zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00525 · 2020-08-20 · de

Baubewilligung | Bau eines Vetragsspitals unter Abbruch eines Denkmalschutzobjekts. Eine spätere Änderung einer Schutzmassnahme ist nicht ausgeschlossen, falls sie auf einer mindestens ebenso umfassenden Interessenabwägung beruht wie die frühere Schutzanordnung. Ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse ist dafür nicht erforderlich (E. 5.2). Vorliegend haben sich die tatsächlichen Verhältnisse wesentlich geändert, wodurch der Gemeinderat die Unterschutzstellung der Villa Nager neu beurteilen durfte (E. 5.3). Der Umgebungsschutz für die Villa Nager ist nicht erforderlich, weshalb dessen Aufhebung zu Recht erfolgte (E. 6.2). Das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Villa Nager ist als mittel bis hoch zu qualifizieren (E. 6.3). Die auf der Spitalliste figurierenden Spitäler übernehmen einen staatlichen Leistungsauftrag (etwa in Form der zu gewährleistenden Aufnahmebereitschaft) und tragen zur Verwirklichung der mit der kantonalen Spitalplanung verfolgten öffentlichen Interessen bei (medizinische Versorgung der Bevölkerung und Kosteneindämmung), was für ein ausserhalb der Spitalplanung stehendes Vertragsspital nicht – oder nur begrenzt – zutrifft (E. 7.4.1 f.). Nach Wegfall des Umgebungsschutzes der Villa Nager ist eine der Schutzwürdigkeit angemessene bauliche Nutzung auf der Parzelle weiterhin möglich (E. 7.8). Das öffentliche sowie die privaten Interessen am Vertragsspital überwiegen insgesamt das Interesse an der Erhaltung der Villa Nager nicht. Die Aufhebung der Schutzverfügung erweist sich als unverhältnismässig (E. 7.9). Somit ist auch die Baubewilligung für die Klinik aufzuheben (E. 8.2). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.20.0 VB.2019.00525
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.20.0 VB.2019.00525
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.20.0 VB.2019.00525

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00525
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00525
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.08.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Bau eines Vetragsspitals unter Abbruch eines Denkmalschutzobjekts.
Eine spätere Änderung einer Schutzmassnahme ist nicht ausgeschlossen, falls sie auf einer mindestens ebenso umfassenden Interessenabwägung beruht wie die frühere Schutzanordnung. Ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse ist dafür nicht erforderlich (E. 5.2). Vorliegend haben sich die tatsächlichen Verhältnisse wesentlich geändert, wodurch der Gemeinderat die Unterschutzstellung der Villa Nager neu beurteilen durfte (E. 5.3).
Der Umgebungsschutz für die Villa Nager ist nicht erforderlich, weshalb dessen Aufhebung zu Recht erfolgte (E. 6.2).
Das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Villa Nager ist als mittel bis hoch zu qualifizieren (E. 6.3). Die auf der Spitalliste figurierenden Spitäler übernehmen einen staatlichen Leistungsauftrag (etwa in Form der zu gewährleistenden Aufnahmebereitschaft) und tragen zur Verwirklichung der mit der kantonalen Spitalplanung verfolgten öffentlichen Interessen bei (medizinische Versorgung der Bevölkerung und Kosteneindämmung), was für ein ausserhalb der Spitalplanung stehendes Vertragsspital nicht – oder nur begrenzt – zutrifft (E. 7.4.1 f.).
Nach Wegfall des Umgebungsschutzes der Villa Nager ist eine der Schutzwürdigkeit angemessene bauliche Nutzung auf der Parzelle weiterhin möglich (E. 7.8).
Das öffentliche sowie die privaten Interessen am Vertragsspital überwiegen insgesamt das Interesse an der Erhaltung der Villa Nager nicht. Die Aufhebung der Schutzverfügung erweist sich als unverhältnismässig (E. 7.9). Somit ist auch die Baubewilligung für die Klinik aufzuheben (E. 8.2).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
DENKMALSCHUTZ
DENKMALSCHUTZOBJEKT
INTERESSENABWÄGUNG
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
SPITALBAUTE
SPITALPLANUNG
UMGEBUNGSSCHUTZ
WIDERRUF EINER VERFÜGUNG
Rechtsnormen:
Art. 122 KV
Art. 1a KVG
Art. 39 Abs. I lit. d KVG
Art. 39 Abs. I lit. e KVG
Art. 41a Abs. I KVG
Art. 49a KVG
Art. 49a Abs. IV KVG
§ 203 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2019.00525
VB.2019.00530
VB.2019.00539
VB.2019.00550
Urteil
der 1. Kammer
vom
20. August 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber José Krause.
In Sachen
Aus VB.2019.00525
1.
A,
2.
B,
beide vertreten durch RA C,
Aus VB.2019.00530
1.
D,
2.
E,
3.
F,
alle vertreten durch RA G,
Aus VB.2019.00539
1.
H,
2.1
I,
2.2
J,
3.
K,
4.1
L,
4.2
M,
5.1
N,
5.2
O,
6.
P,
7.
Q,
alle vertreten durch
RA R,
Aus VB.2019.00550
1.
S,
2.
T,
beide vertreten durch
RA U und/oder RA V,
Beschwerdeführende
,
gegen
Aus VB.2019.00525 und VB.2019.00530
1.
AA
,
vertreten durch RA X,
2.
Gemeinderat Küsnacht,
3.
Baukommission Küsnacht,
2–3 vertreten durch RA Y,
4.
Amt für Wirtschaft und Arbeit,
Aus VB.2019.00539
Gemeinderat Küsnacht,
vertreten durch RA Y,
Aus VB.2020.00550
1.
AA, vertreten durch RA X,
2.    Gemeinderat Küsnacht,
3.
Baukommission Küsnacht,
2–3 vertreten durch RA Y,
4.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Aus VB.2019.00539
AA,
vertreten durch RA X,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 22. Mai 2018 erteilte die
Baukommission Küsnacht der AA die baurechtliche Bewilligung für den
Abbruch des Schutzobjekts "Villa Nager" (Vers.-Nr. 796) und den
Neubau einer Privatklinik mit Facharztzentrum auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 11770
und 11580 in der Hinterzelg 85 in Küsnacht. Zugleich eröffnet wurden die
Feststellungsverfügung des Amts für Wirtschaft und Arbeit (AWA) der
Volkswirtschaftsdirektion vom 14. Februar 2018 betreffend
Arbeitnehmerschutz sowie die lärmschutzrechtliche Verfügung der Baudirektion
des Kantons Zürich vom 19. Februar 2018.
Mit Beschluss vom 13. Juni 2018 hob der Gemeinderat
Küsnacht sodann wiedererwägungsweise die Unterschutzstellung der Villa Nager
(Vers.-Nr. 796) auf dem Grundstück Kat.-Nr. 11770 in der
Hinterzelg 85 in Küsnacht auf, dies vorbehältlich der Realisierung der am
22. Mai 2018 bewilligten Privatklinik.
II.
A.
Gegen
den Beschluss der Baukommission vom 22. Mai 2018 betreffend
Projektbewilligung sowie gegen die lärmschutzrechtliche Verfügung vom
19. Februar 2018 erhob W mit Eingabe vom 13. Juli 2018
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich
und
beantragte die Ergänzung des der Baubewilligung zugrundeliegenden
Verkehrskonzepts.
Gegen den Beschluss der Baukommission vom 22. Mai
2018 betreffend Projektbewilligung, gegen den Beschluss des Gemeinderats vom
13. Juni 2018 betreffend Aufhebung der Unterschutzstellung und gegen die
Feststellungsverfügung des AWA vom 14. Februar 2018 erhoben A und B mit
gemeinsamer Eingabe vom 25. Juli 2018 sowie D, E und F mit Schreiben vom
30. Juli 2018
Rekurs beim Baurekursgericht des
Kantons Zürich
und beantragten jeweils die Aufhebung der angefochtenen
Entscheide.
Gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 13. Juni
2018 betreffend Aufhebung der Unterschutzstellung erhoben Z, H, I und J, K, L
und M, N und O, P sowie Q mit gemeinsamer Eingabe vom 25. Juli 2018
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich
und
beantragten dessen Aufhebung.
Gegen den Beschluss der Baukommission vom 22. Mai
2018 betreffend Projektbewilligung, gegen den Beschluss des Gemeinderats vom
13. Juni 2018 betreffend Aufhebung der Unterschutzstellung sowie gegen die
lärmschutzrechtliche Verfügung vom 19. Februar 2018 erhoben S und T mit
gemeinsamer Eingabe vom 30. Juli 2018
Rekurs
beim Baurekursgericht des Kantons Zürich
und beantragten deren
Aufhebung.
B.
Das
Baurekursgericht vereinigte mit Entscheid vom 18. Juni 2019 sämtliche
Rekurse und wies sie ab, soweit auf sie eingetreten wurde. Eine Minderheit des
Gerichts beantragte die Gutheissung des Rekurses sowie die Aufhebung des
Beschlusses des Gemeinderats Küsnacht vom 13. Juni 2018 betreffend
Aufhebung der Unterschutzstellung.
III.
A.
Hiergegen
erhoben A und B mit Eingabe vom 20. August 2019 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer) die Aufhebung des angefochtenen
Rekursentscheids, den Verzicht auf die Wiedererwägung der Unterschutzstellung
der Villa Nager und deren Schutzentlassung sowie die Verweigerung der
baurechtlichen Bewilligung; eventualiter sei die Sache zur weiteren Prüfung an
die Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um
Durchführung eines Augenscheins. Am 21. August 2019 gelangten auch D, E
und F an das Verwaltungsgericht und ersuchten um Aufhebung des angefochtenen
Entscheids sowie der Beschlüsse vom 22. Mai 2018 betreffend
Projektbewilligung, vom 13. Juni 2018 betreffend Aufhebung der
Unterschutzstellung sowie der Feststellungsverfügung des AWA vom
14. Februar 2018, dies unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In
prozessualer Hinsicht ersuchten sie um Durchführung eines Augenscheins.
Gleichentags erhoben H, I und J, K, L und M, N und O, P sowie Q mit Eingabe vom
21. August 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und
beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer)
die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sowie des Beschlusses vom
13. Juni 2018 betreffend Aufhebung der Unterschutzstellung; eventualiter
sei die Sache an die Vorinstanz, subeventualiter an den Gemeinderat Küsnacht
zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um Einholung eines
Amtsberichts der kantonalen Gesundheitsdirektion oder einer Gerichtsexpertise
sowie eventualiter um Durchführung eines Augenscheins. Darauf erhoben am
26. August 2019 S und T Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids, die Aufhebung des Beschlusses vom 13. Juni 2018 sowie die
Verweigerung der Baubewilligung; eventualiter sei die Sache zur neuen Prüfung
an die Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie um
Einholung eines Verkehrsgutachtens.
Das Baurekursgericht schloss am
12. September 2019 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerden.
Gleichentags verzichtete das AWA auf eine Stellungnahme. Am 17. September
2019 verzichtete auch die Baudirektion auf eine Stellungnahme. Die AA sowie der
Gemeinderat und die Baukommission beantragten mit separaten Schreiben vom
23. September 2019 unter Kosten- und Entschädigungsfolgen um Abweisung der
Beschwerde von
A und B, darauf jeweils am 26. September 2019
respektive am 24. September 2019
unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen um Abweisung der Beschwerden von
D, E und F
sowie von S und T. Mit Schreiben vom
24. September
2019 respektive 26. September 2019 ersuchten
der Gemeinderat
Küsnacht
bzw. die AA unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen die Abweisung der Beschwerde
von H, I und J, K, L
und M, N und O, P sowie Q. Am 17. Oktober 2019 hielten A und B, am
28. Oktober 2019 H, I und J, K, L und M, N und O, P sowie Q, am
11. November 2019 D, E und F und ebenfalls am 11. November 2019 S und
T an ihren Anträgen fest.
Die AA sowie der
Gemeinderat und die Baukommission liessen sich mit separaten Eingaben vom 11.
November
2019,
vom 15. November 2019,
vom
26. November 2019
sowie vom
28. November
2019 vernehmen, der Gemeinderat zwischenzeitlich am
19. November
2019
. Mit Schreiben vom 19. Dezember 2019 ersuchten A und B um
Sistierung des Verfahrens bis zur Rechtskraft einer ersten Projektänderung.
Der Gemeinderat und die Baukommission sowie die AA stellten
sich mit separaten Eingaben vom 3. Februar 2020 dem Sistierungsbegehren
entgegen.
A und B nahmen am 13. Februar 2020 dazu Stellung.
Am 16. Dezember 2019 nahmen
H, I und J, K, L und M, N und O, P sowie Q nochmals Stellung, worauf der
Gemeinderat Küsnacht und die
AA mit separaten
Eingaben vom
3. Februar 2020 erwiderten. Nach Eingabe von H, I und J,
K, L und M, N und O, P sowie Q am 3. März 2020 liessen sich die AA
sowie der
Gemeinderat Küsnacht nicht mehr
vernehmen.
S und T liessen sich am 10. Januar 2020 vernehmen,
worauf
der Gemeinderat und die Baukommission
sowie die
AA jeweils am 3. Februar 2020
erwiderten.
S und T
nahmen
am
24. Februar 2020 zur Frage der verkehrstechnischen Erschliessung nochmals
Stellung.
D, E und F nahmen am 13. Januar 2020 nochmals
Stellung. Darauf erwiderte der
Gemeinderat und die
Baukommission mit Schreiben vom 3. Februar 2020; gleichentags verzichtet
die AA auf eine Stellungnahme, worauf sich
D, E und F nicht mehr
vernehmen liessen.
B.
Am
Verwaltungsgericht ist ein weiteres Verfahren (VB.2019.00536) pendent, in dem
sich die dortigen Beschwerdeführenden gegen den Beschluss vom 22. Mai 2018
betreffend Projektbewilligung sowie gegen die lärmschutzrechtliche Verfügung
vom 19. Februar 2018 wehren.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerden nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden
einzutreten.
2.
Die vorliegenden Beschwerden richten sich gegen denselben
Entscheid des Baurekursgerichts, betreffen denselben Sachverhalt und werfen im
Wesentlichen dieselben Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich daher aus
prozessökonomischen Gründen, die Verfahren zu vereinigen (§ 71 VRG in
Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom
19. Dezember 2008 [ZPO]; vgl. auch Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu
§§ 4–31 N. 50 ff.).
3.
In verfahrensrechtlicher
Hinsicht beantragen die Beschwerdeführenden aus VB.2019.00525, aus
VB.2019.00530 und aus VB.2019.00550 die Durchführung eines Augenscheins.
3.1
Die
Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine
entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf
andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 23. Dezember 2019,
1C_582/2018, E. 2.4). Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn
die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien
vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur
Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Es ist
zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein
verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein
bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt
(VGr, 26. September 2019, VB.2019.00182, E. 2.1).
3.2
Die
Vorinstanz hat am 26. November 2018 einen Augenschein durchgeführt.
Insgesamt ergibt sich der Sachverhalt mit
hinreichender Deutlichkeit aus den Akten. Auf einen Augenschein kann daher
verzichtet werden.
4.
4.1
Das sich seit
1985 im Eigentum der Bauherrschaft befindliche Grundstück Kat.-Nr. 11770 liegt
gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Küsnacht (BZO)
überwiegend in der Zone für öffentliche Bauten (OeB), während Teilflächen im
Westen und im Süden der Wohnzone W2/1.20 zugeschieden sind. Auf der Parzelle
befindet sich die Villa Nager, welche die Architekten Otto und Werner Pfister
1937/38 für den Ohrenarzt Prof.
Dr.
med. F. Nager
errichteten. Sie wurde 1959 umgebaut, um einen Anbau im Nordwesten (OP-Trakt)
und im Nordosten (Schwesterntrakt) erweitert und wird seit 1961 als Klinik CC genutzt.
Art. 29 Abs. 2 BZO statuiert für die in der Zone
für öffentliche Bauten liegenden Grundstücke in privatem Besitz eine
Gestaltungsplanpflicht. Entsprechend stimmte am 27. Juni 1994 die
Gemeindeversammlung dem – im Hinblick auf den beabsichtigten Ausbau der Klinik
erstellten – privaten Gestaltungsplan Areal Klinik CC vom 20. Januar 1994
für das Grundstück Kat.-Nr. 11770 zu. Dieser hielt in Art. 15
(Nutzweise) fest, dass allein Spitalbauten mit den dazugehörigen Nebennutzungen
zulässig sind. Darauf zonte die Gemeindeversammlung mit Beschluss vom
2. Februar 2004 jenen Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 11770, welcher
bis anhin der Wohnzone W2/1.75 zugeschieden war, in die Zone für öffentliche
Bauten um, wodurch der gesamte Gestaltungsplanperimeter in der Zone für
öffentliche Bauten zu liegen kam. Am 13. Dezember 2004 stimmte die
Gemeindeversammlung einer Teilrevision des privaten Gestaltungsplans Areal Klinik
CC zu, welche eine klare Rechts- und Planungsgrundlage für die Realisierung
eines Neubauprojekts schaffen sollte. Art. 15 des Gestaltungsplans wurde
dabei um den Zusatz erweitert, dass in die Spitalbauten auch Arztpraxen
integriert werden dürfen.
4.2
Die Villa
Nager wurde im April 1982 inventarisiert. Im Hinblick auf die von der heutigen
Bauherrschaft damals geplante Neuüberbauung des gesamten Geländes mit einer
Kliniknutzung gewichtete der Gemeinderat mit Entscheid vom 25. Oktober
2001 das öffentliche Interesse am Spitalbetrieb höher als dasjenige an der
Erhaltung der Villa Nager (als Kerngebäude der bisherigen Klinik CC) und
entliess sie aus dem Inventar. Darauf trieb die heutige Bauherrschaft das
Klinikneubauprojekt voran, verzichtet letztlich indes 2009 darauf und wollte
die Villa Nager sowie die weiteren Spitalbauten abbrechen und das Land
veräussern. Diesen Verzicht erachtete der Gemeinderat als grundlegend geänderte
Ausgangslage und unterzog daher seinen Entscheid vom 25. Oktober 2001
einer Überprüfung. Dabei zog er in Betracht, dass mit dem Wegfallen des
Interesses am Klinikbetrieb der Widerruf des Inventarentlassungsbeschlusses vom
25. Oktober 2001 zulässig sei und stellte die Villa Nager mit Entscheid
vom 16. September 2009 als Schutzobjekt im Sinn von § 203 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) unter Denkmalschutz.
Die von der heutigen Bauherrschaft angerufene Baurekurskommission II mit
Entscheid vom 9. November 2010, das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom
4. Mai 2011 (VB.2010.00707) sowie das Bundesgericht mit Entscheid vom
3. Februar 2012 (1C_300/2011) schützten dieses Vorgehen.
4.3
Mit
Schreiben vom 21. November 2017 ersuchte nun die Bauherrschaft um
Wiedererwägung des Entscheids vom 16. September 2009 betreffend
Unterschutzstellung der Villa Nager, dies im Hinblick auf den Neubau einer
Privatklinik mit Facharztzentrum auf dem streitbetroffenen Grundstück und dem
dafür erforderlichen Abbruch des Schutzobjekts. Der Gemeinderat erblickte in
der Realisierung eines neuen Spitalkomplexes eine wesentliche Änderung der
tatsächlichen Verhältnisse und damit die Voraussetzungen für das Zurückkommen
auf die Unterschutzstellung als erfüllt an. Sodann gewichtete er (wiederum,
vgl. oben E. 4.2) das öffentliche Interesse an einem modernen Spitalneubau
höher als dasjenige an der Erhaltung der Villa Nager und entliess sie
vorbehältlich der Realisierung des Klinikneubaus auf deren Baubeginn hin aus
dem Schutz.
5.
5.1
Die
Aufhebung einer Schutzmassnahme richtet sich gemäss Rechtsprechung
grundsätzlich nach den allgemeinen Regeln über den Widerruf von
Verwaltungsverfügungen (VGr, 5. Oktober 2017, VB.2017.00159, E. 3.1;
4. Mai 2011, VB.2010.00707, E. 3.1). Danach können Verwaltungsakte,
die wegen wesentlicher Änderungen der tatsächlichen oder rechtlichen
Verhältnisse dem Gesetz nicht oder nicht mehr entsprechen, grundsätzlich
widerrufen werden. Dabei stehen sich das Interesse an der richtigen
Durchführung des objektiven Rechts und dasjenige am Vertrauensschutz gegenüber,
die gegeneinander abzuwägen sind. In der Regel überwiegt der Vertrauensschutz,
wenn durch die Verwaltungsverfügung ein subjektives Recht begründet
worden
oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die
sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander
abzuwägen waren, oder wenn der Private von einer ihm durch die Verfügung
eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings
nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf infrage kommen,
wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE
137 I 69 E. 2.3, mit Hinweisen).
5.2
Die
Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2019.00525 und VB.2019.00530 monieren unter
Bezugnahme auf diese Rechtsprechung, dass die Unterschutzstellungsverfügung vom
16. September 2009 in einem Verfahren mit umfassender Interessenabwägung
ergangen sei, weshalb mangels Vorliegens eines besonders gewichtigen
öffentlichen Interesses die Voraussetzungen eines Widerrufs von vornherein nicht
gegeben seien (ähnlich die Beschwerdeführenden in VB.2019.00550). Dem ist mit
Blick auf die verwaltungsgerichtliche Praxis nicht zu folgen: Bei
Unterschutzstellungsverfügungen ist zu beachten, dass die Unterschutzstellung
nicht bloss voraussetzt, dass es sich um ein schutzfähiges Objekt im Sinn von
§ 203 Abs. 1 PBG handelt, sondern dass zusätzlich die betreffende Schutzmassnahme
aufgrund einer umfassenden Abwägung aller infrage stehenden Interessen
gerechtfertigt ist. Bereits eine wesentliche Veränderung der Interessenlage
kann deshalb bewirken, dass die Unterschutzstellung dem Gesetz nicht mehr
entspricht. Das Verwaltungsgericht hat deshalb eine spätere Aufhebung oder
Änderung einer Schutzmassnahme nicht ausgeschlossen, falls sie auf einer
mindestens ebenso umfassenden und eingehenden Interessenermittlung und
-abwägung beruht wie die frühere Schutzanordnung (RB 1997 Nr. 76 =
ZBl 99/1998, S. 336 ff.; bestätigt durch BGr, 28. April 1998,
ZBl 101/2000, S. 41 ff.). Insofern überwiegt der
Vertrauensschutz bei Unterschutzstellungsverfügungen, welche auf einer
umfassenden Abwägung basieren, nicht grundsätzlich (allgemein kritisch zu dieser
Fallgruppe grundsätzlich unwiderrufbarer Verfügungen ist die Lehre, siehe
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1251; Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014,
§ 31 Rz. 54), sofern die Aufhebung auf einer mindestens ebenso
umfassenden Interessenabwägung basiert. Damit setzt die (widerrufsweise)
Aufhebung von Unterschutzstellungsverfügungen kein besonders gewichtiges
öffentliches Interesse voraus.
5.3
Damit
bleibt zu klären, ob eine wesentliche Veränderung der Interessenlage vorliegt
und damit Gründe für ein Rückkommen auf die Unterschutzstellungsverfügung vom
16. September 2009 gegeben sind. Dies ist zu bejahen. Mit der von der
Bauherrschaft geplanten Wiederaufnahme des Klinikbetriebs auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 11770 lebt das (private und/oder öffentliche) Interesse an einem
Klinikbetrieb, welches dazumal anlässlich des Unterschutzstellungsbeschlusses
vom 16. September 2009 unbeachtlich war (oben E. 4.2), wieder auf,
was im Zuge der einer Schutzmassnahme vorangehenden umfassenden Abwägung aller
infrage stehender Interessen zu berücksichtigen ist. Damit haben sich die
tatsächlichen Verhältnisse wesentlich geändert und durfte der Gemeinderat die
Unterschutzstellung der Villa Nager neu beurteilen.
6.
6.1
Als
Schutzobjekte fallen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG unter
anderem Gebäudegruppen, Gebäude und Teile sowie Zugehör von solchen, die als
wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder
baukünstlerischen Epoche erhaltungswürdig sind oder die Landschaften oder
Siedlungen wesentlich mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen
Umgebung in Betracht.
6.2
Die
Vorinstanz nahm hinsichtlich der Schutzwürdigkeit der Villa Nager Bezug auf das
"Gutachten zur Schutzabklärung" von Architekt ETH/SIA BB vom
18. April 2001 mitsamt ergänzendem Bericht vom 5. April 2009 sowie
auf die heimatschutzrechtlichen Erwägungen im Rechtsmittelverfahren, welches
mit Entscheid vom Bundesgericht am 3. Februar 2012 endete (oben E. 4.2).
Dabei hielt sie im Wesentlichen fest, dass es sich bei der Villa Nager um ein
zeittypisches Werk des berühmten Architektenbrüderpaars Pfister handeln würde,
welche ansonsten praktisch keine Ein- oder Mehrfamilienhäuser bzw. Villen
ausserhalb von Zürich konzipiert hätten. Es handle sich um einen äussert
interessanten und wichtigen Zeugen dafür, dass die Architektenbrüder bei der
Villa Nager sowohl Elemente der "Nationalen Romantik" als auch der
Moderne verarbeitet hätten. Insofern seien am Objekt verschiedene Epochen
ablesbar und dieses lege deswegen Zeugnis von einer Zeit des Umbruchs ab.
Darauf schritt die Vorinstanz sogleich zur Bestimmung des
Grads der Schutzwürdigkeit und unterliess somit eine Beurteilung respektive
Festlegung des Schutzumfangs. Indes umfasst das Wiedererwägungsgesuch der
Mitbeteiligten (oben E. 4.3) die Prüfung durch den Gemeinderat, ob
ausreichende Gründe vorliegen, um den Entscheid vom 16. September 2009 in
der Sache zu ändern oder aufzuheben. Dabei kann nicht angehen, dass gewisse
Aspekte des Entscheids, so vorliegend der Schutzumfang, ohne Angabe von Gründen
von dieser Prüfung ausgeklammert werden.
Die Hinwendung zum Schutzumfang, wie er im Entscheid vom
16. September 2009 angeordnet wurde, bringt dessen Unverhältnismässigkeit
zu Tage. So ist darin ein Umgebungsschutz festgelegt. Ein solcher
Umgebungsschutz ist aber nicht erforderlich. So hält das Gutachten vom
18. April 2001 wie auch der Nachtrag vom 5. April 2009 fest, dass die
Umgebungsgestaltung auf das Schutzobjekt gebührend Rücksicht zu nehmen habe.
Dabei seien Anbauten (an die Villa Nager) mit behutsamen Schnittstellen im Sinn
eines Weiterbauens möglich. Dies erhellt, dass der Umgebung der Villa Nager
selbst keine eigenständige Schutzqualität zukommt. Da nach § 238
Abs. 2 PBG auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ohnehin besondere
Rücksicht zu nehmen ist, erweist sich der im Entscheid vom 16. September
2009 festgelegte Umgebungsschutz als nicht gerechtfertigt. Folglich ist die
Aufhebung des Umgebungsschutzes im Beschluss vom 13. Juni 2018 zu Recht
erfolgt (wie es sich diesbezüglich mit der Villa Nager verhält, wird im
Folgenden geprüft).
6.3
Die
Vorinstanz fusste ihre Schutzgradbestimmungen auf Überlegungen, welche den
Umgebungsschutz ausser Acht liessen (oben E. 6.2). Somit lässt der
geänderte Schutzumfang die vorinstanzliche Festlegung des Schutzgrads der Villa
Nager als mittel bis hoch nicht als fehlerhaft erscheinen. Die
Beschwerdeführenden aus VB.2019.00539 und VB.2019.00525 monieren zwar diese
Festlegung und bezeichnen den Schutzgrad der Villa Nager als mindestens hoch
bzw. sehr hoch. Demgegenüber erachtet der öffentliche Beschwerdegegner die
vorinstanzliche Ermittlung des Schutzgrads als korrekt. Auch die Bauherrschaft
bezeichnet die vorinstanzliche Schlussfolgerung hinsichtlich des Schutzgrads
als nachvollziehbar und nicht unrechtmässig. Vor diesem Hintergrund und da, wie
im Folgenden zu zeigen sein wird, die der Erhaltung des Schutzobjekts unter
Zugrundelegung des vorinstanzlich bestimmten Schutzgrads entgegenstehenden
Interessen nicht überwiegen, erübrigt sich im vorliegenden Verfahren dessen nähere
Überprüfung. Somit ist den Erwägungen der Vorinstanz folgend das öffentliche
Interesse an der Erhaltung der Villa Nager als mittel bis hoch zu qualifizieren.
7.
7.1
Die
Bejahung der Schutzwürdigkeit führt nicht zwingend zur Anordnung von
Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG, sondern nur dann,
wenn das – vorliegend mittel bis hohe (oben E. 6) – öffentliche Interesse
an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu gewichten ist als entgegenstehende
öffentliche und private Interessen (RB 1992 Nr. 62; eingehend auch VGr,
9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3). Im Rahmen der Interessenabwägung
sind die konkreten Interessen zu ermitteln, diese mithilfe rechtlich ausgewiesener
Massstäbe zu beurteilen und zu optimieren, sodass sie mit Rücksicht auf die
Beurteilung, die ihnen zuteilwurde, im Entscheid möglichst umfassend zur
Geltung gebracht werden können (BGE 138 II 346 E. 10.3). Dabei handelt es
sich um die Beantwortung einer Rechtsfrage, welche dem Gericht obliegt, weshalb
die von den Beschwerdeführenden aus VB.2019.00539 begehrte Einholung eines
Amtsberichts oder einer Gerichtsexpertise zur Feststellung des Grads des
öffentlichen Interesses an einer Klink wie der Projektierten abzulehnen ist.
7.2
Art. 5
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fordert, dass staatliches
Handeln im öffentlichen Interesse liegen muss. Zu den öffentlichen Interessen
gehört seit je der Schutz des Polizeiguts der öffentlichen Gesundheit (Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 20 Rz. 4). Vor diesem Hintergrund ist die vorinstanzliche
Feststellung, dass im Hinblick auf den Spitalneubau "an einer
medizinischen Versorgung grundsätzlich ein öffentliches Interesse"
bestehe, nicht ohne Grundlage. Für eine exakte und damit rechtsgenügende
Abwägung der infrage kommenden Interessen genügt diese (allgemeine)
Feststellung indes nicht; vielmehr ist die Hinwendung zu den vorliegend
einschlägigen gesundheitsrechtlichen Normen unabdingbar, da die Konkretisierung
der massgeblichen öffentlichen Interessen in erster Linie dem politischen
Prozess bzw. dem zuständigen Gesetzgeber obliegt (BGE 138 I 378 E. 8.3).
Dabei ist besonders von Interesse, welche Rolle der
Gesetzgeber den sog. "Vertragsspitälern" im Sinn von Art. 49a
Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März
1994 (KVG), welche zur Abrechnung zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung einen Vertrag mit der betreffenden
Krankenversicherung abschliessen müssen, im schweizerischen Gesundheitssystem
zugewiesen hat, da die Bauherrschaft auf dem streitbetroffenen Grundstück einen
solchen Spitaltypus zu errichten plant. Hierzu ist vorab die gesetzliche
Ausgestaltung der sog. "Listenspitäler" zu beleuchten, damit, im Hinblick
auf die Beurteilung des öffentlichen Interesses, die relevanten Unterschiede zu
den Vertragsspitälern zu Tage treten.
7.3
7.3.1
Zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung sind
gemäss Art. 35 Abs. 1 KVG die Leistungserbringer zugelassen, welche
die Voraussetzungen nach den Art. 36–40 KVG erfüllen. Gemäss Art. 39
Abs. 1 KVG sind Spitäler unter anderem dann zur Leistungserbringung
zugelassen, wenn sie der von einem oder mehreren Kantonen gemeinsam
aufgestellten Planung für eine bedarfsgerechte Spitalversorgung entsprechen
(lit. d) und der nach Leistungsaufträgen in Kategorien gegliederten
Spitalliste des Kantons aufgeführt sind (lit. e).
Mit der kantonalen Spitalplanung im Sinn von Art. 39
Abs. 1 lit. d KVG soll einerseits die bedarfsgerechte
Spitalversorgung der Bevölkerung gewährleistet werden, andererseits eine
Kosteneindämmung und namentlich der Abbau von Überkapazitäten angestrebt werden
(BVGE 2018 V/3 E. 9.1; Bernhard Rütsche/Dario Picecchi, in: Gabor-Paul
Blechta et al. [Hrsg.], Basler Kommentar
KVG/KVAG,
Basel
2019 [Kommentar
KVG/KVAG
]
,
Art. 39
KVG N. 2). Mit der Verpflichtung zur Spitalplanung soll das öffentliche
Interesse der Versicherten an der Gewährleistung der Versorgungssicherheit und
der Versicherten und Steuerzahler an der Kostenbegrenzung geschützt werden (BVGE
2012/30 E. 4.7). Die Spitalplanung bezweckt insoweit eine Eindämmung der
Kosten, als der Gesetzgeber davon ausgeht, dass ein Überangebot an Betten
tendenziell zu einer vermehrten Inanspruchnahme von Leistungen führt (BGE 133 V
579 E. 3.4; BGE 130 I 26 E. 6.2).
7.3.2
Aus der Spitalplanung ergibt sich die in Art. 39 Abs. 1
lit. e KVG vorgesehene Spitalliste, welche die zugelassenen Spitäler
aufführt (Listenspitäler). Die Listenspitäler übernehmen einen staatlichen
Leistungsauftrag: Im Rahmen ihrer Leistungsaufträge und ihrer Kapazitäten sind
sie nach Art. 41a Abs. 1 KVG verpflichtet, für alle versicherten
Personen mit Wohnsitz im Standortkanton eine Aufnahmebereitschaft zu
gewährleisten (Aufnahmepflicht).
Demgegenüber haben die Vertragsspitäler nach Art. 49a
Abs. 4 KVG keinen staatlichen Leistungsauftrag und sind bei der
Ausgestaltung ihres Angebots im Rahmen gesundheitspolizeilicher Vorschriften
frei; ebenso wenig statuiert das KVG für diese Einrichtungen eine
Aufnahmepflicht.
7.4
7.4.1
Insofern unterscheiden sich Listenspitäler und Vertragsspitäler in
massgebender Weise. Damit ist auch das jeweilige öffentliche Interesse an
diesen Spitaltypen nicht identisch, wie das die Vorinstanz ohne nähere Begründung
annimmt. Die auf der Spitalliste figurierenden Spitäler tragen zur
Verwirklichung der mit der kantonalen Spitalplanung verfolgten öffentlichen
Interessen bei (medizinische Versorgung der Bevölkerung und Kosteneindämmung),
was für ein ausserhalb der Spitalplanung stehendes Vertragsspital nicht – oder
nur begrenzt – zutrifft. So ist ein Vertragsspital in der Ausgestaltung seines
Angebots grundsätzlich frei, womit es ohne Mengenbeschränkung zulasten der
obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig werden kann (Egli/Waldner,
Kommentar
KVG/KVAG, Art. 49a
KVG N. 79),
während ein Listenspital notwendig sein muss, um den Versorgungsbedarf des
Kantons zu decken (Rütsche/Picecchi, Kommentar
KVG/KVAG,
Art. 39
KVG N. 51).
Auch verpflichtet sich ein Listenspital, die stationäre
Versorgung der Bevölkerung im Bereich des Leistungsauftrags zu erbringen, etwa
in Form der zu gewährleistenden Aufnahmebereitschaft (oben E. 7.3.2). Eine
solche Verpflichtung zur Sicherstellung der medizinischen Versorgung der
Bevölkerung nimmt ein Vertragsspital nicht wahr, was das (im Vergleich zum
Listenspital) tiefere öffentliche Interesse an einem solchen Spitaltypus gleichfalls
begründet und rechtfertigt.
7.4.2
Daran ändert auch – entgegen dem Dafürhalten der Bauherrschaft – nichts,
dass die Vertragsspitäler im Zuge der Versorgungsplanung eine Rolle spielen. In
der Tat muss ein Kanton für die Bestimmung des Angebotes, welches mittels
Leistungsaufträgen (im Sinn von Art. 39 Abs. 1 lit. e KVG) zu
sichern ist, gemäss Art. 58b Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 3 der
Verordnung vom 27. Juni 1995 über die Krankenversicherung (KVV) namentlich
prüfen, in welchem Umfang sich seine Bevölkerung in Vertragsspitälern oder in
ausserkantonalen Spitälern behandeln lässt. Das zu sichernde Angebot entspricht
dem ermittelten Versorgungsbedarf abzüglich dem Angebot, das in Einrichtungen
beansprucht wird, die nicht auf der Spitalliste aufgeführt sind.
Damit mögen Vertragsspitäler ihren Teil zur Förderung des
Wettbewerbs zwischen den Spitälern – was gleichfalls im öffentlichen Interesse
liegt (worauf die Bauherrschaft verschiedentlich hinweist) – und zur
medizinischen Versorgung der Bevölkerung beitragen. Gleichwohl steht das
vorliegend projektierte Vertragsspital aber auch unter diesem Gesichtspunkt
abseits der Spitalliste, übernimmt insofern keinen staatlichen Leistungsauftrag
und verwirklicht damit naturgemäss nicht in gleicher Weise die mit der
Spitalliste verbundenen öffentlichen Interessen.
7.4.3
Darauf macht die Bauherrschaft geltend, dass sie mit Abseitsstehen von der
Spitalliste den Anteil des Kantons an der Finanzierung der Spitäler nicht beanspruche.
Dieser Verzicht auf die Belastung der Staatskasse liege im allerhöchsten
öffentlichen Interesse.
Dieser Einwand überzeugt lediglich ansatzweise. Die
Bauherrschaft nimmt mit ihrer Argumentation auf die gesetzliche Regelung Bezug,
wonach bei stationärer Behandlung in einem Listenspital der Versicherer und der
Wohnkanton die Vergütung anteilsmässig nach den geltenden Tarifen übernehmen (Art. 49a
Abs. 1 KVG), wogegen bei stationärer Behandlung in einem Vertragsspital der
kantonale Anteil nicht zu erbringen ist. Insofern mag der gesetzlich nicht
vorgesehene Anspruch von Vertragsspitälern auf eine kantonale
Finanzierungsbeteiligung einem gesunden kantonalen Finanzhaushalt zuträglich
sein, was grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegt (vgl. Art. 122
Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005). Der
insoweit nicht beanspruchte Kostenanteil (vgl. dazu die Angaben der Mitbeteiligten)
ist in finanzhaushälterischer Sicht beitragsmässig aber als nicht erheblich zu
gewichten. Das damit verwirklichte öffentliche Interesse ist gering.
7.5
Die
Bauherrschaft weist sodann darauf hin, dass sämtliche zusatzversicherten
Patientinnen und Patienten auch über eine Grundversicherung verfügen und an
deren Behandlung im projektierten Vertragsspital das gleiche öffentliche
Interesse bestehe wie an der Behandlung von Allgemeinversicherten.
Mit dieser Argumentation verkennt die Mitbeteiligte die
unterschiedliche Ausrichtung von Grund- bzw. Zusatzversicherung: Das KVG regelt
nach Art. 1a KVG die soziale Krankenversicherung, welche die
obligatorische Krankenpflegeversicherung und eine freiwillige
Taggeldversicherung umfasst. Die für die gesamte Bevölkerung obligatorische
Krankenpflegeversicherung deckt als Sozialversicherung die Grundbedürfnisse ab
(BGE 132 V 6 E. 2.4.1) und gewährleistet mit anderen Worten eine
zeitgemässe und umfassende medizinische Grundversorgung (BGE 127 V 242
E. 4a). Daran besteht ein legitimes öffentliches Interesse. Demgegenüber
verwirklichen die neben der sozialen Krankenversicherung bestehenden privaten
Krankenversicherungen, welche mittels sogenannten Zusatzversicherungen
Mehrleistungen erbringen, die über den Leistungsumfang der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung hinausgehen (Thomas Gächter/Bernhard Rütsche,
Gesundheitsrecht, 4. A., Basel 2018, Rz. 1000), nicht ein
vergleichbar gewichtiges öffentliches Interesse.
7.6
Des
Weiteren ist darauf einzugehen, inwiefern die Zustimmung der Bevölkerung zu den
nutzungsplanerischen Grundlagen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 11770
anlässlich den Gemeindeversammlungen vom 27. Juni 1994, vom
2. Februar 2004 und vom 13. Dezember 2004 (dazu oben E. 4.1) ein
starkes und dauerhaftes öffentliches Interesse an einem dortigen modernen
Klinikbetrieb manifestiert, wie dies der Gemeinderat in der
Schutzaufhebungsverfügung ausführte und die Vorinstanz in vergleichbarer Weise
erwog.
Dies ist zu korrigieren. Die zweimalige Zustimmung der
Bevölkerung zu Art. 15 des Gestaltungsplans, der zunächst allein
Spitalbauten und dann auch Arztpraxen zu zulässigen Nutzungen erklärte (oben
E. 4.1), ist auf einer generell-abstrakten Ebene angesiedelt. Die
Bevölkerung von Küsnacht hat sich damit nicht zu einem spezifischen Spitaltypus
(Listenspital oder Vertragsspital) und schon gar nicht zu einem konkreten
Bauprojekt geäussert. Insofern können diese Gemeindeversammlungsentscheide
nicht unbesehen als (gewichtiges) öffentliches Interesse auf den vorliegenden
Klinikbau übertragen werden. Sodann hat sich die Bevölkerung nicht gegen die
Villa Nager bzw. für deren Abbruch ausgesprochen (so aber die Bauherrschaft).
Der Bericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000
zur am 2. Februar 2004 genehmigten teilweisen Umzonung des Grundstücks
Kat.-Nr. 11770 schreibt zwar von einem allfälligen Abbruch der Villa Nager,
was im Nachgang zur Inventarentlassung der Villa Nager im Jahr 2001 (oben
E. 4.2) gerechtfertigt gewesen sein mag, nach der Anordnung von
Schutzmassnahmen im Jahr 2011 aber nicht (mehr) angehen kann. Ohnehin setzt der
Verzicht auf Schutzmassnahmen (wie die Anordnung, oben E. 7.1) eine
Interessenabwägung voraus, welche nicht auf diese Weise vorgenommen werden
kann. Somit ist das an den Gemeindeversammlungen geäusserte öffentliche
Interesse der Bevölkerung von Küsnacht am vorliegend zu beurteilenden
Klinikprojekt nicht derart hoch, wie das die Vorinstanz erwägt, sondern stark
zu relativieren.
Über diese Abstimmungen hinaus führt der öffentliche
Beschwerdegegner das (nach seinem Dafürhalten gewichtige) Interesse der
Bevölkerung von Küsnacht an einem in nächster Nähe gelegenen Zugang zu einem
Spitaltypus, wie es die Mitbeteiligte plant, an. Mangels tragfähiger Angaben ist
dieses aber nicht von Relevanz. Damit fehlt es den angeführten öffentlichen
Interessen der Bevölkerung von Küsnacht an einer belegbaren Zuordnung zum
vorliegend strittigen Klinikprojekt, weshalb es, wenn überhaupt, lediglich im
geringem Masse ins Gewicht fallen kann.
7.7
Der Neubau
der Klinik ermöglicht die Ansiedelung von (neuen) Arbeitsplätzen, was gemäss
der Schutzaufhebungsverfügung (welche die Schaffung von mindestens
150 grösstenteils qualifizierten Arbeitsplätzen erwähnt) sowie nach dem
Dafürhalten vom (öffentlichen) Beschwerdegegner aus VB.2019.00539 und der
Bauherrschaft im öffentlichen Interesse liege. Dies mag zutreffend sein, indes
wiegt das öffentliche Interesse an der Schaffung von Arbeitsplätzen in Küsnacht
verglichen mit anderen Örtlichkeiten (etwa solchen in peripheren Gebieten)
lediglich gering.
Zuletzt ist das verschiedentlich erwähnte Argument, wonach
der projektierte Spitalneubau den traditionellerweise auf dem Grundstück
ausgeübten Klinikbetrieb wiederaufleben lasse, zu entkräften. Soweit die
Tradition an einem Klinikbetrieb auf dem Grundstück Kat.-Nr. 11770 ein
öffentliches Interesse sein mag, so ist diese Tradition verknüpft mit der Villa
Nager, welche den Klinikbetrieb während Jahrzehnten beherbergte (oben E. 4.1).
Deshalb taugt der Hinweis auf die Tradition nicht als Argument für den Abbruch
des – traditionsmitbegründenden bzw. -stiftenden – Schutzobjekts.
7.8
7.8.1
Neben öffentlichen Interessen bringt die Bauherrschaft auch private
Interessen am Klinikneubau vor. Die Aufrechterhaltung der Unterschutzstellung habe
gravierende finanzielle Konsequenzen, da dadurch das Grundstück mit einem
Schutzobjekt mitsamt weitgefasstem Umgebungsschutz überstellt sei und von einem
Gestaltungsplan erfasst sei, welcher allein Spitalbauten zulasse.
7.8.2
Ob eine aus Gründen des Denkmalschutzes erfolgende Nutzungsbeschränkung das
dem Eigentümer zumutbare Mass überschreitet, ist einzelfallweise aufgrund der
gesamten Umstände zu beurteilen. Dabei sind Rentabilitätsüberlegungen umso
geringer zu gewichten, je schutzwürdiger eine Baute ist. Zudem können rein
finanzielle Interessen bei ausgewiesener Schutzwürdigkeit für sich genommen
nicht ausschlaggebend sein (BGr, 27. Oktober 2017, 1C_285/2017,
E. 3.3; VGr, 27. März 2019, VB.2018.00629, E. 8.4.5, mit
Hinweisen).
7.8.3
Vorliegend fällt ins Gewicht, dass die Villa Nager ein mittel- bis
hochgradiges Schutzobjekt darstellt (oben E. 6.3). Nach Wegfall des – von
der Bauherrschaft als weitgefasst monierten – Umgebungsschutzes der Villa Nager
(oben E. 6.2) ist eine der Schutzwürdigkeit angemessene bauliche Nutzung
auf der Parzelle weiterhin möglich, zumal Anbauten an die Villa Nager (bei
entsprechender Rücksichtnahme) in Betracht kommen und auch die Villa Nager
selbst nicht mit derartigen Schutzmassnahmen belegt ist, dass sie nicht
zukünftig als Teil des Klinikbetriebs figurieren kann. Die Behauptung, dass ein
heutigen Ansprüchen genügendes Klinikprojekt mit der Erhaltung der Villa Nager
nicht vereinbar sei, wie das besonders der öffentliche Beschwerdegegner geltend
macht, überzeugt somit nicht.
Überdies vermag das Argument, dass der Gestaltungsplan nur
eine eng begrenzte Nutzung zulasse, nicht durchzudringen, da die erlaubten
Spitalbauten und Arztpraxen den Intentionen der Bauherrschaft gerade nicht
zuwiderlaufen. Schliesslich trifft das Vorbringen der Bauherrschaft, wonach sie
über keinen Alternativstandort für den projektierten Spitalneubau verfüge,
regelmässig auf Bauwillige zu, weshalb diesem Umstand keine entscheidende
Bedeutung zukommen kann.
7.9
Zusammenfassend
besteht angesichts des Polizeiguts der öffentlichen Gesundheit am Betrieb eines
Spitals (ungeachtet seiner Art) ein öffentliches Interesse – dieses ist jedoch
nicht für jeden Spitaltypus identisch. Die vorliegend projektierte Klinik vom
Typus Vertragsspital verwirklicht selbst ein gewisses, aber lediglich ein
geringes öffentliches Interesse. Die weiteren zu berücksichtigenden
öffentlichen Interessen sowie die privaten Interessen der Bauherrschaft fallen
im Rahmen der Interessenabwägung nicht derart ins Gewicht, dass diese insgesamt
höher zu gewichten wären als das mittel bis hohe öffentliche Interesse an der
Erhaltung des Schutzobjekts.
Damit erweist sich die Aufhebung der Schutzverfügung vom
13. Juni 2018, soweit diese über den (nicht erforderlichen, oben
E. 6.2) Umgebungsschutz hinausgeht, als unverhältnismässig und damit als
rechtswidrig. Die Villa Nager ist mithin (ohne Umgebungsschutz) im Schutz zu
belassen.
8.
8.1
Nach dem
Gesagten sind die Beschwerden teilweise gutzuheissen und der Entscheid des
Baurekursgerichts vom 18. Juni 2019 teilweise aufzuheben. Der Beschluss
des Gemeinderats Küsnacht vom 13. Juni 2018 wird insoweit aufgehoben, als
dieser die Villa Nager – über den Umgebungsschutz hinaus – aus dem
Denkmalschutz entlassen hat.
8.2
Da die
Baubewilligung vom 22. Mai 2018 für den Neubau der Klink den Abbruch des
Schutzobjektes voraussetzte, ist diese damit gleichfalls aufzuheben. Folglich
sind die gegen die Baubewilligung gerichteten Rügen nicht zu behandeln, weshalb
auch die von Beschwerdeführenden aus dem Verfahren VB.2019.00550 beantragte
Einholung eines Verkehrsgutachtens nicht nötig ist.
8.3
Mit
Aufhebung der Baubewilligung vom 22. Mai 2018 für den Klinikneubau fällt
die gleichfalls angefochtene Feststellungsverfügung des Amts für Wirtschaft und
Arbeit vom 14. Februar 2018 betreffend Arbeitnehmerschutz dahin.
8.4
Das Gesuch
der Beschwerdeführenden aus VB.2019.00525 um Verfahrenssistierung wird mit dem
vorliegenden Urteil gegenstandslos.
9.
Die Angelegenheit ist zur Neuregelung der Kosten- und
Entschädigungsfolgen für die Rekursverfahren an das Baurekursgericht
zurückzuweisen. Diese ist zweckmässigerweise dann vorzunehmen, wenn auch der
Parallelfall VB.2019.00536 rechtskräftig erledigt ist.
10.
10.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten, welche namentlich den umfangreichen Schriftwechseln in
den vier Verfahren sowie der erfolgten Verfahrensvereinigung Rechnung tragen,
den weitgehenden unterliegenden (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 53)
Gemeinderat Küsnacht und der Bauherrschaft je zur Hälfte aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
10.2
Die
lokalen Baubehörden trifft in der vorliegenden Konstellation, wo sich auf
beiden Seiten private Parteien gegenüberstehen, praxisgemäss keine
Entschädigungspflicht (VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00055, E. 7; Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 94). Folglich ist die Bauherrschaft zu
einer im Umfang des Unterliegens (mithin leicht) reduzierten
Parteientschädigung an die Beschwerdeführenden aus den Verfahren VB.2019.00525,
VB.2019.00530, VB.2019.00539 und VB.2019.00550 zu verpflichten, wobei ein
Betrag von je Fr. 4'500.- pro Beschwerdeverfahren (total Fr. 18'000.-) als
angemessen erscheint.
Keine Parteientschädigung steht angesichts des
Verfahrensausgangs dem Gemeinderat Küsnacht, der Baukommission Küsnacht und der
Bauherrschaft zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerdeverfahren VB.2019.00525, VB.2019.00530, VB.2019.00539 und
VB.2019.00550 werden vereinigt.
2.    Die
Beschwerden werden teilweise gutgeheissen und der Entscheid des
Baurekursgerichts vom 18. Juni 2019 teilweise aufgehoben. Der Beschluss
des Gemeinderats Küsnacht vom 13. Juni 2018 wird insoweit aufgehoben, als
dieser die Villa Nager – über den Umgebungsschutz hinaus – aus dem
Denkmalschutz entlassen hat. Der Beschluss vom 22. Mai 2018 der
Baukommission Küsnacht betreffend Abbruch Schutzobjekt und Neubau einer
Privatklinik mit Facharztzentrum wird aufgehoben.
Im
Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.
3.    Die
Angelegenheit wird zur Neuregelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen der
Rekursverfahren im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückgewiesen.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    18'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      2'100.--   Zustellkosten,
Fr.    20'100.--    Total der Kosten.
5.    Die
Kosten des Verfahrens werden je zur Hälfte dem Gemeinderat Küsnacht sowie der
AA
auferlegt.
6.    Die
AA
wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden
aus den Verfahren VB.2019.00525, VB.2019.00530, VB.2019.00539 und VB.2019.00550
eine Parteientschädigung von jeweils insgesamt Fr. 4'500.- zu bezahlen,
zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
8.    Mitteilung an …