zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00640 · 2022-03-31 · de

Massnahmenpaket zur Unterstützung der Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie | [Der Beschwerdeführerin wurde im Rahmen eines Massnahmenpakets zur Unterstützung der Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie ein Betrag zugesprochen. Zur Ermittlung von dessen Höhe wurde ein Ertragsrückgang bei Patienten mit Wohnsitz im Kanton Zürich mit einer Ertragserhöhung bei Patienten mit ausserkantonalem Wohnsitz verrechnet, was die Beschwerdeführerin beanstandet.] Beim Beschluss RB 527/2020 handelt es sich um eine Ausgabenbewilligung, welche der Beschwerdeführerin weder einen Anspruch zu verschaffen vermochte noch eine Vertrauensgrundlage für sie schaffte (E. 2). Art. 63 EpG sieht bei epidemienrechtlichen Massnahmen gegenüber der Bevölkerung und bestimmten Personengruppen keine Entschädigung vor (E. 4). Bei den mit dem angefochtenen Beschluss gesprochenen Beiträgen handelt es sich um Subventionen, auf die kein Anspruch besteht (E. 5.2). Darin, dass sie auf der Grundlage einer Nettobetrachtung der Ertragsentwicklung mit inner- und mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten berechnet wurden, ist keine rechtsverletzende Ermessensausübung des Regierungsrats zu erblicken. Eine rechtsungleiche Behandlung der Beschwerdeführerin im Vergleich mit anderen Spitälern ist ebenfalls nicht ersichtlich (zum Ganzen E. 5.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 31.03.2022 VB.2021.00640
Zurich Verwaltungsgericht 31.03.2022 VB.2021.00640
Zurigo Verwaltungsgericht 31.03.2022 VB.2021.00640

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00640
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00640
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.03.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Massnahmenpaket zur Unterstützung der Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie
[Der Beschwerdeführerin wurde im Rahmen eines Massnahmenpakets zur Unterstützung der Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie ein Betrag zugesprochen. Zur Ermittlung von dessen Höhe wurde ein Ertragsrückgang bei Patienten mit Wohnsitz im Kanton Zürich mit einer Ertragserhöhung bei Patienten mit ausserkantonalem Wohnsitz verrechnet, was die Beschwerdeführerin beanstandet.]
Beim Beschluss RB 527/2020 handelt es sich um eine Ausgabenbewilligung, welche der Beschwerdeführerin weder einen Anspruch zu verschaffen vermochte noch eine Vertrauensgrundlage für sie schaffte (E. 2).
Art. 63 EpG sieht bei epidemienrechtlichen Massnahmen gegenüber der Bevölkerung und bestimmten Personengruppen keine Entschädigung vor (E. 4).
Bei den mit dem angefochtenen Beschluss gesprochenen Beiträgen handelt es sich um Subventionen, auf die kein Anspruch besteht (E. 5.2). Darin, dass sie auf der Grundlage einer Nettobetrachtung der Ertragsentwicklung mit inner- und mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten berechnet wurden, ist keine rechtsverletzende Ermessensausübung des Regierungsrats zu erblicken. Eine rechtsungleiche Behandlung der Beschwerdeführerin im Vergleich mit anderen Spitälern ist ebenfalls nicht ersichtlich (zum Ganzen E. 5.3).
Abweisung.
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
AUSGABENBESCHLUSS
BEITRAG
BERECHNUNG
EPIDEMIENGESETZ
PFLICHTGEMÄSSES ERMESSEN
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
SCHADENERSATZANSPRUCH
SUBVENTION
UNGLEICHBEHANDLUNG
VERRECHNUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. 3 BV
Art. 9 BV
§ 67 EPG
§ 54 Abs. 3 GesundheitsG
§ 3 StaatsbeitragsG
§ 20 Abs. 1 SPFG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2021.00640
Urteil
der 4. Kammer
vom
31. März 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
Spital Männedorf AG, vertreten durch RA A und/oder RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch den Regierungsrat des Kantons Zürich, dieser
vertreten durch die Gesundheitsdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend
Massnahmenpaket zur Unterstützung der Spitäler
bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie
,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am
7. Juli 2021 im Rahmen eines Massnahmenpakets zur Unterstützung der
Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie unter
anderem der Spital Männedorf AG "betreffend Ertragsausfälle" einen
Betrag von Fr. 263'000.- zuzusprechen (RRB 797/2021). Dieser Betrag
berechnete sich auf der Grundlage eines Vergleichs der Erträge in den Jahren
2018/2019 mit den Erträgen im Jahr 2020 ab dem 16. März. Dabei wurde ein
Ertragsrückgang bei Patienten mit Wohnsitz im Kanton Zürich von
Fr. 808'662.- mit einer Ertragserhöhung bei Patienten mit ausserkantonalem
Wohnsitz von Fr. 545'618.- verrechnet.
II.
Die Spital Männedorf AG erhob am 13. September
2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge
sei ihr ein Betrag von Fr. 809'000.- statt Fr. 263'000.- zuzusprechen.
Die Gesundheitsdirektion schloss mit Beschwerdeantwort vom 18. Oktober
2021 namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren
Eingaben der Spital Männedorf AG vom 1. November, 24. November
und 16. Dezember 2021 sowie der Gesundheitsdirektion vom 11. November
und 1. Dezember 2021 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen Verfügungen des Regierungsrats betreffend Staatsbeiträge
nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der vorliegenden Streitigkeit liegt Folgendes zugrunde:
Im Rahmen der Massnahmen aufgrund der Coronapandemie verbot
der Bundesrat mit Wirkung ab dem 17. März 2020 Gesundheitseinrichtungen
wie Spitälern und Kliniken, Arztpraxen und Zahnarztpraxen die Durchführung
nicht dringend angezeigter medizinischer Eingriffe und Therapien (Art. 10a
der COVID-19-Verordnung 2 vom 13. März 2020 in der ab dem 17. März
2020 gültigen Fassung [AS 2020, 783 ff., 786]). Dieses Verbot galt bis zum
26. April 2020 (vgl. AS 2020, 1333 f.).
Mit Beschluss vom 3. Juni 2020 bewilligte der
Regierungsrat, teilweise unter Vorbehalt der Bewilligung von Nachtragskrediten
durch den Kantonsrat, für ein "Massnahmepaket zur Unterstützung der
Listen- und Vertragsspitäler im Kanton Zürich" eine gebundene Ausgabe von
insgesamt Fr. 305'000'000.- und beauftragte die Gesundheitsdirektion,
"für die Massnahmen M1 und M2" die Beträge pro Spital zu ermitteln
und spätestens bis Ende 2021 deren Festlegung durch den Regierungsrat zu
beantragen. Mit der Massnahme M1 sollten Ertragsausfälle bei stationären
Behandlungen nach KVG und IVG ausgeglichen werden, wobei der Regierungsrat
einstweilen offenliess, ob dafür nur innerkantonale oder auch ausserkantonale
Patientinnen und Patienten massgebend sein sollten (zum Ganzen RRB 572/2020).
Mit dem angefochtenen Beschluss vom 7. Juli 2021
legte der Regierungsrat die einzelnen Beiträge fest. Dabei erwog er, dass bis
Ende 2020 zwischen den Kantonen keine verbindliche reziproke Regelung
betreffend Übernahme der Ertragsausfälle gefunden worden sei, die sich aus der
ausgebliebenen Behandlung ausserkantonaler Patientinnen und Patienten ergeben
hatten. Deshalb würden auch diese Ertragsausfälle bei der Festlegung der
Entschädigungshöhe berücksichtigt. Umgekehrt seien auch allfällige
"Mehrerträge" zu berücksichtigen. Dementsprechend wurde der
Beschwerdeführerin eine Ertragserhöhung mit ausserkantonalen Patientinnen und
Patienten im Betrag von Fr. 545'618.- an die Ertragsausfälle mit
innerkantonalen Patientinnen und Patienten im Betrag von Fr. 808'662.-
angerechnet.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin
macht zunächst geltend, beim Regierungsratsbeschluss RRB 572/2020 vom
3. Juni 2020 handle es sich um eine Allgemeinverfügung oder eine
Rechtsverordnung, die in der Folge im angefochtenen Regierungsratsbeschluss
falsch angewandt worden sei. Dem lässt sich nicht folgen. Bei RRB 572/2020
handelt es sich vielmehr um eine Ausgabenbewilligung im Sinn von § 36 des
Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006
(LS 611), welche weder Rechte noch Pflichten Privater begründet.
Dementsprechend vermag dieser Beschluss der Beschwerdeführerin keinen Anspruch
zu verschaffen und band der Regierungsrat sich damit nur insofern, als die
nachfolgenden Zahlungen nur im Rahmen der Massnahmen zulässig waren, die
Gegenstand der Ausgabenbewilligung waren.
Damit ist auch nicht ersichtlich, inwiefern RRB 572/2020
eine Vertrauensgrundlage für die Beschwerdeführerin geschafft haben sollte.
Auch kann dem Regierungsrat kein widersprüchliches Verfahren vorgeworfen
werden, wenn er im Rahmen der konkreten Ausgestaltung finanzieller Leistungen
Aspekte berücksichtigte, die er im Rahmen der Ausgabenbewilligung noch nicht
ausdrücklich erwähnt (aber auch nicht ausdrücklich ausgeschlossen) hatte.
3.2
Bei
objektiver Betrachtung ebenfalls nicht geeignet, bei der Beschwerdeführerin
eine entsprechende Vertrauensgrundlage zu schaffen, war sodann der Umstand,
dass die Gesundheitsdirektion nicht bereits opponierte, als die
Beschwerdeführerin im Sommer 2020 im Rahmen einer provisorischen Eingabe an sie
bei der Ertragsausfallsberechnung bloss die kantonalen Patienten berücksichtigt
hatte (vgl. dazu auch VGr, 28. März 2018, VB.2017.00757, E. 4; BGr, 2. Februar
2015, 2C_499/2014, E. 3.4.5 mit Hinweisen).
4.
Die streitgegenständlichen Ertragsausfälle sind Folge einer
Anordnung des Bundesrats gestützt auf das Epidemiengesetz vom
28. September 2012 (EpG, SR 818.101). Gemäss Art. 63 EpG kann
die anordnende Behörde Personen, die aufgrund behördlicher Massnahmen nach den
Artikeln 33–38 (Massnahmen gegenüber einzelnen Personen) und 41 Abs. 3
EPG (Massnahmen gegenüber einreisenden Personen) Schäden erleiden, unter
Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse dieser Person entschädigen,
soweit die Schäden nicht anderweitig gedeckt sind. Dabei handelt es sich um
eine Billigkeitsentschädigung für Folgeschäden als Folge von Massnahmen
gegenüber Einzelpersonen, sofern der Schaden nicht anderweitig gedeckt ist und
die Betroffenen ohne Entschädigung in eine wirtschaftliche oder soziale Notlage
geraten würden (Botschaft des Bundesrates zur Revision des Epidemiengesetzes,
BBl 2011, 311 ff., 410).
Vorliegend kommt diese Bestimmung schon deshalb nicht zur
Anwendung, weil es sich beim Verbot nicht dringend angezeigter medizinischer
Massnahmen und Therapien um eine Massnahme gegenüber der Bevölkerung und
bestimmter Personengruppen nach Art. 40 EpG handelt. Damit fällt ein
Folgeschaden dieser Massnahme nicht in den Anwendungsbereich von Art. 63
EpG. Im Übrigen läge die Zuständigkeit zur Festsetzung einer Entschädigung
ohnehin beim Bundesrat als anordnender Behörde.
5.
5.1
Gemäss
§ 54 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG,
LS 810.1) kann der Kanton an die Kosten, die Dritten durch ihre Mitwirkung
beim Vollzug des Epidemiengesetzes entstehen, Subventionen bis zu 100 %
leisten, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind. Ebenso kann der Kanton nach
§ 11 des Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011
(SPFG, LS 813.20) Listenspitälern mit Betriebsstandorten im Kanton für
bestimmte Leistungen Subventionen bis zu 100 % der ungedeckten Kosten
gewähren, wenn die Tarife die Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung
nicht decken. Schliesslich kann der Kanton gemäss § 20 Abs. 1 SPFG
Subventionen bis zu 100 % der für den Betriebserhalt notwendigen Mittel
gewähren, wenn der Weiterbestand eines zur Versorgung der Zürcher Bevölkerung
unverzichtbaren Listenspitals mit Betriebsstandort im Kanton Zürich bedroht
ist.
5.2
In all
diesen Fällen handelt es sich um Subventionen im Sinn von § 3 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2), auf die kein
Anspruch besteht. Sowohl der Entscheid über die Beitragsgewährung als auch
jener über die Beitragshöhe liegen damit im pflichtgemäss auszuübenden Ermessen
der zuständigen Behörde. Das Verwaltungsgericht kann in diese Ermessensausübung
nur eingreifen, wenn sie in rechtswidriger Weise erfolgte, namentlich wenn eine
Ermessensunterschreitung, eine Ermessensüberschreitung oder ein
Ermessensmissbrauch vorliegt (§ 50 VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff.).
5.3
Die
streitgegenständliche Subvention dient dem Ausgleich von Ertragsausfällen als
Folge der vom Bundesrat angeordneten Massnahmen. Nachdem über die Deckung von
Ausfällen auf Erträgen mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten bis
anhin keine interkantonale Regelung getroffen worden war, beschloss der
Regierungsrat, die Entschädigung auf der Grundlage einer Nettobetrachtung der
Ertragsentwicklung mit inner- und mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten
zu berechnen. Mithin führt – wie bei der Beschwerdeführerin – eine
Ertragssteigerung mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten zu einer
tieferen Entschädigung für Ertragsausfälle mit innerkantonalen Patientinnen und
Patienten.
Es ist nicht ersichtlich,
weshalb darin eine rechtsverletzende Ermessensausübung zu erblicken sein
sollte. Soweit die Beschwerdeführerin auf die Regelung der Abgeltung
stationärer Leistungen nach Art. 49a des Bundesgesetzes vom 18. März
1994 über die Krankversicherung (SR 832.10) verweist, übersieht sie, dass
es vorliegend gerade nicht um eine Leistungsabgeltung geht, sondern den Ersatz
eines Folgeschadens aus dem Verbot, gewisse Leistungen zu erbringen. Sodann
ergibt sich weder aus § 54 Abs. 3 GesG noch aus §§ 11 und 20
Abs. 1 SPFG ein Verbot, bei der Beurteilung der wirtschaftlichen
Auswirkungen einer Massnahme bzw. der wirtschaftlichen Situation eines
Listenspitals auch Erträge mit ausserkantonalen Patienten zu berücksichtigen.
Es liegt auch keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]) vor:
Allein der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nach eigener Darstellung einen
höheren Anteil an Patientinnen und Patienten aus anderen Kantonen behandelte,
die an Covid-19 erkrankt waren, als andere Spitäler, führt im vorliegenden
Kontext nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Beschwerdeführerin.
Schliesslich wird mit der
Berücksichtigung der Ertragsentwicklung auch bei ausserkantonalen Patientinnen
und Patienten nicht an ein unsachliches Kriterium angeknüpft.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,
wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).
Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  17'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      220.--
Zustellkosten,
Fr. 17'220.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …