zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00144 · 2018-11-15 · de

altlastenrechtliche Beurteilung und Kostenverteilung | Altlast. Verjährung, Vertrauensschutz, Kostenverteilung und -sicherstellung. Die Beschwerdeführerin leitete ab 1947 bis 1963 ihre Fabrikationsabwässer in einen See ein. Die so entstandene Papierschlammablagerung ist als Altlast einzustufen (E. 2). Das Altlastenrecht unterscheidet zwischen der Realleistungs- und der Kostentragungspflicht (E. 3.2). Der Kanton Zürich als Standortinhaber des Sees und mithin Zustandsstörer ist grundsätzlich realleistungspflichtig. Vorliegend durfte er aber gestützt auf Art. 20 Abs. 2 und 3 AltlV und mangels unmittelbar drohender Umweltgefährdung durch die Papierschlammablagerung die Beschwerdeführerin zur Durchführung altlastenrechtlicher Massnahmen verpflichten (E. 3.3). Die Behörde kann die Sicherstellung der Kostendeckung gemäss Art. 32dbis USG auch vor durchgeführter Detailuntersuchung verlangen (E. 4). Die Realleistungspflicht unterliegt nicht der Verjährung, solange der polizeiwidrige Zustand (was Altlasten definitionsgemäss sind) andauert. Demgegenüber beginnt die Verjährung der Kostentragungspflicht mit Rechtskraft der Kostenverteilungsverfügung. Vorliegend ist die Verjährungseinrede unbehelflich (E. 5). Gleiches gilt hinsichtlich der Verwirkung (E. 6). Mit Art. 32c Abs. 1 USG hat der Bundesgesetzgeber dem Schutz vor Altlasten den grundsätzlichen Vorrang vor dem Vertrauensschutz der Sanierungspflichtigen eingeräumt. Vorliegend ist somit im behördlichen Verhalten (insb. frühere Bewilligung der Abwassereinleitung) keine Vertrauensgrundlage zu erblicken (E. 7). Die altlastenrechtliche Kostenverteilungsverfügung ist nicht rechtsverletzend (E. 9). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.15.1 VB.2018.00144
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.15.1 VB.2018.00144
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.15.1 VB.2018.00144

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00144
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00144
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.11.2018
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 29.07.2019 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
altlastenrechtliche Beurteilung und Kostenverteilung
Altlast. Verjährung, Vertrauensschutz, Kostenverteilung und -sicherstellung.
Die Beschwerdeführerin leitete ab 1947 bis 1963 ihre Fabrikationsabwässer in einen See ein. Die so entstandene Papierschlammablagerung ist als Altlast einzustufen (E. 2).
Das Altlastenrecht unterscheidet zwischen der Realleistungs- und der Kostentragungspflicht (E. 3.2). Der Kanton Zürich als Standortinhaber des Sees und mithin Zustandsstörer ist grundsätzlich realleistungspflichtig. Vorliegend durfte er aber gestützt auf Art. 20 Abs. 2 und 3 AltlV und mangels unmittelbar drohender Umweltgefährdung durch die Papierschlammablagerung die Beschwerdeführerin zur Durchführung altlastenrechtlicher Massnahmen verpflichten (E. 3.3).
Die Behörde kann die Sicherstellung der Kostendeckung gemäss Art. 32dbis USG auch vor durchgeführter Detailuntersuchung verlangen (E. 4).
Die Realleistungspflicht unterliegt nicht der Verjährung, solange der polizeiwidrige Zustand (was Altlasten definitionsgemäss sind) andauert. Demgegenüber beginnt die Verjährung der Kostentragungspflicht mit Rechtskraft der Kostenverteilungsverfügung. Vorliegend ist die Verjährungseinrede unbehelflich (E. 5). Gleiches gilt hinsichtlich der Verwirkung (E. 6).
Mit Art. 32c Abs. 1 USG hat der Bundesgesetzgeber dem Schutz vor Altlasten den grundsätzlichen Vorrang vor dem Vertrauensschutz der Sanierungspflichtigen eingeräumt. Vorliegend ist somit im behördlichen Verhalten (insb. frühere Bewilligung der Abwassereinleitung) keine Vertrauensgrundlage zu erblicken (E. 7).
Die altlastenrechtliche Kostenverteilungsverfügung ist nicht rechtsverletzend (E. 9).
Abweisung.
Stichworte:
ALTLAST
ALTLASTENRECHT
KOSTENTRAGUNGSPFLICHT
KOSTENVERTEILUNGSVERFÜGUNG
REALLEISTUNGSPFLICHT
VERJÄHRUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
VERWIRKUNG
Rechtsnormen:
§ 10 Abs. 2 lit. b AltlV
§ 20 AltlV
Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG
Art. 2 USG
Art. 32c USG
Art. 32d USG
Art. 32dbis USG
§ 19a Abs. 2 VRG
§ 5 WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2018.00144
Urteil
der 1. Kammer
vom
15. November 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber
José Krause.
In Sachen
A AG in Liquidation,
vertreten
durch B AG, diese vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinderat Horgen,
Mitbeteiligter,
betreffend altlastenrechtliche
Beurteilung und Kostenverteilung,
hat
sich ergeben:
I.
Das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL)
ordnete mit Verfügung vom 11. Juli 2017 die Eintragung der
Papierschlammablagerung auf dem Grund des Zürichsees (Kat.-Nr. 01) vor dem
ehemaligen Fabrikationsareal der A AG in Liquidation in den amtsinternen
Kataster der belasteten Standorte D an, beurteilte die Papierschlammablagerung
als sanierungsbedürftigen belasteten Standort, verfügte die Durchführung einer
Detailuntersuchung durch das AWEL (als Realleistung für den Kanton) und setzte
einen Kostenverteiler für die zukünftig anfallenden anrechenbaren Kosten für
altlastenrechtliche Massnahmen fest. Schliesslich verpflichtete das AWEL die A AG
in Liquidation zur Erbringung einer Sicherheitsleistung in Höhe von Fr. 8.55 Mio.
mittels Bankgarantie.
II.
Dagegen erhob die A AG in Liquidation mit Eingabe vom
10. August 2017 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und
beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Das Baurekursgericht wies
den Rekurs mit Entscheid vom 6. Februar 2018 ab.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob die A AG in Liquidation
mit Eingabe vom 12. März 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich
MWST) die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide; eventualiter sei
festzustellen, dass die zukünftig anfallenden anrechenbaren Kosten für
altlastenrechtliche Massnahmen zu 25 % ihr und zu 75 % dem Kanton
Zürich zugeteilt werden. Am 20. März 2018 beantragte das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom
25. April 2018 beantragte die Baudirektion des Kantons Zürich – unter
Hinweis auf den Mitbericht des AWEL vom 20. April 2018 – die Abweisung der
Beschwerde. Die A AG in Liquidation liess sich in der Folge nicht mehr
vernehmen. Der Gemeinderat Horgen hat sich zu keinem Zeitpunkt vernehmen
lassen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die
vorliegend im Streit liegende Verfügung der Beschwerdegegnerin legt nicht fest,
welche Sanierungsmassnahmen durchzuführen sind, da die Detailuntersuchung noch
aussteht. Folglich ist unklar, wie hoch die Kosten für die Sanierung der
Altlast insgesamt ausfallen werden. Die Verfügung schliesst das altlastenrechtliche
Verfahren somit insgesamt nicht ab, weshalb es sich bei ihr um einen
Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 92 f. des Bundesgerichtsgesetztes vom 17. Juli 2005 (BGG)
handelt (BGr, 21. April 2015, 1C_397/2013, E. 1.3).
Nach ständiger Praxis zu Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG ist ein Vor- oder Zwischenentscheid ausnahmsweise selbständig anfechtbar,
sofern ein konkreter Nachteil droht, der auch durch einen für die rechtsuchende
Partei günstigen Endentscheid nachträglich nicht mehr behoben werden könnte. Im
Verfahren zur Sanierung von Standorten, welche durch Abfälle belastet sind,
kann ein Zwischenentscheid unter Umständen einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil zur Folge haben, wenn damit ein Verursacher im Sinn von Art. 32d
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG), der sich in kritischen
finanziellen Verhältnissen befindet, unmittelbar zahlungs- oder
realleistungspflichtig wird (BGr, 21. April 2015, 1C_397/2013,
E. 2.2).
Die Beschwerdeführerin wird in der angefochtenen Verfügung
zur Leistung einer Bank­garantie in der Höhe von Fr. 8.55 Mio.
verpflichtet. Gemäss Angabe der Beschwerdeführerin hätte diese
Sicherheitsleistung ihren Konkurs zur Folge. Angesichts ihrer finanziellen
Verhältnisse (die Aktiven betrugen per 31. De­zember 2016 knapp
Fr. 2.4 Mio.) ist dieses Szenario durchaus denkbar, weshalb ein nicht wiedergutzumachender
Nachteil zu bejahen ist. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Nachdem am
Standort an der F-Strasse 02 in Horgen die von 1841 bis 1945 tätige
Färberei ihre Anlagen ins Ausland verlegt hatte, wurden die dortigen
Räumlichkeiten zur Nutzung als Papierfabrik umgebaut. Die Papierproduktion
begann 1947. Mit Verfügung vom 23. Juni 1947 wurde der damaligen
Aktiengesellschaft G (als Grundstückeigentümerin) bewilligt, das Abwasser aus
dem Papierfabrikationsbetrieb nach vorangegangener Klärung in den Zürichsee
einzuleiten, soweit diese keine chemischen Verunreinigungen aufwiesen und die
vollständige Zurückhaltung der im Abwasser enthaltenen Papierfasern
gewährleistet war. Diese Bewilligung zur Abwassereinleitung war bis
31. Dezember 1960 befristet und erfolgte unter der Auflage, dass mit
Inbetriebnahme einer damals noch zu erstellenden zentralen
Abwasserreinigungsanlage in Horgen sämtliche Abwässer dieser Anlage zuzuleiten
seien. In Erweiterung dieser Bewilligung wurde der heutigen Beschwerdeführerin
mit Verfügung vom 12. März 1951 erlaubt, auch das Abwasser aus einer
damals neu zu erstellenden zweiten Krepppapiermaschine nach vorangegangener
Klärung in den Zürichsee einzuleiten. Am 8. Juni 1960 informierte der
Kantonschemiker die zuständige Behörde über die von der Papierfabrik
ausgehenden Verschmutzungen des Zürichsees in Form von Schwimmschlamm.
Anlässlich des dadurch ausgelösten Lokalaugenscheins war an der
Ausmündungsstelle ein Schlammdelta zu erblicken. Die fabriksinternen
Kläreinrichtungen würden bei Ausserbetriebssetzungen von Maschinen – was
wöchentlich vorkommen soll – die Abwässer nur unvollkommen reinigen. Die
Behörde hielt im Schreiben vom 5. August 1960 an die heutige
Beschwerdeführerin daher fest, dass die bis am 31. Dezember 1960
befristete Abwassereinleitungsbewilligung nicht verlängert werden könne,
sondern vielmehr der Anschluss an die im nächsten Jahr in Betrieb zu nehmende
Kläranlage Horgen zu verlangen sei. Sodann wurde die heutige Beschwerdeführerin
mit Verfügung vom 6. März 1962 aufgefordert, bis 30. Juni 1962 ein
Projekt über die Anpassung der fabrikinternen Kanalisationen und über die
Erstellung der nötigen Vorrichtungen für den Anschluss der Abwässer an die Gemeindekanalisation
bzw. die zentrale Kläranlage Horgen auszuarbeiten und der Behörde vorzulegen,
andernfalls die weitere Abwassereinleitung in den Zürichsee verboten werde.
Überdies wurde festgehalten, dass die heutige Beschwerdeführerin nach wie vor
dem Staat oder Dritten für den Schaden hafte, der im Zürichsee durch die
Abwassereinleitung entstehen sollte. Mit Verfügung vom 16. August 1963
wurde die heutige Beschwerdeführerin mit Blick auf die seit einiger Zeit in
Betrieb stehende zentrale Abwasserreinigungsanlage aufgefordert, nicht mehr
zuzuwarten, sondern die Anpassungen an ihren internen Abwasseranlagen endlich
vorzunehmen.
2.2
Das
Gefährdungspotenzial der Papierschlammablagerung wurde verschiedentlich
gutachterlich untersucht. Das Gutachten von Prof. I vom 22. Juli 1983
zuhanden des kantonalen Amts für Gewässerschutz und Wasserbau schätzte die
Ausdehnung des Papierschlammdeltas im See auf mehr als 5'000 m
2
bis über 10'000 m
2
. Die Mächtigkeit betrage zwischen 10 cm
und 120 cm oder mehr. Mangels Überdeckung mit autochthonem Seeschlamm sei
durch die Papierfabrik Zelluloseschlamm mindestens bis in den Sommer 1981 in
den See eingeleitet worden. Von einem vollständigen oder teilweisen Entfernen
des Papierfaserschlamms sei abzuraten, solange die nachteiligen Folgen des
Schlamms nicht zutage treten würden, da das Herausbaggern zu einer neuen
Verschmutzung führen würde. Die historische Untersuchung der J AG vom
2. Februar 2004 beurteilte zu jenem Zeitpunkt den Standort gemäss
Art. 10 AltlV zumindest als überwachungsbedürftig. Gemäss der technischen
Untersuchung der J AG vom 3. Juni 2008 ist das Wasser des Zürichsees
teilweise direkt im Kontakt mit dem Papierschlamm, was infolge der starken
Nutzung des Seewassers für die Trinkwasseraufbereitung von grosser Bedeutung
sei. Eine qualitative Gefährdung der nächstgelegenen Seewasserverfassung sei
gegeben. Die Gefährdungsabschätzung der J AG vom 23. Dezember 2009
schätzte die Papierschlammablagerung nun auf eine Fläche von rund 25'000 m
2
und das Volumen (unter der Annahme einer mittleren Mächtigkeit von 0,5 m)
auf rund 12'500 m
3
. Die Kohlenwasserstoffe seien darin die
qualitativ wichtigste Stoffgruppe und wiesen das grösste Schadpotenzial auf,
hätten aber mit vertretbarem Aufwand nicht in verschiedene für die Gefährdung
(un)relevante Substanzgruppen unterteilt werden können. Zudem befände sich mit
extrahierbaren organischen Halogenverbindungen (EOX), polychlorierten
Biphenylen (PCB, welche eine hohe Persistenz in der Umwelt besitzen und eine
starke Bioakkumulation zeigen), polycyclischen aromatischen Kohlenwasserstoffen
(PAK) und Schwermetallen (Kupfer, Kadmium) weiteres Schadstoffpotenzial darin.
Die PCB-Konzentrationen, welche aufgrund der grossen umwelttechnischen
Bedeutung und der fehlenden Identifikation weiterer Leitsubstanzen als diese
verwendet worden seien, würden den entsprechenden Konzentrationswert nach
Anhang 1 der Verordnung über die Sanierung von belasteten Standorten vom
26. August 1998 (Altlasten-Verord­nung, AltlV) um beinahe den
Faktor 3 übersteigen. Bereits infolge dieser Substanz in der
Papierschlammablagerung sei das Gefährdungspotenzial als sehr gross zu
beurteilen. Die Resultate der durchgeführten Untersuchung würden zeigen, dass
der Papierschlamm nach Art. 10 Abs. 2 lit.  b AltlV als
sanierungsbedürftiger belasteter Standort und damit als Altlast einzustufen
ist. Die effektive Ausdehnung der Papierschlammablagerung sei mittels einer
Detailuntersuchung zu erfassen.
2.3
2006
stellte die Papierfabrik ihre Produktion am Standort Horgen definitiv ein. Die K AG
erwarb 2010 das ehemalige Fabrikationsareal. Mit Bewilligung vom 3. August
2011 wurde ihrem Bauvorhaben (Abbruch Papierfabrik sowie Neubau von 6
Mehrfamilienhäusern und einem Einfamilienhaus) namentlich in altlasten- und
abfallrechtlicher Hinsicht zugestimmt. Zwischen Oktober 2011 und Januar 2012
wurde die ehemalige Papierfabrik bis auf das Niveau Bodenplatte Erdgeschoss
zurückgebaut und anschliessend das (landseitige) Areal totaldekontaminiert,
sodass mit Verfügung vom 19. März 2015 die entsprechenden Eintragungen im
Kataster der belasteten Standorte gelöscht werden konnten.
Demgegenüber steht die Sanierung der
Papierschlammablagerung im Zürichsee noch aus. Die Beschwerdeführerin
bestreitet nicht, Rechtsnachfolgerin der Papierfabrik zu sein, welche die
Papierschlammablagerung verursacht hat. Weiter hat die Beschwerdeführerin gegen
die Eintragung der Papierschlammablagerung in den amtsinternen Kataster der
belasteten Standorte D sowie gegen die Beurteilung der Papierschlammablagerung
als sanierungsbedürftigen belasteten Standort gemäss Art. 8 Abs. 2
lit. b AltlV in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 lit. a und b
AltlV nichts einzuwenden. Wesentlicher Streitgegenstand des vorliegenden
Verfahrens ist, ob und inwieweit sich die Kosten­tragungspflicht für
altlastenrechtliche Massnahmen gegenüber der Beschwerdeführerin durchsetzen
lässt und ob sich dafür eine finanzielle Sicherheitsleistung rechtfertigt.
3.
3.1
3.1.1
Die Kantone sorgen gemäss Art. 32c Abs. 1 USG dafür, dass
Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie
zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr
besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Von einer konkreten Gefahr ist
auszugehen, wenn ohne Massnahmen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine
Schädigung der Umwelt zu erwarten ist. Damit kann der Tatsache Rechnung
getragen werden, dass belastete Standorte auch erst nach längerer Zeit
umweltgefährdende Emissionen abgeben können (Botschaft zu einer Änderung des
Bundesgesetzes über den Umweltschutz [USG] vom 7. Juni 1993, BBl 1993 II
1445 ff., 1492; Pierre Tschannen in: Vereinigung für Umweltrecht/Helen Keller
[Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2000 [Kommentar
USG], Art. 32c N. 15).
3.1.2
Die in Art. 32c USG statuierte Pflicht der Kantone zur Sanierung
belasteter Standorte wird in der Altlasten-Verordnung detaillierter geregelt.
Zuerst sind die belasteten Standorte zu ermitteln (Art. 5 Abs. 1
AltlV) und in einem Kataster zu erfassen (Art. 32c Abs. 2 USG;
Art. 5 Abs. 3 AltlV). Die zuständige Behörde unterteilt die
eingetragenen Standorte in solche, bei denen keine schädlichen oder lästigen
Einwirkungen zu erwarten sind (Art. 5 Abs. 4 lit. a AltlV) und
solchen, bei denen untersucht werden muss, ob sie überwachungs- oder
sanierungsbedürftig sind (Art. 5 Abs. 4 lit. b AltlV). Letztere
sind einer Voruntersuchung (Art. 7 AltlV) zu unterziehen, welche Grundlage
für den Entscheid ist, ob der belastete Standort nach den Artikeln 9–12
Altlasten-Verordnung überwachungs- oder sanierungsbedürftig ist (Art. 8
AltlV). Ist ein belasteter Standort sanierungsbedürftig, verlangt die Behörde
die Durchführung einer Detailuntersuchung (Art. 13 Abs. 2 lit. a
AltlV), welche der Beurteilung von Zielen und Dringlichkeit der Sanierung
dient. In einem letzten Schritt verlangt die Behörde gemäss Art. 17 AltlV
die Ausarbeitung eines Sanierungsprojekts.
Diese von der Altlasten-Verordnung vorgesehenen
Bearbeitungsschritte richten sich am Gefahrenpotenzial der Standorte aus. In
diesem Sinn hält Art. 5 Abs. 5 AltlV fest, dass die zeitliche Abfolge
der Untersuchungen der verschiedenen Standorte einer Prioritätenordnung folgt,
die entsprechend der Art und Menge der an die belasteten Standorte gelangten
Abfälle, der Möglichkeit zur Freisetzung von Stoffen sowie der Bedeutung der
betroffenen Umweltbereiche behördlich erstellt wird. Die schrittweise
Bearbeitung der belasteten Standorte ist Ausdruck davon, dass aus finanziellen,
personellen und zeitlichen Gründen nicht sämtliche Altlasten gleichzeitig
bearbeitet werden können (Tschannen, Kommentar USG, Art. 32c N. 31).
3.2
Das
Altlastenrecht unterscheidet und trennt strikt zwischen der
Realleistungspflicht aufgrund des Störerprinzips und der Kostentragungspflicht,
welche sich auf das Verursacherprinzip stützt (Tschannen, Kommentar USG,
Art. 32c N. 24).
3.2.1
Die Realleistungspflicht legt fest, wer die notwendigen Untersuchungs-,
Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen auf einem belasteten Standort
durchzuführen hat. In erster Linie sind sie vom Standortinhaber und nur
ausnahmsweise von Dritten durchzuführen, was dem Interesse an einer
beförderlichen Durchführung der Sanierung dient (Art. 32c USG und Art. 20
AltlV) (VGr, 20. Dezember 2017, VB.2016.00128, E. 3.1).
Die Behörde kann Dritte gestützt auf die
Ausnahmetatbestände von Art. 20 Abs. 2 bzw. Abs. 3 AltlV bei
hinreichendem Verdacht auf Verursachung zur Durchführung der Voruntersuchung,
der Überwachungsmassnahmen oder der Detailuntersuchung bzw. bei nachweislicher
Verursachung zur Ausarbeitung des Sanierungsprojekts und zur Durchführung der
Sanierungsmassnahmen verpflichten (Karin Scherrer, Handlungs- und
Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Bern 2005, S. 40–42).
Entsprechend steht es im pflichtgemässen Ermessen der Behörde, ob sie anstelle
des Standortinhabers (Zustandsstörer) eine Drittperson (Verhaltensstörer) zur
erforderlichen altlastenrechtlichen Massnahme verpflichten will (VGr, 21. August
2014, VB.2014.00113, E. 3.5).
3.2.2
Die Kostentragungspflicht ist in Art. 32d Abs. 1 USG verankert
und besagt, dass der Verursacher die Kosten für notwendige Massnahmen zur
Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte trägt. Sind
mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie gemäss Art. 32d Abs. 2
USG die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie
trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer
lediglich als Inhaber des Standorts beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er
bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben
konnte.
Die Rechtsprechung knüpft für die Umschreibung des
Verursacherbegriffs an den polizeirechtlichen Störerbegriff an und
unterscheidet den Verhaltens- und den Zustandsstörer bzw. -verursacher:
Verhaltensverursacher im Sinn von Art. 32d USG ist, wer den Schaden oder
die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende
Verhalten Dritter unmittelbar verursacht (bzw. mitverursacht) hat. Als
Zustandsstörer wird bezeichnet, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen
Zustand verursacht, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat (BGr, 11. Juni
2018, 1C_533/2017 und 1C_543/2017 [zur Publikation vorgesehen], E. 3.1; BGE
139 II 106 E. 3.1.1). Das Gemeinwesen kann gleich wie ein Privater als
Verhaltens- oder Zustandsverursacher kostenpflichtig sein, z.
B. als Eigentümer eines
Grundstücks oder als Betreiber einer Anlage (BGE 131 II 743, E. 3.3).
Das Verursacherprinzip ist ein Kostenzurechnungsprinzip
und bezweckt nicht die Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens. Die Bedeutung
des Verursacherprinzips liegt gerade darin, dass es – im Gegensatz zum Haftpflichtrecht
– auch Umweltbeeinträchtigungen erfasst, welche die Rechtsordnung an sich
duldet (BGE 142 II 232 E. 3.4). Die Pflicht zur Sanierung von Altlasten
und zur Tragung der Kosten besteht folglich unabhängig davon, ob die
entsprechende Handlung zur Zeit der Verursachung dem Stand der Technik
entsprach und behördlich bewilligt war (BGr, 21. Februar 2018, 1C_282/2016
und 1C_294/2016, E. 3.2; 7. September 2017, 1C_170/2017, E. 2).
3.3
In
vorliegender Angelegenheit ist der Kanton Zürich mit Blick auf § 5 des
Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 als Standortinhaber bzw.
Zustandsstörer zu behandeln. Auch das Gemeinwesen ist als Inhaber eines
belasteten Standorts aus polizeirechtlichen Gründen – genauso wie Private –
nach Art. 20 Abs. 1 AltlV grundsätzlich realleistungspflichtig
(Scherrer, S. 42 f.; vgl. Tschannen, Kommentar USG, Art. 32c
N. 28). Indes ist dem beschwerdeführerischen Vorbringen, aufgrund der
kantonalen Herrschaft über den Zürichsee hätte die Behörde die Realleistung in
Form altlastenrechtlicher Massnahmen bereits früher durchführen müssen, nicht
zu folgen. Es besteht ein offensichtlicher Zusammenhang zwischen dem Zuleiten
von Abwässer in den Zürichsee durch die heutige Beschwerdeführerin und der
Papierschlammablagerung als Belastung. Weitere Verhaltensverursacher gibt es
nicht. Insofern sind die Voraussetzungen von Art. 20 Abs. 2 und
Abs. 3 AltlV grundsätzlich erfüllt, sodass die Behörde die
Beschwerdeführerin zur Durchführung altlastenrechtlicher Massnahmen
verpflichten durfte.
Eine behördliche Realleistungspflicht wäre demgegenüber
nur anzunehmen gewesen, wenn von der Papierschlammablagerung eine unmittelbar
drohende Gefahr für die Umwelt ausgegangen wäre (vgl. Scherrer, S. 45;
vgl. auch die behördliche Ermächtigung in Art. 32c Abs. 3 lit. a
USG). Solche Umstände sind vorliegend aber nicht ersichtlich. So riet das
Gutachten von Prof. I vom 22. Juli 1983 von einer Inangriffnahme von
Sanierungsmassnahmen ab. Die technische Untersuchung vom 3. Juni 2008
sowie die Gefährdungsabschätzung vom 23. Dezember 2009 beurteilten das
Gefährdungspotenzial zwar als (sehr) gross, empfahlen indes keine sofortigen
Sanierungsmassnahmen, sondern vielmehr weitere Untersuchungen. Dass anlässlich
der "Round Tables" mit sämtlichen involvierten Parteien am
1. September 2011, am 11. April 2012 und am 5. Juli 2012 die
Sanierung als dringlich bezeichnet wurde, ändert nichts am Umstand, dass in den
Akten keine Hinweise auf eine durch die Papierschlammablagerung ausgelöste
unmittelbar drohende Gefahr für die Umwelt zu finden sind. Die
Beschwerdegegnerin war somit – entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin
– nicht zur Vornahme von altlastenrechtlichen Untersuchungs- oder
Sanierungsmassnahmen verpflichtet.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, erst nach durchgeführter Detailuntersuchung könne der
Kostenverteiler festgelegt und die Kostensicherstellung verlangt werden. Weiter
sei die auf Art. 32d
bis
USG gestützte Sicherheitsleistung nicht
notwendig und mithin unverhältnismässig, da mit dem in Art. 744
Abs. 2 des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) vom 30. März 1911 (OR)
verankerten Gläubigerschutzinstrument das gleiche Ziel bereits erreicht werde.
4.2
Gemäss
Art. 32d
bis
Abs. 1 USG kann die Behörde vom Verursacher
verlangen, die Deckung seines voraussichtlichen Anteils an den Kosten für
Untersuchung, Überwachung und Sanierung in geeigneter Form sicherzustellen,
wenn von einem belasteten Standort schädliche oder lästige Einwirkungen zu
erwarten sind. Die Höhe der Sicherstellung wird insbesondere unter
Berücksichtigung der Ausdehnung sowie der Art und Intensität der Belastung
festgelegt. Sie wird angepasst, wenn dies auf Grund eines verbesserten
Kenntnisstands gerechtfertigt ist (Art. 32d
bis
Abs. 2 USG).
Die gewählte Formulierung des Gesetzgebers ("zu
erwarten", "angepasst") lässt bereits darauf schliessen, dass
die Behörde entgegen der beschwerdeführerischen Ansicht nicht erst nach
erfolgter Detailuntersuchung die Sicherstellung der Kosten fordern darf. Ein
Blick in die Materialien bestätigt dies: Die Regelung bezweckt die
frühzeitige
Sicherstellung der Kosten und hatte insbesondere Unternehmen im Blick, welche
die Möglichkeit haben, kraft privatrechtlicher Mittel und geschäftlicher
Transaktionen sich ihrer finanziellen Haftung zu entziehen. Die erfolgte
Sicherstellung ist namentlich aufzuheben, wenn sich herausstellt, dass keine
Massnahmen notwendig sind. Die zu erwartenden Kosten sind aufgrund des
jeweiligen Kenntnisstands abzuschätzen. Dieser verbessert sich nach jedem
Schritt im Altlastenverfahren (Voruntersuchung, Detailuntersuchung,
Überwachung, Sanierungsprojekt) wesentlich. Die Kosten für die folgenden
Schritte können dadurch konkreter abgeschätzt sowie die Anteile der Verursacher
für die gesamten Kosten besser beurteilt werden. Die Höhe der Sicherstellung
ist daher vom Kanton nach jedem dieser Schritte entsprechend anzupassen
(Haftung der Unternehmen für die Kosten der Altlastensanierung, Bericht der
Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Ständerates vom
13. August 2012, BBl 2012 9391 ff., insb. 9397). In der parlamentarischen
Debatte wurde ein den Abs. 1 betreffender Antrag, wonach zur
Sicherstellung der Nachweis (statt der Erwartung) der schädlichen oder lästigen
Einwirkungen verlangt ist, abgelehnt (AB 2012 S 1239; AB 2013 N 8
ff.).
Der Wille des Gesetzgebers ist daher klar ersichtlich.
Art. 32d
bis
USG bliebe toter Buchstabe, wenn die
Sanierungskosten zuerst genau beziffert werden müssten, bevor eine
Sicherstellung verlangt werden dürfte (Isabelle Romy/Jean-Baptiste Zufferey,
Sicherstellung der Deckung der Ausfallkosten – Erklärungen und Anmerkungen zu
Art. 32d
bis
Abs. 1 und 2 USG, Studie im Auftrag des
BAFU, Zürich/Freiburg 2014, N. 35). Die zuständige Behörde wird die
Sicherstellung in der Praxis regelmässig erst mit Vorliegen der Voruntersuchung
fordern, indes schliesst Art. 32d
bis
USG nicht aus, diese
bereits in einem früheren Verfahrensstadium zu verlangen (vgl. Romy/Zufferey,
N. 13–15; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht – Besondere Regelungsbereiche,
Zürich/St. Gallen 2013, N. 744).
4.3
Die
Beschwerdeführerin hat gegen die Eintragung der Papierschlammablagerung als
sanierungsbedürftigen belasteten Standort in den Kataster der belasteten
Standorte D nichts einzuwenden. Die Beurteilung erfolgte auf Grundlage der
durchgeführten Voruntersuchung, welche sich aus der historischen Untersuchung,
der technischen Untersuchung und der Gefährdungsabschätzung zusammensetzt.
Insofern bestehen – unbestrittenermassen – klare Hinweise (und keinesfalls nur
vage Vermutungen), dass von der Papierschlammablagerung schädliche oder lästige
Einwirkungen zumindest zu erwarten sind. Nach Durchführung der Detail­untersuchung
mag der Kenntnisstand (noch) besser sein (was gegebenenfalls zu einer Anpassung
der Höhe der Sicherstellung führt); diese ist indessen zur Forderung einer
Sicherstellung von der Beschwerdeführerin vorliegend nicht nötig. Bereits zum
jetzigen Zeitpunkt verfügt die Behörde über eine ausreichende
Informationsgrundlage, um die Höhe der Sicherstellung (vorläufig) abzuschätzen.
Demzufolge geht die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach
erst nach durchgeführter Detailuntersuchung von der Behörde die Sicherstellung
der Kostendeckung verlangt werden dürfe, fehl. Die Beschwerde ist in diesem
Punkt abzuweisen.
4.4
Wie soeben
dargelegt (oben E. 4.2) will Art. 32d
bis
USG verhindern,
dass Unternehmen unter Einsatz privatrechtlicher Mittel und geschäftlicher
Transaktionen ihrer finanziellen Haftung entgehen. Vor diesem Hintergrund
erscheint es verfehlt, der von der Beschwerdegegnerin geforderten
Sicherstellung der Kostendeckung mit dem Argument entgegenzutreten, sie solle
sich stattdessen einer privatrechtlichen Bestimmung bedienen. Der
Beschwerdegegnerin ist der Rückgriff auf Art. 32d
bis
USG
grundsätzlich unabhängig anderer greifbarer (privatrechtlicher) Finanzgarantien
möglich, weshalb die entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin ins Leere führt.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin bringt weiter vor, im vorliegenden Fall gehe von der
Papierschlammablagerung keine Gefahr für ein polizeilich geschütztes Gut aus,
jedenfalls nicht für ein Polizeigut im engeren Sinn. Somit unterliege die
Realleistungs- sowie die Kostentragungspflicht der Verjährung. Die hier einzig
interessierende absolute Verjährung träte regelmässig nach 30 Jahren ein;
eine diesbezügliche Abweichung im Bereich der Altlasten entbehre eines
sachlichen Grunds. Da die Einleitung der Fabrikationsabwässer in den Zürichsee
1963 geendet habe, sei der Anspruch auf Realleistung bzw. Kostenersatz
verjährt.
5.2
Die
Vorinstanz erwog mit Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, der
Anspruch des Staates auf Beseitigung des polizeiwidrigen Zustands sei
unverjährbar. Die Papierschlammablagerung gefährde die öffentliche Gesundheit
und mithin ein Polizeigut. Für die Annahme eines polizeiwidrigen Zustands sei
weder eine unmittelbar drohende, konkrete Gefahr für Leib und Leben der
Bevölkerung noch eine besondere Dringlichkeit erforderlich; vielmehr ist die
Polizeiwidrigkeit dem Begriff der Altlast inhärent. Die fünfjähre
Verjährungsfrist beginne erst mit Rechtskraft der (noch zu erlassenden)
Kostenverteilungsverfügung. Im Übrigen wäre auch bei Annahme einer
dreissigjährigen absoluten Verjährungsfrist die Verjährung nicht ohne Weiteres
anzunehmen, da den Akten zu entnehmen sei, dass noch in den 1980er-Jahren
Abwassereinleitungen in den Zürichsee stattgefunden hätten.
5.3
Es gilt –
auch ohne besondere gesetzliche Anordnung – der allgemeine Rechtsgrundsatz,
dass öffentlich-rechtliche Ansprüche verjähren (BGE 140 II 384, E. 4.2; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 153). Davon bestehen indes Ausnahmen im
Bereich der Polizeigüter: Grundlegende Pflichten, welche sich aus polizeilichen
Rechtsnormen ergeben, verjähren nicht (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 771).
Auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Verjährbarkeit im
Schutzbereich der Polizeigüter ausgeschlossen, solange der polizeiwidrige
Zustand andauert und ein Anspruch auf dessen Beseitigung besteht. Der Anspruch
des Staats auf Beseitigung des polizeiwidrigen Zustands ist mithin
unverjährbar. Demgegenüber unterstehen die finanziellen Ersatzforderungen des
Gemeinwesens einer fünfjährigen Verjährungsfrist für Geldforderungen, welche
mit Rechtskraft der abschliessenden Kostenverteilungsverfügung zu laufen
beginnt. Eine Ersatzforderung kann konsequenterweise nicht verjähren, solange
die daraus erwachsenen Kosten nicht bekannt sind (BGr, 6. Juni 2016, 1C_18/2016,
E. 5.2, mit Hinweisen).
Die bundesgerichtlich unterschiedlich gehandhabte
Verjährung hinsichtlich der Realleistungs- bzw. der Kostentragungspflicht ist
im wandelnden Güterabwägungsprozess begründet: Sofern hochrangige Rechtsgüter
wie Leib und Leben oder die öffentliche Gesundheit gefährdet sind, wiegen diese
schwerer als die (öffentlichen) Interessen an der Verjährung, zu denen die
Wahrung des Rechtsfriedens, die Herstellung von Rechtssicherheit oder der
Schutz der wirtschaftlichen Dispositionsfreiheit des Schuldners zählen.
Folglich besteht die Pflicht zur Beseitigung des polizeiwidrigen Zustands
zeitlich unbeschränkt. Mit Beseitigung der Bedrohung für die Polizeigüter gehen
indes die Interessen an den genannten Rechtsgütern unter, womit die Interessen
an der Verjährung überwiegen und somit die Pflicht zur Kostenbezahlung der
Verjährung unterliegt (Thomas Meier, Verjährung und Verwirkung
öffentlich-rechtlicher Forderungen, Zürich etc. 2013, S. 131 f., S. 168
f.; vgl. Hans Rudolf Trüeb, Die so genannte Bauherrenaltlast, URP 2007,
S. 616 ff., S. 633).
5.4
Sowohl das
Umweltschutzgesetz als auch die Altlasten-Verordnung enthalten keine Normen zur
Verjährung der Realleistungs- und der Kostentragungspflicht. Die soeben
dargelegte Regelung der Verjährbarkeit ist daher anzuwenden, sofern es sich bei
der Papierschlammablagerung um eine Gefährdung eines Polizeiguts handelt.
5.4.1
Altlasten sind sanierungsbedürftige belastete Standorte, also Standorte,
die zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr
besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 2 Abs. 2 und 3
AltlV). Somit sind Altlasten definitionsgemäss polizeiwidrige Zustände
(Tschannen, Kommentar USG, Art. 32c N. 22; Scherrer, S. 19), da
das polizeiliche Schutzgut der öffentlichen Gesundheit durch die
altlastentypischen Umweltbeeinträchtigungen (vorliegend
Gewässerverunreinigungen, oder aber Luftverunreinigungen und Bodenbelastungen)
in besonderem Masse betroffen ist (Pierre Tschannen, Grundfragen der
Kostenverteilung nach Art. 32d USG, URP 2001, S. 774 ff., S. 779
f.).
5.4.2
Die Beschwerdegegnerin beurteilte vorliegend die Papierschlammablagerung
mit Blick auf Art. 10 AltlV (Schutz der oberirdischen Gewässer) und sah
diese – unwidersprochen (oben E. 2.3) – als sanierungsbedürftigen
belasteten Standort gemäss Art. 10 Abs. 2 lit. a und b AltlV an.
Die Gefahr einer Verunreinigung des Zürichsees stellt somit zurzeit und bis zum
Abschluss der Sanierungsmassnahmen einen polizeiwidrigen Zustand dar. Der
Vorinstanz ist zuzustimmen, dass entgegen der beschwerdeführerischen Ansicht
eine Altlast keine
unmittelbar
drohende Gefahr für Leib und Leben
voraussetzt. Altlasten weisen definitionsgemäss zumindest eine konkrete – aber
keine unmittelbare – Gefahr auf, dass schädliche oder lästige Einwirkungen entstehen.
Gemäss Art. 15 Abs. 4 AltlV sind Sanierungen besonders dringlich, wenn
eine bestehende Nutzung (zu denken ist an ein Trinkwasserreservoir, siehe
Tschannen, Kommentar USG, Art. 32c N. 17) beeinträchtigt oder
unmittelbar
gefährdet ist. Im Umkehrschluss sind Altlasten, von denen keine unmittelbare
Gefährdung ausgeht, gesetzlich vorgesehen (und mit einer vergleichsweise reduzierten
Dringlichkeit zu sanieren). Ebenfalls nicht durchzudringen vermag die
Beschwerdeführerin mit dem Hinweis, der hier – und auch von der Vorinstanz –
herangezogene Bundesgerichtsentscheid vom 6. Juni 2016 (1C_18/2016) sei
nicht einschlägig. Die zugrundeliegenden Sachverhalte unterscheiden sich zwar,
mit Blick auf die hier interessierende Verjährungsproblematik aber nicht in
relevanter Weise.
Demzufolge ist der kantonale Anspruch auf Sanierung der
Papierschlammablagerung nicht verjährt, weshalb der Realleistungsanspruch der
Beschwerdegegnerin durchsetzbar ist.
5.4.3
Zu prüfen bleibt die Verjährung der Kostentragungspflicht. Die
anrechenbaren Kosten für die Sanierung werden nach Abschluss der
altlastenrechtlichen Massnahmen in einer separaten Verfügung festgelegt und
somit zu einem Zeitpunkt, wenn die effektiven Kosten tatsächlich bekannt sind.
Mit Blick auf die dargelegte bundesgerichtliche Rechtsprechung (oben
E. 5.3) kann die Verjährung der Ersatzforderung nicht eintreten, bevor die
angefallenen Kosten festgehalten sind. Die Verjährungsfrist beginnt
dementsprechend mit Rechtskraft der Kostenverteilungsverfügung zu laufen,
weshalb der darin festgemachte Anspruch des Kantons nicht verjährt sein kann.
5.5
Zusammenfassend
steht die Verjährung der Durchsetzungsbarkeit der Realleistungs- und der
Kostentragungspflicht nicht entgegen. Die entsprechenden Rügen der
Beschwerdeführerin erweisen sich als unbegründet.
6.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist zudem der
staatliche Anspruch auf Überbindung der Sanierungskosten verwirkt, da der
Kanton als Eigentümer des Seegrundstücks während Jahrzehnten den ihm bekannten
rechtswidrigen Zustand nicht habe beseitigen wollen. Die Vorinstanz erwägt in
dieser Frage mit Hinweis auf das Bundesgericht, die Verwirkung im Schutzbereich
der Polizeigüter sei undenkbar, solange der polizeiwidrige Zustand andauere.
Diese – in der Beschwerdeschrift unwidersprochen gebliebene – Feststellung ist
nicht zu beanstanden. Pflichten, welche dem Schutz von Polizeigütern wie Sicherheit
und Gesundheit von Personen dienen, sind nicht verwirkbar (BGr, 24. November
2014, 1C_726/2013, E. 4, mit Hinweis auf BGE 107 Ia 121). Die Herleitung folgt
jener der Verjährung (vgl. oben E. 5.3): Sofern hochrangige Rechtsgüter
wie Leib und Leben oder die öffentliche Gesundheit gefährdet sind, wiegen diese
schwerer als die (öffentlichen) Interessen an der Verwirkung (Meier,
S. 131 f.). Demzufolge steht die Verwirkung der Durchsetzungsbarkeit
der Realleistungs- und der Kostentragungspflicht nicht entgegen, weshalb die
Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen ist.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführerin bemängelt sodann, dass die Anordnung altlastenrechtlicher
Massnahmen gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstosse. Die zuständigen
Behörden seien über all die Jahrzehnte über die Papierschlammablagerungen
orientiert gewesen und hätten mit entsprechenden Handlungen bzw. Unterlassungen
zur berechtigten Annahmen geführt, dass der Kanton die Sanierung der
Papierschlammablagerung nicht für notwendig erachte und deshalb eine
Kostenüberwälzung unterbleiben werde. Die nachteilige Disposition in Form einer
diesfalls nicht vorgenommenen Fusion ist nicht wieder rückgängig zu machen,
weshalb insgesamt der Tatbestand des Vertrauensschutzes gegeben sei.
7.2
Nach Ansicht
der Vorinstanz bestehe die Pflicht zur Sanierung von Altlasten und zur Tragung
der Kosten unabhängig davon, ob die Verursachungshandlung zu ihrer Zeit dem
Stand der Technik entsprochen habe oder behördlich bewilligt worden sei. Eine
Vertrauensgrundlage sei nicht geschaffen worden; im Übrigen habe die
Beschwerdeführerin nicht in gutem Glauben gehandelt.
7.3
Der
Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV]) verschafft einen Anspruch auf Schutz berechtigten
Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen
begründendes Verhalten. Der entsprechende Schutz entfällt in der Regel bei
Änderungen von Erlassen, da gemäss dem demokratischen Prinzip die Rechtsordnung
grundsätzlich jederzeit geändert werden kann (BGE 130 I 26 E. 8.1).
Umweltrechtliche Sanierungen bezwecken die Angleichung
eines bereits bestehenden Zustands an einen – in der Regel neu gesetzten –
Standard. Das Spannungsverhältnis zwischen dem bisherigen, behördlich zu einem
früheren Zeitpunkt vielleicht sogar bewilligten Zustand und dem normativen
Soll-Zustand ist leicht ersichtlich. Zur Vornahme der sich aus diesem
Spannungsverhältnis ergebenden Interessenabwägung ist der demokratisch
legitimierte Gesetzgeber berufen (Thomas Gächter, Grundsatzfragen und Konzepte
der Sanierung, URP 2003, S. 459 ff., S. 463 und S. 465). Dieser
hat auf Bundesebene mit der Statuierung einer (allgemeinen) Sanierungspflicht
bei der Gewichtung und Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen dem
Immissionsschutz grundsätzlich den Vorrang vor dem Vertrauensschutz eingeräumt
(vgl. Alain Griffel, Rechtsfragen im Zusammenhang mit dem Abbau überzähliger
Parkplätze bei bestehenden privaten Parkierungsanlagen, URP 2009, S. 1
ff., S. 14). Betroffene der gesetzlich vorgesehenen Sanierungspflicht
vertrauen zugleich darauf, dass das neue Recht zumindest keine abrupten
Änderungen erzwingt, sondern einen sanften Übergang vorsieht. In
Konkretisierung des Vertrauensschutzes hat der Gesetzgeber zu entscheiden, ob
und inwiefern übergangsrechtliche Regelungen geschaffen werden (André Schrade/Heidi
Wiestner, Kommentar USG, Vorbemerkungen zu Art. 16–18 N. 3 und
N. 5; vgl. Gächter, S. 472).
7.4
Mit
Art. 32c Abs. 1 Satz 1 USG hat der Bundesgesetzgeber in Abwägung
der Interessen dem Schutz vor Altlasten resp. dem öffentlichen Interesse am
Umweltschutz (vgl. Art. 74 BV) den grundsätzlichen Vorrang vor dem
Vertrauensschutz der Sanierungspflichtigen eingeräumt. Dementsprechend vermag
bei Altlasten auch nach Ansicht des Bundesgerichts eine behördliche Bewilligung
keinen Vertrauensschutztatbestand (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV)
zu begründen, welcher zu einer Befreiung von der Kostentragungspflicht oder zu
einer Reduktion der aufzuerlegenden Kosten führen würde (BGr, 6. Juni
2016, 1C_18/2016, E. 3.2.2).
Vor diesem Hintergrund ist die Berufung der
Beschwerdeführerin auf den Vertrauensschutz unergiebig. Sie stützt sich im
Wesentlichen auf frühere behördliche Bewilligungen zur Abwassereinleitung und
bringt nicht etwa singuläre Sachverhaltselemente vor, welche eine (nochmalige)
Betrachtung unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes rechtfertigen würden. Zugleich
ist der Hinweis auf die angeblich jahrelange Untätigkeit der Behörden verfehlt.
Im vorliegenden Verhalten der zuständigen Behörde ist keine Vertrauensgrundlage
zu erblicken und der Betroffene kann nicht guten Glaubens auf einen behördlichen
Forderungsverzicht schliessen.
Nach dem Gesagten ist die Rüge der Beschwerdeführerin,
ihre Verpflichtung zu altlastenrechtlichen Massnahmen bzw. zur Kostentragung
sei ein Verstoss gegen Treu und Glauben, unbegründet.
8.
Das Vorbringen, die Verteilung der Sanierungskosten an die
Beschwerdeführerin erfolge aus rein fiskalischen Interessen, welche hinter dem
Rechtssicherheitsinteresse und dem Vertrauensschutz zurückzustehen haben, überzeugt
nicht. Die verursachergerechte Verlegung der Sanierungskosten ist in
Art. 32d Abs. 1 USG ausdrücklich vorgesehen und konkretisiert das
allgemeine Verursacherprinzip gemäss Art. 2 USG. Diese grundlegende
umweltrechtliche Maxime hat eine finanzpolitische Bedeutung, ist darüber hinaus
indes ein sozialethisches Postulat der Gerechtigkeit und Rechtsgleichheit sowie
der Umweltökonomie (Hans-Jörg Seiler, Kommentar USG, Art. 2 N. 2).
Insofern greift die Rüge der Beschwerdeführerin zu kurz, weshalb die Beschwerde
auch in diesem Punkt abzuweisen ist.
9.
9.1
Die
Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, der Kostenverteiler hätte nicht vor
der Detailuntersuchung ergehen dürfen. Soweit dieses Vorgehen der Behörde als
zulässig erachtet würde, sei eventualerweise der Kostenverteiler dahingehend zu
ändern, dass 25 % der Kosten für altlastenrechtliche Massnahmen ihr und
die restlichen 75 % der Kosten dem Kanton Zürich zugeteilt werden.
9.2
Gemäss Art. 32d
Abs. 4 USG erlässt die Behörde eine Verfügung über die Kostenverteilung,
wenn ein Verursacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber
durchführt. Dem von der Vorinstanz zitierten BGr, 25. September 2006, 1A.273/2005,
E. 3.2, ist bezüglich des Verfügungszeitpunkts zu entnehmen, dass eine
prozentuale (ab­strakte) Verteilung der Kosten vor Kenntnis der Höhe der
Sanierungskosten möglich ist, sofern die (endgültig) anrechenbaren Kosten zu
einem späteren Zeitpunkt separat verfügt werden.
Angesichts dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung
(welche von der Beschwerdeführerin im Übrigen gar nicht bestritten wird) ist
das behördliche Vorgehen nicht zu beanstanden. Es ist nicht ersichtlich, warum
die vorliegende Verfügung über die prozentualen (abstrakten) Kostenanteile
verfrüht ergangen sein soll; zudem verweist die Verfügung für die
schlussendlich anrechenbaren Kosten auf eine separate (noch zu erlassende)
Verfügung. Folglich ist die diesbezügliche Rüge unbegründet.
9.3
Hinsichtlich
der prozentualen Verlegung der Sanierungskosten gemäss Art. 32d USG ist vorgängig
festzuhalten, dass als Verursacher einzig die Beschwerdeführerin (als
Verhaltensstörerin) sowie der Kanton Zürich (als Zustandsstörer) infrage
kommen. Nach neuster bundesgerichtlicher Praxis ist ein Kostenanteil des
Standortinhabers von 10–30 % nur gerechtfertigt, wenn zusätzlich zur
blossen Inhaberstellung weitere Umstände hinzutreten, z.
B. wenn der Betroffene schon im Zeitpunkt
der Belastung für den Standort verantwortlich war und diese hätte verhindern
können, wenn sie für den Verursachungsanteil ihres Rechtsvorgängers hafte oder
durch die Belastung und/oder Sanierung einen (nicht unwesentlichen)
wirtschaftlichen Vorteil erlangt habe oder erlangen werde (BGr, 11. Juni
2018, 1C_533/2017 und 1C_543/2017 [zur Publikation vorgesehen], E. 7.1 mit
Hinweis auf BGE 139 II 106 E. 5.6).
Vorliegend haftet der Kanton Zürich ausschliesslich als
Standortinhaber. Wie die Vor­instanz zu Recht erwog, erlangt er aus der
Sanierung des Zürichsees keinen wirtschaftlichen Vorteil. Er war indes bereits im
Zeitraum der Belastung für den Standort verantwortlich (und hätte diese
grundsätzlich verhindern können), weshalb ein Kostenanteil des Kantons Zürich
von 10 % angezeigt ist. Der von der Beschwerdeführerin beantragte
kantonale Kostenanteil von 75 % ist mit Blick auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung demgegenüber nicht nachvollziehbar. Dem Kanton Zürich als
Zustandsstörer oblag keine Verpflichtung zur umgehenden Vornahme von
Sanierungsmassnahmen (oben E. 3.3). Insofern sind ihm angeblich
ausgebliebene Handlungen nun auch bei der Festsetzung des Kostenanteils nicht
anzulasten, weshalb das beschwerdeführerische Vorbringen, der Kanton hätte die
Sanierung zu tieferen Kosten längst vornehmen können, nicht stichhaltig ist.
Demzufolge erweist sich der von der Beschwerdegegnerin
festgelegte Kostenanteil der Beschwerdeführerin von 90 % der zukünftig
anfallenden anrechenbaren Kosten für altlastenrechtliche Massnahmen angesichts
dem ihr in dieser Frage zustehenden Beurteilungsspielraums (vgl. BGE 139 II 106
E. 6) jedenfalls als nicht rechtsverletzend. Die entsprechende Rüge ist
unbegründet.
10.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Damit erübrigt sich der von der Beschwerdegegnerin wohl im
Sinn eines prozessualen Begehrens ersuchte Beizug der Jahresrechnungen für die
Jahre 2006 bis 2015. Soweit die Beschwerdegegnerin damit einen Sachantrag
stellen will, ist sie darauf hinzuweisen, dass das
Verwaltungsrechtspflegegesetz das Institut der Anschlussbeschwerde nicht kennt;
auch unter diesem Aspekt ist dem Antrag nicht stattzugeben.
11.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin
kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
12.
Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid
dar. Dieser kann nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG selbständig
beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. oben E. 1.2).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.      25'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.           110.--      Zustellkosten,
Fr.      25'110.--      Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-recht­lichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lau­sanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …