zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00406 · 2012-10-03 · de

Einbürgerungsgesuch | [Die Vorinstanz hatte die Gemeinde angewiesen, die Beschwerdegegnerschaft einzubürgern. Dagegen führte die Gemeinde Beschwerde beim Verwaltungsgericht]. Gemeinden sind zur Beschwerdeerhebung bei Streitigkeiten über die Aufnahme in ihr Bürgerrecht legitimiert (E. 1.2). Die Beschwerdegegnerschaft hat keinen Anspruch auf Einbürgerung (E. 2.3). Besteht kein Anspruch auf Einbürgerung, kommt den Gemeinden beim Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht ein weiter Ermessensspielraum zu, welcher durch die Minimalanforderungen des kantonalen und eidgenössischen Bürgerrechts sowie durch das Gleichheitsgebot und das Willkür- und Diskrimierungsverbot beschränkt wird (E. 3). Gemeinden können sich im Bereich der Einbürgerung auf die Gemeindeautonomie nach Art. 50 Abs. 1 BV berufen. Diese wird durch eine Rechtsmittelinstanz verletzt, wenn sie die Verweigerung der Einbürgerung aufgrund der Rechtswidrigkeit eines Begründungselements aufhebt und die Gemeinde ohne Prüfung der übrigen Begründungselemente anweist, die Gesuchstellenden ins kommunale Bürgerrecht aufzunehmen (E. 4.3). Aufgrund des Anspruchs auf rechtliches Gehör sind die Behörden zur vollständigen Aktenführung verpflichtet (E. 5.1). An die sprachlichen Fähigkeiten einbürgerungswilliger Personen dürfen keine Anforderungen gestellt werden, welche zur Diskriminierung bildungsferner Personen führen könnten (E. 5.2). Ehegatten haben Anspruch auf individuelle Beurteilung ihrer Einbürgerungsgesuche (E. 5.5). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.03.1 VB.2012.00406
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.03.1 VB.2012.00406
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.03.1 VB.2012.00406

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00406
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00406
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.10.2012
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Einbürgerungsgesuch
[Die Vorinstanz hatte die Gemeinde angewiesen, die Beschwerdegegnerschaft einzubürgern. Dagegen führte die Gemeinde Beschwerde beim Verwaltungsgericht].
Gemeinden sind zur Beschwerdeerhebung bei Streitigkeiten über die Aufnahme in ihr Bürgerrecht legitimiert (E. 1.2).
Die Beschwerdegegnerschaft hat keinen Anspruch auf Einbürgerung (E. 2.3).
Besteht kein Anspruch auf Einbürgerung, kommt den Gemeinden beim Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht ein weiter Ermessensspielraum zu, welcher durch die Minimalanforderungen des kantonalen und eidgenössischen Bürgerrechts sowie durch das Gleichheitsgebot und das Willkür- und Diskrimierungsverbot beschränkt wird (E. 3).
Gemeinden können sich im Bereich der Einbürgerung auf die Gemeindeautonomie nach Art. 50 Abs. 1 BV berufen. Diese wird durch eine Rechtsmittelinstanz verletzt, wenn sie die Verweigerung der Einbürgerung aufgrund der Rechtswidrigkeit eines Begründungselements aufhebt und die Gemeinde ohne Prüfung der übrigen Begründungselemente anweist, die Gesuchstellenden ins kommunale Bürgerrecht aufzunehmen (E. 4.3).
Aufgrund des Anspruchs auf rechtliches Gehör sind die Behörden zur vollständigen Aktenführung verpflichtet (E. 5.1).
An die sprachlichen Fähigkeiten einbürgerungswilliger Personen dürfen keine Anforderungen gestellt werden, welche zur Diskriminierung bildungsferner Personen führen könnten (E. 5.2).
Ehegatten haben Anspruch auf individuelle Beurteilung ihrer Einbürgerungsgesuche (E. 5.5).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
DISKRIMINIERUNGSVERBOT
EINBÜRGERUNG
GEMEINDEAUTONOMIE
INTEGRATION
SPRACHKENNTNISSE
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 2 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 50 Abs. 1 BV
§ 22 Abs. I GemeindeG
Art. 20 Abs. 3 lit. a KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2012.00406
Urteil
der 4. Kammer
vom
3. Oktober 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde X,
vertreten durch den Gemeinderat X,
Beschwerdeführer
,
gegen
A
B
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend Einbürgerungsgesuch,
hat sich ergeben:
I.
Die ausländischen Eheleute A und B ersuchten beim Gemeindeamt
des Kantons Zürich am 19. Januar 2009 um Erteilung der eidgenössischen
Einbürgerungsbewilligung. Da sie die bundesrechtlichen und die durch den Kanton
zu prüfenden Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllten, übermittelte das
Gemeindeamt die Gesuche am 17. April 2009 der Gemeinde X. Die Gemeinde X
liess am 21. November 2009 eine Standortbestimmung der Deutschkenntnisse
von A und B durchführen, deren schriftlichen Teil beide nicht bestanden. Am
27. November 2010 wiederholten A und B die Standortbestimmung ihrer
Deutschkenntnisse; während der Ehemann den mündlichen und schriftlichen Teil
bestand, scheiterte die Ehefrau im schriftlichen Teil deutlich. Dessen
ungeachtet unterzogen sich sowohl die Ehefrau als auch der Ehemann am
6. April 2011 einer Standortbestimmung Staatskunde, welche der Ehemann mit
33 Punkten (von erforderlichen 27 Punkten) bestand, die Ehefrau hingegen mit 20
Punkten nicht bestand. Nachdem beide am 6. September 2011 im Rahmen eines
persönlichen Gesprächs angehört worden waren, beschloss der Gemeinderat am
13. September 2011, die Aufnahme von A und B in das Gemeindebürgerrecht zu
verweigern. Zur Begründung verwies er auf die Ergebnisse der Standortbestimmungen
in Deutsch und Staatskunde und führte darüber hinaus aus, A und B seien stark
mit ihrem Heimatland verbunden, weshalb nicht von einer hinreichenden Integration
in hiesige Verhältnisse auszugehen sei.
II.
A und B rekurrierten dagegen am 22. Oktober 2011 beim
Bezirksrat Q und ersuchten sinngemäss darum, den Entscheid vom
13. September 2011 aufzuheben und sie ins Bürgerrecht der Gemeinde X
aufzunehmen. Der Bezirksrat hiess den Rekurs mit Beschluss vom 11. April
2012 gut und lud den Gemeinderat X ein, A und B ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen.
Die Kosten nahm der Bezirksrat auf die Staatskasse.
III.
Der Gemeinderat X führte am 21./22. Juni 2012
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Bezirksratsbeschlusses vom 11. April 2012 und die Bestätigung des
Gemeinderatsbeschlusses vom 13. September 2011. Mit Beschwerdeantwort vom
8./25. August 2012 beantragten A und B sinngemäss die Abweisung der Beschwerde;
der Bezirksrat verwies mit Eingabe vom 16./17. Juli 2012 auf die
Begründung seines Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
eines Bezirksrats über kommunale Anordnungen etwa betreffend das Bürgerrecht
nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 und 3, 19b
Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2
Gemäss
etablierter Praxis der Kammer ist eine Gemeinde bei Streitigkeiten über die
Aufnahme in ihr Bürgerrecht nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2
lit. b und c VRG grundsätzlich zur Beschwerdeerhebung legitimiert (VGr,
4. Februar 2009, VB.2009.00014, E. 1, und 24. Oktober 2007,
VB.2006.00459, E. 1.2 mit Hinweisen). Das ergibt sich inzwischen auch aus
Art. 51 Abs. 2 des Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952
(SR 141.0) in Verbindung mit Art. 117 und 111 Abs. 1 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Erwerb und
Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts sind in Art. 20 f. der Verfassung
des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), §§ 20–31 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) sowie in der (kantonalen)
Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) geregelt.
Darüber hinaus sind die Be­stimmungen des (eidgenössischen)
Bürgerrechtsgesetzes zu beachten.
2.2
Gemäss
Art. 20 Abs. 1 KV beruht das Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürgerrecht
(vgl. auch § 20 Abs. 1 GG). Gemäss Art. 20 Abs. 2 KV sind die Voraussetzungen
für den Erwerb und Verlust des Kantons- und des Gemeindebürgerrechts durch
Gesetz zu bestimmen. Die Kantonsverfassung legt in Art. 20 Abs. 3 gewisse
Mindestanforderungen fest. Demnach müssen Kandidaten für das Bürgerrecht über
angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (lit. a), in der Lage
sein, für sich und ihre Familien zu sorgen (lit. b), mit den hiesigen
Verhältnissen vertraut sein (lit. c) sowie die schweizerische Rechtsordnung
beachten (lit. d). Auf Gesetzesstufe können weitergehende Voraussetzungen
statuiert werden (Peter Kottusch in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 20
N. 6). Das Kantonale Bürgerrechtsgesetz, welches die Voraussetzungen der
Einbürgerung detailliert regeln sollte (vgl. ABl 2010, S. 2601 ff.),
wurde in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 abgelehnt. Derzeit gelten deshalb
die folgenden Anforderungen: Ausländer müssen nebst der Erfüllung der
Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und Familienverhältnisse
beibringen (§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG),
über angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20
Abs. 3 lit. a KV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien
aufzukommen (Art. 20 Abs. 3 lit. b KV, § 21 Abs. 1 in
Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG und § 5 BüV), mit den
hiesigen Verhältnissen vertraut sein (Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl.
auch § 21 Abs. 2 lit. b BüV), die schweizerische Rechtsordnung beachten
(Art. 20 Abs. 3 lit. d KV, vgl. auch § 21 Abs. 2 lit. c
BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in Verbindung
mit § 6 BüV über einen unbescholtenen Ruf verfügen.
2.3
Zunächst
gilt es festzustellen, ob der Beschwerdegegnerschaft ein Anspruch auf Einbürgerung
zukommt. Einen Anspruch auf Einbürgerung haben Ausländer, die in der Schweiz
geboren sind, sowie nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25
Jahren, die während mindestens fünf Jahren in der Schweiz eine Volks- oder
Mittelschule in einer Landessprache besucht haben (§ 21 Abs. 2 und 3 in
Verbindung mit Abs. 1 GG; § 22 Abs. 1 in Verbindung mit
§§ 1 ff. BüV). Die im Ausland geborene Beschwerdegegnerschaft erfüllt
diese Voraussetzungen schon allein aufgrund des Alters nicht, weshalb sie
keinen Anspruch auf Einbürgerung hat.
3.
3.1
Besteht
kein Anspruch auf Einbürgerung, sind die Gemeinden nicht verpflichtet, jedoch
unter Berücksichtigung der in der Kantonsverfassung und dem Gemeindegesetz beziehungsweise
der Bürgerrechtsverordnung statuierten Mindestanforderungen berechtigt,
Personen in ihr Bürgerrecht aufzunehmen (§ 22 Abs. 1 GG). Demgemäss liegt
es im Ermessen der Gemeinde, ob sie eine Person in ihr Bürgerrecht aufnehmen
will. Daraus folgt, dass die Gemeinde ein Einbürgerungsgesuch auch dann
ablehnen darf, wenn die einbürgerungswillige Person die Mindestanforderungen
des kantonalen Rechts erfüllt. Im Rahmen ihres Ermessensbereichs darf eine
Gemeinde die Einbürgerung zudem von weiteren sachlichen Kriterien abhängig
machen, etwa strengere Anforderungen an die sprachlichen Fähigkeiten stellen
(vgl. BGr, 30. August 2010, 1D_5/2010, E. 3.2.3, sowie
12. Dezember 2003, 1P.214/2003, E. 3.5.2).
3.2
Die
Gemeinde nimmt mit dem Einbürgerungsakt jedoch nicht ein politisches Recht, sondern
eine Verwaltungsfunktion wahr, weshalb der Einbürgerungsakt materiell als Akt
der Rechtsanwendung zu qualifizieren ist. Die Gemeinde ist deshalb gemäss Art.
35 Abs. 2 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) an die Grundrechte gebunden und hat ihr grundsätzlich sehr weit
gehendes Ermessen pflichtgemäss, das heisst im Rahmen von Sinn und Zweck der
Bürgerrechtsgesetzgebung auszuüben (BGE 137 I 235 E. 2.4,
129 I 232 E. 3.3). Daraus ergibt sich insbesondere, dass der Entscheid
der Gemeinde willkürfrei und unter Berücksichtigung des Diskriminierungsverbots
zu erfolgen hat (BGE 129 I 232 E. 3.3). Ausserdem hat der Entscheid das
allgemeine Gleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) zu beachten; das Ermessen ist
somit in gleichgelagerten Fällen gleich, in ungleich gelagerten Fällen ungleich
auszuüben (vgl. hierzu Yvo Hangartner, Grundsatzfragen der Einbürgerung nach
Ermessen, ZBl 110/2009, S. 293 ff., 307 f.). Innerhalb
dieser bundes- und allfälliger kantonalrechtlicher Schranken hat die Gemeinde jedoch
die Freiheit eines Entscheids von Fall zu Fall (Hangartner, S. 294).
Diesen weiten Ermessensbereich der Gemeinde müssen die Rechtsmittelinstanzen
beachten.
4.
4.1
Die
Vorinstanz hob die Ausgangsverfügung mit der Begründung auf, der beschwerdeführerische
Gemeinderat habe seinen Entscheid im Wesentlichen darauf abgestützt, dass die
Beschwerdegegnerschaft noch eine starke Bindung zum Heimatland habe und sich häufiger
dort aufhalte. Diese Argumentation sei indessen willkürlich; eine starke
Verbindung zum Heimatland sei kein Argument, um eine Einbürgerung zu verweigern;
zudem werde weder qualitativ noch quantitativ begründet, weshalb die Häufigkeit
der Aufenthalte in der Heimat auf eine nicht genügende Integration schliessen lasse.
In diesem Sinne wies die Vorinstanz den Gemeinderat an, die Beschwerdegegnerschaft
ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen.
4.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Beschwerdegegnerschaft habe mehrfach auf
behördliche Aufforderungen nicht reagiert und gemahnt werden müssen. Im Rahmen
des persönlichen Gesprächs hätten sich zudem deutliche Zeichen ergeben, dass
die Beschwerdegegnerin sich nicht frei bewegen könne und der Beschwerdegegner
demnach den verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsanspruch nicht beachte. Die
Beschwerdegegnerin habe sodann weder die Standortbestimmung Deutsch noch die
Standortbestimmung Staatskunde bestanden. Schliesslich sei aufgrund der
Wohnsituation des ältesten Sohns, der sich in der Schweiz erst abgemeldet habe,
nachdem sein schweizerischer Wohnsitz bei gleichzeitigem Aufenthalt im Staat Z
für die Eltern zum Problem geworden sei, deutlich geworden, dass die
verschiedenen Vorteile, welche die Schweiz biete, von der Beschwerdegegnerschaft
und deren Sohn ausgenutzt worden seien.
Die Beschwerdegegnerschaft macht geltend, die Vorinstanz
habe festgestellt, dass das Ergebnis der Standortbestimmungen für den Entscheid
des Gemeinderats nicht ausschlaggebend gewesen sei. Selbst wenn dies so gewesen
sein sollte, habe der Beschwerdegegner – der die Standortbestimmungen bestanden
habe – einen Anspruch auf individuelle Beurteilung seines Gesuchs. Die
Beschwerdegegnerschaft rügt sodann, es befinde sich kein Protokoll des
Gesprächs vom 6. September 2011 bei den Akten und bestreitet in diesem Zusammenhang,
dass der Beschwerdegegner die Gleichberechtigung zwischen den Ehegatten nicht
beachte. Schliesslich weist die Beschwerdegegnerschaft darauf hin, dass sachliche
Gründe zur Abmeldung des ältesten Sohns aus der Schweiz geführt hätten, und
dass dessen Wohnsitz in Z darauf zurückzuführen sei, dass er nur dort eine
Anstellung in seinem Beruf erhalten habe und seine Bemühungen, eine solche
Anstellung in der Schweiz zu erhalten, bisher nicht erfolgreich gewesen seien.
4.3
Gemäss
Art. 50 Abs. 1 BV ist die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts gewährleistet. Die Gemeinden sind in einem Sachbereich
autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern
ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE
137 I 235 E. 2.2, 136 I 265 E. 2.1). Letzteres
gewährt das kantonalzürcherische Recht den Gemeinden im Bereich der
ordentlichen Einbürgerung. Den damit verbundenen Ermessensspielraum haben auch
die Rechtsmittelinstanzen zu beachten (BGE 137 I 235 E. 2.4 und
vorne unter 3).
Die Vorinstanz stellt fest, dass allein eine angeblich
starke Bindung zum Heimatland und häufigere Aufenthalte dort nicht auf eine
fehlende Integration schliessen liessen. Gestützt auf diese Feststellung weist
sie den Gemeinderat an, die Beschwerdegegnerschaft einzubürgern. Damit
unterlässt die Vorinstanz, sich mit den weiteren aus den Erwägungen der Ausgangsverfügung
hervorgehenden Gründen auseinanderzusetzen, welche allenfalls auf eine fehlende
Integration schliessen liessen. Die Ausgangsverfügung weist namentlich auf die
von der Beschwerdegegnerin nicht bestandenen Standortbestimmungen in Deutsch
und Staatskunde und auf ein angeblich nicht an schweizerische Verhältnisse
angepasstes Verhalten der Beschwerdegegnerschaft hin. Die Vorinstanz verletzt
den Autonomiebereich der Beschwerdeführerin, wenn sie aus der Rechtswidrigkeit
eines einzelnen Begründungselements ohne Prüfung der übrigen
Begründungselemente und der Akten schliesst, der Beschwerdegegnerschaft sei die
Einbürgerung zu gewähren. Ein reformatorischer Entscheid der Vorinstanz liesse
sich unter dem Gesichtspunkt der Gemeindeautonomie nur dann rechtfertigen, wenn
sich aus den Akten klar ergäbe, dass kein sachlicher Grund für die Verweigerung
der Einbürgerung besteht. In den übrigen Fällen ist die Angelegenheit
grundsätzlich zum neuen Entscheid an die Gemeinde zurückzuweisen (vgl. VGr, 9.
Februar 2011, VB.2010.00678, E. 4.2, und 21. Oktober 2009,
VB.2009.00411, E. 7.1 f.).
5.
5.1
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die
Parteien Anspruch auf Einsicht in die Akten. Gegenstück dazu bildet die
Aktenführungspflicht der Behörden. Die Behörden sind gehalten, ein vollständiges
Aktendossier über das Verfahren zu führen, wobei sämtliche entscheidrelevanten
Tatsachen und Beweismittel in den Akten schriftlich festzuhalten sind; dies
gilt namentlich für mündliche Äusserungen der Parteien (BGE 138 V 218
E. 8.1.2, 124 V 389 E. 3 f.; Michele Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen
Staates, Bern 2000, S. 254 ff. mit Hinweisen).
Die Beschwerdegegnerschaft rügt zu Recht, über das
persönliche Gespräch vom 6. September 2011 sei kein Protokoll verfasst
worden. Soweit der Gemeinderat seinen Entscheid auf dieses Gespräch abstellt, lassen
sich die Entscheidgründe deshalb nicht nachvollziehen. Der Gemeinderat wäre
verpflichtet gewesen, dieses Gespräch zu protokollieren, und wird es entweder
bei der – wie sich zeigen wird – erneuten Beurteilung nicht zu beachten oder
ein erneutes Gespräch mit entsprechender Protokollierung durchzuführen haben.
Im Rahmen seiner Aktenführungspflicht wäre der Gemeinderat
zudem verpflichtet, auch die sich nicht in den Akten befindenden
Prüfungsblätter der Standortbestimmungen beizuziehen. Ansonsten liesse sich im
Streitfall nicht überprüfen, ob das Ergebnis richtig ermittelt und ob geeignete
Fragen gestellt wurden.
5.2
Fehlende
Kenntnisse der am Ort der Einbürgerung gesprochenen Sprache können als Indiz
für eine mangelnde Integration gewertet werden, denn nur mit entsprechenden
Kenntnissen ist eine Person überhaupt in der Lage, am gesellschaftlichen,
wirtschaftlichen und politischen Leben in der Schweiz teilzunehmen (BGE 137 I
235 E. 3.1, 134 I 56 E. 3). Allerdings dürfen namentlich an den
schriftlichen Kompetenznachweis keine Anforderungen gestellt werden, welche zu
einer Diskriminierung bildungsferner Personen führen könnten. In diesem Sinn
sind auch im Rahmen einer Prüfung der sprachlichen Fähigkeiten die individuelle
Situation der gesuchstellenden Person und die konkreten Umstände zu
berücksichtigen, wobei an die mündlichen Sprachkenntnisse regelmässig höhere
Anforderungen als an die schriftlichen Kenntnisse gestellt werden dürfen (vgl.
BGE 137 I 235 E. 3.4). Als Massstab für die Bewertung von
Sprachkenntnissen wird der gemeinsame europäische Referenzrahmen für Sprachen
des Europarats (www.coe.int/T/DG4/Lin­guistic/CADRE_EN.asp) angewandt, welcher
die Sprachkenntnisse in drei Hauptniveaus einteilt: ein Eingangsniveau (A1+A2,
elementare Sprachverwendung), ein mittleres Niveau (B1+B2, selbständige
Sprachverwendung) und ein hohes Niveau (C1+C2, kompetente Sprachverwendung).
Mündlich darf von einer einbürgerungswilligen Person erwartet werden, dass sie
einer selbständigen Sprachverwendung mächtig ist und die deutsche Sprache damit
auf dem Niveau B1 bis B2 beherrscht. Schriftlich sollten einbürgerungswillige
Personen zumindest einen einfachen Text lesen, verstehen und erläutern können
(Kottusch, Art. 20 N. 7). Um sachfremden und diskriminierenden
Einbürgerungsentscheiden vorzubeugen, dürfen die Anforderungen der
schriftlichen Sprachkenntnisse das Niveau A2 indes nicht überschreiten (vgl.
zum Ganzen VGr AG, 6. Dezember 2010, AVGE 2010 Nr. 45, E. 6.3.1
mit weiteren Hinweisen; BGE 137 I 235 E. 3).
Diesen Grundsätzen hat der Gemeinderat Rechnung getragen;
er anerkennt die sprachlichen Leistungen des Beschwerdegegners, welcher
schriftlich das Niveau A1 (Schreiben) bzw. A2 (Lesen) und mündlich das Niveau
B1 erfüllt, als genügend. Die Beschwerdegegnerin hat demgegenüber die Anforderungen
an die schriftlichen Sprachkenntnisse unter Berücksichtigung des vorstehend
Ausgeführten klar nicht erfüllt: Sie erreichte im Bereich Leseverstehen nur
23.3 % bzw. 13.3 % der maximal möglichen Punktzahl und im Bereich
Schreiben in beiden Versuchen überhaupt keine Punkte; dies entspricht dem
Niveau A1. Schon allein aus diesem Grund durfte der Gemeinderat der
Beschwerdegegnerin die Einbürgerung verweigern und ist die Ausgangsverfügung
diesbezüglich wiederherzustellen (vgl. hierzu BGE 134 I 56 E. 3).
5.3
Die
Integration einer Person in die schweizerischen Verhältnisse zeigt sich auch
daran, ob sie über genügende staatsbürgerliche Kenntnisse verfügt. Die
Beschwerdegegnerin hat – im Gegensatz zum Beschwerdegegner – einen
entsprechenden Test nicht bestanden. Die verweigerte Einbürgerung lässt sich
hinsichtlich der Beschwerdegegnerin auch damit begründen.
5.4
Die
Beschwerdeführerin wirft dem Beschwerdegegner sodann vor, er beachte den verfassungsrechtlichen
Gleichbehandlungsanspruch nicht; es hätten sich deutliche Zeichen ergeben, dass
die Beschwerdegegnerin sich nicht frei bewegen könne. Namentlich sei es der
Beschwerdegegnerin nicht gelungen, im Lesen und Schreiben elementarste
Kenntnisse der deutschen Sprache zu erlernen; sie könne sich nur mündlich
ausreichend verständigen. Die Beschwerdegegnerin werde sodann vom
Beschwerdegegner oder den Söhnen beim Einkauf begleitet. Ferner habe sie
bestätigt, wenig Kontakt nach aussen zu haben. Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin lässt sich aus diesen angeblichen Äusserungen anlässlich des
(nicht protokollierten) persönlichen Gesprächs nicht schliessen, der Beschwerdegegner
achte die Gleichberechtigung von Mann und Frau in einem Masse nicht, dass er
nicht als integriert gelten könnte. Dass die Beschwerdegegnerin nur über mangelhafte
schriftliche Deutschkenntnisse verfügt, kann auch damit zusammenhängen, dass
sie dies in ihrer Arbeitstätigkeit nicht brauchte und sich nie um Korrespondenz
mit den Behörden kümmerte. Jedenfalls scheint die Beschwerdegegnerin gute mündliche
Deutschkenntnisse zu haben und kann dem Beschwerdegegner deshalb kaum vorgeworfen
werden, er habe die Integration der Beschwerdegegnerin verunmöglicht. Auch dass
die Beschwerdegegnerin beim Einkauf vom Beschwerdegegner oder den Söhnen
begleitet wird, lässt nicht darauf schliessen, der Beschwerdegegner gestehe der
Beschwerdegegnerin nicht die gleichen Rechte zu. Den Argumenten der
Beschwerdeführerin haftet vielmehr etwas Willkürliches an. Es lässt sich
jedenfalls nicht allein aus dem Rollenverständnis in der Ehe darauf schliessen,
jemand beachte die Gleichberechtigung nicht. Dafür bedürfte es vielmehr klarer
Hinweise, dass der Beschwerdegegner der Beschwerdegegnerin Rechte verweigert,
welcher dieser gesetzlich zuständen. Solches hat die Beschwerdeführerin nicht
dargetan.
Was den Vorwurf betrifft, die Beschwerdegegnerschaft halte
sich häufig im Heimatland auf, hält die Vorinstanz zutreffend fest, dass die
Verbundenheit mit der Heimat kein Grund sei, die Einbürgerung zu verweigern,
und der Gemeinderat nicht näher begründe, weshalb die angeblichen häufigen
Aufenthalte gegen eine Integration sprächen. Die Verweigerung der Einbürgerung
wäre allenfalls dann gerechtfertigt, wenn sich herausstellte, dass die Beschwerdegegnerschaft
ihren Lebensmittelpunkt nicht mehr in der Schweiz, sondern wieder in der Heimat
hat. Solches wirft ihnen die Beschwerdeführerin jedoch nicht vor.
Die Wohnsituation des ältesten Sohns hat schliesslich
keinen erkennbaren Zusammenhang mit dem vorliegenden Einbürgerungsverfahren.
Die Behauptung, die Beschwerdegegnerschaft und der älteste Sohn nutzten die
Vorteile aus, welche die Schweiz ihnen biete, erfolgt im Übrigen völlig
unsubstantiiert.
5.5
Die
Beschwerdegegnerschaft weist schliesslich zutreffend darauf hin, dass bei Einbürgerungsgesuchen
der Eheleute die beiden Ehepartner je als selbständige Gesuchsteller auftreten
und negative Entscheide deshalb je individuell zu begründen sind (BGE 134 I 56
E. 2, 131 I 18 E. 3.4). Entsprechend ist das Verfahren bezüglich des
Beschwerdegegners an den Gemeinderat zurückzuweisen, damit dieser unter
Berücksichtigung vorgängiger Ausführungen und allenfalls nach Wiederholung und
Protokollierung des persönlichen Gesprächs über die Einbürgerung neu befinde.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. In teilweiser Aufhebung und
teilweiser Abänderung von Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des
Bezirksrats Q ist der Beschluss des beschwerdeführenden Gemeinderats vom
13. September 2011 bezüglich der Beschwerdegegnerin wiederherzustellen
sowie die Angelegenheit bezüglich des Beschwerdegegners zur weiteren Behandlung
im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat zurückzuweisen.
6.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtkosten der Beschwerdeführerin zur Hälfte und dem
Beschwerdegegner sowie der Beschwerdegegnerin, unter solidarischer Haftung
füreinander, je zu einem Viertel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 14 N. 3).
Die Vorinstanz hat die Kosten des Rekursverfahrens auf die
Staatskasse genommen, weshalb die Kostenfolge nicht abzuändern ist. Immerhin
ist die Vorinstanz darauf hinzuweisen, dass kein ersichtlicher Grund bestand,
von einer Kostenauferlegung abzusehen, und die Rekurskosten deshalb –
entsprechend dem Ausgang des Rekursverfahrens – der Beschwerdeführerin zu
belasten gewesen wären.
7.
Soweit der Entscheid die verweigerte Einbürgerung der Beschwerdegegnerin
betrifft, ist dagegen nach Art. 113 in Verbindung mit Art. 83
lit. b BGG subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG zu erheben.
Nach der Regelung in (Art. 117 in Verbindung mit)
Art. 90 ff. BGG sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide
als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE
138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die
Rückweisung bezüglich des Beschwerdegegners ist daher vor Bundesgericht nur
direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In teilweiser Aufhebung und teilweiser
Abänderung von Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Q vom
11. April 2012 wird der Beschluss des beschwerdeführenden Gemeinderats vom
13. September 2011 bezüglich der Beschwerdegegnerin wiederhergestellt sowie
die Angelegenheit bezüglich des Beschwerdegegners zur weiteren Behandlung im
Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat zurückgewiesen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zur Hälfte und dem Beschwerdegegner
sowie der Beschwerdegegnerin, unter solidarischer Haftung füreinander, je zu
einem Viertel auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil
kann im Sinn der
Erwägungen subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an …