zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00588 · 2006-10-26 · de

Planungszone | Umstrittene Festsetzung einer Planungszone. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.2). Es besteht kein aktuelles Rechtsschutzinteresse an einer Rechtsverzögerungsbeschwerde (E. 2). Zweck und Wirkung von Planungszonen; rechtliche Grundlagen (E. 3.1-3). Die gesetzliche Grundlage zur Festlegung der Planungszone ergibt sich aus § 346 PBG und Art. 27 RPG (E. 4.1). Anforderungen an die Konkretheit der Planungsabsicht (E. 4.2). Die Planungsabsicht ergibt sich aus dem Entscheid des Mitbeteiligten vom 26. Juli 2010 und wurde im Lauf der Zeit konkretisiert (E. 4.3). Notwendiges Planungsbedürfnis für die Festsetzung einer Planungszone (E. 5.2). Eine Ortsentwicklung, wie in der betroffenen Gemeinde geplant, stellt ein gewichtiges öffentliches Interesse dar, das Bauvorhaben einzelner Grundeigentümer - wie dasjenige der Beschwerdeführerin - zurücktreten lässt und eine vorübergehende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung mittels Festsetzung einer zeitlich limitierten Planungszone rechtfertigt. Folglich ist ein Planungsbedürfnis ersichtlich (E. 5.3). Es liegt ein genügend formuliertes Ziel der infrage stehenden Planungszone vor. Dieses ergibt sich aus der dargelegten Planungsabsicht. Damit ist die Prüfung der Verhältnismässigkeit der streitbetroffenen Planungszone möglich (E. 6.1). Voraussetzungen bei der Verhältnismässigkeitsprüfung (E. 6.2). Die infrage stehende Planungszone erweist sich als geeignet und erforderlich. In sachlicher Hinsicht rechtfertigt sich deren Festsetzung, um eine Präjudizierung der Planung im betroffenen Gebiet durch den vorgängigen Erlass eines Quartierplans zu verhindern (E. 6.3). Selbst wenn die von der Beschwerdeführerin geplante Nutzung dem Ziel der Planungszone nicht entsprechen sollte, ist mit der angeordneten Planungszone noch nichts entschieden, denn die Beeinträchtigung des Grundeigentümers besteht in diesem Fall im Abwarten und in der Ungewissheit über die zukünftigenNutzungsmöglichkeiten. Die damit verbundene Eigentumsbeschränkung ist aufgrund ihrer Befristung auf drei Jahre nicht als schwerwiegend zu betrachten und für die Beschwerdeführerin zumutbar (E. 6.4). Die mit der Festsetzung der Planungszone verbundene Eigentumsbeschränkung erweist sich als verhältnismässig (E. 6.5). Aufgrund der angestrebten Ortsentwicklung in der betroffenen Gemeinde steht eine erhebliche Änderung der Verhältnisse fest, womit eine Anpassung der Bau- und Zonenordnung nach Massgabe von Art. 21 Abs. 2 RPG als zulässig erscheint (E. 7). Vertrauensschutz (E. 8.2). Bei provisorischen, Sicherungszwecke verfolgenden Planungsmassnahmen - wie der Festsetzung von Planungszonen - wird von einem Mitwirkungsverfahren im Sinn von Art. 4 RPG und § 7 PBG mit vorgängiger Anhörung Betroffener abgesehen (E. 8.3). Mit dem Entscheid vom 25. Mai 2010 bzw. der Mitteilung vom 31. Mai 2010 wurde kein schutzwürdiges Vertrauen auf Erschliessung des Grundstücks der Beschwerdeführerin geschaffen (E. 8.4). Es ist nicht erwiesen, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf berechtigtes Vertrauen nicht mehr rückgängig zu machende nachteilige Dispositionen getroffen hat (E. 8.5). In den Akten gibt es keine Hinweise darauf, dass die Baukommission mit ihrem Verhalten einen Vertrauenstatbestand oder eine Vertrauensgrundlage geschaffen hätte (E. 8.6). Die Beschwerdeführerin ist zu verpflichten, dem Mitbeteiligten eine Prozessentschädigung zu bezahlen (E. 10.2).Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 24.01.2013 VB.2012.00588
Zurich Verwaltungsgericht 24.01.2013 VB.2012.00588
Zurigo Verwaltungsgericht 24.01.2013 VB.2012.00588

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00588
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00588
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.01.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Planungszone
Umstrittene Festsetzung einer Planungszone.
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.2). Es besteht kein aktuelles Rechtsschutzinteresse an einer Rechtsverzögerungsbeschwerde (E. 2). Zweck und Wirkung von Planungszonen; rechtliche Grundlagen (E. 3.1-3). Die gesetzliche Grundlage zur Festlegung der Planungszone ergibt sich aus § 346 PBG und Art. 27 RPG (E. 4.1). Anforderungen an die Konkretheit der Planungsabsicht (E. 4.2). Die Planungsabsicht ergibt sich aus dem Entscheid des Mitbeteiligten vom 26. Juli 2010 und wurde im Lauf der Zeit konkretisiert (E. 4.3). Notwendiges Planungsbedürfnis für die Festsetzung einer Planungszone (E. 5.2). Eine Ortsentwicklung, wie in der betroffenen Gemeinde geplant, stellt ein gewichtiges öffentliches Interesse dar, das Bauvorhaben einzelner Grundeigentümer - wie dasjenige der Beschwerdeführerin - zurücktreten lässt und eine vorübergehende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung mittels Festsetzung einer zeitlich limitierten Planungszone rechtfertigt. Folglich ist ein Planungsbedürfnis ersichtlich (E. 5.3). Es liegt ein genügend formuliertes Ziel der infrage stehenden Planungszone vor. Dieses ergibt sich aus der dargelegten Planungsabsicht. Damit ist die Prüfung der Verhältnismässigkeit der streitbetroffenen Planungszone möglich (E. 6.1). Voraussetzungen bei der Verhältnismässigkeitsprüfung (E. 6.2). Die infrage stehende Planungszone erweist sich als geeignet und erforderlich. In sachlicher Hinsicht rechtfertigt sich deren Festsetzung, um eine Präjudizierung der Planung im betroffenen Gebiet durch den vorgängigen Erlass eines Quartierplans zu verhindern (E. 6.3). Selbst wenn die von der Beschwerdeführerin geplante Nutzung dem Ziel der Planungszone nicht entsprechen sollte, ist mit der angeordneten Planungszone noch nichts entschieden, denn die Beeinträchtigung des Grundeigentümers besteht in diesem Fall im Abwarten und in der Ungewissheit über die zukünftigen Nutzungsmöglichkeiten. Die damit verbundene Eigentumsbeschränkung ist aufgrund ihrer Befristung auf drei Jahre nicht als schwerwiegend zu betrachten und für die Beschwerdeführerin zumutbar (E. 6.4). Die mit der Festsetzung der Planungszone verbundene Eigentumsbeschränkung erweist sich als verhältnismässig (E. 6.5). Aufgrund der angestrebten Ortsentwicklung in der betroffenen Gemeinde steht eine erhebliche Änderung der Verhältnisse fest, womit eine Anpassung der Bau- und Zonenordnung nach Massgabe von Art. 21 Abs. 2 RPG als zulässig erscheint (E. 7). Vertrauensschutz (E. 8.2). Bei provisorischen, Sicherungszwecke verfolgenden Planungsmassnahmen - wie der Festsetzung von Planungszonen - wird von einem Mitwirkungsverfahren im Sinn von Art. 4 RPG und § 7 PBG mit vorgängiger Anhörung Betroffener abgesehen (E. 8.3). Mit dem Entscheid vom 25. Mai 2010 bzw. der Mitteilung vom 31. Mai 2010 wurde kein schutzwürdiges Vertrauen auf Erschliessung des Grundstücks der Beschwerdeführerin geschaffen (E. 8.4). Es ist nicht erwiesen, dass die Beschwerdeführerin gestützt auf berechtigtes Vertrauen nicht mehr rückgängig zu machende nachteilige Dispositionen getroffen hat (E. 8.5). In den Akten gibt es keine Hinweise darauf, dass die Baukommission mit ihrem Verhalten einen Vertrauenstatbestand oder eine Vertrauensgrundlage geschaffen hätte (E. 8.6). Die Beschwerdeführerin ist zu verpflichten, dem Mitbeteiligten eine Prozessentschädigung zu bezahlen (E. 10.2).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
NUTZUNGSPLANUNG
ÖFFENTLICHES INTERESSE
ORTSENTWICKLUNG
PLANÄNDERUNG
PLANUNGSABSICHT
PLANUNGSBEDÜRFNIS
PLANUNGSZONE
QUARTIERPLAN
TREU UND GLAUBEN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSGRUNDLAGE
VERTRAUENSSCHUTZ
VORSORGLICHE MASSNAHME
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
Art. 26 Abs. I BV
Art. 29a BV
Art. 36 BV
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 332 lit. a PBG
§ 338a Abs. I PBG
§ 346 Abs. I PBG
Art. 21 Abs. III RPG
Art. 27 Abs. I RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2012.00588
Urteil
der 3. Kammer
vom
24. Januar 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiberin
Anja Tschirky.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinderat C, vertreten durch RA D,
Mitbeteiligter,
betreffend
Planungszone,
hat
sich ergeben:
I.
Auf Antrag des Gemeinderats C setzte die Baudirektion
Kanton Zürich am 20. August 2010 für die im Situationsplan Massstab
1:2000, datierend vom 19. Juli 2010, umrandeten Areale im Gebiet G in der
Kernzone II, Wohnzone mit Gewerbeerleichterung WG 60 sowie Wohnzone W
40, eine Planungszone für die Dauer von drei Jahren fest, ab öffentlicher
Bekanntmachung gerechnet. Allfälligen Rekursen wurde die aufschiebende Wirkung
entzogen. Das Dispositiv der Verfügung (Ziffern I bis III) wurde öffentlich bekannt
gemacht.
II.
Dagegen erhob die A AG am 27. September 2010
Rekurs beim Regierungsrat und beantragte, die Verfügung vom 20. August
2010 über die Festsetzung einer Planungszone im Gebiet G aufzuheben, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich. Ergänzend zum
Rekurs beantragte sie in ihrer Replikschrift vom 17. Mai 2011, eventualiter
sei die Planungszone derart in ihrem Perimeter zu reduzieren, dass mindestens
ihre Parzelle Kat.-Nr. 01 nicht mehr darunter falle. Subeventualiter sei
für die Gemeinde C bindend festzustellen, dass die Planungsziele durch ihr
Bauvorhaben nicht negativ beeinflusst würden und eine Baubewilligung erteilt
werden könne. Der Regierungsrat wies den Rekurs am 11. Juli 2012 ab. Dem
Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung der Beschwerde wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen.
III.
Am 14. September 2012 erhob die A AG Beschwerde
gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 11. Juli 2012 und beantragte
die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Baudirektion. Der Regierungsrat beantragte am 22. Oktober
2012 Abweisung der Beschwerde. Unter Hinweis auf den Mitbericht des Amts für
Raumentwicklung vom 25. Oktober 2012 stellte die Baudirektion den gleichen
Antrag in ihrer Beschwerdeantwort vom 12. November 2012, die sie nach
erfolgter Fristerstreckung einreichte. Die politische Gemeinde C nahm nach
erstreckter Frist am 21. November 2012 Stellung und beantragte, die
erhobene Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A AG. Mit Stellungnahme vom
4. Dezember 2012 korrigierte bzw. ergänzte Letztere ihren Antrag
dahingehend, dass die Planungszone aufzuheben sei. Dazu äusserte sich die
politische Gemeinde C am 12. Dezember 2012. Die A AG liess sich am
14. Januar 2013 freiwillig vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) sieht in § 332
lit. a den Regierungsrat als einzige Instanz für die Beurteilung von
Rekursen gegen die Festsetzung von Planungszonen vor. Zu berücksichtigen ist indessen,
dass der Erlass einer Planungszone gemäss Rechtsprechung in den
Anwendungsbereich von Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) und Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK) fällt. Dies bedeutet, dass der von einer Planungszone Betroffene einen
Anspruch darauf hat, seine Sache von einem unabhängigen Gericht beurteilen zu
lassen. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
für die Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde ergibt sich somit direkt aus Art. 29a BV und
Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Art. 82 f. und 86 Abs. 2 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]; vgl. BGE 120 Ia 209;
VB.2006.00082, 22. März 2007, E. 1).
1.2
Die
Beschwerdeführerin ist Eigentümerin des in der streitbetroffenen Planungszone
liegenden Grundstücks Kat.-Nr. 01 in der Gemeinde C. Sie beabsichtigt
dort, zwei Mehrfamilienhäuser zu bauen. Unter diesen Umständen ist sie mehr als
beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von der besagten Planungszone betroffen
und daher zur Beschwerdeerhebung berechtigt (§ 338a Abs. 1 PBG).
Inzwischen hat die Beschwerdeführerin Antrag auf Einleitung eines
Quartierplanverfahrens im streitbetroffenen Gebiet gestellt. Die Einleitung
eines Quartierplanverfahrens, womit die Feinerschliessung geplant wird (vgl.
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht,
5. A., Zürich, 2011, S. 152 f., 172), lässt die Legitimation der
Beschwerdeführerin vorliegend nicht entfallen. Mit der Festsetzung von Planungszonen
soll indessen gerade der Erlass von Quartierplänen vorübergehend verhindert
werden, um eine Präjudizierung der Planung im betroffenen Gebiet zu vermeiden
(vgl. nachfolgend E. 3.3 und 6.3).
Da auch die übrigen formell-rechtlichen Voraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz vor, das
Beschleunigungsgebot im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV missachtet zu
haben. Indessen weist sie selbst darauf hin, dass sie dies im vorliegenden
Verfahren nicht formell rügen könne. Es hätte ihr denn auch offengestanden,
eine entsprechende Beschwerde zu erheben, solange der Entscheid des
Regierungsrats noch ausstand. Im Rahmen des Rekursverfahrens wurde die
schleppende Abwicklung jedoch einzig moniert. Nunmehr besteht jedenfalls im
hier zu entscheidenden Fall kein aktuelles Rechtsschutzinteresse mehr an einer
Rechtsverzögerungsbeschwerde (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28, Rz. 51). Im Übrigen stellt die
Beschwerdeführerin keinen Antrag auf Feststellung eines rechtsverzögernden
Verhaltens durch die Vorinstanz (vgl. BGr, 25. Mai 2012, 1C_439/2011,
E. 2.1).
3.
3.1
Gemäss
§ 346 Abs. 1 PBG können bis zum Erlass oder während der Revision von
Gesamtricht- oder Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen
festgesetzt werden, innerhalb deren keine baulichen Veränderungen oder
sonstigen Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im Gang befindlichen Planung
widersprechen. Planungszonen dürfen für längstens drei Jahre festgesetzt und,
soweit nötig, um zwei Jahre verlängert werden (Abs. 3). Dabei ist
begründeten Festsetzungsbegehren untergeordneter Planungsträger zu entsprechen
(Abs. 2 Satz 2). In seinen Rechtswirkungen entspricht damit die kantonalrechtliche
Planungszone gemäss § 346 PBG der im Bundesrecht vorgesehenen Planungszone
nach Art. 27 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979
(RPG), wonach innerhalb der Planungszone nichts unternommen werden darf, was
die Nutzungsplanung erschweren könnte (VB.2006.00082, 22. März 2007,
E. 5.1; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 100 und 563).
3.2
Der Erlass
einer Planungszone führt zu öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen.
Aufgrund dessen muss eine solche Zone auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 26 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 36 BV). Wegen der erwähnten negativen Vorwirkung wird
insbesondere verlangt, dass sie zeitlich mässig und durch triftige Gründe
gerechtfertigt ist. Ausserdem darf sie zu keinen stossenden
Rechtsungleichheiten und zu keinem Eingriff in wohlerworbene Rechte führen
(BGr, 21. Mai 2010, 1C_472/2009, E. 3.4; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich 2010,
Rz. 351 mit Hinweisen).
3.3
Die
Planungszone dient der (einstweiligen) Sicherung der geplanten Nutzungsänderung,
insbesondere der Bewahrung der Planungs- und Entscheidungsfreiheit der
Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den Planungsabsichten widersprechen,
beeinträchtigt werden soll. Es muss ausgeschlossen werden, was immer die
Planungsabsicht behindern könnte (Alexander Ruch, in: Heinz Aemisegger/Alfred
Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 27 Rz. 21,
mit Hinweisen). Voraussetzung der Anordnung der Planungszonen ist die Absicht
der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern. In dieser
begründeten Planungsabsicht besteht das öffentliche Interesse an der besagten
Massnahme (vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2.a; Ruch, Art. 27
Rz. 25 ff.). Die Planungszone muss ferner in einem Planungsbedürfnis
begründet sein. Schliesslich darf die Planungszone nicht weitergehen, als es
ihr Zweck erfordert. Insbesondere darf sie nicht die Wirkung eines strengen
Bauverbots haben, sondern es müssen Veränderungen möglich sein, welche die
künftige Nutzungsplanung nicht erschweren. Denn es gilt nur die Vereitelung der
beabsichtigten Planung zu verhindern (vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2.a/cc
und 2c; VB.2006.00082, 22. März 2007, E. 5.2; Ruch, Art. 27
Rz. 30 und 32).
4.
4.1
Zunächst
ist klarzustellen, dass sich die gesetzliche Grundlage, worauf sich die angefochtene
Festsetzung der Planungszone stützt, aus § 346 PBG und Art. 27 RPG ergibt
(Ruch, Art. 27 Rz. 24; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar
RPG, Bern, 2006, Art. 27 Rz. 13). Indem die Beschwerdeführerin
vorbringt, dass zum Zeitpunkt der Festsetzung der streitbetroffenen
Planungszone kein Beschluss, welcher auf die Änderung der kommunalen Richt-
oder Nutzungsplanung gerichtet sei, vorgelegen habe und auch heute nicht
vorliege, macht sie die fehlende Bestimmtheit der Planungsabsicht des Mitbeteiligten
geltend. Dies ist nachfolgend im Rahmen der Frage zu prüfen, ob ein öffentliches
Interesse an der Anordnung der besagten Planungszone gegeben ist.
4.2
An die
Konkretheit der Planungsabsicht ist kein strenger Massstab anzulegen; eine
"einigermassen konkretisierte Absicht" genügt. Ziel ist es, die
Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Dementsprechend dürfen die
Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht allzu hoch angesetzt
werden. In der Regel wird eine Beschlussfassung des Gemeinwesens gefordert, aus
der eine klar umrissene Willenserklärung auf Planänderung hervorgeht. Jedoch
ist kein formell-rechtlicher Beschluss dafür notwendig (vgl. BGE 113 Ia
362 E. 2.a/bb; VB.2006.00082, 22. März 2007, E. 5.2; Ruch,
Art. 27 Rz. 25 ff.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
ist eine Planungszone im Hinblick auf die dahinterstehende Planungsabsicht nur
aufzuheben, wenn diese offensichtlich rechtswidrig oder sinnlos ist (BGr, ZBl
1983, S. 542, 546 E. II.a).
4.3
Unter
Hinweis auf die beschränkte Kognition des Verwaltungsgerichts (§ 50 in Verbindung
mit § 20 Abs. 1 Abs. a und b VRG) ist die vorliegend infrage
stehende Planungsabsicht, die sich – wie nachfolgend aufzuzeigen ist – aus dem
Entscheid des Mitbeteiligten vom 26. Juli 2010 ergibt und im Lauf der Zeit
konkretisiert wurde, nicht zu beanstanden. Der Mitbeteiligte informierte die
Bevölkerung bereits im Jahr 2008 über eine mögliche Revision des kommunalen
Richtplans Verkehr, falls die Umfahrung der Gemeinde mittelfristig mit einer
verkürzten Variante im Gebiet G sichergestellt werden sollte. Hingegen wurde im
betroffenen Gebiet zunächst von einer nach der gültigen Bau- und Zonenordnung
möglichen Überbauungsstruktur ausgegangen. Dem Beschluss des Mitbeteiligten vom
26. Juli 2010 bezüglich des Gesuchs um Festsetzung der Planungszone im
Gebiet G ist sodann zu entnehmen, dass im Zusammenhang mit der Siedlungs- und
Ortsentwicklung im Rahmen der Legislaturziele beabsichtigt werde, die
vorhandenen Bauzonen zu überprüfen, wo nötig zu optimieren und schliesslich die
Bau- und Zonenordnung zu revidieren. Mit der festzusetzenden Planungszone im
Gebiet G solle sodann verhindert werden, dass durch die Anfrage eines
Grundeigentümers ein Quartierplan ausgelöst werde, welcher um die bestehenden
Verkehrsbaulinien ausgearbeitet werden müsse. Das heutige Projekt der F-Strasse
innerhalb der festgesetzten Baulinien sei auch aus Sicht des Amts für Verkehr
überdimensioniert, mit einer starken Zerschneidung der Bauparzelle und mit
einem hohen Flächenanteil für den Strassenverkehr behaftet. Durch eine Planung
aufgrund der heutigen Tatsachen werde eine nachhaltige Entwicklung eines der
wichtigsten Baulandpotenziale auf dem Gemeindegebiet verunmöglicht. Mit der Festsetzung
einer Planungszone könne der zeitliche Spielraum für die weitere Planung einer
Verbindungsstrasse sichergestellt werden. Entsprechendes wiederholte die
Baubehörde der Gemeinde C in ihrem Gesuch um Festsetzung einer Planungszone im
Gebiet G vom 29. Juli 2010. Zwar fand schliesslich nur eine vage
Formulierung, wonach "der Verlauf der projektierten F-Strasse zu
überdenken" sei, Eingang in die angefochtene Verfügung der Beschwerdegegnerin
vom 20. August 2010 betreffend Festsetzung einer Planungszone im Gebiet G.
Aufgrund der Projektumschreibung im besagten Entscheid mit Hinweis auf die
Info-Ausstellung im Jahr 2008 sowie der Wiedergabe des Gesetzestexts von
§ 346 Abs. 1 PBG bzw. angesichts von Sinn und Zweck der Festsetzung
von Planungszonen musste aber gleichwohl davon ausgegangen werden, dass im
Zusammenhang mit der beschriebenen Neuprojektierung im Gebiet G eine Planänderung
anstehen würde. Unter diesen Umständen und insbesondere unter Hinweis auf den
Beschluss des Mitbeteiligten vom 26. Juli 2010 kann bezüglich der
streitbetroffenen Planungszone jedenfalls nicht von der "Einsetzung eines
Sicherungsinstruments auf Vorrat ohne jede Vorstellung vom Planungsinhalt"
ausgegangen werden (vgl. Ruch, Art. 27 Rz. 27). Da an die Konkretheit
der Planungsabsicht überdies kein strenger Massstab anzulegen ist und die
Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht allzu hoch angesetzt
werden dürfen (vorn E. 4.2), ist ausserdem nicht zu beanstanden, dass die
Planungsbehörden das anvisierte Projekt zunächst nur rudimentär umschrieben.
Dem Mitbeteiligten musste es schliesslich möglich sein, aufgrund neuer
Erkenntnisse und Einsichten seine Vorstellungen über die neue bauliche Ordnung,
insbesondere mittels Änderung bzw. Konkretisierung der Nutzungsplanung, zu
präzisieren (vgl. BGr, ZBl 1983, S. 542, 546 E. II.a; Ruch,
Art. 27 Rz. 20). Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die auf
der benachbarten K-Strasse für notwendig befundene Lösung bezüglich der
Bahnübergänge bereits mit der angestrebten Ortsentwicklung C aufgegriffen wurde
und davon nicht erstmals in der Stellungnahme des Mitbeteiligten vom
8. November 2010 die Rede war.
5.
5.1
Nach
Ansicht der Beschwerdeführerin lege der vorinstanzliche Entscheid nicht dar,
dass die Ortsplanung in der Gemeinde C die Festsetzung der streitigen
Planungszone für das Gebiet G rechtfertige bzw. dafür das geforderte
öffentliche Interesse begründe.
5.2
Die
Planungszone muss auf einem öffentlichen Interesse an der Änderung des bestehenden
Planungszustands beruhen, welches das private Interesse an der Beibehaltung der
geltenden Ordnung überwiegt. Als Instrument zur Vorbereitung einer
beabsichtigten Nutzungsplanänderung muss sie örtlich und inhaltlich darauf
abgestimmt sein. Notwendig ist somit ein Planungsbedürfnis (BGE 113 Ia 362
E. 2.a/cc; Ruch, Art. 27 Rz. 25).
5.3
Im
angefochtenen erstinstanzlichen Entscheid ist davon die Rede, dass das Gebiet G
grosse Bedeutung für die qualitative Entwicklung des Zentrums von C habe,
insbesondere hinsichtlich der haushälterischen Nutzung des Bodens. In
konkreterer Weise geht aus dem Beschluss des Mitbeteiligten vom 26. Juli
2010 hervor, dass die streitbetroffene Planungszone im Zusammenhang mit der
Siedlungs- und Ortsentwicklung der Gemeinde C steht. Bezweckt wird eine
Planung, die eine nachhaltige Entwicklung eines der wichtigsten Baulandpotenziale
auf dem Gemeindegebiet ermögliche. Im Zusammenhang mit der Neukonzipierung des
Verlaufs der F-Strasse wird somit auch eine Entwicklung des Ortszentrums
angestrebt, die Planänderungen bedingt. Anlässlich der Info-Ausstellung wurden
diesbezügliche Lösungsansätze denn auch vorgestellt. Eine solche
Ortsentwicklung stellt ein gewichtiges öffentliches Interesse dar, das
Bauvorhaben einzelner Grundeigentümer – wie dasjenige der Beschwerdeführerin –
zurücktreten lässt und eine vor­übergehende öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung mittels Festsetzung einer zeitlich limitierten Planungszone
rechtfertigt. Folglich ist vorliegend ein Planungsbedürfnis ersichtlich.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin rügt die Verletzung der Verhältnismässigkeit, indem sie geltend
macht, dass das Ziel der Planungszone nicht hinreichend konkretisiert sei,
weshalb es an einem Massstab fehle, nach welchem sich die Beurteilung des
Widerspruchs zur künftigen Planung zu richten hätte. Die Unbestimmtheit des
Zwecks der Planungszone verhindere generell eine Überbauung. Entgegen diesem
Vorbringen liegt ein genügend formuliertes Ziel der infrage stehenden
Planungszone vor: Dieses ergibt sich aus der dargelegten Planungsabsicht des
Mitbeteiligten, den Verlauf der F-Strasse neu zu konzipieren und dabei auch die
Gestaltung des Ortszentrum zu überarbeiten (vgl. E. 4.3). Unter
Berücksichtigung der Natur der Planungszone als vorsorgliche Massnahme, welche
die Planungsfreiheit der Behörde für künftige Planungen sichern soll, und unter
Hinweis auf den anzulegenden Massstab hinsichtlich der Konkretheit der
Planungsabsicht genügen die Angaben des Mitbeteiligten. Eine konkrete
Darlegung, welche richt- oder nutzungsplanerischen Festlegungen sich aus der
Neuplanung der Erschliessung für das Gebiet G ergeben könnten, wie es die
Beschwerdeführerin verlangt, ist in diesem Stadium des Planungsprozesses nicht
zu verlangen. Mit der Beschwerdegegnerin ist somit festzuhalten, dass aufgrund
des hinreichend konkret definierten Ziels, das mit der streitbetroffenen
Planungszone angestrebt wird, die Prüfung der Verhältnismässigkeit dieser
Anordnung möglich ist.
6.2
Wie jede
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung muss die Festsetzung einer
Planungszone zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels
geeignet und notwendig sein. Im Übrigen muss der angestrebte Zweck in einem
vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Privaten dabei
auferlegt werden (vgl. BGE 130 II 425 E. 5.2.; 126 I 112 E. 5b;
VB.2006.00082, 22. März 2007, E. 5.2; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 581; Ruch, Art. 27 Rz. 30 f.).
6.3
Die
streitbetroffene Planungszone erweist sich als geeignet und erforderlich. Im Vergleich
dazu stellen Quartierpläne – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin –
nicht das geeignete Instrument dar, um die beabsichtigten Projekte des
Mitbeteiligten, insbesondere in Bezug auf die angestrebte Ortsentwicklung, zu
planen. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass das Grundstück der
Beschwerdeführerin bzw. der unüberbaute Teil nicht am Rand der Planungszone
liegt, sondern in der zweiten oder dritten Bautiefe. Es wird von
zwischenliegenden Grundstücken und der H-Strasse von der westlichen
Perimetergrenze getrennt. Darüber hinaus ist es von der zu ändernden Verkehrsbaulinie
tangiert. Unter diesen Umständen wurde das besagte Grundstück, das zweifelsohne
von der Neukonzipierung der F-Strasse und der planerischen Entwicklung des
Ortszentrums betroffen ist, zu Recht in die festgelegte Planungszone
einbezogen. Aus den gleichen Gründen rechtfertigt sich der Einbezug der
H-Strasse und angrenzender Grundstücke in die Planungszone. Deren räumliche
Ausdehnung ist somit nicht zu beanstanden. Da sich eine gesamthafte Betrachtung
des Planungsgebiets aufdrängt, um die Planungsfreiheit der Baubehörden zu
gewährleisten, ist es ohnehin im für die vorliegende Prüfung infrage stehenden
Stadium des Planungsprozesses ausgeschlossen, einzelne Parzellen, insbesondere
das Grundstück der Beschwerdeführerin angesichts seiner Lage, unter Hinweis auf
die Vermeidung von Härten aus der Planungszone zu entlassen (vgl. BGE 113 Ia
362 E. 2.c). Ebenso wenig kann gefordert werden, dass das mit der
Planungszone ausgeschiedene Gebiet mit demjenigen der endgültigen Nutzungsordnung
übereinstimmt (Ruch, Art. 27 Rz. 31). In sachlicher Hinsicht rechtfertigt
sich die Festsetzung der streitbetroffenen Planungszone, um eine Präjudizierung
der Planung in diesem Gebiet durch den vorgängigen Erlass eines Quartierplans
zu verhindern (vgl. Ruch, Art. 27 Rz. 30). Eine solche Präjudizierung
beabsichtigte die Beschwerdeführerin offenbar denn auch.
6.4
Die
Beschwerdeführerin rügt ausserdem, dass ihr Grundstück während der Gültigkeit der
Planungszone nicht überbaut werden könne. Selbst wenn die von ihr geplante
Nutzung dem Ziel der Planungszone nicht entsprechen sollte, ist mit der
angeordneten Planungszone noch nichts entschieden: Die Beeinträchtigung des
Grundeigentümers besteht in diesem Fall im Abwarten und in der Ungewissheit
über die zukünftigen Nutzungsmöglichkeiten, wie die Vorinstanz zutreffend
festhielt. Die damit verbundene Eigentumsbeschränkung ist aufgrund ihrer
Befristung auf drei Jahre nicht als schwerwiegend zu betrachten (vgl. BGE 120
Ia 215 E. 6c). Sie ist im vorliegenden Fall für die Beschwerdeführerin
zumutbar. Im Übrigen trifft es nicht zu, dass mit Festsetzung der
streitbetroffenen Planungszone bzw. mit einer möglichen Planänderung eine
Überbauung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 nicht mehr infrage komme: Der
Mitbeteiligte ging offenbar selbst davon aus, dass das besagte Grundstück
überbaut werden sollte.
6.5
Angesichts
des vorliegend begründeten gewichtigen öffentlichen Interesses an der geplanten
Ortsentwicklung, insbesondere aufgrund der Neukonzipierung des Verlaufs der
F-Strasse und des Gebiets G, erscheint es für die Beschwerdeführerin zumutbar,
vor Weiterführung ihrer Bauvorhaben das Auslaufen der zeitlich befristeten
Planungszone abzuwarten, falls es für sie nicht möglich wäre, während der Dauer
der Anordnung ein den Planungszielen entsprechendes Projekt einzureichen. Die
mit der Festsetzung der Planungszone verbundene Eigentumsbeschränkung erweist
sich demnach als verhältnismässig.
7.
Bezüglich der strittigen Planbeständigkeit kann nach Massgabe
von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG auf die
zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden, wonach Auslöser für
die geplante punktuelle Überarbeitung der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde C
Veränderungen im Ortszentrum gewesen seien, die sich erst nach der im Jahr 2003
erfolgten Revision des Zonenplans ergeben hätten. Die dabei angestrebte Ortsentwicklung,
die aufgrund der im vorinstanzlichen Entscheid erwähnten Projekte nötig wurde
und – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – nicht nur den Bau der
kurzen Spange beinhaltet, ist dabei höher zu gewichten als das Interesse eines
einzelnen Grundeigentümers an der Beibehaltung der bestehenden Bauordnung (vgl.
BGE 114 Ia 33 E. 6). Damit steht eine erhebliche Änderung der Verhältnisse
fest, womit eine Anpassung der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde C nach
Massgabe von Art. 21 Abs. 2 RPG als zulässig erscheint.
8.
8.1
Die
Beschwerdeführerin ist der Meinung, dass die Behörden mit ihrem Verhalten bei
ihr einen eigentlichen Vertrauenstatbestand geschaffen hätten.
8.2
Behörden
müssen sich gemäss Art. 5 Abs. 3 BV nach Treu und Glauben verhalten.
Entsprechend statuiert Art. 9 BV einen Anspruch auf Schutz des
berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte
Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden, soweit die in Lehre und
Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für die Annahme schützenswerten
Vertrauens erfüllt sind. Der Vertrauensschutz setzt dabei voraus, dass die
Auskunft aufgrund einer vollständigen Darstellung des Sachverhalts für einen
konkreten Einzelfall vorbehaltlos erteilt wurde, gestützt auf berechtigtes
Vertrauen nicht mehr rückgängig zu machende nachteilige Dispositionen getroffen
wurden und dass nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.
Dieses verfassungsmässige Recht ist nur zu bejahen, wenn die Behörde im Rahmen
ihrer Kompetenz gehandelt hat und der Betroffene sich nicht unverzüglich
Kenntnis über die Unrichtigkeit der Auskunft verschaffen konnte (vgl. BGE 131
II 627 E. 6.1, 118 Ia 245 E. 4b, 117 Ia 285 E. 2b, 115 Ia 12
E. 4a, je mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 668 ff.).
8.3
Bei
provisorischen, Sicherungszwecke verfolgenden Planungsmassnahmen, wie der
Festsetzung von Planungszonen, wird von einem Mitwirkungsverfahren im Sinn von
Art. 4 RPG und § 7 PBG mit vorgängiger Anhörung Betroffener
abgesehen. Es handelt sich um vorsorgliche Massnahmen mit beschränkter Dauer,
deren Zweck nur damit erreicht werden kann, wenn sie unmittelbar wirksam werden
(BGr, ZBl 1983, S. 542, 544 E. I.a; Muggli Rudolf, in: Heinz
Aemisegger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 4
Rz. 19; Ruch, Art. 27 Rz. 42). Der Mitbeteiligte war somit nicht
verpflichtet, die Beschwerdeführerin über die streitbetroffene Planungszone vor
deren Festsetzung zu informieren und diese in das betreffende Verfahren zu
involvieren.
8.4
Es trifft
des Weiteren nicht zu, dass mit dem Entscheid vom 25. Mai 2010 bzw. der
Mitteilung vom 31. Mai 2010 zuhanden des Verbandes J schutzwürdiges
Vertrauen auf Erschliessung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 über die H-Strasse
geschaffen wurde, da nicht davon auszugehen ist, die Baukommission hätte mit
ihrer Stellungnahme der erwähnten Erschliessung zugestimmt. Vielmehr zeigte sie
dem Verband J – und nicht der Beschwerdeführerin, die nicht Adressatin
dieser Stellungnahme war und offenbar bis zum Rekursverfahren auch keine
Kenntnis davon hatte – die Machbarkeit einer Erschliessung des besagten
Grundstücks ab H-Strasse auf bzw. präsentierte einen Lösungsansatz mit Vorbehalten,
auf welche Weise neue Wohneinheiten auf dem besagten Grundstück erschlossen werden
könnten und welche Abklärungen diesbezüglich noch zu tätigen wären. Überdies stellte
die Baukommis­sion die Überbaubarkeit des besagten Grundstücks zum damaligen
Zeitpunkt grundsätzlich infrage. Allerdings wurde dies nicht mit der möglichen
Planänderung basierend auf der Neukonzipierung der F-Strasse und des Gebiets G
begründet, sondern mit den unter Umständen zuerst zu erfolgenden
Grenzbereinigungen. Jedenfalls kann sich die Beschwerdeführerin nicht darauf
berufen, dass damals ein mögliches Bauvorhaben mit der vorgezeichneten Erschliessung
hätte verwirklicht werden können. Es liegt somit weder eine vorbehaltslose
Auskunft der Baubehörde noch eine Zusicherung vor. Die Stellungnahme des
Mitbeteiligten, die noch vor dem erstinstanzlichen Entscheid der Beschwerdegegnerin
erging, ist des Weiteren nicht dazu geeignet, künftige Anordnungen öffentlich-rechtlicher
Eigentumsbeschränkungen wie die Festsetzung von Planungszonen zu verhindern.
Gemäss Kaufvertrag vom 16. Juli 2010 hätte es der Käuferin oblegen, sich
bei den zuständigen Amtsstellen darüber zu informieren. Da schliesslich selbst
eine rechtskräftige Baubewilligung wegen Widerspruchs mit dem objektiven Recht
noch widerrufen werden könnte (Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 364; Christian
Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1990, S. 219 ff.), hat
dies umso mehr für eine behördliche Auskunft in einem frühen Stadium der
Planung zu gelten.
8.5
Gemäss
Kaufvertrag vom 16. Juli 2010 erklärten die Verkäufer des Grundstücks
Kat.-Nr. 01, dass nur der bereits überbaute Teil des Kaufobjekts von der
I-Strasse her erschlossen sei. Die restlichen 3'206 Quadratmeter des
Kaufobjekts seien nicht erschlossen. Diese Erschliessung sei Sache der
Käuferin. Die daraus entstehenden Kosten sowie die Anschluss- und
Einkaufsgebühren der Gemeinde würden zulasten der Käuferin gehen. Demnach stand
die konkrete Erschliessung für weitere Bauvorhaben im Zeitpunkt des Erwerbs des
besagten Grundstücks noch gar nicht fest, zumal die Beschwerdeführerin
einräumte, bisher vom Beschluss der Baukommission vom 25. Mai 2010 keine
Kenntnis gehabt zu haben. Es ist folglich nicht ersichtlich, dass die
Erschliessung über die H-Strasse wesentlicher Bestandteil gewesen war, ohne
diesen sie den Vertrag vom 16. Juli 2010 nicht abgeschlossen hätte. Unter
diesen Umständen ist nicht erwiesen, dass sie gestützt auf berechtigtes
Vertrauen nicht mehr rückgängig zu machende nachteilige Dispositionen getroffen
hat.
8.6
Demnach
ist mit der Vorinstanz festzuhalten, dass es in den Akten keine Hinweise darauf
gibt, die Baukommission hätte mit ihrem Verhalten einen Vertrauenstatbestand
oder eine Vertrauensgrundlage geschaffen, auf den sich die Beschwerdeführerin
gestützt auf Art. 9 BV nunmehr berufen könnte.
9.
Zusammenfassend erweist sich die umstrittene Festsetzung
der Planungszone als rechtmässig. Die damit verbundene öffentlich-rechtliche
Beschränkung des Grundeigentums der Beschwerdeführerin ist mit Art. 36 BV
vereinbar. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
10.
10.1
Bei
diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Angesichts ihres Unterliegens ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
10.2
Der
Mitbeteiligte verlangt die Zusprechung einer Parteientschädigung. Gemeinwesen
haben in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung; vor allem grössere
und leistungsfähigere haben sich so zu organisieren, dass sie
Verwaltungsstreitigkeiten selbst durchfechten können (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 17 Rz. 19, auch zum Folgenden). Denn die Erhebung und Beantwortung
von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Die Kontroversen
beschlagen zudem meist ein Rechtsgebiet, bei dem die Gemeinwesen gegenüber den
beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweisen. Schliesslich übersteigt
der in einem Rechtsmittelverfahren gebotene Behördenaufwand vielfach jenen
nicht wesentlich, der im vorangehenden nichtstreitigen Verfahren ohnehin
erbracht werden musste. Umgekehrt verhält es sich aber, wenn es
ausserordentlicher Bemühungen bedarf (vgl. etwa VGr, 26. Oktober 2006,
VB.2006.00292, E. 4). Dies ist im vorliegenden Verfahren der Fall, zumal
sich komplexe rechtliche Fragen stellten. Zudem ist das Anliegen des
Mitbeteiligten nachvollziehbar, den Vorbringen der anwaltlich vertretenen
Gegenpartei nach Massgabe der Waffengleichheit mit dem Beizug eines Rechtsvertreters
zu begegnen. Es rechtfertigt sich daher, die Beschwerdeführerin zu
verpflichten, dem Mitbeteiligten eine Prozessentschädigung in Höhe von
Fr. 2'500.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    310.--     Zustellkosten,
Fr. 5'310.--     Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden der
Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Die Beschwerdeführerin wird
verpflichtet, dem Mitbeteiligten eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.
5.    Gegen
diesesUrteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…