zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00083 · 2009-09-02 · de

Genehmigung von Baurechtsverträgen | Genehmigung von Baurechtsverträgen Das rechtliche Gehör ist nicht verletzt, wenn nachvollziehbar ist, welche Gründe die Vorinstanz zu ihrer jeweiligen Ansicht veranlassten (E. 4.1). Hingegen liegt in der Nichzustellung der Duplik eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 4.2). Eine Verletzung des Replikrechts wiegt jedoch nicht so schwer, dass eine Heilung ausgeschlossen wäre (E. 4.3.2). Der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör gilt auch im Verfahren vor der Legislative, wenn diese individuell-konkrete Hoheitsakte erlässt, jedoch dürfen keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden (E. 6.1). Auch auf kommunaler Ebene kann das Fehlen oder die Mangelhaftigkeit des formellen Gesetzes nur dann durch einen Ausgabenbeschluss, der im selben Verfahren wie dieses ergeht, ausgeglichen werden, wenn ein Einzelfall betroffen ist und die Rechtsgleichheit sowie die Rechtssicherheit gewahrt bleiben (E. 7.2.5). An die kommunale Regelung der Wohnbauförderung durch Baurechtsverträge sind bezüglich der gesetzlichen Grundlage keine besonders strengen Anforderungen zu stellen (E. 7.4.4). Der Stadtrat verfügt über eine allgemeine Kompetenz zum Erlass von Vollziehungsverordnungen (E. 7.8.3). Die Grundzüge der Regelung bezüglich Abgabe und Bewertung von Bauland sind in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten (E. 7.9.3). Dessen Konkretisierung ist auch durch Richtlinien möglich. Im Bereich der Leistungsverwaltung kann bereits eine feste Praxis zu einer bestimmten Norm ausreichen, um das Erfordernis der Normdichte zu erfüllen; umso mehr genügt, wenn eine ständige Praxis sich auf eine hinreichend bestimmte Verwaltungsverordnung stützen kann (E. 7.9.6). Vorliegend wurden die Richtlinien von jener Behörde erlassen, welche auch zum Erlass einer Vollziehungsverordnung zuständig wäre, zudem können sie inhaltlich kaum von einer Rechtsverordnung abgegrenzt werden (E. 7.9.7). Gewisse Einbussen in Bezug auf die Stringenz und die Systematik der Regelung der Wohnbauförderung sind inKauf zu nehmen, da im Bereich der Leistungsverwaltung die aus dem Legalitätsprinzip fliessenden Anforderungen nicht allzu hoch anzusetzen sind (E. 7.11).Die Rüge, ein konkreter kommunaler Beschluss verstosse gegen einen kommunalen Erlass, kann mit Gemeindebeschwerde vorgebracht werden (E. 8), ebenso die Rüge der Verletzung der Gewaltenteilung. Eine Verletzung der Gewaltenteilung (im weiteren Sinn) ist auch anzunehmen, wenn ein Entscheid allein vom Parlament unter Verletzung des Referendumsrechts gefällt wird (E. 8.4.1). Mit der Übertragung der Sachkompetenz an den Gemeinderat wird in der Regel auch die entsprechende Ausgabenkompetenz übertragen. Das obligatorische Referendum ist vorliegend ausgeschlossen (E. 8.4.2).Leistungsversprechen der privaten Partei in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag sind zulässig, sofern der Vertrag kompetenzgemäss abgeschlossen wurde, sein Inhalt nicht gesetzwidrig ist und sich die Leistung der privaten Partei zumindest mittelbar auf ein Gesetz zurückführen lässt. Die freiwillige Einwilligung der Betroffenen vermag die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage unter bestimmten Umständen zu senken (E. 8.5.3).Es liegt in der Kompetenz der zuständigen kommunalen Behörden, ob sie dem Begriff des "gefälligen Aussehens" nach Art. V Ziff. 2 Grundsätze 24 einen eigenständigen Gehalt geben oder ob sie ihn als Verweisung auf die kantonalen Gestaltungsvorschriften verstehen wollen (E. 8.7.1).Abweisung soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.02.0 VB.2009.00083
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.02.0 VB.2009.00083
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.02.0 VB.2009.00083

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00083
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00083
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.09.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 15.04.2010 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Genehmigung von Baurechtsverträgen
Genehmigung von Baurechtsverträgen
Das rechtliche Gehör ist nicht verletzt, wenn nachvollziehbar ist, welche Gründe die Vorinstanz zu ihrer jeweiligen Ansicht veranlassten (E. 4.1). Hingegen liegt in der Nichzustellung der Duplik eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 4.2). Eine Verletzung des Replikrechts wiegt jedoch nicht so schwer, dass eine Heilung ausgeschlossen wäre (E. 4.3.2). Der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör gilt auch im Verfahren vor der Legislative, wenn diese individuell-konkrete Hoheitsakte erlässt, jedoch dürfen keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden (E. 6.1).
Auch auf kommunaler Ebene kann das Fehlen oder die Mangelhaftigkeit des formellen Gesetzes nur dann durch einen Ausgabenbeschluss, der im selben Verfahren wie dieses ergeht, ausgeglichen werden, wenn ein Einzelfall betroffen ist und die Rechtsgleichheit sowie die Rechtssicherheit gewahrt bleiben (E. 7.2.5).
An die kommunale Regelung der Wohnbauförderung durch Baurechtsverträge sind bezüglich der gesetzlichen Grundlage keine besonders strengen Anforderungen zu stellen (E. 7.4.4). Der Stadtrat verfügt über eine allgemeine Kompetenz zum Erlass von Vollziehungsverordnungen (E. 7.8.3). Die Grundzüge der Regelung bezüglich Abgabe und Bewertung von Bauland sind in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten (E. 7.9.3). Dessen Konkretisierung ist auch durch Richtlinien möglich. Im Bereich der Leistungsverwaltung kann bereits eine feste Praxis zu einer bestimmten Norm ausreichen, um das Erfordernis der Normdichte zu erfüllen; umso mehr genügt, wenn eine ständige Praxis sich auf eine hinreichend bestimmte Verwaltungsverordnung stützen kann (E. 7.9.6). Vorliegend wurden die Richtlinien von jener Behörde erlassen, welche auch zum Erlass einer Vollziehungsverordnung zuständig wäre, zudem können sie inhaltlich kaum von einer Rechtsverordnung abgegrenzt werden (E. 7.9.7). Gewisse Einbussen in Bezug auf die Stringenz und die Systematik der Regelung der Wohnbauförderung sind inKauf zu nehmen, da im Bereich der Leistungsverwaltung die aus dem Legalitätsprinzip fliessenden Anforderungen nicht allzu hoch anzusetzen sind (E. 7.11).
Die Rüge, ein konkreter kommunaler Beschluss verstosse gegen einen kommunalen Erlass, kann mit Gemeindebeschwerde vorgebracht werden (E. 8), ebenso die Rüge der Verletzung der Gewaltenteilung. Eine Verletzung der Gewaltenteilung (im weiteren Sinn) ist auch anzunehmen, wenn ein Entscheid allein vom Parlament unter Verletzung des Referendumsrechts gefällt wird (E. 8.4.1). Mit der Übertragung der Sachkompetenz an den Gemeinderat wird in der Regel auch die entsprechende Ausgabenkompetenz übertragen. Das obligatorische Referendum ist vorliegend ausgeschlossen (E. 8.4.2).
Leistungsversprechen der privaten Partei in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag sind zulässig, sofern der Vertrag kompetenzgemäss abgeschlossen wurde, sein Inhalt nicht gesetzwidrig ist und sich die Leistung der privaten Partei zumindest mittelbar auf ein Gesetz zurückführen lässt. Die freiwillige Einwilligung der Betroffenen vermag die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage unter bestimmten Umständen zu senken (E. 8.5.3).
Es liegt in der Kompetenz der zuständigen kommunalen Behörden, ob sie dem Begriff des "gefälligen Aussehens" nach Art. V Ziff. 2 Grundsätze 24 einen eigenständigen Gehalt geben oder ob sie ihn als Verweisung auf die kantonalen Gestaltungsvorschriften verstehen wollen (E. 8.7.1).
Abweisung soweit Eintreten.
Stichworte:
BAURECHTSVERTRAG
GEMEINDEBESCHWERDE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GEWALTENTRENNUNG
HEILUNG
LEISTUNGSVERWALTUNG
RECHTLICHES GEHÖR
VERWALTUNGSVERORDNUNG
WOHNBAUFÖRDERUNG
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
§ 151 GemeindeG
Art. 38 KV
Art. 110 KV
§ 71 PBG
§ 10 Abs. II VRG
Art. 41 GemeindeO Zürich
Art. 49 Abs. I GemeindeO Zürich
Art. 68 lit. k GemeindeO Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00083
Entscheid
der 4. Kammer
vom
2. September 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtssekretär
Philip Conradin.
In Sachen
A 1.1-A 7
alle vertreten durch
Rechtsanwalt B,
Beschwerdeführende
,
gegen
Gemeinderat
der Stadt Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Genehmigung
von Baurechtsverträgen,
hat sich ergeben:
I.
Die Stadt Zürich ist Eigentümerin einer rund 31'600 m
2
grossen Baulandparzelle im Quartier D zwischen K-, L- und M-Strasse sowie den
Strassen O und P (Kat.-Nr. 01). Mit Beschlüssen vom 23. Januar 2008
genehmigte der Gemeinderat der Stadt Zürich vier am 13. Juli 2007
abgeschlossene Baurechtsverträge für diese Parzelle, je einen mit der Stiftung
Alterswohnungen der Stadt Zürich und der Gemeinnützigen Bau- und Mietergenossenschaft
Zürich sowie zwei mit der Baugenossenschaft R. Vorgesehen ist eine Blockrandbebauung
mit insgesamt 271 Wohnungen. Das entsprechende Projekt ("Z" genannt)
wurde nach einem zweistufigen Wettbewerbsverfahren von einem
Beurteilungsgremium der Bauberechtigten und der Stadt Zürich zur Realisierung
empfohlen; in den Baurechtsverträgen werden die Bauberechtigten zu seiner
Realisierung verpflichtet (vgl. entsprechende Weisung des Stadtrats an den
Gemeinderat der Stadt Zürich).
Das fakultative Referendum gegen die
Gemeinderatsbeschlüsse wurde nicht ergriffen.
II.
Am 26. Februar 2008 erhoben A1.1 und A1.2, A2.1 und A2.2,
A3, A4.1 und A4.2, A5, die Vorsorgeeinrichtung A7 sowie die
Gemeinschaftsstiftung A6 (im Folgenden: die Beschwerdeführenden)
Gemeindebeschwerde an den Bezirksrat Zürich gegen die Beschlüsse des
Gemeinderats vom 23. Januar 2008 mit dem Antrag, diese aufzuheben. Der
Bezirksrat führte zwei Schriftenwechsel durch und wies die Beschwerde mit
Beschluss vom 15. Januar 2009 ab, soweit er darauf eintrat. Mit zwei Schreiben
vom 21. Januar 2009 sandte er dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden
auf dessen Wunsch erstmals die Duplik des Stadtrats von Zürich vom 3. September
2008 zu und ersetzte er die Rechtsmittelbelehrung seines Beschlusses, indem er
als Rechtsmittelinstanz statt des Regierungsrats neu das Verwaltungsgericht
nannte.
III.
Am 18. Februar 2009 erhoben die Beschwerdeführenden
Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen den Beschluss des Bezirksrats vom
15. Januar 2009. Sie beantragten die Aufhebung dieses Beschlusses unter
"gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen"; zudem stellten sie
den prozessualen Antrag, es sei ein zweiter Schriftenwechsel durchzuführen. Zur
Begründung machten sie zunächst verschiedene Verletzungen des Anspruchs auf
rechtliches Gehör durch den Bezirksrat geltend; in materieller Hinsicht
brachten sie sodann im Wesentlichen vor, es fehle zum einen eine genügende
gesetzliche Grundlage für die Baurechtsverträge, zum andern seien die
bestehenden – nach ihrer Ansicht mangelhaften – Rechtsgrundlagen in verschiedener
Hinsicht falsch angewendet worden.
In der Beschwerdeantwort beantragte der Stadtrat von
Zürich namens des Gemeinderats, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie
einzutreten sei, unter Kostenfolge zu Lasten der Beschwerdeführenden. Der
Bezirksrat Zürich teilte unter Hinweis auf die Begründung des angefochtenen
Entscheids seinen Verzicht auf eine Vernehmlassung mit.
Am 23. Juni 2009 erteilte die Bausektion des
Stadtrats Zürich die Baubewilligung für die Wohnüberbauung "Z",
wogegen die Beschwerdeführenden zusammen mit weiteren Personen am 31. Juli
2009 Rekurs an die Baurekurskommission I des Kantons Zürich erhoben. Mit
Eingabe vom 12. August 2009 beantragten sie die Sistierung des
vorliegenden Verfahrens, bis über den Rekurs gegen den Bauentscheid rechtskräftig
entschieden sei. Sie begründen dies damit, dass die auf das Projekt "Z"
bezogenen Baurechtsverträge bzw. deren Genehmigung hinfällig würden, wenn die
Baubewilligung aufgehoben würde. Auf prozessuale Anordnungen zum
Sistierungsgesuch wurde verzichtet.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung
mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG; LS 175.2]). Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um einen Entscheid
über eine Gemeindebeschwerde nach § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni
1926 (GemeindeG; LS 131.1). Nach geltendem kantonalem Recht (§ 19c Abs. 2
VRG) wäre er beim Regierungsrat anfechtbar, da mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
gemäss § 41 Abs. 1 VRG nur Anordnungen von Verwaltungsbehörden angefochten
werden können, nicht aber Akte der Legislative (vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 24). Zudem wäre
grundsätzlich zu prüfen, ob die Beschwerde an das Verwaltungsgericht durch § 43
lit. c VRG ausgeschlossen würde, wonach Anordnungen über die Gewährung von
Kostenbeiträgen und Subventionen nicht mit Beschwerde angefochten werden
können.
1.2
Aufgrund
der Rechtsweggarantie (Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April
1999 [BV]) in Verbindung mit den bundesrechtlichen Bestimmungen über die
Vorinstanzen des Bundesgerichts, die seit dem 1. Januar 2009 unabhängig
vom Vorliegen einer kantonalen Ausführungsgesetzgebung anzuwenden sind (Art. 86
Abs. 2 [in Verbindung mit Art. 114], Art. 88 Abs. 2 und Art. 130
Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR
173.110]), und der kantonalen Rechtsmittelordnung hat sich der
Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts per 1. Januar 2009
erweitert: So ist das Gericht neu als letzte kantonale Instanz in
Stimmrechtssachen und für Gemeindebeschwerden gegen Erlasse zuständig (VGr, 30. April
2009, VB.2009.00055, E. 1.2 f.; vgl. auch VGr, 24. Juni 2009,
VB.2009.00081, E. 1.1 [beides mit weiteren Hinweisen und unter
www.vgrzh.ch]). Ebenso ist im vorliegenden Fall, in dem eine Gemeindebeschwerde
gegen die Genehmigung verwaltungsrechtlicher Verträge durch die Legislative zu
beurteilen ist, davon auszugehen, dass der gesetzliche Ausschluss der
Beschwerde an das Verwaltungsgericht in § 41 Abs. 1 (und allenfalls § 43
lit. c) VRG den Anforderungen der Rechtsweggarantie nicht genügt (vgl. Art. 29a
Satz 2 BV; Art. 86 Abs. 2 [in Verbindung mit Art. 114] BGG; zu § 43
lit. c VRG vgl. auch lit. B Ziff. 2 und lit. C des
Regierungsratsbeschlusses Nr. 1947 vom 9. Dezember 2008 betreffend
"Verwirklichung der Rechtsweggarantie [Art. 29a BV] im
Verwaltungsverfahren per 1. Januar 2009, Weisung an die Behörden").
Das Verwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der Beschwerde zuständig.
Aufgrund der Systematik des Verwaltungsrechtspflegegesetzes, das grundsätzlich
einen zweistufigen Instanzenzug vorsieht, schliesst das Verfahren vor Verwaltungsgericht
nicht an dasjenige vor dem Regierungsrat an; vielmehr tritt die Beschwerde an
das Verwaltungsgericht an die Stelle des Rekurses an den Regierungsrat (§ 19c
VRG; VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 f.,
www.vgrzh.ch).
1.3
Verschiedene
Rügen könnten sich (auch) auf eine Verletzung des Stimmrechts beziehen: So
machen die Beschwerdeführenden geltend, die Gemeinderatsbeschlüsse vom 23. Januar
2008 hätten dem obligatorischen statt dem fakultativen Referendum unterstellt
werden müssen; sie bringen vor, dass die Weisung des Stadtrats und die Gemeinderatsbeschlüsse
ungenügend begründet seien; schliesslich führen sie aus, die Behörden wendeten
den Begriff des "freitragenden" Wohnungsbaus mit einer Bedeutung an,
die für die Stimmberechtigten nicht einsichtig sei. Die Beschwerdeführenden
scheinen allerdings keine Verletzungen der politischen Rechte rügen zu wollen.
Jedenfalls wäre die fünftägige Frist, die für Stimmrechtsrekurse zumindest im
Verfahren vor dem Bezirksrat gilt, nicht eingehalten worden (§ 151a Abs. 1
GemeindeG in Verbindung mit § 150 des Gesetzes über die politischen Rechte
vom 1. September 2003 [LS 161]; vgl. auch VGr, 24. Juni 2009,
VB.2009.00081, E. 1.2, www.vgrzh.ch). Die genannten Rügen sind im
vorliegenden Verfahren nur insoweit beachtlich, als sie nach § 151 Abs. 1
GemeindeG mit Gemeindebeschwerde vorgebracht werden können.
2.
2.1
Die
Legitimation ist als Prozessvoraussetzung grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären.
Zu prüfen ist auch, ob sie im Verfahren vor der Vorinstanz gegeben war (vgl.
Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 96). Die Recht­suchenden
sind jedoch gehalten, ihre Legitimation zu substanziieren (Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 21 N. 29).
2.1.1
Nach § 151 Abs. 1 GemeindeG können Beschlüsse der Gemeinde und
des Grossen Gemeinderats von den Gemeindebehörden, von Stimmberechtigten und von
denjenigen Personen, die gemäss § 21 VRG dazu berechtigt sind, durch Beschwerde
angefochten werden. Auch im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht richtet sich
die Legitimation nicht nur nach § 21 VRG, sondern auch nach der weiter
gehenden Regelung von § 151 Abs. 1 GemeindeG (vgl. VGr, 30. April
2009, VB.2009.00055, E. 1.4, www.vgrzh.ch, zum Stimmrechtsrekurs).
2.1.2
Es kann davon ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführenden 1–5 – oder zumindest
einige von ihnen – in der Stadt Zürich stimmberechtigt sind. Auf die Beschwerde
ist daher nach § 151 Abs. 1 GemeindeG einzutreten. Das Einfordern
eines entsprechenden Nachweises bleibt für zukünftige Verfahren allerdings
vorbehalten. Ob die Beschwerdeführenden 1–5 (auch) als Nachbarn gemäss § 21
lit. a VRG in Verbindung mit § 151 Abs. 1 GemeindeG zur
Beschwerde befugt wären, braucht nicht geprüft zu werden. Grundsätzlich könnte die
Nachbarschaft im vorliegenden Fall die notwendige Betroffenheit bzw. das
schutzwürdige Interesse an einer Beschwerdeerhebung begründen, da die Genehmigung
der Baurechtsverträge, welche die Verwirklichung des Projekts "Z"
anstreben, zu einer vergleichbaren Betroffenheit führt wie die Baubewilligung
selber (vgl. VGr, 21. Februar 2007, VB.2006.00329, E. 4.4,
www.vgrzh.ch).
2.1.3
Die Legitimation der Beschwerdeführerinnen 6 und 7 wird im Rekurs wie folgt
begründet: Die Beschwerdeführerin 6 soll Eigentümerin zweier Parzellen mit
Wohnüberbauungen, die Beschwerdeführerin 7 Verwalterin einer Wohnüberbauung in
unmittelbarer Nähe des fraglichen Grundstücks sein. Die Beschwerdebefugnis
ergebe sich aus den Beeinträchtigungen für die Mieterschaft, aus den zu
erwartenden Wertminderungen der Liegenschaften und aufgrund der
Wettbewerbsverzerrungen, die sich aus der Förderung des gemeinnützigen
Wohnungsbaus ergäben. Die Stellung als Eigentümerin bzw. Verwalterin wird zwar
behauptet, aber nicht belegt.
2.1.4
Da auf die Beschwerde jedenfalls insoweit einzutreten ist, als sie von
Stimmberechtigten erhoben wurde, und da sie abzuweisen ist, braucht die Frage
der Legitimation nicht weiter – auch nicht im Hinblick auf die Regelung der
Nebenfolgen – abgeklärt zu werden. Es kann offen bleiben, ob die
Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerinnen 6 und 7 genügend substanziiert
wurde und welche der von ihnen vorgebrachten Nachteile gegebenenfalls die
Legitimation begründen würden.
2.2
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, dass die Baurechtsverträge, deren Genehmigung
streitig ist, gegen übergeordnetes Recht im Sinn von § 151 Abs. 1
Ziff. 1 GemeindeG verstossen. Sie erheben damit zulässige Rügen. Dabei ist anzunehmen,
dass Personen, die ausschliesslich als Be­trof­fene nach § 21 lit. a
VRG in Verbindung mit § 151 Abs. 1 VRG und nicht auch als Stimm­berechtigte
legitimiert sind, auch im Rahmen der Gemeindebeschwerde Rügen nur insoweit
vorbringen dürfen, als sie der Durchsetzung ihrer schutzwürdigen Interessen dienen
können (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 35; vgl. auch § 151 Abs. 3
GemeindeG, der auf die Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflege­gesetzes über
das Verwaltungsverfahren verweist; so wohl sinngemäss auch Hans Rudolf Thalmann,
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151
N. 3.4; Simon Trippel, Gemeindebeschwerde und Gemeinderekurs im Kanton
Zürich, Zürich 1988, S. 83). Die Frage braucht hier jedoch nicht abschliessend
entschieden zu werden, weil die Beschwerde auch von Stimmberechtigten erhoben
wurde.
2.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde – mit
den genannten Vorbehalten – einzutreten.
3.
3.1
Mit
Eingabe vom 12. August 2009 beantragen die Beschwerdeführenden die
Sistierung des Verfahrens bis zum rechtskräftigen Entscheid über die am 23. Juni
2009 erteilte Bau­bewilligung für die Wohnüberbauung, weil die
Baurechtsverträge auf das Projekt "Z" be­zogen seien und damit bei
einer Aufhebung der Baubewilligung hinfällig würden. Sie ma­chen namentlich
geltend, dass das bewilligte Bauvorhaben den Quartierplan Nr. […] (D)
verletze. Der Gemeinderat habe die Baurechtsverträge ohne Kenntnis dieses Umstandes
genehmigt; laut den Beschwerdeführenden hätte er die Genehmigungen nicht erteilt,
wenn er auf die Vorgaben des Quartierplans hingewiesen worden wäre.
3.2
Der
Argumentation der Beschwerdeführenden kann nicht gefolgt werden. Die im vor­lie­gen­den
Verfahren und die im Baubewilligungsverfahren zu beurteilenden Fragen hängen
sach­lich nicht zusammen. Zwar trifft zu, dass die Baurechtsverträge die Bau­berech­tig­ten
zur Realisierung des Projekts "Z" verpflichten. Sie beziehen sich
jedoch auf das siegreiche Wett­bewerbsprojekt und nicht auf das ausgearbeitete,
nun erstinstanzlich bewilligte Bau­vor­haben. Sie würden somit entgegen der
Ansicht der Beschwerdeführenden nicht hinfällig, wenn sich im
Rechtsmittelverfahren betreffend die Baubewilligung heraus­stellen sollte, dass
das Bauprojekt einer weiteren Überarbeitung bedarf, um den planungs- und
baurechtlichen Anforderungen zu genügen. Allenfalls wären die Baurechtsverträge
zu revidieren, wenn das Projekt "Z" stark überarbeitet werden müsste
oder sich in keiner Form als bau­be­wil­li­gungs­fähig erweisen würde – dies in
Anwendung der salvatorischen Klausel, wonach die Par­teien fehlende, unklare
oder ungültige Vertragsbestimmungen einvernehmlich im Sinn der Zielsetzung (des
gemeinnützigen Wohnungsbaus) ergänzen würden. Diese Möglichkeit rechtfertigt es
jedoch nicht, den Entscheid über die hier zu behandelnden, vom
Baubewilligungsverfahren un­ab­hän­gi­gen Fragen aufzuschieben. Um­gekehrt ist
davon auszugehen, dass zwar einerseits die im vorliegenden Verfahren zu ent­scheidenden
Fragen keine präjudizierende Wirkung auf die im Rechtsmittelverfahren be­tref­fend
die Baubewilligung zu beurteilenden Rechtsfragen haben, dass jedoch anderseits
eine all­fällige Aufhebung der Baurechtsverträge die In­anspruch­nahme der
Baubewilligung aus­schliessen würde. Dies legt nahe, das vorliegende Ver­fahren
ungeach­tet des Rekurses gegen die Baubewilligung weiterzuführen. Der Antrag
auf Sistierung ist daher abzuweisen.
3.3
Weil sich
die Baurechtsverträge auf das Ergebnis des Architekturwettbewerbs und nicht auf
das ausgearbeitete Bauvorhaben beziehen, können allfällige planungs- und baurechtliche
Mängel des Bauvorhabens auch nicht als rechtliche Mängel der Baurechtsverträge
gelten; sie sind deshalb im vorliegenden Verfahren nicht zu prüfen. Jedenfalls
soweit sich die angebliche Unvereinbarkeit des Projekts "Z" mit dem
Quartierplan Nr. […] (D) nicht erst aus dem – am 23. Juni 2009
erstinstanzlich bewilligten – konkreten Bauvorhaben ergab, dürfte die
entsprechende, sinngemäss vorgebrachte Rüge im Sistierungsgesuch vom 12. August
2009 wohl ohnehin verspätet sein, weil Beschwerdeantrag und -begründung nach
Ablauf der Beschwerdefrist grundsätzlich nicht mehr erweitert werden können
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 53 N. 15).
4.
Die Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz verschiedene
Verletzungen des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)
vor.
4.1
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör insofern verletzt, als sie verschiedene Rügen und Argumente –
vor allem aus der Replik vom 4. August 2008  – nicht oder nicht vertieft
genug geprüft habe.
4.1.1
Aus dem Äusserungsrecht der Parteien folgt ihr Anspruch, mit den für die
Entscheidfindung erheblichen Vorbringen und Argumenten gehört zu werden. Eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs kann darin liegen, dass die Behörde
rechtserhebliche Rügen, Parteivorbringen und Argumente übersieht oder
missversteht bzw. sich mit ihnen nicht oder nicht hinreichend auseinandersetzt.
Ob die Behörde ihrer Prüfungspflicht genügend nachgekommen ist, ergibt sich in
der Regel aus der Begründung des Entscheids. Im Entscheid brauchen jedoch nicht
alle Vorbringen, Behauptungen und Überlegungen der Parteien wiedergegeben zu
werden; die Begründung darf sich auf jene Aspekte beschränken, welche die
Behörde willkürfrei als wesentlich betrachtet. Es müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde leiten liess und auf
welche sich ihr Entscheid stützt, und es muss gegebenenfalls ersichtlich
werden, wieso die Behörde vorgebrachte Äusserungen für unerheblich, unrichtig
oder unzulässig hielt (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf
rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000,
S. 368 f. und 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen; vgl. etwa BGr,
20. Mai 2009, 5A_23/2009, E. 2.2, www.bger.ch [zur Publikation
vorgesehen]; BGE 133 I 270 E. 3.1). Die erforderliche
Begründungsdichte hängt von den konkreten Umständen ab; massgebende
Gesichtspunkte sind vor allem die Tragweite des Entscheids, die Schwere des
Eingriffs in die individuellen Rechte, die Komplexität des Sachverhalts, der
Grad des Gestaltungsspielraums der Behörde, ihre Stellung im Instanzenzug und
die Praktikabilität (vgl. Albertini, S. 405 ff.; vgl. auch BGE
112 Ia 107 E. 2b S. 110). Ob sich die Vorinstanz genügend
mit den Vorbringen der Beschwerdeführenden befasst hat, ist im Folgenden
zunächst je einzeln zu prüfen.
4.1.2
Die Beschwerdeführenden bringen zunächst vor, dass die Vorinstanz sich
nicht mit ihrer Rüge auseinandergesetzt habe, wonach die Weisung des Stadtrats
zuhanden des Gemeinderats ungenügend begründet gewesen sei, weshalb sich der Gemeinderat
bei seinen Beschlüssen vom 23. Januar 2008 über verschiedene
Voraussetzungen, die für die Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaus
erfüllt sein müssten, keine Rechenschaft abgelegt habe. Es trifft zu, dass die
Vorinstanz nicht jede einzelne Lücke in der Weisung, welche die
Beschwerdeführenden nach ihrer Ansicht ausgemacht haben, ausdrücklich behandelt.
Im angefochtenen Entscheid wird jedoch der Vorwurf zurückgewiesen, der Gemeinderat
habe seinen Entscheid auf einer ungenügenden Informationsbasis gefällt: Die
Vorinstanz führt darin – unter Hinweis auf die Akten – aus, dass der Gemeinderat
in Kenntnis der gesetzlichen Grundlagen und insbesondere der Berechnungsmethode
für den Landwert seit dem Jahr 1966 75 Baurechtsverträge genehmigt habe,
weshalb eine langjährige, dem Gemeinderat bestens bekannte und immer wieder
bestätigte Praxis vorliege. Zudem befasst sich eine Erwägung mit dem geltend
gemachten Fehlen bestimmter Angaben in der Weisung. Insgesamt wird aus dem
angefochtenen Entscheid hinreichend deutlich, dass die Vorinstanz die Weisung für
genügend begründet hält, weil der Gemeinderat über die notwendigen Grundlagen
zu seinem Entscheid verfügte.
Die Vorinstanz setzt sich allerdings nicht ausdrücklich
mit dem Vorbringen auseinander, Stadt- und Gemeinderat hätten die aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgende
Begründungspflicht verletzt. Ihrer Argumentation lässt sich jedoch mit hinreichender
Klarheit entnehmen, dass sie davon ausgeht, die Weisung des Stadtrats und die
Beschlüsse des Gemeinderats seien nicht an den Massstäben von Art. 29 Abs. 2
BV zu messen. Insofern geht es um eine unzutreffende Behandlung einer
Rechtsfrage, nicht aber um eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (vgl. auch
hinten 6).
4.1.3
Laut den Beschwerdeführenden befasst sich die Vorinstanz sodann nicht mit
der Rüge, dass der Stadtrat mangels einer genügenden Delegationsnorm zu Unrecht
behauptet habe, zur Rechtsetzung im Bereich des gemeinnützigen Wohnungsbaus
befugt zu sein. Insofern trifft zwar zu, dass sich die Vorinstanz nicht näher
mit den Ausführungen der Beschwerdeführenden auseinandersetzt. Doch führt sie
aus, aufgrund welcher gesetzlichen Grundlage sie die Befugnis des Stadtrates
zum Erlass von Richtlinien bejaht.
4.1.4
Weiter bemängeln die Beschwerdeführenden, die Vorinstanz beachte ihre Ausführungen
nicht, wonach die Stadt Zürich keine gesetzliche Grundlage zur Unterstützung
des freitragenden Wohnungsbaus kenne und der Begriff des "freitragenden Wohnungsbaus"
im Übrigen nicht definiert sei. Zu diesem Punkt führt die Vorinstanz unter
allgemeiner Bezugnahme auf die "Auffassung der Beschwerdeführer"
jedoch aus, dass die städtischen Bestimmungen über den gemeinnützigen Wohnungsbau
nicht nur für den subventionierten, sondern auch für den freitragenden
Wohnungsbau gälten, was sie historisch begründet.
4.1.5
Ferner setzt sich die Vorinstanz laut den Beschwerdeführenden nicht mit der
detaillierten Kritik an der vorliegenden Verkehrswertschätzung auseinander und
behandelt einen in diesem Zusammenhang gestellten Antrag auf Aktenvorlage nicht.
Die Vorinstanz begründet jedoch, weshalb sie den Verkehrswert nicht für
massgeblich hält und erklärt damit sowohl die entsprechenden Ausführungen der
Beschwerdeführenden als auch den Antrag auf Aktenedition implizit für
unerheblich. Im Übrigen führt sie in anderem Zusammenhang aus, es gebe keinen
Grund, die genannte Verkehrswertschätzung in Zweifel zu ziehen.
4.1.6
Schliesslich machen die Beschwerdeführenden geltend, die Vorinstanz
begründe ungenügend, weshalb es zulässig sein solle, dass die Stadt Zürich sich
bereit erklärt habe, im Fall einer Nichterteilung der Baubewilligung für das
Projekt "Z" die Wettbewerbs- und Projektierungskosten bis zu einem
bestimmten Betrag zu übernehmen. Ebenso sei die Begründung ungenügend, mit
welcher die Vorinstanz die materielle Behandlung der "baurechtlichen und
architektonischen Fragen" verweigert habe. Die Beschwerdeführenden
anerkennen, dass der angefochtene Entscheid in diesen beiden Punkten eine Begründung
enthält; sie bemängeln jedoch die angeblich ungenügende Begründungsdichte (vgl.
dazu Albertini, S. 402 ff.; vgl. auch VGr, 11. Juli 2005,
VB.2005.00001, E. 2.2, www.vgrzh.ch).
4.1.7
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich dem angefochtenen Entscheid
grundsätzlich Antworten auf die fraglichen Vorbringen der Beschwerdeführenden
entnehmen lassen. Die jeweiligen Begründungen sind allerdings recht knapp, und
die Vorinstanz geht in der Regel nicht explizit oder zumindest nicht vertieft
auf die Argumentation der Beschwerdeführenden ein. Es wird jedoch stets
nachvollziehbar, welche Gründe die Vorinstanz zu ihrer jeweiligen Ansicht
veranlassten. Die wesentlichen Entscheidgrundlagen werden somit angegeben und
es wird ersichtlich, inwiefern der Argumentation der Beschwerdeführenden
gefolgt oder nicht gefolgt wird. Zudem ist anzumerken, dass die Beschwerdeführenden
bereits im Verfahren vor der Vorinstanz eher umfangreiche Eingaben eingereicht
haben; so umfasst die Beschwerde vom 26. Februar 2008 über 16 und die Replik
vom 4. August 2008 knapp 38 Textseiten. Die Vorinstanz musste weder im
Aufbau ihres Entscheids den Rechtsschriften folgen, noch war sie gehalten,
ebenso detailliert zu argumentieren wie die Beschwerdeführenden; sie durfte
sich vielmehr mit Blick auf das Beschleunigungsgebot (§ 4a VRG) und die
Praktikabilität deutlich kürzer fassen.
4.2
Die
Vorinstanz hat sodann die Duplik des Stadtrats vom 3. September 2008 den Beschwerdeführenden
vor ihrem Entscheid nicht zugesandt.
4.2.1
In sämtlichen gerichtlichen Verfahren muss jede dem Gericht eingereichte
Stellungnahme den Beteiligten zur Kenntnis gebracht und diesen wiederum
Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden (BGE 133 I 100 E. 4.6; 133 I
98 E. 2.1). Inwiefern Art. 29 Abs. 2 BV ein Replikrecht auch im
Verwaltungsverfahren verleiht, liess das Bundesgericht offen (BGE 133 I 98
E. 2.1; vgl. auch BGE 133 I 100 E. 4.6). Das Verwaltungsgericht
hat die Frage mittlerweile bejaht (VGr, 4. Juni 2009, VB.2008.00540,
E. 2.1 f.; vgl. bereits VGr, 25. Februar 2009, VB.2008.00569,
E. 3; im Ergebnis gleich: VGr, 25. Februar 2009, VB.2008.00451,
E. 2.4 [alles unter www.vgrzh.ch]). Dieselbe Meinung vertritt die Lehre
(Patrick Sutter, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St.
Gallen 2008, Art. 29 Rz. 2, Art. 30 Rz. 2, Art. 31
Rz. 3 f.; Bernhard Wald­mann/Jürg Bickel, in: Bernhard
Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxis­kommen­tar VwVG, Zürich
etc. 2009, Art. 31 N. 22). Sie ist folgerichtig, da laut Bundesgericht
das Replikrecht auch für die nicht unter Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention fallenden Gerichtsverfahren zu bejahen
und insoweit aus Art. 29 Abs. 2 BV abzuleiten ist. Art. 29 BV
wiederum ist auf Gerichts- und Verwaltungsverfahren gleichermassen anwendbar.
Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb sich Verwaltungsbehörden im Gegensatz zu
den Gerichten auf Eingaben stützen dürften, zu denen die Parteien nicht Stellung
nehmen konnten.
4.2.2
Indem die Vorinstanz darauf verzichtete, den Beschwerdeführenden die Duplik
zuzustellen, womit sie ihnen die Möglichkeit einer Stellungnahme erschwerte,
hat sie den Anspruch der Beschwerdeführenden auf rechtliches Gehör verletzt. Obwohl
der Gehörsanspruch nicht erst dann verletzt ist, wenn die fragliche Eingabe
neue und erhebliche Gesichtspunkte enthält (BGE 133 I 100 E. 4.5),
ist zudem anzumerken, dass es sich bei der Duplik um ein relativ umfangreiches
(rund 15 Textseiten umfassendes) Dokument handelt, das zu den Vorbringen in der
Replik substanziell Stellung nimmt. An der Verletzung des Gehörsanspruchs
ändert nichts, dass bereits zwei Schriftenwechsel stattgefunden hatten und das
Verfahren auch dem Beschleunigungsgebot nach Art. 29 Abs. 1 BV zu
genügen hat. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, dass die Präsidialverfügung
vom 6. August 2008, mit welcher dem Beschwerdegegner Frist zur Einreichung
einer Duplik bis zum 8. September 2008 angesetzt wurde, dem
Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden zugestellt wurde. Insofern unterscheidet
sich der vorliegend zu beurteilende Sachverhalt von einem Fall, in welchem dem
Beschwerdeführer zur Kenntnis gebracht worden war, dass der Beschwerdegegner
eine Eingabe eingereicht hatte (VGr, 25. Februar 2009, VB.2008.00569,
E. 3.2 [obiter dictum], www.vgrzh.ch).
4.3
Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt grundsätzlich ungeachtet
der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der
angefochtenen Verfügung, wofür in Praxis und Lehre der Begriff der "formellen
Natur" des Anspruchs steht. Gemäss der Rechtsprechung kann eine nicht
besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als
geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor
einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die in Bezug auf die betreffenden Fragen
über dieselbe Kognition verfügt wie die Vorinstanz. Von einer Rückweisung der
Sache ist unter diesen Umständen selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung
des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem
formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die
mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an
einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGr, 4. März
2009, 8C_845/2008, E. 4.2.1 mit Hinweisen, www.bger.ch; BGE
133 I 201 E. 2.2).
4.3.1
Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist im Allgemeinen gegenüber jener
des Bezirksrats eingeschränkt, weil § 50 VRG im Gegensatz zu § 20 Abs. 1
VRG grundsätzlich keine Ermessensprüfung zulässt.
Im Verfahren der Gemeindebeschwerde
richtet sich die Kognition des Verwaltungsgerichts – unter Vorbehalt
höherrangigen Rechts – jedoch ebenso wie jene des Bezirksrats nach § 151 Abs. 1
GemeindeG, der als Spezialnorm im Sinn von § 4 (in Verbindung mit § 70)
VRG den allgemeinen Bestimmungen von § 20 Abs. 1 und § 50 VRG
vorgeht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 8; so auch implizit VGr, 24. Juni
2009, VB.2009.00081, E. 2.1, 3.2, 5, www.vgrzh.ch). Die Umschreibung der Beschwerdegründe
in dieser Bestimmung geht auf die Mitte des 19. Jahrhunderts zurück und
ist nur vor dem historischen Hintergrund verständlich (vgl. dazu Trippel,
S. 47 ff.). Die Beschwerdegründe von § 151 Abs. 1 GemeindeG
sind aufgrund der seitherigen Rechtsentwicklung nicht weiter als jene von § 50
VRG: Nach § 151 Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG können Rechtsverletzungen
gerügt werden. Nach § 151 Abs. 1 Ziff. 2 GemeindeG sind die
kommunalen Beschlüsse anfechtbar, "wenn sie offenbar über die Zwecke der
Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen
zur Folge haben oder wenn sie Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher
Weise verletzen"; es ist nicht ersichtlich, wie diese Beschwerdegründe
Raum für die nach § 50 VRG grundsätzlich ausgeschlossene Ermessensprüfung
bieten könnten (vgl. Thalmann, § 151 N. 4.3.7 ff.; Trippel,
S. 90 ff.; BGE 100 Ia 89 E. 4). Der Gehalt von § 151
Abs. 1 Ziff. 2 GemeindeG braucht hier im Übrigen nicht umfassend
geklärt zu werden, da ohnehin nur Rügen im Sinn von § 151 Abs. 1
Ziff. 1 GemeindeG vorgebracht werden – einer isolierten und nicht substanziierten
Behauptung in der Beschwerdeschrift, dass auch ein Beschwerdegrund im Sinn von
Ziff. 2 dieser Bestimmung gegeben sei, kann keine eigenständige Bedeutung beigemessen
werden. Somit verfügt das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall über dieselbe
Kognition wie der Bezirksrat, weshalb die erste Voraussetzung einer Heilung erfüllt
ist.
4.3.2
Eine Verletzung des Replikrechts wiegt gemäss der Bundesgerichtspraxis
nicht ausnahmslos so schwer, dass sie eine Heilung zwingend ausschliesst (vgl.
BGr, 4. März 2009, 8C_845/2008, E. 4.2.1 f., und 5. November
2007, 9C_231/2007, E. 2, beides unter www.bger.ch;
BGE 133 I 100 E. 4.9; ebenso Frank Seethaler/Kaspar Plüss, in:
Waldmann/Weissenberger, Art. 57 N. 56). Ein unbedingter Anspruch auf
Replik käme im Ergebnis einem Anspruch auf einen endlosen Schriftenwechsel
gleich, was mit dem Beschleunigungsgebot offensichtlich nicht vereinbar wäre
(vgl. BGr, 5. November 2007, 9C_231/2007, E. 2.2, www.bger.ch).
4.3.3
Im vorliegenden Fall ist einerseits zu beachten, dass die den Beschwerdeführenden
nicht zugestellte Eingabe sich ausführlich und substanziell zur Sache äussert.
Anderseits handelt es sich bei dieser Eingabe um die Duplik, die den zweiten
Schriftenwechsel vor der Vorinstanz beendete; die Beschwerdeführenden hatten
sich demnach bereits zweimal – ebenfalls ausführlich – geäussert. Angesichts
dessen gewinnt das gleichermassen verfassungsrechtlich garantierte
Beschleunigungsgebot (Art. 29 Abs. 1 BV) gegenüber dem Anspruch auf
rechtliches Gehör an Gewicht. Dies gilt unabhängig davon, dass die Beschwerdeführenden,
die nach eigenen Angaben "auf breiter Front" gegen das Projekt "Z"
kämpfen, subjektiv wohl nicht vorbehaltlos einen raschen Endentscheid wünschen,
worauf etwa ihr Sistierungsgesuch hindeutet; massgebend können nur die
schutzwürdigen Interessen der von einer Verletzung der Verfahrensrechte
betroffenen Partei sein. Zudem weist das Verhalten der Beschwerdeführenden im
Prozess darauf hin, dass auch aus ihrer Sicht kein überwiegendes Interesse an
einem dritten Schriftenwechsel vor der Vorinstanz besteht: Obwohl sie darum
wussten, dass die Frist für den Beschwerdegegner zum Einreichen einer Duplik am
8. September 2008 abgelaufen war und obwohl eine Erkundigung, ob der Beschwerdegegner
eine Duplik erstattet habe, ohne weiteres zumutbar gewesen wäre, unternahmen
sie bis zur Zustellung des vor­instanzlichen Entscheids am 19. Januar 2009
keinerlei Anstrengungen, um die Zustellung einer allfälligen Duplik zu veranlassen
und zu dieser Stellung zu nehmen. Sie beziehen sich sodann in der Beschwerde
nicht ausdrücklich auf die Duplik und führen auch nicht aus, welche
entscheidrelevanten, neuen Gesichtspunkte sie dieser in einer allfälligen
Triplik entgegengesetzt hätten. Schliesslich versandte die Vorinstanz die
Duplik dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden bereits zwei Tage nach dem
Beginn der Frist für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht; die Zustellung
soll nach der Darstellung der Beschwerdeführenden am siebten Tag dieser Frist erfolgt
sein. Es stand ihnen bzw. ihrem Rechtsvertreter somit ausreichend Zeit zur Verfügung,
um in der Beschwerdeschrift auf die Duplik einzugehen. Unter diesen Umständen
käme eine Rückweisung an die Vorinstanz einem prozessualen Leerlauf gleich.
4.3.4
Zusammenfassend: Die Gehörsverletzung kann zwar nicht als leicht bezeichnet
werden. Aufgrund der genannten Umstände sind jedoch die Voraussetzungen einer
Heilung im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht erfüllt (vgl. auch VGr, 4. Juni
2009, VB.2008.00540, E. 2.2, www.vgrzh.ch; BGr, 5. November 2007,
9C_231/2007, E. 2.2, www.bger.ch).
5.
Die Beschwerdeführenden beantragen einen zweiten
Schriftenwechsel. Ob ein solcher durchgeführt wird, steht – unter Vorbehalt des
Gehörsanspruchs – im Ermessen des Gerichts (§ 58 Satz 2 VRG;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 58 N. 9). Angesichts dessen, dass bereits vor
der Vorinstanz zwei Schriftenwechsel stattfanden und der Sachverhalt feststeht,
sind von einem zweiten Schriftenwechsel keine neuen, massgeblichen Erkenntnisse
zu erwarten. Der Anspruch auf rechtliches Gehör erfordert ebenfalls keinen
solchen: Zwar enthält die Beschwerdeantwort vom 8. April 2009 wiederum
recht ausführliche materielle Äusserungen. Die Beschwerdeantwort wurde jedoch
am 14. April 2009 den Beschwerdeführenden zur Kenntnisnahme zugestellt,
und seither sind rund viereinhalb Monate vergangen, ohne dass die
Beschwerdeführenden hierauf reagiert hätten. Es ist daher davon auszugehen,
dass sie auf ihr Äusserungsrecht verzichtet haben (vgl. BGE 133 I 98
E. 2.2 f.; 132 I 47 E. 3.3 f.). Daran ändert der
vorsorgliche Antrag auf einen zweiten Schriftenwechsel in der Beschwerde
nichts, weil eine Beschwerdeergänzung nur statthaft ist, wenn die Aus­führungen
in der Beschwerdeantwort dazu Anlass geben (BGE 132 I 47 E. 3.3.4).
Die Beschwerdeführenden hätten diesen Antrag, der im Voraus ohne Kenntnis der
massgeblichen Gesichtspunkte gestellt wurde, durch die Einforderung oder
Ausübung des Replikrechts erneuern und konkretisieren müssen.
6.
Zunächst ist auf die Rüge einzugehen, die Weisung des
Stadtrats und die Genehmigungsbeschlüsse des Gemeinderats seien ungenügend
begründet. Dass sich der Gemeinderat über das Traktandum im Klaren war, ergibt
sich ohne weiteres aus den Akten, namentlich den Protokollen der vorberatenden
Kommission. Näher zu betrachten ist die behauptete Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör, die von der Vorinstanz nicht materiell behandelt wurde (vorn
4.2.2).
6.1
Der
Anspruch auf Begründung kann hier nur aus Art. 29 Abs. 2 BV
abgeleitet werden, nicht aus § 10 Abs. 2 VRG, da die letztere
Bestimmung nur im Verfahren vor den Verwaltungsbehörden gilt, nicht aber im
Verfahren der Legislative (vgl. VGr, 10. Juli 2008, VB.2008.00123,
E. 3.2, www.vgrzh.ch). Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29
Abs. 2 BV ist zwar auch im Verfahren vor der Legislative zu beachten, wenn
diese individuell-konkrete Hoheitsakte erlässt (vgl. Albertini,
S. 181 ff.; vgl. auch BGE 135 I 113 E. 2.3). Der
konkrete Umfang des Gehörsanspruchs bestimmt sich allerdings auch hier aufgrund
der konkreten Situation und der betroffenen Interessen; wesentliche Elemente zu
seiner Bestimmung sind etwa das Rechtsschutzbedürfnis, die spezifische Struktur
und Organisation der Legislative sowie die Natur der Streitsache (BGE
123 I 63 E. 2d; Albertini, S. 182). Wenn die Legislative
materiell als Verwaltungsbehörde amtet, dürfen unter dem Gesichtspunkt des
Gehörsanspruchs keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden (BGE
119 Ia 141 E. 5c/dd; Albertini, S. 181 f.; vgl. auch
BGE 132 I 196 E. 3 betreffend Einbürgerungsentscheide an
Gemeindeversammlungen). Im vorliegenden Fall ist zudem zu berücksichtigen, dass
es sich bei den streitigen Beschlüssen um die Genehmigung verwaltungsrechtlicher
Verträge handelt und sich die Frage des rechtlichen Gehörs nur in Bezug auf
allfällige Drittbetroffene sowie auf die Erhebung der Gemeinde­beschwerde nach § 151
Abs. 1 GemeindeG stellt; entsprechend gering sind die Anforderun­gen, die
sich unter diesen Umständen aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergeben.
6.2
Die
amtliche Publikation der Gemeinderatsbeschlüsse vom 23. Januar 2008
verweist auf die Weisung des Stadtrats, in welcher die fraglichen Geschäfte
umfassend erläutert werden. Die Beschwerdeführenden bemängeln aber, dass darin
Angaben zu den gesetzlichen Grundlagen, zum Verkehrswert der Parzelle, zu den
verfügbaren Mitteln und zum Bedürfnis nach Unterstützung, zur "Höhe der
Subventionen" (womit die Differenz zwischen dem vereinbarten Baurechtszins
und einem auf der Grundlage des Verkehrswerts berechneten Baurechtszins oder
zwischen dem berechneten Landwert und dem Verkehrswert gemeint sein dürfte)
sowie zu den weiteren Voraussetzungen der Unterstützung fehlten.
6.3
Was die
Rechtsgrundlagen betrifft, so nennt die Weisung zwar nur nicht publizierte
Richtlinien (vgl. dazu hinten 7.9), doch sind die gesetzlichen Grundlagen in
der Amtlichen Sammlung der Stadt Zürich ohne weiteres auffindbar. Die Beschwerdeführenden
konnten sich denn auch bereits in der Beschwerde an den Bezirksrat auf sie
beziehen. Explizite Angaben zu den übrigen genannten Punkten durften fehlen,
weil diese nicht direkt relevant waren (was für den Verkehrswert und die
"Höhe der Subventionen" im obigen Sinn zutrifft; vgl. dazu hinten
8.3 f.) oder weil der Stadtrat sie für offensichtlich oder unproblematisch
halten durfte (was für das Vorliegen der "verfügbaren Mittel" und des
"Bedürfnisses" sowie das Vorliegen der Voraussetzungen einer Unterstützung
zutrifft; vgl. dazu hinten 8.1 f.). Insgesamt richten sich Aufbau und
Argumentation der Weisung zwar nach deren Funktion als Antrag der Exekutive an
die Legislative, doch sind auch die Anforderungen an die Begründung eines
Verwaltungsakts im Hinblick auf die allfällige Anfechtung auf dem
Rechtsmittelweg ohne weiteres erfüllt.
7.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, den angefochtenen
Beschlüssen fehle es an der notwendigen gesetzlichen Grundlage.
7.1
Die
streitige Genehmigung von Baurechtsverträgen für den gemeinnützigen Wohnungsbau
ist der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe und damit der Leistungsverwaltung
zuzuordnen. Es ist unbestritten, dass den Bauberechtigten damit namentlich
insofern eine Unterstützung gewährt werden soll, als der Baurechtszins nicht
anhand des Verkehrswerts der fraglichen Baulandparzelle, sondern anhand eines
niedrigeren Werts berechnet werden soll. Daran sind die Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage der angefochtenen Beschlüsse zu messen. Dies gilt
unabhängig von der finanzrechtlichen Behandlung des Grundstücks, die hier nicht
zu überprüfen ist. Es kann daher auch offen gelassen werden, ob die
entsprechenden Ausführungen der Stadt Zürich und der Vorinstanz korrekt sind.
7.2
Das
Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV; Art. 2 Abs. 1 KV; vgl.
auch Art. 164 BV und Art. 38 KV) umfasst das Erfordernis des
Rechtssatzes, wonach die Staatstätigkeit nur nach Massgabe genügend bestimmter,
generell-abstrakter Rechtsnormen ausgeübt werden darf, und das Erfordernis der
Gesetzesform, wonach die wichtigen Rechtsnormen in einem Gesetz im formellen
Sinn enthalten sein müssen (statt vieler: Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006,
Rz. 381 ff.).
7.2.1
Das Legalitätsprinzip gilt auch für die Leistungsverwaltung (BGE
130 I 1 E. 3.1), wobei in deren Bereich die Anforderungen im
Allgemeinen weniger streng sind (Häfelin/Mül­ler/Uhl­mann, Rz. 416). Die
notwendige Normdichte kann nicht schematisch bestimmt werden (BGE
123 I 1 E. 4b; Yvo Hangartner in: Bernhard Ehrenzeller et al.
[Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich
etc. 2008, Art. 5 N. 11). Ebenso wenig kann abschliessend festgelegt
werden, welche Normen so bedeutend sind, dass sie in einem formellen Gesetz
enthalten sein müssen, und wie detailliert diese gesetzliche Regelung sein
muss. "Wegleitend kann" – ausser den einschlägigen Verfassungsnormen
– "eine verbreitete, seit langem bestehende Rechtswirklichkeit sein; eine
Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein
üblichen Standard entspricht" (BGE 130 I 1 E. 3.4.2,
128 I 113 E. 3c mit weiteren Hinweisen). Unter Umständen können
die gebotene Vorhersehbarkeit und Rechtsgleichheit auch durch eine
gleichmässige Behörden- oder Gerichtspraxis zur fraglichen Norm erreicht werden
(VGr, 26. Februar 2009, VB.2008.00437, E. 4.1, www.vgrzh.ch; BGE
129 I 161 E. 2.2). Praxis und Lehre haben verschiedene Kriterien
entwickelt, die bei der Bestimmung der Anforderungen an die gesetzliche
Grundlage zu berücksichtigen sind (vgl. etwa zur Regelungsdichte: Rudolf
Hertach, Das Legalitätsprinzip in der Leistungsverwaltung, Zürich 1984,
S. 82 ff., gestützt auf BGE 103 Ia 369 E. 6; zur
Rechtsetzungsstufe: BGE 130 I 1 E. 3.4.2; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 396 ff.).
7.2.2
Bei staatlichen Leistungen, die nur in beschränktem Ausmass verfügbar sind,
müssen zumindest die Grundzüge der Regelung auf der Stufe des formellen
Gesetzes geregelt werden (vgl. BGE 125 I 173 E. 3c und 4 mit
zahlreichen weiteren Hinweisen betreffend Zulassungsbeschränkungen an den Hochschulen).
Für regelmässig wiederkehrende staatliche Leistungen – insbesondere
Sozialleistungen und Subventionen – ist in der Regel eine spezialgesetzliche
Normierung notwendig, die Voraussetzungen und Zweck dieser Leistungen
detailliert umschreibt (BGE 118 Ia 46 E. 5b), wobei die
Grundzüge der staatlichen Tätigkeit in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten
sein müssen (BGE 134 I 313 E. 5.4). Für einmalige Vorhaben, bei
denen sich keine Probleme der Gleichbehandlung und der Voraussehbarkeit
stellen, können dagegen schon allgemeine Ziel- und Aufgabennormen in Verfassung
und Gesetz eine hinreichende Rechtsgrundlage bilden (BGE 118 Ia 46
E. 5b; BGr, 22. Januar 1988, ZBl 91/1990 S. 27 E. 6a). Ein
Ausgabenbeschluss, der im gleichen Verfahren ergeht wie ein formelles Gesetz,
kann die demokratische Funktion des Legalitätsprinzips erfüllen, die
rechtsstaatliche jedoch nur, sofern er tatsächlich einen Einzelfall betrifft
und nicht gegen die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und die
Rechtssicherheit verstösst (Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen
Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000,
N. 1929 ff.; Andreas Lienhard, Legalitätsprinzip und Delegationsgrundsätze,
ius.full 2005, S. 101 ff., 106 mit zahlreichen weiteren Hinweisen).
Schliesslich verringert das Bundesgericht die sich aus dem Legalitätsprinzip
ergebenden Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage, wenn
ein Rechtsverhältnis zur Diskussion steht, welches die Betroffenen freiwillig
eingegangen sind oder bei dem die Rechte und Pflichten zwischen Staat und
Privaten frei ausgehandelt werden können (BGE 129 I 161 E. 2.2;
differenzierend Isabelle Häner, Die Einwilligung der betroffenen Person als
Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen,
ZBl 103/2002, S. 57 ff., besonders 69 f.; kritisch Hangartner, Art. 5
N. 11). Dieser Gesichtspunkt kann allerdings insoweit keine Rolle spielen,
als Dritte zumindest potenziell betroffen sind.
7.2.3
Das Legalitätsprinzip gilt für die Gemeinwesen aller Stufen, namentlich
auch für die Gemeinden (Häfelin/Müller/Uhl­mann, Rz. 418). Ob es für
Gemeinden generell nur verminderte Bedeutung hat, ist umstritten. Dem
Bundesgerichtsentscheid, den die Vorinstanz anführt – und der in der Lehre
übrigens kontrovers diskutiert wird –, ist dies kaum zu entnehmen: Dieser
Entscheid, der einen einmaligen kommunalen Beitrag für eine Bachverbauung
betrifft, lässt bei Leistungen für Einzelvorhaben allgemeine Ziel- und Aufgabennormen
in Verfassung und Gesetz als Rechtsgrundlage genügen. Zwar berücksichtigt das
Bundesgericht darin auch die "bisherige kommunale Beitragspraxis" und
hält fest, dass an die Gemeinden keine strengeren Massstäbe als an den Kanton
angelegt werden dürfen, doch sieht es keine spezifische Lockerung des
Legalitätsprinzips für Gemeinden vor (BGr, 22. Januar 1988, ZBl 91/1990
S. 27 E. 6; vgl. auch BGE 118 Ia 46 E. 5b, wo ein
kantonaler Ausgabenbeschluss nach denselben Leitlinien behandelt wurde). Teile
der Lehre machen denn auch keinen Unterschied zwischen der kantonalen und der
kommunalen Ebene (vgl. Georg Müller, Die Gesetzmässigkeit der Bewilligung von
Ausgaben, in: Festgabe Alfred Rötheli, Solothurn 1990, S. 329 ff.,
338 f.; Paul Richli, Subventionen ohne gesetzliche Grundlage?, recht 1990,
S. 58 ff., 61 ff.). Immerhin nehmen andere Stimmen in der Lehre
an, dass das Legalitätsprinzip für die kommunale Leistungsverwaltung nur beschränkte
Bedeutung habe (Etienne Grisel, La légalité des subventions communales, in:
Jean-Marc Rapp/Pierre-André Oberson [Hrsg.], Droit cantonal et droit fédéral,
Lausanne 1991, S. 157 ff., besonders 165 ff.; Peter Saile, Das
Recht der Ausgabenbewilligung der zürcherischen Gemeinden, St. Gallen
1991, S. 27 ff., bes. 32 f.; Peter Saile/Marc Burgherr/Theo
Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich, Zürich/St.
Gallen 2009, N. 578 ff., besonders 585). Begründet wird dies
erstens mit der demokratischen Legitimation der Ausgabenbeschlüsse, die auf
kommunaler Ebene zumindest gleich sei wie jene der formellen Gesetze, zweitens
mit der Praktikabilität und mit der beschränkten Kapazität kleinerer Gemeinwesen
sowie drittens mit den Besonderheiten der kommunalen Aufgaben. In Bezug auf das
erste Argument ist zu beachten, dass das Erfordernis der Gesetzesform und das
Erfordernis des Rechtssatzes zugleich rechtsstaatliche Funktionen erfüllen. Was
das zweite Argument betrifft – das auch mit Blick auf die kantonale Ebene vorgebracht
wird (Thomas Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen
Verwaltungsrechts, 2. A., Zürich 1980, S. 73) –, so darf es
jedenfalls nicht dazu führen, dass die Rechtswirklichkeit unbesehen zur Norm
erhoben wird. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass den
bedenkenswerten Anliegen, die allen drei Argumenten zugrunde liegen, im Rahmen
der konkreten Prüfung Rechnung getragen werden kann, ohne dass von vornherein
eine beschränkte Bedeutung des Legalitätsprinzips für die kommunale Ebene
angenommen werden müsste.
7.2.4
Das kantonalzürcherische Recht stellte jedenfalls bis zum Inkrafttreten der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV) keine einschlägigen
Anforderungen zuhanden der Gemeinden auf. Die Lehre geht nun aber mehrheitlich
davon aus, dass Art. 38 KV, der für wichtige Rechtssätze ein Gesetz im
formellen Sinn verlangt, sinngemäss auch für die Gemeinden gilt (Matthias
Hauser in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar
zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 50;
Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. A., Zürich
etc. 2005, Rz. 2426; wohl a.M. Andreas Müller in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach,
Art. 98 N. 19). Allerdings ist Art. 38 KV im vorliegenden Fall
nicht beachtlich, da er nach Art. 137 KV nichts an der Gültigkeit
bestehender Erlasse und Anordnungen ändert (vgl. Madeleine Camprubi in:
Häner/Rüss­li/Schwar­zen­bach, Art. 137 N. 9). Bisher schien in der Verwaltungspraxis
und der Lehre die Ansicht vorzuherrschen, auf kommunaler Ebene seien die
Anforderungen zumindest im Bereich der Leistungsverwaltung generell
herabgesetzt, sodass ein Ausgabenbeschluss genüge, der sich im Rahmen des
Gemeindezwecks bewege (vgl. § 2 des Kreisschreibens der Direktion der
Justiz und des Innern über den Gemeindehaushalt vom 10. Oktober 1984,
www.gaz.zh.ch, wonach kommunale Ausgabenbeschlüsse unzulässig sind, wenn sie
"gegen gesetzliche Bestimmungen" oder "gegen das Recht der Gemeinde"
verstossen oder "eindeutig über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen";
Saile, S. 27 ff.; Thalmann, § 119 N. 4.1, ferner § 41
N. 6.2). Wenn die Vorinstanz diese Ansicht uneingeschränkt übernimmt, ist
dies allerdings insofern nicht haltbar, als sie damit die bundesrechtlichen
Vorgaben übergeht.
7.2.5
Entgegen der Ansicht von Beschwerdegegnerin und Vorinstanz kann daher auch
auf kommunaler Ebene das Fehlen oder die Mangelhaftigkeit des formellen
Gesetzes nur dann durch einen Ausgabenbeschluss, der im selben Verfahren wie
dieses ergeht, ausgeglichen werden, wenn ein Einzelfall betroffen ist und die
Rechtsgleichheit sowie die Rechtssicherheit gewahrt werden (BGE
118 Ia 46 E. 5b; BGr, 22. Januar 1988, ZBl 91/1990,
S. 27 E. 6; Lienhard, S. 106; Müller, S. 338 f.; Richli,
S. 61 f.; zumindest missverständlich Saile/Burg­herr/Loretan,
N. 585 [siehe aber N. 581]; a.M. Grisel, S. 170). Vorbehalten
bleiben übrigens auch die weiteren Gründe, die eine Regelung in einem formellen
Gesetz fordern (namentlich das Vorliegen eines schweren Eingriffs in die Grundrechte),
die hier aber nicht relevant sind.
7.3
Im
Folgenden sind zunächst die gesetzlichen Grundlagen, deren Genügen in Zweifel
gezogen wird, darzustellen.
7.3.1
Nach Art. 83 Abs. 1 KV nehmen die politischen Gemeinden alle
öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind. Art. 110
KV sieht vor, dass Kanton und Gemeinden den gemeinnützigen Wohnungsbau fördern,
und legt damit eine parallele Kompetenz fest; diese ist auch in § 1 Abs. 1
und § 14 des kantonalen Gesetzes über die Wohnbau- und
Wohneigentumsförderung vom 7. Juni 2004 (WBFG; LS 841) vorgesehen. Das
kantonale Gesetz ist im Übrigen auf die Wohnbauförderung der Gemeinden nicht anwendbar,
soweit diese hierzu eigene Bestimmungen erlassen haben (§ 14 Abs. 1 WBFG).
Auf kommunaler Ebene weist Art. 68 lit. k der Gemeindeordnung der
Stadt Zürich vom 26. April 1970 (GO; AS 101.100) die Förderung des
gemeinnützigen Wohnungsbaus dem Finanzdepartement zu.
7.3.2
Während die genannten Bestimmungen Kompetenz- und Aufgabennormen darstellen,
findet sich die eigentliche gesetzliche Grundlage in den Grundsätzen betreffend
die Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaues, beschlossen vom Grossen
Stadtrat (Legislative; heute: Gemeinderat) am 9. Juli 1924 (Grundsätze 24;
AS 841.110). Laut Art. I Grundsätze 24 unterstützt die Stadt Zürich den
gemeinnützigen Wohnungsbau "nach Massgabe der verfügbaren Mittel und nach
Bedürfnis" durch Verkauf von Baugelände oder Bestellung von Baurechten
(Ziff. 1), durch Gewährung von Darlehen (Ziff. 2) oder durch Übernahme
von Anteilen am Genossenschafts- oder Aktienkapital (Ziff. 3). Der Verkauf
von Baugelände und sinngemäss die Bestellung von Baurechten erfolgen unter
Sicherung des Rückkaufsrechtes für den Fall der Wiederveräusserung oder einer
vertragswidrigen Verwendung zu einem Preis, der den Bau von Wohnungen mit
günstigen, dem jeweiligen Bestimmungszweck angemessenen Mietzinsen ermöglicht,
mindestens aber zu Selbstkosten, einschliesslich einer angemessenen Verzinsung
des Kaufpreises (Art. II Grundsätze 24). In Art. V Grundsätze 24 wird
eine Reihe von Voraussetzungen für die "Gewährung der städtischen
Hilfeleistung" aufgeführt. Im Einzelnen betreffen die Regelungen die Anzahlung
und die grundpfandrechtliche Sicherung des Kaufpreises (Ziff. 1 und 5 Abs. 1),
die Qualität und Ästhetik der Bauten (Ziff. 2), eine Unterhaltsverpflichtung
(Ziff. 3), die grundsätzliche Unverkäuflichkeit der Häuser (Ziff. 7),
die Amortisation der Darlehen (Ziff. 6), das Eigenkapital der Gesellschaft
oder Stiftung (Ziff. 5 Abs. 2–4), die Verankerung der Gemeinnützigkeit
in den Statuten (Ziff. 11) sowie verschiedene Aufsichts- und
Genehmigungsrechte der Stadt (Ziff. 2, 4 und 9). Als gesetzliche Grundlage
für die Veräusserung von Vermögenswerten unter dem Verkehrswert, sofern damit
öffentliche Interessen verbunden sind, ist schliesslich § 15 Abs. 5
des aufgehobenen Finanzhaushaltgesetzes vom 2. September 1979 zu nennen
(FHG; OS 47, 162; vgl. § 63 des Gesetzes über Controlling und
Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [LS 611]), der kraft § 165 GemeindeG
als § 15 Abs. 4 für die Gemeinden sinngemäss noch gilt.
7.3.3
Der Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 betreffend Unterstützung des
gemeinnützigen Wohnungsbaus (AS 841.100) ermächtigt den Stadtrat (Exekutive),
"den gemeinnützigen Wohnungsbau nach den vom Grossen Stadtrat am 9. Juli
1924 aufgestellten Grundsätzen durch Gewährung von Darlehen, Abgabe von Bauland
und durch Beteiligung an gemeinnützigen Baugesellschaften zu unterstützen".
Nähere Regelungen finden sich, soweit hier von Interesse, abgesehen von den
Grundsätzen 24 in den Richtlinien des Stadtrats für die Anrechnung von Land
beim Wohnungsbau auf städtischen Grundstücken vom 3. Dezember 1965
(Richtlinien 65, StRB Nr. 3251/1965). Den gemeinnützigen Wohnungsbau im
Sinn der Grundsätze 24 regeln weiter die stadträtlichen Verordnungen über das
Rechnungswesen der unterstützten Wohnbauträger (Rechnungsreglement vom 19. November
2003 [AS 841.170]) und über die Festsetzung, Kontrolle und Anfechtung der
Mietzinse bei den unterstützten Wohnungen (Mietzinsreglement vom 19. Juni
1996 [AS 841.150]). Im Übrigen bestehen etliche weitere Regelungen über den
gemeinnützigen Wohnungsbau, die sich nicht auf die Grundsätze 24 stützen und
hier nicht zu behandeln sind.
7.4
Im
Folgenden ist zu prüfen, ob sich die angefochtenen Beschlüsse des Gemeinderats
auf eine genügende Grundlage in einem formellen Gesetz und auf genügend
bestimmte Rechtsnormen stützen können
.
Das Verwaltungsgericht hat
allerdings nicht von sich aus nach allen erdenklichen Rechtsfehlern zu forschen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 4). Es kann daher nicht darum gehen, von
Amts wegen abzuklären, ob die angefochtenen Baurechtsverträge bzw. die Genehmigungsbeschlüsse
sich in jedem einzelnen Punkt auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen
können oder ob die Stadtzürcher Normen über den gemeinnützigen Wohnungsbau
unter allen denkbaren Gesichtspunkten mit dem Legalitätsprinzip vereinbar sind.
Aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführenden stellt sich zum einen die
allgemeine Frage, ob die Behörden über eine prinzipiell genügende gesetzliche
Grundlage zum Abschluss bzw. zur Genehmigung der fraglichen Baurechtsverträge
verfügten. Zum andern ist gesondert zu prüfen, ob die gesetzlichen Grundlagen
auch für die im vorliegenden Fall vorgenommene Berechnung des Landwerts
ausreichen (hinten 7.9) und ob sie die Unterstützung des so genannten
freitragenden Wohnungsbaus gestatten (hinten 7.10). Auch bei der Behandlung
einiger von den Beschwerdeführenden gerügter Klauseln in den Baurechtsverträgen
spielt die Frage der genügenden gesetzlichen Grundlage eine Rolle (hinten
8.5 f.).
7.4.1
Ausgangspunkt der Überlegungen ist die Bundesgerichtspraxis zur Zulassung
zu beschränkt vorhandenen staatlichen Gütern (konkret: zu den vorhandenen
Studienplätzen) und zu den regelmässig wiederkehrenden staatlichen Leistungen
wie namentlich Sozialleistungen und Subventionen. Bei Ersterer müssen wichtige
Entscheide zumindest in den Grundzügen auf der Stufe des formellen Gesetzes
gefällt werden, wobei die Zulassungskriterien nicht zwingend im formellen
Gesetz enthalten zu sein brauchen (BGE 125 I 173 E. 4); bei
Letzteren sind die Grundzüge ebenfalls in einem Gesetz im formellen Sinn zu
regeln (BGE 134 I 313 E. 5.4), während Voraussetzungen und Zweck
der Leistungen detailliert in einer spezialgesetzlichen Normierung enthalten
sein müssen – wobei die detaillierte Regelung nicht zwingend auf der Stufe des
formellen Gesetzes erfolgen muss (BGE 118 Ia 46 E. 5b; BGr,
22. Januar 1988, ZBl 91/1990 S. 27 E. 6a). Dies bedeutet, dass
mindestens der Grundsatz der Leistungsgewährung als solcher, die Zweckbestimmung,
die Umschreibung der Anspruchsberechtigten, die Grundzüge der Voraussetzungen
und der Bemessung der Leistungen im formellen Gesetz zu regeln sind (vgl. BGE
134 I 313 E. 5.4 mit Hinweisen). Dasselbe gilt auch für
"bedeutende und einschneidende" Verpflichtungen der Begünstigten
(vgl. Barbara Schaerer, Subventionen des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und
Finanzrecht, Chur/Zürich 1992, S. 168 f.). Dazu wird in der Lehre
vermerkt, dass der Verwaltung oder dem Verordnungsgeber ein relativ weiter Spielraum
eingeräumt werden könne und auch allgemeiner formulierte Förderungsbestimmungen
zulässig seien, wenn dies etwa von der Technizität oder Komplexität der Materie
oder der Notwendigkeit flexibler Regelungen nahegelegt werde (Schaerer,
S. 169 f.). Die Förderung des gemeinnützigen Wohnungsbaus durch
Einräumung von Baurechten steht der Zuteilung beschränkt vorhandener
staatlicher Güter näher als den Sozialleistungen und Subventionen, bei denen
die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage etwas strenger sein dürften: Von
diesen unterscheidet sie sich insbesondere dadurch, dass es nicht darum geht,
staatliche Leistungen gleichermassen allen Personen zukommen zu lassen, die
bestimmte Voraussetzungen erfüllen; die staatliche – hier: kommunale – Aufgabe
besteht vielmehr darin, eine beschränkte Ressource – die städtischen
Baulandreserven – einer besonderen Trägerschaft im Hinblick auf die Erfüllung
bestimmter öffentlicher Interessen zur Verfügung zu stellen. Bei der
Trägerschaft handelt es sich im vorliegenden Fall um eine öffentlich-rechtliche
Stiftung sowie zwei Genossenschaften, bei denen die Stadt Zürich nach Art. V
Ziff. 9 Grundsätze 24 im Vorstand vertreten sowie am
Genossenschaftskapital beteiligt ist.
7.4.2
Im Bereich der Wohnbauförderung sind keine allgemein anerkannten
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage auszumachen. Auch in den Materialien
zum Wohnraumförderungsgesetz des Bundes vom 21. März 2003 (SR 842) und zum
kantonalen Gesetz über die Wohnbau- und Wohneigentumsförderung finden sich
keine Hinweise darauf, inwieweit man die gesetzliche Regelung für vom
Legalitätsprinzip gefordert hielt (vgl. Botschaft vom 27. Februar 2002
über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum, BBl 2002, 2829; Antrag und
Weisung vom 20. August 2003 zum Gesetz über die Wohnbau- und Wohneigentumsförderung,
ABl 2003, 1482). Diese Gesetze können daher nicht als anerkannter Standard
bezeichnet werden. In der Lehre findet sich, soweit ersichtlich, nur eine Randbemerkung,
wonach laut Art. 38 KV die einzelnen Massnahmen der Wohnbauförderung im
Gesetz zu nennen wären (Viviane Sobotich in: Häner/Schwarzen­bach/Rüss­li, Art. 110
N. 9).
7.4.3
Im Anschluss an die von Praxis und Lehre herausgearbeiteten Kriterien für
die Rechtsetzungsstufe (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 396 ff.) und
die Regelungsdichte (vgl. Hertach, S. 82 ff.) ist festzuhalten, dass
die finanzielle Bedeutung der Wohnbauförderung, deren indirekte Auswirkungen
auf die wirtschaftliche Tätigkeit privater Dritter sowie die langfristigen
Bindungen, welche die Stadt mit der Vereinbarung der Baurechte eingeht, für
eine dichte Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes sprechen. Dies gilt
insbesondere angesichts des Ausmasses der Förderung: Seit 1966 wurden über 75
Baurechtsverträge abgeschlossen (Saile/Burgherr/Loretan, N. 790). Zudem sind
Verpflichtungen der privaten Bauberechtigten zu regeln, deren Einverständnis
allerdings unter Umständen die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage
senken kann. Für eine eher offene Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes
spricht dagegen die Notwendigkeit, dass die politischen Behörden angesichts der
beschränkten städti­schen Baulandressourcen und gerade wegen der langen Bindung
der Parzellen nach dem Abschluss von Baurechtsverträgen (in der Regel: für 60
Jahre, hier: für mindestens 62 Jahre) über einige Flexibilität verfügen müssen,
wie sie je nach den jeweils aktuellen Umständen und Prognosen die mit der
Wohnbauförderung verbundenen sozialpolitischen Ziele anstreben wollen. Zu
berücksichtigen ist schliesslich, dass die Baurechtsverträge vom Gemeinderat
unter Vorbehalt des fakultativen Referendums genehmigt werden (Art. 12 in
Verbindung mit Art. 41 lit. o GO), womit jedenfalls dem
demokratischen Gesichtspunkt, der dem Legalitätsprinzip zugrunde liegt, Genüge
getan wird. Zudem gelten die aus dem Legalitätsprinzip fliessenden Anforderungen
im kantonalen Gemeinderecht traditionell als niedrig (vorn 7.2.4).
7.4.4
Als Fazit ist festzuhalten, dass an die kommunale Regelung der
Wohnbauförderung durch Baurechtsverträge keine besonders strengen Anforderungen
zu stellen sind. Sie können wie folgt verdeutlicht werden: Im formellen Gesetz
zu regeln sind namentlich der Grundsatz der Wohnbauförderung, die vorgesehenen
Massnahmen, die Begünstigten, die Voraussetzungen und die Modalitäten der
Förderung in den Grundzügen sowie die Verpflichtungen der Begünstigten bzw. die
Bedingungen und Auflagen zu deren Lasten. Die Normierungsdichte muss nicht
sonderlich hoch sein. Sie ist davon abhängig zu machen, an wen sich die jeweilige
Regelung richtet bzw. wer davon betroffen ist – etwa (nur) die Bauberechtigten
oder (auch) Dritte und (aufgrund einer allfälligen finanziellen Belastung) die
Allgemeinheit.
7.5
In der
kommunalen formellgesetzlichen Grundlage sind – soweit sie die Bestellung von
Baurechten (mit)betreffen – ausdrücklich geregelt: der Grundsatz der
Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaus und die zur Verfügung stehenden
Massnahmen (Art. I Grundsätze 24), die Voraussetzungen an die zu erstellenden
Bauten (in den Grundzügen; Art. V Ziff. 2) und an die Empfängerinnen
(Art. V Ziff. 5 und 11), die Verpflichtungen der Letzteren (Art. V
Ziff. 3, 7 und 11) inklusive Regelungen für den Fall ihrer Auflösung (Art. V
Ziff. 8) sowie die Aufsichts- und Mitspracherechte der Stadt (Art. V
Ziff. 2, 4 und 9). Dass es sich bei den Empfängerinnen der Unterstützung
um Gesell­schaften oder Stiftungen handelt, ergibt sich indirekt aus
verschiedenen Bestim­mun­gen der Grundsätze 24, etwa aus Art. V
Ziff. 4–5 und 7–11. Die Bemessung der einzusetzenden Mittel ergibt sich
für den Verkauf von Baugeländen und die Bestellung von Baurechten aus Art. II
Grundsätze 24. Vorschriften über die Mietzinse finden sich in Art. II und Art. V
Ziff. 11 lit. d Grundsätze 24. Ergänzend sind weitere Vorschriften
des Bundes- und des kantonalen Rechts auf Gesetzesstufe heranzuziehen,
namentlich die Art. 779–779k des Zivilgesetzbuchs über das Baurecht sowie § 165
GemeindeG in Verbindung mit den für Gemeinden noch geltenden §§ 2, 6 und 7
FHG zur Haushaltführung. Insgesamt mag zwar eine konzisere Regelung wünschbar
erscheinen: Die Grundsätze 24 regeln wichtige Fragen sehr knapp und sind aus
heutiger Sicht teilweise verschachtelt aufgebaut (indem sie etwa Bestimmungen
über die Mietzinsgestaltung als Anforderung an die Statuten der Bauträgerschaft
formulieren; Art. V Ziff. 11 lit. d Grundsätze 24). Sie
enthalten aber grundsätzlich Bestimmungen zu allen wichtigen Fragen; nur
Angaben zur Auswahl der Bauträgerschaft fehlen vollständig. Angesichts dessen,
dass die Anforderungen nicht allzu hoch anzusetzen sind, kann die
formellgesetzliche Grundlage vorliegend als genügend gelten.
7.6
Was die
Beschwerdeführenden dagegen vorbringen, überzeugt nicht. Im Wesentlichen
bezeichnen sie die kommunale Regelung als ungenügend, weil sie lückenhaft, unbestimmt
und veraltet sei.
7.6.1
Als Beleg ihrer Behauptung, dass die anwendbare Regelung lückenhaft sei,
zählen die Beschwerdeführenden zahlreiche Gegenstände auf, für die eine
"sehr bestimmte" Regelung auf der Stufe des formellen Gesetzes
unabdingbar sei. Diese können sinngemäss unter folgenden Stichwörtern
zusammengefasst werden: Zweck der Leistung, Voraussetzungen der Aufgabenerfüllung
(etwa: Definition des Bedarfs, Notwendigkeit und Dringlichkeit des
Tätigwerdens), Kriterien zur Auswahl zwischen den zur Verfügung stehenden Mitteln,
Höhe der eingesetzten Mittel, wirtschaftlicher Mitteleinsatz, Auswahl der
Bauträgerschaft, an die Bauträgerschaft zu stellende Voraussetzungen,
Anforderungen an die zu erstellenden Bauten, Mitbestimmungsrechte der Stadt,
Zweckerhaltung, Mietzinse und Mietkonditionen, Beendigung der Unterstützung.
7.6.2
Diese Fragen sind zum Teil in den Grundsätzen 24 hinreichend geregelt (vgl.
vorn 7.5). Zum Teil können sie dem Ermessensspielraum zugeordnet werden,
weshalb sie keine Regelung auf Gesetzesstufe benötigen; das betrifft namentlich
die Auswahl zwischen den gesetzlichen Mitteln und die Ausgestaltung der
unterstützten Bauten oder Wohnungen. Sollte sich im Gesetzestext ein einzelner
Widerspruch finden (so die Beschwerdeführenden), würde dies an seinem Genügen
als gesetzliche Grundlage ebenfalls nichts ändern.
7.6.3
Die Beschwerdeführenden machen sodann geltend, die formellgesetzliche
Grundlage sei veraltet; sie stelle kein Produkt einer Auseinandersetzung mit
heutigen rechtlichen und gesellschaftlichen Verhältnissen dar. Das Argument
verfängt nicht: Zwar sollte eine gesetzliche Regelung – ausgelegt nach den
anerkannten Methoden – eine sinnvolle Gestaltung der aktuellen Verhältnisse
ermöglichen. Die Rechtsnorm als solche muss jedoch nicht auf einer Auseinandersetzung
mit diesen beruhen; deren Berücksichtigung ist Aufgabe der Auslegung und
geschieht auf dem Weg der zeitgemässen, der teleologischen und der verfassungsmässigen
Auslegungsmethode. Die Ansicht der Beschwerdeführenden liefe letztlich auf eine
Verpflichtung zur periodischen Gesetzesrevision hinaus, die der Rechtsordnung
unbekannt ist. Das Alter der formellgesetzlichen Grundlage ändert somit nichts
an deren Tauglichkeit.
7.7
Zur
Beantwortung der Frage, ob das Erfordernis des Rechtssatzes eingehalten sei, wären
die detaillierten Regelungen verschiedener Bereiche durch Verordnungen des
Stadtrats zu beachten, namentlich in Bezug auf das Rechnungswesen der
unterstützten Wohnbauträgerschaft und auf die Mietzinse (Rechnungs- und
Mietzinsreglement). Die Normdichte dieser Verordnungen wird von den
Beschwerdeführenden allerdings nicht bemängelt, weshalb sie hier nicht näher zu
behandeln sind (vgl. vorn 7.4).
7.8
Die
Beschwerdeführenden bringen vor, es gebe keine genügende Delegationsnorm, die
den Stadtrat zur Rechtsetzung ermächtige. Ob dies zutrifft, ist – ohne dass die
Beschwerdeführenden diesen Zusammenhang herstellen würden – indirekt von
Bedeutung für die Frage, ob die Berechnung des Landwerts auf einer genügenden
Rechtsgrundlage beruht (hinten 7.9.7).
7.8.1
Der Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 ermächtigt den Stadtrat, den
gemeinnützigen Wohnungsbau nach den Grundsätzen 24 "durch Gewährung von
Darlehen, Abgabe von Bauland und durch Beteiligung an gemeinnützigen Baugesellschaften
zu unterstützen". Er wurde wegen der Höhe der "Verlustgefahr"
dem obligatorischen Finanzreferendum unterstellt (Antrag des Stadtrats vom 12. Juli
1924 an die Stimmberechtigten zur Gemeindeabstimmung vom 31. August 1924,
S. 23). Damit wurde er im gleichen Verfahren erlassen, das zu seiner Entstehungszeit
für die Gemeindeordnung der Stadt Zürich galt (vgl. Walter Wettstein, Die
Gemeindegesetzgebung des Kantons Zürich, Kommentar, Zürich 1907, N. 106,
111, 504 lit. a, 1786 ff., bes. 1795, 1803; vgl. auch Franz Kessler,
Die Anfänge der Gemeindeautonomie im Kanton Zürich – eine Skizze, in: Isabelle
Häner [Hrsg.], Nachdenken über den demokratischen Staat und seine Geschichte,
Beiträge für Alfred Kölz, Zürich etc. 2003, S. 131 ff., 147). Nach
seinem Wortlaut ist allerdings davon auszugehen, dass er eine blosse
Vollzugskompetenz enthält und damit in Bezug auf die Rechtsetzungskompetenz
nicht weiter geht als der sogleich zu behandelnde Art. 49 Abs. 1 GO.
Auf welcher Normstufe der Gemeindebeschluss vom 31. August 1924 anzusiedeln
ist und ob er dem Stadtrat eine Förderungskompetenz ohne Kreditbegrenzung einräumt,
was unter den Parteien umstritten ist, braucht hier nicht geprüft zu werden.
7.8.2
Laut Art. 49 Abs. 1 GO wird die Stadt durch den Stadtrat
verwaltet, soweit die Gemeindeordnung nichts anderes bestimmt; Art. 41
lit. l GO erklärt den Gemeinderat zum Erlass von Verordnungen "von
allgemeiner Wichtigkeit" zuständig. Allgemein besteht im zürcherischen
Gemeinderecht eine Kompetenzvermutung zugunsten der Exekutive: Nach § 64
Ziff. 2 (in Verbindung mit § 110) GemeindeG fallen die Aufgaben bzw.
Kompetenzen in die Zuständigkeit des Gemeindevorstands, sofern sie nicht der
Stimmbürgerschaft, dem Gemeindeparlament oder einem anderen Gemeindeorgan zugewiesen
sind (vgl. Jaag, Rz. 2439; Thalmann, § 64 N. 2.1, 3.1). In der
Vollzugskompetenz der Exekutive ist die Kompetenz zum Erlass von
Vollziehungsverordnungen enthalten, die nicht den für die Gesetzesdelegation
geltenden Voraussetzungen untersteht (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 138 f., 408; Lienhard, S. 113; in Bezug auf Art. 49 GO:
Saile/Burg­herr/Loretan, N. 74 Fn. 113; zur Umschreibung der
Vollziehungsverordnung vgl. auch BGE 134 I 313 E. 5.3).
7.8.3
Gemäss den Beschwerdeführenden soll Art. 49 Abs. 1 GO allerdings
nur den Erlass von Verwaltungsverordnungen gestatten. Tatsächlich ging die
ältere Lehre davon aus, dass die Kompetenz der Gemeindeversammlung zum Erlass
von "Verordnungen von allgemeiner Bedeutung" die Zuständigkeit zum
Erlass von Rechtsverordnungen bezeichne, während die kommunale Exekutive –
unter Vorbehalt einer ausdrücklichen gegenteiligen Bestimmung des kantonalen
oder kommunalen Rechts – zum Erlass von Verwaltungsverordnungen zuständig
bleibe (Max Mettler, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 1977,
S. 107 f., 214, mit weiteren Hinweisen und unter Bezugnahme auf die
damalige Muster-Gemeindeordnung). Die Beschwerdeführenden weisen zutreffend
darauf hin, dass das Verwaltungsgericht hiervon auch mit Bezug auf die
Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 15. Januar 1933 ausging, die in Art. 32
lit. e und Art. 39 Bestimmungen enthielt, die sinngemäss den heutigen
Art. 41 lit. l und Art. 49 Abs. 1 GO entsprechen (GO 1933;
AS XXI, 31; vgl. VGr, 21. Mai 1980, ZBl 82/1981 S. 361 E. 6).
Was die geltende Gemeindeordnung betrifft, scheint jedoch die Lehre zum
Stadtzürcher Recht die "Verordnungen von allgemeiner Wichtigkeit" nie
mit den Rechtsverordnungen gleichgesetzt zu haben (vgl. die vom jeweiligen
Rechtskonsulenten der Stadt Zürich bzw. mit seiner Beteiligung verfassten
Werke: Konrad Keller, Grundzüge der Gemeindeordnung der Stadt Zürich, Zürich
1971, S. 49 f.; nun Saile/Burg­herr/Loretan, N. 74 Fn. 113). In
neueren Verfassungen werden mit Wendungen wie "die wesentlichen
Bestimmungen" (Art. 38 Abs. 1 KV) oder "die grundlegenden
Bestimmungen" (Art. 164 Abs. 1 BV) stets nicht Rechtssätze an
sich verstanden, sondern jene grundlegenden Normen, die in einem Gesetz im formellen
Sinn enthalten sein müssen. Dies gilt nun übrigens auch für die Formulierung
"Verordnung [...] von grundlegender Bedeutung" in Art. 12 Abs. 4
der aktuellen Mustergemeindeordnung (Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Mustergemeindeordnung Politische Gemeinde, April 2009, S. 13,
www.gaz.zh.ch). Es erscheint daher nicht mehr angebracht, der anders lautenden
älteren Auslegung zu folgen, welche anscheinend von der Stadt Zürich –
zulässigerweise – zumindest mit Bezug auf die geltende Gemeindeordnung ohnehin
nie vertreten wurde. Art. 49 Abs. 1 GO verleiht dem Stadtrat somit
eine allgemeine Kompetenz zum Erlass von Vollziehungsverordnungen. Dem
Anliegen, das der genannte Verwaltungsgerichtsentscheid vertrat – es sollten
nicht neue Pflichten und Beschränkungen von Rechten durch stadträtliche
Verordnung eingeführt werden dürfen – kann auch auf dieser Grundlage genügt werden.
7.9
Die
Beschwerdeführenden bringen vor, dass insbesondere die Berechnung des Landwerts
nicht auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe.
7.9.1
Laut dem mit Gemeinderatsbeschluss vom 2. Februar 1966 neu gefassten Art. II
Abs. 1 Grundsätze 24 erfolgt der Verkauf von Baugelände "zu einem
Preis, der den Bau von Wohnungen mit günstigen, dem jeweiligen Bestimmungszweck
angemessenen Mietzinsen ermöglicht, mindestens aber zu Selbstkosten,
einschliesslich einer angemessenen Verzinsung des Kaufpreises". Diese
Bestimmungen finden bei der Bestellung von Baurechten sinngemäss Anwendung (Abs. 2).
Anzumerken ist, dass die Mietpreise nach den Selbstkosten festzusetzen sind (Art. V
Ziff. 11 lit. d Grundsätze 24). Die Grundsätze 24 halten demnach
fest, dass der Landwert nicht dem Verkehrswert entspricht, sondern sich nach
den Mietzinsen richtet.
7.9.2
Gemäss dem Antrag des Stadtrats vom 3. Dezember 1965 betreffend
Abänderung der Berechnungsgrundlage für die Abgabe von Bauland bei der
Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaues (Antrag 65) musste die
ursprüngliche Fassung von Art. II Grundsätze 24, die den Verkauf von
Bauland und sinngemäss die Bestellung von Baurechten "zum mässig
angesetzten Verkehrswert" vorsah, ersetzt werden, weil sie aufgrund der
Verteuerung des Bodens den Bau preiswerter Wohnungen nicht mehr ermöglichen konnte,
sofern man den Begriff des "mässig angesetzten Verkehrswerts" nicht
durch Überdehnung des zulässigen Abschlags seines Gehalts entleerte. Zudem
hatten sich Ungleichheiten bei den Mieten ergeben, die sich nicht durch
Unterschiede der Wohnungen rechtfertigen liessen. Statt an den Verkehrswert
sollte daher an die sich ergebenden Mietzinse angeknüpft werden (Ziff. II,
S. 1323). Ebenfalls am 3. Dezember 1965 beschloss der Stadtrat unter
Vorbehalt der Zustimmung des Gemeinderats zur vorgeschlagenen Neufassung von Art. II
Abs. 1 Grundsätze 24 die Richtlinien 65, deren Grundzüge auch im Antrag an
den Gemeinderat erläutert wurden (Antrag 65, Ziff. III). Aus den Materialien
ergibt sich somit zweifelsfrei, dass der Verkehrswert bei der Bemessung des
Landwerts nicht mehr beachtlich sein sollte und dass dem Gemeinderat die
Richtlinien 65 bei der Änderung von Art. II Abs. 1 Grundsätze 24
bekannt waren. Die Richtlinien sehen im Wesentlichen eine Unterteilung in vier
Kategorien von Wohnungen vor. Der Landwert wird innerhalb einer für jede
Kategorie angegebenen Bandbreite – womit die Berücksichtigung der zulässigen
Ausnützung ermöglicht wird – in Prozenten der Gesamtanlagekosten (der
Bauherrschaft) berechnet (Art. 1 lit. a Richtlinien 65). Der
Landpreis darf die Anlagekosten nicht unterschreiten, wobei mit
"Anlagekosten" die Selbstkosten der Stadt zu verstehen sind, die sich
aus dem Kaufpreis, den Verwaltungskosten, weiteren Aufwendungen (zum Beispiel
Strassenbeiträgen) und einem angemessenen Zins zusammensetzen (Art. 1 lit. f
Richtlinien 65 in Verbindung mit Ziff. II lit. f der Erläuterungen).
7.9.3
Die Grundzüge der fraglichen Regelung sind somit in einem Gesetz im
formellen Sinn enthalten. Die gesetzliche Regelung war als Rahmenvorschrift
gedacht, "deren nähere Ausgestaltung der Praxis überlassen" bleiben
sollte (Antrag 65, Ziff. II, S. 1323). Sie enthält deshalb
verschiedene unbestimmte, auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe. Allein deswegen
ist die Normdichte jedoch – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden – noch
nicht ungenügend (vgl. BGE 123 I 1 E. 4b; vgl. auch VGr, 19. Juni
2008, VB.2008.00143, E. 5.4, www.vgrzh.ch). Allerdings bedarf die
formellgesetzliche Regelung der Konkretisierung.
7.9.4
Fraglich ist, ob die Konkretisierung des offen formulierten formellen
Gesetzes in blossen Richtlinien – und nicht in einer Verordnung – den
Anforderungen an eine gesetzliche Grundlage genügt. Zu Recht wird von keiner
Seite in Frage gestellt, dass die Richtlinien 65 als grundsätzlich
verwaltungsinterne, nur behördenverbindliche (so genannte verhaltenslenkende)
Verwaltungsverordnung erlassen wurden, ungeachtet dessen, dass ihnen mittelbare
Aussenwirkungen zugeschrieben werden können. Sie wurden denn auch nicht
publiziert. Ihr Erlass stand in der Kompetenz des Stadtrats, dem die Gemeindeordnung
darüber hinaus eine allgemeine Verwaltungskompetenz zuspricht, die den Erlass
von Vollziehungsverordnungen umfasst (Art. 49 Abs. 1 GO bzw. Art. 39
GO 1933; vgl. vorn 7.8.2 f.).
7.9.5
In Praxis und Lehre wird die Ansicht vertreten, dass Verwaltungsverordnungen
"keine Rechtsquellen" seien (vgl. etwa BGE 127 V 57
E. 3a; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht,
2. A., Bern 2005, S. 354 f.). Dies ist allerdings umstritten
(eingehend Giovanni Biaggini, Die vollzugs­lenkende Verwaltungsverordnung:
Rechtsnorm oder Faktum?, ZBl 98/1997 S. 1 ff.; Lukas Pfisterer,
Verwaltungsverordnungen des Bundes, Genf etc. 2007, S. 175 ff.,
259 ff.; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 134). Den
vollzugslenkenden Verwaltungs­verord­nun­gen werden denn auch zumindest rechtsnormähnliche
Wirkungen zugestanden; so werden sie von den Gerichten bei der Auslegung mitberücksichtigt
(VGr, 30. Juli 2008, VB.2008.00230, E. 2.2, und 17. November
2005, VB.2005.00471, E. 2.2, je mit Hinweisen und unter www.vgrzh.ch;
weitergehend Biaggini, S. 17 ff.). Ihre Funktion ist die
Sicherstellung einer einheitlichen und rechtsgleichen Rechts­anwendung (BGE
128 I 167 E. 4.3; Biaggini, S. 4).
7.9.6
Eine Verwaltungsverordnung kann grundsätzlich nicht an die Stelle einer
Rechtsverordnung treten (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 384, wobei der dort
angeführte Bundesgerichtsentscheid eine interne Weisung betraf, die einem formellen
Gesetz vorgreifen wollte; vgl. BGE 122 II 72 E. 2b). Ihr
zumindest rechtsnormähnlicher Charakter spricht jedoch dagegen, die Richtlinien
65 bei der Prüfung der rechtssatzmässigen Grundlagen der angefochtenen
Beschlüsse von vornherein für unbeachtlich zu erklären, wie dies die Beschwerdeführenden
vertreten. Massgeblich ist, dass im Bereich der Leistungsverwaltung bereits
eine feste Behörden- oder Gerichtspraxis zu einer bestimmten Norm genügen kann,
um das Erfordernis der Normdichte zu erfüllen (VGr, 26. Februar 2009,
VB.2008.00437, E. 4.1, www.vgrzh.ch; BGE 129 I 161 E. 2.2,
111 Ia 31 E. 4). Umso mehr muss dies gelten, wenn eine ständige
Praxis sich auf eine hinreichend bestimmte Verwaltungsverordnung stützen kann.
7.9.7
Im vorliegenden Fall vermögen die Richtlinien 65 zusammen mit der auf sie
gestützten Praxis das Fehlen einer rechtssatzmässigen Grundlage auszugleichen.
Was die Richtlinien 65 als solche betrifft, so stammen sie von jener Behörde –
nämlich dem Stadtrat –, die auch zum Erlass einer Vollziehungsverordnung
zuständig wäre. Sodann können sie inhaltlich kaum von einer Rechtsverordnung
abgegrenzt werden. Zudem beschloss der Gemeinderat die Änderung von Art. II
Ziff. 1 Grundsätze 24 in Kenntnis der Richtlinien 65 und im Wissen, dass
diese als Konkretisierung der gesetzlichen Grundlage vorgesehen waren. Ausschlaggebend
erscheint schliesslich, dass die Richtlinien 65 anscheinend seit ihrem Erlass
in ständiger Praxis vom Stadtrat und vom Gemeinderat angewandt werden; Stadt-
und Gemeinderat fühlen sich offensichtlich an sie gebunden. Die Richtlinien 65
und die darauf gestützte Behördenpraxis erfüllen damit seit über 40 Jahren ihre
Funktion, eine rechtsgleiche Rechtsanwendung sicherzustellen. Umgekehrt besteht
ebenso wenig wie bei den Grundsätzen 24 ein Motiv, um die Richtlinien 65
aufgrund ihres Alters für obsolet zu erklären, wie dies die Beschwerdeführenden
fordern.
7.9.8
Die genannten Gründe überwiegen die Bedenken, die sich aus dem
grundsätzlich behördeninternen Charakter der Richtlinien 65 und namentlich aus
dem Verzicht auf eine Publikation ergeben. Das letztere Problem ist immerhin
insofern zu relativieren, als anzunehmen ist, dass die Richtlinien 65 dem
beschränkten Kreis der direkt Betroffenen – den Bauberechtigten – zugänglich
sind. Angesichts der erwähnten besonderen Umstände und angesichts der nicht
besonders hohen Anforderungen, die hier an das Legalitätsprinzip zu stellen sind
(vorn 7.4.4), kann das Erfordernis des Rechtssatzes als durch Art. II
Grundsätze 24 und die Richtlinien 65 in Verbindung mit der darauf gestützten
Praxis als erfüllt gelten. Die Regelung der Berechnung des Landwerts hält somit
vor dem Legalitätsprinzip stand.
7.10
Die
Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, den gesetzlichen Grundlagen
lasse sich insbesondere nicht entnehmen, dass nicht nur der
"subventionierte", sondern auch der "freitragende"
gemeinnützige Wohnungsbau von der Stadt Zürich unterstützt werden dürfe.
Als "freitragend" wird der gemeinnützige
Wohnungsbau bezeichnet, für den höchstens die Unterstützungen nach den
Grundsätzen 24, aber keine besonderen Verbilligungsleistungen ausgerichtet
werden. Solche besonderen Leistungen werden an spezielle Belegungsvorschriften
gekoppelt (vgl. Art. 1 Abs. 1 und 2 des Zweckerhaltungsreglements vom
18. April 2007 [AS 841.160]). Der Begriff des "subventionierten"
Wohnungsbaus bezeichnet die seit 1942 in diesem Sinn ausgerichteten besonderen
Leistungen (vgl. Art. 1 Abs. 1 des aufgehobenen
Zweckerhaltungsreglements vom 1. April 1992 [AS 43, 62]). In jenem Jahr
erneuerte die Stadt Zürich ihre Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaus,
wobei sie nun auch – im Zusammenhang mit Finanzhilfen des Bundes und Kantons –
Beiträge an die Baukosten leistete (Bruno Fritzsche, Krise, Krieg und
Wohnungsbau, in: Stadt Zürich [Hrsg.], 4 x 25, Günstig wohnen in
Zürich, Zürich 2009, S. 76 ff., 77). Handelt es sich beim
"freitragenden" Wohnungsbau aber gerade um jenen, der höchstens nach
den Grundsätzen 24 unterstützt wird, so zielt die Forderung der
Beschwerdeführenden nach besonderen gesetzlichen Grundlagen – die auf
unzutreffenden Definitionen des "freitragenden" und des
"subventionierten" Wohnungsbaus beruhen – ins Leere. Zusätzliche Unterstützungsleistungen
wiederum, die hier nicht interessieren, beruhen auf besonderen gesetzlichen
Grundlagen und Ausgabenbeschlüssen. Das prozentuale Verhältnis zwischen den
freitragenden und den subventionierten Wohnungen hängt von den zur Verfügung stehenden
Mitteln für die Letzteren ab und liegt im Übrigen im Ermessen der
entscheidenden Behörden.
7.11
Zusammenfassend
kann zur gesetzlichen Grundlage Folgendes bemerkt werden: Es handelt sich um
eine historisch gewachsene Regelung, deren Grundpfeiler weit älter sind als die
Anwendung des Gesetzesvorbehalts auf die Leistungsverwaltung (vgl. BGE 103 Ia 369
E. 3b, 5). Durch zahlreiche – hier nicht direkt relevante – Einzelentscheide
der Stimmberechtigten und des Gemeindeparlaments können auch ihre grundlegenden
Zielsetzungen und wichtigsten Massnahmen als demokratisch regelmässig bestätigt
und daher stark legitimiert gelten. Gewisse Einbussen in Bezug auf die
Stringenz und die Systematik der Regelung sind daher in Kauf zu nehmen. Die
festzustellenden Mängel überschreiten das Mass des Zulässigen nicht, insbesondere
weil im Bereich der Leistungsverwaltung die aus dem Legalitätsprinzip
fliessenden Anforderungen nicht allzu hoch anzusetzen sind und im Übrigen klare
Vorgaben zu ihrer Festlegung fehlen. Somit beruht die Unterstützung des
gemeinnützigen Wohnungsbaus in der Stadt Zürich grundsätzlich auf einer
hinreichenden gesetzlichen Grundlage.
8.
Die Beschwerdeführenden rügen im Sinn einer
Eventualbegründung die unrichtige Anwendung der kommunalen Rechtsgrundlagen.
Die Rüge, ein konkreter kommunaler Beschluss verstosse gegen einen kommunalen
Erlass, kann im Rahmen von § 151 Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG mit
Gemeindebeschwerde vorgebracht werden (Thalmann, § 151 N. 4.1.2;
Trippel, S. 89 f.). Ist die Interpretation unbestimmter
Rechtsbegriffe des kommunalen Rechts durch die betreffende Gemeinde zu
überprüfen, haben sich die Rechtsmittelinstanzen allerdings Zurückhaltung aufzuerlegen
(VGr, 18. April 2007, PB.2006.00044, E. 3.2, www.vgrzh.ch; Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 50 N. 8 mit zahlreichen Hinweisen).
8.1
Zunächst
verweisen die Beschwerdeführenden auf Art. I Grundsätze 24, wonach die
Stadt den gemeinnützigen Wohnungsbau "nach Massgabe der verfügbaren
Mittel" unterstütze. Sie machen geltend, es sei nicht abgeklärt worden, ob
angesichts der Finanzlage der Stadt Zürich und der anderen städtischen Aufgaben
jene Mittel verfügbar seien, die der Stadt entgingen, weil das Land auf einer
unter dem Verkehrswert liegenden Basis abgegeben werde.
Die Vorinstanz wies dieses Vorbringen mit der Begründung
zurück, erstens sei das fragliche Grundstück offensichtlich verfügbar, zweitens
habe der Gemeinderat ohne umfassende Abklärung der finanziellen Situation der
Stadt Zürich darüber verfügen dürfen, und drittens solle mit dem Hinweis auf
die verfügbaren Mittel nur ausgesagt werden, dass kein durchsetzbarer Anspruch
auf Unterstützungsleistungen bestehe. Mit der letzteren Aussage folgt sie der
Auslegung von Art. I Grundsätze 24 durch die städtischen Behörden. Es besteht
kein Anlass, von dieser plausiblen Interpretation des kommunalen Rechts abzuweichen
und die Baurechtsvergabe für den gemeinnützigen Wohnungsbau von einer umfassenden
Abklärung der kommunalen Finanzlage abhängig zu machen.
8.2
Die
Beschwerdeführenden bestreiten sodann das Vorliegen des "Bedürfnisses",
nach dem sich die Unterstützung des gemeinnützigen Wohnungsbaus gemäss Art. I
Grundsätze 24 ebenfalls zu richten hat. Die Vorinstanz entgegnete auf dieses
Vorbringen, es sei "allgemein bekannt", dass in der Stadt Zürich ein
starkes Bedürfnis nach preisgünstigen Wohnungen bestehe. Der Beschwerdegegner
macht geltend, die Verfügung über die Baulandreserven im städtischen Eigentum
sei letztlich ein politischer Entscheid, und verweist auf die bereits vorliegenden
zahlreichen Anmeldungen für die geplanten Alterswohnungen.
8.2.1
Art. 110 KV ermächtigt Kanton und Gemeinden nicht nur, sondern
verpflichtet sie, den gemeinnützigen Wohnungsbau zu fördern (Sobotich, Art. 110
N. 6). In der Stadt Zürich ist dessen Unterstützung nicht nur rechtlich
verankert; sie geniesst auch eine starke demokratische Absicherung (vgl.
zuletzt die Annahme des – hier nicht direkt interessierenden – Gemeindebeschlusses
vom 21. Mai 2006 betreffend Wohnbauaktion 2005 [AS 842.180] in der
Volksabstimmung mit rund 79 % Ja-Stimmen [www.stadt-zuerich.ch: Politik
und Recht: Abstimmungen und Wahlen: Vergangene Termine]). Der Leerwohnungsbestand
in der Stadt Zürich belief sich am 1. Juni 2006 auf 0,13 % und am 1. Juni
2007 auf 0,09 % (Stadt Zürich, Zürich in Zahlen, Zürich 2008, S. 19,
www.stadt-zuerich.ch); zugleich zählt der Kanton Zürich zu den Kantonen mit den
höchsten Mietpreisen, während diese in der Stadt Zürich wiederum über dem
kantonalen Mittelwert liegen (Statistisches Jahrbuch des Kantons Zürich 2009,
Zürich 2009, S. 175, 180 ff., www.statistik.zh.ch). Das öffentliche
Interesse an der Förderung des gemeinnützigen Wohnungsbaus ist daher jedenfalls
ausgewiesen. Der relativ hohe Anteil an gemeinnützigen Wohnungen in der Stadt
Zürich von rund einem Viertel am Gesamtbestand ändert daran nichts. Unter
diesen Umständen kann ohne weiteres der Ansicht von Vorinstanz und
Beschwerdegegner zugestimmt werden, dass die politischen Organe beim Entscheid,
ob ein "Bedürfnis" nach Art. I Grundsätze 24 gegeben sei, über
einen weiten Spielraum verfügen und den Abschluss bzw. die Genehmigung von
Baurechtsverträgen weder von einer wissenschaftlichen "Zustandsanalyse"
noch von einer umfassenden Interessenabwägung nach rechtlichen Gesichtspunkten
abhängig zu machen brauchen.
8.2.2
Somit ist das Gewicht der von den Beschwerdeführenden vorgebrachten
Interessen – jenes der privaten Wohnungsanbietenden an einem möglichst
unbeeinflussten Wohnungsmarkt und jenes an einer ausgeglichenen Bevölkerungszusammensetzung
– an dieser Stelle nicht näher abzuklären. Im Übrigen widersprechen sich die Beschwerdeführenden
selber, wenn sie einerseits befürchten, dass der gemeinnützige Wohnungsbau in
der Stadt Zürich zu einem "übermässige[n] Anteil von Bevölkerungsgruppen
mit tiefem Einkommen" und entsprechenden, unerwünschten sozialen Folgen
führen könnte, und anderseits den Eingriff in den Wohnungsmarkt mit der
Bemerkung kritisieren, es sei "[b]ei der heutigen Mobilität [...] niemand
darauf angewiesen, ausgerechnet an einem der teuersten Wohnorte, in der Stadt
Zürich, zu wohnen". Es liegt im Ermessen der politischen Behörden, diese
und andere Gesichtspunkte abzuwägen. Mit Blick auf die zuletzt zitierte
Bemerkung der Beschwerdeführenden ist anzufügen, dass die Stadt Zürich dabei
ihre lokalen Interessen vertreten und die sozialpolitischen, raumplanerischen,
umweltrechtlichen und städtebaulichen Gründe, die für eine Förderung des
gemeinnützigen Wohnungsbaus in der Kernstadt sprechen, gewichten darf.
8.3
Im
Zusammenhang mit der Rüge, die Berechnung des Landwerts könne sich nicht auf
eine genügende gesetzliche Grundlage stützen (dazu vorn 7.9), machen die
Beschwerde­führenden geltend, Art. II Grundsätze 24 sei falsch angewandt
worden. Der dort verwendete Begriff der "Selbstkosten" könne nicht im
Sinn des Beschwerdegegners und der Vorinstanz auf dem Buchwert
aufbauen,
da dies zu unangemessenen Ergebnissen führe. Vielmehr müsse ein objektiver Wert
eingesetzt werden. Als solcher komme nur der Verkehrswert in Frage.
8.3.1
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden schreibt das kantonale Recht
die Anknüpfung an den Verkehrswert nicht vor. Die von den Beschwerdeführenden
angeführte, für die Gemeinden als § 15 Abs. 4 FHG in Verbindung mit § 165
GemeindeG noch geltende Bestimmung sieht vor, dass die Veräusserung von
Vermögenswerten im Finanzvermögen an Dritte zum Verkehrswert zu erfolgen hat,
behält aber vor, dass dies nur gelte, sofern damit keine öffentlichen
Interessen verbunden sind. Das öffentliche Interesse ist hier jedenfalls ausgewiesen
(vgl. vorn 8.2.1).
8.3.2
Wie erwähnt, stünde die Berücksichtigung des Verkehrswerts in klarem Widerspruch
zum Wortlaut und zur historischen Auslegung von Art. II Grundsätze 24 und
der Richtlinien 65 (vorn 7.9.2). Auch unter Berücksichtigung der übrigen
Auslegungsmethoden ergibt sich nichts anderes: Vielmehr sind die bei der
Schaffung der heutigen gesetzlichen Grundlage angeführten Argumente, weshalb
der Landwert von den aufgrund des Bestimmungszwecks errechneten Mietzinsen und
nicht vom Verkehrswert abhängen soll, nach wie vor gültig.
8.3.3
Wie sich bereits aus dem Wortlaut von Art. II Grundsätze 24 ergibt,
legen die städtischen "Selbstkosten" nur eine untere Grenze fest,
eben um stossende Ergebnisse zu vermeiden. Im vorliegenden Fall wurde denn auch
nicht auf sie abgestellt. Die Beschwerdeführenden bringen allerdings vor, dass
hohe Selbstkosten zu einem Landwert führen müssten, der keine angemessenen
Mietzinsen mehr erlauben würde; dies belege, dass die Berücksichtigung der
Selbstkosten untauglich sei. Diese Schlussfolgerung ist jedoch nicht zulässig:
Sollte die Stadt Zürich ein Grundstück zu einem Preis erwerben, der über dem
Verkehrswert liegt, und sollten deswegen keine "günstigen, [...]
angemessenen" Mieten mehr möglich sein, wäre wohl einfach zu folgern, dass
das betreffende Grundstück nicht für den gemeinnützigen Wohnungsbau in Frage
kommt.
Die Kriterien von Art. II Grundsätze 24 und der Richtlinien
65 sind praktikabel. Die Schlussfolgerung der Beschwerdeführenden, dass nur der
Verkehrswert genügend objektivierbar sei, um eine Berechnungsgrundlage bilden
zu können, erscheint gezwungen.
8.3.4
Weiter können die Beschwerdeführenden aus dem von ihnen angeführten und dem
Finanzdepartement der Stadt Zürich zugeschriebenen Zitat, wonach der
abdiskontierte Ertrag des Baurechts meist durchschnittlich marktüblichen
Landwerten entspreche und wonach ausser den zinslos gewährten Darlehen alle
Instrumente der Wohnbauförderung kostenneutral seien, nichts zu ihren Gunsten
ableiten. Die Aussagen stammen übrigens nicht vom Finanzdepartement, sondern
aus einer vom Schweizerischen Verband für Wohnungswesen, Sektion Zürich, und
vom Finanzdepartement herausgegebenen Jubiläumsbroschüre (Peter Schmid u.a.,
100 Jahre mehr als Wohnen, Argumente und Fakten, Zürich 2007, S. 19,
www.svw-zh.ch); sie können für die hier vorzunehmende Auslegung nicht massgeblich
sein. Ob sie aus finanzrechtlicher Sicht zutreffen, kann offen bleiben.
8.3.5
Auf die Rüge, der Baurechtszins sei unzutreffend festgelegt worden, ist
mangels Substanziierung nicht weiter einzugehen: Der Baurechtszins von
3,25 % entspricht laut Ziff. 4.1 der Baurechtsverträge dem
Durchschnittszinsfuss der Zürcher Kantonalbank für erste Alt­hypotheken auf
Wohnliegenschaften in den fünf vorangegangenen Jahren. Die Beschwerde­füh­renden
legen nicht dar, weshalb sie einen Zinssatz von 3,75 % für realistischer
halten.
8.4
Die
Beschwerdeführenden bringen schliesslich vor, aus der Differenz des Verkehrswerts
und des in den Baurechtsverträgen vereinbarten Landwerts resultiere für die
Stadt Zürich eine Ausgabe, die dem obligatorischen Referendum unterstanden
hätte.
8.4.1
Während eine Verletzung der politischen Rechte von vornherein mit
Stimmrechtsrekurs hätte geltend gemacht werden müssen (vorn 1.3), kann die
Verletzung der Gewaltenteilung grundsätzlich mit der Gemeindebeschwerde gerügt
werden. Eine Verletzung der Gewaltenteilung (im weiteren Sinn) ist auch
anzunehmen, wenn ein Entscheid allein vom Parlament unter Verletzung des
Referendumsrechts gefällt wird (vgl. BGr, 26. August 2002, 1P.91/2002,
E. 1.3, www.bger.ch). Während der Stimmrechtsrekurs darauf abzielt, eine
Abstimmung herbeizuführen, wird mit der Gemeindebeschwerde die Aufhebung des
angefochtenen Hoheitsakts angestrebt (vgl. auch zur früheren Abgrenzung
zwischen staatsrechtlicher Beschwerde im Allgemeinen und Stimmrechtsbeschwerde:
BGr, 26. August 2002, 1P.91/2002, E. 1.3; 10. April 2001,
1P.299/2000, E. 1b, 2a–b und 4 [beide unter www.bger.ch]; Hangartner/Kley,
N. 284). Auf Fragen der konkreten Abgrenzung zwischen Gemeindebeschwerde
und Stimmrechtsrekurs nach kantonalem Recht, die sich in diesem Zusammenhang
ergeben könnten, ist hier nicht weiter einzugehen, da die Beschwerde in diesem
Punkt ohnehin nicht durchzudringen vermöchte, wie sich aus den folgenden Überlegungen
ergibt.
8.4.2
Nach Art. 10 lit. d GO unterstehen einmalige Ausgaben für einen
bestimmten Zweck von über 20 Mio. Franken oder jährlich wiederkehrende Ausgaben
für einen bestimmten Zweck von über 1 Mio. Franken oder entsprechende Ausfälle
in den Einnahmen dem obligatorischen Referendum, sofern es sich nicht um
gebundene Ausgaben handelt. Laut Art. 41 lit. o GO ist der
Gemeinderat zuständig für die Gewährung eines Baurechts bei Grundstücken im
Verkehrswert von über 1 Mio. Franken Die Bestimmungen zum obligatorischen
Referendum (Art. 10 GO) und zu den Kompetenzen des Gemeinderats (Art. 41
GO) erscheinen koordiniert: In jenen Fällen, in denen Art. 10 GO mit Bezug
auf Ausgaben, Einnahmenausfälle oder Beteiligungen bestimmte Beträge als
Untergrenze des obligatorischen Referendums nennt, werden die entsprechenden
Beträge in Art. 41 GO als Obergrenze der Zuständigkeit des Gemeinderats
genannt (vgl. Art. 10 lit. d und e sowie Art. 41 lit. c und
q GO). Das Fehlen einer Obergrenze in Art. 41 lit. o GO ist daher als
Ausschluss des obligatorischen Referendums aufzufassen (Saile/Burgherr/Loretan,
N. 778 [zu Art. 41 lit. m GO], N. 791 f.). Mit einer
speziellen Sachkompetenz wird in der Regel auch die entsprechende
Ausgabenkompetenz übertragen (Thalmann, § 119 N. 4.5.3.2). Dass
zweifelhaft ist, ob auch im Fall von Art. 41 lit. d GO, der den
Gemeinderat zu Schenkungen über 20'000.- Franken ermächtigt, entsprechend
dem Wortlaut der Bestimmung keine Obergrenze gelten soll, ändert hieran nichts;
die Erwähnung einer Obergrenze könnte in diesem Fall unterblieben sein, weil
Schenkungen in der Höhe von über 20 Mio. Franken kaum vorkommen dürften (vgl.
auch Saile/Burgherr/Loretan, N. 770).
8.4.3
Somit ist der Verkehrswert der fraglichen Parzelle im vorliegenden
Verfahren unter keinen Umständen von Belang. Auf die entsprechenden
Ausführungen der Beschwerdeführenden ist nicht näher einzugehen. Ebenso ist der
Beweisantrag der Beschwerdeführenden, wonach jene Verkehrswertschätzung zu
edieren sei, die anscheinend der vorberatenden Kommission des Gemeinderats
vorlag, als unnötig abzulehnen, da er eine nicht relevante Frage betrifft. Im
Übrigen ist nicht ersichtlich, welchen Nutzen für ihren Standpunkt die
Beschwerdeführenden aus dieser Verkehrswertschätzung ableiten könnten: Sie
ermittelte einen Verkehrswert von 30 Mio. Franken und somit ein etwas
tieferes Ergebnis als die bei den Akten liegende Schätzung des Hauseigentümerverbands
Zürich vom 8. April 2008, die den Verkehrswert mit rund 33 Mio.
Franken beziffert, während die Beschwerdeführenden von über 69 Mio. Franken
ausgehen.
8.5
Laut den
Beschwerdeführenden sehen die rechtlichen Grundlagen nicht vor, dass auch
einerseits eine Unterniveaugarage und anderseits die geplanten Anlagen und Räum­lichkeiten
für die Quartierin­frastruktur in die Unterstützung einbezogen werden können.
Geplant sind gemäss Weisung "ein Verkaufslokal für die Quartierversorgung,
ein Quartierplatz, eine gemeinsame Unterniveaugarage sowie diverse
Räumlichkeiten für öffentliche bzw. städtische Bedürfnisse (Kindergarten,
Kinderkrippe, Tageshort, Quartiertreff mit Café, Jugendraum usw.)". Diese
Räumlichkeiten sollen im Erdgeschoss der Überbauung eingerichtet werden.
8.5.1
Wie die Vorinstanz ausführt, sieht Art. 1 lit. a Abs. 2
Richtlinien 65 vor, dass "Aufwendungen für unterirdische, die Ausnützung
nicht beeinflussende Zweckbauten" bei der Ermittlung der
Gesamtanlagekosten nicht berücksichtigt werden. Die Unterniveaugarage ist nicht
an die Ausnützung anrechenbar (§ 255 Abs. 1 und 2 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Die Richtlinien 65
sind entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden beachtlich (vorn 7.9). Es ist
daher korrekt, die Aufwendungen für die Unterniveaugarage bei der Berechnung
des Landwerts nicht einzubeziehen.
8.5.2
In Bezug auf die Anlagen und Räume für die Quartierinfrastruktur führt die
Vorinstanz aus, dass der Stadt aus den entsprechenden Auflagen in den
Baurechtsverträgen kein Nachteil erwachse. Der Beschwerdegegner bringt vor,
dass die gesetzlichen Grundlagen vorlägen, um die genannten Einrichtungen zu
unterstützen. Dagegen wenden die Beschwerdeführenden ein, dass die notwendige
Rechtsgrundlage für die mit den Bauberechtigten vereinbarten Auflagen fehle.
Zudem sei das Subventionierungssystem völlig intransparent.
Entscheidend ist hier nicht, ob die gesetzlichen
Grundlagen zur Finanzierung oder Unterstützung der genannten Einrichtungen
vorliegen, sondern ob der Beschwerdegegner mit den Bauberechtigten die
Erstellung dieser Einrichtungen als Gegenleistung für seine Unterstützung
vereinbaren durfte.
8.5.3
Leistungsversprechen der privaten Partei in einem verwaltungsrechtlichen
Vertrag sind zulässig, sofern der Vertrag kompetenzgemäss abgeschlossen wurde,
sein Inhalt nicht gesetzwidrig ist und sich die Leistung der privaten Partei
zumindest mittelbar auf ein Gesetz zurückführen lässt (Häner,
S. 60 f. mit Hinweisen auch auf abweichende Meinungen in der Lehre
und der älteren Praxis; August Mächler, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege,
Zürich etc. 2005, § 12 Rz. 80). Die gesetzliche Basis muss jedoch
nicht so beschaffen sein, dass die Behörde auch durch Verfügung zum selben
Erfolg gelangen könnte, da die Begründung von Verpflichtungen, zu denen die
betreffenden Privaten mit Verfügung nicht gezwungen werden könnten, gerade
eines der hauptsächlichen Motive für die Wahl der Vertragsform darstellt (Häfelin/Mül­ler/Uhl­mann,
Rz. 1077; BGr, 26. März 1985, BVR 1985 S. 325 E. 3;
VGr, 6. Oktober 1983, ZBl 85/1984 S. 63 E. 2a/aa). Die
freiwillige Einwilligung der Betroffenen vermag die Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage unter bestimmten Umständen zu senken (vgl. im Einzelnen
Häner, S. 66 ff.).
8.5.4
Im vorliegenden Fall verpflichten sich die Bauberechtigten, der Stadt
Zürich gewisse Anlagen und Räumlichkeiten für öffentliche Bedürfnisse
unentgeltlich oder zu einem Mietzins, der auf dem städtischen Mietzinsreglement
für von der Stadt Zürich unterstützte Wohnungen beruht, zur Verfügung zu
stellen. Dass die Stadt Zürich berechtigt ist, die genannten Einrichtungen zu
betreiben, steht hier ausser Frage. Die anwendbaren Rechtsgrundlagen sehen die
hier zu beurteilenden Gegenleistungen der Bauberechtigten nicht ausdrücklich
vor, was jedoch nicht bedeutet, dass kein Raum für die fragliche Klausel bestünde.
Es bestehen keine ernsthaften
Zweifel daran, dass die Bauberechtigten die Verpflichtungen freiwillig
eingegangen sind – daran ändert nichts, dass die Akten keinen Aufschluss geben,
wie das gesetzlich nicht geregelte Verfahren zu ihrer Auswahl abgelaufen ist.
Ein sachlicher Zusammenhang von Leistung und Gegenleistung ist gegeben. Auch
sind keine Gründe ersichtlich, welche die Vereinbarung aus weiteren Gründen
unzulässig erscheinen liessen – in der Literatur werden etwa genannt: Fehlen
eines öffentlichen Interesses, Fehlen eines vernünftigen Verhältnisses von
Leistung und Gegenleistung im Sinn des Verhältnismässigkeitsprinzips, sachliche
Unzulässigkeit, entgegenstehende überwiegende Interessen (vgl. Häner,
S. 70 ff.). Sodann trifft zwar zu, dass die fraglichen Vertragsbestimmungen
in Bezug auf die finanziellen Folgen für die Stadt Zürich zu einer Mischrechnung
führen; dadurch wird die Vereinbarung aber nicht unzulässig, abgesehen davon,
dass eine transparente Aufgliederung der Leistungen und der Gegenleistungen
möglich erscheint. Aus finanzieller Sicht kommen die Gegenleistungen der Bauberechtigten
im Ergebnis einer teilweisen Rücknahme der zugesicherten Unterstützung gleich
(der wiederum weitere Leistungen der Stadt Zürich gegenüberstehen; vgl. hinten
8.6). Insgesamt halten sich die hier zu beurteilenden Vertragsklauseln im
Rahmen des den Vertragsparteien zukommenden Spielraums. Dessen Weite zeigt sich
auch darin, dass es ebenso im Ermessen der Stadt Zürich gelegen hätte, auf
einem Teil der fraglichen Parzelle die Bauten mit öffentlicher Nutzung selber
zu erstellen und nur den Rest des Grundstücks im Baurecht abzutreten; diese
Lösung hätte ebenfalls eine geringere Unterstützung der Bauberechtigten durch
die Stadt zur Folge gehabt. Der Verwaltungsgerichts­entscheid, auf den sich die
Beschwerdeführenden stützen, betraf dagegen eine andere Ausgangslage, weshalb
sie aus ihm nichts zu ihren Gunsten ableiten können: Für unzulässig erklärt
wurde damals eine dem Zweck der anwendbaren gesetzlichen Grundlage
widersprechende Sanktion (vgl. VGr, 21. Mai 1980, ZBl 82/1981 S. 361
E. 8b).
8.5.5
Einer der Baurechtsverträge sieht zudem vor, dass die betreffende
Bauberechtigte ein Verkaufslokal für die Quartierversorgung erstellt. Die Stadt
erklärt sich im Vertrag jedoch bereit, "im Rahmen ihrer Möglichkeiten bei
der Vermietung mitzuhelfen und je nach Situation auch einer alternativen
Nutzung zuzustimmen", und sie "verzichtet ferner bei vorübergehenden
Leerständen bzw. wirtschaftlich wenig interessanten Nutzungen auf die Erhebung
eines Baurechtszinses auf diesen Gebäudeteil bzw. reduziert den Baurechtszins anteilsmässig
entsprechend der aktuellen Nutzung". Damit übernimmt die Stadt das
finanzielle Risiko für die Vermietung der Ladenlokalität, weshalb nicht von
einer nennenswerten Belastung der Bauberechtigten gesprochen werden kann.
Umgekehrt hält sich der teilweise Verzicht auf den Baurechtszins im zulässigen
Rahmen.
8.6
Die
Beschwerdeführenden stossen sich daran, dass die Stadt Zürich die Übernahme der
aufgelaufenen Wettbewerbs- und Projektkosten im Betrag von maximal 800'000.-
Franken (abzüglich einer Risikopauschale von 30'000.- Franken pro
Bauberechtigte) zusichert, falls die Bauberechtigten aus Gründen, die sie nicht
zu verantworten haben, das Baurecht nicht antreten können. Sie bemängeln, dass
keine gesetzliche Grundlage hierfür gegeben sei. Die Vorinstanz bezeichnet
dieses Vorgehen als übliche Praxis. In der Weisung begründet der Stadtrat die
Über­nahme eines Viertels der Wettbewerbskosten mit den grösseren öffentlichen
Nutzungen, die das Projekt vorsieht.
Es trifft zu, dass die Verteilung von Wettbewerbs- und
Projektkosten auf die Grundeigentümerin und die Bauberechtigten gesetzlich
nicht geregelt ist. Daraus lässt sich jedoch nicht ableiten, dass solche Kosten
stets von den Bauberechtigten zu tragen wären, was die zwingende Folge der
Ansicht der Beschwerdeführenden wäre, wonach sie nur beim Vorliegen einer
ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage vom Gemeinwesen übernommen werden dürfen.
Vielmehr kann die Frage dem Bereich zugeordnet werden, der von den Vertragsparteien
bei der Einräumung von Baurechten je nach den konkreten Umständen geregelt
werden kann. Sachlich lässt sich die Kostenübernahme vorliegend damit
rechtfertigen, dass die Bauberechtigten – was seinerseits zulässig ist (vorn
8.5) – Räume für öffentliche Nutzungen bereitzustellen haben, weshalb die Stadt
Zürich vom Wettbewerb und von der Projekterarbeitung profitiert. Aus
finanzieller Sicht wirkt der Beitrag an die Wettbewerbs- und Projektkosten der
teilweisen Rücknahme der Unterstützungsleistungen wiederum entgegen. Insgesamt
überschreitet die fragliche Vertragsbestimmung den Rahmen der zulässigen
Unterstützung "durch Bestellung von Baurechten" im Sinn von Art. I
Ziff. 1 Grundsätze 24 demnach nicht. Es ist jedoch anzufügen, dass sie
angesichts des Fehlens einer ausdrücklichen Grundlage im Gesetz und selbst auf
der Ebene der Richtlinien sowie angesichts der Einbussen an Transparenz
aufgrund der Verzahnung verschiedenartiger Leistungen und Gegenleistungen nicht
unbedenklich erscheint; eine entsprechende Verdeutlichung der gesetzlichen Grundlagen
wäre demnach wünschbar.
Haltlos ist die Befürchtung der Beschwerdeführenden, mit
der vorliegenden Vereinbarung werde auf die Behörden, welche für die
Baubewilligung bzw. die Bewilligung des aufgrund der Überbauung notwendigen
Strassenbauprojekts zuständig sind, unzulässiger Druck ausgeübt.
8.7
Die
Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, das Projekt "Z"
erfülle die Voraussetzungen von Art. V Ziff. 2 Grundsätze 24 nicht,
wonach die zu erstellenden Gebäude "solid und zweckmässig sein und ein
gefälliges Aussehen haben" sollen. Die Beschwerdeführenden bestreiten,
dass die geplante Baute den damit aufgestellten ästhetischen Anforderungen
genüge.
8.7.1
Der Vorinstanz kann nicht ohne weiteres gefolgt werden, wenn sie die
Prüfung der architektonischen Fragen ablehnt, weil diese Gegenstand des
Baubewilligungsverfahrens seien. Die Anforderungen des kantonalen Planungs- und
Baurechts an die Ge­staltung (hier: § 71 PBG; vgl. auch §§ 80 und 238
PBG) schliessen grundsätzlich nicht aus, dass die Gemeinde die Unterstützung
des gemeinnützigen Wohnungsbaus von kommunalen Gestaltungsvorschriften abhängig
macht, soweit damit die Anwendung des kantonalen Rechts nicht vereitelt oder
erschwert wird. Es liegt in der Kompetenz der zuständigen kommunalen Behörden,
ob sie dem Begriff des "gefälligen Aussehens" nach Art. V
Ziff. 2 Grundsätze 24 einen eigenständigen Gehalt geben oder ob sie ihn
als Verweisung auf die kantonalen Gestaltungsvorschriften verstehen und damit
im Ergebnis die Prüfung gestalterischer Fragen im Baubewilligungsverfahren
konzentrieren wollen.
8.7.2
Die zuständigen städtischen Behörden scheinen Art. V Ziff. 2
Grundsätze 24 keinen selbständigen Gehalt zuzubilligen. So wurde das Projekt
"Z" in einem zweistufigen Architekturwettbewerb ausgewählt, zu dessen
Rahmenbedingungen gehörte, dass für Bauten, Anlagen und Umschwung eine
besonders gute Gestaltung im Sinn von § 71 PBG vorzusehen war. Damit wurde
die Gestaltungsvorschrift des kantonalen Rechts zum Massstab genommen. Auch
führt der Beschwerdegegner in der Beschwerdeantwort aus, dass gestalterische
Ermessensfragen von den zuständigen Behörden im Baubewilligungsverfahren geklärt
würden. Die gestalterischen und ästhetischen Gesichtspunkte wären demnach nicht
im vorliegenden Verfahren zu prüfen, was nach dem Gesagten einer zulässigen
Auslegung der kommunalen Rechtsgrundlage entspräche.
8.7.3
In einem gewissen Gegensatz hierzu merkt der Beschwerdegegner jedoch an,
dass bei der Behandlung der Baurechtsverträge im Gemeinderat
"architektonische und städtebauliche Fragen einen breiten Raum"
eingenommen hätten. Selbst wenn dies bedeuten sollte, dass das "gefällige
Aussehen" im Sinn von Art. V Ziff. 2 Grundsätze 24 bei der Genehmigung
der Baurechtsverträge als eigenständiges Kriterium geprüft wurde, so wäre der
kommunale Entscheidungsspielraum allerdings nicht überschritten worden, indem
das Vorliegen dieses Kriterium bejaht wurde: Zu den Rahmenbedingungen des
Architekturwettbewerbs gehörte, wie erwähnt, eine besonders gute Gestaltung im
Sinn von § 71 PBG. Das Beurteilungsgremium schlug das Projekt "Z"
in der 2. Stufe des Wettbewerbs "mit klarem Mehr" zur
Überarbeitung vor. Eine allfällige Einschätzung der kommunalen Behörden, dass
das Projekt "Z" gefällig im Sinn von Art. V Ziff. 2
Grundsätze 24 sei, liesse sich mit dem Ergebnis des Projektwettbewerbs
begründen. Die Beschwerdeführenden vermögen dieses nicht substanziiert in Frage
zu stellen: Sie berufen sich erstens auf einzelne verhalten kritische
Bemerkungen der Jury aus der 1. und der 2. Stufe des Wettbewerbs,
wobei Erstere ohnehin aufgrund der Neubearbeitung und -bewer­tung der Projekte
in der 2. Stufe als überholt gelten müssen. Zweitens machen sie ihr
subjektives Geschmacksempfinden sowie die Ablehnung des Projekts im betroffenen
Quartier D geltend, drittens nicht näher belegte Zweifel an der korrekten Durchführung
des Wettbewerbs.
Die baurechtliche Beurteilung ist vorzubehalten.
9.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerde abzuweisen
ist, soweit auf sie einzutreten ist. Angesichts des Verfahrensausgangs kann aus
prozessökonomischen Gründen auf die Beiladung der drei vom Verfahren potenziell
betroffenen Bauberechtigten verzichtet werden.
10.
Aufgrund ihres Unterliegens haben die Beschwerdeführenden
die Verfahrenskosten zu je einem Zehntel zu tragen, unter solidarischer Haftung
füreinander (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14
VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 1 ff.), und ist ihnen eine
Parteientschädigung zu versagen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der
Beschwerdegegner hat keine Parteientschädigung beantragt.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  15'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.        60.--     Zustellungskosten,
Fr.  15'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je einem Zehntel auferlegt,
unter solidarischer Haftung füreinander.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …