zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00041 · 2014-07-24 · de

Privatunterricht | [Anforderungen an die Ausbildung von Lehrpersonen einer Privatschule] Dem vorinstanzlichen Entscheid lassen sich weder eine Begründung, weshalb die Privatschulbewilligung von einem anerkannten Lehrdiplom abhängig gemacht werden dürfe, noch die diesbezüglich einschlägigen Rechtsnormen entnehmen; damit hat die Vorinstanz die Begründungspflicht verletzt (E. 2). Der Beschwerdegegner verlangt von an einer Privatschule tätigen Lehrpersonen zu Recht die gleiche Ausbildung wie von Lehrpersonen der Volksschule (E. 3.2). Für die Anerkennung ausländischer Diplome ist das Verwaltungsgericht sachlich, für eine ausnahmsweise Zulassung ohne anerkanntes Diplom funktionell nicht zuständig (E. 3.3). Der Bewilligungsentzug gegenüber der derzeit nur Privatunterricht anbietenden Beschwerdeführerin ist verhältnismässig (E. 3.4). Der Beschwerdegegner durfte die Beschwerdeführerin anweisen, die Eltern zu einer Meldung des Privatunterrichts aufzufordern (E. 4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 26.06.2018 VB.2018.00041
Zurich Verwaltungsgericht 26.06.2018 VB.2018.00041
Zurigo Verwaltungsgericht 26.06.2018 VB.2018.00041

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00041
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00041
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.06.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 07.08.2019 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Privatunterricht
[Anforderungen an die Ausbildung von Lehrpersonen einer Privatschule]
Dem vorinstanzlichen Entscheid lassen sich weder eine Begründung, weshalb die Privatschulbewilligung von einem anerkannten Lehrdiplom abhängig gemacht werden dürfe, noch die diesbezüglich einschlägigen Rechtsnormen entnehmen; damit hat die Vorinstanz die Begründungspflicht verletzt (E. 2).
Der Beschwerdegegner verlangt von an einer Privatschule tätigen Lehrpersonen zu Recht die gleiche Ausbildung wie von Lehrpersonen der Volksschule (E. 3.2).
Für die Anerkennung ausländischer Diplome ist das Verwaltungsgericht sachlich, für eine ausnahmsweise Zulassung ohne anerkanntes Diplom funktionell nicht zuständig (E. 3.3).
Der Bewilligungsentzug gegenüber der derzeit nur Privatunterricht anbietenden Beschwerdeführerin ist verhältnismässig (E. 3.4).
Der Beschwerdegegner durfte die Beschwerdeführerin anweisen, die Eltern zu einer Meldung des Privatunterrichts aufzufordern (E. 4).
Abweisung.
Stichworte:
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BEWILLIGUNGSENTZUG
LEHRDIPLOM
PRIVATSCHULE
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. 2 LPG 412.31
§ 68 Abs. 1 VSG
Art. 68 Abs. 2 lit. b VSV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00041
Urteil
der 4. Kammer
vom
26. Juni 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B
und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Privatunterricht,
hat sich ergeben:
I.
Das Volksschulamt des Kantons Zürich erteilte A für den
Kindergarten F in X mit Verfügung vom 16. März 2009 zunächst eine
befristete Bewilligung zur Führung einer Kindergartenstufe und nach einmaliger
Erneuerung am 16. Juli 2012 eine definitive Bewilligung.
Mit Verfügung vom 14. Dezember 2016 entzog das
Volksschulamt A die Privatschulbewilligung für den Kindergarten F per
31. Januar 2017, wies jene an, den Betrieb einzustellen, und drohte bei
Widerhandlung Bestrafung wegen Ungehorsams nach Art. 292 des
Strafgesetzbuchs (SR 311.0) an (Dispositiv-Ziff. I). Weiter hielt es
fest, in den Räumen der bisherigen Schule stattfindender Privatunterricht sei
gemäss einem früheren Schreiben zu melden (Dispositiv-Ziff. II), und wies A
in Dispositiv-Ziff. III an, vor der Wiederaufnahme eines Kindergartenbetriebs
ein neues Gesuch zu stellen.
II.
Die Bildungsdirektion wies einen hiergegen erhobenen
Rekurs mit Verfügung vom 24. November 2017 in der Hauptsache ab, änderte
Dispositiv-Ziff. I in der Verfügung vom 14. Dezember 2016 aber
dahingehend ab, dass die Bewilligung "auf den letzten Tag des Monats, der
auf drei Monate nach Eintritt der Rechtskraft folgt" entzogen werde; die
Kosten von Fr. 1'036.- auferlegte die Bildungsdirektion zu ¼ dem
Volksschulamt und zu ¾ A und sprach Letzterer keine Parteientschädigung zu.
III.
A liess am 22. Januar 2018 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der
Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass sie die Voraussetzungen zur
Führung einer Privatschule weiterhin erfülle, die absolvierte Ausbildung (einer
Betreuerin) im Ausland zum Unterricht auf der Kindergartenstufe befähige und
sie keine Pflicht zur Meldung des in ihren Räumen stattfindenden
Privatunterrichts treffe. Das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 16./19.
und die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 21. Februar 2018
schlossen je auf Abweisung des Rechtsmittels. A äusserte sich hierzu am
15. März 2018.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend eine
Privatschulbewilligung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2
lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführerin unterrichtet am fraglichen Standort derzeit weniger als
sechs Kinder, weshalb keine Privatschulung, sondern nicht der
Bewilligungspflicht unterliegender Privatunterricht im Sinn von § 69 des
Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) vorliegt.
Insofern stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin überhaupt ein
schutzwürdiges Interesse an der Beschwerde habe (vgl. § 49 in Verbindung
mit § 21 Abs. 1 VRG). Sie macht hierzu geltend, da der
Beschwerdegegner für die Unterscheidung zwischen Privatunterricht und
Privatschulung einzig auf die Schülerzahlen abstelle, könne sie nur beschränkt
steuern, ob es sich um Privatunterricht oder um eine Privatschulung handle; sie
müsse aber jederzeit in der Lage sein, auch mehr als fünf Schüler aufzunehmen.
Damit ist ein schutzwürdiges Interesse an der Beschwerde hinreichend dargetan.
Weil auch die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz den Rekursentscheid
ungenügend begründet habe.
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst
unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre
Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren
Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen
die (Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen
und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar,
2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b,
124 I 241 E. 2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren
Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit
allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst
sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben
und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können.
In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von
denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt
(BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).
Der Vorwurf der Beschwerdeführerin ist zumindest teilweise
begründet. So lässt sich dem Rekursentscheid überhaupt nicht entnehmen, weshalb
der Beschwerdegegner die Privatschulbewilligung davon abhängig machen dürfe,
dass die Lehrpersonen im Besitz eines von der Schweizerischen Konferenz der
kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) anerkannten Diploms sei; die Vorinstanz
führt hierzu einzig aus: "Der Rekursgegner darf zu Recht auf das
Erfordernis des Vorliegens eines EDK-anerkannten Diploms abstellen." Dem
Entscheid lassen sich indes weder eine Begründung dafür noch die einschlägigen
Rechtsnormen entnehmen. Damit hat die Vorinstanz die Begründungspflicht
verletzt. Diese nicht besonders schwerwiegende Verletzung kann jedoch im
vorliegenden Verfahren geheilt werden (vgl. hierzu BGE 133 I 201
E. 2.2, 132 V 387 E. 5.1).
3.
3.1
Gemäss
Art. 15 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV,
LS 101) ist das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater
Bildungsstätten gewährleistet. Die Kantonsverfassung garantiert dieses Recht
allerdings nicht schrankenlos: Gemäss Art. 117 Abs. 1 KV sind
Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule
erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht. In diesem
Sinn benötigen Privatschulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann,
nach § 68 Abs. 1 VSG eine Bewilligung (Satz 1); diese ist zu
erteilen, wenn die angebotene Bildung gleichwertig ist wie die an der
öffentlichen Volksschule angebotene (Satz 2). Die Erteilung einer
Bewilligung setzt unter anderem voraus, dass die Lehrpersonen für ihre
Tätigkeit genügend ausgebildet sind (§ 68 Abs. 2 lit. b der
Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]).
3.2
Der
Ausgangsverfügung lässt sich hierzu entnehmen, dass der Beschwerdegegner an die
Lehrbefähigung von an einer Privatschule tätigen Personen die gleichen
Anforderungen wie für Lehrpersonen an der Volksschule stellt; es brauche
deshalb ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom. Dieser Schluss ist nicht zu
beanstanden. Da das Bildungsangebot an einer privaten Schule gleichwertig wie
dasjenige an einer öffentlichen Schule sein muss, rechtfertigt sich, an die
Ausbildung der Lehrpersonen ebenfalls die gleichen Anforderungen zu stellen.
Nach § 7 Abs. 2 des Lehrpersonalgesetzes vom
10. Mai 1999 (LS 412.31) setzt die Anstellung als Lehrperson
insbesondere die Zulassung zum Schuldienst gemäss den gesetzlichen Bestimmungen
über die Lehrerbildung voraus. Zum Schuldienst wird zugelassen, wer unter
anderem entweder über ein Lehrdiplom des Kantons Zürich oder ein nach Massgabe
der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von
Ausbildungsabschlüssen (Anerkennungsvereinbarung, LS 410.4) anerkanntes
ausserkantonales Lehrdiplom verfügt (§ 11 Abs. 2 und § 12
Abs. 1 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober
1999 [PHG, LS 414.41]). Die Bildungsdirektion kann weitere Lehrdiplome
anerkennen, sofern die dazu führenden Ausbildungen in inhaltlicher und
qualitativer Form den zürcherischen Lehrdiplomen entsprechen (§ 12
Abs. 2 PHG), sowie im Einzelfall eine gleichwertige Ausbildung oder eine
berufsspezifische Aus- und Weiterbildung in Kombination mit Berufserfahrung als
hinreichende Ausbildung genügen lassen (§ 12 Abs. 3 PHG).
3.3
Die für
die Beschwerdeführerin am fraglichen Standort tätigen Lehrpersonen verfügen
weder über ein Lehrdiplom des Kantons Zürich noch über ein von der EDK
anerkanntes ausserkantonales oder ausländisches Lehrdiplom. Jene erfüllt damit
die Voraussetzungen von § 68 Abs. 2 lit. b VSV in Verbindung mit
§ 68 Abs. 1 Satz 2 VSG nicht.
Die Beschwerdeführerin bringt dagegen in erster Linie vor,
dass die Anerkennung der ausländischen Lehrdiplome ihrer Lehrpersonen zu
Unrecht verweigert worden sei. Diese Frage kann indes nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens sein. Über die Anerkennung von Lehrdiplomen gestützt
auf die Anerkennungsvereinbarung entscheidet gemäss deren Art. 4 Abs. 1
Satz 1 die EDK. Gegen diesen Entscheid steht der Rechtsmittelweg an die
Rekurskommission der EDK und hernach ans Bundesgericht offen (Art. 10
Anerkennungsvereinbarung; BGE 136 II 470 E. 1.1). Damit fehlt es dem
Verwaltungsgericht diesbezüglich bereits an der sachlichen Zuständigkeit. Ob
die Bildungsdirektion die fraglichen Lehrpersonen gestützt auf § 12
Abs. 2 f. PHG zum Schuldienst hätte zulassen müssen, ist hier sodann
schon deshalb nicht zu prüfen, weil dies nicht Gegenstand des erstinstanzlichen
Verfahrens war. Im Übrigen wäre auch fraglich, ob die Beschwerdeführerin
überhaupt legitimiert wäre, die Anerkennung von Lehrdiplomen ihrer Angestellten
zu verlangen.
Ob ausnahmsweise auf das Erfordernis eines anerkannten
Lehrdiploms verzichtet werden könnte, weil die Beschwerdeführerin trotz
zumutbarer Suchbemühungen keine geeigneten Lehrpersonen gefunden hat, braucht
hier nicht näher geprüft zu werden, weil die Beschwerdeführerin derartige
Suchbemühungen weder substanziiert dartut noch belegt.
3.4
Weiter
rügt die Beschwerdeführerin, der Bewilligungsentzug sei unverhältnismässig.
Nach § 69 Abs. 3 VSV kann eine Bewilligung auf Ende eines Schuljahrs,
in wichtigen Fällen jederzeit, entzogen werden, wenn die
Bewilligungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben sind.
Wie vorstehend unter 3.3 dargelegt, sind hier die
Bewilligungsvoraussetzungen nicht (mehr) erfüllt, weshalb die Bewilligung
grundsätzlich widerrufen werden durfte. Es besteht sodann ein erhebliches
öffentliches Interesse an der Sicherstellung eines gleichwertigen Unterrichts,
was hier nicht mehr gewährleistet ist. Die Beschwerdeführerin bietet derzeit
nach eigenen Angaben nur Privatunterricht an; sie ist deshalb nicht auf eine
Privatschulbewilligung angewiesen; diese würde ihr einzig ermöglichen,
jederzeit wieder Privatschulunterricht anzubieten. Unter diesen Umständen
überwiegt das öffentliche Interesse am Entzug der Privatschulbewilligung das
entgegenstehende private Interesse, trotz fehlender Bewilligungsvoraussetzung
weiterhin Privatschulunterricht anzubieten. Der Beschwerdeführerin steht im
Übrigen jederzeit frei, bei Erfüllung der Bewilligungsvoraussetzungen ein
erneutes Gesuch einzureichen. Weil derzeit gar kein Privatschulunterricht
stattfindet, ergibt auch die von der Vorinstanz gewährte Frist bis zum
Erlöschen der Bewilligung keinen Sinn. Es hätte sich vielmehr aufgedrängt, die
Privatschulbewilligung umgehend zu entziehen. Das Verwaltungsgericht darf einen
angefochtenen Entscheid indes nicht zu Ungunsten der beschwerdeführenden Partei
abändern (§ 63 Abs. 2 VRG), weshalb die vorinstanzliche Anordnung,
wonach die Bewilligung am letzten Tag des dritten vollen Monats nach
Rechtskraft erlischt, bestehen bleiben muss.
4.
Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, der
Beschwerdegegner habe ihr in Dispositiv-Ziff. II der Ausgangsverfügung zu
Unrecht eine Meldepflicht auferlegt. Die Rüge ist unbegründet.
Es trifft zwar zu, dass nach § 69 Abs. 2 VSG die
Eltern und nicht die unterrichtenden Personen verpflichtet sind, der Gemeinde
ihres Wohnorts und der Bildungsdirektion die Umstände des Privatunterrichts,
insbesondere die unterrichtende Person, den Stundenplan und die Räumlichkeiten
zu melden. Mit der Ausgangsverfügung bzw. dem Schreiben vom 1. November
2016, auf das die Ausgangsverfügung verweist, wird die fragliche Meldepflicht
aber gar nicht der Beschwerdeführerin auferlegt. Diese wird einzig
aufgefordert, eine entsprechende Meldung der Eltern zu veranlassen, weil
andernfalls die Schulpflicht nicht als erfüllt gelte. Diese Weisung
rechtfertigt sich nur schon deshalb, weil für die Eltern nicht ohne Weiteres
erkennbar ist, dass es sich beim streitgegenständlichen Angebot der
Beschwerdeführerin um Privatunterricht und nicht um Privatschulung handelt und
nur Ersteres eine Meldepflicht der Eltern begründet. Dass die Beschwerdeführerin
darüber hinaus verpflichtet wird, die Anzahl der schulpflichtigen Kinder im
Privatunterricht zu melden, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der
Beschwerdegegner kann nur so überprüfen, ob Privatunterricht überhaupt zulässig
ist, und er ist zu einer entsprechenden Weisung gestützt auf das in § 70
VSG festgehaltene Aufsichtsrecht berechtigt.
Da die Beschwerdeführerin gar nicht verpflichtet wird, dem
Beschwerdegegner die Adressen der Eltern zu melden, ist auf die diesbezüglichen
Ausführungen nicht weiter einzugehen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
Aufgrund der Heilung der vorinstanzlichen Gehörsverletzung
sind die Kosten nach dem Verursacherprinzip zu ⅓ der Vorinstanz
aufzuerlegen (BGr, 24. Juli 2014, 1C_41/2014, E. 7.3 mit Hinweisen).
Im Übrigen hat die unterliegende Beschwerdeführerin die Kosten zu tragen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Eine Parteientschädigung ist der Beschwerdeführerin ausgangsgemäss nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu ⅔ und der Bildungsdirektion
zu ⅓ auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.      Mitteilung an …