zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00677 · 2023-05-17 · de

Bewilligung zum Betrieb einer Poliklinik | Bewilligung zum Betrieb einer Poliklinik. §§ 35 und 36 GesG knüpfen an das Bestehen wesensgemässer Unterschiede zwischen Spitälern, Polikliniken und ambulanten ärztlichen Einrichtungen an; wenn die Vorinstanz für die Erteilung einer "Poliklinikbetriebsbewilligung" verlangt, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um eine "Poliklinik" handelt, statuiert sie mithin keine Bewilligungsvoraussetzung, die im Gesetz nicht bereits enthalten wäre. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin zum Legalitätsprinzip und zum Fehlen einer Gesetzesdelegation bzw. Ermessensnorm zielen insoweit ins Leere (E. 3.4). Das unter entstehungsgeschichtlichen und teleologischen Auslegungsgesichtspunkten gewonnene Auslegungsergebnis ergibt, dass eine "Poliklinik" im Sinn von § 35 Abs. 2 lit. d GesG nur bei Trägerschaft der öffentlichen Hand bzw. Unterstützung durch die öffentliche Hand vorliegen kann. Diese Voraussetzungen sind im Falle der Beschwerdeführerin unbestrittenermassen nicht gegeben; für die Qualifikation als "Poliklinik" reicht es namentlich nicht aus, dass sie mit ihren Tätigkeiten im Bereich der Psychiatrie und Psychotherapie einen wichtigen Beitrag zur Gesundheitsversorgung im Kanton Zürich leistet und dabei in enger Zusammenarbeit mit staatlichen Institutionen steht. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin deshalb zu Recht die Erteilung einer "Poliklinikbetriebsbewilligung" verweigert (E. 4.1-4.4). Einen Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Bewilligung kann die Beschwerdeführerin auch nicht aus dem Anspruch auf Vertrauensschutz ableiten (E. 4.5). Der Eingriff in die Organisationsautonomie der Beschwerdeführerin (hinsichtlich der Bezeichnung als "Poliklinik") ist mit dem Rechtsgleichheitsgebot bzw. Willkürverbot (E. 5.2) vereinbar. Dies gilt auch in Bezug auf die Wirtschaftsfreiheit. Die Berufung auf den Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten verfängt nicht: "Polikliniken" und "ambulante ärztliche Institutionen" mögen zwar der gleichen Branche angehören.Die Beschwerdeführerin legt aber nicht konkret dar, dass sie sich mit dem gleichen Angebot wie Polikliniken im Kanton Zürich an dasselbe Publikum richtet und das gleiche Bedürfnis befriedigt (E. 5.3).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 17.05.2023 VB.2022.00677
Zurich Verwaltungsgericht 17.05.2023 VB.2022.00677
Zurigo Verwaltungsgericht 17.05.2023 VB.2022.00677

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00677
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00677
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.05.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zum Betrieb einer Poliklinik
Bewilligung zum Betrieb einer Poliklinik.
§§ 35 und 36 GesG knüpfen an das Bestehen wesensgemässer Unterschiede zwischen Spitälern, Polikliniken und ambulanten ärztlichen Einrichtungen an; wenn die Vorinstanz für die Erteilung einer "Poliklinikbetriebsbewilligung" verlangt, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um eine "Poliklinik" handelt, statuiert sie mithin keine Bewilligungsvoraussetzung, die im Gesetz nicht bereits enthalten wäre. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin zum Legalitätsprinzip und zum Fehlen einer Gesetzesdelegation bzw. Ermessensnorm zielen insoweit ins Leere (E. 3.4). Das unter entstehungsgeschichtlichen und teleologischen Auslegungsgesichtspunkten gewonnene Auslegungsergebnis ergibt, dass eine "Poliklinik" im Sinn von § 35 Abs. 2 lit. d GesG nur bei Trägerschaft der öffentlichen Hand bzw. Unterstützung durch die öffentliche Hand vorliegen kann. Diese Voraussetzungen sind im Falle der Beschwerdeführerin unbestrittenermassen nicht gegeben; für die Qualifikation als "Poliklinik" reicht es namentlich nicht aus, dass sie mit ihren Tätigkeiten im Bereich der Psychiatrie und Psychotherapie einen wichtigen Beitrag zur Gesundheitsversorgung im Kanton Zürich leistet und dabei in enger Zusammenarbeit mit staatlichen Institutionen steht. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin deshalb zu Recht die Erteilung einer "Poliklinikbetriebsbewilligung" verweigert (E. 4.1-4.4). Einen Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Bewilligung kann die Beschwerdeführerin auch nicht aus dem Anspruch auf Vertrauensschutz ableiten (E. 4.5). Der Eingriff in die Organisationsautonomie der Beschwerdeführerin (hinsichtlich der Bezeichnung als "Poliklinik") ist mit dem Rechtsgleichheitsgebot bzw. Willkürverbot (E. 5.2) vereinbar. Dies gilt auch in Bezug auf die Wirtschaftsfreiheit. Die Berufung auf den Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten verfängt nicht: "Polikliniken" und "ambulante ärztliche Institutionen" mögen zwar der gleichen Branche angehören. Die Beschwerdeführerin legt aber nicht konkret dar, dass sie sich mit dem gleichen Angebot wie Polikliniken im Kanton Zürich an dasselbe Publikum richtet und das gleiche Bedürfnis befriedigt (E. 5.3).
Abweisung.
Stichworte:
BETRIEBSBEWILLIGUNG
BEWILLIGUNG
GESETZESAUSLEGUNG
GESUNDHEITSVERSORGUNG
LEGALITÄTSPRINZIP
ORGANISATIONSAUTONOMIE
POLIKLINIK
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VERTRAUENSSCHUTZ
VERWALTUNGSVERORDNUNG
WEISUNG
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
ZULASSUNGSSTOPP
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. III BV
Art. 9 BV
Art. 27 BV
Art. 94 Abs. I BV
§ 4 Abs. III GesundheitsG
§ 6 Abs. I GesundheitsG
§ 35 Abs. I GesundheitsG
§ 35 Abs. II lit. d GesundheitsG
§ 35 Abs. II lit. e GesundheitsG
Art./§ 79 Abs. I KRG
Art./§ 81 Abs. I KRG
Art. 113 Abs. I KV
§ 17 Abs. II MedBV
§ 19 Abs. I MedBV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00677
Urteil
der 3. Kammer
vom
17. Mai 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Ersatzrichter Arthur Brunner,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A AG, vertreten
durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für
Gesundheit,
Beschwerdegegner,
betreffend Bewilligung
zum Betrieb einer Poliklinik,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die A AG
mit Sitz in E bezweckt laut Handelsregister den Betrieb von medizinischen
Ambulatorien im Bereich der psychiatrischen-psychotherapeutischen Behandlung
und anderer medizinisch-therapeutischer Fachbereiche. Sie verfügt seit dem
11. Oktober 2013 über eine bis 31. Oktober 2023 befristete
Bewilligung zum Betrieb einer ambulanten ärztlichen Institution im Kanton
Zürich und betreibt an ihrer Domiziladresse (D-Strasse 01, E) das Zentrum
für Angst- und Depressionsbehandlung Zürich (ZADZ) mit Leistungsspektrum
Psychiatrie und Psychotherapie. Der Anfang 2015 aufgenommene Betrieb am
Zweitstandort in F wurde im Herbst 2018 in den Standort in E integriert.
B.
Im Jahr
2018 ersuchte die A AG den Kanton um Mitfinanzierung sozialpsychiatrischer
Leistungen. Im Zuge des darauffolgenden Austauschs wurde seitens der
Gesundheitsdirektion, Abteilung Versorgungsplanung, festgehalten, eine
kantonale Mitfinanzierung gestützt auf das Spitalplanungs- und
-finanzierungsgesetz vom 2. Mai 2011 (SPFG, LS 813.20) falle nur in
Betracht, wenn die A AG eine unter näher definierten Modalitäten
umzusetzende Kooperationsvereinbarung mit einer in der Spitalliste erfassten
psychiatrischen Klinik eingehe. Die A AG reichte in der Folge keine entsprechende
Kooperationsvereinbarung ein; mit Schreiben vom 25. Januar 2019 tat sie
jedoch die aus ihrer Sicht mit einem Kooperationsvertrag einhergehenden
Nachteile kund und hielt im Weiteren fest, verschiedene psychiatrische Kliniken
hätten signalisiert, dass eine Verpflichtung zur Kooperation mit ihr sehr
kritisch beurteilt werde.
C.
Am 8. Oktober
2020 stellte die A AG ein Gesuch um Erteilung einer Bewilligung als
Poliklinik und ersuchte um Zustellung der diesbezüglichen Vorgaben und
Formulare. Auf Aufforderung der damaligen Abteilung Gesundheitsberufe &
Bewilligungen (heute: Amt für Gesundheit) reichte sie sodann zwei Schreiben der
Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (PUK) und des Stadtspitals Waid und
Triemli betreffend Zusammenarbeit ein und legte ihr Interesse am Erhalt einer
Poliklinikbewilligung näher dar.
D.
Mit
Schreiben vom 28. April 2021 teilte der Bereich Recht & Medizin der A AG
mit eingehender Begründung mit, dass dem Gesuch um Erteilung einer
Poliklinikbewilligung nicht entsprochen werden könne, da das hierfür
wesentliche Kriterium der öffentlichen Trägerschaft bzw. Unterstützung durch
die öffentliche Hand nicht erfüllt sei. Die A AG ersuchte in der Folge um
Zustellung einer anfechtbaren Verfügung.
II.
Am 20. Juli 2021 erliess die Abteilung
Gesundheitsberufe & Bewilligungen eine Verfügung, in der sie das Gesuch der
A AG um Erteilung einer Poliklinikbewilligung bzw. um Umwandlung der
bestehenden Bewilligung zum Betrieb einer ambulanten ärztlichen Institution abwies.
Die Gesundheitsdirektion wies den von der A AG
dagegen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 5. Oktober 2022 ab.
III.
Mit Eingabe vom 4. November 2022 erhob die A AG
Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie stellte den Antrag, ihr unter
Aufhebung des Entscheids der Gesundheitsdirektion vom 5. Oktober 2022 und
der Verfügung der Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligungen vom
20. Juli 2021 den Betrieb einer Poliklinik zu bewilligen, alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwertsteuer).
Das Amt für Gesundheit und die Gesundheitsdirektion
beantragten in ihren Vernehmlassungen vom 8. Dezember 2022 bzw. 23. November
2022 die Abweisung der Beschwerde, wobei sie auf eine inhaltliche Stellungnahme
zur Beschwerde verzichteten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1
Nach dem Gesundheitsgesetz vom 2. April 2007 (GesG, LS
810.1) bedürfen (unter anderem) Polikliniken und ambulante ärztliche
Institutionen einer Betriebsbewilligung der zuständigen Direktion (vgl.
§ 35 Abs. 1 und 2 lit. d bzw. lit. e GesG sowie unten
E. 3). Die Beschwerdeführerin verfügt im Kanton Zürich über eine (bis zum
31. Oktober 2023 befristete) Bewilligung zum Betrieb einer ambulanten
ärztlichen Institution. Strittig ist, ob sie (darüber hinausgehend) auch die
Anforderungen erfüllt, um zum Betrieb einer Poliklinik zugelassen zu werden.
2.2
Die Frage ist rechtlich insbesondere unter drei
Aspekten relevant:
-
Erstens
ist die Gültigkeit einer Bewilligung zum Betrieb
einer ambulanten ärztlichen Einrichtung auf zehn Jahre beschränkt; nach Ablauf
dieser zehn Jahre muss die Bewilligung – auf Gesuch hin – verlängert werden
(§ 36 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 3 GesG sowie § 17
Abs. 2 i.V.m. § 16 Abs. 5 der Verordnung über die universitären
Medizinalberufe vom 28. Mai 2008 [MedBV, LS 811.11]). Die Gültigkeit
einer Poliklinikbewilligung ist nach Darstellung der Beschwerdegegnerin (vgl.
Ausgangsverfügung vom 20. Juli 2021, E. 2.3) hingegen gemäss
langjähriger Vollzugspraxis nicht auf ein bestimmtes Datum befristet, sondern
wird (lediglich) vom Vorliegen eines staatlichen Versorgungsauftrags abhängig
gemacht.
-
Zweitens
sind Polikliniken von der Pflicht entbunden, für
angestellte Ärztinnen und Ärzte, die unter fachlicher Aufsicht tätig sind,
Assistenzbewilligungen einzuholen (§ 6 Abs. 1 GesG); dies im
Unterschied zu ambulanten ärztlichen Einrichtungen (§ 19 Abs. 1 MedBV
[jedenfalls mit Blick auf Ärztinnen und Ärzte mit eidgenössischem oder
eidgenössisch anerkanntem ausländischem Diplom bzw. Studierende der
Humanmedizin mit eidgenössischem oder eidgenössisch anerkanntem ausländischem
Abschluss]).
-
Drittens
(und vor allem) sind Ärzte, die in Polikliniken mit
Leistungsauftrag der öffentlichen Hand tätig sind, gemäss der
Einführungsverordnung zur Verordnung über die Einschränkung der Zulassung von
Leistungserbringern zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung vom 10. Dezember 2019 (EV VEZL, LS 832.14)
vom Zulassungsstopp ausgenommen (§ 3 lit. b EV VEZL).
2.3
Die
Beschwerdeführerin macht ferner am Rande auch geltend, dass die Erteilung einer
Poliklinikbetriebsbewilligung (bzw. das damit einhergehende Recht, sich als
"Poliklinik" zu bezeichnen) für sie auch einen Reputationsgewinn mit
sich bringen bzw. ihre wichtige Funktion für die Zürcher Gesundheitsversorgung
adäquat widerspiegeln würde.
3.
3.1
Eine
Betriebsbewilligung der Direktion ist nach § 35 Abs. 1 GesG
erforderlich, wenn Verrichtungen, die nach § 3 GesG bewilligungspflichtig
sind, nicht im Namen und auf Rechnung der Inhaberin oder des Inhabers einer
persönlichen Berufsbewilligung erbracht (lit. a) oder Spitalbetten oder
mehr als fünf Pflege- oder Altersheimbetten stationär betrieben werden
(lit. b).
3.2
Eine
Betriebsbewilligung nach § 35 Abs. 1 GesG wird nur bestimmten
Institutionen erteilt, darunter Spitälern (§ 35 Abs. 2 lit. a
GesG), Polikliniken (§ 35 Abs. 2 lit. d GesG) sowie ambulanten
ärztlichen, zahnärztlichen und chiropraktischen Institutionen (§ 35
Abs. 2 lit. e GesG). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die
betreffende Institution den angebotenen Leistungen entsprechend eingerichtet
ist (§ 36 Abs. 1 lit. a GesG), über das für eine fachgerechte
Versorgung der Patientinnen und Patienten notwendige Personal verfügt
(lit. b), der Direktion eine gesamtverantwortliche Leitung bezeichnet hat
(lit. c) und der Direktion ein Mitglied der gesamtverantwortlichen Leitung
bezeichnet hat, das für die Einhaltung der gesundheitspolizeilichen Vorschriften
verantwortlich ist (lit. d).
3.3
§ 35 GesG unterscheidet seinem Wortlaut nach
nicht zwischen unterschiedlichen Formen von Betriebsbewilligungen. Er knüpft
jedoch inhärent daran an, dass zwischen den ärztlichen Institutionen
(insbesondere) des Spitals, der Poliklinik und der ambulanten ärztlichen
Einrichtung wesensgemässe Unterschiede bestehen. Die Bewilligungsvoraussetzungen
von § 36 Abs. 1 GesG knüpfen an diese Unterschiede insbesondere
dadurch an, dass eine den angebotenen Leistungen entsprechende Einrichtung
verlangt wird (vgl. E. 3.2 hiervor). Insoweit kann – wie von den
Verfahrensbeteiligten vertreten – zwischen einer
"Spitalbetriebsbewilligung", einer
"Poliklinikbetriebsbewilligung" und einer Bewilligung zum Betrieb
einer ambulanten ärztlichen Einrichtung unterschieden werden.
3.4
Die Beschwerdeführerin rügt unter anderem, die
Vorinstanz habe die Erteilung der verlangten Betriebsbewilligung zu Unrecht von
zusätzlichen, im GesG nicht aufgeführten Voraussetzungen abhängig gemacht
(nämlich von einer Qualifikation des Betriebs der Beschwerdeführerin als "Poliklinik").
Dieser Einwand überzeugt nicht: Wie oben gesehen (vgl. E. 3.3 hiervor)
knüpfen §§ 35 und 36 GesG an das Bestehen wesensgemässer Unterschiede zwischen
Spitälern, Polikliniken und ambulanten ärztlichen Einrichtungen an; wenn die
Vorinstanz für die Erteilung einer "Poliklinikbetriebsbewilligung"
verlangt, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um eine
"Poliklinik" handelt, statuiert sie mithin keine
Bewilligungsvoraussetzung, die im Gesetz nicht bereits enthalten wäre. Die
Vorbringen der Beschwerdeführerin zum Legalitätsprinzip (Art. 5
Abs. 1 BV, Art. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 [KV, LS 101]) und zum Fehlen einer
Gesetzesdelegation bzw. Ermessensnorm zielen insoweit ins Leere.
3.5
Eine
andere Frage ist, wie der Begriff der "Poliklinik" gemäss § 35
Abs. 2 lit. d GesG zu verstehen ist und ob der Betrieb der
Beschwerdeführerin durch diesen Begriff erfasst wird. Dieser Frage ist im
Folgenden nachzugehen (vgl. E. 4 hiernach).
4.
Zu klären ist nachfolgend, welche
Bedeutung dem Begriff der "Poliklinik" gemäss § 35 Abs. 2
lit. d GesG zukommt.
4.1
Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst
heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde
liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode
ausgelegt werden. Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der
Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wortlaut der
Bestimmung nicht ganz klar und bleiben verschiedene Interpretationen möglich,
muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle
anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen. Gefordert ist die sachlich
richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes
Ergebnis aus der ratio legis (vgl. BGE 148 II 313 E. 4.1; 147 I 136
E. 2.3.2). Zur Anwendung kommt mithin ein pragmatischer
Methodenpluralismus, mit dem nicht zu vereinbaren wäre, einzelne
Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE
146 II 201 E. 4.1;
vgl. zum Ganzen auch VGr, 2. Februar
2023, VB.2022.00595, E. 3.2.1, m.w.H.
).
Die Gesetzesmaterialien sind
zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn
der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den
Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes
Rechtsverständnis in dieser Situation eine von den Materialien abweichende
Lösung kaum nahelegen (BGE 146 II 201 E. 4.1; 144 I 242 E. 3.1.2).
4.2
Die
Vorinstanz kam zum Schluss, eine "Poliklinik" im Sinn von
§ 35 Abs. 2 lit. d GesG könne nur
bei Trägerschaft der öffentlichen Hand bzw. Unterstützung durch die öffentliche
Hand vorliegen. Sie begründete dies im Wesentlichen wie folgt:
4.2.1
Zunächst erwog sie (unter
entstehungsgeschichtlichen Aspekten), der Begriff der "Poliklinik"
sei – ohne nähere Umschreibung – schon in § 11 des alten
Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (aGesG) und dem zugehörigen
Verordnungsrecht (§ 1 lit. b der Verordnung über die Ärzte vom
28. November 1963; § 1 lit. c der Ärzteverordnung vom 6. Mai
1998) enthalten gewesen; dort sei jeweils von "gemeinnützigen Polikliniken"
die Rede gewesen. In der regierungsrätlichen Weisung zum Entwurf des
Gesundheitsgesetzes vom 26. Januar 2005 sei – daran anknüpfend – von
"Polikliniken der öffentlichen Hand" die Rede gewesen; die "Polikliniken
der öffentlichen Hand" seien dabei vom Regierungsrat als "der
Bevölkerung offen stehende[] ärztliche[] Ambulatorien von Kanton und
Gemeinden" umschrieben worden. Im definitiven Gesetzestext sei nun zwar
nur noch von "Polikliniken" die Rede. Es sei aber aufgrund der
Materialien davon auszugehen, dass der Zusatz "der öffentlichen Hand"
vom Kantonsrat als begriffsimmanent mitgedacht worden sei.
Die
Anbindung an die öffentliche Hand ergebe sich auch daraus, dass der Gesetzgeber
mit den Kategorien der ambulanten ärztlichen Institutionen und der Polikliniken
ganz bewusst zwei unterschiedliche Betriebstypen habe zulassen wollen, wobei
als Unterscheidungsmerkmal nur das Kriterium der Trägerschaft bzw. der
Unterstützung durch die öffentliche Hand infrage komme; dieses
Unterscheidungskriterium entspreche auch der langjährigen Vollzugspraxis, an
welche der Gesetzgeber beim Erlass von § 35 Abs. 2 lit. d GesG
angeknüpft habe.
4.2.2
Unter teleologischen Aspekten wies die
Vorinstanz darauf hin, dass Kanton und Gemeinden von Verfassungs wegen gehalten
seien, für eine ausreichende und wirtschaftlich tragbare Gesundheitsversorgung
zu sorgen (Art. 113 Abs. 1 KV). Im ambulanten Bereich komme diese
staatliche Versorgungsverantwortung namentlich in jenen Bereichen der Gesundheitsversorgung
zum Tragen, in denen ansonsten eine medizinische Unterversorgung zu orten wäre
(z.
B. Behandlung von drogensüchtigen Personen, vgl.
Ausgangsverfügung, Ziff. 2.2). Die Gesundheitsversorgung in den jeweiligen
Leistungsspektren werde durch Polikliniken sichergestellt, deren
Betriebsbewilligungen vor diesem Hintergrund nicht zeitlich befristet, sondern
regelmässig vom Vorliegen eines staatlichen Versorgungsauftrages zur Erbringung
bestimmter, am Markt untervertretener sowie jedermann zugänglicher ambulanter
ärztlicher Leistungen bzw. der Einhaltung von damit verbundenen Bedingungen
abhängig gemacht würden. Die Unterscheidung in der Aufzählung von § 35
Abs. 2 lit. d und e GesG diene mithin nicht nur
gesundheitspolizeilichen Zwecken, sondern enthalte auch – und insbesondere –
eine versorgungspolitische Komponente. Ausdruck dieser Versorgungsverantwortung
sei nicht zuletzt die Tatsache, dass Ärzte, die in Polikliniken mit
Leistungsauftrag der öffentlichen Hand tätig seien, vom Zulassungsstopp ausgenommen
seien (zur Ausnahmeregelung bezüglich Zulassungsstopp vgl. E. 2.2
hiervor).
4.2.3
Das
Ergebnis, das sich schon aufgrund der historischen und der teleologischen Auslegungsmethode
ergebe (vgl. E. 4.2.1 und 4.2.2 hiervor), werde – so die Vorinstanz weiter
– durch gesetzessystematische Überlegungen bestätigt: In dem kurz nach dem GesG
erlassenen Bevölkerungsschutzgesetz vom 4. Februar 2008 (BSG, LS 520)
seien Partnerorganisationen u.
a. für den
Bereich des Gesundheitswesens definiert und deren Zuständigkeiten und Aufgaben
festgelegt worden, dies mit Blick auf die Aufgabe, die Grundversorgung der
Bevölkerung sowie den Schutz, die Rettung und Betreuung von Menschen (und
Tieren) zu gewährleisten (§ 1 lit. a BSG). Unter den
Partnerorganisationen würden unter anderem die Polikliniken aufgeführt (§§ 3,
16, 21 BSG); sie würden dabei konsequent als "Polikliniken der
öffentlichen Hand" bezeichnet. Mit Erlass des BSG habe der Gesetzgeber das
in § 35 Abs. 2 lit. d GesG zum Ausdruck kommende
Begriffsverständnis (vgl. E. 4.2.1 hiervor) mithin bekräftigt.
Auch
der Verordnungsgeber sei dem in § 35 Abs. 1 lit. c GesG
normierten Begriffsverständnis gefolgt. So liege etwa der MedBV (namentlich den
§§ 19, 23 und 25) der Poliklinikbegriff des GesG zugrunde, wie sich der
Begründung zu § 19 MedBV entnehmen lasse (ABl 2008, S. 797 ff.,
S. 816). Es sei davon auszugehen, dass auch weitere Verordnungen im
Gesundheitswesen oder mit Anknüpfungspunkten zum Gesundheitswesen, die im
gleichen Zeitpunkt oder kurz später erlassen worden seien (§ 12 der
Verordnung über die psychologischen Psychotherapeutinnen und -therapeuten vom
5. Februar 2014 [PPsyV, LS 811.61]; §§ 7–8 und 25–26 der
Heilmittelverordnung vom 21. Mai 2008 [HMV, LS 812.1]; § 15
Abs. 1 der Verordnung über psychiatrische und psychologische Gutachten in
Straf- und Zivilverfahren vom 1./8. September 2010 [PPGV, LS 321.4]),
diesem Begriffsverständnis gefolgt seien, auch wenn diesbezüglich keine
weiteren Begriffserläuterungen in die Verordnungsbegründungen Eingang gefunden
hätten.
Aufschlussreich und massgeblich bei der
Auslegungsfrage zu berücksichtigen sei ausserdem der bereits erwähnte § 3
lit. b EV VEZL, gemäss welchem Ärztinnen und Ärzte vom Zulassungsstopp
ausgenommen seien, wenn sie "an einer Poliklinik nach § 35
Abs. 2 lit. d GesG mit Leistungsauftrag der öffentlichen Hand tätig
seien". Der Regierungsrat als Verordnungsgeber habe dazu in seiner
Begründung wörtlich ausgeführt: "Polikliniken im Sinn dieser Bestimmung
sind ambulante Gesundheitsinstitutionen, die mit öffentlichem Leistungsauftrag
und Unterstützung durch Kanton oder Gemeinden in einem Bereich des
Gesundheitswesens tätig seien, in dem eine genügende Versorgung im öffentlichen
Interesse liege, jedoch von Privaten nicht im entsprechenden Umfang angeboten
würde. Die Gültigkeit einer Poliklinikbewilligung wird denn auch regelmässig
vom Vorliegen eines staatlichen Versorgungsauftrages bzw. der Einhaltung von
damit verbundenen Bedingungen abhängig gemacht […] (ABl 2019-12-13)." Beim
Erlass von § 3 lit. b EV VEZL sei mithin ausdrücklich an das tradierte
Begriffsverständnis der "Poliklinik" angeschlossen worden.
4.3
Was die Beschwerdeführerin gegen diese ausführlich und
überzeugend begründete Würdigung der Vorinstanz einwendet, überzeugt nicht.
4.3.1
Vorab ist festzuhalten, dass es sich beim
Begriff der "Poliklinik" gemäss § 35 Abs. 2 lit. d
GesG um einen kantonal-rechtlichen Begriff handelt, dessen Gehalt sich allein
aufgrund des Wortlauts nicht erschliessen lässt. Mit Blick auf die
kantonal-rechtliche Prägung des Begriffs der "Poliklinik" kann auch
nicht auf allgemeine (d.h. nicht auf das kantonale Recht bezogene)
Begriffsdefinitionen im rechtswissenschaftlichen Schrifttum abgestellt werden.
Festzuhalten ist insoweit nur (aber immerhin), dass "Polikliniken"
(auch hier) regelmässig mit staatlicher Trägerschaft bzw. staatlicher
Subventionierung in Verbindung gebracht werden (vgl. nur Urs Saxer/Willy Oggier,
Recht und Ökonomie der KVG-Tarifgestaltung, Forum Gesundheitsrecht 2010,
S. 1 ff., S. 4; Brigitte Pfiffner Rauber, Das Recht auf
Krankheitsbehandlung und Pflege, Forum Gesundheitsrecht 2003, S. 253 ff.,
S. 261; Willy Oggier/Kerstin Noëlle Vokinger in: Gabor P. Blechta/Philomena
Colatrella/Hubert Rüedi/Daniel Staffelbach [Hrsg.], BSK KVG, 2020, Art. 32
N 67); allein schon mit Blick auf diese Lehrmeinungen stösst die
Beschwerdeführerin ins Leere, wenn sie der Vorinstanz eine willkürliche
Begriffsauslegung vorwirft.
4.3.2
Im Kanton Zürich ist der Begriff der "Poliklinik"
legislatorisch schon seit Jahrzehnten in Gebrauch (vgl. dazu die zutreffenden
Ausführungen der Vorinstanz, zusammengefasst in E. 4.2.1 hiervor), und es
gibt dazu – wie die Beschwerdegegnerin in der Ausgangsverfügung plastisch und
unwidersprochen dargestellt hat (a.a.O., Ziff. 2.2) – eine reichhaltige
Verwaltungspraxis. Es kann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass sich
der Kantonsrat beim Erlass des GesG (insbesondere von § 35 Abs. 2 lit. d
GesG) an diesem vorbestehenden Fundus orientiert hat, denn Gesetzgebung vollzieht
sich – auch im Rahmen einer "Totalrevision" – in aller Regel nicht im
"luftleeren Raum", sondern sie knüpft an Bestehendes an (vgl. zu dem
auch verfassungsrechtlich gewährleisteten Kontinuitätsvertrauen im Rahmen der
Gesetzgebung Patricia Egli/Matthias Kradolfer in: Bernhard Ehrenzeller/Patricia
Egli/Peter Hettich/Peter Hongler/Benjamin Schindler/Stefan G. Schmid/Rainer J. Schweizer
[Hrsg.], St. Galler Kommentar BV, 4. A. 2023, Art. 9 N. 111 ff.).
Mit
Blick auf den vorliegend infrage stehenden § 35 Abs. 2 lit. d
GesG ist unter entstehungsgeschichtlichen Gesichtspunkten zu konstatieren, dass
der Regierungsrat in seiner Weisung vom 26. Januar 2005 zum Entwurf für
ein neues Gesundheitsgesetz ausdrücklich an die bisherige Begriffsverwendung
angeknüpft hat (ABl 2005 S. 121 ff., S. 161: "Unter
Polikliniken [der öffentlichen Hand] sind
wie bisher
die der Bevölkerung
offen stehenden ärztlichen Ambulatorien von Kanton und Gemeinden zu verstehen,
sowie weitere von der öffentlichen Hand geführte ambulante Institutionen wie
Schulzahnkliniken" [Hervorhebung nicht im Original]), und dass dieses
Begriffsverständnis im weiteren Gesetzgebungsverfahren für keinerlei
Diskussionen gesorgt hat. Es drängt sich vor diesem Hintergrund geradezu auf,
das Vorliegen einer "Poliklinik" gemäss § 35 Abs. 2
lit. d GesG – in Anknüpfung an die langjährige Praxis – nur bei
Trägerschaft der öffentlichen Hand bzw. Unterstützung durch die öffentliche
Hand zu bejahen.
4.3.3
Die Beschwerdeführerin propagiert unter
Rückgriff auf "allgemeine Quellen" (Duden, allgemeine Wörterbücher,
medizinische Lexika, Wikipedia) ein anderes Begriffsverständnis. Sie zeigt
jedoch nicht ansatzweise auf, dass sich der Zürcher Kantonsrat solche
Definitionen beim Erlass von § 35 Abs. 2 lit. d GesG zu eigen
gemacht hätte. Ins Leere stösst die Beschwerdeführerin auch insoweit, als sie
die Aussagekraft der Weisung des Regierungsrates vom 26. Januar 2005
relativieren will: Entgegen ihren Darlegungen ist es im Rahmen der
Gesetzesauslegung (unter entstehungsgeschichtlichen und auch unter
teleologischen Gesichtspunkten) geradezu üblich, auf die von der Exekutive
bereitgestellten Erläuterungen zu einem Gesetzesentwurf zurückzugreifen, sofern
diese von der Legislative (wie vorliegend) als Grundlage für die
Gesetzesberatungen verwendet worden sind (auf Bundesebene also auf
bundesrätliche Botschaften; vgl. statt vieler BGE 147 V 187 E. 5.3.2; 146
II 73, E. 2.3.2; 145 II 130 E. 2.2.2). Im Kanton Zürich ist eine
solche Mitwirkung der Exekutive im Gesetzgebungsverfahren schon in der Verfassung
angelegt (vgl. Art. 67 Abs. 1 KV); in § 79 Abs. 1 und
§ 81 Abs. 1 des Kantonsratsgesetzes vom 25. März 2019 (KRG,
LS 171.1) wird sie dahingehend konkretisiert, dass der Regierungsrat dem
Kantonsrat Entwürfe zu Gesetzesbestimmungen vorlegen kann und ihm entsprechende
Anträge mit einem erläuternden Bericht (im Kanton Zürich als
"Weisung" bezeichnet)  zu unterbreiten hat; Antrag und Weisung sind
sodann als amtliche Texte in der Rubrik "Rechtsetzung und politische
Rechte" im (kantonalen) Amtsblatt zu veröffentlichen (§ 10
Abs. 1 lit. a der Publikationsverordnung vom 25. Oktober 2017
[LS 170.51]). Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin kann in einer
solchen (gesetzlich vorgesehenen) Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren keine
zirkuläre Bestätigung einer Verwaltungspraxis durch die Verwaltung selbst erblickt
werden; noch viel weniger handelt es sich bei der Weisung vom 26. Januar
2005 um eine Verwaltungsverordnung. Mit letzterer verbindet eine
regierungsrätliche Weisung einzig, dass beide für sich allein keine Rechte und
Pflichten zu begründen vermögen. Darüber hinaus unterscheiden sie sich aber
hinsichtlich Funktion und Adressatenkreis grundlegend: Verwaltungsverordnungen
richten sich als generalisierte Handlungsanweisungen an untergeordnete Behörden
oder Bedienstete und bezwecken die einheitliche Anwendung und Ermessensausübung
gesetzten Rechts, wogegen regierungsrätliche Weisungen zu einem Gesetzesantrag
dem Kantonsrat zu Erläuterungszwecken (prospektiv) im Hinblick auf die
Rechtsetzung vorgelegt werden und damit Teil der (späteren) Gesetzesmaterialien
bilden.
4.3.4
Die Vorinstanz hat in ihren Erwägungen auf
Art. 113 Abs. 1 KV hingewiesen. Nach dieser Bestimmung sorgen Kanton
und Gemeinden für eine ausreichende und wirtschaftlich tragbare Gesundheitsversorgung.
Die Formulierung "sorgen für" lässt offen, ob der Staat die
Aufgabenerfüllung selber wahrnimmt oder ob er diese an eine öffentlich-rechtliche,
eine gemeinwirtschaftliche oder eine privatwirtschaftliche Körperschaft mit
Leistungsauftrag, Globalbudget und Qualitätssicherung delegiert (vgl. Thomas
Gächter in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar
zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 113 N. 13). Art. 113
Abs. 1 KV überbürdet Kanton und Gemeinden mithin eine
Gewährleistungsverantwortung, die unmittelbares staatliches Tätigwerden (soweit
hier interessierend) insbesondere dann verlangt, wenn Private eine ausreichende
und wirtschaftliche Gesundheitsversorgung nicht gewährleisten (können) (sog. Subsidiaritätsprinzip,
vgl. Art. 5 Abs. 3 KV). In solchen Konstellationen kommt es – gemäss
den Ausführungen in der Ausgangsverfügung – dazu, dass der Staat die Leistung selber
anbietet oder Dritte damit beauftragt respektive mit Subventionen unterstützt,
wobei für letztgenannte Fälle zu betonen ist, dass Staatsbeiträge die
Aufwendungen nicht übersteigen dürfen (§ 11 Abs. 2 lit. c des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 [LS 132.2] und spezifisch
für Subventionen im Gesundheitsbereich § 11 Abs. 2 SPFG), sodass
faktisch ein Gewinnerzielungsverbot besteht. Vor diesem Hintergrund liegt auf
der Hand, dass ein (versorgungspolitisch motiviertes) öffentliches Interesse
besteht, die entsprechenden Institutionen bereichsspezifisch anders zu
behandeln, als private Anbieterinnen und Anbieter, die (gewinnstrebig) in einem
Bereich tätig sind, in dem keine Unterversorgung besteht; mit der
Unterscheidung zwischen ambulanten ärztlichen Institutionen (§ 35
Abs. 2 lit. e) und Polikliniken (§ 35 Abs. 2 lit. d)
schafft das GesG einen gesetzlichen Anknüpfungspunkt für solche
Differenzierungen. Es ist der Vorinstanz unter teleologischen Gesichtspunkten
deshalb beizupflichten, wenn sie das Vorliegen einer "Poliklinik" von
der Trägerschaft der öffentlichen Hand bzw. Unterstützung durch die öffentliche
Hand abhängig macht.
4.3.5
Das unter entstehungsgeschichtlichen und
teleologischen Auslegungsgesichtspunkten gewonnene Auslegungsergebnis (vgl.
E. 4.3.1–4.3.3 hiervor) bestätigt sich, wenn die Verwendung des Begriffs
der "Poliklinik" in anderen kantonalen Erlassen betrachtet wird: Wie
die Vorinstanz unter Hinweis auf die einschlägigen Materialien ausführlich
dargelegt hat, liegt sowohl dem BSG, als auch der MedBV und der EV VEZL
derselbe Poliklinikbegriff zugrunde, wie er vom Gesetzgeber beim Erlass von
§ 35 Abs. 2 lit. d GesG (in Weiterführung der vorbestehenden
Rechtslage) geprägt worden ist. Die Beschwerdeführerin bestreitet diese
Darlegungen der Vorinstanz ausdrücklich nicht, sondern bestätigt vielmehr, dass
sich "diese Erlasse offensichtlich auf das […] bisher vertretene […]
Verständnis einer Poliklinik des Zürcher Regierungrats" abstützten. Vor
diesem Hintergrund kann in dieser Hinsicht ohne Weiteres auf die zutreffenden
Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, die vorstehend (vgl. E. 4.2.3
hiervor) zusammengefasst wiedergegeben sind.
4.3.6
Wenn in der Beschwerde vorgebracht wird,
dass der Begriff der Poliklinik gemäss § 35 Abs. 2 lit. d GesG
bzw. der dazugehörigen Vollzugspraxis "für eine nachweislich grosse
Institution wie die [Beschwerdeführerin] unzweckmässig bzw. unangebracht"
ist bzw. dass die Abgrenzung von "Polikliniken" und "ambulanten
ärztlichen Institutionen" auch anders vorgenommen werden könnte, als es
unter geltendem Gesetzesrecht der Fall ist, ist dies für die Auslegung des
geltenden Rechts irrelevant.
4.4
Zusammengefasst ergibt sich, dass
eine
"Poliklinik" im Sinn von
§ 35 Abs. 2
lit. d GesG – wie von der Vorinstanz postuliert – nur bei Trägerschaft der
öffentlichen Hand bzw. Unterstützung durch die öffentliche Hand vorliegen kann.
Diese Voraussetzungen sind im Falle der Beschwerdeführerin unbestrittenermassen
nicht gegeben; für die Qualifikation als "Poliklinik" reicht es
namentlich nicht aus, dass sie mit ihren Tätigkeiten im Bereich der Psychiatrie
und Psychotherapie einen – unbestrittenermassen – wichtigen Beitrag zur
Gesundheitsversorgung im Kanton Zürich leistet und dabei in enger Zusammenarbeit
mit staatlichen Institutionen steht. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin
deshalb zu Recht die Erteilung einer "Poliklinikbetriebsbewilligung" verweigert.
4.5
Einen Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden
Bewilligung kann die Beschwerdeführerin auch nicht aus dem in Art. 9 BV
(in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 BV) verankerten
verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz ableiten: Der in diesem Zusammenhang zu
den Akten gereichte E-Mail-Verkehr bezieht sich auf eine allfällige kantonale
Mitfinanzierung der A AG (vgl. Ziff. I.B. hiervor); es ist nicht
ansatzweise erstellt, dass die Gesundheitsdirektion in diesem Zusammenhang
irgendwann angedacht und gegenüber der Beschwerdeführerin zugesichert hat, eine
Poliklinikbetriebsbewilligung zu erteilen. Ein allfälliger Anspruch aus
Vertrauensschutz scheitert damit in Bezug auf den Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens (Erteilung einer Poliklinikbetriebsbewilligung) schon an einer
verbindlichen Zusicherung der zuständigen Stelle, mithin an einer Vertrauensgrundlage;
es ist auch nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin im Sinn einer
Vertrauensbetätigung Dispositionen getroffen hätte, die sie nicht ohne Nachteil
rückgängig machen kann (vgl. zu den Voraussetzungen des Vertrauensschutzes BGE
148 II 233 E. 5.5.1).
5.
Nachdem sich ergeben hat, dass
der Betrieb der Beschwerdeführerin nicht als "Poliklinik" im Sinn von
§ 35 Abs. 2 lit. d GesG zu qualifizieren ist (und die
Beschwerdeführerin entsprechend keinen Anspruch auf Erteilung einer
"Poliklinikbetriebsbewilligung" hat, vgl. zusammenfassend E. 4.4
und 4.5 hiervor), ist zu untersuchen, ob der damit verbundene – unmittelbar im
Gesetz angelegte – Eingriff in die Organisationsautonomie der
Beschwerdeführerin (hinsichtlich der Bezeichnung als "Poliklinik") mit
den in der Beschwerde angerufenen Grundrechten zu vereinbaren ist.
5.1
Einleitend ist diesbezüglich darauf hinzuweisen, dass
sich der Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens im Prinzip auf die Frage
beschränkt, ob die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für die Erteilung
einer "Poliklinikbetriebsbewilligung" im Sinn von § 35
Abs. 2 lit. d i.V.m. § 36 GesG erfüllt; über die an diese
Statusfrage anknüpfenden rechtlichen Folgen (Unterstellung unter den
Zulassungsstopp; Verzicht auf das Erfordernis, Assistenzbewilligungen
einzuholen; vgl. E. 2.2 hiervor) ist mit der Ausgangsverfügung nicht
entschieden worden. Insofern liesse sich ohne Weiteres argumentieren, dass sich
die Grundrechtsrügen der Beschwerdeführerin, die weniger auf die Statusfrage
als solche abzielen als auf deren rechtliche Implikationen, ausserhalb des
Streitgegenstands bewegen. Wie es sich damit verhält, braucht jedoch nicht
abschliessend geklärt zu werden, zumal die Rügen der Beschwerdeführerin auch in
der Sache nicht durchdringen.
5.2
Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) bzw. des Willkürverbots
(Art. 9 BV).
5.2.1
Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich
nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos
ist; er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich
aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit
ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte
Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht (BGE 124
I 297 E. 3b; 123 II 16 E. 6a). Dem Gesetzgeber verbleibt bei der
Verfolgung gesetzgebungspolitischer Ziele und der dazu eingesetzten Mittel ein
weiter Gestaltungsspielraum (BGE 124 I 297 E. 3b; 121 I 102 E. 4a;
110 Ia 7 E. 2b).
5.2.2
Die Beschwerdeführerin bringt vor, es
bestehe – jedenfalls mit Blick auf Institutionen, die sich in ihrer Lage
befänden – kein sachlicher Grund für die in § 5 Abs. 2 GesG angelegte
Unterscheidung zwischen Polikliniken und ambulanten ärztlichen Institutionen.
Die daran anknüpfenden Rechtsfolgen (vgl. dazu E. 2.2 hiervor) bedeuteten
eine nicht zu rechtfertigende Privilegierung der Trägerschaft der öffentlichen
Hand gegenüber privaten Institutionen, die genau dieselben Zwecke verfolgten
und genauso leistungsfähig und leistungsbereit seien. Diese Privilegierung sei
darüber hinausgehend auch willkürlich.
5.2.3
Wie oben (vgl. E. 4.3.4 hiervor)
bereits dargelegt, besteht ein versorgungspolitisch motiviertes öffentliches
Interesse daran, "Polikliniken" im Sinn von § 35 Abs. 2
lit. d GesG mit Blick auf die Sicherstellung einer hinreichenden
ambulanten Gesundheitsversorgung auch in Bereichen, in denen private
Initiativen sich nicht (rentabel) betreiben lassen (z.
B. Behandlung von drogensüchtigen Personen),
bereichsspezifisch (vgl. E. 2.2 hiervor) anders zu behandeln, als private
Anbieterinnen und Anbieter, deren Institutionen "lediglich" unter
§ 35 Abs. 2 lit. e GesG subsumiert werden. Dabei ist darauf
hinzuweisen, dass § 11 Abs. 2 SPFG in der seit dem 1. Januar
2022 in Kraft stehenden Fassung im ambulanten Bereich die Subventionierung
nicht (mehr) nur von Listenspitälern, sondern auch von weiteren (auch privaten)
Versorgungsangeboten erlaubt, soweit diese versorgungspolitisch sinnvoll sind,
insbesondere die Versorgungskette verbessern, oder die stationäre
Spitalversorgung entlasten. Sofern die Schilderungen der Beschwerdeführerin
zutreffen und sie ein versorgungspolitisch für den Kanton Zürich sinnvolles
Angebot (im Bereich der Psychiatrie bzw. der Psychotherapie) erbringt, kann sie
demnach für ungedeckte Kosten Subventionen nach § 11 Abs. 2 SPFG in
Anspruch nehmen; gegebenenfalls hätte sie sodann auch Anspruch auf Erteilung
einer Poliklinikbetriebsbewilligung (vgl. E. 4.4 hiervor).
5.2.4
Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung
ist nach dem Gesagten zu verneinen. A maiore ad minus erweist sich auch der
Willkürvorwurf der Beschwerdeführerin als unbegründet.
5.3
Sodann beruft sich die Beschwerdeführerin auf die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und namentlich den Grundsatz der
Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten.
5.3.1
Die Wirtschaftsfreiheit umfasst insbesondere
die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27
Abs. 2 BV). Art. 27 BV ist im Zusammenhang mit Art. 94
Abs. 1 BV zu sehen. Danach dürfen Bund und Kantone prinzipiell nur
Vorschriften erlassen, die mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im
Einklang stehen (sog. grundsatzkonforme Massnahmen). Als grundsatzkonform
gelten Massnahmen, die dem Polizeigüterschutz dienen, sowie sozialpolitische
Vorschriften und andere Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit, die nicht
wirtschaftspolitisch motiviert sind (vgl. BGE 143 I 403 E. 5.2 mit
Hinweisen). Sofern die Grundsatzkonformität eines Eingriffs in die
Wirtschaftsfreiheit zu bejahen ist, ist sodann zu prüfen, ob dieser Eingriff
nach den Kriterien von Art. 36 BV gerechtfertigt ist. Danach bedürfen
Einschränkungen insbesondere einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36
Abs. 1 BV). Zudem müssen sie sich durch ein öffentliches Interesse oder
durch den Schutz von Grundrechten Dritter rechtfertigen lassen (Art. 36
Abs. 2 BV) und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV).
5.3.2
Soweit § 35 Abs. 2 GesG privaten
Anbieterinnen und Anbietern von Gesundheitsdienstleistungen, die keine
Subventionen beziehen, verunmöglicht, sich als "Poliklinik" zu
organisieren (und damit von punktuellen rechtlichen Privilegierungen [vgl. E. 2.2
hiervor] profitieren zu können), liegt ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit
vor (vgl. BGr, 12. Januar 2005, 2P.142/2004, E. 4.2). Die
Grundsatzkonformität dieses Eingriffs steht – mit Blick auf dessen versorgungspolitische
Zielrichtung (vgl. E. 4.3.4) – ausser Frage. Auch das Vorliegen einer
gesetzlichen Grundlage (vgl. E. 3.4 hiervor) und eines öffentlichen
Interesses (vgl. E. 5.2.3 hiervor) ist ohne Weiteres zu bejahen. Unter
Verhältnismässigkeitsaspekten ist darauf hinzuweisen, dass die punktuelle
rechtliche Privilegierung von "Polikliniken" (vgl. E. 2.2
hiervor) ohne Weiteres geeignet ist, die versorgungspolitische Zielsetzung zu
erreichen; mildere Massnahmen sind nicht ersichtlich, weshalb auch die
Erforderlichkeit der gesetzgeberischen Massnahme zu bejahen ist. Unter dem
Aspekt der Zumutbarkeit ist darauf hinzuweisen, dass der Status der "Poliklinik"
einerseits mit einem öffentlich-rechtlichen Versorgungsauftrag, anderseits mit
einem Gewinnerzielungsverbot einhergeht (vgl. E. 4.3.4 und 5.2.3 hiervor);
inwiefern bei dieser Sachlage aus dem Blickwinkel gewinnstrebiger privater
Organisationen von fehlender Zumutbarkeit auszugehen sein könnte, erschliesst
sich dem Gericht nicht. Auch die Berufung auf den Grundsatz der
Gleichbehandlung der direkten Konkurrenten verfängt vor dem geschilderten
Hintergrund nicht: "Polikliniken" und "ambulante ärztliche
Institutionen" mögen zwar der gleichen Branche angehören. Die Beschwerdeführerin
legt jedoch nicht konkret dar, dass sie sich mit dem gleichen Angebot wie
Polikliniken im Kanton Zürich an dasselbe Publikum richtet und das gleiche
Bedürfnis befriedigt (vgl. zum Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten
Konkurrenten BGE 136 I 1 E. 5.5.2).
5.4
Die in § 35 Abs. 2 lit. d und e GesG
angelegte Unterscheidung zwischen Polikliniken und
ambulanten ärztlichen
Institutionen ist damit unter (bundes)verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten
nicht zu beanstanden.
6.
Die Beschwerde erweist sich
damit unter allen Aspekten als unbegründet. Sie ist abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2
in Verbindung mit § 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr.  5070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es wird
keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Gesundheitsdirektion.