zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00423 · 2004-12-02 · de

Quartierplan | Quartierplan: Kostentragung für den Ausbau einer Staatsstrasse im Zusammenhang mit der Einmündung einer Quartierplanstrasse (Beschwerde einer Gemeinde) Praxis zur Legitimation der Gemeinde (E. 1.2.1). Die Legitimation ist im Hinblick auf die erheblichen finanziellen Interessen der Gemeinde zu bejahen (E. 1.2.2). Der im Streit liegende Ausbau der Staatsstrasse umfasst im Einmündungsbereich der Quartierplanstrasse die Erstellung einer Abbiegespur samt Fahrbahnausweitung (E. 2.1). Grundsätze der Bau- und Kostenpflicht für Staats- und Gemeindestrassen sowie für Quartierplanstrassen (E. 3.1). § 7 Abs. 2 des Strassengesetzes, welche Bestimmung den Umfang der Baupflicht für Strassen umschreibt, bildet keine Grundlage, die Kosten für den Ausbau der Staatsstrasse (E. 2.1) den Quartierplangenossen zu überbinden, zumal die Staatsstrasse an die Quartierplanstrasse anzupassen ist und nicht etwa die Quartierplanstrasse an die Staatsstrasse (E. 3.2.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.02.1 VB.2004.00423
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.02.1 VB.2004.00423
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.02.1 VB.2004.00423

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00423
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00423
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.12.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Quartierplan
Quartierplan: Kostentragung für den Ausbau einer Staatsstrasse im Zusammenhang mit der Einmündung einer Quartierplanstrasse (Beschwerde einer Gemeinde)
Praxis zur Legitimation der Gemeinde (E. 1.2.1). Die Legitimation ist im Hinblick auf die erheblichen finanziellen Interessen der Gemeinde zu bejahen (E. 1.2.2).
Der im Streit liegende Ausbau der Staatsstrasse umfasst im Einmündungsbereich der Quartierplanstrasse die Erstellung einer Abbiegespur samt Fahrbahnausweitung (E. 2.1).
Grundsätze der Bau- und Kostenpflicht für Staats- und Gemeindestrassen sowie für Quartierplanstrassen (E. 3.1). § 7 Abs. 2 des Strassengesetzes, welche Bestimmung den Umfang der Baupflicht für Strassen umschreibt, bildet keine Grundlage, die Kosten für den Ausbau der Staatsstrasse (E. 2.1) den Quartierplangenossen zu überbinden, zumal die Staatsstrasse an die Quartierplanstrasse anzupassen ist und nicht etwa die Quartierplanstrasse an die Staatsstrasse (E. 3.2.2).
Abweisung.
Stichworte:
AUSBAU
BESCHWERDEBEFUGNIS
GEMEINDELEGITIMATION
GEMEINDESTRASSE
KANTONSSTRASSE
KOSTENVERLEGUNG
KOSTENVERTEILUNG
LEGITIMATION
QUARTIERPLANSTRASSE
QUARTIERSTRASSE
STAATSSTRASSE
STRASSE
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
Rechtsnormen:
§ 146 PBG
§ 166 PBG
§ 167 PBG
§ 170 PBG
§ 5 StrassG
§ 6 StrassG
§ 7 StrassG
§ 21 lit. a VRG
§ 21 lit. b VRG
Publikationen:
RB 2004 Nr. 6 S. 53
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Der Gemeinderat Männedorf genehmigte am
4. Juni 2003 gestützt auf § 175 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) die Schlussabrechnung der G AG vom 7. Februar
2003 betreffend den Quartierplan Rosenweg-Russer. Der ausgewiesene Gesamtbetrag
von Fr. 2'376'565.90 enthält mit Bezug auf die Erstellung eines Einlenkers
von der Quartierstrasse Im Russer in die Aufdorfstrasse (Staatsstrasse) Kosten
von Fr. 99'039.80, welche entsprechend dem Kostenverleger den
Quartierplanbeteiligten anteilmässig belastet wurden. Für B, C, D und die E AG
ergaben sich unter diesem Titel Belastungen von Fr. 15'786.85,
Fr. 13'013.85, Fr. 7'120.95 bzw. Fr. 1'188.50.-. In einem umfangreichen
Rekursverfahren betreffend den ursprünglich am 16. Dezember 1991 festgesetzten
Quartierplan hatten die genannten nebst weiteren Grundeigentümern um Befreiung
von diesen Kosten ersucht, auf welche Begehren die Baurekurskommission II in
ihrem Rekursentscheid vom 22. Dezember 1992 aus der Erwägung nicht
eingetreten war, dass der angefochtene Festsetzungsbeschluss nur die Kostenverlegung
regle, wogegen erst mit der Schlussabrechnung darüber zu entscheiden sei,
welche Kosten dem Quartierplan belastet werden dürften. Dementsprechend
enthielt auch der nach diesem Rekursverfahren getroffene neue
Festsetzungsbeschluss des Gemeinderats vom 12. September 1994 keine
verbindliche Festlegung bezüglich der fraglichen Kostenpflicht.
II.
Gegen den
die Schlussabrechnung genehmigenden Beschluss des Gemeinderats vom 4. Juni
2003 erhoben B, C, D und die E AG Rekurs bei der Baurekurskommission II. Sie
erneuerten ihr Begehren um Befreiung von den Kosten der baulichen Massnahmen an
der Aufdorfstrasse (Staatsstrasse). Die Baurekurskommission II hiess den Rekurs
am 24. August 2004 gut. Dementsprechend hob sie die den Rekurrierenden mit
Beschluss des Gemeinderats vom 4. Juni 2003 individuell eröffneten
Abrechnungen betreffend die Erstellungskosten im Quartierplan Rosenweg-Russer
insoweit auf, als darin Kosten für den Ausbau der Aufdorfstrasse enthalten
sind, und lud sie den Gemeinderat Männedorf ein, um diesen Kostenbetrag
reduzierte individuelle Abrechnungen zu erstellen, sowie, soweit erforderlich,
auch die Schlussabrechnung und den Schlusszahlungsplan entsprechend zu ändern
(Disp. Ziff. I). Die Rekurskosten, worunter eine Staatsgebühr von Fr. 2'500.-,
wurden der Gemeinde Männedorf auferlegt (Disp. Ziff. II), die zur Zahlung
von Umtriebsentschädigungen von je Fr. 400.- an die vier Rekurrierenden
verpflichtet wurde
(Disp. Ziff. III).
III.
Mit Beschwerde vom 29. September 2004
beantragte die Gemeinde Männedorf dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid
vom 24. August 2004 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegner. Die Baurekurskommission ersuchte am
2. November 2004 um Abweisung der Beschwerde. B, C, D und die E AG
beantragten am 5. November 2004, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die Beschwerdegegner machen vorab geltend, die
Gemeinde Männedorf sei nach § 21 lit. b VRG zur Beschwerdeerhebung
nicht legitimiert, weshalb auf das Rechtsmittel nicht einzutreten sei. Die
Beschwerdeführerin rüge in erster Linie eine unrichtige Auslegung von § 7
Abs. 2 lit. a des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrassG);
sie werfe der Baurekurskommission vor, diese Bestimmung zu Unrecht nicht als hinreichende
gesetzliche Grundlage anerkannt zu haben, um den Quartierplangenossen (und
damit den Beschwerdegegnern) die streitbetroffenen Kosten für die Erstellung
des Einlenkers in die Aufdorfstrasse zu überbinden. Bei der Anwendung dieser
kantonalen Norm stehe jedoch der Gemeinde kein qualifizierter Beurteilungs- und
Entscheidungsspielraum zu. Sie sei daher nicht legitimiert, deren unrichtige
Anwendung zu rügen; daran vermöge ihr eigenes finanzielles Interesse an der
Streitsache nichts zu ändern.
1.2.1
Gemäss § 70 in Verbindung mit
§ 21 lit. a VRG ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Änderung oder Aufhebung hat. Eine gleich lautende und in der Praxis
auch gleich ausgelegte Legitimationsvorschrift findet sich bezüglich des
Anwendungsbereichs des Planungs- und Baugesetzes in § 338a Abs. 1
PBG. Rekurs- und beschwerdeberechtigt sind ferner gemäss § 21 lit. b
VRG, welche Vorschrift ebenfalls auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts
anwendbar ist (RB 1998 Nr. 12), Gemeinden, andere Körperschaften und
Anstalten des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen
schutzwürdigen Interessen. Mit dieser anlässlich der Revision vom 8. Juni
1997 eingefügten Bestimmung wurde im Wesentlichen an die Praxis angeknüpft, die
zur Beschwerdelegitimation nach der damals massgebenden Fassung von § 21
VRG (die dem heutigen § 21 lit. a entspricht) entwickelt worden ist
(Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 61 ff.,
insbesondere N. 70). Nach der damaligen Praxis wurde die Rekurs- und Beschwerdelegitimation
der Gemeinde namentlich bezüglich drei Fallgruppen bejaht, nämlich wenn sie
sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres kommunalen Rechts
wehrte, wenn sie einen Eingriff in die ihr bei der Anwendung von kantonalem
Recht zustehende qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit abwehren
wollte, oder wenn sie wie eine Privatperson (z.B. als Bauherrin) betroffen war.
Darüber hinaus wurde der Gemeinde die Beschwerdelegitimation in
Quartierplanstreitigkeiten zuerkannt, dies namentlich im Hinblick auf ihre
treuhänderische Stellung gegenüber den Quartierplanbeteiligten zur Verteidigung
eines im Festsetzungsbeschluss erzielten Interessenausgleichs (RB 1991
Nr. 7).
Diese Praxis ist seit Inkrafttreten von
§ 21 lit. b VRG anlehnend an bereits früher vorhandene punktuelle
Ansätze im Sinn einer Öffnung erweitert worden. So wurde ein schutzwürdiges
Interesse der Gemeinde bejaht, sich im Zusammenhang mit einer vom Kanton
geplanten Deponie gegen eine Gefährdung ihrer Trinkwasserversorgung und
Beeinträchtigung ihres Naherholungsgebiets zu wehren. Im Leitsatz zu diesem
publizierten Entscheid (RB 1998 Nr. 13) wurde verallgemeinernd
festgehalten, die Gemeinden seien (auch) dann rechtsmittellegitimiert,
"wenn Interessen oder Aufgaben betroffen sind, die sie wahrnehmen bzw.
erfüllen müssen, oder wenn sich eine Anordnung auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft
auswirkt". Allerdings genügt es nicht, dass der angefochtene Entscheid mit
negativen Auswirkungen für eine grössere Anzahl von Bewohnern auf dem Gemeindegebiet
verbunden sein kann (VGr, 22. Januar 2004, VB.2003.00395, www.vgrzh.ch,
betreffend Verlegung eines Recyclingbetriebs). Ferner wurde der Gemeinde die
Berechtigung zum Rekurs gegen einen Entscheid zugesprochen, der sie zur
Übernahme der Kosten für die Schulung eines Hochbegabten an einer Privatschule
verpflichtet; dies in Aufweichung des früher geltenden Grundsatzes, dass ein
Eingriff in das kommunale Finanz- oder Verwaltungsvermögen für sich allein die
Rekurs- und Beschwerdelegitimation nicht zu begründen vermag (RB 2001
Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525 mit weiteren Hinweisen in
E. 2e). Sodann erachtete das Verwaltungsgericht eine Gemeinde als
legitimiert, die Verletzung von § 357 Abs. 1 PBG geltend zu machen,
welche Bestimmung sich mit den zulässigen Änderungen an vorschriftswidrigen
Bauten befasst (VGr, 8. Oktober 2003, VB.2003.00196, www.vgrzh.ch,
Leitsatz in RB 2003 Nr. 14). Mit Urteil vom 30. September 2004
(VB.2004.00321, www.vgrzh.ch) verneinte das Verwaltungsgericht die Legitimation
einer Gemeinde, Beschwerde gegen einen bezirksrätlichen Rekursentscheid zu
führen, womit in Auslegung von § 41 der kantonalen Bestattungsverordnung
vom 7. März 1963 der ablehnende Beschluss der Gemeinde betreffend die
Exhumierung eines Leichnams aufgehoben worden war. Das Gericht hielt darin am
Grundsatz fest, dass sich die Gemeinde in Fällen, in denen ihr das kantonale
Recht keinen qualifizierten – d.h. mit der Gemeindeautonomie zusammenhängenden
– Entscheidungs- und Ermessensspielraum belässt, nicht gegen die ihrer Meinung
nach unrichtige Anwendung dieses Rechts durch die Rekursinstanz wehren kann;
der blosse Vollzug von kantonalem und von Bundesrecht berühre die Gemeinde
nicht in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen (so schon RB 1998
Nr. 14 betreffend die im ganzen Kanton einheitlich zu beantwortende Frage
des Abfallbegriffs; vgl. auch RB 1996 Nr. 11).
1.2.2
Im vorliegenden Fall lässt sich
die Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerin nicht schon aus der
erwähnten Praxis zur Legitimation der Gemeinden in Quartierplanstreitigkeiten
ableiten, geht es hier doch gerade nicht um deren treuhänderische Funktion zur
Verteidigung des im Festsetzungsbeschluss erzielten Interessensausgleiches; vielmehr
wehrt sie sich gegen den Entscheid der Baurekurskommission, wonach die
streitbetroffenen Kosten dem Quartierplan überhaupt nicht belastet werden
dürfen und daher die Gemeinde (sofern sie nicht vom Staat zu übernehmen sind)
definitiv belasten würden. Den Beschwerdegegnern ist auch darin zuzustimmen,
dass der Beschwerdeführerin bei der in erster Linie kontroversen Anwendung von
§ 7 Abs. 2 lit. a StrassG kein erheblicher, der Gemeindeautonomie
entspringender Entscheidungsspielraum zukommt. Hingegen stehen für die Gemeinde
erhebliche eigene finanzielle Interessen auf dem Spiel; insofern unterscheidet
sich der vorliegende Fall vom erwähnten Urteil VB.2004.00321, in dem ausschliesslich
das Kriterium der erheblichen autonomiebezogenen Entscheidungsfreiheit, die
dort verneint wurde, massgebend war. In Anlehnung an das erwähnte Urteil
RB 2001 Nr. 9 ist die Rechtsmittellegitimation im Hinblick auf die
erheblichen eigenen finanziellen Interessen der Gemeinde auch hier zu bejahen
ist. Das Verwaltungsgericht hat denn auch in einem vergleichbaren Fall, in dem
in Auslegung der Bestimmungen des kantonalen Strassengesetzes die Aufteilung
der Kosten für einen Verkehrskreisel zwischen Staat und Gemeinde streitig war,
die Beschwerdelegitimation der Gemeinde stillschweigend bejaht (VGr,
19. August 2004, VB.2004.00198, www.vgrzh.ch). Im Übrigen soll nunmehr –
im Rahmen der Vorlage zu einem neuen Volksschulgesetz (vgl.
ABl Nr. 39 vom 24. September 2004, S. 1112 ff.) –
§ 21 lit. b VRG dahin geändert werden, dass der legitimationsbegründende
Tatbestand "zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen
Interessen" durch den Zusatz "insbesondere, wenn der Entscheid oder
die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere
finanzielle Auswirkungen hat" ergänzt wird.
2.
2.1
Wie die Vorinstanz zutreffend und unwidersprochen
festgestellt hat, erfolgt die Groberschliessung des Quartierplangebiets
Rosenweg-Russer nicht über eine Gemeindestrasse, sondern wird es über die
Quartierstrasse Im Russer unmittelbar mit der Staatsstrasse – der
Aufdorfstrasse – verbunden. Neben kleineren Anpassungen im Einmündungsbereich
der Quartierstrasse in die übergeordnete Strasse war auch ein Ausbau der
Staatsstrasse erforderlich, der die Anlegung einer Abbiegespur, verbunden mit
einer Ausweitung der Fahrbahn, und die Erstellung eines Fussgängerüberganges
mit Schutzinsel umfasste. Zur Diskussion steht einzig die Belastung der Kosten
für den eigentlichen Ausbau der Staatsstrasse. Dabei hat die Beschwerdeführerin
auch davon vorweg einen Betrag von Fr. 26'000.- – als geschätzten
Kostenaufwand für die Verkehrsinsel samt Fussgängerübergang – übernommen, so
dass effektiv nur die Kosten für die Linksabbiegespur samt Fahrbahnausweitung
im Streit liegen.
2.2
Sodann hat die Baurekurskommission einzig geprüft,
ob diese Kosten entsprechend der angefochtenen Schlussabrechnung den
Quartierplanbeteiligten auferlegt werden dürften; nicht beurteilt hat sie die
Frage, ob die Kosten, falls sie nicht den Rekurrierenden und den übrigen
Quartierplanbeteiligten überbunden werden dürften, vom Staat oder von der Gemeinde
Männedorf zu tragen seien. Dementsprechend hat die Baurekurskommission auch den
Antrag der Gemeinde auf Beiladung des Staates abgelehnt. Insoweit wird der
Rekursentscheid von der Gemeinde nicht angefochten.
2.3
Die Baurekurskommission hat erwogen, der
Gemeinderat Männedorf könne nichts zu seinen Gunsten ableiten, dass der
Regierungsrat anlässlich der Genehmigung des Quartierplans Rosenberg-Russer in
Disp. Ziff. II des Genehmigungsbeschlusses vom 6. März 1991
festgehalten habe, die Kosten der im Bereich der Staatsstrasse zu treffenden
baulichen Vorkehren gingen vollumfänglich zulasten der Verursacher, d.h. der
Gemeinde Männedorf in Vertretung der Quartierplangenossen. Dieser Beschluss
könne den Quartierplanbeteiligten nicht entgegengehalten werden, weil er ihnen
nie eröffnet worden sei. Inhaltlich könne denn auch darin lediglich eine
Aufforderung an die Gemeinde, jedoch kein verbindlicher Entscheid hinsichtlich
der Verlegung der Ausbaukosten auf die Quartierplanbeteiligten erblickt werden.
Entscheidungswesentlich sei die Frage, ob eine gesetzliche Grundlage für die
streitbetroffene Kostenauflage bestehe, was zu verneinen sei. Die vorgenommene
Verbreiterung der Staatsstrasse samt Anlegung einer Abbiegespur und Erstellung
einer Schutzinsel gingen weit über das hinaus, was noch im Sinn blosser
Anpassungsarbeiten den Quartierplanbeteiligten belastet werden könnte; sie
beträfen direkt den Bereich der Staatsstrasse, und sie dienten nicht der
Quartiererschliessung, sondern der Staatsstrasse selber, nämlich der
Aufrechterhaltung des dortigen Verkehrsflusses und der Gewährleistung der Verkehrssicherheit.
Die Aufdorfstrasse gehöre als Staatsstrasse nicht zu den Quartierplananlagen,
weshalb § 146 PBG keine Grundlage für eine diesbezügliche Kostenbelastung
der Quartierplangenossen bilde; die Aufdorfstrasse sei denn auch gestützt auf
das Strassengesetz und nicht nach Quartierplanrecht ausgebaut worden. Die Pflicht
zum Bau der im Quartierplan liegenden oder dieses durchkreuzenden öffentlichen
Verkehrsanlagen obliege dem Gemeinwesen (§ 93 PBG), welches auch die
diesbezüglichen Kosten nicht auf die Quartierplanbeteiligten abwälzen könne
(§ 11 Abs. 1 der Quartierplanverordnung vom 18. Januar 1978).
Umso weniger gehe dies bezüglich einer öffentlichen Staatsstrasse an, die wie
hier nur an das Quartierplangebiet angrenze. Eine finanzielle Beteiligung privater
Grundeigentümer am Ausbau einer öffentlichen Strasse sehe das Strassengesetz einzig
in Form von Mehrwertbeiträgen vor (§ 62 lit. b und d StrassG); hier
seien die Voraussetzungen für eine derartige Mehrwertabschöpfung nicht erfüllt,
da die Grundstücke der Rekurrierenden durch die Quartierstrassen vollumfänglich
feinerschlossen würden. Entgegen der Auffassung des Gemeinderats Männedorf
statuiere § 7 Abs. 2 lit. a StrassG nicht ein allgemeines
Verursacherprinzip in dem Sinn, dass die Kosten für den durch eine Quartierstrasseneinleitung
ausgelösten Ausbau der übergeordneten Strasse den Quartierplanbeteiligten
überwälzt werden dürften.
2.4
Die Beschwerdeführerin hält daran fest, dass
§ 7 Abs. 2 lit. a StrassG eine hinreichende Grundlage dafür
bilde, die streitbetroffenen Kosten den Quartierplanbeteiligten zu überbinden.
Diese Bestimmung sei auch für Quartierplanstrassen relevant; die quartierplanrechtliche
Baupflicht erstrecke sich auch auf Anpassungen der vorliegenden Art an eine
Staatsstrasse. Die gegenteilige Auslegung der Vorinstanz widerspreche der
Entstehungsgeschichte von § 7 StrassG. Mit dieser Bestimmung habe der
Gesetzgeber die unbefriedigende frühere Rechtslage korrigieren wollen; deswegen
könnten die Beschwerdegegner aus der zur früheren Rechtslage ergangenen
Rechtsprechung (RB 1972 Nr. 87 = ZBl 74/1973, S. 209 und
RB 1978 Nr. 110) nichts zu ihren Gunsten ableiten.
3.
3.1
Bau- und Kostenpflicht der der Groberschliessung
dienenden Staats- und Gemeindestrassen werden im Strassengesetz geregelt;
bezüglich der der Feinerschliessung dienenden Quartierstrassen findet sich die
diesbezügliche Regelung im Planungs- und Baugesetz (zur Einteilung der Strassen
unter dem Gesichtswinkel ihrer Erschliessungsfunktion vgl. Christoph
Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 3. A., Zürich 2003,
Ziff. 4.7.3 S. 4-13): Gemäss § 6 Abs. 1 StrassG sind die
Staatsstrassen vom Staat und die Gemeindestrassen von den politischen Gemeinden
zu erstellen und auszubauen. Vorbehalten bleiben nach § 6 Abs. 2
StrassG die Baupflichten gemäss Planungs- und Baugesetz. Träger von
öffentlichen Strassen sind demnach der Staat und die Gemeinden, wobei diese
Unterscheidung unmittelbar an jene zwischen Staats- und Gemeindestrassen
anknüpft, wie sie in § 5 StrassG getroffen wird. Danach gelten als Staatsstrassen
die gemäss Planungs- und Baugesetz in den kantonalen und regionalen
Verkehrs(richt-)plänen festgelegten Strassen (Abs. 1), während alle
übrigen Strassen Gemeindestrassen sind (Abs. 2). Aus §§ 28 ff.
StrassG ergibt sich sodann, dass grundsätzlich mit der jeweiligen Trägerschaft
nicht nur die Baupflicht, sondern auch die entsprechende Kostenpflicht
verbunden ist, wobei den Gemeinden allerdings nach ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit
staatliche Kostenanteile an die Baukosten von Gemeindestrassen ausgerichtet
werden (vgl. zum Ganzen Richard A. Koch, Das Strassenrecht des Kantons Zürich,
Zürich 1997, S. 10 f.; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999 Rz. 2428 ff.; vgl. demgegenüber die
Sonderregelung bezüglich Strassen mit überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiete
der Städte Zürich und Winterthur gemäss § 43 ff. StrassG). –
Demgegenüber trifft die Bau- und Kostenpflicht bezüglich der im Quartierplan
festgesetzten Strassen grundsätzlich die am Quartierplan beteiligten
Grundeigentümer (vgl. §§ 166-173). Von dieser Unterscheidung bezüglich
Bau- und Kostenpflicht betreffend öffentliche und quartierplanmässige
Verkehrsanlagen geht, wie die Baurekurskommission zutreffend erwogen hat, auch
die Regelung des Erschliessungsplans (dem bezüglich der Groberschliessung die
gleiche Funktion wie dem Quartierplan bezüglich der Feinerschliessung zukommt)
in §§ 90 ff. PBG aus.
Bei der baulichen Abstimmung von im
Quartierplanverfahren erstellten Verkehrsanlagen zu öffentlichen Strassen
können sich auch bezüglich der Kostenpflicht Abgrenzungsfragen stellen. Unter
der Geltung des Baugesetzes vom 23. April 1893 (BauG, abgelöst durch das
PBG) sowie des Strassengesetzes vom 20. August 1893 (aStrassG, abgelöst
durch das StrassG) hat das Verwaltungsgericht entschieden, ein Privater könne
nicht verpflichtet werden die Einmündung einer Werkstrasse in eine
Staatsstrasse auf seine Kosten auszubauen. Den Staat treffe hier gemäss
§ 8 Abs. 1 aStrassG die Baupflicht und damit auch die Kostenpflicht.
Die Kostenbelastung des Privaten würde zwar dem Gedanken des Verursacherprinzips
entsprechen; doch fehle dafür eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage. Die
letzte Revision des Strassengesetzes hätte die Gelegenheit geboten, "die
materiell unbefriedigende Rechtslage zu ändern", was indessen nicht
geschehen sei (RB 1972 Nr. 87 = ZBl 74/1973 S. 209). Im
gleichen Sinn hat das Gericht bezüglich der Anpassung einer öffentlichen
Strasse an eine Quartierplanstrasse entschieden, ohne allerdings die sich
daraus ergebende Rechtsfolge – Kostenbelastung des Staates für die wegen des
Quartierplans erforderliche Anpassung der Staatsstrasse – erneut als materiell
unbefriedigend zu bezeichnen (RB 1978 Nr. 110).
3.2
§ 7 StrassG regelt den Umfang der (gemäss
§ 6 den Staat für Staatsstrassen und die Gemeinden für Gemeindestrassen
treffenden) Baupflicht. Diese umfasst alle Teile und die zugehörigen
Nebenanlagen (Abs. 1). Sie erstreckt sich überdies auf Anpassungen und Verlegungen
bestehender anderer Strassen und Wege jeder Art, soweit sie die notwendigen
Verbindungen und deren bisherige Funktionstüchtigkeit erhalten (Abs. 2
lit. a) sowie auf Anpassungen an anstossenden Grundstücken, soweit die
Pflicht dazu nicht aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses den
Grundeigentümer trifft (Abs. 2 lit. b). Wie erwähnt sieht die Beschwerdeführerin
in § 7 Abs. 2 lit. a StrassG eine gesetzliche Grundlage, um die
hier streitbetroffenen Kosten des Ausbaus der Aufdorfstrasse (Erstellung eines
Einlenkers) den Quartierplanbeteiligten aufzuerlegen.
3.2.1
Das Gesetz muss in erster Linie
aus sich selbst heraus, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde
liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode
ausgelegt werden. Die Auslegung ist auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers
auszurichten, welche mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungsmethoden ermittelt
werden muss. Den einzelnen Auslegungselementen kommt nicht ein stets gleich bleibendes
Gewicht im Sinn einer hierarchischen Prioritätenordnung zu. Die Gesetzesmaterialien
können als Auslegungshilfe herangezogen werden; ihre Bedeutung ist unterschiedlich
je nachdem, ob es sich um neue oder ältere Gesetze handelt (BGE 125 II 206
E. 4a S. 209; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 216 ff.).
3.2.2
Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin ergibt sich die von ihr verfochtene Belastung der
Quartierplanbeteiligten für die Kosten des Einlenkers in die Staatsstrasse
keineswegs schon aus dem Wortlaut von § 7 Abs. 2 lit. a StrassG.
Diese Vorschrift ist schon deswegen auslegungsbedürftig, weil sie einzig im
Kontext anderer Bestimmungen des Strassengesetzes verständlich wird. § 7
StrassG nimmt als Ganzes einerseits Bezug auf die Regelung der Trägerschaft in
§ 6 StrassG. Mit der Baupflicht, deren Umfang die Vorschrift regelt, ist
jene des Staates für Staatsstrassen und der Gemeinden für Gemeindestrassen im
Sinn von § 6 Abs. 1 StrassG gemeint. § 7 StrassG nimmt
anderseits in Abs. 1 Bezug auf die §§ 3 und 4 StrassG, wo definiert
wird, welche Vorrichtungen zur Strasse gehören und was unter Nebenanlagen zu
verstehen ist. § 7 Abs. 2 lit. a StrassG schliesslich statuiert
eine Anpassungspflicht (des jeweiligen Baupflichtigen gemäss § 6 StrassG)
hinsichtlich "anderer Strassen und Wege jeder Art". Dabei braucht es
sich nicht um öffentliche Staats- oder Gemeindestrassen im Sinn von § 6
StrassG zu handeln; die Anpassungspflicht kann sich auch auf eine
Quartierplanstrasse beziehen. Hier liegt aber nicht ein solcher Fall (Anpassung
einer Quartierstrasse an eine zu erstellende oder umzubauende Staatsstrasse)
vor. Vielmehr ist, wenn überhaupt mit Bezug auf den streitbetroffenen Einlenker
von einer Anpassung gesprochen werden kann, wie in dem in RB 1978
Nr. 110 beurteilten Fall die öffentliche Strasse der Quartierplanstrasse
angepasst worden. § 7 Abs. 2 lit. a StrassG bezweckt, die
Baupflicht des Staates und der Gemeinden für öffentliche Strassen im Sinn von
§ 5 StrassG auf die erforderlichen Anpassungen und Verlegungen anderer
Strassen auszudehnen. Dabei wird diese Anpassungspflicht im Sinn des
Verursacherprinzips auf Massnahmen beschränkt, welche die bisherige Funktion
der anpassungsbedürftigen anderen Strassen und Wege im notwendigen Ausmass
erhalten; ein darüber hinausgehender Ausbau ist von den Trägern dieser andern
Strassen und Wege zu übernehmen (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 28. Dezember
1978 an den Kantonsrat betreffend den Erlass des Strassengesetzes,
ABl 1979, 321, 361). Demnach lässt sich weder aus der Stellung von
§ 7 Abs. 2 lit. a StrassG (in Kontext der genannten anderen
Bestimmungen) noch aus dessen Zweck herleiten, dass diese Bestimmung die
Grundlage dafür bilde, die Kosten für den Ausbau der Staatsstrasse (Erstellung
eines Einlenkers für den Anschluss der Quartierplanstrasse) den
Quartierplanbeteiligten aufzuerlegen. Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat,
scheitert ein derartiger Schluss schon daran, dass das Strassengesetz keinerlei
Bau- und Kostenpflichten der Quartierplanbeteiligten vorsieht. Damit regelt
§ 7 Abs. 2 lit. a StrassG auch nicht "den Umfang der
Baupflicht für Quartierstrassen gemäss § 146 PBG". Entfällt jedoch
diese von der Beschwerdeführerin getroffene Prämisse, bleibt für die Anwendung
von § 7 Abs. 2 lit. a StrassG auf den vorliegenden Fall von
vorneherein kein Raum.
An diesem
Auslegungsergebnis vermag auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift im
Zusammenhang der zum früheren Recht ergangenen Rechtsprechung nichts zu ändern.
Soweit in der regierungsrätlichen Weisung zu § 7 Abs. 2 lit. a
StrassG ausgeführt wird, "die verursachenden Strasseneigentümer"
hätten die erforderlichen Anpassungen und Verlegungen nur im Rahmen des Nötigen
(um bisherige Verbindungen, die weiterhin erforderlich sind, in ihrer
Funktionstüchtigkeit zu erhalten) vorzukehren (ABl 1979, 361), kann
hieraus klarerweise nicht geschlossen werden, der Gesetzgeber habe damit das
Verursacherprinzip in dem von der Beschwerdeführerin verstandenen Sinn – als
Grundlage dafür, den Beteiligten eines Quartierplans die Kosten für den Ausbau
einer Staatsstrasse zu überbinden – verankern wollen. Vielmehr soll sich die Anpassungspflicht,
die den Staat und die Gemeinden bei der Erstellung und beim Ausbau von Staats-
bzw. Gemeindestrassen trifft, auf das Notwendige im umschriebenen Sinn
beschränken. Der regierungsrätlichen Weisung lässt sich in keiner Weise
entnehmen, dass mit dieser Vorschrift die in RB 1972 Nr. 87 und
RB 1978 Nr. 110 in Auslegung des früheren Rechts beurteilte
Rechtslage geändert werden sollte. Wie die Beschwerdeführerin selber einräumt,
wurde die vom Regierungsrat vorgeschlagene Fassung von § 7 Abs. 2
lit. a StrassG in der Kommissionsberatung und in der Parlamentsdebatte
nicht mehr geändert. Die von ihr erwähnten Protokolle der kantonsrätlichen
Kommission vom 23. November 1979 und 23. September 1980 sowie des
Kantonsrats vom 2. Februar 1981 enthalten denn keinerlei Anhaltspunkte, welche
die von ihr verfochtene Auslegung stützen würden.
4.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die
Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung
steht ihr bei diesem Verfahrensausgang nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein
nicht zu. Hingegen ist sie zu verpflichten, den obsiegenden Beschwerdegegnern
eine solche Entschädigung von je Fr. 500.- (Mehrwertsteuer inbegriffen),
insgesamt Fr. 2'000.-, zu entrichten.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführerin wird
verpflichtet, den Beschwerdegegnern binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft
dieses Urteils eine Parteientschädigung von je Fr. 500.- (Mehrwertsteuer
inbegriffen), insgesamt Fr. 2'000.-, zu bezahlen.
5.    Mitteilung an …