zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00048 · 2000-04-13 · de

Gebühr für Handelsregistereintrag | Handelsregistergebühren (gesetzliche Grundlage, Kostendeckungsprinzip). Zuständigkeit der Kammer des Verwaltungsgerichts (E. 1). Ein Anspruch auf Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung ergibt sich weder aus Art. 6 Abs. 1 EMRK noch aus § 59 Abs. 1 VRG (E. 2). Parteistandpunkte (E. 3). Handelsregistergebühren sind Verwaltungsgebühren und keine Gemengsteuern (E. 4). Anforderungen an die gesetzliche Grundlage von Gebühren nach der Praxis des Bundesgerichts und nach Art. 164 Abs. 1 lit. BV ( E. 5a). Die Rechtmässigkeit einer Gebührenverfügung ist nach dem im Zeitpunkt von deren Erlass geltenden Recht zu beurteilen (E. 5b). Das OR bildet allein schon aufgrund der von Verfassungs wegen gebotenen Anwendung von Bundesgesetzen (Anwendungsgebot; Art. 190 BV) eine genügende gesetzliche Grundlage für die Handelsregistergebühren (E. 5c/d). Grundsätze des Kostendeckungsprinzips (E. 6a). Die vom Zürcher Handelsregisteramt erhobenen Handelsregistergebühren verletzen das Kostendeckungsprinzip nicht (E. 6b/c).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.13.0 VB.2000.00048
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.13.0 VB.2000.00048
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.13.0 VB.2000.00048

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00048
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00048
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.04.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Gebühr für Handelsregistereintrag
Handelsregistergebühren (gesetzliche Grundlage, Kostendeckungsprinzip).
Zuständigkeit der Kammer des Verwaltungsgerichts (E. 1).
Ein Anspruch auf Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung ergibt sich weder aus Art. 6 Abs. 1 EMRK noch aus § 59 Abs. 1 VRG (E. 2).
Parteistandpunkte (E. 3).
Handelsregistergebühren sind Verwaltungsgebühren und keine Gemengsteuern (E. 4).
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage von Gebühren nach der Praxis des Bundesgerichts und nach Art. 164 Abs. 1 lit. BV ( E. 5a).
Die Rechtmässigkeit einer Gebührenverfügung ist nach dem im Zeitpunkt von deren Erlass geltenden Recht zu beurteilen (E. 5b).
Das OR bildet allein schon aufgrund der von Verfassungs wegen gebotenen Anwendung von Bundesgesetzen (Anwendungsgebot; Art. 190 BV) eine genügende gesetzliche Grundlage für die Handelsregistergebühren (E. 5c/d).
Grundsätze des Kostendeckungsprinzips (E. 6a).
Die vom Zürcher Handelsregisteramt erhobenen Handelsregistergebühren verletzen das Kostendeckungsprinzip nicht (E. 6b/c).
Stichworte:
ANWENDUNGSGEBOT
GEBÜHREN
GEMENGSTEUER
GESETZLICHE GRUNDLAGE
HANDELSREGISTER
HANDELSREGISTERGEBÜHR
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
ÖFFENTLICHE VERHANDLUNG
Rechtsnormen:
Art. 164 BV
Art. 190 BV
Art. 6 lit. I EMRK
Art. 929 OR
§ 59 lit. I/d VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A. Die Gründung der Y.-AG wurde am 25.
November 1998 im Handelsre­gister eingetragen. Das Handelsregisteramt des
Kantons Zürich erhob hierfür eine Gebühr von Fr. 1'059.‑. Mit
Tagebucheintrag vom 22. Januar 1999 liess die Y.-AG ihre Fir­ma in X.-AG ändern.
Hierfür verfügte das Handelsregisteramt am 16. April 1999 Gebühren von
insgesamt Fr. 405.‑, hiervon Fr. 265.‑ als
Eintragungsgebühr für die Firma­änderung, Fr. 40.‑ für einen
Handelsregisterauszug und Fr. 100.‑ für einen Ex­pressauszug.
B. Die X.-AG liess mit Schreiben vom 4. März 1999 der
Finanzdirektion beantra­gen, ihr die Betriebsrechnungen des Handelsregisteramts
für die Jahre 1997 und 1998 und die provisorische Staatsrechnung des Kantons
Zürich 1998, soweit sie das Han­delsregister­amt betrifft, zuzustellen oder ihr
die Einsichtnahme in diese Unterlagen zu ge­währen. Die Finanzdirektion
überwies das Begehren am 5. März 1999 zuständigkeitshalber der Direk­tion
der Justiz und des Innern.
II. Während die Gründungsgebühr von Fr. 1'059.‑
unangefochten blieb, erhob die X.-AG am 6. Mai 1999 gegen die Verfügung
des Handelsregisteramts vom 16. April 1999 bei der Direktion der Justiz und des
Innern Gebührenbeschwerde im Sinn von Art. 3 Abs. 3 der
Handelsregisterverordnung vom 7. Juni 1937 (HRegV) und liess bean­tragen,
es sei die für die Firmaänderung in Rechnung gestellte Eintragungsgebühr von
Fr. 405.‑ aufzuheben und mangels hinreichender gesetzlicher
Grundlage auf einen Gebüh­renbezug zu verzichten. Zugleich wurde die
Durchführung einer öffentlichen Verhandlung verlangt.
Die Direktion der Justiz und des Innern wies die
Gebührenbeschwerde mit Verfü­gung vom 7. Januar 2000 ab und schrieb das
Gesuch vom 4. März 1999 um Einsicht in die Betriebsrechnungen 1997 und
1998 des Handelsregisteramts und die provisorische Staats­rechnung 1998 als
gegenstandslos geworden ab.
III. Hiergegen gelangte die X.-AG mit Beschwerde an das
Verwaltungsge­richt und liess beantragen, es seien die Verfügung der Direktion
der Justiz und des Innern vom 7. Ja­nuar 2000 sowie die Verfügung des
Handelsregisteramts vom 16. April 1999 auf­zuheben und es sei auf einen
Gebührenbezug mangels hinreichender gesetzlicher Grund­la­ge zu ver­zichten,
unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen. Sodann sei zu einer öffentli­chen
Ver­hand­lung vorzuladen.
Mit Vernehmlassung vom 28. Februar 2000 beantragte die
Direktion der Justiz und des Innern Beschwerdeabweisung. Unter Verweisung auf
die angefochtene Verfügung schloss das Handelsregisteramt am 6. März 2000
ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten der
Beschwerdeführerin.
Die Parteivorbringen und die Ausführungen im angefochtenen
Entscheid werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen
wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Im Streit liegen Gebühren von insgesamt Fr. 405.‑.
Dieser Streitwert übersteigt den Betrag von Fr. 20'000.‑ nicht,
weshalb an sich der Einzelrichter entscheidberufen ist (§ 38 Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997; VRG).
Indem jedoch im Zusammenhang mit der vorliegenden Gebührenbeschwerde zugleich
dar­über zu befinden ist, ob für die streitigen, vom Handelsregisteramt
verfügten Gebühren ei­ne genügende gesetzliche Grundlage besteht und ob das
Handelsregisteramt somit über­haupt zur Gebührenerhebung berechtigt ist, ist
dem Verfahren aufgrund der Tragweite des Entscheids grundsätzliche Bedeutung
zuzumessen, weshalb es sich rechtfertigt, die Ent­scheidung der Kammer zu
übertragen (§ 38 Abs. 3 Satz 1 VRG).
2. a) Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren beantragt die
Beschwerdeführerin auch im Verfahren vor Verwaltungsgericht die Vorladung zu
öffentlicher ‑ sinngemäss mündlicher ‑ Verhandlung, wobei
sie zur Begründung ihres Begehrens auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK) verweist. Diese Konventionsbe­stimmung sei auch
auf Streitigkeiten zwischen natürlichen und juristischen Personen des
Privatrechts einerseits sowie Verwaltungsbehörden anderseits anwendbar. Weil
der Han­delsregistereintrag für die Beschwerdeführerin Existenzvoraussetzung
bilde, betreffe die damit verbundene Gebührenpflicht die Vermögensrechte der
Beschwerdeführerin im Hin­blick auf ihre private Tätigkeit, weshalb der
vorliegenden Gebührenstreitigkeit zivilrechtli­cher Charakter zukomme.
b) Gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK hat jedermann Anspruch
darauf, dass seine Sache öffentlich gehört wird. Um diesem Erfordernis zu
genügen, bedarf es einer mündlichen gerichtlichen Verhandlung, die öffentlich
geführt wird und die eine öffentliche Urteilsver­kündung umfasst (Mark E.
Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonven­tion [EMRK],
2. A., Zürich 1999, N. 440). Diese konventionsrechtliche
Verfahrensgarantie besteht allerdings nur soweit, als es sich beim streitigen
Anspruch um zivilrechtliche An­sprüche und Verpflichtungen oder strafrechtliche
Anklagen im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK handelt. Was unter den
Begriff der zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen fällt, beurteilt
sich dabei nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts nach der be­züglichen
Praxis der EMRK-Organe. Er umfasst nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im
engeren Sinn, sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde,
sofern diese massgeblich in Rechte und Pflichten privatrechtlicher Natur
eingreift (BGE 122 II 464 E. 3b, mit Hinweisen). Nach konstanter Praxis
der Europäischen Kommission für Men­schenrechte fallen allerdings Verfahren, in
denen über Steuern und andere Abgaben ‑ namentlich Gebühren ‑
entschieden wird, nicht unter Art. 6 Abs. 1 EMRK (Ruth Herzog, Art. 6
EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 205, 281;
Villiger, N. 399; vgl. auch Andreas Kley-Struller, Der richterliche
Rechtsschutz gegen die öffentli­che Verwaltung, Zürich 1995, § 10
N. 25; BGr, 4. April 1997, 4A.6/1996). Weil vorliegend in erster
Linie die Frage im Streit liegt, ob die angefochtenen Handelsregistergebühren
auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage gründen und mit dem
Kostendeckungsprinzip vereinbar sind, ist das Vorliegen einer zivilrechtlichen
Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK zu verneinen. Es handelt
sich, wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung vom 28. Februar 2000
zutreffend festgehalten hat, lediglich um eine Fragestellung aus dem Bereich
des öffentlichen Abgaberechts. Nicht ersichtlich ist dagegen der behauptete Ein­griff
in privatrechtliche Rechte und Pflichten der Beschwerdeführerin, indem deren Ge­schäftstätigkeit
durch die Gebührenauflage ‑ insbesondere angesichts der Höhe der
Gebühr im Verhältnis zu ihrem Aktienkapital ‑ nicht eingeschränkt wird.
Einen Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung vermag die
Beschwerdeführerin daher aus Art. 6 Abs. 1 EMRK nicht abzuleiten,
unabhängig davon, ob die streitige Abgabe als Gebühr oder als Gemengsteuer zu
qualifizieren ist.
Ebenso wenig vermag die Beschwerdeführerin einen solchen
Anspruch aus Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung (BV) abzuleiten,
indem diese Verfassungsbestimmung mit Bezug auf die vorliegend zu beurteilende
Streitigkeit lediglich die bereits durch Art. 6 Abs. 1 EMRK
gewährleistete Verfahrensöffentlichkeit erfasst und somit grundsätzlich nicht
über das Konventionsrecht hinausgeht, sondern einzig den Grundsatz der
Verfahrens­öffentlichkeit in der Verfassung verankert (vgl. Reform der
Bundesverfassung, Erläuterun­gen zum Verfassungsentwurf, 1995,
S. 59 f.; Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue
Bundesverfassung, BBl 1997 I 1, S. 184).
c) Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung sieht auch
§ 59 Abs. 1 VRG vor. Auf eine solche besteht jedoch unter Vorbehalt
von Art. 6 Abs. 1 EMRK, aus welcher Bestimmung die Beschwerdeführerin
nichts zu ihren Gunsten abzuleiten vermag (vgl. E. 2b), kein
Rechtsanspruch. Vielmehr liegt es nach dem Wortlaut von § 59 Abs. 1
VRG im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung
durchführen will. Das Verwaltungsgericht übt denn auch Zurückhaltung in der
Anordnung mündlicher Verhandlungen. Insbesondere sieht es von einer solchen ab,
wenn die Akten nach durchge­führtem Schriftenwechsel eine hinreichende
Entscheidungsgrundlage bieten (RB 1961 Nr. 27) oder wenn der persönlicher
Eindruck von den Verfahrensparteien für die Ent­scheid­findung von vornherein
unbehelflich ist, wie dies beim Rechtsstreit zwischen einer juristischen Person
des Privatrechts und einer Behörde der Fall ist. Nachdem die Parteien und die
Vorinstanz Gelegenheit hatten, ihren Standpunkt im Rahmen von Beschwerdebe­gründung
und ‑antwort eingehend darzulegen und nachdem dem Verwaltungsgericht die
vollständigen Akten vorliegen, besteht kein Anlass, dem Begehren der Beschwerdeführerin
auf Durchführung einer öffentlichen Verhandlung gestützt auf § 59
Abs. 1 VRG stattzuge­ben.
3. a) Die Beschwerdeführerin begründet ihr Rechtsmittel im
Wesentlichen damit, dass es sich bei den Handelsregistergebühren um
Gemengsteuern handle. Diese würden nicht durch das Kostendeckungsprinzip
begrenzt, weshalb gemäss Art. 127 Abs. 1 BV in einem formellen Gesetz
der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer sowie deren
Bemessung in den Grundzügen geregelt werden müssten. Diese Voraussetzung er­füllten
Art. 929 und 936 des Obligationenrechts (OR) nicht. Nach Art. 164
Abs. 1 lit. d BV gälten für Gebühren die gleichen Anforderungen an
die gesetzliche Grundlage wie für Steuern. Sodann lägen keine Kanzlei‑,
sondern Verwaltungsgebühren im Streit. Selbst wenn bei diesen zulässigerweise
vom strikten Erfordernis der Gesetzesform abgewichen werde, fehle es mit Bezug
auf die streitigen Gebühren an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, indem
das ersatzweise heranzuziehende Kostendeckungsprinzip verletzt sei. Denn
aufgrund der bestehenden Rechnungslegung des Beschwerdegegners sei es dem Bür­ger
nicht ohne weiteres möglich, die Rechtmässigkeit der Gebühr anhand des Kosten­de­ckungsprinzips
zu überprüfen. Ausserdem erziele das Handelsregisteramt eine Kosten­de­ckung
von bis zu 150 %, was dem gebührenrechtlichen Kostendeckungsprinzip wider­spre­che.
Es sei nicht Aufgabe der Handelsregistergebühren, den Staatshaushalt zu
sanieren. Auch seien alle verbuchten Einnahmen des Handelsregisteramts öffentlichrechtlicher
Natur und erwirtschafte das Amt keine Erträge aus privatwirtschaftlicher
Tätigkeit. Selbst wenn dies der Fall wäre, lasse sich dies mangels einer
geeigneten Betriebsrechnung aus der Jah­resrechnung des Handelsregisteramts
nicht ersehen, was wiederum die Anwendung des Kos­tendeckungsprinzips
verunmögliche.
b) Vorinstanz und Handelsregisteramt namens des
Beschwerdegegners halten den Beschwerdevorbringen entgegen, die
Beschwerdeführerin sei selbst nicht davon überzeugt, dass es sich bei den Handelsregistergebühren
um Gemengsteuern handle. Zudem sei unver­ständlich, woraus die
Beschwerdeführerin den Steuercharakter der streitigen Gebühr ab­lei­te, handle
es sich doch in Wirklichkeit lediglich um das Entgelt für eine staatliche
Leistung des Handelsregisters. Die Anbindung der Gebührenhöhe an die
Finanzkraft des Gesuch­stel­lers ändere daran nichts. Auch das Bundesgericht
qualifiziere in seiner Recht­sprechung die Handelsregistergebühren als
eigentliche Gebühren und nicht als Gemeng­steuern. Hinsicht­lich der
gesetzlichen Grundlage sei vorab festzuhalten, dass die Anwen­dung von
Art. 164 BV auf die Handelsregistergebühren eine unzulässige Rückwirkung
darstellen würde. Zu­dem stelle Art. 164 BV nur einen Ausfluss der
Nachführung der Bun­desverfassung dar, wes­halb nach wie vor die von der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grund­sätze betreffend die
gesetzliche Grundlage von Abgaben anwendbar seien und dem­entsprechend
Ausnahmen vom strikten Erfordernis der Gesetzesform be­stünden, so bei blos­sen
Kanzleigebühren und wenn bei Verwaltungsgebühren das Kosten­deckungsprinzip das
Gesetzeserfordernis mit Bezug auf die Begrenzung der Gebührenhöhe übernehme.
Wenn die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips geltend
ma­che, sei zu beachten, dass die streitige Gebühr verschiedene Bestandteile
auf­weise. Soweit es sich bei dieser um eine Kanzleigebühr handle, sei das
Kosten­deckungsprinzip ohne wei­teres gewahrt. Hinsichtlich der weiteren Gebühr
für die Statu­tenänderung komme dem Han­delsregisteramt keinerlei Spielraum zu,
indem der bundes­rechtliche Gebührentarif die Berechnungsgrundlage festsetze.
Eine akzessorische Prüfung des Tarifs habe die Be­schwer­deführerin nicht
verlangt. Insgesamt sei auch dieser Gebüh­renteil mit dem Kosten­deckungsprinzip
vereinbar und könne den Behörden nicht zugemu­tet werden, über die
Staatsrechnung hinaus eine Vollkostenrechnung zu erstellen. Zudem gründe ein
Teil der Überschüsse in rein privatrechtlichen, nicht hoheitlichen
Dienstleistun­gen, die nicht be­rück­sichtigt werden dürften.
4. Kausalabgaben, zu denen auch die Gebühren zählen, sind
Geldleistungen, welche die Privaten kraft öffentlichen Rechts als Entgelt für
bestimmte staatliche Gegenleistungen zu zahlen haben. Steuern sind demgegenüber
voraussetzungslos geschuldet (Ulrich Häfe­lin/Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2041 f.).
Als Gemengsteuer werden demgegenüber öffentliche Abgaben bezeichnet, bei denen
eine Gebühr mit einer Steuer verbunden wird, indem die Abgabe zwar als Gegen­leis­tung
für eine staatliche Leistung erscheint, in ihrer Höhe aber nicht durch das
Kosten­deckungs‑ und Äquivalenzprinzip begrenzt wird (Häfelin/Müller,
Rz. 2091).
Indem die Beschwerdeführerin vorbringt, bei der streitigen
Gebührenforderung des Handelsregisteramts handle es sich mangels Begrenzung der
Abgabe durch das Kosten­de­ckungsprinzip um eine Gemengsteuer, verkennt sie zum
einen, dass eine Gebühr allein des­wegen, weil sie gegen das
Kostendeckungsprinzip verstösst, nicht zu einer Gemeng­steuer wird. Hierfür ist
vielmehr erforderlich, dass eine solche Abgabe gleich einer Steuer teilwei­se
voraussetzungslos geschuldet ist, was vorliegend nicht der Fall ist. Zum andern
ist zu beachten, dass sich die streitige Forderung aus drei Teilbeträgen
zusammensetzt, nämlich aus einer Eintragungsgebühr für Firmaänderung von
Fr. 265.‑, einer Gebühr für den Han­delsregisterauszug von
Fr. 40.‑ sowie einer Gebühr von Fr. 100.‑ für einen Ex­pressauszug.
Jede dieser drei Abgaben stellt somit das Entgelt für eine bestimmte staatliche
Leistung des Handelsregisters dar, in deren Genuss die Beschwerdeführerin
unstreitig ge­langte. Ob sie, wie von der Beschwerdeführerin geltend gemacht,
gegen das Kosten­deckungsprinzip ver­stossen, braucht erst im Zusammenhang mit
der Frage nach der hinrei­chenden gesetzlichen Grundlage dieser Abgaben erwogen
zu werden. Im Übrigen geht auch das Bundesgericht vom Gebührencharakter der
Handelsregisterabgaben aus, indem es bei solchen Rechts­strei­tigkeiten
regelmässig die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips prüft (BGE 109 II 478
E. 3; BGr, 4. April 1997, 4A.6/1996, E. 4).
5. a) Gemäss Lehre und Rechtsprechung des Bundesgerichts
müssen Abgaben, d.h. auch Gebühren, in einer generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen
sein, die genügend bestimmt ist. Dies bedeutet, dass das formelle Gesetz
grundsätzlich den Kreis der Abgabe­pflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und
die Höhe der Abgabe in den Grundzügen festlegen muss (BGE 123 I 254 E. 2a,
124 I 11 E. 6a, je mit Hinweisen; Häfelin/Müller, Rz. 2095 f.,
mit Hinweisen). Diese Anforderungen dürfen namentlich dort herabgesetzt werden,
wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kos­tendeckungs‑
und der Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 123 I 254 E. 2a, 124 11
E. 6a). Die Einhaltung des Kostendeckungs‑ und des
Äquivalenzprinzips vermag somit die Anforderungen an die gesetzliche Festlegung
der Abgabenbemessung zu lockern, nicht aber eine formellgesetzliche Grundlage
völlig zu ersetzen. Ganz auf das Erfordernis des formellen Gesetzes kann bei
Kanzleigebühren verzichtet werden, d.h. bei Abgaben für ein­fache Tätigkeiten
der Verwaltungsbehörden, die ohne besonderen Prüfungs‑ und Kontroll­aufwand
erbracht werden und sich in einem bescheidenen Rahmen halten (Häfelin/Müller,
Rz. 2100 f., mit zahlreichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche
Praxis). Das gebühren­rechtliche Legalitätsprinzip darf allerdings weder seines
Gehalts entleert, noch auf der an­dern Seite in einer Weise überspannt werden,
dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erforderins der Praktikabilität in
einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 120 Ia 171 E. 5, mit Hinweisen,
112 Ia 39 E. 4a S. 44 f.; Häfelin/Müller, Rz. 2101).
Nunmehr verlangt auch der am 1. Januar 2000 in Kraft
getretene Art. 164 Abs. 1 lit. d BV, dass bei bundesrechtlichen
Abgaben der Kreis der Abgabepflichtigen sowie der Gegenstand und die Bemessung
der Abgabe in der Form des Bundesgesetzes erlassen wer­den. Diese
Verfassungsbestimmung geht jedoch nicht über das hinaus, was bisher nach Leh­re
und Praxis mit Bezug auf das gebührenrechtliche Legalitätsprinzip galt. Zum
einen handelt es sich, worauf der Beschwerdegegner in seiner Beschwerdeantwort
zu Recht ver­weist, bei der totalrevidierten Bundesverfassung vom 18. April
1999 lediglich um die Nach­führung des bereits geltenden, bisher nicht formell
in der Bundesverfassung veran­kerten Verfassungsrechts (Bernhard Ehrenzeller,
Konzept und Gründe der Verfassungsre­form, AJP 1999, S. 647 ff.,
651 f.). Dies gilt insbesondere auch für Art. 164 BV (Michael Beusch,
Der Gesetzesbegriff der neuen Bundesverfassung [Art. 164 BV] in: Neue
Akzente in der "nachgeführten" Bundesverfassung, Zürich 2000,
S. 227 ff., 244; Dieter Bieder­mann, Was bringt die neue
Bundesverfassung?, AJP 1999, S. 743 ff., 745). Hinsichtlich des
gleichlautenden, die Grundsätze der Besteuerung enthaltenden Art. 127
Abs. 1 BV er­gibt sich dies überdies aus der bundesrätlichen Botschaft zur
Verfassungsrevision vom 20. November 1996. Danach präzisiert diese Bestimmung
lediglich geltendes Recht, ohne dass die Praxis verschärft oder abgeschwächt
werden soll, und unterliegen Kausalabgaben eben­falls den in dieser Bestimmung
erwähnten Grundsätzen (Reform der Bundesverfas­sung, Er­läuterungen zum
Verfassungsentwurf, 1995, S. 132; Botschaft, S. 346).
Mithin bewirkt Art. 164 Abs. 1 lit. d BV keine
Ausdehnung des in der bundesge­richtlichen Rechtsprechung entwickelten
gebührenrechtlichen Legalitätsprinzips. Die Be­schwerdeführerin vermag somit
hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage der streitigen Ge­bühren aus dieser
Verfassungsbestimmung nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
b) Weil Art. 164 Abs. 1 lit. d BV einzig die
bisherige bundesgerichtliche Praxis zum gebührenrechtlichen Legalitätsprinzip
in der formellen Verfassung verankert und sich somit die Rechtslage insoweit
nicht verändert hat, erscheint auch der Einwand der Be­schwerdeführerin als
unbehelflich, dass der von ihr ausschliesslich als massgebend erach­tete
Art. 164 BV erst am 1. Januar 2000 in Kraft getreten sei, während die
streitige Gebüh­renverfügung vom 16. April 1999 datiere.
In der Bundesverfassung verlautet über das auf hängige
Verfahren anwendbare (Ver­fassungs‑)Recht nichts. Auszugehen ist daher
vom Grundsatz, dass die Rechtmäs­sigkeit einer Verfügung nach der Rechtslage
zur Zeit ihres Erlasses zu beurteilen ist. Dies gilt insbesondere insoweit, als
sich ein Sachverhalt vor Inkrafttreten des neuen Rechts ab­schlies­send
verwirklicht hat (Häfelin/Müller, Rz. 263; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, Zürich 1999, 2. A., § 20 N. 51). Von diesem eigentlichen
Verbot der Rückwirkung ist abzuweichen, wenn ein Dauerverwaltungsakt Gegenstand
der Überprüfung bildet oder sich die Anwen­dung des neuen Rechts aus zwingenden
Gründen, namentlich um der öffentlichen Ordnung willen, aufdrängt
(Häfelin/Müller, Rz. 263a, mit Hinweisen auf die Praxis des Bundesge­richts;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 52, mit Hinweisen auf die Praxis des
Verwaltungsge­richts in Bezug auf Dauerverwaltungsakte). Indem lediglich die
Gebührenpflicht für Leis­tungen des Handelsregisters im Streit liegt, sind
vorliegend keine zwingenden Gründe er­sichtlich, welche die Anwendung ‑ des
einzig die bundesgerichtliche Rechtsprechung wie­dergebenden ‑
Art. 164 Abs. 1 lit. d BV gebieten würden. Ebenso wenig handelt
es sich bei der streitigen Anordnungen um einen Dauerverwaltungsakt; deren
Wirkung erschöpft sich darin, dass die Beschwerdeführerin als Entgelt für
Leistungen des Handelsregisteramts Ge­bühren zu entrichten hat.
Sodann sind die Voraussetzungen für eine zulässige
Rückwirkung, wie sie zumin­dest für die Gesetz‑ und Verordnungsgebung
gelten (dazu im Einzelnen Häfelin/Müller, Rz. 268) und wie sie auch in der
Verfassungsrechtssetzung anwendbar sein dürften (vgl. Dietrich Schindler,
Rechtsgutachten über die Volksinitiative "40 Waffenplätze sind genug
- Umweltschutz auch beim Militär", ZBl 93/1992, S. 388 ff.,
402 f.), mit Bezug auf Art. 164 Abs. 1 lit. d BV nicht
erfüllt, indem eine solche Rückwirkung insbesondere von der Bun­desverfassung
weder ausdrücklich angeordnet noch nach dem Sinn von Art. 164 BV klar
gewollt ist.
c) Das Handelsregisteramt hat die streitigen Gebühren in
Anwendung von Art. 1, 4 und 9 der bundesrätlichen Verordnung vom
3. Dezember 1954 über die Gebühren für das Handelsregister (HRegGebV)
verfügt. Diese Verordnung stützt sich ihrerseits auf Art. 929 und 936 OR;
sie besitzt somit eine Grundlage in einem formellen Gesetz. Aus den Be­stim­mungen
des Obligationenrechts haben sich sodann im Sinn einer hinreichenden ge­setzli­chen
Grundlage der Kreis der Gebührenpflichtigen, der Gegenstand der Gebühren bzw.
der gebührenpflichtige Tatbestand sowie die Höhe der Gebühren in den Grundzügen
zu erge­ben.
Art. 929 Abs. 1 OR ermächtigt den Bundesrat unter
anderem, Vorschriften über die handelsregisterlichen Gebühren zu erlassen;
gemäss Art. 936 OR ist es Sache des Bundes­rats, die Pflicht zur
Eintragung in das Handelsregister näher zu regeln. Aus diesen Bestim­mung
ergeben sich allerdings weder der Kreis der Gebührenpflichtigen noch der
gebühren­pflichtige Tatbestand. Dafür bestimmt Art. 626 Ziff. 1 OR,
dass die Statuten einer Aktien­gesellschaft Bestimmungen über die Firma
enthalten müssen, die Firma mithin in den Sta­tuten enthalten sein muss. Jede
Änderung der Firma zieht infolgedessen eine Änderung der Statuten nach sich.
Zugleich verlangt Art. 641 Ziff. 2 OR, dass die Firma einer Aktienge­sellschaft
im Handelsregister einzutragen ist. Eine Änderung der Firma und gleichzeitig
der Statuten ist gleichermassen eintragungspflichtig (Art. 647 Abs. 2
OR). Demnach liesse sich als eintragungs‑ und somit gebührenpflichtiger
Tatbestand die Firmaänderung betrachten, wobei eine Gebührenpflicht von
vornherein nur die eintragungspflichtige Aktiengesell­schaft treffen kann, die
aufgrund ihrer Beschlüsse eine Leistung des Handelsregisters bean­sprucht.
Hinsichtlich der Gebührenbemessung bestimmt Art. 929 Abs. 2 OR
schliesslich einzig, dass die Gebühren der wirtschaftlichen Bedeutung des Unternehmens
angepasst sein sollen.
Letztlich ist es dem Verwaltungsgericht jedoch verwehrt,
darüber zu befinden, ob Art. 929 und 936 OR sowie weitere Normen des
Obligationenrechts genügend bestimmt sind, um als hinreichende gesetzliche
Grundlage für die durch bundesrätliche Verordnung geregelten
Handelsregistergebühren gelten zu können. Denn Art. 191 BV (bzw.
Art. 190 BV in der Fassung vom 12. März 2000) bestimmt, dass Bundesgesetze
für das Bundesge­richt und die anderen rechtsanwendenden Behörden, zu denen auch
das Verwaltungsgericht und die zürcherischen Verwaltungsbehörden zählen,
massgebend sind. Diese Bestimmung, welche Art. 113 Abs. 3 BV (in der
Fassung vom 29. Mai 1874) bzw. Art. 114
bis
Abs. 3 BV (in
der Fassung vom 25. Oktober 1914) entspricht, verbietet zwar den
rechtsanwendenden Behörden nicht, Bundesgesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit
zu überprüfen, gebietet je­doch deren Anwendung selbst dann, wenn sie als
verfassungswidrig befunden worden sind (zum sogenannten Anwendungsgebot vgl.
Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizeri­sches Bundesstaatsrecht, 4. A.,
Zürich 1998, N. 1807a, mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat denn auch
Art. 929 OR unter Hinweis auf Art. 114
bis
Abs. 3 BV
(in der Fassung vom 25. Ok­tober 1914) als verbindliche Delegationsnorm befunden
und als hinreichende ge­setzli­che Grundlage für den Erlass des bundesrätlichen
Handelsregistergebührentarifs er­achtet (BGr, 4. April 1997, 4A.6/1996
E. 4a; BGE 109 II 478 E. 3a).
d) Mithin vermögen sich die streitigen Handelsregistergebühren
auf eine genügende formellgesetzliche Grundlage zu stützen. Weil die
Beschwerdeführerin im Übrigen die Be­rechnung dieser Gebühren im Einzelnen
gestützt auf Art. 1, 4 und 9 HRegGebV nicht be­an­standet und in
diesem Sinn eine akzessorische Überprüfung dieses Tarifs nicht ver­langt, weil
sie ebenso wenig eine Verletzung des Äquivalenzprinzips geltend macht und weil
in­so­weit keine krassen und offensichtlichen Rechtsverletzungen ersichtlich
sind, bleibt im Folgenden in Anwendung des Rügeprinzips einzig zu prüfen, ob
die streitigen Gebühren das Kostendeckungsprinzip verletzen (RB 1997
Nr. 7; Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 82, § 50
N. 4 ff.).
6. a) Verwaltungsgebühren, einschliesslich der
Kanzleigebühren, haben dem Kos­ten­deckungsprinzip zu genügen. Demnach darf der
Gesamtertrag der Gebühren in der Re­gel die gesamten Kosten des betreffenden
Verwaltungszweigs nicht übersteigen (Häfe­lin/Müller, Rz. 2050 f.;
Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrecht­sprechung,
Bd. II, 6. A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, und René A. Rhinow/Beat
Krähen­mann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel/Frankfurt a.M. 1990, je Nr. 110 B IV, auch zum Folgenden). Im Rahmen
dieser Kosten sind dabei nicht nur die allgemeinen Unkosten des betreffenden
Verwaltungszweigs miteinzubeziehen, son­dern kann auch ein Anteil am Aufwand
der leitenden Behörden berücksichtigt werden (vgl. BGE 103 Ia 85 E. 5b).
Ebenso sind bei der Gebührenbemessung im Interesse der Praktika­bilität
Schematisierungen erlaubt und kann hierbei der wirtschaftlichen Leistungs­fähigkeit
des Gebührenpflichtigen Rechnung getragen werden (BGE 103 Ia 85 E. 5b, 101
Ib E. 3b S. 467). Die Relativierung des Kostendeckungsprinzips hat
zur Folge, dass eine dem Kos­tendeckungsprinzip unterliegende Gebühr im Einzelfall
höher sein kann als die ihr gegen­überstehende staatliche Aufwendung. Aufgabe
des Kostendeckungsprinzips ist es somit in erster Linie, zu verhindern, dass
die ihm unterworfenen Gebühren generell über­höht sind und zu fiskalischen
Zwecken missbraucht werden (Lukas Widmer, Das Legali­tätsprinzip im
Abgaberecht, Zürich 1988, S. 57). Dementsprechend ist es auch zulässig
einen mässi­gen ‑ mithin nicht nur geringfügigen ‑
Gebührenüberschuss zu erzielen, insbe­sondere wenn sich die einzelne
Gebührenforderung auf einen runden, an sich mässigen Betrag beschränkt
(Imboden/Rhinow, Nr. 110 B IV). Erst erhebliche Mehreinnahmen ver­letzen
das Kosten­de­ckungsprinzip (Klaus A. Vallender, Grundzüge des Kausalabgaben­rechts,
Bern/Stuttgart, 1976, S. 72 f.).
b) Vorliegend ergibt sich aus den Staatsrechnungen 1997 und
1998, dass das Han­delsregisteramt 1997 einen Ertragsüberschuss von
Fr. 4,367 Mio. und für das Jahr 1998 einen solchen von Fr. 2,784 Mio.
auswies. Gleichwohl kann, obgleich es aufgrund dieser Erfolgszahlen naheliegen
würde, nicht von einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips aus­gegangen
werden:
aa) Das Handelsregisteramt gehört zu jenen kantonalen
Amtsstellen, die mit einem Globalbudget gemäss § 33a des
Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979 (FHG; in der Fassung vom
1. Dezember 1996) arbeiten. Laut § 33a Abs. 1 Satz 2 FHG in
Verbin­dung mit Art. 31 Ziff. 7 der Kantonsverfassung und § 34
FHG sind im Voranschlag und in der Rechnung daher lediglich die zu
bewilligenden Aufwendungen und Erträge bzw. deren Saldo aufzuführen und vom
Kantonsrat zu genehmigen. Sodann ist das Handelsregisteramt verpflichtet, eine
Kostenrechnung zu führen (§ 19 der Verordnung über das Globalbudget vom
2. Oktober 1996). In Übereinstimmung mit diesen gesetzlichen Bestimmungen
weist das Handelsregisteramt in der Staatsrechnung lediglich Ertrag, Aufwand
und Saldo aus. Ebenso führt es die verlangte Kostenrechnung, denn nur so ist es
in der Lage, seinen Auf­wand zu beziffern. Bei dieser Kostenrechnung handelt es
sich jedoch nicht um eine Voll­kostenrechnung, die ‑ zulässigerweise ‑
auch einen Anteil am Aufwand der leitenden Be­hörden (namentlich Kantonsrat,
Regierungsrat mit Staatskanzlei, Finanzdirektion, Justizdi­rektion)
mitberücksichtigen würde. Dies ergibt sich schon daraus, dass die
Justizdirektion als unmittelbar dem Handelsregisteramt übergeordnete Behörde in
ihrer eigenen Rechnung keine bezügliche Vergütung des Handelsregisteramts
ausweist. Mithin enthalten die in der Staatsrechnung aufgeführten Aufwandzahlen
des Handelsregisteramts lediglich den un­mit­telbar bei diesem aus seiner
eigenen Tätigkeit anfallenden Aufwand, während die er­zielten (Gebühren‑)Erträge
vollständig erfasst werden.
Bei dieser Rechts‑ und Sachlage kann weder dem
Handelsregisteramt vorgeworfen werden, dass es die in der Staatsrechnung 1997
angekündigte Betriebsrechnung noch nicht eingeführt habe, noch erscheint die
Staatsrechnung als unvollständig oder gesetzwidrig. Vielmehr ist zu beachten,
dass allein schon die Berücksichtigung des zahlenmässig in der Staatsrechnung
nicht ausgewiesenen Anteils des Handelsregisteramts am Aufwand der lei­tenden
Behörden zu einer erheblichen Verminderung des ausgewiesenen Überschusses füh­ren
würde. In Anbetracht der zwar vollständig erfassten Einnahmen und des jedoch nur
un­vollständig erfassten Aufwands vermag die Beschwerdeführerin somit insoweit
eine Ver­letzung des Kostendeckungsprinzips nicht glaubhaft zu machen. Es
besteht deshalb für das Verwaltungsgericht auch kein Anlass, eine
betriebswirtschaftliche Analyse einzuholen, wie sie zur Ermittlung des
vollständigen Aufwands erforderlich wäre (vgl. auch BGr, 4. April 1997,
4A.6/1996 E. 4b/aa). Eine solche würde im Übrigen dem Beschwerdegegner im
Rah­men des vorliegenden Verfahrens einen ‑ angesichts des Betrags
des in Frage ste­henden Überschusses ‑ geradezu unverhältnismässigen
Aufwand verursachen, indem in diese Be­rechnung sämtliche kantonalen
Amtsstellen miteinbezogen werden müssten.
bb) Zu beachten ist sodann, dass das Handelsregisteramt bei
der Gebührenbemes­sung an den eidgenössischen Gebührentarif gebunden ist.
Während ihm mit Bezug auf die von vornherein als äusserst mässig zu
bezeichnenden Gebühren für Handelsregisterauszug und Expressauszug ein geringes
Ermessen zusteht (mit einer Spannweite von Fr. 110.‑; vgl.
Art. 9 Abs. 1 Ziff. 6 HRegGebV), verfügt es hinsichtlich der
Gebühr für die Firmaände­rung über keinerlei Spielraum, indem Art. 4 in
Verbindung mit Art. 1 HRegGebV einen fixen Tarif vorgibt. Dieser gilt im
Interesse eines einheitlichen Wirtschaftsraums, welches seinerzeit auch der
Schaffung einer gesamtschweizerischen Kodifikation des Obligationen­rechts
zugrunde lag, und im Interesse der Gleichbehandlung der Gebührenpflichtigen in
der ganzen Schweiz und darf auch allfällige höhere Kosten anderer kantonaler
Handelsre­gis­ter­ämter und im Hinblick auf eine angemessene Geltungsdauer auch
die künftige Teue­rung mit­berücksichtigen (BGr, 4. April 1997,
4A.6/1996). Angesichts der vom Zürcher Han­dels­registeramt zu
bewirtschaftenden grossen Zahl von Gesellschaften, die eine inten­sive
Inanspruchnahme der Leistungen des Handelsregisteramts zur Folge hat (vgl. dazu
die Leis­tungsmengen gemäss den Staatsrechnungen 1997 und 1998), ergeben sich
aufgrund der bundesrechtlich vorgegebenen Gebührenansätze fast zwangsläufig Er­trags­überschüsse.
Demgegenüber ist ohne weiteres anzunehmen, dass andere Handelsre­gisterämter
mit einem geringeren Geschäftsvolumen und infolgedessen auch geringeren
Gebührenerträgen nicht im gleichen Mass tiefere (Fix‑)Kosten aufweisen.
Im Interesse der Einheitlichkeit des Bin­nenwirtschaftsraums und der
Gleichbehandlung sowie um möglichst allen Handelsregister­ämtern kostendeckende
Gebührenerträge zu gewähren, sind somit Ge­bührenüberschüsse, wie sie
insbesondere grössere und/oder kostengünstig arbeitende Han­delsregisterämter ‑ so
jenes des Kantons Zürich ‑ zu erzielen vermögen, letztlich von Bun­desrechts
wegen in Kauf zu nehmen.
cc) Mit Blick auf das Kostendeckungsprinzip ist schliesslich
zu berücksichtigen, dass das Handelsregisteramt nicht nur Leistungen erbringt,
zu denen es von Bundesrechts wegen verpflichtet ist, sondern darüber hinaus
auch Vorprüfungen vornimmt, schriftliche Anmeldungen verfasst und ‑ von
den eigentlichen Registerauskünften aufgrund der Öf­fent­lichkeit des Registers
(Art. 930 OR) zu unterscheidende ‑ registerrechtliche Auskünfte
er­teilt. Diese Leistungen zu erbringen ist es lediglich ermächtigt, nicht aber
verpflichtet. So räumt Art. 23 Abs. 3 HRegV dem Handelsregisterführer
die Möglichkeit ein, den Text der Anmeldung eines Registereintrags gegen eine
Gebühr nach Tarif selbst zu verfassen. Eben­so ist es dem Handelsregisteramt
unbenommen, registerrechtliche Auskünfte, d.h. Rechts­auskünfte im Bereich des
Handelsregisterrechts, zu erteilen. Eine hoheitliche Hand­lung ist in diesen
Tätigkeiten nicht zu erblicken, indem das Handelsregisteramt insoweit den Pri­va­ten
weder Rechte einräumt noch Pflichten auferlegt und zudem dabei in Konkur­renz
zu pri­vaten Anbietern tritt. Dies gilt gleichermassen für die vom
Handelsregisteramt angebotene Vorprüfung einer Anmeldung, die für die Vornahme
einer Eintragung nicht erforderlich ist, klar von der Prüfungspflicht des
Handelsregisterführers gemäss Art. 940 OR und Art. 21 HRegV
unterschieden werden muss und entgegen der von der Beschwer­deführerin ver­tre­te­nen
Auffassung auch keinen amtlichen Vorbescheid mit Verfügungscha­rakter über die
Eintragungsfähigkeit einer Anmeldung darstellt, indem über diese erst nach
Eingang der Anmeldung beim Handelsregisteramt entschieden werden kann (vgl.
Art. 19 HRegV). Dass das Handelsregisteramt die genannten Leistungen in
Konkurrenz zu den Privaten erbringt und ihnen kein hoheitlicher Charakter
zukommt, findet eine Bestätigung auch darin, dass auf die hierfür erhobenen
Gebühren unbestrittenermassen die Mehrwert­steuer geschuldet ist, während eine
solche auf Gebühren, die zufolge hoheitlicher Amtstä­tigkeit auferlegt wer­den,
nicht zu entrichten ist (Art. 17 Abs. 4 der Verordnung vom 22. Juni
1994 über die Mehrwertsteuer).
Werden nun die Leistungsmengen, die in der Staatsrechnung
unter der Rubrik Rechtsauskünfte ausgewiesen werden und laut den vorstehenden
Erwägungen nicht ho­heitlicher Natur sind, in Relation zu den für diese gemäss
Art. 9 HRegGebV zulässigen Gebührenansätzen gesetzt, zeigt sich, dass das
Handelsregisteramt selbst dann, wenn es nur gerade minimale bis mittlere
Gebührenansätze in Anschlag bringt und den ihm bei der Ge­bührenbemessung
zustehenden Spielraum bei weitem nicht ausschöpft, aus diesen Tätig­kei­ten
einen erheblichen (Gebühren‑)Ertrag zu erwirtschaften vermag. Es drängt
sich des­halb die Schlussnahme auf, dass ein beträchtlicher Teil der in den
Staatsrechnungen 1997 und 1998 ausgewiesenen Ertragsüberschüsse aus diesen
nicht dem Kostendeckungsprinzip unterworfenen Dienstleistungen stammt.
c) Wird somit den von der Beschwerdeführerin beanstandeten
Ertragsüberschüssen des Handelsregisteramts gegenübergestellt, dass das
Handelsregisteramt keine Vollkosten­rechnung führt, solche Überschüsse in einem
gewissen Umfang von Bundesrechts wegen in Kauf zu nehmen sind und ein
beträchtlicher Teil der Einnahmen des Handelsregister­amts aus in
nichthoheitlicher Funktion erbrachten Dienstleistungen stammt, kann nicht von
einer Verletzung des Kostendeckungsprinzips die Rede sein, indem das Handelsregisteramt
in Berücksichtigung dieser Faktoren ‑ wenn überhaupt ‑
Ertragsüberschüsse lediglich in einem mässigen und demnach zulässigen Umfang
erzielt. Ausserdem ist zu beachten, dass sich die handelsregisterlichen
Gebühren im Einzelnen auf einen durchaus mässigen Betrag beschränken. Die vom
Handelsregisteramt in hoheitlicher Funktion auferlegten Gebühren erscheinen
daher weder als generell überhöht, noch werden sie zu fiskalischen Zwecken
missbraucht. Mit Bezug auf Letzteres vermag die Beschwerdeführerin auch nicht
durch einen Hinweis auf einen für das Verwaltungsgericht unmassgeblichen
Zeitungsartikel, der insbesondere die vorstehend erwähnten Faktoren
(E. 6b) völlig ausser Acht lässt, etwas Gegenteiliges zu belegen.
Die streitige Gebührenverfügung verstösst somit nicht gegen
das Kosten­de­ckungs­prinzip, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
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