zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00448 · 2009-02-05 · de

Ausnahmebewilligung/Wiederherstellung | Bauen ausserhalb der Bauzonen: Zonenwidrigkeit / Ausnahmebewilligung / Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes [1997 wurde der Bau eines Wohn- und Ökonomiegebäude in der Landwirtschaftszone als zonenkonforme Baute bewilligt. In der Folge bauten die Eigentümer die Wohnfläche im Dachgeschoss eigenmächtig aus. Die Behörden verweigerten 2008 eine nachträgliche Baubewilligung für den Dachstockausbau und ordneten Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes an.] Der Dachstockausbau führt zu einer Überdimensionierung der Wohnfläche (E. 3.6) und kann nicht als "Altenteil" für die frühere Bewirtschafterin des Betriebes verwendet werden, da diese Person pflegebedürftig ist und nicht mehr auf dem Hof wohnt (E. 3.7). Die Erweiterung des Wohnraums ist deshalb für den Betrieb des landwirtschaftlichen Gewerbes nicht unentbehrlich und folglich zonenwidrig (E. 3.8). Aus der 1997 erteilten Bewilligung für einen zonenkonformen Ersatzbau mit 200 m2 Wohnfläche kann nicht abgeleitet werden, dass auch der eigenmächtig erweiterte Wohnraum zonenkonform bzw. nachträglich bewilligungsfähig ist (E. 4). Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung kommt vorliegend nicht in Frage (E. 5). Insbesondere besteht keine (erweiterte) Besitzstandgarantie im Sinn von Art. 24c Abs. 2 RPG für ein 1997 als zonenkonforme Baute bewilligtes und seither nicht zonenwidrig gewordenes Wohn- und Ökonomiegebäude in der Landwirtschaftszone (E. 5.3). Der angeordnete Rückbau des unbewilligten Dachstockausbaus erweist sich als verhältnismässig (E. 6): Die Abweichung vom rechtmässigen Zustand ist gross (E. 6.2), und die Betroffenen handelten bösgläubig (E. 6.3). Die bewilligte Wohnfläche ermöglicht eine sinnvolle Nutzung (E. 6.4). Mildere Massnahmen wie Revers oder Nutzungsverbot genügen nicht (E. 6.5). Abweisung der Beschwerde. Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 7).

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.05.0 VB.2008.00448
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.05.0 VB.2008.00448
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.05.0 VB.2008.00448

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00448
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00448
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.02.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 02.09.2009 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Ausnahmebewilligung/Wiederherstellung
Bauen ausserhalb der Bauzonen: Zonenwidrigkeit / Ausnahmebewilligung / Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes
[1997 wurde der Bau eines Wohn- und Ökonomiegebäude in der Landwirtschaftszone als zonenkonforme Baute bewilligt. In der Folge bauten die Eigentümer die Wohnfläche im Dachgeschoss eigenmächtig aus. Die Behörden verweigerten 2008 eine nachträgliche Baubewilligung für den Dachstockausbau und ordneten Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes an.]
Der Dachstockausbau führt zu einer Überdimensionierung der Wohnfläche (E. 3.6) und kann nicht als "Altenteil" für die frühere Bewirtschafterin des Betriebes verwendet werden, da diese Person pflegebedürftig ist und nicht mehr auf dem Hof wohnt (E. 3.7). Die Erweiterung des Wohnraums ist deshalb für den Betrieb des landwirtschaftlichen Gewerbes nicht unentbehrlich und folglich zonenwidrig (E. 3.8).
Aus der 1997 erteilten Bewilligung für einen zonenkonformen Ersatzbau mit 200 m2 Wohnfläche kann nicht abgeleitet werden, dass auch der eigenmächtig erweiterte Wohnraum zonenkonform bzw. nachträglich bewilligungsfähig ist (E. 4).
Die Erteilung einer Ausnahmebewilligung kommt vorliegend nicht in Frage (E. 5). Insbesondere besteht keine (erweiterte) Besitzstandgarantie im Sinn von Art. 24c Abs. 2 RPG für ein 1997 als zonenkonforme Baute bewilligtes und seither nicht zonenwidrig gewordenes Wohn- und Ökonomiegebäude in der Landwirtschaftszone (E. 5.3).
Der angeordnete Rückbau des unbewilligten Dachstockausbaus erweist sich als verhältnismässig (E. 6): Die Abweichung vom rechtmässigen Zustand ist gross (E. 6.2), und die Betroffenen handelten bösgläubig (E. 6.3). Die bewilligte Wohnfläche ermöglicht eine sinnvolle Nutzung (E. 6.4). Mildere Massnahmen wie Revers oder Nutzungsverbot genügen nicht (E. 6.5).
Abweisung der Beschwerde. Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 7).
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BAUBEWILLIGUNG
BAUEN AUSSERHALB DER BAUZONEN
BESITZSTANDSGARANTIE
BÖSGLÄUBIGKEIT
LANDWIRTSCHAFTLICHES GEWERBE
LANDWIRTSCHAFTSZONE
RAUMPLANUNG
REVERS
RÜCKBAU
WIEDERHERSTELLUNG
ZONENKONFORMITÄT
ZONENWIDRIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 7 Abs. I BGBB
§ 341 PBG
Art. 22 Abs. II RPG
Art. 24c RPG
Art. 24d RPG
Art. 24d Abs. I RPG
Art. 34 Abs. III RPV
Art. 34 Abs. IV lit. c RPV
Art. 34 Abs. V RPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00448
Entscheid
der 3. Kammer
vom
5. Februar 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Ersatzrichter Martin Bertschi,
Gerichtssekretär Kaspar Plüss
In Sachen
1.
A
,
2.
B
,
beide vertreten durch RA Q,
Beschwerdeführer
,
gegen
1.
Baudirektion Kanton
Zürich,
2.
Gemeinde X,
vertreten
durch
den Gemeinderat
,
Beschwerdegegnerinnen
,
betreffend
Ausnahmebewilligung/Wiederherstellung,
hat sich ergeben:
I.
Auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in der Gemeinde X,
das in der Landwirtschaftszone liegt, steht das Wohn- und Ökonomiegebäude M-Strasse 02.
Darin wohnen die Gebrüder A und B (Letzterer mit Familie), die auf dem Grundstück
einen landwirtschaftlichen Nebenerwerbsbetrieb führen. Das Gebäude ist als
räumlich verschobener Ersatzbau für das frühere Wohn- und Ökonomiegebäude
gemäss Baubewilligung vom 17. November 1997 bzw. Ergänzungsbewilligung vom
3. August 1998 erstellt worden.
Auf Aufforderung der Gemeinde X hin ersuchten A und B am
29. März 2006 um die nachträgliche Baubewilligung für sechs
Dachflächenfenster. Mit Verfügung vom 25. Februar 2008 verweigerte die
Baudirektion Kanton Zürich die Bewilligung für den eigenmächtig vorgenommenen
Ausbau des Dachgeschosses und den Einbau der sechs Dachflächenfenster und lud
die Baubehörde X ein, innert drei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft dieser
Verfügung die erforderlichen Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands unter Ansetzung einer angemessenen Frist gegenüber den Pflichtigen anzuordnen.
Mit Beschluss vom 25. März 2008 verweigerte die Gemeinde X deswegen die
nachträgliche baurechtliche Bewilligung und forderte A und B unter Androhung
der Ersatzvornahme auf, den rechtmässigen Zustand bis spätestens
30. September 2008 wieder herzustellen. Mit diesem Beschluss wurde A und B
auch die Verfügung der Baudirektion vom 25. Februar 2008 eröffnet, die
ihnen allerdings schon zuvor zugestellt worden war.
II.
A und B erhoben am 1. April bzw. am 5. Mai 2008
Rekurs an die Baurekurskommission I gegen die Verfügung der Baudirektion
bzw. der Gemeinde X mit dem jeweiligen Hauptantrag, die betreffende Verfügung
aufzuheben und die fragliche Bewilligung zu erteilen. Mit Entscheid vom
8. August 2008 vereinigte die Baurekurskommission I die beiden Rekursverfahren,
wies den Rekurs ab und setzte die Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands neu auf drei Monate ab Rechtskraft des Entscheids an.
III.
Gegen diesen Entscheid erhoben A und B am
19. September 2008 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den folgenden
materiellen Anträgen:
"1.   Der
Entscheid der Baurekurskommission I [...] vom 8. August 2008, die
Verfügung der Baudirektion [...] vom 25. Februar 2008 sowie die Bauverweigerung
[...] der Gemeinde X vom 25. März 2008 seien aufzuheben.
2.   Eventuell
seien der Entscheid der Baurekurskommission I [...] vom 8. August 2008,
die Verfügung der Baudirektion [...] vom 25. Februar 2008 sowie die
Bauverweigerung [...] der Gemeinde X vom 25. März 2008 aufzuheben und die
Sache sei an die Bewilligungsbehörden zurückzuweisen mit der Einladung, die
nachgesuchte Ausnahmebewilligung zu erteilen."
Sodann beantragten A und B, der Baudirektion die Kosten
des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sowie eine angemessene
Parteientschädigung zu ihren Gunsten für beide Verfahren aufzuerlegen.
Die Baudirektion und die Baurekurskommission I
beantragten in der Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung ohne weitere
Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde X verzichtete
stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Wie sich
aus der Beschwerdebegründung ergibt, beantragen die Beschwerdeführer – anders
als aus den unvollständigen und missverständlich formulierten Beschwerdeanträgen
geschlossen werden könnte – sinngemäss die Erteilung einer Baubewilligung oder
einer Ausnahmebewilligung und eventualiter den Verzicht auf die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.
2.
2.1
Beim Wohn-
und Ökonomiegebäude M-Strasse 02 handelt es sich um einen in der Lage
verschobenen Ersatzbau für ein früheres Gebäude. Die Beschwerdeführer hatten aufgrund
einer am 22. Dezember 1995 öffentlich beurkundeten gemischten Schenkung
das Landwirtschaftsland ihrer Tante und Patin C (geboren 1920) übernommen;
diese hatte – nach den unbestrittenen Angaben der Beschwerdeführer – zusammen
mit ihrem Lebenspartner bis zu dessen Tod im Jahr 1977 einen Landwirtschaftsbetrieb
geführt und danach das Land an Dritte verpachtet, wobei sie weiterhin auf dem
Gut gewohnt hatte.
Mit Vorentscheid vom 19. November 1996 sowie
Verfügung vom 10. Dezember 1997 stellte die Beschwerdegegnerin 1
fest, dass der geplante Ersatzbau keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700 [in der vor dem
1. September 2000 geltenden Fassung, im Folgenden: aRPG]) benötige. In der
Begründung des Vorentscheids wurde festgehalten, dass es sich beim Betrieb der
Beschwerdeführer um einen "gut arrondierten kleinen
Nebenerwerbsbetrieb" handle, der rund 900 Arbeitskraftstunden pro Jahr
benötige und daher kein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinn des Bundesgesetzes
vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB; SR 211.412.11)
sei. Die betriebliche Notwendigkeit und die angemessene Dimensionierung des
Ersatzbaus wurden bejaht. Bereits am 17. November 1997 hatte die Gemeinde X
eine Baubewilligung nach Art. 22 RPG (die nicht bei den Akten liegt)
erteilt. Am 3. Au­gust 1998 bewilligte die Gemeinde unter anderem eine
Abänderung der internen Raum­aufteilung durch Einbau einer zusätzlichen
Verbindungstreppe im Wohnteil; entgegen Art. 25 Abs. 2 aRPG und den
Ausführungsbestimmungen zu dieser Norm wurde das entsprechende Gesuch nicht der
Beschwerdegegnerin 1 vorgelegt. (Wenn im Folgenden vom Wohn- und Ökonomiegebäude
"in seiner ursprünglichen Form" die Rede ist, bleibt diese hier nicht
interessierende Änderung unbeachtet.)
Im Ersatzbau, der in der Folge erstellt wurde, wurden eine
2½- sowie eine 4½-Zimmer-Wohnung von insgesamt knapp 200 m
2
Nettogeschossfläche (NGF) eingerichtet, was rund 220 m
2
Bruttogeschossfläche (BGF) entspricht. Nach ihren eigenen Angaben teilten sich
die Beschwerdeführer den Wohnraum ursprünglich mit C; nachdem diese im Jahr
2000 in ein Alters- und Pflegeheim übersiedelt ist und der Beschwerdeführer 2
eine Familie gegründet hat, wohnen im Gebäude heute der Beschwerdeführer 1
sowie der Beschwerdeführer 2 mit seiner Ehefrau und seinen beiden Kindern
(geboren 2005 und 2007). Der streitige Dachgeschossausbau umfasst rund
70 m
2
zusätzliche Bruttogeschossfläche. Eingerichtet wurden
zwei Zimmer, eine Nasszelle und ein Vorplatz, zu deren Belichtung die sechs
Dachflächenfenster im Mass von 55 x 98 cm dienen.
2.2
Die
Beschwerdeführer werfen der Beschwerdegegnerin 1 bzw. der Vorinstanz unrichtige
Sachverhaltsfeststellung im Sinn von § 51 VRG unter anderem deshalb vor,
weil die Übernahme des landwirtschaftlichen Betriebs durch die Beschwerdeführer
als Wiederaufnahme statt als Weiterführung bezeichnet worden sei und weil die
ursprünglich geplante Verteilung der Wohnungen im Ersatzbau nicht korrekt
wiedergegeben worden sei. Diese Fragen sind im vorliegenden Fall unerheblich,
weshalb nicht näher darauf einzugehen ist.
3.
Zunächst ist zu prüfen, ob das Bauvorhaben zonenkonform im
Sinn von Art. 16a Abs. 1 und Art. 22 RPG ist.
3.1
Nach
Art. 22 Abs. 2 RPG ist Voraussetzung einer Baubewilligung – neben der
Erschliessung (lit. b) –, dass die Baute oder Anlage dem Zweck der
Nutzungszone entspricht (lit. a). Art. 16a Abs. 1 Satz 1 RPG
stellt den Grundsatz auf, dass in der Landwirtschaftszone jene Bauten und
Anlagen zonenkonform sind, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder
für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Art. 16a RPG wird in
Art. 34 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1)
näher ausgeführt. Die Bauten und Anlagen, die als zonenkonform infrage kommen,
werden in Art. 34 Abs. 1–3 RPV umschrieben. Bauten für den Wohnbedarf
sind nach Art. 34 Abs. 3 RPV zonenkonform, wenn der Wohnbedarf für
den Betrieb des entsprechenden landwirtschaftlichen Gewerbes unentbehrlich ist;
eingeschlossen wird der Wohnbedarf der abtretenden Generation. Art. 34
Abs. 4 RPV nennt die für alle Bauten und Anlagen nach Abs. 1–3 der
Bestimmung geltenden weiteren Voraussetzungen; demnach ist erforderlich, dass
sie für die infrage stehende Bewirtschaftung nötig sind (lit. a), dass
ihnen am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen
(lit. b) und dass der Betrieb voraussichtlich längerfristig bestehen kann
(lit. c). Art. 34 Abs. 5 RPV legt schliesslich fest, dass Bauten
und Anlagen für die Freizeitlandwirtschaft nicht als zonenkonform gelten. Die
Änderung von Art. 16 RPG samt dem Einschub von Art. 16a RPG (vom
20. März 1998, in Kraft seit dem 1. September 2000) und die neue
Raumplanungsverordnung sollten an den zuvor von der Rechtsprechung definierten
Voraussetzungen der Zonenkonformität von Wohnbauten in der Landwirtschaftszone
grundsätzlich nichts ändern (BGr, 20. September 2007, 1C_67/2007,
E. 3.1 mit weiteren Hinweisen, www.bger.ch; Bundesamt für Raumentwicklung
[ARE], Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, Bern 2000/2001, S. 30 f.,
www.are.admin.ch/themen/recht/00817/02367/index.html [ARE, Erläuterungen RPV]).
3.2
Wenn
Art. 34 Abs. 3 RPV die Bewilligung für Wohnraum in der
Landwirtschaftszone nur für landwirtschaftliche Gewerbe vorsieht, so verweist
er auf die Voraussetzungen von Art. 7 BGBB. Wie die Beschwerdeführer
grundsätzlich zu Recht vorbringen, darf laut Bundesgericht das Beurteilungskriterium
von Art. 7 Abs. 1 BGBB nicht schematisch und ohne Berücksichtigung
der übrigen massgeblichen Gesichtspunkte angewendet werden (BGE
121 II 307 E. 5e). Der betreffende Entscheid zielte allerdings
darauf ab, dass das Vorliegen eines landwirtschaftlichen Gewerbes im Sinn von
Art. 7 Abs. 1 BGBB nicht genüge, sondern auch die weiteren
Voraussetzungen erfüllt sein müssten. Dazu gehört namentlich auch die
Ausrichtung auf ein erhebliches Erwerbseinkommen, die heute sinngemäss in
Art. 34 Abs. 4 lit. c und Abs. 5 RPV verankert ist (BGE
121 II 307 E. 5f). Auch späteren Entscheiden ist zu entnehmen,
dass ein landwirtschaftliches Gewerbe und dessen erheblicher Beitrag zur
Existenzsicherung grundsätzlich als zwei kumulative Voraussetzungen einer
Bewilligung für Wohnraum in der Landwirtschaftszone aufzufassen sind (BGr, 22. Dezember
1995, ZBl 1997, S. 130 E. 5c; Botschaft vom 22. Mai 1996 zu einer
Teilrevision des Bundesgesetzes über die Raumplanung [Botschaft Teilrevision
RPG 1998], BBl 1996 III 513 ff., 516; vgl. auch BGr,
11. April 2000, 1A.220/1999, E. 4b/bb, www.bger.ch; teilweise
abweichend BGE 125 III 175 E. 2b).
3.3
Als
weitere Voraussetzung nennt Art. 34 Abs. 3 RPV die Unentbehrlichkeit
der fraglichen Wohnbaute für den Betrieb des entsprechenden landwirtschaftlichen
Gewerbes. Die Unentbehrlichkeit setzt voraus, dass aus betrieblichen Gründen
die ständige Anwesenheit der bewirtschaftenden Personen erforderlich und die
nächste Wohnzone weit entfernt und schwer erreichbar ist. Massgebend sind
insbesondere Art und Umfang der betriebsnotwendigen Überwachungsaufgaben, die
Distanz zur nächsten Wohnzone sowie die Frage, ob das Gewerbe hauptberuflich
ausgeübt wird. Ist die Betriebsführung auch von einer Wohnzone aus möglich oder
verlangen die betrieblichen Verhältnisse keine dauernde Anwesenheit, fehlt es
am erforderlichen sachlichen Bezug des Bauvorhabens zur landwirtschaftlichen
Produktion (BGr, 20. September 2007, 1C_67/2007, E. 3.1 mit weiteren
Hinweisen, www.bger.ch; ARE, Erläuterungen RPV, S. 30 f.). Auf
subjektive Vorstellungen und Wünsche der Einzelnen kann es ebenso wenig
ankommen wie auf die persönliche Zweckmässigkeit und Bequemlichkeit. In jedem
einzelnen Fall ist nach objektiven Kriterien aufgrund einer gesamthaften, mehr
an qualitativen denn an quantitativen Faktoren anknüpfenden Betrachtungsweise
zu beurteilen, ob eine betriebliche Notwendigkeit besteht, ausserhalb der
Bauzonen Wohnsitz zu nehmen (BGr, 15. Februar 2007, 1A.184/2006, E. 3.3
mit weiteren Hinweisen, www.bger.ch; BGE 121 II 307 E. 3b).
3.4
Im
vorliegenden Fall hielt die kantonale Fachbehörde (Amt für Landschaft und
Natur, Abteilung Landwirtschaft) in ihrer Stellungnahme vom 19. Februar
2007 unter dem Titel "Zonenkonformität" fest, dass hier kein
landwirtschaftliches Gewerbe (im Sinn von Art. 7 Abs. 1 BGBB)
bestehe. Beim zum Nebenerwerb geführten Landwirtschaftsbetrieb der Beschwerdeführer
handelt es sich um einen Futterbaubetrieb mit Rinder- und Mutterkuhhaltung. Er
umfasst eine Betriebsfläche von 7,63 ha (nach der wohl irrtümlichen Angabe
des Amts 7,22 ha), wovon 4,88 ha Kulturland sind, und rund 7 Grossvieheinheiten;
nach den unbestrittenen Berechnungen des Amts erfordert er rund 0,4
Standardarbeitskräfte im Sinn von Art. 7 Abs. 1 BGBB. Bereits zuvor
war nie infrage gestellt worden, dass der Betrieb zum Nebenerwerb geführt wird
und niemals ein landwirtschaftliches Gewerbe gemäss Art. 7 Abs. 1
BGBB – in dessen verschiedenen aufeinander folgenden Fassungen – darstellte.
Umgekehrt ist, soweit ersichtlich, ebenso wenig jemals vertreten worden, es
handle sich beim Betrieb der Beschwerdeführer um Freizeitlandwirtschaft (vgl.
zur Abgrenzung etwa BGr, 7. November 2006, 1A.64/2006, E. 2.3 mit Hinweisen,
www.bger.ch).
3.5
Die
übrigen Voraussetzungen, von denen gemäss den gesetzlichen Vorgaben und der
Bundesgerichtspraxis die Zonenkonformität der Wohnnutzung in der Landwirtschaftszone
ebenfalls abhinge, wurden von den Vorinstanzen nicht näher überprüft; teils
werden sie flüchtig angesprochen, teils fehlen entsprechende Angaben völlig
(etwa was die Distanz zur nächsten Wohnzone betrifft). Wie sich aus dem
Folgenden ergibt, ist eine nähere Prüfung dieser Fragen allerdings nicht notwendig,
da die Zonenkonformität der beantragten Wohnflächenerweiterung bereits aus
anderen Gründen zu verneinen ist (hinten E. 3.6). Es kann daher offen bleiben,
ob der Betrieb nicht als längerfristig überlebensfähig im Sinn von Art. 34
Abs. 4 lit. c RPV gelten kann, wie die Beschwerdegegnerin 1
behauptet. Ebenfalls ist nicht zu klären, ob die ständige Anwesenheit einer
Person zur Überwachung gar nicht erforderlich wäre, was die Beschwerdegegnerin 1
einzig mit dem Hinweis auf einen Bundesgerichtsentscheid (BGr,
20. September 2007, 1C_67/2007, www.bger.ch) und ohne eine auf den
vorliegenden Fall bezogene Begründung annimmt – während übrigens laut BEZ 2005
Nr. 39 E. 5 (RRB Nr. 667/2005) gerade "bei Betrieben mit Muttertierhaltung"
die dauernde Anwesenheit von Personen zur Überwachung als notwendig erachtet
wird. Schliesslich braucht nicht abschliessend beantwortet zu werden, inwieweit
derartige Begründungselemente angesichts der Rechtskraft der Bewilligungen für
das Wohn- und Ökonomiegebäude in seiner ursprünglichen Form überhaupt zulässig
sein können (vgl. dazu auch hinten E. 4.3).
3.6
Die
Beschwerdegegnerin 1 hat die streitige Wohnraumerweiterung auch damit
begründet, dass eine Überdimensionierung entstünde. Der bewilligte Wohnraum
umfasst, wie erwähnt, knapp 200 m
2
NGF bzw. rund 220 m
2
BGF,
die streitige Erweiterung zusätzliche 70 m
2
BGF. Die bereits
bewilligte Wohnfläche entspricht derjenigen, die nach dem Merkblatt
"Landwirtschaftliches Wohnen" der Baudirektion in der Fassung vom
18. September 2008 (www.baugesuche.zh.ch) – das sowohl für neue Wohnbauten
als auch für zusätzliche Wohneinheiten gilt – für eine Betriebsleiterwohnung
zur Verfügung stehen darf, sofern weitere Voraussetzungen (mindestens 2,5
Standardarbeitskräfte nach Art. 7 Abs. 1 BGBB und eine Entfernung von
300 m von der Wohnzone) erfüllt sind. Es besteht kein Anlass, an der
Angemessenheit der im Merkblatt genannten Werte zu zweifeln (vgl. auch BGr,
1. Dezember 2006, 1A.78/2006, E. 4.3 f., www.bger.ch). Demnach
erscheint die hier streitige Erweiterung ausgeschlossen.
3.7
Die
Beschwerdeführer machen allerdings geltend, sie hätten Anspruch auf weitere
100 m
2
BGF als Altenteil für die frühere Eigentümerin und
Bewirtschafterin des Hofes, ihre Tante C, der ein vertragliches Wohnrecht
zustehe.
3.7.1
Das Vorrecht, ausserhalb der Bauzone zu wohnen, soll nach Gesetz und
Rechtsprechung einem relativ engen Personenkreis vorbehalten bleiben. Ausser
den Leuten, die als Betriebsinhaber oder Hilfskräfte unmittelbar in der Landwirtschaft
tätig sind, und ihren Familienangehörigen gehört hierzu auch die abtretende
Generation, die ein Leben lang in der Landwirtschaft tätig war (Art. 34
Abs. 3 RPV; BGr, 1. Dezember 2006, 1A.78/2006, E. 2.2 mit
weiteren Hinweisen, www.bger.ch; BGE 121 II 307 E. 3b). In
diesem Sinn ge­stattet das Merkblatt "Landwirtschaftliches Wohnen"
ein Altenteil, das bis zu 100 m
2
BGF umfassen kann, wenn es einen
An- oder Einbau am bzw. im Wohnhaus darstellt.
3.7.2
Nach den Angaben der Beschwerdeführer in der Rekursschrift vom
1. April 2008 ist die hochbetagte C pflegebedürftig; sie befindet sich
seit dem Jahr 2000 in einem Alters- und Pflegeheim. Im Zusatzformular zum
Baugesuch vom 23. November 2006 wird sie denn auch nicht unter den auf dem
Betrieb lebenden Personen aufgeführt. Da sie nicht mehr auf dem Hof wohnhaft
ist, können die Beschwerdeführer die für ein Altenteil zulässigen 100 m
2
BGF nicht neu in Anspruch nehmen. Der frühere Wohnsitz auf dem Hof und
das vertraglich eingeräumte, aber nicht ausgeübte Wohnrecht können nicht beachtlich
sein. Daran ändert die unsubstanziierte und angesichts der Umstände nicht
plausible Behauptung in der Rekursschrift nichts, dass C von ihrem Wohnrecht
nach wie vor Gebrauch mache und die Möglichkeit nicht auszuschliessen sei, dass
sie ihren Wohnsitz wieder auf den Hof verlegen könnte. Der Vorinstanz kann
somit auch keine unrichtige Sachverhaltsfeststellung vorgeworfen werden, weil
sie das Altenteil nicht mitberücksichtigt habe.
3.8
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass die streitige Wohnflächenerweiterung die Voraussetzungen
von Art. 16a Abs. 1 RPG und Art. 34 Abs. 3 RPV nicht
erfüllt, da sie nicht unentbehrlich für den Betrieb eines landwirtschaftlichen
Gewerbes ist. Ob die weiteren Voraussetzungen nach Art. 34 Abs. 4 RPV
gegeben wären, kann offen bleiben.
4.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Verweigerung der
nachträglichen Bewilligungen für den Dachstockausbau stehe im Widerspruch zu
den Bewilligungen für den Ersatzbau. Wie erwähnt, stellte die
Beschwerdegegnerin 1 mit Verfügungen vom 19. No­vem­ber 1996 und vom
10. Dezember 1997 fest, dass der geplante Ersatzbau keine Ausnahme­bewilligung
nach Art. 24 aRPG benötige, obwohl es sich beim Betrieb um einen "kleinen
Nebenerwerbsbetrieb" und nicht um ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinn
von Art. 7 Abs. 1 BGBB handle, und bejahte die betriebliche
Notwendigkeit sowie die angemessene Dimensionierung des Ersatzbaus, weshalb die
Gemeinde X eine Baubewilligung nach Art. 22 RPG erteilte.
4.1
Mit der
Vorinstanz ist zunächst festzuhalten, dass kein förmlicher Widerruf vorliegt,
worunter die Änderung einer formell rechtskräftigen Verfügung durch die Behörde
verstanden wird (vgl. etwa Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 994, 1033). Die früher
erteilten Bewilligungen bleiben ungeschmälert in Kraft.
4.2
Die
Beschwerdeführer bringen sinngemäss vor, die Vorinstanzen seien in der Sache
unzulässigerweise auf die früheren Verfügungen und Bewilligungen
zurückgekommen, indem sie die darin beantwortete Frage der Zonenkonformität
erneut geprüft hätten.
4.3
Indem die
Verfügungen vom 19. November 1996 und vom 10. Dezember 1997 unter dem
Titel "Feststellung nach Art. 22 Abs. 2 RPG" im Dispositiv
festhalten, dass das damals beantragte Bauvorhaben keiner Ausnahmebewilligung
nach Art. 24 aRPG bedürfe, stellen sie sinngemäss die Zonenkonformität des
Wohn- und Ökonomiegebäudes mit der ursprünglichen Wohnfläche und damit des
Betriebs fest. Diese Verfügungen sind rechtskräftig und bindend. Der insoweit
massgebliche Sachverhalt – der aus den Akten allerdings nicht genügend
hervorgeht – hat sich seither anscheinend nicht geändert. Es ist daher fraglich,
ob die Bewilligungsverweigerung allein mit Gründen gerechtfertigt werden
dürfte, welche den genannten Feststellungen widersprechen. Das Bundesgericht
hat in Bezug auf die Standortgebundenheit festgehalten, dass die Behörden
jedenfalls stets berechtigt seien, bei Vorliegen eines Änderungsgesuchs für
eine bewilligte, zonenfremde Anlage die Standortgebundenheit der gesamten
Anlage neu zu prüfen (BGr, 6. August 2007, 1A.274/2006, E. 4.1,
www.bger.ch). Bei einer wesentlichen Änderung einer bewilligten, zonenfremden
Anlage seien sie hierzu verpflichtet. Doch führe die Verneinung der
Standortgebundenheit – sofern keine Widerrufsgründe vorlägen – nur zur
Abweisung des Änderungsgesuchs und nicht zur Beseitigung der rechtskräftig
bewilligten bestehenden Anlage (BGE 133 II 409 E. 4.1). Daraus
könnte geschlossen werden, dass auch im vorliegenden Fall die Zonenkonformität
des Betriebs und des ursprünglich bewilligten Gebäudes vorfrageweise neu überprüft
werden dürfte. Doch wäre immerhin näher zu klären, ob eine Frage – unter
Vorbehalt eines allfälligen Widerrufs – selbst dann erneut aufgeworfen werden
darf, wenn sie sinngemäss im Dispositiv einer früheren Verfügung geregelt
wurde, was im vorliegenden Fall für die Zonenkonformität zutrifft. Jedenfalls
müsste vor einer Abweichung vom früheren Entscheid – soweit sie nicht auf eine
Änderung der Sach- oder Rechtslage zurückgeht – geprüft werden, ob die
Anforderungen des Vertrauensschutzes (Art. 9 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV]) und gegebenenfalls die Voraussetzungen einer
Praxisänderung erfüllt sind, was die Vorinstanzen hier unterlassen haben. Diese
Fragen brauchen hier aber nicht abschliessend geklärt zu werden. Denn die
Zulässigkeit der Erweiterung ist unabhängig von der Zonenkonformität des Betriebs
und der ursprünglich bewilligten Wohnfläche wegen der Entbehrlichkeit
zusätzlichen Wohnraums zu verneinen, also aus einem Grund, der mit den früheren
Verfügungen vereinbar ist. Zwischen der Zonenkonformität des Betriebs, jener
des ursprünglich bewilligten Wohnraums und jener der streitigen Erweiterung ist
zu unterscheiden. Ob der Betrieb und der ursprünglich bewilligte Wohnraum zonenkonform
sind, ist weder Gegenstand des vorliegenden Verfahrens noch braucht es als Vorfrage
geklärt zu werden.
4.4
Weil sich
die Vorinstanzen dennoch zu diesen Fragen geäussert haben, ist an dieser Stelle
anzufügen, dass sowohl die Beschwerdegegnerin 1 als auch die Vorinstanz zu
kurz greifen, wenn sie den Betrieb selber allein deshalb als nicht längerfristig
überlebensfähig bzw. als zonenwidrig bezeichnen, weil dieser kein
landwirtschaftliches Gewerbe im Sinn von Art. 7 Abs. 1 BGBB bzw.
einen Nebenerwerbsbetrieb darstellt. Dazu ist Folgendes zu bemerken:
Nebenerwerbsbetriebe sind in der Landwirtschaftszone nach wie vor zulässig (vgl.
BGr, 27. September 2006, 1A.312/2005, E. 3.2, www.bger.ch; Botschaft
Teilrevision RPG 1998, BBl 1996 III 531 f.; ARE, Erläuterungen
RPV, S. 32). Für Wohnbauten setzt allerdings Art. 34 Abs. 3 RPV
in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 BGBB das Vorliegen eines
landwirtschaftlichen Gewerbes voraus (Arnold Marti, Bemerkungen der Redaktion,
ZBl 2003, S. 164 ff., 165). Laut Bundesgericht ist denn auch für
die Frage der Zulässigkeit von Wohn­raum in der Landwirtschaftszone unter
anderem massgeblich, ob das Gewerbe haupt­beruflich ausgeübt wird (BGr,
20. September 2007, 1C_67/2007, E. 3.1, www.bger.ch). Das Vorliegen
eines landwirtschaftlichen Gewerbes und die Haupterwerbstätigkeit können
allerdings nicht unbesehen gleichgesetzt werden. Bei der längerfristigen Überlebensfähigkeit
bzw. der Wirtschaftlichkeit im Sinn von Art. 34 Abs. 4 lit. c
und Abs. 5 RPV handelt es sich um weitere, für Wohn- und Ökonomiegebäude
gleichermassen geltende, zusammenhängende Anforderungen (BGr, 27. Sep­tem­ber
2006, 1A.312/2005, E. 3.3, www.bger.ch).
4.5
Die
Beschwerdeführer bringen in diesem Zusammenhang vor, dass die Beschwerdegegnerin 1
am 2. Juli 2002 den Neubau einer Remise und am 12. September 2007 –
nachträglich – den Neubau eines Futterplatzes und die Erweiterung eines
Tierunterstands bewilligte. Diese Vorbringen können nicht mehr berücksichtigt
werden, weil vor Verwaltungsgericht, wenn es als zweite gerichtliche Instanz
entscheidet, neue tatsächliche Behauptungen nur zulässig sind, wenn dies durch
die angefochtene Anordnung notwendig geworden ist (§ 52 Abs. 2 VRG;
vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 9 ff.). Im
Ergebnis schadet dies den Beschwerdeführern jedoch nicht, weil diese
Bewilligungen ohnehin in keinem direkten Zusammenhang zur hier verneinten Frage
der Zulässigkeit einer Wohnflächenerweiterung stehen und daher für den
vorliegenden Fall unerheblich sind.
5.
Zu prüfen ist weiter, ob eine Ausnahmebewilligung nach
Art. 24 ff. oder Art. 37a RPG erteilt werden kann.
5.1
Art. 24c
RPG (in der Fassung vom 24. März 1998, in Kraft seit 1. September
2000) sieht eine Bestandesgarantie vor für bestimmungsgemäss nutzbare Bauten
und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind
(Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen
Behörde erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wieder aufgebaut
werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind und die
wichtigen Anliegen der Raumplanung gewahrt bleiben (Abs. 2). Nach
Art. 41 RPV ist Art. 24c RPG anwendbar auf Bauten und Anlagen, die seinerzeit
in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geändert wurden,
durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen jedoch zonenwidrig geworden
sind.
5.2
Die
Vorinstanz hat sich grundsätzlich korrekt auf die Praxis zu Art. 24c RPG
gestützt; die Beschwerdeführer machen zu Unrecht geltend, sie sei bei der
Auslegung dieser Bestimmung einer irrtümlichen Darstellung in der Lehre
aufgesessen.
Gemäss Bundesgericht erstreckt sich die Bestandesgarantie
von Art. 24c RPG nur auf Bauten, "die erstens ausserhalb der Bauzonen liegen,
zweitens rechtmässig erstellt oder geändert wurden, drittens eine Rechtsänderung
erfahren haben (im Rahmen derer sie neu einer Nichtbauzone zugewiesen wurden),
viertens infolge dieser Rechtsänderung zonenwidrig geworden sind (da sie nicht
landwirtschaftlich genutzt waren) und fünftens noch bestimmungsgemäss nutzbar
sind" (BGr, 17. Juli 2003, 1A.134/2002, E. 4.3, www.bger.ch
[= ZBl 2005, S. 158 ff.]; vgl. ARE, Bewilligungen nach Artikel 24c
RPG: Änderungen an zonenwidrig gewordenen Bauten und Anlagen, Bern 2000/2001,
S. 5, www.are.admin.ch/themen/recht/00817/02367/index.html [ARE,
Bewilligungen nach Artikel 24c RPG]). Unter die Bestandesgarantie von
Art. 24c RPG fallen demnach in erster Linie Bauten und Anlagen, die vor
dem 1. Juli 1972 erstellt wurden, als erstmals eine klare
bundesgesetzliche Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet inkraft trat; als
Stichtag kann jedoch auch ein früherer oder späterer Termin infrage kommen
(BGr, 12. Mai 2005, 1A.186/2004, E. 6.2.1–6.2.4, www.bger.ch; BGE
129 II 396 E. 4.2.1). Art. 24c RPG ist nicht anwendbar auf
rechtmässig ausserhalb der Bauzone – als zonenkonform oder mit einer
ordentlichen Ausnahmebewilligung – erstellte Bauten; dasselbe gilt (unter
Vorbehalt der Fälle von Art. 42a Abs. 2 RPV) für Bauten, die aufgrund
einer tatsächlichen Änderung, insbesondere der Aufgabe der landwirtschaftlichen
Nutzung, zonenwidrig wurden (BGE 129 II 396 E. 4.2.1; VGr, 23. August
2007, VB.2007.00227, E. 5.3, www.vgrzh.ch; ARE, Erläuterungen RPV,
S. 43; Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24–24d RPG,
ZBl 2001, S. 291 ff., 296 f.).
5.3
Im
Folgenden sind zwei Argumente, welche die Beschwerdeführer sinngemäss vorbringen,
näher zu betrachten. Zum einen verweisen die Beschwerdeführer darauf, dass
Art. 24c RPG auf die fragliche Baute anwendbar sein müsse, wenn man mit
den Vorinstanzen davon ausgehe, dass die Wohnnutzung infolge einer
nachträglichen Gesetzesänderung zonenwidrig geworden sei (hinten E. 5.3.1); zum
andern stützen sie sich auf eine Lehrmeinung, welche die Raumplanungsverordnung
inhaltlich kritisiert (hinten E. 5.3.2).
5.3.1
Zwar wurde bisher, soweit ersichtlich, noch nicht explizit entschieden, ob
Art. 24c RPG bei Bauten und Anlagen zum Tragen kommen kann, die unter der
Geltung des Raumplanungsgesetzes zonenkonform ausserhalb der Bauzonen errichtet
wurden, aber aufgrund einer späteren Gesetzesänderung (und nicht einer Änderung
der Sachlage) zonenwidrig wurden. Nach der Systematik der gesetzlichen Regelung
ist allerdings davon auszugehen, dass Art. 24c RPG auf landwirtschaftliche
Wohnbauten, die unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes in der
Landwirtschaftszone errichtet wurden, von vornherein nicht zur Anwendung kommen
kann, sondern dass sich deren Änderung nach Art. 16a RPG richtet, solange
sie zonenkonform genutzt werden, und andernfalls nach Art. 24d Abs. 1
RPG (vgl. Art. 41–42a RPV; ARE, Bewilligungen nach Artikel 24c RPG,
S. 5, 14, 17 f.; ARE, Erläuterungen RPV, S. 43; so wohl auch das
Bundesgericht: vgl. BGr, 17. Juli 2003, 1A.134/2002, E. 4.3,
www.bger.ch [= ZBl 2005, S. 158 ff.]). Sachlich lässt sich dies damit
begründen, dass solche Bauten bereits bei der Erstellung auf die ausgewiesenen
konkreten Bedürfnisse abgestimmt wurden (Karlen, S. 296 f., mit Bezug
auf Bauten und Anlagen, die aufgrund tatsächlicher Änderungen zonenwidrig
wurden). Auch die Berufung auf einen Entscheid des Verwaltungsgerichts hilft
den Beschwerdeführern nicht: Darin hat das Gericht nicht die hier aufgeworfene
Frage behandelt, sondern nur angenommen, dass eine Anlage unter Art. 24c
RPG fällt, wenn sie nach dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes in der
Bauzone erstellt und später einer Nichtbauzone zugewiesen wurde (VGr,
23. April 2008, VB.2008.00081, E. 5.3, www.vgrzh.ch).
Im Übrigen handelt es sich bei der Baute der
Beschwerdeführer entgegen der Ansicht der Vorinstanz ohnehin nicht um einen
zonenwidrig gewordenen Bau. Auf die Frage der Zonenkonformität des Betriebs
oder des Wohnbaus der Beschwerdeführer haben nachträgliche Änderungen von
Erlassen oder Plänen keinen Einfluss gehabt. Insbesondere sind weder die
Änderungen des Raumplanungsgesetzes noch jene von Art. 7 Abs. 1 BGBB
(ursprüngliche Fassung: AS 1993, 1410; Fassung vom 20. Juni 2003, inkraft
vom 1. Januar 2004 bis 31. August 2008: AS 2003, 4123) in diesem
Zusammenhang relevant. Zum einen hing die Bewilligung für Wohnraum in der
Landwirtschaftszone bereits vor der am 1. September 2000 in Kraft getretenen
Änderung des Raumplanungsrechts massgeblich davon ab, ob ein
landwirtschaftliches Gewerbe im Sinn von Art. 7 Abs. 1 BGBB gegeben
war (BGr, 22. Dezember 1995, ZBl 1997, S. 130 E. 5c; BGE
121 II 307 E. 5e); mit Art. 34 Abs. 3 RPV sollte die
bisherige Bundesgerichtspraxis kodifiziert werden (BGr, 20. September
2007, 1C_67/2007, E. 3.1 mit Hinweisen, www.bger.ch; ARE, Erläuterungen
RPV, S. 30 f.). Die am 1. September 2007 inkraft getretene
Änderung des Raumplanungsrechts ist im vorliegenden Zusammenhang von vornherein
nicht beachtlich. Zum andern hat nicht erst die Änderung von Art. 7
Abs. 1 BGBB vom 20. Juni 2003 bewirkt, dass der Betrieb der Beschwerdeführer
nicht als landwirtschaftliches Gewerbe zu qualifizieren ist, was ja bereits der
Vorentscheid der Beschwerdegegnerin 1 vom 19. November 1996
festhielt: Während nach der ursprünglichen Fassung der Bestimmung ein landwirtschaftliches
Gewerbe grundsätzlich die "halbe Arbeitskraft einer bäuerlichen
Familie" voraussetzte, was jährlich mindestens 2100 Arbeitskraftstunden
entsprach (BGE 121 II 307 E. 5c mit Hinweis), verlangte
Art. 7 Abs. 1 BGBB in der Fassung vom 20. Juni 2003 mindestens
drei Viertel einer Standardarbeitskraft. Eine materielle Änderung wurde nicht angestrebt
(vgl. Botschaft vom 29. Mai 2002 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik,
BBl 2002, 4721 ff., 4942); insbesondere ergab sich eine solche nicht
für den Betrieb der Beschwerdeführer, der rund 900 Arbeitskraftstunden pro Jahr
bzw. rund 0,4 Standardarbeitskräfte erfordert. Dies entspricht rund 40 %
des gesetzlichen Werts nach der ursprünglichen Fassung von Art. 7
Abs. 1 BGBB und etwas mehr als dessen Hälfte gemäss der Fassung vom
20. Juni 2003. Seit dem 1. September 2008 verlangt Art. 7
Abs. 1 BGBB eine Standardarbeitskraft, womit der Betrieb der Beschwerdeführer
wieder 40 % des gesetzlichen Werts erreicht.
5.3.2
Sodann stützen sich die Beschwerdeführer zur Untermauerung ihrer Ansicht,
im vorliegenden Fall sei Art. 24c RPG anwendbar, auf den zitierten Artikel
von Peter Karlen. Ihre Ausführungen sind immerhin insoweit zutreffend, als
Karlen für eine grosszügigere Auslegung der Besitzstandsgarantie eintritt;
konkret soll sie auf jene Bauten erstreckt werden, die entweder seit dem
1. Januar 1980 (als das Raumplanungsgesetz inkraft trat) von einer Bau- in
eine Nichtbauzone umgeteilt oder vorher rechtmässig erstellt wurden (Karlen,
S. 297 f., bes. 298). In Bezug auf die zweite Fallgruppe – soweit nicht
Art. 42a RPV anwendbar ist – und den Referenztermin handelt es sich jedoch
bei seiner Ansicht um eine Minderheitsmeinung, die im Widerspruch zur
bundesgerichtlichen Praxis steht (vgl. BGE 129 II 396 E. 4.2.1; 127 II 209
E. 2c; BGr, 17. Juli 2003, 1A.134/2002, E. 4.3, www.bger.ch [=
ZBl 2005, S. 158 ff.]; vgl. auch ARE, Erläuterungen RPV,
S. 42 ff.; ARE, Bewilligungen nach Artikel 24c RPG,
S. 5 ff.; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 24c N. 4; kritisch gegenüber der
Bundesgerichtspraxis dagegen auch Hansjörg Seiler, "Wohnen bleibt
wohnen"? Nichtbäuerliches Wohnen in Bauernhäusern, in: Jörg
Schmid/Hansjörg Seiler [Hrsg.], Recht des ländlichen Raums, Festgabe für Paul
Richli, Zürich etc. 2006, S. 407 ff., bes. 421 ff.).
Die Beschwerdeführer vermögen aus der Ansicht Karlens
jedoch nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Selbst nach dieser Minderheitsmeinung
soll nämlich die Besitzstandsgarantie von Art. 24c RPG auf zonenkonforme
Bauten in der Landwirtschaftszone nur dann ausgedehnt werden, wenn sie vor dem
Stichtag erstellt wurden. Dies ergibt sich aus der Begründung, dass die
Zuweisung zu einer Landwirtschaftszone auch bei weiterhin landwirtschaftlich
genutzten Bauten unter Umständen die bisherige Nutzung einschränken und damit
in eine unter altem Recht erlangte Rechtsposition eingreifen konnte (Karlen,
S. 298). Die genannte Voraussetzung trifft auf das Wohn- und
Ökonomiegebäude der Beschwerdeführer, das 1998 aufgrund einer ordentlichen
Baubewilligung erstellt wurde, nicht zu.
5.3.3
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass Art. 24c RPG im
vorliegenden Fall jedenfalls deshalb nicht anwendbar ist, weil die fragliche
Wohnbaute unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes aufgrund einer
rechtskräftigen Bewilligung in der Landwirtschaftszone als zonenkonforme Baute
erstellt wurde und seither nicht zonenwidrig geworden ist.
5.4
Sodann
kann auch keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24d RPG in Verbindung mit
Art. 42a RPV erteilt werden. Nach Art. 24d Abs. 1 RPG in der
Fassung vom 23. März 2007 (in Kraft seit 1. September 2007) können in
landwirtschaftlichen Wohnbauten, die in ihrer Substanz erhalten sind, unter den
Voraussetzungen von Abs. 3 derselben Bestimmung landwirtschaftsfremde
Wohnnutzungen zugelassen werden. Art. 24d Abs. 1 RPG ist nur auf
Bauten anwendbar, die als Ganze für die landwirtschaftliche Nutzung definitiv
nicht mehr benötigt werden. Damit wird dem Wortlaut von Art. 24d
Abs. 3 lit. a RPG Rechnung getragen und werden
Vollzugsschwierigkeiten verhindert, die sich ergäben, wenn dasselbe Gebäude
teils Art. 16a und teils Art. 24d Abs. 1 RPG unterstünde (ARE,
Erläuterungen zu Art. 42a der Raumplanungsverordnung, 2. Version,
23. August 2004, S. 5, www.are.admin.ch/themen/recht/00817/index.html;
Waldmann/Hänni, Art. 24d N. 8). Das fragliche Gebäude wird hier
jedoch nach wie vor – gemäss der Verfügung der Beschwerdegegnerin 1 vom
10. Dezember 1997 – landwirtschaftlich genutzt, weshalb sich seine
Änderung nach Art. 16a Abs. 1 RPG bzw. Art. 34
Abs. 3 f. RPV zu richten hat. Im Übrigen wären die Voraussetzungen
einer Erweiterung auch nach Art. 24d Abs. 1 RPG in Verbindung mit
Art. 42a Abs. 1 RPV nicht erfüllt.
5.5
Die
weiteren Ausnahmetatbestände gemäss Art. 24, 24a, 24b und 37a RPG sind
hier ebenfalls nicht gegeben. Namentlich kann eine Ausnahmebewilligung nicht
nach Art. 24 RPG wegen Standortgebundenheit erteilt werden, stimmt doch
bei Landwirtschaftsbetrieben der Begriff der Zonenkonformität mit demjenigen
der Standortgebundenheit im Wesentlichen überein (BGr, 20. September 2007,
1C_67/2007, E. 3.5 mit Hinweis, www.bger.ch).
6.
Kann der beantragte, bereits vorgenommene Dachstockausbau
nicht bewilligt werden, stellt sich die Frage nach der Verhältnismässigkeit des
Rückbaus. Die Frage nach der Verhältnismässigkeit des Abbruchs ist eine Rechtsfrage,
zu deren Überprüfung das Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 VRG befugt ist.
Allerdings ist mit der Gewichtung der infrage stehenden öffentlichen und
privaten Interessen die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe verbunden, bei
der den verfügenden Verwaltungsbehörden ein gewisser Beurteilungsspielraum
zusteht, den die Rechtsmittelinstanzen nur mit Zurückhaltung überprüfen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73).
6.1
Nach § 341 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (LS
700.1) hat die zuständige Behörde ohne Rücksicht auf Strafverfahren und
Bestrafung den rechtmässigen Zustand herbeizuführen. Dabei hat sie allerdings
den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten, und zwar auch dann, wenn
die Bauherrschaft die widerrechtliche Baute bösgläubig erstellt hat. Die
bösgläubige Bauherrschaft muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus
grundsätzlichen Erwägungen, nämlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der
baurechtlichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des
gesetzmässigen Zustandes erhöhtes Gewicht beimessen und die der Bauherrschaft
erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen.
Ein Abbruchbefehl ist nach ständiger
Rechtsprechung dann unverhältnismässig, wenn die Abweichung von den materiellen
Vorschriften gering ist und der Bauherrschaft keinen oder nur einen geringen
Nutzen bringt und wenn die berührten allgemeinen Interessen den Schaden,
welcher der Eigentümerschaft durch den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen
vermögen. Weicht eine Baute jedoch erheblich von materiellen Bauvorschriften
ab, so können einzig Gründe des Vertrauensschutzes zu einem Verzicht auf die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands führen. Solche Gründe liegen dann
vor, wenn die Bauherrschaft gutgläubig angenommen hat, sie sei zur
Bauausführung ermächtigt, und wenn der Beibehaltung des ungesetzlichen Zustands
nicht schwer wiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (zum Ganzen VGr,
18. Dezember 2008, VB.2008.00444, E. 3 mit weiteren Hinweisen,
www.vgrzh.ch).
6.2
Im vorliegenden
Fall trifft zwar zu, dass die bauliche Erweiterung das Gebäudevolumen nicht
verändert und mit Ausnahme der sechs Dachflächenfenster nach aussen nicht
sichtbar ist. Dennoch ist der Ausbau des Dachstocks, der die Wohnfläche über
das zulässige Mass hinaus um etwa einen Drittel vergrössert und den
Beschwerdeführern damit einen beträchtlichen Nutzen verschafft, nicht als
geringfügige Abweichung vom Erlaubten zu bezeichnen. Das öffentliche Interesse
an der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist gross, da die zonenwidrige
Bautätigkeit in der Landwirtschaftszone der Trennung von Bau- und
Nichtbaugebiet zuwiderläuft, die zu den grundlegenden raumplanungsrechtlichen
Prinzipien gehört (BGr, 4. Mai 2000, 1A.186/1999, E. 7c,
www.bger.ch).
6.3
Sodann
muss als erwiesen gelten, dass die Beschwerdeführer bösgläubig gehandelt haben:
Dies ist bereits deshalb anzunehmen, weil ihnen aufgrund der früheren Baubewilligungsverfahren
– von denen eines ebenfalls unter anderem die innere Raumaufteilung betraf –
bewusst sein musste, dass das fragliche Bauvorhaben einer Bewilligung bedurfte.
Im Übrigen ist ein Indiz für ihre Bösgläubigkeit zudem darin zu sehen, dass sie
den Innenausbau zunächst zu verheimlichen suchten, nachdem die Gemeinde X sie
zur nachträglichen Einreichung eines Baugesuchs für den Einbau der
Dachflächenfenster aufgefordert hatte. Entsprechend grosses Gewicht kommt der
Durchsetzung der Rechtsordnung und der Rechtsgleichheit (Art. 8
Abs. 1 BV) zu. Nicht gefolgt werden kann der Ansicht der Beschwerdeführer,
es bestünden besondere Umstände, die diese öffentlichen Interessen relativieren
würden. Umgekehrt konnten die Beschwerdeführer – entgegen ihrer Argumentation
in der Beschwerdeschrift – nicht aufgrund der Erteilung der früheren, andere
Bauten bzw. Gebäudeteile betreffenden Baubewilligungen damit rechnen, dass auch
die Wohnflächenerweiterung bewilligt würde. Die vorherigen Bewilligungen
schufen somit keine entsprechende Vertrauensgrundlage im Sinn von Art. 9
BV, wobei in diesem Zusammenhang noch einmal klarzustellen ist, dass mit der
Verweigerung der hier streitigen Baubewilligung keine Aussagen über die
Zonenkonformität des Betriebs und des ursprünglich bewilligten Wohnraums
getroffen werden.
6.4
Nicht
entscheidend sind die von den Beschwerdeführern geltend gemachten allfälligen zukünftigen
Entwicklungen, etwa der Ausbau des Betriebs zu einem landwirtschaftlichen
Gewerbe oder eine Familiengründung auch des Beschwerdeführers 1. Die
zulässige Wohnfläche hängt nicht von den Bedürfnissen der Beschwerdeführer ab,
sondern von der Unentbehrlichkeit für den landwirtschaftlichen Betrieb
(Art. 34 Abs. 3 RPV). Dass dieser selbst nach einem allfälligen
Ausbau die dauernde Anwesenheit gleich beider Beschwerdeführer auf dem Hof
erfordern würde, erscheint immerhin höchst zweifelhaft, ohne dass es in diesem
Verfahren näher geprüft werden müsste (vgl. BGr, 20. September 2007,
1C_67/2007, E. 3.2.2 f. und 3.3 f.; 1. Dezember 2006,
1A.78/2006, E. 3.3–3.5 [beide unter www.bger.ch]). Weiter ist eine
zumutbare Aufteilung des bewilligten Wohnraums zwischen dem
Beschwerdeführer 1 sowie dem Beschwerdeführer 2 und dessen Familie
entgegen deren Vorbringen in der Beschwerdeschrift möglich, weshalb offen
bleiben kann, ob heute überhaupt Wohnraum für beide Beschwerdeführer vorhanden
sein muss: Es drängt sich auf, dass die vierköpfige Familie des
Beschwerdeführers 2 die 4½-Zimmer-Wohnung und der Beschwerdeführer 1 die
2½-Zimmer-Wohnung bezieht. Gegen diese Aufteilung bringen die Beschwerdeführer
nur vor, dass sie nicht ihren persönlichen Bedürfnissen entspreche; diese
dürfen aber keine Rolle spielen. Schliesslich sind die finanziellen Auswirkungen
des Rückbaus nicht massgeblich, namentlich weil sie auf das eigenmächtige Handeln
der Beschwerdeführer zurückzuführen sind.
6.5
Die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands ist geeignet zur Durchsetzung des
öffentlichen Interesses, da sie verhindert, dass in der Landwirtschaftszone
zusätzliche Wohn­fläche entsteht, ohne dass eine entsprechende Notwendigkeit
für einen landwirtschaftlichen Betrieb bestünde; damit wird der Grundsatz der
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet gewahrt. Eine mildere Massnahme kommt
nicht in Betracht; insbesondere würde der von den Beschwerdeführern im
Rekursverfahren eventualiter beantragte Revers – wonach die Nutzung des
Dachgeschosses zu Wohnzwecken unter dem Vorbehalt bewilligt würde, dass der
landwirtschaftliche Betrieb aufrecht erhalten wird – am rechtswidrigen Zustand
nichts ändern. Dasselbe gilt von dem in der Beschwerdeschrift angeregten Nutzungsverbot,
das im Übrigen schwer kontrollierbar wäre. Zusammenfassend ist festzuhalten,
dass die angeordnete Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verhältnismässig
und daher nicht zu beanstanden ist.
7.
Aufgrund des Verfahrensausgangs sind den Beschwerdeführern
die Gerichtskosten je zur Hälfte und unter solidarischer Haftung füreinander
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und
§ 14 VRG) und ist ihnen eine Parteientschädigung zu verweigern (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern je zur Hälfte und unter solidarischer
Haftung füreinander auferlegt.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne
14
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…