zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00430 · 2009-02-25 · de

Baubewilligung | Verweigerung von Plakatwerbestellen. Reduktion des Streitgegenstands im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht. Die Beschränkung eines ursprünglich gestellten Antrags auf ein Minus (Teilrückzug) ist zwar grundsätzlich zulässig. Die Reduktion des Streitgegenstands darf jedoch nicht dazu führen, dass sich daraus eine wesentlich andere Ausgangslage ergibt, über welche die Rechtsmittelinstanz quasi als erstinstanzliche Behörde zu entscheiden hätte. Dies käme einer im Rechtsmittelverfahren unzulässigen "Klageänderung" gleich, was mit dem Erfordernis der Wahrung der funktionellen Zuständigkeit nicht zu vereinbaren wäre. Vorliegend ist überdies zu beachten, dass der Baubehörde beim zu beurteilenden Einordnungsentscheid ein durch die Gemeindeautonomie geschützter besonderer Beurteilungsspielraum zukommt, was zwingend verlangt, dass die Baubehörde als erste Instanz im Rahmen ihres Ermessens über die wesentlich veränderte Situation entschieden hat (E. 5.3). Die Reduktion von sieben auf drei Werbestellen führt insofern zu einer wesentlich veränderten Beurteilungssituation, als die ursprüngliche Verweigerungsbegründung für sieben Plakate nicht ohne Weiteres auf die Situation bei nurmehr drei Plakaten übertragen werden kann (E. 5.4). Die Einordnungssituation bei drei Plakatwänden ist von der erstinstanzlich zuständigen Baubehörde und nicht vom Verwaltungsgericht zu beurteilen. Hierzu ist ein neues Baugesuch beim Beschwerdegegner einzureichen (E. 5.5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.02.2009 VB.2008.00430
Zurich Verwaltungsgericht 25.02.2009 VB.2008.00430
Zurigo Verwaltungsgericht 25.02.2009 VB.2008.00430

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00430
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00430
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.02.2009
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Verweigerung von Plakatwerbestellen. Reduktion des Streitgegenstands im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht.
Die Beschränkung eines ursprünglich gestellten Antrags auf ein Minus (Teilrückzug) ist zwar grundsätzlich zulässig. Die Reduktion des Streitgegenstands darf jedoch nicht dazu führen, dass sich daraus eine wesentlich andere Ausgangslage ergibt, über welche die Rechtsmittelinstanz quasi als erstinstanzliche Behörde zu entscheiden hätte. Dies käme einer im Rechtsmittelverfahren unzulässigen "Klageänderung" gleich, was mit dem Erfordernis der Wahrung der funktionellen Zuständigkeit nicht zu vereinbaren wäre. Vorliegend ist überdies zu beachten, dass der Baubehörde beim zu beurteilenden Einordnungsentscheid ein durch die Gemeindeautonomie geschützter besonderer Beurteilungsspielraum zukommt, was zwingend verlangt, dass die Baubehörde als erste Instanz im Rahmen ihres Ermessens über die wesentlich veränderte Situation entschieden hat (E. 5.3).
Die Reduktion von sieben auf drei Werbestellen führt insofern zu einer wesentlich veränderten Beurteilungssituation, als die ursprüngliche Verweigerungsbegründung für sieben Plakate nicht ohne Weiteres auf die Situation bei nurmehr drei Plakaten übertragen werden kann (E. 5.4).
Die Einordnungssituation bei drei Plakatwänden ist von der erstinstanzlich zuständigen Baubehörde und nicht vom Verwaltungsgericht zu beurteilen. Hierzu ist ein neues Baugesuch beim Beschwerdegegner einzureichen (E. 5.5).
Abweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
EINORDNUNG
ERMESSENSSPIELRAUM
FUNKTIONELLE ZUSTÄNDIGKEIT
GEMEINDEAUTONOMIE
PLAKAT
PLAKATWERBESTELLE
STREITGEGENSTAND
Rechtsnormen:
§ 238 Abs. I PBG
§ 63 Abs. II VRG
Publikationen:
BEZ 2009 Nr. 27 S. 28
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2008.00430
Entscheid
der 1. Kammer
vom
25. Februar 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtssekretär
Martin Knüsel
In Sachen
I AG,
vertreten
durch
RA Q,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Bauvorstand der Gemeinde
Regensdorf,
vertreten durch
RA R,
Beschwerdegegner
,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 15. Januar 2008 verweigerte der
Bauvorstand der Gemeinde Regensdorf der I AG die baurechtliche Bewilligung für
das Erstellen von zwei doppelseitigen unbeleuchteten Fremdreklametafeln und
drei einseitigen unbeleuchteten Fremdreklametafeln im Format F12 an der L-Strasse
01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 in Regensdorf.
II.
Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die
Baurekurskommission I, nachdem sie einen Referentenaugenschein auf dem Lokal
durchgeführt hatte, mit Entscheid vom 8. August 2008 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 19. September 2008 liess die I AG dem
Verwaltungsgericht beantragen, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben, soweit
er die Bauverweigerung für die Reklamen Pos. 5 (am Tankstellengebäude) und Pos.
1-2 (d.h. die nördlichere der beiden freistehenden, beidseitig beworbenen
Plakatstellen entlang der M-Strasse) betreffe; demgemäss sei der
Beschwerdegegner anzuweisen, je die nachgesuchte Bewilligung für diese
Plakatträger zu erteilen.
Sodann verlangte sie die Durchführung eines Augenscheins,
die Zustellung der Vernehmlassungen des Beschwerdegegners und der Vorinstanz
sowie die Zusprechung einer angemessenen Umtriebsentschädigung.
Die Baurekurskommission I schloss am 14. Oktober 2008 auf
Abweisung der Beschwerde. Der Bauvorstand der Gemeinde Regensdorf beantragte
mit Eingabe vom 24. November 2008 die Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen; eventualiter
die Rückweisung des Verfahrens an die Vorinstanz zur Neubeurteilung.
Auf ihren Antrag wurde der
Beschwerdeführerin am 2. Dezember 2008 Frist zur Replik angesetzt, welche am 2.
Februar 2009 erfolgte.
Die Begründung des Rekursentscheids und die
Parteivorbringen werden, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen wiedergegeben.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG) zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen
zuständig. Die im Rekursverfahren unterlegene Beschwerdeführerin ist als
Bauherrin und Adressatin des angefochtenen Entscheids ohne Weiteres im Sinne
von § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG) zur Beschwerde befugt. Auf das form- und fristgerecht erhobene
Rechtsmittel ist einzutreten.
2.
In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin
die Durchführung eines Augenscheins. Ein solcher ist hier nur schon deshalb
nicht erforderlich, weil die Beschwerdeführerin am ursprünglichen Projekt nicht
mehr festhält und das nunmehr reduzierte Projekt nicht Gegenstand des
Beschwerdeverfahrens bilden kann (vgl. Erw. 6).
3.
Das Baugrundstück befindet sich in der Industriezone 03 und
ist mit einer D-Tankstelle überbaut. Gemäss dem ursprünglichen Bauprojekt
sollten am Shop-Gebäude drei unbeleuchtete Tafeln für wechselnde Fremdwerbung
montiert werden. Zudem sollten jenseits der Zapfsäulen, in der Nähe der N-Strasse,
zwei weitere, freistehende, doppelseitig unbeleuchtete Fremdreklametafeln
errichtet werden.
Der Bauvorstand hat die nachgesuchte baurechtliche Bewilligung
mit der Begründung verweigert, am 12. September 2006 sei ein gemeinsames
Werbekonzept der auf engem Raum neu angesiedelten Firmen D-Tankstelle, B, C und
A bewilligt worden. Im Werbekonzept sei das verträgliche Mass an Werbedichte
auf den betreffenden Grundstücken ausgeschöpft worden. Bei einer Ergänzung mit
zusätzlich sieben Werbeflächen in der Grösse F12 würde der Aussenraum
übermässig von Reklameanlagen dominiert. Zudem wurde erwogen, die zwei
Plakatwände an der M-Strasse würden von ihrem Standpunkt her dem vormals
bewilligten Gesamtreklamekonzept widersprechen; die Plakatwände am Tankstellengebäude
wiederum würden mehrheitlich Fremdwerbung enthalten und ordneten sich deshalb
nicht in das Gesamtkonzept ein.
4.
Im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht beantragt die
Beschwerdeführerin nurmehr die Aufhebung der Bauverweigerung betreffend der
Reklamen Pos. 5 und Pos. 1-2. Auf die Bewilligung der übrigen
Reklamestellen verzichtet sie.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die geplante
Errichtung der noch verbleibenden drei Plakatwände sei vom Beschwerdegegner zu
Unrecht wegen mangelnder Einordnung im Sinne von § 238 Abs. 1 PBG verweigert
worden. Die Vorinstanz habe die Verweigerung unter unzulässiger Einschränkung
ihrer Überprüfungsbefugnis bestätigt.
4.1
Nach § 238
Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem
Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in
ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung
erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Der
Abwägung, ob eine geplante Reklameanlage im Sinne von § 238 PBG so gestaltet
ist, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, ist eine objektive
Betrachtungsweise zugrunde zu legen (VGr, 18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23
E. 4b/aa). Dabei sind mit Rücksicht auf die Eigentumsgarantie die sich
gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.
Auch wenn den kommunalen Behörden bei der Anwendung von § 238 PBG ein
besonderer Ermessensspielraum zusteht, hat der Ermessensentscheid nicht nach
subjektivem Empfinden, sondern nach objektivierbaren Massstäben und mit
nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen.
Die
geforderte nachvollziehbare Begründung hat die kommunale Baubehörde spätestens
in der Rekursantwort vorzubringen (RB 1991 Nr. 2; VGr, 19. April
2002, BEZ 2002 Nr. 18, E. 5a).
4.2
Der
Gemeinde steht bei der Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs
"befriedigende Gesamtwirkung" ein besonderer bzw. qualifizierter
Beurteilungsspielraum zu (RB 1979 Nr. 10; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002,
E. 3.4, www.bger.ch), was auch mit einer relativ erheblichen
Entscheidungsfreiheit umschrieben wird (RB 1981 Nr. 20; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19).
Anders als das Verwaltungsgericht ist die
Baurekurskommission zwar gemäss § 20 Abs. 1 VRG grundsätzlich zur
Ermessenskontrolle befugt, weshalb sie neben der Rechtmässigkeit auch die
Zweckmässigkeit eines kommunalen Entscheids überprüfen kann. Soweit es jedoch
um die Überprüfung eines kommunalen Einordnungsentscheids geht, hat die Rechtsmittelinstanz
ihn zu respektieren und darf nicht ihre eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen
der örtlichen Baubehörde setzen, wenn der Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung
der massgebenden Sachumstände beruht. Sie darf nur dann einschreiten, wenn die
ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist
(vgl. BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430, E. 3.2, mit
Bemerkungen von Arnold Marti; RB 1981 Nr. 20, 1986 Nr. 116;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19).
5.
5.1
Wie
bereits ausgeführt, beantragt die Beschwerdeführerin nur noch die Aufhebung der
Bauverweigerung betreffend der Reklamen Pos. 5 und Pos. 1-2. Auf die
Bewilligung der übrigen Reklamestellen verzichtet sie.
5.2
Der
Streitgegenstand im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht wird durch den Beschwerdeantrag
bestimmt. Der Verwaltungsprozess geht vom im Gesetz nicht ausdrücklich
erwähnten Grundsatz aus, dass der Streitgegenstand beim Durchlaufen des
funktionellen Instanzenzuges gleich bleibt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 52 N. 3). Die Beschränkung eines ursprünglich gestellten Antrags
auf ein Minus (Teilrückzug) ist hingegen in der Regel zulässig
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4 f.). Dies ist Ausfluss des Grundsatzes,
dass einem Baugesuchssteller die Verfahrensherrschaft zukommt.
5.3
Gemäss
ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung sind im Baurecht Projektänderungen
im Laufe des Rechtsmittelverfahrens zulässig, wenn sie im Verzicht auf die
Ausführung von klar umschriebenen Teilen des Projekts bestehen und keine
wesentlichen Änderungen an beibehaltenen Teilen bedingen; andernfalls ist eine
neues Baubewilligungsverfahren vor der örtlichen Baubehörde erforderlich
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 5; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren,
Zürich 1991, N. 239; RB 1985 Nr. 115).
Die Reduktion des Streitgegenstands darf somit nicht dazu
führen, dass sich daraus eine wesentlich andere Ausgangslage ergibt, über
welche die Rechtsmittelinstanz quasi als erstinstanzliche Behörde zu
entscheiden hätte. Dies käme einer im Rechtsmittelverfahren unzulässigen
"Klageänderung" gleich, was mit dem Erfordernis der Wahrung der
funktionellen Zuständigkeit nicht zu vereinbaren wäre. Vorliegend ist überdies
zu beachten, dass der Baubehörde beim zu beurteilenden Einordnungsentscheid ein
durch die Gemeindeautonomie geschützter besonderer Beurteilungsspielraum
zukommt. Das Verwaltungsgericht darf in das Ermessen der kommunalen Behörde
erst eingreifen, wenn der Entscheid nicht mehr auf einer vertretbaren Würdigung
der massgebenden Sachumstände beruht. Eine eigene umfassende Beurteilung der
Gestaltung und Einordnung des Bauvorhabens ist ihm hingegen untersagt.
5.4
Zur
Begründung der Bauverweigerung erwog der Bauvorstand, durch die Ergänzung mit
zusätzlich sieben Werbeflächen in der Grösse F12 werde der Aussenraum übermässig
dominiert, was mit den Einordnungsanforderungen nicht mehr zu vereinbaren sei.
Die Beurteilung der Verweigerungsbegründung bezieht sich somit ausdrücklich auf
die Situation bei sieben zusätzlichen Plakaten. Die Vereinbarkeit der im
Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht noch verbliebenen drei Flächen
mit der bestehenden Werbedichte wurde vom Bauvorstand hingegen nicht geprüft.
Die Reduktion von sieben auf drei Werbestellen führt somit insofern zu einer
wesentlich veränderten Beurteilungssituation, als die ursprüngliche Verweigerungsbegründung
für sieben Plakate nicht ohne Weiteres auf die Situation bei nurmehr drei
Plakaten übertragen werden kann.
5.5
Damit die
funktionelle Zuständigkeit gewahrt bleibt, darf das Verwaltungsgericht nur über
Punkte entscheiden, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde
entschieden hat oder hätte entscheiden sollen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11).
Da die Reduktion des Streitgegenstands um vier Stellen erst im Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht beantragt wurde, hatte die Baubewilligungsbehörde bisher
keine Gelegenheit, die Einordnungssituation bei nur drei Plakatwänden zu
prüfen. Würde das Verwaltungsgericht nun quasi als erste Instanz über die
Einordnung der verbleibenden drei Reklamen entscheiden, würde es in die
funktionelle Zuständigkeit und den Beurteilungsspielraum des Bauvorstands
eingreifen. Da sich durch die Reduktion des Streitgegenstands eine wesentlich
veränderte Ausgangslage ergeben hat, kann das Verwaltungsgericht als
Rechtsmittelinstanz nicht einfach die Entscheidzuständigkeit der
erstinstanzlichen Behörde an sich ziehen. Dies hier umso weniger, als der
kommunalen Baubewilligungsbehörde ein durch die Gemeindeautonomie geschützter
besonderer Beurteilungsspielraum zusteht, was zwingend verlangt, dass die
Baubehörde als erste Instanz im Rahmen ihres Ermessens über die wesentlich veränderte
Situation entschieden hat. Ansonsten könnte in solchen Fällen mittels Reduktion
des Streitgegenstands im Rechtsmittelverfahren die durch die Gemeindeautonomie
geschützte Ermessensausübung durch die kommunale Baubehörde umgangen werden.
Die Einordnungssituation bei nurmehr drei Plakatwänden ist
somit vorab von der erstinstanzlich zuständigen Baubehörde und nicht vom
Verwaltungsgericht zu beurteilen. Hierzu ist ein neues Baugesuch beim
Beschwerdegegner einzureichen.
5.6
Daran
vermag auch das Vorbringen der Beschwerdeführerin nichts zu ändern, es wäre bereits
im Bewilligungsverfahren Aufgabe des Beschwerdegegners gewesen zu prüfen, ob
nicht wenigstens einzelne der ursprünglich sieben nachgesuchten Reklamen
bewilligungsfähig seien.
Dem ist entgegenzuhalten, dass der Bauvorstand das
ursprüngliche Projekt mit sieben Reklamewänden gestützt auf das Baugesuch ohne
Weiteres als Gesamtprojekt verstehen durfte. Allenfalls sind einzig die zwei
doppelseitigen Plakatwände an der N-Strasse und die drei Plakatwände am
Tankstellenshop je als Teilprojekt aufzufassen. Diesbezüglich hat der
Bauvorstand in Erw. 4.2 der Bauverweigerung vom 15. Januar 2008 die
Bewilligungsfähigkeit zusätzlich separat geprüft und mit differenzierten
Begründungen als nicht genehmigungsfähig beurteilt. Die Beschwerdeführerin
beantragt nun aber nicht den Verzicht auf eines der zwei
"Teilprojekte", sondern reduziert innerhalb der
"Teilprojekte" die einzelnen Plakatwände. Eine solche Projektänderung
war für den Beschwerdegegner nicht voraussehbar, weshalb ihm auch nicht
zugemutet werden kann, für alle möglichen Projektänderungen vorsorglich die
Bewilligungsfähigkeit zu prüfen. Im Übrigen wäre es der Beschwerdeführerin freigestanden,
bereits im Bewilligungsverfahren das um vier Elemente reduzierte Projekt im
Sinne eines Eventualantrags dem Bauvorstand zur Prüfung zu unterbreiten.
6.
Da vorliegend die neu zu
beurteilende Ausgangssituation einzig auf die Reduktion des Streitgegenstands
durch die Beschwerdeführerin zurückzuführen ist und nicht darauf, dass die
Vorinstanz bzw. die Baubewilligungsbehörde den Sachverhalt ungenügend abgeklärt
hätten, lässt sich eine Rückweisung des Verfahrens nicht rechtfertigen.
Vielmehr erweist sich wegen des unzulässigen Beschwerdeantrags
und des Verzichts auf das ursprüngliche Gesuch die Beschwerde im Ergebnis als
unbegründet.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die
Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit §
70 VRG). Ein Anspruch auf Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein
nicht zu.
Dem Beschwerdegegner ist für seine Umtriebe
im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zulasten der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'600.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.
Die Beschwerdeführerin wird überdies zur Zahlung einer
Parteientschädigung von Fr. 1'000.- an den Beschwerdegegner verpflichtet,
zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an…