zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00331 · 2015-10-21 · de

Staatsbeiträge, Stellenplan für das Angebot Mutter&Kind Units | [Staatsbeiträge für ein Jugendheim, in dem Kleinkinder bis im Alter von drei Jahren und deren Mütter betreut werden.] Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots durch die Vorinstanz (E. 2). Verletzung der Begründungspflicht sowohl durch das AJB als auch durch die Vorinstanz (E. 3). Das Angebot des Beschwerdeführers bezweckt, Mütter zu befähigen, ihre Kinder selbständig zu betreuen. Diese Erziehungsbefähigung substituiert die sonst notwendige Fremdbetreuung. Nach dem Sinn und Zweck des Jugendheimegesetzes sind die gegenüber den Müttern erbrachten, aber letztlich deren Kindern dienenden Leistungen ebenfalls beitragsberechtigt (E. 4). Rückweisung an das AJB.

Zürich Verwaltungsgericht 21.10.2015 VB.2015.00331
Zurich Verwaltungsgericht 21.10.2015 VB.2015.00331
Zurigo Verwaltungsgericht 21.10.2015 VB.2015.00331

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00331
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00331
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.10.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Staatsbeiträge, Stellenplan für das Angebot Mutter&Kind Units
[Staatsbeiträge für ein Jugendheim, in dem Kleinkinder bis im Alter von drei Jahren und deren Mütter betreut werden.]
Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots durch die Vorinstanz (E. 2).
Verletzung der Begründungspflicht sowohl durch das AJB als auch durch die Vorinstanz (E. 3).
Das Angebot des Beschwerdeführers bezweckt, Mütter zu befähigen, ihre Kinder selbständig zu betreuen. Diese Erziehungsbefähigung substituiert die sonst notwendige Fremdbetreuung. Nach dem Sinn und Zweck des Jugendheimegesetzes sind die gegenüber den Müttern erbrachten, aber letztlich deren Kindern dienenden Leistungen ebenfalls beitragsberechtigt (E. 4).
Rückweisung an das AJB.
Stichworte:
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
ERZIEHUNG
FREMDPLATZIERUNG
FREMDPLATZIERUNGSKOSTEN
JUGENDHEIM
RECHTSVERZÖGERUNGSBESCHWERDE
RECHTSVERZÖGERUNGSVERBOT
STAATSBEITRAG
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 1 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
§ 4 Abs. 2 JugendheimeG
§ 8 Abs. 1 JugendheimeG
§ 14 Abs. 1 JugendheimeV
§ 14 Abs. 2 lit. b JugendheimeV
§ 4a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00331
Urteil
der 4. Kammer
vom
21. Oktober 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Amt für Jugend und
Berufsberatung des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Staatsbeiträge, Stellenplan für das Angebot C
,
hat sich ergeben:
I.
A.
Der
Regierungsrat beschloss am 11. April 2012, das Angebot "C" von A
rückwirkend ab 1. Januar 2009 im Umfang von zehn Plätzen für volljährige
Mütter und zehn bis zwölf Plätzen für Kinder vorerst bis am 31. Dezember
2013 als staatsbeitragsberechtigt anzuerkennen.
B.
Mit
Verfügung vom 29. Januar 2013 erliess das Amt für Jugend und
Berufsberatung (AJB) für das Angebot C einen Stellenplan, der 3,725
beitragsberechtigte und 9,625 nicht beitragsberechtigte Stellen vorsah.
II.
Mit Rekurs vom 28. Februar 2013 beantragte A, die
Verfügung vom 29. Januar 2013 sei aufzuheben; es sei ein Stellenplan mit
insgesamt 13,35 Stellen festzulegen, wovon mindestens 8,225 Stellen als
beitragsberechtigt anzuerkennen seien; eventualiter sei die Angelegenheit an das
AJB zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom
21. April 2015 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A in
Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'151.-.
III.
A
liess am 26. Mai 2015 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und im Wesentlichen beantragen, unter
Entschädigungsfolge seien der Rekurs
­
entscheid und die
Verfügung vom 29. Januar 2013 aufzuheben
; es sei
ein Stellenplan mit insgesamt 13,35
Stellen zu
bewilligen,
wo
von "mindestens 8,225
Stellen oder nach Ansicht des Gerichtes auch mehr" als
beitragsberechtigt anzuerkennen
seien
; eventualiter
sei die Angelegenheit an das AJB zurückzuweisen; sodann sei festzustellen, dass
die Bildungsdirektion das Rekursverfahren verzögert habe. Die Bildungsdirektion
mit Vernehmlassung vom 29. Juni 2015 und das AJB mit Beschwerdeantwort vom
17. August 2015
schlossen
je auf Abweisung der Beschwerde.
A
liess hierzu am
3. September 2015 Stellung nehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion
über Anordnungen eines
Amts
etwa
im Zusammenhang mit Staatsbeiträgen für
Jugendheime nach § 41 in Verbindung
mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b
Abs. 2 lit. b Ziff.
1
sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtpflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Weil auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Der Beschwerdeführer verlangt mit der Beschwerde
unter anderem die Feststellung, im Rekursverfahren sei das
Rechtsverzögerungsverbot verletzt worden. Gemäss mittlerweile gefestigter
Praxis ist ein Begehren betreffend Feststellung einer Verletzung des Rechts­verzögerungsverbots
auch nach Tätigwerden der säumigen Behörde materiell zu behandeln; das
Rechtsschutzinteresse an der Feststellung besteht diesfalls in der damit verbundenen
Genugtuung für die Betroffenen (BGE 129 V 411 E. 1.3; BGr,
14. September 2009, 1C_211/2009, E. 2.5; VGr, 5. April 2006,
VB.2005.00579, E. 3.1 – 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5 –
26. Oktober 2011, VB.2011.00283, E. 2.1; Jörg Paul Müller/Markus Schefer,
Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 840 ff.).
2.2
Die Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsbehörden Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist
(Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR 101]; § 4a VRG). Die Angemessenheit der Frist beurteilt sich nach
den Umständen des Einzelfalls. Dabei ist dem Umfang und der Schwierigkeit des
Falles, der Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen und dem Verhalten
der Parteien und der Rechtsmittelinstanz angemessen Rechnung zu tragen (BGE 130
I 312 E. 5.2, 119 Ib 311 E. 5b; VGr, 5. April 2006, VB.2005.00579,
E. 3.2). Eine Verletzung kann insbesondere darin liegen, dass die
Rechtsmittelinstanz während längerer Zeit überhaupt keine Verfahrenshandlungen
vornimmt (BGr, 18. Oktober 2004, 1A.169/2004, E. 2.2). Eine unzureichende
personelle Ausstattung einer Behörde oder auch ein vorübergehender Anstieg der
Arbeitslast vermag eine Rechtsverzögerung nicht zu rechtfertigen
(BGE 107 Ib 160 E. 3c). Im Zusammenhang mit
verwaltungsinternen Rekursverfahren ist schliesslich zu beachten, dass diese
grundsätzlich innert 60 Tagen nach Abschluss der Sachverhaltsermittlungen zu
entscheiden sind (§ 27c Abs. 1 Satz 1 VRG).
2.3
Zum zeitlichen Ablauf des Rekursverfahrens ergibt
sich Folgendes: Der Beschwerdeführer
rekurrierte
am 28. Februar
2013; am 4. April 2013 reichte
das AJB
seine
Vernehmlassung ein, wozu der Beschwerdeführer am 2. Mai 2013 Stellung
nahm. Anschliessend sind keine Verfahrenshandlungen der Vorinstanz mehr
erkennbar, bis der Beschwerdeführer am 4. März 2014 nachfragte, wann mit
einem Rekursentscheid zu rechnen sei
,
und er
beschieden wurde, präzise Angaben zum Verfahrensabschluss seien
"[a]ufgrund der sehr hohen Arbeitslast, der grossen Zahl zwingend
prioritärer Geschäfte wie Prüfungs- und Promotions
­
angelegenheiten
und personellen Laufbahnentscheiden" zurzeit leider nicht möglich. Am
27. August 2014 bat der Beschwerdeführer erneut um zügige Behandlung des
Rekurses und
ergänzte die eigene Sachverhaltsdarstellung mit Umständen,
die nach Erhebung des Rekurses eingetreten waren
. Am
16. September 2014 teilte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer mit, sie
habe die Stellungnahme vom 27. August 2014 dem
AJB
zur Kenntnisnahme zugestellt und rechne mit einem Rekursentscheid
bis Ende November 2014. Weil in der Folge kein Rekursentscheid erging, wandte sich
der Beschwerdeführer am 27. Februar 2015 erneut an die Vorinstanz und
erklärte sinngemäss, Rechtsverzögerungsbeschwerde zu erheben, sollte nicht
demnächst über den Rekurs entschieden werden. Der Rekursentscheid erging
schliesslich weitere zwei Monate später.
Demnach brauchte die Vorinstanz nach
(erstem)
Abschluss des Schriftenwechsels
fast
zwei Jahre, um einen Rekursentscheid zu fällen. Obwohl der Beschwerdeführer
sich mehrmals beschwerte, auf die Wichtigkeit des Verfahrens hinwies und um
einen schnellen Entscheid bat, blieb die Vorinstanz untätig. Das Verfahren hat
indirekt einen erheblichen Einfluss auf die Höhe des dem Beschwerdeführer
zustehenden Staatsbeitrags und hat damit namentlich erhebliche Auswirkungen auf
die Höhe des den zuweisenden Gemeinwesen verrechneten Kostenanteils. Solange
die
hier strittigen
Fragen ungeklärt
sind,
ist die gesamte Rechnungsstellung des Beschwerdeführers sowie die
Budgetierung mit
erheblichen
Rechtsunsicherheiten
behaftet. Das Verfahren ist
damit
für
den
Beschwerdeführer, aber auch für die einweisenden Stellen,
von
grosser Wichtigkeit. Es ist sodann nicht erkennbar, dass die Vorinstanz eigene
Sachverhaltsabklärungen getätigt oder das Verfahren anderweitig einen grossen
Aufwand verursacht hätte. Schliesslich vermag die Begründung der Vorinstanz,
sie habe anderen drin
genden
Fällen den Vorzug geben
müssen, eine Untätigkeit während
fast
zweier Jahre
nicht zu rechtfertigen. Es ist demnach festzustellen, dass die Vorinstanz das
Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 29 Abs. 1 BV sowie § 4a VRG
verletzt hat. Diese Feststellung ist ins Dispositiv aufzunehmen.
3.
3.1
Der Beschwerdeführer rügt sodann,
AJB
und Vorinstanz hätten ihre Begründungspflicht verletzt, indem Erstere
s
keine Gründe für die Aufteilung auf beitragsberechtigte und nicht
beitragsberechtigte Stellen angegeben und Letztere sich mit der entsprechenden
Rüge im Rekursverfahren nicht rechtsgenügend auseinandergesetzt habe.
3.2
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach
Art. 29 Abs. 2
BV
fliesst unter anderem ein
Anspruch des von einem Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen, dass die
Behörde seine Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,
ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen, sondern kann sich auf die
wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn
sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und
ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (vgl. zum
Ganzen BGE 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1,
126 I 97 E. 2b; ausführlich zur Begründungspflicht Michele
Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit
zahlreichen Hinweisen).
3.3
Der Ausgangsverfügung lässt sich kein einziger
Hinweis entnehmen, von welchen Überlegungen sich
das AJB
bei der Aufteilung zwischen beitrags
­
berechtigten
und nicht beitragsberechtigten Stellen leiten liess. Damit
hat das AJB
offenkundig seine Begründungspflicht verletzt. Eine Rückweisung
der Angelegenheit
aus diesem Grund
rechtfertigt sich
indes nicht, weil
das AJB
im Rekursverfahren seine
Gründe ausführlich darlegte und der Beschwerdeführer hierzu Stellung nehmen
konnte. Die Vorinstanz hätte den dadurch entstandenen zusätzlichen Aufwand
indes bei der Verlegung der Verfahrenskosten berücksichtigen müssen.
Sodann hat auch die Vorinstanz ihre
Begründungspflicht verletzt, indem sie sich mit der Rüge des Beschwerdeführers
überhaupt nicht auseinandersetzte, sondern einzig lapidar und aktenwidrig
feststellte, der Beschwerdegegner habe "in der Stellenplanverfügung vom
29. Januar 2013 begründet, worauf er die Aufteilung in beitragsberechtigte
und nicht beitragsberechtigte Stellen stütze".
4.
4.1
Gemäss
§ 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Jugendheime und die
Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz [JugendheimeG,
LS 852.2]) leistet der Staat anerkannten privaten Trägern für ihre
Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe der
beitragsberechtigten Ausgaben. Beitragsberechtigt sind nach § 8
Abs. 1 JugendheimeG Ausgaben für die Errichtung, Erweiterung oder
Erneuerung von Gebäuden und die Anschaffung beweglicher Einrichtungen (lit. a),
für die Besoldung der Leitenden der Jugendheime und ihrer Mitarbeitenden in
Erziehung und Berufsbildung sowie die Arbeitgeberleistungen an Einrichtungen
der Alters-, Invaliditäts- und Hinterlassenenfürsorge (lit. b) und die
Aus- und Weiterbildung von Leitenden und Erziehenden (lit. c). Über die
allgemeine Beitragsberechtigung der einzelnen Jugendheime entscheidet nach
§ 10 Abs. 1 der Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober
1962 (Jugendheimeverordnung [JugendheimeV, LS 852.21]) der Regierungsrat.
Im Sinn dieser Bestimmung hat der Regierungsrat mit Beschluss vom 11. April
2012 das Angebot C des Beschwerdeführers ohne Einschränkungen als
beitragsberechtigt anerkannt.
4.2
Nach
§ 10a Abs. 1 der Verordnung über die Bewilligungen im Bereich der
ausserfamiliären Betreuung vom 25. Januar 2012 (V BAB, LS 852.23)
bewilligt das AJB den Betrieb von Kinder- und Jugendheimen, wenn diese die
Voraussetzungen gemäss Art. 15 der (eidgenössischen)
Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO, SR 211.222.338)
erfüllen; mit dem Bewilligungsgesuch ist ein Konzept einzureichen, welches folgende
Angaben enthält: Zweck, rechtliche Form und finanzielle Grundlagen des Heims; Anzahl,
Alter und Art der aufzunehmenden Minderjährigen, gegebenenfalls Unterrichtsprogramm
oder therapeutisches Angebot; Personalien und Ausbildung der Leitenden, Anzahl
und Ausbildung der Mitarbeitenden; Anordnung und Einrichtung der Wohn-,
Unterrichts- und Freizeiträume; die sozialpädagogischen Grundsätze und das
Qualitätsmanagement (§ 10a Abs. 2 V BAB in Verbindung mit
Art. 14 Abs. 1 PAVO). Gestützt auf das bewilligte Konzept legt das
AJB die Zahl der beitragsberechtigten und weiteren Stellen und deren anrechenbare
Lohnklassen gemäss kantonalem Personalrecht fest (§ 15 Abs. 1 JugendheimeV).
4.3
Das AJB
bzw. zuvor die Bildungsdirektion haben das Konzept des Beschwerdeführers am
25. Mai 2012 bzw. 30. Mai 2008 bewilligt. Dieses Konzept sieht im
Wesentlichen vor, dass in acht Wohneinheiten Mütter mit Säuglingen bzw. Kindern
bis drei Jahren beherbergt werden, wobei die Unterbringung auch der Mutter dazu
dient, deren Alltags- und Erziehungskompetenzen abzuklären und nach Möglichkeit
zu verbessern. Übergeordnetes Ziel des Angebots ist die Sicherung des
Kindeswohls und die altersentsprechende Förderung der Kinder sowie die Vorbereitung
der Mütter auf ein möglichst selbständiges Leben. Die Unterbringung dient
demnach – neben der Betreuung der Kinder – einerseits der Abklärung, ob die
Mutter das Kindeswohl überhaupt genügend wahren kann, und anderseits der
Verbesserung der Fähigkeiten der Mutter, um damit nach Möglichkeit zu verhindern,
dass die Kinder extern platziert werden müssen. Der Regierungsrat führt in
seinem Beschluss vom 11. April 2012 betreffend Beitragsberechtigung des
Beschwerdeführers aus, dessen Angebot entspreche einem öffentlichen Interesse;
es bestehe damit die Chance, dass die Fremdplatzierung von Kindern nur
vorübergehend sei, weil die Erziehungskompetenz der Mutter so gestärkt werde,
dass sie das Kind mittelfristig selbständig ausserhalb des Heims betreuen und
erziehen könne. Damit könnten die Kosten für langfristige, teure
Heimaufenthalte, die in der Regel vom Kanton und der Gemeinde finanziert
würden, verringert werden.
4.4
Das AJB
und die Vorinstanz haben den Stellenplan des Beschwerdeführers im Wesentlichen
danach unterteilt, ob die betreffenden Personen für Arbeiten direkt mit dem
Kind oder für solche mit der Mutter vorgesehen sind. Erstere Stellen wurden als
beitragsberechtigt anerkannt, letztere nicht. Begründet wird dies im
Wesentlichen damit, dass § 14 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b
JugendheimeV Kostenanteile nur für den Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen
sowie – in Ausnahmefällen – von jungen Erwachsenen bis zum vollendeten
22. Altersjahr in Jugendheimen vorsähen. Diese Regelung sei abschliessend,
weshalb es an einer gesetzlichen Grundlage fehle, um dem Beschwerdeführer auch
für den Aufenthalt der Mütter Kostenanteile zu leisten.
4.5
Jugendheime im Sinn des Gesetzes sind Heime, die
dazu bestimmt sind, mehr als fünf Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis
zum vollendeten 22. Altersjahr zur Erziehung und Betreuung aufzunehmen
(§ 1 Abs. 1 JugendheimeG)
. Ob ein Jugendheim vorliegt,
entscheidet sich demnach in erster Linie danach, ob es dazu bestimmt ist,
Kinder und Jugendliche zur Erziehung und Betreuung aufzunehmen. Das trifft für
das
Angebot C des
Beschwerdeführer
s
unbestrittenermassen
zu:
Diese
dien
en
primär der
Aufnahme von Säuglingen und Kleinkindern, die
jedoch
von
ihren Müttern begleitet werden. Entscheidend ist dabei, dass die Mütter
ihrerseits auch ausserhalb des Heims leben könnten, die Kinder hingegen zwingen
d
auf Betreuung durch Fachpersonen angewiesen sind. In diesem Sinn
wurde
das
Konzept
des Beschwerdeführers
vom AJB bewilligt und hat der Regierungsrat die grundsätzliche
Beitragsberechtigung anerkannt.
Im Gegensatz zu anderen Jugendheimen werden im Angebot C
des Beschwerdeführers aber nicht nur Kinder, sondern auch deren Mütter betreut.
Es ist deshalb zu prüfen, ob der Betreuungsaufwand für die Mutter in der vorliegenden
Konstellation ebenfalls beitragsberechtigt im Sinn des Jugendheimegesetzes ist.
4.6
Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der
Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene
Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller
Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (
sogenannter
Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck
einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang
an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung
zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu
(vgl. zum Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249
E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht,
4
. A., Bern 20
14
, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
Nach dem Wortlaut von § 8 Abs. 1 lit. b
JugendheimeG leistet der Staat nur Kostenanteile für die Besoldung der
Leitungspersonen sowie Mitarbeitender in Erziehung und Berufsbildung (der
Kinder). Vorliegend stehen nicht Erziehungsleistungen gegenüber den Kindern im
Streit, sondern vielmehr Leistungen im Zusammenhang mit der Anleitung der
Mütter, damit diese später wiederum ihre Kinder betreuen und erziehen können.
Nach dem engen Wortlaut des Gesetzes könnten dafür keine Beiträge geleistet
werden. Diese Auslegung greift indes zu kurz. Der Gesetzgeber dürfte sich bei
der Regelung des Anwendungsbereichs vom klassischen Jugendheim haben leiten
lassen, das heisst einer Institution, in der sich ausschliesslich Kinder und
Jugendliche zur Betreuung und Erziehung aufhalten. Dass Mischformen wie das
Angebot des Beschwerdeführers vom Wortlaut nicht abgedeckt sind, ist deshalb
nicht auf ein qualifiziertes Schweigen (vgl. hierzu René Wiederkehr/Paul Richli,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,
Rz. 1229 ff. mit zahlreichen Hinweisen), sondern darauf
zurückzuführen, dass der Gesetzgeber sich solcher Angebote gar nicht bewusst
war – zumal im Zeitpunkt des Erlasses des Jugendheimgesetzes kaum schon solche
Angebote bestanden haben dürften (vgl. ABl 1961, 601 ff.; Prot. KR
1959–63, S. 1877 ff.). Es ist deshalb zu prüfen, ob nach dem Sinn und
Zweck des Gesetzes auch die Leistungen des Beschwerdeführers im Zusammenhang
mit der Befähigung der Mütter zur Betreuung ihrer Kinder beitragsberechtigt
sind.
Gemäss der Weisung des Regierungsrats sollen (nur) die
Personalkosten der Leitung sowie derjenigen Personen, die erzieherisch tätig
sind, beitragsberechtigt sein (ABl 1961, 601 ff., 613). In den Beratungen
des Kantonsrats wurde an der Formulierung von § 8 Abs. 1 lit. b
JugendheimeG Kritik geübt, weil nicht berücksichtigt werde, dass bei der
Erziehung von Kindern auch die Tätigkeit weiterer Mitarbeitender von grosser
Bedeutung sei. Regierungsrat König antwortete darauf, der Begriff
"Erzieher" solle "weitherzig" ausgelegt werden; hingegen
ersuchte er um Ablehnung des Antrags, die Worte "Erziehung und Betreuung"
in lit. b zu streichen bzw. das Wort "Erziehern" in lit. c durch
"Mitarbeitern" zu ersetzen; er wies darauf hin, dass andernfalls
"Köchinnen für ihre Weiterbildung im Kochen Staatsbeiträge erhielten"
(Prot. KR 1959–63, S. 1877 ff., 1886). Die Regelung von § 8
Abs. 1 lit. b und c JugendheimeG ist demnach so zu verstehen, dass
Erziehungsarbeit in einem weiten Sinn unter die Beitragsberechtigung fällt,
hingegen Aufgaben, die offenkundig keinen direkten Zusammenhang mit der
Erziehung der Kinder haben, nicht darunterfallen. Es sind also die Personalkosten
für diejenigen Leistungen grundsätzlich beitragsberechtigt, die im Ergebnis der
Erziehung der Kinder dienen. Entscheidend kann hier deshalb nicht sein, ob das
Kind oder die Mutter Adressatin der Betreuungsleistungen ist, sondern wem diese
im Ergebnis dienen. Dabei ist folgende Überlegung zu berücksichtigen: Gelingt
es, die Mütter zu befähigen, selber für ihr Kind zu sorgen, kann damit eine
andernfalls unumgängliche Fremdplatzierung verhindert werden. Mithin
substituiert in diesen Fällen die Erziehungsbefähigung der Mütter die
andernfalls notwendige Platzierung in einem Jugendheim oder einer
Pflegefamilie. Das Angebot richtet sich sodann nur an Kinder bis drei Jahre
(und ihre Mütter), also an Kinder, die einer – andernfalls von Erziehenden
eines Jugendheims erbrachten – umfassenden Betreuung bedürfen. Unter diesem
Gesichtspunkt erschiene es widersprüchlich, wenn an die entsprechenden
Leistungen des Beschwerdeführers keine, bei einer direkten Einweisung in ein
Jugendheim hingegen volle Beiträge geleistet würden. In diesem Sinn lassen sich
die entsprechenden Normen des Jugendheimegesetzes und der Jugendheimeverordnung
im vorliegenden Kontext so verstehen, dass diejenigen Leistungen
beitragsberechtigt sind, welche einen Zusammenhang mit der von einem Jugendheim
übernommenen Erziehungsaufgabe gegenüber dem Kind aufweisen. Ein solcher
Zusammenhang ist hier nach dem Gesagten für diejenigen Leistungen gegeben, welche
dazu dienen, die Mütter zur Betreuung ihrer Kinder zu befähigen. Diese
Leistungen sind somit nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung
beitragsberechtigt.
4.7
In diesem Zusammenhang ist sodann zu beachten, dass
der Regierungsrat die Beitragsberechtigung des Beschwerdeführers
für dessen
Angebot C
ausdrücklich anerk
annt
und das AJB das entsprechende Konzept gutgeheissen
hat
.
Dieses Konzept beruht im Wesentlichen darauf
,
dass das Angebot C als
Zwischenstation
dient
, um die Mütter auf ihre Betreuungsfähigkeit abzuklären und sie
darin allenfalls zu stärken.
Wird die darin vorgesehene Befähigung der
Mütter nicht als beitragsberechtigt anerkannt, fällt das Kernelement des
Konzepts dahin und reduzierte sich das Angebot auf eine Fremdplatzierung der
Kinder, bei der diese durch ihre Mütter begleitet werden.
Insofern
steht die Ausgangsverfügung auch i
m
Widerspruch zum
Entscheid des Regierungsrats
, der gerade die im Konzept vorgesehenen
Leistungen gegenüber den Müttern als besonders wünschenswert hervorhob und
ausdrücklich auch die Wohnplätze für die Mütter als beitragsberechtigt
anerkannte
. Hätte der Regierungsrat die Beitragsberechtigung
auf direkte Leistungen
gegenüber
den Kindern
beschränken und das Kernelement des Angebots des Beschwerdeführers demnach
gerade nicht für beitragsberechtigt erklären wollen, hätte sich aufgedrängt,
dies ausdrücklich zu deklarieren. Der Regierungsrat ging jedoch im Gegenteil
davon aus, dass ein öffentliches Interesse a
m
Angebot
in seiner Gesamtheit
bestehe und dieses unter anderem dazu
dienen könne, spätere Kosten für eine dadurch nicht mehr notwendige
Fremdplatzierung zu sparen. Mithin ging auch der Regierungsrat davon aus, dass
das Angebot des Beschwerdeführers in seiner Gesamtheit einen engen Kon
n
ex mit einer Platzierung von Kindern in Jugendheimen aufweist.
In diesem Sinn ist es nicht sachgerecht, zwischen der
Arbeit direkt mit dem Kind und der Arbeit mit dessen Mutter – welche indirekt
wiederum dem Kind dient – eine scharfe Trennlinie zu ziehen. Damit bestünde
eine erhebliche Gefahr, dass die zuweisenden Stellen aus Kostengründen auf das
Angebot des Beschwerdeführers verzichteten und direkt eine Fremdplatzierung
anordneten. Zudem bestünde ein gewisser Anreiz, aus Kostengründen möglichst
viele Leistungen den Müttern und nicht den Kindern anzurechnen und damit die
Höhe des Staatsbeitrags zu beeinflussen. Dies widerspräche einerseits dem Kindeswohl,
nach der überzeugenden Auffassung des Regierungsrats aber auch dem öffentlichen
Interesse an einer über längere Frist gesehen kostengünstigeren Lösung.
Im Übrigen mutet es in diesem Zusammenhang seltsam an,
wenn das AJB erhebliche Leistungen des Beschwerdeführers nicht als
beitragsberechtigt anerkennen will, weil es sich um Erziehungsleistungen
gegenüber den Müttern handle, gleichzeitig aber davon ausgeht, die Mütter seien
in der Lage, ihre Kinder zu erheblichen Teilen selbst zu betreuen, weshalb sich
der Betreuungsaufwand für die Kinder reduziere.
4.8
Demnach sind auch diejenigen Stellen als beitragsberechtigt zu
betrachten, welche der Befähigung der Mutter dienen, ihr Kind selbständig zu
betreuen.
Der Stellenplan ist
somit
neu so festzusetzen, dass diejenigen Stellen, deren Tätigkeit mit den Müttern
im Sinn der obigen Ausführungen
indirekt auch dem Kind
dienen, als beitragsberechtigt anerkannt werden.
Beschwerdeführer und AJB machen hierzu zwar Ausführungen;
diese sind aber nicht hinreichend schlüssig, um im heutigen Zeitpunkt eine
klare Abgrenzung zwischen allein den Müttern und im Sinn des Ausgeführten im
Ergebnis (auch) den Kindern dienenden Leistungen vorzunehmen. Dem
Verwaltungsgericht fehlt es sodann an der notwendigen Fachkompetenz, um ohne
zusätzliche Information eine entsprechende Abgrenzung gestützt auf das Konzept
des Beschwerdeführers vorzunehmen. Schliesslich gilt es in diesem Zusammenhang
auch zu beachten, dass § 15 Abs. 1 JugendheimeV dem AJB einen
gewissen Ermessensspielraum einräumt.
Aus diesen Gründen rechtfertigt sich, die Angelegenheit im
Sinn der Erwägungen an das AJB zurückzuweisen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der Bildungsdirektion vom
21. April 2015 sowie die Verfügung des AJB vom 29. Januar 2013 sind
aufzuheben und die Angelegenheit im Sinn der Erwägungen an das AJB
zurückzuweisen.
Da der Beschwerdeführer im Rekursverfahren nunmehr als
obsiegend anzusehen ist, sind die Verfahrenskosten in Abänderung von
Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Bildungsdirektion vom 21. April
2015 dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
Schliesslich ist festzustellen, dass die Bildungsdirektion
das Rechtsverzögerungsverbot verletzt hat.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten zu 4/5 dem
Beschwerdegegner und – aufgrund der Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots –
zu 1/5 der Bildungsdirektion aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Beschwerdegegner ist zu
verpflichten, dem Beschwerdeführer für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.-
(zuzüglich 8 %
Mehrwertsteuer)
zu bezahlen.
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung des
nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Art.
83
lit.
k des Bundesgerichtsgesetzes vom 17.
Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über Subventionen für
unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch auf die Subvention,
um die es hier im Hintergrund geht, geltend gemacht wird, kann demnach die
ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide
Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119
Abs. 1 BGG).
Letztinstanzliche kantonale
Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG
zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477
E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9
Abs. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung
der Bildungsdirektion vom 21. April 2015 sowie die Verfügung des AJB vom
29. Januar 2013 werden aufgehoben und die Angelegenheit wird im Sinn der
Erwägungen an das AJB zurückgewiesen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II werden die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens
dem Beschwerdegegner auferlegt.
Es
wird festgestellt, dass die Bildungsdirektion das Rechtsverzögerungsverbot
verletzt hat.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       140.--   Zustellkosten,
Fr. 10'140.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner zu 4/5 und der Bildungsdirektion zu
1/5 auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung
von Fr. 3'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…