zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00724 · 2019-12-19 · de

Stimmrechtsrekurs | [Am 17. Juni 2019 stimmte die Gemeindeversammlung von Maschwanden über eine Einzelinitiative ab, wobei der Gemeinderat nicht über den traktandierten Antrag auf Ablehnung der Initiative abstimmen liess, sondern über die Annahme der Initiative; dabei zählten die Stimmenzähler 34 zustimmende und 35 ablehnende Stimmen. Daraufhin gelangten die Beschwerdegegner mit Stimmrechtsrekurs an die Vorinstanz, welche den Beschluss der Gemeindeversammlung aufhob.] Entgegen der Vorinstanz besteht kein Raum, um allein aufgrund des knappen Abstimmungsergebnisses eine Wiederholung der Abstimmung anzuordnen, nachdem solches schon in der Versammlung hätte verlangt werden müssen, was hier nicht der Fall ist (E. 3). Gegen Vorbereitungshandlungen zu Abstimmungen und Wahlen muss grundsätzlich innert fünf Tagen ab Kenntnisnahme Stimmrechtsrekurs geführt werden, ansonsten dieses Recht verwirkt ist; dies kann jedoch dann nicht gelten, wenn später weitere Mängel hinzutreten, die zum ersten Mangel zumindest einen gewissen Zusammenhang aufweisen und die Mängel erst in ihrer Summe derart gravierend erscheinen, dass eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV droht (E. 4.1). Der Rekurs gegen die Verletzung von Verfahrensvorschriften in der Gemeindeversammlung setzt voraus, dass sie in der Versammlung (von einer beliebigen Person) gerügt worden sind (E. 4.2). Anforderungen an eine ordnungsgemässe Protokollierung (E. 4.3). In der Summe wiegen die hier gerügten Verfahrensfehler (unzulässige Traktandierung und Verletzung der Waffengleichheit bei der Präsentation der Argumente) so schwer, dass sich mit Blick auf das knappe Abstimmungsresultat ein anderes Ergebnis bei korrekter Traktandierung und Durchführung der Gemeindeversammlung nicht ausschliessen lässt (E. 5). Abweisung im Sinn der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.19.1 VB.2019.00724
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.19.1 VB.2019.00724
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.19.1 VB.2019.00724

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00724
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00724
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.12.2019
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsrekurs
[Am 17. Juni 2019 stimmte die Gemeindeversammlung von Maschwanden über eine Einzelinitiative ab, wobei der Gemeinderat nicht über den traktandierten Antrag auf Ablehnung der Initiative abstimmen liess, sondern über die Annahme der Initiative; dabei zählten die Stimmenzähler 34 zustimmende und 35 ablehnende Stimmen. Daraufhin gelangten die Beschwerdegegner mit Stimmrechtsrekurs an die Vorinstanz, welche den Beschluss der Gemeindeversammlung aufhob.]
Entgegen der Vorinstanz besteht kein Raum, um allein aufgrund des knappen Abstimmungsergebnisses eine Wiederholung der Abstimmung anzuordnen, nachdem solches schon in der Versammlung hätte verlangt werden müssen, was hier nicht der Fall ist (E. 3). Gegen Vorbereitungshandlungen zu Abstimmungen und Wahlen muss grundsätzlich innert fünf Tagen ab Kenntnisnahme Stimmrechtsrekurs geführt werden, ansonsten dieses Recht verwirkt ist; dies kann jedoch dann nicht gelten, wenn später weitere Mängel hinzutreten, die zum ersten Mangel zumindest einen gewissen Zusammenhang aufweisen und die Mängel erst in ihrer Summe derart gravierend erscheinen, dass eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV droht (E. 4.1). Der Rekurs gegen die Verletzung von Verfahrensvorschriften in der Gemeindeversammlung setzt voraus, dass sie in der Versammlung (von einer beliebigen Person) gerügt worden sind (E. 4.2). Anforderungen an eine ordnungsgemässe Protokollierung (E. 4.3). In der Summe wiegen die hier gerügten Verfahrensfehler (unzulässige Traktandierung und Verletzung der Waffengleichheit bei der Präsentation der Argumente) so schwer, dass sich mit Blick auf das knappe Abstimmungsresultat ein anderes Ergebnis bei korrekter Traktandierung und Durchführung der Gemeindeversammlung nicht ausschliessen lässt (E. 5).
Abweisung im Sinn der Erwägungen.
Stichworte:
GEMEINDEVERSAMMLUNG
INITIATIVE
KNAPPES RESULTAT
LEGITIMATION DER GEMEINDE
NACHZÄHLUNG
POLITISCHE RECHTE
PROTOKOLLIERUNG
STIMMRECHTSREKURS
TRAKTANDIERUNG
VERSAMMLUNGSPROTOKOLL
VORBEREITUNGSHANDLUNG
WAFFENGLEICHHEIT
WIEDERHOLUNG
Rechtsnormen:
Art. 34 Abs. 1 BV
Art. 34 Abs. 2 BV
Art./§ 6 Abs. 2 GG
Art./§ 151 Abs. 2 GG
Art. 75 Abs. 3 GPR
Art./§ 48 Abs. 4 VPR
Art./§ 49 Abs. 1 VPR
§ 21a Abs. 1 lit. c VRG
§ 21a Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2019.00724
Urteil
der 4. Kammer
vom
19. Dezember 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
Politische Gemeinde Maschwanden,
vertreten durch den
Gemeinderat Maschwanden,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    A,
2.1  B,
2.2  C,
3.1  D,
3.2  E,
Beschwerdeführende
3.1 und 3.2 vertreten durch RA F,
4.    G,
5.    H,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Stimmrechtsrekurs,
hat sich
ergeben:
I.
Am 20. November 2018 reichten A, B und C sowie D und
E dem Gemeinderat Maschwanden zuhanden der Gemeindeversammlung eine
Einzelinitiative zur Änderung der Bau- und Zonenordnung ein, welche im
Wesentlichen ein Verbot sichtbarer Sendeanlagen in der Kernzone bzw. eine
Beschränkung auf "Mikrosender, Repeater oder Kleinsender für WLAN, die
optisch nicht als solche wahrgenommen werden können" verlangte. Der
Gemeinderat erklärte die Initiative teilweise (nämlich hinsichtlich einer
Rückwirkungsklausel) für ungültig und traktandierte sie im Übrigen für die
Gemeindeversammlung vom 17. Juni 2019 gemäss Beleuchtendem Bericht als
Antrag des Gemeinderats folgendermassen: "Ablehnung der Initiative zur
Änderung der Bau- und Zonenordnung bezüglich Dachlandschaft und
Sendeanlagen". Anlässlich der Versammlung liess der Gemeinderat nicht über
den traktandierten Antrag, sondern über die Annahme der Initiative abstimmen;
dabei zählten die Stimmenzähler 34 zustimmende und 35 ablehnende Stimmen.
II.
A, B und C, D und E, G
sowie H erhoben am 19. Juni 2019 Stimmrechtsrekurs, machten zahlreiche
Verfahrensmängel geltend und verlangten eine Wiederholung der Abstimmung. Der
Bezirksrat Affoltern hiess das Rechtsmittel mit Beschluss vom 29. Oktober
2019 gut, hob den Beschluss der Gemeindeversammlung auf und wies den
Gemeinderat an, die Abstimmung an der nächstmöglichen Gemeindeversammlung zu
wiederholen, wobei auf eine vorgängige Beratung des Geschäfts nicht verzichtet
werden dürfe.
III.
Die Politische Gemeinde
Maschwanden führte dagegen am 5. November 2019 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, es sei der Rekursentscheid
aufzuheben und der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 17. Juni 2019 zu
bestätigen. Der Bezirksrat verzichtete am 7. November 2019 auf eine
Vernehmlassung. D und E liessen am 11. November 2019 beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei
diese abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. A, B und C, G sowie H liessen
sich nicht vernehmen. Die Gemeinde Maschwanden nahm am 18. November 2019
erneut Stellung.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Die Beschwerdegegnerschaft 3
bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführerin. § 49 in Verbindung mit
§ 21a Abs. 1 lit. c VRG räumt den betroffenen Gemeindebehörden
eine direkte Beschwerdebefugnis in Stimmrechtssachen ein (vgl. VGr, 5. Dezember
2018, VB.2018.00611, E. 1). Hier hat die Vorinstanz den Beschluss einer
Gemeindeversammlung aufgehoben. In solchen Fällen entscheidet gemäss § 172
Abs. 1 lit. b des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG,
LS 131.1) der Gemeindevorstand (nach Anhörung der
Rechnungsprüfungskommission) über die Ergreifung eines Rechtsmittels. Damit war
der Gemeinderat hier legitimiert, namens der Beschwerdeführerin ein
Rechtsmittel gegen den Rekursentscheid zu erheben. Unklar bleibt, ob die
Rechnungsprüfungskommission vorgängig angehört wurde. Wie es sich damit
verhält, braucht indes nicht näher geklärt zu werden: Die Anhörung der
Rechnungsprüfungskommission ist – anders als im früheren Recht – als
Ordnungsvorschrift zu betrachten, da selbst eine negative Empfehlung der
Rechnungsprüfungskommission den Gemeinderat nicht daran hindern würde, ein
Rechtsmittel zu ergreifen (vgl. auch Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in:
Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017 [Kommentar GG], § 172 N. 6).
Die Beschwerdeführerin ist somit nach § 49 in Verbindung mit § 21a
Abs. 1 lit. c VRG zur Beschwerde legitimiert. Damit kann
offenbleiben, ob sie auch gestützt auf ihre Gemeindeautonomie zur Beschwerde
berechtigt wäre (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b
VRG).
Weil auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Gemäss Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV, SR 101) sind die politischen Rechte
gewährleistet. Die Garantie der politischen Rechte schützt nach Art. 34
Abs. 2 BV die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. Die
Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck bringt. Es ist sicherzustellen, dass alle Stimmberechtigten ihren
Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der
Meinungsbildung treffen und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen
können. Damit wird die für den demokratischen Prozess und die Legitimität
direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der
Auseinandersetzung gewährleistet (BGE 143 I 211 E. 3.1, 140 I 394
E. 8.2 mit zahlreichen Hinweisen).
3.
3.1
Die
Vorinstanz heisst den Rekurs gut, weil von der Tatsachenvermutung auszugehen
sei, dass ein knappes Ergebnis einer Abstimmung mit relevanten Zählfehlern
behaftet sei. In solchen Fällen müsse deshalb eine Nachzählung angeordnet
werden, was hier nicht geschehen sei. Nachdem eine Nachzählung im Zeitpunkt des
Rekursentscheids nicht mehr möglich sei, müsse die Wiederholung der Abstimmung
angeordnet werden.
3.2
Die
Vorinstanz stützt ihre Argumentation auf einen Bundesgerichtsentscheid zu
Urnenabstimmungen aus dem Jahr 2009, wonach aufgrund der Vermutung, dass ein
sehr knappes Resultat mit relevanten Zählfehlern behaftet sei, in solchen
Fällen eine Nachzählung stattfinden müsse (BGE 136 II 132 E. 2.4). Dabei
verkennt die Vorinstanz aber zunächst, dass das Bundesgericht diese Rechtsprechung
mit einem Entscheid aus dem Jahr 2015 wieder aufgegeben hat. Nach neuester
bundesgerichtlicher Rechtsprechung besteht ein allgemeiner und unbedingter
Anspruch auf Nachzählung eines sehr knappen bzw. äusserst knappen Resultats nur
dann, wenn zusätzlich äussere Anhaltspunkte darauf hinweisen, dass nicht
korrekt ausgezählt worden sei (BGE 141 II 297 E. 5.5). Sodann übersieht
die Vorinstanz, dass die fraglichen Entscheide sich nur auf eidgenössische
Abstimmungen beziehen. Nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis fliesst für
kantonale Abstimmungen aus Art. 34 Abs. 2 BV kein allgemeiner und
unbedingter Anspruch auf Nachzählung sehr knapper oder äusserst knapper
Abstimmungsresultate. Ein bundesrechtlicher Anspruch auf Nachzählung besteht
nur in jenen Fällen, in welchen betroffene Stimmberechtigte auf konkrete
Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder ein gesetzwidriges Verhalten
der zuständigen Organe hinzuweisen vermögen. Es ist denn auch in erster Linie
eine Frage des anwendbaren kantonalen Rechts, unter welchen Voraussetzungen
Nachzählungen von Abstimmungsergebnissen anzuordnen sind und ob einzelne
Stimmberechtigte eine Nachzählung erwirken können (BGE 141 II 297
E. 5.2 und 5.4, 131 I 442 E. 3.2).
Gemäss § 75 Abs. 3 Satz 2 des (kantonalen)
Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161)
ordnet die wahlleitende Behörde bei einem knappen Ausgang der Abstimmung eine
Nachzählung an; insofern besteht nach kantonalem Recht eine Pflicht zur
Nachzählung. Ein knapper Ausgang liegt nach § 49 Abs. 1 der
Verordnung über die politischen Rechte vom 27. Oktober 2004 (VPR,
LS 161.1) in der Regel vor, wenn der Anteil der Ja-Stimmen zwischen 49,8
und 50,2 Prozent der Summe der Ja-Stimmen und der Nein-Stimmen liegt.
Diese Bestimmungen gelten zwar auch für Abstimmungen in den Gemeinden, jedoch
nur für das Abstimmungsverfahren an der Urne (§ 13 GG); auf Abstimmungen
in einer Gemeindeversammlung findet diese Bestimmung keine Anwendung. Auch eine
sinngemässe Anwendung drängt sich aus nachfolgenden Gründen nicht auf:
Während bei einer Urnenabstimmung die abgegebenen Stimmen
ohne Weiteres ein zweites Mal ausgezählt werden können (vgl. zur Aufbewahrung
der Stimmzettel bis zum Abschluss allfälliger Rechtsmittelverfahren § 48
Abs. 4 VPR), kann in einer Versammlung bei Unsicherheiten über die
richtige Auszählung nur die Abstimmung wiederholt werden, wobei den
Stimmberechtigten nicht verwehrt ist, in der zweiten Abstimmung anders als in
der ersten abzustimmen; das Resultat der ersten Abstimmung hat in solchen
Fällen keine Bedeutung mehr (Alain Griffel, Kommentar GG, § 24 N. 9).
Somit kann ein allfälliger Anspruch auf Nachzählung im Sinn der dargelegten
bundesgerichtlichen Rechtsprechung immer nur ein Anspruch auf Wiederholung der
Abstimmung sein. Wie es sich damit verhält, braucht hier jedoch nicht vertieft
zu werden. Nach § 21a Abs. 2 VRG setzt der Rekurs gegen die
Verletzung von Verfahrensvorschriften – wozu eine allfällige Pflicht zur
Wiederholung der Abstimmung zu zählen ist – voraus, dass sie in der Versammlung
gerügt worden ist. Mithin könnte eine Wiederholung der Abstimmung wegen Unklarheiten
bei der Auszählung auf dem Rechtsmittelweg nur verlangt werden, wenn solches
schon in der Versammlung gerügt und erfolglos eine Wiederholung der Abstimmung
verlangt worden wäre. Die Beschwerdegegnerschaft monierte in ihrem Rekurs zwar
einen möglichen Fehler bei der Auszählung (doppelte Zählung der Stimmen dreier
Gemeinderäte), behauptet aber nicht, an der Versammlung eine Wiederholung der
Abstimmung verlangt zu haben. Auch dem Protokoll lässt sich nicht entnehmen,
dass ein entsprechender Antrag während der Versammlung gestellt worden wäre.
Damit besteht entgegen der Vorinstanz kein Raum, um allein aufgrund des knappen
Abstimmungsergebnisses eine Wiederholung der Abstimmung anzuordnen.
3.3
Es bleibt
zu prüfen, ob die von der Beschwerdegegnerschaft im Rekurs gerügten
Verfahrensmängel zur Aufhebung der Abstimmung führen müssen.
4.
4.1
Die
Beschwerdegegnerschaft rügte zunächst die Traktandierung der Initiative im
Beleuchtenden Bericht zur Gemeindeversammlung, weil der Gemeinderat nicht die
Initiative, sondern seinen Ablehnungsantrag traktandiert habe. Die Vorinstanz
hält diese Rüge für verspätet, weil die Beschwerdegegnerschaft am 31. Mai
2019 Kenntnis vom Beleuchtenden Bericht habe nehmen können, der an diesem Tag
im Internet aufgeschaltet worden sei, und sie nicht innert fünf Tagen
Stimmrechtsrekurs erhoben habe. Aus den nachfolgenden Gründen kann
offenbleiben, wann die Frist zur Geltendmachung behaupteter Mängel im
Beleuchtenden Bericht zu laufen beginnt, wenn dieser – wie hier – nur im
Internet aufgeschaltet bzw. einzig wenigen Stimmberechtigten automatisch
zugestellt wird.
Es trifft zu, dass gegen
Vorbereitungshandlungen zu Abstimmungen und Wahlen grundsätzlich innert fünf
Tagen ab Kenntnisnahme Stimmrechtsrekurs geführt werden muss, ansonsten dieses
Recht verwirkt ist. Damit soll – wenn immer möglich – verhindert
werden, dass eine Abstimmung kassiert werden muss und mit ihrer Wiederholung an
Akzeptanz in der Bevölkerung einbüsst. Stattdessen sollen allfällige Mängel
tunlichst noch
vor der Wahl oder
Abstimmung behoben werden
(statt vieler
VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771, E. 3.2.1)
. Allerdings kann dies dann nicht gelten, wenn später
weitere Mängel hinzutreten, die zum ersten Mangel zumindest einen gewissen
Zusammenhang aufweisen und die Mängel erst in ihrer Summe derart gravierend
erscheinen, dass eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV droht. Dürfte
in solchen Fällen ein früherer Mangel nicht mitgerügt werden, wäre ein
effektiver Rechtsschutz kaum je denkbar bzw. wären Stimmberechtigte gezwungen,
bereits geringfügige Mängel mit Stimmrechtsrekurs zu rügen, weil allenfalls
weitere kleinere Mängel hinzutreten könnten. Das widerspräche dem Anspruch auf
effektiven Rechtsschutz. Wie sich im Folgenden zeigt, steht der gerügte Mangel
hinsichtlich der Traktandierung der Initiative im Zusammenhang mit weiteren
gerügten Mängeln anlässlich der Gemeindeversammlung, weshalb die
Beschwerdegegnerschaft mit dieser Rüge nicht verspätet ist. Auf die
Traktandierung wird deshalb zurückzukommen sein.
4.2
Nach
§ 21a Abs. 2 VRG setzt der Rekurs gegen die Verletzung von
Verfahrensvorschriften in der Gemeindeversammlung voraus, dass sie in der
Versammlung gerügt worden ist. Diese Bestimmung wurde mit Inkrafttreten des
neuen Gemeindegesetzes ins Verwaltungsrechtspflegegesetz überführt. Zuvor bestimmte
§ 151 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, dass eine
Person, die an der Versammlung teilgenommen hat, nur dann Rekurs wegen
Verfahrensfehlern erheben könne, "wenn sie die Verletzung schon in der
Versammlung gerügt hat". Nach der Rechtsprechung zu dieser Bestimmung war
– dem Wortlaut entsprechend – zum Rekurs nur legitimiert, wer den Mangel an der
Versammlung persönlich gerügt hatte, die Rüge anderer Versammlungsteilnehmer
genügte nicht (VGr, 21. September 2011, VB.2011.00496, E. 2.5, und 2. Oktober
2013, VB.2013.00562, E. 2.2). Gemäss dem Wortlaut der neuen Bestimmung
genügt hingegen, "dass sie [die Verletzung] in der Versammlung gerügt
worden ist", was darauf schliessen lässt, dass nach dem Willen des
Gesetzgebers nunmehr nicht mehr eine persönliche Rüge notwendig ist. Zum
gleichen Schluss führt auch die Weisung des Regierungsrats, wonach genügt,
"wenn irgendeine stimmberechtigte Person die Rüge in der Versammlung
vorgebracht hat, und es muss nicht diejenige Person die Rüge erheben, die im Anschluss
Rekurs führt" (Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 20. März
2013, ABl 2013-19-04 [Nr. 15], S. 224). Im Kantonsrat gab diese
Bestimmung zu keinen Bemerkungen Anlass (Prot.-KR 2011–15 S. 14335).
Schliesslich führt auch eine teleologische Auslegung zu keinem anderen Schluss:
Mit der Obliegenheit zur Rüge soll der Versammlungsleitung ermöglicht werden,
einen allfälligen Fehler noch während laufender Versammlung zu korrigieren.
Diesem Zweck ist bereits Genüge getan, wenn ein beliebiger Versammlungsteilnehmer
den Mangel rügt (so schon VGr, 21. September 2011, VB.2011.00496,
E. 2.5.5 Abs. 1). Insgesamt kann die Praxis zu § 151 Abs. 2
GG nach der neuen Regelung in § 21a Abs. 2 VRG nicht aufrechterhalten
werden. Demnach genügt grundsätzlich, wenn eine beliebige Person den Mangel
während der Versammlung rügte.
4.3
Die
Beschwerdegegnerschaft machte im Rekurs geltend, bei der Abstimmung habe
Verwirrung darüber bestanden, ob nun über die Initiative oder den
Ablehnungsantrag des Gemeinderats abgestimmt werde; das habe die
Beschwerdegegnerin 4 anlässlich der Versammlung gerügt. Zudem sei dem
Initiativkomitee verwehrt worden, die eigenen Argumente mit einer
Power-Point-Präsentation zu zeigen, wie dies der Gemeinderat für seine
Gegenargumente getan habe; das habe der Beschwerdegegner 3.1 an der
Versammlung gerügt.
Die Rüge betreffend die
Power-Point-Präsentation lässt sich dem Protokoll entnehmen und ist
unbestritten. Hingegen bestreitet die Beschwerdeführerin, dass die
Beschwerdegegnerin 4 Unklarheiten bei der Abstimmung gerügt habe. Dem Protokoll
lässt sich eine solche Rüge tatsächlich nicht entnehmen. Allerdings wurden die
Aussagen der Stimmberechtigten nur sehr summarisch protokolliert und geht aus
dem Protokoll nicht einmal hervor, welche Stimmberechtigten sich bei diesem
Geschäft zu Wort gemeldet haben. Damit genügt das Protokoll den Anforderungen
an eine ordnungsgemässe Protokollierung nicht. Das Protokoll dient dazu,
wahrheitsgetreu den Ablauf und Inhalt einer Verhandlung aufzuzeichnen. Gemäss
§ 6 Abs. 2 GG muss ein Protokoll mindestens die Beschlüsse, die
Wahlergebnisse und die Beanstandungen zum Verfahren enthalten. Aufgrund des
Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz (Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101], Art. 77 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]) muss das
Protokoll darüber hinaus so abgefasst sein, dass die Rechtsmittelbehörden ihre
Kontrolltätigkeit auch tatsächlich ausüben können. Das setzt voraus, dass der
wesentliche Inhalt der Versammlung – allenfalls unter Zuhilfenahme technischer
Hilfsmittel – so protokolliert wird, dass der Gang der Versammlung auch für
Aussenstehende transparent ist. Findet zu einem Traktandum eine Diskussion
statt, ist deshalb mindestens der wesentliche Inhalt der Voten einzelner
Versammlungsteilnehmer zu protokollieren (zum Ganzen VGr, 19. Dezember
2012, VB.2012.00613, E. 2.1; Johannes Reich, Kommentar GG, § 6
N. 6).
Aufgrund der genannten
Mängel ist das Protokoll hier nicht tauglich für den Beweis, ob eine
entsprechende Rüge in der Versammlung erhoben wurde. Es ist aber jedenfalls
unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin 4 sich während der Diskussion zu
Wort meldete. Der Gemeindeschreiber erklärte sodann gegenüber der Vorinstanz,
sich daran erinnern zu können, dass die Beschwerdegegnerin 4 sich
"geäussert habe in Bezug auf die unterschiedliche Traktandierung".
Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass während der Diskussion eine
entsprechende Rüge erhoben wurde.
Die Rügen der
Beschwerdegegnerschaft sind demnach im Folgenden inhaltlich zu prüfen.
5.
5.1
Zunächst
fällt auf, dass die Initiative durch den Gemeinderat unterschiedlich
traktandiert wurde: Während das Traktandum in der amtlichen Publikation
"Abstimmung über Initiative zur Änderung der Bau- und Zonenordnung
bezüglich Dachlandschaft und Sendeanlagen" lautete, war das Geschäft im
Beleuchtenden Bericht wie folgt traktandiert: "Ablehnung der Initiative
zur Änderung der Bau- und Zonenordnung bezüglich Dachlandschaft und
Sendeanlagen". Von grösserem Gewicht ist hier der Beleuchtende Bericht,
denn erfahrungsgemäss orientieren sich die an der Gemeindeversammlung
teilnehmenden Stimmberechtigten in erster Linie an diesen, üblicherweise in
Heftform abgegebenen Erläuterungen der zu behandelnden Geschäfte.
Nach § 151 Abs. 1
GPR unterbreitet der Gemeinderat eine Initiative, die in die Zuständigkeit der
Gemeindeversammlung fällt, dieser zur Abstimmung. Der Gemeinderat ist mithin
verpflichtet, die Initiative zur Abstimmung zu bringen, und es steht ihm nicht
zu, stattdessen den Stimmberechtigten den eigenen Antrag zur Initiative zur
Abstimmung zu unterbreiten. Das Vorgehen des Gemeinderats ist sodann auch mit
Blick auf Art. 34 Abs. 2 BV in mehrfacher Hinsicht problematisch.
Zunächst vermittelt eine derartige Traktandierung eine gewisse
Erwartungshaltung gegenüber den Stimmberechtigten wie abzustimmen sei, was als
unzulässige Beeinflussung zu werten ist. Sodann ist eine derartige
Traktandierung verwirrend, weil die Stimmberechtigten mit Blick auf die
Initiative gewissermassen verkehrt abstimmen müssen: Wollen sie der Initiative
zustimmen, müssen sie den Antrag ablehnen, wollen sie die Initiative ablehnen,
müssen sie dem Antrag zustimmen. Damit besteht die Gefahr, dass einzelne
Stimmberechtigte ihre Stimme im Ergebnis nicht so abgeben, wie es ihrem Willen
entspricht. Eine derartige Traktandierung verletzt deshalb einerseits § 151
Abs. 1 GPR und ist anderseits auch nicht mit Art. 34 Abs. 2 BV
vereinbar.
5.2
Die
unterschiedliche Traktandierung führte sodann zu Unklarheiten im Rahmen der
Abstimmung. Dem Protokoll lässt sich entnehmen, dass der Gemeinderat "der
Einfachheit halber nicht über den Antrag des Gemeinderates, sondern über die
Annahme oder Ablehnung der Initiative" abstimmen liess. Die Beschwerdegegnerschaft
führt hierzu aus, es habe aufgrund der unterschiedlichen Traktandierung
Unklarheiten gegeben, ob nun über die Initiative oder deren Ablehnung abgestimmt
werde. Der an der Versammlung anwesende Journalist berichtete im Anzeiger des
Bezirks Affoltern vom 21. Juni 2019: "Nach einiger Verwirrung beim
Prozedere folgte dann die Schlussabstimmung". Schon aufgrund der falschen
Traktandierung des Geschäfts erscheint wahrscheinlich, dass unter den
Stimmberechtigten Verwirrung darüber herrschte, wie abzustimmen sei. Dass der
Gemeinderat offenbar kurzfristig doch nicht den eigenen Ablehnungsantrag,
sondern – grundsätzlich korrekt – die Initiative zur Abstimmung brachte, dürfte
diese Verwirrung noch verstärkt haben. Das zeigt sich im Übrigen auch in der
Protokollierung des Abstimmungsergebnisses, die wie folgt lautet: "Die
Initiative wird mit 35 Stimmen (im Sinne des Antrags des Gemeinderates)
mit 34 zustimmenden Gegenstimmen abgelehnt". Zwar behauptet die
Beschwerdeführerin, der Gemeindepräsident habe vor der Abstimmung noch einmal
"inhaltlich sowie (über Mikrofon) akustisch absolut verständlich auf die
Folgen eines 'Ja' und eines 'Nein' hingewiesen". Derartiges lässt sich dem
Protokoll jedoch nicht entnehmen. Angesichts der bereits bestehenden
Unsicherheiten bleibt zudem ohnehin zweifelhaft, ob der Gemeindepräsident damit
sämtliche Unklarheiten auszuräumen vermochte. Es lässt sich deshalb nicht
ausschliessen, dass für einige Stimmberechtigte im Zeitpunkt der Abstimmung
unklar war, worüber nun abgestimmt werde – was allenfalls auch dazu geführt
haben könnte, dass sie sich der Stimme enthielten, wie dies eine nicht
unbeachtliche Zahl von Stimmberechtigten tat. Angesichts des knappen
Abstimmungsresultats haben die genannten Unklarheiten das Abstimmungsresultat
damit in relevanter Weise beeinflusst.
5.3
Die
Beschwerdegegnerschaft rügte schliesslich, ihr sei verwehrt worden, die eigenen
Argumente mittels Power-Point-Präsentation zu zeigen, während der Gemeinderat
dies mit seinen Gegenargumenten getan hat. Die Rüge ist – wie bereits die
Vorinstanz zutreffend festgestellt hat – begründet: Benützt der Gemeinderat zur
Präsentation seiner Argumente für eine Ablehnung der Initiative technische
Hilfsmittel, muss er dies im Sinn der Waffengleichheit auch den Initianten
ermöglichen. Dass Argumente bei den Stimmberechtigten besser haften bleiben,
wenn sie nicht nur mündlich vorgetragen, sondern zusätzlich auch noch visuell
dargestellt werden, liegt auf der Hand. Das gilt umso mehr, wenn – wie hier –
technische Argumente eine Rolle spielen. Der Gemeinderat hätte den Initianten
deshalb ermöglichen müssen, ihre Argumente ebenfalls mit einer
Power-Point-Präsentation zu zeigen.
Dem Argument des
Gemeinderates, die Initianten hätten diesen Wunsch zu spät vorgebracht, lässt
sich nicht folgen. Es kann in diesem Zusammenhang offenbleiben, ob die
Initianten ihre Präsentation bereits drei Wochen oder erst drei Stunden vor der
Versammlung ankündigten. Da sie auf die gleichen technischen Einrichtungen
zurückgreifen wollten wie der Gemeinderat, hätte die Präsentation innert kurzer
Zeit bereitgestellt werden können, weshalb eine Übergabe kurz vor der
Versammlung genügt hätte. Hier ist sodann nicht ersichtlich, inwiefern eine
solche Präsentation "Ruhe und Ordnung" an der Gemeindeversammlung
hätte stören können, weshalb dem Gemeinderat entgegen der vorinstanzlichen
Auffassung auch kein Recht zur vorgängigen Kontrolle zustand. Im Gegenteil
liegt der Inhalt der Präsentation in der alleinigen Verantwortung der
Initianten und steht dem Gemeinderat nicht zu, inhaltliche Vorgaben zu machen,
weshalb sich eine vorgängige Kontrolle erübrigt. Auch insofern erweist sich die
Versammlungsführung damit als mangelhaft.
5.4
In der
Summe wiegen die genannten Verfahrensfehler so schwer, dass sich mit Blick auf
das knappe Abstimmungsresultat ein anderes Ergebnis bei korrekter
Traktandierung und Durchführung der Gemeindeversammlung nicht ausschliessen
lässt. Im Ergebnis hat die Vorinstanz den Beschluss der Gemeindeversammlung vom
17. Juni 2019 deshalb zu Recht aufgehoben.
6.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde im Sinn der Erwägungen abzuweisen.
7.
Die Gerichtskosten sind
nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG auf die
Gerichtskasse zu nehmen.
Ausgangsgemäss ist die
Beschwerdeführerin zu verpflichten, dem Beschwerdegegner 3.1 und der
Beschwerdegegnerin 3.2 je eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-
(insgesamt Fr. 2'000.-) zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer zu bezahlen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    360.--     Zustellkosten,
Fr. 2'360.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse
genommen.
4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem
Beschwerdegegner 3.1 und der Beschwerdegegnerin 3.2 je eine Parteientschädigung
von Fr. 1'000.- (insgesamt Fr. 2'000.-) zuzüglich 7,7 %
Mehrwertsteuer zu bezahlen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …