zh_verwaltungsgericht · AN.2023.00015 · 2023-12-07 · de

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen | [Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen: Nachdem sich die bisherige kantonale Praxis, kommunale Kernzonen und Weilerzonen ausserhalb des Siedlungsgebiets uneingeschränkt als Bauzonen zu behandeln, als bundesrechtswidrig herausstellte, schuf der Beschwerdegegner mit der angefochtenen Verordnung eine provisorische kantonale Übergangsordnung. Abgrenzung zwischen der provisorischen kantonalen Weilerzone und dem vorläufigen Baugebiet (grösserer aussenliegender Ortsteil).] Qualifikation der angefochtenen raumplanungsrechtlichen Regelung als Nutzungsplan. Damit richtet sich das Rechtsmittelverfahren nach den Bestimmungen über die Einzelaktanfechtung (E. 1.2). Als Trägerin der kommunalen Planungsautonomie und hoheitlicher Aufgaben im betroffenen Sachbereich sowie infolge ihrer Stellung als Eigentümerin eines unmittelbar betroffenen Grundstücks ist die beschwerdeführende Gemeinde zur Beschwerde gegen den angefochtenen Rechtsakt legitimiert (E. 1.3). Kognition des Verwaltungsgerichts bei der erstinstanzlichen Überprüfung raumplanungsrechtlicher Übergangsordnungen (E. 2). Tragweite der Gemeindeautonomie im Hinblick auf den angefochtenen kantonalen Nutzungsplan (E. 3.1 f.). Keine Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 85 Abs. 3 KV (E. 4). Der angefochtene Beschluss, welcher sich unmittelbar auf die in Art. 36 Abs. 2 RPG normierte Auffangkompetenz stützt, verstösst weder gegen das Legalitätsprinzip noch gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (E. 5). Rechtmässigkeit des raumplanungsrechtlichen Vorgehens, Kleinsiedlungen mit mindestens 8 und höchstens 19 bewohnten Gebäuden aufgrund einer Einzelfallbeurteilung der provisorischen kantonalen Weilerzone oder dem vorläufigen Baugebiet zuzuweisen (E. 6-7): Wo die bisherige kommunale Zonenfestsetzung älter als der kantonale Richtplan 2015 ist, ist dem Gebot der Anpassung an die bundesrechtlichen Anforderungen regelmässig der Vorrang gegenüber dem Schutz desVertrauens in die Beständigkeit der kommunalen Nutzungsplanung zu geben (E. 6.2). Die vom Beschwerdegegner verwendeten Kriterien für die Zuweisung einer Kleinsiedlung aufgrund der Einzelfallbeurteilung in die provisorische kantonale Weilerzone oder das vorläufige Baugebiet sind rechtskonform (E. 6.3 f. und E. 7). Die Notwendigkeit der Zuweisung bestimmter Kleinsiedlungen in das Nichtbaugebiet und die hierfür notwendige Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen wird durch die anstehende Revision des Raumplanungsgesetzes nicht tangiert (E. 6.5). Die Zuweisung der auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin liegenden Kleinsiedlungen Obertal (E. 8) und Wängibad (E. 9) zur provisorischen kantonalen Weilerzone ist raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das in der streitgegenständlichen Verordnung vorgesehene Verbot von Neubauten in provisorischen kantonalen Weilerzonen ist nicht rechtsverletzend (E. 10) Dass der Beschwerdegegner im Rahmen der öffentlichen Auflage zur anstehenden Teilrevision des kantonalen Richtplans in Bezug auf die betroffenen Kleinsiedlungen abweichende Anträge stellt, vermag die Sachgerechtigkeit der provisorischen Nutzungsplanung nicht infrage zu stellen (E. 11).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 07.12.2023 AN.2023.00015
Zurich Verwaltungsgericht 07.12.2023 AN.2023.00015
Zurigo Verwaltungsgericht 07.12.2023 AN.2023.00015

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00015
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
AN.2023.00015
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.12.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen
[Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen: Nachdem sich die bisherige kantonale Praxis, kommunale Kernzonen und Weilerzonen ausserhalb des Siedlungsgebiets uneingeschränkt als Bauzonen zu behandeln, als bundesrechtswidrig herausstellte, schuf der Beschwerdegegner mit der angefochtenen Verordnung eine provisorische kantonale Übergangsordnung. Abgrenzung zwischen der provisorischen kantonalen Weilerzone und dem vorläufigen Baugebiet (grösserer aussenliegender Ortsteil).]
Qualifikation der angefochtenen raumplanungsrechtlichen Regelung als Nutzungsplan. Damit richtet sich das Rechtsmittelverfahren nach den Bestimmungen über die Einzelaktanfechtung (E. 1.2). Als Trägerin der kommunalen Planungsautonomie und hoheitlicher Aufgaben im betroffenen Sachbereich sowie infolge ihrer Stellung als Eigentümerin eines unmittelbar betroffenen Grundstücks ist die beschwerdeführende Gemeinde zur Beschwerde gegen den angefochtenen Rechtsakt legitimiert (E. 1.3). Kognition des Verwaltungsgerichts bei der erstinstanzlichen Überprüfung raumplanungsrechtlicher Übergangsordnungen (E. 2). Tragweite der Gemeindeautonomie im Hinblick auf den angefochtenen kantonalen Nutzungsplan (E. 3.1 f.). Keine Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 85 Abs. 3 KV (E. 4). Der angefochtene Beschluss, welcher sich unmittelbar auf die in Art. 36 Abs. 2 RPG normierte Auffangkompetenz stützt, verstösst weder gegen das Legalitätsprinzip noch gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (E. 5). Rechtmässigkeit des raumplanungsrechtlichen Vorgehens, Kleinsiedlungen mit mindestens 8 und höchstens 19 bewohnten Gebäuden aufgrund einer Einzelfallbeurteilung der provisorischen kantonalen Weilerzone oder dem vorläufigen Baugebiet zuzuweisen (E. 6-7): Wo die bisherige kommunale Zonenfestsetzung älter als der kantonale Richtplan 2015 ist, ist dem Gebot der Anpassung an die bundesrechtlichen Anforderungen regelmässig der Vorrang gegenüber dem Schutz des Vertrauens in die Beständigkeit der kommunalen Nutzungsplanung zu geben (E. 6.2). Die vom Beschwerdegegner verwendeten Kriterien für die Zuweisung einer Kleinsiedlung aufgrund der Einzelfallbeurteilung in die provisorische kantonale Weilerzone oder das vorläufige Baugebiet sind rechtskonform (E. 6.3 f. und E. 7). Die Notwendigkeit der Zuweisung bestimmter Kleinsiedlungen in das Nichtbaugebiet und die hierfür notwendige Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen wird durch die anstehende Revision des Raumplanungsgesetzes nicht tangiert (E. 6.5). Die Zuweisung der auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin liegenden Kleinsiedlungen Obertal (E. 8) und Wängibad (E. 9) zur provisorischen kantonalen Weilerzone ist raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das in der streitgegenständlichen Verordnung vorgesehene Verbot von Neubauten in provisorischen kantonalen Weilerzonen ist nicht rechtsverletzend (E. 10) Dass der Beschwerdegegner im Rahmen der öffentlichen Auflage zur anstehenden Teilrevision des kantonalen Richtplans in Bezug auf die betroffenen Kleinsiedlungen abweichende Anträge stellt, vermag die Sachgerechtigkeit der provisorischen Nutzungsplanung nicht infrage zu stellen (E. 11).
Abweisung.
Stichworte:
AUTONOMIE
AUTONOMIEBESCHWERDE
BAUGEBIET
BAUZONE
BESCHWERDELEGITIMATION
DRINGLICHKEIT
EINZELAKT
EINZELFALLBEURTEILUNG
GESETZESDELEGATION
GEWALTENTEILUNG
INTERESSENABWÄGUNG
KANTONALER RICHTPLAN
KERNZONE
KLEINSIEDLUNG
KOGNITION
LANDWIRTSCHAFTLICHE BAUTE
LANDWIRTSCHAFTSBEZUG
LANDWIRTSCHAFTSZONE
LEGALITÄTSPRINZIP
NICHTBAUGEBIET
NUTZUNGSPLANUNG
ORTSBILD
PLANBESTÄNDIGKEIT
PLANUNGSHORIZONT
RECHTLICHES GEHÖR
REGELUNGSLÜCKE
SIEDLUNGSGEBIET
SIEDLUNGSQUALITÄT
SIEDLUNGSSTRUKTUR
ÜBERBAUTES GEBIET
ÜBERGANGSORDNUNG
VERNEHMLASSUNGSVERFAHREN
VERTRAUENSSCHUTZ
VORWIRKUNG
WEILER
WEILERZONE
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. I BV
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 50 Abs. I BV
Art. 75 BV
Art. 2 Abs. I KV
Art. 3 KV
Art. 37 KV
Art. 38 KV
Art. 85 Abs. III KV
§ 318 PBG
§ 344 PBG
Art. 4 RPG
Art. 14 RPG
Art. 15 RPG
Art. 21 Abs. II RPG
Art. 25 Abs. II RPG
Art. 27 RPG
Art. 33 RPG
Art. 36 Abs. II RPG
Art. 36 Abs. III RPG
Art. 33 RPV
§ 21 Abs. II VRG
§ 38 VRG
§ 38b VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2023.00015
Urteil
der 3. Kammer
vom
7. Dezember 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
Gemeinde Aeugst am Albis,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,
hat sich ergeben:
I.
A.
Im
Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen
Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind
bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz
nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen
unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans
2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit
Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen der
periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von Art. 33
RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht
beurteilte bei der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone
ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der
kantonalen Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in
der konkreten Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr,
22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).
B.
Die
Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der
planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein.
Sie erarbeitete eine Vernehmlassungsvorlage zu einer Übergangsregelung zu den
Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen. Die Vernehmlassungsfrist dauerte vom
22. August bis zum 23. September 2022. Der Regierungsrat des Kantons
Zürich erliess am 7. März 2023 als derartige Übergangsordnung die
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I)
und setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft. Die Verordnung enthält
drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten rund
150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale
Weilerzone festgesetzt. Für die in Anhang 2 aufgeführten rund 25 Kleinsiedlungen
(mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale Landwirtschaftszone
festgesetzt. Zu den in Anhang 3 aufgelisteten rund
100 Kleinsiedlungen legt die Verordnung fest, dass es sich um solche
innerhalb der Bauzonen handelt (vgl. zu den Zahlen der betroffenen
Kleinsiedlungen). Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde
am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (ABl
2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610).
II.
A.
Die
Gemeinde Aeugst am Albis erhob am 2. Mai 2023 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Dispositivziffern I und II des
regierungsrätlichen Beschlusses vom 7. März 2023 seien aufzuheben und die
entsprechende Verordnung sei derart anzupassen, dass die Kleinsiedlungen
Obertal und Wängibad der Gemeinde nicht in Anhang 1, sondern in
Anhang 3 aufzuführen – und somit innerhalb der Bauzonen zu belassen –
seien; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In verfahrensmässiger Hinsicht
ersuchte sie um Sistierung des Verfahrens zur Führung aussergerichtlicher
Gespräche und zusätzlich um Durchführung eines Augenscheins.
B.
Die Baudirektion beantragte am 31. Mai 2023 unter Beilage eines
Mitberichts des kanntonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 30. Mai
2023, die Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. In verfahrensmässiger Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und auf Ablehnung des gegnerischen
Sistierungsantrags. In der Replik vom 4. Juli 2023 hielt die Gemeinde an
ihren Begehren fest und sprach sich gegen den Entzug der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde aus. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das
Verwaltungsgericht das Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und das Gesuch der Beschwerdeführerin um
Sistierung des Verfahrens ab. Am 22. August 2023 liess sich die
Baudirektion, wiederum unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom 21. August
2023, nochmals zur Sache vernehmen. Daraufhin erklärte die Beschwerdeführerin
mit Eingabe vom 4. September 2023 den Verzicht auf weitere Äusserungen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,
einschliesslich raumplanungsrechtlichen Festlegungen (§ 19 Abs. 1 lit. a
VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze
(§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des Regierungsrats unterstehen
keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a VRG). Das Verwaltungsgericht
ist für die Behandlung der Beschwerde im vorliegenden Fall unabhängig davon
zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine Anordnung oder einen Erlass bildet
(vgl. auch sogleich E. 1.2).
1.2
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a
Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter Vorbehalt
der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in Dreierbesetzung
befindet (§ 38 VRG).
1.2.1
Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen
für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen.
Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt nicht jede
raumplanungsrechtliche Regelung eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG dar. Es entscheidet über Beschwerden gegen Raumpläne in der
Regel in Dreierbesetzung, wenn es sich um eine Einzelaktanfechtung handelt,
hingegen in Fünferbesetzung, wenn es sich beim Anfechtungsgegenstand um einen
Erlass handelt (abstrakte Normenkontrolle). Kantonale und kommunale
Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a
VRG und folglich nicht als Erlasse; dies gilt auch für die mit den
Nutzungsplänen eng zusammenhängenden nichtkartografischen Festlegungen, die
dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten
Nutzungen zu umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai
2014, VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38).
Demgegenüber wird z.
B.
bei zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer
generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem
Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.
Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der
Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).
1.2.2
Dabei ist vorliegend zu berücksichtigen, dass Art. 14 in Verbindung
mit Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 (RPG; SR 700) nutzungsplanerische Festlegungen der
Sache nach den Regeln der Einzelaktanfechtung unterstellt. Als solche werden Rechtsakte
qualifiziert, mit denen das Gemeinwesen die zulässige Nutzung von Grundstücken
(nach Art, Ort und Mass) im Detail und verbindlich regelt, wobei einzelnen
Teilen eines Gebiets eine bestimmte Nutzung zugewiesen wird; ihnen
gleichgestellt werden die mit einem Zonenplan derart eng verbundenen
Bauvorschriften, dass sie als Teil desselben betrachtet werden müssen. Im
Unterschied dazu umschreiben raumplanungsrechtliche Erlasse die Art oder das
Mass der Nutzung allgemein und abstrakt (zonenübergreifend; z.
B. Ästhetikklauseln) oder
knüpfen an die persönliche Situation der Einwohnerinnen und Einwohner an (vgl.
zum Ganzen BGE 147 II 300 E. 2.3 mit Hinweisen; Alain Griffel,
Raumplanungs- und Baurecht – in a nutshell, 4. A, Zürich etc. 2021, S. 292
f.). Im Hinblick auf die Kleinsiedlungsverordnung des Thurgauer Regierungsrats
vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) gelangte das Bundesgericht zum Ergebnis,
dass sie nicht als kantonaler Erlass im Sinn von Art. 82 lit. b des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110), sondern
als Nutzungsplan (Art. 14 RPG) zu qualifizieren sei. Dagegen müsse ein
kantonales Rechtsmittel gegeben sein; erst gegen den letztinstanzlichen
kantonalen Gerichtsentscheid stehe die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG offen (vgl. BGE 147 II 300 E. 3.2).
1.2.3
Mit dem angefochtenen Rechtsakt werden Art oder Mass der Nutzung nicht allgemein
und abstrakt bzw. unter Anknüpfung an die persönliche Situation der
Einwohnerinnen und Einwohner geregelt. Der Beschluss enthält übergreifende
Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen, und er weist einen
hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige Zonenordnung
auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die Schaffung der
provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und Landwirtschaftszonen)
mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren Kleinsiedlungen
werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden Normen zum
Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der bisherigen
Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist die
angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im
Sinn von Art. 14 RPG und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach
den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das
Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal bei der
materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine
Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).
1.3
Die
Gemeinde beansprucht die Beschwerdelegitimation wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie, wegen der angeblichen Unzulässigkeit des Eingriffs in ihre
schutzwürdigen Interessen zur Erteilung von Bauentscheiden sowie aufgrund ihrer
Eigenschaft als Eigentümerin von Bauland in den betroffenen Kleinsiedlungen.
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist
eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien
rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Ebenso steht ihr die
Legitimation zu, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren
schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird, insbesondere bei einem
wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und Verwaltungsvermögen (§ 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG), sowie dann, wenn sie
durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 lit. a VRG). Diese drei Tatbestände zur Beschwerdelegitimation
einer Gemeinde sind im Folgenden zu prüfen. Bei der Anwendung von § 21 Abs. 2
VRG ist zu beachten, dass Art. 111 in Verbindung mit Art. 89 BGG
Minimalanforderungen für die Legitimation des Gemeinwesens aufstellt und sich
die Regelung von § 21 VRG an Art. 89 BGG orientiert (Bertschi, in:
Kommentar VRG, § 21 N. 102, 118, 122).
1.3.1
Der angefochtene Beschluss berührt die Gemeinde in ihrer Stellung als
Hoheitsträgerin, indem der kommunale Ortsplan bei den betroffenen
Kleinsiedlungen vorübergehend durch eine kantonale Ordnung abgelöst wird. Unter
diesen Umständen ist die Gemeinde zur Beschwerdeerhebung wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie legitimiert (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG). Ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt
wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der
Beschwerde (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.3; Bertschi, § 21 N. 104).
1.3.2
Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens zur Durchsetzung hoheitlicher
Anliegen im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 BGG setzt eine erhebliche
Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das kann bei
vermögensrechtlichen Interessen der Fall sein, aber auch bei Eingriffen in
spezifische öffentliche Sachanliegen. Das allgemeine Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinn dieser Regelung
(vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1; BGr, 12. November 2021, 1C_487/2020, E. 3.1,
nicht publ. in: BGE 148 II 139). So lässt das Bundesgericht ein Gemeinwesen
nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde zu, wenn dieses ein
Hoheitsrecht bzw. die Zuständigkeit für eine öffentliche Aufgabe (ausserhalb
eines Autonomiebereichs) beansprucht oder eine solche Zuständigkeit bestreitet
(vgl. BGr, 18. August 2022, 1C_77/2022, E. 4.3 mit Hinweisen). Die
Gemeinde wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde auch für die Beibehaltung
ihrer alleinigen Zuständigkeit in Bauverfahren bei den umstrittenen
Kleinsiedlungen, weil diese ihrer Meinung nach zum Baugebiet gehören. Beim
fraglichen Zuständigkeitskonflikt im Zusammenhang mit der Abgrenzung des
Baugebiets sind wichtige öffentliche Interessen der Gemeinde betroffen, die
insgesamt ihre Legitimation auch nach Art. 89 Abs. 1 BGG begründen.
Daher ist die Legitimation der Gemeinde ebenso nach § 21 Abs. 2 lit. c
VRG gegeben.
1.3.3
Weiter leitet die Beschwerdeführerin eine Betroffenheit vergleichbar einer
Privatperson daraus ab, dass ihr kommunale Strassengrundstücke in den
umstrittenen Kleinsiedlungen gehören. Sie behauptet, diese Grundstücke könnten
mittels Entwidmung bebaubar gemacht werden. Für ein Berührtsein gleich wie eine
Privatperson kann es nicht genügen, dass ein angefochtener Entscheid indirekte
Auswirkungen auf das Vermögen des Gemeinwesens hat (vgl. Bertschi, § 21 N. 103,
117). Das Strasseneigentum ist mit öffentlichen Aufgaben verbunden, sodass sich
die Betroffenheit der Gemeinde in dieser Hinsicht nach § 21 Abs. 2 lit. c
VRG richtet und nicht über das Interesse an der Beibehaltung von Baugebiet und
die dazugehörige Baubewilligungszuständigkeit hinausgeht (vgl. oben E. 1.3.2).
1.3.4
Demzufolge ist die Legitimation der Gemeinde zur Beschwerde im Sinn der
vorstehenden Erwägungen zu bejahen.
1.4
Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.5
Soweit die
Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins beantragt, ist
festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Eine Pflicht zur
Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Der für den
vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit
hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu
verzichten ist.
2.
Der Umstand, dass die
Beschwerdeführerin nicht nur gemäss § 21 Abs. 2 lit. b VRG
(Gemeindeautonomie), sondern insbesondere auch gemäss § 21 Abs. 2 lit. c
VRG (Durchsetzung hoheitlicher Anliegen) legitimiert ist (vgl. oben E. 1.3),
hat zur Folge, dass sie sämtliche Rügen im Rahmen der Kognition des
Verwaltungsgerichts vorbringen darf, soweit diese im Ergebnis zur Gutheissung
der Rechtsbegehren führen können (vgl. Bertschi, § 21 N. 18 f.). Der
angefochtene Beschluss unterliegt, soweit er einen Nutzungsplan bildet (Art. 14
RPG; vgl. dazu oben E. 1.2), den Anforderungen von Art. 33 RPG,
insbesondere von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, die
eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen
(vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3;
131 III 414 E. 2.3). Der Regierungsrat stützte sich beim angefochtenen
Beschluss auf Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt
die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes
zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und
einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a
RPG) zu erlassen, solange das kantonale Recht keine anderen Behörden
bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG sind auch auf
raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36 Abs. 2 RPG
anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale
Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b; Alexander
Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36 N. 28). Das
Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene raumplanungsrechtliche
Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht
nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1
VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).
Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit
es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter hat sich
das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der
Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der
Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder
Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2;
VGr, 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus
triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz
abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des
Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et
al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84).
3.
3.1
Der Umfang
der kommunalen Autonomie ergibt sich aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Gemäss §§ 45 ff.
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) kommt
den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (vgl. BGE 147 I 433 E. 4.4.2
mit Hinweisen). Das vom angefochtenen kantonalen Nutzungsplan erfasste
Gemeindegebiet wird der kommunalen Planungshoheit vorläufig entzogen. Dadurch
wird in die kommunale Autonomie eingegriffen. Ausserdem verfügt die kommunale
Baubehörde unter Umständen nicht nur bei der Anwendung kommunalen Rechts,
sondern auch bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen
Rechts über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit, soweit die Art der
geregelten Materie Raum für ein kommunales Selbstbestimmungsrecht lässt (Marco
Donatsch, in: Kommentar VRG, § 20 N. 61; BGE 136 I 395 E. 3.2.3).
Allerdings kann der Gemeinde keine Autonomie bezüglich der Anwendung der
Vorschriften des kantonalen Rechts und des Bundesrechts über die
erstinstanzliche Zuständigkeit in Bausachen, wie von § 318 PBG und Art. 25
Abs. 2 RPG, zukommen; davon zu trennen ist etwa der kommunale
Regelungsspielraum zur Festlegung der örtlichen Baubehörde gemäss § 318
PBG (vgl. dazu VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00614, E. 4.2.1). Zudem hat
die bundesgerichtliche Rechtsprechung festgehalten, dass besondere Zonen für
Weiler ausserhalb des Siedlungsgebiets im Sinn von Art. 33 RPV keine
Bauzonen nach Art. 15 RPG, sondern beschränkte, das Nichtbaugebiet
überlagernde Zonen darstellen und damit Nichtbauzonen bilden, bei denen
Baubewilligungen (auch für zonenkonforme Vorhaben) gemäss Art. 25 Abs. 2
RPG nur mit Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde erteilt werden dürfen
(BGE 145 II 83 E. 4.2; BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1).
Gegenüber diesen bundesrechtlichen Mindestanforderungen des RPG kann die
Gemeinde keine Autonomie beanspruchen.
3.2
Im
angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons
Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine
vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG und damit
auf eine bundesrechtliche Grundlage. Der kantonale Gesetzgeber kann nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die von ihm einmal gezogenen Schranken der
Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar
durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt
werden. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in
ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die
kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und
korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und
bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt (BGE 147 I
433 E. 4.3; BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1).
Gleiches gilt, wenn der Regierungsrat – anstelle des formellen Gesetzgebers –
gestützt auf eine bundesrechtliche Kompetenznorm den kommunalen
Autonomiebereich der Ortsplanung einschränkt (BGE 117 Ia 352 E. 4b).
3.3
Zusätzlich
zur Rüge der Missachtung der Gemeindeautonomie macht die Beschwerdeführerin
weitere Rechtsverletzungen geltend. So beanstandet sie, ihr Gehörsanspruch sei
nicht gewahrt worden und der angefochtene Beschluss verstosse gegen das
Legalitätsprinzip und den Vertrauensschutz. Im Folgenden ist die
Rechtmässigkeit des angefochtenen Beschlusses unter Bezugnahme auf die Rügen
der Beschwerdeführerin zu prüfen. In diesem Rahmen ist auch auf die
diesbezüglich erhobenen Sachverhaltsrügen einzugehen (unten E. 4–6). Die
weiteren Einwände der Beschwerdeführerin gegen die raumplanungsrechtliche
Zulässigkeit der provisorischen kantonalen Zonenordnung für die betroffenen
Kleinsiedlungen sind anschliessend zu behandeln (unten E. 7–9).
Schliesslich ist das grundsätzliche Neubauverbot gemäss § 7 VKaB zu
überprüfen (unten E. 10).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin beruft sich für den geltend gemachten Gehörsanspruch im
Wesentlichen auf Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV; SR 101) und Art. 85 Abs. 3 der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101).
4.2
Das
Bundesgericht hat mit Bezug auf den Erlass der erwähnten thurgauischen
Kleinsiedlungsverordnung (vgl. oben E. 1.2.2) erwogen, dass die vorgängige
Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und die
Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) bei einer planerischen
vorsorglichen Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer – wie im dortigen Fall
– entfällt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 6.2). Die dort
angestellten Überlegungen lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen.
Beim angefochtenen Beschluss geht es ebenfalls um eine plansichernde
Übergangsordnung von beschränkter Dauer; diese stützt sich auf Art. 36 Abs. 2
RPG (dazu auch unten E. 5). Dem ARE ist beizupflichten, dass eine
zeitliche und sachliche Dringlichkeit für die Anordnung dieser
Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl. auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen
ausserhalb des Siedlungsgebiets, in: pbg-aktuell 2/2023 S. 7). Der
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV vermag der
Beschwerdeführerin somit nicht weiterzuhelfen. Aus dem Untersuchungsgrundsatz (§ 7
VRG) und dem Anspruch auf Akteneinsicht (§ 8 VRG) ergeben sich im
vorliegenden Zusammenhang keine über Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehende
Gehörsansprüche.
4.3
Art. 85
Abs. 3 KV sieht vor, dass der Kanton Zürich die Gemeinden in Bereichen,
die zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, rechtzeitig
anhören muss. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird eine bevorzugte
Beteiligung der betroffenen Gemeinden verlangt. Ihre Stellungnahmen sind in
einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen
einfliessen können. Ein Anspruch der Gemeinden, dass ihre Vorschläge
tatsächlich berücksichtigt werden, besteht nicht. Die kantonale Behörde hat
sich jedoch mit den Vorschlägen der Gemeinden auseinanderzusetzen und zu
begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (BGE 147 I 433 E. 5.1;
BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1). Die nach Art. 85 Abs. 3
KV gebotene Anhörung der Gemeinden kann im Rahmen von Vernehmlassungsverfahren
erfolgen, indem ihnen dort Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt wird
(Tobias Jaag, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung [Kommentar KV], Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 21).
4.4
Wie dem in
den Verfahrensakten befindlichen Vernehmlassungsbericht entnommen werden kann,
wurden u.
a. alle
politischen Gemeinden mit Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen
Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan schriftlich zur Stellungnahme zum
Verordnungsentwurf eingeladen. Die Beschwerdeführerin hat ihre Vernehmlassung
vom 20. September 2022 zum Verordnungsentwurf zu den Akten gegeben. In
diesem Rahmen hat sie von ihrer Äusserungsmöglichkeit Gebrauch gemacht. Sie
beanstandet hingegen, die Vernehmlassungsfrist sei abgekürzt worden und auf
vorgängige Gemeindegespräche oder Augenscheine bzw. Abklärungen vor Ort sei
verzichtet worden. Angesichts der vom Kanton behaupteten negativen Vorwirkung
der Übergangsordnung lasse sich schliessen, dass eine Beeinflussung des
Entscheidfindungsprozesses damals nicht gewünscht gewesen sei.
4.5
Das ARE
weist darauf hin, dass die grundsätzlich drei Monate betragende
Vernehmlassungsfrist gemäss § 14 der kantonalen Rechtsetzungsverordnung
vom 29. November 2000 (LS 172.16) bei Dringlichkeit verkürzt werden
kann. Auch wenn die angefochtene Verordnung einen hybriden Charakter aufweist,
steht nichts entgegen, die soeben genannte kantonale Vorschrift im vorliegenden
Verfahren anzuwenden. Zu Recht erachteten die kantonalen Behörden die Vorlage
als dringlich (vgl. oben E. 4.2). Mit einer Vernehmlassungsfrist von einem
Monat wurde der Beschwerdeführerin vorliegend ein genügender Zeitraum zur
Stellungnahme belassen. Wie das ARE darlegt, wurden in Auswertung der
Vernehmlassungen teilweise die Methodik zur Kriterienbildung im Zwischenbericht
und die Beurteilung der einzelnen Kleinsiedlungen in den Objektblättern
nachgeführt. Aufgrund dieser Anpassungen an der Vorlage nach dem
Vernehmlassungsverfahren und vor der Verabschiedung sowie der entsprechenden
Dokumentation ist dem Vorwurf einer mangelhaften Mitwirkungsmöglichkeit und
Nachvollziehbarkeit die Grundlage entzogen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass
die vorgenommenen kantonalen Sachverhaltsabklärungen bei den einzelnen
Kleinsiedlungen gestützt auf das Geoinformationssystem (GIS), verschiedene
staatliche Register und Datenbanken sowie Inventare wie das Kantonale
Ortsbildinventar (KOBI) unter dem Blickwinkel von Art. 85 Abs. 3 KV
im Hinblick auf den angefochtenen Beschluss ungenügend wären. Vielmehr lässt
sich aus Art. 85 Abs. 3 KV kein allgemeiner Anspruch auf vertiefte
Untersuchungen vor Ort oder Gespräche mit Gemeindebehörden als Grundlage für
die umstrittene Übergangsordnung ableiten; solche Abklärungen müssen den
späteren raumplanerischen Verfahrensabschnitten vorbehalten bleiben. Insgesamt
verletzt der angefochtene Beschluss Art. 85 Abs. 3 KV nicht.
5.
5.1
Unter
Bezugnahme auf das Legalitätsprinzip bestreitet die Beschwerdeführerin die
Zuständigkeit des Regierungsrats für den angefochtenen Beschluss. Die darin
vorgesehenen Eingriffe in die Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer
würden eine formell-gesetzliche Grundlage erfordern. Der im angefochtenen
Beschluss angeführte Art. 36 Abs. 2 RPG sei als gesetzliche Grundlage
zu wenig bestimmt im Verhältnis zum Gewicht der damit bewirkten
Grundrechtseingriffe. Ergänzend stösst sich die Beschwerdeführerin daran, dass
die Kriterien für die
Zuweisung der Kleinsiedlungen zu
den verschiedenen Anhängen
des angefochtenen Beschlusses nicht in der
raumplanungsrechtlichen Übergangsordnung selbst, sondern nur in rechtlich
unverbindlichen Beschlussunterlagen festgehalten worden seien. Damit sei auch
die Bestimmtheit der angefochtenen Regelung mangelhaft.
5.2
In Art. 3
in Verbindung mit Art. 38 KV ist der Grundsatz der Gewaltenteilung auf
kantonaler Ebene verankert (vgl. dazu Giovanni Biaggini, in: Kommentar KV, Art. 3
N. 12). Insbesondere bestimmt Art. 38 Abs. 1 KV, dass alle
wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes zu
erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen einer gesetzlichen Grundlage im
formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen Bestimmungen
über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte (lit. b). Die
Kantonsverfassung weist die Zuständigkeit zum Erlass von Gesetzen dem
Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl. Art. 29, 32 f., 54 KV und dazu
Matthias Hauser, in: Kommentar KV, Art. 38 N. 7). Eine
Gesetzesdelegation ist grundsätzlich zulässig, auch wenn damit das
Gewaltenteilungsprinzip durchbrochen wird. Was als wichtig bzw. wesentlich
erscheint und deshalb vom Gesetzgeber selbst im Sinn der "Grundzüge der
delegierten Materie" festzulegen ist, ergibt sich aus den Umständen des
Einzelfalls (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 3.5 mit
Hinweisen). Dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Gewaltenteilung wird auch in
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Nachachtung verschafft. Es bedeutet
namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz im formellen Sinn stehen
müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund
gültiger Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1 mit Hinweisen). Das
Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2 Abs. 1
KV besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine materiell-gesetzliche
Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatlich hierfür
zuständigen Organ erlassen worden ist. Nicht verlangt ist, dass sich die
rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet; eine
kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich. Das Erfordernis der
Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich sein
(VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 3.3).
5.3
Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben E. 2)
und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden
Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen
Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführerin – durch die vorübergehende
Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die
Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die
erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige
Massnahmen in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen
(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die
angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die
provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die
Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich
negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren,
Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen
kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine
Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2
gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend
aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch
Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie
Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den
Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36 N. 25).
Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen Änderungen bei
der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von Art. 25 Abs. 2
RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er bewegt sich Rahmen der
Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss Art. 75 Abs. 1 BV;
in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur Thurgauer
Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält Art. 36
Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw. wesentlichen
Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte formell-gesetzliche
Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte von
Grundeigentümern. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus der von der
Beschwerdeführerin zitierten Kommentarstelle (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 36 N. 12), wonach
im Rahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG die Grundrechte zu beachten sind.
5.4
Ausserdem
knüpft Art. 36 Abs. 2 RPG die Zuständigkeit des Regierungsrats an die
Voraussetzung, dass das kantonale Recht noch keine anderen Behörden bezeichnet
hat. Diese Anforderung ist so zu verstehen, dass das kantonale Recht noch keine
anderen Behörden als zuständig für den Erlass der infrage stehenden vorläufigen
Regelungen bezeichnet haben darf (vgl. BGr, 19. November 2019,
1C_551/2018, E. 2.2; Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 36
N. 22). Unter Bezugnahme auf diesen Massstab kann das allgemeine
Dringlichkeitsrecht für Gesetze nach Art. 37 KV entgegen der
Beschwerdeführerin nicht bereits als Zuständigkeitszuweisung (an den formellen
Gesetzgeber) im Sinn von Art. 36 Abs. 2 RPG erachtet werden. Hingegen
ist kurz auf die Regelung von § 344 PBG einzugehen. Diese kantonale
Bestimmung ermöglicht eine (aufsichtsrechtliche) Ersatzvornahme durch die
Baudirektion, indem sie die erforderlichen vorläufigen Regelungen treffen kann,
wenn die für den Vollzug des PBG nötigen kommunalen Nutzungsplanungen und
Bauvorschriften nicht fristgemäss erlassen werden (vgl. dazu Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A, Zürich 1999, N. 427).
Die Tragweite von § 344 PBG beschränkt sich jedoch auf lokale
raumplanungsrechtliche Probleme bzw. auf den Regelungsbedarf in Abhängigkeit
von der Säumigkeit einer einzelnen Gemeinde. Demgegenüber soll im vorliegenden
Fall die kantonsweite Kleinsiedlungsproblematik in den Gemeinden provisorisch
nach einheitlichen Kriterien geregelt werden. Weder wird von der
Beschwerdeführerin geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass die kantonale
Planungs- und Baugesetzgebung die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite vorläufige
Regelung einer anderen Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt. Insoweit
erweist sich Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten.
5.5
Die
Beschwerdeführerin wendet ein, für das Bundesgericht sei bei der Thurgauer
Kleinsiedlungsverordnung wesentlich, dass diese nicht vom formellen Gesetz
abweiche, sondern lediglich Ausnahmen bzw. Anpassungen im Vergleich zur
bisherigen Regelung auf Stufe der regierungsrätlichen Verordnung einführt habe.
Die rechtliche Ausgangslage im Kanton Zürich unterscheide sich davon erheblich,
denn die Nutzungszonen seien im Kanton Zürich direkt im PBG definiert. Der
vorliegend angefochtene Beschluss weiche als Ersatzordnung von der bisherigen
formell-gesetzlichen Regelung ab. Dadurch werde unzulässigerweise in die
Befugnisse des formellen Gesetzgebers eingegriffen (unter Hinweis auf BGr,
1C_35/2022, 23. November 2022, E. 4.3). Wie es sich mit den
Unterschieden zwischen der thurgauischen und der zürcherischen Gesetzgebung in
dieser Hinsicht verhält, muss nicht erörtert werden. Selbst wenn der angefochtene
Beschluss vorübergehend Regelungslücken im PBG füllen soll, greift er nicht in
unzulässiger Weise in Kompetenzen des kantonalen formellen Gesetzgebers ein.
Vielmehr ermächtigt Art. 36 Abs. 2 RPG den Regierungsrat in einem
Fall der vorliegenden Art, bisheriges kantonales Gesetzesrecht zu ändern;
allerdings dürfen die gestützt auf diese Bundesbestimmung erlassenen Massnahmen
nur vorläufigen Charakter haben und nicht dazu führen, dass eine geltende
Kompetenzausscheidung in unzulässiger Weise verschoben und umgangen oder die
spätere Planung vorweggenommen wird (vgl. BGE 117 Ia 352 E. 6b und d). Der
angefochtene Beschluss hat zeitlich und sachlich wie auch hinsichtlich der
geltenden Kompetenzordnung eine begrenzte Tragweite. Er setzt vorläufig die
Anforderungen, die sich aus Art. 15 und Art. 25 Abs. 2 RPG
ergeben, für die Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans um. Wie sich aus § 1 in Verbindung mit § 15 VKaB ergibt,
gilt diese Übergangsordnung bis zum Inkrafttreten der in diesen Punkten
angepassten Bau- und Zonenordnungen. Der angefochtene Beschluss nimmt die
gebotenen Anpassungen weder bei den raumplanungsrechtlichen
Gesetzesbestimmungen und des Richtplans auf kantonaler Ebene noch bei den
Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg. Auch unter diesem Blickwinkel hält
der angefochtene Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2
RPG ein.
5.6
Hinzu
kommt, dass es entgegen der Beschwerdeführerin im vorliegenden Zusammenhang
keinen Rechtsmangel bildet, wenn der angefochtene Beschluss keine allgemeine
Regelung zu den Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den
verschiedenen Anhängen aufweist. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss
wird zu Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein
Begriff des Bundesrechts ist (unter Hinweis auf Art. 33 RPV und BGr, 23. November
2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der
Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu
BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit
Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung
erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit
diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der
betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des provisorischen
Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die dabei
vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern bzw.
den Übersichtsplänen erläutert werden. Wie der Beschwerdegegner darlegt,
übernimmt diese Dokumentation die Funktion eines Raumplanungsberichts nach Art. 47
RPV. Letzterer ist nicht Bestandteil des Nutzungsplans, sondern der zugehörigen
Entscheidungsgrundlagen (Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in: Praxiskommentar
RPG: Nutzungsplanung, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).
5.7
Insgesamt
hält der angefochtene Beschluss vor dem Prinzip der Gewaltenteilung und dem
Legalitätsprinzip stand.
6.
6.1
Umstritten
ist weiter, ob die Zuweisung von Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen
Weilerzone in materieller Hinsicht generell gegen die Planungsautonomie der
Beschwerdeführerin oder gegen die weiteren angerufenen Rechtsnormen verstösst.
Ihrer Meinung nach verletzt es den Grundsatz der Planbeständigkeit bzw. den
Vertrauensschutz, mit der angefochtenen Übergangsordnung vor Ablauf des
Planungshorizonts von 15 Jahren gemäss Art. 15 RPG in ihre
Ortsplanung einzugreifen. Weiter kritisiert sie, dass die angefochtene
Nutzungsordnung strenger als die Anforderungen in Pt. 2.2.2 des
Richtplantexts zu bestehenden Kleinsiedlungen ist, die fünf bestehende
Wohnbauten zugrunde gelegt haben. Als Zusatzrüge beanstandet die
Beschwerdeführerin das Vorgehen, die umstrittenen Kleinsiedlungen, die alle zur
(kantonalen) Fallgruppe mit 8–19 Wohnbauten gehören, mittels
Einzelfallbeurteilung einer provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuweisen.
Werde die Schwelle für Baugebiet – strenger als der kantonale Richtplan – bei
acht bestehenden Wohnbauten angesetzt, wie es der Regierungsrat getan habe, so
müsse die Kleinsiedlung diesfalls ohne Weiteres als vorläufiges Baugebiet
gelten.
6.2
Gemäss Art. 15
Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen
Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden nach Art. 21 Abs. 2
RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich
geändert haben. Ein Nutzungsplan kann allerdings seinen Zweck nur erfüllen,
wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund
veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer
Interessenabwägung (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.2).
Der Grundsatz der Planbeständigkeit relativiert sich indessen für die Frage der
Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer Planungszone (Art. 27
RPG) oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach Art. 36 Abs. 2
RPG. Je nach Ausgangslage sind solche Sicherungsmassnahmen schon nach relativ
kurzer Zeit rechtmässig. Sie stehen dann mit dem Grundsatz der
Planbeständigkeit oder mit dem Anspruch auf Vertrauensschutz (Art. 9 BV)
im Widerspruch, wenn eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung
ausgeschlossen ist, weil die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden
Verhältnissen angepasst worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei
Änderungen ergeben haben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich
erweisen könnten (vgl. zu diesen Grundsätzen bei einer Planungszone BGr,
13. September 2018, 1C_149/2018, E. 2.4; BGr, 23. August 2022,
1C_530/2021, E.  5.3 und 6.2). Das Bundesgericht hat in einem
Baubewilligungsverfahren bei der Kleinsiedlung Habersaat in Aeugst am Albis,
deren Zonierung als Bauzone in der Ortsplanung von der kantonalen Baudirektion
im Oktober 2015, d.
h.
zeitlich kurz nach Erlass des kantonalen Richtplans 2015 genehmigt worden war,
eine akzessorische Überprüfung des bisherigen Nutzungsplans als nicht zulässig
erachtet. Das Bundesgericht fügte jedoch bei, es beständen keine Anhaltspunkte,
dass die kantonalen Behörden nicht gewillt seien, im Rahmen der Prüfung und
Genehmigung kommunaler Nutzungspläne künftig die Vorgaben der Richtplanung zu
beachten und umzusetzen (BGr, 5. März 2020, 1C_25/2019, E. 6.2). Der
Beschwerdegegner räumt ein, dass die Bau- und Zonenordnung (BZO) der Gemeinde
Aeugst am Albis vom Oktober 2015 auch für die betroffenen Kleinsiedlungen
Obertal und Wängibad Neubaumöglichkeiten vorsieht. Erst im Nachgang zum soeben
genannten Urteil des Bundesgerichts haben die kantonalen Behörden die
Lückenhaftigkeit der kantonalen Rechtsgrundlagen für die Zonenzuweisung von
Kleinsiedlungen und den bundesrechtlichen Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen
Zeitpunkt ist es nicht von vornherein ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch
für Kleinsiedlungen zu überprüfen, bei denen die kommunale Ortsplanung jünger
als der Richtplan 2015 ist und dennoch Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in
Kleinsiedlungen vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber dem Grundsatz der
Planbeständigkeit bzw. dem Vertrauensschutz an der Baugebietsqualität im Rahmen
der Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer
provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone)
anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. Saputelli, S. 8 f.).
Dabei überzeugt es jedoch nicht, wenn die Beschwerdeführerin in allgemeiner
Weise beansprucht, ihr hätte eine zeitlich gestaffelte Hinausschiebung der
Inkraftsetzung des angefochtenen Beschlusses für die festgesetzten beiden
provisorischen kantonalen Weilerzonen bis zum Ablauf des 15-jährigen
Planungshorizonts zugestanden werden müssen. Vielmehr ist die gebotene
Interessenabwägung im Rahmen der raumplanungsrechtlichen Zuordnung bei den
beiden Kleinsiedlungen anzustellen. Unter diesem Vorbehalt läuft die Zuweisung
der umstrittenen Kleinsiedlungen zu einer provisorischen kantonalen Weilerzone
nicht dem Grundsatz der Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz zuwider
(vgl. dazu unten E. 8.5 und 9.5).
6.3
Im
Richtplantext (Pt. 2.2.2) wird in Anlehnung an Art. 33 RPV verlangt,
dass die bestehende Kleinsiedlung einen historischen Siedlungsansatz sowie ein
geschlossenes Siedlungsbild, das mindestens fünf bis zehn bewohnte Gebäude
umfasst und von der Hauptsiedlung klar getrennt ist, aufweisen muss, damit sie
raumplanerisch als Siedlungsgebiet behandelt werden kann. Im oben bei E. 5.6
angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei historisch gewachsenen
Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung zur provisorischen
kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden angenommen werde.
Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung zum vorläufigen
Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht. Dabei werde als
Zusatzkriterium die Prägung und das Erscheinungsbild herangezogen, um zu
beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als grösserer aussenliegender
Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet) qualifiziert werden könne. Weiter
wurden nach dem Zwischenbericht Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig
bewohnten Gebäuden ohne vertiefte Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet
zugeschlagen. Dem Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass nach dem bisherigen
kantonalen Richtplan bei richtiger Betrachtung unklar bleibt, ob eine
bestehende Kleinsiedlung der Kategorie Bauzone oder Nichtbauzone zuzurechnen
ist. Unter diesen Umständen kommt dem bisherigen kantonalen Richtplan in dieser
Hinsicht keine Bindungswirkung für den angefochtenen Beschluss zu. Die untere
Schwelle von fünf bewohnten Gebäuden für eine (vorläufige) Weilerzone ergibt
sich aus dem Bundesrecht bzw. aus der Rechtsprechung zu Art. 33 RPV, die
insoweit u.
a. eine
als geschlossene Einheit in Erscheinung tretende Baugruppe von mindestens fünf
bis zehn ursprünglich bewohnten Gebäuden voraussetzt (BGr, 23. November
2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Die untere Grenzziehung für die provisorische
kantonale Weilerzone im angefochtenen Beschluss ist daher nicht zu beanstanden.
Sodann ist zu berücksichtigen, dass die angefochtene Übergangsordnung einen
Handlungsspielraum für die erforderlichen nachfolgenden ordentlichen Revisionen
offenhalten soll. Letztere würden in unzulässiger Weise vorweggenommen, wenn
jede Kleinsiedlung mit fünf bewohnten Gebäuden automatisch dem vorläufigen
Baugebiet zugerechnet würde.
6.4
Gemäss Ziffer 3.1.b
der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des Bundesamts für
Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone bisher Weiler
dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte Gebäude
aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen zugewiesen.
Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung davon
ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder 15
Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG erfülle. Das
Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und der dafür
üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von Baugebiet
(vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der
Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden, wenn sie geltend macht, dass es
allein auf die Anzahl der bewohnten Gebäude und nicht auch auf Zusatzkriterien
ankommen dürfe. Vor dem Hintergrund der soeben angeführten Richtwerte des
Bundesamts für Raumentwicklung zur Anzahl der Wohngebäude sowie des Verbots von
Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c) hat der Regierungsrat die
untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur vorläufigen
Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht bewohnten Gebäuden
relativ tief angesetzt. Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der
Regierungsrat das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR)
einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend,
sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei ebenfalls
als ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn zwischen
den Gebäuden eine senkrechte vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende tragende
Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der Verordnung vom 9. Juni
2017 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR; SR 431.841]).
Wie der Beschwerdegegner dargelegt hat, orientierte sich der Regierungsrat an
der weiter fortgeschrittenen Richtplananpassung zur Kleinsiedlungsanpassung im
Kanton Thurgau. Der angefochtene Beschluss dient der Anpassung an die
Raumplanungsgesetzgebung des Bundes (oben E. 5.3). Entgegen der
Beschwerdeführerin ist es nicht rechtsverletzend, wenn eine Kleinsiedlung mit
mindestens acht bewohnten Gebäuden nicht automatisch als vorläufiges Baugebiet
qualifiziert wird, sondern im Rahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG dafür
eine Einzelfallbeurteilung anhand des genannten Zusatzkriteriums angestellt
wird. Die für die Einzelfallbeurteilung verwendeten Kriterien, insbesondere
auch zur Prägung und zum Erscheinungsbild der Kleinsiedlung, bewegen sich im
bundesrechtlichen Rahmen (vgl. auch unten E. 7.3).
6.5
Anmerkungsweise
ist beizufügen, dass die zweite Etappe der RPG-Revision (Vorlage RPG 2)
sich in einem fortgeschrittenen Stadium befindet. Die von der Bundesversammlung
am 29. September 2023 beschlossene Vorlage wurde am 7. November 2023
publiziert (BBl 2023 2488); die Referendumsfrist läuft bis zum 15. Februar
2024. Die während den parlamentarischen Beratungen eingereichte Volksinitiative
"Gegen die Verbauung unserer Landschaft (Landschaftsinitiative)"
wurde am 31. Oktober 2023 bedingt, d.
h. unter dem Vorbehalt des Inkrafttretens der
Vorlage RPG 2 vom 29. September 2023, zurückgezogen (BBl 2023 2489).
Soweit ersichtlich halten die neuen Bestimmungen dieser RPG-Revision an der
grundsätzlichen Möglichkeit der Zuweisung von Kleinsiedlungen zu Nichtbauzonen
fest (vgl. Art. 18
bis
Abs. 3 E-RPG). Vor diesem
Hintergrund bleibt der Anpassungsbedarf im Kanton Zürich bezüglich der
Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen unabhängig vom Ausgang der Vorlage
RPG 2 weiterhin bestehen. Nichts anderes gilt angesichts der in der
Bundesversammlung noch nicht abschliessend behandelten Standesinitiative des
Kantons St. Gallen "Massvolle Entwicklung in Weilerzonen"
(22.319), die eine Zulassung von Neubauten in Weilerzonen nach Art. 18 RPG
fordert. Es kann der Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren nicht
weiterhelfen, wenn sie sich auf diese Standesinitiative beruft.
6.6
Die Rügen
der Beschwerdeführerin dringen auch in dieser Hinsicht nicht durch.
7.
7.1
Im Streit
liegt weiter, ob der Entscheid des Beschwerdegegners, die umstrittenen
Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuteilen,
raumplanungsrechtlich zu beanstanden ist. Die Beschwerdeführerin beantragt für
diese stattdessen im Ergebnis eine Zuteilung zum vorläufigen Baugebiet. Im
angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat keinen Gebrauch von der
Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets
gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine
eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu
präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die von der
Beschwerdeführerin verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also
erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen der
Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d.
h. zum weitgehend
überbauten Gebiet gehören.
7.2
Der
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG
ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im
Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken
innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E.  4.1; BGr, 11. Oktober
2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das weitgehend
überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit in Art. 15
RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine Gültigkeit (vgl.
Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft am bestehenden
baulichen Zustand an, d.
h.
an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten sowie – im
Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten Infrastruktur.
Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv bewohnte und benutzte
Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität (Siedlungsstruktur) ist, dass
sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b;
BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Landwirtschaftliche
Bauten sind nur ausnahmsweise für die Bejahung eines Siedlungscharakters
ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass eine Häusergruppe ihre
landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1;
BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019, E. 4.2).
7.3
Für die
qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit 8
bis 19 bewohnten Gebäuden wurde im angefochtenen Beschluss das Zusatzkriterium
der Prägung und des Erscheinungsbilds verwendet (vgl. oben E. 6.3). Dabei
wurden die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl
Gewerbebetriebe, Verhältnis von Wohngebäuden zu
Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit 1972 (ohne Ersatzbauten) und
deren Bauart, ÖV (öffentlicher Verkehr)-Erschliessung, Art der
Umgebungsgestaltung (u.
a.
Zäune, Vorplätze, Tierhaltung) betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die
dazugehörigen Unterkriterien konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht
primär die visuelle Erscheinung der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche
Bauten (auch wenn sie mittlerweile diese Funktion verloren haben), nach
Bundesrecht für die Bejahung des Siedlungscharakters ohnehin von
untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem fraglichen Zusatzkriterium auch
das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in allgemeiner Weise sachfremd
berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung gesamthaft als bundesrechtskonform
zu erachten (vgl. auch oben E. 6.4). Gestützt auf die Grundsätze bleibt im
Folgenden die Einzelfallbeurteilung für die beiden umstrittenen Kleinsiedlungen
– mit einer Interessenabwägung zur Beachtung von Vertrauensgesichtspunkten
(vgl. oben E. 6.2) zu überprüfen.
8.
8.1
Die
Kleinsiedlung Obertal liegt nordwestlich der Kleinsiedlung Habersaat und
südöstlich der Kleinsiedlungen Breiten und Aeugstertal; alle gehören zur
Gemeinde Aeugst am Albis. Habersaat, Obertal, Breiten und Aeugstertal befinden
sich an der zum kantonalen Strassennetz gehörende Reppischtalstrasse. Zwischen
diesen Kleinsiedlungen erstreckt sich im Wesentlichen Kulturland. Habersaat,
Breiten und Aeugstertal wurden im Rahmen des angefochtenen Beschlusses dem
Anhang 3 der VKaB zugeteilt, d.
h.
sie verbleiben innerhalb der Bauzone. Die Stellung der Gebäude in der
Kleinsiedlung Obertal folgt mehrheitlich einem Strässchen, das von der
Reppischtalstrasse abzweigend den Hang hinaufführt. Obertal ist soweit
ersichtlich nicht im KOBI verzeichnet. Bei dem in den Akten liegenden
Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien
(vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet. Bei der Kleinsiedlung
Obertal sind gemäss dem genannten Übersichtsplan 10 bewohnte Gebäude
vorhanden, wovon 6 Wohngebäude vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden
sind. Ein zusätzliches Wohngebäude, das ebenfalls vor Anfang der Siebzigerjahre
erbaut wurde, liegt auf der Westseite der Reppischtalstrasse und ausserhalb des
Perimeters der provisorischen kantonalen Weilerzone (Kat.-Nr. 543). Das
Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als ausreichend für
eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung
und Erscheinungsbild wurde aber von einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich
wurde die beim Ort an der Reppischtalstrasse vorhandene Bushaltestelle
(ÖV-Güteklasse E) einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen
kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.
8.2
Die
Beschwerdeführerin führt aus, in der Kleinsiedlung gebe es 11 bewohnte
Gebäude plus das erfasste umliegende Wohngebäude. Es sei zu berücksichtigen,
dass eines der Gebäude innerhalb der Kleinsiedlung über sechs Wohneinheiten
verfüge. Ein landwirtschaftlich genutztes Gebäude sei nicht mehr vorhanden.
Einzubeziehen seien auch die Wohnhäuser ausserhalb der Kleinsiedlung auf Kat.-Nrn. 539
und 903. Obertal erweise sich als Wohnsiedlung. Im Übrigen sei Obertal bereits in
einer Karte aus dem 17. Jahrhundert zusammen mit Habersaat als eine Ortschaft
(Im-Thal) behandelt worden. Weiter müssten zwei der vom Kanton als
"alt" geführten Wohngebäude in Obertal einem Neubau nach 1971
gleichgestellt werden. So sei das Gebäude auf Kat.-Nr. 1985 früher ein
Restaurant gewesen und Ende der achtziger Jahre zu einem Wohnhaus stark
umgebaut worden. Ferner sei das Gebäude auf Kat.-Nr. 949 zwar im Jahr 1963
erbaut worden, bilde aber ein klassisches Einfamilienhaus jener Zeit. Gestützt
darauf sei insgesamt von einer erheblichen Neubautätigkeit auszugehen. Im
Perimeter habe es auch drei unüberbaute Grundstücke, die Baulücken bilden
würden. Die verkehrsmässige Erschliessung mit der Busverbindung sei sehr gut.
Das visuell ländliche Erscheinungsbild kann nach Meinung der Beschwerdeführerin
nicht zu einer ländlichen Prägung führen.
8.3
Das
Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist nicht umstritten. Wie
der Beschwerdegegner vor Verwaltungsgericht erläutert, wurde bereits im
Übersichtsplan unter den Bemerkungen auf den Einwand der Beschwerdeführerin zum
Vorhandensein eines zusätzlichen Gebäudes innerhalb der Kleinsiedlung Obertal
eingegangen.
Die Beschwerdeführerin wehrt sich nicht
dagegen, dass die angesprochenen drei umliegenden Parzellen mit
Wohnliegenschaften nicht in den Perimeter der provisorischen kantonalen
Weilerzone integriert worden sind.
Aufgrund der nachvollziehbaren
Ausführungen des Beschwerdegegners ist es auch nicht zu beanstanden, dass das
bewohnte Gebäude auf Kat.-Nr. 543 in die Beurteilung der vorhandenen
Siedlungsstruktur einbezogen worden ist, nicht hingegen die über 100 m
entfernten Liegenschaften auf Kat.-Nrn. 539 und 903 oder gar die noch
weiter weg liegende Kleinsiedlung Habersaat.
Aufgrund
der konkreten Angaben der Beschwerdeführerin und der öffentlich zugänglichen
Daten im GWR weisen nur vereinzelt Wohngebäude in Obertal drei oder mehr
Wohneinheiten auf.
Der Beschwerdegegner legt unter Hinweis auf das
kommunale Inventar der Denkmalschutzobjekte dar, dass einige als
"alt" geführte Gebäude in Obertal ehemalige Bauernwohnhäuser sind.
Sodann ist entgegen der Beschwerdeführerin bei den Wohngebäuden auf Kat.-Nrn. 1985
und 949 auf das gemäss Übersichtsplan massgebliche Alter abzustellen und sind
diese nicht mit Bauten nach 1971 gleichzustellen. Weiter lässt sich der im GIS
aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65 (1:25'000) und dem dort abrufbaren
Luftbild von 1981 mit der Kleinsiedlung Habersaat im Zentrum entnehmen, dass
der räumliche Grobumfang der Kleinsiedlung Obertal seither weitgehend stabil
geblieben ist. Immerhin hat eine gewisse Neubautätigkeit stattgefunden, was
auch aus den von der Beschwerdeführerin eingereichten Fotografien deutlich
wird. Selbst wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild
angenommen hat, befinden sich die Gebäude jedoch mehrheitlich seitlich, bezogen
auf die Hauptachse des den Hang hinaufführenden Strässchens, auch in Randlage.
Hinzu kommt die dreieckförmige Freifläche hinter der Bushaltestelle an der
Reppischtalstrasse (Richtung Zürich). Angesichts dieser Freifläche ist
umso mehr fraglich, ob unüberbaute Grundstücke im
Zonenperimeter als Baulücken zu beurteilen wären
. Diese Frage muss aber im
vorliegenden Verfahren nicht abschliessend entschieden werden. Zusammengefasst
ist der im Hinblick auf die Gebäudezahl etwas undeutlich abgefasste
Übersichtsplan dahingehend zu präzisieren, dass insgesamt 12 bewohnte
Gebäude als relevant für die Kleinsiedlung Obertal betrachtet wurden.
8.4
Die
verkehrsmässige Infrastruktur weist insbesondere angesichts der
Reppischtalstrasse und der vorhandenen Bushaltestelle über den raumplanerischen
Bedarf allein für die bisherige Kleinsiedlung hinaus. Unter Berücksichtigung
der bisher verhältnismässig geringen baulichen Entwicklung kommt der
verkehrsmässigen Infrastruktur allerdings kein grosses Gewicht bei der
Würdigung der Siedlungsstruktur zu. Aus der früher vorhandenen
Restaurantnutzung in der Kleinsiedlung vermag die Beschwerdeführerin nichts
abzuleiten. Sie hat vor Verwaltungsgericht zudem nicht konkret der Behauptung
des Beschwerdegegners widersprochen, dass keine relevanten gewerblichen Nutzungen
vorhanden seien. Wesentlich erscheint, dass die Kleinsiedlung Obertal
durch ein lockeres, vorwiegend ehemals
landwirtschaftliches Bebauungsmuster gekennzeichnet ist und auch
angesichts der Grössenordnung der Anzahl bewohnter Gebäude
keinen allgemeinen Siedlungsbau darstellt. Im Rahmen des dem Regierungsrat
zustehenden planerischen Ermessens ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung
nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG
zuzurechnen
.
8.5
Obwohl Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes
und der Planbeständigkeit bei der raumplanungsrechtlichen Zuordnung dieser
Kleinsiedlung ein hohes Gewicht zukommt (vgl. oben E. 6.2), vermögen diese
den wenig ausgeprägten Charakter von Obertal als Siedlungsgebiet nicht
aufzuwiegen.
Die Siedlungsstruktur von Obertal
unterscheidet sich erheblich von jener bei den Kleinsiedlungen Habersaat,
Breiten und Aeugstertal. Dies gilt ebenso im Verhältnis zur weiteren
Kleinsiedlung Müliberg in der Gemeinde Aeugst am Albis, die im angefochtenen
Beschluss der Bauzone zugeteilt wurde. Vor diesem Hintergrund ändert der
bisherige kommunale Nutzungsplan nichts daran, dass für die Kleinsiedlung Obertal
bei objektiver Betrachtung keine begründete Erwartung einer Qualität als
allgemeines Baugebiet anzunehmen ist (vgl. dazu BGE 132 II 218 E. 6.1).
Zumindest im Rahmen der angefochtenen Übergangsordnung kommt der Einstufung der
Kleinsiedlung als grundsätzliches Nichtbaugebiet der Vorrang zu. Die Zuteilung
von Obertal zur provisorischen kantonalen Weilerzone ist mit dem
Gleichbehandlungsgebot sowie mit dem Vertrauensschutz und dem Grundsatz der
Planbeständigkeit vereinbar.
9.
9.1
Die
Kleinsiedlung Wängibad liegt südwestlich des Ortskerns von Aeugst am Albis an
einer Strassenverzweigung. Aus dem Gesamtbericht zum kommunalen Inventar der
Denkmalschutzobjekte ( 
unter Umwelt/Projekte/Denkmal­schutzobjekte;
besucht am 30. November 2023) geht hervor, dass der Kern von Wängibad
nicht nur auf eine bäuerliche Häusergruppe zurückgeht, sondern auch auf ein
Kur- und Heilbad. Dessen Betrieb wurde offenbar in der 1. Hälfte des
20. Jahrhunderts eingestellt. Auf Kat.-Nr. 2055 sind zwei bewohnte
Gebäude des ehemaligen Bads erhalten geblieben. Die Stellung der Gebäude in der
Kleinsiedlung folgt den beiden Strässchen an der Verzweigung. Wängibad ist
soweit ersichtlich nicht im KOBI verzeichnet. Bei dem in den Akten liegenden
Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien
(vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet. Bei der Kleinsiedlung
Wängibad sind gemäss dem genannten Übersichtsplan 10 bewohnte Gebäude
vorhanden, wovon 8 vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden sind. Zwei
zusätzliche bewohnte Gebäude, die ebenfalls vor Anfang der Siebzigerjahre
erbaut wurden, befinden sich auf umliegenden Grundstücken in der unmittelbaren
Nachbarschaft. Ausserdem sind zwei Landwirtschaftsbetriebe vorhanden, einer im
Zonenperimeter und ein weiterer an den Zonenperimeter angrenzend; auch
letzterer ist bereits bei den bewohnten Gebäuden einbezogen worden. Das
Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als ausreichend für
eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung
und Erscheinungsbild wurde aber von einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich
wurde die fehlende ÖV-Erschliessung einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung
zur provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.
9.2
Die
Beschwerdeführerin führt ebenfalls aus, es gebe 10 bewohnte Gebäude im
Zonenperimeter plus zwei zusätzliche auf umliegenden Grundstücken. Sie
kritisiert den Vermerk im Übersichtsplan, wonach trotz dieser Gebäudezahlen die
Mindestschwelle von 8 bewohnten Gebäuden nicht erfüllt sei. Bei der
Gebäudezahl sei auf alle relevanten Gebäude und nicht nur auf die 10 innerhalb
des Perimeters abzustellen. Zusätzlich seien drei aktuelle Bauprojekte
innerhalb des Perimeters zu berücksichtigen, wovon eines im Dezember 2022
eingereicht worden sei und die andern beiden konkret bestehen würden. Insgesamt
könne mit den Bauprojekten bzw. auf den Baulücken eine Zahl von bis zu
17 bewohnten Gebäuden erreicht werden. Sodann müssten zwei der vom Kanton
als
"alt" geführten
Wohngebäude einem
Neubau nach 1971 gleichgestellt werden. So sei das Gebäude auf Kat.-Nr. 884
in den Achtzigerjahren stark umgebaut worden und jenes auf Kat.-Nr. 1963
aus den Sechzigerjahren weise eine Architektur auf, die zur damaligen Zeit im
Siedlungsgebiet üblich gewesen sei. Das als "neu" geführte bewohnte
Gebäude auf Kat.-Nr. 887 habe eindeutig keine ländliche Prägung. Beim
einzigen Landwirtschaftsbetrieb innerhalb des Perimeters betreibe der
Bewirtschafter hauptberuflich eine Schreinerei und wohne nicht selbst auf dem
Hof. Dies relativiere den Charakter des Landwirtschaftsbetriebs stark. Im
Übrigen seien in der Kleinsiedlung landwirtschaftsfremde Gewerbebetriebe
vorhanden (wie Dentallabor, Liegenschaftenverwaltung,
Informatikdienstleistungen, Tourismusdienstleistungen). Am nördlichen Rand
bestehe eine Erholungszone (Sonnenbad; vgl. Art. 12.1 BZO); diese sei für
den Siedlungscharakter zu berücksichtigen. Insgesamt stellt die
Beschwerdeführerin die Kleinsiedlung Wängibad sinngemäss als eine Wohn- und
Gewerbesiedlung dar. Die ÖV-Erschliessung ist ihrer Meinung nach ebenfalls gut.
Im nahegelegenen Ortskern von Aeugst am Albis gebe es eine Anbindung an den ÖV.
Das optisch ländliche Erscheinungsbild von Wängibad könne eine Verweigerung der
Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet nicht rechtfertigen.
9.3
Der
Beschwerdeführerin ist einzuräumen, dass die Begründungen des Beschwerdegegners
bezüglich der Anzahl bewohnter Gebäude mit Ungereimtheiten behaftet sind. Im
Ergebnis legen jedoch beide Seiten ihrer Argumentation, soweit ersichtlich,
dieselbe Anzahl bewohnter Gebäude zugrunde. Die Beschwerdeführerin wehrt sich auch
nicht dagegen, dass die angesprochenen beiden umliegenden Liegenschaften nicht
in den Perimeter der provisorischen kantonalen Weilerzone integriert worden
sind. Der Übersichtsplan ist dahingehend zu präzisieren, dass insgesamt 12 bewohnte
Gebäude als relevant für die Kleinsiedlung Wängibad betrachtet wurden. Aufgrund
der konkreten Angaben der Beschwerdeführerin und der öffentlich zugänglichen
Daten im GWR weisen nur vereinzelt Wohngebäude in Wängibad drei oder mehr
Wohneinheiten auf. Zahlreiche Bauten in der Kleinsiedlung sind im
Übersichtsplan als nicht bewohnt geführt; die Beschwerdeführerin behauptet vor
Verwaltungsgericht nichts anderes. Es handelt sich offensichtlich um mindestens
ursprünglich als Ökonomiebauten dienende Gebäude. Weiter ist die bauliche
Entwicklung hinsichtlich der Wohngebäude im Bereich der Kleinsiedlung seit
Anfang der siebziger Jahre gering geblieben. Dieser Befund lässt sich anhand
der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65 (1:25'000) und dem dort
abrufbaren Luftbild von 1981 mit dem Ortskern von Aeugst am Albis im Zentrum
überprüfen. Ebenso ist entgegen der Beschwerdeführerin bei den bewohnten Gebäuden
auf Kat.-Nrn. 884 und 1963 auf das gemäss Übersichtsplan massgebliche
Alter abzustellen und sind diese nicht mit Bauten nach 1971 gleichzustellen. Selbst
wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat,
befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich, bezogen auf die
Strassenhauptachse, auch in Randlage. Unter diesen Umständen ist fraglich, ob
unüberbaute Grundstücke im Zonenperimeter als Baulücken zu beurteilen wären.
Diese Frage muss im vorliegenden Verfahren nicht abschliessend entschieden
werden. Ausserdem legt die Beschwerdeführerin nicht dar, inwiefern die von ihr
angeführten Bauprojekte in der Kleinsiedlung angesichts der vorbestehenden
Unsicherheit zur Baugebietsqualität (vgl. oben E. 3.2 und 5.3) im
vorliegenden Zusammenhang raumplanungsrechtlich von Bedeutung sein sollen. Ferner
beträgt die Distanz zwischen der Bushaltestelle im Ortskern von Aeugst am Albis
und Wängibad (über Langmatt) abgeschätzt aus dem GIS annähernd einen Kilometer.
9.4
Bei der
Gesamtbeurteilung erscheint wesentlich, dass die Kleinsiedlung durch ein
lockeres Bebauungsmuster gekennzeichnet ist und dort die bauliche Entwicklung
hinsichtlich der Wohngebäude seit Anfang der Siebzigerjahre gering geblieben
ist. Die vom ehemaligen Kur- und Heilbad verbliebenen Gebäude werden
hauptsächlich für Wohnzwecke genutzt. Die Anlage Sonnenbad ist im Wesentlichen
eine ausgedehnte Grünfläche. Der zumeist ursprünglich landwirtschaftliche
Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung fällt weiterhin stark ins
Gewicht, auch wenn heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen. Im Vergleich zu
den vorhandenen Landwirtschaftsbetrieben (inkl. Schreinerei) kommt den geltend
gemachten landwirtschaftsfremden gewerblichen Nutzungen keine prägende Funktion
für die Siedlungsstruktur zu. Die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint auf
den bisherigen baulichen Bestand ausgerichtet. Auch angesichts der
Grössenordnung der Anzahl bewohnter Gebäude stellt Wängibad keinen allgemeinen
Siedlungsbau dar. Im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen
Ermessens ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem weitgehend
überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzurechnen.
9.5
Obwohl
Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes und der Planbeständigkeit bei der
raumplanungsrechtlichen Zuordnung dieser Kleinsiedlung ein hohes Gewicht
zukommt (vgl. oben E. 6.2), vermögen diese den wenig ausgeprägten Charakter
von Wängibad als Siedlungsgebiet nicht aufzuwiegen. Die Siedlungsstruktur von Wängibad
unterscheidet sich erheblich von jenen anderen Kleinsiedlungen in der Gemeinde
Aeugst am Albis, die im angefochtenen Beschluss der Bauzone zugeteilt wurden (vgl.
oben E. 8.5). Vor diesem Hintergrund ändert der bisherige kommunale
Nutzungsplan nichts daran, dass für die Kleinsiedlung Wängibad bei objektiver
Betrachtung keine begründete Erwartung einer Qualität als allgemeines Baugebiet
anzunehmen ist (vgl. dazu BGE 132 II 218 E. 6.1). Zumindest im Rahmen der
angefochtenen Übergangsordnung kommt der Einstufung der Kleinsiedlung als
grundsätzliches Nichtbaugebiet der Vorrang zu. Die Zuteilung von Wängibad zur
provisorischen kantonalen Weilerzone ist mit dem Gleichbehandlungsgebot sowie
mit dem Vertrauensschutz und dem Grundsatz der Planbeständigkeit vereinbar.
10.
10.1
In einer
weiteren Rüge kritisiert die Beschwerdeführerin, dass § 7 VKaB Neubauten
in der provisorischen kantonalen Weilerzone für unzulässig erklärt (Satz 1).
Diese Bestimmung regelt zusätzlich, dass von diesem Verbot betriebsnotwendige
landwirtschaftliche Neubauten sowie Kleinbauten und Anbauten ausgenommen sind,
soweit die Nutzung nicht in bestehenden Gebäuden untergebracht werden kann (Satz 2).
Die Beschwerdeführerin macht unter Hinweis auf die Antwort des Bundesrats vom 7. Juni
2022 auf die Einfache Anfrage NR Schläpfer (22.7344) geltend, Neubauten in
Weilerzonen seien vom Bundesrecht her nicht von vornherein untersagt. Sie wirft
dem Beschwerdegegner vor, den Handlungsspielraum für eine verhältnismässige
Zulassung von Neubauten in Weilern nicht wahrgenommen zu haben.
10.2
Bei
Weilerzonen nach Art. 33 RPV handelt es sich um Nichtbauzonen, bei denen
zwar bestehende Bauten im Rahmen des Schutzzwecks weitergehend als nach Art. 24 ff.
RPG umgebaut und erweitert werden können; Neubauten sind aber grundsätzlich unzulässig
(vgl. BGE 145 II 83 E. 4.1 und 4.2; BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.1.1 sowie oben E. 3.1). Der allgemeine Hinweis in
der erwähnten bundesrätlichen Antwort, dass die bundesrechtlichen Vorschriften
für Weilerzonen auch für Neubauten gelten, stellt diese Grundsätze nicht infrage.
Im Übrigen wurde die Unzulässigkeit von Neubauten in Weilerzonen bereits in Pt. 2.2.2
des Richtplantexts festgehalten. § 7 VKaB ist Bestandteil der
angefochtenen Übergangsordnung. Wenn dabei ein Neubauverbot statuiert und
dieses mit den angeführten Ausnahmemöglichkeiten ergänzt wird, so bewegt sich
eine solche provisorische Regelung in sachgerechter Weise im bundesrechtlichen
Rahmen. Die Rügen der Beschwerdeführerin sind auch in diesem Punkt nicht
stichhaltig.
11.
Am 1. Dezember 2023 wurde die öffentliche Auflage zur Teilrevision des
kantonalen Richtplans und zur damit verbundenen PBG-Teilrevision im Hinblick
auf die Kleinsiedlungsthematik im kantonalen Amtsblatt publiziert (ABl
2023-12-01; Meldungsnummer RP-ZH01-0000000331). Wie aus den veröffentlichten
Unterlagen hervorgeht, wurde im Rahmen dieser Vorlage die Zuteilung der
einzelnen Kleinsiedlungen im Nachgang zum Beschluss der VKaB nochmals
überprüft. Die neue Vorlage schlägt vor, auf Stufe der Richtplanung die Kleinsiedlung
Obertal als grössere aussenliegende Ortsteile und somit als Siedlungsgebiet zu
bezeichnen sowie die Kleinsiedlung Wängibad als Weiler zu bezeichnen. Bei der
damit zur Debatte gestellten, möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets
handelt es sich um einen planerischen Akt, welcher insbesondere den
Anforderungen von Art. 8a in Verbindung mit Art. 15 RPG zu
entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der vorliegend angefochtenen
Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen Kleinsiedlungen nach Art. 36 Abs. 3
RPG richtet (vgl. oben E. 7), wird durch allenfalls davon abweichende
Anträge für die künftige Anpassung der Richtplanung nicht infrage gestellt. Im
vorliegenden Zusammenhang braucht somit nicht weitergehend auf die am 1. Dezember
2023 aufgelegte Vorlage eingegangen zu werden.
12.
Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als
unbegründet und ist vollumfänglich abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 und § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.
5'500.--
;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 5'670.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).