zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00141 · 2020-08-20 · de

Rechtsverweigerungsbeschwerde | Abschreibung Rechtsverweigerungsrekurs als durch Rückzug gegenstandslos geworden: Rekurswille, Begriff der Rechtsverweigerung, Anforderung an Rückzugserklärung. Wenn der Beschwerdeführer vorbringt, der Bauentscheid sei noch nicht (vollständig) vollzogen worden und der Behörde diesbezüglich Untätigkeit vorwirft und deren Einschreiten verlangt, macht er Rechtsverweigerung geltend. Da Rechtsmittel gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern informal möglich sind, musste keine Nachfristansetzung zur Rekursverbesserung erfolgen (E.3). Aus den Ausführungen des Beschwerdeführers ist – entgegen der Ansicht des Baurekursgerichts – keine klare Willensäusserung ersichtlich, das Rechtsmittel zurückzuziehen und auf eine materielle Prüfung der Sache zu verzichten. Die für eine Verfahrensabschreibung erforderliche ausdrückliche, unmissverständliche und vorbehaltslose Erklärung, das Rechtsmittel zurückzuziehen hat der Beschwerdeführer in seinen Eingaben an keiner Stelle zum Ausdruck gebracht (E.4). Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20.08.2020 VB.2020.00141
Zurich Verwaltungsgericht 20.08.2020 VB.2020.00141
Zurigo Verwaltungsgericht 20.08.2020 VB.2020.00141

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00141
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00141
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.08.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Rechtsverweigerungsbeschwerde
Abschreibung Rechtsverweigerungsrekurs als durch Rückzug gegenstandslos geworden: Rekurswille, Begriff der Rechtsverweigerung, Anforderung an Rückzugserklärung.
Wenn der Beschwerdeführer vorbringt, der Bauentscheid sei noch nicht (vollständig) vollzogen worden und der Behörde diesbezüglich Untätigkeit vorwirft und deren Einschreiten verlangt, macht er Rechtsverweigerung geltend. Da Rechtsmittel gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern informal möglich sind, musste keine Nachfristansetzung zur Rekursverbesserung erfolgen (E.3).
Aus den Ausführungen des Beschwerdeführers ist – entgegen der Ansicht des Baurekursgerichts – keine klare Willensäusserung ersichtlich, das Rechtsmittel zurückzuziehen und auf eine materielle Prüfung der Sache zu verzichten. Die für eine Verfahrensabschreibung erforderliche ausdrückliche, unmissverständliche und vorbehaltslose Erklärung, das Rechtsmittel zurückzuziehen hat der Beschwerdeführer in seinen Eingaben an keiner Stelle zum Ausdruck gebracht (E.4).
Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
BESCHWERDEWILLE
RECHTSVERWEIGERUNG
RÜCKZUG
WILLENSMANGEL
Rechtsnormen:
§ 23 Abs. I VRG
§ 64 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2020.00141
Urteil
der 1. Kammer
vom
20. August 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin
Laura Diener.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Baubehörde Lindau,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    B,
2.    C,
Mitbeteiligte,
betreffend Rechtsverweigerungsbeschwerde,
hat
sich ergeben:
I.
Die Baubehörde Lindau verweigerte C und B mit Beschluss
vom 23. Januar 2018 die Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung für
die bereits erstellte Holzterrasse auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 am D-Weg 02
in E und setzte ihnen unter Androhung der Ersatzvornahme Frist bis am 31. August
2018 zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an.
II.
A reichte am 16. Mai 2019 beim Baurekursgericht ein
Schreiben ein mit dem Titel "Rekurs gegen den Vollzug des
Baurechtsentscheids 03 vom 23.1.2018 der Baukommission Lindau, resp. gegen
dessen Nicht-Vollzug, resp. Anzeige wegen Nicht-Vollzug".
Am 1. November 2019 führte das Baurekursgericht in
Anwesenheit der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch und sistierte
das Verfahren im Anschluss an den Augenschein.
Mit Entscheid vom 20. November 2019 schrieb es das
Verfahren als durch Rückzug erledigt ab. Am 14. Dezember 2019 ersuchte A
um Zustellung einer schriftlichen Begründung des Abschreibungsentscheids.
III.
A reichte am 29. Februar 2020 beim Verwaltungsgericht
ein Schreiben ein mit dem Titel "Rekurs gegen den Entscheid G.-Nr. 04
des Baurekursgerichts vom 20.11.2020 somit auch gegen den Entscheid vom
20.11.2019".
Das Baurekursgericht beantragte am 11. März 2020 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde und reichte die Akten ein. C und
B liessen sich nicht vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Gemäss § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das
Verwaltungsgericht als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Akte im Sinn
von § 19 Abs. 1 VRG. Dazu gehört unter anderem das unrechtmässige
Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Anordnung (§ 19 Abs. 1
lit. b VRG). Zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der
Rekursinstanz über eine Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde
ist das Verwaltungsgericht zuständig.
2.
2.1
In der Begründung der Beschwerde (sowie auch der
Rekursschrift) äussert der Beschwerdeführer die Ansicht, dass die
Mitbeteiligten der Anordnung zur
Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands vom 23. Januar 2018 bis anhin nicht nachgekommen seien und er
dadurch als Nachbar eine Beeinträchtigung erfahre.
2.2
Das
Baurekursgericht eröffnete ein Rekursverfahren betreffend Rechtsverweigerung
betreffend Nicht-Vollzug des Bauentscheids vom 23. Januar 2018. Nach
Durchführung eines Augenscheins am 1. November 2019 und Eingang eines
Schreibens des Beschwerdeführers vom 14. November 2019 schrieb es das
Verfahren als durch Rückzug erledigt ab. Zur Begründung führte es auf Verlangen
des Beschwerdeführers aus, dieser habe in seinem Schreiben vom 14. November
2019 ausgeführt, ihm sei am Augenschein die Möglichkeit mitgeteilt worden,
seinen Rekurs zurückzuziehen. Er ziehe in diesem Sinn "den Rekurs vom
Rekurs" zurück. Das Baurekursgericht erwog weiter, aufgrund dieser klaren
Formulierung sei der Rückzug bedingungslos erfolgt, auch wenn der
Beschwerdeführer gleichzeitig die Auffassung zum Ausdruck gebracht habe, er
wäre im Recht. Gewisse Restbedenken würden an der klaren Willensäusserung
nichts ändern. Zudem habe der Beschwerdeführer im Nachgang zur unbegründeten
Verfahrensabschreibung in seiner Eingabe vom 2. Dezember 2019 bestätigt,
das Verfahren mit Bezug auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde zurückgezogen zu
haben.
2.3
Gegen
diesen Entscheid bringt der Beschwerdeführer zusammengefasst vor, er habe den
Begriff der Rechtsverweigerung noch nie gehört und auch keine solche geltend
gemacht. Die Interpretation seiner Begehren als Rechtsverweigerungsrekurs sei
falsch. Er habe mit seiner Eingabe auf bestehende Mängel hinweisen wollen sowie
darauf, dass der Bauentscheid vom 23. Januar 2018 nicht vollzogen worden
sei, indem nicht rück-, sondern neu- bzw. umgebaut worden sei. Er habe beim
Baurekursgericht eine entsprechende Anweisung an die Baubehörde verlangt,
nachdem er bei Letzterer kein Gehör gefunden habe. Mit der Abschreibung des
Verfahrens betreffend Rechtsverweigerung sei noch immer keine materielle
Beurteilung der geltend gemachten Baurechtsverletzungen erfolgt. Da die
Rekursfrist längst abgelaufen gewesen sei, habe er nicht Rekurs erhoben,
sondern beim Baurekursgericht um Auskunft über seine Handlungsmöglichkeiten
ersucht. Er sei darauf zu Unrecht zum Rekurrenten gemacht worden, obwohl er
darum gebeten habe, ihm bei allfälligen formellen Mängeln die Möglichkeit zur
Verbesserung seiner Eingabe zu geben.
3.
3.1
Als Erstes
stellt sich die Frage, ob das Baurekursgericht das Schreiben des
Beschwerdeführers vom 16. Mai 2019 zu Recht als Rechtsverweigerungsrekurs
entgegengenommen und ein entsprechendes Verfahren eröffnet hat.
3.2
Das Verbot der
Rechtsverweigerung wird verletzt, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde
untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie
zur Vornahme verpflichtet wäre (BGE 135 I 265 E. 4.4; BGE 130 I 312
E. 5.2; VGr, 17. Juni 2016, VB.2015.00654, E. 3.1; 6. März
2014, VB.2014.00022, E. 3.1; Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et
al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich
etc. 2014, Art. 29 N. 22 ff., mit Hinweisen; Kaspar Plüss in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 4a
N. 19 ff.).
3.2.1
Genau dies macht der Beschwerdeführer geltend, wenn er vorbringt, der
Bauentscheid vom 23. Januar 2018 sei noch nicht (vollständig) vollzogen
worden und der Behörde diesbezüglich Untätigkeit vorwirft, indem er deren
Einschreiten verlangt. Zudem war ihm bereits aus der Verfügung des Verwaltungsgerichts,
mit welcher Letzteres mangels Zuständigkeit nicht auf seine nämlichen Begehren
eingetreten ist, bekannt, dass diese sinngemäss den Vorwurf der
Rechtsverweigerung beziehungsweise Rechtsverzögerung beinhalten (VGr, 7. Juni
2019, VB.2019.00373, E. 2). Das Vorbringen, ihm wären diese Begriffe bis
anhin unbekannt gewesen, verfängt daher nicht.
3.2.2
Ferner
hatte der Beschwerdeführer vor der Vorinstanz frühzeitig Kenntnis über den
Gegenstand des Prozesses und ausreichend Gelegenheit, im Rekursverfahren seine
Sicht der Dinge darzulegen. Eine Gehörsverletzung steht daher ausser Frage und
hat das Baurekursgericht die Rügen des Beschwerdeführers zu Recht juristisch
als Rechtsverweigerung betrachtet. Dass die Rekursfrist längst abgelaufen war,
ist dabei irrelevant, da jederzeit ein Rechtsmittel gegen
das unrechtmässige Verweigern
oder Verzögern von behördlichen Handlungen erhoben werden kann (Alain Griffel, Kommentar
VRG, § 22, N. 11).
3.3
Gemäss
§ 23 Abs. 1 Satz 1 VRG muss eine Rekursschrift einen Antrag und
dessen Begründung enthalten. Das Erfordernis des Antrags besagt, dass der Beschwerdewille
zum Ausdruck kommen muss (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 7).
Genügt die Rekursschrift den genannten Erfordernissen nicht, so wird dem
Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der
Androhung, dass ansonsten auf sein Rechtsmittel nicht eingetreten würde (§ 23
Abs. 2 VRG).
Ein Wille, sich (auf dem
Rechtsweg) zu wehren, geht aus der Eingabe des Beschwerdeführers vom 16. Mai
2019 grundsätzlich klar hervor. So enthielt bereits deren Titel einerseits die
Begriffe "Rekurs" beziehungsweise "Anzeige" und nahm
andererseits Bezug auf einen Bauentscheid, welcher nicht vollzogen worden sei. Weiter
ersuchte der Beschwerdeführer darin gleichzeitig sinngemäss um Rechtsauskunft
in Bezug auf seine Handlungsmöglichkeiten, um den Vollzug des Bauentscheids
durchzusetzen. Zudem bat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe ausdrücklich um
Gelegenheit zur Nachbesserung, falls diese den formellen Anforderungen nicht
genügen würde. Da Rechtsmittel gegen
das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern i
nformal
möglich sind (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19
N. 46), besteht in dieser Hinsicht kein formaler Mangel, welcher eine
Nachfristansetzung zur Folge hätte haben müssen.
4.
4.1
Weiter ist
zu prüfen, ob das Baurekursgericht nach Eingang des Schreibens des
Beschwerdeführers vom 14. November 2019 das Verfahren als durch Rückzug
erledigt abschreiben durfte.
4.2
Mit einem
Rückzug des Rechtsmittels bringt die rekurrierende Partei zum Ausdruck, auf die
Überprüfung des angefochtenen Hoheitsakts zu verzichten (Alain Griffel,
Kommentar VRG, § 28 N. 20 ff., auch zum Folgenden). Sofern der Rückzug
eines Rekurses ausdrücklich, unmissverständlich und vorbehaltslos erklärt wird,
ist er grundsätzlich unwiderruflich und für die Rekursbehörde verbindlich. Ein stillschweigender
oder ein bedingter Rückzug wäre unzulässig. Möglich ist indessen ein Teilrückzug,
das heisst ein teilweiser Rückzug eines Rechtsbegehrens oder der Rückzug bloss
einzelner von mehreren Rechtsbegehren.
4.3
Das
Baurekursgericht stützte sich zur Begründung des Rückzugs im Wesentlichen auf
das Schreiben des Beschwerdeführers vom 14. November 2019. Unter dem Titel
"Rückzug, kein Rückzug?" führte Letzterer darin aus, er sei während
des Augenscheins vom Baurekursgericht auf die Möglichkeit eines Rückzugs des
Rekurses hingewiesen worden, womit das Verfahren geschlossen würde. Weiter
führte er – optisch hervorgehoben – aus, "In diesem Sinn ziehe ich den
Rekurs vom Rekurs zurück." Nicht zurückziehen könne er jedoch die
Realität. Ergänzend äusserte er sein Bedenken, dass ihm der Rückzug als
Verzicht auf weitere Rechtsmittel entgegengehalten werden könnte, was er nicht
wolle. Zuletzt bat er das Baurekursgericht im genannten Schreiben, ihm die
Handlungsmöglichkeiten in seiner Situation aufzuzeigen.
4.3.1
Nachdem das Baurekursgericht das Verfahren zufolge Rückzug als erledigt
abgeschrieben hatte, machte der Beschwerdeführer am 30. November 2019 eine
Eingabe mit "Laien-Feststellungen" zum Abschreibungsentscheid. Darin
führte er unter anderem aus, das Baurekursgericht hätte seiner "Nicht-Rückzugserklärung"
nachgehen müssen. Da es beim Augenschein mehrmals erklärt habe, zur Einhaltung
des PBG verpflichtet zu sein, hätte es seinen "Rückzug" abweisen
müssen. Schliesslich stellte er darin den Antrag, seine Eingabe vom 16. Mai
2019 nicht als Rekurs, sondern als "Anzeige wegen Nicht-Vollzug" zu
behandeln.
4.3.2
Am 2. Dezember 2019 machte er dazu einen Nachtrag. Darin führte er
unter Ziffer 3 unter anderem aus, die vorgebrachten Mängel könnten nicht
dadurch behoben werden, dass sein Verfahren nach seinem mit "Rückzug, kein
Rückzug" übertitelten Schreiben als abgeschlossen gelte. Er weise darauf
hin, in seinem Schreiben vom 14. November 2019 nur das ihm unterstellte
Rechtsverweigerungsrekursverfahren zurückgezogen zu haben, nicht jedoch seine "Anzeige
wegen Nicht-Vollzug" beziehungsweise seine Vorbringen und Beanstandungen.
4.3.3
Aus den oben zitierten Ausführungen des
Beschwerdeführers ist – entgegen der Ansicht des Baurekursgerichts – keine
klare Willensäusserung ersichtlich, das Rechtsmittel zurückzuziehen und auf
eine materielle Prüfung der Sache zu verzichten. Eine ausdrückliche,
unmissverständliche und vorbehaltslose Erklärung, das Rechtsmittel
zurückzuziehen hat der Beschwerdeführer in seinen Eingaben an keiner Stelle zum
Ausdruck gebracht. Auch ist darin, dass der Beschwerdeführer mehrfach erklärte,
das "ihm unterstellte" Rechtsverweigerungsrekursverfahren
zurückzuziehen, kein Teilrückzug zu erblicken, da auch diesbezüglich
Anhaltspunkte für einen Willensmangel bestehen. Denn
mangels Anzeigemöglichkeit im Baurecht vermag einzig die Durchführung eines
Rechtsverweigerungsrekursverfahrens
zur stets geforderten Überprüfung führen.
5.
5.1
Zusammenfassend hat das
Baurekursgericht zu Unrecht das Schreiben des
Beschwerdeführers als ausdrücklichen und unmissverständlichen Rückzug
betrachtet. Demnach hätte es das Verfahren nicht als durch Rückzug erledigt
abschreiben dürfen. Die Beschwerde ist insofern gutzuheissen und der Entscheid
des Baurekursgerichts vom
20. November 2019
aufzuheben. Die Sache ist mangels vollständig erhobenen Sachverhalts an die
Vorinstanz zurückzuweisen, um die notwendigen Sachverhaltsfeststellungen zu
treffen und die Rechtsverweigerung materiell zu beurteilen (§ 64
Abs. 1 VRG).
5.2
Die Gerichtskosten
des Verfahrens vor Verwaltungsgericht sind grundsätzlich nach dem
Unterliegerprinzip zu verteilen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Praxisgemäss entspricht eine Rückweisung bei offenem Ausgang
des Verfahrens einem vollen Obsiegen (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,
E. 3.2 mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5).
Für das Obsiegen ebenfalls massgebend ist, ob und in welchem Umfang die
anfechtende Partei zum Nachteil der Gegenpartei eine Änderung des
vorinstanzlichen Entscheids zu bewirken vermag (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 13 N. 51). Vorliegend bewirkt der Beschwerdeführer zwar eine
Änderung des vorinstanzlichen Entscheids zu seinen Gunsten. Da diese Änderung
jedoch nicht zum Nachteil des Beschwerdegegners erfolgt, rechtfertigt es sich,
die Gerichtskosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Parteientschädigungen wurden keine verlangt.
5.3
Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen
Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Rückweisungsentscheide sind
nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) vor
Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des
Baurekursgerichts vom
20. November 2019
aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht
zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    1'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      130.--
Zustellkosten,
Fr.    1'130.--
Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an …