zh_verwaltungsgericht · PB.2004.00075 · 2005-03-09 · de

Abfindung | Abfindungsanspruch nach kantonalem Personalgesetz (PG) bei Ablehnung eines zumutbaren Stellenangebots, wenn die bisherige Stelle aufgelöst wird: Eine angebotene Stelle ist im Allgemeinen zumutbar, wenn sie der Ausbildung, den Fähigkeiten, der bisherigen Tätigkeit und beruflichen Stellung sowie den persönlichen Verhältnissen der/des Angestellten entspricht bzw. angemessen Rechnung trägt. Nicht erforderlich ist indessen die Gleichwertigkeit der angebotenen mit der bisherigen Stelle, wie bereits der Begriff der "Zumutbarkeit" impliziert (E. 4.1). Die Zumutbarkeit der angebotenen Stelle wird vorliegend aufgrund einer Würdigung der gesamten Umstände bejaht (E. 4.2-4.4). Wer bei Aufhebung seiner bisherigen Stelle das Angebot einer anderen zumutbaren Stelle ablehnt, verliert nach der gesetzlichen Ordnung des kantonalzürcherischen Personalrechts (§ 26 PG) nicht grundsätzlich seinen Anspruch auf Abfindung (E. 5). Festlegung der Höhe des Abfindungsanspruchs (E. 6). Teilweise Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.09.0 PB.2004.00075
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.09.0 PB.2004.00075
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.09.0 PB.2004.00075

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2004.00075
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
PB.2004.00075
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.03.2005
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Abfindung
Abfindungsanspruch nach kantonalem Personalgesetz (PG) bei Ablehnung eines zumutbaren Stellenangebots, wenn die bisherige Stelle aufgelöst wird:
Eine angebotene Stelle ist im Allgemeinen zumutbar, wenn sie der Ausbildung, den Fähigkeiten, der bisherigen Tätigkeit und beruflichen Stellung sowie den persönlichen Verhältnissen der/des Angestellten entspricht bzw. angemessen Rechnung trägt. Nicht erforderlich ist indessen die Gleichwertigkeit der angebotenen mit der bisherigen Stelle, wie bereits der Begriff der "Zumutbarkeit" impliziert (E. 4.1). Die Zumutbarkeit der angebotenen Stelle wird vorliegend aufgrund einer Würdigung der gesamten Umstände bejaht (E. 4.2-4.4).
Wer bei Aufhebung seiner bisherigen Stelle das Angebot einer anderen zumutbaren Stelle ablehnt, verliert nach der gesetzlichen Ordnung des kantonalzürcherischen Personalrechts (§ 26 PG) nicht grundsätzlich seinen Anspruch auf Abfindung (E. 5).
Festlegung der Höhe des Abfindungsanspruchs (E. 6).
Teilweise Gutheissung
Stichworte:
ABFINDUNG
ABFINDUNGSANSPRUCH
AUFLÖSUNG
AUSLEGUNG
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
GESETZESAUSLEGUNG
STELLENANGEBOT
STELLENAUFHEBUNG
UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF
VERSCHULDEN, ANRECHENBARES
WEITERBESCHÄFTIGUNG
ZUMUTBARE BESCHÄFTIGUNG
ZUMUTBARKEIT
ZUMUTBARKEITSKRITERIEN
Rechtsnormen:
§ 18 Abs. III PG
§ 26 PG
§ 26 Abs. I PG
§ 26 Abs. II PG
§ 26 Abs. III PG
§ 26 Abs. V PG
§ 27 PG
§ 28 PG
§ 7 PV
§ 7 Abs. I lit. lit. b PV
§ 16 Abs. I lit. lit. b VVPG
Publikationen:
RB 2005 Nr. 110 S. 222
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A, geboren 1955, trat am 1. Februar
1981 als diplomierte Krankenschwester in den Dienst des Spitals X. 1985
erfolgte die Beförderung zur Stationsschwester und 1988 zur Oberschwester. Im
Oktober 1992 schliesslich übernahm sie als Mitglied der Pflegedienstleitung die
Leitung eines Sektors (der Pflegedienst des Spitals X mit rund 2'200
Angestellten war in vier Sektoren gegliedert). Als Sektorleiterin war A direkte
Vorgesetzte von sieben Oberschwestern und trug Mitverantwortung für die Arbeit
in der Pflegedienstleitung.
Ende 2001 definierte das Spital X die
Strukturen des Pflegedienstes neu: Der Kernpunkt des Strukturwechsels bestand
darin, die vier Sektorenleiter(innen)stellen aufzuheben und als deren Ersatz
zwei neue (Stab-)Stellen auf Stufe Pflegedirektion zu schaffen. Eine dieser
Stellen, die "Leitung Projekte Pflege", wurde A am 18. Dezember
2001 angeboten; sie lehnte dieses Angebot jedoch am 14. bzw. 24. Januar
2002 ab. Nachdem ein Vorschlag des Personalbüros betreffend die
Austrittsmodalitäten ausgeblieben war, teilte A am 8. März 2002 dem Spital
X mit, dieses solle ihr auf Ende September 2002 kündigen und eine Abfindung von
zwölf Monatslöhnen entrichten. Am 22. März 2002 kündigte das Spital X das
Arbeitsverhältnis und leitete das am 5. April 2002 erneut eingereichte
Gesuch um Abfindung als "Rekurs" an die Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich. Diese lehnte das Begehren mit Verfügung vom 23. September
2002 ab.
II.
In der Folge gelangte A mit Beschwerde
vom 24. Oktober 2002 an das Verwaltungsgericht. Dieses trat mit Beschluss
vom 25. Juni 2003 auf die Beschwerde nicht ein, da der Verfügung der
Gesundheitsdirektion der Charakter eines erstinstanzlichen Entscheides zukomme,
und überwies die Sache zur Behandlung an den Regierungsrat (PB.2002.00037).
III.
Der Regierungsrat lehnte den Rekurs betreffend
Zusprache einer Abfindung mit Beschluss vom 25. August 2004 ab.
IV.
Dagegen liess A am 29. September
2004 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, den Beschluss
des Regierungsrates aufzuheben und ihr eine Abfindung in der Höhe von Fr. 117'917.-
(10 Monatslöhne inkl. 13.) auszurichten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des Staates.
Die Staatskanzlei namens des
Regierungsrates sowie die Gesundheitsdirektion beantragten, die Beschwerde
abzuweisen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen
Rekursentscheid des Regierungsrates über eine personalrechtliche Anordnung
gemäss
§ 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Da der
Regierungsrat als Vorinstanz gewaltet hat, ist die Sache – bereits ungeachtet
des Streitwertes – in Dreierbesetzung zu erledigen (vgl. § 38 Abs. 3
VRG).
Die Beschwerdeführerin ist durch den Entscheid
der Vorinstanz offenkundig beschwert (vgl. § 80c in Verbindung mit §§ 70
und 21 lit. a VRG), sodass auf die rechtzeitig eingereichte Beschwerde einzutreten
ist.
2.
Die Beschwerdeführerin hat die Kündigung
als solche nicht angefochten; Streitgegenstand bildet einzig der Anspruch auf
eine Abfindung und, gegebenenfalls, deren Höhe:
Nach Auffassung der Vorinstanz wäre der
angebotene Stellenwechsel der Beschwerdeführerin zumutbar gewesen; das habe zur
Folge, dass sie den Austritt aus dem Staatsdienst – das heisst die Kündigung
durch den Beschwerdegegner – selbst verschuldet habe, womit der Anspruch auf
Abfindung grundsätzlich entfalle. Die Beschwerdeführerin ihrerseits bestreitet
zum einen die Zumutbarkeit des ihr angebotenen Stellenwechsels; zum anderen
führe die Ablehnung einer neuen Stelle, und zwar selbst wenn dies zu Unrecht
erfolgt wäre, nicht zum Wegfall des Anspruchs auf Abfindung, sondern bloss zu
einer angemessenen Herabsetzung derselben.
3.
3.1
Gemäss § 26 Abs. 1 des Personalgesetzes
vom 27. September 1998 (PG) haben Angestellte mit wenigstens fünf
Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Staates und ohne ihr
Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens
35-jährig sind. Erfolgt die Auflösung, weil die Stelle aufgehoben wird, ist den
Angestellten nach Möglichkeit eine andere zumutbare Stelle anzubieten (§ 26
Abs. 2 PG). Lehnt der oder die Angestellte, wenn seine Stelle aus
organisatorischen Gründen aufgehoben wird, eine andere, zumutbare Stelle ab,
besteht ein sachlich zureichender Grund bei der Kündigung durch den Staat (vgl.
§ 16 Abs. 1 lit. b der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom
19. Mai 1999 [VVPG]). Kein Anspruch auf Abfindung besteht nach § 26 Abs. 3
PG bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses wegen Kündigung des oder der Angestellten,
wegen Ablauf der Amtsdauer mit Verzicht auf Wiederwahl, bei Entlassung gewählter
Angestellter auf eigenes Gesuch, bei Altersrücktritt sowie bei Beendigung
gemäss § 16 lit. b PG (Ablauf einer befristeten Anstellung), lit. d
(Auflösung aus wichtigen Gründen), lit. e (Entlassung invaliditätshalber)
und lit. g (Tod).
Der Regierungsrat regelt die Festsetzung
der Abfindung und bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als
Richtlinie; die Abfindung beträgt höchstens fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs. 4
PG). Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt (§ 26
Abs. 5 PG). Gemäss § 7 Abs. 1 lit. b der Personalverordnung
vom 16. Dezember 1998 (PV) beträgt die Abfindung je nach den im Einzelfall
massgeblichen Umständen vom 41. bis zum 50. Altersjahr zwei bis
zwölf Monatslöhne.
3.2
Unverschuldet ist die Auflösung eines Dienstverhältnisses
dann, wenn sie vornehm­lich auf Gründe zurückzuführen ist, welche nicht von dem
oder der Angestellten zu vertreten sind (Fritz Lang, das Zürcher Personalgesetz
vom 27. September 1998, in: Peter Helb­ling/Tomas Poledna [Hrsg.],
Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff., 70).
Die Rechtsprechung hat das Kriterium des Verschuldens dahingehend präzisiert,
dass es mehr bedeute als blosse Verursachung. Es setzt voraus, dass die
betroffene Person die Kündigung hätte vermeiden können, beispielsweise durch
das Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte Verhaltensänderung,
wenn ihr solches zumutbar und aufgrund ihrer persönlichen Verhältnisse objektiv
möglich war. Dem oder der Angestellten wird auch dann kein Verschulden im Sinn
von § 26 Abs. 1 PG vorzuwerfen sein, wenn ein Konflikt, der nur durch
eine Kündigung bereinigt werden konnte, nicht vornehmlich durch ihn oder sie
verursacht worden ist, sondern zu seiner Entstehung oder Verschärfung die vorgesetzte
Behörde oder andere Mitarbeitende massgeblich beigetragen haben. Die Abfindung
hängt also grundsätzlich nicht von der Unzulässigkeit der Kündigung ab
(vgl. VGr, 5. November 2003, PB.2003.00013, E. 5b; VGr, 5. Juli
2002, PB.2002.00008, E. 4a; VGr, 6. Dezember 2001, PB.2001.00021, E. 5b;
VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011, E. 7d = ZBl
102/2001, S. 581 ff., 600 f. – alles unter
www.vgrzh.ch)
.
Zunächst ist daher zu prüfen, ob die der
Beschwerdeführerin angebotene Stelle zumutbar gewesen wäre. Ist dies nicht der
Fall, so bestünde ohne weiteres ein Abfindungsanspruch. Wird hingegen die
Zumutbarkeit der angebotenen Stelle bejaht, so stellt sich gegebenenfalls in
einem zweiten Schritt die Frage, ob die Ablehnung des Angebots durch die Beschwerdeführerin
einen Abfindungsanspruch ausschliesst.
4.
4.1
Das Personalgesetz enthält keine Umschreibung der
Zumutbarkeitskriterien. Der Beschwerdegegner und die Vorinstanz haben sich zur
Konkretisierung des unbestimmten Rechtsbegriffs der "Zumutbarkeit"
auf die Lehre und Rechtsprechung zur Schadensminderungspflicht des
Arbeitnehmers bei Annahmeverzug des Arbeitgebers abgestützt (Art. 324 des
Obligationenrechts; vgl. Manfred Rehbinder, Berner Kommentar, 1985, Art. 324
OR N. 19, mit Hinweisen). In der Literatur zum öffentlichen Dienstrecht
wurde jüngst vorgeschlagen, die Zumutbarkeitskriterien von Art. 16 Abs. 2
des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982 (SR 837)
heranzuziehen, diese aber der Situation angepasst, das heisst eher zugunsten
der Mitarbeitenden anzuwenden (Urs Steimen, Kündigungen aus wirtschaftlichen
oder betrieblichen Gründen bzw. wegen Stellenaufhebung durch öffentliche Arbeitgeber,
ZBl 105/2004, S. 644 ff., 656).
Eine angebotene Stelle ist daher im
Allgemeinen zumutbar, wenn sie der Ausbildung, den Fähigkeiten, der bisherigen
Tätigkeit und beruflichen Stellung sowie den persönlichen Verhältnissen des
Angestellten entspricht bzw. angemessen Rechnung trägt. Darüber hinaus darf die
neue Anstellung nicht zu einer allzu grossen Lohneinbusse führen und muss in
erreichbarer Distanz zum Wohnort auszuüben sein. Nicht erforderlich ist
indessen die Gleichwertigkeit der angebotenen mit der bisherigen Stelle
(Steimen, S. 656). So hat das Verwaltungsgericht – allerdings mit Bezug
auf eine Versetzung – ausgeführt, dass im Hinblick auf die Treuepflicht
gegenüber dem Arbeitgeber nicht jede noch so geringfügige Änderung des
Einsatzgebietes oder jede unwesentliche Herabstufung der Funktion unzumutbar
sei (VGr, 6. November 2002, PB.2002.00020, E. 2d/aa, www.vgrzh.ch).
4.2
Die Vorinstanz ist der Auffassung, dass die der
Beschwerdeführerin angebotene Alternativstelle und die bisherige Stelle als
gleichwertig anzusehen seien und ihr der Stellenwechsel zumutbar gewesen wäre.
Zur Begründung führt die Vorinstanz aus, die Beschwerdeführerin könne aus dem Umstand,
dass die Stellenbeschreibung der ihr in der Planungsphase angebotenen neuen
Stelle noch nicht festgelegt gewesen sei, nichts zu ihren Gunsten ableiten. So
habe das Spital X die Stellenbeschreibung im Sinne eines Entgegenkommens unter
Mitwirkung der Beschwerdeführerin personenbezogen – unter Berücksichtigung ihrer
Vorstellungen, Kenntnisse und Fähigkeiten – erarbeiten und festlegen wollen.
Diese habe allerdings von Anfang an kein Interesse am Stellenangebot und keine
Bereitschaft gezeigt, am Beschrieb dieser Stelle mitzuwirken; sie habe vielmehr
bereits am 14. Januar 2002, nachdem ihr am 18. Dezember 2001 die neue
Stelle angeboten worden war, definitiv entschieden, nicht mehr für das Spital X
tätig zu sein. Die Beschwerdeführerin habe daher den Umstand, dass die
Stellenbeschreibung der ihr angebotenen neuen Funktion erst skizziert gewesen
sei, selber zu vertreten.
Weiter wäre die Beschwerdeführerin auch nach
dem Stellenwechsel mit strategischen, anspruchs- und verantwortungsvollen
Aufgaben im Pflegebereich beschäftigt gewesen; die neue Funktion hätte in
persönlicher und fachlicher Hinsicht in etwa die gleichen Anforderungen wie
bisher an sie gestellt, womit sie ihre beruflichen Kenntnisse und Fähigkeiten
voll hätte einbringen können. Zudem habe es bereits zu ihrem Pflichtenheft als
Sektorleiterin gehört, das Pflegeleitbild in die Praxis zu integrieren,
Pflegerichtlinien zu entwickeln und die Pflege auf Professionalität und
Kontinuität auszurichten. Mit der Ausbildung der Pflegenden habe sie als
Stellvertreterin der Pflegeleitung im Sektor (Aus-)Bildung, Entwicklung und
Spezialdienste zu tun gehabt. Die angebotene Stelle "Leitung Projekte Pflege",
die darauf ausgelegt gewesen sei, praxisbezogene Grundlagen auszuarbeiten,
welche die Pflegeverhältnisse, das Pflegesystem sowie die Ausbildungskonzepte
und die Lernbetriebe des Gesamtbetriebes verbessert hätten, hätte sich insoweit
mit den Tätigkeitsfeldern der bisherigen Stelle gedeckt.
Schliesslich handle es sich bei der
angebotenen Stelle nicht um eine (reine) Stabstelle, der nur beratende und
entscheidungsvorbereitende Aufgaben zukomme, und überhaupt sei im vorliegenden
Fall die Trennung zwischen Stab-Linien-Organisation und funktionaler Organisation
fliessend. Die Beschwerdeführerin wäre auch an der neuen Stelle Mitglied der
Pflegedirektion geblieben und hätte gemäss Angaben des Beschwerdegegners auch
lohnmässig keine Einbussen hinnehmen müssen. Und dass sie künftig unter der
Leitung einer ihr jahrelang unterstellten Person hätte arbeiten müssen, spreche
nicht gegen die Zumutbarkeit der angebotenen Stelle.
4.3
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen im
Wesentlichen ein, dass bereits am 18. Dezember 2001 festgestanden habe,
dass die ihr angebotene Stelle eine Stabstelle ohne Führungsfunktionen sei,
deren Schwerpunkt im Bereich der Bildung liege und hierarchisch der
Pflegedirektorin und deren Stellvertreter unterstehe. Die Inhalte der Stelle
seien erst skizziert gewesen, und die Verantwortlichen des Spitals X hätten im
Rahmen des Umstrukturierungsprozesses kein Interesse an der Mitarbeit der
Beschwerdeführerin gezeigt, seien doch ihre Anregungen unberücksichtigt
geblieben, sodass sie auch nicht hätte damit rechnen können, auf die Inhalte
der neuen Stelle einzuwirken.
Das "hierarchische Niveau" der
angebotenen Stelle hätte aufgrund der fehlenden Führungsaufgaben nicht
beibehalten werden können, seien ihr doch an der bisherigen Stelle sieben
LeiterInnen Pflege und damit auch indirekt ca. 450 Mitarbeitende unterstellt
gewesen. Angesichts ihrer bisherigen Funktion erscheine das Stellenangebot eher
als Alibiübung denn als ernst gemeinte Offerte; so zeuge der Umstand, dass sie
bei der Besetzung der Pflegedienstdirektion und deren Stellvertretung
übergangen und diese Stelle durch bis anhin ihr unterstellte Personen besetzt
worden sei, von mangelnder Wertschätzung.
Schliesslich komme dazu, dass über den
Lohn für ihre neue Tätigkeit überhaupt nicht gesprochen und die angebotene
Stelle bis heute nicht geschaffen und besetzt bzw. auf den 1. Februar 2003
eine "Leiterin Projekt Bezugspflege" eingestellt worden sei, die als
langjährige Leiterin einer Fortbildungsinstitution über Erfahrungen und
Kenntnisse im Bereich Bildung verfüge.
4.4
Beim Erfordernis der "Zumutbarkeit" der
angebotenen Stelle handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Bei der
Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs kommt den Verwaltungsbehörden ein
Beurteilungsspielraum zu. Wenn die von der Verwaltung ermittelte Wertung als vertretbar
erscheint, darf das Gericht nicht eingreifen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73,
mit Hinweisen). Die Einwände der Beschwerdeführerin gegen die Argumentation der
Vorinstanz vermögen die Kammer nicht von der Unzumutbarkeit der angebotenen
Stelle zu überzeugen bzw. belegen nicht, dass diese den ihr vom Gericht zu
gewährenden Beurteilungsspielraum in nicht nachvollziehbarer Weise ausgeschöpft
hätte:
Zunächst lässt sich vorliegend keine
scharfe Trennung zwischen Stab- und Linienfunktion ziehen: Dies gilt nicht
bloss für die der Beschwerdeführerin angebotene Alternativstelle, sondern auch
für ihre bisherige Funktion als Leiterin eines Pflegedienstes. Richtig ist
zwar, dass der Beschwerdeführerin sieben Leiterinnen/Leiter Pflege direkt
unterstellt waren. Gemäss der Stellenbeschreibung gehörten aber zu ihren
Kernaufgaben nicht einfach die Führung von (wohl weitgehend selbständig
arbeitenden) Mitarbeitern, sondern darüber hinaus die Forderung und Förderung
von deren beruflicher und persönlicher Entwicklung sowie überhaupt eine
professionelle Durchsetzung des Leistungsauftrags gemäss dem Leitbild des
Pflegedienstes. Entsprechend erforderte die Funktion als Leiterin eines Pflegedienstes
neben Führungsfähigkeiten auch konzeptionelle und strategische Kompetenz. So
hebt ein Zwischenzeugnis vom 28. September 2001 gerade die organisatorischen
und analytischen Fähigkeiten der Beschwerdeführerin, insbesondere bei der
Bearbeitung oder Leitung von Projekten, hervor. Zudem leitete sie das Projekt
Tätigkeitsanalysen in den Stationen und Abteilungen, wobei sie für die
Information, die Schulung der Mitarbeitenden, die korrekte Durchführung,
Auswertung und Besprechung zuständig war.
Die der Beschwerdeführerin angebotene
Stelle als "Leiterin Projekte Pflege" ist auf Stufe der
Pflegedirektion angesiedelt, sodass ihre hierarchische Stellung im
Personalgefüge des Spitals X unangetastet geblieben wäre. Freilich führte die
Straffung der Führungsstruktur unweigerlich zu einem Verlust ihrer bisherigen
Führungsfunktionen, was für sich genommen nicht die Unzumutbarkeit der
angebotenen Stelle begründet. Die Beschwerdeführerin hätte ihr umfassendes
Wissen und ihre langjährige Erfahrung im gesamten Pflegebereich auch als
"Leiterin Projekte Pflege" voll einbringen können; selbst ihre
Führungsqualitäten wären bei Projektarbeiten – zum Beispiel bei der Leitung von
Arbeitsgruppen – weiterhin zum Tragen gekommen. Wenn auch das fachliche
Schwergewicht im Bereich (Weiter-)Bildung gelegen hätte, handelte es sich dabei
um ein praxis- und inhaltsbezogenes und nicht um ein didaktisches Arbeitsfeld.
Des Weiteren sei schliesslich, namentlich auch hinsichtlich der noch wenig
aussagekräftigen Stellenbeschreibung, beipflichtend auf die vorstehend
zusammengefassten Erwägungen der Vorinstanz verwiesen (vgl. § 80c in Verbindung
mit §§ 70 und 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
Zusammengefasst ergibt sich somit, dass
der Beschwerdeführerin die angebotene Stelle zumutbar gewesen wäre. Es handelt
sich dabei um einen gerade noch innerhalb des Beurteilungsspielraums der
Verwaltungsbehörden liegenden Grenzfall, da die persönlichen Motive der
Beschwerdeführerin durchaus nachvollziehbar erscheinen. Allerdings impliziert
bereits der Begriff der "Zumutbarkeit", dass die Alternativstelle
nicht in jeder Hinsicht der bisherigen Stelle entsprechen muss. So sind die
persönlichen Präferenzen der Beschwerdeführerin im Rahmen einer objektiven
Gesamtwürdigung zwar zu berücksichtigen; sie können indessen nicht allein
ausschlaggebend sein. Ein gewisses Mass an Flexibilität ist gerade von
Angestellten in Kaderfunktionen zu erwarten.
5.
Gestützt auf die zitierte Rechtsprechung
(vorn 3.2) könnte die Ablehnung einer zumutbaren Stelle durchaus als
schuldhaftes und damit dem Angestellten zurechenbares Verhalten qualifiziert
werden, sodass § 26 Abs. 1 PG an sich eine Abfindung ausschliessen würde.
Es fragt sich indessen, ob diese isolierte Betrachtung von § 26 Abs. 1
PG, die sich einzig an dem von der Rechtsprechung präzisierten Kriterium des
Verschuldens orientiert, dem Willen des Gesetzgebers entspricht.
5.1
Nichts zu gewinnen ist hierbei aus der Aufzählung
der eine Abfindung ausschliessenden Gründe in § 26 Abs. 3 PG: Diese
kann schon darum nicht abschliessend sein, da sie den wichtigsten Grund, der
die Abfindung ausschliesst, nämlich die vom Angestellten verschuldete und vom
Staat ausgesprochene Kündigung (§ 26 Abs. 1 PG), nicht erwähnt. Von
entscheidender Bedeutung ist demgegenüber § 26 Abs. 5 PG: Danach wird
die Abfindung nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt; angemessen
berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die
Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue Lohn, falls der oder die
Angestellte weiterbeschäftigt wird. Neben diesen vom Gesetz nicht abschliessend
genannten Umständen ist gemäss der regierungsrätlichen Weisung zuhanden des
Kantonsrates auch der Lohn an einer anderen Stelle ausserhalb der Verwaltung,
oder zum Beispiel "die Weigerung der betroffenen Person, eine andere
zumutbare Stelle zu akzeptieren", zu berücksichtigen (ABl 1996, 1155).
Dieselbe Auffassung vertritt der Regierungsrat
zudem in seinem Beschluss Nr. 599 vom 25. April 2001 betreffend die
Festsetzung von Sozialplänen gemäss § 27 PG: Danach ist eine angemessene
Herabsetzung der Abfindung nicht nur bei Weiterbeschäftigung beim Kanton vorgesehen
ist, sondern auch dann, wenn die Übernahme einer zumutbaren Stelle beim Kanton
abgelehnt wird. Die Abfindung wird entsprechend dem Lohn, der bei Übernahme
erzielt worden wäre, herabgesetzt (Ziff. I.4.1.7; abgedruckt in: Handbuch
Personalrecht, herausgegeben von der Finanzdirektion des Kantons Zürich, 2005,
I.3.2). In der Literatur wird zwar die Auffassung vertreten, dass hinsichtlich
des Sozialplanes die Abfindungsregelung für die Leistungen nur die Richtschnur
bilde, von der abgewichen werden könne (Lang, S. 70; ferner § 27 PG).
Indessen ist kein Grund ersichtlich, der mit Bezug auf die Frage, ob die
Ablehnung einer zumutbaren, anderen Stelle bei einer Kündigung im Einzelfall
oder beim Tatbestand, dass eine ganze Abteilung geschlossen wird und daher mehrere
Personen, eine ganze Gruppe von Personen entlassen wird, eine unterschiedliche
Behandlung rechtfertigte.
Das Personalgesetz bejaht somit bei dem
Angestellten, dessen Stelle zwar aufgehoben, der indessen beim Staat
weiterbeschäftigt wird, einen Abfindungsanspruch (§ 26 Abs. 5 PG).
Dies soll, wie aufgezeigt, selbst bei Ablehnung einer zumutbaren Stelle der
Fall sein. Stellt man folglich bei der Auslegung von § 26 PG auf die
Gesetzesmaterialien ab, so besteht bei Aufhebung der bisherigen Stelle eines
Angestellten ein grundsätzlicher Anspruch auf Abfindung. Ob der Angestellte
weiterbeschäftigt wird oder ob er eine ihm angebotene zumutbare Stelle ablehnt,
ist nur – aber immerhin – im Rahmen der Festsetzung der Abfindungshöhe zu
berücksichtigen.
5.2
Dieses Ergebnis wird auch durch eine
grammatikalische, systematische und teleologische Auslegung des Personalgesetzes
bekräftigt: Der Grundtatbestand von § 26 Abs. 1 PG spricht von der
Auflösung des Arbeitsverhältnisses auf Veranlassung des Staates (und ohne
Verschulden des Angestellten). Absatz 2 derselben Bestimmung führt sodann
weiter aus, dass dem Angestellten nach Möglichkeit eine andere zumutbare Stelle
anzubieten ist, wenn die Auflösung infolge Aufhebung der bisherigen Stelle
erfolgt. Der Gesetzgeber geht also davon aus, dass die Aufhebung einer Stelle
die Auflösung des bisherigen Arbeitsverhältnisses zur Folge hat, an dessen
Stelle gegebenenfalls ein "neues" Arbeitsverhältnis mit geändertem
Inhalt tritt. Dieses Verständnis deckt sich auch mit der Tragweite von § 28
PG: Danach können Angestellte, wenn es der Dienst oder der wirtschaftliche
Personaleinsatz erfordern, unter Beibehaltung des bisherigen Lohnes für die
Dauer der Kündigungsfrist sowie im Rahmen der Zumutbarkeit versetzt werden. Die
Bestimmung über die Versetzung ist Ausdruck der altrechtlichen, traditionellen
Pflichten der auf feste Amtsdauer gewählten Beamtinnen und Beamten (vgl. ABl
1996, 1176) und macht heute nur noch Sinn während einer längeren
Kündigungsfrist, da nach deren Ablauf richtigerweise das bisherige durch ein
neues Arbeitsverhältnis ersetzt wird, sei es durch (Änderungs-)Kündigung oder Vereinbarung
(Lang, S. 71).
Weiter besteht nach § 16 Abs. 1 lit. b
VVPG ein sachlich zureichender Grund bei der Kündigung durch den Staat, wenn
die Stelle aus organisatorischen oder wirtschaftlichen Gründen aufgehoben wird
und eine andere, zumutbare Stelle nicht angeboten werden kann oder abgelehnt
wird. Ist eine Kündigung im Sinne von § 16 Abs. 1 lit. b VVPG
sachlich gerechtfertigt, so entfällt zwar ein Anspruch auf Entschädigung nach § 18
Abs. 3 PG; vorbehalten bleibt aber die Ausrichtung einer Abfindung nach § 26
PG (vgl. VGr, 23. Januar 2004, PB.2003.00035, E. 3.5 und 4.2), und
zwar gerade unabhängig vom Umstand, ob eine andere, zumutbare Stelle nicht
angeboten werden kann oder abgelehnt wird. Fehl geht die Erwägung der
Vorinstanz hinsichtlich des Vergleichs mit einem Verzicht auf Wiederwahl eines
auf Zeit gewählten Beamten (§ 26 Abs. 3 PG): Die Wiederwahl erfolgt
für dieselbe Stelle bzw. Funktion, während vorliegend die Stelle der Beschwerdeführerin
aufgehoben und dieser eine neue, andere Stelle und Funktion angeboten wurde.
Schliesslich steht dieses Auslegungsergebnis
auch im Einklang mit dem Sinn und Zweck der Abfindung: Sie will den Staatsangestellten,
die zwar aus objekti­ven Gründen, aber ohne persönliches Verschulden entlassen
werden, ab einer bestimmten Zahl von Dienstjahren eine gewisse Überbrückungshilfe
und Anerkennung für ihre Dienst­treue gewähren und zugleich die sozialen Härten
einer Kündigung mildern helfen; die Ab­findung soll auch präventiv gegen
leichtfertige Kündigungen wirken (Lang, S. 69; vgl. VGr, 14. März
2001, PB.2000.00029, E. 9b, www.vgrzh.ch). Nicht vorausgesetzt ist – wie
auch die exemplarische Aufzählung der bei der Festsetzung der Abfindungshöhe zu
berücksichtigenden Umstände in § 26 Abs. 5 PG verdeutlicht –, dass
dem Gekündigten ein tatsächlicher materieller Schaden erwächst.
5.3
Zusammenfassend lässt sich somit Folgendes
festhalten: Wer bei Aufhebung seiner bisherigen Stelle das Angebot einer
anderen zumutbaren Stelle ablehnt, verliert nach der gesetzlichen Ordnung des
kantonalzürcherischen Personalrechts (§ 26 PG) nicht grundsätzlich seinen
Anspruch auf Abfindung. Die Ablehnung ist mithin nicht als Verschulden des
Angestellten für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses zu werten. Wird eine
Stelle aufgehoben, so ist dies nicht vom Angestellten zu vertreten. Daran
ändert auch nichts, wenn das Angebot einer anderen zumutbaren Stelle
ausgeschlagen wird: Der den Abfindungsanspruch auslösende Grundtatbestand,
nämlich die Auflösung des bisherigen Arbeitsverhältnisses ohne Verschulden des
Angestellten, bleibt dadurch unberührt.
6.
6.1
Zu befinden ist schliesslich noch über die Höhe des
Abfindungsanspruches der Beschwerdeführerin: Obschon die Vorinstanz einen
solchen verneint, führt sie dazu unter Bezugnahme auf RRB Nr. 599/2001
betreffend die Festsetzung von Sozialplänen aus, dass eine Abfindung nur
geschuldet sei, falls eine negative Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und
jenem der angebotenen Stelle bestehe. Dies treffe im vorliegenden Fall nicht
zu, da die Beschwerdeführerin auch künftig denselben Lohn erhalten hätte. Der
Beschwerdegegner erachtet eine Abfindung von höchstens zwei Monatslöhnen als
angemessen, sollte das Gericht wider Erwarten einen Anspruch auf Abfindung
bejahen.
Nach § 7 Abs. 1 lit. b PV
beträgt die Abfindung vom 41. bis zum 50. Altersjahr zwei bis zwölf
Monatslöhne. Der Abfindungsanspruch der Beschwerdeführerin könnte somit gemäss
dem Wortlaut dieser Verordnungsbestimmung nicht auf weniger als zwei Monatslöhne
festgesetzt werden. Auch in RRB Nr. 599/2001 betreffend die Festsetzung
von Sozialplänen führt der Regierungsrat aus, dass die Abfindung bei Ablehnung
einer zumutbaren Stelle beim Kanton "angemessen" herabzusetzen sei
(vgl. Erläuterungen zu Ziff. 4). Wenn folglich laut § 26 Abs. 5
PG der Lohn bei der Weiterbeschäftigung des bzw. der Angestellten als einer der
im Einzelfall zu berücksichtigenden Umstände bereits den minimalen Abfindungsanspruch
rechtfertigen sollte, so blieben weitere gewichtige Faktoren wie etwa das Alter
und die Dienstzeit der Beschwerdeführerin unberücksichtigt. Auf der anderen
Seite hätte ein striktes Festhalten am Wortlaut von § 7 Abs. 1 PV zur
Folge, dass einer Person, die für ihre bisherige aufgehobene Stelle ein neues
zumutbares Stellenangebot beim Staat unter Beibehaltung des Lohnes annimmt, ebenfalls
eine Abfindung in der dort statuierten Minimalhöhe zustände, was wohl kaum dem
gesetzgeberischen Willen entspräche.
6.2
Für die im Zeitpunkt der Kündigung 47-jährige
Beschwerdeführerin fällt ins Gewicht, dass sie während 21 Jahren im Dienst des Spitals
X stand. Ob sie für die neue Stelle tatsächlich denselben Lohn erhalten hätte,
ist zwischen den Parteien umstritten. Wie es sich damit verhält, ist indessen
nicht so entscheidend, zumal davon ausgegangen werden darf, dass selbst im Fall
einer Lohnreduktion diese nur geringfügig ausgefallen wäre. Den Akten ist
hingegen zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin zwei Monate nach Beendigung
des Dienstverhältnisses eine neue Stelle fand, ihr Einkommen aber deutlich
(mehr als 20 %) unter dem früheren liegt. Bei Berücksichtigung der
gesamten Umstände erscheint eine Abfindung in der Höhe von vier Monatslöhnen
als angemessen. Damit wird dem gesetzgeberischen Willen und dem Sinn und Zweck
der Abfindung Rechnung getragen (vorn 5): Wäre die der Beschwerdeführerin
angebotene Stelle als unzumutbar zu qualifizieren, so bewegte sich die ihr
zustehende Abfindung ohne weiteres im oberen von § 7 Abs. 1 lit. b
PV vorgesehenen Rahmen. Da sie aber aus ihr freistehenden, persönlichen Motiven
– wenngleich diese nicht die (objektive) Unzumutbarkeit der angebotenen Stelle
zu begründen vermögen – das Alternativangebot ablehnte, ist die Abfindung
angemessen zu reduzieren. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die
Beschwerdeführerin wie gesehen kein eigentliches Verschulden an der Auflösung des
Arbeitsverhältnisses trifft. Angesichts ihres Alters und der langjährigen
Diensttreue ist eine Reduktion auf das in § 7 Abs. 1 lit. b PV
vorgesehene Minimum demnach nicht gerechtfertigt.
Die Beschwerdeführerin erzielte zuletzt
einen Grundlohn von monatlich Fr. 10'884.70, was einem Jahreslohn von Fr. 141'501.10
(inkl. 13. Monatslohn) entspricht. Die Abfindung in der Höhe von vier
Monatslöhnen beträgt folglich Fr. 47'167.- (auf Basis 12tel). Da die
Voraussetzungen gemäss Art. 339b Abs. 1 OR vorliegend nicht erfüllt
sind, müssen die Sozialversicherungsbeiträge für die Abfindung entrichtet
werden (Art. 7 lit. q in Verbindung mit Art. 8
ter
Abs. 1
lit. a der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters- und
Hinterlassenenversicherung [SR 831.101]; vgl. VGr, 5. November 2003,
PB.2003.00013, E. 5e/ee, www.vgrzh.ch).
7.
Da der Streitwert über Fr. 20'000.-
liegt, ist das Verfahren nicht kostenlos (§ 80b VRG).
Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen
die Kosten in der Regel
entsprechend ihrem Unterliegen
(§ 80c
in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Beim Ausgang
des vorliegenden Verfahrens rechtfertigt sich eine Kostenverlegung im Umfang
von 3/5 zu Lasten der Beschwerdeführerin und zu 2/5 zu Lasten des
Beschwerdegegners.
Die beantragte Parteientschädigung bleibt
der Beschwerdeführerin als mehrheitlich unterliegender Partei ver­sagt (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschwerdegegner verpflichtet,
der Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen eine Abfindung in der Höhe von
vier Monatslöhnen zu entrichten. Insofern werden Dispositiv-Ziffer I der
Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 23. September 2002 und Dispositiv-Ziffer I
des Regierungsratsbeschlusses vom 25. August 2004 aufgehoben.
Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 6'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 6'560.--     Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden zu 3/5 der Beschwerdeführerin und
zu 2/5 dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.
Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an…
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer:
Eine
Minderheit des Gerichts stellt sich bezüglich Erwägung 5 auf folgenden
Standpunkt:
Die
Voraussetzungen für eine Abfindung sind bei Ablehnung einer zumutbaren und mindestens
gleich entlöhnten Stelle durch den Arbeitnehmer bei Aufhebung der bisherigen
Stelle nicht gegeben. Dies ergibt sich aus § 26 Abs. 5 PG, wonach bei
Weiterbeschäftigung der neue Lohn bei der Festlegung der Abfindung zu
berücksichtigen ist. Dies kann nur dahingehend verstanden werden, dass eine
Abfindung lediglich bei einer schlechter bezahlten Weiterbeschäftigung
geschuldet ist bzw. wenn eine Weiterbeschäftigung nicht möglich oder das neue Angebot
unzumutbar ist. Diese gesetzliche Vorgabe lässt sich auch nicht über die
Verordnungen uminterpretieren. Ebenso wenig konnten auf Verordnungsstufe
weitergehende Voraussetzungen für eine Abfindung kreiert werden. Auf
Verordnungsstufe wurde nur der Rahmen abgesteckt für jene Fälle, welche
überhaupt die Voraussetzungen für eine Abfindung erfüllen (§ 7 PV).
Ausserdem äussert sich § 16 Abs. 1 lit. b VVPG lediglich
dahingehend, bei Ablehnung einer zumutbaren Stelle durch den Arbeitnehmer sei
ein sachlicher Kündigungsgrund gegeben, was aber nicht heisst, dann sei auch
eine Abfindung zwingend geschuldet. Gemäss § 18 Abs. 3 bleibt eine
Abfindung vorbehalten, was beispielsweise beim Angebot einer
Weiterbeschäftigung zu einer tieferen Entlöhnung Sinn machen kann, unabhängig
davon, ob der Arbeitnehmer die Stelle annimmt oder ablehnt.