zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00031 · 2004-08-19 · de

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG | Altautoverwertungsbetrieb: Sanierungsprojekt Der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid ist anfechtbar, insbesondere weil ein sofortiger Entscheid eine erhebliche Verfahrensverkürzung mit sich bringt (E. 1.1). Die Gemeinde ist zur Beschwerde berechtigt (E. 1.2). Das Sanierungsprojekt ist als Baugesuch zu beurteilen, das hätte ausgeschrieben werden müssen (E. 2). Rechtsgrundlagen im Raumplanungsrecht (E. 3.1). Der vorliegend anwendbare Art. 37a RPG bezieht sich nicht nur - gemäss Wortlaut - auf Zweckänderungen, sondern auch auf die Erweiterung von gewerblich genutzten Bauten und ist daher für das vorliegende Projekt anwendbar (E. 3.2). Dieses überschreitet das zulässige Erweiterungsmass von 30 % (E. 3.3). Dem vorinstanzlichen Entscheid liegt eine Interessenabwägung zugrunde, die nicht auf näheren Untersuchungen beruht (E. 3.4). Betriebsbeschränkung und -stilllegung: Die Behörden haben schon seit langem darauf hingewiesen, dass der Betriebsstandort aus raumplanerischer und gewässerschutztrechtlicher Sicht problematisch ist. Dem Betrieb ist somit nicht erneut Gelegenheit einzuräumen, ein neues Sanierungsprojekt einzureichen (E. 4.1). Gutheissung der Beschwerde der Gemeinde und Bestätigung der erstinstanzlichen Verfügung mit angepassten Fristen für die Betriebsbeschränkung und -stilllegung.

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.19.0 VB.2004.00031
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.19.0 VB.2004.00031
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.19.0 VB.2004.00031

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00031
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00031
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.08.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 07.06.2005 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
Altautoverwertungsbetrieb: Sanierungsprojekt
Der vorinstanzliche Rückweisungsentscheid ist anfechtbar, insbesondere weil ein sofortiger Entscheid eine erhebliche Verfahrensverkürzung mit sich bringt (E. 1.1). Die Gemeinde ist zur Beschwerde berechtigt (E. 1.2).
Das Sanierungsprojekt ist als Baugesuch zu beurteilen, das hätte ausgeschrieben werden müssen (E. 2).
Rechtsgrundlagen im Raumplanungsrecht (E. 3.1). Der vorliegend anwendbare Art. 37a RPG bezieht sich nicht nur - gemäss Wortlaut - auf Zweckänderungen, sondern auch auf die Erweiterung von gewerblich genutzten Bauten und ist daher für das vorliegende Projekt anwendbar (E. 3.2). Dieses überschreitet das zulässige Erweiterungsmass von 30 % (E. 3.3). Dem vorinstanzlichen Entscheid liegt eine Interessenabwägung zugrunde, die nicht auf näheren Untersuchungen beruht (E. 3.4).
Betriebsbeschränkung und -stilllegung: Die Behörden haben schon seit langem darauf hingewiesen, dass der Betriebsstandort aus raumplanerischer und gewässerschutztrechtlicher Sicht problematisch ist. Dem Betrieb ist somit nicht erneut Gelegenheit einzuräumen, ein neues Sanierungsprojekt einzureichen (E. 4.1).
Gutheissung der Beschwerde der Gemeinde und Bestätigung der erstinstanzlichen Verfügung mit angepassten Fristen für die Betriebsbeschränkung und -stilllegung.
Stichworte:
ALTAUTOS
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
AUSSCHREIBUNG
BAUGESUCH
BESCHRÄNKUNG
BETRIEBSBESCHRÄNKUNG
BETRIEBSSTILLLEGUNG
ERWEITERUNG
GEWÄSSERSCHUTZ
INTERESSENABWÄGUNG
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SANIERUNG
STILLLEGUNG
ZWECKÄNDERUNG
Rechtsnormen:
Art. 24 RPG
Art. 24c RPG
Art. 37a RPG
Art. 42 RPV
Art. 43 RPV
§ 48 Abs. II VRG
§ 48 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
Die Firma C AG betreibt seit den
Fünfzigerjahren in L einen Altautoverwertungsbetrieb. Gemeinde und Kanton
erteilten ihr hierfür im Verlauf der Jahre verschiedene bau- und
gewässerschutzrechtliche Bewilligungen; zum Teil waren diese befristet und
wurden nicht mehr erneuert (vgl. die Übersicht in E. 1b der Verfügung der
Baudirektion vom 24. Februar 2003).
Das Gebiet L befindet sich in der
Landwirtschaftszone. Im regionalen Richtplan Oberland von 1985 war hier ein
Autosammelplatz festgelegt. Anlässlich der Revision des Richtplans im Jahre
1998 (RRB 2257/1998) wurde diese Festlegung auf­gehoben, weil ihr planungsrechtliche
Grundsätze entgegenstünden.
B.
Ende 1994 ersuchte die Firma C AG die
Baudirektion um einen Vorentscheid im Sinne von Art. 24 des Bundesgesetzes
über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG). Das Ge­such betraf den Neubau
einer Werk- und Lagerhalle, eines überdachten Platzes für ver­schiedene
Arbeiten sowie eines gedeckten Abstellplatzes für Unfallautos und Be­triebsfahrzeuge.
Das Projekt sollte der gewässerschutzrechtlichen Sanierung dienen und eine
rationellere Betriebsabwicklung ermöglichen. Die Baudirektion lehnte das Gesuch
am 13. Juli 1995 ab. Hiergegen erhob die Firma C AG Rekurs an den Regierungsrat,
der das Verfahren im Einvernehmen mit den Beteiligten bis auf Weiteres
sistierte (Verfahren Nr. 2683/1995).
C.
In der Folge liess das Amt für
Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) von einem Ingenieurbüro gutachterliche
Berichte über die Altautoverwertung, Stand der Technik (März/Dez. 1999), die Altautoverwertung
C, Ist-Zustand (April 1999) und die Altautoverwertung C, Sanierungskonzept
(August 2000) erarbeiten. Diese Berichte wurden der Firma C AG zur
Stellungnahme unterbreitet. Zudem vereinbarten das AWEL und die Firma C AG,
dass diese den Behörden die Skizze eines redimensionierten Sanierungsprojekts
zur Beurteilung einreichen werde (vgl. Protokoll vom 27. September 2000). Am
10. November 2000 reichte die Firma C AG ein "reduziertes Sanierungsprojekt"
ein. Darüber erfolgte am 16. November 2000 eine Besprechung, an welcher
festgehalten wurde, das Projekt bzw. Konzept stelle eine gute Grundlage für den
Entscheid über dessen Bewilligungsfähigkeit dar (Protokoll vom 16. November
2000). Im Mai 2002 teilte die Baudirektion der Firma C AG brieflich mit,
dass das Gesuch um eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG auch für
das reduzierte Sanierungsprojekt vom November 2000 nicht in Aussicht gestellt
werden könne, und räumte der Gesuchstellerin die Gelegenheit ein, zum
Verfügungsentwurf schriftlich Stellung zu nehmen. Die Stellungnahme erfolgte
innert verlängerter Frist am 11. November 2002.
Am 24. Februar 2003 verfügte die
Baudirektion mit einlässlicher Begründung was folgt:
I.     Das reduzierte Sanierungsprojekt der Firma C AG,
vom 10. November 2000 wird gestützt auf Art. 24 RPG abgelehnt. Demgemäss
wird die nachgesuchte Ausnahmebewilligung für das reduzierte Sanierungsprojekt
verweigert.
II.    Die in der Vernehmlassung von der Firma C AG
gestellten Anträge werden abgelehnt.
III.   Die Firma C AG wird verpflichtet, ab sofort
Unfallautos unter Dach und Restkarosserien im Freien nur noch einstöckig zu
lagern. Ab dem 1. Januar 2004 ist die Lagerung von Unfallautos und
Restkarosserien im Freien gänzlich untersagt.
IV.  Das heutige Areal der Firma C AG (gemäss Kataster-Kopie
vom 12. Januar 1988) in L wird ab 1. Januar 2007 mit einem Verbot der
Altautoverwertung und des Autohandels belegt.
V.    Die Firma C AG wird verpflichtet, die bestehenden
Bauten und Anlagen mit provisorischer Baubewilligung bis zum 31. Dezember 2007
abzubrechen bzw. zu beseitigen:
-   Abwasseranlage
(provisorische Einleitungsbewilligung vom 16. August 1967)
-   Vorplatzabwasser
(provisorische Einleitungsbewilligung vom 8. Dezember 1967)
-   Provisorische
Werkplatzüberdachung (provisorische Bewilligungen vom 20. November 1974, vom
16. Mai 1975 sowie vom 17. Juni 1975)
-   Einleitung
Meteorwasser (provisorische Einleitungsbewilligung vom 2. Juni 1975)
VI.  Die Firma C AG wird verpflichtet, den Standort des
Verwertungsbetriebes in L einer Altlastenvoruntersuchung zu unterziehen und dem
AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft bis 30. Juni 2003 einen
entsprechenden Untersuchungsbericht in achtfacher Ausfertigung vorzulegen.
VII. (Grundbuchanmerkung des Verbots gemäss Disp.-Ziff.
III)
VIII. - X. (Gebühren, Rechtsmittelbelehrung, Mitteilung)
II.
Die Firma C AG rekurrierte gegen diese
Verfügung an den Regierungsrat, dem sie beantragte, die Baudirektion sei
einzuladen, das reduzierte Sanierungsprojekt zu ge­nehmigen (wobei sie
grundsätzlich die Pflicht anerkannte, eine Altlastenvorunter­suchung vorzunehmen).
Eventualiter beantragte die Rekurrentin, es sei ihr in teilweiser Aufhebung der
angefochtenen Verfügung die Verwirklichung des reduzierten Sanierungsprojekts
im Sinne einer teilweisen Herstellung des gesetzmässigen Zustands zu befehlen.
Subeventuell ersuchte sie um die Erstreckung der von der Baudirektion
festgelegten Fristen.
Der Regierungsrat hiess den Rekurs am 19.
November 2003 gut, hob die angefochtene Verfügung auf und beauftragte die Bau­direktion,
über das reduzierte Sanierungsprojekt der Firma C AG eine
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchzuführen. Zudem ver­pflichtete er die Firma
C AG, den Standort des Verwertungsbetriebs in L einer Altlastenvoruntersuchung
zu unterziehen und dem AWEL innert sechs Monaten nach Rechtskraft des
Rekursentscheides einen entsprechenden Untersuchungsbericht vor­zulegen.
In den Erwägungen hält der Regierungsrat
überdies fest, das Rekursverfahren Nr. 2683/1995 erweise sich hiermit als
gegenstandslos und könne vom Geschäfts­verzeichnis abgeschrieben werden.
III.
Am 13. Februar 2004 erhob die Stadt A
gegen den Rekursentscheid des Regierungs­rates Beschwerde an das
Verwaltungsgericht. Sie beantragt, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben
und die Verfügung der Baudirektion vom 24. Februar 2003 sei zu be­stätigen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staates. Zudem stellt sie ver­schiedene
Anträge zum Verfahren.
Die Baudirektion erklärte Verzicht auf
Vernehmlassung. Der Regierungsrat beantragt, die Be­schwerde sei abzuweisen.
Die Firma C AG schliesst auf die Abweisung der Beschwerde und erneuert ihre im
Rekursverfahren gestellten Eventualanträge, alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolge.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig.
Angefochten wird ein
Rückweisungsentscheid, der die Baudirektion zur Durchführung einer UVP anhält.
Gemäss § 48 VRG ist die Beschwerde zulässig gegen Endentscheide, mit denen
eine Sache materiell oder durch Nichteintreten erledigt wird (Abs. 1). Zwischen­entscheide
sind weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben,
der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (Abs. 2). Vorentscheide,
durch die eine Rechtsfrage beurteilt wird, sind weiterziehbar, wenn dadurch
sofort ein End­entscheid herbeigeführt und ein erhebliches Beweisverfahren
erspart werden kann (Abs. 3). Rück­weisungs­entscheide stehen ihrer Natur
nach den Zwischen- und den Vorentscheiden nahe; in der Praxis werden sie aber
häufig Endentscheiden gleichgestellt, indem ihre Anfechtung nicht nur unter den
Voraussetzungen von § 48 Abs. 2 oder 3 VRG zugelassen wird (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege­gesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,  § 48 N. 16 mit Hinweisen).
Allerdings ist diese Praxis in jüngster Zeit in dem Sinn verschärft worden, als
für die selbständige Anfechtung von Rückweisungsentscheiden die Möglichkeit
einer erheblichen Verfahrens­verkürzung bestehen muss (RB 2002 Nr. 20 mit
weiteren Hinweisen auf VGr, 18. Dezember 2001, VB.2001.00364 und VGr, 27.
März 2002, PB.2002.00002). Wie zu zeigen sein wird, lässt sich der angefochtene
Rekursentscheid nicht halten. Würde auf die Beschwerde nicht eingetreten, hätte
dies unnötigerweise erhebliche Weiterungen und Auf­wendungen sowohl bei der privaten
Beschwerdegegnerin als auch bei den Behörden zur Fol­ge, die durch einen
sofortigen Entscheid vermieden werden können. In diesem Sinn besteht die
Möglichkeit einer erheblichen Verfahrensverkürzung, weshalb auf die Beschwerde
grundsätzlich einzutreten ist.
1.2
Im Streit liegt eine Baubewilligung ausserhalb der
Bauzone. Die Gemeinde ist – als Standortgemeinde – gemäss Art. 34 Abs. 2
RPG zur Beschwerde an das Bundesgericht legi­ti­miert. Zudem kann sie ihre
Legitimation auch aus Art. 12 des Bundesgesetzes über den Natur und
Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG) herleiten, da sie eine Missachtung von
Belangen des Naturschutzes geltend macht. Die Berechtigung, Verwaltungsgerichts­beschwerde
an das Bundesgericht zu erheben, schliesst das Recht zur kantonalen Beschwerde
ein. Es kann daher offen bleiben, ob die Beschwerdeführerin auch gemäss Art. 57
des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG) und ge­mäss § 21
VRG zur Beschwerde berechtigt ist.
1.3
Die sich stellenden Fragen sind rechtlicher Natur
und können anhand des umfang­reichen Dossiers ohne zusätzliche Beweisaufnahmen
entschieden werden. Auf den von der privaten Beschwerdegegnerin beantragten
Augenschein ist daher zu verzichten.
1.4
Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei ihr die
vollständige Akteneinsicht zu gewähren; insbesondere sei ihr das reduzierte
Sanierungsprojekt vom 10. November 2000 zur Vernehmlassung zuzustellen. Hierzu besteht
kein Anlass. Es hätte der Beschwerde­führerin frei gestanden, sich bei der
Baudirektion oder beim Regierungsrat rechtzeitig um Akten­einsicht zu bemühen.
Dass sie dies getan hat und ihr die Akteneinsicht verwehrt wor­den sei, macht
sie nicht geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich. Der weitere Antrag der
Beschwerdeführerin, es seien sämtliche Akten der Baudirektion beizuziehen, hat
sich er­ledigt. Das Verwaltungsgericht zieht in Beschwerdefällen ohnehin immer
das vollständige Dossier bei (§ 57 VRG).
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin rügt, dass das reduzierte
Sanierungsprojekt nie ausgeschrieben wurde. Sie beantragt deshalb, das
Verwaltungsgericht möge durch einen Zwischen­entscheid den Regierungsrat
einladen, seinen Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung amtlich zu publizieren und
die Akten aufzulegen; allfällige weitere Beschwerden seien mit dem vorliegenden
Verfahren zu vereinen. Der Regierungsrat hält dem in seiner Vernehm­lassung
entgegen, das reduzierte Sanierungsprojekt, welches Gegenstand der Verfügung
der Baudirektion vom 24. Februar 2003 bildete, stelle noch kein Baugesuch dar
und sei deshalb nie amtlich publiziert worden. Der Regierungsrat habe mit der
Aufhebung der abweisenden Verfügung ebenfalls keine Bewilligung erteilt und
auch keine Anweisung getroffen, eine solche zu erteilen. Er habe aber den Weg
frei gemacht, damit über das reduzierte Sanierungsprojekt eine UVP durchgeführt
werden könne.
Diese Betrachtungsweise überzeugt nicht.
Aus den in der Prozessgeschichte erwähnten Akten, aber auch aufgrund des
Aufwands, der für die Auseinandersetzung mit diesem Proj­ekt innerhalb der
Baudirektion  getrieben wurde, ergibt sich, dass sowohl die Gesuch­stellerin
als auch die Baudirektion davon ausgingen, beim reduzierten Sanierungsprojekt
handle es sich um ein Baugesuch oder zumindest um ein Vorentscheidsgesuch,
welches an die Stelle des Vorentscheidsgesuches von 1994 getreten war.
Dementsprechend lautete die Ver­fügung der Baudirektion ganz unmissverständlich
auf die Verweigerung der nachge­suchten Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24
RPG, und nur so lässt sich auch verstehen, dass der Regierungsrat den Rekurs
gegen das frühere Vorentscheidsgesuch unwider­sprochen als gegenstandslos
geworden erklären konnte. Wollte man dies nicht so sehen, würde sich im Übrigen
die Frage stellen, weshalb der Regierungsrat auf den (zweiten) Rekurs überhaupt
eingetreten ist. Wäre das reduzierte Sanierungsprojekt als einfache "Bauanfrage"
anzusehen, so wäre die Beantwortung dieser Anfrage nicht anfechtbar ge­wesen,
da über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens
grund­­legend sind, verbindliche Vorentscheide gemäss §§ 323 f. PBG
eingeholt werden können (vgl. hierzu VGr, 24. September 1999,
VB.1999.00137, BEZ 1999 Nr. 32 E. 1c).
2.2
Ist demnach von einem Baubewilligungs- oder
Vorentscheidsverfahren auszugehen, so wurde das Gesuch in der Tat zu Unrecht
nicht ausgeschrieben. Baugesuche sind gemäss § 314 Abs. 1 PBG durch
die örtliche Baubehörde öffentlich bekannt zu machen. § 324 Abs. 2
PBG kennt zwar das Vorentscheidverfahren ohne Drittverbindlichkeit, bei welchem
auf eine Ausschreibung verzichtet wird. Diese Bestimmung ist indessen in den
meisten Fällen – nämlich immer dann, wenn es wie vorliegend um die Anwendung
des Raum­planungs­gesetzes und seiner kantonalen und eidgenössischen
Ausführungsbestim­mungen geht – bundesrechtswidrig. Damit das Beschwerderecht
Dritter gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG tatsächlich ausgeübt werden
kann, müssen die Beschwerdeberechtigten über das Verfahren rechtzeitig in
Kenntnis gesetzt werden. Verfahrensregeln, welche dies nicht gewährleisten,
verletzen das Raumplanungsgesetz (RB 1994 Nr. 92, BGE 120 Ib 48, je
mit Hin­weisen).
Vorliegend hat dies die Aufhebung des
Rekursentscheides und grundsätzlich auch der erstinstanzlichen Verfügung zur
Folge. Die Verfügung der Baudirektion braucht indessen dann nicht aufgehoben
werden, wenn sie sich als materiell rechtmässig erweist. In diesem Fall würden
zumindest insofern keine Rechte Dritter tangiert, als keine Bewilligung erteilt
wurde und eine etwaige Umnutzung der Gebäude nicht Gegen­stand des vorliegenden
Verfahrens ist. Für eine Rückweisung an die Baudirektion besteht auch insofern
kein Anlass, als die private Beschwerdegegnerin keinen entsprechenden Antrag
gestellt hat – auch nicht eventuell – und die Angelegenheit aufgrund der Akten
spruchreif ist.
2.3
Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die
Baudirektion zu Recht eine Ausnahmebewilligung nach den Art. 24 ff. RPG
verweigert und die gestaffelte Stilllegung des Altautoverwertungsbetriebs der
Beschwerdeführerin angeordnet hat.
3.
3.1
Gemäss Art. 37a RPG regelt der Bundesrat,
unter welchen Voraussetzungen Zweckänderungen gewerblich genutzter Bauten und
Anlagen zulässig sind, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden oder
seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind.
Der Bundesrat ist diesem Auftrag in Art. 43 der Raumplanungsverordnung vom
28. Juni 2000 (RPV) nachgekommen. Danach können Zweckänderungen und
Erweiterungen solcher Bauten und Anlagen unter den in Abs. 1 lit. a - f
aufgeführten Voraussetzungen bewilligt werden. Die Absätze 2 und 3 befassen
sich zudem mit dem quantitativen Höchstmass einer zulässigen Erweiterung.
Art. 43 RPV erlaubt damit bei
gewerblichen Bauten und Anlagen Zweckänderungen und Erweiterungen unter
Bedingungen, die für den Bauherrn günstiger sind als die Voraussetzungen gemäss
der Grundnorm von Art. 24c RPG und 42 RPV. Der wesentlichste Unterschied
besteht in der ausdrücklichen Zulassung vollständiger Zweckänderungen. Ein weiterer
hervorzuhebender Unterschied liegt im Stichdatum, vor welchem die fraglichen
Bauten errichtet sein mussten. Dieses ist bei Bauten, welche nach Art. 24c
RPG zu beurteilen sind, grundsätzlich der 1. Juli 1972, während kraft Art. 37a
RPG ein späteres Datum massgeblich ist (BGE 129 II 396 E. 4.2.1).
3.2
Der Regierungsrat hat angenommen, das Vorhaben der privaten
Beschwerdegegnerin sei allein nach Art. 37a RPG bzw. Art. 43 RPV zu
beurteilen. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, diese Bestimmungen seien
nur auf reine Zweckänderungen, nicht hingegen auch auf bauliche Erweiterungen
anwendbar. Letztere seien immer nach Art. 24c RPG zu beurteilen.
Richtig ist, dass Art. 37a RPG die
Erweiterungen nicht ausdrücklich nennt. Es fragt sich daher, ob der Bundesrat
mit Art. 43 RPV seine Regelungskompetenz überschritten hat. Bei der
vorfrageweisen Überprüfung einer unselbständigen Verordnung – hierum handelt es
sich bei der RPV – kann das Gericht prüfen, ob sich der Bundesrat an die Grenzen
der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Räumt die gesetzliche
Delegation dem Bundes­rat einen weiten Ermessensspielraum für die Regelung auf
Verordnungsstufe ein, ist dieser für die Gerichte verbindlich (Art. 191 der
Bundesverfassung [BV]). In diesem Fall kann das Gericht lediglich prüfen, ob
die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat delegierten Kompetenzen
offensichtlich sprengt oder sich aus anderen Gründen als gesetz- oder
verfassungswidrig erweist (BGE 126 II 283 E. 3b mit Hinweisen).
Es ist schon aufgrund des Wortlautes
offensichtlich, dass Art. 37a RPG dem Bundesrat einen weiten
Regelungsspielraum zugesteht. Dies geschah bewusst. Art. 37a RPG wurde
erst im Differenzbereinigungsverfahren als Kompromisslösung ins Gesetz eingefügt
(vgl. Ruedi Muggli, Kurzkommentar zum Entwurf für eine Änderung des
Raumplanungs­gesetzes vom 20. März 1998, in VLP: Information der
Dokumentationsstelle für Raum­planungs- und Umweltrecht, November 1998, Art. 37a
N. 1 und 2). Angesichts der Ausführungen von Bundesrat Koller im Parlament kann
kaum ein Zweifel daran bestehen, dass der Gesetzgeber mit Art. 37a RPG den
Bundesrat nicht nur ermächtigt hat, die Zweck­änderung von gewerblichen Bauten
und Anlagen zu regeln, sondern auch deren Erwei­terung (vgl. Amtl. Bull. N 1998
504 und S 1998 317). Lehre und Rechtsprechung gehen vom Gleichen aus, auch wenn
die Frage nie vertieft erörtert wurde (Muggli, Art. 37a N. 1 und 3; Peter
Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24-24d RPG, in: ZBl 100/2001, S. 291 ff.,
302; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A.,
Bern 2002, S. 201 f.; BGE 127 II 215 E. 3d; VGr, 8. Juli 2004, VB.2003.00416,
E. 4.2, www.vgrzh.ch). Die Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was es
rechtfertigen könnte, hier von einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung
des Bundesrates oder von einer anderen Gesetzes- oder Verfassungswidrigkeit von
Art. 43 RPV auszugehen. Der Regie­rungsrat hat daher das Vorhaben der privaten
Beschwerdegegnerin zu Recht nach Art. 37a RPG und Art. 43 RPV geprüft.
3.3
Wie Bundesrat Koller in seinen bereits erwähnten
Ausführungen vor den Räten betonte, müssen Änderungen von gewerblichen Bauten
auch nach Art. 37a RPG massvoll sein. Erhebliche Erweiterungen der
bestehenden Bausubstanz dürfen mit vollständigen Zweckänderungen nicht
verbunden werden. Mit anderen Worten gilt insofern grundsätz­lich die gleiche
Regelung wie bei Änderungen gemäss Art. 24c RPG, auch wenn Art. 43
Abs. 2 und 3 RPV in quantitativer Hinsicht die Grenze weiter zieht als Art. 42
Abs. 3 RPV. Im Einzelnen erlaubt Art. 43 Abs. 2 RPV eine Erweiterung der
zonenwidrig genutzten Fläche um 30 %, wobei Erweiterungen innerhalb des
bestehenden Gebäudevolumens nur zur Hälfte angerechnet werden. Die Erweiterung
der zonenwidrig genutzten Fläche ausser­halb des bestehenden Gebäudevolumens um
mehr als 100 m
2
ist nur zulässig, wenn die Er­weiterung für die
Fortführung des Betriebs erforderlich ist (Abs. 3).
Für den Vergleich zwischen Bestehendem
und Geplantem wären rechtlich massgeblich an sich nur die vor 1980 errichteten
Gebäude, ohne den 1988 vorgenommenen An- und Um­bau. Vereinfachend wird im
Folgenden indessen vom heutigen Ist-Zustand ausgegangen, was mit Blick auf das
Ergebnis zulässig erscheint. Im Ist-Zustand sind gemäss den Projekt­unterlagen
ungefähr 1240 m
2
überdachte Fläche vorhanden (Hauptgebäude 600 m
2
,
Werkhalle mit Schrottpresse 350 m
2
, Einstellhalle 135 m
2
,
verschiedene Ersatzteil­lager 155 m
2
). Das reduzierte
Sanierungsprojekt sieht vor, alle vorhandenen Bauten ausser dem Hauptgebäude
abzubrechen. Das Hauptgebäude soll um ca. 16 m verlängert und dan­eben
eine neue, 8 m hohe Halle von ca. 75 m mal 45 m Grundfläche errichtet
werden. Die Fläche der neuen Bauten beträgt ca. 3585 m
2
. Auch wenn
in Rechnung gestellt wird, dass die heutige ca. 12.5 m hohe Schrottpresse
abgebrochen werden soll und dass möglicher­weise die Fläche, auf welcher
Altautos im Freien gelagert werden, vermindert wird, so ist doch offensichtlich,
dass das zulässige Erweiterungsmass von 30 % bei weitem über­schritten
wird. Von einer massvollen Erweiterung kann klarerweise keine Rede mehr sein.
Der angefochtene Entscheid ist auch aus diesem Grunde aufzuheben, und die Be­willigungsverweigerung
durch die Baudirektion erweist sich als rechtmässig.
3.4
Der Regierungsrat hat sich zu den Voraussetzungen
von Art. 43 Abs. 1 RPV näher geäussert. Eine Auseinandersetzung mit diesen
Erwägungen kann an sich unterbleiben, nachdem das Vorhaben an einer vom
Regierungsrat nicht näher geprüften Voraussetzung scheitert. Immerhin drängen
sich folgende Bemerkungen auf.
Art. 43 Abs. 1 lit. f RPV setzt
voraus, dass dem Vorhaben keine wichtigen Anliegen der Raumplanung
entgegenstehen. Damit wird eine umfassende Interessenabwägung verlangt, die
derjenigen nach Art. 24c Abs. 2 und 24 lit. b RPG entspricht. Dabei
ist insbesondere zu prüfen, ob das Vorhaben den Zielen und Grundsätzen der
Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG) und dem Umweltschutzrecht entspricht
(Walter Haller/Peter Karlen, Raumpla-nungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A.,
Zürich 1999, Rz. 741; Hänni, S. 202 bei Fn. 628 und S. 201, je mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts).
Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen
hat, untersteht die einem Neubau entsprechende Sanierung des
Altautoverwertungsbetriebes der UVP. Diese hätte die Grundlagen zu liefern
unter anderem für die erwähnte Interessenabwägung. Gemäss Art. 9 USG ist
die Prüfung der Umweltverträglichkeit vorzunehmen,
bevor
die Behörde
über das Projekt entscheidet. Indem der Regierungsrat bereits im Voraus
feststellt, Art. 43 RPV stehe dem Vorhaben nicht entgegen, kehrt er die
Reihenfolge um, was das Recht verletzt. Ohne entsprechende Unterlagen lässt
sich eine Interessenabwägung nicht korrekt vornehmen (siehe für eine
vergleichbare Konstellation BGE 123 II 88 E. 2). Namentlich fehlen
konkrete Angaben über den Verkehr von und zur Anlage, so dass ungeklärt ist, ob
überwiegende Interessen der Anwohner einer Ausnahmebewilligung entgegenstehen
(abgesehen davon, dass auch ungenügend geklärt ist, ob die bestehende
Erschliessung nicht erweitert werden müsste, Art. 43 Abs. 1 lit. d
RPV). Sodann lässt sich ohne nähere Untersuchungen, die bisher nie vorgenommen
wurden, auch nicht ausschliessen, dass Inter­essen des Naturschutzes – das
Betriebsgelände grenzt unmittelbar an das Flachmoor und Naturschutzgebiet R,
ein im Inventar der Flachmoore von nationaler Bedeutung verzeichnetes Objekt –
einer Weiterführung bzw. Erweiterung des Betriebes nicht entgegenstehen.
Im Ergebnis lässt der angefochtene
Entscheid auch eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Frage vermissen,
welche Bedeutung der Streichung des Altautoverarbeitungsplatzes im regionalen
Richtplan zukommt, die explizit damit begründet wurde, dass diesem Stand­ort
überwiegende Interessen des Umweltschutzes, insbesondere des Natur-,
Landschafts-, Gewässer- und Bodenschutzes entgegenstünden.
3.5
Die Tatsache, dass die vorgesehene Erweiterung
nicht zuletzt dazu dient, derzeit ver­letzte Vorschriften des Gewässerschutzes
einzuhalten, ändert an der vorstehenden Beur­teilung nichts. Der eindeutige
Widerspruch zu den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes wird durch den "guten
Zweck" des Projektes nicht aufgehoben. Die Einhaltung anderer Normen, so
jener des Gewässerschutzgesetzes, ist Voraussetzung für die Erteilung einer
Ausnahmebewilligung nach den Art. 24 ff. RPG; sie rechtfertigt hingegen
nicht zu­sätzliche, im RPG nicht vorgesehene Ausnahmen.
4.
Zu prüfen bleibt, ob die Baudirektion zu
Recht Einschränkungen und schliesslich die Stilllegung des Betriebes der privaten
Beschwerdegegnerin angeordnet hat. In diesem Zusammenhang stellt sich auch die
vorab zu behandelnde Frage, ob sich ein endgültiger Entscheid rechtfertigt oder
ob der privaten Beschwerdegegnerin nochmals Gelegenheit zur Einreichung eines
erneut reduzierten, RPG-konformen Sanierungsprojektes einzuräumen ist.
4.1
Der Regierungsrat weist im angefochtenen Beschluss
darauf hin, dass der Betrieb der privaten Beschwerdegegnerin im öffentlichen
Interesse jahrzehntelang teils gefördert, teils geduldet worden sei, und
erwähnt in diesem Zusammenhang eine zwischen elf Kantonen und dem Fürstentum
Liechtenstein mit der Vereinigung der Autosammelstellenhalter der Schweiz
abgeschlossene Vereinbarung (von 1994; eine Vorgängervereinbarung datierte von
1975), die auch von der privaten Beschwerdegegnerin unterzeichnet wurde. Diese
Vereinbarungen können indessen nicht als Förderung einer bestimmten, an ihr
beteiligten Unternehmung gelten. Auch sonst scheint es übertrieben zu
behaupten, der Betrieb der privaten Beschwerdegegnerin sei von der öffentlichen
Hand gefördert worden. Richtig ist, dass das öffentliche Interesse an einer
geordneten Entsorgung von alten Autos immer wieder betont und anerkannt wurde
und auch als Rechtfertigung für die Erteilung von Bewilligungen an die private Beschwerdegegnerin
diente, deren Standort schon seit langem als raumplanerisch problematisch
erkannt war. So wiesen bereits die provisorischen Bewilligungen der
Baudirektion vom 20. November 1974 und vom 16. Mai 1975 darauf hin, dass
der Betrieb in einer Industriezone anzusiedeln sei und am jetzigen Standort nur
befristet toleriert werden könne. 1982 erneuerte die Baudirektion die
Bewilligungen für den Betrieb der privaten Beschwerdegegnerin erneut nur
befristet, mit dem Hinweis, dass es Sache der Stadt A sei, für den
Autosammelplatz eine entsprechende zonenrechtliche Ordnung zu erlassen. Ende
der Achtzigerjahre ver­suchte die private Beschwerdegegnerin einen Gestaltungsplan
zu erwirken, der ihr eine Arealerweiterung ermöglicht hätte. Diese Planungsabsicht
scheiterte. In den Neunzigerjahren erfolgte sodann die einleitend erwähnte Streichung
des Standortes L im regionalen Richtplan und die erste Verweigerung einer
Ausnahmebewilligung durch die Baudirektion, die gefolgt wurde von zusätzlichen
Untersuchungen und der hier angefochtenen zweiten Bewilligungsverweigerung für
das "reduzierte Sanierungsprojekt". Der privaten Beschwerdegegnerin
musste unter diesen Umständen schon lange bewusst sein, dass ihr Standort aus
raumplanerischer Sicht problematisch war und auf Dauer nicht Bestand haben
konnte.
Ebenfalls seit langem bewusst sein musste
ihr, dass gewässerschutzrechtlich dringender Handlungsbedarf bestand bzw.
besteht. So hielt die Verfügung der Baudirektion vom 13. Juli 1995 etwa
fest, eine Abwasserprobeanalyse vom Februar 1990 habe bei den Ab­wassereinleitungen
Grenzwertüberschreitungen von 15 % bei Zink, von 160 % bei Blei und
540 % bei den Kohlenwasserstoffen ergeben. Die derzeitige Betriebsweise
wider­spreche offensichtlich den Art. 6 und 7 des Gewässerschutzgesetzes
vom 24. Januar 1991 (GSchG) und eine Sanierung sei dringlich. Auch auf den
Altlastenverdacht wurde bereits damals hingewiesen. Es ist daher nicht ohne
weiteres nachvollziehbar, dass die private Beschwerdegegnerin bzw. ihr Anwalt
vorbringt, ihr Betrieb sei in jeder Hinsicht vor­bildlich geführt worden. Auch
das vom AWEL in Auftrag gegebene Sanierungskonzept vom August 2000, dessen
Feststellungen die private Beschwerdegegnerin nur in einem Detail entgegentrat,
zeigt einen beachtlichen Handlungsbedarf auf und gelangt zum Ergebnis, mit
einer Verlegung/Stilllegung des Betriebs könnten die gesetzlichen Rahmenbedingungen
am besten eingehalten werden.
Die jahrelange Vorgeschichte gestattet
den Schluss, dass die private Beschwerdegegnerin nicht gewillt oder nicht in
der Lage ist, ein Sanierungsprojekt vorzulegen, welches den Rahmen des gemäss Art. 43
RPV Zulässigen einhält und zugleich die erforderliche gewässerschutzrechtliche
Sanierung sicherstellt. Somit besteht kein Anlass, die Angelegenheit nochmals
an die Baudirektion zurückzuweisen, um die private Beschwerdegegnerin zur Einreichung
eines erneut überarbeiteten Sanierungsprojekts anzuhalten.
4.2
Aus der vorstehenden Erwägung ergibt sich bereits,
dass gewässerschutzrechtlich erheblicher und dringender Handlungsbedarf
besteht. Die private Beschwerdegegnerin hat dieser Feststellung nie
widersprochen, sondern geht vom Gleichen aus. Eine Sanierung, welche mit den
für eine Weiterführung des Betriebes nötigen Massnahmen verbunden wäre, kommt
aus raumplanungsrechtlichen Gründen wie dargelegt nicht in Frage. Damit entfällt
auch die von der privaten Beschwerdegegnerin eventualiter beantragte Lösung,
ihr unter Verweigerung der entsprechenden Bewilligung das Sanierungsprojekt als
gewässer­schutzrechtliche Massnahme zu befehlen, ohne dass näher auf ihren –
durchaus verfehlten – Vergleich mit einer übergrossen Dachlukarne einzugehen
ist. Die von der Baudirektion angeordnete sukzessive Stilllegung des Betriebs
erscheint vielmehr als die einzige Mög­lichkeit, einen rechtskonformen Zustand
herbeizuführen.
4.3
Entgegen der im Subeventualstandpunkt vertretenen
Auffassung ist auch die Dauer der von der Baudirektion angeordneten Fristen
nicht zu beanstanden. Die private Beschwerdegegnerin hat seit längerem keine
erheblichen Investitionen in den Betrieb mehr vornehmen müssen; wie erwähnt
musste ihr die Notwendigkeit, den Betrieb zu verlegen oder stillzulegen, auch
schon lange bewusst sein. Es kann daher keine Rede davon sein, dass zur Schonung
von Investitionen bzw. zum Schutz des Vertrauens der Betroffenen eine Frist von
mindestens zehn Jahren anzusetzen ist. Vielmehr ist die Verfügung der Baudirektion
im Wesentlichen zu bestätigen, allerdings unter Ansetzung von Fristen, die ab
Rechtskraft dieses Urteils laufen.
5.
Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der privaten Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), der keine
Parteientschädigung zusteht. Auch die Beschwerdeführerin, die anwaltlich nicht
vertreten war und zu deren üblicher Verwaltungstätigkeit auch das Führen einer
Beschwerde wie der vorliegenden noch gerechnet werden kann, hat keinen Anspruch
auf Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird
gutgeheissen. Der angefochtene Beschluss wird aufgehoben und die Verfügung der
Baudirektion vom 24. Februar 2003 mit folgenden Fristen bestätigt:
I. (unverändert)
II. (unverändert)
III. Die Firma
C AG wird verpflichtet, ab Rechtskraft dieses Urteils Unfallautos unter Dach
und Restkarosserien im Freien nur noch einstöckig zu lagern. Ab neun Monaten
nach Rechtskraft dieses Urteils ist die Lagerung von Unfallautos und
Restkarosserien im Freien gänzlich untersagt.
IV. Das
heutige Areal der Firma C AG (gemäss Kataster-Kopie vom 12. Januar 1988)
in L wird ab drei Jahren nach Rechtskraft dieses Urteils mit einem Verbot der
Altautoverwertung und des Autohandels belegt.
V. Die Firma C
AG wird verpflichtet, die bestehenden Bauten und Anlagen mit provisorischer
Baubewilligung innert vier Jahren ab Rechtskraft dieses Urteils abzubrechen
bzw. zu beseitigen:
-   Abwasseranlage
(provisorische Einleitungsbewilligung vom 16. August 1967)
-   Vorplatzabwasser
(provisorische Einleitungsbewilligung vom 8. Dezember 1967)
-   Provisorische
Werkplatzüberdachung (provisorische Bewilligungen vom 20. November 1974, vom
16. Mai 1975 sowie vom 17. Juni 1975)
-   Einleitung
Meteorwasser (provisorische Einleitungsbewilligung vom 2. Juni 1975)
VI. Die Firma C
AG wird verpflichtet, den Standort des Verwertungsbetriebes in L einer
Altlastenvoruntersuchung zu unterziehen und dem AWEL Amt für Abfall, Wasser,
Energie und Luft innert sechs Monaten ab Rechtskraft dieses Urteils einen
entsprechenden Untersuchungsbericht in achtfacher Ausfertigung vorzulegen.
VII. X.
(unverändert)
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'090.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der
privaten Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen Entscheid kann
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    Mitteilung an:…..