zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00521 · 2011-08-25 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung Rechtsgrundlagen der kommunalen Planungsautonomie und der Kognition der Rechtsmittelinstanzen (E. 2). Die Ausscheidung einer Erholungszone und einer Zone für öffentliche Bauten im Bauentwicklungsgebiet liegt nicht im Anordnungsspielraum des im kantonalen Richtplan ausgeschiedenen Siedlungsgebiets und beinhaltet keine Abweichungen untergeordneter Natur im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG (E. 4.1). Anforderungen an die Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets nach dem kantonalen Richtplan; insbesondere sind die Anordnungen des Sachplans Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen. Eine Durchstossung ist auch im Bauentwicklungsgebiet möglich und kann ein grösseres Gebiet betreffen (E. 4.2.1, 4.2.3). Die Baurekurskommission berücksichtigte in der Interessenabwägung nicht, dass das betroffene Gebiet nach dem Revisionsentwurf zum kantonalen Richtplan zur Fruchtfolgefläche im Landwirtschaftsgebiet erklärt werden soll. Dies hält einer Rechtskontrolle nicht stand. Nachdem der Kanton Zürich die erforderliche Fruchtfolgefläche bereits nicht mehr nachweisen kann, ist es äusserst ungewiss, ob im Rahmen der Richtplanrevision auf den Einbezug des betroffenen Gebietes als Fruchtfolgefläche verzichtet werden kann (E. 4.2.4, 4.2.5). Der regionale Richtplan enthält für das betroffene Gebiet keine eigene Festlegung. Die Ausscheidung kommunaler Zonen zur Errichtung eines regionalen Sport- und Erholungsparks setzt aber wegen der Planhierarchie entsprechende vorherige Festlegungen im regionalen Richtplan voraus. Ein zeitliches Vorziehen der kommunalen Nutzungsplanung gegenüber der regionalen Richtplanung lässt sich sachlich nicht rechtfertigen (E. 4.3). Gutheissung der Beschwerde

Zürich Verwaltungsgericht 25.08.2011 VB.2010.00521
Zurich Verwaltungsgericht 25.08.2011 VB.2010.00521
Zurigo Verwaltungsgericht 25.08.2011 VB.2010.00521

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00521
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00521
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.08.2011
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 05.07.2012 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung
Rechtsgrundlagen der kommunalen Planungsautonomie und der Kognition der Rechtsmittelinstanzen (E. 2). Die Ausscheidung einer Erholungszone und einer Zone für öffentliche Bauten im Bauentwicklungsgebiet liegt nicht im Anordnungsspielraum des im kantonalen Richtplan ausgeschiedenen Siedlungsgebiets und beinhaltet keine Abweichungen untergeordneter Natur im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG (E. 4.1). Anforderungen an die Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets nach dem kantonalen Richtplan; insbesondere sind die Anordnungen des Sachplans Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen. Eine Durchstossung ist auch im Bauentwicklungsgebiet möglich und kann ein grösseres Gebiet betreffen (E. 4.2.1, 4.2.3). Die Baurekurskommission berücksichtigte in der Interessenabwägung nicht, dass das betroffene Gebiet nach dem Revisionsentwurf zum kantonalen Richtplan zur Fruchtfolgefläche im Landwirtschaftsgebiet erklärt werden soll. Dies hält einer Rechtskontrolle nicht stand. Nachdem der Kanton Zürich die erforderliche Fruchtfolgefläche bereits nicht mehr nachweisen kann, ist es äusserst ungewiss, ob im Rahmen der Richtplanrevision auf den Einbezug des betroffenen Gebietes als Fruchtfolgefläche verzichtet werden kann (E. 4.2.4, 4.2.5). Der regionale Richtplan enthält für das betroffene Gebiet keine eigene Festlegung. Die Ausscheidung kommunaler Zonen zur Errichtung eines regionalen Sport- und Erholungsparks setzt aber wegen der Planhierarchie entsprechende vorherige Festlegungen im regionalen Richtplan voraus. Ein zeitliches Vorziehen der kommunalen Nutzungsplanung gegenüber der regionalen Richtplanung lässt sich sachlich nicht rechtfertigen (E. 4.3).
Gutheissung der Beschwerde
Stichworte:
ABWEICHUNG
BAUENTWICKLUNGSGEBIET
DURCHSTOSSUNG (NUTZUNGSPLAN)
ERHOLUNGSZONE
FRUCHTFOLGEFLÄCHEN
GEMEINDEAUTONOMIE
LANDWIRTSCHAFTSGEBIET
PLANHIERARCHIE
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RICHTPLANUNG
SPORTANLAGE
ZONE FÜR ÖFFENTLICHE BAUTEN UND ANLAGEN
Rechtsnormen:
Art. 75 Abs. I BV
§ 2 lit. c PBG
§ 16 PBG
§ 21 PBG
§ 62 Abs. II PBG
Art. 6 Abs. IV RPG
Art. 29 RPV
§ 20 VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2010.00521
Urteil
der 3. Kammer
vom
25. August 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Andreas Conne.
In Sachen
1.
A AG,
2.
Erbengemeinschaft B und C,
bestehend aus:
2.1
D
,
2.2     E
,
2.3
F
,
2.4
G und
H
,
2.5
I
,
2.6
J,
alle vertreten durch RA K
,
substituiert durch RA L
,
Beschwerdeführende,
gegen
Gemeinderat M,
dieser vertreten durch RA N
,
Beschwerdegegner,
betreffend
Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 6. April 2009
revidierte der Gemeinderat M (Legislative) die kommunale Richt- und Nutzungsplanung.
Im Rahmen der Letzteren
zonte
er verschiedene Grundstücke
im Bereich O um.
II.
Gegen diesen Beschluss erhoben die A AG sowie die sechs
Erben des B als Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 Rekurs. Sie
beantragten, auf die Umzonung der Grundstücke im Gebiet P/O in eine Erholungszone
EB bzw. ÖB IV und auf die Umzonung der Grundstücke Kat.-Nrn. 01
(teilweise) und 02 in eine Reservezone sei zu verzichten; eventuell seien diese
beiden Grundstücke in eine Erholungszone EB umzuzonen. Die Baurekurskommission
wies den Rekurs mit Entscheid vom 26. August 2010 ab.
III.
Gegen den Rekursentscheid erhoben die unterlegenen
Rekurrierenden am 27. September 2010 Beschwerde, erneuerten ihre
Rekursanträge und verlangten eine angemessene Parteientschädigung. Die
Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte die strittige Umzonung mit Verfügung
vom 28. Februar 2011. Das Baurekursgericht (vormals Baurekurskommission)
beantragte am 17. März 2011 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
Der Stadtrat von M schloss am 28. April 2011 ebenfalls auf Beschwerdeabweisung.
Die A AG sowie die weiteren sechs Beschwerdeführenden hielten in ihrer Replik
vom 10. Juni 2011 an ihren Anträgen fest. Mit Duplik vom 27. Juni
2011 informierte der Beschwerdegegner über den aktuellen Stand der Dinge. Eine
weitere Eingabe der Beschwerdeführenden erfolgte am 21. Juli 2011. Der
Beschwerdegegner äusserte sich dazu nicht mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/22. März 2010 (VRG) und § 329 Abs. 4 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der
vorliegenden, die kommunale Nutzungsplanung betreffenden Beschwerde zuständig.
2.
Den Gemeinden kommt aufgrund von § 2 lit. c und § 45 ff.
PBG beim Erlass der Bau- und Zonenordnung (BZO) Autonomie zu (BGE 119 Ia 285
E. 4b; Tobias Jaag, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 85
N. 11). Die Baurekurskommissionen überprüfen kommunale Nutzungspläne auf
alle Mängel, insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20
VRG). Dabei haben sie allerdings die kommunale Planungsautonomie zu beachten
und dürfen nur dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zielen
und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn die Unzweckmässigkeit
oder Unangemessenheit der kommunalen Planfestlegung offensichtlich ist (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 20; Walter
Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998,
N. 1073 f.). Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht im
Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch
und Ermessensüberschreitung beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 in Verbindung
mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG). Hat die Baurekurskommission
im Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan bestätigt, so prüft das
Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan der
übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob die Gemeinde ihr
planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat.
3.
3.1
Die
streitbetroffenen Umzonungen im Gebiet P/O basieren auf dem Masterplan O/Q, der
koordiniert mit dem Masterplan R-Strasse entwickelt worden ist, welcher Basis
für die im Verfahren VB.2010.00350 strittigen nutzungsplanerischen Festlegungen
bildete.
Bezüglich der wechselvollen planerischen Geschichte im Gebiet
O, der darüber geführten Rechtsmittelverfahren, der richtplanerischen
Rahmenbedingungen sowie der Einzelheiten der mit der Planungsrevision 2009
vorgenommenen Festlegungen kann auf die entsprechenden Erwägungen im
Rekursentscheid (E. 4 und 5) verwiesen werden.
3.2
Die
Beschwerdeführenden wenden sich nicht nur gegen die Umzonung ihrer eigenen zwei
Grundstücke in eine Reservezone, sondern auch gegen die Festlegung einer Erholungszone
EB und einer Zone für öffentliche Bauten südöstlich davon, d.h. zwischen R-Strasse,
S-Strasse, T-Weg und Reservezone. Das Baurekursgericht anerkannte unter Hinweis
auf den engen planerischen Zusammenhang die Rekurslegitimation der Beschwerdeführenden
für alle diese Festlegungen. Diese Einschätzung erfolgte zu Recht und wird vom
Beschwerdegegner nicht infrage gestellt.
4.
Die Beschwerdeführenden beklagen, dass die Ausscheidung
der Erholungszone EB und der Zone für öffentliche Bauten anstelle der
bisherigen Reservezone im Gebiet O dem kantonalen sowie dem regionalen
Richtplan widersprächen.
4.1
Gemäss § 16
Abs. 1 PBG haben Planungen unterer Stufen denjenigen der oberen Stufe, die
Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Abweichungen
sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur
sind (Abs. 2).
Das gesamte Gebiet O zwischen R-Strasse, S-Strasse, U-Strasse
und der Hochleistungsstrasse 03 ist im geltenden kantonalen Siedlungs- und
Landschaftsplan vom 31. Januar 1995 dem Bauentwicklungsgebiet zugewiesen.
Dieses umfasst im Gegensatz zum Siedlungsgebiet Flächen, die voraussichtlich
erst in einem späteren Zeitpunkt der Besiedlung dienen (§ 21 PBG). Obwohl
sowohl eine Zone für öffentliche Bauten als auch eine Erholungszone EB für
Sport- und Freizeitanlagen grundsätzlich innerhalb des Siedlungsgebiets
auszuscheiden sind, erachtete die Baurekurskommission die Festlegungen wegen
der auch im Bauentwicklungsgebiet gegebenen Möglichkeit einer Durchstossung des
kantonalen Richtplans als zulässig. Damit setzt sie zutreffend und übereinstimmend
mit den Parteien voraus, dass die fraglichen Festlegungen nicht im
Anordnungsspielraum des im kantonalen Richtplan ausgeschiedenen
Siedlungsgebiets liegen und auch keine Abweichungen untergeordneter Natur im
Sinn von § 16 Abs. 2 PBG beinhalten (zur Terminologie Abweichung/Durchstossung
und zum Prüfprogramm siehe RB 2003 Nr. 71 E. 2 = BEZ 2004 Nr. 1).
4.2
4.2.1
Der kantonale Richtplan sieht ausdrücklich vor, dass das
Landwirtschaftsgebiet zur Wahrnehmung der Aufgaben des jeweiligen
Planungsträgers in der Nutzungsplanung durch Festsetzung von Freihaltezonen,
Erholungszonen, Gestaltungsplänen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen
"durchstossen" werden kann. Im Rahmen der Genehmigung solcher
Planungsmassnahmen sind jedoch hohe Anforderungen an die sachgerechte Interessenabwägung
zu stellen. Insbesondere ist darzulegen, weshalb die betreffenden Nutzungen
nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden können,
und es sind die Anordnungen des Sachplans Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen
(Ziff. 3.2.3 lit. c des kantonalen Richtplantextes). Zum
Bauentwicklungsgebiet fehlt im Richtplantext ein entsprechender Hinweis zur
Möglichkeit einer Durchstossung. Daraus lässt sich jedoch entgegen dem Dafürhalten
der Beschwerdeführenden nicht schliessen, hier sei eine Durchstossung
unzulässig. Das Bauentwicklungsgebiet hat im Gegensatz zum
Landwirtschaftsgebiet noch keine Zweckbestimmung und wird lediglich vorsorglich
für eine spätere Erweiterung des Siedlungsgebiets ausgeschieden. Da der Kanton
Zürich im ursprünglichen Gesamtplan 1978 zu viele solcher Siedlungsreserven
vorgesehen hatte, wurden die Bauentwicklungsgebiete in der Richtplanrevision
2005 zum grössten Teil dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen, in begründeten
Fällen dem Siedlungsgebiet. Nur ausnahmsweise und unter Berücksichtigung
verschiedener Kriterien blieb es bei der Bezeichnung eines
Bauentwicklungsgebiets (vgl. Richtplantext Ziff. 2.2.1). Sind nun aber in
den ehemals ausgeschiedenen Entwicklungsgebieten, welche 1995 grösstenteils zu
Landwirtschaftsgebieten wurden, Durchstossungen des kantonalen Richtplans
möglich, so muss dies erst recht für jene Gebiete wie das Gebiet O gelten,
welche bei der Richtplanrevision weiterhin als Siedlungsreserven benötigt
wurden. Zutreffend hat die Vorinstanz auch darauf hingewiesen, dass
Bauentwicklungsgebiete regelmässig am Rand der Siedlungsgebiete liegen, weshalb
deren Durchstossung nicht entscheidend gegen das zentrale raumplanerische Gebot
der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet verstosse (Art. 75 Abs. 1
der Bundesverfassung, BV).
4.2.2
Mit der umstrittenen Festlegung soll die bisherige Erholungszone EC verlegt
und mit einer Flächenerweiterung südöstlich zur bereits bestehenden
Erholungszone EB im Gebiet O geschlagen werden. Gleichzeitig soll die
bisherige Zone für öffentliche Bauten im Gebiet O verkleinert und in Richtung
der Bauzonengrenze verschoben werden. Insgesamt würde damit von der rund
290'000 m
2
grossen Gesamtfläche des Bauentwicklungsgebietes eine
rund 185'000 m
2
grosse Fläche öffentlichen Bauten, Sport- und
Freizeitanlagen vorbehalten, dies unter Vergrösserung der bestehenden Bau- und
Sonderbauzonenfläche von bisher rund 100'000 m
2
auf rund 176'000 m
2
.
In diesem Gebiet ist zudem ein Gestaltungsplan zu erstellen, der die Gestaltung
der Freiräume, die Strukturierung des Gebietes durch vegetative Massnahmen, die
Lage und Masse der Gebäude, der Tribünen und der Sportfelder sowie die Erschliessung,
die Parkierung und die Wegführung festlegt (Art. 12.12 Abs. 1 und 3
BauO).
4.2.3
Die Beschwerdeführenden beanstanden grundsätzlich die Dimensionen der Umorganisation
von Bauzonen, Spezialbauzonen und Nichtbauzonen und insbesondere, dass kein
flächengleicher Abtausch zwischen Erholungszone und Reservezone stattgefunden
habe, wie dies die Baudirektion in ihrem Schreiben vom 11. Juli 2006
verlangt habe.
Die Baurekurskommission hat hierzu erwogen, eine
Durchstossung könne je nach der wahrzunehmenden Aufgabe durchaus auch ein
grösseres Gebiet betreffen. Entscheidend sei, dass die Durchstossung auf einer
umfassenden, insbesondere auch raumplanerische Aspekte einbeziehenden
Interessenabwägung beruhe. Dieser Beurteilung kann sich das Verwaltungsgericht
anschliessen. Die Baudirektion hat denn auch in ihren Stellungnahmen zur
Nutzungsplanung im Gebiet O keineswegs nur die Lösung eines flächengleichen Abtausches
als zulässig bezeichnet, sondern dabei stets auch die Möglichkeit einer darüber
hinausgehenden Durchstossung des Bauentwicklungsgebiets aufgezeigt. Deren
Schreiben vom 11. Juli 2006 betraf nämlich die Frage, ob die
gesamte
Reservezone im Gebiet O in die Erholungszone umgezont werden könne. Dies
erachtete die Baudirektion als unzulässige Durchstossung, wofür auch der
Bedarfsnachweis kaum erbracht werden könne. In einer späteren Stellungnahme vom
15. Juni 2007 stellte sie erneut fest, dass eine über die flächengleiche
Verlagerung hinausgehende Umzonung der Reservezone in die Erholungszone nur
unter den Voraussetzungen einer zulässigen Durchstossung möglich sei. Am 21. Dezember
2007 schliesslich anerkannte die Baudirektion, dass ein Bedürfnis für den
Sportpark bestehe und dieser nicht im Siedlungsgebiet realisiert werden könne.
Sie erachtete daher die grundsätzlichen Anforderungen an eine Durchstossung des
kantonalen Richtplans als erfüllt.
4.2.4
Die Baurekurskommission berücksichtigte im angefochtenen Rekursentscheid,
dass die Lage des Gebiets O am Rand des Siedlungsgebiets zwischen der
Industriezone und der Hochleistungsstrasse für eine grössere Sportanlage
geeignet sei. Das Bauentwicklungsgebiet sei zudem durch die bestehenden rechtskräftigen
Erholungszonen bereits durchstossen. Weiter anerkannte sie auch einen
regionalen Bedarf für den geplanten Sportpark, welcher angesichts seiner Grösse
nicht im Siedlungsgebiet erstellt werden könne. Die Realisierungschance schien
ihr angesichts der geplanten Finanzierung mittels einer Wohnüberbauung im Gebiet
Q trotz der dort bestehenden Lärmbelastung intakt. Hingegen liess sie unberücksichtigt,
dass das Gebiet O gemäss dem Revisionsentwurf zum kantonalen Richtplan zur
Fruchtfolgefläche im Landwirtschaftsgebiet erklärt werden soll. Sie begründete
dies damit, dass die Entscheidung darüber noch offen sei, nachdem die Stadt M
eine Einwendung dagegen erhoben habe, und dass § 234 PBG, der sich nur auf
geplante bauliche Massnahmen beziehe, hier nicht anwendbar sei.
4.2.5
Dieses Ausblenden der Thematik Fruchtfolgefläche hält einer Rechtskontrolle
nicht stand. Zwar trifft es zu, dass eine bevorstehende Richtplanrevision einer
richtplankonformen Nutzungsplanung grundsätzlich nicht entgegengehalten werden
kann. Damit wird allerdings nicht begründet, weshalb das kantonale Interesse an
genügend Fruchtfolgeflächen im Rahmen der anstehenden Interessenabwägung
unberücksichtigt bleiben sollte. Eine Durchstossung des Richtplans ist explizit
nur in Berücksichtigung des Sachplans Fruchtfolgeflächen zulässig (vgl. Ziff. 3.2.3
lit. c; vorn E. 4.2.1). Ein solcher Sachplan besteht auf Bundesebene
seit 1992 und verlangt vom Kanton Zürich den Nachweis von 44'400 ha
Fruchtfolgeflächen (vgl. Art. 6 Abs. 4 des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 [RPG] und Art. 29 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 [RPV], Bundesratsbeschluss vom 8. April 1992, BBl 1992 II 1649).
Gelingt dieser Nachweis ausserhalb der Bauzonen nicht (mehr), so sind die
Flächen nötigenfalls mittels Planungszonen innerhalb unerschlossener Bauzonen
sicherzustellen, andernfalls besteht das Risiko, dass der Bund vorübergehende
Nutzungszonen festlegt (vgl. Art. 30 RPV).
Im kantonalen Richtplan 1995
wurde die Fruchtfolgefläche im Landwirtschaftsgebiet aufgrund von Erhebungen
der 1980er-Jahre dargestellt. Auf der Grundlage der Bodenkarte des Kantons
Zürich (1997) galt Ende 2003 jedoch nur eine Fläche von 40'069 ha der Nutzungseignungsklasse
(NEK) 1 bis 5 als ausgewiesene Fruchtfolgefläche, während eine Fläche von 7'463
ha der NEK 6, welche sich nur bedingt für die Fruchtfolge eignet, erhoben wurde
(vgl. Umweltbericht Kanton Zürich 2004, S. 38). Gemäss einer Medienmitteilung
vom 12. Januar 2011 des Amtes für Landschaft und Natur kann der Kanton
Zürich heute die erforderliche Fruchtfolgefläche knapp nicht mehr nachweisen,
selbst wenn der Bund die Böden der NEK 6 zur Hälfte als Fruchtfolgefläche
anerkennen sollte (www.aln.zh.ch, unter Aktuell/Archiv). Demnach verfügt der
Kanton Zürich offenbar nur über einen sehr geringen Spielraum, um auf die im
Richtplanentwurf bereits vorgesehenen zusätzlichen Fruchtfolgeflächen im
Bauentwicklungsgebiet verzichten zu können. Unter diesen Umständen ist es
äusserst ungewiss, ob im Rahmen der Richtplanrevision auf den Einbezug des Gebiets
O als Fruchtfolgefläche verzichtet werden kann. Das Gebiet weist nämlich gemäss
der Darstellung im GIS-Browser hauptsächlich ackerbaufähige Flächen der NEK 2,
3 und 4 sowie wenige der NEK 5 aus und eignet sich damit grundsätzlich gut für
die Fruchtfolge.
Da das diesbezügliche kantonale
Interesse bei der Frage der Richtplandurchstossung grundsätzlich beachtet
werden muss und der Beschwerdegegner selber davon ausgeht, dass sich der Sport-
und Erholungspark O mit grösster Wahrscheinlichkeit nicht verwirklichen lasse,
wenn es bei der Bezeichnung als Fruchtfolgefläche bleiben sollte, liesse sich
eine Sistierung des Verfahrens von Amtes wegen bis zur Festsetzung des
revidierten kantonalen Richtplans rechtfertigen. Aus den nachfolgenden Gründen
erübrigt sich jedoch ein solches Vorgehen.
4.3
Der
regionale Richtplan V enthält für das Gebiet O keine eigene Festlegung und bezeichnet
dieses weder als Erholungsgebiet noch sieht er darin öffentliche Bauten vor.
Die Beschwerdeführenden sehen daher in der Ausscheidung der Erholungszone EB
und der Zone für öffentliche Bauten anstelle der bisherigen Reservezone einen
Verstoss gegen den regionalen Richtplan. Die Baurekurskommission verwarf den
Einwand, da die Richtplanänderung hier auch im Nachhinein erfolgen könne, was
nicht nur aus planungshierarchischen Gründen, sondern auch im Licht von § 62
Abs. 2 PBG erforderlich sein werde. Sie erachtete den Widerspruch zum regionalen
Richtplan angesichts der vorbestehenden Zonierungen geringer als im Fall des
Golfplatzes Bonstetten/Wettswil, wo die zuständige Planungsgruppe einen Antrag
auf Ausscheidung eines Erholungsgebietes im regionalen Richtplan beantragt
hatte, was nach Auffassung der Baurekurskommission aber nicht genügte (BEZ 2006
Nrn. 62 und 63). Zudem mache die Revision des regionalen Richtplans kaum
Sinn, solange der kantonale Richtplan nicht festgesetzt sei.
Damit geht die Vorinstanz zutreffend davon aus, dass die
Ausscheidung kommunaler Zonen zur Errichtung eines regionalen Sport- und
Erholungsparks aus Gründen der Planhierarchie grundsätzlich entsprechende
Festlegungen im regionalen Richtplan voraussetzt. Anders als beim kantonalen
Richtplan, der zwecks Erfüllung regionaler öffentlicher Aufgaben durchstossen
werden können muss, besteht dafür beim regionalen Richtplan, welcher gerade die
regionalen Bedürfnisse klären und insbesondere die für die Erholung der Bevölkerung
notwendigen Gebiete bezeichnen soll, keine Notwendigkeit. Ebenfalls zu Recht
verneint die Baurekurskommission damit implizit, dass die vorliegend strittige
Nutzungsplanung im Anordnungsspielraum des regionalen Richtplans liegt oder
eine untergeordnete Abweichung im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG bildet.
Dies hat schon deshalb zu gelten, weil eine Baubewilligung für den geplanten
Sportpark einen entsprechenden Richtplaneintrag gemäss § 62 Abs. 2
PBG ausdrücklich voraussetzt.
Indessen ist nicht nachvollziehbar, weshalb die an einer
regionalen Sportanlage interessierten Gemeinden die entsprechende Planung nicht
im gesetzlich dafür vorgegebenen Verfahren vornehmen sollten, sondern
stattdessen nur aufgefordert werden, eine bereits vollzogene kommunale Planung
im regionalen Richtplan nachzuführen. Bis heute liegt offenbar noch nicht
einmal ein Antrag der Stadt M an die Planungsgruppe V auf Ausscheidung eines
regionalen Erholungsgebiets vor. Gerade der von der Baurekurskommission
angeführte Umstand, dass die Revision der regionalen Richtplanung auf die
anstehende Revision des kantonalen Richtplans werde abgestimmt werden müssen,
verlangt diesen Ablauf im vorliegenden Fall in besonderem Mass. Sollte nämlich
ein nachträglicher Eintrag eines regionalen Erholungsgebiets mit Sportanlagen
aufgrund der zwischenzeitlich erfolgten Bezeichnung von Fruchtfolgeflächen
gemäss kantonalem Richtplan nicht mehr möglich sein, so würde sich der Widerspruch
zwischen regionalem Richtplan und kommunaler Nutzungsplanung gar nicht mehr
auflösen lassen. Auch ist es keineswegs zwingend, dass die koordiniert und
zeitgleich erarbeiteten Masterpläne R-Strasse und O/Q auf der Ebene der Nutzungsplanung
zeitgleich umgesetzt werden müssen. Jedenfalls kann nicht gesagt werden, ein
Interesse an der Zentrumsplanung R-Strasse bestehe nur dann, wenn auch die
Planung für den Sport- und Erholungspark Bestand haben werde.
In Berücksichtigung dieser Umstände lässt sich ein zeitliches
Vorziehen der kommunalen Nutzungsplanung gegenüber der regionalen Richtplanung
auch unter Berücksichtigung gewisser Unterschiede zum Fall des Golfplatzes
Bonstetten/Wettswil sachlich nicht rechtfertigen.
4.4
Erweisen
sich demnach die Zonenumlagerungen im Bereich des geplanten Sportparks als
richtplanwidrig, so besteht gleichermassen Anlass, die damit zusammenhängende Umzonung
der Grundstücke der Beschwerdeführenden aufzuheben. Die Beschwerde ist demnach
gutzuheissen.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des
Rekurs- und Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1
in Verbindung in § 13 Abs. 2 VRG). Er ist ausserdem zu verpflichten,
den Beschwerdeführenden eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Demgemäss wird der Beschluss des Beschwerdegegners
vom 6. April 2009, soweit damit die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02
von einer Erholungszone EC III in eine Reservezone umgeteilt werden und soweit
die Grundstücke im Gebiet O in eine Erholungszone EB bzw. ÖB IV umgezont werden,
sowie der Entscheid der Baurekurskommission vom 26. August 2010 aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 6'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden 1 und 2 innert 30
Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 4'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…