zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00069 · 2024-11-07 · de

Kündigung Pachtverhältnis | [Die Stadt Dietikon verpachtet Familiengärten an ihre Einwohnerinnen und Einwohner. Als ein Pächter Rekurs gegen die von der Stadt ausgesprochene Kündigung seines Pachtverhältnisses für einen Familiengarten erhob, trat der Bezirksrat nicht hierauf ein, da er das Verhältnis zwischen den Parteien als zivilrechtlich beurteilte. Hiergegen erhoben sowohl Verpächterin als auch Pächter Beschwerde an das Verwaltungsgericht.] Auf die Beschwerde des Pächters ist nicht einzutreten, da er mit der Qualifikation des Pachtverhältnisses als zivilrechtlich einverstanden ist und es ihm folglich am Beschwerdewillen fehlt (E. 1.4). Auf die Beschwerde der Verpächterin als Gemeinwesen ist einzutreten, da sie aufgrund der vorinstanzlichen Annahme eines privatrechtlichen Vertrags wie eine Privatperson betroffen ist (E. 1.5). Wie sich aus der Auslegung der Gemeindeordnung und dem Gesamtkontext ergibt, erfüllt die Verpächterin mit der Verpachtung von Familiengärten eine öffentliche Aufgabe und gehört die entsprechende Familiengartenanlage zu ihrem Verwaltungsvermögen (E. 3.4). Da die Familiengärten nur einzelnen Personen exklusiv und unter Ausschluss übriger potenzieller Nutzer dauerhaft zugewiesen werden, handelt es sich dabei weder um öffentliche Sachen im Gemeingebrauch noch um Anstaltssachen, sondern um Verwaltungsvermögen im Einzelgebrauch (E. 3.5). Die Benutzung von Verwaltungsvermögen und das Verhältnis zwischen Staat und Benutzer ist im Allgemeinen öffentlich-rechtlich geregelt (E. 4.1). Im vorliegenden Fall wurden die Familiengärten auf Grundlage eines Behördenerlasses - dem Familiengartenreglement - vergeben und es bestehen weder darin noch im abgeschlossenen "Vertrag" Verweise auf das Privatrecht (E. 4.2). Aus einer allfällig abweichenden Rechtsgestaltung in anderen Gemeinden kann für den vorliegenden Fall nichts abgeleitet werden (E. 4.3). Im Resultat ist das streitgegenständliche Pachtverhältnis öffentlich-rechtlicher Natur, womit die Beurteilung von Streitigkeiten, die sichdaraus ergeben, den Verwaltungsbehörden und -gerichten und nicht der Ziviljustiz obliegen (E. 4.7). Da zwischen den Parteien aufgrund des Regelungsinhalts des Familiengartenreglements praktisch kein Spielraum bei der Aushandlung des Pachtverhältnisses mehr bestand, ist der "Pachtvertrag", mit welchem das Pachtverhältnis begründet wurde, als mitwirkungsbedürftige Verfügung zu qualifizieren. Entsprechend erfolgte auch die Kündigung verfügungsweise und ist der Bezirksrat zuständige Rekursinstanz. Dieser ist zu Unrecht nicht auf den Rekurs des Pächters eingetreten (E. 5.3-5.4). Es besteht keine rechtliche Grundlage dafür, das Verfahren an einen anderen Bezirksrat als den örtlich zuständigen zurückzuweisen (E. 6.2).Nichteintreten auf die Beschwerdes des Pächters (VB.2024.00069).Abweisung UP/URB-Gesuch des Pächters.Gutheissung der Beschwerde der Verpächterin und Rückweisung an den Bezirksrat (VB.2024.00105).

Zürich Verwaltungsgericht 07.11.2024 VB.2024.00069
Zurich Verwaltungsgericht 07.11.2024 VB.2024.00069
Zurigo Verwaltungsgericht 07.11.2024 VB.2024.00069

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00069
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00069
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.11.2024
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 23.01.2025 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kündigung Pachtverhältnis
[Die Stadt Dietikon verpachtet Familiengärten an ihre Einwohnerinnen und Einwohner. Als ein Pächter Rekurs gegen die von der Stadt ausgesprochene Kündigung seines Pachtverhältnisses für einen Familiengarten erhob, trat der Bezirksrat nicht hierauf ein, da er das Verhältnis zwischen den Parteien als zivilrechtlich beurteilte. Hiergegen erhoben sowohl Verpächterin als auch Pächter Beschwerde an das Verwaltungsgericht.]
Auf die Beschwerde des Pächters ist nicht einzutreten, da er mit der Qualifikation des Pachtverhältnisses als zivilrechtlich einverstanden ist und es ihm folglich am Beschwerdewillen fehlt (E. 1.4). Auf die Beschwerde der Verpächterin als Gemeinwesen ist einzutreten, da sie aufgrund der vorinstanzlichen Annahme eines privatrechtlichen Vertrags wie eine Privatperson betroffen ist (E. 1.5). Wie sich aus der Auslegung der Gemeindeordnung und dem Gesamtkontext ergibt, erfüllt die Verpächterin mit der Verpachtung von Familiengärten eine öffentliche Aufgabe und gehört die entsprechende Familiengartenanlage zu ihrem Verwaltungsvermögen (E. 3.4). Da die Familiengärten nur einzelnen Personen exklusiv und unter Ausschluss übriger potenzieller Nutzer dauerhaft zugewiesen werden, handelt es sich dabei weder um öffentliche Sachen im Gemeingebrauch noch um Anstaltssachen, sondern um Verwaltungsvermögen im Einzelgebrauch (E. 3.5). Die Benutzung von Verwaltungsvermögen und das Verhältnis zwischen Staat und Benutzer ist im Allgemeinen öffentlich-rechtlich geregelt (E. 4.1). Im vorliegenden Fall wurden die Familiengärten auf Grundlage eines Behördenerlasses - dem Familiengartenreglement - vergeben und es bestehen weder darin noch im abgeschlossenen "Vertrag" Verweise auf das Privatrecht (E. 4.2). Aus einer allfällig abweichenden Rechtsgestaltung in anderen Gemeinden kann für den vorliegenden Fall nichts abgeleitet werden (E. 4.3). Im Resultat ist das streitgegenständliche Pachtverhältnis öffentlich-rechtlicher Natur, womit die Beurteilung von Streitigkeiten, die sich daraus ergeben, den Verwaltungsbehörden und -gerichten und nicht der Ziviljustiz obliegen (E. 4.7). Da zwischen den Parteien aufgrund des Regelungsinhalts des Familiengartenreglements praktisch kein Spielraum bei der Aushandlung des Pachtverhältnisses mehr bestand, ist der "Pachtvertrag", mit welchem das Pachtverhältnis begründet wurde, als mitwirkungsbedürftige Verfügung zu qualifizieren. Entsprechend erfolgte auch die Kündigung verfügungsweise und ist der Bezirksrat zuständige Rekursinstanz. Dieser ist zu Unrecht nicht auf den Rekurs des Pächters eingetreten (E. 5.3-5.4). Es besteht keine rechtliche Grundlage dafür, das Verfahren an einen anderen Bezirksrat als den örtlich zuständigen zurückzuweisen (E. 6.2).
Nichteintreten auf die Beschwerdes des Pächters (VB.2024.00069).
Abweisung UP/URB-Gesuch des Pächters.
Gutheissung der Beschwerde der Verpächterin und Rückweisung an den Bezirksrat (VB.2024.00105).
Stichworte:
BESCHWERDEWILLE
FAMILIENGÄRTEN
FINANZVERMÖGEN
FUNKTIONSTHEORIE
MITWIRKUNGSBEDÜRFTIGE VERFÜGUNG
ÖFFENTLICHE AUFGABEN
ÖFFENTLICHE SACHE
PACHT
SCHREBERGÄRTEN
VERWALTUNGSRECHTLICHER VERTRAG
VERWALTUNGSVERMÖGEN
Rechtsnormen:
§ 1 VRG
§ 21 Abs. 2 VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2024.00069
VB.2024.00105
Urteil
der 4. Kammer
vom
7. November 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch,
Verwaltungsrichter Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
(VB.2024.00069) und
Beschwerdegegner
(VB.2024.00105),
gegen
Stadt
Dietikon,
vertreten durch den Stadtrat Dietikon,
Beschwerdegegnerin
(VB.2024.00069) und
Beschwerdeführerin
(VB.2024.00105),
betreffend Kündigung
Pachtverhältnis,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A
schloss mit der Stadt Dietikon am 11./13. Oktober 2006 einen
"Pachtvertrag" über den Familiengarten Nr. 01 in der Gartenanlage B.
B.
Am 18. August 2023 wandte sich A wegen einer
Meinungsverschiedenheit mit der Stadt Dietikon betreffend den Abriss eines
Schuppens in der Gartenanlage B mit einer Aufsichtsbeschwerde an den
Bezirksrat Dietikon. Mit einfachem Schreiben vom 24. August 2023 teilte
der Schreiber des Bezirksrats, lic.
iur. C, daraufhin A mit, dass es sich bei dessen Pachtverhältnis mit
der Stadt Dietikon um einen privatrechtlichen Pachtvertrag handle, weshalb der
Bezirksrat keine Veranlassung sehe, ein Aufsichtsverfahren zu eröffnen, und
sich A an die zuständige Schlichtungsbehörde wenden solle.
C.
Am 28. August
2023 kündigte der Hochbauvorsteher der Stadt Dietikon das Pachtverhältnis mit A
entschädigungslos auf Ende November 2023. Auf entsprechendes
Neubeurteilungsgesuch von A hin bestätigte der Stadtrat die Kündigung mit
Beschluss vom 23. Oktober 2023.
D.
Am 17. November 2023 reichte A beim
Friedensrichteramt Geroldswil ein Schlichtungsgesuch ein, woraufhin das
Friedensrichteramt das Verfahren Nr. […] eröffnete und mit Verfügung vom 4. Dezember
2023 "bis […] zur Klärung der sachlichen/örtlichen Zuständigkeit bis auf
[W]eiteres" sistierte.
II.
Bereits am 22. November 2023 hatte A Rekurs gegen den
Neubeurteilungsbeschluss des Stadtrats Dietikon vom 23. Oktober 2023 an
den Bezirksrat Dietikon erhoben und die Prüfung von aufsichtsrechtlichen
Massnahmen verlangt. Der Bezirksrat trat mit Beschluss vom 25. Januar 2024
mangels sachlicher Zuständigkeit nicht auf den Rekurs ein (Dispositiv-Ziff. I),
leistete der Aufsichtsbeschwerde keine Folge (Dispositiv-Ziff. II),
schrieb ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege als gegenstandslos ab
(Dispositiv-Ziff. III) und erhob keine Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. IV).
III.
A.
Am 3. Februar
2024 richtete A eine als "Gesuch Art. 18 ZPO Einlassung: Kündigung
Pachtverhältnis" bezeichnete Eingabe unter Beilage des Beschlusses des
Bezirksrats vom 25. Januar 2024 an das Verwaltungsgericht und beantragte
sinngemäss, dass das Gericht sich nach Art. 18 der Zivilprozessordnung vom
19. Dezember 2008 (SR 272, ZPO) auf die Prüfung der Frage einlassen
solle, ob die Kündigung des Pachtverhältnisses nach zivilprozessualen Regeln
gültig erfolgt sei. Das Verwaltungsgericht eröffnete daraufhin das Geschäft
VB.2024.00069.
A ergänzte mit Eingabe
vom 13. Februar 2024 sinngemäss, dass er auch um eine inhaltliche
Überprüfung der Kündigung bitte. Er liess dem Gericht am 17. Februar 2024
und am 22. Februar 2024 weitere Eingaben zukommen, wobei er in letzterer
sinngemäss finanzielle Ansprüche sowie eine Rechtsverweigerung betreffend die
Instandhaltung der Zugangswege gegenüber der Stadt Dietikon geltend machte. Mit
Schreiben vom 28. Februar 2024 beantragte er unentgeltliche
Rechtsvertretung und Prozessführung. Mit Verfügung vom 5. März 2024 wies
der stellvertretende Abteilungspräsident das Gesuch um unentgeltliche
Rechtsvertretung ab und setzte A Frist an, um betreffend sein Gesuch um
unentgeltliche Prozessführung seine Bedürftigkeit zu belegen. A nahm am 29. Februar
2024 Stellung und führte aus, dass er keine inhaltliche Prüfung verlange,
sondern nur eine Prüfung in "Sachen ZPO, Formfehler,
Kündigungsfristen", und beantragte, dass es der Stadt Dietikon zu
verbieten sei, "eine weitere Rachekündigung auszusprechen", bis die
Zuständigkeit geklärt sei. In der Folge reichte er am 7. März 2024, 22. April
2024, 25. April 2024, 8. Juli 2024, 15. Juli 2024, 17. Oktober
2024 und 28. Oktober 2024 weitere Eingaben ein.
Der Bezirksrat Dietikon am 22. Februar 2024 und die
Stadt Dietikon am 6. März 2024 beantragten Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei.
B.
Die Stadt Dietikon erhob am 23. Februar 2024
Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen den Beschluss des Bezirksrats
Dietikon vom 25. Januar 2024 und beantragte, dieser sei aufzuheben und der
Bezirksrat sei anzuweisen, die Streitsache im öffentlich-rechtlichen Verfahren
zu entscheiden. Eventualiter sei das Verfahren einem anderen Bezirksrat des
Kantons Zürich zum Entscheid zuzuweisen. Subeventualiter habe das
Verwaltungsgericht direkt die Rechtmässigkeit der Kündigung des
Pachtverhältnisses mit A zu bestätigen und diesen anzuweisen, den
Familiengarten unverzüglich zu räumen. Das Verwaltungsgericht eröffnete
daraufhin das Geschäft VB.2024.00105.
Der Bezirksrat Dietikon beantragte am 29. Februar
2024 die Abweisung der Beschwerde. A beantragte am 14. März 2024
sinngemäss ebenfalls die Abweisung der Beschwerde. Ausserdem beantragte er, es
sei der Stadt Dietikon zu verbieten, einen bestimmten Schuppen (Gebäude-Nr. 02)
in der Gartenanlage B abzureissen, und das Verwaltungsgericht habe zu
prüfen, ob die Stadt Dietikon berechtigt sei, den Abriss und die Räumung dieser
Baute anzuordnen. Schliesslich machte er sinngemäss finanzielle Ansprüche gegen
die Stadt Dietikon geltend. In der Folge reichte A am 20. März 2024, 18. April
2024, 13. Mai 2024 und 26. Mai 2024 weitere Eingaben ein. Die Stadt
Dietikon hielt mit Schreiben vom 10. April 2024 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht kann
Verfahren vereinigen, wenn mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen
und dieselben Rechtsfragen aufwerfen (§ 71 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit Art. 125 lit. c
ZPO). Hier haben beide Beschwerden den Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats
Dietikon zum Gegenstand, weshalb die Verfahren zu vereinigen sind.
1.2
Im Sinne
der einfacheren Lesbarkeit des vorliegenden Urteils wird in der Folge der
Beschwerdeführer im Verfahren VB.2024.00069 (Beschwerdegegner im Verfahren
VB.2024.00105) als Pächter und die Beschwerdeführerin im Verfahren
VB.2024.00105 (Beschwerdegegnerin im Verfahren VB.2024.00069) als Verpächterin
bezeichnet.
1.3
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats
betreffend Anordnungen einer politischen Gemeinde nach §§ 41 ff. VRG
zuständig.
1.4
1.4.1
Die Vorinstanz trat auf eine Beschwerde des Pächters gegen den
Neubeurteilungsentscheid der Verpächterin vom 23. Oktober 2023 mit der
Begründung nicht ein, dass der Pachtvertrag zwischen der Verpächterin und dem
Pächter betreffend den Familiengarten Nr. 01 in der Gartenanlage B
der Bewirtschaftung von städtischem Land im Finanzvermögen und nicht der
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe diene. Es handle sich um einen
Pachtvertrag im Sinn von Art. 275 ff. des Obligationenrechts
(SR 220). Folglich sei die Streitigkeit zwischen Verpächterin und Pächter
zivilrechtlicher Natur und durch die Zivilgerichte zu behandeln.
1.4.2
Aus dem Beschwerdeantrag und – soweit nötig – der Begründung muss der klare
Anfechtungswillen des Beschwerdeführers hervorgehen, das heisst der Wille, als
Rechtsmittelkläger aufzutreten und vor der Rechtsmittelinstanz die Aufhebung
oder Änderung eines bestimmten Hoheitsaktes anzustreben. Lässt sich einer
Eingabe nicht einmal ein minimaler Anfechtungswille entnehmen, so liegt keine
gültige Rechtsmittelerklärung vor. In einem solchen Fall erübrigt es sich, eine
Nachfrist zur Verbesserung anzusetzen; auf die Eingabe ist vielmehr nicht
einzutreten. Dies gilt auch bei Laienrekursen, wobei gegenüber rechtsunkundigen
Personen jedoch keine allzu grosse Strenge angebracht ist (Alain Griffel, in:
ders. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[Kommentar VRG], 3. A., Zürich 2014, § 54 N. 1 in Verbindung mit
§ 23 N. 7).
1.4.3
Der Pächter bringt in seinen Eingaben mehrfach zum Ausdruck, dass er mit
dem Schluss der Vorinstanz, dass das Pachtverhältnis zivilrechtlicher Natur und
deshalb durch die Zivilgerichte zu behandeln sei, einverstanden sei und
hiergegen keine Beschwerde erheben möchte. So seien auch aus seiner Sicht für
die Beurteilung der Kündigung die Zivilgerichte zuständig. Er habe lediglich
anfragen wollen, ob das Verwaltungsgericht sich nach Art. 18 ZPO auf die
Beantwortung von Sachfragen, die vom Friedensrichter nicht geklärt werden
könnten, einlassen könne. Eine Behandlung bezüglich Kündigung des
Pachtverhältnisses durch das Verwaltungsgericht lehne er ab. Es gehe nur um
eine "ungezwungene Antwort zu diesem Thema rsp. juristische Meinung".
Es könne "bezüglich Effizienz" dem "Wunsch des Stadtrats"
entsprochen werden und auf seine Beschwerde nicht eingetreten werden. Daneben
äussert er sich jedoch mehrfach auch inhaltlich zur Ausgangsverfügung – dem
Kündigungsbeschluss des Stadtrats vom 23. Oktober 2023 – und macht
geltend, dieser verstosse gegen (zivil-)prozessuale Regeln (Fristeinhaltung,
Zustellung und Rechtsmittelbelehrung) und verletze seine verfassungsmässigen
Rechte. Sinngemäss stellt er auch einen Antrag auf Aufhebung dieses Beschlusses
und bringt vor, es würde Sinn machen, den ganzen "Schnickschnack"
hier (soll wohl heissen: im vorliegenden Verfahren) zu behandeln.
1.4.4
Dem Pächter fehlt bei dieser Ausgangslage in Bezug auf den vorinstanzlichen
Entscheid – welcher ausschliesslich die Zuweisung der Streitsache ins
Zivilverfahren zum Gegenstand hatte – offensichtlich der Beschwerdewillen. Es
ist widersprüchlich, wenn er dem Verwaltungsgericht die Zuständigkeit abspricht,
gleichzeitig aber auch (sinngemäss) Anträge in der Sache stellt. Entsprechend
ist auf seine Beschwerde nicht einzutreten.
1.4.5
Soweit der Pächter verschiedene Anträge
stellt, die sich auf die Instandsetzung der Zugangswege in der Gartenanlage B,
den Abriss der Baute 02, die allfällige erneute Aussprache einer Kündigung
sowie verschiedene finanzielle Ansprüche gegen die Verpächterin unter
verschiedenen Titeln beziehen, ist auch auf diese nicht einzutreten, da
diesbezüglich kein Anfechtungsobjekt besteht. Wie erwähnt behandelte der
vorinstanzliche Entscheid lediglich die rechtliche Qualifikation des
Pachtverhältnisses.
Über die vom Pächter ausserhalb dieses
Streitgegenstands gestellten Begehren kann deshalb im vorliegenden Verfahren
nicht befunden werden.
1.5
1.5.1
Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2
VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit
Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie
eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien
rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b) oder
bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
Die Beschwerdelegitimation
stellt eine Prozessvoraussetzung dar und ist von Amtes wegen zu prüfen (statt
vieler VGr, 10. Mai 2024, VB.2024.00240, E. 3.1; Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 49 N. 2 in Verbindung mit § 21 N. 7).
1.5.2
Gemäss dem Entscheid der Vorinstanz liege
zwischen der Verpächterin und dem Pächter ein privatrechtlicher Vertrag vor. Bei
dieser Ausgangslage ist in Bezug auf die Qualifikation ihres
Rechtsverhältnisses mit dem Pächter eine Betroffenheit der Verpächterin wie
eine Privatperson zu bejahen
, womit sie als Gemeinde beschwerdelegitimiert
ist. Da auch die übrigen Voraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
der Verpächterin einzutreten.
2.
2.1
Zu klären
ist, ob die Vorinstanz mangels sachlicher Zuständigkeit zu Recht nicht auf die
Beschwerde des Pächters eingetreten ist, weil sie die Streitigkeit der Parteien
als zivilrechtlich qualifiziert hat. Gemäss § 1 VRG werden
öffentlich-rechtliche Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden und vom
Verwaltungsgericht entschieden; privatrechtliche Ansprüche sind demgegenüber
vor den Zivilgerichten geltend zu machen.
2.2
Ob eine
streitige Zivilsache oder eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit vorliegt,
beurteilt sich nach der Rechtsnatur des Streitgegenstands. Für die Abgrenzung
von Privat- und öffentlichem Recht hat die Lehre mehrere Theorien (z.
B. Interessen-,
Funktions-, Subordinationstheorie) mit unterschiedlichen Abgrenzungskriterien
entwickelt (BGE 138 I 274 E. 1.2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden;
siehe ferner Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 1 N. 14; OGr, 20. Juni
2016, LF150056, E. 11). Das Bundesgericht nimmt die Abgrenzung gestützt
auf verschiedene Methoden (Methodenpluralismus) vor, wobei keiner a priori ein
Vorrang zukommt. Vielmehr prüft es in jedem Einzelfall, welches
Abgrenzungskriterium den konkreten Gegebenheiten am besten gerecht wird (
Plüss, § 1 N. 16; VGr, 30. August 2023,
VB.2023.00346,
E. 3.2; siehe zum Ganzen auch VGr, 7. August 2020,
VK.2020.00001, E. 1.4 mit Hinweisen).
2.3
In der
vorliegenden Konstellation drängt sich für die Beantwortung der Zulässigkeit
eines Rekurses im Sinn von §§ 19 ff. VRG in erster Linie die
Funktionstheorie auf. Danach gehört eine Norm zum öffentlichen Recht, wenn das
von ihr gesteuerte Verwaltungshandeln unmittelbar der Besorgung von
öffentlichen Aufgaben dient, es sei denn, das einschlägige Gesetz unterstelle
dieses Handeln dem Zivilrecht (vgl. BGE 138 I 274 E. 1.2). Die
öffentlichen Aufgaben werden durch Verfassung und Gesetz bestimmt und sind das
Ergebnis eines politischen Entscheids. Was eine öffentliche Aufgabe ist, wer
diese Aufgabe übernimmt und wie sie zu erfüllen ist, wird durch
Gesetzesauslegung bestimmt (BGE 149 II 225 E. 5.5.1; 138 II 134 E. 4.3.1).
Sofern öffentliche Sachen dem Gemeinwesen zur Erfüllung seiner Aufgaben dienen,
kann dabei auch die Art der öffentlichen Sache einen Einfluss auf die
Qualifikation der mit der Sache im Zusammenhang stehenden Rechtsverhältnisse
haben (zum Ganzen VGr, 7. August 2020, VK.2020.00001, E. 3.2 mit
Hinweisen).
2.4
Rechtsprechung
und Lehre unterscheiden innerhalb der öffentlichen Sachen im weiteren Sinn
zwischen dem Finanzvermögen, welches nur mittelbar der Erfüllung von
Verwaltungsaufgaben dient, und den öffentlichen Sachen im engeren Sinn.
Letztere unterteilen sich in Verwaltungsvermögen und öffentliche Sachen im
Gemeingebrauch. Beide dienen unmittelbar durch ihren Gebrauchswert der
Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Sie unterscheiden sich vor allem durch ihren
Benutzerkreis: Öffentliche Sachen im Gemeingebrauch stehen im Rahmen ihrer
Zweckbestimmung allen Privaten zur Benutzung offen. Verwaltungsvermögen dient
dagegen einem beschränkten Benutzerkreis unmittelbar durch seinen Gebrauchswert
für die Besorgung öffentlicher Aufgaben und umfasst die von Verwaltungsträgerinnen
und -trägern zur Besorgung öffentlicher Aufgaben genutzten sogenannten
Verwaltungssachen sowie die Anstaltssachen, die einem bestimmten privaten
Benutzerkreis offenstehen (zum Ganzen BGE 138 I 274 E. 2.3.2; VGr, 30. August
2023, VB.2023.00346, E. 3.3 – 7. August 2020, VK.2020.00001, E. 3.2
– 6. März 2014, VB.2013.00391, E. 4.1 f.; André Werner Moser,
Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 57 f.;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2205 ff.). Nebst den
Verwaltungssachen und den Anstaltssachen postuliert ein Teil der Lehre
ausserdem eine dritte Kategorie des Verwaltungsvermögens: das
Verwaltungsvermögen im Einzelgebrauch, welches nur bestimmten Privaten exklusiv
und für längere Dauer zur Nutzung zur Verfügung steht und bei dem die übrigen
Nutzer ausgeschlossen sind (vgl. Markus Heer, Die ausserordentliche Nutzung des
Verwaltungsvermögens durch Private, Zürich etc. 2006, S. 11; Tobias Jaag,
Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145 ff.,
S. 149, welcher von Verwaltungsvermögen im "Sondergebrauch"
spricht).
3.
3.1
Die Verpächterin ist Eigentümerin des
Grundstücks Nr. 03 in der Gemeinde Geroldswil und betreibt auf diesem
Grundstück die Familiengartenanlage B. Die Verpachtung der einzelnen
Familiengärten erfolgt hierbei nach Massgabe des Familiengartenreglements der
Stadt Dietikon vom 20. November 1989 (Familiengartenreglement,
Systematische Rechtssammlung der Stadt Dietikon Nr. 101.3). Dieses wurde
vom Stadtrat der Stadt Dietikon als Exekutivbehörde erlassen, um die
rechtsgleiche Behandlung aller Pächter der städtischen Familiengärten zu
garantieren
.
Das Familiengartenreglement sieht vor, dass die
Familiengärten ausschliesslich an Einwohnerinnen und Einwohner von Dietikon
verpachtet werden und eine Warteliste geführt wird (Art. 3
Familiengartenreglement). Für die Verpachtung wird ein Vertrag mit den
einzelnen Pächtern abgeschlossen, welcher den Pachtgegenstand, den Pachtzins
und den Pachtbeginn festhält; im Übrigen gilt für das Pachtverhältnis das
Familiengartenreglement (Art. 2 Familiengartenreglement). Art. 4 des
Familiengartenreglements sieht unter dem Titel "Zuweisung" vor, dass
die Liegenschaftenverwaltung die freien Gärten verpachtet (Abs. 1), und
legt Zuweisungsregeln, die die Priorisierung gewisser potenzieller Pächter
regelt, fest (Abs. 2). Ausserdem regelt das Familiengartenreglement
insbesondere die Beendigung des Pachtverhältnisses (Art. 5–7) und stellt es
eine Gartenordnung auf (Art. 11 ff.), welche den Pächtern Vorgaben
für die Nutzung der ihnen zugewiesenen Gärten macht. Art. 33
Familiengartenreglement sieht vor, dass das Reglement bei Inkrafttreten
allfällig anders lautenden Pachtverträgen vorgeht, und Art. 34
Familiengartenreglement, dass die Liegenschaftenverwaltung Ausnahmen (vom
Reglement) genehmigen kann.
3.2
Der
"Pachtvertrag" zwischen der Verpächterin und dem Pächter vom 11. Oktober
2006 definiert das Pachtobjekt (Familiengarten 01 in der Gartenanlage B,
Fläche von 2,35 Aren
), legt den Pachtbeginn auf den 1. Oktober
2006 fest und
vereinbart einen jährlichen Pachtzins von
Fr. 50.- pro Are respektive insgesamt Fr. 117.50
. Des Weiteren
enthält der "Pachtvertrag" eine Kündigungsbestimmung ("Dieser
Pachtvertrag kann mit einer Kündigungsfrist von 3 Monaten auf Ende
Dezember gekündigt werden") und erklärt das durch den Stadtrat Dietikon
genehmigte Familiengartenreglement, ausgenommen die Regelungen zu den Bauten,
da sich die Gartenanlage B auf Gemeindegebiet von Geroldswil und
entsprechend in der Zuständigkeit von deren Baubehörde befindet, zum
integrierenden Bestandteil des Vertrags.
3.3
Die
Verpächterin bringt im Wesentlichen vor, beim Familiengartenreglement handle es
sich um einen öffentlich-rechtlichen Erlass, der die Verpachtung der
städtischen Familiengärten umfassend regle und keinen Raum für privatrechtliche
Regelungen lasse. Mit dem Anbieten von Familiengärten biete die Verpächterin
zudem seit Jahrzehnten einem Teil der Bevölkerung die Möglichkeit, sich auf
einem Stück Land zu erholen, die Freizeit zu verbringen und sich als
Hobbygärtner zu betätigen. Die Familiengärten erfüllten damit ganz direkt für
eine städtische Bevölkerung den Zweck, sich in der Natur zu betätigen und einen
Ausgleich finden zu können. Dies entspreche einem grossen sozial- und gesundheitspolitischen
öffentlichen Bedürfnis und die Förderung von Frei- und Naturräumen zur
Freizeitnutzung, Erholung und Begegnung sei auch Teil des aktuellen
Regierungsprogramms. Nur weil hierfür keine ausdrückliche gesetzliche Grundlage
existiere, könne nicht ohne Weiteres darauf geschlossen werden, dass keine
öffentliche Aufgabe verfolgt werde. Hingegen verfolgte die Verpachtung der
Familiengärten – im Gegensatz zu der nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen
geführten Verwaltung von Liegenschaften im Finanzvermögen (Wohnimmobilien) –
keinen Renditezweck. Die entsprechenden Erträge würden auch in der Buchhaltung
der Verpächterin auf einem Konto des Verwaltungsvermögens gebucht und die
Pachtzinsen seien sehr bescheiden, was nur durch eine Zuzahlung von
öffentlichen Geldern möglich sei. So habe der Bereich Familiengärten zum
Beispiel im Rechnungsjahr 2023 mit einem Verlust von fast Fr. 50'000.-
abgeschlossen. Die Familiengärten würden denn auch immer wieder zusätzliche
Investitionen bedingen, denen keine Mehrerträge gegenüberstünden und die nicht
auf die Pächter überwälzt werden könnten. Schliesslich handle es sich beim
Familiengartenreglement nicht bloss um eine "Hausordnung", wie dies
die Vorinstanz qualifiziert habe, da es nicht bloss die Nutzung der
Familiengärten regle, sondern auch umfassend den gesamten Vertragsinhalt des "Pachtvertrags"
abgesehen von Pachtgegenstand, Pachtzins und Pachtbeginn. Die Bindung der
Verwaltung an das Familiengartenreglement und die grösstenteils fehlenden
Verhandlungsmöglichkeiten eines an einem Familiengarten interessierten
potenziellen Pächters bewirkten, dass dieser nur die Wahl habe, dem Vertrag mit
dem vorbestimmten Inhalt zuzustimmen oder auf die Pacht zu verzichten; es
bestehe keine inhaltliche Gestaltungsfreiheit. Der Vertragsschluss bestehe
schliesslich auch nur in der "Zuweisung" des Gartens (vgl. Art. 4
Familiengartenreglement). Diese sei als mitwirkungsbedürftige Verfügung und
nicht als privatrechtlicher Vertrag zu verstehen. Nicht gegen eine
Qualifikation der Verpachtung der Familiengärten als Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe spreche sodann deren beschränkte Verfügbarkeit. Die
Knappheit öffentlichen Bodens sei eine unveränderliche Tatsache. Vielmehr sei
zu berücksichtigen, dass die Verpächterin trotz dieser Tatsache die
Familiengärten nur ihrer Gemeindebevölkerung zur Verfügung stelle, statt die
Fläche auf dem privaten Markt anzubieten oder an den Höchstbietenden zu
versteigern, obwohl so sicher höhere Erträge erzielt werden könnten. Schliesslich
hätten die Pächter auch keine Ertragsziele zu erfüllen, wie dies bei einer
privatrechtlichen Pacht typischerweise der Fall wäre. Sie könnten und dürften
den Familiengarten ausschliesslich zu ihrer persönlichen Erholung und
Freizeitgestaltung nutzen. Aus alledem ergebe sich, dass das Verhältnis
zwischen der Verpächterin und den Pächtern der Familiengärten zwingend als
öffentlich-rechtlich zu qualifizieren sei.
3.4
3.4.1
Art. 3 Abs. 2 der Gemeindeordnung der Stadt Dietikon vom 13. Juni
2021 (Gemeindeordnung, Systematische Rechtssammlung der Stadt Dietikon Nr. 100.1)
sieht vor, dass "die Stadt […] nicht nur die vom Gesetz übertragenen
Aufgaben erfüllen, sondern ihren Einwohnerinnen und Einwohnern zu bestmöglicher
Lebensqualität verhelfen, die Landschaft, insbesondere im Bereich von Limmat
und Reppisch, möglichst schonen und der Wirtschaft gute
Entwicklungsmöglichkeiten sichern [will]". Hierbei handelt es sich um eine
breit gefasste Zweckbestimmung, die jedoch grundsätzlich zur Begründung verschiedener
öffentlicher Aufgaben herangezogen werden kann. Auf den vorliegenden Fall
bezogen kann als notorisch betrachtet werden, dass Familiengärten für die
Stadtbevölkerung, welche Zugang hierzu erhält, zur Lebensqualität beitragen.
Zudem ist der Betrieb von Familiengärten als Landnutzung von tiefer Intensität,
welcher sogar in Freihaltezonen nach § 39 des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 (LS 700.1) zulässig ist, geeignet, die
Landschaft im Vergleich zu anderen Nutzungen zu schonen. Hierbei ist zu
erwähnen, dass die Gartenanlage B im Ufergebiet der Limmat liegt, welches
von der Gemeindeordnung explizit als besonders schonenswert befunden wird.
Entsprechend ist davon auszugehen, dass die Verpächterin mit der Verpachtung
von Familiengärten in der Familiengartenanlage B eine öffentliche Aufgabe
gemäss Art. 3 Abs. 2 Gemeindeordnung erfüllt. Dass es an einer
expliziten formal-gesetzlichen Grundlage für die Begründung der entsprechenden
öffentlichen Aufgabe fehlt, vermag diesen Schluss nicht umzustossen. Vielmehr
ergibt sich aus dem – auch im Folgenden weiter ausgeführten – Gesamtkontext,
dass die Stadt Dietikon mit der Verpachtung der Familiengärten eine öffentliche
Aufgabe wahrnimmt, zumal diesbezüglich auch keine Alternative auf dem freien Markt
besteht.
3.4.2
So sprechen auch weitere Umstände für die Zuordnung der Familiengartenanlage B
zum Verwaltungsvermögen der Verpächterin. Es wären zahlreiche Vorgehensweisen
denkbar, die bei der Vergabe der Familiengärten eine Renditemaximierung
erlauben würden, wenn dies – wie bei öffentlichen Sachen im Finanzvermögen
üblich – denn das Ziel wäre. So könnte die Verpächterin die Pachtobjekte an den
oder die Meistbietenden versteigern oder sich zumindest die Pächter nach
marktwirtschaftlichen Gesichtspunkten aussuchen. So scheint die Verpächterin
bei der Vermietung von städtischen Wohnliegenschaften – als klassischem Fall
der Verwaltung von Finanzvermögen (vgl. Moser, S. 12 f. mit
Hinweisen) – auch vorzugehen. Dass sie sich bei der Verpachtung der
Familiengärten stattdessen mittels des Familiengartenreglements selbst insofern
beschränkt, dass sie nur an ihre eigene Bevölkerung verpachtet und die
Zuteilung nur nach den im Familienreglement genannten Kriterien und nicht unter
Berücksichtigung von finanziellen Interessen erfolgt, spricht für die Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe. Ebenso verhält es sich mit der Höhe des verlangten
Pachtzinses. Zwar mag ein jährlicher Pachtzins von Fr. 50.- pro Are immer
noch über dem höchsten erlaubten Pachtzins für (Landwirtschafts-)Land im
Eigentum des Kantons liegen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass objektiv
betrachtet eine jährliche Gebühr von Fr. 50.- pro Are zur Nutzung eines
Familiengartens als nicht besonders hoch scheint. Nichts anderes würde gelten,
wenn der jährliche Pachtzins pro Are mittlerweile Fr. 100.- betragen
würde, wie der Pächter behauptet, ohne dies jedoch zu belegen. Auch scheint es
offensichtlich, dass die Nutzung der verpachteten Familiengärten im
vorliegenden Fall auf die Nutzung zur Erholung und zur Hobbygärtnerei
beschränkt ist. So bringt der Pächter zumindest selbst vor, dass die Nutzung
des Familiengartens nicht gewerblich erfolge. Zwar macht er auch geltend, dass
er bis zu 40 % seines eigenen Nahrungsmittelbedarfs mit den Erträgen des
Familiengarten decke, dies allein lässt aber noch nicht den Schluss zu, dass
wirtschaftliche Interessen der Pächter für die Zurverfügungstellung von
Familiengärten seitens der Verpächterin im Vordergrund stünden.
3.4.3
Soweit der Pächter sinngemäss vorbringt, aus Art. 86 und 89 der
Geschäftsordnung des Stadtrats der Stadt Dietikon vom 6. Dezember 2021
(Geschäftsordnung, Systematische Rechtssammlung der Stadt Dietikon Nr. 100.3)
sei abzuleiten, dass die Liegenschaftenverwaltung, welche die Verpachtung der
Familiengärten besorgt, nur für die Bewirtschaftung von Finanzvermögen
zuständig sei, ist dem nicht zu folgen. Vielmehr ergibt sich aus Art. 89 Abs. 1
der Geschäftsordnung, dass die Liegenschaftenverwaltung für die Verwaltung und
den betrieblichen Unterhalt aller vermietbaren und verpachtbaren städtischen
Grundstücke und Hochbauten sowie der Verwaltungsliegenschaften, die nicht einer
anderen Verwaltungsabteilung zugewiesen sind, zuständig ist. Dass sich diese
Zuständigkeit nur auf Grundstücke und Liegenschaften im Finanzvermögen beziehen
würde, ist nicht ersichtlich. Vielmehr ist unter anderem explizit von
Verwaltungsliegenschaften die Rede, womit auch die Verwaltung von Verwaltungsvermögen
in der Zuständigkeit der Liegenschaftenverwaltung liegen kann. Aus der
Zuständigkeit der Liegenschaftenverwaltung können also keine Rückschlüsse auf
die rechtliche Qualifikation des Pachtverhältnisses gezogen werden. Nicht
weiter einzugehen ist sodann auf die Argumentation des Pächters mit Bezug auf
das Bundesgesetz über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Oktober 1985
(LPG, SR 221.213.2). Unabhängig von der Frage, ob überhaupt eine
landwirtschaftliche Nutzung vorliegt, ist der vorliegend das Pachtobjekt
darstellende Familiengarten Nr. 01 mit einer Fläche von 2,35 Aren gemäss Art. 2
Abs. 1 lit. b LPG als sogenannt kleines Grundstück sowieso vom
Anwendungsbereich dieses Gesetzes ausgenommen. Schliesslich ist auch nicht
ersichtlich, inwiefern die Lage der Familiengartenanlage B auf dem
Gemeindegebiet der Gemeinde Geroldswil (und damit nicht auf dem Stadtgebiet der
Verpächterin) einer Nutzung dieses Landes zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben
der Verpächterin zwingend entgegenstehen sollte (vgl. jedoch immerhin E. 3.5).
3.4.4
Als Zwischenstand ist damit festzuhalten, dass die Verpächterin ihre
Familiengärten direkt in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe verpachtet und
die Familiengartenanlage entsprechend Teil des Verwaltungsvermögens der
Verpächterin ist.
3.5
Zu klären bleibt die Frage, um was für eine Art
von Verwaltungsvermögen es sich handelt.
Da die
Familiengartenanlage nicht auf Gemeindegebiet der Verpächterin liegt, sondern
auf demjenigen der Nachbargemeinde Geroldswil und es der Verpächterin
entsprechend an der hoheitlichen Gewalt über dieses Grundstück fehlt,
ist
es fraglich, ob es sich dabei aus der Optik der Verpächterin überhaupt um eine
öffentliche Sache im Gemeingebrauch handeln könnte. Dies kann jedoch
offenbleiben, da ohnehin nicht von einer offenen Zugänglichkeit der
Familiengartenanlage zur Nutzung durch eine breite Öffentlichkeit, sondern von
einem eingeschränkten Nutzerkreis auszugehen ist. Mithin handelt es sich bei
der Familiengartenanlage B nicht um eine öffentliche Sache im
Gemeingebrauch.
Ebenso ist nicht von einer Anstaltssache im klassischen
Sinn auszugehen. Im Gegensatz zu einem Hallenbad oder einem Vorlesungssaal an
einer Universität (als typische Beispiele einer Anstaltssache, vgl. Moser, S. 32 f.),
welche von mehreren, dem eingeschränkten Nutzerkreis zugehörigen Personen
gleichzeitig genutzt werden können und deren Nutzung üblicherweise zeitlich
beschränkt ist, ist die Nutzung der Familiengärten in der Familiengartenanlage B
einzelnen Personen (den Pächtern) exklusiv und unter Ausschluss übriger
potenzieller Nutzer dauerhaft zugewiesen. Diese Ausgangslage ist am ehesten
vergleichbar mit derjenigen bei der Vermietung von im Verwaltungsvermögen des
Gemeinwesens stehenden Sozialwohnungen oder Ladenflächen an Bahnhöfen (vgl.
Jaag, S. 149; Heer, S. 71). Mithin handelt es sich bei den
Familiengärten in der Familiengartenanlage B um Verwaltungsvermögen im
Einzelgebrauch.
4.
4.1
Während das Finanzvermögen im Aussenverhältnis
(Verhältnis Staat
–
Private) grundsätzlich dem
Privatrecht untersteht, finden auf die öffentlichen Sachen im engeren Sinn, das
heisst auf das Verwaltungsvermögen und die öffentlichen Sachen im
Gemeingebrauch, nach der im Bund und in den Kantonen massgeblichen
dualistischen Theorie sowohl öffentliches wie privates Recht Anwendung. Das
Privatrecht bestimmt namentlich Begriff und Inhalt des Eigentums und der
dinglichen und obligatorischen Rechte an öffentlichen Sachen im engeren Sinn
sowie die Formen der Begründung und Übertragung dieser Rechte. Demgegenüber
richten sich Verfügungsmacht und Zweckbestimmung im Allgemeinen nach den
Vorschriften des öffentlichen Rechts; dieses regelt insbesondere die konkreten
Nutzungsmöglichkeiten, den Schutz der öffentlichen Sache im engeren Sinn vor
Beschädigungen sowie die Abgaben für bestimmte Arten der Benutzung (zum Ganzen
Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2240 und N. 2246).
Die Benutzung von Verwaltungsvermögen und das Verhältnis
zwischen Staat und Benutzerinnen bzw. Benutzern sind daher im Allgemeinen
öffentlich-rechtlich geregelt; das Entgelt für die Benutzung stellt eine
öffentliche Abgabe dar. Ausnahmen bestehen vor allem bei öffentlichen
Anstalten, wenn das öffentliche Recht das Benutzungsverhältnis dem Privatrecht
unterstellt, sowie bei der einzelfallbezogenen ausserordentlichen Nutzung und
der Sondernutzung von Verwaltungsvermögen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 2249).
Einzelne Stimmen in der Literatur halten sogar dafür, dass das Verhältnis
zwischen Staat und Nutzer von Verwaltungsvermögen im Einzelgebrauch sich nur
nach dem öffentlichen Recht richten kann (vgl. Heer, S. 131 Fn. 367).
4.2
Das zur
Anwendung gelangende Familiengartenreglement ist wie bereits erwähnt ein
Behördenerlass und sieht nebst der Benutzungsordnung für die
Familiengartenanlagen auch Regeln zur Zuweisung der einzelnen Gartenparzellen
und der Beendigung der Pachtverhältnisse vor. Hieraus ergibt sich die klare
Absicht der Verpächterin, die Zulassung ihrer Einwohner zur Pacht eines
Familiengartens öffentlich-rechtlich (vgl. insbesondere die Art. 3 und 4
des Familiengartenreglements) und nicht privatrechtlich zu regeln. Es sind
keine Verweise auf das Privatrecht ersichtlich und auch der
"Pachtvertrag" vom 11./13. Oktober 2006 enthält keinen solchen.
Die Tatsache allein, dass es sich dabei um einen Vertrag handeln könnte, muss
noch nicht zwingend auf ein privatrechtliches Verhältnis hindeuten. So sind
auch Vertragsverhältnisse zwischen Staat und Privaten, die zur (nicht bloss
hilfsweisen) Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe eingegangen wurden, als
öffentlich-rechtlich zu qualifizieren (vgl. VGr, 10. September 2020,
VB.2019.00617, E. 5.3.3). Dies ist beispielsweise der Fall beim Verhältnis
zwischen einer Gemeinde als Betreiberin einer Kinderkrippe und den die Krippe
besuchenden Kindern bzw. deren Eltern (VGr, 1. November 2016,
VB.2016.00462, E. 2.3), allenfalls dem Verhältnis zwischen einem
kommunalen Altersheim und dessen Benutzerinnen und Benutzern (VGr, 23. Januar
2019, VB.2018.00376, E. 3.2 ff., im Ergebnis aber offengelassen; vgl.
aber VGr, 24. Oktober 2018, VK.2018.00002, E. 1.3) oder dem
Verhältnis zwischen kommunalem Wasserversorgungsbetrieb und Wasserbeziehenden
(VGr, 21. Dezember 2000, VB.2000.00325, E. 1b; BGr, 20. Februar
2012, 2C_404/2010, E. 1). Aus diesen Beispielen ergibt sich auch, dass ein
öffentlich-rechtliches Vertragsverhältnis nicht nur dann vorliegen kann, wenn die
infrage stehende öffentliche Aufgabe nach Vertragsschluss durch einen Privaten
erfüllt wird (vgl. BGr, 11. Januar 2022, 4A_275/2021, E. 4.1 [nicht
publ. in BGE 148 III 172]), sondern auch dann, wenn durch die
Zurverfügungstellung einer Sache oder einer Dienstleistung durch das
Gemeinwesen selbst eine öffentliche Aufgabe erfüllt wird und das
Vertragsverhältnis bloss die Modalitäten dieser Zurverfügungstellung regelt.
Ohnehin ist vorliegend aber umstritten, ob es sich beim
"Pachtvertrag" überhaupt um einen Vertrag oder nicht doch vielmehr um
eine (mitwirkungsbedürftige) Verfügung handelt. Dies kann hier noch
offenbleiben, da nach dem Gesagten so oder so von einem öffentlich-rechtlichen
Rechtsverhältnis auszugehen ist. Auf die Frage wird aber noch zurückzukommen
sein (vgl. unten E. 5 betreffend die richtige Verfahrensart zur
Kündigungsanfechtung).
4.3
Nichts zur
Sache tut unter diesen Umständen das Vorbringen des Pächters, wonach er von
anderen Gemeinden die Auskunft erhalten habe, dass diese ihre Familiengärten
zivilrechtlich verpachten würden. Weder sind solche Auskünfte belegt, noch
hätten tatsächlich abweichende Rechtsgestaltungen in anderen Gemeinden einen
Einfluss auf die Qualifikation des Rechtsverhältnisses des Pächters mit der
Verpächterin. Aus dem gleichen Grund kann der Pächter auch nichts aus dem von
ihm zu den Akten gereichten Bundesgerichtsurteil 2C_1009/2020 ableiten, da
dieses keine über den Einzelfall hinausgehende Aussage zur Qualifikation des
dort streitbetroffenen Pachtverhältnisses enthält. Es ist zwar durchaus denkbar
und wohl vielerorts auch üblich, dass ein Gemeinwesen für die Verwaltung von
Familiengärten einen privatrechtlichen Verein zwischenschaltet, der die
Verwaltung der Anlage und die Verpachtung der einzelnen Familiengärten besorgt.
In diesem Fall wäre nur das Rechtsverhältnis zwischen dem Gemeinwesen und dem
entsprechenden Familiengartenverein öffentlich-rechtlicher Natur und die
Pachtverträge zwischen dem Verein und den Privatpersonen privatrechtlich (vgl.
Moser, S. 395). Jedoch hat sich die Verpächterin (zumindest für die hier
streitbetroffene Familiengartenanlage) gegen ein solches Vorgehen entschieden.
4.4
Soweit die
Vorinstanz auf act. […] verweist, um die Qualifikation des
Familiengartenreglements als "Hausordnung" zu belegen oder dessen
Inhalt als Privatrecht zu qualifizieren, ist anzumerken, dass es sich beim
genannten Aktenstück um einen Beschluss des Gemeinderats der Gemeinde
Geroldswil vom 6. Juni 2011 handelt, der bloss en passant an einer Stelle
den Inhalt des Familiengartenreglements der Stadt Dietikon als
"privatrechtlich" bezeichnet, ohne dass dies für den Beschluss erheblich
gewesen wäre. Dem kann in der vorliegenden Betrachtung keine Bedeutung
zukommen. Vielmehr ist aufgrund des zuvor Ausgeführten von einer rein
öffentlich-rechtlichen Natur des Familiengartenreglements als Regulierung der
Nutzungsberechtigung von Verwaltungsvermögen durch Private auszugehen. Zwar
enthält das Familiengartenreglement Bestimmungen ähnlich einer Hausordnung
(insbesondere Art. 11 ff. unter dem Titel "Gartenordnung"),
jedoch regelt es zusätzlich auch Begründung und Beendigung des
Pachtverhältnisses, womit es über den Regelungsinhalt einer Hausordnung
deutlich hinausgeht.
4.5
Nach dem
zuvor Ausgeführten untersteht das vorliegend streitbetroffene Pachtverhältnis
einzig dem öffentlichen Recht. Entsprechend gehen auch die Ausführungen des
Pächters mit Bezug auf die obligationenrechtliche Regelung des Pachtvertrags an
der Sache vorbei.
4.6
Schliesslich
ist dem Pächter auch nicht zu folgen, wenn er vorbringt, das Bezirksgericht
Dietikon habe rechtskräftig entscheiden, dass das Friedensrichteramt der
Gemeinde Geroldswil für die Beurteilung der Streitigkeit aus dem
Pachtverhältnis zuständig sei, worüber sich das Verwaltungsgericht nicht
hinwegsetzen könne. Ob ein solches Urteil das Verwaltungsgericht überhaupt
binden würde, braucht vorliegend nicht geklärt zu werden. Im Recht liegt
nämlich einzig das Urteil des Bezirksgerichts Dietikon vom 7. Februar
2024, mit welchem es dem Pächter für das Schlichtungsverfahren vor dem
Friedensrichteramt der Gemeinde Geroldswil betreffend das Pachtverhältnis mit
der Verpächterin die unentgeltliche Rechtspflege gewährte und einen
unentgeltlichen Rechtsbeistand bestellte. Damit qualifizierte das
Bezirksgericht zwar implizit die Begehren des Pächters als nicht aussichtslos
(vgl. Art. 117 lit. b ZPO). Eine inhaltliche Aussage zur sachlichen
Zuständigkeit der Zivilgerichte ist dem Urteil aber nicht zu entnehmen. Vielmehr
ist zu beachten, dass das Friedensrichteramt Geroldswil von sich aus am 4. Dezember
2023 das zivilrechtliche Schlichtungsverfahren bis zur Klärung der sachlichen
Zuständigkeit sistierte. Dass diese Sistierung mittlerweile aufgehoben worden
wäre, ist weder ersichtlich noch geltend gemacht. Damit liegt kein Urteil eines
Zivilgerichts betreffend die sachliche Zuständigkeit zur Beurteilung der
Streitsache zwischen der Verpächterin und dem Pächter vor.
4.7
Das
Pachtverhältnis zwischen der Verpächterin und dem Pächter ist damit
öffentlich-rechtlicher Natur und entsprechend obliegt die Beurteilung von
Streitigkeiten, die sich daraus ergeben, den Verwaltungsbehörden und -gerichten
und nicht der Ziviljustiz.
5.
5.1
Abschliessend
ist zu klären, ob das streitbetroffene Pachtverhältnis auf einem
verwaltungsrechtlichen Vertrag oder auf einer (mitwirkungsbedürftigen)
Verfügung basiert, da dies Auswirkungen auf den Rechtsmittelzug zur Anfechtung
der Kündigung hat. Handelte es sich beim "Pachtvertrag" vom 11./13. Oktober
2006 um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag, wäre das Verwaltungsgericht
grundsätzlich originär im Klageverfahren für die Behandlung der gegebenenfalls
als verwaltungsrechtliche Klage entgegenzunehmenden Kündigungsanfechtung des
Pächters zuständig (vgl. § 81 lit. b VRG). Ist das Rechtsverhältnis
jedoch mittels Verfügung begründet worden, wäre auch dessen Kündigung eine
Verfügung, die mit Rekurs beim Bezirksrat anzufechten ist (vgl. § 19b Abs. 2
lit. c Ziff. 1 VRG).
5.2
Der
verwaltungsrechtliche Vertrag ist die auf übereinstimmenden Willenserklärungen
zweier oder mehrerer Rechtssubjekte beruhende Vereinbarung, welche die Regelung
einer konkreten verwaltungsrechtlichen Rechtsbeziehung zum Gegenstand hat
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1286). Soweit das geregelte Rechtsverhältnis
zwischen einem Verwaltungsträger und einem Privaten besteht, liegt ein
subordinationsrechtlicher Vertrag vor (Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus
Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 982).
Subordinationsrechtliche Verträge sind zulässig, wenn 1) das Gesetz die
Vertragsform ausdrücklich oder stillschweigend zulässt, 2) sachliche Gründe
bestehen, welche die Vertragsform gegenüber der Verfügung als die geeignetere
Handlungsform ausweisen, bzw. ein zulässiges Vertragsmotiv vorliegt und 3) der
Vertragsinhalt rechtmässig bleibt (Tschannen/Müller/Kern, Rz. 984 ff.
mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Als zulässige Motive gelten insbesondere
der Wunsch beider Parteien nach einer dauerhaften gegenseitigen Bindung sowie
dem Ausschluss eines einseitigen Verzichts auf die Erfüllung der Pflichten, das
Bestehen eines erheblichen Ermessensspielraums, der nach Sinn und Zweck des
Gesetzes konsensual konkretisiert werden soll, oder das Bestreben, einen verwaltungsrechtlichen
Konflikt zwischen einem Gemeinwesen und einem Bürger einvernehmlich beizulegen.
Können wesentliche Punkte des geregelten Verhältnisses von den Parteien nicht
frei ausgehandelt werden, so ist von einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung auszugehen
(René Wiederkehr, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2018, § 6 N. 360;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1290; zum Ganzen VGr, 23. Januar 2019,
VB.2018.00376, E. 3.3).
Heer vertritt die Ansicht, dass zur Zulassung eines
Privaten zur Nutzung des Verwaltungsvermögens im Einzelgebrauch generell ein
verwaltungsrechtlicher Vertrag geeigneter scheint als eine Verfügung (Heer, S. 127).
Durch das Ziel der dauerhaften gegenseitigen Bindung, welche ein besonderes
Vertrauen in den Bestand der Rechtsbeziehung schaffen solle, bestehe ein
besonderes Motiv für die Wahl eines Vertrags als Handlungsform (Heer, S. 128).
Jedoch sei der Vertrag dann ungeeignet, wenn zahlreiche Gesuche zu behandeln
sind – diesfalls sei aus Gründen der Rechtsgleichheit die Zulassung durch
Bewilligungen zu erteilen (Heer, S. 128 f.).
5.3
Im
vorliegenden Fall bestand für die Ausgestaltung des einzelnen
Pachtverhältnisses zwischen der Verpächterin und potenziellen Pächtern kein
nennenswerter Gestaltungsspielraum. Gemäss Art. 3 des
Familiengartenreglements (Randtitel "Anmeldung") in der Fassung vom
20. November 1989, welche zum Zeitpunkt der Verpachtung des
Familiengartens Nr. 01 in der Familiengartenanlage B an den Pächter
in Kraft stand, konnten sich interessierte Einwohnerinnen und Einwohner von
Dietikon bei der Liegenschaftenverwaltung um einen Familiengarten bewerben.
Wenn keine Gärten frei waren, wurden die Interessenten auf die Warteliste
gesetzt. Gemäss Art. 4 des Familiengartenreglements (Randtitel
"Zuweisung") wies die Liegenschaftenverwaltung frei werdende Gärten
nach den Kriterien Anmeldedatum, Wünsche der Bewerber betreffend Anlage und
berechtigte Interessen der abgebenden Pächter zu. Mit anderen Worten durften an
einem Familiengarten interessierte Personen zwar ihre Wünsche hinsichtlich der
Zuteilung eines spezifischen Familiengartens äussern, letztlich oblag es aber
vollständig der Verpächterin, zu entscheiden, wem welcher Familiengarten
zugeteilt wurde. Diesbezüglich bestand also kein Verhandlungsspielraum. Gleich
verhält es sich bezüglich der Nutzungs- und Kündigungsmodalitäten, diese waren
und sind abschliessend im Familiengartenreglement geregelt und liessen keinen
Spielraum für Abweichungen. Der hier relevante "Pachtvertrag" vom
11./13. Oktober 2006 enthält zwar eine eigene Bestimmung zur Kündigung.
Diese entspricht jedoch inhaltlich Art. 5 des Familiengartenreglements,
wie er zum Zeitpunkt der Begründung des Rechtsverhältnisses in Kraft stand.
Insofern gibt der "Pachtvertrag" nur die Bestimmung des
Familiengartenreglements wieder und ist nicht das Resultat eines
Verhandlungsprozesses.
Immerhin sah Art. 2 des Familiengartenreglements
(Randtitel "Vertrag") vor, dass die Liegenschaftenverwaltung mit den
einzelnen Pächtern einen "Vertrag" abschliesst, welcher den
Pachtgegenstand, den Pachtzins und den Pachtbeginn festhalte, und dass im
Übrigen das Reglement gelte. Nach dem zuvor Gesagten bestand jedoch betreffend
den Pachtgegenstand kein Verhandlungsspielraum, womit sich eine allfällige
Verhandlung zwischen Verpächterin und Privatem nur noch auf Pachtzins und
Pachtbeginn hätte beziehen können. Die konsensuale Lösung gewisser Einzelpunkte
macht aber verfügte Rechtsverhältnisse noch nicht zu vertraglichen (VGr, 14. August
2002, PK.2002.00003, E. 3a/bb, wonach beispielsweise auch bei einem
verfügten öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis der Stellenantritt
abzusprechen ist, zitiert in Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1291). Im Übrigen
ist die Bezeichnung im Reglement als "Vertrag" nicht präjudizierend.
Auf die Bezeichnung kann es für die juristische Qualifikation nicht (alleine)
ankommen.
Letztlich ist auch zu berücksichtigen, dass der Stadtrat
das Familiengartenreglement deshalb erliess, weil er die rechtsgleiche
Behandlung aller Pächter der städtischen Familiengärten garantieren wollte.
Gemäss Angaben der Verpächterin sind über hundert Personen auf der Warteliste.
Vor diesem Hintergrund macht eine klare gesetzliche Grundlage, die den
Verhandlungsspielraum auf ein Minimum reduziert, durchaus Sinn und ist im Sinn
der Rechtsgleichheit sogar geboten (vgl. Heer, S. 128 f.).
5.4
Bei dieser
Ausgangslage ist bei der Verpachtung der Familiengärten in der Gartenanlage B
von hoheitlichem Handeln vonseiten der Verpächterin auszugehen und handelt es
sich beim "Pachtvertrag" vom 11./13. Oktober 2006 um eine
(mitwirkungsbedürftige) Verfügung. Entsprechend hatte auch die Kündigung des
Pachtverhältnisses in Verfügungsform zu erfolgen und ist für die Behandlung
eines gegen die Kündigung gerichteten Rechtsmittels der Bezirksrat zuständig.
Folglich ist der Bezirksrat zu Unrecht nicht auf den Rekurs des Pächters vom 22. November
2023 gegen den Neubeurteilungsbeschluss des Stadtrats vom 23. Oktober 2023
betreffend die Kündigung des Pachtverhältnisses eingetreten. Bei diesem
Ergebnis – der Gutheissung der Beschwerde der Verpächterin – braucht nicht
weiter auf deren Vorbringen betreffend eine angebliche Verletzung des
rechtlichen Gehörs durch den Bezirksrat eingegangen zu werden.
6.
6.1
Zu
befinden bleibt über den Antrag der Verpächterin, dass die Rückweisung nicht an
den Bezirksrat Dietikon zu erfolgen habe, sondern an einen anderen Bezirksrat
des Kantons Zürich. Dies begründet sie mit dem Schreiben des Ratsschreibers des
Bezirksrats Dietikon, lic.
iur. C,
vom 24. August 2023, mit welchem dieser dem Pächter noch vor
Verfahrenseröffnung des hier ursächlichen Rekursverfahrens mitteilte, dass das
Pachtverhältnis zwischen diesem und der Stadt Dietikon privatrechtlich sei und
die Beurteilung der entsprechenden Streitigkeit in der Zuständigkeit der
Zivilgerichte liege, weshalb der Bezirksrat keine Veranlassung sehe, ein
Aufsichtsverfahren zu eröffnen. Der Bezirksrat sei hiermit ohne
Rechtszuständigkeit vorgeprescht, habe sich in das laufende Kündigungsverfahren
eingemischt und sich formell in einer der Hauptfragen festgelegt, obwohl er
hätte wissen müssen, dass die Gemeinde eine andere Rechtsauffassung verfolge
und der Bezirksrat nächste Rechtsmittelinstanz sein würde. Entsprechend sieht
sich die Verpächterin in ihrem Anspruch auf Beurteilung durch einen nicht
vorbefassten und unparteiischen Richter verletzt. Der Bezirksrat habe objektiv
das Vertrauen auf Unbefangenheit und Unparteilichkeit verloren.
6.2
Das Vorgehen
des Bezirksratsschreibers, per einfachem Brief nicht auf eine
Aufsichtsbeschwerde einzutreten und hierbei gegenüber einer Verfahrenspartei
eines absehbaren Rekursverfahrens rechtliche Ausführungen zu machen, die
wesentlich den Inhalt dieses Rekursverfahrens beschlagen, ist in der Tat problematisch.
Hinzu kommt, dass die Rechtsnatur des Verhältnisses zwischen dem Bürger und dem
Gemeinwesen für die Zulässigkeit einer diesbezüglichen Aufsichtsbeschwerde entgegen
den Ausführungen im entsprechenden Brief gar nicht von Belang ist. Da sich die
Vorbefassung vorliegend jedoch auf die Frage der rechtlichen Qualifikation des
Pachtverhältnisses beschränkt und diese Frage durch den vorliegenden Entscheid
der Disposition des Bezirksrats entzogen wird, ist eine Rückweisung an diesen
für eine weitere Beurteilung der Kündigung des Pachtverhältnisses ohne
Mitwirkung des betreffenden Ratsschreibers unbedenklich. Dieser wirkte bereits
am hier angefochtenen Nichteintretensentscheid nicht mit. Schliesslich besteht
ohnehin keine rechtliche Grundlage, die es dem Verwaltungsgericht erlauben
würde, eine Rückweisung an eine andere Vorinstanz als diejenige, welche örtlich
zuständig ist, vorzunehmen.
7.
7.1
Im
Resultat ist die Beschwerde der Verpächterin gutzuheissen, der
Nichteintretensentscheid des Bezirksrats des Bezirks Dietikon vom 25. Januar
2024 aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an diesen
zurückzuweisen.
7.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Pächter aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine
Parteientschädigung steht ihm nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.3
Gemäss § 16
Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren
Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf
unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer
unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage
sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart
viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft
bezeichnet werden können (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 46).
Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichts- und Anwaltskosten
innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).
Das Gesuch des Pächters um Bestellung einer unentgeltlichen
Rechtsvertretung wies der stellvertretende Abteilungsvorsitzende bereits mit
Verfügung vom 5. März 2024 ab. Was die unentgeltliche Prozessführung
betrifft, ist festzustellen, dass die Beschwerde des Pächters zufolge der
unklaren Anträge, auf die nicht eingetreten werden kann, als offensichtlich
aussichtslos zu qualifizieren ist. Ob der Pächter mittellos im Sinn von § 16
Abs. 1 VRG ist, kann bei diesem Ergebnis offenbleiben. Das Gesuch um
unentgeltliche Rechtspflege ist abzuweisen.
8.
Beim vorliegenden Rückweisungsentscheid handelt es sich um
einen Zwischenentscheid. Soweit damit über die Zuständigkeit des Bezirksrats
entschieden wurde, kann dagegen nach Art. 92 Abs. 1 BGG Beschwerde
ans Bundesgericht erhoben werden; eine spätere Anfechtung mit dem Endentscheid
ist ausgeschlossen (Art. 92 Abs. 2 BGG).
Im Übrigen lässt sich der vorliegende Rückweisungsentscheid
nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechten, wenn er einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Verfahren VB.2024.00069 und VB.2024.00105 werden vereinigt.
2.    Auf die
Beschwerde im Verfahren VB.2024.00069 wird nicht eingetreten.
3.    Die Beschwerde
im Verfahren VB.2024.00105 wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats
Dietikon vom 25. Januar 2024 wird aufgehoben.
Die
Sache wird zum neuen Entscheid an den Bezirksrat Dietikon zurückgewiesen.
4.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    165.--
Zustellkosten,
Fr. 2'665.--
Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer (VB.2024.00069) resp. dem
Beschwerdegegner (VB.2024.00105) auferlegt.
6.    Eine Parteientschädigung
wird nicht zugesprochen.
7.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
8.    Mitteilung an:
a)    die Parteien (an die Stadt Dietikon unter Beilage von Kopien von act. […]);
b)    den Bezirksrat Dietikon.