zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00307 · 2002-12-05 · de

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG | Materialcontainer in der Landwirtschaftszone; Erstreckung der Frist für Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Im Streit liegt nur noch die Frist zur Beseitigung des Containers (E. 1a). Die Frist beginnt erst mit Rechtskraft des Beschwerdeentscheids zu laufen (E. 1b). Der bestehende widerrechtliche Zustand ist zu beseitigen. Die Frist dafür ist so zu bemessen, dass der Pflichtige nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge das Nötige vorkehren kann (E. 2a). Die neuen Vorbringen sind zulässig (E. 2b). Ob diese zutreffen, kann offen bleiben, da die Bemessung der Frist jedenfalls nicht rechtsverletzend ist (E. 2c).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.05.1 VB.2002.00307
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.05.1 VB.2002.00307
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.05.1 VB.2002.00307

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00307
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00307
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.12.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
Materialcontainer in der Landwirtschaftszone; Erstreckung der Frist für Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands.
Im Streit liegt nur noch die Frist zur Beseitigung des Containers (E. 1a).
Die Frist beginnt erst mit Rechtskraft des Beschwerdeentscheids zu laufen (E. 1b).
Der bestehende widerrechtliche Zustand ist zu beseitigen. Die Frist dafür ist so zu bemessen, dass der Pflichtige nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge das Nötige vorkehren kann (E. 2a).
Die neuen Vorbringen sind zulässig (E. 2b).
Ob diese zutreffen, kann offen bleiben, da die Bemessung der Frist jedenfalls nicht rechtsverletzend ist (E. 2c).
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BESEITIGUNG
BESEITIGUNGSFRIST
DAUER
FRISTBEGINN
FRISTDAUER
RECHTSKRAFT
TEILRECHTSKRAFT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERWALTUNGSZWANG, VOLLSTRECKUNG
WIEDERHERSTELLUNG
WIEDERHERSTELLUNGSFRIST
Rechtsnormen:
§ 339 Abs. I PBG
§ 341 PBG
§ 31 VRG
§ 66 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Im Rahmen
einer periodischen Kontrolle stellte die Baukommission X im Juli 2000 fest,
dass auf dem in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstück Kat.‑Nr. 01
ohne Bewilligung 1999 ein Gartenhaus errichtet und ca. 1995/96 ein als Ma­te­rialmagazin
ge­nutzter Container aufgestellt worden war. B, der Pächter des Grundstücks,
reichte am 18. Sep­­­tember 2000 ein Gesuch um nachträgliche Bewilligung
die­ser Bauten ein. Die Baudirektion verweigerte ihm am 15. März 2001 die
erforderliche raum­planungsrechtliche Be­wil­ligung sowohl nach Art. 22 wie
auch als Ausnahmebewilligung nach Art. 24 – 24d bzw. Art. 37a des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG). Die Baukommission X ver­weigerte
ihm hierauf am 28. Juni 2001 auch die bau­polizeiliche Bewilligung nach § 320
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG); sie setzte ihm
gestützt auf § 341 PBG Frist bis Ende Oktober 2001 zur Wieder­herstellung des
rechtmässigen Zustandes.
II. Gegen die gleichzeitig eröffneten
Verfügungen der Baudirektion und der Baukom­­mission X erhob B entsprechend der
im kommunalen Beschluss erteilten Rechtsmittel­be­lehrung am 13. Juli 2001
Rekurs an die Baurekurskommission II, sinngemäss mit dem An­trag um Erteilung
der nachgesuchten Bewilligung. Die Baurekurs­kommission II trat mit
Präsidialverfügung vom 14. August 2001 auf das Rechtsmittel nicht ein und
überwies es zu­ständigkeitshalber dem Regierungsrat. Dieser wies den Rekurs am
21. August 2002 ab (Disp. Ziff. I); für die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes setzte er dem Rekurrenten neu eine Frist von drei Monaten ab Eintritt
der Rechtskraft seines Beschlusses an (Disp. Ziff. II).
III. Mit Beschwerde vom 11. September 2002
beantragte B dem Verwaltungsgericht, die Frist für die Beseitigung des
Materialmagazins (Container) von drei auf sechs Mo­nate zu erstrecken. Die
Baudirektion beantragte am 30. September 2002 Abweisung der Beschwerde. Den
nämlichen Antrag stellte am 21. Oktober namens des Regierungsrats die
Staatskanzlei.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Die Verweigerung einer nachträglichen
Bewilligung für die beiden Bauten bzw. die Bestätigung dieser Verweigerung
durch den Regierungsrat wird vom Beschwerdeführer nicht mehr angefochten.
Desgleichen hat er sich mit dem Befehl zur Beseitigung der beiden Bauten
abgefunden. Nicht angefochten wird schliesslich die dreimonatige Beseitigungs­frist
hinsichtlich des Gartenhauses. Im Streit liegt damit einzig noch die Frist für
die Be­seitigung des Materialmagazins (Containers), welche der Beschwerdeführer
auf sechs statt auf drei Monate befristet haben will.
b) Laut dem angefochtenen Rekursentscheid
läuft die darin angesetzte Beseitigungs­­frist von drei Monaten ”ab Eintritt
der Rechtskraft dieses Beschlusses”. Es fragt sich daher, ob der
Rekursentscheid, soweit er nicht angefochten worden ist, in (Teil-) Rechts­kraft
erwachsen ist. Weil sodann der Beschwerdeführer selbst mit Bezug auf das
Materialmagazin die Verpflichtung zu dessen Beseitigung nicht mehr anficht,
fragt es sich, ob eine allfällige Teilrechtskraft zur Folge habe, dass die
Beseitigungsfrist – unabhängig davon, ob sie in Bestätigung des angefochtenen
Rekursentscheids bei drei Monaten bleibt oder in Gut­­heissung der Beschwerde
neu auf sechs Monate festgesetzt wird – im Zeitpunkt, in dem die Beschwerdefrist
abgelaufen ist, oder erst im Zeitpunkt, in welchem der heutige Beschwer­­deentscheid
in Rechtskraft erwachsen sein wird (vgl. § 66 VRG in der Fassung vom 8. Juni
1997), zu laufen beginne.
In Lehre und Rechtsprechung ist umstritten,
ob Verfügungen und Entscheide in dem Umfang, in dem sie nicht angefochten
werden, in Teilrechtskraft erwachsen (vgl. Michael Merker, Rechtsmittel, Klage
und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, § 38 Rz. 50
mit zahlreichen Hinweisen in Anm. 120). Die Bejahung einer solchen Teilrechtskraft
bedeutet, dass ein angefochtener Entscheid im Umfang der Teilrechtskraft von
vornherein vollstreckbar wird, die Beschwerde also insoweit keine aufschiebende
Wirkung entfaltet. Umgekehrt wird mit der Verneinung einer Teilrechtskraft
nicht von vornherein ausgeschlossen, dass unangefochten gebliebene Punkte einer
Verfügung sofort vollstreckbar sind; dies ist vielmehr eine Frage des Umfangs
der aufschiebenden Wirkung (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 25 N. 8). In der zürcherischen Verwaltungsrechtspflege ist eine
Teilrechtskraft im umschriebenen Sinn – anders als im zürcherischen
Zivilprozess (dazu Frank/Sträuli/Messmer, Kommentar zur zürcherischen
Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 190 N. 7a) und in der
Sozialversicherungsrechtspflege (vgl. BGE 122 V 351 E. 4b) – nicht allgemein
anerkannt; es besteht dazu keine einheitliche Pra­xis. Mit Bezug auf die
aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln Dritter gegen Baubewilli­gungen besteht
im zürcherischen Recht eine Sonderregelung; nach § 339 Abs. 1 PBG hin­dern
Rechtsmittel gegen eine Baubewilligung den Baubeginn und Baufortgang nur insoweit,
als der Ausgang des Verfahrens die Bauausführung beeinflussen kann (vgl. Kölz/
Boss­­hart/Röhl, § 25 N. 25 ff.).
Ob und inwieweit Verfügungen nach der
zürcherischen Verfahrensordnung einer Teilrechtskraft im umschriebenen Sinn
zugänglich sind, braucht hier nicht abschliessend beurteilt zu werden. Selbst
wenn man von der Möglichkeit einer Teilrechtskraft ausgeht, greift diese im
Einzelfall nur dort ein, wo sich der Natur der Streitsache nach die angefoch­tenen
von den nicht angefochtenen Punkten klar trennen lassen (vgl. Alfred Kölz, Kommen­­tar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 1. A., Zürich 1978,
§ 20 N. 58). Dies trifft hier nicht zu, indem sich die (an sich
unbestrittene) Verpflichtung zur Beseitigung des Materialmagazins nicht klar
von der streitigen Beseitigungsfrist trennen lässt. Solange die Dauer dieser
Beseitigungsfrist nicht feststeht, ist der Beseitigungsbefehl auch nicht
vollstreckbar; mit Bezug auf eine nicht bzw. noch nicht vollstreckbare Anordnung
ist die Annahme einer Teilrechtskraft von vornherein ausgeschlossen. Die
streitbetroffene Frist beginnt daher erst ab Rechtskraft des heutigen
Beschwerdeentscheids (vgl. § 66 VRG) zu laufen (zur Problematik von § 66
VRG vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 66 N. 5).
2. a) Mit dem als Materiallager dienenden
Container auf dem Grundstück Kat.‑Nr. 01, für welchen nach dem
zutreffenden und insoweit unbestrittenen Rekursentscheid eine nachträgliche
Bewilligung nicht erteilt werden kann, besteht – wie mit dem dor­tigen
Gartenhaus, das ebenfalls nicht bewilligungsfähig ist – ein widerrechtlicher Zustand.
Gemäss § 341 PBG hat die zuständige Behörde ohne Rücksicht auf Strafverfahren
und Bestrafung den rechtmässigen Zustand herbeizuführen, wozu sie sich
nötigenfalls – d.h. falls der Betroffene dem Beseitigungsbefehl nicht nachkommt
– des Verwaltungszwangs (vgl. §§ 29-31 VRG) bedienen kann. Beim
Beseitigungsbefehl, wie er hier ergangen ist, handelt es sich nicht um eine
Vollstreckungs-, sondern um eine Sachverfügung (Kölz/Bosshart/ Röhl, Vorbem. zu
§§ 29-32 N. 2, § 30 N. 52). Bei der Anwendung von § 341 PBG ist der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Das gilt nicht nur bezüglich
der hier nicht mehr streitigen Frage, ob die Bewilligungsverweigerung mit einem
Beseitigungsbefehl zu verbinden sei (Kölz/Bosshart/Röhl § 30 N. 54; RB 1999 Nr.
126; zum dabei ebenfalls zu beachtenden Grundsatz des Vertrauensschutzes vgl.
VGr, 24. Januar 2002, VB.2001.00290 E. 4), sondern auch und besonders bezüglich
der Modalitäten ei­nes solchen Befehls, namentlich der Bemessung der
Beseitigungsfrist. Bei der Festsetzung dieser Modalitäten kommt den
Verwaltungsbehörden indessen ein erheblicher Ermessensspielraum zu, den das
Verwaltungsgericht, dessen Überprüfungsbefugnis nach § 50 Abs. 2 VRG auf eine
Rechtskontrolle beschränkt ist, zu respektieren hat. Für die Fristansetzung im
Zusammenhang mit einem Beseitigungsbefehl sind dabei die gleichen Kriterien massgebend,
wie sie bei der Ansetzung einer Frist im Zusammenhang mit einer Zwangsandrohung,
d.h. einer Vollstreckungsverfügung im engeren Sinn gemäss § 31 VRG, zu beachten
sind.
Die Frist soll so bemessen werden, dass der
Verpflichtete nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge selber das Notwendige
vorkehren kann. Zu berücksichtigen ist, in welchem Ausmass der Betroffene auf
die Beschaffung von Ersatzräumen angewiesen ist (was wieder­­um von der Art der
fraglichen Nutzung abhängt); einzurechnen ist ferner die Zeit, welche zur
Beschaffung von Ersatzräumen benötigt wird (Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren,
Zürich 1991, Rz. 669; Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illega­les Bauen,
Zürich 1999, S. 215 f.). Sodann ist das bei der Fristansetzung zu berücksichtigen­­de
öffentliche Interesse an der möglichst unverzüglichen Wiederherstellung des
rechtmäs­sigen Zustandes um so stärker zu gewichten, je gravierender gegen
materiellrechtliche Bauvorschriften verstossen wird. Es gilt abzuwägen, wie
dringlich die Durchsetzung der Norm bzw. Beseitigung des Normverstosses im
Licht der öffentlichen Interessen ist und wie lange die Vollstreckung mit
Rücksicht auf die persönliche – unter Umständen auch fi­nanzielle – Situation
des Verpflichteten aufgeschoben werden soll. Der Berücksichtigung solcher
Umstände sind jedoch dadurch Grenzen gesetzt, dass im Interesse der rechtsgleichen
Behandlung ein bestimmtes Regelmass anzustreben ist, von dem unter besonderen
Um­ständen abgewichen werden darf und soll. In diesem Sinn hat sich in der
Praxis ein Re­gelmass von drei Monaten herausgebildet (Mäder, Rz. 669 mit zahlreichen
Hinweisen auf Fälle mit abweichenden Fristen in Anm. 46; Ruoss-Fierz, a.a.O.;
ferner VGr, 6. Juli 2000, VB.2000.00050, E. 3c).
b) Der Beschwerdeführer macht in der
Beschwerdeschrift erstmals, jedoch zulässiger­weise (vgl. § 52 Abs. 2 VRG e contrario)
geltend, der Container habe, anders als das Gar­­tenhaus, für ihn existentielle
Bedeutung. Als Inhaber eines Einmannbetriebes im Garten­bau sei er auf ein
Materialmagazin angewiesen. Er habe sich intensiv bemüht und bemühe sich
weiterhin, einen geeigneten neuen Standort zu finden. Im Vordergrund stehe ein
Standort im Bereich
der Autobahn auf dem Areal der Familiengartenanlage der Gemein­­de Y, wo
bereits ein ansässiger Gartenbaubetrieb einen Lagerplatz eingerichtet habe.
Falls ihm dort ein Platz zur Verfügung gestellt werde, werde er umgehend ein
Baubewilligungsgesuch einreichen, was aber bekanntlich einige Monate in
Anspruch nehme. Zu berücksichtigen sei ferner, dass der bisherige Standort
neben der Autobahn nieman­dem schade, weshalb die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands nicht dringlich sei.
c) Ob diese Behauptungen, mit denen der
Beschwerdeführer ein erhebliches privates Interesse an der Beibehaltung des
Containers bis zur Realisierung einer Ersatzlösung geltend macht, zutreffen,
kann offen bleiben. Denn es ist jedenfalls im Ergebnis nicht rechts­verletzend,
wenn der Regierungsrat die streitige Frist auf drei Monate bemessen hat. Zu
berücksichtigen ist heute, dass der Beseitigungsbefehl bereits am 28. Juni 2001
ergangen ist. In ihrem damaligen Beschluss hatte die Baukommission X dem
Beschwerdeführer mit der angesetzten Beseitigungsfrist bis Ende Oktober 2001
einen Zeitraum von vier Mona­ten zugebilligt. Aufgrund des dagegen erhobenen
Rekurses, über welchen der Regierungs­rat erst am 21. August 2002 entschied,
kam der Beschwerdeführer in den Genuss eines weiteren Aufschubs. Diesen muss er
sich im vorliegenden Zusammenhang allerdings nicht voll anrechnen lassen, weil
er sich mit seinem Rekurs gegen die Bewilligungs­ver­wei­gerung und den Beseitigungsbefehl
wehrte, ohne dass dies als rechtsmissbräuch­lich zu wer­ten wäre. Angesichts
der bisherigen zeitlichen Abwicklung lag es jedoch im Ermessen des
Regierungsrats, die Frist neu auf drei Monate anzusetzen. Diese Bemessung
erscheint auch dann nicht rechtsverletzend, falls man davon ausgeht, dass der
Beschwer­deführer zur Führung seines Betriebs auf einen Ersatzstandort für den
Container an­gewiesen sei. Die lan­ge Dauer des Rekursverfahrens, die kaum mit
dem Gebot der Verfahrensbeschleunigung gemäss dem hier vom Regierungsrat
missachteten § 27a VRG vereinbar war, hat sich im Er­gebnis zugunsten des
Beschwerdeführers ausgewirkt. Schliesslich darf berücksichtigt werden, dass die
fragliche Frist erst mit der Rechtskraft des heutigen Urteils zu laufen beginnt
(dazu einlässlich E. 1b), weshalb dem Beschwerdeführer, der nach eigenen
Angaben schon vor Erhebung der Beschwerde mit der Suche nach einem Er­satzstandort
begonnen hat, mehr als sechs Monate seit Erhebung der Beschwerde und mehr als
20 Monate seit Erhebung des Rekurses zur Verfügung standen bzw. stehen, eine
solche Ersatzlösung zu reali­sieren.
3. Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Das
bedeutet, dass der Beschwerdeführer den als Materiallager verwendeten Container
auf dem Grundstück Kat. Nr. 01 binnen drei Monaten nach Eintritt der
Rechtskraft des heutigen Urteils zu beseitigen hat.
...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
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