zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00552 · 2015-11-11 · de

aufsichtsrechtliche Untersuchung | [Zustelladressat einer aufsichtsrechtlichen Anordnung des Bezirksrats gegenüber einem Gemeinderat und seinen Mitgliedern.] Der Beschluss gelangte mit der Übergabe an den Gemeindepräsidenten in den Machtbereich des Gemeinderats (E. 2.2). Der Bezirksrat wurde im Rahmen der Verbandsaufsicht tätig. Adressat dieser Aufsicht ist der Gemeinderat als Organ und nicht das einzelne Gemeinderatsmitglied. Deshalb genügt die Zustellung an die Gesamtbehörde, damit der Beschluss auch Rechtswirkungen für die einzelnen Mitglieder entfaltet. Dies gilt auch insofern, als der Beschluss Anweisungen an einzelne Gemeinderatsmitglieder enthält. Der von den Beschwerdeführenden erst am 31. Tag nach Zustellung an die Gesamtbehörde erhobene Rekurs erweist sich deshalb als verspätet (E. 2.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.11.1 VB.2015.00552
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.11.1 VB.2015.00552
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.11.1 VB.2015.00552

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00552
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00552
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.11.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
aufsichtsrechtliche Untersuchung
[Zustelladressat einer aufsichtsrechtlichen Anordnung des Bezirksrats gegenüber einem Gemeinderat und seinen Mitgliedern.]
Der Beschluss gelangte mit der Übergabe an den Gemeindepräsidenten in den Machtbereich des Gemeinderats (E. 2.2).
Der Bezirksrat wurde im Rahmen der Verbandsaufsicht tätig. Adressat dieser Aufsicht ist der Gemeinderat als Organ und nicht das einzelne Gemeinderatsmitglied. Deshalb genügt die Zustellung an die Gesamtbehörde, damit der Beschluss auch Rechtswirkungen für die einzelnen Mitglieder entfaltet. Dies gilt auch insofern, als der Beschluss Anweisungen an einzelne Gemeinderatsmitglieder enthält. Der von den Beschwerdeführenden erst am 31. Tag nach Zustellung an die Gesamtbehörde erhobene Rekurs erweist sich deshalb als verspätet (E. 2.3).
Abweisung.
Stichworte:
ADRESSAT
ERÖFFNUNG DER VERFÜGUNG
FRISTENLAUF
RECHTSMITTELFRIST
VERBANDSAUFSICHT
ZUSTELLUNG
Rechtsnormen:
Art. 121 Abs. 1 GOG
§ 22 Abs. 1 VRG
§ 138 Abs. 1 ZPO CH
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00552
Urteil
der 4. Kammer
vom
11. November 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
4.    D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
Bezirksrat F,
Beschwerdegegner,
betreffend
aufsichtsrechtliche Untersuchung
,
hat sich ergeben:
I.
Der Bezirksrat F eröffnete am 29. Oktober 2014 eine
aufsichtsrechtliche Untersuchung gegen den Gemeinderat der Gemeinde G. Am
3. Februar 2015 beschloss er Folgendes:
"I.        Der Gemeinderat G als Ganzes wird
angewiesen, sich strikte an die geltenden gesetzlichen Bestimmungen gemäss
kantonalem und kommunalem Recht, insbesondere auch des Organisationsreglements
des Gemeinderats G, zu halten.
II.        Die Gemeinderäte B, C und D werden
angewiesen, sämtliche Anträge eines jeden Mitglieds des Gemeinderats kritisch
zu prüfen und nur dann zuzustimmen, wenn sie sich vergewissert haben, dass
keine gesetzlichen Bestimmungen verletzt werden.
III.       Gemeinderat A wird angewiesen, seine Anträge
nachweisbar auf deren rechtliche Zulässigkeit zu prüfen und dabei das
Fachwissen der Verwaltung zu nutzen. Bei der Erfüllung seiner Aufgaben hat er
Rücksicht auf ein geordnetes Verfahren im Gemeinderat als Kollegialbehörde zu
nehmen. Er hat strikte darauf zu verzichten ohne Auftrag im Namen der Gesamtbehörde
Verhandlungen mit Dritten zu führen.
IV.       Die RPK wird angewiesen, die finanzpolitische
Prüfung besonders genau durchzuführen.
V.        Der Gemeinderat G wird angewiesen, nach jeder
Gemeinderatssitzung das entsprechende Sitzungsprotokoll unaufgefordert dem Bezirksrat
zukommen zu lassen.
[…]".
Der Bezirksrat informierte den Gemeinderat G am gleichen
Tag anlässlich einer Orientierungssitzung über seinen Beschluss und übergab
diesen dem Gemeindepräsidenten.
II.
A, B, C und D liessen am 6. März 2015 beim
Regierungsrat rekurrieren und in der Hauptsache beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei der Beschluss vom 3. Februar 2015 aufzuheben. Der
Regierungsrat trat auf den Rekurs mit Beschluss vom 8. Juli 2015 nicht
ein.
III.
A, B, C und D liessen am 14. September 2015
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und in der Hauptsache beantragen,
unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und die
Angelegenheit zur materiellen Entscheidung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Namens des Regierungsrats verzichtete die Direktion der Justiz und des Innern
am 29./30. September 2015 auf eine Vernehmlassung. Der Bezirksrat F
schloss mit Beschwerdeantwort vom 2. Oktober 2015 auf Abweisung der
Beschwerde. Hierzu liessen die Beschwerdeführenden am 13. Oktober 2015
Stellung nehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa
betreffend aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats nach § 41 in
Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a, 19b Abs. 2
lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e
contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführenden 2 bis 4 nicht ein, weil
dieser nach Ablauf der Rekursfrist erhoben worden sei. Hingegen kam die
Vorinstanz zum Schluss, für den Beschwerdeführer 1 habe die Rekursfrist
später zu laufen begonnen, weshalb der Rekurs rechtzeitig erhoben worden sei.
Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die
Prozessvoraussetzungen im Rekursverfahren gegeben waren (Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§
19–28a N. 57).
2.2
Gemäss
§ 22 Abs. 1 Satz 1 VRG ist der Rekurs innert 30 Tagen bei der
Rekursbehörde einzureichen. Die Frist ist gewahrt, wenn die Sendung am letzten
Tag bei der Behörde eintrifft oder zu deren Händen der schweizerischen Post
übergeben wurde (§ 11 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Tag der Eröffnung
einer Frist oder der Tag der Mitteilung eines Entscheids wird bei der
Fristberechnung nicht mitgezählt (§ 11 Abs. 1 Satz 1 VRG). Eine
Sendung gilt nach einem allgemeinen Rechtsgrundsatz als zugestellt, wenn sie
auf ordentlichem Weg in den Machtbereich des Adressaten gelangt ist, sodass er
sie zur Kenntnis nehmen kann; eine tatsächliche Kenntnisnahme ist demgegenüber
nicht nötig (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar VRG, § 10
N. 79).
Anordnungen werden den Adressaten nach dem im
Verwaltungsverfahren sinngemäss geltenden § 71 VRG in Verbindung mit
Art. 138 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom
17. Dezember 2008 (SR 272) mit eingeschriebener Post oder auf andere
Weise gegen Empfangsbestätigung mitgeteilt. Eine Zustellung auf andere Weise
als durch eingeschriebene Sendung kann nach § 121 Abs. 1 des
(kantonalen) Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und
Strafprozess vom 10. Mai 2010 (LS 211.1) insbesondere durch Angehörige
des Gerichts, den Gemeindeammann oder die Polizei vorgenommen werden. In
sinngemässer Anwendung dieser Bestimmung kann im nichtgerichtlichen Verfahren
die Zustellung somit durch eine verwaltungsinterne oder -externe Amtsperson
erfolgen. Fristauslösender Zustellungszeitpunkt ist auch bei diesem Vorgehen
der Moment, in dem die Anordnung in den Machtbereich des Empfängers gelangt
(zum Ganzen Plüss, § 10 N. 102 f.).
Vorliegend übergab der Beschwerdegegner den Beschluss vom
3. Februar 2015 anlässlich einer Information für den Gemeinderat am
gleichen Tag gegen Empfangsbestätigung dem Gemeindepräsidenten. Dieser ist
unbestrittenermassen befugt, einen solchen Beschluss namens des Gemeinderats in
Empfang zu nehmen (so auch die Beschwerdeführenden). Damit gelangte der
Entscheid in den Machtbereich des Gemeinderats, weshalb die Rekursfrist am
4. Februar 2015 zu laufen begann und am 5. März 2015 endete.
2.3
Die
Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, der Beschluss hätte ihnen individuell
eröffnet werden müssen und nicht nur dem Gemeinderat als Gesamtbehörde
zugestellt werden dürfen. Der Gemeindepräsident habe den Beschluss nur als
Vertreter des Gemeinderats, hingegen nicht als Vertreter der einzelnen Gemeinderatsmitglieder
entgegennehmen können. Ihnen sei der Beschluss vom 3. Februar 2015 erst am
5. Februar 2015 in die jeweiligen Brieffächer im Gemeindehaus gelegt
worden. Die Rekursfrist habe erst mit dieser tatsächlichen Übergabe zu laufen
begonnen, weshalb die Rekurserhebung am 6. März 2015 rechtzeitig erfolgt
sei.
Gegenstand des Beschlusses des Bezirksrats war eine
aufsichtsrechtliche Untersuchung im Sinn von §§ 141 f. des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) gegen den Gemeinderat
als Gesamtbehörde. Der Bezirksrat wurde dabei im Rahmen seiner Verbandsaufsicht
über den Gemeinderat tätig. Adressat einer solchen Aufsichtstätigkeit ist immer
der Gemeinderat als Gesamtbehörde und nicht das einzelne Behördenmitglied
(Pierrre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 5 Rz. 33 erster Spiegelstrich; Hans Rudolf
Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000,
Vorb. § 141–150 N. 2.2).
Weil der Beschluss vom 3. Februar 2015 demnach die
Gesamtbehörde betraf, konnte er ohne Weiteres rechtsgültig dem zum Empfang
solcher Sendungen berechtigten Gemeindepräsidenten zugestellt werden. Dies gilt
auch insofern, als der Beschluss Anweisungen an einzelne Mitglieder des
Gemeinderats enthält. Diese Anweisungen erfolgten im Rahmen der
Verbandsaufsicht und nicht im Rahmen einer Dienstaufsicht (in deren Rahmen – im
Gegensatz zum vorliegenden Fall – gegenüber einzelnen Gemeinderatsmitgliedern
auch disziplinarische Massnahmen ausgesprochen werden könnten). Die
angefochtenen Anweisungen des Bezirksrats haben offenkundig einzig zum Ziel
sicherzustellen, dass der Gemeinderat als Gesamtbehörde materiell rechtskonform
und in einem rechtmässigen Verfahren beschliesst. Sie betreffen die
Beschwerdeführenden denn auch nur im Rahmen ihrer Mitgliedschaft im
Gemeinderat, hingegen weder als Ressortvorstand noch als Privatperson. In
solchen Konstellationen genügt die Zustellung an die Gesamtbehörde, damit der
entsprechende Entscheid auch Rechtswirkungen für die einzelnen Mitglieder
entfaltet. Diese müssen sich deshalb den Empfang eines ihre Amtstätigkeit
betreffenden Beschlusses durch die Gesamtbehörde entgegenhalten lassen.
Demnach begann die Rekursfrist für die einzelnen
Mitglieder des Gemeinderats G am Tag nach dem Empfang des bezirksrätlichen
Beschlusses durch den Gemeindepräsidenten zu laufen und endete für sämtliche
Mitglieder am 5. März 2015. Der Rekurs vom 6. März 2015 erweist sich
deshalb als verspätet.
Dies gilt – entgegen den Ausführungen der Vorinstanz –
auch für den bei der Übergabe nicht anwesenden Beschwerdeführer 1.
2.4
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die stellvertretende Gemeindeschreiberin
habe vom Beschluss des Bezirksrats erst am 5. Februar 2015 Kopien
angefertigt und diese den einzelnen Gemeinderatsmitgliedern in ihr Postfach
gelegt. Was sie aus diesem Umstand zu ihren Gunsten ableiten wollen, bleibt
indes unklar. Es ist Sache des Gemeinderats, sich so zu organisieren, dass
Beschlüsse anderer Behörden oder von Gerichten den einzelnen Mitgliedern
möglichst rasch weitergeleitet werden. Eine Verzögerung im Rahmen der internen
Zustellung führt nicht zu einer längeren Rechtsmittelfrist, sondern liegt in
der Risikosphäre der jeweiligen Behördenmitglieder.
Wohl sind Ausnahmefälle denkbar, in welchen die nicht
erfolgte interne Weiterleitung Grund für eine Fristwiederherstellung nach
§ 12 Abs. 2 VRG sein könnte. Eine solcher Ausnahmefall liegt hier
indes nicht vor: Soweit das Empfangsdatum den Beschwerdeführenden aufgrund
ihrer Teilnahme an der vom Bezirksrat durchgeführten Informationsveranstaltung
nicht ohnehin bekannt war, hätten sie dieses jedenfalls ohne grösseren Aufwand
in Erfahrung bringen können. Durch die spätestens am 5. Februar 2015
tatsächlich erfolgte Zustellung blieb ihnen sodann genügend Zeit, um
rechtzeitig ein Rechtsmittel zu ergreifen.
2.5
Demnach
haben alle Beschwerdeführenden die Rekursfrist verpasst. Schon aus diesem Grund
hätte die Vorinstanz auf den Rekurs gesamthaft nicht eintreten können. Es kann
deshalb offenbleiben, ob die Beschwerdeführenden überhaupt zum Rekurs
legitimiert waren (§ 21 Abs. 1 VRG).
2.6
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
3.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den
Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu einem Viertel
aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 11); eine
Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
füreinander je zu einem Viertel auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…