zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00351 · 2023-02-12 · de

Erwahrung der Ergebnisse der Erneuerungswahl der Mitglieder des Kantonsrats vom 12. Februar 2023 | [Beurteilung des Parteiwechsels von Kantonsrätin Isabel Garcia nach den Kantonsratswahlen am 12. Februar 2023] Nach dem Bundesgericht ist die Täuschung über die "wahre" Listenzugehörigkeit eine schwere Irreführung der Stimmberechtigten, die die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahlfreiheit verletze (E. 2.2). Hier legten der Zeitpunkt der Mitteilung des Parteiwechsels und die damals angeführten Gründe den Schluss nahe, dass eine solche Irreführung der Stimmberechtigten stattgefunden haben könnte. Die vorhandene Vermutungsbasis genügt(e) dem Bundesgericht aber weder für die Annahme, dass die Stimmberechtigten tatsächlich über die wahre Listen-/Parteizugehörigkeit der Beschwerdegegnerin in die Irre geführt wurden, noch dafür, dass die Beschwerdegegnerin diesbezüglich den Gegenbeweis antreten müsste. Sie bietet aus Sicht des Bundesgerichts vielmehr Anlass für eine beweismässige Erhebung und Überprüfung des relevanten Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht (zum Ganzen E. 4.1). Das Verwaltungsgericht kommt nach Durchführung eines Beweisverfahrens zum Schluss, dass eine schwere Irreführung der Stimmberechtigten nicht erstellt ist (E. 4.4-4.6). Abweisung. Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.

Zürich Verwaltungsgericht 04.09.2025 VB.2024.00351
Zurich Verwaltungsgericht 04.09.2025 VB.2024.00351
Zurigo Verwaltungsgericht 04.09.2025 VB.2024.00351

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00351
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00351
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.09.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Erwahrung der Ergebnisse der Erneuerungswahl der Mitglieder des Kantonsrats vom 12. Februar 2023
[Beurteilung des Parteiwechsels von Kantonsrätin Isabel Garcia nach den Kantonsratswahlen am 12. Februar 2023]
Nach dem Bundesgericht ist die Täuschung über die "wahre" Listenzugehörigkeit eine schwere Irreführung der Stimmberechtigten, die die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahlfreiheit verletze (E. 2.2). Hier legten der Zeitpunkt der Mitteilung des Parteiwechsels und die damals angeführten Gründe den Schluss nahe, dass eine solche Irreführung der Stimmberechtigten stattgefunden haben könnte. Die vorhandene Vermutungsbasis genügt(e) dem Bundesgericht aber weder für die Annahme, dass die Stimmberechtigten tatsächlich über die wahre Listen-/Parteizugehörigkeit der Beschwerdegegnerin in die Irre geführt wurden, noch dafür, dass die Beschwerdegegnerin diesbezüglich den Gegenbeweis antreten müsste. Sie bietet aus Sicht des Bundesgerichts vielmehr Anlass für eine beweismässige Erhebung und Überprüfung des relevanten Sachverhalts durch das Verwaltungsgericht (zum Ganzen E. 4.1). Das Verwaltungsgericht kommt nach Durchführung eines Beweisverfahrens zum Schluss, dass eine schwere Irreführung der Stimmberechtigten nicht erstellt ist (E. 4.4-4.6).
Abweisung.
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.
Stichworte:
BEWEISLAST
BEWEISMASSNAHMEN
BEWEISPFLICHT
GESETZLICHE GRUNDLAGE
INDIZIEN
IRREFÜHRUNG DER STIMMBERECHTIGTEN
MITWIRKUNGSPFLICHT
PARTEIBEFRAGUNG
POLITISCHE RECHTE
POPULARBESCHWERDE
PROPORZWAHL
STIMMBÜRGERSCHAFT
STIMMRECHTSBESCHWERDE
TREU UND GLAUBEN
ÜBERWEISUNG
ÜBERWEISUNG DURCH DAS BUNDESGERICHT
UNTERSUCHUNGSPFLICHT
WAHL
WAHLFREIHEIT
ZEUGENBEFRAGUNG
ZWANGSMASSNAHMEN
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. 3 BV
Art. 29a BV
Art. 34 Abs. 1 BV
Art. 34 Abs. 2 BV
§ 7 VRG
§ 60 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2024.00351
Urteil
der 4. Kammer
vom 4. September 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
4.    D,
5.    E,
6.    F,
Beschwerdeführende 2
bis 6 vertreten durch A,
Beschwerdeführende,
gegen
Isabel Garcia,
vertreten durch RA G,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Erwahrung
der Ergebnisse der Erneuerungswahl
der Mitglieder des Kantonsrats vom 12. Februar 2023,
hat sich ergeben:
I.
Am 12. Februar 2023 fand im Kanton Zürich die
Erneuerungswahl des Kantonsrats für die Amtsdauer 2023 bis 2027 statt. Isabel
Garcia kandidierte auf der Liste 04 der Grünliberalen Partei (GLP) für den
Wahlkreis II (Stadtkreise 3 und 9 der Stadt Zürich). Sie erhielt 3'023 Stimmen
und errang damit eines der 12 Kantonsratsmandate, die dem Wahlkreis II
zugeteilt sind.
Die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich
liess die Ergebnisse der Wahl im kantonalen Amtsblatt vom 17. Februar 2023
mit Rechtsmittelbelehrung veröffentlichen. Am 22. Februar 2023 lief die
fünftägige Rechtsmittelfrist unbenützt ab. Am 23. Februar 2023 wurde aus
den Medien bekannt, dass Isabel Garcia ihre Partei gleichentags über ihren
Übertritt zur Partei FDP.Die Liberalen (FDP) informiert hatte.
Am 8. Mai 2023 fand die konstituierende Sitzung des
Kantonsrats statt. Er beschloss mit 107 zu 52 Stimmen (bei 11 Enthaltungen),
die Ergebnisse der Erneuerungswahl zu erwahren. Damit folgte er dem Antrag des
Regierungsrats des Kantons Zürich vom 5. April 2023 und der
Geschäftsleitung des Kantonsrats vom 27. April 2023. Eine Minderheit hatte
beantragt, die Wahl von Isabel Garcia von der Erwahrung auszunehmen. Der
Erwahrungsbeschluss wurde am 12. Mai 2023 im Amtsblatt publiziert. Ebenfalls
an seiner Sitzung vom 8. Mai 2023 besetzte der Kantonsrat seine
Kommissionen neu. Dabei folgte er diskussionslos den Wahlvorschlägen der
Interfraktionellen Konferenz und wählte alle vorgeschlagenen Ratsmitglieder in
die entsprechenden Kommissionen. Isabel Garcia wurde in die Kommission für
Staat und Gemeinden gewählt.
II.
A.
Am
14. Mai 2023 gelangten A, B, C, D, E und F ans Bundesgericht und
beantragten im Wesentlichen, der Erwahrungsbeschluss des Kantonsrats sei in
Bezug auf Isabel Garcia aufzuheben und es sei eine Verletzung der politischen
Rechte festzustellen. Eventualiter sei die Sache zur neuen Entscheidung an den
Kantonsrat zurückzuweisen. Weiter sei der kantonsrätliche Beschluss betreffend
die Wahl der Kommissionen aufzuheben, die Unrechtmässigkeit der Wahl von Isabel
Garcia in eine Kommission festzustellen und die Sache zum neuen Entscheid an
den Kantonsrat zurückzuweisen. Auch in dieser Hinsicht sei eine Verletzung der
bzw. ihrer politischen Rechte festzustellen.
Am 6. Juni 2023
verfügte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des
Bundesgerichts, dass Isabel Garcia die Ausübung ihres Kantonsratsmandats
während des bundesgerichtlichen Verfahrens gestattet sei.
Am 22. Mai 2024 hiess das Bundesgericht die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gut, soweit es darauf
eintrat, und überwies die Sache zur Durchführung eines Beweisverfahrens und zum
Entscheid an das Verwaltungsgericht (1C_223/2023 / BGE 151 I 41). Das
begründete Urteil ging am 3. Oktober 2024 beim Verwaltungsgericht ein, die
Akten des Bundesgerichts am 31. Oktober 2024.
B.
Das
Verwaltungsgericht eröffnete darauf das vorliegende Geschäft und lud die
Parteien sowie den Kantonsrat mit Präsidialverfügung vom 5. November 2024 ein,
zum bundesgerichtlichen Entscheid Stellung zu nehmen und allfällige
Beweismittel für das verwaltungsgerichtliche Verfahren zu bezeichnen bzw. einzureichen.
Der Kantonsrat schloss mit Stellungnahme vom
18. November 2024 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.
Isabel Garcia verwies mit Eingabe vom gleichen Tag auf das Protokoll ihrer
Anhörung durch den Kantonsrat vom 4. Mai 2023, das von der
Geschäftsleitung des Kantonsrats zu edieren sei, und stellte sich für eine
Befragung durch das Verwaltungsgericht zur Verfügung.
A, B, C, D, E und F ersuchten mit Stellungnahme vom
25. November 2024 unter anderem darum, es sei Isabel Garcia – unter
Androhung der Ungehorsamsstrafe gemäss Art. 292 des Strafgesetzbuchs vom
21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) – die Ausübung des
Kantonsratsmandats bis zum Entscheid in der Sache zu verbieten und dem
Kantonsrat zu untersagen, Isabel Garcia bis zum Entscheid in der Sache an
Abstimmungen, Wahlen und weiteren Geschäften des Kantonsrats teilnehmen zu
lassen, ihr das Wort im Rat zu erteilen oder von ihr abgegebene Stimmen zu
zählen. Sie bezeichneten zudem verschiedene Beweismittel wie die Befragung
Isabel Garcias sowie weiterer Personen. Der Kantonsrat beantragte am
9. Dezember 2024 die Abweisung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung der
Beschwerde und machte geltend, "dass das Protokoll der Geschäftsleitung
vom 3. Mai 2023 gemäss § 57 Abs. 3 VRG
[Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 {LS 175.2}] aus
schutzwürdigen öffentlichen und privaten Interessen nicht zu Beweiszwecken
beigezogen werden kann". Isabel Garcia ersuchte am 9. Dezember 2024
ebenfalls um Abweisung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung, soweit darauf
einzutreten sei.
Mit Präsidialverfügung vom 3. Januar 2025 wurde der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen und der Kantonsrat aufgefordert,
dem Verwaltungsgericht innert zehn Tagen ab Erhalt dieser Verfügung das
Protokoll der Geschäftsleitungssitzung vom 4. Mai 2023 zur Anhörung Isabel
Garcias einzureichen. Auf ein Gesuch des Kantonsrats um Wiedererwägung der
Anordnung betreffend Aktenedition trat die Abteilungspräsidentin am
23. Januar 2025 nicht ein. Das Bundesgericht trat mit Urteil vom
4. März 2025 auf eine gegen die Verfügung vom 3. Januar 2025 gerichtete
Beschwerde des Kantonsrats nicht ein (1C_69/2025).
C.
Am
18. März 2025 kam der Kantonsrat der Editionsverpflichtung nach, worauf
sich Isabel Garcia am 31. März 2025 zum edierten Protokoll äusserte.
D.
Am
28. Mai 2025 befragte das Verwaltungsgericht in Anwesenheit der Parteien
Isabel Garcia als Partei und Simon Affentranger, Përparim Avdili, Beatrix Frey-Eigenmann,
Remo Pfister, Hans-Jakob Boesch, Nicola Forster sowie André Müller als
Zeuginnen bzw. Zeugen.
Das Protokoll der Befragungen wurde den Parteien am
13. Juni 2025 zur Stellungnahme zugestellt. Von dieser Möglichkeit machten
Isabel Garcia am 26. Juni 2025 und A, B, C, D, E und F am 7. Juli
2025 Gebrauch. Am 11. Juli 2025 liess sich Isabel Garcia abschliessend zur
Eingabe der Beschwerdeführenden vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Bundesgericht erwog in seinem Entscheid vom 22. Mai
2024, dass der Erwahrungsbeschluss des Kantonsrats vom 8. Mai 2023 kein
zulässiges Anfechtungsobjekt darstelle und die Beschwerdeführenden innerhalb
von fünf Tagen nach Bekanntwerden der von ihnen geltend gemachten
Unregelmässigkeiten einen Stimmrechtsrekurs an den Kantonsrat hätten erheben
müssen. Gegen den Entscheid des Kantonsrats wäre ihnen wiederum – entgegen dem
Wortlaut von § 42 lit. b VRG – die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht zur Verfügung gestanden.
Grundsätzlich bestünden somit laut dem Bundesgericht
ernsthafte sachliche Gründe, auf die dort erhobene Beschwerde nicht
einzutreten. Allerdings hätten die Beschwerdeführenden gestützt auf die
bisherige Rechtsprechung darauf vertrauen dürfen, dass sie ihres Rechtsschutzes
nicht verlustig gehen würden, wenn sie zunächst den kantonsrätlichen
Erwahrungsbeschluss abwarten, um diesen in der Folge direkt beim Bundesgericht
anzufechten. "[Z]ur Wahrung des Anspruchs auf Treu und Glauben" trat
das Bundesgericht deshalb auf die gegen die Wahl Isabel Garcias erhobene
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten der Beschwerdeführenden ein,
um anschliessend in der Sache festzustellen, dass der Sachverhalt bezüglich der
entscheidenden Frage noch nicht erstellt sei. Es sei aber nicht Aufgabe des
Bundesgerichts, dazu als erste Instanz ein Beweisverfahren durchzuführen. Vielmehr
hätte sich zunächst der Kantonsrat im Rahmen eines Stimmrechtsrekursverfahrens
mit den Anträgen und Rügen der Beschwerdeführenden befassen müssen. Eine
Rückweisung an den Kantonsrat stufte das Bundesgericht indes nicht als sinnvoll
ein, nachdem die Angelegenheit eile und der Kantonsrat die Frage der Erwahrung
der Wahl der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit seinem Erwahrungsbeschluss inhaltlich
bereits erörtert habe und sie zu diesem Zweck vorgängig von seiner
Geschäftsleitung habe anhören lassen. Vor diesem Hintergrund überwies es die
Sache zur weiteren Behandlung an das Verwaltungsgericht (zum Ganzen BGE 151
I 41 E. 4 ff.).
2.
2.1
Gemäss dem
Bundesgericht haben Kandidierende gestützt auf die Meinungsfreiheit (Art. 16
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), die
Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV) und den Schutz ihrer politischen Rechte
(Art. 34 Abs. 1 BV) grundsätzlich die Freiheit, jederzeit nicht nur
ihre politischen Überzeugungen zu ändern, sondern in der Konsequenz auch ihre
Parteizugehörigkeit zu überdenken und allenfalls die Partei zu wechseln.
Zumindest für die Dauer der Amtszeit ergebe sich dieser Anspruch auch aus dem
Prinzip des freien Mandats (vgl. Art. 161 Abs. 1
BV und Art. 52 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 [LS 101]). Ein Parteiwechsel bedeute im Grundsatz
keine Verletzung der politischen Rechte der Wahlberechtigten. Es könne immer
Gründe geben, die einen weiteren Verbleib in der bisherigen Partei
problematisch erscheinen liessen. Die Freiheit, die Partei zu wechseln, habe
jedoch eine durch Art. 34 Abs. 2 BV vorgegebene Grenze (zum Ganzen BGE 151
I 41 E. 7.4 und E. 8).
2.2
Die in Art. 34
Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den
Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt
wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und
unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 146 I 129 E. 5.1, 145 I 259
E. 4.3 [je mit Hinweisen]). Der Wählerwille soll sich möglichst
unverfälscht in der Zusammensetzung des Parlaments widerspiegeln (BGE 135
I 19 E. 2.1 mit Hinweisen; ferner zum Ganzen BGE 151 I 41
E. 8.2).
Ein mit Art. 34 BV kompatibles Proporzwahlsystem und
namentlich auch jenes, das bei Kantonsratswahlen im Kanton Zürich Anwendung
findet, zeichnet sich laut dem Bundesgericht dadurch aus, dass der
Listenzugehörigkeit eine entscheidende Rolle zukommt. Solche Proporzwahlsysteme
hätten die Funktion, die Parteipräferenzen der Stimmberechtigten im zu
besetzenden Parlament möglichst genau abzubilden. Sie setzten voraus, dass sich
die Kandidierenden entsprechend ihren politischen Überzeugungen auf die
unterschiedlichen Listen verteilten. Dies liege grundsätzlich in ihrem eigenen
Interesse und in jenem der Parteien und übrigen Kandidierenden der jeweiligen
Liste. Weiter seien die politischen Überzeugungen oft einem Wandel unterworfen
und die Nähe zwischen den Kandidierenden und ihren jeweiligen Parteien/Listen
könnten variieren. Die Abbildung der Parteipräferenzen solle bei der
Sitzverteilung im Parlament zwar möglichst genau erfolgen, bleibe aber auch
aufgrund dieser Unsicherheiten zwangsläufig eine Annäherung (zum Ganzen BGE 151
I 41 E. 8.5). Im Hinblick auf Art. 34 Abs. 2 BV könne es daher
nicht entscheidend sein, wenn sich die Listenzugehörigkeit eines bzw. einer
Kandidierenden aufgrund geänderter Verhältnisse nachträglich als falsch
erweise. Auch wenn es sich im Hinblick auf eine Parlamentswahl um eine zentrale
Information handelt, welcher Liste eine Kandidatin bzw. ein Kandidat angehöre,
hätten die Stimmberechtigten mit solchen Unsicherheiten zu rechnen. Wer
hingegen für den Kantonsrat kandidiere und den Stimmberechtigten die eigene,
"wahre" Listen-/Parteizugehörigkeit vorenthalte, führe die
Wählerschaft über eine für die Wahl zentrale Tatsache in die Irre; denn wer für
den Zürcher Kantonsrat kandidieren möchte, könne dies nur auf einer Liste tun.
Stelle sich die diesbezügliche Angabe im Anschluss an die Wahl der betreffenden
Person als Fehlinformation heraus, handle es sich dabei um eine neue, objektiv
feststellbare Tatsache, die im Rahmen einer Wahl wesentlich und für die Wahl
der betreffenden Kandidatin bzw. des betreffenden Kandidaten entscheidend sei. Die
Täuschung über die "wahre" Listenzugehörigkeit sei eine schwere
Irreführung der Stimmberechtigten im Sinn der Rechtsprechung. Eine solche
schwere Irreführung der Wählerschaft verletze Art. 34 Abs. 2 BV, da
nicht mehr sichergestellt sei, dass der Wille der Stimmberechtigten zuverlässig
und unverfälscht im Wahlergebnis zum Ausdruck komme (zum Ganzen BGE 151 I
41 E. 8.6).
2.3
Vorliegend
gebe der Parteiwechsel einen Tag nach Ablauf der Beschwerdefrist und ohne
ersichtlichen Grund Anlass zu einer Untersuchung, ob die Beschwerdegegnerin
eine mutmassliche, schwere Irreführung der Stimmberechtigten begangen habe.
Entscheidend sei, "ob die Beschwerdegegnerin den festen Entschluss zum
Parteiwechsel bereits im Zeitpunkt der Wahl gefasst und entsprechende
Vorkehrungen getroffen oder Aussagen gemacht hatte".
Art. 34 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 29a
BV sichere den Stimmberechtigten eine solche Untersuchung zu. Zu diesem Zweck
überwies das Bundesgericht die Sache dem Verwaltungsgericht. Es liege an ihm (an
der Stelle der wahlleitenden Behörde), den Sachverhalt anhand der notwendigen
Beweismittel festzustellen (zum Ganzen BGE 151 I 41 E. 9).
3.
3.1
Gemäss § 60
VRG bzw. (§ 70 in Verbindung mit) § 7 VRG untersucht das
Verwaltungsgericht den Sachverhalt von Amtes wegen und erhebt die in diesem
Zusammenhang erforderlichen Beweise (vgl. dazu Marco Donatsch, in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons Zürich,
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 60 N. 2; ferner
Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi/Livio Bundi [Hrsg.],
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 4. A.,
Zürich/Genf 2025, N. 456; René Wiederkehr, Öffentliches Verfahrensrecht,
Bern 2016, N. 205).
Die Untersuchungspflicht wird dadurch relativiert, dass
den Beteiligten gewisse Mitwirkungspflichten bei der Sachverhaltsfeststellung
auferlegt werden. So haben die an einem Verwaltungsverfahren Beteiligten gemäss
§ 7 Abs. 2 VRG an der Sachverhaltsabklärung mitzuwirken, soweit sie
ein Begehren gestellt haben (lit. a) oder wenn ihnen nach einer
(spezial-)gesetzlichen Vorschrift eine Auskunfts- oder Mitwirkungspflicht
obliegt (lit. b). Falls bestimmte Tatsachen für die Behörden bzw. das
Gericht nicht oder nur schwer zugänglich sind, können Mitwirkungspflichten der
Parteien sodann auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3
BV) abgeleitet werden (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7
N. 98 ff., auch zum Folgenden; ferner Donatsch, § 60
N. 6 f). Diese gelten unabhängig davon, ob das Verfahren durch Gesuch
der bzw. des Betroffenen eingeleitet wird oder ob es sich dabei um ein anderes
Verfahren handelt (siehe auch Patrick Krauskopf/Markus Wyssling, in: Bernhard
Waldmann/Patrick Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz
[VwVG], 3. A., Zürich 2023, Art. 13 N. 35).
3.2
Rechtsmittel
in Stimmrechtssachen bezwecken die unabhängige Kontrolle der den
Stimmberechtigten zustehenden Garantien (Art. 34 BV) durch die
wahlleitende Behörde bzw. eine Rechtsmittelinstanz. Für die Erhebung eines
Rechtsmittels in Stimmrechtssachen bedarf es deshalb keiner Betroffenheit in
persönlichen Interessen. Es darf auch ausschliesslich zur Wahrung öffentlicher
Interessen geführt werden. Legitimiert ist jede Person, die in der betreffenden
Angelegenheit stimmberechtigt ist, womit sich die Stimmrechtsbeschwerde einer
Popularbeschwerde annähert (vgl. zum Ganzen Luka Markić, Das kantonale
Rechtsschutzverfahren im Bereich der politischen Rechte, Zürich 2022, N. 487;
ferner José Krause, Die Rechtsweggarantie [Art. 29a BV] im Bereich der
politischen Rechte. Insbesondere mit Blick auf Probleme bei der Beschwerde in
eidgenössischen Stimmrechtssachen, Zürich/Basel/Genf 2017, N. 324 f.).
Die stimmberechtigte Person, die ein Rechtmittel gegen
einen amtlichen Akt im Zusammenhang mit einer Wahl oder einer Abstimmung einreicht,
hat lediglich glaubhaft zu machen, dass es zu Unregelmässigkeiten bzw. einer
Unregelmässigkeit gekommen ist, das heisst, konkrete Anhaltspunkte dafür
darzulegen. Sie muss nicht nachweisen, dass sich die Unregelmässigkeit auf das
Ergebnis der Wahl oder Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat (vgl. BGE 143
I 78 E. 7.1; BGr, 18. Februar 2025, 1C_631/2023, E. 6.5). Ob
tatsächlich eine Unregelmässigkeit besteht, die vor dem Hintergrund der
gesamten konkreten Verhältnisse von ausschlaggebendem Gewicht für die
Willensbildung der Stimmberechtigten ist bzw. war, hat die Behörde in Anwendung
der Untersuchungspflicht von Amtes wegen festzustellen. Die Parteien trifft
keine gesetzliche Mitwirkungspflicht (vgl. aber zu einer allfälligen
Mitwirkungspflicht aus Treu und Glauben BGr, 24. März 2025, 1C_467/2024,
E. 5.4 [zur Publikation vorgesehen]) und – ähnlich wie beim
aufsichtsrechtlichen Verfahren (vgl. BGr, 20. August 2002, 5A.8/2002,
E. 3.5) – auch keine eigentliche Beweislast. Die Regeln zur Beweislast
laufen bei Rechtsmitteln in Stimmrechtssachen vielmehr ins Leere.
4.
4.1
Wie
aufgezeigt, hat das Verwaltungsgericht laut dem Bundesgericht anstelle der
wahlleitenden Behörde bzw. des Kantonsrats die Frage zu klären, ob die
Beschwerdegegnerin den festen Entschluss zum Parteiwechsel bereits im Zeitpunkt
der Wahl gefasst und entsprechende Vorkehrungen getroffen oder Aussagen gemacht
hat, und hat es in diesem Zusammenhang ein Beweisverfahren durchzuführen.
Entgegen den Beschwerdeführenden lässt sich dem Urteil des
Bundesgerichts dagegen nicht entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin den Beweis dafür
erbringen müsste, den festen Entschluss zum Parteiwechsel erst nach der Wahl gefasst
und erst danach entsprechende Vorkehrungen getroffen zu haben. Das
Bundesgericht betont vielmehr ausdrücklich, dass der Zeitpunkt der Mitteilung
des Parteiwechsels und die damals angeführten Gründe nur den Schluss
nahelegten, dass eine Irreführung der Stimmberechtigten stattgefunden haben
könnte, das heisst, nach dem Bundesgericht vermochten die Beschwerdeführenden,
mit ihren Vorbringen konkrete Anhaltspunkte für eine Unregelmässigkeit
glaubhaft zu machen. Die vorhandene Vermutungsbasis genügt(e) dem Bundesgericht
aber weder für die Annahme, dass die Stimmberechtigten tatsächlich über die
wahre Listen-/Parteizugehörigkeit der Beschwerdegegnerin in die Irre geführt
wurden, noch dafür, dass die Beschwerdegegnerin diesbezüglich den Gegenbeweis
antreten müsste. Sie bietet aus Sicht des Bundesgerichts vielmehr Anlass für
eine beweismässige Erhebung und Überprüfung des relevanten Sachverhalts durch
das Verwaltungsgericht. Sollte dieses Beweisverfahren (weitere) Indizien zutage
bringen, die dafür sprechen, dass die Beschwerdegegnerin den festen Entschluss
zum Parteiwechsel bereits im Zeitpunkt der Wahl gefasst hatte bzw. sollten sich
die vorhandenen Indizien in diese Richtung verdichten, wäre von einer Täuschung
der Wählerschaft und damit einer Unregelmässigkeit auszugehen; sollte das
Beweisverfahren neben den sich aus dem abrupten Parteiwechsel ergebenden
Verdachtsmomenten hingegen keine klaren Indizien für einen bereits vor dem
Wahltag beschlossenen Parteiwechsel zutage fördern, wäre keine
Unregelmässigkeit erstellt und die Beschwerde abzuweisen.
4.2
Das
Verwaltungsgericht holte zunächst das Protokoll der Geschäftsleitung des
Kantonsrats vom 4. Mai 2023 betreffend die Anhörung der Beschwerdegegnerin
ein.
Am 28. Mai 2025 befragte es zudem die
Beschwerdegegnerin als Partei und mit Simon Affentranger, Përparim Avdili,
Beatrix Frey-Eigenmann, Remo Pfister, Hans-Jakob Boesch, Nicola Forster und
André Müller verschiedene weitere Zürcher Politikerinnen und Politiker, bei
denen aufgrund des von ihnen ausgeübten Amtes im massgeblichen Zeitpunkt davon
ausgegangen werden musste, dass sie etwas zur Sache aussagen können, als
Zeuginnen bzw. Zeugen. Die Betroffenen wurden vorgängig zur Wahrheit ermahnt (Art. 160
Abs. 1 lit. a der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO,
SR 272]) sowie auf die Strafbarkeit einer mutwillig falschen Partei- (Ordnungsbusse
nach Art. 191 ZPO) bzw. Zeugenaussage (bis fünf Jahre Freiheitsstrafe oder
Geldstrafe nach Art. 307 StGB) hingewiesen. Die Parteien wohnten den
Befragungen bei und hatten die Möglichkeit, Ergänzungsfragen zu stellen. Am 13. Juni
2025 wurde ihnen ausserdem das von den Befragungen erstellte Wortprotokoll zur Kontrolle
und Stellungnahme zugestellt.
4.3
Auf die
Befragung weiterer Zeuginnen und Zeugen wurde verzichtet, weil nicht
ersichtlich ist, inwiefern diese zur entscheidenden Frage, ob die
Beschwerdegegnerin sich bereits vor der Wahl entschieden hatte, die Partei zu
wechseln, Auskunft geben könnten.
Für eine Beschlagnahme aller E-Mails und anderer
Nachrichten der Beschwerdegegnerin wie auch von ihren Anruflisten betreffend
die Zeit einen Monat vor der Wahl bis zum Tag der Kommunikation des
Parteiwechsels gegen ihren erklärten Willen – wie es die Beschwerdeführenden
forderten – fehlte es dem Verwaltungsgericht an der erforderlichen gesetzlichen
Grundlage. Das Verwaltungsgericht kann – im Unterschied zu den
Strafverfolgungsbehörden (vgl. Art. 241 ff. der Strafprozessordnung
vom 5. Oktober 2007 [SR 312.0]) – zur Erhebung von Beweismitteln
keine Zwangsmassnahmen anwenden. Die Beschwerdegegnerin unterliegt im
vorliegenden Verfahren sodann nur einer beschränkten Mitwirkungspflicht aus
Treu und Glauben. Sie hat das Verfahren nicht eingeleitet bzw. kein Interesse
daran und es liegt auch keine spezialgesetzliche Regelung vor, die sie zur
Mitwirkung oder gar zur Edition von Fernmeldedaten verpflichtete. Die von den
Beschwerdeführenden beantragten Massnahmen wären schliesslich auch
unverhältnismässig. Sie stellten nicht nur einen schweren Eingriff in das Recht
der Beschwerdegegnerin auf Privatsphäre und informationelle Selbstbestimmung
respektive das (ebenfalls) in Art. 13 BV geschützte
Fernmeldegeheimnis dar, sondern auch in dasjenige einer Vielzahl weiterer
Personen. Selbst wenn die Mitwirkungspflicht der Beschwerdegegnerin weiter
ginge, wäre eine Herausgabe der fraglichen Fernmeldedaten daher unzumutbar,
weshalb die Nichteinreichung nicht zulasten der Beschwerdegegnerin gewürdigt
werden dürfte (vgl. zum Ganzen Plüss, § 7 N. 102, 110 f,
152 f.; ferner Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, 3. A., Zürich 2021, N. 713; René Wiederkehr/Christian
Meyer/Anna Böhme, VwVG Kommentar – Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
und weitere Erlasse, Zürich 2022, Art. 12 N. 8).
4.4
4.4.1
Die Beschwerdegegnerin bestritt sowohl in ihren schriftlichen Eingaben ans
Bundes- und ans Verwaltungsgericht wie auch im Rahmen ihrer Befragungen zur
Sache, den Entschluss zum Parteiwechsel bereits im Zeitpunkt der Wahl gefasst
gehabt zu haben. Sie habe zwar schon seit Längerem eine Unzufriedenheit in sich
gespürt, die sich während des Wahlkampfes noch verstärkt habe. Während dieser
intensiven Zeit habe sie jedoch einfach funktioniert und sich vorgenommen, erst
nach der Wahl eine Standortbestimmung zur Gestaltung ihrer weiteren politischen
Tätigkeit vorzunehmen. Den Entscheid zum Parteiwechsel habe sie erst nach der
Wahl gefällt aus einer "Ausnahme-" bzw. einer "Notsituation"
heraus, ohne sich mit jemandem abzusprechen. Statt Erleichterung und Freude
über die erfolgreiche Wahl sei bei ihr damals ein Gefühl von Verzweiflung,
Ausweglosigkeit und Beklemmung aufgekommen. Sie sei in eine Art Loch gefallen.
Es sei ihr psychisch immer schlechter gegangen und die Vorstellung, weitere
vier Jahre im selben internen (Partei-)Umfeld und in denselben Strukturen weiterzuarbeiten,
sei unerträglich für sie gewesen. Da sie weiterhin politisch habe tätig sein
wollen, habe sie keine Alternative gesehen, als die Partei zu wechseln. Sie
habe sich etwa drei oder vier Tage nach der Wahl zum Parteiwechsel entschieden
.
Einen konkreten Auslöser vermochte die Beschwerdegegnerin
nicht zu benennen. Sie habe unmittelbar nach der Entschlussfassung (etwa drei bis
vier Tage nach der Wahl) zum ersten Mal Kontakt mit jemandem von der FDP
aufgenommen bezüglich des Parteiwechsels. Sie habe ein Telefongespräch geführt
mit Përparim Avdili, dem Präsidenten der FDP der Stadt Zürich, den die
Beschwerdegegnerin schon seit über zehn Jahren kennt über ihr gemeinsames
Engagement für den Verein Secondas Zürich.
4.4.2
Simon Affentranger, der in seiner Rolle als früherer Co-Präsident der GLP der
Stadtkreise 3 und 9 als Zeuge befragt wurde, schilderte, dass die
Beschwerdegegnerin "generell" viel und gerne kritisiert habe. Er
erinnere sich rückblickend an einen Ausbruch der Beschwerdegegnerin gegen Ende
des Wahlkampfes, der besonders heftig und im Nachhinein betrachtet vielleicht
doch bereits ein deutliches Anzeichen für eine Entfremdung stärkeren Ausmasses gewesen
sei. Die Listenfindung habe ebenfalls Anlass zu Diskussionen innerhalb der Kreispartei
gegeben und in diesem Zusammenhang namentlich die Frage, auf welchen Platz der
Wahlliste Nicola Forster, früherer Präsident der GLP des Kantons Zürich und
aktueller Co-Präsident der GLP der Stadtkreise 3 und 9, gesetzt werde. Die
Beschwerdegegnerin habe ihm gegenüber allerdings vor der Wahl nie den Wunsch
geäussert, die Partei zu wechseln. Aus seiner Sicht habe es auch sonst keine
klaren Indizien gegeben neben den nunmehr bekannten Umständen.
Përparim Avdili hatte vor seiner Befragung durch das
Gericht gegenüber dem Tages-Anzeiger angegeben, schon länger gewusst zu haben,
dass die Beschwerdegegnerin unzufrieden gewesen sei bei der GLP und dass der
"Linksdrall der Stadt" sie störe (Artikel im Tages-Anzeiger vom 25. Februar
2023 "Isabel Garcia und die GLP: Das Protokoll einer Entfremdung").
Auf diese Aussage angesprochen führte er im Rahmen seiner Befragung näher aus,
dass es sich hierbei um eine Mutmassung seinerseits gehandelt habe. Er habe die
Unzufriedenheit der Beschwerdegegnerin herausgespürt, wenn sie sich nach einer
Sitzung, einem Event oder einer Mitgliederversammlung noch auf ein Bier
getroffen hätten. Es sei durchaus normal, dass Politikerinnen und Politiker
sich bei solchen Gesprächen kritisch über die eigene Partei äusserten. Die
Beschwerdegegnerin habe ihm auch gesagt, dass sie teilweise Mühe hatte mit
gewissen Positionen zu einer Abstimmung oder zu einer politischen Meinung, die
irgendwo debattiert worden sei. Hinzugekommen sei eine "Unzufriedenheit
personeller Natur innerhalb der GLP", darüber wie man mit ihr umgegangen
sei. Er habe anlässlich dieser Gespräche sicher nicht signalisiert, dass sie
nicht willkommen wäre in der FDP der Stadt Zürich. Die Beschwerdegegnerin habe
ihm aber erst nach der Wahl gesagt, dass sie sich das Ganze überlegt habe, und
ihn gefragt, ob die FDP offen wäre für einen Parteiwechsel ihrerseits. Er sei
ob dieser Mitteilung überrascht gewesen. Die nach der Kommunikation des
Parteiwechsels aufgekommenen Gerüchte, wonach über einen solchen schon vor der
Wahl am 12. Februar 2023 geredet worden sein soll (siehe dazu Kantonsrat,
Erwahrungsbeschluss vom 27. April 2023, S. 7), stimmten nicht. Er
habe der Beschwerdegegnerin vor der Wahl lediglich signalisiert, dass sie in der
FDP mit ihrer Gesinnung sicher auch am richtigen Ort wäre.
Beatrix Frey-Eigenmann, die in ihrer Rolle als frühere
Präsidentin der FDP-Fraktion im Kantonsrat (2019 bis 2023) als Zeugin befragt wurde,
erklärte gegenüber dem Verwaltungsgericht, sie sei überrascht gewesen, als sie am
Sonntag nach der Wahl erstmals vom Wunsch der Beschwerdegegnerin erfahren habe,
zur FDP zu wechseln. Sie habe wohl von Dritten Gerüchte gehört, dass
verschiedene GLP-Mitglieder sich nicht mehr wohl gefühlt hätten in der GLP,
wobei der Name der Beschwerdegegnerin gefallen sei. Sie habe sich dadurch aber nicht
veranlasst gefühlt, mit Isabel Garcia Kontakt aufzunehmen. Es komme häufig vor,
dass Parteiexponenten sich kritisch über die eigene Partei äusserten; sie habe
dies wahrscheinlich auch schon getan.
Remo Pfister, der von 2018 bis 2024 Präsident der FDP des Kreises
3 war, erklärte, er sei in der zweiten Woche nach der Wahl von Përparim Avdili
darüber informiert worden, dass die Beschwerdegegnerin gerne der FDP beitreten
möchte. Er habe sie bislang bloss vom Sehen her gekannt und sei einmal einen
Kaffee mit ihr trinken gegangen. Er pflege auch mit anderen politischen
Exponentinnen bzw. Exponenten einen Austausch und das Treffen habe in einem
solchen Rahmen stattgefunden. Sie hätten über alles Mögliche – insbesondere
über die Familie und über Fussball – gesprochen. Auf konkrete Nachfrage hin ergänzte
er, es sei möglich, dass die Beschwerdegegnerin ihm gegenüber bei dieser
Gelegenheit auch angetönt habe, dass sie nicht glücklich in der GLP sei. Sie
hätten dieses Thema aber sicher nicht vertieft.
Hans-Jakob Boesch, der von 2016 bis April 2023 das Amt des
Präsidenten der FDP des Kantons Zürich innehatte, gab zu Protokoll, vor der
Wahl am 12. Februar 2023 keinen persönlichen Kontakt zur
Beschwerdegegnerin gehabt zu haben. Er habe Gerüchte gehört, dass sie
unzufrieden gewesen sei bei der GLP. Von ihr selbst habe er das aber nie gehört
und sie habe ihm gegenüber auch nie erwähnt, dass sie gerne zur FDP wechseln
würde. Es sei sodann häufig, dass Politikerinnen und Politiker Unzufriedenheit
mit der eigenen Partei äusserten, das habe er auch selbst schon gemacht. Vom Übertrittswunsch
der Beschwerdegegnerin habe er erst nach der Wahl erfahren, vermutlich von Beatrix
Frey-Eigenmann. Bis zu einem gewissen Grad sei er erstaunt gewesen über den
Entscheid.
Nicola Forster schilderte übereinstimmend mit Simon
Affentranger, dass seine Kandidatur für die Kreise 3 und 9 innerhalb der
Kreispartei zu Diskussionen geführt habe. Die Beschwerdegegnerin habe sich ihm
gegenüber aber nie dahingehend geäussert, dass sie sich nicht (mehr) wohl fühle
in der GLP, und mit ihm auch nicht über einen möglichen Parteiwechsel
gesprochen. Er habe davon erst am 23. Februar 2023 erfahren, wobei ihn der
Entscheid "extrem" überrascht habe. Man sei als Politikerin bzw.
Politiker oft nicht einverstanden mit Parteientscheiden und gerade, wenn man in
einer Fraktion sei, lasse man sicher auch gegenüber Personen aus anderen
Parteien einmal Dampf ab; aber ein Parteiwechsel sei etwas anderes.
André Müller, der in seiner Rolle als früherer Präsident
der FDP-Fraktion im Kantonsrat (von Mai 2023 bis Juli 2024) als Zeuge befragt wurde,
erklärte, er kenne die Beschwerdegegnerin seit sie (im Februar 2022) für die
GLP in die Finanzkommission gewählt worden sei. Sie hätten vor der Wahl grundsätzlich
ein gutes Verhältnis gehabt, sich aber nie ausserhalb der Kommissionssitzungen
getroffen. Ihm sei vor der Wahl am 12. Februar 2023 nicht bekannt gewesen,
dass die Beschwerdegegnerin unzufrieden war mit ihrer Partei. Er habe mit der
Beschwerdegegnerin weder über ihre Unzufriedenheit gesprochen noch über einen
möglichen Parteiwechsel. Auch mit Përparim Avdili habe er im Vorfeld der Wahlen
nicht über einen möglichen Parteiwechsel der Beschwerdegegnerin gesprochen oder
ihn motiviert, darauf hinzuwirken, dass sie die Partei wechsle. Wann er von dem
Parteiwechsel erfahren habe, könne er nicht mehr genau sagen.
4.5
Welche
Umstände konkret zur Zerrüttung des Verhältnisses zwischen der
Beschwerdegegnerin und ihrer früheren Partei führten, bleibt auch nach
Durchführung der gemäss Bundesgericht erforderlichen Beweismassnahmen unklar.
Ihre Motivation für den Parteiwechsel ist jedoch nicht entscheidend (vgl. auch BGE 151
I 41 E. 7.4, wonach die Gründe für einen Parteiwechsel häufig nach aussen
nicht erkennbar seien und eine gerichtliche Prüfung solcher Sachverhalte weder
sinnvoll noch realistisch erscheine), denn bei objektiver Betrachtung lässt
sich kein Grund ausmachen, der zwingend für einen Entscheid zum Parteiwechsel
der Beschwerdegegnerin vor ihrer Wiederwahl am 12. Februar 2023 gesprochen
hätte. Obschon die Mehrheit der Befragten angab, dass ihnen schon vor dem
Wahltag zumindest Gerüchte zu Ohren gekommen seien, wonach die
Beschwerdegegnerin in der GLP nicht mehr zufrieden gewesen sein soll, zeigten
sich denn auch sämtliche befragten Zeuginnen und Zeugen mehr oder weniger
erstaunt über die Erklärung der Beschwerdegegnerin nach erfolgter Wiederwahl. Keine
bzw. keiner von ihnen gab an, bereits vor der Wahl am 12. Februar 2023
über den festen Entschluss der Beschwerdegegnerin zum Parteiwechsel informiert
gewesen zu sein bzw. davon gesicherte Kenntnis gehabt zu haben.
Selbst Përparim Avdili, der von den befragten Personen vor
der Wahl den engsten Kontakt zur Beschwerdegegnerin unterhielt, scheint
letztlich aufrichtig überrascht gewesen zu sein, sowohl was den definitiven
Entscheid als solchen anbelangt wie auch den Zeitpunkt der Entscheidfällung
bzw. -verkündung durch die Beschwerdegegnerin. Wenn die Beschwerdegegnerin den
festen Entschluss zum Parteiwechsel schon vor dem 12. Februar 2023 gefasst
haben sollte, war er jedenfalls nicht eingeweiht. Gleiches gilt für die weiteren
befragten Vertreterinnen und Vertreter der FDP.
Was schliesslich den Umstand anbelangt, dass sie der
Wahlfeier der GLP am (späten) Nachmittag des 12. Februar 2023 fernblieb, vermag
die Beschwerdegegnerin ihre Abwesenheit mit ihrer schlechten gesundheitlichen
Verfassung sowie dem Ausbleiben positiver Emotionen an diesem Tag nachvollziehbar
zu begründen. Die Angaben der Beschwerdegegnerin zu ihrer schlechten
psychischen Verfassung am Wahltag und in den Tagen nach der Wahl sind
konsistent und es liegt nicht ausserhalb der allgemeinen Lebenserfahrung, wenn
sie erst nach dem Wegfall der Belastung und der Anspannung, die der Wahlkampf
für sie zweifelsohne mit sich brachte, den definitiven (festen) Entscheid zum
Parteiwechsel gefasst haben will.
Nicht relevant ist schliesslich, ob die Beschwerdegegnerin
den Entscheid allein getroffen hat oder diesen mit ihrem privaten Umfeld
absprach. Es ist Privatsache der Beschwerdegegnerin, ob und mit wem sie sich
vor Entscheiden berät. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang einzig, dass
sich kein Hinweis finden liess, dass die Beschwerdegegnerin schon vor dem
Wahltag Gespräche über einen möglichen Parteiübertritt geführt hätte.
4.6
Damit fehlt
es an klaren Anhaltspunkten dafür, dass die Beschwerdegegnerin bereits vor
ihrer Wiederwahl in den Kantonsrat am 12. Februar 2023 den festen Entschluss
für den Parteiwechsel gefasst und die Stimmberechtigten so über ihre wahre
Parteizugehörigkeit irregeführt hat. Zu den bereits im bundesgerichtlichen
Urteil erwähnten, für eine mutmassliche Irreführung sprechenden Indizien
(Zeitpunkt der Mitteilung des Entscheids und fehlende Begründung desselben),
die das Bundesgericht veranlassten, das Verwaltungsgericht mit der Feststellung
des Sachverhalts "anhand der notwendigen Beweismittel" zu betrauen,
traten keine weiteren Indizien hinzu, denen auch nur ansatzweise gleiches
Gewicht zukäme.
Entsprechend ist aufgrund der Beweis- und Indizienlage nicht erstellt,
dass die Beschwerdegegnerin den festen Entschluss zum Parteiwechsel bereits im
Zeitpunkt der Wahl gefasst und entsprechende Vorkehrungen getroffen oder
Aussagen gemacht hat.
Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
5.
In Stimmrechtssachen werden Verfahrenskosten nur erhoben,
wenn das Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos ist (§ 13 Abs. 4
VRG). Das trifft hier nicht zu. Die Gerichtskosten sind daher auf die
Gerichtskasse zu nehmen.
In Anbetracht der geschilderten Umstände durften sich die
unterliegenden Beschwerdeführenden in guten Treuen zur Einreichung eines
Rechtsmittels veranlasst sehen, weshalb sie ungeachtet des Verfahrensausgangs
nicht zur Leistung einer Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin zu
verpflichten sind (vgl. Plüss, § 17 N. 28).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    195.--
Zustellkosten,
Fr. 3'195.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
das Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    den Kantonsrat Zürich.
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer:
(§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010
[LS 211.1])
Eine Minderheit der Kammer beantragte die Gutheissung der
Beschwerde. Es liegt eine formelle Rechtsverweigerung vor, da die
Kammermehrheit ihre Kognition unzulässig einschränkt. Der Sachverhalt wurde
willkürlich festgestellt und die allgemeinen Beweislast- und Beweismassregeln
willkürlich angewendet; eventualiter besteht eine ungenügende
Sachverhaltsabklärung. Der Mehrheitsentscheid verletzt die Rechtsweggarantie
nach Art. 29a BV und die Wahlfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV.
Das Verwaltungsgericht wurde vom Bundesgericht mit BGE 151
I 41 E. 9 angewiesen, die mutmassliche schwere Irreführung der
Stimmberechtigten bei den Kantonsratswahlen am 12. Februar 2023 weiter zu
untersuchen. Das Bundesgericht verwies dabei auf die Rechtsweggarantie nach
Art. 29a BV. Die Rechtsweggarantie verlangt eine freie und umfassende
Prüfung des Sachverhalts und der Rechtsfragen (BGE 142 II 49 E. 4.4;
Kölz/Häner/Bertschi/Bundi, N. 185 mit Hinweisen), dies gilt auch im
Bereich des Wahlrechts und insbesondere auch, wenn Mitglieder des Kantonsrats
von der Untersuchung betroffen sind (Krause, N. 116 ff., 180; Markić,
N. 39 ff., 218 ff.; vgl. BGE 138 I 61 E. 4.7). Konkretisierte
Unregelmässigkeiten bei Wahlen sind in einer Demokratie von Amtes wegen mit
freier Kognition zu beurteilen, denn es geht um das Interesse der Allgemeinheit
an der korrekten Durchführung einer Wahl und nicht um Partikular- und
Parteiinteressen oder um eine "Privatsache", wie die Kammermehrheit
schreibt (E. 4.5). Indem die Kammermehrheit von einer Art aufsichtsrechtlichem
Verfahren ausgeht (E. 3.2) und demzufolge ihre Kognition einschränkt, verletzt
sie die Rechtsweggarantie und begeht eine formelle Rechtsverweigerung.
Grundsätzlich gilt das Regelbeweismass der vollen
Überzeugung (Plüss, § 7 N. 26, auch zum Folgenden). Demnach gilt ein
Beweis dann als erbracht, wenn die Entscheidinstanz nach objektiven
Gesichtspunkten von der Richtigkeit eines Sachverhaltselements überzeugt ist.
Dabei kann keine absolute Gewissheit verlangt werden; es genügt, wenn die
Überzeugung von der Lebenserfahrung und Vernunft getragen und auf sachliche
Gründe abgestützt ist. Das Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit
genügt insbesondere im Fall einer Beweisnot, das heisst wenn aufgrund der Natur
der Sache ein strikter Beweis bzw. die volle Überzeugung nicht möglich oder
nicht zumutbar ist (Plüss, § 7 N. 28). In diesem Fall folgt das
Gericht jener Sachverhaltsdarstellung, welche die wahrscheinlichste aller
Möglichkeiten darstellt. Geht es um den Beweis von inneren Tatsachen – wie
hier, wo es um den Zeitpunkt des Entschlusses zum Parteiübertritt geht –, kann
das Gericht von bekannten Tatsachen (Vermutungsbasis) auf unbekannte Tatsachen
(Vermutungsfolge) schliessen. Da innere Tatsachen dem Gericht nicht bekannt
sind, ist es – entgegen der Kammermehrheit – zulässig und notwendig, von den
Betroffenen zu fordern, dass sie Gründe vorbringen, welche geeignet sind,
Zweifel an der Richtigkeit der ihr substanziiert unterstellten Indizien und
daraus gezogenen Schlussfolgerungen zu wecken (Kölz/Häner/Bertschi/Bundi,
N. 464 mit Hinweisen). Dies gilt selbst dann, wenn keine gesetzlich
statuierte Mitwirkungspflicht greift, direkt gestützt auf Art. 5
Abs. 3 BV bei einem Umstand, der von Amtes wegen abzuklären ist (BGE 135
II 161 E. 3, 130 II 482 E. 3.2; vgl. BGr, 24. März 2025, 1C_467/2024,
E. 5.4; Kölz/Häner/Bertschi/Bundi, N. 460 und 464). Mitwirkungspflichten
aus Treu und Glauben ergeben sich dann, wenn ein Verfahren von Amtes wegen
eingeleitet wurde sowie wenn negative Tatsachen zu beweisen sind. In diesen
Fällen können von der verfahrensbetroffenen Person positive Beweise verlangt
werden (BGE 137 II 313 E. 3.5.2). Mitwirkungspflichten gelten auch, wenn sich
die betroffene Person selbst belasten muss (BGE 140 II 65 E. 3.4.3).
Isabel Garcia trifft deshalb entgegen der Kammermehrheit eine umfassende
Mitwirkungspflicht, da sie aus dem Zeitpunkt ihres Entschlusses zum
Parteiübertritt Rechte ableitet und sie besser als die Behörden in der Lage
ist, die entsprechenden Tatsachen darzulegen und zu belegen (BGr, 24. März
2025, 1C_467/2024, E. 5.4).
Da eine gewählte Person das Recht auf Ausübung ihres
Mandats aus ihrer rechtmässigen Wahl ableitet, trifft Isabel Garcia die
Beweislast für diese Tatsachen, wenn sie – wie vorliegend – substanziiert
bestritten werden bzw. hinreichende Anzeichen vorliegen, die eine schwere
Irreführung der Wahlberechtigten nahelegen (BGE 151 I 41 E. 9). Entgegen der
Kammermehrheit gilt der allgemeine Rechtsgrundsatz der Beweislastverteilung
nach Art. 8 ZGB auch in Stimmrechtssachen (BGr, 24. März 2025,
1C_467/2024, E. 5.4; vgl. VGr, 21. April 2010, VB.2010.00132, E. 5.5).
Damit ist es – entgegen der Kammermehrheit – an Isabel
Garcia, dem Gericht Gründe und Belege vorzulegen, die Zweifel an der in BGE 151
I 41 getroffenen Annahme der mutmasslichen schweren Irreführung der
Stimmberechtigten durch ihren Parteiübertritt kurz nach der Wahl erwecken. Sie
hat aber keine weiteren Beweismittel (ausser ihrer eigenen Befragung und dem
Beizug des Protokolls des Kantonsrats) angerufen und keine Dokumente
eingereicht. Das, was Isabel Garcia vorbringt und die Partei- und
Zeugenbefragungen hervorgebracht haben, genügt aber nicht, um den festen
Entschluss zum Übertritt zur FDP vor der Wahl unwahrscheinlich bzw. viel
weniger wahrscheinlich als einen plötzlichen Entschluss nach der Wahl
erscheinen zu lassen. Nach der allgemeinen Lebenserfahrung (und auch der
Einschätzung der Zeugen, wonach Parteiübertritte immer wohlüberlegt erfolgten)
ist es vielmehr unwahrscheinlich, dass Isabel Garcia einen solch tiefgreifenden
Entscheid – wie sie behauptet – ohne Rücksprache mit ihrem Ehemann oder anderen
Vertrauten und im Affekt traf. Auch ist es lebensfremd, dass Isabel Garcia sich
nicht mehr erinnern kann, wann sie den Entscheid genau getroffen hat und wann
das entscheidende Telefonat mit dem Zeugen Avdili stattfand. Vielmehr ist es –
entgegen der Kammermehrheit – überwiegend wahrscheinlich, dass sie diesen
einschneidenden Schritt in ihrem Leben wohlüberlegt vor der Wahl getroffen und
vorbereitet hat, weil sie sich von der GLP entfremdet und sich mit der
Stadtpartei zerstritten hatte sowie weil sie ihre einzige Einkommensquelle
nicht verlieren wollte. Die Kammermehrheit hat das Beweismass unzulässig
herabgesetzt, indem es ihr genügte, dass das Verhalten von Isabel Garcia
"nicht ausserhalb der allgemeinen Lebenserfahrung" liege. Hier gilt
aber das Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit, der von der Mehrheit
angewandte Beweisgrad der Glaubhaftmachung genügt den verfassungsrechtlichen
Anforderungen nach der Rechtsweggarantie nicht. Denn es handelt sich hier nicht
um ein summarisches Verfahren mit Beweismittelbeschränkung (Plüss, § 7 N. 29).
Folgte man betreffend Beweislastverteilung der
Mehrheitsmeinung, welche eine (hinreichende) Mitwirkungs- und Beweispflicht von
Isabel Garcia ablehnt, wäre das Gericht verpflichtet gewesen, weitere
Untersuchungen vorzunehmen (§ 60 VRG).
Für
richtiges Protokoll,
Die
Gerichtsschreiberin:
Sonja
Güntert