zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00376 · 2019-01-23 · de

Kündigung des Pensionsvertrags | [Pensionsvertrag] Kriterien zur Beurteilung der Rechtsnatur des Verhältnisses zwischen einem kommunalen Altersheim und dessen Benutzerinnen und Benutzern (E. 3.1 f.). Dass ein Rechtsverhältnis zwischen einem Gemeinwesen und Privaten durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag festgelegt wurde, schliesst eine Verfügungskompetenz des Gemeinwesens nicht aus. Der Anfechtungs- und der Klageweg sind nicht nahtlos gegeneinander abgegrenzt. Das Gemeinwesen kann eine Verfügung treffen, um den Rechtsschutz im Anfechtungsverfahren zu gewährleisten (E. 3.4 Abs. 2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.01.2019 VB.2018.00376
Zurich Verwaltungsgericht 23.01.2019 VB.2018.00376
Zurigo Verwaltungsgericht 23.01.2019 VB.2018.00376

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00376
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00376
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.01.2019
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kündigung des Pensionsvertrags
[Pensionsvertrag]
Kriterien zur Beurteilung der Rechtsnatur des Verhältnisses zwischen einem kommunalen Altersheim und dessen Benutzerinnen und Benutzern (E. 3.1 f.). Dass ein Rechtsverhältnis zwischen einem Gemeinwesen und Privaten durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag festgelegt wurde, schliesst eine Verfügungskompetenz des Gemeinwesens nicht aus. Der Anfechtungs- und der Klageweg sind nicht nahtlos gegeneinander abgegrenzt. Das Gemeinwesen kann eine Verfügung treffen, um den Rechtsschutz im Anfechtungsverfahren zu gewährleisten (E. 3.4 Abs. 2).
Abweisung.
Stichworte:
- keine -
Rechtsnormen:
- keine -
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00376
Urteil
der 4. Kammer
vom
23. Januar 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Alters- und Pflegezentrum Bruggwiesen, Effretikon,
Beschwerdegegner,
betreffend Kündigung des Pensionsvertrags
,
hat sich ergeben:
I.
A.
A
schloss am 6. Dezember 2016 einen "Pensionsvertrag
Daueraufenthalt" mit dem Alterszentrum Bruggwiesen, einer
öffentlichrechtlichen Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (vgl. § 49
bis
der Gemeindeordnung der Stadt Illnau-Effretikon vom 28. September 1997
[GO]). Mit schriftlicher Verwarnung vom 29. März 2017 stellte das
Alterszentrum Bruggwiesen A die ordentliche Kündigung des Pensionsvertrags
infolge ausstehender Pensionstaxen in der Höhe von Fr. 18'010.40 in
Aussicht; zudem hielt es fest, dass der Sohn von A, C, "[s]eit vielen
Wochen […] in unzumutbarer Weise den Arbeitsfrieden" im Alterszentrum
Bruggwiesen störe, welches Verhalten sie (A) bisher in keiner Art und Weise zu
unterbinden versucht, sondern im Gegenteil unterstützt und gedeckt habe,
weshalb sich das Alterszentrum Bruggwiesen eine sofortige Kündigung des
Pensionsvertrags vorbehalte, sollte C sein Verhalten nicht umgehend grundlegend
ändern. Mit Schreiben vom 5. April 2017 kündigte das Alterszentrum
Bruggwiesen den Pensionsvertrag mit A per 7. Juni 2017.
B.
Nachdem
seit Juli 2014 bei der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde des Bezirks
Pfäffikon (nachfolgend KESB Pfäffikon) verschiedene Gefährdungsmeldungen
eingegangen waren, ordnete diese am 2. Mai 2017 für A eine
Vertretungsbeistandschaft mit Einkommens- und Vermögensverwaltung nach
Art. 394 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 395 Abs. 1 des
Zivilgesetzbuchs (SR 210) an und ernannte eine Mitarbeiterin des
Sozialdiensts des Bezirks Pfäffikon zur Beiständin. Mit Entscheid vom
20. Juni 2017 beauftragte die KESB Pfäffikon die Beiständin zudem, A
"in rechtlichen Angelegenheiten betreffend das Kündigungsverfahren des
Alterszentrums Bruggwiesen zu vertreten", und erteilte ihr diesbezüglich
die Substitutionsbefugnis. Die Beiständin bevollmächtigte den vorliegend
rubrizierten Vertreter von A am Folgetag, Letztere in Zusammenhang mit der
Anfechtung der Kündigung des Pensionsvertrags zu vertreten.
C.
Am
21. Juni 2017 liess A beim Verwaltungsrat des Alterszentrums Bruggwiesen
Einsprache gegen die Kündigung vom 5. April 2017 erheben und verlangte, es
sei die Nichtigkeit der Kündigung festzustellen, eventualiter Letztere
aufzuheben.
Mit Entscheid vom 5. Juli 2017 trat der
Verwaltungsrat des Alterszentrums Bruggwiesen auf die Einsprache nicht ein.
II.
A liess am 24. Juli 2017 rekurrieren und dasselbe
verlangen wie vor der Einspracheinstanz. Der Bezirksrat Pfäffikon wies den
Rekurs mit Beschluss vom 25. Mai 2018 ab.
III.
Am 27. Juni 2018 liess A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Nichtigkeit
der Kündigung des Pensionsvertrags vom 5. April 2017 festzustellen,
eventualiter die Sache zu neuem Entscheid an den Bezirksrat Pfäffikon
zurückzuweisen; in prozessualer Hinsicht ersuchte A um Gewährung
unentgeltlicher Rechtspflege und Bestellung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistands in der Person ihres Vertreters. Der Bezirksrat Pfäffikon
verzichtete am 9. Juli 2018 auf Vernehmlassung. Das Alterszentrum
Bruggwiesen schloss mit Beschwerdeantwort vom 21./22. August 2018 auf
Abweisung des Rechtsmittels. A äusserte sich am 3. September 2018 zur
Beschwerdeantwort. Am 19. Dezember 2019 reichte der Rechtsvertreter von A eine
Kostennote ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Ausgangspunkt des vorliegenden Streits ist die Kündigung des
von den Parteien am 6. Dezember 2016 geschlossenen Pensionsvertrags durch
den Beschwerdegegner vom 5. April 2017. Der Verwaltungsrat des
Beschwerdegegners trat auf die dagegen gerichtete Einsprache nicht ein, weil
die streitbetroffene Angelegenheit eine zivilrechtliche und er somit für deren
Behandlung nicht zuständig sei. Tritt eine Vorinstanz auf ein Rechtsmittel
nicht ein, weil sie eine Prozessvoraussetzung (hier die sachliche
Zuständigkeit) als nicht erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene Person
legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu
wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
Für die Behandlung von Beschwerden gegen erstinstanzliche
Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Anstalt ist das
Verwaltungsgericht nach § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3, 19a sowie 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 3
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig. Streitigkeiten zwischen Anstalten wie dem Beschwerdegegner und ihren
Benutzerinnen und Benutzern fallen nicht unter eine der in §§ 42–44 VRG
genannten Ausnahmen, weshalb das Verwaltungsgericht für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig ist.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der
Verwaltungsrat des Beschwerdegegners trat auf die am 21. Juni 2017
erhobene Einsprache wie erwähnt nicht ein, weil er von einer privatrechtlichen
Streitigkeit ausging, für deren Behandlung gemäss § 1 Abs. 2 VRG die
Zivilgerichte zuständig seien. Im Sinn einer Eventualbegründung hielt er fest,
selbst wenn das Verhältnis zwischen den Parteien als ein vom öffentlichen Recht
geregeltes anzusehen wäre, liesse sich auf die Einsprache nicht eintreten, weil
diese verspätet erhoben worden sei.
2.2
Auch der
Bezirksrat Pfäffikon geht von einem privatrechtlichen Verhältnis zwischen den
Parteien aus, weshalb der Verwaltungsrat des Beschwerdegegners zu Recht auf die
– ohnehin verspätet erhobene – Einsprache nicht eingetreten sei.
3.
3.1
Die
Beziehung zwischen einer öffentlichrechtlichen Anstalt wie dem Beschwerdegegner
und deren Benützerinnen und Benützern kann dem privaten oder dem öffentlichen
Recht unterstehen. Die Zuordnung ist häufig nicht einfach und muss für den
konkreten Fall aufgrund der allgemeinen Kriterien zur Abgrenzung privat- und
öffentlichrechtlicher Rechtsbeziehungen vorgenommen werden (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1671).
Für die Abgrenzung von privatrechtlichen und
verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten sind verschiedene Theorien entwickelt
worden, deren grundsätzliche Abgrenzungskriterien sich nicht ausschliessen und
die im Einzelfall herangezogen werden, soweit sie sich am besten zur Lösung der
konkreten Fragestellung eignen. Die Kriterien werden im Sinn eines
Methodenpluralismus kombiniert auf den Einzelfall angewendet; dabei greift eine
objektive Betrachtungsweise Platz (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 1 mit
zahlreichen Hinweisen). Dabei ist zu berücksichtigen, ob der umstrittene
Rechtssatz ausschliesslich oder vorwiegend privaten oder öffentlichen
Interessen dient (Interessentheorie), er die Erfüllung öffentlicher Aufgaben
oder die Ausübung einer öffentlichen Tätigkeit zum Gegenstand hat
(Funktionstheorie), die handelnde Organisation dem Privaten als Träger
hoheitlicher Gewalt gegenübertritt (Subordinationstheorie) oder die Norm zivil-
bzw. öffentlichrechtliche Wirkungen oder Folgen nach sich zieht (modale Theorie).
Regelmässig nur von untergeordneter Bedeutung sind je nach Zweck und Anlass der
Abgrenzung die rein formellen Kriterien wie der Umstand, ob die Regelung als
öffentliches oder privates Recht erlassen wurde (Rechtsquellentheorie), in
welcher Rechtsform die Behörde allenfalls gehandelt hat (Rechtsformen­theorie)
oder ob der anzuwendenden Norm zwingender Charakter zukommt oder nicht (BGr,
18. Januar 2016, 2C_386/2014, E. 2; BGE 138 II 134 E. 4,
137 II 399 E. 1.1; Wiederkehr/Richli, Rz. 2 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 217 ff.).
In diesem Sinn ist die Beziehung zwischen einer
öffentlichrechtlichen Anstalt und ihren Benützerinnen und Benützern nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung dann öffentlichrechtlicher Natur, wenn durch
sie ein besonderes Gewaltverhältnis begründet wird, kraft dessen die Anstalt
den sie Benützenden gegenüber mit obrigkeitlicher Gewalt ausgestattet ist, was
in jedem Einzelfall anhand der konkreten Ausgestaltung der Benützungsordnung zu
entscheiden ist. Als Gesichtspunkte gelten dabei insbesondere die unmittelbare
Verfolgung öffentlicher Zwecke, im Vergleich zu denen die Absicht auf Erzielung
eines Gewinns von untergeordneter Bedeutung erscheint, sowie die einseitige,
unabänderliche Regelung der Anstaltsbenützung durch Gesetz oder
Verwaltungsverordnung im Gegensatz zur freien Bestimmbarkeit der gegenseitigen
Beziehungen der Beteiligten auf dem Boden der Gleichberechtigung (BGE 105 II
234 E. 2).
3.2
Die Kammer
hat sich in einem Urteil vom 24. Oktober 2018 mit der Rechtsnatur des
Verhältnisses zwischen einem kommunal geführten Altersheim (in Form einer
unselbständigen öffentlichrechtlichen Anstalt) und seinen Benützerinnen und Benützern
bzw. der Rechtsnatur des das fragliche Verhältnis regelnden Heimvertrags
befasst und dabei insbesondere unter Berücksichtigung des Umstands, dass das in
jenem Fall anwendbare kommunale Recht die Gemeinde
nicht
zur Führung
eines Altersheims verpflichtete, auf ein privatrechtliches Verhältnis
geschlossen (VK.2018.00002, E. 1.3). Vorliegend verpflichtet die
Gemeindeordnung der Stadt Illnau-Effretikon demgegenüber die Gemeinde zur
Führung eines Altersheims; nach § 49
bis
Abs. 1 GO führt
die Stadt das "Alterszentrum Bruggwiesen" in Form einer selbständigen
öffentlichrechtlichen Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit. Das
Alterszentrum sorgt für eine bedürfnisgerechte Betagtenbetreuung; dazu bietet
es Pensions- und Pflegeplätze sowie weitere Dienstleistungen in den Bereichen der
Altersbetreuung und der Altershilfe an (Abs. 2 Sätze 1 und 2 GO). Die
erbrachten Leistungen werden nach dem Verursacherprinzip, mit Beiträgen Dritter
und mittels Steuern finanziert; der Stadtrat kann der Anstalt Darlehen im
Betrag bis Fr. 1'000'000.- gewähren (Abs. 3). Der Grosse Gemeinderat
regelt die Grundzüge der Organisation und übt die Oberaufsicht aus
(Abs. 4). Die obersten Organe des Alterszentrums Bruggwiesen sind der
Verwaltungsrat, die Geschäftsleitung und die Revisionsstelle (Abs. 5
Satz 1). Verwaltungsrat und Revisionsstelle werden vom Stadtrat gewählt
(Abs. 7 erster Halbsatz).
Soweit der Beschwerdegegner mithin Pensionsplätze zur
Verfügung stellt, nimmt er eine im kommunalen Recht begründete öffentliche
Aufgabe wahr, was vorliegend stark für die Annahme einer Unterstellung des
Nutzungsverhältnisses unter öffentliches Recht spricht.
3.3
Die Frage
nach der Rechtsnatur – hier des Nutzungsverhältnisses – ist von der Frage zu
unterscheiden, ob ein Vertrag zulässig und gültig sei (Andreas Abegg, Der
Verwaltungsvertrag zwischen Staatsverwaltung und Privaten, Zürich etc.
2009, S. 46). Der verwaltungsrechtliche Vertrag ist die auf
übereinstimmenden Willenserklärungen zweier oder mehrerer Rechtssubjekte beruhende
Vereinbarung, welche die Regelung einer konkreten verwaltungsrechtlichen
Rechtsbeziehung zum Gegenstand hat (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1286).
Soweit das geregelte Rechtsverhältnis eines zwischen einem Verwaltungsträger
und einem Privaten ist, liegt ein subordinationsrechtlicher Vertrag vor (Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 33 N. 18). Subordinationsrechtliche
Verträge sind zulässig, wenn 1.) das Gesetz die Vertragsform ausdrücklich oder
stillschweigend zulässt, 2.) sachliche Gründe bestehen, welche die Vertragsform
gegenüber der Verfügung als die geeignetere Handlungsform ausweisen, bzw. ein
zulässiges Vertragsmotiv vorliegt und 3.) der Vertragsinhalt rechtmässig bleibt
(Tschannen/Zimmerli/Müller, § 33 N. 20 und 24 ff., je mit
Hinweisen, auch zum Folgenden). Als zulässige Motive gelten insbesondere der
Wunsch beider Parteien nach einer dauerhaften gegenseitigen Bindung sowie dem
Ausschluss eines einseitigen Verzichts auf die Erfüllung der Pflichten, das
Bestehen eines erheblichen Ermessensspielraums, der nach Sinn und Zweck des
Gesetzes konsensual konkretisiert werden soll, oder das Bestreben, einen
verwaltungsrechtlichen Konflikt zwischen einem Gemeinwesen und einem Bürger
einvernehmlich beizulegen. Können wesentliche Punkte des geregelten
Verhältnisses von den Parteien nicht frei ausgehandelt werden, so ist von einer
mitwirkungsbedürftigen Verfügung auszugehen (René Wiederkehr, Allgemeines
Verwaltungsrecht, Bern 2018, § 6 N. 360; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1290).
3.4
Zwischen
den Parteien besteht ein Dauerschuldverhältnis, was indes nicht mit einer
dauerhaften gegenseitigen Bindung gleichzusetzen ist; die Parteien können das
Pensions- und Betreuungsverhältnis unter Einhaltung einer zweimonatigen Frist
auf ein beliebiges Monatsende durch Kündigung beenden. Fraglich ist, ob ein
erheblicher Ermessensspielraum der Parteien hinsichtlich der Ausgestaltung
ihres Verhältnisses angenommen werden kann, wird doch die Hauptpflicht der
Beschwerdeführerin, nämlich jene zur Bezahlung einer Pensionstaxe, nicht im
Vertrag selbst abschliessend geregelt, sondern verweist dieser diesbezüglich
auf die Taxordnung des Beschwerdegegners, welche der Genehmigung durch den
Stadtrat der Gemeinde Illnau-Effretikon unterliegt (vgl. § 49
bis
Abs. 5 letzter Satz GO am Ende).
Wie es sich mit alledem verhält, kann vorliegend indes
offenbleiben: Dass ein Rechtsverhältnis zwischen einem Gemeinwesen und Privaten
teilweise oder sogar weitgehend durch einen (verwaltungsrechtlichen) Vertrag
festgelegt wurde, schliesst eine Verfügungskompetenz des Gemeinwesens nicht von
vornherein aus; sowohl die Willensäusserung zum Abschluss eines Vertrags wie
auch jene zur Auflösung bzw. Beendigung eines bestehenden Vertrags durch das
Gemeinwesen können als Verfügung qualifiziert werden. Entsprechend sind der
Anfechtungs- und Klageweg nicht nahtlos gegeneinander abgegrenzt und kann die
öffentliche Vertragspartei eine Verfügung treffen, um den Rechtsschutz im
Anfechtungsverfahren zu gewährleisten (zum Ganzen VGr, 7. April 2005,
VB.2004.00465, E. 3.2; Tobias Jaag, VRG-Kommentar, § 81
N. 12 f. mit Hinweisen).
Bei Annahme eines öffentlichrechtlichen
Nutzungsverhältnisses erschiene es vorliegend sachgerecht, die Kündigung des
Beschwerdegegners mit der Beschwerdeführerin als verwaltungsrechtlichen Akt,
mithin als materielle Verfügung zu betrachten (vgl. auch unten 4.2), weshalb
die Beschwerdeführerin zu Recht den Anfechtungsweg beschritten hätte (vgl. auch
Art. 8 lit. q sowie Art. 24 der Verordnung für das Alterszentrum
Bruggwiesen vom 6. März 2008 [VO AZB]). Wie sich sogleich zeigen wird, hat
sie dies jedoch jedenfalls nicht rechtzeitig getan, weshalb die Vorinstanz den
Rekurs im Ergebnis unabhängig von der Rechtsnatur des Nutzungsverhältnisses zu
Recht abgewiesen hat (nachfolgend 4).
4.
4.1
Schriftliche
Anordnungen sind gemäss § 10 Abs. 1 VRG zu begründen und mit einer
Rechtsmittelbelehrung zu versehen, die das zulässige ordentliche Rechtsmittel,
die Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist bezeichnet. Enthält eine
Anordnung zu Unrecht keine oder eine unrichtige oder unvollständige
Rechtsmittelbelehrung, so gilt sie als mangelhaft eröffnet (Kaspar Plüss,
VRG-Kommentar, § 10 N. 51). Aus einer fehlenden oder fehlerhaften
Eröffnung einer Anordnung darf den Betroffenen – soweit sie gutgläubig sind –
kein Nachteil entstehen, was sich aus dem Fairnessgebot gemäss Art. 29
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
ergibt (Plüss, § 10 N. 13; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias
Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, N. 223).
Dabei ist mithin vorausgesetzt, dass der Eröffnungsmangel nicht erkannt wurde
und nach Treu und Glauben auch nicht erkannt werden musste (Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 29 N. 20). Ist eine Anordnung zu Unrecht nicht mit einer
Rechtsmittelbelehrung versehen, so ist in der Regel davon auszugehen, dass sie
nicht ohne Weiteres innert der ordentlichen Rechtsmittelfrist in Rechtskraft
erwächst (Plüss, § 10 N. 52, auch zum Folgenden). Die Adressaten
können eine ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnete Anordnung allerdings nicht
während beliebig langer Zeit anfechten. Vielmehr wird als allgemein bekannt
vorausgesetzt, dass Entscheide angefochten werden können. Unter der
Voraussetzung, dass der Verfügungscharakter der Anordnung überhaupt erkennbar
ist, müssen die Adressaten diese innert vernünftiger bzw. angemessener Frist
anfechten bzw. sich nach möglichen Rechtsmitteln erkundigen (vgl.
Tschannen/Zimmerli/Müller, § 29 N. 23). Eine Partei, die zunächst keine
Anstalten macht, gegen eine Anordnung ein Rechtsmittel zu erheben, verhielte
sich rechtsmissbräuchlich, wenn sie dies erst nach langer Zeit und mit Verweis
auf die fehlende Rechtsmittelbelehrung und den Vertrauensschutz doch noch täte
(VGr, 5. März 2014, VB.2014.00003, E. 2.3 Abs. 1 mit Hinweisen).
4.2
Das hier
interessierende Kündigungsschreiben datiert vom 5. April 2017 und wurde
der Beschwerdeführerin nach unwidersprochener Darstellung des Beschwerdegegners
am nämlichen Tag persönlich übergeben. Unterzeichnet wurde es von der
Geschäftsleiterin und dem Verwaltungsratspräsidenten des Beschwerdegegners.
Inhaltlich geht aus ihm unmissverständlich hervor, dass der Beschwerdegegner
die Kündigung des Pensionsvertrags per 7. Juni 2017 ausspreche. Ginge man
somit mit der Beschwerdeführerin davon aus, dass der Pensionsvertrag dem
öffentlichen Recht unterstehe, wäre dem Kündigungsschreiben jedenfalls
erkennbarer Verfügungscharakter zuzubilligen bzw. von einer materiellen
Verfügung, mithin einer Anordnung im Sinn des § 10 Abs. 1 VRG
auszugehen.
4.3
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Rechtsmittelfrist habe vorliegend erst
mit der Mandatierung ihres Rechtsvertreters bzw. am 15. Juni 2017 zu
laufen begonnen. Entgegen der Vorinstanz sei es weder ihr selbst noch ihrer
Beiständin zumutbar gewesen, sich nach Einzelheiten im Zusammenhang mit einer
allfälligen Anfechtung der Kündigung zu erkundigen. Die Kündigung sei nicht als
Verwaltungsakt gekennzeichnet gewesen. Der Pensionsvertrag gehe vielmehr
ausdrücklich davon aus, dass es sich um ein privatrechtliches
Vertragsverhältnis handle, auf welches das (private) Auftragsrecht anwendbar
sei. Zudem halte er fest, dass die Kündigungsbestimmungen bei Wohnräumen sowie
die Bestimmungen über die Erstreckung von Mietverhältnissen nicht anwendbar
seien. Es habe weder für sie selbst noch für die Beiständin Anlass bestanden,
"an der Verlässlichkeit dieser Information aus fachkundiger und
vertrauenswürdiger Quelle zu zweifeln". Selbst wenn eine solche
Erkundigungspflicht bestanden hätte, wäre sie durch eine entsprechende Anfrage
"bei einer allgemeinen Rechtsberatungsstelle" nicht in die Lage
versetzt worden, die Einsprache- bzw. Rekursfrist zu wahren. Vielmehr hätten
erste rechtliche Abklärungen aufgrund der Formulierung des Pensionsvertrags
wohl zum Ergebnis geführt, dass der mietrechtliche Kündigungsschutz nicht
anwendbar und eine Anfechtung der Kündigung bei einem Zivilgericht als
aussichtslos einzustufen sei.
4.4
Die
Vorbringen der Beschwerdeführerin vermögen nicht zu überzeugen: Dem Entscheid
der KESB Pfäffikon lässt sich entnehmen, dass bereits anlässlich der Anhörung
der Beschwerdeführerin zur geplanten Errichtung einer Beistandschaft am
28. April 2017 darüber gesprochen wurde, dass für die Beschwerdeführerin
per Anfang Juni eine neue Betreuungslösung gefunden werden müsse. Die
Beschwerdeführerin habe in diesem Zusammenhang erklärt, sie wolle "nach
Hause" gehen und habe hierfür schon "eine Betreuungslösung mit einer
Bekannten gefunden". Auch wurde einer Beschwerde gegen den Entscheid die
aufschiebende Wirkung entzogen, "[d]amit die Beistandsperson umgehend
tätig werden [könne], insbesondere bis Anfang Juni 2017 eine geeignete
Betreuungslösung aufgleisen und deren Finanzierung sicherstellen" könne.
Es steht daher ausser Frage, dass die Beiständin schon bei der Mandatsübernahme
darüber informiert war, dass der Beschwerdegegner das Betreuungsverhältnis mit
der Beschwerdeführerin per Anfang Juni 2017 aufgelöst hatte.
Sodann musste jedenfalls die Beiständin wissen, dass eine
Kündigung anfechtbar sei und für die Geltendmachung von Rechtsmitteln Fristen
einzuhalten seien. Zwar trifft es zu, dass der Pensionsvertrag vom
6. Dezember 2016 festhält, er stelle keinen Mietvertrag im Sinn von
Art. 253 ff. des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR,
SR 220) dar, die Kündigungsschutzbestimmungen bei Wohnräumen sowie die
Bestimmungen über die Erstreckung von Mietverhältnissen seien nicht anwendbar
und im Vertrag nicht geregelte Fragen nach den Bestimmungen des Auftragsrechts
(Art. 394 ff. OR) zu beurteilen. Auch nennt der Pensionsvertrag die
Stadt Illnau-Effretikon als Gerichtsstand. Dies alles hätte freilich lediglich
dahingehend verstanden werden können, dass auf zivilrechtlichem Weg gegen die
Kündigung vorzugehen sei. Entsprechende Schritte wurden aber nicht unternommen.
Unerheblich ist sodann, was Erkundigungen über das zulässige Rechtsmittel
hinsichtlich der mutmasslichen Erfolgschancen ergeben hätten. Entscheidend ist
vielmehr, dass sich weder die Beschwerdeführerin noch deren Beiständin innert
angemessener Frist nach einem möglichen Rechtsmittel gegen die Kündigung
erkundigten. Von der Beiständin, welche schon aus beruflichen Gründen
regelmässig mit rechtlichen Fragen in Berührung kommt, hätte vorliegend
erwartet werden können, dass sie angesichts der bei Mandatsübernahme bereits
ausgesprochenen Kündigung umgehend Abklärungen treffe, auf welchem Weg gegen
die Kündigung vorgegangen werden könne. Hierfür hätte es denn auch keiner
spezifischen Rechtskenntnisse bedurft, vielmehr hätte das Wissen um die
Anfechtbarkeit einer Kündigung bzw. eines Rechtsakts und darüber genügt, dass
bei der Geltendmachung von Rechtsmitteln Fristen einzuhalten seien. Beides kann
wie erwähnt bei einer im Bereich des Erwachsenenschutzes tätigen Fachperson
vorausgesetzt werden. Zumindest die Beiständin hätte nach dem Gesagten den
geltend gemachten Eröffnungsmangel erkennen müssen und sich angesichts dessen,
dass die Kündigung bereits am 5. April 2017 und damit fast vier Wochen vor
der Mandatsübernahme ausgesprochen worden war, umgehend nach möglichen
Rechtsmitteln erkundigen müssen. Solches hat sie gemäss der Aktenlage
frühestens am 15. Juni 2017 getan, was aufgrund der Umstände nicht mehr
als innert angemessener Frist erfolgt betrachtet werden kann.
Vorliegend ist überdies davon auszugehen, dass sowohl die
Beschwerdeführerin als auch ihre Beiständin die Kündigung zunächst akzeptierten
und darauf hinarbeiteten, auf Anfang Juni 2017 eine neue Wohn- bzw.
Betreuungslösung für die Beschwerdeführerin zu realisieren. So lässt sich den
Aktennotizen der Beiständin entnehmen, dass diese den Wunsch der
Beschwerdeführerin, wieder mit ihrem Sohn zusammen in einer Privatwohnung zu
leben, grundsätzlich unterstützte, hierfür allerdings Hilfeleistungen der
Spitex als erforderlich erachtete. Als sich ab Ende Mai 2017 zeigte, dass eine
Rückkehr der Beschwerdeführerin in ihr früheres Zuhause wohl nicht möglich sei,
weil die Wohnung in nicht bewohnbaren Zustand war, wurden alternative
Betreuungslösungen in anderen Altersheimen oder die vorübergehende
Unterbringung in einem Hotel ins Auge gefasst. Ab Mitte Juni 2017 zeichnete
sich ab, dass auch diese gewünschten Anschlusslösungen voraussichtlich nicht
umgesetzt werden könnten. So lehnten das Hotel und verschiedene Institutionen
die Aufnahme der Beschwerdeführerin ab und weigerte diese sich wiederum, in ein
aufnahmewilliges Altersheim einzutreten. (Erst) dann zog die Beiständin in
Betracht, gegen die Kündigung des Betreuungsvertrags vorzugehen. Die verspätete
Erkundigung nach einem möglichen Rechtsmittel findet ihren Grund nach dem
Gesagten nicht im geltend gemachten Eröffnungsmangel, sondern im Umstand, dass
die favorisierten Betreuungsalternativen nicht oder zumindest nicht genügend
rasch umsetzbar waren.
4.5
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass sich die Eventualbegründung des Beschwerdegegners und
der Vorinstanz, wonach die Beschwerdeführerin jedenfalls nicht rechtzeitig
gegen die ausgesprochene Kündigung vorgegangen ist, als richtig herausstellt;
mithin erweisen sich das Nichteintreten des Beschwerdegegners auf die Einsprache
bzw. die Abweisung des Rechtsmittels durch die Vorinstanz (auch) aus diesem
Grund als rechtmässig.
5.
5.1
Festzuhalten
bleibt, dass die angefochtene Kündigung auch nicht als nichtig zu beurteilen
wäre. Die Beschwerde macht in diesem Zusammenhang geltend, die von der
Geschäftsleitung und dem Präsidenten des Verwaltungsrats unterzeichnete
Kündigung hätte vom Verwaltungsrat ausgesprochen werden müssen; auch sei sie
dazu vorgängig nicht angehört worden und habe eine Rechtsmittelbelehrung
gefehlt.
5.2
Ob
Nichtigkeit vorliegt, bestimmt sich nach der Evidenztheorie: Es hat ein
schwerwiegender Rechtsfehler vorhanden sowie der Fehler offenkundig oder
zumindest leicht erkennbar zu sein, und die Annahme der Nichtigkeit darf nicht
zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit führen. Diese Voraussetzungen
müssen kumulativ erfüllt sein. Nur qualifizierte Fehler vermögen somit
Nichtigkeitsgründe zu setzen, weshalb fehlerhafte Verfügungen in der Regel
lediglich anfechtbar sind (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 31 N. 16).
Als Nichtigkeitsgründe fallen namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler,
schwerwiegende Verfahrens- und Formfehler sowie in seltenen Ausnahmefällen
ausserordentlich schwerwiegende inhaltliche Mängel in Betracht (BGr,
31. August 2010, 8C_1065/2009, E. 4.2.3).
5.3
Das Fehlen
einer Rechtsmittelbelehrung ist kein Nichtigkeitsgrund (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1123 mit Hinweisen). Weiter handelt es sich bei der Kündigung eines
Betreuungsvertrags bzw. -verhältnisses entgegen dem sinngemässen Vorbringen der
Beschwerde weder um eine strategische Aufgabe im Sinn des Art. 8
lit. a VO AZB noch um Rechtssetzungstätigkeit gemäss Art. 8
lit. k VO AZB. Vielmehr ist die streitbegründende Kündigung der operativen
Betriebsführung des Beschwerdegegners zuzurechnen, wofür gemäss Art. 9
lit. a die Geschäftsleitung des Beschwerdegegners zuständig ist. Diese hat
denn auch die Kündigung (mit-)unterzeichnet. Auch wurde die Kündigung vom
Verwaltungsratspräsidenten ebenfalls unterzeichnet; es ist somit anzunehmen,
dass die Kündigung – wie vorgesehen – in Absprache mit dem Verwaltungsrat
erging. Entgegen der Beschwerdeführerin wurde die Kündigung demnach vom
zuständigen Organ des Beschwerdegegners erlassen. Schliesslich läge auch in der
monierten Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kein derart
gravierender Mangel, dass Nichtigkeit der Kündigung anzunehmen wäre.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
7.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sowie § 17 Abs. 2 VRG). Zu
prüfen bleibt ihr Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege und
-vertretung.
7.2
Gemäss
§ 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und
deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch
auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen
Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre
Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig
aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel
kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft
bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht
in der Lage ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der
Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16
N. 20).
7.3
Die
Beschwerdeführerin ist auf Ergänzungsleistungen angewiesen; ihre
Mittellosigkeit ist zu bejahen (vgl. Plüss, § 16 N. 41). Die
Beschwerde erscheint nicht offensichtlich aussichtslos und der Beizug eines
Rechtsvertreters hier gerechtfertigt. Demnach gilt es das Armenrechtsgesuch der
Beschwerdeführerin gutzuheissen; es ist ihr unentgeltliche Rechtspflege zu
gewähren und in der Person ihres Vertreters ein unentgeltlicher Rechtsbeistand
zu bestellen.
7.4
Gemäss
§ 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
23. August 2010 (GebV VGr, LS 175.252) wird dem unentgeltlichen
Rechtsbeistand der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des
Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der
Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen
separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach (§ 9
Abs. 1 Satz 1 GebV VGr in Verbindung mit) § 3 der Verordnung über
die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (LS 215.3) seit dem 1. Januar
2015 in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.
7.5
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin
hat am
19. Dezember 2018 eine Kostennote eingereicht, in der er seit dem
18. Juni 2018 einen Aufwand von total 16 Stunden und 30 Minuten
sowie Barauslagen von Fr. 81.60 ausweist. Der zeitliche Aufwand betrifft
im Umfang von einer Stunde und 15 Minuten Aktenstudium; für weiteres
Aktenstudium und das Verfassen der Beschwerdeschrift wird ein Aufwand von zwölf
Stunden, für das Verfassen der dreiseitigen Stellungnahme zur Beschwerdeantwort
ein solcher von zwei Stunden und 45 Minuten geltend gemacht.
30 Minuten entfallen auf Mailkontakte mit der Beiständin und einer
weiteren Person der Sozialen Dienste, das Studium einer (lediglich dem
Beschwerdegegner und der Vorinstanz Fristen setzenden) Präsidialverfügung vom
29. Juni 2018 und der Beschwerdeantwort vom 21. August 2018.
Der geltend gemachte Aufwand erscheint deutlich zu hoch:
Zunächst ist zu berücksichtigen, dass der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführerin diese schon im Einsprache- und im Rekursverfahren vertrat
und weder der Sachverhalt noch die Rechtsfragen im vorliegenden Verfahren
besonders schwierig waren. Weiter wurden Teile der Beschwerdeschrift direkt
oder nur mit minimalen Änderungen der Rekursschrift entnommen. Die vom
Beschwerdegegner im Rekursverfahren eingereichten Akten wurden dem
Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin jeweils unaufgefordert zugestellt und
waren ihm mithin aus dem vorinstanzlichen Verfahren bekannt. Weiter vergütete
die Vorinstanz dem Vertreter der Beschwerdeführerin für seinen Aufwand im
Rekursverfahren bereits einen Aufwand von 21,75 Stunden. Als notwendiger
bzw. angemessener zeitlicher Aufwand kann vorliegend höchstens noch ein solcher
von acht Stunden erachtet werden. Die geltend gemachten Auslagen erscheinen
hingegen als angemessen. Mithin gilt es die Entschädigung des unentgeltlichen
Rechtsbeistands auf Fr. 1'983.40 festzusetzen (acht Stunden à
Fr. 220.- plus Fr. 81.60 zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuern).
7.6
Die
Beschwerdeführerin ist auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16
Abs. 4 VRG hinzuweisen, wonach eine Partei, der unentgeltliche
Rechtspflege bzw. -vertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald
sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach
Abschluss des Verfahrens.
8.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern: Strittig ist hier, ob ein öffentlichrechtliches
oder privatrechtliches Rechtsverhältnis vorliegt. Weil es (letztlich auch) um
die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts geht und soweit sich die Begehren auf
öffentliches Recht stützen, steht gegen den vorliegenden Entscheid die
Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(SR 173.110) offen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Der
Beschwerdeführerin wird unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung für das
Beschwerdeverfahren gewährt und in der Person von RA B ein unentgeltlicher
Rechtsbeistand bestellt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt, indes unter Vorbehalt
der Nachzahlungspflicht einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.
5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6.    Der
Vertreter der Beschwerdeführerin wird für seinen Aufwand im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Fr. 1'983.40 entschädigt. Die
Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin bleibt vorbehalten.
7.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 8 Beschwerde erhoben werden. Sie
ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
8.    Mitteilung an …