zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00549 · 2016-10-06 · de

Bewilligung gemäss Art. 11 PGVO | Bewilligung gemäss Art. 11 der Prostitutionsgewerbeverordnung der Stadt Zürich (PGVO). [Strittig ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin für ihre in der Stadt Zürich gelegenen Gewerbecenter bewilligungspflichtig im Sinn von Art. 11 PGVO (Salonprostitution) ist.] Die Ausübung der Salonprostitution fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV (E. 4.1). Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet einzig die Frage der Bewilligungspflicht, nicht jedoch die Frage der Zulässigkeit der Erteilung bzw. Verweigerung einer Bewilligung im konkreten Fall (E. 4.2). Die vorgängige Bewilligungspflicht für das Zurverfügungstellen von Räumlichkeiten für die Ausübung der Prostitution erweist sich nach Art. 36 BV als mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar (E. 4.3). Der Begriff der Betriebstätigkeit als eine der Voraussetzungen für die Bewilligungspflicht in Art. 11 Abs. 1 PGVO ist angesichts der Zielsetzung und der Systematik der PGVO weit auszulegen (E. 5.2). Bei der Prüfung der Frage, ob die Beschwerdeführerin Räumlichkeiten für die Ausübung der Prostitution im Sinn der PGVO zur Verfügung stellt, sind sämtliche Umstände zu berücksichtigen, insbesondere der Mietvertrag, der Ausbau und die Ausgestaltung der Räumlichkeiten, die Untermietverträge, der Internetauftritt sowie allfällige Werbe- und Marketingmassnahmen. Dabei muss sichergestellt werden, dass "gewöhnliche" Mietverträge für Wohnräume oder Gewerbe dieser Bewilligung nicht unterliegen. Der kommunale Gesetzgeber bringt dies insofern zum Ausdruck, als zu berücksichtigen ist, dass neben den Räumlichkeiten auch die Infrastruktur zur Ausübung der Prostitution zur Verfügung gestellt wird. Aufgrund der konkreten Umstände ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin Räumlichkeiten für die Ausübung der Prostitution im Sinn der PGVO zur Verfügung stellt und daher grundsätzlich der Bewilligungspflicht gemäss Art. 11 Abs. 1 PGVO unterliegt (E. 5.3). Da die Beschwerdeführerin mehr als eineRäumlichkeit zur Verfügung stellt, liegt keine Ausnahme von der Bewilligungspflicht gemäss Art. 11 Abs. 2 PGVO vor (E. 6).Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.06.1 VB.2015.00549
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.06.1 VB.2015.00549
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.06.1 VB.2015.00549

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00549
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00549
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.10.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Bewilligung gemäss Art. 11 PGVO
Bewilligung gemäss Art. 11 der Prostitutionsgewerbeverordnung der Stadt Zürich (PGVO).
[Strittig ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin für ihre in der Stadt Zürich gelegenen Gewerbecenter bewilligungspflichtig im Sinn von Art. 11 PGVO (Salonprostitution) ist.]
Die Ausübung der Salonprostitution fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV (E. 4.1). Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet einzig die Frage der Bewilligungspflicht, nicht jedoch die Frage der Zulässigkeit der Erteilung bzw. Verweigerung einer Bewilligung im konkreten Fall (E. 4.2). Die vorgängige Bewilligungspflicht für das Zurverfügungstellen von Räumlichkeiten für die Ausübung der Prostitution erweist sich nach Art. 36 BV als mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar (E. 4.3). Der Begriff der Betriebstätigkeit als eine der Voraussetzungen für die Bewilligungspflicht in Art. 11 Abs. 1 PGVO ist angesichts der Zielsetzung und der Systematik der PGVO weit auszulegen (E. 5.2). Bei der Prüfung der Frage, ob die Beschwerdeführerin Räumlichkeiten für die Ausübung der Prostitution im Sinn der PGVO zur Verfügung stellt, sind sämtliche Umstände zu berücksichtigen, insbesondere der Mietvertrag, der Ausbau und die Ausgestaltung der Räumlichkeiten, die Untermietverträge, der Internetauftritt sowie allfällige Werbe- und Marketingmassnahmen. Dabei muss sichergestellt werden, dass "gewöhnliche" Mietverträge für Wohnräume oder Gewerbe dieser Bewilligung nicht unterliegen. Der kommunale Gesetzgeber bringt dies insofern zum Ausdruck, als zu berücksichtigen ist, dass neben den Räumlichkeiten auch die Infrastruktur zur Ausübung der Prostitution zur Verfügung gestellt wird. Aufgrund der konkreten Umstände ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin Räumlichkeiten für die Ausübung der Prostitution im Sinn der PGVO zur Verfügung stellt und daher grundsätzlich der Bewilligungspflicht gemäss Art. 11 Abs. 1 PGVO unterliegt (E. 5.3). Da die Beschwerdeführerin mehr als eineRäumlichkeit zur Verfügung stellt, liegt keine Ausnahme von der Bewilligungspflicht gemäss Art. 11 Abs. 2 PGVO vor (E. 6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
AUSNAHME
BETRIEBSTÄTIGKEIT
BEWILLIGUNG
BEWILLIGUNGSPFLICHT
ERWERBSTÄTIGKEIT
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
POLIZEIGÜTER
PROSTITUTION
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 1 PGVO
§ 11 PGVO
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2015.00549
Urteil
der 3. Kammer
vom
6. Oktober 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Ersatzrichterin
Nicole Tschirky,
Gerichtsschreiberin
Danielle Schneider.
In Sachen
1.    A AG,
2.    B AG,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerinnen
,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend
Bewilligung gemäss Art. 11 PGVO,
hat
sich ergeben:
I.
Mit separaten Verfügungen vom 6.
März 2014 stellte die Stadtpolizei Zürich fest, dass die in der
Stadt Zürich gelegenen Gewerbecenter D (H-Strasse
01), E (K-Strasse
04), F (I-Strasse
02) und G (J-Strasse
03)
bewilligungspflichtig im Sinn von Art.
11 Abs.
1 der städtischen Prostit
utions
gewerbeverordnung
vom 7.
März 2012 (PGVO) seien. Diese Verfügungen
waren betreffend die Gewerbecenter D (H-Strasse
01)
und E (K-Strasse
04) an die A AG sowie
betreffend die Gewerbecenter F (I-Strasse
02) und
G (J-Strasse
03) an die B AG gerichtet, die
Hauptmieterinnen dieser Liegenschaften sind.
Gegen diese Verfügungen erhoben die A AG
und die B AG Einsprachen, welche mit Entscheid des Stadtrats
von
Zürich
Nr.
05 vom 25.
Juni 2014 abgewiesen wurden.
II.
Dagegen erhoben die A AG und die B AG
Rekurs an das Statthalteramt des Bezirks Zürich. Mit Eingabe vom 27.
Februar 2015 zog die B AG aufgrund der Auflösung des Geschäfts
an der J-Strasse
03 den Rekurs gegen
den
Beschluss des Stadtrats betreffend das Gewerbecenter G zurück. Mit
Verfügungen vom 19. bzw. 26.
März 2015
schrieb das Statthalteramt Bezirk Zürich den Rekurs insofern als gegenstandslos
ab. Der Rekurs betreffend die Gewerbecenter D (H-Strasse 01), E (K-Strasse
04) und F (I-Strasse
02) wurde mit
Verfügung vom 21.
Juli 2015 vollumfänglich abgewiesen.
III.
Gegen
d
iesen
Entscheid erhoben die A AG und die B AG mit Eingabe vom 14.
September
2015 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten, den Rekursentscheid vom
21.
Juli
2015 aufzuheben und festzustellen, dass die A AG und die B AG
gemäss PGVO nicht bewilligungspflichtig und deshalb von der entsprechenden
Bewilligungspflicht zu befreien seien, alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Stadtrats
von
Zürich.
Der Stadtrat beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 7.
Oktober 2015 die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der A AG und der B AG.
Die
Parteien
wurden
über die Zusammensetzung des Spruchkörpers orientiert.
Mit Eingabe vom 9.
Dezember 2015 führte
der
neue Rechtsvertreter
namens der A AG (die eingereichte Vollmacht war jedoch durch beide
Beschwerde
­
führerinnen unterzeichnet) aus, an den in
der Beschwerdeschrift gestellten Anträgen werde festgehalten. Die beiden
vorliegend noch zur Diskussion stehenden Clubs D (H-Strasse
01) sowie E (K-Strasse
04) würden von
der A AG betrieben, weshalb die B AG nicht mehr als
Beschwerdeführerin aufzuführen sei. In den Stellungnahmen vom
13. Januar
2016,
18.
Februar 2016, 9.
März 2016 und 2.
Mai 2016 hielten die
Parteien an ihren Anträgen fest. Am 19.
August
2016 wurde erneut die von der A AG und die B AG unterzeichnete
Vollmacht für ihren Rechtsvertreter eingereicht. Am 26.
August 2016 erklärte die
B
AG den
Rückzug der Beschwerde infolge der Schliessung des Clubs F an der I-Strasse
02.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen
Entscheid des Statthalteramts zuständig (vgl. §
41 Abs.
1 in Verbindung mit §
19 Abs.
1 lit.
a und §
19b Abs.
2 lit.
d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.
Mai 19
59
[VRG] sowie §
12 Abs.
1 des
Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10.
März 1985 [BezVG; LS 173.1]).
2.
Mit Eingabe vom 26.
August 2016 erklärte die Beschwerdeführerin 2 den Rückzug der
Beschwerde infolge Schliessung des Clubs F an der I-Strasse
02. Das Verfahren ist daher bezüglich der Beschwerdeführerin
2 als durch Rückzug erledigt abzuschreiben. Die Erwägungen
3–6 beziehen sich infolgedessen auf die Ausführungen der
Beschwerdeführerin
1.
3.
In Art.
11
Abs.
3 und 4 PGVO wird festgehalten, dass die
Bewilligung persönlicher Natur und an bestimmte Betriebsräumlichkeiten gebunden
ist sowie der für die Betriebsführung verantwortlichen natürlichen Person
erteilt wird. Auch das Formular der Stadt Zürich ist auf natürliche Personen
ausgerichtet.
Aus diesem Grund könnte geltend gemacht
werden, dass die Beschwerdeführerin
1 (als
juristische Person) nicht der Bewilligungspflicht untersteht und daher die
Beschwerde gutzuheissen ist. Nachdem jedoch die Geschäftsführerin der
Beschwerdeführerin
1 um eine entsprechende
Bewilligung ersucht hat und das Rubrum von den Parteien bisher nicht
beanstandet und deshalb auch nicht angepasst wurde, wäre eine solche Auslegung
überspitzt formalistisch und würde lediglich zu einer Wiederholung des
Rechtsmittel
­
verfahrens führen. Hinzu kommt, dass die
Verordnung aufgrund des Wortlauts von Art.
11
Abs.
2 PGVO auch so ausgelegt werden könnte, dass
die juristische Person der Bewilligungspflicht unterliegt, aufgrund von Art.
11 Abs.
4 PGVO jedoch die Be
­
willigungserteilung an die für die Betriebsführung verantwortliche
natürliche Person zu erfolgen hat.
4.
Die
Beschwerdeführerin
1 führt zunächst aus, die Bewilligungspflicht
verletze ihre Wirtschaftsfreiheit.
4.1
Nach Art. 27
Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV) ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Die
Berufung auf die Wirtschaftsfreiheit steht sowohl natürlichen wie auch
juristischen Personen offen (Giovanni Biaggini, Kommentar zur Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 27 N. 18).
Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufs sowie den freien Zugang zu
einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27
Abs. 2 BV). Die Tätigkeit der Beschwerdeführerin 1 bzw. die Ausübung
der Salonprostitution fällt ebenfalls in den Schutzbereich von Art. 27 BV
(vgl. BGE 137 I 167 E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). Die
Wirtschaftsfreiheit gilt aber nicht schrankenlos, sondern sie kann, sofern es
sich um Massnahmen handelt, die sich nicht gegen den Wettbewerb richten
(Art. 94 Abs. 4 BV), gestützt auf Art. 36 BV eingeschränkt
werden (vgl. Thomas Gächter in: Giovanni Biaggini/Thomas Gächter/Regina Kiener
[Hrsg
.], Staatsrecht, 2. A.,
Zürich/St. Gallen 2015,
§ 30 Rz. 88). Nach Art. 36
Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen
Grundlage; schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen
sein; ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders
abwendbarer Gefahr. Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches
Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein
(Art. 36 Abs. 2 BV). Sie müssen überdies verhältnismässig sein (Art. 36
Abs. 3 BV). Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar (Art. 36
Abs. 4 BV).
4.2
Die Frage
der Zulässigkeit der Bewilligungspflicht als solche ist stets zu unterscheiden
von der Frage der Zulässigkeit der Erteilung bzw. Verweigerung einer
Bewilligung im konkreten Fall. Diese Fragen sind stets getrennt zu prüfen (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen
2016, Rz. 2656 und 2570 f. mit weiteren Hinweisen).
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens
bildet einzig die Bewilligungspflicht. Mit Verfügungen vom 6.
März 2014 stellte die Stadtpolizei Zürich lediglich fest, dass die
Gewerbecenter der Beschwerdeführerin 1 bewilligungspflichtig im Sinn von Art.
11 Abs.
1 PGVO seien. Sobald die
Verfügungen in Rechtskraft erwachsen seien, werde das reguläre
Bewilligungsverfahren durchgeführt. Dieser Streitgegenstand kann durch die
Parteien nicht im Rechtsmittelverfahren ausgedehnt werden. Dies gilt
insbesondere für die von der Beschwerdeführerin
1
aufgeworfene Frage, ob die Pflicht der ununterbrochenen Anwesenheit der
Bewilligungsinhaber während des Betriebs
mit
ihrer Wirtschaftsfreiheit
vereinbar ist.
4.3
Es ist
somit zu prüfen, ob sich die von der Beschwerdeführerin 1 beanstandete
Einführung einer vorgängigen Bewilligungspflicht für das Zurverfügungstellen
von Räumlichkeiten zur Ausübung der Prostitution als grundrechtskonform erweist.
Für Erwerbstätigkeiten, die mit Gefahren
für Polizeigüter wie die öffentliche Ordnung und Ruhe, die öffentliche
Gesundheit sowie Treu und Glauben im Geschäftsverkehr verbunden sind,
rechtfertigt sich die Einführung einer vorgängigen Bewilligung (Ulrich
Häfelin/Walter Haller/Helen Keller
/Daniela Thurnherr
,
Schweizerisches Bundesstaats
­
recht,
9
.
A., Zürich etc. 201
6
,
Rz
. 671a ff.). Dies gilt – unter
den Voraussetzungen von Art.
36 BV – auch für den
Betrieb eines sexgewerblichen Salons (vgl. BGE 137 I 167).
Die Voraussetzungen von Art.
36 BV sind im vorliegenden Fall erfüllt: Die PGVO wurde vom
Gemeinderat der Stadt Zürich im Gesetzgebungsverfahren erlassen. Die PGVO und die
damit einhergehende vorgängige Bewilligungspflicht beruh
en
somit auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Die Verordnung
dient dem Schutz der Bevölkerung vor negativen Auswirkungen des
Prostitutionsgewerbes (Art.
1 lit.
a PGVO), dem Schutz der Prostituierten vor Ausbeutung und Gewalt (Art.
1 lit.
b PGVO), dem Schutz der
öffentlichen Ordnung (Art.
1 lit.
c PGVO), dem Schutz der Gesundheit der am Prostitutionsgewerbe
beteiligten Personen sowie der Sicherstellung der gesundheitlichen und sozialen
Prävention (Art.
1 lit.
d PGVO; vgl. zum öffentlichen Interesse auch BGr, 31.
März 2005, 2P.165/2004, E.
5.3). Diese
(öffentlichen) Interessen werden auch von de
r
Beschwerdeführerin
1 nicht infrage gestellt. Eine
vorgängige Bewilligung für das Zur
­
verfügungstellen
von Räumlichkeiten
zur
Ausübung der Prostitution dient
der Ein
­
haltung der öffentlichen Ordnung. Zudem
erweist sich eine vorgängige Abklärung, ob ein sexgewerblicher Salon die
gesetzlichen Vorschriften einhält, als sinnvoll. Damit kann einer allfälligen
Ausbeutung bzw. Gewalt gegenüber de
n
am Prostitutionsgewerbe
beteiligten Personen Einhalt geboten werden und wird eine wirksame Kontrolle
der Einhaltung der gesetzlichen Arbeitsbedingungen ermöglicht (vgl. dazu
auch Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats
von
Zürich
Nr.
564 vom 25. Mai 2011, S.
12
f.). Sie dient damit der Sicher
­
stellung der gesundheitlichen und sozialen Prävention. Die
vorgängige Bewilligungspflicht erweist sich als geeignet und erforderlich, die
öffentlichen Interessen gemäss Art.
1 PGVO zu
erreichen. Zudem überwiegen die öffentlichen Interessen gegenüber den privaten
Interessen der Beschwerdeführerin
1. Die
vorgängige Bewilligungspflicht ist daher mit der Wirtschaftsfreiheit vereinbar.
5.
Die
Beschwerdeführerin
1 macht weiter geltend, die
Bewilligungspflicht gemäss Art. 11 Abs. 1 der PGVO sei auf sie nicht
anwendbar. Es fehle an der Voraussetzung der Betriebstätigkeit.
5.1
Art. 11
Abs. 1 PGVO hat folgenden Wortlaut:
"Wer Räumlichkeiten in
Bauten oder Fahrzeugen für die Ausübung der Prostitution zur Verfügung stellt,
hat vor Aufnahme der Betriebstätigkeit bei der von der Stadtpolizei
bezeichneten Stelle eine Bewilligung einzuholen. Dabei werden die
Gesuchstellenden über ihre Rechte und Pflichten informiert.
"
Art.
11
Abs.
1 PGVO statuiert somit folgende
Voraussetzungen, die zu einer Bewilligungspflicht führen: Es sind erstens
Räumlichkeiten zur Verfügung zu stellen, die zweitens für die Ausübung der
Prostitution genutzt werden. Weiter wird festgehalten, dass die Bewilligung "vor
Aufnahme der
Betriebstätigkeit
" einzuholen ist.
5.2
Über die
Tragweite der Formulierung "vor Aufnahme der Betriebstätigkeit"
bestehen im vorliegenden Fall Unklarheiten. Diese Formulierung ist daher
auszulegen:
5.2.1
Zunächst ist der Betriebsbegriff zu definieren. Gemäss Duden handelt es
sich bei einem Betrieb um eine
Wirtschaftsgüter produzierende
oder Dienstleistungen erbringende wirtschaftliche Einrichtung
.
Umgangssprachlich wird darunter auch eine "Geschäftstätigkeit"
verstanden (vgl. http://www.duden.de/rechtschreibung/Betrieb [letzter Besuch am
06.10.2016]).
5.2.2
Die Beschwerdeführerin 1 wendet den Betriebsbegriff aus dem
Arbeitsrecht auf die PGVO an. Der Begriff des Betriebs in der PGVO deckt sich
jedoch nicht vollständig mit dem Begriff des Betriebs im Arbeitsrecht. Gemäss
Art. 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes über Arbeit in Industrie, Gewerbe und
Handel vom 13. März 1964 (ArG) liegt ein Betrieb vor, wenn ein Arbeitgeber
dauernd oder vorübergehend einen oder mehrere Arbeitnehmer beschäftigt, unabhängig
davon, ob bestimmte Einrichtungen oder Anlagen vorhanden sind. Als Betrieb gilt
somit jede Arbeitsorganisation, in der mindestens ein Arbeitnehmer dauernd oder
vorübergehend beschäftigt wird (vgl. zum Betriebsbegriff im Arbeitsgesetz: BGr,
20. Juni 2016, 2C_703/2015 mit weiteren Hinweisen). Mit dieser Definition
des Betriebsbegriffs im Bereich des Arbeitsgesetzes soll sichergestellt werden,
dass die Vorschriften, die dem Arbeitnehmerschutz dienen, nicht umgangen
werden. Mit der PGVO soll jedoch neben dem Schutz der Prostituierten vor
Ausbeutung und Gewalt (Art. 1 lit. b PGVO) und dem Schutz der Gesundheit
der am Prostitutionsgewerbe beteiligten Personen (Art. 1 lit. d PGVO) auch die
Bevölkerung vor negativen Auswirkungen des Prostitutionsgewerbes (Art. 1 lit. a
PGVO) sowie die öffentliche Ordnung geschützt werden (Art. 1 lit. c
PGVO). Massgebend für den Schutz der Bevölkerung vor negativen Auswirkungen des
Prostitutionsgewerbes sowie der öffentlichen Ordnung ist einzig, dass
Räumlichkeiten zur Verfügung gestellt werden, die für die Ausübung der
Prostitution genutzt werden. Die Organisationsform spielt keine Rolle. Der
Begriff der Betriebstätigkeit ist deshalb weit auszulegen.
5.2.3
Auch eine systematische Auslegung der PGVO führt zu diesem Ergebnis. Nach
Art. 11 Abs. 2 PGVO ist von der Bewilligungspflicht ausgenommen, wer
nicht mehr als eine entsprechende Räumlichkeit zur Verfügung stellt. Die
Prostitution darf dabei höchstens durch eine weitere Person ausgeübt werden.
Mit dieser Bestimmung werden Kleinstsalons von der Bewilligungspflicht
ausgenommen, ohne an den Begriff des Betriebs anzuknüpfen. In Art. 11 Abs. 3
und 4 PGVO ist festgehalten, dass die Bewilligung persönlicher Natur und an
bestimmte Betriebsräumlichkeiten gebunden ist sowie der für die Betriebsführung
verantwortlichen natürlichen Person erteilt wird. Gemäss dem Protokoll des Stadtrats
soll damit sichergestellt werden, dass nicht diejenige Person, welche die
Prostitution im Salon ausübt, sondern diejenige, welche mit den Räumlichkeiten
die Infrastruktur zur Verfügung stellt, der Bewilligungspflicht untersteht
(Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats Zürich Nr. 564 vom 25. Mai
2011, S. 12 f.). Bewilligungspflichtig ist somit nach dem Willen des
Stadtrats diejenige Person, welche mit den Räumlichkeiten die Infrastruktur zur
Ausübung der Prostitution zur Verfügung stellt. Das Anknüpfen an das
Zurverfügungstellen der Räumlichkeiten mit der Infrastruktur (zur Ausübung der
Prostitution) entspricht nicht dem Betriebsbegriff im Arbeitsgesetz und setzt
ebenfalls einen weiten Betriebsbegriff voraus, der im umgangssprachlichen Sinn
zu verstehen ist.
5.3
Es bleibt
somit zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin 1 Räumlichkeiten für die Ausübung
der Prostitution im Sinn der PGVO zur Verfügung stellt.
5.3.1
Dabei sind sämtliche Umstände zu berücksichtigen, insbesondere der
Mietvertrag, der Ausbau und die Ausgestaltung der Räumlichkeiten, die Untermietverträge
(inkl. die angebotenen zusätzlichen Dienstleistungen), der Internetauftritt
sowie allfällige Werbe- und Marketingmassnahmen. Es muss sichergestellt werden,
dass "gewöhnliche" Mietverträge für Wohnräume oder Gewerbe dieser
Bewilligung nicht unterliegen. Ansonsten läge ein Verstoss gegen die
Wirtschaftsfreiheit vor, da im Bereich der "gewöhnlichen" Mietverträge
für Wohnräume oder Gewerbe eine vorgängige Bewilligungspflicht nicht gerechtfertigt
ist. Der kommunale Gesetzgeber bringt dies insofern zum Ausdruck, als zu
berücksichtigen ist, dass neben den Räumlichkeiten auch die Infrastruktur zur
Ausübung der Prostitution zur Verfügung gestellt wird (Auszug aus dem Protokoll
des Stadtrats von Zürich Nr. 564 vom 25. Mai 2011,
S. 12 f.).
5.3.2
Wie die Beschwerdeführerin 1 in der Beschwerdeschrift ausführt, bietet
sie Sexworkerinnen gegen Entgelt Zimmer an, in welchen diese ihre Kundschaft
beliebig in Empfang nehmen können. Es handelt sich dabei nach den Ausführungen
der Beschwerdeführerin 1 nicht um Bordelle im herkömmlichen Sinn, in
welchen ein Bordellboss die Prostituierten kontrolliere und ihnen vorschreibe,
wem und wann sie ihre Dienste zu welchem Preis anzubieten hätten, und sich an
deren Einnahmen beteilige. In einem Bordell würden bekanntlich Prostituierte
ihre Sexdienste an Kundschaft gegen Entgelt anbieten. Genau dies tue vorliegend
jede einzelne selbständige Prostituierte in dem von ihr persönlich gemieteten
Zimmer in den Gewerbecentern der Beschwerdeführerin 1. Jede Frau sei für
sich alleine ein Kleinstbordell. Der Ausbau der Räumlichkeiten ist jedoch – wie
auch die Beschwerdeführerin 1 einräumt – klar darauf ausgerichtet, dass
sie "Sexworkerinnen" gegen Entgelt Zimmer anbieten kann.
5.3.3
In der "Benützungsvereinbarung bzw. der Vereinbarung über die
Zimmermiete" wird weiter festgehalten, dass für 7 Tage ein Mietzins
von Fr. 2'000.-, für einen Tag ein solcher von Fr. 400.-, für 60
Minuten ein solcher von Fr. 145.- und für 30 Minuten ein solcher von
Fr. 80.- geschuldet sei. Aus dem Betriebskonzept geht zudem hervor, dass
die Raummiete einen Reinigungsservice, das Bereitstellen von sauberen
Handtüchern und Bettwäsche, die tägliche Entsorgung von Abfallsäcken sowie die
Zurverfügungstellung von abschliessbaren Behältnissen und einen Rückzugsraum
für die "Sexworkerinnen" beinhaltet. Zudem wird an einer Pinnwand
über die Verhütung von sexuell übertragbaren Krankheiten orientiert
(vgl. dazu auch das Betriebskonzept der Beschwerdeführerin 1 zum
Gewerbecenter D und E). Weiter werden auch verschiedene Utensilien für das
Liebesspiel zur Verfügung gestellt. Sodann stellt die Beschwerdeführerin 1
Zimmer für unterschiedliche Bedürfnisse an sexuellen Praktiken mit
entsprechender Ausstattung zur Verfügung, womit es den Anbieterinnen der
sexuellen Dienstleistungen möglich ist, je nach Kundenwunsch das entsprechend
gestaltete Zimmer zu beziehen. Aus dieser Spezialisierung der Räumlichkeiten
lässt sich schliessen, dass die Beschwerdeführerin 1 mehr als nur eine
Räumlichkeit zur Verfügung stellt und eine "Sexworkerin" nicht auf
das von ihr gemietete Zimmer fixiert bleibt.
5.3.4
Schliesslich werden auf den Websites der Beschwerdeführerin 1 für die
beiden Gewerbecenter die verschiedenen Prostituierten mit einem Pseudonym und
den von ihnen angebotenen sexuellen Dienstleistungen vorgestellt. Zwar ist eine
individuelle Kontaktaufnahme mit den einzelnen Prostituierten nicht möglich,
sondern es wird auf das jeweilige Gewerbecenter verwiesen. Dennoch handelt es
sich hierbei zumindest um eine indirekte (zumindest auch an die Kunden der
Prostituierten) gerichtete (Werbe-)Massnahme, aus welcher klar hervorgeht, dass
diese Prostituierten in den gemieteten Zimmern ihre Dienste anbieten (vgl. dazu
auch Rz. 16 des vorinstanzlichen Entscheids).
5.3.5
Im Ergebnis ist aufgrund dieser Umstände davon auszugehen, dass die
Beschwerdeführerin 1 Räumlichkeiten für die Ausübung der Prostitution im
Sinn der PGVO zur Verfügung stellt und daher grundsätzlich der Bewilligungspflicht
gemäss Art. 11 Abs. 1 PGVO unterliegt.
6.
Die Beschwerdeführerin
1 führt schliesslich aus, sie sei von der Bewilligungspflicht im
Sinn von Art.
11 Abs.
2 PGVO auszunehmen.
6.1
Von der
Bewilligungspflicht ausgenommen ist gemäss Art. 11 Abs. 2 PGVO, wer
nicht mehr als eine entsprechende Räumlichkeit zur Verfügung stellt. Zudem kann
der Stadtrat in den Ausführungsbestimmungen weitere Ausnahmen von der
Bewilligungspflicht vorsehen.
6.2
Die
Beschwerdeführerin 1 stellt mehr als eine Räumlichkeit zur Verfügung.
Weitere Ausnahmen wurden bisher vom Stadtrat nicht vorgesehen. Weshalb eine
bestimmte weitere Ausnahme auf die Beschwerdeführerin 1 zur Anwendung
gelangen soll, wird zudem von ihr nicht dargelegt und ist auch aus den Akten
nicht ersichtlich.
7.
Zusammenfassend ist
die Beschwerde der Beschwerdeführerin
1 demnach abzuweisen und diejenige der
Beschwerdeführerin
2 als durch Rückzug erledigt abzuschreiben.
Gemäss § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die am Verfahren Beteiligten die Kosten in
der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Die ein Rechtsmittel zurückziehende
Partei hat unabhängig von den Prozessaussichten die Kosten zu tragen (Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], §
13 N
.
79,
auch zum Folgenden), wobei sich der bis zum Rückzug getätigte Aufwand auf die
Höhe der Kosten auswirkt (vgl. BGr, 12.
November 2010, 8C_351/2010, E.
5.2.2).
Unter Berücksichtigung dieser Umstände
rechtfertigt es sich
,
der Beschwerdeführerin
2 eine Gerichtsgebühr in der Höhe
von
Fr.
1'000.- und der Beschwerdeführerin
1 eine
solche von Fr.
2
'
5
00.- aufzuerlegen. Die Zustellkosten sind den
Beschwerdeführerinnen hälftig aufzuerlegen, da nach der Rückzugserklärung keine
weiteren Zustellungen mehr vorgenommen wurden. Ausgangsgemäss ist den
Beschwerdeführerinnen keine Parteientschädigung zuzusprechen (§
17
Abs. 2 VRG).
Der
Stadtrat ersucht ebenfalls um eine
Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung
zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechts
­
mitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben
gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung
aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Plüss, § 17
N. 51). Es liegen keine besonderen Umstände vor, welche die ausnahmsweise
Zusprechung einer Parteientschädigung rechtfertigten.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Das Verfahren wird mit Bezug auf die Beschwerdeführerin 1
abgewiesen. Mit Bezug auf die Beschwerdeführerin 2 wird das Verfahren als
durch Rückzug der Beschwerde erledigt abgeschrieben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    300.--     Zustellkosten,
Fr. 3'800.--     Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten in der Höhe von Fr.  3'800.--
werden der Beschwerdeführerin 1 im Umfang von Fr. 2'650.-- und der
Beschwerdeführerin 2 im Umfang von Fr. 1'150.--auferlegt.
4.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …