zh_verwaltungsgericht · PB.2002.00020 · 2002-11-06 · de

Abgangsentschädigung | Der bei der Beschwerdegegnerin beschäftigten Beschwerdeführerin wurde im Zusammenhang mit der Übernahme ihrer Dienstabteilung durch den Kanton gekündigt, wobei ihr ein konkretes Angebot für eine Weiterbeschäftigung beim Kanton mit gleicher Entlöhnung unterbreitet wurde. Dieses Angebot lehnte sie ab und verlangte die Zusprechung einer Abgangsentschädigung wegen unverschuldeter Kündigung. Zur Frage des Verschuldens bei der Entlassung, insbesondere unter dem Aspekt der Zumutbarkeit eines Stellenwechsels (E. 2c+d). Keine sachlich unbegründete Ungleichbehandlung gegenüber den bisherigen Mitarbeitenden des gleichen Aufgabenbereichs (E. 3a) und denjenigen der gesamten kantonalisierten Behörde (E. 3b). Der Fall der Übernahme einer Behörde durch ein anderes Gemeinwesen ist im anwenbaren Personalrecht nicht geregelt. Fraglich erscheint, ob sich die objektive Rechtslage durch eine Vereinbarung zwischen dem übertragenden und dem übernehmenden Gemeinwesen modifizieren lässt (E. 4a). Die Beschwerdegegnerin durfte ihr eigenes Personalrecht jedoch in dem Sinn auslegen, dass die Nichtannahme einer Stelle beim übernehmenden Gemeinwesen einer verschuldeten Entlassung gleichzusetzen war. Offen kann bleiben, ob sich das Vorgehen der Beschwerdegegnerin, das auch erhebliche Rechtsunsicherheiten schafft, bei der Anwendung auf eine grössere Zahl von Angestellten ebenfalls rechtfertigen liesse (E. 4b).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.06.1 PB.2002.00020
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.06.1 PB.2002.00020
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2002.00020
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Geschäftsnummer:
PB.2002.00020
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.11.2002
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Abgangsentschädigung
Der bei der Beschwerdegegnerin beschäftigten Beschwerdeführerin wurde im Zusammenhang mit der Übernahme ihrer Dienstabteilung durch den Kanton gekündigt, wobei ihr ein konkretes Angebot für eine Weiterbeschäftigung beim Kanton mit gleicher Entlöhnung unterbreitet wurde. Dieses Angebot lehnte sie ab und verlangte die Zusprechung einer Abgangsentschädigung wegen unverschuldeter Kündigung.
Zur Frage des Verschuldens bei der Entlassung, insbesondere unter dem Aspekt der Zumutbarkeit eines Stellenwechsels (E. 2c+d).
Keine sachlich unbegründete Ungleichbehandlung gegenüber den bisherigen Mitarbeitenden des gleichen Aufgabenbereichs (E. 3a) und denjenigen der gesamten kantonalisierten Behörde (E. 3b).
Der Fall der Übernahme einer Behörde durch ein anderes Gemeinwesen ist im anwenbaren Personalrecht nicht geregelt. Fraglich erscheint, ob sich die objektive Rechtslage durch eine Vereinbarung zwischen dem übertragenden und dem übernehmenden Gemeinwesen modifizieren lässt (E. 4a).
Die Beschwerdegegnerin durfte ihr eigenes Personalrecht jedoch in dem Sinn auslegen, dass die Nichtannahme einer Stelle beim übernehmenden Gemeinwesen einer verschuldeten Entlassung gleichzusetzen war. Offen kann bleiben, ob sich das Vorgehen der Beschwerdegegnerin, das auch erhebliche Rechtsunsicherheiten schafft, bei der Anwendung auf eine grössere Zahl von Angestellten ebenfalls rechtfertigen liesse (E. 4b).
Stichworte:
ABFINDUNG
ABGANGSENTSCHÄDIGUNG
ADMINISTRATIVE ENTLASSUNG
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
ENTLASSUNG
GLEICHWERTIGKEIT
KANTONALISIERUNG
PERSONALRECHT
PERSONALÜBERNAHME
RECHTSGLEICHHEIT
REORGANISATION
ÜBERGANG EINES ARBEITSVERHÄLTNISSES
VEREINBARUNG
VERSETZUNG
ZUMUTBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 lit. I BV
§ 26 lit. I PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. A, geboren 1964, wurde per 1. Mai 1997
beim X-Amt der Stadt Y als Q angestellt. Seit 1. Januar 2000 hatte sie im
Rahmen ihrer Tätigkeit die stellvertretende Bereichsleitung P inne und wurde
per 1. Juli 2000 zur Bürochefin befördert. Gleichzeitig wurde ihr auch die
Projektleitung für das Projekt "V" übertragen.
Im Zusammenhang mit der Auflösung des X-Amtes
der Stadt Y auf Ende 2000 verfügte dessen Direktor am 20. September 2000 die
Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit A per 31. Dezember 2000. Die Begründung
dieser Verfügung verwies auf eine Vereinbarung zwischen dem U-direktor des
Kantons Zürich und der Vorsteherin des T-departe­ments der Stadt Y, mit welcher
der Wech­­sel der einzelnen Abteilungen in den kantonalen Kompetenzbereich
geregelt wurde. Da der Kanton im Rah­men der Gesamtübernahme den
Grundsatzentscheid gefällt habe, das In­for­mati­onsins­trument "V"
und das R-konzept zu übernehmen, erhalte A ein konkretes Angebot vom Kanton,
auch weiterhin in der gleichen Funktion als Q und zu vergleichbaren Bedingungen
angestellt zu bleiben. Zur Frage der Abgangsentschädigung enthielt die
Verfügung die folgenden Ausführungen:
"Sowohl bei
der Annahme als auch bei der Ablehnung des vom Kanton unterbreiteten Angebots
ist eine formelle Beendigung des städtischen Arbeitsverhältnisses notwendig.
Das Arbeitsverhältnis mit A wird durch Kündigung seitens der Stadt infolge
einer Re­organisation aufgelöst. Es besteht in beiden Fällen kein Anspruch auf
eine Abgangsentschädigung gemäss Art. ... der Verordnung über die Besoldungen
des Personals der Stadt Y ... und Art. ... der Ausführungsbestimmungen zur
Verord­nung über die Besoldungen des Personals der Stadt Y ..., da diese
Reorganisation nicht einen Wegfall der Stelle, sondern nur einen Wechsel des
Arbeitgebers zur Folge hat."
Am 5. Oktober 2000 unterbreitete das O-Amt
des Kantons Zürich A ein Anstellungsangebot, das die zu übernehmende Funktion
mit "Q" bezeichnete, als Basis zur Berechnung der Dienstjahre den 1.
Mai 1997 nannte und bezüglich Beschäftigungsgrad (70 %) und Lohn ihrer
bisherigen Anstellung entsprach. Am 11. Oktober 2000 bat A um eine
Konkretisierung des Angebots. Sie stellte insbesondere die Frage, ob die
vorgeschlagene Tätigkeit auch die bisherigen Zusatzfunktionen umfasse
("Projektverantwortliche" und "stellvertretende Bereichsleiterin
P").
Mit Schreiben vom 25. Oktober 2000 liess A
durch ihren damaligen Rechtsvertreter das X-Amt der Stadt Y darauf hinweisen,
dass das vom Kanton unterbreitete Stellenan­gebot zu wenig konkret gewesen sei.
Trotz Anfragen beim Kanton habe sie keine Antwort erhalten, so dass sie davon
ausgehen müsse, dass seitens des Kantons keine vergleich­bare Anstellung habe
offeriert werden können. Bei einer solchen gehe es nämlich nicht nur um die
vergleichbare Entlöhnung, sondern müsse auch die Funktion vergleichbar sein. Da
es somit an den Voraussetzungen für eine Wegbedingung der Abgangsentschädigung
fehle, sei ihr eine solche auszurichten. Eine Kopie dieses Schreibens liess sie
dem Stadtrat zukommen.
Weil sich auch aus der Unterredung vom 26.
Oktober 2000 zwischen A und einem Vertreter des Kantons Zürich keine für sie
genügende Konkretisierung ergeben hatte, bestätigte sie am 30. Oktober 2000
gegenüber dem Kanton, vom kantonalen Angebot keinen Gebrauch zu machen.
II. Am 7.
November 2001 beschloss der Stadtrat, die Eingabe A‘s vom 25. Oktober 2000
zusammen mit dem Ergänzungsschreiben vom 26. Juli 2001 als Einsprache entgegen­zunehmen.
Letzteres Schreiben stellte die Antwort auf ein Schreiben des Rechtsdienstes
des städtischen T-departements vom 4. Juli 2001 dar, mit welchem der früher
eingenomme­ne Standpunkt betreffend die Verweigerung einer Abgangsentschädigung
bestätigt wurde.
Der abweisende Einspracheentscheid des
Stadtrates führte als Grund für die Verwei­gerung der Abgangsentschädigung im
Wesentlichen an, dass eine Entlassung aus Reorganisationsgründen dann nicht
unverschuldet sei, wenn der entlassenen Person eine ihrer Ausbildung und
Eignung entsprechende, objektiv zumutbare Tätigkeit bei gleichem Lohn
angeboten, von diesem Angebot jedoch kein Gebrauch gemacht worden sei. Mithin
prüfte der Stadtrat die Frage unter dem Aspekt der in Art. ... der Verordnung
über die Arbeitsver­hältnisse des Personals der Stadt Y (Personalrecht)
vorgesehenen Versetzung. Im Fall von A sei das kantonale An­gebot konkret genug
gewesen, zumal es von der Übernahme der "gleichen Funktion" aus­gegangen
sei. Die Ablehnung dieses Angebots sei als Verschulden A‘s zu werten, weshalb
eine Abgangsentschädigung ausser Betracht falle.
III. Mit Rekurseingabe vom 10. Dezember 2001
beantragte A beim Bezirksrat die Aufhebung des genannten Stadtratsbeschlusses.
Es sei ihr eine Abgangsentschädigung in der Höhe von zwei Monatslöhnen (total
Fr. 8'005.70 netto) sowie eine Umtriebs­ent­schädigung von Fr. 1'300.-
zuzusprechen.
Der Bezirksrat wies den Rekurs am 30. Mai
2002 ab, da die Übernahme einer ganzen städtischen Verwaltungseinheit oder
eines Teils davon durch den Kanton – entsprechend dem offenkundigen Sinn der
städtischen Regelung der Abgangsentschädigung, die einer betroffenen Person
entstehenden finanziellen Nachteile auszugleichen – der Versetzung an einen
vergleichbaren Arbeitsplatz innerhalb der Stadtverwaltung gleichgesetzt werden
müsse. Stehe die konkret angebotene Stelle in einem offensichtlichen Zusammenhang
mit der Vereinbarung der Stadt und dem Kanton, sei keine Abgangsentschädigung
ge­schuldet. Es sei zudem zu keiner rechtlich relevanten Ungleichbehandlung A‘s
mit anderen Mitarbeitenden ihres Tätigkeitsbereichs gekommen. Bei den zwei
angeführten Fällen, in denen einem Vorgesetzten und einer Mitarbeiterin trotz
eines kantonalen Stellenangebots eine Abgangsentschädigung zugesprochen worden
sei, handle es sich um Feh­ler, die der Stadtrat offensichtlich – wenn auch
ohne Erfolg – zu korrigieren versuchte.
IV. Am 12. Juli 2002 reichte A Beschwerde
beim Verwaltungsgericht ein und stellte den folgenden Antrag:
"Der
Beschluss des Bezirksrates ... vom 30. Mai 2002 betreffend der Abweisung einer
Abgangsentschädigung ist zu überprüfen und die Einsprache / der Antrag der
Rekurrentin vom 25. Oktober 2000 mit Er­gänzung vom 16. Juli 2001 bzw. der
Rekurs vom 10. Dezember 2001 gegen den Stadtratsbeschluss Nr. 1748 vom 7.
November 2001 auf Zusprechung einer Abgangsentschädigung ist
gutzuheissen."
Der Beschwerdebegründung lässt sich sodann
entnehmen, dass die geforderte Abgangsentschädigung netto Fr. ... betragen soll
und weiter auch eine Entschädigung für die bisherigen Aufwendungen in der Höhe
von Fr. ... beantragt wird.
Der Bezirksrat verzichtete am 26. Juli 2002
auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von Y beantragte in seiner
Beschwerdeantwort vom 18. September 2002 mit einlässlicher Begründung die
Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Die Beschwerde richtet sich gegen einen
erstinstanzlichen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche
Anordnung. Angefochten wird der Beschluss des Bezirksrats vom 30. Mai
2002. Gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) ist das Verwaltungsgericht für die
Behandlung zustän­dig. Da die Beschwerdefrist des am 10. Juni zugestellten Rekursentscheids
mit der Beschwer­de vom 12. Juli gewahrt ist (§ 53 VRG, § 71 VRG in Verbindung
mit § 140 des Ge­richtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976) und auch die
übrigen Prozess­voraus­setzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
b) Angesichts des Streitwerts von deutlich
unter Fr. 20'000.- fiele die Sache grundsätzlich in einzelrichterliche
Zuständigkeit (§ 38 Abs. 2 VRG). Da der vorliegende Entscheid jedoch
zu Erwägungen Anlass gibt, die für künftige Übertragungen von Abteilungen oder
Bereichen an andere Gemeinwesen allenfalls von Bedeutung sein könnten, ist der
Fall durch die Kammer zu entscheiden (§ 38 Abs. 3 VRG).
2. a) Der auf den vorliegenden Fall in zeitlicher
Hinsicht noch anwendbare Art. ... der Besoldungsverordnung regelt unter dem
Titel "Unverschuldete Entlassung, Abgangsentschädigung" was folgt:
"
1
Wer ohne eigenes Verschulden aufgrund von Reorganisations- oder Restrukturierungsmassnahmen
- entlassen wird,
- eine Reduktion
des Beschäftigungsgrades hinnehmen muss oder
- an einen tiefer
eingereihten Arbeitsplatz versetzt wird, hat Anspruch auf eine Entschädigung,
sofern die Massnahme nicht innerhalb der Pro­bezeit getroffen wird und sofern
keine Leistungen gestützt auf die Statuten der Versicherungskasse auszurichten
sind.
2
Der Stadtrat regelt die
Einzelheiten."
Gemäss Art. ... der Besoldungsverordnung
regelte der Stadtrat in Art. ... der Ausführungsbestimmungen über die
Besoldungen des Personals der Stadt Y (AB BVO) die Einzel­­heiten der
Abgangsentschädigung, insbesondere deren Höhe. Aus Art. ... AB BVO ergibt sich,
dass für die Beschwerdeführerin – bei der Erfüllung der übrigen Tat­­bestandsvoraussetzungen
– ein Anspruch auf Abgangsentschädigung in der Höhe von zwei Zwölfteln der
Jahresbesoldung bestünde.
b) Es wird von keiner Seite bestritten, dass
die Voraussetzung der Entlassung erfüllt ist. Nach der Rechtsauffassung der
Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz kann die Entlassung im vorliegenden Fall
jedoch nicht als "unverschuldet" gelten; das Verschulden der
Beschwerdeführerin bestehe namentlich darin, dass sie trotz der
Gleichwertigkeit des kantonalen Angebots auf eine Weiterbeschäftigung im
übernommenen Betriebsteil verzichtet habe. Zur Begründung dieser Auffassung
wird einerseits darauf verwiesen, dass die Abgangsentschädigung einzig vor
einer finanziellen Einbusse bewahren wolle, die hier gerade nicht zu gewärtigen
gewesen wäre; anderseits wäre der Wechsel zum Kanton auch "zumutbar"
im Sinne von Art. ... des Personalrechts (interne Versetzung) gewesen.
c) Die Beschwerdeführerin stellt nicht in
Abrede, dass das kantonale Angebot in finanzieller Hinsicht keine Einbusse
bedeutet hätte. Sie ist jedoch der Ansicht, dass die Vo­raussetzung der Gleichwertigkeit
der Tätigkeit nicht erfüllt gewesen sei, da das kantonale Angebot nicht genau
beschrieben habe, ob sie weiterhin auch als stellvertretende Bereichs­leiterin
und Projektleiterin eingesetzt worden wäre. Auch diesbezügliche Nachfragen beim
Kanton hätten zu keinen Konkretisierungen geführt. Diese beschwerdeführerische
Argumen­tation lies­se sich ebenfalls auf Art. ... des Personalrechts stützen,
nach welchem eine Versetzung nur dann zumutbar erscheint, wenn die neue Stelle
der Eignung und der Aus­bildung der versetzten Person entspricht. Als nicht
zumutbar hätte es die Beschwerdeführerin empfunden, zumindest in der ersten
Zeit nach der Übernahme vor allem in der Pro­jektausführung tätig zu sein, da
die Mitarbeitenden, die diese Aufgaben bislang wahrgenommen hatten, nicht zum
Kanton übertraten.
Da die Beschwerdeführerin diesen Punkt erneut
aufgreift – wenn auch im Zusammenhang mit der Rüge der rechtsungleichen
Behandlung –, ist auf ihn einzugehen, selbst wenn die Beschwerdegegnerin aus
der Beschwerde herauslesen möchte, dass er nicht mehr im Streit liege.
d) Beschwerdegegnerin und Vorinstanz kamen
zum Schluss, dass das kantonale An­gebot konkret genug gewesen sei, habe es
doch im Wesentlichen die Weiterführung der­selben Tätigkeiten zum selben Lohn
beinhaltet. Diese Feststellung trifft unter dem Gesichts­­punkt, dass eine
Abgangsentschädigung in erster Linie wirtschaftliche Einbussen auf­fangen
sollte, grundsätzlich zu. Selbst nach der beschwerdegegnerischen Auffassung
spielt indessen auch die Zumutbarkeit des Wechsels eine Rolle. Diese wird
freilich von der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz ebenfalls bejaht.
aa) Die "Zumutbarkeit" einer
Versetzung ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der von den rechtsanwendenden
Instanzen unter Berücksichtigung aller relevanten Rechtsnormen im Einzelfall zu
konkretisieren ist. Auf der einen Seite stehen dabei das Weisungsrecht des
Arbeitgebers und die Treuepflicht der öffentlichrechtlichen Angestellten, auf
der anderen Seite die Persönlichkeitsrechte der Arbeitnehmenden (vgl. zum
privaten Arbeitsrecht etwa Manfred Rehbinder, Berner Kommentar, Bern 1985, Art.
321d N. 34 OR). Die Letzteren werden insbesondere auch dadurch geschützt, dass
Versetzungen auch nach dem zum einschlägigen Zeitpunkt gültigen Personalrecht nur
"unter Wahrung einer angemessenen Frist" und für Tätigkeiten zulässig
waren, die der "Ausbildung und Eignung" der Arbeit­nehmerinnen und
Arbeitnehmer entsprechen (Art. ... Personalrecht). Damit verbieten sich
Versetzungen, welche es den Arbeitnehmenden nicht mehr erlauben, ihre erwor­benen
Fähigkeiten zur Anwendung zu bringen. Davon ist etwa dann auszugehen, wenn die
neue Tätigkeit nur noch wenig oder nichts mehr mit der bisherigen zu tun hat.
Unzumut­­bar kann es aber auch sein, wenn die bisherigen Zuständigkeiten und
Kompetenzen einer Arbeitnehmerin oder eines Arbeitnehmers in einem solchen Mass
beschnitten werden, dass – von aussen betrachtet – eine wesentliche Abwertung
gegenüber der bisherigen Funk­tion vorliegt (vgl. etwa zur schikanösen
Zuweisung untergeordneter Arbeiten Manfred Rehbinder, Schweizerisches
Arbeitsrecht, 15. A., Bern 2002, N. 121). Im Hinblick auf die Treuepflicht
gegenüber dem Arbeitgeber genügt aber nicht jede noch so geringfügige Ände­rung
des Einsatzgebietes oder jede unwesentliche Herabstufung der Funktion. Eine
gewisse Flexibilität ist von allen Angestellten des öffentlichen Dienstes zu
erwarten, wenn keine we­sentlichen Teile des fachlichen Einsatzgebietes
betroffen und die hierarchischen Verschiebungen lediglich gering oder zeitlich
beschränkt sind. So gehört die Pflicht, sich versetzen zu lassen, zu den
traditionellen Pflichten der Angestellten des öffentlichen Diens­tes (vgl.
Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helb­ling/Tomas
Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999,
S. 49 ff., 71).
bb) Die Beschwerdeführerin arbeitete bei der
Beschwerdegegnerin in der Funktion als Q und war darüber hinaus auch
stellvertretende Bereichsleiterin und Pro­jektleiterin. Die beiden letztgenannten
Aufgaben standen indessen in engstem Zusammenhang mit der erstgenannten
Hauptfunktion. Wenn deshalb im Übernahmeangebot des Kan­tons von der Funk­tion
"Q" die Rede ist, kann allein darin noch keine unzumutbare
Einschränkung in der fachlichen Funktion erblickt werden.
An einer expliziten Zusicherung, dass die
Beschwerdeführerin auch weiterhin als stellvertretende Bereichsleiterin und
Projektverantwortliche tätig sein könnte, fehlte es jedoch. Der
Beschwerdeführerin kann diesbezüglich auch nicht vorgeworfen werden, sie ha­be
nicht rechtzeitig um ergänzende Informationen nachgesucht. Als
"zumutbar" ist ein Wech­sel zum Kanton im konkreten Fall folglich nur
dann zu bezeichnen, wenn er es auch ohne die Zusicherung der genannten
Zusatzaufgaben "stellvertretende Bereichsleiterin" und
"Projektverantwortliche" wäre.
cc) Nach dem allgemein zur Zumutbarkeit einer
Versetzung Ausgeführten ist zwar davon auszugehen, dass die Übernahme der
Beschwerdeführerin als "einfache" Q mit einer gewissen hierarchischen
Abwertung verbunden gewesen wäre. Im Hinblick darauf, dass das fachliche
Einsatzgebiet gleich blieb, wiegt diese – nicht lohnrelevan­te – hierarchische
Rückstufung nicht schwer. Weiter war auch nicht absehbar oder wahrscheinlich,
dass der Beschwerdeführerin eine andere Person in ihren bisherigen (Zusatz-)
Funktionen übergeordnet würde. Es wäre im konkreten Fall auch ohne Zusicherung
der bis­herigen Zusatzaufgaben absehbar gewesen, dass der Beschwerdeführerin
als sehr gut qualifizierter Arbeitnehmerin auch weiterhin eine Schlüsselrolle
beim kantonalisierten Pro­jekt "V" zugekommen wäre und sie binnen
kurzer Zeit wieder eine vergleichbare hierarchische Funktion innegehabt hätte,
zumal sie als einzige der übernommenen Mitarbei­terinnen und Mitarbeiter über
vertiefte Kenntnisse des in Frage stehenden Bereichs verfügte. Auch ohne
Wechsel des Betriebsteils zum Kanton hätte es weiter zu den Dienstpflich­ten
der Beschwerdeführerin gehört, beim Ausfall derjenigen Projektmitarbeitenden,
die nicht übernommen worden sind, deren Aufgaben vorübergehend zu einem
gewissen Teil zu übernehmen (vgl. zur Pflicht, vorübergehend auch
untergeordnete Arbeiten übernehmen zu müssen, etwa Jürg Brühwiler, Kommentar
zum Einzelarbeitsvertrag, 2. A., Bern/Stuttgart/Wien 1996, S. 83).
dd) Es ergibt sich damit, dass eine
Versetzung von der bisherigen Funktion in die neu angebotene im Rahmen der Zumutbarkeit
gelegen hätte. Mit dem Wechsel wäre keine unzumutbare Abwertung des fachlichen
Einsatzgebietes oder der beruflichen Stellung verbunden gewesen. Im Ergebnis
ist den Erwägungen der Beschwerdegegnerin und der Vor-ins­tanz diesbezüglich beizupflichten.
3. Während die Beschwerdeführerin zum
vorstehend behandelten Punkt der Zumutbarkeit nur noch wenige Ausführungen
macht, vertieft sie die Rüge der rechtsungleichen Behandlung. Einerseits sei
sie im Verhältnis zu anderen Mitarbeitenden des Bereichs P (nachfolgend a),
anderseits auch im Vergleich zu allen übrigen Mitarbeitenden des ehemaligen X-Amtes
der Stadt Y (nachfolgend b) ungleich behandelt worden.
a) aa) Es wird auch von der
Beschwerdegegnerin nicht bestritten, dass anderen Arbeitnehmenden des Bereichs
P, die auch ein Übernahmeangebot des Kantons erhalten hat­ten,
Abgangsleistungen ausgerichtet wurden. Offensichtlich handelt es sich bei mindes­tens
zwei dieser Fälle aber um Versehen seitens der städtischen Behörden, welche
diese – ohne Erfolg – rückgängig machen wollten. Zu Recht beruft sich die
Beschwerdeführerin deshalb auch nicht auf einen Anspruch auf Gleichbehandlung
im Unrecht; dieser wäre neben anderen Voraussetzungen nur dann zu bejahen, wenn
die Behörden nicht gewillt wären, von ihrer rechtswidrigen Praxis abzuweichen
(vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich
2002, Rz. 518 ff.).
bb) Vergleichbar ist die Situation der
Beschwerdeführerin nach ihrer Ansicht jedoch mit derjenigen von B, ebenfalls
frühere Mitarbeiterin des Bereichs P, die zum gleichen Zeitpunkt wie die
Beschwerdeführerin ihre Stelle angetreten habe, allerdings nur zu 40 %
beschäftigt gewesen sei. Im Gegensatz zur Beschwerdeführerin, die zu 60 % angestellt
war, habe sie jedoch mit ihrer Entlassungsverfügung eine Abgangsentschädigung
zu­gesprochen erhalten.
Auch die
Beschwerdeführerin stellt jedoch nicht in Abrede, dass B – im Gegensatz zu ihr
– kein konkretes Stellenangebot vom Kanton erhalten hat. Nach der
Rechtsauffassung der Beschwerdegegnerin besteht indessen nur ein Anspruch auf
Abgangsentschädigung, wenn im Rahmen der Übernahme durch den Kanton kein
konkretes Stellenangebot unterbreitet wird. Da der Anspruch auf
Abgangsentschädigung hier einzig aus der Perspektive des
Anstellungsverhältnisses bei der Beschwerdegegnerin zu beurteilen ist, muss
nicht weiter nach den Motiven geforscht werden, welche den Kanton von der Unterbreitung
eines Angebots an B abgehalten haben.
cc) Im Ergebnis
trifft es zwar zu, dass die Beschwerdeführerin als einzige der Mitarbeitenden
des Bereichs P keine Abgangsentschädigung oder Übergangspension erhalten hat,
doch können für diese Ungleichbehandlung in jedem zum Vergleich herangezogenen
Einzelfall sachliche Gründe angeführt werden. Unter Vorbehalt der nachfolgenden
Aus­führungen (hinten 4) ist damit das Vorgehen der Beschwerdegegnerin nicht zu
beanstanden.
b) aa) Rechtsungleich ist nach der Ansicht
der Beschwerdeführerin aber auch ihre Be­­handlung im Vergleich mit derjenigen
der Mitarbeitenden aller übrigen Querschnittsabteilungen des ehemaligen
städtischen X-Amtes, die nicht bereichsweise übernommen werden sollten. Jenen
standen auf jeden Fall eine Abgangsentschädigung oder eine Übergangs­pension
zu; dies auch dann, wenn sie in der Folge auf eigene Initiative beim Kanton angestellt
wurden. Gerade weil zum Zeitpunkt der Übernahme bereits klar gewesen sei, dass
sich der Bereich P bzw. das Projekt "V" in der da­rauffolgenden Zeit
massiv verändern wür­de, rechtfertige es sich nicht, die Beschwerdeführerin
anders zu behandeln als diejenigen, die mit dem Kanton ein individuelles
Angebot aushandeln konnten und dabei zusätzlich An­spruch auf
Abgangsentschädigung hatten.
bb) Wie aus dem der Beschwerdeführerin
unterbreiteten Angebot hervorgeht, war dieses auf jeden Fall vorteilhafter als
die Eingehung eines neuen, individuell angebahnten Beschäftigungsverhältnisses
mit dem Kanton. Im Rahmen der Übereinkunft der Beschwerdegegnerin mit dem
Kanton wurde den Übertretenden die Beibehaltung des Status quo zu­gesichert.
Namentlich wurde ihnen ihre bisherige Dienstzeit bei der Beschwerdegegnerin
vollumfänglich angerechnet, was nicht nur finanziell von einiger Bedeutung ist
(siehe etwa § 17 Abs. 1 [Kündigungsfristen] und § 26 Abs. 1 [Abfindung] des
Personalgesetzes vom 27. September 1998 sowie § 28 Abs. 1
[Dienstaltersgeschenk] der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998). Dass
denjenigen, denen kein entsprechendes Angebot unterbreitet wurde, anstelle der
Beibehaltung des Status quo Abgangsleistungen ausgerichtet werden sollten,
erscheint deshalb sachlich begründbar. Anders als die Mitarbeitenden der
anderen Querschnittsbereiche konnte sich die Beschwerdeführerin, die im
gleichen sachlichen Aufgabenbereich tätig bleiben sollte, objektiv betrachtet
auch ein genügend klares Bild von der ihr angebotenen künftigen Tätigkeit
machen; dies auch dann, wenn die künftigen Funktionen vom Kanton noch nicht bis
in alle Details konkretisiert werden konn­ten (vgl. vorne 2d). Insofern kann
auch hier nicht von einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung ausgegangen
werden.
4. Die Beschwerdeführerin scheint mit der
Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz grundsätzlich darin einig zu gehen, dass
die Ausrichtung einer Abgangsentschädigung bei der Übernahme eines ganzen
Sachbereichs durch ein anderes Gemeinwesen mit einer Verein­barung zwischen den
beiden Gemeinwesen sowie einer Anwendung der Versetzungskri­te­rien auf die
Beurteilung des Verschuldens als Voraussetzung für die Ausrichtung einer Ab­gangsentschädigung
geregelt werden kann – zumindest macht die Beschwerdeführerin und machte ihr
damaliger Rechtsvertreter gegenüber der Beschwerdegegnerin keine grundsätzlich
andere Rechtsauffassung geltend.
a) Das hier noch anzuwendende Personalrecht
der Beschwerdegegnerin – wie übrigens auch deren neues, seit dem ... geltende
Personalrecht – enthält keine ausdrück­liche Regelung der Personalübernahme
durch ein anderes Gemeinwesen. Es finden sich einzig Bestimmungen bezüglich der
internen Versetzung sowie der Beendigung des Arbeitsverhältnisses. Es fehlt
namentlich eine Regelung, welche die von Art. 333 ff. des Obligationenrechts
(Übergang des Arbeitsverhältnisses) behandelten Problemlagen beschlägt. Für die
Übernahme von Arbeitsverhältnissen im Rahmen der Übertragung eines Betriebs
oder eines Betriebsteils muss deshalb stets das Arbeitsverhältnis mit der
Beschwer­degegnerin beendet und sodann mit dem übernehmenden Gemeinwesen neu
begründet werden. Aus dem Personalrecht lässt sich indessen keine explizite
Regelung ableiten, welche für den Fall der "Übernahme" des
Arbeitsverhältnisses durch ein anderes Ge­meinwesen den Anspruch auf
Abgangsentschädigung ausschliesst. Eine Absprache zwischen zwei Gemeinwesen
über die Übernahmebedingungen von Arbeitnehmenden vermag an der objektiven, vom
Personalrecht vorgegebenen Rechtslage grundsätzlich auch nichts zu verändern.
Von diesem Standpunkt aus betrachtet erscheint es fraglich, ob der Beschwer­­deführerin
die Abgangsentschädigung ohne formelle Abänderung des Personalrechts durch
einen Gemeinderatsbeschluss verweigert werden konnte. Die nicht sehr
transparente vertragliche Regelung zwischen der Beschwerdegegnerin und dem
Kanton hat denn bei der Beschwerdeführerin den Eindruck der rechtsungleichen
Behandlung entstehen lassen. Wäre die Übernahme von Arbeitsverhältnissen in
allgemeiner Weise im Personalrecht vorgesehen oder zumindest für die Kantonalisierung
von Teilen des städtischen X-Amtes in einem klaren Gemeinderatsbeschluss
geregelt worden, so wäre keine Rechtsunsicherheit entstanden und wären wohl
auch keine (anerkanntermassen ungerechtfertigten) Abgangsleistungen an den
früheren Vorgesetzten und an eine Arbeitskollegin der Beschwer­deführerin
ausgerichtet worden.
b) aa) Im verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahren gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen. Das
Verwaltungsgericht ist nicht darauf beschränkt, nur jene Rechtsverletzungen zu
berücksichtigen, die von der beschwerdeführenden Partei gerügt werden (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 4, mit weiteren Hinwei­sen).
Geht es jedoch um die Anwendung kommunalen Rechts durch die kommunalen Behörden,
so hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung bei dessen Interpre­tation
aufzuerlegen. Dies gilt insbesondere auch bei der Auslegung unbestimmter Rechts­begriffe.
Verwaltungsgericht und Verwaltungsbehörden dürfen nur dann eingreifen, wenn die
Gemeinde bei der Anwendung eines unbestimmten Rechts­begriffs des kommunalen
Rechts ihre Beurteilungsermächtigung missbraucht oder überschritten oder verfassungsmässige
Rechte der Bürgerinnen und Bürger verletzt hat. Das Verwaltungsgericht hält
sich konsequent an diese aus der Gemeindeautonomie fliessende Kognitionsbeschränkung
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 8, mit zahlreichen Hinweisen).
bb) Die Beschwerdegegnerin hat Art. ... der
Besoldungsverordnung in der Weise interpretiert, dass das
"Verschulden" der Entlassung dann zu bejahen ist, wenn die Annahme
eines – aufgrund einer von der Beschwerdegegnerin getroffenen Vereinbarung mit
dem Kanton – gleichwertigen Stellenangebots abgelehnt wird. Aufgrund der
vorstehen­den Ausführungen dürfte diese Interpretation den durch das
Personalrecht der Beschwer­de­führerin gesetzten Interpretationsrahmen bis an
seine äussersten Grenzen ausnutzen, ohne ihn aber vollständig zu verlassen. Es
kann deshalb auch offen bleiben, ob die Beschwer­degegnerin auf dem Weg der
"Lückenfüllung" ihres Personalrechts zum gleichen Resultat hät­te
gelangen können. Im Hinblick darauf, dass mit dem Abschluss einer Vereinbarung
mit dem Kanton versucht wurde, die bisherigen Arbeitsbedingungen der
übernommenen Ar­beitnehmenden so weit als möglich beizubehalten, resultieren
aus der beschwer­de­gegnerischen und vorinstanzlichen Rechtsauffassung auch
keine unhaltbaren Resultate, welche ein Einschreiten des Verwaltungsgerichts
auf jeden Fall rechtfertigen würden. Ob dies auch dann noch der Fall wäre, wenn
vom formal eher schwer durchschaubaren Vorgehen der Be­­schwerdegegnerin eine
noch grössere Anzahl von Angestellten betroffen gewesen wäre und sich die
Rechtsunsicherheit dadurch noch ausgebreitet hätte, kann im vorliegenden Fall
offen bleiben.
cc) Trotz der gegen das Vorgehen der
Beschwerdegegnerin geäusserten Bedenken drängt es sich im vorliegenden Fall
nicht auf, von der Rechtsauffassung der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin
abzuweichen.
5.
Gemäss § 80b VRG werden im
vorliegenden Verfahren keine Gerichtskosten auf­erlegt. Mangels Obsiegens kann
der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zugesprochen werden (§ 17 Abs.
2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...