zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00284 · 2006-10-26 · de

Bewilligung | Benutzung des öffentlichen Grundes: bekleidete Schaufenster-Puppen vor einem Modegeschäft Grundsätze zur Benutzung des öffentlichen Grundes im Rahmen von gesteigertem Gemeingebrauch (E. 3.1). Rechtsgrundlagen der Stadt Zürich (E. 3.2). Konkretes Prüfprogramm (E. 3.3). Die Auffassung der Stadt Zürich und der Vorinstanz, wonach Schaufenster-Puppen nicht zu den an sich bewilligungsfähigen (Waren-)"Auslagen" gehören, ist nicht zu beanstanden (E. 3.4). Die vorinstanzliche Würdigung, wonach die primär Werbezwecken dienenden Schaufenster-Puppen rechtlich anders zu behandeln sind als herkömmliche Auslagen, welche zum direkten Einkauf animieren (E. 4.1), hält vor dem Willkürverbot und vor der Wirtschaftsfreiheit stand. Zu Recht wird dem öffentlichen Interesse, ein allzu heterogenes Strassenerscheinungsbild zu vermeiden, ein grosses Gewicht zugemessen. Eine gewisse pauschalisierende Betrachtungsweise ist zulässig. Das private Interesse am Aufstellen der Schaufenster-Puppen fällt gesamthaft nicht ausschlaggebend ins Gewicht (E. 4.2). Abweisung (E. 5).

Zürich Verwaltungsgericht 26.10.2006 VB.2006.00284
Zurich Verwaltungsgericht 26.10.2006 VB.2006.00284
Zurigo Verwaltungsgericht 26.10.2006 VB.2006.00284

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00284
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00284
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.10.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Bewilligung
Benutzung des öffentlichen Grundes: bekleidete Schaufenster-Puppen vor einem Modegeschäft
Grundsätze zur Benutzung des öffentlichen Grundes im Rahmen von gesteigertem Gemeingebrauch (E. 3.1). Rechtsgrundlagen der Stadt Zürich (E. 3.2). Konkretes Prüfprogramm (E. 3.3). Die Auffassung der Stadt Zürich und der Vorinstanz, wonach Schaufenster-Puppen nicht zu den an sich bewilligungsfähigen (Waren-)"Auslagen" gehören, ist nicht zu beanstanden (E. 3.4). Die vorinstanzliche Würdigung, wonach die primär Werbezwecken dienenden Schaufenster-Puppen rechtlich anders zu behandeln sind als herkömmliche Auslagen, welche zum direkten Einkauf animieren (E. 4.1), hält vor dem Willkürverbot und vor der Wirtschaftsfreiheit stand. Zu Recht wird dem öffentlichen Interesse, ein allzu heterogenes Strassenerscheinungsbild zu vermeiden, ein grosses Gewicht zugemessen. Eine gewisse pauschalisierende Betrachtungsweise ist zulässig. Das private Interesse am Aufstellen der Schaufenster-Puppen fällt gesamthaft nicht ausschlaggebend ins Gewicht (E. 4.2).
Abweisung (E. 5).
Stichworte:
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT
ÖFFENTLICHER GRUND
RECHT DER ÖFFENTLICHEN SACHEN
SCHAUFENSTER-PUPPE
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
Art. 36 BV
Art. 16 VBöGS
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Mit Verfügung vom 5. August 2005 verweigerte die
Stadtpolizei Zürich der A AG, welche eine Kette von Kleidergeschäften in
verschiedenen Städten der Schweiz betreibt, die Bewilligung zum Aufstellen von
Schaufenster-Mannequins (Puppen) auf öffentlichem Grund vor den Ladengeschäften
an der L-Strasse und an der M-Strasse. Sie stützte sich dabei auf Art. 16
der Vorschriften der Stadt Zürich über die vor­übergehende Benützung des
öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken vom 16. Juni 1972 (VBöGS) und die
dazu erlassenen "Auflagen und Bedingungen", wonach unter
Warenauslagen ausschliesslich Verkaufsstände und Warentische fielen;
Schaufenster-Mannequins und ähnliche Hilfsmittel zu Reklamezwecken dürften
nicht verwendet werden. Die dagegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat am
16. November 2005 ab.
II.
Dagegen erhob die A AG am 22. Dezember 2005 Rekurs an
das Statthalteramt Zürich, welches das Rechtsmittel am 1. Juni 2006
abwies.
III.
Mit Beschwerde vom 3. Juli 2006 ersuchte die A AG
erneut um Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügungen und um Erteilung der
nachgesuchten Bewilligung. Sie erneuerte auch ihren prozessualen Antrag auf
Durchführung eines Augenscheines, welcher vom Statthalteramt zu Unrecht
abgewiesen worden sei. Das Statthalteramt verzichtete auf Vernehmlassung. Für
den Stadtrat Zürich ersuchte die Vorsteherin des Polizeidepartements am 24. August
2006 um Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache ist ein
Augenschein nicht erforderlich. Das Statthalteramt durfte daher ohne Verletzung
der Untersuchungspflicht (§ 7 Abs. 1 VRG) und ohne Verweigerung des
rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999, BV) auf einen Augenschein verzichten. Gleiches gilt für das jetzige Beschwerdeverfahren.
3.
3.1
Das von
der Beschwerdeführerin geplante Aufstellen von Schaufenster-Mannequins (Puppen)
vor ihren beiden Ladengeschäften auf öffentlichem Grund stellt so genannten
gesteigerten Gemeingebrauch dar. Eine derartige Nutzung des öffentlichen
Grundes fällt in den Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV).
Die Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung ist daher nur zulässig, wenn sie
auf gesetzlicher Grundlage beruht, durch ein öffentliches Interesse
gerechtfertigt ist und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entspricht (Art. 36
Abs. 1-3 BV). Ferner muss die Bewilligungsverweigerung mit dem Gebot der
Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1, Art. 29 Abs. 1 BV)
vereinbar sein (Ulrich Häfelin/Walter Haller Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
6. A., Zürich 2005, N. 648; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2392 ff. und 2412 ff.).
Gesteigerter Gemeingebrauch bedarf grundsätzlich der
Bewilligung. Diese ist als Bewilligung eigener Art von der Polizeierlaubnis und
von der Konzession zu unterscheiden. Sie dient nicht nur dem Schutz der
Polizeigüter (wie namentlich der Aufrechterhaltung eines möglichst
ungehinderten und flüssigen Fussgänger- und Fahrzeugverkehrs), sondern der Koordination
und Prioritätensetzung zwischen verschiedenen Nutzungen der öffentlichen
Strassen. Nach der Rechtsprechung (vgl. BGE 126 I 133 E. 4d) besteht
nicht nur im Anwendungsbereich der Meinungs- und Versammlungsfreiheit, sondern
auch in jenem der Wirtschaftsfreiheit ein "bedingter Anspruch" auf
Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs. Das bedeutet, dass die Behörde im
Rahmen der auf ein Bewilligungsgesuch hin vorzunehmenden Interessenabwägung dem
institutionellen Gehalt der Wirtschaftsfreiheit Rechnung trägt und die
Interessen der Beteiligten an der Ausübung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit
angemessen berücksichtigt. Als öffentliches Interesse steht die Gewährleistung
des möglichst ungestörten Gemeingebrauchs durch die Allgemeinheit im Vordergrund.
Was die privaten Interessen anbelangt, so widerspricht es der
Wirtschaftsfreiheit nicht, die kommerziellen Interessen im Anwendungsbereich
dieser Garantie weniger stark zu gewichten als die ideellen Interessen im
Schutzbereich der Meinungs- und Versammlungsfreiheit. Ob die
Wirtschaftsfreiheit ihre Schutzwirkung überhaupt entfaltet, hängt allerdings
nicht davon ab, ob und inwieweit ein Gewerbetreibender jeweils auf die
Benützung des öffentlichen Grunds angewiesen ist. Trifft dies nach der Art des
Gewerbes zwingend zu, werden seine privaten Interessen bei der vorzunehmenden
Abwägung entsprechend höher zu gewichten sein als etwa dann, wenn der
gewünschte gesteigerte Gemeingebrauch zwar Vorteile bringt, aber nicht geradezu
betriebsnotwendig ist.
3.2
Die vom
Stadtrat Zürich am 16. Juni 1972 erlassenen Vorschriften über die vorübergehende
Benützung des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken regeln die diesbezügliche
Nutzung zu Zwecken gewerblicher, baulicher und gemeinnütziger Art (Art. 1 Abs. 1).
Die Benützung des öffentlichen Grundes zu politischen, religiösen und anderen
nichtgewerblichen Zwecken richtet sich nach besonderen Vorschriften anderer
Erlasse (Art. 1 Abs. 3). Die vorübergehende Benützung des
öffentlichen Grundes zu Zwecken der in Art. 1 Abs. 1 genannten und
damit unter die Verordnung fallenden Art bedarf der Bewilligung durch das
Polizeiamt (Art. 2). Die Bewilligung wird nur erteilt, sofern die
Erfordernisse des allgemeinen Verkehrs dies zulassen (Art. 5 Abs. 1).
Für alle in diesen Vorschriften (vgl. Art. 9 ff. VBöGS) nicht
umschriebenen (jedoch gleichwohl darunter fallenden) Benützungsarten werden
Bewilligungen nur erteilt, sofern ein allgemeines Interesse oder ein anderes
gleichwertiges Bedürfnis nachgewiesen wird (Art. 5 Abs. 2). In Art. 9 ff.
VBöGS. werden verschiedene Benützungsarten näher geregelt, nämlich Baustellen (Art. 9-15),
Verkaufstätigkeit (Art. 16 f.), Wirtschaftsbetriebe (Art. 18),
Schaustellungen (Art. 19) sowie weitere Kategorien (20-24).
Bei den Vorschriften des Stadtrats vom 16. Juni 1972
handelt es sich nicht um ein formelles Gesetz, sondern um einen
generell-abstrakten Erlass der städtischen Exekutivbehörde, was jedoch, wenn es
wie hier um die Ausübung gesteigerten Gemeingebrauchs auf öffentlichem Grund
geht, den Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage nach Art. 36 Abs. 1
BV grundsätzlich genügt, zumal es hier nicht um einen schweren Eingriff im Sinn
von Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV handelt (vgl. Häfelin/Haller, N. 310;
Häfelin/Müller Rz. 2404). Die Beschwerdeführerin bestreitet denn auch
nicht, dass das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage erfüllt ist.
3.3
Gemäss Art. 16
Abs. 1 VBöGS (in der Fassung vom 25. November 1981, im Abschnitt
"B. Verkaufstätigkeit" sowie mit dem Randtitel "Verkaufsstände
und hausiermässige Verkaufstätigkeit") können verschiedene in lit. a
- d näher umschriebene Einrichtungen bewilligt werden, so laut lit. a
"Auslagen und bediente Stände vor Verkaufsgeschäften (letztere nur während
der Monate April bis Oktober)". Zwecks einheitlicher Handhabung der Bewilligungspraxis
hat die Stadtpolizei ergänzend zu Art. 16 VBöGS in generell-abstrakter
Form "Auflagen und Bedingungen" erlassen, gemäss deren Ziffer 1.6
"Schaufenster-Mannequins und ähnliche Hilfsmittel zu Reklamezwecken"
nicht verwendet werden dürfen. Nach übereinstimmender und zutreffender Auffassung
der Parteien kommt diesen "Auflagen und Bedingungen" kein
Rechtssatzcharakter zu; dazu fehlt ihnen die Verbindlichkeit (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 37). Verbindlich werden sie
erst im Einzelfall dadurch, dass sie zum integrierenden Bestandteil einer
Bewilligung erklärt werden. In ihrer – hier interessierenden –
generell-abstrakten Form kommt ihnen nur, aber immerhin die Funktion von
verwaltungsinternen Richtlinien für die Bewilligungsbehörde zwecks einer
einheitlichen und rechtsgleichen Praxis zu (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 58 ff.;
VGr, 16. Dezember 1999, VB.1999.00266 E. 3).
Die Beschwerdegegnerin stützt die streitbetroffene
Bewilligungsverweigerung auf Art. 16 Abs. 1 lit. a VBöGS in
Verbindung mit Ziffer 1.6 der genannten "Auflagen und Bedingungen".
Demgegenüber hält es die Beschwerdeführerin für eine willkürliche Normauslegung,
wenn die fraglichen Puppen von vornherein nicht unter "Auslagen" im
Sinn von Art. 16 Abs. 1 lit. a VBöGS subsumiert werden. Das
Statthalteramt hat die Auslegung der städtischen Behörden geschützt, unter
anderem auch unter Hinweis auf den ihnen aufgrund der Gemeindeautonomie bei der
Anwendung kommunaler Vorschriften zustehenden Beurteilungsspielraum. Vorab ist
in diesem Zusammenhang festzuhalten, dass die damit aufgeworfene
Auslegungsfrage für den Entscheid über die angefochtene Bewilligungsverweigerung
nicht allein massgebend ist: Handelt es sich nämlich entsprechend der
Auffassung der Beschwerdeführerin um "Auslagen" im Sinn von Art. 16
Abs. 1 lit. a VBöGS, so bliebe es der Beschwerdegegnerin gleichwohl
unbenommen, die Bewilligungsfähigkeit der fraglichen Puppen unter
Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse (Standort, Beschaffenheit) zu
prüfen. Handelt es sich hingegen entsprechend der Auffassung der Beschwerdegegnerin
nicht um "Auslagen" im Sinn der genannten Bestimmung, rechtfertigt
dieses Interpretationsergebnis für sich allein noch keine
Bewilligungsverweigerung. Die Vorschriften über die vorübergehende Benützung
des öffentlichen Grundes zu Sonderzwecken umschreiben die darunter fallenden
Erscheinungsformen in Art. 9 ff. nicht abschliessend (vgl. Art. 5
Abs. 2 und Art. 25). Das bedeutet, dass auch für andere
Benützungsformen (mithin solche, die zwar ebenfalls gewerblichen Zwecke im Sinn
von Art. 1 Abs. 1 dienen, jedoch nicht unter eine der in Art. 9 ff.
näher beschriebenen Kategorien einzureihen sind) im Lichte von Art. 27 BV
ein bedingter Anspruch auf Bewilligung gelten gemacht werden kann (vgl. vorn E. 3.1).
Unter der Prämisse dieser (von der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz) getroffenen
Auslegung von Art. 16 Abs. 1 lit. a VBöGS stellt sich in erster
Linie die Frage, ob die auf Ziffer 1.6 der "Auflagen und Bedingungen"
gestützte Verwaltungspraxis, Schaufenster-Mannequins (Puppen) auf öffentlichem
Grund generell nicht zu bewilligen, mit der verfassungsrechtlich garantierten
Wirtschaftsfreiheit vereinbar sei. Damit ist auch zugleich gesagt, dass das
Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV) unabhängig
davon zu bejahen ist, wie die unter den Parteien streitige Auslegungsfrage zu
beantworten ist. Selbst wenn aber anzunehmen wäre, nach den stadträtlichen
Vorschriften bleibe für die Bewilligung der streitbetroffenen Puppen kein Raum,
so würde sich aufgrund der dem Verwaltungsgericht zustehenden akzessorischen
Normenkontrolle (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 117 ff.) die Frage
stellen, ob die kommunale Regelung mit den genannten verfassungsrechtlichen
Garantien vereinbar sei (vgl. betreffend das gemäss Art. 20 VBöGS generell
verbotene unentgeltliche Verteilen von Druckerzeugnissen zu Werbe- und Erwerbszwecken
RB 1999 Nr. 44, bestätigt durch BGE 126 I 133).
3.4
Mit der
Beschwerdegegnerin und dem Statthalteramt ist festzuhalten, dass Art. 16 Abs. 1
lit. a VBöGS ohne Willkür dahin ausgelegt werden kann, dass die fraglichen
Puppen keine "Auslagen" im Sinn dieser Bestimmung darstellen. Eine
derartige Interpretation hält sich im Rahmen des der Gemeinde bei der Anwendung
und Auslegung ihres kommunalen Rechts zustehenden Beurteilungsspielraums (dazu
Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19, § 50 N. 8). Daran vermag
der Umstand nichts zu ändern, dass die Bestimmung in der hier massgebenden
Fassung vom 25. November 1981 (wie auch schon in jener vom 23. Februar
1977) im Gegensatz zur ursprünglichen Fassung nicht mehr nur "Auslagen",
sondern neu "Auslagen und bediente Stände" nennt. Der Randtitel der
ganzen Bestimmung lautet "Verkaufsstände und hausiermässige
Verkaufstätigkeit". Letztere wird in Art. 16 Abs. 1 lit. b
geregelt, während sich lit. c und d ausschliesslich mit dem Verkauf von
Zeitungen befassen. Aufgrund von Wortlaut und Systematik der Bestimmung lassen
sich daher unter "Auslagen" zwanglos nicht bediente Verkaufsstände
verstehen, wozu die streitbetroffenen Puppen nicht gehören.
4.
Nach dem Gesagten bleibt zu prüfen, ob die von der
Beschwerdegegnerin geltend gemachte Praxis, "Schaufenster-Mannequins und
ähnliche Hilfsmittel zu Reklamezwecken" vor Verkaufsgeschäften auf
öffentlichem Grund generell nicht zuzulassen, mit der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
BV) vereinbar sei, das heisst insbesondere den Erfordernissen von Art. 36 Abs. 2
und 3 BV (öffentliches Interesse und verhältnismässiges Einschreiten) genügen.
Ferner ist der Einwand der Beschwerdeführerin zu prüfen, eine einheitliche
Verwaltungspraxis bestehe diesbezüglich gar nicht, weshalb die
Bewilligungsverweigerung gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung (Art. 8
Abs. 1 und 29 Abs. 1 BV) verstosse.
4.1
Das
Statthalteramt hat erwogen, Schaufensterpuppen komme eine andere Funktion als
üblichen Warenauslagen zu. Nach eigener Darstellung der Rekurrentin würden die
Puppen zur Werbung im Rahmen ihres Präsentationskonzeptes und nicht für einen
direkten Einkauf vor dem Geschäft aufgestellt. Eine derartige Präsentation gehe
über den Zweck der traditionellen Warenauslagen hinaus. Schon aus diesem Grund
erweise sich die Bewilligungsverweigerung als rechtmässig, weshalb es sich
erübrige, auf die Einwendungen der Rekurrentin betreffend Uneinheitlichkeit der
von der Stadtpolizei bewilligten Auslagen näher einzugehen. Entscheidend sei,
dass die Rekursgegnerin im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens eine
vernünftige Grenze zwischen bewilligungsfähigen Auslagen, die dem direkten
Einkauf dienten, und solchen Auslagen ziehe, welche die Kundschaft primär
gezielt auf das Geschäft aufmerksam machen sollten. Würden auch letztere
Auslagen als bewilligungsfähig angesehen, müsste die Stadt Zürich eine nicht
mehr überblickbare Vielfalt von Warenpräsentationsformen auf öffentlichem Grund
dulden. Das Interesse der Rekurrentin an einem individuellen
Präsentationskonzept vermöge das Interesse der Rekursgegnerin an einer sachlich
begründeten Beschränkung der Arten von Warenauslagen auf öffentlichem Boden
nicht zu überwiegen. Die Bewilligungsverweigerung habe für die Rekurrentin auch
keine unverhältnismässige Auswirkungen. Auch ohne bekleidete Puppen vor ihren
Geschäftsfilialen verblieben ihr genügend Möglichkeiten, ihre Waren im Schaufenster
und im Innern des Ladenlokals zu präsentieren. Ihre wirtschaftliche Tätigkeit
werde dadurch nicht beeinträchtigt.
4.2
Diese
Interessenabwägung hält nicht nur vor dem Willkürverbot (Art. 9 BV),
sondern auch vor der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV) stand. Was
die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag im Lichte der dargelegten
Grundsätze (vorn E. 3.1) die vor­instanzliche Beurteilung nicht zu
entkräften.
Zu Recht messen die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz dem
öffentlichen Interesse daran, im Strassenbild, soweit dieses durch Auslagen vor
Geschäften beeinflusst wird, eine einheitliche Note zu bewahren bzw. ein allzu
heterogenes Erscheinungsbild zu vermeiden, grosses Gewicht zu. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin (Beschwerdeschrift Ziff. 12 und 13)
erscheint es dabei nicht willkürlich, in diesem Zusammenhang zwischen Auslagen,
die dem direkten Verkauf dienen, und solchen, die primär die Kundschaft auf das
Geschäft aufmerksam machen wollen, zu unterscheiden. Dass dieses Unterscheidungskriterium
auch im Hinblick auf das angestrebte Ziel der Beschwerdegegnerin, ein allzu
heterogenes Strassenbild zu vermeiden, durchaus relevant ist, wird durch die
mit der Beschwerde eingereichten Fotos nicht widerlegt. Das gilt insbesondere
auch bezüglich der Referenzbilder in den Fotos 1, 2, 7 und 9; behangene
Kleiderständer haben nicht die gleiche Wirkung wie bekleidete Puppen. Laut
Darstellung der Beschwerdegegnerin befinden sich zudem einzelne der
abgebildeten Auslagen (Fotos 7 und 9) auf privatem Grund. Zwar kann man
durchaus unterschiedlicher Auffassung sein, ob sich alle auf den Referenzfotos
gezeigten Präsentationen befriedigend in das Strassenbild einordnen;
entscheidend ist aber nach zutreffender Beurteilung des Statthalteramts, ob die
von der Beschwerdegegnerin getroffene Abgrenzung, die zur generellen Nichtzulassung
von bekleideten Puppen der fraglichen Art führt, sachlich haltbar sei, was nach
dem Gesagten zu bejahen ist. Daraus ergibt sich zugleich, dass auch der Vorwurf
der Beschwerdeführerin, die Praxis der Stadtpolizei führe zu rechtsungleichen
Verhältnissen, unbegründet ist. Die Beschwerdeführerin argumentiert in diesem
Zusammenhang überdies widersprüchlich, wenn sie einerseits geltend macht, es
gehe ihr vor allem darum, mit den bekleideten Puppen auf die im Laden zum Kauf
angebotenen Waren aufmerksam zu machen (Beschwerdeschrift Ziff. 10), anderseits
als zentrales Ziel die einheitliche Präsentation in der ganzen Schweiz mit
einer durch die Puppen veranschaulichten "Corporate Identity" nennt
und es in diesem Zusammenhang als nebensächlich bezeichnet, dass die vorbeiflanierenden
Leute auf die im Laden angebotenen Waren aufmerksam gemacht würden
(Beschwerdeschrift Ziffer 16).
Es lässt sich schliesslich auch nicht einwenden, die
angefochtene Bewilligungsverweigerung stützte sich zu Unrecht auf ein
Unterscheidungskriterium und damit eine Praxis, welche Puppen der fraglichen
Art generell (das heisst ohne Berücksichtigung der konkreten Erscheinungsform
im Einzelfall) vom öffentlichen Grund vor Ladengeschäften ausschliesse. Zum
einen unterscheidet die kritisierte Praxis wie dargelegt nicht unmittelbar
zwischen (unzulässigen) Puppen und (zulässigen) anderen Präsentationsformen,
sondern zwischen Auslagen, die – wie namentlich unbediente Verkaufsstände –
eine Auswahl zum direkten Verkauf anbieten und anderseits Auslagen, welche (wie
unter anderem bekleidete Puppen der streitbetroffenen Art) vorab einen Werbeeffekt
erzielen sollen. Zum anderen ist zwar mit derart allgemeinen Kriterien
Zurückhaltung geboten. So hat etwa das Verwaltungsgericht das in Art. 20 VböGS
verankerte generelle Verbot, Erwerbszwecken dienende Druckerzeugnisse und
Werbeartikel auf öffentlichem Grund zu verteilen, als verfassungswidrig beurteilt
(RB 1999 Nr. 44, was das Bundesgericht in Abweisung einer von der
Stadt Zürich dagegen erhobenen Beschwerde bestätigte [BGE 126 I 133]). Der
hier zu beurteilende Sachverhalt unterscheidet sich jedoch vom damals
beurteilten Fall. Die dort streitbetroffene Nutzung des öffentlichen Grundes
bewegte sich im Grenzbereich zwischen gewöhnlichem und gesteigerten
Gemeingebrauch; bei ihrem Verbot ging die städtische Behörde von gewöhnlichem
Gemeingebrauch aus, während das Verwaltungsgericht unter Annahme von gesteigertem
Gemeingebrauch eine Überprüfung von deren Zulässigkeit im Rahmen eines
Bewilligungsverfahrens vorbehielt; deswegen wies es die Streitsache zur neuen
Entscheidung an den Stadtrat Zürich zurück. Zudem wurde die in jenem Fall streitbetroffene
Nutzung zwar als solche kommerzieller Art gewürdigt; sie lag jedoch im
Grenzbereich zwischen kommerziellen und ideellen Zwecken. Im Interesse einer
einheitlichen Praxis und einer mit vernünftigem Aufwand realisierbaren "Bewirtschaftung"
des öffentlichen Grundes (also der Verwaltungsökonomie) muss der
Bewilligungsbehörde eine gewisse Pauschalierung zugestanden werden. Die hier
vorgenommene Abgrenzung, die auf den Präsentationszweck der vor dem Geschäft
aufgestellten Einrichtungen abstellt, hält sich noch im Rahmen verfassungsrechtlich
zulässiger Pauschalierung.
Beizupflichten ist den Vorinstanzen auch insoweit, als sie
den privaten Interessen der Beschwerdeführerin an der streitbetroffenen Nutzung
des öffentlichen Grunds minderes Gewicht beigemessen haben. Wie das
Statthalteramt zutreffend feststellt, wird die Beschwerdeführerin durch die
Bewilligungsverweigerung in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit, dem Betrieb der
Ladengeschäfte, nicht wesentlich eingeschränkt. Dass ihr die fragliche Nutzung
im Hinblick auf den angestrebten "einheitlichen Auftritt bei all ihren
Kleidergeschäften" einen Vorteil verschaffen würde (Beschwerdeschrift
Ziff. 18), fällt im Rahmen der gesamten Interessenabwägung nicht
ausschlaggebend ins Gewicht. Der Vorwurf, die Bewilligungsverweigerung sei
unverhältnismässig, erweist sich damit als unbegründet.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten
sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Als unterliegender Partei steht ihr
von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde
wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an …