zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00348 · 2019-05-09 · de

Baubewilligung | Teilrevision der Nutzungsplanung Es bedarf keiner Sistierung des Einzonungsverfahrens, um den Quartierplan-Genehmigungsentscheid abzuwarten, denn die Landumlegung kann auch vor oder nach der Nutzungsplanung und getrennt von dieser erfolgen (E. 1.3). Die Beschwerdeführerin war zum Rekurs legitimiert, weil sie durch die Einzonung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21 Abs. 1 VRG hat. Dass es ihr an der Beschwer mangle, weil die Einzonung einen gewissen Mehrwert bedeute und weil sie keine Gründe vorgebracht habe, die gegen die Einzonung sprächen, kann nicht gesagt werden (E. 2). Die Rekursschrift richtet sich nicht ausschliesslich gegen das Quartierplanverfahren. Vielmehr erklärte die Beschwerdeführer darin ausdrücklich auch, dass die Einzonung in keiner Weise notwendig und daher abzulehnen sei. Damit nahm die Beschwerdeführerin tatsächlich Bezug zur Frage der Einzonung. Folglich genügt die von einem juristischen Laien verfasste Rekursschrift den formellen Anforderungen durchaus. Das Baurekursgericht ist somit zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten. Ob die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Gründe genügen, um die Einzonung aufzuheben, ist indes eine Frage der materiellen Beurteilung (E. 3). Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung an die Vorinstanz.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00348
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00348
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.09.0 VB.2018.00348

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00348
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00348
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.05.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Teilrevision der Nutzungsplanung
Es bedarf keiner Sistierung des Einzonungsverfahrens, um den Quartierplan-Genehmigungsentscheid abzuwarten, denn die Landumlegung kann auch vor oder nach der Nutzungsplanung und getrennt von dieser erfolgen (E. 1.3). Die Beschwerdeführerin war zum Rekurs legitimiert, weil sie durch die Einzonung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21 Abs. 1 VRG hat. Dass es ihr an der Beschwer mangle, weil die Einzonung einen gewissen Mehrwert bedeute und weil sie keine Gründe vorgebracht habe, die gegen die Einzonung sprächen, kann nicht gesagt werden (E. 2). Die Rekursschrift richtet sich nicht ausschliesslich gegen das Quartierplanverfahren. Vielmehr erklärte die Beschwerdeführer darin ausdrücklich auch, dass die Einzonung in keiner Weise notwendig und daher abzulehnen sei. Damit nahm die Beschwerdeführerin tatsächlich Bezug zur Frage der Einzonung. Folglich genügt die von einem juristischen Laien verfasste Rekursschrift den formellen Anforderungen durchaus. Das Baurekursgericht ist somit zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten. Ob die von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Gründe genügen, um die Einzonung aufzuheben, ist indes eine Frage der materiellen Beurteilung (E. 3).
Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung an die Vorinstanz.
Stichworte:
BESCHWER
EINZONUNG
KLEINBAUZONE
LEGITIMATION
NICHTEINTRETEN
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
NUTZUNGSPLAN
NUTZUNGSPLANUNG
SISTIERUNG
SISTIERUNGSGESUCH
TEILREVISION
Rechtsnormen:
§ 128 PBG
§ 338a PBG
§ 21 VRG
§ 23 VRG
§ 126 ZPO
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00348
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Mai 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
1.    Erbengemeinschaft A,
bestehend aus:
1.1
B,
1.2
C,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
Gemeinde D,
vertreten durch Gemeinderat D,
2.
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
und
3.
Erbengemeinschaft E,
bestehend aus:
3.1
F,
3.2
G,
3.3
H,
3.4
Erbengemeinschaft I,
bestehend aus:
3.4.1
J,
3.4.2
K,
3.4.3
L,
alle vertreten durch H,
3.4.4
M,
Mitbeteiligte,
betreffend Teilrevision
der Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
A.
A war Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 01 an der N-Strasse in D,
die Erbengemeinschaft E Eigentümerin der süd-westlich daran anstossenden
Parzelle Kat-Nr. 02, worauf eine alte Scheune (Vers.-Nr. 03) steht,
deren westliche Ecke direkt an die N-Strasse anstösst. Mit der nahezu direkt
gegenüberliegenden Liegenschaft N-Strasse 04 auf Kat.-Nr. 05 (Vers.-Nr. 06),
deren östliche Ecke ebenfalls direkt an die N-Strasse anstösst, besteht eine
Engstelle auf der N-Strasse von 2,90 m Breite, die das Kreuzen von
Fahrzeugen, insbesondere von einem Lastwagen mit einem Personenwagen, verunmöglicht.
Aufgrund des Gesuchs eines Grundeigentümers leitete der Gemeinderat D mangels
genügender Feinerschliessung am 30. September 2008 das
Quartierplanverfahren "QP O" ein. Nach dem zweiten Quartierplanentwurf
wurde bei der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) ein Gutachten
zur Beurteilung der Schutzwürdigkeit des Ortsbildes im O eingeholt. Danach soll
die erwähnte Engstelle zum Schutz des Ortsbildes grundsätzlich bewahrt, jedoch
mittels eines Ersatzbaus der nicht erhaltenswürdigen Scheune Vers.-Nr. 03
unter Beibehaltung des Gebäudeprofils mit Versetzung hinter die neue
Strassengrenze auf eine lichte Durchfahrbreite von 3,60 m aufgeweitet
werden. Dabei muss ein Ersatzbau der Scheune mit seiner westlichen Ecke
wiederum auf die (neue) Strassengrenze zu liegen kommen.
B.
Im
zweiten Quartierplanentwurf wurde zur genügenden Erschliessung im Bereich
zwischen der P-Strasse – in welche die N-Strasse nördlicherseits mündet – und
der Scheune Vers.-Nr. 03 eine Ausweichstelle vorgesehen, da auch die geplante
Durchfahrbreite von 3,60 m ein Kreuzen von Fahrzeugen nicht erlaubt.
Während diese Ausweichstelle ursprünglich auf der Bergseite der N-Strasse zu Lasten
des Grundstücks Kat.-Nr. 07 erstellt werden sollte, was mutmasslich den
Bau einer Stützmauer erfordert hätte, wurde im überarbeiteten
Quartierplanentwurf die Ausweichstelle nunmehr talseitig entlang der N-Strasse
und oberhalb der nördlichen Front der Scheune Vers.-Nr. 03 ausgeschieden.
Für diese Ausweichstelle "Variante Süd", wovon 20 m
2
in der Kernzone liegen, sollten zusätzlich fehlende 11 m
2
Landwirtschaftsland zu Lasten der Grundstücke Kat.-Nr. 01 (9 m
2
)
und Kat.-Nr. 02 (2 m
2
) in die Wohnzone umgezont werden.
Der Quartierplan O wurde vom Gemeinderat am 19. Januar 2016 festgesetzt
und der Baudirektion zur Genehmigung vorgelegt; die Genehmigung steht noch aus.
C.
Mit
Beschluss vom 12. Juni 2017 änderte die Gemeindeversammlung D im Rahmen
einer Teilrevision des Zonenplans die Nutzungsplanung dahingehend, dass die für
die Ausweichstelle an der N-Strasse benötigte Fläche von gesamthaft 11 m
2
von den Grundstücken Kat.-Nrn. 02 und 01 neu der Wohnzone W2/1.4 und
damit einer Bauzone zugeordnet wurde. Mit Verfügung vom 16. Oktober 2017
genehmigte die Baudirektion diese Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung.
Die öffentliche Publikation erfolgte in der Zürichsee-Zeitung am 3. November
2017.
II.
Mit Eingabe vom 1. Dezember 2017 erhob A beim
Baurekursgericht Rekurs gegen den Beschluss der Gemeinde D vom 12. Juni
2017 und gegen die Verfügung der Baudirektion vom 16. Oktober 2017 und
machte geltend, die Einzonung von Landwirtschaftsland wäre nie notwendig
gewesen. Bereits im zweiten Quartierplanentwurf habe eine Lösung für die
Ausweichstelle, damals zu Lasten des Baugrundstücks Kat.-Nr. 07,
vorgelegen (vorn I.B), die später verworfen worden sei. Darum sei die Einzonung
für ungültig zu erklären. Mit Entscheid vom 9. Mai 2018 trat das
Baurekursgericht auf den Rekurs von A nicht ein, da er nicht beschwert sei und
sich seine Vorbringen im Wesentlichen auf den Quartierplan bezögen, nicht aber
auf die Einzonung als solche.
III.
A.
Dagegen
richtet sich die von A am 8. Juni 2018 an das Verwaltungsgericht
gerichtete Beschwerde, worin er verlangt, die Einzonung sei abzulehnen, eventualiter
für ungültig zu erklären oder [das Verfahren] zu sistieren, bis die
Baudirektion den Quartierplan genehmigt habe; während der Sistierung sei der
Ombudsmann des Kantons Zürich zu einer Mediation beizuziehen. Auf eine
Kostenfolge sei zu verzichten. Das Baurekursgericht beantragte am 22. Juni
2018 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion
beantragte mit Eingabe vom 6. Juli 2018 die Abweisung der Beschwerde und
den Verzicht auf Sistierung und verwies dazu auf den Bericht des Amtes für
Raumentwicklung vom 3. Juli 2018. Darin beantragte das Amt ebenfalls die
Abweisung der Beschwerde und den Verzicht auf eine Sistierung. Mit Eingabe vom
1. September 2018 beanstandete A, dass das Verwaltungsgericht den Betreff
des Verfahrens mit "Baubewilligung" bezeichnet habe.
B.
Am
29. Januar 2019 teilte die Gemeinde D mit, dass A verstorben sei. Mit
Verfügung vom 31. Januar 2019 wurde das Verfahren sistiert, damit die
Erbengemeinschaft des verstorbenen A dessen Tod urkundlich belege sowie sämtliche
Erben bezeichne und mitteile, ob und gegebenenfalls welche die Erbschaft
ausgeschlagen hätten. Mit Eingabe vom 11. Februar 2019 wies der Sohn, B,
das Versterben seines Vaters urkundlich nach. Mit Eingabe vom 24. April
2019 sandte B namens der Erbengemeinschaft die Erbbescheinigung des
Bezirksgerichts S vom 18. April 2019 an das Gericht, wonach die Nachkommen
B und seine Schwester C einzige Erben des Verstorbenen sind; die Erbschaft
wurde von niemandem ausgeschlagen. Mit Verfügung vom 26. April 2019 wurde
vorgemerkt, dass die Erbengemeinschaft A, bestehend aus B und C, in das
Verfahren anstelle des verstorbenen A eingetreten sei. Das Rubrum wurde
entsprechend angepasst, die Sistierung aufgehoben und das Verfahren wieder
aufgenommen. Es erweist sich nunmehr als spruchreif.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht
ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für
die Behandlung der gegen den Entscheid der Vorinstanz erhobenen Beschwerde
zuständig. Die Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich schon daraus,
dass sie sich gegen den Nichteintretensentscheid der Vorinstanz wehren darf,
wenn diese wie vorliegend eine Prozessvoraussetzung als nicht erfüllt
betrachtete (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58; Alain Griffel,
Kommentar VRG, § 23 N. 8). Ob sie auch als Eigentümerin des von der
Umzonung zur Hauptsache betroffenen Grundstücks Kat.-Nr. 01 zum Rekurs und
zur Beschwerde gegen den Nichteintretensentscheid des Baurekursgerichts legitimiert
wäre (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
[PBG]), bleibt zu klären (hinten E. 2). Auf das frist- und formgerecht
eingereichte Rechtsmittel ist jedenfalls einzutreten.
1.2
Zu Recht
beanstandete die Beschwerdeführerin den für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren verwendeten Betreff der "Baubewilligung". Tatsächlich geht
es vorliegend um eine Teilrevision der Nutzungsplanung, indem 9 m
2
Landwirtschaftsland des Beschwerdeführers in die Wohnzone umgeteilt werden
sollen. Das Rubrum ist entsprechend anzupassen.
1.3
Die
Beschwerdeführerin verlangt die Sistierung des Verfahrens, bis der Quartierplan
rechtmässig festgesetzt worden sei, und während dieser Dauer eine Mediation,
geführt vom Ombudsmann des Kantons Zürich.
1.3.1
Das Verwaltungsrechtspflegegesetz enthält keine Regelung der
Verfahrenssistierung, doch können dazu die zivilrechtlichen Sistierungsvorschriften
beigezogen werden (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 126 der
schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]). Eine
Verfahrenssistierung muss zweckmässig sein, was bedeutet, dass sie das Gebot
der Verfahrensbeschleunigung überwiegt. Sie kann sich insbesondere
rechtfertigen, wenn die Anordnung vom Ausgang eines anderen Verfahrens abhängig
ist (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31
N. 39 f.). Die Abhängigkeit wird aufgrund des Ausnahmecharakters der
Sistierung jedoch restriktiv beurteilt. Erforderlich ist mindestens, dass die
Sistierung zur Vermeidung inkohärenter und sich widersprechender Entscheide
angebracht erscheint (Julia Gschwend, in Karl Spühler/Luca Tenchio/Dominik
Infanger, Schweizerische Zivilprozessordnung, Kommentar, 3. A., Basel
2017, Art. 126 N. 11). Eine Sistierung kann sich auch dann
rechtfertigen, wenn in einem anderen Verfahren über Sachumstände oder
rechtliche Voraussetzungen entschieden wird, die für den Ausgang des infrage
stehenden Verfahrens – das zum anderen Verfahren einen genügenden
Sachzusammenhang aufweist – von massgebender Bedeutung sind (Bertschi/Plüss, N. 40).
1.3.2
Die Beschwerdeführerin will mit der Sistierung offenkundig bewirken, dass
die Ausweichstelle "Variante Süd" im Nutzungsplan nicht oder nicht
präjudiziell festgelegt wird. Damit müsste die Festsetzung des Quartierplans
noch ohne Einzonung eines kleinen Teils ihres Grundstücks erfolgen. Dem ist
nicht zu folgen.
1.3.3
Nach § 128 Abs. 1 und 2 PBG müssen alle Grundstücke innerhalb
eines Quartierplans durch den Quartierplan erschlossen werden und an
gegebenenfalls erforderlichen gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen
teilhaben. Wie erwähnt, besteht zwischen der Scheune Vers.-Nr. 03 und dem
Gebäude N-Strasse 04 eine Engstelle von nur 2,90 m Breite, welche das
Zirkulieren von Rettungsfahrzeugen erschwert. Gemäss dem Gutachten der Natur-
und Heimatschutzkommission des Kantons Zürich vom 17. April 2013
(Gutachten 08) wird zwar die Verbreiterung der Strasse auf Höhe N-Strasse 04/Scheune
Vers.-Nr. 03 auf 3,60 m für die Durchfahrt von Rettungsfahrzeugen als
notwendig erachtet. Dabei dürfe aber die charakteristische räumliche
Konstellation an dieser Stelle nicht verloren gehen, weshalb auch die Stellung
der [westlichen] Ecke des Scheunen-Ersatzbaus direkt an der Strasse und direkt
gegenüber der Hausecke von Nr. 04 zwingend sei. Die Kommission stellte
ausdrücklich den Antrag, es sei durch geeignete planerische Feststellungen
sicherzustellen, dass die für das Ortsbild typische und bedeutungsvolle
räumliche Konstellation des Engnisses auch mit dem Ersatzbau realisiert werden
könne, was bei der Erschliessungslösung zu berücksichtigen war.
1.3.4
Wie aus dem Antrag des Gemeinderates D für die Gemeindeversammlung vom
12. Juni 2017 hervorgeht, soll mit der infrage stehenden Einzonung die
rechtsgenügende Erschliessung des oberen Teils der N-Strasse sichergestellt
werden. Die leicht auf 3,60 m aufgeweitete Engstelle bei der Scheune
Vers.-Nr. 03 wird bewahrt. Jedoch ist die immer noch deutlich unter den
Normen liegende Erschliessungslösung für die N-Strasse auf eine Ausweichstelle
angewiesen. Dasselbe ergibt sich aus der Verfügung der Baudirektion vom
16. Oktober 2017, wonach die N-Strasse nicht auf normgerechte Breiten
ausgebaut werden kann, weshalb eine Ausweichstelle für das Kreuzen von
Lastwagen und Personenwagen vorzusehen sei, um die rechtsgenügende
Erschliessung zu gewährleisten. Mit der "Variante Süd" ergebe sich
eine deutlich bessere landschaftliche Einordnung der Ausweichstelle.
1.3.5
Der Erläuternde Bericht zur Teilrevision der Nutzungsplanung geht davon
aus, dass die Einzonung des Landwirtschaftslandes eine
Genehmigungsvoraussetzung für den Quartierplan darstelle. In der Rekursantwort
ging auch die Baudirektion davon aus, dass (erst) mit der infrage stehenden
Einzonung einer Kleinstfläche von der Landwirtschafts- in die Wohnzone eine
Erschliessung im Sinn des Quartierplans O möglich sei. Eine Landumlegung kann
aber auch vor oder nach der Nutzungsplanung und getrennt von dieser erfolgen.
Die Koordinationsvorschriften von Art. 25 des Bundesgesetzes vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG) verpflichten nicht zwingend zu einer
Koordination der beiden Verfahren, wenngleich es in aller Regel üblich ist,
dass die grundlegenden Planungsentscheide als Teil einer übergeordneten
Planungsstufe vor der Durchführung der Landumlegung erfolgen (Eloi Jeannerat,
in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 20 Rz. 56). Demnach bedarf
es keiner Sistierung des Einzonungsverfahrens, um den
Quartierplan-Genehmigungsentscheid abzuwarten.
1.3.6
Die Beschwerdeführerin beanstandet schliesslich, die infrage stehende
Einzonung sei durch falsche Behauptungen eines Grundeigentümers ausgelöst
worden. Ihre Vorbringen, wonach falsche Behauptungen von den Behörden nicht
überprüft worden, im Gegenteil sogar noch für diese Einzonung verwendet worden
seien, seien nicht gehört worden. Das mit vielen Ungereimtheiten zustande
gekommene Verfahren müsse bei einer allfälligen Sistierung unter Beizug des
Ombudsmannes als Mediator bereinigt werden. Nachdem eine Sistierung vorliegend
nicht infrage kommt, bedarf es jedoch keiner Aufarbeitung der Teilrevision der
Nutzungsplanung unter Beizug des Ombudsmannes.
Ob das Baurekursgericht
– wie von der Beschwerdeführerin sinngemäss gerügt – das rechtliche Gehör
verletzt hat, indem es auf den Vorwurf, die Einzonung sei durch falsche
Behauptungen in Gang gesetzt worden, nicht eingegangen sei, kann dahingestellt
bleiben, ist der vor­instanzliche Entscheid doch ohnehin, wie noch zu zeigen
ist, aufzuheben. Was die sinngemässe Rüge der fehlerhaften
Sachverhaltsfeststellung betrifft, kann auf E. 2 verwiesen werden.
2.
Die Vorinstanz begründete ihren Nichteintretensentscheid
einerseits damit, dass die Beschwerdeführerin durch die Einzonung 9 m
2
Bauland gewinne, was zwar bloss eine Kleinstfläche sei, dennoch einen gewissen
Mehrwert bedeute. Eine
Beschwer
sei durch die blosse Einzonung damit
nicht erkennbar. Anderseits bringe die Beschwerdeführerin keine Gründe gegen
die Einzonung als solche vor, sondern beanstande detailliert das
Quartierplanverfahren, das jedoch nicht Streitgegenstand des Rekursverfahrens
bilde. Ihre Rügen könnten deshalb nicht geprüft werden. Insofern geht die
Vorinstanz von einer
ungenügenden Begründung
des Rekurses aus. Beides
trifft nicht zu.
2.1
Nach
§ 338a PBG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung
bzw. den angefochtenen Erlass berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
deren bzw. dessen Aufhebung oder Änderung hat.
2.2
Nach
Art. 19 Abs. 1 RPG ist Land erschlossen, wenn die für die betreffende
Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie-
sowie Abwasserleitungen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen
Aufwand möglich ist. Bei der strassenmässigen Erschliessung ist in der Regel
jene Variante zu bevorzugen, welche die Sicherheit der Strassenbenützerinnen
und -benützer am besten gewährleistet. Ferner muss die Erschliessung die
Interessen der Betroffenen berücksichtigen und die geltenden Vorschriften
beachten, insbesondere den raumplanerischen Grundsatz der haushälterischen
Nutzung des Bodens (Art. 75 der Schweizerischen Bundesverfassung [BV]).
Strassen zur Erschliessung von Grundstücken in der Bauzone müssen daher –
Ausnahmefälle vorbehalten – über das bestehende Siedlungsgebiet führen und
dürfen grundsätzlich kein Land ausserhalb der Bauzone beanspruchen. Vorstellbar
ist allerdings, dass sich ein kürzerer neuer Weg, der den Boden nur geringfügig
beansprucht, als besser erweist (Jeannerat, Praxiskommentar RPG, Art. 19
N. 56). Die Nutzungspläne müssen aber eine Landumlegung erfordern
(Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 20
N. 9).
2.3
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Kleinbauzonen im Allgemeinen
unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die
Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht
freilandgebundene Bauten zu verhindern. Ermöglicht eine Kleinstbauzone jedoch
keine zusätzliche Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung
bereits bebauten Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender Bauten, ist
sie zulässig, sofern sie auch sonst auf einer sachlich vertretbaren
Interessenabwägung beruht und einem planerischen Bedürfnis entspricht (BGE 124
II 391 E. 3a S. 395; 119 Ia 300 E. 3b S. 303; 116 Ia 339
E. 4 S. 343; BGr, 26. April 2006, 1A.271/2005, E. 3.1;
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht,
5. A., Zürich 2011, S. 1173). Das ist der Fall, wenn die betreffende
Parzelle direkt an den eingezonten Siedlungsteil angrenzt oder eine
geringfügige Erweiterung bereits bebauten Gebiets darstellt und somit nicht
eine (isolierte) Kleinstbauzone, sondern eine Erweiterung des Siedlungsgebiets
vorliegt (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht,
3. A., Zürich 1999, Rz. 246). Die Beschwerdegegnerin 2 war der
Meinung, einzelfallweise dürfe eine Kleinstfläche von 11 m
2
zur
Optimierung der Nutzung bestehender Bauzonen, die nicht der Bereitstellung von
neuem Wohnraum oder der Ansiedlung von Arbeitsplätzen auf nicht eingezontem
Land diene, eingezont werden, insbesondere wegen der deutlich besseren
landschaftlichen Einordnung der Ausweichstelle.
2.4
Wie die
Beschwerdeführerin zu Recht ausführt, war die Erstellung einer Ausweichstelle
ursprünglich in der Bauzone zulasten der Parzelle Kat.-Nr. 07 vorgesehen.
Allerdings liess die Beschwerdegegnerin 1 den am Quartierplan O Beteiligten
ein Schreiben vom 27. Januar 2014 zukommen, wonach weitere Optimierungen
des Quartierplans vorgenommen werden sollten. Anscheinend hatte sie dem
Eigentümer von Kat.-Nr. 07 schon im Dezember 2013 die Zusicherung gegeben,
dass sein Land nicht für die vorgesehene Ausweichstelle ("Variante Nord")
beansprucht würde. Aus den Akten geht nicht hervor, worauf sie sich dafür
stützte; insbesondere fehlt auch eine sachlich vertretbare Interessenabwägung
(vorn E. 2.2). Danach wurde im Quartierplanverfahren nur noch die
"Variante Süd" verfolgt. Angesichts dessen, dass Strassen zur
Erschliessung von Grundstücken in der Bauzone grundsätzlich nur Land in der
Bauzone beanspruchen dürfen (vorn E. 2.1), ergab sich jedenfalls kein
Zwang, im Voraus von einem Ausnahmefall auszugehen und die Parzelle Kat.-Nr. 07
von der Erschliessung auszunehmen.
2.5
Allerdings
kam der Hochbauausschuss der Beschwerdegegnerin 1 gemäss Protokoll vom 17. März
2015 zum Schluss, der Schnitt durch die Ausweichstelle ("Variante
Nord") zeige, dass bei hangseitiger Verbreiterung der Strasse eine neue
Stützmauer in der Höhe von ca. 1,50 m nötig würde, was – soweit
ersichtlich – im Technischen Bericht zum Quartierplan vom 4. Januar 2016,
im Erläuternden Bericht vom 28. Juni 2017 und in der Vernehmlassung des Amtes
für Raumentwicklung vom 3. Januar 2018 zum Rekurs jeweils ungeprüft
übernommen und an der Gemeindeversammlung vom 12. Juni 2017 auch erwähnt wurde.
Mit dem Hinweis auf die massgebenden Querprofile ist die Notwendigkeit einer
Stützmauer jedoch nicht genügend dargetan. Ebenso wenig wurde die Notwendigkeit
für die Erstellung einer Kleinstbauzone (vorn E. 2.2) dargelegt; dass eine
solche unter bestimmten Voraussetzungen möglich wäre, ändert daran nichts.
2.6
Nach dem Gesagten erscheint die Beschwerdeführerin zum Rekurs
legitimiert, ist sie durch die Anordnung (Einzonung) doch berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse i.
S.
v.
§ 21 Abs. 1 VRG. Dass es ihr an der Beschwer mangle, weil die
Einzonung einen gewissen Mehrwert bedeute und weil sie keine Gründe vorgebracht
habe, die gegen die Einzonung sprächen, kann nicht gesagt werden (dazu sogleich
E. 3). Kommt hinzu, dass die Kriterien der materiellen Beschwer weder mit
dem geltend gemachten Beschwerdegrund noch mit den vorgebrachten Rügen
zusammenhängen (Bertschi, § 21 N. 18, 55 und 57).
3.
Die Vorinstanz ging weiter davon aus, dass sich die
Rekursschrift der Beschwerdeführerin ausschliesslich gegen das
Quartierplanverfahren richte, das nicht Gegenstand des Rekurses sei.
3.1
Die
Rekursschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten (§ 23
Abs. 1 VRG). Aus Antrag und Begründung muss hervorgehen, was am
angefochtenen Akt nach Auffassung des Rekurrenten mangelhaft und deshalb neu zu
beurteilen ist. Dabei trifft den Rekurrenten eine Rüge- und Substanziierungspflicht
(Griffel, § 23 N. 5; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 33).
Die Begründung muss sachbezogen sein und mindestens im Ansatz erkennen lassen,
in welchen Punkten und weshalb die beanstandete Verfügung angefochten wird.
Eine Begründung kann in formaler Hinsicht auch dann genügen, wenn sie sachlich
unzutreffend oder untauglich ist. Handelt es sich bei der angefochtenen
Verfügung um einen Nichteintretensentscheid, muss in der Begründung dargelegt
werden, dass und weshalb die Vorinstanz auf das Begehren hätte eintreten sollen
(Griffel, § 23 N. 18 f.).
3.2
Es trifft
zu, dass die Rekursschrift der Beschwerdeführerin vom 1. Dezember 2017 in
weiten Teilen kritische Ausführungen zum Gang des Quartierplanverfahrens
enthält. Indessen erklärte die Beschwerdeführerin darin ausdrücklich auch, dass
die Einzonung in keiner Weise notwendig und daher abzulehnen sei. Es bestehe
weder technisch noch landschaftlich ein Grund, die Ausweichstelle nicht in der
vorhandenen Bauzone zu erstellen [gemeint Kat.-Nr. 07]. Mit dem zweiten
Entwurf des Quartierplans habe diese Lösung bereits vorgelegen. Die
Ausweichstelle passe "wunderbar" in diese Bauzone. Demgegenüber
widerspreche das Verlegen der Ausweichstelle dem Anliegen der schützenswerten
Ortsbildstruktur, auch weil sie direkt an die Fassade der Scheune zu liegen
komme. Damit nahm die Beschwerdeführerin durchaus Bezug zur Frage der
Einzonung. Anzufügen ist, dass die Sichtverhältnisse in der "Variante
Nord" weit besser wären, indem die auf der N-Strasse Richtung See
fahrenden Fahrzeuge von der Ausweichstelle durch das Engnis bei der Scheune
Vers.-Nr. 03 hindurchsehen und umgekehrt den bergauf fahrenden Fahrzeugen
der Blick auf die Ausweichstelle frei stünde, was bei der "Variante
Süd" nicht der Fall ist. Zudem sind im Rahmen des planerischen Ermessens
keine überwiegenden Gründe für eine Einzonung zu erkennen (vorn E. 2). Das
machte die Beschwerdeführerin in der Rekursschrift geltend, ebenso in der
Beschwerde.
3.3
Folglich genügt die von einem juristischen Laien verfasste
Rekursschrift – wie im Übrigen auch die Beschwerdeschrift – den formellen
Anforderungen durchaus. Hinzu kommt, dass die Vorinstanz grundsätzlich gehalten
gewesen wäre, der Beschwerdeführerin eine kurze Nachfrist zur Behebung des
Mangels anzusetzen, wenn sie der Ansicht gewesen wäre, die Rekursschrift genüge
den formellen Anforderungen nicht (§ 23 Abs. 2 VRG). Sodann trifft es
nicht zu, dass die Anträge der Beschwerdeführerin ausserhalb des
Streitgegenstands gelegen hätten. Denn für die Bestimmung des Streitgegenstands
sind die Rekursbegehren, nicht deren Begründung massgebend (Bertschi, Vorbemerkungen
zu §§ 19–28a N. 47). Die Beschwerdeführerin beantragte in ihrer
Rekursschrift ausdrücklich, "die Einzonung […] abzulehnen", und – wie
gezeigt (E. 3.2) – bezog sich ausserdem auch die Begründung der
Rekursschrift auf die Frage der Einzonung. Das Baurekursgericht ist somit zu
Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten. Ob die von der Beschwerdeführerin
vorgebrachten Gründe genügen, um die Einzonung aufzuheben, ist indes eine Frage
der materiellen Beurteilung.
4.
4.1
Demnach
hätte die Vorinstanz auf den Rekurs der Beschwerdeführerin eintreten müssen.
Die Beschwerde ist insofern gutzuheissen und der Entscheid des
Baurekursgerichts vom 9. Mai 2018 aufzuheben. Dem Verwaltungsgericht ist
es dagegen mangels vollständig erhobenen Sachverhalts (vorn E. 2.3, 2.4,
3.2) verwehrt, die von der Beschwerdeführerin gestellten Anträge auch materiell
zu beurteilen. Diesbezüglich ist die Sache an die Vor­instanz zurückzuweisen,
um die notwendigen Abklärungen und eine sachlich vertretbare Interessenabwägung
betreffend Notwendigkeit der Einzonung von Nichtbauzonenland für eine
Ausweichstelle an der N-Strasse vorzunehmen und neu darüber zu entscheiden.
4.2
Praxisgemäss
entspricht eine Rückweisung bei offenem Ausgang des Verfahrens einem vollen
Obsiegen (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 mit Hinweisen;
Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Ein teilweises Obsiegen
läge dann vor, wenn auch nach der vorzunehmenden Neubeurteilung das
ursprüngliche Begehren der Beschwerdeführerin höchstens teilweise gutgeheissen
werden könnte (BGr, 1. Juli 2015, 1C_597/2014, E. 6.1; BGr, 16. Februar
2016, 2C_809/2015, E. 6.3), was vorliegend nicht zutrifft; vielmehr
erscheint der Ausgang des Verfahrens als offen. Bei diesem Ausgang sind die
Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdegegnerinnen je zur Hälfte zu
auferlegen (§ 65a Abs. 2 VRG). Entsprechend wird der sinngemäss
gestellte Antrag der Beschwerdeführerin auf Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung ("Auf eine Kostenfolge ist zu verzichten")
gegenstandslos. Mangels eines entsprechenden Antrags ist der Beschwerdeführerin
keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
4.3
Der
vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid dar (BGE 133
II 409 E. 1.2). Solche sind nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG) vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Der
Betreff im Rubrum wird auf "Teilrevision der Nutzungsplanung"
abgeändert.
2.    In
Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Baurekursgerichts vom 9. Mai
2018 aufgehoben und die Sache an das Baurekursgericht zurückgewiesen zur
Vornahme der notwendigen Abklärungen im Sinn der Erwägungen sowie zu neuer
Entscheidung.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    240.--     Zustellkosten,
Fr. 2'240.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnerinnen je zur Hälfte auferlegt. Das
Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
wird entsprechend als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …