zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00573 · 2015-12-16 · de

Staatsbeiträge; negative Schwankungsfonds | [Die einstmalige Systemumstellung in der Berechnung der Kantonsbeiträge für anerkannte private Träger von Jugendheimen führte bei (einzelnen) Jugendheimen in den letzten Jahren zu einem negativen Saldo des Schwankungsfonds. Im Rahmen des neuerlichen Systemwechsels erliess der Verordnunggeber nur eine Übergangsregelung für Jugenheime mit positivem Schwankungsfondssaldo, hingegen keine solche für Jugendheime mit negativem Schwankungsfondssaldo.] Keine Verletzung der Begründungspflicht (E. 2). Für die von der Beschwerdeführerin angestrebte Übernahme der negativen Saldi der Schwandkungsfonds mehrerer ihrer Jugendheime durch den Beschwerdegegner fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage (E. 3.4). Dass der Schwankungsfonds auf Ebene der Jugendheime und nicht des Trägers bilanziert und entsprechend auch auf dieser Ebene liquidiert werden muss, was eine Verrechnung zwischen den Jugendheimem ausschliesst, verstösst nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot (E. 4). Der sofortigen Anwendung neuen Rechts stehen weder das Rückwirkungsverbot noch wohlerworbene Rechte entgegen (E. 5.2). Aus dem Vertrauensschutz hätte sich vorliegend aber ein Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung ergeben, weil mit dem erneuten Systemwechsel auch eine Änderung der Periodizität verbunden war und einem Jugendheim mit der sofortigen Anwendung neuen Rechts verwehrt wurde, Verluste früherer Jahre mit erwarteten Gewinnen folgender Jahre auszugleichen. In diesem Sinn ist für Jugendheime mit negativem Schwankungsfondssaldo während einer Übergangsfrist eine Schattenrechnung nach bisherigem System zu führen und den betroffenen Jugendheimen der jeweils höhere Betrag auszubezahlen (E. 5.3). Teilweise Gutheissung und Rückweisung ans AJB.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.16.1 VB.2015.00573
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.16.1 VB.2015.00573
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.16.1 VB.2015.00573

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00573
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00573
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.12.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 09.02.2016 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Staatsbeiträge; negative Schwankungsfonds
[Die einstmalige Systemumstellung in der Berechnung der Kantonsbeiträge für anerkannte private Träger von Jugendheimen führte bei (einzelnen) Jugendheimen in den letzten Jahren zu einem negativen Saldo des Schwankungsfonds. Im Rahmen des neuerlichen Systemwechsels erliess der Verordnunggeber nur eine Übergangsregelung für Jugenheime mit positivem Schwankungsfondssaldo, hingegen keine solche für Jugendheime mit negativem Schwankungsfondssaldo.]
Keine Verletzung der Begründungspflicht (E. 2).
Für die von der Beschwerdeführerin angestrebte Übernahme der negativen Saldi der Schwandkungsfonds mehrerer ihrer Jugendheime durch den Beschwerdegegner fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage (E. 3.4).
Dass der Schwankungsfonds auf Ebene der Jugendheime und nicht des Trägers bilanziert und entsprechend auch auf dieser Ebene liquidiert werden muss, was eine Verrechnung zwischen den Jugendheimem ausschliesst, verstösst nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot (E. 4).
Der sofortigen Anwendung neuen Rechts stehen weder das Rückwirkungsverbot noch wohlerworbene Rechte entgegen (E. 5.2).
Aus dem Vertrauensschutz hätte sich vorliegend aber ein Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung ergeben, weil mit dem erneuten Systemwechsel auch eine Änderung der Periodizität verbunden war und einem Jugendheim mit der sofortigen Anwendung neuen Rechts verwehrt wurde, Verluste früherer Jahre mit erwarteten Gewinnen folgender Jahre auszugleichen. In diesem Sinn ist für Jugendheime mit negativem Schwankungsfondssaldo während einer Übergangsfrist eine Schattenrechnung nach bisherigem System zu führen und den betroffenen Jugendheimen der jeweils höhere Betrag auszubezahlen (E. 5.3).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung ans AJB.
Stichworte:
JUGENDHEIM
KOSTENANTEIL
RECHTSÄNDERUNG
RECHTSGLEICHHEIT
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
ÜBERGANGSORDNUNG
ÜBERGANGSRECHT
ÜBERGANGSREGELUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. 2 JugendheimeG
§ 18f JugendheimeV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00573
Urteil
der 4. Kammer
vom
16. Dezember 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Amt
für Jugend und Berufsberatung,
Beschwerdegegner,
betreffend Staatsbeiträge
(negative Schwankungsfonds),
hat sich ergeben:
I.
A ist Trägerin verschiedener Jugendheime im Kanton
Zürich. Mit Schreiben vom 7. Juni 2013 ersuchte sie das Amt für Jugend und
Berufsberatung des Kantons Zürich (AJB) darum, die bei den "Betrieben"
C, D und E bestehenden negativen Saldi der Schwankungfonds in der Höhe von
Fr. 386'499.83, Fr. 105'251.14 und Fr. 797'066.26 zuzüglich
5 % Zins seit dem 1. Januar 2012 auszugleichen und die Zahlung innert
dreier Monate ab dem Entscheid vorzunehmen. Das AJB wies dieses Begehren mit
Verfügung vom 22. Juli 2013 ab.
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies die
Bildungsdirektion mit Verfügung vom 7. August 2015 ab (Dispositiv-Ziff.
I), auferlegte
A
die Rekurskosten von
Fr. 1'214.- (Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte
A
in Dispositiv-Ziff.
III eine
Parteientschädigung.
III.
A
liess am 14. September 2015
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und der Staat Zürich zu
verpflichten, die negativen Saldi der Schwankungsfonds der Institutionen
C in der Höhe von Fr. 386'499.83, D in der Höhe von
Fr. 105'251.14 und E in der Höhe von Fr. 797'066.26 zuzüglich
5 % Zins seit dem 1. Januar 2012 auszugleichen. Das AJB beantragte
mit Beschwerdeantwort vom 26./27. Oktober 2015, die Beschwerde sei abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei; die Bildungsdirektion schloss mit Vernehmlassung
vom 30. Oktober 2015 auf Abweisung der Beschwerde.
A
liess am 12. November 2015 an ihren Anträgen festhalten
.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa im Zusammenhang mit
Staatsbeiträgen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b
Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Weil auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin rügt eine
Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Vorinstanz sich im
Zusammenhang mit der finanziellen Leistungsfähigkeit und den Kapitalzinsen
nicht rechtsgenügend mit ihren Vorbringen auseinandergesetzt habe.
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör
nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) fliesst unter anderem ein Anspruch de
r
von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen, dass die Behörde
deren
Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,
ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen, sondern kann sich auf die
wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn
sich d
ie
Betroffene
n
über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der
Sache an die höhere Instanz weiterziehen k
önnen
(vgl.
zum Ganzen BGE 136 I 229
E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1, 126 I 97 E. 2b;
ausführlich zur Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige
Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,
Bern 2000, S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).
Entgegen der Darstellung der
Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz sich in genügender Weise mit den
Vorbringen im Rekurs auseinandergesetzt. Es ist ohne
W
eiteres
erkennbar, von welchen Überlegungen die Vorinstanz sich bei ihrem Entscheid
leiten liess. Die Rügen der Beschwerdeführerin betreffen denn auch eher die
inhaltliche Richtigkeit dieser Erwägungen. Dies ist indes keine Frage der
Begründungspflicht.
3.
3.1
Gemäss § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die
Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962
(Jugendheimegesetz [JugendheimeG], LS 852.2) leistet der Kanton
anerkannten privaten Trägern für von ihnen geführte Jugendheime Kostenanteile
bis zur vollen Höhe der beitragsberechtigten Ausgaben. Die vorliegende
Streitigkeit betrifft solche Kostenanteile und findet vor dem Hintergrund der
einstmaligen Systemumstellung in der Beitragsberechnung statt; die Jugendheime
wurden mit dem Wechsel vom Defizit- zum Pauschalierungssystem ab 1. Januar
2008 zur Äufnung eines sogenannten Schwankungs­fonds verpflichtet, welcher im
Hinblick auf die Auszahlung der pauschalierten Kostenanteile als
zweckgebundenes Rücklagenkapital bilanziert werden mu
s
ste
und der Deckung von Verlusten aus Vorjahren dienen sollte. Die in der
Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (Jugendheimeverordnung
[JugendheimeV], LS 852.21) normierte Pflicht zur Erstellung eines solchen
Fonds beurteilte die Kammer danach aber als rechtswidrig. Sie sah die
Verpflichtung der Beitragsempfänger, allfällige Überschüsse ihres
Geschäftsergebnisses einem zweckgebundenen Schwankungsfonds zuzuführen, als
einen starken Eingriff in die betriebswirtschaftliche Autonomie der einzelnen
Institutionen an. Es handle sich um einen wichtigen Rechtssatz im Sinn von Art. 38
Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005
(LS 101), weshalb die Pflicht zwingend in einem formellen Gesetz
vorzusehen sei. Darüber hinaus erweise sich die entsprechende
Vorschrift
als zu wenig bestimmt. Damit beurteilte die Kammer die
entsprechende Verordnungsbestimmung zur Bemessung der Kostenanteile als
ungenügende gesetzliche Grundlage (vgl. VGr, 26. Oktober 2011, VB.2011.00283,
E. 4.5).
3.2
Als Folge dieses Gerichtsurteils beschloss der
Regierungsrat am 26.
September 2012 eine Änderung
der Jugendheimeverordnung, welche er rückwirkend auf den 1. Januar 2012 in
Kraft setzte. Unter anderem hob er die
Vorschrift
zum
Schwankungsfonds (a§
18f JugendheimeV) auf und
legte
in § 2
Abs. 1
der
Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 26. September 2012
fest
, dass die im Schwankungsfonds geäufneten Mittel bei der
Ausrichtung der Kostenanteile berücksichtigt würden. In seiner Weisung hierzu führte
er aus, dass die Berechnungsgrundlagen nach dem Verwaltungsgerichtsurteil neu
festzulegen seien, damit für die Ausrichtung der künftigen Staatsbeiträge
wieder eine rechtliche Grundlage bestehe. Es komme dabei grundsätzlich die
"rechtskonforme Überarbeitung des Pauschalierungssystems oder die Rückkehr
zum früheren Modell der Finanzierung des Defizits aufgrund der tatsächlichen
Kosten der beitragsberechtigten Jugendheime" infrage. Ersteres erweise
sich im Hinblick auf die zur Verfügung stehende Zeit als
undurchführbar
. Da es sich bei den im damaligen Schwankungsfonds geäufneten
Mitteln sodann um nicht verwendete Staatsbeiträge handle, habe der Kanton ein
Interesse daran, dass diese zugunsten der öffentlichen Aufgabe verwendet und
bei der Ausrichtung zukünftiger Staatsbeiträge angerechnet werden könnten. Wie
zu verfahren ist, wenn der Schwankungsfonds einen negativen Saldo aufweist,
lässt sich weder den entsprechenden Übergangsbestimmungen der
Jugendheimeverordnung (§ 2 der Übergangsbestimmung zur Änderung vom
26. September 2012) noch den Materialien entnehmen (zum Ganzen
ABl 2012, 2126 ff., 2130 f. und 2134 f.).
3.3
Der Regierungsrat führte in seiner Weisung zur
Verordnungsänderung vom 5. Dezember 2007 hinsichtlich des Schwankungsfonds
einzig aus, weil die Sollauslastung tief angesetzt sei, sei davon auszugehen,
dass die Jugendheime Gewinne erwirtschaften könnten; diese sollten neu in einen
Schwankungsfonds einfliessen, welcher dem Ausgleich von Schwankungen des
Betriebsergebnisses dien
e
(ABl 2007, 2277 ff., 2278).
Im Ergebnis hatte der Schwankungsfonds demnach den Zweck, das Betriebsergebnis
jedes einzelnen Jugendheims auszuweisen und die finanzielle Entwicklung über
mehrere Jahre aufgeschlüsselt auf einzelne Jugendheime transparent zu machen.
In diesem Sinn sollten Verluste mit Gewinnen von Vorjahren verrechnet werden
können (vgl. auch 8.2.2 der Richtlinien der Bildungsdirektion vom 30. Juli
2008 zur Finanzierung der beitragsberechtigten Kinder-, Jugend- und
Sonderschulheime im Kanton Zürich). Daraus folgt – entgegen der Auffassung der
Vorinstanz
–
,
dass der Schwankungsfonds auch einen negativen Saldo aufweisen
konnte, der sich mit späteren positiven Betriebsergebnissen hätte verrechnen
lassen.
In der konsolidierten Bilanz eines
Trägers von Jugendheimen bildete der Schwankungsfonds somit eine Art separat
ausgewiesene
n
Gewinn- oder Verlustvortrag
s
der beteiligten Jugendheime. Mit dem Wegfall des Schwankungsfonds
ist diese Bilanzposition durch eine Verbuchung mit dem Eigenkapital aufzulösen,
wobei das Eigenkapital sich bei negativen Gesamtsaldi der einzelnen
Schwankungsfonds entsprechend verringert.
3.4
Die Beschwerdeführerin will mit ihren Anträgen im
Ergebnis erreichen, dass der Beschwerdegegner den während der Phase der
pauschalen Abgeltung entstandenen summierten Betriebsverlust der einzelnen
Jugendheime übernimmt. Dafür fehlt es indes an einer gesetzlichen Grundlage.
Eine solche Pflicht ergäbe sich
höchstens dann, wenn das AJB die jeweiligen Abgeltungen für die einzelnen
Jugendheime in den fraglichen Jahren rechtsfehlerhaft festgelegt hätte. Solches
macht die Beschwerdeführerin indes nicht geltend. Zudem müsste sie sich
entgegenhalten lassen, dass sie unterlassen hat, die jeweiligen
Beitragsverfügungen anzufechten
,
und diese deshalb in
formelle Rechtskraft erwachsen sind. Sofern die Beschwerdeführerin in diesem
Zusammenhang Ansprüche aus Sondereffekten geltend machen will, hätte sie
deshalb ein Rechtsmittel gegen die Beitragsverfügung des betreffenden Jahres
erheben müssen. Im vorliegenden Verfahren können solche Umstände hingegen nicht
mehr berücksichtigt werden.
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots, weil für jede einzelne Institution und nicht für den
Träger als Einheit ein Schwankungsfonds habe bilanziert werden müssen. Damit sei
ihr verwehrt worden, negative Ergebnisse einzelner Jugendheime mit positiven
Ergebnissen anderer Jugendheime zu verrechnen.
4.2
Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss
Art.
8 Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich zu behandeln. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit
liegt vor, wenn ein Erlass hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich
aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 137 V 121 E. 5.3,
136 I 1 E. 4.1). Aus dem Rechtsgleichheitsgebot ergibt sich
jedoch kein Anspruch auf Berücksichtigung jeder Differenz. Dem Gesetzgeber ist
es erlaubt, auf einfache und praktikable Unterscheidungskriterien abzustellen,
selbst wenn daraus gewisse Ungleichheiten resultieren (René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,
Rz. 1630 mit zahlreichen Hinweisen).
4.3
Dass der Schwankungsfonds für jedes Jugendheim
separat geführt und im Rahmen der Übergangsbestimmung separat liquidiert wird,
ist indes nicht zu beanstanden. Die Kostenanteile des Staats werden den Trägern
nach § 7 Abs. 2 JugendheimeG
für
ihre Jugendheime geleistet.
Weil den einzelnen Jugendheimen keine Rechtspersönlichkeit zukommt, ist deren
Träger Beitragsempfänger. Die Beiträge werden nach der gesetzlichen Regelung
aber für ein bestimmtes Jugendheim geleistet und sind in diesem Sinn
zweckgebunden. Der Schwankungsfonds steht im Zusammenhang mit diesen
zweckgebundenen Beiträgen. Indem die Bilanzierung im Sinn einer Betriebsbilanz
auf Stufe des Jugendheims stattfinden muss, kann verhindert werden, dass eine
Vermischung mit anderen Aufgaben des Trägers stattfindet. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin führte sodann gerade eine Gesamtbilanzierung
für alle Jugendheime zu einer ungleichen Behandlung. Während Träger mit nur
einem Jugendheim sich einen positiven Saldo nach der Übergangsregelung bei
künftigen Beiträgen anrechnen lassen und einen negativen Saldo vollständig
selber tragen müssten, könnten Träger wie die Beschwerdeführerin negative Saldi
einzelner Jugendheime mit positiven Saldi anderer Jugendheime verrechnen, was
zur Folge hätte, dass sie einerseits die Verluste einzelner Jugendheime und
anderseits auch den an künftige Beiträge angerechneten positiven Saldo der
übrigen Jugendheime mindern könnten. Dies führte offenkundig zu einer
ungleichen Behandlung je nach Organisation der einzelnen Träger.
Soweit die Beschwerdeführerin in diesem
Zusammenhang im Übrigen einen Verstoss gegen den Grundsatz von Treu und Glauben
(Art.
5 Abs.
3 und
Art. 9 BV) geltend macht, bleiben ihre Rügen völlig unklar. Es verstösst
jedenfalls nicht gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn sowohl während
der Geltungsdauer des Schwankungsfonds als auch im Zeitpunkt von dessen
Auflösung die einzelnen Jugendheime gesondert betrachtet werden. Sollte die
Beschwerdeführerin unter diesem Titel geltend machen wollen, die positiven
Schwankungssaldi einzelner von ihr geführter Jugendheime hätten nur
eingeschränkt an Staatsbeiträge angerechnet werden dürfen, wäre sie gehalten gewesen,
die entsprechenden Beitragsverfügungen anzufechten.
5.
5.1
Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung
des Verhältnismässigkeitsprinzips (Art. 5 Abs. 2 BV) sowie des
Grundsatzes von Treu und Glauben (Art.
5 Abs.
3 und Art. 9 BV), weil der Schwankungsfonds per Ende 2011 ohne
Übergangsregelung aufgehoben worden sei. Sie macht geltend, zumindest eines
ihrer Jugendheime hätte bei längerer Dauer des Pauschalierungssystems Aussicht
auf einen positiven Saldo des Schwankungsfonds gehabt.
5.2
Der Grundsatz von Treu und Glauben verschafft
einen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen
oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten, sofern sich
dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit
bezieht. Kein solcher Schutz besteht indes bei Änderungen von Erlassen, da
gemäss dem demokratischen Prinzip die Rechtsordnung grundsätzlich jederzeit
geändert werden kann (BGE
123
II
385 E. 10; Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/
Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 24
Rz. 14; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2010, Rz. 641 [je mit
weiteren Hinweisen]).
Der Anwendung neuen Rechts könnten aber das
Rückwirkungsverbot sowie wohlerworbene Rechte entgegenstehen (vgl. BGE
130
I
26
E. 8.1). Solche Umstände liegen hier jedoch nicht vor. Zwar hat der
Regierungsrat seinen den Schwankungsfonds aufhebenden Beschluss vom
26. September 2012 rückwirkend per Anfang 2012 in Kraft gesetzt. Weil die
Rechnungsperiode im Zeitpunkt des Beschlusses aber noch nicht abgeschlossen und
damit ein allfälliger Überschuss oder ein allfälliges Defizit für das laufende
Rechnungsjahr noch nicht feststand, liegt keine unzulässige Rückwirkung vor. Es
ist sodann nicht erkennbar und wird auch nicht dargetan, inwiefern sich aus der
Regelung von
a
§ 18f JugendheimeV wohlerworbene
Rechte ergeben sollten.
5.3
Aus dem Vertrauensschutz kann sich aber ein
Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung ergeben, wenn die Privaten
durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren
gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen
getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage
haben (BGE
130
I
23 E. 8.1, Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 642 ff. mit
Hinweisen, Wiederkehr/Richli, Rz. 2047; Beatrice Weber-Dürler,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 138 f.,
292 f.).
Hat der Gesetzgeber keine derartige Übergangsordnung
aufgestellt, muss die rechtsanwendende Behörde oder das Gericht eine
Übergangslösung im Einzelfall aufstellen (René Rhinow/Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt
a. M. 1990, Nr. 58 B Vm, S. 184).
Der Schwankungsfonds hatte zum Zweck,
die mit der Finanzierung durch Pauschalen einhergehenden Schwankungen des
jährlichen Betriebsergebnisses auszugleichen. Gleichzeitig diente er als
Instrument, um finanzielle Fehlentwicklungen in Jugendheimen frühzeitig zu
erkennen und rechtzeitig notwendige Massnahmen zur Wiederherstellung des
finanziellen Gleichgewichts einzuleiten. In diesem Sinn sah a§ 18i
JugendheimeV vor, dass ein Jugendheim, welches das abgelaufene Rechnungsjahr
mit einem Verlust abschloss, der nicht aus dem Schwankungsfonds gedeckt werden
konnte, das AJB darüber in Kenntnis setzen und mit diesem die Notwendigkeit
eines Massnahmeplans prüfen musste. Mit der Umstellung auf eine Finanzierung
durch Pauschalen ging damit eine Veränderung der Periodizität einher, indem
nicht mehr ein einzelnes Rechnungsjahr, sondern eine länger dauernde
Rechnungsperiode zum Massstab für das finanzielle Gleichgewicht wurde.
Entsprechend konnte ein Jugendheim aufgrund der mit einer
Reorganisationsmassnahme in der Regel einhergehenden einmaligen Kosten
kurzfristig ein Defizit in Kauf nehmen in der Erwartung, dass die erfolgreiche
Reorganisation in nachfolgenden Jahren zu einem positiven Betriebsergebnis
führen werde und der negative Saldo des Schwankungsfonds damit wieder
ausgeglichen werden könne. Das System der Defizitfinanzierung beruht
demgegenüber auf einer jährlichen Periodizität
. Die Bildungsdirektion
legt dabei eine durch das Jugendheim zu erhebende angebotsbezogene Mindestversorgertaxe
fest, welche die vom Jugendheim budgetierten Kosten nicht übersteigen darf
(vgl. § 19 Abs. 1 JugendheimeV). Zusätzlich richtet der Beschwerdegegner
einen Kostenanteil aus, dessen Höhe maximal dem nach Erhebung der Versorgertaxe
und des Kostgelds verbleibenden Betriebsdefizit entspricht. In einem solchen
System der Defizitfinanzierung kann ein Jugendheim allein mit den aus der
Unterbringung resultierenden Beiträgen keinen Gewinn erwirtschaften.
Mit der Rückkehr zum alten System wurde einem Jugendheim mit
negativem Schwankungsfondssaldo damit die Möglichkeit verwehrt, das
Betriebsd
efizit früherer Jahre durch
Betriebsg
ewinne
späterer Jahre auszugleichen. Angesichts der erst im Jahr 2008 eingeführten
Neuregelung und mit Blick auf das Urteil VB.2011.00283 des Verwaltungsgerichts
vom 21. Oktober 2011, mit dem nicht die Finanzierung durch Pauschalen an
sich, sondern nur die Berechnungsweise derselben in
f
rage
gestellt worden war, mussten die Jugendheime nicht mit einer erneuten Änderung
des Finanzierungssystems rechnen und war die Rechtsänderung insofern nicht
vorhersehbar. Die Rechtsänderung greift sodann in schwerer Weise in die zuvor
gewährte finanzielle Autonomie ein, ohne dass
es
den
Jugendheimen möglich gewesen wäre, rechtzeitig auf diese Änderung zu reagieren.
Der unter dem Pauschalisierungssystem praktizierten Finanzplanung über mehrere
Jahre hätte deshalb mit einer angemessen Übergangsregelung für Jugendheime,
deren Schwankungsfonds Ende 2011 einen negativen Saldo aufwies, Rechnung
getragen werden müssen.
In diesem Sinn ist § 2 Abs. 1
der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 26. September 2012 bei
verfassungskonformer Auslegung so zu verstehen, dass auch ein im
Schwankungsfonds bestehendes Defizit bei der Ausrichtung der Kostenanteile zu
berücksichtigen ist. Dies geschieht sinnvollerweise derart, dass für die Ende
2011 von einem negativen Schwankungsfondssaldo betroffenen Jugendheime während
einer Übergangsfrist im Sinn einer Schattenrechnung auch der Beitragsanspruch
mit Tagespauschalen berechnet und – bis zum Ausgleich des negativen
Schwankungsfondssaldos
– den
jeweiligen Jugendheimen der jeweils höhere Betrag ausbezahlt wird. Eine solche
Regelung ermöglicht die – ohnehin schon vollzogene – sofortige Umstellung des
Finanzierungsmodells bei gleichzeitiger Wahrung der Interessen von
Jugendheimen, welche im Vertrauen auf die Weitergeltung des bisherigen
Finanzierungsmodells finanzielle Dispositionen getroffen haben, deren positive
Wirkung sich erst in einem mehrjährigen Zeithorizont manifestiert. Weil die
Rechtsänderung erst Ende September 2012 beschlossen wurde, erscheint geboten,
diese Übergangsregelung bis Ende 2014 anzuwenden.
5.4
Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
Die Angelegenheit ist an das AJB zurückzuweisen, damit dieses prüft, ob der
Beschwerdeführerin für die Jugendheime
C
, D und E
in den Jahren 2012 bis 2014 aufgrund einer Berechnung nach dem Modell mit
Tagespauschalen ein höherer Staatsbeitrag zusteht; eine allfällige positive
Differenz ist der Beschwerdeführerin auszuzahlen.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde
teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III der Verfügung der
Bildungsdirektion vom 7. August 2015 sowie die Verfügung des AJB vom
22. Juli 2013 sind aufzuheben
und die Angelegenheit im Sinn der
Erwägungen an das AJB zurückzuweisen.
Die Rückweisung zur erneuten
Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen
als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder
kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,
E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich 2014, § 64 N. 5). Weil die Angelegenheit direkt an
das AJB zurückgewiesen wird, gilt die Beschwerdeführerin auch im
Rekursverfahren als obsiegend. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der
Verfügung der Bildungsdirektion vom 7. August 2015 sind die Rekurskosten
deshalb dem Be
s
chwerdegegner aufzuerlegen.
7.
Weil die Beschwerdeführerin auch im
Beschwerdeverfahren als obsiegend zu geltend hat, sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit §
13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Beschwerdeführerin ist für das
Rekurs- und
das
Beschwerdeverfahren eine
angemessene
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
8.
Zur Rechtsmittelbelehrung des
nachfolgenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR
173.110) erklärt
die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über
Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Soweit ein Anspruch
auf die Subvention, um die es hier im Ergebnis geht, geltend gemacht wird, kann
demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die
subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.
Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu
geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Letztinstanzliche kantonale
Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG
zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477
E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9
Abs. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III in der
Verfügung der Bildungsdirektion vom 7. August 2015 sowie die Verfügung des
Amts für Jugend und Berufsberatung vom 22. Juli 2015 werden aufgehoben.
Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an das Amt für Jugend und Berufsberatung
zurückgewiesen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der
Bildungsdirektion vom 7. Mai 2015 werden die Rekurskosten der
Bildungsdirektion auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   20'000.--;                  die übrigen Kosten betragen:
Fr.        140.--       Zustellkosten,
Fr.   20'140.--       Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 10'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 8 Beschwerde erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…