zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00191 · 2003-09-11 · de

Abwassergebühren | Abwassergebühren für Entwässerung der Staats- und Nationalstrassen Weil das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz urteilt, sind neue Tatsachenbehauptungen zulässig (bezüglich Entwässerungsverhältnisse) (E. 2a). Im Verfahren ist von den neu ermittelten und von den Parteien anerkannten Flächenwerten auszugehen (E. 2b). Eine von der Baudirektion in Auftrag gegebene Studie über den Kostenanteil an der Einleitung von Abwasser von Staatsstrassen in öffentliche Gewässer - ohne Benutzung von Kläranlagen - führt zu Resultaten, die nicht mit den tatsächlichen Verhältnissen in Einklang zu bringen sind (E. 4). Verursacherprinzip im Gewässerschutzrecht; Rechtsgrundlagen (E. 5a/b). Das Verursacherprinzip gebietet, dass Meteorwasser, das von versiegelten Flächen in öffentliche Gewässer fliesst, für die Abgabeerhebung berücksichtigt wird (E. 5b am Ende). Unterhaltsmassnahmen an öffentlichen Gewässern dienen dem Hochwasserschutz, aber auch der Funktion des Gewässers für die Abwasserentsorgung. Erstere hat primär das Gemeinwesen zu übernehmen, letztere sind den Verursachern in Rechnung zu stellen (E. 6 Ingress). Bei einem kleineren Gewässer sind die Kosten für den Unterhalt annäherungsweise je hälftig der Funktion Hochwasserschutz bzw. Gewässerschutz zuzuschreiben (E. 6b). Die kommunale Gebührenverordnung sieht für die Bemessung der Gebühr für die Entwässerung der genannten Art keinen Gewichtungsfaktor vor. Die Bestimmung des Faktors hat deshalb nach Ermessen zu erfolgen (E. 7c). Aufgrund der konkreten Verhältnisse ist der Gewichtung für e i n e n Abschnitt zu korrigieren (E. 7d/e). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.11.0 VB.2002.00191
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.11.0 VB.2002.00191
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.11.0 VB.2002.00191

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00191
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00191
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.09.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Abwassergebühren
Abwassergebühren für Entwässerung der Staats- und Nationalstrassen
Weil das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz urteilt, sind neue Tatsachenbehauptungen zulässig (bezüglich Entwässerungsverhältnisse) (E. 2a). Im Verfahren ist von den neu ermittelten und von den Parteien anerkannten Flächenwerten auszugehen (E. 2b).
Eine von der Baudirektion in Auftrag gegebene Studie über den Kostenanteil an der Einleitung von Abwasser von Staatsstrassen in öffentliche Gewässer - ohne Benutzung von Kläranlagen - führt zu Resultaten, die nicht mit den tatsächlichen Verhältnissen in Einklang zu bringen sind (E. 4).
Verursacherprinzip im Gewässerschutzrecht; Rechtsgrundlagen (E. 5a/b). Das Verursacherprinzip gebietet, dass Meteorwasser, das von versiegelten Flächen in öffentliche Gewässer fliesst, für die Abgabeerhebung berücksichtigt wird (E. 5b am Ende).
Unterhaltsmassnahmen an öffentlichen Gewässern dienen dem Hochwasserschutz, aber auch der Funktion des Gewässers für die Abwasserentsorgung. Erstere hat primär das Gemeinwesen zu übernehmen, letztere sind den Verursachern in Rechnung zu stellen (E. 6 Ingress).
Bei einem kleineren Gewässer sind die Kosten für den Unterhalt annäherungsweise je hälftig der Funktion Hochwasserschutz bzw. Gewässerschutz zuzuschreiben (E. 6b).
Die kommunale Gebührenverordnung sieht für die Bemessung der Gebühr für die Entwässerung der genannten Art keinen Gewichtungsfaktor vor. Die Bestimmung des Faktors hat deshalb nach Ermessen zu erfolgen (E. 7c). Aufgrund der konkreten Verhältnisse ist der Gewichtung für e i n e n Abschnitt zu korrigieren (E. 7d/e).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ABWASSER
ABWASSERGEBÜHR
ÄQUIVALENZPRINZIP
GEBÜHREN
GEWÄSSERSCHUTZ
METEORWASSER
NATIONALSTRASSE
SEUZACH
STAATSSTRASSE
STRASSE
TATSACHENBEHAUPTUNG
VERURSACHERPRINZIP
WASSERRECHT UND GEWÄSSERSCHUTZ
Rechtsnormen:
Art. 45 EG GSchG
Art. 3a GSchG
Art. 60a Abs. I GSchG
II VRG
§ 52 Abs. II VRG
§ 14 WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Am 15. Oktober
2001 stellte die Gemeinde Seuzach der Baudirektion des Kantons Zürich Rechnung
für Abwassergebühren aus der Entwässerung der auf Gemeindegebiet liegenden
Staats- und Nationalstrassen über Fr. 3'254.85 und Fr. 14'620.85.
Eine von der Baudirektion dagegen erhobene Einsprache wies die Kommission der
Gemeindebetriebe der Gemeinde Seuzach mit Beschluss vom 27. Novem­ber 2001 ab
und bestätigte die Richtigkeit der gestellten Rechnungen.
II. Dagegen erhob die
Baudirektion Rekurs beim Bezirksrat Winterthur mit dem Antrag, es sei der
Beschluss vom 27. November 2001 aufzuheben, und es seien die Gebühren für
die Entwässerung der Staats- und Nationalstrassen unter Berücksichtigung der erhobenen
Einwendungen neu festzusetzen. Der Bezirksrat Winterthur wies den Rekurs mit Beschluss
vom 26. April 2002 ab.
III. Dagegen erhob
die Baudirektion namens des Staats Zürich am 29. Mai 2002 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und stellte die folgenden Anträge:
"1.   Es sei
der Beschluss des Bezirksrats Winterthur aufzuheben und es sei die Sache
zurückzuweisen zur Festsetzung von Entwässerungsge­bühren, die dem Verursacher-
und Äquivalenzprinzip entsprechen.
2.   Es seien
die Kosten dieses und des vorinstanzlichen Verfahrens der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen."
Der Bezirksrat
Winterthur beantragte am 17. Juni 2002 Abweisung der Beschwerde, unter
Hinweis auf seine Erwägungen im angefochtenen Entscheid. Die Gemeinde Seuzach
verlangte ebenfalls Abweisung der Beschwerde und bestätigte erneut die Richtigkeit
der gestellten Rechnungen.
Mit Beschluss vom 12. September
2002 stellte das Gericht den Parteien die Durchführung einer
Vergleichsverhandlung in Aussicht. Ferner wurde die Gemeinde Seuzach
aufgefordert, darzulegen, welche konkreten Leistungen in den Jahren 1995-2001 für
Gewässerunterhalt und -verbauung verbucht wurden. Anlässlich der
Vergleichsverhandlung vom 30. September 2002 brachte die Baudirektion
erstmals vor, dass mit dem Bau der Autobahn A 4 von Henggart nach
Schaffhausen im Gebiet Riet eine biologische Kläranlage errichtet worden sei
und das Wasser aus dem dortigen Einzugsbereich der Nationalstrasse A 1 anders
als bisher angenommen nicht mehr in den Ohringerbach gelange (Prot. S. 8).
Im Einverständnis mit den Parteien wurde das Verfahren in der Folge bis zum 30. November
2002 und schliesslich bis 31. Juli 2003 sistiert, ohne dass die Parteien sich
hätten einigen können, auch wenn es in Teilfragen zur Übereinstimmung der
Standpunkte kam (Prot. S. 14-16). Am 12. Juni 2003 verlangte die Gemeinde
Seuzach einen Entscheid des Verwaltungsgerichts. Diesem Wunsch schloss sich die
Baudirektion am 21. Juli 2003 an.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Nach § 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) hat das Verwaltungsgericht zunächst seine Zuständigkeit zu prüfen.
Diese ergibt sich vorliegend aus § 41 VRG und § 70 in Verbindung mit § 19c
Abs. 2 VRG. Da der vorliegenden Streitsache grundsätzliche Bedeutung
zukommt, ist die Kammer ungeachtet des Fr. 20'000.- nicht erreichenden Streitwerts
zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG).
2. Vorerst ist der
Umfang der noch im Streit liegenden Forderung zu klären.
a) Mit dem Bau des
Nationalstrassenstücks A 4 zwischen Henggart und Schaffhausen, das Ende
Oktober 2000 dem Verkehr übergeben wurde, wurde im Gebiet "Riet"
nordwestlich des Dorfteils Oberohringen eine biologische Kläranlage errichtet,
über die ein Teil des auf der Nationalstrasse A 1 anfallenden Wassers,
nämlich vom Amelenberg bis hinab westlich des Dorfteils Oberohringen,
abgeleitet wird und den Ohringerbach nicht mehr direkt erreicht (Prot. S. 8).
Es fragt sich, ob diese neu vorgebrachte Tatsache im Beschwerdeverfahren
berücksichtigt werden kann.
§ 52 Abs. 2
VRG beschränkt das Verbot neuer tatsächlicher Behauptungen auf Beschwerdeverfahren,
in denen das Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz entscheidet.
Dies setzt voraus, dass es sich bei der ersten Rechtsmittelinstanz um ein
Gericht im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK) handelt, was auf den Bezirksrat nicht zutrifft.
In allen Beschwerdeverfahren ohne eigentliche gerichtliche Vorinstanz sind
daher neue Tatsachenbehauptungen grundsätzlich, d.h. zur Stützung von Begehren,
die sich im Rahmen des Streitgegenstands halten, zulässig (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 11 f., § 19 N. 82 und 86).
Mit der neu eingebrachten Tatsache, wonach ein Teil des auf Gemeindegebiet der
Beschwerdegegnerin liegenden Autobahnstücks (A 1) nicht mehr direkt in den
Ohringerbach entwässert werde, stützt der Beschwerdeführer sein Vorbringen,
dass die auferlegten Gebühren zu hoch seien. Die Berücksichtigung neu
eingetretener Tatsachen – d.h. seit Erlass der angefochtenen Verfügung – ist
ferner zulässig, wenn wichtige prozessökonomische Gründe dafür sprechen, der
Streitgegenstand nicht verändert wird und keine neuen Ermessensfragen aufgeworfen
werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 17). Auch diese Voraussetzungen sind
vorliegend erfüllt. Überdies haben die Parteien mit Bezug auf die Ableitung des
Wassers in die biologische Kläranlage bereits eine teilweise Einigung gefunden
(E. 2c). Die neu vorgebrachte Tatsache ist daher im Beschwerdeverfahren zu
berücksichtigen.
b) Am 8. Oktober 2002
teilte die Baudirektion des Kantons Zürich der Beschwerdegegnerin mit, dass das
Wasser von nur noch 9'200 m² der Nationalstrasse A 1 weiterhin via
Ölrückhaltebecken direkt in den Ohringerbach fliesse. Für die restliche Fläche
sei eine neue Ableitung NW 500 mm erstellt worden, welche direkt zur
neuen biologischen Stras­senabwasser-Reinigung Chrebsbachknie führe. Für den
Starkregen bestehe eine Hochwasserentlastung in das alte Ölrückhaltebecken, die
schätzungsweise einmal pro Jahr beansprucht werde. In der Folge liess die
Beschwerdegegnerin vom Ingenieurbüro A die Abgrenzung der Flächen überprüfen
und neu berechnen. Gegenüber der ursprünglichen Rechnungsstellung kam sie zu
folgendem Resultat:
Ursprüngliche Forderung:                                  Neue
Berechnung:
Anteil Nationalstrassen                   84'926 m²                         17'175
m²
Anteil Staatsstrassen                       18'906
m²                         27'760 m²
Total m²
kostenpflichtig                  103'832 m²                        44'935 m²
Unter Vorbehalt einer
Korrektur für die Zukunft und unter Hinweis auf seine eigene Erhebung der
Strassenflächen und deren Entwässerung im Zusammenhang mit dem laufenden
Kanal-Info-Projekt erklärte sich der Beschwerdeführer mit diesen Zahlen einverstanden.
Für das vorliegende Verfahren können sie demnach als akzeptiert gelten, weshalb
im Weiteren von den neu ermittelten Flächenwerten auszugehen ist.
c) Nach Angaben der
Beschwerdegegnerin wird die Hochwasserentlastung Chrebsbachknie (RÜ A 4) 5
bis 10 mal in den Ohringerbach entlastet. Am 23. Januar 2003 beschloss die
Beschwerdegegnerin, die Belagsflächen von Staats- und Nationalstrassen (inkl.
Werkhof A 1; Fläche 81'394 m²), welche über die Hochwasserentla­stung
Chrebsbachknie 5 bis 10 mal in den Ohringerbach entlastet werden, nur zu 10 %
(8'139 m²) anzurechnen. Mit  Gewichtungsfaktor 2 und dem Jahresansatz von Fr. 0.08/m²
ergibt dies einen Betrag von Fr. 1'302.25. Für die übrige, in öffentliche
Gewässer entwäs­serte Fläche von 44'935 m² hielt die Beschwerdegegnerin an
der bisherigen Gebührenbe­rechnung fest und errechnete einen Betrag von Fr. 7'189.60,
total demnach Fr. 8'491.85 (jeweils ohne Mehrwertsteuer). Die
ursprüngliche Forderung reduzierte sich damit etwa um die Hälfte (genau
Fr. 8'121.25, ohne Mehrwertsteuer), um welche die Be­schwerdegegnerin sie
definitiv stornierte. Während sich der Beschwerdeführer mit der Anrechnung der
über die Hochwasserentlastung entwässerten Fläche zu 10 % und mit den neu
berechneten Flächenwerten einverstanden erklärte, hielt er die Gewich­tung mit
Faktor 2 und Fr. 0.16/m² (recte: Fr. 0.08/m²) nach wie vor für nicht
gerechtfertigt. Er schlug eine andere pauschale Berechnungsweise vor, wonach
die Kosten für den Gewässerunterhalt von den Bereichen Verkehr und Siedlung zu
tragen und in deren Verhältnis nach den Angaben des Statistischen Jahrbuchs des
Kantons Zürich aufzuteilen seien (vgl. Statistisches Jahrbuch des Kantons
Zürich 2003 S. 480. So gelangte der Beschwerdeführer zu einem Gebührenbetrag
von Fr. 3'363.-. Eine Einigung über die zu bezahlenden Beträge kam nicht zustande.
d) Demnach stellt
sich im Folgenden die Frage, ob sich die Gebühren für die über die
Hochwasserentlastung Chrebsbachknie in den Ohringerbach und die übrigen 44'935 m²
in öffentliche Gewässer der Gemeinde Seuzach entwässerten Abschnitte der
Staats- und Nationalstrassen nach dem Gewichtungsfaktor 2 und/oder dem
Jahresansatz von Fr. 0.08/m² bemessen oder ob eine andere Berechnungsweise
zur Anwendung gelangt.
3. Der
Beschwerdeführer verlangt im Beschwerdeverfahren die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids des Bezirksrats Winterthur und die Rückweisung der Sache zur
Neufestsetzung der Entwässerungsgebühren. Er geht im Wesentlichen von einer
Verletzung des Verursacher- und Äquivalenzprinzips aus und ist der Meinung,
dass ihm mit den in Frage stehenden Gebühren – trotz inzwischen eingetretener
Reduktion – nicht nur die
Mehr
kosten des Gewässerunterhalts der Beschwerdegegnerin
belastet worden seien.
Nach § 64 Abs. 1
VRG kann das Verwaltungsgericht die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die
Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung
nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt
wurde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 3). Aufgrund der Akten und der
Darlegungen der Parteien anlässlich der Verhandlung vom 30. September 2002
(Prot. S. 5 ff.) erweist sich der Fall als spruchreif, weshalb kein
Anlass für eine Rückweisung besteht.
4. Der
Beschwerdeführer bezieht sich zur Untermauerung seines Standpunkts auf ein
Gutachten von B ("Bericht zu den Kosten für die direkte Entwässerung von
Staatsstrassen in öffentliche Gewässer, welche von den Gemeinden unterhalten
werden", vom 21. November 2001). Darin wurde der Versuch unternommen,
aufgrund von statistischen Daten ausgewählter Gemeinden im Kanton Zürich dessen
Kostenanteil an der Einleitung von "Staatsstrassenabwasser" in
öffentliche Gewässer ohne Benützung der kommunalen Infrastruktur (z.B.
Kläranlagen) in allgemein gültiger Weise zu bestimmen.
Anlässlich der
Verhandlung vom 30. September 2002 wurde den Parteien dargelegt, weshalb die
Resultate dieser Studie nicht berücksichtigt werden können (Prot. S. 6 f.).
Das Gericht gelangte zur Auffassung, dass der Bericht sich nur mit der
Einleitung von Abwasser aus Staatsstrassen, nicht aber von Nationalstrassen, in
öffentliche Gewässer befasse. Vorliegend sei aber gerade der
Nationalstrassenanteil hauptverantwortlich für die in Frage stehende Gebühr.
Der Studie lägen für die Frage, welcher Anteil der Staatsstrassen direkt in ein
kommunales Gewässer entwässere, Durchschnittswerte zu Grunde, die nicht
repräsentativ seien. Auch die berechneten durchschnittlichen Kosten für den
Gewässerunterhalt (pro Meter öffentliches Gewässer) erwiesen sich als
zweifelhaft. Im Weiteren gehe die Studie bei der Aufteilung der Kosten aufgrund
der Siedlungs- und Verkehrsfläche von vereinfachten Berechnungen aus. Gesamthaft
führe der Bericht, gerade angewandt auf die Verhältnisse in der Gemeinde
Seuzach, zu Resultaten, die mit den tatsächlichen Verhältnissen nicht in
Einklang zu bringen seien und letztlich das Äquivalenzprinzip zulasten der
Beschwerdegegnerin verletzten.
5. a) In Art. 3a
und 60a Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991/20. Juni
1997 (GSchG) wird für Abwasserabgaben das Verursacherprinzip statuiert, wobei
es Kanton und Gemeinden obliegt, nähere Bestimmungen über solche Abgaben zu
erlassen (§ 45 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 lit. e des
Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974/25. September
1994 [EG GSchG]; Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher
Sicht, URP 1999, S. 539, 544). Dieser Auflage ist die Beschwerdegegnerin
mit der Verordnung über die Siedlungsentwässerungsanlagen vom 23. September
1999 (SEVO) und mit der Verordnung über Beiträge und Gebühren für
Siedlungsentwässerungsanlagen vom 23. September 1999 (Gebührenverordnung;
Gebühren-VO) nachgekommen, die beide am 19. November 1999 von der Gemeindeversammlung
genehmigt wurden und seit 3. Februar 2000 in Kraft stehen. Art. 2 Gebühren-VO
schliesst die (öffentlichen) Gewässer nach Massgabe der Beanspruchung durch die
Siedlungsentwässerung in die Anlagen der öffentlichen Siedlungsentwässerung mit
ein (ebenso Ziffer 4.1 SEVO). Art. 3 Abs. 1 Gebühren-VO hält das
Kostendeckungsprinzip fest; Abs. 4 Gebühren-VO statuiert die Möglichkeit,
Unterhaltsmassnahmen an öffentlichen Gewässern, welche durch die Siedlungsentwässerung
verursacht werden, der Siedlungsentwässerung zu belasten. Gemäss Art. 13 Abs. 3
Gebühren-VO ist die Gebührenpflicht zudem dann gegeben, wenn die
Strassenentwässerung unter Benützung öffentlicher Siedlungsentwässerungsanlagen
geschieht. Die gesetzliche Grundlage für die umstrittene Gebühr ist daher
grundsätzlich gegeben, wie die Vorinstanz zu Recht festhält.
b) Daran ändert sich
nichts dadurch, dass nach dem "Muster einer Verordnung über die Gebühren
für Siedlungsentwässerungsanlagen" (fortan Musterverordnung) des der
Baudirektion unterstehenden AWEL (Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft) vom
April 1995 (in der überarbeiteten Fassung vom 31. Juli 2000) öffentliche
Gewässer nicht mehr zu den Siedlungsentwässerungsanlagen zählen sollen und den
Gemeinden die Berechtigung abgesprochen wird, auf anderer Grundlage als § 14
des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG)  für das
Einleiten von nicht verschmutztem Abwasser in ein öffentliches Gewässer
Gebühren zu erheben.
Die erwähnte
Musterverordnung bildet nicht kantonales Gesetzesrecht und vermag daher das
Verwaltungsgericht nicht zu binden. § 14 WasserwirtschaftsG, worin die Kostentragung
für Hochwasserschutzmassnahmen geregelt wird, stellt entgegen der Meinung des
Beschwerdeführers gerade keine abschliessende Regelung der Finanzierung von Unterhaltsmassnahmen
an Gewässern dar. Denn nach § 14 Abs. 2 WasserwirtschaftsG
kann
das Gemeinwesen unter gewissen Voraussetzungen die für Hochwasserschutzmassnahmen
anfallenden Kosten weiterverrechnen, muss aber nicht, während für den Bereich
der Siedlungsentwässerung bundesrechtlich das Verursacherprinzip zwingend
vorgeschrieben ist.
Da das in Art. 3a
und Art. 60a GSchG statuierte Verursacherprinzip verlangt, dass die Kosten
der Abwasserentsorgung ihren Verursachern angelastet werden, sind auch die
öffentlichen Gewässer als Abwasseranlagen im Sinn von Art. 60a Abs. 1
GSchG, als Abwasserbeseitigungsanlagen im Sinn von § 45 Abs. 1 EG
GSchG sowie als öffentliche Siedlungsentwässerungsanlagen im Sinn von Art. 2
und 13 Abs. 3 der kommunalen Gebühren-VO zu qualifizieren, mindestens
soweit dort Unterhaltskosten anfallen, die auf deren Benützung zur
Abwasserentsorgung zurückzuführen sind. Mit Blick auf Art. 60a GSchG ist
die Ausklammerung des ein öffentliches Gewässer belastenden Meteorwassers bei
der Abgabeerhebung nicht mehr zulässig, zumal dessen Ableitung erhebliche
Kosten verursacht, wobei beim öffentlichen Gewässer in Analogie zu den
Abwasserkanälen im Wesentlichen an die Dimensionierung und die Betriebskosten
für das Bachbett zu denken ist (Karlen, URP 1999, S. 564). Nur dann, wenn
auch die kostenverursachende Benutzung der öffentlichen Gewässer zur
Abwasserableitung der Gebührenpflicht unterstellt wird, entspricht der Kreis
der Kostenverursacher demjenigen der Kostenträger. Demnach ist Abwasser von
versiegelten Flächen, Drainagen und Ähnlichem zur Siedlungsentwässerung zu
zählen und untersteht dem Verursacherprinzip (RB 2000 Nr. 52 = BEZ 2000 Nr. 55;
Karlen, S. 552, 564).
6. Es ist nicht zu
verkennen, dass letztlich alle Gewässerunterhaltsmassnahmen sowohl dem
Hochwasserschutz als auch der Abwasserentsorgung bzw. -ableitung dienen. Dies
erschwert einerseits die (kostenmässige) Abgrenzung, bildet anderseits aber
Grundlage dafür, dass die Einleitung von Strassenabwasser Anlass für die
Erhebung von Abwassergebühren bilden darf, auch wenn das unterhaltspflichtige
Gemeinwesen Beiträge im Sinn von § 14 WasserwirtschaftsG erheben dürfte.
Während nach den Grundsätzen des Wasserwirtschaftsgesetzes das Gemeinwesen
jedenfalls jene Hochwasserschutzmassnahmen zu übernehmen hätte, die als
Vorsorge gegen natürliche Hochwasser (durch Starkregen, Schneeschmelze)
erforderlich sind, müsste als abwasserbedingter Gewässerunterhalt den
Verursachern alles verrechnet werden, was an Massnahmen nötig ist, damit ein Gewässer
das Siedlungsabwasser aus Kanalisation und Abwasserbeseitigungsanlagen, das Abwasser
von versiegelten Flächen und das ihm zugeführte Drainageabwasser abführen kann;
dies beträfe sowohl den Normalfall als auch Verhältnisse bei Hochwasser. Dieses
Abwasser untersteht daher dem Verursacherprinzip.
a) Die
Beschwerdegegnerin hat den Aufwand für den Gewässerunterhalt der Funktion 750
(Gewässerunterhalt und -verbauung für Hochwasserschutz) belastet, nicht aber
der Funktion 710 (Abwasserbeseitigung). Es ist allerdings fraglich, ob die
darunter fallenden Vorkehren noch als Hochwasserschutzmassnahmen im Sinn von § 13
WasserwirtschaftsG qualifiziert werden können. Jedenfalls erscheinen sie
mindestens gleichermassen als Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und
Ersatz der öffentlichen Abwasseranlagen im Sinn von Art. 60a Abs. 1
GSchG. Das Verursacherprinzip (vgl. E. 5a) hätte deshalb eine Aufteilung
der Kosten unter den beiden Funktionen 750 und 710 nahe gelegt.
b) Damit stellt sich
die Frage, in welchem Verhältnis sich die Kosten des Gewässerunterhalts für
Hochwasserschutz und des Gewässerunterhalts zur Abwasserbeseitigung bei einem
kleinen Gewässer, wie es Ohringer- und Welsikonerbach darstellen, gegenüberstehen.
Geht man – immer unter Kostengesichtspunkten betrachtet – davon aus, dass mit
zunehmender Grösse eines Gewässers, d.h. mit zunehmender durchschnittlicher
Abflussmenge pro Zeiteinheit, der Anteil Gewässerunterhalt für Hochwasserschutz
steigt und der Aspekt Abwasseranlage – bei grossen Gewässern bis zur
Vernachlässigbarkeit – abnimmt, rechtfertigt es sich, bei kleinen Gewässern wie
vorliegend von einer etwa hälftigen Aufteilung des Aufwandes auf die Abwasser-
und die Gewässerunterhaltsrechnung auszugehen. Aus den in den letzten Jahren
entstandenen Kosten für Gewässerunterhalt und -verbauung ergibt sich unter
Berücksichtigung der Kosten für 2001 (Fr. 41'642.15) über die Jahre 1995
bis und mit 2001 ein jährlicher Durchschnittswert von Fr. 28'333.90. Die
Hälfte davon ergibt gerundet Fr. 14'167.-. In diesem Rahmen sind die im
Streit liegenden Gebühren zu berechnen.
c) Hierbei ist zu
berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer im Sinne von § 14
WasserwirtschaftsG nicht Rechnung gestellt hat. Die Voraussetzungen hierzu
wären auch nicht erfüllt. So fehlt insbesondere ein Verteilplan (§ 14 Abs. 3
WasserwirtschaftsG; § 13 Abs. 1 der Verordnung über den
Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei vom 14. Oktober 1992). Ferner ist ein
zur Kostenauflage berechtigendes intensives Interesse des Beschwerdeführers als
Strasseneigentümer an der fraglichen Massnahme nicht auszumachen, zumal ein
solches nicht nur das allgemeine Interesse an einem Schutz vor Hochwasser
überstiege, sondern insbesondere auch auf die Einsparung von Kosten für eigene
Abwehrmassnahmen gerichtet sein müsste (ABl 1988, 672).
Ferner erscheinen die
Auswirkungen der Entwässerung der verschiedenen Strassenabschnitte in den Welsikoner-
oder Ohringerbach tatsächlich als gering. Wie dargelegt, wird die
Hochwasserentlastung Chrebsbach nur etwa 5 bis 10 mal pro Jahr in den Ohringerbach
entleert (E. 2c). Dabei wird die Entlastung so vorgenommen werden können,
dass der Ohringerbach deswegen kein Hochwasser führt. Die Entwässerung der übrigen,
nicht über die Hochwasserentlastung entwässerten Strassenflächen erfolgt sodann
über das bestehende Ölrückhaltebecken von 67 m³ Inhalt in den Ohringerbach, das
als Hochwasserentlastung bei Starkregen wirkt. Zudem verfügt nicht nur die
Nationalstrasse im Bereich, der in den Ohringerbach entwässert wird, sondern
auch die in den Welsikonerbach entwässerte Welsikonerstrasse über
Schlammsammler, die Fest- und Fein­stoffe zurückhalten und wie das
Ölrückhaltebecken regelmässig entleert und gesäubert werden. Sowohl mit Bezug
auf die Wassermenge als auch auf das mitgeführte "Geschiebe" sind die
Auswirkungen der in den Welsikonerbach bzw. Ohringerbach entwässerten
Abschnitte der Welsikonerstrasse bzw. der Nationalstrasse A 1 auf ein
allfälliges Hochwasser demnach gering. Als belastendere Quelle von Meteorwasser
erscheint einzig der Abschnitt der in den Ohringerbach entwässerten Schaffhauserstrasse
von 21'665 m², für die keine Angaben über allfällige Schlammsammler
bestehen.
Die insgesamt
geringen Auswirkungen der Einleitung von Meteorwasser aus den erwähnten
Strassenabschnitten auf die Gefahr von Hochwasser zeigen sich unter anderem
daran, dass – wie der Beschwerdeführer zu Recht anführt – zwischen den Messpunkten
C3 und C2 im Einzugsgebiet des Welsikonerbachs, wo die direkte Strassenentwässerung
der Welsikonerstrasse einmündet, der Wasseranfall bei Hochwasser von 2.5 nur
auf 3.5 m³/s ansteigt, wobei dieser Anstieg nicht allein auf die
Staatsstrassenentwässerung zurückzuführen ist, weil auf dieser Strecke beispielsweise
auch das Heimensteinerbächli in den Welsikonerbach mündet. Ausserdem wären, wie
der Beschwerdeführer zu Recht ausführt, zusätzlich die Auswirkungen der
Drainage-Leitungen aus der Landwirtschafts­zone, der Meteorwasserleitungen aus
dem Siedlungsgebiet und der natürliche Regen­wasseranfall zusätzlich zu
berücksichtigen gewesen. Der vom Beschwerdeführer erwähnte Anstieg der Wassermenge
im Bereich der Entwässerung der Nationalstrasse A 1 in den Ohringerbach
von 4 m³/s auf 6 m³/s zwischen den Messpunkten A 2 und A 1 dürfte
nunmehr weit geringer ausfallen, nachdem ein Grossteil der Nationalstrasse über
die Hochwasserentlastung Chrebsbachknie entwässert wird. Es erscheint daher
gerechtfertigt, bei der Bemessung der Gebühr einen Anteil für Hochwasserschutz
zu vernachlässigen.
7. Auch wenn
diejenigen Abschnitte der National- und Staatsstrassen, deren Abwässer ohne
Benützung anderer Anlagen direkt in ein öffentliches Gewässer abgeleitet
werden, der Abwassergebührenpflicht unterstellt werden dürfen, beansprucht
diese Art der Entwässerung die Einrichtungen der Abwasserentsorgung weit
weniger intensiv als die Ableitung über gemeindeeigene Leitungen und
Reinigungsanlagen. In diesem Zusammenhang beklagt der Beschwerdeführer eine
Verletzung des Verursacher- und Äquivalenzprinzips durch die gestellten
Rechnungen. Es fragt sich deshalb, ob für diese Strassenabschnitte Gebühren in
derselben Höhe wie für andere Grundstücke erhoben werden dürfen oder ob sich
weitere Differenzierungen aufdrängen. Die Beschwerdegegnerin berücksichtigte
diese Umstände insofern, als sie den Gewichtungsfaktor 6, wie er für an die
Kanalisation angeschlossene Strassen und Plätze gilt, im Sinn verminderter
Unterhaltskosten auf 2 reduzierte (Art. 13 Abs. 1 Gebühren-VO). Insofern
stellte die Beschwerdegegnerin auf ihr Ermessen ab. Die Grundgebühr pro m² Grundstücksfläche
in der Gewichtung 1 beträgt Fr. 0.08/m².
a) Nach § 50 Abs. 2
lit. c VRG können vor Verwaltungsgericht nur Ermessensmissbrauch und
Ermessensüberschreitung als eigentliche Rechtsverletzungen gerügt werden, nicht
aber "gewöhnliche" Fehler in der Ausübung des Ermessens. Ermessensüberschreitung
liegt vor, wenn die Verwaltung dort Ermessen übt, wo ihr nach dem Gesetz keines
zusteht. Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler, der in der
Verletzung gewisser Grundsätze liegt, an welche die Ermessensausübung gebunden
ist. So muss die Ermessensbetätigung in jedem Fall pflichtgemäss sein, worunter
in erster Linie die Bindung an das Verhältnismässigkeitsprinzip zu verstehen
ist. Ausserdem darf sie nicht von sachfremden Motiven geleitet werden oder
überhaupt unmotiviert sein und hat sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen,
den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den verfassungsrechtlichen
Schranken zu orientieren. Darunter fallen insbesondere das Willkürverbot und
das Verbot der rechtsungleichen Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben
sowie der Grundsatz der Notwendigkeit und der Verhältnismässigkeit staatlicher
Massnahmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 70, 78, 80, 98).
b) Benützungsgebühren
sind Entgelte für die Inanspruchnahme kommunaler Dienstleistungen und Anlagen.
Die Gemeinden sind bei der Festsetzung der Gebührenordnungen im Rahmen des
Verfassungsrechts und der gesetzlichen Vorgaben autonom (H.R. Thalmann,
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 63 N. 2.2).
Die gesetzliche Grundlage für die streitige Abwassergebühr findet sich kantonalrechtlich
in § 45 EG GSchG, § 14 und 126 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 und kommunalrechtlich vorliegend in der von der
Gemeindeversammlung am 19. November 1999 genehmigten Gebührenverordnung.
c) Die Gebühren-VO
sieht in Art. 13 einen abgestuften Tarif für die Abwasserentsorgung vor.
Für "angeschlossene" Strassen und Plätze gilt gemäss Art. 13 Abs. 1
der höchste Gewichtungsfaktor 6. Gemäss Art. 13 Abs. 3 Gebühren-VO
ist die Gebührenpflicht dann gegeben, wenn die Strassenentwässerung unter
Benützung öffentlicher Siedlungsentwässerungsanlagen geschieht. Damit wird die
Gebührenpflicht bejaht für die Stras­senentwässerung nicht angeschlossener
Strassen, welche über öffentliche Siedlungsentwässerungsanlagen erfolgt, wozu
der Ohringer- und der Welsikonerbach gehören. Dass diese Art Entwässerung in
gleicher Weise wie diejenige angeschlossener Strassen mit dem Faktor 6
gewichtet würde, geht aus Art. 13 Abs. 3 Gebühren-VO jedoch nicht
hervor. Auch die Bindung an einen anderen Gewichtungsfaktor ist für diesen Fall
nicht vorgesehen. Dies kann aber nur bedeuten, dass die Beschwerdegegnerin in
den Fällen des Art. 13 Abs. 3 Gebühren-VO zur Bemessung der
Gebührenpflicht auf ihr Ermessen verwiesen ist.
Bei der Bemessung der
Gebühren nach ihrem Ermessen ist die Beschwerdegegnerin an das Verursacher- und
Äquivalenzprinzip gebunden. Das Verursacherprinzip (E. 5a) schreibt den
Gemeinden vor, für die Benützung der öffentlichen Abwasser- und Abfallbeseitigungsanlagen
kostendeckende Gebühren zu erheben, welche die Kosten für Bau, Betrieb,
Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung der Anlagen sowie die übrigen Kosten der
Abwasserbeseitigung nach Abzug allfälliger Bundes- und Staatsbeiträge abdecken.
Das Äquivalenzprinzip ist die gebührenrechtliche Ausgestaltung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und gilt für sämtliche Gebühren. Es bestimmt,
dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven
Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. In
beschränktem Ausmass ist eine Pauschalisierung aus Gründen der
Verwaltungsökonomie zulässig. Der Wert der staatlichen Leistung bemisst sich
entweder nach dem – nicht notwendigerweise wirtschaftlichen – Nutzen, den diese
dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme
der Verwaltung im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges
(René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 110 B V; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 2641).
d) Nach dem bisher
Ausgeführten ist eine allfällige Gebühr demnach in das Verhältnis zur Hälfte
des durchschnittlichen Aufwandes der Beschwerdegegnerin für Gewässerunterhalt
zu stellen, somit zum Betrag von insgesamt Fr. 14'167.-. Weiter sind die
konkreten Verhältnisse zu berücksichtigen, nämlich dass die Entwässerung der
auf Gemeindegebiet liegenden Abschnitte der Autobahn A 1 – auch soweit sie
über die biologische Kläranlage Riet erfolgt – und der Welsikonerstrasse
aufgrund vorhandener Schlammsammler und Rückhaltebecken den Ohringer- bzw.
Welsikonerbach nur mässig belasten. Demgegenüber bleibt zu berücksichtigen,
dass Angaben über gleichwertige Installationen zur Entwässerung der
Schaffhauserstrasse in den Ohringerbach fehlen. Es rechtfertigt sich daher, bei
der Anwendung der Gewichtungsfaktoren zur Festsetzung der Abwassergebühren
zwischen Welsikonerstrasse und Autobahn A 1 einerseits und der
Schaffhauserstrasse anderseits zu unterscheiden.
Wie dargelegt, kann
ein Ermessensfehler dort gerügt werden, wo er einem Ermessensmissbrauch gleichkommt,
was beispielsweise bei der Verletzung des Verhältnismäs­sigkeitsprinzips der
Fall ist (E. 7a). Ein solcher Ermessensfehler liegt in der Gewichtung mit
Faktor 2 bezüglich der Entwässerung der Welsikonerstrasse und der Autobahn A 1.
Wie dargelegt, sind deren Auswirkungen auf die betroffenen Gewässer gering. Es
rechtfertigt sich daher, die Gebühr für die entwässerten Flächen nur mit dem
Gewichtungsfaktor 1 (Jahresansatz Fr. 0.08/m²) zu errechnen. Damit
ergeben sich die folgenden Beträge:
Entwässerung A 1
17'175 m²:                        Fr.   1'374.-
Entwässerung
Welsikonerstrasse           6'095 m²:                        Fr.     487.60
Entwässerung A 1
RÜ A 4                   8'139 m²                         Fr.     651.10
Anders ist hingegen
mit dem in den Ohringerbach entwässerten Abschnitt der Schaffhauserstrasse zu
verfahren. Hier besteht weder eine gebremste Entwässerung über ein
Rückhaltebecken noch liegen Angaben über Anlagen zur Reduktion der Verschmutzung
vor (Schlammsammler). Wenn die Beschwerdegegnerin von einer beachtenswerten
Belastung der in den Ohringerbach entwässernden Fläche von immerhin 21'665 m²
ausging und mit dem Gewichtungsfaktor 2 1/3 der Kosten für angeschlossene
Strassen berechnete, lässt sich dies durchaus vertreten. Ein Ermessensfehler im
Sinne einer Rechtsverletzung liegt hierin nicht.
e) Demnach errechnen
sich die vom Beschwerdeführer zu leistenden Gebühren (Jahresansatz jeweils Fr. 0.08/m²)
wie folgt:
Entwässerung
Nationalstrasse A 1 (Faktor 1)                  17'175 m²      Fr.     1'374.-
Entwässerung
Welsikonerstrasse (Faktor 1)                      6'095 m²      Fr.       487.60
Entwässerung
Schaffhauserstrasse (Faktor 2)                  21'665 m²      Fr.     3'466.40
Zwischentotal                                        44'935
m²      Fr.     5'328.-
Entwässerung
Nationalstrasse A 1 RÜ A 4 (Faktor 1)       8'139 m²      Fr.       651.10
Total                                                     53'074
m²
Fr.    5'979.10
Im Verhältnis zum
Durchschnittswert der gesamten Kosten für Gewässerunterhalt und -verbauung (E. 6b)
von Fr. 28'333.90 beträgt der vom Beschwerdeführer zu tragende Anteil
demnach 21 % oder rund 1/5 bzw. von der Hälfte (Fr. 14'167.-) rund 42 %
oder 2/5. Dies ist im Lichte des Äquivalenzprinzips nicht zu beanstanden.
8. Demnach ist die
Beschwerde teilweise gutzuheissen, indem die Rechnungen der Beschwerdegegnerin
auf den Betrag von insgesamt Fr. 5'979.10 (exkl. Mehrwertsteuer) zu
reduzieren ist. Bezüglich der Kostenfolgen ist zu bedenken, dass der Beschwerdeführer
erstmals an der Vergleichsverhandlung vor Verwaltungsgericht den Umstand erwähnte,
dass ein Teil der Nationalstrasse A 1 über die Hochleistungsentwässerung
Riet entwässert werde, weshalb die für die Gebührenberechnung massgebende
Strassenfläche auf ca. 1/10 schrumpfte (E. 2c) und den entsprechenden
Streitwert auf rund 1/4 reduzierte. Das muss sich der Beschwerdeführer
anrechnen lassen. Die Beschwerdegegnerin liess trotz vorhandener
Flächenberechnungen Neuberechnungen durchführen, die zu anderen Resultaten als
den bisherigen führten, indem sich die verbleibende (nicht über RÜ A 4
entwässerte) Autobahnfläche gegenüber dem Wert des Beschwerdeführers etwa
verdoppelte und neu die zu entwässernde Fläche der Schaffhauserstrasse zunahm.
Dies hat sich die Beschwerdegegnerin anrechnen zu lassen. Unter
Berücksichtigung der neu vorgebrachten Umstände war der Beschwerdeführer zur
Zahlung von Fr. 3'363.- bereit, derweil die Beschwerdegegnerin rund Fr. 8'492.-
verlangte. Der nunmehr festgelegte Betrag liegt fast genau in der Mitte.
Insgesamt erscheint es daher gerechtfertigt, die Kosten den Parteien je zur
Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Entschädigungen sind bei diesem Ausgang keine zuzusprechen (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    In teilweiser
Gutheissung der Beschwerde werden der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom
26. April 2002 und der Beschluss der Gemeinde Seuzach vom 27. November
2001 aufgehoben. Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin
an Gebühren für die Zeit von Oktober 2000 bis und mit September 2001 den Betrag
von insgesamt Fr. 5'979.10 zuzüglich Mehrwertsteuer zu bezahlen. Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die Kosten des Rekursverfahrens werden den
Parteien je zur Hälfte auferlegt.
3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--   Zustellungskosten,
Fr. 2'600.--   Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten werden den Parteien je
zur Hälfte auferlegt.
5.    Es werden keine Parteientschädigungen
zugesprochen.
6.    Mitteilung an …