zh_verwaltungsgericht · VK.1996.00013 · 2001-01-22 · de

Besoldung | Gleichstellungsklage der Berufsschullehrkräfte im Gesundheitswesen Formelles: Zuständigkeit des VGr nach §§79, 80a-c VRG und GlG (E. 1a). Beschwerdelegitimation von Berufsverbänden (E. 1b+c). Feststellungsinteresse der Individualklägerinnen (E. 1d). Streitgegestand (E. 1e). Materielles: Tragweite des Diskriminierungsverbots (E. 2). Kognition des VGr (E. 3). Darstellung der Arbeitsbewertungsmethode (E. 4). Glaubhaftmachen der Diskriminierung (E. 5). Das vom Beklagten gewählte Verfahren zur Arbeitsbewertung an sich (VFA) erweist sich nicht als diskriminierend (E. 6+7). Das zum Vergleich des Tätigkeitsbereichs der Klägerinnen mit den Berufsschullehrern fachkundlicher Richtung erstellte Gutachten erweist sich als wissenschaftlich und geeignet um gestützt auf die übrigen Akten die umstrittene Arbeitsbewertung der beiden Berufskategorien zu vergleichen (E. 8). Die diskriminierende Anwendung des Arbeitsbewertungsverfahrens wurde glaubhaft gemacht und der Beklagte vermag - trotz Zulässigkeit von Quervergleichsüberlegungen - keine sachlichen Gründe darzutun, die eine geschlechtsspezifische Motivierung widerlegen würden. Die Einreihung der Lehrkräfte für Spitalberufe ins Besoldungssystem erfolgte in diskriminierender Weise (E. 9+10). Die Leistungsklagen sind mangels genügender Belege einstweilen sistiert (E. 11). Eine indirekte Diskriminierung durch das damalige Überführungsmodell ist nicht glaubhaft gemacht (E. 12). Da die Besoldungserhöhung ausschliesslich die noch bestehende Diskriminierung auszugleichen hat, kann diese heute nicht der damaligen Überführungsregelung unterworfen werden (E. 14). Teilweise Gutheissung der Klage.

Zürich Verwaltungsgericht 22.01.2001 VK.1996.00013
Zurich Verwaltungsgericht 22.01.2001 VK.1996.00013
Zurigo Verwaltungsgericht 22.01.2001 VK.1996.00013

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.1996.00013
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Geschäftsnummer:
VK.1996.00013
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.01.2001
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Besoldung
Gleichstellungsklage der Berufsschullehrkräfte im Gesundheitswesen
Formelles:
Zuständigkeit des VGr nach §§79, 80a-c VRG und GlG (E. 1a). Beschwerdelegitimation von Berufsverbänden (E. 1b+c). Feststellungsinteresse der Individualklägerinnen (E. 1d). Streitgegestand (E. 1e).
Materielles:
Tragweite des Diskriminierungsverbots (E. 2). Kognition des VGr (E. 3). Darstellung der Arbeitsbewertungsmethode (E. 4). Glaubhaftmachen der Diskriminierung (E. 5).
Das vom Beklagten gewählte Verfahren zur Arbeitsbewertung an sich (VFA) erweist sich nicht als diskriminierend (E. 6+7).
Das zum Vergleich des Tätigkeitsbereichs der Klägerinnen mit den Berufsschullehrern fachkundlicher Richtung erstellte Gutachten erweist sich als wissenschaftlich und geeignet um gestützt auf die übrigen Akten die umstrittene Arbeitsbewertung der beiden Berufskategorien zu vergleichen (E. 8).
Die diskriminierende Anwendung des Arbeitsbewertungsverfahrens wurde glaubhaft gemacht und der Beklagte vermag - trotz Zulässigkeit von Quervergleichsüberlegungen - keine sachlichen Gründe darzutun, die eine geschlechtsspezifische Motivierung widerlegen würden. Die Einreihung der Lehrkräfte für Spitalberufe ins Besoldungssystem erfolgte in diskriminierender Weise (E. 9+10).
Die Leistungsklagen sind mangels genügender Belege einstweilen sistiert (E. 11).
Eine indirekte Diskriminierung durch das damalige Überführungsmodell ist nicht glaubhaft gemacht (E. 12). Da die Besoldungserhöhung ausschliesslich die noch bestehende Diskriminierung auszugleichen hat, kann diese heute nicht der damaligen Überführungsregelung unterworfen werden (E. 14).
Teilweise Gutheissung der Klage.
Stichworte:
ARBEITSBEWERTUNG
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
DISKRIMINIERUNG
FESTSTELLUNGSINTERESSE
GESUNDHEITSWESEN
GLEICHBERECHTIGUNG
GLEICHBERECHTIGUNG VON MANN UND FRAU
LEGITIMATION
LEHRPERSON
LOHNGLEICHHEIT
ÜBERFÜHRUNGSREGELUNG
Rechtsnormen:
§ 4 lit. II ABV
Art. 8 lit. III BV
Art. 5 lit. I c GlG
Art. 7 lit. I GlG
§ 50 lit. II VRG
§ 79 VRG
§ 80a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
I. Am 1. Juli 1996 reichten der
Schweizerische Berufsverband der Ausbildnerinnen im Gesundheitswesen (Leve),
der Schweizer Berufsverband der Krankenschwestern und Krankenpfleger (SBK) und
der Schweizer Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) beim
Verwaltungsgericht eine Gleichstellungsklage gegen den Kanton Zürich ein mit
den folgenden Anträgen:
"1.   Es sei
festzustellen, dass die Einreihung der Lehrerinnen für Krankenpflege im      Einreihungsplan
(Anhang zur Angestelltenverordnung) gegen Art. 4 Abs. 2   BV­ und Art. 3 Abs. 1
und 2 GlG verstösst.
2.    Es sei
festzustellen, dass die Überführung der Lehrerinnen für Krankenpflege        von
der alten in die neue Besoldungsverordnung gegen Art. 4 Abs. 2 BV und    gegen
Art. 3 GlG vestösst.
Unter
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beklagten."
Gleichentags reichten 12 Lehrerinnen für
Krankenpflege Klage ein mit folgenden Anträgen:
"1.   Es sei festzustellen, dass die Einreihung
der Klägerinnen im Einreihungsplan (Anhang zur Angestelltenverordnung) gegen
Art. 4 Abs. 2 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG verstösst.
2.    Es seien den Klägerinnen für die Zeit vom 1.
Juli 1991 bis 30. Juni 1996 fol­gende Lohnguthaben (zuzüglich 5% Zins ab
mittlerem Verfalldatum) zu be­zahlen:
-
Klägerin
1:
Fr.
105'850.80
-
Klägerin
2:
Fr.
15'056.45
-
Klägerin
3:
Fr.
74'433.00
-
Klägerin
4:
Fr.
59'199.40
-
Klägerin
5:
Fr.
38'139.30
-
Klägerin
6:
Fr.
47'160.00
-
Klägerin
7:
Fr.
81'391.95
-
Klägerin
8:
Fr.
30'918.80
-
Klägerin
9:
Fr.
33'119.70
-
Klägerin
10:
Fr.
174'105.40
-
Klägerin
11:
Fr.
24'764.00
Fr.
151'913.00
-
Klägerin
12:
Fr.
130'143.40
3.    Eventualiter:
Es seien den Klägerinnen für die Zeit vom 1.7.1991 bis zum 30.6.1996
die fol­genden Beträge zu bezahlen:
-
Klägerin
1:
Fr.
84'883.30
-
Klägerin
2:
Fr.
8'731.65
-
Klägerin
3:
Fr.
61'780.00
-
Klägerin
4:
Fr.
45'752.40
-
Klägerin
5:
Fr.
31'375.20
-
Klägerin
6:
Fr.
37'717.00
-
Klägerin
7:
Fr.
60'898.40
-
Klägerin
8:
Fr.
24'240.40
-
Klägerin
9:
Fr.
25'632.10
-
Klägerin
10:
Fr.
151'595.90
-
Klägerin
11:
Fr.
18'980.00
-
Klägerin
12:
Fr.
100'460.20
4.    Es sei festzustellen, dass die Überführung von
der alten in die neue Besol­dungsverordnung gegen Art. 4 Abs. 2 BV und gegen
Art. 3 GlG verstösst.
5.    Eventualiter:
Es seien den Klägerinnen für die Zeit vom 1.7.1991 bis zum 30.6.1996
die fol­genden Beträge (zuzüglich 5% Zins ab mittlerem Verfalldatum
nachzuzahlen:
-
Klägerin
10:
Fr.
80'907.55
-
Klägerin
11:
Fr.
4'255.00
-
Klägerin
12:
Fr.
73'628.20
Unter
Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beklagten."
In verfahrensmässiger Hinsicht beantragten
die Klagenden die Edition der Unterla­gen und Ergebnisse der Arbeitsbewertung
der Lehrerinnen für Krankenpflege im Zusam­men­hang mit der Strukturellen
Besoldungsrevision (SBR).
II. Für den beklagten Kanton beantragte die
Direktion der Finanzen nach zweimali­ger Fristerstreckung mit Klageantwort vom
31. Januar 1997 die vollumfängliche Abwei­sung der Klage unter Zusprechung
einer Entschädigung.
In prozessualer Hinsicht
ersuchte sie eventualiter, die Leistungsklagen bis zum Entscheid über die
Feststellungsklagen einst­weilen zu sistieren.
III. Mit Verfügung vom 22. März 1997 wurden
die Einzelklagen mit der Klage der Verbände vereinigt, und es wurde Frist für
die Erstattung der Replik angesetzt. Diese ging nach dreimaliger Fristerstreckung
am 8. September 1997 beim Gericht ein.
IV. Die Duplik ging nach ebenfalls
dreimaliger Fristerstreckung am 7. April 1998 beim Gericht ein.
Die Parteien hielten in Replik und Duplik an
ihren ursprünglich gestellten Anträgen fest.
V. Am 10. Juni 1998 wurde die Einholung eines
Gutachtens über das Verhältnis der Arbeitswerte der Funktionen
"Berufsschullehrer/innen im Gesundheitswesen" und "Berufs­schullehrer/innen
fachkundlicher Richtung" beschlossen und als Expertin Professorin Gu­dela
Grote vom Institut für Arbeitspsychologie der ETH Zürich in Aussicht genommen.
Aus­serdem wurde die Einholung von Berichten beim Schweizerischen Institut für
Berufs-pädagogik sowie bei der Kaderschule für Krankenpflege in Aarau (neu:
Weiterbildungs­zentrum für Gesundheitsberufe SRK) verfügt. Während der Beklagte
auf eine Stellungnah­me zur vorgesehenen Bestellung der Gutachterin
verzichtete, ging eine solche seitens der Klägerschaft innert erstreckter Frist
am 21. Juli 1998 ein.
VI. Mit Beschluss vom 23. September 1998
wurde Gudela Grote als Gutachterin be­stellt. Aus einem anderen damals beim
Verwaltungsgericht hängigen Gleichstellungs­prozess (PK.1998.00012 betr.
Besoldung der Handarbeits- und Haushaltungslehrkräfte) wurden in Kopie das
Handbuch der Vereinfachten Funktionsanalyse (VFA) und Wertungs­hilfen, die
Beilagen zum Schlussbericht zu Teilprojekt 21 vom 18. Mai 1989, der Schluss­bericht
zu Teilprojekt 31 vom 23. November 1989 mit Beilagen und Protokollen, einige Ar­beitsuntersuchungen
und Interview-Protokolle von Berufsschullehrern und -lehrerinnen, die
Arbeitsumschreibung TAS-Nr. 31'217 sowie die Weisung des Regierungsrats vom
3. Ok­­tober 1990 beigezogen. Der Beklagte wurde ausserdem zur Edition
diverser Unterla­gen aufgefordert.
Mit Schreiben vom 19. Oktober 1998 hielt der
Beklagte daran fest, dass sich bereits sämtliche relevanten Unterlagen bei den
Akten befänden, weshalb auf die Einreichung wei­terer Belege verzichtet werde.
VII. Am 21. Oktober 1998 erstattete das
Schweizerische Institut für Berufspädago­gik (SIBP) dem Gericht Bericht
betreffend die gestellten Fragen. Das Weiterbildungszent­rum für
Gesundheitsberufe SRK (WE'G) beantwortet die Fragen mit Schreiben vom
26. Ok­­tober 1998.
VIII. Mit Schreiben vom 22. Oktober 1998
erfolgte die Instruktion beziehungsweise Fragestellung an die Gutachterin.
Am 29./30. Oktober 1998
stellten die klagenden Parteien den Antrag, die Fragen an die Expertin anders
zu formulieren, nämlich in dem Sinn, dass die Expertin bei ihrer Beur­teilung
der Arbeitswerte nicht an die vom Kanton angewandte Methode der Vereinfachten
Funktionsanalyse zu binden sei. Mit Beschluss vom 18. November 1998 wurde
dieser An­trag abgewiesen.
Am 18. Januar 1999 unterbreitete die
Gutachterin dem Gericht telefonisch diverse Varianten bezüglich der Erstellung
der Expertise. Es wurde vereinbart, dass eine schriftli­che Offerte mit
Kostenvoranschlag erfolgen würde. Das Gutachten wurde per Herbst 1999 in
Aussicht gestellt. Die Offerte wurde am 4. Februar 1999 unterbreitet. Am 11.
Februar 1999 wurde der Gutachterin telefonisch mitgeteilt, welche Variante vom
Gericht bevorzugt werde.
Mit Schreiben vom 23.
September 1999 teilte die Gutachterin dem Gericht mit, dass die Fertigstellung
des Gutachtens per Ende Oktober 1999 nicht möglich sei, da sie bis­her keinen
Zugang zur Kantonspolizei gehabt habe. Das Gutachten wurde auf Ende Jahr in
Aussicht gestellt. Am 1. November 1999 wurde der Direktion für Soziales und
Sicherheit des Kantons Zürich seitens des Gerichts mitgeteilt, welche
Abklärungen die Gutachterin zwecks Erstellung der Expertise bei der
Kantonspolizei noch zu treffen habe. Mit Schrei­ben vom 15. November 1999 wurde
der Gutachterin von der Direktion für Soziales und Sicherheit unter anderem
mitgeteilt, an wen sie sich für ihre weiteren Abklärungen wenden könne. Am 27.
Januar 2000 erfolgte eine Nachfrage bei der Expertin, wann das Gutachten
erstellt sei. Diese stellte die Expertise per März 2000 in Aussicht. Das
Gutachten ging so­dann am 31. März 2000 ein.
IX.
Am 5. April
2000 forderte das Gericht die Gutachterin zur Rücksendung der Akten auf, worauf
den Parteien am 12. April 2000 Frist zur Stellungnahme zum Gutachten angesetzt
werden konnte. Nach Fristerstreckungsgesuchen der Parteien wurde mit Präsi­dial­verfügung
vom 18. Mai 2000 die Frist zur Stellungnahme zum Gutachten letztmals bis zum
15. Juni 2000 erstreckt. Gleichzeitig wurden die Anträge der klagenden Parteien
auf Aktenergänzung und späterer neuer Fristansetzung einstweilen abgewiesen.
Am 31. Mai 2000 fand eine
Besprechung zwischen der Gutachterin und ihrem Mit­arbeiter sowie den
Mitgliedern des Gerichts betreffend Erläuterung des Gutachtens statt. Am 15.
bzw. 16. Juni 2000 gingen die Stellungnahmen der Parteien zum Gutachten ein.
X. Mit Schreiben vom 22.
Juni 2000 ersuchte das Gericht die Expertin, das Gutach­ten in einigen Punkten
zu erläutern. Die Erläuterungen wurden am 28. Juli 2000 verfasst, worauf die
Parteien erneut Frist zur Stellungnahme erhielten. Die Stellungnahme des Be­klagten
ging am 8. September 2000 beim Gericht ein, jene der Klagenden am 19. Septem­ber
2000.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Bezüglich der Gleichberechtigung von
Mann und Frau enthält Art. 8 Abs. 3 der mittlerweile in Kraft getretenen neuen
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge­nossenschaft vom 18. April 1999 (BV)
inhaltlich dieselbe Bestimmung wie Art. 4 Abs. 2 der alten Bundesverfassung
(aBV) in der Fassung vom 14. Juni 1991 (BGE 126 II 217 E. 4a). Ebenfalls nach
der Klageerhebung ist am 1. Januar 1998 die am 8. Juni 1997 revidierte Fassung
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Kraft ge­treten.
Schon nach der alten Fassung dieses Gesetzes war das Verwaltungsgericht zur
Beur­teilung der sich auf Art. 4 Abs. 2 aBV stützenden Besoldungsklagen gemäss
§ 82 lit. a VRG grundsätzlich zuständig (vgl. ZBl 85/1984 S. 162; BGE 117 Ia
262 E. 3a und 270 E. 2b je mit Hinweisen). An dieser Zuständigkeit hat sich mit
der Verfassungs- und Gesetzesrevi­sion nichts geändert. Das Verfahren vor
Verwaltungsgericht richtet sich nach den neuen Vor­schriften des VRG, das
heisst hier im Wesentlichen nach den §§ 79 und 80a bis c VRG über die
personalrechtliche Klage (Art. XV Abs. 3 des Änderungsgesetzes vom 8. Juni
1997), sofern nicht ohnehin die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 24. März 1995
über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG) vorgehen
(BGE 124 II 409 E. 1d/ii).
b) Organisationen, die nach ihren Statuten
die Gleichstellung von Frau und Mann fördern oder die Interessen der
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer wahren und seit min­destens zwei Jahren
bestehen, können in eigenem Namen feststellen lassen, dass eine Dis­kriminierung
vorliegt, wenn der Ausgang des Verfahrens sich voraussichtlich auf eine
grös­sere Zahl von Arbeitsverhältnissen auswirken wird (Art. 7 Abs. 1 GlG).
Diese Voraus­setzungen sind vorliegend in Bezug auf die klagenden
Berufsverbände erfüllt, weshalb sie klage­legitimiert sind (vgl. act. --).
c)
Gemäss Art. 7
Abs. 1 Satz 2 GlG müssen Organisationen den betroffenen Arbeit­gebern Gelegenheit
zur Stellungnahme geben, bevor sie eine Schlichtungsstelle anrufen oder eine
Klage einreichen. Der SBK sowie der VPOD haben vorliegend mit Schreiben vom 2.
Juni 1995 an die Finanzdirektion unter anderem geltend gemacht, die Einreihung
der Lehrkräfte für Spitalberufe sei in diskriminierender Weise erfolgt, welche
Auffassung vom Beklagten mit Schreiben vom 28. Juli 1995 abschlägig beurteilt
wurde. Somit sind die Vor­aussetzungen offensichtlich erfüllt, um auf die Klage
des SBK und des VPOD einzu­treten.
Der Leve ist vor der
Klageeinleitung nicht an den Kanton Zürich gelangt. Seine Kla­ge stimmt indes
überein mit der bereits hängigen Klage des SBK und des VPOD, zu welcher die
abschlägige Antwort des Kantons vorlag. Vor diesem Hintergrund wäre es
überspitzter Formalismus, die Klage des Leve unter Hinweis auf Art. 7 Abs. 1
Satz 2 GlG nicht anhand zu nehmen. Auch der Beklagte ist überdies der
Auffassung, dass der Entge­gen­nahme der Klage unter diesem Aspekt nichts
entgegenstehe; er habe seinen Standpunkt genügend aufgezeigt. Auf die Klage des
Leve ist somit ebenfalls einzutreten.
d) Einzutreten ist
schliesslich auf die Feststellungs- und Leistungsklagen der einzel­nen
Lehrerinnen für Krankenpflege (Art. 5 Abs. 1 lit. c GlG).
e) Die Klagenden
beantragen festzustellen, dass die Einreihung der "Lehrerinnen für
Krankenpflege" im Einreihungsplan diskriminierend sei. Nachdem die
Individualkläge­rinnen alle als "Lehrerinnen für Spitalberufe" gemäss
den Klassen 17 und 18 des Einrei­hungs­plans tätig sind, ist davon auszugehen,
dass sich dass Feststellungsbegehren auf diese Funktionskette bezieht.
2. a) Gemäss Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV sind
Mann und Frau gleichberechtigt. Nach Satz 3 der Bestimmung haben Mann und Frau
Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwer­tige Arbeit. Wer demnach gleichwertige
Arbeit wie ein Arbeitnehmer des anderen Ge­schlechts verrichtet, kann
verlangen, gleich entlöhnt zu werden wie dieser. Dabei handelt es sich um einen
im öffentlich- wie im privatrechtlichen Anstellungsverhältnis direkt durch­setzbaren
individualrechtlichen Anspruch, der eigentlich keiner Konkretisierung durch den
Gesetzgeber bedarf (BGE 124 II 409 E. 1d/hh-ii mit Hinweisen; 118 Ia 35 E. 2b;
117 Ia 262 E. 2c mit Hinweisen). Auf bundesrechtlicher Ebene erfolgte die
Konkretisie­rung mit dem Gleichstellungsgesetz, welches vorliegend
uneingeschränkt zur Anwendung gelangt, wurden doch die Klagen nach dessen
Inkrafttreten anhängig gemacht (BGE 125 I 71 E. 1a; 124 II 409 E. 1d/ii). Zudem
handelt es sich beim Beruf der "Lehrerin bzw. des Lehrers für
Krankenpflege" oder der "Berufsschullehrerin bzw. des
Berufsschullehrers im Gesundheitswesen" unbestrittenermassen um einen
sogenannten "typischen Frauenberuf" (vgl. auch Gutachten von Christof
Baitsch vom 5. Mai 1992 zuhanden des Bezirksgerichts St. Gallen, act. --
bezüglich des Berufs "Lehrer/in für psychiatrische Krankenpflege").
Dem entspricht auch die Tatsache, dass auch im Kader des Pflegepersonals der
Frauenanteil überwiegt. So betrug im Kanton St. Gallen im Jahre 1993 der Frauenanteil
im Kaderbe­reich der Pflegeberufe 72.8 % (act. --). Im Jahre 1994 waren 82 %
der Kurs­teilnehmenden der Kaderschule für die Krankenpflege in Aarau weiblich
(act. --) und an der Schule für Technische Operations- und
Notfallassistentinnen/­-Assistenten (TOA&N) unterrichteten 1996 127
Berufsschullehrerinnen gegenüber 22 Berufsschullehrern (act. --). Da diese
typi­schen Frauenberufe meist weniger Prestige einbringen und schlechter
entlöhnt sind als ty­pische Männerberufe, hat die Rechtsprechung den Vertretern
und Vertreterinnen dieser typischen Frauenberufe einen umfassen­den Vergleich
ihres Lohnes mit demjenigen gleichwertiger Männerberufe ohne weiteres
zuerkannt.
b) Als Diskriminierung aufgrund des
Geschlechts hat sowohl die direkte (explizite Ungleichbehandlung) als auch die
indirekte (formale Gleichbehandlung, aber ungleiche Be­troffenheit aufgrund des
Geschlechts) Diskriminierung zu gelten (Art. 3 Abs. 1 GlG; BGE 126 II 217 E.
4b; 125 I 71 E. 2a.; 125 II 385 E. 3a; 125 II 530 E. 2a; 125 II 541 E. 2a; 124
II 409 E. 7; 124 II 436 E. 6a; 124 II 529 E. 3a; 113 Ia 107 E. 4a = Pra 76/1987
Nr. 254 je mit Hinweisen; Alexandre Berenstein, Der Lohn für gleichwertige
Arbeit, in ZBJV 120/1984, S. 508; Schlussbericht der vom Eidgenössischen
Justiz- und Polizeidepartement eingesetzten Arbeitsgruppe Lohngleichheit für
Mann und Frau, Bern 1988, [Schlussbe­richt], S. 9). Unterschiede in der
Entlöhnung von Mann und Frau verletzen das Verfas­sungsrecht auf gleichen Lohn
dann nicht, wenn sie auf objektiven Gründen wie Alter, Dienstalter, familiäre
Belas­tungen, Erfahrung, Qualifikationsgrad, Risiken, Art und Dauer der
Ausbildung, Arbeitszeit oder Aufgabenbereich beruhen. Untersagt sind
demgegenüber Lohnunterschiede, die auf geschlechtsspezifische Umstände wie
geringere Körperkraft, generell höhere Absenzen, frü­heres Pensionierungsalter
und zugunsten der weiblichen Ar­beitnehmer geltende Schutzvorschriften
abstellen, da diese sich nicht auf die Arbeit selbst beziehen (BGE 125 I 71
E. 2c/bb; 124 II 409 E. 8a und E. 9c; 124 II 436 E. 7a; 121 I 49 E. 4c;
118 Ia 35 E. 2c; 117 Ia 270 E. 2b; 113 Ia 107 E. 4a = Pra 76/1987 Nr. 254 je
mit Hin­weisen).
Der in Art. 8 Abs. 3 BV enthaltene Begriff
"gleichwertige Arbeit" lässt sodann nicht nur einen Lohnvergleich für
gleiche oder ähnliche Arbeiten, sondern auch einen sol­chen für Arbeiten
verschiedenartiger Natur zu. Anders liesse sich etwa eine der Entlöhnung
typischer Frauenberufe innewohnende versteckte Diskriminierung nicht aufdecken
(BGE 125 I 71 E. 2b, c/aa-bb; 125 II 530 E. 2b; 124 II 409 E. 9a-b; 124 II 436
E. 6b und 7a; 117 Ia 270 E. 2b mit Hinweisen). Die Frage, ob Arbeiten
gleichwertig sind, ist schwer zu be­ant­worten und zwingt den Richter
praktisch, die betreffenden Tätigkeiten einer Arbeits­platzbewertung zu
unterziehen. Beruht der zu überprüfende Lohn auf einer vorausgegange­nen
analytischen Arbeitsbewertung, so sind anhand dieses Hilfsmittels allfällige
Diskrimi­nierungsquellen aufzudecken und die Gleichwertigkeit von Arbeiten
festzustellen (vgl. VGr, 24. August 1990, VK.87.0021, in RB 1990 Nr. 26;
Schlussbericht, a.a.O., S. 39). An­hand der Unterlagen der
Arbeitsplatzbewertung ist zu untersuchen, ob und welche Fehler während der
verschiedenen Stufen des Bewertungsverfahrens gemacht wurden und wie sich diese
auf die Klassierung der Frauen auswirken konnten (BGE 117 Ia 262 E. 4c).
3. a) Dem Verwaltungsgericht steht neben der
Überprüfung der Sachverhaltsfest­stellungen (§ 51 VRG) gemäss § 50 Abs. 2 VRG
die Rechtskontrolle, nicht jedoch die Er­messensüberprüfung zu; eine
ausnahmsweise Befugnis zur Ermessensüberprüfung (§ 50 Abs. 3 VRG) lässt sich
aus dem Gleichstellungsgesetz nicht herleiten (BGE 125 II 385 E. 5d).
b) Die Bewertung und Einstufung einer
bestimmten Tätigkeit oder Funktion ist we­der eine reine Sach- noch Rechts-
noch Ermessensfrage, sondern enthält Elemente von al­len dreien (BGE 125 II 385
E. 5b). Allerdings handelt es sich dabei nicht um Ermessens­fra­gen im engeren
Sinn. Das würde nur dann zutreffen, wenn die Verwaltungsbehörde be­fugt wäre,
als gleichwertig beurteilte Tätigkeiten in einem bestimmten (Ermessens-) Rah­men
einer höheren oder tieferen Klasse zuzuweisen. Steht die Gleichberechtigung von
Mann und Frau in Frage, wird jedoch durch Art. 8 Abs. 3 Satz 2 BV gerade dies
untersagt; für gleichwertige Arbeit besteht Anspruch auf gleichen Lohn.
Hingegen trifft es zu, dass der unbestimmte Rechtsbegriff der Gleichwertigkeit
(von Arbeitstätigkeiten) Beurteilungs­spielräume schafft, die in erster Linie
die politischen Behörden auszufüllen haben. Auch wenn Bewertungsfragen, wie das
Bundesgericht wiederholt festgehalten hat (BGE 125 II 385 E. 5c, 118 Ia 35 E.
3b), vom Gericht zu überprüfende Rechtsfragen darstellen, hat es sich deshalb
bei der Nachprüfung der von der Verwaltungsbehörde vorgenommenen Be­wer­tungen
Zurückhaltung aufzuerlegen. Das gilt in besonderem Masse, wenn die Verwal­tungsbehörde
im Bemühen um ein nach den herrschenden gesellschaftlichen Auffassungen
"gerechtes" Lohnsystem eine Arbeitsbewertung nach einem anerkannten
Verfahren durch­geführt hat, welches durch den möglichst weitgehenden Einbezug
der Betroffenen und ih­rer Verbände einen hohen Grad von Akzeptanz erreicht
hat. Das Gericht besitzt nicht das von den Projektgremien im Lauf des
Verfahrens erworbene und durch Expertentätigkeit unterstützte Würdigungsvermögen
und kann es sich auch mit Hilfe eines oder einer Sach­verständigen im
Nachhinein und ausserhalb des konkreten Bewertungsprozesses nicht an­eignen.
Das Gericht, das ohnehin nicht die absolute Richtigkeit der Einstufungen,
sondern unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots unzulässige
Unterscheidungen fest­zustellen hat, hält sich deshalb zurück bei der
Überprüfung von Stelleneinreihungen, die aufgrund eines arbeitswissenschaftlich
einwandfrei und korrekt durchgeführten Bewer­tungsverfahrens zustande gekommen
sind. Das Gericht beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verwaltung sich an
die für das Bewertungsverfahren aufgestellten Regeln gehalten hat, ob alle
massgeblichen Umstände ermittelt und berücksichtigt worden sind, ob die Wertun­gen
nach nachvollziehbaren Kriterien und mit gleichen Massstäben vorgenommen worden
sind und ob Abweichungen gegenüber den Einreihungen, wie sie sich aufgrund der
im ana­lytischen Bewertungsverfahren erzielten Arbeitswertpunkte ergeben,
sachlich gerechtfertigt und durch die Verwaltungsbehörde oder die
Projektgremien hinreichend begründet worden sind.
4. a) Die Klagenden leiten die behauptete
Lohndiskriminierung aus dem Vergleich mit der Entlöhnung der
Berufsschullehrkräfte ab, welche im Rahmen der 1987-91 durchge­führten
Strukturellen Besoldungsrevision (SBR) in die Besoldungsklassen 17 bis 22 einge­reiht
worden seien, während die Lehrkräfte für Spitalberufe in die Klassen 17 und 18
(an­statt in die Klasse 21, eventuell in die Klasse 20) und Schulleiter bzw.
Schulleiterinnen in die Klassen 19 bis 20 (anstatt in die Klasse 22, eventuell
in die Klasse 21) eingestuft wor­den seien (act. --, wonach die bisherige
Einreihung der Schulleiterin in den Klassen 18 bis 20 liege).
Zur Veranschaulichung ist auf die Besoldungsregelung
der Berufsschullehrkräfte nä­her einzugehen: Gemäss der bis Herbst 1999
gültigen und für das vorliegende Verfahren zwecks Vergleichsanstellung
relevanten Verordnung über das Dienstverhältnis der Lehrer an Berufsschulen
(Berufsschullehrerverordnung) vom 1. Oktober 1986 wurde zwischen den Kategorien
A, B und C unterschieden sowie den "gewählten Hauptlehrern" und den
"Lehrbeauftragten I, II und III" (vgl. §§ 2, 3, 5 und 15-17;
mittlerweile ist die Verordnung über das Anstellungsverhältnis der Lehrpersonen
an Mittel und Berufsschulen [Mittel- und Berufsschullehrerverordnung] vom 7.
April 1999 mit Anhang in Kraft getreten). Der Lehr­beauftragte I hatte seine
fachliche Ausbildung noch nicht abgeschlossen und sammelte prak­tische
Erfahrungen, um seine Eignung zum Lehramt abzuklären. Er wurde semester­weise
durch die Schulleitung ernannt und nach Kategorie C besoldet (§ 15 Berufs­schulleh­rerV;
gem. § 3 Lohnklasse 17). Der Lehrbeauftragte II hatte seine fachliche Aus­bildung
ab­geschlossen. Er wurde ebenfalls semesterweise durch die Schulleitung ernannt
und nach Kategorie A, B oder C besoldet (§ 16 BerufsschullehrerV; gem. § 3
Lohnklasse 17 bis 20 bzw. 18 bis 21). Der Lehrbeauftragte III (ständiger
Lehrbeauftragter) hatte eine fachliche und eine angemessene pädagogische
Ausbildung abgeschlossen. Er wurde auf Antrag der Schulleitung durch die
Aufsichtskommission mit einer garantierten Zahl von Lektionen für sechs
Semester ernannt und nach Kategorie A, B oder C besoldet (§ 17 Be­rufsschulleh­rerV;­
gem. § 3 Lohnklasse 18 bis 21). § 5 BerufsschullehrerV sah bezüglich der Besol­dungs­kategorien
folgende Regelung vor:
"Nach Kategorie A werden besoldet:
a)
Lehrer an gewerblich-industriellen und
kaufmännischen Berufsschulen für Fä­cher, bei denen ein abgeschlossenes Hochschulstudium
mit Diplom für das hö­here Lehramt Wahlvoraussetzung bildet, sofern sie diese
erfüllen;
b)
Inhaber des eidgenössischen Turn- und
Sportlehrerdiploms II, die zusätzlich für ein Fach gemäss lit. a ausgebildet
sind und dieses unterrichten.
Nach Kategorie B
werden besoldet:
a)
Lehrer für berufskundlichen und
allgemeinbildenden Unterricht mit Diplom des­ Schweizerischen Instituts für
Berufspädagogik (SIBP) oder gleichwertiger Ausbildung, mit Ausnahme der
Handarbeits- und Haushaltungslehrer an Bäue­rinnenschulen,
b)
Lehrer mit Diplom der Universität Zürich für das
höhere Lehramt in den all­gemeinbildenden Fächern der Berufsschulen,
c)
Sekundarlehrer sprachlich-historischer bzw.
mathematisch-naturwissenschaft­li­cher Richtung mit dem Fähigkeitszeugnis der Universität
Zürich für Sprach- bzw. Mathematikunterricht,
d)
Inhaber des eidgenössischen Turn- und
Sportlehrerdiploms II,
e)
Hauptlehrer an landwirtschaftlichen Fachschulen.
Nach Kategorie C werden besoldet:
Lehrer, die nicht nach Kategorie A oder Kategorie B besoldet werden
können, ins­besondere Lehrer für die Fächer Maschinenschreiben, Stenografie und
Textverar­beitung/Bürokommunikation, Inhaber des eidgenössischen Turn- und
Sportlehrer­diploms I, Inhaber des Fachlehrerpatents der Universität Zürich
sowie Handarbeits- und Haushaltungslehrer an Bäuerinnenschulen."
Folgendes waren die
Wählbarkeitsvoraussetzungen von Hauptlehrern (§ 11 Berufs­schullehrerV, welche
gemäss § 2 unter die Lohnklasse 19 bis 22 fielen:
"An kaufmännische Berufsschulen sind wählbar:
a)
Lehrer mit abgeschlossenem Hochschulstudium und
Diplom für das höhere Lehramt oder eine gleichwertige Ausbildung;
b)
diplomierte Lehrer für die Fächer
Maschinenschreiben, Stenographie sowie Textverarbeitung/Bürokommunikation;
c)
Sekundarlehrer sprachlich-historischer Richtung
mit Fähigkeitszeugnis der Universität Zürich, soweit sie Sprachunterricht
erteilen;
d)
Turn- und Sportlehrer mit eidgenössischem Diplom
II, wenn sie für die Ertei­lung von weiteren Fächern wählbar sind.
An gewerblich-industriellen Berufsschulen sind wählbar:
a)
Lehrer mit Diplom des Schweizerischen Instituts
für Berufspädagogik oder ei­ner gleichwertigen Ausbildung;
b)
Lehrer mit Diplom der Universität Zürich für das
höhere Lehramt in den all­gemeinbildenden Fächern der Berufsschulen;
c)
Sekundarlehrer sprachlich-historischer bzw.
mathematisch-naturwissenschaft­li­cher Richtung mit dem Fähigkeitszeugnis der
Sekundar- und Fachlehrerausbil­dung an der Universität Zürich, soweit sie
Fremdsprachen bzw. Mathematik unterrichten;
d)
Turn- und Sportlehrer mit eidgenössischem Diplom
II, wenn sie für die Ertei­lung von weiteren Fächern wählbar sind.
Wahlvoraussetzung für Lehrer an allen Berufsschulen ist die
erfolgreiche Unter­richtstätigkeit an einer Berufsschule in der Regel während
mindestens zwei Jahren."
Die Klagenden machen geltend, in der
untersten Lohnklasse 17, welche derjenigen der ausgebildeten
Berufsschullehrkräfte im Gesundheitswesen entspreche, seien die Lehr­beauftragten
I und II, Kategorie C, eingereiht, also jene Lehrkräfte, welche keinen Ab­schluss
gemäss § 5 Abs. 1 und 2 aufwiesen und keine pädagogische Ausbildung (Lehrbe­auftragte
II) oder keine pädagogische und keine fachliche Ausbildung abgeschlossen hätten
(Lehrbeauftragte I). Jene Lehrkräfte, welche die Ausbildung am Schweizerischen
Institut für Berufspädagogik (SIBP) absolviert hätten, würden nach Kategorie B
besoldet, was bei noch nicht abgeschlossener Ausbildung der Lohnklasse 19 und
bei abgeschlossener Ausbil­dung der Lohnklasse 20 bzw. 21 entspreche. Wohl die
meisten Berufsschullehrer befänden sich in diesen Lohnklassen.
Schulleitungsfunktionen würden nach Kategorie A besoldet. Die Klagenden
vergleichen die von ihnen vertretene Berufsfunktion der Lehrkräfte für Kran­kenpflege
mit den Hauptlehrern der Kategorie B
(Lohnklasse 21), da sie die Voraus­setzungen
für die Wählbarkeit erfüllen und ihre Ausbildung derjenigen der Berufsschulleh­rer
am SIBP entspreche. Eventualiter vergleichen sie sich mit den Lehrbeauftragten
III, Kat­egorie B (Lohnklasse 20).
b) Die Einreihungen in die verschiedenen
Kategorien erfolgten aufgrund einer mit Hilfe der "Vereinfachten
Funktionsanalyse" (VFA) vorgenommenen Bewertung aller Ar­beitsfunktionen,
ausgehend von sogenannten "Schlüsselstellen" (SST),
"teilanalytischen Stellen" (TAS) und "Zuweisungsstellen". Dabei
wurden die folgenden sechs Kriterien (K) einer Arbeitsfunktion aufgrund einer
10-er Skala von 0,5 bis 5 Stufen innerhalb der folgen­den maximalen
Arbeitswertpunktzahl (AWP; Gewichte) bewertet:
K1
Ausbildung
und Erfahrung
320 Punkte
K2
Geistige
Anforderungen
300 Punkte
K3
Verantwortung
210 Punkte
K4
Psychische
Anforderungen / Belastungen
50 Punkte
K5
Physische
Anforderungen / Belastungen
60 Punkte
K6
Beanspruchung
der Sinnesorgane / spezielle Arbeitsbe­dingungen
60 Punkte
Gewichtung und Stufenwertverlauf sehen im
Einzelnen folgendermassen aus:
Stufe
K1
K2
K3
K4
K5
K6
0,5
14,0
13,0
9,0
5,0
2,5
2,5
1,0
32,0
30,0
21,0
10,0
6,0
6,0
1,5
54,0
52,0
35,5
15,0
10,0
10,0
2,0
80,0
75,0
52,5
20,0
15,0
15,0
2,5
110,0
103,0
72,0
25,0
20,5
20,5
3,0
144,0
135,0
94,5
30,0
27,0
27,0
3,5
182,0
170,5
119,5
35,0
34,0
34,0
4,0
224,0
210,0
147,0
40,0
42,0
42,0
4,5
270,0
253,0
177,0
45,0
50,5
50,5
5,0
320,0
300,0
210,0
50,0
60,0
60,0
Ab einem Total von 410 Punkten erfolgte die Einreihung in die
Besoldungsklasse 17, ab einem Total von 441 Punkten in die Besoldungsklasse 18,
von 473 Punkten in die Lohnklasse 19, von 506 Punkten in die Lohnklasse 20, von
540 Punkten in die Klasse 21 und von 575 Punkten in die Lohnklasse 22. Dabei
konnte jedoch eine Schlüsselstelle in­nerhalb eines Arbeitswertbereichs um die
Klassengrenze herum aus Quervergleichsüberle­gungen der unteren oder oberen
Klasse zugewiesen (Streubereichsentscheid) oder auch eine solche ausserhalb des
Streubereichs aus den gleichen Gründen um eine Klasse nach oben oder unten
verschoben werden (+/-1 Klasse-Entscheid) (vgl. zum Ganzen die Wei­sung des
Regierungsrates zur Strukturellen Besoldungsrevision vom 28. März 1990,
act. -).
c) Für die Einreihung der Grundfunktion der
Lehrkraft im Gesundheitswesen in die Lohnklassen 17/18 geht der Beklagte von
folgenden Arbeitswertpunkten aus (Klageant­wort S. 36-45, act. --):
Stufe
AWP
K1
3,0
144,0
K2
3,0
135,0
K3
3,5
119,5
K4
2,5
25,0
K5
2,0
15,0
K6
1,5
10,0
Total
448,5
(AWP = Arbeitswertpunkte)
d) Für die Lehrerschaft wurde das
"Teilprojekt 31" erstellt mit dem Ziel der Aus­rich­tung auf die neue
Besoldungsskala der Beamtenverordnung (BVO) mit entsprechenden Anpassungen der
für die Lehrerschaft geltenden Spezialverordnungen. Dabei wurden für die Lehrerschaft
an den Berufsschulen folgende AWP ermittelt (act. --):
Kat. B
Kat. C
Stufe
AWP
Stufe
AWP
K1
3,5 / 4,0
182 / 224
3,0
144
K2
3,5
170,5
3,0
135
K3
3,5
119,5
3,5
119,5
K4
3,0
30
3,0
30
K5
1,0 / 1,5 / 2,0
6 / 10 / 15
2,0
15
K6
1,0
/ 1,5
6 /
10
1,5
10
Insgesamt ergab dies für die
Berufsschullehrer Kat. B zwischen 522 und 556 AWP, für die als
Berufsschullehrerin Kat. C untersuchte Hauptlehrerin für Bürokommunikation
453,5 AWP. Bezüglich des Kriteriums 1 wurde bei den Berufsschullehrern unterschieden
zwischen den Lehrkräften für Allgemeinbildenden Unterricht, welche mit 4,0
bewertet wur­den, während z.B. Lehrkräfte für Bautechnik und Elektronik die
Stufe 3,5 und die Leh­rerin für Bürokommunikation 3,0 erlangten. Bei Kriterium
K2 erhielt die Lehrerin für Bü­rokommunikation die Stufe 3, die übrigen die
Stufe 3,5. Im Kriterium K5 wurden zwei Stel­len, darunter die Lehrerin für
Bürokommunikation mit 2, die übrigen mit 1 oder 1,5 bewertet. Bei Kriterium 6
erhielten die Berufsschullehrkräfte allgemeinbildender Fächer 1,0 Punkte,
während jene fachkundlicher Richtung, welche mit Maschinen und Bildschir­men zu
tun haben, mit 1,5 bewertet wurden. Die wenigsten AWP erzielte die Lehrerin für
Bürokommunikation mit 453,5, die höchsten eine Hauptlehrerin für Allgemeinbildenden
Unterricht mit 556 AWP.
5. Aufgrund der
klägerischen Vorbringen ist zu beurteilen, ob die vom Beklagten für die
Arbeitsbewertung verwendete Vereinfachte Funktionsanalyse (VFA) als solche dis­kriminierend
ist, ob bei ihrer konkreten Anwendung diskriminierende Unterscheidungen vor­genommen
wurden und schliesslich ob die Umsetzung der Besoldungsrevision (Über­führung
des alten in das neue Besoldungssystem) oder (in Bezug auf die Leistungsklagen)
die spätere Anwendung (Beförderungspraxis) in diskriminierender Weise erfolgt
sei.
Dabei ist zu beachten, dass gemäss Art. 6 GlG bezüglich der
Aufgabenteilung, Ge­staltung der Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und
Weiterbildung, Beförderung und Entlassung eine Diskriminierung vermutet wird,
wenn diese von der betroffenen Partei glaubhaft gemacht wird. Diese
Beweislasterleichterung auferlegt als Folge einer glaubhaf­ten
Lohndiskriminierung den Gegenbeweis der beklagten Partei (Kathrin Klett, Das
Gleich­stel­lungsgesetz, ZBl 98/1997, 61 f.; Botschaft des Bundesrates, BBl
1993 I 1300 f.).
Glaubhaftmachen heisst,
dass das Gericht nicht von der Richtigkeit der aufgestell­ten tatsächlichen
Behauptungen überzeugt zu werden braucht, sondern dass es genügt, ihm aufgrund
objektiver Anhaltspunkte den Eindruck einer gewissen Wahrscheinlichkeit des
Vorhandenseins der in Frage stehenden Tatsachen zu vermitteln, ohne dass es
dabei die Möglichkeit ausschliessen muss, dass die Verhältnisse sich anders
gestalten könnten (Bot­schaft, S. 1301 mit Hinweis auf BGE 104 Ia 408 E. 4).
Ist also eine Tatsache glaubhaft zu machen, so darf das Gericht weder blosse
Behauptungen genügen lassen noch einen strin­genten Beweis verlangen (vgl. BGE
120 II 393 E. 4c). Mithin ist Glaubhaftmachen auf der einen Seite weniger, als
wenn Beweis geführt werden müsste. Auf der anderen Seite ist es aber auch mehr
als eine blosse Darlegung der Tatsachen. Das Gericht hat dabei in werten­der
Abwägung der sich gegenüber stehenden Interessen die behaupteten Tatsachen auf
ihre Wahrscheinlichkeit hin zu prüfen (vgl. BGE 120 II 393 E. 4c; ferner Oscar
Vogel, Grund­riss des Zivilprozessrechts, 6. A., Bern 1999, 10. Kap. N. 25 f.;
Max Guldener, Schweizeri­sches Zivilprozessrecht, 3. A., Zürich 1979, S. 323
Anm. 27). Bei genauer Betrachtung be­zieht sich der Begriff des
Glaubhaftmachens auf zwei Gesichtspunkte: Einerseits auf die Wahr­scheinlichkeit
des Vorliegens der anspruchsbegründenden Tatsachen (Tatfrage), an­dererseits
darauf, ob aus diesen Tatsachen sich der gestellte Anspruch ergibt
(Rechtsfrage) (Sabine Steiger-Sackmann, Der Beweis in Gleichstellungsprozessen,
in: Ivo Schwander/ René Schaffhauser [Hrsg.], Das Bundesgesetz über die
Gleichstellung von Frau und Mann, St. Gallen 1996, S. 118 f.). Entsprechend hat
das Bundesgericht die Tatsache, dass eine be­stimmte Massnahme, die sich für
die Betroffenen negativ auswirke, einseitig zum Nachteil eines
geschlechtsspezifischen Berufs getroffen worden sei oder sich so auswirke, als
ge­wich­­tiges Indiz für das Vorliegen einer Diskriminierung gewertet (BGE 125
I 71 E. 4a; 125 II 541 E. 6a).
6. a) Die Klagenden machen geltend, die
Vereinfachte Funktionsanalyse als solche leide an Mängeln, welche als
geschlechtsdiskriminierend zu werten seien. Sie stützen ihre Auffassung auf ein
Gutachten von Katz vom 24. Februar 1993 (act. --) bzw. des­sen "Stel­lungnahme
zur Klageantwort aus arbeitswissenschaftlicher Sicht" vom 25. Juni 1997
(act. --). Die Merkmalsauswahl
sei ungenügend. So könne die VFA nicht
alle Tätigkeits­merkmale differenziert genug erfassen. Beispielsweise werde im
Pflegeberuf der psycholo­gische Umgang mit kranken und sterbenden Menschen zu
wenig gewichtet. Auch fehle es am Merkmal "zwischenmenschliche
Beziehungen". Im Rahmen der Merkmalsgewichtung, welche bei der VFA
angewendet werde, seien die ohnehin stark zusammen­hängenden Kri­terien
"Ausbildung" und "geistige Anforderungen" je sehr hoch
gewich­tet worden, wäh­rend die übrigen Kriterien je 50 bzw. 60 Punkte erhalten
hätten. Bei den ersteren Kriterien handle es sich um männerbegünstigende
Merkmale, während die frauenbegünstigenden Merkmale entweder viel weniger stark
gewichtet würden (wie z.B. Kriterium 4, "Psychi­sche Anforderungen")
oder völlig fehlten (z.B. "Zwischenmenschliche Bezie­hungen"). Das
Verfahren der VFA sei zudem wenig transparent, fehle es doch an Angaben über
die Relia­bilität und Validität (Zuverlässigkeit und Gültigkeit) und könne auch
nicht nachvollzogen werden, ob ein sogenannter Halo-Effekt vorliege, welcher
dadurch zu­stande komme, dass die einzelnen Merkmale als ähnlicher beurteilt
würden als sie effektiv seien. Zudem seien Beurteilungsfehler dadurch möglich,
dass Frauen ihre eigenen Tätigkei­ten und die Anfor­derungen sowie die als
weiblich geltenden Fähigkeiten tendenziell zu gering bewerten würden, während
Männer dazu tendieren würden, sich entsprechend höher einzustufen. Auch hätten
politische und finanzielle Kriterien bei der Gewichtung der Merk­male eine
entscheidende Rolle gespielt, während die Frage nach dem eigentlichen Wert der
zu beur­teilenden Arbeiten in den Hintergrund geraten sei. Weiter rügen die
Klagenden die perso­nelle Zusammensetzung der Bewertungskommission sowie andere
Rahmenbedingungen der Durchführung. Der VFA-Fachausschuss habe aus fünf Männern
und einer Frau be­stan­den. Zudem habe auch in der Bewertungsgruppe für den
Funktionsbereich 4, unter wel­chen die Pflegeberufe fallen, der Männeranteil
überwogen.
b) Das Verwaltungsgericht hat im Zusammenhang
mit anderen Lohngleichheitskla­gen ausgeführt, dass weder die Auswahl noch die
Kriterien der VFA diskriminierend seien (VGr, 10. Juli 1996, VK.95.00002, in RB
1996 Nr. 21 betreffend die Besoldung der Haus­haltslehrerinnen; VGr, 10. Juli
1996, VK.94.00024 betreffend die Besoldung der Handar­beitslehrerinnen). Zwar
würden Vorwürfe hinsichtlich der personellen Zusammensetzung sowie der
fehlenden Transparenz allgemeine organisatorische Quellen einer möglichen Dis­kriminierung
beschlagen. So könnten etwa sowohl die fehlende Beteiligung qualifizier­ter
Arbeitnehmervertretungen einschliesslich Frauen am Verfahren als auch mangelnde
Trans­parenz Diskriminierungsquellen bilden. Jedoch bedeute das Vorliegen
solcher Dis­kriminierungsquellen nicht, dass tatsächlich eine materielle
Diskriminierung vorliege, so­wenig etwa auch eine gleichberechtigte
Partizipation beider Parteien am Beurteilungspro­zess sicherzustellen vermöge,
dass nicht bereits unbemerkte, die eine oder andere Seite be­vorteilende
Vorannahmen einfliessen. Sie bildeten lediglich Hinweis darauf, dass nähere Ab­klärungen
notwendig seien, und grenzten für die Gerichte im Prozess das Feld ab, das es
näher zu untersuchen gelte. Der Nachweis bzw. die Glaubhaftmachung der
Diskriminie­rung müsse daher im Einzelfall erst noch erbracht werden. Das
Verwaltungsgericht ver­zich­tete auf die nähere Prüfung der inkriminierten organisatorischen
Mängel des Verfah­rens mit der Begründung, es müsse ohnehin eine detaillierte
Auseinandersetzung mit dem durchgeführten Arbeitsbewertungsverfahren
vorgenommen werden (siehe VGr, 10. Juli 1996, VK.95.00002, in RB 1996 Nr. 21 E.
2a mit Hinweisen).
Ebenso hat sich das Bundesgericht wiederholt
zu den verschiedenen Bewertungs-
systemen und damit einhergehend zu dem im Kanton Zürich auf der VFA basierenden
Lohn­ein­stufungsverfahren für das Staatspersonal geäussert. Das Bundesgericht
erachtete die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, wonach weder die Auswahl der
Kriterien noch deren relative Gewichtung diskriminierend sei, als nicht
bundesrechtswidrig (BGE 124 II 409 E. 10d; 125 II 385 E. 4b; 125 I 71 E. 3a-b).
c) Daraus ergibt sich, dass gemäss der
neuesten Rechtsprechung das System der VFA grundsätzlich als nicht
diskriminierend zu qualifizieren ist. Da aber seitens der Kla­gen­den die VFA
kritisiert wird und dieser Frage im vorliegenden Verfahren ein besonderes
Gewicht zukommt, ist im Folgenden dennoch auf die
konkret gewählten
Methoden des Ar­beitsbewertungsverfahrens wie Kriterienauswahl und -gewichtung,
Konfundierung sowie progressiven Stufenverlauf einzugehen, um alsdann – sollte
die VFA auch vorliegend als nicht diskriminierend beurteilt werden – die
konkret vorgenommenen Arbeitsbewertungen der hier interessierenden
Berufsfunktionen näher zu untersuchen.
d) aa) An dieser Stelle ist auf die
zutreffenden Ausführungen in der von der Kläger­schaft genannten
Privatexpertise von Katz vom 24. Februar 1993 hinzuweisen, wonach für sämtliche
Arbeitsbewertungsverfahren gelte, dass sie nicht ausschliesslich Produkt streng
wissenschaftlicher Überlegungen im engeren Sinn sein können, sondern stets die
im nähe­ren und weiteren gesellschaftlichen Umfeld der zu bewertenden
Arbeitssysteme herrschen­den Normen und Vorstellungen darüber, nach welchen
Kriterien sich der "Wert" einer Ar­beitstätigkeit bemessen soll,
widerspiegeln. Arbeitsbewertungsverfahren seien deshalb auch als das Resultat
eines "Aushandlungsprozesses" der an ihrer Erarbeitung beteiligten
Instanzen zu betrachten. Die Akzeptanz eines Verfahrens hänge letztlich von der
Überein­stimmung bzw. der Diskrepanz der Wertvorstellungen der letztlich
betroffenen Personen bzw. Berufsgruppen und der Instanz, die das Verfahren
entwickelt habe und einsetze ab (act. --).
bb) Inhaltlich gleich hat sich die vom
Gericht bestellte Gutachterin geäussert. Auch sie hat festgehalten, dass die
Bewertung von Arbeit und die Festlegung von Löhnen grund­sätzlich nicht vollständig
objektivierbar seien. Gesellschaftliche Einflussfaktoren wie die mehr oder
minder unhinterfragte Wertschätzung bestimmter Anforderungen (z.B. intellek­tuelle
und führungsbezogene Anforderungen eher hoch, physische und emotionale eher ge­ring)
und die Stereotypisierung von Berufsfeldern als "typisch weiblich"
oder "typisch männ­lich", individuelle Einflussfaktoren bei allen an
der Arbeitsbewertung beteiligten Per­sonen (z.B. individuelle Stereotype,
Selbstdarstellungsbemühen), methodische Einflussfak­toren (z.B. Auswahl und
Gewichtung der Bewertungskriterien, Vorgehen bei der Datener­hebung) sowie
politische und finanzielle Einflussfaktoren auf Arbeitgeber- wie Arbeitneh­merseite
spielten eine wesentliche Rolle. Würden die Lohnfestlegung und die zugrunde lie­gende
Arbeitsbewertung zum Streitfall, so könne deshalb nur sehr begrenzt eine
Objekti­vie­rung der Sachverhalte erreicht werden. Statt dessen werde es meist
vor allem darum gehen, den Einfluss der verschiedenen genannten Faktoren soweit
möglich offenzulegen, um zu einer möglichst von allen und möglichst umfänglich
geteilten "gemeinsamen Sub­jektivität" zu gelangen (act. --).
cc) Es kann somit kein
Arbeitsbewertungsverfahren existieren, welches die schema­tische und
"richtige" Einstufung der verschiedenen Berufsfunktionen zuliesse,
ohne dass letztlich auch Wertungen vorgenommen werden müssten. Daraus folgt,
dass es nicht Auf­gabe des Gerichts sein kann, sich abstrakt und abschliessend
mit den verschiedenen Ar­beits­­bewertungssystemen und den Kritiken der
Wissenschaftler zu befassen – genannt seien die Vereinfachte Funktionsanalyse
(VFA) und die Analytische Bewertung von Ar­beits­tätigkeiten nach Katz und
Baitsch (ABAKABA) -, sondern vielmehr ist das Augen­merk auf die konkrete
Evaluation der in Frage stehenden Berufsfunktionen zu richten, wo­bei auch die
gewählten Methoden der Arbeitsbewertungsverfahren zu berücksichtigen sind (zu
den wissenschaftlichen Kritiken an den verschiedenen Arbeitsbewertungsverfahren
vgl. z.B. Fred Henneberger/Karin Oberholzer/Susanne Zajitschek,
Lohndiskriminierung und Ar­beitsbewertung, Basel und Frankfurt a.M. 1997,
insbes. S. 117 ff., sowie Arbeitsbewer­tung und Lohndiskriminierung von Frauen,
Ein Bericht, Eidg. Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann [Hrsg.], Bern
1991, S. 39 ff.).
dd) Insbesondere hat auch das Bundesgericht
festgehalten, die Frage, ob verschie­dene Tätigkeiten als gleichwertig zu
betrachten seien, könne nicht wissenschaftlich objek­tiv und wertfrei
entschieden werden, sondern hänge von Beurteilungen ab, die unterschied­lich
ausfallen können. Es gebe verschiedene arbeitswissenschaftliche
Bewertungsverfah­ren, die sich je in der Aufgliederung, Gewichtung und
Bewertung der verschiedenen An­forderungsarten voneinander unterscheiden
würden. Den zuständigen Behörden komme bei der Ausgestaltung eines
Besoldungssystems im öffentlichen Dienst ein erheblicher Gestal­tungsspielraum
zu; sie könnten aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tat­be­standselemente
auswählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen. Das
Lohngleichheitsgebot schränke diesen grossen Ermessensspielraum nicht grundsätz­lich
ein; es bedeute nicht, dass nur noch eine ganz bestimmte Methode für die
Bewertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre, und lege nicht positiv fest,
welcher Massstab dabei anzu­wenden sei; es verbiete jedoch die Wahl
geschlechtsdiskriminierender Bewertungskriterien (BGE
125 II 541 E. 5c; 125 I 71 E. 2c/aa;
124 II 409 E. 9b;
123 I 1 E. 6b/c; 121 I 49 E. 4c
).
7. a) Die Klagenden argumentieren, die
Kriterien "Ausbildung" und "Geistige An­for­derungen" der
VFA seien männerbegünstigend, während Kriterien wie "Zwischen­mensch­liche
Beziehungen" und "Psychische Anforderungen" frauenbegünstigende
Merk­male seien, welche in der VFA fehlten oder nur teilweise abgedeckt seien,
was zur Ge­schlechterdiskriminierung führe.
Es ist unbestritten, dass die VFA sowohl die
intellektuellen als auch die Führungs­anforderungen stark bewertet, was auch im
Gutachten Grote festgehalten wird (act. --). Das Verwaltungsgericht hat aber
eine dahingehende Auffassung, wonach die Kriterien "Ausbil­dung",
"Geistige Anforderungen" sowie "Physische Anforderungen"
männerbegünstigend seien, verworfen und ausgeführt, eine solche Argumentation
könnte tatsächlich ihrerseits als frauenfeindlich verstanden werden, indem
damit den Frauen a priori eine gerin­gere Ausbildungsfähigkeit zugeschrieben
würde. Übereinstimmend hätten auch Lehre und Rechtsprechung das Kriterium
"Ausbildung und Erfahrung" oder allgemein den Qualifika­tionsgrad wiederholt
als ein für die Entlöhnung zulässiges, objektives Kriterium bezeich­net. So
fordere auch der Bericht des Eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von
Frau und Mann, dass derartige Merkmale, die einen höheren Schwierigkeitsgrad
einer be­stimmten Tätigkeit ausdrücken, bei der Arbeitsbewertung wohl zu
berücksichtigen seien, dass den Frauen aber der Zugang zu den entsprechenden
Positionen durch verbesserte Rah­menbedingungen zu erleichtern sei. Die
'Diskriminierung durch Auslese' müsse direkt an der Quelle und nicht indirekt
über die Lohngestaltung bekämpft werden (VGr, 10. Juli 1996, in RB 1996 Nr. 21
E. 2 b/aa mit Hinweisen, insbes. Hinweis auf den Bericht des Eidg. Büros für
die Gleichstellung von Frau und Mann, a.a.O., S. 52 f.; vom BGr bestätigt in
BGE 124 II 409 E. 10d).
An dieser Auffassung ist nach wie vor
festzuhalten. Der von der klägerischen Seite genannte Sachverständige Katz
beanstandet im Privatgutachten denn auch nicht die Merk­male "Ausbildung
und Erfahrung" sowie "Geistige Anforderungen" der VFA, sondern
pri­mär das Fehlen von eindeutig tätigkeitsrelevanten,
geschlechtsbegünstigenden Merkmalen, vorliegend des Merkmals
"Zwischenmenschliche Beziehungen". Wenn aber die intellektu­ellen
Anforderungen als geschlechtsunabhängig zu bezeichnen sind, welche Auffassung
auch Katz und Baitsch teilen (vgl. Christian Katz/Christof Baitsch,
Lohngleichheit für die Praxis, Zürich 1996, Hrsg. vom Eidg. Büro für die
Gleichstellung von Frau und Mann, S. 21), so kann es nicht angehen, das
entsprechende Merkmal unter Hinweis auf die Ge­schlechterdiskriminierung zu
entkräften, indem ein anderes Merkmal höher gewichtet wird, um in der Folge die
intellektuellen Anforderungen zu relativieren, hiesse dies doch wie­derum, dass
den Frauen eine geringere Ausbildungsfähigkeit zugestanden wird. Anderer­seits
heisst dies aber auch nicht, dass unabhängig davon das Fehlen anderer Merkmale
als solches nicht näher zu prüfen wäre, worauf noch näher einzugehen sein wird.
b) Wie schon ausgeführt, machen die Klagenden
geltend, mittels der Vereinfachten Funktionsanalyse könne der psychologische
Umgang mit kranken und sterbenden Men­schen zu wenig erfasst werden und das
frauenbegünstigende Merkmal "Zwischenmenschli­che Beziehungen" sei
gar nicht enthalten.
Das Verwaltungsgericht hat verneint, dass bei
der VFA frauenbegünstigende Merk­male fehlen würden oder nur teilweise
abgedeckt seien. Das Kriterium "Zwischenmensch­liche Beziehungen" mit
seinen Aspekten "Kontakt mit anderen", "Äussere Erscheinung/ Auf­treten",
"Umgang mit speziellen Personengruppen" sei teilweise bei den
"Geistigen An­forderungen", bei der "Verantwortung" sowie
bei den "Psychischen Anforderungen", wo ebenfalls die Art der
Kontakte und etwa der Einblick in menschliches Elend in die Bewer­tung
einfliessen, sowie bei der "Beanspruchung der Sinnesorgane"
berücksichtigt (VGr, 10. Juli 1996, in RB 1996 Nr. 21 E. 2b/aa S. 50). Das
Bundesgericht hat in den Erwägun­gen zu einer staatsrechtlichen Beschwerde
bezüglich der gestützt auf die VFA erfolgten Lohneinreihung der Berner
Krankenschwestern festgehalten, dass die nach Ansicht der Be­schwerdeführerinnen
untergewichteten psycho-sozialen Kriterien frauenspezifisch wären sei
ebensowenig erstellt wie der Einwand, das Kriterium "Zwischenmenschliche
Beziehun­gen" sei frauenbegünstigend und deshalb zu wenig berücksichtigt
(BGE 125 I 71 E. 3b mit Hinweis auf BGE 124 II 409 E. 10d am Ende).
In den "Orientierungshilfen für die
Vereinfachte Funktionsanalyse" (act. --) ist fest­gehalten, dass unter dem
Kriterium 2, den "Geistigen Anforderungen", unter anderem die
geistige Regsamkeit zu verstehen sei, das heisst, sich auf veränderte
Sachlagen, neue Pro­bleme, neue Aufgaben ein- und umstellen zu können. Eine
weitere Komponente der geisti­gen Anforderungen sei die Ausdrucksfähigkeit, womit
die Fähigkeit gemeint sei, Gedanken oder Erlebnisse in mündlicher,
schriftlicher oder anderer Form wieder­zugeben. Unter dem Kriterium 3, der
"Verantwortung", wird nebst der Führungsverantwortung auch die Sach­verantwortung
erfasst, worunter unter anderem die Auswirkungen einer falschen Hand­lungsweise
fallen, so zum Beispiel die Gefährdung von Menschen in phy­sischer und psy­chischer
Hinsicht. Das Kriterium 4, die "psychische Belastung", hat den
"Einblick in menschliches Elend" zum Inhalt, während mit dem
Kriterium 6, der "Beanspru­chung der Sinnesorgane/spezielle
Arbeitsbedingungen", die notwendige Fähigkeit verstanden wird,
Informationen mit den Sinnesorganen aufzunehmen und zu verarbeiten. Spezielle
Arbeits­bedingungen würden dort auftreten, wo Arbeiten unter vom Normalen
abweichenden äus­seren Bedingungen ausgeführt werden müssten, wobei nur jene
Tätigkeiten bzw. Einflüsse berücksichtigt würden, welche durch den
Stelleninhaber nicht beeinflusst wer­den können, wie z.B. Lärm, Umgebungsklima
und Unfallgefahr. Selbst wenn man der klägerischen Auffassung folgen wollte,
dass die betreffenden Merkmale "frauenspezifisch" seien (was aber
nicht erstellt ist), so sind diese in den sechs Kriterien, welche bei der VFA
zur An­wendung kommen, grundsätzlich genügend erfasst. Insbesondere ist aber im
Gutach­ten Grote festgehalten, dass die zu vergleichenden Arbeitstätigkeiten
allesamt als personenbe­zogene Dienstleistungstätigkeiten einzustufen und als
solche durch ein hohes Mass an so­genannter "Gefühlsarbeit" in nicht-reziproken
Interaktionen gekennzeichnet seien. Die Gutachterin ist zwar der Meinung, dass
alle zum Vergleich anstehenden Tätigkeiten be­züglich gewisser zentraler
Elemente durch die VFA ungenügend abgebildet werden kön­nen, dass aber, da die
für das Gutachten vorrangige Frage keine nach der absoluten Rich­tig­keit der
Bewertungen, sondern nach der relativen Richtigkeit im Vergleich zwischen den
Berufsgruppen sei, die Mängel der VFA, weil sie die zu vergleichenden
Arbeitstätigkeiten glei­chermassen betreffen, ausser Acht gelassen werden
können (act. --).
Sowohl gestützt auf die neueste
Rechtsprechung als auch das Gutachten Grote er­gibt sich somit, dass nach wie
vor daran festzuhalten ist, dass die bei der VFA getroffene Auswahl der
Kriterien als solche nicht geschlechterdiskriminierend ist. Auf die Gewich­tung
der einzelnen Kriterien ist im Folgenden einzugehen.
c) Bezüglich der Merkmalsgewichtung halten
die Klagenden fest, diese entziehe sich einer wissenschaftlichen Beurteilung.
Die je sehr hohe Bewertung der Kriterien "Aus­bildung" und
"geistige Anforderungen" bei der VFA in Gegenüberstellung zur
tieferen Punktezahl, welche bei den übrigen Kriterien erreicht werden könne,
führe zu einer Ge­schlechtsdiskriminierung, handle es sich doch bei den Kriterien
"Ausbildung/Erfahrung" und "Geistige Anforderungen" um
männerbegünstigende Merkmale. Letztere Auffassung wurde in den soeben gemachten
Ausführungen bereits widerlegt. Es ist somit nur zu prü­fen, inwieweit die
tiefere Punktezahl, welche die übrigen Kriterien maximal erreichen kön­nen, in
irgendeiner Form geschlechterdiskriminierend ist. Diese Frage haben das Bundes-
und das Verwaltungsgericht verneint mit der Begründung, die zweifellos starke
Gewich­tung der Kriterien "Ausbildung und Erfahrung" sowie "Geistige
Anforderungen" bilde Aus­druck einer allgemeinen gesellschaftlichen
Übereinstimmung, den unterschiedlichen Anforderungen an die Qualifikation für
die verschiedenen Arbeitsplätze mit grossen Lohn­differenzen zu begegnen und
dabei Kopfarbeit allgemein höher als Handarbeit, Verantwor­tung höher als
Umgebungseinflüsse zu gewichten. Das Verwaltungsgericht hielt fest, diese
gesellschaftliche Wertung beschlage jedoch eine grundsätzliche Problematik der
allgemei­nen Lohngerechtigkeit, welche über diejenige der
Geschlechterdiskriminierung weit hin­aus­gehe. Gerade beim Kriterium
"Physische Anforderungen/Belastungen", wo eine ganze Reihe an stark
männerbegünstigenden Aspekten bestehe, sei etwa der frauenbegünstigende Aspekt
"Handfertigkeit/Geschicklichkeit" der "körperlichen
Anstrengung" auf den entspre­chenden Stufen gleichgestellt worden. Das
Verwaltungsgericht kam sodann zum Schluss, es sei nicht ersichtlich, dass bei
der Vereinfachten Funktionsanalyse Merkmale, welche für "männliche"
Arbeitsplätze typisch seien, stärker gewichtet worden wären als die
"weibli­chen", und verneinte eine Geschlechterdiskriminierung auch in
Bezug auf die Gewichtung der Kriterien (VGr, 10. Juli 1996, VK.95.00002, in RB
1996 Nr. 21 E. 2b/bb S. 51).
Auch im vorliegenden Verfahren sind keine
neuen Anhaltspunkte ersichtlich, wel­che hinsichtlich der Merkmalsgewichtung
auf eine Geschlechterdiskriminierung hindeute­ten. Im Privatgutachten von Katz
wird denn auch in diesem Zusammenhang primär bean­standet, dass die
"männerbegünstigenden Merkmale" "Ausbildung und Erfahrung"
und "Geistige Anforderungen" um ein Vielfaches höher gewichtet werden
als das "frauenbe­günstigende Merkmal" "Psychische
Anforderungen/Belastungen". Die ersteren beiden Merkmale würden zusammen
maximal 620 von 1000 möglichen Punkten erreichen kön­nen, das letztere
lediglich 50 Punkte. Wenn aber – wie ausgeführt – die ersten beiden Krite­rien
gar nicht als männerbegünstigend zu qualifizieren sind, kann vorliegend auch
nicht unter Hinweis auf eine Geschlechterdiskriminerung die hohe Gewichtung
dieser beiden Merk­male korrigiert werden. Zudem ergibt sich gestützt auf die
gemachten Ausführungen, dass auch die anderen Merkmale nicht als
"frauenspezifisch" zu werten sind. Somit bleibt es dabei, dass –
selbst wenn der Gutachterin Grote beigepflichtet wird, wonach bei der Be­wertung
von personenbezogenen Dienstleistungstätigkeiten die sich bei der
"Gefühlsarbeit" stellenden geistigen Anforderungen (soziale und
emotionale Kompetenzen) sowie die dar­aus erwachsenden Belastungen durch die
VFA nur unzureichend abgebildet werden – es sich bei der getroffenen Gewichtung
nicht um eine vom Gericht zu korrigierende Ge­schlech­­terdiskriminierung
handelt, sondern um eine im Rahmen des den Behörden bei der Ausgestaltung eines
Besoldungssystems zustehenden Gestaltungsspielraums getroffene Aus­wahl der als
Anknüpfungspunkte in Frage kommenden Tatbestandselemente (vgl. BGE 124 II E.
9b)
d) Die klägerische Seite weist darauf hin,
dass die beiden Merkmale "Ausbildung" und "Geistige
Anforderungen" sehr stark miteinander zusammenhängen. Katz macht in sei­nem
Privatgutachten darauf aufmerksam, dass in der offiziellen Beschreibung der VFA
auf eine mögliche Korrelation zwischen den Merkmalen "Psychische
Anforderungen/Belastun­gen" und "Verantwortung" Bezug genommen
worden sei, die sich zu Gunsten der Einstu­fun­gen des Pflegepersonals
auswirken könnte. Offenbar seien die Beurteilenden auf diesen Sachverhalt
speziell hingewiesen worden, so dass die schwache Gewichtung der Psychi­schen
Anforderungen eine Reaktion auf diese Korrelation sein könnte. Da das Merkmal
"Verantwortung" weder frauen- noch männerbegünstigend, sondern
neutral sei, könne es deshalb keinesfalls so hoch mit den "Psychischen
Belastungen" korrelieren wie die beiden männerbegünstigenden Merkmale
"Ausbildung" und "geistige Anforderungen".
Es wurde schon mehrfach erwähnt, dass die
Kriterien "Ausbildung" und "geistige An­forderungen" nicht
so genannte "männerbegünstigende Merkmale" darstellen würden. Das
Verwaltungsgericht hat denn schon in früheren Entscheiden die Konfundierung
dieser beiden Hauptmerkmale aus diesem Grunde verneint. Auch wurde
festgehalten, dass der aus­ser beim Kriterium "Psychische
Belastung/Anforderungen" gewählte progressive Stu­fenwertverlauf bei den
anderen Kriterien keinen begründeten Anlass zur Kritik gebe. Letzt­lich liege
dem ein gesamtgesellschaftlicher Entscheid über die Höhe der gesamten Lohn­am­p­litude
zugrunde, welcher nicht von vornherein auf das Geschlecht des Einzelnen ab­stelle
(VGr, 10. Juli 1996, VK.95.00002 in RB 1996 Nr. 21 E. 2 b/cc S. 51). Es ist
daher im Folgenden nur auf das klägerische Argument einzugehen, es seien die
Beurteilenden speziell auf die Korrelation der Kriterien
"Verantwortung" und "Psychische Belastung" hin­gewiesen
worden, was sich zugunsten des Pflegepersonals auswirken könnte, welches
Argument schliesslich eine Reaktion auf die tiefe Gewichtung des Merkmals
"Psychische Belastung" gewesen sein könnte.
Im "Schlussbericht zu Teilprojekt
21" der Projektleitung vom 18. Mai 1989 an die Finanzdirektion ist unter
anderem Folgendes festgehalten (act. --):
"Zwar besteht namentlich bei der Bewertung der pflegerischen,
sozialen und erzie­he­­rischen Funktionen erfahrungsgemäss die Gefahr eines
gewissen kumulativen
Effektes, der darin besteht, dass aufgrund des direkten Bezuges zum
Menschen, zu Krankheit und anderen Problemen die Tendenz zu höheren
Einstufungen in den Kriterien Verantwortung und psychische Belastung erkennbar
ist. Die Projektgre­mien waren sich dieser Gefahr bewusst und prüften wie
bereits erwähnt, ob allen­falls zwischen den einzelnen Funktionsbereichen
unterschiedlich bewertet worden sei. Es ist gerade die Aufgabe des
"vertikalen" Vergleichs innerhalb der einzelnen Funktionsbereiche wie
des Quervergleichs zwischen den verschiedenen Bereichen, eventuelle solche
Unebenheiten, die in jeder Arbeitsbewertung vorkommen, auszu­gleichen. Soweit
es sich als angezeigt erwies, wurden daher mehrmals Korrekturen in den
Einstufungen vorgenommen und vom Mittel des Streubereichs und Klassen­entscheides
Gebrauch gemacht. Das vorliegende Bewertungsergebnis ist daher auf mehrfache
und wiederholte Überprüfung in den verschiedenen Gremien abgestützt und
durchaus vertretbar.
Aus diesem Grunde verzichtete die Projektgruppe bei der
Behandlung des konkre­ten ERP auch darauf, einen vom FA für die pflegerischen
Funktionen im Bereich 4 zur Diskussion gestellten sogenannten sektoriellen
Entscheid nach unten zu fällen, der bedeutet hätte, diese SST generell eine
Klasse tiefer einzureihen. (...)"
Gegen horizontale und vertikale Vergleiche
ist im Rahmen einer ganzheitlichen Be­trachtungsweise nichts einzuwenden, auch
nicht bezogen auf die Kriterien "Verantwor­tung" und "Psychische
Belastung", zumal in den "Orientierungshilfen für die Vereinfachte
Funktionsanalyse" unter dem Kriterium 4, "Psychische Belastung",
festgehalten ist, diese entstehe – neben subjektiven Momenten, die nicht
berücksichtigt werden können – vor allem mit der "Übernahme von
Verantwortung". Eine gewisse "Überschneidung" der bei­den
Kriterien ist somit systemimmanent und bedurfte konsequenterweise der
Erläuterung im Rahmen der Umsetzung der Besoldungsrevision. Daraus kann aber
keine Geschlechter­diskriminierung abgeleitet werden, zumal die beiden
Kriterien nicht nur hinsichtlich der Berufe im Pflegebereich als so genannte
typische Frauenberufe von Relevanz sind, sondern ebenso hinsichtlich anderer
Berufe mit Aufgabenschwergewicht im zwischenmenschlichen Bereich (z.B.
Lehrkräfte, Polizeibeamte), ohne dass diese Berufe als typisch weiblich be­zeichnet
werden könnten (vgl. BGE 124 II 529 E. 5 h/cc).
e) Nach Auffassung der
Gutachterin ist die VFA für die Arbeitsbewertung leicht zu modifizieren. Es ist
zu prüfen, ob diese im Gutachten vorgeschlagenen Korrekturen das Sys­tem der
VFA als solches diskriminierend erscheinen lassen.
aa) Zum einen hält es die
Gutachterin für angezeigt, bei der Einstufung der Krite­rien eine feinere
Skalierung anzuwenden, nämlich eine solche mit Schritten von 0,25 statt 0,5
Punkten. Auch wenn die Einführung einer solchen feineren Skalierung
grundsätzlich als wünschbar erscheint im Hinblick auf die Möglichkeit besserer
Differenzierung und auf das Erzielen exakterer Ergebnisse in Einzelfällen (vgl.
etwa BGE 125 II 541 E. 6 f-g), so lässt dies die gröbere Skalierung von minimal
0,5-Punkte-Abständen, wie sie der VFA zu­grunde liegt, nicht als
diskriminierend erscheinen. Sodann ist zu beachten, dass die nach­träg­liche
Benützung einer feineren Skalierung jedenfalls nur insofern zulässig ist, als
es dabei um den gesamten Vergleich der verschiedenen Tätigkeiten aufgrund von
allseits ge­wonnenen neuen Erkenntnissen geht, nicht jedoch bloss zur
nachträglichen Legitimation des einen oder anderen Ergebnisses (vgl. VGr, 10.
Juli 1996, VK.94.00024, E. 7a betr. Be­soldung Handarbeitslehrkräfte).
bb) Sodann wählte die
Expertin wiederholt zwei verschiedene Bewertungen. Zur Begründung führte sie im
Wesentlichen an, dass bei einem Vorgehen gemäss den Fragen der
Arbeitsumschreibung bzw. gemäss den Wertungshilfen gewisse Mängel aufgetreten
seien. So weist sie zum Beispiel darauf hin, dass der "Einblick in
menschliches Elend" in Kriterium 4 zwar berücksichtigt werde, jedoch erst
auf höheren Bewertungsstufen. Das be­deute, dass eine Auseinandersetzung mit
menschlichem Leid nur bei Vorhandensein von hohen Belastungen/Anforderungen im
Sach- und/oder Führungsbereich eine höhere Be­wertung ergebe. Für die zweiten
bzw. modifizierten Bewertungen weicht die Expertin so­mit nicht grundsätzlich
vom System der VFA ab und schon gar nicht von Auswahl und Ge­wichtung der
Kriterien. Die modifizierten Bewertungen der einzelnen Kriterien sind viel­mehr
das Ergebnis der konkreten Untersuchungen der einzelnen Berufstätigkeiten durch
die Expertin. Das daraus resultierenden Ergebnis ist somit nicht das Produkt
eines anderen Systems, sondern lediglich einer modifizierten Bewertung des
betroffenen Kriteriums.
Vor diesem Hintergrund
bleibt es dabei, dass das System der VFA grundsätzlich als nicht
diskriminierend zu qualifizieren ist. Dies schliesst allerdings nicht aus, dass
eine kon­krete Bewertung einer frauentypischen Arbeitstätigkeit zu tief ausfiel
und dadurch eine lohn­­mässige Diskriminierung der entsprechenden
Berufsausübenden zur Folge hat. Darauf ist zurückzukommen.
8. a) Nachdem sich
gezeigt hat, dass die Vereinfachte Funktionsanalyse als solche nicht
geschlechtsdiskriminierend ist, ist zu prüfen, inwieweit
die konkret
vorgenommenen Arbeitsbewertungen der von den Klagenden vertretenen
Berufsfunktion allenfalls diskrimi­nierende Beurteilungsfehler aufweisen. Solches
machen die Klagenden bezüglich des von ihnen vertretenen Berufs der Lehrkräfte
im Gesundheitswesen hauptsächlich im Vergleich zur Bewertung der
Berufsschullehrkräfte geltend und verweisen auf das im Rahmen eines Verfahrens
betreffend die ungleiche Besoldung einer Lehrerin für psychiatrische Kranken­pflege
gegenüber Berufsschullehrern im Kanton St. Gallen eingeholte Gutachten von Chri­s­tof
Baitsch (act. --). Dabei betrachten sie die Einreihung der Lehrkräfte im
Gesundheits­wesen ab Lohnklasse 17 aber auch bei einer Bewertung der Berufe
gemäss VFA als dis­kriminierend. Nach Meinung der Klagenden sind die Lehrkräfte
im Gesundheits­wesen ab Lohnklasse 21 (eventuell 20) und die Schulleiter bzw.
Schulleiterinnen ab Lohnklasse 22 (eventuell 21) einzustufen (Klageschrift S.
8). Der Beklagte stellt eine Diskriminierung in allen Teilen in Abrede und
betrachtet die Einreihung der Lehrkräfte im Ge­sundheitswesen ab Lohnklasse 17
sowohl gegenüber den ab Lohnklasse 21 eingereihten Be­rufsschullehrern wie auch
in Relation zum Lohngefüge insgesamt als angemessen (Dup­lik S. 12).
b) Es besteht
selbstredend keine Pflicht, bei jeder Lohnstreitigkeit kantonaler Ange­stellter
eine umfassende analytische Arbeitsplatzbewertung vorzunehmen (vgl. BGE 121 I
49 E. 4b). Dies allein schon deshalb nicht, weil die Frage, ob ein System
diskriminierend sei – soweit deren Beurteilung von Rechtsfragen abhängt –,
nicht von arbeitswissenschaft­lichen Experten zu beurteilen ist (BGE 125 II 385
E. 5b; 124 II 409 E. 4c). Demgegenüber gehören zu den beweisbedürftigen
Sachfragen, zu deren Beantwortung allenfalls Experten heranzuziehen sind, etwa
Fragen wie die Einstufung verschiedener Funktionen im Ver­gleich oder ob sich
dabei Wertungswidersprüche zeigen und dergleichen (vgl. BGE 125 II 541 E. 5d).
Eine analytische Arbeitsplatzbewertung kann auch angeordnet werden, wenn sich
dem Gericht tatsächliche Fragen stellen, die wegen der Komplexität des
Besoldungs­systems spezifisches Fachwissen voraussetzen (vgl. BGE 121 I 49 E.
4b; 117 Ia 262 E. 4c).
Allein aus dem Umstand,
dass eine beigezogene Fachperson Berufsgruppen anders bewertet als die der
angefochtenen Entlöhnung zugrundeliegende Bewertung, kann aller­dings noch
nicht auf eine Diskriminierung geschlossen werden. Denn nicht nur beim ge­wähl­ten
System (vgl. oben E. 6d/dd), sondern auch bei der konkreten Bewertung der Ar­beitsplätze
nach dem angewendeten System muss der Behörde ein erheblicher Spielraum
zukommen. Eine Bewertung hat deshalb erst dann die Vermutung der
Diskriminierung für sich, wenn sie auch unter Berücksichtigung des weiten
Ermessens, wie es einer Verwal­tungs­behörde im Rahmen ihrer Besoldungsstruktur
zusteht, sachlich nicht mehr vertretbar ist. Insoweit sind dem Ermessen der
Behörden aber immerhin Grenzen gesetzt: Eine im Ver­gleich zu anderen
Berufskategorien sachlich nicht vertretbare Einreihung typischer Frauenberufe
ist diskriminierend. Anders zu entscheiden hätte die Konsequenz, dass die
behördliche Tieferbewertung eines frauentypischen Berufes im Rahmen des
Lohngefüges und im Vergleich zu einem nicht geschlechtstypischen Beruf immer
zulässig wäre, soweit nur die Auswahl und Gewichtung der Kriterien nicht
geschlechtsspezifisch gewählt sind. Mit Bezug auf die Bewertung einer
beruflichen Tätigkeit hat das Bundesgericht denn auch ausdrücklich
festgehalten, dass sie nicht willkürlich oder rechtsungleich erfolgen und keine
geschlechtsdiskriminierende Elemente enthalten darf (BGE 125 II 385 E. 5b).
Dabei kann nicht die Höhe
einer Besoldung an sich unzulässig sein, sondern nur eine ungerechtfertigte
Lohndifferenz zu einer andern als gleichwertig beurteilten Tätigkeit beim
selben Arbeitgeber oder in einem von diesem abhängigen System (vgl. BGE 125 I
71 E. 4d/bb; 124 II 436 E. 11a; 121 I 49 E. 3c; Elisabeth Freivogel, in:
Kommentar zum Gleich­stellungsgesetz, Basel 1997, Rz. 105 zu Art. 3).
c) Von Seiten der
Klagenden wird zur Begründung der Klagen im Wesentlichen der Vergleich mit den
Berufsschullehrern herangezogen und aus diesem Vergleich auf eine dis­kriminierende
Besoldungseinreihung geschlossen. Die beiden zur Hauptsache angerufenen Berufe
unterscheiden sich im Tätigkeitsbereich, so dass die Vergleichung der
Tätigkeiten spezifisches Fachwissen voraussetzt. Dies machte es unentbehrlich,
die Tätigkeit der ver­schiedenen Berufsgruppen durch eine Fachperson
beobachten, beschreiben und im Ver­gleich zueinander fachlich beurteilen zu
lassen (vgl. BGE 125 II 541 E. 5d; 121 I 49 E. 4b; 117 Ia 262 E. 4c; ferner ZBl
85/1984 S. 166).
Im Rahmen der Strukturellen
Besoldungsrevision (SBR) waren für verschiedene Berufsgruppen, so auch für die
Lehrerschaft, Arbeitsgruppen mit der Erstellung von ent­sprechenden
Teilprojekten beauftragt worden. Für die Lehrerschaft wurde das
"Teilprojekt 31" erstellt mit dem Ziel der Ausrichtung auf die neue
Besoldungsskala der Beamtenver­ordnung (BVO) mit entsprechenden Anpassungen der
für die Lehrerschaft geltenden Spe­zialverordnungen. Die Lehrkräfte im
Gesundheitswesen wurden der allgemeinen Besol­dungsverordnung und nicht
derjenigen für die übrigen Lehrberufe unterstellt. Dies er­scheint
grundsätzlich als vertretbar, zumal im Rahmen der Unterrichtstätigkeit der Lehr­kräfte
im Gesundheitswesen die Nähe zum Spital systembedingt ist (vgl. auch Bericht
WE'G, act. --). Allerdings schliesst dies den Vergleich der Lehrkraft im
Gesundheitswesen mit dem Berufsschullehrer keineswegs aus; entsprechend war ja
auch eine der Zielsetzun­gen des Teilprojekts 31 die Ausrichtung auf die
Besoldungsskala der BVO.
Wenn auch die Arbeit der
Lehrkraft im Gesundheitswesen nicht deckungsgleich mit jener der
Berufsschullehrer fachkundlicher Richtung ist, so lassen sich die beiden
Arbeiten – wie das Gutachten Grote aufzeigt – durchaus substanziell und
aussagekräftig vergleichen. Dass dabei Wertungen vorzunehmen sind und ein
objektives Ergebnis nur annäherungs­wei­se erreicht werden kann, ist
selbstverständlich, ändert aber nichts an der grundsätzli­chen Vergleichbarkeit
der Arbeitswerte beider Berufe.
Auf die unterschiedliche Ausgestaltung der
Arbeitszeit der beiden Lehrkrafttypen braucht vorliegend nicht näher
eingegangen zu werden. Abgesehen davon, dass sich die Klagenden ohnehin auf den
Standpunkt stellen, dass diesbezüglich Gleichwertigkeit vor­liege (act. --),
hängt die Frage des qualitativen Arbeitswerts nicht vom (quantitativen) Ar­beitspensum
ab (vgl. BGE 125 II 541, E. 2c).
d) Vor der Überprüfung
der kantonalen Arbeitsplatzbewertung ist allerdings noch auf grundsätzliche
Einwendungen der Parteien gegen das Gutachten einzugehen.
aa)
Die Klagenden stellen sich auf den Standpunkt, es dränge sich der
Verdacht auf, dass die Gutachterin unter anderem einen Handelslehrer bewertet
habe. Handelslehrer wür­den in der Regel aber nach Kat. A besoldet, während
sich die Klagenden aber mit den nach Kat. B besoldeten Lehrkräften vergleichen
würden. In diesem Zusammenhang beantragen sie die Einholung entsprechender
Auskünfte und Belege (act. --; vgl. auch act. --).
Der Beklagte bringt demgegenüber vor, dem
Gutachten könne nicht der Stellenwert einer fundierten Expertise zukommen. So
habe die Gutachterin Quervergleiche, welche zur definitiven Einreihung geführt
hätten, ausser Acht gelassen und nur den ersten Schritt, näm­­lich die
Einstufung auf Grund der Wertungshilfen, vollzogen. Zudem habe es sich die
Gutachterin zu einfach gemacht, wenn sie sich mit der Begutachtung von nur zwei
Perso­nen pro zu untersuchenden Bereich begnügt und ausserdem praktisch
sämtliche Untersu­chungen im Universitätsspital durchgeführt habe (act. --).
bb) Die Gutachterin hat in ihren
Erläuterungen zum Gutachten ausgeführt, im All­gemeinen seien nach diversen
Vorgesprächen in den verschiedenen Berufsbereichen je­weils mindestens zwei
Personen für eine Beobachtung ihrer Tätigkeit und eine Befragung entlang der
VFA-Arbeitsumschreibung ausgewählt worden. Es sei dabei nicht darum ge­gangen,
die konkrete Tätigkeit der befragten Person zu beschreiben, sondern anhand der
Beobachtung und der VFA-Fragen eine Beschreibung der für die Grundeinstufung
relevan­ten Tätigkeiten zu erarbeiten. Es seien demnach auch keine
Arbeitsumschreibungen für jede der beobachteten Personen ausgefüllt worden. Bei
den Lehrkräften im Gesundheitswe­sen sei nach einem ersten Kontakt mit einem
Ausbildungsverantwortlichen am Universi­täts­spital in Zürich, bei dem das
Anliegen des Gutachtens erläutert und ein allgemeiner Überblick über die
Krankenpflegeschulen des Kantons Zürich gegeben worden seien, die
Krankenpflegeschule am Kantonsspital Winterthur und die Krankenpflegeschule
Zürich als das Spektrum von Krankenpflegeschulen gut repräsentierende Schulen
gewählt worden, wobei letztere nicht dem Kanton unterstehe. Nach Vorgesprächen
mit dem stellvertreten­den Schulleiter in Winterthur und der Schulleiterin in
Zürich sei in Winterthur schulintern eine Krankenpflegelehrerin für die
Beobachtung und ein Interview entlang der VFA-Ar­beits­umschreibung ausgewählt
worden, während in Zürich wiederum schulintern der Be­such des Unterrichts von
zwei Lehrerinnen und ein Gruppeninterview entlang der VFA-Arbeitsumschreibung
mit diesen beiden Lehrerinnen und einem weiteren Lehrer organisiert worden
seien. Konkret seien eine Krankenpflegelehrerin der Krankenpflegeschule des
Kantonsspitals Winterthur der Lohnklasse 17 sowie zwei Krankenpflegelehrerinnen
und ein -lehrer der Krankenpflegeschule Zürich befragt worden. Bei den Berufsschullehrkräften
seien jene Lehrtätigkeiten untersucht worden, die von formalen wie inhaltlichen
Bedingun­gen her den Tätigkeiten von Krankenpflegelehrkräften am Ähnlichsten
sind, d.h. den Un­ter­richt in für die zukünftige Arbeitstätigkeit der
Auszubildenden zentralen Fächern. Nach einem Vorgespräch mit dem
stellvertretenden Leiter des Mittelschul- und Berufsbildungs­amts des Kantons
Zürich, in dem das Anliegen des Gutachtens erläutert und ein allgemei­ner
Überblick über die Berufsschulen des Kantons Zürich gegeben worden sei, seien
die Berufsschule Wetzikon und die KV Zürich Business School als das Spektrum
von Berufs­schulen gut repräsentierende Schulen ausgewählt worden.
Anschliessend seien der Rektor bzw. die Rektorin der beiden Schulen kontaktiert
und gebeten worden, für das Anliegen des Gutachtens geeignete Lehrkräfte
auszuwählen. In Wetzikon sei vom Rektor direkt eine geeignete Person benannt
worden, in Zürich sei via einem Aushang des Rektorats eine Per­son gefunden
worden. Konkret seien ein Handelslehrer der KV Zürich Business School und ein
Fachkundelehrer (Schreiner) der Gewerblichen Berufsschule Wetzikon beobachtet
und befragt worden.
cc) Wie erwähnt, hat auch das Bundesgericht
festgehalten, die Frage, ob verschie­de­ne Tätigkeiten als gleichwertig zu
betrachten seien, könne nicht wissenschaftlich objek­tiv und wertfrei
entschieden werden, sondern hänge von Beurteilungen ab, die unterschied­lich
ausfallen können. Das Lohngleichheitsgebot bedeute nicht, dass nur noch eine
ganz bestimmte Methode für die Bewertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre; es
verbiete je­doch die Wahl geschlechtsdiskriminierender Bewertungskriterien (BGE
124 II 409 E. 9b mit Hinweisen). Es versteht sich von selbst, dass auch für die
Vornahme einer Begutach­tung unter Anwendung eines bestimmten
Bewertungsverfahrens – hier wurde die VFA herangezogen – unterschiedliche
Vorgehensweisen denkbar sind und es diesbezüglich keine "bestimmten"
Muster, die es einzuhalten gilt, gibt. Nachdem die Gutachterin im Rahmen ihres
Auftrages auch noch Krankenpflegende sowie Physio- und Ergotherapeutin­nen zu
beobachten hatte, erscheint vorliegend die nähere Beobachtung von vier
Lehrkräften im Gesundheitswesen als absolut genügend, konnte doch die
Gutachterin auch aus der Be­obachtung der anderen Funktionen im medizinischen
Bereich Erkenntnisse, z.B. bezüglich Spitalstruktur, miteinfliessen lassen.
Zudem hat die Gutachterin Lehrkräfte im Gesund­heitswesen in der
Krankenpflegeschule im Kantonsspital Winterthur und in der Kranken­pflegeschule
Zürich beobachtet, während sie die im Zusammenhang mit den übrigen zu
untersuchenden medizinischen Berufskategorien (Krankenpflegende; Physio- und
Ergothe­rapeutinnen) erforderlichen Beobachtungen im Universitätsspital Zürich
gemacht hat. So­mit hatte die Gutachterin mit ihren Beobachtungen entgegen der
Meinung des Beklagten ein genügend breites Spektrum abgedeckt, beschränkten
sich doch gerade vorliegend ihre Beobachtungen nicht nur auf die
Krankenpflegeschule eines Spitals. Auch fällt entgegen den unsubstantiierten
Bedenken des Beklagten nicht negativ ins Gewicht, dass die beob­achteten
Lehrkräfte im Gesundheitswesen an der städtischen Krankenpflegeschule Zürich
unterrichten. Zum einen hatte sich die Gutachterin vorgängig mit dem
Ausbildungsverant­wortlichen am Universitätsspital Zürich in Verbindung
gesetzt, um sich einen allgemeinen Überblick über die Krankenpflegeschulen des
Kantons Zürich zu verschaffen. Die Beob­achtungen an der städtischen
Krankenpflegeschule waren ein Resultat dieser Vorabklärun­gen und sind somit
durchaus repräsentativ. Zum anderen gehörte es auch nicht in den Auf­gabenbereich
der Gutachterin, die beobachteten Personen als solche zu bewerten; vielmehr
bildeten die Beobachtungen nur eine Teilgrundlage, um schliesslich die
gutachterlichen Schlussfolgerungen ziehen zu können. Dasselbe gilt bezüglich
der Beobachtungen der Sachverständigen betreffend die Berufsschullehrkräfte.
Auch hier hat sich die Gutachterin vorerst mit der Leitung des Mittelschul- und
Berufsbildungsamts des Kantons Zürich in Verbindung gesetzt und in der Folge
die Beobachtungen an der Berufsschule Wetzikon und an der KV Zürich Business
School gemacht. Diese sind somit repräsentativ. Nachdem auch hier die
Gutachterin nicht die beobachteten Lehrkräfte als solche bewertete, sondern die
Be­obachtungen nur Teilgrundlage für die gutachterlichen Erkenntnisse bildeten,
erübrigt es sich, in diesem Zusammenhang weitere Belege etc. beizuziehen, wie
dies von den Klagen­den beantragt wird. Zum Einwand des Beklagten, die
Gutachterin habe keine Querverglei­che mit anderen Berufsgruppen und konkret
mit der Spitalhierarchie gemacht, ist festzu­halten, dass die Gutachterin gar
nicht dazu beauftragt worden war. An dieser Stelle ist auf die
bundesgerichtliche Rechtsprechung zu verweisen, wonach zu den beweisbedürftigen
Sachfragen, zu deren Beantwortung allenfalls Experten herangezogen werden
können, etwa Fragen gehören, auf welchen Kriterien die Lohneinstufung erfolgt,
wie die Einstufung ver­schiedener Funktionen im Vergleich ist, ob sich dabei
Wertungswidersprüche zeigen oder ob durch die vorgenommene Bewertung eine
geschlechtsspezifische Funktion benachteiligt wurde (BGE 125 II 541 E. 5d mit
Hinweis). Entsprechend sind die an die Sachverständigen zu formulierenden
Fragen möglichst klar umgrenzt zu stellen. Insbesondere obliegt es nicht den
Sachverständigen, Rechtsfragen zu beantworten.
ee) Die Begutachtung
erweist sich somit zusammengefasst als wissenschaftlich aus­gewiesen und mithin
als geeignet, um gestützt darauf und auf die übrigen Akten die um­strittene
Arbeitsbewertung der in Frage stehenden Berufskategorien zu beurteilen.
e) Im Lauf des Verfahrens sind seitens der
Klagenden diverse Akteneditionsbegeh­ren ergangen. So beantragten sie, es sei
der Beklagte zu verpflichten, die Unterlagen und Ergebnisse der
Arbeitsbewertung der Lehrkräfte für Krankenpflege im Zusammenhang mit der SBR
sowie sämtliche Unterlagen zur SBR des Funktionsbereichs 4 zu edieren (Be­schwerdeschrift
S. 11 f., S. 24, S. 26 ff.; vgl. auch Editionsbegehren in Replik S. 18, 32).
Der Beklagte wurde mit Beschluss vom 23. September 1998 zur Edition von
gewissen re­levanten Unterlagen aufgefordert. Wie bereits erwähnt stellte sich
der Beklagte in der Folge auf den Standpunkt, sämtliche notwendigen Akten lägen
bereits im Recht, und kam inso­fern der Editionsauflage nicht weiter nach.
Daher ist – soweit den Beklagten die Be­gründungs- und Beweislast trifft –
ohnehin auf Weiterungen in Form von Aktenbeizügen zu ver­zichten.
Weitergehenden klägerischen Editionsbegehren ist ebenfalls nicht zu folgen,
bilden doch die im Recht liegenden Akten genügende Grundlage für die
Beurteilung. Aus­serdem beantragen die Klagenden den Beizug der dem gerichtlich
eingeholten Gutachten zugrunde liegenden Unterlagen. Letzteres Begehren wurde
mit Präsidialverfügung vom 18. Mai 2000 einstweilen abgewiesen. An dieser
Abweisung ist auch heute festzuhalten, geben doch das Gutachten und die
Erläuterungen dazu für die vorliegend zu beurteilenden Fragen genügend her.
9. a) Zur Beurteilung der
strittigen Arbeitsbewertung enthält das Gutachten Grote wichtige und
überzeugende Hinweise und Grundlagen. Das Gutachten hat abgesehen von der
Darstellung und dem Vergleich der beiden in Frage stehenden Berufsgruppen eine
Be­wertung der beiden Funktionen im Rahmen des kantonalen Besoldungssystems
vorgenom­men. Dabei gelangte es zu folgenden Resultaten:
Berufsschullehr­kraft
Lehrkraft im
Gesund­heitswesen
Stufe
AWP
Stufe
AWP
K1
3,25
162,5
3,0
144,0
K2
3,5
170,5
3,5
170,5
K3
3,5
119,5
3,5
119,5
K4
2,5
25,0
2,5
25,0
K5
2,0
15,0
2,0
15,0
K6
1,5
10,0
1,5
10,0
Total
502,5
484,0
Die Gutachterin kommt
somit für die Lehrkräfte im Gesundheitswesen auf einen Arbeitswert der etwas
unter demjenigen der Berufsschullehrkräfte liegt. Die für die Berufs­schullehrkräfte
errechnete Punktzahl entspricht der Lohnklasse 19, wobei diese bereits im
Streubereich zur Klasse 20 liegt. Einen mit 520 AWP deutlich innerhalb der
Klasse 20 lie­genden Wert erreichen diese Lehrkräfte, wenn mit Rücksicht auf
die von der Gutachterin vorgeschlagene feinere Skalierung verzichtet und
deshalb die Anforderungen im Kriterium K1 mit 3,5 bewertet werden. Tatsächlich
wurden die Berufsschullehrkräfte der Kat. B mit spezifischer
Unterrichtstätigkeit in Abweichung der erreichten Punktzahl in die Lohnklasse 21
eingereiht. Gemäss Gutachten ergibt sich für die Lehrkräfte im Gesundheitswesen
als angemessene Einreihung ebenfalls die Lohnklasse 19, wogegen die
tatsächliche Einreihung – ebenfalls in Abweichung der erlangten Punktzahl – in
Lohnklasse 17/18 erfolgte.
Wie dargelegt bedeutet
dieses Ergebnis allerdings noch keineswegs das Vorliegen einer
diskriminierenden Ungleichbehandlung in diesem Umfang. Vielmehr bleibt zu be­achten,
dass die Bewertung des Beklagten nur dort diskriminierend und somit zu korrigie­ren
ist, wo diese im Vergleich zur Bewertung der Vergleichsgruppe und im Rahmen des
bestehenden Besoldungssystems unhaltbar ist.
b) Kriterium 1
(Ausbildung und Erfahrung):
Bezüglich der Kriteriums 1 erreichte die
Berufsschullehrkraft der Kategorie B eine Bewertung von 4,0 Punkten für den
Allgemeinbildenden Unterricht und von 3,5 Punkten für den Unterricht in
Bautechnik und Elektronik, während die Berufsschullehrkraft der Kategorie C 3,0
Punkte erreicht hat. Die Lehrkräfte im Gesundheitswesen wurden mit 3,0 Punk­ten
tiefer bewertet als die Berufsschullehrkräfte Kat. B.
aa) Nachdem gemäss § 5 Abs. 2 lit. a der
Berufsschullehrerverordnung nach Kate­gorie B Lehrer für berufskundlichen und
allgemeinbildenden Unterricht mit Diplom des Schweizerischen Instituts für Berufspädagogik
(SIBP) oder gleichwertiger Ausbildung be­soldet werden, sind im Folgenden die
unter diese Bestimmung fallende Lehrkräfte mit je­nen im Gesundheitswesen zu
vergleichen:
Zulassungsbedingungen zum Berufspädagogischen
Grundstudium am SIBP sind nebst dem Nachweis einer Allgemeinbildung auf dem
Niveau einer Berufs- oder gymnasi­alen Matura ein höchstmöglicher
berufsfeldbezogener Abschluss, worunter ein HTL- oder ETH-Abschluss fällt
beziehungsweise eine Höhere Fachprüfung (HFP) oder ein Techniker­diplom (TS).
Gemäss Auskunft des SIBP wird in der Praxis in der Regel ein einschlägiger
Abschluss einer HTL verlangt. In Berufen ohne Studienmöglichkeit an einer HTL
wird auch eine andere Vorbildung auf dem Niveau einer Meisterprüfung
akzeptiert. Wer keine Meisterprüfung vorlegen könne, weise eine fundierte
berufliche Weiterbildung nach, die ihn befähige, den Unterricht im
Ausbildungsberuf zu erteilen und die extern begutachtet werde. Die weiteren
Zulassungsbedingungen für die Aufnahme in den Studiengang fach­kundlicher
Richtung gälten in jedem Fall. Demnach sei ein Didaktikkurs I (= Methodik­kurs)
zu absolvieren, um in den Studiengang aufgenommen zu werden. Weitere Zulas­sungs­kriterien
nach Verordnung SIBP seien eine mindestens zweijährige Berufspra­xis als
Ingenieur, Meister oder Techniker und eine erfolgreiche nebenamtliche Unter­richtspraxis
an einer Berufsschule (act. --). Das Grundstudium selber dauere 1 1/2 Jahre
oder länger. Der Studiengang beinhalte 1680 Lektionen (5 Studientage während 38
Schul­wochen, 4 Blockwochen in der Berufseinführung). Zusammengerechnet betrage
demnach der zu ab­solvierende obligatorische Studienteil ca. 1770 Lektionen
(Studiengang + Di­daktikkurs I). Das vorbereitende Selbststudium
"Allgemeinbildung auf dem Niveau Be­rufsmatura" bein­halte heute die
Vorbereitung für die Fächer Deutsch, Mathematik (Algebra/Analysis), Phy­sik und
Chemie (z.B. AKAD Fernstudium von ca. 720 Stunden) (act. --).
Für die Ausbildung zur Lehrkraft in den
Gesundheitsberufen an der Kaderschule für die Krankenpflege bzw. neu am
Weiterbildungszentrum für Gesundheitsberufe SRK (WE'G) in Aarau wird nebst
einem Abschluss der Grundausbildung in Krankenpflege eine zweijährige
Berufserfahrung vorausgesetzt. Hinzukommt sodann ein Kurs für Unterrichts­assistentinnen
(Stufe 1), welcher berufsbegleitend ist (10 Kurswochen mit zusätzlichen
Praxisaufgaben) und ein halbes Jahr dauert (vgl. auch act. --: 300 Stunden
Unterrichtszeit zuzüglich ca. 2 Wochen Lern- und Arbeitszeit zur Erledigung von
Aufgaben für den Unter­richtsassistentinnen-Kurs als 1. Stufe der Ausbildung).
Alsdann erfolgt der Kurs für Be­rufsschullehrerinnen (Stufe 2) während 1 ½
Jahren (vgl. auch act. --: 1'200 Stunden). Die Ausbildungszeit beträgt 2 Jahre.
Gemäss Auskunft des WE'G beträgt die effektive Ausbil­dungszeit 1 1/2 Jahre, da
die Stufe 1 (Unterrichtsassistentin; UA) und das 3. Semester der Stufe 2
(Berufsschullehrerin) berufs­begleitend konzipiert seien; sodann sei zu
beachten, dass zahlreiche Lehrkräfte zusätzliche Ausbildungen (Höhere
Fachausbildungen, Speziali­sierungen z.B. in Intensivpflege etc.) absolviert
hätten, diese jedoch nicht Voraussetzung für das Erlangen eines
Berufsschullehrerinnendiploms am WE'G seien (act. --).
bb) Wenn auch bei beiden Lehrfunktionen hohe
Anforderungen gestellt werden, so erscheint eine Höhergewichtung des
Berufsschullehrers fachkundlicher Richtung mit Ab­schlussdiplom SIBP im
Vergleich zu den Lehrkräften im Gesundheitswesen nicht als unge­rechtfertigt.
Auch Baitsch kam in seinem Gutachten bei der Gegenüberstellung des Kriteri­ums
"Ausbildungskenntnisse" der Funktionsbewertung des BWI der ETH Zürich
zu die­sem Ergebnis. Wenn Baitsch in seinem Gutachten zusammenfassend doch zum
Resultat der Gleichwertigkeit der beiden Lehrfunktionen gelangte, so war dies
insbesondere auf die unterschiedlichen Anforderungsprofile, welche an die
Berufsschullehrkräfte im Kanton St. Gallen gestellt werden, zurückzuführen
(vgl. act. --). Auch die vom Gericht bestellte Gut­achterin stufte die
Berufsschullehrkraft fachkundlicher Richtung im Vergleich zur Kran­kenpflegelehrkraft
bezüglich des Kriteriums 1 gestützt auf die VFA höher ein. Schon auf­grund der
erforderlichen Voraussetzungen für den Beginn der Ausbildung zur Lehrkraft sind
bei den beiden zu vergleichenden Kategorien Unterschiede ersicht­lich. An die
ange­hende Berufsschullehrkraft fachkundlicher Richtung werden, wie die oben
gemachten Aus­führungen zeigen, strengere Voraussetzungen gestellt. Auch das
Bundesgericht hat im Zu­sammenhang mit dem Vergleich der
Ausbildungsanforderungen an die Funk­tionen Lehre­rin für psychiatrische
Krankenpflege und Berufsschullehrer im Kanton St. Gallen festge­halten, der
Umstand, dass es für erstere keine Meisterprüfung gebe, welche (ebenfalls) zu
einer Höherbewertung wie beim Berufsschullehrer führen könnte, verstosse nicht
gegen das Diskriminierungsverbot. Die Ausgestaltung der Ausbildung sei zum
einen objektiv begründet. Die Meisterprüfung diene dazu, eine bestimmte Stufe
des Könnens und des Wissens nachzuweisen, die gemäss den dafür zuständigen Organen
zur Ausbildung von Lehrlingen erforderlich sei. Sie ziele nicht auf eine
lohnmässige Besserstellung ab. Dies stelle höchstens eine Reflexwirkung dieser
Prüfung dar. Sollte ein öffentliches Interesse an einer vergleichbaren Prüfung
für Lehrerinnen für psychiatrische Kranken­pflege bestehen, müsste diese mit
anderen Mitteln eingeführt werden als mit einer Lohndis­kriminierungs­klage.
Zudem könne nicht gesagt werden, dass die Lehrerinnen für psychiatrische Kran­kenpflege
eine der Meisterprüfung entsprechende Ausbildung vorweisen würden. Im Zu­sammenhang
mit der Ausbildung könne somit nicht argumentiert werden, die Lehrerinnen für
psychiatrische Krankenpflege würden faktisch die gleiche Funktion ausüben wie
Lehr­meister, weshalb die Meisterprüfung (fiktiv) angerechnet werden müsste.
Sollten sie eine vergleichbare Funktion ausüben, dürfte das nicht unter dem
Titel "Ausbildung" angerech­net werden (BGE 126 II 217 E. 6a).
cc) Soweit die Feststellungsklagen eine
Diskriminierung aufgrund der Besoldungs­regelung bei Einreichung der Klage
geltend machen, ist grundsätzlich auf die in jenem Zeit­punkt geltenden
Ausbildungsanforderungen abzustellen, während für die rückwirkend geltend
gemachten Lohnzahlungen vom 1. Juli 1991 bis 30. Juni 1996 der Beurteilung die
im Zeitpunkt der Strukturellen Besoldungsrevision massgeblichen
Ausbildungsanforde­rungen zugrunde zu legen sind. Sodann ist zu beachten, dass
ein Besoldungssystem auf die während seiner Geltungsdauer massgeblichen
Verhältnisse ausgerichtet sein muss, das heisst grundsätzlich den massgeblichen
Umständen bei und nach seiner Festsetzung Rech­nung tragen muss. Dies bedeutet
einerseits, dass im Zeitpunkt der Bewertung bereits fest­stehende Änderungen
der Ausbildungsanforderungen zu berücksichtigen sind; andererseits kann aus
praktischen Gründen nicht jede spätere Änderung unmittelbar zu einer Anpassung
des Einreihungsgefüges führen. Den zwischen vom 1. Juli 1991 bis 30. Juni 1996
einge­tretenen Änderungen hinsichtlich der Ausbildungsanforderungen kommt
deshalb für die Frage einer allfälligen Diskriminierung keine ausschlaggebende
Bedeutung zu.
In diesem Zusammenhang ist darauf
hinzuweisen, dass die Anforderungsprofile so­wohl bezüglich der Lehrkräfte
fachkundlicher Richtung als auch jener im Gesundheitswe­sen unbestrittenermassen
im Wandel begriffen sind. Dennoch taugen die aktuellen Berichte des SIBP und
des WE'G (act. --) als Vergleichsbasis, da es im Vergleich zu früher beim
gleichen aufzubringenden Ausbildungsaufwand der angehenden Lehrkräfte ge­blieben
ist (vgl. act. --). Auch dem Umstand, dass die Ausbildung zur Diplomierten
Krankenschwester bzw. zum Diplomierten Krankenpfleger neu vier anstatt 3 Jahre
dauert, kommt keine ent­scheidende Bedeutung zu; zu ähnlichen Verschiebungen
dürfte es im Übrigen auch bei an­deren Berufsausbildungen gekommen sein, welche
für ein Studium an einer Fachhochschu­le oder eine Ausbildung zum Meister
vorausgesetzt werden.
dd) Unter diesen
Umständen erscheint die bei der SBR getätigte Höherbewertung der
Berufsschullehrkraft fachkundlicher Richtung im Kriterium 1 insgesamt als
vertretbar.
Die unter Kriterium 1 vorgenommenen
Bewertungen sind daher nicht zu korrigieren, auch nicht gestützt auf das
Gutachten Grote, welches die Berufsschullehrer fachkundlicher Rich­tung im
Kriterium 1 nur um 0,25 Punkte höher bewertete. Auch wenn mit der Gutachterin
gute Gründe dafür geltend gemacht werden können, den Unterschied im Kriterium
K1 als etwas geringer zu werten, als er in der um 0,5 Punkte abweichenden
Einstufung zum Aus­druck kommt, bleibt im Rahmen der für die SBR gewählten
Skalierung die um 0,5 Punkte tiefere Einstufung der Lehrkräfte im
Gesundheitswesen vertretbar. Entgegen der Meinung der Klagenden (vgl. act.--)
liegt die unterschiedliche Bewertung der berufsbegleitenden Ausbildung der Lehrkräfte
im Gesundheitswesen (vgl. act. --) im Vergleich mit der im handwerklichen
Bereich teilweise nur eine Meisterprüfung voraussetzenden der Berufs­schullehrkräfte
noch innerhalb des der Verwaltungsbehörde zustehenden Beurteilungser­messens
(ebenso BGE 126 II 217 E. 6b); die Unterschiede der zu vergleichenden Ausbil­dungen
bieten genügend Anhaltspunkte für abweichende Bewertungen (vgl. act. --: ca.
1770 Lektionen bei der Berufsschullehrkraft [Studiengang und Didaktikkurs I];
1500 Lek­tionen bei der Lehrkraft im Gesundheitswesen [300 Stunden
Unterrichtszeit UA-Kurs 1; 1200 Stunden auf der Stufe 2 am WE'G in Aarau]). So
wiegt bei der Ausbildung der Lehr­kräfte im Gesundheitswesen der praxisbezogene
Ausbildungsteil gegenüber dem theoreti­schen mehr als bei den Berufsschul­lehrkräften,
was bei der Gewichtung im Kriterium 1 berücksichtigt werden durfte.
Entsprechend ist die von der Gutachterin gezogene Schluss­folgerung, wonach das
Kriterium 1 bei den Berufsschullehrkräften höher zu bewerten sei als bei den Lehrkräften
im Gesundheitswesen, zu übernehmen. Dabei war der Gutachterin durchaus bewusst,
dass Krankenpflegende ihre Ausbildung erst ab dem 18. Altersjahr be­ginnen
können (um sich als Lehrkraft im Gesundheitswesen auszubilden ist notwendiger­weise
der Abschluss der Grund­ausbildung in Krankenpflege erforderlich). Die
Gutachterin führte aus, beide Tätigkeiten setzten eine auf einer Berufslehre
aufsetzende intensive Wei­terbildung und mehrjährige Berufserfahrung voraus.
Die etwas höhere Bewertung der Be­rufsschullehrkräfte im hand­werklichen
Bereich ergebe sich aber aufgrund der zusätzlich zu Lehre, Berufserfahrung und
Lehrerfortbildung geforderten Meisterprüfung. Die im Rah­men der SBR
vorgenommene Höherbewertung der Berufsschullehrkräfte Kategorie B im Vergleich
zu den Lehrkräften im Gesundheitswesen erscheint damit als vertretbar und
überdehnt den der Verwaltungsbehörde zustehenden Beurteilungsspielraum nicht.
Das gilt um so mehr, als die Meisterprüfung als Fachausbildung für Fachlehrer
nur dort genügt, wo – wie bei handwerklichen Berufen – kein
Fachhochschulstudium möglich ist; der Fachleh­rer mit Meisterausbildung erfüllt
damit innerhalb der Kategorie B, mit der sich die Klagen­den insgesamt
verglichen haben wollen, hinsichtlich seiner eigenen Fachausbildung die
geringsten Anforderungen.
c) Kriterium 2 (Geistige
Anforderungen) :
aa) Betreffend das Kriterium 2 erreichte die
Lehrkraft im Gesundheitswesen bei der SBR die Stufe 3, während die
Berufsschullehrkraft fachkundlicher Richtung die Stufe 3,5 erlangte. Der
Beklagte bringt vor, die in diesem Kriterium beurteilten Anforderungen seien
rein geistiger Art: Einerseits werde die geistige Fähigkeit mit den Komponenten
Logik, schöpferisches Denken, geistige Regsamkeit behandelt, andererseits gehe
es hier um die Ausdrucksfähigkeit, d.h. die Fähigkeit, Gedanken oder Erlebnisse
in mündlicher, schriftli­cher oder anderer Form wiederzugeben. Die Komponente
"Denkaufgabe" werde wiederum höher bewertet als die
Ausdrucksfähigkeit. Die Anforderungen an die Lehrkraft im Ge­sund­­heitswesen
im Vergleich zum Berufsschullehrer Kat. B sei bezüglich der Anforderun­gen der
Ausdrucksfähigkeit gleich. Der Unterschied liege aber eindeutig bei der
wichtige­ren Komponente, nämlich dem Schwierigkeitsgrad des darzulegenden
Stoffes. So habe die Lehrkraft im Gesundheitswesen primär Grundlagenwissen zu
vermitteln, während weitere Themen wie Physik, Chemie etc. eigentliche
Nebenfächer und demnach untergeordnet seien (Duplik S. 48 ff.).
Die Klagenden betrachten die Tätigkeit der
Lehrkräfte im Gesundheitswesen im Kriterium K2 als "leicht
höherwertig". Sie verweisen auf das höhere intellektuelle Niveau der
Schüler/innen an einer Schule für Krankenpflege, welches an die Lehrer/innen
höhere Anforderungen bezüglich Fachwissen und Didaktik stelle. Unter Berufung
auf das Gutach­ten Baitsch (act. --) machen sie geltend, dass sich der
"Arbeitsgegenstand Mensch" "in hö­herer Komplexität und mit
grösserer Unvorhersehbarkeit als die Arbeitsgegenstände der
Fachlehrerfunktionen" verändere. Schliesslich übernähmen die Lehrerinnen
für Kranken­pflege auch Aufgaben, die an den Berufsschulen durch Schulleitungen
oder eigens dafür entschädigte Lehrer erledigt würden. Unter Hinweis auf die
ebenfalls der Stufe 3,0 zuge­wiesene und gemäss Kategorie C besoldete Hauptlehrerin
für Bürokommunikation machen die Klagenden sodann geltend, ihr Arbeitsgebiet
sei erheblich breiter gefächert und inso­fern demjenigen der Fachlehrer
Kategorie B gleichwertig.
bb) Die Gutachterin bewertet im Kriterium K2
beide Berufe gleich, wobei sie zur Begründung lediglich anführt, beide
Tätigkeiten beinhalteten im Rahmen des Lehrplans hohe Selbständigkeit bei
komplexen Aufgaben, mit eher indirekter Kontrolle und teilweise anspruchsvollen
Kontakten. Damit sind indessen die vom Beklagten für eine unterschiedli­che
Bewertung der beiden Berufe angeführten Gründe nicht widerlegt. Ob der
Unterricht mit älteren und in der Regel wohl motivierteren sowie über ein eher
höheres, im Rahmen des Klassenverbands aber ausgeglicheneres intellektuelles
Niveau verfügenden Kranken­pflegeschülern/innen höhere geistige Anforderungen
stellt als derjenige mit jüngeren, be­züglich Motivation und intellektuellen
Fähigkeiten sehr unterschiedlichen Berufsschülern, kann so oder anders
beantwortet werden (vgl. BGE 126 II 217 E. 6c). Es ist deshalb ver­tretbar,
wenn der Beklagte zur Begründung der zwischen den Berufen vorgenommenen Dif­ferenzierung
in erster Linie auf die Schwierigkeit der zu vermittelnden Fächer abgestellt
hat. Dabei kann je mit guten Gründen der Schwierigkeitsgrad der von den
Lehrkräften für Krankenpflege zu vermittelnden Fächer näher beim
Tätigkeitsgebiet eines Hauptlehrers für Bautechnik oder Elektronik oder aber
bei demjenigen einer Hauptlehrerin für Bürokommu­nikation angesiedelt werden;
so oder anders ist der Entscheid vertretbar und liegt damit in­nerhalb des
Beurteilungsspielraums der Verwaltungsbehörde.
Dass im Verfahren betreffend die
Gleichstellung von Lehrerinnen für Kranken­pflege und Berufsschullehrern mit
Meisterausbildung das Bundesgericht im Ergebnis eine Bewertung geschützt hat,
die gestützt auf das Gutachten Baitsch von der Gleichwertigkeit der Berufe im
Kriterium K2 ausging (BGE 126 II 217 E. 7), rechtfertigt keine andere Be­urteilung,
da jenem Verfahren ein anderes Besoldungssystem zugrunde lag. Der von den
Berufs­schullehrern der Kategorie B erteilte Unterricht umfasst zahlreiche
Fächer, die nur aufgrund eines entsprechenden Hochschul- oder
Fachhochschulabschlusses unterrichtet werden können; solcher Unterricht wird an
den Krankenpflegeschulen nicht von den Leh­rerinnen für Krankenpflege, sondern
von beigezogenen Spezialisten (Ärzten, Psychologen, Juristen etc.) erteilt
(vgl. act. --) oder es geht nur um die Vermittlung von Grund­lagenwis­sen (vgl.
act. --). Zutreffend ist hingegen der Hinweis der Klagen­den, dass die
Fächerviel­falt im Bereich der Krankenpflege grösser ist als beispielsweise
derjenige der Lehrerin für Bürokommunikation; dies allein lässt aber die
tiefere Bewertung gegenüber den Berufs­schullehrern der Kategorie B nicht als nicht
mehr vertretbar erscheinen. Dass die Berufs­schullehrer für bestimmte
Tätigkeiten gesondert entschädigt werden, ist darauf zurückzu­führen, dass sich
ihr Arbeitspensum aufgrund der zu erteilenden Unterrichtsstunden ergibt, sodass
solche Tätigkeiten, welche bei den Lehrkräften für Krankenpflege innerhalb der
regulären Wochenarbeitszeit zu leisten sind, gesondert entschädigt wer­den; mit
der Be­wertung der geistigen Anforderungen hat dies nichts zu tun.
Eine Diskriminierung der Lehrkräfte für
Krankenpflege durch die gegenüber den Be­rufsschullehrern der Kategorie B um
0,5 Punkte tiefere Einstufung im Kriterium K2 ist somit weder glaubhaft gemacht
noch erwiesen.
d) Kriterium 3
(Verantwortung):
Betreffend das Kriterium 3 bringen die
Klagenden vor, die von ihnen vertretene Be­rufsgruppe hätte höher bewertet
werden sollen als die Berufsschullehrkräfte. Die beiden Be­rufstypen waren im
Rahmen der SBR diesbezüglich gleich bewertet worden, nämlich mit 3,5. Zum
selben Ergebnis ist die Gutachterin gelangt. Auch bei den Lehrerinnen für
psychiatrische Krankenpflege des Kantons St. Gallen ist das Bundesgericht der
Auffassung des Kantonsgerichts gefolgt, wonach in diesem Kriterium
Gleichwertigkeit zwischen den beiden Berufskategorien anzunehmen sei (BGE 126
II 217 E. 7). Aus den dargelegten Gründen drängt sich auch vorliegend keine
andere Gewichtung auf. Auf jeden Fall ist im Umstand, dass bei der SBR
bezüglich dieses Kriteriums beide Lehrertypen gleich bewertet worden sind, kein
diskriminierendes Element ersichtlich. Es ist nochmals darauf hinzuwei­sen,
dass – auch wenn gemäss Meinung der Klagenden der Lehrkraft im Gesundheitswesen
die Verantwortung für die Ausbildung in Schule und Praxis obliegt und sie
ausserdem na­turgemäss im Unterricht sehr heikle Themen anzusprechen hat – die
Frage, ob der klinische Unterricht schwieriger sei als der theoretische, nicht
objektivierbar ist, da grundsätzlich sub­­jektiv beide Ansichten vertreten
würden (vgl. BGE 126 II 217 E. 6c). Entsprechend hat die Gutachterin in ihren
Erläuterungen festgehalten, die Verantwortung betreffe bei beiden
Lehrtätigkeiten vor allem die für den späteren beruflichen Erfolg der Lernenden
angemes­sene Vermittlung von Fach-, Methoden- und Sozialkompetenzen sowie von
berufsethi­schen Inhalten. Diese Aufgabe werde weitgehend selbständig und mit
sehr wenigen direk­ten Kontrollen erfüllt. Hinzu komme die besondere
Verantwortung für die Lernenden im Rahmen von Klassenleitungen sowie bei den
Krankenpflegelehrkräften auch für Unter­richtsassistentinnen und -assistenten.
Wesentliche Entscheide würden vor allem die Selek­tion und die Prüfung der
Lernenden betreffen, wobei Fehler einschneidende individuelle Folgen haben
können. Gestützt auf diese Erläuterungen ergibt sich, dass die zu bewerten­den
Verantwortungsbereiche bei beiden Berufskategorien in ihrer Tragweite gleich
sind, geht es doch dabei primär um die bei den Lernenden gestützt auf die
Stoff- bzw. Praxis­vermittlung möglichen Konsequenzen.
e) Kriterium 4
(Psychische Anforderungen/Belastungen):
Die Lehrkraft im Gesundheitswesen erlangte
bei der SBR in Kriterium 4 die Stufe 2,5, während die Berufsschullehrkräfte in
Stufe 3,0 eingereiht wurden. Der Beklagte be­gründet diese unterschiedliche
Behandlung damit, dass die Lehrkraft im Gesundheitswesen während der praktischen
Ausbildung am Krankenbett nicht immer zugegen sei. Dieser praktische Teil werde
durch die dafür bestimmte Krankenschwester bzw. die Oberschwes­ter
durchgeführt. Sodann hätten die Lehrkräfte für Krankenpflege mit weniger
verschiede­nen Schülern zu tun.
Diese Ausführungen des Beklagten vermögen die
ungleiche Einreihung der zu ver­gleichenden Lehrertypen nicht rechtsgenügend zu
begründen. Zwar ist es systembedingt, dass die Ausbildung im Gesundheitswesen
hinsichtlich Theorie und Praxis übergreifend ist (vgl. Bericht WE'G, act. --),
was aber für die betreffende Lehrkraft zu Folge hat, dass sie den
schulisch-theoretischen und den praktischen Unterricht verbinden muss (act.
--). Zu­dem gilt der Einwand, dass die Lehrkraft während der praktischen
Ausbildung nicht immer zugegen ist, in besonderem Mass für die
Berufsschullehrer, wo die praktische Ausbildung im Lehrbetrieb erfolgt. Der von
den Klagenden geltend gemachte engere Kontakt zwischen den Lehrkräften für
Krankenpflege und ihren Schülern/innen ergibt sich bereits aus den
Stundentafeln (vgl. act. --); sodann liegt es auf der Hand, dass die Behandlung
von Unter­richtsthemen wie "Schmerz/Krise/Angst/Sterbebe­glei­tung/ Be­treuung
von Angehörigen" (vgl. act. --) psychisch belastender ist als beispiels­weise
die Einführung in ein Textverar­beitungsprogramm. Auch die Gutachterin hat
beide Tätigkeiten bezüglich des Kriteriums 4 gleich bewertet, wobei sie vor
allem die sich aus der hohen Sach- sowie Führungsverant­wortung ergebende
Belastung berücksichtigt hat. Zwar ist es vertretbar, den Kontakt mit einer
grös­seren Zahl verschiedener Schüler als eine zusätzliche Belastung zu
würdigen; sie wird aber bei weitem dadurch wettgemacht, dass die Lehrkräfte für
Krankenpflege zahlrei­che bedrückende oder an Tabubereiche rührende Themen zu
behandeln haben. Daran än­dert nichts, dass das Sterben nicht im Schulzimmer
stattfindet. Wie auch der Beklagte ein­räumt, ist die Auseinandersetzung mit
Krank­heit, Hinfälligkeit und Tod ein einschneiden­der Lernprozess für die
Schüler/innen. Ein solcher Prozess läuft nicht nur während der praktischen
Ausbildung in der Klinik ab, sondern greift naturgemäss auch auf den theoreti­schen
Unterricht über und betrifft die Lehrkräfte in ihrer Funktion als
Klassenlehrer/innen.
Die um 0,5 Punkte tiefere Einstufung der
Lehrkräfte für Krankenpflege erweist sich damit als sachlich unbegründet und
nicht nachvollziehbar. Damit ist eine Diskriminierung in diesem Punkt glaubhaft
gemacht und erwiesen. Selbst für eine Höherbewertung in die­sem Kriterium, wie
sie im Kanton St. Gallen erfolgte (vgl. BGE 126 II 217 E. 7), liessen sich gute
Gründe anführen; da jedoch aus den dargelegten Gründen die gleiche Einstufung
noch als vertretbar erscheint, besteht kein Anlass für eine weitergehende
richterliche Kor­rektur.
f) Kriterium 5 (Physische
Anforderungen/Belastungen):
Im Zusammenhang mit dem Kriterium 5 hatten
sich die Klagenden in der Klagebe­gründung ursprünglich auf den Standpunkt
gestellt, die Funktion der Lehrkräfte im Ge­sundheitswesen sei tendenziell
(noch) höher zu bewerten. Der Beklagte führte aus, die Leh­rerin KPS sei in
Anbetracht ihrer gelegentlichen Einsätze am Krankenbett in Stufe 2,0 ein­gereiht
worden. Die übrigen Berufsschullehrer seien in Stufe 1,0 eingereiht worden, mit
Ausnahme der Schlüsselstelle der Hauptlehrerin für Bürokommunikation und
Textverar­beitung, welche auch Stufe 2,0 erlangt habe. Die Gutachterin hat
aufgrund ihrer Untersu­chungen die Berufsschullehrkräfte auch beim Kriterium 5
gleich bewertet wie die Lehr­kräfte im Gesundheitswesen. Gestützt darauf wären
die Berufsschullehrkräfte etwas höher zu bewerten gewesen, nämlich mit 15
Punkten bei Kriterium 5 (anstelle von 6 Punkten). Dies hätte sodann bei den
Berufsschullehrkräften der Kat. B mit spezifischer Unterrichts­tätigkeit ein
Total von 527 Punkten ergeben, was bezüglich der Einreihung in die Lohn­klasse
20 nichts geändert hätte.
Durch die erfolgte Einstufung ist kein
diskriminierendes Element ersichtlich. In der Replik (S. 19) machten dies denn
auch die Klagenden nicht mehr geltend.
g) Kriterium 6
(Beanspruchung der Sinnesorgane/spezielle Arbeitsbedingungen):
In
Kriterium 6 wurde die Funktion der Lehrkraft im Gesundheitswesen wie die Be­rufsschullehrkraft
der Kat. B und solche der Kat. C, welche mit Maschinen und Bildschir­men zu tun
haben, mit 1,5 Punkten bewertet, während die Berufsschullehrer allgemeinbil­dender
Fächer 1,0 Punkte erreichten, was von den Klagenden nicht beanstandet wird.
In ihrer Stellungnahme zu den Erläuterungen
des Gutachtens haben die Klagenden vorgebracht, bezüglich des Kriteriums 6
hätte sich bei den Lehrkräften für Krankenpflege eine höhere Bewertung
gerechtfertigt, weil sie während der Praktikumsbegleitung in ganz besonderem
Masse unangenehmen Immissionen ausgesetzt seien (act. --). Die Gutachterin hat
die diesbezügliche Bewertung hauptsächlich auf die Unterrichtstätigkeit be­zogen
und auch bei Kriterium 6 bei beiden Lehrertypen Gleichwertigkeit angenommen.
Sie hielt fest, die Beanspruchung der Sinnesorgane sei vor allem durch die
während des Unterrichts not­wendige ständige Wachsamkeit und Präsenz gegeben.
Beanspruchung durch spezielle Ar­beitsbedingungen gebe es in beiden
Berufsgruppen nicht. Gestützt darauf rechtfertigt sich im vorliegenden
Verfahren auch betreffend das Kriterium 6 keine andere Bewer­­tung. Ins­besondere
ist festzuhalten, dass die Lehrkraft im Gesundheitswesen zwar die praxisbezo­gene
Ausbildung der Lernenden zu koordinieren hat, die Tätigkeit am Krankenbett aber
vorwiegend von den Krankenpflegenden übernommen wird. Somit erscheint es als
korrekt, wenn die Gutachterin beim Kriterium 6 primär die Beanspruchung der
Sinnesorgane bezo­gen auf die Unterrichtstätigkeit als solche bewertet hat.
h) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass
aufgrund der vorstehenden Ausführun­gen die Lehrkräfte im Gesundheitswesen
aufgrund der Korrektur im Kriterium 4 wie folgt hätten bewertet werden müssen:
Stufe
AWP
K1
3,0
144,0
K2
3,0
135,0
K3
3,5
119,5
K4
3,0
30,0
K5
2,0
15,0
K6
1,5
10,0
Total
453,5
Diese Punktzahl entspricht derjenigen der nach
Kategorie C besoldeten Hauptlehre­rin für Bürokommunikation und liegt deutlich
innerhalb der Grenzen von Klasse 18. Der Umstand, dass die Berufsschullehrer
der Kat. B mit spezifischer Unterrichtstätigkeit schliess­lich – in Abweichung
der erlangten Punktzahl – nach oben in die Lohnklasse 21 gezogen worden sind,
um eine Gleichstellung mit den Berufsschullehrkräften für allge­meinbildenden
Unterricht zu erlangen, ist vorliegend nicht von Relevanz. Zwar werden im
vorliegenden Verfahren die Funktionen der Lehrkräfte im Gesundheitswesen und
der Be­rufsschullehrkräfte der Kat. B mit spezifischer Unterrichtstätigkeit
miteinander verglichen. Das heisst aber nicht, dass sämtliche bei den
Berufsschullehrkräften angestellten Überle­gungen bezüglich der Einreihung im
Besoldungssystem auch bei den Lehrkräften im Ge­sundheitswesen angestellt
werden müssen. Wenn die Berufsschullehrkraft der Kat. B mit spezifischer
Unterrichtstätigkeit mit jener, welche allgemeinbildenden Unterricht erteilt,
verglichen wurde, so ist dies nicht zu beanstanden. Auf jeden Fall stellt es
keine Diskrimi­nierung dar, wenn bei den Lehrkräften im Gesundheitswesen nicht
auch eine entsprechende Angleichung an die Berufsschullehrkräfte der Kat. B,
welche allgemeinbildenden Unter­richt erteilen, erfolgt ist. In diesem
Zusammenhang ist auch auf die aktuelle Rechtspre­chung des Bundesgerichts zu
verweisen, wonach der Kanton den Berufsschullehrern Be­dingungen anbieten
dürfe, die attraktiv genug seien damit diese auf Karrierechancen mit der
entsprechenden Entlöhnung in der Privatwirtschaft verzichten. Diese teilweise
Aus­richtung auf den Markt sei jedoch als (notwendige) Ausnahme im
Entlöhnungsraster zu betrachten und begründe grundsätzlich keine Pflicht für
den Kanton, mit der Entlöhnung von Berufsgruppen, die nicht in Konkurrenz mit
der Privatwirtschaft stünden, nachzuzie­hen (BGE 126 II 217 E. 9b).
10. Weicht der
Arbeitgeber vom Bewertungsergebnis einer Funktionsanalyse zum Nachteil eines
typisch weiblichen Berufs ab, so ist das begründungsbedürftig und führt in der
Regel zur Vermutung einer Diskriminierung (vgl. BGE 125 I 71 E. 4a; 125 II 541
E. 6a). Es ist dann Sache des Arbeitgebers, für eine Abklassierung
sachliche Gründe dar­zutun, womit sich die zu vermutende geschlechtsspezifische
Motivierung widerlegen lässt.
a)
Der Beklagte macht unter diesem Gesichtswinkel geltend, dass beim
Vergleich der beiden Tätigkeiten nicht einfach eine aus dem Zusammenhang
gerissene punktuelle Korrektur vorgenommen werden könne. Eine solche
gesamtheitliche Betrachtungsweise, wie sie im Rahmen der SBR praktiziert worden
ist, ist grundsätzlich gerechtfertigt und ver­stösst für sich allein nicht
gegen das Diskriminierungsverbot. Auch wenn die Punktzahl von 453,5 bei den
Lehrkräften im Gesundheitswesen ausserhalb des bei der VFA für eine
Abklassierung möglichen Streubereichs (vgl. act. --) liegt, so schliesst dies
nicht aus, aus Quervergleichsüberlegungen einen sogenannten
Minus-Klassen-Entscheid zu fällen.
Die Klagenden stellen sich denn auch auf den
Standpunkt, es sei ein solcher Minus-Klassen-Entscheid erfolgt
(Beschwerdeschrift S. 11; Replik S. 17 f.), was vom Beklagten bestritten wird
(Klageantwort S. 7). Insbesondere macht er geltend, nach der Aufwertung im
Kriterium 3 bei den Lehrkräften im Gesundheitswesen habe die Schlüsselstelle
SST 14071 (Renate Jost; act. --) zwar die Klasse 18 (anstatt 17) erreicht,
womit der ursprünglich vom Fachausschuss angeregte Minus-Klassen-Entscheid
rückgängig gemacht worden sei. Da aber die betreffende Schlüsselstelle der sehr
qualifizierten Stelleninhaberin nicht dem­jenigen der Grundfunktion einer
(einfachen) Lehrkraft für Krankenpflege entspro­chen habe, habe sich alles in
allem auch in Berücksichtigung der Spitalhierarchie die Einreihung der Funktion
Lehrkraft im Gesundheitswesen in die Klassen 17/18 bzw. bei der Schulleite­rin
in die Klassen 18 bis 20 gerechtfertigt (Duplik S. 9 ff.).
b) Nachdem die gerichtlich bestellte
Gutachterin die Funktion der Lehrkraft im Ge­sundheitswesen neu untersucht und
bewertet hat, muss gestützt auf ihre Ergebnisse davon ausgegangen werden, dass
die im Rahmen der SBR vorgenommene Bewertung der von den Klagenden vertretenen
Berufskategorie zu tief war. Somit ist schon dadurch das Argu­ment des
Beklagten, die Inhaberin der betreffenden Schlüsselstelle sei zu qualifiziert
gewe­sen bzw. es sei darum gegangen, einfache Lehrkräfte tiefer einzureihen,
entkräftet. Viel­mehr müssten die für die betreffende Stelleninhaberin geltend
gemachten zusätzlichen An­forderungen (Anpassung und Neuentwicklung des
Lehrplans; Einführung, Anleitung und Qualifikation der
Unterrichtsassistentinnen; Mithilfe bei Schülerselektion und Öffentlich­keitsarbeit)
zu einer höheren Einstufung im Kriterium K2 führen, wo bereits die Grund­funk­tion
äusserst nahe bei der Grenze zur nächsthöheren Stufe liegt. Somit hätte die be­wertete
Schlüsselstelle einen um 34,5 Punkte höheren Arbeitswert erzielt als die Grund­funktion,
das heisst insgesamt 488 AWP erreicht, was der Klasse 19 entspricht.
Hingegen erscheint angesichts der unmittelbar
mit dem Spitalbetrieb zusammen­hän­genden Tätigkeit der Lehrkräfte im
Gesundheitswesen ein Quervergleich mit anderen Funktionen, insbesondere mit den
Krankenpflegenden generell (und nicht nur mit der Ober­schwester bzw. dem
Oberpfleger, wie dies vom Beklagten gemacht wird), als gerecht­fertigt. Nur
muss vorliegend wie schon erwähnt berücksichtigt werden, dass die Einreihung
des Berufs der Krankenpflegenden Gegenstand der Parallelverfahrens
VK.1996.00011/12 bildet, weshalb selbstverständlich nicht unbesehen auf die im
Rahmen der SBR vorgenom­mene Einreihung dieser Funktion abgestellt werden kann.
Nachdem das Verwaltungsge­richt mit heutigem Entscheid die Funktionsketten der
Diplomierten Schwester und der Di­plomierten Schwester mit Zusatzausbildung um
zwei Klassen und diejenige der Stations­schwestern um eine Klasse angehoben
hat, bleiben mit der Anhebung der Funktionskette "Lehrer/in für
Spitalberufe" (bisher Klassen 17/18) jedenfalls in Bezug auf die Stations­schwester
(neu Klassen 15 - 17) die vom Beklagten als richtig erachteten Relationen ge­wahrt.
Über die Funktionsketten "Leitende Schwester" (Klassen 15 - 18) und
"Oberschwes­ter" (Klassen 16 - 19) hatte das Gericht nicht zu
befinden. Selbst wenn man annehmen woll­te, die Einreihung dieser Funktionen
halte einer Überprüfung unter dem Gesichtswin­kel der Diskriminierung stand,
bleibt die neue Einreihung der Lehrberufe (18/19) noch in­nerhalb des für die
Oberschwester vorgesehenen Rahmens. Somit lässt sich mit Querver­gleichsüberlegungen
die durch die Arbeitsbewertung zumindest glaubhaft gemachte Dis­kriminierung
nicht widerlegen.
c) Dem Feststellungsbegehren ist somit
stattzugeben, und es ist festzustellen, dass die Einreihung der Lehrer/innen
für Spitalberufe gegen Art. 8 Abs. 3 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG verstösst.
Die Einreihung der Lehrer/innen für Spitalberufe hat zur Vermeidung einer
geschlechterdiskriminierenden Entlöhnung in den Besoldungsklasse 18 und 19 zu
er­folgen.
11. a) Als Folge der geltend gemachten
Diskriminierung verlangen die Klagenden unter anderem rückwirkende
Lohnzahlungen für die Zeit vom 1. Juli 1991 bis 30. Juni 1996.
Das Bundesgericht hat die nachträgliche
Geltendmachung des Anspruchs auf dis­kriminierungsfreien Lohn als im Rahmen der
fünfjährigen Verjährungsfrist für bundes­rechtskonform erachtet. In dem vom
Bundesgericht zu beurteilenden Fall waren Lohnnach­zahlungen seit dem Jahr 1990
geltend gemacht worden. Das Bundesgericht erwog, dass zum damaligen Zeitraum
Art. 4 Abs. 2 Satz 3 aBV bereits in Kraft stand. Werde er auf die Jahre seit
1990 angewendet, so liege darin keine Rückwirkung, sondern eine Überprüfung der
damals geltenden und angewendeten kantonalen Besoldungsregelung auf ihre Verein­barkeit
mit dem damals (bereits) in Kraft stehenden Verfassungsrecht (BGE 124 II 436
E. 10f). Es erklärte die Verjährungsvorschriften des Obligationenrechts
als analog anwend­bar (Art. 128 Ziff. 3 OR) (BGE 124 II 436 E. 10k).
Nach Art. 128 Ziff. 3 OR verjähren
periodische Forderungen aus dem Arbeitsver­hältnis nach fünf Jahren. Diese
Frist war für die geltend gemachten Lohnnachforderungen im Zeitpunkt der
Klageeinreichung nicht abgelaufen.
b) Allerdings
erweist sich die genaue Berechnung der Lohnguthaben der einzelnen Klagenden
aufgrund der Akten als nicht durchführbar, wären doch dafür diverse weitere Be­lege
erforderlich. So fehlen die entsprechenden Lohnbelege über den ganzen Zeitraum,
wel­che über das tatsächlich bezogene Gehalt und die Erfahrungsstufe Auskunft
geben. Zudem gehen die von den Klagenden ins Recht gelegten Berechnungen entgegen
den Schluss­­fol­ge­rungen des Verwaltungsgerichts von einer Einreihung in die
Lohnklasse 21, eventualiter in die Klasse 20, aus.
Im Weiteren ist die in den Einzelfällen
erfolgte Überführung in die betreffende Er­fahrungsstufe strittig, worauf noch
zurückzukommen ist. Auch in diesem Zusammenhang fehlen Belege. Aufgrund der
Akten ist nicht eruierbar, wie die Einzelklagenden vor der Be­soldungsrevision
entlöhnt worden waren, in welcher Stufe sie eingereiht waren bzw. wie­viele
Dienstjahre sie damals ausgewiesen haben. Somit kann auch nicht abgeleitet
werden, nach welchen Grundsätzen bei ihnen die Überführung in die neue
Besoldungsordnung er­folgt ist. Alles in allem erweist sich daher die Klage als
im Quantitativ noch nicht spruch­reif.
c) Aus verfahrensökonomischen Gründen
rechtfertigt es sich, im heutigen Zeitpunkt auf die Berechnung der klägerischen
Lohnguthaben zu verzichten und vorerst lediglich ei­nen Teilentscheid über die
vorstehend behandelte Grundsatzfrage des Diskriminierungsum­fangs zu treffen.
Bei Rechtskraft des Grundsatzentscheids wird in erster Linie die Finanzdi­rektion
dazu berufen sein, die detaillierten Lohndifferenzen für die einzelnen
Klägerinnen zu berechnen. Auf dieser Grundlage sollte eine aussergerichtliche
Einigung in Betracht kom­men.
12. a) Die Klagenden halten sodann fest, die
Überführung von der alten in die neue Besoldung sei geschlechtsdiskriminierend.
Bei der Überführung auf den 1. Juli 1991 sei zwischen "absoluten" und
"relativen" Aufholern unterschieden worden. Erstere seien mit ihrer
bisherigen Besoldung unter dem Minimum (Erfahrungsstufe 0) der neuen Einrei­hungs­klasse
gelegen, letztere zwischen dem neuen Minimum und dem neuen möglichen
1. Maximum. Es sei grundsätzlich in die frankenmässig übernächste höhere
Erfahrungs­stufe überführt worden. Falls dies eine Reallohnerhöhung von über 10
% bewirkt habe, sei in die nächsttiefere Stufe eingereiht worden. Die
anfänglich auf den 1. Januar 1992 und 1. Ja­nuar 1993 vorgesehenen
Stufenanstiege, mit denen die ursprüngliche Zielstufe hätte erreicht werden
sollen, seien aus finanziellen Gründen hinausgeschoben worden. Die or­dentlichen
Stufenanstiege seien erst auf den 1. Juli 1992 und 1. Juli 1995 gewährt worden.
Damit, dass der alte Lohn als Ausgangsbasis für die Berechnung des neuen Lohnes
ge­nommen worden sei, seien bisherige Diskriminierungen perpetuiert worden.
Anstatt die Angestellten gemäss ihrer Erfahrung in die betreffende
Erfahrungsstufe der neuen Lohn­klasse einzureihen, sei vom bisherigen Lohn
ausgegangen und eine Lohnerhöhung auf ma­ximal 10 % gegenüber dem alten Lohn
beschränkt worden. Somit seien genau jene Berufe, die aufgrund der
Arbeitsplatzbewertung eine bessere Einreihung als früher hätten erzielen
sollen, zurückgebunden worden, was in ganz ausgeprägtem Mass den
Funktionsbereich 4 (zu diesem Funktionsbereich gehören medizinische, soziale,
erzieherische und Forschungs-Funktionen; vgl. Weisung vom 21./28. März 1990,
act. --) betroffen habe. Die Überführung erweise sich daher als indirekt
geschlechtsdiskriminierend.
Der Beklagte bestreitet, dass die Überführung
diskriminierend sei, und macht gel­tend, es sei darum gegangen, die absoluten
und relativen Aufholer in sinnvoller Weise in das neue Besoldungsgefüge
einzugliedern. Gerade im Funktionsbereich 4 habe es 26.6 % absolute und 70.3 %
relative Aufholer in der Erfahrungsstufe gegeben. Demgegenüber habe
beispielsweise der administrative Bereich nur gerade 0.9 % absolute und 28 %
rela­tive Aufholer gehabt. Schon allein diese Zahlen würden beweisen, dass von
der SBR nicht alle Berufsgruppen im gleichen Masse profitiert hätten. Gerade im
Pflegebereich habe es beträchtliche Lohnerhöhungen gegeben. Von einer
indirekten Diskriminierung könne keine Rede sein. Zu berücksichtigen sei
sodann, dass aus finanzpolitischen Erwägungen ein Überführungsmodell habe
gewählt werden müssen, das wertfrei und richtig, aber auch prak­tikabel und
finanzierbar gewesen sei. Unter diesen Voraussetzungen sei es nicht mög­lich
gewesen, eine so genannte Dienstjahresüberführung vorzunehmen, weil die
Jahresstu­fen der alten Besoldungsordnung über die tatsächlichen Dienstjahre
nichts ausgesagt hät­ten. Die frankenmässige Überführung habe gerade bezweckt,
dass sich Privilegien von so genannten Besitzständern im Rahmen halten sollten.
In der frankenmässigen Berechnung seien zum einen schon dienstaltersbedingte
Stufenaufstiege von früher berücksichtigt, zum anderen habe dem Postulat der
SBR, nämlich der neutralen Neubewertung aller Funktio­nen, besser Nachdruck
verschafft werden können. Die Überführung aus der alten in die neue
Besoldungsverordnung sei ein Vorgang und Regelungskomplex für sich gewesen, der
nicht auf dem Dienstjahresprinzip aufgebaut habe, sondern auf
Kostenüberlegungen und auf dem Gedanken, Personal mit grösserem Aufholbedarf,
ohne Rücksicht auf das Ge­schlecht, tendenziell eher besser zu stellen. Der
Anspruch, mit einer bestimmten Zahl von Dienstjahren auch in eine bestimmte
Erfahrungsstufe zu gelangen, gelte unter dem neuen System unabhängig vom
früheren.
b)
Tatsächlich ist
der gemäss SBR zustehende neue Lohn nicht generell auf den Zeit­punkt des
Inkrafttretens der neuen Besoldungsverordnung gewährt worden. Vielmehr erfolgte
die Erhöhung schrittweise. Dabei wurden im ersten Schritt per 1. Juli 1991 Real­lohnerhöhungen
von maximal 10 % gewährt. Die Zieleinreihung erfolgte mit Verzögerung in zwei
weiteren Schritten. Entgegen der Darstellung in den Klageschriften wurde somit
die Reallohnerhöhung im therapeutischen Bereich nicht auf 10 % gegenüber dem
alten Lohn beschränkt. Die Beschränkung auf 10 % betraf nur die erste Erhöhung
per 1. Juli 1991 (vgl. act. --). Unter Berücksichtigung sämtlicher
Erhöhungsschritte er­folgten Real­lohnerhöhungen von teilweise weit mehr als 10
% (vgl. act. --). Wie das von den Klagen­den eingereichte Gutachten Katz mit
Recht ausführt, bewirkte diese Regelung der schritt­weisen Lohnanhebung, dass
bisher zu tief eingestuftes Personal nicht sofort den ihm zuste­henden neuen
Lohn erhielt (act. --). Wenn somit die Zielstufe gemäss revidierter Besol­dungsverordnung
zwar erreicht wurde, so doch nur mit mehrjähriger Verzögerung. Es dürfte
deshalb auch zutreffen, dass sich die Lohndefizite – wie im Gutachten Katz
ausge­führt (a.a.O., S. 16) – auf mehrere Jahre auswirkten. Dies ergibt für
eine Übergangszeit, dass Personen mit grossem lohnmässigen Nachholbedürfnis
weiter benachteiligt wurden gegenüber Personen, deren Löhne nicht oder nur
wenig zu erhöhen waren. Oder anders ausgedrückt: Personen, die bereits vor der
SBR für ihre Ar­beit angemessen entschädigt wurden, waren dies auch weiterhin.
Personen, welche vor der Revision nicht entsprechend dem Wert ihrer Arbeit
entschädigt wurden, mussten eine gewisse Zeit auf eine angemes­sene Entlöhnung
warten.
c) Zu prüfen ist, ob
darin eine indirekte Diskriminierung der Lehrkräfte im Gesund­heitswesen
aufgrund ihres Geschlechts liegt. Nach Auffassung des Beklagten bestanden für
die schrittweise Anhebung der Löhne ausreichende sachliche Gründe. Zur
Begründung des gewählten Überführungsmodells wird im Wesentlichen auf die
Komplexität und die Kos­ten der SBR verwiesen: "Angesichts dieser
Dimension und aufgrund des klar definierten Finanzrahmens musste ein
Überführungsmodell gewählt werden, welches einerseits wert­frei und richtig,
anderseits auch praktikabel und nicht zuletzt finanzierbar war." Vor
diesem Hintergrund wird offensichtlich, dass die Etappierung der gemäss
Revision vorgesehenen Lohnerhöhungen finanzielle Gründe hatte. Dies ist
durchaus plausibel und wird von Seiten der Klagenden nicht in Abrede gestellt.
Es ist davon auszugehen, dass die finanziellen Mit­tel nicht vorhanden waren,
um die geplante Besoldungsrevision in einem Schritt zu voll­ziehen – also war
sie zu etappieren. Der Umstand, dass der Beklagte eine Etappierung wählte, war
somit sachlich begründet und lässt eine Diskriminierung der Krankenpflegen­den
nicht als glaubhaft erscheinen. Dass die Etappierung auch für die nachfolgenden
Jahre Auswirkungen hat, liegt in der Besoldungsstruktur begründet und vermag
den Vorwurf der Diskriminierung ebenfalls nicht zu begründen. Eine
Diskriminierung der Lehrkräfte für Krankenpflege wäre bei diesen
Voraussetzungen erst dann anzunehmen, wenn die Art und Weise der Etappierung
unsachlich wäre oder im Speziellen Anzeichen für eine geschlechts­spezifische
Benachteiligung enthielte, was nur dann zutreffen würde, wenn die mit dem
Überführungsmodell verzögerte Aufholbewegung nur oder fast ausschliesslich
weiblich identifizierte Funktionen betreffen würde. Dies ist indessen nicht der
Fall, hatten doch auch nicht weiblich identifizierte Berufe im Ausmass ähnliche
Aufholbewegungen zu verzeich­nen. Zudem ist davon auszugehen, dass der
Verwaltungsbehörde – wie bei der Ausgestal­tung eines Besoldungssystems im
öffentlichen Dienst (vgl. BGE 124 II 409 E. 9b mit Hin­weisen) – ein
erheblicher Spielraum bei der Wahl des Überführungssystems von einem alten in
ein neues Besoldungsgefüge zusteht. Dass im Rahmen der Überführung in das neue
Besoldungsmodell der finanzielle Rahmen einerseits und die Ansprüche der
verschie­denen Kategorien von Aufholern und der Besitzständer andererseits
koordiniert werden mussten, versteht sich von selbst, wäre es doch nicht
vertretbar gewesen, einseitig zu Las­ten der Aufholer oder der Besitzständer
ein Überführungsmodell durchsetzen zu wollen. Eine Diskriminierung der Lehrkräfte
für Krankenpflege ist insoweit nicht glaubhaft, was in diesem Punkt zur
Abweisung der Klage führen muss.
13. Die Klagenden machen
weiter geltend, der Kanton habe für verschiedene Be­rufsgruppen
Spezialregelungen getroffen. So sei die Beförderungsquote im Jahr 1993 in der
Gesundheitsdirektion auf 4 %, in der Erziehungsdirektion auf 5 % festgesetzt
worden, während die übrigen Direktionen eine solche von 10 % zur Verfügung
gehabt hätten. Von dieser Spezialregelung seien ganz besonders die Frauen
betroffen gewesen, da diese im Gesundheits- und Erziehungswesen die Mehrheit
bildeten.
Ein Feststellungsbegehren
wird von den Klagenden in dieser Hinsicht nicht gestellt. Im Hinblick auf die
spätere Behandlung der Leistungsklagen ist aber anzumerken, dass ge­rade der
Umstand, dass eine geringere Beförderungsquote auch für die Erziehungsdirektion
festgesetzt wurde, gegen eine Diskriminierung spricht. Zwar mag es zutreffen,
dass auch dort mehrheitlich Frauen betroffen waren, doch sind diese dort als
Lehrerinnen in Berufen tätig, die mit Ausnahme der Handarbeits- und
Haushaltungslehrerinnen männlich identifi­ziert sind.
14. Zusammengefasst
erweisen sich die Klagen mit Bezug auf die Feststellungsbe­gehren als teilweise
begründet.
Demgemäss ist in teilweiser Gutheissung der
Klage festzu­stellen, dass die derzeitige Einreihung der Lehrer/innen für
Krankenpflege bzw. richtig Spitalberufe im Einreihungsplan gegen Art. 8 Abs. 3
BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG ver­stösst. Der Umfang der Diskriminierung
ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen. Zu­dem ist präzisierend
festzuhalten, dass die entsprechende Besoldungserhöhung, da sie ausschliesslich
die (noch) bestehende Diskriminierung auszugleichen hat und damit das Ausmass
der seinerzeit auch von nicht weiblich identifizierten Berufen mitgemachten Auf­holbewegung
bei weitem übertrifft, nicht den bei der Struk­turellen Besoldungsrevision
geltenden Überführungsregeln unterworfen werden kann. Im weiteren Umfang sind
die den Zeitraum 1. Juli 1991 bis 30. Juni 1996 betreffende Leis­tungs­klagen
der Individualkläge­rinnen zu sistieren.
15. ..
.
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Klage wird
festgestellt, dass die Einreihung der Lehrer/ innen für Spitalberufe gegen Art.
8 Abs. 3 BV und Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG verstösst, und zwar in dem sich aus den
Erwägungen ergebenden Umfang. Demgemäss wird wei­ter festgestellt, dass den
Individualklägerinnen für den Zeitraum ihrer Anstellung vom 1. Juli 1991 bis
30. Juni 1996 in diesem Umfang Besoldungsnachzahlungen zustehen. Im Übrigen
werden die Klagen abgewiesen.
2.
Die den Zeitraum vom 1. Juli 1991 bis 30. Juni
1996 betreffenden Leistungsklagen der Individualklägerinnen werden einstweilen
sistiert.
3.
...