zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00130 · 2002-07-11 · de

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG | Schulraum-Provisorium beim Schulhaus Erb in Küsnacht Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1). Ein Beschluss über den Entzug der aufschiebenden Wirkung erübrigt sich (E. 2). Weder eine ordentliche Baubewilligung noch eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24a-d RPG kommen in Frage, sondern ausschliesslich eine solche nach Art. 24 RPG (E. 3a). Vorausgesetzt werden Standortgebundenheit und Fehlen überwiegender gegenstehender Interessen. Anzulegen ist ein objektiver Massstab (E. 3b). Standortgebundenheit besteht nicht schon wegen des engen betrieblichen Zusammenhangs mit dem benachbarten Schulhaus. Ob sie angenommen werden könnte, weil nur eine vorübergehende Ersatzbaute in Frage steht, kann offen bleiben, da diese auf der Spielwiese in der Bauzone verwirklicht werden kann (E. 3c). Bei provisorischen und befristeten Bauten kann allenfalls aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips ein milderer Massstab angelegt werden. Die Interessenabwägung fällt aber zuungunsten einer Bewilligungserteilung aus (E. 3d).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00130
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00130
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00130

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00130
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00130
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.07.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
Schulraum-Provisorium beim Schulhaus Erb in Küsnacht
Auf die Beschwerde ist einzutreten (E. 1).
Ein Beschluss über den Entzug der aufschiebenden Wirkung erübrigt sich (E. 2).
Weder eine ordentliche Baubewilligung noch eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24a-d RPG kommen in Frage, sondern ausschliesslich eine solche nach Art. 24 RPG (E. 3a).
Vorausgesetzt werden Standortgebundenheit und Fehlen überwiegender gegenstehender Interessen. Anzulegen ist ein objektiver Massstab (E. 3b).
Standortgebundenheit besteht nicht schon wegen des engen betrieblichen Zusammenhangs mit dem benachbarten Schulhaus. Ob sie angenommen werden könnte, weil nur eine vorübergehende Ersatzbaute in Frage steht, kann offen bleiben, da diese auf der Spielwiese in der Bauzone verwirklicht werden kann (E. 3c).
Bei provisorischen und befristeten Bauten kann allenfalls aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips ein milderer Massstab angelegt werden. Die Interessenabwägung fällt aber zuungunsten einer Bewilligungserteilung aus (E. 3d).
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
ERSATZBAU
FRIST/-EN
INTERESSENABWÄGUNG
OBJEKTIV
PROVISORISCH
STANDORTGEBUNDENHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 24 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die Schulgemeinde Küsnacht beabsichtigt,
die Schulanlage Zentrum zu sanieren und zu erweitern. Während der auf rund zwei
Jahre veranschlagten Bauzeit kann die Schul­anlage nicht benützt werden. Die
Schulgemeinde sieht vor, die betroffenen Schüler der Se­kundarschule und der
Kleinklasse (ca. 10 Klassen) in dieser Zeit im alten, derzeit nicht benutzten
Primarschulhaus Erb auf dem Grundstück Kat.-Nr. 7016 unterzubringen. Das Schul­haus
bietet allerdings Raum nur für fünf Schulklassen. Für die restlichen Klassen
soll auf dem unmittelbar angrenzenden, im Eigentum der Schulgemeinde Küsnacht
stehenden Grundstück Kat.-Nr. 9617 vorübergehend Schulraum mit einstöckigen,
3.35 m hohen Schul­­containern geschaffen werden. Das Grundstück Kat.-Nr. 9617
befindet sich in der an die Bauzone angrenzenden kommunalen Freihaltezone F.
Die Schulgemeindeversammlung Küsnacht bewilligte am 25. Juni 2001 für die
Errichtung des Schulraumprovisoriums einen Kredit von Fr. 920'000.-.
Am 22. Juni 2001 erteilte die Baudirektion
für das erwähnte Bauvorhaben die Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Ju­ni 1979 (RPG, SR 700)
unter der "Bedingung", die Bauten nach Beendigung des Schulhausumbaus,
spätestens bis Ende 2004, wieder zu beseitigen. Am 24. Juli 2001 erteilte die
Bau­kommission der Gemeinde Küsnacht auch die erforderliche kommunale Baubewilligung
für das Schulhausprovisorium, befristet bis zum 31. Dezember 2004.
II. Gegen diese Verfügungen gelangte A,
Eigentümer des benachbarten Grundstücks Kat.-Nr. 07, rechtzeitig an der
Regierungsrat, der den Rekurs am 6. März 2002 abwies, soweit er ihn nicht als
gegenstandslos ansah.
III. Gegen den Beschluss des Regierungsrats
hat A am 10. April 2002 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Er beantragt,
der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und die nachgesuchte
Ausnahmebewilligung sei zu verweigern, unter Kos­ten- und Entschädigungsfolgen.
Die Staatskanzlei beantragte für den
Regierungsrat am 2. Mai 2002 die Abweisung der Beschwerde, ebenso die
Baudirektion am 18. Juni 2002. Den gleichen Antrag stellten auch die
Schulgemeinde Küsnacht (am 17. Mai 2002) und die Baukommission Küsnacht (am 19.
Juni 2002), die zudem je um eine Parteientschädigung ersuchten.
Die Ausführungen der Beteiligten werden,
soweit erforderlich, in den Erwägungen wiedergegeben.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist kraft § 41
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997
(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sach­lich und funktional
zuständig. Die Legitimation des Beschwerdeführers, der als benachbarter
Grundeigen­tü­mer und als vor Vorinstanz unterlegene Partei vom angefochtenen
Entscheid in besonderem Mass betroffen ist, ist aufgrund von § 21
lit. a in Verbindung mit § 70 VRG ohne Weiteres zu bejahen. Die
übrigen Eintretensvoraussetzungen sind erfüllt, so dass auf die Beschwerde
einzutreten ist.
2. Da heute ein Entscheid in der Sache selbst
ergeht, erübrigt sich ein Beschluss über das Gesuch der Beschwerdegegnerin 3, der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
3. a) Es ist allseits anerkannt, dass das
Bauvorhaben in der kommunalen Freihaltezone nicht zonenkonform ist, weshalb
eine ordentliche Baubewilligung gemäss Art. 22 RPG nicht in Frage kommt. Ausser
Betracht fällt auch eine Ausnahmebewilligung nach den Art. 24a bis 24d RPG.
Näher zu prüfen ist allein, ob die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt
sind.
b) Gemäss Art. 24 RPG können
zonenwidrige Bauten ausserhalb der Bauzone bewilligt werden, wenn der Zweck der
Bauten und Anlagen einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (lit. a)
und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (lit. b). Art. 24 RPG
entspricht vollständig Art. 24 Abs. 1 in der bis 31. August 2000 gültigen Fassung
des RPG (aRPG), weshalb die bisherige Praxis zu dieser Bestimmung weiterhin
mass­­­gebend ist. Gemäss der bun­desgerichtlichen Rechtsprechung darf die
Standortgebundenheit nur dann bejaht wer­den, wenn eine Baute aus technischen
oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder we­gen der Bodenbeschaffenheit auf
einen Standort ausserhalb der Bau­zone angewiesen ist (positive
Standortgebundenheit), oder wenn ein Werk wegen seiner Immissionen in Bauzonen
ausgeschlossen ist (negative Standortgebundenheit). Da­bei beurteilen sich die
Voraussetzungen nach objektiven Massstäben, und es kann we­der auf die
subjektiven Vorstellungen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche
Zweck­­mässigkeit oder Bequemlichkeit ankommen. An diese Erfordernisse sind
strenge An­forderungen zu stellen (BGE 124 II 252 E. 4a, 118 Ib 17 E. 2b,
je mit Hinweisen). Dadurch, dass das Gesetz ausdrücklich verlangt, dass sich
die Standortgebundenheit aus dem Zweck der fraglichen Bauten und Anlagen
ergeben muss, wird ausgeschlossen, dass anders geartete Zweckmäs­sigkeitsüberlegungen
– vom Bundesgericht in langjähriger Rechtsprechung als subjektive
Vorstellungen und Wünsche bezeichnet – als Elemente der Standortgebundenheit
berück­sichtigt werden dürfen (vgl. Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der
Bauzonen, Grüsch 1989, Rz. 62). Zu diesen subjektiven Vorstellungen und
Wünschen gehören namentlich auch Überlegungen finanzieller Natur, aber auch das
Argument, ein Grundstück sei bereits erschlossen oder gehöre bereits der
Bauherrschaft (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
4. A., Bern 2002, S. 208; Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3.
A.,
Zürich 1999, Rz. 711; Erich Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des
Kantons Aargau, 2. A., Aarau 1985, § 129 N. 9 f.).
c) Es ist offensichtlich, dass grundsätzlich
eine Schulbaute nicht aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen
oder we­gen der Bodenbeschaffen­heit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone
angewiesen ist; ebenso klar ist die negative Standortgebundenheit zu verneinen.
Es fragt sich aber, ob vorliegend eine positive Standortgebundenheit aufgrund
der besonderen Umstände des Einzelfalles angenommen werden kann.
aa) Der Regierungsrat hat die
Standortgebundenheit zunächst deshalb bejaht, weil die Platzierung der
Schulcontainer in der unmittelbaren Nähe des Schulhauses Erb einen optimalen
Schulbetrieb gewährleiste und innerhalb der Bauzone keine Alternativen vorhan­den
seien. Damit leitet der Regierungsrat sinngemäss eine Standortgebundenheit aus
dem Vorhandensein einer rechtmässig bestehenden Baute ab, mit welcher enge
funktionale Beziehungen bestehen. Grundsätzlich kann eine Standortgebundenheit
für zusätzliche Bauten nicht mit Erweiterungsbedürfnissen bestehender, nicht
zonenkonformer Betriebe begründet werden. Erweiterungen haben vielmehr den
Rahmen von Art. 24 Abs. 2 aRPG bzw. heute Art. 24c RPG einzuhalten (vgl. BGE
108 Ib 359). Ansatzweise relativiert wird diese Praxis allerdings mit der
"abgeleiteten" Standortgebundenheit, die bejaht wird, wenn der vorbeste­hende
Hauptbetrieb ein (zwingendes) betriebswirtschaftliches oder technisches
Bedürfnis nachweisen kann, die zusätzliche Baute am vorgesehenen Ort und in der
geplan­ten Dimension zu errichten (vgl. BGE 124 II 252 E. 4c und d; kritisch
zur "abgeleiteten" Standortgebundenheit Lukas Bruhin, AJP 1998, S.
977, in einer Besprechnung dieses Urteils).
Unabhängig davon, ob und unter welchen
Umständen die "abgeleitete" Standortgebundenheit bejaht werden kann,
wäre es aus grundsätzlichen Erwägungen äusserst problema­tisch, die
Standortgebundenheit auch mit einer – wie auch immer gearteten – funktiona­len
Beziehung zu einem in der Bauzone gelegenen, erweiterungsbedürftigen Betrieb zu
be­gründen. Mit einer solchen Argumentation würde eine nahezu unkontrollierbare
Aufweichung der Grenze zwischen Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet ermöglicht,
was ohne ent­­sprechende Änderung des Gesetzes unzulässig wäre.
Zu beachten ist allerdings, dass vorliegend
nicht eigentlich Erweiterungsbedürfnisse des Schulhauses Erb zur Diskussion
stehen, sondern dass ein vorübergehender Ersatzstand­ort für die Schulanlage
Zentrum gefunden werden muss. Für dieses Bedürfnis kann das Schul­­haus Erb
eingesetzt werden, sofern es gelingt, in zweckmässiger Nähe dazu auch noch die
weiteren Schulräume zu schaffen. Insofern liesse sich eine Standortgebundenheit
durch die Beziehung zu diesem Schulhaus allenfalls bejahen. Die Frage kann aber
offen bleiben, da die Standortgebundenheit im Weiteren nur gegeben ist, sofern
sich die zusätzlichen Schulpavillons nicht auch innerhalb der Bauzone
aufstellen lassen. Dies ist jedoch der Fall, wie sogleich zu zeigen ist.
bb) Die Beschwerdegegnerin 3 macht geltend,
und die Vorinstanzen haben sich dieser Betrachtungsweise angeschlossen, dass
die Platzierung der Container innerhalb der Bau­­zone nicht möglich sei. Der
Beschwerdeführer sieht demgegenüber mehrere solche Mög­­lichkeiten. Soweit er
allgemein rügt, die Beschwerdegegnerin 3 habe es pflichtwidrig unterlassen,
geeignete Ersatzstandorte (abgesehen vom Schulhaus Erb und dessen Umgebung) zu
evaluieren, ist er allerdings nicht zu hören. Es wäre ihm zuzumuten gewesen,
denk­bare Alternativstandorte zumindest grob zu bezeichnen, so dass die
Beschwerdegegnerinnen die Möglichkeit erhalten hätten, sich zu diesen Alternativen
konkret zu äussern. Nachdem die Beschwerdegegnerin 3 keine Möglichkeiten sah,
das Schulprovisorium an einem anderen Ort einzurichten, konnte sie hierzu auch
keine weiteren Ausführungen machen. Da der Beschwerdeführer die ihm möglich
scheinenden Alternativen ausserhalb des Gebietes Erb nicht bezeichnet hat,
braucht sich das Verwaltungsgericht damit nicht weiter zu befassen.
Der Beschwerdeführer macht aber auch geltend,
es kämen in der unmittelbaren Um­gebung des Schulhauses Erb verschiedene
Flächen als Baustandort in Frage, die alle innerhalb der Bauzone liegen. Von
den drei derartig bezeichneten Flächen scheiden der Bereich nordwestlich des
Schulhauses, der eindeutig zu klein ist, sowie der geteerte Pausenplatz südlich
des Schulhauses, der als Pausenplatz benötigt wird und ebenfalls zu klein ist,
als Alternativstandorte ohne Weiteres aus.
Anders verhält
es sich mit der Spielwiese südwestlich des Föhrenwegs. Diese Wiese ist gross
genug, um das Bauprovisorium aufzunehmen, und wurde denn von der Beschwer­degegnerin
3 auch als Standort in Betracht gezogen. Verworfen wurde diese Varian­te, weil
die Wiese für den Turn- und Sportunterricht benötigt werde. Indessen kann der
Turn­unter­richt in der zum Schulhaus Erb gehörenden Turnhalle erteilt werden.
Die vom Beschwerdeführer eingereichte Fotografie der Spielwiese lässt erkennen,
dass die Wiese zwar eingezäunt ist, was für Ballspiele einen erheblichen
Vorteil darstellt, dass sie indessen keine besondere Sportanlagen wie 80‑m‑Bahn
oder Hoch- und Weitsprunganlage enthält. Überdies kann der Wiese unter hiesigen
Witterungsbedingungen für den Turnunterricht ohne­hin nur eine beschränkte
Funktion zukommen. Jedenfalls hat es die Beschwerdegegnerin 3 unterlassen, über­zeugend
darzulegen, inwiefern die Wiese für den Turn- und Sportunter­richt unbedingt
zur Verfügung stehen müsse. Es erscheint nicht unzumutbar, während der
beschränkten Zeit von etwa zwei Jahren mit Behelfslösungen (z.B. Ballspiele auf
der Wiese in der Freihaltezone; Waldläufe und dergleichen) auszukommen und im
Übrigen den Turnunterricht in die Hal­le zu verlegen. Die Standortgebundenheit
ist insofern zu verneinen.
cc) Am Rande hat der Regierungsrat darauf
hingewiesen, dass auf dem Baugrundstück die Anschlüsse für Strom, Wasser und
Abwasser bereits vorhanden seien, was einen Vorteil darstelle. Dieser Vorteil
ist nicht zu bestreiten; er vermag – soweit ersichtlich auch nach Auffassung
des Regierungsrates – indessen eine Standortgebundenheit nicht zu begründen, da
er nur einen Aspekt der Zweckmässigkeit darstellt.
d) aa) Grösseres Gewicht scheint der
angefochtene Entscheid dem Argument beizu­messen, bei provisorischen Bauten
könne ein milderer Massstab angelegt werden (unter Hin­weis auf BEZ 1999 Nr. 1,
recte BEZ 1991 Nr. 1 = RB 1990 Nr. 83). In jenem Entscheid hat das
Verwaltungsgericht zwischen Bewilligungen für provisorische Bauten und
Bewilligungen für befristete Projekte unterschieden. An provisorische, d.h.
einfach konstru­ierte Bauten von vergleichsweise kurzer Existenz, wie Bauten
für Sport- und Festanlässe, Baubaracken, Ausstellungshallen, Zirkuszelte und
ähnliches, könne in materieller Hinsicht ein milderer Massstab angelegt werden
und könnten Ausnahmebewilligungen unter wesentlich leichteren Voraussetzungen
erteilt werden als für dauerhaft konzipierte Projekte. Bei befristeten
Projekten (die in der Regel auf eine längere Zeitdauer angelegt seien als ein
blosses Provisorium) spiele vor allem die Möglichkeit eine Rolle, ein Projekt
mit Blick auf seine beschränkte Bestandesdauer zu tolerieren, obwohl es im
Grunde rechtswidrig sei (vgl. zur befristeten Bewilligung rechtswidriger
Vorhaben auch VGr, 3. Oktober 1991,
ZBl 93/1992, S. 184 E. 5a).
Angesichts der vorgesehenen Bewilligungsdauer
und der Qualität der geplanten Bau­te ist vorliegend in der Terminologie des
erwähnten Urteils nicht von einem Provisorium, sondern von einer befristeten
Baute zu sprechen. Wird sie zugelassen, obwohl sie wie erwähnt die
Voraussetzungen für eine Bewilligung nach Art. 24 RPG nicht erfüllt, so rückt
dies die erteilte Bewilligung in die Nähe einer (weitergehenden)
Ausnahmebewilligung. Das ist insofern problematisch, als Ausnahmebewilligungen
einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfen (vgl. statt vieler Ulrich
Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Ver­waltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz.
1972) und Art. 24 RPG bereits die Regelung der Aus­­nahmen für Bauten
ausserhalb der Bauzone darstellt, die dieses Thema abschliessend regelt.
Geringere Anforderungen an befristete Bauten sind im Bundesrecht nicht vorgesehen,
und den Kantonen ist es verwehrt, mildere Anforderungen als das Bundesrecht
aufzustellen bzw. diese Anforderungen zu durchbrechen (Bandli, Rz. 218).
bb) Soll daher vorliegend eine über Art. 24
RPG hinausgehende Ausnahmebewilligung erteilt werden, so setzt dies eine im
Bundesrecht begründete Rechtfertigung voraus. Diese lässt sich allenfalls im
verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismässigkeit fin­den, der einen
Dispens rechtfertigen kann, obwohl eine gesetzliche Grundlage dafür nicht
vorhanden ist (vgl. Bandli, Rz. 42). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit
stellt einen allgemeinen Grundsatz des eidgenössischen Verfassungsrechts dar,
der früher als un­geschriebenes Recht anerkannt war und seit der Revision der
Bundesverfassung darin ausdrückliche Erwähnung findet (Art. 5 Abs. 2 und Art.
36 Abs. 3 BV). Er enthält verschiedene Teilgehalte; unter anderem verlangt er,
dass zwischen dem angestrebten Zweck einer Massnahme und den zu seiner
Erreichung notwendigen Eingriffen für den Betroffenen ein vernünftiges Verhältnis
bestehe. "Es ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im
konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch den
Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander
vergleicht" (Häfelin/Müller, Rz. 514 ff.). Soll aus Gründen der
Verhältnismässigkeit von einer gesetzlichen Regelung abgewichen werden, die wie
vorliegend bereits den Ausnahmefall zum Gegenstand hat, ist allerdings mit
Blick auf die präjudizielle Wirkung solcher Abweichungen grösste Zurückhaltung
geboten.
Massnahme ist vorliegend die konsequente
Anwendung von Art. 24 RPG, die zur Verweigerung der Bewilligung für das
Schulhausprovisorium führt. Der Eingriff in die Posi­tion der
Beschwerdegegnerin 3 besteht in einer Behinderung des Turnunterrichts sowie in
gewissen Erschwerungen bzw. Verteuerungen des Baus des Provisoriums. Das
öffentliche Interesse an der konsequenten Durchsetzung von Art. 24 RPG ist
gross, wie das Bundes­gericht unzählige Male betont hat. Relativiert wird es
vorliegend durch die klar und glaub­haft begrenzte Dauer, für welche die Baute
in der Freihaltezone aufgestellt würde. Die Nachteile, welche die
Beschwerdegegnerin 3 bei einer Bewilligungsverweigerung treffen, sind
allerdings nicht besonders gewichtig. Hingegen ist zu befürchten, dass eine Bewilligungserteilung
eine schwer überblickbare präjudizielle Wirkung entfalten könnte. In Würdigung
aller erwähnten Umstände fällt die Interessenabwägung vorliegend zu Unguns­ten
der Beschwerdegegnerin 3 aus und kann eine Bewilligungsverweigerung nicht als unverhältnismässig
bezeichnet werden.
e) Bei diesem Ergebnis braucht nicht geprüft
zu werden, ob einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG überwiegende
Interessen entgegenstehen.
4. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutheissen. Die
Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 22. Juni 2001, die Bewilligung der
Baukommission Küsnacht vom 24. Juli 2001 und der Rekursentscheid des
Regierungsrates vom 6. März 2002 werden aufgehoben.
...