zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00632 · 2022-08-25 · de

vorsorgliches Berufsausübungsverbot | Vorsorgliches Berufsausübungsverbot und Berufsausübungsbewilligung (Zahnarzt). Verhältnis zwischen dem vorsorglichen Berufsausübungsverbot (Disziplinarverfahren) und dem Ablauf der Berufsausübungsbewilligung: Aufgrund der inzwischen abgelaufenen Berufsausübungsbewilligung entfaltet das vorsorglich angeordnete Berufsausübungsverbot faktisch keine Wirkungen mehr, weshalb es am Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung des vorsorglich angeordneten Berufsausübungsverbots fehlte (E. 2). Die Beurteilung der erneuten Bewilligungserteilung wird durch den Ausgang des Disziplinarverfahrens beeinflusst, weil im Rahmen des hängigen Disziplinarverfahrens die Anordnung eines Berufsausübungsverbots im Raum steht, und ein solches einer Bewilligungserteilung entgegenstehen würde. Es erscheint deshalb im vorliegenden Fall nachvollziehbar, wenn das Bewilligungsverlängerungsverfahren bis zum Abschluss des Disziplinarverfahrens sistiert wird, sofern sich die gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe aufgrund einer summarischen Prüfung als stichhaltig erweisen. Letzteres ist vorliegend der Fall (E. 4). Abweisung der Beschwerde im Sinn der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 25.08.2022 VB.2021.00632
Zurich Verwaltungsgericht 25.08.2022 VB.2021.00632
Zurigo Verwaltungsgericht 25.08.2022 VB.2021.00632

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00632
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00632
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.08.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 08.01.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
vorsorgliches Berufsausübungsverbot
Vorsorgliches Berufsausübungsverbot und Berufsausübungsbewilligung (Zahnarzt).
Verhältnis zwischen dem vorsorglichen Berufsausübungsverbot (Disziplinarverfahren) und dem Ablauf der Berufsausübungsbewilligung: Aufgrund der inzwischen abgelaufenen Berufsausübungsbewilligung entfaltet das vorsorglich angeordnete Berufsausübungsverbot faktisch keine Wirkungen mehr, weshalb es am Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung des vorsorglich angeordneten Berufsausübungsverbots fehlte (E. 2).
Die Beurteilung der erneuten Bewilligungserteilung wird durch den Ausgang des Disziplinarverfahrens beeinflusst, weil im Rahmen des hängigen Disziplinarverfahrens die Anordnung eines Berufsausübungsverbots im Raum steht, und ein solches einer Bewilligungserteilung entgegenstehen würde. Es erscheint deshalb im vorliegenden Fall nachvollziehbar, wenn das Bewilligungsverlängerungsverfahren bis zum Abschluss des Disziplinarverfahrens sistiert wird, sofern sich die gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe aufgrund einer summarischen Prüfung als stichhaltig erweisen. Letzteres ist vorliegend der Fall (E. 4).
Abweisung der Beschwerde im Sinn der Erwägungen.
Stichworte:
AUFKLÄRUNG
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BERUFSAUSÜBUNGSVERBOT
DISZIPLINARVERFAHREN
PATIENTENDOKUMENTATION
PATIENTENSCHUTZ
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSSCHUTZINTERESSE
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
SISTIERUNG
SISTIERUNGSGRUND
VERFAHRENSBESCHLEUNIGUNG
VERTRAUENSWÜRDIGKEIT
ZAHNARZT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 4 Abs. III GesundheitsG
§ 13 GesundheitsG
§ 34 MEDBG
§ 34 Abs. I MEDBG
§ 36 MEDBG
§ 43 MEDBG
§ 43 Abs. IV MEDBG
§ 45 Abs. I MEDBG
§ 52 MEDBG
§ 3 MedBV
§ 21 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00632
Urteil
der 3. Kammer
vom
25. August 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
Dr.
med. A, vertreten durch RA B und RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonszahnärztlicher Dienst,
Beschwerdegegner,
betreffend vorsorgliches
Berufsausübungsverbot und Berufsausübungsbewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Dr.
med.
univ. A verfügte
seit dem 4. März 2011 über eine bis zum 3. März 2021 befristete
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt im Kanton Zürich. Er
war in seinen Praxisräumlichkeiten an der D-Strasse 01 in Zürich im
Bereich der ganzheitlichen Zahnmedizin tätig und kündete seine Tätigkeit auf
der Webseite … aus.
B.
Am
16. Dezember 2020 eröffnete der Kantonszahnärztliche Dienst (KZD) aufgrund
der als gravierend betrachteten Ergebnisse einer stichprobeweisen Überprüfung
von 14 Patientendossiers ein Disziplinarverfahren gegen A und erliess
superprovisorisch ein sich auf den Kanton Zürich beziehendes sofortiges Verbot
der privatwirtschaftlichen Berufsausübung in eigner fachlicher Verantwortung.
Im Weiteren entzog der KDZ superprovisorisch die Assistenzbewilligung von E (Assistenzzahnarzt
von A), untersagte die Tätigkeit der angestellten Dentalhygienikerin sowie die
Ausbildung der Lernenden und verbot den Weiterbetrieb der Praxiswebseite sowie
andere Werbemassnahmen.
C.
Mit
Verfügung vom 27. Januar 2021 verbot der KZD A vorsorglich, für die
Dauer des Disziplinarverfahrens im Kanton Zürich fachlich eigenverantwortlich
tätig zu sein sowie Werbung für sich zu machen und eine neue Webseite zu
eröffnen. Zudem sistierte der KZD die Assistenzbewilligung von E für die Dauer
des Disziplinarverfahrens.
D.
Mit
Verfügung vom 2. März 2021 verweigerte der KZD für die Dauer des
vorsorglichen Berufsausübungsverbots die Erneuerung der am 3. März 2021
ablaufenden Berufsausübungsbewilligung von A.
E.
Gegen
die Verfügung vom 27. Januar 2021 erhob A am 1. März 2021 Rekurs
an die Gesundheitsdirektion. Desgleichen rekurrierte A am 6. April 2021
gegen die Verfügung vom 2. März 2021.
F.
Die
Gesundheitsdirektion vereinigte mit Verfügung vom 26. Juli 2021 die beiden
Verfahren und wies die Rekurse ab. Die Kosten des vereinigten Verfahrens
auferlegte sie A und sprach keine Parteientschädigungen zu. Dem Lauf der
Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde gegen Dispositivziffer II der
Verfügung, soweit damit der Rekurs gegen die Verfügung des KZD vom 27. Januar
2021 abgewiesen wurde, entzog sie die aufschiebende Wirkung.
II.
A.
Am 14. September
2021 liess A Beschwerde an das Verwaltungsgericht führen und unter Kosten- und
Entschädigungsfolge die Aufhebung der Verfügung vom 26. Juli 2021
beantragen. Insbesondere sei ihm zu erlauben, für die Dauer des
Disziplinarverfahrens im Kanton Zürich in eigener fachlicher Verantwortung
tätig zu sein, seine Berufsausübungsbewilligung sei zu erneuern, das Verbot,
Werbung zu machen und eine Webseite zu betreiben, sei aufzuheben und es sei die
Assistenzbewilligung von E auf seine Person wieder zu erteilen. Eventualiter
sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sodann sei
der Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde aufzuheben und für die
Beschwerde wiederzuerteilen.
B.
Nach
Eingang der Stellungnahmen zum Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung und der Vernehmlassung der Gesundheitsdirektion vom 22. September
2021, womit diese die Abweisung der Beschwerde beantragte, setzte das
Verwaltungsgericht A mit Präsidialverfügung vom 27. September 2021 Frist
zur Stellungnahme an, weil sich aufgrund des Verkaufs der Zahnarztpraxis die
Frage stellte, inwiefern A vom angeordneten vorsorglichen Berufsausübungsverbot
und der nicht erneuerten Berufsausübungsbewilligung weiterhin betroffen sei.
C.
Mit
Stellungnahme vom 4. Oktober 2021 liess A ausführen, dass er nach dem von
ihm beantragten Ausgang des Verfahrens seine zahnärztliche Tätigkeit in eigener
fachlicher Verantwortung wiederaufnehmen werde. Der KZD beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 7. Oktober 2021 die Abweisung der Beschwerde.
D.
Mit
Präsidialverfügung vom 7. Oktober 2021 wies das Verwaltungsgericht das
Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab und setzte den
Parteien Frist zur Stellungnahme an. Daraufhin liessen sich die Parteien erneut
vernehmen, letztmals reichten beide Parteien jeweils am 22. November 2021
eine Stellungnahme ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
sachlich und funktionell zuständig.
2.
2.1
Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen,
ob die Prozessvoraussetzungen gegeben sind. Gleichermassen von Amtes wegen
prüft das Verwaltungsgericht, ob die Prozessvoraussetzungen bei der
Rekursinstanz gegeben waren. Hat letztere trotz Fehlen einer
Prozessvoraussetzung materiell entschieden, ist die Beschwerde des
unterliegenden Rekurrenten im Sinn der Erwägungen abzuweisen (vgl. Martin
Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 53 und 57).
2.2
Gemäss § 21
Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung
hat. Die Elemente des Berührtseins und der Betroffenheit in schutzwürdigen
Interessen sind der sogenannten materiellen Beschwer zuzuordnen. Diese setzt
voraus, dass die betreffende Person über eine spezifische Beziehungsnähe zur
Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder
Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Mithin muss die rekurrierende
Person stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sein und
in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zum Streitgegenstand
stehen und ihr das erfolgreiche Rechtsmittel einen praktischen Nutzen eintragen
bzw. einen ideellen, materiellen, wirtschaftlichen oder anderweitigen Nachteil
abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte. Dieser Nutzen muss ein
eigener, persönlicher sein. Die Wahrnehmung der Interessen Dritter oder
öffentlicher Interessen genügt nicht. Das Interesse kann rechtlicher oder
tatsächlicher Natur sein. Ob ein "tatsächliches" Interesse vorliegt,
ergibt sich dabei nicht direkt aus einer Tatsachenfeststellung, sondern aus
einer rechtlichen Würdigung. Entsprechend wird über Art und Ausmass des
Interesses gemäss einer objektivierten Betrachtung entschieden. Ein ideell
motiviertes Engagement, eine rein emotionale Bindung oder eine bloss subjektive
Empfindlichkeit sind nicht zu berücksichtigen (Bertschi, § 21 N. 10 ff.).
2.2.1
Als Prozessvoraussetzung muss das aktuelle Rechtsschutzinteresse sowohl im
Zeitpunkt der Erhebung des Rechtsmittels als auch im Zeitpunkt der
Entscheidfällung gegeben sein. Fehlt das aktuelle Rechtsschutzinteresse bereits
im Zeitpunkt der Erhebung des Rechtsmittels, so ergeht ein Nichteintretensentscheid.
Fällt das aktuelle Rechtsschutzinteresse während der Rechtshängigkeit weg, so
ist das Verfahren grundsätzlich als gegenstandslos abzuschreiben (Bertschi,
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 55 f.).
2.2.2
Auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann ausnahmsweise
verzichtet werden, sofern eine Anordnung zu beurteilen ist, die sich nach ihrer
Art und ihrem Gegenstand jederzeit wiederholen kann und die sonst der
behördlichen oder gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen bliebe, sodass
die rechtliche Klärung einer Grundsatzfrage nie erfolgen könnte (BGE 131 II 670
E. 1.2; RB 1998 Nr. 41 E. 2b; Bertschi, § 21 N. 25).
2.3
Es stellt
sich vorliegend die Frage, ob mit Ablauf der Berufsausübungsbewilligung am 3. März
2021 das schutzwürdige Interesse des Beschwerdeführers an der Überprüfung des
vorsorglichen Berufsausübungsverbots untergangen ist. Dazu ist vorab das
Verhältnis zwischen dem vom Beschwerdegegner ausgesprochenen vorsorglichen
Berufsausübungsverbot und der Bewilligung für die Ausübung des Zahnarztberufs
in eigener fachlicher Verantwortung genauer zu beleuchten.
2.3.1
Nach Art. 34 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe
(MedBG; SR 811.11) bedarf es für die Ausübung eines universitären
Medizinalberufs in eigener fachlicher Verantwortung einer Bewilligung des
Kantons, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird.
Im Kanton Zürich wird die
Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung (generell) befristet erteilt
(§ 4 Abs. 3 des [kantonalen] Gesundheitsgesetzes vom 2. April
2007 [GesG; LS 810.1]). § 3 der (kantonalen) Verordnung über die
universitären Medizinalberufe vom 28. Mai 2008 (MedBV; LS 811.11)
präzisiert, dass die Bewilligung jeweils für die Dauer von zehn Jahren erteilt
wird, jedoch längstens bis zum Erreichen des 70. Altersjahrs der
Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers, danach jeweils für die Dauer von
längstens drei Jahren (vgl. VGr, 19. November 2009, VB.2009.00459, E. 2.2;
VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00322, E. 2.4).
2.3.2
Nach Art. 43 Abs. 4 MedBG kann die Aufsichtsbehörde die
Bewilligung zur Berufsausübung während des Disziplinarverfahrens einschränken,
mit Auflagen versehen oder entziehen. Während ein nach Art. 43 Abs. 1
lit. d und e MedBG als Disziplinarsanktion ausgesprochenes
Berufsausübungsverbot auf dem gesamten Gebiet der Schweiz gilt und es jede
Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung ausser Kraft
setzt (Art. 45 Abs. 1 und 2 MedBG), betrifft das vom Beschwerdegegner
vorsorglich ausgesprochene Berufsverbot nur die Berufsausübung in eigener
fachlicher Verantwortung im Kanton Zürich. Die Berufsausübung in eigener
fachlicher Verantwortung in anderen Kantonen ist davon nicht betroffen. Ein als
vorsorgliche Massnahme ausgesprochenes Berufsausübungsverbot ergeht sodann auch
nicht als Disziplinarsanktion, sondern als Einschränkung der
Berufsausübungsbewilligung während der Dauer des Disziplinarverfahrens und
dient allein dem Schutz der öffentlichen Gesundheit (vgl. Art. 43 Abs. 4
MedBG; vgl. auch BGr, 2. April 2019, 2C_907/2018, E. 4.2 f. und
5.1). Damit geht das vorsorglich ausgesprochene Berufsausübungsverbot in seinen
tatsächlichen Wirkungen nicht über die Wirkungen einer entzogenen bzw. nicht
wiedererteilten Berufsausübungsbewilligung hinaus.
2.3.3
Die dem Beschwerdeführer erteilte Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung als Zahnarzt im Kanton Zürich war bis zum 3. März
2021 befristet und damit während Hängigkeit des Rekursverfahrens betreffend das
vorsorgliche Berufsausübungsverbot abgelaufen. Bisher wurde die Bewilligung
nicht wiedererteilt. Aufgrund der fehlenden Berufsausübungsbewilligung ist es
dem Beschwerdeführer zurzeit nicht erlaubt, im Kanton Zürich in eigener
fachlicher Verantwortung als Zahnarzt tätig zu sein. Das vorsorglich
angeordnete Berufsausübungsverbot im Kanton entfaltet damit faktisch keine
Wirkungen mehr, da es dem Beschwerdeführer ohnehin an der erforderlichen
Bewilligung fehlen würde. Ebenso müsste das vorsorgliche Berufsausübungsverbot
im Kanton Zürich bei einer erneuten Erteilung der Berufsausübungsbewilligung
dahinfallen, käme doch eine solche ohnehin nur dann in Betracht, wenn der
Gesuchsteller vertrauenswürdig ist und Gewähr für eine einwandfreie
Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG), was
voraussetzen würde, dass er – zumindest für die Dauer des Disziplinarverfahrens
– in der Lage wäre, seinen beruflichen Pflichten nachzukommen.
2.3.4
Dieselbe Wirkung hat die fehlende Berufsausübungsbewilligung auf die
weiteren vom Beschwerdegegner vorsorglich angeordneten Massnahmen. So ist
insbesondere die Assistenzbewilligung sowie die Bewerbung der Berufstätigkeit
an das Bestehen einer Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung geknüpft
(vgl. insbesondere §§ 7 Abs. 1 lit. a und 16 GesG), weshalb diese
Tätigkeiten, solange die Berufsausübungsbewilligung nicht erneuert wird, nicht
erlaubt sind.
2.4
Daraus
ergibt sich, dass das Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung des vorsorglich
angeordneten Berufsausübungsverbots während der Hängigkeit des Rekursverfahrens
dahingefallen ist. Da von einer kaum je rechtzeitigen Überprüfbarkeit in diesem
Bereich nicht die Rede sein kann und vorliegend auch keine Fragen aufgeworfen
werden, welche sich losgelöst vom konkreten Einzelfall unter gleichen oder
ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen könnten und an deren Beantwortung
ein öffentliches Interesse bestünde, ist ein Verzicht auf das Erfordernis des
aktuellen praktischen Rechtsschutzinteresses nicht angezeigt.
Nach dem Gesagten hätte die Vorinstanz das Rekursverfahren,
soweit das vorsorgliche angeordnete Berufsausübungsverbot betroffen war, als
gegenstandslos geworden abzuschreiben gehabt und eine materielle Beurteilung
wäre nicht vorzunehmen gewesen. Demzufolge ist die Beschwerde im Sinn dieser
Erwägungen abzuweisen (oben, E. 2.1).
2.5
Soweit
sich der Rekurs gegen die einstweilige Nichterteilung der
Berufsausübungsbewilligung richtete, bestand ohne Weiteres ein schutzwürdiges
Interesse des Beschwerdeführers an dessen Überprüfung. Dasselbe gilt auch für
das Beschwerdeverfahren: Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners liess der
Verkauf der Praxis das schutzwürdige Interesse des Beschwerdeführers betreffend
die Berufsausübungsbewilligung nicht untergehen, zumal der Beschwerdeführer
glaubhaft ausführt, dass er beabsichtige, seine Tätigkeit im Kanton Zürich
wiederaufzunehmen, sobald ihm dies erlaubt sei.
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer ersuchte am 5. Oktober 2020 um Erneuerung der Bewilligung
zur Berufsausübung als Zahnarzt in eigener fachlicher Verantwortung. Der
Beschwerdegegner verfügte am 2. März 2021, dass die am 3. März 2021
ablaufende Berufsausübungsbewilligung des Beschwerdeführers für die Dauer des
am 27. Januar 2021 verfügten provisorischen Berufsverbots, welches
seinerseits für die Dauer des Disziplinarverfahrens gelten sollte, nicht
erneuert werde.
3.2
Die
selbständige Tätigkeit in einem universitären Medizinalberuf bedarf einer
Bewilligung des Kantons, auf dessen Gebiet sie ausgeübt wird (Art. 34
MedBG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die gesuchstellende Person ein entsprechendes
eidgenössisches Diplom besitzt (Art. 36 Abs. 1 lit. a MedBG) und
vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie
Berufsausübung bietet (Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG).
3.2.1
Vertrauenswürdig ist, wer über einen guten Leumund verfügt (vgl. Botschaft
des Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005
173 ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine (Zahn-)Arztpraxis führt,
muss Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung
bieten. Nach Rechtsprechung und Lehre sind hinsichtlich der
Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Gesundheit
dient, hohe Anforderungen zu stellen (BGr, 10. Januar 2007, 2P.231/2006, E. 9.2;
VGr, 26. August 2010, VB.2010.00287, E. 2.3). Die
Vertrauenswürdigkeit besteht nicht nur im Verhältnis zwischen Arzt und Patient,
sondern auch zwischen Arzt und Behörde (BGr, 24. Juni 2008, 2C_191/2008, E. 5.2).
Dieses Vertrauens erweist sich ein Arzt dann als würdig, wenn von ihm aufgrund
seiner bisherigen Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass
er bei der selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt
anwenden wird. Daneben muss die Behörde die Gewissheit haben, dass sich der
praktizierende Arzt an die Gesundheitsgesetzgebung und an ihre Entscheide,
insbesondere auch an diejenigen der Aufsichtsbehörde, hält (VGr, 10. Juli
2013, VB.2013.00389, E. 3.2).
3.2.2
Die Vertrauenswürdigkeit kann durch verschiedene Faktoren beeinträchtigt
werden. So wird vorausgesetzt, dass keine berufsrelevanten Straftaten
vorliegen. Die berufliche Relevanz einer Straftat bestimmt sich einerseits nach
der Schwere und andererseits nach dem Zusammenhang mit der Ausübung des
Medizinalberufs (vgl. Boris Etter, Handkommentar Medizinalberufegesetz, Bern
2006, Art. 36 N. 10). Nicht jedes (tadelnswerte) Verhalten kann für
die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit herangezogen werden, sondern nur
jenes, das einen Bezug zur selbständigen Tätigkeit im medizinischen Sektor
aufweist. Das für die Vertrauenswürdigkeit relevante Verhalten ist aber nicht
auf die berufliche Tätigkeit in konkreten Fällen beschränkt. Auch das Verhalten
ausserhalb der eigentlichen Berufstätigkeit ist massgebend, wobei namentlich
die charakterliche Eignung der betreffenden Person zu berücksichtigen ist.
Sodann darf die Vertrauenswürdigkeit nicht nur dann verneint werden, wenn
Patienten in der Vergangenheit konkret gefährdet wurden, denn bei der
Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit dürfen auch weitere Faktoren
berücksichtigt werden. So kann die Vertrauenswürdigkeit beispielsweise auch
dann verneint werden, wenn durch das Verhalten einer Person Patienten abstrakt
gefährdet werden oder wenn ein Gesuchsteller wiederholt gegen Weisungen der
Aufsichtsbehörde verstösst oder eine Zusammenarbeit mit dieser beharrlich
verweigert (BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 5.4 f.; VGr, 6. Februar
2020, VB.2019.00241, E. 3.4.2 mit Hinweisen). Die mehrfache und
gravierende Verletzung von Berufspflichten kann die Vertrauenswürdigkeit im
Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG zerstören (vgl. BGr, 2. April
2019, 2C_907/2018, E. 4.3 mit weiteren Hinweisen) und auch zum Anlass für
einen (administrativen) Entzug der Bewilligung genommen werden (vgl. § 5 Abs. 1
lit. a GesG in Verbindung mit Art. 38 MedBG).
3.3
Der Beschwerdegegner
verneinte die Voraussetzung der Vertrauenswürdigkeit, weil dem Beschwerdeführer
derzeit ein provisorisches Berufsverbot auferlegt worden sei. Solange das
provisorische Berufsverbot gültig sei, stehe dieses einer Bewilligungserteilung
im Weg. Dies wurde durch die Vorinstanz – sinngemäss – bestätigt, indem sie
festhielt, dass angesichts des zu bestätigenden vorsorglichen
Tätigkeitsverbots, welches eine schwere Gefährdung der öffentlichen Gesundheit
verhindern soll, eine Bewilligung der weiteren Praxistätigkeit bis auf Weiteres
ausgeschlossen sei. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass ihm die
Berufsausübungsbewilligung zu erteilen gewesen wäre, da er sämtliche
Voraussetzungen erfülle. Schliesslich würde es sich um eine Polizeibewilligung
handeln.
3.4
Der Beschwerdegegner entschied vorliegend noch
nicht abschliessend über die Erteilung der Bewilligung. Er lehnte mit seiner
Verfügung vom 2. März 2021 vielmehr die Bewilligungserteilung und damit
eine eingehende Prüfung des Gesuchs um Bewilligungserteilung während der Dauer
des provisorischen Berufsausübungsverbots ab. Eine – vorübergehende –
Nichterneuerung der Bewilligung für die Dauer der vorsorglichen Massnahme durch
den Beschwerdegegner fiel aber ausser Betracht, weil die vorsorgliche Massnahme
(das provisorische Verbot der Berufsausübung) aufgrund der ablaufenden
Berufsausübungsbewilligung wirkungslos zu werden drohte (vgl. oben, E. 2.3.3).
Damit hätte der Beschwerdegegner das Gesuch grundsätzlich materiell zu
behandeln. Inwiefern die Verfügung des Beschwerdegegners vom 2. März 2021
insofern rechtsverletzend und entsprechend korrekturbedürftig ist, ist im
Folgenden zu prüfen.
Der Inhalt und die Tragweite einer Verfügung bzw. eines
Beschlusses ergeben sich in erster Linie aus dem Dispositiv. Ist das Dispositiv
unklar, unvollständig, zweideutig oder widersprüchlich, so muss die
Unsicherheit durch Auslegung behoben werden. Zu diesem Zweck kann auf die
Begründung zurückgegriffen werden. Verwaltungsverfügungen sind – vorbehältlich
des Vertrauensschutzes – nicht nach ihrem Wortlaut, sondern nach ihrem
tatsächlichen rechtlichen Bedeutungsgehalt zu verstehen (BGr, 25. August
2005, 1E.5/2005, E. 4.2 [nicht publiziert in BGE 131 II 581]; BGr, 14. April
2021, 2C_70/2021, E. 5.1, je mit weiteren Hinweisen; Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 65 N. 16). Die Vorinstanz ging davon aus, dass das
Dispositiv der Verfügung des Beschwerdegegners vom 2. März 2021 nur so
verstanden werden könne, als dass das Bewilligungsverfahren sistiert werde. Es
stellt sich damit die Frage, ob das Verfahren um Erneuerung der Bewilligung bis
zum Abschluss der Sachverhaltsermittlungen des Disziplinarverfahrens zu
sistieren ist.
4.
4.1
Die
Sistierung bedeutet, dass ein hängiges Verfahren vorübergehend ausgesetzt wird
(Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31, N. 34).
Sie hat zur Folge, dass weder behördliche noch gesetzliche Fristen laufen. Da
die Sistierung grundsätzlich im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot,
insbesondere zum Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist, steht,
soll sie die Ausnahme bleiben, die triftige Gründe voraussetzt. Ein
verfassungsmässiger Sistierungsanspruch besteht nicht. Eine
Verfahrenssistierung muss zweckmässig sein. Das Interesse an einer
vorübergehenden Verfahrenseinstellung muss im konkreten Fall höher wiegen als
das Gebot der Verfahrensbeschleunigung, d. h. die Verfahrenssistierung
muss unter den gegebenen Umständen als insgesamt verfahrensökonomischer
erscheinen als eine unmittelbare Fortführung des Verfahrens. Die Sistierung
kann sich rechtfertigen, wenn die Anordnung vom Ausgang eines anderen
Verfahrens abhängig ist oder von diesem wesentlich beeinfluss wird. Besteht
eine erhebliche Wahrscheinlichkeit, dass das Verfahren nach Abschluss eines
anderen Verfahrens hinfällig werden könnte, so kann sich eine Sistierung
ebenfalls rechtfertigen (VGr, 6. März 2019, VB.2018.00686, E. 3.5.3
mit Hinweis auf VGr, 12. Juni 2013, VB.2013.00045, E. 5.2 [nicht
publiziert]). Die instruierende Behörde, die über die Sistierung (und Wiederaufnahme)
eines Verfahrens entscheidet, verfügt im Einzelfall über ein erhebliches
Ermessen. Dabei darf sie die Prozessaussichten in anderen Verfahren, die für
den von ihr zu treffenden Aussetzungsentscheid von Bedeutung sind, abschätzen
und in ihre Abwägungen miteinbeziehen (Bertschi/Kaspar, Vorbemerkungen zu §§ 4–31,
N. 38 ff.).
4.1.1
Weil im Rahmen des ebenfalls hängigen Disziplinarverfahrens die Anordnung
eines Berufsausübungsverbots nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e
MedBG im Raum steht, und ein solches einer Bewilligungserteilung entgegenstehen
würde (BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013, E. 5.3; BGr, 2. April
2019, 2C_907/2018, E. 5.2), wird die Beurteilung der erneuten
Bewilligungserteilung durch den Ausgang des Disziplinarverfahrens beeinflusst.
Zwar läge prima vista näher, im Fall eines bei Ablauf der
Berufsausübungsbewilligung hängigen Disziplinarverfahrens das
Bewilligungsverlängerungsverfahren als das Leitverfahren zu betrachten, im
Rahmen dessen unter der Bewilligungsvoraussetzung der Vertrauenswürdigkeit (Art. 36
Abs. 1 lit. b MedBG) auch etwaige, disziplinarrechtlich noch nicht
beurteilte Berufspflichtverletzungen zu untersuchen wären. Ergeben die
Untersuchungen, dass die Berufspflichtverletzungen derart gravierend sind, dass
von fehlender Vertrauenswürdigkeit auszugehen ist (oben E. 3.2.2), ist die
Bewilligung nicht zu verlängern. Sind demgegenüber die
Berufspflichtverletzungen zu gering (einfache Disziplinarverstösse, welche die
Vertrauenswürdigkeit noch nicht grundsätzlich zu erschüttern vermögen), ist die
Bewilligung (allenfalls in Verbindung mit Auflagen) zu verlängern, und das infrage
stehende Verhalten erforderlichenfalls bloss disziplinarisch (nach den lit. a–c
von Art. 43 Abs. 1 MedBG) zu ahnden. Die umgekehrte Vorgehensweise –
das Bewilligungsverlängerungsverfahren bis zum Abschluss des
Disziplinarverfahrens auszusetzen – ist jedoch ebenso wenig rechtsverletzend
und erscheint darüber hinaus auch aus nachfolgenden Gründen nicht inopportun:
Nach der Konzeption des Medizinalberufegesetzes gilt einzig ein
disziplinarisches Berufsausübungsverbot auf dem gesamten Gebiet der Schweiz (Art. 45
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 43 Abs. 1 lit. d und e
MedBG). Dagegen kommt einem administrativen Entzug der Bewilligung wegen
(nachträglichen) Entfalls der Bewilligungsvoraussetzungen nach Art. 38
MedBG – welchem die Nichtverlängerung einer befristeten Bewilligung nach
zürcherischem Recht gleichzusetzen ist – diese gesamtschweizerische
Sperrwirkung nicht zu (vgl. Tomas Poledna, in Ariane Ayer et al. [Hrsg.],
Medizinalberufegesetz [MedBG] – Kommentar, Basel 2009, Art. 45 N. 1);
es handelt sich dabei vielmehr bloss um einen an das Eidgenössischen
Departement des Innern meldepflichtigen Vorgang (Art. 52 Abs. 1 lit. a
MedBG). Würden Berufspflichtverletzungen, welche derart gravierend sind, dass
sie einen Bewilligungsentzug bzw. eine Nichtverlängerung der Bewilligung
mangels Vertrauenswürdigkeit rechtfertigten, nicht (zugleich auch)
disziplinarisch mit einem Berufsausübungsverbot sanktioniert und damit die
Fehlbaren schweizweit von einer entsprechenden Tätigkeit ausgeschlossen,
vermöchte dies dem Ziel des Medizinalberufegesetzes, die Qualität der Berufsausübung
der medizinischen Fachpersonen sicherzustellen (vgl. Art. 1 Abs. 1
MedBG), nur sehr bedingt zu entsprechen (vgl. dazu auch Jean-François Dumoulin,
a.
a.
O., Art. 38 N. 32).
Infolgedessen erscheint es nachvollziehbar und mit Blick auf die aufgezeigte gesetzgeberische
Konzeption unter Umständen gar geboten, wenn vorliegend das Disziplinarverfahren
fortgeführt und das Bewilligungsverlängerungsverfahren als vom Ausgang jenes
Verfahrens abhängig ausgesetzt wird. Damit liegt im Prinzip ein massgeblicher
Sistierungsgrund vor.
4.1.2
Problematisch erscheint, dass das Gesuch des Beschwerdeführers um
Wiedererteilung der Bewilligung, welches er im Oktober 2020 gestellt hat,
inzwischen bereits seit fast zwei Jahren unbehandelt blieb. Der
Beschwerdeführer rügt sodann auch die lange Verfahrensdauer, während welcher
ihm die selbständige zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich untersagt sei.
Dem Beschwerdeführer ist dabei zuzustimmen, dass dadurch das Gebot der
Verfahrensbeschleunigung infrage gestellt wird. Soweit ersichtlich, hat der
Beschwerdeführer die lange Verfahrensdauer gegenüber dem Beschwerdegegner
bisher aber nicht beanstandet. Diese wird ausserdem insofern relativiert, als
im Verfahren betreffend Bewilligungserteilung, obwohl auch hier der Grundsatz
der Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen gilt, der Beschwerdeführer für die
Bewilligungsvoraussetzungen und insbesondere den Nachweis seiner
Vertrauenswürdigkeit beweispflichtig ist. Solange Zweifel an den
Bewilligungsvoraussetzungen – namentlich an der Vertrauenswürdigkeit des
Beschwerdeführers – bestehen, kommt eine Erteilung der Bewilligung nicht
infrage.
4.1.3
Dem Beschwerdeführer wird im laufenden Disziplinarverfahren eine mehrfache
und erhebliche Verletzung der zahnärztlichen Sorgfaltspflichten vorgeworfen,
die zu erheblichen Patientenschädigungen geführt habe. Insbesondere habe der
Beschwerdeführer (zusammengefasst) ohne saubere Anamnese und Diagnostik
konzeptlos invasive, chirurgische Eingriffe im Kieferknochen vorgenommen und
bei den Patientinnen und Patienten den Eindruck erweckt, dass der Eingriff
indiziert sei und sie ansonsten schwer erkranken würden. Er habe Blutentnahmen
und Eigenblut-Therapien durchgeführt, was Zahnärztinnen und Zahnärzten
grundsätzlich nicht erlaubt sei. Sodann sei die Führung der
Patientendokumentationen sowohl inhaltlich als auch technisch ungenügend, es
seien Hygieneverstösse festgestellt worden und Patientinnen und Patienten
mangelhaft über Behandlungsalternativen und Kosten aufgeklärt worden.
Die dem Beschwerdeführer im
hängigen Disziplinarverfahren vorgeworfenen Berufspflichtverletzungen sind
gravierend und wären grundsätzlich durchaus geeignet, seine
Vertrauenswürdigkeit infrage zu stellen. Der Beschwerdegegner hat diese Frage
aber bisher nicht abschliessend beurteilt. Aus dem hängigen Verfahren
betreffend Disziplinarsanktion ergibt sich, dass diese
Berufspflichtverletzungen Gegenstand weiterer Sachverhaltsabklärungen sind.
Insbesondere hat der Beschwerdegegner in Aussicht gestellt, ein Gutachten
einzuholen. Daraus, dass eine abschliessende Beurteilung der Voraussetzungen
für die Bewilligungserteilung derzeit nicht möglich wäre, kann der
Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Bewilligungserteilung ableiten. Vielmehr
obliegt der Beweis, dass die Voraussetzungen für die Erneuerung der
Berufsausübungsbewilligung erfüllt sind, der gesuchstellenden Person (oben E. 2.3.1; vgl. VGr, 19. November 2009, VB.2009.00459, E. 4.3). Ob die
gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen Vorwürfe aufgrund des jetzigen
Aktenstandes stichhaltig sind und eine Sistierung und die damit einhergehende
Verfahrensverzögerung zu rechtfertigen vermögen, ist jedoch (nur, aber
immerhin) summarisch zu prüfen. Dabei reicht es aus, wenn gewisse Elemente für
das Vorhandensein einer Tatsache sprechen; einen vollen Beweis braucht es dafür
nicht. Insofern sind die erhobenen Vorwürfe vorliegend weder vertieft noch
abschliessend zu beurteilen, sondern die Beurteilung beschränkt sich darauf, ob
die Vorwürfe aufgrund der bestehenden Erkenntnisse plausibel erscheinen. Sollte
dies zutreffen, würde das Interesse an einer Verfahrenssistierung des
Bewilligungsverfahrens und an der Abklärung des dem Beschwerdeführer
vorgeworfenen Sachverhalts im mit dem Bewilligungsverfahren zusammenhängenden
Disziplinarverfahren jenes an der Verfahrensbeschleunigung überwiegen.
4.2
Der
Beschwerdeführer stellt das Disziplinarverfahren hauptsächlich deshalb infrage,
weil seine Arbeitsweise durch Schulmediziner überprüft worden sei, und nicht
durch ganzheitlich geschulte Zahnmediziner. Es sei offenkundig, dass in seinem Fall
ein Richtungsstreit zwischen klassischer Schulmedizin und komplementärer
Zahnmedizin ausgetragen werde.
4.2.1
Der Argumentation des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden. Soweit
er sich auf den Standpunkt stellt, die Bezirkszahnärzte seien als Sachverständige
gänzlich ungeeignet gewesen, ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei den
erstellten Berichten nicht um Sachverständigengutachten handelt. Sie werden
sodann auch vom Beschwerdegegner nicht als solche behandelt. Vielmehr sind die
Berichte mit Amtsberichten vergleichbar, an welche wesentlich weniger strenge
Anforderungen gestellt werden (dazu Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 60 ff.;
Patrick Krauskopf/Katrin Emmenegger/Fabio Babey, in: Bernhard Waldmann/Philippe
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2.A., Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 12
N. 179 ff.). Auch wenn dem Beschwerdeführer insofern zuzustimmen ist,
dass der Tonfall der Berichte der Bezirkszahnärzte gewisse Zweifel an deren
Objektivität aufkommen lässt, sind die Berichte dadurch nicht unverwertbar, soweit
die Berichte dem Beschwerdegegner lediglich als Einschätzung dienen und er sich
in jedem Fall auch ein eigenes Urteil bildet (vgl. Krauskopf/Emmenegger/Babey, Art. 12
N. 184).
Weder die Bezirkszahnärzte noch der Beschwerdegegner stellen
das Vorkommen von NICOS (Neuralgia inducing cavitational osteonecrosis)
grundsätzlich infrage. Vielmehr geht es um die Art der Diagnose und Behandlung
der NICOS und anderer Beschwerden in den spezifischen Einzelfällen. Und
diesbezüglich kamen die Bezirkszahnärzte zum Schluss, dass in sämtlichen der 13
eingesehenen Dossiers kein Behandlungskonzept zu erkennen sei und die
gestellten Diagnosen teilweise nicht nachvollziehbar seien, insbesondere würden
sich aus schulzahnmedizinischer Sicht auf den Röntgenaufnahmen nirgendwo radiologische
Auffälligkeiten zeigen. Die durch den Beizug von Schulzahnmedizinern
vorgenommene Überprüfung der Patientendossiers und die daraus gewonnenen
Erkenntnisse sind im Rahmen dieser vorliegend vorzunehmenden Vorabprüfung ohne
Weiteres ausreichend. Der Beschwerdegegner hat sodann für das
Disziplinarverfahren die Einholung eines Gutachtens durch einen ganzheitlichen
Zahnarzt in Aussicht gestellt.
4.2.2
In diesem Zusammenhang reichte der Beschwerdeführer ein Privatgutachten,
erstellt durch einen ganzheitlich tätigen Zahnheilkundler, zu den Akten und
leitet daraus ab, dass die ihm im Disziplinarverfahren vorgeworfenen Umstände
unzutreffend seien. Aus dem Privatgutachten ergibt sich allerdings weder die
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers in hinreichender Weise noch lässt
sich daraus ableiten, dass die gegenüber dem Beschwerdeführer erhobenen
Vorwürfe haltlos seien: Der Verfasser, Dr.
med.
dent.
F,
nimmt im Privatgutachten hauptsächlich Bezug auf den aktuellen Stand der
ganzheitlichen Zahnmedizin und schlussfolgert jeweils, aufgrund der Ausbildung
des Beschwerdeführers sei davon auszugehen, dass dieser in der konkreten
Situation über das korrekte Vorgehen Bescheid gewusst haben müsse. Dabei lässt
der Verfasser allerdings jeweils explizit offen, ob die Behandlung auch der
individuellen Situation der Patientin, die im Gutachten nicht namentlich
genannt wird, angepasst war. Damit beantwortet das Gutachten weder die Frage
des sorgfältigen und der lege artis entsprechenden Handelns des
Beschwerdeführers im konkreten Fall noch nimmt es Bezug auf die weiteren
Vorwürfe gegenüber dem Beschwerdeführer, welche die Behandlung anderer Patienten
betreffen.
4.2.3
Hinzu kommt, dass dem Beschwerdeführer die Bewilligung als Zahnarzt ohne
Zusatzqualifikationen erteilt wurde und als solcher ist er auch im
Medizinalberuferegister eingetragen. Eidgenössische Weiterbildungstitel sind
lediglich im Bereich Kieferorthopädie, Oralchirurgie, Parodontologie sowie
rekonstruktive Zahnmedizin möglich (vgl. Anhang 2 zur
Medizinalberufeverordnung vom 27. Juni 2007 [SR 811.112.0]). Auch
findet sich für die ganzheitliche Zahnmedizin unter weitere Qualifikationen
(privatrechtliche Weiterbildungen) kein Eintrag. Da der Beschwerdeführer als
allgemein tätiger Zahnarzt im Register eingetragen ist, geht es nicht an, dass
er seine Tätigkeit und auch die ihm gemachten Vorwürfe hauptsächlich damit
rechtfertigt, dass er keine Schulmedizin praktiziere, sondern komplementäre
Zahnmedizin.
4.3
Patientendokumentationen geben Auskunft über
die Aufklärung und Behandlung der Patientinnen und Patienten, wobei als
Behandlung insbesondere Untersuchungen, Diagnosen, Therapie und Pflege gelten.
Die Patientendokumentation ist laufend nachzuführen und die Urheberschaft der
Einträge muss unmittelbar ersichtlich sein (§ 13 Abs. 1 GesG). Wird
die Patientendokumentation elektronisch geführt, müssen die Eintragungen in der
Patientendokumentation datiert, unabänderbar gespeichert und jederzeit abrufbar
sein (§ 13 Abs. 2 GesG). Sie darf keine Lücken aufweisen und muss so
abgefasst sein, dass über die wirklichen Geschehnisse informiert und
Irreführungen oder Missverständnisse vermieden werden (VGr, 18. März 2021,
VB.2019.00520, E. 2.1 mit Hinweis auf BGE 141 III 363, E. 5.2 f.).
4.3.1
Gemäss Ausführungen der Vorinstanz sowie des Beschwerdegegners im
Disziplinarverfahren habe der Beschwerdeführer die Patientinnen und Patienten
nicht oder zumindest nicht eingehend zu allfällig vorhandenen, extraoralen
Beschwerden, bisherigen Behandlungen, Behandelnden, Behandlungsverlauf und
-ergebnis sowie zu allfälligen Medikationen befragt und dies nicht in der
Patientendokumentation festgehalten. Der Beschwerdeführer stellt sich auf den
Standpunkt, seinen Pflichten betreffend Patientendokumentation nach § 13 Abs. 1
und 2 GesG nachgekommen zu sein. Es sei unklar, worin die vom Beschwerdegegner
geltend gemachten Mängel lägen.
4.3.2
Hinweise auf die Verletzung der Dokumentationspflichten ergeben sich in
genügender Weise aus den vom Beschwerdegegner beispielhaft beigezogenen
14 Patientendossiers. Welche Erwartungen an die Dokumentationen gestellt
werden und inwiefern die vom Beschwerdeführer geführten
Patientendokumentationen als mangel- bzw. lückenhaft erachtet werden, führte
sowohl der Beschwerdegegner als auch die Vorinstanz in genügender Weise aus.
Ist die Vorgeschichte und Behandlung der Patienten und Patientinnen nicht
lückenlos nachvollziehbar, stellt dies eine Gefährdung der Patienten und
Patientinnen dar, insbesondere, wenn diese Umstände bei einem Arztwechsel nicht
genügend in Erfahrung gebracht werden können (vgl. VGr, 9. Januar 2020,
VB.2019.00789, E. 6.3.1). Aber auch der Umstand, dass die Patienten
teilweise vom Beschwerdeführer und teilweise von dessen Assistenzzahnarzt
behandelt wurden, hätte sowohl eine Dokumentation der vollständigen
Krankengeschichte und des Behandlungskonzepts als auch des Behandelnden
bedingt; beides scheint bei diversen Patientendokumentationen lückenhaft. Dass
dies unterblieben ist, wird vom Beschwerdeführer nicht substanziiert
bestritten. Darüber hinaus ist zweifelhaft, ob die in einem Word-Dokument
erfassten Patienteninformationen die Anforderungen an die Unabänderbarkeit
erfüllen. Sodann unterscheiden sich die elektronische und handschriftliche
Dokumentation teilweise massgeblich und insbesondere die OP-Berichte der
einzelnen Patienten weisen derart grosse Ähnlichkeiten auf, dass sie kopiert
erscheinen. Ebenfalls fällt auf, dass der Beschwerdeführer bei Patienten, die
von anderen Ärzten überwiesen wurden, keine bestehenden Unterlagen eingefordert
hatte. Eine Verletzung der Dokumentationspflicht würde einen Verstoss gegen die
Gesundheitsgesetzgebung darstellen und kann die Vertrauenswürdigkeit der
Medizinalperson beeinträchtigen.
4.4
Personen,
die einen Beruf in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, haben unter
anderem die Rechte der Patientinnen und Patienten zu wahren (Art. 40 lit. c
MedBG). Dazu gehört eine genügende Aufklärung der Patienten und Patientinnen
(Moritz W. Kuhn/Thomas Poledna, Arztrecht in der Praxis, 2. Aufl.,
Zürich/Basel/Genf 2007, S. 248 ff.; BGE 117 Ib 197 E. 2a). Dabei
wird einerseits zwischen der
Eingriffsaufklärung
(bestehend aus
Diagnose- und Verlaufsaufklärung) und der
Sicherungsaufklärung
(Information der Patienten darüber, wie sie sich in Zukunft verhalten sollen,
um die Heilung zu fördern) unterschieden. Ziel der Eingriffsaufklärung ist es,
dass der Patient oder die Patientin in die Lage versetzt wird, sein bzw. ihr
Selbstbestimmungsrecht wahrzunehmen, aus freiem Willen und in Kenntnis aller
massgebenden Umstände zu entscheiden. Es wird wiederum zwischen der
Verlaufsaufklärung und der Diagnoseaufklärung unterschieden. Im Rahmen der
Diagnoseaufklärung informiert der Arzt über die Ergebnisse seiner
Untersuchungen. Die Verlaufsaufklärung befasst sich mit der künftigen
Entwicklung (Regina E. Aebi-Müller/Walter Fellmann/Thomas Gächter/Bernhard
Rütsche/Brigitte Tag, Arztrecht, Bern 2016, S. 113 ff.; Kuhn/Poledna,
S. 173). Die Eingriffsaufklärung setzt jedenfalls voraus, dass der Patient
oder die Patientin in verständlicher Form über die Vor- und Nachteile sowie die
Risiken der Behandlung und möglicher Alternativen aufgeklärt wurde
(Kuhn/Poledna, S. 173; BGE 117 Ib 197 E. 3b; vgl. zu Zahnärzten:
Obergericht Thurgau, 14. August 2012, RBOG 2012 S. 117 ff.). Die
Anforderungen an die Aufklärung sind umso höher, je schwerwiegender der
Eingriff und die möglichen Folgen davon sind (BGE 117 Ib 197 E. 3b;
Kuhn/Poledna, S. 181). Inwiefern diese Pflicht zur Aufklärung für
ganzheitlich tätige Zahnärzte nicht oder in abgeschwächter Form gelten sollte,
ist nicht ersichtlich.
Zentrales Element der Aufklärung bildet das Aufklärungsgespräch
zwischen Arzt und Patient oder Patientin. Wird dem Patienten oder der Patientin
lediglich ein Formular mit standardisierten Informationen abgegeben, wird der
Aufklärungspflicht nicht Genüge getan (Aebi-Müller et al., S. 144 ff.).
Ebenfalls ungenügend ist es, in der Krankengeschichte ganz allgemein zu
vermerken, der Patient oder die Patientin sei aufgeklärt und insbesondere über
die geplanten Eingriffe und ihre möglichen Komplikationen informiert worden
(BGE 117 Ib 197 E. 3c).
4.4.1
Dem Beschwerdeführer wird seitens des Beschwerdegegners vorgehalten, es
jeweils unterlassen zu haben, unterschiedliche Vorgehensweisen bzw.
Alternativbehandlungen aufzuzeigen und die Aufklärung habe sich mehrheitlich
darauf bezogen, die Patientinnen und Patienten in genereller Weise dahingehend
zu informieren, dass die vorgenommenen Eingriffe möglicherweise zu einer
Entlastung des Organismus und zu einer Wiederherstellung der
Selbstheilungskräfte, möglicherweise zu einer Verhinderung oder Beseitigung von
Beschwerden, möglicherweise aber auch zu gar keiner Besserung allfälliger
Beschwerden führen. Sodann habe er die Patientinnen und Patienten entweder gar
nicht über die mit der Behandlung verbundenen Kosten aufgeklärt oder lediglich
eine Art Kosteninformation abgegeben.
Der Beschwerdeführer bestreitet
diese Vorwürfe. Insbesondere beruft er sich darauf, dass die Bezirkszahnärzte
jeweils festgehalten hätten, dass die von den Patientinnen und Patienten
ausgefüllten und unterzeichneten Einverständniserklärungen und Aufklärungsprotokolle
vorliegen würden. Dabei verkennt er allerdings, dass das Unterzeichnenlassen
von (standardisierten) Formularen als nicht ausreichend angesehen wird.
Insbesondere ist ein ausführliches, dem Einzelfall des Patienten angepasstes
Aufklärungsgespräch notwendig. Dass über dieses Gespräch ein Wortprotokoll
erstellt wird, wird nicht verlangt, allerdings reicht ein pauschaler Hinweis
auf ein stattgefundenes Gespräch eben gerade nicht aus. Vorliegend fällt zudem
auf, dass in den Patientendokumentationen bzw. in den an die Patienten
abgegebenen Unterlagen Hinweise auf alternative Therapiemethoden und
Behandlungsziele zu fehlen scheinen. Auch wenn solche in den Augen des
Behandelnden nicht dieselbe Wirksamkeit hätten, so gehört es doch zur
notwendigen Sorgfalt des (Zahn-)Arztes, die Patientinnen und Patienten über
Alternativen aufzuklären, insbesondere dann, wenn diese weniger invasiv wären
als die von ihm bevorzugte.
4.4.2
Auch der Eindruck, dass der Beschwerdeführer Patienten und Patientinnen zu
Behandlungen – seien diese nun notwendig gewesen oder nicht – gedrängt habe,
lässt sich bestätigen. Der Beschwerdeführer drückte sich gegenüber seinen
Patienten und Patientinnen häufig in Superlativen aus und verwendete suggestive
Bezeichnungen wie "Giganten- oder Riesen-NICOs". Dies deutet
ebenfalls auf eine nicht objektive Aufklärung der Patienten und Patientinnen
hin.
4.5
Sodann
scheinen auch die Vorwürfe der Überarztung bzw. Überversorgung jedenfalls nicht
gänzlich unbegründet zu sein. So gab die Patientin G als Grund für die Konsultation
des Beschwerdeführers im März 2018 "Bestandesaufnahme / Füllung
ersetzen" an. Daraufhin wurden ihr insgesamt sechs Kronen eingesetzt, zwei
NICOs und schliesslich einer der überkronten Zähne entfernt. Da die Patientin
nicht unter Beschwerden gelitten zu haben scheint und vom Beschwerdeführer im
Lauf der Patientenbeziehung auch nichts Derartiges dokumentiert wurde,
erscheint nachvollziehbar, dass der Beschwerdegegner infrage stellte, inwiefern
eine ausführliche Anamnese, Diagnose und ein Behandlungskonzept erstellt worden
seien. Insbesondere, dass nicht dargelegt werde, welche konkreten
gesundheitlichen Verbesserungen mit der gewählten Behandlung angestrebt wurden,
wird zu Recht bemängelt. Ein ähnliches Bild zeigt sich beim Patienten H,
welcher drei Amalganfüllungen entfernt haben wollte. In der Folge wurden ihm
fünf Kronen eingesetzt sowie NICOs bei vier Zähnen entfernt. Immerhin ist im
elektronischen Patientendossier – wenn auch knapp – vermerkt, dass der
Beschwerdeführer einen Zusammenhang zwischen einer bestehenden Arthritis und
NICOs erkannt habe. Auch die anderen vom Beschwerdegegner eingesehenen
Patientendossiers erwecken den Eindruck, dass die Erstellung eines DVT
(Digitale Volumentomographie) und danach die Entfernung von NICOs jeweils fast
schon standardmässig angewendet worden sind. Teilweise wurden Zähne extrahiert
oder Zähne mit Füllungen durch Kronen ersetzt, ohne dass sich in den Akten
Hinweise darauf fänden, weshalb die (Amalgan-)Füllungen nicht durch eine andere
Füllung ersetzt werden konnten oder sonstige weniger invasive Behandlungen
möglich gewesen wären. Problematisch erscheint insbesondere, dass die
vorgenommenen Behandlungen nicht immer mit Symptomen bzw. Beschwerden des
Patienten oder der Patientin in Verbindung gebracht wurden – zumindest lässt
sich der Patientendokumentation teilweise nichts Derartiges entnehmen. Der
Hinweis des Beschwerdeführers, dass weder der Beschwerdegegner noch die
beigezogenen Bezirkszahnärzte im Behandlungszeitpunkt anwesend gewesen seien,
und eine Beurteilung gestützt auf die Patientendossiers allein nicht möglich
sei, ist vorliegend nicht zielführend, zumal die Patientendokumentationen
jederzeit vollständig und nachvollziehbar sein, eine Diagnose, die
Untersuchungsergebnisse sowie den Behandlungsverlauf enthalten müssen und dem
aktuellen Stand zu entsprechen haben (oben, E. 4.3; § 13 Abs. 1 Satz 1
GesG; VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00702, E. 5.1.2). Der Beschwerdeführer
bestreitet die Vorwürfe der Überversorgung bzw. der konzeptlosen Behandlungen
ansonsten nicht substanziiert, sondern er verweist wiederum auf die fehlende
Fachkunde des Beschwerdegegners sowie der Bezirkszahnärzte in der
komplementären Zahnmedizin. Aufgrund obiger Ausführungen erscheint der Verdacht
des Beschwerdegegners, dass der Beschwerdeführer unnötige bzw. konzeptlos
Behandlungen vornahm und bei Patienten gesundheitliche Probleme suggerierte,
obwohl diese bisher nicht über solche geklagt haben, als begründet. Gehen mit
solchen allenfalls vermeidbaren Behandlungen Risiken einher, ergibt sich ein
begründeter Verdacht auf eine Gefährdung der Patientensicherheit.
4.6
Die
weiteren Vorwürfe (unter anderem die fehlenden Kostenschätzungen, die
Hygieneverstösse, die ungenügenden bzw. nicht nachvollziehbaren Befund- und
Diagnosestellungen, Verletzung des ALARA-Prinzips) müssen im Rahmen dieser
summarischen Überprüfung nicht näher geprüft werden. Die gegenüber dem
Beschwerdeführer erhobenen und vorliegend summarisch geprüften Vorwürfe
erscheinen nachvollziehbar und vermögen, würden sie sich erhärten, dessen
Vertrauensfähigkeit infrage zu stellen. Dies bedeutet aber noch nicht, dass es
gerechtfertigt erschiene, gestützt auf diese Vorwürfe die Berufsausübungsbewilligung
zu verweigern; dazu bedürfte es weiteren Abklärungen. Daher rechtfertigt es
sich, das Verfahren zur Erteilung der Bewilligung solange auszusetzen bis im
Disziplinarverfahren die weiteren Sachverhaltsabklärungen vorgenommen werden
konnten. Die Vorinstanz ging zu Recht davon aus, dass die vom Beschwerdegegner
erlassene Verfügung als Sistierungsverfügung zu verstehen (oben, E. 3.4) und die Sistierung gerechtfertigt war. Damit ist die Beschwerde im Sinn dieser
Erwägungen abzuweisen.
4.7
Der
Beschwerdeführer rügt sodann die Verletzung seines rechtlichen Gehörs.
Insbesondere macht er geltend, dass er von den vom Beschwerdegegner in dessen Beschwerdeantwort
angeführten Gesprächen mit diversen Patientinnen bisher weder Kenntnis noch
Stellung dazu habe nehmen können. In den Akten finden sich tatsächlich keine
solchen Gesprächsnotizen und der Beschwerdegegner äussert sich nicht dazu.
4.7.1
Das Akteneinsichtsrecht im laufenden Verfahren stellt einen Teilgehalt des
Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
[BV]) dar und ist grundsätzlich umfassend (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8
N. 2, 12). Es gilt für die Rechtsmittellegitimierten voraussetzungslos,
das heisst ohne Nachweis eines (besonderen) Einsichtsinteresses und ohne Bezug
zu einem bestimmten Beweisthema (Gerold Steinmann, in: Bernhard Ehrenzeller et
al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,
Zürich etc. 2014, Art. 29 N. 51; VGr, 4. Februar 2016,
VB.2013.00631, E. 3). Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf sämtliche
verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des Entscheids zu
bilden, unabhängig davon, ob die Ausübung des Akteneinsichtsrechts den
Entscheid in der Sache zu beeinflussen vermag (BGE 132 V 387 E. 3.2). Ausgenommen
sind allein die sogenannten internen Akten, worunter Unterlagen zu verstehen
sind, die ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und
deshalb nur für den internen Gebrauch bestimmt sind, wie zum Beispiel Notizen,
Entwürfe, interne Stellungnahmen oder Anträge (Griffel, § 8 N. 14 mit
Hinweisen). Soweit Dokumente Informationen enthalten, die als
Entscheidgrundlagen dienen können, dürfen sie jedoch nicht zu den internen
Akten gezählt werden (vgl. BGr, 10. Oktober 2014, 1C_159/2014, E. 4.3 f.;
VGr, 4. Februar 2016, VB.2013.00631, E. 3 f.; VGr, 22. November
2006, VB.2006.00248, E. 4.2; VGr, 12. März 2003, VB.2002.00403, E. 2).
In der Literatur wird daher diese Kategorie auf unfertige Notizen und Entwürfe
beschränkt (Griffel, § 8 N. 15, mit Hinweisen auf weitere Kritik in
der Lehre und eingehender Begründung). Was die Befragung von Auskunftspersonen
betrifft, so steht den Parteien zumindest der Anspruch zu, von den wesentlichen
Ergebnissen der Befragung Kenntnis zu nehmen und dazu Stellung zu nehmen
(Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 354 ff; BGE 130
II 473 E. 4).
4.7.2
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Eine Verletzung
führt unabhängig von den Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst
zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Praxisgemäss kann eine
Gehörsverletzung jedoch in einem anschliessenden Rechtsmittelverfahren geheilt
werden, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die obere Instanz über die
gleiche Kognition wie die untere verfügt. Dies gilt vor allem dann und selbst
bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine Rückweisung der Sache zur
Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen formalistischen Leerlauf
darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde. Infolge
Heilung bleibt eine Gehörsverletzung – grundsätzlich – folgenlos (vgl.
Albertini, S. 459; Griffel, § 8 N. 38; BGE 137 I 195 E. 2.3.2;
BGE 133 I 201 E. 2.2).
4.7.3
Davon ausgehend, dass mit Patienten und Patientinnen geführte Gespräche
Grundlage des zu fällenden Entscheids – sei es nun über die
Bewilligungserteilung oder über allfällige Disziplinarmassnahmen – zu bilden
vermögen, und weil
sich in den Akten keine entsprechenden
Gesprächsnotizen bzw. -protokolle befinden bzw. dem Beschwerdeführer davon
keine Kenntnis gegeben wurde, steht vorliegend eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs im Raum. Allerdings führt dies nicht zur Aufhebung der angefochtenen
Verfügung, da es sich um eine verfahrensleitende Verfügung handelt und der
Beschwerdegegner noch keinen Entscheid in der Sache gefällt hat. Die Gewährung
des rechtlichen Gehörs kann demnach noch im laufenden Verfahren erfolgen. Der
Beschwerdegegner wird dem Beschwerdeführer unter Vorbehalt allfälliger
Geheimhaltungsinteressen (§ 9 VRG; vgl. Griffel, § 8 N. 12, § 9
N. 3, 12) und mit der Ausnahme interner Akten im oben definierten Sinn Einsicht
in diese Gesprächsnotizen bzw. -Protokolle zu geben haben.
5.
Da die Beschwerde – im Sinn der Erwägungen – abzuweisen ist,
sind die Kosten des Verfahrens dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen
(§ 13 Abs. 2 VRG). Mangels überwiegenden Obsiegens steht dem
Beschwerdeführer damit auch keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2
VRG).
6.
Soweit es sich beim vorliegenden Entscheid um einen
Zwischenentscheid handelt, ist dieser nach Art. 93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 vor Bundesgericht nur dann
anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    295.--
Zustellkosten,
Fr. 2'495.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)  die Parteien;
b)  die Gesundheitsdirektion;
c)  den Regierungsrat;
d) das Eidgenössische Departement des Innern (EDI).