zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00151 · 2018-09-06 · de

Baulinien | Verkehrsbaulinien. Rechtsgrundlagen und Rechtsprechung zu Baulinien (E. 3). Das Baurekursgericht durfte sich zu Recht bei der Beurteilung der örtlichen Verhältnisse Zurückhaltung auferlegen und das den Gemeindebehörden bei der Planung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen berücksichtigen (E. 4). Die Festsetzung von Baulinien stellt einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen Grundeigentümer dar, weshalb sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen sowie verhältnismässig sein muss (E. 6.1). Öffentliches Interesse an der Sicherung eines Fuss- und Fahrradwegs mittels einer Baulinie (E. 6.3). Die von den Beschwerdeführenden vorgeschlagene Alternativvariante stellt gegenüber der strittigen Passage einen Umweg für eine Vielzahl der mittels dieser Passage erreichbaren Ziele dar. Selbst wenn der Umweg streckenmässig für die meisten Personen zumutbar wäre, erscheint es aber wahrscheinlich, dass die Passanten und Fahrradfahrer auch bei Realisierung der Alternativvariante dennoch die strittige Passage benützen würden, da diese kürzer ist und sie diese Passage bereits bisher genutzt haben. Die Alternativvariante stellt demnach keine gleich geeignete Massnahme dar (E. 6.4.2). Der Eingriff in das Eigentum der Beschwerdeführenden ist auch zumutbar (E. 6.4.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.06.0 VB.2018.00151
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.06.0 VB.2018.00151
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.06.0 VB.2018.00151

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00151
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00151
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.09.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baulinien
Verkehrsbaulinien.
Rechtsgrundlagen und Rechtsprechung zu Baulinien (E. 3). Das Baurekursgericht durfte sich zu Recht bei der Beurteilung der örtlichen Verhältnisse Zurückhaltung auferlegen und das den Gemeindebehörden bei der Planung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen berücksichtigen (E. 4). Die Festsetzung von Baulinien stellt einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen Grundeigentümer dar, weshalb sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen sowie verhältnismässig sein muss (E. 6.1). Öffentliches Interesse an der Sicherung eines Fuss- und Fahrradwegs mittels einer Baulinie (E. 6.3). Die von den Beschwerdeführenden vorgeschlagene Alternativvariante stellt gegenüber der strittigen Passage einen Umweg für eine Vielzahl der mittels dieser Passage erreichbaren Ziele dar. Selbst wenn der Umweg streckenmässig für die meisten Personen zumutbar wäre, erscheint es aber wahrscheinlich, dass die Passanten und Fahrradfahrer auch bei Realisierung der Alternativvariante dennoch die strittige Passage benützen würden, da diese kürzer ist und sie diese Passage bereits bisher genutzt haben. Die Alternativvariante stellt demnach keine gleich geeignete Massnahme dar (E. 6.4.2). Der Eingriff in das Eigentum der Beschwerdeführenden ist auch zumutbar (E. 6.4.3).
Abweisung.
Stichworte:
AUGENSCHEIN
BAULINIEN
EIGENTUMSEINGRIFF
EIGENTUMSGARANTIE
EIGNUNG
ERFORDERLICHKEIT
FAHRRADVERKEHR
FUSSGÄNGER
FUSSWEG
KOGNITION
NUTZUNGSBESCHRÄNKUNG
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PRIVATE INTERESSEN
RECHTLICHES GEHÖR
ÜBERPRÜFUNGSBEFUGNIS
VARIANTE
VERBINDUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERKEHRSSICHERHEIT
ZUMUTBARKEIT
Rechtsnormen:
Art. 26 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 36 BV
§ 96 Abs. I PBG
§ 96 Abs. II lit. a PBG
Art. 2 Abs. III RPG
Art. 3 Abs. III lit. c RPG
§ 20 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00151
Urteil
der 3. Kammer
vom
6. September 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
1.1
A,
1.2
B,
2.
C,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
1.
Gemeinderat der Stadt X,
2.
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baulinien,
hat
sich ergeben:
I.
Der Stadtrat der Stadt X beantragte dem Gemeinderat X am
7. Februar 2017 die Festsetzung der Verkehrsbaulinien "E- bis F-Strasse".
Die Baulinien sollen das Land für die Erstellung einer Fussgänger- und
Fahrradverbindung zwischen der E- und der F-Strasse sichern. Dadurch soll eine
Querverbindung von der mit diversen Läden gesäumten G-Strasse zum H-Weg
geschaffen werden. Die geplante Querverbindung ist Teil des städtebaulichen
Konzepts "I", welches das Geviert F-Strasse, J-Strasse, K-Strasse und
L-Strasse umfasst. Mit Beschluss vom 10. April 2017 wurde der Antrag vom
Gemeinderat angenommen und wurden die Baulinien neu festgesetzt. Die
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich genehmigte die Neufestsetzung mit
Verfügung vom 26. Juni 2017.
Hiergegen erhoben B und A sowie C am 11. August 2017
Rekurs beim Baurekursgericht und beantragten die Aufhebung der Entscheide des
Gemeinderates X vom 10. April 2017 sowie der Volkswirtschaftsdirektion vom
26. Juni 2017. Eventualiter sei die Baulinie auf die bestehende
Privatstrasseneinmündung zwischen den Liegenschaften Kat.-Nrn. 01 und 02
zu verlegen. Subeventualiter sei die Baulinie auf eine solche für einen Fussweg
zu dimensionieren. Mit Entscheid vom 7. Februar 2018 wies das
Baurekursgericht den Rekurs ab, auferlegte B und A sowie C die Kosten des
Verfahrens von Fr. 5'650.- und verweigerte ihnen eine
Umtriebsentschädigung.
II.
Mit Beschwerde vom 12. März 2018 beantragten B und A
sowie C dem Verwaltungsgericht, dass in Aufhebung des angefochtenen Urteils die
Entscheide des Gemeinderates X vom 10. April 2017 und der kantonalen
Volkswirtschaftsdirektion vom 26. Juni 2017 betreffend
Baulinienfestsetzung E- bis F-Strasse aufzuheben seien. Eventuell mit der
Anweisung, die Variante bei der Strasseneinmündung E-Strasse/F-Strasse zwischen
den Liegenschaften Kat.‑Nrn. 01 und 02 erneut zu prüfen.
Eventualiter sei die Baulinie auf eine solche für einen Fussweg zu
redimensionieren. Es sei ein Augenschein vor Ort durchzuführen; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen – auch für das vorangehende Rekursverfahren – zulasten
der Beschwerdegegner.
Das Baurekursgericht beantragte am 4. April 2018 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 9. April
2018 nahm die Stadt X zur Beschwerde Stellung und beantragte den Rekurs [recte:
die Beschwerde] unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden
vollumfänglich abzuweisen. Die Volkswirtschaftsdirektion reichte am 17. April
2018 eine Stellungnahme ein. B und A sowie C replizierten am 2. Mai 2018
und hielten an den in der Beschwerde gestellten Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der gegen den Entscheid des Baurekursgerichts
erhobenen Beschwerde zuständig. Da sämtliche Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die
Beschwerdeführenden beantragen, einen Augenschein durchzuführen. Der Entscheid
darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im Ermessen der anordnenden
Behörde. Ein solcher wäre dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse
unklar wären und anzunehmen wäre, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer
Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen
Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (VGr, 21. Dezember 2011,
VB.2011.00608, E. 2.2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79). Ein Augenschein wurde bereits
von der Vor­instanz angeordnet und durchgeführt. Aufgrund der Tatsache, dass
gestützt auf den von der Vorinstanz protokollierten sowie mittels Fotos
dokumentierten Augenschein und mittels der weiteren eingereichten Akten der
rechtserhebliche Sachverhalt hinreichend ersichtlich ist, kann auf die
Durchführung eines Augenscheins verzichtet werden.
2.
2.1
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst unter anderem das Recht
der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die
(Rechtsmittel-)Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört, prüft und in ihrem
Entscheid berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid
zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der
Begründungspflicht ist genüge getan, wenn sich die Betroffenen über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der
Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. VGr, 17. Januar
2018, VB.2017.00097, E. 7.2 mit weiteren Hinweisen).
Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur; die
Verletzung des Gehörsanspruchs führt daher grundsätzlich unabhängig von den
Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst zur Aufhebung der
angefochtenen Verfügung. Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des
rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene
Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern,
die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Von
einer Rückweisung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des
rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem
formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die
mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung
der Sache nicht zu vereinbaren sind (BGE 137 I 195, E. 2.2, 2.3.2).
2.2
2.2.1
Die Beschwerdeführenden rügen, die Vorinstanz habe sich nicht zur
Fahrradbaulinie geäussert und dadurch ihre Begründungspflicht und das
rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden verletzt.
2.2.2
Die Vorinstanz hielt in Erwägung 5.1 fest, dass nach Art. 3 Abs. 3
lit. c des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(RPG) Radwege in Siedlungsgebieten geschaffen und erhalten werden sollen und
dass sich daraus zwar keine eigentliche Planungspflicht für die Gemeinden und
Kantone ergebe, die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden jedoch beauftragt
würden, im Rahmen der Planung bestehende Radwege zu erhalten und neue zu
schaffen. Weiter führte die Vorinstanz aus, der Wegzweck spiele sowohl
hinsichtlich des Veloverkehrsaufkommens als auch bei der Routenwahl eine grosse
Rolle. In der Regel würden Velofahrende bei gleichem Ziel auch die gleichen
Strassen befahren, die sie als Fussgänger, als Fahrzeuglenker oder als Benutzer
von öffentlichen Verkehrsmitteln verwenden würden, soweit sich nicht
attraktivere Netzverbindungen ergeben würden. Zudem sollten auch Ziele
innerhalb der Quartiere mit dem Fahrrad möglichst direkt erreichbar sein. Neben
den eigentlichen Routen gelte es deshalb, Quartiere grundsätzlich für den
Veloverkehr durchlässig und befahrbar zu machen; dies sei insbesondere in
Entwicklungsgebieten wichtig. In Erwägung 5.2 wird sodann festgehalten, dass
ebenso (wie für den Fussweg) ein öffentliches Interesse an der Erstellung eines
Radwegnetzes mit ausreichender Dichte in der Stadt X bestehe. Im Anschluss
daran spezifizierte die Vor­instanz das öffentliche Interesse an der
streitbetroffenen Passage sowohl für den Fuss- als auch den Radweg.
Mit diesen Ausführungen ist die
Vorinstanz bezüglich des öffentlichen Interesses an der Sicherstellung eines
Fahrradwegs mittels Baulinien ihrer Begründungspflicht nachgekommen.
2.2.3
Bezüglich der Verhältnismässigkeit der Sicherstellung eines Fahrradwegs
mittels Baulinien hielt die Vorinstanz zur Geeignetheit fest, dass Baulinien
zur Sicherung eines Fusswegs und einer Veloroute grundsätzlich geeignet seien.
Betreffend die Zumutbarkeit des Eingriffs in die Eigentumsgarantie unterschied
die Vorinstanz nicht zwischen Fuss- und Veloweg, weshalb davon ausgegangen
werden kann und muss, dass sich ihre Ausführungen auf beide Baulinien beziehen.
Beim Kriterium der Erforderlichkeit äusserte sich die Vorinstanz in Erwägung
5.3 mit Verweis auf Erwägung 5.2 dahingehend, dass auf der Höhe der strittigen
Passage ein Fussgängerstreifen existiere, welcher ein sicheres Queren der stark
befahrenen Strasse gewährleiste. Demgegenüber würden die genannten Alternativen
Umwege von bis zu 70 m bedeuten, und es würden somit zusätzliche Distanzen
zurückgelegt werden müssen, um zum gesicherten Fussgängerübergang zu gelangen.
Es sei notorisch, dass Passanten selbst kleinere Umwege nicht hinnehmen und
Strassen wenige Meter neben Zebrastreifen queren würden. Diese Argumente
betreffen jedoch lediglich die Baulinien für den Fussweg.
Einzig die Feststellung, dass
die genannten Alternativen Umwege von bis zu 70 m bedeuten würden und dass
die strittige Passage bereits heute schon in beide Richtungen von Fussgängern
und Velofahrern rege benutzt werde, ist auch als Begründung des
Erforderlichkeitskriteriums für die Fahrradwegbaulinien zu verstehen. Diese
Begründung ist knapp, doch vorliegend noch als genügend zu erachten, damit sich
die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in
voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. Die
Vorinstanz ist somit ihrer Begründungspflicht hinsichtlich aller
entscheidrelevanten Punkte zum Fahrradweg genügend nachgekommen, weshalb das
rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden nicht verletzt ist.
3.
3.1
Kraft § 96
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
begrenzen Baulinien die Bebauung und dienen insbesondere der Sicherung
bestehender und geplanter Anlagen und Flächen sowie der baulichen Gestaltung.
Verkehrsbaulinien dienen der Sicherung von Strassen, Wegen, Plätzen und
Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen,
Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG).
Baulinien sind mit Blick auf die Bedürfnisse beim voraussichtlichen Endausbau
der betreffenden Anlage festzusetzen (§ 98 PBG). Sie bewirken gemäss § 99
Abs. 1 PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem
Zweck der Baulinien widersprechen. Baulinienwidrige Bauten und Anlagen im
Baulinienbereich dürfen entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck
unterhalten oder modernisiert werden. Weitergehende Vorkehren sind nur zu
bewilligen, wenn die Baulinie in absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll
und wenn mit sichernden Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung
ausgeschlossen wird, dass das Gemeinwesen bei Durchführung des der Baulinie entsprechenden
Werks den Mehrwert zu entschädigen hat (§ 101 Abs. 1 und 2 PBG).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Baulinien
nicht erst zu ziehen, wenn die Strasse erstellt werden muss; vielmehr ist das
aktuelle Bedürfnis für die Landsicherung schon dann gegeben, wenn ersichtlich
ist, dass die Erstellung über kurz oder lang notwendig sein wird, da
andernfalls die Gefahr besteht, dass Bauvorhaben die spätere Bauausführung
erschweren oder verteuern (BGr, 21. Februar 2014, 1C_789/2013, E. 4;
BGE 118 Ia 372 E. 4b). Mit Rücksicht auf die Eigentumsbeschränkungen, zu
denen die Linienfestsetzung führt, wird jedoch verlangt, dass konkrete
Vorstellungen für den künftigen Strassenbau jedenfalls im Sinn eines generellen
Projekts vorliegen (BGE 129 II 276 E. 3.4; 118 Ia 372 E. 4a mit Hinweis;
BGr, 4. Mai 2004, 1A.194/2003 sowie 1P.530/2003, E. 2.3). Im Rahmen
der Verhältnismässigkeitsprüfung muss untersucht werden, ob es Varianten gibt,
die zu weniger schwerwiegenden Eingriffen führen würden (BGE 118 Ia 372
E. 4c). Allerdings kann – anders als im Strassenprojektierungsverfahren –
keine detaillierte Prüfung sämtlicher Ausführungsvarianten verlangt werden; es
genügt vielmehr, wenn prima facie keine wesentlich vorteilhafteren Varianten
ersichtlich sind (BGr, 12. August 2014, 1C_105/2014, E. 4.2; 21. Februar
2014, 1C_789/2013, E. 4; BGE 129 II 276 E. 3.4 f.).
3.2
Nach § 50
Abs. 1 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im
Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch
und -überschreitung.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführenden rügen unter Berufung auf das Urteil des Verwaltungsgerichts
vom 17. Dezember 2013 (VB.2013.00468) die Einschränkung der gerichtlichen
Kognition der Vorinstanz aufgrund der Gemeindeautonomie, indem sich das
Baurekursgericht bei der Überprüfung des Entscheids keine umfassende
Prüfungsbefugnis eingeräumt habe. Die Vorinstanz begründete dies damit, dass
bei der Überprüfung von planerischem Ermessen einer Gemeinde es sich, unbesehen
seiner grundsätzlich uneingeschränkten Überprüfungsbefugnis (§ 20
Abs. 1 VRG), aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 BV) und
Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung (KV) abgeleiteten Planungsautonomie,
Zurückhaltung aufzuerlegen habe.
4.2
Gemäss § 20
Abs. 1 VRG überprüft das Baurekursgericht als Rekursinstanz alle Mängel,
insbesondere auch die Zweckmässigkeit und Angemessenheit der (planerischen)
Anordnungen (lit. c). Folglich kommt ihm von Gesetzes wegen umfassende
Kognition zu, womit Art. 33 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom
22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) Nachachtung
verschafft wird, der eine volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens
eine Rechtsmittelinstanz verlangt. Eine derartige Überprüfung schliesst nicht
aus, dass sich die Rechtsmittelinstanz Zurückhaltung auferlegt, soweit über die
Zweckmässigkeit kommunaler Planungsmassnahmen zu befinden ist (Art. 2
Abs. 3 RPG). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf die
Rechtsmittelbehörde damit nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen
Lösungen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Gemeinde durch ihre eigene
ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der
massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren (BGr, 22. April
2015, 1C_428/2014, E. 2.2; 6. Januar 2015, 1C_130/2014, E. 2.2;
vgl. auch BGr, 5. Mai 2014, 1C_629/2013, E. 7.1). Indessen ist ein
Einschreiten der Rekursinstanz nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der
Gemeinde schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese
als unangemessen oder rechtswidrig erweist (BGr, 22. April 2015,
1C_428/2014, E. 2.2; 26. September 2005, 1P.270/2005, E. 2.2; 28. Oktober
2003, 1P.464/2003, E. 3.2; 23. Dezember 2002, 1P.465/2002, E. 3.2).
Die umschriebene Überprüfungsbefugnis des
Baurekursgerichts steht nicht im Widerspruch zur mit Urteil VB.2013.00468 des
Verwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2013 geänderten Praxis betreffend die
baurekursgerichtliche Kognition in Fragen der Einordnung im Sinn von § 238
Abs. 1 PBG, die auch bei planerischen Anordnungen zu berücksichtigen ist
(vgl. VGr, 10. Juli 2014, VB.2013.00320/00321/00828/VB.2014.00101,
E. 3). Vielmehr wird diese Rechtsprechung dahingehend präzisiert, dass der
vorinstanzliche Prüfungsrahmen abgesteckt wird: Das Baurekursgericht hat den
angefochtenen Entscheid nach wie vor unter gebührender Berücksichtigung der
Erwägungen bzw. Entscheidgründe der ortskundigen Planungsbehörde zu prüfen
(vgl. VGr, 27. März 2015, VB.2014.00232/00248, E. 4.3.1; 17. Dezember
2013, VB.2013.00468, E. 4.2.4; 10. Juli 2014, VB.2013.00320/00321/00828/VB.2014.00101,
E. 3). Es bleibt ihm jedoch versagt, anstelle der kommunalen planerischen
Anordnung eine gleichermassen vertretbare Lösung zu setzen. Damit wird zwischen
der Gemeindeautonomie und dem verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der
Überprüfungsbefugnis im Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs der
verschiedenen Verfassungs- und Grundrechtsinteressen praktische Konkordanz
hergestellt, wobei auch dem Interesse an einem effektiven Rechtsschutz
Beachtung geschenkt wird (Art. 77 Abs. 1 KV; vgl. VGr, 4. Dezember
2014, VB.2014.00124, E. 4.3; 10. Juli 2014, VB.2013.00320/00321/00828/VB.2014.00101,
E. 3; 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2.4, unter anderem
mit Hinweis auf Benjamin Schindler, Die Gemeindeautonomie als Hindernis für
einen wirksamen Rechtsschutz, in: Markus Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer
[Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias
Jaag, Zürich etc. 2012, S. 145 ff.).
4.3
Dass sich
die Vorinstanz insbesondere dann Zurückhaltung auferlegte, wo es auf die
Beurteilung der örtlichen Verhältnisse ankam, und das den Gemeindebehörden bei
der Planung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen
berücksichtigte, ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden (vgl. Marco
Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 20
N. 77 ff.).
5.
Die Beschwerdeführenden bringen vor,
gemäss Buchstabe B. Festsetzungsgrundsätze, E. 4 des
Regierungsratsbeschlusses Nr. 39 vom 13. Januar 2010 betreffend
Baulinienrevision (RRB Nr. 39/2010) würden in Kernzonen grundsätzlich
keine Baulinien mehr festgesetzt. Der Regierungsratsbeschluss beinhaltet ein Konzept
für die Revision der (kantonalen) Baulinien von Staatsstrassen (vgl. Ziff. I
RRB Nr. 39/2010), äussert sich jedoch nicht zu Gemeindestrassen. Aus
diesem Konzept kann daher nichts für den vorliegenden Fall, bei dem es sich
nicht um eine Staatsstrasse handelt, abgeleitet werden.
6.
6.1
Die
Festsetzung von Baulinien stellt einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen
Grundeigentümer dar. Einschränkungen der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26
BV sind nach Art. 36 BV nur rechtmässig, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen sowie verhältnismässig
(geeignet, erforderlich und zumutbar) sind (vgl. VGr, 13. Juli 2016,
VB.2015.00711, E. 6.2).
6.2
Unbestritten
ist, dass § 96 PBG eine genügende gesetzliche Grundlage für den vorliegenden
Eigentumseingriff durch die geplanten Baulinien darstellt.
6.3
Fuss- und
Fahrradwege finden auf Bundesebene an diversen Stellen Erwähnung. Gemäss
Art. 88 Abs. 1 BV legt der Bund Grundsätze über Fuss- und
Wanderwegnetze fest. Er kann zudem Massnahmen der Kantone zur Anlage und
Erhaltung solcher Netze unterstützen und koordinieren (Abs. 2). Für
Fahrradwege kommt am 23. September 2018 der Bundesbeschluss vom 13. März
2018 über die Velowege sowie die Fuss- und Wanderwege zur Abstimmung (https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen.msg-id-70548.html,
besucht am 24. August 2018). Der Bund soll damit die Möglichkeit erhalten,
Grundsätze für Velowegnetze festzulegen sowie Massnahmen der Kantone, Gemeinden
und weiterer Akteure zu unterstützen und zu koordinieren. Bereits jetzt sieht
das Raumplanungsgesetz vor, dass insbesondere Rad- und Fusswege erhalten und
geschaffen werden sollen (Art. 3 Abs. 3 lit. c RPG). Da Strassen
üblicherweise zuerst nach den Bedürfnissen des Motorfahrzeugverkehrs ausgelegt
werden, muss die Raumplanung mit ihren Mitteln die Anlage eines attraktiven
Alternativnetzes für Radfahrer und Fussgänger bewusst fördern (Pierre Tschannen
in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zürich etc. 2010, Art. 3 N. 57). Ein genügend dichtes
Fusswegnetz mit direkten Fusswegen, diagonalen Verbindungen und einer
Maschenweite von max. 100 m wird im Schlussbericht Schweiz des
Forschungsprojekts PROMPT (New means to PROMote Pedestrian Traffic in cities/Neue
Massnahmen zur Förderung des Fussverkehrs in Städten) empfohlen. Sodann gewinnt
das Velo zunehmend an Bedeutung, im Verhältnis zum gesamten Verkehrswachstum.
Ein dichtes Velowegnetz kann helfen, die immer schwerer werdenden Unfälle zu
vermeiden und die wachsende Mobilität besser zu bewältigen (vgl. https://www.uvek.admin.ch/uvek/de/home/uvek/abstimmungen/
velo-vorlage/wachsende-bedeutung-des-velos.html; https://www.astra.admin.ch/astra/de/
home/dokumentation/medienmitteilungen/anzeige-meldungen.msg-id-71409.html,
beide zuletzt besucht am 30. Juli 2018). So ist grundsätzlich ein
öffentliches Interesse an einem dichten Fuss- und Fahrradwegnetz und der
Schaffung von durchgehenden Querverbindungen zu bejahen.
Bereits im kommunalen Verkehrsplan vom 7. April 1984
war ein Fussweg von der K-Strasse zur F-Strasse geplant worden. Durch die
streitgegenständlichen Baulinien würde das letzte Teilstück eines Fuss- und
Fahrradwegs zwischen der G-Strasse, in der sich ein Shoppingcenter, mehrere
Modegeschäfte, Lebensmittelläden, die M-Bank und die Post befinden, und der F-Strasse,
wo die Stadtverwaltung, das Fundbüro, die Stadtpolizei, diverse Geschäfte, die N-Bank
sowie die O-Bank liegen und jeden Freitag der Wochenmarkt stattfindet,
gesichert und geschlossen werden können. Mittels einer Verbindung dieser beiden
Strassen könnten Fussgänger und Fahrradfahrer ihre diversen Erledigungen und
Einkäufe einfacher und schneller verbinden, ohne einen Umweg entlang der
grossen Verkehrsstrassen J-Strasse oder L-Strasse gehen respektive fahren zu
müssen (vgl. VGr, 22. August 2013, VB.2012.00784, E. 5.2.2). Die
autofreie Querverbindung wäre nicht nur ruhiger und schöner, sondern
insbesondere für Kinder und ältere oder gehbehinderte Menschen sicherer und
kürzer. Zudem würde der Stadtkern für Fussgänger und Radfahrer dadurch
attraktiver werden. Demgemäss besteht ein öffentliches Interesse an einer Fuss-
und Fahrradweg-Querverbindung G-Strasse/F-Strasse als direkte Fortsetzung des
bestehenden Wegs und der damit einhergehenden Sicherung mittels einer Baulinie.
6.4
Zu prüfen
bleibt somit, ob die geplanten Baulinien einen verhältnismässigen
Eigentumseingriff darstellen, um das geplante Ziel – Sicherstellung einer
durchgängigen Verbindung zwischen der G- und der F-Strasse für Fussgänger und
Fahrradfahrer – zu erreichen. Die Verhältnismässigkeit der geplanten Baulinien
setzt voraus, dass sie zur Erreichung ihres Ziels geeignet, erforderlich und
zumutbar sind (vgl. BGr, 1. Juni 2011, 1C_120/2011, E. 3.4).
6.4.1
Die vorliegend strittigen Baulinien sind geeignet, einen unüberbaubaren
Streifen zur späteren Errichtung eines Fuss- und Fahrradwegs zwischen der G-Strasse
und der F-Strasse sicherzustellen.
6.4.2
6.4.2.1
Gibt es mehrere gleich geeignete Massnahmen, mit welchen der verfolgte
Zweck erreicht werden kann, ist eine Massnahme aber in ihren Eingriffswirkungen
milder bzw. weniger schwer, so verlangt das Element der Erforderlichkeit, dass
auf schwerer wiegende Massnahmen verzichtet wird. Der Eingriff darf also im
konkreten Fall in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Beziehung
nicht über das, was unerlässlich ist, hinausgehen (Rainer Schweizer, St. Galler
Kommentar zur Bundesverfassung, 2014, Art. 36 N. 39 mit Hinweisen).
6.4.2.2
Die Beschwerdeführenden rügen, dass mit der Variante einer Verbindung
zwischen den Liegenschaften Kat.-Nrn. 01 und 02 eine ebenso geeignete,
aber in ihren Eingriffswirkungen mildere Alternative bestünde, welcher aufgrund
des Verhältnismässigkeitsprinzips der Vorzug zu geben wäre.
Die Vorinstanz führte an, die von den Beschwerdeführenden vorgebrachte
Alternative vermöge unter verkehrssicherheitsrechtlichen Aspekten nicht zu
überzeugen. Der Augenschein habe gezeigt, dass die strittige Passage in beide
Richtungen schon heute von Fussgängern und Velofahrern rege benutzt werde. Auf
der Höhe der strittigen Passage existiere ein Fussgängerstreifen, welcher ein
sicheres Queren der stark befahrenen F-Strasse gewährleiste. Demgegenüber
würden die genannten Alternativen Umwege von bis zu 70 m bedeuten und
müssten somit zusätzliche Distanzen zurückgelegt werden, um zum gesicherten
Fussgängerübergang zu gelangen. Es sei notorisch, dass Passanten selbst
kleinere Umwege nicht hinnehmen und Strassen wenige Meter neben Zebrastreifen
überquerten. Eine Verlegung des bestehenden Fussgängerstreifens falle gemäss
den nachvollziehbaren Ausführungen der kommunalen Vorinstanz ausser Betracht.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, gemäss Art. 49
Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 und
Art. 47 Abs. 1 der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November
1962 gelte innerhalb von 50 m seitlich zum Fussgängerstreifen eine
absolute Benützungspflicht. Die Fussgänger würden sich also strafbar machen,
wenn sie, wie von den Vorinstanzen befürchtet, die F-Strasse unmittelbar auf
Höhe des Mündungsbereichs E-Strasse/F-Strasse queren würden. Diese Normen aus
dem Strassenverkehrsrecht belegten ausserdem, dass der Bundesgesetzgeber Umwege
von 50 m im Hinblick auf die Zebrastreifen für zumutbar halte. Weiter sei
es schlicht und einfach so, dass im vorliegenden Fall ein effektiver Anreiz zur
illegalen Strassenquerung gar nicht bestünde, zumal es auf Höhe des
Mündungsbereichs E-Strasse auf der anderen Strassenseite keine Fortsetzung
gebe. Der Fussgänger, welcher die befürchtete illegale Strassenquerung
durchführte, habe also gar nichts davon, er müsse dann einfach auf der anderen
Strassenseite das Trottoir in Nord-Süd-Richtung benutzen.
6.4.2.3
Wenn, wie von den Beschwerdegegnern vorgebracht, das hauptsächliche Ziel
der Passanten, welche die neue Querverbindung benutzen würden, tatsächlich das
Stadthaus sowie freitags der auf dem Platz des Stadthauses stattfindende Markt
wäre, so ist nicht ersichtlich, weshalb die Fussgänger bei der von den
Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Alternativvariante Mündungsbereich E-Strasse/F-Strasse
bereits dort ungesichert die Strasse queren sollten. Denn die Fussgänger haben
– wie Abb. 3 der Beschwerdeschrift zeigt – die Möglichkeit, das Trottoir
bis zum Fussgängerstreifen auf der Höhe von Haus F-Strasse 10 zu benutzen und
dort mittels des Fussgängerstreifens die Strasse zu überqueren, ohne dass sie
dadurch einen Umweg erleiden würden, spielt es doch keine Rolle, auf welcher
Strassenseite die Strecke zurückgelegt wird. Es ist deshalb nicht
nachvollziehbar, weshalb Fussgänger, welche zum Stadthaus oder dem Markt
gelangen möchten, nicht diese sichere Variante wählen und die Strasse
ungesichert queren sollten. In der anderen Richtung besteht auf der Höhe der F-Strasse 2
ein weiterer Fussgängerstreifen, welcher eine sichere Querung der Strasse in
Richtung der mit weiteren Geschäften gesäumten P-Strasse, ohne einen Umweg
gehen zu müssen, ermöglicht (vgl. Stadtplan X). Die Alternativvariante bietet dagegen
keinen gesicherten Übergang ohne Umweg zu den zwischen diesen beiden
Fussgängerstreifen auf der gegenüberliegenden Strassenseite der F-Strasse liegenden
Gebäuden, wie etwa zur O-Bank. Trotzdem kann nicht gesagt werden, dass die
Alternativvariante aus verkehrssicherheitsrechtlichen Aspekten überhaupt nicht
in Betracht kommt.
Fraglich ist jedoch, ob die strittige
Passage zur Erreichung des öffentlichen Interesses geeigneter erscheint als die
von den Beschwerdeführenden vorgeschlagene Alternativvariante bzw. ob die
(mildere) Alternativvariante überhaupt eine gleich geeignete Massnahme
darstellt (vgl. E. 6.4.2.1). Die streitgegenständliche Passage liegt in
direkter Linie zur G-Strasse und stellt als gerade und direkte Verbindung die
schnellstmögliche und kürzeste Verbindung zur F-Strasse dar. Mittels dieser
Verbindung können Passanten und Radfahrer ohne Umwege sämtliche Gebäude
nördlich und südlich der F-Strasse direkt erreichen. Bei der von den
Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Alternativvariante Mündungsbereich E-Strasse/F-Strasse
dagegen müsste für sämtliche Geschäfte und Einrichtungen in Richtung J-Strasse
ein Umweg in Kauf genommen werden, indem zuerst ein Stück auf der E-Strasse in
Richtung L-Strasse/P-Strasse zurückgelegt werden müsste, um dann anschliessend
dieselbe Strecke auf der F-Strasse wieder zurück in Richtung J-Strasse zu
gehen. Lediglich für diejenigen Gebäude, welche sich auf derselben
Strassenseite der Alternativvariante befinden, und für dasjenige Gebäude,
welches sich direkt vis-à-vis des Fussgängerstreifens befindet, müsste bei
korrekter Querung der Strasse kein Umweg im Vergleich zur streitgegenständlichen
Passage in Kauf genommen werden. Selbst wenn der Umweg streckenmässig für die
meisten Personen zumutbar wäre, scheint es wahrscheinlich, dass diejenigen
Passanten, welche ein Gebäude oder einen Ort in Richtung J-Strasse aufsuchen
wollen, auch bei Realisierung der Alternativvariante dennoch die streitige
Passage benützen würden, da diese kürzer ist und sie diese Passage bereits
bisher genutzt haben. Die Alternativvariante Mündungsbereich E-Strasse/F-Strasse
ist daher zur Erreichung einer direkten Verbindung zwischen der G-Strasse und
der F-Strasse nicht in gleicher Weise geeignet wie die strittige Passage,
weshalb diese auch die Voraussetzung der Erforderlichkeit erfüllt.
6.4.3
6.4.3.1
Schliesslich muss der Eingriff in die Eigentumsgarantie zumutbar sein. Das
gesteckte Ziel muss in einem vernünftigen Verhältnis zu dem zu seiner Erlangung
notwendigen Eingriff in die Eigentumsgarantie stehen. Dazu müssen namentlich
die Interessen des Gemeinwesens am Eingriff gegen die entgegenstehenden
spezifischen Interessen der in der Eigentumsgarantie Betroffenen abgewogen
werden (Schweizer, Art. 36 N. 40).
6.4.3.2
Die Vorinstanz begründete die Zumutbarkeit des Eingriffs damit, dass die
privaten Interessen vorliegend nicht schwerwiegend seien. Es würden weder die
bestehenden Bauten von der neuen Baulinienziehung abgeschnitten, noch werde bei
einem allfälligen Abbruch und Neubau eine wirtschaftlich und planerisch
sinnvolle Neuüberbauung verunmöglicht. So schränke der Umstand, dass die Bauten
nicht mehr unmittelbar an die Grundstücksgrenze gestellt werden könnten (vgl.
Art. 48 in Verbindung mit Art. 13 der Bau- und Zonenordnung vom 1. April
1999 der Stadt X), die baulichen Aussichten nur unbedeutend ein. Gemäss den
unbestritten gebliebenen Berechnungen der Vorinstanz entspreche die heutige
Nutzungsdichte beim Grundstück Kat.-Nr. 03 einer Baumassenziffer von rund
2,4 und beim Grundstück Kat.-Nr. 04 einer solchen von ca. 2,3. Eine
optimale Nutzung und Bebaubarkeit bliebe somit auch bei einer
Baulinienfestsetzung gewährleistet. Abgesehen davon sei die monierte fehlende
Überbauungsmöglichkeit durch eine geschlossene Überbauung in Bezug auf das
Grundstück Kat.-Nr. 04 stark zu relativieren, da es sich beim darauf
befindlichen Wohn- und Geschäftsgebäude um ein potentielles Schutzobjekt handle,
das nicht ohne Weiteres abgebrochen werden dürfe. Das Gebäude sei im Inventar
der schützenswerten Bauten von kommunaler Bedeutung verzeichnet, wobei der
Situations- und Eigenwert auf einer Skala von 1 bis 6 immerhin mit 5
(=gut/bedeutend) bemessen werde. Auch die von den Beschwerdeführenden mit Bezug
auf die aufzuhebenden zwei Abstellplätze angeführten Interessen seien primär
finanzieller Natur und vermöchten die gewichtigen Interessen an einer direkten
Wegverbindung nicht zu überwiegen.
Die Beschwerdeführenden rügen, die Argumente, mit denen
die Vorinstanz die Eingriffe in die Eigentümerstellung als "nicht
schwerwiegend" begründe, seien dem Enteignungsrecht entnommen. Soweit von
einer Entschädigungspflicht des Gemeinwesens in Bezug auf die Parkfelder auszugehen
sei, könne die dadurch entstehende Belastung des Gemeinwesens (die Rede sei von
hohen 5-stelligen Beträgen) ebenfalls nicht als Bagatelle abgetan werden. Es
sei stossend, dass sie Land an die Allgemeinheit abgeben sollten, aber nicht
wie die Grundeigentümer im anliegenden Gestaltungsplanperimeter von den
erweiterten Nutzungsmöglichkeiten profitieren könnten.
6.4.3.3
Es ist nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführenden auch nicht
substanziiert dargelegt, inwiefern die von der Vorinstanz ins Feld geführten
Argumente für die Verhältnismässigkeit lediglich bei einer Enteignung und nicht
auch bei der vorliegend zu prüfenden Frage, ob der Eingriff in die
Eigentumsgarantie rechtmässig ist, vorgebracht werden können. Auch der Einwand
der Beschwerdeführenden, dass sie der Allgemeinheit Land zur Verfügung stellen
müssten, ohne gleichzeitig von den Vorteilen der Gestaltungsplanvorschriften
profitieren zu können, vermag nicht zu überzeugen. So sind die
Beschwerdeführenden nicht Teil des Gestaltungsplanperimeters und haben auch
nicht geltend gemacht, dass sie in diesen hätten aufgenommen werden müssen.
Die Interessen der Beschwerdeführenden liegen in der
weiteren uneingeschränkten Nutzung ihres Grundstückes, insbesondere der
weiteren Nutzung ihrer (noch nicht bewilligten) Parkplätze sowie einer
allfälligen späteren grösseren baulichen Ausnutzung ihres Grundstückes. Die
Interessen der Beschwerdegegner (und damit einhergehend das öffentliche
Interesse, vgl. E. 6.3) liegen hingegen in der Sicherung einer direkten Fussgänger-
und Fahrradverbindung zwischen der G-Strasse und der F-Strasse und damit auch
einer weiteren Aufwertung und Zunahme der Attraktivität des Kerns von X durch
eine direkte Querverbindung zu bedeutenden Gemeindestrassen. Was die bauliche
Nutzungsmöglichkeit betrifft, bewegt sich die zulässige Baumasse gemäss eigenen
Angaben der Beschwerdeführenden im Bereich von ca. 2,5 und ist damit, wenn auch
nicht im Vergleich zum Gestaltungsplanperimeter, als nicht gering anzusehen.
Weiter tangieren die Baulinien die schon bestehenden Gebäude nicht. Die
Beschwerdeführenden werden durch die Baulinien zwar in ihren zukünftigen
Baumöglichkeiten eingeschränkt. Eine weitgehend optimale Nutzung und
Bebaubarkeit bleibt aber gewährleistet. Es ist zudem nicht ausgeschlossen, dass
eine geschlossene Bauweise mit Tunnellösung gewählt werden könnte. Dadurch wäre
die zukünftige mögliche Ausnützung der Liegenschaft der Beschwerdeführenden immerhin
kaum eingeschränkt, auch wenn betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 04 unklar
ist, ob überhaupt eine geschlossene Bauweise je durchgeführt werden könnte, da
das sich darauf befindliche Wohn- und Geschäftsgebäude als Schutzobjekt
eingestuft werden könnte.
Was das Interesse der Beschwerdeführenden am Erhalt ihrer
(nicht bewilligten) Parkplätze betrifft, ist einzuräumen, dass es wohl
praktisch und sehr angenehm ist, direkt neben dem Gebäude eigene Parkplätze zu
besitzen, und dass diese in X auch einen gewissen Wert aufweisen mögen.
Nichtsdestrotrotz vermag dieses private und primär finanzielle Interesse das
doch erhebliche öffentliche Interesse der Sicherstellung eines sicheren,
schnellen und direkten Fuss- und Fahrradwegs von der G-Strasse in die F-Strasse
nicht zu überwiegen. Demzufolge überwiegen die öffentlichen Interessen
diejenigen der Beschwerdeführenden, weshalb die Baulinien und der damit
verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführenden zumutbar
und verhältnismässig sind.
6.4.4
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die geplanten Baulinien
einen verhältnismässigen Eigentumseingriff darstellen, um das geplante Ziel –
Sicherstellung einer durchgängigen Verbindung zwischen der G- und der F-Strasse
für Fussgänger und Fahrradfahrer – zu erreichen, weil sie zur Erreichung des
Ziels geeignet, erforderlich und zumutbar sind.
7.
Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen. Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung je
zu einem Drittel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 und § 14 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang stehen ihnen keine
Parteientschädigungen zu. Die Beschwerdegegnerin hat keine Parteientschädigung
beantragt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    190.--     Zustellkosten,
Fr. 6'190.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zu einem Drittel, unter
solidarischer Haftung für die gesamten Kosten, auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …