zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00651 · 2012-06-26 · de

Betrieb einer Invalideneinrichtung | Nichtverlängerung einer Betriebsbewilligung (Invalidenheim mit zwölf Wohn- und Tagesstätteplätzen). Die vom Beschwerdeführer vorgebrachten (echten) Noven sind zu berücksichtigen: Selbst wenn das Ermessen bei der Würdigung dieser Noven voll zu Gunsten des Beschwerdeführers ausgeübt würde, wäre der gesamte Sachverhalt im Resultat nicht anders zu würdigen (E. 1.3). Beabsichtigt das Sozialamt, dem Betreiber einer Invalideneinrichtung die Bewilligung zu entziehen, so muss es vorgängig eine Verwarnung aussprechen. Im vorliegenden Fall ging es indessen nicht um den Entzug, sondern um die Nichtverlängerung einer (bis Ende 2012 befristeten) Bewilligung, weshalb keine Verwarnungspflicht bestand (E. 3.2). Die Vorinstanz erachtete ein im erstinstanzlichen Verfahren gestelltes Fristerstreckungsgesuch, das der Beschwerdeführer am letzten Fristtag per Fax eingereicht hatte, zu Unrecht als verspätet (E. 4.6). Die damit verbundene Gehörsverletzung wurde im Rekursverfahren geheilt. Im Beschwerdeverfahren führt die (geheilte) Gehörsverletzung zu einer Reduktion der dem Beschwerdeführer auferlegten Gerichtskosten (E. 4.7). Mit den Vorinstanzen ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer die Bewilligungsvoraussetzungen für den Betrieb seiner Invalideneinrichtung nicht erfüllt, weil das nötige Fachpersonal nicht vorhanden ist. Seit 2010 arbeitete jeweils höchstens EINE Person, die über das gemäss den einschlägigen Richtlinien erforderliche Fachwissen verfügt, mit Teilzeitpensum im Heim. Die Fachkräfte waren stets nur während weniger Monate im Heim tätig, und mehrfach kam es zu längeren Vakanzen. Wegen der mangelnden Personalkonstanz und dem fehlendem Fachwissen hatten die Behörden die Betriebsbewilligung schon seit 2007 immer bloss befristet verlängert. Unter diesen Umständen vermag auch die vor knapp drei Monaten mit einem 60%-Pensum angestellte Fachperson, die gleichzeitig bis zu 100% in einer anderen Institution tätig ist, nicht zu garantieren, dass das erforderliche Fachwissenim Invalidenheim längerfristig vorhanden ist (E. 5.10). Die Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung erweist sich als verhältnismässig (E. 5.11). Abweisung der Beschwerde; Ansetzung einer Frist zur Vornahme der nötigen Umplatzierungen der (zur Zeit vier) Heimbewohnerinnen.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.13.0 VB.2013.00651
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.13.0 VB.2013.00651
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.13.0 VB.2013.00651

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00651
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00651
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.02.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.12.2014 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Betrieb einer Invalideneinrichtung
Nichtverlängerung einer Betriebsbewilligung (Invalidenheim mit zwölf Wohn- und Tagesstätteplätzen).
Die vom Beschwerdeführer vorgebrachten (echten) Noven sind zu berücksichtigen: Selbst wenn das Ermessen bei der Würdigung dieser Noven voll zu Gunsten des Beschwerdeführers ausgeübt würde, wäre der gesamte Sachverhalt im Resultat nicht anders zu würdigen (E. 1.3).
Beabsichtigt das Sozialamt, dem Betreiber einer Invalideneinrichtung die Bewilligung zu entziehen, so muss es vorgängig eine Verwarnung aussprechen. Im vorliegenden Fall ging es indessen nicht um den Entzug, sondern um die Nichtverlängerung einer (bis Ende 2012 befristeten) Bewilligung, weshalb keine Verwarnungspflicht bestand (E. 3.2).
Die Vorinstanz erachtete ein im erstinstanzlichen Verfahren gestelltes Fristerstreckungsgesuch, das der Beschwerdeführer am letzten Fristtag per Fax eingereicht hatte, zu Unrecht als verspätet (E. 4.6). Die damit verbundene Gehörsverletzung wurde im Rekursverfahren geheilt. Im Beschwerdeverfahren führt die (geheilte) Gehörsverletzung zu einer Reduktion der dem Beschwerdeführer auferlegten Gerichtskosten (E. 4.7).
Mit den Vorinstanzen ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer die Bewilligungsvoraussetzungen für den Betrieb seiner Invalideneinrichtung nicht erfüllt, weil das nötige Fachpersonal nicht vorhanden ist. Seit 2010 arbeitete jeweils höchstens EINE Person, die über das gemäss den einschlägigen Richtlinien erforderliche Fachwissen verfügt, mit Teilzeitpensum im Heim. Die Fachkräfte waren stets nur während weniger Monate im Heim tätig, und mehrfach kam es zu längeren Vakanzen. Wegen der mangelnden Personalkonstanz und dem fehlendem Fachwissen hatten die Behörden die Betriebsbewilligung schon seit 2007 immer bloss befristet verlängert. Unter diesen Umständen vermag auch die vor knapp drei Monaten mit einem 60%-Pensum angestellte Fachperson, die gleichzeitig bis zu 100% in einer anderen Institution tätig ist, nicht zu garantieren, dass das erforderliche Fachwissenim Invalidenheim längerfristig vorhanden ist (E. 5.10). Die Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung erweist sich als verhältnismässig (E. 5.11).
Abweisung der Beschwerde; Ansetzung einer Frist zur Vornahme der nötigen Umplatzierungen der (zur Zeit vier) Heimbewohnerinnen.
Stichworte:
AUSBILDUNG
BETRIEBSBEWILLIGUNG
BEWILLIGUNG
EINRICHTUNG
ENTZUG
FACHPERSONAL
FRISTERSTRECKUNG
INSTITUTION
INVALIDENEINRICHTUNG
INVALIDITÄT
NOVENRECHT
RECHTLICHES GEHÖR
THERAPIE
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
UMPLATZIERUNG
VERLÄNGERUNG
VERWARNUNG
Rechtsnormen:
Art. 5 IEG
Art. 6 IEG
Art. 6 Abs. I IEG
Art. 6 Abs. III IEG
Art. 6 Abs. IV IEG
Art. 9 IEG
Art. 1 Abs. II IEV
Art. 2 IEV
Art. 9 Abs. III IEV
Art. 4 Abs. II IFEG
Art. 5 IFEG
Art. 5 Abs. I lit. a IFEG
§ 11 Abs. II VRG
§ 12 Abs. I VRG
§ 52 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00651
Urteil
der 3. Kammer
vom
13. Februar 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
Verein A, vertreten durch B,
dieser vertreten durch RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Betriebsbewilligung für Wohnheim,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Der
Verein A (im Folgenden: Verein) bezweckt gemäss seinen Statuten das Ausleben
christlicher Gemeinschaft, die Verbreitung des Evangeliums und das Leisten
eines Beitrags zur Lösung sozialer Fragen unserer Gesellschaft. Die Lösung
sozialer Probleme wird angestrebt durch a) die Betreuung von Kindern in
geeigneten Schulen und Institutionen; b) die Betreuung und Rehabilitation von
gefährdeten und geschädigten und psychisch kranken Jugendlichen und
Erwachsenen; c) das Angebot für Erwachsene von Schulen und Seminaren über
aktuelle Themen und christliche Lebensführung und den Bau von christlichen
Gemeinden. Zur Erreichung des Zwecks kann der Verein die entsprechenden
Grundstücke, Liegenschaften und Einrichtungen erwerben und veräussern. Der
Verein baut die nötigen Institutionen wie Wohnhäuser, Schulen, Betriebe,
Versammlungs- und Schulungszentren auf und betreibt sie.
B.
Seit
1989 betreibt der Verein in D das Therapiehaus E. Dieses bietet heute bis zu
zwölf Wohn- und Tagesstätteplätze für erwachsene Frauen mit psychischen Problemen
an.
C.
Am 20. Dezember
2007 erteilte das Kantonale Sozialamt (im Folgenden: das Sozialamt) dem Verein
unter Auflagen eine bis Ende 2010 befristete Bewilligung zum Betrieb des
Therapiehauses E als Wohnheim (mit Beschäftigung) für maximal 12 Personen. Zuvor
war der Verein darauf hingewiesen worden, dass spätestens bei der Erneuerung
der Bewilligung im Jahr 2010 die Stelle der stellvertretenden Heimleitung durch
eine genügend ausgebildete Fachkraft zu besetzen sei (Schreiben des Sozialamts
vom 30. November 2007).
D.
Am 30. August
2010 ersuchte der Verein um Erteilung einer definitiven Betriebsbewilligung. Dem
Gesuch legte er die Hausregeln des Therapiehauses bei, in denen der Alltag der
Klientinnen bis ins kleinste Detail geregelt war, beispielsweise in Bezug auf die
Zimmermöblierung, die erlaubten Kleider, den nur mit Erlaubnis zulässigen Austausch
von Tonträgern, die Auszahlung von Taschengeld, das Verbot, mit anderen
Klientinnen über rezeptpflichtige Medikamente, Alkohol und Drogen zu reden, die
Folgen von Verschlafen (Bitte um Vergebung, evtl. Nachholen der verschlafenen
Zeit), das Erbringen konstanter Arbeitsleistungen, die Erwartungen der
Heimleitung in Bezug auf Leistungen im Fitnesszentrum (Steigerung der
Schwimmleistungen) und auf die Entwöhnung des Rauchens, die Pflicht zur Meldung
von Regelverstössen anderer Klientinnen usw. Am 22. Dezember 2010
verlängerte das Kantonale Sozialamt die Bewilligung – erneut unter Auflagen –
bis Ende 2011.
E.
Am 31. Oktober
2011 teilte das Sozialamt dem Verein mit, dass die zur Erteilung einer
Betriebsbewilligung erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt seien und die
Bewilligung des Therapiehauses E Ende 2011 deshalb nicht erneuert werden könne.
Zum einen fehle es an der nötigen Unabhängigkeit der gleichzeitig im Vereinsvorstand
und in der Heimleitung tätigen Personen. Zum anderen sei die Betreuungsqualität
in fachlicher und professioneller Hinsicht unzureichend.
F.
Am 19. Dezember
2011 verlängerte das Sozialamt die Betriebsbewilligung unter Auflagen bis am
30. Juni 2012. Der Verein wurde gleichzeitig verwarnt und aufgefordert,
die festgestellten Mängel bis am 30. April 2012 durch Erfüllung sämtlicher
Auflagen zu beheben. In den Erwägungen hielt das Sozialamt unter anderem fest, es
sei zweifelhaft, ob das Therapiehaus über ein Leistungsangebot verfüge, das den
therapeutischen Bedürfnissen der betroffenen Personen entspreche. Im
Mittelpunkt stehe die Frage, ob das Therapiehaus im Rahmen anerkannter Therapiemethoden
notwendige Hilfestellungen leiste, oder ob die Therapie lediglich im Vermitteln
religiöser Inhalte bestehe. Sodann habe die infoSekta in einem Schreiben vom 6. Oktober
2011 die Frage aufgeworfen, ob den Klientinnen in ihrem Wohnumfeld und in den
therapeutischen Settings die notwendige Professionalität und genügend Freiraum
zuteil werde. Vor dem Hintergrund der behördlichen Feststellungen liege es nahe,
dass die verfassungsrechtlich garantierte persönliche Freiheit bzw. psychische
Integrität der Klientinnen verletzt worden sei. Das Therapiehaus werde den Nachweis
zu erbringen haben, wie die Persönlichkeitsrechte der invaliden Personen
gewahrt würden und das Recht ihrer Angehörigen auf Mitwirkung gewährleistet werde.
Sodann müsse der Verein nachweisen, dass die Ehefrau des Betriebsleiters aus
dem Vereinsvorstand ausgeschieden sei und dass fünf unabhängige und
gleichberechtigte Personen Einsitz genommen hätten.
G.
Am 26. April
reichte der Verein dem Sozialamt Unterlagen ein, um die Auflagen zu erfüllen
und eine Bewilligung zu erlangen. Am 7. Juni 2012 verlängerte das Sozialamt
die Bewilligung des Vereins zum Betrieb des Therapiehauses E mit 12 Wohn- und
Tagesstättenplätzen erneut befristet bis am 31. Dezember 2012. Da das Amt
die Bewilligungsvoraussetzungen als nur teilweise erfüllt erachtete, statuierte
es in Disp.-Ziff. I folgende Auflagen:
1.  Änderungen der Einrichtungsbezeichnung, der
Trägerschaft, der Rechtsform, des Betriebs- und Betreuungskonzepts in
wesentlichen Punkten, der Art und Anzahl der Plätze, der in den Erwägungen für
die Einrichtung genannten verantwortlichen Personen sowie der Zusammensetzung
des leitenden Organs der Trägerschaft sind dem Kantonalen Sozialamt vorgängig
zur Prüfung einzureichen. Bei Änderungen im Handelsregistereintrag ist ein
beglaubigter Handelsregisterauszug einzureichen. Gravierende Vorkommnisse wie
schwere Unfälle oder strafbare Handlungen sind dem zuständigen Bezirksrat mit
Kopie an das Kantonale Sozialamt sofort zu melden.
2.  Die Trägerschaft ist verpflichtet, an den
statistischen Erhebungen des Kantonalen Sozialamts und an der sozialmedizinischen
Statistik des Bundes (SOMED) unter Beachtung der entsprechenden Vorgaben
teilzunehmen und durch den Kanton beauftragte Dritte, wie die Informations- und
Koordinationsstelle WABE, mit aktuellen Daten zu versorgen.
3.  Der aktuelle Audit-/Assessmentbericht 2012 ist
einzureichen. Die Auflagen des Kantonalen Sozialamts sind im Vorfeld des Audits
dem verantwortlichen Auditor durch die Einrichtung bekannt zu geben.
4.  Für die im letzten Audit-/Assessmentbericht
genannten Belange Methodik, Fachlichkeit und Personalkonstanz sind
Verbesserungen nachzuweisen.
5.  Die Auflagen des Auditors sind zu erfüllen.
6.  Die im letzten Audit-/Assessmentbericht als
Verbesserungspotenzial benannten Punkte, insbesondere bezüglich
Zielgruppenbeschreibung, Zielsetzung der Organisation,
Klienten/-innen-Zufriedenheit, Sicherheit der Medikamentenabgabe,
Beschwerdeinstanz sind zu erfüllen.
7.  Sämtliche Dokumente wie Verträge oder Hausordnung,
die Regelungen betreffend Rechte und Pflichten der invaliden Personen und deren
Angehörigen enthalten, sind zu überarbeiten. Dabei sind die
Persönlichkeitsrechte der invaliden Personen, namentlich ihr Recht auf
Selbstbestimmung auf Privatsphäre, auf individuelle Förderung, auf soziale
Kontakte ausserhalb der Institution, auf Schutz vor Missbrauch und Misshandlung
sowie ihr Recht auf Mitwirkung festzuhalten.
8.  Die Rechte und Pflichten der Klienten sind für jede
Person zu dokumentieren. Dabei sind insbesondere Einschränkungen der
Privatsphäre und das Selbstbestimmungsrecht der invaliden Person zu begründen,
den invaliden Personen zu kommunizieren und zu dokumentieren.
9.  Die personelle Kontinuität bezüglich Stellvertretung
der Einrichtungsleitung und Betreuungspersonen ist zu gewährleisten.
10.  Die methodisch und fachlich abgestützte Qualität
des Therapie- und Betreuungsangebots ist zu dokumentieren. Dabei ist auch der
Praxistransfer von Lerninhalten der besuchten Ausbildung nachzuweisen.
11.  Alle in den Auflagen erwähnten Dokumente und
Nachweise sind dem Kantonalen Sozialamt zusammen mit einem aktuellen,
beglaubigten Auszug aus dem Handelsregister bis spätestens 31. Oktober
2012 einzureichen.
H.
Am 26. Oktober
2012 reichte der Verein dem Sozialamt Unterlagen ein, um die am 7. Juni
2012 verfügten Auflagen zu erfüllen. Am 4. Dezember 2012 teilte das Sozialamt
dem Verein mit, dass es beabsichtige, die Betriebsbewilligung Ende 2012 nicht
zu verlängern, da verschiedene der am 7. Juni 2012 verfügten Auflagen
nicht oder nur teilweise erfüllt worden seien. Zur Wahrung des rechtlichen
Gehörs werde dem Verein Frist zur Stellungnahme bis am 17. Dezember 2012
angesetzt.
I.
Am 18. Dezember
2012 verfügte das Sozialamt, die Betriebsbewilligung des Vereins falle per 31. Dezember
2012 dahin bzw. werde nicht verlängert. Der Verein werde verpflichtet, in
Zusammenarbeit mit den betroffenen Personen und Institutionen eine einvernehmliche
Umplatzierung in die Wege zu leiten und spätestens per 31. März 2013 abzuschliessen.
Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
II.
Gegen diese Verfügung erhob der Verein bei der
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich am 17. Januar 2013 Rekurs. Im
Rahmen von vorsorglichen Massnahmen erlaubte die Sicherheitsdirektion dem
Verein, das Therapiehaus während des laufenden Rekursverfahrens unter den
Bedingungen und Auflagen der am 7. Juni 2012 erteilten Bewilligung weiterzuführen.
Ferner wies die Sicherheitsdirektion das Sozialamt an, das Therapiehaus
spätestens bis Mitte Mai 2013 zu besuchen und der Sicherheitsdirektion einen
kurzen zusammenfassenden Bericht über die erfolgten Beobachtungen zu erstatten.
Das Sozialamt besuchte das Therapiehaus am 26. April 2013 und schilderte
der Rekursinstanz seine Beobachtungen am 6. Mai 2013. Am 12. Juli
2013 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab, soweit dieser nicht
gegenstandslos geworden war. Der Verein wurde verpflichtet, in Zusammenarbeit
mit den betroffenen Bewohnerinnen und Institutionen bis spätestens am 31. Oktober
2013 die Umplatzierung vorzunehmen.
III.
A.
Am 16. September
2013 gelangte der Verein mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und
beantragte, der Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 12. Juli 2013 sei
aufzuheben, und dem Verein sei die Bewilligung zur Führung eines Wohnheims zu
erteilen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Staatskasse. In prozessualer Hinsicht stellte der Verein das Begehren, die
aufschiebende Beschwerdewirkung sei zu bestätigen bzw. es sei festzustellen,
dass der Betrieb des Therapiehauses E während des Beschwerdeverfahrens
weitergeführt werden dürfe. Eventuell sei die Weiterführung des Heimbetriebs im
Rahmen von vorsorglichen Massnahmen zu gestatten.
B.
Am 4. Oktober
2013 verfügte der prozessleitende Verwaltungsrichter nach Gewährung des
rechtlichen Gehörs der Gegenpartei, dem Verein werde – im Sinn einer
vorsorglichen Massnahme – für die Dauer des Beschwerdeverfahrens bewilligt, das
Therapiehaus E gemäss den Bedingungen und Auflagen der am 7. Juni 2012
erteilten Betriebsbewilligung weiterzuführen.
C.
Das Sozialamt beantragte am 24. Oktober 2013, auf
die Beschwerde sei nicht einzutreten oder – eventualiter – sie sei abzuweisen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Vereins. Die
Sicherheitsdirektion verzichtete darauf, sich materiell vernehmen zu lassen.
Der Verein hielt mit Replik vom 7. November 2013 an seinen Begehren fest.
D.
Am 20. November 2013 informierte das Sozialamt
das Verwaltungsgericht darüber, dass F, die seit Oktober 2013 als
stellvertretende Leiterin des Therapiehauses E gearbeitet habe, mittlerweile
nicht mehr dort tätig sei.
E.
Mit Beschwerdeergänzung vom 28. November 2013 stellte der
Verein
den (zusätzlichen) Antrag, das Sozialamt sei
vorsorglich
zu
verpflichten, die Einrichtung des
Vereins unverzüglich auf die Liste der bewilligten Heime aufzunehmen und damit
die Aufnahme weiterer Klientinnen zu ermöglichen. Ferner äusserte sich der
Verein zur Kündigung der bisherigen stellvertretenden Heimleiterin (F) und zur
Anstellung von G als neue stellvertretende Heimleiterin. Zu dieser Eingabe nahm
das Sozialamt am 6. Dezember 2013 Stellung. Am 12. Dezember 2013 wies
der prozessleitende Verwaltungsrichter den Antrag auf Anordnung vorsorglicher
Massnahmen ab, soweit er darauf eintrat.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in
Verbindung
mit 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
funktionell und sachlich zuständig. Der Streitwert des vorliegenden
Prozessgegenstands (Nichtverlängerung einer Bewilligung zum Betrieb einer
Invalideneinrichtung) kann nicht beziffert werden, weshalb das
Verwaltungsgericht in Dreierbesetzung über die Beschwerde zu befinden hat (vgl.
§ 38 Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss § 54
Abs. 1 VRG muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen Begründung
enthalten. Diesen Anforderungen genügt – entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners
– die vorliegende Beschwerde: Die Beschwerdeschrift setzt sich mit dem
angefochtenen Rekursentscheid auf hinreichende Weise auseinander; die eingehende
Begründung weicht – wie denn auch der Beschwerdegegner anerkennt – an mehreren
Stellen unter Bezugnahme auf den angefochtenen Entscheid von der Rekursschrift
ab. Insgesamt ist erkennbar, was den Beschwerdeführer zur Stellung seiner
Anträge bewogen hat (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54
N. 6). Der Antrag des Beschwerdegegners, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten, ist deshalb abzuweisen.
1.3
Der
Beschwerdegegner macht sodann geltend, als massgebend sei der Sachverhalt zum
Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids zu erachten. Seitherige Noven –
insbesondere in Bezug auf personelle Wechsel bei der stellvertretenden
Heimleitung – dürfe das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigen. Wollte das
Verwaltungsgericht auf solche Tatsachen abstellen, so hätte dies zur Folge,
dass Gesuchstellende im erstinstanzlichen Bewilligungsverfahren keine Fristen
mehr einhalten müssten bzw. dass es genügen würde, wenn sie die Bewilligungsvoraussetzungen
erst im Verlauf des Rechtsmittelverfahrens erfüllten.
Entscheidet das
Gericht wie hier als erste gerichtliche Instanz, können neue Tatsachenbehauptungen
uneingeschränkt vorgebracht werden (§ 52 Abs. 1 und 2 in Verbindung
mit § 20a Abs. 2 VRG). Grundsätzlich ist für den Rechtsmittelentscheid
die Sachlage massgebend, wie sie zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen
Verfügung bestand. Neu eingetretene Tatsachen können jedoch aus wichtigen
prozessökonomischen Gründen berücksichtigt werden, wenn dadurch der Streitgegenstand
nicht verändert wird und keine neuen Ermessensfragen aufgeworfen werden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
a.
a.
O., § 52
N. 16 und 17). Selbst bei neu auftauchenden Ermessensfragen ist dem Verwaltungsgericht
ein Entscheid in der Sache nicht verwehrt, da es im Rahmen seiner
reformatorischen Funktion ausnahmsweise auch Ermessensfragen beurteilen darf (vgl.
BGr, 15. März 2013, 1C_207/2012, E. 3.4.1; Kölz/Bosshart/Röhl,
a.a.O., § 63 N. 11). Im vorliegenden Fall führt der Umstand, dass
sich seit dem erstinstanzlichen Entscheid mehrere Neuerungen ergeben haben
(Personalwechsel; Überarbeitung der Hausordnung und anderer Dokumente), nicht
zu einer Änderung des Streitgegenstands. Da der Beschwerdeführer die
Bewilligungsvoraussetzungen selbst dann nicht erfüllen würde, wenn das Ermessen
im Rahmen der Würdigung der vorgebrachten Noven voll zu seinen Gunsten ausgeübt
würde (vgl. E. 5.10), können sämtliche neuen Sachumstände berücksichtigt
werden.
2.
2.1
Nach
Art. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über die Institutionen
zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (IFEG) gewährleistet jeder
Kanton, dass invaliden Personen, die Wohnsitz in seinem Gebiet haben, ein
Angebot an Institutionen zur Verfügung steht, das ihren Bedürfnissen in angemessener
Weise entspricht. Gewährung, Verweigerung und Entzug der Anerkennung [von
Institutionen] werden verfügt (Art. 4 Abs. 2 IFEG). Um anerkannt zu
werden, muss eine Institution: a. über Infrastruktur- und Leistungsangebote,
welche den Bedürfnissen der betroffenen Personen entsprechen, sowie über das
nötige Fachpersonal verfügen; b. ihren Betrieb wirtschaftlich und nach einer
auf betriebswirtschaftlichen Grundsätzen basierenden einheitlichen
Rechnungslegung führen; c. die Aufnahmebedingungen offenlegen; d. die invaliden
Personen und deren Angehörige über ihre Rechte und Pflichten schriftlich
informieren; E. die Persönlichkeitsrechte der invaliden Personen wahren,
namentlich ihr Recht auf Selbstbestimmung, auf Privatsphäre, auf individuelle
Förderung, auf soziale Kontakte ausserhalb der Institution, auf Schutz vor Missbrauch
und Misshandlung sowie ihr Recht und das ihrer Angehörigen auf Mitwirkung; f.
die invaliden Personen entlöhnen, wenn diese eine wirtschaftlich verwertbare Tätigkeit
verrichten; g. behinderungsbedingt notwendige Fahrten zu und von Werkstätten
und Tagesstätten sicherstellen; h. die Qualitätssicherung gewährleisten (Art. 5
Abs. 1 IFEG).
2.2
Das Gesetz
vom 1. Oktober 2007 über Invalideneinrichtungen für erwachsene Personen
(IEG) gewährleistet ein bedarfsgerechtes Angebot an Einrichtungen mit Wohn- und
Arbeitsplätzen für erwachsene inva­lide Menschen aus dem Kanton Zürich. Diese
Einrichtungen sorgen
für die
Unterbringung, Beschäftigung, Betreuung und Förderung mit dem Ziel der
Integration der betroffenen Menschen (§ 1 Abs. 1 IEG). Der Betrieb
von solchen Einrichtungen bedarf einer Betriebsbewilligung (§ 5 Abs. 1
IEG). Eine solche wird erteilt, wenn die Anerkennungsvoraussetzungen von
Art. 5 Abs. 1 IFEG erfüllt werden (§ 6 Abs. 1 IEG). Die
Direktion legt fest, welche Angaben die Betriebsbewilligungsgesuche enthalten
müssen, und regelt das Nähere zum Verfahren (§ 6 Abs. 2 IEG). Die
Betriebsbewilligung wird entzogen, wenn a. die Voraussetzungen für die
Erteilung der Bewilligung nicht mehr erfüllt sind oder b. Auflagen nicht
erfüllt werden (§ 6 Abs. 3 IEG). Vor dem Entzug ergeht eine
Verwarnung unter Ansetzung einer angemessenen Frist zur Behebung der festgestellten
Mängel (§ 6 Abs. 4 IEG). Die Direktion kann die sofortige Schliessung
einer Einrichtung verfügen, wenn eine ernsthafte Gefahr für die invaliden
Menschen besteht oder unmittelbar droht (§ 6 Abs. 5 IEG). Die Organe
der Trägerschaft und die Leitung der Einrichtung müssen unabhängig voneinander
sein (§ 9 Abs. 2 IEG). Der Regierungsrat erlässt weitere Bestimmungen
zur Organisation der Einrichtungen (§ 9 Abs. 3 IEG). Die Einrichtungen
orientieren die Direktion frühzeitig über wesentliche Änderungen der Organisation
oder der Tätigkeit, insbesondere über die Erweiterung, die Verlegung oder die
Einstellung des Betriebs (§ 11 IEG).
2.3
Nach § 1
Abs. 1 der Verordnung vom 12. Dezember 2007 über Invalideneinrichtungen
für erwachsene Personen und den Transport von mobilitätsbehinderten Personen
(IEV) vollzieht das Kantonale Sozialamt das Gesetz über Invalideneinrichtungen
für erwachsene Personen und die Verordnung, soweit nichts Abweichendes geregelt
ist. Es erlässt hierzu Richtlinien (§ 1 Abs. 2 IEV). Als Wohnheime
und andere betreute kollektive Wohnformen (im Sinn von Art. 3 Abs. 1
lit. b IFEG) gelten Wohnheime und geleitete Haushalte, in denen mehr als
fünf in der Mehrzahl invaliden Menschen während mindestens fünf Tagen pro Woche
gegen Entgelt Unterkunft, Verpflegung und Betreuung gewährt wird (§ 2
IEV). Die Trägerschaft der Einrichtung stellt sicher, dass ihre Organe und die
Betriebsleitung unabhängig sind. Insbesondere dürfen die Leiterin oder der
Leiter des Betriebs und seine oder ihre Stellvertretung nicht dem leitenden
Organ der Trägerschaft angehören oder mit Mitgliedern dieses Organs persönlich
oder wirtschaftlich eng verbunden sein (§ 9 Abs. 3 IEV).
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer macht geltend, der Beschwerdegegner hätte ihm die Bewilligung
zum Weiterbetrieb des Therapiehauses E bereits deshalb nicht entziehen dürfen,
weil er zuvor weder eine Verwarnung ausgesprochen noch eine angemessene Frist
zur Mängelbehebung angesetzt habe. Am 19. Dezember 2011 habe der
Beschwerdegegner zwar eine Verwarnung ausgesprochen, doch diese sei im Rahmen
der Anordnung vom 7. Juni 2012 wieder aufgehoben worden.
3.2
Eine
Verwarnung, verbunden mit einer Frist zur Mängelbehebung, ist gemäss § 6
Abs. 4 IEG nur im Fall des
Entzugs
der Betriebsbewilligung
erforderlich. Im vorliegenden Fall hielt der Beschwerdegegner in Disp.-Ziff. I
der Anordnung vom 18. Dezember 2012 zwar fest, diese Verfügung ergehe
"gestützt auf § 6 Abs. 3 IEG" – und somit gestützt auf eine
Bestimmung, die den Bewilligungs
entzug
betrifft. Aus dem übrigen
Wortlaut des Dispositivs geht indessen hervor, dass der Beschwerdegegner nicht
den Entzug, sondern die
Nichtverlängerung
der Betriebsbewilligung
verfügte. Es leuchtet denn auch ein, dass vom "Entzug" einer
Bewilligung nur dann gesprochen werden kann, wenn eine Bewilligung auf
behördliche Anordnung hin vorzeitig – im Fall einer befristeten Bewilligung:
vor dem ursprünglich angesetzten Bewilligungsende – dahinfällt. Im vorliegenden
Fall war die am 7. Juni 2012 erteilte Betriebsbewilligung von Anfang an
bis Ende 2012 befristet. Sie konnte daher durch die Behörde nicht auf diesen
Zeitpunkt hin "entzogen" werden, sodass § 6 Abs. 4 IEG
bereits aufgrund seines Wortlauts nicht zur Anwendung gelangen kann. Es würde
denn auch wenig Sinn machen, wenn vor Ablauf einer befristeten Bewilligung
stets eine Verwarnung (verbunden mit einer Mängelbehebungsfrist) ausgesprochen
werden müsste: Bereits der Umstand, dass die Bewilligung bloss
befristet
erteilt wurde, hat insofern verwarnende Funktion, als dies dem
Bewilligungsnehmer klar macht, dass er die Voraussetzungen für eine
unbefristete Bewilligung (noch) nicht erfüllt und nur unter bestimmten
Voraussetzungen mit der Verlängerung der Bewilligung über das vorgesehene Frist­ende
hinaus rechnen darf.
3.3
Eine
analoge Anwendung von § 6 Abs. 4 IEG wäre allenfalls dann denkbar,
wenn eine Behörde einem Bewilligungsnehmer verbindlich
zusichert
, dass
die Bewilligung nach Fristablauf verlängert werde, oder wenn ein Bewilligungsnehmer
nach mehreren Verlängerungen der Bewilligung nach Treu und Glauben
Investitionen tätigt, die sich innerhalb der vorgesehenen Bewilligungsdauer
nicht amortisieren lassen (vgl.
VGr, 3. Oktober
2013, VB.2013.00439, E. 6.2). Ein entsprechender Vertrauenstatbestand ist
im vorliegenden Fall indessen nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend
gemacht. Der blosse Umstand, dass der Beschwerdeführer der Auffassung ist, dass
er die am 7. Juni 2012 verfügten behördlichen Auflagen mit seiner Eingabe
vom 26. Oktober 2012 erfüllt hat bzw. dass er den gesetzlichen
Anforderungen gemäss Art. 5 Abs. 1 IFEG damit genügt habe, verlieh
ihm jedenfalls kein berechtigtes Vertrauen darauf, dass die Behörde es ebenso
sehen musste. Demnach bestand kein Verlängerungsanspruch, der möglicherweise eine
Verwarnungspflicht nach § 6 Abs. 4 IEG hätte auslösen können.
3.4
Selbst wenn es im vorliegenden Fall an einer gültigen Verwarnung
im Sinn von § 6 Abs. 4 IEG fehlen würde (was der Beschwerdegegner und
die Vorinstanz bestreiten), läge somit kein Umstand vor, der dem Ablauf der Betriebsbewilligung
per Ende 2012 entgegenstünde.
Die Rüge des Beschwerdeführers, die
Behörden hätten diesbezüglich den Sachverhalt nicht richtig festgestellt, das
rechtliche Gehör verletzt und gegen das Legalitätsprinzip verstossen, erweist
sich demnach als unbegründet.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer macht sodann geltend, der Beschwerdegegner habe vor Erlass der
Anordnung vom 18. Dezember 2012 zahlreiche Verfahrensvorschriften verletzt
und ihm insbesondere das rechtliche Gehör nicht auf hinreichende Weise
gewährt.
4.2
Aus den
Akten geht hervor, dass der Beschwerdeführer dem Beschwerdegegner am 26. August
2012 eine mit Beilagen versehene Eingabe einreichte, um den am 7. Juni
2012 verfügten behördlichen Auflagen nachzukommen. Am 4. Dezember 2012
stellte der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer in Aussicht, die
Betriebsbewilligung Ende 2012 nicht zu verlängern, und gewährte ihm Frist bis
am 17. Dezember 2012 ("eintreffend beim Kantonalen Sozialamt"),
um dazu Stellung zu nehmen. Ein Mitarbeiter des Beschwerdeführers ersuchte den
Beschwerdegegner am 17. Dezember 2012 per Mail, die Vernehmlassungsfrist
wegen Ferienabwesenheit der Heimleitung bis am 21. Dezember 2012 zu erstrecken.
Am 18. Dezember 2012 verfügte der Beschwerdegegner, die Betriebsbewilligung
des Beschwerdeführers werde nicht verlängert.
4.3
Der
Beschwerdeführer beanstandet zu Unrecht die Dauer der behördlichen Prüfung
seiner Eingabe vom 26. August 2012: Die rund dreimonatige
Beurteilungsdauer bis am 4. Dezember 2012 ist zwar als lang zu erachten,
angesichts der mehrjährigen Prozessgeschichte und den umfangreichen Eingaben
des Beschwerdeführers aber nicht als übermässig lang. Sodann kann dem
Beschwerdegegner im Zusammenhang mit dem Schreiben vom 4. Dezember 2012
keine Verletzung der Begründungspflicht vorgeworfen werden: Er setzte sich in
diesem Schreiben auf hinreichende Weise mit der Eingabe des Beschwerdeführers
vom 26. August 2012 auseinander. Aus der Begründung geht ohne Weiteres
hervor, weshalb und inwiefern der Beschwerdegegner von der Nichterfüllung der
Auflagen ausging und warum er zum Schluss gelangte, die
Bewilligungsanforderungen seien – insbesondere aufgrund fehlender Fachkompetenzen
– nicht erfüllt.
4.4
Die rund
10-tägige Dauer der am 4. Dezember 2012 angesetzten Frist zur Stellungnahme
(bis am 17. Dezember 2012) ist entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers nicht als unverhältnismässig kurz zu erachten. Zum einen
umfasste das Schreiben des Beschwerdegegners vom 4. Dezember 2012
lediglich fünf Seiten und schloss eine Fristerstreckung nicht aus. Zum anderen
musste der Beschwerdeführer rund einen Monat vor Ablauf der Bewilligung nach
Treu und Glauben damit rechnen, zur Frage der (Nicht-)Verlängerung der
Bewilligung innert relativ kurzer Frist Stellung nehmen zu müssen.
4.5
Nicht zu
beanstanden ist sodann, dass der Beschwerdegegner darauf verzichtete, dem
Beschwerdeführer am 18. Dezember 2012 erneut Frist zur Mängelbehebung
anzusetzen, statt die Nichtverlängerung der Bewilligung zu verfügen. Da es
nicht um den Entzug, sondern um die Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung
ging, war der Beschwerdegegner nicht dazu verpflichtet, dem Beschwerdeführer
eine Mängelbehebungsfrist im Sinn von § 6 Abs. 4 IEG anzusetzen (vgl.
E. 3.2). Nachdem zahlreiche Mängel immer wieder dazu geführt hatten, dass
die Bewilligung des Beschwerdeführers jeweils bloss befristet verlängert werden
konnte, durfte der Beschwerdegegner Anfang Dezember 2012 – nur einen Monat
vor Bewilligungsablauf – darauf verzichten, dem Beschwerdeführer erneut Frist
zur Behebung von Mängeln anzusetzen, zumal der Ablauf der ursprünglich bis Ende
2012 befristeten Bewilligung dadurch abermals hinausgezögert worden wäre. Dem
Beschwerdeführer stand es im Übrigen frei, die gerügten Mängel nach dem Erlass
der Verfügung vom 18. Dezember 2012 zu beheben und den Beschwerdegegner
erneut (wiedererwägungsweise) um Erteilung einer Betriebsbewilligung zu
ersuchen.
4.6
Zu Recht
rügt der Beschwerdeführer hingegen, dass der Beschwerdegegner das am letzten
Tag der Frist (17. Dezember 2012) um 15.37 Uhr per Mail gestellte Frister-streckungsgesuch
eines Angestellten des Beschwerdeführers nicht als verspätet hätte erachten dürfen.
Gemäss der früheren Rechtsprechung mussten Fristverlängerungsgesuche zwar
spätestens am letzten Tag der Frist bei der Entscheidinstanz
eintreffen
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, a.
a.
O., § 12 N. 10).
Nach der neueren Rechtsprechung gilt hingegen auch in Bezug auf
Fristerstreckungsgesuche der in § 11 Abs. 2 VRG statuierte Grundsatz,
dass eine Frist gewahrt ist, wenn die Eingabe am letzten Tag der Frist der
schweizerischen Post übergeben wird (VGr, 23. April 2008, VB.2008.00015,
E. 1.3; vgl. BGr, 29. September 2008, 2C_261/2007, E. 2.1 und
2.2). Aus dem Umstand, dass der Beschwerdegegner am 17. Dezember 2012 per
Fax (statt auf dem Postweg) und somit ohne Originalunterschrift um
Fristerstreckung ersuchte, schloss der Beschwerdegegner zu Unrecht auf die
Unbeachtlichkeit des Gesuchs: Leidet die Eingabe an einem solchen Formmangel,
so gebietet es das Verbot des überspitzten Formalismus, der betreffenden Partei
eine Nachfrist zur Behebung des Formmangels anzusetzen (
BGE
134 II 244 E. 2.4.2
). Im Übrigen ist davon auszugehen, dass der
Angestellte des Therapiehauses, der das Fristerstreckungsgesuch einreichte, im
Auftrag des Heimleiters handelte. Da die geltend gemachten Erstreckungsgründe
(Ferienabwesenheit und Krankheit) in der Regel genügen, um eine behördliche
Frist zu erstrecken, hätte der Beschwerdegegner das Gesuch des Beschwerdeführers
vom 17. Dezember 2012, die Frist bis am 21. Dezember 2012 zu erstrecken,
gutheissen müssen. Der Beschwerdegegner verletzte somit das rechtliche Gehör
des Beschwerdeführers, indem er das Fristerstreckungsgesuch vom 17. Dezember
2012 ignorierte und am 18. Dezember 2012 die Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung
verfügte, ohne dass sich der Beschwerdeführer zum Schreiben des
Beschwerdegegners vom 4. Dezember 2012 geäussert hatte.
4.7
Selbst im
Fall einer
schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs
auf rechtliches Gehör ist von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz
abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf
und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung
gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung
der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2). Im
vorliegenden Fall ist von der Heilung der in E. 4.6 dargelegten Gehörsverletzung
auszugehen: Der Beschwerdeführer hatte im Verlauf des Rekursverfahrens mehrmals
Gelegenheit, sich zur Eingabe des Beschwerdegegners vom 4. Dezember 2012
zu äussern, und machte von dieser Möglichkeit denn auch Gebrauch (vgl. insbesondere
die Rekursschrift vom 17. Januar 2013 und die Replik vom 19. April
2013). Nachdem er seine Stellungnahmen vor der Rekursinstanz – die über die
gleiche Kognition wie der Beschwerdegegner verfügt (vgl. § 20 Abs. 1
VRG) – vorbringen konnte, käme es einem formalistischen Leerlauf gleich, die
Sache wegen der erfolgten Gehörsverletzung an die erstinstanzliche Behörde
zurückzuweisen. Der Umstand, dass das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers
verletzt wurde, ist im Rahmen der Auferlegung der Verfahrenskosten allerdings als
Reduktionsgrund zu berücksichtigen (vgl. E. 6.2).
5.
5.1
In
materieller Hinsicht macht der Beschwerdeführer geltend, das Therapiehaus E verfüge
entgegen der Auffassung der Behörden über das nötige Fachpersonal, um die angebotenen
Leistungen – betreutes und begleitetes Wohnen mit oder ohne Tagesstruktur für
Frauen mit psychischen Problemen – zu erbringen. Das im Therapiehaus vorhandene
Fachwissen genüge, um die Klientinnen zu stabilisieren, ihnen eine
Tagesstruktur anzubieten, sie im Alltag zu begleiten und ihnen praktische
Arbeiten zu vermitteln.
5.2
Der
Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass Fachkenntnisse erforderlich sind, um im
Therapiehaus für die von ihm definierte Zielgruppe die angeboten Leistungen zu
erbringen. Zielgruppe bilden gemäss einem Merkblatt des Beschwerdeführers vom
17. Oktober 2012 erwachsene Frauen mit psychischen Problemen;
ausgeschlossen sind akut suizidgefährdete, akut psychotische, alkoholabhängige,
drogenabhängige (nicht entzugswillige), sich selber massiv verletzende und mit
Borderline diagnostizierte Frauen. Gemäss dem aktuellen Betriebs- und
Betreuungskonzept bietet das Therapiehaus folgende Leistungen an: (1) Betreutes
Wohnen für Frauen mit psychischen Problemen (mit diversen Therapieangeboten wie
Gesprächstherapie, Gruppengesprächen, Maltherapie, Fitnessstudio etc.), (2)
begleitetes Wohnen für Frauen mit psychischen Problemen, (3) Tagesstruktur mit
Betreuung und Anleitung in praktischen Arbeiten und den erwähnten
Therapieangeboten. Ziel ist die psychische Stabilisierung der Klientinnen sowie
deren (Re-)Integration in die Gesellschaft. Im Rahmen des betreuten Wohnens
sollen (unter anderem) krankhafte Prozesse erkannt und gestoppt werden.
5.3
Die
Erteilung einer Betriebsbewilligung setzt voraus, dass die betreffende Invalideneinrichtung
über das nötige Fachpersonal verfügt (Art. 5 Abs. 1 lit. a IFEG in
Verbindung mit § 6 Abs. 1 IEG). Mit der Vorinstanz ist Art. 5
Abs. 1 lit. a IFEG dahingehend auszulegen, dass das Personal, das
angesichts des in E. 5.2 dargelegten Angebots und der Zielgruppe der
Einrichtung erforderlich ist, in der Institution selber (intern) tätig sein
muss. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers vermag somit der Umstand,
dass die Klientinnen des Therapiehauses E extern (im Psychiatriezentrum D)
medizinisch betreut werden, das Therapiehaus nicht von der Pflicht zu
entbinden, in der Einrichtung selber jenes Fachpersonal zu beschäftigen, das
erforderlich ist, um (unter anderem) betreutes Wohnen für 12 Frauen mit psychischen
Problemen anzubieten.
5.4
Gemäss
Ziff. 6.2 lit. a der Rahmenrichtlinien der Konferenz der Kantonalen
Sozialdirektoren vom 1. Dezember 2005 muss mindestens die Hälfte der
Betreuungspersonen über einen eidgenössisch anerkannten Ausbildungsabschluss im
Sozial- oder Gesundheitsbereich oder einen interkantonal anerkannten Abschluss
im Betreuungsbereich verfügen, wobei Mitarbeitende, die sich in Aus- oder
Weiterbildung befinden, angerechnet werden (so auch Anhang 2 der Richtlinien
des Beschwerdegegners über die Gewährung von Betriebsbeiträgen an
Invalideneinrichtungen im Erwachsenenbereich [Fassung vom 10. Dezember
2012, gültig ab 1. Januar 2013; www.sozialamt.zh.ch > Soziale
Einrichtungen > Richtlinien für Soziale Einrichtungen > Richtlinien
Betriebsbeiträge]). Nach Ziff. 2.6 der Richtlinien des Beschwerdegegners über
die Bewilligung von Invalideneinrichtungen im Erwachsenenbereich (Fassung vom
10. Dezember 2012, gültig ab 1. Januar 2013; www.sozialamt.zh.ch >
Soziale Einrichtungen > Richtlinien für Soziale Einrichtungen >
Richtlinien Bewilligung) haben Personen, die für die Leitung einer Einrichtung
verantwortlich sind, den Nachweis zu erbringen, dass sie fachlich und von ihren
persönlichen Voraussetzungen her dazu in der Lage sind. Die Leitung muss
mindestens über eine anerkannte Ausbildung im Gesundheits- oder Sozialbereich
und über eine ausgewiesene Weiterbildung im Führungsbereich verfügen. Die
Stellvertretung der Leitung muss mindestens über eine anerkannte Ausbildung im
Gesundheits- oder Sozialbereich verfügen.
5.5
In den
soeben dargelegten Richtlinien haben die Behörden den in § 5 Abs. 1
lit. a IFEG verwendeten Begriff "nötiges Fachpersonal"
konkretisiert. Diese Konkretisierung beruht entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (§ 6
Abs. 2 IEG; § 1 Abs. 2 IEV; Art. 33 Abs. 2 der
Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen vom 13. Dezember
2002 [www.sodk.ch > IVSE > Regelwerk]) und erscheint zur Gewährleistung
einer fachkundigen Betreuung invalider Personen sachgerecht. Im Rahmen seines
Ermessens durfte der Beschwerdegegner davon ausgehen, dass eine
Invalideneinrichtung nur dann über das nötige Fachpersonal verfügt, wenn die in
den Richtlinien statuierten entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind. Aus
dem Umstand, dass die Klientinnen des Therapiehauses E nach Angaben des
Beschwerdeführers mit dem Betreuungspersonal zufrieden sind, kann demnach nicht
geschlossen werden, dass die Invalideneinrichtung über das nötige Fachpersonal
verfügt.
5.6
Soweit die
Richtlinien vorsehen, dass Mitarbeitende, die sich in Aus- oder Weiterbildung
befinden, an das nötige Fachpersonal "angerechnet" werden (vgl.
E. 5.4), kann der vom Beschwerdegegner vorgenommenen Auslegung gefolgt
werden: Es leuchtet ein, dass eine Invalideneinrichtung nicht über das
"nötige Fachpersonal" verfügt, wenn sie
ausschliesslich
Mitarbeitende beschäftigt, die (noch) über keinen staatlich anerkannten Ausbildungsabschluss
im Sozial-, Gesundheits- oder Betreuungsbereich verfügen. Eine Anrechnung von
Personen in Aus- oder Weiterbildung setzt demnach voraus, dass in der Invalideneinrichtung
mindestens eine Person angestellt ist, die eine staatlich anerkannte Ausbildung
im Sozial-, Gesundheits- oder Betreuungsbereich
abgeschlossen
hat und
die das Vorhandensein des erforderlichen Fachwissens in der Institution zu
garantieren vermag, indem sie die in Aus- oder Weiterbildung befindlichen
Betreuungspersonen beaufsichtigt und fachlich unterstützt.
5.7
Der Leiter
des Therapiehauses, B, hat an der Universität Zürich Rechtswissenschaften
studiert (Abschluss 1984) und besitzt einen Master in "Social Services and
Healthcare Management" der Hochschule für Soziale Arbeit Luzern (Abschluss
2004). Letzterem Titel liegt nach den unbestrittenen Angaben des
Beschwerdegegners eine
Führungsausbildung
im Sozial- und
Gesundheitswesen zugrunde, die nicht als Fachausbildung im Sozial-, Gesundheits-
oder Betreuungsbereich bezeichnet werden kann. Neben der Leitung des Therapiehauses
absolviert B seit dem 1. April 2013 ein Vollzeitstudium (25 Stunden pro
Woche) in Psychologie an der Fernuniversität Hagen, das er frühe­stens 2016 abschliessen
wird. Seine Ehefrau, L, ist mit einem 40 %-Pensum in der Therapieleitung
tätig. Sie verfügt über keine Fachausbildung im Gesundheitsbereich, arbeitet
aber zurzeit daran, das eidgenössische Fähigkeitszeugnis "Fachfrau
Betreuung" zu erlangen (Abschluss frühestens 2016). M arbeitet mit einem
Pensum von 80 % als Betreuerin im Bereich Therapie. Sie hat ebenfalls
keinen Fachabschluss im Gesundheitsbereich, bildet sich jedoch seit April
2013 zur Sozialbegleiterin aus (Abschluss frühe­stens 2016). N ist für das
Sekretariat des Therapiehauses verantwortlich. Nach dem Gesagten ist davon
auszugehen, dass B, L, M und N momentan (noch) über keinen staatlich anerkannten
Ausbildungsabschluss im Sozial-, Gesundheits- oder Betreuungsbereich verfügen.
5.8
Die
68-jährige O, die ebenfalls im Therapiehaus tätig ist, verfügt zwar über eine
Ausbildung als Krankenschwester und somit über einen staatlich anerkannten
Abschluss im Gesundheitsbereich. Sie arbeitet jedoch unbestrittenerweise
lediglich im Umfang von rund 30 Prozent im Therapiehaus und übt ihre Tätigkeit
freiwillig (ohne Entlöhnung) aus. Angesichts der fehlenden Verbindlichkeit und
des geringen Umfangs ihrer Tätigkeit ist mit der Vorinstanz davon auszugehen,
dass O nicht hinreichend für das Vorhandensein des erforderlichen Fachwissens
garantieren kann bzw. dass sie die drei in Ausbildung befindlichen Personen
nicht auf eine Weise zu beaufsichtigen und fachlich zu unterstützen vermag,
dass diese an das nötige Fachpersonal angerechnet werden könnten (vgl. E. 5.6).
5.9
Was die
stellvertretende Heimleitung betrifft, erweist sich die Personalsituation im
Therapiehaus E während der letzten vier Jahre als höchst instabil: Seit 2010
fungierten sieben verschiedene Personen als stellvertretende Heimleiter(innen),
nämlich L (bis April 2010), P (Mai 2010 bis März 2011), Q (Juli 2011
bis Dezember 2011), R (März 2012 bis Juli 2012), O (April 2013 bis Juli
2013), F (Oktober 2013) und G (seit 25. November 2013). Die Person, die
die stellvertretende Heimleitung innehatte, übte ihre Funktion jeweils nur
während weniger Monate aus; dazwischen kam es mehrmals zu mehrmonatigen
Vakanzen. Allein während der letzten zwölf Monate erfolgten in der stellvertretenden
Heimleitung drei jeweils von Vakanzen unterbrochene Ablösungen. Im April
2013 setzte der Beschwerdeführer eine stellvertretende Heimleiterin ein, die
als Mitglied des Vereinsvorstands klarerweise nicht unabhängig im Sinn von § 9
Abs. 2 IEG bzw. § 9 Abs. 3 IEV war. Am 26. Oktober 2012
schlug der Beschwerdeführer dem Beschwerdegegner L als stellvertretende
Heimleiterin vor, obwohl er seit 2007 wusste, dass diese nicht über das nötige
Fachwissen bzw. die nötige Unabhängigkeit verfügt. Unter diesen Umständen ist
mit dem Auditbericht der Schweizerischen Vereinigung für Qualitäts- und
Managementsysteme (SQS) vom 16. Oktober 2012 davon auszugehen, dass die
Aufnahmekriterien des Therapiehauses in einem krassen Missverhältnis zu den vorhandenen
Fachkompetenzen im sozialpädagogischen, psychiatriepflegerischen und therapeutischen
Bereich stehen, dass das Therapiehaus wegen der herrschenden hohen
Personalfluktuation die nötige Fachkompetenz nicht aufbauen kann und dass es
vermutlich strukturelle Ursachen gibt, dass Mitarbeitende mit spezifischer
Fachausbildung nicht gehalten werden können. Die Fluktuation des Fachpersonals
hat seit dem Auditbericht vom 16. Oktober 2012 weiter zugenommen. Die
Aufnahmekriterien des Therapiehauses wurden aufgrund des Auditberichts zwar überarbeitet.
Von einem Missverhältnis zwischen den aktuellen Aufnahmekriterien (vgl.
E. 5.2) und den vorhandenen Fachkompetenzen ist indessen noch immer
auszugehen, zumal der leitende Auditor am 28. März 2013 festhielt, der
Beschwerdeführer habe die für die Behandlung der Zielgruppe nötigen
Personalressourcen in quantitativer und qualitativer Hinsicht immer noch nicht
definiert. Dies gilt umso mehr, als die am 26. April 2013 erfolgte
unangemeldete Visitation des Therapiehauses durch das Sozialamt auf
eindrückliche Weise bestätigt hat, dass die fachgerechte Betreuung der
Klientinnen weiterhin nicht sichergestellt ist (vgl. den Visitationsbericht vom
6. Mai 2013).
5.10
Am 18. November
2013 hat der Beschwerdeführer G mit einem Pensum von 60 % (bei Bedarf: 80 %)
als stellvertretende Heimleiterin des Therapiehauses angestellt. Sie befindet
sich noch in der Probezeit und ist offenbar weiterhin zwischen 30 und 100
Prozent bei der Organisation T angestellt. Selbst wenn zugunsten des
Beschwerdeführers angenommen würde, dass die neue stellvertretende Heimleiterin
eine staatlich anerkannte sozialpädagogische Ausbildung abgeschlossen hätte
(ein entsprechendes Diplom wurde nicht eingereicht) und dass sie die religiös geprägte
Weltanschauung der Heimleitung teilt, könnte der Beschwerdeführer aus der
Neuanstellung nichts zu seinen Gunsten ableiten. Zu berücksichtigen ist nämlich
zum einen, dass die stellvertretende Heimleitung seit 2010 von zahlreichen
Wechseln und Vakanzen geprägt ist, dass der Beschwerdeführer mehrmals
stellvertretende Heimleiterinnen einsetzte oder vorschlug, die für diese
Position aus gesetzlichen Gründen nicht infrage kamen, und dass zu vermuten
ist, dass die instabile Fachpersonalsituation auf strukturelle Ursachen
zurückgeht (vgl. E. 5.9). Zum andern muss beachtet werden, dass die
Betriebsbewilligung des Therapiehauses – unter anderem wegen fehlendem Fachpersonal
und mangelnder Personalkonstanz – seit 2007 stets bloss befristet erteilt
wurde, und dass G neben ihrem 60 %-Pensum im Therapiehaus gleichzeitig bis
zu 100 % bei einer anderen Organisation angestellt ist. Unter diesen Umständen
kann nicht davon ausgegangen werden, dass die neue stellvertretende Heimleiterin
längerfristig zu garantieren vermag, dass im Therapiehaus das nötige Fachwissen
vorhanden ist, um für 12 erwachsene Frauen mit psychischen Problemen
betreutes und begleitetes Wohnen (mit diversen Therapien) anzubieten. Die
gleichen Gründe sprechen gegen die Annahme, dass G in der Lage ist, die drei in
Ausbildung befindlichen Personen auf eine Weise zu beaufsichtigen und fachlich
so zu unterstützen, dass deren Anrechnung als nötiges Fachpersonal infrage käme
(vgl. E. 5.6). Demnach fehlt es dem Therapiehaus E nach wie vor am nötigen
Fachpersonal (Art. 5 Abs. 1 lit. a IFEG) und damit an einer
gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzung (§ 6 Abs. 1 IEG).
5.11
Soweit
der Beschwerdeführer schliesslich geltend macht, die Nichtverlängerung der
Betriebsbewilligung widerspreche dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit, kann
ihm ebenfalls nicht gefolgt werden. Es besteht ein gewichtiges öffentliches
Interesse daran, dass Invalideneinrichtungen über das gemäss Art. 5
Abs. 1 lit. a IFEG nötige Fachpersonal verfügen. Die Nichtverlängerung
der Bewilligung ist geeignet und erforderlich, um zu verhindern, dass es den
invaliden Bewohnerinnen des Therapiehauses an der nötigen fachkundigen
Betreuung fehlt. Dieses Allgemeininteresse überwiegt das gegenläufige
wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers an der Weiterführung seines –
seit 2007 wegen Mängeln stets bloss befristet bewilligten – Therapiehauses
sowie das Interesse der zurzeit vier (gemäss den Angaben des Beschwerdeführers
zufriedenen) Heimbewohnerinnen, nicht in eine andere Institution umplatziert zu
werden. Die Verhältnismässigkeit der Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung
ist umso mehr zu bejahen, als es dem Beschwerdeführer frei steht, erneut eine
Bewilligung zu beantragen, wenn er die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt.
5.12
Die
Vorinstanz erachtete es somit zu Recht als zulässig, die Bewilligung zum
Betrieb des Therapiehauses wegen fehlender Verfügbarkeit des nötigen
Fachpersonals nicht zu verlängern. Unter diesen Umständen kann offenbleiben, ob
die Nichtverlängerung der Bewilligung auch aus anderen Gründen gerechtfertigt
gewesen wäre. Nicht beantwortet werden muss insbesondere, ob bzw. in welchem
Umfang der Beschwerdeführer die am 7. Juni 2012 verfügten Auflagen mit
seiner Eingabe vom 26. Oktober 2012 erfüllt hat, welches die Konsequenzen
einer allfälligen Nichterfüllung dieser Auflagen gewesen wären, ob alle am 7. Juni
2012 angeordneten Auflagen auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhten,
ob der Beschwerdeführer seine Meldepflichten gegenüber der Behörde (§ 11 IEG)
verletzt hat und ob eine Person, die als privater Coach einer Heimbewohnerin
arbeitet, gleichzeitig als externe Beschwerdestelle der Invalideneinrichtung fungieren
darf.
6.
6.1
Zusammenfassend
erweisen sich die Einwendungen des Beschwerdeführers als unbegründet. Die
Beschwerde ist somit abzuweisen. Da der von der Vorinstanz in Disp.-Ziff. II
angesetzte Umplatzierungstermin (31. Oktober 2013) mittlerweile
verstrichen ist, müssen im Dispositiv des vorliegenden Urteils neue
Vollzugsanordnungen getroffen werden. Der Beschwerdeführer ist anzuweisen, die
betroffenen Bewohnerinnen und deren Vertreter sowie die platzierenden Stellen
und Kostenträger der im Therapiehaus E betreuten Bewohnerinnen nach Eintritt
der Rechtskraft dieses Urteils unverzüglich über die Nichtverlängerung der
Betriebsbewilligung und die damit verbundenen Auswirkungen zu informieren
(unter Bekanntgabe an den Beschwerdegegner). Ferner ist er zu verpflichten, die
nötigen Umplatzierungen in Zusammenarbeit mit den betroffenen Bewohnerinnen und
Institutionen bis spätestens am 31. Mai 2014 vorzunehmen. In diesem
Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Umplatzierungen nur insoweit
erforderlich sein werden, als sich der Betrieb des Therapiehauses als
bewilligungspflichtig erweist, d.
h. wenn im Therapiehaus mehr als fünf in der Mehrzahl invalide
Menschen aufgenommen bzw. betreut werden (vgl. §§ 2 und 4 IEV) oder wenn
das Therapiehaus trotz Unterschreitung dieser Zahl der Bewilligungspflicht
unterstellt wurde (vgl. Ziff. 1.1 der in E. 5.4 zitierten Bewilligungsrichtlinien).
6.2
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Weil
das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers im
erstinstanzlichen Verfahren verletzt wurde (vgl. E. 4.7), sind die
Gerichtskosten zu 1/5 auf die Gerichtskasse zu nehmen. Von einer Parteientschädigung
an den obsiegenden Beschwerdegegner (§ 17 Abs. 2 VRG) ist abzusehen,
da die Beantwortung von Rechtmitteln zu dessen üblichen Amtstätigkeit gehört
(vgl. VGr, 26. Juni 2012, VB.2012.00201, E. 7.3).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Der
Beschwerdeführer wird angewiesen, die betroffenen Bewohnerinnen und deren
Vertreter sowie die platzierenden Stellen und Kostenträger der im Therapiehaus E
betreuten Bewohnerinnen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils unverzüglich
über die Nichtverlängerung der Betriebsbewilligung und die damit verbundenen
Auswirkungen zu informieren (unter Bekanntgabe an den Beschwerdegegner). Er
wird verpflichtet, die nötigen Umplatzierungen in Zusammenarbeit mit den
betroffenen Bewohnerinnen und Institutionen bis spätestens am 31. Mai 2014 vorzunehmen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    240.--     Zustellkosten,
Fr. 5'240.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer zu 4/5 auferlegt und zu 1/5 auf die
Gerichtskasse genommen.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
7.    Mitteilung an…