zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00357 · 2006-12-21 · de

Bewilligung zur Beschäftigung von unselbständig tätigen Psychotherapeuten | Beschränkung der Anzahl Psychotherapeuten, die angestellt werden dürfen, nach Gesamtzahl und beruflicher Qualifikation (Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung) Zuständigkeitsregelung, insbes. Direktbeschwerde ans Verwaltungsgericht nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG (E. 1.1). S e l b s t s t ä n d i g e Berufsausübungen in der Gesundheitspflege, die stets bewilligungspflichtig sind; u n s e l b s t s t ä n d i g e Berufsausübungen, die unter eine Bewilligungspflicht gestellt werden können. Der Direktbeschwerde unterliegen in erster Linie Streitigkeiten, welche die persönlichen Voraussetzungen zur Berufsausübung betreffen. Der Wortlaut von § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG lässt nicht ohne weiteres eine Differenzierung zwischen persönlichen Voraussetzungen und betrieblichen Voraussetzungen zu. Deshalb - gerade auch in Anbetracht der bisherigen Rechtsprechung - unterliegt die vorliegende Streitigkeit ebenfalls der Direktbeschwerde (E. 1.2-3). Rechtsgrundlagen zur Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufsausübung; Voraussetzungen zur Anstellung von Psychotherapeuten bei der anstellenden bzw. bei der anzustellenden Person (E. 2.1). Wer Psychotherapeuten beschäftigen will, darf höchstens sechs Personen, davon drei mit einer Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung, anstellen; Sinn und Zweck dieser Regelung (E. 2.2). Unter grundrechtlichen Gesichtspunkten (E. 3.1) erweist sich die Einschränkung der Anzahl anzustellenden Psychotherapeuten als rechtmässig: Sie stützt sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage (E. 3.2), liegt im öffentlichen Interesse (E. 3.3) und ist nicht sachwidrig (E. 3.4). Die Beschränkung auf drei anzustellende Personen (Köpfe) mit einer Zulassung zur selbstständigen Berufsaufübung ohne Rücksicht auf das konkrete Pensum lässt sich mit der Gewährleistung der Aufsicht über die angestellten Psychotherapeuten und mit der Sicherstellung von Ausbildungsplätzen begründen (E. 3.5). Sie ist infolge der Übergangsfrist auchverhältnismässig (E. 3.6).Abweisung.Minderheitsmeinung: Gutheissung, weil die Beschränkung auf drei anzustellende Personen (Köpfe) verfassungswidrig ist.

Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2006 VB.2006.00357
Zurich Verwaltungsgericht 21.12.2006 VB.2006.00357
Zurigo Verwaltungsgericht 21.12.2006 VB.2006.00357

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00357
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00357
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.12.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 12.06.2007 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur Beschäftigung von unselbständig tätigen Psychotherapeuten
Beschränkung der Anzahl Psychotherapeuten, die angestellt werden dürfen, nach Gesamtzahl und beruflicher Qualifikation (Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung)
Zuständigkeitsregelung, insbes. Direktbeschwerde ans Verwaltungsgericht nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG (E. 1.1).
S e l b s t s t ä n d i g e Berufsausübungen in der Gesundheitspflege, die stets bewilligungspflichtig sind; u n s e l b s t s t ä n d i g e Berufsausübungen, die unter eine Bewilligungspflicht gestellt werden können. Der Direktbeschwerde unterliegen in erster Linie Streitigkeiten, welche die persönlichen Voraussetzungen zur Berufsausübung betreffen. Der Wortlaut von § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG lässt nicht ohne weiteres eine Differenzierung zwischen persönlichen Voraussetzungen und betrieblichen Voraussetzungen zu. Deshalb - gerade auch in Anbetracht der bisherigen Rechtsprechung - unterliegt die vorliegende Streitigkeit ebenfalls der Direktbeschwerde (E. 1.2-3).
Rechtsgrundlagen zur Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufsausübung; Voraussetzungen zur Anstellung von Psychotherapeuten bei der anstellenden bzw. bei der anzustellenden Person (E. 2.1). Wer Psychotherapeuten beschäftigen will, darf höchstens sechs Personen, davon drei mit einer Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung, anstellen; Sinn und Zweck dieser Regelung (E. 2.2).
Unter grundrechtlichen Gesichtspunkten (E. 3.1) erweist sich die Einschränkung der Anzahl anzustellenden Psychotherapeuten als rechtmässig: Sie stützt sich auf eine hinreichende gesetzliche Grundlage (E. 3.2), liegt im öffentlichen Interesse (E. 3.3) und ist nicht sachwidrig (E. 3.4).
Die Beschränkung auf drei anzustellende Personen (Köpfe) mit einer Zulassung zur selbstständigen Berufsaufübung ohne Rücksicht auf das konkrete Pensum lässt sich mit der Gewährleistung der Aufsicht über die angestellten Psychotherapeuten und mit der Sicherstellung von Ausbildungsplätzen begründen (E. 3.5). Sie ist infolge der Übergangsfrist auch verhältnismässig (E. 3.6).
Abweisung.
Minderheitsmeinung: Gutheissung, weil die Beschränkung auf drei anzustellende Personen (Köpfe) verfassungswidrig ist.
Stichworte:
ANSPRUCH AUF GLEICHBEHANDLUNG
BERUFSAUSBILDUNGSBEWILLIGUNG
BERUFSAUSÜBUNG
HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT
PENSUM
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
PSYCHOTHERAPIE
RECHTSGLEICHHEIT
SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG
TEILZEITANSTELLUNG
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. I aGesundheitsG
§ 10 Abs. I aGesundheitsG
Art. 8 Abs. I BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 17 PsyV
§ 18 PsyV
§ 19a Abs. II Ziff. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Dr. med. A ersuchte die Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich am 31. Oktober 2005 um Bewilligung zur Beschäftigung der
Psychotherapierenden Dr. phil. C, lic. phil. D, dipl. psych. IAP E und
lic. phil. F. Die Gesundheitsdirektion erteilte die beantragten Bewilligungen
zur Beschäftigung der Genannten am 3. November 2005, allerdings befristet
bis am 1. Juni 2008. Mit beigelegtem Schreiben teilte sie Dr. med. A mit,
gemäss § 17 Abs. 3 der Verordnung über die nichtärztlichen
Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten vom 1. Dezember 2004 (PsyV, LS 811.61)
dürfe er zwar maximal sechs Psychotherapierende anstellen. Davon dürften aber
höchstens deren drei die Voraussetzungen für die Zulassung zur selbstständigen
Berufsausübung erfüllen. Er habe wohl nur vier Personen beschäftigt; diese
seien jedoch alle im Besitz einer Berufsausübungsbewilligung. In Analogie zu
den Übergangsbestimmungen von § 26 PsyV könne er nun während dreier Jahre
den Besitzstand wahren; innerhalb dieser Zeit habe er den rechtmässigen Zustand
herzustellen. In der Folge ersuchte Dr. med. A um Erlass einer rekursfähigen
Verfügung. Eine solche erging am 26. Juni 2006. Dr. med. A wurde
verpflichtet, die Beschäftigung der unselbstständig tätigen
Psychotherapeutinnen und -therapeuten mit selbstständiger Berufsausübungsbewilligung
per 1. Juni 2008 auf drei Personen zu reduzieren. Die Bewilligungen
vom 3. November 2005 zur Beschäftigung von Dr. phil. C, lic. phil D, dipl.
psych. E und lic. phil. F würden bis zum 31. Mai 2008 befristet. Als
Rechtsmittel wurde die Beschwerde an das Verwaltungsgericht angegeben.
II.
Am 5. September 2006 gelangte Dr. med. A mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er ersuchte um Aufhebung der Verfügung
vom 26. Juni 2006 und um Erteilung einer zeitlich nicht limitierten
Bewilligung zur Beschäftigung von vier Psychotherapeuten/innen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdegegnerin. Mit Präsidialverfügung
vom 8. September 2006 wurde der Gesundheitsdirektion Frist für die Beschwerdeantwort
sowie zur Stellungnahme bezüglich der funktionellen Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts angesetzt. Mit Beschwerdeantwort vom 12. Oktober 2006
beantragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten-
und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. Auf die Frage der
funktionellen Zuständigkeit ging sie nicht weiter ein.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtpflegegesetzes
vom 8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich
zuständig. Gleichwohl bleibt die Zulässigkeit dieser Beschwerde im Hinblick auf
die Regelung des
funktionellen Instanzenzuges
fraglich. Gemäss § 19a
Abs. 1 Satz 1 VRG können erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen
zunächst mit Rekurs beim Regierungsrat angefochten werden, was dem Grundsatz
des mehrstufigen Rechtsmittelweges (vgl. § 19 in Verbindung mit § 41 Abs. 1
VRG) entspricht. § 19a Abs. 2 VRG nennt verschiedene Arten von
erstinstanzlichen Anordnungen von Direktionen und Ämtern, die ausnahmsweise unmittelbar
beim Verwaltungsgericht angefochten werden können, so laut Ziffer 2 Bewilligungen
zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege sowie Zulassungsbeschränkungen gemäss
Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die
Krankenversicherung (KVG, SR 832.10). Beim in den Fällen von § 19a Abs. 2
VRG offen stehenden Rechtsmittel an das Verwaltungsgericht handelt es sich
nicht um den Rekurs, sondern um die Beschwerde; das Verwaltungsgericht
behandelt solche Rechtsmittel nach den Bestimmungen von §§ 54 ff.
VRG. In derartigen Fällen ist allerdings gemäss § 50 Abs. 3 VRG auch
die Rüge der Unangemessenheit zulässig (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich
1999, § 19a N. 4). Es fragt sich, ob hier die Direktbeschwerde an das
Verwaltungsgericht im Sinn von § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG zulässig
sei oder ob zunächst Rekurs an den Regierungsrat gemäss Absatz 1 der genannten Bestimmung
zu erheben wäre.
Die hier streitigen
Anordnungen beinhalten die zeitliche Limitierung der dem Beschwerdeführer
früher erteilten Bewilligungen für die Beschäftigung der vier
Psychotherapierenden mit Berufsausübungsbewilligung bis 31. Mai 2008 bzw.
dessen Verpflichtung, spätestens per 1. Juni 2008 nur noch drei
Psychotherapierende mit eigener Berufsausübungsbewilligung zu beschäftigen. Es
geht bei diesen Anordnungen nicht um eine bundesrechtliche Einschränkung der
Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der Krankenversicherung nach Art. 55a
KVG. Vielmehr gründet die Einschränkung auf kantonalem Recht (§ 17 Abs. 3
PsyV). Somit kommt es für die Zulässigkeit der Direktbeschwerde nach § 19a
Abs. 2 Ziff. 2 VRG allein darauf an, ob es sich bei den
streitbetroffenen Anordnungen um solche betreffend "Bewilligungen zur
Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege" im Sinn von § 19a Abs. 2
Ziff. 2 VRG handelt.
1.2
Primär
werden unter der Formulierung "Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege"
nach § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG die von der Gesundheitsdirektion
zu erteilenden kantonalen polizeilichen Erlaubnisse zur berufsmässigen oder
entgeltlichen Ausübung von Tätigkeiten im Bereich des Gesundheitswesens gemäss
den §§ 7 ff. des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG,
LS 810.1) verstanden. Dabei ist die selbstständige
Berufsausübung
stets bewilligungspflichtig (vgl. Tomas Poledna/Brigitte Berger, Öffentliches
Gesundheitsrecht, Bern 2002, N. 64, 67). Gemäss Gesundheitsgesetz gilt
eine solche Bewilligungspflicht für folgende Fachkräfte: Ärzte (§§ 16 f.),
Zahnärzte (§ 18), Chiropraktoren (§ 19), Zahnprothetiker (§§ 20 f.),
Psychotherapeuten (§§ 22 ff.), Apotheker (§§ 23 ff.) und
Drogisten (§§ 27 ff.). Weil Fähigkeit und Vertrauenswürdigkeit
Hauptvoraussetzungen der Berufsausübung sind, hat der Bewilligungsinhaber seine
Tätigkeit persönlich auszuüben (§ 10 Abs. 1 GesundheitsG). Das Gebot
persönlicher Berufsausübung verbietet jedoch nicht, dass der
Bewilligungsinhaber unter seiner direkten Kontrolle eigenes, unselbstständiges
Hilfspersonal einsetzt. Für bestimmte medizinische Berufe ist aufgrund
verschiedener kantonaler Verordnungen auch die unselbstständige Berufsausübung
bewilligungspflichtig (vgl. dazu Thomas Spoerri, Medizinalpersonen, in: Tomas
Poledna/Ueli Kieser [Hrsg.], Gesundheitsrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht,
Bd. VIII, Basel 2005, S. 105).
Mit den in § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG
erwähnten Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege hatte der
Gesetzgeber offenbar in erster Linie Streitigkeiten betreffend die
persönlichen
(fachlichen, moralischen und gesundheitlichen) Voraussetzungen im Sinn von § 8
GesundheitsG im Auge. Bei der hier im Streit liegenden Bewilligung an den Inhaber
einer ärztlichen Praxis zur Beschäftigung unselbstständig tätiger Psychotherapeuten/innen
im Sinn von § 17 PsyV geht es nicht um die persönlich-fachlichen Voraussetzungen,
die gemäss § 17 Abs. 2 lit. a und lit. b PsyV auf Seiten des
Anstellenden bzw. der Angestellten erfüllt sein müssen. Im Streit liegt wie
erwähnt die Beschränkung der Zahl der Angestellten gemäss § 17 Abs. 3
PsyV. Wie das Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit der Anfechtung von
Auflagen für die Betriebsführung von Apotheken erkannt hat, lässt der
Gesetzeswortlaut von § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG nicht ohne
weiteres eine Differenzierung zwischen Streitigkeiten betreffend die
persönlichen Bewilligungsvoraussetzungen und (nicht der Direktbeschwerde
unterliegenden) Streitigkeiten betreffend die betrieblichen Voraussetzungen zu
(VGr, 13. Juli 2001, VB.2001.00085; 18. März 2004, VB.2003.00325; 13. Juli
2006, VB.2006.00140; alle unter www.vgrzh.ch). In diesen Fällen ist das Gericht
daher auf die direkt gegen die diesbezüglichen Anordnungen der Direktion erhobenen
Beschwerden eingetreten. Sodann hat es die Zulässigkeit der Direktbeschwerde
auch in einer anderen vergleichbaren Konstellation – wenn auch nur stillschweigend
– bejaht (VGr, 23. März 2006, VB.2005.00599, www.vgrzh.ch betreffend
Bewilligung zur Beschäftigung eines Assistenzzahnarztes im Sinn von § 10
der Zahnärzteverordnung vom 10. Juni 1998, LS 811.21). Aufgrund dieser
Rechtsprechung ist die Direktbeschwerde auch im vorliegenden Fall zuzulassen.
1.3
Es ist
freilich zu bedenken, dass sich auch eine restriktivere Auslegung von § 19a
Abs. 2 VRG rechtfertigen würde, zumal diese Bestimmung eine systemwidrige Ausnahme
vom Grundsatz des mehrstufigen Rechtsmittelweges in der zürcherischen
Verwaltungsrechtspflege darstellt. Die in § 19a Abs. 2 Ziff. 1 -
4 VRG verbliebenen Ausnahmefälle muten denn auch eher zufällig an (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 19a N. 3). Namentlich muss hier offen bleiben, wie es sich mit der
Zulässigkeit der Direktbeschwerde in Fällen verhält, in denen es in
grundsätzlicher Weise – im Hinblick auf das Aufkommen komplexer ärztlich geleiteter
Unternehmen – um die Zulassung neuer Betriebs- und Unternehmensformen für die
ärztliche Tätigkeit geht (vgl. zu dieser Thematik Hanspeter Kuhn, Die
Arztpraxis zwischen Staat und Markt, in: Barbara Hürlimann/Thomas
Poledna/Martin Rübel [Hrsg], Privatisierung und Wettbewerb im Gesundheitsrecht,
Zürich 2000, S. 203; VGr, 13. Juli 2006, VB.2005.00359, E. 3.3.3,
www.vgrzh.ch).
1.4
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
zürcherische Gesundheitsgesetzgebung regelt in §§ 22 ff. GesundheitsG
(Fassung vom 21. August 2000, in Kraft seit 1. Januar 2002) und §§ 1
- 9 PsyV die Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen
Berufstätigkeit (zur Entstehungsgeschichte dieser Ordnung vgl. RB 1991 Nr. 81
= ZBl 93/1992, S. 74; RB 1998 Nr. 79 = ZBl 100/1999, S. 592;
BGE 128 I 92). Sodann wird in §§ 17- 20 PsyV die unselbstständige psychotherapeutische
Berufsausübung geregelt, wobei diese Regelung zumindest teilweise auf die
praktische Ausbildung und Tätigkeit von Personen ausgerichtet ist, welche die Zulassung
zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufsausübung erlangen
wollen.
Wer unselbstständige Psychotherapeuten/innen anstellen will,
bedarf gemäss § 17 Abs. 1 PsyV einer Bewilligung der
Gesundheitsdirektion. Die Bewilligung wird gemäss § 17 Abs. 2 lit. a
PsyV nur solchen Personen erteilt, welche gemäss § 22a lit. a - c
GesundheitsG auch zur praktischen Ausbildung für die selbstständige
psychotherapeutische Tätigkeit (das heisst für Selbsterfahrung, Supervision und
klinische Tätigkeit) befugt sind, nämlich:
- Psychotherapeuten/innen,
welche die Zulassungsvoraussetzungen zur selbstständigen psychotherapeutischen
Tätigkeit gemäss § 22 Abs. 1 lit. a - c GesundheitsG in
Verbindung mit §§ 2 - 8 PsyV erfüllen (abgeschlossenes Psychologiestudium,
integrale Spezialausbildung, mindestens zweijährige klinische
psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger Stellung) sowie eine mindestens
fünfjährige hauptberufliche psychotherapeutische Tätigkeit nachweisen (§ 22a
lit. a GesundheitsG);
- Ärzten, welche eine
Spezialausbildung in Psychotherapie gemäss § 22 Abs. 1 lit. b GesundheitsG
absolviert haben sowie eine mindestens fünfjährige hauptberufliche
psychotherapeutische Tätigkeit nachweisen (§ 22a lit. b
GesundheitsG);
- Ärzten mit
Facharzttitel Psychiatrie und Psychotherapie FMH (§ 22a lit. c GesundheitsG).
Die anzustellende Person muss (sofern sie nicht ohnehin
die Zulassungsvoraussetzungen zur selbstständigen psychotherapeutischen
Tätigkeit erfüllt) über eine Ausbildung gemäss § 17 Abs. 2 lit. b
PsyV verfügen. Die beschäftigende Person darf gemäss § 17 Abs. 3 PsyV
höchstens sechs Psychotherapeuten/innen anstellen, wovon höchstens drei die
Voraussetzungen zur selbstständigen Berufsausübung erfüllen dürfen. Die
beschäftigende Person ist gemäss § 18 PsyV als Bewilligungsinhaber bzw.
-inhaberin für die Tätigkeit der unselbstständig tätigen Person verantwortlich.
Keiner Bewilligung für die Beschäftigung unselbstständig
tätiger Psychotherapeuten/innen bedürfen laut § 20 Abs. 1 PsyV die in
lit. a - d PsyV genannten Institutionen (Spitäler, Pflegeheime,
teilstationäre Institutionen, Polikliniken) sowie laut § 20 Abs. 2
PsyV psychotherapeutische Ambulatorien, welche als Ausbildungsinstitut im Sinn
von § 7 PsyV für die integrale Spezialausbildung im Sinn von § 22 Abs. 1
lit. b GesundheitsG anerkannt sind.
2.2
Nach seinem
klaren Wortlaut ist § 17 Abs. 3 PsyV dahin zu verstehen, dass mit der
Begrenzung auf drei zur selbstständigen Berufsausübung zugelassene Angestellte
nicht Stellenprozente, sondern Personen gemeint sind. Zu keinem anderen
Auslegungsergebnis führen die Entstehungsgeschichte der Bestimmung, deren Zweck
sowie deren Bedeutung innerhalb der gesamten Regelung betreffend die
nichtärztliche Psychotherapie in § 17 ff. PsyV. Damit wollte der
Regierungsrat als Verordnungsgeber einerseits die Zahl der in einer Praxis möglichen
Anstellungen im Interesse der Qualitätssicherung bzw. im Hinblick auf die bei
der delegierten Psychotherapie sicherzustellende Verantwortung des Praxisinhabers
begrenzen (Beschränkung auf insgesamt höchstens sechs Stellen); anderseits soll
mit der Beschränkung auf höchstens drei Angestellte, die bereits über die Zulassung
zur selbstständigen Berufsausübung verfügen, sichergestellt werden, dass eine
hinreichende Anzahl Stellen für Personen zur Verfügung steht, die noch die
zweijährige klinische Tätigkeit nach § 22 Abs. 1 lit. c
GesundheitsG – als Voraussetzung für die Zulassung zur selbstständigen Tätigkeit
– zu absolvieren haben (vgl. Antrag des Regierungsrats vom 1. Dezember
2004 an den Kantonsrat betreffend Genehmigung der Verordnung, ABl 2004,
1491 ff., insbesondere 1499 f.). Damit ist § 17 Abs. 3 PsyV
– wie auch die übrige Regelung der unselbstständigen Berufsausübung in § 17
PsyV – auf die praktische Ausbildung und Tätigkeit von Personen ausgerichtet, welche
die Zulassung zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen
Berufsausübung erlangen wollen.
Angesichts dieses eindeutigen Auslegungsergebnisses lässt
sich eine andere Norminterpretation auch nicht unter Berufung auf den Grundsatz
der verfassungskonformen Auslegung gewinnen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 50 N. 26).
Der Beschwerdeführer selber geht denn auch davon aus, dass mit den Begrenzungen
auf höchstens sechs bzw. höchstens drei zur selbstständigen Berufsausübung
zugelassenen Angestellten Personen und nicht Stellenprozente gemeint sind. Er
hält jedoch dafür, dass die Bestimmung (jedenfalls mit dieser Auslegung nach
Köpfen) gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April
1999, BV) verstosse.
3.
3.1
Unter dem
Schutz der Wirtschaftsfreiheit steht auch die selbstständige Tätigkeit als Arzt
und als Psychotherapeut (BGE 125 I 322 E. 2a; 128 I 92 E. 2a).
Wie andere Grundrechte kann die Wirtschaftsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage
(Art. 36 Abs. 1 BV), im öffentlichen Interesse (Art. 36 Abs. 2
BV) und unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3
BV) eingeschränkt werden.
3.2
Der
Beschwerdeführer macht geltend, § 17 Abs. 3 PsyV enthalte eine
Regelung mit derart schwerwiegenden Einschränkungen, dass hierfür eine
Grundlage im formellen Gesetz erforderlich wäre; an einer solchen
formell-gesetzlichen Grundlage fehle es hier (Beschwerdeschrift Ziff. 9.3).
Der Einwand ist unbegründet.
Wer einen Beruf der Gesundheitspflege im Sinn von §§ 7 ff.
GesundheitsG (wozu auch Ärzte und Psychotherapeuten gehören) ausüben will,
bedarf dazu gemäss § 7 Abs. 1 GesundheitsG einer Bewilligung. Der
Bewilligungsinhaber hat laut § 10 Abs. 1 GesundheitsG die bewilligte
Tätigkeit persönlich auszuüben, wobei eine Vertretung bei Abwesenheit,
Krankheit oder Todesfall zulässig ist. Das Gebot persönlicher Berufsausübung schliesst
zwar nicht aus, dass der Bewilligungsinhaber unter seiner direkten Kontrolle
eigenes, unselbstständiges Hilfspersonal einsetzt. Dazu gehören beim Arzt beispielsweise
Arztgehilfinnen (neu: medizinische Praxisassistentinnen) sowie Psychotherapeuten/innen
– ärztliche und nichtärztliche – und Psychologen/innen. Vorausgesetzt wird aber
dabei immer, dass der Arzt bei der Durchführung der (delegierten) Massnahmen
zum Patienten persönlichen Kontakt hat oder jederzeit zu ihm in persönlichen
Kontakt treten kann (vgl. Hans Ott, Ärztliches Berufsrecht, in: Heinrich
Honsell [Hrsg.], Handbuch des Arztrechts, Zürich 1994, S. 229; bezüglich
delegierter Psychotherapie BGE 107 V 46 E. 4b/c). – Aus der dargelegten
Ordnung ergibt sich, dass § 7 Abs. 1 in Verbindung mit § 10 Abs. 1
GesundheitsG eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die in § 17
Abs. 3 PsyV statuierten Einschränkungen hinsichtlich der Beschäftigung von
Psychotherapeuten/innen in unselbstständiger Stellung bildet.
3.3
Im Lichte
von § 10 Abs. 1 GesundheitsG und § 18 PsyV, deren
Verfassungsmässigkeit der Beschwerdeführer nicht bestreitet, besteht
offenkundig ein öffentliches Interesse daran, die Zahl der in einer Praxis unselbstständig
tätigen Psychotherapeuten/innen zu beschränken, damit der Praxisinhaber seiner
Aufsichtspflicht und Verantwortung gemäss § 18 PsyV nachkommen kann (vgl.
vorstehend E. 2.2). Der Beschwerdeführer rügt denn auch nicht, die
Beschränkung auf insgesamt sechs Psychotherapeuten/innen sei verfassungswidrig
(vgl. Beschwerdeschrift Ziff. 12).
3.4
Der
Beschwerdeführer macht geltend, § 17 Abs. 2 PsyV enthalte eine
sachwidrige Regelung; denn es sei nicht einzusehen, weshalb der Praxisinhaber
sechs in Ausbildung befindliche Therapeuten/innen anstellen dürfe, jedoch
höchstens drei, welche ohnehin zur selbstständigen Tätigkeit zugelassen wären
(Beschwerdeschrift Ziff. 9.3). Diese Regelung dient dem öffentlichen
Interesse dadurch, dass genügend Ausbildungsplätze zur Verfügung stehen (vgl.
vorstehend E. 2.2). Entgegen seiner Auffassung vermag auch dieses öffentliche
Interesse (und nicht nur solche, die dem Schutz der öffentlichen Gesundheit im
engeren Sinne dienen) nach Art. 36 Abs. 2 BV eine Einschränkung der
Wirtschaftsfreiheit zu rechtfertigen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn wie hier
durch die fragliche Regelung nicht die Zulassung zur (selbstständigen)
Berufsausübung als solcher in Frage gestellt wird.
3.5
Der
Beschwerdeführer macht geltend, § 17 Abs. 3 PsyV sei jedenfalls
insoweit sach- und verfassungswidrig, als die Regelung keine Rücksicht auf das
Pensum nehme (Beschwerdeschrift Ziff. 9.3). Dem hat die
Gesundheitsdirektion schon in der angefochtenen Verfügung (E. 3)
entgegengehalten, dass in der Psychotherapie der konkrete Beschäftigungsgrad
stark vom jeweils aktuellen Bedarf der Patientinnen und Patienten abhängt,
weshalb es in vielen Fällen kaum praktikabel sein dürfte, eine Bewilligung nach
Stellenprozenten zu beschränken. – Darin liegt ein sachliches Motiv für die
streitbetroffene Regelung, weshalb sich nicht einwenden lässt, die Beschränkung
nach Köpfen statt nach Stellenprozenten verstosse gegen die Rechtsgleichheit.
Eine solche Verletzung wäre nur dann zu bejahen, wenn die Bestimmung
Unterscheidungen träfe, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist (BGE 127 I 185 E. 5).
Es trifft zwar zu, dass zur selbstständigen Berufsausübung
befugte Psychotherapeuten/innen – sowohl bei selbstständiger Tätigkeit als
Inhaber einer Bewilligung nach § 17 PsyV wie auch bei unselbstständiger
Tätigkeit als von einer solchen Bewilligung Betroffene – in ihrer
wirtschaftlichen Entfaltungsfreiheit erheblich stärker eingeschränkt sind, wenn
in einer Praxis für die Anstellung von (an sich zur selbstständigen Berufsausübung
zugelassenen) Psychotherapeuten/innen höchstens drei Stellen (statt dreihundert
Stellenprozente) zur Verfügung stehen. Indessen würden bei einer Beschränkung
auf dreihundert Stellenprozente (statt drei Anstellungen) auch die mit § 17
Abs. 3 PsyV verfolgten öffentlichen Interessen erheblich stärker tangiert:
Würde dabei die Gesamtbeschränkung auf sechs Stellen ebenfalls nach Stellenprozenten
(statt nach Anstellungen) vorgenommen, widerspräche dies dem Ziel, die Zahl der
Anstellungen im Interesse der bei der delegierten Therapie erforderlichen Aufsicht
in einem für den Praxisinhaber überschaubaren Rahmen zu halten. Würde aber die
Gesamtbeschränkung auf sechs Stellen entsprechend der geltenden Fassung nach Anstellungen
(nicht nach Stellenprozenten) vorgenommen, würde dies etwa bei Anstellung von
sechs zur selbstständigen Berufsausübung zugelassenen Psychotherapeuten/innen mit
je einem Pensum von 50 % die Beschäftigung von weiteren Personen, welche die
erforderliche zweijährige klinische Tätigkeit im Sinn von § 22 Abs. 1
lit. c GesundheitsG und § 8 PsyV absolvieren wollen, ausschliessen,
was dem öffentlichen Interesse an der Sicherstellung von Ausbildungsplätzen
zuwiderliefe. Insofern lässt sich die zwei verschiedenen öffentlichen Interessen
dienende Regelung von § 17 Abs. 2 PsyV auch nicht mit der vom Beschwerdeführer
angerufenen Regelung in § 10 Abs. 1 der Ärzteverordnung vom 6. Mai
1998 (ÄrzteV, LS 811.11) vergleichen. Es lässt sich daher nicht einwenden,
die Beschränkung der Anstellung von zur selbstständigen Berufsausübung zugelassenen
Psychotherapeuten/innen auf drei Personen (statt dreihundert Stellenprozente)
verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit.
3.6
Der
Beschwerdeführer macht geltend, die Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung
führe dazu, dass er seine Praxis umgestalten müsse, was er offenbar
insbesondere deswegen für stossend hält, weil die bei ihm angestellten
Psychotherapeuten/innen dort schon seit vielen Jahren und teilweise seit
Jahrzehnten tätig seien (Beschwerdeschrift Ziff. 3). Soweit er sich damit
sinngemäss ebenfalls auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beruft (Art. 36
Abs. 3 BV), ist dem entgegenzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin dieser
Situation dadurch Rechnung getragen hat, dass sie in analoger Anwendung der
Übergangsbestimmung von § 26 PsyV die nachgesuchten Bewilligungen
befristet bis 31. Mai 2008 erteilt hat.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung
wird nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung
an …
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer sowie des
Gerichtssekretärs:
(vgl. § 138 Abs. 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes
vom 13. Juni 1976, GVG)
Die rein wörtliche Auslegung von § 17 Abs. 3
PsyV, wonach sich in einer Praxis die Anzahl der anzustellenden
Psychotherapeuten/innen mit Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung nach
Köpfen und nicht nach Stellenprozenten zu richten habe, führt zu einem
verfassungswidrigen Ergebnis. Stehen für die Anstellung von höher
qualifizierten Psychotherapeuten/innen höchstens drei Stellen anstatt
dreihundert Stellenprozenten zur Verfügung, wird dadurch nicht nur die
wirtschaftliche Entfaltungsfreiheit sowohl der beschäftigenden als auch der
anzustellenden (bzw. bereits angestellten) Personen, welche zu dieser
Berufsgruppe gehören, erheblich stärker eingeschränkt, wie dies im Urteil unter
Erwägung 3.5 eingeräumt wird, sondern wird damit einhergehend auch die
Rechtsgleichheit verletzt. So ist gerade die Ausübung von Funktionen, welche
eine höhere Ausbildung erfordern, in einer Teilzeit-Anstellung nicht
selbstverständlich. Angesichts der gesellschaftlichen Entwicklung ist aber
zwecks Realisierung der Rechtsgleichheit auch im Sinn des Gleichstellungsgesetzes
vom 24. März 1995 (SR 151.1) insbesondere die Vereinbarkeit von Beruf und
Privatleben zu fördern, was in Art. 107 Abs. 2 der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) ausdrücklich statuiert ist.
Demnach führt die Beschränkung der Anstellung von Psychotherapeuten/innen mit
Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung nach Anzahl der anzustellenden
Personen, nämlich maximal deren drei, und zwar unabhängig vom Beschäftigungsgrad,
zu einer Verletzung der Rechtsgleichheit, welche sich auch nicht unter
Heranziehung des bildungspolitischen Aspekts rechtfertigen lässt. Eine solche
Regelung zieht eine indirekte Diskriminierung der Frauen nach sich (vgl. Georg
Müller, Rechtsgleichheit, Kommentar zu Art. 4 aBV, Basel/Frankfurt a.M.
1995, N. 137a, mit weiteren Hinweisen), was mit Art. 8 Abs. 2
und 3 BV sowie Art. 11 Abs. 2 und 3 der KV nicht vereinbar ist. Es
kann nicht angehen, die Förderung von Ausbildungsplätzen ausgerechnet auf
Kosten von Stellensuchenden, welche aus privaten Gründen, namentlich auch in
Berücksichtigung der Vereinbarkeit von Berufsleben und Betreuungsaufgaben, auf
eine Teilzeitanstellung besonders angewiesen wären, zu bewerkstelligen,
andernfalls – sozusagen durch die Hintertür – entsprechende Förderungsbestrebungen
wieder zunichte gemacht würden. Daran ändert auch nichts, dass sich die
Beschränkung der Anstellung auf höchstens drei Psychotherapeuten/innen auf Personen
beschränkt, welche selber über die Voraussetzungen für die Zulassung zur
selbstständigen Berufsausübung verfügen. Das Betreiben einer eigenen Praxis
bedarf entsprechender finanzieller und organisatorischer Aufwendungen, welche
Personen, die nebst der Berufstätigkeit beispielsweise noch Betreuungsaufgaben
zu erfüllen haben und daher auf eine Teilzeit-Anstellung besonders angewiesen
wären, kaum oder nur erschwert aufbringen können.
Im systematischen Zusammenhang mit Art. 11
Abs. 2 und 3 sowie Art. 107 Abs. 2 der KV, welche Bestimmungen
ihrerseits Art. 8 Abs. 2 und 3 BV konkretisieren, muss § 17 Abs. 3
PsyV in Analogie zur Regelung in § 10 Abs. 1 ÄrzteV dahingehend
ausgelegt werden, dass sich die Beschränkung der Anstellung von
Psychotherapeuten/innen mit Zulassung zur selbstständigen Berufsausübung nach
Stellenprozenten und nicht nach Personen zu richten hat. Zu berücksichtigen ist
auch, dass im für das kantonale Personal geltenden Personalgesetz vom 27. September
1998 (LS 177.10) der Regierungsrat explizit dazu angehalten wird, seine
Personalpolitik nach den Grundsätzen der Berücksichtigung der Erfüllung von
Familienpflichten, der Förderung flexibler Arbeitsmodelle sowie der
Verwirklichung der Chancengleichheit für Frauen und Männer zu bestimmen (§ 5
lit. f-h). Das Argument, wonach in der Psychotherapie der konkrete
Beschäftigungsgrad stark vom jeweils aktuellen Bedarf der Patientinnen und
Patienten abhange, weshalb es in vielen Fällen kaum praktikabel sein dürfte,
eine Bewilligung nach Stellenprozenten zu beschränken, ist nicht stichhaltig.
Im Rahmen der verfassungsmässig garantierten Wirtschaftsfreiheit muss es der beschäftigenden
Person selber überlassen bleiben, solche Schwankungen über drei Anstellungen zu
höchstens 100 Stellenprozenten zu bewältigen oder aber entsprechend auf Teilzeitstellen
zu verteilen. Die Erteilung einer Bewilligung nach § 17 PsyV in einem nach
oben limitierten Beschäftigungsgrad erscheint auch in Berücksichtigung der
Wahrung der Aufsichtspflichten seitens der beschäftigenden Person durchaus als
möglich, wie dies denn auch bei der Beschäftigung von Assistenzärztinnen und
Assistenzärzten in Teilzeitbeschäftigung gehandhabt wird. Bei einem reduzierten
Pensum der angestellten Person reduziert sich der Aufsichtsumfang des
Praxisinhabers entsprechend, weshalb er in der Lage ist, weitere
teilzeitbeschäftigte Personen im genannten Umfang zu beaufsichtigen.
Unter diesen Umständen erweist sich die Abweisung der
Beschwerde unter Ausserachtlassung der Teilzeitpensen der angestellten
Psychotherapeuten/innen als verfassungswidrig. Die Beschwerde ist im Umfang von
gesamthaft maximal 300 Stellenprozenten der angestellten Psychotherapeuten/innen
gutzuheissen.