zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00507 · 2021-06-13 · de

Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 (Umwandlung des Zweckverbands Alterswohnheim Flaachtal in eine gemeinnützige AG) | [Stimmrechtsbeschwerde; unsachliche und unverhältnismässige Information der Stimmberechtigten; fehlende Zuständigkeit für die Ansetzung der Abstimmung] Die Veröffentlichung eines Videos zur Erläuterung der Abstimmungsvorlagen war grundsätzlich zulässig. Das Video vermittelte den Stimmberechtigten jedoch kein umfassendes Bild der Vorlagen mit ihren Vor- und Nachteilen und verschwieg für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten (E. 4.2). Das an alle Stimmberechtigten verteilte Flugblatt verletzte die Gebote der Sachlichkeit und der Verhältnismässigkeit (E. 4.3). Insgesamt lag vor der Abstimmung eine völlig einseitige Informationslage vor, welche es den Stimmberechtigten verunmöglichte, sich ihre Meinung frei zu bilden, weshalb die Abstimmung unabhängig vom Stimmenunterschied aufzuheben ist (E. 4.4). Der Entscheid über die Umwandlung des Zweckverbands in eine Aktiengesellschaft und die Beteiligung der Gemeinden an dieser Aktiengesellschaft lag bei den einzelnen Gemeinden, weshalb die jeweiligen Gemeindevorstände und nicht der Verbandsvorstand für die Ansetzung der Abstimmung und den Antrag zuständig sind (E. 5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 11.11.2021 VB.2021.00507
Zurich Verwaltungsgericht 11.11.2021 VB.2021.00507
Zurigo Verwaltungsgericht 11.11.2021 VB.2021.00507

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00507
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00507
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.11.2021
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 (Umwandlung des Zweckverbands Alterswohnheim Flaachtal in eine gemeinnützige AG)
[Stimmrechtsbeschwerde; unsachliche und unverhältnismässige Information der Stimmberechtigten; fehlende Zuständigkeit für die Ansetzung der Abstimmung]
Die Veröffentlichung eines Videos zur Erläuterung der Abstimmungsvorlagen war grundsätzlich zulässig. Das Video vermittelte den Stimmberechtigten jedoch kein umfassendes Bild der Vorlagen mit ihren Vor- und Nachteilen und verschwieg für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten (E. 4.2). Das an alle Stimmberechtigten verteilte Flugblatt verletzte die Gebote der Sachlichkeit und der Verhältnismässigkeit (E. 4.3). Insgesamt lag vor der Abstimmung eine völlig einseitige Informationslage vor, welche es den Stimmberechtigten verunmöglichte, sich ihre Meinung frei zu bilden, weshalb die Abstimmung unabhängig vom Stimmenunterschied aufzuheben ist (E. 4.4). Der Entscheid über die Umwandlung des Zweckverbands in eine Aktiengesellschaft und die Beteiligung der Gemeinden an dieser Aktiengesellschaft lag bei den einzelnen Gemeinden, weshalb die jeweiligen Gemeindevorstände und nicht der Verbandsvorstand für die Ansetzung der Abstimmung und den Antrag zuständig sind (E. 5).
Gutheissung.
Stichworte:
ABSTIMMUNG
AUFHEBUNG
FREIE WILLENSBILDUNG
INFORMATION DER STIMMBERECHTIGTEN
POLITISCHE RECHTE
STIMMRECHTSBESCHWERDE
UMWANDLUNG
WAHL- UND ABSTIMMUNGSFREIHEIT
ZUSTÄNDIGKEIT
ZWECKVERBAND
Rechtsnormen:
Art. 34 Abs. 2 BV
Art./§ 11 GG
Art./§ 77 Abs. 1 GG
Art./§ 79 GG
§ 27b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2021.00507
Urteil
der 4. Kammer
vom
11. November 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Christoph Raess.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Zweckverband
Alterswohnheim Flaachtal,
vertreten durch den Verbandsvorstand AWH Flaachtal,
Beschwerdegegner,
und
Gemeinderat Flaach,
Mitbeteiligter,
betreffend
Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 (Umwandlung des Zweckverbands Alterswohnheim
Flaachtal in eine gemeinnützige Aktiengesellschaft)
,
hat sich ergeben:
I.
Am 22. März 2021 setzte der Gemeinderat Flaach im
Auftrag des Vorstands des Zweckverbands Alterswohnheim Flaachtal die kommunale
Urnenabstimmung über die beiden Vorlagen "Umwandlung des Zweckverbands
Alterswohnheim Flaachtal in eine gemeinnützige Aktiengesellschaft und
Abfindungsvereinbarung" und "Interkommunale Vereinbarung (IKV) als
Basis zur Gründung einer gemeinnützigen Aktiengesellschaft und Auftrag zur
Zeichnung der Aktienanteile" für die Verbandsgemeinden (Berg am Irchel,
Buch am Irchel, Dorf, Flaach, Henggart und Volken) auf den 13. Juni 2021 an.
II.
A, Stimmbürger in der Gemeinde Volken, erhob am
31. Mai 2021 Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Andelfingen und beantragte,
die Abstimmung vom 13. Juni 2021 sei wegen einer Verletzung der
Abstimmungsfreiheit abzusagen. Für den Fall, dass die Abstimmung trotzdem
durchgeführt werde, sei das Abstimmungsergebnis eventualiter für ungültig zu
erklären.
Am 13. Juni 2021 wurden die beiden
Abstimmungsvorlagen von den Stimmberechtigten der Verbandsgemeinden mit einem
Ja-Stimmen-Anteil von 76,55 % (2011 Ja-Stimmen gegenüber 616
Nein-Stimmen) bzw. von 77,43 % (1997 Ja-Stimmen gegenüber 582 Nein-Stimmen)
angenommen. In der Gemeinde Volken wurden die beiden Abstimmungsvorlagen mit
einem Ja-Stimmen-Anteil von 65,31 % (96 Ja-Stimmen gegenüber 51 Nein-Stimmen)
bzw. von 60,14 % (86 Ja-Stimmen zu 57 Nein-Stimmen) angenommen.
Der Bezirksrat Andelfingen wies den Rekurs mit Beschluss
vom 8. Juli 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I), erhob keine Kosten und
sprach keine Entschädigungen zu (Dispositiv-Ziff. II).
III.
Am 16. Juli 2021 erhob A Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Bezirksrats Andelfingen
vom 8. Juli 2021 und die Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 seien
aufzuheben. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
Der Bezirksrat Andelfingen verzichtete am 22. Juli
2021 ausdrücklich auf Vernehmlassung. Gleichentags beantragte der mitbeteiligte
Gemeinderat Flaach die Abweisung der Beschwerde. Der Zweckverband
Alterswohnheim Flaachtal schloss mit Beschwerdeantwort vom 29. Juli 2021
ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 9. August 2021
hielt A an seinen Anträgen fest. Mit Schreiben vom 12. August 2021 und
Duplik vom 16. August 2021 hielten der Gemeinderat Flaach und der
Zweckverband Alterswohnheim Flaachtal ebenfalls an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen
Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161
Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003
[GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da
auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Das Verwaltungsgericht wendet das Recht von Amtes wegen
an. Das bedeutet zwar nicht, dass es von sich aus einen staatlichen Akt von
allen Seiten auf seine Rechtmässigkeit hin überprüft. Ist eine fehlerhafte
Rechtsanwendung aber offenkundig, darf das Verwaltungsgericht innerhalb des
Streitgegenstands eine Abstimmung auch wegen anderer als der gerügten
Rechtsfehler aufheben (vgl. VGr, 17. November 2020, VB.2020.00652,
E. 3.4;
Marco Donatsch, in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 52
N. 37; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 167).
3.
3.1
Im Vorfeld
der Abstimmung vom 13. Juni
2021 liess der Vorstand des Beschwerdegegners im Rahmen seiner behördlichen
Information allen Stimmberechtigten der sechs Verbandsgemeinden ein Flugblatt
verteilen. Der Beschwerdeführer fand das Flugblatt gemäss eigenen Angaben am
27. Mai 2021 in seinem Briefkasten vor. Das Flugblatt enthält eine
Abstimmungsempfehlung des Vorstands und weist auf ein Video hin, in welchem der
Vorstand die Abstimmungsvorlage erläutert und auf welches mittels QR-Code bzw.
über die Webseiten des Alterswohnheims oder der einzelnen Verbandsgemeinden
zugegriffen werden konnte.
Der Beschwerdeführer rügt, der Vorstand des Beschwerdegegners
habe mit diesem Vorgehen die in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankerte Abstimmungsfreiheit
verletzt, und verlangt die Aufhebung der Abstimmung vom 13. Juni 2021.
3.2
Die Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten
Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren
freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 143 I
211 E. 3.1, auch zum Folgenden). Es soll garantiert werden, dass jede
stimmberechtigte Person ihren Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Das Ergebnis eines Urnengangs kann unter
anderem durch eine unzulässige behördliche Beeinflussung der Willensbildung der
Stimmberechtigten im Vorfeld der Abstimmung verfälscht werden (BGE 139 I 2
E. 6.2).
4.
4.1
Bei
Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse
Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der
Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der
Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage
erklärt wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die
Behörde ist dabei nicht zur Neutralität verpflichtet und darf eine
Abstimmungsempfehlung abgeben. In Einzelfällen ergibt sich aus Art. 34
Abs. 2 BV sogar eine Pflicht der Behörden zur Information (zum Ganzen
BGE 143 I 78 E. 4.4
,
139 I 2
E. 6.2). Informationen im Vorfeld einer Abstimmung unterliegen den Geboten
der Sachlichkeit, der Transparenz und der Verhältnismässigkeit. Behördliche
Informationen zu eigenen Vorlagen müssen geeignet sein, zur offenen
Meinungsbildung beizutragen, und dürfen nicht in dominanter und
unverhältnismässiger Art im Sinn eigentlicher Propaganda eine freie
Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen (
BGE 140 I 338 E. 5.1 mit Hinweisen; zum
Ganzen BGE 145 I 1 E. 5.2.1; vgl. VGr, 11. Dezember 2019,
VB.2019.00618, E. 5.1).
Auf diese
Rechtsprechung nimmt auch § 6 Abs. 1 GPR Bezug. Nach dieser
Bestimmung haben die staatlichen Organe zu gewährleisten, dass die Meinung der
Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden
kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der
Meinungsbildung fördern (lit. a) und eine von Zwang und unzulässigem Druck
freie Stimmabgabe ermöglichen (lit. b).
4.2
4.2.1
Das Video des Vorstands des Beschwerdegegners hat folgenden Inhalt: Zu
Beginn schwenkt das Bild über das Alterswohnheim Flaachtal, und ein Sprecher
aus dem Off erklärt die Ausgangslage der Abstimmung vom 13. Juni 2021,
welche darin bestehe, dass sich die sechs Verbandsgemeinden über die
strategische Ausrichtung des Alterswohnheims uneinig seien und deshalb
dringliche betriebliche und bauliche Massnahmen nicht realisiert werden
könnten. Diese Probleme seien eine Folge der Organisation des Beschwerdegegners
als Zweckverband, welche als "schwerfällig und träge" bezeichnet
wird. Als Lösung für diese Probleme wird in der Folge die Schaffung einer
gemeinnützigen Aktiengesellschaft vorgeschlagen, und es wird angekündigt, dass
die Vorteile dieser Rechtsformumwandlung von den Verbandsvorstandsmitgliedern
der einzelnen Gemeinden im Rest des Videos vorgestellt würden. Nach diesem
einleitenden Teil tritt der Interimspräsident des Beschwerdegegners vor die
Kamera und erläutert den weiteren Ablauf des Videos, in welchem folgende Punkte
dargestellt werden sollen: Zielsetzung/Ausgangslage, Rückblick, Erklärung
gemeinnützige Aktiengesellschaft, Urnengang und weiteres Vorgehen sowie
Abstimmungsempfehlungen. Die einzelnen Punkte werden dabei jeweils von einem
der sechs Vorstandsmitglieder, die zugleich auch Mitglied des Gemeinderats
jeweils einer der Verbandsgemeinden sind, erläutert. Die Ziele der
Rechtsformänderung seien der Erhalt der Arbeitsplätze und die Schaffung eines
modernen und zeitgemässen Alterswohnheims, welches zugleich wirtschaftlich
unabhängig sei und sich schnell am Markt anpassen könne. Es wird zudem
erläutert, dass der Renovationsbedarf des Alterswohnheims dringend sei. Da über
die Zukunft des Alterswohnheims unterschiedliche Auffassungen beständen, hätten
sich die Verbandsgemeinden darauf geeinigt, zuerst die zukünftige Rechtsform zu
klären sowie die Finanzierung zu sichern. Erst danach sollten die betrieblichen
und baulichen Massnahmen angegangen werden. Anschliessend wird die
Vorgeschichte der Abstimmung vom 13. Juni 2021 in einem Rückblick
detailliert dargelegt. Es wird darauf hingewiesen, dass die Schwerfälligkeit
bzw. die Problematik des Zweckverbands sich im Erarbeitungsprozess für neue
Lösungen immer wieder gezeigt hätten, weshalb der Vorstand nach vielen
Abklärungen zum Schluss gekommen sei, dass der Beschwerdegegner in eine
gemeinnützige Aktiengesellschaft umgewandelt werden solle. Als Gründe für eine
gemeinnützige Aktiengesellschaft werden die folgenden aufgeführt und dabei
jeweils kurz erläutert: Flexibilität, Fachexpertise durch den neuen
Verwaltungsrat, grössere Akzeptanz als eine "normale"
Aktiengesellschaft, einfacher Ein- und Austritt von Gemeinden möglich, freiere
Festlegung der Heimtaxen, Stellengarantie, keine Auswirkungen für die
Bewohnenden, die angemessene Vertretung der Gemeinden im Verwaltungsrat und die
eingeschränkte Haftung der Gemeinden. Zum Schluss des inhaltlichen Teils wird die
Finanzierung der zukünftigen gemeinnützigen Aktiengesellschaft erläutert.
Danach werden die Abstimmungsfrage und die verschiedenen Abstimmungsvarianten
erklärt, und es wird darauf hingewiesen, dass bei einer Ablehnung der Vorlagen
die Entscheidungswege lang und schwerfällig bleiben würden. Zum Schluss des
Videos empfehlen alle sechs beteiligten Verbandsvorstandsmitglieder im Namen
ihres jeweiligen Gemeinderats den Stimmberechtigten, am 13. Juni 2021
zweimal Ja zu stimmen. Im Schlusswort weist der Interimspräsident darauf hin,
dass sich die Stimmberechtigten bei Fragen an ihren Gemeinderat oder per E-Mail
an den Beschwerdegegner wenden könnten und dass die Abstimmung ein Schritt zu
einem modernen und agilen Alterswohnheim sei.
4.2.2
Abstimmungsvideos tragen den zufolge der technischen Entwicklung teilweise
veränderten Informationsbedürfnissen und -gewohnheiten der Stimmberechtigten
Rechnung (BGE 145 I 1 E. 5.2.2, auch zum Folgenden; vgl. den
Kommentar von Christoph Auer, ZBl 120/2019, S. 97 f.). Als
Ergänzung zu den Abstimmungserläuterungen können sie dazu beitragen, die
Stimmberechtigten angemessen über Abstimmungsvorlagen zu informieren. Aus
Art. 34 Abs. 2 BV bzw. dem kantonalen Recht ergibt sich deshalb
nicht, dass sich die kantonalen oder kommunalen Behörden für die Information
der Stimmberechtigten des Mediums Video prinzipiell nicht bedienen dürften.
Entscheidend ist, dass der Einsatz und die Veröffentlichung eines
Abstimmungsvideos im konkreten Fall den genannten Grundsätzen genügen.
Die Veröffentlichung eines Videos zur Erläuterung der
Abstimmungen vom 13. Juni 2021 durch den Beschwerdegegner war somit
grundsätzlich mit der Abstimmungsfreiheit zu vereinbaren. Vorliegend ist zudem
zu beachten, dass es aufgrund der Covid-19-Pandemie für den Beschwerdegegner schwierig
war, Informationsveranstaltungen abzuhalten, weshalb die Produktion eines
Videos zur Information der Stimmberechtigten ein probates Mittel darstellt, um
der eigenen Beratungsfunktion nachzukommen.
4.2.3
Das Video ist grundsätzlich in einem sachlichen Ton gehalten. Indes ist dem
Erfordernis einer gewissen Objektivität und Vollständigkeit nicht Genüge getan.
Im Video werden nämlich nur die Vorteile der Rechtsformumwandlung bzw. die
Gründe, die für eine gemeinnützige Aktiengesellschaft als zukünftige Rechtsform
sprechen, thematisiert. Die mit der Rechtsformumwandlung verbundenen Nachteile
– wie zum Beispiel, dass die einzelnen Stimmberechtigten markant an Einfluss
verlieren werden – werden im Video nicht aufgegriffen. Dazu kommt, dass in
einzelnen Aussagen der beteiligten Vorstandsmitglieder suggeriert wird, dass
nur bei Annahme der Vorlagen vom 13. Juni 2021 die Arbeitsplätze im
Alterswohnheim erhalten werden könnten, womit angedeutet wird, dass bei einem
Nein das Alterswohnheim nicht mehr weiterbetrieben werden könnte. Dies ist
unzutreffend, da eine Schliessung des Alterswohnheims nicht zur Diskussion
steht (vgl. Beleuchtender Bericht, S. 13 f.). Das Video vermittelte
den Stimmberechtigten deshalb kein umfassendes Bild der Vorlagen vom 13. Juni
2021 mit ihren Vor- und Nachteilen und verschwieg für die Meinungsbildung bedeutende
Gegebenheiten (vgl. BGE 139 I 2 E. 6.2). Diese einseitige Information
wurde durch die Abstimmungsempfehlungen, welche die sechs Vorstandsmitglieder
am Schluss des Videos im Namen ihres jeweiligen Gemeinderats abgaben, noch
weiter verstärkt.
4.3
Das vom Beschwerdeführer beanstandete Flugblatt ist
einseitig bedruckt und enthält den folgenden Text:
"
Zweimal Ja fürs AWH
Alterswohnheim Flaachtal – Rechtsformänderung
Stimmen Sie am 13. Juni für
die Umwandlung des Alterswohnheims Flaachtal in eine gemeinnützige AG. Sagen
Sie zweimal Ja. Auf diese Weise sichern Sie die Altersbetreuung in den sechs
Verbandsgemeinden und erhalten wertvolle Arbeitsplätze in der Region."
Darunter wird auf das Video mit Erläuterungen des
Vorstands des Beschwerdegegners zur Abstimmung verwiesen, auf welches auch
mittels QR-Code direkt vom Flugblatt zugegriffen werden konnte. Als Urheber des
Flugblatts ist der Vorstand des Beschwerdegegners aufgeführt; dessen Interimspräsident
sowie dessen Aktuarin haben das Flugblatt zusätzlich unterzeichnet.
Der Beschwerdegegner durfte im Rahmen seiner
Beratungsfunktion betreffend die Abstimmung vom 13. Juni 2021
grundsätzlich eine Abstimmungsempfehlung abgeben. Das dazu verwendete Flugblatt
verletzte jedoch offenkundig die Gebote der Sachlichkeit und der
Verhältnismässigkeit. Das Flugblatt gibt im Stil der Abstimmungspropaganda
politischer Parteien und Komitees nur die Argumente einer Seite schlagwortartig
wieder und enthält eine hervorstechende Abstimmungsparole. Das Flugblatt
suggeriert, die Altersbetreuung in den sechs Verbandsgemeinden sowie die
Arbeitsplätze beim Beschwerdegegner könnten nur gesichert bzw. erhalten werden,
wenn beide zur Abstimmung stehenden Vorlagen angenommen würden, was unzutreffend
ist.
Damit verletzte der Vorstand des Beschwerdegegners mit der
Verteilung des beanstandeten Flugblatts sowie der Verbreitung des beanstandeten
Videos seine aus der Abstimmungsfreiheit abgeleitete Pflicht zur sachlichen und
verhältnismässigen Information in schwerer Weise.
4.4
Es bleibt zu prüfen, welche Rechtsfolgen der
unzulässige Eingriff in den Abstimmungskampf zeitigen muss.
4.4.1
Die Wiederholung einer Volkswahl oder
Volksabstimmung wird nach § 27b (in Verbindung mit §§ 63 und 70) VRG
nur dann angeordnet, wenn Gründe für die Annahme bestehen, dass die
Unregelmässigkeit den Ausgang der Wahl oder Abstimmung mit einer gewissen
Wahrscheinlichkeit beeinflusst hat. Das kantonale Recht knüpft damit an die
entsprechende Praxis des Bundesgerichts an. Im Fall von Mängeln mit nicht
bezifferbaren Auswirkungen berücksichtigt dieses bei der Prüfung, ob der
gerügte Mangel das Wahl- oder Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte,
insbesondere die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten
Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der Abstimmung (BGE 143 I 78
E. 7.1). Der Urnengang wird aufgrund einer gesamthaften Betrachtung nur
dann aufgehoben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das
Ergebnis beeinflusst haben können. Erscheint die Möglichkeit, dass die Wahl
oder Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten
Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt,
so kann von der Aufhebung des Urnengangs abgesehen werden (BGE 145 I 282
E. 4.2; BGr, 5. März 2018, 1C_632/2017, E. 7.5; Michel Besson,
Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 394 ff.;
zum Ganzen VGr, 7. Januar 2021, VB.2020.00405, E. 3.1).
4.4.2
Bereits die Verteilung des beanstandeten Flugblatts sowie die Verbreitung
des beanstandeten Videos sind als schwere Mängel zu qualifizieren, da sich der
Vorstand des Beschwerdegegners und indirekt auch die Gemeinderäte der sechs
Verbandsgemeinden einseitig und im Stil von parteipolitischer
Abstimmungspropaganda am Abstimmungskampf beteiligten. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass sowohl das Flugblatt als auch das Video aufgrund ihrer
Verbreitung geeignet waren, sämtliche Stimmberechtigte zu erreichen und ihre
Meinungsbildung zu beeinflussen.
4.4.3
Hinzu kommt, dass auch der Beleuchtende Bericht einseitig formuliert ist.
Zwar wird darauf hingewiesen, dass eine Arbeitsgruppe drei mögliche
Rechtsformen (Zweckverband, Stiftung und Aktiengesellschaft) vertieft geprüft
habe, alle drei Rechtsformen für das Alterswohnheim möglich seien, jede ihre
Vor- und Nachteile habe und ein detailliertes Beurteilungsraster zur Rechtsform
auf der Website des Alterswohnheims eingesehen werden könne (Beleuchtender Bericht,
S. 5). Darauffolgend werden im Beleuchtenden Bericht jedoch nur Nachteile
des Zweckverbands und der Stiftung sowie Vorteile der Aktiengesellschaft
ausdrücklich benannt (S. 5 f.). Die Nachteile einer Umwandlung des
Zweckverbands in eine Aktiengesellschaft werden auch im Beleuchtenden Bericht
nicht thematisiert, ebenso wenig die Vorteile, welche der Fortbestand des
Zweckverbands bieten würde, womit der Beleuchtende Bericht auch die Vorgaben
von § 64 Abs. 2 GPR nicht erfüllte. Weitere Stellungnahmen des
Beschwerdegegners oder der Gemeinderäte der einzelnen Verbandsgemeinden, die diese
einseitige Informationslage korrigiert hätten, sind nicht bekannt.
4.4.4
Der Beschwerdegegner bringt vor, bei der Umwandlung des Zweckverbands
handle es sich um einen jahrelangen Prozess, über welchen immer wieder in den
Medien berichtet wurde, weshalb die Bevölkerung ihre Meinung bereits gebildet
habe und so weder das Flugblatt noch das Video einen Einfluss auf die
Meinungsbildung gehabt hätten. Dem kann nicht gefolgt werden. Soweit
ersichtlich berichteten die Andelfinger Zeitung sowie der Landbote Ende 2018,
zu einem Zeitpunkt, als die Umwandlung noch nicht definitiv entschieden war, je
einmal über die Umwandlung des Zweckverbands (vgl. Der Landbote, Steine des
Anstosses in Buch am Irchel, 1. Dezember 2018 [abrufbar unter
www.landbote.ch]). Zudem berichtete die Andelfinger Zeitung am 26. Mai
2021 über die Abstimmung und der Landbote am 11. Juni 2021 über das
Verfahren vor dem Bezirksrat. Weitere Zeitungsartikel sind nicht bekannt. Die
Abstimmung vom 13. Juni 2021 wurde in den Medien, welche zudem nur im Abonnement
erhältlich sind, folglich nur geringfügig thematisiert, weshalb die
Berichterstattung die einseitige Informationslage nicht ausgleichen konnte.
4.4.5
Damit lag vor der Abstimmung vom 13. Juni 2021 eine völlig einseitige
Informationslage vor, welche es den Stimmberechtigten verunmöglichte, sich ihre
Meinung frei zu bilden. Bei dieser Sachlage ist die Abstimmung unabhängig vom
Stimmenunterschied aufzuheben.
5.
Die Abstimmung wäre zudem auch noch aus einem weiteren
Grund aufzuheben:
5.1
Die
Stimmberechtigten hatten über zwei Vorlagen zu befinden. Mit der ersten Vorlage
sollte der Grundsatzentscheid gefällt werden, ob der Zweckverband in eine
gemeinnützige Aktiengesellschaft umgewandelt werden soll. Zugleich sollte damit
auch die Abfindungsvereinbarung genehmigt werden, welche für die Gemeinden, die
zwar der ersten Vorlage zustimmten, aber nicht Mitglied der neuen
Aktiengesellschaft werden mochten, eine Abfindung im Umfang von 20 % ihres
Wertanteils am Zweckverband vorsah (Beleuchtender Bericht zu den Abstimmungen
vom 12. Juni 2021, S. 7, 16 und 22 f., auch zum Folgenden). Im
Rahmen der zweiten Vorlage sollten die Gemeinden darüber abstimmen, ob sie
Aktionäre der gemeinnützigen Aktiengesellschaft werden wollten. Zudem
ermächtigten sie ihren Gemeindevorstand, alle für die Rechtsformumwandlung
notwendigen Massnahmen zu treffen (Beleuchtender Bericht, S. 7). Beide
Abstimmungsfragen formulierte der Beschwerdegegner und legte diese den
Stimmberechtigten in eigenem Namen vor.
5.2
Der
Entscheid für eine interkommunale Zusammenarbeit liegt bei den jeweiligen
Gemeinden. Diese haben in kommunal organisierten Abstimmungen über den Beitritt
zu befinden (vgl. § 77 Abs. 1 in Verbindung mit § 79 des
Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]); ein
entsprechendes Geschäft ist den Stimmberechtigten durch den Gemeindevorstand
der jeweiligen Gemeinde zu unterbreiten (§ 11 GG). Die gleiche
Zuständigkeit gilt für den Entscheid über die Beendigung einer interkommunalen
Zusammenarbeit.
Hier sollten die Stimmberechtigten im Ergebnis darüber
entscheiden, ob die bisherige Zusammenarbeit in Form eines Zweckverbands
aufgegeben und in der neuen Form einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft weitergeführt
werden soll. Den Stimmberechtigten hätte die Vorlage auch dergestalt
unterbreitet werden können, dass die erste Vorlage die Auflösung des
Zweckverbands und die zweite Vorlage die Neugründung einer Aktiengesellschaft
zum Gegenstand gehabt hätte. Daraus erhellt, dass hier die gleichen
Zuständigkeiten gelten müssen wie bei einem Beitritt zu bzw. Austritt aus einer
institutionalisierten interkommunalen Zusammenarbeit. Dementsprechend war der
Verbandsvorstand weder für die Ansetzung einer Abstimmung noch für die
Antragstellung gegenüber den Stimmberechtigten zuständig; diese Zuständigkeit
liegt vielmehr bei den einzelnen Gemeindevorständen.
5.3
Anzumerken
bleibt, dass der Beschwerdegegner mit der Gestaltung der beiden
Abstimmungsvorlagen verschiedene zwingend zu trennende Aspekte des gesamten
Umwandlungsprozesses vermischte. So regelt die Vereinbarung, welche Bestandteil
der zweiten Vorlage war, entgegen den Ausführungen des Beschwerdegegners im
Beleuchtenden Bericht nicht nur die Zusammenarbeit der Verbandsgemeinden in der
neuen Aktiengesellschaft, sondern auch weitere Aspekte, unter anderem die
Umwandlung des Beschwerdegegners und teilweise auch die Abfindungsvereinbarung,
welche bereits Bestandteil der ersten Abstimmungsvorlage waren. Die beiden
Abstimmungsvorlagen hätten inhaltlich klar voneinander getrennt werden müssen.
6.
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Abstimmung vom 13. Juni 2021
ist aufzuheben.
7.
Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 4 VRG ist das Verfahren in Stimmrechtssachen grundsätzlich kostenlos.
Die Kosten sind deshalb auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Abstimmung vom 13. Juni 2021 wird
aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 2'145.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden.
Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung an …