zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00142 · 2021-10-07 · de

Unterschutzstellung | Kommunale Schutzverordnung; Überprüfung des Schutzumfangs; Bedeutung von Fachgutachten. Für die Klärung der denkmalpflegerischen Bedeutung eines Objekts kann die Behörde Fachgutachten einholen (§ 7 Abs. 1 VRG). Macht sie von dieser Möglichkeit – wie vorliegend – Gebrauch, kommt solchen Fachgutachten eine massgebliche Bedeutung zu. Die Entscheidinstanz darf von solchen Gutachten nicht ohne triftige Gründe abweichen. Ein Grund zum Abweichen liegt namentlich dann vor, wenn ein Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines Gutachtens in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint (E. 3). Weder das gänzliche Verbot von Solaranlagen noch die Beschränkung auf Aufdachanlagen erweist sich als rechtlich haltbar (E. 4.2). Die von der Stadt Winterthur angeführten Interessen vermögen das Schutzinteresse nicht zu überwiegen. Finanzielle Interessen (an der grösstmöglichen baulichen Ausnützung bzw. am Vermeiden einer potenziellen Entschädigung wegen materieller Enteignung) sind im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ohnehin nicht mit erstrangiger Bedeutung mitzuberücksichtigen. Die Verdichtung kann problemlos an einem anderen Ort stattfinden. Demgegenüber ist das Interesse an der Erhaltung des möglichst unbebauten Innenhofs angesichts seiner unbestrittenen Bedeutung für die (hohe) Schutzwürdigkeit der Siedlung gross und somit überwiegend. Betreffend die Bebaubarkeit des Innenhofs ist der vorinstanzliche Entscheid zu bestätigen (E. 5.1). Insbesondere bei Bauten, die im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG aufgrund ihres Eigenwerts als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind, führt eine Beschränkung auf einen Schutz der Fassaden und Dächer zu einer grundsätzlich nicht hinnehmbaren Diskrepanz zwischen innen und aussen. Die Schutzverordnung ist hinsichtlich der Unterschutzstellung der inneren Struktur der Wohngebäude entgegen der Vorinstanz nicht zu beanstanden (E.5.3).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 07.10.2021 VB.2021.00142
Zurich Verwaltungsgericht 07.10.2021 VB.2021.00142
Zurigo Verwaltungsgericht 07.10.2021 VB.2021.00142

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00142
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00142
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.10.2021
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Unterschutzstellung
Kommunale Schutzverordnung; Überprüfung des Schutzumfangs; Bedeutung von Fachgutachten.
Für die Klärung der denkmalpflegerischen Bedeutung eines Objekts kann die Behörde Fachgutachten einholen (§ 7 Abs. 1 VRG). Macht sie von dieser Möglichkeit – wie vorliegend – Gebrauch, kommt solchen Fachgutachten eine massgebliche Bedeutung zu. Die Entscheidinstanz darf von solchen Gutachten nicht ohne triftige Gründe abweichen. Ein Grund zum Abweichen liegt namentlich dann vor, wenn ein Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines Gutachtens in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint (E. 3).
Weder das gänzliche Verbot von Solaranlagen noch die Beschränkung auf Aufdachanlagen erweist sich als rechtlich haltbar (E. 4.2).
Die von der Stadt Winterthur angeführten Interessen vermögen das Schutzinteresse nicht zu überwiegen. Finanzielle Interessen (an der grösstmöglichen baulichen Ausnützung bzw. am Vermeiden einer potenziellen Entschädigung wegen materieller Enteignung) sind im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ohnehin nicht mit erstrangiger Bedeutung mitzuberücksichtigen. Die Verdichtung kann problemlos an einem anderen Ort stattfinden. Demgegenüber ist das Interesse an der Erhaltung des möglichst unbebauten Innenhofs angesichts seiner unbestrittenen Bedeutung für die (hohe) Schutzwürdigkeit der Siedlung gross und somit überwiegend. Betreffend die Bebaubarkeit des Innenhofs ist der vorinstanzliche Entscheid zu bestätigen (E. 5.1).
Insbesondere bei Bauten, die im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG aufgrund ihres Eigenwerts als wichtige Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind, führt eine Beschränkung auf einen Schutz der Fassaden und Dächer zu einer grundsätzlich nicht hinnehmbaren Diskrepanz zwischen innen und aussen. Die Schutzverordnung ist hinsichtlich der Unterschutzstellung der inneren Struktur der Wohngebäude entgegen der Vorinstanz nicht zu beanstanden (E. 5.3).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
BEBAUBARKEIT
FACHGERICHT
GEMEINDEAUTONOMIE
GUTACHTEN
REFORMATIO IN PEIUS
SCHUTZUMFANG
SCHUTZUMFANGÜBERPRÜFUNG
SCHUTZVERORDNUNG
SOLARANLAGE
STRUKTUREN
Rechtsnormen:
- keine -
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2021.00142
VB.2021.00144
Urteil
der 1. Kammer
vom
7. Oktober 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
VB.2021.00142
VB.2021.00144
In
Sachen
1.    A,
2.    Stadt Winterthur,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Stadt Winterthur,
2.    A,
3.    B,
4.    C,
3–4 vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerschaft,
und
1.         M1
2.         M2
3.         M3
4.         M4
5.         M5
6.1       M6.1
6.2       M6.2
7.         M7
7.1       M7.1
7.2       M7.2
8.         M8
9.1       M9.1
9.2       M9.2
10.       M10
bestehend aus:
10.1     B,
10.2     C,
10.1–10.2 vertreten durch RA D,
Mitbeteiligte,
betreffend Unterschutzstellung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 24. Juni
2020 erliess der Stadtrat Winterthur die Verordnung zum Schutz der Siedlung E
auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09 und 010
mit den Postadressen F-Strassse 011, 012 und 013, G-Strasse 014, 015,
016, 017 und 018 sowie H-Strasse 019, 011 und 0112.
II.
Dagegen erhoben B und C mit Eingabe vom 21. Juli 2020
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich (G.-Nr. R4.2020.00112).
Mit Eingabe vom 28. Juli 2020 erhob A dagegen Rekurs (G.-Nr. R4.2020.00116).
Mit Verfügung VB.2020.00462 vom 8. Juli 2020 überwies das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine Eingabe von A vom 5. Juli 2020
an das Baurekursgericht (G-Nr. R4.2020.00110), wobei A in der Folge
mitteilte, dass diese Eingabe als gegenstandslos zu betrachten sei.
Mit Entscheid vom 21. Januar 2021 vereinigte das
Baurekursgericht die Rekursverfahren G.-Nr. R4.2020.00112, G.-Nr. R4.2020.00116
und G-Nr. R4.2020.00110. Es schrieb das Rekursverfahren R4.2020.00110 als
durch Rückzug erledigt ab. Die Rekurse in den Verfahren G.-Nrn. R4.2020.00112
und G.-Nr. R4.2020.00116 hiess es teilweise gut, hob den Beschluss des
Stadtrats Winterthur vom 24. Juni 2020 auf und wies die Sache zur
Anpassung der Verordnung im Sinne der Erwägungen und zur erneuten
Beschlussfassung an den Stadtrat Winterthur zurück. Im Übrigen wies es die
Rekurse ab.
III.
A.
Gegen
diesen Entscheid erhob A mit Eingabe vom 24. Februar 2021 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und beantragte – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Stadt Winterthur –, der Entscheid des Baurekursgerichts sei in
Bezug auf Disp.-Ziff. 3 wie folgt zu fassen: "Solaranlagen sind
erlaubt, sofern sie sich gut einordnen." Die Kosten des vorinstanzlichen
Verfahrens seien vollständig der Stadt Winterthur aufzuerlegen und es sei eine
Entschädigung zuzusprechen (VB.2021.00142).
Am 12. März 2021 beantragte
das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit
Beschwerdeantwort vom 14. April 2021 beantragte die Stadt Winterthur, die
Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Beschwerdeführers – insoweit abzuweisen, als sie über die gemäss Art. 36
der Schutzverordnung E zulässigen Solaranlagen hinausgehend weitere zulassen
wolle. Mit Eingabe vom 9. Mai 2021 (Poststempel: 10. Mai 2021)
replizierte A.
B.
Ebenfalls
erhob mit Eingabe vom 24. Februar 2021 die Stadt Winterthur Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und stellte den Antrag, der Entscheid des
Baurekursgerichts vom 21. Januar 2021 sei – unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft – aufzuheben. Am 12. März
2021 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der
Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 31. März 2021 ersuchte A – unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Winterthur – darum, der
Entscheid des Baurekursgerichts sei in Bezug auf Disp.-Ziff. 3 wie folgt
zu fassen: "Solaranlagen sind erlaubt, sofern sie sich gut
einordnen." Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen. Mit
Beschwerdeantwort vom 12. April 2021 beantragten B und C, die Beschwerde
sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin –
vollumfänglich abzuweisen. Mit Replik vom 10. Mai 2021 hielt die Stadt
Winterthur an ihren Anträgen fest.
C.
Mit
Präsidialverfügung vom 12. Mai 2021 vereinigte die Abteilungspräsidentin
die Beschwerdeverfahren VB.2021.00142 und VB.2021.00144.
Mit Eingabe vom 31. Mai 2021 duplizierten B und C.
Mit Eingabe vom 31. Mai 2021 hielt die Stadt Winterthur an ihren Anträgen
fest. Mit Eingabe vom selben Tag hielt auch A an seinen Anträgen fest. Mit
Schreiben vom 28. Juni 2021 (Poststempel vom 29. Juni 2021)
verzichtete die Stadt Winterthur auf eine weitere Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gegenstand
der Beschwerde bildet die kommunale Schutzverordnung zum Schutz der Siedlung E
vom 24. Juni 2020 (SchutzV), welche der Stadtrat Winterthur gestützt auf § 203
Abs. 1 lit. c und § 205 lit. b des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erlassen hat. Schutzverordnungen
stellen wie Zonenpläne zwischen Rechtssatz und Verfügung stehende Anordnungen
dar, auf welche teils die für generell-abstrakte Normen geltenden, teils die
für Verfügungen massgebenden Grundsätze anzuwenden sind (BGE 121 II 317 E. 12c).
In § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) werden
raumplanungsrechtliche Festlegungen ausdrücklich als anfechtbare Anordnungen
genannt. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass raumplanungsrechtliche
Festlegungen prozessual nicht wie Erlasse, sondern wie Verfügungen zu behandeln
sind. Das Verwaltungsgericht ist daher für die Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig und entscheidet in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1
und § 41 Abs. 1 VRG; vgl. VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00465, E. 1.1;
12. Oktober 2011, VB.2011.00114, E. 1.1; jeweils mit weiteren
Hinweisen).
1.2
1.2.1
Der private Beschwerdeführer 1 ist als Grundeigentümer einer Liegenschaft
innerhalb der hier streitbetroffenen Siedlung E zur Beschwerde legitimiert.
1.2.2
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG
ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von
Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die
Beschwerdeführerin beruft sich auf eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie,
weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt
wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der
Beschwerde (vgl. BGr, 15. Januar 2018, 1C_290/2017, E. 1.2; BGE 135 I
43 E. 1.2).
1.3
Angefochten
ist ein Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts. Wenn – wie hier – der
Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, beim neuen Entscheid ein
Ermessensspielraum verbleibt, handelt es sich dabei um einen Zwischenentscheid
im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2
VRG, dessen Anfechtung sich sinngemäss nach Art. 91–93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) richtet. Gemäss Art. 93
Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Vor- und
Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung sofort einen Entscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen würde (lit. b). Ein solcher
Nachteil ist zu bejahen, weil die Stadt Winterthur durch den
Rückweisungsentscheid gezwungen würde, den von ihr als falsch erachteten materiell-rechtlichen
Vorgaben für die Erteilung einer Baubewilligung – bzw. im vorliegenden Fall:
für den Erlass einer Schutzverordnung – Folge zu leisten (BGr, 15. März
2021, 1C_289/2020, E. 1.1, BGE 133 II 409 E. 1.2). In einer solchen
Konstellation könnte es für den privaten Beschwerdeführer 1 einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken, wenn ihm nicht ebenfalls die
Möglichkeit der Beschwerde offenstehen würde und das Verwaltungsgericht das
vorinstanzliche Urteil ohne Berücksichtigung seiner Anträge überprüfen – und in
diesem Rahmen ein für das Gericht auch im allfälligen nächsten Rechtsgang
verbindliches Urteil fällen – würde.
1.4
Auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.
2.
Die Stadt Winterthur hat am 5. Oktober 2016 die
Ergänzung des Inventars der schutzwürdigen Bauten der Stadt Winterthur mit der
Aufnahme von Wohnsiedlungen und Freiräumen festgesetzt. Unter den aufgenommenen
Objekten befindet sich die hier streitbetroffene – im Quartier E westlich
der Altstadt von Winterthur gelegene – Wohnsiedlung Nr. 020 "Siedlung
E". Im Inventar ist die Siedlung mit folgendem Schutzzweck aufgeführt:
"Die wesentlichen Merkmale der Blockrandbebauung mit Gebäuden,
insbesondere deren allseitige Mansarddächer, sowie deren Strassenfassaden in
bauzeitlicher Materialisierung, Gliederung und Detaillierung, sowie die
unbebaute Mitte des Innenhofes und die Vorgärten bleiben erhalten."
Die Stadt Winterthur wird im Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung ISOS als
schützenswertes Ortsbild von nationaler Bedeutung eingestuft. Die Siedlung E
ist Teil einer Baugruppe (B.24.1, S. 66), die im ISOS folgendermassen
beschrieben wird: "Stattlicher Bebauungsbereich bei der H- und I-Strasse,
zwei- und dreigeschossige Mehrfamilienhäuser mit Sattel- oder Mansardwalmdach,
offen und regelmässig angeordnet mit schmalen, gepflegten Vorgärten".
Dabei wird sie unter B.24.1.1 ausdrücklich erwähnt: "Einheitliche
Überbauung von zweigeschossigen Doppelhäusern mit Mansardwalmdach und
ziegelrotem Putz, 1924–26". Für die Baugruppe wurde das höchste
Erhaltungsziel (A) definiert. Als störend wird der dreigeschossige Neubau mit
Attika anstelle des Doppelhauses I-Strasse 021 und 022 erwähnt.
Am 22. März 2018 reichte der Beschwerdeführer 1
ein Baugesuch für den Ausbau und die Umnutzung des Dachgeschosses mit
Dacheinschnitt, Einbau eines französischen Balkons und Erstellung eines
Vordaches ein. Da es für möglich befunden wurde, dass das Baugesuch den
Schutzzweck der Siedlung tangieren könnte, wurde dies dem Grundeigentümer
mitgeteilt, worauf dieser – nach mehreren Kontakten mit den Baubehörden zur
Klärung der mit dem Schutzzweck verträglichen baulichen Möglichkeiten – ein
Provokationsbegehren gemäss § 213 PBG einreichte. Mit Verfügung vom 20. Dezember
2018 wurde dem Beschwerdeführer 1 das Inventar formell eröffnet und es
wurden vorsorgliche Schutzmassnahmen über das Grundstück verhängt. Am 21. März
2019 wurden alle Eigentümerinnen und Eigentümer der Siedlung darüber
informiert, dass eine Schutzabklärung zur Siedlung eingeleitet worden war. Mit
Schreiben vom 4. Juni 2019 wurde ihnen die Möglichkeit gegeben, ihren
Bedarf an einer baulichen Entwicklung zu unterbreiten. Die für den Entscheid
der Schutzwürdigkeit vorgesehene Jahresfrist konnte aufgrund der Komplexität
der Schutzabklärung nicht eingehalten werden (vgl. VGr, 25. Juni 2020,
VB.2020.00043), weshalb die Frist nach § 213 Abs. 3 PBG um (maximal)
ein weiteres Jahr bis zum 2. Juli 2020 verlängert wurde.
Die Stadt Winterthur gab zur Schutzabklärung mehrere
Gutachten in Auftrag: das Kurzgutachten S der Firma Q vom 1. Dezember
2018, das Gutachten T von J vom 7. Juni 2019, das gartendenkmalpflegerische
Gutachten U von K und L vom 18. Juli 2019, der Bericht zur Farbgestaltung V
von R vom 5. September 2019, mit Ergänzung vom 7. Oktober 2019, das bauphysikalische
Gutachten W der N AG vom 3. Dezember 2019, das Gutachten "Veränderungsspielräume"
von Firma O vom 19. Dezember 2019 und das Gutachten "Bebaubarkeit
des Innenhofs" von Firma O vom 27. Mai 2020. Ausserdem findet sich
in den Akten das Gutachten X der P AG vom 9. Juni 2020.
Basierend auf den Ergebnissen der gutachterlichen
Abwägungen und ihrer eigenen Würdigung derselben arbeitete die Denkmalpflege
der Stadt Winterthur einen Entwurf für die Schutzverordnung E aus und stellte
ihn am 3. März 2020 den Eigentümerinnen und Eigentümern im Rahmen des
rechtlichen Gehörs zur Stellungnahme zu. Am 24. Juni 2020 setzte der
Stadtrat Winterthur die Schutzverordnung fest.
3.
Für die Klärung der denkmalpflegerischen
Bedeutung eines Objekts kann die Behörde Fachgutachten einholen (§ 7 Abs. 1
VRG). Macht sie von dieser Möglichkeit – wie vorliegend – Gebrauch, kommt
solchen Fachgutachten eine massgebliche Bedeutung zu (VGr, 21. Januar
2016, VB.2015.00380, E. 4.1 mit weiteren Hinweisen).
Die Entscheidinstanz darf von solchen
Gutachten nicht ohne triftige Gründe abweichen. Ein Grund zum Abweichen
liegt namentlich dann vor, wenn ein Gutachten Irrtümer, Lücken oder
Widersprüche enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines Gutachtens in
wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint (Kaspar Plüss in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 146 f. mit
Hinweisen; vgl. VGr, 11. August 2016, VB.2016.00012, E. 2.3; BGE 136
II 539 E. 3.2).
4.
Der Beschwerdeführer 1 beanstandet den
vorinstanzlichen Entscheid materiell, soweit das Baurekursgericht Solaranlagen
im Rahmen von Disp.-Ziff. III in Verbindung mit E. 7.3.6 generell für
unzulässig befand. Zugleich wendet er sich aber auch gegen die
Schutzverordnung, die gemäss Art. 36 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich
nur Aufdachanlagen zulässt. Er fordert, dass Solaranlagen – namentlich auch
Indachanlagen – generell erlaubt sein müssen, soweit sie sich gut einordnen.
Gemäss seinen Ausführungen in der Beschwerde geht es ihm allein um die
Aufhebung der Beschränkung von Art. 36 Abs. 1 Satz 2 SchutzV,
wonach nur Aufdachanlagen zulässig sind. An den übrigen Bestimmungen betreffend
Solaranlagen (Beschränkung auf das obere Drittel des hofseitigen
Mansardenwalmdaches, Vorgaben für Form, Dimension, Materialisierung und
Aussehen) stört er sich nicht. Die Stadt Winterthur nimmt am vorinstanzlichen
Entscheid im Zusammenhang mit Solaranlagen demgegenüber nur Anstoss, soweit Art. 36
der Schutzverordnung (SchutzV) als rechtswidrig qualifiziert wurde.
4.1
Der
Entscheid der Vorinstanz stellt bezüglich der Solaranlagen eine reformatio in
peius dar. Art. 36 SchutzV war allein vom Beschwerdeführer 1
beanstandet worden, der im Rahmen seines Rekurses forderte, dass die
Bestimmungen zu den Solaranlagen so zu ändern seien, dass alle Solaranlagen und
nicht nur Aufdachanlagen gemäss Art. 36 SchutzV zulässig seien.
4.1.1
Die Vorinstanz erwog, aus dem [Haupt-]Gutachten gehe klar hervor, dass die
Eindeckung der Dächer mit Biberschwanzziegeln zur schützenswerten Bausubstanz
gehöre. Somit sei dem Stadtrat Winterthur zuzustimmen, dass Indachanlagen nicht
möglich seien. Ein wesentlich prägendes Merkmal der Siedlung seien aber nicht
nur die Ziegel, sondern die Mansardwalmdächer als Gesamtes. Die mit der
Schutzverordnung vorgesehenen Aufdachanlagen würden auf der geschützten und für
das Ortsbild wichtigen Mansardwalmdachfläche äusserst störend und dominant in
Erscheinung treten. Genau aus diesem Grund bestehe die Praxis, in geschützten
Ortsbildern und bei Schutzobjekten lediglich Indachanlagen zuzulassen. Da
solche aufgrund der geschützten Ziegel nicht realisierbar seien, sei gänzlich
auf Solaranlagen zu verzichten.
4.1.2
Gemäss § 27 VRG kann die Rekursinstanz zugunsten des Rekurrenten über
die Rekursbegehren hinausgehen oder die angefochtene Anordnung zu seinem
Nachteil abändern. Indes muss es sich bei einer reformatio in peius aufgrund der
– im Rahmen des pflichtgemässen Ermessens von der Rekursbehörde zu
berücksichtigenden – Ansprüche auf Vertrauensschutz (Art. 9 des
Bundesverfassung [BV]) und auf ein faires Verfahren (Art. 29 Abs. 1
BV) um einen so gewichtigen Rechtsfehler handeln, dass die angefochtene Verfügung
offensichtlich unrichtig erscheint und ihre Korrektur von erheblicher Bedeutung
ist, weil sie klares Recht oder wesentliche öffentliche Interessen verletzt
(Alain Griffel Kommentar VRG, § 27 Rz. 11).
Die Rekursinstanz muss der rekurrierenden Partei vor einer
beabsichtigten Schlechterstellung das rechtliche Gehör gewähren, indem sie ihr
davon Kenntnis und Gelegenheit zur Stellungnahme gibt. Auch hat sie
insbesondere eine nicht rechtskundige bzw. rechtskundig vertretene Partei
ausdrücklich auf die Rückzugsmöglichkeit hinzuweisen, damit die Rekurrentin
oder der Rekurrent sein Rechtsmittel zurückziehen und einen ungünstigen
Entscheid abwenden kann (Griffel, Kommentar VRG, § 27 N. 14 mit
Hinweisen). Eine Heilung tritt indes ein, wenn die rekurrierende Partei zu
erkennen gibt, dass sie ihren Rekurs auch in Kenntnis der Schlechterstellung
nicht zurückgezogen hätte (Griffel, Kommentar VRG, § 27 N. 18 mit
Hinweisen).
4.1.3
Die Vorinstanz hat die Schlechterstellung dem Beschwerdeführer 1 nicht
angekündigt. Indes ist davon auszugehen, dass er seinen Rekurs auch in Kenntnis
der Schlechterstellung nicht zurückgezogen hätte, zumal er bereits die Regelung
nach Art. 36 SchutzV beanstandete und vor Verwaltungsgericht nun auch
nicht bloss die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids betreffend
Solaranlagen, sondern weiterhin auch die Abänderung von Art. 36 Abs. 1
Satz 2 SchutzV verlangt.
Zwar könnte der reformatio in peius vorliegend
entgegenstehen, dass es sich nicht um einen (ausreichend) gewichtigen
Rechtsfehler handelt. Wie es sich dabei verhält, kann allerdings offenbleiben,
zumal der Beschwerdeführer 1 mit seiner Rüge unabhängig davon durchdringt
(vgl. E. 4.2).
4.2
Weder das
gänzliche Verbot von Solaranlagen noch die Beschränkung auf Aufdachanlagen
erweist sich als rechtlich haltbar.
4.2.1
Das Bundesrecht setzt folgenden Rahmen: In Art. 18a Abs. 3 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) wird festgelegt, dass
Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler oder nationaler
Bedeutung stets einer Baubewilligung bedürfen und dieselben nicht wesentlich
beeinträchtigen dürfen. Dadurch stellt der Gesetzgeber – im Vergleich zu
Solaranlagen auf Dächern in Bau- und in Landwirtschaftszonen, die gemäss Art. 18a
Abs. 1 RPG keiner Baubewilligung bedürfen, wenn sie genügend eingepasst
sind – höhere Anforderungen an Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern. Er
bringt aber gleichzeitig zum Ausdruck, dass dem Interesse an der Nutzung der
Sonnenenergie gegenüber dem Interesse am Schutz von Kultur- und Naturdenkmälern
im Vergleich zur altrechtlichen Fassung, bei der jede Beeinträchtigung
ausgeschlossen war, vermehrtes Gewicht zukommen soll. Das bedeutet, dass die
Schutzanliegen des Heimatschutzes und der Denkmalpflege im Vergleich zu den
Interessen an der Nutzung erneuerbarer Energien weniger Gewicht beanspruchen
können (Christoph Jäger in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar
RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, 2020, Art. 18a N. 53;
vgl. BGr, 11. Mai 2016, 1C_179/2015, 1C_180/2015, E. 6.2).
Der Gesetzgeber hat mithin eine
Gewichtung der verschiedenen auf dem Spiel stehenden Interessen bereits
teilweise vorweggenommen, was sich nicht nur auf die bei der Beurteilung eines
Baugesuchs für Solaranlagen vorzunehmende Güterabwägung auswirkt (BGr, 11. Mai
2016, 1C_179/2015, 1C_180/2015, E. 6.2), sondern auch auf die Frage, ob
ein generelles Verbot von Solaranalagen bzw. gewisser Arten von Solaranlagen im
Rahmen einer Unterschutzstellungsverfügung oder Schutzverordnung zulässig ist.
Nach Art. 32b lit. b der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) zählen Gebiete, Baugruppen
und Einzelelemente gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder von
nationaler Bedeutung mit Erhaltungsziel A, wie dies vorliegend der Fall ist, zu
den von Art. 18a Abs. 3 RPG erfassten Kulturdenkmälern. Insofern ist
vorliegend die bundesrechtliche Regelung nach Art. 18a Abs. 3 RPG zu
beachten und nicht die kantonalrechtliche Bestimmung nach § 238 Abs. 4
PBG, wonach sorgfältig in Dach- und Fassadenfläche integrierte Solaranlagen
bewilligt werden, sofern nicht überwiegende öffentliche Interessen
entgegenstehen.
Die Schwere der Beeinträchtigung eines Kulturdenkmals des
ISOS ist im Einzelfall anhand der entsprechenden Schutzziele zu beurteilen. Eine
wesentliche Beeinträchtigung nach Art. 18a Abs. 3 RPG liegt vor, wenn
eine Solaranlage das Schutzobjekt in jenen Bereichen, die es einzigartig oder
charakteristisch machen und aufgrund derer es unter Schutz gestellt wurde, in
erheblicher bzw. umfangreicher Weise beeinträchtigt; auf besonders verletzliche
oder empfindliche (Teil-)Objekte ist Rücksicht zu nehmen. Dagegen liegt keine
wesentliche Beeinträchtigung vor, wenn ein Schutzobjekt in seiner geschützten
Beschaffenheit und Wirkung durch eine Solaranlage nur unerheblich eingeschränkt
wird (BGr, 16. November 2016, 1C_26/2016, E. 3.3; vgl. BGr, 11. Mai
2016, 1C_179/2015, E. 6.4). Bezüglich der Beurteilung der Schwere der
Beeinträchtigung eines Schutzobjekts steht der zuständigen Behörde ein gewisser
Beurteilungsspielraum zu, in den ein Gericht nur mit Zurückhaltung eingreifen
darf, insbesondere dann, wenn örtliche Verhältnisse zu würdigen sind (BGr, 11. Mai
2016, 1C_179/2015, E. 6.3 mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen auch VGr, 7. Januar
2021, VB.2019.00555, E. 5.1 = [partiell] BEZ 2021 Nr. 1).
4.2.2
Aufgrund der Vorgaben von Art. 36 SchutzV führen – entgegen der
Vorinstanz –Aufdachanlagen nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der
Schutzziele. Das Gutachten "Veränderungsspielräume" gelangte zum
Schluss, dass Solaranlagen nur auf zum Hof orientierten Dachflächen angeordnet
werden sollten, um das Erscheinungsbild zum Strassenraum hin, dem gemäss
Schutzzweck eine besondere Bedeutung zukomme, nicht zu beeinträchtigen. Es
solle geregelt werden, dass nur eine aufgeständerte Installation möglich sei.
Bei einer flächenbündigen Installation müssten die noch originalen
Biberschwanzziegel entfernt werden, die bei einem späteren Rückbau nicht
ersetzt werden könnten. Damit ein einheitliches Bild der Häusergruppe gewahrt
werde, solle zudem festgelegt werden, an welcher Stelle der Dachfläche eine
solche Anlage positioniert werden könne. Empfohlen werde eine Position im
oberen Drittel der Dachfläche. Die Vorinstanz setzte sich diesbezüglich ohne
sachliche Gründe über diese gutachterlichen Ausführungen und den darauf
gestützten Entscheid des Stadtrats Winterthur hinweg. Sie liess im Rahmen ihrer
Einschätzung, dass Aufdachanlagen äusserst störend und dominant in Erscheinung
treten würden, ausser Acht, dass diese nur im Rahmen der Vorgaben von Art. 36
SchutzV – insbesondere nur "hofseitig im oberen Drittel des
Mansardwalmdaches" (Abs. 1 Satz 1) – platziert werden dürfen.
Wie die Stadt Winterthur nachvollziehbar vorbringt, handelt es sich um Dächer,
die vom öffentlichen Raum nur teilweise einsehbar sind.
Nach dem Gesagten durfte die Stadt Winterthur im Rahmen
ihres Beurteilungsspielraums davon ausgehen, dass Solaranlagen im Rahmen der
Vorgaben gemäss Art. 36 SchutzV keine wesentliche Beeinträchtigung nach Art. 18a
Abs. 3 RPG darstellen.
4.2.3
Soweit das Gutachten "Veränderungsspielräume", auf das sich der
Stadtrat Winterthur abstützt, empfiehlt, es seien nur Aufdachanlagen zuzulassen,
überzeugt dies indes nicht. Es erscheint widersprüchlich, dass die Gutachter
die Abdeckung von Ziegeln für Dachflächenfenster im oberen Bereich des Daches
für zulässig erachten, dasselbe für Solaranlagen aber kategorisch ausschliessen
wollen. Das Hauptgutachten hatte die Erstellung eines Konzepts für die
Ausbaumöglichkeiten im Dachbereich gefordert, was impliziert, dass auch diese
Gutachterin eine partielle Abdeckung von Ziegeln nicht generell für unzulässig
betrachtete.
Art. 11 Abs. 1
SchutzV besagt, dass die bauzeitliche Biberschwanz-Doppeldeckung mit maschinell
gefertigten Ziegeln
nach Möglichkeit
zu erhalten ist (Hervorhebung
hinzugefügt). Art. 11 Abs. 2 SchutzV sieht die Möglichkeit der
Ergänzung bzw. des Ersatzes der Dachdeckung mit einer in Bezug auf Form und
Farbe zum Bestand gleichartigen Dachdeckung ausdrücklich vor. Zudem lässt der Stadtrat
Winterthur die Abdeckung von Ziegeln im Rahmen von Art. 10 SchutzV bereits
für zusätzliche bzw. neue Dachflächenfenster zu (vgl. Gutachten "Veränderungsspielräume",
wonach erst sechs der elf Häuser Dachflächenfenster aufweisen).
Angesichts der Regelung nach Art. 11
SchutzV kann selbst unter Berücksichtigung des kommunalen
Beurteilungsspielraums nicht davon ausgegangen werden, dass die Abdeckung von
Ziegeln für die Installation einer Solaranlage die Schutzziele im Rahmen der
übrigen, vom Beschwerdeführer 1 nicht beanstandeten Anforderungen von Art. 36
SchutzV in einem zentralen Bereich – und somit wesentlich nach Art. 18a Abs. 3
RPG – beeinträchtigen würde.
4.2.4
Wie vom Beschwerdeführer 1 gefordert, sind im Rahmen der Bestimmungen
von Art. 36 SchutzV, die eine gute Einordnung bezwecken, Indachanlagen
zuzulassen. Zumal sich Indachanlagen tendenziell besser einordnen als
Aufdachanlagen, liegt es innerhalb des Beurteilungsspielraums der Stadt
Winterthur, ob sie im Rahmen der notwendigen Überarbeitung von Art. 36 SchutzV
daran festhalten will, Letztere zuzulassen.
5.
Die Stadt Winterthur beanstandet das vorinstanzliche Urteil
in mehreren weiteren Punkten.
5.1
Zunächst
bringt sie vor, dass der vorinstanzliche Entscheid betreffend die Bebauung des
Innenhofs (Art. 25, 26 und 31 SchutzV) rechtsfehlerhaft sei.
5.1.1
Entgegen der Stadt Winterthur kommt es nicht darauf an, welche Motivation
der Beschwerdeführer 1 für seinen Subsubeventualantrag im Rekursverfahren
hatte, mit dem er das Verbot der Bebaubarkeit des Innenhofs verlangte. Zum
Rekurs bzw. zur Beschwerde legitimierte Personen dürfen alle Anträge stellen
und Rügen vorbringen, die ihnen einen praktischen Nutzen verschaffen; das kann
auch ein rein finanzieller Nutzen sein (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21
N. 18).
5.1.2
Gemäss dem Hauptgutachten hebt sich die Siedlung E unter anderem wegen des
Hofraums von den Vergleichsobjekten ab. Die Gutachterin hält darin fest, dass
der Hofraum ein wesentlicher Bestandteil der räumlichen Abfolge "Vorgarten
– Gebäude – rückwärtiger dem Gebäude zugeordneter Bereich – Hofraum" sei.
Diese ursprüngliche Konstellation sei tradiert und heute noch gut ablesbar. Die
hohe städtebauliche Qualität der Siedlung begründe sich über die Anlage der
Bauten um den unbebauten Hofraum. Er wirke über visuelle und räumliche Bezüge
im Inneren der Anlage und nach aussen in den umgebenden Stadtraum. Im
Kurzgutachten wird bemängelt, dass der Innenhof bereits in der aktuellen Form
"kaum mehr als durchgängiger Freiraum lesbar" sei bzw. dass
verschiedene, reversible Kleinbauten oder hohe Hecken die geschlossene
Erscheinung des Freiraums beeinträchtigen würden. Trotz der Veränderungen sei
das Siedlungsbild der Doppel-Einfamilienhäuser mit Vorgarten und hofseitigen
Gärten lesbar geblieben. Das Gutachten "Veränderungsspielräume" hält
zu jeglichen Hofbauten generell fest, dass die Bebauung des Hofs dem
Schutzzweck gemäss Inventarisierung in vielfacher Hinsicht widerspreche.
Betreffend besondere Gebäude stellte es dennoch fest, dass sie durch die
beschränkten Abmessungen Einzelobjekte blieben, die sich unterordnen würden. In
Bezug auf Hofgebäude befand es, dass durch das Einführen eines zusätzlichen
Baukörpers im Hof, unabhängig von dessen Geschossigkeit, das städtebauliche
Prinzip einer um den grünen Hof angeordneten Häusergruppe aufgehoben werde. Die
Grosszügigkeit des gemeinsamen Aussenraums gehe verloren. Der direkte
Sichtbezug der einzelnen Häuser werde unterbrochen. Das
gartendenkmalpflegerische Gutachten T kam zum Schluss, dass die Gärten der
Siedlung E zusammen mit den Gebäuden der Siedlung ein stark ortsbildprägendes
Element seien. Der Hof weise auf den Parzellen H-Strasse 011 und 012 noch
die ursprünglichen, guten räumlichen Qualitäten auf, was für die Ablesbarkeit
der Hofsituation auf Augenhöhe für die gesamte Siedlung von grosser Bedeutung
sei. Der Hof als Ganzes existiere noch als grosser Raum, wenn auch nicht mehr
überall erlebbar. Die ursprünglichen Hörnlizäune als Abgrenzung zwischen den
einzelnen Parzellen seien noch in grossen Teilen vorhanden, ebenso der Nutzgarten
der Liegenschaft H-Strasse 011, der vollständig erhalten sei. Die
ursprüngliche Funktion der Gärten als Aufenthaltsräume habe sich bis heute zum
Grossteil erhalten, jedoch nicht in der ursprünglichen Ausprägung und Qualität.
Die ursprünglich grosszügige Mitte der Siedlung mit dem auf Augenhöhe offenen
Gartenhof sei heute nur noch in Teilen vorhanden. In der übrigen Hälfte
verhinderten Kleinbauten und grosses Gehölze die Raumwahrnehmung.
Die Vorinstanz gelangte
gestützt auf ihren Augenschein zum – mit den gutachterlichen Feststellungen
kohärenten – Schluss, dass bereits die bestehenden kleinen Nebenbauten eher
störend in Erscheinung treten würden. Auch wenn besondere Gebäude aufgrund der
Abmessungen gegenüber den Hauptgebäuden eher untergeordnet in Erscheinung
treten würden, führten sie doch dazu, dass die Durchgrünung und freie Sicht
zwischen den Gebäuden vom Strassenraum und im Innenhof beeinträchtigt würden.
Der Innenhof als verbindendes Element zwischen den Gebäuden halte das ganze
Geviert zusammen. Eine Bebauung desselben würde diesen Zusammenhalt auflösen.
Es sei daher in keiner Weise nachvollziehbar, wieso die Stadt sowohl weitere
besondere Gebäude als auch zwei neue Hauptgebäude im Innenhof zulassen wolle.
Nach Auffassung des Gerichts würden weitere bauliche Veränderungen im Innenhof
einen schwerwiegenden Eingriff in die Substanz der streitbetroffenen Siedlung
darstellen.
Die Stadt Winterthur bringt
demgegenüber vor, es handle sich beim Hofraum zwar um ein wichtiges Merkmal,
aber dennoch "nur" um ein Merkmal unter mehreren. Dies kontrastiert
indes mit ihrer eigenen Einschätzung in der Präambel ("Art. 0" S. 5)
der Schutzverordnung, wo es heisst: "Die städtebauliche Qualität der
'Siedlung E' begründet sich in erster Linie über die Anlage der Bauten um den
unbebauten
Hofraum. Dieser ist
zentraler Bestandteil
des städtebaulichen Konzepts.
Eine Besonderheit ist, dass der Innenhof nicht wie in anderen Siedlungen als
Gemeinschaftsfläche angelegt wurde, sondern aus privaten Parzellen besteht. Die
ursprüngliche Funktion als Aufenthaltsräume mit Pflanzgärten ist heute zum
Grossteil noch vorhanden, womit sich einige wichtige Ansätze der
Gartenstadtbewegung wie ausreichend Licht, massvolle Baudichte und grosszügige
Gärten zur Selbstversorgung erkennen lassen (Hervorhebungen hinzugefügt)."
5.1.3
Es steht mit Blick auf die einhelligen gutachterlichen Feststellungen, die
vorinstanzliche Einschätzung wie auch die Ausführungen der Stadt Winterthur in
der Präambel der Schutzverordnung fest, dass ein Schutzinteresse an einem nicht
(weiter) mit Neben- oder Hofgebäuden überbauten Hof besteht. Entscheidend ist
dabei – entgegen der Stadt Winterthur – nicht, dass sich Einzelobjekte
unterordnen, sondern, dass der Innenhof nicht (in höherem Masse) überstellt
wirkt. Für ein Abweichen vom gutachterlichen Konsens kann die Stadt Winterthur
keine sachlichen Gründe vorweisen.
Die von der Stadt Winterthur angeführten Interessen
(moderate Verdichtung, private Interessen an der grösstmöglichen baulichen
Ausnützung der eigenen Grundstücke, Finanzlage der Stadt) vermögen das
Schutzinteresse sodann auch nicht etwa zu überwiegen. Finanzielle Interessen
(an der grösstmöglichen baulichen Ausnützung bzw. am Vermeiden einer
potenziellen Entschädigung wegen materieller Enteignung) sind im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung ohnehin nicht mit erstrangiger Bedeutung
mitzuberücksichtigen (VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.5). Die
Verdichtung kann problemlos an einem anderen Ort stattfinden: mit Blick auf die
streitbetroffene Siedlung erscheint das Verdichtungsinteresse nur als
geringfügig (vgl. VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00363, E. 5.2).
Demgegenüber ist das Interesse an der Erhaltung des möglichst unbebauten
Innenhofs angesichts seiner unbestrittenen Bedeutung für die (hohe)
Schutzwürdigkeit der Siedlung gross und somit überwiegend. Daran ändert nichts,
dass es – wie die Stadt Winterthur zutreffend ausführt – bei der Unterschutzstellung
des Innenhofs nicht um den Substanzerhalt geht, sondern um Strukturerhalt bzw.
um den Schutz eines siedlungsprägenden Ortsbilds.
5.1.4
Mithin ist der vorinstanzliche Entscheid betreffend die Bebaubarkeit des
Innenhofs nicht zu beanstanden. Die Schutzverordnung ist bezüglich Art. 25,
26 und 31 zu überarbeiten.
5.2
Sodann
beanstandet die Stadt Winterthur die Erweiterung des Schutzperimeters auf den
freien Grundstücksbereich der I-Strasse 021/022 (inzwischen: I-Strasse 021).
Im vorinstanzlichen Urteil heisst es mit Blick auf Art. 1
SchutzV, dass sich dem Gericht auch die Frage stelle, "ob der
Schutzperimeter nicht anders hätte festgelegt werden müssen". Das Gebäude I-Strasse 021
und 022 sei zwar aus dem Inventar entlassen worden, der freie Grundstücksbereich
beschlage indes einen grossen Teil des freien Innenhofs. Auch dieser Aspekt sei
bei der Überarbeitung der Schutzverordnung zu berücksichtigen.
Die Baubewilligung des Neubaus an der I-Strasse 021
und 022 datiert vom 24. November 2011. Die Inventarisierung der Siedlung E
erfolgte am 5. Oktober 2016 und damit knapp 6 Jahre später. Das
ursprüngliche Gebäude wurde entgegen der vorinstanzlichen Feststellung nicht
aus dem Inventar entlassen, sondern war gar nie inventarisiert.
Zumal es – wie die Stadt Winterthur selbst ausführt – bei
der Unterschutzstellung des Innenhofs nicht um den Substanzerhalt geht, sondern
um Strukturerhalt bzw. um den Schutz eines siedlungsprägenden Ortsbilds (vgl. E. 5.1.3
a. E.), spricht es nicht gegen den Miteinbezug des Aussenraums der I-Strasse 021,
dass dieser weder historische Bausubstanz noch originalen Charakter aufweist.
Entgegen der Stadt Winterthur hat der Aussenraum – trotz seiner neuen
Gestaltung – durchaus noch denkmalpflegerische Bedeutung: mit ihm steht und
fällt die Lesbarkeit eines beträchtlichen Teils des für die städtebauliche
Qualität der Siedlung relevanten Innenraums (vgl. E. 5.1.2 f.). Die
Vorinstanz ist zu Recht zum Schluss gelangt, dass sich der Miteinbezug des
Aussenraums der I-Strasse 021 in die Schutzverordnung als wohl notwendig
erweist.
5.3
Die Stadt
Winterthur wendet sich gegen die von der Vorinstanz geforderte Überarbeitung
der Schutzverordnung in Bezug auf die Erhaltung der (inneren) Raumstruktur.
5.3.1
Die Vorinstanz kam gestützt auf ihren Augenschein zum Schluss, dass die
inneren Raumstrukturen zwar zeittypisch sein mögen, aber bereits vielfach
tiefgreifende Veränderungen erfahren hätten und kaum mehr bauzeitlich originale
Elemente aufweisen würden. Daher beschränke sich wohl auch das Gutachten auf
die Auflistung der Anordnung der einzelnen Räume, ohne auf besondere Qualitäten
derselben zu verweisen. Sie befand, dass der Erhalt der inneren Raumstruktur
nur soweit zu erfolgen habe, dass Änderungen der Strukturen nicht nach Aussen
in Erscheinung treten dürfen. Die entsprechenden Art. 3, 20, 21 und 22
SchutzV seien zu überarbeiten.
Die Kritik der Stadt Winterthur
an diesem Entscheid überzeugt. Die Vorinstanz hat im Rahmen ihres Augenscheins
eine einzige Wohnung im Innern untersucht. Demgegenüber wurden anlässlich der
Erstellung des Hauptgutachtens im Jahr 2019 zwei Häuser mit mehreren Wohnungen
besichtigt (G-Strasse 015 und H-Strasse 012). In diesem Rahmen kam
die Gutachterin zum Schluss, dass sich die Eingriffe in die Bausubstanz im
Innern auf die Renovation der Oberflächen, die Erneuerung von Küchen und Bädern
und den Ersatz von Fenstern und Jalousieläden beschränken würden. Zudem wurde
festgehalten, dass neun der elf Häuser nach wie vor als Dreifamilienhäuser
genutzt würden.
Rechtserheblich ist nicht, in
wie vielen Wohnungen dieser ursprüngliche Zustand noch besteht. Vielmehr kommt
es darauf an, ob der ursprüngliche Zustand überhaupt noch besteht und ob dieser
schutzwürdig ist. Diese Fragen wurden mit dem Hauptgutachten überzeugend
beantwortet: Der ursprüngliche Zustand bestehe in einigen Wohnungen noch
weitgehend. Es handle sich um eine ihrer Zeit entsprechende Konstruktion und Materialisierung.
Im Inneren empfehle sich ein sorgfältiger Umgang bei Massnahmen im Treppenhaus
sowie bei Veränderungen in der Zimmeraufteilung. Eine Zusammenlegung zweier
Stockwerke sei möglich. Daran anknüpfend empfahl das Gutachten "Schutzumfang",
dass – damit die innere Gebäudestruktur lesbar bleibe – Erschliessungsanlagen
(Treppenhaus und Korridor), die tragende Mittelwand sowie die Trennwand zum
kleinen Zimmer zu erhalten seien. Das Verschieben bzw. Entfernen von
Trennwänden im Wohnbereich sei denkbar.
5.3.2
Die Unterschutzstellung erfolgte aufgrund des Eigenwerts und des
Situationswerts der Siedlung. Auch die Vorinstanz bestätigte die
Unterschutzstellung nicht nur aufgrund eines Situationswerts, sondern auch
aufgrund des Eigenwerts: Die Siedlung sei ein typischer Vertreter der
Zwischenkriegszeit, ein typisches Beispiel für die Architektur der 20er Jahre
mit Rückbezug auf die klassische, hier klassizistisch geprägte Architektur.
Insbesondere bei Bauten, die im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG
aufgrund ihres Eigenwerts als wichtige Zeugen einer politischen,
wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche erhaltenswürdig sind,
führt eine Beschränkung auf einen Schutz der Fassaden und Dächer zu einer
grundsätzlich nicht hinnehmbaren Diskrepanz zwischen innen und aussen (VGr, 28. März
2019, VB.2018.00723, E. 4.4.2; 3. September 2009, VB.2008.00449, E. 4.4).
Dass das Innere selbst nicht von herausragender Qualität –
aber immerhin zeittypisch – ist, wird insofern berücksichtigt, als gemäss Art. 21
SchutzV nur der Erhalt der Erschliessungszone (Treppenhaus und Korridore) und
gewisser, tragender, Wände (insbesondere der tragenden Mittelwand mit Kamin)
bzw. Raumaufteilungen verlangt wird. Punktuelle Wanddurchbrüche und punktuelle
Deckendurchbrüche für interne Erschliessungen sind ausdrücklich zulässig. In
diesem – ablesbar gebliebenen – Rahmen gibt das Innere entsprechend der
Präambel ("Art. 0") der Schutzverordnung ein wichtiges Zeugnis
von der bürgerlichen Wohnkultur in Winterthur (vgl. dazu das Hauptgutachten)
und dem Siedlungs- und Wohnungsbau der Zwischenkriegszeit.
5.3.3
Art. 3, 20, 21 und 22 SchutzV sind hinsichtlich der
Unterschutzstellung der inneren Struktur der Wohngebäude entgegen der
Vorinstanz nicht zu beanstanden.
5.4
Die Stadt Winterthur beanstandet,
dass die Vorinstanz französische Balkone zulassen möchte und deshalb die
Überarbeitung von Art. 9 und Art. 16 SchutzV verlangt.
Gestützt auf ihren Augenschein
kam die Vorinstanz zum Schluss, dass bereits eine Vielzahl der Gebäude
französische Balkone im jeweils mittleren Fenster im Dachgeschoss aufweisen
würden. Optisch sei durch die bündige Anbringung der Absturzsicherung mit der
Traufe kaum ein Unterschied zu den übrigen Gebäuden ohne französische Balkone
erkennbar. Auch erscheine das Dach gegenüber der Fassade entgegen dem Gutachten
über die baulichen Erweiterungsmöglichkeiten durchaus nach wie vor klar
abgegrenzt. Von einer Verunklärung der Situation könne nicht gesprochen werden.
Wichtig erscheine indes, dass die Möglichkeit der Erstellung eines solchen
Balkons nur an den Längsseiten jeder Gebäudehälfte möglich sein solle und dabei
auf das jeweils mittlere von drei Fenstern beschränkt werde, damit keine
Asymmetrien entstehen würden.
Damit setzte sich die Vorinstanz in der Tat über die
Feststellung im Gutachten "Schutzumfang" – denen sich der Stadtrat
Winterthur anschloss – hinweg, ohne dass es Irrtümer oder Lücken aufweisen
würde. Darin war festgestellt worden, dass durch einen französischen Balkon das
Ziegelband zwischen Fensterbank und Traufe unterbrochen und die Wirkung eines
durchlaufenden Dachs geschwächt werde, was dazu führe, dass das kompakte
Volumen des Mansardwalmdachs auseinanderbreche und die Häuser stärker als zwei
unabhängige Hausteile gelesen würden sowie, weil der französische Balkon als
zur Fassade gehörend gelesen werde, die Verhältnisse von Dach und Fassade verunklärt
würden. Entgegen der Vorinstanz und der blossen gegenteiligen Behauptung der
Beschwerdegegnerinnen 3 und 4 überzeugen die gutachterlichen
Feststellungen mit Blick auf die bei den Akten liegenden Fotografien des
vorinstanzlichen Augenscheins. Bereits das Kurzgutachten hatte die bestehenden
französischen Balkone als – im Vergleich zu den "eine geringfügige
Beeinträchtigung" darstellenden Dachflächenfenster – in Bezug auf die
Gesamterscheinung heikler bezeichnet. Wie die Stadt Winterthur zu Recht
vorbringt, erscheint es denn auch widersprüchlich, dass die Vorinstanz die französischen
Balkone zwar als kaum wahrnehmbar bezeichnete, sie aber ausdrücklich nur in der
Mitte zulassen möchte.
Das Verbot der französischen Balkone erweist sich denn
auch als verhältnismässig. Die vom Beschwerdegegner 2 dagegen
vorgebrachten finanziellen Interessen im Zusammenhang mit der Vermietbarkeit
der Wohnungen vermögen das Schutzinteresse nicht zu überwiegen (vgl. E. 5.1.3).
Entgegen dem – verspäteten – Antrag des Beschwerdegegners 2 würde das
Einholen eines Verkehrswertgutachtens daran nichts ändern. Ebenfalls nicht
entscheidend ist es angesichts des gewichtigen entgegenstehenden Schutzzwecks, ob
sich die Belichtungssituation verbessert.
Mit ihrem Entscheid hat die Vorinstanz ohne sachlichen
Grund und damit zu Unrecht in den Beurteilungsspielraum der Stadt Winterthur
eingegriffen. Art. 9 und Art. 16 SchutzV sind nicht zu beanstanden.
5.5
Die Stadt
Winterthur bemängelt den vorinstanzlichen Entscheid sodann, soweit damit die
Überarbeitung der Vorschriften der Schutzverordnung zu Kaminen und Abzugsrohren
verlangt wird.
Gemäss Art
12 SchutzV sind die doppelzügigen Kamine mit den Kaminhüten zu erhalten und die
Kamine zu verputzen (Abs. 1). Für Heizung und Abluft sind die bestehenden
Kamine zu nutzen. Wird eine zusätzliche Installation für die Heizung
unumgänglich, so hat diese unter geringstmöglicher Beeinträchtigung des
Schutzobjekts, nach Möglichkeit innenliegend, zu erfolgen (Abs. 2).
Die Vorinstanz erwog, Art. 12 SchutzV sei zu
überarbeiten. Er beachte die feuerpolizeilichen Vorschriften nicht genügend und
für die Eigentümer sei unklar, was nun zu erhalten sei und was nicht. Nach
Auffassung des Gerichts genüge es in Anbetracht des Umstands, dass sich die
Schutzwürdigkeit auf das Gebäudeäussere beschränke, dass keine neuen
Kaminöffnungen auf den Dächern entstehen würden; darüber hinaus sollte es indes
möglich sein, die Kaminanlagen an die heute geltenden Vorschriften anzupassen.
Entgegen der Vorinstanz und dem Beschwerdegegner 2
ist die Bestimmung klar verständlich: Zu erhalten sind nach Art. 12 Abs. 1
SchutzV die bauzeitlichen doppelzügigen Kamine mit Kaminhüten. Diese sind
gemäss Art. 12 Abs. 2 SchutzV – soweit sie noch bestehen – für Heizung
und Abluft zu nutzen. Welche feuerpolizeilichen Vorschriften nicht eingehalten
sind, ist nicht ersichtlich.
Art. 12 SchutzV ist nicht zu beanstanden.
5.6
Die Stadt
Winterthur rügt, die Vorinstanz habe die Schutzverordnung betreffend die
Regelung des Farbanstrichs zu Unrecht als rechtswidrig qualifiziert.
Zu Art. 19 SchutzV führte die Vorinstanz aus, dass
die Häuser zum jetzigen Zeitpunkt allesamt einen unterschiedlichen Rotton
aufweisen würden, der aber innerhalb eines gemeinsamen Farbspektrums liege. Die
Siedlung sei auch mit dieser nicht ganz einheitlichen Farbgebung klar als
Einheit wahrnehmbar, ermögliche indes den einzelnen Eigentümern einen gewissen
Grad an Individualität. Eine darüber hinausgehende Angleichung an den Farbton Dunkelrot
sei nicht notwendig.
Das Hauptgutachten hielt fest, das Ensemble zeichne sich
"durch die von der Umgebung absetzende dunkle Farbgebung" aus und
empfahl, "Leitlinien bezüglich Farbgebung (inklusive
Materialisierung)" festzulegen. Der Bericht zur Farbgestaltung V gelangte
zum Schluss, dass der Fassadenverputz ursprünglich dunkelrot war. Das Gutachten
"Schutzumfang" empfahl, die einheitliche, ursprüngliche Farbgebung
anzustreben.
Entgegen der Vorinstanz erscheint es zulässig, den Farbton
Dunkelrot und nicht bloss den Farbton Rot vorzuschreiben. Dafür bestehen mit
Blick auf die genannten Gutachten sachliche Gründe: So wird sichergestellt,
dass die Doppelhaushälften als ein Baukörper gelesen werden und die Siedlung
als Einheit wahrgenommen wird. Die Vorinstanz erwog mit Blick auf ihren
Augenschein selbst, dass sich das Ensemble (unter anderem) wesentlich
"durch die von der Umgebung absetzende mehrheitlich dunkle Farbgebung
innerhalb eines einheitlichen Farbschemas" auszeichne.
Demnach ist auch Art. 19 SchutzV ist nicht zu
beanstanden.
5.7
Schliesslich
wendet sich die Stadt Winterthur gegen die vorinstanzliche Beanstandung der den
Bewilligungsvorbehalt und den Beizug der Denkmalpflege betreffenden Regelungen
der Schutzverordnung.
5.7.1
Nach Art. 38 SchutzV bedürfen bauliche Veränderungen am Äussern und im
Innern der Bauten, die Erstellung neuer technischer Anlagen sowie die
Materialwahl und Farbgebung am Äusseren der Bauten einer baurechtlichen
Bewilligung. Gemäss Art. 39 SchutzV ist die Denkmalpflege vorab –
rechtzeitig bei der Planung und vor der Bauausführung – beizuziehen, wenn
bewilligungspflichtige oder nicht bewilligungspflichtige Bau- und/oder
Renovationsarbeiten im Innern und Äussern der Baudenkmäler geplant sind (Abs. 1).
Bei baulichen Massnahmen an nicht geschützten Teilen, inklusive
Detailgestaltung, Anpassung an zeitgemässe Bedürfnisse (z.B. energetische
Massnahmen) sowie Material- und Farbwahl ist besondere Rücksicht auf die
Schutzobjekte zu nehmen (Abs. 2). Bei baulichen Änderungen oder
Renovationen an geschützten Teilen sind grundsätzlich Materialien und Techniken
anzuwenden, die der historischen Bausubstanz sowie den bauphysikalischen
Verhältnissen Rechnung tragen (Abs. 3). Sind geschützte Bauteile nicht
mehr mit vertretbarem Aufwand zu erhalten, ist in Absprache mit der
Denkmalpflege ein geeigneter Ersatz festzulegen. Die Denkmalpflege steht für
Beratungen zur Verfügung (Abs. 4).
Die Vorinstanz ist der Auffassung, dass die Formulierung
der Artikel zum Bewilligungsvorbehalt (Art. 38 SchutzV) und zum Beizug der
Denkmalpflege (Art. 39 SchutzV) zu überarbeiten und anzupassen sei. Es sei
– bei der vorliegend gewählten Formulierung – unklar, ob beim
Bewilligungsvorbehalt sämtliche bauliche Massnahmen gemeint seien, oder ob
lediglich baubewilligungspflichtige Massnahmen betroffen seien. Ebenso sei
unklar, ob die Denkmalpflege von der Baubehörde beigezogen werde oder ob
hierfür der Eigentümer zuständig sei. Der zwingende Einbezug schon bei der
Planung erscheine "eher etwas weitgehend". Sodann sei zu
berücksichtigen, dass sich der Schutzumfang auf das Gebäudeäussere beschränke
und Änderungen im Innern insoweit zu unterlassen seien, als solche Auswirkungen
auf das äussere Erscheinungsbild haben könnten.
5.7.2
Dass Art. 38 SchutzV alle tatsächlichen Veränderungen erfasst – und
nicht nur jene, die auch bei Regelbauten einer Baubewilligungspflicht unterstehen
–, erscheint entgegen der Vorinstanz klar. Dies ist im Zusammenhang mit einem
Schutzobjekt zulässig. Zumal sich der Schutzumfang nicht auf das Gebäudeäussere
zu beschränken hat (vgl. E. 5.3), erscheint sodann der entsprechende
Hinweis der Vorinstanz irrelevant.
Aus den vorinstanzlichen Ausführungen erhellt, dass die
Vorinstanz den zwingenden Einbezug der Denkmalpflege bei der Planung als nicht
für offensichtlich rechtswidrig erachtet. Aus der – nicht als verbindliche
Anweisung zu verstehenden – Formulierung "eher etwas weitgehend" muss
geschlossen werden, dass es weiterhin im Ermessen der Stadt Winterthur liegt,
Entsprechendes vorzusehen, ohne dass die Rechtsfrage von der Vorinstanz bereits
abschliessend geklärt wäre. Es ist nicht am Verwaltungsgericht, sich erstmals
verbindlich dazu zu äussern. Zutreffend ist indes, dass es unklar ist, ob die
Denkmalpflege von der Baubehörde beigezogen wird oder ob hierfür der Eigentümer
zuständig ist. Insofern entspricht Art. 38 Abs. 1 SchutzV nicht der
Voraussetzung nach § 207 Abs. 1 Satz 2 PBG, wonach der Umfang
von Schutzmassnahmen örtlich und sachlich genau zu umschreiben ist.
Diesbezüglich wird der Stadtrat Winterthur die Schutzverordnung anzupassen
haben.
Während Art. 38 und Art. 39 Abs. 2–4
SchutzV entgegen der Vorinstanz nicht zu beanstanden sind, ist Art. 38 Abs. 1
SchutzV im Sinne der Erwägungen zu überarbeiten.
6.
Der Beschwerdeführer 1 wendet sich gegen die
vorinstanzliche Kostenverteilung. Er moniert, es sei nicht statthaft, dass ihm
im vorinstanzlichen Verfahren, in das er ohne eigenes Verschulden hineingezogen
worden sei, Kosten auferlegt wurden.
Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen mehrere
am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen.
Der Beschwerdeführer 1 unterlag vor der Vorinstanz mit seinem Antrag auf
Nichtunterschutzstellung der Siedlung in der Hauptsache, aber auch bezüglich
etlicher Detailpunkte der Unterschutzstellung. Mit dem verwaltungsgerichtlichen
Urteil ändert sich das Obsiegen der einzelnen Prozessparteien insgesamt nicht
entscheidend (so obsiegt der Beschwerdeführer 1 zwar mehrheitlich mit
seiner Beschwerde, unterliegt als Beschwerdegegner 2 der Beschwerde der
Stadt Winterthur indes auch in etlichen Punkten). Es besteht kein Grund, die
vorinstanzliche Regelung der Kostenfolgen abzuändern. Ausserdem ist es nach wie
vor nicht zu beanstanden, dass vor der Vorinstanz keine Parteientschädigungen
zugesprochen wurden.
7.
Insgesamt sind die Beschwerde des Beschwerdeführers 1
sowie jene der Stadt Winterthur teilweise gutzuheissen. Die über den Verweis in
Disp.-Ziff. III Abs. 3 des vorinstanzlichen Entscheids an der
Rechtskraft teilhabenden Erwägungen zur Raumstruktur (E. 7.3.2), zu französischen
Balkonen (E. 7.3.3), zu Kaminen und Abzugsrohren (E. 7.3.4), zum Farbanstrich
(E. 7.3.5) und zu Solaranlagen (E. 7.3.6) sind im Sinne der
Erwägungen ganz, jene zu Bewilligungsvorbehalt und Beizug der Denkmalpflege (E. 7.3.7)
teilweise aufzuheben. Im Übrigen sind die Beschwerden abzuweisen. Die
vorinstanzliche Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom 24. Juni
2020 sowie die Rückweisung an den Stadtrat Winterthur zur Anpassung der
Verordnung und erneuten Beschlussfassung im Sinne der Erwägungen bleiben damit
– im Sinne der Erwägungen des verwaltungsgerichtlichen Urteils – bestehen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten je zu 1/3 dem Beschwerdeführer 1
und dem Stadtrat Winterthur sowie je zu 1/6 – solidarisch haftend für insgesamt
1/3 – den Beschwerdegegnerinnen 3 und 4 aufzuerlegen.
Parteientschädigungen sind bei diesem Ausgang nicht
geschuldet.
8.
Es liegt ein Rückweisungsentscheid
vor. Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als
Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren
(BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2).
Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar,
wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts
vom 21. Januar 2021 wird im Sinn der Erwägungen teilweise aufgehoben.
Im
Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   9'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.   1'970.--
Zustellkosten,
Fr. 10'970.--
Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdeführer 1 und der
Beschwerdeführerin 2 zu je einem Drittel sowie den Beschwerdegegnerinnen 3
und 4 – unter solidarischer Haftung für einen Drittel der Kosten – zu je einem
Sechstel auferlegt.
4.    Es
werden keine
Parteientschädigungen
zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …