zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00009 · 2015-09-21 · de

Quartierplan | Quartierplanverfahren/Anordnung eines Gutachtens. [Das Verwaltungsgericht verlangte im Rahmen eines Rückweisungsentscheids zur Vervollständigung des Sachverhalts die Einholung eines Gutachtens eines unabhängigen Sachverständigen. Daraufhin beauftragte das Baurekursgericht den Koreferenten des ersten Rechtsgangs mit einem Fachbericht. Umstritten ist, ob diese Anordnung den Vorgaben des verwaltungsgerichtlichen Rückweisungsentscheids genügt.] Die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich im zürcherischen Verwaltungsrechtspflegeverfahren grundsätzlich nach den gleichen Kriterien wie vor Bundesgericht. Die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes sind allerdings lediglich "sinngemäss" anwendbar, sodass dem Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen Grad Raum für eine eigenständige Auslegung des kantonalen Rechts bleibt (E. 1.2.3). Soweit in der vorinstanzlichen Anordnung die Befangenheit des Koreferenten für die Erstellung eines Fachberichts verneint wird, ist ein selbständig anfechtbarer Zwischenentscheid über den Ausstand gegeben (E. 1.2.4). Aber auch insofern, als im vorliegenden Fall Fragen thematisiert werden, welche über die gesetzlichen Ausstandsgründe hinausgehen, ist es aufgrund der besonderen Umstände geboten, auf den angefochtenen Zwischenentscheid einzutreten. Das rechtliche Gehör der Parteien würde in erheblicher und kaum heilbarer Weise verletzt, wenn sich die Vorinstanz über die verbindlichen Erwägungen des Rückweisungsentscheids hinwegsetzen und gegebenenfalls anstelle eines vorgeschriebenen externen Gutachtens einen Fachbericht einholen würde. Zudem bestünde bei Nichteintreten das Risiko einer übermässigen Verfahrensverzögerung (E. 1.2.5). Bei einem Fachbericht des Baurekursgerichts handelt es sich formell nicht um ein Gutachten, sondern um einen Bestandteil der richterlichen Sachverhaltsfestellung oder Rechtsanwendung (E. 4.3). In der vorliegenden Angelegenheit wurde das Baurekursgericht aufgrund des konkreten Wortlauts desverwaltungsgerichtlichen Rückweisungsentscheids zur Einholung eines externen Sachverständigengutachtens verpflichtet. Der klare Rückweisungsauftrag des Verwaltungsgerichts beliess keinen Ermessensspielraum, sodass ein Fachbericht den Vorgaben nicht genügt (E. 4.4). Frage offengelassen, ob beim Koreferenten des Baurekursgerichts für die Begutachtung der Angelegenheit ein Anschein der Befangenheit besteht. Der Umstand, dass nach erfolgter Rückweisung ein am ersten Rechtsgang beteiligter Baurekursrichter mit einem Fachbericht befasst wird, führt für sich allein jedenfalls noch nicht zu einer unzulässigen Vorbefassung (E. 4.6). Auferlegung der Gerichtskosten an die Vorinstanz (E. 5.2). Kein Anspruch des obsiegenden Gemeinwesens auf eine Parteientschädigung (E. 5.3).Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.12.0 VB.2016.00009
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.12.0 VB.2016.00009
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.12.0 VB.2016.00009

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00009
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00009
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.05.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Quartierplan
Quartierplanverfahren/Anordnung eines Gutachtens.
[Das Verwaltungsgericht verlangte im Rahmen eines Rückweisungsentscheids zur Vervollständigung des Sachverhalts die Einholung eines Gutachtens eines unabhängigen Sachverständigen. Daraufhin beauftragte das Baurekursgericht den Koreferenten des ersten Rechtsgangs mit einem Fachbericht. Umstritten ist, ob diese Anordnung den Vorgaben des verwaltungsgerichtlichen Rückweisungsentscheids genügt.]
Die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich im zürcherischen Verwaltungsrechtspflegeverfahren grundsätzlich nach den gleichen Kriterien wie vor Bundesgericht. Die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes sind allerdings lediglich "sinngemäss" anwendbar, sodass dem Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen Grad Raum für eine eigenständige Auslegung des kantonalen Rechts bleibt (E. 1.2.3). Soweit in der vorinstanzlichen Anordnung die Befangenheit des Koreferenten für die Erstellung eines Fachberichts verneint wird, ist ein selbständig anfechtbarer Zwischenentscheid über den Ausstand gegeben (E. 1.2.4). Aber auch insofern, als im vorliegenden Fall Fragen thematisiert werden, welche über die gesetzlichen Ausstandsgründe hinausgehen, ist es aufgrund der besonderen Umstände geboten, auf den angefochtenen Zwischenentscheid einzutreten. Das rechtliche Gehör der Parteien würde in erheblicher und kaum heilbarer Weise verletzt, wenn sich die Vorinstanz über die verbindlichen Erwägungen des Rückweisungsentscheids hinwegsetzen und gegebenenfalls anstelle eines vorgeschriebenen externen Gutachtens einen Fachbericht einholen würde. Zudem bestünde bei Nichteintreten das Risiko einer übermässigen Verfahrensverzögerung (E. 1.2.5). Bei einem Fachbericht des Baurekursgerichts handelt es sich formell nicht um ein Gutachten, sondern um einen Bestandteil der richterlichen Sachverhaltsfestellung oder Rechtsanwendung (E. 4.3). In der vorliegenden Angelegenheit wurde das Baurekursgericht aufgrund des konkreten Wortlauts desverwaltungsgerichtlichen Rückweisungsentscheids zur Einholung eines externen Sachverständigengutachtens verpflichtet. Der klare Rückweisungsauftrag des Verwaltungsgerichts beliess keinen Ermessensspielraum, sodass ein Fachbericht den Vorgaben nicht genügt (E. 4.4). Frage offengelassen, ob beim Koreferenten des Baurekursgerichts für die Begutachtung der Angelegenheit ein Anschein der Befangenheit besteht. Der Umstand, dass nach erfolgter Rückweisung ein am ersten Rechtsgang beteiligter Baurekursrichter mit einem Fachbericht befasst wird, führt für sich allein jedenfalls noch nicht zu einer unzulässigen Vorbefassung (E. 4.6). Auferlegung der Gerichtskosten an die Vorinstanz (E. 5.2). Kein Anspruch des obsiegenden Gemeinwesens auf eine Parteientschädigung (E. 5.3).
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
AUSSTAND
BAUREKURSGERICHT
BINDUNG AN RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
FACHBERICHT
GUTACHTEN
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
QUARTIERPLAN
RECHTLICHES GEHÖR
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SACHVERSTÄNDIGER
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VERFAHRENSDAUER
VORBEFASSUNG
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 92 BGG
Art. 93 Abs. I lit. a BGG
Art. 29 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
§ 18 Abs. II OV BRG
§ 5a VRG
§ 7 VRG
§ 17 Abs. II lit. a VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 41 Abs. III VRG
§ 64 Abs. II VRG
§ 183 Abs. I ZPO
§ 183 Abs. III ZPO
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2016.00009
Urteil
der 3. Kammer
vom
12. Mai 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Danielle Schneider.
In Sachen
Gemeinde A,
vertreten
durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
C,
vertreten durch RA D,
2.
E, vertreten durch RA F,
Beschwerdegegnerschaft,
und
1.1
G,
1.2
H,
2.1
I,
2.2
J,
Mitbeteiligte,
betreffend Quartierplan,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 22. Oktober 2013 setzte der Gemeinderat A den Quartierplan K
fest. Die dagegen erhobenen Rekurse von C und E hiess das Baurekursgericht am
2. Juli 2014 teilweise gut und lud den Gemeinderat A ein, den Quartierplan
in verschiedenen Punkten zu überarbeiten und neu festzusetzen.
B.
Mit Urteil vom 21. September 2015 (VB.2014.00480) hiess das
Verwaltungsgericht die gegen den Rekursentscheid ergriffene Beschwerde der Gemeinde A
teilweise gut und wies die Sache zur Vervollständigung des Sachverhalts und zu
neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurück
(Dispositiv-Ziffer 1). In den Erwägungen hielt das Verwaltungsgericht
insbesondere fest, dass für die Einschätzung der Verkehrs­sicherheitslage
Fachkenntnisse vonnöten seien, wozu es der Einholung eines Gutachtens eines
unabhängigen Sachverständigen bedürfe. Das Urteil blieb unangefochten.
II.
A.
Das Baurekursgericht nahm mit Präsidialverfügung vom
30. November 2015 von der Rückweisung der Akten durch das
Verwaltungsgericht Vormerk und teilte den Parteien mit, dass im Hinblick auf
die noch vorzunehmenden Abklärungen ein Fachbericht des Koreferenten eingeholt
werde.
B.
Am 7. Dezember 2015 gelangte die Gemeinde A an das Verwaltungsgericht
und ersuchte um Erläuterung und Ergänzung von Dispositiv-Ziffer 1 des
Urteils vom 21. Sep­tember 2015. Die Gemeinde A begründete ihr
Gesuch im Wesentlichen damit, dass das Baurekursgericht mit Präsidialverfügung
vom 30. November 2015 einen gerichtsinternen Fachbericht des Koreferenten
– und nicht ein Gutachten eines unabhängigen, externen Sachverständigen – angeordnet
habe. Dies entspreche nicht dem Auftrag des verwaltungsgerichtlichen
Rückweisungsentscheids vom 21. September 2015. Ausserdem rügte sie, dass
beim Koreferenten des Baurekursgerichts der Anschein der Befangenheit bestehe.
Mit Urteil vom 16. Dezember 2015 (EG.2015.00001) wies das
Verwaltungsgericht das Gesuch der Gemeinde A ab, da es das infrage
stehende Dispositiv nicht als erläuterungsbedürftig erachtete.
C.
In der Folge setzte das Baurekursgericht die Rekursverfahren
betreffend Quartierplan mit Präsidialverfügung vom 6. Januar 2016 fort
(Dispositiv-Ziffer I) und hielt an seiner Absicht fest, für die im zweiten
Rechtsgang vorzunehmenden Abklärungen einen Fachbericht des Koreferenten
einzuholen (Dispositiv-Ziffer II). Den Parteien wurde Frist bis zum
27. Januar 2016 eingeräumt, um Änderungs- oder Ergänzungsanträge zu den
Fachberichtsfragen zu stellen (Dispositiv-Ziffer III).
III.
A.
Dagegen erhob die Gemeinde A am 8. Januar
2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, Dispositiv-Ziffer II
der vorinstanzlichen Präsidialverfügung vom 6. Januar 2016 sei – unter
gleichzeitiger Abnahme der in Dispositiv-Ziffer III angesetzten Frist –
integral aufzuheben. Ferner sei das Baurekursgericht einzuladen, die mit Urteil
des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015 aufgetragene
Vervollständigung des Sachverhalts einem unabhängigen, externen Sachverständigen
zur Begutachtung zu übertragen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Staatskasse.
B.
Am 10. Februar 2016 bzw. am 11. Februar 2016
verzichteten E und C auf die Einreichung einer Beschwerdeantwort. Das
Baurekursgericht beantragte am 12. Februar 2016 die Abweisung der Beschwerde
unter den üblichen Kostenfolgen und verwies zur Begründung insbesondere auf die
Erwägungen der angefochtenen Verfügung. Die Parteien liessen sich zu dieser
Eingabe nicht vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Es stellt
sich jedoch die Frage, ob die Präsidialverfügung der Vorinstanz vom
6. Januar 2016 ein taugliches Anfechtungsobjekt der Beschwerde bildet.
1.2.1
Obwohl eine Rechtsmittelbelehrung fehlt, ist die vorinstanzliche
Präsidialverfügung als selbständig eröffneter Zwischenentscheid zu
qualifizieren. Als verfahrensleitende Verfügung
schliesst
sie das Verfahren nicht ab, sondern stellt einen – hoheitlich
angeordneten – Zwischenschritt auf dem Weg zur Verfahrenserledigung dar.
Formfehler führen grundsätzlich nicht zum Wegfall des Verfügungscharakters. Die
wesentlichen Elemente einer Verfügung sind vorliegend vorhanden. Auch deutet
nichts darauf hin, dass der Vorinstanz der Wille gefehlt haben könnte, einen
selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid zu fällen (vgl. Felix Uhlmann, in:
Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger, Basler Kommentar zum
Bundesgerichtsgesetz, 2. A., Basel 2011 [Basler Kommentar BGG],
Art. 92 N. 5; VGr, 19. Juni 2013, VB.2013.00292,
E. 4.2 f.).
1.2.2
Nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG
richtet sich die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden
sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG). Gemäss Art. 92 BGG können selbständig eröffnete
Vor-
und
Zwischenentscheide
über
die
Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren im Anschluss an ihre Eröffnung
angefochten werden; eine spätere Beschwerde ist ausgeschlossen. Gegen andere
selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide ist nach Art. 93
Abs. 1 BGG die Beschwerde nur zulässig, wenn sie entweder einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
1.2.3
Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG hat das Verwaltungsgericht
grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 91–93 BGG zu
beachten (VGr, 21. Novem­ber 2013, VB.2013.00387, E. 1.1.1; 28. Februar
2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Nach dem Wortlaut von § 19a
Abs. 2 VRG richtet sich die Anfechtung von Zwischenentscheiden allerdings
lediglich "sinngemäss" nach Art. 91–93 BGG. Dies lässt dem
Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen Grad Raum für eine eigenständige
Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG, der trotz des darin enthaltenen
Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche Bestimmung darstellt. Deshalb
kann sich im Rahmen der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG unter
Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen, der vor Bundesgericht
nach Art. 91–93 BGG nicht angefochten werden könnte (
vgl. Alain Griffel, Rekurs, in: Alain Griffel/Tobias Jaag
[Hrsg.], Reform der Zürcher
Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen
2010, S. 52 a.
E.
). Letzteres
drängt sich umso mehr auf, als das Verwaltungsgericht als oberstes kantonales
Gericht die Verantwortung dafür trägt, dass innert angemessener Frist ein
kantonaler Endentscheid erreicht werden kann, der überhaupt erst den Weiterzug
an das Bundesgericht ermöglicht (VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055,
E. 1.3.2; 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2; Martin
Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 8 ff.).
1.2.4
Anordnungen über Beweismassnahmen haben in der Regel keinen voraussichtlich
nicht
behebbaren
Nachteil
zur
Folge
(Bertschi,
§ 19a
N. 48). Allerdings sind nach der Recht­sprechung des Bundesgerichts
Zwischenentscheide über den Ausstand eines Sachverständigen grundsätzlich
gemäss Art. 92 BGG anfechtbar, ohne dass ein nicht wiedergutzumachender
Nachteil verlangt wird (BGE 138 V 271 E. 2.2.1; BGr, 12. Mai
2010, 9C_304/2010, E. 2.1). Ob eine Streitigkeit nach Art. 92 BGG
vorliegt, beurteilt sich nach dem Gegenstand des angefochtenen Zwischenentscheids.
Ein Zwischenentscheid über den Ausstand ist gemäss Bundesgericht gegeben, wenn
es um formelle bzw. gesetzliche Ausstandsgründe geht (BGr, 4. Januar 2016,
8C_923/2015; 12. Mai 2010, 9C_304/2010, E. 2.1; Bertschi, § 19a
N. 40 mit weiteren Hinweisen).
In der angefochtenen
Präsidialverfügung setzte sich die Vorinstanz ausführlich mit der Frage
auseinander, ob den Anforderungen des verwaltungsgerichtlichen Rückweisungs­entscheids
vom 21. September 2015, welcher die Einholung eines Gutachtens verlangte,
mit dem schriftlichen Fachbericht eines Mitglieds des Baurekursgerichts, das bereits
am
teilweise
aufgehobenen
Rekursentscheid
vom 2. Juli 2014 als
Richter beteiligt war, Genüge getan werde. Die Vorinstanz legte einerseits dar,
weshalb sich nach ihrer Ansicht für die Sachverhaltsabklärung der Beizug eines
Fachrichters statt eines externen Gutachters rechtfertigte. Andererseits
verneinte die Vorinstanz die Frage, ob durch die erneute Beschäftigung des
Koreferenten der Anschein der Befangenheit begründet werde. Damit bezieht sich
die angefochtene Präsidialverfügung zumindest in letzterer Hinsicht auf Fragen
des Ausstands, auch wenn die Vorinstanz – formell betrachtet – nicht nach Massgabe
von § 21 lit. b Ziff. 1 der Organisationsverordnung des Baurekursgerichts
vom 12. November 2010 (OV BRG), wonach die Abteilung über den Ausstand von
einzelnen Mitgliedern entscheidet, vorgegangen ist. Soweit in der
vorinstanzlichen Verfügung die Befangenheit des Koreferenten für die Erstellung
eines Fachberichts verneint wird, ist ein nach § 19a Abs. 2 VRG in
Verbindung mit Art. 92 BGG selbständig anfechtbarer Zwischenentscheid gegeben.
1.2.5
Indessen thematisieren sowohl die Vorinstanz als auch die
Beschwerdeführerin Fragen, welche über die gesetzlichen Ausstandsgründe
hinausgehen. Strittig ist im Wesent­lichen, ob das Verwaltungsgericht mit dem
Rückweisungsentscheid vom 21. September 2015 die Einholung eines externen
Sachverständigengutachtens anordnete und – falls ja – ob ein Fachbericht des
vorinstanzlichen Koreferenten einem solchen Auftrag entsprechen würde. Obwohl dieser
Punkt lediglich die Anordnung einer Beweismassnahme betrifft (vgl. vorne
E. 1.2.4),
sind
im
vorliegenden
Fall
besondere
Umstände
gegeben,
welche
nahe­legen, dass ein Nichteintreten auf die
Überprüfung des angefochtenen Zwischenentscheids einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hätte. Um ein faires Verfahren innert
angemessener Frist zu gewährleisten, kann es ausnahmsweise geboten sein,
bereits auf einen Zwischenentscheid einzutreten, wenn es rechtsstaatlich
unzumutbar wäre, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen
(vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2.1). Es ist zu berücksichtigen,
dass das rechtliche Gehör der Parteien (vgl. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV]) in erheblicher und kaum heilbarer Weise verletzt
würde, wenn sich die Vorinstanz über die verbindlichen Erwägungen des
Rückweisungsentscheids hinwegsetzen und gegebenenfalls anstelle eines
vorgeschriebenen externen Gutachtens einen Fachbericht einholen würde. Wie sich
aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015 ergibt, sind
die mit dem Gutachten zu klärenden Verhältnisse betreffend die
Verkehrssicherheitslage für den Neuentscheid der Vorinstanz im
Quartierplanverfahren von wesentlicher Bedeutung. Somit bestünde ausserdem die
Gefahr einer erheblichen Verfahrensverzögerung, wenn erst im Rahmen einer
allfälligen Anfechtung des neuerlichen Endentscheids aus dem bereits zweiten
Rechtsgang beurteilt würde, ob der in der vorinstanzlichen Präsidialverfügung
angeordnete Fachbericht die Vorgaben des verwaltungsgerichtlichen Rückweisungsentscheids
erfüllt. Nicht von der Hand zu weisen wäre diesfalls das Risiko, dass – bei
einer nochmaligen Rückweisung der Streitsache in einem dritten Rechtsgang zur
Einholung eines externen Gutachtens statt eines Fachberichts – die gesamte
Verfahrensdauer einen Umfang annehmen würde, der rechtsstaatlich unzumutbar
bzw. mit Art. 29 Abs. 1 BV nicht mehr vereinbar wäre, was gemäss der
Rechtsprechung einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG darstellen kann (VGr, 28. Februar
2013, VB.2012.00558, E. 1.2.5; BGE
136 II
165 E. 1.2.1
).
1.2.6
Gestützt auf § 19a Abs. 2 VRG ist daher in sinngemässer Anwendung
der Art. 92 f. BGG von einem zulässigen Anfechtungsobjekt auszugehen.
1.3
Wie das
Verwaltungsgericht in seinem Entscheid vom 21. September 2015 festgehalten
hat, ist die Beschwerdeführerin in der Hauptsache zur Beschwerde legitimiert.
Dies gilt auch für die Anfechtung des vorliegenden Zwischenentscheids. Da die weiteren
Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
in
§ 7 VRG festgelegte Untersuchungsmaxime
verpflichtet die Verwaltungs(justiz)­behörden,
den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln. Als Beweismittel
nennt § 7 Abs. 1 VRG unter anderem den Beizug von Sachverständigen.
Dabei erstatten Sachverständige aufgrund ihrer besonderen Fachkenntnisse im Rahmen
von Gutachten Bericht über die Sachverhaltsprüfung und -würdigung (Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 66).
2.2
Die
Einholung eines (externen) Gutachtens kann sich dann erübrigen, wenn das Gericht
oder einzelne seiner Mitglieder selber über das erforderliche Fachwissen zur
Feststellung und/oder Würdigung bestimmter Aspekte des Sachverhalts verfügen
(vgl.
Thomas Weibel, in: Thomas Sutter-Somm/Franz
Hasenböhler/Christoph Leuenberger [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung
[ZPO], 2. A., Zürich etc. 2013, Art. 183 N. 35 betreffend den
Zivilprozess
). Für das Baurekursgericht sieht § 18 Abs. 2 OV
BRG die Möglichkeit vor, dass die Referentin oder der Referent bei Bedarf einen
schriftlichen Fachbericht erstattet (VGr, 21. November 2012, VB.2012.287,
E. 6.2.4; Plüss, § 7 N. 73).
2.3
An die
Unabhängigkeit von Sachverständigen werden die gleichen Anforderungen wie an
eine richterliche Behörde gestellt. Sowohl auf Richter als auch auf
Sachverständige sind die gesetzlichen Ausstandsbestimmungen gemäss § 5a
VRG anwendbar (VGr, 28. Sep­tember 2011, SB.2011.00010, E. 3.1;
Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 11). Befangenheit ist
anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die
Unparteilichkeit von Richtern bzw. Sachverständigen zu erwecken. Es braucht
nicht nachgewiesen zu werden, dass diese tatsächlich befangen sind. Vielmehr
genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und
die Gefahr der Voreingenommenheit objektiv zu begründen vermögen (statt vieler:
BGE 140 I 326 E. 5.1; Kiener, § 5a N. 15 mit
weiteren Hinweisen). Die Besorgnis der Voreingenommenheit kann immer dann
entstehen, wenn Richter oder Sachverständige bereits zu einem früheren Zeitpunkt
mit der konkreten Streitsache befasst waren. Trotz einer solchen Vorbefassung
liegt jedoch so lange keine Befangenheit vor, als das Verfahren in Bezug auf
den konkreten Sachverhalt und die konkret zu entscheidenden Rechtsfragen weiterhin
als offen und nicht vorbestimmt erscheint (VGr, 28. Mai 2015, VB.2014.00722,
E. 2.3; Kiener, § 5a N. 25 ff.).
3.
3.1
Die
Vorinstanz verwies in ihrer Präsidialverfügung vom 6. Januar 2016 auf den
Entscheid VB.2015.00231, in welchem es das Verwaltungsgericht als zulässig
erachtet hatte, dass das Baurekursgericht den fachkundigen Referenten des
ersten Rechtsgangs nach der Rückweisung der Streitsache mit der Erstellung
eines Fachberichts beauftragte. Das Verwaltungsgericht habe im damaligen
Verfahren den behaupteten Anschein einer Befangenheit verneint, da auch beim
Richter, der einen Fachbericht erstelle, ähnlich wie beim "normalen"
Richter davon ausgegangen werden könne, dass er nach einer Rückweisung der
Sache offen sei, seine Auffassung bei erneuter und vertiefter
Auseinandersetzung mit dem Prozessgegenstand zu hinterfragen und zu revidieren.
Die Parallelen zwischen dem damaligen und dem vorliegenden Verfahren seien
unübersehbar, sodass sich die in VB.2015.00231 getroffenen Feststellungen des
Verwaltungsgerichts ohne Weiteres auf die Problematik des gegenwärtigen
Verfahrens übertragen liessen. Da der Koreferent der Vorinstanz als
diplomierter Bauingenieur im vorliegenden Verfahren über die notwendige
Fachkompetenz verfüge, sei der Beizug eines externen Gutachters nicht
angezeigt. Für die nach dem Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom
21. September 2015 noch vorzunehmenden Abklärungen genüge daher die Einholung
eines Fachberichts im Sinn von § 18 Abs. 2 OV BRG.
3.2
Die
Beschwerdeführerin stellt die einschlägige Fachkompetenz des baurekursgericht­lichen
Koreferenten nicht in Abrede. Sie macht jedoch geltend, dass zwischen dem von
der Vorinstanz zitierten Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2015.00231 und
der vorliegenden Streitsache – trotz gewisser Parallelen – substanzielle
Unterschiede bestünden, welche eine differenzierte Beurteilung verlangten und
im laufenden Verfahren den Beizug eines unabhängigen, externen Sachverständigen
erfordern würden. Dabei stützt sich die Beschwerdeführerin in erster Linie auf den
Wortlaut des Rückweisungsauftrags vom 21. September 2015. Das
Verwaltungsgericht habe darin – angesichts der ungenügenden Sachverhaltsabklärungen
der Vorinstanz – wörtlich vom Einholen eines Gutachtens von einem unabhängigen
Sachverständigen gesprochen. Dagegen habe das Verwaltungsgericht die dem Entscheid
VB.2015.00231 zugrunde liegende Streitsache wegen einer Kognitionsunterschreitung
an das Baurekursgericht zurückgewiesen und ausdrücklich erwähnt, dass auch ein
Fachbericht geeignet wäre, den Begründungsmangel zu beheben. Wie das
Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2015.00231 zum Ausdruck gebracht habe, könne
der Fachrichter am Baurekursgericht nicht ohne Weiteres mit einem unabhängigen
Sachverständigen gleichgesetzt werden. Der Fachbericht gemäss § 18 Abs. 2
OV BRG habe zwar Ähnlichkeiten mit einem Sachverständigengutachten, entspreche
aber vielmehr dem zivilprozessualen Fachvotum, bei welchem es sich formell
nicht um ein Gutachten handle. In der vorliegenden Angelegenheit sei der
Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts grammatikalisch klar formuliert
gewesen und habe zur Vervollständigung des Sachverhalts das Gutachten eines
Sachverständigen verlangt. Dieser Anweisung vermöge die Vorinstanz mit der Anordnung
eines Fachberichts nicht zu genügen.
Im Übrigen erachtet die Beschwerdeführerin eine unabhängige
Fachbegutachtung auch deshalb als geboten, weil die Vorinstanz in ihrem
teilweise kassierten Rekursentscheid vom 2. Juli 2014 hinsichtlich der zu
begutachtenden Verkehrssicherheitslage schon Stellung bezogen habe. Es
bestünden berechtigte Anhaltspunkte, dass sich die Vorinstanz in dieser Frage bereits
festgelegt habe, was den Anschein von Befangenheit erwecke.
4.
4.1
Strittig
und nachfolgend zu prüfen ist, ob die Anordnung der Vorinstanz, einen Fachbericht
im Sinn von § 18 Abs. 2 OV BRG einzuholen, den Vorgaben des verwaltungsgerichtlichen
Rückweisungsentscheids vom 21. September 2015, wie der Sachverhalt im
zweiten Rechtsgang zu ergänzen sei, genügt.
4.2
Gemäss
Dispositiv-Ziffer 1 des Urteils des Verwaltungsgerichts vom
21. September 2015 wurden in teilweiser Gutheissung der Beschwerde der Gemeinde A
Dispositiv-Ziffer II Abs. 1–4, Dispositiv-Ziffer III sowie
Dispositiv-Ziffer IV des Entscheids des Baurekursgerichts vom 2. Juli
2014 aufgehoben. Die Sache wurde zudem "zur Vervollständigung des
Sachverhalts und zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen" an das Baurekursgericht
zurückgewiesen. In den entsprechenden Erwägungen legte das Verwaltungsgericht
unter anderem fest, welche weiteren Schritte die Vorinstanz zur Sachverhalts­abklärung
zu unternehmen habe: "Eine Besichtigung vor Ort und damit die Durchführung
eines Augenscheins im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG (…) erweist sich aber
vor allem deswegen nicht als zur Klärung der Verhältnisse geeignet, weil für
die Einschätzung der Verkehrssicherheitslage Fachkenntnisse vonnöten sind. Es
bedarf folglich
eines Gutachtens, das von einem unabhängigen
Sachverständigen verfasst ist (vgl. § 7 Abs. 1 VRG)
. Ein solches
liegt bislang nicht vor". Weiter instruierte das Verwaltungsgericht die
Vorinstanz, "auf der Grundlage des
von ihr einzuholenden Gutachtens
betreffend
die Verkehrssicherheitslage im Einmündungsbereich der L-Strasse in den M-Weg
sowie betreffend die Tauglichkeit der im Quartierplan vorgesehenen Zufahrt über
den Servitutsweg auf dem nördlichen Teil der Parzelle Kat.-Nr. 01 zu urteilen".
4.3
Die
Beschwerdeführerin gibt die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu den
Rechtsinstituten des Sachverständigengutachtens und des Fachberichts zutreffend
wieder. Wie das Verwaltungsgericht in VB.2015.00231 ausgeführt hat, rückt ein
Richter des Baurekursgerichts, der einen Fachbericht erstellt, bis zu einem
gewissen Grad in die Nähe eines Sachverständigen. Es kommt ihm jedoch nicht die
formale Stellung eines Gutachters im Sinn von Art. 183 Abs. 1 der Schweizerischen
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) zu. Der Fachbericht gemäss
§ 18 Abs. 2 OV BRG lässt sich stattdessen mit dem zivilprozessualen
Fachvotum, wie es gestützt auf Art. 183 Abs. 3 ZPO zulässig ist,
vergleichen (VGr, 1. Oktober 2015, VB.2015.00231, E. 4.2). Inhaltlich
und funktionell vermittelt das Fachvotum dem Gericht – wie ein Gutachten – das
für das Verständnis und die Beurteilung eines technischen,
naturwissenschaftlichen oder wirtschaftlichen Sachverhalts notwendige
Fachwissen. Formell wird das Fachvotum allerdings nicht als Gutachten, sondern
als Bestandteil der richterlichen Sachverhaltsfeststellung (bzw.
Beweiswürdigung) oder Rechtsanwendung betrachtet (
Annette
Dolge, in: Karl Spühler/Luca Tenchio/Dominik Infanger [Hrsg.], Basler Kommentar
zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, 2. A., Basel 2013,
Art. 183 N. 41 mit Hinweisen
). Diese zivilprozessrechtlichen
Überlegungen lassen sich analog auf das Institut des Fachberichts am Baurekursgericht
übertragen. Dementsprechend wird ein Fachbericht durch den Referenten (bzw.
Koreferenten) in seiner Funktion als Gerichtsmitglied und nicht in der Funktion
eines beigezogenen Gutachters verfasst (VGr, 1. Oktober 2015,
VB.2015.00231, E. 4.2).
4.4
Vor diesem
Hintergrund geht die Beschwerdeführerin zu Recht davon aus, dass das
Verwaltungsgericht in seinem Rückweisungsentscheid vom 21. September 2015
die Einholung eines Gutachtens im formellen Sinn verlangte, das durch einen
externen Sachverständigen zu verfassen ist. Dies ergibt sich insbesondere aus
dem klaren Wortlaut des Rückweisungsauftrags. So forderte das
Verwaltungsgericht die Vorinstanz auf, ein Gutachten "einzuholen"
bzw. "in Auftrag zu geben", was den Beizug einer externen Person
impliziert. Auf diese spezifische Formulierung wies das Verwaltungsgericht auch
im Urteil vom 16. Dezember 2015 über das Erläuterungsbegehren der Beschwerdeführerin
hin. Ausserdem verwendete das Verwaltungsgericht in der Rückweisung den
Ausdruck des "Sachverständigengutachtens". Wie vorstehend dargelegt,
kommt diesem Begriff prozessrechtlich eine andere Bedeutung zu als dem Institut
des Fachberichts (vgl. vorne E. 4.3). Insofern ist es auch unbehelflich,
wenn die Vorinstanz ihr Vorgehen mit einem Hinweis auf den Entscheid
VB.2015.00231 begründet. Anders als in der vorliegenden Streitsache verlangte
das Verwaltungsgericht damals im Rahmen der Rückweisung nicht ausdrücklich ein
Sachverständigengutachten, sondern bemerkte sogar explizit, dass auch ein
Fachbericht zur Behebung des vorinstanzlichen Begründungsmangels geeignet sei.
Ebenso unterscheidet sich die vorliegende Angelegenheit
von der dem Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2000.00312 zugrunde liegenden
Konstellation. In jener Streitsache hatte das Verwaltungsgericht die Akten zur
weiteren Untersuchung und zur Neuentscheidung im Sinn der Erwägungen an die
Baurekurskommission II zurückgewiesen. Das Verwaltungsgericht hatte
gerügt, dass der Sachverhalt nicht genügend geklärt worden sei, und festgestellt,
dass die aufgeworfenen Fragen durch eine "Expertise" beantwortet
werden müssten. In der Folge hatte die Baurekurskommission II ihren
Referenten mit der Erstellung eines Fachberichts beauftragt. Dieses Vorgehen
wurde vom Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2000.00312 als zulässig
erachtet (VGr, 16. Februar 2001, VB.2000.00312, E. 1d). Der Auftrag,
noch offene Fragen durch eine Expertise zu klären, belässt der mit der Rückweisung
befassten Instanz ein gewisses Ermessen hinsichtlich der Art und Weise, wie das
nötige Fachwissen zur Abklärung des Sachverhalts beigezogen wird. Über einen solchen
Ermessensspielraum verfügte die Vorinstanz in der vorliegenden Angelegenheit angesichts
der klaren Anweisung im Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. September
2015, ein Gutachten eines unabhängigen Sachverständigen einzuholen, jedoch
gerade nicht.
4.5
Die
Vorinstanz ist von Gesetzes wegen an die rechtliche Beurteilung eines verwaltungsgerichtlichen
Rückweisungsentscheids gebunden (§ 64 Abs. 2 VRG). Diese Bindungswirkung
erstreckt sich nicht nur auf das Urteilsdispositiv, sondern auch auf die Erwägungen,
auf welche sich das Dispositiv seinem rechtlichen Gehalt nach stützt (vgl.
BGer, 2. Dezember
2013,
9C_472/2013,
E.
4.3;
Marco
Donatsch,
Kommentar
VRG, § 64
N. 14 f.). Zusammenfassend ergibt sich daher, dass die Vorinstanz aufgrund
des Rückweisungsentscheids des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015
für die noch vorzunehmenden Abklärungen das Gutachten eines externen
Sachverständigen hätte einholen müssen. Der in der vorinstanzlichen
Präsidialverfügung vom 6. Januar 2016 angeordnete Fachbericht des Koreferenten
genügt den Vorgaben des Rückweisungsauftrags hingegen nicht.
In ihrer Vernehmlassung vom 12. Februar 2016 äusserte
die Vorinstanz Bedenken, dass sich bei einem solchen Verfahrensausgang künftig
in zahlreichen Fällen, in denen die Sache zur Vervollständigung des
Sachverhalts an das Baurekursgericht zurückgewiesen wird, die Frage stellen
könnte, ob das beim Baurekursgericht vorhandene Fachwissen ausreiche oder ob
ein externes Gutachten eingeholt werden müsse, was mit dem Status des Baurekursgerichts
als Fachgericht kaum vereinbar wäre. Es ist der Klarheit halber hervorzuheben,
dass die Vorinstanz in der vorliegenden Angelegenheit aufgrund des konkreten
Wortlauts und der Bindungswirkung des unangefochten gebliebenen Rückweisungsentscheids
des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015 zur Einholung eines
externen Gutachtens verpflichtet wurde. Dies bedeutet aber nicht, dass das
Baurekursgericht auch in  Fällen, in denen eine solche Weisung fehlt, ein
externes Sachverständigengutachten in Auftrag geben muss, soweit es selber über
die zur Sachverhaltsabklärung erforderliche Kompetenz verfügt.
4.6
Ob die
Rüge der Beschwerdeführerin, beim Koreferenten der Vorinstanz bestehe für die
Begutachtung der Angelegenheit ein Anschein der Befangenheit, zutrifft, ist fraglich.
Der Umstand, dass nach erfolgter Rückweisung ein am ersten Rechtsgang
beteiligter Baurekursrichter mit einem Fachbericht befasst wird, würde für sich
allein jedenfalls noch nicht zu einer unzulässigen Vorbefassung führen (vgl.
VGr, 1. Oktober 2015, VB.2015.00231, E. 4.2). Angesichts der
Tatsache, dass vorliegend das angeordnete Gutachten nicht vom Koreferenten der
Vorinstanz, sondern von einem externen Gutachter eingeholt werden muss,
erübrigen sich weitere Ausführungen dazu.
5.
5.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziffer II der Präsidialverfügung
der Vorinstanz vom 6. Januar 2016 ist aufzuheben und die Vorinstanz aufzufordern,
für die gemäss dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015
noch vorzunehmenden Abklärungen das Gutachten eines externen Sachverständigen
einzuholen. Die Vorinstanz wird auch eine neue Frist festsetzen müssen, innert
welcher Änderungs- oder Ergänzungsanträge zu den im Gutachten zu behandelnden
Fragen gestellt und allfällige Einwendungen gegen die Person des Gutachters
erhoben werden können (Dispositiv-Ziffer III der Präsidialverfügung vom
6. Januar 2016).
5.2
Mehrere
am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Erfolgt die Gutheissung einer Beschwerde – wie vorliegend –
wegen eines Verfahrensfehlers der Vorinstanz, auf den keine der Parteien einen
Einfluss hatte, rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten nicht einer der
Parteien, sondern der Vorinstanz zulasten der Staatskasse aufzuerlegen (VGr,
21. August 2014, VB.2014.00085, E. 3.2; 4. September 2013,
VB.2013.00052, E. 6; Plüss, § 13 N. 59).
5.3
Die Beschwerdeführerin beantragt eine Parteientschädigung.
Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das obsiegende
Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung, weil die
Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zur üblichen Amtstätigkeit gehört
(Plüss, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz
abzuweichen. Der seitens der Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht zu
leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Dementsprechend ist ihr
keine Parteientschädigung zuzusprechen.
6.
Beim vorliegenden Urteil handelt
es sich um einen Zwischenentscheid, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen
von Art. 92 f. BGG an das Bundesgericht weitergezogen werden kann
(vgl. vorstehend E. 1.2).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern II und III der
Präsidialverfügung des Baurekursgerichts vom 6. Januar 2016 werden
aufgehoben. Das Baurekurs­gericht wird aufgefordert, für die gemäss dem Urteil
des Verwaltungsgerichts vom 21. September 2015 (VB.2014.00480) noch
vorzunehmenden Abklärungen das Gutachten eines externen Sachverständigen
einzuholen und den Parteien eine neue Frist anzusetzen, innert welcher
Änderungs- oder Ergänzungsanträge zu den im Gutachten zu behandelnden Fragen
gestellt und allfällige Einwendungen zur Person des Gutachters erhoben werden
können.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    250.--     Zustellkosten,
Fr. 2'250.--     Total der Kosten.
3.    Die
Kosten werden dem Baurekursgericht auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …