zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00784 · 2016-05-31 · de

Submission | Volloutsourcing ICT: Vergleichbarkeit der Offerten; Bereinigung; fehlende Bewertung eines Zuschlagskriteriums. Hinsichtlich des bei der Gemeinde verbleibenden Personalaufwands besteht zwischen den Angeboten der Beschwerdeführerin und der Zuschlagsempfängerin ein massgeblicher Unterschied. Dies hat wesentliche Auswirkungen auf die gemeindeeigenen Personalkosten. Auch wenn es sich bei den Angaben der Anbietenden um Schätzungen gestützt auf Erfahrungswerte handelt, vermindern Unterschiede dieser Grössenordnung die Vergleichbarkeit der Angebote stark. Um die Wirtschaftlichkeit der Offerten auf einer objektiven Grundlage beurteilen zu können, war deren Bereinigung daher grundsätzlich zulässig (E. 3.5.2). Die von der Beschwerdegegnerin für die Berechnung dieser Personalkosten verwendeten Grundlagen erwiesen sich im Grundsatz als plausibel. Indem die Beschwerdegegnerin beim Angebot der Mitbeteiligten die jährlich wiederkehrenden Kosten um Fr. 30'000.- reduzierte, hat sie den ihr zustehenden Ermessensspielraum nicht überschritten (E. 3.2.7). Die Parteien sind sich zu Recht einig, dass die Bewertung des Unterkriteriums Lehrlingsausbildung unzulässigerweise unterblieben und durch die Beschwerdegegnerin nachzuholen ist (E. 4.2). Es ist unbekannt, wie die jeweilige Gewichtung der beiden Unterkriterien "Optionen und Zusatzangebote" sowie "Lehrlingsausbildung" erfolgt wäre. Da die Beschwerdeführerin zwei Lehrlinge ausbildet, die Mitbeteiligte dagegen keine, vermag die Bewertung des Unterkriteriums Lehrlingsausbildung – je nach dessen Gewichtung – das Gesamtergebnis zu ändern. Da die Beschwerdegegnerin das ihr bei der Bewertung und Gewichtung zustehende Ermessen vorliegend noch nicht ausgeübt hat, erfolgt eine Rückweisung an die Vergabebehörde (E. 4.3). Teilweise Gutheissung; Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 31.05.2016 VB.2015.00784
Zurich Verwaltungsgericht 31.05.2016 VB.2015.00784
Zurigo Verwaltungsgericht 31.05.2016 VB.2015.00784

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00784
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00784
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.05.2016
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Volloutsourcing ICT: Vergleichbarkeit der Offerten; Bereinigung; fehlende Bewertung eines Zuschlagskriteriums.
Hinsichtlich des bei der Gemeinde verbleibenden Personalaufwands besteht zwischen den Angeboten der Beschwerdeführerin und der Zuschlagsempfängerin ein massgeblicher Unterschied. Dies hat wesentliche Auswirkungen auf die gemeindeeigenen Personalkosten. Auch wenn es sich bei den Angaben der Anbietenden um Schätzungen gestützt auf Erfahrungswerte handelt, vermindern Unterschiede dieser Grössenordnung die Vergleichbarkeit der Angebote stark. Um die Wirtschaftlichkeit der Offerten auf einer objektiven Grundlage beurteilen zu können, war deren Bereinigung daher grundsätzlich zulässig (E. 3.5.2). Die von der Beschwerdegegnerin für die Berechnung dieser Personalkosten verwendeten Grundlagen erwiesen sich im Grundsatz als plausibel. Indem die Beschwerdegegnerin beim Angebot der Mitbeteiligten die jährlich wiederkehrenden Kosten um Fr. 30'000.- reduzierte, hat sie den ihr zustehenden Ermessensspielraum nicht überschritten (E. 3.2.7).
Die Parteien sind sich zu Recht einig, dass die Bewertung des Unterkriteriums Lehrlingsausbildung unzulässigerweise unterblieben und durch die Beschwerdegegnerin nachzuholen ist (E. 4.2). Es ist unbekannt, wie die jeweilige Gewichtung der beiden Unterkriterien "Optionen und Zusatzangebote" sowie "Lehrlingsausbildung" erfolgt wäre. Da die Beschwerdeführerin zwei Lehrlinge ausbildet, die Mitbeteiligte dagegen keine, vermag die Bewertung des Unterkriteriums Lehrlingsausbildung – je nach dessen Gewichtung – das Gesamtergebnis zu ändern. Da die Beschwerdegegnerin das ihr bei der Bewertung und Gewichtung zustehende Ermessen vorliegend noch nicht ausgeübt hat, erfolgt eine Rückweisung an die Vergabebehörde (E. 4.3).
Teilweise Gutheissung; Rückweisung.
Stichworte:
BEREINIGUNG
BEWERTUNG
BEWERTUNG DER ZUSCHLAGSKRITERIEN
ERMESSEN
GEWICHTUNG
RÜCKWEISUNG
SUBMISSIONSRECHT
VERGLEICHBARKEIT
VERGLEICHBARKEIT DER ANGEBOTE
Rechtsnormen:
§ 27 Abs. III SubmV
§ 29 SubmV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2015.00784
Urteil
der 1. Kammer
vom
31. Mai 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde Lindau,
vertreten durch Gemeinderat Lindau,
vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerin,
und
D GmbH,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde Lindau eröffnete
mit Publikation im kantonalen Amtsblatt vom 25. September 2015 ein offenes
Submissionsverfahren betreffend Volloutsourcing der ICT der Schule Lindau.
Innert Frist gingen insgesamt zehn Offerten mit Gesamtpreisen (einmalige und
jährlich wiederkehrende Kosten zusammen) zwischen Fr. 428'614.- (Angebot
der E AG) und Fr. 986'959.- (Angebot der F AG) ein. Die A AG
offerierte für Fr. 460'403.- und die D GmbH für Fr. 571'194.-. Am
17. Dezember 2015 vergab die Gemeinde Lindau die ausgeschriebenen
Leistungen zum Preis von Fr. 1'074'096.- an die D GmbH.
II.
Dagegen gelangte die A AG mit Beschwerde vom 24.
Dezember 2015 an das Verwaltungsgericht und beantragte, den Vergabeentscheid
der Gemeinde Lindau vom 17. Dezember 2015 aufzuheben und die Sache an die
Gemeinde Lindau zurückzuweisen, um den Zuschlag an sie zu erteilen. Eventuell
sei die Verfügung vom 17. Dezember 2015 aufzuheben und zur neuen
Beurteilung an die Gemeinde Lindau zurückzuweisen. Sodann ersuchte sie um eine
Parteientschädigung. In prozessualer Hinsicht verlangte sie, der Beschwerde
aufschiebende Wirkung zu erteilen und ihr Einsicht in die entscheidrelevanten
Vorakten (Vergleichstabelle und Bewertungsraster der Offerten aller Anbietenden
sowie Offerte und allfällige Nachtragsofferten der Mitbeteiligten) zu gewähren.
Mit Präsidialverfügung vom 29. Dezember 2015 ist der Beschwerdegegnerin
ein Vertragsschluss einstweilen, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung
der aufschiebenden Wirkung, untersagt worden.
Die
Gemeinde Lindau
beantragte
in ihrer Beschwerdeantwort vom 3. Februar 2016, die Beschwerde
vollumfänglich abzuweisen, eventuell den Vergabeentscheid aufzuheben und zur
neuen Beurteilung an sie zurückzuweisen. Sodann ersuchte sie um eine
Parteientschädigung. In ihrer Begründung sprach sie sich gegen die Erteilung
der aufschiebenden Wirkung aus und erklärte an den mit eingereichten Unterlagen
teilweise Geheimhaltungsinteressen. Mit Präsidialverfügung vom 9. Februar
2016 wurde der
Gemeinde Lindau
weiterhin, bis
zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, untersagt,
mit der
D GmbH
einen Vertrag abzuschliessen.
Gleichzeitig wurde das Akteneinsichtsbegehren der A AG teilweise gutgeheissen.
Am 22. Februar 2016 reichte die A AG Replik ein mit
unveränderten Rechtsbegehren. Die Duplik der
Gemeinde
Lindau
erging am 15. März 2016, ebenfalls mit unveränderten
Rechtsbegehren. Mit Präsidialverfügung vom 16. März 2016 wurde der
Beschwerde aufschiebende Wirkung gewährt und das Akteneinsichtsbegehren der A AG
hinsichtlich der neu eingereichten Akten abgewiesen. Am 1. April 2016
erfolgte unter Aufrechterhaltung der gestellten Rechtsbegehren eine
Stellungnahme der A AG, ebenso am 13. April 2016 durch die Gemeinde
Lindau. Die mitbeteiligte
D GmbH hat sich zu keiner
Zeit vernehmen lassen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler
Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl
100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die
Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff.
des Gesetzes über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003
(IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2.
2.1
Nicht
berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid
legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues
Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse
an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.2
Die
Beschwerdeführerin, deren Angebot mit 88,27 Punkten bewertet wurde, rangiert
hinter demjenigen der mitbeteiligten Zuschlagsempfängerin, welches
90,36 Punkte erreicht hat, auf dem zweiten Platz. Sie macht im Wesentlichen
geltend, die Offerten seien von der Beschwerdegegnerin in unzulässiger Weise
bearbeitet worden und letztere habe der Mitbeteiligten möglicherweise
Gelegenheit gegeben, ihr Angebot inhaltlich und preislich anzupassen. Ferner
rügt sie die Bewertung ihres Angebots hinsichtlich der Zuschlagskriterien
"Referenzen" sowie "Optionen und Zusatzangebote,
Lehrlingsausbildung" als zu tief. Würde sie mit ihren Rügen durchdringen,
hätte sie eine realistische Chance auf eine bessere Platzierung. Ihre
Legitimation ist daher zu bejahen. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind
ebenfalls erfüllt.
3.
3.1
In einem ersten
Schritt öffnet die Vergabebehörde die Offerten und protokolliert die Preise der
eingegangenen Angebote sowie allfälliger Angebotsvarianten oder Teilangebote
(§ 27 Abs. 3 SubmV). Darauf untersucht sie diese auf das Vorliegen
von Ausschlussgründen (vgl. § 27 der – allerdings nicht
rechtsverbindlichen – Vergaberichtlinien zur IVöB vom 14. September/1. Dezember
1995 [VRöB]). In einem weiteren Schritt prüft sie die Angebote fachlich und
rechnerisch nach einheitlichen Kriterien und berichtigt offensichtliche
Rechnungs- und Schreibfehler. Sodann bereinigt sie die Angebote, um für die
Beurteilung anhand der Zuschlagskriterien eine objektive Vergleichbarkeit
herzustellen (vgl. § 29 SubmV und § 28 VRöB; Peter Galli/André
Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Vergaberechts,
3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 663 ff.).
3.2
Im
Protokoll zur Sitzung vom 16. Dezember 2015 hielt die Beschwerdegegnerin
fest, gemäss Offertöffnungsprotokoll würden sich die offerierten Preise zwischen
Fr. 308'116.- und Fr. 797'288.- für die einmaligen Kosten sowie
zwischen Fr. 97'317.- und Fr. 258'517.- für die jährlich
wiederkehrenden Aufwendungen bewegen. Weiter wurde darin festgehalten, dass bei
vielen Unternehmen bezüglich Kosten Korrekturen hätten angebracht werden
müssen. So hätten beispielsweise – obwohl systemmässig so vorgesehen – Kosten
für eine Kühlung des Serverraums oder – obwohl in der Fragenbeantwortung bzw.
Submissionsunterlagen klar vorgegeben – für den Aufbau und Betrieb eines
Netzwerks auf dem Gemeinde-Glasfasernetz gefehlt. Andererseits hätten teilweise
auch Korrekturen gegen unten angebracht werden müssen, beispielsweise bei
doppelt einberechneten Kosten für Verbindungen (Gemeindenetzwerk und
"normale" Internetanbindungen) oder auch für einberechnete Kosten
nicht verlangter oder benötigter Optionen sowie für den gemeindeeigenen Personalbedarf.
Einige Anbieter hätten die Supportkosten nicht verbindlich, sondern nur als
nach oben und teilweise auch nach unten offener Schätzung. Diesbezüglich sei
keine Korrektur angebracht worden, da die betroffenen Anbieter ohnehin nicht
auf den vorderen Plätzen rangieren würden.
3.2.1
In der eingereichten tabellarischen Aufstellung zur Bereinigung der
Angebote der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten führt die
Beschwerdegegnerin detailliert die anfallenden einmaligen Kosten für
Dienstleistungen und Hardware auf. Kostenkorrekturen wurden dazu keine
aufgeführt und das Gesamttotal der einmaligen Kosten beim Angebot der
Beschwerdeführerin mit Fr. 339'919.- und beim Angebot der Mitbeteiligten mit
Fr. 407'969.- beziffert. Sodann folgt eine ebenfalls detaillierte Aufstellung
über die jährlich wiederkehrenden Kosten. In dieser Rubrik erfolgte beim
Angebot der Mitbeteiligten wegen "Nicht-Beanspruchung Personal
Lindau" eine Kostenreduktion im Umfang von Fr. 30'000.-. Im
Gesamttotal errechnete die Beschwerdegegnerin beim Angebot der Beschwerdeführerin
jährlich wiederkehrende Kosten von Fr. 105'662.- und beim Angebot der
Mitbeteiligten von Fr. 133'225.-. Die Gesamtkosten über 5 Jahre
bezifferte sie dementsprechend auf Fr. 868'229.- (Angebot der
Beschwerdeführerin) bzw. Fr. 1'074'096.- (Angebot der Mitbeteiligten). Die
weiteren im Protokoll genannten Korrekturen betrafen die übrigen Anbietenden
und sind demzufolge vorliegend nicht relevant. Streitgegenstand ist daher
einzig die Kostenreduktion von Fr. 30'000.- pro Jahr hinsichtlich der
jährlich wiederkehrenden Kosten beim Angebot der Mitbeteiligten.
3.2.2
Zur Begründung dieser Kostenreduktion führt die Beschwerdegegnerin aus, die
Mitbeteiligte habe als einzige Anbieterin eine vollständige Outsourcing-Lösung
mit einem minimalen Aufwand für gemeindeeigenes Personal von 6 Stunden pro
Monat offeriert, bei der für die Gemeinde keine eigenen Aufgaben aus dem
Bereich des bisherigen IT-Verantwortlichen fallen würden. Bei den Angeboten
aller anderen Anbietenden wäre hingegen gemeindeeigenes Personal im Umfang von
durchschnittlich 22,5 Stellenprozenten erforderlich, weshalb zusätzlich
Personalkosten anfallen würden. Um die Angebote vergleichbar zu machen, habe
sie die jeweils bei ihr anfallenden Personalkosten errechnet und beim Angebot
der Mitbeteiligten in Abzug gebracht. Dieses Vorgehen erachtet die Beschwerdeführerin
als unzulässig.
3.2.3
In den
Ausschreibungsunterlagen hatte die Beschwerdegegnerin darauf hingewiesen, dass
der bisherige IT-Verantwortliche aufgrund seiner Pensionierung lediglich bis
Ende März 2016 zu Verfügung stehen werde. Sie hatte darin weiter erklärt,
"explizit eine Outsourcing-Variante" zu wählen, "damit in
Zukunft keine eigene Informatikverantwortliche Person mehr gestellt
werden" müsse. Als zwingende Dienstleistung verlangte sie daher, der
Anbietende müsse "in der Lage sein, die ICT der Schule Lindau
vollumfänglich zu betreiben". Als Ansprechpartner seitens der Schule
ständen dem Anbieter "die ICT-verantwortliche Lehrperson in den Schulen
(je eine Person pro Schuleinheit) sowie eine zentrale Koordinationsstelle (ca.
1–2 % des Arbeitspensums) zur Verfügung". Sie hat die Anbietenden
aufgefordert, in ihrer Offerte zu beschreiben, wie "sie sich als
ICT-Outsourcing-Partner optimalerweise die Koordination mit der Schule Lindau
vorstellen und welche Rollen dazu benötigt werden, welche Verantwortungen und
Aufgaben diese Rollen zu pflegen haben und wie viel Aufwand für diese
Rollen nach ihrer Erfahrung in etwa aufkommen wird".
3.2.4
Die
Beschwerdeführerin führt in ihrer Offerte aus, es sollten folgende Personen die
Schnittstelle zwischen ihr und der Schule bilden:
1x Ansprechsperson Betriebsausschuss
1x Ansprechsperson Schulen Lindau (Standortübergreifend) 10 % Pensum
3x Ansprechspersonen je Schul-Standort 5 % Pensum
Personen
können auch Doppelfunktionen übernehmen. Die Stellvertretungen werden zwischen
den mindestens 3 Personen (Schulstandorte) geregelt.
Demgegenüber
gab die Mitbeteiligte in ihrer Offerte Folgendes an:
Die Koordination erfolgt über die
ICT-verantwortliche Person
pro Schulhaus und einem Gesamtverantwortlichen.
ICT-Verantwortlicher:
Installation individueller Software, max. 1 h / Monat
Testen der Major Releases
Gesamtverantwortlicher:
Koordination der Wünsche
Mitglied des Betriebsausschusses max. 3 h / Monat
3.2.5
Gestützt auf diese Angaben ging die Beschwerdegegnerin beim Angebot der
Mitbeteiligten
für das Personal der Gemeinde zutreffend von einem Aufwand von
6 Stunden
pro Monat
aus. Dieser setzt sich aus je einer Stunde pro ICT-verantwortliche
Person für jedes der drei Schulhäuser sowie drei Stunden für eine
gesamtverantwortliche Person zusammen. Auch der gemeindeeigene Personalaufwand
beim Angebot der
Beschwerdeführerin
von
42 Stunden pro Monat ist
– geht man von einer 42-Stunden-Arbeitswoche aus – gemäss den Angaben in ihrer
Offerte zutreffend. Dieser setzt sich aus 16,8 Stunden für die gesamtverantwortliche
Person sowie dreimal 8,4 Stunden für die einzelnen Schulhausverantwortlichen
(total 25,2 Stunden) zusammen. Ein Unterschied von 36 Stunden Arbeitsaufwand
pro Monat oder einem gut zwanzigprozentigen Arbeitspensum hat wesentliche Auswirkungen
auf die gemeindeeigenen Personalkosten. Auch wenn es sich bei den Angaben der
Anbietenden um Schätzungen gestützt auf Erfahrungswerte handelt, vermindern
Unterschiede dieser Grössenordnung die Vergleichbarkeit der Angebote stark. Um
die Wirtschaftlichkeit der Offerten auf einer objektiven Grundlage beurteilen
zu können, war deren Bereinigung daher grundsätzlich zulässig. Dies würde auch
dann gelten, wenn das Angebot der Mitbeteiligten als Unternehmervariante zu
qualifizieren wäre (vgl. dazu VGr, 24. November 2015, VB.2015.00522; 2.
September 2002, VB.2002.00056). Ob die Mitbeteiligte als einzige Anbieterin
eine vollständige Outsourcing-Lösung angeboten hat, ist nicht von Belang.
Dass die Beschwerdegegnerin in
den Ausschreibungsunterlagen unter dem Zuschlagskriterium "Kosten und Konditionen"
die Berücksichtigung des geschätzten gemeindeeigenen Personalaufwands bei der
Beurteilung des Angebotspreises nicht erwähnt hat, ändert an der Zulässigkeit
der Bereinigung nichts. Die Zuschlagskriterien sind im Zusammenhang mit der
Bereinigung der Angebote nicht massgebend. Deren Bewertung erfolgt nach dem Gesagten
erst in einem weiteren Schritt. Abgesehen davon
müsste
die
detaillierte
Bewertungsmatrix nach der Praxis des Verwaltungsgerichts
ohnehin nicht im Voraus bekannt gegeben werden (vgl. VGr, 17. September
2015, VB.2015.00390, E. 5.4). Zu prüfen bleibt demzufolge die Bereinigung
an sich.
3.2.6
Zur Berechnung der auf ihrer Seite entstehenden jährlichen Personalkosten ging
die Beschwerdegegnerin für das Oberstufenschulhaus und die beiden Primarschulhäuser
von der mittleren Lohnstufe einer Lehrperson der jeweiligen Stufe aus (Lohnklasse 18
bzw. 20), was auf der Primarstufe einem Jahressalär von Fr. 114'000.- und auf
der Oberstufe Fr. 130'000.- entspricht. Hinsichtlich der gesamtverantwortlichen
Person ging sie von einer Lehrperson auf Primarschulstufe aus. Diese Annahmen
erscheinen plausibel und wurden von der Beschwerdeführerin auch nicht substanziiert
bestritten.
Gestützt auf diese Ausgangswerte stellte die
Beschwerdegegnerin für die Lohnkosten des gemäss Angebot der Beschwerdeführerin
benötigten Personals folgende korrekte Berechnungen an: Für die Oberstufe
entständen Lohnkosten von Fr. 6'500.- (5 % von Fr. 130'000.-), für
die Primarstufe von Fr. 11'400.- (2 x 5 % von
Fr. 114'000.-) sowie für die Gesamtverantwortung von Fr. 11'400.-
(10 % von Fr. 114'000.-), was ein Total von Fr. 29'300.- ergibt.
Dazu addierte die Beschwerdegegnerin zusätzlich Sozialleistungen im Umfang von
20 % der Lohnsumme. Es ist zutreffend, dass auf Seiten des Arbeitgebers
zusätzlich zu den auszuzahlenden Löhnen Aufwendungen für Sozialleistungen
anfallen, doch erscheinen solche von 20 % der jeweiligen Lohnsumme als
überhöht. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung fallen solche von etwa 10 %
an, wovon nachfolgend auszugehen ist. Folglich kämen zu den oben genannten
Lohnausgaben von Fr. 29'300.- Sozialleistungen im Umfang von
Fr. 2'930.- hinzu. Insgesamt würden damit beim Angebot der Beschwerdeführerin
jährliche Personalkosten von Fr. 32'230.- entstehen.
Beim Angebot der Mitbeteiligten ging die
Beschwerdeführerin für die benötigten 6 Arbeitsstunden pro Monat unter
Annahme einer 42-Stunden-Woche (168 Stunden pro Monat) von einem
Arbeitspensum von 3,57 % aus. Die entstehenden Lohnkosten berechnete sie
gestützt auf das Verhältnis der Pensen von 3,57 % (Mitbeteiligte) bzw.
25 % (Beschwerdeführerin). Damit gelangte sie hinsichtlich der
entstehenden Personalkosten zu einer Differenz von Fr. 30'139.15 zwischen
dem Angebot der Mitbeteiligten und demjenigen der Beschwerdeführerin. Die
Beschwerdeführerin und die Mitbeteiligte sind allerdings hinsichtlich des
Arbeitsaufwands der einzelnen Personen nicht vom gleichen Verhältnis
ausgegangen. Dies hat aufgrund der unterschiedlichen Lohnklassen für Primar-
und Oberstufenlehrer einen Einfluss auf das Ergebnis. So liegt der erwartete
Zeitaufwand beim Angebot der Mitbeteiligten für den Oberstufenverantwortlichen
bei einem Sechstel, beim Angebot der Beschwerdeführerin indessen bei einem
Fünftel des gesamten Zeitaufwands. Daher ist die gewählte Berechnungsmethode
der Beschwerdegegnerin nicht zielführend und vermag die Gleichbehandlung der
beiden Anbietenden nicht zu gewährleisten.
Für den Gesamtverantwortlichen und die ICT-Verantwortlichen
der beiden Primarschulhäuser gibt die Mitbeteiligte einen Aufwand von insgesamt
5 h an, was einem Pensum von 2,98 % entspricht. Dadurch entständen
Lohnkosten von Fr. 3'397.20 (2,98 % von Fr. 114'000.-). Dazu
kommen die Personalkosten des ICT-Verantwortlichen des Oberstufenschulhauses
für 1 h pro Monat von Fr. 767.- (0,59 % von Fr. 130'000.-).
Dies führt zu jährlichen Lohnkosten von Fr. 4'164.20. Hinzuzurechnen sind
hier ebenfalls 10 % Sozialleistungen, was beim Angebot der Mitbeteiligten
zu jährlichen Gesamtkosten von Fr. 4'580.60 führt. Die von der Gemeinde
zusätzlich zu tragenden Kosten des eigenen Personals würden damit beim Angebot
der Beschwerdeführerin auch unter Annahme tieferer Sozialleistungen und der
Anwendung derselben Berechnungsmethode bei beiden Anbieterinnen immer noch um
Fr. 27'649.40 höher ausfallen.
3.2.7
Hinsichtlich der Höhe der prognostizierten Kosten ist zu berücksichtigen,
dass deren Berechnung einerseits auf Schätzungen der Anbietenden und
andererseits gestützt auf mittlere Lohnkosten erfolgte. Nach dem Gesagten erwiesen
sich die Berechnungsgrundlagen – mit Ausnahme der Sozialleistungen – als
plausibel. Die Differenz der vorliegenden Berechnung zum von der
Beschwerdegegnerin errechneten Kostenunterschied der Angebote von
Fr. 2'489.75 ist nicht derart gross, dass die Beschwerdegegnerin mit der
Bereinigung von (gerundet) Fr. 30'000.- den ihr zustehenden
Ermessensspielraum überschritten hätte. Darin liegt auch keine unzulässige
nachträgliche Änderung des Angebots der Mitbeteiligten. Die Rüge der
Beschwerdeführerin erweist sich damit im Ergebnis als unbegründet.
4.
4.1
Hinsichtlich
der Bewertung der Zuschlagskriterien bringt die Beschwerdeführerin vor, beim
mit 10 % gewichteten Kriterium "Optionen und Zusatzangebote,
Lehrlingsausbildung" sei der Punkt Lehrlingsausbildung in der Auswertung
nicht enthalten. Die Punktzahl der Optionen und Zusatzangebote sei daher
entgegen den Ausschreibungsunterlagen mit dem doppelten Gewicht in die
Bewertung eingeflossen. Sie macht geltend, die beiden Teilkriterien, welche
nicht miteinander im Zusammenhang ständen, seien mit je 5 % zu gewichten
und die Sache unter Festlegung der Gewichtung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
4.2
Eine
Bewertung des Kriteriums Lehrlingsausbildung ist in der Gesamtbewertung nicht ersichtlich
und den Ausführungen der Beschwerdegegnerin zufolge durch den externen Berater
auch nicht vorgenommen worden. Die Parteien sind sich daher zu Recht einig,
dass dieser Mangel zu beheben und die Bewertung des Lehrlingskriteriums durch
die Beschwerdegegnerin nachzuholen ist. Denn
die
Vergabebehörde ist an die in der Ausschreibung festgelegten Zuschlagskriterien
gebunden (VGr, 22. Oktober 2014, VB.2014.00202, E. 3.3).
4.3
Aus den Akten geht einzig hervor, dass die
Lehrlingsausbildung aufgrund des Verhältnisses zwischen der Anzahl Lehrlingen
und der Gesamtzahl der Beschäftigten bewertet würde. Zudem ist unbekannt, wie
die jeweilige Gewichtung der beiden Unterkriterien "Optionen und
Zusatzangebote" sowie "Lehrlingsausbildung" erfolgt wäre. Die
Beschwerdegegnerin führt dazu lediglich aus, diese wäre im sehr tiefen
einstelligen Bereich anzusetzen. Da die Beschwerdeführerin zwei Lehrlinge
ausbildet, die Mitbeteiligte dagegen (noch) keine Lernenden vorweisen konnte,
vermag dies – je nach Bewertung und Gewichtung des Unterkriteriums
Lehrlingsausbildung – das Gesamtergebnis durchaus zu ändern. Im Übrigen liegen
weder die Offerten der nicht verfahrensbeteiligten Anbietenden vor, noch verlangt
die Beschwerdegegnerin eine Beurteilung durch das Gericht.
Der Vergabebehörde steht beim
Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das
wirtschaftlich günstigste sei und damit bei der Bewertung und Gewichtung der
Unterkriterien, ein erheblicher Ermessensspielraum zu (vgl.
VGr,
7. Mai 2015, VB.2014.00521, E. 3.5 mit Hinweis
). Da dieses Ermessen vorliegend noch nicht ausgeübt wurde, ist dessen
Überprüfung durch das Verwaltungsgericht daher (noch) nicht möglich.
In
diesem
Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass für
die Beurteilung des Lehrlingskriteriums die Situation im
Zeitpunkt der
Offerteinreichung massgebend ist (vgl. dazu VGr, 15. Januar 2015,
VB.2014.00417, E. 5.3).
In teilweiser Gutheissung der
Beschwerde ist die Sache daher zur Bewertung des Lehrlingskriteriums und Neuberechnung
des Gesamtergebnisses an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
Die
Frage, ob die Beschwerdeführerin die Festlegung der Gewichtung durch das
Gericht in der Stellungnahme zur Duplik verspätet beantragt hat, kann bei diesem
Ergebnis offenbleiben.
5.
Gemäss § 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die Parteien
die Verfahrenskosten nach Massgabe ihres Unterliegens. Aufgrund der Aufhebung
des angefochtenen Entscheids und der Rückweisung der Sache gilt die
Beschwerdeführerin als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,
E. 3.2; VGr, 28. August 2014, VB.2014.00106, E. 2.3, je mit
Hinweisen). Die Verfahrenskosten sind daher der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen. Die Beschwerdegegnerin ist überdies zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin eine angemessene Entschädigung für ihre Umtriebe im
Beschwerdeverfahren auszurichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
6.
Der
Auftragswert übersteigt den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert
für Dienstleistungen (Art. 1 lit. b der Verordnung des WBF vom
23. November 2015 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen
Beschaffungswesen für die Jahre 2016 und 2017 [SR 172.056.12]). Gegen
diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f BGG); andernfalls
steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG
offen.
Hinsichtlich der
Rechtsmittelbelehrung ist ferner darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungsentscheid
nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt,
der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erfüllt sind (BGE 133 II
309 E. 1.2).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die Verfügung
der Gemeinde Lindau vom 17. Dezember 2015 aufgehoben. Die Sache wird im
Sinn der Erwägungen an die Gemeinde Lindau zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    190.--     Zustellkosten,
Fr. 6'190.--     Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin
eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen. Die
Parteientschädigung ist innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils
zahlbar.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese
nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …