zh_verwaltungsgericht · PB.2003.00011 · 2003-06-11 · de

Kündigung | Dem beim Beschwerdeführer (kommunaler Zweckverband) beschäftigten Beschwerdegegner wurde aufgrund von Umstrukturierungen, die zur Umwandlung seiner Stelle geführt hätten, gekündigt, weil er sich aufgrund seines Verhaltens nicht für die Besetzung der neu geschaffenen Stelle eigne. Der Bezirksrat hob die Kündigung auf und stellte fest, dass das Arbeitsverhältnis mit dem Beschwerdegegner fortdaure. Berechnung des Streitwerts: Kumulation des Lohnbetrags des fortdauernden Arbeitsverhältnisses und der vom Beschwerdeführer bestrittenen Entschädigungsansprüche (E. 1b). Die Regelung des Personalrechts des Beschwerdeführers entspricht inhaltlich § 18 Abs. 3 PG, der in Anlehnung an die Konzeption des Obligationenrechts die Wiedereinstellung ausschliesst und nur einen Entschädigungsanspruch vorsieht (E. 2b). Die Aufhebung der Kündigung durch die Vorinstanz steht im Widerspruch zu dieser Regelung (E. 2c). Es handelt sich auch nicht um eine aufsichtsrechtliche Wiedereinstellung durch die Vorinstanz (E. 2d). Die Kündigung ist weder aus materiellen noch aus formellen Gründen nichtig (E. 3a-f). Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Beurteilung der Entschädigungsforderungen (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.11.0 PB.2003.00011
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.11.0 PB.2003.00011
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.11.0 PB.2003.00011

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2003.00011
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Geschäftsnummer:
PB.2003.00011
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.06.2003
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Dem beim Beschwerdeführer (kommunaler Zweckverband) beschäftigten Beschwerdegegner wurde aufgrund von Umstrukturierungen, die zur Umwandlung seiner Stelle geführt hätten, gekündigt, weil er sich aufgrund seines Verhaltens nicht für die Besetzung der neu geschaffenen Stelle eigne. Der Bezirksrat hob die Kündigung auf und stellte fest, dass das Arbeitsverhältnis mit dem Beschwerdegegner fortdaure.
Berechnung des Streitwerts: Kumulation des Lohnbetrags des fortdauernden Arbeitsverhältnisses und der vom Beschwerdeführer bestrittenen Entschädigungsansprüche (E. 1b).
Die Regelung des Personalrechts des Beschwerdeführers entspricht inhaltlich § 18 Abs. 3 PG, der in Anlehnung an die Konzeption des Obligationenrechts die Wiedereinstellung ausschliesst und nur einen Entschädigungsanspruch vorsieht (E. 2b).
Die Aufhebung der Kündigung durch die Vorinstanz steht im Widerspruch zu dieser Regelung (E. 2c).
Es handelt sich auch nicht um eine aufsichtsrechtliche Wiedereinstellung durch die Vorinstanz (E. 2d).
Die Kündigung ist weder aus materiellen noch aus formellen Gründen nichtig (E. 3a-f).
Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Beurteilung der Entschädigungsforderungen (E. 4).
Stichworte:
ANFECHTBARKEIT
AUFHEBUNG DER KÜNDIGUNG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KÜNDIGUNG
MISSBRÄUCHLICHE KÜNDIGUNG
NICHTIGKEIT
ORGANISATORISCHE GRÜNDE
RECHTLICHES GEHÖR
RÜCKWEISUNG
SACHLICHER GRUND
WEITERBESCHÄFTIGUNG
WIEDEREINSTELLUNG
Rechtsnormen:
Art. 29 lit. II BV
§ 18 PG
§ 19 lit. I PG
§ 19 lit. II PG
§ 31 PG
§ 38 VRG
§ 64 lit. I VRG
§ 80 lit. II VRG
Publikationen:
RB 2003 Nr. 116 S. 241
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. B trat im Juni 1993 beim Zweckverband X eine Stelle als Q
mit einem Pensum vom 60 % an. Im Zug einer Umstrukturierung plante der
Zweckverband die Aufhebung seines Arbeitsbereiches und damit zusammenhängend
der von B besetzten Stelle. Neu sollte anderseits die Stelle eines Rs
geschaffen werden. Am 2. Oktober 2002 wurde B anlässlich eines Gesprächs mit
seiner Vorgesetzten D, dem Chef IT E und Zweckverbandsdirektor A über die
Neuerungen umfassend informiert. Gleichzeitig wurde B die neue Stelle des Rs
angeboten. Er erhielt Bedenkzeit bis 10. Oktober 2002.
Am 16. Oktober 2002 teilte B per E-Mail mit, dass er die neue
Chance, die ihm die Geschäftsleitung zudenke, selbstverständlich nicht aus­schlagen
werde. E kam in der Folge allerdings zum Schluss, B erfülle die Voraussetzun­­gen
für die neue Stelle nicht, und teilte dies A am 21. Oktober 2002 mit. Zur
Begründung wies er im Wesentlichen darauf hin, dass B den klar kom­mu­ni­zierten
Entscheid nicht akzeptiere und dies auch lautstark gegenüber Drit­­ten deutlich
mache. Sodann vertrat er die Auffassung, dass B trotz seiner Zusage "nicht
wirklich gewillt sei, sich im neuen Job/Um­feld echt zu engagieren", und
kons­tatierte einen deutlichen Mangel an Loyalität und Integ­rität gegenüber
den Vorgesetzten und dem Zweckverband X. Am 15. November 2002 erfolgte eine
weitere Besprechung mit B, in welcher A die Auflösung des Arbeitsverhältnisses
per 28. Fe­bruar 2003 ankündigte. Mit Schreiben vom gleichen Tag wurde die
Kün­digung ausge­sprochen.
II. B rekurrierte gegen diese Kündigung mit Eingabe vom 16.
Dezember 2002 an den Bezirksrat Y. Im Hauptstandpunkt ersuchte er um Aufhebung
der Kündigung und Fort­setzung des Arbeitsverhältnisses. Eventualiter
beantragte er, ihm "eine angemessene Entschä­digung/Schadenersatz"
zuzusprechen. Der Bezirksrat hiess den Rekurs mit Beschluss vom 26. Februar
2003 gut und stellte unter Aufhebung der Kündigung fest, dass das Arbeits­verhältnis
von B mit dem Zweckverband X mit allen Rechten und Pflichten fortdaure. Einer
allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
III. Der Zweckverband X erhob mit Eingabe vom 11./20. März
2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
"Es sei
festzusetzen, dass
1.       die
Kündigung vom 15. November 2002 rechtskräftig ist und das Anstellungsverhältnis
demzufolge nicht fortzusetzen ist;
2.       die
aufschiebende Wirkung des Beschlusses rückwirkend aufzuheben ist;
3.       die
Kündigung weder missbräuchlich nach den Bestimmungen des Obligationenrechts
noch sachlich ungerechtfertigt im Sinne von § 16 der Vollzugsverordnung
zum Personalgesetz (VVOPG) ist;
4.       dem
Rekurrenten keine Abfindung/Entschädigung/Schadenersatz zuzusprechen ist;
5.       Kosten-
und Entschädigungsfolge nicht zu Lasten des Zweckverbandes X gehen."
Dem Antrag auf Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung widersetzte sich der Beschwerdegegner mit Eingabe
vom 3. April 2003. Zugleich reichte er ein Schrei­ben des Be­schwerdeführers
vom 28. Februar 2002 zu den Akten; danach war der Beschwerdegegner per 1. März
2003 freigestellt worden. Der Bezirksrat hatte sich be­reits mit Eingabe vom
26. März 2003 vernehmen lassen. Am 7. April 2003 stellte der
Abteilungsvorsitzende die auf­schiebende Wirkung der Beschwerde wieder her.
B erstattete am 24. April 2003 die Beschwerdeantwort mit dem
Haupt­antrag, die Be­schwerde abzuweisen. Eventualiter ersuchte er um
Rückweisung der Sache zu neuer Ent­scheidung, subeventualiter um Zusprechung
einer Entschädigung von Fr. -.-, jeweils unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zu Lasten des Beschwerdeführers.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Die Tätigkeit des Beschwerdegegners erfolgte im Rahmen
eines öffentlich-recht­­lichen Anstellungsverhältnisses. Der Rekursentscheid
der Vorinstanz betrifft eine perso­nalrechtliche Anordnung, weshalb das Verwaltungsgericht
für die Be­urteilung der Beschwer­de gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig ist.
b) Das Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten
grundsätzlich in Dreierbesetzung. Bei Streitwerten bis Fr. 20'000.- entscheidet
jedoch der Einzelrichter (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG). Ist bei noch andauernden
Dienstverhältnissen die Gültigkeit der Kündigung umstrit­ten, so ergibt sich
der Streitwert aus den Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der
Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur
nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommen­tar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5; Andreas Keiser, Das neue
Personalrecht – eine Herausforderung für die Zürcher Gemeinden, ZBl 102/2001,
S. 561 ff., 572, mit Hinweisen).
Umstritten ist zunächst die Gültigkeit der Kündigung. Gemäss
Art. 16 Abs. 1 des Personalreglements X vom 1. Januar 2000 beträgt die
Kündigungsfrist ab dem dritten Dienstjahr drei Monate auf Ende eines
Kalendermonats. Das Arbeitsverhältnis ist auf Ende Februar gekündigt, – wie der
Beschwerdeführer anerkennt – infolge Krankheit jedoch bis 31. März 2003
verlängert worden. Rechtshängig wurde die Sache vor Verwaltungsgericht am 20.
März 2003. Massgeblich für den Streitwert sind somit zunächst die Besoldungs­ansprüche
von April bis Juni 2003, also drei Monatslöhne. Laut den eingereichten Akten
erhält der Beschwerdegegner ein monatliches Salär von knapp Fr. -.-, woraus ein
Streitwert von gegen Fr. -.- resultiert. Zusätzlich – und folgerichtig nicht
etwa im Sinn eines Eventualbegehrens – beantragt der Beschwerdeführer
allerdings festzusetzen, dass dem Beschwerdegegner "keine Abfindung/ Entschädigung/Schadenersatz
zuzusprechen" sei. Damit stellt er sich dem rekursweise gestellten und mit
der Beschwerdeantwort substantiierten Eventualbegehren um Zusprechung einer
Entschädigung entgegen. Ausgehend von der substantiierten Forderung des Beschwerdegegners
von Fr. -.- beläuft sich der Streitwert im vorliegenden Beschwerdeverfahren
somit insgesamt auf knapp Fr. 28'000.-. Demnach fällt die Streitsache in
die Zuständigkeit der Kammer.
c) Gemäss § 21 lit. b in Verbindung mit § 70 VRG (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 41-71 N. 2) ist eine Gemeinde, eine andere
Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts zur Wahrung der von ihr
vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde berechtigt. Bei einer
kommunalen Personalrechtsstreitigkeit wird die Beschwer­delegitimation der
Gemeinden in konstanter Praxis als erfüllt betrachtet (§ 80c in Verbindung
mit § 70 und) § 21 lit. b VRG (RB 1998 Nr. 13; VGr, 28. Februar
2001, PB.2000.00027, E. 1b, und 12. Juni 2002, PB.2002.00012, E. 2, beide unter
www.vgrzh.ch/recht­sprechung). Dasselbe muss für den Beschwerdeführer als
Zweckverband des öffentlichen Rechts gelten. Auf die Beschwerde ist
einzutreten.
2. a) Der Bezirksrat hiess den Rekurs im Wesentlichen mit der
Begründung gut, der Beschwerdeführer habe die Kündigung offensichtlich wegen
angeblich mangelnder Leis­tung oder unbefriedigenden Verhaltens ausgesprochen,
diese wahren Gründe aber mit dem Hinweis auf die Umstrukturierung kaschiert.
Die dem Beschwerdegegner zur Last gelegten Vorwürfe hätten in einer
Mitarbeiterbeurteilung belegt und es hätte ihm eine Bewährungszeit gewährt
werden müssen. Mangels Bewährungszeit und mangels Mitarbeiterbeurteilung leide
die Kündigung daher an einem schwer wiegenden formellen Mangel. Sodann erachte­te
der Bezirksrat eine erspriessliche Zusammenarbeit zwischen den Parteien als
möglich, weil weder die Leistungen noch das Verhalten so mangelhaft seien, dass
in absehbarer Zeit ohnehin mit der Auflösung des Arbeitsverhältnisses gerechnet
werden müsse, und hob die Kündigung deshalb auf.
b) Neben der Marginalie "Kündigungsschutz" enthält
das Personalreglement X in Art. 17 Abs. 3 folgende Regelung: Erweist sich die
Kündigung als missbräuch­­lich oder sachlich nicht gerechtfertigt, und wird der
oder die Angestellte nicht wieder eingestellt, so bemisst sich die
Entschädigung nach den arbeitsrechtlichen Bestimmungen des Obligationenrechts
über die missbräuchliche Kündigung. Diese Regelung entspricht der kantonalrechtlichen
in § 18 Abs. 3 Satz 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG). Das
Verwaltungsgericht hat letztere Bestimmung dahin gehend ausgelegt, dass sie
einen Anspruch auf Aufhebung der Kündigung und Wiedereinstellung ausschliesst
sowie dass sie in Anlehnung an das Konzept des Obligationenrechts nur einen solchen
auf Entschädigung vorsieht (VGr, 11. April 2001, PB.2001.00008, E. 3,
www.vgrzh.ch/recht­spre­chung; vgl. ferner Keiser, S. 568; Fritz Lang, Das
Zürcher Personalgesetz vom 27. Sep­tem­ber 1998, in: Peter Helbling/Tomas
Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Diens­tes, Bern 1999, S. 49
ff., 67). Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners besteht kein Anlass, um
von dieser Praxis abzuweichen. Wohl sagen § 18 Abs. 3 Satz 1 PG und Art. 17
Abs. 3 PR, dass eine Entschädigung nur geschuldet ist, wenn der Angestellte
nicht wieder­eingestellt wird; daraus ist jedoch nicht auf einen Anspruch des
ungerechtfertigt Ent­lassenen auf Wiedereinstellung zu schliessen. Eine
Wiedereinstellung kann indessen durch die Behörde, welche die Kündigung
ausgesprochen hat, erfolgen. Zudem ist eine aufsichtsrechtliche
Wiedereinstellung durch die übergeordne­te Behörde denkbar (dazu unten d). Im
Übrigen wurde mit der Revision des Personalrechts gerade eine Annäherung an die
obligationenrechtlichen Kündigungsbestimmungen angestrebt. Der vom Beschwer­degegner
pos­tu­lierte, gegenüber dem Privatrecht weiter gehende Kündigungsschutz im
öffentlich-recht­lichen Angestelltenverhältnis kommt ohne weiteres dadurch zum
Aus­druck, dass eine Kün­digung zur Rechtmässigkeit eines sachlich zureichen­den
Grundes bedarf; sie muss deshalb auch das Verhältnismässigkeitsprinzip beachten
(Keiser, S. 577 f.; Lang, S. 67).
c) Die Aufhebung der Kündigung durch den Bezirksrat steht
somit im Widerspruch zu Art. 17 Abs. 3 PR und zur Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts betreffend die analoge Regelung in § 18 Abs. 3 Satz 1 PG,
an welcher festzuhalten ist. Dementsprechend be­wirkt der angefochtene
Entscheid eine Rechtsverletzung im Sinn von § 75 lit. a VRG.
d) Wie bereits erwähnt, bleibt im vorliegenden Fall, wo das
anwendbare Personalrecht die Aufhebung einer Kündigung im Rekursverfahren
ausschliesst, die Möglichkeit einer Wiedereinstellung aus aufsichtsrechtlichen
Gründen vorbehalten (VGr, 11. April 2001, PB.2001.00008, E. 3,
www.vgrzh.ch/rechtsprechung; Keiser, S. 568; Lang, S. 67, Anm. 89). Der
Beschwerdegegner macht in diesem Sinn geltend, der Bezirksrat sei aufsichtsrechtlich
eingeschritten.
Der Bezirksrat ist Aufsichtsorgan über die Gemeinden und damit
auch über den Beschwerdeführer als kommunalen Zweckverband. Wie sich aus den
Erwägungen im angefoch­­tenen Entscheid ergibt, deklariert und versteht der
Bezirksrat die Aufhebung der Kündi­gung jedoch keineswegs als
aufsichtsrechtliches Einschreiten. Der mit der Beschwerdeantwort angesprochene
Verzicht auf einen zweiten Schriftenwechsel steht durchaus im Ein­klang mit §
26 Abs. 4 VRG; danach ist es der Rekursinstanz überlassen, einen zweiten Schrif­tenwechsel
anzuordnen oder davon abzusehen. Auch der Entzug der aufschiebenden Wirkung ist
ein der Rekursbehörde zustehendes Instrument (vgl. § 55 Abs. 1 VRG). Es lässt
sich daraus nichts zugunsten des Standpunkts des Beschwerdegegners herleiten.
Ist der angefochtene Entscheid des Bezirksrats somit nicht als
aufsichtsrechtliches Einschreiten zu qualifizieren, kann offen bleiben, ob die
Sach- und Rechtslage eine aufsichtsrechtliche Aufhebung der Kündigung
gerechtfertigt hätte.
3. a) Mit der Beschwerdeantwort wird weiter geltend gemacht,
die Kündigung vom 15. November 2002 sei angesichts der Schwere ihrer Mängel
nichtig.
b) Ob das Verwaltungsgericht die Nichtigkeit einer Kündigung
trotz der Beschränkung der Entscheidungsbefugnis gemäss § 80 Abs. 2
VRG zu beurteilen hat, ist bislang offen gelassen worden (zuletzt VGr, 26.
Februar 2003, PB.2002.00035, E. 2b, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch/recht­sprechung).
Die Frage muss auch im vorliegenden Verfahren nicht beantwortet werden. Wie die
nachfolgenden Ausführungen zeigen, liegt keine nich­tige Kün­­digung vor; der
angefochtene Entscheid lässt sich deshalb auch nicht durch sein Ergeb­nis
rechtfertigen.
c) Eine Verfügung ist nach
herrschender Ansicht nichtig, wenn sie einen besonders schweren Mangel
aufweist, dieser Mangel offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und
die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet. Nur
qualifizierte Feh­ler vermögen Nichtigkeitsgründe zu setzen (vgl. BGE 128 IV
184 E. 4.2., 122 I 97 E. 3a/aa; Ulrich Häfelin/Georg Mül­ler,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Ba­sel/Genf 2002, Rz. 956;
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungs­recht,
Bern 2000, S. 202; VGr, 6. Dezember 2001, PB.2001.00021, E. 2b).
d) Bei der Frage der Nichtigkeit einer Verfügung stehen
regelmässig formelle Mängel im Vordergrund (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 959 ff.).
Immerhin kann in Ausnahmefällen auch ein ausserordentlich schwer wiegender
inhaltlicher Mangel zur Nichtigkeit einer Verfügung führen (Häfelin/Müller, Rz.
981 ff.). Ein in diesem Sinn besonders schwer wiegender Mangel ist vorliegend
nicht ersichtlich. Wenn die Kündigung – wie der Beschwerdegeg­ner meint – ihren
Grund hauptsächlich in seinem Verhalten hätte und missbräuchlich wäre, könnte
sie zwar möglicherweise als ungerechtfertigt, keineswegs aber als nichtig qua­­lifiziert
werden.
e) aa) Einen formellen Aspekt
beschlägt die sinngemässe Rüge des Beschwerdegegners, der wahre
Kündigungsgrund, nämlich seine Opposition gegen die Umstrukturierung, sei im
Kündigungsschreiben nicht genannt worden. Ob eine unwahre Begründung zur Nichtigkeit
führen kann (der vom Beschwerdegegner angesprochene Entscheid des Verwaltungsgerichts
vom 29. August 2001, publiziert in RB 2001 Nr. 113 E. 7b/aa und
ZBl 102/2001 S. 581 ff., spricht im Ergebnis nur von Ungültigkeit),
braucht hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls vermag eine bloss
unvollständige Begründung keine Nichtigkeit zu bewirken. Dies um so weniger,
als selbst eine Verfügung, welche gänz­lich unbegründet ergeht, keinen
Nichtigkeitsgrund setzt (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 978). Vorliegend ist
ohne weiteres davon auszugehen, dass die Umstrukturierung mit ein Grund für die
Kündigung war. Wie erwähnt wurde im Zug der Neuorganisation die Auflösung des
Arbeitsbereiches, in welchem der Beschwerdegegner tätig war, vorgesehen. Somit
war die von ihm besetzte Stel­le jedenfalls aufzuheben. Unbestritten ist
sodann, dass sich der Beschwerde­gegner wiederholt gegen die Neuorganisation
ausgesprochen hat. Auch wenn sich der Be­schwerdeführer schliesslich wegen
dieser Opposition des Beschwerdegegners zur Auflösung des Dienstverhältnisses
ent­schieden hat, war die Umstrukturierung dennoch eine Mitursache für die
Kündigung. War das Verhalten des Beschwerdegegners auf die geplanten Neuerungen
hin somit der Auslöser für die Kündigung, ist deren Begründung zwar als
unvollständig, nicht jedoch als unwahr zu qua­lifizieren. Von einem schwer
wiegenden Fehler, der die Annahme einer nichtigen Kündigung nahe legen könnte,
lässt sich jedenfalls nicht sprechen.
bb) Bevor die Anstellungsinstanz eine Kündigung aufgrund
mangelnder Leistung oder unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, räumt sie den
Angestellten eine angemessene Bewährungsfrist von längstens sechs Monaten ein
(Art. 18 Abs. 1 PR). Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, müssen
schriftlich festgehalten werden (Abs. 2).
Wie dargelegt, war die Reaktion des Beschwerdegegners auf die
geplante Umstruk­tu­­rierung das auslösende Moment für die Kündigung. Es ist
deshalb davon auszugehen, dass dem Beschwerdegegner das formelle Recht auf eine
Bewährungsfrist zugestanden hät­te. Dieser Verfahrensfehler erscheint indes
nicht als derart gravierend und offensichtlich, dass von einer nichtigen
Kündigung auszugehen wäre. Die Abgrenzung zwischen einer Kün­digung wegen
unbefriedigenden Verhaltens oder mangelnder Leistung sowie einer Kün­digung aus
anderen Gründen bedarf vielmehr oft eingehender Prüfung und Wertungen. Dies
zeigt nicht bloss vorliegender Fall, wo der Kündigung mehrere und
verschiedenartige Ursachen zugrunde liegen. Auch etwa bei einer Kündigung, die
wegen fehlenden Vertrauens erfolgt, spielen beanstandete Verhaltensweisen des
Angestellten häufig mit eine tragen­de Rolle. Angesichts dieser
Abgrenzungsprobleme, erscheint eine Verletzung von § 19 Abs. 1 PG (bzw.
vorliegend von Art. 18 Abs. 1 PR) kaum je zur Begründung einer Nichtig­keit
geeignet.
cc) Der Bezirksrat ist unter Bezugnahme auf § 19 Abs. 2 PG
sowie auf § 138 der Voll­zugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999
weiter der Auffassung, dass die Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben,
durch eine Mitarbeiterbeurteilung be­legt werden müssten, und dass der
Angestellte eine Besprechung mit der oder dem nächsthöheren Vorgesetzten über
die Beurteilung verlangen könne. Das Personalreglement X enthält keine dahin
gehenden Bestimmungen. Indes greift die Vorinstanz auf Art. 1 Abs. 3 PR,
wonach bei fehlender Regelung im Reglement die Bestimmungen des kantona­len Personalgesetzes
zur Anwendung kommen.
Die Anwendung kantonalen Per­sonal­rechts setzt gemäss Art. 1
Abs. 3 PR voraus, dass eine Frage im Personalreglement nicht geregelt wird, es
also lückenhaft ist. Be­vor eine solche Unvollständigkeit bzw. Lücke angenommen
werden darf, ist durch Ausle­gung zu ermitteln, ob das Fehlen einer
ausdrücklichen Anordnung nicht eine bewusst ne­ga­tive Ant­wort des Gesetzes
bedeutet, das heisst ein so genanntes qualifiziertes Schweigen dar­stellt, oder
ob dem Gesetz eine stillschweigende Anordnung zu entnehmen ist (Häfe­lin/Mül­ler,
Rz. 192 ff.). Jedenfalls darf nicht schon immer dann, wenn eine Regel
des kantonalen Per­so­nalrechts im kommunalen Recht keine Entsprechung hat,
eine durch die sinngemässe An­­­wendung des kantonalen Rechts zu behebende
Unvollständigkeit ange­nom­men werden (z.B. VGr, 28. Februar 2001,
PB.2000.00027, E. 5a, www.vgrzh.ch/recht­sprechung).
Die vorinstanzliche Lückenfüllung lässt sich nicht halten. Das
Personalreglement X orientiert sich über weite Teile an den Bestimmungen des
kantonalen Personalrechts. In der hier relevanten Frage weicht es aber
offensichtlich bewusst davon ab: Während § 19 Abs. 2 PG wie gesehen den Beleg
der Vorwürfe in einer Mitarbeiterbeur­teilung verlangt, setzt Art. 18 Abs. 2 PR
ausdrücklich nur fest, dass die Vorwürfe schrift­lich festgehalten werden
müssen. Eine Pflicht, die dem Angestellten gegenüber geäusserten Vorwürfe vor
der Kündigung in einer Mitarbeiterbeurteilung zu dokumentieren, besteht nicht.
Vor diesem Hintergrund bleibt es irrelevant, welche Formen der Beschwerdeführer
in den Verfahren betreffend Mitarbeiterbeurteilungen zu beachten hat.
Soweit dem Beschwerdeführer wegen der Missachtung des
Schriftlichkeitsgebots ge­mäss Art. 18 Abs. 2 PR ein Formfehler vorzuwerfen
ist, gilt dasselbe wie bezüglich der Bewährungsfrist: Zur Annahme einer
nichtigen Kündigung ist der Mangel nicht geeignet.
dd) Gemäss Art. 71 Abs. 1 PR sind die Angestellten vor Erlass
eines sie belastenden Entscheids anzuhören. Weil eine Anhörung vor der
Kündigung unterblieben sei, rügt der Beschwerdegegner eine Missachtung dieser
Bestimmung respektive des Gehörsanspruchs.
Ein unter Verletzung des rechtlichen Gehörs zustande
gekommener Entscheid ist in aller Regel nicht nichtig, sondern ebenfalls bloss
anfechtbar (z.B. BGE 120 V 357 E. 2a; vgl. auch Michele Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Ver­waltungsverfahren des
modernen Staates, Bern 2000, S. 450 ff.; René A. Rhinow/Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt
a.M. 1990, Nr. 81 B VII). Die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes infolge einer
Verletzung des
rechtlichen Gehörs wird nur ausnahmsweise und mit grösster Zurückhaltung
angenommen, nämlich nur bei einer schwer wiegenden Verletzung einer
Verfahrensgarantie und unter Abwägung aller im Spiel befindlichen Interessen
(vgl. Albertini, S. 452).
Das Vorliegen einer Gehörsverweigerung ist vorliegend zu
verneinen. Obschon A im Gespräch vom 15. November 2002 offenbar klar die
Absicht geäussert hatte, das Ar­beits­verhältnis aufzulösen, musste doch beiden
Seiten klar sein, dass damit die Kündigung noch nicht erfolgt war. Vielmehr kündigte
der Beschwerdeführer das Dienstver­hältnis entsprechend der
unmissverständlichen Regelung in Art. 16 Abs. 2 PR am gleichen Tag noch mit
eingeschriebenem Brief.
f) Soweit die Kündigung an formellen oder materiellen Mängeln
leidet, sind diese auch in ihrer Gesamtheit jedenfalls nicht derart schwer
wiegender Natur, dass deshalb der Schluss auf eine nichtige Kündigung erlaubt
wäre. Die Kündigung vom 15. November 2002 behält deshalb ihren Bestand. Es
bleibt dabei, dass die rekursweise Aufhebung der Kündigung als rechtsverletzend
zu qualifizieren ist. Der angefochtene Entscheid ist demnach aufzuheben und das
mit dem Rekurs gestellte Hauptbegehren um Aufhebung der Kün­­digung und
Fortsetzung des Anstellungsverhältnisses abzuweisen.
4. a) Mit den Ziffern 3 und 4
seiner Anträge ersucht der Beschwerdeführer festzusetzen, dass die Kündigung
weder missbräuchlich noch sachlich ungerechtfertigt sei sowie dass dem
Beschwerdegegner "keine Abfindung/Entschädigung/Schadenersatz"
zuzusprechen sei. Damit tritt er dem eventualiter gestellten Rekursbegehren des
Beschwerdegegners um Zusprechung einer angemessenen Entschädigung
beziehungsweise von Schadenersatz entgegen.
b) Mit der Gutheissung der
Beschwerde im Hauptpunkt kommen diese rekursweise, mit der Beschwerdeantwort im
Übrigen erneuerten und spezifizierten Entschädigungsfor­derungen des
Beschwerdegegners zum Tragen. Angesichts der Aufhebung der Kündigung hat der
Bezirksrat die Entschädigungsansprüche nicht behandelt. Dies kommt in Ergebnis
und Wirkung einem Nichteintreten gleich. Gemäss § 64 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht
die Angelegenheit zu neuer Entscheidung insbesondere dann an die Vorinstanz
zurückweisen, wenn mit der angefochtenen Anordnung auf die Sache nicht eingetreten
wurde. Ins Gewicht fallende Gründe der Verfahrensökonomie, welche ausnahmsweise
einen Verzicht auf Rückweisung rechtfertigen könnten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 64 N. 2), sind nicht ersichtlich. Die Sache ist daher in diesem Punkt
zur Entscheidung über die finanziellen Begehren des Beschwerdegegners an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
5. Angesichts des Fr. 20'000.-
übersteigenden Streitwerts ist das Verfahren nicht mehr kostenlos (vgl. § 80b
VRG). Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel
entsprechend ihrem Unterliegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdeführer obsiegt mit
seinem Antrag betreffend Gültigkeit der Kündi­­gung. Hinsichtlich eines
Entschädigungsanspruchs des Beschwerdegegners kommt es zur Rückweisung, so dass
diesbezüglich keine Partei mehrheitlich obsiegt. Insgesamt erscheint es
angemessen, die Kosten zu 1/3 dem Beschwerdeführer und zu 2/3 dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen.
Angesichts seines überwiegenden Unterliegens steht dem
Beschwerdegegner kein Anspruch auf Parteientschädigung zu (vgl. § 17 Abs. 2
VRG); der Beschwerdeführer hat keine verlangt.
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des
Bezirksrats Y vom 26. Februar 2003 aufgehoben. Das Rekursbegehren um Aufhebung
der Kündigung vom 15. November 2002 und Fortsetzung des
Anstellungsverhältnisses wird abgewiesen.
2.    Im Übrigen wird die Sache zur Entscheidung über das
Begehren des Beschwerdegegners auf Bezahlung einer Entschädigung von Fr. -.- im
Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
3.    ...