zh_verwaltungsgericht · PB.2005.00064 · 2007-07-27 · de

Lohnüberführung | Diskriminierende Lohnüberführung Zu Zuständigkeit und Streitwert (E. 1). Auf der Grundlage von Art. 3 GlG kann ein Lohngleichheitsanspruch auch geltend gemacht werden, wenn "typische Frauenarbeit" schlechter entlöhnt wird als "typische Männerarbeit" oder als Arbeit, die nicht geschlechtsspezifisch zugeordnet ist (E. 2.1). Die Behauptung, wonach die Rückstufung der Beschwerdeführerin geschlechtsdiskriminierend sei, hat sich als glaubhaft erwiesen. Dies führt zur Beweislastumkehr nach Art. 6 GlG. Es ist somit zu prüfen, ob plausible, nicht diskriminierende Gründe für eine Einstufung der Beschwerdeführerin in Lohnklasse 14 vorliegen. Zur Kognition des Verwaltungsgerichts: Das Gericht hat nur unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots unzulässige Unterscheidungen festzustellen; es hält sich zurück bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen, die aufgrund eines arbeitswissenschaftlich einwandfrei und korrekt durchgeführten Bewertungsverfahrens zustande gekommen sind (E. 2.2). Bewertungen für Polizeisoldaten und Berufe im Pflege- und Therapiebereich (E. 3). Die Funktion der Beschwerdeführerin wurde in Kriterium 1 (Ausbildung und Erfahrung) mit 2,5 bewertet (E. 4.1). Die Bewertung von K1 mit 2,5 ergibt sich zwingend entweder dort, wo neben der mindestens dreijährigen pflegerischen/agogischen Ausbildung zusätzlich zwei Jahre Berufserfahrung verlangt werden oder wo eine vierjährige pflegerische/agogische Ausbildung ohne zusätzliche Berufserfahrung verlangt wird, wie beispielsweise bei Pflegefachpersonen DN II (E. 4.2). Für die Funktion der Beschwerdeführerin in Kriterium 1 gelten gegenüber Pflegefachpersonen DN II erhöhte Anforderungen. Es ist zusätzlich eine minimale Berufserfahrung von zwei bis vier Jahren erforderlich. Aus der als Grundausbildung geforderten vierjährigen Pflegeausbildung ohne Berufserfahrung in K1 ergibt sich die Stufe 2,5. Gemäss dem Konzept des Kantons Zürich ist eine zwei- bis vierjährige Erfahrung für die Einstufung beachtlich und miteinem Zusatz von 0,25 zu bewerten, womit vorliegend die Stufe 2,75 erreicht wird (E. 4.3). Ausschlaggebend ist allerdings der direkte Vergleich mit der Bewertung der Polizeisoldaten. Die klar strengeren Anforderungen an Ausbildung und Erfahrung machen deutlich, dass eine diskriminierungsfreie Bewertung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin im Vergleich zu den Polizeisoldaten eine höhere Bewertung von K1 verlangt. Nachdem der Kanton die Funktion des Polizeisoldaten in K1 mit 2,5 bewertet hat, folgt für die Funktion der Beschwerdeführerin demnach mindestens die Stufe 2,75 (E. 4.4). Die Neubewertung von Kriterium 1 mit 2,75 statt 2,5 führt zu einer Anhebung des Arbeitswertes von 110,0 auf 126,5 Arbeitswertpunkte. Damit erreicht die Funktion statt den von den Verwaltungsbehörden angenommenen Arbeitswert von 346,0 Punkten einen solchen von 362,5 Punkten. Dies entspricht Lohnklasse 15 (E. 4.6). Es liegt kein plausibler, geschweige denn ein zulässiger Grund vor, um die Beschwerdeführerin im Vergleich zum resultierenden Arbeitswert eine Stufe tiefer in Lohnklasse 14 einzureihen. Damit ist auch der Nachweis nicht erbracht, dass die Einstufung nicht auf einer Geschlechtsdiskriminierung beruht. Da aufgrund der erfolgten Umkehr der (objektiven) Beweislast der Beschwerdegegner als Arbeitgeber die Folgen dieser Beweislosigkeit zu tragen hat, erweist sich die Einstufung in Lohnklasse 14 als diskriminierend im Sinne von Art. 3 GlG (E. 4.8). Neuer Entscheid (E. 5).Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.07.2007 PB.2005.00064
Zurich Verwaltungsgericht 27.07.2007 PB.2005.00064
Zurigo Verwaltungsgericht 27.07.2007 PB.2005.00064

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2005.00064
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Geschäftsnummer:
PB.2005.00064
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.07.2007
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohnüberführung
Diskriminierende Lohnüberführung
Zu Zuständigkeit und Streitwert (E. 1). Auf der Grundlage von Art. 3 GlG kann ein Lohngleichheitsanspruch auch geltend gemacht werden, wenn "typische Frauenarbeit" schlechter entlöhnt wird als "typische Männerarbeit" oder als Arbeit, die nicht geschlechtsspezifisch zugeordnet ist (E. 2.1). Die Behauptung, wonach die Rückstufung der Beschwerdeführerin geschlechtsdiskriminierend sei, hat sich als glaubhaft erwiesen. Dies führt zur Beweislastumkehr nach Art. 6 GlG. Es ist somit zu prüfen, ob plausible, nicht diskriminierende Gründe für eine Einstufung der Beschwerdeführerin in Lohnklasse 14 vorliegen. Zur Kognition des Verwaltungsgerichts: Das Gericht hat nur unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots unzulässige Unterscheidungen festzustellen; es hält sich zurück bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen, die aufgrund eines arbeitswissenschaftlich einwandfrei und korrekt durchgeführten Bewertungsverfahrens zustande gekommen sind (E. 2.2). Bewertungen für Polizeisoldaten und Berufe im Pflege- und Therapiebereich (E. 3). Die Funktion der Beschwerdeführerin wurde in Kriterium 1 (Ausbildung und Erfahrung) mit 2,5 bewertet (E. 4.1). Die Bewertung von K1 mit 2,5 ergibt sich zwingend entweder dort, wo neben der mindestens dreijährigen pflegerischen/agogischen Ausbildung zusätzlich zwei Jahre Berufserfahrung verlangt werden oder wo eine vierjährige pflegerische/agogische Ausbildung ohne zusätzliche Berufserfahrung verlangt wird, wie beispielsweise bei Pflegefachpersonen DN II (E. 4.2). Für die Funktion der Beschwerdeführerin in Kriterium 1 gelten gegenüber Pflegefachpersonen DN II erhöhte Anforderungen. Es ist zusätzlich eine minimale Berufserfahrung von zwei bis vier Jahren erforderlich. Aus der als Grundausbildung geforderten vierjährigen Pflegeausbildung ohne Berufserfahrung in K1 ergibt sich die Stufe 2,5. Gemäss dem Konzept des Kantons Zürich ist eine zwei- bis vierjährige Erfahrung für die Einstufung beachtlich und mit einem Zusatz von 0,25 zu bewerten, womit vorliegend die Stufe 2,75 erreicht wird (E. 4.3). Ausschlaggebend ist allerdings der direkte Vergleich mit der Bewertung der Polizeisoldaten. Die klar strengeren Anforderungen an Ausbildung und Erfahrung machen deutlich, dass eine diskriminierungsfreie Bewertung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin im Vergleich zu den Polizeisoldaten eine höhere Bewertung von K1 verlangt. Nachdem der Kanton die Funktion des Polizeisoldaten in K1 mit 2,5 bewertet hat, folgt für die Funktion der Beschwerdeführerin demnach mindestens die Stufe 2,75 (E. 4.4). Die Neubewertung von Kriterium 1 mit 2,75 statt 2,5 führt zu einer Anhebung des Arbeitswertes von 110,0 auf 126,5 Arbeitswertpunkte. Damit erreicht die Funktion statt den von den Verwaltungsbehörden angenommenen Arbeitswert von 346,0 Punkten einen solchen von 362,5 Punkten. Dies entspricht Lohnklasse 15 (E. 4.6). Es liegt kein plausibler, geschweige denn ein zulässiger Grund vor, um die Beschwerdeführerin im Vergleich zum resultierenden Arbeitswert eine Stufe tiefer in Lohnklasse 14 einzureihen. Damit ist auch der Nachweis nicht erbracht, dass die Einstufung nicht auf einer Geschlechtsdiskriminierung beruht. Da aufgrund der erfolgten Umkehr der (objektiven) Beweislast der Beschwerdegegner als Arbeitgeber die Folgen dieser Beweislosigkeit zu tragen hat, erweist sich die Einstufung in Lohnklasse 14 als diskriminierend im Sinne von Art. 3 GlG (E. 4.8). Neuer Entscheid (E. 5).
Gutheissung.
Stichworte:
ARBEITSPLATZBEWERTUNG
ARBEITSWERT
AUSBILDUNG
BEWEISLASTUMKEHR
BEWERTUNGSVERFAHREN
DISKRIMINIERUNG
EINREIHUNG
ERFAHRUNG
FRAUENBERUF
GLEICHWERTIGE ARBEIT
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KOGNITION
LOHNDISKRIMINIERUNG
PFLEGEPERSONAL
VEREINFACHTE FUNKTIONSANALYSE
VERGLEICH
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 3 BV
Art. 3 GlG
Art. 6 GlG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2005.00064
Entscheid
der 4. Kammer
vom
27. Juli 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Sandra Wintsch.
In Sachen
A
,
vertreten durch
Rechtsanwältin B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
die
Psychiatrische Universitätsklinik,
Beschwerdegegner
,
betreffend Lohnüberführung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Entscheid vom 22. Januar 2001 hiess das Verwaltungsgericht die
Gleichstellungsklagen diverser Berufsverbände und Einzelklägerinnen betreffend
die Einreihung der Diplomierten Krankenschwestern, der Diplomierten
Krankenschwestern mit Zusatz­aus­bildung und der Stationsschwestern teilweise
gut. Dabei wurde festgehalten, grundsätzlich seien die Diplomierten
Krankenschwestern, denen Auszubildende und/oder Hilfspersonal unterstellt
seien, in die Lohnklassen 14 und 15 (anstatt 12 bis 13) einzureihen.
Folgerichtig seien Diplomierte Krankenschwestern mit Zusatzausbildung in die
Klassen 15 oder 16 (anstatt 13 bis 14) und Stationsschwestern in die Klassen
15, 16 oder 17 (anstatt 14 bis 16) ein­zureihen (VK.1996.00011, E. 10c,
vgl. auch E. 4a, www.vgrzh.ch). Gleichentags ergingen noch andere Urteile
betreffend Gleichstellungsklagen im Gesundheitswesen (in Sachen Berufsschullehrkräfte
im Gesundheitswesen [VK.1996.00013], Physiotherapierende [VK.1996.00015], Ergotherapierende
[VK.1996.00017], alle ebenfalls unter www.vgrzh.ch).
Am 16. Mai 2001 erliess der Regierungsrat des Kantons
Zürich mit Beschluss (RRB) 707/2001 einen Einreihungsplan (Neueinreihung
Gesundheitsberufe). Demnach sind Diplomierte Krankenschwestern/pfleger mit
Diplomniveau (DN) II neu in die Lohnklasse 14 einzureihen. Diplomierte
Krankenschwestern/pfleger mit DN I und mit besonderen Aufgaben (mbA) sind
ebenfalls in die Klasse 14 einzureihen, jene mit DN II und mbA hingegen in die
Klasse 15. Im Weiteren sind Krankenschwestern/pfleger mit Zusatzausbildung
(mZA) in die Klasse 15 und bei zusätzlicher mbA-Funktion in die Klasse 16 einzureihen
(RRB 707/2001 E. B 5).
B.
A ist
seit dem 1. Juni 1997 als Psychiatrieschwester mit DN II im Drop-in der
Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (PUK) tätig. Zuvor war sie als
stellvertretende Stationsleiterin in der psychiatrischen Klinik M tätig
gewesen. Vor der per 1. Juli 2001 aufgrund des Urteils des
Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 erfolgten Lohnüberführung war sie
für ihre Tätigkeit im Drop-in unbestrittenermas­sen in die Lohnklasse 13 eingereiht
worden.
Aufgrund des erwähnten Urteils erhielt A für den Zeitraum
vom 1. März 1996 bis 30. Juni 2001 Lohnnachzahlungen von
Fr. 7'315.80 für die Tätigkeit in der psychiatrischen Klinik M (dort
war sie in ihrer Funktion als stellvertretende Stationsleiterin in der Lohnklas­se
14 eingereiht gewesen) beziehungsweise für jene im Drop-in von
Fr. 38'919.35. Nach unbestritten gebliebener Darstellung von A handelte es
sich bei letzterer Nachzahlung um eine solche im Umfang von zwei Lohnklassen.
Mit Schreiben vom 1. Juli 2001 wurde A die
"[n]eue Einreihung ab 1. Juli 2001" mitgeteilt, und zwar in
Lohnklasse 14, Leistungsstufe 4. Dagegen erhob A Einsprache und beantragte, sie
sei in die Lohnklasse 16, Leistungsstufe 4–5, einzureihen. Am 5. April
2002 wies die PUK diese Einsprache ab.
II.
A.
Gegen
diese
Verfügung
rekurrierte A an die Gesundheitsdirektion.
Diese wies den Rekurs am 22. Juli 2002 ab.
B.
Das
Verwaltungsgericht hiess die von A dagegen gerichtete Beschwerde am
15. November 2002 teilweise gut. Es erachtete dabei die von A wegen ihrer
Einstufung in Lohnklasse 14 behauptete Diskriminierung als im Sinne von Art. 6
des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG) glaubhaft gemacht.
Wegen des ungenügend abgeklärten Sachverhaltes wurde die Sache an die
Gesundheitsdirektion zurückgewiesen, wobei dem Kanton Zürich nunmehr der
Hauptbeweis dafür oblag, dass die Einreihung in Lohnklasse 14 keine
Diskriminierung darstellt.
C.
A
gelangte darauf an das Bundesgericht, welches ihre Beschwerde am 23. April
2003 abwies.
D.
Im
Sinne des Rückweisungsentscheides des Verwaltungsgerichtes liess die Gesundheitsdirektion
für den Arbeitsplatz des diplomierten Pflegepersonals in den Ambulatorien,
Tageskliniken und Stationen der PUK Arbeitsumschreibungen erstellen und holte
beim kantonalen Personalamt Arbeitsplatzbewertungen nach der Methode der "Vereinfachten
Funktionsanalyse" (VFA) ein. Als Ergebnis hielt das Personalamt im Bericht
vom 12. Juli 2004 fest, dass die zu beurteilende Tätigkeit einen der
Grundfunktion Pflege auf DN II entsprechenden Arbeitswert aufweise und somit in
Klasse 14 einzureihen sei. Gestützt darauf wies die Gesundheitsdirektion am
14. Oktober 2005 den Rekurs erneut ab.
III.
A gelangte am 16. November 2005 wiederum an
das Verwaltungsgericht und beantragte, den Entscheid der Gesundheitsdirektion
aufzuheben und sie per 1. Juli 2001 in Lohnklasse 15/Leistungsstufe 4 zu
überführen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Staates.
Die Gesundheitsdirektion und die PUK
beantragten, die Beschwerde abzuweisen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion
über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet § 74
Abs. 2 VRG ist das Lohngefüge vom Verwaltungsgericht stets insoweit
überprüfbar, als es darum geht, eine allfällige
geschlechtsdiskriminierende
Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (vgl. VGr, 12. April 2006, PB.2005.00053,
E. 1.1, und 23. Oktober 2002, PB.2002.00022, E. 1b, beides unter www.vgrzh.ch;
Bea Rotach Tomschin, Die Revision des Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes,
ZBl 98/1997, S. 433 ff., 451; Andreas Keiser, Rechtsschutz im
öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 217; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 12).
Im Übrigen ist die Einreihung
in Besoldungsklassen und -stufen trotz § 74 Abs. 2 VRG stets dann
überprüfbar, wenn ein Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von
Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
besteht. Vermögensansprüche aus dem öffent­lichrechtlichen Dienstverhältnis stellen
grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1
EMRK dar. Der Schutz von Art. 6 Abs. 1 EMRK kann öffentlichrechtlich
Angestellten nach neuester Rechtsprechung nur noch unter zwei Voraussetzungen
verweigert werden: Erstens muss im nationalen Recht für die entsprechende
Kategorie von Angestellten bzw. bestimmte Stelleninhaber der Zugang zu einem
Gericht ausdrücklich ausgeschlossen sein, und zweitens muss dieser Ausschluss objektiv
im staatlichen Interesse liegen und gerechtfertigt sein (EGMR, 19. April
2007, Vilho Eskelinen et al., 63235/00, § 62; seither bestätigt: vgl.
statt vieler EGMR, 21. Juni 2007, Redka, 17788/02, § 25
[Steuerinspektor], oder 21. Juni 2007, Pridatchenko et al., 2191/03,
3104/03, 16094/03, 24486/03, § 45 ff. [Militärpersonal] – alles unter
www.echr.coe.int). Dies trifft für das Pflegepersonal nicht zu. Auf die
Beschwerde ist somit auch unter diesem Gesichtspunkt einzutreten.
1.2
Übersteigt
der Streitwert Fr. 20'000.-, so entscheidet das Verwaltungsgericht in Dreierbesetzung
(§ 38 Abs. 1 und 2 VRG). Bei einem noch andauernden Dienstverhältnis
gelten als Streitwert die streitigen Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeit­punkt
der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich Ansprüche bis zur nächstmög­lichen
Auflösung des Dienstverhältnisses (Kölz/Bosshart/Röhl, § 38 N. 5; RB 1998
Nr. 48). Die Beschwerde wurde beim Gericht im November 2005 anhängig
gemacht. Bei einer dreimonatigen Kündigungsfrist (vgl. § 17 Abs. 1 lit. c
des Personalgesetzes vom 27. September 1998) ist demnach für die
Berechnung des Streitwerts der Zeitraum vom 1. Juli 2001 bis 28. Februar 2006
massgeblich. Aus der Differenz zwischen den Einreihungsklassen 14 und 15 auf
der Leistungsstufe 4 resultiert ein Streitwert von über Fr. 20'000.-, weshalb
in Dreierbesetzung zu entscheiden ist.
2.
2.1
Gemäss dem
Diskriminierungsverbot von Art. 3 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts – unter anderem namentlich bei der
Entlöhnung – nicht benachteiligt werden. Auf dieser Grundlage kann ein Lohngleichheitsanspruch
auch geltend gemacht werden, wenn "typische Frauenarbeit" schlechter
entlöhnt wird als "typische Männerarbeit" oder als Arbeit, die nicht
geschlechtsspezifisch zugeordnet ist. Diskriminierend kann nicht bloss die
ungleiche Bezahlung von gleicher (identischer) Arbeit sein, sondern auch
ungleiche Entlöhnung von verschiedener (inhaltlich anderer), aber gleichwertiger
Arbeit. Schliesslich kann sich selbst bei ungleichwertiger Arbeit eine unverhältnismässig
tiefere Entlöhnung diskriminierend auswirken (vgl. Elisabeth Freivogel in: Margrith
Bigler-Eggen­berger/Claudia Kaufmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungs­gesetz,
Basel/Frankfurt a.M. 1997, Art. 3 Rz. 100 ff.). Es können somit
auch Tätigkeiten verschiedenartiger Natur miteinander verglichen werden. Anders
liesse sich etwa eine der Entlöhnung typischer Frauenberufe innewohnende
versteckte Diskriminierung nicht aufdecken. Der Vergleich zwischen ver­schiedenen
Berufen macht es häufig nötig, die betreffenden Tätigkeiten einer Arbeits­platzbewertung
zu unterziehen (VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011, E. 2b mit Hinweisen,
www.vgrzh.ch).
2.2
Wie das
Verwaltungsgericht in seinem Rückweisungsentscheid festhielt, hat sich die
Behauptung, wonach die Rückstufung geschlechtsdiskriminierend sei, als
glaubhaft er­wiesen. Dies führt zur Beweislastumkehr nach Art. 6 GlG. Es ist
somit aufgrund der inzwischen getätigten Abklärungen zu prüfen, ob plausible,
nicht diskriminierende Gründe für eine Einstufung der Beschwerdeführerin in der
Lohnklasse 14 vorliegen.
Dabei ist zu beachten, dass dem Verwaltungsgericht eine
Überprüfung der Sachverhaltsfeststellungen und die Rechtskontrolle, nicht
jedoch die Ermessensüberprüfung zusteht. Etwas anderes lässt sich auch aus dem
Gleichstellungsgesetz nicht ableiten (BGE 125 II 385 E. 5d).
Die Bewertung und Einstufung einer bestimmten Tätigkeit oder
Funktion ist weder eine reine Sach- noch Rechts- noch Ermessensfrage, sondern
enthält Elemente von allen dreien (BGE 125 II 385 E. 5b). Allerdings
handelt es sich dabei nicht um Ermessensfragen im engeren Sinn. Das würde nur
dann zutreffen, wenn die Verwaltungsbehörde befugt wäre, als gleichwertig
beurteilte Tätigkeiten in einem bestimmten (Ermessens-)Rahmen einer höheren
oder tieferen Klasse zuzuweisen. Steht die Gleichberechtigung von Mann und Frau
in Frage, wird jedoch durch Art. 8 Abs. 3 Satz 3 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 gerade dies untersagt; für gleichwertige Arbeit besteht
Anspruch auf gleichen Lohn. Hingegen trifft es zu, dass der unbestimmte
Rechtsbegriff der Gleichwertigkeit (von Arbeitstätigkeiten)
Beurteilungsspielräume schafft, die in erster Linie die politischen Behörden
auszufüllen haben. Auch wenn Bewertungsfragen, wie das Bundesgericht wiederholt
festgehalten hat (BGE 125 II 385 E. 5c, 118 Ia 35 E. 3b), vom
Gericht zu überprüfende Rechtsfragen darstellen, hat es sich deshalb bei der
Nachprüfung der von der Verwaltungsbehörde vorgenommenen Bewer­tungen
Zurückhaltung aufzuerlegen. Das gilt in besonderem Masse, wenn die
Verwaltungsbehörde im Bemühen um ein nach den herrschenden gesellschaftlichen
Auffassungen "gerechtes" Lohnsystem eine Arbeitsbewertung nach einem
anerkannten Verfahren durchgeführt hat, welches durch den möglichst weitgehenden
Einbezug der Betroffenen und ihrer Verbände einen hohen Grad von Akzeptanz erreicht
hat. Das Gericht besitzt nicht das von den Projektgremien im Lauf des
Verfahrens erworbene und durch Expertentätigkeit unterstützte
Würdigungsvermögen und kann es sich auch mit Hilfe eines oder einer Sachverständigen
im Nachhinein und ausserhalb des konkreten Bewertungsprozesses nicht aneignen.
Das Gericht, das ohnehin nicht die absolute Richtigkeit der Einstufungen,
sondern nur unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots unzulässige
Unterscheidungen fest­zustellen hat, hält sich deshalb zurück bei der Überprüfung
von Stelleneinreihungen, die aufgrund eines arbeitswissenschaftlich einwandfrei
und korrekt durchgeführten Bewer­tungsverfahrens zustande gekommen sind. Das
Gericht beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verwaltung sich an die für das
Bewertungsverfahren aufgestellten Regeln gehalten hat, ob alle massgeblichen
Umstände ermittelt und berücksichtigt, ob die Wertungen nach nachvollziehbaren
Kriterien und mit gleichen Massstäben vorgenommen und ob Abweichungen gegenüber
den Einreihungen, wie sie sich aufgrund der im ana­lytischen Bewertungsverfahren
erzielten Arbeitswertpunkte ergeben, sachlich gerechtfertigt und durch die
Verwaltungsbehörde oder die Projektgremien hinreichend begründet worden sind
(VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011, VK.1996.00015, VK.1996.00017, je E. 3
[alles unter www.vgrzh.ch]).
3.
Grundlage für die Arbeitsplatzbewertung im kantonalen
Besoldungswesen ist die VFA, mit welcher sich der Arbeitswert einer Funktion nach
den sechs Kriterien Ausbildung und Erfahrung (K1), Geistige Anforderungen (K2),
Verantwortung (K3), Psychische Anforderungen/Belastungen (K4), Körperliche
Anforderungen/Belastungen (K5) und Beanspruchung der Sinnesorgane/spezielle
Arbeitsbedingungen (K6) ermitteln lässt.
3.1
In den
erwähnten Urteilen des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 bildete die
nicht weiblich identifizierte Tätigkeit der Polizeisoldaten die Vergleichsfunktion.
Diese war vom Kanton Zürich in der Grundfunktion nach den oben genannten
Kriterien wie folgt bewertet worden (VK.1996.00011, VK.1996.00015,
VK.1996.00017, je E. 4d und unter www.vgrzh.ch):
Funktion                                          K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Polizeisoldat                                    2,5     2,0    2,0     3,5     3,0     3,0     326,5          14
Die Arbeitswertpunkte je Kriterium errechnet sich nach der
Tabelle "Gewichtung - Stufenwertverlauf". Die Zuordnung des total
errechneten Arbeitswertes zu einer bestimmten Lohnklasse ergibt sich aus der
Tabelle zu den Klassengrenzen.
Um eine Diskriminierung gegenüber den Polizeisoldaten zu
beseitigen, ergaben sich für die Berufe aus dem Pflege- und Therapiebereich
grundsätzlich folgende (minimale) Bewertungen (VK.1996.00011, VK.1996.00015,
VK.1996.00017, je E. 9h):
Funktion                                          K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Dipl.
Krankenpflegende                   2,5     2,0    2,5     3,5     3,0     3,0
346,0       14
Physiotherapeut/in                           2,5     2,5    2,0     3,0     3,5     2,0
344,5       14
Ergotherapeut/in                              2,5     2,5    2,0     3,0     3,0     2,0
337,5       14
3.2
Nach dem
Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts in der vorliegenden Sache
gelangte das kantonale Personalamt in seinem Bericht vom 12. Juli 2004 für
die Pflegefachpersonen in den Stationen, Ambulatorien und Tageskliniken der PUK
zur selben Bewertung wie allgemein für die Dipl. Pflegefachpersonen DN II,
mithin zu folgendem Ergebnis:
Funktion                                          K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Dipl. Pflegefachperson
PUK                                               2,5     2,0    2,5     3,5     3,0     3,0
346,0       14
Der Entscheid der Vorinstanz übernimmt diese Bewertung.
4.
4.1
In
Kriterium 1 (Ausbildung und Erfahrung) bewertete die Vorinstanz die Funktion der
Beschwerdeführerin mit 2,5. Dies entspricht der Arbeitsbewertung für allgemein
in der Grundfunktion tätige Pflegefachpersonen und ebenso der Bewertung, wie
sie der Beschwerdegegner für die Polizeisoldaten vorgenommen hat (vgl. vorn
3.1 f.).
4.2
Die Kammer
hat sich im Pflegebereich und ähnlichen Berufen schon wiederholt mit der
Bewertung des Kriteriums 1 (Ausbildung und Erfahrung) befasst (vgl. VGr, 28.
Juni 2006, PB.2005.00039, E. 3.2, www.vgrzh.ch).
4.2.1
Im Leitentscheid aus dem Jahr 2001 stellte die Kammer bezüglich der Krankenschwesternausbildung
fest, dass die eigentliche Berufsausbildung drei Jahre und das Mindestalter bei
Beginn der Diplomausbildung 18 Jahre betragen habe (VGr, 22. Januar 2001,
VK.1996.00011, E. 9b/dd, www.vgrzh.ch, auch zum Folgenden). Die
seinerzeitige Einstufung des Pflegeberufs mit 2,0 in Kriterium 1 korrigierte
das Gericht deshalb auf 2,5 (E. 9h). Auf der Grundlage einer dreijährigen
Ausbildung für Kranken­pflegende könnte es bei einer Skalierung in 0,25-Schritten
zwar denkbar sein, deren Funktion in K1 geringfügig tiefer zu werten als diejenige
der Polizeisoldaten, also mit 2,25 (vgl. dazu VGr, 22. Januar 2001,
VK.1996.00011, E. 9b/ee, und 1. März 2006, PB.2005.00045,
E. 3.2.4, je unter www.vgrzh.ch). Dies gilt jedoch nicht für die
vierjährige Pflege­ausbildung (DN II); hier ist die geforderte Ausbildung und
Erfahrung mindestens gleichwertig wie die Ausbildung und Erfahrung, welche für
die Polizeisoldaten verlangt werden. Auch bei einer Skalierung in
0,25-Schritten, wie sie der Kanton Zürich in K1 vornimmt, ist für die
Pflegefachpersonen DN II die Bewertung 2,5 demzufolge zwingend. Entgegen der
Auffassung der Vorinstanz ist im Wert 2,5 eine zwei- bis vierjährige Berufs­erfahrung
nicht mit enthalten; auch für die Funktion des Polizeisoldaten ist eine Berufs­erfahrung
nicht vorausgesetzt. Der Kanton Zürich bewertet die Tätigkeit der
Pflegefachpersonen DN II ohne Berufserfahrung denn auch selbst mit 2,5.
4.2.2
Für Betreuerinnen und Betreuer in Wohnheimen wird als Grundanforderung eine
abgeschlossene Ausbildung im agogischen oder pflegerischen Bereich (zum
Beispiel DN I oder II, Sozialpädagogik, Heilpädagogik, Heilerziehungspflege,
Behindertenbetreuung) mit einer Dauer zwischen drei und sechs Jahren gefordert.
Zusätzlich wird eine zweijährige Berufserfahrung vorausgesetzt (VGr, 1. März
2006, PB.2005.00045, E. 3.2.3, und 12. April 2006, PB.2005.00053, E. 3.1,
je unter www.vgrzh.ch).
Für Krankenschwestern war eine
entsprechende Berufserfahrung nicht nötig. In K1 waren die Voraussetzungen bei
den Betreuenden demnach höher als seinerzeit bei den Krankenschwestern mit
einer bloss dreijährigen Ausbildung. Für die Betreuerinnen und Betreuer führte
die neben der im Minimum dreijährigen Ausbildung zusätzlich geforderte Berufs­erfahrung
von zwei Jahren – auch bei der Skalierung in 0,25-Schritten – zur Bewertung 2,5
(VGr, 1. März 2006, PB.2005.00045, E. 3.2.4, www.vgrz.ch).
4.2.3
Die Bewertung von K1 mit 2,5 ergibt sich somit zwingend entweder dort, wo
neben der mindestens dreijährigen pflegerischen/agogischen Ausbildung
zusätzlich zwei Jahre Berufserfahrung verlangt werden (z.B. Betreuerinnen und
Betreuer) oder wo eine vierjährige pflegerische/agogische Ausbildung ohne
zusätzliche Berufserfahrung verlangt wird, wie beispielsweise bei Pflegefachpersonen
DN II (VGr, 28. Juni 2006, PB.2005.00039, E. 3.2.3, www.vgrzh.ch).
4.3
Es ist
vorliegend zu prüfen, ob für die Funktion der Beschwerdeführerin in Kriterium 1
gegenüber den Pflegefachpersonen DN II erhöhte Anforderungen gelten.
4.3.1
Die Beschwerdeführerin macht unter anderem geltend, für ihre Stelle würde
zusätzlich zur Pflegeausbildung DN II theoretisch mindestens vier, effektiv
aber rund acht Jahre Berufserfahrung verlangt, was zu einer Höherbewertung
führen müsse. Demgegenüber hat der Beschwerdegegner im zweiten Rekursverfahren
ausgeführt: "Richtig ist, dass für die Anstellung von diplomiertem
Pflegefachpersonal in der Ambulanz eine Berufserfahrung von in der Regel zwei
bis vier Jahren ausreichend ist" und dass gemäss Ziffer 5.3 der Arbeitsplatzumschreibung
"bei konsequenter Begleitung durch den Vorgesetzten ein selbständiger
Einsatz im Rahmen der bestehenden Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortungen
bereits nach einem Jahr möglich" sei.
Die Standard-Arbeitsumschreibung für die Stelle der
Beschwerdeführerin hält im hier relevanten Punkt der für die normale Erfüllung
der Funktion zusätzlich zur Grundausbildung ("dipl. Pflegefachfrau/-mann
DN II [Psykp/AKP]") erforderlichen Berufserfahrung in der Spalte "bis
2 Jahre" fest: "Einsatz mit engerer Begleitung von Vorgesetztem",
und bei bis 4 Jahre: "Für die volle optimale professionelle Ausführung
nach mindestens 1-jährigem Einsatz in einem Ambulatorium". Eine Einsatzmöglichkeit
bei einer Berufserfahrung von nur bis zu einem Jahr ist – entgegen der
Darstellung des Beschwerdegegners – nicht angeführt. Eine solche wird nur in
der Arbeitsumschreibung für die Stationen der PUK wie folgt erwähnt: "Für
den direkten Einsatz mit temporärer Begleitung von Stationsleitung oder erfahrenen
Mitarbeitern ist im Minimum eine sichere Pflege gewährleistet".
Somit ergibt sich, dass für die Erfüllung der Funktion der
Beschwerdeführerin eine minimale Berufserfahrung von zwei bis vier Jahren
erforderlich ist. Bei geringerer Berufserfahrung wäre ein Einsatz auf den
Stationen möglich, nicht aber in den Ambulatorien. Dies wird vorliegend vom
Beschwerdegegner letztlich auch nicht bestritten.
Obwohl nicht die minimalen Anforderungen relevant sind,
sondern die
normalerweise
verlangte Ausbildung und Erfahrung (VGr, 1. März
2006, PB.2005.00045, E. 3.2.4, www.vgrzh.ch), braucht vorliegend nicht
näher geprüft zu werden, ob üblicherweise eine mehr als vierjährige
Berufserfahrung vorausgesetzt wird, da schon eine zweijährige minimale
Berufserfahrung zu einer Höherbewertung in Kriterium 1 und zu einer höheren Einstufung
führt:
4.3.2
Wie dargelegt, ergibt sich aus der als Grundausbildung geforderten
vierjährigen Pflegeausbildung ohne Berufserfahrung in K1 die Stufe 2,5. Gemäss
dem Konzept des Kantons Zürich ist eine zwei- bis vierjährige Erfahrung für die
Einstufung beachtlich und mit einem Zusatz von 0,25 zu bewerten, womit
vorliegend die Stufe 2,75 erreicht wird; eine Berufserfahrung bis acht Jahre
ergäbe sogar einen Zusatz von 0,5 und eine Stufe von 3,0. Dies entspricht auch
dem Umstand, dass, wenn schon die vierjährige Pflegeausbildung DN II ohne
Berufserfahrung zwingend zum Wert 2,5 führt, die Einstufung in Kumulation mit
einer notwendigen Berufserfahrung höher liegen muss. Bei einer Skalierung von
0,25 führt auch dies (mindestens) zur Stufe 2,75 (vgl. VGr, 28. Juni 2006,
PB.2005.00039, E. 3.3.1, www.vgrzh.ch).
4.3.3
Auch der Vergleich mit anderen Berufen im Gesundheitswesen bestätigt die
aus der Grundeinstufung und der vom Kanton Zürich angewandten Berücksichtigung
der erforderlichen Berufserfahrung errechnete Einstufung in Kriterium 1:
Gegenüber den Pflegefachpersonen auf den Stationen der PUK
ergeben sich für die Funktion der Beschwerdeführerin relevante höhere
Anforderungen. Zwar ist die Grundausbildung dieselbe, dagegen ist eine
Tätigkeit auf der Station schon ohne Berufserfahrung möglich. Der Hinweis in
der Arbeitsumschreibung, bei einer Berufserfahrung bis zu einem Jahr sei eine
temporäre Begleitung von Stationsleitung oder erfahrenen Mitarbeitenden erforderlich,
bedeutet nicht, dass ohne einjährige Berufserfahrung normalerweise keine Anstellung
erfolgte; ansonsten würden frisch diplomierte Pflegekräfte ja nirgends im Klinikbetrieb
beschäftigt werden können.
Betreuerinnen und Betreuer müssen zwar auch eine
zweijährige Berufserfahrung aufweisen, hingegen dauert für sie die geforderte
Ausbildung wie gesehen minimal nur drei Jahre.
Die vorliegende Einstufung deckt sich mit der der Pflegefachpersonen
des Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienstes der Universität Zürich, für
welche neben der Krankenpflegeausbildung DN II im Minimum rund zwei Jahre
Berufserfahrung und ein Mindestalter von 25 Jahren verlangt werden (VGr, 28.
Juni 2006, PB.2005.00039, E. 3.3.1, www.vgrzh.ch).
4.4
Ausschlaggebend
ist allerdings der direkte Vergleich mit der Bewertung der Polizeisoldaten.
Der Beruf des Polizeisoldaten setzt im Wesentlichen eine
abgeschlossene Lehre und die einjährige Polizeischule voraus, also eine minimal
vierjährige Ausbildung, wovon jedoch nur ein Jahr berufsspezifischer Natur ist;
hinzu kommt das Mindestalter von 21 Jahren (vgl. VGr, 22. Januar
2001, VK.1996.00011, E. 9b/dd, www.vgrzh.ch).
Die anspruchsvolle Krankenpflegeausbildung
DN II dauert inzwischen – wie die Polizeiausbildung – vier Jahre, ist aber über
ihre ganze Länge berufsspezifisch und somit wohl leicht höher zu gewichten. Für
die Pflegefachpersonen in den Ambulatorien der PUK sind zudem – wie erwähnt –
im Minimum zwei bis vier Jahre Berufserfahrung erforderlich. Diese klar
strengeren Anforderungen an Ausbildung und Erfahrung machen deutlich, dass eine
diskriminierungsfreie Bewertung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin im
Vergleich zu den Polizeisoldaten eine höhere Bewertung von K1 verlangt. Nachdem
der Kanton die Funktion des Polizeisoldaten in K1 mit 2,5 bewertet hat (vgl.
VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011, E. 4d, www.vgrzh.ch), folgt für
die Funktion der Beschwerdeführerin demnach mindestens die Stufe 2,75.
4.5
Es bleibt
somit dabei, dass die Funktion der Beschwerdeführerin in K1 zwingend mit 2,75
zu werten ist; die Bewertung mit 2,5 erweist sich – im Vergleich mir derselben
Bewertung der Polizeisoldaten – klarerweise als diskriminierend.
4.6
Die
Neubewertung von Kriterium 1 mit 2,75 statt 2,5 führt zu einer Anhebung des Arbeitswertes
von 110,0 auf 126,5 Arbeitswertpunkte. Damit erreicht die Funktion statt den
von den Verwaltungsbehörden angenommenen Arbeitswert von 346,0 Punkten einen solchen
von 362,5 Punkten. Dies entspricht Lohnklasse 15. Mit 362,5 Punkten bewegt sich
die Funktion sodann deutlich oberhalb des Streubereichs, so dass eine Abklassierung
in Lohnklasse 14 im Sinne eines Streubereichsentscheids ausgeschlossen ist.
4.7
Gründe für
einen Minusklassenentscheid schliesslich sind nicht ersichtlich. Gerade auch im
Quervergleich mit dem Pflegefachpersonal, für dessen Tätigkeit lediglich der Diplomabschluss
II verlangt ist, erscheint die Lohnklasse 15 als plausible Einreihung: Die für
die Funktion der Beschwerdeführerin verlangte Berufserfahrung von zwei bis vier
Jahren rechtfertigt auch nach den vom Beschwerdegegner aufgestellten Kriterien die
um eine Lohnklasse höhere Einreihung ohne weiteres.
4.8
Es liegt
somit kein plausibler, geschweige denn ein zulässiger Grund vor, um die Beschwerdeführerin
im Vergleich zum resultierenden Arbeitswert eine Stufe tiefer in Lohnklasse 14
einzureihen. Damit ist auch der Nachweis nicht erbracht, dass die Einstufung
nicht auf einer – wegen der im Rückweisungsentscheid angeführten Umstände
vermuteten – Geschlechterdiskriminierung beruht. Da aufgrund der erfolgten
Umkehr der (objektiven) Beweislast der Beschwerdegegner als Arbeitgeber die
Folgen dieser Beweislosigkeit zu tragen hat, erweist sich die Einstufung in
Lohnklasse 14 als diskriminierend im Sinne von Art. 3 GlG.
Der angefochtene Rekursentscheid ist demnach in den
wesentlichen Punkten aufzuheben, wobei offen bleiben kann, ob die Tätigkeit der
Beschwerdeführerin auch in anderen VFA-Kriterien zu tief bewertet wurde.
5.
Da sich die Sache als spruchreif erweist, fällt das
Verwaltungsgericht gemäss § 63 Abs. 1 VRG einen neuen Entscheid. In
Anwendung von Art. 5 Abs. 1 lit. b GlG ist die diskriminierende Verfügung
der Psychiatrischen Universitätsklinik vom 5. April 2002 aufzuheben und die Beschwerdeführerin
per 1. Juli 2001 in Lohnklasse 15 einzureihen.
6.
6.1
Für das
Beschwerdeverfahren sind gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG keine Kosten zu
erheben.
6.2
Im Rekurs-
und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer
angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden,
namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und
schwieriger Rechtsfragen den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte
(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Bei den vorliegenden Streitfragen war
der Beizug einer Rechtsanwältin durch die nicht rechtskundige Beschwerdeführerin
gerechtfertigt. Diese kann freilich für das Rekursverfahren keine
Parteientschädigung erhalten, weil sie dort noch einen Aufstieg um zwei Klassen
beantragt hatte, jetzt aber nur mehr einen solchen um eine verlangt und auch erwirkt,
sodass sie bei der Vorinstanz als je hälftig obsiegend und unterliegend erscheint.
Vor Verwaltungsgericht hingegen obsiegt sie vollumfänglich und hat hier demnach
Anspruch auf eine Entschädigung.
Bei der Bemessung der Entschädigung kann entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin allerdings nicht ins Gewicht fallen, dass die
Streit­sache zweimal vor Verwaltungsgericht getragen wurde. Im Rückweisungsentscheid
vom 15. November 2002 hat das Gericht über die Parteientschädigung im damaligen
Beschwerde­verfahren abschliessend entschieden. Insgesamt erscheint eine
Entschädigung von Fr. 1'500.- (einschliesslich 7.6 % Mehrwertsteuer) als
angemessen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden die Dispositiv-Ziffern I und III der Verfügung
der Gesundheitsdirektion vom 14. Oktober 2005 sowie die Verfügung der
Psychiatrischen Universitätsklinik vom 5. April 2002 aufgehoben. Die Beschwerdeführerin
wird per 1. Juli 2001 in Lohnklasse 15/Leistungsstufe 4 überführt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'400.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'460.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- (einschliesslich 7.6 % Mehrwertsteuer)
zu bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
, einzureichen.
6.    Mitteilung
an…