zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00293 · 2018-01-31 · de

Unterstellungsverfügung | [Unterstellung eines Bäckereibetriebs unter die Sondervorschriften des Arbeitsgesetzes für industrielle Betriebe] Die Begründung der Ausgangsverfügung besteht aus einem Satz und enthält im Wesentlichen nur die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Unterstellung; damit hat der Beschwerdegegner die Begründungspflicht verletzt (E. 2.3). Die Abklärungen des Beschwerdegegners resultierten nur in einem stichwortartig ausgefüllten Formular und einigen Fotos, die wenig aussagekräftig sind. Damit hat der Beschwerdegegner den Sachverhalt ungenügend abgeklärt bzw. seine Abklärungen ungenügend dokumentiert (E. 3.2). Beim anlässlich der Betriebsbesichtigung ausgefüllten Formular handelt es sich nicht um ein verwaltungsinternes Aktenstück (E. 3.3). Teilweise Gutheissung und Rückweisung an den Beschwerdegegner.

Zürich Verwaltungsgericht 31.01.2018 VB.2017.00293
Zurich Verwaltungsgericht 31.01.2018 VB.2017.00293
Zurigo Verwaltungsgericht 31.01.2018 VB.2017.00293

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00293
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00293
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.01.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Unterstellungsverfügung
[Unterstellung eines Bäckereibetriebs unter die Sondervorschriften des Arbeitsgesetzes für industrielle Betriebe]
Die Begründung der Ausgangsverfügung besteht aus einem Satz und enthält im Wesentlichen nur die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Unterstellung; damit hat der Beschwerdegegner die Begründungspflicht verletzt (E. 2.3).
Die Abklärungen des Beschwerdegegners resultierten nur in einem stichwortartig ausgefüllten Formular und einigen Fotos, die wenig aussagekräftig sind. Damit hat der Beschwerdegegner den Sachverhalt ungenügend abgeklärt bzw. seine Abklärungen ungenügend dokumentiert (E. 3.2).
Beim anlässlich der Betriebsbesichtigung ausgefüllten Formular handelt es sich nicht um ein verwaltungsinternes Aktenstück (E. 3.3).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung an den Beschwerdegegner.
Stichworte:
AKTENFÜHRUNGSPFLICHT
ARBEITSGESETZ
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
DOKUMENTATIONSPFLICHT
INDUSTRIELLER BETRIEB
UNTERSUCHUNGSPFLICHT
VERWALTUNGSINTERNE AKTEN
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 2 BV
§ 7 Abs. 1 VRG
§ 10 Abs. 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2017.00293
Urteil
der 4. Kammer
vom
31. Januar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Bäckerei A,
vertreten durch RA B
oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Wirtschaft und Arbeit,
Beschwerdegegner,
betreffend Unterstellung unter die Sondervorschriften für industrielle
Betriebe
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 6. Juni 2016 unterstellte das Amt
für Wirtschaft und Arbeit des Kantons Zürich (AWA) den Betrieb der Bäckerei A
den Sondervorschriften des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG,
SR 822.11) für industrielle Betriebe.
II.
Die Volkswirtschaftsdirektion wies einen dagegen erhobenen
Rekurs mit Verfügung vom 22. März 2017 ab (Dispositiv-Ziff. I),
auferlegte die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'020.- der Bäckerei A
(Dispositiv-Ziff. II) und sprach in Dispositiv-Ziff. III keine
Parteientschädigungen zu.
III.
Die Bäckerei A liess am 8. Mai 2017 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien
der Rekursentscheid sowie die Ausgangsverfügung aufzuheben, eventualiter sei
die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die
Volkswirtschaftsdirektion verzichtete am 29. Mai 2017 unter Verweis auf
die Begründung ihrer Verfügung auf eine Vernehmlassung; das AWA schloss mit
Beschwerdeantwort vom 13. Juni 2017 auf Abweisung des Rechtsmittels, soweit
darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über
Anordnungen eines Amts etwa auf dem Gebiet des Arbeitnehmerschutzes nach
§§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b
Abs. 1 und Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, die Beschwerdegegnerin habe die Begründungspflicht
verletzt.
2.2
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst unter anderem
ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung
eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen
relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die
(Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und
in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar,
2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b,
124 I 241 E. 2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren
Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit
allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne
Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den
Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst
sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben
und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können.
In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von
denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt
(BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).
2.3
Die
Begründung der Ausgangsverfügung besteht aus einem Satz und lautet: "Bei
obiger Betriebsart [Bäckerei/Konditorei/Confiserie/Traiteurie/Anschlag] wird
die Arbeitsweise durch serienmässige Verrichtung bestimmt und werden wenigstens
sechs Arbeitnehmer beschäftigt."
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz hat der
Beschwerdegegner die Begründungspflicht damit offenkundig verletzt. Aus obigem
Satz geht weder hervor, weshalb beim Betrieb der Beschwerdeführerin von einer
serienmässigen Verrichtung auszugehen sei, noch, wie der Beschwerdegegner zum
Schluss komme, es seien im Sinn von Art. 5 Abs. 2 lit. a ArG
mindestens sechs Arbeitnehmende mit derartiger Herstellung, Verarbeitung oder
Behandlung von Gütern beschäftigt. Dass der Beschwerdeführerin vorgängig ein
Fragebogen zugestellt worden war und während der Besichtigung die Gründe für
eine Unterstellung erläutert worden sein sollen, entbindet den Beschwerdegegner
selbstredend nicht davon, die wesentlichen Entscheidgründe in der
Unterstellungsverfügung darzulegen. Es liegt sodann auch kein Fall vor, bei dem
nach § 10a VRG auf eine Begründung verzichtet werden könnte, und es
handelt sich nicht um eine schematische Rechtsanwendung, bei der geringere
Anforderungen an die Begründungsdichte gälten (vgl. hierzu Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 10 N. 26).
Der Beschwerdegegner hat damit die Begründungspflicht
verletzt. Ob diese Verletzung als durch den Rekursentscheid geheilt betrachtet
werden könnte, braucht nicht näher geprüft zu werden, weil Rekursentscheid und
Ausgangsverfügung – wie sich sogleich zeigt – schon aus anderen Gründen
aufzuheben sind.
3.
3.1
Streitgegenstand
bildet die Frage, ob es sich beim Betrieb der Beschwerdeführerin um einen
industriellen im Sinn des Arbeitsgesetzes handle. Als industrieller Betrieb
gilt unter anderem einer mit fester Anlage von dauerndem Charakter für die
Herstellung, Verarbeitung oder Behandlung von Gütern, sofern die Arbeitsweise
oder die Arbeitsorganisation durch Maschinen oder andere technische
Einrichtungen oder durch serienmässige Verrichtungen bestimmt werden und für
die Herstellung, Verarbeitung oder Behandlung von Gütern wenigstens sechs
Arbeitnehmende beschäftigt werden (Art. 5 Abs. 2 Ingress und
lit. a ArG). Der Beschwerdegegner ist der Auffassung, dass es sich bei der
Beschwerdeführerin um einen solchen Betrieb handelt, während Letztere sowohl
das Vorliegen einer serienmässigen Produktion als auch die Beschäftigung
wenigstens sechs zu berücksichtigender Arbeitnehmender bestreitet.
3.2
Nach
§ 7 Abs. 1 VRG untersucht die Behörde den Sachverhalt von Amts wegen.
Dabei hat sie sämtliche Sachverhaltsabklärungen zu belegen; es besteht insofern
eine behördliche Dokumentations- und Aktenführungspflicht, wovon einzig jene
Aktenstücke ausgenommen sind, die lediglich für den internen Gebrauch bestimmt
sind und keinen Einfluss auf die Entscheidfindung und Sachverhaltsfeststellung
haben (BGE 130 II 473 E. 4 mit zahlreichen Hinweisen; Plüss, § 7
N. 40; Alain Griffel, VRG-Kommentar, § 26a N. 7).
Vorliegend fand am
26. April 2016 eine Betriebsbesichtigung statt, deren Ergebnis in ein
Formular mit der Bezeichnung "Erhebung zur Unterstellung gemäss
Art. 5 Arbeitsgesetz (ArG)" eingetragen wurde. Diesem lässt sich zwar
entnehmen, dass der zuständige Sachbearbeiter der Auffassung sei, beim Betrieb
der Beschwerdeführerin handle es sich um einen industriellen, nicht hingegen,
aus welchen Gründen er zu diesem Schluss komme. Zwar werden einige Tätigkeiten
stichwortartig aufgeführt, die nach Auffassung des Sachbearbeiters als
serienmässige Produktion zu qualifizieren sind; dem Formular lässt sich aber
weder eine Beschreibung dieser Tätigkeiten noch die Anzahl dergestalt
beschäftigter Arbeitnehmender entnehmen. Das Gleiche gilt für im
Rekursverfahren eingereichte Fotografien, aus welchen zwar hervorgeht, dass die
Produktion mit Hilfe von Maschinen erfolge, jedoch nicht, inwiefern die
Produktion gemessen an sämtlichen Arbeitsschritten als serienmässig bzw. durch
Maschinen bestimmt zu qualifizieren sei und dabei mindestens sechs
Arbeitnehmende mitwirkten.
Der Beschwerdegegner hat
den Sachverhalt damit ungenügend abgeklärt bzw. seine Abklärungen ungenügend
dokumentiert. Auf der Grundlage der vorhandenen Akten lässt sich die Frage, ob der
Betrieb der Beschwerdeführerin als industrieller zu qualifizieren sei, nicht
schlüssig beantworten. Die Angelegenheit ist deshalb zur ergänzenden
Sachverhaltsabklärung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Dieser ist
gehalten, die Betriebsabläufe bei der Beschwerdeführerin derart zu
dokumentieren, dass sich die für und gegen eine Unterstellung sprechenden
Umstände aufgrund der Akten nachvollziehen lassen; dabei trifft die
Beschwerdeführerin eine Mitwirkungspflicht (Art. 45 ArG und § 7
Abs. 2 VRG). Zum Ergebnis der Sachverhaltsabklärungen ist der
Beschwerdeführerin in geeigneter Form rechtliches Gehör zu gewähren.
Weiter ist der
Beschwerdegegner im Hinblick auf das weitere Verfahren darauf hinzuweisen, dass
er über die Abklärungen bei der Beschwerdeführerin ein Aktendossier zu führen
hat, das bei einem allfälligen Rekurs bei der Rekursbehörde einzureichen ist
(vgl.
§ 26a Abs. 1 VRG); der
Umstand, dass ein Teil der Akten bereits von der rekurrierenden Partei
eingereicht wurde, entbindet die Behörde nicht davon, ein vollständiges
Aktendossier einzureichen (vgl. auch Griffel, § 26a N. 5 f.).
3.3
Anzumerken
bleibt sodann Folgendes: Der Beschwerdegegner vertritt die Auffassung, beim
oben unter 3.2 Abs. 2 beschriebenen Formular handle es sich um ein
verwaltungsinternes Aktenstück, in das keine Akteneinsicht gewährt werden
müsse. Das ist unzutreffend. Das genannte Formular dient der
Sachverhaltsfeststellung; die darin enthaltenen Erkenntnisse bilden Grundlage
der späteren Unterstellungsverfügung. Damit fällt dieses Dokument unter die
Aktenführungspflicht des Beschwerdegegners. Für solche Akten steht der
Beschwerdeführerin zudem ein Akteneinsichtsrecht zu (§ 8 Abs. 1 VRG;
Griffel, § 8 N. 12).
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III im Rekursentscheid sowie die
Ausgangsverfügung sind aufzuheben, und die Angelegenheit ist im Sinn der Erwägungen
an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem
Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu
behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch
entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.
mit Hinweisen; Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 64 N. 5). Da die
Angelegenheit direkt an den Beschwerdegegner zurückgewiesen wird, gilt die
Beschwerdeführerin auch im Rekursverfahren als obsiegend. In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. II im Rekursentscheid sind die Kosten des
Rekursverfahrens deshalb dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2
VRG).
6.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind
als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren
(BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2; Felix Uhlmann, Basler
Kommentar, 2011, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Nicolas von Werdt in:
Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015,
Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 6). Sie sind daher vor
Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(lit. b).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I und III in
der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 22. März 2017 sowie die
Verfügung des Beschwerdegegners vom 6. Juni 2016 aufgehoben. Die
Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner
zurückgewiesen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II in der Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 22. März 2017 werden die Kosten des
Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 3'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-
zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen
ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…