zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00156 · 2008-03-27 · de

Tierversuche | Tierversuch (Untersuchung von Lernfähigkeiten. - Vier Rhesusaffen haben in fixierter Körperhaltung visuelle Aufgaben zu lösen, wobei während des Versuchs mit Elektroden Hirnfunktionen getestet werden. Zur Belohnung bei der richtigen Lösung der Aufgaben wird den Affen Fruchtsaft zugeführt, was bedingt, dass sie während der Versuchssitzungen keinen freien Zugang zu Wasser haben.) Rechtliche Grundlagen in der Tierschutzgesetzgebung des Bundes (E. 2.1, 6.1) und in der Bundesverfassung (E. 2.2). Die inzwischen revidierten Bestimmungen des Tierschutzgesetzes sind noch nicht in Kraft (E. 2.3). Die Bewilligung eines Tierversuchs hat den Charakter einer Polizeibewilligung. Die Bewilligung ist zu erteilen, wenn die Voraussetzungen dazu erfüllt sind (E. 3.1). Ein grundsätzlicher Anspruch auf eine Bewilligung ergibt sich auch aus der Forschungsfreiheit (E. 3.2). Die Beweislast für die Erfüllung der Voraussetzungen liegt bei den Gesuchsstellern (E. 3.3). Bewilligungsverfahren (E. 4.1). Kognitionsfragen und konkretes Prüfprogramm (E. 4.2-3). Die vom Veterinäramt eingeholten drei Gutachten kommen zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen, was nicht auf Unzulänglichkeiten der Gutachten, sondern auf den unterschiedlichen beruflichen Hintergrund der Gutachter zurückzuführen ist (E. 5.1). Der Bericht "Forschung an Primaten" von zwei beratenden Eidgenössischen Kommissionen aus den Bereichen Tierversuche und Gentechnologie ist als allgemeine Stellungnahme zu berücksichtigen, ohne dass ihm das Gewicht eines Amtsberichts oder Gutachtens zukommt (E. 5.2.1-2). Einwände wie mangelhafte fachliche Zusammensetzung der Kommissionen oder ungenügende wissenschaftliche Qualität des Berichts treffen nicht zu (E. 5.2.3-4). Weitere zu den Akten gegebene Berichte sind entweder Parteigutachten oder wissenschaftliche Publikationen, wobei bei letzteren keine Hinweise auf mangelnde wissenschaftliche Seriosität bestehen (E. 5.3). Die methodische Notwendigkeit des Tierversuchs zum Erreichen deskonkreten Zweckes (sog. instrumentale Unerlässlichkeit, E. 6.2) ist gegeben, weil das Versuchsziel diesen Tierversuch erfordert (E. 6.3). Die Unentbehrlichkeit des Versuchszwecks (sog. finale Unerlässlichkeit, E. 6.2) ist aufgrund der fachspezifischen Beurteilung des Forschungsziels zu beurteilen (E. 6.4). Die Vorinstanz hat zu Recht eine umfassende Beurteilung vorgenommen und dabei auch die klinische Anwendbarkeit der Forschungsergebnisse prüfen dürfen (E. 6.5).Die Beurteilung der Vorinstanz, wonach ein späterer klinische Nutzen des Tierversuchs möglich, aber ungewiss sei, ist namentlich aufgrund der gutachterlichen Schlussfolgerungen nachvollziehbar (E. 7).Die Belastungen für die Tiere ergeben sich aus der Flüssigkeitsrestriktion und aus der Arbeit am Bildschirm in fixierter Körperhaltung. Diese Belastungen erreichen m i n d e s t e n s den Schweregrad 2 (= mittlere Belastung). Die vorinstanzliche Qualifizierung mit Schweregrad 3 (= schwere Belastung) ist angesichts des weiten Beurteilungsspielraums nicht rechtsverletzend (E. 8.1-8.3), und zwar auch im Vergleich zu vorangegangenen Tierversuchsgesuchen (E. 8.4).Die Güterabwägung durch die Vorinstanz beruht auf einer korrekten Sachverhaltsermittlung und Beweiswürdigung (E. 9.1-3). Die besondere Stellung der Primaten innerhalb der Hierarchie der Tierarten darf berücksichtigt werden (E. 9.4). Der Grundsatz der Würde der Kreatur ist zwar im Bereich des Tierschutzrechts beachtlich, er spielt aber bei der Güterabwägung nicht eine entscheidrelevante Rolle (E. 9.5). Zusammenfassung (E. 9.6): Die Vorinstanz hat sich zu Recht gegen den Tierversuch ausgesprochen. Der dadurch bewirkte Eingriff in die Forschungsfreiheit ist gerechtfertigt (E. 9.7).Eine Praxisänderung liegt nicht vor. Eine solche wäre im Übrigen zulässig (E. 10).Abweisung der Beschwerde. Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 11).

Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2008 VB.2007.00156
Zurich Verwaltungsgericht 27.03.2008 VB.2007.00156
Zurigo Verwaltungsgericht 27.03.2008 VB.2007.00156

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00156
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00156
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.03.2008
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 07.10.2009 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Tierversuche
Tierversuch
(Untersuchung von Lernfähigkeiten. - Vier Rhesusaffen haben in fixierter Körperhaltung visuelle Aufgaben zu lösen, wobei während des Versuchs mit Elektroden Hirnfunktionen getestet werden. Zur Belohnung bei der richtigen Lösung der Aufgaben wird den Affen Fruchtsaft zugeführt, was bedingt, dass sie während der Versuchssitzungen keinen freien Zugang zu Wasser haben.)
Rechtliche Grundlagen in der Tierschutzgesetzgebung des Bundes (E. 2.1, 6.1) und in der Bundesverfassung (E. 2.2). Die inzwischen revidierten Bestimmungen des Tierschutzgesetzes sind noch nicht in Kraft (E. 2.3).
Die Bewilligung eines Tierversuchs hat den Charakter einer Polizeibewilligung. Die Bewilligung ist zu erteilen, wenn die Voraussetzungen dazu erfüllt sind (E. 3.1). Ein grundsätzlicher Anspruch auf eine Bewilligung ergibt sich auch aus der Forschungsfreiheit (E. 3.2). Die Beweislast für die Erfüllung der Voraussetzungen liegt bei den Gesuchsstellern (E. 3.3).
Bewilligungsverfahren (E. 4.1). Kognitionsfragen und konkretes Prüfprogramm (E. 4.2-3).
Die vom Veterinäramt eingeholten drei Gutachten kommen zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen, was nicht auf Unzulänglichkeiten der Gutachten, sondern auf den unterschiedlichen beruflichen Hintergrund der Gutachter zurückzuführen ist (E. 5.1). Der Bericht "Forschung an Primaten" von zwei beratenden Eidgenössischen Kommissionen aus den Bereichen Tierversuche und Gentechnologie ist als allgemeine Stellungnahme zu berücksichtigen, ohne dass ihm das Gewicht eines Amtsberichts oder Gutachtens zukommt (E. 5.2.1-2). Einwände wie mangelhafte fachliche Zusammensetzung der Kommissionen oder ungenügende wissenschaftliche Qualität des Berichts treffen nicht zu (E. 5.2.3-4). Weitere zu den Akten gegebene Berichte sind entweder Parteigutachten oder wissenschaftliche Publikationen, wobei bei letzteren keine Hinweise auf mangelnde wissenschaftliche Seriosität bestehen (E. 5.3).
Die methodische Notwendigkeit des Tierversuchs zum Erreichen des konkreten Zweckes (sog. instrumentale Unerlässlichkeit, E. 6.2) ist gegeben, weil das Versuchsziel diesen Tierversuch erfordert (E. 6.3). Die Unentbehrlichkeit des Versuchszwecks (sog. finale Unerlässlichkeit, E. 6.2) ist aufgrund der fachspezifischen Beurteilung des Forschungsziels zu beurteilen (E. 6.4). Die Vorinstanz hat zu Recht eine umfassende Beurteilung vorgenommen und dabei auch die klinische Anwendbarkeit der Forschungsergebnisse prüfen dürfen (E. 6.5).
Die Beurteilung der Vorinstanz, wonach ein späterer klinische Nutzen des Tierversuchs möglich, aber ungewiss sei, ist namentlich aufgrund der gutachterlichen Schlussfolgerungen nachvollziehbar (E. 7).
Die Belastungen für die Tiere ergeben sich aus der Flüssigkeitsrestriktion und aus der Arbeit am Bildschirm in fixierter Körperhaltung. Diese Belastungen erreichen m i n d e s t e n s den Schweregrad 2 (= mittlere Belastung). Die vorinstanzliche Qualifizierung mit Schweregrad 3 (= schwere Belastung) ist angesichts des weiten Beurteilungsspielraums nicht rechtsverletzend (E. 8.1-8.3), und zwar auch im Vergleich zu vorangegangenen Tierversuchsgesuchen (E. 8.4).
Die Güterabwägung durch die Vorinstanz beruht auf einer korrekten Sachverhaltsermittlung und Beweiswürdigung (E. 9.1-3). Die besondere Stellung der Primaten innerhalb der Hierarchie der Tierarten darf berücksichtigt werden (E. 9.4). Der Grundsatz der Würde der Kreatur ist zwar im Bereich des Tierschutzrechts beachtlich, er spielt aber bei der Güterabwägung nicht eine entscheidrelevante Rolle (E. 9.5).
Zusammenfassung (E. 9.6): Die Vorinstanz hat sich zu Recht gegen den Tierversuch ausgesprochen. Der dadurch bewirkte Eingriff in die Forschungsfreiheit ist gerechtfertigt (E. 9.7).
Eine Praxisänderung liegt nicht vor. Eine solche wäre im Übrigen zulässig (E. 10).
Abweisung der Beschwerde. Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 11).
Stichworte:
AFFEN
FORSCHUNGSFREIHEIT
GUTACHTEN
KOGNITION
POLIZEIBEWILLIGUNG/-ERLAUBNIS
TIERSCHUTZ
TIERVERSUCH
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WISSENSCHAFTSFREIHEIT
WÜRDE DER KREATUR
Rechtsnormen:
Art. 20 BV
Art. 80 BV
Art. 120 Abs. II BV
Art. 12 TSchG
Art. 13 Abs. I TSchG
Art. 14 TSchG
Art. 16 TSchG
Art. 58a TSchV
Art. 61 TSchV
§ 20 Abs. I VRG
§ 50 VRG
§ 51 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00156
Entscheid
der 3. Kammer
vom
27. März 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Ro­tach
Tomschin, Ersatzrichter Martin Bertschi,
Gerichtssekretär Felix Helg.
In Sachen
1.
A,
2.
B,
beide vertreten durch
RA C,
Beschwerdeführer
,
gegen
1.
Tierversuchskommission des
Kantons Zürich,
c/o I,
2.
D,
3.
E,
4.
F,
5.
G,
6.
H,
7.
I,
Zustelladresse
für Beschwerdegegner 2. – 6.: G
Beschwerdegegnerschaft
,
und
Veterinäramt des Kantons Zürich,
Mitbeteiligter
,
betreffend Tierversuche,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 31. Januar 2006 stellten A (als
Institutsleiter) und B (als Versuchsleiter) ein Gesuch um Bewilligung eines
Tierversuchs mit dem Titel "The effects of perceptual learning on visual
cortex neurons" bzw. dem Kurztitel
"Learning in visual cortex".
Mit dem Projekt soll untersucht werden, wie das visuelle System lernt und seine
Leistung verbessern kann. Während des Lernens soll die Aktivität einzelner
Neuronen in verschiedenen Arealen der visuellen Hirnrinde gemessen werden, um
die Struktur zu lokalisieren, in welcher die Ver­besserung stattfindet, und um
die neuronalen Mechanismen zu untersuchen, die zu einer Leistungssteigerung
geführt haben. Zu diesem Zweck soll vier Rhesusaffen zunächst in zwei unter
Narkose durchgeführten Operationen je eine
Kopfhalterung auf dem
Schädel­knochen montiert und eine Ableitungskammer, durch welche die
Messelektroden einge­führt werden, unter dem Schädeldach eingesetzt werden. In
einer Trainingsphase von 3 bis 12 Monaten sollen die Affen an den Primatenstuhl
und das Lösen visueller Aufgaben ge­wöhnt werden. Hierauf soll die eigentliche
Versuchsphase folgen, die etwa ein Jahr dauert. Die einzelnen Versuchssitzungen
sollen – sofern das Versuchstier die Mitarbeit nicht ver­weigert – in der Regel
2,5 bis 3 Stunden und höchstens 4,5 Stunden dauern. Während der Sitzung sollen
die Tiere am Kopf im Primatenstuhl fixiert werden und Aufgaben zur Be­stimmung
der sogenannten Vernier-Sehschärfe lösen: Auf einem Bildschirm sollen jeweils
zwei vertikale Linien dargestellt werden, von denen die untere seitlich etwas
verschoben ist. Die Affen sollen durch Ziehen eines der vor dem Stuhl angebrachten
Hebel angeben, ob die Linie nach links oder nach rechts verschoben ist. Für
eine richtige Antwort würden ihnen einige Tropfen verdünnter Fruchtsaft
zugeführt. Mittels der ins Hirn eingeführten Mikroelektroden soll auf der Ebene
der einzelnen Neuronen untersucht werden, wo und weshalb die Lernprozesse
stattfinden, die zu einer Leistungssteigerung führen. An den Ta­gen, an denen
die Versuchssitzungen stattfinden, soll den Tieren der freie Zugang zum Wasser
entzogen werden, um sie durch das portionenweise Verabreichen von Flüssigkeit
zur Mitarbeit anhalten zu können; könnte ein Tier auf diese Weise den
notwendigen Flüs­sigkeitsbedarf nicht decken, würde es einige Stunden nach der
Versuchssitzung entspre­chend zusätzliche Flüssigkeit erhalten. Insgesamt würde
ein Tier – für das Training und den eigentlichen Versuch – etwa 1,5 bis 2 Jahre
lang beansprucht. Die Tiere sollen schliesslich für eine genauere anatomische
Lokalisation der vorgenommenen Ableitungen eingeschläfert werden.
B.
Das
Veterinäramt legte das Gesuch der kantonalen Tierversuchskommission zur Prü­fung
vor. Nach Einholen ergänzender Auskünfte und dreier Gutachten beschloss diese
an ihrer Sitzung vom 19. September 2006 mit fünf zu vier Stimmen bei zwei
Enthaltungen, die Ablehnung des Gesuchs zu beantragen.
C.
Mit
Verfügung vom 16. Oktober 2006 erteilte das Veterinäramt die Bewilligung
(Nr. 163/2006) für den Tierversuch unter Auflagen. Am gleichen Tag
begründete es diesen Entscheid in einer Stellungnahme gegenüber der
Tierversuchskommission.
II.
Am 13. November 2006 erhoben die
Tierversuchskommission sowie sechs ihrer Mitglieder bei der
Gesundheitsdirektion Rekurs gegen die Tierversuchsbewilligung Nr. 163/2006
und verlangten deren Aufhebung. Mit Verfügung vom 26. Februar 2007 hiess
die Gesundheits­direktion den Rekurs gut und hob die Tierversuchsbewilligung
Nr. 163/2006 vom 16. Oktober 2006 auf.
III.
Hiergegen erhoben A und B am 29. März 2007 Beschwerde
an das Verwaltungsgericht. Materiell beantragten sie, es sei die Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 26. Februar 2007 aufzuheben und die Verfügung des
Veterinäramts vom 16. Oktober 2006 zu bestäti­gen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Kantons Zürich.
In der Beschwerdeantwort vom 11. Juni 2007
beantragten die Tierversuchskommission und ihre sechs einzeln am Verfahren
beteiligten Mitglieder, die Beschwerde sei abzuwei­sen und es seien den
Beschwerdeführern – unter solidarischer Haftung füreinander – die
Gerichtskosten sowie eine angemessene Entschädigung zugunsten der
Beschwerdegegner­schaft aufzuerlegen. Das Veterinäramt als Mitbeteiligter des
Verfahrens beantragte in sei­ner Stellungnahme Gutheissung der Beschwerde und
Bestätigung seiner Verfügung vom 16. Oktober 2006. Die Gesundheitsdirektion
stellte in ihrer Vernehmlassung den Antrag auf Abweisung der Beschwerde. In
Replik und Duplik hielten die Parteien und das Veteri­näramt an ihren Anträgen
fest. Auf ihre Vorbringen ist, soweit erforderlich, in den nach­folgenden
Erwägungen einzugehen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19b Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
1.2
Die Beschwerdegegnerin
2, die sowohl die Beschwerdeantwort vom 11. Juni 2007 wie auch die Duplik
vom 15. November 2007 als eines der "Mitglieder der Tierversuchskom­mission"
unterzeichnet hat, wird im Staatskalender des Kantons Zürich 2007/2008, Zürich
2007, nicht mehr als Angehörige dieser Kommission aufgeführt (vgl.
S. 200). Da ein all­fälliges Ausscheiden der Beschwerdegegnerin 2 aus der
Tierversuchskommission im vor­liegenden Verfahren keine praktischen
Konsequenzen hätte, kann eine Abklärung zur Frage der Parteieigenschaft der
Beschwerdegegnerin 2 jedoch unterbleiben.
2.
2.1
Streitig
ist vorliegend die Bewilligung für einen Tierversuch im Sinn von Art. 12
des eidgenössischen Tierschutzgesetzes vom 9. März 1978 (TSchG; SR 455).
Diese Tierversu­che bedürfen einer Bewilligung, wenn sie dem Tier Schmerzen,
Leiden oder Schäden zu­fügen, es in schwere Angst versetzen oder sein
Allgemeinbefinden erheblich beeinträchti­gen können (Art. 13a Abs. 2
in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 TSchG). Die Versuche sind auf das
unerlässliche Mass zu beschränken (Art. 13 Abs. 1 TSchG). Sie haben
einem in Art. 14 TSchG umschriebenen Zweck zu dienen, wie etwa der
wissenschaftlichen For­schung (lit. a). Im Rahmen eines Tierversuchs
dürfen einem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden nur zugefügt werden, soweit
dies für den verfolgten Zweck unvermeidlich ist (Art. 16 Abs. 1
TSchG). Die Bewilligungsvoraussetzungen werden in Art. 61 der eidge­nössischen
Tierschutzverordnung vom 27. Mai 1981 (TSchV; SR 455.1) näher umschrie­ben.
Namentlich darf ein Versuch nicht bewilligt werden, wenn er, gemessen am
erwarte­ten Kenntnisgewinn oder Ergebnis, dem Tier unverhältnismässige
Schmerzen, Leiden oder Schäden bereitet (Art. 61 Abs. 3 lit. d
TSchV).
2.2
Die
Bundesgesetzgebung im Bereich des Tierschutzes stützt sich vorab auf Art. 80
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101); Art. 80 Abs. 2
lit. b BV erwähnt ausdrücklich die Tierversuche und die Eingriffe am
lebenden Tier als Regelungsgegen­stand. Grundsätzlich zu beachten ist –
entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer – so­dann auch die in der
Bundesverfassung nur im Zusammenhang mit der Gentechnologie im
Ausserhumanbereich erwähnte "Würde der Kreatur" (Art. 120 Abs. 2
BV; vgl. zur Ge­schichte der Aufnahme des Begriffs in die Bundesverfassung:
Peter Krepper, Zur Würde der Kreatur in Gentechnik und Recht, Basel/Frankfurt
a.M. 1998, S. 347 ff.). Die "Würde der Kreatur" weist auf
eine so grundsätzliche Konzeption eines bestimmten, wertorientier­ten
Verhältnisses von Mensch und Tier hin, dass sie nicht in einzelnen
Regelungsbereichen beachtet werden kann, in anderen aber nicht (Peter
Saladin/Rainer J. Schweizer, in: Kom­mentar zur Bundesverfassung vom 29. Mai
1874, 1995, Art. 24
novies
Rz. 119). Nach ein­helliger
Lehrmeinung lässt sich deshalb aus der Erwähnung im heutigen Art. 120 Abs. 2
BV ableiten, dass die Verfassung die Würde der Kreatur als allgemeinen Verfassungs­grundsatz
anerkennt. Der Grundsatz ist folglich auch im Bereich des Tierschutzes anwend­bar.
Sein Gehalt ist allerdings noch wenig definiert (zum Ganzen Giovanni Biaggini,
BV-Kommentar, Zürich 2007, Art. 80 N. 6, Art. 120 N. 6;
Corinne Schaerer, Die Würde der Kreatur, in: Bernhard Schmithüsen/Jörg
Zachariae [Hrsg.], Aspekte der Gentechnologie im Ausserhumanbereich, Zürich
etc. 2002, S. 121 ff., 123 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch Botschaft vom 9. Dezember
2002 zur Revision des Tierschutzgesetzes, BBl 2003, 657 ff., 663; Botschaft vom
1. März 2000 zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Um­weltschutz
["Gen-Lex-Vorlage"], BBl 2000, 2391 ff., 2421). Neben der Würde
der Kreatur ist auf Verfassungsebene namentlich die in der
Wissenschaftsfreiheit nach Art. 20 BV ent­haltene Forschungsfreiheit zu
berücksichtigen (vgl. dazu Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz,
3. A., Bern 1999, S. 319 ff., bzw. Markus Schefer, Ergänzungsband,
Bern 2005, S. 208 f.). Ob und inwieweit vorliegend bei der Auslegung
der Tierschutzgesetzge­bung auf Verfassungs­grundsätze und ‑rechte
zurückzugreifen ist, wird im jeweiligen Zu­sammenhang zu prüfen sein.
2.3
Am
16. Dezember 2005 hat die Bundesversammlung ein neues Tierschutzgesetz be­schlossen
(nTSchG; BBl 2006, 327 ff.). Die Referendumsfrist ist unbenutzt abgelaufen, das
Gesetz wird aber voraussichtlich erst im Sommer 2008 in Kraft treten (von einer
hier nicht interessierenden Bestimmung abgesehen, die bereits seit dem 2. Mai
2006 in Kraft steht [AS 2006, 1423]). Nur teilweise in Kraft gesetzt wurden
bisher die Änderungen des bestehenden Tierschutzgesetzes gemäss Anhang Ziff. 3
des Gentechnikgesetzes vom 21. März 2003 (GTG; SR 814.91). Auch insoweit
gilt, dass mit einer Inkraftsetzung der restlichen Bestimmungen – sollten sie
nicht ohnehin mit dem Inkrafttreten des neuen Tier­schutzgesetzes obsolet
werden – nicht vor Sommer 2008 zu rechnen ist und dass die bereits in Kraft
stehenden Änderungen im vorliegenden Zusammenhang nicht von Belang sind (vgl.
AS 2003, 4803, 4816, 4818 ff.; 2006, 1425). Anwendbar ist somit das
bisherige Recht, und intertemporalrechtliche Fragen stellen sich nicht.
Das
Verhältnis zwischen dem alten und dem neuen Recht braucht unter diesen
Umständen nicht näher abgeklärt zu wer­den (vgl. dazu namentlich den Wortlaut
von Art. 1 und Art. 17 nTSchG gegenüber jenem von Art. 1 Abs. 1
und Art. 13 Abs. 1 TSchG sowie die neue Definition der Würde des
Tiers in Art. 3 lit. a nTSchG; Botschaft zur Revision des Tierschutzgesetzes,
BBl 2003, 659, 665, 674).
Dies schliesst
jedoch nicht aus, die Materialien zum bereits beschlossenen neuen Recht zur
Auslegung des noch geltenden Rechts heranzuziehen.
3.
3.1
Die
Parteien werfen die Frage auf, ob es sich bei der vorliegend notwendigen Bewilli­gung
um eine Polizeierlaubnis oder um eine Ausnahmebewilligung handle.
3.1.1
Mit einer Polizeierlaubnis wird auf Gesuch hin eine grundsätzlich
gestattete, aber aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende
Tätigkeit im konkreten Fall zu­gelassen; mit der Ausnahmebewilligung wird die
Abweichung von einer im Normalfall geltenden Regelung in einem konkreten
Sonderfall gestattet (vgl. etwa Ulrich Häfe­lin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 2523 ff.,
2536 ff.). Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass es sich bei der Bewilli­gung
für Tierversuche um eine Polizeibewilligung handle. Die Lehre äussert sich
nicht einheitlich (vgl. Tanja Katharina Gehrig, Struktur und Instrumente des
Tierschutzrechts, Zürich 1999, S. 227 ff., bes. Fn. 855; Antoine
F. Goetschel, Kommentar zum Eidgenössi­schen Tier­schutz­gesetz, Bern/Stuttgart
1986, Art. 13 N. 4 S. 109 f. [Goetschel, Kommen­tar];
Birgitta Rebsamen-Albisser, Der Vollzug des Tierschutzrechts durch Bund und Kan­tone,
Bern etc. 1994, S. 181 ff.; vgl. auch die Botschaft vom 30. Januar
1989 über die Volksinitiative "zur drastischen und schrittweisen Einschränkung
der Tierversuche [Weg vom Tierversuch!]", BBl
1989 I 1003 ff., 1021). Die der Kontroverse zugrunde liegende
Frage lautet, ob Tierversuche auch dann, wenn sie einem Tier Schmerzen, Leiden
oder Schäden zufügen, grundsätzlich als erlaubt gelten sollen, oder ob sie in
diesem Fall als grundsätzlich verboten gelten sollen und nur ausnahmsweise zu
gestatten sind, sofern die Schmerzen, Leiden oder Schäden unerlässlich bzw.
unvermeidlich sind (vgl. Art. 13 Abs. 1, Art. 16 Abs. 1, Art. 27
Abs. 1 lit. e und Abs. 2, Art. 29 Ziff. 1 lit. c
TSchG). Im letzteren Fall wäre eine "unechte" bzw. "grosse"
Ausnahme anzunehmen, wovon gespro­chen wird, wenn bereits der Gesetzgeber für
bestimmte Fälle eine von der Regelordnung abweichende Sonderordnung schafft
(Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A.,
Bern 2005, § 44 Rz. 34).
3.1.2
Den Charakter der Härtefallregelung aus Billigkeitsgründen, welcher der
Ausnahmebe­willigung zugeschrieben wird, weist die Tierversuchsbewilligung
nicht auf. Die Straftatbestände des Tierschutzgesetzes erfassen Tierversuche
nicht grundsätzlich, sondern nur dann, wenn bei deren Durchführung einem Tier
vermeidbare Schmerzen, Lei­den oder Schäden zugefügt werden bzw. wenn sie
vorschriftswidrig erfolgen (Art. 27 Abs. 1 lit. e, Art. 29
Ziff. 1 lit. c TSchG). Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegner­schaft
spricht sodann auch die Zulässigkeit gesetzlich nicht ausdrücklich vorgesehener
Nebenbestimmungen nicht für die Qualifikation als Ausnahmebewilligung, weil
Nebenbe­stimmungen keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfen, sondern
bereits dann zulässig sein können, wenn sie dem vom Gesetz verfolgten Zweck
oder einem mit der Hauptanordnung verfolgten öffentlichen Interesse entsprechen
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 918; VGr, 7. Februar 2006,
VB.2005.00279, E. 6.2 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Die
Tierversuchsbewilligung entspricht ihrer Natur nach den Polizeibe­willigungen,
wobei zu Recht darauf hingewiesen wird, dass die Bezeichnung unpassend ist,
weil das Motiv für die Zulassungsprüfung nicht ein polizeiliches Interesse ist
(Gehrig, S. 228).
3.1.3
Allerdings stellt sich im vorliegenden Fall letztlich nicht die Frage nach
der Eintei­lung der Bewilligung in eine der beiden Kategorien; vielmehr ist zu
prüfen, ob die Voraus­setzungen der Bewilligung aufgrund der gesetzlichen,
verfassungskonform ausgelegten Regelung gegeben sind und ob diese
gegebenenfalls deswegen erteilt werden muss oder ob sie dennoch verweigert
werden könnte. Dabei ist zwar davon auszugehen, dass der Bewil­ligungsbehörde
bei der vorgeschriebenen Güterabwägung ein grosser Beurteilungsspiel­raum
verbleibt, was sich aus den von Gesetz und Verordnung verwendeten unbestimmten
Rechtsbegriffen ergibt (vgl. namentlich Art. 13 Abs. 1 TSchG und Art. 61
Abs. 3 lit. d TSchV). Die Bewilligungsbehörde ist jedoch nicht frei,
selbst bei Vorliegen der Voraus­setzungen auf die Bewilligungserteilung zu
verzichten. Dies gilt ungeachtet des Wortlauts von Art. 61 Abs. 1 und
2 TSchV, laut denen eine Bewilligung bei Vorliegen der Voraus­setzungen erteilt
werden "darf" bzw. Bewilligungen erteilt werden "dürfen"
(während Art. 14 TSchG die Formulierung "Bewilligungen werden ...
erteilt" verwendet). Es ergibt sich daraus, dass die Bewilligungsbehörde
laut Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV nach dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit zu entscheiden hat. Beim Begriff der "Verhältnismäs­sigkeit"
handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, welcher der entscheidenden
Behörde einen erheblichen Beurteilungsspielraum gewährt, der Rechtskontrolle
aber grundsätzlich zugänglich ist (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Zur neusten
Entwicklung des Verhältnismässigkeitsprinzips, in: Mélanges en l'honneur de Pierre
Moor, Bern 2005, S. 593 ff., 607; BGE 114 Ib 1 E. 1b;
vgl. auch BGr, 7. April 2006, 2A.468/2005, E. 3.2, www.bger.ch). Die
Bestimmung räumt der entscheidenden Behörde somit kein Entschlies­sungsermessen
ein (vgl. dazu etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 431 f.); diese hat
also beim Vorliegen der Voraussetzungen nicht die Wahl, ob sie die Bewilligung
erteilen will oder nicht.
3.2
Tierversuche
zur Gewinnung wissenschaftlicher Erkenntnisse liegen sodann im Schutzbe­reich
der Forschungsfreiheit (vgl. etwa Verena Schwander, Grundrecht der Wis­senschaftsfreiheit
im Spannungsfeld rechtlicher und gesellschaftlicher Entwicklungen, Bern etc.
2002, S. 220 f.). Ein grundsätzlicher Anspruch auf eine Bewilligung
ergibt sich deshalb auch aus Art. 20 in Verbindung mit Art. 36 BV.
3.3
Die objektive Beweislast dafür, dass
die Voraussetzungen der Bewilligung erfüllt sind, liegt bei den
Beschwerdeführern, da sie gegebenenfalls aus dieser Tatsache Rechte ableiten
wollen (Art. 8 des Zivilg
esetzbuchs
[ZGB] als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrund­satzes; vgl. auch Tomas
Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, N. 195).
4.
4.1
Die Bewilligungen für Tierversuche werden von
einer kantonalen Behörde erteilt (Art. 18 Abs. 1 TSchG, Art. 62
TSchV). Im Kanton Zürich ist das Veterinäramt die Bewil­ligungsbehörde (§ 2
Abs. 1 des Kantonalen Tierschutzgesetzes vom 2. Juni 1991 [KTSchG;
LS 554.1] in Verbindung mit § 66 Abs. 1 lit. b und Anhang 3
Ziff. 5.1 der Ver­ordnung über die Organisation des Regierungsrates und
der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Die Gesuche
sind zuerst der kantonalen Tierversuchskommis­sion zu überweisen, die der
Bewilligungsbehörde Antrag stellt. Das Bundesrecht definiert die Kommission als
eine von der Bewilligungsbehörde unabhängige Fachkommission, in welcher die
Tierschutzvereine vertreten sein müssen; das kantonale Recht präzisiert, dass
der Kommission Fachleute für Versuchstierkunde, für Tierversuche sowie für
Fragen der Ethik und des Tierschutzes anzugehören haben (Art. 18 Abs. 2
und 3 TSchG, Art. 62 Abs. 3 Satz 1 TSchV; § 12 Abs. 1
in Verbindung mit § 4 KTSchG). Aus den Materialien und den Vorschriften
über die Zusammensetzung der Kommission ergibt sich, dass diese zur umfassenden
Beurteilung der Gesuche befugt ist (vgl. Volksinitiative "zur drastischen
und schrittweisen Einschränkung der Tierversuche [Weg vom Tierversuch!]",
Bericht der Kommission des Nationalrates vom 16. Januar 1990 über einen
Gegenentwurf auf Geset­zesstufe [Änderung des Tierschutzgesetzes], BBl
1990 III 1257 ff., 1269). Die kantonale Tierversuchskommission
oder mindestens drei gemeinsam handelnde Mitglieder sind zum Rekurs und zur
Beschwerde an das Verwaltungsgericht ermächtigt (§ 12 Abs. 2 und 3
KTSchG).
4.2
Nach § 20
VRG können mit dem Rekurs alle Mängel des Verfahrens und der angefochte­nen
Anordnung geltend gemacht werden. Die Vorinstanz war demnach zur Ermessenskontrolle
befugt und auch verpflichtet. Zwar darf auch eine Rechtsmittelbe­hörde, die
über volle Kognition verfügt, in Ermessensfragen einen Entscheidungsspielraum
ihrer Vorinstanz respektieren. Bei der Beurteilung technischer oder
wirtschaftlicher Spezi­alfragen, in denen die Vorinstanz über ein besonderes
Fachwissen verfügt, darf sich die Rekursinstanz Zurückhaltung auferlegen, indem
sie sich versagt, "ohne Not" von der Auf­fassung der Vorinstanz
abzuweichen, sofern sie nicht selber vergleichbare Fachkenntnisse besitzt (BGE
130 II 449 E. 4.1 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Yvo
Hangartner, Be­hördenrechtliche Kognitionsbeschränkungen in der Verwaltungsrechtspflege,
in: Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, Bern 2005, S. 319 ff., bes.
332 ff.). Als sachkundig sind vor­liegend das Veterinäramt wie auch die
Tierversuchskommission anzusehen, soweit Fragen des Tierschutzes und der
Tierhaltung betroffen sind; in Bezug auf ethische Fragen hat vorab die
Tierversuchskommission als sachkundig zu gelten. Der Bundesgesetzgeber sah bei
der Erarbeitung der heutigen Fassung von Art. 18 TSchG den Sachverstand
sogar vor allem bei der Tierversuchskommission konzentriert: "Mit der
vorgeschlagenen Lösung wird im Kanton eine klare Aufgabenteilung realisiert
zwischen Tierversuchskommission, welche mit ihrem umfassenden wissenschaftlichen
Sachverstand die Gesuche beurteilt, und Entscheidungsbehörde, welche die
administrativen Arbeiten erledigt sowie den formellen Entscheid begründet und
formuliert. Es darf davon ausgegangen werden, dass sich eine
Bewilligungsbehörde nicht ohne weiteres über den Antrag der Kommission
hinwegsetzen wird" (Bericht der Kommission des Nationalrates vom 16. Januar
1990, BBl 1990 III 1269). Jedenfalls hier, wo sich die Ansichten der
Bewilligungsbehörde und der Tierversuchskommission widersprechen, kommt somit
eine Zurückhaltung der Rekursbe­hörde bei der Überprüfung des erstinstanzlichen
Entscheids nicht in Frage – ungeachtet dessen, dass der Antrag der
Tierversuchskommission mit knapper Mehrheit zustande ge­kommen ist. Die in der
Lehre angesprochenen möglichen Gründe für eine allfällige – von der Praxis aber
wohl nicht anerkannte – Pflicht der Rekursbehörde zur Zurückhaltung ge­genüber
dem Entscheid der erstinstanzlichen Behörde lägen hier im Übrigen ohnehin nicht
vor (vgl. Hangartner, S. 331).
4.3
4.3.1
Mit der Beschwerde ans Verwaltungsgericht können schliesslich
Rechtsverletzungen – einschliesslich rechtsverletzende Ermessensfehler – sowie
eine für den Entscheid erheb­liche unrichtige oder ungenügende
Sachverhaltsfeststellung gerügt werden (§ 50 f. VRG). Eine Ermessenskontrolle
steht dem Gericht – unter Vorbehalt hier nicht spielender Aus­nahmen (§ 50
Abs. 3 VRG) – nicht zu. Wo das Verwaltungsgericht wie hier als zweite
Rechtsmittelinstanz entscheidet, hat es auch zu prüfen, ob die Rekursbehörde
allfällige bereits im Rekursverfahren massgebliche Kognitionsbeschränkungen
eingehalten hat (dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20
N. 18 ff.). Wie ausgeführt (vgl. vorn E. 4.2), hatte die
Gesundheitsdirektion als Rekursbehörde vorliegend keine derartigen Kognitions­beschränkungen
zu beachten. Für das Verwaltungsgericht als zweite, auf Rechtskontrolle beschränkte
Beschwerdeinstanz ist grundsätzlich die Betrachtungsweise der Rekursinstanz,
soweit sie im Rahmen von deren Ermessen liegt, massgebend; sind die
abweichenden Er­gebnisse der Entscheide zweier Vorinstanzen auf
unterschiedliche Ermessensbetätigung zurückzuführen, so schützt das Gericht den
Entscheid der oberen Instanz, soweit diesem keine Rechtsverletzungen zugrunde
liegen (VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00024, E. 2, www.vgrzh.ch). Mit dem
Ausschluss der Ermessenskontrolle verbunden ist grundsätzlich auch die Respektierung
des Beurteilungsspielraums, der den Verwaltungsbehörden bei der Anwendung
unbestimmter Rechtsbegriffe zusteht (VGr, 31. Mai 2007, VB.2007.00024, E.
2, www.vgrzh.ch; vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 50 N. 72 ff. mit
weiteren Hinweisen).
4.3.2
Die Verweigerung der Bewilligung für einen Tierversuch zur Gewinnung wissenschaft­licher
Erkenntnisse stellt allerdings einen Grundrechtseingriff dar, da Tierver­suche
unter diesen Umständen im Schutzbereich der Forschungsfreiheit liegen (vorn
E. 3.2). Demnach ist im vorliegenden Fall die Verhältnismässigkeit im Sinn
von Art. 36 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20 BV grundsätzlich
frei zu prüfen (Art. 111 Abs. 3 in Ver­bindung mit Art. 95
lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR
173.110]). Zwar auferlegt sich das Bundesgericht selber im Rahmen der
Verfassungsge­richtsbarkeit unter bestimmten Umständen Zurückhaltung. Dies gilt
namentlich, "wenn es um die Beurteilung lokaler Gegebenheiten, welche die
kommunalen und kantonalen Be­hörden besser kennen und über­blicken als das
Bundesgericht, und um ausgesprochene Ermessensfragen geht" (BGer, 13. April
2007, 1P.708/2006, E. 5.1, www.bger.ch; BGE 115 Ia 370
E. 3; Weber-Dürler, S. 607; eher kritisch: Markus Schott, Basler
Kommentar, 2008, Art. 95 BGG N. 36; vgl. etwa auch BGE
119 Ib 254 E. 2b betreffend die Anwen­dung von Bundesverwaltungsrecht).
In der Literatur wird die Praxis auf nachvollziehbare Weise so interpretiert,
dass die beiden Voraussetzungen der örtlichen (bzw. persönlichen oder technischen)
Verhältnisse einerseits und der ausgesprochenen Ermessensfragen an­derseits zusammenfallen
(Matthias Leuthold, Die Prüfungsdichte des Bundesgerichts im Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte, Bern
1992, S. 156 ff., bes. 178; anders Walter Kälin, Das Verfahren der
staats­rechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 202 ff.). Im
vorliegenden Fall sind sie nicht gegeben. Auch liegt kein Mangel an
Justiziabilität vor, der in der Lehre als Grund für eine reduzierte
Prüfungsdichte anerkannt wird (Kälin, S. 204; Leuthold,
S. 209 f. mit weiteren Hinweisen).
4.3.3
Gerade mit Bezug auf die Prüfungsdichte sind vorliegend die Güterabwägung
im Sinn von Art. 13 Abs. 1 TSchG und Art. 61 Abs. 3
lit. d TSchV einerseits und die verfas­sungsgerichtliche Verhältnismässig­keits­prüfung
anderseits zu unterscheiden (vgl. Chris­toph Andreas Zenger, Das
"unerlässliche Mass" an Tierversuchen, Beihefte zur ZSR, Heft 8,
Basel 1989, S. 120, 141 f.). Das Verwaltungsgericht hat in einem
ersten Schritt die Ab­wägung gemäss Art. 13 Abs. 1 TSchG bzw. Art. 61
Abs. 3 lit. d TSchV mit der notwendi­gen Zurückhaltung gegenüber dem
Entscheid der Vorinstanz zu beurteilen, hierauf jedoch in einem zweiten Schritt
die Zweck-Mittel-Relation in Bezug auf den Grundrechtseingriff frei – wenn auch
in den Schranken von Art. 190 BV – zu prüfen. Eine freie Prüfung erfolgt
also nicht in Bezug auf die gesetzliche Güterabwägung; namentlich hat das
Verwaltungs­gericht nicht selber diese gesetzliche Abwägung noch einmal von
Grund auf vorzunehmen, wie wenn es als erste Instanz urteilen würde. Das Verwaltungsgericht
ist folglich nicht gehalten, in freier Rechtsschöpfung Massstäbe für die
vorzunehmende Güterabwägung zu entwickeln und den vorinstanzlichen Entscheid
hierauf am Ergebnis von deren Anwendung zu messen (vgl. konkret hinten E.
9.3.2). In diesem Sinn ist im Folgenden zunächst der vorinstanzliche Entscheid
auf seine Gesetzmässigkeit hin zu überprüfen.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführer beanstanden, dass die Vorinstanz die zum strittigen Versuch
eingeholten Gutachten unrichtig gewürdigt habe. Das Veterinäramt hatte im
Auftrag der Tierversuchskommission drei Gutachten eingeholt, wobei sich die Experten
erstens zur Notwendigkeit der Verwendung von Primaten für das Erreichen des
Versuchsziels, zwei­tens zur Aussagekraft des Versuchs bzw. zur Eignung der
vorgesehenen Methodik im Hin­blick auf das Erreichen des Versuchsziels und drittens
zur Güterabwägung zwischen der Belastung für die Tiere einerseits und dem
Versuchsziel sowie der Möglichkeit einer klini­schen Anwendung der Resultate
anderseits äussern sollten.
5.1.1
Von Gutachten, die durch die zuständige
Behörde eingeholt wurden, soll beim Ent­scheid nicht ohne triftige Gründe
abgewichen werden. Besteht kein Anlass, an der Unab­hängigkeit und Sachkunde
der beauftragten Fachpersonen zu zweifeln, so ist namentlich von den tatsächlichen
Feststellungen des Gutachtens nur dann abzuweichen, wenn dieses nicht klar begründet
ist oder wenn es Irrtümer, Lücken oder Widersprüche aufweist (vgl. VGr, 4. Mai
2005, VB.2005.00009, E. 2.1 und 2.4; 23. Januar 2003, VB.2002.00351,
E. 4b [beide unter www.vgrzh.ch]). Eine Abweichung lässt sich etwa auch damit
begründen, dass ein Obergutachten oder
gegensätzliche
Meinungsäusserungen anderer Fachpersonen überzeugend genug erscheinen, um die
Schlüssigkeit des Gutachtens in Frage zu stellen (vgl. BGr, 21. März 2007,
K 144/06, E. 3.2.2, www.bger.ch; BGE 125 V 351 E. 3b/aa).
Da die Gutachten in den erwähnten Schranken materiell zu würdigen sind, ginge
es nicht an, einfach auf das Stimmenverhältnis unter den Gutachtern abzustellen
und der Mehrheit zu folgen.
Im vorliegenden Fall kommen die drei eingeholten Gutachten
zu unterschiedlichen Schlüs­sen. Es liegt somit kein einheitliches Ergebnis
vor, das die Behörden ohne weiteres zum Ausgangspunkt nehmen könnten, um die
sich ihnen stellenden Rechtsfragen zu beantwor­ten. Im Folgenden sind die drei
Gutachten auf ihre Schlüssigkeit hin zu überprüfen.
5.1.2
In ihren Gutachten bejahen J vom Institut für Medizin am Institut für
Neurowissen­schaften und Biophysik des Forschungszentrums R und K von der
Neurologischen Klinik in S die Notwendigkeit der Verwendung von Primaten für
den Versuch, die Eignung der gewählten Methodik zum Erreichen des Versuchsziels
sowie die Möglichkeit klinischer Anwendungen der Versuchsergebnisse; sie kommen
zum Schluss, dass die Belastung der Versuchstiere im Verhältnis zu den Versuchszielen
"vertretbar" bzw. "absolut vertretbar" sei. Während J die
Belastungsfaktoren, denen die Versuchstiere ausgesetzt sind, einzeln aufzählt –
ohne allerdings vertieft auf sie einzugehen –, beruht die Einschätzung von K,
es sei "hier von einem möglichst zurückhaltenden Gebrauch der
Tierressourcen auszugehen", auf einer eher pauschalen Darstellung des
geplanten Versuchs. Der Vorwurf der Be­schwerdegegnerschaft, die beiden
Gutachter hätten sich zu den Belastungen für die Tiere nicht näher geäussert,
trifft demnach auf das Gutachten von J in beschränktem Mass, auf  jenes von K
hingegen weitgehend zu.
5.1.3
Zu gegenteiligen Schlüssen gelangt das Gutachten des Veterinärmediziners
und Philo­sophen L vom Institut für Tierschutz und Tierverhalten des
Fachbereichs Veterinär­medizin der Universität M in T. Zur Methodik des
Versuchs führt L aus, dass sie mögli­cherweise geeignet sei, die vom
Beschwerdeführer 2 genannten Versuchsziele zu errei­chen. Er hält allerdings
diese Ziele als solche für illusorisch ("verwegen bzw. naiv"), da das
Studium neuronaler Vorgänge letztlich nicht zum Verständ­nis von Begriffen wie
"Seele", "Denken" oder "Bewusstsein" und damit
des adaptiven Verhaltens bewusster In­dividuen führen könne. Vor diesem Hintergrund
gelangt L zur Einschätzung, dass Studien mit Schlaganfallpatienten eine bessere
Alternative zur Erarbeitung der mit dem Versuch angestrebten klinisch
anwendbaren Ergebnisse wären. Sodann äussert er sich ausführlich zur
Belastungseinstufung, jedoch ohne direkten Bezug auf das im vorliegenden
Verfahren zu beurteilende konkrete Projekt, indem er nämlich aus dem Schreiben
einer Behörde in T oder Tierversuchskommission an einen Antragsteller zitiert,
der einen "vergleichbaren Versuchsantrag" gestellt habe. Da die dort
zu beurteilende Versuchsanordnung im Einzel­nen nicht bekannt ist, muss die
Aussagekraft dieser Ausführungen als begrenzt bezeichnet werden. Sie sind
allenfalls als rechtsvergleichende Hinweise auf eine ausländische Behör­denpraxis
– deren Tragweite aber nicht feststeht – von einem gewissen Interesse. Das Gut­achten
schliesst mit Ausführungen zur ethischen Besonderheit der Grundlagenforschung
sowie zur ethischen Problematik von Tierversuchen der höchsten Belastungsstufe
und mit der zu­sam­menfassenden Beurteilung, das vorliegend streitige Projekt
sei ethisch nicht vertretbar, da die Belastungen der Versuchstiere nicht nur in
Relation zu den Versuchs­zwecken, son­dern sogar absolut betrachtet unvertretbar
hoch seien.
5.1.4
Aufgrund der Fachkenntnisse der beiden Experten J und K und da die
entsprechen­den Teile ihrer Gutachten klar, schlüssig und lückenlos sind, sind
ihre Ausführungen zur Methodik des Versuchs und zur Notwendigkeit der
Verwendung von Primaten im Hinblick auf das Erreichen des Versuchsziels
jedenfalls zu beachten. Es ist auch nicht ersichtlich und wird nicht geltend
gemacht, dass sie nicht mehr dem neuesten Forschungsstand der
Neurowissenschaften entsprächen. Soweit L diese Forschungsrichtung insgesamt
als frag­würdig bezeichnet, begründet er dies auf einer philosophischen bzw.
ethischen Ebene. Die beiden Argumentationsweisen schliessen sich übrigens nicht
aus: Selbst wenn man im Sinn von L davon ausgeht, dass die mit "Seele",
"Denken" oder "Bewusstsein" bezeichneten Vorgänge und
Zustände auf naturwissenschaftlichem Weg nicht erfasst werden können, bedeutet
dies nicht, dass die neurowissenschaftliche Forschung nicht Kenntnisse zu
liefern vermöchte, die zur Heilung von Krankheiten – auch von solchen, die als
psychische oder mentale betrachtet werden – beitragen können. Es ist allerdings
umstritten, inwieweit dies tatsächlich der Fall ist (vgl. dazu einerseits etwa Marie-Claude
Hepp-Reymond, Die Pri­maten in der biomedizinischen Forschung: Schwerpunkt
Neurowissenschaften, Forschung für Leben Nr. 55, April 2000, bes. S. 6
ff.; anderseits Almuth Hirt/Christoph Mai­sack/Johanna Moritz,
Tierschutzgesetz, Kommentar, 2. A., München 2007, § 7 Rn. 74 mit
Hinweisen). Die Einwände gegen die betreffende Forschung – bzw. gegen die
hinter ihr vermutete Weltanschauung – sind demnach nicht auf der
naturwissenschaftlichen Ebene als Einwände gegen die Methodik der
Versuchsanordnung zu berücksichtigen. Sie können höchstens als philosophische
bzw. ethische Kritik bei der Beurteilung des Nutzens des For­schungsprojekts,
bei der Prüfung von Alternativen dazu oder im Rahmen der abschliessen­den
Güterabwägung zum Tragen kommen, soweit die Rechtsordnung ihre Berücksichti­gung
durch die rechtsanwendenden Behörden vorsieht. Darauf ist bei der Behandlung
der betreffenden Fragen zurückzukommen.
5.1.5
In Bezug auf die Belastung der Versuchstiere sind alle drei Gutachten
unvollständig: J und vor allem K handeln diese Frage eher kursorisch ab,
während L sich nicht zum kon­kreten Fall äussert. Entsprechend sind denn auch
die abschliessenden Ansichten der Ex­perten zur Güterabwägung von verringerter
Aussagekraft, ungeachtet dessen, dass die ethi­schen Überlegungen von L im
Rahmen der rechtlichen Vorgaben allenfalls beachtet wer­den können. Soweit die
rechtliche Ebene dieser Güterabwägung angesprochen wird, han­delt es sich im
Übrigen um die von den Behörden zu entscheidende Rechtsfrage, weshalb eine
Bindung an die Gutachten in diesem Punkt ohnehin nicht statthaft wäre (vgl. BGE
130 I 337 E. 5.4.1).
5.1.6
Die Beschwerdeführer scheinen anzudeuten, dass die Vorinstanz eine weitere
Fachmei­nung hätte anfordern sollen. Hierzu bestand jedoch kein Anlass. Die
Gutachten – die von einem Neurowissenschafter, einem Neurologen sowie einem
Veterinärmediziner und Philosophen stammen – beruhen auf einer repräsentativen
Auswahl von Experten. Die Abweichungen gehen letztlich nicht auf einzelne
Unzulänglichkeiten der Gutachten zu­rück, sondern auf die unterschiedlichen
Standpunkte der Experten. Auch von einem weite­ren Gutachten wäre kaum eine
übergreifende Gesamtsicht zu erwarten gewesen. Es ist ge­rade Aufgabe der
rechtsanwendenden Behörden zu klären, inwieweit die Sichtweise der einzelnen
Fachrichtungen in der Rechtsordnung zum Ausdruck kommt.
5.2
Die Vorinstanz
hat sich auf die Empfehlungen im Bericht "Forschung an Primaten – eine
ethische Bewertung" der Eidgenössischen Kommission für Tierversuche (EKTV)
und der Eidgenössischen Ethikkommission für die Biotechnologie im Ausserhumanbereich
(EKAH), Bern 2006, gestützt. Die Beschwerdeführer bemängeln diesen Bericht und
den Stellenwert, den ihm die Vorinstanz im vorliegenden Verfahren eingeräumt
hat, unter ver­schiedenen Gesichtspunkten.
5.2.1
Die beiden Kommissionen haben ihre gesetzliche Grundlage in Art. 19
TSchG bzw. Art. 23 GTG. Nach Art. 64 Abs. 1 TSchV besteht die EKTV
aus mindestens einer Person, welche die Kantone vertritt, sowie aus Fachleuten
für Tierversuche, Versuchstierhaltung und Tierschutzfragen. Laut Art. 23 Abs. 1
GTG setzt sich die EKAH aus verwaltungsex­ternen Fachleuten der Ethik sowie weiteren
Personen aus anderen Fachrichtungen, welche über wissenschaftliche oder
praktische Kenntnisse der Ethik verfügen, zusammen. In der Kommission müssen
unterschiedliche ethische Ansätze vertreten sein. Zu den Aufgaben der
Kommissionen gehört unter anderem, in einem jeweils gesetzlich umschriebenen
Sachbereich die Behörden von Bund und Kantonen zu beraten. Die EKTV berät das
Bun­desamt für Veterinärwesen (BVET) und steht den kantonalen Behörden in
Grundsatzfragen und umstrittenen Fällen zur Verfügung (Art. 19 TSchG; vgl.
auch Art. 64 Abs. 3 TSchV). Die Beratungsfunktionen der EKAH – die
hier nicht direkt interessieren – sind in Art. 23 Abs. 3 GTG
umschrieben; sodann verfolgt und beurteilt die EKAH aus ethischer Sicht die
Entwicklungen und Anwendungen der Biotechnologie und nimmt zu den damit verbunde­nen
wissenschaftlichen und gesellschaftlichen Fragen aus ethischer Sicht Stellung;
schliesslich führt sie einen Dialog mit der Öffentlichkeit über ethische Fragen
der Biotech­nologie (Art. 23 Abs. 2 und 5 GTG). "Biotechnologie"
bedeutet nach der Definition der Organisation für wirtschaftliche
Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) die Anwen­dung von Wissenschaft und
Technologie auf lebende Organismen oder deren Teile, Pro­dukte oder Modelle zur
Veränderung lebender oder nicht lebender Materialien für die Her­stellung von
Wissen, Gütern oder Dienstleistungen (www.oecd.org: "Biotechnology":
"Statistical Definition of Biotechnology"). Art. 23 Abs. 4
GTG sieht die Zusammenarbeit der EKAH mit andern Kommissionen vor, die sich mit
Fragen der Biotechnologie befas­sen. Umgekehrt ist Art. 19 Abs. 2
TSchG in der Fassung des Gentechnikgesetzes, der die EKTV zur Zusammenarbeit
mit der EKAH anhält, noch nicht in Kraft gesetzt worden (vgl. AS 2003, 4803,
4820; 2006, 1425). Dies erscheint im vorliegenden Zusammenhang jedoch nicht von
Bedeutung.
5.2.2
Der fragliche Bericht der EKTV und der EKAH (Forschung an Primaten – eine
ethi­sche Bewertung, Bern 2006) ist als allgemeine Stellungnahme der beiden vom
Bundesrecht eingesetzten Kommissionen in ihrem gesetzlichen Zuständigkeitsbereich
vorliegend zu berücksichtigen. Er enthält allerdings keine spezifischen
Empfehlungen zum konkreten Fall, weshalb ihm nicht das Gewicht eines
Amtsberichts oder Gutachtens zukommt.
5.2.3
Die Beschwerdeführer erwähnen, dass zwei Mitglieder der kantonalen
Tierversuchs­kommission, die im vorliegenden Verfahren der
Beschwerdegegnerschaft angehören, sich auch als Mitglieder der EKTV bzw. der
EKAH und sogar der vorbereitenden Arbeits­gruppe wesentlich an der Abfassung
des Berichts beteiligten. Mitglied der EKTV ist aller­dings auch die Zürcher
Kantonstierärztin, welche die erstinstanzliche Verfügung im vor­liegenden Fall
unterzeichnet hat (vgl. EKTV/EKAH, S. 22). Mit dem Hinweis auf die per­sonellen
Verflechtungen wollen die Beschwerdeführer aber nicht eine unzulässige Vorbe­fassung
der betreffenden Mitglieder der kantonalen Tierversuchskommission im laufenden
Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV und § 5a VRG rügen, sondern
den wissenschaftlichen Gehalt des Berichts der EKTV und der EKAH in Frage
stellen. Er ist deshalb im Zusam­menhang mit den weiteren diesbezüglichen
Vorwürfen der Beschwerdeführer zu betrach­ten. Ihnen zufolge genügt der Bericht
aus den folgenden weiteren Gründen wissenschaftli­chen Ansprüchen nicht:
Erstens seien in den beiden eidgenössischen Kommissionen weder Primatologen
noch neurologische oder psychiatrische Fachkompetenz vertreten gewesen; zweitens
sei kein Augenschein vorgenommen worden; drittens stelle der Bericht nur einen
einzigen Tierversuch dar und gebe diesen unrichtig wieder, sodass er auf
naturwissen­schaftlich unzutreffenden Grundlagen aufbaue; und viertens belege
er seine Behauptungen nicht. Die letztere Kritik wird auch vom Präsidenten des
Nationalen Forschungsrates und vom Direktor der Geschäftsstelle des Schweizerischen
Nationalfonds (SNF) in der Fach­presse vorgebracht (Dieter Imboden/Daniel
Höchli, Forschung an Primaten: Wo bleibt die Debatte?, SAMW-Bulletin 2/07,
S. 1 ff., 2 f.).
5.2.4
Es spricht nicht ohne weiteres gegen die wissenschaftliche Seriosität des Berichts,
dass auf eine umfassende Quellendokumentation verzichtet wurde, um – so die
Beschwer­degegnerschaft – eine breitere Öffentlichkeit ansprechen zu können. So
werden denn im Bericht verschiedene kontroverse Positionen benannt, es werden
Meinungsunterschiede innerhalb der Kommissionen offen gelegt, und aufgrund der
Argumentationsweise wird erkennbar, dass sich der Bericht mit der einschlägigen
Forschung und Literatur auseinan­dersetzt. Den Akten ist zu entnehmen, dass die
Arbeitsgruppe der Kommission Hearings mit Experten veranstaltete, unter anderem
mit dem Leiter des beschriebenen Tierversuchs mit Marmosetten; in den
Kommissionen war – den gesetzlichen Vorschriften über ihre Zusammensetzung
entsprechend – Fachwissen namentlich aus den Bereichen Veterinär­medizin,
Medizin, Biologie, Philosophie und Ethik vertreten. Es gibt keine Anzeichen da­für,
dass die ethischen Bewertungen auf unkorrekten naturwissenschaftlichen Grundlagen
aufbauen würden; insbesondere entspricht die von den Beschwerdeführern beanstandete
Stelle (EKTV/EKAH, S. 11, Spalte 2 oben) dem Protokoll des Hearings mit
dem Leiter des Tierversuchs, das von diesem insoweit anscheinend nicht
bemängelt wurde. Schliesslich stellen die Doppelmandate die Qualität des
Berichts nicht in Frage. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dieser Bericht
aufgrund der gesetzlichen Aufgaben der verfassenden Kommissionen jedenfalls zu
berücksichtigen ist. Auf den Vorwurf, die Vorinstanz habe sich nicht kritisch
genug mit dem Bericht auseinandergesetzt (vgl. auch Imboden/Höchli, S. 3),
ist zurückzukommen (hinten E. 9.2.3).
5.3
Bei den
übrigen zu den Akten gegebenen Berichten und Stellungnahmen handelt es sich
entweder um Beweismittel, zum Beispiel Parteigutachten, die nach den entsprechen­den
Regeln zu würdigen sind, oder um wissenschaftliche Publikationen, die nach dem
in Art. 1 Abs. 3 ZGB festgehaltenen allgemeinen Rechtsgrundsatz als
Hilfsmittel bei der Ent­scheidfindung zu berücksichtigen sind. Behörden und
Gerichte werden dabei Darstellun­gen des Forschungsstands anderer Disziplinen
nicht in Frage stellen, sofern keine Anzei­chen – etwa abweichende
wissenschaftliche Ansichten oder Hinweise auf Interessenkolli­sionen – darauf
hindeuten, dass er nicht korrekt wiedergegeben wurde. Diese Grundsätze gelten
namentlich auch für den Umgang mit dem von einer Arbeitsgruppe unter David
Weatherall im Auftrag von vier britischen Institutionen erarbeiteten Bericht
"The use of non-human primates in research" (Dezember 2006,
www.nhpstudy.com; im Folgenden: Weatherall u.a.). In dessen Vorrede versichern
die vier Auftraggeber (The Aca­demy of Medical Sciences, Medical Research
Council, The Royal Society, Wellcome Trust), dass der Bericht unabhängig
erarbeitet worden sei, ohne dass sie Einfluss auf den Inhalt, die
Schlussfolgerungen oder die Empfehlungen genommen hätten. Die Autorenschaft
bestätigt dies (Weatherall u.a., S. 5). Gemäss den Anhängen wurden
zahlreiche Organisationen und Personen konsultiert und wurde der Bericht
schliesslich von einer unabhängigen Gruppe von Wissenschaftlern beurteilt
(Weatherall u.a., S. 144 ff.). Auf die von der Beschwerde­gegnerschaft
dennoch geäusserten Zweifel an der Ausgewogenheit des Berichts ist hier nicht
vertieft einzugehen, da vorweggenommen werden kann, dass dem Bericht keine aus­schlaggebenden
Argumente zu umstrittenen Fragen des vorliegenden Falls zu entnehmen sind. Seine
Ergebnisse lauten, soweit sie hier von Interesse sind, im Wesentlichen wie
folgt: Zumindest in der nächsten Zukunft sind Versuche an nicht-humanen
Primaten un­vermeidbar; es sollte aber starkes Gewicht auf die Entwicklung von
Alternativen gelegt werden; jeder Einzelfall ist sorgfältig zu prüfen
(Weatherall u.a., S. 6, 8 f.). Obwohl der Bericht zweifellos auf
umfassenderen Grundlagen beruht als jener von EKTV und EKAH, ist somit auch
nicht einsichtig, weshalb er dessen wissenschaftliche Seriosität oder Schlussfolgerungen
in Frage stellen sollte.
6.
6.1
Nach Art. 13
Abs. 1 TSchG sind Tierversuche, die dem Tier Schmerzen, Leiden oder
Schäden zufügen, es in schwere Angst versetzen oder sein Allgemeinbefinden
erheblich beeinträchtigen können, auf das unerlässliche Mass zu beschränken. Art. 14
TSchG nennt die zulässigen Versuchszwecke. Nach Art. 13 Abs. 2 TSchG
bestimmt der Bundesrat die Kriterien zur Beurteilung des unerlässlichen Masses;
er kann bestimmte Versuchszwecke als unzulässig erklären. Art. 61 TSchV
regelt die Bewilligungsvoraussetzungen näher: Abs. 1 und der hier nicht
interessierende Abs. 2 umschreiben die positiven Voraussetzun­gen, während
Abs. 3 negative Voraussetzungen aufzählt, bei deren Vorliegen eine Bewilli­gung
nicht erteilt werden darf. Dies ist namentlich der Fall, wenn der Tierversuch
"
in kei­nem Zusammenhang mit der Erhaltung
oder dem Schutz des Lebens und der Gesundheit von Mensch und Tier steht, er
keine neuen Kenntnisse über grundlegende Lebensvorgänge erwarten lässt und auch
nicht dem Schutz der natürlichen Umwelt oder der Verminderung von Leiden
dient" (lit. b) oder wenn "er, gemessen am erwarteten Kenntnisgewinn
oder Ergebnis, dem Tier unverhältnismässige Schmerzen, Leiden oder Schäden
bereitet" (lit. d).
6.2
Die Lehre
unterscheidet zwischen "finaler" und "instrumentaler"
Unerlässlichkeit des Tierversuchs. Mit "finaler Unerlässlichkeit"
wird die Unentbehrlichkeit des Versuchs­zwecks bezeichnet, mit
"instrumentaler Unerlässlichkeit" die methodische Notwendigkeit des
Tierversuchs zum Erreichen des konkreten Zwecks (Zenger, S. 113 ff.;
vgl. weiter etwa Rebsamen-Albisser, S. 208 f.; Peter E. Wirth,
Gesetzgebung und Vollzug im Berei­che der Tierversuche, Bern/Stuttgart 1991, S. 35 ff.).
Dass ein Tierversuch nur bewilligt werden darf, wenn die instrumentale
Unerlässlichkeit gegeben ist, steht von vornherein ausser Zweifel (Art. 13,
Art. 16 Abs. 1 TSchG; Art. 61 Abs. 1 lit. b–e, Abs. 3
lit. a und c TSchV). Gesetz und Verordnung stellen hingegen nicht ohne
weiteres klar, inwieweit sie die Überprüfung auch des Versuchszwecks fordern. Art. 14
TSchG und Art. 61 Abs. 3 lit. b TSchV formulieren die zulässigen
Versuchszwecke sehr allgemein. Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV enthält
hingegen das Gebot einer Überprüfung des Versuchszwecks im Ein­zelfall, indem
er eine Güterabwägung zwischen dem "erwarteten Kenntnisgewinn oder
Ergebnis" des Versuchs und den Schmerzen, Leiden oder Schäden der
betroffenen Tiere vorschreibt. Die Abwägung umfasst damit nicht nur die Prüfung
der Frage, ob der Ver­suchszweck in Art. 14 TSchG genannt wird und ob im
Übrigen der Tierversuch lege artis durchgeführt wurde. Dies ergibt sich nicht
nur aus dem Wortlaut von Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV, sondern
auch aufgrund der systematischen und verfassungskonformen Auslegung: Dem Zweck
des Gesetzes – das dem Schutz und dem Wohlbefinden des Tiers dient (Art. 1
Abs. 1 TSchG) – würde widersprochen, wenn Tierversuche für Zwecke
vorgenommen werden dürften, welche die Belastung des Tiers nicht zu
rechtfertigen vermöchten (im Er­gebnis gl.M. EKTV/EKAH, S. 14 f., sowie
die Lehre: vgl. Rebsamen-Albisser, S. 208 f., 218; Wirth,
S. 35 ff.; Zenger, S. 114 f.)
.
6.3
Die
instrumentale Unerlässlichkeit des Tierversuchs ist vorliegend zu bejahen. Um das
Ziel des Versuchs zu erreichen, ist die Verwendung von Primaten nötig: Nur mit
In-vivo-Untersuchungen kann die Einzelzellebene erfasst werden, und Untersuchungen
an der vi­suellen Hirnrinde niedriger stehender Tierarten würden nicht zu
Ergebnissen führen, die für den Menschen relevant sein könnten. Auch werden
nicht zuviele Tiere verwendet. Dies bestätigen die Gutachten von J und K, und
auch L bestreitet diesen Befund nicht. Es ist daher davon auszugehen, dass der
Versuchszweck weder mit niedriger stehenden Tierarten (Art. 16 Abs. 3
TSchG und Art. 61 Abs. 1 lit. d TSchV) noch mit weniger Tieren (Art. 61
Abs. 1 lit. e TSchV) noch ohne Tierversuche (Art. 61 Abs. 3
lit. a TSchV) erreicht werden kann. Wenn L zum Schluss kommt, Studien mit
Schlaganfallpatienten seien den vorge­schlagenen Versuchen vorzuziehen, so
begründet er dies mit einer Grundsatzkritik an den Neurowissenschaften, womit
die Frage der finalen Unerlässlichkeit der Tierversuche ange­sprochen wird.
6.4
Die
Beurteilung der finalen Unerlässlichkeit – also die Bewertung des Ziels – eines
Tierversuchs hängt davon ab, nach welchen Massstäben diese Prüfung zu geschehen
hat und welche Gesichtspunkte dabei zu berücksichtigen sind. Aufgrund des
Ungenügens einer rein fachspezifischen Beurteilung fordern EKTV und EKAH, in
Bezug auf Primatenversu­che eine interdisziplinäre Begutachtung gesetzlich
vorzusehen (EKTV/EKAH, S. 19 f.). Derzeit fehlen allerdings sowohl
gesetzliche als auch anderweitige anerkannte Massstäbe einer interdisziplinären
Beurteilung (vgl. einerseits Gehrig, S. 125 f.; Rebsamen-Albisser,
S. 208 ff.; Zenger, S. 115 ff.; anderseits Antoine F.
Goetschel, in: Hans-Georg Kluge [Hrsg.], Tierschutzgesetz, Kommentar, Stuttgart
2002, § 7 Rn. 51). Deshalb und im Licht der Forschungsfreiheit wäre
es den rechtsanwendenden Behörden zum Beispiel verwehrt, aufgrund einer
philosophischen Grundsatzkritik im Sinn des Gutachtens von L den Nutzen einer
Wissenschaftsrichtung – hier: der Neurowissenschaften – generell in Zweifel zu
zie­hen. Der Nutzen eines Forschungsprojekts, das unter Art. 14 TSchG
fällt, muss somit vor­rangig anhand der fachspezifischen Beurteilung des
Forschungsziels und der Wissen­schaftlichkeit der Methode bewertet werden.
Inwieweit die Rechtsanwendung weitere Kriterien verwenden darf, braucht hier
nicht umfassend, sondern nur für die im konkreten Fall von der Vorinstanz
herangezogenen Gesichtspunkte geklärt zu werden.
6.5
An dieser
Stelle ist demnach auf den Vorwurf der Beschwerdeführer einzugehen, bei der
Frage nach der klinischen Anwendbarkeit der Forschungsergebnisse handle es sich
um einen sachfremden Gesichtspunkt, der bei der Abklärung des Nutzens des
Forschungspro­jekts nicht einbezogen werden dürfe.
6.5.1
Die Vorinstanz hat den Nutzen des Forschungsprojekts einerseits aufgrund
des erwar­teten Kenntnisgewinns bestimmt und anderseits berücksichtigt, ob die
"entsprechen­den Forschungsergebnisse ... mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit geeignet" seien, "später in angewandter Form und
allenfalls in Kombination mit anderen Erkenntnissen dem Leben oder der Gesundheit
von Mensch und Tier zu dienen". Bei der Prüfung des konkreten Pro­jekts
bewertete sie die Wahrscheinlichkeit eines Kenntnisgewinnes für die
Grundlagenfor­schung als hoch, die spätere klinische Verwendbarkeit der
erzielten Grundlagenkenntnisse jedoch als schwer im Voraus beurteilbar und den
erhofften Nutzen für den Menschen als daher ungewiss. Die Beschwerdeführer
bestreiten, dass die Wahrscheinlichkeit einer späte­ren klinischen Anwendung
bei der Bestimmung des Nutzens mitberücksichtigt werden darf. Ihr Vorwurf
lautet, dass dies eine unzulässige "Differenzierung zwischen Grundla­genforschung
und angewandter Forschung" bedeute. Damit machen sie sinngemäss gel­tend,
dass aufgrund einer nicht haltbaren Abgrenzung zwischen Grundlagenforschung und
angewandter Forschung die der Ersteren zugeordneten Forschungsprojekte
benachteiligt würden. Letztlich machen sie geltend, dass der Nutzen
wissenschaftlicher Forschung im Sinn von Art. 14 lit. a TSchG bzw. Art. 61
Abs. 1 lit. a TSchV ausschliesslich anhand einer fachspezifischen
Beurteilung der Qualität des fraglichen Projekts zu bestimmen sei. Offen
bleibt, ob sie das Kriterium der konkreten Anwendbarkeit eines allfälligen
Erkenntnisge­winns generell oder bloss in Bezug auf die Grundlagenforschung für
untauglich halten. Im letzteren Fall würden allerdings auch sie – auf einer
anderen Ebene – doch wieder eine Unterscheidung zwischen Grundlagenforschung
und angewandter Forschung vertreten.
6.5.2
Die Beschwerdeführer stützen sich darauf, dass in der Literatur teils die Abgrenzung
zwischen Grundlagenforschung und angewandter Forschung überhaupt als überholt be­zeichnet
wird. Die Grenzen seien fliessend, weil das Studium des normalen Funktionierens
des Organismus nicht nur zum Verständnis der Evolution beitrage, sondern auch
ein wich­tiger Schritt zur Behebung von Störungen sein könne. Verschiedene
Beispiele medizini­schen Fortschrittes verdankten sich unerwarteten Ergebnissen
sogenannter Grundlagenfor­schung. Wesentlich sei daher nur, ob ein
Forschungsprogramm eine wichtige medizinische oder biologische Frage aufgreife
und ob es in einer Weise aufgebaut sei, dass deren Lö­sung eine realistische
Möglichkeit darstelle (Weatherall u.a., S. 6, 37 f., 82).
6.5.3
Es trifft zu, dass konkrete Anwendbarkeit kein Definitionselement wissenschaftlicher
Forschung ist. Die Forschungsfreiheit im Sinn von Art. 20 BV umfasst die
"nach wissen­schaftlicher Methode ausgeführte, erfolgreiche oder nicht
erfolgreiche Suche nach Er­kenntnissen und deren redliche Bekanntgabe ..."
(Müller, S. 319; vgl. auch BGE 127 I 145 E. 4b
S. 152). Ein besonderer Zweck des angestrebten Erkenntnisgewinns darf
nicht vor­ausgesetzt werden. Art. 14 lit. a TSchG sowie namentlich Art. 61
Abs. 3 lit. b und d TSchV sprechen aus, dass der Erkenntnisgewinn
über grundlegende Lebensvorgänge als solcher, unabhängig von seiner konkreten
Anwendbarkeit, den Nutzen eines Versuchs ausmachen kann. Dies hat im Übrigen
auch die Vorinstanz klar festgehalten.
6.5.4
Die schweizerische Gesetzgebung kennt – in hier
allerdings nicht interessierendem Zusammenhang – die Gegenüberstellung von
Grundlagenforschung und angewandter For­schung (vgl. Art. 2 lit. d
des Forschungsgesetzes vom 7. Oktober 1983 [SR 420.1]). Zu beachten ist
auch, dass die Rechtsordnung im Bereich der Prüfung von Stoffen nach Art. 14
lit. b TSchG Tierversuche voraussetzt oder zumindest mit ihnen rechnet
(vgl. Art. 4 der Arzneimittel-Zulassungsverordnung vom 9. November
2001 [SR 812.212.22]; Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Oktober
2001 über klinische Versuche mit Heilmitteln [SR 812.214.2] in Verbindung mit:
International Conference on Harmonisation of Techni­cal Requirements for
Registration of Pharmaceuticals for Human Use, Guideline for Good Clinical
Practice E6, 1. Mai 1996, Ziff. 7.3.5
[www.ich.org/LOB/media/MEDIA482.pdf]). Dies gilt dagegen nicht für die
Grundlagenforschung. In diesem Sinn kennt die Rechtsord­nung im Bereich des
Tierschutzes eine Unterscheidung zwischen Grundlagenforschung und angewandter
Forschung.
6.5.5
Aus der Aufzählung zulässiger Versuchszwecke in Art. 14
TSchG kann nicht abgelei­tet werden, dass der Nutzen eines Projekts nicht mehr
weiter untersucht werden dürfe, wenn dieses sich unter einen der dort genannten
Versuchszwecke subsumieren lässt. Ebenso lässt zwar Art. 61 Abs. 3
lit. b TSchV die Bewilligung eines Tierversuchs zu, wenn dieser entweder
(erstens) im Zusammenhang mit der Erhaltung oder dem Schutz des Le­bens und der
Gesundheit von Mensch und Tier steht oder (zweitens) neue Kenntnisse über
grundlegende Lebensvorgänge erwarten lässt oder (drittens) dem Schutz der
natürlichen Umwelt oder (viertens) der Verminderung von Leiden dient. Daraus
lässt sich aber eben­falls nur schliessen, dass ein Forschungsprojekt bereits
dann als nützlich bezeichnet wer­den kann, wenn es eines dieser Kriterien
erfüllt. Es bedeutet nicht, dass nicht mehr beach­tet werden dürfte, ob ein
Projekt mehrere dieser Kriterien erfüllt, und dass der Nutzen eines solchen
Projekts nicht höher bewertet werden dürfte. Im Gegenteil: Die Güterabwägung
nach Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV setzt gerade eine konkrete,
umfassende, nicht schemati­sche Bestimmung des Forschungsnutzens voraus. So
unterscheiden auch die
Schweizeri­sche Akademie der Medizinischen
Wissenschaften (SAMW) und die Akademie der Na­turwissenschaften Schweiz
(SCNAT), Ethische Grundsätze und Richtlinien für Tierversu­che, 3. A.,
2005, Ziff. 3.4 [www.samw.ch: "Ethik": "Richtlinien"],
zwischen "Tierversu­che[n], die dem Leben und der Gesundheit von Mensch
und Tier oder dem Schutz der Umwelt in einsehbarer Weise dienen; dazu gehören
Versuche mit prophylaktischen, dia­gnostischen und therapeutischen
Zielsetzungen in der Medizin und Veterinärmedizin", und
"Tierversuche[n], welche – auch ohne unmittelbar erkennbaren Nutzen für
Leben und Ge­sundheit – dem Streben nach neuer Erkenntnis dienen, wenn sie mit
grosser Wahrschein­lichkeit einen bedeutenden Gewinn an Kenntnis über Bau,
Funktion und Verhalten von Lebewesen erwarten lassen". Demnach werden hohe
Anforderungen an die Wahrschein­lichkeit und Bedeutung des Erkenntnisgewinns
eines Projekts der Grundlagenforschung gestellt, damit dieses einen Tierversuch
zu rechtfertigen vermag, während bei angewandter Forschung im medizinischen
Bereich ein "einsehbarer" Zusammenhang zwischen dem Tierversuch und
dem Schutz der Gesundheit genügt. Dass Forschungsuntersuchungen an Tieren
"allen Regeln der Wissenschaftlichkeit genügen" müssen, wird als unabhängige
weitere Voraussetzung postuliert: "Insbesondere müssen die angestrebten
Ergebnisse ein­deutig über das Bekannte hinausweisen; die zu prüfende Annahme
muss sinnvoll, das ge­wählte Verfahren erfolgversprechend und dem jeweiligen
Stand der Forschung angepasst sein" (SAMW/SCNAT, Ziff. 3.3; vgl. auch
Ziff. 2.3, 3.1).
Die Vorinstanz musste sich also bei der Überprüfung des
Nutzens des Forschungsprojekts nicht auf die Frage beschränken, ob eine nach
wissenschaftlicher Methode vorgenommene Grundlagenforschung vorliege. Auch ist
nicht zu beanstanden, dass sie in ihre Erwägungen die Wahrscheinlichkeit einer
konkreten Anwendbarkeit im Dienst der Gesundheit von Mensch und Tier einbezog:
Bei der Gesundheit handelt es sich um ein wichtiges individu­elles und
öffentliches Gut, zu dessen Schutz der Staat verpflichtet ist (vgl. Art. 41
Abs. 1 lit. b BV in Verbindung mit Art. 19 sowie Art. 113
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Die
Vorinstanz war demnach befugt, neben dem allge­meinen Beitrag der Grundlagenforschung
zur Verbesserung der Gesundheit des Menschen (und von Tieren) die zu
erwartenden Auswirkungen des konkret zur Prüfung anstehenden Versuchs auf die
menschliche Gesundheit in der Güterabwägung zu berücksichtigen und den Nutzen
des Forschungsprojekts auch nach diesem Gesichtspunkt zu bestimmen (vgl. auch
Zenger, S. 118 f.; zum deutschen Recht: Hirt/Maisack/Moritz, § 7
Rn. 55 und 61). Allerdings ginge es nicht an, den Wert der
Versuchsergebnisse für die Grundlagenfor­schung durch den Hinweis auf die
Ungewissheit einer konkreten Anwendbarkeit zu relati­vieren, dies umso weniger,
als letztlich die konkrete Verwendbarkeit jeglicher Forschung zunächst ungewiss
ist (vgl. auch EKTV/EKAH, S. 17).
Die Vorinstanz hat den Nutzen des Versuchs somit aufgrund
korrekter Kriterien geprüft. Ob ihre Erwägungen zur konkreten Anwendbarkeit der
Versuchsergebnisse auch inhaltlich zutreffen, ist gesondert zu prüfen (hinten
E. 7.2.2).
7.
7.1
Das
fragliche Projekt will die Strukturen und neuronalen Mechanismen, die dem
perzep­tuellen Lernen zugrunde liegen, erfassen. Die Wahrscheinlichkeit des
erwarteten Erkenntnisgewinns sowie – sinngemäss – die Wissenschaftlichkeit der
Versuchsanlage wurden von der Vorinstanz als "hoch" bewertet; der
erwartete Erkenntnisgewinn sei "von einiger Bedeutung". Diese Einschätzung
ist nicht anzuzweifeln. Dies ergibt sich nament­lich aus den beiden Gutachten
von J und K, die in diesem Punkt als massgebend zu be­trachten sind (vgl. vorn
E. 5.1.4). Laut J ist ein "erhebliche[r]" Erkenntnisgewinn zu er­warten;
laut K sollten die Erkenntnisse "das Verständnis der neurophysiologischen
Grundlagen von Lernen wesentlich verbessern helfen". Weiter spricht die
Unterstützung durch den SNF für eine positive Einschätzung; das Projekt ist ein
Teil des NCCR (National Center of Competence in Research/Nationalen
Forschungsschwerpunkts) Neuro. Umge­kehrt ist immerhin zu beachten, dass die
Ausführungen in den beiden Gutachten eher all­gemein gehalten sind und dass
auch Bewertungen wie "erheblich" und "wesentlich" ange­sichts
des Fehlens klarer Bewertungsskalen eine gewisse Unbestimmtheit aufweisen.
7.2
Laut der
Vorinstanz ist die spätere Verwendbarkeit der Versuchsresultate für die Rehabi­litation
nach Schlaganfällen "noch sehr unsicher und der erhoffte Nutzen für den
Menschen somit ungewiss". Die Beschwerdeführer bestreiten diese Einschätzung.
7.2.1
Nicht entscheidend sind bei der Beurteilung des konkreten Versuchs
sämtliche Einga­ben und Publikationen, welche die Bedeutung der Forschung an
Primaten für die Neurowissenschaften und die Neurologie im Allgemeinen
hervorheben oder bestreiten. Darunter fallen auch die Unterstützungsschreiben,
welche die Beschwerdeführer beibrin­gen: So bezieht sich namentlich das
Schreiben vom 26. März 2007 offensichtlich auf das übergeordnete
Forschungsprojekt im Allgemeinen. Das Schreiben von Prof. Y der Univer­sität N
sowie von Prof. Z der Hochschule O vom 27. März 2007 enthält letztlich nur
eine Wiedergabe des Parteistandpunkts. Das Schreiben der Society for
Neuroscience vom 27. März 2007 sowie jenes von Prof. Q an der Universität
P in U vom 30. August 2007 heben den wissenschaftlichen Wert des
Forschungsprojekts und vor allem der Neurowis­senschaften im Allgemeinen
hervor, ohne die weiteren massgeblichen Fragen zu berühren. Dabei ist unbestritten,
dass gerade bei Versuchen mit Primaten eine besonders sorgfältige Prüfung jedes
einzelnen Vorhabens angebracht ist (vgl. Weatherall u.a., S. 6,
76 ff., bes. 78, und 82, dort mit Blick auf Schlaganfalltests an Tieren;
vgl. auch die sehr kritische Be­wertung der Hirnforschung an Primaten bei
Hirt/Mai­sack/Moritz, § 7 Rn. 74).
7.2.2
Laut dem Bewilligungsgesuch sollen die Ergebnisse des Versuchs im Rahmen
des NCCR Neuro der Rehabilitation nach Schlaganfällen zugute kommen, indem sie
Anhalts­punkte dafür liefern sollen, welcher der denkbaren Therapieansätze
vielversprechender ist. Auf Rückfrage führte der Beschwerdeführer 2 gegenüber
dem Veterinäramt aus, dass der Wert der Versuchsresultate für die
Grundlagenforschung nicht davon abhänge, inwieweit sich diese Möglichkeit einer
praktischen Anwendung erfülle. Das übergeordnete For­schungsprogramm (NCCR
Neuro) sei klar auf eine klinische Anwendung ausgerichtet. Allerdings wurde im
Bewilligungsgesuch in der Rubrik "The project ist associated with
[...]" das Feld "no association with human or animal diseases"
angekreuzt. Insgesamt zei­gen das Bewilligungsgesuch und die ergänzenden
Ausführungen des Beschwerdeführers 2 zwar die Hoffnung auf, dass sich aufgrund
des Versuchs ein Modell entwickeln lasse, das der Behandlung von Schlaganfallpatientinnen
und ‑patienten zugute kommen könne. Dies scheint aber weder im Zentrum
des Versuchs zu stehen noch einigermassen gewiss zu sein. Am Rand kann erwähnt
werden, dass der Beschwerdeführer 1 sich ursprünglich gegen den Beizug eines
Schlaganfallspezialisten als Gutachter aussprach, weil ein solcher bestenfalls
über das langfristige Potenzial des Versuchs etwas aussagen könne. Die Gutachten
von J und K bestätigen die Möglichkeit einer klinischen Verwendbarkeit, wenn
auch in eher all­gemeinen Worten: "Die beantragten Experimente ... können
grundlegende und neue Kenntnisse zum perzeptuellen Lernen liefern und sind
damit geeignet, wissensbasierte Grundlagen für innovative, klinische
Rehabilitationsmassnahmen zu schaffen"; "[m]it den Ergebnissen werden
die Resultate der Studien mittels funktioneller Kernspintomographie besser
interpretiert werden können, um die Mechanismen des neuen Lernens nach Schlag­anfall
im Bereich des Sehens, aber auch der Sprache, der Sensibilität und der Motorik
bes­ser zu verstehen". Ein engerer Zusammenhang mit einem Projekt zur
Rehabilitation nach Schlaganfällen, das bereits an Patientinnen und Patienten
getestet werde, wird erstmals in der Replik behauptet und nicht belegt.
Die Beurteilung der Vorinstanz, dass ein späterer
klinischer Nutzen des Versuchs möglich, aber ungewiss ist, entspricht den
Schlussfolgerungen der beiden Gutachten und auch den Angaben der Beschwerdeführer
selber. Der Wert des Versuchs für die Grundlagenfor­schung wird durch diese
Einschätzung nicht berührt.
8.
Gegen den Nutzen des Forschungsprojekts sind die den
Tieren zuzufügenden Belastungen abzuwägen.
8.1
Zur
Beurteilung der Belastungen hat das BVET eine Informationsschrift publiziert
(BVET, Einteilung von Tierversuchen nach Schweregraden vor Versuchsbeginn [Belas­tungskategorien],
Allgemeine Leitsätze und Beispiele zur analogen Klassierung weiterer Versuche,
Information Tierschutz 1.04, Bern 1994, www.bvet.admin.ch: "Themen":
"Tier­schutz": "Tierversuche": "Richtlinien und
Informationen"). Diese Informationsschrift wird ausdrücklich nicht als
Richtlinie bezeichnet, sondern als Hilfe im Sinn eines Nachschlage­werks (BVET,
S. 2). Die Einteilung in Schweregrade ging ursprünglich auf die Klassie­rung
der American Society for Neuroscience zurück (BVET, S. 2). Der Katalog
wird auch im Ausland angewendet (vgl. Hirt/Maisack/Moritz, § 7
Rn. 54).
8.2
Wie die
Vorinstanz zu Recht bemerkt, sind die Leitsätze des BVET zwar grundsätzlich
anwendbar; sie enthalten aber keine Beispiele, die ohne weiteres auf den vorliegenden
Versuch passen. Abgesehen von der allgemeinen Beschreibung der Schweregrade
(lit. B, S. 5) können am ehesten die Modelle zu Nerven- und
Geistesstörungen sowie zur Verhal­tensbiologie sinngemäss herangezogen werden
(lit. C Ziff. 11 S. 21 ff.). Die allgemeine Beschreibung
der Schweregrade definiert Schweregrad 2 (mittlere Belastung) wie folgt:
"Eingriffe und Handlungen an Tieren zu Versuchszwecken, die eine
mittelgradige,
kurz­fristige
oder eine
leichte, mittel- bis langfristige Belastung
(Schmerzen, Leiden oder Schä­den, schwere Angst oder erhebliche
Beeinträchtigungen des Allgemeinbefindens) bewir­ken"; als "Beispiele
aus der tierärztlichen Praxis" werden genannt: "Operatives Behandeln
eines Knochenbruchs an einem Bein; Kastration von weiblichen Tieren." Schweregrad
3 (schwere Belastung) umfasst "Eingriffe und Handlungen an Tieren zu
Versuchszwecken, die eine
schwere bis sehr schwere
oder eine
mittelgradige,
mittel- bis langfristige Belas­tung
(schwere Schmerzen, andauerndes Leiden
oder schwere Schäden, schwere und an­dauernde Angst oder erhebliche und
andauernde Beeinträchtigung des Allgemeinbefin­dens) bewirken"; in der
tierärztlichen Praxis sollen diesem Schweregrad etwa "[t]ödlich
verlaufende Infektions- und Krebskrankheiten, ohne vorzeitige Euthanasie"
entsprechen. Wiederholte Handlungen an Tieren können den Schweregrad erhöhen;
dies gilt jedoch nicht, wenn sich das Tier in der Zwischenzeit weitgehend erholen
kann (BVET, S. 4).
8.3
Es ist
unbestritten, dass die Tiere bei der vorliegenden Versuchsanordnung sich nach
den Operationen jeweils weitgehend erholen können. Massgebend für die
Beurteilung des Schweregrads ist daher die Belastung der Tiere während der eigentlichen
Versuchsphase. Sie wird von den Vorinstanzen und von den Parteien kontrovers
beurteilt. Im Wesentlichen addieren sich zwei Belastungen für die Tiere: die
Flüssigkeitsrestriktion einerseits, die Ar­beit am Bildschirm im Primatenstuhl
unter Fixierung des Kopfes anderseits. Die Vorin­stanz ist zum Schluss
gekommen, bereits die Flüssigkeitsrestriktion, für sich allein ge­nommen, sei
"mindestens als Belastung mit Schweregrad 2" zu beurteilen. Trotz der
An­gewöhnung während der Trainingsphase stellten die Fixierung des Kopfes mit
der Kopf­halterung, das Sitzen im Primatenstuhl während mehrerer Stunden pro
Tag und einer Ge­samtdauer bis zu einem Jahr sowie die den Tieren abverlangte
Konzentrationsleistung eine zusätzliche Belastung dar, weshalb die Gesamtbelastung
dem Schweregrad 3 entspreche. Dies entspricht der Einschätzung der
Beschwerdegegnerschaft. Das Veterinäramt hält da­gegen an der Einteilung des
Versuchs in Schweregrad 2 fest. Zu diesem Ergebnis kommt auch das Deutsche
Primatenzentrum in einem Parteigutachten vom 26. März 2007.
8.3.1
Die Gelegenheit zur Flüssigkeitszufuhr wird innerhalb der Arbeitsperioden
während bis zu 24 Stunden beschränkt. Erreicht ein Tier den notwendigen Flüssigkeitsbedarf
durch die Belohnungen für richtige Antworten nicht, wird dieser einige Zeit
nach der Arbeit – aber nicht unmittelbar nachher – ergänzt. An arbeitsfreien
Tagen haben die Tiere freien Zugang zum Wasser.
Was die Bewertung der Flüssigkeitsrestriktion betrifft,
können der Vorinstanz gewisse Ungenauigkeiten vorgehalten werden. So ist dem
fachkundigen Veterinäramt zu folgen, wenn es darauf hinweist, dass die
Vorinstanz die Belastung durch die Flüssigkeitsrestrik­tion insofern
überschätze, als die von ihr herangezogen Beispiele den Wasserentzug mit Trockenfütterung
bei Ratten und Mäusen betreffen und die Vorinstanz gewisse in diesem Zusammenhang
massgebliche Unterschiede zwischen Ratten und Mäusen einerseits sowie Primaten
anderseits vernachlässigt habe. Auch trifft der Einwand zu, dass die höheren
kognitiven Fähigkeiten der Primaten sich nicht nur in vertieftem Empfinden von
Belastun­gen äussern, sondern aufgrund der höheren Lern- und Anpassungsfähigkeit
auch zu deren Reduktion führen können (so auch EKTV/EKAH, S. 21).
Umgekehrt hebt die Tierver­suchskommission, die ebenfalls als fachkundig zu
gelten hat, das Leiden durch den Durst hervor. Grundsätzlich sind sich jedoch
die sachkundigen Behörden anscheinend einig, dass die Flüssigkeitsrestriktion
jedenfalls Schweregrad 2 aufweist. Davon ist denn auch auszu­gehen, wobei nochmals
zu betonen ist, dass die Leitsätze und Beispiele des BVET für den vorliegenden
Fall keine genauen Angaben enthalten und einen weiten Interpretationsspiel­raum
zulassen.
8.3.2
Diese letztere Bemerkung gilt auch für die zusätzliche Belastung durch die
Arbeits­sitzungen und damit für die Gesamtbewertung. Die Vorinstanz schätzte
die Fixierung des Kopfs, das Sitzen im Primatenstuhl und die Konzentration
während der Versuchsarbeit als schwere Beeinträchtigung des Allgemeinbefindens
ein. Sie folgt damit tendenziell der Ein­schätzung der Tierversuchskommission.
Das Veterinäramt macht dagegen geltend, dass weder die Dokumentation der
früheren Versuche noch die Eindrücke bei unangemeldeten Inspektionen auf ein
gestörtes Allgemeinbefinden der Tiere hingewiesen hätten. Dies ent­spricht der
Einschätzung des Deutschen Primatenzentrums, wonach die Tiere bei solchen
Versuchen "üblicherweise entspannt an den Messungen teilnehmen und
keinerlei Verhal­tensauffälligkeiten aufweisen, die auf eine besondere Schmerzbelastung
hinweisen". In der Literatur ist umstritten, wie sehr Primaten durch
Versuchsanordnungen, die sich mit der vorliegenden vergleichen lassen, belastet
werden (vgl. etwa einerseits Hepp-Reymond, S. 10 f.; anderseits
Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 74; Ursula G. Sauer, Über die Notwen­digkeit,
auf Versuche an Primaten zu verzichten, ALTEX 17/2000, S. 217 ff.,
218 f.). Die Meinungen waren übrigens auch innerhalb der Tierschutzkommis­sion
geteilt: sechs ihrer Mitglieder votierten für Schweregrad 3, fünf für
Schweregrad 2. Eine Subsumtion wird sodann durch die allgemeinen Beispiele des
BVET nicht erleichtert: Obwohl dem Deut­schen Primatenzentrum zugestimmt werden
kann, dass die vorliegenden Belastungen nicht mit "[t]ödlich
verlaufende[n] Infektions- und Krebskrankheiten, ohne Euthanasie" gleich­gesetzt
werden können, die als Beispiel für Belastungen des Schweregrads 3 angeführt
werden, so sind sie umgekehrt von wohl anderer Qualität als "[o]peratives
Behandeln eines Knochenbruchs an einem Bein" und die Kastration von weiblichen
Tieren, die für typische Belastungen des Schweregrads 2 stehen. Entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführer er­gibt sich schliesslich aus den Modellen zu
Nerven- und Geistesstörungen sowie zur Ver­haltensbiologie (lit. C
Ziff. 11 S. 21 ff.) ebenso wenig eine klare Einreihung – dies
nicht zuletzt wegen der Kombination von Belastungen.
8.3.3
Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerschaft ist die Gefangenenhaltung
im vorliegenden Zusammenhang nicht zu berücksichtigen, da Art. 15 Abs. 3
TSchG das ei­genständige Gebot aufstellt, dass sie entsprechend dem neuesten
Stand der Kenntnisse zu erfolgen habe. Insbesondere schreibt Art. 58a TSchV
vor, dass die Tierhaltungsvorschrif­ten grundsätzlich auch für Versuchstiere
gelten. Nach vorherrschender Ansicht ist sodann die Tötung der Tiere nicht
relevant, sofern sie schmerzfrei erfolgt, weil jedenfalls das noch geltende
Gesetz das Wohlergeben der Tiere, grundsätzlich aber nicht ihr Leben schützt
(Goetschel, Kommentar, Art. 1 N. 3 S. 16, Art. 2
N. 10; Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 54 S. 293; vgl. auch
BVET, lit. C Ziff. 3 S. 9; Botschaft zur Revision des
Tierschutzgesetzes, BBl 2003, 674, mit Blick namentlich auf die Schlachtung).
8.3.4
Belastungen können als Beeinträchtigungen der Würde des Tieres aufgefasst
werden, was im neuen Tierschutzgesetz ausdrücklich festgehalten wird (vgl. Art. 3
lit. a und Art. 17 nTSchG). Das noch geltende Recht konkretisiert das
Verfassungsprinzip der Würde der Kreatur in Art. 13 Abs. 1 TSchG in
dem Sinn, dass Schmerzen, Leiden, Schäden, schwere Angst und erhebliche
Beeinträchtigungen des Allgemeinbefindens als Belastungen defi­niert werden. Art. 3
lit. a nTSchG nennt nun zusätzlich die Erniedrigung, den tiefgreifen­den
Eingriff ins Erscheinungsbild oder die Fähigkeiten sowie die übermässige
Instrumen­talisierung als mögliche Belastungen. Unter dem geltenden Recht
müssen solche Beein­trächtigungen jedenfalls dann als beachtlich gelten, wenn
sie sich als Belastungen im Sinn von Art. 13 Abs. 1 TSchG äussern.
Dies dürfte voraussetzen, dass das Tier sie als solche wahrnimmt. Ob sich vor
dem Inkrafttreten des neuen Tierschutzgesetzes darüber hinaus diese ethischen
Gesichtspunkte als Belastungen auffassen lassen, wie die Beschwerdegeg­nerschaft
fordert, erscheint zweifelhaft, kann jedoch offen bleiben.
8.3.5
Es kann nämlich als gesichert gelten, dass das vorliegend zu prüfende Experiment
sachlich mindestens den Schweregrad 2 – also 2 oder 3 – aufweist. Für eine
nähere Be­stimmung fehlen konkrete Kriterien: Die Gutachten sind in diesem
Punkt wenig aussage­kräftig; die Informationsschrift des BVET enthält keine
Beispiele, die exakt auf den vor­liegenden Fall passen, und lässt einigen
Beurteilungsspielraum zu; die sachkundigen Be­hörden sind sich ebenso uneinig
wie die Literatur. Auch die von den Parteien und dem Veterinäramt angeführten
Zusammenstellungen der Leidensmerkmale ändern am weiten Beurteilungsspielraum
nichts (vgl. namentlich BVET, Retrospektive Einteilung von Tier­versuchen nach
Schweregraden [Belastungskategorien], Information Tierschutz 1.05, Bern 1994,
lit. E Ziff. 12, S. 19 ff.). Angesichts dessen ist als
Fazit festzuhalten, dass die Vorin­stanz ihren Beurteilungsspielraum sachlich
nicht überschritten hat, wenn sie von einer Be­lastung des Schweregrads 3
ausgegangen ist. Im Übrigen würde auch eine Subsumtion unter Schweregrad 2
nicht ohne weiteres dazu führen, dass die Belastung der Versuchstiere in der
Güterabwägung gegenüber dem Interesse am Nutzen der Forschung unterliegen
würde.
8.4
Das
Veterinäramt scheint Versuche wie den vorliegenden bisher in Schweregrad 2
einge­teilt zu haben, was einer allgemeinen Praxis in der Schweiz zu
entsprechen scheint (so Hepp-Reymond, S. 11). Die Vorinstanz begründet
ihre abweichende Einteilung damit, insbesondere im Vergleich zu den
vorangehenden Versuchsanträgen Nr. 144/1999 bzw. 171/2002 der Beschwerdeführer
seien beim vorliegenden Versuch grössere Belastungen für die Tiere vorgesehen.
Zu prüfen ist, ob dies haltbar ist oder ob die bisher verfolgte Pra­xis eine
Einteilung des vorliegenden Versuchs in Schweregrad 2 fordert.
8.4.1
Der Beschwerdeführer 2 gab auf Rückfrage des Veterinäramts hin an, dass der
vorlie­gende Versuch höhere Anforderungen an die Tiere stelle als der
vorangehende Ver­such, da die Tiere nun an Hebeln zu ziehen hätten, während sie
zuvor bloss den Blick hät­ten fixieren müssen: "Although most of the
recording methodology is similar to the previ­ous request, the proposed
experiments also involve more sophisticated behavioral measu­res (the animal
has to pull bars to give answers, while only gaze fixation was required be­fore)."
Ursprünglich hatte er deshalb stärkere Flüssigkeitsrestriktionen als in den
vorange­henden Versuchen verlangt, nämlich eine Grenze von 20 (statt 40) ml pro
Kilogramm Kör­pergewicht und Tag. Das Veterinäramt legte mit einer Auflage das
Minimum wiederum bei 40 ml fest, stellte aber eine Ergänzungsbewilligung
für den Fall in Aussicht, dass ein entsprechendes Gesuch eingereicht werde und
die Notwendigkeit einer tieferen Limite belegt werden könne. Die
Flüssigkeitsrestriktionen gehen aber insofern weiter als bei den früheren
Versuchen, als die Tiere während der Arbeitsperioden niemals freien Zugang zu
Wasser haben.
8.4.2
Zu Recht weist die Vorinstanz sodann darauf hin, dass die Flüssigkeitsrestriktionen
nicht nur als solche weiter gehen, sondern dass dies mit einer stärkeren Beanspruchung
der Tiere durch die komplexere Aufgabenstellung korreliert. Die verschärften
Flüssigkeitsre­striktionen dienen gerade dazu, die Tiere zu dieser
schwierigeren Mitarbeit anzuhalten. Wenn die Vorinstanz zum Schluss kommt, die
Belastung der Tiere sei stärker als in den früheren Anträgen vorgesehen, ist
dies demnach nicht zu beanstanden.
8.4.3
Unter diesen Umständen ist nicht ausschlaggebend, dass die weiteren Gründe,
welche die Vorinstanz für eine gegenüber den früheren Bewilligungen abweichende
Einteilung anführt, nur eingeschränkt oder gar nicht beachtlich sind. So sieht
die Vorinstanz eine Ver­grösserung der Belastung darin, dass eine
Versuchssitzung nun nicht mehr nach 5–10 Mi­nuten abgebrochen werden soll, wenn
ein Tier nicht weiter arbeitet, sondern erst nach 30 Minuten. Grundsätzlich zu
Recht weist das Veterinäramt allerdings darauf hin, dass seine Bewilligung die
von ihm – anscheinend unter Mitwirkung der Beschwerdeführer – erar­beitete
Standard Operation Procedure (SOP) "Termination criteria for working sessions
and limits of water deprivation in macaque monkey experiments" vom 13. Februar
2005 zum verbindlichen Bestandteil der Bewilligung erklärt. In der SOP wird
nicht nur fest­gehalten, dass eine Verweigerung der Mitarbeit nach spätestens
30 Minuten zum Abbruch der Arbeitssitzung führen muss, sondern es wird auch
angeordnet, dass die Sitzung unver­züglich beendet werden muss, wenn ein Tier
ein auffälliges Verhalten wie Unruhe, Schreien oder Aggression an den Tag legt.
In diesem Zusammenhang kann auf die Infor­mationsschrift des BVET (S. 4)
hingewiesen werden, wonach der "gewählte Endpunkt des Versuchs (Abbruchkriterien),
... und/oder die Versuchsdauer ... oft den tatsächlichen Schweregrad"
bestimmen. Die Auferlegung dieser Abbruchkriterien ändert im vorliegen­den Fall
allerdings nichts daran, dass die Tiere stärker belastet werden sollen als nach
den früheren Gesuchen, da häufige Unterbrüche letztlich dazu führen, dass der
Versuch über entsprechend längere Zeit fortgeführt werden muss. Ob die Tiere
während des Arbeitsun­terbruchs im Primatenstuhl jeweils entspannt dösen oder
aus Erschöpfung schlafen, ist un­ter den Parteien umstritten, kann hier aber
offen gelassen werden.
Keine Verschärfung gegenüber den früheren Gesuchen scheint
die in der SOP enthaltene Anweisung darzustellen, dass die Tiere täglich und
nicht nur jeden zweiten Tag zur Arbeit angehalten werden sollen. Der Grund für
die Neuregelung scheint zu sein, dass eine tägli­che Routine den Tieren besser
bekommt als ein von Unterbrüchen geprägter Arbeitsrhyth­mus. Insofern kann der
Vorinstanz nicht gefolgt werden. Umgekehrt kann die Änderung auch nicht als
Erleichterung für die Tiere angesehen werden, da es darum geht, die pro­spektiven
Beurteilungen miteinander zu vergleichen.
In Bezug auf die Massnahmen bei einem Gewichtsverlust
eines Tiers ist die Vorinstanz schliesslich einem Irrtum erlegen. Gemäss der
entsprechenden Auflage wird der Versuch nicht erst dann unterbrochen, wenn das
Gewicht eines Tiers drei Tage hintereinander un­terhalb von 90 % des
Normalgewichts liegt, wie die Vorinstanz annimmt. Er muss viel­mehr dann
unterbrochen werden, wenn das Gewicht eines Tiers unterhalb von 90 % des
Normalgewichts liegt, wie es sich aus den Messungen an drei aufeinander
folgenden Tagen ergeben hat. Die Arbeit kann erst wieder aufgenommen werden,
wenn das Tier wieder das Normalgewicht erreicht hat (und nicht bereits dann,
wenn es die Gewichtslimite wieder überschritten hat).
8.4.4
Zusammenfassend kann festgehalten werden: Gegenüber den in den Anträgen Nrn.
144/1999 bzw. 171/2002 vorgesehenen Versuchsanordnungen sollen die Tiere
vorliegend stärker belastet werden. Dies ergibt sich namentlich aus der
schwierigeren Aufgabenstel­lung und der damit verbundenen Verschärfung der
Flüssigkeitsrestriktion. Im Übrigen sind die Argumente der Vorinstanz zu dieser
Frage nicht stichhaltig, und in einem Punkt liegt sogar ein Versehen vor. Zwar
ist somit zweifelhaft, ob die vorgesehene Mehrbelastung als gravierend
eingeschätzt werden müsste. Bei einer von vornherein heiklen Einteilung, bei deren
Vornahme ein grosser Beurteilungsspielraum besteht, können jedoch
gegebenenfalls auch mässige Unterschiede den Ausschlag geben. Deshalb schliesst
auch die Subsumtion der Belastung durch die vorangehenden Versuche unter
Schweregrad 2 vorliegend die An­nahme von Schweregrad 3 nicht aus. Im Übrigen
könnte ein solches Vorgehen auch dann gerechtfertigt werden, wenn die
Voraussetzungen für eine Praxisänderung erfüllt sind (dazu hinten E. 10).
Anzumerken
ist, dass die unzutreffenden Annahmen bei der Sachverhaltsfeststellung trotz
dem weiten Beurteilungsspielraum der Vorinstanz als von so untergeordneter Bedeutung
erscheinen, dass aus prozessökonomischen Gründen von einer Rückweisung zu neuer
Ent­scheidung im Sinn von § 64 Abs. 1 VRG abzusehen ist.
9.
9.1
Damit ist
auf die zentrale Güterabwägung einzugehen. Nach Art. 61 Abs. 3
lit. d TSchV ist zu beantworten, ob der Versuch, "
gemessen am erwarteten Kenntnisgewinn oder
Ergebnis", den Tieren "unverhältnismässige Schmerzen, Leiden oder Schäden
bereitet". Diese Bestimmung ist anhand von Art. 13 Abs. 1 TSchG
auszulegen
, wonach "Tierversu­che,
die dem Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen, es in schwere Angst verset­zen
oder sein Allgemeinbefinden erheblich beeinträchtigen können, ... auf das
unerlässli­che Mass zu beschränken" sind. Demgemäss ist Art. 61 Abs. 3
lit. d TSchV über seinen Wortlaut hinaus so auszulegen, dass sich die
Unverhältnismässigkeit eines Versuchs auch aus der schweren Angst oder der
erheblichen Beeinträchtigung des Allgemeinbefindens eines Tiers ergeben kann.
Andernfalls würde die von Art. 13 Abs. 1 TschG vorgeschrie­bene
Beschränkung von Versuchen, die das Tier in schwere Angst versetzen oder sein
All­gemeinbefinden erheblich beeinträchtigen können, auf das unerlässliche Mass
nicht grei­fen. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte, dass diese beiden
Kriterien in Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV bewusst ausgespart
wurden, wie auch die – in den Materialien und der Lehre kaum thematisierten –
unterschiedlichen Aufzählungen in Art. 2 Abs. 3, Art. 13 Abs. 1
und Art. 16 Abs. 1 TSchG auf die Entstehungsgeschichte der heutigen
Fassung des Gesetzes und nicht auf eine bewusste Differenzierung zurückzugehen
scheinen (vgl. auch
Bericht der
Kommission des Nationalrates vom 16. Januar 1990, BBl
1990 III 1266;
Rebsamen-Albisser,
S. 218). Diese Fragen sind im vorliegenden Zusammenhang allerdings nicht
ent­scheidend.
Art. 13 Abs. 1
TSchG und Art. 61 Abs. 3 lit. d TSchV lassen einen weiten
Beurteilungs­spielraum offen.
Die Lehre kritisiert denn auch die
mangelnde Konkretisierung der Anfor­derungen an Tierversuche teils heftig
(Gehrig, S. 125 f.; Rebsamen-Albisser, S. 206 ff., bes.
218 f.; Wirth, S. 224 f.; Zenger, S. 129 ff.,
183 ff.).
9.2
Vorweg ist
festzustellen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt korrekt ermittelt und ob sie
die Beweis- und Hilfsmittel korrekt gewürdigt hat.
9.2.1
Zwar sind der Vorinstanz, wie erwähnt, einige Versehen unterlaufen, die
sich auf die tatsächlichen Voraussetzungen beziehen. Zu nennen sind die
mangelnde Berücksichtigung der Unterschiede zwischen Ratten und Mäusen einerseits
sowie Primaten anderseits bei der Beurteilung der Belastung durch die Flüssigkeitsrestriktionen,
die unzutreffende Annahme einer Mehrbelastung der Versuchstiere durch die
tägliche Arbeit sowie die fehlerhafte Dar­stellung der Gewichtskontrolle. Es handelt
sich aber um untergeordnete Versehen, die das Ergebnis der Entscheidung, wie
aufgezeigt, nicht in Frage stellen und die deshalb nicht als für den Entscheid
erhebliche unrichtige Feststellungen des Sachverhalts im Sinn von § 51 VRG
gelten können.
9.2.2
Die Frage nach der Verhältnismässigkeit des Tierversuchs stellt eine
Rechtsfrage dar, weshalb die Gutachten insoweit keine bindende Wirkung
entfalten – unabhängig davon, dass sie auch unvollständig sind, was die Abwägung
zwischen dem Nutzen des Versuchs und der Belastung der Tiere betrifft (vgl.
vorn E. 5.1.5). Unbestrittenermassen sagt sodann die Unterstützung eines
Projekts durch den SNF nichts aus zu dieser Güterabwägung, da der SNF nur die
wissenschaftliche Qualität der Forschungsprojekte beurteilt und die not­wendigen
Bewilligungen durch die zuständigen Behörden vorbehalten bleiben (vgl. Art. 17
des Beitragsreglements des Schweizerischen Nationalfonds vom 14. Dezember
2007; SNF, Das Bewilligungsverfahren für Forschungsversuche im SNF bezüglich
Tierversuchen [ver­einfachte Darstellung]; SNF, Empfehlungen von EKAH und EKTV
zu Primatenversuchen, Stellungnahme des SNF zu den Empfehlungen an
forschungsfinanzierende Stellen, 4. Oktober 2006 [www.snf.ch: "Aktuell":
"Dossiers": "Tierversuche"].
9.2.3
Die Vorinstanz hat die Gutachten, die Beweismittel sowie die Fachkenntnisse
des Veterinäramts und der Tierschutzkommission grundsätzlich korrekt gewürdigt,
und es kann ihr auch nicht vorgeworfen werden, sie habe massgebliche Literatur
zu Unrecht nicht berücksichtigt (vorn E. 5.3). An dieser Stelle ist jedoch
auf den Vorwurf der Beschwerde­führer einzugehen, die Vorinstanz habe die
Folgerungen des Berichts "Forschung an Pri­maten – eine ethische
Bewertung" von EKTV und EKAH (Bern 2006) zu unkritisch über­nommen und
dadurch unzulässigerweise ihre Kognition eingeschränkt.
Die Vorinstanz führt zunächst aus, die Empfehlungen des
Berichts seien "zu berücksichti­gen". Hierauf stellt sie ihre bereits
vorher begründeten Bewertungen des Nutzens der er­warteten Erkenntnisse und der
Belastung der Versuchstiere einander gegenüber und schliesst sodann, dass
"[a]ngesichts dieser Umstände sowie unter Berücksichtigung der
Empfehlungen der [EKTV und der EKAH] für den vorliegenden Versuch das Interesse
der Versuchstiere an Belastungsfreiheit höher zu gewichten [ist] als das
menschliche Interesse am Versuchsergebnis", weshalb der Tierversuch nicht
zu bewilligen sei.
Zwar ist diese Begründung des Ergebnisses der
Güterabwägung knapp. Es kann ihr aber nicht entnommen werden, die Vorinstanz
habe die Ergebnisse des Berichts von EKTV und EKAH unbesehen übernommen: Zum
einen verwendet die Vorinstanz den Begriff des "Berücksichtigens".
Nach gängiger juristischer Terminologie heisst dies, dass sie sich ge­rade
nicht an die Ergebnisse des Berichts gebunden gefühlt hat, sondern dass sie ihn
in ihre Überlegungen miteinbezogen hat; ähnliche Bedeutungsgehalte wie
"berücksichtigen" hät­ten im vorliegenden Zusammenhang etwa
"mitbedenken", "in Erwägung ziehen", "beach­ten",
"würdigen". Zum andern ist erfahrungsgemäss das eigentliche
Entscheidungsmoment sehr schwer zu erfassen, gerade in einem Fall wie dem
vorliegenden, wo qualitativ ver­schiedene Güter wie der wissenschaftliche
Nutzen und die Belastung der Versuchstiere gegeneinander abzuwägen sind, deren
Bestimmung erst noch mit weitreichenden Unsi­cherheiten behaftet ist. Die
Knappheit der fraglichen Erwägung der Vorinstanz liegt hierin begründet und
kann nicht als Anzeichen einer unzulässigen Bindung an den Bericht von EKTV und
EKAH betrachtet werden.
9.3
9.3.1
Die Vorinstanz hat folgende Gesichtspunkte in die Güterabwägung einbezogen:
Den Nutzen des Versuchs hat sie einerseits anhand von dessen Eignung beurteilt,
Kenntnisse in der Grundlagenforschung zu erlangen; anderseits hat sie die
Chancen einer klinischen An­wendbarkeit der Ergebnisse mitberücksichtigt. Diese
Kriterien sind adäquat (vorn E. 6 f.). Im Rahmen der eigentlichen
Güterabwägung ist die Vorinstanz sinngemäss von einer Son­derstellung der
nicht-humanen Primaten ausgegangen; die Berechtigung dieses – stark ge­wichteten
– Kriteriums ist im Folgenden ebenso zu prüfen wie die Frage, ob die Vorinstanz
weitere Aspekte zu Unrecht berücksichtigt oder übergangen hat.
9.3.2
Wie bereits ausgeführt wurde (E. 4.3.3), ist es dagegen nicht Sache
des Verwaltungsge­richts, selber in freier Rechtsschöpfung Kriterien der
Güterabwägung auf­zustellen. Es wären alternativ oder ergänzend zum Vorgehen
der Vorinstanz andere bzw. weitere Methoden denkbar, zum Beispiel das
Aufstellen von Fragen- oder Kriterienkatalo­gen zur Festlegung einer Skala des
Forschungsnutzens, wie es für das deutsche Recht vor­geschlagen wird (vgl.
Hirt/Maisack/Moritz, § 7 Rn. 55). Im Folgenden ist nicht nach sol­chen
alternativen oder ergänzenden Vorgehensweisen zu suchen; vielmehr ist zu
prüfen, ob die von der Vorinstanz verwendeten Kriterien und deren Gewichtung
rechtmässig sind. Darin ist die Prüfung eingeschlossen, ob gesetzlich
vorgeschriebene Kriterien übersehen wurden oder ob umgekehrt gesetzlich
ausgeschlossene Kriterien berücksichtigt wurden.
9.4
Somit ist
danach zu fragen, ob die Vorinstanz die Empfehlungen von EKTV und EKAH
aufnehmen und daraus folgern durfte, dass "[a]us ethischen Gründen ...
Bewilli­gungsbehörden Versuche mit Primaten ... im Rahmen ihres aktuellen
Beurteilungsspiel­raums nur mit grösster Zurückhaltung" gestatten sollten.
9.4.1
Die Abwägung zweier qualitativ unterschiedlicher Güter (des Nutzens der
Forschung für den Menschen einerseits, der Belastung für die betroffenen Tiere
anderseits) verlangt nach einem Massstab, den der Gesetzgeber nicht
bereitstellt. Die Vorinstanz verlässt unter diesen Umständen den Rahmen ihres
Beurteilungsspielraums nicht, wenn sie mit EKTV und EKAH darauf verweist, dass
Primaten aufgrund ihrer Nähe zum Menschen und ihrer kognitiven Fähigkeiten eine
Sonderstellung zukomme, und damit die Hierarchie der Tier­arten in ihrer
Abwägung mit gewichtet. Immerhin verlangt das Tierschutzgesetz bei einer
anderen Fragestellung, die aber in nahem Zusammenhang mit der hier vorzunehmenden
Abwägung steht, die Berücksichtigung der Hierarchie der Tierarten: Art. 16
Abs. 3 TSchG schreibt vor, dass Versuche an höheren Tieren, beispielsweise
an Säugetieren, nur ausge­führt werden dürfen, wenn der Zweck nicht mit
niedriger stehenden Tierarten erreicht wer­den kann. Dieser Grundsatz wird in Art. 61
Abs. 1 lit. d TSchV als Bewilligungsvorausset­zung umschrieben. Entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführer ist die Hierarchie auch innerhalb der Klasse
der Säugetiere zu beachten. (Die Begriffe der "Hierarchie" und der
"Tierart" werden hier hilfsweise ungeachtet allfälliger biologischer
Unstimmigkeiten ver­wendet.)
Zwar scheint sich diese Betrachtungsweise nicht einfach
mit der Leidens- oder Empfin­dungsfähigkeit begründen zu lassen (die jedenfalls
nicht völlig kongruent mit den kogniti­ven Fähigkeiten ist); sie stellt
vielmehr – implizit oder explizit – auch auf die kognitiven Fähigkeiten und auf
die nahe Verwandtschaft mit dem Menschen ab. Das Kriterium der Hierarchie der
Tierarten ist insofern ethisch begründet – worauf auch die Vorinstanz hin­weist
– und weist Querbezüge zum Verfassungsgrundsatz der Würde der Kreatur auf (wo­bei
in der Lehre Zweifel am Unterscheidungsmerkmal der Entwicklungsstufe ebenfalls
mit der Würde der Kreatur begründet werden, vgl. Ina Praetorius/Peter Saladin,
Die Würde der Kreatur [Art. 24
novies
Abs. 3 BV], Bern
1996, S. 119). Diese Zusammenhänge sprechen jedoch gewiss nicht gegen die
Anwendung des Kriteriums, ungeachtet dessen, dass die Rechtsanwendung beim
direkten Rückgriff auf Verfassungsprinzipien darauf achten muss, die
gesetzlichen Konkretisierungen und Abwägungsvorschriften nicht
unzulässigerweise zu überspielen.
Zusammenfassend: Eine analoge Anwendung des in Art. 16
Abs. 3 TSchG enthaltenen Kriteriums der Hierarchie der Tierarten erscheint
überzeugend. Anzufügen ist, dass der spezifischen Leidensfähigkeit einzelner
Tierarten gegebenenfalls zusätzlich bei der Belas­tungseinstufung Rechnung zu
tragen ist.
9.4.2
Ein Indiz dafür, dass die Verwendung dieses Kriteriums den Intentionen des
Gesetzge­bers nicht widerspricht, stellt im Übrigen der Bericht der
nationalrätlichen Kom­mission für Wissenschaft, Bildung und Kultur vom 16. Februar
2007 zur Parlamentari­schen Initiative Maya Graf "Verbot von mittel- und
schwerbelastenden Tierversuchen an Primaten" (Geschäfts-Nr. 06/464,
www.parlament.ch) dar. Dort wird ausdrücklich er­wähnt, die "für die
ethische Begutachtung von Tierversuchen zuständigen Kommissionen könn[t]en ...
bereits heute darauf hinwirken, belastende Versuche mit Primaten einzu­schränken,
wie zwei aktuelle Beispiele von Rekursen im Kanton Zürich zeigen". Kein Wi­derspruch
zum Gesagten liegt darin, dass der Nationalrat am 20. Dezember 2007
beschlos­sen hat, der genannten Parlamentarischen Initiative keine Folge zu
geben. Die Initiative verlangte nämlich, Tierversuche der Schweregrade 1–3 an
grossen Menschenaffen sowie Tierversuche der Schweregrade 2 und 3 an Primaten
überhaupt zu verbieten.
9.5
Laut der
Beschwerdegegnerschaft ist die Würde der Kreatur bei der Güterabwägung – oder
bereits bei der Bestimmung des Schweregrads der Belastung –
mitzuberücksichtigen.
9.5.1
Der Grundsatz der Würde der Kreatur ist grundsätzlich auch im Bereich des
Tierschut­zes beachtlich (vgl. vorn E. 2.2) und kann als Begründung dafür
angesehen wer­den, das Wohlergehen der Tiere als Rechtsgut in die Güterabwägung
einzubeziehen. Die Begründungen für die Vornahme der Güterabwägung und die
darin abzuwägenden Rechts­güter sind jedoch zu unterscheiden. Es ginge auch
nicht an, in einer vom Gesetzgeber be­wusst offen belassenen Güterabwägung ein
einziges von mehreren involvierten Verfas­sungsprinzipien und ­rechten
systematisch zu privilegieren. Nicht zu folgen ist daher der in der Literatur
geäusserten Ansicht, das Verfassungsprinzip der Würde der Kreatur, das den Tierschutz
verstärke, sei "ein zusätzliches erhebliches Gewicht in der Waagschale
dieses Interesses und [müsse] somit die Abwägung der Interessen
beeinflussen" (Praeto­rius/Saladin, S. 119 mit weiterem Hinweis).
Dies gilt bei der Anwendung des noch gelten­den Rechts umso mehr, als der
Gesetzgeber sogar im neuen Tierschutzgesetz, in dem die Würde der Kreatur
explizit berücksichtigt wird, an der Offenheit der Abwägung nichts geändert hat
(Art. 19 Abs. 4 nTSchG). Es ist daher davon auszugehen, dass die
Würde der Kreatur in der Güterabwägung nur insofern eine Rolle spielen kann,
als eine Würdeverlet­zung sich als Belastung des Tiers äussert, namentlich als
Leiden oder Beeinträchtigung des Allgemeinbefindens (dazu vorn E. 9.1).
9.5.2
Die Frage braucht hier allerdings nicht abschliessend behandelt zu werden:
Zum ei­nen ist die Würde der Kreatur vorliegend nicht entscheidrelevant. Zum
andern kann der Vorinstanz nicht der Vorwurf gemacht werden, sie hätte sich
unzulässigerweise auf diesen Grundsatz abgestützt: Sie führt aus, dass das
geltende Recht – im Gegensatz zum neuen Tierschutzgesetz – eine
Berücksichtigung der Würde der Kreatur im Bereich des Tier­schutzes bzw. bei
der Bewilligung von Tierversuchen nicht vorschreibe, dass jedoch "die
vorzunehmende Güterabwägung bei Tierversuchen auch der Berücksichtigung der
Würde des Tieres dient und dieser bei der Auslegung der Gesetzesbestimmung
Rechnung zu tra­gen ist" (E. 3b/cc). Diese Aussagen finden sich im
Abschnitt zu den Rechtsgrundlagen, und die Vorinstanz kommt in ihrem Entscheid
bei der Bewertung der Belastung und bei der Güterabwägung nicht mehr auf die
Würde des Tiers zurück. Es bestehen somit keine Anhaltspunkte, dass sie diesen
Grundsatz in unzulässiger Weise überbewertet hätte.
9.6
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ihren
Beurteilungsspielraum nicht überschritten hat. Korrekt ist die Würdigung des For­schungsnutzens,
wonach zwar Erkenntnisse von einiger Bedeutung für die Grundlagenfor­schung zu
erwarten sind, deren klinische Anwendbarkeit jedoch unsicher ist. Jedenfalls
haltbar ist umgekehrt die Einreihung der Belastung der Versuchstiere unter
Schweregrad 3, wobei auch eine Zuordnung zu Schweregrad 2 nicht zwingend zu
einem anderen Ergebnis führen müsste. Schliesslich durfte die Vorinstanz auch
das Kriterium der Hierarchie der Tierarten in Analogie zu Art. 16 Abs. 3
TSchG heranziehen und eine restriktive Bewilli­gungspraxis im Fall von Tierversuchen
an Primaten darauf abstützen. Im Übrigen hat die Vorinstanz weder sachfremde
Kriterien in die Güterabwägung einbezogen noch gesetzlich vorgesehene Kriterien
übersehen.
9.7
Am
Ergebnis ändert nichts, dass mit der vorgenommenen Abwägung zugleich über die
Zulässigkeit der Einschränkung der Forschungsfreiheit nach Art. 20 in
Verbindung mit Art. 36 BV entschieden wurde. Ob der Eingriff in das
Grundrecht verhältnismässig ist, ist grundsätzlich frei zu prüfen, da keine
Gründe für eine Zurückhaltung gegeben sind (vgl. vorn E. 4.3.2; Jörg Paul
Müller, in: Kommentar zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 1987,
Einleitung zu den Grundrechten [Müller, Einleitung], Rz. 161 f.). Die
Lehre geht allerdings von einer Abstufung der Prüfungsdichte in Relation zur
Schwere der Grund­rechtsbeeinträchtigung aus (Müller, Einleitung, Rz. 157;
Markus Schefer, Die Beeinträch­tigung von Grundrechten, Bern 2006,
S. 87 ff.). Soweit sie sich mit der Frage befasst, nimmt die Doktrin
an, dass der heutige Art. 13 Abs. 1 TSchG die Prüfung der Verhältnis­mässigkeit
einer Bewilligungsverweigerung unter grundrechtlichen Gesichtspunkten zu­lässt,
namentlich bei Berücksichtigung von beruflichen Dispositionen der Forschenden,
wozu insbesondere auch die Freiheit der Wahl des Forschungsgegenstandes gehört (vgl.
Zenger, S. 141 f.). Ob dies zutrifft, kann offen bleiben.
Die Verweigerung einer Bewilligung für einen bestimmten
Tierversuch ist nämlich nicht als schwerer Eingriff in die Forschungsfreiheit
zu betrachten, da möglicherweise bereits Änderungen des Versuchszwecks oder der
Versuchsanordnung mit nur geringfügigen Auswirkungen für die Forschung genügen
können, um eine Bewilligung zu erlangen. Der ebenfalls auf Verfassungsebene
verankerte Schutz von Tieren vor unnötigen Belastungen ist hoch zu gewichten.
Er vermag auch im konkreten Fall den Eingriff in die Forschungs­freiheit im
Ergebnis zu rechtfertigen. Dies gilt auch dann, wenn die beruflichen Dispositio­nen
der Beschwerdeführer zu berücksichtigen sind.
10.
Die Vorinstanz, die einen Rekurs gegen die
Tierversuchsbewilligung Nr. 144/1999 der Beschwerdeführer am 21. September
2000 abgewiesen hat, versteht ihren Entscheid an­scheinend nicht als
Praxisänderung, und er braucht nach dem Gesagten auch nicht als sol­che
aufgefasst zu werden. Es kann ergänzt werden, dass eine Praxisänderung
vorliegend zulässig erschiene (vgl. zu den Voraussetzungen Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 509 ff.). Eine grundsätzliche Stellungnahme von EKTV und EKAH zur
ethischen Bewertung der Versuche an Primaten wäre – besonders angesichts der
gesetzlich vorgesehenen Beratungs­funktion der EKTV (Art. 19 TSchG) – als
ernsthafter, sachlicher und das Interesse an der Rechtssicherheit überwiegender
Grund für eine Praxisänderung geeignet. Weder die Zuge­hörigkeit des
Experiments zu einer Forschungsreihe noch die Bewilligung für das – dar­aufhin
begonnene – Training eines aus einem anderen Experiment übernommenen Affen für
den vorliegenden Versuch hätte schutzwürdiges Vertrauen in die bisherige Praxis
ge­schaffen. Sodann würde die Ernsthaftigkeit einer Praxisänderung nicht durch
die Tierver­suchsbewilligung Nr. 78/2007 in Frage gestellt, da diese
während der Rechtshängigkeit des laufenden Verfahrens vom Veterinäramt (und
nicht von der Vorinstanz) erteilt wurde. Aus diesem Grund ist auch ein Verstoss
gegen das Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) zu verneinen.
Schliesslich spräche auch das baldige Inkrafttreten des neuen Tier­schutzgesetzes
nicht gegen eine solche Praxisänderung, da diese sowohl nach noch gelten­dem
als auch nach neuem Recht in der Kompetenz der Rechtsanwendung liegt. Weder käme
somit die Praxisänderung einer unzulässigen Vorwirkung des neuen Rechts gleich,
noch würde die neue Praxis bei Inkrafttreten des neuen Rechts obsolet, was ihre
Ernsthaf­tigkeit in Frage stellen könnte.
11.
11.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten den unterliegenden Beschwerdeführern je zur Hälfte
aufzuerlegen, unter solidarischer Haftung beider für den Gesamtbetrag (§ 70
in Verbin­dung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 14 VRG). Unter
Berücksichtigung des Zeitaufwands des Gerichts sind die Gerichtskosten auf Fr.
10'000.- festzusetzen (§§ 2 und 4 f. der Gebüh­renverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 26. Juni 1997 [LS 175.252]).
11.2
Die
Beschwerdegegnerschaft beantragt eine angemessene Parteientschädigung nach § 17
Abs. 2 und 3 VRG. Bei der Beschwerdegegnerin 1, der
Tierversuchskommission, handelt es sich um eine vom Kanton Zürich eingesetzte
Kommission ohne Rechtspersön­lichkeit. Da das Gemeinwesen in der Regel keinen
Anspruch auf eine Parteientschädigung hat, ist der Beschwerdegegnerin 1 eine
solche zu verweigern (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Den
Beschwerdegegnerinnen und Beschwerdegegnern 2–7 ist durch ihre Beteili­gung am
Verfahren als Einzelmitglieder der Tierversuchskommission kein zusätzlicher
Aufwand entstanden. Sie werden im Übrigen nach ihren eigenen Angaben vom Kanton
Zürich für ihre Tätigkeit angemessen entschädigt. Ihnen ist deshalb eine
Parteientschädi­gung ebenfalls zu versagen. Auch unter diesem Gesichtspunkt
kann somit offen bleiben, ob die Beschwerdegegnerin 2 überhaupt noch als Partei
am Verfahren beteiligt ist.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die Beschwerde
wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 10'210.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern je zur Hälfte auferlegt, unter solidari­scher
Haftung beider für den Gesamtbetrag.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
in­nert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …