zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00160 · 2003-07-10 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Arzt | Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung Voraussetzungen für die Erteilung und den Entzug der Bewilligung für die ärztliche Tätigkeit; Aufsicht über die Arztpersonen; gesundheitspolizeilich motivierte Berufspflichten (E. 2a). Im Kanton Zürich besteht eine Verwaltungspraxis, wonach die selbständige ärztliche Berufsausübung die Führung einer Praxis voraussetzt (E. 4a). Diese Praxis stützt sich aber auf keine gesetzliche Grundlage: Die Rechtsgrundlagen nennen diese Voraussetzungen nicht (E. 4b/aa). Eine systematische Auslegung (E. 4b/bb) und namentlich der Zusammenhang der Normen in der Ärzteverordnung (E. 4b/cc) führen zum Schluss, dass die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit nicht von der Eröffnung einer Praxis abhängig gemacht werden kann (E. 4b/ee). Folglich kann bei Praxisaufgabe die Bewilligung nicht entzogen werden (E. 4c). Gutheissung. - Bei gleichem Ergebnis Minderheitsbegründung.

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.10.0 VB.2003.00160
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.10.0 VB.2003.00160
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.10.0 VB.2003.00160

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00160
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00160
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.07.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Arzt
Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung
Voraussetzungen für die Erteilung und den Entzug der Bewilligung für die ärztliche Tätigkeit; Aufsicht über die Arztpersonen; gesundheitspolizeilich motivierte Berufspflichten (E. 2a).
Im Kanton Zürich besteht eine Verwaltungspraxis, wonach die selbständige ärztliche Berufsausübung die Führung einer Praxis voraussetzt (E. 4a). Diese Praxis stützt sich aber auf keine gesetzliche Grundlage: Die Rechtsgrundlagen nennen diese Voraussetzungen nicht (E. 4b/aa). Eine systematische Auslegung (E. 4b/bb) und namentlich der Zusammenhang der Normen in der Ärzteverordnung (E. 4b/cc) führen zum Schluss, dass die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit nicht von der Eröffnung einer Praxis abhängig gemacht werden kann (E. 4b/ee). Folglich kann bei Praxisaufgabe die Bewilligung nicht entzogen werden (E. 4c).
Gutheissung. - Bei gleichem Ergebnis Minderheitsbegründung.
Stichworte:
ARZT
ARZTPRAXIS
BERUFSAUSBILDUNGSBEWILLIGUNG
BERUFSAUSÜBUNG
ENTZUG
PRAXISBEWILLIGUNG
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG
§ 7 Abs. III aGesundheitsG
§ 8 Abs. I aGesundheitsG
§ 9 aGesundheitsG
§ 16 aGesundheitsG
§ 1 ÄrzteV
§ 12 ÄrzteV
Art. 27 BV
Publikationen:
RB 2003 Nr. 61 S. 144
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Die Gesundheitsdirektion bewilligte Dr.
med. A, geb. 1962, am 1. April 1999 gestützt auf § 7 des Gesundheitsgesetzes
vom 4. November 1962 (GesundheitsG) die selbständige ärztliche Tätigkeit bis
zum Jahr 2032. Als damali­­ge Praxisadresse hatte er mit X in Zürich angegeben.
Unter Hinweis da­rauf, dass der Krankenkassenverband seine Zulassung zur
Abrechnung von Leistungen zu­lasten der obligatorischen Krankenkassenversicherung
offenbar im März 2000 sistiert habe, ersuchte ihn die Gesundheitsdirektion am
9. April 2001 um Mitteilung, ob er nach wie vor, und gegebenenfalls unter
welcher Adresse, im Kanton Zürich selbständig ärztlich tätig sei. Am 31. Mai
2001, nunmehr im Kanton Y wohnhaft, schrieb er der Gesundheitsdirektion, mit
grösster Wahrscheinlichkeit werde er noch dieses Jahr wieder im Kanton Zürich
eine selbständige ärztliche Tätigkeit aufnehmen, weshalb er darum bitte, seine
Praxisbewilligung nicht zu löschen. Die Gesundheitsdirektion kündigte ihm am 6.
Juni 2001 schriftlich an, sie werde seine Praxisbewilligung, von der er zurzeit
keinen Gebrauch im Kanton Zürich mache, für die Dauer eines Jahres bis längstens
30. Juni 2002 sistieren. Sollte sie dahin von ihm keinen Bericht erhalten,
werde sie seine Praxisbewilligung automatisch und definitiv lö­schen. Von der
Sistierung gab sie den gleichen Stellen wie seinerzeit von der Bewilligungs­erteilung
Kenntnis. Am 5. Juli 2002 setzte die Gesundheitsdirektion Dr. med. A eine
Nachfrist bis 15. August 2002, um der Behörde mitzuteilen, ob er die ärztliche
Tä­tig­keit im Kanton Zürich wieder aufnehme, ansonsten seine Bewilligung
gelöscht werde. Dr. med. A ersuchte die Direktion hierauf am 29. Juli 2002 um
Darlegung der Rechts­grundlage für eine Löschung der Bewilligung. Die Direktion
antwortete ihm am 31. Juli 2002, die einmal erteilte Bewilligung
berechtige "nach Aufgabe bzw. Unterbruch oder sogar nie aufgenommener
Praxistätigkeit" nicht "bedingungslos" zur selbständigen ärzt­lichen
Tätigkeit. Sie setzte ihm erneut eine Nachfrist bis 31. August 2002 zur Nennung
einer "genauen Praxisadresse" an, ansonsten die Praxisbewilligung
androhungsgemäss gelöscht werde. Sie wies ihn zudem darauf hin, dass sie ihm
nach Löschung der Bewilligung aufgrund der bundesrätlichen Verordnung vom 3.
Juli 2002 über die Einschränkung der Zu­lassung von Leistungserbringern zur
Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (SR 832.103)
voraussichtlich mindestens in den nächsten drei Jahren keine solche Bewilligung
mehr erteilen könne. Dr. med. A ersuchte die Direktion hierauf am 9.
August 2002 um eine beschwerdefähige Verfügung in dieser Angelegenheit.
Dementsprechend verfügte die
Gesundheitsdirektion am 3. April 2003, Dr. med. A werde die Bewilligung zur
selbständigen ärztlichen Tätigkeit im Kanton Zürich entzogen (Disp. Ziff. I).
Sie auferlegte ihm die Verfahrenskosten von Fr. 800.- (Ziff. II).
II. Mit Beschwerde vom 30. April 2003
beantragte Dr. med. A dem Verwaltungsgericht, die Verfügung der
Gesundheitsdirektion sei sowohl in der Sache (Bewilligungsentzug) wie auch hinsichtlich
der Kostenauflage aufzuheben; eventuell sei dem Beschwerdeführer für den Fall
der Wiederaufnahme der ärztlichen Praxis eine Meldepflicht aufzuerlegen (statt
die Praxisbewilligung zu entziehen); unter Kosten- und Entschädigungs­folgen
zulasten des Beschwerdegegners; ferner ersuchte er darum, der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung nicht zu entziehen.
Die Gesundheitsdirektion ersuchte das Gericht
am 5. Mai 2003 um Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht zog von der
Gesundheitsdirektion eine Garnitur der Unterlagen bei, die den jeweiligen
Bewerberinnen und Bewerbern einer Praxisbewilligung zwecks näherer
Substanziierung ihres Gesuchs zugestellt wird.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 19a Abs.
2 Ziff. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.
Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen er­füllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
2. a) Eine Bewilligung der
Gesundheitsdirektion ist erforderlich, um gegen Entgelt oder berufsmässig
Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche Störungen fest­zustellen
und zu behandeln oder überhaupt medizinische Verrichtungen vorzunehmen (§ 7
Abs. 1 lit. a GesundheitsG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn der
Gesuchsteller die durch dieses Gesetz verlangten fachlichen Anforderungen
erfüllt, vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen oder körperlichen
Gebrechen leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich unfähig macht (§ 8
Abs. 1 GesundheitsG). Die Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 (ÄrzteV)
konkretisiert die unter die Bewilligungspflicht fallenden Tätigkeiten sowie die
Voraussetzungen der Bewilligungserteilung. Einer Bewilligung bedürfen laut § 1
Abs. 1 die Ärztinnen und Ärzte mit privater Praxis (lit. a), die
verantwortlichen Ärztinnen und Ärzte der Betriebe der ambulanten und
gemeinnützigen Institute (lit. b), die Leitenden Ärztinnen und Ärzte der
öffentlichen und privaten Krankenhäuser, der Pflegeheime und der Polikliniken
(lit. c) sowie alle anderen Ärztinnen und Ärzte, die Kranke untersuchen oder be­handeln,
ohne dabei im Namen einer praxisberechtigten Person tätig zu sein (lit. d). Die
Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit wird Inhaberinnen und Inhabern des
eidgenössischen oder eines eidgenössisch anerkannten ausländischen Arztdiploms
erteilt, die zusätzlich einen eidgenössischen oder eidgenössisch anerkannten
Weiterbildungstitel erworben haben (Abs. 2 in der Fassung vom 6. Februar 2002 [OS
57, 169], welche Bestimmung § 16 Abs. 1 GesundheitsG in der Fassung vom 10.
März 2003 entspricht [OS 58, 157, rückwirken­de Anwendbarkeit]). Die
Bewilligung wird befristet bis zum Ablauf des 70. Altersjahrs, wobei sie danach
auf Gesuch hin für jeweils drei Jahre erneuert werden kann, sofern die Vor­aussetzungen
nach § 8 GesundheitsG fortbestehen (Abs. 3). § 1a ÄrzteV (eingefügt am 6.
Februar 2002) enthält eine besondere Regelung für die zeitlich begrenzte
selbständige Tätigkeit, gemäss welcher unter bestimmten Voraussetzungen
anstelle der Bewilligungs- eine blosse Anzeigepflicht tritt.
Die Inhaber der Bewilligung unterstehen der
Aufsicht der Gesundheitsdirektion (§ 7 Abs. 3 GesundheitsG). Die
Ärzteverordnung enthält dabei Vorschriften über die Praxisführung. Näher
umschriebene Vorgänge, wie unter anderem die Eröffnung, Verlegung und Auf­gabe
einer Praxis, Namenswechsel der praxisberechtigten Person, Ausübung der Pra-xis­tätigkeit
an mehr als einem Standort und die regelmässige selbständige Berufsausübung in
fremden Praxisräumlichkeiten, sind der Gesundheitsdirektion schriftlich zu
melden (§ 12 Abs. 1 in der Fassung vom 6. Februar 2002). Die
Gesundheitsdirektion kann verlangen, dass die praxisberechtigte Person nicht
weiter von ihrer Praxis entfernt wohnt, als es mit deren ordnungsgemässer
Führung vereinbar ist (§ 13). Die praxisberechtigte Personen müssen für die
Betreuung ihrer Patientinnen und Patienten in Notfällen besorgt sein (§ 14
Satz 1). Die Gesundheitsdirektion ist befugt, jederzeit unangemeldet Kontrollen
und Inspek­tionen durchzuführen, Beweismittel zu erheben, nicht bewilligte
Praxen zu schliessen sowie die Beseitigung unerlaubter Behandlungsmittel und
rechtswidriger Auskündigungen zu veranlassen (§ 21).
Die Gesundheitsdirektion kann die Bewilligung
entziehen, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorhanden sind oder wenn den
Behörden nachträglich Tatsachen zur Kenntnis gelangen, aufgrund derer die
Bewilligung hätte verweigert werden müssen (§ 9 Abs. 1 GesundheitsG).
b) Die Gesundheitsdirektion hat erwogen, Dr.
med. A führe unbestrittenermassen keine Praxis mehr im Kanton Zürich; nach
eigener Darstellung habe er nicht die Ab­sicht, in nächster Zukunft die
selbständige ärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich wieder aufzunehmen. Damit
seien die Voraussetzungen für einen Bewilligungsentzug erfüllt. Nach der
gesetzlichen Regelung sei das Erteilen der Bewilligung bzw. deren Fortbestand
"an die tatsächliche bzw. konkrete Praxisführung gebunden". Es handle
sich im Lichte von §§ 8 und 16 GesundheitsG "um eine Bewilligung zum
konkreten Tätigwerden und nicht um eine generelle Ermächtigung, zu einem
unbestimmten Zeitpunkt an einer nicht bekannten Praxisadresse allenfalls einmal
freiberuflich tätig zu werden". Eine wirksame Ausübung der
Aufsichtstätigkeit sei der Gesundheitsdirektion bei Bewilligungsinhabern,
welche die ärzt­liche Tätigkeit ohne feste oder überhaupt ohne Praxisadresse
nur punktuell ausübten, nicht möglich. Das gelte insbesondere auch für
Bewilligungsinhaber, die gestützt auf die zürcherische Bewilligung in einem
anderen Kanton praktizierten und im Falle von dortigen aufsichtsrechtlichen
Sanktionen "ohne Konsequenzen in den Kanton Zürich ausweichen"
könnten. Verunmöglicht oder erschwert würden der Gesundheitsdirektion so vor
allem Kon­trollen gestützt auf § 21 ÄrzteV, insbesondere der Zugriff auf
Krankengeschichten. Sei demnach die konkrete Praxisführung unter Nennung einer
Praxisadresse Voraussetzung für die Bewilligungserteilung, könne die erteilte
Bewilligung auch entzogen werden, wenn diese Voraussetzung nicht mehr gegeben
sei.
c) Der Beschwerdeführer, der laut eigener
Darstellung seit rund zwei Jahren als Finanzdirektor des Spitals V im Kanton
Zürich tätig ist, bringt vor, der Entzug der Bewilligung falle in den
Schutzbereich verfassungsmässiger Rechte, insbesondere der Wirtschaftsfreiheit
gemäss Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV). Dem angeordneten
Bewilligungsentzug fehle die gesetzliche Grundlage. Die vorübergehende oder
längerfristige Nichtausübung des Berufs sei kein gesetzlich vorgesehener
Entzugsgrund. Wenn § 9 Abs. 1 GesundheitsG den Entzug der Bewilligung
unter anderem dann zulasse, wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vorhanden
seien, so seien damit die im Gesetz geregelten Zulassungsvoraussetzungen von §§
8 und 16 GesundheitsG gemeint. Dabei handle es sich im Wesentlichen um die
fachliche Befähigung, die Vertrauenswürdigkeit sowie eine "allgemeine
Gewähr" für eine einwandfreie Berufsausübung. Darauf lasse sich ein Bewilligungsentzug
aus den in der angefochtenen Androhung genannten Gründen nicht abstützen.
Sodann
sei der verfügte Bewilligungsentzug jedenfalls unverhältnismässig. Das
"aufsichtsrechtliche Problem" der Gesundheitsdirektion beziehe sich
"richtig besehen auf die flächen­deckende Meldung ärztlicher Praxen zwecks
Überwachung und Kontrolle". Dieses Problem könne dadurch gelöst werden,
dass man dem Bewilligungsinhaber eine Meldepflicht für den Fall auferlege,
"dass er nach einer kürzeren oder längeren Phase der Inaktivität im Sinn
der Bewilligung eine solche wieder aufzunehmen gedenkt". Dagegen lasse
sich nicht ein­wen­den, für eine derartige Meldepflicht fehle die gesetzliche
Grundlage; denn bejahe die Be­schwer­degegnerin diese Grundlage für einen
Bewilligungsentzug aus den von ihr ange­führ­ten Gründen, so müsse dies um so
mehr für eine aus solchen Gründen angenommene Meldepflicht als der milderen
Massnahme gelten. Eine derart konzipierte Meldepflicht wäre denn auch (wie
näher ausgeführt wird) umsetzbar; sie würde zu einer durchaus praktikablen Unter­scheidung
von zwei Kategorien von Bewilligungsinhabern führen, nämlich solchen, die
zurzeit eine Praxistätigkeit ausüben (mit Adresse) und solchen, die zurzeit
mangels einer sol­chen Tätigkeit über keine Praxisadresse verfügten.
3. a) Die Ausübung einer selbständigen
ärztlichen Tätigkeit fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art.
27 BV). Der Entzug einer entsprechenden Bewilligung muss daher den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Einschränkungen von Grund­rechten
(Art. 36 BV) genügen. Solche Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen
Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen
sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders
abwendbaren Gefahr (Art. 36 Abs. 1 BV). Sodann müssen solche Einschränkungen
durch ein öffentliches Inte­res­se oder den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV) sowie dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit entsprechen (Art. 36 Abs. 3 BV). Der Kern­gehalt der
Grundrechte ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV).
b) Die Gesundheitsdirektion erblickt die
gesetzliche Grundlage für den streitbetroffenen Bewilligungsentzug in § 9 Abs.
1 GesundheitsG, wonach die Bewilligung unter anderem dann entzogen werde kann,
wenn deren Voraussetzungen nicht mehr gegeben sind. Sie hat in diesem
Zusammenhang bereits in der angefochtenen Verfügung ausgeführt, das Erteilen
bzw. der weitere Bestand einer Bewilligung zur selbständigen ärztlichen
Tätigkeit sei im Kanton Zürich an die tatsächliche bzw. konkrete Praxisführung
gebunden; eine Bewilligung werde nur jenen Gesuchstellern erteilt, die im
Kanton Zürich tatsächlich eine ärzt­liche Praxis eröffnen und führen wollten.
Es handle sich "um eine Bewilligung zum kon­k­reten Tätigwerden und nicht
um eine generelle Ermächtigung, zu einem unbestimmten Zeitpunkt an einer nicht
bekannten Praxisadresse allenfalls einmal freiberuflich tätig zu wer­den".
Damit bringt die Gesundheitsdirektion zweierlei zum Ausdruck: zum einen, dass
im Kanton Zürich eine entsprechende Verwaltungspraxis bestehe (dazu E. 4a), und
zum anderen, dass diese Verwaltungspraxis im Gesundheits-gesetz und der
Ärzteverordnung eine hinreichende Grundlage finde (dazu E. 4b).
4. a) Dass eine solche Verwaltungspraxis bei
der Erteilung von Bewilligungen besteht, wird vom Beschwerdeführer nicht
bestritten. Es liegen auch sonst keine Anhaltspunk­te dafür vor, die
diesbezüglichen Darlegungen der Gesundheitsdirektion in Zweifel zu ziehen. Dem
entsprach gerade auch ihr Vorgehen bei der Erteilung der Bewilligung an den Beschwerdeführer
am 1. April 1999, indem sich diese Bewilligungserteilung unter anderem darauf
stützte, dass er als Praxisadresse X in Zürich angegeben hatte, so­wie ihr anschliessendes
Bemühen um Abklärung der Verhältnisse, nachdem sie aufgrund einer Meldung im
März 2000 Zweifel hegte, ob der Beschwerdeführer seine Praxis noch führe. Die
von der Direktion dargelegte Verwaltungspraxis ergibt sich im Übrigen auch aus
dem beigezogenen Satz von Formularen, die den Gesuchstellern im
Bewilligungsverfahren zugestellt werden. Im beigelegten Merkblatt der Direktion
findet sich unter anderem der Hin­weis, dass Bewerbungsunterlagen nicht früher
als 6 Monate vor Aufnahme der selbstän­digen Berufsausübung einzureichen sind.
Im Formular "Bewerbung um eine Praxisbewilligung" hat der
Gesuchsteller verschiedene die konkrete Praxisführung betreffende Angaben zu
machen, so namentlich das Datum der Eröffnung und die Adresse der Praxis.
b) Fraglich ist hingegen, ob die dargelegte
Verwaltungspraxis auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht. Die
Frage nach der gesetzlichen Grundlage deckt sich hier mit der Auslegung des
Gesetzes und der Verordnung.
aa) Eine Bestimmung, die das erwähnte
Erfordernis als spezifische Voraussetzung der Bewilligungserteilung
ausdrücklich nennen würde, findet sich weder im Gesundheitsgesetz noch in der
Ärzteverordnung.
bb) Als Bewilligung für "ein konkretes
Tätigwerden" könnte die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit
im Sinn von § 7 Abs. 1 lit. a GesundheitsG und § 1 ÄrzteV allenfalls dann
verstanden werden, wenn sich im Rahmen einer systematischen Aus­legung ergäbe,
dass die Bewilligung so eng mit bestimmten Anforderungen an Betriebs­räumlichkeiten
und Betriebseinrichtungen verknüpft ist, dass sie sich als eigentliche
"Betriebsbewilligung" charakterisieren würde. Wie erwähnt finden sich
in §§ 12 ff. ÄrzteV Vorschriften über die Praxisführung, die sich unmittelbar
auf Praxisräumlichkeiten und Pra­xiseinrichtungen beziehen. Dass aufgrund
dieser Vorschriften die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit im
Sinn einer "Betriebsbewilligung" nur an Gesuchsteller er­teilt werden
dürfe, welche eine entsprechende Tätigkeit unmittelbar nach der Bewilligungs­er­teilung
in zum Voraus bestimmten Praxisräumlichkeiten aufnehmen, lässt sich daraus aber
nicht ableiten. Ein solcher Schluss liesse sich bezüglich Ärztinnen und Ärzte
mit priva­ter Praxis allenfalls dann rechtfertigen, wenn davon auszugehen wäre,
dass § 1 Abs. 1 lit. a-d ÄrzteV vier verschiedene Kategorien von
Bewilligungen vorsehe. Einer derartigen Auslegung steht jedoch der Umstand
entgegen, dass in dieser Bestimmung primär der Kreis der Personen umschrieben
wird, die einer Bewilligung zur Ausübung der selbständigen ärztlichen Tätigkeit
bedürfen. Mit § 1 Abs. 1 lit. d ÄrzteV wird impliziert, dass die Be­willigung
auch an Personen erteilt werden kann, die keine Praxis führen.
In diesem Zusammenhang ist darauf
hinzuweisen, dass bezüglich der Zulassung von Apothekern eine andere rechtliche
Ausgangslage besteht; hier wird schon nach dem Wortlaut der einschlägigen
Vorschriften eine "Bewilligung zum Betrieb einer Apotheke" erteilt
(§§ 23 und 25 GesundheitsG), die erst nach einer Inspektion der Räume und Einrichtungen
erteilt wird, sofern die Anforderungen erfüllt sind (§ 37 der Heilmittelverordnung
vom 28. Dezember 1978, LS 812.1; dazu VGr, 16. Dezember 1992, VB.1992.00135;
13. Juli 2001, VB.2001.00085, www.vgrzh.ch). Bei den Apothekern ist demnach die
Verknüpfung der einzuhaltenden Betriebsvorschriften mit der Erteilung der
Bewilligung viel ausgeprägter, so dass hier von einer eigentlichen
"Betriebsbewilligung" gesprochen werden kann. Das Verwaltungsgericht
hat denn auch im Zusammenhang mit der beruflichen Tätigkeit eines Augenoptikers
erkannt, die Bewilligung für die Ausübung eines Berufs der Gesundheitspflege
sei – mit Ausnahme der Apotheker und Drogisten – nicht an bestimmte
Geschäftsräume geknüpft (RB 1995 Nr. 102; vgl. aber zum nämlichen Urteil RB
1995 Nr. 103).
cc) Auch der Zusammenhang der Normen in der Ärzteverordnung steht der
Interpre­tation der Gesundheitsdirektion entgegen: Die Verordnung führt nämlich
das Bewilligungskonzept gemäss Gesundheitsgesetz aus. Die Verordnung enthält
einen Abschnitt "I. Zulassung zur ärztlichen Tätigkeit" (vor §
1) und erwähnt darunter die verschiedenen Bewilligungen: selbständige
Berufsausübung (§ 1), Vertretungsbewilligung (§ 2), Assis­tenz­bewilligung (§
7). Auf gleicher Hierarchiestufe folgt der Abschnitt "II.
Praxisführung" (vor § 12). Hier ist nun die Eröffnung einer Praxis erwähnt
(§ 12); sie ist neben anderen Er­eignissen meldepflichtig. Befinden sich die
Abschnitte "I. Zulassung ..." und "II. Praxisführung" in
unmittelbarer Nachbarschaft, so spricht dies dafür, dass im Abschnitt "I.
Zulassung ..." das fragliche Bewilligungserfordernis (Eröffnung und
Führung einer Praxis) ausdrücklich erwähnt worden wäre, wenn die
Praxiseröffnung Voraussetzung für die selbständige Tätigkeit bildete.
dd) Die Gesundheitsdirektion begründet die
von ihr vertretene Gesetzesauslegung, wonach die Erteilung einer Bewilligung
die Ausübung einer Praxistätigkeit bedinge, damit, dass die wirksame
Wahrnehmung ihrer aufsichtsrechtlichen Kompetenzen das Vorhandensein einer
Praxis voraussetze. Mit diesen Ausführungen vermag sie wohl ein öffentliches In­teresse
an einer Regelung in dem von ihr verstandenen Sinn zu begründen, wonach die Auf­nahme
einer ärztlichen Tätigkeit eine Voraussetzung für die Erteilung der Bewilligung
und die Aufgabe einer solchen Tätigkeit einen Grund für den Bewilligungsentzug
darstellt. Dass das Gesundheitsgesetz eine solche Regelung enthält und damit
eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den streitbetroffenen
Bewilligungsentzug bildet, ergibt sich daraus aber nicht.
ee) Demnach findet sich im kantonalen Recht
keine hinreichende gesetzliche Grundlage dafür, die Bewilligung zur
selbständigen ärztlichen Tätigkeit davon abhängig zu machen, dass der
Gesuchsteller eine ärztliche Praxis eröffnet. Ob die bundesrechtliche Regelung
des sogenannten "Zulassungsstopps" (Art. 55a des Bundesgesetzes vom
18. März 1994 über die Krankenversicherung in der Fassung vom 24. März 2000 [SR
832.10] sowie die gestützt darauf erlassene Verordnung des Bundesrats vom 3.
Juli 2002 über die Einschrän­kung der Zulassung von Leistungserbringern [SR
832.103]) an diesem Auslegungsergebnis etwas zu ändern vermag, braucht hier
nicht entschieden zu werden. Denn dem Be­schwerdeführer ist die
Berufsausübungsbewilligung, deren Entzug im vorliegenden Verfah­ren streitig
ist, am 1. April 1999, mithin noch vor Inkrafttreten der genannten bundesrecht­lichen
Regelung erteilt worden.
c) Besteht somit im kantonalen Recht keine
gesetzliche Grundlage, die Berufsausübungsbewilligung von der Führung einer
Praxis abhängig zu machen, darf dem Beschwer­deführer die Bewilligung nicht
deswegen entzogen werden, weil er keine solche Praxis führt. Die Beschwerde ist
deshalb gutzuheissen und Disp. Ziff. 1 der Verfügung der Gesundheitsdirektion
vom 3. April 2003 aufzuheben.
5. a) Weil der Bewilligungsentzug aufzuheben
ist, lässt sich auch die Kostenauflage in Disp. Ziff. II der Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 3. April 2003 nicht halten. An­ders als im Verfahren
auf Erteilung einer Bewilligung, wo die Bewilligungsbehörde dem Gesuchsteller
auch bei einem positiven Entscheid Kosten auferlegen darf, gilt dies im
Verfahren betreffend den Entzug einer Bewilligung nur dann, wenn die
Bewilligung entzogen wird bzw. ein diesbezüglicher Entscheid in Rechtskraft
erwächst. Denn nur in diesem Fall können die diesbezüglichen Amtshandlungen als
vom Betroffenen "veranlasst" gelten (vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege­setz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 6).
b) Die Gerichtskosten sind der unterliegenden
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Sie ist zudem zu verpflichten, dem Beschwerde­führer eine Parteientschädigung
im angemessenen Betrag von Fr. 1'500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu zahlen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen und
die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 3. April 2003 aufgehoben.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--   Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der
Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die Beschwerdegegnerin wird
verpflichtet, dem Beschwerdeführer binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft
dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-- (Mehrwertsteuer
inbegriffen) zu zahlen.
5.    ...
Minderheitsbegründung
Eine
Minderheit des Gerichts
ist der
Auffassung, die Beschwerde wäre selbst dann gutzuheissen, wenn davon auszugehen
wäre, dass das kantonale Recht eine hinreichende ge­setzliche Grundlage dafür
enthalte, die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit von der
Eröffnung und Führung einer Praxis abhängig zu machen:
Ohne gesetzliche Grundlage darf eine einmal
erteilte Bewilligung nur dann entzogen werden, wenn die Voraussetzungen für
einen Widerruf erfüllt sind (Ulrich Häfelin/ Georg Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2553 in Verbindung mit Rz. 997), was
hinsichtlich der Aufgabe einer bewilligten Tätigkeit nicht zutrifft. Der Ent­zug
der Bewilligung wegen Aufgabe der bewilligten Tätigkeit bedarf daher – entsprechend
dem Erfordernis der genügenden Bestimmtheit des Rechtssatzes (Häfelin/Müller,
Rz. 386 ff.) – einer klaren gesetzlichen Grundlage. Ausgehend davon, dass sich
hier die Frage nach der gesetzlichen Grundlage weitgehend mit der Auslegung des
Gesetzes und der Verordnung deckt (vgl. Mehrheitsbegründung E. 4 b), bedeutet
dies, dass bei der Auslegung der Bestimmungen, welche als Grundlage für den
Entzug der Bewilligung wegen Auf­gabe der bewilligten Tätigkeit näher in
Betracht gezogen werden, auch der Grundsatz von Treu und Glauben zu
berücksichtigen ist. Sie sind so auszulegen, wie sie der Inhaber der
Bewilligung nach Treu und Glauben verstehen konnte (vgl. Max Imboden/René Rhi­now/Beat
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I und Ergänzungsband,
Basel und Frankfurt a.M. 1986 bzw. 1990, Nr. 74 Va; Beatrice Weber-Dürler,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt a.M. 1983, S. 270
f.). Dabei kann hier offen bleiben, ob es sich bei dem dem Beschwerdeführer
gegenüber verfügten Be­willigungsentzug nach der in Art. 36 BV getroffenen
Unterscheidung um einen schweren oder – angesichts dessen, dass der
Beschwerdeführer, sofern vom Zulassungsstopp abgesehen wird, jederzeit bei
Aufnahme einer ärztlichen Praxis eine neue Bewilligung verlan­gen könnte – um
einen leichten Eingriff handelt. Denn eine klare gesetzliche Grundlage ergibt
sich hier weder aus dem Gesetz noch aus der Verordnung.
Die Gesundheitsdirektion beruft sich in
diesem Zusammenhang auf § 9 Abs. 1 GesundheitsG bzw. den darin enthaltene
Passus "wenn deren Voraussetzungen nicht mehr vor­handen sind". Nach
der Stellung dieser Bestimmung im Gesetz nimmt dieser Passus Be­­zug auf die in
der vorangehenden Bestimmung von § 8 GesundheitsG geregelten Bewilli­gungsvoraussetzungen.
Dazu gehört weder die Aufnahme noch die Aufrechterhaltung ei­ner ärztlichen
Tätigkeit. Es ist daher schon deswegen fraglich, ob § 9 Abs. 1  GesundheitsG
eine hinreichende gesetzliche Grundlage für den streitigen Bewilligungsentzug
bildet.
Selbst wenn der genannte Passus nicht
ausschliesslich auf die Bewilligungsvoraussetzungen von § 8 GesundheitsG
bezogen wird, bietet er keine hinreichende Grundlage für den streitigen
Bewilligungsentzug. Als Voraussetzung für die Bewilligungserteilung kann
höchstens die
Eröffnung
einer ärztlichen Praxis betrachtet werden, wobei
diesbezüglich auch der Umstand berücksichtigt werden darf, dass eine solche
Gesetzesauslegung der stän­digen Verwaltungspraxis der Gesundheitsdirektion
entspricht. Die
Aufrechterhaltung
einer einmal eröffneten Praxis kann
jedenfalls nicht als Voraussetzung der Bewilligungser­teilung betrachtet
werden. Die Aufgabe einer ärztlichen Praxis fällt daher auch nicht unter
die
in § 9 GesundheitsG genannten Entzugsgründe. Wenn die Aufgabe einer ärztlichen
Pra­xis einen Entzugsgrund bilden soll, so müsste eine derartige
Verwirkungsfolge im Gesetz oder der Verordnung klar geregelt sein. Dies ist
nicht der Fall. Das folgt auch aus der Rechts­­natur einer Polizeibewilligung.
Polizeilich motivierte Bewilligungen sind, anders als Konzessionen, nicht mit
einer Betriebspflicht verbunden (Häfelin/Müller, Rz. 2523 und 2611; Tomas
Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern 1994, S. 216 f. und
263 f.; Tomas Poledna/Brigitte Berger, Öffentliches Gesundheitsrecht, Bern
2002, Rz. 93). Zumindest müsste in der erteilten Bewilligung klar zum
Ausdruck gebracht werden, dass sie bei der Aufgabe der ärztlichen Tätigkeit
erlösche. Auch dies ist hier nicht der Fall, ist dem Beschwerdeführer doch die Bewilligung
vorbehaltlos bis 2032 erteilt worden.