zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00587 · 2019-11-28 · de

Staatsbeiträge für beitragsberechtigte Bildungsgänge im Jahr 2016 | [Betragsmässige Begrenzung einer Subvention] Die vertraglichen Grundlagen zwischen der Bfin und dem MBA enthalten einen ausdrücklichen Budgetvorbehalt, weshalb die Bfin darum wissen musste, dass finanzielle Leistungen des Kantons nach § 37 Abs. 1 lit. b EG BBG stets unter dem Vorbehalt der öffentlichen Finanzlage stehen, und keinen vertraglichen Anspruch auf nachträgliche Erhöhung der ihr zugesprochenen Subvention hat (E. 3 und 4.2 f.). Bei § 37 Abs. 1 lit. b EG BBG handelt es sich um eine Kann-Vorschrift, welche keine Rechtsansprüche bestimmter Bildungsinstitutionen begründet, weshalb die Bfin auch keinen gesetzlichen Anspruch auf unbegrenzte Subventionierung der beitragsberechtigten Bildungsgänge hat (E. 4.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.11.2019 VB.2018.00587
Zurich Verwaltungsgericht 28.11.2019 VB.2018.00587
Zurigo Verwaltungsgericht 28.11.2019 VB.2018.00587

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00587
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2018.00587
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.11.2019
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 22.10.2020 teilweise gutgeheissen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Staatsbeiträge für beitragsberechtigte Bildungsgänge im Jahr 2016
[Betragsmässige Begrenzung einer Subvention]
Die vertraglichen Grundlagen zwischen der Bfin und dem MBA enthalten einen ausdrücklichen Budgetvorbehalt, weshalb die Bfin darum wissen musste, dass finanzielle Leistungen des Kantons nach § 37 Abs. 1 lit. b EG BBG stets unter dem Vorbehalt der öffentlichen Finanzlage stehen, und keinen vertraglichen Anspruch auf nachträgliche Erhöhung der ihr zugesprochenen Subvention hat (E. 3 und 4.2 f.). Bei § 37 Abs. 1 lit. b EG BBG handelt es sich um eine Kann-Vorschrift, welche keine Rechtsansprüche bestimmter Bildungsinstitutionen begründet, weshalb die Bfin auch keinen gesetzlichen Anspruch auf unbegrenzte Subventionierung der beitragsberechtigten Bildungsgänge hat (E. 4.4).
Abweisung.
Stichworte:
BUDGET
BUDGETVORBEHALT
GEBUNDENE AUSGABE
LEISTUNGSVEREINBARUNG
STAATSBEITRAG
STAATSBEITRÄGE
SUBVENTION
VERTRAUENSSCHUTZ
VORBEHALT
Rechtsnormen:
§ 37 Abs. I lit. b EG BBG
§ 3 Abs. I StaatsbeitragsG
§ 3 Abs. II lit. a StaatsbeitragsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00587
Urteil
der 4. Kammer
vom
28. November 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A, vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich, vertreten durch das Mittelschul- und
Berufsbildungsamt,
Beschwerdegegner,
betreffend
Staatsbeiträge für beitragsberechtigte Bildungsgänge im Jahr 2016
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 11. Mai 2016 anerkannte der
Regierungsrat des Kantons Zürich A für Bildungsgänge der höheren Fachschulen
als beitragsberechtigt in den Jahren 2014–2017 (RRB Nr. 449/2016). Das
Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich (MBA) sicherte A mit
Verfügung vom 11. Juli 2016 an die beitragsberechtigten Kosten der
Angebote der höheren Berufsbildung für das Kalenderjahr 2016 eine Subvention
von insgesamt höchstens Fr. 2'333'000.- zu.
II.
A rekurrierte am 20. Juli 2016 und verlangte die
"Korrektur der maximalen Leistungsgrenze auf Fr. 2'582'000.00".
Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 31. Juli 2018 ab.
III.
Am 14. September 2018 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht
führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge zuzüglich Mehrwertsteuer sei
ihr für den Zeitraum vom 1. Januar bis 31. Dezember 2016 eine
Subvention von insgesamt Fr. 2'460'833.- bzw. ein zusätzlicher Betrag von
Fr. 127'833.-, eventualiter eine vom Gericht festzusetzende Subvention
zuzusprechen, subeventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die
Bildungsdirektion zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion verzichtete am
8./9. Oktober 2018 auf Vernehmlassung; das MBA verzichtete am
18./19. Oktober 2018 auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gemäss
§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Für Beschwerden
gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion über Anordnungen
eines Amts betreffend die Gewährung von Subventionen ist es gemäss
§§ 41 ff. VRG zuständig.
Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die
Beschwerdeführerin verlangt im Hauptantrag eine Erhöhung der ihr vom MBA mit
Verfügung vom 11. Juli 2016 zugesicherten Subvention um
Fr. 127'833.-; der Streitwert beläuft sich auf denselben Betrag, weshalb
die Sache durch die Kammer zu erledigen ist (§ 38 Abs. 1 VRG,
§ 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
2.
Gemäss § 28 Abs. 3 des Einführungsgesetzes zum
Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 (EG BBG,
LS 413.31) kann der Kanton Dritte bzw. nicht von ihm selbst geführte
höhere Fachschulen mittels Leistungsvereinbarung beauftragen, eidgenössisch
anerkannte Bildungsgänge oder Teile davon sowie Nachdiplomstudiengänge zu
führen, wenn daran ein besonderes öffentliches Interesse besteht, namentlich
die Bildungsangebote einem Bedürfnis der Arbeitswelt entsprechen und sie von
längerfristigem Nutzen sind (lit. a) und die Angebote andernfalls nicht
ausreichend bereitgestellt würden (lit. b). Solche Leistungsvereinbarungen
regeln nach § 35 Abs. 1 lit. d EG BBG unter anderem Art und
Umfang der Leistungen des Kantons, insbesondere die Höhe der Staatsbeiträge.
Die Leistungsvereinbarungen werden in der Regel als Rahmenvereinbarungen für
mehrere Jahre, längstens für deren acht, abgeschlossen; sie werden in der Regel
durch Jahresvereinbarungen konkretisiert (§ 2 Abs. 3 der Verordnung
über die Finanzierung von Leistungen der Berufsbildung vom 24. November
2010 [VFin BBG, LS 413.312]).
Für Bildungsgänge an höheren Fachschulen und
Nachdiplomstudien gemäss § 28 EG BBG kann der Kanton Subventionen bis zu
75 % der anrechenbaren Aufwendungen leisten (§ 37 Abs. 1
lit. b EG BBG). Das MBA richtet an Bildungsgänge der höheren Fachschulen
gemäss § 37 Abs. 1 lit. b EG BBG Semesterpauschalen pro
Studentin oder Student mit stipendienrechtlichem Wohnsitz im Kanton Zürich aus
(§ 5b Abs. 1 VFin BBG).
3.
3.1
Vorliegend
schlossen die Beschwerdeführerin und der Staat Zürich, dieser vertreten durch
das MBA, am 4. Dezember 2013 eine Leistungsvereinbarung über die höhere
Berufsbildung und Weiterbildung bzw. eine Rahmenvereinbarung im Sinn des
§ 2 Abs. 3 Satz 1 VFin BBG für die Jahre 2014–2017 (nachfolgend
"Leistungsvereinbarung). Gemäss der Präambel der Leistungsvereinbarung
setzt sie "die Anerkennung der Staatsbeitragsberechtigung und einen Ausgabenentscheid
voraus sowie die Genehmigung des Budgets durch den Kantonsrat"; die
Leistungsvereinbarung werde durch Jahresvereinbarungen ergänzt. Ziff. 3.4
der Leistungsvereinbarung hält hinsichtlich der Jahresvereinbarungen fest, in
diesen würden "[e]rgänzend zu dieser Vereinbarung" – mithin ergänzend
zur Leistungsvereinbarung – "die maximale Leistungsmenge und die
Pauschalen pro Angebot festgelegt"; die Jahresvereinbarung werde jeweils
"nach dem Budgetbeschluss des Kantonsrates" abgeschlossen.
3.2
Für das
hier interessierende Kalenderjahr 2016 wird die Leistungsvereinbarung
durch eine Jahresvereinbarung vom 13. Juli 2016 konkretisiert. Darin
legten die Beschwerdeführerin und das MBA fest, welche Angebote während des
Kalenderjahrs 2016 subventioniert würden. Es handelt sich dabei um die
Ausbildungsgänge zum/zur Betriebswirtschafter/in HF sowie zum/zur
Marketingmanager/in HF, beides Angebote der höheren Berufsbildung. Weiter
werden darin die Semesterpauschalen vereinbart (Fr. 2'500.- für den Kurs
Betriebswirtschafter/in HF und Fr. 2'000.- für den Kurs
Marketingmanager/in HF). Entgegen Ziff. 3.4 der Leistungsvereinbarung wird
hingegen in der Jahresvereinbarung
die maximale Leistungsmenge nicht
festgelegt
.
In Ziff. 9.2 hält die Leistungsvereinbarung zu den
finanziellen Leistungen des Kantons sodann Folgendes fest:
"
9.2.1
Staatsbeitrag
Die Festlegung des
Staatsbeitrages erfolgt mittels Teilnehmenden-Pauschale pro Angebot […].
9.2.2
Abgeltung höhere Berufsbildung
Die Abgeltung
für Angebote der höheren Berufsbildung erfolgt in Form von Pauschalen basierend
auf der VFin BBG und gemäss der Angebotsliste der Jahresvereinbarung.
[…]
9.2.4
Leistungsmenge
Die Leistungsmenge bilden die
a.
Studierenden der Bildungsgänge der höheren
Berufsbildung mit stipendienrechtlichem Wohnsitz im Kanton Zürich
[…]
9.2.5
Berechnung der Abgeltung gemäss Ziff. 9.2.2
[…]
Die Abgeltung
gemäss Ziff. 9.2.2 […] erfolgt pro Kalenderjahr.
Massgeblich für
die Berechnung der Abgeltung ist die Anzahl der Studierenden […] am Stichtag
15. November des Vorjahres, am 15. Mai und am 15. November des
betreffenden Jahres. Die 3 Stichtage werden anteilsmässig gewichtet, wobei der
Stichtag des 15. Novembers des Vorjahres mit 2/12 (Januar – Februar), der
Stichtag 15. Mai mit 6/12 (März – August) und der Stichtag des
15. Novembers mit 4/12
(September bis Dezember) berücksichtigt werden.
Für […] Angebote der höheren Berufsbildung (Ziff. 9.2.2), die
modular aufgebaut sind, erfolgt die Berechnung gestützt auf eine Liste der
Teilnehmenden, welche die Leistungserbringerin dem MBA einreicht. Massgeblich
ist dabei die Anzahl Teilnehmender gemäss Ziff. 9.2.4, an welche die
Leistungserbringerin am Ende des […] Moduls eine […] Modulbestätigung abgibt."
3.3
Mit E-Mail
vom 15. Januar 2015 hatte das MBA die Beschwerdeführerin aufgefordert, ihm
bis zum 31. Mai 2015 eine "Schätzung der Teilnehmer für 2016"
einzureichen. Dem kam die Beschwerdeführerin am 24. März 2015 nach;
entsprechend ihren Annahmen zur Anzahl Teilnehmender an den Ausbildungsgängen
zum bzw. zur Betriebswirtschafter/in HF sowie Marketingmanager/in HF schätzte
sie den Staatsbeitrag für das Kalenderjahr 2016 auf Fr. 2'333'333.-. Nach
unwidersprochener Darstellung der Beschwerdeführerin war die tatsächliche
Studierendenanzahl der hier interessierenden Ausbildungsgänge höher als
geschätzt.
3.4
Umstritten
ist, ob das MBA den der Beschwerdeführerin für das Jahr 2016 zugesicherten
Subventionsbeitrag auf einen Maximalbetrag begrenzen durfte oder ob die Beschwerdeführerin
Anspruch auf einen Unterstützungsbetrag entsprechend dem Produkt aus der
tatsächlichen Anzahl Studierender an den vereinbarten Stichtagen und den in der
Jahresvereinbarung festgelegten Pauschalen der beitragsberechtigten
Ausbildungsgänge und damit auf eine nachträgliche Erhöhung der Subvention hat.
4.
4.1
Unter
welchen Voraussetzungen und Bedingungen und – gegebenenfalls – in welcher Höhe
eine Subvention ausgerichtet wird, wird durch das materielle Subventions- bzw. Staatsbeitragsrecht
bestimmt. Demgegenüber regelt das Finanzhaushaltsrecht nicht das Verhältnis
zwischen Kanton und Subventionsempfängerin bzw. Subventionsempfänger, sondern
das Verhältnis zwischen der Exekutive und dem Parlament als Budgetbehörde.
Für jede Ausgabe (die sich
aufgrund des Legalitätsprinzips auf eine Rechtsgrundlage stützen muss) benötigt
die Exekutive einen entsprechenden Budgetkredit und eine Ausgabenbewilligung
(§ 35 Abs. 1
des
Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [CRG,
LS 611]
). Diese doppelte
Hürde für die Ausgabe kantonaler Mittel ist gewollt: Der Kanton soll nicht (wie
ein Privater über sein Privatvermögen) frei über Steuer- und Gebührengelder
verfügen. Er soll durch einen mehrphasigen Bewilligungsprozess von übereiltem
Finanzgebaren abgehalten und dazu veranlasst werden, sich mit der Notwendig-
und Zweckmässigkeit einer Ausgabe auseinanderzusetzen (vgl. zum dualistischen
Ausgabenbewilligungsverfahren in der Stadt Zürich Peter Saile
/Marc
Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich,
Zürich/St. Gallen 2009, N. 48, N. 667).
4.2
Bei der von
den Parteien im Dezember 2013 eingegangenen Leistungsvereinbarung handelt es
sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag. Vereinbarungen dieser Art werden
in der Regel dann abgeschlossen, wenn beide Parteien an einer dauerhaften
Bindung interessiert sind und die private Vertragspartei Verpflichtungen
eingeht, die ihr nicht durch Verfügung auferlegt werden können. Der Vertrag
wirkt für beide Parteien bindend
und kann nur unter den vereinbarten
Voraussetzungen oder im gegenseitigen Einverständnis abgeändert oder aufgelöst
werden (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 1324 und 2534).
Die sich mit Vertragsabschluss
einstellende Bindungswirkung hat zur Folge, dass eine der privaten
Vertragspartei versprochene finanzielle Leistung grundsätzlich unabhängig vom
späteren Einverständnis des Parlaments im Rahmen der Genehmigung des Budgets
geschuldet ist (vgl. Yvo Hangartner, Parlament und Regierung, ZBl 91/1990,
S. 472 ff., 489, auch zum Folgenden; ferner
Tobias Jaag, Die Ausgabenbewilligung im
zürcherischen Gemeinderecht, ZBl 94/1993, S. 68 ff., 73;
Saile/Burgherr/Loretan, N. 678
). Soweit sich die Exekutive gegenüber einer privaten Partei in einer
gegenseitigen Leistungsvereinbarung verpflichtete, bestimmte Beiträge
auszurichten, muss der Kantonsrat die notwendigen Voranschlagskredite (bzw.
einen allfälligen Nachtragskredit) also unabhängig davon bewilligen, ob die
Exekutive tatsächlich berechtigt war, die vertragliche Bindung ohne vorgängigen
Voranschlagskredit (Budgetbeschluss) einzugehen. Eine Kürzung oder Streichung
eines entsprechenden Kredits wäre nur zulässig, falls für die private
Vertragspartei erkennbar war, dass die Leistungsvereinbarung nur unter Budget-
oder Kreditvorbehalt Gültigkeit haben sollte (
vgl. allgemein zum Budgetverfahren Jaag,
S. 73 f.; Saile/Burgherr/Loretan, N. 567 ff.), und die
fragliche Budgetposition bzw. Ausgabe nicht bereits anderweitig (nicht
vertraglich) budgetmässig gebunden erscheint. Eine solche anderweitige
budgetmässige Gebundenheit ist etwa gegeben, wenn die Ausgabe durch das Gesetz
vorgegeben ist (Anspruchsstaatsbeitrag) oder die Ausgabenbewilligungsbefugnis
definitiv an ein anderes Staatsorgan delegiert wurde (vgl.
Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2531; BGE 110 Ib 148 E. 2b ff.;
ferner
René Rhinow, Wesen und Begriff der Subvention in der
schweizerischen Rechtsordnung, Basel 1971, S. 174, wonach ein gesetzlich
begründeter Anspruch – ohne gesetzliche Begrenzung oder Vorbehalt – nicht durch
den Voranschlag eingeschränkt oder entzogen werden kann)
.
4.3
Zunächst
ist eine vertragliche Bindung aus Sicht des Parlaments zu verneinen, enthält
die Leistungsvereinbarung vom Dezember 2013 doch wie oben 3.1 aufgezeigt einen
Budgetvorbehalt; die Zusicherung der Subvention wurde mithin vom zur Verfügung
stehenden Kredit abhängig gemacht (vgl. Präambel der Leistungsvereinbarung vom Dezember 2013
sowie Ziff. 6.1 Abs. 4; ferner zum rechtlichen Charakter eines
solchen Vorbehalts Rhinow, S. 166, welcher die zusätzlichen bzw.
zweckfremden Bestimmungen dieser Art in Subventionsverträgen als Bedingungen
qualifiziert). Aus dem expliziten Hinweis auf die Genehmigung des Budgets wie
auch auf den Ausgabenentscheid selbst in der Leistungsvereinbarung sowie aus
den rechtlichen Grundlagen ergibt sich, dass die maximale Leistungsmenge bzw.
der Höchstbetrag der Subvention massgeblich durch die für diese Ausgaben
vorausgesetzte Kreditbewilligung bzw. die kantonsrätliche Festsetzung des
Budgets beeinflusst wird. Der Beschwerdeführerin musste mithin bekannt sein,
dass die finanziellen Leistungen nach § 37 Abs. 1 lit. b EG BBG
stets unter dem Vorbehalt der öffentlichen Finanzlage stehen. Davon ging die
Beschwerdeführerin denn auch im Rekursverfahren noch selbst aus.
Entgegen in der Beschwerde vertretener Auffassung ergibt
sich aus der Leistungsvereinbarung sodann nicht, dass die gemäss deren
Ziff. 3.4 in den Jahresvereinbarungen festzulegende maximale
Leistungsmenge anhand Ziff. 9.2.4 f. der Leistungsvereinbarung zu
berechnen wäre, lässt sich doch die maximale Leistungsmenge angesichts dessen,
dass sie massgeblich durch die öffentlichen Finanzlage beeinflusst wird, gar
nicht bzw. erst recht nicht vorgängig zur Budgetfestsetzung berechnen.
In Ziff. 9.2.4 f. der
Leistungsvereinbarung wird vielmehr einzig festgelegt, wie der konkrete
Subventionsanspruch – bis zur durch die maximale Leistungsmenge vorbestimmten
Höchstgrenze – zu berechnen ist. Soweit die tatsächliche Leistungsmenge bzw.
Anzahl Studierender die maximale Leistungsmenge übersteigt, ergibt sich
folglich aus Ziff. 9.2.4 f. kein (vertraglicher) Anspruch auf eine
nachträgliche Erhöhung des Höchstbetrags der Leistungsmenge bzw. Subvention.
4.4
Bei
§ 37 Abs. 1 lit. b EG BBG handelt es sich sodann um eine
Kann-Vorschrift, die ein Entschliessungsermessen gewährt und keine
Rechtsansprüche bestimmter Bildungsinstitutionen begründet. Entgegen ihrer
Auffassung hat die Beschwerdeführerin mithin
keinen gesetzlichen Anspruch
auf unbegrenzte Subventionierung der beitragsberechtigten Bildungsgänge. Daran
ändert auch das von der Beschwerdeführerin angerufene "öffentliche
Interesse an der Subventionierung der von [ihr] angebotenen Bildungsgänge"
nichts.
4.5
Subventionen
sind vielmehr Staatsbeiträge zur Unterstützung oder Erhaltung von Leistungen im
öffentlichen Interesse, auf die das Gesetz keinen Anspruch einräumt (§ 3
Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [StaatsbeitragsG,
LS 132.2]). Wie die Ausgangsverfügung zutreffend erwägt, handelt es sich
bei der zugesicherten Subvention zwar um eine
gebundene
Ausgabe im Sinn
des § 3 Abs. 2 (lit. a) StaatsbeitragsG. Als solche ist sie
freilich – im Gegensatz zu den übrigen Subventionen im Sinn des § 3
Abs. 3 Staatsbeitragsgesetz – bloss referendumsmässig, jedoch nicht auch
budgetmässig gebunden; die Zusicherung einer solchen Subvention steht generell
unter Budgetvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats zum
Staatsbeitragsgesetz, ABl 1988, S. 1246 ff., 1267; vgl. ferner
Peter Saile, Das Recht zur Ausgabenbewilligung der zürcherischen Gemeinden,
St. Gallen 1991, S. 156 f.). Ein entsprechender ausdrücklicher
Budgetvorbehalt findet sich hier wie erwähnt in der Rahmenvereinbarung.
4.6
Auch aus
den hier infrage stehenden Delegationsbestimmungen ergibt sich, dass die in
§ 37 Abs. 1 lit. b EG BBG vorgesehenen finanziellen Leistungen
Ausgaben darstellen, welche zwar referendumsmässig, nicht aber budgetmässig
gebunden sind:
Die Kompetenz zur Bewilligung von Ausgaben gestützt auf
§ 37 Abs. 1 lit. b EG BBG wird in § 39 lit. d in
Verbindung mit Anhang 2 der Finanzcontrollingverordnung vom 5. März
2008 (FCV, LS 611.2) zwar ausdrücklich der Vorinstanz (als für die
Berufsbildung zuständige Direktion [vgl. § 4 EG BBG]) übertragen; die
Tragweite dieser Finanzdelegation ist allerdings nicht genügend erkennbar, um (auch)
auf eine Beschränkung der parlamentarischen Budgethoheit schliessen zu können. Obschon
die betreffenden finanziellen Leistungen gemäss den gesetzlichen Vorgaben (
§ 28 Abs. 3 EG BBG
in Verbindung mit
§ 2 Abs. 2 VFin BBG) nur an ganz bestimmte Bildungseinrichtungen
ausgerichtet werden können (Zertifizierung oder gleichwertiger
Leistungsausweis, Gewährleistung der Qualität, Kontinuität und Koordination des
Angebots, Eignung der Infrastruktur usw.) und die §§ 5b f. VFin BBG
(in der bis 31. Dezember 2016 geltenden Fassung [OS 68, 54;
OS 70, 159]) eine Grundlage für die Berechnung der pro studierender Person
auszurichtenden Pauschalen enthalten, lässt sich nämlich insbesondere die maximale
Höhe der Ausgaben durch die gesetzlichen Bestimmungen (allein) nicht
abschätzen, da darin etwa keine maximalen Klassengrössen vorgegeben werden; und
auch bezüglich des Zeitpunkts der Ausgabe besteht ein gewisser
Entscheidungsfreiraum der Vorinstanz. Eine Kontrolle von deren
Ausgabenbeschlüssen bzw. derjenigen des MBA (vgl. § 42 FCV in
Verbindung mit § 66 Abs. 2
der Verordnung
über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom
18. Juli 2007 [LS 172.11])
durch das Parlament lässt sich hier
deshalb trotz der in § 39 lit. d FCV vorgenommenen Ausgabendelegation
rechtfertigen (so schon VGr, 19. Dezember 2018, VB.2018.00590, E. 5.3
Abs. 1).
5.
5.1
Wie nun
aus dem Protokoll des Kantonsrats zur Budgetdebatte 2016 hervorgeht, waren in
dem – als Grundlage für das Budget 2016 dienenden – Konsolidierten
Entwicklungs- und Finanzplan ([KEF]; vgl. hierzu § 9 ff. CRG) des
Regierungsrats unter der Leistungsgruppe 7306, Berufsbildung, für das Jahr 2016
im Vergleich zum Vorjahr noch Mehrkosten für Beiträge an die Höhere
Berufsbildung von Fr. 2'200'000.- ausgewiesen gewesen, die der Einfrierung
des Budgets 2016 auf dem Stand des Jahres 2015 zum Opfer gefallen waren; eine
Verschlechterung des Budgets 2016 in diesem Umfang lehnte die Mehrheit des Kantonsrats
ab (Protokoll der Sitzung des Zürcher Kantonsrates vom 14. Dezember 2015,
S. 1939 ff. [abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte
> Protokolle]; ferner KEF 2013–2016 [abrufbar unter www.fv.zh.ch
> Finanzplanung]). Die Vorinstanz bzw. das MBA sah sich deshalb
veranlasst, die in diesem Bereich vorgegebene (für das Jahr 2016) zu tiefe bzw.
nicht für alle zu erwartenden Ausgaben ausreichende Kreditsumme auf die unterschiedlichen
Empfängerinnen und Empfänger finanzieller Leistungen im Sinn von §§ 36 ff.
EG BBG zu verteilen.
In solchen Fällen hat
grundsätzlich zunächst die Auszahlung vorbehaltlos zugesicherter Leistungen zu
erfolgen sowie von Kostenanteilen nach § 36 EG BBG, das heisst von
Staatsbeiträgen, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt (vgl.
§ 2 f. StaatsbeitragsG); der verbleibende Rest ist unter den
Empfängerinnen und Empfängern von unter Vorbehalt zugesicherten Subventionen
bzw. von Ermessensstaatsbeiträgen aufzuteilen, wobei die Verwaltung nach
pflichtgemässem Ermessen vorzugehen und auf eine rechtsgleiche und willkürfreie
Verteilung der vorhandenen Mittel zu achten hat (vgl. hierzu Rhinow,
S. 173 f.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2531).
5.2
Dafür,
dass das MBA rechtsungleich oder willkürlich vorgegangen wäre, liegen keine
Anhaltspunkte vor; solches wird denn auch von der Beschwerdeführerin nicht
geltend gemacht. Bei der Verteilung der vom Parlament gesprochenen Mittel
knüpfte die Behörde vielmehr – was sachgerecht erscheint – an die Prognosen der
einzelnen Bildungseinrichtungen für das Jahr 2016 an, so bei der
Beschwerdeführerin an die im Mai 2015 eingereichte Schätzung der
Teilnehmerinnen und Teilnehmer der von ihr im Jahr 2016 durchgeführten Kurse,
und errechnete gestützt auf die massgeblichen (gesetzlich bzw. vertraglich
festgelegten) Pauschalen die jeweiligen Maximalbeiträge für das Jahr 2016. Bei
der Beschwerdeführerin ergab dies den Betrag von Fr. 2'333'000.-, weshalb
ihr das MBA gestützt auf § 39 lit. d FCV am 11. Juli 2016 mit
der Ausgangsverfügung ("Ausgabenbewilligung") eine Subvention in
höchstens diesem Umfang zusicherte.
6.
6.1
Zwar folgt
der Voranschlags- bzw. Budgetkredit dem Verpflichtungskredit
(Ausgabenbewilligung) in der Regel zeitlich nach; da der Voranschlag eine
Jahresperiode erfasst, kommt es in der Praxis allerdings häufig vor, dass zum
Zeitpunkt der Budgetierung der Verpflichtungskredit noch nicht gesprochen ist,
womit der Voranschlagskredit oder mindestens eine erste Tranche davon zeitlich
vor dem Verpflichtungskredit gesprochen wird (Saile/Burgherr/Loretan,
Rz. 676 ff.). Die Beschwerdeführerin vermag insofern aus dem Umstand
nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, dass das MBA über die ihr auszurichtende
Subvention für das Jahr 2016 erst nach der Budgetdebatte des Kantonsrats
beschloss (vgl. sodann Ziff. 3.4 Abs. 2 der Leistungsvereinbarung).
6.2
Freilich
ist hier nicht zu übersehen, dass die Beschwerdeführerin gewisse Dispositionen
für das fragliche Beitragsjahr bereits lange vor diesem Zeitpunkt treffen
musste und die letztlich gesprochene Subvention geringer ausfiel, als von ihr
erwartet worden sein mag.
Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin ergibt
sich jedoch daraus nicht die Unzulässigkeit der Plafonierung der ihr für das
Jahr 2016 auszurichtenden bzw. ausgerichteten Subvention. Aufgrund des
expliziten Hinweises auf die Genehmigung des Budgets wie auch den
Ausgabenentscheid selbst in der Leistungsvereinbarung war der
Beschwerdeführerin bekannt, dass die finanziellen Leistungen nach § 37
Abs. 1 lit. b EG BBG stets unter dem Vorbehalt der öffentlichen
Finanzlage stehen. Wiewohl es zutreffen mag, dass es der Beschwerdeführerin
aufgrund verschiedener Unsicherheitsfaktoren nicht möglich war, eine
"zuverlässige Schätzung" der Anzahl Teilnehmender an den
beitragsberechtigten Ausbildungsgängen zu den vertraglich vorgesehenen bzw. in
der Zukunft liegenden Stichtagen abzugeben, musste sie dennoch davon ausgehen, dass
die von ihr und den weiteren beitragsberechtigten Bildungseinrichtungen
jährlich eingereichten Planzahlen vom Regierungsrat bzw. der Vorinstanz zur
Abschätzung der im Folgejahr anfallenden kassenwirksamen Summe herangezogen würden
und diese wiederum ins Budget eingestellt würde. Ihre Angaben in diesem
Zusammenhang gegenüber dem MBA vermochten insofern nicht nur diesem als
Orientierungspunkt für die im nächsten Jahr zu tätigenden Ausgaben zu dienen,
sondern gleichzeitig auch der Beschwerdeführerin selbst einen (für die
Planungssicherheit notwendigen) Anhaltspunkt zur Grössenordnung des zu
erwartenden, das heisst vom Beschwerdegegner später höhenmässig "in etwa"
bewilligten Beitrags zu liefern.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführerin macht weiter einen Anspruch auf Erhöhung der Subvention aus
Gründen des Vertrauensschutzes geltend. In diesem Zusammenhang bringt sie vor,
das MBA habe in den Jahresvereinbarungen der Jahre 2014, 2015 und 2016 sowie in
den "korrespondierenden Verfügungen der Jahre 2014 und 2015" darauf
verzichtet, die Höhe der Staatsbeiträge einseitig festzulegen bzw. vertraglich
zu vereinbaren, weshalb sie davon ausgegangen sei, dass das MBA auch im
Jahr 2016 auf eine Festlegung der maximalen Leistungsmenge verzichten
werde.
7.2
Die
fehlende Festlegung der maximalen Leistungsmenge in den Jahresvereinbarungen
2014, 2015 und 2016 bildete für sich von vornherein keine geeignete
Vertrauensgrundlage, zumal der Beschwerdeführerin bekannt sein musste und auch
bekannt war, dass die maximale Leistungsmenge nicht aufgrund der effektiven
Studierendenzahlen festgelegt würde, sondern "sich aus dem Budgetbeschluss
des Kantonsrates ableitet". Die Beschwerdeführerin hat sich sodann
entgegenhalten zu lassen, in der Vergangenheit diesbezüglich nie opponiert und
die betreffenden Jahresvereinbarungen jeweils anstandslos unterzeichnet zu
haben.
Die Beitragsverfügungen der Rechnungsjahre 2014 und 2015
liegen nicht in den Akten. Die Beschwerdeführerin macht zwar sinngemäss
geltend, für die Kalenderjahre 2014 und 2015 eine anhand der tatsächlichen
Leistungsmenge bzw. auf Basis der effektiven Teilnehmeranzahl zu den Stichtagen
berechnete Subvention erhalten zu haben, bringt indes nicht vor, die tatsächliche
Anzahl Studierender der beitragsberechtigten Ausbildungsgänge sei bereits in
den Jahren 2014 und 2015 über der zuvor erwarteten gelegen. Wie es sich damit
verhält, kann jedoch offenbleiben; selbst wenn der Beschwerdeführerin in den
Jahren 2014 und 2015 jeweils ein höherer als der zuvor geschätzte Betrag
gewährt worden wäre, stellte dies für sich allein genommen noch keine
Vertrauensgrundlage dar (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1995; so schon VGr,
19. Dezember 2018, VB.2018.00590, E. 5.5).
Anzumerken bleibt, dass die Beschwerdeführerin nicht
substanziiert geltend macht oder belegt, dass sie in Unkenntnis der
Ausgangsverfügung in den beitragsberechtigten Ausbildungsgängen je eine
zusätzliche Klasse bzw. eine Klasse mehr als den geschätzten Teilnehmendenzahlen
entsprechend geführt hätte. Vielmehr führte sie in der Rekursschrift vom
20. Juli 2016 noch aus, falls sie nur die verfügte maximale Leistungsmenge
erhalte, müsse sie Studierende "ablehnen", welche sich dann an einer
anderen Schule einschreiben müssten, bzw. dass "der Anmeldestand" die
verfügte maximale Leistungsgrenze übersteigen werde, was gegen die Annahme
gutgläubig getätigter, nicht mehr rückgängig zu machender Dispositionen – wie
sie für einen Vertrauenstatbestand vorausgesetzt würden – spricht.
8.
8.1
Die
Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz schliesslich in formeller Hinsicht vor,
sie habe sich mit ihren (der Beschwerdeführerin) Vorbringen im Rekursverfahren
"zur Unmöglichkeit der Teilnehmerschätzung im Voraus" nicht oder nur
ungenügend auseinandergesetzt; sie rügt damit eine Verletzung ihres Anspruchs
auf rechtliches Gehör.
8.2
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst das Recht der
von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die
Behörde deren Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,
ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen ausdrücklich widerlegen,
sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der
Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene Person über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der
Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens
kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten
lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I
232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1; ausführlich zur
Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf
rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000,
S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).
8.3
Die
Verfügung vom 31. Juli 2018 setzt sich zwar tatsächlich nicht mit den
Einwänden der Beschwerdeführerin zur Unmöglichkeit "exakter Angaben der
Studierendenzahlen mehr als ein Jahr im Voraus" bzw. den angeführten
Unsicherheitsfaktoren auseinander. Zur Wahrung der Begründungspflicht ist indes
wie soeben aufgezeigt eine Befassung mit jedem einzelnen Parteivorbringen auch
nicht erforderlich. Insgesamt setzt sich die Verfügung vom 31. Juli 2018
mit der Sachlage in einem Ausmass auseinander, das der Beschwerdeführerin
erlaubte, sich der Tragweite des Entscheids bewusst zu werden und ihn in voller
Kenntnis der Sache an eine höhere Instanz weiterzuziehen. Eine Verletzung der
Begründungspflicht liegt nicht vor; die Rüge der Gehörsverletzung ist
unbegründet.
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
10.
10.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Zu prüfen
bleibt, ob es sich rechtfertigt, einen Teil der Kosten – wie von der
Beschwerdeführerin angestrebt – der Vorinstanz aufzuerlegen, weil diese gegen
das Beschleunigungsgebot verstossen habe.
10.2
Im
Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen haben die Parteien Anspruch
auf Beurteilung innert nützlicher Frist (Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 und § 4a VRG, vgl. auch
§ 27c VRG). Eine Rechtsverzögerung ist anzunehmen, wenn behördliches
Handeln nicht grundsätzlich verweigert wird, jedoch nicht binnen der
gesetzlichen Frist oder – wo eine solche fehlt – nicht binnen angemessener
Frist erfolgt (BGE 103 V 190 E. 3c; Jürg Bosshart/Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 40 f.).
Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der
Umstände des Einzelfalls festzulegen. Die Feststellung einer
verfassungswidrigen Rechtsverzögerung setzt allerdings voraus, dass der
Beschwerdeführer die Vorinstanz erfolglos um eine raschere Abwicklung des Verfahrens
ersucht und sein entsprechendes Interesse dargetan hat (BGr, 16. Oktober
2008, 2D_110/2008, E. 5; VGr, 13. März 2013, VB.2012.00556,
E. 4.1).
Vorliegend beantragt die – anwaltlich vertretene –
Beschwerdeführerin weder explizit noch implizit die Feststellung einer
Rechtsverzögerung im Rekursverfahren, sie will eine solche vielmehr lediglich
im Rahmen der Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorliegenden Verfahrens
berücksichtigt haben. Für eine dispositivmässige Feststellung einer Verletzung
des Beschleunigungsgebots bleibt damit von vornherein kein Raum, möglich wäre
einzig ein erwägungsweises Festhalten einer solchen (Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 4a N. 30).
Aus den Akten erhellt, dass die Vorinstanz der
Beschwerdeführerin die Rekursantwort am 28. September 2016 "zur
Kenntnisnahme" zusandte. Am 3. März 2017 erkundigte sich die
Beschwerdeführerin, bis wann mit einem Rekursentscheid zu rechnen sei, worauf
ihr beschieden wurde, ein Entscheid "vor Sommer 2017" erscheine
"kaum möglich". Im Januar 2018 gelangte die Beschwerdeführerin ein
weiteres Mal an die Vorinstanz und erkundigte sich nach dem
"Verfahrensstand". Die Vorinstanz antwortete daraufhin, es sei mit
einem Entscheid "im zweiten Quartal 2018" zu rechnen. Die Beschwerdeführerin
hat sich mithin zwar wiederholt danach erkundigt, bis wann mit einem
Rechtsmittelentscheid zu rechnen sei, indes nicht zum Ausdruck gebracht, dass
sie mit der langen Bearbeitungsdauer nicht einverstanden sei, sondern vielmehr
Verständnis für die erneute Verzögerung nach dem Sommer 2017 geäussert.
Eine teilweise Kostenbelastung der Vorinstanz aus Billigkeitsgründen erscheint
deshalb vorliegend nicht angezeigt.
11.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen
Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.
Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird,
kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur
die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.
Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu
geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 6'560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist
binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …