zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00119 · 2017-11-08 · de

Verweigerung und Rückforderung von Umstellbeiträgen | [Erfordernis der Selbstbewirtschaftung] An die Umstellung von Landwirtschaftsbetrieben auf biologische Bewirtschaftungsweise leistet der Kanton Kostenanteile während zweier Jahre bis zur vollen Höhe der durch die Umstellung verursachten Einkommenseinbussen. Umstellbeiträge erhalten landwirtschaftliche Gewerbe, die ein Selbstbewirtschafter auf eigene Rechnung führt (E. 3.1). Selbstbewirtschafter ist, wer den Boden selber bearbeitet und die im Betrieb anfallenden Arbeiten zu einem wesentlichen Teil selber verrichtet sowie die wichtigsten betrieblichen Entscheide selber trifft. Der Selbstbewirtschafter hat überdies das wirtschaftliche Risiko des Betriebs hauptsächlich selber zu tragen (E. 4.3). Juristische Personen können als Selbstbewirtschafter anerkannt werden, wenn Personen, die Mitglieder oder Gesellschafter sind, über eine Mehrheitsbeteiligung verfügen und die Anforderung an die Selbstbewirtschaftung erfüllen oder zumindest die Mehrheit der Gesellschafter auf dem Hof mitarbeitet (E. 4.4). Die Zusammenarbeit des Beschwerdeführers mit einem erfahrenen Biogärtnereibetrieb geht weit über eine überbetriebliche Zusammenarbeit bzw. eine Unterstützung bei der Umstellung auf biologische Bewirtschaftung aus. Es ist davon auszugehen, dass die Arbeiten auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche nicht mehr hauptsächlich durch den Beschwerdeführer durchgeführt werden (E. 5.3). Der Betrieb ist auch nicht mehr Hauptträger des wirtschaftlichen Risikos (E. 5.4). Voraussetzungen der Rückforderung (E. 6.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.08.1 VB.2017.00119
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.08.1 VB.2017.00119
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.08.1 VB.2017.00119

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00119
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00119
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.11.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verweigerung und Rückforderung von Umstellbeiträgen
[Erfordernis der Selbstbewirtschaftung]
An die Umstellung von Landwirtschaftsbetrieben auf biologische Bewirtschaftungsweise leistet der Kanton Kostenanteile während zweier Jahre bis zur vollen Höhe der durch die Umstellung verursachten Einkommenseinbussen. Umstellbeiträge erhalten landwirtschaftliche Gewerbe, die ein Selbstbewirtschafter auf eigene Rechnung führt (E. 3.1). Selbstbewirtschafter ist, wer den Boden selber bearbeitet und die im Betrieb anfallenden Arbeiten zu einem wesentlichen Teil selber verrichtet sowie die wichtigsten betrieblichen Entscheide selber trifft. Der Selbstbewirtschafter hat überdies das wirtschaftliche Risiko des Betriebs hauptsächlich selber zu tragen (E. 4.3). Juristische Personen können als Selbstbewirtschafter anerkannt werden, wenn Personen, die Mitglieder oder Gesellschafter sind, über eine Mehrheitsbeteiligung verfügen und die Anforderung an die Selbstbewirtschaftung erfüllen oder zumindest die Mehrheit der Gesellschafter auf dem Hof mitarbeitet (E. 4.4). Die Zusammenarbeit des Beschwerdeführers mit einem erfahrenen Biogärtnereibetrieb geht weit über eine überbetriebliche Zusammenarbeit bzw. eine Unterstützung bei der Umstellung auf biologische Bewirtschaftung aus. Es ist davon auszugehen, dass die Arbeiten auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche nicht mehr hauptsächlich durch den Beschwerdeführer durchgeführt werden (E. 5.3). Der Betrieb ist auch nicht mehr Hauptträger des wirtschaftlichen Risikos (E. 5.4). Voraussetzungen der Rückforderung (E. 6.2).
Abweisung.
Stichworte:
BIOLOGISCH
BIOLOGISCHE BEWIRTSCHAFTUNG
KOSTENANTEIL
LANDWIRTSCHAFTLICHER BETRIEB
LANDWIRTSCHAFTSRECHT (INKL. GÜTERZUSAMMENLEGUNGEN)
RÜCKFORDERUNG
SELBSTBEWIRTSCHAFTER
SELBSTBEWIRTSCHAFTUNG
UMSTELLBEITRAG
UMSTELLUNGSBEITRÄGE
ZUSAMMENARBEIT
Rechtsnormen:
Art. 4 Abs. II BGBB
Art. 7 BGBB
Art. 9 BGBB
Art. 168 Abs. b LwG
Art. 1 Abs. I UmstellVO
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2017.00119
Urteil
der 4. Kammer
vom
8. November 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiberin
Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
A, c/o B AG,
vertreten durch RA
C,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das
Amt für Landschaft und Natur,
Beschwerdegegner,
betreffend Verweigerung und Rückforderung von Umstellbeiträgen
,
hat sich ergeben:
I.
A.
A ist Betriebsleiter des Gemüsebetriebs der B AG. Diese
entschloss sich, den Betrieb ab 1. Januar 2014 auf biologische
Bewirtschaftungsweise umzustellen, weshalb sie beim Amt für Landschaft und
Natur (ALN) Kostenanteile an die Umstellung beantragte und für das Jahr 2014
zugesprochen erhielt.
Mit Schreiben vom 31. August 2015
forderte das ALN A auf, diverse Unterlagen einzureichen, um die
landwirtschaftliche Aktiengesellschaft überprüfen zu können. Mit Schreiben vom
22. September 2015 liess die B AG antworten, dass ihr, nachdem sie sich
mit den Voraussetzungen für die Ausrichtung von Direktzahlungen
auseinandergesetzt habe, klargeworden sei, dass sie diese Voraussetzungen –
soweit nicht Biodiversitäts- und Landschaftsqualitätsbeiträge zur Diskussion
stünden – in Bezug auf ihre Beteiligungsverhältnisse nicht (mehr) erfülle.
B.
Ein Gesuch vom 14. Oktober 2015 um Ausrichtung
von Umstellbeiträgen für das Jahr 2015 wies das ALN mit Verfügung vom
3. Dezember 2015 in der Folge ab.
C.
Mit Verfügung vom 7. April 2016 forderte das ALN
sodann von der B AG bzw. von dessen Betriebsleiter die für den Zeitraum 2010–2015
ausbezahlten Direktzahlungen in der Höhe von Fr. 282'493.60 sowie die Bio-Umstellbeiträge
für das Jahr 2014 in der Höhe von Fr. 12'751.- zurück.
II.
Gegen die Verfügung des ALN vom
3. Dezember 2015 liess A bzw. die B AG am 11. Januar 2016 Rekurs an
die Baudirektion erheben.
Am 9. Mai 2016 liessen A und die B AG sodann
gegen die Verfügung des ALN vom 7. April 2016 betreffend Rückforderung der
Direktzahlungen und der Umstellbeiträge rekurrieren.
Die Baudirektion vereinigte die Rechtsmittel
und wies sie mit Verfügung vom 13. Januar 2017 ab.
III.
Hiergegen liess A am 14./15. Februar
2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht führen und Folgendes beantragen:
"1.       Der angefochtene Rekursentscheid sei mit Bezug auf die
verweigerten bzw. zurückgeforderten Umstellbeiträge aufzuheben, und es sei dem
Gesuch des Beschwerdeführers um Ausrichtung von Umstellbeiträgen für das Jahr
2015 zu entsprechen und auf die Rückforderung der Umstellbeiträge für das Jahr
2014 zu verzichten.
2.      Das Kostendispositiv des angefochtenen Entscheids sei
entsprechend anzupassen, und es sei dem Beschwerdeführer für das
Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
3.      Die Kosten des Beschwerdeverfahrens seien der
Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen, und es sei dem Beschwerdeführer für das
Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen."
Das ALN beantragte am 17./20. März 2017 die Abweisung
der Beschwerde. Die Baudirektion liess sich am 20./21. März 2017 ebenfalls
mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Am 12. April 2017
reichte A eine Stellungnahme ein, wozu sich das ALN am 28. April 2017
äusserte. Am 9. Mai 2017 machte A erneut eine Eingabe.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend
Umstellbeiträge, welche sich auf das (kantonale) Landwirtschaftsgesetz vom
2. September 1979 (LG, LS 910.1) stützen, nach § 41 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,
19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Umstellbeiträge, welche vorliegend im Streit stehen,
betragen für das Jahr 2014 Fr. 12'751.- und für das Jahr 2015 gemäss
Angabe des Beschwerdeführers Fr. 11'825.-. Demnach beträgt der Streitwert insgesamt
Fr. 24'576.- und ist die Beschwerde
durch die Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 in Verbindung
mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
3.
3.1
An die
Umstellung von Landwirtschaftsbetrieben auf biologische Bewirtschaftungsweise leistet
der Kanton gemäss § 168b Abs. 1 LG Kostenanteile während zweier Jahre
bis zur vollen Höhe der durch die Umstellung verursachten Einkommenseinbussen.
Der Regierungsrat kann durch Verordnung Umstellungspauschalen nach Massgabe der
Produktionsflächen und der Betriebszweige festlegen (§ 168b Abs. 2
LG) sowie die Festlegung der Bedingungen für die Betriebsanerkennung und deren
Kontrolle den vom Kanton anerkannten schweizerischen Vereinigungen für biologischen
Landbau übertragen (§ 168c Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 LG).
Letzteres hat der Regierungsrat indes nicht getan, sondern gestützt auf die
Delegationsnorm in § 168c Abs. 2 LG in § 1 der Verordnung über
die Beiträge an die Umstellung von Landwirtschaftsbetrieben auf biologische
Bewirtschaftungsweise vom 27. Oktober 1993 (UmstellVO, LS 919.5)
selber die Voraussetzungen für die Betriebsanerkennung geregelt. Betriebe
gemäss § 168c LG sind demnach landwirtschaftliche Gewerbe im Sinn von
Art. 7 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht
(BGBB, SR 211.412.11),
die
ein Selbstbewirtschafter auf eigene
Rechnung führt
(§ 1 Abs. 1 UmstellVO; in Abs. 2‒4
werden weitere hier nicht relevante Sachverhalte geregelt). Die Beiträge werden
dem Bewirtschafter ausgerichtet (§ 7 Abs. 1 UmstellVO).
3.2
Unbestritten
handelt es sich beim Betrieb B um ein landwirtschaftliches Gewerbe im Sinn von
Art. 7 BGBB, das heisst um eine Gesamtheit von landwirtschaftlichen
Grundstücken, Bauten und Anlagen, die als Grundlage der landwirtschaftlichen
Produktion bzw. des produzierenden Gartenbaus dient und zu deren
Bewirtschaftung mindestens eine Standardarbeitskraft (SAK) nötig ist (Abs. 1
und 2).
Die Vorinstanz spricht der B AG bzw. dem Beschwerdeführer als
deren Betriebsleiter jedoch die Selbstbewirtschaftung ab. Sie begründet dies
mit der Zusammenarbeit der B AG mit der Unternehmung F. Gemäss einer am
5. November 2013 durch die B AG unterzeichneten "Vereinbarung
Zusammenarbeit" stelle F der B AG ab dem 1. Januar 2014 ihr Know-how
sowie die erforderlichen Ressourcen für die Bewirtschaftung zur Verfügung. Im
Gegenzug erhalte sie den gesamten Produktionsertrag der für die Bioproduktion
zur Verfügung stehenden Flächen der B AG. Damit verbleibe der B AG lediglich
die Bewirtschaftung der nicht für die Bioproduktion geeigneten Ökoflächen. F
sei hingegen zuständig für die Bewirtschaftung sämtlicher Bioflächen. Der
Erfolg der Produktion hänge überwiegend von den Leistungen von F ab. Unter
diesen Umständen trage die B AG bzw. der Beschwerdeführer das mit der Nutzung
ihrer Produktionsfläche zusammenhängende Risiko nicht selber, sondern sie
wirkten lediglich nach Anweisung von F unterstützend mit.
3.3
Der
Beschwerdeführer bringt vor, er sei seit dem 1. Januar 2008 Betriebsleiter
des Gemüsebaubetriebs der B AG. Diese habe bei ihrer Gründung die
Einzelunternehmung B übernommen. Der Einzelunternehmer J sei der Vater des
Beschwerdeführers. Die Gründung der Aktiengesellschaft sei im Hinblick auf die
familieninterne Nachfolgeregelung erfolgt.
Entgegen den Erwägungen der Vorinstanz habe der Betrieb B alle
Kulturarbeiten auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche selber zu erbringen;
ausgenommen davon seien allein solche Arbeiten, die für den Bioanbau
spezialisierte Kenntnisse und entsprechende Erfahrung erforderten. Auch für die
Kulturaufzeichnungen bleibe der Betrieb B verantwortlich. Er habe zu
gewährleisten, dass die Rahmenbedingungen für die Umstellung und
Bewirtschaftung des Betriebs als Biogemüse-Anbaubetrieb mit Zertifizierung auch
künftig erhalten blieben. Was auf dem Land des Betriebs B produziert werde,
werde ausschliesslich vom Betrieb B verkauft. Dabei sei der Betrieb als
"Kleiner" auf dem Gemüsemarkt jedoch auf eine Plattform angewiesen,
damit er seine Produkte auch adäquat verkaufen könne. Ohne überbetriebliche
Zusammenarbeit mit einem "Grossen" auf dem Biomarkt gehe das nicht.
Die auf ihrer landwirtschaftlichen Nutzfläche anfallenden Arbeiten von 4,36 SAK
erbringe der Betrieb B mit fünf eigenen Vollzeitangestellten. Diesen stünden
eigene Werkzeuge, Gerätschaften, Fahrzeuge und Maschinen zur Verfügung.
Schliesslich deute nichts darauf hin, dass der Betrieb B das unternehmerische
und wirtschaftliche Risiko nicht mehr selber trage. Der von F garantierte
Minimalbetrag von Fr. 72'000.- reiche nicht einmal für die Deckung der
Strukturkosten aus. Selbstredend werde die Produktion den Bedürfnissen des
Abnehmers angepasst. Das unternehmerische Risiko werde damit nicht "aufgegeben",
sondern in zulässigem Mass vermindert. Beiden Parteien der Zusammen­arbeitsvereinbarung
sei es stets darum gegangen, ihre Selbständigkeit zu wahren.
4.
4.1
Grundlage
der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund
einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so
muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der
Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es
namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden
Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (vgl. zum
Ganzen BGE 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 175 ff. [je mit weiteren
Hinweisen]).
4.2
Rechtsbegriffe
sind wegen der Rechtssicherheit für die ganze Rechtsordnung – zumindest aber in
einem Teilbereich – nach Möglichkeit gleich auszulegen (BGE 115 II 181
E. 2a). Vorliegend regelt das kantonale Recht den Begriff des
Selbstbewirtschafters nicht näher. Auch den Materialien zur
Umstellungsverordnung – soweit vorhanden – sowie zu den §§ 168a ff.
LG ist hierzu nichts zu entnehmen. In der kantonsrätlichen Beratung betreffend
Gewährung von Kostenanteilen an die Umstellung von Landwirtschaftsbetrieben auf
biologische Bewirtschaftungsweise wurde nicht näher thematisiert, welche
Voraussetzungen die umstellenden Betriebe erfüllen müssen, um Beiträge zu
erhalten. Ausgedrückt wurde lediglich der Willen, die biologische
Landwirtschaft im Interesse der Qualität der Nahrungsmittel und Erhaltung der
Bodenfruchtbarkeit zu fördern (Prot. KR 1987–1991, S. 13628 ff.,
insbesondere 13655 ff.). Dem Zweckartikel des Landwirtschaftsgesetzes kann
aber immerhin entnommen werden, dass die kantonalen Massnahmen unter anderem den
bäuerlichen Familienbetrieb erhalten und festigen sollen (§ 1 LG; vgl.
Prot. KR 1975–1979, S. 12310 ff.). Auch auf Bundesebene sieht
Art. 104 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101)
die Förderung der bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe vor (vgl. Klaus Vallender/Peter
Hettich, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2014,
Art. 104 N. 16 f.). Die Förderung des bäuerlichen
Familienbetriebs bezweckt insbesondere auch das Bundesgesetz über das
bäuerliche Bodenrecht, auf welches wiederum die kantonale Umstellungsverordnung
in Bezug auf die Festlegung der Beitragsobjekte verweist. Schliesslich dienen
auch die Direktzahlungen der Erfüllung des Verfassungsauftrags (vgl. Eduard
Hofer, in: Schweizerischer Bauernverband Treuhand und Schätzungen [Hrsg.], Das
bäuerliche Bodenrecht, 2. A., Brugg 2011,
Art. 9
N. 11b).
Die Anforderungen für die Berechtigung zu Direktzahlungen
machen einen wesentlichen Teil der Anforderungen aus, die ein
Selbstbewirtschafter nach Art. 9 BGBB zu erfüllen hat (Hofer, Art. 9
N. 11d).
Im Sinn einer widerspruchsfreien und koordinierten Anwendung
der Rechtsordnung rechtfertigt es sich nach dem Gesagten, für die Definition
des bäuerlichen Familienbetriebs und die Auslegung des damit eng
zusammenhängenden und vorliegend relevanten Begriffs des Selbstbewirtschafters
das eidgenössische Landwirtschaftsrecht beizuziehen (vgl. auch Hofer,
Art. 9 N. 11g).
4.3
Selbstbewirtschafter ist nach Art. 9 Abs. 1 BGBB, wer den
Boden selber bearbeitet und, wenn es sich um ein landwirtschaftliches Gewerbe
handelt, dieses persönlich leitet. Zudem setzt Art. 9 Abs. 2 BGBB die
Eignung zur Selbstbewirtschaftung voraus: Geeignet ist demnach, wer die
Fähigkeiten besitzt, die nach landesüblicher Vorstellung notwendig sind, um den
landwirtschaftlichen Boden selber zu bearbeiten und ein landwirtschaftliches
Gewerbe persönlich zu leiten.
Den Boden im Sinn von Art. 9 BGBB selber zu
bearbeiten bedeutet, die im Betrieb anfallenden Arbeiten auf dem Feld, im
Stall, auf dem Hof (inklusive Administrativarbeiten) und im Zusammenhang mit
der Vermarktung der Produkte zu einem wesentlichen Teil selber zu verrichten
(BGE 138 III 548 E. 7.2.1 mit Hinweisen; VGr, 3. September 2014,
VB.2014.00111, E. 2.2). Das Gewerbe persönlich leiten heisst, die
wichtigsten betrieblichen Entscheide selber zu treffen (vgl. Hofer, Art. 9
N. 12, auch zum Folgenden). Wer als Eigentümer eines Hofs zwar wohl
mitarbeitet und das wirtschaftliche Risiko trägt, die mit der Betriebsleitung
verbundenen Entscheide mangels Kenntnissen oder Entscheidungskraft aber einer
anderen Person überlässt, leitet das Gewerbe nicht persönlich (Hofer,
Art. 9 N. 15). Auch zu Direktzahlungen und Investitionsbeiträgen ist
nur derjenige Bewirtschafter berechtigt, dessen Betrieb rechtlich,
wirtschaftlich, organisatorisch und finanziell selbständig sowie unabhängig von
anderen Betrieben ist (Art. 6 Abs. 1 lit. c der Landwirtschaftlichen
Begriffsverordnung vom 7. Dezember 1998 [LBV, SR 910.91]). Dies ist
gemäss Art. 6 Abs. 4 LBV insbesondere dann nicht erfüllt, wenn der
Bewirtschafter die Entscheide zur Führung des Betriebs nicht unabhängig von
Bewirtschaftern anderer Betriebe treffen kann (lit. a) oder die auf dem
Betrieb anfallenden Arbeiten ohne anerkannte Gemeinschaftsform mehrheitlich von
anderen Betrieben ausgeführt werden (lit. c). Eine überbetriebliche
Zusammenarbeit ist damit nicht ausgeschlossen, solange die im eigenen Betrieb
anfallenden Arbeiten zu mehr als der Hälfte selber bzw. mit betriebseigenen
Arbeitskräften vorgenommen werden (vgl. Bundesamt für Landwirtschaft, Weisungen
und Erläuterungen zur Verordnung über landwirtschaftliche Begriffe und die
Anerkennung von Betriebsformen [Weisungen], Januar 2017, Art. 6 Abs. 4
Bst. c [www.blw.admin.ch]. Die beteiligten Betriebe müssen zudem auf
Rechnung und Gefahr verschiedener, unabhängiger Bewirtschafter geführt werden, was
eine gegenseitige Abrechnung über die Leistungen voraussetzt (Hofer, Art. 9
N. 12; Weisungen, Art. 6 Abs. 1 Bst. c).
Der Selbstbewirtschafter hat überdies das wirtschaftliche
Risiko des Betriebs hauptsächlich selber zu tragen (Hofer, Art. 9 N. 13
mit Hinweisen, vgl. auch N. 15). Auch gemäss Art. 2 Abs. 1 LBV
gilt als Bewirtschafter diejenige natürliche oder juristische Person oder die
Personengesellschaft, die einen Betrieb auf eigene Rechnung und Gefahr führt
und damit das Geschäftsrisiko trägt.
4.4
Die Definition
der Selbstbewirtschaftung ist an sich auf die Tätigkeit natürlicher Personen
zugeschnitten. Selbstbewirtschaftung durch juristische Personen ist aber nicht
ausgeschlossen. So bestimmt Art. 4 Abs. 2 BGBB, dass die Bestimmungen
über die landwirtschaftlichen Gewerbe auch für eine Mehrheitsbeteiligung an
einer juristischen Person gelten, deren Aktiven zur Hauptsache aus einem
landwirtschaftlichen Gewerbe besteht. Lehre und Rechtsprechung anerkennen
juristische Personen allerdings nur mit Zurückhaltung als Selbstbewirtschafter.
Vorausgesetzt wird, dass Personen, die Mitglieder oder Gesellschafter einer
juristischen Person sind, über eine Mehrheitsbeteiligung verfügen und die
Anforderungen an die Selbstbewirtschaftung erfüllen oder zumindest die Mehrheit
der Gesellschafter auf dem Hof mitarbeitet (zum Ganzen BGE 140 II 233
E. 3.2.2 mit zahlreichen Hinweisen; BGr, 7. Februar 2003, 5A.22/2002,
E. 2.2). Auch in Bezug auf die Berechtigung zu Direktzahlungen wird
verlangt, dass natürliche Personen, die den Betrieb einer Aktiengesellschaft
oder Gesellschaft mit beschränkter Haftung bewirtschaften, über eine
qualifizierte Mehrheitsbeteiligung daran verfügen (vgl. Hofer, Art. 9
N. 11e).
5.
5.1
Gemäss
Zusammenarbeitsvereinbarung zwischen F und der B AG vom 5. November 2013
bewirtschaftet der Betrieb B einen Landwirtschaftsbetrieb mit einer Gesamtfläche
von 27,43 ha, wovon 25,27 ha auf Ackerflächen und 1,79 ha auf
Ökoflächen entfallen. Von dieser Gesamtheit sollten 23,83 ha von der
bisherigen IP-Produktion auf Bioproduktion umgestellt und 2,08 ha als
Ökoflächen bewirtschaften werden. F sei zwecks nachhaltiger Sicherung ihres
Angebots an der Betriebsumstellung interessiert und stelle hierfür ihr Know-how
sowie die erforderlichen Ressourcen (Spezialmaschinen, qualifiziertes Personal usw.)
für die Bewirtschaftung zur Verfügung. Im Gegenzug erhalte sie den gesamten
Produktionsertrag zu ortsüblichen Marktpreisen.
F erbringt
folgende Dienstleistungen:
"-   Planung der Produktion gemäss
jeweiligem Marktbedarf;
-
Kulturaufzeichnungen für die produktiven Flächen
[…];
-
zur Verfügungstellen der erforderlichen
Spezial-Produktionsmittel für den Biogemüse-Anbau (Pflanzgut, Spezialdünger,
Pflanzenschutz etc.);
-
zur Verfügungstellen der erforderlichen
Spezialmaschinen für die Bewirtschaftung der produktiven Flächen;
-
zur Verfügungstellen von qualifiziertem
Fachpersonal für Biogemüse-Anbau;
-
Bewässerungsmanagement und Bezahlung der
Wasserkosten."
Der
Betrieb B erbringt folgende Leistungen:
"-     Kulturarbeiten auf den
Ökoflächen und den produktiven Flächen, soweit es sich um nicht spezialisierte
Arbeiten handelt;
-
Kulturaufzeichnungen auf den Ökoflächen;
-
zur Verfügungstellung der Landmaschinen, soweit
erforderlich und verfügbar;
-
Einhaltung aller erforderlichen und relevanten
Rahmenbedingungen für Umstellung und Bewirtschaftung des Betriebes als
Biogemüse-Anbaubetrieb mit Zertifizierung CH-Bio und Bio Suisse;
-
Sicherstellung der Bewässerungsinfrastruktur bis zu
Feldrand."
Die Abgeltung der Zusammenarbeit erfolgt gemäss folgendem
Abrechnungsschema:
"Produktionsertrag aus Biogemüse-Anbau
bei
F
./.   Kosten Spezial-Produktionsmittel von
F
./.   Kosten zur Verfügungsstellung
Spezialmaschinen von
F
für Bewirtschaftung
./.   Kosten zur Verfügungsstellung
Fachpersonal von
F
./.   Management-Kosten Know how, Beratung,
etc. von
F
=    Netto-Zahlung an
B
"
Zur nachhaltigen Sicherung des Einkommens des Betriebs B
garantiert F gemäss der Zusammenarbeitsvereinbarung während der ge­samten Vertragsdauer
eine jährliche Nettozahlung von mindestens Fr. 72'000.- (bei gleich­bleibender
Fläche).
5.2
Wie aus
den oben wiedergegebenen Auszügen der Vereinbarung zwischen der B AG und F geschlossen
werden kann, geht die Zusammenarbeit der Betriebe weit über eine
Zurverfügungstellung von Know-how oder eine gemeinschaftliche Nutzung von
Maschinen hinaus. Alle Kulturarbeiten, welche für den Bioanbau spezialisierte
Kenntnisse erfordern, werden von F ausgeführt. Sämtliche Kulturaufzeichnung auf
den Produktionsflächen sollen von dieser vorgenommen werden. Die Planung der
Produktion, die Zurverfügungstellung der Produktionsmittel und das
Bewässerungsmanagement erfolgen gemäss Vereinbarung durch F. Damit scheinen die
wichtigsten Entscheide im Betrieb durch diese und nicht mehr durch die B AG bzw.
durch den Beschwerdeführer getroffen zu werden. Zumindest aber können sie nicht
mehr unabhängig von F gefällt werden.
5.3
Nicht von vornherein
ausgeschlossen ist jedoch, dass die tatsächlichen Verhältnisse von den in der
Zusammenarbeitsvereinbarung vorgesehenen abweichen. Die im Rekursverfahren
eingereichten Erfolgsrechnungen für die Jahre 2011 bis 2015 bestätigen indes,
dass die Zusammenarbeit nicht nur auf dem Papier sehr weit geht:
Für das Jahr 2011 ist ein Produktionsertrag von rund Fr. 3,4 Mio.
verbucht (davon sind rund Fr. 150'000.- Erlös aus dem Verkauf von Gebinden).
Etwa gleich hoch ist allerdings auch der Aufwand (Löhne, Produktionsmittel,
Aufwand für Maschinen, Geräte usw.). Im Jahr 2012 steht ein Produktionsertrag
von rund Fr. 3,1 Mio. (davon rund Fr. 115'000.- Erlös aus dem
Verkauf von Gebinden minus rund Fr. 81'000.- für Ausgangsfrachten) einem
etwa gleich hohen Aufwand gegenüber. Für das Jahr 2013 ist ein
Produktionsertrag von rund Fr. 2,7 Mio. (davon Fr. 109'000.-
Erlös aus dem Verkauf von Gebinden minus rund Fr. 85'000.- für
Ausgangsfrachten) verbucht und ein Aufwand von rund Fr. 2,5 Mio. Für
das Jahr 2014 ist demgegenüber nur noch ein Produktionsertrag von rund Fr. 196'000.-
verbucht (davon Fr. 53'000.- Erlös aus dem Verkauf von Gebinden) und für
das Jahr 2015 ein Produktionsertrag von Fr. 146'000.-. Beim Aufwand sind
für die Jahre 2014 und 2015 keine Produktionsmittel wie Saatgut, Setzlinge,
Verpackungsmaterial usw. aufgeführt. Lohn-, Transport-, Energiekosten usw. sind
im Gegensatz zu den in den Jahren 2011 bis 2013 aufgeführten auf ein Minimum
gesunken. So ist der Personalaufwand von rund Fr. 925'000.- (2013) auf
Fr. 115'000.- (2014) und danach auf Fr. 93'000.- (2015) gefallen. Der
erheblich geringere Aufwand bzw. die Ertragseinbusse lässt sich weder durch
eine Reduktion der Betriebsfläche noch durch die Umstellung auf biologische
Bewirtschaftungsweise begründen. Vielmehr sprechen die Erfolgsrechnungen dafür,
dass die Arbeiten auf dem Betrieb B seit dem Jahr 2014 nicht mehr hauptsächlich
durch ihn bzw. durch betriebs­eigene Angestellte durchgeführt werden, sondern
mehrheitlich durch F. Denn je mehr Arbeit an diese ausgelagert wird und je mehr
Produktionsmittel von dieser gestellt werden, desto geringer wird auch die
gemäss Zusammenarbeitsvereinbarung der B AG zukommende Netto-Zahlung – welche
dem in der Erfolgsrechnung verbuchten Produktionserlös (ohne Erlös aus dem
Verkauf von Gebinden) entsprechen müsste.
5.4
Von diesem
Produktionserlös ist ein Minimalbetrag von Fr. 72'000.- garantiert. Dies
entspricht sowohl für das Jahr 2014 als auch für das Jahr 2015 rund 50 %
der durch die Gemüseproduktion erwirtschafteten Einnahmen. Es kann deshalb
keine Rede davon sein, die B AG habe mit der Zusammenarbeitsvereinbarung
lediglich das Geschäftsrisiko etwas zu reduzieren beabsichtigt. Die B AG ist
nicht mehr Hauptträgerin des wirtschaftlichen Risikos des Betriebs.
5.5
Der
Beschwerdegegner weist schliesslich zu Recht darauf hin, dass die gemäss der
Zusammenarbeitsvereinbarung garantierten Nettozahlungen "[f]ür wegfallende
Flächen in den Jahren 2016 bis und mit 2019 [...] als Abgeltung für die
Umstellungskosten von
F
CHF 60.00 pro Are zurück zu zahlen
(2 Jahre à je CHF 30.00 pro Are)" sind. Dies spricht dafür, dass
F die Kosten für die Umstellung auf biologische Bewirtschaftungsweise trägt und
nicht der Betrieb B.
5.6
Der
Beschwerdeführer macht geltend, die Umstellung auf biologische
Bewirtschaftungsweise sei in enger Zusammenarbeit mit der (damaligen)
Zentralstelle für Gemüsebau am Strickhof Lindau (einer Abteilung des ALN)
erfolgt. Die Idee sei unterstützt worden, mit dem erfahrenen
Biogärtnereibetrieb F zusammenzuarbeiten. Klar sei für die Umsetzung gewesen,
dass der Betrieb B als selbständiger Betrieb habe fortbestehen sollen. Der
Beschwerdeführer offeriert als Beweis hierfür verschiedene Zeugen. Deren
Befragung ist indes nicht erforderlich. Dass der Betrieb B durch die kantonale
Stelle bezüglich der Umstellung auf biologische Bewirtschaftungsweise beraten
wurde, ist so wenig umstritten, wie dass die Idee einer Zusammenarbeit mit F
(grundsätzlich) befürwortet wurde. Wie gesagt, gehen die von F für den Betrieb B
erbrachten Leistungen jedoch weit über eine überbetriebliche Zusammenarbeit
bzw. eine Unterstützung bei der Umstellung hinaus. Dass den Mitarbeitern des
Strickhofs der Umfang der Zusammenarbeit bekannt war bzw. die
Zusammenarbeitsvereinbarung vorgelegt wurde, wird nicht geltend gemacht und
ergibt sich auch nicht aus den Akten. Vielmehr führt der Beschwerdeführer
selber aus, er habe einem Mitarbeiter des ALN (erst) am 4. August 2015
eine Kopie der Zusammenarbeitsvereinbarung übergeben (woraufhin die Überprüfung
des Betriebs eingeleitet wurde).
5.7
Der
Beschwerdeführer bringt schliesslich vor, beim Abschluss der
Zusammenarbeitsvereinbarung bzw. bei deren Umsetzung habe der Betrieb B die
eigene wirtschaftliche Selbständigkeit und Unabhängigkeit bewahren wollen. Zum
Beweis hierzu beantragt er die Befragung von H als Zeugen oder das Einholen
einer schrift­lichen Stellungnahme von F. Die diesbezügliche Absicht der B AG
bzw. des Beschwerdeführers als deren Betriebsleiter wird von niemandem
bestritten. Sie ist aber nicht weiter relevant. Denn allein die Absicht, als
selbständiger Betrieb geführt zu werden, genügt noch nicht für die Erfüllung
der Anforderungen an die Selbstbewirtschaftung im Sinn der
Umstellungsverordnung. Auf die beantragte Befragung kann daher verzichtet
werden.
5.8
Die
Vorinstanz ist nach dem Gesagten zu Recht zum Schluss gekommen, dass die
Voraussetzungen der Gewährung von Umstellbeiträgen für die Jahre 2014 und 2015
nicht erfüllt waren. Die Verweigerung von Umstellbeiträgen für das Jahr 2015
ist damit rechtmässig.
6.
6.1
Staatsbeiträge,
die zu Unrecht zugesichert oder ausbezahlt worden sind, werden widerrufen oder
zurückgefordert (§ 14 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom
1. April 1990 [LS 132.2]; § 14 UmstellVO regelt die
Rückerstattung von Beiträgen, wenn die mit der Beitragszusicherung verknüpften
Bedingungen und Auflagen [in Bezug auf die biologische Bewirtschaftungsweise]
nicht eingehalten oder die Kontrollen vereitelt oder namhaft erschwert wurden.
Die Bestimmung ist insofern nicht einschlägig). Auf die Rückforderung wird
verzichtet, soweit der Empfänger infolge des Beitragsentscheids Massnahmen
getroffen hat, die nur mit unzumutbaren finanziellen Einbussen rückgängig
gemacht werden können, und die Rechtsverletzung oder die unrichtige oder
unvollständige Feststellung des Sachverhalts für den Empfänger nicht leicht
erkennbar gewesen ist (§ 14 Abs. 3 lit. a und b
Staatsbeitragsgesetz). Die Bestimmung konkretisiert damit ausdrücklich die
weiteren Voraussetzungen, welche für einen Verzicht der Rückerstattung aus
Gründen des Vertrauensschutzes erfüllt sein müssen (VGr, 30. Januar 1992,
VB.91/0133, E. 7, nicht auf www.vgrzh.ch). Dabei ist eine
Rechtsgüterabwägung zwischen dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven
Rechts und des Vertrauensschutzes des Beschwerdeführers vorzunehmen (vgl. BVGr,
2. Oktober 2017, B-275/2016 und B-6011/2016, E. 6.5.4 mit Hinweisen).
6.2
Wie die
Vorinstanz zu Recht erwägt, ist nicht ersichtlich und wird auch nicht substanziiert
geltend gemacht, dass die B AG bzw. der Beschwerdeführer Dispositionen
getroffen hätten, welche nicht oder nur mit unzumutbaren finanziellen Einbussen
wieder rückgängig gemacht werden könnten, und wenn ja, in welcher Höhe. Was die
Erkennbarkeit der Rechtsverletzung bzw. der unvollständigen Feststellung des
Sachverhalts betrifft, ist nicht von der Hand zu weisen, dass der Übergang von
einer noch zulässigen überbetrieblichen Zusammenarbeit und einer Aufgabe der
Selbstbewirtschaftung fliessend ist. Dass eine so weit gehende Auslagerung der
anfallenden Arbeiten und der Risikotragung wie vorliegend nicht mehr der vom
kantonalen sowie eidgenössischen Landwirtschaftsrecht geforderten
Selbstbewirtschaftung entspricht, hätte dem Beschwerdeführer indes klar sein
müssen. Der Beschwerdegegner forderte deshalb zu Recht die Umstellbeiträge für
das Jahr 2014 zurück.
7.
7.1
Die
Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.
7.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist ihm keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist
Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen
Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht. Da
auf die vorliegend umstrittenen Umstellbeiträge (Kostenanteile) ein Anspruch
besteht, steht als Rechtsmittel die Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen. Zudem werden Entscheide
betreffend eine Rückforderung von bereits ausgerichteten Subventionen ohnehin
nicht von Art. 83 lit. k BGG erfasst (Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011,
Art. 83 N. 205 BGG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 3'720.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…