zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00012 · 2020-12-03 · de

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie | Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie Die vom Beschwerdeführer angefochtene Verordnung ist im Wesentlichen nicht mehr in Kraft. Da sich die in casu aufgeworfenen Rechtsfragen im vorliegend dynamischen Regelungsumfeld aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend, vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (E. 1.2). Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 3). Durch die vom Regierungsrat angeordneten Massnahmen werden gewisse Grundrechte des Beschwerdeführers tangiert (E. 4.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die angeordneten Massnahmen beruhen auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 4.3). Sie dienen sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegen folglich im öffentlichen Interesse (E. 4.4). Schliesslich erweisen sich die einzelnen Massnahmen insgesamt als verhältnismässig (E. 4.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E. 4.6). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 03.12.2020 AN.2020.00012
Zurich Verwaltungsgericht 03.12.2020 AN.2020.00012
Zurigo Verwaltungsgericht 03.12.2020 AN.2020.00012

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00012
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00012
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.12.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Die vom Beschwerdeführer angefochtene Verordnung ist im Wesentlichen nicht mehr in Kraft. Da sich die in casu aufgeworfenen Rechtsfragen im vorliegend dynamischen Regelungsumfeld aber jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten und eine rechtzeitige Überprüfung schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich vorliegend, vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (E. 1.2). Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 3). Durch die vom Regierungsrat angeordneten Massnahmen werden gewisse Grundrechte des Beschwerdeführers tangiert (E. 4.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die angeordneten Massnahmen beruhen auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 4.3). Sie dienen sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegen folglich im öffentlichen Interesse (E. 4.4). Schliesslich erweisen sich die einzelnen Massnahmen insgesamt als verhältnismässig (E. 4.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E. 4.6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AKTUELLES RECHTSSCHUTZINTERESSE
CORONA-PANDEMIE
CORONAVIRUS
COVID-19
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESUNDHEIT
GESUNDHEITSSCHUTZ
GRUNDRECHTE
GRUNDRECHTSEINGRIFF
INFORMATIONELLE SELBSTBESTIMMUNG
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
PANDEMIE
PERSÖNLICHE FREIHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERSAMMLUNGSFREIHEIT
VIRTUELLE BETROFFENHEIT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 13 Abs. II BV
Art. 22 BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 6 EPG
§ 40 EPG
§ 21b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2020.00012
AN.2020.00017
AN.2020.00019
Urteil
der 3. Kammer
vom
3. Dezember 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,
hat sich
ergeben:
I.
Am 24. August 2020 beschloss der Regierungsrat des
Kantons Zürich, es werde eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie erlassen. Diese Verordnung trete am 27. August 2020 in
Kraft und gelte bis 30. September 2020 (Dispositiv-Ziffer II). Die
Frist zur Beschwerdeerhebung gegen die Verordnung und Dispositivziffer II
wurde auf 10 Tage abgekürzt (Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der
Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende
Wirkung entzogen (Dispositiv-Ziffer IV).
II.
A.
Mit
Eingabe vom 2. September 2020 erhob A Beschwerde gegen die vom
Regierungsrat erlassene Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(V Covid-19) und beantragte sinngemäss deren Aufhebung.
Der Regierungsrat, vertreten durch die Gesundheitsdirektion,
beantragte mit Beschwerdeantwort vom 14. September 2020, es sei A eine
kurze Nachfrist zur Einreichung einer formgültigen Beschwerde anzusetzen, unter
der Androhung, dass sonst auf seine Beschwerde nicht eingetreten würde.
Eventualiter sei die Beschwerde vollumfänglich unter Kostenfolge zulasten des
Beschwerdeführers abzuweisen. A replizierte am 18. September 2020.
B.
Am
23. September 2020 beschloss der Regierungsrat eine Änderung der
V Covid-19 vom 24. August 2020. Die Verordnungsänderung trat am
1. Oktober 2020 in Kraft und die geänderte Verordnung galt neu bis zum
31. Oktober 2020 (RRB Nr. 937/2020, ABl 2020-09-25;
OS 75, 453). Dagegen erhob A am 29. September 2020 Beschwerde am
Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, die Massnahmen bzw. deren
Verlängerung seien aufzuheben. Das Verwaltungsgericht legte daraufhin das
Beschwerdeverfahren AN.2020.00017 an und vereinigte dieses mit
Präsidialverfügung vom 5. Oktober 2020 mit dem Beschwerdeverfahren
AN.2020.00012. Ein Schriftenwechsel wurde nicht durchgeführt.
C.
Mit
Beschluss vom 13. Oktober 2020 passte der Regierungsrat die
V Covid-19 erneut an. Die Verordnungsänderung trat am 15. Oktober
2020 in Kraft (RRB Nr. 972/2020, ABl 2020-10-15; OS 75,
455). A erhob dagegen am 22. Oktober 2020 Beschwerde und beantragte, dass
sämtliche Massnahmen aufzuheben seien. Das Verwaltungsgericht legte daraufhin
das Beschwerdeverfahren AN.2020.00019 an und vereinigte dieses mit
Präsidialverfügung vom 26. Oktober 2020 mit dem Beschwerdeverfahren
AN.2020.00012. Ein Schriftenwechsel wurde nicht durchgeführt.
D.
Eine
jüngste Anpassung der V Covid-19 sowie weitere Verlängerungen deren
Geltungsdauer um jeweils einen Monat, aktuell bis zum 31. Dezember 2020,
erfolgten am 21. Oktober 2020 (RRB 1016/2020, ABl 2020-10-23;
OS 75, 467) und am 25. November 2020 (RRB Nr. 1157/2020,
ABl 2020-11-27).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz
für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrates vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die
Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle
Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.3;
BGE 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1). Ein
bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse
reicht nicht aus,
das heisst, die
beschwerdeführende Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse
der Allgemeinheit – Beschwerde führen
(vgl. BGE 145 I 121
E. 1.5.3.2, 142 II 451 E. 3.4.1, 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43
E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen]; ferner Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34)
. Ein aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich,
als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der
beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet
vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss
(Bertschi, § 21 N. 33;
Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin
Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. A., 2013, Rz. 1690
).
Die angefochtene Verordnung des Beschwerdegegners über
Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 24. August 2020 wurde
zunächst bis am 30. September 2020 befristet. Mittlerweile wurde die
V Covid-19 mehrfach geändert und verlängert (vorn II.B. ff.). Vor dem
Hintergrund der Änderung vom 18. Oktober 2020
(AS
2020 4159)
der bundesrätlichen Verordnung vom 19. Juni 2020 über
Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(Covid-19-Verordnung besondere Lage), mit welcher per 19. Oktober 2020
bundesweit geltende Regelungen zur Maskentragpflicht und für
Gastronomiebetriebe eingeführt wurden, hob der Beschwerdegegner unter anderem
die diesbezüglichen Bestimmungen von §§ 2 und 4 V Covid-19 mit
Wirkung ab 23. Oktober 2020 auf (OS 75, 467; ABl 2020-10-23). Die vom
Beschwerdeführer gesamthaft angefochtene V Covid-19 ist deshalb in
wesentlichen Teilen nicht mehr in Kraft. I
m
vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld ist jedoch davon auszugehen, dass sich
die in casu aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen – sollte der Bund auf
eine gesamtschweizerische Normierung dereinst wieder verzichten – jederzeit
unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Da eine
rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender
Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt
es sich vorliegend, analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten
Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis des
aktuellen Interesses abzusehen (so denn auch Ralph David Doleschal, Die
abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660; vgl.
VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2). Im Folgenden werden
deshalb auch die mittlerweile aufgehobenen Bestimmungen auf ihre
Rechtmässigkeit hin überprüft. Zu beurteilen ist damit die V Covid-19 in
ihrer ursprünglichen Fassung vom 24. August 2020 (zu den – ihrerseits
angefochtenen – Änderungen vom 23. September 2020 und 13. Oktober
2020 unten E. 1.4), bevor sie aufgrund der bundesrätlichen
Verordnungsänderung vom 18. Oktober 2020 ihre selbständige Bedeutung
verlor.
Der Beschwerdeführer ist im
Kanton Zürich wohnhaft. Damit ist er von den vom Beschwerdegegner angeordneten
Massnahmen im oben genannten Sinn persönlich betroffen und zur Beschwerde
legitimiert (vgl. BGE 118 Ia 427 E. 2a).
1.3
Der Beschwerdeführer stellt in seinen ersten
beiden Beschwerden vom 2. und 29. September 2020 keine konkreten Anträge.
Die Anforderungen an Antrag und Begründung sind allerdings
weniger streng, wenn es sich um die Eingabe eines juristischen Laien handelt.
Es kann genügen, wenn aus dem Zusammenhang und unter Beizug der Begründung
zumindest sinngemäss klar wird, was die Beschwerde führende Person will (Alain
Griffel,
Kommentar VRG,
§
23 N. 12 und § 54 N. 1). Vorliegend ergibt
sich aus der Begründung der beiden Beschwerden sinngemäss, dass der
Beschwerdeführer die vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen insgesamt als
unverhältnismässig erachtet und entsprechend die Aufhebung der V Covid-19
bezweckt.
In der Beschwerde vom
22. Oktober 2020 beantragte der Beschwerdeführer sodann ausdrücklich, dass
sämtliche Massnahmen aufzuheben seien.
Damit sind die
Anforderungen an den Antrag und die Begründung zumindest knapp erfüllt, weshalb
auf die Beschwerde bzw. die Beschwerden einzutreten ist.
1.4
Der
Beschwerdeführer erhob zwar auch Beschwerde gegen die vom Beschwerdegegner am
23. September 2020 und 13. Oktober 2020 geänderte V Covid-19.
Allerdings scheinen sich seine Beschwerden hauptsächlich gegen die Verlängerung
der bestehenden bisherigen Massnahmen zu richten, legt er doch nicht dar,
weshalb die geänderten bzw. neu aufgenommenen Massnahmen aufzuheben wären. Der
Beschwerdeführer äussert sich insbesondere in keiner Weise zu der seit dem
1. Oktober 2020 geltenden Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch
Anbietende der Prostitution. Vor diesem Hintergrund bildet der mit Beschluss
vom 23. September 2020 neu aufgenommene § 5 Abs. 1 V Covid-19
nicht Streitgegenstand der vorliegenden Beschwerdeverfahren.
2.
2.1
Die
vorliegend strittige, vom Beschwerdegegner am 24. August 2020 beschlossene
V Covid-19 sieht bzw. sah im Wesentlichen die Erhebung von Kontaktdaten
durch Gastronomiebetriebe (§ 1), eine Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben (§ 2), Vorgaben für Veranstaltungen (§ 3) sowie
eine Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und
Märkten vor (§ 4).
2.2
Der
Beschwerdeführer wendet dagegen zusammengefasst ein, der Beschwerdegegner sei
mit den angeordneten Massnahmen über das Ziel hinausgeschossen. Grundlage der
Entscheidfindung des Beschwerdegegners seien die Resultate der PCR-Tests. Die
Erkennung einer Krankheit bzw. eines Virus mittels PCR-Test sei jedoch nicht
möglich. Die positiven Tests erlaubten keine Rückschlüsse auf die tatsächlichen
Fallzahlen. Sodann gebe es keine Anzeichen dafür, dass die Verbreitung von
Covid-19 in Einkaufsläden stattfinde. Die Maskenpflicht biete ausserdem keinen
nachweislichen Schutz vor einer Covid-19-Infektion und könne sogar negative
Auswirkungen (auf die Fallzahlen) haben. Das Tragen einer Gesichtsmaske
verschlechtere die Sauerstoffaufnahme, führe zu Müdigkeit und bei einigen
Menschen sogar zu Kopfschmerzen. Art. 40 EpG sehe sodann lediglich
Massnahmen für bestimmte Personengruppen vor. Es sei unrechtmässig und
unverhältnismässig, Massnahmen für die ganze Bevölkerung anzuordnen. Das Abstandhalten
sei eine ausreichende, vernünftige und plausible Massnahme.
2.3
Der
Beschwerdegegner macht geltend, Covid-19 führe bei vielen Personen zu schweren
Krankheitsverläufen, die zum Teil eine Intubation erforderten. Die Krankheit
könne zu schweren Schädigungen des Atmungssystems, aber auch anderer Organe
führen. Sehr schwere Verläufe könnten sogar zum Tod führen. Die Erfahrung
zeige, dass davon in erster Linie ältere Personen oder Menschen mit
spezifischen Vorerkrankungen betroffen seien. Aber auch bei jungen, gesunden
Personen könne Covid-19 einen schweren Verlauf nehmen. Die angeordneten
Massnahmen schränkten die Freiheitsrechte und den Privatbereich der Einzelnen
nur in geringem Mass ein. Zusammengefasst stützten sich die Massnahmen auf eine
klare, tragfähige Rechtsgrundlage, lägen im öffentlichen Interesse (Schutz der
Gesundheit der Bevölkerung) und seien verhältnismässig.
3.
3.1
Das
Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung
übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG)
regelt
den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu
nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung
übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f.
EpG).
Das Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf diejenigen
übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder
ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder bestimmte Gruppen darstellen. Ein
Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein Schadenspotenzial ist.
Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und ihrer Folgen –
insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod –, die Anzahl Betroffener,
die direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten, die beispielsweise
durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (
Botschaft zur
Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des
Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [fortan: Botschaft
EpG], S.
357).
Bei Vorliegen einer besonderen Lage im
Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem
Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung
anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).
3.2
Gestützt
auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am
19. Juni 2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung
bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen
und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die
Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und
Übertragungsketten zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes
bestimmt, behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage). Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach
Art. 33 EpG identifiziert und benachrichtigt werden müssen, derart, dass
diese Massnahme nicht praktikabel ist, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit
vorsehen, dass die Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder
Teilnehmerinnen und Teilnehmer in Einrichtungen und Betrieben sowie an Veranstaltungen
über die Vorgaben der Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus beschränkt
wird. Kommt es örtlich begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen oder
droht eine solche unmittelbar, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit regional
geltende Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen (Art. 8 Abs. 1 und
2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Anzumerken bleibt, dass sich durch das
Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 25. September 2020 über die
gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der
Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, AS 2020 3835) mit Bezug auf die
vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene bundesrätliche
Verordnung nichts ändert.
3.3
Bei
Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die Er­krankungen
sehr unterschiedlich verlaufen können: So haben manche Menschen keine Symptome,
andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital
(https://www.who.int/
emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-coronaviruses,
besucht am 5. November 2020; https://www.bag.admin.ch/bag/de/
home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,
besucht am 5. November 2020). Sowohl nach Angaben der
Weltgesundheitsorganisation (WHO) wie auch nach Angaben des Bundesamts für
Gesundheit (BAG) liegt eine weltweite Pandemie vor, von der auch die Schweiz
(nach wie vor) betroffen ist (https://covid19.who.int, besucht am
5. November 2020; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html,
besucht am 5. November 2020).
Aus dem Lagebulletin Covid-19 der Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich ergibt sich, dass die Anzahl von positiv getesteten Personen mit
Wohnsitz im Kanton Zürich seit der Beendigung der ausserordentlichen Lage
tendenziell angestiegen ist. Nach der Anordnung der Massnahmen durch den
Beschwerdegegner Ende August 2020 haben sich die Fallzahlen kurzzeitig stabilisiert,
sind aber zwischen Oktober und November 2020 wieder massiv angestiegen. Nachdem
die Fallzahlen im November 2020 kurzzeitig etwas gesunken sind, steigen sie im
Zeitpunkt der Urteilsfällung wieder an (https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 5. November 2020). Dieselbe Entwicklung ist auch den
Informationen des BAG zu entnehmen. Ersichtlich ist zudem, dass die absoluten
Fallzahlen derzeit in Zürich am höchsten sind (https://www.covid19.admin.ch/de/overview?detRel=abs&detTime=14d,
besucht am 3. Dezember 2020). Soweit der Beschwerdeführer den PCR-Test als
Entscheidgrundlage für die Fallzahlen infrage stellt, ist auf das Merkblatt zur
aktuellen Covid-19-Testung in der Schweiz des Bundesamts für Gesundheit BAG und
Swissmedic hinzuweisen. Darin ist festgehalten, dass es sich bei der
Polymerase-Kettenreaktion (PCR) um eine NAT (Nucleic Acid Amplification
Technology)-Methode der modernen Molekularbiologie handelt, um in einer Probe
vorhandene Nukleinsäure (RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach
mit geeigneten Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen
Methode wird in Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines Erregers
nachgewiesen, was eine Infektion mit dem Erreger belegt (Bundesamt für
Gesundheit BAG/Swissmedic, Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der
Schweiz, Stand am 31. August 2020, zu finden über https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/news/coronavirus-covid-19/mb_covid-19_testung.html
[das Merkblatt wird derzeit aufgrund der neuen Empfehlungen zur den
SARS-CoV-2-Antigen-Schnelltests revidiert]). Nach Angaben der Swiss National
Covid-19 Science Task Force ist die Spezifität der PCR-Tests sehr hoch, wodurch
es – entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers – zu praktisch keinen falsch
positiven Resultaten kommt (https://sciencetaskforce.ch/aktuelle-lage/, besucht
am 3. Dezember 2020). Es gibt derzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass der
PCR-Test ungeeignet wäre, um eine Covid-19-Infektion nachweisen zu können. Die
steigenden Fallzahlen sind nicht auf die Zunahme der Zahl durchgeführter Tests
zurückzuführen. So wurden Anfang Juli rund 16'000 Tests pro Woche
durchgeführt. Anfang August sank diese Zahl auf rund 7'700 und stieg bis Ende
August wieder auf rund 16'000 an. Die Zahl der positiven Testresultate
entwickelte sich in diesem Zeitraum von knapp 200 über 175 zu knapp 500 (vgl.
https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 10. November 2020). Die Anzahl positiver Testresultate stieg
damit im Verhältnis zu den durchgeführten Tests signifikant stärker an. Wie der
Beschwerdegegner nachvollziehbar darlegt, können die steigenden Fallzahlen und
die Zunahme positiver Testresultate auch nicht auf Doppelzählungen
zurückgeführt werden, da Personen, die sich innerhalb von drei Monaten nach
einem Covid-19-Test mit positivem Resultat erneut testen lassen und auch beim
zweiten Test ein positives Resultat haben, nicht erneut gezählt werden. Soweit
der Beschwerdeführer geltend machen will, dass der Anstieg der Fallzahlen mit
dem Beginn der Grippesaison zu erklären sei, ist zunächst darauf hinzuweisen,
dass die kältere Jahreszeit zwar insofern zu höheren Fallzahlen führen kann,
als sich Menschen vermehrt in geschlossenen Räumen aufhalten, wo
Mindestabstände nicht eingehalten werden können und die Belüftung teilweise
schlecht ist. Diese Faktoren begünstigen die Übertragung von Covid-19 (Swiss
National COVID-19 Science Task Force, Beurteilung der Lage, 16. Oktober
2020, S. 1, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/beurteilung-der-lage-16-oktober-2020/). Grippefälle
können aber ohne Weiteres von Covid-19-Infektionen abgegrenzt werden, wird doch
mittels PCR-Test festgestellt, ob eine Infektion mit SARS-CoV-2 besteht. Es ist
deshalb nicht davon auszugehen, dass bei den vom BAG und der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich regelmässig publizierten Fallzahlen
auch Grippeerkrankungen mitgezählt wurden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass
die Zunahme der Anzahl positiver Tests auf die Zunahme von tatsächlich neu mit
SARS-CoV-2 infizierten Personen zurückzuführen ist.
Gemäss Lagebericht der Swiss National Covid-19 Science Task
Force vom 9. Oktober 2020 dürfte die bis zu jenem Zeitpunkt geringe Anzahl
an Todesfällen und Hospitalisationen unter anderem darauf zurückzuführen sein,
dass – im Gegensatz zur ersten Welle im Frühjahr – vor allem jüngere Personen
infiziert wurden. Bei jüngeren Personen verläuft eine Covid-19-Infektion in der
Regel weniger gravierend als bei älteren Betroffenen, was zu einer tieferen
Hospitalisationsrate führt (Swiss National Covid-19 Science Task Force,
Beschreibung und Beurteilung der Lage, 9. Oktober 2020, S. 2, zu
finden über https://sciencetaskforce.ch/beschreibung-und-beurteilung-der-lage-9-oktober-2020/).
Festzuhalten bleibt allerdings, dass es auch bei jüngeren Erkrankten zu
schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Unabhängig davon besteht die Gefahr,
dass die steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass in Zukunft auch
ältere Personen und besonders verletzliche Personen wieder vermehrt infiziert
werden und entsprechend die Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder
ansteigen. Dies lässt sich denn auch seit ca. Mitte Oktober 2020 wieder
beobachten (https://www.zh.ch/
de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=covid19#/home,
besucht am 5. November 2020). Wie schwer eine Covid-19-Infektion verläuft,
ist als Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 40 EpG und
Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage nicht entscheidend,
da für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8 Abs. 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage einzig massgebend ist, dass es örtlich
begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche
unmittelbar droht. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton
gemäss Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage waren im
Zeitpunkt des Erlasses der V Covid-19 aufgrund der steigenden Anzahl an
Neuinfektionen im Kanton Zürich dementsprechend gegeben.
3.4
Für den
Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion
bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54
Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]; § 1
Abs. 1 und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen
Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [VV EpiG]). Der Erlass der
V Covid-19 erfolgte auf Antrag der Gesundheitsdirektion durch den
Regierungsrat (vgl. Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich
vom 27. Februar 2006 [KV]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über die
Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung [OG RR]).
4.
4.1
Mit
der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts
gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2
VRG). Der Beschwerdeführer rügt einen Eingriff in seine verfassungsmässigen
Rechte und damit die Verletzung von übergeordnetem Recht. Grundrechtseingriffe
bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, und sie müssen durch ein
öffentliches Interesse oder durch den Schutz von
Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36
der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [
BV]).
4.2
Gemäss
Art. 10 Abs. 2
BV
hat jeder Mensch das Recht auf persönliche
Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf
Bewegungsfreiheit.
Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst neben
den in
Art. 10 Abs. 2 BV
ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf
individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen
der Persönlichkeitsentfaltung.
Das Recht auf
individuelle Lebensgestaltung beinhaltet auch die Freiheit in der Auswahl der
Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der Ästhetik und der Praktikabilität
(BGE
138 IV 13 E. 7 mit Hinweisen; Rainer J. Schweizer, in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,
3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 10 N. 6, 38 ff.)
.
Die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von
Covid-19 angeordneten Massnahmen, insbesondere die Pflicht zum Tragen einer
Gesichtsmaske in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten
sowie allenfalls in Gastronomiebetrieben und an Veranstaltungen, tangieren das
Recht auf persönliche Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV. Dies wird auch
vom Beschwerdegegner nicht bestritten.
Die Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch
Gastronomiebetriebe betrifft zudem das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung nach Art. 13 Abs. 2 BV. Darunter fällt grundsätzlich
jedes staatliche Erheben, Sammeln, Verarbeiten, Aufbewahren oder Weitergeben
von Angaben, die einen Bezug zur Privatsphäre einer Person haben (Jörg Paul
Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,
S. 167).
Denkbar ist, dass die Vorgaben für Veranstaltungen nach
§ 3 V Covid-19 die Versammlungsfreiheit gemäss Art. 22 BV
tangiert. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass sich die Zulässigkeit von
politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen nach Art. 6c
Abs. 2 (aArt. 6 Abs. 4) der Covid-19-Verordnung besondere Lage
richtet, weshalb diese nicht von der hier strittigen V Covid-19 berührt
sind.
Inwiefern die vom Beschwerdegegner angeordneten Massnahmen
die Gewissensfreiheit nach Art. 15 BV tangieren könnten, legt der
Beschwerdeführer nicht dar und ist auch nicht ersichtlich.
4.3
4.3.1
Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist
zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die
angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche
Grundlage bilden könnte. Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber
immerhin) für leichtere Eingriffe der Fall sein (vgl. Art. 36 Abs. 1
Satz 2 BV e contrario). Die Prüfung der gesetzlichen Grundlage hat daher
dahingehend zu erfolgen, ob für schwerwiegende Eingriffe eine Grundlage in
einem formellen Gesetz besteht, das übergeordnete Recht Raum für die
angeordneten Massnahmen lässt und deren Anordnung in der Kompetenz des Kantons
bzw. des Regierungsrats lag.
4.3.2
Die strittige Verordnung des Beschwerdegegners stützt sich auf Art. 8
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40 EpG. Gemäss
Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden
Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung
oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Nach Abs. 2 dieser
Bestimmung können sie insbesondere Veranstaltungen verbieten oder einschränken
(lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private
Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b),
das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte
Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c).
Angesichts des Wortlauts der Bestimmung (die zuständigen kantonalen Behörden
können
insbesondere
folgende Massnahmen treffen) ist diese Aufzählung
von möglichen Mass­nahmen nicht abschliessend. Damit steht Art. 40
Abs. 2 EpG der Anordnung anderer und insbesondere milderer Massnahmen
nicht entgegen. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch verhältnismässig sein:
So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die Massnahmen nur so lange
dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren
Krankheit zu verhindern. Auch sind die angeordneten Massnahmen regelmässig zu
überprüfen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers können nach Art. 40
EpG Massnahmen nicht nur gegenüber einer bestimmtem Personengruppe angeordnet
werden, sondern auch gegenüber der gesamten Bevölkerung (vgl. Botschaft EpG,
S. 340).
4.3.3
Wie bereits erwähnt (vorn E. 3.3), handelt es sich bei Covid-19 um
eine weltweite Pandemie, von der auch die Schweiz betroffen ist. Die
Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40 EpG sind damit gegeben.
Darüber hinaus hat auch der Bundesrat die grundsätzliche Anwendbarkeit von
Art. 40 EpG im Rahmen der Covid-19-Epidemie vorgesehen, indem er in
Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone
ermächtigt,
Mass­nahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn es örtlich begrenzt zu einer
hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht.
4.3.4
Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinn von Art. 40 Abs. 2
lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG,
S. 392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw.
Gesichtsmasken). Bei der Erhebung von Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben, der
Beschränkung der Personenzahl und der seit 15. Oktober 2020 geltenden
Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht
ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss § 1 Abs. 1 und § 2
V Covid-19 handelt es sich um Betriebsvorschriften für private Unternehmen
gemäss Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG. Auch die Maskentragpflicht
gemäss § 4 V Covid-19 ist als Massnahme im Sinn von Art. 40
Abs. 2 lit. b EpG zu qualifizieren. Die in § 3 Abs. 1
V Covid-19 angeordneten Vorschriften für Veranstaltungen mit mehr als
100 Personen in Innenräumen bzw. mehr als 300 Personen in Innen- und
Aussenräumen (Vorliegen eines Schutzkonzepts [bis 30. September 2020],
Einhalten des Mindestabstands oder Tragen von Gesichtsmasken) stellen
Einschränkungen im Sinn von Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG dar. Damit
beruhen die in § 1–4 V Covid-19 angeordneten Massnahmen auf einer
genügenden gesetzlichen Grundlage.
4.4
Die
angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und damit
dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es sollen schwere Krankheitsverläufe
und Todesfälle sowie ein Kollaps des Gesundheitssystems verhindert werden. Beim
Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches Schutzgut
(Schweizer, Art. 36 N. 32 und Art. 10 N. 57; BGE 137 I 31
E. 6.4). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen Interesse.
4.5
4.5.1
Im Hinblick auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten
Massnahme, d.
h.
Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und
Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), ist zunächst das Folgende festzuhalten:
Covid-19 wird bei engem und längerem Kontakt zu einer infizierten Person
(weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske)
durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Eine Übertragung durch feinste
Tröpfchen (Aerosole) ist über weite Distanzen möglich, kommt aber nicht häufig
vor. Je länger und enger der Kontakt zu einer infizierten Person ist, desto
wahrscheinlicher ist eine Ansteckung
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,
besucht am 5.
November 2020; Swiss National COVID-19
Science Task Force, The role of Aerosols in SARS-CoV-2 Transmission, 29.
Oktober
2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/die-rolle-von-
aerosolen-bei-der-ubertragung-von-sars-cov-2/).
Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG
neben der Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere Testen,
Tracing, Isolation und Quarantäne. Durch die Erhebung von Kontaktdaten in
Gastronomiebetrieben können die kantonalen Behörden die Infektionsketten rückverfolgen
(sog. Contact Tracing). Personen, die mit einer infizierten Person Kontakt
hatten, können so ermittelt und über eine mögliche Ansteckung informiert
werden. In der Folge können sich die betreffenden Personen in Isolation
versetzen, damit sich das Virus nicht weiterverbreiten kann. Gemäss aktuellem
Wissen kann durch das Contact-Tracing die Ausbreitung von Covid-19 am
wirksamsten kontrolliert und eingedämmt werden
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/swisscovid-app-und-contact-tracing.html#1132044844,
besucht am 30.
November 2020; Swiss National Covid-19
Science Task Force, SARS-CoV-2 contact tracing strategy: epidemiologic and
strategic considerations, 26.
April 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/contact-tracing-strategy/, besucht am
3. Dezember 2020).
Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die
Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen
einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein physischer
Schutz, beispielsweise eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer Maske in
der Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen Personen. Eine
infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend
sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske
tragen, wird jede Person von den anderen geschützt. Durch das Maskentragen ist
kein hundertprozentiger Schutz gewährleistet, jedoch kann es helfen, dass das
Coronavirus sich weniger schnell ausbreitet
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,
besucht am 3. Dezember 2020). Die Swiss National Covid-19 Science Task
Force befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen
(namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im
öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann
(Swiss National Covid-19 Science Task Force, Benefits of wearing masks in
community settings where social distancing cannot be reliably achieved,
1.
Juli 2020, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss
National Covid-19- Science Task Force, Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20.
April
2020, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).
Auch die WHO hält fest, dass Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie
zur Bekämpfung von Covid-19 sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten
einerseits den Träger vor eine Infektion und andererseits andere Personen vor
einer Ansteckung durch den (infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger (WHO,
Advice on the use of masks in the context of COVID-19, 5. Juni 2020,
S. 6 ff., zu finden über
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/technical-guidance-publications;
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/
question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19-masks, besucht
am 5. November 2020). Dass das BAG und der Bundesrat zu Beginn der
Covid-19-Epidemie vom Tragen von Gesichtsmasken abgeraten haben – wie der
Beschwerdeführer vorbringt –, ändert nichts daran, dass Gesichtsmasken nach
derzeitigem
Wissensstand geeignet sind, die Gefahr einer Infektion zu verringern.
4.5.2
§ 1 V Covid-19 verpflichtet Gastronomiebetriebe dazu, die
Kontaktdaten (Name, Vorname, Postleitzahl, Mobiltelefonnummer, E-Mail-Adresse,
Zeit des Ein- und Austritts in den Gastronomiebetrieb) ihrer Gäste zu erheben.
Diese Massnahme dient dem sogenannten Contact Tracing. Wie bereits erwähnt,
kann dadurch die Covid-19-Epidemie wirksam bekämpft werden (vorn
E. 4.5.1). Die in § 1 Abs. 1 V Covid-19 angeordnete und
noch immer geltende Massnahme ist damit geeignet, die Gesundheit der
Bevölkerung zu schützen. Die Massnahme erweist sich sodann als erforderlich, da
in Gastronomiebetrieben der vom BAG empfohlene Abstand von 1,5 m (vorn
E. 4.5.1) – namentlich zu Angestellten des Lokals – häufig nicht
eingehalten werden kann. Eine ausnahmslos geltende Maskentragpflicht im Sinn
einer milderen Massnahme ist in Gastronomielokalen, in welchen man sich
hauptsächlich zur Verköstigung aufhält, ungeeignet und könnte nur ergänzend,
nicht aber anstelle einer Kontaktdatenerhebung in Betracht kommen. Die vom
Beschwerdegegner angeordnete Mass­nahme geht in § 1 Abs. 2
V Covid-19 leicht über die Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus, muss
doch gemäss bundesrätlicher Verordnung nur eine Telefonnummer angegeben werden
(vgl. Anhang Ziff. 4.4), gemäss der Zürcher Verordnung aber eine
Mobiltelefonnummer sowie eine E-Mail-Adresse. Diese Angaben dienen aber
offenkundig einer schnelleren und zuverlässigeren Kontaktaufnahme im Rahmen des
Contact-Tracings und erscheinen notwendig und massvoll.
Bei der
Interessenabwägung ist zunächst zu berücksichtigen, dass die erhobenen Daten
gemäss § 1 Abs. 3 V Covid-19 in Verbindung mit Art. 5
Abs. 3 Covid-19-Verordnung besondere Lage (vgl. auch deren Anhang
Ziff. 4.6 zur Vertraulichkeit und Datensicherheit) zu keinen anderen
Zwecken (wie bspw. Marketingzwecken) bearbeitet werden dürfen und nach
14 Tagen sofort vernichtet werden müssen (vgl. auch Erläuterungen zur
Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, Version vom 30. Oktober 2020 [fortan:
Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere Lage], S. 9 f., zu finden
über https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/massnahmen-des-bundes.html).
Die Verordnung sieht damit eine Regelung vor, um einen Datenmissbrauch zu
verhindern. Erfasst werden dürfen zudem lediglich Kontaktdaten. Dabei handelt
es sich nicht um besonders persönlichkeitsnahe Daten, weshalb bloss ein
geringfügiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
vorliegt (vgl. Müller/Schefer, S. 170 f.). Das BAG erachtet das
Contact-Tracing sodann als zentrale Massnahme, um Infektionsketten unterbrechen
und die Ausbreitung von Covid-19 wirksam kontrollieren und eindämmen zu können.
Zwar betreffen die Neuinfektionen derzeit eher jüngere Personen, die in der
Regel einen weniger schweren Verlauf haben als Personen über 65 Jahre
(vgl. https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/besonders-gefaehrdete-menschen.html,
besucht am 6. November 2020). Es besteht jedoch die Gefahr, dass die
steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass auch Personen über
65 Jahre sowie besonders verletzliche Personen (schwangere Frauen,
Erwachsene mit Vorerkrankungen wie Bluthochdruck, Herz-Kreislauf-Erkrankungen,
Diabetes, Krebs etc.) wieder vermehrt infiziert und damit auch die Hospitalisationsrate
und die Todesfälle wieder ansteigen werden (vorn E. 3.3). Entsprechend hat
das Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Massnahme nach
§ 1 V Covid-19 hinter dem öffentlichen Interesse an der Bekämpfung
der Covid-19-Epidemie und dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung
zurückzutreten. Nach dem Gesagten erweist sich die in § 1 V Covid-19
vorgesehene Massnahme als verhältnismässig.
4.5.3
Die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben, in welchen die
Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss dem mittlerweile
aufgehobenen § 2 V Covid-19 dient der Verhinderung von sogenannten Superspreader-Events.
Bei einem Superspreader-Event handelt es sich um einen Anlass, bei dem zahlreiche
Menschen zusammenkommen, sodass sich ein Virus besonders leicht verbreiten kann
(https://www.termdat.bk.admin.ch/Search/Search, besucht am 3. Dezember
2020). In Betrieben, in welchen Gäste frei zirkulieren, kommen unter Umständen
viele Personen miteinander in Kontakt. Die Einhaltung des Mindestabstands von
1,5 m erweist sich gerade in Bars, Diskotheken und Clubs als schwierig
bzw. nicht durchsetzbar. Entsprechend besteht ein hohes Ansteckungspotenzial.
Durch die Beschränkung der Personenzahl bleibt die Zahl der Personen, die in
Kontakt mit einer infizierten Person kommen und sich potenziell infizieren
können, beschränkt. Dadurch kann der exponentielle Anstieg der Fallzahlen
aufgrund eines Superspreader-Events verhindert werden. Demgegenüber kann die
Erhebung von Kontaktdaten alleine ein Superspreader-Event nicht verhindern, da
diese Massnahme erst nach Bekanntwerden der Infizierungen greift und
entsprechend erst nach dem eigentlichen Event dazu beiträgt, eine weitere
Ausbreitung zu verhindern (vgl. Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere
Lage, S. 8). Um die Infektionsgefahr weiter minimieren zu können, galt
ausserdem seit dem 15. Oktober 2020 eine Maskentragpflicht in Innenräumen
von Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht ausschliesslich
sitzend erfolgt. Die Massnahme gemäss § 2 V Covid-19 ist folglich
geeignet und erforderlich, um die Covid-19-Epidemie zu bekämpfen. Weshalb die
Beschränkung der Personenzahl in Gastronomielokalen dem Beschwerdeführer nicht
zumutbar gewesen sein soll, ergibt sich aus seinen Ausführungen nicht. Der Beschwerdeführer
wurde durch die Massnahme insbesondere nicht daran gehindert, ein
Gastronomielokal zu besuchen. Insofern wiegt der Eingriff in seine persönliche
Freiheit nicht schwer. Dass er selber in der Gastronomie tätig und insofern von
der Massnahme besonders betroffen wäre, macht er nicht geltend und ist aus den
Akten auch nicht ersichtlich.
Der Vollständigkeit halber
bleibt festzuhalten, dass die Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben zwar einen erheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
der von der Massnahme betroffenen Gewerbetreibenden darstellt. Angesichts des
von Superspreader-Events ausgehenden Risikos war dieser Eingriff aber
gerechtfertigt und hinzunehmen. Das Ziehen der Grenze bei zunächst
100 Personen erscheint sachgerecht, jedenfalls nicht rechtsverletzend, und
ermöglichte grösseren Lokalen, den Betrieb – wenn auch in verminderter Form –
aufrecht zu erhalten. Kleinere Lokale sowie Lokale, in welchen die Konsumation
ausschliesslich sitzend erfolgt, waren von der Massnahme nicht betroffen. Zu
berücksichtigen ist sodann, dass diese Massnahme mit Beschluss des
Regierungsrats vom 23. September 2020 insofern gelockert wurde, als sich
in Innenräumen von Gastronomiebetrieben, in welchen die Konsumation nicht
ausschliesslich sitzend erfolgt, ab dem 1. Oktober 2020 neu bis zu
300 Personen aufhalten durften, sofern diese Personen Gesichtsmasken
trugen (RRB Nr. 937/2020). Dies stellte v.a. für Lokale eine
Erleichterung dar, die nicht hauptsächlich der Verköstigung dienen (namentlich
Diskotheken und Clubs) und in welchen sich eine Maskenpflicht entsprechend
einfach umsetzen lässt. Unter diesen Umständen überwiegt das
gesundheitspolizeiliche Interesse das private Interesse an einer Aufhebung der
Massnahme. Damit erweist sich die in § 2 V Covid-19 angeordnete und
mittlerweile wieder aufgehobene Massnahme als verhältnismässig.
4.5.4
Die Einschränkungen für Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1
V Covid-19 dienen – wie die Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben – dazu, einen Superspreader-Event zu verhindern. Auch
diese Massnahme ist zur Bekämpfung von Covid-19 und damit zum Schutz der
öffentlichen Gesundheit geeignet. Den unterschiedlichen Gegebenheiten von
Veranstaltungen wird Rechnung getragen, indem es den Veranstaltern freigestellt
bleibt, ein Schutzkonzept vorzulegen (bis 30. September 2020)
oder
für die Einhaltung des Mindestabstands
oder
das Tragen von
Gesichtsmasken zu sorgen (§ 3 Abs. 1 V Covid-19). Seit dem
1. Oktober 2020 fällt zwar die Möglichkeit eines Schutzkonzepts weg und
seit dem 15. Oktober 2020 gilt die entsprechende Massnahme bereits für
Veranstaltungen ab 30 Personen, nichtsdestotrotz bleiben Veranstaltungen
bei Einhaltung des Mindestabstands von 1,5 m oder bei Tragen von
Gesichtsmasken möglich. Insofern ist keine mildere Massnahme ersichtlich.
Weshalb die Massnahme dem Beschwerdeführer nicht zumutbar sein soll, legt er
nicht dar und ist aus den Akten nicht ersichtlich. Zu berücksichtigen ist
insbesondere, dass Veranstaltungen mit dieser Massnahme weiterhin zulässig
bleiben, weshalb lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche
Freiheit vorliegt. Politische oder zivilgesellschaftliche Kundgebungen sind von
§ 3 Abs. 1 V Covid-19 ausserdem nicht betroffen. Ihre
Zulässigkeit richtet sich nach Art. 6c Covid-19-Verordnung besondere Lage
(§ 3 Abs. 2 V Covid-19). Die Massnahme gemäss § 3
Abs. 1 V Covid-19 erweist sich als verhältnismässig.
4.5.5
Sowohl die Swiss National Covid-19 Science Task Force und das BAG als auch
die WHO erachten das Tragen einer Gesichtsmaske zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie als geeignet (vorn E. 4.5.1). Wie bereits erwähnt, wird
Covid-19 insbesondere durch Tröpfchen übertragen,
die
von erkrankten oder asymptomatisch infizierten Personen ausgestossen werden
(E. 4.5.1). Eine Gesichtsmaske kann diese mikroskopischen Tröpfchen (und
Aerosole) zurückhalten. Zwar bieten nicht alle sich im Umlauf befindlichen
Masken denselben Schutz. Selbst wenn die Masken aber nur einen kleinen Teil
dieser Tröpfchen abhalten sollten, dürfte sich das auf die Epidemie ganz wesentlich
auswirken (Swiss National Covid-19 Science Task Force, Zusammenfassung des
Policy Briefs Benefits of wearing masks in community settings where social
distancing cannot be reliably achieved, zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/benefits-of-mask-wearing/; Swiss
National Covid-19 Science Task Force, Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20. April
2020, S. 1, zu finden über https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).
Nach derzeitigem Wissensstand ist deshalb davon auszugehen, dass die bis
23. Oktober 2020 in § 4 V Covid-19 statuierte Maskentragpflicht
geeignet ist, die öffentliche Gesundheit zu schützen, da dadurch die
Bevölkerung insbesondere bei Nichteinhalten des Mindestabstands vor einer
Ansteckung durch allenfalls unwissentlich infizierte, symptomfreie Personen
geschützt werden bzw. unwissentlich infizierte Personen durch das Tragen einer
Gesichtsmaske andere Personen schützen. Der Umstand, dass je nach Maskentyp Luft
an den Rändern bzw. an der Seite der Maske entweichen kann, ändert nichts an
der Wirksamkeit der Maske (Swiss National Covid-19- Science Task Force, Role of
Face masks as part of non-pharmaceutical interventions against coronavirus
disease, 20. April 2020, S. 2 f., zu finden über
https://sciencetaskforce.ch/policy-brief/role-of-masks/).
Soweit der Beschwerdeführer
geltend macht, es gebe keine Hinweise auf eine erhöhte Ansteckungsgefahr in
Einkaufsläden, ist ihm nicht zuzustimmen. Es ist notorisch, dass es in
Stosszeiten – beispielsweise in einer Warteschlange – sowie bei engen
Platzverhältnissen in vielen Einkaufsläden im urban geprägten,
bevölkerungsreichen Kanton Zürich sehr wohl zu längeren Kontakten mit anderen
Personen kommt. Zu berücksichtigen ist sodann, dass besonders verletzliche
Personen zwar auf Restaurantbesuche und Veranstaltungen verzichten können,
nicht aber auf das Einkaufen. Auch zu deren Schutz erweist sich die Pflicht zum
Tragen einer Maske in Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten als
erforderlich. Soweit der Beschwerdeführer in unsubstanziierter Weise behauptet,
das Tragen einer Gesichtsmaske verschlechtere die Sauerstoffaufnahme, führe zu
Müdigkeit und Kopfschmerzen und wirke sich negativ auf die Psyche aus, ist
unklar, ob er davon selber betroffen ist oder nicht. Zwar mag das Tragen einer
Gesichtsmaske unangenehm sein. Nachdem die Pflicht zum Tragen einer Maske aber
örtlich stark beschränkt und mit bloss leichten und vorübergehenden
Unannehmlichkeiten verbunden ist, liegt lediglich ein geringfügiger Eingriff in
die persönliche Freiheit vor. Es bleibt darauf hinzuweisen, dass Personen, die
aus besonderen, insbesondere medizinischen Gründen keine Gesichtsmaske tragen
können, von der Maskenpflicht befreit sind (§ 4 Abs. 3 [bisher Abs. 2]
lit. b V Covid-19). Im Übrigen schreibt § 4 V Covid-19
nicht das Tragen eines bestimmten Gesichtsmaskenmodells vor, so dass sich im
Fall einer Unverträglichkeit einfach auf ein anderes Produkt ausweichen lässt,
von denen eine Vielzahl (auch in unterschiedlichen Ausführungen und
Materialien) erhältlich ist. Angesichts der vorgesehenen Ausnahmen von der
Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die Maskentragpflicht zeitlich und
örtlich stark beschränkt ist, überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse
an der Maskenpflicht das private Interesse, in Innenräumen von Einkaufsläden,
Einkaufszentren und Märkten keine Gesichtsmaske tragen zu müssen. Die Massnahme
gemäss § 4 Abs. 1 V Covid-19 erweist sich damit als zumutbar.
Daran ändert auch nichts, dass andere Kantone, namentlich der Kanton Aargau,
nicht zeitgleich mit dem Kanton Zürich eine Maskenpflicht in Einkaufsläden
eingeführt haben, zumal sich deren Lage nicht ohne Weiteres mit der aktuellen
Lage im Kanton Zürich vergleichen lassen (namentlich hinsichtlich der
Fallzahlen).
4.6
Zusammengefasst
beruht der Eingriff in die Grundrechte des Beschwerdeführers auf einer
gesetzlichen Grundlage (E. 4.3), liegt im öffentlichen Interesse
(E. 4.4) und ist verhältnismässig (E. 4.5). Insofern erweist sich der
Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
Gleiches gilt, soweit sich der Beschwerdeführer mit seinen Beschwerden vom
23. September 2020 und 13. Oktober 2020 gegen die Verlängerung der
Geltungsdauer der verordneten Massnahmen richtet, welche sich angesichts der
weiter andauernden Bedrohungslage ebenfalls als gerechtfertigt erweist.
5.
Der Beschwerdeführer beanstandet sodann die vom
Beschwerdegegner in der Begründung des angefochtenen Beschlusses angeführte
Busse bei Verstoss gegen die angeordneten Massnahmen. Nach Art. 83
Abs. 1 lit. j EpG wird mit Busse bestraft, wer sich vorsätzlich
Massnahmen gegenüber der Bevölkerung gemäss Art. 40 EpG widersetzt. Dabei
wurde der Höchstbetrag für die Busse nicht festgelegt, weshalb Art. 106
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 333 Abs. 1 und 3 des
Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB) zur
Anwendung kommt, wonach der Höchstbetrag der Busse Fr. 10'000.- beträgt
(Botschaft EpG, S. 422). Die Beschränkung der Bussenhöhe auf
Fr. 5'000.- gemäss Art. 83 Abs. 2 EpG bezieht sich lediglich auf
fahrlässiges Handeln. Der Verweis auf die Strafbarkeit nach Art. 83 EpG
sowie die Busse von bis zu Fr. 10'000.- durch den Beschwerdegegner ist
deshalb nicht zu beanstanden. Im Übrigen bildet Anfechtungsobjekt des
vorliegenden Verfahrens einzig der angefochtene Erlass selber, welcher keine
Bussandrohung enthält. Insofern ist der betreffende Einwand von vornherein
nicht geeignet, die V Covid-19 als im Widerspruch zu übergeordnetem Recht
stehend erscheinen zu lassen.
6.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten der drei
Beschwerdeverfahren dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2). Eine
Umtriebsentschädigung hat er nicht beantragt und stünde ihm angesichts seines
Unterliegens auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner
ist eine Parteientschädigung schon mangels Antrag nicht zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    195.--
Zustellkosten,
Fr. 4'695.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an …