zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00090 · 2004-06-02 · de

Baubewilligung | Rechtswirkungen der Planungszone; Fehlende planungsrechtliche Baureife. Die kantonalrechtliche Planungszone gemäss § 346 PBG entspricht der im Bundesrecht vorgesehenen Planungszone nach Art. 27 Abs. 1 RPG. Beide dienen sie der Sicherung geplanter Nutzungsänderungen. Durch die Festsetzung einer Planungszone wird dem Vertrauen der betroffenen Grundeigentümer in das noch geltende Recht die Grundlage entzogen. Eine Baubewilligung darf nur noch dann erteilt werden, wenn diese den künftigen planungsrechtlichen Festlegungen nicht widerspricht. Massgebend ist dabei der Planungsstand zum Zeitpunkt des Bewilligungsentscheids. Es ist folglich nicht nur auf die beim Erlass der Planungszone herrschenden Planungsvorstellungen abzustellen, sondern die sich im Laufe des Planungsverfahrens ergebenden Änderungen der Planungsideen und -ziele sind ebenfalls zu berücksichtigen (E. 2.1). Im vorliegenden Fall stand eine Reduktion der Baumassenziffer in der von der Planungszone erfassten Wohnzone W2/1.40 zum Zeitpunkt der Bewilligungserteilung als Planungsziel klar fest (E. 2.2). Die Aufhebung der Planungszone bedeutet nicht, dass das Bauprojekt nachträglich bewilligungsfähig geworden wäre. Es ist zu prüfen, ob das Vorhaben gemäss § 234 PBG planungsrechtlich baureif ist (E. 2.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.02.0 VB.2004.00090
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.02.0 VB.2004.00090
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.02.0 VB.2004.00090

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00090
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00090
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.06.2004
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Rechtswirkungen der Planungszone; Fehlende planungsrechtliche Baureife.
Die kantonalrechtliche Planungszone gemäss § 346 PBG entspricht der im Bundesrecht vorgesehenen Planungszone nach Art. 27 Abs. 1 RPG. Beide dienen sie der Sicherung geplanter Nutzungsänderungen. Durch die Festsetzung einer Planungszone wird dem Vertrauen der betroffenen Grundeigentümer in das noch geltende Recht die Grundlage entzogen. Eine Baubewilligung darf nur noch dann erteilt werden, wenn diese den künftigen planungsrechtlichen Festlegungen nicht widerspricht. Massgebend ist dabei der Planungsstand zum Zeitpunkt des Bewilligungsentscheids. Es ist folglich nicht nur auf die beim Erlass der Planungszone herrschenden Planungsvorstellungen abzustellen, sondern die sich im Laufe des Planungsverfahrens ergebenden Änderungen der Planungsideen und -ziele sind ebenfalls zu berücksichtigen (E. 2.1).
Im vorliegenden Fall stand eine Reduktion der Baumassenziffer in der von der Planungszone erfassten Wohnzone W2/1.40 zum Zeitpunkt der Bewilligungserteilung als Planungsziel klar fest (E. 2.2).
Die Aufhebung der Planungszone bedeutet nicht, dass das Bauprojekt nachträglich bewilligungsfähig geworden wäre. Es ist zu prüfen, ob das Vorhaben gemäss § 234 PBG planungsrechtlich baureif ist (E. 2.3).
Abweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAUMASSENZIFFER
PLANUNGSPRÄJUDIZIERUNG
PLANUNGSSICHERUNG/PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
PLANUNGSZONE
Rechtsnormen:
BZO Küsnacht
§ 234 PBG
§ 346 Abs. I PBG
Art. 27 Abs. I RPG
Publikationen:
BEZ 2004 Nr. 45 S. 45
RB 2004 Nr. 68
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Die Baukommission Küsnacht erteilte am
25. Februar 2003 A ie baurechtliche Bewilligung für die Erstellung von drei
Mehrfamilienhäusern samt Unterniveaugarage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01n
der L-Strasse in Küsnacht. Bestandteil dieses Beschlusses bildeten die
strassenpolizeiliche Bewilligung Nr. 02 vom 17. Februar 2003 der
Baudirektion des Kantons Zürich sowie die Verfügung vom 10. Januar 2003 der
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich, vertreten durch das Amt für
Landschaft und Natur, Abteilung Wald, betreffend die forstrechtliche Beurteilung
des Bauvorhabens.
II.
Hiergegen erhoben C und D sowie E und F
am 3. April 2003 gemeinsam Rekurs an die Baurekurskommission II und beantragten
die Aufhebung der drei angefochtenen Beschlüsse.
Die Baurekurskommission II vereinigte am
20. Januar 2004 die Rekursverfahren, hiess diese gut und hob den Beschluss der
Baukommission Küsnacht vom 25. Februar 2003 sowie die Verfügungen der
Baudirektion und des Amts für Landschaft und Natur auf.
III.
Mit Beschwerde vom 23. Februar 2004 liess
A dem Verwaltungsgericht beantragen, den Entscheid der Baurekurskommission II
von 20. Februar 2004 aufzuheben und die aufgehobenen Bewilligungen zu
bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerschaft.
Die Baurekurskommission II am 16. März
2004 und die Beschwerdegegnerschaft am 28. April 2004 beantragten
Abweisung der Beschwerde; letztere verlangte zudem eine Umtriebsentschädigung.
Die Baukommission Küsnacht schloss am 31. März 2004 auf Gutheissung der
Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwer­degegnerschaft.
Die Volkswirtschaftsdirektion verzichtete am 2. März 2004 auf eine Stellung­nahme.
Die Baudirektion liess sich nicht vernehmen.
Die Ausführungen der Parteien in ihren
Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen
wiedergegeben.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die Baurekurskommission II hat die Baubewilligung
der Baukommission Küsnacht vom 25. Februar 2003 sowie die beiden Verfügungen
der Baudirektion und der Volkswirtschaftsdirektion zufolge negativer
Präjudizierung der künftigen Planung aufgehoben. Sie hat in ihrem
Rekursentscheid hierzu zur Hauptsache ausgeführt, die kantonale Baudirektion
habe am 16. Februar 2001 auf Gesuch des Gemeinderates Küsnacht für die Dauer
von drei Jahren eine Planungszone im Sinn von § 346 des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 (PBG) festgesetzt, die unter anderem alle
zweigeschossigen Wohnzonen W2/1.40 der Gemeinde und somit auch das
Baugrundstück umfasse. Die Planungszone sollte die mit der laufenden Revision
der kommunalen Bau- und Zonenordnung beabsichtigte Reduktion der
Baumassenziffer in Hanglagen sicherstellen. Anlässlich der Gemeindeversammlung
vom 10. Dezember 2001 hätten die Stimmberechtigten eine erste Revisionsvorlage
an den Gemeinderat zur Überarbeitung zurückgewiesen und ihm den Auftrag
erteilt, die zulässigen baulichen Dichten noch weiter zu reduzieren. In einem
Zwischenbericht vom 5. Februar 2003 habe die Ortsplanungskommission ihre
Massnahmenvorschläge zusammengefasst. Darin sei unter anderem vorgesehen
gewesen, an Hanglagen nur noch Neubauten mit maximal drei Wohnebenen zuzulassen
und die Baumassenziffer zu reduzieren, in der W2/1.40 auf 1,3 m
3
/m
2
.
Auf Gesuch des Gemeinderates Küsnacht habe die kantonale Baudirektion die
bestehende Planungszone am 28. Mai 2003 aufgehoben. Am 27. Mai 2003 habe
der Gemeinderat Küsnacht die revidierte Bau- und Zonenordnung zuhanden der öffentlichen
Auflage verabschiedet. Gemäss diesem Bauordnungsentwurf solle die Bauparzelle
nunmehr der zweigeschossigen Wohnzone mit einer zulässigen Baumassenziffer von
1,2 m
3
/m
2
zugewiesen werden. Die angefochtene
Baubewilligung vom 25. Februar 2003 sei noch während der Rechtskraft der
für die Gemeinde Küsnacht festgesetzten Planungszone erteilt worden. Das
Bauprojekt habe daher nur unter den Voraussetzungen von § 346 PBG
bewilligt werden dürfen. Der Zwischenbericht der Ortsplanungs­kommission vom 5.
Februar 2003 habe für die zweigeschossige Wohnzone eine Reduzierung der
Baumassenziffer von 1,4 auf 1,3 m
3
/m
2
vorgesehen. Das
streitige Bauvorhaben halte eine Baumassenziffer von 1,4 m
3
/m
2
ein und überschreite damit das nach den Vorstellungen der Planungskommission
zulässige Mass um 460 m
3
oder rund 8 %. Diese Überschreitung
widerspreche § 346 PBG und präjudiziere in negativer Weise das zukünftige
Recht. Sodann sei darauf hinzuweisen, dass die einen Tag vor der Aufhebung der
Planungs­zone verabschiedete Revisionsvorlage sogar eine Herabsetzung der
Baumassenziffer auf 1,2 m
3
/m
2
vorsehe. Das Projekt würde
damit die künftig zulässige Baumasse um 920 m
3
oder 17 %
überschreiten.
1.2
Diesen Ausführungen hält der Beschwerdeführer
entgegen, die Planungszone sei während des Rekursverfahrens aufgehoben worden
und habe im Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheides keine Geltung mehr
gehabt. Damit sei die Rechtslage für die Bauherrschaft günstiger geworden und
sie könne sich auf das mildere Recht berufen. Zudem habe bei Erlass der Planungszone
die planungsrechtliche Zielsetzung in einer Überprüfung der
Areal­bebauung in der zweigeschossigen Wohnzone bestanden und nicht in
ausnützungsrelevanten Massnahmen für die Regelüberbauung. Werde die Planung
nach Festsetzung einer Planungszone weiterentwickelt, so passe sich die Planungszone
nicht ohne weiteres den neuen Zielsetzungen an; es könne sich höchstens fragen,
ob die neuen Zielsetzungen mit einer weiteren Planungszone oder mit § 234
PBG (individuelle Bausperre) geschützt werden sollen. Da vorliegend die
Planungszone vom 16. Februar 2001 keine Wirkungen ent­falte und keine weitere
Planungszone erlassen worden sei, könne die Frage der Vorwirkung der Revision
der Ortsplanung nur aufgrund von § 234 PBG geprüft werden, was
– aus näher dargelegten Gründen – zu verneinen sei.
2.
2.1
Gemäss § 346 Abs. 1 PBG können bis zum Erlass
oder während der Revision von Nutzungsplänen für genau bezeichnete Gebiete
Planungszonen festgesetzt werden, innerhalb deren keine baulichen Veränderungen
oder sonstige Vorkehren getroffen werden dürfen, die der im Gang befindlichen
Planung widersprechen. Planungszonen dürfen für längstens drei Jahre
festgesetzt und, soweit nötig, um zwei Jahre verlängert werden (Abs. 2). In seinen
Rechtswirkungen entspricht damit die kantonalrechtliche Planungszone gemäss § 346
PBG der im Bundesrecht vorgesehenen Planungszone nach Art. 27 Abs. 1 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG), wonach innerhalb der Planungszone
nichts unternommen werden darf, was die Nutzungsplanung erschweren könnte.
Die Planungszone dient der Sicherung der
geplanten Nutzungsänderung, insbesondere der Bewahrung der Planungs- und
Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den
Planungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden soll. Es muss ausgeschlossen
werden, was immer die Planungsabsicht behindern könnte (Alexander Ruch in:
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, 1999, Art. 27 Rz. 21, mit
Hinweisen). Voraussetzung der Anordnung der Planungszonen ist eine Absicht der
Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern. An die Konkretheit
der Absicht ist kein strenger Massstab anzulegen; eine "einigermassen
konkretisierte Absicht genügt" (BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb). Die
Planungsabsicht der Behörden kann in Vorstellungen oder gar Entwürfen über die
neue Nutzungsordnung zum Ausdruck kommen. Die Planungsbehörde können indessen
nicht auf diese Vorstellungen verpflichtet werden; sie können im Lauf des
Planungsverfahrens aufgrund neuer Erkenntnisse und Einsichten ändern (Ruch, Art. 27
Rz. 29).
Anders als bei einer vom Gemeinderat
beantragten planungsrechtlichen Festlegung im Sinn von § 234 PBG wird
durch das förmliche Festsetzen einer Planungszone das Vertrauen der
Grundeigentümer in das noch geltende Recht beseitigt: der Grundeigentümer
weiss, dass das sein Grundstück betreffende Recht geändert werden soll und er
deshalb einstweilen nicht bauen darf (VGr, 2. September 2002, BEZ 2002 Nr. 61)
bzw. ihm nur dann eine Baubewilligung erteilt werden darf, wenn feststeht, dass
das Bauvorhaben den künftigen planungsrechtlichen Festlegungen nicht – oder
jedenfalls mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht – widerspricht (RB 1984 Nr. 97).
Massgebend ist dabei der Planungsstand im Zeitpunkt des Entscheids über das
Bauvorhaben. Nach dem Gesagten ist dabei nicht allein auf die bei Erlass der
Planungszonen herrschenden Planungsvorstellungen abzustellen, sondern die im
Laufe des Planungsverfahrens gewonnenen Ansichten und neu formulierte Planungsideen
und -ziele sind ebenfalls zu berücksichtigen. Ansonsten würde das Institut der
Planungszone seinen Zweck gerade nicht erfüllen.
2.2
Mit Verfügung Nr. 144 vom 16. Februar 2001
setzte die kantonale Baudirektion auf Gesuch des Gemeinderats Küsnacht für die
Dauer von drei Jahren zur Sicherung der im Gang befindlichen Revision der
kommunalen Bau- und Zonenordnung eine Planungszone fest, die u.a. die
zweigeschossige Wohnzone W2/1.40 und damit das Baugrundstück umfasste. Die
hierauf vom Gemeinderat der Gemeindeversammlung unterbreitete Teilrevision der
Bau- und Zonenordnung wies diese am 10. Dezember 2001 an den Gemeinderat zurück
mit dem Auftrag, die zulässigen baulichen Dichten noch weiter zu reduzieren.
Der Gemeinderat wählte hierauf eine Ortsplanungskommission und beauftragte
diese, eine neue Vorlage zu erarbeiten. Die Zielsetzung für die künftige
Ortsplanung wurde durch diese Kommission Ende November allen Haushaltungen von
Küsnacht zugestellt. Am 27. Januar 2003 wurde der Entwurf für die Revision der
Bau- und Zonenordnung der Bevölkerung anlässlich einer Orientierungsversammlung
vorgestellt. Diese sah unter anderen verschiedene Massnahmen zur
Dichteverminderung vor, so die Herabsetzung der Baumassenziffer in der
zweigeschossigen Wohnzone W2/1.40 auf 1,3 m
3
/m
2
.
Die Reduktion der Baumassenziffern in
allen Bauzonen war bereits ab der Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 2001 ein
– vom zuständigen Gemeindeorgan – erklärtes Planungsziel der künftigen Bau- und
Zonenordnung. Spätestens aber mit Bekanntgabe der Zielvorgaben im November 2002
und der öffentlichen Vorstellung des Entwurfs für die Teilrevision der Bau- und
Zonenordnung am 27. Januar 2003 bzw. dem Zwischenbericht der
Ortsplanungskommission vom 5. Februar 2003 stand fest, dass mit der Bauordnungsrevision
eine allgemeine Herabsetzung der Baumassenziffern in allen Wohnzonen W2,
insbesondere in der bisherigen W2/1.40 geplant war. Im Zeitpunkt der Prüfung
des streitigen Baugesuches am 25. Februar 2003 war klar ersichtlich, dass das
Bauvorhaben mit einer der Bau- und Zonenordnung 1994 entsprechenden Baumasse
von 1,4 m
3
/m
2
den erklärten Planungszielen
widersprach. Das Bauprojekt präjudizierte in negativer Weise die durch die
Planungszone gesicherte Planungs- und Entscheidungsfreiheit der Behörde und
erfüllte die Voraussetzungen von § 346 PBG und Art. 27 Abs. 1 RPG
nicht, welche entgegen dem grundsätzlich geltenden Bauverbot die Erteilung
einer Baubewilligung erlaubt hätten.
2.3
Der Gemeinderat Küsnacht beantragte am 20. März
2003 der Baudirektion, die Planungszone "auf den Zeitpunkt der Eröffnung
der öffentlichen Auflage für die Teilrevision der Bau- und Zonenordnung"
aufzuheben. Die Baudirektion hob hierauf mit Verfügung vom 28. Mai 2003 die
Planungszone auf.
Einen Tag vorher, am 27. Mai 2003 hatte der
Gemeinderat die Teilrevision der Bau- und Zonenordnung zuhanden der öffentlichen
Planauflage verabschiedet, welche die Herabsetzung der Baumassenziffer in der
W2/1.40 auf 1,2 m
3
/m
2
vorsah. Die generelle durch die
Planungszone gewährleistete Sicherung der Planungsabsicht wurde damit lückenlos
durch das konkret und individuell anzuwendende Institut der planungsrechtlichen
Baureife (§ 234 PBG) abgelöst, welchem nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ebenfalls die Funktion einer Planungszone im Sinn von Art. 27
RPG zukommt (BGE 116 Ia 449 E. 4a). Die Aufhebung der formell erlassenen
Planungszone bedeutet nicht, dass das Bauprojekt (nachträglich) bewilligungsfähig
geworden wäre. Vielmehr ist zu prüfen, ob dieses nunmehr gemäss § 234 PBG
baureif ist. Das ist zu verneinen. Nach dieser Bestimmung fehlt einem
Grundstück die Baureife, wenn es eine durch den Gemeinderat beantragte
planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst. Bestimmungen der Bau- und
Zonenordnung über die Ausnützung, hier die Baumassenziffer, stellen eine
planungsrechtliche Festlegung dar; die vom Gemeinderat beantragte Herabsetzung
der Ausnützung in der W2/1.40 auf 1,2 m
3
/m
2
wird durch
das Bauprojekt mit einer Baumassenziffer von 1,4 m
3
/m
2
offenkundig
nachteilig beeinflusst.
2.4
Der Einwand des Beschwerdeführers, nach einem
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 23. November 2001 (VB.2001.00294) falle
eine Baumassenüberschreitung von 10 % kaum ins Gewicht, ist unbehelflich.
Bei jenem Fall ging es um eine so genannte "intertemporale" Anwendung
von § 234 PBG, also um eine während des Rechtsmittelverfahrens und damit
nach Erteilung der Baubewilligung beantragte Zonenplanänderung. In solchen
Fällen hängt die Beachtung der neuen planungsrechtlichen Festlegung von einer
Interessenabwägung im konkreten Fall ab, nämlich einer solchen zwischen dem
privaten Interesse an der Verwirklichung des Bauvorhabens und dem öffentlichen
Interessen daran, dass die künftige Planung nicht negativ präjudiziert wird (RB
2000 Nr. 97 = BEZ 2000 Nr. 38; RB 1985 Nr. 116 E. b). Vorliegend
ist keine derartige Interessenabwägung vorzunehmen. Ob die beantragte Baumassenzifferreduktion
bezüglich des konkreten Bauvorhabens von einem Laien erkennbar wäre, ist
unmassgeblich. Ausschlaggebend ist vielmehr die präjudizielle Bedeutung, welche
einer Vielzahl gleichartiger Projekt mit spürbaren negativen Auswirkungen auf
die mit der Revision beabsichtigten Planungsziele – im vorliegenden Fall die
Verminderung der baulichen Dichte – zukommt (vgl. BGE 116 Ia 449 E. 4c). Dem Vertrauen
des Beschwerdeführers in das "alte" Recht wurde durch den Erlass der
Planungszone am 16. Februar 2001 die Grundlage entzogen (vgl. vorn E. 2.1
Abs. 3). Deshalb ist auch nicht entscheidrelevant, welche – vorwiegend
nach Erlass der Planungszone angestrengten – Planungsbemühungen der
Gesuchseinreichung vorangingen. Das streitige Bauprojekt war bereits im
Zeitpunkt des baurechtlichen Entscheides der Baubewilligungsbehörde (25.
Februar 2003) wegen der negativen Präjudizierung der Planung gestützt auf § 346
PBG und nach Aufhebung der Planungszone in Anwendung von § 234 PBG nicht
bewilligungsfähig.
Zusammengefasst ergibt sich, dass die
Beschwerde abzuweisen ist.
3.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG]). Eine Parteientschädigung steht ihm sowie der Baukommission Küsnacht,
welche Gutheissung des Rechtsmittels beantragte, von vornherein nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Mangels erheblicher Umtriebe ist aber auch der nicht anwaltlich
vertretenen Beschwerdegegnerschaft keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellungskosten,
Fr. 8'180.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem
Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    …