zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00154 · 2016-07-27 · de

Überführung eines Darlehens an die Spital Männedorf AG in das Verwaltungsvermögen | [Qualifizierung eines einem Spital zur Überbrückungsfinanzierung gewährten Darlehens als Verwaltungs- oder Finanzvermögen] Das Gemeindeamt darf betreffend Rechnungslegung einer Gemeinde aufsichtsrechtlich tätig werden (E. 2.2). Die streitgegenständliche aufsichtsrechtliche Massnahme (Umbuchung des Darlehens ins Verwaltungsvermögen) beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (E. 2.3). Dieses Darlehen substituiert den zu einem früheren Zeitpunkt von den Stimmberechtigten bewilligten Investitionsanteil der Beschwerdeführerin an der zweiten Bauetappe der Teilerneuerung des Spitals Männedorf. Das Darlehen dient damit einer öffentlichen Aufgabe und ist deshalb - unabhängig davon, ob es zu marktkonformen Bedingungen gewährt wurde - als Verwaltungsvermögen zu qualifizieren (E. 3.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.07.2016 VB.2016.00154
Zurich Verwaltungsgericht 27.07.2016 VB.2016.00154
Zurigo Verwaltungsgericht 27.07.2016 VB.2016.00154

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00154
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00154
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.07.2016
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Überführung eines Darlehens an die Spital Männedorf AG in das Verwaltungsvermögen
[Qualifizierung eines einem Spital zur Überbrückungsfinanzierung gewährten Darlehens als Verwaltungs- oder Finanzvermögen]
Das Gemeindeamt darf betreffend Rechnungslegung einer Gemeinde aufsichtsrechtlich tätig werden (E. 2.2).
Die streitgegenständliche aufsichtsrechtliche Massnahme (Umbuchung des Darlehens ins Verwaltungsvermögen) beruht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (E. 2.3).
Dieses Darlehen substituiert den zu einem früheren Zeitpunkt von den Stimmberechtigten bewilligten Investitionsanteil der Beschwerdeführerin an der zweiten Bauetappe der Teilerneuerung des Spitals Männedorf. Das Darlehen dient damit einer öffentlichen Aufgabe und ist deshalb - unabhängig davon, ob es zu marktkonformen Bedingungen gewährt wurde - als Verwaltungsvermögen zu qualifizieren (E. 3.3).
Abweisung.
Stichworte:
DARLEHEN
FINANZVERMÖGEN
ÖFFENTLICHE AUFGABEN
SPITAL
VERWALTUNGSVERMÖGEN
Rechtsnormen:
§ 11 Abs. 2 FHG
§ 11 Abs. 3 FHG
§ 148 GemeindeG
§ 165 GemeindeG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00154
Urteil
der 4. Kammer
vom
27. Juli 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde Erlenbach,
vertreten durch den
Gemeinderat Erlenbach,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Abteilung Gemeinderecht,
Beschwerdegegner,
betreffend
Überführung eines Darlehens an die Spital Männedorf AG
in das Verwaltungsvermögen
,
hat sich ergeben:
I.
Die Stimmberechtigten der Gemeinde
Erlenbach stimmten an einer Urnenabstimmung vom 17. Juni 2012 unter
anderem der Umwandlung des Zweckverbands Spital Männedorf in eine Aktiengesellschaft
per 1.
Januar 2012 zu, genehmigten eine die
Umwandlung regelnde interkommunale Vereinbarung und ermächtigten den
Gemeinderat, der Spital Männedorf AG für den an der Urnenstabstimmung vom
17. Mai 2009 bewilligten Gemeindeanteil von brutto Fr. 3,79 Mio. für
die zweite Bauetappe der Teilerneuerung ein verzinsliches und rückzahlbares
Darlehen oder eine entsprechende Bürgschaft zu gewähren. Mit Vertrag vom
10. Juli
/
21. August 2012 gewährte die
Gemeinde Erlenbach der Spital Männedorf AG ein Darlehen im Betrag von maximal
Fr. 2,3
4
7 Mio. Dieses Darlehen führte
sie
in ihrer Bestandesrechnung
für das Jahr 2013
als Anlage im Finanz
­
vermögen.
Der Bezirksrat Meilen ersuchte das
Gemeindeamt des Kantons Zürich mit Schreiben vom 14. Januar 2015
darum
, die Verbuchung des Darlehens in der Jahresrechnung
2013 zu überprüfen. Mit Verfügung vom 18. August 2015 verpflichtete das
Gemeindeamt die Gemeinde Erlenbach, das Darlehen
in der
Jahresrechnung
2015
im
Verwaltungsvermögen
zu verbuchen
.
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies die
Direktion der Justiz und des Innern mit Verfügung vom 12. Februar 201
6
ab.
III.
Die Gemeinde Erlenbach führte am
16. März 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter
Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass
sie nicht verpflichtet sei, das der Spital Männedorf AG gewährte Darlehen dem
Verwaltungsvermögen zuzuordnen.
D
ie Direktion der
Justiz und des Innern mit Vernehmlassung vom 27.
und
das
Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort
vom 28. April 2016 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren
Stellungnahmen der Gemeinde Erlenbach vom 23. Mai und 20. Juni 2016
sowie der Direktion der Justiz und des Innern und des Gemeindeamts vom
1. Juni 2016 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend die
Rechnungsführung einer Gemeinde gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs.
2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, es fehle einerseits an einer gesetzlichen
Grundlage für die Ausgangsverfügung und anderseits seien die Voraussetzungen
für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht erfüllt.
2.2
Die
Gemeinden stehen unter anderem unter der Aufsicht der Direktion der Justiz und
des Innern (§ 148 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG,
LS 131.1] in Verbindung mit § 38 Abs. 1 des Gesetzes über die
Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni
2005 [OG RR, LS 172.1] sowie § 58 Abs. 1 und Anhang 1
lit. A Ziff. 5 der Verordnung über die Organisation des
Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [VOG RR,
LS 172.11]); diese Aufsicht wird durch das Gemeindeamt des Kantons Zürich
wahrgenommen (§ 38 Abs. 4 OG RR in Verbindung mit Anhang 3
Ziff. 1.1 lit. e VOG RR). Dem Gemeindeamt stehen dabei die
gleichen Mittel zur Verfügung wie dem Bezirksrat (§ 148 Satz 2 GG);
es kann demnach mit allen zur Abhilfe geeigneten Mitteln einschreiten
(§ 142 Abs. 1 GG).
2.3
Aufsichtsrechtliche
Massnahmen bedürfen einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Da jedoch eine
Vielzahl von Regelverstössen denkbar ist, auf die mit völlig unterschiedlichen Aufsichtsmitteln
reagiert werden muss, ist eine konkrete Regelung jedes einzelnen
Eingriffsmittels im Gesetz gar nicht möglich. Der Gesetzgeber darf sich
deshalb, zumindest bei leichten Eingriffen, damit begnügen, die Aufsichtsorgane
generell zur Ergreifung der notwendigen Massnahmen zu ermächtigen (ausführlich
hierzu Stefan Schulthess/René Wiederkehr, Aufsicht und Legalitätsprinzip,
ZBl 110/2009, S. 181 ff. [insbesondere S. 198 f.]). Ob
die streitgegenständliche Weisung des Beschwerdegegners – wie die Beschwerdeführerin
geltend macht – repressiven oder nicht vielmehr präventiven Charakter hat (vgl.
hierzu Tobias Jaag, Zwangsmassnahmen in der Verbandsaufsicht, ZBl 111/2010,
S. 73 ff., 78; Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von
Grundrechtsverletzungen, Basel 2002, S. 104 f.), braucht hier nicht
näher geprüft zu werden. Die angeordnete Verbuchung des Darlehens im
Verwaltungsvermögen betrifft nur den Ort der Verbuchung und nur zukünftige
Jahresrechnungen und greift damit nicht stark in die Rechtsstellung der
Beschwerdeführerin ein. Ihr Hinweis, den Gemeinden komme mit Bezug auf ihren
Finanzhaushalt Autonomie zu, ändert daran nichts. Denn die
streitgegenständliche Anordnung betrifft nur die Rechnungslegung, welche
kantonal geregelt ist (dazu sogleich), und greift damit nicht in die
Haushaltsautonomie der Gemeinde ein. Die im Gemeindegesetz festgehaltene Generalermächtigung
genügt deshalb den Anforderungen an die gesetzliche Grundlage.
3.
3.1
Vorliegend
ist strittig, ob ein Darlehen, welches die Beschwerdeführerin der Spital
Männedorf AG gewährte, dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen
sei.
3.2
Gemäss
§ 165 GG gelten für den Finanzhaushalt der Gemeinden bis zum Erlass einer
neuen gesetzlichen Regelung weiterhin ausgewählte Bestimmungen des
Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG; GS IV 193 ff.).
Die Bestandesrechnung
enthält die Vermögenswerte und die Verpflichtungen sowie das Eigenkapital oder
den Bilanzfehlbetrag (§ 10 FHG).
Nach § 11 Abs. 1 FHG setzen sich die Aktiven
aus dem Finanz- und dem Verwaltungsvermögen, den Vorschüssen an Spezialfonds
sowie dem allfälligen Bilanzfehlbetrag zusammen. Das Finanzvermögen besteht aus
jenen Vermögenswerten, die ohne Beeinträchtigung einer öffentlichen
Aufgabenerfüllung veräussert werden können, wohingegen das Verwaltungsvermögen
diejenigen Vermögenswerte umfasst, die unmittelbar der öffentlichen Aufgabenerfüllung
dienen (§ 11 Abs. 2 f.
FHG). Die Verwendung
von Finanzvermögen zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe gilt nach § 16
Abs. 2 FHG als Ausgabe.
Das
Finanzvermögen umfasst demnach diejenigen Vermögenswerte, welche das
Gemein-wesen ihres Geldwerts wegen besitzt und die es nicht unmittelbar zur
Erfüllung von Ver
­
waltungsaufgaben benötigt (Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allge
­
meines
Verwaltungsrecht, 4. A., Bern
2014, § 48 Rz.
12). Das Finanzvermögen wird durch zwei wesentliche Elemente definiert.
Einerseits dient es nur mittelbar, mit seinem Ertrag oder Wert, der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben, und anderseits können die jeweiligen Vermögenswerte
veräussert, gepfändet und verpfändet werden, ohne dass dadurch die Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe direkt beeinträchtigt würde (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7
. A.,
Zürich
/St. Gallen
2016
, Rz. 2
204
).
Zum
Verwaltungsvermögen gehören demgegenüber diejenigen Werte, die den Behörden
oder einem beschränkten Kreis privater Benutzer
(als Betriebs- oder Anstaltsvermögen)
durch ihren Gebrauchswert für die Besorgung der
öffentlichen Aufgabe dienen (
Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 48 Rz. 14; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2205
).
3.3
Ob ein
Darlehen dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzuordnen ist, bestimmt sich
in diesem Sinn danach, ob für die Gemeinde das Anlageziel oder die Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe im Vordergrund steht. Neben weiteren Indizien spielt
dabei insbesondere eine Rolle, ob der oder dem Begünstigten über die Gewährung
von Fremdkapital hinaus ein Vorteil zukommt, etwa durch einen unüblich tiefen
Zins, eine unüblich lange Vertragsdauer oder eine Kreditgewährung trotz grossem
Ausfallrisiko (vgl. hierzu VGr, 24. Februar 2016, VB.2015.00623,
E. 3.3). In jedem Fall ist jedoch immer anhand der Gesamtumstände zu
bestimmen, ob das Darlehen dem Finanz- oder dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen
ist.
Hier ist in diesem Zusammenhang die Vorgeschichte zum
streitgegenständlichen Darlehensvertrag von besonderem Interesse: Am
17. Mai 2009 genehmigten die Stimmberechtigten aller Verbandsgemeinden des
Zweckverbands Spital Männedorf die zweite Bauetappe der Teilerneuerung mit
Gesamtkosten im Umfang von Fr. 69,5 Mio.; der Kostenanteil der Gemeinde
Erlenbach betrug insgesamt Fr. 3,79 Mio. Aufgrund der Neuregelung der
Spitalfinanzierung im Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz vom 2. Mai
2011 (SPFG, LS 813.20) musste die Teilerneuerung in der Folge nicht mehr
durch Investitionsanteile der Gemeinden finanziert werden; solche Kosten
sollten vielmehr über die Betriebserträge der Spitäler finanziert werden
(vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats vom 19. Januar 2011,
ABl 2011, 291 ff., 336). Noch nicht in Anspruch genommene Investitionsanteile
verloren damit ihre Grundlage. Bei Inkrafttreten der neuen Spitalfinanzierung
hatte das Spital Männedorf Fr. 2,35 Mio. des Investitionsanteils der
Gemeinde Erlenbach noch nicht in Anspruch genommen. An der Urnenabstimmung vom
17. Juni 2012 ermächtigten die Stimmberechtigten den Gemeinderat, in diesem
Rahmen der Spital Männedorf AG zur Überbrückungsfinanzierung ein Darlehen
zu gewähren. Dies entspricht dem Vorgehen, wie es § 30 Abs. 1
lit. b SPFG für Restbuchwerte von früheren Investitionsanteilen vorsieht,
sofern das Spital nicht im Rahmen eines Zweckverbands betrieben wird. Das
Darlehen substituiert in diesem Sinn den bereits von den Stimmberechtigten
bewilligten Investitionsanteil der Gemeinde Erlenbach und stellt die
Finanzierung der zweiten Bauetappe der Teilerneuerung des Spitals Männedorf
sicher. Damit dient das Darlehen nicht einem Anlageinteresse, sondern – wie der
zu einem früheren Zeitpunkt bewilligte Investitionsanteil, den es substituiert
– dem öffentlichen Interesse an einer Sicherstellung der regionalen Spitalversorgung.
Der Hinweis der Beschwerdeführerin, die Sicherstellung der notwendigen
Spitalversorgung sei nach § 3 Abs. 1 SPFG Sache des Kantons, ändert
nichts daran, dass die Sicherstellung der regionalen Spitalversorgung im
öffentlichen Interesse liegt. Mit der Zustimmung der Stimmberechtigten zur
Rechtsformumwandlung und zur Übernahme von Aktien der neu gegründeten
Aktiengesellschaft wurde sodann zugleich der Betrieb des Spitals Männedorf zu
einer öffentlichen Aufgabe der Gemeinde Erlenbach (vgl. hierzu BGE 138 I
378 E. 8.3). Im Übrigen überzeugt der Hinweis der Beschwerdeführerin nicht,
sie sei nur Aktionärin und nicht Betreiberin der Spital Männedorf AG: Als Aktionärin
nimmt die Beschwerdeführerin – ebenso wie die übrigen Aktionärsgemeinden –
einen vergleichbaren Einfluss auf den Spitalbetrieb wahr, wie sie es zuvor
schon als Verbandsgemeinde des Zweckverbands tun konnte. Allein aus der
Umwandlung in eine Aktiengesellschaft lässt sich deshalb nicht schliessen, der
Betrieb des Spitals Männedorf sei nicht im öffentlichen Interesse der
Beschwerdeführerin. Da das Darlehen nach dem Gesagten der Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe dient, ist es – unabhängig davon, ob es zu marktüblichen
Konditionen gewährt wurde – dem Verwaltungsvermögen zuzurechnen. Entsprechend
lässt sich der vorliegende Fall entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin
auch nicht mit demjenigen vergleichen, welcher dem verwaltungsgerichtlichen Urteil
VB.2015.00623 vom 25. Februar 2016 zugrunde lag.
Wie die Angelegenheit zu
beurteilen sein wird, wenn die Beschwerdeführerin der Spital Männedorf AG
nach Ablauf der Überbrückungsfinanzierung weiterhin ein Darlehen gewähren
möchte
, ist nicht Verfahrensgegenstand und hier deshalb nicht zu prüfen.
Allerdings weisen die Antworten verschiedener Gemeinden auf die Anfrage, ob sie
das Darlehen verlängern möchten, ebenfalls darauf hin, dass dieses in jenen
Fällen nicht einem Anlageziel gedient hat. So führte etwa die Gemeinde Uetikon
am See aus, sie habe die Rückzahlung in ihrer Finanzplanung berücksichtigt und
benötige diese dringend für die Finanzierung anderer Investitionsvorhaben; es
sei ihr nur so möglich, "die gesetzten finanzpolitischen Ziele bezüglich
Nettoverschuldung einigermassen einzuhalten". Die Gemeinde Männedorf
führte aus, in Anbetracht der "angespannten finanziellen Lage" habe
man entschieden, auf eine Verlängerung des Darlehens zu verzichten. Aus diesen
Antworten folgt, dass die an der Spital Männedorf AG beteiligten Gemeinden die
jeweiligen Darlehen in erster Linie zur Sicherstellung der Überbrückungsfinanzierung
gewährten und nicht im Sinn einer Anlagestrategie. Dass die
Überbrückungsfinanzierung für einzelne Gemeinden mit hoher Liquidität zugleich
eine willkommene Anlagemöglichkeit bot, vermag an deren Charakter nichts zu ändern.
3.4
Weil die
Rechnungslegung der Beschwerdeführerin sich nach dem Gesagten als rechtsfehlerhaft
erweist, hat der Beschwerdegegner sie zu Recht angewiesen, das Darlehen zukünftig
im Verwaltungsvermögen zu führen. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 4'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…