zh_verwaltungsgericht · VR.2009.00003 · 2009-12-17 · de

Materielle Enteignung | Entschädigung wegen Nichteinzonung? Der von der Schätzungskommission erlassene Vorentscheid stellt ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar (E. 1.2). Begriff der materiellen Enteignung und der Nichteinzonung (E. 2). Die 1992 erfolgte Zuweisung des vorliegend betroffenen Grundstücks zur Freihaltezone stellt eine Nichteinzonung dar (E. 3.2). Bundesgerichtliche Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Entschädigungspflicht aus materieller Enteigung im Fall einer Nichteinzonung (E. 3.3). Im vorliegenden Fall ging die Schätzungskommission zu Unrecht davon aus, dass die Nichteinzonung zu einer Entschädigungspflicht führe: Das betroffene Grundstück liegt nicht im weitgehend überbauten Gebiet und stellt keine Baulücke dar (E. 4.2); für die vollständige Erschliessung des Areals wäre ein nicht ohne weiteres realisierbarer Strassenausbau nötig gewesen (E. 4.3); frühere kontroverse Planungsbestrebungen bewirkten kein Einzonungsgebot; die Grundeigentümerin tätigte keine vertrauensrechtlich relevanten Dispositionen im Hinblick auf die Erschliessung oder Überbauung ihres Grundstücks (E. 4.4). Gutheissung des Rekurses (E. 4.5).

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.17.1 VR.2009.00003
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.17.1 VR.2009.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.17.1 VR.2009.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2009.00003
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Geschäftsnummer:
VR.2009.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.12.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 09.06.2010 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
Materielle Enteignung
Entschädigung wegen Nichteinzonung?
Der von der Schätzungskommission erlassene Vorentscheid stellt ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar (E. 1.2).
Begriff der materiellen Enteignung und der Nichteinzonung (E. 2).
Die 1992 erfolgte Zuweisung des vorliegend betroffenen Grundstücks zur Freihaltezone stellt eine Nichteinzonung dar (E. 3.2). Bundesgerichtliche Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Entschädigungspflicht aus materieller Enteigung im Fall einer Nichteinzonung (E. 3.3).
Im vorliegenden Fall ging die Schätzungskommission zu Unrecht davon aus, dass die Nichteinzonung zu einer Entschädigungspflicht führe: Das betroffene Grundstück liegt nicht im weitgehend überbauten Gebiet und stellt keine Baulücke dar (E. 4.2); für die vollständige Erschliessung des Areals wäre ein nicht ohne weiteres realisierbarer Strassenausbau nötig gewesen (E. 4.3); frühere kontroverse Planungsbestrebungen bewirkten kein Einzonungsgebot; die Grundeigentümerin tätigte keine vertrauensrechtlich relevanten Dispositionen im Hinblick auf die Erschliessung oder Überbauung ihres Grundstücks (E. 4.4). Gutheissung des Rekurses (E. 4.5).
Stichworte:
BAULÜCKE
DISPOSITIONEN
EINZONUNGSGEBOT
ENTSCHÄDIGUNG
ERSCHLIESSUNGSSTRASSE
FREIHALTEZONE
MATERIELLE ENTEIGNUNG
NICHTEINZONUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
VORENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 26 Abs. II BV
Art. 15 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VR.2009.00003
Entscheid
der 3. Kammer
vom
17. Dezember 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rot­ach
Tomschin, Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Gerichtssekretär Kaspar Plüss.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch RA A
,
Rekurrentin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch RA B
,
Rekursgegner,
betreffend materielle
Enteignung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Das dem
Kanton Zürich gehörende, am Burghölzlihügel liegende Grundstück Kat.-Nr. 01
(neu Kat.-Nrn. 02 und 03) mit einer Fläche von ca. 49'000 m² in der  Weinegg
lag nach der Bau- und Zonenordnung 1963 der Stadt Zürich (BZO 1963) in den
Wohnzonen D und E.
B.
Am 21.
März 1978 legte die Direktion der öffentlichen Bauten im fraglichen Gebiet eine
Planungszone fest. 1980 reichte die Stadtzürcher Vereinigung für Heimatschutz
eine Volksinitiative zur Rettung des Burghölzlihügels ein, welche eine umfassende
Freihaltezone forderte. Der Stadtrat von Zürich lehnte diese Volksinitiative
ab, konnte dem Gemeinderat jedoch aus Zeitgründen keinen Gegenvorschlag dazu
unterbreiten. Der Gemeinderat Zürich lehnte die Volksinitiative am 24. August
1983 ebenfalls ab, wies jedoch entsprechend einem inzwischen erarbeiteten Gegenvorschlag
unter anderem den westlichen Grundstücksteil im Umfange von ca. 26'700 m
2
der Freihaltezone zu und beliess den östlichen Grundstücksteil in der Wohnzone.
Nach Inkrafttreten dieser Festlegung am 16. März 1988 stellte das
Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 18. Dezember 1997 fest, dass diese
Zonenzuweisung mit Ausnahme einer direkt an der Weineggstrasse gelegenen
Teilfläche von ca. 1'000 m
2
keine materielle Enteignung bewirkt habe
(VK.1995.00029).
C.
Im
Zusammenhang mit der Gesamtrevision der Bau- und Zonenordnung beantragte der
Stadtrat von Zürich, den östlichen Teil des Grundstücks in der Bauzone zu
belassen. Entgegen diesem Antrag wies der Gemeinderat am 23. Oktober 1991
jedoch auch diesen Grundstücksteil mit ca. 22'300 m
2
sowie die weitere
Parzelle Kat.-Nr. 04 der Freihaltezone zu. Die Stimmberechtigten der Stadt
Zürich nahmen die BZO-Vorlage in der Gemeindeabstimmung vom 17. Mai 1992
an. Im Rahmen eines Anfechtungsverfahrens wurde die fragliche Zonenzuweisung
letztinstanzlich vom Bundesgericht am 29. Mai 1998 in einem reduzierten Umfang
von ca. 14'965.3 m
2
(mittlerer Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01,
neu Kat.-Nr. 03) bestätigt. Den ganz im Osten des Grundstücks liegenden
Teil (ca. 7'300 m
2
) und die Parzelle Kat.-Nr. 04 jedoch sollte
die Stadt Zürich einer Bauzone zuweisen.
Nach ihrer Genehmigung trat die Freihaltezone auf den 18.
Dezember 1999 in Kraft.
II.
Am 26. Oktober 1998 meldete der Kanton Zürich eine
Entschädigungsforderung aus materieller Enteignung über Fr. 22'447'950.-
(14'965.3 m
2
à Fr. 1’500.-)
nebst Zins an. Auf Ersuchen der Stadt Zürich überwies das Statthalter­amt des
Bezirks Zürich die Akten am 15. März 2006 an die Schätzungskommission I
zur Durchführung des Schätzungsverfahrens.
Im Schätzungsverfahren beantragte die Stadt Zürich als
Klägerin die Feststellung, dass sie dem Kanton Zürich aus der Zuweisung von
knapp 15'000 m
2
der Parzelle
Kat.-Nr. 01 (heute 03) zur Freihaltezone keine Entschädigung wegen
materieller Enteignung schulde. Der Kanton Zürich als Beklagter verlangte in
der Klageantwort die Feststellung, dass die nämliche Zonenzuweisung eine
materielle Enteignung darstelle. Die Schätzungskommission I beschränkte das
Verfahren auf die Grundsatzfrage der Entschädigungspflicht und stellte mit
Entscheid vom 19. Mai 2009 fest, dass die Zuweisung des fraglichen Grundstücksteils
eine materielle Enteignung bewirkt habe (Disp.-Ziff. 1). Die Kosten des
Schätzungsverfahrens wurden der Klägerin auferlegt, dem Beklagten wurde keine
Parteientschädigung zugesprochen (Disp.-Ziff. 2).
III.
Gegen den Schätzungsentscheid erhob die Stadt Zürich am 3.
Juli 2009 Rekurs und beantragte in ihrer Rekursbegründung vom 3. September
2009 die Aufhebung des Entscheids sowie die Feststellung, dass sie dem Kanton
Zürich keine Entschädigung wegen materieller Enteignung schulde. Der Kanton
Zürich beantwortete den Rekurs am 19. Oktober 2009 und beantragte dessen
Abweisung.
Die Kammer zieht in
Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46
Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom
30. November 1879 (Abtretungsgesetz, AbtrG) zuständig.
1.2
Der
angefochtene Entscheid ist kein das Schätzungsverfahren erledigender Endentscheid,
sondern ein antizipierter und nicht vollstreckbarer Feststellungsentscheid über
das Vorliegen einer materiellen Enteignung. Ein solcher Vorentscheid ist
grundsätzlich zulässig und kann gemäss § 48 Abs. 3 VRG weitergezogen
werden, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein erhebliches
Beweisverfahren erspart werden kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1999, § 19
N. 53 und § 43 N. 14). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt,
da durch eine gegenteilige Beurteilung der aufgeworfenen Rechtsfrage direkt ein
Endentscheid herbeigeführt werden kann.
1.3
Das
Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss den §§ 50 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungs­rechts­pflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 38 ff.;
RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23; RB 2001 Nr. 25).
2.
Nach Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV) und Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom
22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) schuldet das Gemeinwesen für die
von ihm erlassenen Eigentumsbe­schrän­kungen, die ähnlich einer Enteignung
wirken, volle Entschädigung. Eine materielle Enteignung in diesem Sinne liegt
nach der Rechtsprechung vor, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein
voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders schwer
eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende
Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann er ausnahmsweise
einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so
betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit als unzumutbar
erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür
keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer
künftigen besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden
Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit ho­her Wahrscheinlichkeit in naher
Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grund­stücks ist in der
Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (BGE 131 II 728
E. 2, 125 II 431 E. 3a je mit Hinweisen; Enrico Riva, Hauptfragen der
materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.; derselbe in: Kommentar
zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5 N. 123 ff.;
Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern
2008, S. 594 ff.).
Von einer materiellen Enteignung kann im Licht der
verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts grundsätzlich nur dann
gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die
einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt,
welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss.
Eine solche verfassungsmässige Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über
einen Nutzungsplan im Sinne des RPG verfügte, der die Bauzonen entsprechend Art. 15
RPG in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt und
jenes Land in die Bauzonen einbezieht, das sich für die Überbauung eignet und
weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und
erschlossen wird. Nur unter dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück
von einer Auszonung betroffen worden, welche in der Regel als materielle
Enteignung zu würdigen ist. Wird dagegen bei der erstmaligen Festsetzung einer
verfassungs­ und gesetzeskonformen Nutzungsplanung eine Liegenschaft keiner
Zone für private Bauten zugewiesen, so liegt nach der bundesgerichtlichen
Praxis eine Nichteinzonung vor, die in der Regel als Inhaltsbestimmung des
Grundeigentums entschädigungslos hinzunehmen ist (BGE 131 II 728 E. 2.1,
123 II 481 E. 6b, 122 II 326 E. 4, 121 II 417 E. 3; Riva,
Hauptfragen, S. 177 ff.; derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5
N. 139 ff.; Hänni, S. 596 ff.). Verdeutlichend dazu hat das
Bundesgericht überdies festgehalten, dass eine Nutzungsordnung, welche eine aus
der Zeit vor Inkrafttreten des RPG stammende BZO ablöst, generell und unbesehen
von der tatsächlichen Umsetzung raumplanerischer Grundsätze in der früheren
Ordnung, keine Auszonung bewirken kann. Damit soll verhindert werden, dass sich
die Planungsbehörden bei der erstmaligen Umsetzung der verfassungsrechtlichen
und raumplanungsgesetzlichen Grundsätze eher von entschädigungs- statt von
raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten leiten lassen (BGE 131 II 728
E. 2.3, 123 II 481 E. 6b S. 488, 122 II 326 E. 5c).
3.
3.1
Massgeblicher
Zeitpunkt für die Beurteilung der Entschädigungspflicht und damit auch für das
Vorliegen einer materiellen Enteignung und die Bemessung der Entschädigung ist
der Zeitpunkt des Inkrafttretens der fraglichen Zonierung, hier der
18. Dezember 1999.
3.2
Mit Erlass
der BZO 1992 hat die Rekurrentin ihre vor Inkrafttreten des RPG festgesetzte
BZO 1963 erstmals an die Anforderungen des RPG angepasst. Die mit der
BZO-Revision 1992 erfolgte Zuweisung von Grundstücken zur Freihaltezone stellt
daher nach gefestigter Praxis eine Nichteinzonung dar (vgl. BGE 132 II 218
E. 2.1 betr. Kürberghang, bestätigt in BGr, 22. Juni 2009 Morgental, 1C_­70/2008
unter www.bger.ch). Davon ging im vorliegenden Fall in Übereinstimmung mit den
Parteien auch die Schätzungskommission aus.
3.3
Umstritten
ist jedoch, ob hier die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Entschädigung
einer Nichteinzonung vorliegen. Massgebend hierfür können nach der Rechtsprechung
verschiedene Umstände sein, die gesamthaft zu würdigen sind. Eine
Nichteinzonung trifft einen Eigentümer etwa dann enteignungsähnlich, wenn er
überbaubares oder grob erschlossenes Land besitzt, das von einem
gewässerschutzrechtlichen generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird,
und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes schon erhebliche
Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der Regel kumulativ
erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte des
Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen hätte
eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn
sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet
(BGE 132 II 218 E. 2.2 und 2.3, 125 II 431 E. 4a je mit
Hinweisen).
4.
4.1
Der
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinn von Art. 15 lit. a
und Art. 36 Abs. 3 RPG ist eng zu verstehen. Er umfasst im
Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken. Ob
ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich
gebietsbezogen, parzellenübergreifend anhand der gesamten bestehenden Siedlungsstruktur.
Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute
Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe
Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie
umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen
Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der
bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme
in die Bauzone infrage kommt (BGE 132 II 218 E. 4.1 und 4.2).
4.2
Die
Schätzungskommission lehnte das Bestehen einer Baulücke im weitgehend überbauten
Gebiet ab. Bereits das Ausmass des betroffenen Grundstücksteils von 15'000 m
2
lasse kaum auf eine solche schliessen. Zudem werde die Fläche nicht
entscheidend durch die Häuserzeile an der Weinegg- bzw. Kartaus-Strasse
geprägt, sondern gehe nahtlos in die 1983 ausgeschiedene Freihaltezonenfläche
von 26'700 m
2
über und bilde mit dieser ein Ganzes.
Dieser Beurteilung kann sich das Verwaltungsgericht
anschliessen. Die betroffene Fläche von 1.5 ha schliesst nicht nur an die
bereits 1983 ausgeschiedene Freihaltezone von rund 2.7 ha an, sondern bildet
insgesamt Teil des mehrere ha umfassenden Burghölzlihügels, der mit dem
Botanischen Garten und den Tennisplätzen im Westen sowie den offenen
Landwirtschafts- und den Waldflächen im Süden und Südosten eine landschaftliche
Einheit bildet. Diese Zugehörigkeit zur westlichen Freihaltezonenfläche hat das
Bundesgericht bereits in seinem Entscheid 1P.258/1997 festgestellt, und sich dabei
auch eingehend mit der Bedeutung des Burghölzlihügels befasst, den es als
markanten, grünen Rundhöcker mit einer wichtigen Stellung im weiten Panorama
qualifizierte. Daran hat sich bis heute nichts geändert.
Entgegen dem Dafürhalten des Rekursgegners kann aus dem
Umstand, dass die fragliche Fläche im Norden und Osten an die Wohnzone angrenzt,
nicht auf ihre Zugehörigkeit zum weitgehend überbauten Gebiet geschlossen
werden. Auch aus topografischen Gründen drängt es sich nicht auf, die hier
strittige Fläche anders zu qualifizieren als die der bereits 1983 ausgeschiedenen
Freihaltezone. Dass das fragliche Areal leicht gegen Norden und Osten abfällt,
hat das Bundesgericht in seinem Entscheid bereits gewürdigt und diesem Umstand
für die funktionelle Zugehörigkeit keine entscheidende Bedeutung zugemessen.
Demnach sind die Voraussetzungen an eine Baulücke weder in quantitativer noch
in qualitativer Hinsicht erfüllt.
4.3
Mit Bezug
auf die am Stichtag gegebene Erschliessungssituation besteht grundsätzlich
Einigkeit darüber, dass der fragliche Grundstücksteil von einem
gewässerschutzkonformen GKP erfasst ist und ein Kanalisationsanschluss sowie
die weitere Erschliessung mit Elektrizität und Wasser ohne besondere
Schwierigkeiten möglich gewesen wäre. Umstritten ist hingegen die
strassenmässige Erschliessung. Nach den Erwägungen der Schätzungskommission
soll das Grundstück groberschlossen sein. Auch eine Feinerschliessung wäre sehr
wahrscheinlich aus eigener Kraft realisierbar gewesen, da bis auf ein einziges
Grundstück alle vom Ausbau des Weineggweges und des Buchenweges betroffenen
Grundstücke dem Rekursgegner gehört hätten. Eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG wäre für den Strassenausbau nicht nötig gewesen, da die Strassenprojektfestsetzung
die baurechtliche Bewilligung einschliesse.
Mit der gegebenen Erschliessungssituation des westlichen
Teils des Grundstücks Kat.-Nr. 01 sowie der weiteren damals der
Freihaltezone zugewiesenen Grundstücke am Burghölzlihügel hat sich das
Verwaltungsgericht bereits in seinem Entscheid vom 18. Dezember 1997 befasst.
Bezüglich Quartierplanbedürftigkeit erwog es, dass gute Gründe dafür sprächen,
dass sich die noch notwendige Feinerschliessung des Gebiets angesichts der wenigen
und mit grossen Flächen beteiligten Grundeigentümer und des hohen Landpreisniveaus
auf vertraglichem Weg hätte bewerkstelligen lassen. Die Frage wurde indessen
nicht abschliessend beantwortet, da auch der gegenteilige Schluss eine
materielle Enteignung nicht ausschliessen würde (S. 35 f.).
Aus einer 2005 im Hinblick auf den Verkauf bzw. die
Überbauung zweier Parzellen erstellten Untersuchung über die verkehrstechnische
Erschliessung der Quartierzelle Weinegg geht hervor, dass für eine
normaliengerechte Erschliessung des gesamten Quartiers verschiedene Quartierstrassen
auszubauen wären. Für die Erschliessung der vorliegend strittigen Fläche, wo
sich 70 bis 75 Wohneinheiten hätten realisieren lassen, wäre insbesondere ein
Ausbau des Buchenweges zwischen der Kartaus-Strasse und der August
Forel-Strasse notwendig gewesen. Ob der Rekursgegner diesen Ausbau ohne Weiteres
aus eigener Kraft hätte verwirklichen können, ist allerdings trotz der
bestehenden Eigentumsverhältnisse fraglich. Dieses Strassenstück liegt nämlich
ausserhalb der Bauzonen, sodass der Ausbau bzw. die hierfür nötigen
Festsetzungen, sei es im Quartierplanverfahren oder im Verfahren nach
Strassengesetz, jedenfalls eine vertiefte Auseinandersetzung mit raumplanerischen
Fragen erfordert hätten. Der Umstand, dass hiefür keine förmliche Bewilligung
nach Art. 24 RPG notwendig gewesen wäre, ändert daran nichts. Auch aus dem
Bestehen von Baulinien aus dem Jahr 1920 kann nicht ohne weiteres auf einen
zulässigen Strassenausbau geschlossen werden, da Verkehrsbaulinien verschiedene
Zwecke verfolgen und gerade bei langjährigem Bestand nicht ein künftiges
Projekt determinieren können (vgl. VGr, 18. Dezember 2003, VB.2003.00220,
E. 3; 30. September 2004, VB.20004.00076, E. 4.2 und 5.1; 3.
März 2005, VB.2004.00489 E. 2.1, alle unter www.vgrzh.ch).
Unter diesen Umständen kann jedenfalls nicht gesagt
werden, der notwendige Strassenausbau bilde nur gerade die erste Etappe im
Baubewilligungsverfahren, für das die gleiche Behörde zuständig ist (BGr in Pra
2006 Nr. 4 E. 2.5).
4.4
Im Rahmen
des Vertrauensschutzes ist davon auszugehen, dass der Rekursgegner für die
Erschliessung seines Grundstücks bisher keine Aufwendungen getätigt hat. Diesen
Umstand erachtete die Schätzungskommission jedoch angesichts der Besonderheiten
der Vorgeschichte als nicht entscheidend. Sie erwog, bereits die ablehnende
Haltung des Stadtrates gegenüber der Volksinitiative zur Rettung des
Burghölzlihügels als auch der Gemeinderatsbeschluss vom 24. August 1983 habe
Vertrauen in die Überbaubarkeit des östlichen Grundstückteils begründet,
welches zusätzlich durch die BZO-Vorlage der städtischen Planungsbehörden
bekräftigt worden sei. Eine Einzonung des fraglichen Grundstückteils hätte den
Zielen des RPG nicht widersprochen bzw. sei ein solcher Widerspruch für den
Rekursgegner nicht absehbar gewesen.
Die von der Schätzungskommission herangezogenen Umstände
bestehen aus verschiedenen vor Inkrafttreten der BZO 1992 vorgenommenen
behördlichen Äusserungen oder Schritten betreffend Änderung der BZO im Bereich
des Burghölzlihügels. Diese einzelnen Vorgänge zeigen vor allem, wie sehr in
diesem Bereich politisch um die Abgrenzung zwischen Wohnzone und Freihaltezone
gerungen wurde. Für sich allein genommen bilden solche Anstrengungen im Verlauf
der Planungsrevision aber kaum eine taugliche Vertrauensgrundlage. Würden derartige
Schritte im Rahmen der Entschädigung einer Nichteinzonung nämlich bereits als
vertrauensbildend anerkannt, so würde damit letztlich die vom Bundesgericht als
massgebend erachtete Unterscheidung zwischen Auszonung und Nicht-einzonung
unterlaufen. Vor der erstmaligen und umfassenden Umsetzung der raumplanungsrechtlichen
Grundsätze in einer RPG-konformen BZO gab es in den Gemeinden verschiedentlich
Bestrebungen, einzelne Festlegungen oder Bereiche ihrer Ordnung unter bestimmten
Kriterien des RPG zu überprüfen. Dennoch lehnte es das Bundesgericht bisher
stets ab, aus solchen partiellen oder sektoriellen Anpassungen eine
schutzwürdige Eigentümerposition abzuleiten (BGE 122 II 326 E. 5b, vgl.
auch BGr, 22. Juni 2009, 1C_70/2008 E. 4.3 mit Hinweisen).
Ob die Einzonung des fraglichen Grundstücksteils den
massgeblichen Grundsätzen des RPG widersprochen hätte, wie dies die Rekurrentin
geltend macht, kann hier offenbleiben. Aus dem Bundesgerichtsentscheid vom 29.
Mai 1998 lässt sich solches jedenfalls nicht direkt ableiten, denn die
bundesgerichtliche Würdigung der landschaftlichen und naturschützerischen
Bedeutung des Burghölzlihügels sollte lediglich den Rahmen der vom Regierungsrat
missachteten Gemeindeautonomie abstecken (Erw. 5). Im Übrigen gilt es ohnehin
zu unterscheiden zwischen dem raumplanungsrechtlichen Einzonungsgebot, welches
sich im Anfechtungsverfahren gegen die Zonenzuweisung durchsetzen lässt, und
dem entschädigungsrechtlichen Einzonungsgebot, welches lediglich dazu führen
kann, dass eine Nichteinzonung ausnahmsweise als materielle Enteignung entschädigt
werden muss. Das aus dem Vertrauensschutz abgeleitete entschädigungsrechtliche
Einzonungsgebot kann jedenfalls nicht losgelöst vom Verhalten der sich auf den
Vertrauensschutz berufenden Partei beurteilt werden. Hat diese wie hier trotz angeblichen
Vertrauens auf eine spätere Einzonung keinerlei Dispositionen für ihr
Grundstück getroffen, so ist nicht ersichtlich, weshalb sie einen grösseren
Schutz verdient als diejenige Partei, die in vergleichbarer Weise auf eine
altrechtliche Zonenplanung vertraut. Insofern darf der Vertrauensschutz seinerseits
nicht zur Verletzung der Anforderungen der Rechtsgleichheit führen.
Entgegen dem Dafürhalten des Rekursgegners liegt
vorliegend keine mit dem Fall Kürberghang (BGE 132 II 218) vergleichbare
Ausgangslage vor. Die Rechtsprechung hat bis anhin verschiedentlich als
vertrauensbildend berücksichtigt, dass in einem bestimmten Gebiet bereits eine
Landumlegung durchgeführt oder ein Quartierplan festgesetzt worden war. Diese
Instrumente der Feinerschliessung werden jedoch regelmässig im Interesse der Eigentümer
der betroffenen Grundstücke und auf deren Kosten in Angriff genommen (vgl. § 177
des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 7. September
1975 [Planungs- und Baugesetz, PBG]). Ein bereits bestehender oder auch ein
weit fortgeschrittener Quartierplan ist daher in aller Regel Ausdruck einer
letztlich vom Grundeigentümer zu tragenden Erschliessungsanstrengung, so auch
im Fall Kürberghang. Soweit sich der Rekursgegner hier jedoch auf die Haltung
der Rekurrentin im Rahmen der Zonenplanänderung beruft, steht diese Haltung in
keinem Zusammenhang mit tatsächlichen Anstrengungen im Hinblick auf eine
Erschliessung oder Überbauung des Areals. Auch in dem vom Rekursgegner zum
Vergleich herangezogenen Fall Niederlenz (BGE 125 II 431) leitete das
Bundesgericht den Vertrauensschutztatbestand keineswegs nur aus der Haltung der
Gemeindeversammlung zur Zonenplanvorlage ab, sondern erachtete letztlich die
gestützt darauf getroffene Vermögensdisposition des Grundeigentümers als ausschlaggebend.
4.5
Zusammenfassend
ist festzustellen, dass die fragliche Grundstücksfläche nicht im weitgehend
überbauten Gebiet liegt, dass für die vollständige Erschliessung der Fläche ein
nicht ganz unproblematischer Strassenausbau notwendig gewesen wäre und auch
weder die kontroversen Planungsbestrebungen vor der erstmaligen Umsetzung einer
RPG-konformen Nutzungsplanung noch eigene Anstrengungen des Rekursgegners eine
Einzonung geboten haben. Es bestehen daher keine hinreichenden Gründe, diese
Nichteinzonung ausnahmsweise als materielle Enteignung zu qualifizieren. Dies
führt zur Gutheissung des Rekurses und Aufhebung von Disp.-Ziff. 1 des
angefochtenen Entscheids.
5.
Die Rekursgutheissung macht keine Korrektur der
vorinstanzlichen Kostenauflage notwendig, denn die Kosten des Schätzungsverfahrens
hat nach § 63 Abs. 1 erster Satzteil AbtrG in der Regel der
Expropriant zu tragen. Einem Ansprecher aus materieller Enteignung dürfen nach
der Praxis des Verwaltungsgerichts die erstinstanzlichen Kosten nur dann
auferlegt werden, wenn er das Verfahren leichtfertig verursacht hat (RB 1993
Nr. 65; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 31). Dies ist vorliegend
nicht der Fall.
6.
Die Gerichtsgebühr ist entsprechend dem Streitwert von
rund Fr. 22'000'000.- festzusetzen. Die Kosten des Rekursverfahrens sind
vollumfänglich dem Rekursgegner aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm damit nicht zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Die Rekurrentin ihrerseits hat keine solche verlangt.
Demgemäss entscheidet die
Kammer:
1.    Der
Rekurs wird gutgeheissen. Demgemäss wird in Aufhebung von Disp.-Ziffer 1 des
Entscheids der Schätzungskommission vom 19. Mai 2009 festgestellt, dass die
Zuweisung des östlichen Grundstücksteils von alt Kat.-Nr. 01 (neu 03) im
Ausmass von 14'965.3 m
2
in Zürich zur Freihaltezone gemäss Urnenabstimmung vom 17. Mai 1992
keine materielle Enteignung des Rekursgegners bewirkt hat.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 50'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.         60.--  Zustellungskosten,
Fr. 50'060.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Rekursgegner auferlegt.
4.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung
an…