zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00003 · 2020-01-27 · de

Entschädigungsverordnung des Kantonsrates (EVKR) vom 27. Januar 2020 | Es erscheint fraglich, ob bzw. inwiefern der Beschwerdeführer, welcher einen Verstoss gegen Art. 38 KV rügt, durch den angefochtenen Erlass dereinst unmittelbar in schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte, was Voraussetzung für die Bejahung seiner Beschwerdelegitimation bildete. Die Frage kann allerdings offenbleiben, da sich die Beschwerde bei materieller Behandlung ohnehin als unbegründet erweist und deshalb abzuweisen ist (zum Ganzen E. 1). Gemäss Art. 38 KV sind «alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts» in der Form des Gesetzes zu erlassen (Abs. 1), während sich die Verordnungskompetenz auf weniger wichtige Rechtssätze zu beschränken hat (Abs. 2). Hier legt das Kantonsratsgesetz selbst den Grundsatz der Leistungsgewährung und die Art der Leistungen fest, an den Beschwerdegegner als Verordnungsgeber delegiert werden bloss die betragsmässige Festsetzung und die Modalitäten der Auszahlung. Politisch mag eine Regelung auch dieser Punkte auf Gesetzesstufe wünschbar erscheinen, in (verfassungs-)rechtlicher Hinsicht ist sie jedoch nicht geboten. Entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers ist die delegierte Materie nämlich nicht nur genau umschrieben, sondern diese erscheint auch nicht als «wichtig» im Sinn von Art. 38 Abs. 1 KV. Es kommt hinzu, dass sich mit Art. 50 Abs. 2 KV bereits in der Kantonsverfassung selbst eine Ober- und Untergrenze für die Entschädigungen der Kantonsräte verankert findet, an welcher sich der Verordnungsgeber bei der Regelung der delegierten Materie denn auch orientiert hat (zum Ganzen E. 3). Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist.

Zürich Verwaltungsgericht 23.07.2020 AN.2020.00003
Zurich Verwaltungsgericht 23.07.2020 AN.2020.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 23.07.2020 AN.2020.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00003
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.07.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.12.2020 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Entschädigungsverordnung des Kantonsrates (EVKR) vom 27. Januar 2020
Es erscheint fraglich, ob bzw. inwiefern der Beschwerdeführer, welcher einen Verstoss gegen Art. 38 KV rügt, durch den angefochtenen Erlass dereinst unmittelbar in schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte, was Voraussetzung für die Bejahung seiner Beschwerdelegitimation bildete. Die Frage kann allerdings offenbleiben, da sich die Beschwerde bei materieller Behandlung ohnehin als unbegründet erweist und deshalb abzuweisen ist (zum Ganzen E. 1). Gemäss Art. 38 KV sind «alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts» in der Form des Gesetzes zu erlassen (Abs. 1), während sich die Verordnungskompetenz auf weniger wichtige Rechtssätze zu beschränken hat (Abs. 2). Hier legt das Kantonsratsgesetz selbst den Grundsatz der Leistungsgewährung und die Art der Leistungen fest, an den Beschwerdegegner als Verordnungsgeber delegiert werden bloss die betragsmässige Festsetzung und die Modalitäten der Auszahlung. Politisch mag eine Regelung auch dieser Punkte auf Gesetzesstufe wünschbar erscheinen, in (verfassungs-)rechtlicher Hinsicht ist sie jedoch nicht geboten. Entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers ist die delegierte Materie nämlich nicht nur genau umschrieben, sondern diese erscheint auch nicht als «wichtig» im Sinn von Art. 38 Abs. 1 KV. Es kommt hinzu, dass sich mit Art. 50 Abs. 2 KV bereits in der Kantonsverfassung selbst eine Ober- und Untergrenze für die Entschädigungen der Kantonsräte verankert findet, an welcher sich der Verordnungsgeber bei der Regelung der delegierten Materie denn auch orientiert hat (zum Ganzen E. 3).
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
DELEGATION
ENTSCHÄDIGUNG
FORMELLES GESETZ
GESETZESFORM
GEWALTENTEILUNG
IDEELLE BESCHWER
KANTONSRAT
LEGALITÄTSPRINZIP
RECHTLICHE GRUNDLAGE
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
UNMITTELBARE BETROFFENHEIT
VERORDNUNG
WICHTIGE RECHTSSÄTZE
Rechtsnormen:
Art. 2 Abs. 1 KV
Art. 38 KV
Art. 50 Abs. 2 KV
§ 21b Abs. 1 VRG
§ 38 Abs. 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2020.00003
Urteil
der 4. Kammer
vom
23. Juli 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
,
Verwaltungsrichter
Andreas
Frei,
Verwaltungsrichter
Lukas Widmer,
Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch RA
C,
Beschwerdegegner,
betreffend
Entschädigungsverordnung des Kantonsrates (EVKR)
vom 27. Januar 2020
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 27. Januar 2020 erliess der Kantonsrat
Zürich eine «Entschädigungsverordnung des Kantonsrates» (EVKR) und setzte als
Datum für deren Inkrafttreten den 1. Mai 2020 fest. Dieser Beschluss wurde
am 31. Januar 2020 im Amtsblatt veröffentlicht (Meldungsnummer
RS-ZH02-0000000068).
II.
A liess am 13. Februar 2020 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die
Entschädigungsverordnung des Kantonsrats vom 27. Januar 2020
vollumfänglich, eventualiter teilweise – nämlich betreffs die §§ 1–7 EVKR
–, aufzuheben. Der Kantonsrat liess mit Beschwerdeantwort vom 17. März 2020
unter Entschädigungsfolge die Abweisung der Beschwerde beantragen und darum
ersuchen, dieser insoweit die aufschiebende Wirkung zu entziehen, als sie sich
gegen die §§ 8 ff. EVKR richte. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom
16. April und 7. Mai 2020 sowie des Kantonsrats vom 30. April
2020 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung
von Beschwerden gegen kantonsrätliche Verordnungen.
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da die angefochtene Verordnung
Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper vollumfänglich aus
(Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen (§ 38a
Abs. 2 VRG). Die Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss des
Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2020 über dessen Konstituierung per
1. Juli 2020 (ABl 2020-07-03 [Nr. 127], Meldungsnummer
RS-ZH04-0000000037).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrates vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die
Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle
Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.3;
BGE 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1). Ein bloss mittelbares
oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus,
das heisst, die beschwerdeführende Partei muss im
eigenen Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit – Beschwerde
führen
(vgl. BGE 145 I 121 E. 1.5.3.2, 142 II 451 E. 3.4.1,
136 I 59 E. 2.1, 135 I 43 E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen, auch zum
Folgenden]; ferner Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34)
.
So vermag etwa das (mittelbare) Interesse an
der Vermeidung einer Erhöhung der Steuerlast durch einen Ausgabenbeschluss oder
jenes (öffentliche) an der richtigen Rechtsanwendung bzw. am korrekten Gang der
Behördentätigkeit allein dem Mitglied bzw. den Mitgliedern einer Behörde noch
keine Beschwerdelegitimation zu verschaffen (vgl. BGE 123 I 41
E. 5c/aa f.; VGr, 5. Oktober 2016, VB.2016.00370, E. 1.3 –
6. September 2017, VB.2017.00168, E. 4.1 – 28. März 2018,
VB.2017.00862, E. 3.1; bloss vermeintlich weitergehend BGE 144 I 43
E. 2, wo davon ausgegangen wurde, dass der Beschwerdeführer von dem aus
seiner Sicht rechtswidrigen Erlass direkt in schutzwürdigen persönlichen
Interessen betroffen sei, und die [bejahte] Beschwerdebefugnis folglich nicht
[bloss] auf seiner Zugehörigkeit zu einer Behörde gründete).
Beim Beschwerdeführer handelt
es sich um ein Mitglied des Kantonsrats Zürich. Als solcher sei er – so die
Beschwerde – von der streitbetroffenen Entschädigungsverordnung besonders
berührt, da eine ihm gestützt darauf gewährte Entschädigung verfassungswidrig
wäre und ihn somit «per se beeinträchtigt[e]». Auf den ersten Blick ist
allerdings nicht ersichtlich, inwiefern dem Beschwerdeführer im Fall des
Obsiegens ein unmittelbarer persönlicher Vorteil entstünde. In finanzieller
Hinsicht jedenfalls erfährt er mit der angefochtenen Verordnung ausschliesslich
eine Begünstigung, werden die ihm und seinen Ratskolleginnen und -kollegen
ausgerichteten Mandatsentschädigungen und Spesenersatzleistungen damit doch im
Vergleich zum geltenden Recht merklich erhöht (vgl. zur Verneinung der
Beschwerdelegitimation eines Richters in einem vergleichbaren Fall BGr, 15. April
2020, 8C_768/2019, E. 5.2). Der Beschwerdeführer macht denn auch keinen
drohenden wirtschaftlichen oder materiellen Schaden geltend, sondern bringt
sinngemäss vor, dass der angefochtene Erlass für ihn insofern einen ideellen
Nachteil mit sich bringe, als er gezwungen wäre, gegen seinen Willen und die ihn
als Mandatsträger treffende Verpflichtung gegenüber Volk und Verfassung eine
höhere Entschädigung entgegenzunehmen, welche auf keiner genügenden
gesetzlichen Grundlage beruhe bzw. nicht demokratisch legitimiert sei.
Ob dies genügt, um eine Betroffenheit im Sinn von § 49
in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG zu begründen, ist fraglich, zumal
es dem Beschwerdeführer mit der Beschwerde letztlich primär um die Verfolgung
des öffentlichen Interesses an der richtigen Rechtsanwendung zu gehen scheint.
Die Frage der
Legitimation
des Beschwerdeführers kann allerdings
offenbleiben
,
da
sich die Beschwerde – wie sich sogleich zeigt – bei materieller Behandlung
ohnehin als unbegründet erweist und deshalb abzuweisen ist.
2.
Das Gesuch des Beschwerdegegners um (teilweisen) Entzug
der aufschiebenden Wirkung wird mit dem heutigen Endentscheid gegenstandslos.
3.
3.1
Gemäss
§ 10 Abs. 1 f. des Kantonsratsgesetzes vom 25. März 2019
(KRG, LS 171.1) erhalten die Kantonsratsmitglieder für ihre
parlamentarische Tätigkeit eine Entschädigung und die Kantonsratspräsidentin
oder der Kantonsratspräsident sowie die Vizepräsidentinnen oder Vizepräsidenten
zusätzlich eine pauschale Zulage. Der Kantonsrat regelt in einer Verordnung die
Einzelheiten der Entschädigung, insbesondere die Ansätze der Sitzungsgelder,
die Pauschalentschädigungen und die Spesenpauschalen (§ 10 Abs. 3
KRG). Nach § 32 Abs. 4 KRG leistet er zudem den Fraktionen einen
Beitrag zur Deckung der Kosten ihrer Tätigkeit (Satz 1) und legt diesen in
einer Verordnung fest (Satz 2).
In Umsetzung dieser Gesetzesbestimmungen bzw. konkret der
– ebenfalls per 1. Mai 2020 in Kraft gesetzten (vgl. § 146 KRG) –
§§ 10 Abs. 3 und 32 Abs. 4 (Satz 2) KRG legt die
angefochtene Verordnung unter anderem die Höhe der den Mitgliedern des
Kantonsrats geschuldeten jährlichen (Grund-)Entschädigungen (§ 2
Abs. 1 EVKR), Sitzungsgelder (§ 2 Abs. 2 EVKR) und Auslagen
(§§ 5 f. EVKR) fest sowie jene des Sitzungsgelds und der
Jahrespauschalen des Präsidiums (§ 3 EVKR) und der Fraktionsentschädigung
(§ 7 EVKR).
3.2
Der
Beschwerdeführer bestreitet unter Berufung auf das Gewaltenteilungs- bzw.
Legalitätsprinzip die Befugnis des Beschwerdegegners zur Regelung der Entschädigung
seiner Mitglieder. So hätte der betreffende Regelungsinhalt nach dem
Dafürhalten des Beschwerdeführers nicht vom formellen Gesetzgebungsorgan
(Beschwerdegegner unter Einschluss des fakultativen Referendums) an den
Beschwerdegegner als Verordnungsgeber (mit Ausschluss des Referendums)
delegiert werden dürfen, weil die Frage der Höhe dieser Entschädigungen als
wichtiger Rechtssatz im Sinn von Art. 38 Abs. 1 der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) einzustufen sei und
daher allein vom formellen Gesetzgeber geregelt werden könne. Aufgrund der
verfassungsrechtlichen Stellung des Kantonsrats im Staatsgefüge und namentlich
Art. 50 KV, der den Gesetzgeber zur Organisation eines Milizparlaments
verpflichte, handle es sich beim delegierten Regelungsinhalt nämlich um eine
Frage von hoher staatspolitischer Bedeutung, sodass das Volk als Teil des
ordentlichen Gesetzgebungsorgans nicht durch eine Delegationsnorm vom Entscheid
ausgeschlossen werden dürfe. Dies gelte umso eher, als die angefochtene
Entschädigungsverordnung des Kantonsrats zu ganz erheblichen Mehrausgaben für
den Kanton und damit die Bevölkerung führe.
Selbst wenn aber eine Delegation der Kompetenz zur Festlegung
der Entschädigung der Mitglieder des Kantonsrats an den Verordnungsgeber im
Grundsatz als zulässig eingestuft würde, erwiese sich die mit § 10
Abs. 3 KRG gewählte Formulierung nach der Auffassung des Beschwerdeführers
jedenfalls als zu offen bzw. nicht als genügend bestimmt
,
werde darin doch die Regelung der wesentlichen bzw.
grundlegenden Aspekte der Entschädigungshöhe wie die Berechnungsgrundlage, die
Festlegung von Maximal- resp. Minimalbeträgen ohne inhaltliche Vorgaben an den
Beschwerdegegner in der Funktion als Verordnungsgeber delegiert.
3.3
Das
Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [SR 101]; Art. 2 Abs. 1 KV) besagt, dass
sich ein staatlicher Akt auf eine materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss,
die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ
erlassen worden ist (BGE 141 II 169 E. 3.1 mit Hinweis). Nicht
verlangt wird, dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen
Sinn findet; eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich.
Das (mehr demokratisch als rechtsstaatlich motivierte) Erfordernis der
Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich sein
(vgl. zum Ganzen Giovanni Biaggini, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.
2007, Art. 2 N. 8 ff.).
Art. 38 KV legt in diesem Sinn für den Bereich des
kantonalen Rechts präzisierend fest, dass «alle wichtigen Rechtssätze des
kantonalen Rechts» in der Form des Gesetzes zu erlassen sind (Abs. 1),
während sich die Verordnungskompetenz auf weniger wichtige Rechtssätze zu
beschränken hat (Abs. 2). Die Wichtigkeit einer Norm bzw. eines
Rechtssatzes lässt sich dabei anhand gewisser Kriterien bestimmen, wozu
insbesondere die Grösse des Adressatenkreises, die Zahl der geregelten Sachverhalte,
die Intensität eines Eingriffs in Grundrechtspositionen Betroffener, die
Bedeutung der Norm für das politische System, die finanziellen Auswirkungen der
Regelung oder deren Akzeptanz bei den Betroffenen gehören (vgl. Georg
Müller/Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. A.,
Zürich etc. 2013, Rz. 226 ff., 230; so auch Matthias Hauser, in:
Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 38 N. 3 und 15). Wegleitend kann
auch eine verbreitete, seit Langem bestehende und in anderen Kantonen ebenfalls
gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher
zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht – für bisher
unübliche Regelungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich
(BGE 128 I 113 E. 3c mit Hinweisen). Art. 38 Abs. 1 lit.
a–h KV präzisiert sodann durch eine nicht abschliessende Aufzählung, welche
Materie als grundlegend bzw. wichtig zu betrachten ist und welche sie
betreffenden Bestimmungen daher in Gesetzesform zu erlassen sind (vgl. BGr,
30. Oktober 2019, 2C_502/2019, E. 4.3.2). Als wichtige Rechtssätze gelten
demgemäss etwa die wesentlichen Bestimmungen über «die Ausübung der
Volksrechte» (lit. a), «die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte»
(lit. b), die «Organisation und Aufgaben der Behörden» (lit. c) und die
«Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit
Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe» (lit. d).
Ist die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen durch die
Verfassung nicht ausgeschlossen («wichtige Rechtssätze» im Sinn von
Art. 38 Abs. 1 KV oder expliziter Ausschluss in einer anderen
Verfassungsnorm), hat sie sodann folgende weitere – von der Lehre und
Rechtsprechung entwickelte – Voraussetzungen zu erfüllen: Die Delegation muss
in einem formellen Gesetz enthalten sein (so ausdrücklich Art. 38
Abs. 3 KV, wonach Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden
Verordnungen erlassen können). Die Grundzüge der delegierten Materie müssen im
Gesetz selber umschrieben sein, soweit die Rechtsstellung der Rechtsunterworfenen
schwerwiegend berührt wird, und die Delegation muss sich auf einen bestimmten,
genau umschriebenen Gegenstand beschränken (zum Ganzen Hauser, Art. 38 N. 40;
ferner statt vieler BGE 128 I 113 E. 3c mit Hinweisen).
3.4
Die
umstrittene Verordnung stützt sich auf eine formell-gesetzliche Grundlage,
nämlich – wie aufgezeigt – auf die §§ 10 Abs. 3 und 32 Abs. 4
(Satz 2) KRG, welche den Kantonsrat ermächtigen, die Einzelheiten der
seinen Mitgliedern und Fraktionen nach § 10 Abs. 1 und 2 sowie
§ 34 Abs. 4 Satz 1 KRG für ihre parlamentarische Tätigkeit und
ihre Auslagen in diesem Zusammenhang geschuldeten finanziellen Leistungen näher
zu regeln. Das Kantonsratsgesetz legt mithin selbst den Grundsatz der
Leistungsgewährung und die Art der Leistungen («Sitzungsgelder, die
Pauschalentschädigungen und die Spesenpauschalen» sowie einen «Beitrag zur
Deckung der Kosten […der] Tätigkeit» der Fraktionen) fest, an den
Beschwerdegegner als Verordnungsgeber delegiert werden bloss die betragsmässige
Festsetzung und die Modalitäten der Auszahlung. Politisch mag eine Regelung
auch dieser Punkte auf Gesetzesstufe wünschbar erscheinen, in
(verfassungs-)rechtlicher Hinsicht ist sie jedoch nicht geboten. Entgegen dem
Dafürhalten des Beschwerdeführers ist die delegierte Materie in den §§ 10
Abs. 3 und 32 Abs. 4 (Satz 2) KRG nämlich nicht nur genau
umschrieben, sondern diese erscheint auch nicht als «wichtig» im Sinn von
Art. 38 Abs. 1 KV, greift sie doch nicht intensiv in die
Rechtsstellung der davon «betroffenen» Parlamentarierinnen und Parlamentarier
ein, ist deren Zahl mit 180 Personen überschaubar und sind demzufolge auch
die finanziellen Auswirkungen der angefochtenen Entschädigungsverordnung
gemessen an den Gesamtausgaben des Kantons nur schon für das kantonale Personal
vergleichsweise gering. Weshalb die Frage der konkreten Höhe der Entschädigung
der Kantonsrätinnen und Kantonsräte von besonderer Bedeutung für das politische
System des Kantons Zürich sein sollte, ist sodann ebenfalls nicht ersichtlich,
zumal die wesentlichen Grundsätze der Entschädigungspflicht und des
Milizsystems für das Kantonsparlament bereits von Verfassung und (formellem)
Gesetz vorgegeben sind (siehe dazu sogleich). Die Zuständigkeit des
Beschwerdegegners als Verordnungsgebers zur Festlegung seiner Entschädigung
erscheint aufgrund der wünschenswerten Anpassungsfähigkeit der betreffenden
Leistungen etwa an die Teuerung oder den gestiegenen Arbeitsaufwand der
Parlamentarierinnen und Parlamentarier ausserdem als sachlich gerechtfertigt
(BGE 88 I 149 E. 4d) und entspricht der langjährigen Praxis des
Kantons Zürich sowie diverser weiterer Kantone (siehe zur bisherigen Regelung
im Kanton Zürich den Beschluss des Kantonsrates über die Festsetzung der
Entschädigungen für die Mitglieder des Kantonsrates und für die Fraktionen vom
26. April 1999 [LS 171.13]).
Es kommt hinzu, dass sich bereits in der Kantonsverfassung
selbst eine Ober- und Untergrenze für die Entschädigungen der Kantonsräte
verankert findet, an welcher sich der Verordnungsgeber bei der Regelung der
delegierten Materie zu orientieren hat bzw. hatte. So ist der Kantonsrat gemäss
Art. 50 Abs. 2 KV als «Milizparlament» ausgestaltet, woraus die
herrschende Lehre folgert, dass die den Parlamentarierinnen und Parlamentariern
(unstreitig) geschuldete Entschädigung mindestens so hoch sein müsse, dass ein
grosser Teil der Stimmberechtigten wirtschaftlich die Möglichkeit habe, eine
solche nebenamtliche Tätigkeit neben den familiären und beruflichen Aufgaben
wahrzunehmen, und die Leistungen umgekehrt nicht so hoch sein dürften, dass die
Kantonsrätinnen und Kantonsräte zu eigentlichen «Berufspolitikern» würden
(Hauser, Art. 50 N. 31 f.). Dieser verfassungsrechtlichen
Vorgabe wurde bei der Ausgestaltung der angefochtenen Verordnung hinreichend
Rechnung getragen. So lässt sich dem Bericht der Geschäftsleitung des
Beschwerdegegners dazu entnehmen, dass die Höhe der Grundentschädigung gemäss
§ 2 Abs. 1 EVRK einerseits der Bedeutung des Amts als Kantonsrätin
bzw. Kantonsrat entsprechen, andererseits aber auch dem Milizcharakter dieses
Amts gerecht werden solle. Ausgehend vom Durchschnitt der «Einkommen» aus
Milizämtern im Kanton Zürich – umgerechnet auf ein parlamentarisches Mandat von
30 %, welcher durchschnittliche wöchentliche Arbeitsaufwand sich aus
empirischen Studien sowie Berechnungen der Sozialversicherungsanstalt des
Kantons Zürich (SVA) ergab, – und unter Berücksichtigung des vorgenannten
«idealistischen Abzugs» wurde die Grundentschädigung deshalb neu auf
Fr. 12'000.- (vorher seit 2001: Fr. 4'000.-) festgesetzt (im Vergleich:
die Bundesparlamentarierinnen und -parlamentarier erhalten ein pauschales
Jahreseinkommen [ohne Sitzungsgeld] «für die Vorbereitung der Ratsarbeit» von
Fr. 26'000.-, wobei man von einem Pensum von durchschnittlich 50−70
% ausgeht [vgl. Art. 2 des Parlamentsressourcengesetzes vom 18. März
1988 {SR 171.21} sowie die im Jahr 2017 veröffentlichte Studie der
Universität Genf über das Einkommen und den Arbeitsaufwand der
Bundesparlamentarierinnen und Bundesparlamentarier, abrufbar unter
www.parlament.ch > Services > News > SDA-Meldung vom
23. Mai 2017 «Parlament – Studie demontiert Ideal vom Milizparlament»
{zuletzt abgerufen am 13. Juli 2020}, auf welche sich auch der
Beschwerdegegner beruft]; siehe dazu auch Adrian, Vatter, Das politische System
der Schweiz, 3. A., Baden-Baden 2018, S. 282 ff.). Das
Sitzungsgeld wiederum wurde lediglich der Teuerung angepasst und von bislang
Fr. 200.- auf Fr. 220.- erhöht (§ 2 Abs. 2 EVKR); in Nachachtung
eines Bundesgerichtsentscheids aus dem Jahr 2018, welcher die kantonale Praxis
bezüglich der (weitgehenden) Befreiung des Sitzungsgelds der Kantonsrätinnen
und Kantonsräte von der AHV-Beitragspflicht als widerrechtlich beanstandet
hatte (BGr, 16. Oktober 2018, 9C_641/2017), ist das Sitzungsgeld überdies
neu voll sozialversicherungspflichtig. Bei durchschnittlich 74 Sitzungen
pro Jahr erzielt ein Ratsmitglied demnach neu eine Gesamtentschädigung von
brutto Fr. 28'280.- (vorher: Fr. 18'800.-), was – so die
Geschäftsleitung des Beschwerdegegners – «nicht genügt, um damit den
Lebensunterhalt [im Kanton Zürich] zu bestreiten». Ebenfalls nach
Erfahrungswerten und Berechnungen der SVA ermittelt und fixiert wurden
schliesslich die Präsidiumszulagen (§ 3 Abs. 2 EVKR), die
Spesenpauschale (§ 5 EVKR) und die Fraktionsentschädigung (§ 7 EVKR).
Der Beschwerdegegner agierte beim Erlass der beanstandeten
Entschädigungsverordnung somit nicht frei, sondern fühlte sich an die Vorgaben
des Art. 50 Abs. 2 KV gebunden. Aus § 10 sowie § 34
Abs. 4 KRG ergibt sich zudem, dass die darin geregelten finanziellen
Leistungen als Pauschalen bzw. nach der Anzahl Sitzungen zu bemessen sind, was
den Spielraum des Beschwerdegegners zusätzlich einschränkte. Nebst der sich
solcherart ergebenden (ungefähren) Begrenzung berücksichtigte der
Beschwerdegegner sodann – wie aufgezeigt – ergänzend die bisherigen Erfahrungen
zur (seit 2001 gestiegenen) durchschnittlichen Arbeitslast der
Parlamentarierinnen und Parlamentarier sowie Erhebungen zu den im Kanton Zürich
üblicherweise gewährten Entschädigungen für die Ausübung anderer Milizämter
(siehe dazu auch Pirmin Bundi/Daniela Eberli/Sarah Bütikofer, Between
Occupation and Politics: Legislative Professionalization in the Swiss Cantons,
Swiss Political Science Review 27/1, S. 1 ff., auf deren
wissenschaftliche Erkenntnisse sich der Beschwerdegegner ebenfalls berief). Der
Beschwerdegegner vermag die beanstandete Festsetzung der Entschädigungen der
Kantonsrätinnen und Kantonsräte nach § 10 Abs. 1 f. KRG
innerhalb des von Verfassung und (Kantonsrats-)Gesetz vorgegebenen Rahmens mit
anderen Worten mit verschiedenen Aspekten sachlich zu begründen, wogegen der
Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht nichts einwendet.
3.5
Aus dem
Gesagten ergibt sich, dass eine Verletzung des Legalitäts- und
Gewaltenteilungsprinzips nicht ausgemacht werden kann.
Die beanstandete Delegation ist im Übrigen insofern nicht
unwiderruflich, als die Stimmberechtigten jederzeit die Möglichkeit haben, auf
dem Weg der Verfassungs- oder Gesetzesinitiative (§§ 23 ff. KV) eine
Ordnung herbeizuführen, nach welcher die Höhe der den Mitgliedern des
Kantonsrats ausgerichteten Entschädigungen in einem formellen Gesetz
festzusetzen und eine Delegation ausgeschlossen ist (BGE 88 I 149
E. 4d).
4.
4.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
4.2
Dem
Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihm nicht zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdegegner beantragt ebenfalls eine
Parteientschädigung. Die Zusprechung einer Parteientschädigung an Gemeinwesen
kommt nach gefestigter Praxis jedoch nur unter besonderen Umständen infrage,
namentlich, wenn ausserordentliche Bemühungen notwendig waren (Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 17 N. 50 ff.). Ein solcher Ausnahmetatbestand
liegt hier nicht vor, weshalb (auch) dem Beschwerdegegner eine
Parteientschädigung verwehrt bleibt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 3'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an
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