zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00323 · 2006-10-26 · de

Heimtaxen | Taxen für den Aufenthalt in einem Pflegeheim Der Tod der Patientin während des Rekursverfahrens führt nicht dazu, dass das Rekursverfahren als gegenstandslos abzuschreiben wäre. Mit dem Tod sind die Taxschulden kraft Universalsukzession auf die Erben übergegangen. Dagegen sprechen auch keine sozialversicherungsrechtlichen Überlegungen (E. 2). Der Ehemann der Patientin ist gegenüber dem Pflegeheim als Vertreter seiner Frau aufgetreten, weshalb der Auffassung der Beschwerde führenden Erben nicht zu folgen ist, eine Bevollmächtigung des Ehemanns habe nie bestanden oder diese sei mit dem Eintritt der Urteilsunfähigkeit der Patientin erloschen (E. 3). Die Taxen sind Benützungsgebühren. Sie haben unter Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine genügende gesetzliche Grundlage in der Verordnung der Gemeindeexekutive (E. 4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 26.10.2006 VB.2006.00323
Zurich Verwaltungsgericht 26.10.2006 VB.2006.00323
Zurigo Verwaltungsgericht 26.10.2006 VB.2006.00323

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00323
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00323
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.10.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 27.06.2007 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Heimtaxen
Taxen für den Aufenthalt in einem Pflegeheim
Der Tod der Patientin während des Rekursverfahrens führt nicht dazu, dass das Rekursverfahren als gegenstandslos abzuschreiben wäre. Mit dem Tod sind die Taxschulden kraft Universalsukzession auf die Erben übergegangen. Dagegen sprechen auch keine sozialversicherungsrechtlichen Überlegungen (E. 2). Der Ehemann der Patientin ist gegenüber dem Pflegeheim als Vertreter seiner Frau aufgetreten, weshalb der Auffassung der Beschwerde führenden Erben nicht zu folgen ist, eine Bevollmächtigung des Ehemanns habe nie bestanden oder diese sei mit dem Eintritt der Urteilsunfähigkeit der Patientin erloschen (E. 3).
Die Taxen sind Benützungsgebühren. Sie haben unter Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine genügende gesetzliche Grundlage in der Verordnung der Gemeindeexekutive (E. 4).
Abweisung.
Stichworte:
BENÜTZUNGSGEBÜHR
GEBÜHREN
GESETZLICHE GRUNDLAGE
HEIMTAXEN
HILFLOSENENTSCHÄDIGUNG
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
PFLEGEHEIM
TAXFORDERUNG
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
UNIVERSALSUKZESSION
VOLLMACHT
Rechtsnormen:
Art. 43bis AHVG
Art. 164 Abs. I lit. d BV
Art. 42 IVG
Art. 35 Abs. I OR
Art. 560 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A trat am 27. März
2001 in das Pflegezentrum G der Stadt Zürich ein. Wegen ihres schlechten
Gesundheitszustandes wurden die anstehenden Fragen von Anfang an jeweils mit
ihrem Ehemann B besprochen, dem auch die Rechnungen zugestellt wurden. Nachdem
das Pflegezentrum festgestellt hatte, dass A bereits im Zeitpunkt ihrer
Aufnahme in das Pflegezentrum gestützt auf die Sozialversicherungsgesetzgebung
Hilflosenentschädigungen bezogen hatte, stellte es ihr nachträglich für die
Zeit vom 1. April 2001 bis 30. August 2003 Rechnung für zusätzlichen
Betreuungsaufwand von insgesamt Fr. 24'092.05. B bestritt diese Forderung,
worauf das Pflegezentrum die Betreibung einleitete, wogegen B am 17. November
2003 Rechtsvorschlag erhob. Hierauf verpflichtete das Gesundheits- und Umweltdepartement
der Stadt Zürich A, vertreten durch ihren Ehemann B, am 22. Dezember 2003
zur Zahlung des Betrages von Fr. 24'092.05, wovon Fr. 23'232.10 ab 3. September
2003 sowie Fr. 859.95 ab 1. Oktober 2003 zu 5 % zu verzinsen seien;
in diesem Umfang werde der Rechtsvorschlag in der Betreibung Nr. 901 des
Betreibungsamts Zürich aufgehoben. Die Kosten für diese Verfügung von Fr. 120.-
wurden A auferlegt. Das Departement stützte sich dabei auf Art. 3 Abs. 2
lit. b der Verordnung des Stadtrats über die Aufnahme von Patienten und
Patientinnen in die städtischen Krankenheime und deren Tagesheime vom 11. März
1998 (für die Rechnungstellung ab 1. April 2001 bis 30. Juni 2002; im
Folgenden Taxverordnung oder aAKTV) bzw. auf Art. 3 Abs. 2 lit. b
der Verordnung über die Aufnahme von Patientinnen und Patienten in die
städtischen Krankenheime und deren Tageszentren vom 22. Mai 2002 (für die
Rechnungstellung ab 1. Juli 2002 bis 30. August 2003; im Folgenden
Taxverordnung oder AKTV). Gemäss diesen gleichlautenden Bestimmungen wird
"besonderer Betreuungsaufwand" zusätzlich zur Tagestaxe verrechnet,
wobei sich diese Sonderverrechnung nach der Höhe einer von der Sozialversicherung
effektiv ausgerichteten Hilflosenentschädigung bemisst.
Dagegen erhob der durch A bzw. deren Ehemann neu bestellte
Rechtsvertreter am 21. Januar 2004 Einsprache. Darin wurde geltend
gemacht, für die Gebührenauflage fehle die erforderliche gesetzliche Grundlage;
ferner stehe der Gebührenauflage schützenswertes Vertrauen entgegen, sei doch B
bei der Aufnahme seiner Ehefrau in das Pflegezentrum seitens der Heimleitung
erklärt worden, dass lediglich die Tagestaxe (von damals Fr. 147.50)
geschuldet sei; eventualiter wurde eine Reduktion der Zusatzgebühr verlangt,
indem bei deren Bemessung einerseits den vom Ehemann geleisteten Pflegeaufwendungen
(durch eine Reduktion mindestens auf die Hälfte) und anderseits verschiedenen
Spitalaufenthalten von A Rechnung zu tragen sei. In teilweiser Gutheissung der
Einsprache beschloss der Stadtrat Zürich am 29. September 2004, den Gebührenbetrag
von Fr. 24'092.05 unter Berücksichtigung eines Spitalaufenthaltes vom 23.
bis zum 27. Oktober 2003 um Fr. 360.65 (13 x Fr. 27.74) auf Fr. 23'731.40
herabzusetzen, wovon 22'871.45 ab 3. September 2003 und Fr. 859.95 ab
1. Oktober 2003 zu 5 % zu verzinsen seien; im Umfang der bestätigten
Gebührenauflage werde der Rechtsvorschlag aufgehoben; die Einsprachekosten von
insgesamt Fr. 512.- würden der Einsprecherin auferlegt.
II.
Dagegen erhob A durch ihren Rechtsvertreter am 19. November
2004 Rekurs an den Bezirksrat Zürich, mit dem Hauptantrag, es sei
festzustellen, dass die vor­instanzlichen Verfügungen vom 22. Dezember
2003 und vom 29. September 2004 nichtig seien; ferner seien die für die
Rekurrentin angezeigten vormundschaftlichen Massnahmen zu ergreifen, wobei als
allfälliger Beirat bzw. Vormund B zu bestellen sei; eventualiter wurde die
Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats vom 29. September 2004 beauftragt.
A verstarb am 17. Mai 2005, worauf das
Rekursverfahren sistiert und nach Vorliegen der Erbbescheinigung – unter
Einbezug der Erben als Rekurrierende anstelle der Verstorbenen – wieder
aufgenommen wurde. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 15. Juni 2006 ab. Die
Einsprache- und die Rekurskosten auferlegte er den vier Rekurrierenden unter
solidarischer Haftung zu je einem Viertel.
III.
Mit Beschwerde vom 15. August 2006 beantragten die
Erben von A dem Verwaltungsgericht, das Verfahren als gegenstandslos
abzuschreiben; eventuell sei die Nichtigkeit der Departementsverfügung vom 22. Dezember
2003 und des Stadtratsbeschlusses vom 29. September 2004 festzustellen;
subeventuell sei der Entscheid des Bezirksrats Zürich vom 15. Juni 2006
aufzuheben; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerin.
Der Stadtrat von Zürich beantragte am 5. Oktober 2006
Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Zürich verzichtete auf Vernehmlassung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Ihren Hauptantrag, das Verfahren als gegenstandslos
abzuschreiben, begründen die Beschwerdeführenden damit, dass sie als Erben der A
für die gegen die Verstorbene geltend gemachte Gebührenforderung nicht belangt
werden könnten, weil es sich bei der Hilflosenentschädigung nach Art. 43bis
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung
(AHVG; SR 831.10) und Art. 42 des Bundesgesetzes vom 19. Juni
1959 über die Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20) um einen höchstpersönlichen
Anspruch der versicherten Person handle, welcher nach Art. 22 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des
Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) weder abtretbar noch
verpfändbar sei. Die Geltendmachung der streitbetroffenen Forderung gegenüber
den Erben sei unvereinbar mit der höchstpersönlichen Natur des Anspruchs auf
Hilflosenentschädigung (Beschwerde Ziffern 8 ff.).
2.1
Vorweg ist
festzuhalten, dass die Argumentation der Beschwerdeführenden von vornherein
keine Grundlage für eine Abschreibung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bilden
könnte. A ist während der Pendenz des Rekursverfahrens verstorben. Würde die
Argumentation der Beschwerdeführenden zutreffen, könnte dies höchstens zu einer
Aufhebung des Rekursentscheids mit der Begründung führen, der Bezirksrat hätte
das Rekursverfahren als gegenstandslos abschreiben müssen.
2.2
Das
Verwaltungsgericht hatte sich im Urteil VB.1989.000129 vom 31. Januar 1990
(teilweise veröffentlicht in RB 1990 Nr. 109) mit einer mit Art. 3
Abs. 2 lit. b aAKTV bzw. AKTV vergleichbaren kommunalen Taxordnung zu
befassen, die vorsah, dass Patienten mit Anspruch auf eine
Hilflosenentschädigung diese in der Regel zusätzlich zur Heimtaxe zu entrichten
hätten. Die damaligen Beschwerdeführenden (ebenfalls Erben einer verstorbenen
Patientin) machten geltend, wegen der höchstpersönlichen Natur des Anspruchs
auf Hilflosenentschädigung sei die das Pflegeheim betreibende Gemeinde nicht
(auch nicht gegenüber der Patientin zu deren Lebzeiten) befugt, die
streitbetroffene Zusatztaxe zu erheben, weil dies auf eine unzulässige
Zwangsabtretung der Hilflosenentschädigung hinauslaufe. Das Verwaltungsgericht
verwarf diese Rüge mit folgender Begründung (a.a.O., unveröffentlichte E. 3):
Der grundsätzlich nur im Rahmen von Art. 76/76bis der Verordnung über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV; vgl. heute Art. 22 Abs. 2
ATSG) abtretbare Anspruch des Patienten auf Hilflosenentschädigung nach Art. 43bis
AHVG werde durch die Erhebung der streitbetroffenen Zusatztaxe nicht berührt.
Das Pflegeheim habe die der verstorbenen Patientin zustehende
Hilflosenentschädigung weder von der Ausgleichskasse direkt gefordert, noch
sich den Anspruch der Berechtigten abtreten lassen. Die streitbetroffene
Bestimmung der Taxverordnung wolle lediglich die Sonderverrechnung einer besonders
aufwendigen Pflege ermöglichen. Die Bestimmung setze voraus, dass eine den
Anspruch auf Entschädigung nach Art. 43bis AHVG begründende schwere Hilflosigkeit
bei hospitalisierten Patienten in der Regel eine besonders aufwendige Pflege
bedinge. Der Anspruch auf Hilflosenentschädigung werde damit als Massstab für
das Bedürfnis nach einer besonders aufwendigen Pflege genommen; zugleich diene
die Höhe der Entschädigung als Bemessungsgrundlage für die deswegen zu
erhebende Zusatztaxe. Mit dieser Zwecksetzung verletze die Bestimmung weder Art. 43bis
AHVG noch Art. 76 AHVV; vielmehr stehe sie im Einklang mit dem Zweck der
Hilflosenentschädigung, welche zum Unterhalt der Berechtigten verwendet werden
müsse.
Art. 3 Abs. 2 lit. b der hier in Frage
stehenden stadtzürcherischen Taxordnung in der vorliegend anwendbaren Fassung
trägt der zitierten Erwägung schon nach seinem Wortlaut Rechnung. Aus der
genannten Erwägung ergibt sich aber zugleich, dass auch der Einwand der
heutigen Beschwerdeführenden (die – anders als die Beschwerdeführenden im Fall
VB.1989.00129 – nicht eine Bundesrechtswidrigkeit der kommunalen Regelung
geltend machen, sondern lediglich einwenden, wegen der höchtspersönlichen Natur
des Anspruchs auf Hilflosenentschädigung könne die Zusatztaxe ihnen gegenüber
als Erben der verstorbenen Patientin nicht mehr geltend gemacht werden)
unbegründet ist. Der Bezirksrat ist im Rekursentscheid (E. 2.2) zutreffend
davon ausgegangen, dass mit dem Tod von A am 17. Mai 2005 deren
Taxschulden kraft Universalsukzession nach Art. 560 des Zivilgesetzbuches
(ZGB) auf die Erben übergegangen seien. Weil nach dem Gesagten die Rechtsnatur
der Hilflosenentschädigung der Geltendmachung der streitbetroffenen
Taxforderung gegenüber den Erben nicht entgegensteht, hat er sich zudem in
diesem Zusammenhang zu Recht auch auf den verwaltungsgerichtlichen Entscheid
VB.2003.00478 vom 5. Februar 2004 (E. 2.2) berufen. Aus diesem Urteil
lässt sich jedenfalls nichts für den Standpunkt der Beschwerdeführenden
ableiten. Demzufolge ist das Rekursverfahren mit dem Tod von A materiell nicht
gegenstandslos geworden und durfte es prozessual unter Einbezug der Universalerben
fortgesetzt werden (zur prozessualen Zulässigkeit eines Parteiwechsels im Fall
einer Universalsukzession vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21
N. 106).
3.
3.1
Seinen
(erstmals im Rekursverfahren eingenommenen) Standpunkt, die Gebührenverfügung
des Gesundheits- und Umweltdepartements vom 22. Dezember 2003 sei nichtig,
begründete der Rechtsvertreter von A (Rechtsanwalt F) in der Rekursschrift vom
19. Dezember 2004 damit, dass die Patientin bereits bei der Zustellung der
Rechnung im Juni 2003 urteilsunfähig gewesen sei. Selbst wenn sie zuvor ihren
Ehemann bevollmächtigt hätte, wäre die Bevollmächtigung mit dem Eintritt der
Urteilsunfähigkeit nach Art. 35 Abs. 1 des Obligationenrechts (OR)
erloschen. Vor Erlass der Verfügung vom 22. Dezember 2003 hätte das
Departement daher abklären müssen, ob die Rekurrentin vormundschaftlicher
Massnahmen – insbesondere der Bestellung eines gesetzlichen Vertreters in der
Form eines Beirates oder Vormundes – bedürfe. Der Stadtrat machte hierauf in
der Rekursantwort geltend, A sei nach dem Dafürhalten der Ärzte bereits beim
Heimeintritt im März 2001 urteilsunfähig gewesen.
Der Bezirksrat erwog, nach Art. 35 Abs. 1 OR und
der dazu entwickelten Rechtsprechung (BGE 132 III 222) führe der Eintritt
der Urteilsunfähigkeit einer Person nicht zwangsläufig zum Erlöschen einer
allenfalls zuvor erteilten Bevollmächtigung. Ob eine solche (zuvor erteilte)
Bevollmächtigung bestanden habe, liess der Bezirksrat offen, weil sich die Berufung
der Rekurrierenden auf die fehlende Bevollmächtigung als rechtsmissbräuchlich
im Sinn von Art. 2 Abs. 2 ZGB erweise (Rekursentscheid E. 4): B
sei gegenüber dem Pflegezentrum wie auch gegenüber dem Gesundheitsdepartement
bis zur Rekurserhebung konsequent als Vertreter von A aufgetreten, indem er
sich beim Heimeintritt seiner Ehefrau als solchen ausgegeben, jeweils die
Bezahlung der Rechnungen des Pflegezentrums veranlasst, den Zahlungsbefehl
entgegengenommen und namens seiner Frau dagegen Rechtsvorschlag erhoben habe.
Für die Vertretung seiner Frau im Einspracheverfahren vor dem Stadtrat habe er
sodann Rechtsanwalt F mandatiert. Mit dem erstmals im Rekurs erhobenen Einwand,
es habe nie eine Bevollmächtigung des Ehemannes bestanden bzw. eine solche sei
mit dem Eintritt der Urteilsunfähigkeit von A erloschen, setzten sich die
Rekurrierenden in Widerspruch zum bisherigen Verhalten von B. Aufgrund dieses
Verhaltens habe das Pflegezentrum berechtigterweise erwarten dürfen, dass B die
anfallenden Pflegegebühren im Namen seiner Frau bezahlen werde, was er denn
auch bezüglich der normalen Tagestaxen widerspruchslos getan habe. – Die
Berufung auf die Urteilsunfähigkeit von A bzw. die hieraus abgeleitete
Nichtigkeit der streitbetroffenen Gebührenauflage sei aber auch deswegen
rechtsmissbräuchlich, weil B bei Rekurserhebung zugleich beantragt habe, ihn im
Rahmen vormundschaftlicher Massnahmen als gesetzlichen Vertreter einzusetzen.
Wäre diesem Antrag (zu Lebzeiten von A) gefolgt worden, so hätte dies zwar zu
einer Wiederholung der streitbetroffenen Rechnungstellung geführt. Es könne
indessen ausgeschlossen werden, dass sich B als gesetzlicher Vertreter anders
denn als gewillkürter verhalten hätte, was zeige, dass die Berufung auf
fehlende Bevollmächtigung keinem schützenswerten Interesse, sondern lediglich
der Prozessverzögerung diene.
3.2
Diese
Erwägungen überzeugen, weshalb vorab auf sie verwiesen werden kann (§ 28 Abs. 1
Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Was die Beschwerdeführenden
dagegen vorbringen, vermag die zutreffende Beurteilung der Vorinstanz nicht zu
entkräften. Im Übrigen durfte die Heimleitung aufgrund der vorliegenden
Umstände schon beim Eintritt von A von einer (noch im urteilsfähigen Zustand
erteilten, stillschweigenden) Bevollmächtigung ausgehen, und zwar selbst dann,
wenn B sich damals nicht ausdrücklich (mündlich) als Vertreter bezeichnet hat
(vgl. Beschwerdeschrift Ziffer 19). Für diese Annahme spricht auch dessen
Verhalten nach dem Heimeintritt, wie es im Rekursentscheid zutreffend geschildert
wird, namentlich der Umstand, dass B namens seiner Ehefrau am 17. November
2003 Rechtsvorschlag erhoben hat. Entgegen ihrer Auffassung (Beschwerdeschrift Ziffer 20)
können die Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang aus Art. 74 des Bundesgesetzes
vom 11. April 1889 (SchKG; SR 281.1) nichts zu ihren Gunsten
ableiten.
Soweit sie sodann den behaupteten Mangel lediglich in der "Zustellung"
der Rechnung und der Verfügung an B erblicken (vgl. Beschwerdeschrift Ziffer 24),
ist dem entgegenzuhalten, dass aus einem solchen –
prozessualen
–
(Zustellungs-)Fehler von vornherein nicht auf Nichtigkeit der betreffenden
Verfügung geschlossen werden könnte. Aus Zustellungsfehlern kann ein
Betroffener nur insoweit etwas zu seinen Gunsten ableiten, als ihm hieraus
Nachteile erwachsen sind. Ein solcher Nachteil ist jedoch hier nicht ersichtlich,
haben die Beschwerdeführenden bzw. ihre Rechtsvorgängerin doch im Einsprache-,
Rekurs- und Beschwerdeverfahren sämtliche (sonstigen) Einwände gegen die
streitbetroffene Gebührenauflage vorbringen können.
4.
Zu prüfen bleibt der Einwand, für die Erhebung der
streitbetroffenen Zusatztaxe bedürfe es einer formellen gesetzlichen Grundlage,
die hier fehle, weil die Taxordnung vom Stadtrat erlassen worden sei.
4.1
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben – abgesehen von
Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz
die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss er
zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und deren
Bemessungsgrundlage selber festlegen (vgl. auch Art. 164 Abs. 1 lit. d
der Bundesverfassung vom 18. April 1999). Für gewisse Arten von
Kausalabgaben können jedoch die Anforderungen an die formellgesetzlichen
Vorgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip])
begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt.
Die mögliche Lockerung betrifft in diesen Fällen allerdings nur die
formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des
Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (BGE 130 I
113 E. 2.2 mit Hinweisen; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., S. 516; Ulrich Häfelin/Georg
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2703).
Nach dem Kostendeckungsprinzip (Prinzip der
Gesamtkostendeckung) sollen die Gesamteingänge an Kausalabgaben den
Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen. Das
Äquivalenzprinzip, das für den Bereich der Kausalabgaben das Verhältnismässigkeitsprinzip
und das Willkürverbot konkretisiert, verlangt, dass eine Kausalabgabe nicht in
einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen
Leistung oder des abgegoltenen Vorteils stehen darf und sich in vernünftigen
Grenzen bewegen muss. Wo es sich um auch privatwirtschaftlich angebotene Güter
handelt, kann als Massstab der Marktwert herangezogen werden. Bei Gebühren
bemisst sich der Wert der Leistung sonst nach dem Nutzen, den sie dem
Pflichtigen bringen, oder nach dem Kostenaufwand des konkreten Verwaltungszweiges,
wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen
beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen; es ist nicht erforderlich, dass die
Gebühren in jedem Fall – im Sinn eines Einzelkostendeckungsprinzips – genau dem
Verwaltungsaufwand entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren
Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen
Gründe ersichtlich sind (Hungerbühler, S. 520 und 522 f.; Häfelin/Müller,
Rz. 2704).
4.2
Die Vorinstanz
hat die streitbetroffene Gebühr als so genannte Benützungsgebühr qualifiziert.
Dafür finde sich eine gesetzliche Grundlage in §§ 5 und 39 des
Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG; LS 810.1), in § 63
des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) in Verbindung
mit § 9 der regierungsrätlichen Verordnung über die Gebühren der
Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 (GebührenV, LS 681) sowie in § 139
GemeindeG in Verbindung mit § 8 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September
1979 (FHG, LS 611). Diese kantonalen Vorschriften regelten allerdings lediglich
die objektive und subjektive Gebührenpflicht, mithin den Gegenstand der Abgabe
und den Kreis der Abgabepflichtigen, während die Gebührenbemessung ausschliesslich
in den vom Stadtrat Zürich erlassenen Taxordnungen geregelt sei. Das könne aber
im Hinblick darauf hingenommen werden, dass die Überprüfung der Abgabe
bezüglich ihrer Bemessung anhand des Äquivalenz- und des Kostendeckungsprinzips
möglich sei. Letzteres komme namentlich auch bei der Bemessung der
Benützungsgebühren für die Inanspruchnahme kommunaler öffentlicher Anstalten
zur Anwendung; neben dem ohnehin anwendbaren Äquivalenzprinzip sei es daher
ebenfalls geeignet, die Höhe von Spitaltaxen zu begrenzen. Die vom Pflegezentrum
erbrachten Leistungen wiesen zudem einen Marktwert auf, würden doch in der
Region Zürich zahlreiche private Institutionen dieselben Leistungen anbieten
(Rekursentscheid E. 5).
4.3
Was in der
Beschwerdeschrift (Ziffern 25 ff.) dagegen vorgebracht wird, vermag diese
Beurteilung nicht zu entkräften. Wie das Verwaltungsgericht im (bereits erwähnten,
vgl. vorn E. 2.2) Urteil vom 31. Januar 1990 erkannt hat, lässt es
das Legalitätsprinzip zu, dass die Bemessung von Benützungsgebühren eines
Krankenheimes durch den kommunalen Verordnungsgeber geordnet wird. Weil sich
die Vorinstanz im vorliegenden Fall unter anderem auch auf jenes Urteil stützt,
kann vorab auf dessen Erwägungen (publiziert in RB 1990 Nr. 109)
verwiesen werden. Namentlich ist daran festzuhalten, dass Taxabgaben von
Kranken- und Pflegeheimen der abgaberechtlichen Kategorie der
Benützungsgebühren zuzuordnen sind (Häfelin/Müller, Rz. 2631). Das gilt
insbesondere auch für die hier streitbetroffene Zusatztaxe, woran der Umstand,
dass diese in der Höhe der effektiv ausgerichteten Hilflosenentschädigung
erhoben wird, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden
(Beschwerdeschrift Ziffer 31) nichts zu ändern vermag (vgl. vorn E. 2.2).
Ergänzend zum verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 31. Januar 1990 ist entsprechend
der zutreffenden Beurteilung der Vorinstanz klarzustellen, dass bei
Pflegeheimgebühren auch das Kostendeckungsprinzip als Ersatz für eine
formellgesetzliche Grundlage in Betracht kommt; dies nicht nur deswegen, weil
sie grundsätzlich den so genannten kostenabhängigen Kausalabgaben zuzurechnen
sind (vgl. zu dieser Kategorie Hungerbühler, S. 517), sondern auch
deswegen, weil ihnen im Hinblick auf das bestehende Angebot privater Institutionen
mit gleichen Leistungen ein Marktwert zukommt, was selbst bei kostenunabhängigen
Kausalabgaben den Verzicht auf eine formelle gesetzliche Grundlage bezüglich deren
Bemessung erlaubt (vgl. Hungerbühler, S. 519).
In der Beschwerde wird sodann geltend gemacht, das genannte
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 31. Januar 1990 halte vor der neueren
Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Erfordernis einer fomellgesetzlichen
Grundlage nicht mehr stand. Dies trifft indessen nicht zu. Aus dem in diesem
Zusammenhang einzig angeführten BGE 130 I 113 können die Beschwerdeführenden
ebenso wenig etwas zu ihren Gunsten ableiten, wie aus dem beigelegten Bericht
des Beauftragten in Beschwerdesachen der Stadt Zürich, worin auf diesen
Bundesgerichtsentscheid Bezug genommen wird. Anlass für diesen Bericht war eine
Revision der stadträtlichen Aufnahme- und Taxverordnung für Altersheime, mit
welcher Zuschläge für besonderen Betreuungsaufwand neu auch für solche Heime
eingeführt wurden. Im Bericht werden gegen diese Neueinführung ohne formell
gesetzliche Grundlage Bedenken geäussert, dies unter Hinweis auf BGE 130 I
113 E. 2.4, wo das Bundesgericht festhielt, der den Universitätskantonen
zustehende Anpassungsspielraum erlaube es ihnen nicht, auf dem Verordnungsweg
ihre Studiengebühren beliebig zu erhöhen; falls es um den grundsätzlichen bildungspolitischen
Entscheid gehe, einen wesentlich höheren Anteil des staatlichen Aufwandes als
bisher den Studierenden zu überbinden oder gar kostendeckende Gebühren
einzuführen, sei dies Sache des formellen Gesetzgebers. – Im vorliegenden Fall
geht es jedoch nicht um die Einführung wesentlich höherer Gebühren auf dem
Verordnungsweg, sondern um die Frage, ob die seit längerer Zeit erhobene
Zusatzgebühr (gemäss Art. 3 Ziff. 2 lit. b der stadträtlichen
Verordnungen vom 11. März 1998 und vom 22. Mai 2002; vgl. heute Art. 2
Ziff. 2 lit. b der stadträtlichen "Aufnahme- und Taxverordnung
Pflegezentren" vom 21. Dezember 2005) mit dem Legalitätsprinzip
vereinbar sei, was aus den dargelegten Gründen mit der Vorinstanz zu bejahen
ist.
5.
Demnach ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Die
Gerichtskosten sind den unterliegenden Beschwerdeführenden zu je einem Viertel,
unter solidarischer Haftung für den ganzen Betrag, aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 und 14 VRG). Eine Parteientschädigung steht
ihnen bei diesem Verfahrensausgang von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Eine solche Entschädigung ist aber auch der obsiegenden Beschwerdegegnerin
nicht zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten
Aufgabenbereich eines Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen
Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als
gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Beschwerdevernehmlassung mit einem
ausserordentlichen Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19
mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je einem Viertel, unter solidarischer
Haftung für den ganzen Betrag, auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an …