zh_verwaltungsgericht · PB.2010.00025 · 2011-01-12 · de

Lohnnachzahlung | Res iudicata/Rechtsungleiche Besoldung Eine abgeurteilte Sache liegt vor, wenn der streitige Anspruch mit einem schon rechtskräftig beurteilten identisch ist (E. 5.1). Sowohl im vorangehenden Verfahren wie auch im noch andauernden machten die Beschwerdeführerinnen eine rechtsungleiche Besoldung geltend (E. 5.2). Der Streitgegenstand wurde im vorangehenden Verfahren auf die Frage der Rechtmässigkeit der Überführung der Arbeitsverhältnisse der Beschwerdeführerinnen als Lehrpersonen I in Anstellungsverhältnisse als Mittelschullehrpersonen ohne besondere Aufgaben in Lohnklasse 21 und mit einem Beschäftigungsgrad von 33,33 % im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen beschränkt (E. 5.3). Die nachträgliche Änderung des Sachverhalts, namentlich die nach der Überführung bestehenden Umstände, durften im vorangehenden Rekursverfahren zwecks Wahrung des funktionellen Instanzenzugs nicht berücksichtigt werden. Denn die Beurteilung der unterschiedlichen Entlöhnung im Zeitpunkt der Überführung und die Beurteilung der seitherigen Entwicklung kann unterschiedlich ausfallen. Eine Ungleichbehandlung kann während einer zur Anpassung an neue gesetzliche Bestimmungen notwendigen Übergangszeit sachlich begründet und vertretbar sein, nicht jedoch längerfristig. Auch schon durch reinen Zeitablauf kann ein grundsätzlich sachlich begründeter Besoldungsunterschied mit zunehmender Dauer des Arbeitsverhältnisses ein unvertretbares Ausmass annehmen. Dem (neuen) Lohnnachzahlungsbegehren stand somit die materielle Rechtskraft der vorangehenden Entscheide nicht entgegen (E. 5.5). Gutheissung/Rückweisung

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.12.0 PB.2010.00025
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.12.0 PB.2010.00025
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.12.0 PB.2010.00025

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2010.00025
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Geschäftsnummer:
PB.2010.00025
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.01.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohnnachzahlung
Res iudicata/Rechtsungleiche Besoldung
Eine abgeurteilte Sache liegt vor, wenn der streitige Anspruch mit einem schon rechtskräftig beurteilten identisch ist (E. 5.1). Sowohl im vorangehenden Verfahren wie auch im noch andauernden machten die Beschwerdeführerinnen eine rechtsungleiche Besoldung geltend (E. 5.2). Der Streitgegenstand wurde im vorangehenden Verfahren auf die Frage der Rechtmässigkeit der Überführung der Arbeitsverhältnisse der Beschwerdeführerinnen als Lehrpersonen I in Anstellungsverhältnisse als Mittelschullehrpersonen ohne besondere Aufgaben in Lohnklasse 21 und mit einem Beschäftigungsgrad von 33,33 % im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen beschränkt (E. 5.3). Die nachträgliche Änderung des Sachverhalts, namentlich die nach der Überführung bestehenden Umstände, durften im vorangehenden Rekursverfahren zwecks Wahrung des funktionellen Instanzenzugs nicht berücksichtigt werden. Denn die Beurteilung der unterschiedlichen Entlöhnung im Zeitpunkt der Überführung und die Beurteilung der seitherigen Entwicklung kann unterschiedlich ausfallen. Eine Ungleichbehandlung kann während einer zur Anpassung an neue gesetzliche Bestimmungen notwendigen Übergangszeit sachlich begründet und vertretbar sein, nicht jedoch längerfristig. Auch schon durch reinen Zeitablauf kann ein grundsätzlich sachlich begründeter Besoldungsunterschied mit zunehmender Dauer des Arbeitsverhältnisses ein unvertretbares Ausmass annehmen. Dem (neuen) Lohnnachzahlungsbegehren stand somit die materielle Rechtskraft der vorangehenden Entscheide nicht entgegen (E. 5.5). Gutheissung/Rückweisung
Stichworte:
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
LOHNGLEICHHEIT
LOHNKLASSE
LOHNNACHZAHLUNG
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
RES IUDICATA
STREITGEGENSTAND
UNGLEICHBEHANDLUNG
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2010.00025
Urteil
der 4. Kammer
vom
12. Januar 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtsschreiberin
Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
A
,
B
,
beide vertreten durch
Rechtsanwältin C
,
Beschwerdeführerinnen
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
das
Mittelschul- und Berufsbildungs­amt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Lohnnachzahlung,
hat sich ergeben:
I.
A.
A und B waren von 1970 bzw. 1976 bis zu ihrer Pensionierung
per 1. September 2009 an der Kantonsschule F als Lehrpersonen tätig. Mit
Verfügungen vom 22./23. August 2000 wurden ihre Anstellungen als Lehrbeauftragte
I auf den 1. September 2000 in unbefristete Anstellungen als
Mittelschullehrpersonen ohne besondere Aufgaben (obA) in Lohnklasse 21 und mit einem
garantierten Beschäftigungsgrad von 33,33 % überführt.
Die hiergegen erhobenen Rechtsmittel wurden zuletzt vom
Bundesgericht mit Urteil vom 10. Mai 2004 bezüglich der Überführung und
des Beschäftigungsgrads bzw. mit Beschluss des Regierungsrats vom 26. April
2006 bezüglich der Lohneinreihung rechtskräftig abgewiesen.
B.
Mit Eingabe vom 1. Juni 2006 liessen A und B beim
Mittelschul- und Berufsbildungsamt ein (neues) Begehren um Lohnnachzahlung
stellen. Sie beantragten, sie seien rückwirkend ab 1. September 2000 in
die für Lehrpersonen mit besonderen Aufgaben (mbA) geltende Lohnklasse 22
einzustufen und es sei ihnen die ab diesem Zeitpunkt aufgelaufene Differenz zwischen
der Lohnklasse 21 und der Lohnklasse 22 in einem zwischen Fr. 6'000.- und
Fr. 10'000.- pro Jahr liegenden, von der zuständigen Amtsstelle je genau
zu berechnenden Betrag zuzüglich Zinses zu 5 % zu bezahlen.
C.
Das Mittelschul- und Berufsbildungsamt trat mit Verfügung
vom 14. November 2007 auf das Lohnnachzahlungsbegehren nicht ein
(Dispositiv-Ziff. I) mit der Begründung, die Petentinnen müssten sich die
materielle Rechtskraft der vorgenannten Entscheide des Bundesgerichts und des
Regierungsrats entgegenhalten lassen. Es nahm das Lohnnachzahlungsbegehren aber
als Gesuch um Überprüfung der Einreihung von A und B "pro futuro (ab
Schuljahr 2006/2007)" entgegen; das Ergebnis werde mit separatem Entscheid
mitgeteilt (Dispositiv-Ziff. II).
II.
Hiergegen liessen A und B am 7. Dezember 2007 bei der
Bildungsdirektion rekurrieren. Sie beantragten, die angefochtene Verfügung sei
unter Entschädigungsfolge aufzuheben und das Mittelschul- und Berufsbildungsamt
anzuhalten, auf das Lohnnachzahlungsbegehren vom 1. Juni 2006
vollumfänglich einzutreten und den Sachentscheid beförderlich zu fällen.
Mit Verfügung vom 2. Juli 2010 wies die
Bildungsdirektion den Rekurs von A und B ab. Kosten wurden keine erhoben
(Dispositiv-Ziff. II). Ebenso wurde keine Parteientschädigung ausgerichtet
(Dispositiv-Ziff. III).
III.
Mit Beschwerde vom 2. September 2010 liessen A und B
ans Verwaltungsgericht gelangen und folgende Anträge stellen:
"1.   Die
angefochtene Verfügung sei aufzuheben.
2.   Das
Mittelschul- und Berufsbildungsamt sei anzuhalten, auf das Begehren betreffend
Lohnnachzahlung vom 1. Juni 2006 vollumfänglich einzutreten.
3.   Eventuell:
Das Mittelschul- und Berufsbildungsamt sei anzuhalten, auf das Begehren
betreffend Lohnnachzahlung vom 1. Juni 2006 für die Zeit ab 1. Januar
2005 einzutreten.
unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zugunsten der Beschwerdeführerinnen."
Die Bildungsdirektion beantragte mit Vernehmlassung vom 7.
Oktober 2010 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Im
Übrigen verzichtete sie auf Stellungnahme. Das Mittelschul- und
Berufsbildungsamt äusserte sich nicht zur Beschwerde.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit kraft § 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG ist diese bei Beschwerden
gegen erstinstanzliche Rekursentscheide über (personalrechtliche) Anordnungen
gegeben.
1.2
Das Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten gegen Anordnungen
grundsätzlich in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1 VRG). Übersteigt der
Streitwert den Betrag von Fr. 20'000.- nicht und liegt kein Fall von grundsätz­licher
Bedeutung vor, fällt die Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit
(§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).
Die Beschwerdeführerinnen verlangen je eine Lohnnachzahlung
zwischen Fr. 6'000.- und Fr. 10'000.- pro Jahr ab dem 1. September
2000. Die Arbeitsverhältnisse endeten mit der Pensionierung der
Beschwerdeführerinnen per 1. September 2009. Die begehrte Lohndifferenz
von maximal je Fr. 90'000.- weist damit einen Betrag von deutlich über
Fr. 20'000.- auf. Die Beschwerde ist daher in Dreierbesetzung zu behandeln.
1.3
Da alle Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Am 1. Juli 1999 trat das Personalgesetz vom 27. September 1998
(PG, LS 177.10) in Kraft, welches den Beamtenstatus im Kanton Zürich
abschuf. Lehrkräfte an Seminaren, Mittelschulen und Berufsschulen wurden wie
das übrige Staatspersonal dem Personalgesetz unterstellt, soweit für sie nicht
besondere Bestimmungen gelten sollten (§ 1 Abs. 1 und 2 PG). Gestützt
auf § 56 PG erliess der Regierungsrat die Mittel- und Berufsschullehrerverordnung
vom 7. April 1999 (MBVO, LS 413.111) sowie die Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung
vom 26. Mai 1999 (MBVVO, LS 413.112).
2.2
Das frühere Recht unterschied für die Mittelschule zwischen gewählten
Hauptlehrern und vier Kategorien von befristet oder auf Amtsdauer ernannten
Lehrbeauftragten (§§ 2 und 6 der Mittelschullehrerverordnung vom
7. Dezember 1988 [OS 50, 602]). Die Beschwerdeführerinnen waren als
Lehrbeauftragte I angestellt und wurden somit vor Inkrafttreten der neuen Bestimmungen
jeweils für ein Semester auf Vorschlag der Schulleitung durch den Erziehungsrat
ernannt (§ 6 lit. a Mittelschullehrerverordnung).
Nach neuer Regelung setzt sich der Lehrkörper einer
Mittelschule aus befristet angestellten Lehrbeauftragten und unbefristet
angestellten Mittelschullehrpersonen ohne besondere Aufgaben (obA) und Mittelschullehrpersonen
mit besonderen Aufgaben (mbA) zusammen (§ 3 Abs. 1 und 2 MBVO). Die
Überführung der Arbeitsverhältnisse erfolgte auf Beginn des Schuljahres
2000/2001. Hauptlehrer und Lehrbeauftragte IV und III an Mittelschulen wurden
dabei als Mittelschullehrpersonen mbA angestellt. Lehrbeauftragte II und I, die
die Bedingungen für eine unbefristete Anstellung erfüllten, erhielten eine
unbefristete Anstellung als Mittelschullehrpersonen obA, andernfalls eine
Anstellung als Lehrbeauftragte (§ 15 Abs. 2–4 MBVO). In Härtefällen
durfte die Schulkommission bzw. Aufsichtskommission Ausnahmeregelungen treffen
(§ 15 Abs. 5 MBVO).
2.3
Gemäss altrechtlicher Regelung waren alle Lehrpersonen verpflichtet, ohne
zusätzliches Entgelt an allen Konventen, Konferenzen und Veranstaltungen der
Schule mitzuwirken und besondere Funktionen als Klassenlehrer, Pausenaufseher,
Vorstand kleiner Sammlungen usw. zu übernehmen. Weiter hatten sie sich als Leiter
von Schulreisen, Skilagern und anderen sportlichen Veranstaltungen zur
Verfügung zu stellen (§ 14 Abs. 1 Mittelschullehrerverordnung; für
Sonderaufgaben wurden allenfalls Entlastungen gewährt, vgl. §§ 18–24
des Mittelschullehrerreglements vom 13. September 1989 [OS 50, 690]).
Neu sind gemäss § 3 Abs. 1 lit. c in
Verbindung mit § 4 Abs. 1 MBVO solche Zusatzaufgaben grundsätzlich
den Mittelschullehrpersonen mbA vorbehalten, wobei in der Regel ein
Beschäftigungsgrad von mindestens 50 % vorausgesetzt wird. Zu den Aufgaben
der Lehrkräfte mbA, welche diese ohne Entlastung und Entschädigung zu erfüllen
haben, gehören folgende Bereiche: Klassenlehreramt, Fachvorstand, Betreuung von
kleineren Sammlungen, Mentorate, Konventsvorstand/Konventspräsidium, Konventskommissionen,
Lehrervertretung in der Schulkommission, Mitarbeit in Kommissionen, Aufträge
der Schulleitung mit mittlerer Belastung und Betreuung der
Schülerorganisationen (vgl. Richtlinien der Bildungsdirektion zur Abgrenzung
der Aufgaben von Mittelschul- und Berufsschullehrpersonen mbA/Mittel- und
Berufsschullehrpersonen vom 8. Dezember 1999 [Richtlinien], Ziff. 2
S. 3). Soweit Lehrpersonen obA eingesetzt werden, hat dies mit einer Entlastung/Entschädigung
einherzugehen. Die soeben genannten Aufgaben sollen somit weitgehend den
Lehrkräften mbA vorbehalten bleiben, wobei bei Vorliegen besonderer Umstände
auch Lehrpersonen obA eingesetzt werden können, was aber nicht die Regel sein
soll. Die Zuteilung der mbA-Aufgaben gehört zu den Führungsaufgaben der Schulleitung
(vgl. Richtlinien S. 2; VGr, 27. Mai 2003, PB.2003.00006, E. 2b/bb,
www.vgrzh.ch).
3.
3.1
Die Anstellungsverhältnisse der Beschwerdeführerinnen als Lehrpersonen I
wurden entsprechend der Regelung in § 15 Abs. 3 MVBO mit Verfügungen
vom 22./23. August 2000 in unbefristete Anstellungsverhältnisse als
Mittelschullehrpersonen obA in Lohnklasse 21 und mit einem garantierten Beschäftigungsgrad
von 33,33 % überführt.
3.2
Hiergegen rekurrierten die Beschwerdeführerinnen je einzeln bei der damals
zuständigen Schulrekurskommission des Kantons Zürich und beantragten, die
Schulkommission der Kantonsschule F sei anzuhalten, ihr Anstellungsverhältnis
per 1. September 2000 entsprechend demjenigen der bisherigen Hauptlehrer
mit einem Beschäftigungsgrad vom mindestens 70 % und mit Einreihung in die
Lohnklasse 22 festzulegen. Eventualiter ersuchten sie um Anstellung als
Mittelschullehrpersonen mbA. Sie beanstandeten im Wesentlichen, § 3 MBVO
fehle eine genügende gesetzliche Grundlage. Die Unterscheidung zwischen
Lehrpersonen obA und mbA sei sachlich nicht gerechtfertigt und daher willkürlich;
sie verstosse zudem gegen das Gebot der Rechtsgleichheit. Die Beschwerdeführerinnen
machten schliesslich geltend, sie hätten während ihrer Unterrichtstätigkeit an
der Kantonsschule F immer wieder die gleichen Aufgaben erfüllt wie die
vormaligen Hauptlehrer. Die Überführung in ein Lehrverhältnis obA sei deshalb
unhaltbar. Die Schulrekurskommission wies die Rekurse der Beschwerdeführerinnen
mit Beschlüssen vom 16. April 2002 ab.
3.3
Auf die dagegen erhobenen Beschwerden trat das Verwaltungsgericht mit Entscheiden
vom 14. August 2002 teilweise nicht ein und wies sie im Übrigen ab
(PB.2002.00013 und PB.2002.00014, Ersteres auf www.vgrzh.ch). Nachdem das
angerufene Bundesgericht die Verwaltungsgerichtsentscheide wegen Verletzung von
Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention und Art. 9
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)  aufgehoben
hatte, musste das Verwaltungsgericht erneut über die Sache entscheiden (BGE 129 I
207).
Das Verwaltungsgericht hiess in der Folge mit Entscheiden
vom 20. August 2003 die Beschwerden insofern gut, als es die Beschlüsse
der kantonalen Schulrekurskommission betreffend die Lohnfrage aufhob und die
Sache zum Entscheid an den zuständigen Regierungsrat weiterleitete. Im Übrigen
wies es die Beschwerden ab (PB.2003.00014 und PB.2003.00015, Ersteres auf
www.vgrzh.ch).
3.4
Die gegen die Entscheide des Verwaltungsgerichts erhobenen
staatsrechtlichen Beschwerden vereinigte das Bundesgericht und wies sie mit
Urteil vom 10. Mai 2004 ab, soweit es darauf eintrat. Da die Lohnfrage
durch das Verwaltungsgericht an den Regierungsrat weitergeleitet worden war,
befand das Bundesgericht lediglich über die Verfassungsmässigkeit der
Überführung der Arbeitsverhältnisse als solche sowie des Beschäftigungsgrads
(BGr, 10. Mai 2004, 2P.262/2003 und 2P.263/2003, E. 2, www.bger.ch).
Es überprüfte akzessorisch die Regelung in § 3 MBVO und kam zum Schluss, § 10
Abs. 1 Satz 1 des Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 (LS 413.21)
schliesse weitere Differenzierungen innerhalb der Gruppe der befristet oder
unbefristet Angestellten nicht von vornherein aus (E. 4.2 f.). Die gesetzliche
Unterscheidung in Lehrpersonen obA und mbA sei zudem sachlich begründet. Das
Bundesgericht hielt weiter fest (E. 5):
"Sollte
dieser Unterschied – wie hier geltend gemacht – in Wirklichkeit nicht bestehen
und die Aufgaben, welche in Zusammenhang mit Klassen- und Schulführung sowie
der Schulverwaltung anfallen, gleichermassen Lehrern mit oder ohne besondere
Aufgaben übertragen werden, so würden diese Gegebenheiten nicht die gesetzliche
Regelung als solche, sondern allenfalls deren Handhabung durch die
Schulbehörden in Frage stellen."
Bezüglich des Beschäftigungsgrads
der Beschwerdeführerinnen hielt das Bundesgericht das Vorgehen der Behörden
grundsätzlich nicht für verfassungswidrig. Es bestehe ein Bedürfnis der Schulen
nach flexiblem Einsatz des Lehrpersonals, weil die Anzahl der Lektionen, die
pro Fach und Semester zu unterrichten seien, variiere. Die Schwankungen des
effektiven Pensums, zu welchen das System der Zusatzlektionen führe, dürfe ohne
Verfassungsverletzung primär jenen Lehrern zugemutet werden, denen keine – oder
zumindest weniger – administrative Zusatzaufgaben zukommen würden. Da die
ehemaligen Lehrbeauftragten schon bisher Schwankungen im Beschäftigungsgrad
hätten hinnehmen müssen, habe das streitige Vorgehen insoweit auch nicht zu
einer Verschlechterung ihrer Rechtsstellung geführt (E. 6.3).
Schliesslich hielt das Bundesgericht die Rüge der
Beschwerdeführerinnen, die konkrete Überführung ihrer Arbeitsverhältnisse sei
hinsichtlich ihres Beschäftigungsgrads verfassungswidrig, für unbegründet; aber
(E. 7.3):
"Fragen
könnte sich höchstens, wie lange nach erfolgter 'Überführung' in ein auch
formell unbefristetes Dienstverhältnis ein weit unter dem tatsächlichen Pensum
liegender minimaler Beschäftigungsgrad verfassungskonform ist. Ob und ab
welchem Zeitpunkt einer solchen Diskrepanz zwischen Verfügungsinhalt und
effektivem Arbeitspensum verfassungsrechtliche Schranken entgegen stehen
könnten – eine Frage, wie sie sich unter altem Recht für die Schlechterstellung
der 'Lehrbeauftragten' hinsichtlich Besoldung und Altersentlassung auf ähnliche
Art und Weise gestellt hat (vgl. Urteil 2P.325/1992 vom 10. Dezember 1993,
E. 3c u. E. 5) –, braucht hier nicht erörtert zu werden, nachdem
jedenfalls die Überführungsverfügung als solche, die vorliegend allein zu
beurteilen ist, einer verfassungsrechtlichen Prüfung standhält."
3.5
Nun lag es
am Regierungsrat, im bis dahin sistierten Rekursverfahren über die Lohnfrage zu
entscheiden. Der Regierungsrat hielt zunächst fest, der Streitgegenstand
beschränke sich auf die Frage der Lohnfestsetzung der Beschwerdeführerinnen im
Zeitpunkt der Überführung ihrer Anstellungsverhältnisse gemäss den
angefochtenen Verfügungen vom 22./23. August 2000. Nur die damals von der
Bildungsdirektion angeordnete Besoldungseinreihung sei noch strittig. Nicht zu
beurteilen sei die seitherige Entwicklung der Anstellungsverhältnisse und eine
sich daraus allenfalls ergebende veränderte Besoldung.
Der Regierungsrat erwog, dass die Überführung der
Anstellungsverhältnisse der Beschwerdeführerinnen als Lehrbeauftragte in solche
als Mittelschullehrpersonen obA gemäss den diesbezüglich rechtskräftigen
Entscheiden von Schulrekurskommission, Verwaltungsgericht und Bundesgericht
rechtmässig sei; namentlich seien die dieser zu Grunde liegenden kantonalen Bestimmungen
als verfassungsmässig beurteilt worden. Die lohnmässige Einreihung sei aber
blosse Folge der Anstellung als Mittelschullehrperson obA oder mbA. Gemäss
Anhang zur MBVO würden Mittelschullehrpersonen obA mit Hochschulabschluss und
Diplom für das Höhere Lehramt in Lohnklasse 21 und Mittelschullehrpersonen mbA
in Lohnklasse 22 eingereiht; ein diesbezügliches Ermessen bestehe nicht
(E. 2). Ob die von den Beschwerdeführerinnen aufgelisteten Tätigkeiten als
zusätzliche Aufgaben im Sinne von § 4 Abs. 1 MBVO zu beurteilen und
deshalb nach § 15 Abs. 4 MBVO (recte: § 15 Abs. 5 MBVO)
Ausnahmen von den Überführungsbestimmungen gerechtfertigt gewesen wären, könne
mit Verweis auf die rechtskräftigen Entscheide betreffend die Rechtmässigkeit
der Überführung offen gelassen werden. Dennoch hielt der Regierungsrat fest,
dass zahlreiche der von den Beschwerdeführerinnen aufgeführten Aufgaben nicht
als besondere Aufgaben im Sinne von § 4 Abs. 1 MBVO gelten würden;
andere Aufgaben würden weder vom Berufsauftrag der Lehrpersonen obA noch von
demjenigen der Lehrpersonen mbA erfasst und seien deshalb anderweitig, etwa
durch Entlastung abzugelten. Die Beschwerdeführerinnen hätten die angeführten
Tätigkeiten aber bereits vor der Überführung wahrgenommen, sodass sie ohnehin
nicht Anlass für eine im Zusammenhang mit der Überführung härtefallbegründende
Höhereinreihung sein könnten.
Schliesslich kam der Regierungsrat zum Schluss, dass die
tiefere Einreihung der Beschwerdeführerinnen gegenüber Lehrpersonen mbA auf
einem sachlichen Grund beruhe und daher im Einklang mit dem Gebot
rechtsgleicher Behandlung stehe. Die Beschwerdeführerinnen müssten sich, im
Gegensatz zu Lehrpersonen mbA, nicht jederzeit zur Übernahme aller anfallenden
Zusatzaufgaben bereithalten. Wenn zusätzliche Aufgaben ohne Verpflichtung von
Lehrpersonen obA übernommen würden, ändere dies nichts an ihrer rechtlichen
Stellung. Für besondere Dienstleistungen, die sich nicht aus der Stellenbeschreibung
und damit aus dem Berufsauftrag ergeben würden, seien Lohnzulagen bzw. Entlastungen
zu gewähren.
4.
4.1
Mit Eingabe vom 1. Juni 2006 begehrten die Beschwerdeführerinnen nun
beim Mittelschul- und Berufsbildungsamt Lohnnachzahlung. Sie beantragten die
rückwirkende Einreihung in Lohnklasse 22 per 1. September 2000 und die
Bezahlung der ab diesem Zeitpunkt aufgelaufenen Lohndifferenz zuzüglich Zinses.
4.2
Der Beschwerdegegner trat auf das Lohnnachzahlungsbegehren nicht ein mit
der Begründung, bezüglich der Rechtmässigkeit der Überführung als solche sowie
betreffend Lohnfestsetzung im Zeitpunkt der Überführung lägen lückenlose Entscheide
vor, welche in Rechtskraft erwachsen seien, so dass kein Raum mehr für eine
Neubeurteilung dieser Rechtsfragen gegeben sei. Hingegen könnten sich im
Verlauf eines Anstellungsverhältnisses als eines Dauerschuldverhältnisses neue
Tatsachen ergeben, die eine Neubeurteilung zu einem späteren Zeitpunkt erlauben
oder unter Umständen auch gebieten würden. Dieser Punkt sei in den bisherigen
Verfahren ausgeklammert worden. Er sei in diesem Sinne auch nicht von den
Gesuchstellerinnen geltend gemacht worden; sie würden sich mit ihren Begehren
immer auf die ursprüngliche, in Zusammenhang mit der Überführung stehende Einreihung
und deren Folgen beziehen. Das Amt nahm deshalb das Lohnnachzahlungsbegehren
als Gesuch zur Überprüfung der Einreihung der Beschwerdeführerinnen pro futuro
entgegen.
4.3
Den gegen den Nichteintretensentscheid des Beschwerdegegners erhobenen
Rekurs wies die Vorinstanz ab. Sie begründete ihren Entscheid damit, der
Regierungsrat habe den Streitgegenstand offensichtlich nicht auf die Frage der
Einreihung im Zeitpunkt der Überführung beschränkt, denn er habe die Frage nach
der Handhabung der MBVO offen gelassen. Dem Entscheid des Bundesgerichts vom
10. Mai 2004 sei sodann deutlich zu entnehmen, dass die Lohnfrage in
erster Instanz vom Regierungsrat zu überprüfen gewesen sei und danach der
Rechtsweg an das kantonale Verwaltungsgericht sowie das Bundesgericht offen
gestanden hätte. Damit sei klar gewesen, dass die Beschwerdeführerinnen den Entscheid
des Regierungsrats hätten anfechten müssen, wenn sie die Lohnfrage nochmals hätten
gerichtlich überprüfen lassen wollen. Aus der Stellungnahme der
Beschwerdeführerinnen im Rekursverfahren komme klar zum Ausdruck, dass sie die
Handhabung der MBVO seit der Überführung geltend gemacht und mit einem
Entscheid des Regierungsrates darüber gerechnet hätten. Hinsichtlich der von den
Beschwerdeführerinnen vorgebrachten Tatsachen könne davon ausgegangen werden,
dass der Regierungsrat diese kompetenzmässig hätte überprüfen können. Selbst
wenn der Regierungsrat seine Kognition zu Unrecht eingeschränkt hätte, sei der
Entscheid in Rechtskraft erwachsen. Das Lohnnachzahlungsbegehren, welches
gegenüber den im Verfahren vor dem Regierungsrat dargelegten Tatsachen keine
neuen Fakten enthalte, stelle eine
res iudicata
(abgeurteilte Sache)
dar. Die Beschwerdeführerinnen müssten sich die materielle Rechtskraft des
regierungsrätlichen Entscheides nun entgegenhalten lassen.
4.4
Die Beschwerdeführerinnen machen hingegen geltend, dass Prozessgegenstand
im Rekursverfahren vor dem Regierungsrat ausschliesslich die Frage der
Lohnfestsetzung im Zeitpunkt der Überführung der Anstellungsverhältnisse
gewesen sei. Wohl hätten die Beschwerdeführerinnen im Rekursverfahren vor dem
Regierungsrat die materielle Frage der Handhabung der MBVO-Regelung seit dem
Datum der Überführungsverfügungen aufgeworfen, die Beschränkung des
Regierungsrats auf den Streitgegenstand der Lohnfestsetzung im Zeitpunkt der
Überführung habe aber dem vom Bundesgericht gestützten Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 23. August 2003 entsprochen. Dieses habe die
streitige Frage der Lohnfestsetzung in ebendiesem Zeitpunkt an den
Regierungsrat verwiesen. Das Nichteintreten des Regierungsrats auf die als
willkürlich gerügte Handhabung der MBVO-Regelung seit der Überführung der
Anstellungsverhältnisse sei deshalb verfahrensrechtlich korrekt gewesen. Dem
Regierungsrat könne keine rechtsverletzende Nichtausschöpfung seiner Kognition
vorgeworfen werden. Zur Überprüfung des neuen Sachverhalts der Handhabung der
MBVO-Regelung durch die Schulbehörden seit der Überführung der Anstellungsverhältnisse
habe deshalb ein neues Verfahren eingeleitet werden müssen.
5.
5.1
Eine abgeurteilte Sache liegt vor, wenn der streitige Anspruch mit einem
schon rechtskräftig beurteilten identisch ist. Dies trifft zu, wenn die
Parteien des Vorprozesses dem Richter den gleichen Anspruch aus gleichem
Entstehungsgrund erneut zur Beurteilung unterbreiten. Der blosse Wortlaut der
Rechtsbegehren ist nicht entscheidend. Massgebend ist vielmehr, ob auch
dieselben Tatsachen und rechtlich erheblichen Umstände, mit denen der Kläger
den Anspruch begründet, schon im Voraus zum Klagegrund gehörten. Eine Klage ist
hingegen dann nicht identisch, wenn seit dem Vorprozess neue erhebliche Tatsachen
eingetreten sind (BGE 97 II 390 E. 4 mit Hinweisen; vgl. auch Stefan
Heimgartner/Hans Wiprächtiger, Basler Kommentar, 2008, Art. 61 BGG N. 25).
Die Rechtskraftwirkung tritt nur soweit ein, als über den
geltend gemachten Anspruch entschieden worden ist. Zwar erwächst der Entscheid
nur in jener Form in Rechtskraft, wie er im Urteilsdispositiv zum Ausdruck
kommt, doch ergibt sich dessen Tragweite vielfach erst aus den
Urteilserwägungen. Im Übrigen haben die tatsächlichen Feststellungen und die
rechtlichen Erwägungen eines Entscheids aber in einer anderen Streitsache keine
bindende Wirkung. Die materielle Rechtskraft der Entscheidung wird objektiv
begrenzt durch den Streitgegenstand (BGE 123 III 16 E. 2a).
5.2
Sowohl im vorangehenden Verfahren wie auch im noch andauernden machten die
Beschwerdeführerinnen im Wesentlichen eine Verletzung der Rechtsgleichheit
geltend und forderten sie die Einreihung in Lohnklasse 22 und die Zahlung der
entsprechend aufgelaufenen Differenz zur Lohnklasse 21 ab 1. September
2000 zuzüglich Zinses.
5.2.1
Der
Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn
im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird.
Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind
die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Kriterien
auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen.
Verfassungsrechtlich wird nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der
Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen
bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen
bzw. sachlich haltbar sein (BGE 131 I 105 E. 3.1). Dies gilt auch für den
Bereich der Rechtsanwendung, in welchem die Behörden nach dem Grundsatz der
Rechtsgleichheit verpflichtet sind, gleiche Sachverhalte mit gleichen relevanten
Tatsachen gleich zu behandeln, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige
eine unterschiedliche Behandlung (BGE 125 I 161 E. 3a).
Wird gleichwertige Arbeit unterschiedlich
entlöhnt, ist somit zunächst zu prüfen, ob für den Lohnunterschied sachliche
Gründe bestehen. Neben verschiedenen Motiven hält auch ein gewisser, aus
praktischen Gründen bestehender Schematismus innerhalb der Besoldungsordnung
vor dem Rechtsgleichheitsgebot stand, selbst wenn er Grenzfällen nicht immer
gerecht zu werden vermag (BGE 121 I 102 E. 4d/aa). In einem zweiten
Schritt stellt sich die Frage, ob der an und für sich begründete
Lohnunterschied auch aufgrund seines Ausmasses vor der Verfassung standhält
(BGE 129 I 161 E. 3.3 und 3.4 ff.; BGr, 29. Mai 2009, 1C_295/2008,
E. 2.7 mit Hinweisen, www.bger.ch).
5.2.2
Das Bundesgericht hat sich
verschiedentlich mit der Frage beschäftigt, wann eine unterschiedliche
Entlöhnung im Lichte von Art. 8 Abs. 1 BV das zulässige oder
vertretbare Mass überschreitet (siehe für eine Zusammenfassung BGr, 6. Februar
2004, 2P.222/2003, E. 4.5, www.bger.ch). Gerade bei der Einführung neuer
Lohnsysteme lassen sich Ungleichheiten aufgrund gewisser Automatismen bei der
Überführung der Arbeitsverhältnisse oder wegen des grundsätzlich zulässigen
Anliegens der Besitzstandsgarantie kaum völlig vermeiden. Auch grössere
Lohnunterschiede können aber, wenn sie nur über eine gewisse zeitlich
beschränkte Übergangsfrist bestehen, dem Rechtsgleichheitsgebot standhalten.
Umgekehrt können Ungleichheiten mit zunehmender Dauer des Arbeitsverhältnisses allenfalls
ein Mass annehmen, das unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht mehr
vertretbar ist.
So hielt das Bundesgericht beispielsweise eine Lohndifferenz
von rund 6.6 % bzw. 12 % zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten I
an Zürcher Kantonsschulen für zwar nicht unerheblich, aber dennoch im Rahmen
des Vertretbaren befindlich. Gleichzeitig erwog es aber, dass sich eine
Ungleichbehandlung betreffend Besoldung bei besonders lange dauernden Lehrauftragsverhältnissen
als verfassungswidrig erweisen könnte, sofern der Nachweis erbracht sei, dass
sich der oder die betreffende Lehrbeauftragte hinsichtlich Ausbildung,
Berufserfahrung, Verantwortung und Aufgabenbereich nicht von den Hauptlehrern
unterscheide. Als denkbare Grenze führte es – in Anlehnung an eine in § 194
des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 (OS 12, 243) genannte Frist –
eine Dauer von 15 Jahren an, ab welcher Lehrbeauftragte allenfalls von Verfassung
wegen einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit den Hauptlehrern haben könnten
(BGr, 10. Dezember 1993, 2P.325/1992, E. 5a/dd; ebenso BGE 121 I 102
E. 4d f.; vgl. auch BGE 129 I 161 E. 3.7; VGr, 8. Juni 2010,
PB.2009.00026, 5.2, www.vgrzh.ch). Mit Hinweis auf diesen unveröffentlichten
Entscheid warf das Bundesgericht dieselbe Frage auch im vorangehenden Verfahren
auf (vgl. vorne 3.4).
5.3
Das Bundesgericht und der Regierungsrat beschränkten im vorangehenden
Verfahren den Streitgegen­stand auf die Frage der Rechtmässigkeit der
Überführung im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen von August
2000. Das Bundesgericht urteilte über die Verfassungsmässigkeit der Überführung
der Arbeitsverhältnisse als solche und über die konkrete Überführung der
Arbeitsverhältnisse der Beschwerdeführerinnen bezüglich deren Beschäftigungsgrads.
Der Regierungsrat seinerseits entschied über das Vorliegen eines Härtefalls im
Sinne von § 15 Abs. 5 MBVO, der ein Abweichen von den schematisierten
Übergangsbestimmungen in § 15 Abs. 2–4 erlaubt hätte. Er beurteilte
ebenso, ob die tiefere Einreihung der Beschwerdeführerinnen, trotz der von
ihnen übernommenen Aufgaben, gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstosse, und
verneinte dies. Er beurteilte damit die konkrete Handhabung der MBVO, wenn auch
nur sehr kursorisch und nur bezüglich des Zeitpunkts der Überführung der Anstellungsverhältnisse.
Es bestehen damit – wie schon der Beschwerdegegner zu Recht
festhielt – lückenlose Entscheide über die Überführung der Arbeitsverhältnisse
der Beschwerdeführerinnen im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen in
Arbeitsverhältnisse obA mit Lohnklasse 21 und garantiertem Beschäftigungsgrad
von 33,33 % unter Berücksichtigung ihrer früheren Anstellung als
Lehrbeauftragte I, der zuvor während der Dauer ihrer Anstellung an der Kantonsschule
F erbrachten und der ihnen im Zeitpunkt der Überführung übertragenen Aufgaben.
5.4
Mit Eingabe vom 1. Juni 2006 hoben die Beschwerdeführerinnen nun ein
neues Verfahren an mit dem Hinweis darauf, dass die seit der Überführung erfolgte
Entwicklung der Arbeitsverhältnisse und eine sich daraus allenfalls ergebende
veränderte Besoldung ausdrücklich ausgeklammert geblieben seien.
Allerdings hatten die Beschwerdeführerinnen schon im
vorangehenden Rekursverfahren geltend gemacht, sie würden nach der Überführung
ihrer Arbeitsverhältnisse Zusatzaufgaben übernehmen und somit die gleichen
Funktionen und Aufgaben wie Lehrpersonen mbA ausüben. Umstritten ist, ob sich
der Regierungsrat mit diesen Vorbringen in seinem Entscheid vom 26. April
2006 hätte auseinandersetzen müssen. Denn auch ein allenfalls formell oder
materiell fehlerhafter Entscheid wäre nunmehr in Rechtskraft erwachsen.
5.5
Die Beurteilung der Handhabung der MBVO im Zeitpunkt der Überführung und
die Beurteilung der seitherigen Entwicklung kann, wie gezeigt (oben 5.2),
unterschiedlich ausfallen. Einerseits kann eine Ungleichbehandlung allenfalls
während einer zur Anpassung an neue gesetzliche Bestimmungen notwendigen
Übergangszeit sachlich begründet und vertretbar sein, nicht jedoch
längerfristig; andererseits kann schon durch reinen Zeitablauf ein
grundsätzlich sachlich begründeter Besoldungsunterschied mit zunehmender Dauer
des Arbeitsverhältnisses ein unvertretbares Ausmass annehmen.
Der Regierungsrat hat
entschieden, die nachträgliche Änderung des Sachverhalts, namentlich die nach
der Überführung der Arbeitsverhältnisse bestehenden Umstände im Rekursverfahren
nicht zu berücksichtigen. Er prüfte daher die erstinstanzlichen Verfügungen nur
anhand der Sachlage im Zeitpunkt ihres Erlasses. Der Regierungsrat war aufgrund
seiner umfassenden Kognition (vgl. §§ 20 und 27 VRG in der bis zum 30. Juni
2010 geltenden Fassung [GS I 346 f.]) grundsätzlich befugt, selber
materiell über eine allfällige Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots nach der
Überführung zu entscheiden, da die eventuell neu eingetretenen Tatsachen eng mit
dem bisherigen Streitgegen­stand zusammenhängen. Dies hätte sich allenfalls
aufgrund prozessökonomischer Gründe aufgedrängt. Eine Pflicht, dies zu tun,
hatte der Regierungsrat indes nicht. Neu eingetretene Tatsachen, die den
Streitgegenstand verändern, dürfen zwecks Wahrung des funktionellen
Instanzenzugs nicht berücksichtigt werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich
1999, § 20 N. 47 f.). Erstinstanzlich wurde nie über die nach der
Überführung erfolgte Entwicklung der Anstellungsverhältnisse entschieden. Der
Regierungsrat musste deshalb die (neue) Rechtsfrage, ob und wie lange nach
erfolgter Überführung die Ungleichbehandlung noch verfassungskonform ist, nicht
beantworten. Er hatte daher auch nicht abzuklären, ob nach der Überführung an
Lehrpersonen obA die gleichen Aufgaben und Verantwortlichkeiten wie an
Lehrpersonen mbA übertragen und ob ihnen dafür Lohnzulagen, Entlastungen oder
stufenwirksame Beförderungen gewährt wurden. Damit liess er Raum für ein neues
Gesuch der Beschwerdeführerinnen.
Dem Lohnnachzahlungsbegehren der Beschwerdeführerinnen vom
1. Juni 2006 stand daher die materielle Rechtskraft der vorangegangenen
Entscheide nicht entgegen. Der Beschwerdegegner hätte demzufolge auf das
Begehren eintreten müssen.
6.
Zur materiellen Beurteilung des Lohnnachzahlungsbegehrens bleibt
Folgendes anzumerken:
6.1
Zum Entscheid über die Frage, ob eine
rechtsungleiche Entlöhnung vorliegt, muss die Gesamtentwicklung der Anstellungsverhältnisse
ab dem 1. September 2000 betrachtet werden. Dabei werden die
Beschwerdeführerinnen im Rahmen ihrer Mitwirkungspflichten den Nachweis zu
erbringen haben, dass sich ihre Anstellungen hinsichtlich Ausbildung,
Berufserfahrung, konkret übernommener Verantwortung und Aufgabenbereich nicht
von denjenigen von Mittelschullehrpersonen mbA unterschieden.
6.2
Sodann sind die den Beschwerdeführerinnen – aber nicht den
Mittelschullehrpersonen mbA –
allenfalls
für die Übernahme von Zusatzaufgaben gewährten Lohnzulagen, Entlastungen
oder stufenwirksamen Beförderungen bei der Bemessung der massgeblichen Lohndifferenz
zu berücksichtigen.
6.3
Schliesslich
ist zu prüfen, ab welchem Zeitpunkt eine allenfalls rechtsungleiche Besoldung
beseitigt werden müsste bzw. eine Nachzahlung der Lohndifferenz in Frage
stünde.
Denn gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung verschafft
das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nicht unmittelbar ein subjektives Recht
auf einen rechtsgleichen Lohn, sondern nur einen Anspruch auf Beseitigung der
Ungleichheit. Es kann lediglich indirekt zur Folge haben, dass der öffentliche
Arbeitgeber einem Betroffenen zur Beseitigung einer Rechts­ungleichheit höhere
Leistungen ausrichten muss (BGE 131 I 105 E. 3.6). Aus dem Rechtsgleichheitsgebot
ergibt sich deshalb kein direkter bundesrechtlicher Anspruch auf rückwirkende
Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung; von Verfassung wegen kann lediglich
verlangt werden, dass der rechtsgleiche Zustand auf geeignete Weise und in
angemessener Frist behoben wird. Es ist deshalb nicht unhaltbar, einen
rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt zu korrigieren, in
dem durch die betroffene Person ein entsprechendes Begehren überhaupt gestellt
worden ist. Dies gilt, wo der zu niedrige Lohn in Form einer anfechtbaren und
in Rechtskraft erwachsenen Verfügung festgesetzt worden ist, doch kann die
Beschränkung der Korrektur auf den künftigen Zeitraum auch dann eine verfassungsrechtlich
ausreichende Massnahme darstellen, wenn der rechts­ungleiche Lohn von der
betroffenen Person bis zur Geltendmachung des Anspruches widerspruchslos akzeptiert
worden ist (BGE 131 I 105 E. 3.7).
Vorliegend
stellten die Beschwerdeführerinnen das Gesuch um Beurteilung der nach der Überführung
erfolgten Entwicklung der Anstellungsverhältnisse und Zahlung der Besoldungsdifferenz
am 1. Juni 2006. Die Beschwerdeführerinnen haben freilich schon vor diesem
Zeitpunkt geltend gemacht, ihr Anspruch auf rechtsgleichen Lohn sei verletzt worden.
Der Beschwerdegegner hätte das Lohnnachzahlungsbegehren daher nicht nur als Gesuch
zur Überprüfung der Einreihung ab dem Schuljahr 2006/2007 entgegennehmen dürfen.
7.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde gutzuheissen und die Angelegenheit zum materiellen Entscheid über
das Begehren betreffend Lohnnachzahlung vom 1. Juni 2006 zurückzuweisen. Geboten
ist vorliegend eine Rückweisung an die erste Instanz (so genannte Sprungrückweisung;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 6).
8.
8.1
Für personalrechtliche Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.-
werden grundsätzlich keine Gerichtskosten erhoben (§ 65a Abs. 2 VRG).
Da der Streitwert hier darüber liegt, ist das Verfahren nicht kostenlos.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des verwaltungsrechtlichen
Verfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13
N. 28).
8.2
Wie schon im Rekursverfahren beantragen die Beschwerdeführerinnen eine
Parteientschädigung. Sowohl im Rekurs- wie auch im Beschwerdeverfahren kann die
unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für
die Umtriebe der Gegenseite verpflichtet werden, sofern – wie vorliegend – die
rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger
Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands
rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Den obsiegenden Beschwerdeführerinnen
ist deshalb für Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung in angemessener
Höhe zu entrichten.
9.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
grundsätzlich zulässig (vgl. Art. 85 Abs. 1 lit. b des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Beim vorliegenden
Urteil handelt es sich aber um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird
grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den
Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG weiterziehen lässt. Zwischenentscheide
sind vor Bundesgericht laut der genannten Bestimmung nur dann anfechtbar, wenn
sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinne von Art. 90
BGG lässt sich ein Rückweisungsentscheid dann einstufen, wenn der unteren Instanz
kein Beurteilungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der
Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (BGE 135 V 141
E. 1.1).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I und III der Verfügung der
Bildungsdirektion vom 2. Juli 2010 sowie Dispositiv-Ziff. I der
Verfügung des Beschwerdegegners vom 14. November 2007 aufgehoben. Die Angelegenheit
wird an den Beschwerdegegner zurückgewiesen zum materiellen Entscheid über das
Lohnnachzahlungsbegehren der Beschwerdeführerinnen vom 1. Juni 2006.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 8'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen für das Rekurs-
und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von je Fr. 2'500.- zu
bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an …