zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00465 · 2022-12-15 · de

Fernhaltemassnahmen nach §§ 33 f. PolG | Feststellungsverfügung betreffend polizeiliche Wegweisung Eine Wegweisung nach § 33 PolG berührt die Rechte und Pflichten der weggewiesenen Person, weshalb zu ihrer Rechtmässigkeit eine Verfügung über einen Realakt (§ 10c VRG) verlangt werden kann (E. 2.3). Der Rechtsschutz unterscheidet sich von jenem gegen Wegweisungsverfügungen nach § 34 PolG, der vom Haftgericht gewährt wird (E. 2.2). Die Stadtpolizei war befugt, am Nachmittag des 30. Januar 2021 alle sich auf der Rudolf-Brun-Brücke befindlichen Personen wegzuweisen, um der von den zahlreichen Personen ohne Gesichtsmaske ausgehenden Gefahr für die öffentliche Gesundheit zu begegnen und die dannzumal geltenden Schutzmassnahmen durchzusetzen (E. 4.1). Der Beschwerdeführer nahm nach eigenen Angaben nicht an der Demonstration auf der Brücke teil, weshalb er sich insoweit nicht auf grundrechtlichen Schutz berufen kann (E. 4.2). Die Wegweisung war verhältnismässig (E. 4.3 ff.). Zulässigkeit der Gebührenauflage für die erstinstanzliche Feststellungsverfügung (E. 4.6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 15.12.2022 VB.2022.00465
Zurich Verwaltungsgericht 15.12.2022 VB.2022.00465
Zurigo Verwaltungsgericht 15.12.2022 VB.2022.00465

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00465
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00465
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.12.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.03.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Fernhaltemassnahmen nach §§ 33 f. PolG
Feststellungsverfügung betreffend polizeiliche Wegweisung
Eine Wegweisung nach § 33 PolG berührt die Rechte und Pflichten der weggewiesenen Person, weshalb zu ihrer Rechtmässigkeit eine Verfügung über einen Realakt (§ 10c VRG) verlangt werden kann (E. 2.3). Der Rechtsschutz unterscheidet sich von jenem gegen Wegweisungsverfügungen nach § 34 PolG, der vom Haftgericht gewährt wird (E. 2.2).
Die Stadtpolizei war befugt, am Nachmittag des 30. Januar 2021 alle sich auf der Rudolf-Brun-Brücke befindlichen Personen wegzuweisen, um der von den zahlreichen Personen ohne Gesichtsmaske ausgehenden Gefahr für die öffentliche Gesundheit zu begegnen und die dannzumal geltenden Schutzmassnahmen durchzusetzen (E. 4.1). Der Beschwerdeführer nahm nach eigenen Angaben nicht an der Demonstration auf der Brücke teil, weshalb er sich insoweit nicht auf grundrechtlichen Schutz berufen kann (E. 4.2). Die Wegweisung war verhältnismässig (E. 4.3 ff.). Zulässigkeit der Gebührenauflage für die erstinstanzliche Feststellungsverfügung (E. 4.6).
Abweisung.
Stichworte:
COVID-19
DEMONSTRATION
FESTSTELLUNGSVERFÜGUNG
GEBÜHRENAUFLAGE
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
POLIZEILICHE MASSNAHMEN
REALAKT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WEGWEISUNG
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 36 BV
Art./§ 33 POLG
Art./§ 33 lit. a POLG
Art./§ 34 Abs. I POLG
Art./§ 34 Abs. II POLG
Art./§ 34 Abs. IV POLG
Art. 7 V Covid-19
§ 5a VRG
§ 10c VRG
§ 13 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00465
Urteil
der 3. Kammer
vom
15. Dezember 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Yannick Weber.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
vertreten durch das Sicherheitsdepartement,
Beschwerdegegner,
und
Stadtpolizei, Kommando,
Mitbeteiligte,
betreffend Fernhaltemassnahmen
nach §§ 33 f. PolG,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 30. Januar
2021 sprach die Stadtpolizei Zürich gegenüber A anlässlich einer
Polizeikontrolle mündlich eine Wegweisung für 12 Stunden ab 13.55 Uhr
aus dem ganzen Gebiet der Stadt Zürich aus und verzeigte ihn wegen Teilnahme an
einer unbewilligten Demonstration. Mit Schreiben vom 4. Februar 2021
verlangte A bei der Stadt Zürich eine Feststellungsverfügung betreffend diese
Wegweisung.
B.
Mit
Verfügung vom 26. März 2021 stellte die Stadtpolizei fest, dass die
Wegweisung nicht widerrechtlich gewesen sei und wies deshalb das Begehren um
Erlass einer Feststellungsverfügung im Sinn von § 10c Abs. 1 lit. c
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) ab,
wobei sie A die Verfahrenskosten auferlegte.
C.
Der
Stadtrat Zürich wies ein dagegen gerichtetes Begehren um Neubeurteilung mit
Beschluss vom 22. September 2021 kostenfällig ab, soweit er darauf eintrat.
II.
Dagegen erhob A am 30. Oktober 2021 Rekurs an das Statthalteramt
des Bezirks Zürich. Das Statthalteramt wies den Rekurs mit Verfügung vom 11. Juli
2022 ab und auferlegte A die Verfahrenskosten.
III.
Am 10. August 2022 gelangte A mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht, stellte verschiedene Feststellungsbegehren betreffend
Sachverhalt, Rechtslage und Verfahrensfehler im bisherigen Verfahrensverlauf
und ersuchte sinngemäss um Aufhebung der Verfügung des Statthalteramts sowie um
Ausrichtung einer Parteientschädigung. Das Statthalteramt erklärte am 16. August
2022 Verzicht auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte am 6. September
2022 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a VRG für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e
contrario und § 38 VRG).
1.2
Mangels
schutzwürdigen Interesses ist auf die Feststellungsbegehren, welche nicht
darauf zielen, den Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher
Rechte und Pflichten im Einzelfall zu klären, von vornherein nicht einzutreten
(VGr, 7. Juni 2022, VB.2022.00138, E. 1.2). Gleiches gilt für das
über den durch das verfahrensauslösende Gesuch beschränkten Streitgegenstand (Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45) hinausgehende Begehren betreffend
Filmaufnahmen. Zu prüfen ist mithin nur die Rechtmässigkeit der Wegweisung des
Beschwerdeführers.
2.
2.1
Gemäss § 33
des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1) darf die Polizei
eine Person von einem Ort wegweisen oder für längstens 24 Stunden
fernhalten, wenn sie oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, die
öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet (lit. a), Dritte erheblich
belästigt, gefährdet oder unberechtigterweise an der bestimmungsgemässen
Nutzung des öffentlich zugänglichen Raumes hindert (lit. b), wenn
Einsatzkräfte wie Polizei, Feuerwehr oder Rettungskräfte behindert oder
gefährdet sind (lit. c), wenn die Person selber ernsthaft und unmittelbar
gefährdet ist (lit. d) oder zur Wahrung der Rechte von Personen,
insbesondere zur Wahrung der Pietät (lit. e). Widersetzt sich eine Person
der angeordneten Wegweisung oder Fernhaltung, darf die Polizei sie nach § 34
Abs. 1 PolG zu einer Polizeidienststelle bringen und ihr dort mittels
Verfügung verbieten, den betreffenden Ort zu betreten. In besonderen Fällen,
namentlich wenn eine Person wiederholt von einem Ort weggewiesen oder
ferngehalten werden musste, darf die Polizei das Verbot unter Androhung der
Straffolgen von Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember
1937 (StGB; SR 311.0) für höchstens 14 Tage verfügen (§ 34 Abs. 2
PolG).
2.2
In den
Fällen von § 34 Abs. 2 PolG kann die Verfügung innert fünf Tagen nach
ihrer Mitteilung beim Haftrichter angefochten werden, wobei dem Lauf der
Rechtsmittelfrist und der Einreichung des Rechtsmittels keine aufschiebende Wirkung
zukommen und für das Verfahren im Übrigen sinngemäss die Bestimmungen des
Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006 gelten (§ 34 Abs. 4
PolG). Soweit das Polizeigesetz keine spezifischen Verfahrensvorschriften
enthält, gilt in Bezug auf polizeiliche Verfügungen öffentlich-rechtlicher
Natur der verwaltungsprozessuale Instanzenzug (VGr, 28. April 2022, VB.2022.00171,
E. 4.3). Das bedeutet, dass Verfügungen der Kantonspolizei bei der
Sicherheitsdirektion und jene der Stadtpolizei (nach einem
Neubeurteilungsverfahren) beim Statthalteramt mit Rekurs anzufechten sind,
wobei der Rekursentscheid in beiden Fällen an das Verwaltungsgericht
weitergezogen werden kann (VGr, 7. Februar 2013, VB.2012.00272, E. 2.2).
2.3
Die
mündlich ausgesprochene Wegweisung gestützt auf § 33 PolG berührt die
Rechte und Pflichten der weggewiesenen Person, weshalb über deren
Rechtmässigkeit eine Verfügung nach § 10c VRG verlangt werden kann (vgl.
Hans-Jürg Zatti in: Andreas Donatsch/Tobias Jaag/Sven Zimmerlin [Hrsg.],
Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2018, § 33 N. 13).
Das entsprechende Begehren ist an jene Verwaltungseinheit zu richten, in welche
die handelnde Person eingegliedert ist, nicht an deren Aufsichtsbehörde (Alain
Griffel Kommentar VRG, § 10c N. 14). Entgegen dem Verständnis des
Beschwerdeführers, der einen abweichenden Instanzenzug vorzöge und einen –
nicht einschlägigen – Ausstandsgrund nach § 5a VRG ausmachen will, war die
Stadtpolizei demnach dazu berufen, sein Begehren um Erlass einer
Feststellungsverfügung zu behandeln.
3.
3.1
In der auf
sein Gesuch hin erlassenen Verfügung vom 26. März 2021 erwog die
Stadtpolizei, der Beschwerdeführer habe am 30. Januar 2021 an einer
unbewilligten Demonstration teilgenommen, bei der sich insgesamt circa
500 Personen in unterschiedlich grossen Gruppen durch die Stadt bewegt und
von denen viele keine Maske getragen hätten. Nach Art. 3c der damals
geltenden Fassung der Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 19. Juni 2020
(Stand am 23. Januar 2021; SR 818.101.26 [nicht mehr in Kraft]) seien Menschenansammlungen
von mehr als fünf Personen im öffentlichen Raum verboten gewesen und es habe
die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske geherrscht, wenn der erforderliche
Abstand zwischen Personen nicht eingehalten worden sei. Art. 6c Abs. 2
der Covid-19-Verordnung besondere Lage habe Ausnahmen für politische und
zivilgesellschaftliche Kundgebungen und für Unterschriftensammlungen von den
Vorgaben der Verordnung vorgesehen, aber eine Pflicht für Teilnehmerinnen und Teilnehmer
zum Tragen einer Gesichtsmaske statuiert. § 7 der kantonalen Verordnung
über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vom 24. August 2020
(V Covid-19; LS 818.18 [nicht mehr in Kraft]) habe in ihrer dannzumal in Kraft
stehenden Fassung politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen und
Unterschriftensammlungen mit mehr als zehn Personen im öffentlichen Raum
untersagt. Indem gegenüber den kontrollierten Personen Wegweisungen
ausgesprochen worden seien, seien die Massnahmen zur Verhinderung der
Verbreitung des Coronavirus bestmöglich umgesetzt und die öffentliche
Sicherheit und Ordnung wiederhergestellt respektive aufrechterhalten worden.
Die Polizei habe im Vorfeld via Lautsprecherdurchsage darauf aufmerksam
gemacht, dass es sich um eine unbewilligte Demonstration handle, die zu beenden
sei. Die sich noch nicht in einer Personenkontrolle befindlichen
Demonstrationsteilnehmer hätten die Möglichkeit gehabt, sich zu entfernen. Es
seien neben Wegweisungen keine gleichermassen geeigneten, milderen Mittel zur
Beendigung der unbewilligten Demonstration und zur Durchsetzung der
Schutzmassnahmen gegen das Coronavirus zur Verfügung gestanden. Der Stadtrat
erwog in seinem Neubeurteilungsbeschluss, die öffentliche Gesundheit sei durch
die vielen Personen auf engem Raum ohne (geeignete) Schutzmaske erheblich
gefährdet gewesen (E. 6.2) und die Wegweisung deshalb als verhältnismässig
zu betrachten (E. 6.3). Zudem bestätigte sie die Kostenauflage in der
erstinstanzlichen Verfügung (E. 8).
3.2
Die
Vorinstanz erwog, dass sich der Beschwerdeführer in der zur Demonstration
gehörenden Menschenansammlung aufgehalten habe, wie Filmaufnahmen der
Stadtpolizei Zürich zeigten. Die Stadtpolizei habe den Beschwerdeführer demnach
als Teilnehmer der Demonstration betrachten und ihn wegweisen dürfen, sei die
Wegweisung doch geeignet gewesen, das dannzumal geltende Recht durchzusetzen,
die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und Übertragungsketten zu
durchbrechen.
3.3
Der
Beschwerdeführer bringt vor, kein Teilnehmer der Demonstration gewesen zu sein
und dass auf die entsprechenden Videoaufnahmen, auf denen er angeblich
erkennbar sei, nicht abgestellt werden dürfe, weil der den handelnden
Polizisten nicht bekannte Sachverhalt nicht im Nachhinein
"verfälscht" werden dürfe. Er sei lediglich in der Stadt Zürich mit
zwei Freunden unterwegs gewesen und habe jederzeit eine Gesichtsmaske getragen
und den Abstand zu anderen Personen eingehalten. Weder stellt er indes in
Abrede, sich auf der Rudolf-Brun-Brücke aufgehalten zu haben, während sich dort
ein Demonstrationszug befand, noch legt er glaubhaft dar, weshalb er sich auf
einem Umweg zum angeblich anvisierten Parkhaus Urania in langsamem Tempo
innerhalb bzw. in der Nähe einer Gruppe fortbewegt hatte.
4.
4.1
Gestützt
auf § 33 lit. a PolG war die Stadtpolizei befugt, alle sich auf der Rudolf-Brun-Brücke
befindlichen Personen wegzuweisen, um der durch eine Ansammlung einer Vielzahl von
Personen ohne Gesichtsmaske ausgehenden Gefahr für die öffentliche Gesundheit
zu begegnen und die dannzumal geltenden Schutzmassnahmen durchzusetzen. Der
Schutz der Gesundheit stellt ein zentrales polizeiliches Schutzgut dar, weshalb
auf den Gesundheitsschutz zielende Massnahmen grundsätzlich im öffentlichen
Interesse liegen (siehe in Bezug auf die Covid-19-Pandemie VGr, 22. Oktober
2020, AN.2020.00011, E. 4.4).
4.2
An der auf
der Brücke stattfindenden Kundgebung hat der Beschwerdeführer nach eigenen
Angaben nicht teilgenommen bzw. nicht teilnehmen wollen, weshalb er sich
insoweit nicht auf grundrechtlichen Schutz berufen kann.
4.3
Wird der
Zugang zu einem bestimmten Ort zeitweise oder allgemein untersagt, so bleiben
noch nahezu unbegrenzt viele weitere Verwirklichungsmöglichkeiten für die
Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 [BV; SR 101]), die keine allgemeine Handlungsfreiheit darstellt (Axel
Tschentscher in: Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid Epiney [Hrsg.],
Schweizerische Bundesverfassung [BV], Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 10
N. 70). Soweit der Schutzbereich der Bewegungsfreiheit vor diesem
Hintergrund durch die 12 Stunden dauernde Wegweisung aus der Stadt Zürich als
eröffnet gelten kann, wöge deren Beschränkung jedenfalls nicht schwer: Der
Beschwerdeführer ist im Kanton B wohnhaft und es ist weder ersichtlich
noch dargetan, welches private Interesse an seinem Aufenthalt in der Stadt
Zürich am Nachmittag des 30. Januar 2021 bestanden haben könnte, der nach
eigenen Angaben gerade nicht der Teilnahme an einer Kundgebung gedient haben
soll. Damals waren kraft Bundesrecht öffentlich zugängliche Einrichtungen und
Betriebe in den Bereichen Kultur, Unterhaltung, Freizeit und Sport sowie
Einkaufsläden für das Publikum geschlossen (Art. 5d und 5e Covid-19-Verordnung
besondere Lage) und der Betrieb von Restaurations-, Bar- und Clubbetrieben
sowie von Diskotheken und Tanzlokalen verboten (Art. 5a
Covid-19-Verordnung besondere Lage).
4.4
Eine
mildere Massnahme als die Wegweisung aller sich auf der Rudolf-Brun-Brücke
befindlichen Personen ist nicht ersichtlich, hatte die Stadtpolizei die ohne
ausreichenden Abstand oder (ausreichende) Schutzmasken Demonstrierenden doch
bereits mittels Lautsprecherdurchsage aufgefordert, auseinanderzugehen. Auch
die räumliche Ausdehnung der Wegweisung des Beschwerdeführers vom gesamten
Gebiet der Stadt Zürich ist unter Verhältnismässigkeitsgesichtspunkten nicht zu
beanstanden, zumal mit dem Verzicht auf eine engere räumliche Beschränkung
keine erkennbar schwerwiegendere Beeinträchtigung des Beschwerdeführers
verbunden war, der nicht geltend macht, dass er an jenem Tag einen anderen Ort
in der Stadt hätte aufsuchen wollen.
4.5
Die
Wegweisung aller sich auf der Rudolf-Brun-Brücke befindlichen Personen
erscheint als geeignete, erforderliche und zumutbare Massnahme (Art. 36 Abs. 3
BV) zum Schutz des Polizeiguts der öffentlichen Gesundheit. Sie beeinträchtigte
den Beschwerdeführer nur in vernachlässigbarer Weise. Die beanstandete
Wegweisung war demnach rechtmässig und das Gesuch um Feststellung ihrer
Widerrechtlichkeit nach § 10c Abs. 1 lit. c VRG wurde zu Recht
abgewiesen (siehe Griffel, § 10c N. 10).
4.6
Die für
die erstinstanzliche Verfügung erhobene moderate Gebühr von Fr. 300.-
stützt sich auf eine ausreichende Grundlage (Art. 19 lit. a des
Reglements über allgemeine Gebühren der Stadtverwaltung vom 28. Juni 2017
[GebR; AS 681.100]; § 13 VRG) und beeinträchtigte den Beschwerdeführer
nicht in der Geltendmachung seiner Rechte. In der Beschwerdeschrift erhebt er
denn auch keine substanziierten Einwendungen gegen die Höhe der Gebühr oder
deren Überwälzung auf ihn als Gesuchsteller; es erscheint jedenfalls nicht als
rechtsfehlerhaft, dass nicht in Anwendung von Art. 9 GebR auf eine
Gebührenauflage verzichtet wurde.
5.
Die Beschwerde erweist sich nach den vorstehenden
Erwägungen als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten
dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm bei diesem
Verfahrensausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--
Zustellkosten,
Fr. 2'380.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien und die Mitbeteiligte;
b)    das Statthalteramt Bezirk Zürich.