zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00272 · 2008-09-03 · de

Baubewilligungsgebühr | Neubau von 24 Reiheneinfamilienhäusern: Gesetzliche Grundlage und Berechnung der Baubewilligungsgebühr. Für die Gebührenauflage an Personen, die mit einem Bewilligungsgesuch ein erstinstanzliches Verfügungsverfahren ausgelöst haben, stellt § 13 VRG trotz der weiten Umschreibung von Abgabeobjekt und -subjekt eine genügende gesetzliche Grundlage dar. Vorliegend ist zudem aufgrund des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips sowie aufgrund der präzisen kommunalen Regelung die Festlegung der Bemessungsgrundlagen als genügend zu betrachten (E. 3.5). Nach der Interpretation der Gemeinde wäre die Bearbeitungsgebühr grundsätzlich anhand der Bausumme zu berechnen, bei einem Nachbezug der Gebühren jedoch anhand der Versicherungssumme. Damit würden für dieselbe Gebühr verschiedene Bemessungsgrundlagen verwendet, ohne dass hierfür ein sachlicher Grund ersichtlich ist. Die von der Gemeinde vertretene Auslegung verletzt die Rechtsgleichheit und ist infolgedessen ungeachtet des weiten Beurteilungsspielraums der Gemeinde bei der Interpretation ihres kommunalen Rechts nicht haltbar (E. 4.2). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.03.0 VB.2007.00272
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.03.0 VB.2007.00272
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.03.0 VB.2007.00272

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00272
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00272
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.09.2008
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Baubewilligungsgebühr
Neubau von 24 Reiheneinfamilienhäusern: Gesetzliche Grundlage und Berechnung der Baubewilligungsgebühr.
Für die Gebührenauflage an Personen, die mit einem Bewilligungsgesuch ein erstinstanzliches Verfügungsverfahren ausgelöst haben, stellt § 13 VRG trotz der weiten Umschreibung von Abgabeobjekt und -subjekt eine genügende gesetzliche Grundlage dar. Vorliegend ist zudem aufgrund des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips sowie aufgrund der präzisen kommunalen Regelung die Festlegung der Bemessungsgrundlagen als genügend zu betrachten (E. 3.5).
Nach der Interpretation der Gemeinde wäre die Bearbeitungsgebühr grundsätzlich anhand der Bausumme zu berechnen, bei einem Nachbezug der Gebühren jedoch anhand der Versicherungssumme. Damit würden für dieselbe Gebühr verschiedene Bemessungsgrundlagen verwendet, ohne dass hierfür ein sachlicher Grund ersichtlich ist. Die von der Gemeinde vertretene Auslegung verletzt die Rechtsgleichheit und ist infolgedessen ungeachtet des weiten Beurteilungsspielraums der Gemeinde bei der Interpretation ihres kommunalen Rechts nicht haltbar (E. 4.2).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
ÄQUIVALENZPRINZIP
AUSLEGUNG
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAUBEWILLIGUNGSGEBÜHR
BAUKOSTEN
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
GEBÄUDEVERSICHERUNGSSUMME
GEBÄUDEVERSICHERUNGSWERT
GEBÜHREN
GESETZESDELEGATION
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
LEGALITÄTSPRINZIP
NACHBEZUG
RECHTSGLEICHHEIT
RÜCKWEISUNG
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
Art. 164 Abs. I lit. d BV
§ 63 Abs. I GemeindeG
Art. 3 GemeindegebührenV
§ 13 Abs. I VRG
§ 13 Abs. II VRG
Publikationen:
BEZ 2008 Nr. 49
RB 2008 Nr. 44 S. 113
ZBL 110 Nr. 11 S. 630
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2007.00272
Entscheid
der 1. Kammer
vom
3. September 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtssekretärin
Tanja Pekeljevic.
In Sachen
A,
vertreten
durch RA B,
Beschwerdeführer
,
gegen
Stadt Uster,
vertreten
durch C,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Baubewilligungsgebühr,
hat sich ergeben:
I.
Am 27. Mai 2003 wurde A die Baubewilligung zum Neubau
von 24 Reiheneinfamilienhäusern an der L-Strasse und am M-Weg, Kat.-Nr. 01, in Uster
erteilt. Die Gebühren wurden auf total Fr. 19'663.90 festgesetzt (Grundgebühr:
Fr. 200.-, Bearbeitungsgebühr: Fr. 11'253.90, Gebühr Schutzraum: Fr. 8'000.-,
Schreibgebühr: Fr. 210.-). Mit Verfügung vom 19. Dezem­ber 2005
erhöhte die Abteilung Hochbau der Stadt Uster die Bearbeitungsgebühr aufgrund
der Schätzung der Versicherungssumme durch die Gebäudeversicherung Kanton
Zürich um Fr. 5'791.20 und setzte entsprechend die Gesamtgebühr neu auf
insgesamt Fr. 25'455.10 fest.
II.
Hiergegen erhob A am 19. Januar 2006 Rekurs an die
Baurekurskommission III. Gemäss der Präzisierung und Ergänzung der
Rekursanträge vom 8. März 2007 beantragte er, es sei die Verfügung vom 19. Dezember
2005 aufzuheben und die Gesamtgebühr gemäss der Baubewilligung bei Fr. 19'663.90
zu belassen; eventualiter sei die Gebühr entsprechend den effektiven,
massgeblichen Baukosten auf Fr. 21'702.70 festzusetzen. Mit Entscheid vom
16. Mai 2007 wies die Baurekurskommission III den Rekurs ab.
III.
Am 20. Juni 2007 focht A diesen Entscheid mit
Beschwerde beim Verwaltungsgericht an. Er beantragte, es sei unter Aufhebung
des angefochtenen Entscheids die erhobene Gebühr entsprechend der
Baubewilligung bei insgesamt Fr. 19'663.90 zu belassen, eventualiter sei
die Gebühr entsprechend den effektiven, massgeblichen Baukosten auf Fr. 21'702.70
festzulegen, (sub)eventualiter sei die Sache zur erneuten Beurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Abteilung Hochbau der Stadt Uster. Er begründete den Hauptantrag mit
dem Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die Erhebung der
fraglichen Gebühr; den Eventualantrag stützte er im Wesentlichen darauf ab,
dass die Einschätzung der Gebäudeversicherung nicht die massgebliche Grundlage
für die Berechnung der Gebühr bilde und dass im Übrigen nicht auf die
Gebäudeversicherungssumme abgestellt werden dürfe, weil er nicht in das
Verfahren zu deren Festsetzung einbezogen worden sei.
Dem Antrag des Beschwerdeführers entsprechend wurde das
Verfahren mit Präsidialverfügung vom 22. Juni 2007 bis zum Entscheid des
Bundesgerichts in Sachen A gegen Gemeinde Richterswil und Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich betreffend Kanalisations- und Wasser­anschluss­gebühren
einstweilen sistiert. Nach der Zustellung des begründeten Bundesgerichtsentscheids
vom 9. August 2007 (2C_150/2007) beantragte A die Fortsetzung des
Verfahrens, worauf mit Präsidialverfügung vom 25. September 2007 die Sistierung
aufgehoben und das Beschwerdeverfahren wieder aufgenommen wurde.
In ihrer Vernehmlassung beantragte die Baurekurskommission
III ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Abteilung
Hochbau der Stadt Uster beantragte in der Beschwerdeantwort Abweisung der
Beschwerde unter Kostenfolgen zu Lasten von A. In Replik und Duplik hielten die
Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Aufgrund des
Streitwerts von Fr. 5'791.20 fiele diese in den einzelrichterlichen
Kompetenzbereich, doch wird der vorliegende Entscheid wegen seiner grundsätzlichen
Bedeutung von der Kammer gefällt (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG). Da die
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer bestreitet das Vorliegen einer
genügenden gesetzlichen Grundlage für die Erhebung der fraglichen
Baubewilligungsgebühr. Es handelt sich dabei um eine Verwaltungsgebühr, die den
Aufwand für die Prüfung von Baubewilligungsgesuchen abgelten soll.
2.1
Gemäss
dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht bedürfen öffentliche Abgaben – abgesehen
von Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das
Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so
muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegen­stand der Abgabe
und deren Bemessungsgrundlage selber festlegen. Nach konstanter Rechtsprechung
des Bundesgerichts handelt es sich bei diesem Prinzip um ein
verfassungsmässiges Recht des Bundes; es wird für die öffentlichen Abgaben des
Bundes in Art. 164 Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) festgehalten (vgl. Pierre Tschannen in: Bernhard Ehrenzeller et al.
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, [St. Galler] Kommentar,
2. A., Zürich 2008, Art. 164 N. 23). Sodann ist es in Art. 126
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) mit Bezug auf
die – nicht unter die Steuern im Sinn von Art. 125 KV fallenden –
"weiteren Abgaben", d.h. die Kausal- und Lenkungsabgaben des
kantonalen und kommunalen Rechts, verankert. Allerdings bleiben nach Art. 137
KV "Erlasse und Anordnungen, die in einem nach der früheren Verfassung
gültigen Verfahren beschlossen worden sind, [...] in Kraft". Darunter
fallen jene Erlasse, die aufgrund der verschärften Anforderungen der neuen
Kantonsverfassung an die Gesetzesform neu nicht mehr über eine genügende
gesetzliche Grundlage verfügen würden (vgl. Madeleine Camprubi in: Isabelle Häner/Mar­kus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich
2007, Art. 137 N. 4 und 7 ff.). Älteren Verordnungen kann daher
die Verbindlichkeit nicht aufgrund von Art. 126 KV abgesprochen werden.
Demnach ist im vorliegenden Fall allein das bundesverfassungsrechtliche Prinzip
massgebend.
2.2
Für gewisse Arten von Kausalabgaben können die
Anforderungen an die formellgesetzlichen Vorgaben gelockert werden, wenn das
Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien
(Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und somit nicht allein
der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Auch in diesen Fällen
können allerdings die Anforderungen an die formellgesetzliche Grundlage nur in
Bezug auf die Vorgaben zur Bemessung herabgesetzt werden, nicht aber in Bezug
auf die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegen­stands der
Abgabe. Die Tragweite des Legalitätsprinzips hängt demnach auch von der Art der
Abgabe ab. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise
überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der
Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 130 I 113
E. 2.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. A., Zürich 2006, Rz. 2703 f.; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 516).
2.3
Nach dem
Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge den Gesamtaufwand für den
betreffenden Verwaltungszweig nicht oder nur geringfügig überschreiten, was
eine gewisse Schematisierung oder Pauschalisierung der Abgabe nicht
ausschliesst. Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbots insbesondere, dass eine
Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der
bezogenen Leistung steht und sich in vernünftigen Grenzen bewegt
(BGE 132 II 371 E. 2.1 mit
Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2637 ff., 2704; Hungerbühler,
S. 520 ff.).
2.4
Neben den
soeben skizzierten Anforderungen an die Grundlage im formellen Gesetz
(Erfordernis der Gesetzesform) ist zu beachten, dass die Abgabe in genügender
Bestimmtheit in einer generell-abstrakten Rechtsnorm festgelegt sein muss (Erfordernis
des Rechtssatzes; vgl. etwa Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2694;
Hungerbühler, S. 519).
Der Spielraum der
Behörden darf nicht zu gross sein, und die möglichen Abgabepflichten müssen
voraussehbar und rechtsgleich sein (BGE 132 II 47 E. 4.1).
3.
3.1
Die
Beschwerdegegnerin stützt die fragliche Baubewilligungsgebühr auf § 63 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG; LS 131.1), § 13 VRG und
die Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966
(GemeindegebührenV; LS 681), die auf diesen beiden Bestimmungen beruht, sowie
auf Art. 19 lit. a der früheren Gemeindeordnung der Stadt Uster vom
23. September 2001 (aGO Uster; ausser Kraft getreten auf den 1. Mai
2008; vgl. Art. 56 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Stadt Uster vom 25. November
2007 [GO Uster]), Art. 42 und Anhang Ziff. 4 der früheren
Geschäftsordnung des Gemeinderates Uster vom 5. November 2001 (aGOGR
Uster; ausser Kraft getreten auf den 29. April 2008; vgl. Art. 72 der
Geschäftsordnung des Gemeinderates Uster vom 17. März 2008) in Verbindung
mit der städtischen Baugebührenverordnung vom 22. Januar/1. Feb­ruar
2002 (BGV Uster). Die kommunalen Bestimmungen beruhen auf der Ermächtigung in § 63
Abs. 1 GemeindeG und § 3 GemeindegebührenV.
3.2
Das Fehlen
einer für die Gebührenerhebung genügenden Grundlage auf der Stufe des formellen
Gesetzes kann grundsätzlich nicht durch eine Delegation an die Exekutive
geheilt werden, wie sie § 63 Abs. 1 GemeindeG, § 13 Abs. 1
Satz 2 VRG, Art. 19 lit. a aGO Uster sowie Art. 42 in Verbindung
mit Anhang Ziff. 4 aGOGR Uster ausdrücklich vorsehen: Die Zulässigkeit
einer Gesetzesdelegation an die Exekutive setzt nach der Praxis des
Bundesgerichts unter anderem voraus, dass die Grundzüge der delegierten
Materie, d.h. die wichtigen Regelungen, in einem Gesetz umschrieben sein
müssen. Insoweit stellt jedoch das Legalitätsprinzip im Abgaberecht besondere
Voraussetzungen auf; es konkretisiert die allgemeinen Grundsätze, indem es
definiert, welche Regelungen im Bereich des Abgaberechts als wichtig zu gelten
haben und deshalb im formellen Gesetz enthalten sein müssen (vgl. Häfelin/Mül­ler/Uhl­mann,
Rz. 407). Immerhin sind bei der Prüfung der Frage, ob eine genügend
präzise gesetzliche Grundlage vorliegt, die verschiedenen gesetzlichen
Bestimmungen im systematischen Zusammenhang zu betrachten. Zu berücksichtigen
ist auch, ob und inwieweit das formelle Gesetz durch Verordnungsbestimmungen
konkretisiert wird (vgl. BGE 123 I 248 E. 3f S. 253; vgl.
auch BGE 125 I 173 E. 9d).
3.3
§ 63
Abs. 1 GemeindeG bestimmt, dass die "Gemeindebehörden für ihre
Amtstätigkeit Gebühren nach einer vom Regierungsrat zu erlassenden
Verordnung" beziehen. Diese Norm gilt heute nach wohl überwiegender
Lehrmeinung als zu unbestimmt und damit als ungenügende gesetzliche Grundlage
für die Gebührenerhebung (Michael Beusch in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art. 126
N. 15 Fn. 39; Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons
Zürich, 3. A., Zürich 2005, Rz. 2712; a.M. – wenn auch mit Vorbehalten
– Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil
2000, § 63 N. 2.1.2). In diese Richtung weist auch die neuere
Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGr, 26. Juni 2007, 2P.7/2007,
E. 3, www.bger.ch; vgl. auch BGr, 9. August 2007, 2C_150/2007,
E. 3–5, www.bger.ch, wonach § 63 Abs. 1 GemeindeG in Verbindung
mit § 9 GemeindegebührenV und den weiteren einschlägigen Bestimmungen als
gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Kanalisations- und
Wasseranschlussgebühren nicht ausreicht). § 63 Abs. 1 GemeindeG
umschreibt den Gegenstand der Abgabe mit "Amtstätigkeit" sehr
allgemein und enthält keinerlei Angaben zum Kreis der Abgabepflichtigen und zu
den Bemessungsgrundlagen. Angesichts dessen ist fraglich, ob an der bisherigen
Praxis, wonach die Bestimmung eine zureichende gesetzliche Grundlage für die
Gebührenerhebung darstellt (vgl. etwa VGr, 8. März 2007, VB.2006.00515,
E. 3.1.2, www.vgrzh.ch; RB 1990 Nr. 109), festgehalten werden kann. Diese
Frage muss jedoch nicht entschieden werden. Jedenfalls muss, solange keine
präzisere gesetzliche Grundlage geschaffen wird, jeweils mit Bezug auf die
konkret in Frage stehende Gebühr aufgrund von deren Art und Höhe sowie unter
Einbezug der Gemeindegebührenverordnung und allfälliger weiterer kantonaler und
kommunaler Normierungen bestimmt werden, ob das Legalitätsprinzip gewahrt ist.
3.4
Aus den
genannten Gründen dürften auch die Delegationsnormen des hier anwendbaren
früheren kommunalen Rechts nicht als zureichende gesetzliche Grundlage gelten: Art. 19
lit. a aGO Uster gestattete dem Gemeinderat – der Legislative –, "den
Erlass von Verordnungen mit Vollzugscharakter in seiner Geschäftsordnung an die
Exekutive [zu] delegieren"; der darauf abgestützte Art. 42 aGOGR
Uster bestimmte nur, dass "das Erlassen von Gebühren[...]ver­ord­nun­gen
... an den Stadtrat delegiert" werde, wobei Anhang Ziff. 4 aGOGR
Uster unter anderem die "Verordnung über die Gebühren im Bauwesen"
als vom Stadtrat zu regelnden Gegenstand nannte (vgl. nun auch Art. 20
lit. c GO Uster, wonach der Gemeinderat die Grundsätze für die Gebührenerhebung
regelt).
3.5
Die
Gemeindegebührenverordnung stützt sich gemäss ihrem Ingress nicht nur auf § 63
GemeindeG, sondern auch auf § 13 VRG. Es ist zu prüfen, ob diese
Bestimmung eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der streitigen
Gebühr darstellt.
3.5.1
Nach § 4 VRG gelten die Bestimmungen des zweiten Abschnitts des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes – und damit auch § 13 VRG – für das
Verfahren vor den Verwaltungsbehörden der Gemeinden, der Bezirke und des
Kantons, soweit nicht abweichende Vorschriften bestehen. Die Regelung bezieht
sich auch auf das nichtstreitige Verwaltungsverfahren, wobei nur jene Verfahren
erfasst werden, die auf den Erlass einer Anordnung zielen, also nicht Realakte,
vertragliches Handeln von Verwaltungsbehörden oder die Festlegung des
Planinhalts im Plangenehmigungsverfahren (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 4 N. 3). Im vorliegenden Fall ist § 13
VRG anwendbar. Insbesondere enthält die Regelung des baurechtlichen Verfahrens
in §§ 309 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 keine hier interessierenden abweichenden Vorschriften, da sie die
Verfahrenskosten nicht erwähnt.
3.5.2
Was den Gegen­stand der Abgabe betrifft, hat das Bundesgericht mit Bezug
auf eine vergleichbare Regelung in einem anderen Kanton den Begriff der
"Amtshandlungen", den § 13 Abs. 1 VRG verwendet, als
"ausserordentlich weit" bezeichnet (BGE 123 I 248
E. 3b). Immerhin kann eine derartige Umschreibung als Grundlage der
Gebührenerhebung für die Verwaltungstätigkeit im Rahmen des Verfügungsverfahrens
genügen (vgl. BGE 123 I 248 E. 3f).
3.5.3
Als Abgabepflichtige bezeichnet § 13 Abs. 2 VRG die "am
Verfahren Beteiligte[n]". Darüber hinaus hält die Bestimmung das
Unterlieger- und das Verursacherprinzip fest, womit jedoch nicht die
Abgabesubjekte, sondern die Grundsätze der Kostentragung bezeichnet werden.
Obwohl § 13 Abs. 2 VRG insoweit als tendenziell auf das
Anfechtungsverfahren zugeschnitten erscheint, ist deswegen die Anwendbarkeit
der Norm im erstinstanzlichen Verfügungsverfahren, die in § 4 VRG
unzweifelhaft vorgesehen ist, nicht in Frage zu stellen. Allerdings ist die
Regelung, unter welchen Umständen den Verfahrensbeteiligten Verfahrenskosten
auferlegt werden können, in Bezug auf das erstinstanzliche Verfügungsverfahren
unvollständig. Dies ist jedoch im vorliegenden Zusammenhang nicht
ausschlaggebend, da auf die ausdrückliche Erwähnung selbst des Abgabeobjekts
und ­subjekts im formellen Gesetz verzichtet werden kann, wenn diese sich
"von selbst ergeben" (Beusch, Art. 126 N. 15 Fn. 38
mit Bezug auf Gerichtsgebühren infolge "Inanspruchnahme des Gerichts durch
den Rechtsuchenden"). Demnach könnte die Gebührenauflage an diejenige
Person, welche durch Gesuch ein Verfügungsverfahren auslöst und dadurch die Behörden
in Anspruch nimmt, allenfalls sogar dann bejaht werden, wenn das formelle
Gesetz das Abgabesubjekt überhaupt nicht nennen würde. Doch definiert § 13
Abs. 2 VRG immerhin auch in Bezug auf das erstinstanzliche Verfügungsverfahren
die Verfahrensbeteiligten als Abgabepflichtige. Die gesuchstellende Person im
Baubewilligungsverfahren ist demnach Abgabepflichtige im Sinn von § 13
Abs. 2 VRG; sie kann als solche mit Gebühren belastet werden, auch wenn
sie nicht gemäss Satz 1 der Bestimmung unterlegen ist oder durch
unsorgfältige Prozessführung im Sinn von Satz 2 Kosten verursacht hat. In
diesem Sinn hat denn auch das Bundesgericht eine vergleichbare gesetzliche
Grundlage nur in Bezug auf Amtshandlungen ausserhalb von Verfügungsverfahren
für ungenügend erklärt (BGE 123 I 248 E. 3f).
3.5.4
Zur Bemessungsgrundlage und zur Gebührenhöhe äussert sich § 13 VRG
ebenso wenig wie § 63 Abs. 1 GemeindeG. § 1 lit. E
Ziff. 1a GemeindegebührenV setzt für die "Prüfung von Baugesuchen und
[den] Entscheid über das Vorhaben" einen Kostenrahmen zwischen Fr. 100.-
und 20'000.- fest; sind mehrere Gebäude Gegenstand des Baugesuchs, kann die
Gebühr für jedes einzelne Gebäude erhoben werden. § 3 GemeindegebührenV
ermächtigt die Gemeinden zum Erlass näherer Bestimmungen im Rahmen der
Verordnung. Nach Art. 2 BGV Uster wird für die Prüfung und Beurteilung von
Baugesuchen im Allgemeinen eine pauschalisierte Gebühr erhoben (Abs. 1),
die sich aus der Grundgebühr, der Bearbeitungsgebühr und allfälligen Zusätzen
zusammensetzt (Abs. 2). Die hier interessierende Bearbeitungsgebühr ist
nach Art. 4 BGV Uster vom Schwierigkeitsgrad der Bearbeitung, vom
Leistungsanteil der Verwaltung und von der Bausumme abhängig; Art. 5 BGV
Uster enthält die Formel, nach der die Bearbeitungsgebühr errechnet wird. Dem
Erfordernis der genügend bestimmten Festlegung in einem Gesetz im materiellen
Sinn (Erfordernis des Rechtssatzes) ist damit jedenfalls Genüge getan.
Es ist zulässig, die nähere Ausgestaltung von Gerichts-
und Verfahrensgebühren erst auf Verordnungsstufe zu regeln, weil die
Angemessenheit der im Einzelfall auferlegten Gebühren anhand des
Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips überprüfbar ist (BGr, 13. September
2005, 1P.317/2005, E. 3.1, www.bger.ch; BGE 123 I 248
E. 3d; 120 Ia 171 E. 5; Hungerbühler, S. 517 f.;
vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 4 f.). Das Bundesgericht
geht davon aus, dass pauschalisierte Baubewilligungsgebühren, die den
Gebäudeversicherungswert bzw. die Baukosten mitberücksichtigen, in aller Regel
oder zumindest in einer grossen Anzahl der Fälle zu Gebühren führen, die
ungefähr dem tatsächlichen Aufwand der Bewilligungsbehörden entsprechen, und
dass die Beachtung des Äquivalenzprinzips im Einzelfall wirksame Schranken zu
setzen vermag (vgl. BGr, 27. Februar 2007, 2P.286/2006, E. 4.4,
www.bger.ch). Angesichts dessen und weil das formelle Gesetz hier durch eine
detaillierte Regelung in der kommunalen Baugebührenverordnung ergänzt wird,
erweist sich vorliegend die Regelung der Bemessungsgrundlage und der Gebührenhöhe
insgesamt als noch genügend.
3.5.5
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass § 13 VRG trotz der weiten
Umschreibung von Abgabeobjekt und -subjekt sowie dem Fehlen von Angaben zur
Bemessungsgrundlage und zur Gebührenhöhe eine genügende gesetzliche Grundlage
für die Gebührenauflage an Personen, die mit einem Bewilligungsgesuch ein
erstinstanzliches Verfügungsverfahren ausgelöst haben, darstellt. Im
vorliegenden Fall ist zudem aufgrund des Kostendeckungs- und des
Äquivalenzprinzips sowie aufgrund der präzisen kommunalen Regelung die
Festlegung der Bemessungsgrundlagen als genügend zu betrachten.
3.6
Anzumerken
ist, dass die Regelung der Baugebührenverordnung materiell den
verfassungsmässigen Anforderungen standhält. Die Bearbeitungsgebühr beruht
nicht nur auf der Bausumme, sondern auch direkt auf dem Verwaltungsaufwand; die
Berechnungsformel führt im Ergebnis zu einem degressiven Tarif, sodass auch bei
hohen Bausummen eine übermässige Gebührenhöhe, die mit dem tatsächlichen
Aufwand der Behörden in keinem Verhältnis mehr stünde, ausgeschlossen erscheint
(Art. 4 ff. und Anhang BGV Uster).
Der Hauptantrag der Beschwerde ist somit abzuweisen.
4.
Im Eventualantrag macht der Beschwerdeführer geltend, die
Baubewilligungsgebühr sei nicht aufgrund der Gebäudeversicherungssumme, sondern
aufgrund der effektiven Baukosten zu berechnen.
4.1
Art. 45
BGV Uster regelt den Nachbezug von Gebühren. Abs. 1 und 2 der Bestimmung
lauten:
"Bei Erhöhung der Bausumme gemäss Schätzungsergebnis
der Gebäudeversicherung wird die Bearbeitungsgebühr nach Art. 4 bis 13 neu
überprüft und die Differenz in Rechnung gestellt, sofern sie 10 %, mindestens
aber Fr. 200.00 beträgt.
Massgebend ist die neue Versicherungssumme, bezogen auf den
Teuerungsfaktor im Zeitpunkt der Rechnungsstellung."
Gemäss Art. 4 Abs. 2 BGV Uster liegt der
Bearbeitungsgebühr unter anderem die "Bausumme" zugrunde, die nach Art. 8
Abs. 2 BGV die Gebäudekosten (nach Baukostenplan [BKP] 2) umfasst. Der
Beschwerdeführer bringt vor, dass laut Art. 45 BGV Uster entgegen der
Ansicht der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz die Versicherungssumme nicht
als Grundlage der Gebührenberechnung, sondern nur als Anlass für eine neue
Berechnung der Bausumme massgeblich sei. Die Beschwerdegegnerin macht dagegen
geltend, es entspreche ihrer konstanten Praxis, beim Nachbezug gemäss Art. 45
BGV Uster auf die Versicherungssumme und nicht mehr, wie bei der ursprünglichen
Gebührenberechnung, auf die Bausumme abzustellen.
4.2
Bei der
Auslegung von kompetenzgemäss erlassenem kommunalem Recht steht den
Gemeindebehörden ein Beurteilungsspielraum zur Verfügung, der von den kantonalen
Rechtsmittelinstanzen zu beachten ist. Die durch die örtliche Behörde
getroffene Auslegung des kommunalen Rechts ist zu schützen, sofern sie sich auf
rechtlich vertretbare Gründe stützen kann. Die Rechtsmittelinstanzen dürfen
dann ihre allenfalls abweichende Sinngebung nicht an die Stelle derjenigen der
kommunalen Behörden setzen (VGr, 21. November 2007, VB.2007.00180,
E. 2.5 mit zahlreichen Hinweisen, www.vgrzh.ch).
4.2.1
Zunächst ist festzuhalten, dass die Voraussetzungen eines Widerrufs im Sinn
von Art. 45 BGV Uster grundsätzlich gegeben sind. Was das konkrete
Vorgehen betrifft, so lassen der Wortlaut von Art. 45 Abs. 1 BGV
Uster und die Systematik der Baugebührenverordnung grundsätzlich beide vertretenen
Auslegungen zu, wobei diejenige des Beschwerdeführers jedenfalls plausibler
erscheint: Wenn Art. 45 Abs. 1 BGV Uster festlegt, dass "die
Bearbeitungsgebühr nach Art. 4 bis 13 neu überprüft" werde, so kann
sich "nach Art. 4 bis 13" sowohl nur auf
"Bearbeitungsgebühr" als auch (zusätzlich) auf "neu
überprüft" beziehen; Ersteres entspricht der Auslegung der
Beschwerdegegnerin, Letzteres derjenigen des Beschwerdeführers. Der Rest des
Normtexts schliesst ebenfalls keine der beiden Auslegungen aus. Zugunsten der
Ansicht des Beschwerdeführers spricht immerhin, dass der Wortlaut von Art. 45
BGV Uster zwischen Baukosten und Gebäudeversicherungswert klar unterscheidet,
da in Abs. 1 von der "Bausumme gemäss Schätzungsergebnis der
Gebäudeversicherung" die Rede ist und nur in Abs. 2 der Begriff
"Versicherungssumme" verwendet wird, der in der Verordnung sonst
nirgends vorkommt. Die systematische Betrachtung spricht ebenfalls für die
Interpretation des Beschwerdeführers, da für die Berechnung der Bearbeitungsgebühr
die Art. 4–13 BGV Uster einschlägig sind und deswegen davon auszugehen
ist, dass der im abschliessenden Abschnitt E der Verordnung ("Gemeinsame Bestimmungen")
enthaltene Art. 45 BGV Uster nicht die Bemessungsgrundlage der
Bearbeitungsgebühr festlegt, sondern die Voraussetzungen ihres Widerrufs.
4.2.2
Ausschlaggebend ist jedoch, dass die Auslegung der Beschwerdegegnerin aus
folgendem Grund unzulässig erscheint: Die Bearbeitungsgebühr wäre nach dieser
Interpretation grundsätzlich gemäss Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2
BGV Uster anhand der Bausumme zu berechnen, bei Anwendung von Art. 45 BGV
Uster jedoch anhand der Versicherungssumme. Damit würden für dieselbe Gebühr
verschiedene Bemessungsgrundlagen verwendet, wobei einerseits vom Grad der Übereinstimmung
zwischen den effektiven und den im Baugesuch veranschlagten Baukosten und
anderseits von den konkreten Differenzen zwischen Baukosten und
Gebäudeversicherungswert abhinge, welcher Wert der Berechnung zugrunde gelegt
würde. Ein sachlicher Grund hierfür ist nicht ersichtlich; die
Beschwerdegegnerin führt für ihre Ansicht ausser der grammatikalischen und der
systematischen Auslegungsmethode nur (sinngemäss) die Prozessökonomie und die
Zulässigkeit einer gewissen Pauschalisierung von Gebühren an. Damit kann jedoch
ihr Vorgehen nicht gerechtfertigt werden. Dies gilt unabhängig davon, dass sich
der Gebäudeversicherungswert im Wesentlichen nach den Baukosten richtet und die
Unterschiede zwischen Versicherungs- und Bausumme in der Regel nicht gross sein
dürften.
4.2.3
Die Vorinstanz rechtfertigt das Abstellen auf die
Gebäudeversicherungssumme, weil es gewährleiste, "dass jener, der im
Rahmen einer Gesamtüberbauung relativ kostengünstig bauen kann, hinsichtlich
der Gebühren gleich (und nicht etwa besser) behandelt [werde] wie der Ersteller
eines Einzelobjektes, welcher keine Möglichkeit der Kosteneinsparung hat"
(Entscheid der Vorinstanz, E. 4.3). Dieses Argument überzeugt nicht: Zum
einen wäre nach der Praxis der Beschwerdegegnerin nicht nur bei
Gesamtüberbauungen gegebenenfalls die Versicherungssumme anstatt der Bausumme
als Bemessungsgrundlage einzusetzen. Zum andern ist hier nicht die
Berücksichtigung des Gebäudeversicherungswerts an sich, sondern die Verwendung
verschiedener Bemessungsgrundlagen problematisch. Es ist daher im vorliegenden
Zusammenhang nicht entscheidend, dass sich die Baubewilligungsgebühren
grundsätzlich wohl ebenso wie die Wasseranschlussgebühren bei entsprechender
gesetzlicher Grundlage auf den Gebäudeversicherungswert – der bei
Gesamtüberbauungen einen Einzelobjektzuschlag enthält – abstützen dürfen (BGr,
27. Februar 2007, 2P.286/2006, E. 4.4; 2. März 2005, 2P.281/2004,
E. 3.2 [beide unter www.bger.ch]; VGr, 19. August 2004,
VB.2004.00086, E. 2.3, www.vgrzh.ch). Im Übrigen dürfte eine solche Lösung
für die Baubewilligungsgebühren jedenfalls weniger sachgerecht sein als für die
Wasseranschlussgebühren: Wird im Baubewilligungsverfahren ein Gesamtprojekt
überprüft, das mehrere gleichartige Bauten umfasst, dürfte sich der
Verwaltungsaufwand pro Baute reduzieren. Bei den Wasseranschlussgebühren kann
dagegen der Nutzen der staatlichen Leistung für die Pflichtigen – der nicht
davon abhängt, ob die betreffende Baute einzeln oder im Rahmen einer
Gesamtüberbauung erstellt wurde – zulässigerweise eine grössere Rolle spielen.
4.2.4
Die von der Beschwerdegegnerin vertretene Auslegung von Art. 45 BVG
Uster verletzt demnach die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und
ist infolgedessen ungeachtet des weiten Beurteilungsspielraums der Gemeinde bei
der Interpretation ihres kommunalen Rechts nicht haltbar. Laut einer
verfassungskonformen Auslegung besagt Art. 45 BVG Uster, dass die
Bearbeitungsgebühr neu zu überprüfen ist, wenn sich aus dem Schätzungsergebnis
der Gebäudeversicherung eine höhere Bausumme ergibt; diese Bausumme ist nach Art. 4
Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2 BVG Uster der neuen Berechnung zugrunde
zu legen. Soweit Art. 45 Abs. 2 BVG Uster – wonach die neue
Versicherungssumme, bezogen auf den Teuerungsfaktor im Zeitpunkt der
Rechnungsstellung, massgebend ist – etwas anderes aussagen soll, könnte darauf
nicht abgestellt werden; doch soll diese Bestimmung wohl nur den bei der
Anwendung von Art. 45 Abs. 1 BVG Uster zu beachtenden Gebäudeversicherungswert
genau bezeichnen.
4.3
Der
Beschwerdeführer hat zur Bestimmung der Bausumme eine Baukostenabrechnung
eingereicht und macht zugleich geltend, es seien die nicht von der
Gebäudeversicherung zu tragenden Kosten im Sinn von Ziff. 3.1.3 der
Abgrenzungsrichtlinie Gebäude-/Fahrhabe­ver­siche­rung der Gebäudeversicherung
Kanton Zürich vom 1. November 2005 abzuziehen. Die Berechnung der Bausumme
im Sinn von Art. 4 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2 BGV Uster ist
Sache der Beschwerdegegnerin, und die hier angesprochene Frage allfälliger
Abzüge fällt als Auslegung kommunalen Rechts in deren Beurteilungsspielraum.
Dem Verwaltungsgericht ist daher ein reformatorischer Entscheid verwehrt, und
die Sache ist zur Neubeurteilung im Sinn der Erwägungen an die
Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (vgl. § 64 Abs. 1 VRG; Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 64 N. 6). Bei der neuerlichen Festlegung der Bearbeitungsgebühr
nach Art. 4 ff. BGV Uster und damit der Baubewilligungsgebühr nach Art. 2
ff. BGV Uster ist nur die Bausumme neu zu bestimmen; die übrigen Parameter
der Bearbeitungsgebühr im Sinn von Art. 4 Abs. 2 BGV Uster sowie die
weiteren Komponenten der Baubewilligungsgebühr nach Art. 2 f. BGV
Uster können unverändert bleiben.
4.4
Anzumerken
ist Folgendes: Zwar darf laut Bundesgericht bei der Bestimmung der
Baubewilligungsgebühr der Gebäudeversicherungswert "wohl
mitberücksichtigt" werden, wenn der Umfang der Baute massgebend ist (BGr,
27. Februar 2007, 2P.286/2006, E. 4.4, www.bger.ch). Doch dürfte auf
das Ergebnis des Schätzungsverfahrens jedenfalls nicht unbesehen abgestellt
werden, weil der Beschwerdeführer in jenes Verfahren nicht einbezogen wurde,
ohne dass ihm ein Versäumnis vorzuwerfen wäre. Der Beschwerdeführer hätte sich
nach der Praxis des Verwaltungsgerichts gar nicht am Schätzungsverfahren
beteiligen dürfen; so hat das Gericht die Legitimation eines
Generalunternehmers, der auf den Gebäudeversicherungswert abgestützte Wasser-
und Kanalisationsanschlussgebühren zu begleichen hatte, zur Anfechtung der
Schätzungsverfügungen verneint. Laut der Begründung jenes Entscheids können Gebührenpflichtige,
die nicht mit den Versicherten identisch sind, ihre schutzwürdigen Interessen
dadurch wahren, dass sie im Verfahren betreffend die Gebühren vorbringen
können, die Versicherungssumme dürfe nicht als Bemessungsgrundlage verwendet
werden (VGr, 29. August 2001, VB.2001.00050, E. 4 f., www.vgrzh.ch).
Hierauf ist jedenfalls an dieser Stelle nicht zurückzukommen, wobei immerhin
Folgendes zu ergänzen ist: Wird die Legitimation Gebührenpflichtiger im
Schätzungsverfahren verneint, so muss ihnen bei der Anfechtung der Gebühr nicht
nur die Rüge zustehen, dass die Versicherungssumme nicht als
Bemessungsgrundlage herangezogen werden darf, sondern auch die Rüge, dass die
Versicherungssumme, soweit sie eine zulässige Bemessungsgrundlage darstellt,
unzutreffend berechnet wurde. Der Beschwerdeführer hat allerdings die Schätzung
des Gebäudeversicherungswerts im vorliegenden Verfahren nicht substanziiert in
Frage gestellt.
5.
Der Beschwerdeführer unterliegt mit seinem Hauptantrag,
während er mit dem Eventualantrag weitgehend obsiegt. Dass er in einem
(Sub-)Eventualantrag die Rückweisung an die Vorinstanz beantragt hat, ist
dagegen nicht erheblich. Angesichts des Verfahrensausgangs sind die
Gerichtskosten zu zwei Dritteln dem Beschwerdeführer und zu einem Drittel der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Kosten des Rekursverfahrens, in dem – abgesehen
vom Subeventual­antrag im Verfahren vor Verwaltungsgericht – dieselben
materiellen Anträge gestellt wurden, sind gleich zu verteilen. Während die
Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung beantragt, ist dem
Beschwerdeführer eine Entschädigung mangels überwiegenden Obsiegens zu
verweigern (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission
III vom 16. Mai 2007 wird aufgehoben, und die Sache wird zur neuen
Festsetzung der Baubewilligungsgebühr im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin
zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'140.--     Total der Kosten.
3.    Die Kosten
des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens werden zu zwei Dritteln dem
Beschwerdeführer und zu einem Drittel der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …