zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00339 · 2006-10-26 · de

Staatsbeitrag | Staatsbeitragskürzung Beim streitbetroffenen Staatsbeitrag handelt es sich um einen gesetzlich beanspruchbaren Kostenanteil. Der Beschwerdeführer - ein Zweckverband - ist von der Kürzung des Staatsbeitrags unmittelbar betroffen, womit er zur Rechtsmittelergreifung legitimiert ist (E. 1.3). Dem Wortlaut nach haben die Behörden gemäss § 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG keinen Spielraum beim Entscheid, ob überhaupt eine Kürzung vorzunehmen ist (E. 2.1). Verfahrensordnung bei der Leistung von Staatsbeiträgen für Investitionen (E. 2.2). Der Beschwerdeführer hätte noch vor Erlass der Verfügung Gelegenheit gehabt, Stellung zur angekündigten Beitragskürzung zu nehmen. Das rechtliche Gehör wurde gewahrt (E. 4.2). Die Gesundheitsdirektion verfügt über die Kompetenz festzulegen, welche Unterlagen die Gesuchsteller für ihre Staatsbeitragsgesuche einzureichen haben (vgl. § 12 VSK). Dass sie sich nach jahrelanger Behandlung von Einzelprojekten wieder einmal einen Gesamtüberblick verschaffen wollte und dementsprechend vom Beschwerdeführer umfassendere Unterlagen für eine neue Etappe verlangt hat, ist nachvollziehbar und liegt in ihrem Ermessen. Der Beschwerdeführer durfte nicht annehmen, dass er im Rahmen einer derart grossen Sanierung und Erweiterung des Spitals über Jahre hinweg einzelne Projekte eingeben könne. Der Beschwerdegegner hat nicht gegen Treu und Glauben verstossen (E. 5.3). Es ist anzunehmen, dass die dringenden baulichen Massnahmen zur Aufrechterhaltung des Betriebs vorhersehbar waren und eine rechtzeitige Gesuchseinreichung möglich gewesen wäre. Indem der Beschwerdeführer ohne die Zusicherung des Staatsbeitrags Aufträge erteilte, handelte er auf eigene Gefahr (E. 5.5). Eine Kürzung des Staatsbeitrags ist vorliegend rechtlich haltbar (E. 5.7). Die vorgenommene Kürzung in der Höhe von 20 % erweist sich als gerade noch verhältnismässig und jedenfalls im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden Ermessensspielraums liegend (E. 6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.10.0 VB.2009.00339
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.10.0 VB.2009.00339
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.10.0 VB.2009.00339

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00339
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2009.00339
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.02.2010
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Staatsbeitrag
Staatsbeitragskürzung
Beim streitbetroffenen Staatsbeitrag handelt es sich um einen gesetzlich beanspruchbaren Kostenanteil. Der Beschwerdeführer - ein Zweckverband - ist von der Kürzung des Staatsbeitrags unmittelbar betroffen, womit er zur Rechtsmittelergreifung legitimiert ist (E. 1.3). Dem Wortlaut nach haben die Behörden gemäss § 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG keinen Spielraum beim Entscheid, ob überhaupt eine Kürzung vorzunehmen ist (E. 2.1). Verfahrensordnung bei der Leistung von Staatsbeiträgen für Investitionen (E. 2.2). Der Beschwerdeführer hätte noch vor Erlass der Verfügung Gelegenheit gehabt, Stellung zur angekündigten Beitragskürzung zu nehmen. Das rechtliche Gehör wurde gewahrt (E. 4.2). Die Gesundheitsdirektion verfügt über die Kompetenz festzulegen, welche Unterlagen die Gesuchsteller für ihre Staatsbeitragsgesuche einzureichen haben (vgl. § 12 VSK). Dass sie sich nach jahrelanger Behandlung von Einzelprojekten wieder einmal einen Gesamtüberblick verschaffen wollte und dementsprechend vom Beschwerdeführer umfassendere Unterlagen für eine neue Etappe verlangt hat, ist nachvollziehbar und liegt in ihrem Ermessen. Der Beschwerdeführer durfte nicht annehmen, dass er im Rahmen einer derart grossen Sanierung und Erweiterung des Spitals über Jahre hinweg einzelne Projekte eingeben könne. Der Beschwerdegegner hat nicht gegen Treu und Glauben verstossen (E. 5.3). Es ist anzunehmen, dass die dringenden baulichen Massnahmen zur Aufrechterhaltung des Betriebs vorhersehbar waren und eine rechtzeitige Gesuchseinreichung möglich gewesen wäre. Indem der Beschwerdeführer ohne die Zusicherung des Staatsbeitrags Aufträge erteilte, handelte er auf eigene Gefahr (E. 5.5). Eine Kürzung des Staatsbeitrags ist vorliegend rechtlich haltbar (E. 5.7). Die vorgenommene Kürzung in der Höhe von 20 % erweist sich als gerade noch verhältnismässig und jedenfalls im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden Ermessensspielraums liegend (E. 6).
Abweisung.
Stichworte:
GESETZMÄSSIGKEIT
INVESTITIONEN
KOSTENANTEILE
KÜRZUNG
RECHTLICHES GEHÖR
SPITAL
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
TREU UND GLAUBEN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
ZUSICHERUNG
Rechtsnormen:
§ 10 Abs. IV StaatsbeitragsG
§ 11 Abs. II VSK
§ 15 VSK
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00339
Entscheid
der 4. Kammer
vom
10. Februar 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Sandra Wintsch.
In Sachen
Spitalverband Bülach,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführer
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
den Regierungsrat
des Kantons Zürich
,
dieser vertreten durch
die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich
,
Beschwerdegegner
,
betreffend Staatsbeitrag,
hat sich ergeben:
I.
A.
Im Rahmen der Krankenhausplanung 1991 wurde das Spital
Bülach als regionales Schwerpunktspital mit Leistungsauftrag "Erweiterte
Grundversorgung" eingestuft. Es befindet sich des Weiteren auf der Zürcher
Spitalliste 2001. 1992/93 wurde eine Gesamt­planung erarbeitet, welche ergab,
dass das Spital langfristig mit einem Investitionsvolumen in der Grössenordnung
von Fr. 90'000'000.- saniert und erweitert werden müsse. Die Sanierung und
Erweiterung des Spitals sollte in mehreren Etappen durchgeführt werden. Die
erste Etappe erfasste im Wesentlichen den Neubau des Bettenhauses Ost sowie des
Betriebsgebäudes. Der Regierungsrat genehmigte das Raumprogramm dieser Etappe
mit Beschluss Nr. 1466/1999. In der Folge genehmigte er das
Ausführungsprojekt für die erste Etappe mit beitragsberechtigten Kosten von Fr. 52'404'000.-
und gewährte einen Staatsbeitrag von höchstens Fr. 29'346'240.-
(RRB  Nr. 212/2002). Sodann genehmigte der Regierungsrat das
Vorprojekt und Raumprogramm der zweiten Etappe mit Beschluss Nr. 708/2003.
Entsprechend einer Eingabe des Spitals wurde festgehalten, dass Teile des
Behandlungstrakts nicht wie ursprünglich geplant in der zweiten Etappe
behandelt werden sollten, sondern erst in einer dritten Etappe, die frühestens
2012 in Angriff genommen werden sollte. Zudem wurde es als sinnvoll erachtet,
das in Etappe I erstellte Bettenhaus Ost um ein Geschoss zu erhöhen. Mit
Regierungsratsbeschluss Nr. 1330/2004 wurde das Projekt (Aufstockung des
Bettenhauses Ost) genehmigt. Die weiteren Massnahmen der zweiten Etappe wurden
mit RRB  Nr. 1312/2005 bewilligt. Bei Investitionskosten von Fr. 24'622'000.-
sicherte der Kanton dem Spital einen Staatsbeitrag von Fr. 13'788'320.-
zu.
B.
Am 14. Juli 2008 stellte der Spitalverband Bülach ein
Gesuch betreffend "Vorgezogene Massnahmen der Kreditetappe X",
welches in Antrag A und Antrag B aufgeteilt wurde. Der Regierungsrat genehmigte
das Projekt "Vorgezogene Massnahmen Etappe X" mit Beschluss vom 13. Mai
2009. Bei einem Beitragssatz von 56 % und beitragsberechtigten Kosten von Fr. 5'877'000.-.
ergab sich ein Kostenanteil von Fr. 3'291'120.-. Weil aber das Spital
Teile des Massnahmepakets umgesetzt hatte, ohne die Zusicherung des Staatsbeitrags
abzuwarten, kürzte der Regierungsrat den Staatsbeitrag auf den bereits verwirklichten
Teilen des Massnahmepakets um 20 % bzw. Fr. 288'736.- und sicherte
einen Kostenanteil von höchstens Fr. 3'002'384.- zu (Ziffer II des
Beschlusses). Der Staatsbeitrag wurde unter dem Vorbehalt einer späteren
Änderung der kantonalen Spitalfinanzierungsbestimmungen ausgerichtet. Ziffer III
des Beschlusses hielt fest, dass die Ausgaben zulasten der Investitionsrechnung
der Leistungsgruppe Nr. 6300, somatische Akutversorgung und Rehabilitation,
gehe. Des Weiteren wurde in Ziffer IV des Beschlusses die Beschränkung der
Zweckbindung des Staatsbeitrages auf 20 Jahre aufge­hoben.
II.
Dagegen liess der Spitalverband Bülach am 18. Juni
2009 Beschwerde an das Verwaltungs­gericht erheben mit folgendem Antrag:
"1.   Ziff. II der Beschlusses des Regierungsrates des Kantons
Zürich vom 13. Mai 2009 sei aufzuheben und es sei der Beschwerdegegner zu
verpflichten, gestützt auf den gültigen Beitragssatz von 56 Prozent dem
Beschwerdeführer den ungekürzten Kostenanteil der beitragsberechtigten Kosten
von CHF 5'877'000.- (Kostenstand 1. April 2006) in der Höhe von insgesamt
CHF 3'291'120.- zu entrichten.
2.   Es sei ein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen.
Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners."
Der Staat Zürich, vertreten durch den Regierungsrat, dieser
wiederum vertreten durch die Gesundheitsdirektion, schloss mit
Beschwerdeantwort vom 5./6. Oktober 2009 auf Abweisung der Beschwerde unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Spitalverbands Bülach; ausserdem
sei kein zweiter Schriftenwechsel anzuordnen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist nach den §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde sach­lich zuständig.
1.2
Die Streitsache weist einen Streitwert von Fr. 288'736.- auf, weshalb
der Entscheid durch die Kammer zu fällen ist (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG).
Die einzelrichterliche Behand­lung ist sodann ausgeschlossen, wenn wie
vorliegend Entscheide des Regierungsrats angefochten sind (§ 38 Abs. 3
Satz 2 VRG).
1.3
Näher zu untersuchen ist, ob der Beschwerdeführer zur Beschwerde
legitimiert ist: 35 politische Gemeinden bilden den Spitalverband Bülach, einen
Zweckverband im Sinn von § 7 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926
(LS 131.1). Der Beschwerdeführer ist als kommunaler Zweckverband eine
öffentlichrechtliche Körperschaft mit eigener Rechts­persönlichkeit (vgl. Art. 1 f.
der Zweckverbandsstatuten des Spitalverbands Bülach, in Kraft seit 11. Januar
2006) und damit gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG
zur Wahrung der von ihm vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde
berechtigt (ausführlich dazu Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der
Gemeinden im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breit­schmid u.a. [Hrsg.],
Grundfragen der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer zum
65. Geburtstag, Bern 2007, S. 8 ff.; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 61 ff.). Gemäss dem
nach wie vor geltenden § 40 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November
1962 (Weitergeltung gemäss § 64 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April
2007, LS 810.1 [vgl. dortigen Anhang]) leistet der Staat Kostenanteile an
die Investitionen und den Betrieb der den Bedürfnissen der Bevölkerung
dienenden Krankenhäuser. Beim streitbetroffenen Staatsbeitrag handelt es sich
damit um einen gesetzlich beanspruchbaren Kostenanteil im Sinn von § 2 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2).
Der Beschwerde­führer ist von der Kürzung des Staatsbeitrags unmittelbar
betroffen, womit er zur Rechtsmittelergreifung legitimiert ist. Auf die frist-
und formgerecht eingereichte Beschwerde ist demnach einzutreten.
1.4
Der Beschwerdeführer verlangt die Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels
und begründet dies mit der allfälligen Nachreichung weiterer Beweismittel,
sollten ver­schiedene Angaben in der Beschwerde seitens des Beschwerdegegners
bestritten werden.
Unter Vorbehalt der Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29
Abs. 2 der Bundes­verfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) steht
der Entscheid, ob ein zweiter Schriftenwechsel angeordnet wird, im Ermessen des
Verwaltungsgerichts (vgl. Art. 58 Satz 2 VRG). Das Gericht übt – nicht
zuletzt im Interesse speditiver Verfahrensabwick­lung – dabei
Zurückhaltung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 9). Beantragt der
Beschwerde­führer wie hier die Replikmöglichkeit schon in der Beschwerdeschrift,
ist dies verfrüht, da eine Beschwerdeergänzung mittels Replik nach abgelaufener
Beschwerdefrist nur insoweit statthaft ist, als aufgrund der Beschwerdeantwort
Anlass dazu besteht (vgl. BGE 132 I 42 E. 3.3.4). Namentlich darf der
zweite Schriftenwechsel nicht dazu dienen, Darlegungen nachzuholen, die schon
in der Beschwerdeschrift hätten vorgebracht werden können (Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 58 N. 9 f. und 12 mit Hinwei­sen). Sodann hätte der Beschwerdeführer
vorliegend aufgrund der ihm zugestellten Beschwerdeantwort auch mit Blick auf
die neuere Rechtsprechung zu Art. 6 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (SR 0.101) ausreichend Gelegenheit gehabt, sich
dazu zu äussern (vgl. zur genannten Rechtsprechung BGE 133 I 100
E. 4.8 mit Hinweisen, 132 I 42 E. 3.3.4; RB 2006 Nr. 22). Ein
zweiter Schriftenwechsel ist demnach nicht anzuordnen.
2.
2.1
§ 15 der Verordnung über die Staatsbeiträge an die Krankenpflege vom
26. Februar 1968 (VSK, LS 813.21) hält fest, dass mit dem Bau erst
begonnen werden soll, wenn das Projekt samt Kostenvoranschlag vom Regierungsrat
genehmigt und der Staatsbeitrag zugesichert ist (Abs. 1). Bei Verstoss
gegen diese Vorschrift kann der Staatsbeitrag gekürzt oder verweigert werden (§ 15
Abs. 2 VSK). Bei § 15 Abs. 2 VSK handelt es sich um eine
Kann-Bestimmung; die zuständige Behörde verfügt demnach über
Entschliessungsermessen (
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 431)
.
Dies steht im Gegensatz zu § 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG: Gemäss dieser
Bestimmung werden Staatsbeiträge für Investitionen gekürzt, wenn der Gesuchsteller
vor der Zusicherung finanzielle Verpflichtungen ohne Ermächtigung der für den
Entscheid zuständigen Stelle eingegangen ist. Dem Wortlaut nach haben die
Behörden keinen Spielraum beim Entscheid, ob überhaupt eine Kürzung vorzunehmen
ist. Im Verhältnis zu § 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG ist § 15 VSK
zwar die spezielle Regelung. Das Staatsbeitragsgesetz geht aber als
höherrangiges und neueres Gesetz vor.
2.2
§ 15 VSK und § 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG nehmen Bezug auf
die Verfahrensordnung: Demnach setzt die Leistung von Staatsbeiträgen voraus,
dass der Gesuchsteller ein schriftliches Gesuch mit den erforderlichen
Unterlagen gestellt hat, in der Lage ist, die Auflagen zu erfüllen und
zumutbare Eigenleistungen erbringt (§ 9 StaatsbeitragsG). Bei Neu- und
Erweiterungsbauten sind der Gesundheitsdirektion vor Beginn der
Projektierungsarbeiten ein Raumprogramm der vorgesehenen Bauten zur Genehmigung
einzureichen, vor der Ausarbeitung von Bauplänen ein Situationsplan und
allgemeine Planskizzen mit einer Schätzung der Baukosten (§ 10 VSK). § 11
Abs. 1 VSK legt fest, dass die Projekte vor Baubeginn einzureichen sind
und von einem Kostenvoranschlag begleitet sein müssen. Die Projekte unterliegen
dann der Genehmigung des Regierungsrats, der auf Antrag der Gesundheits- und
der Baudirektion beschliesst (§ 11 Abs. 2 Satz 1 VSK).
Gleichzeitig mit der Projektgenehmigung wird der Staatsbeitrag zugesichert (§ 11
Abs. 3 Satz 1 VSK). Dabei bestimmt die Gesundheitsdirektion die
Anforderungen, denen die in den §§ 10 f. VSK genannten Unterlagen zu
entsprechen haben (§ 12 VSK). Nachträgliche kleine Projektänderungen, die
ohne Überschreitung des Kostenvor­anschlages ausgeführt werden können, sind der
Gesundheitsdirektion vorgängig zu melden (§ 17 Abs. 1 VSK).
Nachträgliche wesentliche Projektänderungen bedürfen, auch wenn sie keine
Mehrkosten verursachen, der Genehmigung des Regierungsrats (vgl. § 17 Abs. 2
VSK). Auch für Überschreitungen des Kostenvoranschlags ist ein entsprechendes
Gesuch zu stellen (§ 18 Abs. 1 VSK). Werden die Mehrkosten verursachenden
Arbeiten ausgeführt, bevor das Gesuch bewilligt ist, geschieht dies auf eigene
Gefahr (Abs. 2). Der Staatsbeitrag wird erst nach Abnahme der Rechnung von
der Gesundheitsdirektion ausbezahlt. Diese bestimmt die Anforderungen, denen
die Bauab­rechnung zu entsprechen hat, und die Unterlagen, die mit ihr
einzureichen sind (§ 19 VSK).
2.3
Die Behörden haben sich weiter an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und den
verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot,
dem Gebot von Treu und Glauben und dem Verhältnismässigkeitsprinzip zu orientieren
(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 50 N. 74, 80; vgl. ferner Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 441).
Der Beschwerdeführer als öffentlichrechtliche Körperschaft
kann sich ebenfalls auf die rechtsstaatlichen Grundsätze berufen; als
Strukturprinzipien der gesamten Rechtsordnung sind sie von allgemeiner
Tragweite und stehen – etwa im Gegensatz zu den Freiheits­rechten – nicht nur
Privaten, sondern auch Hoheitsträgern zu (vgl. dazu Yvo Hangartner,
Verfassungsmässige Rechte juristischer Personen des öffentlichen Rechts, in:
Festschrift für Ulrich Häfelin, Zürich 1989, S. 111 ff., 118 ff.).
Gemäss Art. 5 Abs. 3 BV handeln staatliche Organe und Private nach
Treu und Glauben. Diese Verpflichtung gilt auch im Verhältnis zwischen
Körperschaften des öffentlichen Rechts, mithin im hier interes­sierenden
Verhältnis zwischen dem Kanton und einem Zweckverband (vgl. Claude Rouiller,
Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi, in: Verfassungsrecht
der Schweiz, Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.],
Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 677 ff., 686 Rz. 20 mit
Hinweisen).
3.
3.1
Am 14. Juli 2008 reichte der Beschwerdeführer einen Antrag A über Fr. 2'578'000.-
ein, welcher vorgezogene Massnahmen der Kreditetappe X für das Jahr 2007
beinhaltete. Unbestritten ist, dass es sich dabei um Massnahmen handelte,
welche bis Ende 2007 bereits realisiert worden waren ohne vorgängige
Genehmigung der Gesundheitsdirektion bzw. des Beschwerdegegners. Gleichzeitig
stellte der Beschwerdeführer der Gesundheitsdirektion einen Antrag B, welcher
ebenfalls vorgezogene Massnahmen aus der Kreditetappe X im Umfang von Fr. 3'299'000.-
beinhaltete, welche in den Jahren 2008 und 2009 zu realisieren waren. Der
Beschwerdegegner genehmigte den beantragten Gesamtbetrag der dringlichen Massnahmen
aus der Kreditetappe X von Fr. 5'877'000.- mit Beschluss vom 13. Mai
2009, wobei er Antrag B ungekürzt liess, bei Antrag A jedoch den Staatsbeitrag
gestützt auf § 15 VSK um 20 % kürzte.
3.2
Die Beschwerde macht geltend, der Beschwerdegegner verhalte sich
treuwidrig, wenn er bzw. die Gesundheitsdirektion einerseits durch zwei
Systemwechsel das Bewilligungs­prozedere erheblich erschwert, durch einen
dritten Systemwechsel implizit und durch Ausführungen im angefochtenen
Beschluss explizit die unaufschiebbare Dringlichkeit der Massnahmen insgesamt
anerkannt habe und andererseits diese bereits ausgeführten Arbeiten mit einer
Kürzung des Staatsbeitrages bestrafe, zumal die vorgezogenen Ausführungen
einzig darauf abgezielt hätten, den Betrieb aufrechtzuerhalten und Mehr­kosten
durch eine zu späte Sanierung zu vermeiden. Der Beschwerde­führer sei durch Art. 122
Abs. 2 der der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005
(KV, LS 101) und verschiedene gesetzliche Bestimmungen zu sparsamer
Aufgaben­erfüllung und wirtschaftlicher Betriebsführung verpflichtet. Eine andere
Ent­scheidung als diejenige des Beschwerdeführers hätte als Verstoss gegen
diese Prinzipien qualifiziert und sanktioniert werden können. Des Weiteren habe
die Gesundheitsdirektion angeordnet, dass künftig keine ihrer Sachbearbeiter
mehr in den spitalinternen Gremien Einsitz haben dürften. Die Folgen der
Verhinderung des Informationsaustausches habe deshalb nicht der
Beschwerdeführer zu tragen. Das Verhalten der Gesundheitsdirektion sei ein
Verstoss gegen Treu und Glauben und dem Beschwerdegegner anzurechnen.
3.3
Die Beschwerdeantwort bestreitet, dass Systemwechsel vorgenommen worden
seien. Vielmehr seien die beantragten Massnahmen im Zusammenhang der
Gesamtsanierung des Spitals zu sehen, einer Gesamtsanierung, bei der der
Beschwerdeführer immer wieder zusätzliche Projekte und Baumassnahmen eingegeben
habe und bei der Baumassnahmen verschiedener Etappen teilweise gleichzeitig
realisiert worden seien, wodurch die Übersicht und Kontrolle betreffend die
sich über mehr als 15 Jahre erstreckenden Arbeiten nicht mehr gegeben gewesen
sei. Nachdem die Gesundheitsdirektion ein Gesuch des Beschwerdeführers um
zusätzliche Staatsbeiträge in der Höhe von Fr. 8'625'000.- mit Schreiben
vom 15. August 2002 abgelehnt habe, weil die beantragten Massnahmen eigentlich
zur Etappe I gehört hätten, sei sie im Herbst 2006 gezwungen gewesen, einen
Marschhalt zu verfügen und vom Beschwerdeführer eine Gesamtsicht zu verlangen.
Während der Etappe I habe die Gesundheitsdirektion die Gesuche des
Beschwerdeführers einzeln behandelt und (in der Regel) genehmigt. Selbstredend
könne daraus nicht geschlossen werden, dass auch in Zukunft sämtliche Anträge
genehmigt würden. Auch ein Kreditantrag von Fr. 1'300'000.- für die
Sanierung des 1. Obergeschosses des Bettenhauses West vom 2. Juni 2006
habe die Gesundheitsdirektion veranlasst, vom Beschwerdeführer eine Gesamtsicht
über die Kosten und Baumassnahmen zu verlangen. Sie habe damit Klarheit darüber
bekommen wollen, welche weiteren Baumassnahmen notwendig sein würden und wie
der Bezug zu den Kosten der Gesamtsanierung (ursprüngliches Projekt) aussehe.
Die Tatsache, dass der Beschwerdeführer viel Zeit benötigt habe, um die Etappe
X und die Gesamtübersicht zu erstellen, zeige, dass er bis dahin von Fall zu
Fall vorgegangen sei und keinen Überblick mehr gehabt habe. Er scheine der
irrigen Meinung gewesen zu sein, er könne auf dem von ihm gewählten Weg
weiterfahren, ohne auf die Gesundheitsdirektion Rücksicht nehmen zu müssen.
Dies werde dadurch illustriert, dass der Beschwerdeführer nur etwas mehr als einen
Monat nach Einreichung seines Staatsbeitragsgesuchs Aufträge über mehr als eine
halbe Million Franken erteilt habe. Sämtliche Ursachen der Verzögerung habe der
Beschwerdeführer selbst gesetzt und sie könnten nicht der Gesundheitsdirektion
angelastet werden.
4.
4.1
Zunächst ist zu prüfen, ob dem Beschwerdeführer vor Erlass der
angefochtenen Verfügung das rechtliche Gehör gewährt worden ist. Den
Betroffenen ist in der Regel vorgängig das rechtliche Gehör zu gewähren, d.h.
bevor eine belastende Anordnung zu ihrem Nachteil ergeht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8
N. 18; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1680; vgl. auch RB 1992 Nr. 16).
4.2
Wann genau der Beschwerdeführer darüber informiert wurde, dass der
Beschwerdegegner den Staatsbeitrag für das Massnahmepaket A des Gesuchs vom 14. Juli
2008 kürzen wolle, lässt sich aufgrund der Akten nicht feststellen. Aktenkundig
ist jedoch ein E-Mail der Gesundheitsdirektion vom 22. Oktober 2008 an den
Präsidenten der Baukommission des Spitals Bülach, worin "bestätigt"
wurde, dass die Abteilung Planung und Investitionen (der Gesundheitsdirektion)
beabsichtige, das Gesuch vom 14. Juli 2008 in den nächsten Wochen dem
Regierungsrat zur Genehmigung vorzulegen, wobei am Staatsbeitrag für das
bereits ausgeführte Massnahmenpaket A "entsprechend unserem Vorgehen im
Fall 'Sanierung 1. OG West' ein Abzug von 20 % vorgenommen
wird". Der Beschwerdegegner räumte dem Beschwerdeführer im Rahmen dieses
E-Mails zwar nicht explizit das rechtliche Gehör ein, indem er ihn etwa zur
Stellungnahme dazu aufforderte. Es kann aber nicht in Abrede gestellt werden,
dass der Beschwerdeführer noch vor der erst am 13. Mai 2009 erlassenen
Verfügung Gelegenheit gehabt hätte, Stellung zur angekündigten Beitragskürzung
zu nehmen. Ausserdem konnte sich der Beschwerdeführer im Rahmen seines Gesuchs
ausführlich dazu äussern, weshalb er die beantragten Massnahmen vorgezogen habe
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 26 und 44). Das rechtliche Gehör des
Beschwerdeführers wurde demnach gewahrt.
5.
5.1
Die Gesundheitsdirektion hat im Juni 2002 die staatsbeitragsberechtigten
Krankenhäuser darüber informiert, dass sie in der Regel keine Vertretungen mehr
in die Planungsausschüsse und Baukommissionen der Spitäler entsenden werde, und
begründete dies im Wesentlichen mit der Entflechtung der beiden Parteien
"Trägerschaft/Betrieb" und "Subventionsbehörde". Sie wies
darauf hin, dass diese Gremien zwar wichtig für den Informationsaustausch sein
könnten. Die Verantwortung für eine sachgerechte Planung und Ausführung der
Investitionsprojekte liege aber bei den Spitalträgern. Dazu zähle insbesondere,
dass diese bei wesentlichen Projektmeilensteinen und auch bei relevanten
Veränderungen der Projektsituation die Gesundheitsdirektion informierten und in
die Entscheidfindung einbezögen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die
Gesundheitsdirektion mit dieser Massnahme gegen Treu und Glauben verstossen
haben sollte. Das Verfahren bezüglich eines Staatsbeitragsgesuchs ist
gesetzlich klar geregelt. Ebenso unmissverständlich wird festgehalten, dass mit
dem Bau erst begonnen werden soll, wenn das Projekt samt Kostenvoranschlag vom
Regierungsrat genehmigt und der Staatsbeitrag zugesichert ist, ansonsten mit
einer Kürzung des Staatsbeitrages zu rechnen ist. Diese Bestimmungen hat der
Beschwerdeführer unabhängig davon einzuhalten, wer in den Baukommissionen Einsitz
hat und wie das Zusammenwirken zwischen Gesundheitsdirektion, Spitalleitung,
Verwaltungsrat des Spitalverbandes und Trägerschaftsgemeinden ist. Als
Gesuchsteller liegt es in der Verantwortung des Beschwerdeführers, die Projekte
so zu planen, dass die Gesuche rechtzeitig eingereicht werden können.
5.2
Am 2. Juli 2002 beantragte der Beschwerdeführer die Ausrichtung eines
Staatsbeitrages für zwölf bauliche und technische Massnahmen mit Gesamtkosten
von Fr. 8'625'000.-. Die Gesundheitsdirektion verlangte daraufhin mit
Schreiben vom 15. August 2002, die Staatsbeitragsgesuche für die Vorhaben
einzeln zum jeweils aktuellen Zeitpunkt einzureichen. Der Staatsbeitrag könne
nicht global für alle Vorhaben zusammen gesprochen werden, da die Einheit der
Materie nicht gegeben sei. Aufgrund des Schreibens vom 15. August 2002
stellte der Beschwerdeführer in der Folge bis September 2006 Einzelgesuche für
Ersatzinvestitionen, welche nach unbestritten gebliebenen Ausführungen der Beschwerde
in durchschnittlich weniger als drei Monaten von der Gesundheitsdirektion bearbeitet
wurden.
Am 2. Juni 2006 reichte der Beschwerdeführer einen
Antrag für die Sanierung des Bettentraktes B1 im Betrag von Fr. 1'300'000.-
ein. Mit E-Mail vom 28. September 2006 teilte die Gesundheitsdirektion dem
Beschwerdeführer mit, dass die Realisierung des Vorhabens trotz der zum Teil
überhöhten Preise angesichts der Dringlichkeit akzeptiert und ein Antrag
zuhanden des Regierungsrats formuliert würde. Der Beschwerdeführer werde ausserdem
verpflichtet, sämtliche nötigen Sanierungs- und Ergänzungsarbeiten in einer
"Bauetappe X" zusammenzufassen und der Gesundheitsdirektion mit
Kostenvoranschlag vorzulegen. Gleichzeitig solle der ursprünglich vorgesehene
Kreditantrag für die Bauetappe III mit einer Kostenschätzung über sämtliche
notwendigen Arbeiten vorgelegt werden. Die Kosten der laufenden Gesamtsanierung
seien überdies dem überarbeiteten Wettbewerbs-Projekt gegenüberzustellen. Für
die Genehmigung weiterer gebäudebezogener Anträge müssten die genannten
Unterlagen vorliegen. Die Gesundheitsdirektion präzisierte ihre Forderungen
etwa mit E-Mail vom 20. November 2006 und einem "Feedback zum Entwurf
'Vergleich der Gesamtkosten mit der Gesamtplanung 93'" vom 1. März
2007. Am 10. April 2007 reichte der Beschwerdeführer der Gesundheitsdirektion
das Staatsbeitragsgesuch für die "Kreditetappe X" über Fr. 25'350'000.-
ein. Am 11. Juni 2007 wurde ein Vergleich der Gesamtkosten mit der Gesamtplanung
1992/93 eingereicht.
Die Beschwerde macht geltend, dass trotz allen Bemühungen und
Gesprächen die Bewilligung der Ersatzinvestitionen nicht erfolgte, weshalb der
Beschwerdeführer den dringenden Teil der mit Kreditetappe X geplanten
Investitionen ausgelöst habe und Aufträge ohne vorgängige Genehmigung der Gesundheitsdirektion
bzw. des Beschwerdegegners vergeben worden seien, um den Betrieb weiterhin
aufrechtzuerhalten. Laut Beschwerdeschrift wurden zwischen dem 15. Mai und
dem 23. Oktober 2007 verschiedene Aufträge ohne Genehmigung erteilt. Am
14. Juli 2008 stellte der Beschwerdeführer ein Gesuch betreffend die
vorgezogenen Massnahmen der Kreditetappe X. Antrag A des Gesuchs beinhaltete
Massnahmen, die bereits bis Ende 2007 ohne vorgängige Genehmigung des Beschwerdegegners
realisiert worden waren.
5.3
Wie bereits dargelegt (oben 2.2), verfügt die Gesundheitsdirektion über die
Kompetenz festzulegen, welche Unterlagen die Gesuchsteller für ihre
Staatsbeitragsgesuche einzureichen haben (vgl. § 12 VSK). Dass sie sich
nach jahrelanger Behandlung von Einzelprojekten im Herbst 2006 wieder einmal
einen Gesamtüberblick verschaffen wollte und dementsprechend vom
Beschwerdeführer umfassendere Unterlagen für eine neue "Etappe X" verlangt
hat, ist nachvollziehbar und liegt in ihrem Ermessen. Der Beschwerdeführer
durfte nicht annehmen, dass er im Rahmen einer derart grossen Sanierung und
Erweiterung des Spitals über Jahre hinweg einzelne Projekte eingeben könne. Die
von der Beschwerde als "Systemwechsel" bezeichneten Vorgänge können
demnach nicht als Verstoss gegen Treu und Glauben gewertet werden.
5.4
Der Beschwerdeführer durfte auch nicht darauf vertrauen, dass ein
umfassenderes Gesuch für eine neue Etappe von der Gesundheitsdirektion in einer
ebenso kurzen Zeitspanne wie ein Gesuch für ein Einzelprojekt bearbeitet würde,
zumal er für die Einreichung dieser Unterlagen ebenso mehr Zeit beanspruchte
als für die Einreichung eines einzelnen Projekts.
5.5
Das Gesuch vom 10. April 2007 enthielt Massnahmen, welche laut
Beschwerde der unmittelbaren Aufrechterhaltung des Betriebs dienten. Dies musste
dem Beschwerdeführer wohl bereits bei Gesuchseinreichung bekannt gewesen sein,
denn nicht einmal einen Monat später vergab er ohne Genehmigung Aufträge in der
Höhe von insgesamt Fr. 649'305.-. Die Beschwerde begründet dies mit der
Einhaltung der Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit (Art. 122
Abs. 2 KV). In Art. 122 Abs. 2 KV als erstes genannt wird der
Grundsatz der Gesetzmässigkeit. Im Verhältnis zu den Grundsätzen der
Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit geht das Gesetzmässigkeitsprinzip vor
(Ulrich Hubler/Michael Beusch in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.
2007, Art. 122 N. 15 mit Hinweisen). Gesetzlich ist klar vorgegeben,
dass erst dann finanzielle Verpflichtungen eingegangen werden dürfen, wenn der
entsprechende Staatsbeitrag zugesichert ist.
Dem Beschwerdeführer ist zwar zugute zu halten, dass er sich
bei der Gesuchseinreichung bezüglich der Anforderungen an die Unterlagen an die
von der Gesundheitsdirektion gemachten Vorgaben hielt. Es ist jedoch nicht
nachvollziehbar, weshalb er die Gesundheitsdirektion nicht früher informieren
und entsprechend um Staatsbeiträge ersuchen konnte, zumal es sich bei den
fraglichen baulichen Massnahmen gemäss den Ausführungen in der Beschwerde um
dringende Massnahmen zur Aufrechterhaltung des Betriebs handelte. Es ist
anzunehmen, dass solche Massnahmen vorhersehbar waren und eine rechtzeitige Gesuchseinreichung
möglich gewesen wäre. Gemäss den gesetzlichen Verfahrensvorschriften wäre
geboten gewesen, die Zusicherung des Staatsbeitrags abzuwarten. Selbst
nachträgliche kleine Projektänderungen, die ohne Überschreitung des Kostenvoranschlags
ausgeführt werden können, sind der Gesundheitsdirektion vorgängig zu melden (§ 17
Abs. 1 VSK). Der Beschwerdeführer ist als Gesuchsteller dafür
verantwortlich, vorausschauend zu planen und rechtzeitig die nötigen Genehmigungen
einzuholen. Unabhängig davon, dass die Gesundheitsdirektion ab dem Sommer 2006
versuchte, einen Überblick über die Gesamtsanierung zu erhalten, war es Sache
des Beschwerdeführers, die einzelnen Projekte bezüglich ihrer Dringlichkeit im
Auge zu behalten und entsprechend die Gesuche um Staatsbeiträge einzureichen.
Indem der Beschwerdeführer ohne die Zusicherung des Staatsbeitrags Aufträge
erteilte, handelte er auf eigene Gefahr.
5.6
Das Verwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit Staatsbeitragskürzungen ge­mäss
§ 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG festgestellt, dass eine Kürzung mangels
vorgängiger Ge­neh­migung nicht zwingend davon abhänge, dass das Projekt ganz
oder teilweise nicht ge­neh­migt worden wäre. Diese Auslegung erscheine
deswegen als sinnvoll, weil im Ein­zel­fall der Nachweis schwer fallen dürfte,
dass die Missachtung von Verfahrensvorschriften ei­nen "Schaden" in
diesem Sinn verursacht habe. Es leuchte ein, dass die Einhaltung der Ver­fahrensvorschriften
den Staat davor bewahre, ungerechtfertigte Zahlungen zu leisten; in­sofern
verfolge § 10 Abs. 4 StaatsbeitragsG generalpräventive Zwecke (RB
1992 Nr. 16). Das Gleiche hat im vorliegenden Fall zu gelten. Die Gesundheitsdirektion
hät­te, wäre sie rechtzeitig um Genehmigung ersucht worden, die Möglichkeit ge­habt,
die Offerten auf ihre Realisierbarkeit zu überprüfen und dementsprechend
angemessen im kantona­len Gesamtin­teresse darauf zu reagieren. Der
Regierungsrat hat auf Antrag der Gesundheits- und Baudirektion insbesondere die
Zweckmässigkeit, die Ausgestaltung und die Wirtschaftlichkeit der projektierten
Bauten sowie den Voranschlag zu prüfen (§ 11 Abs. 2 VSK). Eine solche
Prüfung ist nur bei vorgängiger Gesuchsstellung möglich. Diese
Verfahrensordnung dient insbesondere auch den Grundsätzen der Sparsamkeit und
Wirtschaftlichkeit. Indem das in der Sache nicht gleichermassen un­be­fangene
Spi­tal Bülach diesen Entscheid in eigener Verantwortung und ohne Rück­spra­che
traf, verhinderte es eine unvoreingenommene Prüfung, welche sich nachträglich
nicht mehr vornehmen lässt.
5.7
Zusammengefasst ergibt sich, dass dem Beschwerdegegner kein treuwidriges
Verhalten angelastet werden kann. Eine Kürzung des Staatsbeitrags ist
vorliegend rechtlich haltbar.
6.
6.1
Materiellrechtlich stellt sich noch die Frage, ob eine Beitragskürzung um
20 % gerechtfertigt ist. Der Entscheid darüber stützt sich weitgehend auf
Rechtsfolgeer­mes­sen, zu dessen Überprüfung das Verwaltungsgericht im Rahmen
der ihm zustehenden Rechts­kontrolle nicht befugt ist. Die Kürzung ist daher
einzig auf Ermessensmissbrauch und Ermessensüber- bzw. -unterschreitung hin zu
überprüfen (vgl. § 50 Abs. 2 lit. c VRG).
6.2
Der Regierungsrat begründete die Höhe der Kürzung nicht näher und verweist
lediglich auf andere (nicht genannte) Entscheide und auf den Grundsatz der
Gleichbehandlung. Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung sind aber alle
massgebenden Um­stän­de des Einzelfalls zu berücksichtigen. Dazu gehört
namentlich auch die Frage, ob in­fol­ge der Missachtung von Verfahrensvorschriften
ein "Schaden" im genannten Sinn (oben 5.6) ein­ge­treten ist und wenn
ja, in welcher Höhe (RB 1992 Nr. 16 mit Hinweisen). Sodann gilt es auch
den abso­luten Betrag zu be­achten, dessen der Beitragsempfänger ver­lustig
geht. Steht ein höherer Beitrag auf dem Spiel, ist im Regel­fall eine relativ
geringere Kürzung ange­messen.
6.3
Ein Bericht der Baudirektion vom 29. September 2008 hält fest, dass
aus ihrer Sicht dem Kanton keine finanziellen Schäden entstanden seien, da die
Vergaben mit den Preisen der bestehenden grösseren Aufträge ausgeführt worden
seien. Im Weiteren habe der Betrieb von der rechtzeitigen Bereitstellung der
sanierten Anlagen profitieren können. Auch wenn der Beschwerdeführer mit der
Einhaltung der Vorgaben der Gesundheitsdirektion an die Unterlagen der
Staatsbeitragsgesuche vermeintlich das Verfahren eingehalten hat und einen
hohen (zeitlichen) Aufwand damit hatte, ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer
Anlass und auch die Möglichkeit dazu gehabt hätte, die Gesundheitsdirektion
über seine Absichten rechtzeitig ins Bild zu setzen.
Die vorgenommene Kürzung erweist sich demnach als gerade noch
verhältnismässig und je­denfalls im Rahmen des dem Regierungsrat zustehenden Er­messensspielraums
liegend, weshalb das Verwaltungsgericht nicht dazu berufen ist, dar­an etwas zu
ändern.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
7.
Ausgangsgemäss sind dem Beschwerdeführer die Kosten
aufzuerlegen und kann ihm keine Parteientschädigung zugesprochen werden (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2
VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15).
Auch der Beschwerdegegner verlangt die Zusprechung einer
Parteientschädigung. Grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen haben keinen
Anspruch auf Parteientschädigung, es sei denn, die Beantwortung des
Rechtsmittels sei mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden (vgl. VGr, 26. Oktober
2006, VB.2006.00292, E. 4 Abs. 2, www.vgrzh.ch; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 19 f.). Davon ist vorliegend nicht auszugehen. Dem Beschwerdegegner
ist folglich ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen
(vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 11'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.         60.-- Zustellungskosten,
Fr. 11'060.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …