zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00528 · 2026-07-09 · de
Festsetzung Strassenprojekt

[Für die Kraftstrasse waren 2016 rechtskräftig Sanierungserleichterungen wegen Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte (IGW) gewährt worden. Das vorliegend umstrittene Strassenprojekt wurde 2021 festgesetzt und sieht auf der Kraftstrasse im Abschnitt Gladbach- bis Toblerstrasse einen neuen Velostreifen bergwärts sowie die Erneuerung der Tramgleise vor, wobei die Tramgleise je rund 20 cm gegen die Strassenaussenseite und in der Folge auch die Fahrleitungen verschoben werden sollen. Neu soll der MIV bergwärts im Mischverkehr mit dem Tram geführt und das Trottoir bergwärts verbreitert sowie mit einer Baumreihe bepflanzt werden. Das gegenüberliegende Trottoir soll verschmälert werden. Die beschwerdeführenden Anwohner machen geltend, das Strassenprojekt löse eine Pflicht zur lärmrechtlichen Nachsanierung aus, weshalb es mit einer Verkehrsanordnung betreffend die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h hätte koordiniert werden müssen.] Das umstrittene Strassenprojekt ist als wesentliche Änderung der Anlage im Sinn von Art. 8 Abs. 3 LSV zu qualifizieren. Es besteht deshalb gemäss Art. 18 Abs. 1 USG eine Pflicht zur lärmrechtlichen Nachsanierung (E. 3.2). Dabei fallen Erleichterungen, wie sie für die Sanierung alter Anlagen gewährt werden können, in der Regel weg (Art. 18 Abs. 2 USG; E. 3.3). Eine wesentlich geänderte Anlage muss die IGW einhalten (Art. 8 Abs. 2 LSV). Sind die IGW überschritten und kommen keine anderen Möglichkeiten der Lärmbegrenzung an der Quelle oder auf dem Übertragungsweg in Betracht, so müssen Geschwindigkeitsbegrenzungen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ernsthaft geprüft werden (E. 3.3). Die rechtlichen Anforderungen an die Lärmsanierungs- und Koordinationspflicht sind bei einer wesentlichen Anlagenänderung nicht weniger umfassend als bei einem "reinen" Sanierungsprojekt (E. 3.4). Der geplanten Einführung von Mischverkehr für MIV und Tram kommt eine präjudizierende Wirkung für die Beurteilung künftigerTemporeduktionsmassnahmen zu; die unterlassene Koordination des Strassenprojekts mit einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit stellt einen grundlegenden Mangel des Strassenprojekts dar (E. 3.5). Aufhebung der Projektfestsetzung und -genehmigung in Gutheissung der vereinigten Beschwerden.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00528
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00528
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.07.2026
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
[Für die Kraftstrasse waren 2016 rechtskräftig Sanierungserleichterungen wegen Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte (IGW) gewährt worden. Das vorliegend umstrittene Strassenprojekt wurde 2021 festgesetzt und sieht auf der Kraftstrasse im Abschnitt Gladbach- bis Toblerstrasse einen neuen Velostreifen bergwärts sowie die Erneuerung der Tramgleise vor, wobei die Tramgleise je rund 20 cm gegen die Strassenaussenseite und in der Folge auch die Fahrleitungen verschoben werden sollen. Neu soll der MIV bergwärts im Mischverkehr mit dem Tram geführt und das Trottoir bergwärts verbreitert sowie mit einer Baumreihe bepflanzt werden. Das gegenüberliegende Trottoir soll verschmälert werden. Die beschwerdeführenden Anwohner machen geltend, das Strassenprojekt löse eine Pflicht zur lärmrechtlichen Nachsanierung aus, weshalb es mit einer Verkehrsanordnung betreffend die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h hätte koordiniert werden müssen.]Das umstrittene Strassenprojekt ist als wesentliche Änderung der Anlage im Sinn von Art. 8 Abs. 3 LSV zu qualifizieren. Es besteht deshalb gemäss Art. 18 Abs. 1 USG eine Pflicht zur lärmrechtlichen Nachsanierung (E. 3.2). Dabei fallen Erleichterungen, wie sie für die Sanierung alter Anlagen gewährt werden können, in der Regel weg (Art. 18 Abs. 2 USG; E. 3.3). Eine wesentlich geänderte Anlage muss die IGW einhalten (Art. 8 Abs. 2 LSV). Sind die IGW überschritten und kommen keine anderen Möglichkeiten der Lärmbegrenzung an der Quelle oder auf dem Übertragungsweg in Betracht, so müssen Geschwindigkeitsbegrenzungen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ernsthaft geprüft werden (E. 3.3). Die rechtlichen Anforderungen an die Lärmsanierungs- und Koordinationspflicht sind bei einer wesentlichen Anlagenänderung nicht weniger umfassend als bei einem "reinen" Sanierungsprojekt (E. 3.4). Der geplanten Einführung von Mischverkehr für MIV und Tram kommt eine präjudizierende Wirkung für die Beurteilung künftiger Temporeduktionsmassnahmen zu; die unterlassene Koordination des Strassenprojekts mit einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit stellt einen grundlegenden Mangel des Strassenprojekts dar (E. 3.5). Aufhebung der Projektfestsetzung und -genehmigung in Gutheissung der vereinigten Beschwerden.
Stichworte:
KOORDINATIONSGEBOT
KOORDINATIONSPFLICHT
LÄRMSANIERUNG
NACHSANIERUNG
SANIERUNGSPFLICHT
STRASSENPROJEKT
STRASSENSANIERUNG
VERKEHRSANORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. II LSV
Art. 8 Abs. III LSV
Art. 14 Abs. I LSV
Art. 25a RPG
Art. 8 USG
Art. 17 Abs. I USG
Art. 18 Abs. I USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00528
VB.2025.00196
Urteil
der 3. Kammer
vom 9. Juli 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident
André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
1.    Baugesellschaft A, nämlich:
1.1.    B,
1.2.    C,
1.3.    D,
2.    E,
3.    F,
alle vertreten durch RA G,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadtrat von Zürich,
vertreten
durch RA H und/oder RA I,
Beschwerdegegner,
und
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch das Amt für Mobilität,
Mitbeteiligter,
betreffend Festsetzung Strassenprojekt,
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat von Zürich setzte am
6. Oktober 2021 das Strassenbauprojekt Kraftstrasse (Abschnitt Gladbach-
bis Toblerstrasse) gemäss den Projektplänen fest. Gleichzeitig wies er die
gemeinsam von der Baugesellschaft A (bestehend aus B, C und D), von E und
von F am 11. September 2020 erhobene Einsprache ab. Das Projekt sieht
einen neuen Velostreifen bergwärts (in Richtung Toblerplatz) sowie eine
Erneuerung der Tramgleise vor. Der motorisierte Individualverkehr (MIV) soll
bergwärts neu im Mischverkehr mit dem Tram geführt werden. Weiter sollen das
Trottoir auf der Ostseite bzw. bergwärts verbreitert und mit einer Baumreihe
bepflanzt sowie das gegenüberliegende Trottoir verschmälert werden. Zudem ist
der behindertengerechte Umbau der Bushaltestelle "Toblerstrasse"
geplant. In der erwähnten Einsprache wurde die Aufhebung des Strassenprojekts
beantragt. Eventualiter sei vom zusätzlichen Velostreifen, dem Mischverkehr und
der Trottoirverbreiterung bergwärts sowie der Trottoirverschmälerung talwärts
abzusehen. Weiter sei vorzumerken, dass das Projekt zufolge fehlender Auflage
die Bushaltestelle nicht umfasse.
II.
Gegen den stadträtlichen
Beschluss rekurrierten die Einsprechenden gemeinsam am 15. November 2021 an
den Regierungsrat des Kantons Zürich. Dieser wies ihren Rekurs mit Beschluss
Nr. 830 vom 5. Juli 2023 ab, soweit er darauf eintrat. Die Kosten des
Rekursverfahrens von Fr. 1'935.- auferlegte er den Rekurrierenden;
Parteientschädigungen sprach er nicht zu.
III.
A.
Die
Genannten gelangten mit Beschwerde vom 12. September 2023 an das
Verwaltungsgericht (Verfahren VB.2023.00528). Sie beantragten die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids, eventualiter die Rückweisung des
Projekts an die Stadt Zürich zur näher umschriebenen Modifikation; unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht verlangten sie einen
Augenschein und zusätzlich unabhängige Erhebungen in mehreren, namentlich
aufgeführten Punkten.
B.
Das
Tiefbauamt der Stadt Zürich ersuchte am 5. Oktober 2023 namens des
Stadtrats um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdeführenden. Die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons
Zürich erklärte am 10. Oktober 2023 namens des Regierungsrats den Verzicht
auf eine Stellungnahme und reichte die Verfahrensakten ein. In der Replik vom
13. November 2023 und der Duplik vom 27. November 2023 hielten die
Beschwerdeführenden bzw. die Stadt Zürich an den gestellten Anträgen fest. In
der Folge reichten die Beschwerdeführenden und die Stadt Zürich wechselseitig
weitere Bemerkungen zu den eingegangenen Eingaben ein. Ausserdem bestätigte die
Stadt Zürich  auf Schreiben der Beschwerdeführenden vom 27. Dezember
2023 hin  am 13. Januar 2024, dass ein altersbedingter Ersatz der
fraglichen Tramgleise während laufendem Rechtsverfahren unabhängig vom
betroffenen Strassenprojekt an alter Lage erfolge. Sie erklärte, mit einem
solchen Gleisersatz werde weder dargetan, dass kein öffentliches Interesse an
der umstrittenen Gleisverlegung mehr bestehe, noch werde das streitbetroffene
Strassenprojekt damit aufgegeben.
IV.
A.
Am 11. Februar
2025 reichte das Amt für Mobilität der Volkswirtschaftsdirektion dem
Verwaltungsgericht den Beschluss des Regierungsrats Nr. 124 vom 5. Februar
2025 ein, womit dieser das umstrittene Strassenprojekt im Sinn von § 45
Abs. 3 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG;
LS 722.1) genehmigt hatte. Die Beschwerdeführenden nahmen zu dieser
Eingabe am 18. Februar 2025 Stellung. Mit Präsidialverfügung vom 19. Februar
2025 wurde den Beschwerdeführenden Frist zur Anfechtung des
Regierungsratsbeschlusses vom 5. Februar 2025 angesetzt. Am 24. März
2025 erhoben die vorgenannte Baugesellschaft A, E und F gemeinsam
Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen den Regierungsratsbeschluss vom 5. Februar
2025. Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der
Genehmigung des Strassenprojekts. Eventualiter sei die Genehmigung unter
Einladung der Vorinstanz aufzuheben, den Stadtrat Zürich zu einer
Projektänderung mit einzeln bezeichneten Punkten anzuweisen. Weiter verlangten
sie unter anderem, das Verfahren sei bis zur Veröffentlichung des
Genehmigungsentscheids zu sistieren. Sie wiederholten auch die prozessualen
Anträge aus der Beschwerde vom 12. September 2023 im Verfahren
VB.2023.00528. Ausserdem stellten sie Antrag auf Überwälzung der Kosten beider
Verfahren und des Rekursverfahrens an die Vorinstanzen und auf Zusprechung
einer Parteientschädigung. Für diese Beschwerde wurde das Verfahren VB.2025.00196
angelegt.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 27. März 2025 wurden die Beschwerdeverfahren
VB.2023.00528 und VB.2025.00196 vereinigt. Das Amt für Mobilität schloss am 29. April
2025 namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde im Verfahren
VB.2025.00196, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Zürich (Tiefbauamt)
ersuchte am 12. Mai 2025 um Abweisung dieser Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. In der Replik vom 12. Juni
2025 hielten die Beschwerdeführenden an ihren Begehren fest. Am 2. Juli
2025 und 4. Juli 2025 liessen der Regierungsrat und die Stadt Zürich
erklären, sie würden auf Vernehmlassung verzichten. Mit Schreiben vom 2. Oktober
2025 brachten die Beschwerdeführenden vor, die Stadt Zürich nehme
Reparaturarbeiten an der Kanalisation auf der betroffenen Strassenstrecke vor
und habe während der Bauarbeiten den MIV auf die talwärtige Tramspur geleitet,
wobei der Verkehr auch mit dieser Massnahme perfekt funktioniere. Am 14. Oktober
2025 und 20. Oktober 2025 liessen der Regierungsrat bzw. die Stadt Zürich
auf Bemerkungen zu dieser Eingabe verzichten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die Stadt Zürich
ist unabhängig von der überkommunalen Bedeutung einer Strasse auf ihrem Gebiet
für deren Erstellung und Ausbau zuständig (§ 6 Abs. 1 und § 43
Abs. 1 StrG). Gemäss § 45 Abs. 2 StrG setzt der Stadtrat von
Zürich Projekte von Strassen von überkommunaler Bedeutung  wie die
Kraftstrasse  fest. Sein Beschluss kann mit Rekurs an den Regierungsrat
weitergezogen werden. Gegen dessen Rekursentscheid steht die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
offen. Ausserdem bedarf die Projektfestsetzung des Stadtrats von Zürich für
eine Strasse mit überkommunaler Bedeutung einer Genehmigung durch den
Regierungsrat gemäss § 45 Abs. 3 StrG. Letztere ist direkt mit
Beschwerde beim Verwaltungsgericht anfechtbar (vgl. § 41 Abs. 2 StrG
in Verbindung mit § 41 Abs. 1 VRG). Demzufolge ist das
Verwaltungsgericht zuständig für die Beurteilung sowohl der Beschwerde vom 12. September
2023 gegen den Rekursentscheid betreffend die Projektfestsetzung als auch der
Beschwerde vom 24. März 2025 gegen den Genehmigungsentscheid bei diesem
Strassenprojekt.
1.2
1.2.1
Gemäss der
Rechtsprechung des Bundesgerichts ist eine Trennung von Rechtsmittel- und
Genehmigungsverfahren für ein Strassenprojekt in der Stadt Zürich bei einer
Strasse von überkommunaler Bedeutung zwar nicht bundesrechtswidrig. Der
Genehmigungsentscheid muss aber in Nachachtung von Art. 25a und 26 des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) spätestens im Rahmen des Verfahrens
vor der letzten kantonalen Rechtsmittelinstanz eingeholt und unter Wahrung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) in die Beurteilung mit einbezogen
werden (BGr, 19. Juni 2023, 1C_370/2022, E. 2.2).
1.2.2
Die
regierungsrätliche Genehmigung vom 5. Februar 2025 ist vollumfänglich und
vorbehaltlos erfolgt. Darüber hinaus geht aus dem kommunalen
Festsetzungsentscheid hervor, dass bereits dort nur die Einsprachen der
vorliegenden Beschwerdeführenden zu beurteilen waren; die übrigen Einsprachen
wurden als gegenstandslos abgeschrieben. Im Rahmen der Prüfung der
Sachurteilsvoraussetzungen im vorliegenden Fall ist zu beachten, dass eine
Publikation des Genehmigungsentscheids zur Auslösung von Rechtsmittelfristen
aufgrund der Sonderregelung in § 16 und § 17 StrG  im
Unterschied zu § 5 Abs. 3 PBG  nicht nötig ist. Vielmehr genügt
es im konkreten Fall, dass den Beschwerdeführenden mit Präsidialverfügung Frist
zur Anfechtung des Genehmigungsentscheids angesetzt worden ist. Vor diesem
Hintergrund bestand auch kein Anlass für die von den Beschwerdeführenden
beantragte Verfahrenssistierung bis zu einer allfälligen Publikation der
Genehmigung; im Übrigen wird dieses Begehren mit dem vorliegenden Urteil
gegenstandslos.
1.2.3
Für künftige Fälle
muss hingegen eine hinreichende Koordination zwischen Genehmigungs- und
Rekursentscheid auf Stufe Regierungsrat bereits vorgängig zum
verwaltungsgerichtlichen Verfahren erfolgt sein bzw. ein entsprechender
Endentscheid im Sinn von § 19a Abs. 1 VRG vorliegen, damit das
Verwaltungsgericht auf ein Rechtsmittel eintritt. Es kann nicht Aufgabe des
Verwaltungsgerichts sein, in genereller Weise während laufendem
Beschwerdeverfahren für die Koordination des regierungsrätlichen Rekurs- und
Genehmigungsverfahrens bei Strassenprojekten zu sorgen. Deshalb behält sich das
Verwaltungsgericht vor, künftig auf Beschwerden gegen nicht genehmigte
Projektfestsetzungen ohne prozessuale Weiterungen nicht mehr einzutreten.
1.3
Die Legitimation
zur Erhebung einer Einsprache gegen ein Strassenprojekt richtet sich nach
§ 17 Abs. 1 StrG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG. Danach
ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Legitimation
ist als Prozessvoraussetzung von Amtes wegen zu prüfen, wobei es der
beschwerdeführenden Partei nach Massgabe des kantonalen Prozessrechts obliegt,
ihre Legitimation zu substanziieren (vgl. VGr, 11. Januar 2024,
VB.2023.00238, E. 2.2 und 2.3; 28. April 2022, VB.2021.00601,
E. 2.1). Die Beschwerdeführerin 1 setzt sich aus Einzelpersonen
zusammen, denen die überbaute Liegenschaft Kat.-Nr. 01 an der Talseite der
Kraftstrasse im streitbetroffenen Abschnitt im Miteigentum gehört. Auch die
Beschwerdeführenden 2 und 3 sind Eigentümer von überbauten Liegenschaften
auf dieser Strassenseite im Projektperimeter. Im Hinblick auf die Legitimation
ist zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung zur Ergreifung eines
Rechtsmittels befugt ist, wer Strassenlärmimmissionen deutlich wahrnehmen kann,
auch wenn keine Belastungsgrenzwerte überschritten sind (BGr, 27. Mai 2020,
1C_352/2019, E. 3.3). Die Beschwerdeführenden beanspruchen die
Beschwerdebefugnis, weil sie sich insbesondere daran stossen, dass das
umstrittene Strassenprojekt  trotz vorbestehender
Strassenlärmerleichterungen bei ihren Liegenschaften  nicht mit einer
Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit verbunden worden ist. Vielmehr führe das
Projekt wegen der Spurverschiebungen zu einer Verstärkung des Strassenlärms auf
ihrer Seite. Der Beschwerdegegner hat im Rekursverfahren vor dem Regierungsrat
bestätigt, dass der Stadtrat mit Beschluss vom 25. Mai 2016 rechtskräftig
Sanierungserleichterungen für die Kraftstrasse gewährt hat und diese Anlage die
Immissionsgrenzwerte in der Umgebung überschreitet. Demzufolge ist die
Beschwerdelegitimation gegeben.
1.4
Da auch die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden rügen, der
Regierungsrat habe den beantragten Augenschein zu Unrecht unterlassen. Zudem
verlangen sie die Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht.
Im Rekursentscheid wurde festgehalten, dass die entscheidrelevanten Tatsachen
sich mit hinreichender Deutlichkeit aus den Akten ergäben. Vorliegend ist die
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts ausreichend aus den Akten
möglich, namentlich aus den umfangreichen Projektunterlagen, sowie aus
allgemein zugänglichen Informationsbeständen im GIS, und es bedarf keines
Augenscheins. Der Begründung im Rekursentscheid kann beigepflichtet werden. Es
ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat auf die Durchführung eines
Augenscheins verzichtet hat. Folglich wurde das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführenden insofern nicht verletzt. Aus diesen Gründen erübrigt sich
auch die Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht (§ 70
in Verbindung mit § 7 Abs. 1 VRG).
3.
3.1
In der Sache
machen die Beschwerdeführenden geltend, das Strassenprojekt sei in Verletzung
des Koordinationsgebots nicht mit einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit
auf 30 km/h verbunden worden. Beim umstrittenen Strassenprojekt sei von
einer in lärmrechtlicher Hinsicht mindestens wesentlichen Änderung der
Kraftstrasse auszugehen. Jedenfalls werde damit eine Pflicht zur
lärmrechtlichen Nachsanierung ausgelöst. Umso weniger sei für die bereits
übermässig lärmgeplagten Beschwerdeführenden an der Talseite der Strasse
hinnehmbar, dass die geplante Verschiebung von Verkehrsachsen im Rahmen des
Strassenprojekts gegen diese Strassenseite hin zu einer Verstärkung des Verkehrslärms
führe. Mithin sei das Strassenprojekt aufzuheben.
Der Beschwerdegegner behauptet
hingegen, das umstrittene Strassenprojekt bilde bloss eine unwesentliche
Änderung der Strassenanlage. Von daher stellt er eine Verpflichtung zur
Nachsanierung bzw. zur Koordination mit einer Temporeduktion im vorliegenden Verfahren
in Abrede. Ergänzend führt er aus, der Stadtrat von Zürich habe am 1. Dezember
2021 einen Grundsatzentscheid zur Reduktion der Höchstgeschwindigkeit auf dem
bestehenden Tempo-50-Strassennetz gefällt ("Konzept Strassenlärmsanierung
dritte Etappe"). Danach sei für die Kraftstrasse eine Herabsetzung auf
Tempo 30 vorgesehen. Dieser Beschluss entbinde aber nicht davon, die für
eine lokale Verkehrsanordnung notwendigen Gutachten einzuholen und jeweils die
entsprechende Verfügung zu erlassen. Die Publikation dieser Verfügung sei für 2025,
spätestens 2026 geplant, eine allfällige Umsetzung von Tempo 30 auf der
Kraftstrasse im besten Fall per Fahrplanwechsel 2028/2029. Eine Koordination
sei nicht nötig, weil die Umgestaltung der Kraftstrasse bei Tempo 30 nicht
anders projektiert würde. Das Strassenprojekt würde durch eine Koordination mit
der Frage der Temporeduktion unnötig verzögert.
3.2
Zu prüfen ist
vorab, welche lärmrechtlichen Grenzwerte der Anlagebetreiber der
projektbetroffenen Kraftstrasse einzuhalten hat. Die Frage hängt davon ab, ob
es sich beim geplanten Projekt um eine wesentliche Änderung einer Anlage
handelt.
3.2.1
Die
Umweltschutzgesetzgebung unterscheidet neue, geänderte und bestehende ortsfeste
Anlagen. Neue Anlagen dürfen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen
allein erzeugten Lärmimmissionen, vorbehältlich Erleichterungen, die
Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten (Art. 25 des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 [USG; SR 814.01]; vgl. auch Art. 7 Abs. 1
lit. b der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV;
SR 814.41]). Für Altanlagen sieht Art. 18 Abs. 1 USG vor, dass
sanierungsbedürftige Anlagen nur umgebaut oder erweitert werden dürfen, wenn
sie gleichzeitig saniert werden. Art. 8 LSV konkretisiert Art. 18 USG
und unterscheidet dabei wesentliche und unwesentliche Änderungen: Unwesentliche
Änderungen oder Erweiterungen lösen keine Sanierungspflicht für die bestehenden
Anlageteile aus (vgl. Art. 8 Abs. 1 LSV). Die Lärmimmissionen
wesentlich geänderter oder erweiterter Anlagen müssen die Immissionsgrenzwerte
einhalten (vgl. Art. 8 Abs. 2 LSV). Vorbehalten bleiben Art. 10
und 11 LSV für öffentliche oder konzessionierte ortsfeste Anlagen. Als
wesentliche Änderungen ortsfester Anlagen gelten Umbauten, Erweiterungen und
vom Inhaber der Anlage verursachte Änderungen des Betriebs, wenn zu erwarten
ist, dass die Anlage selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender
Verkehrsanlagen wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugt (Art. 8 Abs. 3
Satz 1 LSV). Der Wiederaufbau von Anlagen gilt in jedem Fall als
wesentliche Änderung (Satz 2).
3.2.2
Nach der
Rechtsprechung ist nicht einzig anhand der Lärmauswirkungen, sondern aufgrund
einer gesamthaften Betrachtung zu entscheiden, ob die Änderung gewichtig genug
ist, um als "wesentlich" im Sinn von Art. 8 LSV qualifiziert zu
werden. Neben den Lärmauswirkungen des Ausführungsprojekts ist auch zu
berücksichtigen, ob der Umbau die Bausubstanz erheblich verändert und
erhebliche Kosten verursacht und ob die Lebensdauer der Gesamtanlage mit dem
Umbau erheblich verlängert wird (vgl. BGE 150 II 547 E. 3.2.2; 141 II
483 E. 4.6). Ausserdem stellt die Rechtsprechung Änderungen von Anlagen in
bestimmten Fällen Neubauten gleich. Dies ist der Fall, wenn eine bestehende
Anlage in konstruktiver oder funktionaler Beziehung so weit verändert wird,
dass der weiter bestehende Teil der Anlage von geringerer Bedeutung erscheint
als der erneuerte Teil (sog. übergewichtige Erweiterung; vgl. BGE 150 II 547
E. 3.2.3; 141 II 483 E. 3.3.3).
3.2.3
Bisher bestehen
auf der Kraftstrasse in der Strassenmitte eigene Spuren (mit Tramgleisen) in
beide Richtungen für den öffentlichen Verkehr; diese sind zusammen 5,60 m
breit. Daran schliesst der Zweirichtungsverkehr für den MIV (je rund 3 m
breite Spur) an. Die Fahrspuren für den öV und den MIV sind lediglich durch
Bodenmarkierungen auf der Fahrbahn getrennt. Auf beiden Strassenseiten
erstreckt sich ein Trottoir (etwa 2,50 m breit). Die Strassenbreite
beträgt insgesamt 16,50 m. Gemäss dem kommunalen Festsetzungsentscheid vom
6. Oktober 2021 soll auf der östlichen Strassenseite bzw. bergwärts ein
neuer Radstreifen mit einer Breite von 1,70 m markiert und dort zusätzlich
im Trottoirbereich eine Baumreihe gepflanzt werden. Um den dafür benötigten
Platz im Strassenraum zu schaffen, soll der MIV bergwärts neu im Mischverkehr
mit dem Tram geführt werden. In der Umsetzung wird für den Gehweg auf dem
Trottoir der Bergseite eine Breite von 1,80 m und für die Baumreihe eine
Breite von 1,50 m veranschlagt. Das bergseitige Trottoir soll damit auf
insgesamt 3,30 m verbreitert werden. Die daran anschliessende
Strassenfläche weist im Querschnitt neu den Radstreifen bergwärts von 1,70 m,
die Spur von 3,30 m für den Mischverkehr MIV/öV bergwärts, die Spur von 3,05 m
für den öV talwärts und die Spur von 3 m für den MIV (mit Veloverkehr)
talwärts auf. Für das Trottoir auf der westlichen bzw. Talseite verbleibt eine
Breite von 2,15 m. Die Anlage einer Velohauptroute unter anderem zwischen
Kirche Fluntern und Zoo ist mit kurzfristigem Realisierungshorizont im
regionalen Richtplan Stadt Zürich vorgesehen.
3.2.4
Im
Rekursentscheid vom 5. Juli 2023 wurde erwogen, es sei bei den geplanten
Massnahmen nicht mit einer wesentlich höheren Strassenlärmbelastung oder einer
Kapazitätssteigerung zu rechnen. Auch der Umfang der strassenbaulichen
Massnahmen und die Projektkosten kämen keiner wesentlichen Änderung gleich.
Ebenso dürfte die verlängerte Lebensdauer der geänderten Strasse tendenziell
nicht als wesentlich einzustufen sein. Insgesamt sei keine wesentliche Änderung
der Strassenanlage anzunehmen. Im Einzelnen würden sich die Kosten des
Strassenprojekts auf rund 5,75 Mio. Franken belaufen; der Anteil für den
Strassenbau mache rund 1,68 Mio. Franken aus. Der Regierungsrat legte
sodann dar, im Projektperimeter würden der Fahrbahn- bzw. Trottoirbelag und die
Randsteine ersetzt sowie die Tramgleise erneuert. Zudem erfolge eine Erneuerung
der Versorgungsleitungen. Für die Arbeiten würden punktuell nicht bloss der
Deckbelag, sondern auch die Strassenfundation ersetzt. Für die Beurteilung, ob
eine wesentliche Änderung vorliege, stellte der Regierungsrat hauptsächlich auf
die strassenbaulichen Massnahmen ab, ohne näher auf die Tragweite der
Gleiserneuerung einzugehen. Die Neuaufteilung des Strassenquerschnitts
verändere den Charakter des Strassenraums in beachtlichem Masse. Dennoch könne
die Gesamtheit der mit dem Projekt verbundenen Eingriffe nicht mit einem Ersatz
des Strassenkoffers gleichgesetzt werden. Das vorliegende Projekt beschränke
sich im Wesentlichen auf eine Instandsetzung der Strasse mit einem Ersatz des
Deckbelags, der spätestens nach 25 Jahren eine erneute Sanierung erfordern
werde.
3.2.5
Der
Regierungsrat hat sich an den massgeblichen Kriterien orientiert. In der
Gesamtwürdigung kann ihm indessen nicht gefolgt werden. Aus dem erwähnten
Auflageplan Normalprofil geht hervor, dass die Tramgleise bei beiden Spuren je rund
20 cm gegen die Strassenaussenseite hin verschoben werden sollen. Im
Festsetzungsentscheid vom 6. Oktober 2021 wurde erläutert, dass die
bestehenden Gleisabstände nicht mehr den heutigen Normen entsprächen. Die
Gleise würden so gespreizt, dass sie in der allgemeinen Breite der Fahrspur von
3 m zu liegen kämen. Infolge der veränderten Lage der Tramgleise müssten
auch die Fahrleitungen verschoben werden. Vorliegend braucht nicht erörtert zu
werden, inwiefern es vor dem Eisenbahnrecht standhält, eine Änderung bei
Anlagen für den Tramverkehr integriert in ein kantonales bzw. kommunales
Strassenprojekt zu bewilligen (vgl. dazu allgemein BGE 145 II 218 E. 4.1;
127 II 227 E. 4a sowie insbesondere BVGr, 14. Juli 2015, A-5160/2014,
E. 4.4 zu einem Fall betreffend Tramgleise in der Stadt Zürich). Sofern
das umstrittene Strassenprojekt Änderungen an Tramanlagen umfassen soll, ist es
geboten, letztere auch bei der Tragweite der strassenbaulichen Massnahmen für
das Lärmschutzrecht zu berücksichtigen, zumal eine Verschiebung der Lage von
Tramgleisen und Fahrleitungen von Bedeutung für den Immissionsschutz der
Strassenanstösser ist. Somit sind vorliegend die gesamten Kosten des
Strassenprojekts als massgeblich zu erachten. Dem Auflageplan Normalprofil
lässt sich entnehmen, dass im Bereich der Tramtrassees Anpassungen an der
Fundationsschicht vorgesehen sind. Entgegen dem Regierungsrat können die im
Streit liegenden Massnahmen nicht im Wesentlichen als Unterhaltsarbeiten
angesehen werden. Auch wenn die Kosten noch nicht jenen eines Neu- oder
Wiederaufbaus nahekommen sollten, führen sie zu einer erheblichen Verlängerung
der Lebensdauer der Gesamtanlage. Diese Massnahmen stehen baulich auch in einem
inneren Zusammenhang zur Verschiebung der Fahrspuren für den MIV gegen die
Talseite der Strasse hin. Stark ins Gewicht fällt dabei die neue Führung der
Fahrspur bergwärts für MIV und Tram im Mischverkehr; dadurch rückt der MIV rund
3 m gegen die Talseite der Strasse hin. Auch bei der Spur für den MIV (mit
Veloverkehr) talwärts kommt es im Umfang von etwa 40 cm zu einer
seitlichen Verschiebung, verbunden mit der dortigen Trottoirverschmälerung.
Selbst wenn die Umsetzung des Strassenprojekts nicht zu einer wahrnehmbaren
Zunahme des Strassenlärms für die Wohnliegenschaften auf der Talseite führen
sollte, bildet es in der Summe der umstrittenen Massnahmen eine wesentliche
Änderung in lärmrechtlicher Hinsicht. Unter diesen Umständen kommt es nicht
darauf an, ob der Rekursentscheid vom 5. Juli 2023, der für die Annahme
einer nicht wahrnehmbaren Lärmzunahme wegen des Projekts auf die Lärmberechnung
des städtischen Tiefbauamts und den diese stützenden Bericht des kantonalen
Tiefbauamts vom 6. September 2022 abstellt, insoweit an
Sachverhaltsmängeln leidet. In antizipierter Beweiswürdigung kann daher im
vorliegenden Zusammenhang von der Einholung des beantragten Lärmgutachtens
abgesehen werden.
3.2.6
Vielmehr ist
zusammengefasst das betroffene Strassenprojekt als wesentliche Änderung der
Anlage zu qualifizieren. Deshalb ist eine Pflicht zur Überprüfung einer
lärmrechtlichen Nachsanierung gegeben.
3.3
Wie dargelegt,
muss eine wesentlich geänderte Anlage die Immissionsgrenzwerte einhalten (vgl.
oben E. 3.2.1). Würde die Sanierung unverhältnismässige
Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen oder stehen ihr überwiegende
Interessen entgegen, können Erleichterungen gewährt werden (Art. 17 USG
und Art. 14 LSV). Die Gewährung von Erleichterungen zur Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte in einer bestimmten Situation ist eine
Ausnahmebewilligung, deren Erteilung nur in Sonderfällen erfolgen darf und
restriktiv gehandhabt werden muss. Bei Geschwindigkeitsreduktionen und beim
Einbau lärmarmer Strassenbeläge handelt es sich um bewährte Massnahmen an der
Quelle, die zu prüfen und soweit verhältnismässig umzusetzen sind (BGr,
16. Juni 2020, 1C_350/2019, E. 4.1 und 4.3.4 mit Hinweisen). Dem
Regelungskonzept von Art. 18 Abs. 2 USG liegt zugrunde, dass
Erleichterungen, wie sie für die Sanierung alter Anlagen gewährt werden können,
in der Regel wegfallen, sobald die Anlagen umgebaut oder erweitert werden.
Insofern wird die Sanierungspflicht im Fall einer wesentlichen Änderung verschärft.
Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten und kommen keine anderen
Möglichkeiten der Lärmbegrenzung an der Quelle oder auf dem Übertragungsweg in
Betracht, so müssen Geschwindigkeitsbegrenzungen ernsthaft geprüft werden (vgl.
BGr, 20. April 2023, 1C_27/2022, E. 10.4 mit Hinweisen).
3.4
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts besteht dem Grundsatz nach eine aus
Art. 25a RPG und Art. 8 USG abgeleitete Koordinationspflicht zwischen
einer Temporeduktionsmassnahme sowie baulichen und gestalterischen Massnahmen
im Rahmen eines Strassenprojekts mitsamt Anordnung allfälliger Erleichterungen,
falls dahinter ein einheitliches Konzept der Lärmsanierung steht (VGr,
20. April 2023, VB.2022.00528, E. 5.3, publ. in BEZ 2023 Nr. 9
und in ZBl 125/2024 S. 83). Die rechtlichen Anforderungen an die
Lärmsanierungs- und Koordinationspflicht sind jedoch bei einer wesentlichen
Anlageänderung nicht anders bzw. nicht weniger umfassend als bei einem
"reinen" Sanierungsprojekt. Zur umfassenden Lärmsanierungspflicht
gehört insbesondere auch die Frage der Anordnung von Höchstgeschwindigkeiten
des Verkehrs (VGr, 6. November 2025, VB.2024.00670, E. 6.8.5).
3.5
Im vorliegenden
Fall ist die Projektfestsetzung zwar mit Verkehrsvorschriften verbunden worden.
Eine Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit wurde aber einstweilen
ausgeklammert, obwohl der Beschwerdegegner eine Überschreitung der
Immissionsgrenzwerte nicht in Abrede stellt. Dem Beschwerdegegner ist insoweit
eine Verletzung des Koordinationsgebots vorzuwerfen. Es stellt sich die Frage,
welches die Folgen dieser Rechtsverletzung sind. Der Stadtrat hat in dem vom
Beschwerdegegner erwähnten Grundsatzentscheid vom 1. Dezember 2021 bzw.
dem damit verbundenen Lärmsanierungskonzept eine künftige Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h bei der Kraftstrasse ins Auge gefasst
(oben E. 3.1). Das Verwaltungsgericht hat sich bereits im Urteil VB.2022.00546
vom 20. April 2023 mit diesem Gesamtkonzept im Zusammenhang mit einem
Strassenprojekt betreffend Lärmsanierung an der Stampfenbachstrasse befasst. Es
nahm zur Kenntnis, dass der Stadtrat sich bei verschiedenen Strassen für eine
Prüfung aussprach, ob für das Tram ein baulich abgetrenntes Trassee (sog.
unabhängiger Bahnkörper; UBK) realisierbar sei, um für das Tram die
Beibehaltung einer höheren Geschwindigkeit als für den MIV offenzuhalten (a.
a.
O., E. 6.1 und 6.4).
Im damaligen Fall erachtete das Verwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren als
nicht spruchreif für die Überprüfung einzelner Lärmsanierungsmassnahmen und
wies die Sache zur weiteren Untersuchung und Neubeurteilung an den Stadtrat
zurück (a.
a.
O., E. 6.6). Soweit
ersichtlich gehört die Kraftstrasse nicht zu den Strassen, bei denen gemäss dem
Beschluss vom 1. Dezember 2021 die Realisierbarkeit eines UBK geprüft
werden soll. Dies ändert allerdings nichts daran, dass der geplanten Einführung
des Mischverkehrs für MIV und Tram auf der bergwärts führenden Spur der
Kraftstrasse eine präjudizierende Wirkung für die Beurteilung künftiger
Temporeduktionsmassnahmen auf diesem Strassenabschnitt zukommt, indem künftig
eine einheitliche Höchstgeschwindigkeit für MIV und öV auf dieser Spur zugrunde
zu legen wäre. Im Übrigen ergibt sich aus den Vorbringen des Beschwerdegegners
im Beschwerdeverfahren, dass ein altersbedingter Ersatz der Tramgleise an alter
Lage nicht ausgeschlossen ist. Die Vorgabe im Richtplan, kurzfristig eine
Veloroute zum Zoo zu realisieren, kann nicht davon befreien, in diesem Rahmen
die Koordination mit einer Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit als
Lärmsanierungsmassnahme vorzunehmen, wenn sich eine solche Koordination
lärmrechtlich als geboten erweist. Insgesamt leidet die Projektfestsetzung
wegen der Rechtsverletzung im Zusammenhang mit der Koordinationspflicht betreffend
Lärmsanierung an einem grundlegenden Mangel. Dies muss zur Aufhebung der
Projektfestsetzung führen.
4.
4.1
Nach dem Gesagten
sind die Festsetzung des Strassenprojekts vom 6. Oktober 2021 und die
damit verbundenen regierungsrätlichen Entscheide vom 5. Juli 2023 und 5. Februar
2025, in Gutheissung der dagegen gerichteten Beschwerden, aufzuheben. Da die
streitige Festsetzung des Strassenprojekts bereits aus den vorstehend
dargelegten Gründen aufzuheben ist, braucht auf die weiteren Rügen der
Beschwerdeführenden nicht mehr eingegangen zu werden. Sodann sind die Kosten
des Rekursentscheids vom 23. Juli 2023 neu zu verlegen. Vor dem
Verwaltungsgericht unterliegt nicht nur der Beschwerdegegner, sondern auch der
Regierungsrat mit dem Begehren um Abweisung der Beschwerden. Im Ergebnis hätten
die auf Fr. 1'935.- bezifferten Rekurskosten je zur Hälfte dem
Beschwerdegegner und dem Regierungsrat auferlegt werden müssen.
4.2
Die Kosten für die
Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht sind a
usgangsgemäss
dem Beschwerdegegner und dem Regierungsrat je zur Hälfte aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
4.3
Die
Beschwerdeführenden haben ausgangsgemäss ebenfalls Anspruch auf eine
Parteientschädigung für das Rekurs- und die Beschwerdeverfahren (§ 17 Abs. 2
VRG). Hingegen steht dem unterliegenden Beschwerdegegner von vornherein keine
Parteientschädigung zu. Der Beschwerdegegner und der Regierungsrat sind zu
verpflichten, je zur Hälfte den Beschwerdeführenden eine angemessene
Parteientschädigung für das Rekurs- und die beiden Beschwerdeverfahren
auszurichten.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    In Gutheissung der Beschwerden werden der Entscheid
des Stadtrats von Zürich vom 6. Oktober 2021 betreffend das
Strassenbauprojekt Kraftstrasse sowie die Beschlüsse des Regierungsrats
Nr. 830 vom 5. Juli 2023 und Nr. 124 vom 5. Februar 2025 aufgehoben.
Die Kosten des Beschlusses Nr. 830
des Regierungsrats vom 5. Juli 2023 von Fr. 1'935.- werden je zur
Hälfte dem Beschwerdegegner und dem Regierungsrat auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    735.--
Zustellkosten,
Fr. 8'735.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner und
dem Regierungsrat je zur Hälfte auferlegt.
4.    Der Beschwerdegegner und der Regierungsrat werden
verpflichtet, je zur Hälfte den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 10'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) für das Rekursverfahren
und die Beschwerdeverfahren VB.2023.00528 und VB.2025.00196 zu bezahlen,
zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat;
c)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA);
d)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
e)    das Bundesamt
für Umwelt (BAFU);
f)     das Bundesamt
für Verkehr (BAV).