zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00408 · 2007-12-20 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung | Nichtverlängerung und Nichterweiterung einer Seniorenpraxisbewilligung wegen Ausstellung von Rezepten für Natrium-Pentobarbital an Drittpersonen Das Medizinalberufegesetz (MedBG) dürfte einer bereits laufenden Seniorenpraxisbewilligung grundsätzlich nicht entgegenstehen (E. 2.2.1). Es liegt keine Ausnahme vom Rückwirkungsverbot vor (Art. 67 MedBG; E. 2.2.2). Die medizinische Sterbeassistenz ist als medizinische Verrichtung zu verstehen (E. 3.2). Die Rezeptpflicht für die Abgabe von Natrium-Pentobarbital ist geeignet und erforderlich (E. 3.3). Der Beschwerdeführer durfte nur Personen im nächsten Angehörigen- bzw. engsten Freundeskreis Natrium-Pentobarbital verschreiben. Gegenüber Drittpersonen mussten sich die Sterbebegleitungen auf die Tätigkeit als Gutachter beschränken, was die Kompetenz zur Verschreibung bzw. Abgabe von Natrium-Pentobarbital nicht beinhaltete (E. 3.4). Bei der Suizidbeihilfe sind höchste Anforderungen an die ärztliche Sorgfalt zu stellen (E. 4.2). Dass sich der Beschwerdeführer als erfahrener Arzt gerade im sensiblen Bereich der Sterbehilfe nicht an die ihm bekannten Auflagen der Seniorenbewilligung gehalten hat, spricht klar gegen seine Vertrauenswürdigkeit und rechtfertigt für sich alleine schon die Abweisung des Gesuchs auf Verlängerung der Berufsausübungsbewilligung um weitere drei Jahre oder gar auf Erteilung einer solchen ohne weitergehende Einschränkungen hinsichtlich des Patientenkreises und der ärztlichen Tätigkeit. Dabei ist auch das Prinzip der Verhältnismässigkeit nicht verletzt (E. 4.4). Eine erste Kontaktnahme mit den Patienten mag der Sorgfaltspflicht des Beschwerdeführers als Gutachter genügt haben, nicht aber derjenigen als behandelnder Arzt (Ausstellung der Rezepte für Natrium-Pentobarbital; E. 4.5). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.20.1 VB.2007.00408
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.20.1 VB.2007.00408
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.20.1 VB.2007.00408

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00408
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00408
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.12.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 24.06.2008 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung
Nichtverlängerung und Nichterweiterung einer Seniorenpraxisbewilligung wegen Ausstellung von Rezepten für Natrium-Pentobarbital an Drittpersonen
Das Medizinalberufegesetz (MedBG) dürfte einer bereits laufenden Seniorenpraxisbewilligung grundsätzlich nicht entgegenstehen (E. 2.2.1). Es liegt keine Ausnahme vom Rückwirkungsverbot vor (Art. 67 MedBG; E. 2.2.2).
Die medizinische Sterbeassistenz ist als medizinische Verrichtung zu verstehen (E. 3.2). Die Rezeptpflicht für die Abgabe von Natrium-Pentobarbital ist geeignet und erforderlich (E. 3.3). Der Beschwerdeführer durfte nur Personen im nächsten Angehörigen- bzw. engsten Freundeskreis Natrium-Pentobarbital verschreiben. Gegenüber Drittpersonen mussten sich die Sterbebegleitungen auf die Tätigkeit als Gutachter beschränken, was die Kompetenz zur Verschreibung bzw. Abgabe von Natrium-Pentobarbital nicht beinhaltete (E. 3.4).
Bei der Suizidbeihilfe sind höchste Anforderungen an die ärztliche Sorgfalt zu stellen (E. 4.2). Dass sich der Beschwerdeführer als erfahrener Arzt gerade im sensiblen Bereich der Sterbehilfe nicht an die ihm bekannten Auflagen der Seniorenbewilligung gehalten hat, spricht klar gegen seine Vertrauenswürdigkeit und rechtfertigt für sich alleine schon die Abweisung des Gesuchs auf Verlängerung der Berufsausübungsbewilligung um weitere drei Jahre oder gar auf Erteilung einer solchen ohne weitergehende Einschränkungen hinsichtlich des Patientenkreises und der ärztlichen Tätigkeit. Dabei ist auch das Prinzip der Verhältnismässigkeit nicht verletzt (E. 4.4). Eine erste Kontaktnahme mit den Patienten mag der Sorgfaltspflicht des Beschwerdeführers als Gutachter genügt haben, nicht aber derjenigen als behandelnder Arzt (Ausstellung der Rezepte für Natrium-Pentobarbital; E. 4.5).
Abweisung
Stichworte:
BERUFSAUSÜBUNG
ERWEITERUNG DES STREITGEGENSTANDS
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
NICHTVERLÄNGERUNG
PRAXISBEWILLIGUNG
RÜCKWIRKUNG
SENIORENPRAXISBEWILLIGUNG
SORGFALTSPFLICHT
STERBEHILFE
SUIZID
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG
§ 8 Abs. I aGesundheitsG
§ 9 aGesundheitsG
§ 12 Abs. I aGesundheitsG
§ 16 Abs. I aGesundheitsG
§ 1 Abs. III ÄrzteV
§ 36 Abs. I lit. b MEDBG
§ 38 MEDBG
§ 40 lit. a MEDBG
§ 65 Abs. I MEDBG
§ 67 MEDBG
Publikationen:
RB 2007 Nr. 47 S. 111
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00408
Entscheid
der 3. Kammer
vom
20. Dezember 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär
Andreas Conne.
In Sachen
Dr. med. A,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführer
,
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Mit Schreiben vom 18. September 2000 gelangte die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich an Dr. med. A, geboren 1931, mit der
Anfrage, ob er nach Erreichung seines 70. Altersjahres seine Praxis weiterführen
wolle, wofür er gemäss § 8 Gesundheitsgesetz vom 4. November 1962
(GesundheitsG, LS 810.1) in Verbindung mit § 1 Abs. 3 Ärzteverordnung (ÄrzteV,
LS 811.11) einen Antrag mit einem ärztlichen Zeugnis einreichen müsse.
Stattdessen könne er sich auch für eine "Seniorenpraxisbewilligung"
entscheiden, welche eine eingeschränkte Praxisbewilligung zur Behandlung seiner
nächsten Angehörigen, des engsten Freundeskreises sowie für die Erstellung von
Gutachten beinhalte oder aber die Praxistätigkeit ganz aufgeben. In der Folge
reichte Dr. med. A ein Gesuch für eine Seniorenpraxisbewilligung ein. Die
Gesundheitsdirektion verlängerte daher mit Verfügung vom 16. November 2000 die
Bewilligung zur selbstständigen ärztlichen Tätigkeit unter den genannten
Beschränkungen bis am 31. Januar 2004 und mit Verfügung vom 3. November
2003 um weitere drei Jahre bis am 31. Januar 2007.
B.
Mit Schreiben vom 8. Oktober 2006 teilte C,
ehemalige Angestellte bei der Sterbehilfeorganisation D, der Gesundheitsdirektion
mit, Dr. med. A sei verantwortlich für die Ausstellung von Express-Rezepten für
Natrium-Pentobarbital. In der Folge wies die Gesundheitsdirektion Dr. med. A
mit Schreiben vom 12. Oktober 2006 darauf hin, die Seniorenberufsausübungsbewilligung
beinhalte lediglich die Behandlung (und somit auch die Rezeptierung) des nächsten
Familien- bzw. engsten Bekanntenkreises. Er werde daher aufgefordert, die
Rezeptierung für Personen, welche nicht dem engsten Familien- bzw. Bekanntenkreis
angehörten, umgehend einzustellen. Zudem wurde angedroht, ihn für den Bezug und
die Rezeptierung von Medikamenten, die unter das Betäubungsmittelgesetz vom 3. Oktober
1951 (BetmG, SR 812.121) fallen, zu sperren und die Seniorenberufsausübungsbewilligung
nach deren Ablauf im Januar 2007 nicht mehr zu verlängern. Mit Stellungnahme
vom 9. November 2006 stellte sich Dr. med. A, nunmehr anwaltlich vertreten,
zusammengefasst auf den Standpunkt, die Seniorenpraxisbewilligung sei nicht
gesetzmässig, weshalb seiner diesbezüglichen früheren Zustimmung keine bindende
Wirkung zukomme. Die Tätigkeit für D falle zudem unter die auch für Seniorenpraxisbewilligungen
zulässigen Tätigkeiten. Bei den – verfügungsmässig erlaubten – Begutachtungen
der Patienten habe er mit aller Sorgfalt gehandelt. Das Ausstellen eines Rezepts
für Natrium-Pentobarbital sei im Wesentlichen eine Formsache und keine vom
Gesundheitsgesetz erfasste eigenständige medizinische Verrichtung. Die
Verschreibung sei lediglich die Konsequenz des Gutachtens. Das verschriebene Mittel
bezwecke die Herbeiführung des Todes, weshalb die Verschreibung auch keine
Behandlung darstelle. Keinesfalls liege ein Grund für eine Nichtverlängerung
der Praxisbewilligung vor, auch dann nicht, wenn die Tätigkeit als unzulässig
erachtet würde, habe er doch die Tätigkeit für D in der Meinung einer Begutachtung
und mit besten Absichten ausgeübt. Die Gesundheitsdirektion entgegnete mit
Schreiben vom 22. November 2006, nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
müsse die Tätigkeit eines Arztes für die Organisation D als ärztliche Tätigkeit
im Sinne der Gesundheitsgesetzgebung betrachtet werden. Dr. med. A habe trotz
freiwilligen Verzichts auf eine uneingeschränkte Praxisbewilligung die
ärztliche Tätigkeit gegenüber unbestimmten Dritten ausgeübt, welches Verhalten
Fragen nach der Vertrauenswürdigkeit sowie hinsichtlich seiner aktuellen und
künftigen Bewilligungsfähigkeit aufwerfe.
C.
Mit Eingabe vom 3. Januar 2007 ersuchte Dr. med. A die
Gesundheitsdirektion um eine Erweiterung der erteilten Seniorenpraxisbewilligung,
so dass er seine ärztliche Tätigkeit nebst dem Verwandten- und Freundeskreis
neu auf jenen Personenkreis ausweiten könne, der Rat und Hilfe bei der
Sterbehilfeorganisation suche, wobei er für letzteren Personenkreis seine
ärztliche Tätigkeit auf die Erstellung von Gutachten einschliesslich Rezeptur
von Natrium-Pentobarbital beschränke. Die Gesundheitsdirektion stellte sich mit
Schreiben vom 31. Januar 2007 auf den Standpunkt, die Untersuchung eines
Sterbewilligen und Rezeptierung des tödlich wirkenden Natrium-Pentobarbitals
benötige zwingend eine ordentliche Praxisbewilligung. Dr. med. A habe klar
gegen die Bewilligung der Gesundheitsdirektion vom 3. November 2003
verstossen. Zudem habe er offensichtlich lediglich
ein
Gespräch mit den
Sterbewilligen geführt und anschliessend das Rezept für Natrium-Pentobarbital
ausgestellt. Die Freitodbegleitung habe noch am selben Tag stattgefunden. Dr.
med. A habe klar gegen die §§ 12 bzw. 7 GesundheitsG verstossen, weshalb von
einer Verlängerung oder gar Erweiterung der Seniorenpraxisbewilligung abgesehen
werde. Dem entgegnete Dr. med. A mit Schreiben vom 12. Februar 2007, seine
Untersuchung habe sich jeweils aufgrund der zur Verfügung stehenden Unterlagen
darauf beschränken dürfen und müssen, die Übereinstimmung des aus den Akten
gewonnenen Krankheitsbildes mit der Realität sowie die Urteilsfähigkeit des
Patienten und die Konstanz seines Sterbewunsches festzustellen. Seine Tätigkeit
sei zudem keine medizinische im Sinne der kantonalen Gesetzgebung. Die
Gesundheitsdirektion teilte Dr. med. A mit Schreiben vom 21. März 2007
mit, dass sie an ihrem Entscheid festhalte, von der Verlängerung bzw. Erweiterung
der Seniorenpraxisbewilligung abzusehen.
D.
Am 30. Juli 2007 erliess die Gesundheitsdirektion auf
Verlangen von Dr. med. A eine Verfügung, wonach von der Verlängerung bzw.
Erweiterung für die Seniorenpraxisbewilligung abgesehen werde.
II.
Gegen die ablehnende Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 30. Juli 2007 erhob Dr. med. A am 19. September
2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen auf Aufhebung des
genannten Entscheids. Im Weiteren sei ihm die Berufsausübungsbewilligung mit
sofortiger Wirkung um drei Jahre zu verlängern und es sei festzustellen, dass
die Bewilligung ohne Einschränkung hinsichtlich des Patientenkreises und ohne
sachliche Beschränkung betreffend die ärztliche Tätigkeit bestehe, alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Staates. Am 1. Oktober 2007
reichte er eine Einstellungsverfügung der Staatsanwaltschaft IV des Kantons
Zürich ein. Gegen­stand der eingestellten Untersuchung war die Frage gewesen,
ob der Beschwerdeführer bei einem sterbewilligen Patienten dessen
Urteilsfähigkeit genügend abgeklärt hatte. Die Staatsanwaltschaft kam zum
Schluss, die Urteilsunfähigkeit könne nicht rechtsgenügend nachgewiesen werden.
Die Gesundheitsdirektion beantragte mit Beschwerdeantwort vom 16. November 2007
die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten
des Beschwerdeführers.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion
vom 30. Juli 2007 erhobenen Beschwerde sachlich und funktionell zuständig
(§ 41 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG]).
1.2
Soweit der
Beschwerdeführer beantragt, es sei
festzustellen
, dass die
Berufsausübungsbewilligung ohne Einschränkung hinsichtlich des Patientenkreises
und ohne sachliche Beschränkung bezüglich der ärztlichen Tätigkeit bestehe, ist
darauf nicht einzutreten, da dieses Begehren im Antrag, es sei ihm die
Berufsausübungsbewilligung mit sofortiger Wirkung um drei Jahre zu verlängern
(womit er klarerweise eine ordentliche Praxisbewilligung ohne weitere Auflagen
meint), schon enthalten ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 19 N. 62). Entsprechend beantragt der Beschwerdeführer denn auch, das
Verwaltungsgericht solle im Rahmen der reformatorischen Tätigkeit die
betreffende Bewilligung direkt erteilen.
1.3
Der
Beschwerdeführer hatte vor der Vorinstanz lediglich eine dahingehende Erweiterung
der Seniorenpraxisbewilligung verlangt, dass er seine ärztliche Tätigkeit nebst
dem Verwandten- und Freundeskreis neu auf jenen Personenkreis ausweiten könne,
der Rat und Hilfe bei der Sterbehilfeorganisation suche, wobei er sich für
letzteren Personenkreis auf die Erstellung von Gutachten einschliesslich
Rezeptur von Natrium-Pentobarbital beschränken wolle. Somit geht das vorliegend
gestellte Begehren auf Erteilung einer uneingeschränkten
Berufsausübungsbewilligung über das vor der Vorinstanz gestellte Begehren
hinaus (dazu Kölz/Boss­hart/Röhl, § 54 N. 4). Da die Frage einer allfälligen
Ausweitung der Berufsausübungsbewilligung aber auch damit zusammenhängt, in welchem
Umfang das am 1. September 2007 in Kraft getretene Bundesgesetz vom 23.
Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG,
SR 811.11) zur Anwendung gelangt, was eine Frage des materiellen Rechts bildet,
kann insoweit auf das erweiterte Begehren eingegangen werden, was sich auch aus
prozessökonomischen Gründen rechtfertigt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 50).
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, das Medizinalberufegesetz sehe
eine abschliessende Regelung betreffend die Voraussetzungen für die Bewilligung
zur Ausübung von Medizinalberufen vor. Was die Limitierung der Berufsausübung
durch eine fixe Altersgrenze anbelange, ergebe sich aus Art. 36 Abs. 1 MedBG e
contrario, dass eine solche nicht zulässig sei. Sodann seien die Kantone auch
nicht befugt, Einschränkungen der Bewilligungen im Bereich der vom Bewilligungsinhaber
behandelten Personen vorzusehen. Nebenbestimmungen in der Form von Auflagen
oder Bedingungen seien im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips nur dann
gerechtfertigt, wenn eine Bewilligung ohne Verknüpfung mit einer Auflage oder Bedingung
nicht erteilt werden dürfte. Somit habe er, der Beschwerdeführer, von Gesetzes
wegen auch im Alter von über 70 Jahren Anspruch auf eine bedingungslose und
auflagenfreie Berufsausübungsbewilligung. Im Weiteren sehe das Gesundheitsgesetz
als zwingender Erlass lediglich einen einzigen Typus der Berufsausübungsbewilligung
vor, was auch für über 70-jährige Ärzte gelte. Eine Berufsausübungsbewilligung
könne zwar mittels Nebenbestimmungen inhaltlich modifiziert werden, was aber
zwingend einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Daran ändere nichts, dass er den
Einschränkungen zugestimmt habe, sei eine solche Einwilligung doch jederzeit
einseitig widerrufbar. Eine vom Gesetz abweichende Einführung verschiedener
Berufsausübungsbewilligungen ab dem 70. Altersjahr verstosse überdies gegen
Sinn und Zweck des Gesundheitsgesetzes und damit gegen das öffentliche
Interesse. Unabhängig von der Tatsache, ob ein Arzt lediglich die nächsten
Angehörigen und den engsten Freundeskreis behandle respektive seine Tätigkeit
auf die Erstellung von Gutachten beschränke oder ob er alle möglichen Patienten
und die ganze Palette ärztlicher Tätigkeiten ausübe, dürfe die
Berufsausübungsbewilligung nur erteilt werden, wenn die Bedingungen von § 8
GesundheitsG erfüllt seien.
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass das
Medizinalberufegesetz – insbesondere die Art. 36 f. – erst seit dem 1. September
2007 in Kraft, die angefochtene Verfügung jedoch bereits am 30. Juli 2007
ergangen sei, weshalb sich diese auf die damals geltenden Rechtsgrundlagen
stütze. Da sich der Entscheid auf Vorfälle beziehe, die sich vor Inkrafttreten
des Medizinalberufegesetzes ereignet hätten, komme das neue Gesetz nicht zur Anwendung.
Bei der Seniorenpraxisbewilligung verzichte der praxisberechtigte Arzt freiwillig
darauf, seinen Beruf gegenüber jedermann auszuüben und sei ausdrücklich damit
einverstanden, künftig nur noch die nächsten Angehörigen und den engsten
Freundeskreis zu behandeln und Gutachten zu erstellen. Im Gegenzug verzichte
die Gesundheitsdirektion darauf, die Bewilligungsvoraussetzungen kostenpflichtig
zu überprüfen. Diese Bewilligung sei zwar im Gesundheitsgesetz nicht geregelt,
ergebe sich aber aus dem Schluss vom Stärkeren auf das Schwächere. Die Frage,
ob die Seniorenpraxisbewilligung bzw. die darauf beruhende Absichtserklärung
des Beschwerdeführers rechtmässig seien, könne aber offen bleiben, da dem
Beschwerdeführer sowohl nach dem alten als auch dem neuen Recht die Vertrauenswürdigkeit
abzusprechen sei.
2.2
Vorliegend
werden diverse Fragen aufgeworfen, welche sich teilweise nach bisherigem,
teilweise nach neuem Recht beurteilen. Mit dem Inkrafttreten des
Medizinalberufegesetzes sind gewisse kantonale Bestimmungen obsolet geworden. So
wird die selbstständige Berufsausübung neu auf Bundesebene geregelt und die
Kantone haben ihre diesbezüglichen Kompetenzen verloren (Thomas Gächter/Daniela
Tremp, Arzt und seine Grundrechte in: Arztrecht in der Praxis, Moritz W.
Kuhn/Tomas Poledna [Hrsg.], 2. A., Zürich 2007, S. 31; Mario Marti/Philipp
Straub, Arzt und Berufsrecht, daselbst, S. 235 f.; Boris Etter, Medizinalberufegesetz,
Bern 2006, Art. 36 N. 1). Für neue Praxisbewilligungen müssen daher die Voraussetzungen
des Medizinalberufegesetzes entsprechend erfüllt sein.
2.2.1
Das am 1. September 2007 in Kraft getretene Medizinalberufegesetz
enthält einige Übergangsbestimmungen. Art. 65 Abs. 1 MedBG bestimmt, dass die
Inhaberinnen und Inhaber eines eidgenössischen Diploms der Medizin, die am 1.
Juni 2002 im Besitz einer kantonalen Bewilligung zur selbstständigen
Berufsausübung waren, weiterhin berechtigt sind, ihren Beruf ohne
eidgenössischen Weiterbildungstitel selbstständig in der ganzen Schweiz
auszuüben. Diejenigen, die vor diesem Datum keinen Weiterbildungstitel erhalten
hatten, erhalten einen ihrer praktischen und theoretischen Weiterbildung
entsprechenden Titel.
Auf den Begriff des "Weiterbildungstitels" braucht
nicht weiter eingegangen zu werden. Aus der genannten Bestimmung ergibt sich
aber klar, dass ein Arzt, welcher am 1. Juni 2002 im Besitz einer
kantonalen Praxisbewilligung war, auch nach Inkrafttreten des
Medizinalberufegesetzes zur Führung seiner Praxis befugt ist. Ob der Terminus
"kantonale Praxisbewilligung" auch so genannte "Seniorenpraxisbewilligungen"
mit einbezieht, ist eine Auslegungsfrage. Da es sich bei einer
Seniorenpraxisbewilligung um eine – wenn auch beschränkte – kantonale
Bewilligung handelt, dürfte das Medizinalberufegesetz einer bereits laufenden
Seniorenpraxisbewilligung grundsätzlich nicht entgegenstehen. Inwieweit solche
Seniorenpraxisbewilligungen unter dem neuen Gesetz verlängert oder bei Vorhandensein
der entsprechenden Voraussetzungen im Sinne einer Anpassung sogar in ordentliche
Praxisbewilligungen (das heisst solche ohne weitere Beschränkungen) umgewandelt
werden könnten, braucht vorliegend nicht weiter abgeklärt zu werden. Wie sich
nämlich noch zeigen wird, sind beim Beschwerdeführer die Voraussetzungen für
eine Bewilligung nicht erfüllt. Immerhin ist aber festzuhalten, dass mit dem
Inkrafttreten des Medizinalberufegesetzes keinesfalls
Seniorenpraxisbewilligungen automatisch in ordentliche Praxisbewilligungen
umgewandelt worden sind. Den Kantonen bleibt die Präzisierung der in Art. 36
Abs. 1 lit. b MedBG aufgeführten persönlichen Voraussetzungen für die Polizeierlaubnis
– um eine solche handelt es sich bei einer Praxisbewilligung – weiterhin vorbehalten.
So können sie zum Beispiel zum Zweck des Nachweises der persönlichen Voraussetzungen
die Vorlage eines Leumundzeugnisses oder eines ärztlichen Attestes vorschreiben
(Marti/Straub in: Arztrecht in der Praxis, S. 236). Die Befristung der
Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung bis zum Ablauf des 70.
Altersjahrs gemäss § 1 Abs. 3 ÄrzteV bezweckt denn auch nichts anderes als eine
regelmässige Kontrolle der persönlichen Voraussetzungen des Praxisinhabers
(vgl. auch Art. 37 MedBG). Die Gesundheitsdirektion verlangt für eine
Erneuerung der Bewilligung ohne Auflagen um weitere drei Jahre ein ärztliches
Zeugnis. Wenn nun eine Seniorenpraxisbewilligung ohne weitergehende Prüfung der
persönlichen Voraussetzungen des Praxisinhabers erteilt worden ist und sich Letzterer
im Gegenzug verpflichtet hat, nur noch Gutachten zu erstellen bzw. die nächsten
Angehörigen und den engsten Freundeskreis zu behandeln (diese Personen kennen
den Arzt naturgemäss gut und wären in der Regel in der Lage, allfällige
Persönlichkeitsveränderungen zu erkennen), so versteht sich von selbst, dass
bei einer Ausdehnung der Praxistätigkeit der Nachweis der entsprechenden
persönlichen Voraussetzungen nachgereicht werden müsste. Zudem wäre der Erlass
einer Verfügung abzuwarten, welche die Erfüllung der Voraussetzungen für eine
uneingeschränkte Praxistätigkeit bestätigt (Etter, Art. 34 N. 20).
An dieser Stelle ist auch festzuhalten, dass die beiden
rechtskräftigen Verfügungen der Gesundheitsdirektion vom 16. November 2000 und
vom 3. November 2003 betreffend die Erteilung bzw. Verlängerung der
Seniorenpraxisbewilligung im vorliegenden Verfahren nicht weiter zu überprüfen
sind. Daran änderte selbst dann nichts, wenn im Zusammenhang mit der erteilten
Seniorenpraxisbewilligung unrichtiges Recht angewandt worden wäre bzw. eine
unrichtige Normanwendung stattgefunden hätte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 86a N.
14). Die beiden Verfügungen wären auch unter solchen Umständen rechtswirksam
(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 86a-86d, N. 2). Im Weiteren ist zu bemerken,
dass den beiden Verfügungen sehr wohl hoheitlicher Charakter zukommt, was sich
aus deren Wortlaut und Inhalt, nämlich der Erteilung einer Polizeibewilligung
samt Rechtsmittelbelehrung, klar ergibt (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§
4-31, N. 14 f.). Der Umstand, dass auf eine weitergehende Mitwirkung
des Beschwerdeführers bzw. die Einreichung eines Arztzeugnisses verzichtet und
im Gegenzug "nur" eine so genannte Seniorenpraxisbewilligung erteilt
worden ist, ändert nichts am
hoheitlichen
Charakter der beiden Verfügungen
und somit an deren bindenden Wirkung. Entsprechend hat der Verzicht auf eine
Mitwirkung seitens des Beschwerdeführers nicht zur Folge, dass deswegen an
Stelle einer Verfügung ein Rechtsgeschäft zustande gekommen wäre, weshalb auch
nicht davon ausgegangen werden kann, der seinerzeitige Verzicht auf eine
weitergehende Bewilligung sei jederzeit einseitig widerrufbar.
2.2.2
Die Abweisung des Gesuchs auf Verlängerung bzw. Erweiterung der Seniorenpraxisbewilligung
durch die Gesundheitsdirektion kommt im Ergebnis einem Entzug derselben gleich,
weshalb Art. 67 MedBG von Interesse ist. Danach finden die in Art. 43
MedBG vorgesehenen Disziplinarmassnahmen grundsätzlich keine Anwendung auf Vorfälle,
die sich vor Inkrafttreten dieses Gesetzes ereignet haben (Art. 67 Abs. 1
MedBG). Auf Grund der Verletzung von Berufspflichten gemäss Art. 40 lit. a
MedBG, die sich vor Inkrafttreten dieses Gesetzes ereignet hat, kann aber ein
befristetes oder definitives Verbot der selbstständigen Berufsausübung
ausgesprochen werden, wenn es zum Schutz der öffentlichen Gesundheit unabdingbar
erscheint (Art. 67 Abs. 2 MedBG). Art. 40 lit. a MedBG bestimmt, dass Personen,
die einen universitären Medizinalberuf selbstständig ausüben, ihren Beruf
sorgfältig und gewissenhaft ausüben und sich an die Grenzen der Kompetenzen
halten müssen, die sie im Rahmen der Aus-, Weiter- und Fortbildung erworben haben.
Bei Verletzung der Berufspflichten, der Vorschriften des Medizinalberufegesetzes
oder von Ausführungsbestimmungen dazu kann die Aufsichtsbehörde eine Verwarnung,
einen Verweis, eine Busse bis zu 20'000 Franken, ein Verbot der selbstständigen
Berufsausübung für längstens sechs Jahre (befristetes Verbot) oder ein
definitives Verbot der selbstständigen Berufsausübung für das ganze oder einen
Teil des Tätigkeitsspektrums anordnen (Art. 43 Abs. 1 MedBG).
Absatz 1 von Art. 67 MedBG verdeutlicht das grundsätzliche
Rückwirkungsverbot. Absatz 2 statuiert aber in gravierenden Fällen, bei
denen es um die Verhängung eines befristeten oder eines definitiven Verbots der
selbstständigen Berufsausübung geht, eine Ausnahme. In solchen Fällen kann aus
präventiven Gründen gestützt auf das neue Medizinalberufegesetz ein entsprechendes
Berufsausübungsverbot verhängt werden, selbst wenn sich die Verletzung vor dem
Inkrafttreten des Gesetzes ereignet hat (Botschaft vom 3. Dezember 2004 zum
Bundesgesetz über die universitären Medizinalberufe, BBl 2005 173 ff., insbes.
S. 241). Diese Ausnahme gilt
nur
unter der
Voraussetzung
,
dass als Disziplinarmassnahme ein
befristetes
oder
definitives
Verbot der selbstständigen Berufsausübung ausgesprochen werden
muss
, das
zum
Schutz der öffentlichen Gesundheit unabdingbar
ist (Etter, Art. 67
N. 1 ff.).
Vorliegend rechtfertigt es sich nicht, eine Ausnahme vom
Rückwirkungsverbot im Sinn von Art. 67 Abs. 2 MedBG anzunehmen, zumal keine
förmliche Disziplinarmassnahme verhängt worden ist. Die angefochtene Verfügung
ist daher primär nach dem kantonalen Gesundheitsgesetz zu prüfen. Allerdings
beurteilt sich die Bewilligungsvoraussetzung der "Vertrauenswürdigkeit",
worauf noch einzugehen ist, nach Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG und nach § 8
Abs. 1 GesundheitsG gleichermassen. Entsprechend sehen Art. 38 MedBG und
§ 9 GesundheitsG vor, dass die Praxisbewilligung entzogen werden kann,
wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder nachträglich Tatsachen
festgestellt werden, auf Grund derer sie hätte verweigert werden müssen.
3.
3.1
Vor der Vorinstanz
hatte sich der Beschwerdeführer auf den Standpunkt gestellt, die Verschreibung
eines Rezepts für Natrium-Pentobarbital sei – immer im Rahmen der Begleitung
sterbewilliger Personen, und nur darum geht es vorliegend – im Wesentlichen als
Formsache und Tätigkeit ausserhalb des Medizinalrechts aufzufassen. Selbst wenn
die Verschreibung isoliert als medizinische Verrichtung im Sinn von § 7 Abs. 1
lit. a GesundheitsG aufgefasst würde, stünde sie in engem Zusammenhang mit der
Begutachtung und würde keine weiteren medizinischen Untersuchungen, Abklärungen
und Handlungsweisen voraussetzen, weshalb die Verschreibung unter die bei einer
Seniorenpraxisbewilligung erlaubte Gutachtertätigkeit zu subsumieren wäre. In
der Beschwerdeschrift wird die Frage, ob zur Vornahme der ärztlichen
Sterbehilfe tatsächlich eine Berufsausübungsbewilligung im Sinne des
Gesundheitsgesetzes notwendig sei, offen gelassen.
Die Gesundheitsdirektion erachtet die Rezeptierung von
Natrium-Pentobarbital bzw. die ärztliche Sterbeassistenz als eine medizinische
Verrichtung im Sinne des Gesundheitsgesetzes.
3.2
Die mit
der Sterbehilfe verbundenen Fragen sind aus ethischer und rechtlicher Sicht ausserordentlich
komplex und die dabei vertretenen Auffassungen ebenso kontrovers, was sich auch
anhand der in letzter Zeit öffentlich geführten Diskussionen im Zusammenhang
mit der Tätigkeit von Sterbehilfeorganisationen manifestiert (vgl. VGr, 17.
November 2005, VB.2005.00345, E. 3.6, mit zahlreichen Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Grundsätzlich ist aber ein Umdenken im Gang, wonach die Suizidhilfe als
freiwillige ärztliche Aufgabe verstanden wird (BGr, 18. Mai 2005, 2P.310/2004,
E. 4.3.3, www.bger.ch, mit Hinweis nebst anderen auf Georg Bosshard/Walter Bär,
Sterbeassistenz und die Rolle des Arztes, AJP 2002, S. 407, insbes. S. 412 f.).
Das Verwaltungsgericht hat mit Entscheid vom 30. September 2004
festgehalten, die Ausstellung eines Rezepts für Natrium-Pentobarbital durch den
Arzt könne nur erfolgen, nachdem er beim Patienten die schwere Krankheit,
Verletzung oder sonstige Störung, für die es keine Sinn machende Therapie mehr
gebe,
festgestellt
habe. Dies müsse klarerweise als ärztliche Tätigkeit
im Sinne der Gesundheitsgesetzgebung betrachtet werden (VB.2004.00097, E.
3.5-6, www.vgrzh.ch). Der Entscheid wurde vom Bundesgericht im erwähnten Urteil
vom 18. Mai 2005 bestätigt (2P.310/2004). Aufgrund dieser Ausführungen ist
davon auszugehen, dass die so genannte medizinische Sterbeassistenz
grundsätzlich als
medizinische Verrichtung
zu verstehen ist (dazu auch
Frank Th. Petermann, Rechtliche Überlegungen zur Problematik der Rezeptierung
und Verfügbarkeit von Natrium-Pentobarbital, AJP 2006, S. 439, insbes. S.
461).
3.3
Natrium-Pentobarbital
ist ein hochwirksames Barbiturat, welches bereits in einer Dosierung von zehn
Gramm zum Tod führt und daher beim medizinisch assistierten Tod eingesetzt wird
(vgl. statt vieler Frank Th. Petermann, AJP 2006, S. 439, insbes. S. 441). Nach
einem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 15. Juli 1999 (VB.99.00145, abgedruckt
in: ZBl 101/2000, S. 489 ff.; AJP 2000, S. 474 ff.) – auf dieses ist noch
zurückzukommen – hat die Gesundheitsdirektion mit Rundschreiben vom September
1999 an die Ärzteschaft unmissverständlich festgehalten, für die Verschreibung
von Barbituraten bedürfe es einer Praxisbewilligung. Der Beschwerdeführer hat
den damaligen Erhalt des Schreibens nicht bestritten. Ausserdem wurde jenes
Schreiben öffentlich diskutiert, weshalb schon deswegen jeder praktizierende
Arzt davon Kenntnis haben musste. Das Rundschreiben ist auch in einem von der
Sterbehilfeorganisation E in Auftrag gegebenen Gutachten von Klaus Peter
Rippe/Christian Schwarzenegger/Georg Bosshard/Martin Kiesewetter mit dem Titel
"Urteilsfähigkeit von Menschen mit psychischen Störungen und
Suizidbeihilfe" wörtlich wiedergegeben (abgedruckt in SJZ 107/2005 S. 53 ff.,
insbes. S. 89; vgl. auch Diskussionsbeitrag von Peter Baumann, Beihilfe
zum Suizid kann eine ärztliche Handlung sein, in: Schweizerische Ärztezeitung
2001, 82, Nr. 6, S. 296).
Das Bundesgericht hat im Rahmen einer gegen das
Verwaltungsgerichtsurteil vom 17. November 2005 (VB.2005.00345) geführten
Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit ausführlicher Begründung festgehalten,
Natrium-Pentobarbital könne einem Sterbewilligen weder nach dem
Betäubungsmittelrecht noch nach dem Heilmittelrecht ohne ärztliche Verschreibung
abgegeben werden (BGE 133 I 58, E. 4). Die ärztliche Rezeptpflicht zur Abgabe
von Natrium-Pentobarbital basiere auf einer klaren, hinreichend zugänglichen
und vorhersehbaren gesetzlichen Grundlage: Sie stütze sich im nationalen Recht
auf Art. 24 und 26 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel
und Medizinprodukte (HMG, SR 812.21) bzw. auf Art. 9 und 10 Abs. 1 BetmG;
völkerrechtlich lägen ihr Art. 9 Abs. 1 und Tabelle 3 des Übereinkommens vom 21. Februar
1971 über psychotrope Stoffe (SR 0.812.121.02) zugrunde. Die
Verschreibungspflicht diene generell dem Schutz der Gesundheit und Sicherheit
der Bevölkerung sowie – im Zusammenhang mit der Sterbehilfe – der Verhinderung
von Straftaten bzw. der Bekämpfung damit verbundener Missbrauchsgefahren. Die
Aushändigung des Stoffes bedürfe einer vorgängigen ärztlichen Verschreibung.
Die Medikation setze eine den ärztlichen Berufs- und Sorgfaltspflichten entsprechend
vorgenommene Diagnose, eine Indikationsstellung und ein Aufklärungsgespräch
voraus. Auch die Prüfung der Urteilsfähigkeit, der medizinischen Unterlagen und
der Beurteilung, ob alle möglichen Behandlungsmassnahmen getroffen worden bzw.
ohne Resultat geblieben seien, könne letztlich nur durch den Arzt erfolgen. Die
Rezeptpflicht für Natrium-Pentobarbital stelle dies sicher, da kein Arzt ohne
Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen dieses Betäubungsmittel abgeben
werde, riskiere er doch sonst straf-, zivil- oder aufsichtsrechtliche
Sanktionen. Die Rezeptpflicht diene dem Schutz vor unüberlegten, voreiligen Entschlüssen
und garantiere das Vorliegen einer medizinischen Rechtfertigung des Aktes. Der
Staat dürfe ein Kontrollverfahren vorschreiben, welches gewährleiste, dass ein
Entscheid (zum Suizid) gegebenenfalls tatsächlich dem freien und wohlerwogenen
Willen des Betroffenen entspreche; hierzu sei die ärztliche Rezeptpflicht
geeignet und erforderlich (BGE 133 I 58, E. 6.3.2, mit zahlreichen Hinweisen;
ebenso schon BGr, 18. Mai 2005, 2P.310/2004, E. 4.3.2).
3.4
Aufgrund
der obigen Ausführungen ergibt sich, dass der Beschwerdeführer nur Personen,
welche zum nächsten Angehörigen- bzw. engsten Freundeskreis gehörten, Natrium-Pentobarbital
verschreiben durfte – selbstverständlich immer unter Wahrung der erforderlichen
ärztlichen Sorgfaltspflichten. Gegenüber Drittpersonen mussten sich aber die
Sterbebegleitungen seitens des Beschwerdeführers auf die Tätigkeit als
Gutachter
beschränken, was die Kompetenz zur Verschreibung bzw. Abgabe von Natrium-Pentobarbital
nicht
beinhaltete. Bei der Erstellung eines Gutachtens geht es
regelmässig darum, einen bestimmten Sachverhalt abzuklären und entsprechende
Schlussfolgerungen darzulegen (Ueli Kieser, Arzt als Gutachter, in: Arztrecht in
der Praxis, S. 421, 453), nicht aber, weitergehende Behandlungen vorzunehmen,
welche per se nicht zur Expertise gehören. Der Beschwerdeführer hat somit mit
der Ausstellung von Rezepten für Natrium-Pentobarbital an Drittpersonen, welche
nicht zu seinem nahen Verwandten- bzw. Freundeskreis gehörten, eindeutig gegen
die Auflagen der Seniorenpraxisbewilligung verstossen.
Es bleibt daher zu prüfen, inwieweit der genannte Verstoss
bzw. die Handlungsweise des Beschwerdeführers als solche seine
Vertrauenswürdigkeit im Zusammenhang mit der Erteilung der beantragten
Praxisbewilligung in Frage stellt.
4.
4.1
Um gegen
Entgelt berufsmässig medizinische Verrichtungen vorzunehmen, ist eine
Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich (§ 7 lit. a GesundheitsG).
Die Bewilligung wird erteilt, wenn der Gesuchsteller das eidgenössische
Arztdiplom besitzt, vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen oder
körperlichen Gebrechen leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich
unfähig macht (§§ 8 Abs. 1 und 16 Abs. 1 GesundheitsG). Die Bewilligung ist zu
entziehen, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorhanden sind oder wenn den
Behörden nachträglich Tatsachen zur Kenntnis gelangen, aufgrund derer die
Bewilligung hätte verweigert werden müssen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 GesundheitsG).
Als Entzugsgründe gelten nach Satz 2 unter anderem schwere, die Patienten
gefährdende Verletzungen der Berufspflicht und missbräuchliche Ausnützung der
beruflichen Stellung. Der Entzug kann für die ganze oder einen Teil der
Berufstätigkeit auf bestimmte oder unbegrenzte Zeit erfolgen (Abs. 2).
Die Inhaber der Bewilligung haben bei der Ausübung ihres
Berufs alle Sorgfalt anzuwenden (§ 12 Abs. 1 GesundheitsG). Welche
Anforderungen an die ärztliche Sorgfalt im Einzelnen zu stellen sind, regelt
das kantonale Gesundheitsrecht nicht. Die ärztliche Sorgfalt ergibt sich
vielmehr aus dem Bundesrecht, was entsprechend in Art. 40 MedBG seinen
Niederschlag gefunden hat. Art. 40 lit. a MedBG verlangt im Sinn einer
Generalklausel
von der Medizinalperson eine
"sorgfältige und gewissenhafte"
Berufsausübung.
Die Klausel enthält an sich eine (schon bislang geltende)
Selbstverständlichkeit: Der Arzt hat die ihm übertragene Aufgabe nach bestem
Wissen und Gewissen auszuführen; er hat sich mithin an den anerkannten
Grundsätzen des medizinischen Berufs zu orientieren (Marti/Straub, S. 247).
4.2
Die
Schweiz kennt hinsichtlich der Suizidbeihilfe eine relativ liberale Regelung,
indem die Beihilfe oder Verleitung zum Suizid nur bei "selbstsüchtigen
Beweggründen" strafbar ist (Art. 115 des Strafgesetzbuchs [StGB]; BGE 133
I 58, E. 6.3.4). Das heisst aber nicht, dass in diesem Zusammenhang die
Anforderungen an die ärztliche Sorgfalt weniger streng wären. Es sind im
Gegenteil
höchste
Anforderungen an die ärztliche Sorgfalt zu stellen (so
schon VGr, 15. Juli 1999, VB.99.00145, E. 6d, abgedruckt in: ZBl 101/2000,
S. 489 ff.; AJP 2000, S. 474 ff.). Dies gilt umso mehr, als im sensiblen
Bereich der Sterbehilfe Recht und Unrecht so nahe beieinander liegen, dass es
sehr schwierig ist, allgemeingültige und zugleich abschliessende Regelungen zu
schaffen (Brigitte Tag, Strafrecht im Arztalltag in: Arztrecht in der Praxis,
S. 733). Die Medizinisch-ethischen Richtlinien der Schweizerischen Akademie für
medizinische Wissenschaften vom 25. November 2004 betreffend die Betreuung von
Patientinnen und Patienten am Lebensende (SAMW-Richtlinien vom
25. November 2004) anerkennen, dass in Grenzsituationen für den Arzt
"ein schwer lösbarer Konflikt entstehen" kann (Richtlinien, Ziff. 4.1).
Zwar sei die Beihilfe zum Suizid nicht Teil der ärztlichen Tätigkeit, weil sie
den Zielen der Medizin an sich widerspreche, doch sei umgekehrt die Achtung des
Patientenwillens für die Arzt-Patienten-Beziehung grundlegend, was einen
Gewissensentscheid für den Arzt erforderlich machen könne, der respektiert
werden müsse. Entschliesse sich der Arzt zur Beihilfe zum Suizid, trage er die
Verantwortung dafür, (1) dass die Erkrankung des Patienten die Annahme
rechtfertige, dass das Lebensende nahe sei, (2) dass alternative Möglichkeiten
der Hilfestellung erörtert und soweit gewünscht eingesetzt worden seien und (3)
dass der Patient sich als urteilsfähig erweise, sein Wunsch wohlerwogen und
ohne äusseren Druck entstanden sei und als dauerhaft gelten könne, was durch
eine unabhängige Drittperson zusätzlich überprüft werden solle, die ihrerseits
nicht zwingenderweise Arzt zu sein brauche; der letzte Akt der zum Tod
führenden Handlung habe immer durch den Patienten selber zu erfolgen (so
wiedergegeben in BGE 133 I 58, E. 6.3.4). Insbesondere soll sich der Arzt nicht
hauptsächlich vom Sterbewunsch des Patienten leiten lassen, ohne dessen Entscheid
nach wissenschaftlichen Gesichtspunkten gründlich auf seine medizinische Begründetheit
hin zu überprüfen (BGE 133 I 58 E. 6.3.4, mit Hinweis auf das genannte Urteil
des Verwaltungsgerichts vom 15. Juli 1999, VB.99.00145, E. 4e).
4.3
Der
Beschwerdeführer macht geltend, seine Vorgehensweise sei unter dem Blickwinkel
zu beurteilen, als ob die ausgestellte Berufsausübungsbewilligung ohne jegliche
Einschränkungen und anderen Nebenbestimmungen bestanden hätte, entbehre doch
die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Einschränkung der
Berufsausübungsbewilligung einer rechtlichen Grundlage. Sodann liege keine
Verletzung der ärztlichen Sorgfaltspflicht vor, habe er doch vor der
Ausstellung eines Rezepts für Natrium-Pentobarbital stets Gespräche mit den
Sterbewilligen durchgeführt. Bei diesen Gesprächen habe es sich zwar
regelmässig um den ersten Kontakt mit einem Sterbewilligen gehandelt, nicht
aber um die erste ärztliche Begutachtung überhaupt. Vielmehr hätten ihm bei den
Gesprächen mit den Patienten jeweils umfangreiche Unterlagen anderer Ärzte oder
Kliniken vorgelegen. Er habe demnach gestützt auf die ihm vorliegenden
umfassenden ärztlichen Dokumentationen die geforderte unabhängige
"Zweitbegutachtung" vorgenommen und sich insbesondere ein Bild
darüber gemacht, ob der Patient urteilsfähig gewesen sei und der Todeswunsch weiterhin
bestanden habe. Da er ausschliesslich als
Zweit
gutachter gehandelt habe,
hätten sämtliche Patienten Gelegenheit gehabt, vor dem Gespräch den
Sterbewunsch eingehend zu überdenken. Bei allfälligen Zweifeln hätten sie somit
vor und auch nach dem Gespräch mit ihm den letzten unwiderruflichen Schritt
beliebig hinausschieben können. Im Weiteren bestreitet der Beschwerdeführer,
dass er die in den Medien erhobenen Vorwürfe, auf welche sich die
Beschwerdegegnerin unter Missachtung der Untersuchungspflicht berufe, stillschweigend
anerkannt habe. Selbst wenn davon ausgegangen würde, dass die gegen ihn
erhobenen Vorwürfe gerechtfertigt seien, stellten der Entzug der
Berufsausübungsbewilligung respektive die Verweigerung von deren Verlängerung
eine unverhältnismässige Massnahme dar.
In der angefochtenen Verfügung wird ausgeführt, im Rahmen
der Wahrung der Sorgfaltspflicht sei es von grundlegender Bedeutung, dass der
Arzt seine Grenzen kenne und diese auch einhalte. Dazu gehörten nicht nur die
Grenzen des Machbaren, sondern auch die Grenzen des Erlaubten. Der
Beschwerdeführer habe bewusst ihm nicht näher bekannten Personen Natrium-Pentobarbital
rezeptiert. Zudem habe er den Sterbewilligen das Rezept, wie sich aus von ihm
nicht widersprochenen Mediendarstellungen ergebe, nach einem einmaligen
persönlichen Gespräch ausgestellt, und zwar im Wissen um den gleichentags
erfolgenden Freitod. Dadurch habe er ihnen die Möglichkeit genommen, diesen
wichtigen unwiderrufbaren Schritt nochmals zu überdenken und damit – auch wenn
jeweils eine ausführliche Aktenlage vorgelegen habe – nicht nur gegen die
SAMW-Richtlinien vom 25. November 2004, sondern auch gegen die im
September 1999 durch die Gesundheitsdirektion angeordneten Auflagen und die
Sorgfaltspflicht im Sinn von § 12 GesundheitsG verstossen. Der Beschwerdeführer
habe gezeigt, dass er nicht willens sei, die Grenzen des Erlaubten einzuhalten
und sich des in ihn gesetzten Vertrauens unwürdig erwiesen.
4.4
Es wurde
bereits unter E. 2.2.1 dargelegt, dass die Seniorenpraxisbewilligung bzw. die
entsprechenden Verfügungen vom 16. November 2000 und vom 3. November 2003
rechtsverbindlich waren. Indem der Beschwerdeführer trotz Vorliegens einer
beschränkten Praxisbewilligung gehandelt hat, als ob keine Einschränkungen
bestünden, hat er seine Kompetenzen klar überschritten und damit an den Tag
gelegt, dass er nicht willens war, sich an die entsprechenden Auflagen zu
halten. Dabei fällt zusätzlich negativ ins Gewicht, dass er via E-Mail vom 3.
August 2005 gegenüber der Gesundheitsdirektion im Zusammenhang mit einer
Adressänderung bestätigt hatte, es sei klar, dass er nur die Betreuung der nächsten
Angehörigen und des engsten Freundeskreises erlaubt erhalten habe und daran
habe sich auch nichts geändert. Selbst wenn er davon ausgegangen wäre, dass er
die Voraussetzungen für eine ordentliche Praxisbewilligung erfüllte, hätte er
sich vorher an die Gesundheitsdirektion wenden müssen, um eine neue Verfügung
zu beantragen. Abgesehen davon wäre es ihm seinerzeit frei gestanden, nach
Erreichen des 70. Altersjahres die Weiterführung der ordentlichen
Praxisbewilligung zu beantragen und im Rahmen der ihm obliegenden
Mitwirkungspflichten ein Arztzeugnis einzureichen. Dass er sich als erfahrener
Arzt gerade im sensiblen Bereich der Sterbehilfe nicht an die ihm bekannten Auflagen
gehalten hat, spricht klar gegen seine Vertrauenswürdigkeit und rechtfertigt
für sich alleine schon die Abweisung des Gesuchs auf Verlängerung der
Berufsausübungsbewilligung um weitere drei Jahre oder gar auf Erteilung einer
solchen ohne weitergehende Einschränkungen hinsichtlich des Patientenkreises
und der ärztlichen Tätigkeit.
Dabei ist auch das Prinzip der Verhältnismässigkeit nicht
verletzt, welches fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung
des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels
geeignet
und
notwendig
sind.
Zudem muss der angestrebte Zweck in einem
vernünftigen Verhältnis
zu den
Belastungen stehen, die den Privaten auferlegt werden (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 581). Vorliegend
steht die Abweisung des Verlängerungs- bzw. Erweiterungsgesuchs im Zusammenhang
mit der Berufsausübungsbewilligung sehr wohl im öffentlichen Interesse, hat
doch der Beschwerdeführer durch sein eigenmächtiges Handeln das staatliche
Kontrollverfahren unterlaufen. Das Bundesgericht hat denn auch klar festgehalten,
im Zusammenhang mit dem Schutz des Lebens und dem Verbot der Fremdtötung bzw.
deren Abgrenzung von der grundsätzlich straflosen Beihilfe zum Suizid stehe ein
besonders wichtiges öffentliches Interesse in Frage, weshalb die ärztliche
Rezeptpflicht für Natrium-Pentobarbital als Kontrollmechanismus geeignet und
erforderlich sei (BGE 133 I 58, E. 6.3.2). Wenn nun aber der
Beschwerdeführer die entsprechenden Handlungen vorgenommen hat, ohne im Besitz
einer ordentlichen Praxisbewilligung zu sein und somit ohne die Grundvoraussetzung
für die Ausstellung solcher Rezepte zu erfüllen, hat er seine Vertrauenswürdigkeit
in schwer wiegender Weise in Frage gestellt. Unter den gegebenen Umständen
bietet der Beschwerdeführer nicht mehr Gewähr dafür, dass er sich an die ärztliche
Sorgfalt – und dazu gehört auch die Einhaltung seiner Kompetenzen – halten
wird, weshalb die Abweisung seines Gesuchs auf Praxisverlängerung bzw.
-erweiterung im öffentlichen Interesse liegt, das gegenüber seinem privaten Interesse
überwiegt. Ausserdem hat der Beschwerdeführer nicht dargetan, dass er aus
wirtschaftlichen Gründen auf die Weiterführung seiner Praxis angewiesen wäre.
Vielmehr hat er sich für die Zeit nach Erreichen des 70. Altersjahrs für die
Führung einer so genannten Seniorenpraxisbewilligung mit eingeschränktem
Betätigungsfeld entschieden, weshalb der hier vorliegende Sachverhalt entgegen
den Ausführungen in der Beschwerdeschrift von vornherein nicht mit jenem, welcher
dem Verwaltungsgerichtsurteil vom 15. Juli 1999 (VB.99.00145) zugrunde
lag, verglichen werden kann. Im erwähnten Urteil war es um die Überprüfung
einer bis zum Abschluss eines Strafverfahrens befristeten Praxiseinschränkung
eines Arztes, welcher ununterbrochen über eine Bewilligung zur selbstständigen
ärztlichen Berufsausübung im Kanton Zürich verfügt hatte, gegangen, weshalb die
Ausgangslage eine andere war. Die Verletzung von mit der Berufsbewilligung
einhergehenden Beschränkungen bezüglich des Patientenkreises bzw. der
ärztlichen Tätigkeit war nicht weiter Thema.
4.5
Schliesslich
räumt der Beschwerdeführer selber ein, dass es sich bei seinen Gesprächen mit
den Sterbewilligen in der Regel um den ersten Kontakt gehandelt habe; die
Medienberichte können daher von vornherein ausser Acht gelassen werden. Der
Beschwerdeführer stellt sich jedoch auf den Standpunkt, er habe nicht gegen die
ärztliche Sorgfalt verstossen, da er als Zweitgutachter tätig gewesen sei.
Soweit es isoliert um die Beurteilung der Tätigkeit des
Beschwerdeführers als
Gutachter
geht, mag eine erste Kontaktnahme mit
den Patienten ausgereicht bzw. mag er die ärztliche Sorgfalt eingehalten haben.
Der Beschwerdeführer verkennt aber, dass er sich nicht nur auf die Feststellung
der jeweiligen Sachverhalte und die Abgabe von Empfehlungen beschränkt hat,
sondern durch die letztlich
entscheidende
Ausstellung der Rezepte für
Natrium-Pentobarbital im
behandelnden Sinn
tätig geworden und damit
eindeutig über den Aufgabenbereich als Gutachter hinausgegangen ist. Die
Einhaltung der ärztlichen Sorgfalt beurteilt sich daher nicht primär aufgrund
seiner Tätigkeit als Sachverständiger, sondern als
behandelnder
Arzt. Es
versteht sich von selbst, dass gestützt auf ein einmaliges Gespräch mit den
Patienten die jeweiligen therapeutischen Beziehungen nicht von einer besonderen
und gesicherten Tiefe geprägt sein konnten (zur Funktion einer "Zweitmeinung"
und der Kontaktnahme zwischen Facharzt und behandelndem Arzt bzw. der Qualität
der therapeutischen Beziehung siehe Stellungnahme vom 27. April 2005 der
Nationalen Ethikkommission im Bereich Humanmedizin betreffend "Beihilfe
zum Suizid", S. 56 f.). Wenn der Beschwerdeführer geltend macht, die
Patienten hätten sowohl vor als auch nach dem Gespräch mit ihm Gelegenheit
gehabt, den Sterbewunsch eingehend zu überdenken und es hätten zudem umfangreiche
Dokumentationen anderer Ärzte und Kliniken vorgelegen, so entzieht er sich
letztlich der
eigenen
Verantwortung als
behandelnder
Arzt.
Entsprechend ist im Kommentar zur Empfehlung Nr. 4 vom 27. April 2005 der
Nationalen Ethikkommission festgehalten, es wäre fatal, wenn die Beihilfe zum
Suizid aufgrund von Routinen erfolgen würde. Diejenigen, welche die Kriterien
erfüllten, könnten sich unter Umständen sogar unter Rechtfertigungsdruck
fühlen, wenn sie die Hilfe nicht in Anspruch nehmen wollen. Schwer kranke Menschen
äusserten sich zum eigenen Sterben oft ambivalent und inkonstant. Wenn
Suizidhilfe zum normalen Angebot würde, könnte sich diese Ambivalenz eher in
einen Sterbewunsch wandeln. Der Beschwerdeführer hat daher durch seine Vorgehensweise
nicht nur die mit der Seniorenpraxisbewilligung einhergehenden Auflagen
verletzt, sondern zusätzlich die ärztliche Sorgfalt, welche ein behandelnder
Arzt in solchen Ausnahmesituationen einhalten müsste, nur ungenügend gewahrt. Bedenklich
erscheint zudem, dass er mit der Verschreibung des letalen Barbiturats die
Konsequenzen
aus seinen Zweitgutachten gleich selber gezogen hat. Dies kommt einer
Zweckentfremdung der Tätigkeit als Gutachter gleich, dient doch eine Expertise
in der Regel Drittpersonen, namentlich behandelnden Drittärzten und dem
Patienten selber, als Entscheidgrundlage für das weitere Vorgehen. Zieht aber
der Gutachter mit der Ausstellung eines Rezepts für den Bezug von
Natrium-Pentobarbital gleich selber die Schlussfolgerung aus seinem Gutachten,
ist die Expertise obsolet geworden und der Gutachter ist selber zum
behandelnden Arzt mutiert.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass das Gesuch auf
Weiterführung bzw. Erweiterung der Praxisbewilligung zu verweigern bzw. die
Beschwerde abzuweisen ist.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten
dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und
es steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der
Beschwerdegegnerin ist ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen, gehört
doch die Beantwortung von Rechtsmitteln zu ihrem Aufgabenbereich, weshalb nur
bei ausserordentlich hohen Umtrieben eine Prozesskostenvergütung beansprucht
werden könnte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne
14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …