zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00351 · 2009-11-04 · de

Stimmrechtsrekurs / Gemeindebeschwerde | Stimmrechts- und Gemeindebeschwerde gegen die Revision der Verbandsordnung eines Zweckverbands Die Beschwerde richtet sich zum einen gegen die angeblich fehlerhafte Abstimmungsweisung betreffend Revision der Verbandsordnung in einer Verbandsgemeinde (E. 1.1). Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1.1). Beschwerdefrist (E. 1.1.2). Legitimation (E. 1.1.3). Im Übrigen bringt die Beschwerde vor, der auf Verbandsebene gefasste Beschluss über die Revision der Verbandsordnung sei im falschen Abstimmungsverfahren zustande gekommen; auch diese Rüge wäre als Stimmrechtsbeschwerde an die Hand zu nehmen, wenn auf sie eingetreten würde. Sie ist aber in der Sache ohnehin abzuweisen (E. 1.2). Die Rüge, der Inhalt einer Bestimmung in der Verbandsordnungsrevision verstosse gegen übergeordnetes Verfassungsrecht, ist als Beschwerde im Sinn von § 152 GemeindeG an die Hand zu nehmen. Über die Frage der Verfassungsmässigkeit hat die Vorinstanz zwar noch nicht entschieden, weil der Beschwerdeführer in ihrem Verfahren noch kein aktuelles Rechtsschutzinteresse hatte; das hat sich nunmehr aber geändert (E. 1.3). Aus prozessökonomischen Gründen, weil es sich um eine Rechtsfrage handelt und weil der Beschwerdeführer einer Erledigung durch das Verwaltungsgericht ausdrücklich zugestimmt hat, fällt dieses einen reformatorischen Entscheid (E. 1.4). Zuständigkeit (E. 1.4.1) und Legitimation (E. 1.4.2). Rügegründe der Stimmrechtsbeschwerde und der Beschwerde gestützt auf § 152 GemeindeG (E. 2) Stimmrechtsbeschwerde(n): Die Abstimmungsweisung des Gemeinderats verletzt die politischen Rechte nicht: Bei der allenfalls als lückenhaft zu bezeichnenden Information handelt es sich jedenfalls nicht um eine solche mit entscheidwesentlichem Inhalt (E. 3.3). Bei den in Frage stehenden Bestimmungen der Verbandsordnungsrevision handelt es sich nicht um wesentliche Bestimmungen, welche gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung und einschlägiger Lehre der Zustimmung aller Verbandsgemeinden(Einstimmigkeit) bedürften; auch diesbezüglich ist die Abstimmungsfreiheit nicht verletzt (E. 4). Soweit gerügt wird, die in die Verbandsordnung aufgenommene Dringlichkeitsklausel (Ausschluss des Referendumsrechts der Stimmberechtigten der Verbandsgemeinden bei Zustimmung eines Teils der Verbandsdelegierten) verstosse gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Demokratisierung der Zweckverbände (Art. 93 KV), ist der Beschwerde ebenfalls nicht beizupflichten (E. 5). Zweckverbände können nur beschränkt mit politischen Gemeinden verglichen werden: Zum einen unterscheidet sich ihre körperschaftliche Struktur von derjenigen politischer Gemeinden, zum andern weisen sie nur eine beschränkte Zuständigkeit auf (E. 5.3). Bei der Umsetzung des verfassungsrechtlichen Demokratisierungsgebots kommt den Zweckverbänden zudem ein grosser Handlungsspielraum zu; die Volksrechte auf Zweckverbandsebene müssen denjenigen auf Gemeindeebene nur sinngemäss entsprechen (E. 5.3.1 f.). Die strittige Dringlichkeitsklausel entspricht derjenigen im Gemeindegesetz für ausserordentlich organisierte Gemeinden (§ 94 GemeindeG) sinngemäss und verstösst daher nicht gegen die Kantonsverfassung (E. 5.4). Der Umstand, dass der Beschwerdeführer Ersatzmitglied des vorinstanzlich entscheidenden Bezirksrats ist, erweckt noch nicht den Verdacht, der Bezirksrat sei befangen (E. 7). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 8).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.04.1 VB.2009.00351
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.04.1 VB.2009.00351
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.04.1 VB.2009.00351

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00351
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00351
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.11.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsrekurs / Gemeindebeschwerde
Stimmrechts- und Gemeindebeschwerde gegen die Revision der Verbandsordnung eines Zweckverbands
Die Beschwerde richtet sich zum einen gegen die angeblich fehlerhafte Abstimmungsweisung betreffend Revision der Verbandsordnung in einer Verbandsgemeinde (E. 1.1). Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1.1). Beschwerdefrist (E. 1.1.2). Legitimation (E. 1.1.3). Im Übrigen bringt die Beschwerde vor, der auf Verbandsebene gefasste Beschluss über die Revision der Verbandsordnung sei im falschen Abstimmungsverfahren zustande gekommen; auch diese Rüge wäre als Stimmrechtsbeschwerde an die Hand zu nehmen, wenn auf sie eingetreten würde. Sie ist aber in der Sache ohnehin abzuweisen (E. 1.2). Die Rüge, der Inhalt einer Bestimmung in der Verbandsordnungsrevision verstosse gegen übergeordnetes Verfassungsrecht, ist als Beschwerde im Sinn von § 152 GemeindeG an die Hand zu nehmen. Über die Frage der Verfassungsmässigkeit hat die Vorinstanz zwar noch nicht entschieden, weil der Beschwerdeführer in ihrem Verfahren noch kein aktuelles Rechtsschutzinteresse hatte; das hat sich nunmehr aber geändert (E. 1.3). Aus prozessökonomischen Gründen, weil es sich um eine Rechtsfrage handelt und weil der Beschwerdeführer einer Erledigung durch das Verwaltungsgericht ausdrücklich zugestimmt hat, fällt dieses einen reformatorischen Entscheid (E. 1.4). Zuständigkeit (E. 1.4.1) und Legitimation (E. 1.4.2). Rügegründe der Stimmrechtsbeschwerde und der Beschwerde gestützt auf § 152 GemeindeG (E. 2)
Stimmrechtsbeschwerde(n): Die Abstimmungsweisung des Gemeinderats verletzt die politischen Rechte nicht: Bei der allenfalls als lückenhaft zu bezeichnenden Information handelt es sich jedenfalls nicht um eine solche mit entscheidwesentlichem Inhalt (E. 3.3). Bei den in Frage stehenden Bestimmungen der Verbandsordnungsrevision handelt es sich nicht um wesentliche Bestimmungen, welche gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung und einschlägiger Lehre der Zustimmung aller Verbandsgemeinden(Einstimmigkeit) bedürften; auch diesbezüglich ist die Abstimmungsfreiheit nicht verletzt (E. 4). Soweit gerügt wird, die in die Verbandsordnung aufgenommene Dringlichkeitsklausel (Ausschluss des Referendumsrechts der Stimmberechtigten der Verbandsgemeinden bei Zustimmung eines Teils der Verbandsdelegierten) verstosse gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Demokratisierung der Zweckverbände (Art. 93 KV), ist der Beschwerde ebenfalls nicht beizupflichten (E. 5). Zweckverbände können nur beschränkt mit politischen Gemeinden verglichen werden: Zum einen unterscheidet sich ihre körperschaftliche Struktur von derjenigen politischer Gemeinden, zum andern weisen sie nur eine beschränkte Zuständigkeit auf (E. 5.3). Bei der Umsetzung des verfassungsrechtlichen Demokratisierungsgebots kommt den Zweckverbänden zudem ein grosser Handlungsspielraum zu; die Volksrechte auf Zweckverbandsebene müssen denjenigen auf Gemeindeebene nur sinngemäss entsprechen (E. 5.3.1 f.). Die strittige Dringlichkeitsklausel entspricht derjenigen im Gemeindegesetz für ausserordentlich organisierte Gemeinden (§ 94 GemeindeG) sinngemäss und verstösst daher nicht gegen die Kantonsverfassung (E. 5.4). Der Umstand, dass der Beschwerdeführer Ersatzmitglied des vorinstanzlich entscheidenden Bezirksrats ist, erweckt noch nicht den Verdacht, der Bezirksrat sei befangen (E. 7). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 8).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTIMMUNGSFREIHEIT
ABSTIMMUNGSWEISUNG
BEFANGENHEIT
DEMOKRATIEPRINZIP
DEMOKRATISCHE RECHTE
DRINGLICHKEITSARTIKEL
FUNKTIONELLE UNZUSTÄNDIGKEIT
GEMEINDE
GEMEINDEBESCHWERDE
GEMEINDEGESETZ
GEMEINDEREKURS
KANTONSVERFASSUNG
LEGITIMATION
ÖFFENTLICH-RECHTLICHE KÖRPERSCHAFT
POLITISCHE RECHTE
PROZESSÖKONOMIE
RECHTSFRAGE
RECHTSMITTELFRIST
STATUTEN
STATUTENÄNDERUNG
STIMMRECHTSBESCHWERDE
STIMMRECHTSREKURS
VERBANDSORDNUNG
VERBANDSORGAN
VERZICHTSERKLÄRUNG
WAHL- UND ABSTIMMUNGSFREIHEIT
ZWECKVERBAND
Rechtsnormen:
Art. 34 Abs. II BV
§ 94 GemeindeG
§ 151 GemeindeG
§ 151 Abs. I GemeindeG
§ 151a GemeindeG
§ 152 GemeindeG
Art. 6 GPR
Art. 147ff. GPR
Art. 148a GPR
Art. 152 Abs. I GPR
Art. 93 KV
Art. 93 Abs. II KV
§ 5a Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00351
Entscheid
der 4. Kammer
vom
4. November 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
1.
Zweckverband Zürcher
Planungsgruppe Pfannenstiel,
8706
Meilen,
2.
Gemeinderat Küsnacht,
3.
Gemeinderat Zollikon,
4.
Gemeinderat Herrliberg,
5.
Gemeinderat Hombrechtikon,
6.
Gemeinderat Erlenbach,
7.
Gemeinderat Oetwil am See,
8.
Gemeinderat Zumikon,
9.
Gemeinderat Uetikon am
See,
10.
Gemeinderat Männedorf,
11.
Gemeinderat Stäfa,
12.
Gemeinderat Meilen,
Beschwerdegegnerschaft
,
und
Gemeinderat Egg,
Mitbeteiligter
,
betreffend
Stimmrechtsrekurs / Gemeindebeschwerde,
hat sich ergeben:
I.
Am 22. Juni 2009 wurde in der Gemeinde Küsnacht
unter anderem über eine Revision der Verbandsordnung des Zweckverbands Zürcher
Planungsgruppe Pfannenstiel (fortan: ZPP) abgestimmt. Die Gemeindeversammlung
nahm diese mit 66 zu 27 Stimmen an. Die Revision dient im Wesentlichen der
Anpassung der Verbandsordnung an die Erfordernisse der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), welche in Art. 93 in
bestimmtem Umfang und bis Ende 2009 (vgl. Art. 144 KV) die Demokratisierung
der Zweckverbände verlangt.
II.
Im Vorfeld der Abstimmung vom 22. Juni 2009 war A,
Stimmberechtigter in der Gemeinde Küsnacht, mit zwei Stimmrechtsrekursen an den
Bezirksrat Meilen gelangt. Mit seinen Rechtsmitteln verlangte er, die
bevorstehende Abstimmung über die Revision der Verbandsstatuten sei in der
Gemeinde Küsnacht und in anderen Verbandsgemeinden auszusetzen. Vor der
Durchführung der entsprechenden Abstimmungen seien sowohl die irreführende
Weisung der Gemeinde Küsnacht als auch allfällige irreführende Weisungen anderer
Verbandsgemeinden zu berichtigen. Bereits gefällte Annahmebeschlüsse seien aufzuheben.
Ferner beantragte er, die ZPP sei anzuweisen, den Stimmberechtigten in allen
Gemeinden eine verfassungs- und gesetzeskonforme Verbandsordnung zur Abstimmung
vorzulegen.
Nach stillschweigender Vereinigung der beiden Verfahren
wies der Bezirksrat Meilen die Stimmrechtsrekurse von A mit Beschluss vom 19. Juni
2009 ab, soweit er darauf eintrat.
III.
Gegen den bezirksrätlichen Beschluss gelangte A am
25./26. Juni 2009 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Weil
zwischenzeitlich offenbar zwei Drittel der Verbandsgemeinden die neue
Verbandsordnung angenommen hatten und damit deren Änderung verbandsintern
beschlossen worden war (vgl. Ziff. 72 der Verbandsordnung der ZPP von 1977
[fortan: ZPP-Verbandsordnung], www.zzp.ch/home/verbandsordnung.html), erneuerte
A vor Verwaltungsgericht lediglich seinen Antrag, es seien verfassungs- und
gesetzeskonforme Verbandsstatuten auszuarbeiten und den Gemeinden zur
Abstimmung zu unterbreiten.
Mit Beschwerdeantwort liess der Gemeinderat Küsnacht die
Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. Die ZPP
beantragte, unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten,
eventualiter sei sie abzuweisen. Nichteintreten unter Entschädigungsfolge liess
auch der Gemeinderat Zollikon beantragen, soweit sich die Beschwerde gegen die
Abstimmung in seiner Gemeinde richte. Der mitbeteiligte Gemeinderat Egg und der
Bezirksrat verzichteten je ausdrücklich auf eine Stellungnahme. Die übrigen Gemeinderäte
verzichteten stillschweigend auf Beschwerdeantwort.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Der Beschwerdeführer beanstandete im Verfahren vor dem
Bezirksrat dreierlei:
1.1
Zunächst
brachte er vor, ein allfälliger Beschluss der Gemeindeversammlung Küsnacht, mit
welchem die Revision der Verbandsordnung der ZPP genehmigt würde, verletzte die
politischen Rechte. Dabei handelte es sich um einen Stimmrechtsrekurs im Sinn
von § 151a des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1)
in Verbindung mit § 147 ff. des Gesetzes über die politischen Rechte
vom 1. September 2003 (GPR, LS 161).
1.1.1
Seit Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das
Verwaltungsgericht kantonal zweit- und letztinstanzlich für Beschwerden gegen
Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86
Abs. 2 f. und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; BGr,
12. März 2009, 1C_467/2008, E. 1.3 mit Hinweisen, www.bger.ch; zum Ganzen
auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 2 f., www.vgrzh.ch).
1.1.2
Der Bezirksrat hat in seiner Rechtsmittelbelehrung die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht unter Einhaltung einer fünftägigen Beschwerdefrist
angegeben. Die Frage, ob für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht die
fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1 GPR gelte (so vorgesehen durch
§ 70 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs zur
Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 801 ff., 809]), hat
das Verwaltungsgericht bislang offen gelassen (30. April 2009,
VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 4 – 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.2
– 24. Juni 2009, VB.2009.00081, E. 1.2 [je unter www.vgrzh.ch]; auch
29. September 2009, VB.2009.00467 und VB.2009.00468, je E. 1.2 – 1. Oktober
2009, VB.2009.00446, E. 1.2). Auch vorliegend kann diese Frage offen bleiben,
denn der Beschwerdeführer hat den Entscheid des Bezirksrats innert der ihm angesetzten
fünftägigen Frist angefochten, wovon vorliegend trotz undatierten Zustellungsnachweises
ausgegangen werden kann.
1.1.3
Die Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht kommt
unter anderem sämtlichen Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder
Abstimmungskreises zu, ohne dass diese – wie von § 21 lit.  a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) gefordert – ein schutzwürdiges Interesse
am Ausgang des Verfahrens geltend machen müssten (vgl. § 148 lit.  a
GPR und § 151 Abs. 1 des GemeindeG; VGr, 30. April 2009,
VB.2009.00055, E. 1.4., www.vgrzh.ch; so auch vorgesehen in § 70 in
Verbindung mit § 21a lit.  a des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[ABl 2009, 809). Demnach ist der Beschwerdeführer als Stimmberechtigter der
Gemeinde Küsnacht zur Stimmrechtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht
legitimiert. Soweit sich sein Rechtsmittel hingegen im Rekursverfahren vor
Bezirksrat noch gegen die Abstimmung in anderen Zweckverbandsgemeinden
richtete, war er nicht legitimiert, weshalb der Bezirksrat auf seine
entsprechenden Anträge zu Recht nicht eintrat.
1.2
Alsdann
brachte der Beschwerdeführer im Verfahren vor Bezirksrat vor, ein allfälliger
Beschluss über die Änderung der Verbandsordnung wäre insofern fehlerhaft, als
er auf Verbandsebene nicht bloss mit einer Zweidrittel-Mehrheit gemäss
Ziff. 72 ZPP-Verbandsordnung – sondern nur durch Einstimmigkeit aller
Verbandsgemeinden – gefällt werden dürfte.
1.2.1
Weil es dabei in der Sache ebenfalls um eine Rüge betreffend Verletzung der
politischen Rechte geht, stand dafür ebenfalls grundsätzlich der
Stimmrechtsrekurs zur Verfügung und ist seit Anfang 2009 ein Weiterzug an das
Verwaltungsgericht prinzipiell möglich (vgl. vorn 1.1.1).
1.2.2
Allerdings richtet sich dieses Vorbringen – anders als das in 1.1 erwähnte
– nicht gegen die Gemeinde Küsnacht, da es lediglich das Abstimmungsverfahren
auf Verbandsebene und damit einen Beschluss des Zweckverbands betrifft. Zweckverbände
sind Körperschaften des öffentlichen Rechts, deren Mitglieder die Gemeinden in
ihrer Gesamtheit und nicht die einzelnen Stimmberechtigten sind (Tobias Jaag,
Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2005,
Rz. 2426; Barbara Schellenberg, Die Organisation der Zweckverbände, Zürich
1975, S. 28; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
3. A., Wädenswil 2000, § 7 N. 4.2). Demnach bedürfen
Statutenänderungen in Zweckverbänden stets der Zustimmung der einzelnen
Verbandsgemeinden (gemäss Ziff. 72 ZPP-Verbandsordnung sind mindestens
zwei Drittel der Stimmen erforderlich). Diese Gemeindestimmen kommen zwar in
den Abstimmungen der Stimmberechtigten in den jeweiligen Gemeinden zustande
(Thalmann, § 7 N. 4.9.3.1). Allerdings bilden die Stimmbürger einer
Gemeinde bei der Beschlussfassung über die Verbandsordnung nur Teil eines
Verbandsorgans. Damit sind nur die einzelnen Verbandsgemeinden, nicht jedoch
die Stimmbürger einer solchen unmittelbar vom Änderungsbeschluss betroffen. Vor
diesem Hintergrund ist die Frage nach der Legitimation des Beschwerdeführers
vorliegend vergleichbar mit derjenigen nach der Legitimation eines
Stimmberechtigten zur Anfechtung von ihn nur mittelbar betreffenden
behördeninternen Wahlen oder Abstimmungen. Wie es sich damit verhält, hat das
Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 24. Juni 2009 (VB.2009.00081, E.
1.3 Abs. 2 f., www.vgrzh.ch) offen gelassen. Auch im vorliegenden Fall
braucht die Frage nicht abschliessend geklärt zu werden, denn die Rüge des
Beschwerdeführers ist – wie sich alsbald zeigen wird (hinten 4) –
jedenfalls in der Sache unbegründet.
1.3
Soweit der
Beschwerdeführer vor Bezirksrat rügte, die Revision der Verbandsordnung
verletze inhaltlich übergeordnetes Verfassungsrecht, handelte es sich um einen
Gemeinderekurs gegen den Beschluss des Zweckverbands als "weiterer Träger
öffentlicher Aufgaben" im Sinn von § 152 GemeindeG (vgl. VGr, 14. Mai
2009, PB.2009.00019, E. 2.3 Abs. 2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch;
Thalmann, § 152 N. 2.1). Allerdings hatte der Beschwerdeführer vor
Bezirksrat – wie dieser richtig feststellte – noch kein aktuelles Rechtsschutzinteresse,
weil zum damaligen Zeitpunkt noch unklar war, ob die Änderung der Verbandsordnung
überhaupt zustande kommen würde. Das hat sich zwischenzeitlich offenbar
geändert. Ein materielles Rechtsschutzinteresse ist nun gegeben und einer
materiellen Beurteilung steht nichts entgegen.
1.4
Obwohl die
Vorinstanz über die Frage der inhaltlichen Verfassungsmässigkeit der
Verbandsordnungsrevision noch nicht entschieden hat, ist es im vorliegenden
Fall aus prozessökonomischen Gründen sinnvoll, wenn das Verwaltungsgericht über
die Beschwerde entscheidet, wenngleich damit der funktionelle Instanzenzug
durchbrochen wird (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 63
N. 11). Ferner handelt es sich bei der zu beurteilenden Frage nach der
Verfassungsmässigkeit der strittigen Bestimmung der Verbandsordnung um eine
reine Rechtsfrage und überdies hat sich der Beschwerdeführer mit einer Erledigung
durch das Verwaltungsgericht ausdrücklich einverstanden erklärt.
1.4.1
Nach geltendem kantonalem Recht wäre der diesbezügliche Beschwerdeentscheid
des Bezirksrats beim Regierungsrat anfechtbar, da mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht nur Anordnungen im Sinn von § 41 Abs. 1 VRG
angefochten werden können. Gemäss Art. 87 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 86
Abs. 2 BGG muss jedoch, sofern das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen
Erlasse vorsieht – was im Kanton Zürich gemäss geltendem Recht bezüglich
kommunaler Erlasse der Fall ist (vgl. §§ 151 und 152 GemeindeG) –, als
letzte kantonale Instanz ein oberes Gericht eingesetzt werden. Da die Übergangsfrist
von Art. 130 Abs. 3 BGG zur Anpassung des kantonalen Rechts an Art. 86
Abs. 2 BGG abgelaufen ist und im kantonalen Recht der zweistufige
Instanzenzug gilt, sind neu die durch den Bezirksrat im Rahmen einer
Gemeindebeschwerde oder eines Gemeinderekurses getroffenen Entscheide beim Verwaltungsgericht
anstatt beim Regierungsrat anzufechten (VGr, 30. April 2009,
VB.2009.00055, E. 1.3, www.vgrzh.ch; vgl. auch die regierungsrätliche Weisung
vom 9. Dezember 2009 zur Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren
[RRB Nr. 1947; www.rrb.zh.ch]; ferner § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit.  d des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[ABl 2009, 807).
1.4.2
Im Unterschied zur Gemeindebeschwerde gemäss § 151 GemeindeG sind zum
Gemeinderekurs gemäss § 152 GemeindeG nicht alle Stimmberechtigten
legitimiert, sondern beschränkt sich die Legitimation gemäss § 21 VRG auf
Personen, die durch eine Anordnung persönlich berührt sind und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung haben. Das ist im
Zeitpunkt des Erlasses einer Norm – die Verbandsordnung als autonomes
Satzungsrecht besteht aus generell-abstrakten Normen – kaum je der Fall.
Indessen rechtfertigt es sich – in Einklang mit der Praxis des Bundesgerichts
zur Legitimation bei der Anfechtung kantonaler Erlasse mit staatsrechtlicher Beschwerde
(vgl. dazu Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 89 BGG N. 13)
– die Legitimation weiter zu fassen (vgl. auch Jaag, Rz. 2910). Demnach genügt
vorliegend eine virtuelle Betroffenheit des Beschwerdeführers durch die angefochtene
Bestimmung der Verbandsordnung. Das kann bejaht werden: Als Organ des Verbandes
(Stimmberechtigter des Verbandsgebiets, vgl. Ziff. 21 lit.  a ZPP-Verbandsordnung)
ist der Beschwerdeführer gemäss Ziff. 222 lit.  a ZPP-Verbandsordnung
zur Ergreifung des fakultativen Referendums befugt. Mithin ist er vom
Geltungsbereich der strittigen Norm (Dringlichkeitsklausel) erfasst und besteht
die Wahrscheinlichkeit, dass diese künftig einmal auf ihn Anwendung findet.
1.5
Nach dem
Gesagten lässt sich jedenfalls auf die Stimmrechtsbeschwerde gegen die Gemeinde
Küsnacht und auf die Beschwerde gemäss § 152 GemeindeG gegen die Dringlichkeitsklausel
in der Verbandsordnung der ZPP eintreten.
2.
2.1
Mit
Stimmrechtsrekurs bzw. Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung der politischen
Rechte oder von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 151a Abs. 1
GemeindeG, § 147 Abs. 1 GPR). Die politischen Rechte sind in §§ 2 ff.
GPR definiert. Sie gewährleisten unter anderem das Stimm- sowie das aktive und
passive Wahlrecht sowie das Verfahren bei Abstimmungen und Wahlen, das Initiativ-
und Referendumsrecht, das Recht an Gemeindeversammlungen teilzunehmen (§ 2
lit.  a–d GPR) sowie die freie Willensbildung und unverfälschte
Stimmabgabe (§ 6 GPR; vgl. auch Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
2.2
Mit
Gemeinderekurs gemäss § 152 GemeindeG in Verbindung mit § 20 Abs. 1
VRG können alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung geltend
gemacht werden. Dagegen ist die Kognition des Verwaltungsgerichts im
Beschwerdeverfahren enger: Nach § 50 VRG kann mit der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht jede Rechtsverletzung geltend gemacht werden (Abs. 1).
Als Rechtsverletzung gelten insbesondere die unrichtige Anwendung eines
Rechtssatzes, Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung sowie die
Verletzung einer "wesentlichen Form- oder Verfahrensvorschrift" (Abs. 2).
Die Prüfung der Unangemessenheit
ist nach § 50 Abs. 3 VRG –
abgesehen von hier nicht interessierenden Ausnahmen – unzulässig.
3.
Zunächst ist zu prüfen, ob die Weisung der Gemeinde
Küsnacht zur Gemeindeversammlung vom 22. Juni 2009 falsche bzw.
lückenhafte Informationen enthalten und damit die Stimmberechtigten irregeführt
habe.
3.1
In
Ziff. 223 ZPP-Verbandsordnung ist das fakultative Referendum auf
Verbandsebene geregelt. Ziff. 223.1 ZPP-Verbandsordnung enthält eine
Aufzählung der referendumsfähigen Beschlüsse. Im Einklang mit den Vorschriften
der neuen Kantonsverfassung mussten neu das obligatorische und das fakultative
Finanzreferendum in die Verbandsordnung aufgenommen werden. Zusätzlich wurde in
die Bestimmung über das fakultative Referendum eine Dringlichkeitsklausel
aufgenommen: Danach kann eine Urnenabstimmung nicht verlangt werden, wenn der
Beschluss der Delegierten von mindestens vier Fünfteln der anwesenden
Delegierten als dringlich erklärt wird und der Vorstand durch Beschluss sein Einverständnis
erklärt (vgl. Synopsis der alten und neuen Verbandsordnung). Dazu führt die
Weisung erläuternd aus, "[d]ie Dringlichkeitserklärung entspricht der
Regelung auf Gemeindeebene". Diese Ausführung hält der Beschwerdeführer
für falsch und irreführend: Zwar sei sie aus dem Gemeindegesetz entnommen,
allerdings gelte die entsprechende Bestimmung (§ 94 GemeindeG) nur für Gemeinden
mit ausserordentlicher Gemeindeorganisation (Parlamentsgemeinden). Sämtliche
der ZPP angehörenden Gemeinden seien jedoch ordentlich organisiert (Gemeinden
mit Gemeindeversammlung). Deren Gemeindeordnungen enthielten denn auch keine
solchen Dringlichkeitsklauseln.
3.2
Die durch
die Bundesverfassung (Art. 34 Abs. 2 BV) und kantonales Gesetzesrecht
(§ 6 GPR) gewährleistete Wahl- und Abstimmungsfreiheit schützt allgemein
den Anspruch der Stimmberechtigten, dass kein Abstimmungs- bzw. Wahlergebnis anerkannt
wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht
zum Ausdruck bringt. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gilt für Wahlen und
Abstimmungen in Bund, Kantonen und Gemeinden. Sie stellt unter anderem
Anforderungen an die Art und Weise behördlicher Informationen vor Abstimmungen.
Diesen darf insbesondere keine irreführende Wirkung zukommen. Eine unerlaubte
Beeinflussung kann etwa dann vorliegen, wenn die Behörde in amtlichen Erläuterungen
nicht objektiv informiert und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage
falsch orientiert. Die Behörden sind verpflichtet, sachlich, transparent und verhältnismässig
zu informieren (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, N. 1387; Jörg Paul Müller/Markus
Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 611 f.; ausführlich
Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003,
S. 182 ff.). Behördliche Informationen sind dann sachlich, wenn sie
inhaltlich korrekt, ausgewogen, kurz, nicht lückenhaft sowie klar und
verständlich sind (Besson, S. 183; Müller/Schefer, S. 627 f.). Als
lückenhaft kann eine behördliche Information dann gelten, wenn sie nicht alle
Tatsachen und Argumente enthält, und insbesondere, wenn sie entscheidrelevante
Tatsachen verschweigt (vgl. etwa BGE 112 Ia 129 E. 3b). Dabei gelten für
Abstimmungserläuterungen relativ strenge Anforderungen. Allerdings müssen auch
sie nicht alle möglichen, sondern nur diejenigen Informationen enthalten,
welche entscheidwesentlich sind. Es ist demnach zulässig, wenn nicht auf
Details und Nebenpunkte oder alle möglichen Konsequenzen einer Vorlage
hingewiesen wird. Welche Elemente, Argumente und Informationen für den
Entscheid wesentlich sind, ist in jedem Einzelfall gesondert zu prüfen (vgl.
etwa BGE 130 I 290 E. 3.2, 119 Ia 271 E. 4a, 105 Ia 151 E. 3a;
BGr, 18. Juli 2008, 1C_412/2007, E. 5.1, und 14. Juli 2004,
1P.131/2004, E. 2 [beides unter www.bger.ch], sowie 18. Juni 1997,
ZBl 99/1998, S. 89, E. 4b, je mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen
Besson, S. 193 f. mit weiteren Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Die Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismässigkeit dagegen stellen
keine Anforderungen an den Inhalt der Behördenintervention, sondern an deren – vorliegend
nicht strittige – Art und Intensität, insbesondere betreffend den Einsatz finanzieller
Mittel (ausführlich dazu Besson, S. 200 ff., S. 208 ff.;
Müller/Schefer, S. 628 ff.).
3.3
Wie
bereits die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, ist die strittige Aussage in
der Weisung inhaltlich korrekt; auf ihre diesbezüglichen Erwägungen lässt sich
verweisen (
§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG)
. Man könnte sich höchstens fragen, ob die Weisung als
lückenhaft bezeichnet werden müsste, weil sie für die konkret in Frage stehende
Abstimmung (in einer Gemeinde mit ordentlicher Gemeindeorganisation) nicht
hinreichend präzise formuliert ist. Allerdings bezieht sich die in der Weisung
enthaltene Präzisierung weder auf den Zweck noch auf die Tragweite der Dringlichkeitsklausel.
Ferner ergibt sich ihr für die Willensbildung des Stimmbürgers relevanter
Inhalt unmissverständlich bereits aus ihrer Formulierung. Bei der Angabe der
Herkunft bzw. der Grundlage der Klausel in der Weisung handelt es sich demnach
nicht um eine entscheidwesentliche Information, ohne die den Stimmberechtigten
eine freie und unverfälschte Willensbildung nicht möglich wäre. Insofern kann
denn auch die mangelnde Präzisierung oder Lückenhaftigkeit dieser Information –
wollte man von einer solchen überhaupt ausgehen – nicht die freie und
unverfälschte Willensbildung der Stimmberechtigten gefährden. Nach dem Gesagten
erweist sich die (sinngemässe) Rüge des Beschwerdeführers, die Stimmberechtigten
seien durch unzureichende Information in der Abstimmungsweisung in die Irre
geführt worden, als unbegründet. Die Abstimmungsfreiheit ist nicht verletzt und
die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
4.
Eine weitere Rüge des Beschwerdeführers bezieht sich
insofern auf die Wahl- und Abstimmungsfreiheit, als er implizit vorbringt, auf
Verbandsebene sei nicht das gesetz- bzw. satzungsmässige Abstimmungsverfahren
durchgeführt worden. Selbst wenn diese Rüge – im Sinn des vorne in 1.2
Gesagten – als Stimmrechtsbeschwerde an die Hand zu nehmen wäre, vermöchte der
Beschwerdeführer damit in der Sache nicht durchzudringen, wie sich im Folgenden
zeigen wird.
4.1
Ziff. 72
ZPP-Verbandsordnung legt fest, dass Änderungen oder Ergänzungen der Verbandsordnung
der Zustimmung von zwei Dritteln der Verbandsgemeinden und der Genehmigung
durch den Regierungsrat bedürfen. Änderungen des Verbandszwecks dagegen
bedürfen der Zustimmung aller Gemeinden. Gemäss herrschender Lehre und bundesgerichtlicher
Rechtsprechung müssen jedoch – auch bei anders lautender Regelung in den
Statuten – sämtliche wesentlichen Statutenänderungen von den Verbandsgemeinden
einstimmig beschlossen werden. Gemäss Bundesgericht gelten als wesentliche Änderungen
solche, die "die Stellung der Verbandsgemeinden grundsätzlich und
unmittelbar betreffen". Dazu gehören neben Zweckänderungen etwa
wesentliche Änderungen der Finanzierung (Kostenteiler) oder in den
Vertretungsverhältnissen, Austrittsmodalitäten, ferner Haftung und Auflösung,
wobei der Kreis der wesentlichen Statutenbestimmungen unterschiedlich weit gezogen
wird (vgl. zum Ganzen BGE 113 Ia 200 E. 3d mit weiteren Hinweisen, 113 Ia
341 E. 3; Jaag, Rz. 2312; Vittorio Jenni in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007, Art. 93 N. 20; Thalmann, § 7 N. 4.8.2).
4.2
Der
Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, dass für die in Frage stehende Änderung
der Verbandsordnung die Zustimmung sämtlicher Verbandsgemeinden der ZPP
erforderlich gewesen wäre. Zum einen sei der Verbandszweck geändert worden, zum
andern stellten jedenfalls die massiv erhöhten Finanzkompetenzen der
Verbandsorgane und die Dringlichkeitsklausel (Ausschluss des Referendumsrechts
bei Zustimmung von vier Fünfteln der Delegierten) wesentliche Änderungen der
Verbandsordnung dar, deren Annahme – im Sinn der soeben dargelegten Grundsätze
– der Einstimmigkeit bedurft hätten.
4.3
Dem ist
indessen nicht beizupflichten: Unter Zweckänderung ist gemeinhin jede nicht
durch den Zweckartikel der Verbandsordnung gedeckte Tätigkeit zu verstehen. Der
bisherige Zweckartikel der Verbandsordnung der ZPP (Ziff. 121) hat folgenden
Wortlaut: "Die ZPP fördert eine geordnete räumliche Entwicklung im
Vertragsgebiet. Sie arbeitet die dazu notwendigen regionalen Pläne aus, hilft
mit, die Planungen der Mitgliedgemeinden auf regionale Ziele auszurichten und
wirkt beim Vollzug dieser Planungen mit." Als einzige Änderung dieses
Zweckartikels sieht die Revision der Verbandsordnung vor, dass der letzte
Satzteil um das Wort "beratend" ergänzt werden und fortan wie folgt
lauten soll: "[…] wirkt beim Vollzug dieser Planungen beratend mit".
Dass es sich dabei nicht um eine Zweckänderung im eingangs geschilderten Sinn
handelt, ist offensichtlich und bedarf keiner weiteren Ausführungen.
Darüber hinaus sind auch die übrigen Änderungen der
Verbandsordnung keine wesentlichen im Sinn des soeben Gesagten. Zwar dürfte es
sich bei der von Art. 93 Abs. 2 KV geforderten Aufnahme der
Stimmberechtigten des Verbandsgebiets als direkt mitspracheberechtigtes Organ
(mit Initiativ- und Referendumsrecht; vgl. dazu Jenni, Art. 93 N. 14)
um eine wesentliche Änderung in der Verbandsorganisation handeln, welche nach
Ziff. 72 ZPP-Verbandsordnung die Zustimmung sämtlicher Verbandsgemeinden
erheischte. In der konkreten Situation der ZPP ist indessen eine solche
grundlegende Änderung zu verneinen, denn die Stimmberechtigten des
Verbandsgebiets der ZPP waren – anders als in anderen Zweckverbänden im Kanton
Zürich (vgl. Jenni, Art. 93 N. 1) – schon vor der Revision
Verbandsorgan und konnten als solches direkt auf die Willensbildung des
Zweckverbands Einfluss nehmen. Damit hatte die ZPP die nun von den
Zweckverbänden geforderte institutionelle Demokratisierung bereits
vorweggenommen. Die vorliegende Revision ihrer Verbandsordnung bewirkt daher
nun nur noch eine Änderung in Bezug auf den Umfang der direkten
Mitwirkungsrechte (Aufnahme des obligatorischen und fakultativen Finanzreferendums)
der Stimmberechtigten des Verbandsgebiets. Diese Kompetenzerweiterung stellt
deshalb in der ZPP keine grundlegende organisatorische Änderung dar, welche der
Zustimmung sämtlicher Verbandsgemeinden bedürfte. Demnach ist auch
diesbezüglich die Abstimmungsfreiheit nicht verletzt.
5.
Wie erwähnt, ist die Rüge des Beschwerdeführers, die
Dringlichkeitsklausel in der ZPP-Verbandsordnung verstosse gegen kantonales
Verfassungsrecht, als Beschwerde im Sinn von § 152 GemeindeG an die Hand
zu nehmen.
5.1
Der
Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, die in der ZPP-Verbandsordnung vorgesehene
Dringlichkeitsklausel (Ziff. 223.1 Abs. 2 ZPP-Verbandsordnung) verstosse
insofern gegen kantonales Verfassungsrecht, als sie der Delegiertenversammlung
ermögliche, das Referendumsrecht der Stimmberechtigten zu umgehen. Diese
Einschränkung des Referendumsrechts verstosse insbesondere gegen das Gebot der
Demokratisierung von Zweckverbänden. Der Vergleich mit der analogen Regelung
für Gemeinden mit Gemeindeparlament (§ 94 GemeindeG) halte nicht stand, da
im Unterschied zu den Mitgliedern der Gemeindeparlamente nicht alle Delegierten
der ZPP demokratisch legitimiert seien.
5.2
Ziff. 231
ZPP-Verbandsordnung sieht vor, dass die Delegiertenversammlung aus je zwei
Delegierten jeder Verbandsgemeinde besteht. Dabei muss ein Delegierter jeder Gemeinde
der Exekutive (Stadt- oder Gemeinderat) angehören; der andere Delegierte ist
aus dem Kreis der übrigen Stimmberechtigten zu wählen. Die
Delegiertenversammlung wird durch die Verbandsgemeinden gewählt, wobei diese
die Wahl in ihren Gemeindeordnungen regeln (Ziff. 232 ZPP-Verbandsordnung).
Die Gemeindeordnung der Gemeinde Küsnacht etwa sieht in § 21 Abs. 2
Ziff. 1 vor, dass die Verbandsdelegierten durch den Gemeinderat gewählt werden
(www.kuesnacht.ch/documents/00-03_Gemeindeordnung.pdf). Wie es sich mit der
Wahl der Zweckverbandsdelegierten in anderen Gemeinden verhält, ist vorliegend
nicht relevant und bedarf daher keiner weiteren Abklärung. Klar ist jedenfalls,
dass Ziff. 231 ZPP-Verbandsordnung den Verbandsgemeinden Raum lässt, ihre
Zweckverbandsdelegierten nicht direkt durch die Stimmberechtigten wählen zu
lassen. Darin besteht – wie der Beschwerdeführer zu Recht ausführt – ein
wesentlicher Unterschied zu Parlamentsgemeinden, da die Mitglieder des
Parlaments (des Grossen Gemeinderats) einer Gemeinde direkt durch die
Stimmberechtigten an der Urne gewählt werden (§ 90 GemeindeG in Verbindung
mit § 41 Abs. 1 GPR).
5.3
Allerdings
steht dieser Unterschied zwischen der Delegiertenversammlung eines
Zweckverbands und einem Gemeindeparlament der Zulässigkeit einer
Dringlichkeitsklausel analog § 94 GemeindeG in der Verbandsordnung eines
Zweckverbands nicht zwingend entgegen. Zweckverbände und Gemeinden sind – wie
sogleich gezeigt wird – in wesentlichen Punkten unterschiedlich strukturiert,
weshalb auch an die demokratische Legitimation ihrer Organe unterschiedliche Anforderungen
gestellt werden dürfen:
5.3.1
Zweckverbände und Gemeinden (mit und ohne Gemeindeparlament) stellen grundsätzlich
zwei verschiedene Gebilde dar. Zwar sind sowohl Zweckverbände als auch Gemeinden
öffentlichrechtliche Körperschaften. Hingegen unterscheiden sich die Zweckverbände
von den Gemeinden insofern, als Erstere keinen umfassenden Wirkungskreis haben,
sondern nur im Rahmen ihres durch die Verbandsgemeinden statutarisch
festgelegten Zwecks tätig sein dürfen. Demgegenüber kommen den Gemeinden im
Rahmen des kantonalen Rechts allumfassende Zuständigkeiten zu. Aufgrund dieses
Unterscheidungsmerkmals sind Zweckverbände in Bezug auf ihre Organisation nicht
einfach als Gemeinden, sondern als Gebilde eigener Art zu behandeln
(Schellenberg, S. 42 f.; Thalmann, § 7 N. 4.9).
5.3.2
Der Zweckverband ist also ein Zusammenschluss grundsätzlich selbständig
bleibender Gemeinden zu einer öffentlichrechtlichen Körperschaft mit eigenen
Organen zum Zweck der gemeinsamen Erfüllung bestimmter Gemeindeaufgaben (Jenni,
§ 92 N. 2; Thalmann, § 7 N. 4.2). Im Unterschied zu
Gemeinden sind im Zweckverband nicht die Stimmbürger der Verbandsgemeinden
dessen Mitglieder, sondern die einzelnen Verbandsgemeinden in ihrer Gesamtheit
(Thalmann, § 7 N. 4.4). In diesem Sinn stellt die Delegiertenversammlung
des Zweckverbands nicht wie das Parlament in Gemeinden mit ausserordentlicher
Organisation eine Volksvertretung, sondern eine Vertretung der Gemeinden dar.
Die einzelnen Delegierten sind demnach Abgeordnete der Mitgliedergemeinden (Thalmann,
§ 7 N. 4.9.5). Daraus folgt, dass die Stimmbürger einer Verbandsgemeinde
durch die Delegiertenversammlung im Zweckverband nur mittelbar repräsentiert
werden, welche also nicht gleichermassen direktdemokratisch legitimiert ist wie
ein Gemeindeparlament.
5.4
Der
Umstand, dass die Verlagerung der Aufgabenerfüllung auf einen Zweckverband
regelmässig zu einer entsprechenden Einschränkung der demokratischen
Mitwirkungsrechte der Stimmberechtigten in den Verbandsgemeinden führt, wurde
in der Doktrin schon seit längerer Zeit als Demokratiedefizit in Zweckverbänden
beklagt (Jenni, Art. 93 N. 1 mit weiteren Hinweisen). Art. 93 KV
soll diesem Demokratiedefizit begegnen und den Stimmberechtigten auf
Verbandsstufe wesentliche demokratische Rechte wieder einräumen (Jenni, Art. 93
N. 2). Fraglich ist nun, ob die entsprechenden Vorgaben der Kantonsverfassung
einer Regelung, wie sie die neue ZPP-Verbandsordnung enthält
(Dringlichkeitsklausel), entgegenstehen.
5.4.1
Art. 93 Abs. 2 Satz 2 KV verlangt von den Zweckverbänden die
Einführung direktdemokratischer Teilnahmerechte wie Initiativ- und
Referendumsrecht für die Stimmberechtigten des Verbandsgebiets. Hiermit wird
zwar die Zweckverbandsorganisation um ein zusätzliches Verbandsorgan erweitert,
welchem die genannten Teilnahmerechte zukommen. Der Umfang der verfassungsmässigen
Pflicht, demokratische Teilhaberechte einzuführen, wird jedoch durch Art. 93
Abs. 2 KV nicht konkret bestimmt. Bei der Umsetzung in den Statuten kommt
den Zweckverbänden somit ein grosser Gestaltungsspielraum zu. Die Zweckverbände
müssen in ihren Statuten die Gegenstände bestimmen, die dem Initiativ- und
Referendumsrecht unterstehen, und die notwendigen Regelungen für die Ausübung
dieser politischen Rechte und das Verfahren treffen. Grundsätzlich kommen alle
in der Verfassung oder im Gesetz zulässigen Gegenstände und Formen des
Initiativ- und Referendumsrechts für eine Regelung im Zweckverband in Frage,
sofern diese den Volksrechten in der Gemeinde sinngemäss entsprechen und auf
die konkrete Organisation des Zweckverbands abgestimmt sind (zum Ganzen Jenni, Art. 93
N. 14 ff.).
5.4.2
Die vorliegend strittige Dringlichkeitsklausel entspricht derjenigen in den
Gemeinden mit grossem Gemeinderat (§ 94 GemeindeG) sinngemäss: Die
Einschränkung des Referendumsrechts wird in beiden Fällen von Repräsentanten
des obersten Legislativorgans der jeweiligen Körperschaft (die
Verbandsgemeinden im Zweckverband und die Stimmbürger in der Gemeinde)
vorgenommen. Dass mit der in der ZPP-Verbandsordnung vorgesehenen Dringlichkeitsklausel
die durch Art. 93 Abs. 2 KV geforderte Demokratisierung der Zweckverbände
– wegen der teilweise mangelnden direktdemokratischen Legitimation der Delegierten
– bis zu einem gewissen Grad wieder eingeschränkt wird, trifft zwar zu, muss
aber vor dem Hintergrund der von der Gemeinde sich unterscheidenden
körperschaftlichen Struktur des Zweckverbands, dessen begrenzter Zuständigkeit
und aus Gründen der effektiven und fachgerechten Entscheidfindung hingenommen
werden. Aus den Materialien zur Verfassungsreform ergibt sich jedenfalls, dass
der Verfassungsrat bei der Regelung der Zweckverbände von dieser herkömmlichen
Konzeption ausgegangen ist (Jenni, Art. 93 N. 20 Fn. 62; ferner
Prot. Plenum, S. 3255 ff., www.ji.zh.ch/internet/ji/de/aktuelles/staat
_und_gesellschaft/umsetzung_neue_kantonsverfassung/Verfassungsr/Protokolle.html).
Im Einklang damit wurde auf die Aufnahme einer Verfassungsbestimmung, welche
die Wahl aller Zweckverbandsdelegierten durch die Stimmberechtigten der
Gemeinden vorsah, zugunsten der organisatorischen Verbandsautonomie
ausdrücklich verzichtet (Prot. Plenum, S. 1687 ff.,
www.ji.zh.ch/internet/ji/de/aktuelles/staat_und_gesellschaft/umsetzung_neue_
kantonsverfassung/Verfassungsr/Protokolle.html). Aus dem Gesagten ergibt sich,
dass die sinngemässe Aufnahme der Regelung von § 94 GemeindeG in die
Verbandsstatuten von Zweckverbänden mit Delegiertenversammlung jedenfalls nicht
gegen die Kantonsverfassung verstösst. Demnach ist die Beschwerde auch in
diesem Punkt abzuweisen.
6.
Nach dem Gesagten lässt sich zusammenfassend Folgendes
festhalten: Der Beschluss der Gemeinde Küsnacht über die Annahme der neuen
Verbandsordnung der ZPP erweist sich als rechtmässig. Gleich verhielte es sich
auch mit dem Beschluss der ZPP betreffend die Annahme der Änderung der
Verbandsordnung. Ferner verstösst die in der revidierten Verbandsordnung
vorgesehene Dringlichkeitsklausel nicht gegen übergeordnetes Recht.
Demnach
ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
7.
Sollte sich der Beschwerdeführer in der
Beschwerdebegründung auf den Standpunkt stellen, der Bezirksrat Meilen sei für
die Erledigung seiner Rekurse nicht zuständig gewesen, weil er selbst
Ersatzmitglied dieser Behörde ist, wäre ihm ebenfalls nicht beizupflichten:
7.1
Gemäss § 5a
Abs. 1 VRG treten Amtsträger in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich
befangen erscheinen; das trifft nicht nur dann zu, wenn sie in der Sache ein persönliches
Interesse haben, sondern erfasst auch eine Vielzahl anderer Umstände, die den
An­schein der Befangenheit bewirken können, ohne dass der Entscheidträger ein
persönliches In­teresse in der Sache hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a Rz. 11,
15; Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich etc. 2002,
S. 111 ff.).
7.2
Vorliegend
sind keine Umstände ersichtlich oder dargetan, welche den Schluss nahelegten,
die Mitglieder des Bezirksrats Meilen hätten am Verfahrensgegenstand
persönliche Interessen. Zu den soeben erwähnten anderen Umständen kann zwar
auch die Beziehungsnähe gehören, wie sie durch das Zusammenwirken in einer
Behörde entstehen kann. So besteht etwa die potentielle Gefahr, dass die
Behördenmitglieder aufgrund sachfremder Rücksichten zugunsten eines
Amtskollegen entscheiden. Gleichfalls denkbar wäre auch die umgekehrte
Konstellation, dass Behördenmitglieder aus ebenfalls sachfremden Gründen gegen
einen Amtskollegen entscheiden. Vorliegend bestehen indessen aus objektiver
Sicht keine Hinweise auf einen derartigen Befangenheitsverdacht.
8.
8.1
Im
Verfahren des Stimmrechtsrekurses werden keine Kosten erhoben. Ausgenommen sind
rechtsmissbräuchliche Rekurse (§ 152 Abs. 1 GPR). Diese Regelung –
obwohl sie derzeit noch keine gesetzliche Grundlage im Verwaltungsrechtspflegegesetz
findet (vgl. § 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG
gemäss Entwurf zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 806
und 815) – gilt auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren (VGr, 10. Juni
2009, VB.2009.00165, E. 4.1, www.vgrzh.ch). Weil die vorliegende Beschwerde
nicht rechtsmissbräuchlich erscheint, sind insofern keine Kosten aufzuerlegen.
Soweit das vorliegende Rechtsmittel indessen als solches
gegen den Erlass eines Trägers öffentlicher Aufgaben im Sinn von § 152
GemeindeG an die Hand zu nehmen ist, sind Verfahrenskosten zu erheben und
gestützt auf § 70 in Verbindung § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG
ausgangsgemäss zu verlegen.
Der Anteil der kostenfreien Stimmrechts- und jener der
kostenpflichtigen Gemeindebeschwerde sind hierbei als gleich gross zu
veranschlagen.
8.2
Gemäss § 152
Abs. 2 GPR und § 152 GemeindeG richten sich die Entschädigungsfolgen
nach den Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. Die obsiegende Beschwerdegegnerschaft
beantragt teilweise die Zusprechung einer Parteientschädigung. Eine solche ist
indessen nicht zuzusprechen: Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört mit zum
angestammten Aufgabenbereich der Beschwerdegegnerschaft, was eine Parteientschädigung
zu ihren Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als
gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn die Beschwerde­antwort mit einem ausserordentlichen
Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19, mit
Hinweisen). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    420.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'420.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zur Hälfte dem Beschwerdeführer auferlegt und zur Hälfte
auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …