zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00368 · 2006-10-25 · de

Baubewilligung | Errichtung von drei Unterflur-Abfallcontainern in der Zürcher Altstadt Die Selbstbindung des Gemeinwesens gemäss § 204 Abs. 1 PBG erstreckt sich sowohl auf Schutzobjekte, die in Privateigentum stehen, als auch auf solche, die dem Gemeinwesen gehören; sie umfasst stets auch die nähere Umgebung des Schutzobjektes. Der Schutzumfang ergibt sich daher nicht nur aus § 203 PBG, sondern auch aus § 238 Abs. 2 PBG. (...) Gegen die Erhaltung eines Schutzobjektes oder die besondere Rücksichtnahme auf ein Natur- oder Heimatschutzobjekt im Sinn von § 238 Abs. 2 PBG kann eine dem betreffenden Gemeinwesen obliegende öffentliche Aufgabe oder das Gebot des haushälterischen Umgangs mit öffentlichen Mitteln sprechen (E. 5.2). Das Bauvorhaben verstösst gegen § 238 Abs. 2 PBG (vgl. E. 6). Es ist deshalb zu prüfen, ob es gestützt auf § 204 Abs. 1 PBG aufgrund überwiegender öffentlicher Interessen gleichwohl bewilligt werden kann. (...) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden erweisen sich die von der Bauherrin aufgezeigten Standortlösungen nicht wirklich als "valable" Alternativen. Insgesamt gewährleisten die geprüften Alternativstandorte nämlich keine befriedigende Lösung, die nötig wäre, um den im Geviert anfallenden Siedlungsabfall zu entsorgen. Zwar lässt sich der strikte Nachweis, dass nur die von den kommunalen Behörden gewählte Lösung zur Erfüllung des Entsorgungsauftrages möglich ist, nicht erbringen. Ein solcher Nachweis ist jedoch auch nicht erforderlich. Es muss genügen, dass die Behörde alle massgeblichen Gesichtspunkte in die Evaluation mit einbezogen hat und die Standortwahl nach sachlichen Kriterien getroffen hat. Die Umsetzung des neuen städtischen Abfallkonzepts setzt zudem ein gewisses Planungsermessen voraus. Dieses Ermessen haben die Rechtsmittelinstanzen zu beachten, die nicht über den Sachverstand zur umfassenden Überprüfung solcher Planungen verfügen (E. 7.3.3). Die kommunale Baubehörde war sich bewusst, dass der Container-Standort zu einer gewissenBeeinträchtigung des schützenswerten Ortsbildes führen wird. Dennoch hat sie in ihrer Interessenabwägung das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des neuen Abfallkonzepts der Stadt Zürich höher gewichtet als das Interesse des Ortsbildschutzes. Die höhere Gewichtung ist nicht rechtsverletztend. Diese Interessenabwägung beruht auf einer vollständigen Berücksichtigung der massgeblichen Sachumstände, erfolgte nach pflichtgemässem Ermessen und erweist sich als sachlich vertretbar (E. 7.3.4).Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 25.10.2006 VB.2005.00368
Zurich Verwaltungsgericht 25.10.2006 VB.2005.00368
Zurigo Verwaltungsgericht 25.10.2006 VB.2005.00368

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00368
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00368
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.10.2006
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 04.12.2007 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Errichtung von drei Unterflur-Abfallcontainern in der Zürcher Altstadt
Die Selbstbindung des Gemeinwesens gemäss § 204 Abs. 1 PBG erstreckt sich sowohl auf Schutzobjekte, die in Privateigentum stehen, als auch auf solche, die dem Gemeinwesen gehören; sie umfasst stets auch die nähere Umgebung des Schutzobjektes. Der Schutzumfang ergibt sich daher nicht nur aus § 203 PBG, sondern auch aus § 238 Abs. 2 PBG. (...) Gegen die Erhaltung eines Schutzobjektes oder die besondere Rücksichtnahme auf ein Natur- oder Heimatschutzobjekt im Sinn von § 238 Abs. 2 PBG kann eine dem betreffenden Gemeinwesen obliegende öffentliche Aufgabe oder das Gebot des haushälterischen Umgangs mit öffentlichen Mitteln sprechen (E. 5.2).
Das Bauvorhaben verstösst gegen § 238 Abs. 2 PBG (vgl. E. 6).
Es ist deshalb zu prüfen, ob es gestützt auf § 204 Abs. 1 PBG aufgrund überwiegender öffentlicher Interessen gleichwohl bewilligt werden kann. (...) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden erweisen sich die von der Bauherrin aufgezeigten Standortlösungen nicht wirklich als "valable" Alternativen. Insgesamt gewährleisten die geprüften Alternativstandorte nämlich keine befriedigende Lösung, die nötig wäre, um den im Geviert anfallenden Siedlungsabfall zu entsorgen. Zwar lässt sich der strikte Nachweis, dass nur die von den kommunalen Behörden gewählte Lösung zur Erfüllung des Entsorgungsauftrages möglich ist, nicht erbringen. Ein solcher Nachweis ist jedoch auch nicht erforderlich. Es muss genügen, dass die Behörde alle massgeblichen Gesichtspunkte in die Evaluation mit einbezogen hat und die Standortwahl nach sachlichen Kriterien getroffen hat. Die Umsetzung des neuen städtischen Abfallkonzepts setzt zudem ein gewisses Planungsermessen voraus. Dieses Ermessen haben die Rechtsmittelinstanzen zu beachten, die nicht über den Sachverstand zur umfassenden Überprüfung solcher Planungen verfügen (E. 7.3.3).
Die kommunale Baubehörde war sich bewusst, dass der Container-Standort zu einer gewissen Beeinträchtigung des schützenswerten Ortsbildes führen wird. Dennoch hat sie in ihrer Interessenabwägung das öffentliche Interesse an der Durchsetzung des neuen Abfallkonzepts der Stadt Zürich höher gewichtet als das Interesse des Ortsbildschutzes. Die höhere Gewichtung ist nicht rechtsverletztend. Diese Interessenabwägung beruht auf einer vollständigen Berücksichtigung der massgeblichen Sachumstände, erfolgte nach pflichtgemässem Ermessen und erweist sich als sachlich vertretbar (E. 7.3.4).
Abweisung
Stichworte:
ALTSTADT
BINDUNGSWIRKUNG
DENKMALSCHUTZOBJEKT
EINORDNUNG
ENTSORGUNGSINTERESSE
GESAMTWIRKUNG
GESTALTUNG
GUTACHTEN
INTERESSENABWÄGUNG
KERNZONE
NATUR- UND HEIMATSCHUTZ
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
ORTSBILD
ORTSBILDSCHUTZ
SELBSTBINDUNG
UNTERFLUR-CONTAINER
Rechtsnormen:
§ 204 Abs. I PBG
§ 238 Abs. II PBG
§ 338a Abs. I PBG
Art. 43 BZO Zürich
Publikationen:
RB 2006 Nr. 66
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Mit
Beschluss vom 25. Mai
2004 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der Abteilung Entsorgung +
Recycling Zürich, die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung von drei Unterflur-Containern
auf dem Grundstück, L in
Zürich.
II.
Gegen diesen Beschluss liess die C AG am 5. Juli 2004
Rekurs erheben und die Aufhebung der Baubewilligung beantragen. Am
12. November 2004 führte die Baurekurskommission I eine
Augenscheinsverhandlung durch.
In der Folge ersuchte sie die Natur- und
Heimatschutzkommission des Kantons Zürich (NHK) um Stellungnahme betreffend die
Frage, inwiefern die im Nahbereich des X geplanten Unterflur-Container unter
dem Gesichtspunkt des Ortsbildschutzes vertretbar seien.
Mit Eingabe vom 14. März 2005 erstattete die NHK ihr Gutachten, das den Parteien
zur Stellungnahme zugestellt wurde. Mit Entscheid vom 1. Juli 2005 wies
die Baurekurskommission I den Rekurs unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
ab.
Auch die A liess gegen den erwähnten Beschluss am 25. Juni
2004 Rekurs erheben und dessen Aufhebung beantragen. Mit Entscheid vom 1. Juli
2005 wies die Baurekurskommission I auch diesen Rekurs ab, soweit sie auf das
Rechtsmittel eintrat.
III.
Gegen die beiden Entscheide der Baurekurskommission I vom
1. Juli 2005 liessen sowohl die
A (VB.2005.00368) als auch die C AG
(VB.2005.00369) am 16. bzw. 19. September 2005 Beschwerde erheben und je
beantragen, der Rekursentscheid und die Baubewilligung der Bausektion der Stadt
Zürich seien aufzuheben; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerinnen. Beide Parteien liessen ausserdem die Durchführung eines
Augenscheins beantragen.
Die Baurekurskommission I beantragte am 7. Oktober
2005 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der beiden Beschwerden. Mit
Beschwerdeantwort vom 11. November 2005 beantragte auch die Abteilung
Entsorgung + Recycling Zürich die vollständige Abweisung beider Beschwerden,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Ebenso beantragte die Bausektion der
Stadt Zürich am 22. November 2005 die Abweisung der Beschwerden, soweit
darauf einzutreten sei.
Mit Eingabe vom 12. Januar 2006 liess die C AG ihre
Stellungnahme zur Beschwerdeantwort einreichen und beantragte erneut die
Durchführung eines Augenscheins.
IV.
Mit Beschluss vom 22. März 2006 vereinigte das
Verwaltungsgericht die beiden Verfahren (VB.2005.00368 sowie VB.2005.00369) und
setzte der Abteilung Entsorgung + Recycling Zürich eine Frist von 30 Tagen an,
um dem Verwaltungsgericht den Nachweis über die Notwendigkeit der
Containerstandplätze vor der Liegenschaft L Nr. 01 zu erbringen und die zur
Überprüfung der Standortevaluation notwendigen Unterlagen einz
ureichen.
Mit Schreiben vom 24. Mai 2006 reichte die Abteilung
Entsorgung + Recycling Zürich innert erstreckter Frist ihren Nachweis über die
Notwendigkeit der Containerstandplätze mitsamt den angeforderten Unterlagen
ein.
Mit Eingabe vom 28. Juni 2006 liess die C AG
Stellungnahme zum Nachweis über die Notwendigkeit der Containerstandplätze
einreichen und hielt an ihren Anträgen gemäss ihrer Beschwerdeschrift vom
19. September 2005 fest.
Ebenso liess auch die A innert erstreckter Frist am
8. September 2006 Stellungnahme zum Nachweis über die Notwendigkeit der
Containerstandplätze einreichen und ersuchte erneut um die Gutheissung ihrer
Beschwerdeanträge.
Die Parteivorbringen sowie die Entscheidgründe der
Vorinstanz werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen
wiedergegeben.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung
von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommission zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführenden sind Eigentümer bzw. Benützer von
Liegenschaften in der unmittelbaren Nähe des Baugrundstücks.
Damit sind sie von der angefochtenen Baubewilligung mehr
als
irgendwelche Dritte oder die Allgemeinheit in ihren eigenen tatsächlichen oder
rechtlichen Interessen betroffen und gestützt
auf
§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7
. September
1975 (PBG) zur Beschwerde legitimiert.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die rechtzeitig erhobenen Beschwerden einzutreten.
2.
In prozessualer Hinsicht beantragen die Beschwerdeführenden
die Durchführung eines Augenscheins. Zur Begründung bringen sie vor, die
Vorinstanz habe das Gutachten der Natur- und Heimatschutzkommission des Kantons
Zürich zur Frage der Verträglichkeit der geplanten Sammelstelle mit dem Orts-
und Denkmalschutz stark relativiert. Zudem habe sie das Vorliegen weiterer
Denkmalschutzobjekte und insbesondere auch das geschützte Gebäude der
Beschwerdeführerin Nr. 2 nicht in ihre Betrachtungen einfliessen lassen.
Vorliegend ist der beantragte Augenschein nicht erforderlich,
da sich der massgebliche Sachverhalt aufgrund des von der Vorinstanz am
12. November 2004 durchgeführten Augenscheins sowie der bei den Akten
liegenden Fotografien und Pläne mit ausreichender Deutlichkeit ergibt (RB 1995
Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen). Auf die bei dieser
Gelegenheit gewonnenen Erkenntnisse darf auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren
abgestellt werden (RB 1981 Nr. 2).
3.
Die geplanten drei Unterflurcontainer sollen auf
öffentlichem Grund, an der südwestlichen Ecke des L erstellt werden. Gemäss
Bau- und Zonenordnung 1992/1999 der Stadt Zürich (BZO) ist das Baugrundstück
der "Kernzone Altstadt" mit einem Wohnanteil von 90 % und der
Empfindlichkeitsstufe (ES) II gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. b der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) zugewiesen. Der Standort
der geplanten Anlage liegt zudem in einer schutzwürdigen Zone von kantonaler
Bedeutung im Sinn von § 203 lit. d PBG; die gemäss § 7
Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 1.4.1.5 der Bauverfahrensverordnung vom
3. Dezember 1997 (BVV) erforderliche kantonale Bewilligung betreffend
Archäologie wurde von der Baudirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom
11. Mai 2004 mit verschiedenen Auflagen erteilt.
Die projektierten Unterflur-Container bestehen aus einem
oberirdischen und einem unterirdischen Teil. Der optisch wahrnehmbare Teil des
Containers besteht aus zwei seitlich aneinander gefügten, nach oben
abgeschrägten Zylindern aus Edelstahl, die im Querschnitt zusammen 73 cm
breit sind. Der kleinere Zylinder, der rund 1 m hoch ist und einen
Durchmesser von 56 cm aufweist, dient als Einwurfsbehälter für die
Kehrichtsäcke. Der 20 cm grössere Zylinder ist im Durchmesser wesentlich
schmaler und enthält die Aufhängevorrichtung für die Entleerung des Containers.
Die beiden Zylinder sind auf einer ebenerdigen, runden Deckplatte fixiert, die
einen Durchmesser von ca. 1.90 m aufweist; unter dieser Bodenplatte
befindet sich der eigentliche Container. Dieser rund 3 m lange Auffangbehälter
für die entsorgten Kehrichtsäcke (17 l - 110 l Züri-Säcke)
hat ein Fassungsvermögen von rund 5 m
3
und einen Durchmesser von ca. 1.80 m. Was die
Benützung der Unterflur-Container-Anlage und den Entsorgungsvorgang anbelangt,
so kann auf die vorinstanzlichen Ausführungen (vgl. Rekursentscheid,
E. 2.2 und 2.3) verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28
Abs. 1 VRG).
4.
4.1
Die
Vorinstanz hat die kantonale Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) um
Stellungnahme betreffend die Frage ersucht, "ob und inwieweit sie die
innerhalb eines Ortsbildes von kantonaler Bedeutung und zudem im Nahbereich des
X geplante Anlage unter Gesichtspunkten des Ortsbildschutzes als vertretbar
erachte". Die NHK ist in ihrem Gutachten zum Schluss gekommen, dass die
"Zufügung weiterer Requisiten" eine weit grössere Dimension annehme
als die Massstäblichkeit der Unterflurcontainer vermuten lasse, dass aus
visueller Sicht das heutige Gleichgewicht von Aussenraum und Monument gestört
werde und aus städtebaulicher Sicht die Position des Eingriffs nicht vertretbar
sei.
4.1.1
Zur Verträglichkeit mit dem Ortsbildschutz führte die Rekurskommission aus,
die NHK erachte die geplante Abfallsammelstelle aus ortsbaulichen Gründen als
nicht bewilligungsfähig. Zur Begründung werde im Wesentlichen angeführt, die
Unterflur-Container wirkten am vorgesehenen Standort ungeachtet ihrer
beschränkten oberirdischen Grösse als "raumbesetzend". Die drei
geplanten Unterflur-Container führten im Vergleich zu den zufällig gestreuten
weiteren Elementen auf dem L (u.a. Steinpoller mit Ketten, Abfallbehälter,
begrünte Waschbetonkisten) zu einer neuen Dimension der Gestaltung, welche im
fraglichen, von der Bescheidenheit des Freiraums lebenden Ortsbild nicht vertretbar
sei. Aus visueller Sicht werde das heutige Gleichgewicht von Aussenraum und
Monument gestört. – Auch die kommunale Baubehörde räume eine gewisse
Beeinträchtigung des Ortsbilds durch die streitige Sammelstelle ein, halte den
Eingriff jedoch als noch vertretbar.
4.1.2
Weiter wird im vorinstanzlichen Entscheid erwogen, es sei als ein
"Faktum" hinzunehmen, dass gemäss der Verordnung über die
Abfallbewirtschaftung der Stadt Zürich vom 15. September 2004 (VAZ)
Haushaltabfälle künftig in herkömmlichen Containern oder Unterflur-Containern
für die Abfuhr bereitzustellen seien. Bei der Umsetzung dieses neuen
Abfallentsorgungskonzepts gehe Entsorgung + Recycling Zürich (zweifellos zu
Recht) davon aus, dass den Bewohnern in der Altstadt eine 150 m
übersteigende Gehdistanz zu den Unterflur-Containern nicht zugemutet werden
könne; diesem Aspekt komme ein wesentliches Gewicht zu. Das geplante
Abfallentsorgungskonzept könne nur dann zweckmässig umgesetzt werden, wenn
diese Prämisse (maximale Gehdistanz von 150 m) berücksichtigende
Sammelstellen realisiert werden könnten. Deshalb bestehe ein wesentliches
öffentliches Interesse an der Errichtung jeder einzelnen innerhalb der Altstadt
geplanten Sammelstelle. Mithin würden sich zwei gleichrangige öffentliche
Interessen gegenüberstehen, welche gegeneinander abzuwägen seien. Demjenigen am
Ortsbildschutz wäre dann "klarerweise" der Vorrang einzuräumen, wenn
auf die streitige Sammelstelle ohne Beeinträchtigung der von der Stadt Zürich
wahrzunehmenden Aufgabe, eine zweckmässige Abfallentsorgung zu gewährleisten,
verzichtet werden könnte, was offensichtlich nicht der Fall sei. Sollte die
geplante Sammelstelle nicht realisiert werden können, so wäre das Entsorgungskonzept
infrage gestellt. Ein anderer geeigneter Standort am L sei nicht vorhanden,
zumal die Errichtung der Unterflur-Container an verschiedene konzeptionelle
Anforderungen und Rahmenbedingungen gebunden sei. Der vorgesehene Standort
hinter dem X sei auch in ortsbaulicher Hinsicht am
"unbedenklichsten". – Zusammenfassend sei festzuhalten, dass einer
Bewilligung der geplanten Unterflur-Container unter Gesichtspunkten des
Ortsbildschutzes nichts entgegenstehe. Entgegen der rekurrentischen Auffassung
könne auch nicht davon gesprochen werden, dass die im Streit stehende Sammelstelle
die nach § 238 Abs. 2 PBG erforderliche Rücksichtnahme auf das unter
Schutz gestellte rekurrentische Gebäude vermissen lasse.
4.2
Die
Beschwerdeführerin Nr. 2 bringt vor, die Vorinstanz habe das Gutachten der
NHK stark relativiert. Die Kommission habe unmissverständlich festgehalten,
dass die geplante Anlage unter den Gesichtspunkten des Ortsbildschutzes nicht
vertretbar sei. Nebst dieser selten klaren Feststellung der kantonalen
Kommission halte selbst die städtische Baubewilligungsbehörde in ihrer
Vernehmlassung vom 19. April 2005 "unverblümt" fest, dass sie
das Projekt aus dem Sichtwinkel des Ortsbildschutzes wohl verweigert hätte;
dies bestreite auch die Bauherrschaft nicht ernsthaft. Zudem habe sie das
Vorliegen weiterer Denkmalschutzobjekte – insbesondere das geschützte Gebäude
der Beschwerdeführerin Nr. 2 – nicht in ihre Betrachtungen einfliessen
lassen. Entgegen dem Dafürhalten der Vorinstanz würden die geplanten Unterflur-Container
auffälliger in Erscheinung treten als die Abfallbehälter des Typs
"Hai", zumal gleich drei Container nebeneinander platziert würden.
Die Entsorgungsanlage stelle geradezu einen Blickfang dar, die den
verhältnismässig grosszügigen L in mehr als fragwürdiger Weise verstelle.
Überdies wird vorgebracht, die Abwägung zwischen den
öffentlichen Interessen des Ortsbildschutzes und der Durchsetzung der VAZ sei
nicht durchgeführt worden oder zumindest völlig einseitig ausgefallen. Für die
Vorinstanz gelte der Grundsatz, dass eine zweckmässige Abfallentsorgung auf
jeden Fall zu gewährleisten sei; soweit dieses Ziel nicht erreicht werden
könne, habe der Ortsbildschutz Beeinträchtigungen hinzunehmen. Die Anliegen des
Ortsbildschutzes seien im kantonalen Gutachten substanziiert dargestellt; die
Überlegungen der Experten seien widerspruchsfrei und nachvollziehbar. Eine
analog vertiefte Auseinandersetzung mit der Frage, inwieweit das Abfallkonzept
mit einem Verzicht auf den strittigen Standort beeinträchtigt würde, sei
indessen nicht aktenkundig. Die Vorinstanz habe pflichtwidrig wesentliche
Aspekte der vorzunehmenden Abwägung ausser acht gelassen, weshalb die
Beschwerde zufolge rechtswidriger Ermessensüberprüfung aufzuheben sei.
5.
5.1
Gemäss
Art. 43 BZO sind in den Kernzonen Bauten, Anlagen und Umschwung im ganzen
und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass der typische
Gebietscharakter bewahrt bleibt und eine gute Gesamtwirkung erzielt wird. Diese
Anforderungen decken sich mit jenen der kantonalrechtlichen Vorschrift von
§ 238 Abs. 2 PBG, welche eine besondere Rücksicht auf Objekte des
Natur- und Heimatschutzes verlangt. Auch nach dieser Vorschrift müssen sich
Bauten und Anlagen in Kernzonen nicht nur befriedigend (vgl. § 238
Abs. 1 PBG), sondern gut einordnen, das heisst, sie müssen erhöhten
gestalterischen Ansprüchen genügen (BGr, 19. Juli 2005,
1P.208/2005,
www.bgr.ch;
VGr, 17. Dezember 2003, VB.2003.00301, E. 2).
Bei der Anwendung von § 238 Abs. 2 PBG, der Objekte
des Natur- und Heimatschutzes vor negativen gestalterischen Einflüssen schützt,
steht der örtlichen Baubehörde eine von den Rechtsmittelinstanzen zu beachtende
besondere Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zu. Sodann handelt es sich bei
den Kernzonenvorschriften um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht,
dessen Auslegung durch die kommunalen Behörden nach ständiger Rechtsprechung zu
schützen ist, wenn sie vertretbar und nicht rechtsverletzend ist. Auch insofern
haben sich die kantonalen Rechtsmittelinstanzen bei der Überprüfung zurückzuhalten
(RB 1981 Nr. 20; VGr, 19. Mai 1988, BEZ 1988 Nr. 14
E. 1h). Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen
im Sinn von § 50 Abs. 2 VRG sowie gemäss § 51 VRG eine für
den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Feststellung des
Sachverhalts gerügt werden.
5.2
Gemäss
§ 204 Abs. 1 PBG hat das Gemeinwesen in seiner Tätigkeit dafür zu
sorgen, dass Schutzobjekte im Sinn von § 203 PBG geschont werden, und wo
das öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben.
Diese so genannte Selbstbindung des Gemeinwesens erstreckt sich sowohl auf
Schutzobjekte, die in Privateigentum stehen, als auch auf solche, die dem
Gemeinwesen gehören, und umfasst stets auch die nähere Umgebung des
Schutzobjekts (vgl. Jürg Hess, Der Denkmalschutz im zürcherischen
Planungs- und Baugesetz, 1986, S. 150). Daher kann sich der Schutzumfang
nicht nur aus § 203 PBG ergeben, sondern auch aus § 238 Abs. 2
PBG (vgl. VGr, 27. September 1995, E. 4a, VB.1995.00065).
Der Grad der Schonungspflicht und das Ausmass zulässiger
Eingriffe lässt sich nicht allgemein angeben, sondern nur aufgrund einer
Abwägung der konkreten infrage stehenden öffentlichen Interessen. Wie beim
Entscheid über eine formelle Unterschutzstellung nach § 205 lit. c
PBG verlangt die Anwendung von § 204 PBG demnach eine Interessenabwägung,
welche die entscheidenden Behörden – gestützt auf eine sorgfältige
Sachverhaltsabklärung – nach pflichtgemässem Ermessen vorzunehmen
haben.
Gegen die Erhaltung eines Schutzobjekts oder die besondere
Rücksichtnahme auf ein Natur- und Heimatschutzobjekt im Sinn von § 238
Abs. 2 PBG kann eine dem betreffenden Gemeinwesen obliegende öffentliche
Aufgabe oder das Gebot des haushälterischen Umgangs mit öffentlichen Mitteln
sprechen (vgl. auch VGr, 27. September 1996, BEZ 1996 Nr. 23).
Dabei ist es Sache des Gemeinwesens, konkret darzulegen, inwiefern andere öffentliche
Interessen der Erhaltung im Weg stehen (vgl. RB 1985 Nr. 94).
6.
6.1
Die Baurekurskommission
hat das im Streit liegende Bauvorhaben einzig unter den Gesichtspunkten des
Ortsbildschutzes und § 238 Abs. 2 PBG geprüft und es in diesem gesetzlichen
Rahmen aufgrund einer Interessenabwägung als bewilligungsfähig beurteilt. Diese
Auffassung übersieht, dass die Vorschriften betreffend den Ortsbildschutz bzw.
§ 238 Abs. 2 PBG Grundanforderungen an Bauten umschreiben, die für
sich allein keine Interessenabwägung zulassen; eine solche ist lediglich für
öffentliche Bauprojekte im Rahmen von § 204 PGB zulässig.
6.2
Die
ortsbildschützerische Qualität des gewählten Anlagestandorts bzw. des
streitbetroffenen Altstadt-Gevierts an sich ist unbestritten. – Zur Frage der
Verträglichkeit der geplanten Unterflur-Container-Anlage mit dem Ortsbildschutz
wurde von der Vorinstanz ein Gutachten der kantonalen NHK eingeholt. Letzteres
hat formell die Bedeutung eines Amtsberichts
(RB 1990
Nr. 73, 1972 Nr. 3). Inhaltlich kommt es jedoch aufgrund der besonderen
Fachkompetenz der Kommission einem eigentlichen Gutachten gleich, dem bei der
Entscheidfindung grosses Gewicht zukommt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.
Zürich 1999, § 7 N. 30). Das gilt insbesondere für die solchen
Gutachten zu Grunde liegenden tatsächlichen Feststellungen, von welchen nur aus
triftigen Gründen abgewichen werden darf – etwa wenn das Gutachten
Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält (Heinz Aemisegger/Stephan Haag,
Gedanken zu Inhalt und Aufbau der Gutachten der Eidg. Natur- und
Heimatschutzkommission, URP 1998 S. 569 f.). Diese Bindungswirkung
beruht darauf, dass die NHK die gesetzlich bestimmte kantonale Expertin in
Fragen des Natur- und Heimatschutzes ist (vgl. § 4 Abs. 1 lit. a
der Verordnung über die Sachverständigenkommission gemäss § 216 PBG vom
12. Januar 2005); es kann nicht der Sinn des Beizugs einer solchen
sachkundigen Spezialbehörde sein, dass sich die Rechtsmittelinstanz ohne
triftige Gründe über die Feststellungen des Gutachtens betreffend die Frage des
Ortsbildschutzes hinwegsetzt (BGr, 22. Juli 1999 E. 5 b/aa, URP
1999 S. 794).
Die Vorinstanz hat das Gutachten der NHK weder als
unvollständig noch als widersprüchlich beurteilt. Auch von den Parteien wurden
keine Mängel geltend gemacht. So räumte insbesondere auch die
Beschwerdegegnerin Nr. 1 in ihrer Stellungnahme zum Gutachten ein, dass
die Ausführungen der NHK nachvollziehbar seien und von ihr im Grundsatz insoweit
nicht bestritten würden, als die geplante Anlage zu einer Beeinträchtigung des
Ortsbildes führen werde. Dem Gutachten der NHK bzw. deren unbestrittene
tatsächliche Feststellung, die geplante Anlage sei aus ortsbildschützerischen
Gründen nicht bewilligungsfähig, ist mithin hohe Bindungswirkung zuzuschreiben.
Die Vorinstanz hat zwar eingeräumt, dass das öffentliche Interesse des
Ortsbildschutzes "klarerweise" den Vorrang hätte, könnte man ohne den
strittigen Standort eine zweckmässige Abfallentsorgung gewährleisten. Dennoch
hat sie sich gegen das Gutachten der NHK gestellt und die Frage, ob die
geplante Sammelstelle aus ortsbaulichen Gründen bewilligungsfähig sei, zu Unrecht
bejaht. Trotz der für sich genommen sehr sorgfältigen Gestaltung der
Entsorgungsanlage kann ihr im gegebenen hoch qualifizierten baulichen Umfeld
nicht die gemäss § 238 Abs. 2 PBG erforderliche gute Einordnung
bescheinigt werden.
7.
Verstösst das Bauvorhaben gegen § 238 Abs. 2
PBG, so ist zu prüfen, ob es gestützt auf § 204 Abs. 1 PBG aufgrund
überwiegender öffentlicher Interessen gleichwohl bewilligt werden kann.
Nachdem die Vorinstanz das Vorliegen solcher Interessen ohne
nähere Abklärungen bejahte, hat das Verwaltungsgericht die gebotene
Untersuchung im Beschwerdeverfahren nachgeholt.
7.1
Betreffend
den vom Verwaltungsgericht angeforderten Nachweis der Notwendigkeit der Anlage
vor der Liegenschaft L Nr. 01 bringt die Beschwerdegegnerin Nr. 2 als
Bauherrin der geplanten Unterflur-Container-Anlage vor, dass die umliegenden
Container-Standorte nicht oder nur sehr schwer um je einen Unterflur-Container
erweitert werden könnten.
Dem in der Zwischenzeit offenbar bewilligten
Container-Standort "S" (zwei Unterflurgefässe) könnte man aus
Kapazitätsgründen nur zwei Liegenschaften an der N-Strasse zuweisen, ansonsten
die Sammelstelle ständig überfüllt sein würde.
Der bereits bewilligte Einzelstandort "O" könnte
zu einem Standort mit zwei Unterflur-Containern ausgebaut werden, doch würde
die durchschnittliche Wegstrecke von den Liegenschaften zur Sammelstelle um
40 % zunehmen: Während beim vorgesehenen Standort L Nr. 01 nur
5 Liegenschaften einen Weg von über 100 m zurücklegen müssten, seien
es bei dieser Alternativlösung deren 19; 6 Liegenschaften würden dabei
sogar mehr als 150 m vom Alternativstandort "O" entfernt liegen.
Zudem würden sich im Hinblick auf die Entleerung des zweiten Containers
Schwierigkeiten ergeben: Da die Krone des angrenzenden Baumes über den zusätzlichen
Container ragen würde, wäre das Lichtraumprofil von 9 m unterschritten und
hätte zur Folge, dass der Unterflur-Container aufgrund des Astwerks bei der
Entleerung nicht vollständig aus seiner Grube gehoben werden könne bzw. dass
Äste des auf dem privaten Grundstück liegenden Baums oder die
Hydraulikschläuche des Entsorgungskrans verletzt werden könnten. Eine weitere
Verschiebung sei aufgrund der zahlreichen Werkleitungen nur im Bereich der Liegenschaft
Nr. 02 möglich; dort müssten die Container aufgrund der vorhandenen Bäume,
der Wettermessstation sowie der Werkleitungen mitten auf dem Platz positioniert
werden; eine solche Anordnung sei kaum durchsetzbar. Daneben würde sich auch
der Entleerungsvorgang als schwierig erweisen (Beschädigung der Wettermessstation,
Behinderung des Tramverkehrs). Zusammengefasst erachtete die Beschwerdegegnerin
Nr. 2 die Platzierung eines zweiten Unterflurcontainers beim Standort
"O" für nicht möglich.
Der Standort "M-Strasse" könnte zu einem
Doppelstandort ausgebaut werden; bei der Umsetzung dieser Standortvariante
würden die Liegenschaften des Gebiets P-Strasse, Q-Strasse sowie R-Strasse neu
diesem Standort zugewiesen.
Für den dritten Unterflurcontainer fehle eine adäquate
Alternative. Am S sei aufgrund gestalterischer Ansprüche seitens der dafür
zuständigen Amtsstellen kein Ausbau mehr möglich. Auch ein Ausbau des Standorts
"N-Strasse" sei unmöglich: Einerseits sei die Distanz zu den
Liegenschaften zu gross und andererseits sei ein Ausbau zu einem Doppelstandort
nur bedingt möglich. Die Entleerung der Container würde den Verkehr empfindlich
behindern und es müssten verschiedene Werkleitungen verschoben werden, damit
die beiden Container nah nebeneinander positioniert werden könnten, was massive
Kosten zur Folge hätte.
Zusammengefasst könnte der Siedlungskehricht der geplanten
drei Unterflur-Container des Standorts "L" allenfalls auf die beiden
Alternativstandorte "M-Strasse" und "O" verteilt werden. Um
diese Menge zu verarbeiten, müssten die Gefässe öfter geleert werden, was
wiederum eine stärkere Lärmbelastung bedeuten würde und mit unverhältnismässig
hohen Kosten verbunden wäre. Teilweise würde sich die für die Bewohner
zurückzulegende Distanz verdoppeln bzw. um bis zu 100 m verlängern. –
Schliesslich weist die Beschwerdegegnerin Nr. 2 darauf hin, dass die
Variante "Rollcontainer" das Ortsbild und die Fassade der
Liegenschaft L Nr. 01 im Vergleich zur Unterflur-Container-Lösung um ein Vielfaches
beeinträchtigen würde.
7.2
Die
Beschwerdeführenden bringen hierzu im Wesentlichen vor, die Beschwerdegegnerin
Nr. 2 habe nicht nachvollziehbar dargelegt, warum ein Standort für drei
Unterflur-Container vor der Liegenschaft L Nr. 01 erforderlich sein sollte. Im
Gegenteil, sie präsentiere durchaus valable Alternativen und die Einwände, die
sie gegen den Ausbau der Standorte "O" und "M-Strasse"
vorbringe, seien nicht stichhaltig. Es sei nach wie vor nicht einsehbar,
weshalb an der denkmalpflegerisch wohl sensibelsten Stelle des L, unmittelbar
vor dem unter Schutz gestellten Gebäude der Beschwerdeführerin Nr. 1 sowie
über einem ehemaligen Gräberfeld ausgerechnet ein Dreifach-Standort geplant sei
und andere, weniger schützenswerte Plätze oder Gebäude verschont würden.
7.3
Die
geplante Unterflur-Container-Anlage ist eine von insgesamt 37 zum grössten Teil
schon realisierten oder bewilligten Anlagen des neuen Entsorgungsplans
"Altstadt". Wie aus den Unterlagen der Beschwerdegegnerin Nr. 2
hervorgeht, hat die Bauherrin unter Einbindung zahlreicher Amtsstellen (unter
anderem des Amts für Städtebau bzw. deren Abteilungen Denkmalpflege und
Archäologie) die möglichen Standorte in der Altstadt evaluiert. – Die
Standortbeurteilung erfolgte unter Berücksichtigung nachfolgender Kriterien:
Entsorgungslogistik (Gewährleistung der Zufahrt der LKW zu den Containern sowie
Sicherstellung der maschinellen Leerung), Nutzung der Container (zumutbare
Wegdistanz für Anwohner und Nutzer), Denkmal- und Ortsbildschutz sowie
Freiraumgestaltung und Begrünung (Einpassung in die Umgebung, Rücksichtnahme
auf schützwürdige Bauten, Plätze und Begrünung), unterirdische Bauten und
Hindernisse, Werk- und Kommunikationsleitungen, Archäologie, Verkehrs- und
Gehwegraum (keine Behinderung des Verkehrs, Standortrealisierung nicht zu
Lasten von Parkplätzen), Feuerpolizei und Grundstückeigentümer (Standort
möglichst auf öffentlichen Grund). – Für die projektierte Container-Anlage bei
der Liegenschaft L Nr. 01 mussten also neben den zahlreichen bautechnischen
Anforderungen auch die Zufahrt für die Entsorgungsfahrzeuge sichergestellt
sowie ein zumutbarer Zugang für die Anwohnerschaft gewährleistet sein. Darüber
hinaus war auch das kulturhistorische und städtebauliche Umfeld, das sich hier
durch ein sehr bedeutendes mittelalterliches Sakralmonument und verschiedene
denkmalgeschützte Bauten auszeichnet und der archäologischen Zone zugewiesen
ist, zu berücksichtigen.
7.3.1
Den
Ausführungen der Beschwerdegegnerin Nr. 2 zum (nachträglichen) Nachweis
der Notwendigkeit des im Streit liegenden Standorts ist zu entnehmen, dass
ursprünglich andere Standorte auf dem L in Erwägung gezogen worden sind (vor Y
sowie vor dem Haupteingang des X). Diese Standorte sind offenbar schon vor der
ersten Begehung vom 18. Februar 2003 ausgeschieden und durch den Container-Standort
vor der Liegenschaft L Nr. 01 ersetzt worden. Im Unterschied zu anderen
Standorten in der Altstadt, ergab sich für den L gemäss dem Resultat der
Standortbewertung vom Februar 2003 kein Alternativstandort. Eine andere
Platzierung rund um das X fiel offenbar auch deshalb nicht in Betracht, weil
der T und der westliche Teil des L mit dem Entleerungsfahrzeug unbefahrbar
sind. Gemäss den Angaben der Bauherrin wurde in Absprache mit dem Amt für
Städtebau bzw. der Abteilung Denkmalpflege und Archäologie deshalb vereinbart,
dass die Unterflur-Container möglichst weit weg von der Fassade des X platziert
werden sollen.
7.3.2
Die
Beschwerdegegnerin Nr. 2 hat dargestellt, inwiefern Alternativstandorte
unter Verzicht auf den Standort "L" infrage kommen und welche
Probleme sich diesbezüglich ergeben würden. Sie hat aufgezeigt, dass die drei
geplanten Unterflur-Container lediglich auf die folgenden zwei der geprüften
vier Alternativstandorte verlegt werden könnten: die Standorte
"M-Strasse" und "O". Dabei würde sich aber auch der Ausbau
des zweiten Alternativstandorts ("O") als problematisch erweisen –
insbesondere was die Leerung des (allfälligen) zweiten Containers anbelangt.
Abgesehen davon würde sich die (ohnehin lange) durchschnittliche Wegstrecke der
Anwohner um fast die Hälfte erhöhen. Die Beschwerdegegnerin Nr. 2 hat auch
darauf hingewiesen, dass bei einem Verzicht auf den Standort "L Nr.
01" statt nur eine zwei Leerungen pro Woche erforderlich wären – was
wiederum mit unverhältnismässigen Mehrkosten verbunden wäre und zusätzliche Lärmimmissionen
verursachen würde. Dass die Variante "Rollcontainer" die bauliche Umgebung
in jeder Hinsicht viel stärker beeinträchtigt als die umstrittene Sammelstelle,
ist offenkundig.
7.3.3
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden erweisen sich die von ihnen
aufgezeigten Standortlösungen nicht wirklich als "valable"
Alternativen. Insgesamt gewährleisten die geprüften Alternativstandorte nämlich
keine befriedigende Lösung, die nötig wäre, um den im Geviert des X anfallenden
Siedlungsabfall zu entsorgen; so bleibt denn auch ungewiss, wo der geplante
dritte Unterflur-Container überhaupt platziert werden könnte. Zwar lässt sich
der strikte Nachweis, dass nur die von den kommunalen Behörden gewählte und
keine andere Lösung zur Erfüllung des Entsorgungsauftrags möglich ist, nicht
erbringen. Ein solcher Nachweis ist jedoch auch nicht erforderlich. Es muss
genügen, dass die Behörde alle massgeblichen Gesichtspunkte in die Evaluation
mit einbezogen und die Standortwahl nach sachlichen Kriterien getroffen hat.
Die Umsetzung des neuen städtischen Abfallkonzepts gemäss VAZ setzt zudem ein
gewisses Planungsermessen voraus. Dieses Ermessen haben die
Rechtsmittelinstanzen zu beachten, die nicht über den Sachverstand zur
umfassenden Überprüfung solcher Planungen verfügen. Zusätzlich ist zu berücksichtigen,
dass die Gemeinde aus Rücksicht auf das Ortsbild für die Entwicklung der
Unterflur-Container und die Gestaltung der oberirdischen Anlageteile einen
grossen Aufwand betrieben hat und die aus hochwertigen Materialien gefertigten
Anlagen für sich betrachtet sehr gut gestaltet sind.
7.3.4
Die Beschwerdegegnerin Nr. 1 war sich bewusst, dass der
Container-Standort "L" zu einer gewissen Beeinträchtigung des
schützenswerten Ortsbildes führen wird. In ihrer Interessenabwägung hat sie das
öffentliche Interesse an der Durchsetzung der VAZ bzw. des neuen Abfallkonzepts
der Stadt Zürich dennoch höher gewichtet als das Interesse des Ortsbildschutzes.
Diese höhere Gewichtung der öffentlichen Entsorgungsaufgabe ist nicht
rechtsverletzend. Die Interessenabwägung beruht auf einer vollständigen
Berücksichtigung der massgeblichen Sachumstände, erfolgte nach pflichtgemässem
Ermessen und erweist sich als sachlich vertretbar.
8.
8.1
Während die Beschwerdeführerin
Nr. 2 diese Einwände im Beschwerdeverfahren nicht erneuert hat, rügt die
Beschwerdeführerin Nr. 1 neu, dass von den geplanten Unterflur-Containern
übermässige Immissionen ausgehen würden. Nach dem umweltrechtlichen
Vorsorgeprinzip seien schädliche
oder lästige
Immissionen so weit zu vermeiden, als dies technisch und betrieblich möglich
sei. Die von der Entsorgungsanlage ausgehenden Immissionen müssten aufgrund des
Vorsorgeprinzips mit der Wahl eines geeigneteren Standorts reduziert werden.
Die Rügen betreffend die unzulässigen Lärm- und
Geruchsimmissionen sind neu und im Beschwerdeverfahren daher nicht zu hören
(§ 52 Abs. 2 VRG), zumal auch der vorinstanzliche Entscheid keinen
Anlass dazu gibt. – Im Übrigen ist die Vorinstanz (Rekursverfahren
R1S.2004.05150 der heutigen Beschwerdeführerin Nr. 2) zutreffend davon
ausgegangen, dass es sich bei der projektierten Unterflur-Container-Anlage um
eine neue ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 2 Abs. 1 LSV handelt,
deren Emissionen zu keiner Überschreitung der Planungswerte führen dürfen. Da
für die Beantwortung der Frage, ob von einer Unterflur-Container-Anlage
unzumutbare Lärmemissionen ausgehen, keine vom Bund festgelegten
Belastungsgrenzwerte vorliegen und auch nicht die Belastungsgrenzwerte für
andere Lärmarten, wie insbesondere diejenigen für Industrie- und Gewerbelärm
hilfsweise angewendet werden (BGE 123 II 325 E. 4d/aa und
E. 4d/bb; 123 II 74 E. 4b) können, hat sie die mutmasslichen
Emissionen zu Recht aufgrund von Art. 15 des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 und Art. 40 Abs. 3 LSV
beurteilt. Sie hat die im Zusammenhang mit der geplanten
Unterflur-Container-Anlage entstehenden Lärmquellen (Entsorgungs- und
Entleerungsvorgang) richtig erfasst und die hiervon ausgehenden Emissionen als
für die Bevölkerung zumutbar bewertet; es kann auf die vorinstanzlichen Erwägungen
verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).
8.2
Auch die
von derselben Beschwerdeführerin vorgebrachte Rüge betreffend ideelle Immissionen
ist neu und deshalb nicht zu hören. Zudem gewährt das öffentliche Baurecht
insofern keinen Schutz (Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 3. A., Zürich 2003, S. 8-5 f.).
9.
Die Beschwerden erweisen sich damit als unbegründet und
sind abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang haben grundsätzlich die
Beschwerdeführenden gestützt auf § 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit
§ 70 VRG die Verfahrenskosten zu tragen. Aus Billigkeitsgründen kann
indessen vom Unterlieger- und Verursacherprinzip abgewichen werden
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23). Eine solche Abweichung ist
vorliegend gerechtfertigt, waren doch die Beschwerdeführenden aufgrund der
ungenügend nachgewiesenen Ermessensbetätigung der Bewilligungsbehörde, die auch
im Rekursverfahren nicht rechtsgenügend dargelegt wurde, in guten Treuen zur
Rechtsmittelergreifung veranlasst. Demgemäss werden die Kosten des Rekurs- und
des Beschwerdeverfahrens unter solidarischer Haftung zur Hälfte den
Beschwerdeführenden Nrn. 1 und 2 und zur Hälfte der Beschwerdegegnerin
Nr. 1 auferlegt. Eine Parteientschädigung steht den Beschwerdeführenden
dagegen nicht zu (§ 70 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    340.--     Zustellungskosten,
Fr. 6'340.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden unter solidarischer Haftung den Beschwerdeführenden
Nrn. 1 und 2 je zu einem Viertel und der Beschwerdegegnerin Nr. 1 zur
Hälfte auferlegt.
4.    Die
Rekurskosten in der Höhe von Fr. 1'790.- (R1.2004.05139) werden je zur Hälfte
der Beschwerdeführerin Nr. 1 und der Beschwerdegegnerin Nr. 1
auferlegt. Die Rekurskosten in der Höhe von Fr. 3'210.- (R1.2004.05150) werden
je zur Hälfte der Beschwerdeführerin Nr. 2 und der Beschwerdegegnerin
Nr. 1 auferlegt.
5.    Parteientschädigungen
werden keine zugesprochen.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann, soweit die Verletzung von Bundesverwaltungsrecht geltend gemacht wird, innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
7.    Mitteilung an …