtung des
Abstimmungsergebnisses. Vom Grundsatz, dass gegen Vorbereitungshandlungen
sofort nach deren Anordnung innert der Rechtsmittelfrist Rekurs in
Stimmrechtssachen erhoben werden muss, ist nur abzuweichen, "wenn die
Frist nach dem Abstimmungstermin abläuft […] oder wenn spezielle Gründe
sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen lassen" (BGE 110 Ia 176
E. 2a; VGr, 10. Februar 2010, VB.2009.00590, E. 3.2).
3.2
Die
gleichen Grundsätze gelten auch, wenn beanstandet wird
, im Rahmen
einer Gemeindeversammlung seien Vorschriften über die politischen Rechte der
Stimmberechtigten oder ihre Ausübung verletzt worden. Eine Person, die an der
Versammlung teilgenommen hat, kann Rekurs in Stimmrechtssachen nur dann
erheben, wenn sie die Verletzung schon in der Versammlung gerügt hat (§ 151a
Abs. 2 GG; Ergänzungsband, § 151a N. 5.1).
Die Pflicht
zur sofortigen Rüge bezieht sich insbesondere auf Verfahrensfehler wie die
Unterdrückung von Voten und Anträgen, Unklarheiten oder andere Fehler im Abstimmungsverfahren
(
Ergänzungsband, § 151a N. 5.2)
.
Das
Erfordernis soll der raschen Klarstellung der Förmlichkeiten dienen, eine
allfällige Korrektur des Verfahrens ermöglichen und damit zur Vermeidung einer allfälligen
Wiederholung der Gemeindeversammlung beitragen. Unterlassen Stimmberechtigte
eine Beanstandung, obwohl eine entsprechende Intervention nach den Umständen
als zumutbar erscheint, so können sie sich in der Folge nach Treu und Glauben nicht
mehr darauf berufen, dass die Abstimmung oder Wahl nicht richtig zustande gekommen
ist (BGr, 22. Januar 2007, 1P.750/2006, E. 2.2; Hangartner/Kley, N. 2706,
mit weiteren Hinweisen). Eine Ausnahme von der Pflicht sofortiger Rüge besteht
dann, wenn eine Person einen Verfahrensfehler trotz Anwendung gebührender
Sorgfalt nicht (leicht) erkennen konnte (Ergänzungsband, § 151a GG
N. 5.3).
3.3
Die Anordnung
einer Gemeindeversammlungsabstimmung durch den Gemeinderat (anstatt einer Vorberatung
für die anschliessende Urnenabstimmung; vgl. Art. 7 Abs. 2
Gemeindeordnung) gehört nicht zu den Mängeln bei der Vorbereitung einer
Gemeindeversammlung, die sofort zu rügen sind. Die politischen Rechte der
Stimmbürger werden nicht etwa durch den traktandierenden Gemeinderat verletzt,
sondern erst durch die Gemeindeversammlung, welche im Fall einer Annahme der
Vorlage eine Urnenabstimmung vereitelt. Ob eine Verletzung der Bestimmung zum Ausgabenreferendum
durch die Gemeindeversammlung erfolgen wird, kann vor der Versammlung denn auch
nicht abschliessend beurteilt werden (ein Verpflichtungskredit kann
beispielsweise an der Gemeindeversammlung noch gekürzt werden). Entsprechend
haben Stimmbürger nicht schon vor der Versammlung ein Rechtsmittel gegen eine
(allfällige) Verletzung des Rechts auf eine Urnenabstimmung zu ergreifen.
3.4
Das
Unterlassen einer Urnenabstimmung gehört auch nicht zu den Mängeln bei der
Durchführung der Gemeindeversammlung, die während dieser zu rügen sind. Die
Pflicht zur sofortigen Rüge bezieht sich auf Vorschriften, welche die politischen
Rechte der Stimmbürger
an der Gemeindeversammlung
gewährleisten (beispielsweise
das Antragsrecht [§ 46a GG] oder das Äusserungsrecht der Stimmberechtigten
[§ 46d Abs. 1 GG]). Das Ausgabenreferendum gewährleistet demgegenüber
die
Durchführung einer Urnenabstimmung
zur Erhöhung der politischen
Legitimation einer Ausgabe von finanzieller Bedeutung (
vgl.
auch § 107 Abs. 3 des am 1. Januar 2018 in Kraft tretenden
Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [LS 31.1]
; Tobias Jaag in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007,
Art. 86 N. 19 ff.). Bei der Vereitelung einer Urnenabstimmung
durch die Gemeindeversammlung werden folglich die politischen Rechte der
Urnengänger verletzt und nicht diejenigen der Gemeindeversammlungsteilnehmer
(auch wenn theoretisch dieselbe Organzusammensetzung besteht).
Entsprechend
muss jeder Stimmbürger und jede Stimmbürgerin in der Eigenschaft als
Urnengänger bzw. Urnengängerin unabhängig von einer Teilnahme an der
Gemeindeversammlung die Verletzung des Referendumsrechts geltend machen können.
Dies spricht gegen eine Anwendung des Rügeerfordernisses gemäss § 151a
Abs. 2 GG in solchen Konstellationen.
3.5
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass das Rügeerfordernis vorliegend kein Hindernis für
Rekurse in Stimmrechtssachen bildete.
4.
4.1
Es bleibt
zu prüfen, ob die Beschwerdegegner die fünftägige Rekursfrist für Rechtsmittel
in Stimmrechtssachen eingehalten haben (§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG).
Die fragliche Gemeindeversammlung fand am 13. Juni 2016
statt. Am 17. Juni 2016 wurde der Beschluss der Gemeindeversammlung im
Zürcher Oberländer amtlich veröffentlicht. Die Beschwerdegegner erhoben je am
21. Juni 2016 Rekurse in Stimmrechtssachen an den Bezirksrat Pfäffikon. Massgeblich
ist demnach, ob für die Beschwerdegegner die Rechtsmittelfrist schon am
13. Juni 2016 mit Kenntnisnahme des Beschlusses an der Gemeindeversammlung
oder erst am 17. Juni 2016 mit der amtlichen Veröffentlichung zu laufen
begonnen hat.
4.2
Die
auf fünf Tage verkürzte Rekursfrist in
Stimmrechtssachen beginnt gemäss Kaskadenordnung in § 22 Abs. 2 VRG am
Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Akts zu laufen, bei Fehlen einer
solchen Mitteilung am Tag nach der amtlichen Veröffentlichung der Anordnung;
fehlt es auch an einer amtlichen Veröffentlichung, beginnt der Fristenlauf nach
der Kenntnisnahme der angefochtenen Handlung oder Unterlassung.
Der Zeitpunkt der tatsächlichen Kenntnisnahme des Beschlusses
der Gemeindeversammlung gilt folglich lediglich bei Fehlen einer
rechtsgenügenden Mitteilung sowie einer amtlichen Veröffentlichung als
fristauslösend (VGr, 21. Oktober 2015, VB.2015.00356, E. 2.2.1; Alain
Griffel, VRG-Kommentar, § 22 N. 14 und 20). Eine Mitteilung des
Beschlusses der Gemeindeversammlung, das heisst eine rechtsgenügende Zustellung
an die einzelnen Adressaten erfolgte vorliegend nicht (vgl. Griffel, § 22
N. 16). Doch wurde der Beschluss offiziell publiziert. Die fünftägige
Rekursfrist fing deshalb am 18. Juni 2016 – und nicht etwa am 13. Juni
2016 – zu laufen an und wurde demnach mit den Eingaben vom 21. Juni 2016
gewahrt (vgl. § 68a GG).
5.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die
Vorinstanz auf die Rekurse der Beschwerdegegner in Stimmrechtssachen hätte
eintreten müssen. Da sie die von den Beschwerdegegnern vorgebrachten Rügen jedoch
materiell im Rahmen der Gemeindebeschwerden behandelt hat, kann von einer
Rückweisung der Sache abgesehen werden.
6.
6.1
Gemäss
§ 2 VGH umfasst ein Verpflichtungskredit alle Aufwendungen von der
Projektierung bis zum Eintritt der Nutzung einschliesslich der wesentlichen
Eigenleistungen der Gemeinde. Darunter fällt unter anderem auch die Übertragung
von Liegenschaften des Finanzvermögens ins Verwaltungsvermögen.
6.2
Das
Gemeindevermögen setzt sich aus Verwaltungsvermögen, Finanzvermögen und – den
hier nicht weiter relevanten – Sachen im Gemeingebrauch zusammen (Tobias Jaag/ Markus
Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich
etc. 2012, Rz. 2703).
Zum Verwaltungsvermögen gehören diejenigen Werte, die den
Behörden oder einem beschränkten Kreis privater Benutzer (als Betriebs- oder
Anstaltsvermögen) durch ihren Gebrauchswert für die Besorgung der öffentlichen
Aufgabe dienen (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 48 Rz. 14; Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/ St. Gallen
2010, Rz. 2205; vgl. § 11 Abs. 3 des Finanzhaushaltsgesetzes vom
2. September 1979 [FHG, GS IV 193 ff.]; gemäss § 165 GG gelten
für den Finanzhaushalt der Gemeinden bis zum Erlass einer neuen gesetzlichen
Regelung weiterhin ausgewählte Bestimmungen des Finanzhaushaltsgesetzes). Es
ist nicht ohne Weiteres verwert- und pfändbar (Art. 7 ff. des
Bundesgesetzes 4. Dezember 1947 über die Schuldbetreibung gegen Gemeinden
und andere Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechs vom [SR 282.11]).
Das Finanzvermögen umfasst demgegenüber diejenigen
Vermögenswerte, welche das Gemeinwesen ihres Geldwerts wegen besitzt und die es
nicht unmittelbar zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben benötigt (VGr,
27. Juli 2016, VB.2016.154, E. 3.2 f. auch zum Folgenden und
nächsten Absatz; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 48 Rz. 12). Es besteht
aus Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung der öffentlichen Aufgabenerfüllung
veräussert, ge- und verpfändet werden können (§ 11 Abs. 2 FHG).
Zum Grundeigentum des
Finanzvermögens gehören unüberbaute Liegenschaften, welche Landreserven der
Gemeinde darstellen, sowie überbaute, jederzeit veräusserbare Liegenschaften wie
Wohnungsbauten, Angestellten- und Lehrerwohnhäuser usw. Im Zweifelsfall ist
entscheidend, ob der Vermögenswert in seinem Schwerpunkt der Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe dient oder tatsächlich eine Kapitalanlage darstellt (vgl.
Direktion der Justiz und des Innern, Kreisschreiben über den Gemeindehaushalt
vom 10. Oktober 1984, Stand 1. Oktober 2013, § 41 Abs. 2, www.gaz.zh.ch).
Ob ein Grundstück dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzuordnen
ist, bestimmt sich in diesem Sinn danach, ob für die Gemeinde das Anlageziel
oder die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe im Vordergrund steht. Anschaffungen
für das Finanzvermögen dienen der Kapitalanlage und sind daher in der Regel
keine Ausgaben, die der Bewilligung durch die Stimmberechtigten unterliegen
(Jaag/Rüssli, Rz. 2704). Die Verwendung von Finanzvermögen zur Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe gilt hingegen als Ausgabe (§ 16 Abs. 2
FHG).
6.3
Der
Beschwerdeführer hat das Land für den Bau des Kiosks/Bistros am Seequai dem
Finanzvermögen zugeteilt mit dem Argument, der Vermögenswert diene nicht der
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Die Gemeinde plane auf dem Grundstück in
der Kernzone den Bau eines Gastronomiebetriebs, welcher anschliessend
verpachtet werden solle. Es sei nicht beabsichtigt, dass die Gemeinde den Kiosk
bzw. das Bistro selber betreibe. Mit dem Bau des Kiosks/Bistros werde deshalb
keine öffentliche Aufgabe übernommen, auch wenn die Gemeinde dem Pächter
betriebliche Vorgaben machen wolle und das Projekt einem Wunsch der Bevölkerung
entspreche. Der Gemeinde stehe "in der Definition und in der Zuteilung
[des Finanzvermögens] ein Ermessenspielraum" zu, welcher durch die Gemeindeautonomie
geschützt sei. Folglich hat der Gemeinderat den Wert des Baulands – wie in den
Unterlagen zur Gemeindeversammlung transparent dargelegt – nicht in den
Verpflichtungskredit miteingerechnet.
6.4
Eine
Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen
nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur
Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass
oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts
betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem
ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus (zum
Ganzen BGE 141 I 36 E. 5.3). Ein geschützter Autonomiebereich kann
nach der Rechtsprechung auch bei der Anwendung kantonalen Rechts bestehen, wenn
dieses der Gemeinde eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit belässt und
der bestehende Spielraum "gemeindefreiheitsbezogen", das heisst, auch
auf die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und Bedürfnisse in den
jeweiligen Gemeinden ausgerichtet ist (BGE 118 Ia E. 3a und
d f.).
6.5
Die
Aufgaben einer Gemeinde sind im kantonalen Recht nicht abschliessend
aufgezählt. Die politischen Gemeinden sind deshalb befugt, freiwillig zusätzliche
Aufgaben zu übernehmen, soweit es sich um typisch lokale Angelegenheiten
handelt, um welche sich Kanton oder Bund nicht umfassend kümmern (Jaag/Rüssli, Rz. 2635).
Voraussetzung ist, dass die Aufgabenerfüllung auf einer vom zuständigen Gemeindeorgan
erlassenen hinreichenden Rechtsgrundlage beruht; in Betracht fallen neben
generell-abstrakten Normen, auch – wie vorliegend – Ausgabenbeschlüsse (Peter
Saile/Marc Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt
Zürich, Zürich/St. Gallen 2009, N. 48, N. 578 ff.).
Die Übernahme einer solchen freiwilligen Aufgabe fällt in den
autonomen Wirkungsbereich einer Gemeinde (vgl. BGE 100 Ia 287 E. 2 zur Regelung
des Betriebs und der Benützung der von der Gemeinde errichteten Anstalten).
Keine Autonomie besteht hingegen bezüglich des Entscheids, ob ein Vermögenswert
zum Finanzvermögen oder zum Verwaltungsvermögen zu zählen ist. Zwar steht der
Gemeinde dabei durchaus ein gewisser Entscheidungsspielraum zu. Dieser
Spielraum ist jedoch keineswegs "gemeindefreiheitsbezogen". Das
heisst, es geht nicht darum, auf besondere lokale Bedürfnisse Rücksicht zu
nehmen, sondern unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls zu
eruieren, ob ein Vermögenswert schwerpunktmässig der Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe dient oder vielmehr eine Kapitalanlage darstellt. Steht fest, dass ein
Vermögenswert der Besorgung einer öffentlichen Aufgabe dient, gehört er
folglich zum Verwaltungsvermögen; stellt er eine Kapitalanlage dar, handelt es
sich um Finanzvermögen. Die Gemeinde ist mit anderen Worten autonom im
Entscheid, einen Vermögenswert als Kapitalanlage zu verwenden oder ihn für die
Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe einzusetzen. Die sich daraus ergebende
Klassifizierung als Finanz- oder Verwaltungsvermögen ist hingegen nicht mehr
durch die Gemeindeautonomie geschützt. Die Einordnung kann deshalb von den
Rechtsmittelinstanzen mit voller Kognition überprüft werden (vgl. Donatsch,
§ 20 N. 62 f.)
6.6
Wie aus
den Ausführungen zum Projekt geschlossen werden kann, sollen mit dem Bau des
Kiosks/Bistros "[i]n erster Line die Bedürfnisse der Pfäffiker
Bevölkerung" abgedeckt werden. Um dies zu gewährleisten, werde in Kauf
genommen, dass die "Investition […] nur bescheiden verzinst" werde.
Weiter ist den Unterlagen zur Gemeindeversammlung zu entnehmen, dass es nicht
sein könne, "dass der Betrieb nur bei gutem Wetter geöffnet ist, wenn
ohnehin schon sehr viele – auch auswärtige – Besucher/innen sich am Seequai
aufhalten. Deshalb muss ein Ganzjahresbetrieb gewährleistet sein. Aus den
Rückmeldungen der Bevölkerung schliesst der Gemeinderat auch, dass kein 'Schnellimbiss'
gewünscht wird." Es solle "ein verhältnismässig einfaches, aber
qualitativ gutes Angebot bereitstehen". Dem Businessplan eines zu Rate
gezogenen Beratungsunternehmens könne zudem entnommen werden, dass eine Abgabe
der bebaubaren Fläche im Baurecht nicht realistisch sei. Auf der Basis des gemeinderätlichen
Projekts lasse sich gemäss Berechnung dieses Unternehmens kein Gastrobetrieb
mit der Investition von Fr. 1'420'000.- rentabel bewirtschaften.
6.7
Damit
dient das Bauland primär nicht einem Anlageinteresse, sondern der Wahrnehmung
der Interessen der Pfäffiker Bevölkerung. Zwar muss beim Finanzvermögen die
Anlagestrategie nicht zwingend auf eine Gewinnmaximierung hinauslaufen. Eine
Gemeinde darf bei der Anlage ihres Finanzvermögens durchaus auch die Interessen
ihrer Bevölkerung oder beispielsweise ethische oder ökologische Aspekte
berücksichtigen. Tätigt sie indes Investitionen für eine bestimmte Nutzung
eines Grundstücks – hier für den Bau des Kiosks/Bistros – und dient dieses in
der Folge durch die Modalitäten der Verpachtung nicht mehr blossen
Anlagezwecken, so begründet der Ausgabenbeschluss eine öffentliche Aufgabe der
Gemeinde (siehe vorn 6.5). Die Argumentation des Beschwerdeführers, es sei
Aufgabe der Behörden, sich für die Attraktivität einer Gemeinde zu engagieren,
und es käme niemandem in den Sinn, bei einem diesbezüglichen Engagement der
Gemeindebehörde von der Übernahme einer Gemeindeaufgabe zu sprechen, geht fehl.
Die Förderung der Attraktivität einer Gemeinde beispielsweise durch Errichtung
und Betrieb kommunaler Einrichtungen wie Parkhäusern, Hallen- oder
Schwimmbädern ist durchaus eine öffentliche Aufgabe (vgl. Jaag/Rüssli, Rz. 2637).
Bei Investitionen von über Fr. 1'420'000.- kann auch nicht mehr lediglich
von einem "Engagement" der Gemeinde gesprochen werden. Allein daraus,
dass die Gemeinde nicht auch Betreiberin des Kiosks/Bistros ist, kann noch
nicht geschlossen werden, der Bau diene nicht der Erfüllung einer öffentlichen
Aufgabe.
6.8
Wie die
Vorinstanz damit zu Recht geschlossen hat, ist das Baugrundstück, auf welchem
der Kiosk bzw. das Bistro gebaut werden soll, dem Verwaltungsvermögen
zuzurechnen.
7.
7.1
Nach dem
Gesagten muss der Verpflichtungskredit für das Vorhaben gemäss § 2 VGH die
Kosten der Übertragung des Grundstücks vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen
umfassen. Da der Verpflichtungskredit damit klarerweise über Fr. 1'500'000.-
zu liegen kommt, muss darüber eine Urnenabstimmung durchgeführt werden
(Art. 7 Abs. 1 Ziff. 2 der Gemeindeordnung). Die Vorinstanz hat folglich
den Beschluss der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2016 zu Recht aufgehoben
und die Gemeinde angewiesen, bei der Neuberechnung des Verpflichtungskredits
das Grundstück bzw. die Übertragung des Grundstücks vom Finanz- ins
Verwaltungsvermögen ebenfalls miteinzurechnen.
7.2
Die
Beschwerde ist damit in diesem Punkt abzuweisen.
8.
8.1
Die Vorinstanz auferlegt der Gemeinde
Kosten, soweit sie die Rechtsmittel der Beschwerdegegner als Gemeindebeschwerden
entgegengenommen hat. Verfahren betreffend eine Gemeindebeschwerde sind
grundsätzlich kostenpflichtig (
VGr, 23. Januar
2013, VB.2012.00665, E. 3 mit Hinweisen). Da es sich wie dargelegt jedoch
um Rekurse in Stimmrechtssachen handelt, hätten keine Verfahrenskosten
auferlegt werden dürfen (§ 13 Abs. 4 VRG). In diesem Punkt ist die
Beschwerde gutzuheissen.
9.
Zusammenfassend ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen,
soweit darauf eingetreten wird, und sind in Abänderung der Dispositiv-Ziff. VII
des vorinstanzlichen Entscheids die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens auf
die Staatskasse zu nehmen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
10.
Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4
VRG werden in Stimmrechtssachen grundsätzlich keine Verfahrenskosten erhoben.
Diese sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. In Abänderung
der Dispositiv-Ziff. VII im Beschluss des Bezirksrats Pfäffikon vom
27. März 2017 werden die Verfahrenskosten auf die Staatskasse genommen. Im
Übrigen wird die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellkosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden.
Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung an…