zh_verwaltungsgericht · PB.2007.00055 · 2008-05-28 · de

Auszahlung Ferienguthaben | Entschädigung des Ferienanspruchs nach erfolgter Kündigung [Die Beschwerdeführerin arbeitete seit 1968 bei der Beschwerdegegnerin, zuletzt als Verwaltungssekretärin im Steueramt. Das Arbeitsverhältnis wurde im Februar 2006 seitens der Beschwerdegegnerin gekündigt. Im Zeitpunkt der Kündigung hatte die Beschwerdeführerin ein offenes Ferienguthaben. Strittig ist die finanzielle Abgeltung des Ferienanspruchs.] Eintreten (E. 1.1). Ermittlung des Streitwerts: Nach kantonalem Recht (worauf das kommunale Recht verweist) sind pro Jahr 260 Arbeitstage zu leisten. Der Jahreslohn der Beschwerdeführerin ist bekannt. Gestützt auf diese Eckdaten ist der Tageslohn zu berechnen (E. 1.2). Es ergibt sich ein Streitwert, der zur Kammerzuständigkeit führt (E. 1.3). Zum kommunalen Recht (E. 2.1). Eine kommunale Regelung, wonach nicht bezogene Ferien ersatzlos verfallen, ist vorliegend unzulässig, da sie auf einer ungenügenden Delegationsnorm beruht (E. 2.2). Ein Teil der nicht bezogenen Ferientage wurde der Beschwerdeführerin in den Jahren 2000 bzw. 2001 auf den Zeitpunkt ihrer Pensionierung hin gut geschrieben. Diese Ansprüche sind nicht verjährt, da die Beschwerdegegnerin jeweils auf der Lohnabrechnung die bezogenen Ferientage aufführte und den Saldo zog. Zudem trat mit der gemeinderätlichen Genehmigung des Ferienanspruchs eine Unterbrechung der Verjährung ein (E. 2.3). Für die Übertragung der weiteren nicht bezogenen Ferientage auf Folgejahre liegt keine Bewilligung des Gemeinderats vor. Der Sinn des Genehmigungsvorbehalts besteht darin, im Rahmen der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers den Erholungszweck der Ferien zu gewährleisten. Auch der öffentlich-rechtliche Arbeitgeber hat dafür zu sorgen, dass die Ferien grundsätzlich im laufenden Kalenderjahr bezogen werden. Er ist damit dafür verantwortlich, wenn der Anspruch erst viel später geltend gemacht wird. Wenn es Arbeitnehmenden infolge Arbeitsüberlastung faktisch verunmöglicht wird, ihre Ferien zu beziehen - wie hier -, wirkt sichder Genehmigungsvorbehalt nicht auf den materiellen Ferienanspruch aus (E. 2.4). Zur Kompensation des Ferienanspruchs während der Freistellungsdauer: Die Beschwerdeführerin war während der gesamten Freistellungsdauer ganz oder teilweise arbeitsunfähig. Aufgrund des Krankheitsbildes bestand keine Ferienfähigkeit, weshalb die Kompensation des Ferienanspruchs nicht möglich war (E. 3). Zur Höhe des Ferienanspruchs (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5).Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 28.05.2008 PB.2007.00055
Zurich Verwaltungsgericht 28.05.2008 PB.2007.00055
Zurigo Verwaltungsgericht 28.05.2008 PB.2007.00055

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2007.00055
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Geschäftsnummer:
PB.2007.00055
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.05.2008
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Auszahlung Ferienguthaben
Entschädigung des Ferienanspruchs nach erfolgter Kündigung
[Die Beschwerdeführerin arbeitete seit 1968 bei der Beschwerdegegnerin, zuletzt als Verwaltungssekretärin im Steueramt. Das Arbeitsverhältnis wurde im Februar 2006 seitens der Beschwerdegegnerin gekündigt. Im Zeitpunkt der Kündigung hatte die Beschwerdeführerin ein offenes Ferienguthaben. Strittig ist die finanzielle Abgeltung des Ferienanspruchs.]
Eintreten (E. 1.1). Ermittlung des Streitwerts: Nach kantonalem Recht (worauf das kommunale Recht verweist) sind pro Jahr 260 Arbeitstage zu leisten. Der Jahreslohn der Beschwerdeführerin ist bekannt. Gestützt auf diese Eckdaten ist der Tageslohn zu berechnen (E. 1.2). Es ergibt sich ein Streitwert, der zur Kammerzuständigkeit führt (E. 1.3). Zum kommunalen Recht (E. 2.1). Eine kommunale Regelung, wonach nicht bezogene Ferien ersatzlos verfallen, ist vorliegend unzulässig, da sie auf einer ungenügenden Delegationsnorm beruht (E. 2.2). Ein Teil der nicht bezogenen Ferientage wurde der Beschwerdeführerin in den Jahren 2000 bzw. 2001 auf den Zeitpunkt ihrer Pensionierung hin gut geschrieben. Diese Ansprüche sind nicht verjährt, da die Beschwerdegegnerin jeweils auf der Lohnabrechnung die bezogenen Ferientage aufführte und den Saldo zog. Zudem trat mit der gemeinderätlichen Genehmigung des Ferienanspruchs eine Unterbrechung der Verjährung ein (E. 2.3). Für die Übertragung der weiteren nicht bezogenen Ferientage auf Folgejahre liegt keine Bewilligung des Gemeinderats vor. Der Sinn des Genehmigungsvorbehalts besteht darin, im Rahmen der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers den Erholungszweck der Ferien zu gewährleisten. Auch der öffentlich-rechtliche Arbeitgeber hat dafür zu sorgen, dass die Ferien grundsätzlich im laufenden Kalenderjahr bezogen werden. Er ist damit dafür verantwortlich, wenn der Anspruch erst viel später geltend gemacht wird. Wenn es Arbeitnehmenden infolge Arbeitsüberlastung faktisch verunmöglicht wird, ihre Ferien zu beziehen - wie hier -, wirkt sich der Genehmigungsvorbehalt nicht auf den materiellen Ferienanspruch aus (E. 2.4). Zur Kompensation des Ferienanspruchs während der Freistellungsdauer: Die Beschwerdeführerin war während der gesamten Freistellungsdauer ganz oder teilweise arbeitsunfähig. Aufgrund des Krankheitsbildes bestand keine Ferienfähigkeit, weshalb die Kompensation des Ferienanspruchs nicht möglich war (E. 3). Zur Höhe des Ferienanspruchs (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5).
Gutheissung
Stichworte:
ARBEITSFÄHIGKEIT
ARBEITSZEIT
DELEGATIONSNORM
EINREDEN
FERIEN
FERIENABGELTUNG
FERIENANSPRUCH
FERIENUNFÄHIGKEIT
FREISTELLUNG
GENEHMIGUNGSVORBEHALT
GESETZESDELEGATION
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KOMPENSATION
NOVATION
SALDO
STREITWERTBERECHNUNG
ÜBERTRAGUNG
UNTERBRECHUNG
VERJÄHRUNG
VERWIRKUNG
Rechtsnormen:
Art. 87 Abs. 1 OR
Art. 117 Abs. 2 OR
Art. 127 OR
Art. 135 OR
Art. 329c Abs. 2 OR
§ 81 Abs. 2 VVPG
§ 83 Abs. 1 lit. a VVPG
§ 116 Abs. 3 VVPG
Publikationen:
RB 2008 Nr. 99 S. 191
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2007.00055
Entscheid
der 4. Kammer
vom
28. Mai 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Rhea Schircks Denzler.
In Sachen
A
,
vertreten durch
Rechtsanwältin
B
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeinde X,
vertreten durch
den
Gemeinderat X,
dieser vertreten durch
Rechtsanwältin C,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Auszahlung
Ferienguthaben,
hat
sich ergeben:
I.
A, geboren 1947, arbeitete seit 1968 bei
der Gemeinde X; seit 1987 war sie als Verwaltungssekretärin auf dem Steueramt tätig.
Im Februar 2006 wurde ihr gekündigt. Infolge Krankheit endigte das
Arbeitsverhältnis Ende März 2007. Mit Entscheid vom 27. August 2007 sprach
der Bezirksrat R A eine Entschädigung von fünf Monatslöhnen infolge der
Kündigung zu. Dieser Entscheid ist in Rechtskraft erwachsen.
Nach Beendigung des Arbeitsverhältnisses
hatte A unter anderem die Auszahlung eines Guthabens von 146 Ferientagen
verlangt. Dies lehnte der Gemeinderat X in Dispositiv-Ziffer 3 eines Beschlusses
vom 14. Mai 2007 ab.
II.
A liess gegen Dispositiv-Ziffer 3 des
Gemeinderatsbeschlusses rekurrieren und den Lohn für (nunmehr) 148 Ferientage
verlangen. Der Bezirksrat R wies das Rechts­mittel mit Beschluss vom
1. November 2007 ab.
III.
Dagegen liess
A
am 7. Dezember
2007 Beschwerde beim Verwaltungs­gericht erheben und beantragen, den Beschluss
des Bezirksrats R aufzuheben sowie die Gemeinde X zu verpflichten, ihr den Lohn
für (wiederum) 146 Ferientage zu vergüten, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Gemeinde X liess mit Eingabe vom 10. März 2008
beantragen, die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen.
Auch der Bezirksrat R hatte in seiner Vernehmlassung vom 4./7. Januar 2008
auf Abweisung der Beschwerde geschlossen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid des Bezirksrats
über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Nachdem auch die weiteren
Prozess­voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Für die
gerichtsinterne Zuständigkeit ist vorab der Streitwert zu ermitteln. Die Beschwerdeführerin
beziffert ihr Begehren nicht mit einem Frankenbetrag, sondern beantragt die Zusprechung
des "Lohnes" für 146 Ferientage.
1.2.1
Bestimmungen der Gemeinden über das Anstellungsverhältnis ihrer
Angestellten bleiben gegenüber den kantonalen Bestimmungen vorbehalten (§ 72
Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926). Das Personal der
Beschwerdegegnerin untersteht der kommunalen Personalverordnung vom
13. Dezember 2000 (PVO). Gemäss Art. 3 PVO gelten sinngemäss die
Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes und dessen Ausführungserlasse,
soweit die Personal­verordnung nichts Abweichendes regelt. Der Ferienanspruch
richtet sich nach kantonalem Recht (Art. 66 PVO). Aufgrund ihres Alters
beträgt der Ferienanspruch der Beschwerdeführerin nach § 43 lit. a
des Personal­gesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) in
Verbindung mit § 79 Abs. 1 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz
vom 19. Mai 1999 (VVPG, LS 177.111) fünf Wochen pro Jahr.
1.2.2
Die kommunalen Erlasse äussern sich nicht zur Jahresarbeitszeit (Art. 61
PVO in Verbindung mit Art. 31 ff. der Vollzugs­bestimmungen zur
Personalverordnung vom 14. Februar 2001 [VPVO]). Somit ist das kantonale
Recht massgebend. Gemäss § 116 Abs. 3 VVPG beträgt die jährliche
Arbeitszeit bei einem vollen Pensum grundsätzlich brutto 2184 Stunden, nämlich
52 Wochen mal 42 Stunden. Auf jede Woche fallen fünf Arbeitstage (Art. 31
VPVO; die Regelung entspricht § 116 Abs. 1 VVPG). Damit sind pro Jahr
260 Arbeitstage zu leisten (Ruhe- und Feiertage sind nicht
aufzuschlüsseln, da der Lohn unverändert bleibt). Für die Berechnung der Ferien­entschädigung
ist in der Regel der 13. Monatslohn nicht zu berücksichtigen (vgl.
Anastasia Falkner, Ferienentschädigung nach Beendigung des
Arbeitsverhältnisses, in: AJP 2004 S. 944–946). Wenn der auf­gelaufene
Feriensaldo am Ende der Anstellung ausbezahlt wird, ist allerdings ein Anteil am
13. Monatslohn zusätzlich zu bezahlen (Ullin Streiff/Adrian von Kaenel,
Arbeits­vertrag, 6. A., Zürich etc. 2006, Art. 329d N. 3
S. 445).
1.2.3
Die Beschwerdeführerin erzielte gemäss Lohn­abrechnungen von Dezember 2005
sowie von Januar bis Oktober 2006 einen Monatslohn von Fr. 7'150.60 bzw.
von Fr. 7'746.50 (inklusive 13. Monatslohn, Art. 38 Abs. 1 PVO)
oder einen Jahreslohn von Fr. 92'958.-. Bei 260 Arbeitstagen pro Jahr
ergibt sich ein Tageslohn von (gerundet) Fr. 357.55.
1.3
Damit
beträgt der Streitwert (gerundet) Fr. 52'199.50 (146 Tage à Fr. 357.55),
weshalb die An­gelegenheit durch die Kammer zu erledigen ist (§ 38
Abs. 1 und 2 VRG).
2.
2.1
Nach Art. 67
Abs. 1 PVO ordnet die Exekutive den Ferienbezug und die Berechnung des
Anspruchs für Angestellte, welche das Arbeitsverhältnis im Laufe eines Kalender­jahres
antreten oder verlassen. Sie regelt die Kürzung des Ferienanspruches bei Abwesenheiten
infolge Krankheit, Unfall, Urlaub, Militär- und Zivilschutzdienst oder aus anderen
Gründen (Art. 67 Abs. 2 PVO). Gemäss Art. 21 VPVO sind die
Ferien so verteilt zu beziehen, dass sich die Angestellten ohne Anstellung von
Aushilfen gegenseitig vertreten können (Abs. 1). Ferien, die im laufenden
Jahr nicht bezogen werden, sind bis spätestens Mitte des folgenden
Kalenderjahres nachzubeziehen; sie verfallen sonst ersatzlos (Abs. 2).
Über­tragungen sowie der ausnahmsweise Vorbezug von Ferien bedarf der
Bewilligung des Gemeinderates (Abs. 3).
2.2
Vorab ist
die Zulässigkeit von Art. 21 Abs. 2 VPVO zu prüfen, soweit die
Bestimmung den ersatzlosen Verfall nicht bezogener Ferien statuiert.
Mit Art. 67 PVO wurden der Exekutive
Rechtsetzungskompetenzen übertragen. Eine Gesetzesdelegation ist nur unter folgenden,
nach ständiger Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen zulässig: Die
Gesetzesdelegation darf nicht durch die Verfassung aus­geschlossen sein; die
Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein; die Delega­tion muss sich
auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken, und die Grundzüge
der delegierten Materie, das heisst die wichtigen Regelungen, müssen in einem
Gesetz umschrieben sein (Ulrich Hä­fe­lin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006,
Rz. 404 ff., 407). – Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht
erfüllt: Die Delegationsnorm in Art. 67 PVO betrifft insbesondere die Modalitäten
des Ferienbezuges. Was den materiellen Ferienanspruch anbelangt, so wird der Exekutive
lediglich die Kompetenz übertragen, die Kürzung des Ferienanspruches bei
Abwesenheiten aus verschiedenen Gründen zu regeln. Ansonsten richtet sich der
(materielle) Ferienanspruch aber nach kantonalem Recht (Art. 66 PVO).
Gemäss kantonalem Recht sollen zwar Ferien in der Regel bis spätestens Mitte
des folgenden Jahres bezogen werden, eine Verwirkung des Ferien­anspruchs ist
jedoch nicht vorgesehen (vgl. §§ 79 ff. VVPG, insbesondere § 81 Abs. 2
VVPG; vgl. auch BGE 130 III 19 E. 3.2; RB 2002 Nr. 126).
Da die Ausführungsbestimmung über die gesetzliche
Delegationsnorm hinausgeht, soweit der ersatzlose Verfall des Ferienanspruchs
bei verspätetem Nachbezug angeordnet wird, ist der entsprechende Satzteil von Art. 21
Abs. 2 VPVO vorliegend nicht anzuwenden.
2.3
Nach Art. 21
Abs. 3 VPVO bedürfen Übertragungen von Ferientagen der Bewilligung des
Gemeinderates.
2.3.1
Die Beschwerdeführerin wies per Ende 2000 ein Ferienguthaben von 70 Tagen
aus. Der Gemeinderat genehmigte am 24. Januar 2001 unter anderem die
Gutschrift von 70 Ferientagen "für Bezug auf Zeitpunkt
Pensionseintritt". Mit Beschluss vom 2. Oktober 2002 rechnete der
Gemeinderat der Beschwerdeführerin sodann wieder­erwägungsweise zehn Ferientage
"pro 2001 auf die Pension" an.
2.3.2
Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin sind nicht bezogene Ferientage auf
den Zeitpunkt Pensionseintritt gutgeschrieben worden. Da das Anstellungsverhältnis
der Beschwerdeführerin vor Eintritt der Pensionierung gekündigt worden sei und
die Kündigung überhaupt keinen Zusammenhang mit den Ferienansprüchen der
Beschwerdeführerin aufweise, sei der Grund für diese "Gutschriften"
entfallen. – Dieser Ansicht ist nicht zu folgen. Als der Beschwerdeführerin die
insgesamt 80 Ferientage gutgeschrieben wurden, rechneten zweifellos beide
Parteien damit, die Beschwerdeführerin werde bis zu ihrer Pensionierung
angestellt bleiben; andernfalls hätte eine Gutschrift auf die Pensionierung hin
keinen Sinn gemacht. Die Kündigung erfolgte dann aber bereits vor der Pensionierung
und zudem nicht seitens der Beschwerdeführerin. Nachdem die Rekursinstanz der
Beschwerde­führerin infolge der Kündigung fünf Monatslöhne als Entschädigung
zugesprochen hat und dieser Entscheid rechtskräftig geworden ist, ist zudem
nicht davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ein Verschulden an der
Kündigung traf. Dies behauptet die Beschwerdegegnerin denn auch nicht. Damit
ist der Ferienanspruch von 80 Tagen nicht verwirkt.
2.3.3
Nach der Rechtsprechung ist die Verjährung im öffentlichen Recht von Amtes
wegen nur zu berücksichtigen, wenn das Gemeinwesen – anders als hier – Gläubiger
der Forderung ist (BGE 133 II 366 E. 3.3 S. 368). Wie die folgenden
Ausführungen zeigen, hat die Beschwerdegegnerin die Einrede der Verjährung zu
Recht nicht erhoben.
Die Dauer der Verjährungsfrist
für Ferienansprüche ist umstritten. Sie beträgt nach einer mehrheitlich in der
Lehre vertretenen Auffassung fünf Jahre gemäss Art. 128 Ziff. 3 des
Obligationenrechts (OR; Streiff/von Kaenel, Art. 329c N. 4
S. 432, mit Hinweisen), nach anderen Meinungen zehn Jahre gemäss Art. 127
OR (Wolfgang Portmann/Jean-Fritz Stöckli, Schweizerisches Arbeitsrecht,
2. A., Zürich etc. 2007, S. 139; Christiane Brunner et al., Kommentar
zum Arbeitsvertragsrecht, 3. A., Basel etc. 2005, S. 148). Die Ver­jährung
beginnt mit der Fälligkeit (Art. 130 OR), welche bei vierwöchigem
Ferienanspruch nach Ablauf von 48/52 des Entstehungsjahres eintritt
(Streiff/von Kaenel, Art. 329c N. 4 S. 432, mit Hinweisen).
Dementsprechend tritt die Fälligkeit bei fünfwöchigem Ferien­anspruch nach
Ablauf von 47/52 des Entstehungsjahres ein.
Ob von einer fünf- oder
zehnjährigen Verjährungsfrist auszugehen ist, kann vorliegend aber offen
bleiben. Zu beachten ist nämlich, dass die Beschwerdegegnerin jeweils auf der
monatlichen Lohnabrechnung die bezogenen Ferientage aufführte und den Saldo
zog. Wenn am Ende jedes Jahres der Restanspruch an Ferien den Arbeitnehmern vom
Arbeit­geber mitgeteilt wird, ist eine Novation im Sinn von Art. 117
Abs. 2 OR anzunehmen, was den Anspruch neu entstehen lässt, sodass die
Verjährung neu zu laufen beginnt (Streiff/von Kaenel, Art. 329c N. 5;
Jürg Brühwiler, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag, 2. A., Art. 329c
N. 1; OGr ZG, 17. November 1981, SJZ 81/1985, S. 306 ff.).
Dies muss auch gelten, wenn monatliche Abrechnungen mitgeteilt werden.
Schliesslich ist der Eintritt
der Verjährung auch aus einem anderen Grund zu verneinen: Die Übertragung eines
Ferienguthabens von 70 Tagen wurde am 24. Januar 2001 gemeinderätlich
genehmigt. Anders als der Gemeinderats­beschluss vom 2. Oktober 2002 wurde
diese erste Genehmigung der Beschwerdeführerin nach ihren eigenen – unbestritten
gebliebenen – Angaben mitgeteilt. Durch diese Anerkennung der Forderung trat
eine Unterbrechung der Verjährung im Sinn von Art. 135 OR ein, womit die
Verjährungsfrist von neuem zu laufen begann (Robert Däppen, Basler Kommentar,
2007, Art. 135 OR N. 2). Der Ferienanspruch von 70 Tagen wurde sodann
vor Ablauf von fünf Jahren bezogen, da die Beschwerdeführerin nach den Akten pro
Jahr ungefähr 20 Ferientage nahm. Zudem gelten stets die "älteren"
Ferientage als zuerst bezogen (vgl. Art. 87 Abs. 1 OR).
2.3.4
Der Ferienanspruch von 80 Tagen ist somit weder verwirkt noch verjährt.
2.4
Wie
vorstehend ausgeführt, ist Art. 21 Abs. 2 VPVO insoweit nicht
anwendbar, als der ersatzlose Verfall von Ferien bei verspätetem Bezug
angeordnet wird (oben 2.2). Art. 21 Abs. 3 VPVO enthält sodann einen
Genehmigungsvorbehalt für die Übertragung von Ferientagen auf Folgejahre.
Unbestrittenermassen wurden keine weiteren Ferientage mit Genehmigung des
Gemeinderats übertragen.
2.4.1
Der Sinn des Genehmigungsvorbehaltes besteht darin, im Rahmen der Fürsorgepflicht
des Arbeitgebers den Erholungszweck der Ferien zu gewährleisten. Der Staat als
Arbeitgeber muss überwachen können, dass sein Personal zur gesetzlich
vorgesehenen Erholungszeit kommt. Weiter soll es der Genehmigungsvorbehalt dem
Arbeitgeber auch ermöglichen, den Überblick über die ihm noch zur Verfügung
stehende personelle Kapazität zu behalten (VGr, 5. Juli 2002,
PB.2002.00004, E. 3a, www.vgrzh.ch, mit Hinweis). Anders als im Privatrecht
(Art. 329c Abs. 2 OR) bestimmt zwar hier nicht der Arbeitgeber den
Zeitpunkt des Ferienbezugs. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin kann
aber bei einer Verwaltungssekretärin nicht von "partnerschaftlicher
Absprache mit dem unmittelbaren Vorgesetzten" gesprochen werden. Auch der
öffentlich­rechtliche Arbeitgeber hat dafür zu sorgen, dass die Ferien
grundsätzlich im laufenden Kalenderjahr bezogen werden. Er ist damit auch dafür
verantwortlich, wenn der Anspruch erst viel später geltend gemacht wird (vgl.
BGE 130 III 19 E. 3.2; RB 2002 Nr. 126). Dies hat umso
mehr für den Fall zu gelten, wenn es Arbeit­nehmenden infolge
Arbeitsüberlastung faktisch verunmöglicht wird, ihre Ferien zu beziehen. In
einem solchen Fall wirkt sich der Genehmigungsvorbehalt nicht auf den
materiellen Ferienanspruch aus.
2.4.2
Die Beschwerdeführerin beschreibt ihre dauernde Arbeitsüberlastung zur Zeit
des Anstellungsverhältnisses und verweist dabei unter anderem auf einen Bericht
der Steuerkontrolle des kantonalen Steueramts vom 5. Mai 2004. Daraus geht
hervor, dass das Personal des Steueramts folgende Ferienguthaben hatte (inkl.
Jahr 2004): Steuersekretär: 61 Tage; Mitarbeiterin (das heisst, die
Beschwerdeführerin): 140 Tage. Zudem würden die beiden "sehr erfahrenen
und langjährigen Angestellten" monatlich ungefähr insgesamt 25 bis 35
unbezahlte Überstunden leisten. Der Gemeinderat werde aufgefordert, die
Arbeitsbelastung im Steueramt zu verbessern, das heisst, eine
Personalaufstockung zu prüfen, und zwar auch im Hinblick auf die bevorstehende
Pensionierung des Steuersekretärs. In einem Bericht zur Nachkontrolle vom
17. November 2004 hielt die Steuerkontrolle fest, nach Angaben des
Personals hätten sich die Ferienguthaben und Überzeiten nicht reduziert. Der Gemeinderat
habe keine Bedarfsanalyse erstellt oder in Auftrag gegeben. Das Inspektorat
ersuche den Gemeinderat "nochmals höflich, der personellen Situation im
Steueramt die volle Aufmerksamkeit zu schenken".
In der Mitarbeiterbeurteilung
2001 betreffend die Beschwerdeführerin wurde unter dem Punkt
"Arbeitszufriedenheit" unter anderem festgehalten: "EDV:
Auskunftsperson/Hilfe­leistungen – Aufwand nicht zu unterschätzen (bei
Abwesenheit d. EDV-Chefin überlastet – Anstellung 100%, seit Jahren effek.
Arbeitsleistung wesentl. höher (siehe ÜZ + Ferien". Die Beschwerdeführerin
liess bei den "Bemerkungen des Mitarbeiters/der Mitarbeiterin"
feststellen, die ganze Arbeit im Zusammenhang mit der Verbilligung von
Krankenkassenprämien liege beim Steueramt, auf anderen Verwaltungen sei das
Sozialamt Ansprechs­person. Die Auslagerung dieser Arbeit sei möglichst rasch
zu vollziehen. Und: "Allgemeine Feststellung: zunehmende Mehrbelastung
infolge der sich leider häufenden Abwesenheit des Personals von anderen
Abteilungen". Bei der Mitarbeiterbeurteilung 2005 notierte der Vorgesetzte
unter "Arbeitsvolumen": "Entlastung notwendig". Die
Beschwerdeführerin liess folgende Bemerkung anbringen:
"Arbeitsbelastung/-überlastung im Steueramt seit längerer Zeit ein
Problem. Abbau des aufgelaufenen Ferien- + ÜZ-Guthaben ohne Personalaufstockung
oder zusätzlicher Hilfe (temporär) praktisch nicht möglich". Gemäss Formular
der Mitarbeiterbeurteilungen war diese durch den Vorgesetzten, die Mitarbeiterin
und den Gemeindeschreiber zu unterzeichnen (vgl. zudem Art. 43 VPVO). Angesichts
der kleinräumigen Verhältnisse – im Gemeindehaus arbeiteten nach unbestrittenen
Angaben der Beschwerdeführerin zwölf Personen – ist ohnehin davon auszugehen,
dass dem Gemeindeschreiber die Arbeitsüberlastung der Beschwerdeführerin
bekannt war. Anfang November 2005 fand ein Mitarbeitergespräch mit der
Beschwerdeführerin statt, wobei ihr diverse Punkte vorgeworfen wurden, unter
anderem der "auffallend hohe Ferienbezug" seit der Pensionierung des
vormaligen Steuersekretärs.
Die Beschwerdegegnerin bringt dagegen im Wesentlichen vor,
die behauptete Arbeits­überlastung habe – wenn überhaupt – auf der fehlenden
Modernisierung der Steuer­verwaltung basiert, welche der Verantwortung des
ehemaligen Steuersekretärs (und Vor­gesetzten) sowie der Beschwerdeführerin
zuzuschreiben sei. Ein Fachmann habe im Januar 2006 die Auffassung vertreten,
200 Stellenprozente reichten für das Steueramt aus. Zur Zeit seien zwar
tatsächlich drei Personen beschäftigt, aber es liege keine Aufstockung vor.
2.4.3
Die Vorbringen der Beschwerdegegnerin überzeugen nicht: Zunächst ist bei
der Frage der Arbeitsbelastung lediglich die Zeitspanne in den Jahren vor der
Kündigung bzw. Freistellung relevant. Wenn allenfalls aufgrund der
Modernisierung der Arbeitsabläufe keine Aufstockung mehr erforderlich gewesen
sein sollte (was aus der Beschwerdeschrift nicht im Detail klar wird), sagt
dies kaum etwas aus über die Arbeitsbelastung bis Ende 2005. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdegegnerin kann sodann die Verantwortung für die nicht
vorgenommene Modernisierung der Abläufe nicht der Beschwerde­führerin – als
Verwaltungssekretärin auf dem Steueramt – überbürdet werden, sondern diese lag
zweifellos bei der Beschwerdegegnerin, die durch den damaligen Vorgesetzten der
Beschwerdeführerin handelte. Daran ändert nichts, dass sich gemäss Behauptung
der Beschwerdegegnerin zwischen der Beschwerdeführerin und ihrem damaligen
Vorgesetzten eine "eigentümliche Form der Zusammenarbeit" entwickelt
haben soll. Spätestens mit dem Bericht des Steuerinspektorats hätte der
dringende Handlungsbedarf für die Beschwerdegegnerin klar sein sollen.
2.4.4
Damit unterliegt es keinem Zweifel, dass es der Beschwerdeführerin infolge
Arbeitsüberlastung faktisch nicht möglich war, ihre Ferien zu beziehen und das
aufgelaufene Guthaben abzubauen. Ein offenbar etwas erhöhter Ferienbezug
gereichte ihr im Herbst 2005 sogar zum Vorwurf. Die Beschwerdegegnerin wusste
dabei um die chronische Arbeits­überlastung und das angehäufte Ferienguthaben,
da der Gemeindeschreiber Einblick in die Mitarbeiterbeurteilungen hatte,
kleinräumige Verhältnisse vorlagen (oben 2.4.2) und dieser Zustand auch im
Bericht des kantonalen Steuerinspektorats beschrieben wurde. Die von der
Beschwerdeführerin nicht bezogenen Ferientage stehen ihr daher dem Grundsatz
nach zu. Damit erübrigt es sich, auf die Themenkreise Vertrauensschutz und
Gleichbehandlung im Unrecht einzugehen.
2.5
Folglich
hat die Beschwerdeführerin grundsätzlich einen über die oben erwähnten
80 Tage hinausgehenden Ferienanspruch.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin war von Mitte Februar 2006 bis Ende März 2007 freigestellt.
Sie bringt vor, es sei ihr nicht möglich gewesen, die ihr zustehenden
Ferientage während der Freistellungsdauer zu kompensieren. Im Wesentlichen begründet
sie dies mit ihrer Krankheit und den schlechten Chancen auf dem Arbeitsmarkt
als "sehr alte, wenig qualifizierte und damit absolut nicht gefragte
Arbeitskraft, die bald das Rentenalter erreicht". Die Beschwerdegegnerin
vertritt demgegenüber die Auffassung, selbst wenn 80 Ferientage anerkannt
würden, wären diese durch die Freistellung kompensiert worden. Die Arbeitstage,
an denen bloss eine teilweise Arbeitsunfähigkeit bestanden habe, seien von den
Krankheitstagen abzuziehen.
3.2
Auch nach
der Kündigung des Arbeitsverhältnisses gilt gemäss Art. 66 PVO in Verbindung
mit § 83 Abs. 1 lit. a VVPG im Allgemeinen ein Abgeltungsverbot
für den Ferienanspruch. Dieses ist indessen im Einzelfall in Berücksichtigung
der konkreten Umstände einzuschränken. Dabei spielt insbesondere eine Rolle,
dass die Arbeitnehmerin in dieser Zeit die Möglichkeit haben muss, eine neue
Stelle zu suchen. Diesem Anspruch der Arbeitnehmerin kommt Vorrang gegenüber
dem Ferienbezug zu und insoweit wird das Abgeltungsverbot eingeschränkt.
3.3
Zur Frage
der Kompensation von im Kündigungszeitpunkt noch offenen Ferien- mit
Freistellungstagen geht das Bundesgericht – in der privatrechtlichen Rechtsprechung
– vom grundsätzlich geltenden Verbot aus, Ferien in Geld abzugelten (BGr,
20. Dezember 2005, 4C.215/2005, E. 6.1, www.bger.ch, auch zum
Folgenden). Eine Ausnahme vom Abgeltungsverbot gilt nur, wenn der Bezug der
Ferien in der bis zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses verbleibenden Zeit nicht
möglich oder zumutbar ist (
BGE 128 III 271
E. 4a/aa
S. 280 f. mit Hinweisen). Eine allgemeine Regel darüber, wie viele Freistellungstage
nach Abzug des Ferienanspruchs dem Arbeitnehmer für die Stellensuche verbleiben
müssen, stellte das Bundesgericht nicht auf. Insbesondere darf nicht auf die im
Zusammenhang mit der fristlosen Entlassung nach der Gerichtspraxis geltende
Regel abgestellt werden, dass die Kompensation erst ab einer Freistellungsdauer
von wenigstens zwei bis drei Monaten in Frage kommt. Massgebend ist vielmehr
das im Einzelfall gegebene Verhältnis der Freistellungsdauer zur Anzahl der
offenen Ferientage (
BGE 128 III 271
E. 4a/cc S. 283).
3.4
Ferienfähigkeit
ist nicht in allen Fällen der Arbeitsfähigkeit gleichzusetzen. Es ist unstatthaft,
einem Ferien­unfähigen Ferien zuzuteilen (Streiff/von Kaenel, Art. 329a
N. 6 und Art. 329c N. 12; vgl. auch Alfred Blesi, Die
Freistellung des Arbeitnehmers, Zürich 2000, S. 189).
Die Beschwerdeführerin war ab Mitte März 2006 ganz oder
teilweise krank geschrieben, was die Beschwerdegegnerin nicht in Frage stellte.
Zwischen dem 15. März 2006 und Ende März 2007 (Ende des
Arbeitsverhältnisses) bestand jeweils eine Arbeitsunfähigkeit zwischen
100 % und 30 %.
Gemäss dem Schreiben einer Fachärztin für Psychiatrie vom
7. Juni 2007 befand sich die Beschwerdeführerin seit dem 15. März
2006 bei ihr in Behandlung. Seit der Freistellung am Arbeitsplatz bestehe keine
Ferienfähigkeit, da die Voraussetzungen zu Erholung und Entspannung nicht
gegeben seien. Im Zusammenhang mit der Kündigung der langjährigen Arbeitsstelle
sei es zu einer psychischen Krise (Anpassungsstörung) gekommen. Die dabei
auftretenden Symptome (unter anderem schwerste Schlafstörungen,
Gedankenkreisen, depressive Verstimmung, Panikattacken, störungsbedingte
Unfähigkeit, eine Tagesstruktur zu etablieren) habe zu einer vollständigen
Arbeitsunfähigkeit geführt. Durch die Symptome, aber auch durch die über
längere Zeit 100%ige Krankschreibung und die Notwendigkeit einer
psychiatrischen Behandlung sei der Bezug von Ferien nicht möglich gewesen. Auch
nach einer gewissen Stabilisierung und schrittweisen Reduktion der Arbeitsunfähigkeit
seien die ausgeprägten Schlafstörungen bestehen geblieben, zahlreiche
diesbezügliche Medikationsversuche hätten wegen Unverträglichkeiten abgebrochen
werden müssen. Zusammen mit der weiter bestehenden andauernden gedanklichen Beschäftigung
mit den verletzenden Erlebnissen (Symptom der Anpassungsstörung) sei eine
wirkliche Entspannung und somit der Erholungseffekt von Ferien verunmöglicht
worden.
Bei diesem Krankheitsbild ist auch bei nur teilweiser
Arbeitsunfähigkeit nicht von der Ferienfähigkeit der Beschwerdeführerin
auszugehen. Die Ausführungen der Psychiaterin erscheinen plausibel. Wie die
Beschwerdeführerin zu Recht anführt, sind zudem die 21 Tage zwischen der
Freistellung bis zur ersten ärztlichen Konsultation ebenfalls nicht zur Kompensation
der Ferientage heranzuziehen, da die Symptome bereits seit der Freistellung bestanden;
ohnehin muss nach einer sofortigen Freistellung im 38. Dienstjahr zunächst Zeit
eingeräumt werden für eine Neuorientierung und erscheint es als unzumutbar,
sogleich Ferien zu beziehen.
Damit war eine Kompensation der Ferientage durch Freistellung
vorliegend nicht möglich.
4.
Die Beschwerdeführerin geht von einem ausstehenden
Ferienguthaben in der Höhe von 146 Tagen aus. Das Ferienguthaben wurde bis
September 2006 jeweils auf der Lohnabrechnung aufgeführt. Die
Beschwerdegegnerin bringt nichts Substantielles gegen die Berechnung des Ferien­anspruchs
vor und behauptet keinen zusätzlichen Ferienbezug durch die Beschwerdeführerin.
Nach Art. 43 PVO wird die Arbeitszeit mittels Zeitzähler erfasst. Die
Arbeitnehmenden tragen Abwesenheiten laufend auf einem Kontrollblatt nach. Am
Monatsende wird die geleistete Arbeitszeit durch die dazu ermächtigte Person
ermittelt. Nach unbestritten gebliebenen Angaben der Beschwerdeführerin führte
der Gemeindeschreiber bzw. sein Substitut während der Anstellungszeit der
Beschwerdeführerin diese Aufgabe aus. Angesichts der kleinräumigen Verhältnisse
war er über den tatsächlichen Ferienbezug der Beschwerdeführerin im Bilde. Nachdem
die Beschwerdegegnerin lediglich pauschal den Ferienanspruch bestreitet, ist
auf die nachvollziehbare Berechnung der Beschwerdeführerin abzustellen.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten gutzuheissen und der
Beschwerdeführerin ist der Lohn für 146 Ferientage zuzusprechen.
5.
Der Streitwert liegt über Fr. 20'000.-. Das Verfahren ist somit
nicht kostenlos (§ 80b VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§§ 80c und 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Beschwerdeführerin steht sodann eine angemessene
Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Es rechtfertigt sich die Zusprechung einer Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 3'000.-.
Beim vorliegenden Streitwert (oben 1.3) ist die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht zulässig (Art. 85
Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG] e
contrario).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden der Beschluss des Bezirksrats R vom
1. November 2007 und Dispositiv-Ziffer 3 im Beschluss des Gemeinderats X
vom 14. Mai 2007 aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der
Beschwerdeführerin den Lohn für 146 Ferientage zu bezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-
auszurichten.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von
der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…