zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00026 · 2020-07-09 · de

Informationszugang | Gesuch um Zugang zu Strafvollzugsakten nach IDG. Mehrstufiges Vorgehen bei Gewährung des Informationszugangs zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten Dritter enthalten (E. 2.2). Zuständigkeit für die Behandlung eines Gesuchs um Zugangsgewährung bei Informationen, die bei mehreren Organen vorhanden sind, sowie bei Informationen, die nur bei anderen Organen vorhanden sind (E. 4). Berücksichtigung der entgegenstehenden privaten Interessen bei verstorbenen Personen (E. 5). Primär zeigt lediglich der Andenkensschutz der Angehörigen Wirkung über den Tod hinaus, soweit das anwendbare Spezialgesetz keinen weitergehenden Schutz kennt (E. 5.3). § 19 IDV statuiert keine darüber hinausgehende Schutzwirkung (E. 5.4). Im Sinn einer harmonisierenden Auslegung mit § 11 des Archivgesetzes erlaubt § 23 IDG, soweit Personendaten von Verstorbenen betroffen sind, allfälligen durch die Schutzfristen begründeten Vertraulichkeitsinteressen im Rahmen der Interessenabwägung Rechnung zu tragen (E. 5.5). Demnach wäre die Behörde im Rahmen der Sachverhaltsermittlung nicht nur gehalten gewesen, in Betracht zu ziehen, ob die betroffene Person inzwischen verstorben ist, sondern bei Bejahung dieser Tatsache auch, ob sie Angehörige hinterlässt und ob ihr eigene weitergehende Schutzinteressen gemäss § 23 Abs. 3 IDG zukommen (E. 6). Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2020.00026
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2020.00026
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2020.00026

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00026
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00026
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.07.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang
Gesuch um Zugang zu Strafvollzugsakten nach IDG.
Mehrstufiges Vorgehen bei Gewährung des Informationszugangs zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten Dritter enthalten (E. 2.2).
Zuständigkeit für die Behandlung eines Gesuchs um Zugangsgewährung bei Informationen, die bei mehreren Organen vorhanden sind, sowie bei Informationen, die nur bei anderen Organen vorhanden sind (E. 4).
Berücksichtigung der entgegenstehenden privaten Interessen bei verstorbenen Personen (E. 5). Primär zeigt lediglich der Andenkensschutz der Angehörigen Wirkung über den Tod hinaus, soweit das anwendbare Spezialgesetz keinen weitergehenden Schutz kennt (E. 5.3). § 19 IDV statuiert keine darüber hinausgehende Schutzwirkung (E. 5.4). Im Sinn einer harmonisierenden Auslegung mit § 11 des Archivgesetzes erlaubt § 23 IDG, soweit Personendaten von Verstorbenen betroffen sind, allfälligen durch die Schutzfristen begründeten Vertraulichkeitsinteressen im Rahmen der Interessenabwägung Rechnung zu tragen (E. 5.5). Demnach wäre die Behörde im Rahmen der Sachverhaltsermittlung nicht nur gehalten gewesen, in Betracht zu ziehen, ob die betroffene Person inzwischen verstorben ist, sondern bei Bejahung dieser Tatsache auch, ob sie Angehörige hinterlässt und ob ihr eigene weitergehende Schutzinteressen gemäss § 23 Abs. 3 IDG zukommen (E. 6).
Rückweisung.
Stichworte:
ANDENKENSSCHUTZ
INFORMATIONS- UND DATENSCHUTZGESETZ
INFORMATIONSZUGANG
INTERESSENABWÄGUNG
PERSÖNLICHKEITSSCHUTZ
POSTMORTALER PERSÖNLICHKEITSSCHUTZ
SACHVERHALTSABKLÄRUNG
SCHUTZFRISTEN
STRAFVOLLZUGSBEHÖRDE
TOD
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art./§ 10 Abs. I ArchivG
Art./§ 11 ArchivG
Art./§ 11 Abs. II ArchivG
Art./§ 11a ArchivG
Art. 10 Abs. II BV
Art. 16 IDG
Art. 20 IDG
Art. 23 Abs. III IDG
Art. 26 IDG
Art. 9 IDV
Art. 9 Abs. III IDV
Art. 19 IDV
Art. 17 KV
§ 27a StJVG
§ 7I VRG
Art. 28 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00026
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Juli 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter
André
Moser, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.
In Sachen
A, Verlag B AG
Beschwerdeführerin,
gegen
Justizvollzug Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Informationszugang,
hat sich ergeben:
I.
Mit Schreiben vom 17. April 2019 gelangte A an die
Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich und ersuchte um Einsicht
in die Akten zu C. Die Direktion der Justiz und des Innern leitete das Gesuch
am 30. April 2019 an den Justizvollzug und Wiedereingliederung (früher:
Amt für Justizvollzug) weiter. Dieser wies das Gesuch mit Verfügung vom 13. Mai
2019 ab, soweit er darauf eintrat.
II.
A.
Dagegen
erhob A mit Eingabe vom 14. Juni 2019 Rekurs bei der Direktion der Justiz
und des Innern und beantragte, die Verfügung vom 13. Mai 2019 sei
aufzuheben und ihr Einsicht in die Strafvollzugsakten von C zu gewähren,
insbesondere in die Einträge nach seiner im Jahr … erfolgten Haftentlassung.
Eventualiter sei die Einsicht unter Auflagen zu gewähren.
B.
Die
Direktion der Justiz und des Innern holte eine Stellungnahme bei der
Koordinationsstelle IDG zum Einsichtsgesuch ein, wies den Rekurs mit Verfügung
vom 12. Dezember 2019 ab und auferlegte die Verfahrenskosten A.
III.
A.
Mit
Beschwerde vom 15. Januar 2020 gelangte A ans Verwaltungsgericht und
stellte folgende Anträge:
1.
Die Verfügung der Vorinstanz vom 12. Dezember 2019, [...],
betreffend "Rekurs gg. VF JuV V. 13.5.19; IDG Gesuch" sei aufzuheben,
und der Beschwerdeführerin sei Einsicht in die Strafvollzugsakten von C zu
gewähren, wobei das Gericht den Umfang der Einsicht unter Beachtung des
Verhältnismässigkeitsprinzips (z.
B.
durch Schwärzung) einschränken kann, aber insbesondere die folgenden Elemente
zur Einsicht freigibt:
a)
Akteninformationen über die äusseren Stationen und Verlegungen von C einschliesslich
der zeitlichen Angaben dazu;
b)
Akteninformationen über die von C allfällig genutzten Ausbildungs-,
Weiterbildungs- und Therapieangebote einschliesslich der zeitlichen Angaben
dazu;
c)
Akteninformationen über die Haftbedingungen von C, insbesondere ob
Ausgang und Urlaub gewährt worden ist, einschliesslich der zeitlichen Angaben
dazu;
d)
Akteninformationen über Korrespondenz mit C nach der im Jahr … erfolgten
Haftentlassung, einschliesslich der zeitlichen Angaben dazu;
e)
Akteninformationen, die nach Ablauf der Probezeit mit Schutzaufsicht von
Anfang … an generiert worden sind;
f)
Akteninformationen über den Vorgang der Namensänderung und den neuen
Namen von C;
g)
Akteninformationen über den Tod einschliesslich allfälliger indirekter
Hinweise auf den Tod von C.
2.
Eventualiter zu Ziff. 1 sei die Verfügung der Vorinstanz vom
12. Dezember 2019, [...], betreffend "Rekurs gg. VF JuV v. 13.5.19;
IDG Gesuch" aufzuheben, und die Angelegenheit zur Feststellung des
Sachverhalts, insbesondere zur Einholung einer Stellungnahme von C bzw. seiner
Angehörigen, sowie zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.
Der Gesuchstellerin seien für das vorinstanzliche Verfahren, das
Beschwerdeverfahren sowie die Zugangsgewährung keine Kosten aufzuerlegen.
In prozessualer Hinsicht ersuchte A um Einholung der
Strafvollzugsakten für das Beschwerdeverfahren.
B.
Mit
Beschwerdeantwort vom 22. Januar 2020 beantragte der Justizvollzug und
Wiedereingliederung die Abweisung der Beschwerde und reichte gleichzeitig die
Akten der Bewährungs- und Vollzugsdienste mit dem Vermerk
"vertraulich" ein. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte
mit Vernehmlassung vom 27. Januar 2020 ebenfalls die Abweisung der
Beschwerde. A nahm am 5. Februar 2020 erneut Stellung.
IV.
Mit
Präsidialverfügung vom 19. Mai 2020 wurden sowohl der Justizvollzug und
Wiedereingliederung als auch das Staatsarchiv aufgefordert, zur Frage Stellung
zu nehmen, ob bzw. wann die fraglichen Akten gemäss Archivgesetz vom 24. September
1995 archiviert wurden. Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 teilte der
Justizvollzug und Wiedereingliederung mit, dass die Strafvollzugsakten von C
bisher noch nicht archiviert worden seien, sondern sie von der Amtsstelle
aufbewahrt würden. Das Staatsarchiv reichte am 29. Mai 2020 eine Übersicht
über die Bestände des Staatsarchivs betreffend C zu den Akten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a und § 19b Abs. 2 lit. c des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG)
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Art. 17
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt jeder
Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende
öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet
ein verfassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das Öffentlichkeitsprinzip
wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar
2007 (IDG) umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den
Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom
Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip
mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 9. November
2005, ABl 2005, 1'283 ff., 1'296 [IDG-Weisung]; Tobias Jaag/Markus Rüssli,
Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019,
Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist nunmehr grundsätzlich öffentlich
zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG).
2.2
Die
Bekanntgabe von Informationen auf Gesuch hin richtet sich nach § 20 und §§ 23 ff.
IDG, und zwar auch dann, wenn die Informationsbekanntgabe Personendaten
betrifft; §§ 16 ff. IDG beziehen sich lediglich auf die weiteren
Fälle der (aktiven oder passiven) Weitergabe, die nicht im Rahmen eines
Informationszugangsgesuchs nach § 20 IDG oder der Informationstätigkeit
von Amtes wegen nach § 14 IDG erfolgen (VGr, 16. Dezember 2015,
VB.2015.00536, E. 4.2.2).
2.3
Die
beantragte Bekanntgabe von Informationen kann das öffentliche Organ nach § 23
Abs. 1 IDG ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine
rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates
Interesse entgegensteht. Ein entgegenstehendes privates Interesse liegt insbesondere
vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter
beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3 IDG). Betrifft das Gesuch
Informationen, die Personendaten von Dritten enthalten, kommt zusätzlich § 26
IDG zur Anwendung; ein mehrstufiges Verfahren erscheint sachgerecht (Urs Thönen
in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich/Basel/Genf 2012 [Kommentar
IDG], § 26 N. 1 und 5; Weisung, S. 1'318; vgl. auch BGr, 21. März
2019, 1C_222/2018, E. 3.4 mit Verweis auf BGE 142 II 340): Demnach prüft
das öffentliche Organ in einem ersten Schritt aufgrund einer grundsätzlich
vorläufigen Interessenabwägung nach § 23 IDG, ob eine Gewährung des
Informationszugangs des Dokuments überhaupt in Betracht fällt. Kommt eine Bekanntgabe
aufgrund dieser vorläufigen Interessenabwägung nicht infrage, ist sie zu
verweigern (§ 23 Abs. 1 IDG). Wird allerdings die Möglichkeit einer
Zugangsgewährung bejaht, gibt es den betroffenen Dritten Gelegenheit zur
Stellungnahme innert angemessener Frist (§ 26 Abs. 1 IDG). Gestützt
auf diese Stellungnahmen ist die definitive Interessenabwägung vorzunehmen und
der eigentliche Entscheid über die Gewährung des Zugangs zu den fraglichen
Informationen zu fällen. Betrifft das Gesuch besondere Personendaten, lehnt das
öffentliche Organ das Gesuch ab, wenn die betroffenen Dritten dem Zugang nicht
ausdrücklich zustimmen (§ 26 Abs. 2 IDG).
3.
3.1
Die
Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, dass es sich bei den
Strafvollzugsakten von C integral um besondere Personendaten handle, weshalb
für die Bekanntgabe die ausdrückliche Zustimmung der betroffenen Person
notwendig sei. Es sei unerheblich, weshalb die Zustimmung nicht habe eingeholt
werden können, sei dies, weil die betroffene Person verstorben sei, oder weil
sie aus anderen Gründen nicht habe kontaktiert werden können. Dass C nach der
Verbüssung der Tat von den zuständigen Behörden eine Namensänderung bewilligt
worden sei, um ihm zu ermöglichen, möglichst unauffällig und von der Öffentlichkeit
abgeschirmt zu leben, zeige, dass vorliegend ein weiterbestehendes
Geheimhaltungsinteresse vorhanden sei. Es bestünde kein öffentliches Interesse
daran, die Akten einzusehen, weshalb das Akteneinsichtsgesuch abzuweisen sei.
Auch eine Einsichtnahme unter Auflagen oder in anonymisierte Informationen sei
abzulehnen.
3.2
Die
Beschwerdeführerin leitet ein gewichtiges öffentliches Interesse am Zugang zu
den Informationen daraus ab, dass es sich beim Fall C um einen der wichtigsten
Fälle der jüngeren schweizerischen Kriminalgeschichte handle, welcher auch als
Beispiel für die fehlende Wiederholungsgefahr trotz äusserst schwerer
Straftaten diene. Die Ungewissheit über die Existenz von C und seinen
Aufenthaltsort sei eine dauernde Belastung für die Opferangehörigen. Weiter sei
es nicht zutreffend, dass das gesamte Dossier als besondere Personendaten zu
qualifizieren sei, sondern die Vorinstanz hätte darlegen müssen, welche
Informationen der Strafvollzugsakten effektiv zu den besonderen Personendaten
zählten, und diese wären vom Zugang auszunehmen gewesen. Aber auch für den
Fall, dass es sich um besondere Personendaten handle, müsse berücksichtigt
werden, dass C ihren eigenen Quellen zufolge inzwischen verstorben sei, da mit
dem Tod das Persönlichkeits- und Datenschutzrecht untergehe; dies ergebe sich
auch aus § 19 Satz 1 der Verordnung über die Information und den
Datenschutz vom 28. Mai 2008 (IDV). Tatsache sei aber auch, dass der
Beschwerdegegner keine Anstrengungen unternommen habe, C zu kontaktieren. Die
Vorinstanz unterlasse es sodann, in ihrer Interessenabwägung die öffentlichen
Interessen zu berücksichtigen, die für den Informationszugang sprächen.
3.3
Der
Beschwerdegegner verwies in seiner Beschwerdeantwort darauf, dass § 19 IDV
vorliegend nicht zur Anwendung gelangen könne, da sich diese Bestimmung nur auf
den Zugang zu eigenen Personendaten nach § 20 Abs. 2 IDG beziehe.
4.
4.1
Der
Beschwerdegegner verneinte seine Zuständigkeit für Informationen betreffend die
Namensänderung, da für die Vornahme der Namensänderung ein anderes Amt
zuständig gewesen sei.
4.1.1
Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 IDG gelten als Informationen alle
Aufzeichnungen, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen,
unabhängig von ihrer Darstellungsform und ihrem Informationsträger. Dabei
spielt die Herkunft der Information keine Rolle (Beat Rudin, Kommentar IDG, § 3
N. 7). Nach § 9 IDV behandelt dasjenige Organ ein Gesuch um
Informationszugang, an welches sich das Gesuch richtet, es sei denn, es sei
eine andere Stelle für zuständig erklärt worden oder das Gesuch betreffe
offensichtlich die Informationen eines anderen Organs. Betrifft ein Gesuch
Informationen mehrerer Organe, sprechen sie sich über die Behandlung und
Beurteilung des Gesuchs ab (§ 9 Abs. 3 IDV).
4.1.2
Zwar wurde die Namensänderung tatsächlich
nicht durch den Beschwerdegegner verfügt. Allerdings befindet er sich im Besitz
dieser Information (des neuen Namens), da sie im Zusammenhang mit der Probezeit
von C nach dessen Entlassung stand. Sodann ersuchte die Beschwerdeführerin um
Zugang zu weiteren Informationen des Strafvollzugsdossiers von C, weshalb nach
§ 9 Abs. 1 und 2 IDV von der grundsätzlichen Zuständigkeit des
Beschwerdegegners für die Beurteilung des Zugangsgesuchs auszugehen ist. Soweit
der Beschwerdegegner der Ansicht ist, für die Herausgabe des neuen Namens von C
nicht zuständig zu sein und er deshalb auf das Gesuch nicht eingetreten ist,
sind die Verfügungen der Vorinstanz und des Beschwerdegegners aufzuheben.
Vielmehr wäre die Behörde nach § 9 Abs. 3 IDV für die Behandlung und Beurteilung
des Gesuchs hinzuzuziehen, d.
h.
mindestens zur einer Stellungnahme einzuladen gewesen. Da, wie sich zeigen
wird, die Sache ohnehin an den Beschwerdegegner zurückzuweisen ist, wird er
dies in einem erneuten Verfahren nachzuholen haben.
4.2
Das Archivgesetz
regelt als lex specialis den Zugang zu Akten, die im Sinn des Archivgesetzes
archiviert wurden. Nach § 10 Abs. 1 Archivgesetz richtet sich der
Zugang zu archivierten Akten nach dem IDG, wobei §§ 11–11b Archivgesetz
vorbehalten bleiben. Übernimmt das Staatsarchiv Akten, so wird es zum
verantwortlichen Organ für die Informationen (§ 5 der Archivverordnung vom
9. Dezember 1998).
Nach Auskunft des Staatsarchivs
befinden sich in ihren Beständen Strafvollzugsakten von C für die Jahre … bis ….
Die weiteren Strafvollzugsakten werden derzeit durch den Beschwerdegegner
aufbewahrt; diese Akten wurden dem Verwaltungsgericht eingereicht. Die
Beschwerdeführerin verlangte Einsicht in das Strafvollzugsdossier von C und
damit auch in die Strafvollzugsakten, welche die Jahre … bis … betreffen. Da
sich diese Informationen nicht beim Beschwerdegegner befinden, war er nicht
zuständig zur Beurteilung des Einsichtsgesuchs. Soweit der Beschwerdegegner
darauf aber eingetreten ist und das Gesuch behandelt hat, sind die Verfügungen
des Beschwerdegegners und der Vorinstanz aufzuheben. Von einer Überweisung des
Gesuchs an das Staatsarchiv kann abgesehen werden, da dieses nicht
fristgebunden ist (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 5 N. 48).
5.
5.1
Nach § 23
IDG sind die dem Informationszugang entgegenstehenden Interessen den hinter dem
Transparenzgrundsatz stehenden Interessen gegenüber zu stellen. Als einer Zugänglichmachung
entgegenstehendes privates Interesse ist insbesondere die Privatsphäre zu
beachten, welche sich aus Art. 13 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ergibt. Das Vorliegen von
entgegenstehenden privaten Interessen, wie sie sich vorliegend aus Art. 13
BV ergeben, führt nicht zu einem automatischen Vorrang dieser Interessen und
damit zu einer Verweigerung des Informationszugangs; vielmehr ist eine
Interessenabwägung vorzunehmen (vgl. BGr, 2. Dezember 2015, 1C_74/2015, E. 4.1.2).
5.2
Nach
allgemeiner Rechtsauffassung geht der Persönlichkeitsschutz mit dem Tod einer
Person unter. Im Gegensatz zu Deutschland kennt die Schweiz keinen sogenannten
postmortalen Persönlichkeitsschutz. In der Schweiz ist aber anerkannt, dass
Angehörige sich in
einem gewissen Mass auf ihr eigenes Persönlichkeitsrecht stützen können, so
beispielsweise zur Wahrung des Ansehens des Verstorbenen (sog. Andenkensschutz;
vgl. BGE 109 II 353 E. 4; BGE 129 I 302 E. 1.2.2, je mit weiteren Hinweisen).
Das Persönlichkeitsrecht der Angehörigen schützt Informationen Verstorbener
insofern, als sie ein dem Informationszugang entgegenstehendes Interesse daran
haben können, dass der Verstorbene nicht verunglimpft wird und keine negativen
persönlichkeitsrelevanten Umstände publiziert werden (vgl. BGE 127 I 145 E. 5c/dd).
Der Begriff der Angehörigen setzt nicht zwingend Verwandtschaft
voraus, es reicht auch eine andere nahe Beziehung wie Freundschaft zur
verstorbenen Person aus (BGE 109 II 353 E. 4b; BGE 129 I 302 E. 1.2.2).
5.3
Sodann hat das Bundesgericht bereits mehrfach die Weiterwirkung einzelner
Aspekte des Persönlichkeitsschutzes über den Tod des Grundrechtsträgers hinaus
anerkannt; so umfasst die in
Art. 10 Abs. 2 BV
verbriefte persönliche Freiheit auch das Recht des Einzelnen, in den Schranken
des Gesetzes, der öffentlichen Ordnung und der guten Sitten zu Lebzeiten selbst
über das Schicksal seines Leichnams sowie die Art und den Ort der Bestattung zu
bestimmen (BGE 129 I 173 E. 4), sind Patientendaten auch über den Tod
hinaus durch das Arztgeheimnis geschützt (BGr, 26. April 1995, 2P.339/1994
in: Pra 85/1996 Nr. 94, 289 ff.) und ist es nicht willkürlich, dem
Persönlichkeitsschutz im öffentlichen Recht eine weitergehende Schutzwirkung
als im Zivilrecht zuzuerkennen (BGE 127 I 145 E. 5c/cc). Aus dieser
beschränkten Weiterwirkung des Persönlichkeitsrechts über den Tod hinaus
ergeben sich allerdings noch keine eigenständigen Grundrechtsansprüche, sondern
sie leiten sich aus dem Selbstbestimmungsrecht des Verstorbenen zu seinen
Lebzeiten ab. Das Bundesgericht hat dieses zu Lebzeiten geäusserte
Selbstbestimmungsrecht bisher nur in Bezug auf den Umgang mit dem eigenen
Leichnam ausdrücklich anerkannt (statt vieler BGE 127 I 115 E. 4a). Ob ein
zu Lebzeiten geäussertes Selbstbestimmungsrecht auch beim Umgang mit
Informationen (bspw. solchen im Sinn von § 3 Abs. 2 IDG) zu
berücksichtigten ist, ist bisher nicht geklärt (dies für das bernische Recht
verneinend: Obergericht Bern, 13. September 2017, KES 17254, E. 8).
Die Rechtsprechung lehnte die Anerkennung eines postmortalen
Persönlichkeitsschutzes bisher insbesondere deshalb ab, weil dies zu dogmatischen
Problemen bei der Bestimmung des Rechtsträgers führen würde und Verstorbene keine
eigene Klage- bzw. Beschwerdelegitimation begründen können (ausführlich BGE 129
I 302 E. 1.2.5). Insofern erscheint es nicht ausgeschlossen, dass ein zu
Lebzeiten geäussertes Selbstbestimmungsrecht eines Verstorbenen von Amtes wegen
im Rahmen einer Interessenabwägung berücksichtigt werden könnte, dies
insbesondere in Fällen, in denen das anwendbare Recht einen über Art. 28
des schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB) sowie
Art. 13 BV hinausgehenden Schutzbereich vorsieht (vgl. BGE 127 I 145 E. 5c/cc).
Angesichts der eher zurückhaltenden Rechtsprechung ist aber davon auszugehen,
dass neben dem Selbstbestimmungsrecht in Bezug auf den Umgang mit dem eigenen
Leichnam primär der Andenkensschutz über die Persönlichkeitsrechte der
Angehörigen über den Tod hinaus Wirkung zeigt
, soweit das anwendbare
Spezialgesetz keinen weitergehenden Schutz kennt. Und auch im letzteren Fall
wären die Angehörigen dazu wohl anzuhören. Ob und inwiefern für Informationen,
die Gegenstand eines Informationszugangsgesuchs nach IDG sind, ein
weitergehender Schutz zu berücksichtigten ist, ist im Folgenden zu prüfen.
5.4
Weil die Persönlichkeit mit dem Tod endet, sind Informationen über
verstorbene Personen nicht mehr durch deren Persönlichkeitsrechte in gleichem
Mass wie zu Lebzeiten geschützt. Damit die Persönlichkeit und Würde des
Menschen in gewisser Weise auch über dessen Tod angemessen respektiert wird,
setzt der Verordnungsgeber in § 19 IDV einen Interessennachweis für den
Zugang zu Informationen über verstorbene Personen voraus (Erläuterungen IDV,
ABl 2008 916 ff, S. 937).
Nach § 19 IDV wird über Personendaten von verstorbenen
Personen Auskunft erteilt, wenn die gesuchstellende Person ein Interesse an der
Auskunft nachweist und keine überwiegenden Interessen von Angehörigen der
verstorbenen Person oder von Dritten entgegenstehen. § 19 IDV lehnt sich
an die praktisch wortgleiche Bestimmung im Bundesrecht an (Art. 1 Abs. 7
der Verordnung zum Bundesgesetz über den Datenschutz vom 14. Juni 1993 [SR 235.11;
VDSG]; kritisch zur Gesetzmässigkeit von Art. 1 Abs. 7 VDSG: BGE 140
V 464 E. 4.2; Urs Maurer-Lambrou/Simon Kunz, BSK DSG/BGÖ, Art. 2 N. 6).
Ob die Bestimmung, indem sie über die Konzeption des IDG hinaus, einen
Interessennachweis verlangt, verfassungs- und gesetzmässig ist, kann vorliegend
offengelassen werden, da die Beschwerdeführerin ohnehin ein solches Interesse
geltend gemacht hat: Dem Interesse der Öffentlichkeit, von den Informationen
über C als wichtiger Kriminalfall der Schweiz Kenntnis zu erhalten, kommt
grundsätzlich ein hoher Stellenwert zu. Ob dieses allfällige entgegenstehende
Interessen überwiegt oder nicht, ist damit aber noch nicht gesagt. § 19
IDV statuiert allerdings keinen über das allgemeine Persönlichkeitsrecht der
verstorbenen Person hinausgehenden Schutz von Informationen (zur ähnlichen
Bestimmung im Kanton Bern: Obergericht Bern, 13. September 2017, KES
17254, E. 7). Soweit Zugangsgesuche von Drittpersonen zu beurteilen sind,
hält die Bestimmung betreffend Wirkung des Persönlichkeitsschutzes nur fest,
was ohnehin schon gilt: dem Zugangsgesuch können die Interessen von Angehörigen
und Drittpersonen, insbesondere deren eigene Persönlichkeitsrechte, entgegenstehen
(vgl. zu Art. 1 Abs. 7 VDSG: Jörg Schmid, Das Recht auf Auskunft über
Datenbearbeitung nach Art. 8 DSG, Privatrechtliche Fragen, FZR 1995 S. 3
ff., 8).
5.5
Nach § 23
Abs. 3 ist
insbesondere
der Schutz der Persönlichkeit der
betroffenen Person als der Zugangsgewährung entgegenstehendes Interesse zu
berücksichtigen. Dabei handelt es sich nicht um eine abschliessende Aufzählung,
vielmehr kommen auch weitere private Interessen infrage. Inwiefern es § 23
Abs. 3 IDG erlaubt, auch Interessen von verstorbenen Personen, im Sinn
eines über Art. 28 ZGB sowie Art. 13 BV hinausgehenden postmortalen
Persönlichkeitsschutzes, zu berücksichtigen, ist durch Auslegung zu ermitteln (ähnlich
BGE 127 I 145 E. 5c/cc). Infrage kommen insbesondere der Schutz von
Vertrauenserwartungen (vgl. dazu Häusermann Daniel Markus, Vertraulichkeit als
Schranke von Informationsansprüchen, Diss. St. Gallen, Zürich/St. Gallen 2009,
S. 132 ff.).
Nach § 11 Abs. 2 lit. a
in Verbindung mit § 11 Abs. 1 des Archivgesetzes, welches vorliegend
mangels Archivierung der Akten aber nicht anwendbar ist, sind archivierte
Akten, die die verstorbene Personen betreffen, erst zehn Jahre nach dem Tod der
betroffenen Person auf Gesuch hin zugänglich. Diese Schutzfrist gilt
grundsätzlich unabhängig davon, ob Angehörige eigene Persönlichkeitsrechte geltend
machen können. Allerdings können besonders schützenswerte Interessen eine
Zugangsgewährung vor Ablauf der Schutzfrist ermöglichen (§ 11a Abs. 1
lit. e Archivgesetz). Das Archivgesetz nimmt zwar das Regelungskonzept des
IDG auf und verweist betreffend Zugangsgewährung auch auf dieses (§ 10
Abs. 1 Archivgesetz), stellt aber mit den Schutzfristen, von denen zwar
Ausnahmen möglich sind (§ 11a Abs. 1 Archivgesetz), eine Art
Vermutung der Schutzbedürftigkeit dieser Informationen auf. Bei einer strengen
Anwendung dieser Bestimmungen erscheint es nicht ausgeschlossen, dass der
Zugang zu Informationen, die dem IDG unterstehen, zu gewähren ist, diese
Informationen aber, sobald sie archiviert werden, den im Einzelfall strengeren
Zugangsregeln nach dem Archivgesetz unterliegen. Da Informationen, die einmal
öffentlich gemacht wurden, dies in der Regel auch bleiben, kann dies zu
stossenden Ergebnissen führen. Insofern als das Archivgesetz mit der
Schutzfrist von zehn Jahren nach dem Todesdatum eine gewisse Vertraulichkeitserwartung
der betroffenen Person begründet, sollte es für diese nicht darauf ankommen, ob
ihre Informationen dem IDG oder dem Archivrecht unterstehen. Das IDG ist
deshalb, soweit Personendaten von Verstorbenen betroffen sind, gegenüber dem
Archivgesetz, obwohl § 11 Archivgesetz
lex specialis
zum IDG ist, einer
harmonisierten Auslegung zugänglich (zum Bedürfnis nach Abstimmung der beiden
Gesetzgebungen: Weisung des Regierungsrates vom 19. September 2012 zum
Archivgesetz und Patientinnen- und Patientengesetz, ABl 2012 Nr. 39, S. 4).
Dabei darf die Auslegung aber nicht dazu führen, dass der Grundsatz der
Transparenz und Öffentlichkeit des Verwaltungshandelns ausgehöhlt wird. Dem
wird dadurch Rechnung getragen, dass die Schutzfristen, wie sie für archivierte
Akten gemäss § 11 Abs. 2 lit. a Archivgesetz gelten, im Rahmen
des IDG ohnehin nicht absolut gelten bzw. zwingend sind; das allenfalls durch
die Schutzfristen begründete Vertraulichkeitsinteresse kann im Sinn einer
harmonisierenden Auslegung als ein dem Informationszugang entgegenstehendes
Interesse in die Interessenabwägung nach § 23 IDG miteinbezogen werden.
5.6
Jedenfalls
ist aus der 15-jährigen Aufbewahrungsfrist, die nach § 27a Abs. 1 des
Straf- und Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006 (StJVG) für
Justizvollzugsakten gilt, nichts Entsprechendes abzuleiten. Denn diese
Bestimmung verfolgt keine Geheimhaltungsinteressen, sondern dient der Behörde,
die im Rahmen ihrer öffentlichen Aufgabe allenfalls darauf angewiesen ist, auf
die Akten auch nach Ablauf der zehnjährigen Aufbewahrungsfrist nach § 5
Abs. 2 IDG zugreifen zu können (Weisung des Regierungsrates vom 23. Oktober
2013 zum Gesetz über die in der Direktion der Justiz und des Innern verwendeten
besonderen Personendaten, ABl 2013 Nr. 45, S. 20). Auch trotz
verlängerter Aufbewahrungsfrist ist auf solche Informationen weiterhin das IDG
anwendbar.
6.
6.1
Nach
§ 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von
Amtes wegen. Der Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die Behörde, für die
richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu
sorgen (Plüss, § 7 N. 10; vgl. Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias
Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015,
Rz. 92). Welche Beweismittel rechtserheblich sind und zur Klärung des
Sachverhalts beitragen und welche nicht, hat die Behörde nach pflichtgemässem
Ermessen zu entscheiden; es gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (VGr,
13. November 2019, VB.2019.00445, E. 2.2). Eine Verletzung des
Untersuchungsgrundsatzes liegt vor, wenn es die Behörde unterlässt, den
relevanten Sachverhalt im für den Einzelfall erforderlichen Umfang abzuklären.
Die behördliche Untersuchungspflicht endet dort, wo keine Anhaltspunkte
vorzufinden sind, die den Behörden weitere Sachverhaltsabklärungen nahelegen
(Plüss, § 7 N. 21). Die Parteien sind zwar gehalten, an der
Erstellung des Sachverhalts mitzuwirken (vgl. § 7 Abs. 2 VRG). Die
Behörde muss in solchen Fällen aber gleichwohl danach streben, den entscheidrelevanten
Sachverhalt abzuklären (Plüss, § 7 N. 10).
Hat die Behörde eine Interessenabwägung vorzunehmen, hat
sie alle massgebenden, einander gegenüberstehenden Interessen zu ermitteln, zu
gewichten und gegeneinander abzuwägen. Der mangelnde Einbezug eines erheblichen
Gesichtspunkts in eine Interessenabwägung stellt einen Rechtsfehler dar (vgl.
VGr, 14. Mai 2020, VB.2018.00500, E. 6.1).
6.2
Da wie
oben dargelegt die Interessenabwägung nach § 23 IDG unter anderen
Gesichtspunkten vorzunehmen ist, je nachdem ob C verstorben ist oder nicht,
gehört die Abklärung eines allfälligen Todes ohne Weiteres zur Erstellung des
rechtserheblichen Sachverhalts; dies gilt vorliegend insbesondere deshalb, weil
die Beschwerdeführerin substanziiert vorbringt, C sei inzwischen verstorben.
Vorliegend braucht nicht weiter darauf eingegangen zu werden, wo die Grenzen
der Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen liegen bzw. welcher Aufwand dazu
betrieben werden muss, wenn die Parteien einer Mitwirkungspflicht unterliegen.
Der rechtserhebliche Sachverhalt ergibt sich vorliegend aus den Akten der
Behörde. Soweit der Beschwerdegegner festhielt, er verfüge über keine
Informationen zu einem allfälligen Tod von C, hat er den Sachverhalt ungenügend
festgestellt.
6.3
Die
Vorinstanz führte als einem Informationszugang entgegenstehendes Interesse
hauptsächlich das Geheimhaltungsinteresse von C selbst, welches sich aus dessen
Persönlichkeitsrechten ergibt, an. Bei verstorbenen Personen liesse sich das
dem Informationszugang entgegenstehende Interesse aber nur noch beschränkt aus
deren eigenen Persönlichkeitsrechten ableiten und zwar im Sinn von allfälligen
Vertrauensinteressen, die sich ähnlich wie unter dem Geltungsbereich von § 11
Abs. 2 lit. a Archivgesetz auf einen gewissen Weiterbestand der Geheimhaltung
von Personendaten beziehen (oben, E. 5.5). Primär wären aber die eigenen
Persönlichkeitsrechte der Angehörigen einer verstorbenen Person und deren
Pietätsgefühl relevant (BGE 109 II 353 E. 4a, so auch § 19 IDV und
oben E. 5.3).
6.4
Demnach
wäre der Beschwerdegegner im Rahmen der Sachverhaltsermittlung nicht nur gehalten
gewesen, in Betracht zu ziehen, ob C inzwischen verstorben ist, sondern bei
Bejahung dieser Tatsache auch, ob er Angehörige hinterlässt und ob ihm eigene
weitergehende Schutzinteressen gemäss § 23 Abs. 3 IDG zukommen. Jedenfalls
lassen sich den vom Beschwerdegegner eingereichten Akten Informationen zu
möglichen Angehörigen von C entnehmen; im Fall des Todes von C wären diese –
soweit möglich – zu deren eigenen Interessen anzuhören. Sodann wären diese
Interessen im Rahmen der Prüfung des Zugangsgesuchs zu berücksichtigen und dem
allgemeinen Interesse der Öffentlichkeit an Transparenz und Kontrolle des
staatlichen Handelns gegenüberzustellen gewesen. Insofern hat der
Beschwerdegegner nicht nur den Sachverhalt ungenügend abgeklärt und die
Interessen unzureichend ermittelt, sondern auch die Interessenabwägung
unvollständig vorgenommen. Die Sache ist zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung
und erneuter Entscheidung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Soweit der
Beschwerdegegner der Ansicht ist, das Gesuch betreffe Informationen, die auch
bei anderen Behörden vorhanden sind, hat er diese hinzuzuziehen (E. 4.1.2).
7.
7.1
Die
(Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug
auf die Regelung der Nebenfolgen grundsätzlich als Obsiegen zu behandeln, wenn
die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr,
28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 64 N. 5). Demgemäss sind die Kosten des Rekurs- und
des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die
Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom
12. Dezember 2019 ist entsprechend abzuändern.
7.2
Ein
Begehren um Zusprechung einer Parteientschädigung hat die Beschwerdeführerin
nicht gestellt, weshalb keine solche zuzusprechen ist (vgl. Kaspar, § 17
N. 16 mit Hinweisen).
8.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als
Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143
E. 1.2, BGE 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist
daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I der Verfügung
der Direktion der Justiz und des Innern vom 12. Dezember 2019 sowie die
Verfügung des Beschwerdegegners vom 13. Mai 2019 werden aufgehoben, und
die Sache wird zur neuen Entscheidung im Sinn der Erwägungen an den
Beschwerdegegner zurückgewiesen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der Direktion der Justiz
und des Innern vom 12. Dezember 2019 werden die Kosten des
Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    245.--
Zustellkosten,
Fr. 3'245.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an …