zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00558 · 2025-01-23 · de

Lehrdiplom für Maturitätsschulen | [Die Beschwerdeführerin bestand die "Prüfungslektion Deutsch" als Teil der Diplomprüfung für das Lehrdiplom für Maturitätsschulen zweimal nicht. Sie wendet sich gegen den Entscheid der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen, welcher eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts im Einspracheverfahren feststellt und die Angelegenheit an die Philosophische Fakultät der Universität Zürich zurückweist, ohne die übrigen (formellen) Rügen der Beschwerdeführerin gegen das Einspracheverfahren zu behandeln.] Auf die Beschwerde gegen den Zwischenentscheid ist einzutreten, weil die Beschwerdegegnerin eine Rechtsverzögerung hinreichend konkret geltend macht (E. 1.2). Die Beschwerdeführerin erhob im Rekurs zahlreiche Rügen formeller Natur, die eine Aufhebung des Einspracheenscheids der Beschwerdegegnerin zur Folge haben könnten. Durch den Entscheid nur über eine einzige dieser Rügen in ihrem Rückweisungsentscheid nahm die Vorinstanz in Kauf, in einem zweiten Rechtsgang erneut einen Rückweisungsentscheid fällen zu müssen. Aufgrund der beruflichen Situation der Beschwerdeführerin stellt dies eine Rechtsverzögerung dar (E. 2.2). Ausnahmsweise entscheidet das Verwaltungsgericht im Sinn der Verfahrenseffizienz selbst über die formellen Rügen der Beschwerdeführerin, statt die Sache diesbezüglich an die Vorinstanz zurückzuweisen (E. 2.3). Für die Behandlung einer Einsprache dürfen innerhalb der die unbegründete Ausgangsverfügung erlassenden Instanz unterschiedliche Stellen oder Personen zuständig sein, weshalb die Zuständigkeit des Studiendekans der Beschwerdegegnerin zur Behandlung der Einsprache nicht zu beanstanden ist (E. 3.3). Hingegen handelt es sich beim Einspracheverfahren nicht um ein Rechtsmittelverfahren mit devolutiver Wirkung, weshalb sich der Studiendekan der Beschwerdegegnerin nicht in seiner Kognition beschränken darf (E. 3.4). Er wird bei seinem erneut zu erstellenden Einspracheentscheid die unbegründet verfügte Prüfungsbewertung zu begründen und einer kritischenNeubeurteilung zu unterziehen haben (E 3.5). Die angefertigen Bewertungsbögen zur "Prüfungslektion Deutsch" unterliegen der Akteneinsicht (E. 4.2). Der Prüfungsablauf muss sich durch eine Rechtsmittelinstanz rekonstruieren lassen. Ob dieser Minimalstandard durch Herausgabe der Bewertungsbögen gewahrt wird oder allenfalls weitere Notizen herauszugeben sind, lässt sich vor Beizug der Bewertungsbögen nicht beurteilen (E. 4.3). Über den Hauptantrag auf Anhebung der Note für die "Prüfungslektion Deutsch" auf 4,0 kann nicht entschieden werden, da es diesbezüglich nach dem zuvor Gesagten an einer begründeten Verfügung fehlt (E. 5).Teilweise Gutheissung und Rückweisung an die Beschwerdegegnerin.

Zürich Verwaltungsgericht 23.01.2025 VB.2024.00558
Zurich Verwaltungsgericht 23.01.2025 VB.2024.00558
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00558
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00558
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.01.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Lehrdiplom für Maturitätsschulen
[Die Beschwerdeführerin bestand die "Prüfungslektion Deutsch" als Teil der Diplomprüfung für das Lehrdiplom für Maturitätsschulen zweimal nicht. Sie wendet sich gegen den Entscheid der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen, welcher eine Verletzung ihres Akteneinsichtsrechts im Einspracheverfahren feststellt und die Angelegenheit an die Philosophische Fakultät der Universität Zürich zurückweist, ohne die übrigen (formellen) Rügen der Beschwerdeführerin gegen das Einspracheverfahren zu behandeln.]
Auf die Beschwerde gegen den Zwischenentscheid ist einzutreten, weil die Beschwerdegegnerin eine Rechtsverzögerung hinreichend konkret geltend macht (E. 1.2). Die Beschwerdeführerin erhob im Rekurs zahlreiche Rügen formeller Natur, die eine Aufhebung des Einspracheenscheids der Beschwerdegegnerin zur Folge haben könnten. Durch den Entscheid nur über eine einzige dieser Rügen in ihrem Rückweisungsentscheid nahm die Vorinstanz in Kauf, in einem zweiten Rechtsgang erneut einen Rückweisungsentscheid fällen zu müssen. Aufgrund der beruflichen Situation der Beschwerdeführerin stellt dies eine Rechtsverzögerung dar (E. 2.2). Ausnahmsweise entscheidet das Verwaltungsgericht im Sinn der Verfahrenseffizienz selbst über die formellen Rügen der Beschwerdeführerin, statt die Sache diesbezüglich an die Vorinstanz zurückzuweisen (E. 2.3). Für die Behandlung einer Einsprache dürfen innerhalb der die unbegründete Ausgangsverfügung erlassenden Instanz unterschiedliche Stellen oder Personen zuständig sein, weshalb die Zuständigkeit des Studiendekans der Beschwerdegegnerin zur Behandlung der Einsprache nicht zu beanstanden ist (E. 3.3). Hingegen handelt es sich beim Einspracheverfahren nicht um ein Rechtsmittelverfahren mit devolutiver Wirkung, weshalb sich der Studiendekan der Beschwerdegegnerin nicht in seiner Kognition beschränken darf (E. 3.4). Er wird bei seinem erneut zu erstellenden Einspracheentscheid die unbegründet verfügte Prüfungsbewertung zu begründen und einer kritischen Neubeurteilung zu unterziehen haben (E 3.5). Die angefertigen Bewertungsbögen zur "Prüfungslektion Deutsch" unterliegen der Akteneinsicht (E. 4.2). Der Prüfungsablauf muss sich durch eine Rechtsmittelinstanz rekonstruieren lassen. Ob dieser Minimalstandard durch Herausgabe der Bewertungsbögen gewahrt wird oder allenfalls weitere Notizen herauszugeben sind, lässt sich vor Beizug der Bewertungsbögen nicht beurteilen (E. 4.3). Über den Hauptantrag auf Anhebung der Note für die "Prüfungslektion Deutsch" auf 4,0 kann nicht entschieden werden, da es diesbezüglich nach dem zuvor Gesagten an einer begründeten Verfügung fehlt (E. 5).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung an die Beschwerdegegnerin.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
EINSPRACHEENTSCHEID
EINSPRACHEINSTANZ
EINSPRACHEVERFAHREN
ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT
EXAMENSENTSCHEID
INTERNE AKTEN
KOGNITIONSBESCHRÄNKUNG
RECHTSVERZÖGERUNG
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. 1 BGG
Art. 29 Abs. 1 BV
§ 46 UniversitätsG
§ 10a lit. c VRG
§ 10b Abs. 3 VRG
§ 19a Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2024.00558
Urteil
der 4. Kammer
vom 23. Januar 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Universität Zürich,
Philosophische Fakultät,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Lehrdiplom
für Maturitätsschulen,
hat sich
ergeben:
I.
A.
A
studierte im Herbstsemester 2022 an der Philosophischen Fakultät der
Universität Zürich im Studiengang "Lehrdiplom für Maturitätsschulen".
Am 18. November 2022 absolvierte sie als Teil der Diplomprüfung die
"Prüfungslektion Deutsch", woraufhin ihr das Institut für
Erziehungswissenschaften der Universität Zürich respektive der dortige Direktor
der Lehrerinnen- und Lehrerbildung Maturitätsschulen am 24. November 2022
schriftlich mitteilte, dass sie diesen Prüfungsteil mit einer Note von 3–4
nicht bestanden habe und sie eine Möglichkeit zur Wiederholung habe.
Die Wiederholung der "Prüfungslektion Deutsch"
fand am 29. März 2023 statt und wurde erneut mit der ungenügenden Note 3–4
bewertet. Dieses Resultat sowie der daraus folgende definitive Ausschluss von A
aus dem Studiengang "Lehrdiplom für Maturitätsschulen" das
Unterrichtsfach Deutsch betreffend teilte der Direktor der Lehrerinnen- und
Lehrerbildung Maturitätsschulen A mit Notenbrief vom 4. April 2023 mit.
B.
Hierauf
wandte sich A am 15. April 2023 mit einem als "Antrag"
bezeichneten Schreiben an die Philosophische Fakultät der Universität Zürich,
worin sie die Begründung der Bewertung ihrer Wiederholungsprüfung unter
zahlreichen Gesichtspunkten beantragte. Am 19. April 2023 wandte sich ein
von A mandatierter Rechtsanwalt ebenfalls an die Philosophische Fakultät und
beantragte Akteneinsicht betreffend die Bewertung der Wiederholungsprüfung.
Hierauf teilte eine juristische Mitarbeiterin der Philosophischen Fakultät dem
Rechtsvertreter von A mit E-Mail vom 25. April 2023 mit, dass keine
Protokolle zur Prüfung vorlägen und die Arbeitsnotizen des Prüfungsteams nicht
der Akteneinsicht unterlägen. Der Prüfungsentscheid sei A direkt im Anschluss
an die Prüfung mündlich eröffnet und begründet worden. Zusätzlich habe die
Fachdidaktikerin ein einstündiges Gespräch mit ihr geführt. Eine schriftliche
Begründung sei nur im Rahmen des Einspracheverfahrens möglich, weshalb die
Eingabe von A vom 15. April 2023 als Einsprache entgegengenommen werde. In
der Folge reichte A am 28. April 2023 eine Einspracheergänzung ein und
erhob ergänzend zu den Ausführungen betreffend die Akteneinsicht auch
materielle Rügen zur Bewertung ihrer Prüfungslektion. Der Direktor der
Lehrerinnen- und Lehrerbildung Maturitätsschulen replizierte am 23. Mai
2023 im Wesentlichen mit einer Begründung des Prüfungsentscheids. Am
19. Juni 2023 stellte die Philosophische Fakultät A diese Replik zur
Stellungnahme zu und machte im Begleitschreiben Ausführungen dazu, weshalb
ihrer Ansicht nach für berufspraktische Prüfungen keine Protokollierungspflicht
bestehe und die Notizen des Prüfungsteams nicht der Akteneinsicht unterlägen. A
replizierte am 17. Juli 2023. Der Direktor der Lehrerinnen- und
Lehrerbildung Maturitätsschulen erstattete am 9. Oktober 2023 eine Duplik.
Diese wurde A nicht zur Stellungnahme zugestellt, sondern erst gemeinsam mit
der Verfügung der Philosophischen Fakultät vom 25. Oktober 2023, mit
welcher die Einsprache von A abgewiesen wurde.
II.
Gegen diese Verfügung erhob A am 25. November 2023
Rekurs an die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen und beantragte im
Wesentlichen vollständige Akteneinsicht sowie die Aufhebung des
Nichtbestehensentscheids unter Erteilung einer Note von mindestens 4,0 für die
"Prüfungslektion Deutsch"; eventualiter die Rückweisung an die
Vorinstanz und subeventualiter die Durchführung der Wiederholungsprüfung der
"Prüfungslektion Deutsch" mit anderen Fachexpertinnen und
Fachexperten. Mit Beschluss vom 4. Juli 2024 hiess die Rekurskommission
das Rechtsmittel von A teilweise gut und wies die Angelegenheit zwecks
Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Philosophische Fakultät zurück. So sei A
zumindest der ausgefüllte Bewertungsbogen für die "Prüfungslektion
Deutsch" herauszugeben und sei die Bewertung der "Prüfungslektion
Deutsch" so zu begründen, dass A den Prüfungsablauf rekonstruieren könne.
Im Übrigen wies sie den Rekurs ab.
III.
Am 16. September 2024 erhob A hiergegen Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen erneut vollständige
Akteneinsicht sowie die Aufhebung des Nichtbestehensentscheids unter Erteilung
einer Note von mindestens 4,0 für die "Prüfungslektion Deutsch".
Eventualiter sei die Angelegenheit zu neuem Entscheid an die Vorinstanz
zurückzuweisen. Subeventualiter sei die Wiederholungsprüfung der
"Prüfungslektion Deutsch" mit anderen Fachexpertinnen und Fachexperten
durchzuführen.
Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen beantragte am
26. September 2024 die Abweisung der Beschwerde. Die Philosophische
Fakultät beantragte am 24. Oktober 2024 die Feststellung, dass es sich bei
den Bewertungsbögen für die "Prüfungslektion Deutsch" um interne
Akten handle, sowie die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei. A replizierte am 8. November 2023.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über Anordnungen der Universität
zuständig (§ 46 Abs. 5 des Universitätsgesetzes vom 15. März
1998 [UniG, LS 415.11] in Verbindung mit §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2
1.2.1
Gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG
können Entscheide, die das Verfahren abschliessen, mit Beschwerde beim
Verwaltungsgericht angefochten werden (sogenannte Endentscheide; Regula Kiener,
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41
N. 29; vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 13 ff.).
Teil-, Vor- und Zwischenentscheide sind demgegenüber gemäss § 41 Abs. 3
in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach Art. 91–93
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
anfechtbar.
1.2.2
Rückweisungsentscheide gelten grundsätzlich als Zwischenentscheide (VGr,
25. Mai 2021, VB.2021.00045, E. 1.2.2 – 14. November 2019,
VB.2019.00439, E. 2.2 – 11. November 2015, VB.2015.00329, E. 3.1
– 17. September 2015, VB.2015.00051, E. 9). Sie sind jedoch
ausnahmsweise als Endentscheide zu behandeln, wenn der unteren Instanz, an
welche die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr
verbleibt und die Rückweisung nur noch der (rechnerischen) Umsetzung des
höherinstanzlich Angeordneten dient (vgl. BGE 134 II 124 E. 1.3; Bertschi,
§ 19a N. 64 f.). Dies trifft vorliegend nicht zu, weil die Vorinstanz
der Beschwerdegegnerin keine konkreten Vorgaben macht, wie sie nach Gewährung
des rechtlichen Gehörs neu zu entscheiden habe. Demnach bleibt zu prüfen, ob
sich der vorinstanzliche Entscheid beim Verwaltungsgericht als
Zwischenentscheid anfechten lässt.
1.2.3
Selbständig eröffnete Zwischenentscheide, welche – wie hier – weder die
Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, sind nach § 41 Abs. 3 in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sowie Art. 93 Abs. 1 BGG
nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken
können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ob
die Voraussetzungen zur ausnahmsweisen Zulässigkeit der Anfechtung eines
Zwischenentscheids gegeben sind, ist grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären;
soweit sie aber nicht ins Auge springen, sind sie zu substanziieren (Bertschi, § 19a
N. 47 und 54).
Grundsätzlich stellt die Verlängerung oder Verteuerung des
Verfahrens durch einen Rückweisungsentscheid keinen irreparablen Nachteil dar.
Vorbehalten bleiben die Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung sowie die
drohende Verletzung des Fairnessgebots (Bertschi, § 19a N. 50).
Hierbei genügt eine sinngemässe Geltendmachung der entsprechenden Nachteile
(VGr, 22. Februar 2012, VB.2011.00751, E. 1.1). Die
Beschwerdegegnerin wirft der Vorinstanz hinreichend konkret vor, dass sie durch
ihren Rückweisungsentscheid die Gefahr einer Rechtsverzögerung schaffe (vgl.
ausführlich hierzu sogleich E. 2). Damit ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin bringt zunächst im Wesentlichen vor, dass der
vorinstanzliche Entscheid sich nur mit einer ihrer aufgeworfenen Rügen –
nämlich derjenigen der Einsicht in den Bewertungsbogen – befasst habe und auf
dieser Grundlage eine Gutheissung ihres Rekurses mit Rückweisung erfolgt sei.
Das Verfahren daure nun aber schon eineinhalb Jahre und könnte sich, wenn die
Vorinstanz sich "wie beim angefochtenen Beschluss in künftigen
Rechtsgängen wieder darauf [beschränkt], jeweils nur ein Problem zu
lösen", noch über weitere Jahre hinziehen. Dies sei problematisch, da die
Beschwerdeführerin ohne Lehrdiplom nur befristet und höchstens für insgesamt
sechs Jahre angestellt werden könne (vgl. § 3 der Mittelschul- und
Berufsschullehrerverordnung vom 7. April 1999 [MBVO, LS 413.111]),
wovon sie seit ihrem Einstieg in die Tätigkeit als Lehrerin Mitte 2021 bereits
die Hälfte "verbraucht" habe. Sie befinde sich entsprechend in einer
unsicheren Lage, sei bei Bewerbungen gegenüber Personen mit Lehrdiplom
benachteiligt und verdiene weniger (vgl. § 6 ff. MBVO). Wolle die
Beschwerdeführerin nicht in drei Jahren mit leeren Händen dastehen, müsse sie
nun Alternativen in Betracht ziehen, die Geld und Aufwand kosteten, sich aber
bei einem allfälligen späteren Obsiegen in der Sache im vorliegenden Verfahren
als nutzlos erwiesen. Dadurch, dass die Vorinstanz sich mit mehreren Vorbringen
(formeller Natur) ihrerseits im Rekursverfahren nicht auseinandergesetzt habe
(beispielsweise der Zuständigkeit und der Kognition), habe sie mit ihrem
Rückweisungsentscheid eine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung begangen.
2.2
Die
Beschwerdeführerin erhob im Rekursverfahren mehrere Rügen formeller Natur
(insbesondere betreffend die Kognition und die Zuständigkeit der
Beschwerdegegnerin sowie das Akteneinsichtsrecht) gegen den Einspracheentscheid
und das Einspracheverfahren, die – falls sie sich als zutreffend erweisen –
alle ebenfalls zur Aufhebung des erstinstanzlichen Entscheids führen müssten
und die nicht auf den ersten Blick als aussichtslos zu qualifizieren sind.
Entsprechend nahm die Vorinstanz in Kauf, indem sie diese Rügen in ihrem
Rückweisungsentscheid unbehandelt liess, dass sie in einem zweiten Rechtsgang
einen neuen Einspracheentscheid, der mit den gleichen, im ersten Rechtsgang
unbehandelt gebliebenen (behaupteten) Mängeln beschlagen ist, beurteilen und
allenfalls erneut einen Rückweisungsentscheid fällen muss. Dies führte zu einer
erheblichen Verfahrensverzögerung, für die keine Rechtfertigung ersichtlich ist
und die der Beschwerdeführerin angesichts ihrer beruflichen Situation nicht
zumutbar ist. Entsprechend führt das Vorgehen der Vorinstanz, ausschliesslich
die Verletzung des Akteneinsichtsrechts (in nur einem Aspekt) zu behandeln und die
Sache nur gestützt hierauf an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, ohne die
übrigen Rügen der Beschwerdeführerin zu formellen Aspekten des
Einspracheverfahrens zu prüfen, im vorliegenden Fall zu einer Rechtsverzögerung.
Anzumerken bleibt, dass das Dispositiv des
Rekursentscheids missverständlich ist: Zwar äussert sich der Entscheid, wie
eben ausgeführt, nicht zu zahlreichen Vorbringen der Beschwerdeführerin und
beschränkt sich einzig auf die Behandlung ihres Antrags auf Akteneinsicht,
welcher gutgeheissen wird. Dennoch verfügt die Vorinstanz "im
Übrigen" eine Abweisung des Rekurses (Dispositiv-Ziff. I Abs. 2).
2.3
Nach dem
Gesagten wäre der Rekursentscheid aufzuheben und die Vorinstanz anzuweisen,
erneut über die Sache zu befinden und alle formellen Rügen der
Beschwerdeführerin zu behandeln. Aufgrund der beruflichen Situation der
Beschwerdeführerin, welche eine beschleunigte Behandlung ihrer Rechtsmittel
gebietet, und da sie die entsprechenden Rügen auch vor Verwaltungsgericht noch
einmal erhoben und begründet hat, rechtfertigt es sich im vorliegenden Fall
ausnahmsweise, dass das Verwaltungsgericht im Sinn der Verfahrenseffizienz selbst
über die formellen Rügen der Beschwerdeführerin befindet.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, dass gar nicht der Studiendekan der Beschwerdegegnerin
für die Behandlung ihrer Einsprache zuständig gewesen wäre, sondern der
Direktor des Instituts für Erziehungswissenschaften. Sie verweist auf § 10a
lit. c und § 10b Abs. 3 VRG, aus welchen hervorgehe, dass die
Einsprache zwingend durch dieselbe Behörde zu behandeln sei, welche schon die
streitbetroffene Anordnung – in diesem Fall den Notenbrief betreffend die
ungenügende Bewertung der "Prüfungslektion Deutsch" – erlassen habe.
Ausserdem hätte sich der Studiendekan der Beschwerdegegnerin nicht in der
Kognition beschränken dürfen, sondern hätte die Einsprache umfassend prüfen
müssen.
3.2
Das in § 10b
VRG geregelte Einspracheverfahren kommt zur Anwendung, wenn eine Behörde im
Rahmen von § 10a lit. c VRG auf die Begründung einer Anordnung
verzichtet und stattdessen die Möglichkeit einer Einsprache gewährt (vgl.
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10b N. 4). Hierbei überprüft die
Behörde die angefochtene, von ihr selbst erlassene Anordnung noch einmal
umfassend, das heisst mit voller Kognition (Plüss, § 10b N. 12). Sinn
und Zweck des Einspracheverfahrens ist es, bei Massenverfügungen sowie
Verfügungen, die von den Adressaten erfahrungsgemäss akzeptiert werden, den
Begründungsaufwand zu verringern, indem zunächst eine unbegründete Verfügung
erlassen wird, die nur auf Einsprache hin begründet wird; dies dient der
Verfahrensökonomie (Plüss, § 10a N. 29). Zu diesem Zweck erlässt in
einem Einspracheverfahren gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz die gleiche
Instanz, welche bereits die erste (unbegründete) Anordnung erliess, auch den
(begründeten) Einspracheentscheid und nimmt hierbei noch einmal eine
vollständige Neubeurteilung vor (vgl. § 10b Abs. 3 VRG).
3.3
§ 42 Abs. 2
der vom Universitätsrat erlassenen Rahmenverordnung über das "Lehrdiplom
für Maturitätsschulen" an der Philosophischen Fakultät der Universität
Zürich (RVO LfM, LS 415.456.1) sieht vor, dass die Mitteilung der
Ergebnisse der Prüfungsmodule der Diplomprüfung mit einem Notenbrief erfolgt.
Hierzu präzisiert § 53 RVO LfM, dass das Ergebnis eines Prüfungsmoduls der
Diplomprüfung im Anschluss an die jeweilige Prüfung mündlich mitgeteilt wird (Abs. 1)
und die Ergebnisse von der Direktorin bzw. dem Direktor der Lehrerinnen- und
Lehrerbildung Maturitätsschulen mittels Notenbrief einschliesslich
Rechtsmittelbelehrung verfügt werden (Abs. 2). Gemäss § 60 Abs. 2
RVO LfM steht gegen den Notenbrief bezüglich der darin ausgewiesenen Leistungen
die Einsprache an die Studiendekanin oder den Studiendekan der Philosophischen
Fakultät offen.
Der Notenbrief ist ein unbegründeter Entscheid über die
Bewertung eines Prüfungsmoduls der Diplomprüfung. Damit dieser zu einer
anfechtbaren Anordnung eines Organs der Universität im Sinn von § 46 Abs. 2
UniG wird, benötigt er eine schriftliche Begründung des Prüfungsentscheids,
welche nach den zuvor dargelegten Grundsätzen in einem Einspracheverfahren
erwirkt wird. Hierfür muss innerhalb der verfügenden Instanz (in diesem Fall:
die Beschwerdegegnerin als Fakultät der Universität Zürich) nicht zwingend die gleiche
Stelle oder Person, welche den unbegründeten Entscheid verfügte, auch über die
Einsprache entscheiden. Die interne Organisation der Instanz kann für die
Ausgangsverfügung und den Einspracheentscheid unterschiedliche Zuständigkeiten
vorsehen. Folglich ist die Reglung in der Rahmenverordnung zum Studiengang
"Lehrdiplom für Maturitätsschulen", wonach der Studiendekan der
Beschwerdegegnerin für die Behandlung der Einsprachen gegen die mit Notenbrief des
Direktors Lehrerinnen- und Lehrerbildung Maturitätsschulen im Sinn von § 53
Abs. 2 RVO LfM verfügte Prüfungsbewertung und Abweisung vom Studium
zuständig ist, zulässig. Es besteht kein Anspruch auf eine Beurteilung der
Einsprache durch den Direktor Lehrerinnen- und Lehrerbildung Maturitätsschulen
oder direkt durch die Prüfungsexpertinnen und -experten. Der Einspracheentscheid
ist diesbezüglich nicht zu beanstanden.
3.4
Die
Rahmenverordnung enthält keine Vorgaben betreffend die Kognition des
Studiendekans der Philosophischen Fakultät im Einspracheverfahren.
Wie zuvor ausgeführt, hat der Universitätsrat die
Zuständigkeit für das Einspracheverfahren zulässigerweise dem Studiendekan übertragen.
Dies macht das Einspracheverfahren jedoch nicht zu einem Rechtsmittelverfahren
mit devolutiver Wirkung, in welchem sich der Studiendekan in seiner Kognition
einschränken könnte: Im Einspracheverfahren wird eine bislang unbegründete
Ausgangsverfügung durch die gleiche Instanz neu beurteilt und erstmals begründet.
Diejenige Stelle, welche die Einsprache beurteilt, darf sich dabei in ihrer
Kognition nicht beschränken. Dies hätte ansonsten zur Folge, dass die
Beschwerdegegnerin als erste Instanz gar nie einen begründeten Entscheid mit "voller
Kognition" erlässt. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin ist ihr
Einspracheverfahren gemäss RVO LfM denn auch keine "Zwischenform sui
generis zwischen Einsprache und Rekurs". Weder das
Verwaltungsrechtspflegegesetz noch das Universitätsgesetz noch die
Rahmenverordnung zum Studiengang "Lehrdiplom für Maturitätsschulen"
sehen ein Verfahren vor, in dem auf eine unbegründete Verfügung direkt ein
Rechtsmittelentscheid mit Kognitionsbeschränkung folgt. Folglich hat auch für
das hier streitbetroffene Einspracheverfahren an der Philosophischen Fakultät
der Grundsatz von § 10b Abs. 3 VRG zu gelten, wonach die die
Einsprache behandelnde Stelle der ersten Instanz eine vollumfängliche
Neubeurteilung und Begründung der ebenfalls von der ersten Instanz unbegründet verfügten
Anordnung vorzunehmen hat. Nur so ist eine sachgerechte Anfechtung der
Prüfungsbewertung im Rekursverfahren als erstem Rechtsmittelverfahren (vgl. § 46
Abs. 2 UniG) möglich. Nach dem Gesagten erweist sich die Praxis des
Studiendekans der Beschwerdegegnerin als rechtswidrig, sich im
Einspracheverfahren Zurückhaltung aufzuerlegen und die Rüge der
Unangemessenheit auszuschliessen. Unbehilflich ist hierbei der Verweis auf § 46
Abs. 4 UniG: Die Einsprache gemäss RVO LfM ist ein nicht-devolutiver
Rechtsbehelf, der auf die Begründung einer unbegründeten Verfügung abzielt,
kein Rechtsmittel im Sinn von § 46 UniG.
3.5
Im
vorliegenden Fall genügt der Einspracheentscheid der Beschwerdegegnerin vom
25. Oktober 2023 den dargelegten Anforderungen nicht. Er beschränkt sich,
soweit den Inhalt der Bewertung des zweiten Versuchs der "Prüfungslektion
Deutsch" betreffend, auf eine Prozessgeschichte, eine sehr kurze
Darstellung einzelner Vorbringen der Beschwerdeführerin sowie des Direktors der
Lehrerinnen- und Lehrerbildung Maturitätsschulen und den pauschalen Hinweis,
dass nach "sorgfältiger Durchsicht und Prüfung der Stellungnahmen"
des Direktors der Lehrerinnen- und Lehrerbildung Maturitätsschulen keine
Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass die Bewertung ausserhalb des weitreichenden
Ermessensspielraums der Prüfungskommission erfolgt sei. Die Bewertung sei
gesamthaft und im Einzelnen begründet und die Argumentation stringent und
nachvollziehbar, weshalb kein Grund bestehe, die Bewertung in Frage zu stellen.
Dies entspricht im Wesentlichen einem Rechtsmittelentscheid, der sich auf eine Rechtmässigkeitskontrolle
beschränkt, was nach dem Gesagten rechtswidrig ist. Der Studiendekan der
Beschwerdegegnerin wird bei der erneuten Behandlung der Einsprache der
Beschwerdeführerin im Einzelnen – nach gewährter Akteneinsicht – auf die Vorbringen
der Beschwerdeführerin einzugehen haben und auch die Überlegungen des Direktors
Lehrerinnen- und Lehrerbildung Maturitätsschulen respektive der
Prüfungsexpertinnen und -experten, die zum Nichtbestehensentscheid führten,
kritisch zu würdigen haben. Aufgrund der nicht devolutiven Natur des
Einspracheverfahrens wird er anschliessend eine begründete Verfügung über das
Prüfungsergebnis und dessen Folgen für das Studium zu erlassen haben.
3.6
Schliesslich
ist die Beschwerdegegnerin darauf hinzuweisen, dass ihre Praxis,
Einsprecherinnen und Einsprechern regelmässig keine Möglichkeit zur
Stellungnahme zur Duplik des prüfungsdurchführenden Lehrstuhls, respektive in
diesem Fall des Direktors Lehrerinnen- und Lehrerbildung Maturitätsschulen, zu
geben, weil diese Verletzung des rechtlichen Gehörs im Rekursverfahren ohnehin
geheilt werden könne, unhaltbar ist. Es ist nicht der Sinn des aus
prozessökonomischen Gründen durch die Rechtsprechung geschaffenen Instituts der
Heilung des rechtlichen Gehörs, dass Verwaltungsbeh.den sich über den
elementaren Grundsatz des rechtlichen Gehörs hinwegsetzen und darauf vertrauen,
dass solche Verfahrensmängel in einem vom durch den Verwaltungsakt Betroffenen
allfällig angehobenen Rechtsmittelverfahren dann schon behoben würden (BGE 116
V 182 E. 3c; vgl. Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss,
St. Galler Kommentar, 2023, Art. 29 BV N. 26 fünfter
Spiegelstrich). Im Übrigen steht einer solchen Heilung nach dem Gesagten
entgegen, dass die Einsprachebehörde mit voller Kognition entscheidet, im
Rekurs hingegen nur eine falsche Rechtsanwendung und eine fehlerhafte
Sachverhaltsfeststellung gerügt werden können (§ 46 Abs. 4 UniG).
4.
4.1
Schliesslich
rügt die Beschwerdeführerin, dass die Vorinstanz zwar in Bezug auf die
unterlassene Herausgabe der Bewertungsbögen auf eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts
erkannt habe, die Frage, ob die "Prüfungslektion Deutsch" hätte
protokolliert werden müssen und ob eine Herausgabepflicht für die persönlichen
Notizen der Examinatoren bestand, aber offenliess.
4.2
Vorweg ist
festzuhalten, dass entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin die Erwägung der
Vorinstanz, wonach die ausgefüllten Bewertungsbögen zur "Prüfungslektion
Deutsch" der Akteneinsicht unterliegen, nicht zu beanstanden ist. Die
Bewertungsbögen sind verfahrensbezogene Aktenstücke und bilden mutmasslich eine
wesentliche Grundlage des Entscheids über die Bewertung der
"Prüfungslektion Deutsch". Damit unterliegen sie gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung zum Akteneinsichtsrecht als Teilgehalt des
verfassungsmässigen Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) der Akteneinsicht
(vgl. BGE 140 V 464 E. 4.1; 132 V 387 E. 3.2). Ob
die zu gewährende Akteneinsicht in diese Bewertungsbögen einen Einfluss auf das
materielle Ergebnis der Einsprache hat, ist für die Frage der Gewährung des
rechtlichen Gehörs sodann irrelevant: Der Entscheid, ob ein grundsätzlich der
Akteneinsicht unterliegendes Aktenstück in der Sache relevant ist oder nicht,
obliegt der Beschwerdeführerin und nicht der aktenführenden Behörde (BGE 132 V
387 E. 3.2 mit Hinweisen; BGr, 15. Oktober 2024, 2C_72/2023, E. 3.1.1,
und 14. Oktober 2024, 1C_347/2024, E. 2.2). Bei diesem Ergebnis
braucht nicht auf die Frage eingegangen zu werden, ob die Beschwerdegegnerin im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren überhaupt zur Stellung eines Antrags betreffend
die zu gewährende Akteneinsicht legitimiert ist.
4.3
Schliesslich
kann im vorliegenden Fall noch nicht abschliessend über die Herausgabe weiterer
allfälliger Notizen der Prüfungsexpertinnen und -experten befunden werden, da
dies massgeblich davon abhängt, ob sich die Bewertung und der Ablauf der
"Prüfungslektion Deutsch" aus den Bewertungsbögen hinreichend
konstruieren lässt oder nicht. Grundsätzlich unterliegen persönliche
Aufzeichnungen der Examinatoren im Hinblick auf eine anschliessende Beratung
als rein interne Notizen, die nicht zu den Verfahrensakten gehören, nicht der
Akteneinsicht. Diesen Handnotizen kommt bloss die Bedeutung einer
Gedankenstütze zur Vorbereitung des Prüfungsentscheids zu, welcher der
Beweischarakter abgeht (zum Ganzen BGr, 13. September 2019, 2C_505/2019, E. 4.1.1
mit Hinweisen). Dies ist jedoch dann zu relativieren, wenn nach der Beratung
der Examinatoren kein verschriftlichter Prüfungsentscheid erstellt wird, aus
dem sich die konsolidierten Beobachtungen und Wertungen des Prüfungsgremiums
ergeben (wie beispielsweise ein ausgefüllter Bewertungsbogen). Diesfalls würde
eine Prüfungskandidatin oder ein Prüfungskandidat durch eine Unterlassung der
Prüfungsexpertinnen und -experten in einen Beweisnotstand gedrängt, soweit sich
diese bezüglich ihrer Notizen auf eine Ausnahme vom Akteneinsichtsrecht
berufen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung müssen Prüfungsverfahren so
gestaltet werden, dass der Ablauf der Prüfung vor einer Rechtsmittelinstanz
rekonstruiert werden kann und dieser ermöglicht wird, die Bewertung zu
beurteilen. Ist eine Überprüfung des Examens undurchführbar, so ist Art. 29
Abs. 2 BV verletzt (BGr, 13. September 2019, 2C_505/2019, E. 4.1.1
– 8. Juli 2014, 2C_632/2013, E. 4.2 – 28. November 2012,
2C_463/2012, E. 2.2). Ob das Prüfungsverfahren im vorliegenden Fall diesen
Anforderungen gerecht wurde, lässt sich erst nach Beizug der Bewertungsbögen
beurteilen. Dass für die "Prüfungslektion Deutsch" eine über diesen
Minimalstandard hinausgehende Protokollierungspflicht bestanden hätte, ist
hingegen weder nach Bundes- noch nach kantonalem Recht ersichtlich.
5.
Über den Hauptantrag der Beschwerdeführerin, die
Prüfungslektion Deutsch sei mit mindestens der Note 4,0 zu bewerten, kann
vorliegend nicht befunden werden, da diesbezüglich nach dem Gesagten noch gar
keine begründete Verfügung vorliegt. Die Beschwerdeführerin wird nach Erhalt
des neu zu fällenden Einspracheentscheids erneut Rechtsmittel hiergegen
einlegen können. In diesem Zusammenhang ist auch nicht weiter auf die Frage
einzugehen, ob die Vorinstanz im Rekursverfahren die Verletzung des
Akteneinsichtsrechts der Beschwerdeführerin im Einspracheverfahren hätte heilen
können, zumal die Rekurskommission ohnehin nicht die gleiche Kognition wie die
Beschwerdegegnerin hat (vgl. zuvor E. 3.4) und der vorinstanzliche
Entscheid sowieso aufzuheben ist. Ausserdem wird die Beschwerdegegnerin die
Frage zu beantworten haben, inwiefern die Beschwerdeführerin auch noch Rügen
gegen die Bewertung ihres ersten Prüfungsversuchs vorbringen kann.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde im Eventualantrag gutzuheissen, der vorinstanzliche
Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen
an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
6.2
Ausgangsgemäss
wären die Kosten des vorliegenden Verfahrens der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Vorliegend rechtfertigt es sich jedoch, die Kosten je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin
und der Vorinstanz zu überbinden, da letztere mit ihrer Rechtsverzögerung und
dem unklaren Dispositiv ihres Rekursentscheids die Prozessführung der
Beschwerdeführerin veranlasste (vgl. Plüss, § 13 N. 59).
7.
Gemäss Art. 83 lit. t BGG ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das
Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den
Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Als Rechtsmittel
ist daher auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde zu verweisen (Art. 113
BGG).
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen
Zwischenentscheid, der das Verfahren nicht abschliesst. Als solcher lässt er
sich nach Art. 93 Abs. 1 BGG in Verbindung mit Art. 117 BGG nur
anfechten, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)
oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss der Rekurskommission der
Zürcher Hochschulen vom 4. Juli 2024 und der Einspracheentscheid der
Beschwerdegegnerin vom 25. Oktober 2023 werden aufgehoben. Die
Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin
zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 2'095.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin und der
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen.