zh_verwaltungsgericht · PB.2007.00038 · 2002-07-01 · de

Überleitung in das neue Personalrecht | Lohndiskriminierung einer Krankenpflegerin (Stationsleiterin) an einem Stadtspital? [Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass die Kürzungsmassnahmen im Zusammenhang mit ihrer Überleitung in das neue Besoldungssystem der Stadt Zürich per 1. Juli 2002 diskriminierend waren.] Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, weil eine geschlechtsdiskriminierende Lohnbenachteiligung in Frage steht und weil die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 6 Abs. 1 EMRK einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung hat (E. 1.1). Legitimation (E. 1.2). Rückweisungsentscheide sind anfechtbar, wenn prozessökonomische Gründe für die Anhandnahme einer Beschwerde sprechen (E. 1.3). Streitwert, Kammerzuständigkeit (E. 1.4). Tragweite des Diskriminierungsverbots (E. 2.1). Grundsätze der Überleitung in das neue Besoldungssystem der Stadt Zürich per 1. Juli 2002 (E. 2.2). Rechtmässigkeit von Lohnkorrekturen bei Überleitungen (Zusammenfassung der Rechtsprechung) (E. 2.3): Das Verbot der indirekten Diskriminierung verlangt, dass die im Zusammenhang mit der Überleitung ins neue Lohnsystem ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich besetzter Berufe nicht im selben Masse gekürzt werden wie für Angehörige nicht weiblich besetzter Berufe (sog. "unechte Aufholer") (E. 2.3.2). In Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtsprechung hatte die Beschwerdeführerin als Angehörige einer weiblich besetzten Berufsgruppe Anspruch auf eine Lohnerhöhung von 10 % (E. 2.4). Die ihr gewährte Lohnerhöhung von 12.98 % war demnach nicht diskriminierend (E. 2.5). Aufhebung des vorinstanzlichen Rückweisungsentscheids wegen Wegfalls des Rückweisungsgrundes (E. 3). Neuentscheid durch das VGr; eine reformatio in peius liegt nicht vor (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.11.0 PB.2007.00038
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.11.0 PB.2007.00038
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.11.0 PB.2007.00038

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2007.00038
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Geschäftsnummer:
PB.2007.00038
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.06.2008
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.07.2009 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Überleitung in das neue Personalrecht
Lohndiskriminierung einer Krankenpflegerin (Stationsleiterin) an einem Stadtspital?
[Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, dass die Kürzungsmassnahmen im Zusammenhang mit ihrer Überleitung in das neue Besoldungssystem der Stadt Zürich per 1. Juli 2002 diskriminierend waren.]
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, weil eine geschlechtsdiskriminierende Lohnbenachteiligung in Frage steht und weil die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 6 Abs. 1 EMRK einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung hat (E. 1.1). Legitimation (E. 1.2). Rückweisungsentscheide sind anfechtbar, wenn prozessökonomische Gründe für die Anhandnahme einer Beschwerde sprechen (E. 1.3). Streitwert, Kammerzuständigkeit (E. 1.4). Tragweite des Diskriminierungsverbots (E. 2.1). Grundsätze der Überleitung in das neue Besoldungssystem der Stadt Zürich per 1. Juli 2002 (E. 2.2). Rechtmässigkeit von Lohnkorrekturen bei Überleitungen (Zusammenfassung der Rechtsprechung) (E. 2.3): Das Verbot der indirekten Diskriminierung verlangt, dass die im Zusammenhang mit der Überleitung ins neue Lohnsystem ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich besetzter Berufe nicht im selben Masse gekürzt werden wie für Angehörige nicht weiblich besetzter Berufe (sog. "unechte Aufholer") (E. 2.3.2). In Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtsprechung hatte die Beschwerdeführerin als Angehörige einer weiblich besetzten Berufsgruppe Anspruch auf eine Lohnerhöhung von 10 % (E. 2.4). Die ihr gewährte Lohnerhöhung von 12.98 % war demnach nicht diskriminierend (E. 2.5). Aufhebung des vorinstanzlichen Rückweisungsentscheids wegen Wegfalls des Rückweisungsgrundes (E. 3). Neuentscheid durch das VGr; eine reformatio in peius liegt nicht vor (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUFHOLBEDARF
BESOLDUNGSREVISION
DISKRIMINIERUNG
GLEICHBERECHTIGUNG VON MANN UND FRAU
GLEICHSTELLUNG
GLEICHSTELLUNGSGESETZ
INDIREKTE DISKRIMINIERUNG
LOHNDISKRIMINIERUNG
LOHNGLEICHHEIT
NEUENTSCHEIDUNG
REFORMATIO IN PEIUS
REFORMATORISCHER ENTSCHEID
STADT ZÜRICH
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 3 BV
Art. 6 Abs. 1 EMRK
Art. 3 GlG
§ 19 Abs. 2 VRG
§ 63 VRG
§ 74 Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2007.00038
Entscheid
der 4. Kammer
vom
11. Juni 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
A
,
vertreten durch
Rechtsanwältin B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch
den
Stadtrat von Zürich,
Stadthaus,
Postfach,
8022
Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Überleitung
in das neue Personalrecht,
hat sich ergeben:
I.
A.
Im Juni
2001 machten verschiedene Berufsorganisationen aus dem Gesundheitsbereich in
einer Eingabe an das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich
geltend, dass die Krankenschwestern und weitere Berufe im Gesundheitswesen
gegenüber den Polizeibeamten lohnmässig diskriminiert würden. Sie ersuchten um
raschestmögliche Behebung der Diskriminierung und verlangten, dass
dementsprechend auch Nachzahlungen für die letzten fünf Jahre zu leisten seien.
B.
Nachdem
die Stadt Zürich das Vorliegen einer Diskriminierung in Abrede gestellt hatte,
gelangten die Berufsorganisationen an den Bezirksrat Zürich. Dieser stellte in
teilweiser Gutheissung des Rekurses fest, dass die Entlöhnung der Krankenpflegenden,
der Unterrichtsassistentinnen und -assistenten sowie der Kliniklehrerinnen und
-lehrer während des im Streit liegenden Zeitraums vom 1. Januar 1997 bis zum
30. Juni 2002 gegen Art. 8 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 19. April
1999 (BV) und Art. 3 Abs. 1 und 2 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März
1995 (GlG) verstossen habe. Der Bezirksrat schloss auf eine Besserstellung der
betroffenen Gesundheitsberufe um jeweils zwei Besoldungsklassen. Das Verwaltungsgericht
schützte diesen Entscheid in den wesentlichen Punkten (VGr, 20. Dezember 2006,
PB.2006.00007, www.vgrzh.ch). Das Bundesgericht wies die dagegen erhobenen
Verwaltungsgerichtsbeschwerden ab (BGr, 20. November 2007,
2A.97/2007
,
www.bger.ch).
C.
Auf den
1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis
des städtischen Personals vom 28. November 2001 (Personalrecht, PR;
AS 177.100, www.stadt-zuerich.ch) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen
vom 27. März 2002 (AB PR; AS 177.101, www.stadt-zuerich.ch) in Kraft (Stadtrats­beschluss
[StRB] Nr. 828 vom 12. Juni 2002). Damit führte die Stadt Zürich ein
neues Lohn­system ein, welches unter anderem im Pflegebereich zu besser
entlöhnten Einreihungen führte.
D.
A
arbeitet seit 1973 im Stadtspital D, zunächst als Krankenschwester und seit
1990 als Stationsleiterin. Gestützt auf die neurechtlichen Personalbestimmungen
wurde sie unter der Funktionsbezeichnung "Stationsleiterin"
rückwirkend per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 10 der
Funktionskette 305 überführt. Als nutzbare Erfahrung wurden ihr fünf Jahre angerechnet;
die Lage im Lohnband betrug 95 % des Mittelwertes. Daraus resultierte eine
Lohnerhöhung von 12,98 % (vgl. Verfügung vom 23. Juli 2003). Eine dagegen
erhobene Einsprache wies der Stadtrat von Zürich am 8. Februar 2006 ab.
II.
Im nachfolgenden Rekurs an den Bezirksrat Zürich verlangte
A per 1. Juli 2002 die Einreihung in Funktionsstufe 11, unter Anrechnung
einer nutzbaren Erfahrung von zwölf Jahren; zudem sei die Lage im Lohnband auf
100 % festzulegen. Mit Beschluss vom 30. August 2007 hiess der
Bezirksrat den Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut und wies die Sache
zu neuer Entscheidung an die Stadt Zürich zurück. Diese wurde angewiesen, A
nach Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids bezüglich ihres Lohnes im alten
Lohnsystem im Sinne der Erwägungen nochmals per 1. Juli 2002 ins neue
Lohnsystem überzuleiten. Im Übrigen wies der Bezirksrat den Rekurs ab. Aus den
Erwägungen ergibt sich, dass die Abweisung die Anträge auf eine Einreihung in
die Funktionsstufe 11 und auf eine höhere Platzierung im Lohnband betrifft; die
Rückweisung erfolgte zur Neufestsetzung der anrechenbaren nutzbaren Erfahrung.
III.
Gegen diesen Beschluss gelangte A am 4. Oktober 2007 an
das Verwaltungsgericht. Sie wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen die
Rückweisung der Angelegenheit durch den Bezirksrat und beantragt, sie sei unter
Aufhebung der angefochtenen Verfügung "in die Funktionsstufe 10, nutzbare
Erfahrung 11 Jahre, Lage im Lohnband 100% einzureihen". Zudem verlangt sie
eine Parteientschädigung.
Die Stadt Zürich beantragt die Abweisung der Beschwerde.
Der Bezirksrat hat auf Vernehmlassung verzichtet.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine
personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet § 74
Abs. 2 VRG ist das Lohngefüge vom Verwaltungsgericht stets insoweit
überprüfbar, als es darum geht, eine allfällige
geschlechts­diskriminierende
Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (VGr, 23. Oktober 2002,
PB.2002.00022, E. 1b, www.vgrzh.ch; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des
Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997,
S. 433 ff., 451; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen
Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 217; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 12). In der vorliegenden
Streitigkeit stellt sich die Frage nach einer lohnmässigen Diskriminierung
einer Angehörigen eines Pflegeberufs. Dabei handelt es sich um einen so genannt
"typischen Frauenberuf" (vgl. VGr, 22. Januar 2001,
VK.1996.00011, E. 2a – 22. Januar 2001, VK.1996.00013, E. 2a – 20.
Dezember 2006, PB.2006.00007, E. 1.1 [je unter www.vgrzh.ch]). Dies führt zur
grundsätzlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.
Im Übrigen ist die Einreihung in Besoldungsklassen und
-stufen trotz § 74 Abs. 2 VRG stets dann überprüfbar, wenn ein
Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Gemäss aktueller
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) entfällt
die Geltung von Art. 6 Abs. 1 EMRK für öffentlichrechtliche
Arbeitsverhältnisse nur noch unter zwei Voraussetzungen: Erstens muss im
nationalen Recht für die entsprechende Kategorie von Angestellten bzw.
bestimmte Stelleninhaber der Zugang zu einem Gericht ausdrücklich
ausgeschlossen sein und zweitens muss dieser Ausschluss objektiv im staatlichen
Interesse liegen und gerechtfertigt sein (EGMR, 19. April 2007, Vilho Eskelinen
et al., 63235/00, § 62 – 21. Juni 2007, Redka, 17788/02, § 25
[Steuerinspektor] – 21. Juni 2007, Pridatchenko et al., 2191/03, 3104/03,
16094/03, 24486/03, § 45 ff. [Militärpersonal; alles unter
www.echr.coe.int]; vgl. auch VGr, 27. Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1,
www.vgrzh.ch). Für das vorliegende Arbeitsverhältnis ist der Zugang zum
Verwaltungsgericht somit auch gestützt auf Art. 6 Abs. 1 EMRK zu bejahen.
1.2
Der
Bezirksrat hat den Rekurs der Beschwerdeführerin betreffend die prozentuale
Lage des Salärs im Lohnband abgewiesen. Insoweit ist die Beschwerdeführerin
offensichtlich beschwert und damit in Anwendung von § 21 lit. a in
Verbindung mit § 70 und § 80c VRG zur Beschwerde legitimiert.
1.3
Bezüglich
der anrechenbaren nutzbaren Erfahrung wurde die Sache demgegenüber zu neuer
Entscheidung an die Stadt Zürich zurückgewiesen.
1.3.1
Obschon Rückweisungsentscheide nur das Verfahren vor einer bestimmten
Instanz abschliessen, hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt, die Möglichkeit
des Weiterzugs solcher Entscheide an die Voraussetzungen von § 19 Abs. 2
bzw. von § 48 Abs. 2 VRG zu binden (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl
,
§ 19 N. 57, § 48 N. 16).
Die neuere Praxis des Verwaltungsgerichts verlangt für die
Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden immerhin prozessökonomische Gründe
im Sinne einer erheblichen Verfahrensverkürzung (VGr, 2. November 2007,
VB.2007.00350, E. 1.1 – 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.2 – 17. Juni
2005, VB.2005.00037 [Regest in RB 2005 Nr. 82], E. 1.1.1 [je unter
www.vgrzh.ch]; RB 2002 Nr. 20).
1.3.2
Der Rückweisungsentscheid des Bezirksrats beinhaltet die Anweisung an die
Stadt Zürich, mit der Einreihung zuzuwarten, bis ein rechtskräftiger Entscheid
bezüglich des Lohnes im alten Lohnsystem vorliegt. Damit hat der Bezirksrat die
erste Instanz im Ergebnis angewiesen, das Verfahren bis zum Vorliegen des Bundesgerichtsentscheids
zu sistieren.
Nach Meinung der Beschwerdeführerin ist der Entscheid des
Bundesgerichts zur Frage, ob die altrechtlichen Besoldungen diskriminierend
waren (vgl. vorn I), für das vorliegende Verfahren nicht präjudiziell. Die
Sache sei spruchreif und es bestehe kein Anlass für eine Rückweisung.
Bei der vorliegenden Konstellation sprechen
prozessökonomische Gründe offensichtlich für die Anhandnahme der Beschwerde. Es
ist somit auf sämtliche Beschwerdeanträge einzutreten.
1.4
Beschwerden
mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter.
Bei grösseren Streitwerten entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung (§ 38
VRG).
1.4.1
Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich
der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt
der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur
nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses seitens der angestellten
Person (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3).
1.4.2
Die Beschwerdeführerin ist entsprechend dem Inkrafttreten der städtischen
Besoldungsrevision per 1. Juli 2002 neu eingereiht worden. Ihr gegen den
Rekursentscheid erhobenes Rechtsmittel ging hierorts am 5. Oktober 2007 ein.
Gemäss Art. 16 Abs. 1 und Abs. 4 PR war das Dienstverhältnis
damals ­frühestens auf Ende Januar 2008 kündbar. Massgeblich für die
Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für 67 Monate.
Der Bezirksrat hat die städtische Einreihung der
Beschwerdeführerin in Funktionsstufe 10 bestätigt. Diese Einreihung bleibt im
Beschwerdeverfahren unangefochten. Die Beschwerdeführerin verlangt damit nur
mehr, ihr eine nutzbare Erfahrung von elf statt fünf Jahren anzurechnen und die
Lage im Lohnband von 95 % auf 100 % des Mittelwertes zu erhöhen. Damit
würde für die Beschwerdeführerin gemäss ihren Ausführungen per 1. Juli 2002
eine Lohnerhöhung von 27,37 % statt 12,98 % resultieren. Die vor
Verwaltungsgericht im Streit liegende Differenz beläuft sich demnach auf rund
14 % des Ausgangslohns; dieser betrug auf der Basis von 13 Monatslöhnen Fr. 7'033.55
und auf der Basis von 12 Monatslöhnen Fr. 7'619.70. Auf der Grundlage
dieser Zahlen liegt die monatliche Differenz bei Fr. 1'067.-, woraus für
die Dauer von 67 Monaten ein Streitwert von rund Fr. 71'000.- resultiert.
Dies führt zur Zuständigkeit der Kammer.
2.
2.1
Gemäss Art. 8
Abs. 3 Satz 1 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt. Nach Satz 3 der
Bestimmung haben sie Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. Laut Art. 3
Abs. 1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres
Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden. Unter anderem
gilt das Verbot ausdrücklich für die Entlöhnung (Abs. 2). Wer von einer
solchen Diskriminierung betroffen ist, kann die Zahlung des geschuldeten Lohns
verlangen (Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG).
2.1.1
Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn sich eine Ungleichbehandlung
ausdrücklich auf die Geschlechtszugehörigkeit oder auf ein Kriterium stützt,
das nur von einem der beiden Geschlechter erfüllt werden kann, und wenn sie
sich nicht sachlich rechtfertigen lässt (BGE 124 II 409 E. 7
S. 424). Eine Diskriminierung dieser Art steht hier nicht zur Diskussion.
2.1.2
Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal
geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend
Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen
benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 124 II 409
E. 7 S. 425; Beatrice Weber-Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung
von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 357 ff., 375 ff.; Kathrin
Arioli, Die Rechtsfigur der indirekten Diskriminierung, AJP 1993,
S. 1327 ff., 1330; Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten
Diskriminierung wegen des Geschlechts, Zürich 2001, S. 175 ff.;
Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV
als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 338 ff.).
2.2
2.2.1
Laut dem am 1. Juli 2002 in Kraft getretenen Besoldungssystem der Stadt
Zürich richtet sich der Lohn der städtischen Angestellten im Wesentlichen nach
dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem
Leistungsbeitrag (Art. 47 PR; gemäss der am 1. Juli 2007 in Kraft
getretenen neuen Fassung ist zusätzlich das Verhalten zu beachten). Der
Stadtrat legte einen Funktionsraster mit 18 Funktionsstufen sowie Funktionsumschreibungen
fest; jede Stelle ist aufgrund der betreffenden Funktionsumschreibung einer
Funktionsstufe zuzuordnen (Art. 48 ff. PR, Anhang B AB PR;
eine leichte Modifikation erfuhr Art. 50 PR per 1. Juli 2007). Gemäss der
bis Ende Juni 2007 gültigen Fassung war den 18 Funktionsstufen gemäss einer
Lohnskala je ein Jahreslohn als Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten
Löhne der Angestellten innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen
Lohnbands bewegten. Dabei waren die nutzbare berufliche und ausserberufliche
Erfahrung und der zu erwartende Leistungs­beitrag geschlechtsneutral nach
einheitlichen Massstäben zu berücksichtigen (Art. 51 ff. PR,
Anhang A AB PR, jeweils in der damaligen Fassung). Die Bandbreite des
Lohnbandes betrug für jede Funktionsstufe plus/minus 5 %, ausgehend vom
Mittelwert (Art. 52 PR, in der damaligen Fassung).
2.2.2
Gemäss Art. 89 Abs. 3 PR regelt der Stadtrat die Überleitung der
Angestellten ins Lohnsystem gemäss der Verordnung. Dabei trifft er Massnahmen
zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich
vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die
Löhne dieser Angestellten schrittweise erhöhen bzw. senken und
Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen vorsehen. Mit Beschluss
vom 12. Juni 2002 legte der Stadtrat übergangsrechtlich weiter fest, dass
der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren Erfahrung
ermittelte individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu keiner unverhältnis­mässigen,
in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen dürfe. Überleitungen,
die diesem Erfordernis nicht entsprechen würden, seien entsprechend zu
korrigieren. Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich solche
Ergebniskorrekturen auf Art. 87 Abs. 3 PR (jetzt Art. 89
Abs. 3 PR; Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom
27. Februar 2002, Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2003) stützen und
in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung erfolgen würden (StRB
Nr. 828; vgl. dazu VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060,
E. 2.2, www.vgrzh.ch).
2.3
Das
Verwaltungsgericht hatte sich bereits in anderen Verfahren mit Lohnkorrekturen
zu befassen, welche die Stadt Zürich im Rahmen der hier in Frage stehenden
Besoldungsrevision vorgenommen hatte. Dabei erachtete es das Gericht als mit
dem städtischen Personalrecht vereinbar, Lohnkorrekturen allgemein bei einer
bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen.
2.3.1
Im Speziellen qualifizierte das Gericht Lohnkorrekturen bei den
Kundenberatern und -beraterinnen eines öffentlichen Transportbetriebs
grundsätzlich als zulässig. Zu beanstanden war allerdings, dass Lohnanpassungen
in Abweichung von Art. 89 Abs. 3 PR auch dort vorgenommen wurden, wo
der bisherige Lohn nicht deutlich vom ermittelten Lohn abgewichen war. Im
Ergebnis hatte dies zur Folge, dass den Angehörigen der Berufsgruppe
Kundenberatung Lohnerhöhungen in der Grössenordnung von 5 % zustanden,
soweit der gemäss neuem Besoldungssystem ermittelte Lohn in diesem oder noch
grösserem Umfang vom bisherigen Lohn abgewichen war (VGr, 26. Januar 2005,
PB.2004.00054, E. 2.5 und 2.6, www.vgrzh.ch).
Allerdings handelte es sich bei der Tätigkeit
"Kundenberatung" nicht um einen so genannten aufholenden Beruf;
Kundenberaterinnen und -berater wurden deshalb auch als "unechte
Aufholer" bezeichnet. Das Gericht fügte bei, dass es kaum zulässig wäre,
die mit der Revision entstehenden Lohnerhöhungen bei den aufholenden Berufen –
also bei erfahrungsgemäss vorwiegend weiblich identifizierten Tätigkeiten –
abzuschwächen. Dazu wies das Gericht auch darauf hin, dass die Verbesserung der
internen Lohngerechtigkeit – und somit eine Besserstellung der so genannten
aufholenden Berufe – mit eine Zielsetzung der Besoldungsrevision gewesen war
(VGr, 26. Januar 2005, PB.2004.00054, E. 2.4 – 19. Dezember 2007,
PB.2007.00027, E. 2.4.1 [je unter www.vgrzh.ch]). Die höhere Einreihung für
Angehörige aufholender Berufe gründete in der höheren Bewertung ihrer
Arbeitstätigkeit. Das neue Lohnsystem orientiert sich am Grundprinzip des
gleichen Lohnes für gleichwertige Arbeit; von der Neubewertung profitierten
daher insbesondere Personen aus dem Gesundheits- und Sozialbereich (vgl. VGr,
19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.1, www.vgrzh.ch; Weisung des
Stadtrats betreffend Erlass eines neuen städtischen Personalrechts vom 25.
Oktober 2000). Die so genannten unechten Aufholer gelangten dagegen in
Funktionsstufen, die über den Resultaten der Arbeitsbewertung lagen (vgl. VGr,
19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.1, www.vgrzh.ch).
2.3.2
In einem nachfolgenden Entscheid präzisierte das Verwaltungsgericht seine
Rechtsprechung bezüglich der aufholenden Berufe: Entsprechend ihrer Funktion
und Erfahrung hätte sich für eine Hortleiterin gemäss dem neuen Personalrecht
eine Lohnerhöhung von 12,5 % ergeben; tatsächlich gewährte ihr die Stadt
Zürich jedoch eine Lohnerhöhung von lediglich 2,55 %. Bei dieser Sachlage hatte
die Hortleiterin allein schon bei gleicher Anwendung der personalrechtlichen
Bestimmungen wie bei den Kundenberatern Anspruch auf eine Lohnerhöhung von 5 %.
Zusätzlich war zu berücksichtigen, dass es sich bei der Funktion Hortleitung um
einen vorwiegend weiblich identifizierten Beruf mit echtem Aufholbedarf
handelte. Infolgedessen wirkte sich deren Gleichbehandlung mit unechten Aufholern
wie den Kundenberatern, d.h. die generelle Beschränkung der Lohnanhebung auf
rund 5 %, diskriminierend im Sinne des Gleichstellungsgesetzes aus (VGr,
8. September 2006, PB.2005.00060, E. 4.4.1, www.vgrzh.ch).
An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten: Dem echten Aufholbedarf
bezüglich Funktionsstufen wird ungenügend Rechnung getragen, wenn die mit dem
Inkrafttreten des neuen Personalrechts an sich verbundenen Lohnerhöhungen
ebenso stark gekürzt bzw. in gleicher Weise etappiert werden wie bei den
unechten Aufholern. Die formal geschlechtsneutrale Regelung, wonach der neue
Lohn erst nach Jahren greift, trifft deshalb die Angehörigen weiblich besetzter
Berufe mit grossem, durch den Wert ihrer Arbeit bedingtem Aufholbedarf weit
härter als die unechten Aufholer. Das Verbot der indirekten Diskriminierung verlangt
deshalb, die ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich besetzter
Berufe nicht auf dasselbe Mass zu kürzen wie die für unechte Aufholer
ermittelten Lohnerhöhungen (vgl. auch VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E.
2.4.2, www.vgrzh.ch).
2.3.3
Um eine Diskriminierung gegenüber den Berufen ohne echten Aufholbedarf zu beseitigen,
erachtete das Gericht in besagtem Entscheid betreffend die Hortleiterin einen
Lohnanstieg von 10 % als erforderlich – selbstverständlich immer unter der
Voraus-setzung, dass die Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und dem gemäss
neuen Personalrecht ermittelten Lohn effektiv mindestens 10 % betrug.
Tiefere Werte, das heisst eine Kürzung des ermittelten Lohns auf unter 10 %,
würden der Lohnerhöhung, wie sie die Kundenberater erhielten, zu nahe kommen
(VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 4.5.3, www.vgrzh.ch). Mit
anderen Worten: Für die Angehörigen überwiegend weiblich besetzter aufholender
Berufe sind allgemeine Korrekturen bei der ermittelten Lohnerhöhung zulässig,
wenn das neue Besoldungsrecht eine Lohnerhöhung von über 10 % ergab (VGr,
19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.4.3, www.vgrzh.ch).
2.4
Die
Beschwerdeführerin übt als Stationsleiterin in der Krankenpflege einen Beruf
aus, der bei der Besoldungsrevision 2002 einen echten Aufholbedarf hatte. Mit
der Besoldungsrevision ist die Tätigkeit der Beschwerdeführerin deshalb – entsprechend
dem Arbeitswert – einer besser bezahlten Funktionsstufe zugeordnet worden.
Damit durfte die nach neuem Personalrecht ermittelte
Lohnerhöhung nicht auf 5 % oder noch weniger gekürzt werden. Vielmehr hat
die Beschwerdeführerin Anspruch auf Erhöhung ihres Salärs um 10 %, sofern der
nach neuem Personalrecht ermittelte Lohn eine Erhöhung in mindestens diesem Umfang
ergeben hatte.
2.5
Laut
Überleitungsverfügung vom 23. Juli 2003 war der Beschwerdeführerin gegenüber
der altrechtlichen Besoldung eine Lohnerhöhung von 12,98 %, also von mehr als
10 %, gewährt worden.
2.5.1
Zusätzlich zu beachten ist, dass der Gemeinderat der Stadt Zürich dem
Pflegepersonal und weiteren Personalgruppen im Gesundheitswesen ab 1. Juli
2001 monatliche Zulagen gewährte. Wie sich aus der stadträtlichen Weisung
ergibt, entsprachen die Besoldungen damals weder den Anforderungen des
Arbeitsplatzes noch der Marktsituation, weshalb sich Sofortmassnahmen
aufdrängten. Dies galt um so mehr, als der Kanton bereits plante, verschiedene
Funktionen auf denselben Zeitpunkt höher einzustufen. Diese Zulagen erhöhte der
Stadtrat am 23. Mai 2001 und besonders im Hinblick auf das gewichtige
Lohngefälle zum Kanton am 21. November 2001 nochmals erheblich. Die Zulagen
betrugen ab 1. Januar 2002 zwischen Fr. 150.- und Fr. 600.- monatlich
(vgl. VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007, E. 4.3.1 – 19. Dezember 2007,
PB.2007.00027, E. 2.6.1 – je unter www.vgrzh.ch). Wie das Verwaltungsgericht
weiter festhielt, wären diese Zulagen nicht bezahlt worden, wenn das betroffene
Pflegepersonal bereits damals entsprechend dem Wert seiner Arbeit um zwei
Klassen höher eingereiht gewesen wären. Die Zulagen waren somit im Ergebnis –
auch wenn damit formal keine Höhereinreihung erfolgt war – dazu geeignet, einen
Beitrag an die Beseitigung einer Diskriminierung des Pflegepersonals im
Lohngefüge der Stadt Zürich zu leisten (VGr, 20. Dezember 2006,
PB.2006.00007, E. 4.3.1, www.vgrzh.ch; bestätigt in BGr, 20. November
2007,
2A.97/2007,
E. 7.1 f, www.bger.ch).
Bei der Berechnung des massgebenden Ausgangslohns sind die im
Pflegebereich gestützt auf den erwähnten Stadtratsbeschluss vom 21. November 2001
bezahlten Zulagen infolgedessen nicht zu berücksichtigen (vgl. VGr,
20. Dezember 2006, PB.2006.00007, E. 4.3.1 und 19. Dezember 2007,
PB.2007.00027, E. 2.6.2 – je unter www.vgrzh.ch).
2.5.2
Ohne Berücksichtigung der Zulagen von monatlich 600.- belief sich der
Ausgangslohn der Beschwerdeführerin umgerechnet auf 13-tel auf monatlich
Fr. 6'479.70. Gegenüber diesem Betrag bedeutete das ab 1. Juli 2002
bezahlte Salär von monatlich Fr. 7'946.30 eine Erhöhung um Fr. 1'466.60
bzw. um 22,6 %. Mit dieser Lohnerhöhung per 1. Juli 2002 ist die unter dem
alten Personalrecht bei der Einstufung in die Besoldungsklassen vorhandene
Diskriminierung offensichtlich beseitigt worden: Wie gesehen war für das alte
Personalrecht im Pflegebereich eine Diskriminierung im Umfang von zwei
Lohnklassen festgestellt worden (VGr, 20. Dezember 2006, E. 3.6.3 und 3.8,
www.vgrzh.ch); die Differenz zwischen der Besoldungsklasse 18, in welche die Beschwerdeführerin
eingeteilt war, und der besser bezahlten Stufe 16 betrug rund 8 % (vgl.
Amtliche Sammlung der Stadt Zürich, Bd. 42, S. 119).
Die Beschwerdeführerin hatte deshalb keinen Anspruch auf
ungeschmälerte Lohnerhöhung per 1. Juli 2002. Die Lohnerhöhung um 22,6 % gegenüber
dem massgeblichen Ausgangslohn lag deutlich über der in einem ersten Schritt
minimal zu gewährenden Lohnerhöhung von 10 %.
2.5.3
Die Beschwerdeführerin kann aus dem Umstand, dass der nach dem neuen
Personalrecht ermittelte Lohn deutlich höher war als das ab 1. Juli 2002
tatsächlich bezahlte Salär, keine Diskriminierung herleiten: Die aufgrund des
neuen Besoldungssystems ermittelten Lohnerhöhungen waren individuell sehr
unterschiedlich ausgefallen, und zwar selbst innerhalb einer bestimmten
Berufsgruppe. Diese Unterschiede sind, wenn wie vorliegend ein neues
Besoldungssystem eingeführt wird, nicht nur von der Überführung in die neue Funktionsstufe
als Besoldungsklasse, sondern auch massgeblich von der anrechenbaren Erfahrung,
dem Berechnungs­system und somit auch von den persönlichen Verhältnissen der
Angestellten abhängig (vgl. VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 4.5.1,
www.vgrzh.ch).
2.5.4
Die Festsetzung des neuen Salärs auf 95 % des Mittelwertes im Lohnband
war demnach nicht diskriminierend. Die Beschwerde ist insoweit abzuweisen.
3.
Die Beschwerde richtet sich sodann gegen die Rückweisung der
Sache betreffend Neufestsetzung der nutzbaren Erfahrung.
3.1
Das
präjudizierende Urteil des Bundesgerichts bezüglich Einreihung der Pflegeberufe
für den Zeitraum bis zum Inkrafttreten des neuen Personalrechts am 1. Juli 2002
liegt inzwischen vor. Damit ist der vom Bezirksrat für die Rückweisung angeführte
Grund dahingefallen.
Bereits unter diesem Aspekt erweist sich die Aufrechthaltung
des Rückweisungsentscheides als nicht mehr gerechtfertigt.
3.2
Am Rande
erwähnt die Beschwerdeführerin sodann, dass die Rückweisung durch den Bezirksrat
an die Stadt Zürich möglicherweise sogar zu einer "reformatio in peius"
führen könnte. Tatsächlich könnte der Rückweisungsentscheid dahin gehend
ausgelegt werden, dass die Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002 neu überzuleiten
sei und dass dabei neben der Beseitigung der Diskriminierung bloss eine
Lohnerhöhung von 5 % zu gewähren sei; tatsächlich ist der nicht diskriminierende
Lohn aber um rund 13 % angehoben worden. Es besteht kein Anlass, der Stadt
Zürich durch die angeordnete Rückweisung die Gelegenheit zu eröffnen, eine
Korrektur der seinerzeitigen Lohnerhöhung nach unten vorzunehmen; es ist
offensichtlich, dass die strittige Lohnerhöhung auch keine Rechtsverletzung
zugunsten
der Beschwerdeführerin darstellt: Der nach neuem Personalrecht ermittelte Lohn
war – wie gesehen – noch höher als das per 1. Juli 2002 bezahlte Salär; die
Stadt Zürich führt deshalb die Löhne – wie sie selbst dargelegt hat (vgl. VGr, 19.
Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 2.3.2, www.vgrzh.ch) – stufenweise in das
neue System hinein. Die schrittweise Überführung entspricht Art. 89 Abs. 3
PR.
3.3
Besteht
somit im heutigen Zeitpunkt kein triftiger Grund mehr für eine Rückweisung der
Sache an die Stadt Zürich, ist der Beschluss des Bezirksrats in diesem Punkt
aufzuheben.
4.
Hebt das Verwaltungsgericht eine Anordnung auf, so entscheidet
es grundsätzlich selbst (§ 63 Abs. 1 VRG). Dabei ist zu beachten, dass es
die aufgehobene Anordnung nicht zum Nachteil der beschwerdeführenden Partei
abändern darf (Abs. 2).
4.1
Wie dargelegt,
stellt die Kürzung der per 1. Juli 2002 ermittelten Lohnerhöhung keine
Diskriminierung dar (oben 2.5). Es besteht deshalb auf diesen Zeitpunkt kein
Anspruch auf eine grössere Lohnerhöhung. Die Stadt Zürich war vielmehr berechtigt,
die ermittelte Lohnerhöhung – auch mittels der nutzbaren Erfahrung – auf 12,98 %
zu kürzen. Der Rekurs ist damit auch in diesem Punkt grundsätzlich abzuweisen;
es bleibt allerdings zu prüfen, ob in der vollumfänglichen Rekursabweisung eine
"reformatio in peius" liegen würde.
4.2
Der Bezirksrat
geht offensichtlich davon aus, dass der Beschwerdeführerin – zusätzlich zum
diskriminierungsfreien Lohn  – per 1. Juli 2002 eine Lohnerhöhung von
mindestens 5 % zu gewähren war (zur abweichenden Auffassung des Verwaltungsgerichts
vgl. oben 2.3.3 und 2.5).
4.2.1
Im Hinblick auf das Verbot der "reformatio in peius" interessiert
hier nur die Auffassung des Bezirksrats im Rückweisungsentscheid.
Diskriminierungsfrei wurde der altrechtliche Lohn der Beschwerdeführerin durch
eine Anhebung um zwei Besoldungsklassen, also um rund 8 %. Die vom Bezirksrat
verlangte Anhebung um weitere 5 % ergibt einen Anspruch auf Lohnerhöhung
von rund 13 %. Ohne die Zulagen betrug der altrechtliche Lohn monatlich Fr. 6'479.70.
Zur Beseitigung der damaligen Diskriminierung war er um zwei Besoldungsklassen,
also um ca. 8 %, auf rund Fr. 7'000.-, anzuheben. Rechnet man hierzu die
vom Bezirksrat geforderten weiteren 5 % so ergibt sich per 1. Juli 2002
ein Lohnanspruch von ca. Fr. 7'350.-. Der per 1. Juli 2002 gewährte Lohn
von monatlich Fr. 7'946.30 übersteigt diesen Anspruch deutlich. Er hat
damit selbst dann Bestand, wenn den Erwägungen des Bezirksrats im
Rückweisungsentscheid vollumfänglich gefolgt wird. Das Gleiche wäre im Übrigen
selbst für den unwahrscheinlichen Fall anzunehmen, dass die der Beschwerdeführerin
bezahlten Zulagen  – entgegen dem Anschein – nicht auf dem Stadtratsbeschluss
vom 21. November 2001 gründen würden: In diesem Fall wären die Zulagen zum
altrechtlichen Lohn hinzuzurechnen. Immer unter Nachachtung der Erwägungen des
Bezirksrats wäre somit der altrechtliche Lohn zur Beseitigung der Lohnklassendiskriminierung
um 8 % und zusätzlich um 5 %, insgesamt also um 13 % anzuheben. Dies
entspricht beinahe exakt der ausgewiesenen Lohnerhöhung um 12,98 %.
4.2.2
Demzufolge stellt eine Rekursabweisung für die Beschwerdeführerin keinen
Nachteil dar gegenüber der vom Bezirksrat angeordneten Rückweisung an die Stadt
Zürich. In einer vollumfänglichen Abweisung des Rekurses liegt keine
"reformatio in peius".
5.
Gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG sind keine Kosten zu erheben.
Die Beschwerdeführerin verlangt für das Beschwerdeverfahren
eine Entschädigung. Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende
Partei oder Amtsstelle unter gewissen Umständen zu einer Entschädigung für die
Umtriebe der Gegenseite verpflichtet werden (§ 17 Abs. 2 VRG). Da die
Stadt Zürich überwiegend obsiegt, steht der Beschwerdeführerin von vornherein keine
Entschädigung zu.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer
I des Beschlusses des Bezirksrats vom 30. August 2007 bezüglich der
angeordneten Rückweisung an die Stadt Zürich aufgehoben. Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.
Der Rekurs wird auch bezüglich der angerechneten nutzbaren
Erfahrung abgewiesen und die Verfügung des Direktors des Stadtspitals D vom 23.
Juli 2003 betreffend die Einreihung der Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002
bestätigt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…