zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00351 · 2015-01-21 · de

Reduktion von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich | Zuständigkeit für die Bekämpfung von Vogelschlagrisiken durch Abschüsse von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich Für die Bewilligung der Abschüsse von Mäusebussarden, die zu den geschützten Wildvögeln zählen, ist gemäss Jagdgesetzgebung der Kanton Zürich zuständig (E. 2.1.1). Das BAZL ist die sachkompetente Behörde, wenn es um Fragen der luftfahrtspezifischen Anforderungen hinsichtlich der betrieblichen Sicherheit bzw. der Flugsicherheit geht (E. 2.1.2). Weder die Luftfahrt- noch die Jagdgesetzgebung sehen für die Erteilung einer Abschussbewilligung zur Bekämpfung von Vogelschlagrisiken während der Betriebsphase eines Flughafens ein konzentriertes Entscheidverfahren vor (E. 3.2). Auf die Einholung einer kantonalen jagdrechtlichen Bewilligung kann daher nicht verzichtet werden (E. 3.3). Bei Erteilung der kantonalen Abschussbewilligung war der Beschwerdegegner befugt und gehalten, die Frage der Flug- bzw. betrieblichen Sicherheit vorfrageweise zu beantworten (E. 4.2). Die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht ist begründet. Die Komplexität und Eigenart des vorliegenden Falles verlangt eine sorgfältige Prüfung und Auseinandersetzung mit dem Sachverhalt und eine entsprechend sorgfältige Begründung. Eine solche fehlt hier weitgehend (E. 5.3). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.01.2015 VB.2014.00351
Zurich Verwaltungsgericht 21.01.2015 VB.2014.00351
Zurigo Verwaltungsgericht 21.01.2015 VB.2014.00351

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00351
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00351
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.01.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Reduktion von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich
Zuständigkeit für die Bekämpfung von Vogelschlagrisiken durch Abschüsse von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich
Für die Bewilligung der Abschüsse von Mäusebussarden, die zu den geschützten Wildvögeln zählen, ist gemäss Jagdgesetzgebung der Kanton Zürich zuständig (E. 2.1.1). Das BAZL ist die sachkompetente Behörde, wenn es um Fragen der luftfahrtspezifischen Anforderungen hinsichtlich der betrieblichen Sicherheit bzw. der Flugsicherheit geht (E. 2.1.2). Weder die Luftfahrt- noch die Jagdgesetzgebung sehen für die Erteilung einer Abschussbewilligung zur Bekämpfung von Vogelschlagrisiken während der Betriebsphase eines Flughafens ein konzentriertes Entscheidverfahren vor (E. 3.2). Auf die Einholung einer kantonalen jagdrechtlichen Bewilligung kann daher nicht verzichtet werden (E. 3.3). Bei Erteilung der kantonalen Abschussbewilligung war der Beschwerdegegner befugt und gehalten, die Frage der Flug- bzw. betrieblichen Sicherheit vorfrageweise zu beantworten (E. 4.2). Die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht ist begründet. Die Komplexität und Eigenart des vorliegenden Falles verlangt eine sorgfältige Prüfung und Auseinandersetzung mit dem Sachverhalt und eine entsprechend sorgfältige Begründung. Eine solche fehlt hier weitgehend (E. 5.3). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
ANALOGIE
FLUGBETRIEB
FLUGSICHERHEIT
JAGD- UND FISCHEREIRECHT
KONZENTRIERTES ENTSCHEIDVERFAHREN
KOORDINATIONSGEBOT
LUFTFAHRT
PLANGENEHMIGUNGSVERFAHREN
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
- keine -
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2014.00351
Urteil
der 4. Kammer
vom
21. Januar 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiberin
Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
Flughafen Zürich AG,
Beschwerdeführerin,
und
Bundesamt für Zivilluftfahrt,
Mitbeteiligtes,
gegen
Amt für Landschaft und Natur des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
1.    A,
2.
B,
Mitbeteiligte,
betreffend Reduktion
von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Datum vom 16. Oktober 2001 wurde zwischen dem
Amt für Landschaft und Natur (ALN) und der Flughafen Zürich AG (FZAG) eine
schriftliche Vereinbarung betreffend Jagdausübung im Flughafenareal aus Gründen
der Flugsicherheit abgeschlossen. Darin wurde unter anderem festgelegt, dass
das Einfangen oder Abschiessen geschützter Tiere und Vögel erst nach Zustimmung
durch das ALN erfolgen dürfe.
B.
Gestützt auf diese Vereinbarung ermächtigte das ALN
die FZAG mit Verfügung vom 27. August 2012 auf Zusehen hin, längstens
jedoch bis zum 31. März 2017 zum Abschuss einzelner Mäusebussarde auf dem
eingezäunten Gelände des Flughafens Zürich. Mit Verfügung vom 27. März
2013 hob das ALN die Verfügung vom 27. August 2012 mit sofortiger Wirkung
auf, weil sich trotz enormen Abgangszahlen die Situation auf dem Flughafenareal
nicht verbessert habe. Die Abschüsse hätten – ausser Reklamationen von
verschiedenen Seiten – zu keinem messbaren Erfolg geführt.
II.
A.
Gegen die Aufhebungsverfügung vom 27. März 2013
erhob die FZAG am 24. April 2013 Rekurs an die Baudirektion des Kantons
Zürich.
B.
Mit Schreiben vom 27. September 2013 nahm das
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde
über die Luftfahrt in der Schweiz zum Rekurs Stellung. Das BAZL machte geltend,
die FZAG sei zuständig für die Anordnung von Massnahmen zur Bekämpfung und
Behebung von Vogelschlagrisiken. Die Aufsicht über die ordnungsgemässe
Erfüllung dieser Pflichten stehe wiederum dem BAZL zu. Es stellte deshalb den
Antrag, die Verfügungen des ALN vom 27. August 2012 und vom 27. März
2013 seien für nichtig zu erklären.
C.
Das ALN nahm in der Folge mit Schreiben vom 13. November
2013 zur Kenntnis, dass die Zuständigkeit des BAZL als Aufsichtsorgan über die
Luftfahrt auf dem Gebiet der schweizerischen Eidgenossenschaft und somit auch
für den Flughafen Zürich gegeben sei. Es anerkannte deshalb, dass sämtliche
Verträge betreffend Jagdausübung bzw. Wildhut etc. zwischen dem ALN und der
Flughafen Zürich AG sowie die von ihnen erlassenen Verfügungen und
Bewilligungen aufzuheben seien.
D.
Am 4. Dezember 2013 stellten A sowie B ein Gesuch
um Beiladung zum Verfahren. Die Baudirektion gab diesem Beiladungsgesuch statt.
Die neuen Mitbeteiligten beantragten, unter Entschädigungsfolge sei der Rekurs
abzuweisen und festzustellen, dass für den Vollzug des (eidgenössischen) Jagdgesetzes
vom 20. Juni 1986 (JSG, SR 922.0) auf dem Gelände des Flughafens Zürich der
Kanton Zürich (und nicht das BAZL) zuständig sei.
E.
Die Baudirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 5. Mai
2014 ab, auferlegte die Kosten von insgesamt Fr. 920.- der FZAG und sprach
keine Parteientschädigungen zu.
III.
Hiergegen reichte die FZAG am 2./3. Juni
2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein mit dem Antrag, unter
Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid der Baudirektion vom 5. Mai
2014 bzw. die Verfügung des ALN vom 27. März 2013 aufzuheben. Falls das Verwaltungsgericht
die Zuständigkeit des ALN für auf das Jagdschutzgesetz gestützte Entscheide,
Bewilligungen und Vollzugshandlungen, welche Flugsicherheitsfragen beträfen, innerhalb
des Perimeters des Flughafens verneinen sollte, beantragte die FZAG zusätzlich
die Feststellung der Unzuständigkeit des ALN zum Erlass einschlägiger
Verfügungen und die Überweisung der Sache an die zuständige Behörde zur
weiteren Beurteilung.
Das ALN verzichtete am 16./17. Juni
2014 auf Beschwerdeantwort. Die Baudirektion beantragte am 19. Juni 2014
die Abweisung der Beschwerde.
A sowie B
nahmen als Mitbeteiligte
am 2. Juli 2014 zur Beschwerde Stellung und beantragten die Abweisung der
Beschwerde unter Entschädigungsfolge zulasten der FZAG. Sie ersuchten überdies
um Anordnung eines weiteren Schriftenwechsels, falls die FZAG oder das BAZL zu
ihrer Eingabe Stellung nehmen könnten. Am 6./7. August 2014 machte die
FZAG eine weitere Eingabe. Das BAZL nahm als Mitbeteiligtes am 2. September
2014 Stellung. Es beantragte, die Beschwerde der FZAG sei hinsichtlich der
vorgebrachten Unzuständigkeit der Baudirektion gutzuheissen und der
Rekursentscheid mangels Zuständigkeit vollständig aufzuheben. Die Eingaben der
FZAG sowie des BAZL wurden A und. B am 3. September 2014 zur
freigestellten Vernehmlassung bis zum 15. September 2014 zugestellt.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70
in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. In Angelegenheiten
unter
anderem
des Jagdwesens steht die verwaltungs
­
gerichtliche Beschwerde gegen
erstinstanzliche
Rekursentscheide
einer Direktion
offen (§§ 41–44
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und 3 Satz 1, 19a
sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG).
1.2
Auf die Beschwerde ist, da auch alle weiteren Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, einzutreten. Die Beschwerde ist gerichtsintern in Dreierbesetzung
zu erledigen (§ 38 Abs. 1 VRG).
2.
2.1
Auf den
vorliegenden Sachverhalt sind sowohl das Jagdrecht als auch das Luftfahrtrecht
anwendbar; es liegt damit eine Kompetenzkumulation vor (vgl. Martin Keller, Aufgabenverteilung
und Aufgabenkoordination im Landschaftsschutz, Bern 1977, S. 29 ff.;
BGE 122 I 70 E. 3b mit Hinweisen).
2.1.1
Im Bereich der Jagd und der Fischerei verfügt der Bund über eine
Grundsatzgesetzgebungskompetenz (Art. 79 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 [BV]). Im (eidgenössischen) Jagdgesetz sowie in der (eidgenössischen) Jagdverordnung
vom 29. Februar 1988 (JSV, SR 922.01) stellt der Bund entsprechend
Grundsätze auf, nach denen die Kantone die Jagd zu regeln haben (Art. 1 Abs. 2
JSG). Für den Vollzug der Jagdgesetzgebung sind die Kantone – unter der
Aufsicht des Bundes – zuständig (Art. 25 Abs. 1 Satz 1 JSG). Sie
erteilen gemäss Art. 25 Abs. 1 Satz 2 JSG alle Bewilligungen,
sofern nach dem Jagdgesetz nicht eine Bundesbehörde für die Erteilung zuständig
ist.
Gemäss
Art. 12 Abs. 1 JSG
sind die Kantone verpflichtet, Massnahmen zur Verhütung von
Wildschäden zu treffen, um die Schadensgefährdung
ihres Landes
zu senken (vgl. BGr, 19. Februar 2008, 2C_447/2007, E. 4.4).
Das Jagdgesetz sieht drei unterschiedliche Arten von Massnahmen vor
(vgl. BGE 136 II 101 [= Pra 99/2010 Nr. 94] E. 5.1 ff.; BVGE 2011/21
E. 3.2):
-
Ausserordentliche Massnahmen (Art. 12 Abs. 2 JSG): diese
Massnahmen können gegen abgesonderte und einzelne geschützte oder jagdbare
Tiere getroffen werden, die erheblichen Schaden anrichten (Die Begrenzung liegt
in der Grössenordnung von nicht mehr als ungefähr 10 % des
fortpflanzungsfähigen Bestandes einer bestimmten Art in der massgeblichen geographischen
Gegend [10%-Regel].);
-
Selbsthilfemassnahmen (Art. 12 Abs. 3 JSG): Solche Massnahmen
können durch den kantonalen Gesetzgeber zum Schutz von Haustieren,
Liegenschaften und landwirtschaftlichen Kulturen erlaubt werden. Betroffen sind
grundsätzlich die jagdbaren Tiere. Der Bundesrat kann die geschützten Tiere
bezeichnen, gegen die ebenfalls Selbsthilfemassnahmen ergriffen werden dürfen;
-
Massnahmen zur Bestandesregulierung (Art. 12 Abs. 4 JSG):
Weist eine geschützte Tierart einen zu hohen Bestand auf und
entsteht dadurch grosser Schaden oder eine erhebliche Gefährdung, können die
Kantone Massnahmen zur Verringerung des Bestandes treffen, allerdings nur mit
vorheriger Zustimmung des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK; Art. 12 Abs. 4 JSG).
Die Regulierung von
Beständen geschützter Arten setzt voraus, dass zumutbare Massnahmen zur
Schadenverhütung getroffen wurden (Art. 4 Abs. 1 JSV).
Der Mäusebussard gehört zu den geschützten Wildvögeln (Art. 7
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 lit. a und 5 Abs. 1 JSG und
§ 27 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit lit. b Ziff. 5
sowie § 49 des [kantonalen] Gesetzes über Jagd und Vogelschutz vom 12. Mai
1929 [LS 922.1]). Für das Ergreifen von Massnahmen bzw. für die Bewilligung von
Abschüssen von Mäusebussarden ist damit gemäss Jagdgesetzgebung der Kanton
Zürich zuständig. Gemäss § 57 der (kantonalen) Jagdverordnung vom 5. November
1975 (LS 922.11) obliegt der Vollzug der Jagdgesetzgebung dem ALN, soweit
nichts anderes bestimmt ist.
2.1.2
Im Bereich des Luftfahrtrechts kommt dem Bund eine umfassende Gesetzgebungskompetenz
zu (Art. 87 BV; vgl. BGE 122 I 70 E. 2b). Der Bundesrat hat im Rahmen
der Zuständigkeit des Bundes die Aufsicht über die Luftfahrt im gesamten Gebiet
der Schweiz; die Aufsicht wird durch das UVEK ausgeübt (Art. 3 Abs. 1
des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]). Die
unmittelbare Aufsicht kommt dem BAZL zu (Art. 3 Abs. 2 LFG).
Für den Betrieb von Flugplätzen, die dem öffentlichen Verkehr
dienen, ist eine Betriebskonzession erforderlich, welche vom UVEK erteilt wird
(Art. 36a Abs. 1 LFG). Der Konzessionär ist insbesondere
verpflichtet, einen ordnungsgemässen, sicheren Betrieb zu gewährleisten und für
die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen (Art. 36a Abs. 2
Satz 2 LFG). Flugplätze müssen gemäss Art. 3 Abs. 1 der
Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt
(VIL, SR 748.131.1) so ausgestaltet, organisiert und geführt sein, dass der
Betrieb geordnet ist und die Sicherheit für Personen und Sachen bei der
Bereitstellung von Luftfahrzeugen, beim Ein- und Aussteigen, beim Beladen und
Entladen, beim Rollen mit Flugzeugen oder Bodenfahrzeugen, bei Starts und
Landungen sowie bei An- und Abflügen stets gewährleistet ist.
Das BAZL überwacht bei den Infrastrukturanlagen der Luftfahrt die Einhaltung
der luftfahrtspezifischen, der betrieblichen und der baupolizeilichen
Anforderungen sowie der Anforderungen des Umweltschutzes (Art. 3b Abs. 1
VIL). Das BAZL führt die erforderlichen Kontrollen durch und trifft die notwendigen
Massnahmen zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
(Art. 3b Abs. 2 VIL). Es trifft besondere polizeiliche Massnahmen,
namentlich zur Wahrung der Flugsicherheit und zur Bekämpfung des Fluglärms, bei
der Erteilung einer Bewilligung oder durch besondere Verfügung (Art. 15
LFG). Das BAZL ist damit die sachkompetente Behörde, wenn es um Fragen der
luftfahrtspezifischen Anforderungen hinsichtlich der betrieblichen Sicherheit
bzw. der Flugsicherheit geht.
3.
Umstritten ist, ob das ALN oder das BAZL für die Regelung des
Abschusses von Mäusebussarden auf dem Gelände des Flughafens Zürich zuständig
ist.
3.1
Weder aus der Jagd- noch der
Luftfahrtgesetzgebung ergibt sich ein ausdrücklicher Vorrang gegenüber der
jeweils anderen Materie
;
ein solcher resultiert auch
nicht aus dem Sinn und Zweck der Regelungen. Es kann hier
zudem
nicht davon gesprochen werden, eines der Gesetze stelle eine lex
specialis dar und derogiere damit d
er
lex generalis.
Beide Gesetze regeln unterschiedliche spezifische Sachbereiche. Die Anwendung
der Luftfahrt
­
gesetzgebung schliesst die Anwendung der
Jagdgesetzgebung
nicht aus
und
umgekehrt.
3.2
Zu prüfen ist, ob ein konzentriertes
Entscheidverfahren vorgesehen ist.
3.2.1
Gemäss Art. 37 Abs. 3 LFG werden im Rahmen eines
Plangenehmigungsverfahrens für Flughafenbauten und Anlagen sämtliche nach
Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt. Kantonale Bewilligungen und
Pläne sind nicht erforderlich (Art. 37 Abs. 4 Satz 1 LFG). Über
die Erteilung von (Jagd-)Bewilligungen während der Betriebsphase eines
Flughafens enthält die Luftfahrtgesetzgebung jedoch keine Spezialbestimmungen,
die ein konzentriertes Entscheidverfahren vorsehen würden.
3.2.2
Die Beschwerdeführerin macht geltend, Art. 37 Abs. 3 und 4 LFG
könne
analog
auf den vorliegenden Fall angewendet werden.
3.2.2.1
Das Gesetz muss in erster Linie aus
sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde
liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode
ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen,
dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an
Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich
richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes
Ergebnis aus der ratio legis. Dabei ist ein pragmatischer Methodenpluralismus
zu befolgen (BGE 137 V 434 E. 3.2 mit Hinweisen). Im Rahmen solcher
Gesetzesauslegung ist auch der
Analogieschluss
erlaubt (zum
Ganzen BGE 118 Ib 60 E. 4.1).
3.2.2.2
Gemäss klarem Wortlaut des
Luftfahrtgesetzes kommt das Plangenehmigungsverfahren lediglich bei der
Erstellung
und Änderung von Bauten und Anlagen
, die ganz oder überwiegend dem Betrieb
eines Flugplatzes (Flugplatzanlagen) dienen, zur Anwendung (Art. 37 Abs. 1
LFG; Fassung gemäss Ziff. I 13 des Bundesgesetzes vom 18. Juni 1999
über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren, in Kraft seit 1. Januar
2000 [AS
1999
3071]). Dies verdeutlicht auch die Botschaft
vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung
der Plangenehmigungsverfahren (BBl
1998,
2591 ff.,
2602 und 2644 ff.; vgl. auch die Wortprotokolle von National- und
Ständerat [AB 1998 S 1071, 1999 N 49 ff.]). Zwar bezweckte die Einführung
von Plangenehmigungsverfahren für bundesrechtlich geregelte Grossprojekte die "Vereinfachung,
Beschleunigung und bessere Koordination" von Entscheiden (BBl 1998, 2591 ff.,
2593); daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, das für Bauvorhaben vorgesehene
konzentrierte Entscheidverfahren müsse nun auf sämtliche Verfahren mit
Koordinationsbedarf zur Anwendung gelangen. Im Jagdgesetz findet sich in Art. 7
Abs. 6 zudem eine korrespondierende Koordinationsbestimmung, die sich
jedoch ebenfalls nur auf die "Planung und Ausführung von Bauten und
Anlagen" bezieht. Es muss daher davon ausgegangen werden, dass hier ein
qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers vorliegt. Ein Analogieschluss
verbietet sich somit (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen, Rz. 222 ff.).
3.2.3
Die Beschwerdeführerin und das Mitbeteiligte auf der beschwerdeführerischen
Seite berufen sich auf Art. 15a JSV.
Wie aus dem Wortlaut und der
Überschrift dieser Verordnungsbestimmung geschlossen werden kann, bezieht sie
sich lediglich auf die Gegenstände der Verordnung, das heisst diejenigen
Aufgaben bzw. Bewilligungen, für welche der
Bund
gemäss Jagdgesetz verantwortlich
ist (vgl. Art. 24 JSG). In der Botschaft vom 27. April 1983 zu einem
Bundesgesetz über die Jagd und den Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel
(BBl 1983 II 1197 ff., 1219) sind die Vorschriften, die der
Bundesrat in der Vollziehungsverordnung erlassen kann, aufgelistet.
Anhaltspunkte, dass mit Art. 15a JSV zusätzliche Vollzugskompetenzen des
Bundes begründet werden sollten, sind nicht vorhanden. Art. 15a JSV soll
vielmehr die Zuständigkeit auf Stufe des Bundes konzentrieren und andere
Bundesbehörden, die statt des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) das Jagdgesetz anwenden,
verpflichten, die Kantone und das BAFU vor ihrem Entscheid anzuhören. Die Bestimmung
rüttelt daher auch nicht an der klaren Zuständigkeitsregelung gemäss Jagdgesetz.
Sie kommt im vorliegenden Fall, wo es um die Koordination von Entscheidkompetenzen
im Verhältnis zwischen Bundes- und kantonalen Behörden geht, nicht zur Anwendung.
Anders stellt sich die
Rechtslage im von den Parteien zitierten Bundesgerichtsentscheid vom 17. Juli
2008 (1C_255/2007) dar. In diesem Entscheid ging es unter anderem um die Frage,
ob der Kanton Zürich oder der Bund für eine Altlastensanierung auf dem Flughafengelände
bzw. für den Vollzug des Umweltschutzgesetzes zuständig sei. Der Kanton Zürich
vertrat die Meinung, im Flughafenperimeter bestehe eine umfassende
Zuständigkeit des Bundes. Das BAZL stellte sich hingegen auf den Standpunkt,
eine Bundeszuständigkeit könne nur vorliegen, wenn der Vollzug des
Umweltschutzgesetzes in direktem Zusammenhang mit einem luftfahrtrechtlichen
Verfahren stehe, das heisst einem Plangenehmigungsverfahren für eine
Flugplatzanlage oder der Genehmigung eines Betriebsreglements bzw. dessen Änderung.
Das Bundesgericht kam zum Schluss, letztere Meinung stehe nicht im Widerspruch
zum Gesetz (E. 3.6). Der Bundesgerichtsentscheid ist für den vorliegenden
Fall indes nicht weiter relevant. Zwar lautet der dort anwendbare Art. 41 Abs. 2
USG ähnlich wie Art. 15a JSV, aus der Bestimmung ergeben sich aber –
anders als hier –
zusätzliche
Vollzugskompetenzen des Bundes.
3.2.4
Weder die Luftfahrt- noch die Jagdgesetzgebung sehen damit für die
Erteilung einer Abschussbewilligung zur Bekämpfung von Vogelschlagrisiken
während der Betriebsphase eines Flughafens ein konzentriertes Entscheidverfahren
vor.
3.3
Aus dem
Gesagten ergibt sich, dass das BAZL zuständig für die Beurteilung der Einhaltung
der luftfahrtspezifischen Anforderungen, mithin auch der betrieblichen
Sicherheit bzw. der Flugsicherheit ist. Es kann auch entsprechend Massnahmen
ergreifen, wenn diese nicht mehr gewährleistet ist. Handelt es sich bei der
notwendigen Massnahme aber um den Abschuss geschützter Tiere, bedarf diese
Massnahme gemäss Jagdgesetz einer kantonalen Bewilligung. Auch wenn hier ein
Koordinationsbedarf besteht, so besteht keine Konzentrationsbestimmung, die es
erlauben würde, auf die Einholung einer kantonalen Abschussbewilligung zu
verzichten. Die Anwendung der Luftfahrt- und der Jagdgesetzgebung muss auf
andere Art materiell und verfahrensmässig koordiniert werden (vgl. BGE 117
Ib 35 E. 3e mit zahlreichen Hinweisen zum Koordinationsgebot).
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin ist als Inhaberin der
Betriebskonzession unter anderem verpflichtet, einen ordnungsgemässen, sicheren
Flughafenbetrieb zu gewährleisten. Im Rahmen ihrer diesbezüglichen Aufgabe hat
sie
auch die erforderlichen Bewilligungen einzuholen. Entsprechend hat
sie
den Beschwerdegegner um eine kantonale
Abschuss-b
ewilligung ersucht.
4.2
Als
für die Erteilung
der kantonalen
Abschuss
bewilligung zuständige Behörde
(oben 2.1.1) war der Beschwerdegegner befugt
, die Frage der
Flug-
bzw. der
betrieblichen Sicherheit
vorfrageweise
zu beantworten. Denn die für die Hauptfrage zuständige Behörde ist
zur
Beurteilung von Vorfragen
aus dem Kompetenzbereich
einer anderen Behörde berechtigt (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 58 ff.
; Kaspar Plüss
in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG]
, §
1
N. 55 ff.; vgl.
Markus Boog, Basler Kommentar
,
2011, Art. 31
BGG N.
5).
Selbst
wenn die Prüfung einer Vorfrage an sich zulässig ist, rechtfertigt sich aber
generell Zurückhaltung (Plüss, § 1 N. 60). Eine Verfahrenssistierung
bis zum Entscheid der sachkompetenten Behörde kann etwa dann angebracht sein,
wenn sich
besonders komplexe Fragen oder
solche
von grosser praktischer Tragweite
stellen, wenn
umfangreiche Beweismassnahmen erforderlich sind oder wenn bei der zuständigen
Behörde bereits ein Verfahren zur Klärung der Vorfrage hängig ist
(
Plüss, § 1 N. 61; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 67).
Das
BAZL hat
aber
bisher kein Verfahren angestrengt, in
welchem geprüft wurde, ob die betriebliche Sicherheit
bzw. die
Flugsicherheit
am Flug
­
hafen Zürich
gewährleistet
sei
oder ob
bzw. welche
Massnahmen zur Bekämpfung und Behebung von Vogelschlagrisiken
erforderlich
seien
. Entsprechend
durfte und
musste
der Beschwerdegegner auch über diese Frage entscheiden
,
um über das betreffende Ersuchen der Beschwerdeführerin materiell befinden zu
können (dazu auch unten 5.3. Abs. 2). Die umfassende Prüfung durch den
Beschwerdegegner führt zur materiellen (und verfahrensmässigen) Koordination
der Anwendung der Luftfahrt- und der Jagdgesetzgebung.
4.3
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Zuständigkeit des
Beschwerdegegners für die Erteilung der kantonalen Bewilligung zum Abschuss von
Mäusebussarden auf dem Flughafengelände gegeben ist. Die Beschwerde dringt in
diesem Punkt nicht durch.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend, weil
die Erwägungen der Vorinstanz kaum über ein summarisches Aufführen der Sicht
der Beteiligten, eine allgemeine Darstellung der gesetzlichen Regelung des
Jagdgesetzes und das weitere Aufführen einiger Sachverhaltselemente hinausgehe.
Eine materielle Beurteilung der strittigen Fragen und ein Auseinandersetzen mit
den im Rekursverfahren eingebrachten Argumenten fänden nicht statt.
5.2
Aus dem Äusserungsrecht der Parteien folgt ihr Anspruch, mit den
für die Entscheid
­
findung erheblichen Vorbringen und
Argumenten gehört zu werden
(VGr, 14. Juli 2010, VB.2010.00218,
E. 4.2, auch zum Folgenden).
Eine Verletzung des
Anspruchs
auf
recht
­
liche
s
Gehör kann darin liegen, dass die Behörde rechtserhebliche Rügen,
Parteivorbringen und Argumente übersieht oder missversteht bzw. sich mit ihnen
nicht oder nicht hin
­
reichend auseinandersetzt. Ob die
Behörde ihrer Prüfungspflicht genügend nachgekommen ist, ergibt sich in der
Regel aus der Begründung des Entscheids. Im Entscheid brauchen jedoch nicht
alle Vorbringen, Behauptungen und Überlegungen der Parteien wieder
­
gegeben zu werden; die Begründung darf sich auf jene Aspekte
beschränken, welche die Behörde willkürfrei als wesentlich betrachtet. Es
müssen wenigstens kurz die Über
­
legungen genannt sein,
von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid
stützt, und es muss grundsätzlich ersichtlich werden, wieso die Behörde
vorgebrachte Äusserungen für unerheblich, unrichtig oder unzulässig hielt
(Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungs
­
verfahren des modernen Staates, Bern
2000, S. 368 f. und 402 ff. mit
zahlreichen Hin
­
weisen).
Die Begründungsanforderungen sind
umso höher, je komplexer ein Fall ist und je grösser der Entscheidungsspielraum
der Behörden ist (Plüss, § 10 N. 26).
5.3
Die Rüge
der Beschwerdeführerin ist begründet.
Die
Komplexität und Eigenart des vorliegenden Falls verlangt eine sorgfältige
Prüfung und Auseinandersetzung mit dem Sachverhalt und eine entsprechend
sorgfältige Begründung. Eine solche fehlt hier weitgehend.
Die Vorinstanz
erwägt zwar, die zulässige Abschusszahl von Mäusebussarden müsse stets im
Einzelfall und unter Berücksichtigung der konkreten Umstände (und insbesondere
der alternativen Vergrämungsmöglichkeiten) festgelegt werden; eine Beurteilung
der konkreten Sachlage erfolgt indes nicht. So ist dem Entscheid nicht zu
entnehmen, ob die Vorinstanz davon ausgeht, die Beschwerdeführerin habe die von
ihr behaupteten alternativen Vergrämungsmassnahmen ergriffen – was der
Beschwerdegegner und die Mitbeteiligten auf der beschwerdegegnerischen Seite
teilweise bestreiten. Auch wird nicht begründet, weshalb beim fortpflanzungsfähigen
Bestand in der massgeblichen geographischen Gegend (10%-Regel; BGE 136 II 101
[= Pra 99/2010 Nr. 94] E. 5.5) von einer Anzahl von 50 Mäusebussarden
auf dem Gelände des Flughafens Zürich ausgegangen wird. Der Beschwerdegegner
geht von einer höheren Anzahl auf dem Flughafengelände aus und stützt sich bei
seinen Berechnungen zudem auf den Bestand im Kanton Zürich. Die Mitbeteiligten
auf der beschwerdegegnerischen Seite gehen hingegen von einem Bestand von maximal
vier bis sechs Mäusebussard-Paaren auf dem Flughafenareal aus.
Insbesondere darf sich die Vorinstanz nicht damit begnügen,
nur die jagdrechtlichen Aspekte zu prüfen. Sie muss sich auch mit Fragen der betrieblichen
bzw. der Flugsicherheit, des Gefährdungspotenzials von Vogelschlagrisiken sowie
der Wirksamkeit und Verhältnismässigkeit von Einzelabschüssen (oder allenfalls
auch von Bestandesmassnahmen) befassen und eine umfassende Interessenabwägung
durchführen. Denn die Kantone
dürfen die Erfüllung von
Bundesaufgaben
, das heisst vorliegend die Gewährleistung der Sicherheit
am Flughafen Zürich,
nicht verunmöglichen oder erschweren
(vgl. B
Gr,
27. Oktober 1982, ZBl 84/1983,
S. 365 ff., 369).
5.4
Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung
der aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)
fliessenden Begründungspflicht führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der
Beschwerde in der Sache selbst grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen
Entscheids (
BGr, 17. Juli 2014, 6B_1205/2013, E. 1.2;
BGE
132 V 387 E. 5.1
,
127 V 431 E. 3d/aa). Somit ist
die angefochtene
Verfügung
aufzuheben und
die Sache
an
die Vorinstanz zurückzuweisen (Plüss, § 10 N. 35). Sie
– oder
der Beschwerdegegner bei einer weiteren Rückweisung –
wird
sich zu den mass
­
geblichen strittigen Fragen äussern
und insbesondere abklären müssen,
wie es um
die
betriebliche Sicherheit bzw.
die Flugsicherheit am Flughafen Zürich
steht
. Dies setzt auch voraus, das
BAZL
als sachkompetente Behörde mit einzubeziehen.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten
ist die Beschwerde
teilweise
gutzuheissen
und in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids
die Sache zur Wahrung des rechtlichen Gehörs und
zur Neu
­
beurteilung an die Baudirektion zurück
zuweisen.
6.2
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist
in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die
Rechts
­
mittel
­
instanz
reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014,
2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch,
Kommentar VRG,
§ 64 N. 5). Demnach haben die Beschwerdeführerin
sowie
das Mitbeteiligte auf der beschwerdeführerischen Seite
als
obsiegend zu gelten
.
Weil die Rückweisung vorliegend wegen
eines Verfahrensmangels erfolgt, welcher von keiner der Verfahrensparteien
bzw.
Mitbeteiligten
zu vertreten ist, sind die Gerichtskosten im
Sinn des Verursacherprinzips der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
Satz 2
, teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2
VRG; vgl. RB 1989 Nr. 4; VGr,
24. November 2010,
VB.2010.00476, E. 4, 11. Januar 2006, VB.2005.00357
E. 4, 11. Februar 2004, VB.2003.00400, E. 4; Plüss, § 13
N. 59).
6.3
D
ie
Beschwerdeführer
in
beantragt für das Verfahren vor Verwaltungsgericht eine
Parteientschädigung. Da
die
Beschwerdeführer
in
im Verfahren vor Verwaltungsgericht jedoch ohne externe Vertretung
aufgetreten ist und kein besonderer Aufwand für die Verfassung
der
Rechtsschrift bzw. die Abwicklung des Verfahrens ersichtlich ist,
sind die Voraussetzungen
von
§ 17 Abs. 2 lit. a
und b VRG nicht erfüllt
(vgl. Plüss § 17 N. 39 ff.)
. Eine Entschädigung
ist
deshalb nicht zu
zusprechen
. Wegen Unterliegens
ist
de
n Mitbeteiligten
auf der beschwerdegegnerischen Seite k
eine Parteientschädigung
geschuldet.
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden
Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Letztinstanzliche kantonale
Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93
des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2;
Felix Uhl
­
mann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90
BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93
N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie
einen nicht wieder
­
gutzumachenden Nachteil bewirken
können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Auf
­
wand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung der Baudirektion
vom 5. Mai 2014 wird aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an
die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    280.--     Zustellkosten,
Fr. 5'280.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden
zulasten
der Staatskasse der Baudirektion auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …