zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00127 · 2010-06-30 · de

Baubewilligung | Neubau eines Mehrfamilienhauses: Einordnung. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts steht der Gemeinde aufgrund der ihr durch Art. 85 Abs. 1 KV eingeräumten Autonomie bei der Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs "befriedigende Gesamtwirkung" ein besonderer bzw. qualifizierter Beurteilungsspielraum zu, was auch mit einer relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit umschrieben wird. Bei der Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide haben sich deshalb die Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen (E. 4.2). Auseinandersetzung mit der an dieser Rechtsprechung geübten Kritik. Bestätigung der Rechtsprechung (E. 4.3). Die Beschwerdeführerin hat bereits in der Bauverweigerung die dem Bauvorhaben entgegen gehaltenen Einordnungsmängel eingehend begründet und in der Rekursantwort diese Kritik zulässigerweise ergänzt und vertieft. Ihre Erwägungen beruhen auf einer zutreffenden Sachverhaltsfeststellung, berücksichtigen die von der Rechtsprechung zur Anwendung von § 238 Abs. 1 PBG entwickelten Grundsätze und beruhen auf einer vertretbaren und nachvollziehbaren ästhetischen Würdigung (E. 4.4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 30.06.2010 VB.2010.00127
Zurich Verwaltungsgericht 30.06.2010 VB.2010.00127
Zurigo Verwaltungsgericht 30.06.2010 VB.2010.00127

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00127
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00127
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.06.2010
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 30.09.2010 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Neubau eines Mehrfamilienhauses: Einordnung.
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts steht der Gemeinde aufgrund der ihr durch Art. 85 Abs. 1 KV eingeräumten Autonomie bei der Anwendung des kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs "befriedigende Gesamtwirkung" ein besonderer bzw. qualifizierter Beurteilungsspielraum zu, was auch mit einer relativ erheblichen Entscheidungsfreiheit umschrieben wird. Bei der Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide haben sich deshalb die Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen (E. 4.2).
Auseinandersetzung mit der an dieser Rechtsprechung geübten Kritik. Bestätigung der Rechtsprechung (E. 4.3).
Die Beschwerdeführerin hat bereits in der Bauverweigerung die dem Bauvorhaben entgegen gehaltenen Einordnungsmängel eingehend begründet und in der Rekursantwort diese Kritik zulässigerweise ergänzt und vertieft. Ihre Erwägungen beruhen auf einer zutreffenden Sachverhaltsfeststellung, berücksichtigen die von der Rechtsprechung zur Anwendung von § 238 Abs. 1 PBG entwickelten Grundsätze und beruhen auf einer vertretbaren und nachvollziehbaren ästhetischen Würdigung (E. 4.4).
Gutheissung.
Stichworte:
ÄSTHETIKVORSCHRIFT
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
EINORDNUNG
EINORDNUNGSMANGEL
ENTSCHEIDUNGSFREIHEIT
GEMEINDEAUTONOMIE
GESAMTWIRKUNG
GESTALTUNG
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
ÜBERPRÜFUNGSBEFUGNIS
Rechtsnormen:
§ 238 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2010.00127
Entscheid
der 1. Kammer
vom
30. Juni 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretärin
Nicole Tschirky.
In Sachen
Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
A AG,
vertreten
durch RA B
,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Am 7. Juli 2009 verweigerte die Bausektion der Stadt
Zürich der A AG die Baubewilligung für ein Mehrfamilienhaus auf dem
Eckgrundstück Kat.-Nr. 01 zwischen C- und D-Strasse.
II.
Den hiergegen von der A AG erhobenen Rekurs hiess die
Baurekurskommission I am 12. Februar 2010 gut und lud die Bausektion zur
Erteilung der Baubewilligung unter den erforderlichen Nebenbestimmungen ein.
III.
Mit Beschwerde vom 19. März 2010 beantragte die Stadt
Zürich, den Rekursentscheid unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben
und die Bauverweigerung vom 7. Juli 2009 zu bestätigen.
Die Vorinstanz schloss am 12. April 2010 auf Abweisung der
Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin liess am 23. April 2010 beantragen, die
Beschwerde abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt
Zürich.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss
§ 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen
zuständig.
Gemäss § 70 in Verbindung
mit § 21 lit. b VRG ist eine Gemeinde zur Wahrung der von ihr
vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde berechtigt. Solche
schutzwürdigen Interessen bejaht das Verwaltungsgericht in ständiger Praxis bei
Streitigkeiten über die rechtsgenügende Einordnung einer Baute (RB 1979
Nr. 10; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21
N. 67). Die im Rekursverfahren unterlegene Stadt Zürich ist daher zur
Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert.
2.
Der geplante Neubau soll ein in den 40-er Jahren des
vergangenen Jahrhunderts erstelltes dreigeschossiges Mehrfamilienhaus mit
Schrägdach ersetzen. An seiner Stelle soll eine Flachdachbaute mit einem
anrechenbaren Untergeschoss, drei Vollgeschossen und einem Attikageschoss
entstehen. Wie das bestehende Gebäude soll der Neubau mit seiner Längsseite
nicht parallel zur D-Strasse, sondern in spitzem Winkel zu dieser angeordnet
werden. Im südöstlichen, gegen die Verzweigung C-/D-Strasse gerichteten Bereich
ist der Neubau abgekröpft. Der abgekröpften Fassade und der gegen die D-Strasse
gerichteten, einen Vorsprung aufweisenden Südwestfassade sind auf der gesamten
Länge 3 m tiefe Balkone vorgelagert. Jeweils ein Teil der zu den einzelnen
Wohnungen gehörenden Balkone ist dreiseitig verglast.
Das Baugrundstück ist nach
der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 (BZO) der
Wohnzone W3 zugewiesen. In dieser Zone sind gemäss Art. 13 BZO drei
Vollgeschosse sowie je ein anrechenbares Unter- und Dachgeschoss zugelassen;
die zulässige Gebäudehöhe beträgt 11,5 m, die Gebäudelänge ist nur mittelbar
durch den zu beachtenden Grenzabstand von 5 m beschränkt, und es gilt eine
Ausnützungsziffer von 90 %.
Aufgrund einer Ausnützungsübertragung
von den noch Reserven aufweisenden Grundstücken 02, 03 und 04 von 172,66
m
2
wird
nach der insoweit unbestrittenen Darstellung der Beschwerdeführerin die
Ausnützung des Baugrundstücks gegenüber den zonengemässen 90 % um rund 12 % auf
rund 102 % erhöht.
3.
Zur Begründung ihrer Beschwerde beruft sich die
Beschwerdeführerin in erster Linie auf den ihr in Einordnungsfragen zustehenden,
durch die Gemeindeautonomie (Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar
2005; KV) geschützten Beurteilungsspielraum und macht geltend, die
Rekursinstanz habe die sich daraus ergebende Beschränkung ihrer Überprüfungsbefugnis
missachtet. Die Umgebung des Baugrundstücks zeichne sich neben der Hanglage aus
durch allseitig orientierte, gut proportionierte freistehende Häuser in
durchgrünten Gärten. Trotz der sich im Gange befindlichen Verdichtung des Wohnquartiers
am unteren Hang des E- und des F-Bergs werde als städtebauliches Ziel
angestrebt, die bestehenden Charakteristiken und Qualitäten auch in
verdichteten Situationen zu erhalten. Dazu gehörten die Hanglage, der begrünte
Aussenraum sowie die villenartige Bebauungsstruktur mit Solitärbauten von
zurückhaltender Eleganz und Repräsentanz. Dabei komme der Gestaltungsvorschrift
eine entscheidende Bedeutung zu. Könnten Bauten völlig losgelöst von ihrem
Standort ohne jeglichen Ortsbezug entwickelt werden und dürfte der
landschaftliche und städtebauliche Kontext keine Rolle mehr spielen, dann würde
die Vielfalt der Stadtlandschaft mit ihren unterschiedlichen Quartieren völlig
verwischt. Wenn wie beim Baugrundstück die primären Bauvorschriften eine grosse
Ausnützung ermöglichten, komme der Frage, in welcher Weise das Volumen
realisierte werde, umso grössere Bedeutung zu. Besondere Sorgfalt sei zudem
erforderlich, wenn das in Bezug auf die Umgebung ohnehin grosse Volumen noch
durch Ausnützungsübertragungen erhöht werde. Die Bewilligungsbehörde könne
gestützt auf § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) eine auf die bauliche Umgebung abgestimmte
Gliederung des zulässigen Volumens durchsetzen. Es müssten zwar nicht die
stilistischen, zeittypischen Merkmale der Nachbarhäuser kopiert werden, doch
sei eine gewisse Anlehnung an die Massstäblichkeit und die typologischen
Eigenschaften der baulichen Umgebung notwendig.
Dass die Balkone auf der ausrichtungsmässig privilegierten
Seite angebracht und grosszügig dimensioniert würden, werde nicht kritisiert;
hier seien indessen die Proportionen nicht gewahrt, sondern die über die ganze
Gebäudelänge reichenden Verglasungen sowie die vor- und zurückspringende Wintergartenschicht
führten zu einer unproportionierten, unruhigen Gestalt, die sich nicht in die
Umgebung mit ihren schlichten Bauten einzuordnen vermöge. Die murale
hangseitige Fassade und die fast vollständig verglaste, gegen Südwesten
ausgerichtete Gebäudeseite stiessen auf den Seitenfassaden unvermittelt aufeinander.
Dieser Fassadenaufbau sei in sich nicht kohärent und die Zweiseitigkeit vermöge
nicht zu den allseitig ausgestalteten Fassaden der umliegenden Bauten zu
vermitteln. Der dominierende gläserne Ausdruck der südwestlichen Hauptfassade
stelle einen unverträglichen Gegensatz dar zu den zurückhaltend verputzten
Häusern der Umgebung. Auch die gewählte Gebäudeform wirke unregelmässig und
zufällig; sie ergebe sich einzig aus der Nachzeichnung der baurechtlichen
Möglichkeiten und sei im Kontext von Bauten mit einfachen Gebäudeformen
unverständlich. Auch die Fassade zur C-Strasse, die über keine repräsentative
Öffnungen verfüge, obwohl sie unmittelbar an den Strassenraum angrenze, lasse
den gebotenen Ortsbezug vermissen. Schliesslich sei die vom Altbau übernommene
Situierung des Neubaus schräg zur D-Strasse nicht nachvollziehbar, und durch
die Terrainveränderungen auf der Südwestseite werde eine künstliche
Gartenlandschaft erzeugt, die zur ortsüblichen Umgebungsgestaltung im
Widerspruch stehe.
Die Beschwerdegegnerin stellt zunächst die
verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung infrage, wonach die Rekursinstanz bei
der Überprüfung von Einordnungsentscheiden der kommunalen Behörde Zurückhaltung
zu üben habe und nicht in deren Beurteilungsspielraum eingreifen dürfe. Zu
einer solchen Beschränkung der Überprüfungsbefugnis bestehe hier auch deshalb
kein Grund, weil die Rekurskommission einen Augenschein vorgenommen habe. Im
Weiteren macht die Beschwerdegegnerin geltend, hier seien die Voraussetzungen
dafür, dass ausnahmsweise aus Einordnungsgründen auf die Realisierung der sich
aus den primären Baubegrenzungsnormen ergebenden Baumöglichkeiten verzichtet
werden müsse, nicht gegeben. Die Beschwerdeführerin gehe zu weit, wenn sie
unter Hinweis auf ihre städtebauliche Zielsetzung verlange, dass
Charakteristiken und Qualitäten der bestehenden Umgebung auch in verdichteten
Situationen zu erhalten seien; § 238 PBG habe keine Erhaltungsfunktion.
Die bestehende bauliche Umgebung sei nicht einheitlich und sie müsse sich den
zonenrechtlichen Möglichkeiten, einem zeitgemässen Architekturverständnis und
aktuellen Wohnbedürfnissen entsprechend verändern können. Das Volumen des
Neubaus ergebe sich nur in untergeordnetem Umfang aus der
Ausnützungsübertragung; die Beschwerdeführerin lege nicht dar, inwiefern daraus
ein Einordnungsmangel entstehe. Die Beschwerdeführerin gehe zu weit, wenn sie
eine gewisse Anlehnung an die Massstäblichkeit und typologischen Eigenschaften
der baulichen Umgebung fordere. Die genügende Einordnung entfalle nicht bereits
mit der Einführung einer neuen Formensprache in das einheitliche Bild einer
älteren Überbauung, sondern setze das Vorliegen eines konkreten
Einordnungsmangels voraus, was hier nicht zutreffe. Mit der Abschrägung der
Südecke werde auf die räumliche Situation in ähnlicher Weise reagiert, wie bei
den Gebäuden G-Strasse 05 und C-Strasse 06 im Bereich G-Strasse/H-Platz. Mit
der sorgfältigen Gliederung des Baukörpers horizontal und vertikal werde die zulässige
volumetrische Dichte subtil gelockert und mit der durchgehenden
Balkon-/Wintergartenfront weiter filigran aufgelöst. Beabsichtigt werde, dem
bisher quartierfremden Tor zum F-Berg ein neues, modernes und repräsentatives
Gesicht zu geben. Die Balkone samt den Verglasungen entsprächen an dieser
privilegierten und gleichwohl zentrumsnahen Wohnlage einer üblichen Gestaltung
und liessen sich nicht beanstanden, auch wenn bei den Altbauten der Umgebung
ein Pendant nicht zu finden sei. Was die Kritik an der Fassade zur C-Strasse
betreffe, so sei es gestalterisch vertretbar, nicht diese kurze Stirnfassade,
sondern jenen Fassadenteil repräsentativ zu gestalten, der ohnehin markant in
Erscheinung trete. Auch das angrenzende Gebäude an der C-Strasse weise im untersten
Geschoss Garagen auf. Mit der Schrägstellung zur D-Strasse werde die Stellung
des Altbaus übernommen, was die Gestaltung einer Grünfläche und die Aufweitung
des Freiraums gegen die Kreuzung hin erlaube. Zudem bestehe entlang der D-Strasse
keine einheitliche Gebäudeflucht. Da C- und D-Strasse nicht rechtwinklig
aufeinander stiessen, könne das Gebäude nicht beide Fassadenfluchten übernehmen.
Was die Umgebungsgestaltung betreffe, so werde der bestehende Terrainverlauf
weitgehend übernommen.
4.
4.1
Nach § 238
Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang
mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren
einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung
erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Die
Beurteilung, ob mit einem Bauvorhaben eine befriedigende bzw. gute
Gesamtwirkung erreicht wird, hat nicht nach subjektivem Empfinden, sondern nach
objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen (VGr,
18. Juni 1997, BEZ 1997 Nr. 23 E. 4b/aa; BGr,
28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2, www.bger.ch). Dabei ist eine
umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 2.
März 2000, BEZ 2000 Nr. 17 E. 5 und 6b; Walter Haller/Peter
Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., Zürich
1999, Rz. 654).
4.2
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts steht der Gemeinde aufgrund der ihr
durch Art. 85 Abs. 1 KV eingeräumten Autonomie bei der Anwendung des
kantonalrechtlichen unbestimmten Gesetzesbegriffs "befriedigende Gesamtwirkung"
ein besonderer bzw. qualifizierter Beurteilungsspielraum zu (RB 1979
Nr. 10; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.4,
www.bger.ch), was auch mit relativ erheblicher Entscheidungsfreiheit umschrieben
wird
(RB 1981 Nr. 20; VGr, 1. November 2006,
BEZ 2006 Nr. 55, E. 3.1;
Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 20 N. 19). Bei der Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide
haben sich deshalb die Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits-
als auch der Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Wenn der Entscheid auf
einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht, hat die
Rekursinstanz ihn zu respektieren und darf nicht ihre eigene Beurteilung an die
Stelle derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen. Auch die Baurekurskommission
darf – trotz umfassender Überprüfungsbefugnis – nur dann
einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich
nicht mehr vertretbar ist, und kann eine vertretbare ästhetische Würdigung
nicht einfach durch ihre eigene ersetzen (RB 1981 Nr. 20, 1986
Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19; vgl. auch BGr,
21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430 ff., E. 3.2 und 4,
mit Bemerkungen von Arnold Marti).
Das gemäss § 50 VRG in der Regel nur zur Rechtskontrolle
befugte Verwaltungsgericht hat somit insbesondere die von der
Beschwerdeführerin aufgeworfene Rechtsfrage zu beantworten, ob die
Rekursinstanz zulässigerweise in den Beurteilungsspielraum der Gemeindebehörde
eingegriffen hat.
4.3
Die von
der Beschwerdegegnerin geübte Kritik rechtfertigt keine Änderung dieser
Rechtsprechung.
Gemäss Art. 77 Abs. 1 KV gewährleistet das
Gesetz die wirksame Überprüfung von Verwaltungsanordnungen durch eine
Rekursinstanz sowie den Weiterzug an ein Gericht. Mit § 20 Abs. 1
VRG, wonach mit dem Rekurs alle Mängel des Verfahrens und der angefochtenen
Anordnung geltend gemacht werden können, wird diese Anforderung erfüllt;
insbesondere ist damit auch die Kontrolle der Ermessensausübung gewährleistet.
Mit dieser Pflicht zur vollen Überprüfung wird indessen nicht ausgeschlossen,
dass sich die Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, wenn
der unteren Instanz im Zusammenhang mit der Anwendung unbestimmter
Rechtsbegriffe oder bei der Ermessenshandhabung ein Beurteilungs- und Ermessensbereich
zusteht. Die "wirksame" Überprüfung gemäss Art. 77 Abs. 1 KV
zielt auf die Unabhängigkeit der Rekursinstanz und die Einhaltung grundlegender
Verfahrensgarantien ab (Isabelle Häner, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007,
Art. 77 N. 7 ff.); eine Beschränkung des den (kommunalen)
Verwaltungsbehörden nach ständiger Praxis zustehenden Beurteilungs- und
Ermessensbereichs war damit nicht beabsichtigt.
Die den Rekursinstanzen auferlegte Zurückhaltung bei der
Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide wird in erster Linie mit der
Gemeindeautonomie begründet. Das Subsidiaritätsprinzip, wie es in Art. 85 Abs. 1
KV konkretisiert ist, kommt auch dort zum Tragen, wo der Vollzug von kantonalen
Gesetzen den Gemeinden übertragen wird; auch dabei ist den Gemeinden nach Art. 85
Abs. 1 Satz 2 KV ein möglichst grosser Handlungsspielraum zu belassen
(Tobias Jaag, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 85 N. 14). Wenn es
um die Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts geht, steht
zwar die Entwicklung von Grundsätzen, wie dieser Handlungsspielraum zu füllen
ist, den kantonalen Instanzen zu. Im Zusammenhang mit der Anwendung von § 238
PBG ist dabei von der "allgemeinen Konkretisierung" der ästhetischen
Generalklausel die Rede (vgl. Arnold Marti, Bemerkungen zum Entscheid des
Bundesgerichts vom 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 437 ff.). Darunter
sind die von der Rechtsprechung entwickelten Regeln zu verstehen, wie diejenige,
dass mit der Einordnungsbestimmung in der Regel nicht die Übernahme von in der
baulichen Umgebung bereits vorhandenen Bauformen verlangt werden kann oder dass
§ 238 PBG grundsätzlich keine Handhabe bietet, die Ausschöpfung der nach
der Bau- und Zonenordnung zulässigen Baumöglichkeiten zu untersagen, wenn die
in der Umgebung bestehenden Bauten diese nicht voll ausschöpfen (vgl. zu diesen
und weiteren solchen Regeln Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs-
und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 10-3 ff.). Diese Regeln
engen jedoch nur den Spielraum für die ästhetische Beurteilung ein, ohne diese
ersetzen zu können. Zudem sind stets auch die örtlichen Verhältnisse zu
würdigen, weshalb in Einordnungsfragen den Gemeinden immer ein durch ihre
Autonomie geschützter Entscheidungsspielraum zusteht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20
N. 4, 18 ff.; vgl. auch Marti, S. 437 ff.). Die
Würdigung der örtlichen Verhältnisse steht dabei auch dann in erster Linie der
kommunalen Behörde zu, wenn sich die Rechtsmittelinstanz durch einen
Augenschein über die örtlichen Verhältnisse ins Bild gesetzt hat.
Sodann ist es gerade ein Zweck der Verwendung unbestimmter
Gesetzesbegriffe, den mit der Rechtsanwendung in erster Instanz befassten
Verwaltungsbehörden einen gewissen Gestaltungsspielraum einzuräumen (René A.
Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und
Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 1306).
Aufgabe der verwaltungsexternen Rechtsmittelinstanzen ist es zu prüfen, ob die
Verwaltung sich an die durch das Gesetz und die durch seine Auslegung
entwickelten Schranken hält, nicht aber, den administrativen Handlungsspielraum
selber auszufüllen (René A. Rhinow, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Wandel, in:
Staatsorganisation und Staatsfunktionen im Wandel, Festschrift für Kurt
Eichenberger zum 60. Geburtstag, Basel 1982, S. 670 f.; vgl. auch
Benjamin Schindler, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/St.
Gallen 2008, Art. 49 Rz. 3 ff.). Diese Überlegungen gelten auch,
wenn die erstinstanzliche Anwendung des kantonalen Rechts einer kommunalen
Behörde übertragen ist.
Ausgeprägt gilt dies bei der Anwendung von § 238 Abs. 1
PBG. Die Festlegung ästhetischer Kriterien ist von vornherein schwierig, weil
diese von subjektiven Meinungen, Vorlieben und Prägungen abhängig sind. Zudem
wird das ästhetische Empfinden durch Sehgewohnheiten bestimmt, die von Faktoren
wie Gesellschaft, Mode, Politik, Umwelt beeinflusst werden und deshalb einem
ständigen Veränderungsprozess unterliegen. Die ästhetische Beurteilung durch
die Rechtsmittelinstanz läuft deshalb stets Gefahr, nicht die richtigere, sondern
nur eine andere zu sein. Auch aus diesem Grund kann es nicht genügen, dass die
Rechtsmittelinstanz eine vertretbare ästhetische Würdigung bloss durch ihre
eigene ersetzt, sondern sie hat darzulegen, dass und inwiefern die ästhetische
Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist.
4.4
Die
Beschwerdeführerin hat bereits in der Bauverweigerung vom 7. Juli 2009 die dem
Bauvorhaben entgegengehaltenen Einordnungsmängel eingehend begründet und in der
Rekursantwort diese Kritik zulässigerweise (RB 1991 Nr. 2) ergänzt und
vertieft. Entgegen der Auffassung der Baurekurskommission beruhen diese
Erwägungen auf einer zutreffenden Sachverhaltsfeststellung, berücksichtigen die
von der Rechtsprechung zur Anwendung von § 238 Abs. 1 PBG
entwickelten Grundsätze und beruhen auf einer vertretbaren und
nachvollziehbaren ästhetischen Würdigung. Ein übermässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie
oder die Wirtschaftsfreiheit liegt nicht vor.
4.4.1
Als Bezugspunkt für die Beurteilung der Einordnung der geplanten Baute ist
die Baubehörde von einer "erlebbaren architektonischen Qualität" der
baulichen Umgebung ausgegangen. Es bestehe eine charakteristische
Bebauungsstruktur mit allein stehenden, allseitig orientierten, gut
proportionierten und detaillierten Ein- und Mehrfamilienhäusern, deren
Umschwung grosse Gärten bildeten. Die Bauten stellten jeweils einen Bezug zur
Strasse her und seien mit einem angemessenen Eingangsbereich ausgestattet. Das
Baugrundstück gehöre bereits zum bergwärts der D-Strasse liegenden Wohngebiet,
wogegen ein räumlicher Bezug zum H-Platz und der dortigen Überbauung kaum gegeben
sei. Die Bauten dieses die massgebliche Umgebung bildenden Wohngebiets seien geprägt
von einer offenen Überbauung mit klaren, einfachen Volumetrien. Hervorstechende
Eigenschaften der bestehenden Wohnhäuser seien die einfachen Grundformen, die
mit wenigen, gut proportionierten Elementen wie Erkern und Balkonen ergänzt
sowie mit einem Schräg- oder Walmdach abgeschlossen würden. Die Körnigkeit und
der architektonische Ausdruck vermittelten das Bild einer einheitlichen und
qualitätsvollen Umgebung.
Diese Beschreibung der massgeblichen baulichen Umgebung
erweist sich aufgrund der Akten als zutreffend. Zudem ist es sachlich
vertretbar, für den Neubau die bauliche Umgebung bergwärts der D-Strasse als
für die Einordnung massgeblich zu betrachten und nicht die Überbauung Richtung H-Platz,
welche eine andere Typologie aufweist.
Auch die Würdigung der Umgebung oberhalb der D-Strasse als
architektonisch qualitätsvoll ist sachlich vertretbar; sie wird weder von der
Vorinstanz noch von der Beschwerdegegnerin substanziiert infrage gestellt.
Diese Qualität der baulichen Umgebung dient als Bezugspunkt und erlaubt es,
dieser Eigenart entsprechend, höhere Ansprüche an die Gestaltung des Neubaus zu
stellen (RB 1982 Nr. 144 = BEZ 1983 Nr. 5; RB 1980
Nr. 122). Die verlangte Anlehnung an die Massstäblichkeit und die
typologischen Eigenschaften dieser Umgebung bedeutet dabei nicht, dass – wofür § 238
PBG in der Regel keine Grundlage bietet (RB 1980 Nr. 120) – ein
einheitliches oder gleichgeschaltetes Überbauungsmuster oder die Übernahme der
in der Umgebung vorherrschenden Baumaterialien, Formen und Farben durchgesetzt
werden soll. Die Kritik der Beschwerdeführerin am geplanten Neubau zeigt denn
auch, dass es ihr nicht darum geht, dass die zeittypischen Merkmale der Nachbarhäuser
zu kopieren seien, sondern sie bei der Orientierung der Baute, der Volumetrie
und den Proportionen des Neubaus ansetzt. Auch die Kritik an der
Fassadengestaltung zielt nicht auf eine Übernahme des in der Umgebung
Bestehenden ab, sondern die Beschwerdeführerin bemängelt, dass der
Fassadenaufbau mit der muralen Ge-staltung der hangwärts gerichteten
Gebäudeseite und der fast vollständigen Verglasung der Südwestseite in sich
nicht kohärent sei und diese Zweiseitigkeit nicht zu den allseitig ausgestalteten
Fassaden der umliegenden Bauten zu vermitteln vermöge.
4.4.2
Auf den die bauliche Umgebung ausmachenden Liegenschaften wird die nach der
Bau- und Zonenordnung zulässige Ausnützung nicht ausgeschöpft, während auf dem
Baugrundstück der geplante Neubau nicht nur die maximal zulässige Ausnützung
von 90 % ausschöpft, sondern aufgrund der Ausnützungsübertragung von 172,66
m
2
eine Ausnützung von 102 % erreicht.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, aufgrund dieser Nutzungsübertragung und
weil das Volumen durch die verglasten Balkone noch weiter vergrössert werde,
entstehe ein zu grosses Gebäude, um mit der Massstäblichkeit der umliegenden
Häuser zu korrespondieren. Bereits die Ausschöpfung der zonengemässen
Ausnützung sei gestalterisch schwierig zu bewältigen, werde aber nicht
grundsätzlich infrage gestellt. Wenn aber an einem solchen Standort eine
entsprechend grosse Kubatur ermöglicht werde, komme der Frage, in welcher Weise
das Volumen realisiert werde, umso grössere Bedeutung zu.
Die Parteien sowie die Vorinstanz gehen zutreffend davon
aus, dass gestützt auf § 238 PBG ein Verzicht auf die Realisierung des auf
einem Grundstück zulässigen Volumens nur in Ausnahmefällen verlangt werden
kann, nämlich dann, wenn der Widerspruch zur baulichen Umgebung klar und krass
ist; verlangt wird dabei eine besondere Qualität der bestehenden Überbauung,
eine weitherum zurückhaltend ausgeschöpfte Ausnützung oder eine qualifizierte
landschaftliche Empfindlichkeit (RB 1990 Nr. 78; VGr, 19. April
2002, BEZ 2002 Nr. 18). Diese Voraussetzungen sind hier nicht
erfüllt, weshalb – wie auch die Beschwerdeführerin einräumt – ein Volumen,
welches die zonengemässe Ausnützung von 90 % ausschöpft, unter dem
Gesichtswinkel der Einordnung hinzunehmen ist, auch wenn damit zwangsläufig ein
gewisses volumetrisches Spannungsverhältnis zur bestehenden baulichen Umgebung
entsteht und der Umschwung nicht die gestalterische Wirkung entfalten kann, wie
dies auf den Nachbargrundstücken mit ihren durchgrünten Gärten zutrifft. Immerhin
verlangt aber die durch § 238 Abs. 1 PBG geforderte Rücksichtnahme
eine auf die bauliche Umgebung abgestimmte Gliederung des zulässigen Bauvolumens
und ist ein Gebäude, dessen Volu­men sich aus der Umgebung heraushebt,
besonders sorgfältig zu gestalten (VGr, 19. April 2002, BEZ 2002 Nr. 18;
VGr, 28. März 2007, VB.2007.00036, E. 3.3, www.vgrzh.ch). Das bedeutet
nicht, dass bei vergleichsweise grossen Volumen mehr als eine befriedigende
Einordnung verlangt werden kann; aber dieses Ziel ist mit Projekten, die eine
ohnehin schon hohe Ausnützung maximal beanspruchen, schwieriger zu erreichen,
als mit Bauten, die volumenmässig der bestehenden Überbauungsstruktur
entsprechen und deren Projektierung nicht der Vorgabe einer maximalen
Ausnützung des Baugrundstücks unterworfen ist. Zusätzlich ist hier zu beachten,
dass eine Ausnützungsübertragung nicht zu einer § 238 Abs. 1 PBG
verletzenden Konzentration der Bausubstanz führen darf (VGr, 31. Mai 1994,
BEZ 1994 Nr. 15; Fritzsche/Bösch, S. 11-11 f.), wobei im
jeweiligen Einzelfall zu prüfen ist, ob die Ausnützungsübertragung zu Baukörpern
führt, welche den Rahmen der zonengemässen, durch Bauvorschriften und Parzellenanordnung
geprägten Überbauungsstruktur sprengen und sich deshalb nicht mehr befriedigend
in die bauliche Umgebung einordnen (VGr, 25. Oktober 2006, BEZ 2006 Nr. 54).
Die Baurekurskommission hat die sich auf die vorstehenden
Grundsätze stützende Kritik der Beschwerdeführerin am streitbetroffenen Projekt
damit zu entkräften versucht, dass sich das Volumen des geplanten Gebäudes nur
in untergeordnetem Masse aus der Ausnützungsübertragung ergebe. Für dessen
Grösse sei neben den Abstands-, Gebäudehöhen- und Geschosszahlvorschriften in
erster Linie ursächlich, dass in der Wohnzone W3 die Gebäudelänge nicht
beschränkt sei, was zur Folge habe, dass auf dem relativ langgezogenen
Baugrundstück ein Gebäude mit einer – diejenige der umliegenden Bauten deutlich
übersteigenden – Gebäudelänge möglich sei. Wenn darin ein städtebaulicher Mangel
zu erblicken sei, sei er nicht durch das Projekt bzw. die
Ausnützungsübertragung begründet, sondern durch die Nutzungsordnung. Der
Verzicht auf die Ausnützungsübertragung hätte nur zur Folge, dass die beiden
von der D-Strasse abgewandten, bergseitigen Flügel des ansatzweise U-förmigen
Gebäudes geringfügig zu verkürzen wären, was für das städtebaulich relevante
Erscheinungsbild des Baukörpers nicht entscheidend sei.
Diese Erwägungen greifen zu kurz. § 238 Abs. 1
PBG verlangt, dass Bauten "im ganzen und in ihren einzelnen Teilen"
so zu gestalten sind, dass sie sich befriedigend in ihre bauliche und
landschaftliche Umgebung einordnen. Entscheidend ist deshalb nicht in erster
Linie, wie sich die Volumenvergrösserung beim geplanten Gebäude auswirkt,
sondern es ist zu fragen, ob insgesamt die Aufgabe bewältigt wurde, ein im
Vergleich mit den umliegenden Bauten ohnehin schon grosses und durch die
Ausnützungsübertragung noch gesteigertes Volumen so in die bauliche und
landschaftliche Umgebung einzupassen, dass trotz dieses volumetrischen
Spannungsverhältnisses und des vergleichsweise geringeren Umschwungs eine
befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird.
4.4.3
Dass die Umsetzung dieser Aufgabe gelungen ist, hat die Beschwerdeführerin
mit nachvollziehbarer Begründung und sachlich vertretbaren ästhetischen
Überlegungen verneint. Das gilt insbesondere für die Würdigung, dass der
geplante Baukörper mit seinen Vor- und Rücksprüngen sowie den Balkonverglasungen
und dem Attikageschoss unruhig wirkt und sich damit zu stark abhebt von den
schlichten, mit klassischen Fassaden versehenen Altbauten der Umgebung. Ebenso
lässt sich mit guten Gründen die Auffassung vertreten, dass mit der gewählten
Gliederung keine Annäherung an die Massstäblichkeit der angrenzenden Häuser
erreicht wird. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, läuft diese
Kritik nicht darauf hinaus, dass kein neuzeitlich ausgebildetes Gebäude
erstellt werden kann oder dass die stilistischen, zeittypischen Merkmale der
Nachbarhäuser zu kopieren wären. Die Volumetrie des Neubaus mit ihren Vor- und
Rücksprüngen sowie abgeschrägten und verzogenen Ecken erscheint – wie die
Beschwerdeführerin in ihrer Rekursantwort vom 29. September 2009 zutreffend
ausgeführt hat – im vorgegebenen baulichen Kontext als unverständlich; dieser
Eindruck wird – wie die Beschwerdeführerin weiter zutreffend ausführt –
verstärkt durch die Überformung mit weit ausladenden und teilweise verglasten
Balkonen. Dass diese als wuchtig erscheinen, durch ihre einseitige Ausrichtung
zur Südwestseite hin ein Ungleichgewicht der Fassaden untereinander bewirken,
welches schon für sich einen Gestaltungsmangel darstellt, und wegen des
fehlenden Bezugs zum Strassenraum der C-Strasse sowie zum seitlich benachbarten
Gebäude dem städtischen Umfeld keine Rechnung tragen, ist eine sachlich
vertretbare ästhetische Würdigung.
Die Erwägungen der Baurekurskommission, dass grosszügig
bemessene Balkone heute schon zur fast unabdingbaren Ausstattung moderner
Wohnbauten gehörten, sind unter ästhetischen Gesichtspunkten unbehelflich; die
Beschwerdeführerin weist sodann zutreffend darauf hin, dass grosszügig
dimensionierte Balkone nicht von vornherein ausgeschlossen seien, sondern dass
hier ihre Proportionen zum gesamten Gebäude sowie die Anordnung und konkrete
Ausgestaltung zu einem Einordnungsmangel führten. Sodann liegt es ohne Weiteres
innerhalb des Beurteilungsspielraums der Beschwerdeführerin, wenn sie in der
fehlenden Bezugnahme der südöstlichen Gebäudeseite zur dortigen C-Strasse einen
Gestaltungsmangel sieht. Ihre Überlegungen, dass hinter dieser Fassade Küchen
situiert seien, die keine grösseren Fenster bräuchten, sowie Schlafräume, deren
Möblierung durch zusätzliche Fenster erschwert würde, vermögen gegen die
gestalterische Kritik am Bauvorhaben nicht aufzukommen, welche im gegebenen
städtebaulichen Kontext zulässigerweise eine Bezugnahme des Neubaus auch zur C-Strasse
hin verlangt. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin stellt das
Nachbargebäude C-Strasse 07 mit seiner gut gegliederten Fassade und den Garagentoren
im Erdgeschoss einen solchen Bezug her.
4.4.4
Die von der Beschwerdeführerin bemängelte Ausrichtung des Neubaus
entspricht mit der Schrägstellung zur D-Strasse derjenigen des bestehenden, zum
Abbruch bestimmten Mehrfamilienhauses. Wie die bei den Akten liegende
Luftaufnahme zeigt, erscheint bereits die Anordnung des bestehenden Gebäudes im
baulichen Umfeld als wenig einleuchtend; mit der Ausrichtung seiner
repräsentativen Längsseite schräg zur D-Strasse steht es buchstäblich quer in
der Landschaft. Ein gestalterischer Grund, beim Neubau diese verfehlte
Ausrichtung zu übernehmen, ist nicht ersichtlich. Wie das Modell deutlich
zeigt, würde wegen des grösseren Volumens und des erwähnten Übergewichts der
zur D-Strasse orientierten Gebäudeseite beim Neubau die Schrägstellung noch
deutlicher als gestalterische Fehlleistung wahrgenommen. Den von der
Bauherrschaft erhobenen Anspruch, mit dem Neubau "dem bisher
quartierfremden Tor zum F-Berg ein neues modernes und repräsentatives Gesicht
zu geben", kann das Projekt aufgrund seiner Gestaltungsmängel nicht
einlösen. Die ästhetische Würdigung der Beschwerdeführerin erweist sich auch
hinsichtlich der Ausrichtung des Neubaus als nachvollziehbar und sachlich
vertretbar. Auf die Kritik an der Gestaltung des Umschwungs, die bei einer
anderen Ausrichtung der Baute ohnehin grundlegend überarbeitet werden muss,
braucht unter diesen Umständen nicht weiter eingegangen zu werden.
4.5
Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Bauverweigerung der Beschwerdeführerin auf einer zutreffenden
Sachverhaltsfeststellung und richtigen Anwendung von § 238 Abs. 1 PBG
sowie auf einer vertretbaren und nachvollziehbaren ästhetischen Würdigung
beruht. Mit ihrer abweichenden Beurteilung der gestalterischen Qualitäten des
geplanten Bauvorhabens hat deshalb die Baurekurskommission in
rechtsverletzender Weise in den Beurteilungsspielraum der Beschwerdeführerin
eingegriffen und ist der Rekursentscheid in Gutheissung der Beschwerde
aufzuheben.
5.
Diesem Ausgang entsprechend sind die Kosten des Rekurs-
und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Angesichts der von der Bauherrschaft erhobenen
grundsätzlichen Einwände gegen die Bauverweigerung und des deshalb qualitativ
und quantitativ erhöhten Rechtsverfolgungsaufwands rechtfertigt es sich, der
Beschwerdeführerin für die Verfahren vor beiden Instanzen eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- zuzusprechen (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid vom 12. Februar 2010 wird
aufgehoben und die Bauverweigerung der Stadt Zürich vom 7. Juli 2009 wieder
hergestellt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 8'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 3'000.- an
die Beschwerdeführerin verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtkraft
des Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an…