zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00448 · 2007-06-20 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für eine Mobilfunk-Basisstation: Anforderungen an Ausgestaltung und Kontrolle des Qualitätssicherungssystems (QS-System) gemäss Rundschreiben des BAFU Die Anforderungen an Ausgestaltung und Kontrolle des QS-Systems gemäss Rundschreiben des BAFU sind so festzulegen, dass sie eine zuverlässige Gewähr für die Einhaltung der bewilligten Sendeleistungen und -richtungen bieten. Das QS-System muss nach transparenten und überprüfbaren Regeln funktionieren (E. 6.2). Mobilfunkbetreiber, welche ihres QS-System nach ISO-Normen aufgebaut haben und (von akkreditierten Organisationen) auditieren lassen, leisten die verlangte Gewähr (E. 6.3). Das QS-System der Bg ist nicht nach ISO-Normen aufgebaut. Aus den von ihr eingereichten Unterlagen ist weder ersichtlich, nach welchen Grundsätzen das QS-System funktioniert, noch welcher Stellenwert der Auditierung beigemessen werden kann. Es erscheint hinsichtlich der erwünschten Transparenz der Prozesse sowie hinsichtlich der fachlichen Kapazität und Unabhängigkeit der (nicht akkreditierten) Auditierungsorganisation als unzureichend (E. 6.4 f.). Hat ein Mobilfunkbetreiber nicht nachgewiesen, dass sein QS-System die erforderliche Kontrollfunktion erfüllt, müssten die Immissionsberechnungen aufgrund der maximal möglichen Sendeleistungen und -winkel gemässe Hardwarkonfiguration der projektierten Antennen erfolgen. Dies ist laut dem mit dem Baugesuch eingereichten Standortdatenblatt (regelmässig) nicht der Fall (E. 6.6). Gutheissung, aber keine Rückweisung, da nicht anzunehmen ist, dass die Bg an der notwendigen und mit grossen Schwierigkeiten verbundenen Anpassung des Baugesuchs insteressiert ist (E. 7).

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.20.0 VB.2006.00448
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.20.0 VB.2006.00448
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.20.0 VB.2006.00448

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00448
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00448
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.06.2007
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 26.02.2008 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für eine Mobilfunk-Basisstation: Anforderungen an Ausgestaltung und Kontrolle des Qualitätssicherungssystems (QS-System) gemäss Rundschreiben des BAFU
Die Anforderungen an Ausgestaltung und Kontrolle des QS-Systems gemäss Rundschreiben des BAFU sind so festzulegen, dass sie eine zuverlässige Gewähr für die Einhaltung der bewilligten Sendeleistungen und -richtungen bieten. Das QS-System muss nach transparenten und überprüfbaren Regeln funktionieren (E. 6.2).
Mobilfunkbetreiber, welche ihres QS-System nach ISO-Normen aufgebaut haben und (von akkreditierten Organisationen) auditieren lassen, leisten die verlangte Gewähr (E. 6.3).
Das QS-System der Bg ist nicht nach ISO-Normen aufgebaut. Aus den von ihr eingereichten Unterlagen ist weder ersichtlich, nach welchen Grundsätzen das QS-System funktioniert, noch welcher Stellenwert der Auditierung beigemessen werden kann. Es erscheint hinsichtlich der erwünschten Transparenz der Prozesse sowie hinsichtlich der fachlichen Kapazität und Unabhängigkeit der (nicht akkreditierten) Auditierungsorganisation als unzureichend (E. 6.4 f.).
Hat ein Mobilfunkbetreiber nicht nachgewiesen, dass sein QS-System die erforderliche Kontrollfunktion erfüllt, müssten die Immissionsberechnungen aufgrund der maximal möglichen Sendeleistungen und -winkel gemässe Hardwarkonfiguration der projektierten Antennen erfolgen. Dies ist laut dem mit dem Baugesuch eingereichten Standortdatenblatt (regelmässig) nicht der Fall (E. 6.6).
Gutheissung, aber keine Rückweisung, da nicht anzunehmen ist, dass die Bg an der notwendigen und mit grossen Schwierigkeiten verbundenen Anpassung des Baugesuchs insteressiert ist (E. 7).
Stichworte:
AKKREDITIERUNG
AUDITIERUNG
BAFU
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
ISO-NORM
QUALITÄTSMANAGEMENT
QUALITÄTSSICHERUNG
QUALITÄTSSICHERUNGSSYSTEM
RECHTSNATUR
RUNDSCHREIBEN
ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT
VERBINDLICHKEIT
Rechtsnormen:
Art. 3 Abs. III NISV
Art. 3 Abs. VI NISV
Art. 11 NISV
Art. 13 Abs. I NISV
Art. 11 Abs. I USG
Art. 11 Abs. III USG
Art. 13 Abs. I USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2006.00448
Entscheid
der 1. Kammer
vom
20. Juni 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretär
Stephan Hördegen.
In Sachen
A
,
B
,
C
,
D
AG,
alle vertreten durch RA E
,
Beschwerdeführende
,
gegen
1.
Orange Communications SA,
Hardturmstrasse 161,
8005
Zürich,
vertreten durch F,
2.
Bausektion der Stadt
Zürich,
Amtshaus IV,
8021
Zürich,
Beschwerdegegnerinnen
,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte
der Orange Communications SA mit Beschluss vom 7. Juni 2005 die Erstellung
einer Mobilfunk-Basisstation auf dem Gebäude Wiesenstrasse 1 in Zürich 8
(Grundstück Kat.-Nr. RI4110).
II.
Dagegen rekurrierten A, B, C und die D AG an
die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on I und beantragten in erster Linie, der angefochtene
Beschluss sei aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern. Die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on
wies den Rekurs mit Ent­scheid vom 8. September 2006 ab und auferlegte den
Rekurrierenden die Verfahrenskosten sowie eine Par­tei­ent­schä­di­gung an die
Orange Communications SA.
III.
Mit Eingabe vom 13. Oktober 2006 erhoben A, B,
C und die D AG beim Ver­wal­tungs­ge­richt Be­schwer­de gegen den Ent­scheid
der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on I und beantragten, der angefochtene Ent­scheid
sei aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen
zu Lasten der privaten Be­schwer­de­geg­nerin. Eventualiter beantragten sie
eine Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung an die Vor­in­stanz.
Die Vorinstanz beantragte
am 25. Oktober 2006 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die private
Beschwerdegegnerin stellte mit Beschwerdeantwort vom 16. November 2006 Antrag
auf Abweisung der Beschwerde
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Be­schwer­de­füh­renden, und
die
Bausektion der Stadt Zürich beantragte am 20. November 2006, die Be­schwer­de
sei abzuweisen.
Mit Präsidialverfügung vom 21. November 2006
erhielten die Be­schwer­de­füh­ren­den Gelegenheit, zu den neuen Beilagen der Be­schwer­de­ant­worten
Stellung zu nehmen, wovon sie mit Eingabe vom 12. Februar 2007 Gebrauch
machten. Mit Präsidialverfügung vom 7. März 2007 wurde der privaten Be­schwer­de­geg­nerin
sodann Frist angesetzt, um zu erklären, nach welchen Grundsätzen sie ihr Qualitätssicherungssystem
aufgebaut habe und welche Garantien die von ihr veranlasste externe Auditierung
biete. Am 28. März 2007 erstattete sie ihre Stellungnahme, zu welcher sich die Be­schwer­de­füh­ren­den
wiederum mit Eingabe vom 14. Mai 2007 vernehmen liessen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG)
für die Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommission
zuständig.
Die Beschwerdeführenden
sind Mieterinnen bzw. Mieter von Wohn- und Geschäftsliegenschaften im
Standortgebäude der projektierten Anlage bzw. in deren näherer Umgebung. Sie sind
damit von der angefochtenen Baubewilligung mehr als irgendwelche Dritte oder
die Allgemeinheit in ihren eigenen tatsächlichen oder rechtlichen Interessen
betroffen und zur Beschwerde legitimiert. Auf die form- und fristgerechte
Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die private Be­schwer­de­geg­nerin brachte mit ihrer
Stellungnahme vom 28. März 2007 im Wesentlichen nichts Neues vor. Auch die Be­schwer­de­füh­ren­den
hielten in der Eingabe vom 14. Mai 2007 lediglich an bisherigen
Standpunkten fest. Es bestand daher keine Notwendigkeit, die private Be­schwer­de­geg­nerin
nochmals zu einer Äusserung einzuladen. Neue Vorbringen wären in diesem
Verfahrensstadium ohnehin nicht mehr zulässig gewesen (vgl. § 52 Abs. 2 VRG).
3.
Die Beschwerdeführenden
befürchten gesundheitsschädliche Auswirkungen der elektromagnetischen
Strahlung, die von der projektierten Mobilfunkanlage ausgeht.
Nichtionisierende Strahlung, die durch technische Anlagen
erzeugt wird, ist in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen
(Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
[USG]). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der Vorsorge
– unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung – so weit, als es
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11
Abs. 2 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter
Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden,
werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für
die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen – das heisst
als Massstab für die verschärfte Begrenzung der Emissionen nach Art. 11
Abs. 3 USG – legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte
fest (Art. 13 Abs. 1 USG).
In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die Verordnung vom
23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
einerseits Immissionsgrenzwerte vor, die überall eingehalten werden müssen, wo
sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Anderseits legt
sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenzwerte fest, die im Gegensatz zu den
Immissionsgrenzwerten nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (Art. 3
Abs. 3 NISV) einzuhalten sind (Anhang 1 Ziff. 65 NISV) und nur
für die von einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung gelten (Art. 3 Abs. 6
NISV).
Zur Ermittlung der Immissionen einer Mobilfunkanlage
reicht deren Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das
die notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie die Berechnung der an
den massgeblichen Immissionsorten erzeugten Strahlung enthält (Art. 11
NISV).
Dazu gehören unter anderem Angaben über
die Sendeleistung und den Sendewinkel jeder einzelnen Antenne.
4.
Die private Be­schwer­de­geg­nerin hat in ihrem Stand­ort­da­ten­blatt
die vertikale Senderichtung ihrer Antennen wie folgt angegeben (Stand­ort­da­ten­blatt):
Mechanischer Neigungswinkel:          0° bis
-4°       (Antenne A4: 0° bis -6°)
Elektrischer Neigungswinkel:              0°
bis -4°       (Antenne A4: 0° bis -6°)
Gesamter Neigungswinkel:                 0°
bis -4°       (Antenne A4: 0° bis -6°)
Die Be­schwer­de­füh­ren­den hatten im Rekursverfahren
beanstandet, dass diese Angaben nicht zutreffen könnten. Wenn der mechanische
und der elektrische Neigungswinkel je 0° bis -4° (Antenne A4: 0° bis
-6°) betrügen, dann müsse der gesamte einstellbare Neigungswinkel mit 0° bis
-8° (Antenne A4: 0° bis -12°) angenommen werden. Dieser grössere Neigungswinkel
sei den Berechnungen des Stand­ort­da­ten­blatts zugrunde zu legen.
Im Rekursverfahren reichte die private Be­schwer­de­geg­nerin
ein revidiertes Stand­ort­da­ten­blatt vom 17. August 2005 ein, in welchem der
mechanische Neigungswinkel aller Antennen mit 0° angegeben wurde, während die
Angaben zum elektrischen und zum gesamten Neigungswinkel unverändert blieben.
Die Vorinstanz erwog, dass der vertikale Neigungswinkel
einer Mobilfunkantenne sowohl mechanisch (vor Ort) wie auch elektrisch
(ferngesteuert) einstellbar sei. Beim hier verwendeten Antennentyp könnten auf
diese Weise Neigungswinkel von 0° bis -14° realisiert werden. Massgeblich für
die Beurteilung der Immissionen sei jedoch der mit der Baubewilligung gestützt
auf das Standortdatenblatt bewilligte Winkelbereich. Dieser könne aus einer
Kombination von mechanischem und elektrischem Neigungswinkel bestehen, ohne
dass die Anteile der beiden Winkelbereiche im Voraus festgelegt werden müssten.
Es bestünden keine sachlichen Anhaltspunkte für die Befürchtung, dass die
Betreiberin der Anlage den Neigungswinkel über das bewilligte Mass hinaus
verändern werde. Zudem hätten sich die Mobilfunkbetreiber verpflichtet, bis
Ende 2006 ein Qualitätssicherungssystem einzurichten, mit welchem sämtliche
Antenneneinstellungen laufend überwacht würden (Entscheid der Vorinstanz, E.
15.3.2).
Vor dem Verwaltungsgericht halten die Beschwerdeführenden
an ihren Einwänden fest. Weil die Neigungswinkel der Antennenstrahlung
jederzeit mittels Fernsteuerung geändert werden könnten, sei ohne zusätzliche
technische Massnahmen nicht sicher gestellt, dass sich die Einstellungen nach
der Inbetriebnahme im bewilligten Rahmen hielten. Ob das im Aufbau begriffene
Qualitätssicherungssystem genüge, um die Einhaltung der bewilligten
Einstellungen im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gewährleisten,
sei fraglich. Es sei zwar vorgesehen, das ordnungsgemässe Funktionieren der Qualitätssicherungssysteme
mittels Auditierung durch akkreditierte Zertifizierungsstellen überprüfen zu lassen,
doch sei offen, welche Konsequenzen die Nichterfüllung der Anforderungen nach
sich zöge. Den Zertifizierungsstellen fehlten die Mittel, um die Einhaltung der
bewilligten Sendeleistungen und Sendewinkel durchzusetzen.
Die private Be­schwer­de­geg­nerin erläuterte in ihrer Be­schwer­de­ant­wort
zu diesem Punkt lediglich den Stand der Implementierung des Qualitätssicherungssystems
und erwähnte, dass dieses anlässlich eines externen Audits für gut befunden
worden sei.
5.
5.1
Die im
Stand­ort­da­ten­blatt einer Mobilfunkanlage enthaltenen Angaben über Sendeleistung
und Sendewinkel der Antennen entsprechen in der Regel nicht festen
Begrenzungen, die durch die Hardware der Anlage vorgegeben wären. Die technischen
Komponenten, welche zum Einsatz gelangen, verfügen zumeist über grössere
Leistungsreserven und einstellbare Winkelbereiche, als sie für die betreffende
Anlage erforderlich sind. Die im konkreten Fall benötigten Einstellungen werden
vom Betreiber des Netzes zum Teil mittels Fernsteuerung vorgenommen (vgl. VGr,
24. August 2000, VB.1999.00395, E. 12, www.vgrzh.ch).
Bei der Bewilligung einer Mobilfunk-Sendeanlage müssen
jedoch die im Standortdatenblatt deklarierten Strahlungsleistungen (ERP) und
Sendewinkel der Antennen, welche die Grundlage für die Berechnung der
Immissionen in der Umgebung der Anlage darstellen, überprüfbar sein.
Massgeblich ist daher nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts
grundsätzlich die aufgrund der Hardwarekonfiguration mögliche maximale ERP, das
heisst die Sendeleistung bei Maximalleistung der vorgesehenen Senderendstufen
und nicht ein tieferer, durch Fernsteuerung einstellbarer Wert
(BGE 128 II 378 E. 4; BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, URP
2005, S. 578 f., E. 3.3). Entsprechendes gilt für die Senderichtung
der Antennen (VGr, 8. Februar 2006, VB.2006.00001, E. 3.1,
www.vgrzh.ch; VGr LU, 18. August 2005, LGVE 2005 II Nr. 7, S. 212 ff.,
E. 9).
Um dieser Schwierigkeit zu begegnen, stellte das Bundesamt
für Umwelt (BAFU) mit einem Rundschreiben vom 16. Januar 2006 ein
Qualitätssicherungssystem vor, welches ermöglichen soll, die Einstellung aller
Parameter, welche die effektiv eingestellte Sendeleistung und Senderichtung
beeinflussen, zu überprüfen (BAFU, Rundschreiben Qualitätssicherung zur
Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose
Teilnehmeranschlüsse). Kernstück des Systems ist eine Datenbank, in welcher
sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche die ERP und die
Senderichtungen betreffen, erfasst und laufend aktualisiert werden. Das System
soll über eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, welche einmal pro
Arbeitstag die effektiv eingestellten ERP und Senderichtungen aller Antennen
mit den bewilligten Werten vergleicht. Das Funktionieren des Systems muss von
einer unabhängigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert werden. Netzbetreiber,
welche dieses Qualitätssicherungssystem implementieren, sollen weiterhin die
Möglichkeit haben, ihre Sendeanlagen entsprechend der bisherigen Praxis mit Sendeleistungen
und Sendewinkeln zu betreiben, die auf fernsteuerbaren Einstellungen beruhen. Das
Rundschreiben sah für die Realisierung des Systems eine Übergangsphase von
einem Jahr vor; Ende 2006 waren der Stand der Implementierung und das
ordnungsgemässe Funktionieren erstmals zu kontrollieren.
5.2
Das
Bundesgericht hat sich in mehreren Entscheiden zu dem im Aufbau begriffenen
Qualitätssicherungssystem geäussert und im Hinblick auf dessen Einführung auf
weitere Kontrollmassnahmen betreffend Sendeleistung und Senderichtung vorderhand
verzichtet. Es verlangte lediglich, dass Baubewilligungen mit einer Auflage
versehen wurden, welche die Einbindung der Anlagen in das
Qualitätssicherungssystem sicherstellte (BGr, 10. Okto­ber 2006,
1A.54/2006, E. 5 mit Hinweisen; 6. September 2006, 1A.57/2006,
E. 5.1, 31. Mai 2006, 1A.116/2005, E. 5 und 1A.120/2005,
E. 5, www.bger.ch). Aufgrund dieser Rechtsprechung kann davon ausgegangen
werden, dass ein Qualitätssicherungssystem gemäss Rundschreiben des BAFU vom
16. Januar 2006 als geeignetes Mittel zur Kontrolle der variablen
Parameter einer Mobilfunkanlage zu dienen vermag. Der Umstand, dass dieses
System weitgehend auf einer Selbstkontrolle der Netzbetreiber beruht und die
mit der Auditierung beauftragten Unternehmungen zweifellos keine umfassende
Kontrolle aller Vorgänge vornehmen können, spricht nicht von vornherein gegen
dessen Tauglichkeit. Allfällige Mängel des Systems können aufgrund der
Erfahrungen, die Ende 2007 ausgewertet werden sollen, behoben werden, und für
den Fall, dass Stichprobenkontrollen dessen Verlässlichkeit grundsätzlich in
Frage stellen, sieht das BAFU in seiner Stellungnahme vom 5. Juli 2006
eine umgehende Information der Vollzugsbehörden und entsprechende Konsequenzen
für die Netzbetreiberinnen vor (vgl. zum Ganzen VGr, 6. Dezember 2006,
VB.2006.00034, E. 4.4; 31. Januar 2007, VB.2006.00022, E. 7; jeweils
unter www.vgrzh.ch).
Auch die Ergänzung der Baubewilligung mit einer Auflage,
wonach die private Beschwerdegegnerin zur Einbindung der Mobilfunkanlage in ihr
Qualitätssicherungssystem verpflichtet wird, ist heute nicht mehr erforderlich,
nachdem das System bereits im Betrieb steht und definitionsgemäss sämtliche
Sendeanlagen des Netzbetreibers umfassen muss (Rundschreiben des BAFU vom
16. Januar 2006, Ziff. 3).
Auf die Frage der ordnungsgemässen Durchführung und
Auditierung des Systems ist anschliessend gesondert einzugehen (hinten, E. 6).
5.3
Unter der
Voraussetzung, dass das Qualitätssicherungssystem sachgerecht implementiert und
auditiert ist, erscheint auch eine separate Festlegung der mechanisch und elektrisch
einstellbaren Winkelbereiche der vertikalen Neigung nicht mehr erforderlich.
Das Bun­des­ge­richt hat zwar in einem Ent­scheid vom 31. Mai 2006 (1A.116/2005,
www.bger.ch) gestützt auf eine Stellungnahme des BAFU die separate Bewilligung
von mechanischem und elektrischem Winkelbereich im Hinblick auf eine
transparente und praktikable Kontrolle der Sendeanlagen als notwendig
bezeichnet, um die von der NISV verlangte Kontrolle nicht zusätzlich zu
erschweren (E. 4.3 und 4.4; ebenso BGr, 6. September 2006,
1A.57/2006, E. 3, www.bger.ch). Mit der inzwischen erfolgten Betriebsaufnahme
des Qualitätssicherungssystems hat sich die Sachlage jedoch insofern verändert,
als nun in der Qualitätssicherungs-Datenbank der Netzbetreiber, in welche die
Vollzugsbehörden uneingeschränkte Einsicht haben, stets sowohl die mechanischen
wie auch die ferngesteuerten Einstellungen (beides insbesondere auch mit Bezug
auf den Tilt der Antennen) enthalten sein müssen (Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar
2006, Ziff. 3). Die private Beschwerdegegnerin wird daher die
eingestellten mechanischen und ferngesteuerten Winkelbereiche spätestens bei
der Inbetriebnahme der vor­lie­gend bewilligten Anlage in ihre
Qualitätssicherungs-Datenbank eintragen müssen. Ebenfalls aus der Datenbank
hervorgehen muss der bewilligte gesamte Winkelbereich der vertikalen (und
horizontalen) Senderichtungen (Rundschreiben, Ziff. 3). Damit ist die vom Bun­des­ge­richt
geforderte Kontrollmöglichkeit gewährleistet. Eine zusätzliche Auflage in der
Baubewilligung ist nicht erforderlich.
Im Übrigen hat die private Beschwerdegegnerin im
revidierten Stand­ort­da­ten­blatt vom 17. August 2005 den mechanischen Neigungswinkel
aller Antennen mit 0° angegeben, sodass sich der Gesamt-Neigungswinkel
ausschliesslich aus der elektrischen Einstellung ergibt. Bei diesen Angaben
handelt es sich zwar lediglich um deklarierte Werte, nicht um die technisch einstellbaren
Maximalbereiche; der Forderung der ursprünglichen bun­des­ge­richtlichen Praxis
nach einer separaten Festlegung der mechanisch und elektrisch einstellbaren
Winkelbereiche wird damit jedoch Genüge getan.
6.
6.1
Die
schweizerischen Mobilfunkbetreiber liessen die von ihnen aufgebauten Qualitätssicherungssysteme
rechtzeitig vor Ende 2006 durch externe Stellen auditieren. Das Bundesamt für
Umwelt hat die Ergebnisse der Auditierungen am 17. Januar 2007 im Internet
publiziert (www.bafu.admin.ch/elektrosmog/01100/01108/03361/03361). Daraus geht
hervor, dass TDC Switzerland AG (sunrise) und Swisscom Mobile AG ihre Qualitätssicherungssysteme
durch die SGS Société Générale de Surveillance SA nach Normen der Internationalen
Organisation für Normung (ISO) zertifizieren liessen (Normen ISO 9001:2000 bzw.
ISO 15504-2:2003). Das Qualitätssicherungssystem der privaten Beschwerdegegnerin
wurde am 14. Dezember 2006 durch ein "Institut für
Unternehmensmanagement" auditiert. Aus dem Auditierungs-Bericht ist im
Gegensatz zu den Zertifikaten, welche Swisscom Mobile AG und TDC Switzerland AG
erlangt haben, nicht ersichtlich, nach welchen Grundsätzen das
Qualitätsmanagement und die Auditierung durchgeführt wurden und über welche
Qualifikationen das auditierende Institut verfügt.
Die Beschwerdeführenden machten mit Eingabe vom 12.
Februar 2007 geltend, die private Beschwerdegegnerin habe mit dieser
Auditierung den Nachweis, dass sie ein Qualitätssicherungssystem gemäss
Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 besitze, nicht rechtsgenügend erbracht.
Mit Präsidialverfügung vom 7. März 2007 wurde der privaten Beschwerdegegnerin
Frist angesetzt, um zu erklären, nach welchen Grundsätzen sie ihr
Qualitätssicherungssystem aufgebaut hat und welche Garantien die von ihr
veranlasste externe Auditierung bietet. In ihrer Stellungnahme vom 28. März
2007 führte sie aus, dass ihr Qualitätssicherungssystem anders als die Systeme
von TDC Switzerland AG und Swisscom Mobile AG nicht als ISO-Zertifizierung
ausgestaltet sei. Es leiste aber ebenso wie die Systeme der andern Betreiber
Gewähr dafür, dass weder die bewilligten Sendeleistungen noch die bewilligten
Tilts (Neigungswinkel) überschritten seien. Als Beleg reichte sie den bereits
der Beschwerdeantwort beigelegten Status Report vom 3. Quartal 2006 nochmals
ein. Zur Auditierung erklärte sie, dass diese durch eine unabhängige externe
Stelle erfolgt sei; das Titelblatt des Auditierungsberichts vom 14. Dezember
2006 belege, welche Garantien die Auditierung bringe (das Dokument entspricht
dem vom BAFU im Internet publizierten Auditierungsbericht). Ferner verweist sie
auf einen Entscheid des Bundesgerichts vom 10. Oktober 2006 (1A.54/2006),
gemäss welchem ihr Qualitätssicherungssystem für gut befunden worden sei.
Die Be­schwer­de­füh­ren­den hielten in ihrer Eingabe vom
14. Mai 2007 daran fest, dass das Qualitätssicherungssystem der privaten Be­schwer­de­geg­nerin
den Anforderungen nicht genüge.
6.2
Das
Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 enthielt keine näheren Vorgaben
zur Durchführung, Auditierung und Zertifizierung des vorgesehenen
Qualitätssicherungssystems. Eine Akkreditierung der externen Prüfstelle wurde
als erwünscht bezeichnet, jedoch nicht zwingend verlangt.
Das Rundschreiben des BAFU ist kein rechtsverbindlicher
Erlass; die massgeblichen Vorschriften finden sich im USG und in der NISV. Das
BAFU ist zwar dazu prädestiniert, die Anforderungen, die sich aus Gesetz und
Ver­ord­nung ergeben, in fachlicher Hinsicht zu interpretieren und den mit der
Rechtsanwendung und Recht­spre­chung betrauten Instanzen Empfehlungen zu geben.
Letztlich ist es aber Sache dieser Behörden, über die Anwendung der geltenden
Rechtsnormen zu entscheiden.
Bei der Umsetzung des Rundschreibens des BAFU ist von der
Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts auszugehen, wonach zum Zeitpunkt der Bewilligung
einer Mobilfunk-Sende­an­lage die im Standortdatenblatt deklarierten
Strahlungsleistungen (ERP) und Sendewinkel der Antennen, welche als Grundlage
für die Berechnung der Immissionen in der Umgebung der Anlage dienen, überprüfbar
sein müssen. Aus diesem Grund hatte das Bun­des­ge­richt ursprünglich verlangt,
dass bei der Berechnung der Immissionen auf die gemäss der Hardwarekonfiguration
maximal mögliche Sendeleistung und die maximal einstellbaren Sendewinkel und
nicht auf tiefere, durch Fernsteuerung einstellbare Werte abgestellt werde
(vorne, E. 5.1). Wenn die Recht­spre­chung später von dieser strengen
Anforderung abgerückt ist und an deren Stelle das vom BAFU vorgeschlagene Qualitätssicherungssystem
als ausreichende Sicherheit anerkannt hat, so geschah dies aus der Überlegung,
dass dieses System eine zuverlässige Gewähr für die Einhaltung der bewilligten
Sendeleistung und Senderichtung biete. Die Anforderungen an die Ausgestaltung
und Kontrolle des Qualitätssicherungssystems sind daher so festzulegen, dass
sie diese Voraussetzung erfüllen. Dabei genügt es nicht, dass der Betreiber
eines Mobilfunknetzes von der Zuverlässigkeit seines Qualitätssicherungssystems
überzeugt ist; im Interesse der Nachbarn von Mobilfunkstationen und der
Öffentlichkeit muss vielmehr verlangt werden, dass das System nach transparenten
und überprüfbaren Regeln funktioniert.
6.3
Swisscom
Mobile AG und TDC Switzerland AG (sunrise) haben ihre Qualitätssicherungssysteme
nach den Normen der ISO aufgebaut: Sunrise nach ISO 9001:2000 (grundlegende
Norm für das Qualitätsmanagement), Swisscom nach ISO 15504-2:2003 (spezielle
Norm betreffend Qualitätsmanagement für die Softwareentwicklung).
Dementsprechend liessen diese Mobilfunkbetreiber ihre Qualitätssicherung durch
eine Organisation zertifizieren, die für diese Tätigkeit akkreditiert ist. Die
Akkreditierung der SGS Société Générale de Surveillance SA umfasst allerdings
nur die grundlegende Norm ISO 9001:2000 (Ak­kreditierungsnummer SCESm 017),
nicht die von der Swisscom befolgte spezielle Norm ISO 15504-2:2003. Für diese
wurde in der Schweiz offenbar noch keine Zertifizierungsstelle akkreditiert.
Die genannten ISO-Normen besitzen keine hoheitliche
Wirkung. Ihre Bedeutung und der Wert der erworbenen Zertifikate beruhen im
Wesentlichen auf dem Ansehen, das diese Regelungen bei den Beteiligten
geniessen; öffentlichrechtliche Wirkung erhalten die Normen nur indirekt, wo in
staatlichen Vorschriften auf sie Bezug genommen wird (vgl. zur analogen
Rechtslage bezüglich der Norm ISO 14001 Jürg Hofer, Umweltmanagement- und
Audit-Systeme; wo stehen wir heute? URP 1996, S. 291 ff.). Die
Zertifizierungsstellen sind privatrechtliche Organisationen, und das
Zertifizierungsverfahren beruht auf der freiwilligen Mitwirkung der
interessierten Unternehmungen. Immerhin wird aber die Akkreditierung in der
Schweiz durch die Schweizerische Akkreditierungsstelle (SAS) erteilt, welche
vom Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) betrieben wird (vgl. Art. 5 Abs. 1
der Akkreditierungs- und Bezeichnungsverordnung vom 17. Juni 1996, SR
946.512, sowie die Datenbank der akkreditierten Stellen bei der SAS, www.seco.admin.ch/sas).
Die Anwendung dieser Normen und die Zertifizierung durch
eine akkreditierte Organisation bieten keine absolute Sicherheit für die
Einhaltung der mit dem Qualitätssicherungssystem angestrebten Ziele. Die
verwendeten ISO-Normen beschreiben im Wesentlichen die beim Qualitätsmanagement
zu befolgenden Prozesse, und die Auditierung durch die Zertifizierungsstelle
ist auf diese Prozesse, nicht auf die Überprüfung der technischen Parameter
einzelner Mobilfunkantennen ausgerichtet. Die Befolgung der Normen bietet aber
eine Mindestgarantie für die Einhaltung sachdienlicher Verfahren, und
allfällige Mängel dieses Vorgehens können anhand der vorgesehenen Stichproben
und der Auswertung der Erfahrungen durch die Vollzugsbehörden korrigiert werden.
Zertifikate für ein Qualitäts- oder Umweltmanagement nach ISO-Normen werden
denn auch z.B. bei der Vergabe öffentlicher Aufträge in vielen Fällen als
Nachweis der Eignung eines Anbieters herangezogen (VGr, 7. April 2004,
VB.2003.00319, E. 4.2; 30. Juni 2004, VB.2004.00095, E. 3.1; 25. Januar
2006, VB.2005.00200, E. 3.4.2; jeweils unter www.vgrzh.ch). Es ist daher
einstweilen davon auszugehen, dass die Qualitätssicherungssysteme der genannten
Mobilfunkbetreiber ausreichende Gewähr für die Einhaltung der bewilligten
Sendeleistungen und Senderichtungen ihrer Antennenanlagen bieten (vgl. VGr,
31. Januar 2007, VB.2005.00574, E. 7.3, www.vgrzh.ch).
6.4
Demgegenüber
hat die private Be­schwer­de­geg­nerin ihr Qualitätssicherungssystem nicht nach
einer ISO-Norm aufgebaut, und die Auditierung erfolgte ebenfalls nicht nach
einer solchen Norm.
6.4.1
Welche Grundsätze die private Be­schwer­de­geg­nerin bei der
Qualitätssicherung befolgte, wird aus den eingereichten Unterlagen nicht
deutlich. Der Auditierungsbericht vom 14. Dezember 2006 nennt als angewandte
Normen die NISV, die Vollzugsempfehlung des BAFU für Mobilfunk- und
WLL-Basisstationen, den Ent­scheid des Bundesgerichts vom 10. März 2005 (1A.160/2004)
und das Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006. Diese Dokumente beschreiben
jedoch nur das zu erreichende Ziel, nicht das dabei einzuschlagende Verfahren.
Und im erwähnten Ent­scheid des Bun­des­ge­richts hatte dieses noch verlangt,
dass bei der Berechnung der Immissionen auf die nach der Hardwarekonfiguration
maximal mögliche Sendeleistung und die maximal einstellbaren Sendewinkel
abgestellt werden müsse – eine Anforderung, die mit der Einführung des Qualitätssicherungssystems
gerade vermieden werden soll.
Etwas informativer ist der von der privaten
Beschwerdegegnerin eingereichte Status Report über den Stand ihrer
"Projekt Cerberus" genannten Qualitätssicherung im 3. Quartal 2006
(Status Report Q3.2006). Dieser enthält eine kurze Beschreibung des Projekts,
insbesondere der anzupassenden Prozesse und der System- und Datenbankanforderungen.
Mit einem Qualitätsmanagement nach der Norm ISO 9001:2000, die für die zu
überprüfenden Prozesse genaue Abläufe und Checklisten vorsieht, ist dies jedoch
nicht zu vergleichen. Ob das Vorgehen der privaten Be­schwer­de­geg­nerin für
das interne Ergebnis gleichwertig ist, lässt sich ohne spezielles Fachwissen
nicht beurteilen. Keine Gleichwertigkeit besteht aber zweifellos mit Blick auf
die im Interesse der Öffentlichkeit erwünschte Transparenz des Vorgehens.
Während ein Qualitätsmanagement nach den erwähnten Normen der ISO anerkannten
Regeln folgt, die in zahlreichen Ausbildungsgängen vermittelt werden, ist über
das Vorgehen der privaten Be­schwer­de­geg­nerin nichts Vergleichbares bekannt.
6.4.2
Unklar ist sodann auch der Stellenwert der Auditierung, welche die private
Be­schwer­de­geg­nerin für ihr Qualitätssicherungssystem durchführen liess. Die
Auditierung erfolgte durch ein "Institut für Unternehmensmanagement",
das über keine Ak-kreditierung der Schweizerischen Akkreditierungsstelle verfügt
(vgl. die Datenbank der akkreditierten Stellen bei der SAS, www.seco.admin.ch/sas).
Die private Be­schwer­de­geg­nerin erhielt daher mit Präsidialverfügung vom 7.
März 2007 Gelegenheit, zu erklären, welche Garantien die von ihr vorgelegte
externe Auditierung biete. In ihrer Stellungnahme vom 28. März 2007 erklärte
sie lediglich, dass die Auditierung durch eine unabhängige externe Stelle
erfolgt sei. Sie verwies dabei auf das Titelblatt des Auditierungsberichts vom
14. Dezember 2006, welches die Garantien belege, die die externe
Auditierung bringe.
Aus dem eingereichten Titelblatt des Auditierungsberichts
ist jedoch über die Kompetenz und Leistungsfähigkeit des Instituts wenig zu
erfahren. Unterzeichnet ist der Bericht durch Rick Gold, der sich an dieser
Stelle "Lead Auditor EFQM" nennt. Ein Hinweis auf seine Qualifikation
ergibt sich aus dem verwendeten Titel "Dipl. KMU HSG". Gemäss den veröffentlichten
Informationen der Universität St. Gallen bietet diese Hochschule zwei Diplomprogramme
KMU HSG mit Kursdauern von 60 bzw. 32 Tagen (verteilt über einen längeren
Zeitraum) an, wobei sich aus den Kursplänen kein Hinweis darauf ergibt, dass
Qualitätsmanagement zum Ausbildungsstoff gehört (vgl. die Beschreibung der
Diplomprogramme unter www.kmu.unisg.ch).
Aus öffentlich zugänglichen Quellen ist ersichtlich, dass
es sich bei dem mit der Auditierung beauftragten Institut um eine Gesellschaft
mit beschränkter Haftung (Institut für Unternehmensmanagement GmbH) mit Sitz in
Bachenbülach handelt, deren Zweck mit "Betrieb eines Institutes zur
Förderung von Unternehmens-, Umwelt-, Sicherheits- und Qualitätsmanagement
mittels Personalschulungen, Management- Promoting und Unternehmensberatung,
Entwicklung, Organisation, Durchführung und Unterhalt von gesamtheitlichen
Ausbildungsprogrammen, Bereinigung von Schnittstellen zwischen Unternehmen und
ihrer ökonomischen, sozialen sowie ökologischen Umwelt mittels praxisbezogenen,
vernetzten Lösungen" umschrieben wird (Handelsregister-Publikation SHAB
126/2000 vom 30. Juni 2000, S. 4425; Wechsel des Domizils von Wallisellen
nach Bachenbülach gemäss SHAB 063/2006 vom 30. März 2006, S. 18). Vom
Stammkapital von Fr. 20'000.- befinden sich gemäss den zitierten Handelsregister-Publikationen
Fr. 19'000.- im Besitz des allein zeichnungsberechtigten Geschäftsführers
Richard bzw. Rick Gold und Fr. 1'000.- im Besitz seiner Ehefrau Marenka
Gold-Strässle. Die GmbH entstand offenbar in Fortführung des von Rick Gold 1995
als Einzelfirma gegründeten Instituts für Umwelt- und Qualitätsmanagement in
Baden (Handelsregister-Publikation SHAB 163/1995 vom 24. August 1995, S. 4747;
Wechsel des Wohnorts des Inhabers gemäss SHAB 128/1996 vom 4. Juli 1996, S. 3998),
welches von der GmbH nach deren Gründung übernommen wurde (Sachübernahme gemäss
SHAB 126/2000 vom 30. Juni 2000, S. 4425). Auf der Internetadresse der GmbH
wird lediglich vermerkt, dass an dieser Stelle in Kürze die Homepage des
Instituts entstehen werde (www.unternehmensmanagement.ch).
Diese Angaben vermögen nicht zu belegen, dass es sich bei
dem mit der Auditierung beauftragten Institut um eine für diese Tätigkeit
ausreichend qualifizierte und leistungsfähige Organisation handelt. Weder die
Ausbildung (soweit bekannt) des als "Lead Auditor EFQM" auftretenden
Geschäftsführers und Hauptinhabers der GmbH noch das Wenige, das über die
bisherige Tätigkeit des Instituts bekannt ist, vermögen in dieser Hinsicht zu
überzeugen. Nicht bekannt ist auch, ob das Institut über weitere Mitarbeiter
verfügt, ob solche für die Auditierung beigezogen wurden und über welche
Qualifikationen diese allenfalls verfügen. Zu berücksichtigen ist schliesslich,
dass Organisationen, die sich auf Auditierungen und Zertifizierungen im Bereich
des Qualitätsmanagements spezialisiert haben, in der Regel eine Akkreditierung
durch die Schweizerische Akkreditierungsstelle (SAS) besitzen. Eine
Unternehmung, die nicht akkreditiert ist, ist kaum regelmässig auf diesem
Gebiet tätig, und es bestehen schon deshalb Zweifel, ob sie über die nötige
Erfahrung für einen Auftrag von dieser Bedeutung verfügt.
Die private Beschwerdegegnerin hat auch die ihr mit der
Präsidialverfügung vom 7. März 2007 gebotene Möglichkeit, die Qualität der
Auditierung ergänzend zu belegen, nicht genutzt; ihre faktische Weigerung, zu
diesem Punkt weitergehende Informationen zu liefern, trug nichts zur Klärung
bei.
6.5
Nach dem
Gesagten ist schon das Vorgehen der privaten Be­schwer­de­geg­nerin beim Aufbau
des Qualitätssicherungssystems problematisch. Zumindest bezüglich der erwünschten
Transparenz der Prozesse erscheint dieses als ungenügend (E. 6.4.1). Umso
notwendiger wäre bei dieser Ausgangslage, dass die Auditierung des Systems
durch eine Organisation erfolgte, deren fachliche Kapazität und Unabhängigkeit
über alle Zweifel erhaben ist. Das trifft jedoch nach den vorstehenden Erwägungen
ebenfalls nicht zu  (E. 6.4.2).
Die Beschwerdegegnerin beruft sich in ihren Stellungnahmen
darauf, dass das BAFU in seinem Rundschreiben vom 16. Januar 2006 eine
Akkreditierung der externen Prüfstelle nur als erwünscht bezeichnet und nicht
zwingend verlangt habe. Dieses Rundschreiben ist jedoch, wie bereits erwähnt,
kein verbindlicher Erlass; die Anforderungen an das Qualitätssicherungssystem
sind von den Rechtsprechungsinstanzen selbständig zu bestimmen (vorne, E. 5.2
f.). Im Übrigen ist nicht bekannt, welche Gründe das BAFU dazu bewogen haben,
eine Akkreditierung der auditierenden Stelle nicht zwingend zu verlangen. Denkbar
ist, dass es damit der Anwendung neuerer, spezialisierter Normen wie der von
der Swisscom Mobile AG verwendeten Norm ISO 15504-2:2003, für die in der
Schweiz offenbar noch keine akkreditierte Zertifizierungsstelle besteht, nicht
im Weg stehen wollte. Zweifellos ging es dabei nicht darum, den
Mobilfunkbetreibern ein wenig transparentes, nicht überprüfbares Verfahren zu
ermöglichen.
Was schliesslich den von der privaten Be­schwer­de­geg­nerin
erwähnten Ent­scheid des Bun­des­ge­richts betrifft, mit welchem ihr Qualitätssicherungssystem
für gut befunden worden sei (BGr, 10. Oktober 2006, 1A.54/2006, www.bger.ch),
so ist festzuhalten, dass das Gericht darin nur grundsätzlich zur Eignung der
vom BAFU empfohlenen – damals noch gar nicht fertig gestellten – Qualitätssicherungssysteme
Stellung nahm und im Übrigen festhielt, es werde Aufgabe des BAFU und der
kantonalen Vollzugsstellen sein zu prüfen, ob die Qualitätssicherungssysteme
der Mobilfunkbetreiber die ihnen zugedachte Kontrollfunktion erfüllen (E. 5).
Zudem betraf jener Ent­scheid entgegen der Darstellung der privaten Be­schwer­de­geg­nerin
nicht eine von ihr projektierte Antennenanlage, sondern eine solche der TDC Switzerland
AG.
6.6
Das Qualitätssicherungssystem
wurde vom BAFU empfohlen, um den Betreibern der Mobilfunknetze weiterhin zu ermöglichen,
ihre Sendeanlagen entsprechend der früheren Praxis mit Sendeleistungen und
Sendewinkeln zu betreiben, die auf fernsteuerbaren Einstellungen beruhen (vorne,
E. 5.1). Voraussetzung für diese Erleichterung ist das zuverlässige Funktionieren
des Systems. Wenn das Qualitätssicherungssystem eines Mobilfunkbetreibers diese
Voraussetzung nicht erfüllt, muss bei den Immissionsberechnungen seiner
Baugesuche entsprechend der früheren Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts die
maximale installierte Sendeleistung und der maximale durch Fernsteuerung
einstellbare Winkelbereich der Anlagen zugrunde gelegt werden. Diese Konsequenz
sah auch das BAFU in seiner Stellungnahme zuhanden des Ver­wal­tungs­ge­richts
vom 5. Juli 2006 für den Fall vor, dass Auditierungen oder Stichprobenkontrollen
zeigen sollten, dass die Anforderungen des Qualitätssicherungssystems durch
einen Netzbetreiber nur mangelhaft erfüllt werden (vgl. auch BGr, 10. Oktober
2006, 1A.57/2006, E. 5.1).
Die private Beschwerdegegnerin hat nach dem Gesagten nicht
nachgewiesen, dass ihr Qualitätssicherungssystem die gestellten Anforderungen
erfüllt. Beim vorliegend strittigen Projekt einer Mobilfunkanlage müssten daher
die zu erwartenden Immissionen aufgrund der maximal möglichen Sendeleistungen
und Sendewinkel gemäss der Hardwarekonfiguration der projektierten Antennen
berechnet werden. Die Immissionsberechnungen des mit dem Baugesuch
eingereichten Standortdatenblatts beruhen jedoch nicht auf diesen maximalen
Annahmen, sondern auf den im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistungen
und Sendewinkeln, die regelmässig deutlich geringer sind. Vorliegend könnten
z.B. beim vertikalen Neigungswinkel des verwendeten Antennentyps nach den
insoweit unbestrittenen Angaben der Vorinstanz Werte von 0° bis -14° realisiert
werden, während im Standortdatenblatt lediglich Neigungswinkel von 0° bis -4°
(Antenne A4: 0° bis -6°) deklariert sind (vorne, E. 4).
Bereits nach den Berechnungen des Stand­ort­da­ten­blatts
wird der Anlagegrenzwert an einzelnen Orten mit empfindlicher Nutzung zu mehr
als 80 % ausgeschöpft. Es ist daher nicht zu erwarten, dass dieser Grenzwert
bei Zugrundelegung der maximalen Sendeleistungen und Sendewinkel noch
eingehalten werden kann. Dies wird wohl bereits durch den erweiterten Bereich
des negativen Neigungswinkels (der nach den Feststellungen der Vor­in­stanz bis
-14° reicht) verunmöglicht. Zusätzlich sind die in der Hardware vorhandenen
Reserven der Sendeleistung zu berücksichtigen: Bei den Antennen sind diese Reserven
offenbar beträchtlich, wird doch für alle derselbe Antennentyp Kathrein 742 234
verwendet, obschon die deklarierten Sendeleistungen von 450 W bis 1250 W
reichen (Stand­ort­da­ten­blatt). Leistungsbegrenzungen müssten sich somit aus
den vorgelagerten Komponenten (Sender-Endstufen, Zuleitungskabel etc.) ergeben,
die jedoch im Stand­ort­da­ten­blatt (und damit auch im Baugesuch) gar nicht
definiert sind. Die private Beschwerdegegnerin hat denn auch nie geltend
gemacht, dass die Grenzwerte unter der Annahme der technisch möglichen
Maximalleistungen eingehalten werden könnten.
7.
Eine Rückweisung der Sache an die Bausektion der Stadt
Zürich, damit diese der privaten Be­schwer­de­geg­ne­rin Gelegenheit gäbe, die
eingesetzten technischen Komponenten nachträglich zu bezeichnen und gestützt
darauf neue Immissionsberechnungen vorzulegen, erscheint hier nicht
zweckmässig. Die Ergänzung der Gesuchsunterlagen hätte wahrscheinlich ein
weitgehend geändertes Projekt zur Folge, für welches ein neues Bewilligungsverfahren
erforderlich wäre.
Überdies ist nicht anzunehmen, dass die private Be­schwer­de­geg­nerin
an einer derartigen Anpassung ihres Baugesuchs interessiert ist. Eine Prüfung
des Bauvorhabens auf der Grundlage der maximalen Leistungsfähigkeit der
eingesetzten technischen Komponenten, wie sie die Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts
als Grundsatz vorsah (vorne, E. 5.1), wäre für die Gesuchstellerin ebenso wie
für die Baubehörde mit grossen Schwierigkeiten verbunden. Aus diesem Grund ist
diese Recht­spre­chung denn auch, soweit ersichtlich, in der Praxis nie befolgt
worden. Die private Be­schwer­de­geg­nerin hat zweifellos ein grosses Interesse
daran, ihre Bauprojekte weiterhin gestützt auf die im Stand­ort­da­ten­blatt
deklarierten Sendeleistungen und Sendewinkel bewilligen zu lassen. Unter diesen
Umständen besitzt sie einen Anspruch darauf, dass ihr Baugesuch in der Form,
wie sie es gestellt hat, beurteilt wird.
Die Be­schwer­de ist demnach gutzuheissen, und die Ent­scheide
der Vor­in­stanz und der Bausektion sind aufzuheben. Die private Beschwerdegegnerin
erhält damit die Möglichkeit, den Ent­scheid des Ver­wal­tungs­ge­richts mit
einer Be­schwer­de beim Bun­des­ge­richt anzufechten, in jenem Verfahren
allenfalls neue Belege für die Wirksamkeit ihres Qualitätssicherungssystems
vorzubringen und im Fall eines negativen Ent­scheids Anpassungen am System
vorzunehmen bzw. eine neue Auditierung einzuleiten.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die weiteren von
den Be­schwer­de­füh­renden erhobenen Einwände nicht mehr zu prüfen.
8.
Ausgangsgemäss wird die Beschwerdegegnerin Nr. 1 für das Beschwerdeverfahren
wie auch für das Verfahren der Vor­in­stanz kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1
in Verbindung mit § 70 VRG). Überdies hat sie den Be­schwer­de­füh­ren­den
eine angemessene Par­tei­ent­schä­di­gung auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a
VRG); diese ist für das Beschwerde- und Rekursverfahren zusammen auf Fr. 800.-
pro Be­schwer­de­füh­ren­den festzulegen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Be­schwer­de wird gutgeheissen, und der Ent­scheid der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on
I vom 8. September 2006 sowie der Beschluss der Bausektion der Stadt
Zürich vom 7. Juni 2005 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    270.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'270.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Be­schwer­de­geg­nerin Nr. 1 auferlegt.
4.    Die
Verfahrenskosten der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on im Betrag von Fr. 5'896.- werden
der Be­schwer­de­geg­nerin Nr. 1 auferlegt.
5.    Die Be­schwer­de­geg­nerin
Nr. 1 wird verpflichtet, für das Verfahren vor Ver­wal­tungs­ge­richt und Bau­re­kurs­kom­mis­si­on
jedem Be­schwer­de­füh­ren­den eine Par­tei­ent­schä­di­gung von Fr. 800.-
(Gesamtbetrag für beide Instanzen Fr. 3'200.-) auszurichten, zahlbar innert 30
Tagen nach Rechtskraft des vor­lie­genden Ent­scheids.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an…