zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00102 · 2021-07-29 · de

Ausstand / Bezeichnung einer Ersatzbehörde | [Ein Bezirksrat und seine Mitglieder fechten einen Beschluss des Regierungsrates an, der die Überweisung eines Verfahrens an einen anderen Bezirksrat ablehnte.] Ein Bezirksrat kann mangels Parteifähigkeit nicht in eigenem Namen beim Verwaltungsgericht Beschwerde führen (E. 2). Das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung und am korrekten Gang der Behördentätigkeit verschafft den Mitgliedern einer Behörde noch keine Beschwerdelegitimation. Weder die tatsächliche noch die rechtliche Situation der Bezirksratsmitglieder wird dadurch beeinträchtigt, zu zweit in ihrer Ansicht nach unzulässiger Besetzung einen Rekursentscheid fällen zu müssen (E. 3.3). Ob der angefochtene Beschluss überhaupt eine anfechtbare Anordnung darstellt, kann offenbleiben (E. 3.4). Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 29.07.2021 VB.2021.00102
Zurich Verwaltungsgericht 29.07.2021 VB.2021.00102
Zurigo Verwaltungsgericht 29.07.2021 VB.2021.00102

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00102
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00102
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.07.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Ausstand / Bezeichnung einer Ersatzbehörde
[Ein Bezirksrat und seine Mitglieder fechten einen Beschluss des Regierungsrates an, der die Überweisung eines Verfahrens an einen anderen Bezirksrat ablehnte.]
Ein Bezirksrat kann mangels Parteifähigkeit nicht in eigenem Namen beim Verwaltungsgericht Beschwerde führen (E. 2).
Das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung und am korrekten Gang der Behördentätigkeit verschafft den Mitgliedern einer Behörde noch keine Beschwerdelegitimation. Weder die tatsächliche noch die rechtliche Situation der Bezirksratsmitglieder wird dadurch beeinträchtigt, zu zweit in ihrer Ansicht nach unzulässiger Besetzung einen Rekursentscheid fällen zu müssen (E. 3.3).
Ob der angefochtene Beschluss überhaupt eine anfechtbare Anordnung darstellt, kann offenbleiben (E. 3.4).
Nichteintreten.
Stichworte:
BESCHWERDEBEFUGNIS
BESCHWERDELEGITIMATION
BEZIRK
BEZIRKSRAT
LEGITIMATION
MATERIELLE BESCHWER
PARTEIFÄHIGKEIT
RECHTSFÄHIGKEIT
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
Rechtsnormen:
§ 21 Abs. I VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00102
Beschluss
der 3. Kammer
vom
29. Juli 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
1.
Bezirksrat A,
2.
B,
3.
C,
4.
D,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
G,
Mitbeteiligter,
betreffend Ausstand/Bezeichnung
einer Ersatzbehörde,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 18. April 2018 erhob G beim Bezirksrat A Rekurs gegen einen
ihn betreffenden Beschluss der Sozialbehörde F vom 7. März 2018. Mit
Beschluss vom 6. Mai 2019 wies der Bezirksrat A den Rekurs ab, soweit
er darauf eintrat. An diesem Beschluss wirkten Bezirksratsvizepräsidentin C,
Bezirksrat D und Ersatzmitglied E mit.
B.
Das Verwaltungsgericht hiess eine Beschwerde von G gegen den Beschluss des
Bezirksrats A vom 6. Mai 2019 mit Urteil VB.2019.00401 vom 28. November 2019
gut, soweit es darauf eintrat, und wies die Sache zur Durchführung eines neuen
Rekursverfahrens unter Ausschluss von Ersatzmitglied E, der zufolge Ehe
mit einem Mitglied der Vorinstanz in den Ausstand zu treten habe, an den Bezirksrat
zurück. Der Bezirksrat A eröffnete in der Folge für die Behandlung des
Rekurses von G vom 18. April 2018 ein neues Verfahren mit der
Geschäftsnummer H.
II.
Mit Schreiben vom 28. September 2020
ersuchte der Bezirksrat A den Regierungsrat darum, ihm den Ausstand zu
genehmigen und das Rekursverfahren mit der Geschäftsnummer H einem anderen
Bezirksrat zur Bearbeitung zu überweisen. Der Regierungsrat trat mit Beschluss Nr. 1238
vom 16. Dezember 2020 nicht auf die Anträge ein.
III.
A.
Gegen diesen Beschluss gelangten der Bezirksrat A,
Bezirksratspräsident B, Bezirksratsvizepräsidentin C und
Bezirksrat D am 4. Februar 2021 mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der Beschluss Nr. 1238 des
Regierungsrats vom 16. Dezember 2020 sei aufzuheben und die Sache sei dem
Regierungsrat zum neuen Entscheid zurückzuweisen, wobei der Regierungsrat
anzuweisen sei, auf die Anträge einzutreten und das Rekursverfahren H an
einen anderen Bezirksrat zu überweisen. Eventualiter sei über die Anträge des
Bezirksrats im Schreiben vom 28. September 2020 durch das
Verwaltungsgericht zu befinden.
B.
Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 19. Februar
2021 namens des Regierungsrates Nichteintreten auf die Beschwerde, eventualiter
deren Abweisung. Nachdem der Bezirksrat A mit Schreiben vom 15. April
2021 Verzicht auf eine Vernehmlassung hierzu erklärt hatte, reichte er am 22. April
2021 eine weitere Eingabe ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht erledigt
Streitigkeiten in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]). Da nach
den folgenden Erwägungen ohnehin nicht auf die Beschwerde einzutreten ist, kann
offenbleiben, ob der angefochtene Beschluss des Beschwerdegegners überhaupt als
Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu qualifizieren
ist, gegen die gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG die Beschwerde an
das Verwaltungsgericht offensteht (§ 41 Abs. 1 VRG).
2.
2.1
Eine
Beschwerdeerhebung an das Verwaltungsgericht setzt Parteifähigkeit voraus
(Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 2 f.). Darunter
ist die Fähigkeit zu verstehen, im Verfahren unter eigenem Namen als Partei
aufzutreten; parteifähig ist, wer rechtsfähig ist (BGr, 24. Oktober 2011,
2C_303/2010, E. 2.3). Eine Behörde kann gegebenenfalls als Organ des
parteifähigen Gemeinwesens ein Rechtsmittel erheben. Anders als natürliche
Personen sowie juristische Personen des Privatrechts und des öffentlichen
Rechts sind Behörden hingegen grundsätzlich nicht parteifähig, wenn sie nicht
für ein parteifähiges Gemeinwesen handeln, ausser sie können sich zur Rechtsmittelerhebung
auf eine gesetzliche Ermächtigung stützen (zum Ganzen Bertschi, Vorbemerkungen
zu §§ 21–21a N. 4 ff., insb. N. 6). Die Parteifähigkeit
einer Behörde ist in letzteren Konstellationen Ausfluss eines gesetzgeberischen
Entscheids, eine staatliche Stelle verfahrensrechtlich in die Selbständigkeit
zu entlassen (Michael Pflüger, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/St. Gallen 2013, Rz. 445).
Fehlt einer Behörde die Parteifähigkeit, ist auf ihre in eigenem Namen erhobene
Beschwerde nicht einzutreten, ohne dass die Beschwerdebefugnis geprüft werden
müsste (Pflüger, Rz. 460).
2.2
Zur
dezentralen Erfüllung kantonaler Aufgaben ist der Kanton in Bezirke eingeteilt
(Art. 96 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 [KV; LS 101]). Bereits nach der zuvor geltenden Verfassung des
eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869 war der Kanton Zürich in
Bezirke eingeteilt, die keine öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sondern
bloss staatliche Verwaltungs- und Gerichtssprengel darstellten. Die
Bezirksbehörden waren Organe des Kantons, weshalb ein Bezirksrat als nicht
rechtsfähige, kantonale Behörde mangels Parteifähigkeit kein Rechtsmittel in
eigenem Namen erheben durfte (VGr, 11. März 1966, in: ZBl 67/1966 S. 312,
E. 2; BGE 49 I 461, 463). Die geltende Kantonsverfassung hat daran nichts
geändert: Die Bezirke sind weiterhin blosse Verwaltungseinheiten des Kantons
und die Bezirksbehörden sind kantonale Behörden, deren örtliche Zuständigkeit
sich je auf ein bestimmtes Gebiet erstreckt (Evi Schwarzenbach in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007, Art. 80 N. 4 und Art. 96 N. 1).
2.3
Weder der
Bezirk A noch der Bezirksrat als Behörde sind nach dem Dargelegten
parteifähig. Für ein prozessuales Handeln als vertretungsbefugtes Organ im
Namen eines parteifähigen Gemeinwesens fehlt dem Bezirksrat die Berechtigung;
insbesondere kann er nicht für den Kanton auftreten, der Regierungsratsentscheide
zudem ohnehin nicht anfechten könnte (vgl. VGr, 17. Dezember
2008, VB.2007.00398, E. 2.3).
Da sich der
Bezirksrat A auch auf keine (spezial-)gesetzliche Ermächtigung zur
Beschwerdeerhebung in eigenem Namen stützen kann, ist auf seine Beschwerde
mangels Parteifähigkeit nicht einzutreten.
3.
3.1
Neben dem
Bezirksrat als Behörde erhoben auch sein Präsident, seine Vizepräsidentin und
ein Bezirksratsmitglied in eigenem Namen Beschwerde gegen den
Regierungsratsbeschluss vom 16. Dezember 2020. Sie bringen vor, ein
schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung zu haben, weil sie als Mitglieder
einer Kollegialbehörde und grundsätzlich nicht als Mitglieder mit
Einzelzuständigkeitsbefugnissen gewählt seien. Nach der im angefochtenen
Beschluss vertretenen Auffassung sei der Bezirksrat mit nur zwei Mitgliedern
beschlussfähig und bei Stimmengleichheit die Stimme des Vorsitzenden
ausschlaggebend, was faktisch auf eine Einzelzuständigkeit hinausliefe. Sie
machen hingegen nicht geltend, dass sie als Privatpersonen in schutzwürdigen
persönlichen Interessen betroffen wären.
3.2
Zur
Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist legitimiert, wer durch die
angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG). Die das Rechtsmittel erhebende Person muss einen eigenen, persönlichen,
praktischen Nutzen an dessen Gutheissung dartun; die Wahrnehmung öffentlicher
Interessen oder Interessen Dritter genügt nicht (Bertschi, Kommentar VRG, § 21
N. 16). Auch das Bundesgericht betrachtet in ständiger Rechtsprechung das
Interesse an der richtigen Rechtsanwendung nicht als schutzwürdiges Interesse
im Sinn von Art. 89 Abs. 1 lit. c des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG [SR 173.110]; BGr, 3. Dezember 2020, 1C_506/2020, E. 2.5
mit Hinweisen). Der Grundsatz der Einheit des Verfahrens nach Art. 111 Abs. 1
BGG verlangt im kantonalen Verfahren daher kein Eintreten auf eine Beschwerde,
wenn die Legitimation lediglich mit dem Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung begründet wird (vgl. Bertschi, § 21 N. 3).
3.3
Nach der
konstanten Rechtsprechung des Verwaltungs- wie auch des Bundesgerichts
vermochte allein das (öffentliche) Interesse an der richtigen Rechtsanwendung
bzw. am korrekten Gang der Behördentätigkeit den Mitgliedern einer Behörde noch
keine Beschwerdelegitimation zu verschaffen (VGr, 23. März 2021, AN.2020.00021,
E. 1.2.2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Das Bundesgericht scheint
nach seiner jüngsten Praxis zur Beschwerdelegitimation von Behördenmitgliedern
nunmehr zu verlangen, dass die beschwerdeführende Person spezifisch in ihrer
Stellung als Mitglied dieser Behörde berührt ist, während die blosse
Zugehörigkeit zu einer Behörde für sich allein keine Legitimation begründet
(BGE 144 I 43 = Pra 107 [2018] Nr. 92, E. 2.1 f.). Von Ersterem
ging es in dem betreffenden (konkreten) Fall aus, weil der dort strittige
Erlass das parlamentarische Initiativrecht auf die Ersatzabgeordneten eines
kantonalen Parlaments ausgeweitet und so dazu geführt hätte, dass der
Beschwerdeführer als ordentliches Mitglied dieses Parlaments gegebenenfalls
eine grössere Zahl an Geschäften zu bearbeiten gehabt hätte. Daraus liesse sich
allenfalls ableiten, dass die Beeinträchtigung des Geschäftsgangs für
amtierende Organvertreter bereits legitimationsbegründend sein könnte, es aber
immerhin einer solchen Beeinträchtigung bedürfte (VGr, 19. September 2018,
AN.2018.00001, E. 1.2.1). Eine derartige Beeinträchtigung ist hier
indessen nicht dargetan und auch nicht ersichtlich: Weder die tatsächliche,
noch die rechtliche Situation der Mitglieder des Bezirksrats A wird dadurch
beeinträchtigt, einen Rekursentscheid in aus ihrer Sicht unzulässiger Besetzung
fällen zu müssen. Vielmehr scheint die Beschwerdeerhebung ausschliesslich durch
das – zwar nachvollziehbare, allein deswegen aber nicht zur Beschwerde in
eigenem Namen legitimationsbegründende – Anliegen der Beschwerdeführenden 3
und 4 motiviert, nicht in ihrer Auffassung nach rechtswidriger Besetzung einen
Rekursentscheid fällen zu müssen. Denkbar erschiene, dass das Bundesgericht im
genannten BGE 144 I 43 die Betroffenheit des Parlamentariers in eigenen
schutzwürdigen Interessen bejahte, weil dessen zeitliche Arbeitsbelastung im
parlamentarischen Milizamt aufgrund der dort umstrittenen Regelung angestiegen
wäre. Dass der angefochtene Beschluss eine solche, allenfalls
legitimationsbegründende zeitliche Mehrbelastung der Beschwerdeführenden 2
bis 4 als Mitglieder des Bezirksrats zur Folge hätte oder ihr Amt dermassen
umgestaltete, dass sie davon in persönlichen schutzwürdigen Interessen
betroffen erschienen, ist indessen weder ersichtlich noch geltend gemacht.
3.4
Demzufolge
ist auch auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 2 bis 4 nicht
einzutreten. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich eine Prüfung der weiteren
Eintretens­voraussetzungen und kann insbesondere offenbleiben, ob der
angefochtene Beschluss überhaupt eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG darstellt und somit ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt.
4.
Die Kosten sind aus Billigkeitsgründen auf
die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 64).
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Auf
die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    205.--
Zustellkosten,
Fr. 1'705.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an …