zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00394 · 2014-04-03 · de

Baulinien | Festsetzung von Baulinien entlang der Alten Winterthurerstrasse in Wallisellen. Zuständigkeit der Volkswirtschaftsdirektion zur Festsetzung kantonaler Baulinien (E. 2.2). Die geplante Baulinienverbreiterung führt zu einem Eingriff in das Eigentum der benachbarten Grundeigentümer. Der Eingriff beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (E. 5.2). Es besteht ein öffentliches Interesse, die Häuserflucht entlang der Alten Wallisellerstrasse zurückzuversetzen: Dies dient einerseits dem Immissionsschutz der Anwohner, andererseits aber auch städtebaulich-ästhetischen Interessen (gradlinige Front) sowie - teilweise - der Verkehrssicherheit (E. 5.3). Die geplanten Baulinien dienen in erster Linie der Sicherung der bestehenden Kantonsstrasse (samt Vorgärten), weshalb - anders als bei der Sicherung einer geplanten Anlage - nicht vorauszusetzen ist, dass ein genügend konkretisiertes Projekt vorliegt (E. 5.4). Die Festsetzung der Baulinien führt dazu, dass praktisch alle Häuser, die heute in engem Abstand entlang der Alten Wallisellenstrasse stehen, angeschnitten werden. Weil die angeschnittenen Liegenschaften aber grundsätzlich Bestandesschutz geniessen, besteht bei Renovationsbedarf die grosse Wahrscheinlichkeit, dass die Grundeigentümer ihre Häuser umbauen werden, statt sie durch (auf die Baulinie zurückversetzte) Neubauten zu ersetzen. Die geplanten Baulinien führen somit zu einer blossen "Phantomplanung", die nicht geeignet ist, die angestrebten Ziele (Immissionsschutz, einheitlich zurückversetzte Bauten) innert eines Zeithorizonts von rund 20 Jahren zu realisieren. Der Eigentumseingriff, der mit der Baulinienfestsetzung verbunden ist, erweist sich demnach mangels Eignung als unverhältnismässig (E. 8.1). Die Sache ist zur Prüfung der Eignung einer strassennäheren Baulinienführung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Auf einzelnen Streckenabschnitten wird zu prüfen sein, ob die Beibehaltung der geplanten Baulinien aus Gründen der Verkehrssicherheit in Frage kommt (E.8.2): Bei verkehrspolizeilich begründeten Baulinien ist die Realisierungswahrscheinlichkeit in der Regel grösser als bei immissionsschutzrechtlich begründeten Baulinien (E. 6.5). Teilweise Gutheissung / Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.03.0 VB.2013.00394
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.03.0 VB.2013.00394
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.03.0 VB.2013.00394

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00394
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00394
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.04.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 24.11.2014 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baulinien
Festsetzung von Baulinien entlang der Alten Winterthurerstrasse in Wallisellen.
Zuständigkeit der Volkswirtschaftsdirektion zur Festsetzung kantonaler Baulinien (E. 2.2).
Die geplante Baulinienverbreiterung führt zu einem Eingriff in das Eigentum der benachbarten Grundeigentümer. Der Eingriff beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (E. 5.2). Es besteht ein öffentliches Interesse, die Häuserflucht entlang der Alten Wallisellerstrasse zurückzuversetzen: Dies dient einerseits dem Immissionsschutz der Anwohner, andererseits aber auch städtebaulich-ästhetischen Interessen (gradlinige Front) sowie - teilweise - der Verkehrssicherheit (E. 5.3). Die geplanten Baulinien dienen in erster Linie der Sicherung der bestehenden Kantonsstrasse (samt Vorgärten), weshalb - anders als bei der Sicherung einer geplanten Anlage - nicht vorauszusetzen ist, dass ein genügend konkretisiertes Projekt vorliegt (E. 5.4).
Die Festsetzung der Baulinien führt dazu, dass praktisch alle Häuser, die heute in engem Abstand entlang der Alten Wallisellenstrasse stehen, angeschnitten werden. Weil die angeschnittenen Liegenschaften aber grundsätzlich Bestandesschutz geniessen, besteht bei Renovationsbedarf die grosse Wahrscheinlichkeit, dass die Grundeigentümer ihre Häuser umbauen werden, statt sie durch (auf die Baulinie zurückversetzte) Neubauten zu ersetzen. Die geplanten Baulinien führen somit zu einer blossen "Phantomplanung", die nicht geeignet ist, die angestrebten Ziele (Immissionsschutz, einheitlich zurückversetzte Bauten) innert eines Zeithorizonts von rund 20 Jahren zu realisieren. Der Eigentumseingriff, der mit der Baulinienfestsetzung verbunden ist, erweist sich demnach mangels Eignung als unverhältnismässig (E. 8.1). Die Sache ist zur Prüfung der Eignung einer strassennäheren Baulinienführung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Auf einzelnen Streckenabschnitten wird zu prüfen sein, ob die Beibehaltung der geplanten Baulinien aus Gründen der Verkehrssicherheit in Frage kommt (E.8.2): Bei verkehrspolizeilich begründeten Baulinien ist die Realisierungswahrscheinlichkeit in der Regel grösser als bei immissionsschutzrechtlich begründeten Baulinien (E. 6.5).
Teilweise Gutheissung / Rückweisung.
Stichworte:
ÄSTHETIK
BAUDIREKTION
BAULINIEN
BAULINIENFESTSETZUNG
BESTEHENDE ANLAGE
EIGENTUMSGARANTIE
EIGNUNG
GEPLANTE ANLAGE
IMMISSIONSSCHUTZ
KONKRETES PROJEKT
PHANTOMPLANUNG
PLANUNGSHORIZONT
PLANUNGSSICHERUNG/PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
REALISIERBARKEIT
SICHERUNG
STÄDTEBAU
STRASSENABSTAND
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERKEHRSSICHERHEIT
VOLKSWIRTSCHAFTSDIREKTION
WOHNHYGIENE
Rechtsnormen:
§ 38 OGRR
§ 46 OGRR
§ 51 Abs. II PBG
§ 96 PBG
§ 108 PBG
§ 265 PBG
§ 38 VOG RR
§ 58 VOG RR
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00394–VB.2013.00402,
VB.2013.00404
Urteil
der 3. Kammer
vom
3. April 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rot­ach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
BF 1 (X AG),
BF 2,
BF
3.1 und
3.2,
beide vertreten durch BF 12,
BF 4.1 und 4.2,
BF 5.1 und
5.2,
BF 6.1 und
6.2,
BF 7 (Garage V),
BF 8
(Y AG),
BF  9,
BF  10
(Z AG), vertreten durch RA J,
Beschwerdeführende,
gegen
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinde Wallisellen,
Mitbeteiligte,
betreffend
Baulinien,
hat sich ergeben:
I.
Die zum Teil vor mehr als hundert Jahren
mit diversen Regierungsratsbeschlüssen festgesetzten bzw. genehmigten
Verkehrsbau- und Niveaulinien an der Alten Winterthurerstrasse
(Route xxx,  zum Teil = Kat.-Nr. …), Abschnitt Weststrasse bis Grenze
Dietlikon in Wallisellen, wurden mit Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Zürich vom 20. Juli 2007 aufgehoben und durch neue
Verkehrsbaulinien ersetzt.
II.
Gegen die Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 20. Juli 2007 erhoben BF 13, Z bzw.
nach einem Parteiwechsel BF 10 ( Z AG) sowie BF 11 (Stiftung W)
, letztere auch für BF 1 (X AG), BF 2, BF 3.1 und 3.2,
BF 4.1 und 4.2, 5.1 und 5.2, 6.1und 6.2, BF 16, die 8 (Y AG),
BF 17und BF 9 Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Sie
beantragten, die Aufhebung und Neufestsetzung der Verkehrsbaulinien, Abschnitt
Weststrasse bis Grenze Dietlikon, sei rückgängig zu machen und die bisherigen
Verkehrsbaulinien seien als weiterhin bestehend zu bestätigen. Eventualiter
seien sie im Rahmen des sich daraus ergebenden Minderwerts ihrer Liegenschaften
zu entschädigen.
Mit Verfügung vom 30. Mai 2008
vereinigte die Staatskanzlei die Rekurse. Am 24. März 2009 wurden die
Verfahren sistiert und am 28. Februar 2012 fortgesetzt. Der Regierungsrat
wies die Rekurse am 17. April 2013 ab, soweit er darauf eintrat.
III.
A.
Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 17. April
2013 erhoben am 23. Mai 2013 BF 1 (VB.2013.00394), BF 2
(VB.2013.00395), BF 3.1 und BF 3.2, vertreten durch 12
(VB.2013.0096), BF 4.1 und 4.2 (VB.2013.00397), BF 5.1 und 5.2
(VB.2013.00398), BF 6.1und 6.2 (VB.2013.00399), BF 7 als
Rechtsnachfolger von BF 16 (VB.2013.00400), BF 8 (VB.2013.00401),
BF 9 (VB.2013.00402), BF 14, vertreten durch BF 15
(VB.2013.00403) und BF 10, vertreten durch Rechtsanwalt J
(VB.2013.00404), Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten die Aufhebung
der Entscheide der Vorinstanzen, unter Verzicht auf die Neufestsetzung einer
Baulinie entlang der Alten Winterthurerstrasse bei ihren Liegenschaften bzw.
unter Beibehaltung der Baulinien gemäss den alten Regierungsratsbeschlüssen,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Volkswirtschaftsdirektion. Mit Ausnahme der Beschwerde von BF 10 waren die
übrigen Beschwerden aus "logistischen, postalischen Gründen" allesamt
durch BF 6.1 ins Recht gereicht worden.
Mit Vernehmlassung vom 5. Juli 2013
beantragte der Regierungsrat unter Verweis auf den angefochtenen Beschluss die
Abweisung der Beschwerden.
Der Gemeinderat Wallisellen äusserte sich am
9. Juli 2013 grundsätzlich positiv zum Projekt.
Am 5. August 2013 beantragte das Amt
für Verkehr, Bauen an Staatsstrassen, namens der Volkswirtschaftsdirektion, auf
die Beschwerde von BF 14 sei mangels Legitimation nicht einzutreten. Im
Übrigen seien die Verfahren zu vereinigen, die Beschwerden abzuweisen und der
Regierungsratsbeschluss vom 17. April 2013 sowie die Verfügung vom
20. Juli 2007 zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten der Beschwerdeführenden.
B.
BF 6.1 beantragte am 29. August 2013 in den
Verfahren VB.2013.00394 bis VB.2013.00404 Fristerstreckung bzw. Einsicht in
diverse Akten, was in der Folge gewährt wurde. Am 12. September 2013
überbrachte BF 6.1 die Replikschriften der Verfahren VB.2013.00394 bis
VB.2013.00403. Die Replik von BF 10 war schon am 2. September 2013
beim Gericht eingegangen.
C.
Am 16. September 2013 erstattete die
Volkswirtschaftsdirektion die Duplik im Verfahren betreffend BF 10
(VB.2013.00404), am 11. Oktober 2013 in den weiteren Verfahren.
D.
BF 3.1 und 3.2 sowie deren Vertreter BF 12
(VB.2013.00396) wurde mit Verfügung vom 10. Oktober 2013 Frist zur
Nachreichung einer aktuellen Vollmacht angesetzt. Diese ging am
31. Oktober 2013 beim Gericht ein.
E.
BF 10 reichte am 31. Oktober 2013 eine
Triplik ins Recht. Eine ebensolche reichte BF 6.1 betreffend die Verfahren
VB.2013.00394 bis VB.2013.00404 am 11. November 2013 ein.
Mit Präsidialverfügung vom
13. November 2013 wurde BF 6.1 Frist angesetzt, um im Zusammenhang
mit den ihn nicht direkt betreffenden Verfahren eine auf ihn lautende Vollmacht
einzureichen, ansonsten davon ausgegangen werde, dass die Stellungnahme vom
11. November 2013 für die übrigen Verfahren nicht wirksam eingereicht worden
sei. Eine entsprechende Verfügung erging unter gleichem Datum auch an BF 1
(VB.2013.00394), BF 2 (VB.2013.00395), BF 3.1 und 3.2 (VB.2013.0096),
BF 4.1 und 4.2 (VB.2013.00397), BF 5.1 und 5.2 (VB.2013.00398),
BF 7 (VB.2013.00400), BF 8 (VB.2013.00401), BF 9 (VB.2013.00402)
und BF 14 (VB.2013.00403).
F.
Die Volkswirtschaftsdirektion erstattete im Verfahren
bezüglich BF 10 (VB.2013.00404) am 18. November 2013 eine Quadruplik.
In diesem Verfahren erfolgte keine weitere Stellungnahme.
G.
6.1 teilte am 6. Dezember 2013 mit, seine Triplik
vom 11. November 2013 betreffe nur sein Verfahren VB.2013.00399. Auch
gingen keine Vollmachten für BF 6.1 ein. Die Volkswirtschaftsdirektion
verzichtete am 9. Januar 2014 auf eine weitere Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Die
Beschwerdeführenden haben nichts gegen eine Vereinigung der Verfahren einzuwenden.
Da die Eingaben weitgehend koordiniert erfolgten und teilweise übergreifend
Bezug auf die in einzelnen Dossiers sich befindenden Akten nehmen, rechtfertigt
es sich, die Verfahren VB.2013.00394 (BF 1), VB.2013.00395 (BF 2),
VB.2013.00396 (BF 3.1 und 3.2), VB.2013.00397 (BF 4.1 und 4.2),
VB.2013.00398 (BF 5.1 und 5.2), VB.2013.00399 (BF 6.1und 6.2), VB.2013.00400
(7), VB.2013.00401 (BF 8), VB.2013.00402 (BF 9) und VB.2013.00404
(BF 10) zu vereinigen und unter der Verfahrensnummer VB.2013.00394 zu
führen. Das Verfahren VB.2013.00403 (BF 14) wird separat geführt.
2.
2.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden zuständig.
2.2
Die
Volkswirtschaftsdirektion war für die erstinstanzliche Festsetzung der
Baulinien zuständig. Entgegen dem Wortlaut von § 108 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG), wonach für die
Festsetzung von Bau- und Niveaulinien für kommunale Anlagen die Gemeinde
zuständig ist, in den anderen Fällen die Baudirektion, wurden kantonale
Verkehrsbaulinien in neuerer Zeit von der Volkswirtschaftsdirektion
festgesetzt. Dies wird auf das Gesetz über die Organisation des Regierungsrates
und der kantonalen Verwaltung (OG RR) vom 6. Juni 2005
(Inkraftsetzungsdatum 1. September 2007) in Verbindung mit der
dazugehörigen Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der
kantonalen Verwaltung (VOG RR) vom 18. Juli 2007 zurückgeführt. Gemäss
§ 38 OG RR weist der Regierungsrat den Direktionen die
Zuständigkeitsbereiche und Aufgaben zu und regelt die Grundzüge in einer
Verordnung (§ 38 Abs. 1 und 2 OG RR). Gestützt darauf wurde die
Festsetzung kantonaler Verkehrsbaulinien vom Regierungsrat in die Kompetenz der
Volkswirtschaftsdirektion gewiesen (§ 58 Abs. 1 VOG RR in Verbindung
mit Anhang 1 lit. D Ziff. 3), was zum erwähnten Widerspruch zum Wortlaut
von § 108 Abs. 1 PGB geführt hat. Der Gesetzgeber war sich jedoch
darüber im Klaren, dass aufgrund des neuen Organisationsgesetzes entsprechende
Widersprüche entstehen könnten, und hat daher dem Regierungsrat in der Übergangsbestimmung
nach § 46 Abs. 1 Satz 1 OG RR ermöglicht, von den
Organisationsbestimmungen zur Verwaltung in anderen Gesetzen abzuweichen.
Ausgenommen sind Bestimmungen, die seine Organisationskompetenz ausdrücklich
einschränken (Satz 2). So ist die Abweichung in der Regel dort
ausgeschlossen, wo Rechte und Pflichten von Personen betroffen sind, wie etwa
beim Instanzenzug oder dort, wo das Verhältnis zwischen den verschiedenen
Gewalten betroffen ist (Wählbarkeit, Unvereinbarkeit; siehe zum Ganzen Antrag
des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 6. Januar 2004, ABl 2004,
41 ff., mit zugehöriger Weisung, S. 53, insbes. S. 84 f.).
§ 46 Abs. 2 OG RR bestimmt sodann, dass – wenn der Regierungsrat von
einer Gesetzesbestimmung abweicht – er dem Kantonsrat innert vier Jahren nach
Inkrafttreten des Organisationsgesetzes die Anpassung des betreffenden Erlasses
beantragen muss. Mittlerweile hat der Regierungsrat eine entsprechende Änderung
des PBG beantragt (Kantonsratsvorlage Nr. 4777/2011).
2.3
Die
Beschwerdeführenden sind als Eigentümer der von den Baulinien betroffenen Liegenschaften
entlang der Alten Winterthurerstrasse zur Beschwerde legitimiert (vgl.
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG bzw. § 338a
Abs. 1 PGB (vgl. BGr, 1. Dezember 2010, 1C_297/2010, E. 3.2). Da
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf deren Beschwerden
einzutreten.
2.4
Der
Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass im vorliegenden Verfahren nicht
über allfällige Enteignungsentschädigungen zu befinden ist. Entsprechende
Begehren wurden denn auch – anders als teilweise noch im Rekursverfahren –
nicht mehr gestellt.
2.5
Die
Beschwerdeführenden verlangen in erster Linie die Aufhebung der vorinstanzlichen
Entscheide unter Verzicht auf die Neufestsetzung von Baulinien entlang der Alten
Winterthurerstrasse bei ihren Liegenschaften (Friedenstrasse bis
Bahnhofstrasse) bzw. unter Beibehaltung der alten Baulinien. Im weiteren
Bereich der Alten Winterthurerstrasse (Weststrasse bis Friedenstrasse und
Bahnhofstrasse bis Grenze O) rügen sie die Neufestsetzung der Baulinien nicht
ausdrücklich. Es bleibt fraglich, ob der Planungsträger das Projekt als eine in
sich geschlossene Einheit sieht und daher eine allfällige andere Beurteilung
der Baulinien entlang den Liegenschaften der Beschwerdeführenden einen Einfluss
auf das Gesamtprojekt haben könnte (vgl. VGr, 20. Mai 2010, VB.2009.00032,
E. 1.3.3). Die Frage wird im Rahmen der Neubeurteilung zu berücksichtigen
sein (vgl. E. 7.2).
3.
Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines
Augenscheins. Ein solcher dient der Feststellung des für die Entscheidung
wesentlichen Sachverhalts und erübrigt sich, wenn dieser aus den Akten
hinreichend ersichtlich ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich (VRG), 3. A., Zürich 2014, § 7 N. 79).
Letzteres ist vorliegend der Fall, weshalb auf die Durchführung eines
Augenscheins zu verzichten ist.
4.
4.1
Der
Regierungsrat hat am 13. Januar 2010 einem Konzept für die Revision der
Baulinien an Staatsstrassen zugestimmt, um die Aufnahme der kantonalen
Baulinien in den sich im Aufbau befindenden Kataster der öffentlich-rechtlichen
Eigentumsbeschränkungen (ÖREBKV) zu gewährleisten (RRB Nr. 39/2010).
4.2
Gestützt darauf hob die Volkswirtschaftsdirektion mit
Verfügung
vom 20. Juli 2007 die alten
Verkehrsbau- und Niveaulinien an
der Alten Winterthurerstrasse in Wallisellen, Abschnitt Weststrasse bis Grenze
Dietlikon, auf und ersetzte sie durch neue Verkehrsbaulinien. Dabei wurden
diese neu in einem Abstand von achteinhalb Metern zum Fahrbahnrand gezogen, zu
einem erheblichen Teil durch bestehende Gebäude. Während der alte Baulinienabstand
rund 20 Meter beträgt, beläuft er sich neu auf zwischen 24 bis
30 Meter. Derzeit verfügt die Alten Winterthurerstrasse im strittigen
Bereich über ein beidseitiges Trottoir sowie Velospuren und gilt als ausgebaut.
4.3
Der Regierungsrat schützte das Vorgehen der Volkswirtschaftsdirektion
primär mit dem Argument, die veralteten Verkehrsbaulinien der Staatsstrassen
würden in weiten Teilen nicht dem Strassenverlauf entsprechen und genügten
vielfach nicht mehr den heute geltenden Strassenprojektierungsgrundsätzen sowie
dem Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens im Sinn von Art. 1
Abs. 2 lit a und Art. 3 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 (RPG). Teilweise widersprächen sie vorgehenden Nutzungsplanungen.
Künftig solle nun der Strassenraum gemäss dem im RRB Nr. 39/2010 gefasstem
Konzept in allen Gemeinden nach einheitlichen Kriterien gesichert werden bzw.
es solle ein vollständiges und zeitgemässes Baulinienwerk entstehen, das mit
vernünftigem Aufwand fortlaufend bewirtschaftet werden könne und für die
Betroffenen klar und einfach verständlich sei.
Weiter hielt der Regierungsrat fest, die
strittige Baulinienvorlage enthalte kein Strassenprojekt. Dennoch sei ein aktuelles
Bedürfnis für die Landsicherung gegeben, sei der Bau der Strasse doch über kurz
oder lang erforderlich. Dazu gehöre auch die in städtebaulich-ästhetischer
Hinsicht relevante Schaffung bzw. Erhaltung unüberbaubarer Streifen. Grundsätzlich
werde an ausgebauten Strassen (einschliesslich Trottoir und Radstreifen/-weg)
eine Baulinie im Abstand von sechs Metern zur Strasse festgesetzt.
Staatsstrassen würden je nach Bedeutung und unter Berücksichtigung von
Radstreifen pro Fahrspur drei bis fünf Meter, für beidseitige Trottoirs je zwei
bis zweieinhalb Meter und für den beidseitigen Abstand von Bauten und Anlagen
zur Verkehrsanlage je sechs Meter erfordern. Dem Sinn und Zweck entsprechend
seien dabei die Baulinien möglichst in gleichbleibendem Abstand und ohne
Vorsprünge parallel zum Strassenrand zu führen, und dies grundsätzlich ohne
Rücksichtnahme auf bestehende Gebäude oder die Überbaubarkeit einzelner
Parzellen. Abweichungen vom Grundabstand seien unter gewissen Umständen zwar möglich,
vor allem bei rückblickender Aufarbeitung der veralteten Baulinien an
ausgebauten Strassen in bebauten Gebieten mit sehr strassennaher Bebauung, wo
den örtlichen Verhältnissen vermehrt Rechnung zu tragen sei. Vorliegend
sicherten die umstrittenen Baulinien insbesondere ein Trottoir von zweieinhalb
Metern Breite, welches derzeit ungleichmässig ausgebaut sei, sowie einen
freizuhaltenden Raum zur Strasse von sechs Metern. Damit werde den entsprechenden
Vorgaben Genüge getan, wofür ein hinreichendes öffentliches (raumplanerisches)
Interesse bestehe. Ein öffentliches Interesse, das ein Unterschreiten des
Grundabstandes rechtfertigen könnte, sei nicht erkennbar, auch nicht eine
gleich geeignete, aber mildere Massnahme, um den mit der Festsetzung der
Baulinie im öffentlichen Interesse liegenden Zweck zu erreichen.
Die öffentlichen Interessen würden gegenüber
den privaten Interessen der Beschwerdeführenden überwiegen. Letztere hätten
insbesondere kein wohlerworbenes Recht am Fortbestand der bestehenden
veralteten Verkehrsbaulinien aus dem Jahr 1904, gegen deren Aufhebung als
solche nichts einzuwenden sei. Im letzteren Fall käme der gesetzliche Strassenabstand
nach den §§ 265 Abs. 1 und 267 PBG zur Anwendung, wodurch die
Beschwerdeführenden nicht weniger eingeschränkt wären als mit den neuen
Baulinien. Zudem stünden der Gemeinde Wallisellen für die Erhaltung eines
Strassenzuges bzw. der strassennahen Bebauung an der Alten Winterthurerstrasse
planerische Instrumente (neue Zonenordnung, Quartier- und Gestaltungspläne) des
Planungs- und Baugesetzes zur Verfügung.
4.4
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Alte Winterthurerstrasse
sei ausgebaut und es sei kein Strassenprojekt, sondern sogar eine Abklassierung
pendent. Die Alte Winterthurerstrasse habe schon heute nur noch eine Bedeutung
als kommunale Sammelstrasse. Erst kürzlich sei sie baulich vollständig saniert
und es sei ein Radweg integriert worden. Die derzeitige Trottoirbreite sei
ausreichend. Es sei nicht verständlich, weshalb die Beschwerdegegnerin gerade
diesen Strassenabschnitt als Pilotprojekt ausgewählt habe. Es fehle klarerweise
am öffentlichen Interesse an der Baulinienrevision. Der heutige Baulinienabstand
betrage 20 Meter und genüge ohne Weiteres, zumal keine Strassenausbauten
vorgesehen seien. Aber auch in raumplanerischer Hinsicht weise die bestehende
bauliche Struktur eine ausreichende Belichtung, Belüftung und Besonnung der
Häuser auf, und die Vorgärten, deren Tiefe nicht zwingend sechs Meter betragen
müsse, erlaubten einen Schutz vor Immissionen. Mit der geplanten Baulinienrevision
würden praktisch sämtliche Gebäude entlang der Alten Winterthurerstrasse mit
einer Baulinie angeschnitten. Neubauten müssten auf die neue Baulinie
zurückweichen, was die ortsplanerische Erscheinung im negativen Sinn massiv
verändern würde. Die privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer würden
daher klar überwiegen.
4.5
Die Beschwerdegegnerin bestätigte, dass die Gemeinde Wallisellen zu
einer sogenannten Pilotgemeinde gehöre, weshalb die Vorbereitung zur
Baulinienfestsetzung besonders sorgfältig erfolgt sei. Eine Abklassierung der Alten
Winterthurerstrasse sei nicht mehr vorgesehen, und die im regionalen Richtplan
Glattal eingetragene Abklassierung entspreche nicht mehr den kantonalen
Vorgaben. Es treffe zu, dass kein Ausbau der Strasse vorgesehen sei. Das
festgesetzte Baulinienband sichere die bestehende, vollständig ausgebaute
Strasse bzw. den einzuhaltenden Abstand mit neuen Gebäuden dazu und diene der
Rechtssicherheit. Da der Alten Winterthurerstrasse Groberschliessungsfunktion
zukomme, seien die Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 nicht anwendbar.
Vielmehr würden für den Neubau und die Sanierung von kantonalen Strassen die
kantonalen internen Richtlinien gelten. Mit der Aufnahme der revidierten
Baulinien in das ÖREBKV erreiche man überdies eine bessere Zugänglichkeit der
Informationen über Baulinien, was als allgemeines Interesse ebenfalls nicht von
der Hand zu weisen sei.
4.6
Am 9. Juli 2013 äusserte sich der Gemeinderat Wallisellen
dahingehend, die Gemeinde sei von der Baudirektion im Verfahren entlang der
Staatsstrassen als Pilotprojekt angefragt worden. Aus ortsplanerischer Sicht
seien die vorgeschlagenen Baulinien entlang der Alten Winterthurerstrasse
sinnvoll und würden zum Erhalt einer möglichst grossen Flexibilität der
Aussenraumgestaltung und Minimierung der Immissionen beitragen. Der Gemeinderat
halte jedoch mit Nachdruck fest, dass die Baulinienfestsetzung in keiner Art
und Weise mit einem geplanten Ausbau der Alten Winterthurerstrasse einhergehe.
In diesem Sinn stehe aus Sicht der Gemeinde einer Festsetzung der geplanten Art
und Weise nichts entgegen.
5.
5.1
Nach
§ 96 Abs. 1 PBG können zur Sicherung bestehender sowie geplanter
Anlagen und Flächen Baulinien festgesetzt werden. Verkehrsbaulinien dienen der
Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege, Plätze und Eisenbahnen,
gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und
Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG). Baulinien sind
mit Blick auf die Bedürfnisse beim voraussichtlichen Endausbau der betreffenden
Anlage festzusetzen (§ 98 PBG). Sie bewirken gemäss § 99 Abs. 1
PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien
widersprechen. Baulinienwidrige Bauten und Anlagen im Baulinienbereich dürfen
entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck unterhalten oder modernisiert
werden. Weitergehende Vorkehren sind nur zu bewilligen, wenn die Baulinie in
absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll und wenn mit sichernden
Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung ausgeschlossen wird, dass das
Gemeinwesen bei Durchführung des der Baulinie entsprechenden Werks den Mehrwert
zu entschädigen hat (§ 101 Abs. 1 und 2 PBG).
5.2
Die soeben dargelegten Rechtswirkungen gemäss §§ 99 ff. PBG haben
zur Folge, dass die Festsetzung von Baulinien einen Eingriff in das Eigentum
der betroffenen Grundeigentümer darstellt. Daran ändert auch der bloss subsidiär
geltende 6-Meter-Abstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG nichts, zumal die
Gemeinden im Rahmen von § 51 Abs. 2 PBG Näherbebauungen gestatten
dürften, wenn die kantonalen Baulinien aufgehoben würden (vgl. VGr,
24. März 2011, VB.2010.00509, E. 4 letzter Satz und
E. 5.3).
Einschränkungen der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind nach Art. 36 BV nur
rechtmässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen sowie verhältnismässig (geeignet, erforderlich und zumutbar)
sind (vgl. VGr, 22. August 2013, VB.2012.00784, E. 3.2; VGr,
8. Mai 2013, VB.2012.00798, E. 4.1). Im vorliegenden Fall bildet
§ 96 PBG ohne Weiteres eine genügende gesetzliche Grundlage für
den Eigentumseingriff, der mit der Festsetzung der geplanten Baulinien
verbunden ist.
5.3
Die Überholung der alten Baulinien entlang der Alten Winterthurerstrasse
mit dem Zweck der langfristigen Sicherstellung des für eine Staatsstrasse
erforderlichen Strassenraums mitsamt den auch die Wohnhygiene berücksichtigenden
gebührenden Gebäudeabständen steht im
öffentlichen Interesse
. Mit der
geplanten Baulinie wird angestrebt, zwischen der Strasse und den anliegenden
Bauten einen Abstand von 8,5 Metern zu erreichen, davon 2,5 Meter für
ein Trottoir und 6 Meter für Vorgärten (unüberbaubare Streifen). Angesichts
der in § 265 Abs. 1 PBG (subsidiär) vorgesehenen Vorgartentiefe von
6 Metern durften die Planungsbehörden im Rahmen ihres Ermessens davon
ausgehen, dass ein immissionsschutzrechtliches Interesse an den geplanten
Baulinien in der vorgesehenen Breite besteht (vgl. VGr, 19. März 2008,
VB.2007.00370, E. 4.2 und 4.3). Ferner ist zu berücksichtigen, dass Verkehrsbaulinien
auch eine städtebaulich-ästhetische Funktion haben, wozu namentlich die
Schaffung bzw. Erhaltung von Vorgärten und damit die Gestaltung einheitlicher
Häuserfluchten in städtischen Quartieren gehört (BGr, 21. Februar 2014,
1C_789/2013, E. 5, mit Hinweis auf BGr, 1. Juni 2011,
1C_120/2011, E. 3.3.2, dieser mit weiteren Hinweisen). Entsprechend
qualifizierte auch die Mitbeteiligte die strittigen Verkehrsbaulinien als in
städtebaulicher und immissionsminimierender Hinsicht wünschenswert. Angesichts
der Unübersichtlichkeit im Einmündungsbereich der Friedenstrasse im Bereich des
Hotels X sowie des Grundstücks von BF 2 sprechen in jenem Streckenabschnitt
ferner Interessen der Verkehrssicherheit für die Festlegung der geplanten
Baulinien. Im Bereich des Grundstücks von BF 9 besteht im Weiteren ein
öffentliches Interesse an einer Verbreiterung des dort unregelmässig breiten
Trottoirs.
5.4
Das
öffentliche Interesse an der Realisierung der geplanten Baulinien wird entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführenden nicht dadurch infrage gestellt, dass
kein konkretes Strassenprojekt für die Alte Winterthurerstrasse vorliegt:
Anders als die Baulinien im Bereich der Hohlstrasse in Zürich, die der
Sicherung einer geplanten Anlage dienten (vgl. BGr, 21. Februar 2014,
1C_789/2013, E. 4.3), dienen die Baulinien im vorliegenden Fall in erster
Linie der Sicherung einer bestehenden Anlage, nämlich der Gewährleistung der
Wohnhygiene sowie der Gestaltung einer einheitlich-gradlinigen Gebäudefront im
Bereich einer Staatsstrasse. Für die Realisierung eines solchen Ziels kann das
Vorliegen eines konkreten (Strassen-)Projekts nicht verlangt werden (vgl. VGr,
19. März 2008, VB.2007.00370, E. 4.2 und 4.3). Soweit die geplanten
Baulinien indessen aus Gründen der Verkehrssicherheit neu festgesetzt werden
sollen (vgl. E. 5.3), dienen sie nicht der Sicherung bestehender, sondern
geplanter Anlagen, sodass konkretere Vorstellungen für den künftigen
Strassenbau jedenfalls im Sinn eines generellen Projekts vorliegen müssen (BGE
129 II 276 E. 3.4). Ob im vorliegenden Fall in Bezug auf einzelne
Strassenabschnitte Pläne bestehen, die genügend konkret sind, um die
Festsetzung von Baulinien im Interesse der Verkehrssicherheit als erforderlich
und zumutbar zu erachten (dazu VGr, 22. August 2013, VB.2012.00784,
E. 5.3), wird die Vorinstanz bzw. die Volkswirtschaftsdirektion noch zu
prüfen haben (vgl. E. 8.2).
6.
6.1
Zu prüfen
bleibt somit, ob die geplante Baulinie einen
verhältnismässigen
Eigentumseingriff
darstellt, um das geplante Ziel – einen durchgehend breiteren Strassenabstand
im Interesse der Wohnhygiene, der städtebaulichen Ästhetik und teilweise der
Verkehrssicherheit – zu erreichen. Die Verhältnismässigkeit der geplanten
Baulinien setzt voraus, dass sie zur Erreichung dieses Ziels geeignet,
erforderlich und zumutbar sind (
vgl. BGr, 10. Juni 2008,
1C_50/2008, E. 4.5.1)
.
6.2
Das
Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass unter gewissen Umständen – namentlich
wenn eine geplante Baulinie eine längere Häuserzeile massiv anschneidet – die
Erforderlichkeit und Zumutbarkeit umso differenzierter zu beurteilen sind, was
auch eine streckenweise unterschiedliche Betrachtung beinhalten kann. An die
Konkretisierung der Anlagen, für welche die Baulinien festgesetzt würden, seien
in solchen Fällen höhere Anforderungen zu stellen als bei Baulinien, die keine
oder nur einzelne wenige Bauten anschneiden (VB.2012.00784, E. 5.3; vgl.
auch VGr, 16. Januar 2014, VB.2013.00341, E. 4.5).
Das Bundesgericht hat
am 21. Februar 2014 den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
22. August 2013 (VB.2012.00784) betreffend Festsetzung neuer Baulinien an
der Hohlstrasse zwischen dem Hardplatz und der Seebahnstrasse in der Stadt
Zürich zwar aufgehoben (1C_789/2013). Es bejahte aber, dass im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung untersucht werden müsse, ob es Varianten gebe, die
zu weniger schwerwiegenden Eingriffen führen würden. Allerdings könne – anders
als im Strassenplanverfahren – keine detaillierte Prüfung sämtlicher Ausführungsvarianten
verlangt werden; es genüge vielmehr, wenn prima facie keine wesentlich
vorteilhafteren Varianten ersichtlich seien (E. 4, mit Hinweisen). Die vom
Verwaltungsgericht verlangte Konkretisierung der Planung sei zurzeit nicht
möglich und würde auf eine fiktive Strassenplanung hinauslaufen, deren Umsetzung
völlig ungewiss wäre (E. 4.3).
6.3
Vorliegend
führen die strittigen Baulinien ebenfalls weitgehend durch bestehende Häuserzeilen,
weshalb entsprechend zu prüfen ist, ob auch mildere Varianten infrage kommen
bzw. auf der Hand liegen könnten. In diesem Zusammenhang ist allerdings
festzuhalten, dass sich die hier zu beurteilende Situation von jener an der
Hohlstrasse wesentlich unterscheidet. Während im Fall Hohlstrasse keine Zweifel
daran bestanden, dass diese im Hinblick auf das künftige Verkehrsaufkommen
ausgebaut werden müsse, wofür ein Strassenprojekt bereits in Aussicht stand,
ist nach vorliegend übereinstimmender Meinung der Parteien ein Ausbau der Alten
Winterthurerstrasse auf absehbare Zeit (Planungshorizont von 15–20 Jahren)
nicht beabsichtigt (vorn E. 4.5). Insbesondere ist auf der Alten Winterthurerstrasse
keine Tramlinie vorgesehen; sie verfügt zudem bereits über Velospuren, und es
werden auch keine bevorstehenden Bautätigkeiten geltend gemacht, welche einen
Ausbau der Strasse in Form von Abbiegespuren erfordern könnten. Dies wirkt sich
auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der neu gelegten Baulinien aus:
Während im Fall, wo ein Strassenprojekt vorliegt, die Verlegung von Baulinien
als grundsätzlich geeignet erscheint, den künftig beanspruchten Strassenraum
freizuhalten, stellt sich im Fall, wo ein Ausbau der infrage stehenden Strasse
gerade nicht vorgesehen ist, wo es mit anderen Worten in erster Linie um die
Sicherung einer bereits bestehenden Anlage geht (vgl. E. 5.4), vorerst die
Frage, ob die neu verlegten Baulinien die ihnen zugedachte Funktion überhaupt
erfüllen könnten (vgl. E. 6.5). Aber auch in diesem Fall muss das massive
Anschneiden längerer Häuserzeilen durch Verkehrsbaulinien auf einer
sorgfältigen Verhältnismässigkeitsprüfung gründen.
6.4
Auf die
Frage, ob die neu verlegten Baulinien die ihnen zugedachte Funktion überhaupt
erfüllen können, nehmen die einzelnen Beschwerdeführenden insofern Bezug, als
sie die neu gelegten Baulinien in ihrer Wirkung mit einem Bauverbot
gleichsetzen und für den Fall, dass es zu einem Neubau kommt in durch die
Baulinien entsprechend reduziertem Umfang, Schadenersatzforderungen in Aussicht
stellen. Daraus lässt sich jedenfalls nicht auf eine kurzfristige Bereitschaft
schliessen, mehr als nur Arbeiten an ihren Liegenschaften im Rahmen der
Bestandesgarantie auszuführen. Ferner gehen die Beschwerdeführenden
längerfristig von einer Verschmälerung der Alten Winterthurerstrasse aus, womit
Strassenraum auf Kosten der Strassenbreite und nicht ihres Vorgartenlandes
gewonnen würde. Tatsächlich ist im
regionalen Richtplan nach wie
vor eine Abklassierung der Alten Winterthurerstrasse vorgesehen. Inwieweit
davon wieder Abstand genommen werden soll, lässt sich aufgrund der Akten jedoch
nicht weiter eruieren, weshalb sich die Frage stellen könnte, ob unter diesen
Umständen zum heutigen Zeitpunkt überhaupt ein Interesse an der verbindlichen
Festlegung der strittigen Baulinien besteht. Dies braucht einstweilen nicht
näher abgeklärt zu werden, ist doch die Alte Winterthurerstrasse nach wie vor
als Staatsstrasse eingetragen, was jedenfalls Sachverhaltsgrundlage ist.
6.5
Zunächst
stellt sich somit die Frage, ob die Baulinien zur Erreichung der im öffentlichen
Interessen stehenden Ziele
geeignet
sind. In diesem Zusammenhang kommt
es vor allem auch darauf an, ob eine realistische Chance darauf besteht, dass
sich das mit den neuen Baulinien verfolgte Ziel, eine zurückversetzte Bebauung
zu erreichen, angesichts des Bestandesschutzes überhaupt verwirklichen lässt
oder ob eine nicht realisierbare "Phantomplanung" vorliegt. Kann das
mit dem Projekt angestrebte Ziel aufgrund einer beidseitig durchgehenden
Näherbebauung innerhalb eines planungsrechtlichen Zeithorizonts von 15 bis
20 Jahren mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht verwirklicht werden, so
stellt dies einen Grund dafür dar, die vorgesehene Planungsmassnahme als
ungeeignet zu erachten bzw. vom Normabstand von 8,5 Metern abzuweichen.
Entsprechend hat der Regierungsrat im RRB Nr. 39/2010 ausgeführt, dass
Abweichungen vom Abstand von sechs Metern zur Strasse (einschliesslich
Trottoir) vor allem bei der rückblickenden Aufarbeitung veralteter Baulinien an
ausgebauten Strassen in bebauten Gebieten mit sehr strassennaher Bebauung
möglich seien bzw. den örtlichen Verhältnissen insoweit vermehrt Rechnung zu
tragen sei (RRB Nr. 39/2010 E. B/1). Die Wahrscheinlichkeit, dass
eine Baulinie in den nächsten rund 20 Jahren realisiert werden kann, hängt
(auch) vom öffentlichen Interesse ab, das mit der Festsetzung verfolgt werden
soll. So sind beispielsweise Interessen der Verkehrssicherheit in der Regel
höher zu gewichten als Interessen der Wohnhygiene, sodass die Wahrscheinlichkeit
der Realisierung – nötigenfalls auf dem Enteignungsweg – bei
verkehrspolizeilich begründeten Baulinien im Allgemeinen grösser ist als bei
immissionsschutzrechtlich begründeten Baulinien.
7.
7.1
Im
Folgenden ist mit Bezug auf die einzelnen Grundstücke zu prüfen, wie
realistisch eine zurückversetzte Bebauung in den nächsten 15 bis 20 Jahren
wäre, wenn die Baulinien wie vorgesehen festgesetzt würden.
7.2
BF 1
(VB.2013.00394)
ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. …, das im
südlichen Einmündungsbereich der Friedenstrasse in die Alte Winterthurerstrasse
liegt. Im genannten Bereich verfügt die Alte Winterhurertrasse über drei
Fahrbahnspuren, zwei Velospuren, beidseitig je zwei Meter breite Trottoirs,
eine Lichtsignalanlage und einen Zebrastreifen mit kleiner Insel. Die neue
Baulinienführung schneidet im nordwestlichen Teil des Grundstücks das
mehrstöckige Hotelgebäude (Baujahr 1963) erheblich an (bis gegen fünf Meter),
ebenso im nordöstlichen Bereich den Hotelvorplatz. Der vorgesehene neue Abstand
zwischen den gegenüberliegenden Baulinien beträgt hier rund 30 Meter. Nach
Darstellung der Beschwerdeführerin ist aktuell von einer komfortablen Breite
des Trottoirs von zwischen 2,0 bis 2,80 m auszugehen, weshalb nicht
ersichtlich sei, warum an diesem Zustand etwas geändert werden soll.
Grundsätzlich
erfordert die Verkehrssicherheit im südlichen Einmündungsbereich der
Friedenstrasse in die Alte Winterthurerstrasse eine übersichtliche
Raumgestaltung. Diesem Umstand tragen die alten Baulinien insoweit Rechnung,
als sie sich im genannten Bereich ausweiten, vor allem auf dem
gegenüberliegenden Grundstück Kat.-Nr. …, sodass ein Abstand bis zu rund
27,5 Metern zwischen den Baulinien erreicht wird. Dies erhöht jedoch
primär die Übersichtlichkeit im nördlichen Kreuzungsbereich. Im südlichen Teil
ist sie hingegen durch den Hotelkomplex erschwert, sodass auch deswegen das
öffentliche Interesse an einer verbesserten Strassenraumgestaltung entlang dem
streitbetroffenen Grundstück grundsätzlich gegeben ist (vgl. vorn E. 5.4).
Dies schliesst eine Unterschreitung des Normabstands von 8,5 Metern jedoch
nicht von vornherein aus, kann dem Sicherheitsaspekt doch auch anderweitig
Rechnung getragen werden.
Im
Zusammenhang mit dem Grundstück des Hotels X ergibt sich somit, dass ein an die
neuen Baulinien zurückgesetzter Neubau zwar nicht unmöglich wäre, aber doch mit
erheblichen Einschränkungen einherginge. Es liegt auf der Hand, dass bei einem
Erneuerungsbedarf ein im Rahmen des Bestandesschutzes möglicher Umbau
wirtschaftlicher wäre und wenn immer möglich einem Neubau vorgezogen würde, um
einem durch die Baulinienführung bedingten faktischen Baumassenverlust zu
begegnen. Nicht ausgeschlossen ist
hier
allerdings, dass
die Baulinien in der geplanten Form aus Gründen der Verkehrssicherheit
(Übersichtlichkeit der Einmündung Friedenstrasse) in näherer Zukunft realisiert
werden könnten.
7.3
BF 2
(VB.2013.00395)
ist Eigentümer der Liegenschaft Kat.-Nr. … gegenüber
dem Hotel X. Er macht ebenfalls geltend, die massgeblichen Grenzabstände
hätten im Fall einer Neuüberbauung fatale Folgen und kämen praktisch einem
Bauverbot gleich. Das bestehende Gebäude wurde teilweise vor 1904 erstellt, der
Eckteil etwa 1959. Allerdings entsprechen die bisherigen Baulinien nicht mehr
dem aktuellen Strassenverlauf, weswegen das Gebäude entlang der Alten Winterthurerstrasse
so steht, dass der ohnehin kleine Abstand zum Trottoir immer enger wird bis hin
zu einem Meter, was die Verkehrsübersichtlichkeit tangiert und dem
wohnhygienischen Aspekt entgegensteht.
Die strittigen
Baulinien führen beim Grundstück von BF 2 mitten durch das bestehende
Wohngebäude. Im genannten Bereich (W 3.0) wäre ein Neubau zwar nicht unmöglich,
würde aber zweifelsohne erheblichen Einschränkungen unterliegen. Es muss davon
ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführer innerhalb des hier interessierenden
Planungshorizonts wohl kaum einen an die neuen Baulinien zurückgesetzten Neubau
unter Hinnahme eines erheblichen Baumassenverlusts realisieren dürfte, sondern
bei entsprechendem Erneuerungsbedarf eine im Rahmen des Bestandesschutzes
mögliche Umbauvariante vorziehen würde.
Nicht ausgeschlossen ist
hier allerdings auch bei diesem Grundstück, dass die Baulinien in der geplanten
Form aus Gründen der Verkehrssicherheit (Übersichtlichkeit der Einmündung
Friedenstrasse) in näherer Zukunft realisiert werden könnten.
7.4
BF 3.1
und 3.2 (VB.2013.00396)
sind Eigentümer der Liegenschaft Kat.-Nr. …,
welche im Einmündungsbereich der Heinrichstrasse in die Alte Winterthurerstrasse
liegt. Die Heinrichstrasse ist eine sogenannte kommunale Stumpenstrasse
(Sackgasse) und dient hauptsächlich als Zubringer an die daran grenzenden
Liegenschaften. Die Alte Winterthurerstrasse verfügt hier über zwei
Fahrbahnspuren, zwei Velospuren und zwei Trottoirs. Zwar erschwert das Gebäude
die Übersicht im Einmündungsbereich der Heinrichstrasse in die Alte Winterthurerstrasse,
was aber wiederum durch die massive Verbreiterung der Heinrichstrasse auf
Trottoirhöhe entsprechend gemildert wird. Die neuen Baulinien würden einen
Neubau auf diesem Grundstück faktisch verunmöglichen, was auch die Beschwerdegegnerin
nicht in Abrede stellt. Es ist davon auszugehen, dass das Gebäude über Jahrzehnte
hinweg erhalten bliebe und somit der Projektumsetzung entgegenliefe.
7.5
BF 4.1
und 4.2 (VB.2013.00397)
sind Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. …
gegenüber der Liegenschaft von BF 3.1 und 3.2. Sie führen aus, die neuen
Baulinien seien hier im Vergleich zu den bisherigen massiv bis ca.
2,90 Meter zurückgesetzt, was nur eine sehr eingeschränkte Neuüberbauung
zuliesse. Vor dem bestehenden Haus (Baujahr 1901) gebe es bereits heute einen
recht intensiv begrünten etwa 3,60 Meter tiefen Vorgarten. Die Beschwerdegegnerin
macht geltend, eine Neuüberbauung wäre auch mit den neuen Baulinien gut
möglich. Die alten Baulinien entsprächen nicht mehr dem Strassenverlauf. Durch
die Rückversetzung werde ein Abstand von 8,50 Metern zur Fahrbahn
freigehalten (2,50 Meter Trottoir, 6 Meter Vorgarten).
Entgegen der
Darstellung der Beschwerdeführenden wäre auf ihrem Grundstück eine auf die neue
Baulinie zurückgesetzte sinnvolle Neuüberbauung weiterhin möglich, wenn auch
mit gewissen Einschränkungen (W 3.0). Dennoch dürfte, unter anderem wegen der
übrigen Abstandsvorschriften, dannzumal ein Umbau einem Neubau vorgezogen
werden, was die Realisierung einer einheitlichen Häuserflucht erschwert.
7.6
BF 5.1
und 5.2
(VB.2013.00398)
sind Eigentümer der Liegenschaft
Kat.-Nr. … neben dem Grundstück von BF 4.1 und 4.2. Es liegt im
Einmündungsbereich der Mattengasse in die Alte Winterthurerstrasse. Die
Mattengasse ist eine private Stumpenstrasse mit Zubringerfunktion an die
angrenzenden Liegenschaften. Das derzeitige Gebäude wird von den neuen
Baulinien nicht angeschnitten. Die Linienführung beginnt im südöstlichen Teil
des Grundstücks praktisch an derselben Stelle wie die bisherige und weitet sich
spitzwinklig in südwestlicher Richtung zulasten des Grundstücks aus. Angesichts
dessen Grösse wäre eine Neuüberbauung weiterhin gut möglich. Das bestehende Gebäude
steht der Realisierung der geplanten Baulinie hier nicht entgegen.
7.7
BF 6.1und
6.2 (VB.2013.00399)
sind Eigentümer der Liegenschaft Kat.-Nr. …,
welche von der Mattengasse getrennt neben der Liegenschaft von BF 5.1 und
5.2 liegt. Die neue Baulinienführung schneidet das Gebäude (Baujahr 1890)
erheblich an. Bereits die bisherigen Baulinien entlang der Alten Winterthurerstrasse
und auch der Mattengasse tangieren das Haus. Bei diesem Grundstück ist die neue
Baulinienführung entlang der Alten Winterthurerstrasse nicht Hauptursache für
die Baulinienwidrigkeit des bestehenden Gebäudes. Dennoch verstärkt sie durch
die Tiefersetzung diesen Effekt, was der Realisierung eines auf die neuen
Baulinien zurückversetzten Neubaus entgegenstehen dürfte. Es muss daher auch
hier davon ausgegangen werden, dass – wenn immer möglich – ein entsprechender
Erneuerungsbedarf mithilfe eines Umbaus des bestehenden Gebäudes bewerkstelligt
würde, sodass die Realisierung der Zielsetzung des Projekts, nämlich die
Rückversetzung des Gebäudes, in näherer Zukunft illusorisch würde. Was die
Sichtverhältnisse im Einmündungsbereich der Mattengasse in die Alte Winterthurerstrasse
angeht, ist zu berücksichtigen, dass die bestehenden grosszügig bemessenen
kommunalen Baulinien entlang der Mattengasse schon jetzt verbesserte
Sichtverhältnisse ermöglichen würden.
7.8
BF 7
(VB.2013.00400)
ist Inhaber der Garage V und Eigentümer des
Grundstücks Kat.-Nr. … neben dem Grundstück von BF 6.1und 6.2. Die neuen
Baulinien führen parallel zur Alten Winterthurerstrasse durch das Gebäude
(Baujahr ca. 1930). Der Beschwerdeführer hält fest, angesichts des kleinen
Grundstücks wäre ein Neubau praktisch ausgeschlossen und es würden dadurch auch
sämtliche oberirdischen Parkplätze eliminiert. Diese Parkplätze befinden sich
allerdings schon jetzt ausserhalb der alten Baulinien. Die Erschwernisse bezüglich
eines Neubaus würden nicht primär auf der neuen Baulinienführung gründen,
sondern am ungenügenden Gebäudeabstand zu den Nachbargrundstücken und der Lage
in der Zone W 3.0. Umso weniger erscheint daher hier die Erstellung einer auf
die Baulinie zurückversetzten Neubaute als realistisch; vielmehr dürfte allein
aus wirtschaftlichen Überlegungen heraus alles für den Erhalt der bestehenden
Baute über den hier interessierenden Planungshorizont hinaus getan werden, was
der Projektumsetzung zuwiderläuft.
7.9
BF 8
(VB.2013.00401)
ist Eigentümerin der Liegenschaft Kat.-Nr. … gegenüber
den Liegenschaften von BF 6.1und 6.2 und BF 7. Das strittige Projekt
schneidet das bestehende Haus (Baujahr 1929) um etwa drei Meter an. Auf diesem
Grundstück wäre angesichts dessen Grösse und trotz der gemäss der Bau- und
Zonenordnung einzuhaltenden Abstände auch nach Festsetzung der geplanten
Baulinien eine Neubebauung immer noch realisierbar. Es ist aber kaum
anzunehmen, dass die Beschwerdeführerin unter diesen Umständen innerhalb der
nächsten zwei Jahrzehnte eine auf die neue Baulinienführung zurückversetzte
Neubaute realisieren möchte, sondern stattdessen bei Bedarf einem im Rahmen des
Bestandesschutzes möglichen Umbauprojekt den Vorrang geben dürfte.
7.10
BF 9
(VB.2013.00402)
ist Eigentümerin der Liegenschaft Kat.-Nr. …, das im
Einmündungsbereich der Strangenstrasse in die Alte Winterthurerstrasse liegt.
Letztere weitet sich ab hier in Richtung des weiter nordöstlich gelegenen
Kreisels im Kreuzungsbereich Bahnhofstrasse/Opfikonerstrasse aus. Die neuen
Baulinien schneiden das bestehende Gebäude (Baujahr ungefähr 1910) bis zu
3,30 Meter tief an. Dieses Grundstück wäre zwar auch nach Festsetzung der
geplanten Baulinie gut mit einer Neubaute überbaubar. Allerdings erscheinen der
Abriss des bestehenden stattlichen Gebäudes und die Erstellung einer auf die
neue Baulinie zurückversetzten Neubaute innerhalb des im Raum stehenden Planungshorizonts
als wenig wahrscheinlich. Vielmehr dürfte auch hier im Bedarfsfall ein Umbau,
gegebenenfalls mit An- bzw. Ausbauten, einem Neubau vorgezogen werden. Fraglich
ist indessen, ob die von der Vorinstanz getroffene Annahme stimmt, dass aus
ortsbild- und heimatschutzrechtlichen Gründen erhöhte Chancen für eine
Realisierung der geplanten Baulinien bestehen. Auffallend ist sodann die
unregelmässige Breite des Trottoirs, was allein aber mit milderen Massnahmen
behoben werden könnte, beispielsweise durch ein Anschneiden des Vorgartens.
Dieser ist allerdings auch hier eher schmal dimensioniert, weshalb ein
öffentliches Interesse an dessen Verbreiterung, wie dies die neue Baulinienführung
bezweckt, nicht von der Hand zu weisen ist.
7.11
BF 10
(VB.2013.00404)
ist Eigentümerin der Liegenschaft Kat.-Nr. …, welche neben
dem Grundstück von BF 7 liegt. Die neue Baulinie schneidet das direkt an
die alte Baulinie grenzende Mehrfamilienhaus auf der ganzen Länge um ca.
1,50 Meter an. Auf diesem Grundstück wäre eine Neuüberbauung nach
Festsetzung der geplanten Baulinien nach wie vor möglich. Inwieweit allerdings
eine zurückversetzte Neubaute einer allfälligen Renovierung bzw. einem Umbau
des bestehenden Gebäudes vorgezogen würde, lässt sich nicht mit Sicherheit
beurteilen. Angesichts der Erschwernisse im westlichen Grundstücksteil, denen
bei einem Neubau Rechnung getragen werden müsste, dürfte aber der Umbauvariante
der Vorzug gegeben werden.
8.
8.1
Vor dem
Hintergrund der einzelfallbezogenen Betrachtung (E. 7) ergibt sich zusammenfassend
folgendes Bild: Die vorliegend umstrittene Baulinienfestsetzung betrifft im
Abschnitt zwischen der C- und Bahnhofstrasse ein dicht besiedeltes Gebiet mit
gewachsener Bausubstanz. Es erscheint wenig wahrscheinlich, dass die
betroffenen Hauseigentümer – mit Ausnahme von BF 5.1 und 5.2, deren
Gebäude von der geplanten Baulinie nicht angeschnitten wird (vgl. E. 7.6)
– es in den nächsten 15 bis 20 Jahren vorziehen würden, ihre Liegenschaft
in reduziertem Umfang neu zu erstellen, statt die bestehende Substanz zu
erhalten bzw. zu renovieren. Die Erreichung der mit den geplanten Baulinien
bezweckten Zielsetzung, d.
h.
die Zurückdrängung praktisch sämtlicher Gebäude entlang des strittigen
Strassenabschnitts, ist in der vorgesehenen Form somit kaum innert eines
Zeitraums von rund 20 Jahren realisierbar, sodass ein solches Pilotprojekt
auf dem betroffenen Streckenabschnitt im Ergebnis zu einer Phantomplanung mutiert
(vgl. E. 6.5). Es liesse sich darüber hinaus fragen, ob die geplante
Baulinienverbreiterung dem öffentlichen Interesse letztlich sogar
entgegensteht, indem gerade wegen der neuen Baulinienführung alte oder alt werdende
Bausubstanz über Jahrzehnte hinweg keiner grundlegenden Erneuerung mehr zugeführt
würde. Die vorliegend geplante Baulinie ist auf dem Abschnitt zwischen der C-
und Bahnhofstrasse demnach grundsätzlich als
ungeeignetes
Mittel zu erachten,
um die im öffentlichen Interesse stehenden Ziele (Wohnhygiene, städtebauliche
Ästhetik, Verkehrssicherheit) innert eines Planungshorizonts von rund
20 Jahren zu realisieren. Insofern hat die Planungsbehörde auf unzulässige
Weise in die Eigentumsgarantie der betroffenen Grundstückeigentümer
eingegriffen (vgl. E. 5.2). Ob die geplante Baulinienfestsetzung erforderlich
und zumutbar war (vgl. E. 6.1), kann unter diesen Umständen offenbleiben.
8.2
Die
Unzulässigkeit des Eigentumseingriffs bedeutet indessen nicht, dass es sich
rechtfertigt, die festgesetzten Baulinien ersatzlos aufzuheben bzw. die
Beschwerden vollumfänglich gutzuheissen. Vielmehr erscheint es sachgerecht, die
Beschwerden lediglich teilweise gutzuheissen und die Sache an den Regierungsrat
zurückzuweisen, der entweder einen neuen Entscheid zu fällen oder die
Volkswirtschaftsdirektion (allenfalls unter Anordnung weiterer Weisungen) zur
Neufestsetzung der Baulinien einzuladen haben wird. Der Regierungsrat bzw. die
Volkswirtschaftsdirektion wird zu prüfen haben, ob der Verlauf der Baulinien
nicht auch auf eine Weise festgesetzt werden kann, die sich eignet, die
verfolgten Ziele innert 15 bis 20 Jahren zu realisieren. Das kann
grundsätzlich damit erreicht werden, dass die Baulinien strassennäher
festgesetzt werden, sodass weniger bestehende Bausubstanz angeschnitten wird
und damit die Wahrscheinlichkeit steigt, dass bestehende Bauten durch Neubauten
ersetzt statt umgebaut werden. Was die Sicherung
geplanter
Anlagen
betrifft, ist indessen nicht ausgeschlossen, dass die Baulinien in einzelnen
Streckenabschnitten wie bis anhin vorgesehen festgesetzt werden. Eine
unveränderte Baulinienführung könnte sich insbesondere bei jenen Grundstücken
rechtfertigen, bei denen Verkehrssicherheitsinteressen die Realisierungswahrscheinlichkeit
erhöhen im Vergleich zu jenen Grundstücken, bei denen Interessen der
Wohnhygiene oder städtebauliche Aspekte im Vordergrund stehen (vgl.
E. 6.5). In diesem Zusammenhang wird zu prüfen sein, o
b in
Bezug auf die betroffenen Strassenabschnitte Pläne bestehen, die genügend
konkret sind, um die Festsetzung von Baulinien im Interesse der
Verkehrssicherheit als erforderlich und zumutbar zu erachten (vgl.
E. 5.4).
Schliesslich werden die Planungsbehörden zu beachten
haben, dass bei der Festsetzung von Baulinien die
Gesamtsituation
zu
berücksichtigen ist (vgl. BGr, 1. Dezember 2010, 1C_297/2010, E. 3.2;
VGr, 15. April 2010, VB.2009.00521, E. 4.2). Konkret bedeutet dies,
dass sich die festgesetzten Baulinien
insgesamt
– d.
h. auf dem gesamten
projektbetroffenen Strassenabschnitt (vgl. E. 2.5) – zur Realisierung der
angestrebten Ziele eignen müssen sowie erforderlich und zumutbar zu sein haben,
was eine abschnittweise Betrachtung indessen nicht ausschliesst.
9.
9.1
Aufgrund
der teilweisen Gutheissung der Beschwerden ist Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses
des Regierungsrats vom 17. April 2013 aufzuheben, soweit er die Rekurse
der Beschwerdeführenden bzw. deren Rechtsvorgänger abgewiesen hat. Im selben
Umfang ist Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Zürich vom 20. Juli 2007 aufzuheben.
9.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden und der Beschwerdegegnerin je
zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Demnach entfallen je 1/20 der aufzuerlegenden Kosten auf
BF 1 (X AG), BF 2, BF 3.1 uund 3.2 gemeinsam, BF 4.1
und 4.2 gemeinsam, BF 5.1 und 5.2 gemeinsam, BF 6.1und 6.2 gemeinsam,
BF 7, BF 8 (Y AG),BF 9 und BF 10 ( Z AG), unter
solidarischer Haftung der jeweiligen Eheleute untereinander (§ 14 VRG).
Mangels überwiegenden
Obsiegens einer Partei sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
9.3
Der
Regierungsrat auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens den damaligen Rekurrenten,
nämlich BF 13, BF 10 (Z AG) und BF 11 (Stiftung W) zu
je einem Drittel, letzterer zusammen und unter solidarischer Haftung mit der
BF 1 (X AG), BF 2, BF 3.1 und 3.2, BF 4.1 und 4.2,
BF 5.1 und 5.2, BF 6.1 und 6.2, BF 16 (dem Rechtsvorgänger von
BF 7), BF 8 (Y AG), BF 17 und BF 9. Zufolge des
Verfahrensausgangs sind die den Beschwerdeführenden auferlegten Kosten aber zur
Hälfte dem Beschwerdegegner aufzuerlegen, was zu einer Anpassung von
Dispositiv-Ziffer II des Rekursentscheids führt, wobei die damals von
BF 11 (Stiftung W) vertretenen Beschwerdeführenden die vom
Regierungsrat festgelegte Solidarhaftung nicht beanstanden. Entsprechend
entfällt eine diesbezügliche Anpassung.
Aufgrund des Verfahrensausgangs sind auch für das
Rekursverfahren keine Parteientschädigungen zuzusprechen.
10.
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen
Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid
qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen
lässt (BGE 134 II 137, E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht
nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort
einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit
oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Als Endentscheid im Sinn von Art. 90 BGG lässt sich ein
Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren Instanz kein
Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124, E. 1.3).
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
Die Beschwerdeverfahren VB.2013.00394 (BF 1,
X AG), VB.2013.00395 (BF 2), VB.2013.00396 (BF 3.1 und 3.2),
VB.2013.00397 (BF 4.1 und 4.2), VB.2013.00398 (BF 5.1 und 5.2),
VB.2013.00399 (BF 6.1und 6.2), VB.2013.00400 (BF 7), VB.2013.401
(BF 8 ,Y AG), VB.2013.402 (BF 9) und VB.2013.404 (BF 10,
Z AG) werden vereinigt und unter der Verfahrensnummer VB.2013.00394
geführt;
und erkennt:
1.    Die
Beschwerden werden teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des
Beschlusses des Regierungsrats vom 17. April 2013 wird in Bezug auf die
Rekurse der Beschwerdeführenden aufgehoben, soweit sie abgewiesen wurden,
ebenso Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion des
Kantons Zürich vom 20. Juli 2007. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an
den Regierungsrat zurückgewiesen. Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.
2.    Dispositiv-Ziffer II
des Beschlusses des Regierungsrats vom 17. April 2013 wird dahingehend
abgeändert, als die den Beschwerdeführenden auferlegten Kosten des Rekursverfahrens
zur Hälfte der Beschwerdegegnerin auferlegt werden.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.               12'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.   2'890.--         Zustellkosten,
Fr.               14'890.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der BF 1 (X AG), BF 2, BF 3.1 und 3.2
gemeinsam, BF 4.1 und 4.2 gemeinsam, BF 5.1 und 5.2 gemeinsam,
BF 6.1und 6.2 gemeinsam, BF 7, BF 8 (Y AG), BF 9 und
BF 10 ( Z AG) zu je einem Zwanzigstel auferlegt, unter solidarischer
Haftung der jeweiligen Eheleute untereinander für den auf sie entfallenden
Zwanzigstel.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an…