zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00442 · 2009-03-27 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage: Zonenkonformität. Einordnung. Interessenabwägung. Die geplante Basisstation besteht aus einem gut 25 m hohen Mast, an dem drei Dualbandantennen und vier Richtfunkrundantennen montiert werden sollen (E. 2). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts stellt eine gewöhnliche Mobilfunk-Basisstation keinen Betrieb im baurechtlichen Sinn dar und ist als blosse technische Infrastrukturbaute auch in einer Wohnzone zonenkonform. Die geplante Mobilfunkanlage kann aufgrund ihrer Dimensionen nicht mehr als gewöhnliche Anlage qualifiziert werden. Sie geht weit über das hinaus, was zur üblichen Ausstattung einer reinen Wohnzone mit Infrastrukturanlagen gehört und ist deshalb nicht ohne Weiteres zonenkonform (E. 3.3). Bei der Beurteilung der Zonenkonformität verlangt das Verwaltungsgericht in ständiger Praxis, dass eine Baute oder Anlage nicht nur hinsichtlich der mit ihr verbundenen Immissionen, sondern auch von ihrer raumplanerischen Zweckbestimmung her in eine bestimmte Zone passt (E. 3.4). Die Beurteilung des Gemeinderats, die über 25 m hohe, ungewöhnlich grosse Anlage stelle in der eingeschossigen Wohnzone, in der nicht störende Betriebe zugelassen sind, einen eigentlichen Fremdkörper dar und passe deshalb nicht in diese Zone, ist vertretbar und keineswegs rechtsverletzend (E. 3.5). Die von der Baubehörde vertretene Auslegung ihres kommunalen Rechts ist auch mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Zonenkonformität von Mobilfunkanlagen vereinbar (E. 3.6). Einordnung (E. 4). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach die Konzentration von Mobilfunkantennen auf einen Standort zu befürworten sei, gilt für Mobilfunkanlagen, die ausserhalb der Bauzone erstellt werden sollen. Innerhalb der Bauzone erscheint es gerade im Hinblick auf eine genügende Einordnung zweckmässiger, ein grösseres Gebiet mit zwei kleineren Anlagen an verschiedenen Standorten zu versorgen. Ausserdem führt eine Konzentration auf wenige Standortezu einer Erhöhung der Strahlungsbelastung in der Umgebung, weshalb eine Zusammenlegung der Sendeanlagen auf wenige konzentrierte Standorte innerhalb der Bauzone nicht generell anzustreben ist (E. 5.3).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2009 VB.2008.00442
Zurich Verwaltungsgericht 27.03.2009 VB.2008.00442
Zurigo Verwaltungsgericht 27.03.2009 VB.2008.00442

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00442
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00442
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.03.2009
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage: Zonenkonformität. Einordnung. Interessenabwägung.
Die geplante Basisstation besteht aus einem gut 25 m hohen Mast, an dem drei Dualbandantennen und vier Richtfunkrundantennen montiert werden sollen (E. 2).
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts stellt eine gewöhnliche Mobilfunk-Basisstation keinen Betrieb im baurechtlichen Sinn dar und ist als blosse technische Infrastrukturbaute auch in einer Wohnzone zonenkonform. Die geplante Mobilfunkanlage kann aufgrund ihrer Dimensionen nicht mehr als gewöhnliche Anlage qualifiziert werden. Sie geht weit über das hinaus, was zur üblichen Ausstattung einer reinen Wohnzone mit Infrastrukturanlagen gehört und ist deshalb nicht ohne Weiteres zonenkonform (E. 3.3).
Bei der Beurteilung der Zonenkonformität verlangt das Verwaltungsgericht in ständiger Praxis, dass eine Baute oder Anlage nicht nur hinsichtlich der mit ihr verbundenen Immissionen, sondern auch von ihrer raumplanerischen Zweckbestimmung her in eine bestimmte Zone passt (E. 3.4). Die Beurteilung des Gemeinderats, die über 25 m hohe, ungewöhnlich grosse Anlage stelle in der eingeschossigen Wohnzone, in der nicht störende Betriebe zugelassen sind, einen eigentlichen Fremdkörper dar und passe deshalb nicht in diese Zone, ist vertretbar und keineswegs rechtsverletzend (E. 3.5). Die von der Baubehörde vertretene Auslegung ihres kommunalen Rechts ist auch mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Zonenkonformität von Mobilfunkanlagen vereinbar (E. 3.6).
Einordnung (E. 4).
Die Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach die Konzentration von Mobilfunkantennen auf einen Standort zu befürworten sei, gilt für Mobilfunkanlagen, die ausserhalb der Bauzone erstellt werden sollen. Innerhalb der Bauzone erscheint es gerade im Hinblick auf eine genügende Einordnung zweckmässiger, ein grösseres Gebiet mit zwei kleineren Anlagen an verschiedenen Standorten zu versorgen. Ausserdem führt eine Konzentration auf wenige Standorte zu einer Erhöhung der Strahlungsbelastung in der Umgebung, weshalb eine Zusammenlegung der Sendeanlagen auf wenige konzentrierte Standorte innerhalb der Bauzone nicht generell anzustreben ist (E. 5.3).
Abweisung.
Stichworte:
AUSLEGUNG
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
EINORDNUNG
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
INFORMATIONSFREIHEIT
INTERESSENABWÄGUNG
MOBILFUNKANLAGE
MOBILFUNKANTENNE
ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT
VERSORGUNG
WOHNZONE
ZONENKONFORMITÄT
Rechtsnormen:
Art. 19 BZO Maur
§ 49a Abs. III PBG
§ 52 PBG
§ 238 Abs. I PBG
Art. 22 Abs. II lit. a RPG
Publikationen:
BEZ 2009 Nr. 29 S. 40
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2008.00442
Entscheid
der 1. Kammer
vom
27. März 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretärin
Tanja Pekeljevic.
In Sachen
I AG,
vertreten durch RA Q,
Beschwerdeführerin
,
gegen
1.
Gemeinderat Maur,
2.
A
,
3.
B
,
4.
C
,
5.
D
,
6.
E
,
7.
F
,
2–7 vertreten durch RA R
,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Am 19. Februar 2007 verweigerte der Gemeinderat Maur
der I AG die Baubewilligung für eine Mobilfunk-Basisstation auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse 02 in Maur .
II.
Den hiergegen von der I AG erhobenen Rekurs wies die
Baurekurskommission III nach einem Augenschein am 20. August 2008 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 22. September 2008 liess die I AG
dem Verwaltungsgericht beantragen, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die
Antennenanlage sei zu bewilligen, eventualiter sei die Angelegenheit an die
Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Gemeinderats Maur. In verfahrensrechtlicher
Hinsicht beantragt sie die Durchführung eines Augenscheins. Am
29. September 2008 reichte sie einen technischen Bericht für den geplanten
Antennenstandort ein.
Die Vorinstanz schloss am 3. Oktober 2008 auf
Abweisung der Beschwerde. Am 27. Oktober 2008 beantragte die private
Beschwerdegegnerschaft die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Der Gemeinderat Maur
verzichtete am 19. November 2008 auf die Stellung von formellen Anträgen.
Mit Präsidialverfügung vom 29. Januar 2009 erhielten
die Parteien die Gelegenheit, sich zur Frage der Zonenkonformität der streitigen
Antennenanlage zu äussern. Die eingegangenen Stellungnahmen wurden der
jeweiligen Gegenpartei zur Kenntnisnahme zugestellt. Am 23. März 2009
ersuchte die private Beschwerdegegnerschaft um Fristansetzung zur Stellungnahme
zu der Eingabe der Beschwerdeführerin.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Die Vorinstanz
hat am 4. Juni 2004 einen Augenschein im Beisein der Parteien
durchgeführt. Auf die bei dieser Gelegenheit gewonnen Erkenntnisse darf auch im
vorliegenden Beschwerdeverfahren abgestellt werden (RB 1981 Nr. 2). Da
sich der massgebliche Sachverhalt aufgrund dieses Augenscheins, der Fotografien
in den übrigen Akten und der Pläne mit ausreichender Deutlichkeit ergibt, kann
auf die Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Augenscheins verzichtet
werden (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen).
1.2
Wie sich
aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, ist die Beschwerde abzuweisen. Es
konnte deshalb darauf verzichtet werden, der privaten Beschwerdegegnerschaft
eine Frist zur Stellungnahme zur Eingabe der Beschwerdeführerin vom
16. März 2009 anzusetzen.
2.
Die geplante Basisstation besteht aus einem 25,45 m
hohen Mast (inkl. Fundament), dessen Durchmesser am Mastfuss 0,8 m und an
der Mastspitze 0,35 m beträgt. Es ist vorgesehen, drei Dualbandantennen in
der Grösse 1,32 m x 0,26 m x 0,14 m sowie vier Richtfunkantennen
mit einem Durchmesser von je 0,7 m zu montieren. Beim Mastfuss soll ein
sogenannter BTS-Technikcontainer mit einer Höhe von 2,7 m und einer
Grundfläche von 8 m
2
erstellt werden, in welchem die für den Betrieb der Basisstation notwendigen
Einrichtungen der Anlagesteuerung untergebracht werden sollen.
3.
3.1
Die
kommunale Baubehörde verweigerte die Baubewilligung unter anderem mit der
Begründung, die projektierte Mobilfunk-Basisstation ordne sich nicht
ausreichend in die bauliche Umgebung ein und sei nicht zonenkonform. Die
Vorinstanz hat die Bauverweigerung hinsichtlich der Einordnung geschützt und
ist auf die Frage der Zonenkonformität nicht weiter eingegangen. Da die
Zonenkonformität eine wesentliche Grundanforderung an alle Bauten darstellt,
rechtfertigt es sich, auf diesen Aspekt im Zusammenhang mit der hier
umstrittenen Mobilfunkanlage einzugehen.
3.2
Mobilfunkanlagen
sind als Infrastrukturanlagen im Baugebiet nicht generell und unabhängig von
ihrem Verwendungszweck zulässig. Auch bei ihnen ist im ordentlichen Baubewilligungsverfahren
zu prüfen, ob sie dem Zweck der betreffenden Nutzungszone entsprechen
(Art. 22 Abs. 2 lit. a
des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979
; BGE 133 II 321 E. 4.3.1;
VGr, 13. März 2008, VB.2007.00468, E. 3, www.vgrzh.ch).
Die Mobilfunkantenne soll in der Wohnzone W1 errichtet
werden. Gemäss § 52
des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (
PBG) sind Wohnzonen in erster
Linie für Wohnbauten bestimmt; dieser Nutzweise zugerechnet werden auch
Arbeitsräume, die mit einer Wohnung zusammenhängen und in einem angemessenen
Verhältnis zur eigentlichen Wohnfläche stehen (Abs. 1). Mässig störende
Betriebe sind gestattet, wo die Bau- und Zonenordnung sie zulässt; stark
störende und solche, die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, sind unzulässig
(Abs. 3).
Nach § 49a Abs. 3 PBG
(in der Fassung vom
1. September 1991) kann in der Bau- und Zonenordnung für ganze Zonen,
gebietsweise oder für einzelne Geschosse die Nutzung zu Wohnzwecken oder
gewerblichen Zwecken zugelassen, vorgeschrieben oder beschränkt werden.
Die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Maur vom 15. Januar 2001 (BZO)
lässt in Wohnzonen nicht störende Betriebe zu (Art. 19 BZO).
Mit § 49a Abs. 3 PBG wird ausdrücklich eine kommunale
Regelungskompetenz begründet, auf die sich Art. 19 BZO betreffend
zulässigen Nutzweisen in Wohnzonen stützen kann. Die Auslegung von solchen
kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Vorschriften durch die Gemeindebehörden
ist nach ständiger Rechtsprechung zu schützen, wenn sie vertretbar und nicht
rechtsverletzend ist; die kantonalen Rechtsmittelinstanzen haben sich deshalb
bei der Überprüfung zurückzuhalten (RB 1981 Nr. 20; VGr, 19. Mai
1988, BEZ 1988 Nr. 14 E. 1h).
3.3
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts stellt eine
gewöhnliche
Mobilfunk-Basisstation keinen Betrieb im baurechtlichen Sinn dar und ist als
blosse technische Infrastrukturbaute auch in einer Wohnzone zonenkonform (RB
1998 Nr. 96 = BEZ 1998 Nr. 21 = URP 1999, 179 ff.; VGr,
24. August 2000, BEZ 2000 Nr. 52, E. 5). Diese Rechtsprechung
beruht unter anderem auf der Überlegung, dass es sich bei Mobilfunkanlagen um
gesellschaftlich akzeptierte Begleiterscheinungen der heutigen Zivilisation
handelt. Sie ist jedoch nur so weit tragfähig, als die Anlagen bzw. Anlageteile
einem tatsächlichen Bedürfnis zur lokalen Versorgung mit Mobilfunkdiensten
entsprechen (VGr, 25. April 2007, VB.2006.00210, E. 10.4,
www.vgrzh.ch). Die projektierte Mobilfunkanlage kann aufgrund ihrer Dimensionen
(vgl. E. 2) nicht mehr als gewöhnliche Anlage qualifiziert werden. Sie
geht weit über das hinaus, was zur üblichen Ausstattung einer reinen Wohnzone
mit Infrastrukturanlagen gehört und ist deshalb nicht ohne Weiteres zonenkonform.
3.4
Bezüglich
der im Hinblick auf die erlaubten Lärmeinwirkungen üblichen und seit je
getroffenen (typisierten) Differenzierung zwischen nicht, mässig und stark
störendem Gewerbe kommt seit dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 und der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986
dem kantonalen und kommunalen Recht keine selbstständige Bedeutung mehr zu. Die
Zulässigkeit von Betrieben richtet sich heute unter lärmschutzrechtlichen
Aspekten ausschliesslich nach dem Umweltschutzgesetz und seinen
Ausführungsbestimmungen. Soweit es um raum- und ortsplanerische Anliegen geht,
haben die erwähnten Kategorien von Betrieben ihre Bedeutung indessen nicht verloren
(BGE 123 II 560 E. 3c S. 566; 118 Ia 112 E. 1b; RB 1994
Nr. 73; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht,
3. A., Zürich 1999, Rz. 550 f.).
Bei der Beurteilung der Zonenkonformität verlangt das
Verwaltungsgericht in ständiger Praxis, dass eine Baute oder Anlage nicht nur
hinsichtlich der mit ihr verbundenen Immissionen, sondern auch von ihrer
raumplanerischen Zweckbestimmung her in eine bestimmte Zone passt. Auch
Betriebe, die nicht gegen das Umweltschutzgesetz und seine Ausführungsbestimmungen
verstossen, können in einer Zone zonenwidrig sein, wenn sie ihrem Charakter
nach nicht in eine solche Zone passen. Dieses Erfordernis gilt aufgrund der allgemein
gebotenen Übereinstimmung mit dem Zonenzweck auch dort, wo es in der Bau- und
Zonenordnung nicht ausdrücklich festgehalten ist (VGr, 24. Januar 1997,
BEZ 1997 Nr. 1 [mit Leitsatz publiziert in RB 1997 Nr. 65]).
3.5
In der
Bauverweigerung führte der Gemeinderat zur Frage der Zonenkonformität aus, der
Abdeckungsgrad der betreffenden Mobilfunkantenne reiche weit über das
Wohngebiet Maur hinaus. Es handle sich somit nicht um eine nur dem umliegenden
Wohnquartier dienende Einrichtung. Die entsprechend grösseren Auswirkungen
(Strahlenbelastung) auf die Anwohner seien mit dem Zonenzweck nicht vereinbar,
und die Mobilfunkantennenanlage sei damit in der Wohnzone nicht zonenkonform.
In seiner Rekursvernehmlassung ergänzte der Gemeinderat, die Mobilfunkanlage
sei als gewerbliche Anlage zu qualifizieren, die nicht in die Wohnzone W1 der
Gemeinde Maur passe. Das Bauvorhaben sprenge ganz offensichtlich den Rahmen,
welcher technischen Infrastrukturbauten innerhalb der Siedlungen ohne Weiteres
zugestanden werde, wie dies etwa bei Beleuchtungsmasten für die
Quartierstrassen, Transformatorenkästen oder auch Wertstoffsammelstellen
zutreffe.
In den Erläuterungen zu Art. 19 BZO wird
festgehalten, als nicht störend würden Betriebe gelten, die ihrem Wesen nach in
Wohnquartiere passten und keine erheblich grösseren Auswirkungen entfalteten,
als aus dem Wohnen entstehen. Die geplante Mobilfunkanlage soll ein über das Standortquartier
weit hinausreichendes Gebiet versorgen und kann deshalb als gewerbliche Anlage
qualifiziert werden. Die Beurteilung des Gemeinderats, die über 25 m hohe,
ungewöhnlich grosse Anlage stelle in der eingeschossigen Wohnzone einen
eigentlichen Fremdkörper dar und passe deshalb nicht in diese Zone, ist
vertretbar und keineswegs rechtsverletzend.
3.6
Die von
der Baubehörde vertretene Auslegung von Art. 19 BZO ist auch mit der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zur Zonenkonformität von Mobilfunkanlagen vereinbar. Das
Bundesgericht hat festgehalten, diese könnten innerhalb der Bauzonen nur als
zonenkonform betrachtet werden, soweit sie hinsichtlich Standort und
Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an
dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzonenland abdecken.
Zwar hat es erwogen, die Zonenkonformität einer Infrastrukturbaute könne unter
Umständen auch bejaht werden, wenn sie der Ausstattung der Bauzone als Ganzem
und nicht nur speziell dem infrage stehenden Bauzonenteil diene (BGE 133 II 321
E. 4.3.2). Dies mag beispielsweise für eine Mobilfunkanlage in einer in
Bezug auf Immissionen eher unempfindlichen Zone, wie zum Beispiel einer Gewerbe-
oder Industriezone, zutreffen, die darüber hinaus auch Teile einer Wohnzone abdeckt.
Dagegen ist es nicht denkbar, weite Teile eines Gemeindegebietes über eine
einzige Anlage in einer immissionsmässig empfindlichen Zone wie einer reinen
Wohnzone zu erschliessen, in der der Wohnqualität hohes Gewicht beigemessen wird.
Es ist auch nicht erforderlich, die Zonenkonformität von
Mobilfunkanlagen in Wohnzonen explizit zu regeln, wie es das Bundesgericht für
andere einschränkende Planungsvorschriften verlangt hat (BGE 133 II 353
E. 4.2). Die von der Baubehörde vorgenommene Auslegung der
Zonenvorschriften führt, anders als bei der vom Bundesgericht in BGE
133 II 353 beurteilten Bestimmung, nicht zu einem generellen Verbot
von Mobilfunkanlagen in Wohnzonen. Es sind nur solche Anlagen betroffen, die in
einer Wohnzone nicht mehr zur gewöhnlichen Ausstattung derselben gehören. Für
gewöhnliche Antennen gilt nach wie vor, dass sie auch in Wohnzonen gestattet
sind (vgl. E. 3.3). Auch die Einhaltung der Ziele der
Fernmeldegesetzgebung ist nicht gefährdet. Die Mobilfunkbetreiber können sich
auf die im Bundesrecht garantierte Informations- und Wirtschaftsfreiheit berufen
und geltend machen, eine bestehende Versorgungslücke könne nur mit der
geplanten Antenne geschlossen werden, weshalb die Anlage trotz der fehlenden
Zonenkonformität zu bewilligen sei (vgl. diesbezüglich die Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts bei ungenügender Einordnung von Mobilfunkanlagen: VGr,
15. Juni 2005, BEZ 2006 Nr. 10 [Leitsatz in RB 2005
Nr. 64]; VGr, 4. Juli 2007, VB.2007.00006, E. 4; 1. Oktober
2008, VB.2008.00285, E. 5, beide unter www.vgrzh.ch). Alsdann sind die
Anliegen des kantonalen Baurechts, hier die Einhaltung der Zonenkonformität,
den Interessen der betreffenden Mobilfunkbetreiberin und ihrer Kunden an der
Bereitstellung einer ausreichenden Mobilfunkversorgung im betreffenden Gebiet
gegenüberzustellen und gegeneinander abzuwägen (vgl. dazu unten, E. 5).
3.7
Insgesamt
ergibt sich damit, dass die von der Baubehörde vertretene Auslegung von
Art. 19 BZO vertretbar und jedenfalls nicht rechtsverletzend ist. Sie hat
die Bewilligung für die geplante Mobilfunkantenne damit zu Recht bereits wegen
der fehlenden Zonenkonformität verweigert.
4.
Wie bereits oben ausgeführt wurde, hat die Vorinstanz die
Bauverweigerung hinsichtlich der ungenügenden Einordnung der Mobilfunkanlage
geschützt.
4.1
Nach § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich
und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen
und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung
erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben.
Der Beurteilung, ob ein Bauvorhaben die
Gestaltungsanforderungen erfüllt, ist eine objektive Betrachtungsweise zugrunde
zu legen (VGr, 18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23 E. 4b/aa;
BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2, www.bger.ch). Dabei ist
eine umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr,
17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 17 E. 5 und 6b;
Haller/Karlen, Rz. 654).
4.2
Der Gemeinde steht bei der Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten
Gesetzesbegriffs "befriedigende Gesamtwirkung" ein besonderer bzw.
qualifizierter Beurteilungsspielraum zu (RB 1979 Nr. 10; BGr,
28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.4, www.bger.ch), was auch mit
einer relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit umschrieben wird (RB 1981
Nr. 20; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19).
Gemäss § 20 Abs. 1
des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (
VRG) ist die
Baurekurskommission grundsätzlich zur Ermessenskontrolle befugt, weshalb sie
neben der Rechtmässigkeit auch die Zweckmässigkeit eines kommunalen Entscheids
überprüfen kann. Soweit es jedoch um die Überprüfung eines kommunalen
Einordnungsentscheids geht, darf die Rechtsmittelinstanz wegen des qualifizierten
Beurteilungsspielraums der Gemeinde ihre eigene Beurteilung nicht an die Stelle
derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen, wenn deren Entscheid auf einer
vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht. Sie darf nur dann
einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich
nicht mehr vertretbar ist (vgl. BGr, 21. Juni 2005,
ZBl 107/2006, S. 430, E. 3.2, mit Bemerkungen von Arnold Marti;
RB 1981 Nr. 20, 1986 Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20
N. 19).
Das neben der Sachverhaltsüberprüfung (§ 51 VRG) auf
die Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht kann gemäss § 50
Abs. 2 lit. c VRG von vornherein nur bei Ermessensmissbrauch und
-überschreitung einschreiten.
4.3
Die
örtliche Baubehörde hat dem Bauvorhaben eine genügende Gestaltung abgesprochen,
weil der 25 m hohe Antennenmast die Wohnhäuser in der Wohnzone W1, in der
ein Voll- und ein Dachgeschoss zulässig sind, um mindestens 15 m überrage.
Des Weiteren befinde sich die Antennenanlage im Aussichtsbereich des Denkmals G
und des kommunalen Aussichtspunktes Nr. 03 an der M-Strasse im Gebiet H.
In der Rekursvernehmlassung ergänzte sie insbesondere, im stark durchgrünten
Quartier sei eine der Wohnzone W1 entsprechende Baustruktur vorhanden. Die
meisten Gebäude würden ein Vollgeschoss und ein Dachgeschoss, teilweise ein
natürlich anfallendes Untergeschoss aufweisen. Neben dieser einheitlichen
Bebauung müsse der gegen einen Meter dicke Antennenmast mit seinem wuchtigen
Aufbau in 25 m Höhe als völlig deplatziert empfunden werden. Die
Vorinstanz hat diese Beurteilung als vertretbar gewürdigt: Anlässlich des
Augenscheins habe sie festgestellt, dass sich eine derart gross dimensionierte
technische Anlage einordnungsmässig dramatisch auf die zumeist eingeschossigen
und eher kleinkubigen Wohngebäude im Nahbereich des strittigen Bauvorhabens
auswirken würde. Die Wohngebäude in der Umgebung des Baugrundstücks würden von
der geplanten Basisstation, deren höhenmässige Dimensionen deutlich über das
sonst in Wohnzonen übliche Mass hinausgingen, geradezu erdrückt. Objektiv nicht
nachvollziehbar sei dagegen die sehr gesuchte Argumentation der
Rekursgegnerschaft, das Streitobjekt werde sowohl das Denkmal G als auch den
kommunalen Aussichtspunkt Nr. 03 schmälern; diese beiden Objekte seien
dazu viel zu weit vom Baugrundstück entfernt. Insgesamt müsse das Bauvorhaben
aber wegen seiner sehr störenden Nahwirkung auf das unmittelbare bauliche Umfeld
als mit § 238 Abs. 1 PBG unvereinbar qualifiziert werden.
4.4
Das
streitbetroffene Wohngebiet hat, ohne besonders qualifiziert zu sein, wegen
seiner eher kleinkubigen Wohnbauten und der starken Durchgrünung eine gewisse
ästhetische Qualität. Die Vorinstanz hat berücksichtigt, dass vor allem die
Wohnhäuser im südlichen Teil der L-Strasse, der N-Strasse, der O-Strasse sowie
der K-Strasse betroffen sind. Sie hat sodann die Mitberücksichtigung des
Denkmals G und des Aussichtspunkts Nr. 03 zutreffenderweise abgelehnt. In
diesem für die Einordnung als massgeblich erkannten Umfeld kann die
ungewöhnlich grosse Antennenanlage, welche die Dimensionen der umliegenden
Einfamilienhäuser bereits höhenmässig deutlich sprengt und darüber hinaus wegen
des massiven Masts und den daran angebrachten drei Dualbandantennen und vier
ungewöhnlich grossen Richtfunkantennen besonders mächtig und auffällig wirkt,
in nachvollziehbarer und vertretbarer Weise als störender Fremdkörper gewürdigt
werden. Das gilt selbst dann, wenn für technische Infrastrukturanlagen, deren
Gestalt weitgehend durch ihre Funktion bestimmt wird, ein geringerer Massstab
angelegt wird; die bisherigen Entscheide des Verwaltungsgerichts, in denen
Mobilfunkanlagen in Wohnzonen zugelassen wurden, betrafen wesentlich kleinere
Anlagen, die im Gegensatz zur hier geplanten wenig in Erscheinung traten (RB
1998 Nr. 96 = BEZ 1998 Nr. 21; vgl. auch VGr, 25. April
2007, VB.2006.00201, E. 10, www.vgrzh.ch). In einem Entscheid vom
4. April 2007 hatte das Verwaltungsgericht die Bauverweigerung für eine
ähnlich dimensionierte Mobilfunkantenne auf einem Wohnhaus in einer Wohnzone zu
prüfen, und es hat die Beurteilung der Vorinstanzen, die wuchtige Anlage ordne
sich nicht genügend ein, geschützt (VGr, 4. April 2007, VB.2007.00006,
E. 3.4, www.vgrzh.ch). Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Baubehörde
habe sich von unsachlichen Motiven leiten lassen und missbrauche die Einordnungsvorschrift,
um politische Ziele durchzusetzen, ist deshalb ungerechtfertigt.
Auch die weiteren Einwände der Beschwerdeführerin lassen
die Beurteilung der Vorinstanzen nicht als rechtsverletzend erscheinen. Der
Einwand, das Baugrundstück sei stark unternutzt und eine zonengemässe
Überbauung mit einer Wohnbaute würde einordnungsmässig stärker ins Gewicht
fallen als die projektierte Antenne, überzeugt nicht. Die Einordnung eines
25 m hohen Antennenmastes mit drei Sende- und vier Richtfunkantennen kann
nicht mit der gestalterischen Wirkung einer Wohnbaute in der Wohnzone W1 verglichen
werden. Da sich die Einordnung des Bauvorhabens schon in Bezug auf die Nahwirkung
als ungenügend erweist, ist die Bauverweigerung unabhängig von der Fernwirkung
gerechtfertigt. Schliesslich legt die Beschwerdeführerin nicht detailliert dar
und ist auch nicht ersichtlich, wie die mangelhafte Einordnung der hohen
Antenne mit "geeigneten Umgebungsarbeiten" verbessert werden könnte.
Insgesamt erweist sich damit die Beurteilung des
Bauvorhabens unter dem Gesichtswinkel von § 238 Abs. 1 PBG als sachlich
vertretbar und ist jedenfalls nicht rechtsverletzend.
5.
Es bleibt zu prüfen, ob die Anlage trotz der fehlenden
Zonenkonformität und der ungenügenden Einordnung aus anderen Gründen zu
bewilligen ist.
5.1
Wie
bereits oben ausgeführt wurde, stehen den öffentlichen Interessen an der Einhaltung
der Zonenkonformität und einer guten Gestaltung der Bauten die Interessen der
Betreiber und Benützer des Mobilfunknetzes an der Bereitstellung einer ausreichenden
Mobilfunkversorgung gegenüber, für welche sich diese auf die
verfassungsrechtlich garantierte Informations- und Wirtschaftsfreiheit berufen
können. Zwischen diesen Interessen ist eine Abwägung vorzunehmen (VGr,
15. Juni 2005, VB.2005.00094, Leitsatz in RB 2005 Nr. 64,
E. 3.2; 4. Juli 2007, VB.2007.00006, E. 4; 16. Januar 2008,
VB.2007.00202, E. 3.4; 1. Oktober 2008, VB.2008.00285, E. 5,
alle unter www.vgrzh.ch). Dabei muss, was hier nicht infrage steht, die
Grundversorgung mit Post- und Fernmeldediensten gewährleistet bleiben und darf
die Anwendung des kantonalen Baurechts nicht dazu führen, dass die durch die
Erteilung der Mobilfunkkonzession an die Beschwerdeführerin angestrebte weitgehende
Abdeckung der Bevölkerungszentren mit Mobilfunkdiensten vereitelt wird.
5.2
Ausgehend
von diesen Grundsätzen hat die Vorinstanz erwogen, es gehöre zu den Zielsetzungen
jeder Mobilfunkbetreiberin, ihrer Kundschaft eine möglichst umfassende und zu
jeder Zeit störungsfreie und lückenlose GSM- und UMTS-Mobilfunkkommunikation zu
ermöglichen. Dies werde aber weder von der Fernmeldegesetzgebung noch in den
Mobilfunkkonzessionen verlangt. Letztere würden bei den GSM-Netzen einen
Abdeckungsgrad von 95 % vorschreiben. Dass dieser Wert mit der bestehenden
Netzstruktur hier nicht eingehalten werden könne, werde von der
Beschwerdeführerin nicht behauptet. Die interaktive Netzabdeckungskarte der
Beschwerdeführerin zeige denn auch in diesem Bereich eine 100 %-Versorgung
auf der J-Strasse. Bei UMTS verlangten die Konzessionsbestimmungen einen
Abdeckungsgrad von lediglich 50 % der Bevölkerung. Dieser Abdeckungsgrad beziehe
sich aber nicht anteilsmässig auf einzelne Gebiete oder Gemeinden, sondern sei
im Rahmen einer grossflächigeren Betrachtungsweise von Relevanz. Obwohl auf der
J-Strasse nur südlich der Autobahn ein betriebsfähiges UMTS-Netz vorhanden sei,
werde die konzessionsgemässe gesamtschweizerische Abdeckung von 50 %
folglich nicht infrage gestellt. Insgesamt erwiesen sich hier die Interessen
des Ortsbildschutzes als gewichtiger als die Interessen der Beschwerdeführerin
an der Realisierung der Mobilfunk-Basisstation am strittigen Ort und in den
nachgesuchten Dimensionen.
Die Beschwerdeführerin wendet gegen diese Erwägungen
insbesondere ein, die streitbetroffene Mobilfunkanlage müsse in der näheren
Umgebung des Baugrundstückes errichtet werden, weil nur so die UMTS-Versorgung
dieses Teils der J-Strasse und der Autobahn sowie der Gemeinde Maur mit einer
einzigen Mobilfunkantennenanlage gewährleistet sei. Der Standort der
Mobilfunkantenne sei nicht frei wählbar, sondern müsse sich im Bereich der zu
schliessenden Netzlücke befinden. Die Standortwahl sei in einem dicht, wie hier
hauptsächlich mit Einfamilienhäusern bebauten Gebiet bereits ziemlich stark eingeschränkt
und werde vorliegend durch die Geländesituation noch stärker akzentuiert. Die
Mobilfunkanlage müsse zwingend in der nahen Umgebung des gewählten Standorts
positioniert werden. Andere Standorte seien entweder aus statischen Gründen
nicht möglich oder würden sich in Bezug auf die Einordnung nachteiliger
auswirken als am geplanten Standort. Innerhalb eines Perimeters von 200 m
könne keine bessere Lösung als die heutige gefunden werden.
5.3
Die
Einwände der Beschwerdeführerin lassen die Erwägungen der Vorinstanz zur Interessenabwägung
nicht als rechtsverletzend erscheinen. Auch diese ist davon ausgegangen, dass
die UMTS-Versorgung in diesem Gebiet lückenhaft ist. Sie hat das Interesse der
Beschwerdeführerin und ihrer Kunden an der Behebung dieser Mängel aber als
geringer gewichtet als die Beeinträchtigung der baulichen Umgebung durch die
geplante Antenne. Im technischen Bericht, den die Beschwerdeführerin am
29. September 2008 eingereicht hat, wurden nur Alternativstandorte
geprüft, die gleichzeitig sowohl das Gebiet der Gemeinde als auch die Autobahn
abdecken. Damit wurde aber nicht dargelegt, dass für die Versorgung des
fraglichen Gebiets mit UMTS-Diensten überhaupt keine anderen Lösungen als die
geplante Antennenanlage infrage kommen.
Die Beschwerdeführerin
hat keinen Anspruch darauf, die gewünschte Abdeckung mit einer einzigen, möglichst
günstig gelegenen und einfach zu erstellenden Anlage zu erreichen.
Die
von der Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe vom 16. März 2009 zitierte
Rechtsprechung des Bundesgerichts, wonach die Konzentration von
Mobilfunkantennen auf einen Standort zu befürworten sei, gilt für Mobilfunkanlagen,
die ausserhalb der Bauzone erstellt werden sollen (BGr, 6. August 2007,
1A.274/2006, www.bger.ch; Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen,
2. A., Zürich 2008, S. 103 f., mit weiteren Hinweisen).
Innerhalb der Bauzone erscheint es gerade im Hinblick auf eine genügende
Einordnung zweckmässiger, ein grösseres Gebiet mit zwei kleineren Anlagen an
verschiedenen Standorten zu versorgen. Ausserdem führt eine Konzentration von Mobilfunkantennen
auf wenige Standorte zu einer Erhöhung der Strahlungsbelastung in deren
Umgebung. Deshalb ist eine Zusammenlegung der Sendeanlagen auf wenige
konzentrierte Standorte innerhalb der Bauzone nicht generell anzustreben (BGr,
24. September 2002, 1A.264/2000, E. 9.4, mit weiteren Hinweisen,
www.bger.ch). Die Beschwerdeführerin hat nicht dargelegt, dass eine Versorgung
über zwei verschiedene Standorte unmöglich oder wesentlich ungünstiger wäre.
Sodann hat das Verwaltungsgericht bereits in zwei der Beschwerdeführerin
bekannten Entscheiden erwogen, dass an empfindlichen Lagen die Anbindung der
Antenne ans Mobilfunknetz statt mit Richtfunkantennen mittels Verkabelung
erwogen werden müsse, was zu geringeren Dimensionen der Anlage und dazu führe,
dass auf die Sichtverbindung zu bestehenden Anlagen als weiteres
Standorterfordernis verzichtet werden könnte (VGr, 1. Oktober 2008,
VB.2008.00285, E. 5.2; 4. Juli 2007, VB.2007.00006, E. 4.3,
beide unter www.vgrzh.ch). Entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin
steht mindestens im heutigen Zeitpunkt keineswegs fest, dass die Verweigerung
der streitigen Baubewilligung zwingend zur Folge hat, dass auf die
UMTS-Versorgung eines wichtigen Gebiets gänzlich verzichtet werden muss. Die
Bewilligungsverweigerung erweist sich auch unter diesem Gesichtswinkel als
rechtens.
6.
Damit ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG), die
überdies zu einer angemessenen Parteientschädigung an die private Beschwerdegegnerschaft
zu verpflichten ist (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnern Nrn. 2–7 eine Parteientschädigung
von je Fr. 200.- zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…