zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00099 · 2004-06-02 · de

Baubewilligung | Baubewilligung mit Parkplatz-Abbauverpflichtung Zuständige Rekursinstanz: Die Zuständigkeit des Regierungsrats erstreckt sich nicht nur auf Fälle, in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung positiv angeordnet wurde, sondern ebenso auf Fälle, in denen geltend gemacht wird, eine solche sei zu Unrecht unterblieben (E.3.1). Die Frage, ob vor der Baubewilligung eine Umweltverträglichkeitsprüfung hätte durchgeführt werden müssen, war im Rekursverfahren nicht strittig. Gleichwohl ist der Streitgegenstand des Rekursverfahrens sehr eng mit der Frage der UVP verknüpft. (...) Bei einer so engen Verknüpfung einer strittigen Parkplatz-Abbauverpflichtung mit der Frage der Umweltverträglichkeitsprüfung hat die Regel von § 329 Abs. 2 lit. c PBG einzugreifen. In Anlehnung an den erwähnten Entscheid ist daher der Regierungsrat zuständige Rekursinstanz, wenn die Frage der UVP zwingend beantwortet werden muss. Im Übrigen entspricht dies dem Zweck der zitierten Bestimmung. Wenn eine Änderung einer UVP-Pflichtigen Anlage in Frage steht und diese Änderung umweltrelevante Auswirkungen zeitigt, muss sinnvollerweise auch diejenige Behörde entscheiden, die für die UVP-pflichtige Anlage generell zuständig ist. Ob sich dabei auch die Frage einer neuen UVP stellt, ist nicht ausschlaggebend (E.3.3). Abweisung der Beschwerde

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.02.0 VB.2004.00099
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.02.0 VB.2004.00099
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.02.0 VB.2004.00099

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00099
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00099
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.06.2004
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 23.11.2004 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung mit Parkplatz-Abbauverpflichtung
Zuständige Rekursinstanz:
Die Zuständigkeit des Regierungsrats erstreckt sich nicht nur auf Fälle, in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung positiv angeordnet wurde, sondern ebenso auf Fälle, in denen geltend gemacht wird, eine solche sei zu Unrecht unterblieben (E.3.1).
Die Frage, ob vor der Baubewilligung eine Umweltverträglichkeitsprüfung hätte durchgeführt werden müssen, war im Rekursverfahren nicht strittig. Gleichwohl ist der Streitgegenstand des Rekursverfahrens sehr eng mit der Frage der UVP verknüpft. (...) Bei einer so engen Verknüpfung einer strittigen Parkplatz-Abbauverpflichtung mit der Frage der Umweltverträglichkeitsprüfung hat die Regel von § 329 Abs. 2 lit. c PBG einzugreifen. In Anlehnung an den erwähnten Entscheid ist daher der Regierungsrat zuständige Rekursinstanz, wenn die Frage der UVP zwingend beantwortet werden muss. Im Übrigen entspricht dies dem Zweck der zitierten Bestimmung. Wenn eine Änderung einer UVP-Pflichtigen Anlage in Frage steht und diese Änderung umweltrelevante Auswirkungen zeitigt, muss sinnvollerweise auch diejenige Behörde entscheiden, die für die UVP-pflichtige Anlage generell zuständig ist. Ob sich dabei auch die Frage einer neuen UVP stellt, ist nicht ausschlaggebend (E.3.3).
Abweisung der Beschwerde
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
REKURSINSTANZ
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
Rechtsnormen:
§ 329 Abs. I PBG
§ 329 Abs. II lit. c PBG
Art. 9 USG
Publikationen:
BEZ 2004 Nr. 68 S. 35
RB 2004 Nr. 77
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Mit Beschluss vom 18. März 2003
erteilte die Bausektion der Stadt Zürich der A AG die baurechtliche
Bewilligung für den Neubau eines Büro- und Gewerbehauses inklusive einer
Unterniveaugarage mit 143 Autoabstellplätzen anstelle von Betriebsbauten
auf dem Grund­stück Kat.-Nr. 01 an der L-Srasse 92, 03, 06 und 05 in Zürich.
Die Baubewilligung war mit folgender Auflage verbunden (Disp. II. C.
Ziff. 3):
"Für
69 Autoabstellplätze erlischt die Bestandesgarantie. Es dürfen maximal
389 Autoabstellplätze vorhanden sein. Die Unterniveaugarage kann wie
geplant in Betrieb genommen werden, wenn auf dem Gesamtareal (Kat.-Nr. 01
und Teil von Kat.-Nr. 06) mindestens gleichviel Autoabstellplätze
aufgehoben werden wie neue erstellt werden. Es ist in einem Plan darzustellen, wo
sich die entsprechenden Plätze befinden und mit geeigneten baulichen Massnahmen
sicherzustellen, dass eine missbräuchliche Nutzung ausgeschlossen werden kann."
II.
Hiergegen erhob die A AG am
23. April 2003 Rekurs an die Baurekurskommission I und beantragte, es
sei Disp. II. C. Ziff. 3 aufzuheben und das Vorhaben mit
136 Abstellplätzen ohne Abbauverpflichtung für das Restareal zu
bewilligen.
Mit Beschluss vom 23. Januar 2004
trat die Baurekurskommission I auf den Rekurs nicht ein und überwies den
Rekurs an den Regierungsrat zur Behandlung.
III.
Mit Beschwerde vom 1. März 2004
liess die A AG dem Verwaltungsgericht beantragen, den Nichteintretens-Entscheid
der Baurekurskommission I vom 23. Ja­nuar 2004 aufzuheben und das
Vorhaben mit 136 Abstellplätzen ohne Abbauverpflichtung für das Restareal
zu bewilligen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei.
Die Baurekurskommission I beantragte
ohne weitere Begründung die Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt
Zürich stellte den Antrag, die Beschwerde gutzuheissen und die Verfahrenskosten
zulasten der Staatskasse der Baurekurskommission I aufzuerlegen.
Die Ausführungen der Parteien werden,
soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Streitgegenstand des
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens bildet allein die Frage, ob die
Baurekurskommission I zu Recht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht
eingetreten ist. Die formell unterlegene Rekurrentin ist befugt, den
Nichteintretensentscheid mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht anzufechten und
geltend zu machen, die Vorinstanz sei zu Unrecht auf ihr Rechtsmittel nicht
eingetreten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
Vorbem. §§ 19 - 28 N. 98).
2.
2.1
Die
Baurekurskommission I
begründete ihren Nichteintretensentscheid gestützt auf § 329 Abs. 2
lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975/8. Juni 1997 (PBG), wonach anstelle der Baurekurskommission der
Regierungsrat Rekursinstanz sei, sofern Anordnungen über Bauten und Anlagen
angefochten seien, die der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterliegen. Die
Bausektion der Stadt Zürich habe bei der Beurteilung des Bauvorhabens, welches
die Erstellung einer Unterniveaugarage mit 143 Autoabstellplätzen sowie
die Erstellung von 35 Abstellplätzen in der Umgebung vorsehe, sämtliche
sich momentan auf dem Baugrundstück befindlichen 458 Abstellplätze mit einbezogen
und die Reduktion um 69 Abstellplätze verlangt. Die Zuständigkeit des Regierungsrats
erstrecke sich nicht nur auf Fälle, in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung
positiv angeordnet wurde, sondern ebenso auf Fälle, in denen geltend gemacht
werde, eine solche sei zu Unrecht unterblieben. Die Zuständigkeitsregeln nach
§ 329 PBG seien zwingend und könnten nicht durch eine Parteivereinbarung
abgeändert werden. Die Zuständigkeit einer Instanz könne schon gar nicht von den
erhobenen Rügen abhängig sein. Folglich sei es für die Frage der Zuständigkeit
im Zusammenhang mit Anordnungen über Bauten und Anlagen, die der Umweltverträglichkeitsprüfung
unterlägen, unbeachtlich, ob geltend gemacht werde, eine UVP sei zu Unrecht
unterblieben oder ob diese Frage überhaupt strittig sei. Vorliegend zweifle die
Vorinstanz selber daran, ob zu Recht keine UVP durchgeführt worden sei. Die
materiellrechtliche Beantwortung dieser Frage unterliege jedoch dem Regierungsrat
und nicht der Baurekurskommission, auch wenn jener bei Beurteilung seiner
Zuständigkeit im Rahmen der formellrechtlichen Prüfung selber zuerst klären
müsse, ob das Bauvorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliege. Dieser
Zirkelschluss sei auf die Verknüpfung der Zuständigkeit mit den
materiellrechtlichen Voraussetzungen einer Umweltverträglichkeitsprüfung in
§ 329 Abs. 1 lit. c PBG zurückzuführen und unbefriedigend.
– Im vorliegenden Verfahren sei von
einer wesentlichen Änderung der Abstellplatzsituation auf dem Baugrundstück
auszugehen. Welche Veränderungen diese in umweltrechtlicher Hinsicht nach sich
ziehe, sei nicht klar. Zwar könne angenommen werden, dass die Umweltbelastungen
insgesamt bei einer Verminderung der Abstellplatzzahl geringer sein werden. Ob
deswegen auf eine UVP verzichtet werden dürfe, sei fraglich und könne nur
materiellrechtlich durch den Regierungsrat entschieden werden. Das Bauvorhaben
unterstehe, soweit dies im Zusammenhang mit der Eintretensfrage zu beurteilen
sei, einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Mangels Zuständigkeit der
Baurekurskommissionen sei deshalb auf den Rekurs nicht einzutreten.
2.2
Diesen
Ausführungen
hält die Beschwerdeführerin entgegen, der bewilligte Neubau mit einer Parkieranlage
von insgesamt 136 Parkplätzen sei klarerweise nicht UVP-pflich­tig. Es
liege auch keine wesentliche Änderung einer bestehenden Anlage vor, welche eine
UVP-Pflicht auslöse. Das A-Areal mit mehr als 300 Parkplätzen werde weder
umgebaut noch erweitert noch in seinem Betrieb verändert, sondern vielmehr
verkleinert. Da zwischen den beiden Betrieben, d.h. dem bisherigen Areal
einerseits und dem für Drittnutzer bestimmten Büro- und Gewerbehaus anderseits
kein funktioneller Zusammenhang bestehe, seien die Abstellplätze der Betriebe nicht
zusammenzurechnen. Vorliegend habe die Bausektion zu Recht keine UVP verlangt
und auch im Rekursverfahren nicht behauptet, dass sie eigentlich eine solche
hätte verlangen müssen.
3.
3.1
Gemäss
§ 329 Abs. 1 PBG werden
Streitigkeiten, wo das Gesetz nichts anderes bestimmt, in erster Instanz durch
die Baurekurskommission entschieden. Gemäss Abs. 2 lit. c dieser
Bestimmung ist anstelle der Baurekurskommission der Regierungsrat Rekursinstanz,
sofern Anordnungen über Bauten und Anlagen, die der Umweltverträglichkeitsprüfung
unterliegen, angefochten sind. Die Zuständigkeit des Regierungsrats erstreckt
sich nicht nur auf Fälle, in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung positiv
angeordnet wurde, sondern ebenso auf Fälle, in denen geltend gemacht wird, eine
Umweltverträglichkeitsprüfung sei zu Unrecht unterblieben (VGr, 10.5.2001,
VB.2000.00410, E. 2, www.vgrzh.ch).
3.2
Ausgangspunkt des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist die strittige
Auflage in der Baubewilligung der Beschwerdegegnerin
vom 18. März 2003 (Disp. II. C. Ziff. 3), wonach die Anzahl
der auf dem Gesamtareal (Kat.-Nrn. 01 und 06) auf insgesamt 389 begrenzt
und von der Beschwerdeführerin verlangt wurde, mindestens gleichviel Parkplätze
aufzuheben wie neue erstellt werden. Diese Anordnung gründet in einem Entscheid
der Beschwerdegegnerin vom 9. Februar 1999. Darin wurde festgehalten, dass
auf dem Gesamtareal 458 Autoabstellplätze zur Verfügung stünden, während gestützt
auf die gültige Parkplatzverordnung vom 11. Dezember 1996 für die
Nutzungen auf dem Gesamtareal maximal 330 Abstellplätze zulässig seien und
somit ein Überhang von 128 Auto­ab­stell­plätzen bestehe. Wie die
Beschwerdegegnerin in ihrer Rekursvernehmlassung vom 19. August 2003
ausgeführt hat, würde die anrechenbare Geschossfläche des Neubaus 136 Abstellplätze
für Personenwagen erlauben. Insgesamt wären auf dem Gesamtareal somit
466 Parkplätze (330 + 136) zulässig. Weil durch den abzubrechenden
Schuppen sich die Geschosszahl jedoch reduziere, würde diese Zahl um 12 Parkplätze
auf 454 Plätze verringert. Der Entscheid, der Beschwerdeführerin insgesamt
trotzdem nur 389 Abstellplätze zuzugestehen, hänge mit dem Verzicht auf
eine formelle Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zusammen. Die Baubehörde sei
davon ausgegangen, dass sich die Umweltbelastung reduziere, wenn über das Ganze
gesehen Parkplätze abgebaut würden. Ob die Baubehörde mit dem Verzicht auf eine
Umweltverträglichkeitsprüfung richtig gelegen habe, müsse allerdings bezweifelt
werden. Die Frage der UVP-Pflicht wäre wohl aufgrund der dem Bauprojekt
zugrunde liegenden Parkplatzzahlen und nicht nach dem im Bauentscheid festgelegten
Maximalwerten zu beurteilen gewesen.
Die Problematik
der Umweltverträglichkeitsprüfung war Gegenstand von mehreren Gesprächen
zwischen der Bauherrschaft und dem Amt für Baubewilligungen sowie der Umweltschutzfachstelle,
weil gemäss der Beschwerdegegnerin die Autoabstellplätze für den geplanten Neubau
nicht beschränkt auf einen einzelnen Bereich des Baugrundstücks betrachtet
werden dürften, sondern bezogen auf das ganze Areal (Kat.-Nrn. 01 und 06)
zu beurteilen seien. Da die Zahl der vorhandenen Abstellplätze nicht
vergrössert werden dürfe bzw. auf 389 zu verringern sei, erscheine es
vertretbar, auf eine UVP zu verzichten (vgl. Beschluss der Beschwerdegegnerin
vom 18. März 2003, Erwägung D. lit. l).
3.3
Die
Frage, ob vor der Baubewilligung
für den Büro- und Gewerbebau inklusive Unterniveaugarage eine
Umweltverträglichkeitsprüfung (vgl. Art. 9 des Bundesgesetzes vom
7. Oktober 1983 über den Umweltschutz) hätte durchgeführt werden müssen,
war im Rekursverfahren nicht strittig.
Gleichwohl ist der
Streitgegenstand des Rekursverfahrens sehr
eng mit
der Frage der UVP bzw. die Zuständigkeitsfrage eng mit der materiellrechtlichen
Frage der UVP
verknüpft.
Würde die Rekursinstanz
der Rechtsauffassung der Bauherrschaft folgen, das Bauvorhaben sei mit
136 Abstellplätzen und ohne Abbauverpflichtung zu bewilligen, würde der
von der Beschwerdegegnerin angegebene Grund für den Verzicht auf eine UVP dahinfallen.
Damit stellte sich insbesondere auch die Frage, ob daher die Sache an die
Baubewilligungsbehörde zur Durchführung einer UVP zurückzuweisen sei. Es ist
zweifellos richtig, wenn dies nicht vorfrageweise von der Baurekurskommission,
sondern vom in der Hauptsache zustän­digen Regierungsrat entschieden wird.
Andernfalls ergäbe sich – bei Bejahung der UVP und Rückweisung an die
Vorinstanz zur Durchführung einer solchen – eine Gabelung des
Rechtsmittelwegs in einem zweiten Rechtsgang und die Gefahr widersprüchlicher
Rechtsauffassungen zwischen der Baurekurskommission und dem Regierungsrat.
Bei einer so
engen Verknüpfung einer strittigen Parkplatz-Abbauverpflichtung mit der Frage
der Umweltverträglichkeitsprüfung hat demnach die Regel von § 329
Abs. 2 lit. c PBG einzugreifen. In Anlehnung an den erwähnten verwaltungsgerichtlichen
Entscheid (vgl. vorne, E. 3.1) ist daher der Regierungsrat die zuständige
Rekursinstanz, wenn die Frage der UVP zwingend beantwortet werden muss. Im
Übrigen entspricht dies auch dem Zweck der zitierten Bestimmung. Wenn die
Änderung einer UVP-pflichtigen Anlage in Frage steht und diese Änderung
umweltrelevante Auswirkungen zeitigt, muss sinnvollerweise auch diejenige
Behörde entscheiden, die für UVP-pflichtige Anlagen generell zuständig ist. Ob
sich dabei auch die Frage einer neuen UVP stellt, ist nicht ausschlaggebend.
Damit ist die
Baurekurskommission I zu Recht nicht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin
eingetreten und hat diesen dem Regierungsrat zur Behandlung überwiesen.
4.
Zusammengefasst ergibt sich, dass die
Beschwerde abzuweisen ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die
Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung
steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung
wird nicht zugesprochen.
5.    …