zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00265 · 2004-10-22 · de

Sozialhilfe | Streichung des Grundbedarfs II wegen selbstverschuldeter Arbeitslosigkeit. Bei bloss kurzfristiger wirtschaftlicher Unterstützung ist bei Verweigerung des Grundbedarfs II der verfassungsrechtliche Anspruch auf Existenzsicherung nicht verletzt (E. 4.2-4.4). Es ist grundsätzlich nicht Sache der Sozialhilfe, finanzielle Einbussen, die durch Nichtbeachtung von Vorschriften der Sozialversicherungen entstanden sind, zu decken (E. 4.5). Jedoch ist die Nichtgewährung des Grundbedarfs II nur bei kurzfristigen Unterstützungen mit Überbückungscharakter bis max. 3 Monate rechtmässig (E. 4.5, vgl. VB.2004.00250). Vorliegend kann nicht mehr von einer bloss kurzfristigen Unterstützung ausgegangen werden, denn der Beschwerdegegner bezieht seit November 2004 Sozialhilfeleistungen. Da ihm bereits zu Beginn der Überbrückungshilfe der Grundbedarf II für drei Monate nicht gewährt wurde, besteht kein sachlicher, legitimer Grund mehr, den Grundbedarf II nochmals für drei Monate nicht auszubezahlen. Eine Nichtgewährung des Grundbedarfs II für insgesamt sechs Monate erweist sich als unverhältnismässig (E. 4.5). Abweisung (E. 5).

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.20.1 VB.2005.00265
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.20.1 VB.2005.00265
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.20.1 VB.2005.00265

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00265
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00265
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.10.2005
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Streichung des Grundbedarfs II wegen selbstverschuldeter Arbeitslosigkeit.
Bei bloss kurzfristiger wirtschaftlicher Unterstützung ist bei Verweigerung des Grundbedarfs II der verfassungsrechtliche Anspruch auf Existenzsicherung nicht verletzt (E. 4.2-4.4). Es ist grundsätzlich nicht Sache der Sozialhilfe, finanzielle Einbussen, die durch Nichtbeachtung von Vorschriften der Sozialversicherungen entstanden sind, zu decken (E. 4.5). Jedoch ist die Nichtgewährung des Grundbedarfs II nur bei kurzfristigen Unterstützungen mit Überbückungscharakter bis max. 3 Monate rechtmässig (E. 4.5, vgl. VB.2004.00250).
Vorliegend kann nicht mehr von einer bloss kurzfristigen Unterstützung ausgegangen werden, denn der Beschwerdegegner bezieht seit November 2004 Sozialhilfeleistungen. Da ihm bereits zu Beginn der Überbrückungshilfe der Grundbedarf II für drei Monate nicht gewährt wurde, besteht kein sachlicher, legitimer Grund mehr, den Grundbedarf II nochmals für drei Monate nicht auszubezahlen. Eine Nichtgewährung des Grundbedarfs II für insgesamt sechs Monate erweist sich als unverhältnismässig (E. 4.5).
Abweisung (E. 5).
Stichworte:
ARBEITSLOSENTAGGELD
BEVORSCHUSSUNG
EXISTENZMINIMUM
GRUNDBEDARF II
KÜRZUNG
VERSCHULDEN
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
Art. 12 BV
§ 24 SHG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
Nachdem
A während fünf Jahren in der Westschweiz mit seiner Freundin zusammengewohnt
hatte, zog er anfangs Juli 2004 nach X. Zuvor hatte er sich von seiner Freundin
getrennt, sich verschuldet und seine Anstellung als Mechaniker verloren. Sein
Arbeitgeber hatte ihm auf Ende August 2004 gekündigt, da er die letzten Monate
infolge psychischer Krankheit arbeitsunfähig gewesen war. Auf Anfang September
2004 fand A eine neue Arbeitsstelle in Y. Diese wurde ihm Mitte September 2004
während der Probezeit gekündigt. Der Arbeitgeber begründete die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses damit, dass A wiederholt verspätet am Arbeitsplatz
erschienen sei oder ihn über seine Abwesenheit nicht informiert habe.
B.
Am 23. November
2004 stellte A bei den Sozialen Diensten der Stadt X Antrag auf Bevorschussung
der Arbeitslosenunterstützung. Dabei unterzeichnete er eine Erklärung, wonach
er unter anderem zur Kenntnis nehme, "dass eine selbstverschuldete Kürzung
von Leistungen der Sozialversicherungen oder anderer Leistungserbringer oder
ein selbstverschuldeter Verlust einer Arbeitsstelle oder eines Arbeitseinsatzes
eine Kürzung der wirtschaftlichen Sozialhilfe zur Folge" haben könne. Damit
nehme er zudem zur Kenntnis, dass die Sozialbehörde hiermit die für eine
Kürzung erforderliche Verwarnung bereits gemacht habe.
Am 24. November 2004 stellte der zuständige Sozialberater
der Sozialbehörde X Antrag auf Leistung von wirtschaftlicher Hilfe an A ab dem
15. November 2004 im Umfang von Fr. 2351.- monatlich (inkl.
Grundbedarf II von Fr. 46.-). Da es sich um eine Bevorschussung von
Arbeitslosen-Taggeldern handle, werde A jedoch der Grundbedarf II während der
ersten drei Monate der Unterstützung nicht ausbezahlt. Er beantragte ausserdem,
die Übernahme der gesamten Wohnungskosten für November 2004 sowie der gesamten
KVG-Prämie für November 2004.
Die Sozialbehörde X folgte am 24. November 2004
diesen Anträgen mit Ausnahme der Übernahme der Novembermiete. Dieser Beschluss
wurde A nie eröffnet.
C.
A
m 7. Dezember
2004 verfügte die Arbeitslosenkasse unter Hinweis auf Art. 30 Abs. 1 lit. a
und Abs. 3, Art. 44 Abs. 1 lit. b und Art. 45 Abs. 1
lit. a des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982
(AVIG), dass die Bezugsberechtigung ab 15. Oktober 2004 um 28 Tage
eingestellt werde, da A seine Arbeitslosigkeit selbstverschuldet habe. Dieser
Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
D.
Am 23. Februar
2005 teilte die Sozialabteilung der Stadt X A mit, dass ihm die wirtschaftliche
Hilfe gekürzt werde, da seine Arbeitslosigkeit selbstverschuldet sei. Es sei
nicht Sache der Sozialhilfe, finanzielle Einbussen, die durch Nichtbeachtung
von Vorschriften der Sozialversicherungen entstanden seien, zu decken.
Demgemäss werde ihm der Grundbedarf II für drei Monate gestrichen.
II.
Gegen diesen Beschluss rekurrierte A am 11. März 2005
an den Bezirksrat Z, welcher den Rekurs am 20. Mai 2005 aus formellen
Gründen guthiess.
III.
Am 13. Juni 2005 erhob die Sozialabteilung der Stadt X
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Aufhebung des
Beschlusses des Bezirksrats Z.
Der Bezirksrat Z verzichtete am 27. Juni 2005 auf
eine Vernehmlassung und reichte die Akten ein. A liess sich nicht vernehmen.
Der Einzelrichter
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 19c Abs. 2 in
Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Im Streit liegt mit der von
der Beschwerdeführerin mit Beschluss vom 23. Februar 2005 verfügten
Kürzung von Sozialhilfeleistungen von insgesamt Fr. 138.- (Streichung des
Grundbedarfs II von Fr. 46.- für drei Monate) offensichtlich ein Betrag
unter Fr. 20'000.-. Gemäss § 38 Abs. 2 VRG ist damit der
Einzelrichter entscheidberufen.
2.
2.1
Der
Bezirksrat hob die von der Sozialbehörde X angeordnete Streichung des Grundbedarfs
II für drei Monate auf. Er erwog, da dem Rekurrenten bis anhin weder die Festsetzung
der wirtschaftlichen Hilfe noch die mit der wirtschaftlichen Hilfe verbundenen
Auflagen und Weisungen in einem Beschluss, der mit einer Begründung und mit
einer Rechtsmittelbelehrung versehen gewesen sei, zugestellt worden seien,
seien die Kürzungsvoraussetzungen nach § 24 des Sozialhilfegesetzes vom
14. Juni 1981 (SHG) vorliegend nicht erfüllt. Eine vom Sozialhilfebezüger
unterzeichnete Erklärung könne eine formell korrekte, in Beschlussform
ergangene Anordnung nicht ersetzen. Die Kürzung sei deshalb aufzuheben.
2.2
Die
Beschwerdeführerin bringt vor, dass die vom Bezirksrat getroffene Lösung zur Folge
habe, dass der Grundsatz, wonach die Sozialhilfe keine finanziellen Einbussen,
die durch Nichtbeachtung von Vorschriften einer Sozialversicherung entstanden
seien, decken soll, seiner Wirkung beraubt würde. Deshalb sei der Beschluss des
Bezirksrats aufzuheben.
3.
Dem Beschwerdegegner wurde mit Beschluss vom 24. November
2004 ab Mitte November 2004 von der Beschwerdeführerin wirtschaftliche Hilfe
ausgerichtet. Während den ersten drei Monaten wurde ihm jedoch die Ausbezahlung
des Grundbedarfs II verweigert, da es sich um eine Bevorschussung von
Arbeitslosen-Taggeldern handle. Diese Anordnung wurde dem Beschwerdegegner
unstreitig nie rechtsgültig eröffnet.
Am 23. Februar 2005 eröffnete die Beschwerdeführerin dem
Beschwerdegegner, dass ihm von der wirtschaftlichen Hilfe der Grundbedarf II
für drei Monate gestrichen werde, da er von der Arbeitslosenkasse wegen
selbstverschuldeter Arbeitslosigkeit mit 28 Einstelltagen bestraft worden sei.
Da dem Beschwerdegegner somit der Grundbedarf II bisher gar
nie ausbezahlt worden ist, handelt es sich vorliegend nicht um eine Kürzung von
Leistungen im Sinne von § 24 SHG. Vielmehr ist vorliegend zu entscheiden,
ob die Sozialhilfebehörde am 23. Februar 2005 (erneut) für drei Monate
darauf verzichten durfte, den Grundbedarf II in die Bedarfsrechnung des
Beschwerdegegners aufzunehmen, nachdem sie ihm bereits für die ersten drei
Monate ab November 2004 die Ausbezahlung des Grundbedarfs II verweigert hatte.
Zu beurteilen ist deshalb entgegen der Ansicht der Vorinstanzen nicht eine
Kürzung, sondern eine Verlängerung der Nichtauszahlung des Grundbedarfs II. Die
angefochtene Verfügung der Sozialbehörde X muss daher nicht anhand von § 24
SHG beurteilt werden.
4.
4.1
Wer für
seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht hinreichend
oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14
SHG Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale Existenzminimum
gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch
individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG).
Grundlage der Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum
Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der
schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien), wobei Abweichungen
im Einzelfall vorbehalten bleiben. Nach den genannten Richtlinien setzt sich
das individuelle Unterstützungsbudget aus der materiellen Grundsicherung,
bestehend aus dem Grundbedarf I und II für den Le­bensunterhalt, den
Wohnungskosten und der medizinischen Grundversorgung einerseits und aus
situationsbedingten Leistungen anderseits zusammen (SKOS-Richtlinien, Kap. A.6).
Der Grundbedarf II für den Lebensunterhalt bezweckt die regional differenzierte
Erhöhung des Grundbedarfs I auf ein Niveau, das eine Teilhabe am sozialen und
gesellschaftlichen Leben erleichtert. Er dient damit als materielles Bindeglied
zu einem Haushalt­einkommen, das den Unterstützten die Erhaltung der sozialen
Integration und eine gewisse finanzielle Selbständigkeit ermöglichen soll,
indem es gewisse Wahlmöglichkeiten für die Finanzierung von Freizeitaktivitäten
(namentlich in den Bereichen Sport, Kultur und Bildung) bietet.
4.2
Die Praxis
und weit gehend auch die Lehre unterscheiden zwischen dem absoluten und dem sozialen
Existenzminimum. Diese Unterscheidung findet sich insbesondere in den
SKOS-Richtlinien (Kap. A.1 und A.6). Dort wird als absolutes
Existenzminimum das zum Überleben absolut notwendige Minimum (Ernährung, Kleidung,
Obdach und medizinische Grundversorgung) bezeichnet, während das soziale
Existenzminimum nicht nur die Existenz und das Überleben der Bedürftigen,
sondern auch ihre Teilhabe am Sozial- und Arbeitsleben umfasst. Sozialhilfe
bezweckt die Gewährleistung des sozialen Existenzminimums.
4.3
In Art. 12
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) wurde der kurz zuvor vom
Bundesgericht als ungeschriebenes Verfassungsrecht anerkannte Anspruch auf
Existenzsicherung (vgl. BGE 121 I 367 E. 2b und c, 122 II 193 E. 2b)
unter der Bezeichnung "Recht auf Hilfe in Notlagen" verankert. Einem
Bedürftigen dürfen demnach diejenigen Mittel, die für ein menschenwürdiges
Leben notwendig sind, unter keinen Umständen entzogen werden (RB 2000 Nr. 78
E. 3d mit Hinweisen). In BGE 121 I 367 E. 2c hat das Bundesgericht
das Recht auf Existenzsicherung als grundrechtsgebotenes Minimum bezeichnet,
das die unabdingbaren Voraussetzungen eines menschenwürdigen Lebens sichert und
vor einer unwürdigen Bettelexistenz bewahrt (vgl. auch BGE 130 I 71 E. 4.1).
Die SKOS-Richtlinien (Kap. A.6) interpretieren die bundesgerichtliche
Rechtsprechung dahingehend, dass Art. 12 BV einen Anspruch auf Deckung des
grössten Teils des Grundbedarfs I, der medizinischen Grundversorgung und der Wohnungskosten
(in angemessenem Mass) verleiht, während weiter gehende Leistungen zum (bloss)
kantonalrechtlich gesicherten sozialen Existenzminimum gehören. Das
Verwaltungsgericht (Einzelrichter) hat mit Urteil VB.2002.00252 vom
28. Oktober 2002 (E. 2a) – im Zusammenhang mit der Kürzung der
wirtschaftlichen Hilfe wegen Missachtung einer Weisung, sich um eine Arbeit zu
bemühen – entschieden, der Grundbedarf II übersteige das
verfassungsrechtlich garantierte Existenzminimum. In einem Teil der Lehre wird
demgegenüber die Auffassung geäussert, dass das Recht auf Existenzsicherung als
auf die Wahrung der Menschenwürde gerichteter Anspruch kontextbezogen und
dynamisch zu verstehen sei, was insbesondere zur Folge haben könne, dass bei
voraussichtlich längerer Fürsorgeabhängigkeit auch ein verfassungsrechtlicher Anspruch
auf eine Unterstützung bestehe, die eine minimale Teilhabe am sozialen Leben
sicherstellt (Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Bern 2002,
S. 142 ff.). Mit dem Urteil VB.2005.00148 vom 2. Juni 2005 hat
das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf BGE 130 I 71 entschieden, dass
die zitierte Lehrmeinung keinen Anlass biete, vom Entscheid VB.2002.00252
abzuweichen.
4.4
Sozialhilfe
ist grundsätzlich unabhängig von den Ursachen der Notlage zu gewähren (BGE 121
I 367 E. 3b; RB 2000 Nr. 78 E. 3e; Jörg Paul Müller,
Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 178 f.; SKOS-Richtlinien,
Kap. A.4). Indessen ist es zulässig, ein Verschulden des Leistungsansprechers
oder eine mangelnde Kooperation mit den Behörden bei der Bemessung der
Unterstützung zu berücksichtigen. Eine Verweigerung von Sozialhilfeleistungen
muss allerdings verhältnismässig sein, was aufgrund einer Gesamtwürdigung aller
Umstände (etwa Persönlichkeit und Verhalten des Leistungsempfängers, die
Schwere der diesem vorgeworfenen Verfehlungen, die Umstände des Leistungsentzugs
sowie die Gesamtsituation der betreffenden Person) zu beurteilen ist (BGE 122
II 193 E. 3a und b). Auch in der Lehre wird anerkannt, dass jedenfalls
über den verfassungsrechtlich geschützten Minimalanspruch hinausgehende
Leistungen gekürzt bzw. verweigert werden können, wenn die Verweigerung ein
legitimes Ziel verfolgt, im Hinblick auf dieses Ziel verhältnismässig und für
den Betroffenen zumutbar ist. Zudem wird verlangt, dass die Möglichkeit der
Verweigerung und die Gründe hierfür auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage
beruhen (Amstutz, S. 165 ff.). Der Grundsatz, dass Sozialhilfe
unabhängig von den Ursachen der Bedürftigkeit zu leisten ist, erfährt daher gewisse
Einschränkungen.
4.5
Ein
erklärtes Ziel der Sozialhilfe besteht darin, Hilfe zur Selbsthilfe zu leisten
und die berufliche Integration zu fördern. Dieses Ziel steht im Zusammenhang
mit dem Grundsatz der Subsidiarität, nach welchem Sozialhilfe nur so weit zu
leisten ist, als die Hilfe suchende Person die Notlage nicht aus eigenen
Kräften abwenden oder beheben kann (SKOS-Richt­linien, Kap. A.1 und A.4.1;
Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A., Bern etc., S. 71 f.).
Die Sanktionen der Arbeitslosenversicherung sollen dazu beitragen, dass
Versicherte sich ernsthaft bemühen, eine Anstellung zu finden oder zu behalten.
Dieser wirtschaftliche Anreiz stellt einen bedeutsamen Beitrag zur Förderung
der Selbsthilfe und zur wirtschaftlichen Integration dar. Es erscheint
grundsätzlich geboten, dafür zu sorgen, dass die Sozialhilfe derartige Anreize
nicht unterläuft. Zu bedenken ist aber, dass die Überbrückungshilfe der
Sozialhilfe in der Regel ohnehin bereits tiefer liegt als die Unterstützung
durch die Arbeitslosenkasse sein wird. Insofern fragt es sich, ob eine
zusätzliche Sanktion im Einzelfall gerechtfertigt ist.
Das Verwaltungsgericht hat im Urteil VB.2004.00250 vom 22. Oktober
2004 (RB 2004 Nr. 49) diese Frage in einem ähnlich gelagerten Fall
bejaht. Dort hat das Verwaltungsgericht jedoch betont, dass sich die
Einschränkungen, die sich durch die Nichtgewährung des Grundbedarfs II
hinsichtlich der Teilhabe am sozialen Leben ergeben, sich auch angesichts des
Zwecks, der den entsprechenden Sanktionen der Arbeitslosenversicherung zukommt,
nur bei einer von vorneherein beschränkten Dauer von höchstens drei Monaten als
verhältnismässig erweisen würden (E. 4).
Diese Rechtsprechung steht im Einklang mit den
SKOS-Richtlinien, welche gemäss ihrer Einleitung (nur) für alle längerfristig
unterstützten Personen gelten. Auf nur vorübergehend unterstützte Personen
können sie lediglich sinngemäss und entsprechend der individuellen Situation
angewendet werden. Zur Berechnung des Un­terstützungsbudgets bei kurzfristigen
Unterstützungen mit Überbrückungscharakter (wäh­rend bis zu drei Monaten) und
einer realistischen Chance für Wiederherstellung der materiellen Unabhängigkeit
wird ausgeführt, hier könne das soziale Existenzminimum sowohl unterschritten
als auch überschritten werden, wobei das absolute Existenzminimum in jedem Fall
gewährleistet sein müsse (SKOS-Richtlinien, Kap. A.6; VGr, 22. Oktober
2004, VB.2004.00250, RB 2004 Nr. 49).
Vorliegend kann nicht mehr von einer bloss kurzfristigen
Unterstützung ausgegangen werden, denn der Beschwerdegegner bezieht seit
November 2004 Sozialhilfeleistungen. Da ihm bereits zu Beginn der
Überbrückungshilfe der Grundbedarf II für drei Monate nicht gewährt wurde,
besteht kein sachlicher, legitimer Grund mehr, den Grundbedarf II nochmals für
drei Monate nicht auszubezahlen. Eine Nichtgewährung des Grundbedarfs II für
insgesamt sechs Monate trägt den Umständen des vorliegenden Falls sowie der
Funktion des Grundbedarfs II nicht genügend Rechnung und erweist sich als
unverhältnismässig.
5.
Demnach erweist sich der Beschluss des Bezirksrats als
rechtmässig. Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
der Einzelrichter
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Mitteilung an …