zh_verwaltungsgericht · AN.2012.00003 · 2012-09-20 · de

Studiengebühren | Abstrakte Normenkontrolle. Die Beschwerdeführenden rügen, die Studiengebührenverordnung der Uni Zürich verstosse gegen § 41 UniG, da für das Wahlstudienjahr (Praktikum) der Medizinstudierenden keine Reduktion der Semestergebühren vorgesehen ist. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei Anfechtung einer Verordnung des Universitätsrats (E. 1). Streitgegenstand und Legitimation des Beschwerdeführers 1 (Verein, E. 2). Die Erhebung von Studiengebühren als öffentliche Abgaben bedarf einer Grundlage im formellen Gesetz. Das Universitätsgesetz bestimmt den Kreis der Abgabepflichtigen und den Gegenstand der Studiengebühren, beinhaltet jedoch keine Bemessungsgrundlagen oder betragsmässige Obergrenzen. Allerdings sind die an den anderen schweizerischen Universitäten geltenden Ansätze bei der Gestaltung der Semestergebühren zu beachten und ist der gleiche Zugang aller Personen mit der nötigen Vorbildung zur Universität zu wahren. Diese Vorgaben werden auch mit der teuerungsbedingten Anpassung der Semestergebühren eingehalten (E. 3). Auslegung von § 41 UniG (E. 4.1 - 4.5). Massgebend ist eine Gesamtbetrachtung der Gebühren über die Studiendauer im Vergleich zu anderen Universitäten; ein semesterweiser Vergleich ist nicht erforderlich (E. 4.6 - 4.7). Auch das Äquivalenzprinzip ist im Sinn einer Gesamtbetrachtung der Gebühren des Medizinstudiums zu wahren, da das Wahlstudienjahr Teil des Medizinstudiums bildet, indem dafür ECTS-Punkte vergeben werden. Vorliegend besteht kein Verstoss gegen das Äquivalenzprinzip (E. 5). Kostenverteilung und Abweisung der vom Beschwerdeführer 2 beantragten unentgeltlichen Rechtspflege infolge fehlenden Nachweises der Mittellosigkeit (E. 7). Abweisung der Beschwerde, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.20.0 AN.2012.00003
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.20.0 AN.2012.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.20.0 AN.2012.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2012.00003
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Geschäftsnummer:
AN.2012.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.09.2012
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.05.2013 teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Studiengebühren
Abstrakte Normenkontrolle.
Die Beschwerdeführenden rügen, die Studiengebührenverordnung der Uni Zürich verstosse gegen § 41 UniG, da für das Wahlstudienjahr (Praktikum) der Medizinstudierenden keine Reduktion der Semestergebühren vorgesehen ist. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei Anfechtung einer Verordnung des Universitätsrats (E. 1). Streitgegenstand und Legitimation des Beschwerdeführers 1 (Verein, E. 2). Die Erhebung von Studiengebühren als öffentliche Abgaben bedarf einer Grundlage im formellen Gesetz. Das Universitätsgesetz bestimmt den Kreis der Abgabepflichtigen und den Gegenstand der Studiengebühren, beinhaltet jedoch keine Bemessungsgrundlagen oder betragsmässige Obergrenzen. Allerdings sind die an den anderen schweizerischen Universitäten geltenden Ansätze bei der Gestaltung der Semestergebühren zu beachten und ist der gleiche Zugang aller Personen mit der nötigen Vorbildung zur Universität zu wahren. Diese Vorgaben werden auch mit der teuerungsbedingten Anpassung der Semestergebühren eingehalten (E. 3). Auslegung von § 41 UniG (E. 4.1 - 4.5). Massgebend ist eine Gesamtbetrachtung der Gebühren über die Studiendauer im Vergleich zu anderen Universitäten; ein semesterweiser Vergleich ist nicht erforderlich (E. 4.6 - 4.7). Auch das Äquivalenzprinzip ist im Sinn einer Gesamtbetrachtung der Gebühren des Medizinstudiums zu wahren, da das Wahlstudienjahr Teil des Medizinstudiums bildet, indem dafür ECTS-Punkte vergeben werden. Vorliegend besteht kein Verstoss gegen das Äquivalenzprinzip (E. 5). Kostenverteilung und Abweisung der vom Beschwerdeführer 2 beantragten unentgeltlichen Rechtspflege infolge fehlenden Nachweises der Mittellosigkeit (E. 7).
Abweisung der Beschwerde, soweit Eintreten.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
ÄQUIVALENZPRINZIP
AUSLEGUNG
GEBÜHREN
LEGALITÄTSPRINZIP
MEDIZINISCHE AUSBILDUNG
PRAKTIKUM
STUDIENGEBÜHREN
STUDIERENDE
STUDIUM
WAHLSTUDIENJAHR
Rechtsnormen:
§ 12 Abs. IV UniversitätsG
§ 41 UniversitätsG
§ 41 Abs. I UniversitätsG
§ 22 Abs. I VZS
§ 23 Abs. I VZS
Art. 277 Abs. II ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2012.00003
Urteil
der 3. Kammer
vom
20. September 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Jso Schumacher, Verwaltungsrichter
Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth
Trachsel,
Gerichtsschreiberin
Michèle Babst.
In Sachen
1.
Verein A,
2.
B,
beide vertreten durch RA C, substituiert durch RA D,
Beschwerdeführer,
gegen
Universität Zürich, vertreten durch den Universitätsrat,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Studiengebühren,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Nach § 39 Abs. 1 und 2 des vom Regierungsrat
erlassenen Reglements über die Zulassung zum Studium an der Universität Zürich
vom 10. Januar 2000 (RZS; OS 56, 63) konnte Studierenden, die neben anderem
insbesondere wegen eines in den Studienablauf integrierten, obligatorischen
Praktikums (Wahlstudienjahr, Feldforschung) an der Teilnahme an
Lehrveranstaltungen verhindert waren, Urlaub gewährt werden. Während des
Urlaubs blieben die betreffenden Studierenden immatrikuliert, hatten jedoch
keine Studiengebühren zu entrichten. Mit Inkrafttreten des Universitätsgesetzes
vom 15. März 1998 (UniG) per 1. Oktober 1998 (OS 54, 672) wurde die
Universität Zürich zu einer selbständigen Anstalt des öffentlichen Rechts mit
der Befugnis, innerhalb der staatlichen Regelung eigene Rechtserlasse durch
ihre Organe zu beschliessen (ABl 1997, 159 f.). Gestützt auf § 13
Abs. 4 UniG, wonach der Universitätsrat das Verfahren der Immatrikulation
regelt, erliess dieser am 18. April 2011 die Verordnung über die Zulassung
zum Studium an der Universität Zürich (VZS, fortan Zulassungsverordnung),
welche die gleichnamige Verordnung vom 25. August 2008 ersetzte und per 1. August
2011 in Kraft trat (ABl 2011, 1443). Nach den §§ 22 Abs. 1 und
23 Abs. 1 VZS – die den §§ 16 und 17 je Abs. 1 VZS in der
Fassung vom 25. August 2008 entsprechen (OS 63, 517 f.) – wird die
Möglichkeit, Studierenden während des Wahlstudienjahrs Urlaub und eine
Befreiung von den Studiengebühren zu gewähren, nicht mehr erwähnt, auch nicht
im Rahmen einer Sistierung der Immatrikulation. Hintergrund dafür ist im
Wesentlichen die Umsetzung der Bologna-Reform, unter anderem mit der Unterscheidung
in Bachelor- und Masterstufe in den einzelnen Studien und der für beide Stufen
vorgesehenen Gewährung von sogenannten ECTS-Kreditpunkten, deren Erwerb die
andauernde Immatrikulation während des Studiums voraussetzt (
ECTS = European Credit Transfer and Accumulation System;
vgl. dazu www.uzh.ch/studies/catalogue/bologna.html). Das
Wahlstudienjahr dauert mindestens neun Monate und setzt den Erwerb von 54
Kreditpunkten voraus (§ 25 und § 35 Abs. 1 der Studienordnung
für das Studium im Bachelor- und Masterstudiengang Humanmedizin an der Medizinischen
Fakultät der Universität Zürich, in Kraft ab 1. August 2010, fortan Studienordnung).
B.
Am 5. März 2012 erliess der Universitätsrat
gestützt auf § 41 UniG die Verordnung über die Studiengebühren an der
Universität Zürich, die auf 1. Mai 2012 in Kraft tritt und auf Beginn des
Frühjahrsemesters 2013 Geltung haben sollte (GebV UZH [LS 415.321; OS 67,
160 f.], fortan Studiengebührenverordnung). Nach § 2 Abs. 1 lit. a
GebV UZH beträgt die Kollegiengeldpauschale für ordentlich Studierende
einheitlich Fr. 720.- (vorher Fr. 640.-) pro Semester. Die
Studierenden der Medizinischen Fakultät für Humanmedizin bezahlen zusätzlich an
Prüfungsgebühren je Fr. 160.- im 1. bis 4. und 6. Studienjahr (§ 4
lit. a GebV UZH). Die Erhöhung der Studiengebühren berücksichtigt dabei
lediglich die seit 1995 aufgelaufene Teuerung (ABl 2012, 366 f.).
Eine Reduktion der Studiengebühren für Medizinstudenten während des
Wahlstudienjahrs ist in der Studiengebührenverordnung nicht vorgesehen. Die Studiengebührenverordnung
ist inzwischen rückwirkend auf 1. Mai 2012 in Kraft gesetzt worden (mit
Geltung ab Beginn des Frühjahrsemesters 2013; ABl 2012, 1084).
C.
Nachdem im Semester 2011/2012 für die ersten
Masterstudierenden neu die vollen Studiengebühren für das Wahlstudienjahr
erhoben worden waren, wandte sich das Dekanat der Medizinischen Fakultät am 17. Juni
2011 an den Rektor der Universität Zürich und bat darum, dass die Studierenden
der Medizin im Wahlstudienjahr zwar immatrikuliert blieben, die Semestergebühr
jedoch auf ein Minimum reduziert werde, etwa in Analogie zur Gebühr für
Doktorierende (Fr. 150.-; § 2 Abs. 1 lit. b GebV UZH). Die
Universitätsleitung lehnte diesen Antrag an ihrer Sitzung vom 17. November
2011 ab. Am 12. April 2012 äusserte sich das Dekanat der Medizinischen
Fakultät in anderem Zusammenhang gegenüber dem Rektorat der Universität Zürich
dahin gehend, dass die vollständig zu entrichtende Semestergebühr für das 2.
Studienjahr im Masterstudiengang (Wahlstudienjahr) als verhältnismässig hoch empfunden
werde.
II.
Die Studiengebührenverordnung wurde am 9. März
2012 im Amtsblatt publiziert. Mit Eingabe vom 20. April 2012 liessen der Verein A
sowie der Medizinstudent B Beschwerde am Verwaltungsgericht einlegen mit den
Anträgen, (1) es sei festzustellen, dass der Universitätsratsbeschluss vom 5. März
2012 bzw. die Studiengebührenverordnung im Sinn der Beschwerdebegründung unvollständig
sei, (2) es sei entweder vom Gericht selbst oder auf dessen Anordnung hin durch
den Universitätsrat eine Regelung im Sinn der Beschwerdebegründung zu erlassen,
die den gesetzlichen Anforderungen übergeordneten Rechts standhalte, schliesslich
sei (3) B die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren, ein zweiter
Schriftenwechsel anzuordnen und die Kosten und Entschädigungsfolgen seien zulasten
der Universität Zürich festzulegen. In der innert erstreckter Frist verfassten
Beschwerdeantwort beantragte der Universitätsrat, (1) es sei auf die Beschwerde
nicht einzutreten, eventualiter sei sie unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden
abzuweisen. Zudem sei (2) das Gesuch von B um Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege abzuweisen. In der Stellungnahme zur Beschwerdeantwort ergänzten
die Beschwerdeführenden ihre Anträge mit dem Eventualantrag, dass die
Verordnung über die Studiengebühren an der Universität Zürich aufzuheben sei.
In der Duplik hielt der Universitätsrat an seinen Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Vorliegend
wird eine Verordnung des Universitätsrats als des zuständigen Organs der
Universität, einer selbständigen kantonalen Anstalt des öffentlichen Rechts,
angefochten (dazu § 1 Abs. 1, § 29 Abs. 1 UniG; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1320 ff.). Nach § 41 Abs. 1
UniG setzt der Universitätsrat Immatrikulations-, Semester- und
Prüfungsgebühren fest. Streitgegenstand ist damit ein kantonaler Erlass im Sinn
von § 19 Abs. 1 lit. d VRG. Nach Art. 79 Abs. 2 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) können kantonale
Erlasse mit Ausnahme der Verfassung und der Gesetze bei einem vom Gesetz
bezeichneten obersten Gericht angefochten werden, wenn geltend gemacht wird,
dass sie gegen übergeordnetes Recht verstossen. Anfechtungsobjekt bei der
abstrakten Normenkontrolle bilden Erlasse unterhalb der Verfassungs- und Gesetzesstufe.
Es können somit allein Verordnungen angefochten werden, solche von Behörden
(dazu Art. 38 Abs. 3 KV), aber auch solche von Trägern öffentlicher
Aufgaben (vgl. Art. 98 Abs. 1 und 2 KV; Isabelle Häner, in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 79 N. 21–23; Arnold Marti,
Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in:
Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St.
Gallen 2010, S. 112).
1.2
Das
Verwaltungsgericht ist vorliegend zuständig für die Behandlung der Beschwerde
gegen einen Erlass des Universitätsrats (§ 41 Abs. 1 in Verbindung
mit § 19 Abs. 1 lit. d, Abs. 4 VRG und § 46 Abs. 1
UniG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Verwaltungsgericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Die Besetzung des Spruchkörpers
erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 18. April
2012.
2.
Vorerst sind der Umfang des Streitgegenstands und die
Legitimation der Beschwerdeführenden zu prüfen.
2.1
Die
Beschwerdeführenden sind der Ansicht, dass die aktuelle Gebührensituation für
Studierende im Wahlstudienjahr gegen übergeordnetes Recht verstösst. Dagegen
beanstanden sie die Höhe der Studiengebühren in der Studiengebührenverordnung
nicht substanziiert. Zwar wird in der Beschwerde auf die Erhöhung der
Kollegiengeldpauschale von Fr. 640.- auf Fr. 720.- verwiesen und dazu
ausgeführt, obwohl diese Erhöhung nicht (Haupt-)Grund der Beschwerde darstelle,
sollte das Gericht prüfen, ob die neue (ordentliche) Gebührenhöhe den in § 41
Abs. 1 UniG enthaltenen Kriterien noch zu genügen vermöge. Ob damit
indessen ein genügender Antrag auf Überprüfung der Gebührenhöhe an sich
vorliegt, ist fraglich. Der blosse Hinweis der Beschwerdeführenden darauf, dass
es dem Gericht grundsätzlich möglich wäre, zugleich [zu ihren Hauptanträgen]
die generelle Erhöhung der Kollegiengeldpauschale zu überprüfen, ersetzt einen
begründeten Antrag nicht. Da die Erhöhung der Kollegiengeldpauschale unbestrittenermassen
lediglich die Teuerung ausgleicht, ist die Beschwerde diesbezüglich ohnehin unbegründet
und daher abzuweisen. Nicht einzutreten ist auf den nicht weiter begründeten
und sowieso verspätet erhobenen Eventualantrag, wonach die
Studiengebührenverordnung gänzlich aufzuheben sei (vorn II.).
2.2
Streitgegenstand
sind daher primär nicht die in der Studiengebührenverordnung festgelegten
erhöhten Studien- und Prüfungsgebühren, wie die Beschwerdegegnerin im Rahmen
der Inkraftsetzung der Studiengebührenverordnung am 12. Mai 2012 zu Recht
festhielt (ABl 2012, 1085). Die Beschwerdeführenden stören sich allein
daran, dass sie während des Wahlstudienjahrs die volle Semestergebühr zu
entrichten haben, weil die Studiengebührenverordnung für Studierende der
Medizin im Wahlstudienjahr keine Reduktion der Semestergebühr vorsieht (vorn
E. 2.1). Insofern machen sie sinngemäss geltend, die Semestergebühren
während des Wahlstudienjahrs seien zu hoch, wobei dies in erster Linie nicht
mit der aktuell vorgenommenen Gebührenerhöhung, sondern damit zusammenhängt,
dass bereits die Zulassungsverordnung in der Fassung von 2008 keinen Urlaub mit
Enthebung von der Gebührenpflicht und keine Sistierung der Immatrikulation für
das Wahlstudienjahr mehr erlaubte. Die Beschwerdeführenden erkennen jedenfalls
einen Verstoss gegen übergeordnetes Recht in Form von § 41 Abs. 1
UniG. In diesem Rahmen bildet die Studiengebührenverordnung den Streitgegenstand.
2.3
In ihrem
Antrag beziffern die Beschwerdeführenden die ihnen angemessen erscheinende
reduzierte Semestergebühr während des Wahlstudienjahrs nicht. Damit stellt sich
die Frage, ob ihr Antrag mindestens bezifferbar ist, um zu genügen (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 3). Immerhin
erwähnte der Brief des Dekanats vom 17. Juni 2011 den Betrag von Fr. 150.-
für das Wahlstudienjahr in Analogie zur Gebühr für Doktorierende (vorn I.C.).
Die Beschwerdeführenden beziehen sich ihrerseits auf § 1 Abs. 2 der
Ordnung betreffend die Erhebung von Gebühren an der Universität Basel vom 4. August
1980 (Gebührenordnung), der für Medizinstudierende im Wahlstudienjahr eine
reduzierte Semestergebühr von ebenfalls Fr. 150.- vorsieht. Es darf davon
ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführenden mindestens diesen Betrag für
angebracht halten. Insofern liegt daher ein genügender Antrag vor.
2.4
Die
Beschwerdegegnerin verlangt hingegen, auf die Beschwerde sei mangels eines zulässigen
Rechtsbegehrens und eines tauglichen Anfechtungsobjekts nicht einzutreten. Der
Hauptantrag, wonach die Studiengebührenverordnung unvollständig und im Sinn der
Beschwerdebegründung zu ergänzen sei, sei in zweifacher Hinsicht unzulässig.
Wenn verlangt werde, dass das Gericht eine ergänzende Regelung im Sinn der
Beschwerde zu erlassen oder den Universitätsrat entsprechend anzuweisen habe,
werde das Prinzip der Gewaltenteilung verletzt. Zudem sei die Frage des
Urlaubs, mit der die vorliegend strittige Gebühr zusammenhänge, bereits rechtskräftig
in den §§ 22 f. VZS geregelt. Die Zulassungsverordnung sei jedoch
nicht ergänzungsbedürftig. Schliesslich dürfe nicht über den Umweg der
Anfechtung der Studiengebührenverordnung die rechtskräftige, bezüglich des
Wahlstudienjahrs allenfalls missliebige Regelung der Zulassungsverordnung über
Urlaub und Sistierung der Immatrikulation nachträglich angefochten werden,
nachdem dies fristgerecht nicht erfolgt sei.
2.4.1
Es trifft zu, dass das Verwaltungsgericht sachlich nicht dafür zuständig
ist, selber eine Regelung für die Kürzung der Semestergebühren während des
Wahlstudienjahrs im Sinn der Beschwerde zu erlassen. Insofern ist der Vorwurf
der Beschwerdegegnerin berechtigt, auch wenn es dabei nicht um das staatliche
Prinzip der Gewaltenteilung geht, das die Staatsfunktionen in Legislative,
Exekutive und Judikative aufteilt, sondern um die vom Gesetz zugewiesene
Kompetenz zum Erlass von Studien- und Prüfungsgebühren (vgl. zum Prinzip der
Gewaltenteilung Giovanni Biaggini, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 3
N. 5 ff.). Diese Kompetenz steht unbestrittenermassen der
Beschwerdegegnerin zu (§ 41 Abs. 1 UniG; vorn E. 1.1). Indessen
ist das Gericht befugt, sollte ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht
vorliegen, die Beschwerdegegnerin nötigenfalls zur Verbesserung oder auch
Ergänzung der Studiengebührenverordnung anzuhalten, um den gesetzeskonformen
Zustand – bei der abstrakten Normenkontrolle in Form der Übereinstimmung mit
dem übergeordneten Recht – wiederherzustellen (vgl. etwa VGr, 6. Dezember
2011, VB.2010.00673, E. 6.2, 8.4 und 8.5 bezüglich
Bestimmungen einer kommunalen Bau- und Zonenordnung zur Standortwahl von
Mobilfunkanlagen; dazu auch Marti, S. 120)
. Bei einer derart
verstandenen Weisungsbefugnis des Gerichts ist der Antrag der Beschwerdeführenden
nicht zu beanstanden.
2.4.2
Richtig ist ferner, dass die Fragen des Urlaubs und einer Sistierung der
Immatrikulation in der Zulassungsverordnung geregelt werden und diese im
vorliegenden Verfahren nicht angefochten werden kann. Dem Vorbringen der
Beschwerdeführenden, beim Wahlstudienjahr handle es sich nicht um einen Urlaub,
ist eine gewisse Berechtigung einerseits nicht abzusprechen. Anderseits liegt
auf der Hand, dass Studierende während des Wahlstudienjahrs Vorlesungen an der
Universität kaum regelmässig besuchen können, weshalb insofern mindestens die
Wirkungen eines Urlaubs vorliegen. Bereits diese unterschiedlichen Standpunkte
zeigen, dass es nicht absolut zwingend erscheint, die Frage einer Reduktion der
Studiengebühren während des Wahlstudienjahrs ausschliesslich in der Zulassungsverordnung
zu regeln. Davon scheint die Beschwerdegegnerin jedoch auszugehen, die den
fehlenden Besuch von Vorlesungen – wie etwa während des Wahlstudienjahrs –
zwingend mit Urlaub verbindet. Etwas anderes mag in den Augen der Beschwerdegegnerin
zwar systemwidrig oder gar widersprüchlich sein. Indessen werden in § 2 Abs. 1
lit. b GebV UZH auch eine reduzierte Kollegiengeldpauschale für
Doktorierende und in § 4 GebV UZH Prüfungsgebühren für Studierende von
Human-, Zahn- und Veterinärmedizin separat aufgeführt. Damit werden trotz der generellen
Geltung der in der Studiengebührenverordnung für alle Studierenden (vgl. ABl 2012,
366) geregelten Semestergebühren zusätzliche Regelungen spezifisch für gewisse
Studiengänge getroffen (vgl. dazu auch §§ 29 und 30 der Rahmenordnung für
das Studium in den Bachelor- und Master-Studiengängen an der Medizinischen
Fakultät der Universität Zürich vom 13. Dezember 2010 [Rahmenordnung, LS 415.433.5]).
Es wäre somit vom Sachzusammenhang her nicht völlig undenkbar, auch eine
Reduktion der Semesterpauschale im Wahlstudienjahr der Medizinstudierenden in
der Studiengebührenverordnung unterzubringen, wie das etwa in der
Gebührenordnung der Universität Basel gemacht wird (vorn E. 2.3). Damit
entstünde auch kein Widerspruch zur Zulassungsverordnung, da mit der blossen
Reduktion der Semestergebühr während des Wahlstudienjahrs in der Studiengebührenverordnung
nicht ein zusätzlicher Urlaubstatbestand ausserhalb der Zulassungsverordnung
geschaffen würde. Entsprechend liegt keine verspätete Anfechtung der
Gebührenregelung des Wahlstudienjahrs vor.
2.5
Schliesslich
bestreitet die Beschwerdegegnerin die Legitimation des Beschwerdeführers 1,
der nicht dargetan habe, dass eine Mehrzahl seiner Mitglieder von der beanstandeten
Unvollständigkeit der Studiengebührenverordnung betroffen sei. Demgegenüber
hält der Beschwerdeführer 1 an seiner Legitimation fest.
2.5.1
Für die Frage der Legitimation im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle
muss die virtuelle Betroffenheit genügen (Häner, Art. 79 N. 24; VGr,
14. Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1; VGr, 3. Januar 2011,
PB.2010.00026, E. 2.1.1). Die Anforderungen sind erfüllt, wenn zumindest
eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende
Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 135 II 243 E. 1.2;
133 I 206 E. 2.1; 125 I 71 E. 1b/aa und 173 E. 1b).
2.5.2
Auch bei der Anfechtung von Erlassen müssen aber eigene Interessen
vertreten werden. Unzulässig sind Beschwerden, die im Interesse der
Allgemeinheit oder der richtigen Gesetzesanwendung geführt werden (BGE 136
I 49 E. 2.1; 125 I 7 E. 3c). Anstelle einzelner können auch Verbände
mit der sogenannten egoistischen Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer
Mitglieder Beschwerde führen. Voraussetzung dafür ist, dass der Verband als juristische
Person konstituiert ist, die genannte Interessenwahrung zu seinen statutarischen
Aufgaben gehört und die Mehrheit oder doch eine grosse Zahl der Mitglieder ihrerseits
beschwerdebefugt wäre, weil sie in ihren Interessen direkt oder virtuell
betroffen ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 50–52; BGE 130 I 26
E. 1.2.1 mit Hinweisen).
2.5.3
Der Beschwerdeführer 1 ist gemäss seinen Statuten vom 27. Oktober
2010 ein Verein im Sinn von Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB) und
damit als juristische Person konzipiert. Er engagiert sich zugunsten seiner
Mitglieder und vertritt deren Interessen während des ganzen Studiums der
Medizin gegenüber der Universität, der medizinischen Fakultät, dem Lehrkörper
und der Öffentlichkeit (§ 3 der Statuten). Mitglieder können alle immatrikulierten
Studierenden der Medizinischen Fakultät Zürich werden; die Mitgliedschaft endet
spätestens mit dem Abschluss des Staatsexamens (§ 4 und 6 der Statuten). Da
die Mehrheit seiner Mitglieder wohl von Beginn bis zum Ende des Studiums, damit
insbesondere auch während des Wahlstudienjahrs, beim Beschwerdeführer verbleiben
wird, ist davon auszugehen, dass diese nacheinander auch von der Pflicht zur
Leistung einer ganzen Semesterpauschale während des Wahlstudienjahrs zumindest
virtuell (vor Erreichen des Wahlstudienjahrs), zu gegebener Zeit aber auch tatsächlich
betroffen sind. Entsprechend wären sie ihrerseits beschwerdebefugt, weshalb der
Beschwerdeführer 1 vorliegend als zur Beschwerde legitimiert zu betrachten
ist.
2.6
Demnach
ist auf die Beschwerde im Rahmen der vorstehenden Erwägungen einzutreten,
nachdem auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind.
3.
Die Beschwerdeführenden sehen in der fehlenden Ausnahmeregelung
für die Leistung der Semestergebühren während des Wahlstudienjahrs einen
Verstoss gegen übergeordnetes Recht in Form von § 41 Abs. 1 UniG, was
von der Beschwerdegegnerin bestritten wird. § 41 Abs. 1 UniG lautet:
"Der Universitätsrat setzt
Immatrikulations-, Semester- und Prüfungsgebühren fest. Diese tragen zur Deckung
der Kosten bei. Sie sind unter Berücksichtigung der an den anderen
schweizerischen Universitäten geltenden Ansätze und unter der Wahrung des
gleichen Zugangs aller Personen mit der nötigen Vorbildung zur Universität zu
bemessen."
Die Beschwerdeführenden beanstanden sinngemäss, dass die
Ansätze anderer Universitäten in der Schweiz, welche das Medizinstudium
anbieten, nicht berücksichtigt und damit letztlich der Zugang zur Universität
Zürich erschwert werde, was die Beschwerdegegnerin bestreitet, indem sich aus § 41
Abs. 1 UniG nicht ableiten lasse, dass die in Ausnahmefällen, wie
beispielsweise einem Urlaub, zu erhebenden Gebühren einem innerschweizerischen
Vergleich standhalten müssten.
3.1
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben einer Grundlage
in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung
einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen,
den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen. Diese
Anforderungen hat die Rechtsprechung für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten
von Kausalabgaben gelockert: Sie dürfen namentlich dort herabgesetzt werden, wo
das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien
(Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt
diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 130 I 113 E. 2.2; 126 I 180
E. 2a/bb; 120 Ia 1 E. 3c).
§ 13 Abs. 2 UniG legt die Anforderungen an die
Immatrikulation der Studierenden fest. Gemäss Abs. 4 derselben Bestimmung
regelt der Universitätsrat das Verfahren der Immatrikulation; dieser Pflicht
ist er mit dem Erlass der Zulassungsverordnung nachgekommen (vorn I.A.). Nach § 41
Abs. 1 UniG hat der Universitätsrat zudem die Kompetenz, eine Regelung
über die Universitätsgebühren zu erlassen. Damit ergeben sich der Kreis der Abgabepflichtigen
und der Gegenstand der Studiengebühren direkt aus dem Gesetz, weshalb § 41
Abs. 1 UniG insoweit den Anforderungen an die formellgesetzlichen Vorgaben
genügt (vgl. BGE 130 I 113 E. 2.3).
3.2
Das
Universitätsgesetz enthält jedoch keine Bemessungsgrundlagen für die Studiengebühren
und nennt auch keine betragsmässigen Obergrenzen.
3.2.1
Immerhin sind gemäss § 41 Abs. 1 UniG die an den anderen
schweizerischen Universitäten geltenden Ansätze bei der Gestaltung der
Semestergebühren zu beachten und ist der gleiche Zugang aller Personen mit der
nötigen Vorbildung zur Universität zu wahren. Insofern ist der
Gestaltungsspielraum für die Höhe der Studiengebühren, wenn auch nicht
ziffernmässig, so doch klar eingeschränkt. Das Bundesgericht erachtete eine –
im Hinblick auf die Bemessung – unbestimmte gesetzliche Grundlage im
Zusammenhang mit Studiengebühren trotzdem ausnahmsweise als ausreichend, wenn
sich das zur Gebührenfestsetzung zuständige Organ als durch die bisherige Übung
gebunden betrachtete und sich die Gebühren nach der Erhöhung immer noch in der
Grössenordnung bewegten, die an anderen schweizerischen Hochschulen üblich war
(BGE 121 I 273 E. 3b und 5a).
Das Bundesgericht argumentierte
zudem, dass die Studiengelder seit jeher nur einen geringen Teil der
finanziellen Aufwendungen eines Kantons für seine Universität deckten, weshalb
das Schutzbedürfnis des Einzelnen von vornherein nicht so intensiv sei wie bei
kostendeckenden Gebühren. Da Studiengebühren seit langer Zeit in annähernd
gleichem Rahmen erhoben werden und sich die zuständigen Organe daran auch in
einem weiter gehenden Mass gebunden betrachten als in anderen Bereichen, ist
das Bundesgericht zum Ergebnis gelangt, dass sich unter diesen besonderen
Voraussetzungen für die Bemessung der Studiengebühren eine schematischere bzw.
pauschalere Betrachtungsweise rechtfertigt, als im Bereich der Kausalabgaben
allgemein zulässig wäre. Insbesondere hindert danach eine unbestimmte
gesetzliche Ermächtigung das zuständige Organ nicht, Gebührenerhöhungen zu
beschliessen, die sich im Rahmen des Üblichen halten, selbst wenn sie über die
Anpassung an die Teuerung hinausgehen und finanzpolitisch motiviert sind.
Allerdings soll dieser Anpassungsspielraum den Universitätskantonen nicht
erlauben, im Gleichschritt auf dem Verordnungsweg ihre Studiengebühren beliebig
zu erhöhen. Solange die Gebühren jedoch nicht wesentlich von dem abweichen, was
im betreffenden Sachbereich allgemein üblich ist, ohne dass vom Prinzip der bei
Weitem nicht kostendeckenden Gebühren abgewichen wird, sind Erhöhungen selbst
ohne gesetzliche Obergrenze oder Bemessungsregeln grundsätzlich zulässig (BGE 120
Ia 1 E. 3g; 121 I 273 E. 4c und 5a; zum Ganzen BGE 130 I 113
E. 2.4; kritisch dazu Hugo Casanova, Kantonale Abgaben, in: Stiftung Archiv
für Schweizerisches Abgaberecht [ASA] 75, S. 90 f., mit weiteren
Hinweisen).
3.2.2
Die Universität Zürich befindet sich auch nach der nur teuerungsbedingten
Anpassung der Semestergebühren auf Fr. 720.- noch im Umfeld der Ansätze
der übrigen Universitäten: So belaufen sich die Semestergebühren (Kollegiengeldpauschalen)
bei den das Medizinstudium anbietenden Universitäten auf Fr. 700.- (Basel),
Fr. 805.- (Bern), Fr. 500.- (Genf) und Fr. 580.- (Lausanne). Für
Minderbemittelte besteht zudem die Möglichkeit, Stipendien zu beantragen (vgl.
§§ 11, 12 und 27 ff. der Stipendienverordnung vom 15. September
2004). Zur Semestergebühr an der Universität Zürich kommen die Beiträge für
alle Immatrikulierten von Fr. 49.- (Fr. 6.50 Stipendienkasse; Fr. 15.-
Bibliotheken und Sammlungen; Fr. 25.- Akademischer Sportverband; Fr. 2.50
Studentisches [www.uzh.ch/studies/application.html, Auswahl Gebühren und
Beiträge]), was von den Beschwerdeführenden indessen nicht beanstandet wird.
3.3
Ausserdem
ist zu bedenken, dass Studiengebühren im hier interessierenden Rahmen nur
beschränkte Auswirkungen auf den Zugang zur universitären Ausbildung haben, da
sie in der Regel bloss einen relativ geringen Teil der Lebenshaltungskosten
ausmachen (BGE 126 I 240 E. 3b) und vorliegend konkret nur zwei
Semester im gesamten Studiengang von zwölf Semestern betreffen, nämlich das
Wahlstudienjahr im 5. Studienjahr des Medizinstudiums, in dem mindestens
neun Monate praktische Tätigkeit zu absolvieren sind (vorn I.A.). Geht man
davon aus, dass die Beschwerdeführenden dafür eine reduzierte Semesterpauschale
von Fr. 150.- anerkennen (vorn E. 2.3), so stören sie sich daran, dass
sie während des Wahlstudienjahrs pro Semester höchstens Fr. 570.- "zu
viel" bezahlen müssen (Fr. 720.- ./. Fr. 150.-), für das
ganze
Studium also maximal Fr. 1'140.- zu viel, wovon der teuerungsbedingte
Anteil entsprechend einer Teuerung von 13,4 % (rund Fr. 135.-) abzuziehen
ist, netto demnach insgesamt Fr. 1'005.-.
Tatsächlich machen die Kosten für das Studiengeld im
Jahresbudget eines Studenten nur einen geringen Anteil aus. In aller Regel
bewegt sich ein solches Budget zwischen Fr. 20'000.- und Fr. 30'000.-,
je nach Studienrichtung. Neben den grösseren Beträgen für Miete, Versicherungen
und den Lebensunterhalt machen die Studiengebühren in diesem Budget konkret
lediglich knapp 6 % aus (vgl. das Musterbudget www.berufsberatung.ch, Studium/Universitäten
und ETH/Allgemeines zum Studium/Kosten und Finanzierung/Kosten des Studiums/Gesamtkosten
eines Studiums). Dieser Anteil verringert sich auf rund 4,5 % des
Jahresbudgets, wenn es nur um die Mehrkosten im Wahlstudienjahr geht. Aus diesen
geringen Beträgen erhellt, dass sich der Umstand, ob für das Wahlstudienjahr
die volle oder eine reduzierte Semesterpauschale erhoben wird, höchstens
marginal auf die gesamten Studienkosten auswirkt und damit der Zugang zur
Universität entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden nicht ernsthaft
tangiert wird. Das entspricht auch einem bundesgerichtlichen Urteil, wonach die
in der Schweiz üblichen Universitätsgebühren bloss einen Bruchteil der gesamten
Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachen, weshalb eine blosse Gebührenreduktion
oder selbst ein voller Gebührenverzicht den Zugang zum Studium für finanziell
bedürftige Studenten nicht sicherzustellen vermöchte, obwohl in jenem Fall die
Studiengebühren über die Teuerung hinaus erhöht worden waren (BGE 120 Ia 1
E. 5d; dazu auch BGE 126 I 240 E. 3b; 130 I 113 E. 3.2 und
3.3).
3.4
Die
Studiengebührenverordnung bewegt sich somit durchaus in der Grössenordnung, die
an anderen Hochschulen üblich ist. Sie ist diesbezüglich daher nicht zu
beanstanden, selbst wenn für Studierende der Beschwerdegegnerin während des
Wahlstudienjahrs die volle Semestergebühr verlangt wird.
4.
Die Beschwerdeführenden machen allerdings geltend, dass
immer nur zeitlich kongruente Leistungen miteinander vergleichbar seien und
entsprechend geprüft werden müsse, ob die Gestaltung der Gebühren auch für
einzelne Semester, wie eben das Wahlstudienjahr, nur unter Berücksichtigung der
an den anderen schweizerischen Universitäten geltenden Ansätze erfolgen dürfte.
Es ist zu prüfen, ob § 41 Abs. 1 UniG als übergeordnetes Recht solches
verlangt, weshalb diese Bestimmung auszulegen ist.
4.1
Ausgangspunkt
jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Bestimmung. Ist der Text nicht klar
und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist
dabei auf die Entstehungsgeschichte, auf den Zweck der Norm, die ihr zugrunde
liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext anderer Bestimmungen. Das
Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem
Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das grammatikalische
Element abgestellt, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung
ergab (BGE 137 V 373 E. 5.1 mit weiteren Hinweisen; BGE 137 V
126 E. 4.1).
4.2
Im Sinn
der historischen Auslegung ist zu erwähnen, dass gemäss § 137 des Unterrichtsgesetzes
vom 23. Dezember 1859 der Regierungsrat die Kollegiengelder festsetzte,
bevor diese Aufgabe vom Universitätsrat übernommen wurde. Wie und nach welchen Leitlinien
er dabei vorzugehen hatte, ergibt sich aus dem Gesetz nicht. Der Regierungsrat
erhöhte mit Beschluss vom 23. Juni 1993 die Kollegiengeldpauschale für
Studierende der Universität Zürich, welche seit 1991/1992 Fr. 300.- pro
Semester betragen hatte, auf Fr. 450.- (Wintersemester 1993/1994) und auf
Fr. 600.- ab Wintersemester 1994/1995. Diese Erhöhung der Studiengebühren
durch den Regierungsrat führte zu einem Bundesgerichtsurteil (BGE 120 Ia 1).
Das Bundesgericht hielt darin fest, dass auch die erhöhten, die Teuerung überschreitenden
Kollegiengeldpauschalen nicht zu beanstanden seien, weil sie trotz ihrer
massiven Erhöhung immer noch in jener Grössenordnung lägen, wie sie auch an
anderen schweizerischen Hochschulen üblich sei (BGE 120 Ia 1 E. 3g).
Auch wenn im Gesetz so nicht enthalten, galten offenkundig schon damals
dieselben Grundsätze bei der Festlegung der Semestergebühren, wie sie nunmehr
in § 41 Abs. 1 UniG enthalten sind (vgl. ABl 1997, 179). Dass
aber bei der Gestaltung der Kollegiengeldpauschalen die Besonderheiten gewisser
Studiengänge zusätzlich und semesterweise hätten berücksichtigt werden müssen, ergibt
eine historische Auslegung nicht. Hinzu kommt, dass nach der Bologna-Reform das
Wahlstudienjahr ein Studienbestandteil ist, für den die Studierenden
ECTS-Punkte erhalten. Die neue administrative Handhabung gemäss dem Bologna-System
erlaubt denn auch eine neue Anknüpfung der Gebühren (vgl. BGE 126 I 240
E. 3b).
4.3
Gemäss
seinem Wortlaut beschränkt sich § 41 Abs. 1 UniG ausdrücklich darauf,
dass die Semestergebühren unter Berücksichtigung der an den anderen
schweizerischen Universitäten geltenden "Ansätze" zu bemessen sind.
Wie dargelegt, bewegen sich die Semestergebühren der Beschwerdegegnerin
durchaus im Rahmen der Ansätze anderer schweizerischer Universitäten (vorn
E. 3.2.2). Das Wort "Ansätze" lässt denn auch auf eine Gesamtsicht
über die Studiengebühren schliessen, die den "Zugang" zu einer
bestimmten Universität nicht erschweren dürfen, indem sie im Vergleich mit den
Gebühren anderer Universitäten viel höher wären. Hingegen geht aus dem Wortlaut
von § 41 Abs. 1 UniG nicht hervor, dass die "Ansätze" der
Studiengebühren im
Verlauf
des Studiengangs semesterweise daraufhin zu
prüfen sind, ob sie mit denjenigen der anderen Universitäten übereinstimmen.
Die Beschwerdeführenden bleiben einen anderslautenden Nachweis schuldig.
4.4
Sinn und
Zweck der Bestimmung von § 41 Abs. 1 UniG ist es auch, den Zugang zur
Beschwerdegegnerin für das Medizinstudium gegenüber anderen Universitäten im Bereich
der Semestergebühren nicht erheblich zu
erschweren
. Soweit die
Semestergebühren den gleichen Zugang aller Personen mit der nötigen Vorbildung
zur Universität wahren müssen, hätten die Beschwerdeführenden daher substanziiert
darlegen müssen, dass dieser Grundsatz mit der Erhebung ganzer Semestergebühren
während des Wahlstudienjahrs verletzt wird und § 41 Abs. 1 UniG auch
solches vermeiden wollte. Das geht aus ihrer Beschwerde jedoch nicht hervor. Es
ist jedenfalls nicht erkennbar, dass sich Studierende vom Studium der Medizin
an der Universität Zürich abhalten liessen, nur weil während des Wahlstudienjahrs
die vollen Semestergebühren zu entrichten sind. Das Bundesgericht hatte zudem,
wie bereits erwähnt, im Fall der über den blossen Teuerungsausgleich hinausgehenden
Erhöhung der Semestergebühren erklärt, selbst ein voller Gebührenverzicht vermöchte
den Zugang zum Studium für finanziell bedürftige Studenten nicht sicherzustellen
(BGE 120 Ia 1 E. 5d; vorn E. 3.4). Damit ist offen, ob die
Erhebung der vollen Semestergebühren während des Wahlstudienjahrs den Zugang
aller dazu befähigten Personen zur Universität überhaupt beeinflussen könnte,
was weiter dafür spricht, dass § 41 Abs. 1 UniG nicht auch die
Berücksichtigung der Gebührengestaltung an anderen Universitäten in allen Ausnahmefällen
verlangt. Schliesslich relativierte das Dekanat der Medizinischen Fakultät der
Beschwerdegegnerin im Schreiben vom 12. April 2012 seine Meinung dahin gehend,
dass die vollständig zu entrichtende Semestergebühr für das Wahlstudienjahr
[nur noch] als "verhältnismässig hoch" empfunden werde (vorn I.C.).
Auch daraus lässt sich nicht schliessen, dass mit der Gestaltung der
Semestergebühren während des Wahlstudienjahrs § 41 Abs. 1 UniG
widersprochen würde.
4.5
Nach der
teleologischen wie auch der sprachlichen Auslegung, der die historische nicht
entgegensteht, ist der Zweck von § 41 Abs. 1 UniG demnach einzig
darauf ausgerichtet, den Zugang zum Studium der Humanmedizin (hier) gegenüber
anderen Universitäten in der Schweiz nicht zu erschweren. Es ist aber nicht
dargetan, dass damit auch die Gebührengestaltung anderer Universitäten für
jeden Ausnahmefall und einzelne Semester wie etwa das Wahlstudienjahr
berücksichtigt werden müsste.
4.6
Die
Beschwerdegegnerin weist zudem zu Recht darauf hin, dass auch in anderen Studienrichtungen
obligatorische Praktika nicht zu einem Urlaub oder zu einer reduzierten Kollegiengeldpauschale
berechtigen, was die Beschwerdeführenden nicht substanziiert bestreiten.
Tatsächlich haben die Studenten des Studiengangs Master of Science in
Psychologie insgesamt zwölf Wochen Praktikum, währenddessen sie regulär
eingeschrieben bleiben müssen und keinen Urlaub beantragen können, weil dafür
ECTS-Punkte vergeben werden (http://www.psychologie.uzh.ch/studium/master/studium/praktikum.html).
Auch das Studium der Ethnologie (Hauptfachethnologen) sieht vor dem Abschluss
ein Praktikum vor, das sich in der Regel über drei Semester erstreckt (ein
Semester Vorbereitung, ein Semester Feldaufenthalt und ein Semester
Lizentiandenkolloquium II). Dabei ist es lediglich möglich, sich für das
Semester der Feldforschung im Ausland beurlauben zu lassen, nicht aber für ein
Museumspraktikum (vgl. http://www.ethno.uzh.ch/downloads/Vademecum2004.pdf, Ziff. 4.8).
Eine Reduktion der Studiengebühren ist in beiden Fällen nicht vorgesehen. Auch
dies spricht dafür, dass sich § 41 Abs. 1 UniG darauf beschränkt, nur
einen mit anderen Universitäten vergleichbaren Rahmen der Semestergebühren im
Sinn einer Gesamtbetrachtung vorzusehen.
4.7
Massgebend
für die Gebühren ist folglich das Gesamtpaket des Medizinstudiums. Es erübrigt
sich daher, im Detail die Unterschiede in der Gestaltung des Studiums generell
und des Wahlstudienjahrs im Besonderen bei den einzelnen Universitäten
daraufhin zu prüfen, ob eine Übereinstimmung bei der Erhebung von Gebühren für
einzelne Semester besteht. Denn die Frage, ob für das Wahlstudienjahr eine
reduzierte Semestergebühr erhoben wird, ist nicht primär eine solche der Vergleichbarkeit
der Studiengänge, sondern der Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben. Hier wäre
nur einzuschreiten, wenn die Anforderungen von § 41 Abs. 1 UniG
missachtet würden, was nicht der Fall ist.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die Pflicht zur Entrichtung der ungeschmälerten
Gebühr im Wahlstudienjahr verstosse gegen das Äquivalenzprinzip. Indessen sind
sie zutreffend der Ansicht, dass das Kostendeckungsprinzip vorliegend nicht zur
Anwendung gelangt.
5.2
Das Äquivalenzprinzip
verlangt in Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes
insbesondere, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis
zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen darf, den sie für den
Abgabepflichtigen hat, und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss (
BGE 132 II 47
E. 4.1 S. 55;
128 I 46
E. 4a S. 52; Adrian Hungerbühler,
Grundsätze des Kausalabgaberechts, in: ZBl 104/2003, S. 505 ff.,
S. 522 ff.).
Die Höhe der Gebühr muss im Einzelfall in einem
vernünftigen Verhältnis stehen zum Wert, den die staatliche Leistung für die
Abgabepflichtigen hat. Dabei ist das Medizinstudium als eine Einheit einer
staatlichen Leistung gegenüber den Studierenden zu verstehen, umso mehr, als
nach übereinstimmender Meinung der Parteien das Wahlstudienjahr Teil des
Medizinstudiums bildet, indem dafür ECTS-Punkte vergeben werden, was die andauernde
Immatrikulation voraussetzt. Entsprechend verbietet sich eine semesterweise
Betrachtung der Gebühren, zumal diese nicht in jedem Fall im Sinn des
Einzelkostendeckungsprinzips genau dem Verwaltungsaufwand entsprechen müssen
(Hungerbühler, S. 523). Das Äquivalenzprinzip ist damit im Sinn einer
Gesamtbetrachtung der Gebühren des Medizinstudiums zu wahren.
Schon im Jahr 1990
beliefen sich die durchschnittlichen Kosten pro Studierenden der Medizin auf
Fr. 30'872.- pro Semester. In der Zwischenzeit sind die Kosten des Medizinstudiums
allerdings erheblich gestiegen. Schon nur die zwischen 1990 bis 2011
aufgelaufene Teuerung beträgt gemäss dem Teuerungsrechner 32,4 % (vgl. www.portal-stat.admin.ch/lik_rechner/d/lik_rechner.htm;
dazu auch BGE 120 Ia 1 E. 3 f.; 130 I 113 E. 2.4).
Ausgehend vom genannten Betrag ergeben sich teuerungsbereinigt Kosten von
Fr. 40'875.- pro Semester oder Gesamtkosten der Ausbildung von rund
Fr. 490'000.-, wogegen sich die Semestergebühren an der Universität Zürich
von neu Fr. 720.- bzw. die Gesamtkosten des Studiums für eine Medizin
studierende Person (nur Semestergebühren) auf im Vergleich dazu sehr geringe
Fr. 8'660.- für das gesamte Studium belaufen. Ein Verstoss gegen das
Äquivalenzprinzip liegt demnach nicht vor. Zudem findet sich die Universität Zürich
damit auch nach der Gebührenerhöhung durchaus im Bereich der an anderen Hochschulen
verlangten Semestergebühren für das Gesamtstudium (etwa Universität Bern:
Fr. 9'660.-, Universität Basel Fr. 7'300.-; vorn E. 3.2.2).
6.
Demnach verstösst die Studiengebührenverordnung, soweit
sie angefochten ist, nicht gegen übergeordnetes Recht, weshalb sich eine
entsprechende Feststellung erübrigt, ebenso ein Eingreifen des Gerichts (vorn
E. 2.4.1). Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten
ist.
7.
7.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Verfahrens den Beschwerdeführenden je zur Hälfte und je
unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und 14 VRG). Der Beschwerdeführer 2
hat allerdings um unentgeltliche Prozessführung ersucht. Die Beschwerdegegnerin
bestreitet dessen Mittellosigkeit.
7.2
Der
Beschwerdeführer gibt an, gemäss der Steuererklärung 2010 habe er im Jahr 2010
über Fr. 22'000.- Einkommen und Fr. 8'000.- Vermögen verfügt. Im Jahr
2011 habe er gemäss seiner Steuererklärung Fr. 17'400.- Einkommen erzielt
und über kein Vermögen mehr verfügt. Belegt wurde nichts, die Einlage von
Unterlagen jedoch angeboten. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich nicht mehr
dazu.
7.3
Privaten,
welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht aussichtslos erscheint,
ist auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen
zu erlassen (§ 16 Abs. 1 VRG). Als mittellos gilt ein Gesuchsteller,
der die erforderlichen Verfahrenskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene
Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine
Familie benötigt. Die Bedürftigkeit ist aufgrund der gesamten wirtschaftlichen
Situation im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung zu beurteilen. Neben der Einkommenssituation
sind daher auch die Vermögensverhältnisse und die Kreditwürdigkeit zu
berücksichtigen. Die umfassende Beurteilung der Einkommens- und Vermögenslage
hat zur Folge, dass neben den eigenen Mitteln auch die finanziellen Leistungen
Dritter zu berücksichtigen sind, die gegenüber der gesuchstellenden Person
unterstützungspflichtig sind, insbesondere auch die Eltern (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 16 N. 24 f.). In diesem Zusammenhang ist auf Art. 277 Abs. 2
ZGB zu verweisen, wonach die Eltern bis zum Abschluss der Erstausbildung für
den Unterhalt des Kindes aufzukommen haben, gegebenenfalls über dessen
Mündigkeit hinaus. Der anwaltlich vertretene Beschwerdeführer äussert sich
nicht dazu, ob und inwieweit er von seinen Eltern unterstützt wird,
insbesondere auch in Form eines Vorschusses für die anfallenden Gerichtskosten.
Seine Mittellosigkeit ist damit nicht belegt, womit das Gesuch abzuweisen ist.
Die Beschwerdegegnerin hat kein Gesuch um Entschädigung gestellt.
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
Das
Gesuch des Beschwerdeführers 2 um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen;
und erkennt:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 8'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, je unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…