zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00067 · 2018-06-07 · de

Informationszugang | Informationszugang zu Akten eines abgeschlossenen Strafverfahrens. Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 2). Grundsätzlich besteht kein Anspruch darauf, zur rechtlichen Würdigung oder zur juristischen Begründung eines Entscheids angehört zu werden. Beabsichtigt eine Behörde jedoch, ihren Entscheid mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund zu begründen, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurden, auf die sich die beteiligten Parteien nicht berufen haben und mit deren Erhebung im konkreten Fall sie nicht rechnen konnten, so ist das rechtliche Gehör zumindest der dadurch beschwerten Partei zu gewähren (E. 3.2). Drittpersonen können Einsicht in Akten eines abgeschlossenen Strafverfahrens nehmen, wenn sie dafür ein wissenschaftliches oder ein anderes schützenswertes Interesse geltend machen und der Einsichtnahme keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Das schutzwürdige Interesse kann sich dabei aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht oder aus einer sonstigen besonderen Sachnähe ergeben. Das schutzwürdige Interesse im Bereich der Medien ergibt sich zum einen aus der Betroffenheit der Medienfreiheit, und zum anderen muss am betreffenden Strafverfahren auch ein öffentliches Interesse bestehen. Der Beschwerdeführer ist in der Medienfreiheit betroffen und vermag mittels diverser Zeitungsartikel das öffentliche Interesse am Strafverfahren nachzuweisen, weshalb ein schutzwürdiges Interesse gegeben ist (E. 4.1-4.5). Dem schutzwürdigen Interesse des Beschwerdeführers stehen private Interessen der auf dem Filmmaterial erkennbaren Personen entgegen. Diesen privaten Interessen kann jedoch mittels Anonymisierung entgegengekommen werden (E. 4.7). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.07.0 VB.2018.00067
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.07.0 VB.2018.00067
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.07.0 VB.2018.00067

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00067
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00067
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.06.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang
Informationszugang zu Akten eines abgeschlossenen Strafverfahrens.
Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 2). Grundsätzlich besteht kein Anspruch darauf, zur rechtlichen Würdigung oder zur juristischen Begründung eines Entscheids angehört zu werden. Beabsichtigt eine Behörde jedoch, ihren Entscheid mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund zu begründen, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurden, auf die sich die beteiligten Parteien nicht berufen haben und mit deren Erhebung im konkreten Fall sie nicht rechnen konnten, so ist das rechtliche Gehör zumindest der dadurch beschwerten Partei zu gewähren (E. 3.2). Drittpersonen können Einsicht in Akten eines abgeschlossenen Strafverfahrens nehmen, wenn sie dafür ein wissenschaftliches oder ein anderes schützenswertes Interesse geltend machen und der Einsichtnahme keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Das schutzwürdige Interesse kann sich dabei aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht oder aus einer sonstigen besonderen Sachnähe ergeben. Das schutzwürdige Interesse im Bereich der Medien ergibt sich zum einen aus der Betroffenheit der Medienfreiheit, und zum anderen muss am betreffenden Strafverfahren auch ein öffentliches Interesse bestehen. Der Beschwerdeführer ist in der Medienfreiheit betroffen und vermag mittels diverser Zeitungsartikel das öffentliche Interesse am Strafverfahren nachzuweisen, weshalb ein schutzwürdiges Interesse gegeben ist (E. 4.1-4.5). Dem schutzwürdigen Interesse des Beschwerdeführers stehen private Interessen der auf dem Filmmaterial erkennbaren Personen entgegen. Diesen privaten Interessen kann jedoch mittels Anonymisierung entgegengekommen werden (E. 4.7).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
INFORMATIONSZUGANG
INTERESSENABWÄGUNG
MEDIENFREIHEIT
MOTIVSUBSTITUTION
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PERSÖNLICHKEITSRECHT
RECHTLICHES GEHÖR
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
STRAFVERFAHREN
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 30 Abs. III BV
Art. 151d lit. b GOG
Art. 17 Abs. I IDG
§ 101 Abs. III StPO
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00067
Urteil
der 3. Kammer
vom
7. Juni 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
A,
c/o Medienunternehmen D, Sendung F,
vertreten durch RA B
und/oder RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Informationszugang,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Schreiben vom 28. Februar 2017 ersuchte A,
Redaktor beim Medienunternehmen D, um Einsicht in "sämtliches Bild-
und Videomaterial, das das abgeschlossene Verfahren rund um den Polizeieinsatz
vom  … betrifft, als mehrere Hundert Fans des Fussballclubs M eingekesselt
wurden", bei der Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Mit Verfügung
vom 15. März 2017 wies diese das Akteneinsichtsgesuch ab.
II.
Dagegen erhob A mit Eingabe vom 12. April 2017 Rekurs
bei der Direktion der Justiz und des Innern, worin er die Aufhebung der
Verfügung und die Gewährung der Einsichtnahme in die Filmaufnahmen,
eventualiter in anonymisierter Weise, verlangte. Diese wies den Rekurs mit
Verfügung vom 19. Dezember 2017 ab und auferlegte A die Verfahrenskosten
von Fr. 715.-.
III.
Mit Beschwerde vom 1. Februar 2018 gelangte A an das
Verwaltungsgericht und beantragte, es seien die Ziffern I. bis III. der
Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 19. Dezember 2017 (Nr. 1)
aufzuheben, und es sei dem Beschwerdeführer vollumfängliche sowie
uneingeschränkte Einsicht in das Bild- und Videomaterial des abgeschlossenen
Strafuntersuchungsverfahrens Nr. 02 der Staatsanwaltschaft I des
Kantons Zürich gemäss Einsichtsgesuch vom 28. Februar 2017 zu gewähren.
Eventualiter sei dem Beschwerdeführer die Einsicht in das Bild- und
Videomaterial des abgeschlossenen Strafuntersuchungsverfahrens Nr. 02 der Staatsanwaltschaft I
des Kantons Zürich in anonymisierter Weise zu gewähren; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin bzw. zulasten des Staates.
Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte in
ihrer Vernehmlassung vom 6. Februar 2018 die Abweisung der Beschwerde,
wobei sie auf die Begründung ihrer Verfügung vom 19. Dezember 2018 (recte:
2017) verwies. Die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich beantragte mit
Eingabe vom 27. Februar 2018 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, wobei
sie unter Verzicht auf eine Vernehmlassung auf die Begründung ihrer Verfügung
vom 15. Februar 2017 verwies und angab, die Verfügung der Direktion der
Justiz und des Innern vom 19. Dezember 2017 zu stützen. A verzichtete mit
Schreiben vom 22. März 2018 auf eine freigestellte Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die übrigen
Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, weshalb grundsätzlich auf die
Beschwerde einzutreten ist.
2.
2.1
Nach § 17
Abs. 1 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG) vom 12. Februar
2007 gibt das öffentliche Organ besondere Personendaten bekannt, wenn eine
hinreichend bestimmte Regelung in einem formellen Gesetz dazu ermächtigt, die
betroffene Person im Einzelfall ausdrücklich in die Bekanntgabe von besonderen
Personendaten eingewilligt hat oder es im Einzelfall zur Abwendung einer
drohenden Gefahr für Leib und Leben unentbehrlich oder der notwendige Schutz
anderer wesentlicher Rechtsgüter höher zu gewichten ist. Will das öffentliche
Organ Zugang zur Information gewähren und betrifft das Gesuch Personendaten
oder als vertraulich klassifizierte Informationen, gibt das öffentliche Organ
den betroffenen Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme innert angemessener Frist
(§ 26 Abs. 1 IDG). Betrifft das Gesuch besondere Personendaten, lehnt
das öffentliche Organ das Gesuch ab, wenn die betroffenen Dritten dem Zugang
nicht ausdrücklich zustimmen (Abs. 2). Eine spezielle Regelung gilt für
die Akten abgeschlossener Strafuntersuchungsverfahren. Nach § 151d lit. b
des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und
Strafprozess (GOG) vom 10. Mai 2010 können Akten von Behörden und Dritten
gemäss Art. 101 Abs. 2 und 3 sowie Art. 102 StPO und Art. 15 JStPO
eingesehen werden. Für Dritte sieht Art. 101 Abs. 3 der
Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO) vor, dass
sie die Akten einsehen können, wenn sie dafür ein wissenschaftliches oder ein
anderes schützenswertes Interesse geltend machen und der Einsichtnahme keine
überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. Gerichtsverhandlungen
und Urteile sind grundsätzlich öffentlich, dass Gesetz kann jedoch Ausnahmen
vorsehen (Art. 30 Abs. 3 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April
1999).
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines rechtlichen
Gehörs, da die Beschwerdegegnerin in ihrer Verfügung vom 15. März 2017 die
Abweisung des Gesuchs gestützt auf § 17 Abs. 1 und § 26 IDG
sowie den Grundsatz der Justizöffentlichkeit nach Art. 30 Abs. 3 BV –
und nicht gestützt auf § 151d GOG in Verbindung mit Art. 101 Abs. 3
StPO – begründet habe. Für ihn, der zum damaligen Zeitpunkt nicht anwaltlich
vertreten gewesen sei, sei deshalb nicht erkennbar gewesen, aus welcher
gesetzlichen Bestimmung sich die Voraussetzung eines schützenswerten Interesses
herleiten würde. Dies habe ihm eine sachgerechte Anfechtung der vorgenannten
Verfügung der Beschwerdegegnerin bei der Vorinstanz verunmöglicht.
2.2
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV fliesst unter
anderem die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Die
Begründung muss so abgefasst sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des
Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die
höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und
auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).
Der Betroffene muss die Ausführungen der Entscheidinstanz nachvollziehen und in
einem allfälligen Rechtmittelverfahren substanziiert bestreiten können, ohne
dass er auf Spekulationen darüber angewiesen ist, aus welchen Gründen gegen
seine Anträge entschieden wurde (vgl. BGE 134 I 83 E. 4.2.3).
2.3
Tatsächlich
lässt sich der angefochtenen Verfügung nicht entnehmen, weshalb für die
Einsicht in Akten eines abgeschlossenen Strafverfahrens ein schutzwürdiges
Interesse erforderlich sei. Die Beschwerdegegnerin führte an, gestützt auf § 17
Abs. 1 IDG sowie den Grundsatz der Justizöffentlichkeit (Art. 30 Abs. 3
BV) würde Medienschaffenden ein Interesse an der Einsicht in Endverfügungen
zugestanden, wenn ein schutzwürdiges Informationsinteresse nachgewiesen werden
könne und der Einsicht keine überwiegenden öffentlichen oder privaten
Interessen entgegenstünden. § 17 Abs. 1 IDG sieht vor, dass das
öffentliche Organ besondere Personendaten bekannt gibt, wenn eine hinreichend
bestimmte Regelung in einem formellen Gesetz dazu ermächtigt, die betroffene
Person im Einzelfall ausdrücklich in die Bekanntgabe von besonderen
Personendaten eingewilligt hat oder es im Einzelfall zur Abwendung einer
drohenden Gefahr für Leib und Leben unentbehrlich oder der notwendige Schutz
anderer wesentlicher Rechtsgüter höher zu gewichten ist. Diesem Absatz kann
nicht entnommen werden, weshalb ein schutzwürdiges Interesse gegeben sein
müsste, ist doch ein solches mit keinem Wort erwähnt und werden auch ganz
andere Voraussetzungen für die Bekanntgabe von Personendaten vorausgesetzt.
Weiter besagt der Grundsatz der Justizöffentlichkeit (Art. 30 Abs. 3
BV), dass Gerichtsverhandlungen und Urteilsverkündungen öffentlich sind und das
Gesetz davon Ausnahmen vorsehen kann. Auch dieser Bestimmung kann das
Erfordernis eines schutzwürdigen Interesses nicht direkt entnommen werden, geht
es darin doch gerade um einen grundsätzlich voraussetzungslosen Zugang zu
Informationen. Weshalb für prozesserledigende Verfügungen (Endverfügungen) ein
schutzwürdiges Informationsinteresse verlangt wird, ergibt sich erst aus der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 30 Abs. 3 BV (vgl. z.
B. BGE 134 I 286
E. 6.6), auf welche die Beschwerdegegnerin jedoch nicht verweist, weshalb
es für den Beschwerdeführer als Laien nicht nachvollziehbar gewesen sein kann,
weshalb ein schutzwürdiges Interesse verlangt wird. Hinzu kommt, dass die
Beschwerdegegnerin lediglich festhielt, für die Einsicht in Endverfügungen werde
ein schutzwürdiges Informationsinteresse verlangt. Der Beschwerdeführer
verlangte jedoch gerade nicht Einsicht in eine Endverfügung, sondern in Bild-
und Filmmaterial. Dies wurde von der Beschwerdegegnerin auch festgestellt;
anstatt aber zu erläutern, weshalb für die Einsicht in diese Aufnahmen ein
schutzwürdiges Interesse verlangt werde, begnügte sie sich damit, festzuhalten,
dass sich ein schutzwürdiges Interesse aufgrund der Begründung des
Beschwerdeführers nicht belegen lasse. Sie begründete auch nicht, inwiefern
aufgrund dessen, dass für die Endverfügung ein schutzwürdiges Informationsinteresse
verlangt wird, ein schutzwürdiges Interesse für die Akteneinsicht Voraussetzung
ist. Folglich konnte der Beschwerdeführer die Argumentation der
Beschwerdegegnerin nicht nachvollziehen und den Entscheid auch nicht in voller
Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen. Sein Anspruch auf
rechtliches Gehör wurde somit verletzt.
2.4
Das Recht,
angehört zu werden, ist formeller Natur; die Verletzung des Gehörsanspruchs
führt daher grundsätzlich unabhängig von den Erfolgsaussichten des Rechtsmittels
in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung (statt vieler
VGr, 28. Juni 2017, VB.2017.00076, E. 6.1). Nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts kann indes eine
obere Instanz die Gehörsverletzung einer unteren Instanz heilen, wenn die
Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch
Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung
ist von einer Rückweisung abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen
Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde
(BGE 133 I 201 E. 2.2; BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 22. März 2017,
VB.2016.00751, E. 2.4).
Vorliegend hat die Vorinstanz in ihrem Entscheid dargelegt
und begründet, auf welche gesetzlichen Grundlagen (§ 151d lit. b GOG
in Verbindung mit Art. 101 Abs. 3 StPO) sich die Voraussetzung eines
schutzwürdigen Interesses für die Einsicht in die Akten eines abgeschlossenen
Strafverfahrens bezieht. Dass § 151d lit. b GOG in Verbindung mit
Art. 101 Abs. 3 StPO anwendbar ist und dass ein schutzwürdiges
Interesse Voraussetzung für die Einsichtnahme in Akten eines abgeschlossenes
Strafuntersuchungsverfahren ist, wird vom Beschwerdeführer auch nicht
bestritten. Eine Rückweisung der Begründung der Beschwerdegegnerin würde zu
einem formalistischen Leerlauf führen, weshalb von einer Rückweisung abzusehen
ist.
3.
3.1
Weiter
rügt der Beschwerdeführer, sein rechtliches Gehör sei ausserdem verletzt
worden, weil die Vorinstanz ihre Verfügung vom 19. Dezember 2017 auf ein
rechtliches Fundament abgestützt habe, das bislang nicht erwähnt worden sei,
ohne ihn vorgängig anzuhören. Es genüge nicht, dass die Vorinstanz dem zum
damaligen Zeitpunkt nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer die Stellungnahme
der Koordinationsstelle IDG vom 7. September 2017, in der die Bestimmungen
§ 151d GOG in Verbindung mit Art. 101 Abs. 3 StPO nach Abschluss
des doppelten Schriftenwechsels zum ersten Mal Erwähnung fanden, mit ihrem
Schreiben vom 12. September 2017 lediglich "zur Kenntnisnahme"
zugestellt habe. Dies umso mehr, als sie gleichzeitig ausdrücklich darauf
hingewiesen habe, dass "die Sachverhaltsermittlungen als
abgeschlossen" gelten würde.
3.2
Nach der
Praxis des Bundesgerichts umfasst der Anspruch auf rechtliches Gehör
grundsätzlich nicht den Anspruch darauf, zur rechtlichen Würdigung oder zur
juristischen Begründung des Entscheides angehört zu werden. An die
Rechtsauffassung bzw. Rechtsbehauptungen der Verfahrensbeteiligten bzw. einer
allfälligen Vorinstanz ist die Entscheidinstanz denn auch nicht gebunden
(Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 16). Gilt der Grundsatz der
Rechtsanwendung von Amtes wegen, kann die Rechtsmittelbehörde – im Rahmen des
Streitgegenstands – eine Motivsubstitution vornehmen, d.
h. sie kann die angefochtene Verfügung aus
anderen als den von der Vorinstanz angeführten rechtlichen Gründen bestätigen.
Die Rechtsmittelbehörde darf allerdings ihren Entscheid nicht auf einen anderen
Rechtsgrund stützen, der weder von der Vorinstanz erwogen noch von der
rekurrierenden Person geltend gemacht wurde (Martin Bertschi, Kommentar VRG; Vorbem.
zu §§ 19–28a, N. 29). Entsprechend ist das rechtliche Gehör zumindest
der dadurch beschwerten Partei dann zu gewähren, wenn eine Behörde ihren
Entscheid mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund zu begründen
beabsichtigt, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurden, auf die
sich die beteiligten Parteien nicht berufen haben und mit deren Erhebung im
konkreten Fall sie nicht rechnen konnten (vgl. BGer, 5. März 2018,
2C_497/2017, E. 3.4, mit weiteren Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar
VRG, § 20a N. 21, § 52 N. 37; Alain Griffel, Kommentar VRG,
§ 26b N. 29).
3.3
Dem
Beschwerdeführer wurde die Stellungnahme (Mitbericht) der Koordinationsstelle
IDG, in welcher die relevanten Bestimmungen erstmals Erwähnung fanden, mit
Schreiben vom 12. September 2017 nur zur Kenntnisnahme zugestellt und ihm
zudem mitgeteilt, dass damit die Sachverhaltsermittlungen als abgeschlossen
gelten und die Behandlungsfrist von 60 Tagen für den Rekursentscheid (§ 27c
VRG) zu laufen beginne. Damit hat die Vorinstanz aber einen anderen Rechtsgrund
im Sinn einer Motivsubstitution nicht erwogen (vorn E. 3.2). Vielmehr
musste der im Verfahren vor der Vorinstanz noch nicht vertretene
Beschwerdeführer davon ausgehen, dass er sich nicht mehr zum Mitbericht der
Koordinationsbehörde und den erstmals erwähnten neuen Rechtsnormen äussern
könne (zum Replikrecht vgl. Griffel, § 26b N. 34 ff.). Der
Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör wurde somit auch von der
Vorinstanz verletzt.
3.4
Fraglich
ist, ob diese Verletzung geheilt werden kann (vgl. E. 2.4). Die
Beschwerdegegnerin hatte in ihrer Entscheidbegründung bereits ein
schutzwürdiges Interesse für die Akteneinsicht vorausgesetzt (wenn auch nicht
gestützt auf § 151d GOG in Verbindung mit Art. 101 Abs. 3 StPO).
Der Beschwerdeführer äusserte sich in seiner Replik vor der Vorinstanz
ausführlich zu seinem schutzwürdigen Interesse. Er gab an, gestützt auf Art. 29
Abs. 2 BV werde Dritten unter bestimmten Voraussetzungen (u.
a. schutzwürdiges
Interesse) ein Anspruch auf Einsicht in die Akten abgeschlossener Verfahren
zugebilligt. Das Bundesgericht habe diese Verfassungsbestimmung über den
Anwendungsbereich hängiger Verfahren hinaus erweitert (vgl. BGE 129 I 249 E. 3).
Vorliegend ergebe sich das schutzwürdige Interesse aus der Kontrollfunktion der
Medien (der Beschwerdeführer gab sodann bezüglich der Kontrollfunktion den
Entscheid des Bundesgerichts vom 23. Dezember 2010, 1B_292/2010 E. 2.5
[veröffentlicht als BGE 137 I 8] wieder). Die Vorinstanz begründete daraufhin
das Erfordernis des schutzwürdigen Interesses mit Art. 101 Abs. 3
StPO. Diese Bestimmung entspricht der früheren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zum Anspruch des Dritten auf rechtliches Gehör nach Art. 29
Abs. 2 BV (BGer, 12. Januar 2015, 1B_306/2014 E. 2.1 mit Verweis
auf BGer, 3. Februar 2005, 1P.330/2004 E. 3.2, publ. in: Pra 2005 Nr. 70
S. 533, welcher wiederum auf den vom Beschwerdeführer zitierten BGE 129 I
249 E. 3 verweist). Der Beschwerdeführer hat sich somit bereits im
vorinstanzlichen Verfahren zum schutzwürdigen Interesse, wie es von
Art. 101 Abs. 3 StPO vorausgesetzt wird, geäussert, wenn gleich auch
nicht in Kenntnis dessen, dass § 151d GOG in Verbindung mit Art. 101
Abs. 3 StPO anwendbar sind. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs des
Beschwerdeführers erweist sich demgemäss als nicht besonders schwer. Weiter erhielt
er im Verfahren vor Verwaltungsgericht Gelegenheit, sich ausführlich zum
Entscheid der Vorinstanz und der Voraussetzung eines schutzwürdigen Interesses
gestützt auf § 151d GOG in Verbindung mit Art. 101 Abs. 3 StPO
zu äussern. Das Verwaltungsgericht kann zudem sowohl Tat- als auch Rechtsfragen
umfassend prüfen (§ 50 Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a und b VRG). Die Gehörsverletzung durch die Vorinstanz kann daher
vom Verwaltungsgericht geheilt werden.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer verlangt Einsicht in Bild- und Videomaterial eines
abgeschlossenen Strafverfahrens. Die Akten abgeschlossener
Strafuntersuchungsverfahren können gemäss § 151d GOG eingesehen werden:
von Parteien und anderen Verfahrensbeteiligten, wenn diese ein Interesse
glaubhaft machen und keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen
entgegenstehen; von Behörden und Dritten gemäss Art. 101 Abs. 2 und 3
sowie Art. 102 StPO und Art. 15 der Schweizerischen
Jugendstrafprozessordnung vom 20. März 2009 (JStPO). Der Beschwerdeführer
war am Strafverfahren nicht beteiligt und ist auch kein Mitglied einer Behörde,
sondern als Journalist unbestrittenermassen Drittperson. Dritte können die
Akten einsehen, wenn sie dafür ein wissenschaftliches oder ein anderes
schützenswertes Interesse geltend machen und der Einsichtnahme keine
überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (Art. 101
Abs. 3 StPO). Diese Bestimmung entspricht der früheren bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zum Anspruch des Dritten auf rechtliches Gehör nach Art. 29
Abs. 2 BV bzw. Art. 4 aBV (BGer, 12. Januar 2015, 1B_306/2014,
E. 2.1). Das schutzwürdige Interesse kann sich aus der Betroffenheit in
einem spezifischen Freiheitsrecht (wie etwa der persönlichen Freiheit) oder aus
einer sonstigen besonderen Sachnähe ergeben (BGE 129 I 249 E. 3; BGer, 3. Februar
2005, 1P.330/2004, E. 3.2, publ. in: Pra 2005 Nr. 70 S. 533).
Die Betroffenheit im verfassungsmässigen Recht der Medienfreiheit ist
grundsätzlich geeignet, ein schutzwürdiges Interesse zu begründen (vgl. BGer,
18. Oktober 2002, 1P.240/2002, E. 3.2.1). Der Gesetzeswortlaut von
Art. 101 Abs. 3 StPO ist jedoch ungenau. Es kann nicht genügen, dass
der Dritte ein schützenswertes Interesse lediglich geltend macht. Vielmehr muss
er ein solches haben. Andernfalls hat er von vornherein kein Recht auf
Akteneinsicht (BGer, 12. Januar 2015, 1B_306/2014, E. 2.1).
4.2
Der
Beschwerdeführer leitet sein schutzwürdiges Interesse aus der Kontrollfunktion
der Medien ab. Normativer Kern der Medienfreiheit ist die Sicherung des
ungehinderten Nachrichtenflusses und des freien Meinungsaustauschs. Die Medien
leisten einen wesentlichen Beitrag zur Kontrolle behördlicher Tätigkeiten. Um
ihre Kontrollfunktion wirksam ausüben zu können, sind sie auf möglichst
ungehinderten Zugang zu Informationen angewiesen. Der Informationszugang sorgt
für Transparenz, was eine demokratische Kontrolle durch das Volk erst
ermöglicht. Wird Medien der Einblick in gewisse Bereiche staatlichen Handelns
verwehrt, öffnet dies Raum für Spekulationen und fördert das Misstrauen in
staatliche Macht. Vom Schutz der Medienfreiheit erfasst wird dabei
grundsätzlich jegliche Form der journalistischen Informationsbeschaffung,
unabhängig davon, ob die Informationen allgemein zugänglich sind oder nicht und
ob der Beitrag legitime Informationsinteressen verfolgt oder nicht (BGE 137 I 8
E. 2.5). Die journalistische Informationsbeschaffung ist somit ein Teil
der Medienfreiheit und begründet daher grundsätzlich ein schutzwürdiges
Interesse. Zusätzlich wird in der Lehre jedoch noch verlangt, dass das
betreffende Strafverfahren, über welches in den Medien berichtet werden soll,
von öffentlichem Interesse ist (Markus Schmutz, Basler Kommentar, 2014, Art. 101
StPO N. 23, 25). Auch das Bundesgericht hielt in einem Verfahren um Einsicht
in eine Einstellungsverfügung fest, dass das Erfordernis eines schutzwürdigen
Informationsinteresses auf die Rechtsprechung zum Akteneinsichtsrecht bei
abgeschlossenen Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 2 BV (BGE 129 I 249 E. 3)
zurückgehe, (bejahte ein schutzwürdiges Informationsinteresse aufgrund der
Kontrollfunktion der Medien) und prüfte, ob ein öffentliches Interesse am
Strafverfahren resp. den Gründen für dessen Einstellung bestand (BGE 137 I 16
E. 2.4). Da schon bei der Einsichtnahme in eine Einstellungsverfügung ein
öffentliches Interesse an der Einsicht geprüft wird, ist dies umso mehr auch
bei der Einsichtnahme in weitere, über eine Einstellungsverfügung hinausgehende
Akten zu prüfen. Nebst der Betroffenheit der Medienfreiheit muss daher auch ein
öffentliches Interesse am jeweiligen Strafverfahren vorliegen.
4.3
Der
Beschwerdeführer ist Redaktor beim Medienunternehmen D und kann dadurch
das Grundrecht der Medienfreiheit für sich beanspruchen. Er beantragt Einsicht
in Bild- und Videomaterial des abgeschlossenen Strafverfahrens (Nr. 02)
betreffend das Verhalten von Personen und Organen der Stadtpolizei Zürich und
der Kantonspolizei Zürich im Zusammenhang mit dem Polizeieinsatz rund um die Fussball-Partie
zwischen den Fussballclubs N und M vom …. Das Verfahren wurde mittels Verfügung
vom 18. Oktober 2016 eingestellt. Vom Beschwerdeführer in seiner
Beschwerde sowie im Beilagenverzeichnis aufgeführt wurde ebenfalls eine
Einstellungsverfügung vom 18. Oktober 2016, jedoch wurde effektiv als
Beilage 12 eine Einstellungsverfügung vom 18. April 2017 eingereicht.
Es ist aber davon auszugehen, dass es sich dabei um ein Versehen des
Beschwerdeführers handelte, da die Einstellungsverfügung vom 18. April
2017 einen Polizeieinsatz betreffend einen FC-M-Fanmarsch vom … betraf, bei
welchem es ebenfalls zu einer Einkesselung kam, sich die weiteren Unterlagen
(Zeitungsartikel) jedoch alle auf den Polizeieinsatz vom … bezogen.
4.4
Bezüglich
des öffentlichen Interesses an dem abgeschlossenen Strafverfahren verweist der
Beschwerdeführer auf diverse Zeitungsartikel sowie einen
Bundesgerichtsentscheid betreffend die Einsichtnahme in die
Verfahrenseinstellung gegenüber dem Armeechef (BGE 137 I 16 E. 2.4).
Besagter Bundesgerichtsentscheid hielt fest, dass ein gewichtiges Interesse
daran bestehe, die Vorwürfe zu klären, ob der beschuldigte Armeechef allenfalls
aufgrund seiner Stellung privilegiert worden sei. Es gehe um die Überwachung
der Justiz und die Klärung der Hintergründe und Umstände der Verfahrenseinstellung
gegenüber dem Armeechef als Person des öffentlichen Lebens. Vorliegend verhält
es sich ähnlich. Von der Einstellungsverfügung betroffen sind ein
Polizeioffizier, ein Polizeikommandant sowie ein Stadtrat. Diese Personen sind
wichtige Entscheidungsträger und stehen zur Staatsanwaltschaft I in einem
gewissen Näheverhältnis. Am gegen sie gerichteten Strafverfahren und der Frage,
ob dieses korrekt durchgeführt wurde, besteht grundsätzlich ein öffentliches
Interesse. Dies belegen auch die diversen vom Beschwerdeführer eingereichten
Zeitungsartikel. So wurde die von den Fans des FC M geübte Kritik am
Einsatz der Polizei unter anderem in den Zeitungsartikeln ... thematisiert. Weiter
wurde in den Zeitungsartikeln …  über die Anzeige gegen die in der
Einstellungsverfügung beschuldigten Personen berichtet. Auch die geplante
Einstellung des Verfahrens und der Hinweis des Anwalts der Fans, dass ihn
"einiges stutzig machen" würde, da der Staatsanwalt beispielsweise
mehrere Beweisanträge abgewiesen habe, wurde von den Medien mit den Artikeln …
aufgegriffen. Zuletzt wirft der Artikel auf, dass es umstritten bleibe, ob die
Einkesselung der über 800 FC-M-Fans verhältnismässig gewesen sei. Die
rechtskräftige Einstellung des Strafverfahrens wurde in den Artikeln … behandelt.
Ein besonderes öffentliches Interesse am Bild- und Videomaterial des
obgenannten Strafverfahrens ergibt sich zudem aus dem Bericht …. Darin wird
festgehalten, dass Anwalt E den Vorwurf erhebe, er habe von der Staatsanwaltschaft I
eine Auswahl der Polizeivideos über den Einsatz bekommen, aber das Material sei
sehr einseitig zusammengestellt worden. Es seien nur 25 Minuten über den
Kessel darunter, aber Stunden über all das, was rundum geschehen sei. Das mache
ihn sehr stutzig; von einem Kamerateam habe er gar keine Aufnahmen erhalten. Weiter
gibt der Artikel wieder, dass die Zürcher Staatsanwaltschaft gemäss der
Sendung F dies gerechtfertigt habe, indem sie angab, sie habe wie in
solchen Fällen üblich das umfangreiche Material gesichtet und das relevante
Material für die Beurteilung der Frage, ob die Kesselung angemessen gewesen sei
oder nicht, den Parteien zukommen lassen. Diese Kritik des Anwaltes der FC-M-Fans
sowie die gesamte in den Zeitungsartikeln wiedergegebene Kritik am
Polizeieinsatz und der Untersuchung der Staatsanwaltschaft I sind geeignet,
gewisse Zweifel am korrekten Ablauf der Untersuchung des Strafverfahrens
aufkommen zu lassen. An der Klärung dieser Zweifel besteht ein öffentliches
Interesse. Ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der Einsicht
in die Akten des vorgenannten Strafverfahrens ist daher gegeben.
4.5
Die
Vorinstanz verneinte ein schutzwürdiges Interesse mit der Begründung, die
Funktion des Beschwerdeführers als Medienschaffender verschaffe für sich allein
noch kein schützenswertes Interesse, welches ihm Anspruch auf Einsicht in die
Untersuchungsakten gewähren würde. Die Überprüfung der Gerichtstätigkeit als
Ausfluss des Transparenzprinzips erschöpfe sich in der Justizöffentlichkeit.
Die Akten des Untersuchungsverfahrens seien nach Rechtsprechung des Bundesgerichts
(BGE 137 I 16 E. 2.5) nicht öffentlich. Der Anspruch auf
Justizöffentlichkeit sei vorliegend bereits dadurch erfüllt, dass der
Beschwerdeführer über die Einstellungsverfügung des betreffenden
Strafverfahrens verfüge. Die Vorinstanz verkennt dabei, dass sich der Anspruch
auf Einsicht in die Akten des Strafverfahrens nicht auf die
Justizöffentlichkeit stützt, sondern auf § 151d lit. b GOG in
Verbindung mit Art. 101 Abs. 3 StPO und deshalb auch ein Recht auf
Einsicht in nicht öffentliche Akten eines Strafverfahrens besteht, wenn ein
schutzwürdiges Interesse vorliegt und keine öffentlichen oder privaten
Interessen einer Einsichtnahme entgegenstehen (vgl. E. 4.1).
4.6
Nachdem
der Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Einsichtnahme in die
Akten hat, ist zu prüfen, ob dieser Einsichtnahme keine überwiegenden öffentlichen
oder privaten Interessen entgegenstehen. Obwohl die Vorinstanz bereits das
Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses verneinte, ergänzte sie der
Vollständigkeit halber, dass selbst wenn das Interesse des Beschwerdeführers
als schützenswert im Sinn von Art. 101 Abs. 3 StPO qualifiziert
würde, dieses Interesse im Rahmen der Interessenabwägung gegenüber den privaten
Interessen der im Bild- und Videomaterial erkennbaren Personen unterliegen
würde. Durch Anonymisierung resp. Unkenntlichmachung der Personen würden die
privaten Interessen zwar angemessen geschützt, eine solche Massnahme wäre
vorliegend aber klar unverhältnismässig, zumal es sich um mehr als 2 Stunden
Videoaufnahmen handle und die Unkenntlichmachung nicht wie bei Papierdokumenten
mit Schwärzung der Personalien vorgenommen werden könne.
4.7
Es ist der
Vorinstanz beizupflichten, dass an diversen Stellen Personen, z.
T. auch unbeteiligte
Passanten, erkennbar sind oder Rückschlüsse auf ihre Identität gezogen werden
können. Dies führt dazu, dass einzelne Personen in ihrem Schutz auf Privatsphäre
beeinträchtigt werden könnten. Besteht ein Interesse an Geheimhaltung oder
Vertraulichkeit, fallen Äusserungen und Handlungen selbst dann unter den Schutz
des Privatlebens, wenn sie in der Öffentlichkeit geäussert oder ausgetauscht
werden (Stephan Breitenmoser, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen
Bundesverfassung, 2014, Art. 13 N. 14). Aufgrund des Filmmaterials
lässt sich nicht betreffend sämtliche erkennbaren Personen eruieren, ob für sie
ein Interesse an der Geheimhaltung oder Vertraulichkeit ihrer Handlungen
besteht. Dies kann indes auch offenbleiben, da diese Personen ebenfalls in
ihrem Recht am eigenen Bild, als Teil der informationellen Selbstbestimmung
(Breitenmoser, Art. 13 N. 75), betroffen sind. Das Bild des Einzelnen
ist eines der Hauptmerkmale seiner Persönlichkeit, weil es die Besonderheit der
Person zum Ausdruck bringt und ihr ermöglicht, sich von anderen Menschen zu unterscheiden.
Das Recht der Person auf Schutz des eigenen Bildes stellt eine der wesentlichen
Bedingungen für seine persönliche Entfaltung dar. Voraussetzung ist vor allem,
dass der Einzelne den Umgang mit dem eigenen Bild bestimmt, wozu insbesondere
die Möglichkeit zählt, dass er die Verbreitung des Bildes ablehnen kann (Urteil
des EGMR, 7. Februar 2012, von Hannover c. Allemagne, 40660/08 et 60641/08
[2012], Ziff. 96). Eine Verletzung des Rechts am eigenen Bild ist im
Grundsatz bereits zu bejahen, wenn jemand ohne seine Zustimmung um seiner
Person willen abgebildet oder eine bestehende Aufnahme ohne seine Einwilligung
veröffentlicht wird (BGE 127 III 481 E. 3a). Eine Verletzung ist
widerrechtlich, wenn sie nicht durch Einwilligung des Verletzten, durch ein
überwiegendes privates oder öffentliches Interesse oder durch Gesetz
gerechtfertigt ist (Art. 28 Abs. 2 ZGB).
Beim vorliegenden Filmmaterial sind mehrere Male Personen,
dabei auch unbeteiligte Passanten, um ihrer selbst willen abgebildet und
erscheinen nicht nur als Teil einer Menschenmenge. Bei einer Einsichtnahme in
diese Bilder würde daher ihre Persönlichkeit grundsätzlich verletzt werden. Eine
solche Verletzung könnte nur ausgeschlossen werden, wenn das öffentliche
Interesse des Beschwerdeführers ihr Recht am eigenen Bild überwiegen würde. Das
Interesse des Beschwerdeführers liegt in der medialen Kontrolle der Justiz. Es
ist nicht ersichtlich, inwiefern es dafür notwendig sein soll, dass der
Beschwerdeführer dabei einzelne Personen erkennen kann. Vielmehr genügt es,
dass die einzelnen Taten der Personen erkennbar bleiben, sodass eine Bewertung
der Rechtmässigkeit der Einstellungsverfügung vom 18. Oktober 2016 möglich
bleibt. Da vorliegend nicht entscheidend ist, welche Personen auf dem
Videomaterial abgebildet sind, kann auch das Interesse des Beschwerdeführers
die Interessen der abgebildeten Personen an ihrem eigenen Bild sowie ihrer
Privatsphäre nicht überwiegen, sofern die Handlungen der einzelnen Personen
erkennbar bleiben. Um sowohl den Interessen des Beschwerdeführers an der
Einsicht in das Filmmaterial als auch den privaten Interessen der abgebildeten
Personen Rechnung zu tragen, sind daher diejenigen Bildausschnitte zu anonymisieren,
bei welchen Rückschlüsse auf Personen möglich sind. Für die überschaubare Menge
an Filmausschnitten, bei welchen Rückschlüsse auf Personen (bspw. erkennbare
Personen von vorne/Autonummern etc.) gezogen werden können, erscheint eine
Anonymisierung mittels Verpixelung oder mittels eines schwarzen Balkens nicht
als unmöglich und zumutbar, wodurch den Interessen des Rechts am eigenen Bild
sowie auch am Schutz des Privatlebens genüge getan wird. Weitere private oder
öffentliche Interessen, welche gegen das schutzwürdige Interesse des
Beschwerdeführers abgewogen werden müssten, sind nicht erkennbar.
Demgemäss ist dem Beschwerdeführer vor Ort Einsicht in das
noch vorhandene Bild- und Videomaterial des abgeschlossenen
Strafuntersuchungsverfahrens Nr. 02 der Staatsanwaltschaft I des
Kantons Zürich zu gewähren und dabei das Bild- und Filmmaterial, soweit für die
Einsichtnahme vor Ort erforderlich, zu anonymisieren. Für denjenigen Teil des
Bild- und Filmmaterials, bei dem die beteiligten Personen vermummt oder im
Hintergrund ohne technische Hilfsmittel nicht identifizierbar sind, ist dem
Beschwerdeführer unanonymisiert Einsicht zu gewähren, da keine öffentlichen
oder privaten Interessen einer Einsichtnahme entgegenstehen. Dem
Beschwerdeführer ist jedoch zu untersagen, Aufnahmen vom Bildmaterial zu
erstellen, da ansonsten mittels technischer Hilfsmittel weitere Personen
erkennbar gemacht und deren Persönlichkeitsrechte dadurch verletzt werden
könnten. Auf diese Weise kann dem Antrag des Beschwerdeführers auf möglichst
uneingeschränkte resp. unanonymisierte Einsicht in das Bild- und Videomaterial grösstmöglich
unter Berücksichtigung der berechtigten privaten Interessen entsprochen werden.
4.8
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde im Sinn dieser Erwägungen teilweise gutzuheissen.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten für das Beschwerde- sowie
das Rekursverfahren der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Entsprechend ist sie
zu verpflichten, dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (zuzüglich
7,7 % MwSt; Fr. 192.50) zu bezahlen sowie für das Rekursverfahren,
das er ohne anwaltliche Vertretung führte, eine Umtriebsentschädigung von Fr. 300.-
auszurichten (ohne Mehrwertsteuer; § 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziffer I der
Verfügung der Justizdirektion vom 19. Dezember 2017 sowie
Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung der Oberstaatsanwaltschaft vom 15. März
2017 aufgehoben. Dem Beschwerdeführer wird Einsicht in das Bild- und
Videomaterial des abgeschlossenen Strafuntersuchungsverfahrens Nr. 02 im
Sinn der Erwägungen gewährt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    In
Aufhebung von Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der Justizdirektion vom
19. Dezember 2017 werden die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 715.-
der Beschwerdegegnerin auferlegt. Dispositiv-Ziffer III derselben
Verfügung wird soweit aufgehoben, als dem Beschwerdeführer keine
Parteientschädigung zugesprochen wurde.
3.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 4'120.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-
(zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer; Fr. 192.50) zu bezahlen, die
Rekursinstanz, dem Beschwerdeführer eine Umtriebsentschädigung für das
Rekursverfahren von Fr. 300.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft dieses Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …