zh_verwaltungsgericht · PB.2006.00016 · 1965-09-07 · de

Lohnnachzahlungen | Anspruch der Angestellten eines Zweckverbands auf Lohnnachzahlungen gemäss wegen Diskriminierung geändertem kantonalen Recht Kammerzuständigkeit wegen prinzipieller Bedeutung (E. 1.1). Das Verwaltungsgericht ist für die Beschwerde jedenfalls zuständig, weil ein zivilrechtlicher Anspruch im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK strittig ist (E. 1.2). Der Beschwerdeführer (Zweckverband) ist eine öffentlich-rechtliche Körperschaft und die Anstellungsverhältnisse waren während der gesamten relevanten Periode (von Februar 1997 bis Ende Juni 2001) öffentlich-rechtlicher Natur (E. 2.1). Strittig war, ob der Beschwerdeführer die Lohnnachzahlungen, die der Kanton als Arbeitgeber infolge Diskriminierung ausrichten muss, ebenfalls schuldet. Ob dies zutreffe, weil das Lohnsystem des Beschwerdeführers vom Kanton abhängen würde, kann offen bleiben (E. 2.2). Der Beschwerdeführer schuldet die Nachzahlungen vorliegend ohnehin vollumfänglich: Einmal, weil der "Anstellungsvertrag" der Beschwerdegegnerin bis zum Inkrafttreten des Personalreglements des Beschwerdeführers (Anfang 2001) einen klaren Verweis auf die Kantonalzürcher Angestelltenverordnung (und den Einreihungsplan in deren Anhang) enthielt (E. 2.4.1); ferner, weil es einen Ermessensmissbrauch darstellen würde, wenn der Beschwerdeführer für die Periode von Anfang 2001 bis Ende Juni 2001 unter Berufung auf sein Personalreglement - welches ohne nähere Ausführungen "im wesentlichen" auf den kantonalen Einreihungsplan verweist - keine Lohnnachzahlungen leistete, obwohl er ab Juli 2001 gemäss kantonalem Einreihungsplan entlöhnt und bis Ende 2000 dementsprechende Nachzahlungen leisten muss (E. 2.4.2). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 3.) Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.03.1 PB.2006.00016
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.03.1 PB.2006.00016
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.03.1 PB.2006.00016

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2006.00016
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Geschäftsnummer:
PB.2006.00016
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.10.2007
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 22.10.2008 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohnnachzahlungen
Anspruch der Angestellten eines Zweckverbands auf Lohnnachzahlungen gemäss wegen Diskriminierung geändertem kantonalen Recht
Kammerzuständigkeit wegen prinzipieller Bedeutung (E. 1.1). Das Verwaltungsgericht ist für die Beschwerde jedenfalls zuständig, weil ein zivilrechtlicher Anspruch im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK strittig ist (E. 1.2). Der Beschwerdeführer (Zweckverband) ist eine öffentlich-rechtliche Körperschaft und die Anstellungsverhältnisse waren während der gesamten relevanten Periode (von Februar 1997 bis Ende Juni 2001) öffentlich-rechtlicher Natur (E. 2.1). Strittig war, ob der Beschwerdeführer die Lohnnachzahlungen, die der Kanton als Arbeitgeber infolge Diskriminierung ausrichten muss, ebenfalls schuldet. Ob dies zutreffe, weil das Lohnsystem des Beschwerdeführers vom Kanton abhängen würde, kann offen bleiben (E. 2.2). Der Beschwerdeführer schuldet die Nachzahlungen vorliegend ohnehin vollumfänglich: Einmal, weil der "Anstellungsvertrag" der Beschwerdegegnerin bis zum Inkrafttreten des Personalreglements des Beschwerdeführers (Anfang 2001) einen klaren Verweis auf die Kantonalzürcher Angestelltenverordnung (und den Einreihungsplan in deren Anhang) enthielt (E. 2.4.1); ferner, weil es einen Ermessensmissbrauch darstellen würde, wenn der Beschwerdeführer für die Periode von Anfang 2001 bis Ende Juni 2001 unter Berufung auf sein Personalreglement - welches ohne nähere Ausführungen "im wesentlichen" auf den kantonalen Einreihungsplan verweist - keine Lohnnachzahlungen leistete, obwohl er ab Juli 2001 gemäss kantonalem Einreihungsplan entlöhnt und bis Ende 2000 dementsprechende Nachzahlungen leisten muss (E. 2.4.2). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 3.)
Abweisung.
Stichworte:
ANWENDBARES RECHT
AUTONOMIE
DISKRIMINIERUNG
EINREIHUNG
ERMESSEN
ERMESSENSMISSBRAUCH
KANTONALES RECHT
LOHNGLEICHHEIT
LOHNKLASSE
PERSONALRECHTLICHE ANORDNUNG
PERSONALRECHTLICHE BESCHWERDE
VERTRAUENSSCHUTZ
VERWEIS
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 3 BV
Art. 6 EMRK
Art. 3 GlG
§ 74 Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2006.00016
Entscheid
der 4. Kammer
vom
3. Oktober 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
Zweckverband Bezirksspital
Dielsdorf,
Breitestrasse 11,
8157
Dielsdorf,
vertreten durch
Rechtsanwalt A
,
Beschwerdeführer
,
gegen
B
,
vertreten durch
Rechtsanwältin C
,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Lohnnachzahlungen,
hat sich ergeben:
I.
A.
Das Verwaltungsgericht hiess mit Entscheid vom 22. Januar
2001 die Gleichstellungsklagen verschiedener Berufsverbände und
Einzelklägerinnen gegen den Staat Zürich betreffend die Einreihung der
Diplomierten Krankenschwestern, Diplomierten Krankenschwestern mit
Zusatzausbildung sowie Stationsschwestern teilweise gut; dabei hielt es nebst
anderem fest, um eine Diskriminierung gegenüber den Kantonspolizeisoldaten zu
vermeiden, gehörten die Diplomierten Krankenschwestern, denen Auszubildende
und/oder Hilfspersonal unterstellt seien, grundsätzlich in die
Lohnklassen 14 und 15 anstatt 12 bis 13 (VK.1996.00011, E. 4a und
10c, www.vgrzh.ch). Am selben Tag ergingen noch weitere Urteile über
Gleichstellungsklagen im kantonalen Gesundheitswesen (für Berufsschullehrkräfte
[VK.1996.00013], Physiotherapierende [VK.1996.00015] und Ergotherapierende
[VK.1996.00017], alle unter www.vgrzh.ch).
Deshalb beschloss der Regierungsrat am 16. Mai 2001
einen "Einreihungsplan (Neueinreihung Gesundheitsberufe)", wodurch ab
1. Juli jenes Jahres etwa die Krankenschwestern und -pfleger des
Diplomniveaus II in Lohnklasse 14 statt 12 kommen (RRB Nr. 707;
OS 56, S. 607 ff., 608). Er genehmigte sodann mit Beschluss vom
29. August 2001 eine zwischen den Individualklägerinnen und den klagenden
Gewerkschaften einerseits, anderseits dem Kanton Zürich, vertreten durch
Finanz- sowie Gesundheitsdirektion, und dem Verband Zürcher Krankenhäuser (VZK)
am 11. Juli 2001 zustande gekommene Vereinbarung betreffend Lohnnachzahlungen
im Gesundheitswesen; danach erhalten die Angehörigen der von den erwähnten
Urteilen betroffenen Berufe und Funktionen, sofern sie nicht individuell
geklagt haben, entsprechend der Neueinreihung pauschalierte Beträge für die
Zeit ab Anfang März 1996 bis Ende Juni 2001 (RRB Nr. 1283).
B.
B, diplomierte Krankenschwester, hatte 1984 am Bezirksspital
Dielsdorf zu arbeiten angefangen und sich ab Anfang 1993 bis Ende Juni 2001 in
Lohnklasse 12 sowie seither in Lohnklasse 14 befunden. Nebst anderen
Spitalbeschäftigten ersuchte sie am 19. September 2001 bei der von der
Gesundheitsdirektion eingerichteten "Zentralstelle Lohnnachzahlungen"
um Lohnnachzahlungen. Mit Schreiben vom 26. November 2001 teilte das
Spital allen Gesuchstellenden auf gewöhnlichem Postweg mit, dass die
Delegierten des Zweckverbands Bezirksspital Dielsdorf an ihrer Sitzung vom 22.
November 2001 "[d]ie Gesuche um rückwirkende Lohnnachzahlungen […]
abgelehnt" hätten.
Unter dem 20. Dezember 2001 wandte sich die heutige
Vertreterin von B im Namen des Schweizer Physiotherapie-Verbands sowie des
Schweizer Berufsverbands der Krankenschwestern und Krankenpfleger
folgendermassen an das Bezirksspital: Dieses habe verschiedene Gesuche um
Lohnnachzahlungen zurückgewiesen, was trotz fehlender formalrechtlicher Bindung
an die Verwaltungsgerichtsentscheide nicht überzeuge; es werde um Stellungnahme
gebeten. Konkrete Forderungen und die Bitte um Erlass anfechtbarer Verfügungen
würden voraussichtlich im ersten Quartal 2002 gestellt. Einstweilen solle das Spital
erklären, auf die Einrede der Verjährung zu verzichten; dann müssten nicht alle
Betroffenen einzeln die Betreibung einleiten. Das Spital antwortete am
11. Januar 2002 abschlägig. Hierauf betrieben es 56 Angestellte, nebst
anderen B mit Zahlungsbefehl vom 21. Februar 2002 für eine Hauptforderung
über Fr. 60'000.-; dagegen erhob es Rechtsvorschlag.
Unter dem 16. Februar 2004 liess B das Spital für die
Zeit von Anfang Februar 1997 bis Ende Juni 2001 um Lohnnachzahlungen von
Fr. 19'719.30 (Berechnung gemäss RRB Nr. 1283/2001), eventuell Fr. 16'562.50
(nicht pauschalierte Berechnung) bzw. Erlass einer anfechtbaren Verfügung
ersuchen. Dieses lehnte eine Lohnnachzahlung mit Schreiben vom 23. Februar 2004
wiederum ab. Darauf liess es B am 25. Februar, 31. März und 20. Juli 2004
nochmals auffordern, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Am 6. August 2004
erklärte das Spital, dass es das nicht tue, und verwies auf den Klageweg.
Nachdem B dem Spital am 11. August 2004 hatte mitteilen lassen, das Verwaltungsgericht
träte auf eine Klage nicht ein, lehnte jenes am 23. September 2004 abermals den
Erlass einer Verfügung ab.
II.
A.
B liess am 28. September 2004 eine Rechtsverweigerungsbeschwerde
einreichen. Der Bezirksrat Dielsdorf hiess diese mit Beschluss vom 30. November
2004 gut und wies den Zweckverband Bezirksspital Dielsdorf an, "innert
nützlicher Frist vom dafür nach den Zweckverbandsstatuten zuständigen Organ
einen anfechtbaren Beschluss hinsichtlich der Frage von nachträglichen
Lohnnachzahlungen erwirken zu lassen" und denselben B mit
Rechtsmittelbelehrung zu eröffnen.
Dagegen liess der Zweckverband am 3. Januar 2005
Beschwerde führen. In deren Gutheissung hob das Verwaltungsgericht den
Beschluss vom 30. November 2004 mit Entscheid vom 11. Mai 2005 auf; es
wies die Sache im Sinn der Erwägungen zur Anhandnahme der Eingabe von B vom
16. Februar 2004 als Rekurs gegen den Entscheid des Spitals vom 26. November
2001 an den Bezirksrat zurück (VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002,
www.vgrzh.ch).
Auf eine hiergegen gerichtete Beschwerde des
Zweckverbands trat das Bundesgericht mit Urteil vom 19. Dezember 2005 nicht ein
(BGr, 2A.400/2005, www.bger.ch).
B.
Hierauf eröffnete der Bezirksrat einen zweiten
Schriftenwechsel, was B unter anderem dazu benutzte, auf ihrer Hauptforderung 5
% Zins seit 1. Juli 2001 und ausserdem – wie auch die Gegenseite – eine
Parteientschädigung zu verlangen. Mit Beschluss vom 21. März 2006 hiess der
Bezirksrat das Rechtsmittel "vom 16. Februar 2004 […] gegen den Beschluss
der Delegiertenversammlung des Zweckverbandes Bezirksspital Dielsdorf […] vom
22. November 2001 - welcher damit aufgehoben wird - […] gut" und verpflichtete
den Zweckverband, zu Gunsten von B "für die Zeit vom 1. Februar 1997
bis am 30. Juni 2001 eine Besoldungsnachzahlung von brutto Fr. 19'719.30,
zuzüglich Verzugszinsen von 5 % ab 1. Juli 2001, zu leisten"
(Dispositiv-Ziffer I); in Dispositiv-Ziffer III wurde der Zweckverband verpflichtet,
B eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.
III.
Der Zweckverband liess am
20. April 2006 mit Beschwerde und dem Antrag an das Verwaltungsgericht
gelangen, den bezirksrätlichen Beschluss vom 21. März 2006 unter Entschädigungsfolge
zu Lasten von B aufzuheben.
Der Bezirksrat liess sich mit dem Schluss auf Abweisung
des Rechtsmittels vernehmen; dasselbe liess B in der Beschwerdeantwort tun, um
zusätzlich eine Parteientschädigung anzubegehren.
Der Zweckverband erbat, erhielt und nahm die Gelegenheit
wahr, eine Replik zu erstatten.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Den Streitwert der (personalrechtlichen) Beschwerde macht die
vorinstanzlich geschützte Hauptforderung der Beschwerdegegnerin von Fr. 19'719.30
aus – und nur sie (dazu § 20 der Zivilprozessordnung vom 13. Juni
1976, LS 271; Richard Frank et al., Kommentar zur zürcherischen
Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 20 N. 2). Das übersteigt die
Grenze von Fr. 20'000.- nicht, welche § 38 Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) der
gerichtsinternen Zuständigkeit des Einzelrichters zieht. Doch lassen sich
gemäss § 38 Abs. 3 Abs. 3 Satz 1 VRG Fälle von prinzipieller Bedeutung
einer Kammer zur Erledigung übertragen. So geschieht es hier, schon weil der Beschwerdeführer
unwidersprochen vorbringt, noch mit einer grossen Zahl analoger Forderungen
konfrontiert zu sein (vgl. oben I.B Abs. 1 f.); deshalb dürfte sich der
nun zu treffende Entscheid auch auf deren Schicksal auswirken.
1.2
Kraft § 80c in Verbindung mit §§ 70 und 5 Abs. 1 VRG prüft
das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen. – Die
weiteren Eintretensbedingungen erscheinen übrigens als erfüllt (siehe
insbesondere zur Legitimation des Beschwerdeführers den Entscheid der Kammer im
ersten Rechtsgang [VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 1.3 Abs. 1,
www.vgrzh.ch]). – § 74 Abs. 1 VRG gestattet die Beschwerde gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide über personalrechtliche Anordnungen. Das
trifft auf den angefochtenen Beschluss zu. Allerdings verbietet § 74 Abs. 2
VRG ein Anrufen des Verwaltungsgerichts, wenn es um Einreihung oder Beförderung
in Besoldungsklassen oder -stufen geht.
Der Rechtsmittelausschluss von § 74 Abs. 2 VRG
spielt aber insofern nicht, als Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention
(EMRK, SR 0.101) einen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung
zivilrechtlicher Angelegenheiten verleiht; dergestalt verhält es sich bei
Bediensteten eines Gemeinwesens, die keine Aufgabe im allgemeinen Interesse
wahrnehmen bzw. nicht an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben, also
etwa auch bei Lohnnachzahlung fordernden Krankenschwestern (RB 2002 Nr. 24
und 2003 Nr. 25 f.).
Solcher auf schon einmal ausgeweiteter Strassburger Praxis
beruhende Schutz durch Art. 6 Abs. 1 EMRK lässt sich öffentlich-rechtlich
Bediensteten – und zwar wohl bloss jenen, die ihn bislang nicht
genossen – nach neuster Rechtsprechung nur noch unter zwei Voraussetzungen
verweigern: Erstens hat das nationale Recht für die entsprechende Kategorie von
Arbeitnehmenden bzw. bestimmte Stelleninhaberinnen oder -inhaber den Zugang zu
einem Gericht ausdrücklich auszuschliessen; zweitens muss der Ausschluss
objektiv im staatlichen Interesse liegen und gerechtfertigt sein (EGMR,
19. April 2007, Vilho Eskelinen et al., 63235/00, § 62; seither
bestätigt: vgl. statt vieler EGMR, 21. Juni 2007, Redka, 17788/02, § 25
[Steuerinspektor], oder 21. Juni 2007, Pridatchenko et al., 2191/03,
3104/03, 16094/03, 24486/03, § 45 ff. [Militärpersonal] – alles unter
www.echr.coe.int; VGr, 27.  Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1,
www.vgrzh.ch). Das trifft auf Kranke Pflegende ganz sicher nicht zu (VGr,
27. Juli 2007, PB.2005.00064, E. 1.1 Abs. 2, und ferner
22. August 2007, PB.2007.00017, E. 1.4 [beides unter www.vgrzh.ch]).
Jedenfalls unter diesem Gesichtspunkt gilt es deshalb auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die Kammer ist im zweiten Rechtsgang nicht an die Rechtsauffassung ihres
Rückweisungsentscheids vom 11. Mai 2005 gebunden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 64 N. 13; VGr, 11. Februar 2004, VB.2003.00058, E. 2.2,
www.vgrzh.ch). Das gilt umso eher, als das Bundesgericht auf die Beschwerde
hiergegen nicht eingetreten ist (vgl. VGr, 19. September 2007, VB.2007.00367, E. 2
Ingress, www.vgrzh.ch).
Die Kritik beider Parteien, welche sie vor Bundesgericht am
Entscheid vom 11. Mai 2005 geäussert haben, veranlasst die Kammer freilich
nicht, von demselben abzurücken (vgl. VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 4
f., www.vgrzh.ch).
Hingegen ist im Licht nachträglicher Entwicklungen zum
Entscheid vom 11. Mai 2005 Folgendes zu bemerken:
2.1.1
Beim ersten Rechtsgang wurde der
Beschwerdeführer durch die Vorinstanz – jedenfalls für den hier
interessierenden Zeitraum – im Sinn der (damaligen) Kantonsverfassung vom 18.
April 1869 (GS I 3 ff.) und des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926
(LS 131.1) als Zweckverband qualifiziert, dem sämtliche Gemeinden des
Bezirks Dielsdorf angehörten. Insofern stellte und stellt er eine
öffentlichrechtliche Körperschaft dar, wie die Kammer im gleichen Rechtsgang
festhielt (VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 1.3 Abs. 1, www.vgrzh.ch;
vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz.
1253; so jetzt ausdrücklich Art. 92 Abs. 3 Satz 1 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Das nahmen und nehmen
offenbar ebenso beide Parteien an. Wäre er nämlich privatrechtlicher Natur
(gewesen), hätte sich der vorliegende Personalrechtsstreit von Anfang an
(teilweise) nur vor Zivilgerichten austragen lassen (RB 2002 Nr. 23 E. 3 Abs. 1,
mit Hinweis), so unbefriedigend eine eventuelle Verfahrenaufspaltung auch anmuten
mag.
Nun heisst es in einer der
Beschwerde beigelegten "Aufstellung Unterschiede Zweckverband –
Kanton" bzw. unter dem dortigen Titel "Abweichungen gegenüber
kantonalem Reglement bis zur Einführung des eigenen Personalreglementes im
Jahre 2001": "(Zweckverband bis Juni 1999 privatrechtlich, ab Juli
1999 öffentlich rechtlich)". Soweit damit die Rechtsnatur des
Beschwerdeführers in der hier relevanten Zeit von Februar 1997 bis Mitte 1999
gemeint sein sollte, kann das nach dem im vorigen Absatz Gesagten nicht
stimmen. Soweit hingegen die Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses zwischen den
Parteien in der gleichen Periode qualifiziert werden wollte, hätte es alsdann
für dessen privatrechtliche Ausgestaltung gemäss neuerer und herrschender Lehre
einer generell-abstrakten Norm bedurft – wiederum mit der Zuständigkeit der
Zivilgerichte als Folge (RB 2005 Nr. 23
[= ZR 105/2006 Nr. 49] E. 4.2 Abs. 2 und 4.4 ff., mit Hinweisen). Unstreitig
hat sich aber der Beschwerdeführer bis zu seinem am 1. Januar 2001 in
Kraft getretenen Personalreglement vom 23. November 2000 (PR; Art. 68
Abs. 1 PR) überhaupt keine einschlägigen Vorschriften gegeben.
Im Übrigen beruht der eben besprochene Passus in der
erwähnten Beschwerdebeilage wohl auf der irrigen Annahme, Zweckverbände hätten
seit Mitte 1999 – wie ab diesem Zeitpunkt schon von Verfassung wegen Staat und
Gemeinden – nur noch öffentlichrechtliche Anstellungen tätigen dürfen; ein
solcher Zwang begann für den Beschwerdeführer kraft einer Änderung des
Gemeindegesetzes jedoch erst im April 2005 (vgl. RB 2005 Nr. 23 E. 3 Abs. 2
und E. 4.1, mit Hinweisen).
2.1.2
Bloss um zu bestimmen, ob der vorliegende
Rechtsstreit auf dem Anfechtungsweg oder im Klageverfahren ausgetragen werden
müsse, hat die Kammer den "Anstellungsvertrag" für die
Beschwerdegegnerin vom 4. Januar 1993 als Verfügung des Beschwerdeführers
qualifiziert, und auch das nur in einer Hauptbegründung (VGr, 11. Mai 2005,
PB.2005.00002, E. 3, insbesondere 3.3, www.vgrzh.ch). Damals war allerdings
noch nicht bekannt, dass der Beschwerdeführer bis Ende 2000 gar kein (eigenes)
Personalrecht besessen hatte. Indes darf letztlich wiederum offen bleiben,
ob die beiden Parteien alsdann nicht doch "einen massgeblichen
Handlungsspielraum" in der Ausgestaltung ihres Verhältnisses gehabt und
also einen öffentlich-rechtlichen Vertrag abgeschlossen hätten, wie es der heutigen
Regel von Art. 9 PR entspräche.
Die Lehre ist ganz allgemein gespalten darüber, ob für
Gemeinwesen ohne eigenes Personalrecht das Obligationenrecht (OR, SR 220) gelte
(vgl. Yvo Hangartner, Entwicklungstendenzen im öffentlichen Dienstverhältnis,
ZSR 120/1979 I 389 ff., 390; Jürg Brühwiler, Kommentar zum Einzelarbeitsvertrag,
2. A., Bern etc. 1996, Art. 342 N. 1c S. 451 f.; Peter Helbling, Der öffentliche
Dienst auf dem Weg in das OR, AJP 2004, S. 242 ff., 243; ferner VGr SO,
8. November 1990, SOG 1990 Nr. 39 E. 3a/bb). Bei bejahender Antwort
mag man sich auch noch fragen, ob es dann Privat- oder öffentliches Recht
darstelle; wie immer es sich hiermit verhalte, so findet in dieser Lage
jedenfalls im Kanton Zürich dessen (öffentliches) Personalrecht Anwendung bzw.
ist "das Dienstverhältnis […] von der für dessen Begründung zuständigen
Behörde entweder in allen Einzelheiten zu ordnen, oder es ist für die Einzelheiten
auf ein anderes Dienstrecht, z.B. dasjenige des Kantons zu verweisen"
(H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Wädenswil 1991, § 72
N. 3.1 und 3.2.3; Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis
im Bund und im Kanton Zürich – ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 433 ff.,
437).
Wie sich noch zeigen wird, entspricht der
"Anstellungsvertrag" vom 4. Januar 1993 letzterem Muster – sei
er nun ein solcher oder eine Verfügung.
2.2
Der angefochtene Beschluss schützt die Beschwerdegegnerin wegen
Lohndiskriminierung: Als unstatthaft erscheine eine ungerechtfertigte
Besoldungsdifferenz zu einer andern, als gleichwertig beurteilten Tätigkeit bei
der nämlichen Arbeitgeberschaft oder in einem von Letzterer abhängigen System.
Zwar könne sich die Beschwerdegegnerin nicht mit kommunalen Polizisten jener
22 Gemeinden vergleichen, die dem Beschwerdeführer angehörten. Denn ein
Zweckverband sei rechtlich selbständig und nicht an die personalrechtlichen
Regelungen der in ihm zusammengeschlossenen Gemeinden gebunden, welche ihrerseits
in der Ausgestaltung des eigenen Personalrechts Autonomie besässen; "[e]s
ist evident, dass die personalrechtlichen Regelungen innerhalb der 22 Zweckverbandsgemeinden
ein sehr differenziertes, nicht miteinander vergleichbares Spektrum
aufweisen". Hingegen habe der Beschwerdeführer mit Erlass seines
Personalrechts Einreihungsplan sowie Lohnsystem des Kantons Zürich übernommen
und beides schon vorher angewandt, hänge also von diesem ab.
Soweit die Vorinstanz abweichend von der Beschwerdegegnerin
deren Vergleich mit den Polizisten der Zweckverbandsgemeinden ablehnt, lässt
sich ihr beipflichten (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 28 Abs. 1
Satz 2 VRG). Wenn sie aber eine Diskriminierung der Beschwerdegegnerin
gegenüber den Polizeisoldaten des Kantons wegen Abhängigkeit des Be­schwerdeführers
von demselben bejaht, erscheint das als fraglich, braucht freilich aus sich
noch herausstellenden Gründen nicht abschliessend geprüft zu werden. Das Kriterium,
dass das Lohnsystem von einem andern als dem formellen Arbeitgeber abhänge,
wirkt jedenfalls reichlich unscharf und hat auch Urteile gezeitigt, deren
gegenseitige Vereinbarkeit Zweifeln unterliegt (siehe – je mit Hinweisen –
Elisabeth Freivogel in: Margrith Bigler-Eggen­berger/Claudia Kaufmann [Hrsg.],
Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, Basel/Frankfurt am Main 1997, Art. 3
Rz. 105 in Verbindung mit Art. 7 Rz. 22 f. und 26; Hansjörg Seiler,
Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit, ZBl 104/2003, S. 113 ff., 119; BGr, 27.
Juni 2002, 2A.558/2001, E. 5, und 15. Juni 2007, 2A.79/2007, E. 2 f.
[beides unter www.bger.ch]).
Wenn ein Gemeinwesen kein eigenes Lohnsystem schafft und
stattdessen auf jenes eines anderen verweist oder kraft übergeordneten Rechts
bei fehlendem autonomem Lohnsystem ein fremdes als Ersatz zur Anwendung
gelangt, so lässt sich füglich fragen, ob das wirklich eine
diskriminierungserhebliche Abhängigkeit begründe. Zweifel daran sind insbesondere
erlaubt, sobald dieses Gemeinwesen von dem andern, dessen Lohnsystem es benützt,
keine Subventionen mehr empfängt, wie es hier auf den Beschwerdeführer für den
fraglichen Zeitraum unbestritten zutrifft.
2.3
Die Beschwerdeantwort bringt vor: "Der Beschwerdeführer hat sich […]
gegenüber der Beschwerdegegnerin zur Zahlung eines Lohnes verpflichtet, welcher
demjenigen des Kantons entsprach bzw. entspricht. Dies war eine der
wesentlichen Bedingungen dafür, dass die Beschwerdegegnerin sich für die
Anstellung beim Beschwerdeführer entschied. […] Die Nicht-Gewährung der
Nachzahlungen würde somit auch einen Verstoss gegen Treu und Glauben darstellen".
– Ein Vertrauenstatbestand lässt sich indes nicht ersehen. Entweder hat sich
und ist deshalb der Beschwerdeführer verpflichtet, Lohn wie der Kanton zu
zahlen, oder es verhält sich eben nicht so. Das gilt es sogleich zu klären.
2.4
Der Anstellungsvertrag vom 4. Januar 1993 legte den Lohn der Beschwerdegegnerin
in Klasse 12 (und dort auf einer bestimmten Stufe) fest, was gemäss § 4 Abs. 2
der (Kantonalzürcher) Angestelltenverordnung vom 26. Juni 1991 in Verbindung
mit deren Anhang (AVO; OS 51, S. 569 ff. und 580 ff., 569 und 583 f.) die
tiefere von zwei möglichen Einreihungen der Diplomierten (Kranken-)Schwester
war; abschliessend heisst es unter dem Titel "Allgemeines": "Wo
nichts besonders vereinbart wurde, sind die Bestimmungen der Angestelltenverordnung
des Kantons Zürich massgebend" (vgl. auch VGr, 11. Mai 2005,
PB.2005.00002, E. 3.3 Abs. 1, www.vgrzh.ch).
§ 169 der (Kantonalzürcher) Vollzugsverordnung zum Personalgesetz
vom 19. Mai 1999 (LS 177.111; OS 55, S. 249 ff., 296) setzte diesen
Erlass auf den 1. Juli 1999 in Kraft (Abs. 1) und hob auf den
gleichen Zeitpunkt unter anderem die Angestelltenverordnung auf (Abs. 2 lit. b).
Der Anhang 1 zur Vollzugsverordnung änderte freilich an der damaligen Einreihung
der Diplomierten (Kranken-)Schwestern zunächst nichts (OS 55, S. 297 ff.,
300 f.). Das geschah dort durch RRB Nr. 707/2001 formell erst auf
Juli 2001 und durch RRB Nr. 1283/2001 mit demselben Ergebnis materiell rückwirkend
schon ab März 1996 (vgl. vorn I.A Abs. 2).
Kraft Art. 1 Abs. 2 PR kommen, "[w]o diese
Verordnung nichts regelt, […] die Bestimmungen gemäss Handbuch des kantonalen
Personalrechts zur Anwendung". Nach Art. 28 PR richten sich
"[d]er Einreihungsplan und das Lohnsystem […] im wesentlichen nach
denjenigen des Kantons oder anderer überbetrieblicher Vereinbarungen". Art. 68
PR lautet: "Das neue Personalrecht tritt per 1. Januar 2001 in Kraft
[Abs. 1]. Auf den gleichen Zeitpunkt werden die Bestimmungen des […] AVO
[…] vom März 1997 aufgehoben [Abs. 2]." Und Art. 69 Abs. 1
PR besagt: "Für alle beim Inkrafttreten dieses Statuts bereits bestehenden
Arbeitsverhältnisse gelten ab diesem Zeitpunkt dessen Bestimmungen, Ausführungserlasse
eingeschlossen. Soweit bisherige Arbeitsverhältnisse mit dem neuen Statut nicht
übereinstimmen, gelten ausschliesslich die neuen Regelungen."
2.4.1
Der Anstellungsvertrag vom 4. Januar 1993
lässt sich in Verbindung mit dem erst ab Anfang 2001 greifenden Personalrecht
des Beschwerdeführers schlechterdings nicht anders verstehen, als dass für die
Lohneinreihung der Beschwerdegegnerin so lang das kantonale Recht gegolten habe
(ebenso die Vorinstanz und die Hauptbegründung der Beschwerdegegnerin). Wenn
nach Letzterem die Krankenschwestern rückwirkend behandelt werden müssen, als
wären sie schon vor Juli 2001 höher klassiert gewesen, findet das bis Ende 2000
auch auf die Beschwerdegegnerin Anwendung. Weil der Einreihungsplan als Anhang
der Angestelltenverordnung und der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz stets
der gleiche blieb, fragt sich übrigens nicht, ob der Anstellungsvertrag in
statischem oder dynamischem Sinn auf das kantonale Recht verweise (hierzu etwa
Martin Bertschi, Auf der Suche nach dem einschlägigen Recht im öffentlichen
Personalrecht, ZBl 105/2004, S. 617 ff., 621 f.).
Der Beschwerdeführer trägt
demgegenüber vor, dass er das kantonale Recht nie integral übernommen habe,
zeige sich dort, wo sein Personal in gewissen besoldungserheblichen Punkten
anders behandelt worden sei als das staatliche. Die Beschwerdegegnerin, welche
diese Unterschiede zudem bestreitet, erwidert zutreffend, das alles habe weder
die hier einzig interessierende Lohneinreihung beschlagen noch bedeute es,
solche Abweichungen seien auch statthaft gewesen. – Ebenso wenig kann der
Beschwerdeführer aus einem Entscheid der Kammer herleiten, welchen er anruft
(VGr, 28. Mai 2003, PB.2002.00049, E. 4a, www.vgrzh.ch). In jenem Fall hat
die Arbeitgeberin nämlich einen eigenen Einreihungsplan festgelegt, während der
Anstellungsvertrag für die Beschwerdegegnerin auf die kantonale Klassierung
verweist.
Ist die Beschwerdegegnerin mithin so zu stellen, als hätte
sie sich nicht erst ab Juli 2001, sondern schon vor Anfang jenes Jahres in
Lohnklasse 14 befunden, bleibt zu prüfen, was für die sechs Monate dazwischen
gelte.
2.4.2
Würde Art. 28 PR der Einschränkung
"im wesentlichen" entbehren, müsste auch für das erste Halbjahr 2001
ohne Weiteres das bereits Gesagte gelten und die Beschwerdegegnerin als
Krankenschwester im Sinn des kantonalen Einreihungsplans Nachzahlungen entsprechend
der Lohnklasse 14 erhalten (so generell Vorinstanz und Beschwerdegegnerin).
Denn nicht ersehen lässt sich, dass es insofern "andere überbetriebliche
Vereinbarungen" gegeben hätte; namentlich gehört zwar der Beschwerdeführer
dem VZK an, doch band Letzterer seine Mitglieder durch die Vereinbarung vom 11.
Juli 2001 nicht. Dessen ungeachtet zeigt schon die alternative Ausrichtung von Art. 28
PR auf den kantonalen Einreihungsplan oder einen solchen anderer
überbetrieblicher Vereinbarungen die Problematik dieser Bestimmung, welche für
einen Kollisionsfall keine Lösung anböte und insofern nachgerade zu
willkürlicher Rechtsanwen­dung zwänge. Auf ähnliche Weise fragt sich, ob es im
Sinn einer generell-abstrakten Regel überhaupt angehe, dem kantonalen Einreihungsplan
nur "im wesentlichen" zu folgen.
Letzteres darf hier allerdings offen bleiben. Wenn nämlich
wie gesehen der Beschwerdeführer die Beschwerdegegnerin (von Februar 1997) bis
Ende 2000 entsprechend Lohnklasse 14 besolden muss und sie ab Juli 2001 ebenso
eingereiht hat, erscheint es jedenfalls nicht als "unwesentlich", die
Beschwerdegegnerin für das halbe Jahr dazwischen zwei Klassen tiefer einzuordnen;
vielmehr bedeutet das im Sinn von § 75 lit. a VRG einen verwaltungsgerichtlich
korrigierbaren Missbrauch des insofern vom Beschwerdeführer beanspruchten
Ermessens. Daran ändert das einzige Gegenargument nichts, der Beschluss des
Beschwerdeführers zur Lohnerhöhung auf 1. Juli 2001 habe nur auf der Erkenntnis
beruht, "dass es mit grossen Schwierigkeiten verbunden […] gewesen wäre,
Löhne
pro futuro
unter dem kantonalen Schnitt zu zahlen. […] Der Beschluss
[…] erfolgte nicht im Sinne einer Wiedergutmachung einer Diskriminierung. Viel­mehr
ging es darum, marktgerechte Löhne zu bezahlen, da andernfalls mit Personalabwanderung
zu rechnen war"
Denn es verträgt sich nicht mit dem von einem
öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber zu erwartenden Gebaren, wenn er – im
Ergebnis – die Löhne für kurze Frist bloss deshalb senkt, weil sich die
Arbeitnehmenden dagegen nicht mehr mit dem Weggang zu besser bezahlenden
Anbietern alternativer Stellen wehren können. Also ist die Beschwerdegegnerin
auch für Januar bis Juni 2001 so zu besolden, als hätte sie sich in Lohnklasse
14 befunden.
2.5
Das dem Antrag der Beschwerdegegnerin entsprechende Quantitativ in
Dipositiv-Zif-fer I des angefochtenen Beschlusses hat der Beschwerdeführer
nie bestritten. Insofern erübrigt sich eine Prüfung. Wie sich immerhin bemerken
lässt, erscheint das Nachbringen der Zinsforderung – und des
Parteientschädigungs-Begehrens – durch die Beschwerdegegnerin im zweiten
Schriftenwechsel des Rekursverfahrens als statt­haft (VGr, 7. September
1965, ZBl 67/1966, S. 515, E. 2; Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 15).
Abgesehen davon hätte § 27 VRG der Vorinstanz ohnehin eine reformatio in
melius erlaubt.
2.6
Nach alledem ist die Beschwerde abzuweisen.
3.
Jedenfalls weil der Streitwert hier unter Fr. 20'000.-
liegt, geniessen die Parteien nach § 80b VRG Kostenfreiheit.
Der unterliegende Beschwerdeführer hat der Beschwerdegegnerin
gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG wie schon bei der Vorinstanz eine
Parteientschädigung zu bezahlen. Als angemessen erscheinen einschliesslich
Mehrwertsteuer Fr. 1'000.-.
Der vorliegende Streitwert unterschreitet Fr. 15'000.-
nicht (vgl. Art. 85 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Der
Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 1'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…