zh_verwaltungsgericht · VB.1998.00391 · 1999-03-11 · de
Umbenennung einer Strassenbezeichnung

- Der Begriff der Anordnung gemäss VRG entspricht grundsätzlich dem Verfügungsbegriff gemäss Art. 5 VwVG. Anfechtbar sind daher nur Verwaltungsakte, welche die Merkmale einer Verfügung aufweisen. Höchstens in Grenz- bzw. Zweifelsfällen ist zusätzlich auf das Rechtssschutzbedürfnis des Betroffenen (obj. Anfechtungsinteresse) abzustellen, so dass auch Anordnungen ohne Verfügungseigenschaft anfechtbar sein können. Insoweit ist es nicht ausgeschlossen, dass der Begriff der Anordnung nach VRG weiter als der Verfügungsbegriff gemäss VwVG verstanden wird. - Die Umbenennung einer Strasse stellt an sich keine anfechtbare Anordnung dar. Weil in casu zudem ein Grenzfall im Sinn des objektiven Anfechtungsinteresses zu verneinen ist, ist dagegen weder Rekurs noch Beschwerde möglich.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1998.00391
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Geschäftsnummer:
VB.1998.00391
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.03.1999
Spruchkörper:
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Betreff:
Umbenennung einer Strassenbezeichnung
- Der Begriff der Anordnung gemäss VRG entspricht grundsätzlich dem Verfügungsbegriff gemäss Art. 5 VwVG. Anfechtbar sind daher nur Verwaltungsakte, welche die Merkmale einer Verfügung aufweisen. Höchstens in Grenz- bzw. Zweifelsfällen ist zusätzlich auf das Rechtssschutzbedürfnis des Betroffenen (obj. Anfechtungsinteresse) abzustellen, so dass auch Anordnungen ohne Verfügungseigenschaft anfechtbar sein können. Insoweit ist es nicht ausgeschlossen, dass der Begriff der Anordnung nach VRG weiter als der Verfügungsbegriff gemäss VwVG verstanden wird.- Die Umbenennung einer Strasse stellt an sich keine anfechtbare Anordnung dar. Weil in casu zudem ein Grenzfall im Sinn des objektiven Anfechtungsinteresses zu verneinen ist, ist dagegen weder Rekurs noch Beschwerde möglich.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNG
RECHTSSCHUTZINTERESSE
STRASSENUMBENENNUNG
VERFÜGUNG
WEITERE BESCHWERDEVORAUSSETZUNGEN
Rechtsnormen:
§ 19 lit. I VRG
§ 41 VRG
Art. 5 lit. I VwVG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.98.00391
Entscheid
der
3. Kammer
vom 11. März 1999
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Theodor H. Loretan, Verwaltungsrichter Jso Schumacher, Gerichtssekretär
Martin Röhl.
In Sachen
A AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadtrat Adliswil,
Beschwerdegegner,
betreffend
Umbenennung einer Strassenbezeichnung,
hat sich ergeben:
I. Der Stadtrat Adliswil beschloss am 12. Mai 1998, auf
1. Juli 1998 die Strasse "B" in "C" umzubenennen, was
den betroffenen Eigentümern und Mietern mit Schreiben vom 25. Mai 1998 ohne
Rechtsmittelbelehrung mitgeteilt wurde.
II. Mit Rekurs vom 17. Juni 1998 beantragte die A AG dem
Bezirksrat Horgen, von einer Umbenennung der Strasse "B" sei
abzusehen; eventuell sei diese "mit einer Übergangsfrist von
5 Jahren" anzuordnen; "sämtliche amtliche Ummeldungen"
seien von der Stadt Adliswil auf deren Kosten vorzunehmen; subeventuell (falls
keine Übergangsfrist von fünf Jahren gewährt werde) seien Aufwendungen, die der
Rekurrentin im Zusammenhang mit der Umbenennung erwüchsen, von der Stadt
Adliswil zu tragen.
Der Bezirksrat Horgen beschloss am 1. Oktober 1998, den
Rekurs insofern teilweise gutzuheissen, als die streitbetroffen Umbenennung
unter Anordnung einer Übergangsfrist von zwei Jahren zu erfolgen habe, während
derer der alte und der neue Strassenname zu führen seien. Ferner ordnete der
Bezirksrat aufsichtsrechtlich an, dass der Stadtratsbeschluss vom 12. Mai 1998
(ergänzt durch die Anordnung der umschriebenen Übergangsfrist) mit einer
Rechtsmittelbelehrung zu publizieren sei.
III. Dagegen erhob die A AG am 11. November 1998 beim
Verwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, "den rechtmässigen Zustand
umgehend wieder herzustellen". Innert Beschwerdefrist beantragte sie mit
weiterer Eingabe vom 25. November 1998, der Stadtrat sei "in Ergänzung zur
bereits vom Bezirksrat festgehaltenen und mit Rechtsmittelbelehrung zu
versehenden Publikationspflicht" zu verpflichten, den zu publizierenden
Beschluss den Direktbetroffenen "individuell auf dem üblichen Postweg ...
inkl. Begründung und Rechtsmittelbelehrung" zu eröffnen (1); es sei
festzustellen, dass eine allfällige Übergangsfrist erst nach Abschluss allfälliger
Beschwerdeverfahren zu laufen beginne (2); es sei festzuhalten, dass bis
zum notwendigen neuen Beschluss des Stadtrats und bis zum Abschluss allfälliger
Beschwerdeverfahren die einzige offiziell gültige Strassen‑ und
Adressbezeichnung "B" laute (3); über die den Betroffenen
infolge der Namensänderung anfallenden Umtriebe und Kosten sei "im
ordentlichen Beschwerdeverfahren" zu entscheiden (4); die
Rechtmässigkeit der Namensänderung sei "nicht in diesem Verfahren, sondern
auf Basis der gemäss Bezirksrat notwendigen erneuten Beschlussfassung mit den
noch anzubringenden Ergänzungen" zu prüfen (5); die Kosten des
bezirksrätlichen Rekursverfahrens seien vollumfänglich dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (6); alles unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen
zulasten des Beschwerdegegners.
Der Stadtrat Adliswil beantragte am 8. Januar 1999
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Aufgrund einer
Präsidialverfügung vom 2. Februar 1999 übermittelten er sowie die
Beschwerdeführerin am 5. bzw. 15. Februar 1999 weitere Akten, welche bereits
vor Bezirksrat eingelegt worden, dort aber in Verstoss geraten waren.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig, da
sich diese gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats richtet und in der Sache
eine Anordnung betrifft, die nicht unter einen Ausschlussgrund im Sinn von §§ 42
und 43 VRG fällt. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. a) Im Rekursverfahren vor Bezirksrat ist dieser zum Schluss
gelangt, der Beschluss des Beschwerdegegners vom 12. Mai 1998 stelle
hinsichtlich der darin angeordneten Umbenennung der Strasse "B" in
"C" eine Allgemeinverfügung dar, der im Sinn von § 19 VRG
Verfügungsqualität zukomme. Denn dadurch werde zumindest mittelbar in die
Rechte der Adressaten der Allgemeinverfügung eingegriffen, weshalb diese mit
entsprechendem Rechtsschutz durch Einräumen eines Rechtsmittels zu versehen
sei.
b) Gegenstand von Rekurs und Beschwerde bilden gemäss
§ 19 Abs. 1 und § 41 VRG Anordnungen von Verwaltungs‑ und
Verwaltungsrechtspflegebehörden. Anders als das Bundesrecht in Art. 5 des
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG) mit
Bezug auf die Verfügung enthält das Verwaltungsrechtspflegegesetz keine
Definition der "Anordnung". Es bleibt deshalb der Rechtsprechung überlassen,
im Einzelfall darüber zu befinden, ob eine bestimmte behördliche Handlungsweise
als (anfechtbare) Anordnung zu qualifizieren sei. Hierbei fällt in Betracht,
dass auch in der Bundesverwaltungsrechtspflege der Verfügung eine
Doppelfunktion zukommt, indem sie zum einen als materiellrechtliche
Handlungsform der Verwaltung dient und zum andern das Anfechtungsobjekt im
Verwaltungsprozess bildet. Angesichts dieser Doppelfunktion des Verfügungs‑
bzw. Anordnungsbegriffs sowie des Umstands, dass letzterer im VRG nicht gesetzlich
definiert wird, fragt es sich, ob und inwiefern im zürcherischen Recht ein
Spielraum für Anfechtungsobjekte bleibt, welche dem Begriff der Verfügung im
materiellrechtlichen Sinn nicht entsprechen.
Grundsätzlich ist bei der Auslegung des Begriffs der "Anordnung"
im Verwaltungsrechtspflegegesetz an den Verfügungsbegriff von Art. 5
Abs. 1 VwVG anzuknüpfen (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1. A., Zürich 1993, Rz. 529).
Im Einzelfall müssen daher die Begriffsmerkmale der Verfügung gemäss dieser
bundesrechtlichen Bestimmung erfüllt sein, wenn einer behördlichen Anordnung
Verfügungscharakter zuerkannt und deren Anfechtung ermöglicht werden soll
(Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 49 N. 8).
Anfechtbar sind somit grundsätzlich nur individuelle, an den Einzelnen
gerichtete Hoheitsakte, durch die in verbindlicher und erzwingbarer Weise eine
verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung geregelt sowie Rechte und Pflichten
einseitig begründet werden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zü­rich 1998,
Rz. 685 ff.).
Der Doppelfunktion des Verfügungsbegriffs sowie der fehlenden
Legaldefinition der "Anordnung" im VRG ist allenfalls dadurch
Rechnung zu tragen, dass unter gewissen Umständen das individuelle
Rechtsschutzbedürfnis des Adressaten eines Verwaltungsakts ‑ das
sogenannte "objektive Anfechtungsinteresse" ‑ zu
berücksichtigen ist (vgl. Kölz, § 19 N. 2). Das kann dazu führen,
dass ein Verwaltungsakt selbst dann anfechtbar ist, wenn er die Merkmale einer
Verfügung im Sinn von Art. 5 Abs. 1 VwVG nicht restlos erfüllt.
Allerdings bedeutet dies nicht, dass sich nach dem objektiven
Anfechtungsinteresse allein bestimmt, was als Verfügung zu gelten hat (so Kölz,
§ 19 N. 2 und 19, sowie unter Hinweis darauf RB 1984 Nr. 2 = ZBl
86/1985, S. 82 = ZR 84 Nr. 9; ferner Tobias Jaag,
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, Zürich 1997, S. 72). Vielmehr vermag
das objektive Anfechtungsinteresse höchstens in Grenz‑ bzw.
Zweifelsfällen die Anfechtbarkeit eines Verwaltungsakts zu begründen, dem im
Übrigen die Merkmale einer materiellrechtlichen Verfügung abgehen. Dies fällt
namentlich dann in Betracht, wenn ein Einzelner durch den betreffenden
Verwaltungsakt in seiner Rechtsstellung ganz erheblich betroffen wird und es in
der Folge nicht nur unangemessen, sondern geradezu unbillig wäre, wenn er sich
dagegen nicht auf dem Rechtsweg zur Wehr setzen könnte (in diesem Sinn für das
bernische Recht, welches wie das zürcherische Recht keine Legaldefinition der
Verfügung kennt, auch Merkli/Aeschlimann/Herzog, Einleitung N. 32,
Art. 49 N. 2 und 30). Insoweit ist nicht auszuschliessen, dass der Begriff
der Anordnung gemäss §§ 19 und 41 VRG weiter als der Verfügungsbegriff des
Bundesrechts in Art. 5 VwVG verstanden wird. Obschon der Spielraum
aufgrund der Legaldefinition von Art. 5 Abs. 1 VwVG erheblich kleiner
ist, wird in einem Teil der Lehre eine ausdehnende Handhabung des
Verfügungsbegriffs in dessen Funktion als Anfechtungsobjekt auch für die
Bundesverwaltungsrechtspflege postuliert (so etwa Kölz/Häner, 2. A.,
Zürich 1998, Rz. 191 ff., 499).
Der Bestimmung des Anfechtungsobjekts unter Einbezug des
objektiven Anfechtungsinteresses lässt sich freilich entgegen halten, dass auf
diese Weise die Frage nach der Rekurs‑ bzw. Beschwerdelegitimation
einerseits und jene nach dem Vorliegen eines Anfechtungsobjekts anderseits
vermengt würden (Sergio Giacomini, Vom "Jagdmachen auf Verfügungen",
ZBl 94/1993, S. 237 ff., 246 f.; Tobias Jaag, Zur Rechtsnatur
der Strassenbezeichnung, recht 1993, S. 50 ff., 54). Auch ist nicht
zu verkennen, dass der legitimationsrechtliche Begriff der "rechtlichen
Betroffenheit" (vgl. § 21 VRG in der Fassung vom 24. Mai 1959),
der mit der Einführung der erweiterten bundesrechtlichen Legitimation gemäss
Art. 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG überwunden wurde
(vgl. § 21 lit. a VRG in der Fassung vom 8. Juni 1997) weiterhin
von Bedeutung bleibt, wenn die Anfechtbarkeit eines Verwaltungsakts im Hinblick
auf ein objektives Anfechtungsinteresse bejaht wird (Giacomini, S. 247).
In Anbetracht dieser gewichtigen Kritik an der Rechtsfigur des objektiven
Anfechtungsinteresses muss dessen Berücksichtigung auf Grenz‑ und
Zweifelsfälle im umschriebenen Sinn beschränkt bleiben.
c) Die vorliegend in Frage stehende Umbenennung der Strasse
"B" in "C" erfüllt die Merkmale einer Verfügung im
materiellrechtlichen Sinn nicht: Weder werden durch den Beschluss vom 12. Mai
1998 den Strassenanstössern Rechte eingeräumt oder Pflichten auferlegt, noch
werden deren Rechte und Pflichten betroffen (Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 137; so auch RR
ZG, 13. August 1991, ZBl 93/1992, S. 236 f., betreffend eine
Strassenumbenennung; BGE 109 Ib 253 E. 1b betreffend die Umbenennung einer
Poststelle; vgl. demgegenüber VGr OW, 19. Dezember 1980, ZBl 93/1992,
S. 524 ff.). Zwar hat auch die streitige Umbenennung Auswirkungen auf
die Anstösser der Strasse B bzw. C. Dabei handelt es sich aber lediglich um
mittelbare Wirkungen auf deren faktische Stellung und nicht um die unmittelbare
Regelung von Rechten und Pflichten. Diese Reflexwirkungen vermögen zwar ein
schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21 VRG und damit die (subjektive)
Rechtsmittelbefugnis zu begründen, nicht jedoch die Zulässigkeit eines
Rechtsmittels, das grundsätzlich nur gegen Verfügungen möglich ist (BGE 109 Ib
253 E. 1b; Jaag, a.a.O., S. 53).
Im Weiteren liegt kein Grenz‑ bzw. Zweifelsfall im umschriebenen
Sinn vor. Dies würde voraussetzen, dass die Beschwerdeführerin in ihrer
Rechtsstellung ganz erheblich betroffen wäre. Eine derart intensive
Betroffenheit ist aber weder ersichtlich, noch ergibt sie sich aus den
behaupteten, in keiner Weise belegten Änderungskosten von rund Fr. ...
Entsprechend geht der streitigen Strassenumbenennung die nötige Tragweite ab,
welche es rechtfertigen würde, den individuellen Rechtsschutz trotz fehlender
Verfügungseigenschaft zu gewähren.
d) Stellt der Beschluss des Beschwerdegegners vom 12. Mai
1998 somit kein genügendes Anfechtungsobjekt dar, so war der dagegen erhobene
Rekurs nicht zulässig. Dem hätte der Bezirksrat Horgen bereits im
Rekursverfahren Rechnung tragen müssen, indem er nicht hätte auf den Rekurs eintreten
sollen. Die Beschwerde ist daher im Sinn dieser Erwägungen abzuweisen. Damit
bleibt es beim Beschluss des Stadtrats Adliswil vom 12. Mai 1998.
3. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Verfahrenskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu
(§ 70 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.‑‑; die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.‑‑
Zustellungskosten,
Fr. 1'100.‑‑
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an:
a)       die Parteien;
b)      den Bezirksrat Horgen;
c)       den Regierungsrat.