zh_verwaltungsgericht · AN.2023.00014 · 2023-12-07 · de

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen vom 7. März 2023 | [Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen: Nachdem sich die bisherige kantonale Praxis, kommunale Kernzonen und Weilerzonen ausserhalb des Siedlungsgebiets uneingeschränkt als Bauzonen zu behandeln, als bundesrechtswidrig herausstellte, schuf der Beschwerdegegner mit der angefochtenen Verordnung eine provisorische kantonale Übergangsordnung. Abgrenzung zwischen der provisorischen kantonalen Weilerzone und dem vorläufigen Baugebiet (grösserer aussenliegender Ortsteil).] Qualifikation der angefochtenen raumplanungsrechtlichen Regelung als Nutzungsplan. Damit richtet sich das Rechtsmittelverfahren nach den Bestimmungen über die Einzelaktanfechtung (E. 1.2). Als Trägerin der kommunalen Planungsautonomie und hoheitlicher Aufgaben im betroffenen Sachbereich sowie infolge ihrer Stellung als Eigentümerin eines unmittelbar betroffenen Grundstücks ist die beschwerdeführende Gemeinde zur Beschwerde gegen den angefochtenen Rechtsakt legitimiert (E. 1.3). Kognition des Verwaltungsgerichts bei der erstinstanzlichen Überprüfung raumplanungsrechtlicher Übergangsordnungen (E. 2). Tragweite der Gemeindeautonomie im Hinblick auf den angefochtenen kantonalen Nutzungsplan (E. 3.1 f.). Keine Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 85 Abs. 3 KV (E. 4). Der angefochtene Beschluss, welcher sich unmittelbar auf die in Art. 36 Abs. 2 RPG normierte Auffangkompetenz stützt, verstösst weder gegen das Legalitätsprinzip noch gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (E. 5). Rechtmässigkeit des raumplanungsrechtlichen Vorgehens, Kleinsiedlungen mit mindestens 8 und höchstens 19 bewohnten Gebäuden aufgrund einer Einzelfallbeurteilung der provisorischen kantonalen Weilerzone oder dem vorläufigen Baugebiet zuzuweisen (E. 6-7): Wo die bisherige kommunale Zonenfestsetzung älter als der kantonale Richtplan 2015 ist, ist dem Gebot der Anpassung an die bundesrechtlichen Anforderungen regelmässig der Vorrang gegenüber dem Schutz desVertrauens in die Beständigkeit der kommunalen Nutzungsplanung zu geben (E. 6.2). Die vom Beschwerdegegner verwendeten Kriterien für die Zuweisung einer Kleinsiedlung aufgrund der Einzelfallbeurteilung in die provisorische kantonale Weilerzone oder das vorläufige Baugebiet sind rechtskonform (E. 6.3 f. und E. 7). Die Notwendigkeit der Zuweisung bestimmter Kleinsiedlungen in das Nichtbaugebiet und die hierfür notwendige Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen wird durch die anstehende Revision des Raumplanungsgesetzes nicht tangiert (E. 6.5). Die Zuweisung der auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin liegenden Kleinsiedlungen Hirzwangen (E. 8), Oberalbis (E. 9), Türlen (E. 10) und Vollenweid (E. 11) zur provisorischen kantonalen Weilerzone ist raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass der Beschwerdegegner im Rahmen der öffentlichen Auflage zur anstehenden Teilrevision des kantonalen Richtplans in Bezug auf die betroffenen Kleinsiedlungen abweichende Anträge stellt, vermag die Sachgerechtigkeit der provisorischen Nutzungsplanung nicht infrage zu stellen (E. 12).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 07.12.2023 AN.2023.00014
Zurich Verwaltungsgericht 07.12.2023 AN.2023.00014
Zurigo Verwaltungsgericht 07.12.2023 AN.2023.00014

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00014
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Geschäftsnummer:
AN.2023.00014
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.12.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen vom 7. März 2023
[Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen: Nachdem sich die bisherige kantonale Praxis, kommunale Kernzonen und Weilerzonen ausserhalb des Siedlungsgebiets uneingeschränkt als Bauzonen zu behandeln, als bundesrechtswidrig herausstellte, schuf der Beschwerdegegner mit der angefochtenen Verordnung eine provisorische kantonale Übergangsordnung. Abgrenzung zwischen der provisorischen kantonalen Weilerzone und dem vorläufigen Baugebiet (grösserer aussenliegender Ortsteil).]
Qualifikation der angefochtenen raumplanungsrechtlichen Regelung als Nutzungsplan. Damit richtet sich das Rechtsmittelverfahren nach den Bestimmungen über die Einzelaktanfechtung (E. 1.2). Als Trägerin der kommunalen Planungsautonomie und hoheitlicher Aufgaben im betroffenen Sachbereich sowie infolge ihrer Stellung als Eigentümerin eines unmittelbar betroffenen Grundstücks ist die beschwerdeführende Gemeinde zur Beschwerde gegen den angefochtenen Rechtsakt legitimiert (E. 1.3). Kognition des Verwaltungsgerichts bei der erstinstanzlichen Überprüfung raumplanungsrechtlicher Übergangsordnungen (E. 2). Tragweite der Gemeindeautonomie im Hinblick auf den angefochtenen kantonalen Nutzungsplan (E. 3.1 f.). Keine Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 85 Abs. 3 KV (E. 4). Der angefochtene Beschluss, welcher sich unmittelbar auf die in Art. 36 Abs. 2 RPG normierte Auffangkompetenz stützt, verstösst weder gegen das Legalitätsprinzip noch gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (E. 5). Rechtmässigkeit des raumplanungsrechtlichen Vorgehens, Kleinsiedlungen mit mindestens 8 und höchstens 19 bewohnten Gebäuden aufgrund einer Einzelfallbeurteilung der provisorischen kantonalen Weilerzone oder dem vorläufigen Baugebiet zuzuweisen (E. 6-7): Wo die bisherige kommunale Zonenfestsetzung älter als der kantonale Richtplan 2015 ist, ist dem Gebot der Anpassung an die bundesrechtlichen Anforderungen regelmässig der Vorrang gegenüber dem Schutz des Vertrauens in die Beständigkeit der kommunalen Nutzungsplanung zu geben (E. 6.2). Die vom Beschwerdegegner verwendeten Kriterien für die Zuweisung einer Kleinsiedlung aufgrund der Einzelfallbeurteilung in die provisorische kantonale Weilerzone oder das vorläufige Baugebiet sind rechtskonform (E. 6.3 f. und E. 7). Die Notwendigkeit der Zuweisung bestimmter Kleinsiedlungen in das Nichtbaugebiet und die hierfür notwendige Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen wird durch die anstehende Revision des Raumplanungsgesetzes nicht tangiert (E. 6.5). Die Zuweisung der auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin liegenden Kleinsiedlungen Hirzwangen (E. 8), Oberalbis (E. 9), Türlen (E. 10) und Vollenweid (E. 11) zur provisorischen kantonalen Weilerzone ist raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dass der Beschwerdegegner im Rahmen der öffentlichen Auflage zur anstehenden Teilrevision des kantonalen Richtplans in Bezug auf die betroffenen Kleinsiedlungen abweichende Anträge stellt, vermag die Sachgerechtigkeit der provisorischen Nutzungsplanung nicht infrage zu stellen (E. 12).
Abweisung.
Stichworte:
AUTONOMIE
AUTONOMIEBESCHWERDE
BAUGEBIET
BAUZONE
BESCHWERDELEGITIMATION
DRINGLICHKEIT
EINZELAKT
EINZELFALLBEURTEILUNG
GESETZESDELEGATION
GEWALTENTEILUNG
INTERESSENABWÄGUNG
KANTONALER RICHTPLAN
KERNZONE
KLEINSIEDLUNG
KOGNITION
LANDWIRTSCHAFTLICHE BAUTE
LANDWIRTSCHAFTSBEZUG
LANDWIRTSCHAFTSZONE
LEGALITÄTSPRINZIP
NICHTBAUGEBIET
NUTZUNGSPLANUNG
ORTSBILD
PLANBESTÄNDIGKEIT
PLANUNGSHORIZONT
RECHTLICHES GEHÖR
REGELUNGSLÜCKE
SIEDLUNGSGEBIET
SIEDLUNGSQUALITÄT
SIEDLUNGSSTRUKTUR
ÜBERBAUTES GEBIET
ÜBERGANGSORDNUNG
VERNEHMLASSUNGSVERFAHREN
VERTRAUENSSCHUTZ
VORWIRKUNG
WEILER
WEILERZONE
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. I BV
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 50 Abs. I BV
Art. 75 BV
Art. 2 Abs. I KV
Art. 3 KV
Art. 37 KV
Art. 38 KV
Art. 85 Abs. III KV
§ 318 PBG
§ 344 PBG
Art. 4 RPG
Art. 14 RPG
Art. 15 RPG
Art. 21 RPG
Art. 25 RPG
Art. 27 RPG
Art. 33 RPG
Art. 36 Abs. II RPG
Art. 36 Abs. III RPG
Art. 33 RPV
§ 21 Abs. II VRG
§ 38 VRG
§ 38b VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2023.00014
Urteil
der 3. Kammer
vom
7. Dezember 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
Gemeinde Hausen am Albis,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,
hat sich ergeben:
I.
A.
Im
Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen
Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind
bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz
nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen
unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans
2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit
Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen der
periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von
Art. 33 RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht
beurteilte bei der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone
ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der
kantonalen Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in
der konkreten Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr,
22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).
B.
Die
Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der
planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein.
Sie erarbeitete eine Vernehmlassungsvorlage zu einer Übergangsregelung zu den
Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen. Die Vernehmlassungsfrist dauerte vom
22. August bis zum 23. September 2022. Der Regierungsrat des Kantons
Zürich erliess am 7. März 2023 als derartige Übergangsordnung die
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB;
Dispositivziffer I) und setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft.
Die Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten
rund 150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische
kantonale Weilerzone festgesetzt. Für die in Anhang 2 aufgeführten rund
25 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale
Landwirtschaftszone festgesetzt. Zu den in Anhang 3 aufgelisteten rund
100 Kleinsiedlungen legt die Verordnung fest, dass es sich um solche
innerhalb der Bauzonen handelt (vgl. zu den Zahlen der betroffenen
Kleinsiedlungen). Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde
am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (ABl
2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610).
II.
A.
Die
Gemeinde Hausen am Albis erhob am 2. Mai 2023 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sie beantragte, die Dispositivziffern I und II des
regierungsrätlichen Beschlusses vom 7. März 2023 seien aufzuheben und die
entsprechende Verordnung sei derart anzupassen, dass die Kleinsiedlungen
Hirzwangen, Oberalbis, Türlen und Vollenweid der Gemeinde nicht in
Anhang 1, sondern in Anhang 3 aufzuführen – und somit innerhalb der
Bauzonen zu belassen – seien; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In
verfahrensmässiger Hinsicht ersuchte sie um Sistierung des Verfahrens zur
Führung aussergerichtlicher Gespräche und zusätzlich um Durchführung eines
Augenscheins.
B.
Die
Baudirektion beantragte am 31. Mai 2023 unter Beilage eines Mitberichts
des kanntonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 30. Mai 2023, die
Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In
verfahrensmässiger Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde und auf Ablehnung des gegnerischen Sistierungsantrags.
In der Replik vom 4. Juli 2023 hielt die Gemeinde an ihren Begehren fest
und sprach sich gegen den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde aus.
Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das Verwaltungsgericht das
Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde und das Gesuch der Beschwerdeführerin um Sistierung des Verfahrens
ab. Am 22. August 2023 liess sich die Baudirektion, wiederum unter Beilage
eines Mitberichts des ARE vom 21. August 2023, nochmals zur Sache
vernehmen. Daraufhin erklärte die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom
4. September 2023 den Verzicht auf weitere Äusserungen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,
einschliesslich raumplanungsrechtlichen Festlegungen (§ 19 Abs. 1
lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und
kantonale Gesetze (§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des
Regierungsrats unterstehen keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a
VRG). Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde im
vorliegenden Fall unabhängig davon zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine
Anordnung oder einen Erlass bildet (vgl. auch sogleich E. 1.2).
1.2
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter
Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in
Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG).
1.2.1
Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen
für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen.
Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt nicht jede
raumplanungsrechtliche Regelung eine Anordnung im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. a VRG dar. Es entscheidet über Beschwerden gegen
Raumpläne in der Regel in Dreierbesetzung, wenn es sich um eine
Einzelaktanfechtung handelt, hingegen in Fünferbesetzung, wenn es sich beim
Anfechtungsgegenstand um einen Erlass handelt (abstrakte Normenkontrolle).
Kantonale und kommunale Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von
§ 19 Abs. 1 lit. a VRG und folglich nicht als Erlasse; dies gilt
auch für die mit den Nutzungsplänen eng zusammenhängenden nichtkartografischen
Festlegungen, die dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan
kartografisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben und damit gleichsam eine
Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014, VB.2013.00560, E. 1; Jürg
Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38). Demgegenüber wird z.
B. bei
zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer
generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem
Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.
Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der
Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).
1.2.2
Dabei ist vorliegend zu berücksichtigen, dass Art. 14 in Verbindung
mit Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 (RPG; SR 700) nutzungsplanerische Festlegungen der
Sache nach den Regeln der Einzelaktanfechtung unterstellt. Als solche werden
Rechtsakte qualifiziert, mit denen das Gemeinwesen die zulässige Nutzung von
Grundstücken (nach Art, Ort und Mass) im Detail und verbindlich regelt, wobei
einzelnen Teilen eines Gebiets eine bestimmte Nutzung zugewiesen wird; ihnen gleichgestellt
werden die mit einem Zonenplan derart eng verbundenen Bauvorschriften, dass sie
als Teil desselben betrachtet werden müssen. Im Unterschied dazu umschreiben
raumplanungsrechtliche Erlasse die Art oder das Mass der Nutzung allgemein und
abstrakt (zonenübergreifend; z.
B.
Ästhetikklauseln) oder knüpfen an die persönliche Situation der Einwohnerinnen
und Einwohner an (vgl. zum Ganzen BGE 147 II 300 E. 2.3 mit Hinweisen;
Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht – in a nutshell, 4. A, Zürich
etc. 2021, S. 292 f.). Im Hinblick auf die Kleinsiedlungsverordnung
des Thurgauer Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) gelangte das
Bundesgericht zum Ergebnis, dass sie nicht als kantonaler Erlass im Sinn von
Art. 82 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG; SR 173.110), sondern als Nutzungsplan (Art. 14 RPG) zu
qualifizieren sei. Dagegen müsse ein kantonales Rechtsmittel gegeben sein; erst
gegen den letztinstanzlichen kantonalen Gerichtsentscheid stehe die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG
offen (vgl. BGE 147 II 300 E. 3.2).
1.2.3
Mit dem angefochtenen Rechtsakt werden Art oder Mass der Nutzung nicht
allgemein und abstrakt bzw. unter Anknüpfung an die persönliche Situation der
Einwohnerinnen und Einwohner geregelt. Der Beschluss enthält übergreifende
Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen, und er weist einen
hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige Zonenordnung
auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die Schaffung der
provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und Landwirtschaftszonen)
mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren Kleinsiedlungen
werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden Normen zum
Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der bisherigen
Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist die
angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im
Sinn von Art. 14 RPG und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach
den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das
Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal bei der
materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine
Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).
1.3
Die
Gemeinde beansprucht die Beschwerdelegitimation wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie, wegen der angeblichen Unzulässigkeit des Eingriffs in ihre
schutzwürdigen Interessen zur Erteilung von Bauentscheiden sowie aufgrund ihrer
Eigenschaft als Eigentümerin von Bauland in den betroffenen Kleinsiedlungen.
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist
eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien
rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Ebenso steht ihr die
Legitimation zu, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren
schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird, insbesondere bei einem
wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und Verwaltungsvermögen (§ 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG), sowie dann, wenn sie
durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. a VRG). Diese drei Tatbestände zur
Beschwerdelegitimation einer Gemeinde sind im Folgenden zu prüfen. Bei der
Anwendung von § 21 Abs. 2 VRG ist zu beachten, dass Art. 111 in
Verbindung mit Art. 89 BGG Minimalanforderungen für die Legitimation des
Gemeinwesens aufstellt und sich die Regelung von § 21 VRG an Art. 89
BGG orientiert (Bertschi, in: Kommentar VRG, § 21 N. 102, 118, 122).
1.3.1
Der angefochtene Beschluss berührt die Gemeinde in ihrer Stellung als
Hoheitsträgerin, indem der kommunale Ortsplan bei den betroffenen
Kleinsiedlungen vorübergehend durch eine kantonale Ordnung abgelöst wird. Unter
diesen Umständen ist die Gemeinde zur Beschwerdeerhebung wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie legitimiert (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG). Ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt
wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der
Beschwerde (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.3; Bertschi, § 21 N. 104).
1.3.2
Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens zur Durchsetzung hoheitlicher
Anliegen im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 BGG setzt eine erhebliche
Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das kann bei
vermögensrechtlichen Interessen der Fall sein, aber auch bei Eingriffen in
spezifische öffentliche Sachanliegen. Das allgemeine Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinn dieser Regelung
(vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1; BGr, 12. November 2021, 1C_487/2020,
E. 3.1, nicht publ. in: BGE 148 II 139). So lässt das Bundesgericht ein
Gemeinwesen nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde zu, wenn dieses
ein Hoheitsrecht bzw. die Zuständigkeit für eine öffentliche Aufgabe
(ausserhalb eines Autonomiebereichs) beansprucht oder eine solche Zuständigkeit
bestreitet (vgl. BGr, 18. August 2022, 1C_77/2022, E. 4.3 mit
Hinweisen). Die Gemeinde wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde auch für
die Beibehaltung ihrer alleinigen Zuständigkeit in Bauverfahren bei den
umstrittenen Kleinsiedlungen, weil diese ihrer Meinung nach zum Baugebiet
gehören. Beim fraglichen Zuständigkeitskonflikt im Zusammenhang mit der
Abgrenzung des Baugebiets sind wichtige öffentliche Interessen der Gemeinde
betroffen, die insgesamt ihre Legitimation auch nach Art. 89 Abs. 1
BGG begründen. Daher ist die Legitimation der Gemeinde ebenso nach § 21
Abs. 2 lit. c VRG gegeben.
1.3.3
Schliesslich weist die Gemeinde darauf hin, dass sie Eigentümerin des
baulich genutzten Grundstücks Kat.-Nr. 3757 in der Kleinsiedlung Türlen
ist. Insofern ist sie vom angefochtenen Entscheid wie eine Privatperson berührt
(§ 21 Abs. 2 lit. a VRG). Weiter leitet sie eine Betroffenheit
vergleichbar einer Privatperson daraus ab, dass ihr kommunale Strassengrundstücke
in den umstrittenen Kleinsiedlungen gehören. Sie behauptet, diese Grundstücke
könnten mittels Entwidmung bebaubar gemacht werden. Für ein Berührtsein gleich
wie eine Privatperson kann es nicht genügen, dass ein angefochtener Entscheid
indirekte Auswirkungen auf das Vermögen des Gemeinwesens hat
(vgl. Bertschi, § 21 N. 103, 117). Das Strasseneigentum ist mit
öffentlichen Aufgaben verbunden, sodass sich die Betroffenheit der Gemeinde in
dieser Hinsicht nach § 21 Abs. 2 lit. c VRG richtet und nicht
über das Interesse an der Beibehaltung von Baugebiet und die dazugehörige
Baubewilligungszuständigkeit hinausgeht (vgl. oben E. 1.3.2).
1.3.4
Demzufolge ist die Legitimation der Gemeinde zur Beschwerde im Sinn der
vorstehenden Erwägungen zu bejahen.
1.4
Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.5
Soweit die
Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins beantragt, ist
festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Eine Pflicht zur
Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Der für den
vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit
hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu
verzichten ist.
2.
Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nicht nur gemäss
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG (Gemeindeautonomie), sondern
insbesondere auch gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG (Durchsetzung
hoheitlicher Anliegen) legitimiert ist (vgl. oben E. 1.3), hat zur Folge,
dass sie sämtliche Rügen im Rahmen der Kognition des Verwaltungsgerichts
vorbringen darf, soweit diese im Ergebnis zur Gutheissung der Rechtsbegehren
führen können (vgl. Bertschi, § 21 N. 18 f.). Der angefochtene
Beschluss unterliegt, soweit er einen Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG;
vgl. dazu oben E. 1.2), den Anforderungen von Art. 33 RPG,
insbesondere von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, die
eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde
verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE
147 II 300 E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3). Der Regierungsrat stützte
sich beim angefochtenen Beschluss auf Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese
Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur
Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen, insbesondere Planungszonen
(Art. 27 RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen zum Bauen
ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das kantonale
Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG
sind auch auf raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36
Abs. 2 RPG anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens
eine kantonale Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138
E. 3b; Alexander Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36
N. 28). Das Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene
raumplanungsrechtliche Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat
deshalb insofern nicht nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung
(§ 50 Abs. 1 VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen
(§ 50 Abs. 2 VRG). Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine
gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit es bei der Projektierung um spezifisch
technische Fragen geht. Weiter hat sich das Verwaltungsgericht eine gewisse
Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der Vorinstanz mit der Anwendung
unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der Handhabung des Planungsermessens ein
Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr,
13. Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2; VGr, 13. April 2022,
VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus triftigen Gründen von der
Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz abweichen und nicht sein Ermessen
an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (Heinz
Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar
RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc. 2020, Art. 33
N. 84).
3.
3.1
Der Umfang
der kommunalen Autonomie ergibt sich aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Gemäss
§§ 45 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG; LS 700.1) kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (vgl.
BGE 147 I 433 E. 4.4.2 mit Hinweisen). Das vom angefochtenen kantonalen
Nutzungsplan erfasste Gemeindegebiet wird der kommunalen Planungshoheit
vorläufig entzogen. Dadurch wird in die kommunale Autonomie eingegriffen. Ausserdem
verfügt die kommunale Baubehörde unter Umständen nicht nur bei der Anwendung
kommunalen Rechts, sondern auch bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe
des kantonalen Rechts über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit, soweit die
Art der geregelten Materie Raum für ein kommunales Selbstbestimmungsrecht lässt
(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, § 20 N. 61; BGE 136 I 395
E. 3.2.3). Allerdings kann der Gemeinde keine Autonomie bezüglich der
Anwendung der Vorschriften des kantonalen Rechts und des Bundesrechts über die
erstinstanzliche Zuständigkeit in Bausachen, wie von § 318 PBG und
Art. 25 Abs. 2 RPG, zukommen; davon zu trennen ist etwa der kommunale
Regelungsspielraum zur Festlegung der örtlichen Baubehörde gemäss § 318
PBG (vgl. dazu VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00614, E. 4.2.1). Zudem hat
die bundesgerichtliche Rechtsprechung festgehalten, dass besondere Zonen für
Weiler ausserhalb des Siedlungsgebiets im Sinn von Art. 33 RPV keine
Bauzonen nach Art. 15 RPG, sondern beschränkte, das Nichtbaugebiet überlagernde
Zonen darstellen und damit Nichtbauzonen bilden, bei denen Baubewilligungen
(auch für zonenkonforme Vorhaben) gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG nur mit
Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde erteilt werden dürfen (BGE 145 II
83 E. 4.2; BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1).
Gegenüber diesen bundesrechtlichen Mindestanforderungen des RPG kann die
Gemeinde keine Autonomie beanspruchen.
3.2
Im
angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons
Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine
vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG und damit
auf eine bundesrechtliche Grundlage. Der kantonale Gesetzgeber kann nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die von ihm einmal gezogenen Schranken der
Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar
durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt
werden. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in
ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die
kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und
korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und
bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt (BGE 147 I
433 E. 4.3; BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1).
Gleiches gilt, wenn der Regierungsrat – anstelle des formellen Gesetzgebers –
gestützt auf eine bundesrechtliche Kompetenznorm den kommunalen Autonomiebereich
der Ortsplanung einschränkt (BGE 117 Ia 352 E. 4b).
3.3
Zusätzlich
zur Rüge der Missachtung der Gemeindeautonomie macht die Beschwerdeführerin
weitere Rechtsverletzungen geltend. So beanstandet sie, ihr Gehörsanspruch sei
nicht gewahrt worden und der angefochtene Beschluss verstosse gegen das
Legalitätsprinzip und den Vertrauensschutz. Im Folgenden ist die
Rechtmässigkeit des angefochtenen Beschlusses unter Bezugnahme auf die Rügen
der Beschwerdeführerin zu prüfen. In diesem Rahmen ist auch auf die
diesbezüglich erhobenen Sachverhaltsrügen einzugehen (unten E. 4–6). Die
weiteren Einwände der Beschwerdeführerin gegen die raumplanungsrechtliche
Zulässigkeit der provisorischen kantonalen Zonenordnung für die betroffenen
Kleinsiedlungen sind anschliessend zu behandeln (unten E. 7–11).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin beruft sich für den geltend gemachten Gehörsanspruch im
Wesentlichen auf Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 85 Abs. 3 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101).
4.2
Das
Bundesgericht hat mit Bezug auf den Erlass der erwähnten thurgauischen
Kleinsiedlungsverordnung (vgl. oben E. 1.2.2) erwogen, dass die vorgängige
Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und die
Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) bei einer planerischen
vorsorglichen Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer – wie im dortigen Fall
– entfällt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 6.2). Die dort
angestellten Überlegungen lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen.
Beim angefochtenen Beschluss geht es ebenfalls um eine plansichernde
Übergangsordnung von beschränkter Dauer; diese stützt sich auf Art. 36
Abs. 2 RPG (dazu auch unten E. 5). Dem ARE ist beizupflichten, dass
eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit für die Anordnung dieser
Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl. auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen
ausserhalb des Siedlungsgebiets, in: pbg-aktuell 2/2023 S. 7). Der
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV vermag der
Beschwerdeführerin somit nicht weiterzuhelfen. Aus dem Untersuchungsgrundsatz
(§ 7 VRG) und dem Anspruch auf Akteneinsicht (§ 8 VRG) ergeben sich
im vorliegenden Zusammenhang keine über Art. 29 Abs. 2 BV
hinausgehende Gehörsansprüche.
4.3
Art. 85
Abs. 3 KV sieht vor, dass der Kanton Zürich die Gemeinden in Bereichen,
die zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, rechtzeitig
anhören muss. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird eine bevorzugte
Beteiligung der betroffenen Gemeinden verlangt. Ihre Stellungnahmen sind in
einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen
einfliessen können. Ein Anspruch der Gemeinden, dass ihre Vorschläge
tatsächlich berücksichtigt werden, besteht nicht. Die kantonale Behörde hat
sich jedoch mit den Vorschlägen der Gemeinden auseinanderzusetzen und zu
begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (BGE 147 I 433 E. 5.1;
BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1). Die nach Art. 85
Abs. 3 KV gebotene Anhörung der Gemeinden kann im Rahmen von
Vernehmlassungsverfahren erfolgen, indem ihnen dort Gelegenheit zur
Stellungnahme eingeräumt wird (Tobias Jaag, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung [Kommentar KV], Zürich etc. 2007,
Art. 85 N. 21).
4.4
Wie dem in
den Verfahrensakten befindlichen Vernehmlassungsbericht entnommen werden kann,
wurden u.
a. alle
politischen Gemeinden mit Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen
Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan schriftlich zur Stellungnahme zum
Verordnungsentwurf eingeladen. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, als
Gemeinde in dieses Vernehmlassungsverfahren einbezogen worden zu sein. Sie
beanstandet hingegen, die Vernehmlassungsfrist sei abgekürzt worden und auf
vorgängige Gemeindegespräche oder Augenscheine bzw. Abklärungen vor Ort sei
verzichtet worden. Angesichts der vom Kanton behaupteten negativen Vorwirkung
der Übergangsordnung lasse sich schliessen, dass eine Beeinflussung des
Entscheidfindungsprozesses damals nicht gewünscht gewesen sei.
4.5
Das ARE
weist darauf hin, dass die grundsätzlich drei Monate betragende
Vernehmlassungsfrist gemäss § 14 der kantonalen Rechtsetzungsverordnung
vom 29. November 2000 (LS 172.16) bei Dringlichkeit verkürzt werden
kann. Auch wenn die angefochtene Verordnung einen hybriden Charakter aufweist,
steht nichts entgegen, die soeben genannte kantonale Vorschrift im vorliegenden
Verfahren anzuwenden. Zu Recht erachteten die kantonalen Behörden die Vorlage
als dringlich (vgl. oben E. 4.2). Mit einer Vernehmlassungsfrist von einem
Monat wurde der Beschwerdeführerin vorliegend ein genügender Zeitraum zur
Stellungnahme belassen. Wie das ARE darlegt, wurden in Auswertung der
Vernehmlassungen teilweise die Methodik zur Kriterienbildung im Zwischenbericht
und die Beurteilung der einzelnen Kleinsiedlungen in den Objektblättern
nachgeführt. Aufgrund dieser Anpassungen an der Vorlage nach dem
Vernehmlassungsverfahren und vor der Verabschiedung sowie der entsprechenden
Dokumentation ist dem Vorwurf einer mangelhaften Mitwirkungsmöglichkeit und
Nachvollziehbarkeit die Grundlage entzogen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass
die vorgenommenen kantonalen Sachverhaltsabklärungen bei den einzelnen
Kleinsiedlungen gestützt auf das Geoinformationssystem (GIS), verschiedene
staatliche Register und Datenbanken sowie Inventare wie das Kantonale
Ortsbildinventar (KOBI) unter dem Blickwinkel von Art. 85 Abs. 3 KV
im Hinblick auf den angefochtenen Beschluss ungenügend wären. Vielmehr lässt
sich aus Art. 85 Abs. 3 KV kein allgemeiner Anspruch auf vertiefte
Untersuchungen vor Ort oder Gespräche mit Gemeindebehörden als Grundlage für
die umstrittene Übergangsordnung ableiten; solche Abklärungen müssen den
späteren raumplanerischen Verfahrensabschnitten vorbehalten bleiben. Insgesamt
verletzt der angefochtene Beschluss Art. 85 Abs. 3 KV nicht.
5.
5.1
Unter
Bezugnahme auf das Legalitätsprinzip bestreitet die Beschwerdeführerin die
Zuständigkeit des Regierungsrats für den angefochtenen Beschluss. Die darin
vorgesehenen Eingriffe in die Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer
würden eine formell-gesetzliche Grundlage erfordern. Der im angefochtenen
Beschluss angeführte Art. 36 Abs. 2 RPG sei als gesetzliche Grundlage
zu wenig bestimmt im Verhältnis zum Gewicht der damit bewirkten
Grundrechtseingriffe. Ergänzend stösst sich die Beschwerdeführerin daran, dass
die Kriterien für die
Zuweisung der Kleinsiedlungen zu
den verschiedenen Anhängen
des angefochtenen Beschlusses nicht in der
raumplanungsrechtlichen Übergangsordnung selbst, sondern nur in rechtlich
unverbindlichen Beschlussunterlagen festgehalten worden seien. Damit sei auch
die Bestimmtheit der angefochtenen Regelung mangelhaft.
5.2
In
Art. 3 in Verbindung mit Art. 38 KV ist der Grundsatz der
Gewaltenteilung auf kantonaler Ebene verankert (vgl. dazu Giovanni Biaggini,
in: Kommentar KV, Art. 3 N. 12). Insbesondere bestimmt Art. 38
Abs. 1 KV, dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der
Form des Gesetzes zu erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen einer
gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören namentlich die
wesentlichen Bestimmungen über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte
(lit. b). Die Kantonsverfassung weist die Zuständigkeit zum Erlass von
Gesetzen dem Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl. Art. 29, 32 f., 54
KV und dazu Matthias Hauser, in: Kommentar KV, Art. 38 N. 7). Eine
Gesetzesdelegation ist grundsätzlich zulässig, auch wenn damit das
Gewaltenteilungsprinzip durchbrochen wird. Was als wichtig bzw. wesentlich
erscheint und deshalb vom Gesetzgeber selbst im Sinn der "Grundzüge der
delegierten Materie" festzulegen ist, ergibt sich aus den Umständen des
Einzelfalls (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 3.5 mit
Hinweisen). Dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Gewaltenteilung wird auch in
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Nachachtung verschafft. Es bedeutet
namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz im formellen Sinn stehen
müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund
gültiger Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1 mit Hinweisen). Das
Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2
Abs. 1 KV besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine
materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom
staatlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Nicht verlangt ist,
dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet;
eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich. Das Erfordernis
der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich
sein (VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 3.3).
5.3
Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben
E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden
Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen
Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführerin – durch die vorübergehende
Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die
Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die
erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige Massnahmen
in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen
(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die
angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die
provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die
Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich
negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren,
Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen
kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine
Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2
gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend
aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch
Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie
Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den
Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36
N. 25). Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen
Änderungen bei der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von
Art. 25 Abs. 2 RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er
bewegt sich Rahmen der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss
Art. 75 Abs. 1 BV; in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur
Thurgauer Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält
Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw.
wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte
formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte
von Grundeigentümern. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus der von der
Beschwerdeführerin zitierten Kommentarstelle (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 36 N. 12), wonach
im Rahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG die Grundrechte zu beachten sind.
5.4
Ausserdem
knüpft Art. 36 Abs. 2 RPG die Zuständigkeit des Regierungsrats an die
Voraussetzung, dass das kantonale Recht noch keine anderen Behörden bezeichnet
hat. Diese Anforderung ist so zu verstehen, dass das kantonale Recht noch keine
anderen Behörden als zuständig für den Erlass der infrage stehenden vorläufigen
Regelungen bezeichnet haben darf (vgl. BGr, 19. November 2019,
1C_551/2018, E. 2.2; Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Art. 36 N. 22). Unter Bezugnahme auf diesen Massstab kann das
allgemeine Dringlichkeitsrecht für Gesetze nach Art. 37 KV entgegen der
Beschwerdeführerin nicht bereits als Zuständigkeitszuweisung (an den formellen
Gesetzgeber) im Sinn von Art. 36 Abs. 2 RPG erachtet werden. Hingegen
ist kurz auf die Regelung von § 344 PBG einzugehen. Diese kantonale
Bestimmung ermöglicht eine (aufsichtsrechtliche) Ersatzvornahme durch die
Baudirektion, indem sie die erforderlichen vorläufigen Regelungen treffen kann,
wenn die für den Vollzug des PBG nötigen kommunalen Nutzungsplanungen und
Bauvorschriften nicht fristgemäss erlassen werden (vgl. dazu Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A, Zürich 1999,
N. 427). Die Tragweite von § 344 PBG beschränkt sich jedoch auf
lokale raumplanungsrechtliche Probleme bzw. auf den Regelungsbedarf in
Abhängigkeit von der Säumigkeit einer einzelnen Gemeinde. Demgegenüber soll im
vorliegenden Fall die kantonsweite Kleinsiedlungsproblematik in den Gemeinden
provisorisch nach einheitlichen Kriterien geregelt werden. Weder wird von der
Beschwerdeführerin geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass die kantonale
Planungs- und Baugesetzgebung die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite
vorläufige Regelung einer anderen Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt.
Insoweit erweist sich Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten.
5.5
Die
Beschwerdeführerin wendet ein, für das Bundesgericht sei bei der Thurgauer
Kleinsiedlungsverordnung wesentlich, dass diese nicht vom formellen Gesetz
abweiche, sondern lediglich Ausnahmen bzw. Anpassungen im Vergleich zur
bisherigen Regelung auf Stufe der regierungsrätlichen Verordnung einführt habe.
Die rechtliche Ausgangslage im Kanton Zürich unterscheide sich davon erheblich,
denn die Nutzungszonen seien im Kanton Zürich direkt im PBG definiert. Der
vorliegend angefochtene Beschluss weiche als Ersatzordnung von der bisherigen
formell-gesetzlichen Regelung ab. Dadurch werde unzulässigerweise in die
Befugnisse des formellen Gesetzgebers eingegriffen (unter Hinweis auf BGr,
1C_35/2022, 23. November 2022, E. 4.3). Wie es sich mit den Unterschieden
zwischen der thurgauischen und der zürcherischen Gesetzgebung in dieser
Hinsicht verhält, muss nicht erörtert werden. Selbst wenn der angefochtene
Beschluss vorübergehend Regelungslücken im PBG füllen soll, greift er nicht in
unzulässiger Weise in Kompetenzen des kantonalen formellen Gesetzgebers ein.
Vielmehr ermächtigt Art. 36 Abs. 2 RPG den Regierungsrat in einem
Fall der vorliegenden Art, bisheriges kantonales Gesetzesrecht zu ändern;
allerdings dürfen die gestützt auf diese Bundesbestimmung erlassenen Massnahmen
nur vorläufigen Charakter haben und nicht dazu führen, dass eine geltende
Kompetenzausscheidung in unzulässiger Weise verschoben und umgangen oder die
spätere Planung vorweggenommen wird (vgl. BGE 117 Ia 352 E. 6b und d). Der
angefochtene Beschluss hat zeitlich und sachlich wie auch hinsichtlich der
geltenden Kompetenzordnung eine begrenzte Tragweite. Er setzt vorläufig die
Anforderungen, die sich aus Art. 15 und Art. 25 Abs. 2 RPG
ergeben, für die Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans um. Wie sich aus § 1 in Verbindung mit § 15 VKaB ergibt,
gilt diese Übergangsordnung bis zum Inkrafttreten der in diesen Punkten
angepassten Bau- und Zonenordnungen. Der angefochtene Beschluss nimmt die gebotenen
Anpassungen weder bei den raumplanungsrechtlichen Gesetzesbestimmungen und des
Richtplans auf kantonaler Ebene noch bei den Ortsplanungen auf kommunaler Ebene
vorweg. Auch unter diesem Blickwinkel hält der angefochtene Beschluss den
Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG ein.
5.6
Hinzu
kommt, dass es entgegen der Beschwerdeführerin im vorliegenden Zusammenhang
keinen Rechtsmangel bildet, wenn der angefochtene Beschluss keine allgemeine
Regelung zu den Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den
verschiedenen Anhängen aufweist. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss
wird zu Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein
Begriff des Bundesrechts ist (unter Hinweis auf Art. 33 RPV und BGr,
23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Ebenso verhält es sich mit
den Begriffen der Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen
Bauzone (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen
(mit Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische)
Zonenfestsetzung erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen
Beschlusses. Mit diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die
Zuordnung der betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil
des provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für
die dabei vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den
Objektblättern bzw. den Übersichtsplänen erläutert werden. Wie der
Beschwerdegegner darlegt, übernimmt diese Dokumentation die Funktion eines
Raumplanungsberichts nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht Bestandteil des
Nutzungsplans, sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen (Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).
5.7
Insgesamt
hält der angefochtene Beschluss vor dem Prinzip der Gewaltenteilung und dem
Legalitätsprinzip stand.
6.
6.1
Umstritten
ist weiter, ob die Zuweisung von Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen
Weilerzone in materieller Hinsicht generell gegen die Planungsautonomie der
Beschwerdeführerin oder gegen die weiteren angerufenen Rechtsnormen verstösst.
Ihrer Meinung nach verletzt es den Grundsatz der Planbeständigkeit bzw. den
Vertrauensschutz, mit der angefochtenen Übergangsordnung vor Ablauf des
Planungshorizonts von 15 Jahren gemäss Art. 15 RPG in ihre
Ortsplanung einzugreifen. Weiter kritisiert sie, dass die angefochtene
Nutzungsordnung strenger als die Anforderungen in Pt. 2.2.2 des
Richtplantexts zu bestehenden Kleinsiedlungen ist, die fünf bestehende
Wohnbauten zugrunde gelegt haben. Als Zusatzrüge beanstandet die
Beschwerdeführerin das Vorgehen, die umstrittenen Kleinsiedlungen, die alle zur
(kantonalen) Fallgruppe mit 8–19 Wohnbauten gehören, mittels
Einzelfallbeurteilung einer provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuweisen.
Werde die Schwelle für Baugebiet – strenger als der kantonale Richtplan – bei
acht bestehenden Wohnbauten angesetzt, wie es der Regierungsrat getan habe, so
müsse die Kleinsiedlung diesfalls ohne Weiteres als vorläufiges Baugebiet
gelten.
6.2
Gemäss
Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem
voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden
nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn
sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Nutzungsplan kann
allerdings seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit
aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse
gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung (vgl. BGE
148 II 417 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.2). Der Grundsatz der
Planbeständigkeit relativiert sich indessen für die Frage der Zulässigkeit von
raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer Planungszone (Art. 27 RPG)
oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach Art. 36 Abs. 2 RPG. Je
nach Ausgangslage sind solche Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer
Zeit rechtmässig. Sie stehen dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder
mit dem Anspruch auf Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn
eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen ist, weil
die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst
worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben haben, die
sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten (vgl. zu
diesen Grundsätzen bei einer Planungszone BGr, 13. September 2018,
1C_149/2018, E. 2.4; BGr, 23. August 2022, 1C_530/2021, E. 5.3
und 6.2). Das Bundesgericht hat in einem Baubewilligungsverfahren bei einer
Kleinsiedlung in Aeugst am Albis, deren Zonierung als Bauzone in der
Ortsplanung von der kantonalen Baudirektion zeitlich nur kurz nach Erlass des
kantonalen Richtplans 2015 genehmigt worden war, eine akzessorische Überprüfung
des bisherigen Nutzungsplans als nicht zulässig erachtet. Das Bundesgericht
fügte jedoch bei, es beständen keine Anhaltspunkte, dass die kantonalen
Behörden nicht gewillt seien, im Rahmen der Prüfung und Genehmigung kommunaler
Nutzungspläne künftig die Vorgaben der Richtplanung zu beachten und umzusetzen
(BGr, 5. März 2020, 1C_25/2019, E. 6.2). Erst im Nachgang zu diesem
Urteil haben die kantonalen Behörden die Lückenhaftigkeit der kantonalen
Rechtsgrundlagen für die Zonenzuweisung von Kleinsiedlungen und den
bundesrechtlichen Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen Zeitpunkt ist es nicht
von vornherein ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch für Kleinsiedlungen zu
überprüfen, bei denen die kommunale Ortsplanung jünger als der Richtplan 2015
ist und dennoch Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in Kleinsiedlungen
vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber dem Grundsatz der Planbeständigkeit
bzw. dem Vertrauensschutz an der Baugebietsqualität im Rahmen der
Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer
provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone)
anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. Saputelli, S. 8 f.). Im
Unterschied dazu muss das Gebot der Anpassung an die Anforderungen des RPG
regelmässig Vorrang haben bei Kleinsiedlungen, deren bisheriger Nutzungsplan
älter als der Richtplan 2015 ist. Dort steht der Zuweisung zu einer
provisorischen Nichtbauzone nicht entgegen, wenn das Alter der bisherigen
Nutzungsplanung sich noch nicht dem 15-jährigen Planungshorizont angenähert
hat. Der Beschwerdegegner hat vor Verwaltungsgericht unwidersprochen dargelegt,
dass die bisherige Zonierung der umstrittenen Kleinsiedlungen der
beschwerdeführenden Gemeinde (samt Kernzonenplänen) im Jahr 2013 festgesetzt
und von der Baudirektion genehmigt worden ist. Unter diesen Umständen läuft die
Zuweisung der umstrittenen Kleinsiedlungen zu einer provisorischen kantonalen
Weilerzone nicht dem Grundsatz der Planbeständigkeit und dem Vertrauensschutz
zuwider.
6.3
Im
Richtplantext (Pt. 2.2.2) wird in Anlehnung an Art. 33 RPV verlangt,
dass die bestehende Kleinsiedlung einen historischen Siedlungsansatz sowie ein
geschlossenes Siedlungsbild, das mindestens fünf bis zehn bewohnte Gebäude
umfasst und von der Hauptsiedlung klar getrennt ist, aufweisen muss, damit sie
raumplanerisch als Siedlungsgebiet behandelt werden kann. Im oben bei
E. 5.6 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei historisch
gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung zur
provisorischen kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden
angenommen werde. Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung
zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht.
Dabei werde als Zusatzkriterium die Prägung und das Erscheinungsbild
herangezogen, um zu beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als
grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet)
qualifiziert werden könne. Weiter wurden nach dem Zwischenbericht
Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne vertiefte
Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen. Dem Beschwerdegegner ist
beizupflichten, dass nach dem bisherigen kantonalen Richtplan bei richtiger
Betrachtung unklar bleibt, ob eine bestehende Kleinsiedlung der Kategorie
Bauzone oder Nichtbauzone zuzurechnen ist. Unter diesen Umständen kommt dem
bisherigen kantonalen Richtplan in dieser Hinsicht keine Bindungswirkung für
den angefochtenen Beschluss zu. Die untere Schwelle von fünf bewohnten Gebäuden
für eine (vorläufige) Weilerzone ergibt sich aus dem Bundesrecht bzw. aus der
Rechtsprechung zu Art. 33 RPV, die insoweit u.
a. eine als geschlossene Einheit in Erscheinung
tretende Baugruppe von mindestens fünf bis zehn ursprünglich bewohnten Gebäuden
voraussetzt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Die
untere Grenzziehung für die provisorische kantonale Weilerzone im angefochtenen
Beschluss ist daher nicht zu beanstanden. Sodann ist zu berücksichtigen, dass
die angefochtene Übergangsordnung einen Handlungsspielraum für die
erforderlichen nachfolgenden ordentlichen Revisionen offenhalten soll. Letztere
würden in unzulässiger Weise vorweggenommen, wenn jede Kleinsiedlung mit fünf
bewohnten Gebäuden automatisch dem vorläufigen Baugebiet zugerechnet würde.
6.4
Gemäss
Ziffer 3.1.b der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des
Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone
bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte
Gebäude aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen
zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung
davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder
15 Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG
erfülle. Das Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und
der dafür üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von
Baugebiet (vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der
Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden, wenn sie geltend macht, dass es
allein auf die Anzahl der bewohnten Gebäude und nicht auch auf Zusatzkriterien
ankommen dürfe. Vor dem Hintergrund der soeben angeführten Richtwerte des
Bundesamts für Raumentwicklung zur Anzahl der Wohngebäude sowie des Verbots von
Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c) hat der Regierungsrat die
untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur vorläufigen
Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht bewohnten Gebäuden
relativ tief angesetzt. Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der
Regierungsrat das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR)
einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend,
sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei
ebenfalls als ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn
zwischen den Gebäuden eine senkrechte vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende
tragende Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der Verordnung vom
9. Juni 2017 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR;
SR 431.841]). Wie der Beschwerdegegner dargelegt hat, orientierte sich der
Regierungsrat an der weiter fortgeschrittenen Richtplananpassung zur
Kleinsiedlungsanpassung im Kanton Thurgau. Der angefochtene Beschluss dient der
Anpassung an die Raumplanungsgesetzgebung des Bundes (oben E. 5.3).
Entgegen der Beschwerdeführerin ist es nicht rechtsverletzend, wenn eine
Kleinsiedlung mit mindestens acht bewohnten Gebäuden nicht automatisch als
vorläufiges Baugebiet qualifiziert wird, sondern im Rahmen von Art. 36
Abs. 2 RPG dafür eine Einzelfallbeurteilung anhand des genannten
Zusatzkriteriums angestellt wird. Die für die Einzelfallbeurteilung verwendeten
Kriterien, insbesondere auch zur Prägung und zum Erscheinungsbild der
Kleinsiedlung, bewegen sich im bundesrechtlichen Rahmen (vgl. auch unten
E. 7.3).
6.5
Anmerkungsweise
ist beizufügen, dass die zweite Etappe der RPG-Revision (Vorlage RPG 2)
sich in einem fortgeschrittenen Stadium befindet. Die von der Bundesversammlung
am 29. September 2023 beschlossene Vorlage wurde am 7. November 2023
publiziert (BBl 2023 2488); die Referendumsfrist läuft bis zum
15. Februar 2024. Die während den parlamentarischen Beratungen
eingereichte Volksinitiative "Gegen die Verbauung unserer Landschaft
(Landschaftsinitiative)" wurde am 31. Oktober 2023 bedingt, d.
h. unter dem Vorbehalt
des Inkrafttretens der Vorlage RPG 2 vom 29. September 2023,
zurückgezogen (BBl 2023 2489). Soweit ersichtlich halten die neuen Bestimmungen
dieser RPG-Revision an der grundsätzlichen Möglichkeit der Zuweisung von
Kleinsiedlungen zu Nichtbauzonen fest (vgl. Art. 18
bis
Abs. 3 E-RPG). Vor diesem Hintergrund bleibt der Anpassungsbedarf im
Kanton Zürich bezüglich der Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen
unabhängig vom Ausgang der Vorlage RPG 2 weiterhin bestehen. Nichts
anderes gilt angesichts der in der Bundesversammlung noch nicht abschliessend
behandelten Standesinitiative des Kantons St. Gallen "Massvolle
Entwicklung in Weilerzonen" (22.319), die eine Zulassung von Neubauten in
Weilerzonen nach Art. 18 RPG fordert. Es kann der Beschwerdeführerin im
vorliegenden Verfahren nicht weiterhelfen, wenn sie sich auf diese
Standesinitiative beruft.
6.6
Die Rügen
der Beschwerdeführerin dringen auch in dieser Hinsicht nicht durch.
7.
7.1
Im Streit
liegt weiter, ob der Entscheid des Beschwerdegegners, die umstrittenen
Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuteilen,
raumplanungsrechtlich zu beanstanden ist. Die Beschwerdeführerin beantragt für
diese stattdessen im Ergebnis eine Zuteilung zum vorläufigen Baugebiet. Im
angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat keinen Gebrauch von der
Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets
gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine
eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu
präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die von der
Beschwerdeführerin verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also
erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen der
Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d.
h. zum weitgehend
überbauten Gebiet gehören.
7.2
Der
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG
ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im
Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken
innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr,
11. Oktober 2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das
weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit
in Art. 15 RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine
Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft
am bestehenden baulichen Zustand an, d.
h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten
sowie – im Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten
Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv
bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität
(Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt
werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019,
E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur ausnahmsweise für die
Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass
eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132
II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019, E. 4.2).
7.3
Für die
qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit 8
bis 19 bewohnten Gebäuden wurde im angefochtenen Beschluss das Zusatzkriterium
der Prägung und des Erscheinungsbilds verwendet (vgl. oben E. 6.3). Dabei
wurden die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl
Gewerbebetriebe, Verhältnis von Wohngebäuden zu
Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit 1972 (ohne Ersatzbauten) und
deren Bauart, ÖV (öffentlicher Verkehr)-Erschliessung, Art der Umgebungsgestaltung
(u.
a. Zäune,
Vorplätze, Tierhaltung) betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die
dazugehörigen Unterkriterien konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht
primär die visuelle Erscheinung der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche
Bauten (auch wenn sie mittlerweile diese Funktion verloren haben), nach
Bundesrecht für die Bejahung des Siedlungscharakters ohnehin von
untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem fraglichen Zusatzkriterium auch
das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in allgemeiner Weise sachfremd
berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung gesamthaft als
bundesrechtskonform zu erachten (vgl. auch oben E. 6.4). Gestützt auf die
Grund­sätze bleibt im Folgenden die Einzelfallbeurteilung für die vier
umstrittenen Kleinsiedlungen zu überprüfen.
8.
8.1
Die
Kleinsiedlung Hirzwangen liegt östlich des Ortsteils Ebertswil und letzterer
befindet sich südlich des Ortskerns von Hausen am Albis. Hirzwangen ist im KOBI
aufgeführt. Aus dem Ortsbildbeschrieb im KOBI ergibt sich u.
a., dass die
Kleinsiedlung am Rand eines kleinen Plateaus in unverbautem Wiesland gelegen
ist. Die Bausubstanz der bäuerlichen Kleinsiedlung stammt aus dem 17. bis
19. Jahrhundert und wurde in den letzten Jahrzehnten umgenutzt und mit
Neubauten ergänzt. Die Siedlung ist entlang einer Wegverzweigung angelegt. Die
Gebäude folgen dem eine Krümmung beschreibenden Strässchen. Die Bebauung
unterschiedlichen Volumens und Nutzung ist locker, ein- oder zweiseitig entlang
des gewundenen Strässchens angeordnet (AREV-Nr. 1071/19). Bei dem in den
Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten
Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet.
Die Kleinsiedlung Hirzwangen enthält gemäss dem genannten Übersichtsplan
17 bewohnte Gebäude, wovon 7 Wohngebäude vor Anfang der
Siebzigerjahre erbaut worden sind. Es ist ein Landwirtschaftsbetrieb vorhanden.
Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als ausreichend
für eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium
Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von einer ländlichen Prägung
ausgegangen. Zusätzlich wurde die fehlende ÖV-Erschliessung einbezogen.
Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone als
zweckmässig erachtet.
8.2
Die
Beschwerdeführerin führt aus, in der Kleinsiedlung gebe es 16 dauernd
bewohnte Gebäude. Sie weist auf die rege Bautätigkeit und den Charakter als
Wohnsiedlung mit denkmalgeschützten Liegenschaften und Mehrfamilienhäusern hin;
diese sei auch geprägt durch historische mehrstöckige Gebäude. Das bauliche
Entwicklungspotenzial sei hoch. Der einzige vorhandene Landwirtschaftsbetrieb
ändere nichts am Charakter als Wohnsiedlung. Im Übrigen gebe es dort auch einen
Baggerbetrieb. Die verkehrsmässige Erschliessung bezeichnet die
Beschwerdeführerin als gut. Im nahe gelegenen Ortsteil Ebertswil bestehe eine
Anbindung an den ÖV. Das optisch ländliche Erscheinungsbild könne eine
Verweigerung der Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet nicht rechtfertigen.
8.3
Aus der
Diskrepanz zwischen den Angaben der Beschwerdeführerin und dem Übersichtsplan
des Beschwerdegegners zur Zahl der bewohnten Gebäude vermag die
Beschwerdeführerin nichts für sich abzuleiten.
Sie
bezieht sich auf einen Detailplan aus dem GWR, auf dem zusätzlich die Anzahl
Wohneinheiten ersichtlich ist. Danach umfassen nur ganz wenige Bauten drei oder
mehr Wohneinheiten. Eine relativ geringe Zahl von Bauten im Mittelbereich der
Kleinsiedlung ist als nicht bewohnt registriert.
Der
im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65 (1:25'000) und dem dort
abrufbaren Luftbild von 1981 mit Ebertswil im Zentrum lässt sich entnehmen,
dass der räumliche Grobumfang der Kleinsiedlung Hirzwangen seither weitgehend
stabil geblieben ist. Immerhin hat eine gewisse bauliche Verdichtung
stattgefunden.
Dennoch ist es
auch anhand der von
der Beschwerdeführerin eingereichten Fotografien nachvollziehbar, wenn das
Bebauungsmuster im KOBI als locker bewertet wird
.
Selbst
wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat,
befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich, bezogen auf die
Strassenhauptachse, auch in Randlage.
Ferner beträgt die Distanz zwischen
der Bushaltestelle in Ebertswil und dem nächstgelegenen Siedlungsrand von
Hirzwangen abgeschätzt aus dem GIS etwa einen Kilometer.
8.4
Bei einer
Gesamtbeurteilung fällt der ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des
Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin stark ins Gewicht, auch wenn dort
viele Gebäude entsprechende Funktionen verloren haben. Heute stehen
Wohnnutzungen in der Kleinsiedlung im Vordergrund, und einige neue Wohnbauten
sind hinzugekommen. Die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint auf den
bisherigen baulichen Bestand, hingegen nicht auf allgemeinen Siedlungsbau
ausgerichtet. Angesichts des lockeren Bebauungsmusters ist nicht anzunehmen,
dass Hirzwangen sinnvollerweise einzig zur Bauzone zugewiesen werden kann. Im
Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens ist es
sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn
von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin
ist es raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung
einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.
9.
9.1
Die
Kleinsiedlung Oberalbis befindet sich östlich des Ortskerns von Hausen am Albis
und ist rund 200 m höher gelegen. Für Oberalbis besteht ebenfalls ein
KOBI-Eintrag. Aus dem Ortsbildbeschrieb im KOBI ergibt sich, dass die Bauten
der bäuerlichen Kleinsiedlung aus dem 17. bis 19. Jahrhundert stammen
und in den letzten Jahrzehnten umgenutzt und mit Neubauten ergänzt wurden. Die
Siedlung liegt am Ende eines Strässchens, von dem verschiedene Feldwege
abzweigen. Das Bebauungsmuster wird von mehreren eng zusammengebauten Häusern
gebildet. Dabei handelt es sich um bäuerliche Wohnbauten und verbretterte
Ökonomiebauten. Die Stellung der Gebäude folgt dem gekrümmten Strässchen
(AREV-Nr. 1071/19). Bei dem in den Akten liegenden Übersichtsplan wurden
die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.4
und 7.3) tabellarisch bewertet. Die Kleinsiedlung Oberalbis enthält gemäss dem
genannten Übersichtsplan 15 bewohnte Gebäude, wovon 7 Wohngebäude vor
Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden sind. Es sind zwei
Landwirtschaftsbetriebe vorhanden. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und
die Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone
bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von
einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die fehlende
ÖV-Erschliessung einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen
kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.
9.2
Die
Beschwerdeführerin behauptet, in der Kleinsiedlung gebe es 17 dauernd bewohnte
Gebäude. Sie weist auf die rege Bautätigkeit und den Charakter als Wohnsiedlung
mit denkmalgeschützten Liegenschaften und Mehrfamilienhäusern hin. Das bauliche
Entwicklungspotenzial sei hoch. Die zwei vorhandenen Landwirtschaftsbetriebe
würden nichts am Charakter als Wohnsiedlung ändern. Die verkehrsmässige
Erschliessung erachtet die Beschwerdeführerin auch ohne ÖV-Anschluss als gut.
Das visuell ländliche Erscheinungsbild könne eine Verweigerung der Zuweisung
zum vorläufigen Baugebiet nicht rechtfertigen.
9.3
Vor
Verwaltungsgericht räumt der Beschwerdegegner ein, dass auf die Angaben der
Beschwerdeführerin zur Anzahl bewohnter Gebäude in Oberalbis abgestellt werden
kann. Er macht indessen geltend, die Erhöhung dieser Zahl von 15 auf 17 ändere
im Ergebnis nichts an der ländlichen Prägung. Die Angaben der
Beschwerdeführerin lassen sich aufgrund des von ihr eingereichten Detailplans
aus dem GWR nachvollziehen, auf dem zusätzlich die Anzahl Wohneinheiten
ersichtlich ist. Nur ganz wenige Bauten umfassen drei oder mehr Wohneinheiten.
Zahlreiche Bauten in der Kleinsiedlung sind als nicht bewohnt registriert. Zwar
dringt die Beschwerdeführerin bei der Sachverhaltsfeststellung bezüglich der
Zahl bewohnter Gebäude durch. Mit dem Beschwerdegegner ist aber davon
auszugehen, dass die Zahl der Ökonomiebauten erheblich ist
und den Charakter der Kleinsiedlung mitprägt
. Weiter
lässt sich
der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte
1956–65 (1:25'000) und dem dort abrufbaren Luftbild von 1981 mit der
(nordwestlich gelegenen) Kleinsiedlung Mittelalbis im Zentrum
entnehmen,
dass der räumliche Grobumfang der Kleinsiedlung Oberalbis seither weitgehend
stabil geblieben ist. Immerhin hat eine gewisse Neubautätigkeit vor allem im
südlichen Teil der Kleinsiedlung stattgefunden, was auch aus den von der
Beschwerdeführerin eingereichten Fotografien deutlich wird. Selbst wenn der
Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat, befinden sich
die Gebäude jedoch mehrheitlich seitlich, bezogen auf die Strassenhauptachse,
auch in Randlage.
9.4
Bei einer
Gesamtbeurteilung fällt der
ursprünglich
landwirtschaftliche Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin
stark ins Gewicht
, auch wenn dort viele Gebäude entsprechende Funktionen
verloren haben. Auch in dieser Kleinsiedlung stehen heute Wohnnutzungen im
Vordergrund, und einige neue Wohnbauten sind hinzugekommen. Trotz der
erfolgreichen Sachverhaltsrüge der Beschwerdeführerin zur Anzahl bewohnter
Gebäude wird letztere durch das Verhältnis zu den vorhandenen Ökonomiebauten
relativiert. Selbst der südliche Teil der Kleinsiedlung mit den etwas kompakter
angeordneten und teilweise neuen Wohnbauten ist zu wenig ausgedehnt für das
Vorliegen von allgemeinem Siedlungsbau. Auch die verkehrsmässige Infrastruktur
erscheint nicht auf eine derartige Siedlungsstruktur ausgerichtet, sondern ist
auf den bisherigen baulichen Bestand ausgelegt. Aufgrund dieser Gegebenheiten
ist nicht anzunehmen, dass Oberalbis sinnvollerweise einzig zur Bauzone
zugewiesen werden kann. Im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden
planerischen Ermessens ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem
weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG
zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist es raumplanungsrechtlich
wiederum nicht zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung einer provisorischen
kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.
10.
10.1
Die
Kleinsiedlung Türlen liegt nahe am südöstlichen Ufer des Türlersees. Die zum
kantonalen Strassennetz gehörende Reppischtalstrasse führt durch den Ort.
Türlen ist soweit ersichtlich nicht im KOBI verzeichnet.
Bei
dem in den Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits allgemein
behandelten Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch
bewertet. Die Kleinsiedlung Türlen enthält gemäss dem genannten Übersichtsplan
13 bewohnte Gebäude, wovon 10 Wohngebäude vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut
worden sind. Es ist ein Landwirtschaftsbetrieb vorhanden, sodann auch ein
Gastronomiebetrieb und weitere Gewerbebetriebe. Westlich angrenzend an die
Kleinsiedlung gegen den Türlersee hin erstreckt sich das Gelände des
Campingplatzes mit Strandbad. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und die
Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone
bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von
einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die im Ort an der
Reppischtalstrasse vorhandene Bushaltestelle (ÖV-Güteklasse E) einbezogen.
Insgesamt wurde eine Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone als
zweckmässig erachtet.
10.2
Die
Beschwerdeführerin kritisiert, es gebe in der Kleinsiedlung keinen
Landwirtschaftsbetrieb mehr und die Anzahl der ständig bewohnten Gebäude
betrage 14. Es seien in der Kleinsiedlung diverse neue Wohnbauten und
Mehrfamilienhäuser sowie landwirtschaftsfremdes Gewerbe (wie Holzbildhauerei,
Eventlokal, grosses Restaurant) vorhanden. Die verkehrsmässige Erschliessung
sei sehr gut. Mit dem Campingplatz, dem Strandbad (samt weiterem
Restaurationsbetrieb) sei die Kleinsiedlung touristisch belebt, das Verkehrs- und
Publikumsaufkommen sei gross. Türlen weise eine eindeutige Prägung als
Wohnsiedlung auf. Das visuell ländliche Erscheinungsbild kann ihrer Meinung
nach nicht zu einer ländlichen Prägung führen.
10.3
Das
Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist nicht umstritten. Der
Beschwerdegegner entkräftet vor Verwaltungsgericht die abweichende
Sachdarstellung der Beschwerdeführerin zur Anzahl bewohnter Gebäude und
Landwirtschaftsbetriebe nicht. Ihre Angaben zur Wohngebäudezahl lassen sich
aufgrund des von ihr eingereichten Detailplans aus dem GWR
nachvollziehen, auf dem zusätzlich die Anzahl Wohneinheiten ersichtlich ist.
Rund ein Drittel der Wohngebäude umfassen drei oder mehr Wohneinheiten.
Allerdings sind zahlreiche Bauten in der Kleinsiedlung als nicht bewohnt
registriert.
An der Adresse des Wohngebäudes, in der im Übersichtsplan ein
Landwirtschaftsbetrieb aufgeführt ist, ist im Handelsregister ein Betrieb für
Viehtransporte und -handel eingetragen. Im vorliegenden Zusammenhang kann offenbleiben,
inwiefern ein solcher Betrieb ein Indiz für die landwirtschaftliche Prägung
einer Kleinsiedlung bildet. Selbst wenn die Sachverhaltsrügen der
Beschwerdeführerin in diesen Punkten durchdringen, hilft ihr das vorliegend
nicht weiter.
10.4
Bei der
Gesamtbeurteilung erscheint vielmehr wesentlich, dass die Kleinsiedlung Türlen
durch ein lockeres Bebauungsmuster und zahlreiche mindestens ursprünglich als
Ökonomiebauten dienende Gebäude gekennzeichnet ist (vgl. auch die von der
Beschwerdeführerin eingereichten Fotografien). Dies trifft auch für die
bauliche Nutzung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3757 der Beschwerdeführerin
zu. Weiter ist die bauliche Entwicklung hinsichtlich der Wohngebäude im Bereich
der Kleinsiedlung seit Anfang der Siebzigerjahre gering geblieben. Dieser
Befund lässt sich anhand der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65
(1:25'000) und dem dort abrufbaren Luftbild von 1981 mit dem Türlersee im
Zentrum überprüfen. Der bauliche Bestand der heute als Mehrfamilienhäuser
dienenden Wohngebäude geht mehrheitlich auf die Zeit vor Anfang der
Siebzigerjahre zurück. Das Areal von Campingplatz und Strandbad stellt im
Wesentlichen eine – wenn auch teilweise intensiv genutzte – Grünfläche für
Erholungszwecke dar. Die verkehrsmässige Infrastruktur weist insbesondere
angesichts der Reppischtalstrasse und der vorhandenen Bushaltestelle über den
raumplanerischen Bedarf allein für die bisherige Kleinsiedlung hinaus. Unter
Berücksichtigung der bisher geringen baulichen Entwicklung kommt der
verkehrsmässigen Infrastruktur jedoch kein grosses Gewicht bei der Würdigung
der Siedlungsstruktur zu. Diese wird weiterhin durch den ursprünglich
landwirtschaftlichen Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung geprägt,
auch wenn heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen. Vor diesem Hintergrund ist
nicht anzunehmen, dass Türlen sinnvollerweise einzig zur Bauzone zugewiesen
werden kann. Im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens
ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem weitgehend überbauten Gebiet
im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin
ist es raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung
einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.
11.
11.1
Die
Kleinsiedlung Vollenweid liegt etwa einen halben Kilometer südlich des
Türlersees bei einer Strassenverzweigung. Die Erschliessung der Mehrzahl der
Gebäude der Kleinsiedlung erfolgt über ein gewundenes Strässchen, das in
südöstlicher Richtung von der (kantonalen) Albispassstrasse abzweigt.
Vollenweid ist soweit ersichtlich nicht im KOBI aufgeführt. Bei dem in den
Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten
Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet. In
der Kleinsiedlung gibt es gemäss dem genannten Übersichtsplan 16 bewohnte
Gebäude, wovon 8 Wohngebäude vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden
sind. Östlich angrenzend an den entsprechenden Perimeter ist ein
Landwirtschaftsbetrieb vorhanden. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und
die Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone
bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von
einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die nahe bei der
Kleinsiedlung gelegene Bushaltestelle (ÖV-Güteklasse F) einbezogen. Insgesamt
wurde eine Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig
erachtet.
11.2
Nach
Meinung der Beschwerdeführerin wurde der Landwirtschaftsbetrieb ausserhalb des
Perimeters der Kleinsiedlung in widersprüchlicher Weise berücksichtigt. Bei der
Anzahl der bewohnten Gebäude in der Kleinsiedlung sei der
Landwirtschaftsbetrieb nicht angerechnet, hingegen für deren ländliche Prägung
als wichtig angesehen worden. Die Beschwerdeführerin fügt bei, in Vollenweid
würden Neubauten und Mehrfamilienhäuser sowie eine hohe Bautätigkeit
existieren. Es gebe in einer Liegenschaft zwei Betriebe für Kamin- bzw. Ofenbau
und in einer weiteren einen solchen für Architektur bzw. Innenarchitektur.
Insbesondere mit der nahegelegenen Bushaltestelle sei die verkehrstechnische
Erschliessung sehr gut. Die Kleinsiedlung weise eine eindeutige Prägung als
Wohnsiedlung auf.
11.3
Das
Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist nicht umstritten. Der
Landwirtschaftsbetrieb östlich angrenzend an die Kleinsiedlung wurde nicht in
den Perimeter der provisorischen kantonalen Weilerzone integriert. Dagegen
wehrt sich die Beschwerdeführerin nicht. Es ist nicht zu beanstanden, dass der
fragliche Landwirtschaftsbetrieb in die Beurteilung der vorhandenen
Siedlungsstruktur einbezogen wurde. Der Beschwerdeführerin ist allerdings
zugutezuhalten, dass die Berücksichtigung dieses Betriebs grundsätzlich auch
bei der Anzahl bewohnter Gebäude Platz greifen muss. Der von der
Beschwerdeführerin eingereichte Detailplan aus dem GWR bestätigt den Befund,
der sich aus dem Übersichtsplan des Beschwerdegegners ergibt, wonach die Anzahl
von 16 bewohnten Gebäude für den provisorischen Weilerzonenperimeter
zutrifft; immerhin kommen zwei bewohnte Gebäude beim benachbarten
Landwirtschaftsbetrieb hinzu. Gemäss dem Detailplan aus dem GWR umfasst kein
bewohntes Gebäude drei oder mehr Wohneinheiten. In der Kleinsiedlung sind
gemäss dem Übersichtsplan und dem Detailplan aus dem GWR mehrere Bauten als
unbewohnt registriert. Auch anhand der von der Beschwerdeführerin eingereichten
Fotografien zeigt sich, dass eine erhebliche Zahl von Bauten mindestens
ursprünglich Ökonomiebauten waren und diese den Charakter der Kleinsiedlung
mitprägen. Der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65 (1:25'000) und
dem dort abrufbaren Luftbild von 1981 mit Vollenweid im Zentrum lässt sich
entnehmen, dass der räumliche Grobumfang dieser Kleinsiedlung seither
weitgehend stabil geblieben ist. Immerhin hat eine gewisse bauliche Verdichtung
stattgefunden. Dennoch ist das Bebauungsmuster der Kleinsiedlung weiterhin als
locker zu bewerten. Selbst wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes
Siedlungsbild angenommen hat, befinden sich die hufeisenförmig in der
Kleinsiedlung angeordneten Gebäude mehrheitlich seitlich auch in Randlage.
11.4
Bei einer
Gesamtbeurteilung fällt der ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des
Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin stark ins Gewicht, auch wenn dort
viele Ge-bäude entsprechende Funktionen verloren haben. Auch in dieser
Kleinsiedlung stehen heu-te Wohnnutzungen im Vordergrund. Die erfolgreiche
Sachverhaltsrüge zur Anzahl bewohnter Gebäude hilft der Beschwerdeführerin
vorliegend nicht weiter, denn es handelt sich bei den betroffenen Bauten um
solche eines Landwirtschaftsbetriebs. Die vorhandene verkehrsmässige
Infrastruktur weist insbesondere angesichts der Albispassstrasse und der
nahegelegenen Bushaltestelle über den raumplanerischen Bedarf allein für die
bisherige Kleinsiedlung hinaus. Es lässt sich auch nicht in allgemeiner Weise
sagen, dass eine ÖV-Güteklasse F gegen die Annahme von weitgehend
überbautem Gebiet spricht. Angesichts der relativ geringen Anzahl
Wohneinheiten, die mit den Neubauten seit den Siebzigerjahren hinzugekommen
sind, kommt der verkehrsmässigen Infrastruktur jedoch kein grosses Gewicht bei
der Würdigung der Siedlungsstruktur zu. Mit den Neubauten zusammen ist ein
insgesamt lockeres Bebauungsmuster erhalten geblieben, sodass nicht anzunehmen
ist, Vollenweid könne sinnvollerweise einzig zur Bauzone zugewiesen werden. Im
Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens ist es
sachgerecht, diese Kleinsiedlung nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn
von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin
ist es raumplanungsrechtlich wiederum zu beanstanden, dass er diese
Kleinsiedlung einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.
12.
Am 1. Dezember 2023 wurde die öffentliche Auflage zur
Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur damit verbundenen
PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik im kantonalen
Amtsblatt publiziert (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer RP-ZH01-0000000331). Wie
aus den veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde im Rahmen dieser Vorlage
die Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im Nachgang zum Beschluss der VKaB
nochmals überprüft. Die neue Vorlage schlägt vor, auf Stufe der Richtplanung
die Kleinsiedlungen Hirzwangen, Oberalbis, Türlen und Vollenweid als grössere
aussenliegende Ortsteile und somit als Siedlungsgebiet zu bezeichnen. Bei der
damit zur Debatte gestellten, möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets
handelt es sich um einen planerischen Akt, welcher insbesondere den
Anforderungen von Art. 8a in Verbindung mit Art. 15 RPG zu
entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der vorliegend angefochtenen
Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen Kleinsiedlungen nach Art. 36
Abs. 3 RPG richtet (vgl. oben E. 7), wird durch allenfalls davon
abweichende Anträge für die künftige Anpassung der Richtplanung nicht infrage
gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang braucht somit nicht weitergehend auf die
am 1. Dezember 2023 aufgelegte Vorlage eingegangen zu werden.
13.
Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als unbegründet
und ist vollumfänglich abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
und § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.
5'500.--
;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 5'670.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).