zh_verwaltungsgericht · VK.2020.00001 · 2017-11-29 · de

Mietverträge für Parkplätze | Streitigkeit aus Mietvertrag (Qualifikation des Rechtsverhältnisses). Obwohl die von der Klägerin gemieteten Parkplätze Teil einer Parzelle sind, die zur öffentlichen Strasse gehört, kann aus der parzellarischen Einheit der streitigen Flächen und der öffentlichen Strasse noch nichts abgeleitet werden. Die betreffende Fläche ist klar vom Strassenraum abgegrenzt bzw. gar nur über angrenzenden Privatgrund (der Klägerin) erreichbar. Angesichts der ausschliesslichen Nutzung der Fläche durch die Klägerin ist davon auszugehen, dass diese Fläche nicht als öffentliche Strasse dem Gemeingebrauch gewidmet wurde und somit keine öffentliche Sache im Gemeingebrauch darstellt. Das als Mietvertrag bezeichnete Verhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten ist als privatrechtliches Verhältnis zu qualifizieren, weshalb das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Klage nicht zuständig ist. Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 07.08.2020 VK.2020.00001
Zurich Verwaltungsgericht 07.08.2020 VK.2020.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 07.08.2020 VK.2020.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.2020.00001
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Geschäftsnummer:
VK.2020.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.08.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Mietverträge für Parkplätze
Streitigkeit aus Mietvertrag (Qualifikation des Rechtsverhältnisses).
Obwohl die von der Klägerin gemieteten Parkplätze Teil einer Parzelle sind, die zur öffentlichen Strasse gehört, kann aus der parzellarischen Einheit der streitigen Flächen und der öffentlichen Strasse noch nichts abgeleitet werden. Die betreffende Fläche ist klar vom Strassenraum abgegrenzt bzw. gar nur über angrenzenden Privatgrund (der Klägerin) erreichbar. Angesichts der ausschliesslichen Nutzung der Fläche durch die Klägerin ist davon auszugehen, dass diese Fläche nicht als öffentliche Strasse dem Gemeingebrauch gewidmet wurde und somit keine öffentliche Sache im Gemeingebrauch darstellt. Das als Mietvertrag bezeichnete Verhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten ist als privatrechtliches Verhältnis zu qualifizieren, weshalb das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Klage nicht zuständig ist.
Nichteintreten.
Stichworte:
EINZELNE VERTRAGSVERHÄLTNISSE
FORMEN DES VERWALTUNGSHANDELNS
MIETVERTRAG
ÖFFENTLICHE SACHE
PARKPLÄTZE
QUALIFIKATION
RECHTSVERHÄLTNIS
STRASSE
ZIVILRECHTLICHE STREITIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 3 StrassG
§ 1 VRG
§ 81 VRG
§ 1 lit. a ZPO
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VK.2020.00001
Beschluss
der 3. Kammer
vom
7. August 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.
In Sachen
A AG,
Klägerin,
gegen
Stadt B,
vertreten durch den Stadtrat,
Beklagte,
betreffend Mietverträge
für Parkplätze,
hat sich ergeben:
I.
Die A AG ist gemäss
Mietvertrag vom 28. Oktober 2005 Mieterin von Parkplätzen, die sich auf einem
Grundstück der Stadt B befinden, zu einem Jahresmietzins von Fr. 2'500.-.
Mit Schreiben vom 17. Juni 2019 und erneut am 3. November 2019 und 2. April
2020 gelangte die A AG an die Stadt B und focht einerseits den
Mietvertrag infolge Grundlagenirrtums an, weil sich aus einer kürzlich
aufgefundenen Baubewilligung aus dem Jahr 1959 ergäbe, dass ein unentgeltliches
Nutzungsrecht bestünde, und verlangte andererseits die Rückerstattung des
irrtümlich bezahlten Mietzinses über insgesamt Fr. 52'500.- bzw. Fr. 50'000.-.
Die Stadt B lehnte eine Rückerstattung mit Schreiben vom 3. September
2019 sowie 15. Mai 2020 ab. Zusammengefasst begründete sie dies damit,
dass die Voraussetzungen für einen Grundlagenirrtum nicht erfüllt seien und
sich aus der damaligen Baubewilligung auch kein ausschliessliches
unentgeltliches Nutzungsrecht ergebe.
II.
A.
Die A AG
gelangte mit Schreiben vom 21. Mai 2020 an den Bezirksrat C und
ersuchte um Überprüfung der Rechtmässigkeit der Miete bzw. der Höhe der Miete.
Der Bezirksrat C trat mit Beschluss vom 17. Juni 2020 nicht auf die
Eingabe der A AG ein und leitete die Originalakten dem Verwaltungsgericht
als einzige kantonale Instanz im Klageverfahren weiter.
B.
Das
Verwaltungsgericht setzte sowohl der A AG als auch der Stadt B Frist
an, um zum Überweisungsbeschluss des Bezirksrats C Stellung zu nehmen. Die
A AG nahm mit Schreiben vom 7. Juli 2020 Stellung und beantragte die
Rückerstattung von Fr. 50'000.- für die bezahlte Miete. Die A AG
hielt sodann fest, dass sie einen Mietbetrag von Fr. 200.- für die Miete
der Fläche für die Reklametafel und die drei Fahnenmasten anerkenne. Die Stadt B
teilte mit Schreiben vom 9. Juli 2020 mit, dass sie auf eine Stellungnahme
verzichte.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht beurteilt als einzige Instanz Streitigkeiten aus
öffentlichem Recht, sofern darüber weder ein Beteiligter noch ein anderes staatliches
Organ mittels Verfügung entscheiden kann, im Klageverfahren (§ 81 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]); auf gleiche
Weise beurteilt das Verwaltungsgericht Streitigkeiten aus
verwaltungsrechtlichen Verträgen (§ 81 lit. b VRG). Dabei prüft das
Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 86 in Verbindung
mit § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss dem
in § 1 VRG verankerten Grundsatz zur sachlichen Zuständigkeit der
Verwaltungsbehörden werden öffentlich-rechtliche Angelegenheiten von den
Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden, während
privatrechtliche Ansprüche vor den Zivilgerichten geltend zu machen sind.
Entsprechend regelt die Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember
2008 (ZPO) das Verfahren vor den kantonalen Instanzen für streitige Zivilsachen
(Art. 1 lit. a ZPO). Ob im Sinn von § 1 VRG bzw. Art. 1 lit. a
ZPO eine streitige Zivilsache oder eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit
vorliegt, beurteilt sich – gleich wie die Frage, ob eine Zivilsache oder eine
Angelegenheit des öffentlichen Rechts i.
S.
v.
Art. 72 Abs. 1 bzw. Art. 82 lit. a BGG vorliegt – nach der
Rechtsnatur des Streitgegenstands. Dabei ist entscheidend, ob die Parteien
Ansprüche des Bundeszivilrechts erheben und ebensolche objektiv streitig sind
oder ob es sich um Ansprüche des öffentlichen Rechts handelt (BGr, 3. Juli
2019, 1C_602/2018, E. 3.1 m.
w.
H.; BGr, 18. Januar
2018, 4A_305/2017, E. 1.3, nicht publ. in: BGE 144 III 111; vgl. auch BGE
129 III 415 E. 2.1; 128 III 250 E. 1a).
1.3
Zu prüfen
ist deshalb vorab, ob das der streitigen Rückforderung zugrunde liegende
Rechtsverhältnis betreffend die Nutzung der infrage stehenden Fläche als
Parkplatz öffentlich- oder zivilrechtlicher Natur ist.
1.4
Für die
Frage, ob eine Streitigkeit im Rahmen der Verwaltungs- oder der
Zivilrechtspflege zu beurteilen ist, muss mit Blick auf das Legalitätsprinzip
in erster Linie auf die vom Gesetzgeber spezialgesetzlich vorgegebene Lösung
abgestellt werden. Nur wenn die Auslegung der entsprechenden Regelung Zweifel
fortbestehen lässt, ist im Sinn eines objektivierten Methodenpluralismus auf
die verschiedenen in der Praxis entwickelten weiteren Kriterien zur Abgrenzung
von privat- oder verwaltungsrechtlicher Natur einer Bestimmung zurückzugreifen.
Diese sind dann im Sinn einer wertenden Abwägung sachbezogen und pragmatisch
miteinander zu kombinieren, um eine verlässliche Aussage über die Rechtsnatur
der Norm bzw. das dieser zugrunde liegende Rechtsverhältnis machen zu können.
Dabei ist zu berücksichtigen, ob der umstrittene Rechtssatz ausschliesslich
oder vorwiegend privaten oder öffentlichen Interessen dient
(Interessentheorie), er die Erfüllung öffentlicher Aufgaben oder die Ausübung
einer öffentlichen Tätigkeit zum Gegenstand hat (Funktionstheorie), die
handelnde Organisation dem Privaten als Träger hoheitlicher Gewalt
gegenübertritt (Subordinationstheorie) oder die Norm zivil- bzw.
öffentlich-rechtliche Wirkungen oder Folgen nach sich zieht (modale Theorie).
Regelmässig nur von untergeordneter Bedeutung sind je nach Zweck und Anlass der
Abgrenzung die rein formellen Kriterien wie der Umstand, ob die Regelung als
öffentliches oder privates Recht erlassen wurde (Rechtsquellentheorie), in
welcher Rechtsform die Behörde allenfalls gehandelt hat (Rechtsformentheorie)
oder ob der anzuwendenden Norm zwingender Charakter zukommt oder nicht (BGr, 18. Januar
2016, 2C_386/2014, E. 2; BGE 138 II 134 E. 4, 137 II 399 E. 1.1;
René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I,
Bern 2012, Rz. 1 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 217 ff.).
2.
Die Klägerin machte in ihrer Eingabe an den Bezirksrat und
ihrer Stellungnahme an das Verwaltungsgericht geltend, dass sie ab der
Übernahme der D AG im Jahr 1984 keine Miete für die Nutzung der Parkplätze
bezahlt habe. Erst als sie im Jahr 1997 bei der Beklagten ein Gesuch für das
Aufstellen einer Reklametafel auf demselben Grundstück eingereicht habe, habe
diese die Bewilligungserteilung für die Reklametafel an den Abschluss eines
Mietvertrags geknüpft. Im Jahr 2019 habe sie eine Baubewilligung aus dem Jahr
1959 aufgefunden, woraus hervorgehe, dass ihr Rechtsvorgänger, D, den Parkplatz
auf eigene Kosten erstellt habe, unter der Auflage, die Parkplätze mindestens
zeitweise der Öffentlichkeit zur Verfügung zu stellen; von einer Miete sei aber
keine Rede gewesen.
3.
3.1
Das
Verhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten wird vorliegend der Form
nach durch eine als "Mietvertrag" bezeichnete Vereinbarung bestimmt.
Der Mietvertrag wurde zwischen der Klägerin und der Beklagten im Jahr 1997 abgeschlossen
und im Jahr 2005 angepasst. Der Vertrag hat die Nutzung von 145 m
2
Landfläche des Grundstücks Kat. Nr. 01 der Beklagten zum Gegenstand, die
laut Vertrag als Parkfläche genutzt wird. Gemäss den von der Beschwerdeführerin
vorgelegten Fotos umfasst die Fläche aber auch eine mit Steinen eingefasste
Wiese, welche die Strasse von den Parkflächen und dem Betrieb der
Beschwerdeführerin abgrenzt und auf der sich Fahnen, Reklame- und
Informationstafeln der Beschwerdeführerin befinden. Der Mietzins beträgt (seit
dem Jahr 2005) Fr. 2'500.- pro Jahr. Keine der Parteien äussert sich dazu,
ob es sich bei der Streitigkeit um eine öffentlich-rechtliche oder eine
privatrechtliche handelt. Das Verwaltungsgericht prüft seine sachliche
Zuständigkeit aber ohnehin von Amtes wegen (oben, E. 1.1).
3.2
Insofern
als öffentliche Sachen dem Gemeinwesen zur Erfüllung seiner Aufgaben dienen,
kann die Art der öffentlichen Sache einen Einfluss auf die Qualifikation der
mit der Sache im Zusammenhang stehenden Rechtsverhältnisse haben. Öffentliche
Sachen im weiteren Sinn sind alle Sachen, deren sich das Gemeinwesen zur
Erfüllung seiner Aufgaben bedient. Massgebend für die Zugehörigkeit zu den
öffentlichen Sachen i.
w.
S. ist deren
Zweckbestimmung und die Verfügungsmöglichkeit (Hoheit) des Gemeinwesens
darüber. Die öffentlichen Sachen i.
w.
S.
werden nach Lehre und Rechtsprechung eingeteilt in Finanzvermögen und
öffentliche Sachen im engeren Sinn. Letztere werden wiederum unterteilt in
Verwaltungsvermögen und öffentliche Sachen im Gemeingebrauch. Das
Finanzvermögen dient nur mittelbar durch den Ertrag der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben. Sowohl das Verwaltungsvermögen als auch die öffentlichen Sachen im
Gemeingebrauch dienen unmittelbar der Erfüllung öffentlicher Aufgaben (zum
Ganzen: Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2200 ff.; Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, S. 467 ff.).
Öffentliche Sachen im Gemeingebrauch stehen im Rahmen
ihrer Zweckbestimmung allen Privaten zur Benutzung offen. Der Gemeingebrauch
kann sich aus der Natur der Sache (Seen, Flüsse) ergeben oder durch Widmung
begründet werden. Für die Qualifikation spielen die Eigentumsverhältnisse keine
Rolle. So können auch private Strassen dem Gemeingebrauch gewidmet werden und
umgekehrt können auch Strassen und Plätze, die im Eigentum des Gemeinwesens
stehen, nicht für den Gemeingebrauch bestimmt sein (vgl. VGr, 6. März
2014, VB.2013.00391, E. 4.1 f.; VGr, 14. Januar 2004,
VB.2003.00384, E. 4.2; André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine
Benützung, Diss. Bern, Bern 2011, S. 57 f.)
3.2.1
Die fragliche Fläche befindet sich auf dem Grundstück der Beklagten und ist
Teil einer Parzelle (Kat. Nr. 01), auf welcher sich eine öffentliche
Strasse, nämlich die F-Strasse zwischen der G-Strasse und H-Strasse, befindet.
Je nach Qualifikation der fraglichen Fläche im Rahmen des öffentlichen
Sachenrechts erwiese sich ein zivilrechtlicher Vertrag unter Umständen als
unzulässig, was die fragliche Vereinbarung als verwaltungsrechtlichen Vertrag erscheinen
lassen könnte. So bleibt bei öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch
grundsätzlich kein Raum für eine privatrechtliche Regelung der
Nutzungsverhältnisse (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2250 m.
w.
H.; Moser, S. 394 f.).
Dahingegen erfolgt die Verwaltung des Finanzvermögens in der Regel nicht
hoheitlich, sondern auf dem Wege des Privatrechts (BGr, 3. Juli 2019,
1C_602/2018, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). Bei der Verwaltung des
Verwaltungsvermögens ist grundsätzlich nur dann eine privatrechtliche Regelung
möglich, wenn dieses nicht für den bestimmungsgemässen Gebrauch benötigt wird
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2249). Dabei ist aber zu berücksichtigen,
dass die Frage nach der Rechtsnatur von der Frage zu unterscheiden ist, ob ein (verwaltungsrechtlicher
oder privatrechtlicher) Vertrag zulässig und gültig sei (VGr, 23. Januar
2019, VB.2018.00376, E. 3.3, Andreas Abegg, Der Verwaltungsvertrag
zwischen Staatsverwaltung und Privaten, Zürich etc. 2009, S. 11 f.,
46).
3.2.2
Die an die Klägerin vermietete Fläche ist Teil einer Parzelle (Kat. Nr. 01),
auf welcher sich eine öffentliche Strasse befindet. Die F-Strasse ist zu den
öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch zu zählen, steht sie doch als
Verkehrsfläche der Allgemeinheit zur Benützung offen. Die ausschliessliche und
dauerhafte Nutzung dieser öffentlichen Strasse durch die Klägerin wäre als
Sondernutzung zu qualifizieren und bedürfte einer entsprechenden Konzession,
weniger intensive Nutzungen einer Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs.
Nach § 3 Ingress des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG)
gehören abgesehen von den Flächen für den fliessenden und ruhenden Verkehr alle
dem bestimmungsgemässen Gebrauch, der technischen Sicherung und dem Schutz der
Umgebung dienenden Bauten und Einrichtungen zur Strasse. Im vorliegenden Fall
wird die streitige Landfläche für Parkplätze und zu einem geringen Teil als
Grünfläche genutzt, womit die Qualifikation der Fläche, die an eine öffentliche
Strasse angrenzt bzw. sich auf derselben Parzelle befindet, als öffentliche
Strasse im Sinn von § 3 StrG mindestens naheliegend wäre. Dabei ist
allerdings zu beachten, dass aus der parzellarischen Einheit der streitigen
Flächen und der F-Strasse noch nichts abgeleitet werden kann; vielmehr ist die
Zwecksetzung der streitigen Fläche zu berücksichtigen. Die betreffende Fläche
ist, wie sich nachfolgend ergibt, klar vom Strassenraum abgegrenzt bzw. gar nur
über angrenzenden Privatgrund (der Klägerin) erreichbar, sodass die infrage
stehende Fläche mitsamt Grünsaum nicht als der öffentlichen Strasse zugehörig
oder auch nur funktional dienend (im Sinn von § 3 Ingress StrG) erscheint.
Wiewohl (peripher) auf der Strassenparzelle gelegen, kann sie damit
öffentlich-sachenrechtlich ein eigenständiges Schicksal haben.
3.2.3
Nach der Regelung in der Baubewilligung vom 26. Februar 1959 wurden in
Ausführung der damals bewilligten Baute insgesamt sieben Parkplätze an der F-Strasse,
acht Parkplätze zwischen F- und G-Strasse, zwei Parkplätze längs der G-Strasse
und zwei Parkplätze zwischen dem projektierten Neubau und dem bestehenden
Wohnhaus vorgesehen. Da die Parkplätze zwischen G- und F-Strasse zur Hälfte auf
Gemeindeland lägen, müssten diese auch der Gemeinde mindestens zeitweise als
öffentliche Parkplätze zur Verfügung stehen. Im "Antrag" an den
Gemeinderat auf Genehmigung der Baubewilligung, wurde gemäss Ziffer 4 die
Platzgestaltung gemäss dem Platzgestaltungsplan vorgeschlagen, wobei die acht
Parkplätze zwischen G- und F-Strasse inklusive Zufahrt nicht nur auf Kosten des
Bauherrn zu erstellen waren, sondern auch der Gemeinde zur Verfügung stehen
müssten, da sie zur Hälfte auf Gemeindeland lägen. Die damalige Situation
weicht mindestens bezüglich der Parkplatzanzahl von derjenigen in den späteren
Mietverträgen ab. Dessen ungeachtet scheint unter den Parteien Einigkeit
darüber zu herrschen, dass es vorliegend um das Entgelt für die vier Parkplätze
im Raum zwischen der Einmündung der F- in die G-Strasse geht.
Im Unterschied zur
Baubewilligung vom 26. Februar 1959 sieht der Mietvertrag vom 30. Mai
1997 zwischen der Politischen Gemeinde B und der Klägerin ein
exklusives
Nutzungsrecht an den Parkplätzen durch die letzterwähnte vor. Als
Mietobjekt werden 145 m
2
Landfläche für die Erstellung von vier
Parkplätzen westlich des Garagengebäudes erwähnt, die – wie die Klägerin zu
Recht festhält, wohl bereits erstellt waren –, zu einem Mietzins von Fr. 2'000.-
pro Jahr von der Klägerin nunmehr
exklusiv
zum Parkieren von
Personenfahrzeugen genutzt werden konnten. Dass diese Parkplätze auch der
Gemeinde zur Verfügung stehen müssten, geht aus dem Mietvertrag nicht hervor.
Die Parkplätze stehen damit gerade nicht grundsätzlich jedermann zur Benutzung
offen, sondern nur Kunden des Garagenbetriebs der Klägerin, worauf die Tafel
beim Parkplatz auch hinweist, oder allenfalls der Klägerin für Kunden- oder
eigene Fahrzeuge. Auch wenn es sich bei der durch die Klägerin selbst
angebrachten Tafel nicht um eine hoheitliche Anordnung im Sinn einer funktionellen
Verkehrsanordnung handelt, sondern um einen blossen Hinweis, scheint diese von
der Beklagten doch ohne Weiteres geduldet zu sein. Angesichts der
ausschliesslichen Nutzung der Fläche durch die Klägerin und der Duldung der
Hinweistafel durch die Beklagte ist davon auszugehen, dass diese Fläche nicht
als öffentliche Strasse dem Gemeingebrauch gewidmet wurde, somit keine
öffentliche Sache im Gemeingebrauch darstellt und nicht der Allgemeinheit zur
Verfügung stehen soll. Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte weiterhin auf dem
Recht bestünde, die vermieteten Parkplätze zusätzlich einer öffentlichen
Nutzung zugänglich zu machen, ergeben sich jedenfalls nicht.
Dasselbe ergibt sich auch aus
dem Mietvertrag vom 28. Oktober 2005 zwischen denselben Parteien, wonach
der Mietzins auf Fr. 2'500.- erhöht wurde, die Parkplätze aber weiterhin
der Klägerin
exklusiv
zur Verfügung stehen sollten. Dass in beiden
Verträgen von "Miete" gesprochen wird, ist also nicht etwa ein
behördliches Versehen, sondern liegt darin begründet, dass die infrage
stehenden Parkplätze nicht wie öffentlicher Grund der Allgemeinheit zugänglich
sein sollen und dafür, wie bei Sondernutzung öffentlichen Grundes übliche,
Konzessionsgebühren zu bezahlen wären. Vielmehr wird der Klägerin mittels privatrechtlicher
Regelung ein ausschliessliches Nutzungsrecht für die Parkplätze obligatorisch
(Mietvertrag) eingeräumt, weshalb dafür – im Unterschied zur Nutzung
entsprechend der ursprünglichen Baubewilligung – nunmehr auch Mieten zu
bezahlen sind, worauf sich die Beklagte ausdrücklich stützt (dazu VGr, 14. Januar
2004, VB.2003.00384, E. 4.1, 4.2.1). Damit ist auch nicht ersichtlich,
inwiefern die fragliche Fläche bzw. das strittige Mietverhältnis der Erfüllung
einer öffentlichen Aufgabe dienen würde. Insofern wäre die vermietete Fläche
ihrem Wesen nach vielmehr dem Finanzvermögen zuzuordnen, das nur mittelbar mit
seinem Ertrag oder Wert der Erfüllung staatlicher Aufgaben dient
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2204; hinten E. 3.4).
3.3
Die
Beklagte kann im Rahmen dieses Rechtsverhältnisses keine hoheitlichen
Befugnisse ausüben. Damit liegt ein Vertragsverhältnis unter gleichberechtigten
Partnern vor. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Beklagte die
Erteilung der Baubewilligung für eine Reklametafel angeblich vom Abschluss des
Mietvertrags abhängig gemacht habe. Da die Reklametafel auf den (bisher nicht
durch die Klägerin genutzten) Grünstreifen der Parzelle Kat. Nr. 01 der
Beklagten zu stehen kommen sollte, ergab sich die Befugnis der Beklagten, diese
Nutzung ihres Eigentums vom Abschluss eines Mietvertrags abhängig zu machen,
nicht aus ihren hoheitlichen Befugnissen zur Erteilung einer Baubewilligung,
sondern aus den Eigentumsverhältnissen der Beklagten an der fraglichen
Parzelle. Auch wenn vorliegend das Baubewilligungsverfahren mit dem Abschluss
des Vertrags zusammengefallen sein dürfte, so ist es jedenfalls auch zwischen
zwei privaten Parteien gebräuchlich, die Einverständniserteilung zu einer
Nutzung von Eigentum vom Abschluss eines (Miet-)Vertrags abhängig zu machen.
3.4
Im
Weiteren dient das vertragliche Nutzungsverhältnis keinen öffentlichen
Interessen, sondern hauptsächlich den privaten Interessen der Klägerin als
Benützerin der Fläche. Soweit überhaupt ein öffentliches Interesse erkennbar
ist, handelt es sich lediglich um ein finanzielles Interesse der Beklagten,
welches für die Vertragsqualifikation allerdings nicht ausschlaggebend sein
kann.
3.5
Nach dem Ausgeführten
ist das zwischen den Parteien vereinbarte Nutzungsverhältnis als
privatrechtliches (Miet-)Rechtsverhältnis zu qualifizieren. Insofern als die
Klägerin um Überprüfung des Mietzinses ersuchte, handelt es sich um eine
zivilrechtliche Streitigkeit, für deren Beurteilung das Verwaltungsgericht
nicht zuständig ist. Daran ändert auch nichts, wenn angenommen würde, dass die
vorliegende Streitigkeit von der Frage abhängt, ob ursprünglich ein anderes
(allenfalls auch öffentlich-rechtliches) Nutzungsverhältnis begründet wurde,
welches das Mietverhältnis infrage stellen würde. Dies macht die Klägerin mit
Verweis auf die Baubewilligung aus dem Jahr 1959 zwar indirekt geltend, ihr
Begehren zielt aber letztendlich auf die Überprüfung des Mietverhältnisses ab.
Selbst wenn die Gültigkeit des Mietverhältnisses von der Beantwortung einer
solchen (allenfalls öffentlich-rechtlichen) Vorfrage abhängen könnte, wären die
Zivilgerichte dafür zuständig und nicht die Verwaltungsbehörden.
3.6
Eine
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts könnte sich lediglich dadurch ergeben,
falls eine der Parteien Beschwerde gegen den Nichteintretensbeschluss des
Bezirksrats erhoben hätte. In einem solchen Beschwerdeverfahren würde es aber
nur um die Frage gehen, ob der Bezirksrat zu Recht zum Schluss gekommen wäre,
nicht für die Beurteilung der Sache zuständig zu sein. Diese Frage ist aber nicht
Gegenstand des vorliegenden Klageverfahrens und Entsprechendes wird auch zu Recht
nicht geltend gemacht. Auch wenn das Rechtsverhältnis nach dem oben Gesagten –
entgegen der Einschätzung des Bezirksrats – nicht als verwaltungsvertragliches,
sondern als privatrechtliches zu qualifizieren ist, ändert dies mangels eines
tauglichen Anfechtungsobjekts in Form einer (auf öffentlichem Recht beruhenden)
kommunalen Anordnung im Sinn von § 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 1
VRG nichts an der Unzulässigkeit des Rekurses und der Unzuständigkeit des
Bezirksrates. Dieser ist ebenso wenig zur Beurteilung privatrechtlicher
Ansprüche berufen wie das Verwaltungsgericht (§ 1 VRG), weshalb sein
Nichteintretensentscheid nicht zu beanstanden wäre.
3.7
Zusammengefasst
sind für die Beurteilung des Rückforderungsbegehrens der Klägerin die
Zivilgerichte zuständig, und es ist auf die verwaltungsrechtliche Klage nicht einzutreten.
Eine Weiterleitung der Klage an die zuständige Zivilbehörde erübrigt sich, da
die Weiterleitungspflicht nach § 5 Abs. 2 VRG nur gegenüber Zürcher
Verwaltungsbehörden, nicht aber in Bezug auf Zivilbehörden gilt (Kaspar Plüss, in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5 N. 54).
4.
4.1
Der
unterliegenden Klägerin sind die Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 86 in
Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die
Gerichtsgebühr ist nach dem Zeitaufwand, den Schwierigkeiten des Falls und dem
Streitwert festzulegen (§ 86 in Verbindung mit § 65a Abs. 1
VRG). Dieser bestimmt sich nach den geldwerten Vorteilen, die eine Gutheissung
der Begehren für die klagende Partei bewirken würde (VGr, 29. November
2017, VB.2017.00369, E. 3.4 mit Hinweis; Plüss, § 65a N. 14). Es
beläuft sich demnach auf Fr. 50'000.-. Etwas ermässigend wirken sich die
formelle Erledigung (Nichteintreten) sowie der Umstand, dass die Klage von
Bezirksrat zu Unrecht an das Verwaltungsgericht überwiesen wurde, aus (vgl. § 4
Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli
2018; Plüss, § 13 N. 36 ff.).
4.2
Weder die
Klägerin noch die Beklagte haben um Zusprechung einer Parteientschädigung
ersucht, weshalb eine solche nicht zuzusprechen ist (§ 17 Abs. 2 VRG;
Plüss, § 17 N. 16).
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.    Auf die
Klage wird nicht eingetreten.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'270.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Klägerin auferlegt.
4.    Gegen diesen
Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an …