zh_verwaltungsgericht · AN.2023.00008 · 2024-01-25 · de

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen | [Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen: Nachdem sich die bisherige kantonale Praxis, kommunale Kernzonen und Weilerzonen ausserhalb des Siedlungsgebiets uneingeschränkt als Bauzonen zu behandeln, als bundesrechtswidrig herausstellte, schuf der Beschwerdegegner mit der angefochtenen Verordnung eine provisorische kantonale Übergangsordnung. Abgrenzung zwischen der provisorischen kantonalen Weilerzone und dem vorläufigen Baugebiet (grösserer aussenliegender Ortsteil).] Qualifikation der angefochtenen raumplanungsrechtlichen Regelung als Nutzungsplan. Damit richtet sich das Rechtsmittelverfahren nach den Bestimmungen über die Einzelaktanfechtung (E. 1.2). Als Trägerin der kommunalen Planungsautonomie und hoheitlicher Aufgaben im betroffenen Sachbereich sowie infolge ihrer Stellung als Eigentümerin eines unmittelbar betroffenen Grundstücks ist die beschwerdeführende Gemeinde zur Beschwerde gegen den angefochtenen Rechtsakt legitimiert (E. 1.3). Kognition des Verwaltungsgerichts bei der erstinstanzlichen Überprüfung raumplanungsrechtlicher Übergangsordnungen (E. 2). Tragweite der Gemeindeautonomie im Hinblick auf den angefochtenen kantonalen Nutzungsplan (E. 3.1 f.). Keine Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 85 Abs. 3 KV (E. 4). Der angefochtene Beschluss, welcher sich unmittelbar auf die in Art. 36 Abs. 2 RPG normierte Auffangkompetenz stützt, verstösst weder gegen das Legalitätsprinzip noch gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (E. 5). Rechtmässigkeit des raumplanungsrechtlichen Vorgehens, Kleinsiedlungen mit mindestens 8 und höchstens 19 bewohnten Gebäuden aufgrund einer Einzelfallbeurteilung der provisorischen kantonalen Weilerzone oder dem vorläufigen Baugebiet zuzuweisen (E. 6-7): Wo die bisherige kommunale Zonenfestsetzung älter als der kantonale Richtplan 2015 ist, ist dem Gebot der Anpassung an die bundesrechtlichen Anforderungen regelmässig der Vorrang gegenüber dem Schutz desVertrauens in die Beständigkeit der kommunalen Nutzungsplanung zu geben (E. 6.2). Die vom Beschwerdegegner verwendeten Kriterien für die Zuweisung einer Kleinsiedlung aufgrund der Einzelfallbeurteilung in die provisorische kantonale Weilerzone oder das vorläufige Baugebiet sind rechtskonform (E. 6.3 f. und E. 7). Die Notwendigkeit der Zuweisung bestimmter Kleinsiedlungen in das Nichtbaugebiet und die hierfür notwendige Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen wird durch die anstehende Revision des Raumplanungsgesetzes nicht tangiert (E. 6.5). Die Zuweisung der auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin liegenden Kleinsiedlungen Baaregg (E. 8), Vorderuttenberg (E. 9) und Hinteruttenberg (E. 10) zur provisorischen kantonalen Weilerzone ist raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das in der streitgegenständlichen Verordnung vorgesehene Verbot von Neubauten in provisorischen kantonalen Weilerzonen ist nicht rechtsverletzend (E. 11). Dass der Beschwerdegegner im Rahmen der öffentlichen Auflage zur anstehenden Teilrevision des kantonalen Richtplans in Bezug auf die betroffenen Kleinsiedlungen abweichende Anträge stellt, vermag die Sachgerechtigkeit der provisorischen Nutzungsplanung nicht infrage zu stellen (E. 12).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.01.2024 AN.2023.00008
Zurich Verwaltungsgericht 25.01.2024 AN.2023.00008
Zurigo Verwaltungsgericht 25.01.2024 AN.2023.00008

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00008
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
AN.2023.00008
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.01.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen
[Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen: Nachdem sich die bisherige kantonale Praxis, kommunale Kernzonen und Weilerzonen ausserhalb des Siedlungsgebiets uneingeschränkt als Bauzonen zu behandeln, als bundesrechtswidrig herausstellte, schuf der Beschwerdegegner mit der angefochtenen Verordnung eine provisorische kantonale Übergangsordnung. Abgrenzung zwischen der provisorischen kantonalen Weilerzone und dem vorläufigen Baugebiet (grösserer aussenliegender Ortsteil).]
Qualifikation der angefochtenen raumplanungsrechtlichen Regelung als Nutzungsplan. Damit richtet sich das Rechtsmittelverfahren nach den Bestimmungen über die Einzelaktanfechtung (E. 1.2). Als Trägerin der kommunalen Planungsautonomie und hoheitlicher Aufgaben im betroffenen Sachbereich sowie infolge ihrer Stellung als Eigentümerin eines unmittelbar betroffenen Grundstücks ist die beschwerdeführende Gemeinde zur Beschwerde gegen den angefochtenen Rechtsakt legitimiert (E. 1.3). Kognition des Verwaltungsgerichts bei der erstinstanzlichen Überprüfung raumplanungsrechtlicher Übergangsordnungen (E. 2). Tragweite der Gemeindeautonomie im Hinblick auf den angefochtenen kantonalen Nutzungsplan (E. 3.1 f.). Keine Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 85 Abs. 3 KV (E. 4). Der angefochtene Beschluss, welcher sich unmittelbar auf die in Art. 36 Abs. 2 RPG normierte Auffangkompetenz stützt, verstösst weder gegen das Legalitätsprinzip noch gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (E. 5). Rechtmässigkeit des raumplanungsrechtlichen Vorgehens, Kleinsiedlungen mit mindestens 8 und höchstens 19 bewohnten Gebäuden aufgrund einer Einzelfallbeurteilung der provisorischen kantonalen Weilerzone oder dem vorläufigen Baugebiet zuzuweisen (E. 6-7): Wo die bisherige kommunale Zonenfestsetzung älter als der kantonale Richtplan 2015 ist, ist dem Gebot der Anpassung an die bundesrechtlichen Anforderungen regelmässig der Vorrang gegenüber dem Schutz des Vertrauens in die Beständigkeit der kommunalen Nutzungsplanung zu geben (E. 6.2). Die vom Beschwerdegegner verwendeten Kriterien für die Zuweisung einer Kleinsiedlung aufgrund der Einzelfallbeurteilung in die provisorische kantonale Weilerzone oder das vorläufige Baugebiet sind rechtskonform (E. 6.3 f. und E. 7). Die Notwendigkeit der Zuweisung bestimmter Kleinsiedlungen in das Nichtbaugebiet und die hierfür notwendige Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen wird durch die anstehende Revision des Raumplanungsgesetzes nicht tangiert (E. 6.5). Die Zuweisung der auf dem Gebiet der Beschwerdeführerin liegenden Kleinsiedlungen Baaregg (E. 8), Vorderuttenberg (E. 9) und Hinteruttenberg (E. 10) zur provisorischen kantonalen Weilerzone ist raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das in der streitgegenständlichen Verordnung vorgesehene Verbot von Neubauten in provisorischen kantonalen Weilerzonen ist nicht rechtsverletzend (E. 11). Dass der Beschwerdegegner im Rahmen der öffentlichen Auflage zur anstehenden Teilrevision des kantonalen Richtplans in Bezug auf die betroffenen Kleinsiedlungen abweichende Anträge stellt, vermag die Sachgerechtigkeit der provisorischen Nutzungsplanung nicht infrage zu stellen (E. 12).
Abweisung.
Stichworte:
AUTONOMIE
AUTONOMIEBESCHWERDE
BAUGEBIET
BAUZONE
BESCHWERDELEGITIMATION
DRINGLICHKEIT
EINZELAKT
EINZELFALLBEURTEILUNG
GESETZESDELEGATION
GEWALTENTEILUNG
INTERESSENABWÄGUNG
KANTONALER RICHTPLAN
KERNZONE
KLEINSIEDLUNG
KOGNITION
LANDWIRTSCHAFTLICHE BAUTE
LANDWIRTSCHAFTSBEZUG
LANDWIRTSCHAFTSZONE
LEGALITÄTSPRINZIP
NICHTBAUGEBIET
NUTZUNGSPLANUNG
ORTSBILD
PLANBESTÄNDIGKEIT
PLANUNGSHORIZONT
RECHTLICHES GEHÖR
REGELUNGSLÜCKE
SIEDLUNGSGEBIET
SIEDLUNGSQUALITÄT
SIEDLUNGSSTRUKTUR
ÜBERBAUTES GEBIET
ÜBERGANGSORDNUNG
VERNEHMLASSUNGSVERFAHREN
VERTRAUENSSCHUTZ
VORWIRKUNG
WEILER
WEILERZONE
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. I BV
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 50 Abs. I BV
Art. 75 BV
Art. 2 Abs. I KV
Art. 3 KV
Art. 37 KV
Art. 38 KV
Art. 85 Abs. III KV
§ 318 PBG
§ 344 PBG
Art. 4 RPG
Art. 15 RPG
Art. 21 RPG
Art. 25 RPG
Art. 27 RPG
Art. 33 RPG
Art. 36 Abs. II RPG
Art. 36 Abs. III RPG
Art. 33 RPV
§ 21 Abs. II VRG
§ 38 VRG
§ 38b VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2023.00008
Urteil
der 3. Kammer
vom
25. Januar 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
Gemeinde Knonau,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten
durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,
hat sich ergeben:
I.
A.
Im
Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen
Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind
bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz
nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen
unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans
2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit
Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen der
periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von
Art. 33 RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht
beurteilte bei der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone
ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der
kantonalen Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in
der konkreten Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr,
22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).
B.
Die
Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der
planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein (pbg-aktuell
2021/3, S. 24 f.). Sie erarbeitete eine Vernehmlassungsvorlage zu
einer Übergangsregelung zu den Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen. Die
Vernehmlassungsfrist dauerte vom 22. August bis zum 23. September
2022. Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 7. März 2023 als
derartige Übergangsordnung die Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb
der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I) und setzte diese auf den
1. Juni 2023 in Kraft. Die Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in
Anhang 1 aufgelisteten rund 150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern)
wird eine provisorische kantonale Weilerzone festgesetzt. Für die in
Anhang 2 aufgeführten rund 25 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern)
wird eine provisorische kantonale Landwirtschaftszone festgesetzt. Zu den in
Anhang 3 aufgelisteten rund 100 Kleinsiedlungen legt die Verordnung
fest, dass es sich um solche innerhalb der Bauzonen handelt. Der
regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde mit der Verordnung am
17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (ABl 2023-03-17;
Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610), die Anhänge durch Verweisung auf eine
Internetseite des Kantons (www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/kleinsiedlungen.html,
besucht am 17. Januar 2024).
II.
A.
Die
Gemeinde Knonau gelangte am 6. April 2023 gegen den regierungsrätlichen
Beschluss vom 7. März 2023 ans Verwaltungsgericht. Sie beantragte eine
Änderung dieses Beschlusses in dem Umfang, dass die Kleinsiedlungen Baaregg,
Hinteruttenberg und Vorderuttenberg der Gemeinde nicht in Anhang 1,
sondern in Anhang 3 aufzuführen – und somit innerhalb der Bauzonen zu
belassen – seien. In verfahrensmässiger Hinsicht ersuchte sie um einen Aufschub
des Inkrafttretens des regierungsrätlichen Entscheids bzw. der VKaB bis zur
vollständigen Klärung der Sachlage. Während laufender Rechtsmittelfrist
ergänzte die nun anwaltlich vertretene Gemeinde am 2. Mai 2023 ihre
Beschwerde. In der Sache hielt sie im Wesentlichen an ihren Rechtsbegehren
fest; neu unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In verfahrensmässiger
Hinsicht ersuchte sie zusätzlich um Sistierung des Verfahrens zur Führung
aussergerichtlicher Gespräche und um Durchführung eines Augenscheins.
B.
Die Baudirektion beantragte am 16. Mai 2023 unter Beilage eines
Mitberichts des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 15. Mai
2023, die Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei. In verfahrensmässiger Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und auf Ablehnung des gegnerischen
Sistierungsantrags. In der Replik vom 4. Juli 2023 hielt die Gemeinde an
ihren Begehren fest und sprach sich gegen den Entzug der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde aus. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies das
Verwaltungsgericht das Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und das Gesuch der Beschwerdeführerin um
Sistierung des Verfahrens ab. Am 22. August 2023 liess sich die
Baudirektion, wiederum unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom
21. August 2023, nochmals zur Sache vernehmen. Daraufhin erklärte die
Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 4. September 2023 den Verzicht auf weitere
Äusserungen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,
einschliesslich raumplanungsrechtlichen Festlegungen (§ 19 Abs. 1
lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und
kantonale Gesetze (§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des
Regierungsrats unterstehen keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a
VRG). Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde im
vorliegenden Fall unabhängig davon zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine
Anordnung oder einen Erlass bildet (vgl. auch sogleich E. 1.2).
1.2
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter
Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in
Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG).
1.2.1
Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen
für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen.
Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt nicht jede
raumplanungsrechtliche Regelung eine Anordnung im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. a VRG dar. Es entscheidet über Beschwerden gegen
Raumpläne in der Regel in Dreierbesetzung, wenn es sich um eine
Einzelaktanfechtung handelt, hingegen in Fünferbesetzung, wenn es sich beim
Anfechtungsgegenstand um einen Erlass handelt (abstrakte Normenkontrolle).
Kantonale und kommunale Nutzungspläne gelten als Anordnungen im Sinn von
§ 19 Abs. 1 lit. a VRG und folglich nicht als Erlasse; dies gilt
auch für die mit den Nutzungsplänen eng zusammenhängenden nichtkartografischen
Festlegungen, die dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan
kartografisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben und damit gleichsam eine
Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014, VB.2013.00560, E. 1; Jürg
Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38). Demgegenüber wird z.
B. bei
zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer
generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem
Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.
Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der
Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).
1.2.2
Dabei ist vorliegend zu berücksichtigen, dass Art. 14 in Verbindung
mit Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979
über die Raumplanung (RPG; SR 700) nutzungsplanerische Festlegungen der
Sache nach den Regeln der Einzelaktanfechtung unterstellt. Als solche werden
Rechtsakte qualifiziert, mit denen das Gemeinwesen die zulässige Nutzung von
Grundstücken (nach Art, Ort und Mass) im Detail und verbindlich regelt, wobei
einzelnen Teilen eines Gebiets eine bestimmte Nutzung zugewiesen wird; ihnen
gleichgestellt werden die mit einem Zonenplan derart eng verbundenen
Bauvorschriften, dass sie als Teil desselben betrachtet werden müssen. Im
Unterschied dazu umschreiben raumplanungsrechtliche Erlasse die Art oder das
Mass der Nutzung allgemein und abstrakt (zonenübergreifend; z.
B. Ästhetikklauseln) oder
knüpfen an die persönliche Situation der Einwohnerinnen und Einwohner an (vgl.
zum Ganzen BGE 147 II 300 E. 2.3 mit Hinweisen; Alain Griffel,
Raumplanungs- und Baurecht – in a nutshell, 4. A., Zürich etc. 2021,
S. 292 f.). Im Hinblick auf die Kleinsiedlungsverordnung des
Thurgauer Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) gelangte das
Bundesgericht zum Ergebnis, dass sie nicht als kantonaler Erlass im Sinn von
Art. 82 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG; SR 173.110), sondern als Nutzungsplan (Art. 14 RPG) zu
qualifizieren sei. Dagegen müsse ein kantonales Rechtsmittel gegeben sein; erst
gegen den letztinstanzlichen kantonalen Gerichtsentscheid stehe die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG
offen (vgl. BGE 147 II 300 E. 3.2).
1.2.3
Mit dem angefochtenen Rechtsakt werden Art oder Mass der Nutzung nicht
allgemein und abstrakt bzw. unter Anknüpfung an die persönliche Situation der
Einwohnerinnen und Einwohner geregelt. Der Beschluss enthält übergreifende
Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen, und er weist einen
hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige Zonenordnung
auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die Schaffung der
provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und Landwirtschaftszonen)
mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren Kleinsiedlungen
werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden Normen zum
Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der bisherigen
Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist die
angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im
Sinn von Art. 14 RPG und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach
den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das
Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal bei der
materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine
Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).
1.3
Die
Gemeinde beansprucht die Beschwerdelegitimation wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie, wegen der angeblichen Unzulässigkeit des Eingriffs in ihre
schutzwürdigen Interessen zur Erteilung von Bauentscheiden sowie aufgrund ihrer
Eigenschaft als Eigentümerin von Bauland in den betroffenen Kleinsiedlungen.
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist
eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien
rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Ebenso steht ihr die
Legitimation zu, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren
schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird, insbesondere bei einem
wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und Verwaltungsvermögen (§ 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG), sowie dann, wenn sie
durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. a VRG). Diese drei Tatbestände zur
Beschwerdelegitimation einer Gemeinde sind im Folgenden zu prüfen. Bei der
Anwendung von § 21 Abs. 2 VRG ist zu beachten, dass Art. 111 in
Verbindung mit Art. 89 BGG Minimalanforderungen für die Legitimation des
Gemeinwesens aufstellt und sich die Regelung von § 21 VRG an Art. 89
BGG orientiert (Bertschi, in: Kommentar VRG, § 21 N. 102, 118, 122).
1.3.1
Der angefochtene Beschluss berührt die Gemeinde in ihrer Stellung als
Hoheitsträgerin, indem der kommunale Ortsplan bei den betroffenen
Kleinsiedlungen vorübergehend durch eine kantonale Ordnung abgelöst wird. Unter
diesen Umständen ist die Gemeinde zur Beschwerdeerhebung wegen Verletzung der
Gemeindeautonomie legitimiert (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG). Ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt
wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der
Beschwerde (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.3; Bertschi, § 21 N. 104).
1.3.2
Die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens zur Durchsetzung hoheitlicher
Anliegen im Rahmen von Art. 89 Abs. 1 BGG setzt eine erhebliche
Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen voraus. Das kann bei
vermögensrechtlichen Interessen der Fall sein, aber auch bei Eingriffen in
spezifische öffentliche Sachanliegen. Das allgemeine Interesse an der richtigen
Rechtsanwendung begründet keine Beschwerdebefugnis im Sinn dieser Regelung
(vgl. BGE 141 II 161 E. 2.1; BGr, 12. November 2021, 1C_487/2020,
E. 3.1, nicht publ. in: BGE 148 II 139). So lässt das Bundesgericht ein
Gemeinwesen nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde zu, wenn dieses
ein Hoheitsrecht bzw. die Zuständigkeit für eine öffentliche Aufgabe
(ausserhalb eines Autonomiebereichs) beansprucht oder eine solche Zuständigkeit
bestreitet (vgl. BGr, 18. August 2022, 1C_77/2022, E. 4.3 mit
Hinweisen). Die Gemeinde wehrt sich mit der vorliegenden Beschwerde auch für
die Beibehaltung ihrer alleinigen Zuständigkeit in Bauverfahren bei den
umstrittenen Kleinsiedlungen, weil diese ihrer Meinung nach zum Baugebiet
gehören. Beim fraglichen Zuständigkeitskonflikt im Zusammenhang mit der
Abgrenzung des Baugebiets sind wichtige öffentliche Interessen der Gemeinde
betroffen, die insgesamt ihre Legitimation auch nach Art. 89 Abs. 1
BGG begründen. Daher ist die Legitimation der Gemeinde ebenso nach § 21
Abs. 2 lit. c VRG gegeben.
1.3.3
Weiter leitet die Beschwerdeführerin eine Betroffenheit vergleichbar einer
Privatperson daraus ab, dass ihr kommunale Strassengrundstücke in den
umstrittenen Kleinsiedlungen gehören. Sie behauptet, diese Grundstücke könnten
mittels Entwidmung bebaubar gemacht werden. Für ein Berührtsein gleich wie eine
Privatperson kann es nicht genügen, dass ein angefochtener Entscheid indirekte
Auswirkungen auf das Vermögen des Gemeinwesens hat (vgl. Bertschi,
§ 21 N. 103, 117). Das Strasseneigentum ist mit öffentlichen Aufgaben
verbunden, sodass sich die Betroffenheit der Gemeinde in dieser Hinsicht nach
§ 21 Abs. 2 lit. c VRG richtet und nicht über das Interesse an
der Beibehaltung von Baugebiet und die dazugehörige
Baubewilligungszuständigkeit hinausgeht (vgl. oben E. 1.3.2).
1.3.4
Demzufolge ist die Legitimation der Gemeinde zur Beschwerde im Sinn der
vorstehenden Erwägungen zu bejahen.
1.4
Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.5
Soweit die
Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins beantragt, ist
festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Eine Pflicht zur
Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Der für den
vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit
hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu
verzichten ist.
2.
Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nicht nur gemäss
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG (Gemeindeautonomie), sondern
insbesondere auch gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG (Durch­setzung
hoheitlicher Anliegen) legitimiert ist (vgl. oben E. 1.3), hat zur Folge,
dass sie sämtliche Rügen im Rahmen der Kognition des Verwaltungsgerichts
vorbringen darf, soweit diese im Ergebnis zur Gutheissung der Rechtsbegehren
führen können (vgl. Bertschi, § 21 N. 18 f.). Der angefochtene
Beschluss unterliegt, soweit er einen Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG;
vgl. dazu oben E. 1.2), den Anforderungen von Art. 33 RPG,
insbesondere von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, die
eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen
(vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300
E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3). Der Regierungsrat stützte sich beim
angefochtenen Beschluss auf Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese
Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur
Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27
RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der
Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das kantonale Recht keine
anderen Behörden bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG sind auch
auf raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36 Abs. 2
RPG anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens eine
kantonale Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b;
Alexander Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36 N. 28). Das
Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene raumplanungsrechtliche
Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht
nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1
VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).
Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit
es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter hat sich
das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der
Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der
Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder
Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2;
VGr, 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus
triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz
abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des
Planungsträgers setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et
al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich etc. 2020, Art. 33 N. 84).
3.
3.1
Der Umfang
der kommunalen Autonomie ergibt sich aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht. Gemäss
§§ 45 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG; LS 700.1) kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (vgl.
BGE 147 I 433 E. 4.4.2 mit Hinweisen). Das vom angefochtenen kantonalen
Nutzungsplan erfasste Gemeindegebiet wird der kommunalen Planungshoheit
vorläufig entzogen. Dadurch wird in die kommunale Autonomie eingegriffen. Ausserdem
verfügt die kommunale Baubehörde unter Umständen nicht nur bei der Anwendung
kommunalen Rechts, sondern auch bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe
des kantonalen Rechts über eine erhebliche Entscheidungsfreiheit, soweit die
Art der geregelten Materie Raum für ein kommunales Selbstbestimmungsrecht lässt
(Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, § 20 N. 61; BGE 136 I 395
E. 3.2.3). Allerdings kann der Gemeinde keine Autonomie bezüglich der
Anwendung der Vorschriften des kantonalen Rechts und des Bundesrechts über die
erstinstanzliche Zuständigkeit in Bausachen, wie von § 318 PBG und
Art. 25 Abs. 2 RPG, zukommen; davon zu trennen ist etwa der kommunale
Regelungsspielraum zur Festlegung der örtlichen Baubehörde gemäss § 318
PBG (vgl. dazu VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00614, E. 4.2.1). Zudem hat
die bundesgerichtliche Rechtsprechung festgehalten, dass besondere Zonen für
Weiler ausserhalb des Siedlungsgebiets im Sinn von Art. 33 RPV keine
Bauzonen nach Art. 15 RPG, sondern beschränkte, das Nichtbaugebiet überlagernde
Zonen darstellen und damit Nichtbauzonen bilden, bei denen Baubewilligungen
(auch für zonenkonforme Vorhaben) gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG nur mit
Zustimmung der zuständigen kantonalen Behörde erteilt werden dürfen (BGE 145 II
83 E. 4.2; BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1).
Gegenüber diesen bundesrechtlichen Mindestanforderungen des RPG kann die
Gemeinde keine Autonomie beanspruchen.
3.2
Im
angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons
Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine
vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG und damit
auf eine bundesrechtliche Grundlage. Der kantonale Gesetzgeber kann nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die von ihm einmal gezogenen Schranken der
Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar
durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt
werden. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in
ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die
kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und
korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und
bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt (BGE 147 I
433 E. 4.3; BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1).
Gleiches gilt, wenn der Regierungsrat – anstelle des formellen Gesetzgebers –
gestützt auf eine bundesrechtliche Kompetenznorm den kommunalen Autonomiebereich
der Ortsplanung einschränkt (BGE 117 Ia 352 E. 4b).
3.3
Zusätzlich
zur Rüge der Missachtung der Gemeindeautonomie macht die Beschwerdeführerin
weitere Rechtsverletzungen geltend. So beanstandet sie, ihr Gehörsanspruch sei
nicht gewahrt worden und der angefochtene Beschluss verstosse gegen das
Legalitätsprinzip und den Vertrauensschutz. Im Folgenden ist die
Rechtmässigkeit des angefochtenen Beschlusses unter Bezugnahme auf die Rügen
der Beschwerdeführerin zu prüfen. In diesem Rahmen ist auch auf die
diesbezüglich erhobenen Sachverhaltsrügen einzugehen (unten E. 4–6). Die
weiteren Einwände der Beschwerdeführerin gegen die raumplanungsrechtliche
Zulässigkeit der provisorischen kantonalen Zonenordnung für die betroffenen
Kleinsiedlungen sind anschliessend zu behandeln (unten E. 7–10). Schliesslich
ist das grundsätzliche Neubauverbot gemäss § 7 VKaB zu überprüfen (unten
E. 11).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin beruft sich für den geltend gemachten Gehörsanspruch im
Wesentlichen auf Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 85 Abs. 3 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101).
4.2
Das
Bundesgericht hat mit Bezug auf den Erlass der erwähnten thurgauischen
Kleinsiedlungsverordnung (vgl. oben E. 1.2.2) erwogen, dass die vorgängige
Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und die
Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4 RPG) bei einer planerischen
vorsorglichen Sicherungsmassnahme von beschränkter Dauer – wie im dortigen Fall
– entfällt (BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 6.2). Die dort
angestellten Überlegungen lassen sich auf den vorliegenden Fall übertragen.
Beim angefochtenen Beschluss geht es ebenfalls um eine plansichernde
Übergangsordnung von beschränkter Dauer; diese stützt sich auf Art. 36
Abs. 2 RPG (dazu auch unten E. 5). Dem ARE ist beizupflichten, dass
eine zeitliche und sachliche Dringlichkeit für die Anordnung dieser
Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl. auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen
ausserhalb des Siedlungsgebiets, in: pbg-aktuell 2/2023, S. 7). Der
Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV vermag der
Beschwerdeführerin somit nicht weiterzuhelfen. Aus dem Untersuchungsgrundsatz
(§ 7 VRG) und dem Anspruch auf Akteneinsicht (§ 8 VRG) ergeben sich
im vorliegenden Zusammenhang keine über Art. 29 Abs. 2 BV
hinausgehende Gehörsansprüche.
4.3
Art. 85
Abs. 3 KV sieht vor, dass der Kanton Zürich die Gemeinden in Bereichen,
die zu einer Beschränkung der Gemeindeautonomie führen können, rechtzeitig
anhören muss. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird eine bevorzugte
Beteiligung der betroffenen Gemeinden verlangt. Ihre Stellungnahmen sind in
einem Zeitpunkt einzuholen, in welchem sie noch in die Entscheidungen
einfliessen können. Ein Anspruch der Gemeinden, dass ihre Vorschläge
tatsächlich berücksichtigt werden, besteht nicht. Die kantonale Behörde hat
sich jedoch mit den Vorschlägen der Gemeinden auseinanderzusetzen und zu
begründen, weshalb sie nicht berücksichtigt werden (BGE 147 I 433 E. 5.1;
BGr, 3. November 2022, 1C_477/2021, E. 4.1). Die nach Art. 85
Abs. 3 KV gebotene Anhörung der Gemeinden kann im Rahmen von
Vernehmlassungsverfahren erfolgen, indem ihnen dort Gelegenheit zur
Stellungnahme eingeräumt wird (Tobias Jaag, in: Isabelle Häner et al. [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung [Kommentar KV], Zürich etc. 2007,
Art. 85 N. 21).
4.4
Wie dem in
den Verfahrensakten befindlichen Vernehmlassungsbericht entnommen werden kann,
wurden u.
a. alle
politischen Gemeinden mit Kleinsiedlungen ausserhalb des grafischen
Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan schriftlich zur Stellungnahme zum
Verordnungsentwurf eingeladen. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, als
Gemeinde in dieses Vernehmlassungsverfahren einbezogen worden zu sein. Sie
beanstandet hingegen, die Vernehmlassungsfrist sei abgekürzt worden und auf
vorgängige Gemeindegespräche oder Augenscheine bzw. Abklärungen vor Ort sei
verzichtet worden. Angesichts der vom Kanton behaupteten negativen Vorwirkung
der Übergangsordnung lasse sich schliessen, dass eine Beeinflussung des
Entscheidfindungsprozesses damals nicht gewünscht gewesen sei.
4.5
Das ARE
weist darauf hin, dass die grundsätzlich drei Monate betragende
Vernehmlassungsfrist gemäss § 14 der kantonalen Rechtsetzungsverordnung
vom 29. November 2000 (LS 172.16) bei Dringlichkeit verkürzt werden
kann. Auch wenn die angefochtene Verordnung einen hybriden Charakter aufweist,
steht nichts entgegen, die soeben genannte kantonale Vorschrift im vorliegenden
Verfahren anzuwenden. Zu Recht erachteten die kantonalen Behörden die Vorlage
als dringlich (vgl. oben E. 4.2). Mit einer Vernehmlassungsfrist von einem
Monat wurde der Beschwerdeführerin vorliegend ein genügender Zeitraum zur
Stellungnahme belassen. In Auswertung der Vernehmlassungen wurden teilweise die
Methodik zur Kriterienbildung im Zwischenbericht und die Beurteilung der
einzelnen Kleinsiedlungen in den Objektblättern nachgeführt. Aufgrund dieser
Anpassungen an der Vorlage nach dem Vernehmlassungsverfahren und vor der
Verabschiedung sowie der entsprechenden Dokumentation ist dem Vorwurf einer
mangelhaften Mitwirkungsmöglichkeit und Nachvollziehbarkeit die Grundlage
entzogen. Zudem ist nicht ersichtlich, dass die vorgenommenen kantonalen
Sachverhaltsabklärungen bei den einzelnen Kleinsiedlungen gestützt auf das
Geoinformationssystem (GIS), verschiedene staatliche Register und Datenbanken sowie
Inventare wie das Kantonale Ortsbildinventar (KOBI) unter dem Blickwinkel von
Art. 85 Abs. 3 KV im Hinblick auf den angefochtenen Beschluss
ungenügend wären. Vielmehr lässt sich aus Art. 85 Abs. 3 KV kein
allgemeiner Anspruch auf vertiefte Untersuchungen vor Ort oder Gespräche mit
Gemeindebehörden als Grundlage für die umstrittene Übergangsordnung ableiten;
solche Abklärungen müssen den späteren raumplanerischen Verfahrensabschnitten
vorbehalten bleiben. Insgesamt verletzt der angefochtene Beschluss Art. 85
Abs. 3 KV nicht.
5.
5.1
Unter
Bezugnahme auf das Legalitätsprinzip bestreitet die Beschwerdeführerin die
Zuständigkeit des Regierungsrats für den angefochtenen Beschluss. Die darin
vorgesehenen Eingriffe in die Eigentumsgarantie der betroffenen Grundeigentümer
würden eine formell-gesetzliche Grundlage erfordern. Der im angefochtenen
Beschluss angeführte Art. 36 Abs. 2 RPG sei als gesetzliche Grundlage
zu wenig bestimmt im Verhältnis zum Gewicht der damit bewirkten
Grundrechtseingriffe. Ergänzend stösst sich die Beschwerdeführerin daran, dass
die Kriterien für die
Zuweisung der Kleinsiedlungen zu
den verschiedenen Anhängen
des angefochtenen Beschlusses nicht in der
raumplanungsrechtlichen Übergangsordnung selbst, sondern nur in rechtlich
unverbindlichen Beschlussunterlagen festgehalten worden seien. Damit sei auch
die Bestimmtheit der angefochtenen Regelung mangelhaft.
5.2
In
Art. 3 in Verbindung mit Art. 38 KV ist der Grundsatz der
Gewaltenteilung auf kantonaler Ebene verankert (vgl. dazu Giovanni Biaggini,
in: Kommentar KV, Art. 3 N. 12). Insbesondere bestimmt Art. 38
Abs. 1 KV, dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der
Form des Gesetzes zu erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen einer
gesetzlichen Grundlage im formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören namentlich die
wesentlichen Bestimmungen über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte
(lit. b). Die Kantonsverfassung weist die Zuständigkeit zum Erlass von
Gesetzen dem Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl. Art. 29, 32 f., 54
KV und dazu Matthias Hauser, in: Kommentar KV, Art. 38 N. 7). Eine
Gesetzesdelegation ist grundsätzlich zulässig, auch wenn damit das
Gewaltenteilungsprinzip durchbrochen wird. Was als wichtig bzw. wesentlich
erscheint und deshalb vom Gesetzgeber selbst im Sinn der "Grundzüge der
delegierten Materie" festzulegen ist, ergibt sich aus den Umständen des
Einzelfalls (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 3.5 mit
Hinweisen). Dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Gewaltenteilung wird auch in
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Nachachtung verschafft. Es bedeutet
namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz im formellen Sinn stehen
müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen, es sei denn aufgrund
gültiger Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1 mit Hinweisen). Das
Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2
Abs. 1 KV besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine
materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom
staatlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Nicht verlangt ist,
dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet;
eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich. Das Erfordernis
der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich
sein (VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 3.3).
5.3
Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben
E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden
Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen
Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführerin – durch die vorübergehende
Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die
Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die
erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige Massnahmen
in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen
(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die
angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die
provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die
Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich
negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren,
Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen
kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine
Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2
gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend
aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch
Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie
Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den
Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36
N. 25). Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen
Änderungen bei der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von
Art. 25 Abs. 2 RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er
bewegt sich Rahmen der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss
Art. 75 Abs. 1 BV; in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur
Thurgauer Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält
Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw.
wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte
formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte
von Grundeigentümern. Nichts Gegenteiliges ergibt sich aus der von der
Beschwerdeführerin zitierten Kommentarstelle (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 36 N. 12), wonach
im Rahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG die Grundrechte zu beachten sind.
5.4
Ausserdem
knüpft Art. 36 Abs. 2 RPG die Zuständigkeit des Regierungsrats an die
Voraussetzung, dass das kantonale Recht noch keine anderen Behörden bezeichnet
hat. Diese Anforderung ist so zu verstehen, dass das kantonale Recht noch keine
anderen Behörden als zuständig für den Erlass der infrage stehenden vorläufigen
Regelungen bezeichnet haben darf (vgl. BGr, 19. November 2019,
1C_551/2018, E. 2.2; Ruch, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Art. 36 N. 22). Unter Bezugnahme auf diesen Massstab kann das
allgemeine Dringlichkeitsrecht für Gesetze nach Art. 37 KV entgegen der
Beschwerdeführerin nicht bereits als Zuständigkeitszuweisung (an den formellen
Gesetzgeber) im Sinn von Art. 36 Abs. 2 RPG erachtet werden. Hingegen
ist kurz auf die Regelung von § 344 PBG einzugehen. Diese kantonale
Bestimmung ermöglicht eine (aufsichtsrechtliche) Ersatzvornahme durch die
Baudirektion, indem sie die erforderlichen vorläufigen Regelungen treffen kann,
wenn die für den Vollzug des PBG nötigen kommunalen Nutzungsplanungen und
Bauvorschriften nicht fristgemäss erlassen werden (vgl. dazu Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A, Zürich
1999, N. 427). Die Tragweite von § 344 PBG beschränkt sich jedoch auf
lokale raumplanungsrechtliche Probleme bzw. auf den Regelungsbedarf in
Abhängigkeit von der Säumigkeit einer einzelnen Gemeinde. Demgegenüber soll im
vorliegenden Fall die kantonsweite Kleinsiedlungsproblematik in den Gemeinden
provisorisch nach einheitlichen Kriterien geregelt werden. Weder wird von der
Beschwerdeführerin geltend gemacht noch ist ersichtlich, dass die kantonale
Planungs- und Baugesetzgebung die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite
vorläufige Regelung einer anderen Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt.
Insoweit erweist sich Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten.
5.5
Die
Beschwerdeführerin wendet ein, für das Bundesgericht sei bei der Thurgauer
Kleinsiedlungsverordnung wesentlich, dass diese nicht vom formellen Gesetz
abweiche, sondern lediglich Ausnahmen bzw. Anpassungen im Vergleich zur
bisherigen Regelung auf Stufe der regierungsrätlichen Verordnung einführt habe.
Die rechtliche Ausgangslage im Kanton Zürich unterscheide sich davon erheblich,
denn die Nutzungszonen seien im Kanton Zürich direkt im PBG definiert. Der
vorliegend angefochtene Beschluss weiche als Ersatzordnung von der bisherigen
formell-gesetzlichen Regelung ab. Dadurch werde unzulässigerweise in die
Befugnisse des formellen Gesetzgebers eingegriffen. Wie es sich mit den
Unterschieden zwischen der thurgauischen und der zürcherischen Gesetzgebung in
dieser Hinsicht verhält, muss nicht erörtert werden. Selbst wenn der
angefochtene Beschluss vorübergehend Regelungslücken im PBG füllen soll, greift
er nicht in unzulässiger Weise in Kompetenzen des kantonalen formellen
Gesetzgebers ein. Vielmehr ermächtigt Art. 36 Abs. 2 RPG den
Regierungsrat in einem Fall der vorliegenden Art, bisheriges kantonales
Gesetzesrecht zu ändern; allerdings dürfen die gestützt auf diese
Bundesbestimmung erlassenen Massnahmen nur vorläufigen Charakter haben und
nicht dazu führen, dass eine geltende Kompetenzausscheidung in unzulässiger
Weise verschoben und umgangen oder die spätere Planung vorweggenommen wird
(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 6b und d). Der angefochtene Beschluss hat zeitlich
und sachlich wie auch hinsichtlich der geltenden Kompetenzordnung eine
begrenzte Tragweite. Er setzt vorläufig die Anforderungen, die sich aus
Art. 15 und Art. 25 Abs. 2 RPG ergeben, für die Kleinsiedlungen
ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans um. Wie sich aus
§ 1 in Verbindung mit § 15 VKaB ergibt, gilt diese Übergangsordnung
bis zum Inkrafttreten der in diesen Punkten angepassten Bau- und
Zonenordnungen. Der angefochtene Beschluss nimmt die gebotenen Anpassungen
weder bei den raumplanungsrechtlichen Gesetzesbestimmungen und des Richtplans
auf kantonaler Ebene noch bei den Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg.
Auch unter diesem Blickwinkel hält der angefochtene Beschluss den
Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG ein.
5.6
Hinzu
kommt, dass es entgegen der Beschwerdeführerin im vorliegenden Zusammenhang
keinen Rechtsmangel bildet, wenn der angefochtene Beschluss keine allgemeine
Regelung zu den Kriterien für die Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den
verschiedenen Anhängen aufweist. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss
wird zu Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein
Begriff des Bundesrechts ist. Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der
Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu
BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit
Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung
erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit
diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der
betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des
provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die
dabei vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern
bzw. den Übersichtsplänen erläutert werden. Wie der Beschwerdegegner darlegt,
übernimmt diese Dokumentation die Funktion eines Raumplanungsberichts nach
Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht Bestandteil des Nutzungsplans, sondern
der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen (Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in:
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung
N. 52).
5.7
Insgesamt
hält der angefochtene Beschluss vor dem Prinzip der Gewaltenteilung und dem
Legalitätsprinzip stand.
6.
6.1
Umstritten
ist weiter, ob die Zuweisung von Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen
Weilerzone in materieller Hinsicht generell gegen die Planungsautonomie der
Beschwerdeführerin oder gegen die weiteren angerufenen Rechtsnormen verstösst.
Ihrer Meinung nach verletzt es den Grundsatz der Planbeständigkeit bzw. den
Vertrauensschutz, mit der angefochtenen Übergangsordnung vor Ablauf des
Planungshorizonts von 15 Jahren gemäss Art. 15 RPG in ihre
Ortsplanung einzugreifen. Weiter kritisiert sie, dass die angefochtene
Nutzungsordnung strenger als die Anforderungen in Pt. 2.2.2 des
Richtplantexts zu bestehenden Kleinsiedlungen ist, die fünf bestehende
Wohnbauten zugrunde gelegt haben. Als Zusatzrüge beanstandet die
Beschwerdeführerin das Vorgehen, die umstrittenen Kleinsiedlungen, die alle zur
(kantonalen) Fallgruppe mit 8–19 Wohnbauten gehören, mittels
Einzelfallbeurteilung einer provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuweisen.
Werde die Schwelle für Baugebiet – strenger als der kantonale Richtplan – bei
acht bestehenden Wohnbauten angesetzt, wie es der Regierungsrat getan habe, so
müsse die Kleinsiedlung diesfalls ohne Weiteres als vorläufiges Baugebiet
gelten.
6.2
Gemäss
Art. 15 Abs. 1 RPG sind Bauzonen so festzulegen, dass sie dem
voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden
nach Art. 21 Abs. 2 RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn
sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Nutzungsplan kann
allerdings seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit
aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse
gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung (vgl. BGE
148 II 417 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.2). Der Grundsatz der
Planbeständigkeit relativiert sich indessen für die Frage der Zulässigkeit von
raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer Planungszone (Art. 27 RPG)
oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach Art. 36 Abs. 2 RPG. Je
nach Ausgangslage sind solche Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer
Zeit rechtmässig. Sie stehen dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder
mit dem Anspruch auf Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn
eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen ist, weil
die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst
worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben haben, die
sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich erweisen könnten (vgl. zu
diesen Grundsätzen bei einer Planungszone BGr, 13. September 2018,
1C_149/2018, E. 2.4; BGr, 23. August 2022, 1C_530/2021, E. 5.3
und 6.2). Das Bundesgericht hat in einem Baubewilligungsverfahren bei einer
Kleinsiedlung in Aeugst am Albis, deren Zonierung als Bauzone in der
Ortsplanung von der kantonalen Baudirektion zeitlich nur kurz nach Erlass des
kantonalen Richtplans 2015 genehmigt worden war, eine akzessorische Überprüfung
des bisherigen Nutzungsplans als nicht zulässig erachtet. Das Bundesgericht
fügte jedoch bei, es beständen keine Anhaltspunkte, dass die kantonalen
Behörden nicht gewillt seien, im Rahmen der Prüfung und Genehmigung kommunaler
Nutzungspläne künftig die Vorgaben der Richtplanung zu beachten und umzusetzen
(BGr, 5. März 2020, 1C_25/2019, E. 6.2). Erst im Nachgang zu diesem
Urteil haben die kantonalen Behörden die Lückenhaftigkeit der kantonalen
Rechtsgrundlagen für die Zonenzuweisung von Kleinsiedlungen und den
bundesrechtlichen Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen Zeitpunkt ist es nicht
von vornherein ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch für Kleinsiedlungen zu
überprüfen, bei denen die kommunale Ortsplanung jünger als der Richtplan 2015
ist und dennoch Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in Kleinsiedlungen
vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber dem Grundsatz der Planbeständigkeit
bzw. dem Vertrauensschutz an der Baugebietsqualität im Rahmen der
Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer
provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone)
anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. Saputelli, S. 8 f.). Im
Unterschied dazu muss das Gebot der Anpassung an die Anforderungen des RPG
regelmässig Vorrang haben bei Kleinsiedlungen, deren bisheriger Nutzungsplan
älter als der Richtplan 2015 ist. Dort steht der Zuweisung zu einer
provisorischen Nichtbauzone nicht entgegen, wenn das Alter der bisherigen
Nutzungsplanung sich noch nicht dem 15-jährigen Planungshorizont angenähert
hat. Die bisherige Zonierung der umstrittenen Kleinsiedlungen der
beschwerdeführenden Gemeinde (samt Kernzonenplänen) wurde im Jahr 2012
festgesetzt und im Jahr 2013 von der Baudirektion genehmigt. Unter diesen
Umständen läuft die Zuweisung der umstrittenen Kleinsiedlungen zu einer provisorischen
kantonalen Weilerzone nicht dem Grundsatz der Planbeständigkeit und dem
Vertrauensschutz zuwider.
6.3
Im
Richtplantext (Pt. 2.2.2) wird in Anlehnung an Art. 33 RPV verlangt,
dass die bestehende Kleinsiedlung einen historischen Siedlungsansatz sowie ein
geschlossenes Siedlungsbild, das mindestens fünf bis zehn bewohnte Gebäude
umfasst und von der Hauptsiedlung klar getrennt ist, aufweisen muss, damit sie
raumplanerisch als Siedlungsgebiet behandelt werden kann. Im oben bei
E. 5.6 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei historisch
gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung zur
provisorischen kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden
angenommen werde. Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung
zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht.
Dabei werde als Zusatzkriterium die Prägung und das Erscheinungsbild
herangezogen, um zu beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als
grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet)
qualifiziert werden könne. Weiter wurden nach dem Zwischenbericht
Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne vertiefte
Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen (Saputelli,
S. 9 f.). Dem Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass nach dem
bisherigen kantonalen Richtplan bei richtiger Betrachtung unklar bleibt, ob
eine bestehende Kleinsiedlung der Kategorie Bauzone oder Nichtbauzone
zuzurechnen ist. Unter diesen Umständen kommt dem bisherigen kantonalen
Richtplan in dieser Hinsicht keine Bindungswirkung für den angefochtenen Beschluss
zu. Die untere Schwelle von fünf bewohnten Gebäuden für eine (vorläufige)
Weilerzone ergibt sich aus dem Bundesrecht bzw. aus der Rechtsprechung zu
Art. 33 RPV, die insoweit u.
a.
eine als geschlossene Einheit in Erscheinung tretende Baugruppe von mindestens
fünf bis zehn ursprünglich bewohnten Gebäuden voraussetzt
(BGr, 23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.1.1). Die untere
Grenzziehung für die provisorische kantonale Weilerzone im angefochtenen
Beschluss ist daher nicht zu beanstanden. Sodann ist zu berücksichtigen, dass
die angefochtene Übergangsordnung einen Handlungsspielraum für die
erforderlichen nachfolgenden ordentlichen Revisionen offenhalten soll. Letztere
würden in unzulässiger Weise vorweggenommen, wenn jede Kleinsiedlung mit fünf
bewohnten Gebäuden automatisch dem vorläufigen Baugebiet zugerechnet würde.
6.4
Gemäss
Ziffer 3.1.b der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des
Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone
bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte
Gebäude aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen
zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung
davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder
15 Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG
erfülle. Das Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und
der dafür üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von
Baugebiet (vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der
Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden, wenn sie geltend macht, dass es
allein auf die Anzahl der bewohnten Gebäude und nicht auch auf Zusatzkriterien
ankommen dürfe. Vor dem Hintergrund der soeben angeführten Richtwerte des
Bundesamts für Raumentwicklung zur Anzahl der Wohngebäude sowie des Verbots von
Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c) hat der Regierungsrat die
untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur vorläufigen
Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht bewohnten Gebäuden
relativ tief angesetzt. Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der
Regierungsrat das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR)
einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend,
sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei
ebenfalls als ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn
zwischen den Gebäuden eine senkrechte vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende
tragende Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der Verordnung vom
9. Juni 2017 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR;
SR 431.841]). Wie der Beschwerdegegner dargelegt hat, orientierte sich der
Regierungsrat an der weiter fortgeschrittenen Richtplananpassung zur
Kleinsiedlungsanpassung im Kanton Thurgau. Der angefochtene Beschluss dient der
Anpassung an die Raumplanungsgesetzgebung des Bundes (oben E. 5.3).
Entgegen der Beschwerdeführerin ist es nicht rechtsverletzend, wenn eine
Kleinsiedlung mit mindestens acht bewohnten Gebäuden nicht automatisch als
vorläufiges Baugebiet qualifiziert wird, sondern im Rahmen von Art. 36
Abs. 2 RPG dafür eine Einzelfallbeurteilung anhand des genannten
Zusatzkriteriums angestellt wird. Die für die Einzelfallbeurteilung verwendeten
Kriterien, insbesondere auch zur Prägung und zum Erscheinungsbild der
Kleinsiedlung, bewegen sich im bundesrechtlichen Rahmen (vgl. auch unten
E. 7.3).
6.5
Anmerkungsweise
ist beizufügen, dass die zweite Etappe der RPG-Revision (Vorlage RPG 2)
sich in einem fortgeschrittenen Stadium befindet. Die von der Bundesversammlung
am 29. September 2023 beschlossene Vorlage wurde am 7. November 2023
publiziert (BBl 2023 2488); die Referendumsfrist läuft bis zum
15. Februar 2024. Die während den parlamentarischen Beratungen
eingereichte Volksinitiative "Gegen die Verbauung unserer Landschaft
(Landschaftsinitiative)" wurde am 31. Oktober 2023 bedingt, d.
h. unter dem Vorbehalt
des Inkrafttretens der Vorlage RPG 2 vom 29. September 2023,
zurückgezogen (BBl 2023 2489). Soweit ersichtlich halten die neuen Bestimmungen
dieser RPG-Revision an der grundsätzlichen Möglichkeit der Zuweisung von
Kleinsiedlungen zu Nichtbauzonen fest (vgl. Art. 18
bis
Abs. 3 E-RPG). Vor diesem Hintergrund bleibt der Anpassungsbedarf im
Kanton Zürich bezüglich der Einführung von Weilerzonen als Nichtbauzonen
unabhängig vom Ausgang der Vorlage RPG 2 weiterhin bestehen. Nichts
anderes gilt angesichts der in der Bundesversammlung noch nicht abschliessend
behandelten Standesinitiative des Kantons St. Gallen "Massvolle
Entwicklung in Weilerzonen" (22.319), die eine Zulassung von Neubauten in
Weilerzonen nach Art. 18 RPG fordert. Es kann der Beschwerdeführerin im
vorliegenden Verfahren nicht weiterhelfen, wenn sie sich auf diese
Standesinitiative beruft.
6.6
Die Rügen
der Beschwerdeführerin dringen auch in dieser Hinsicht nicht durch.
7.
7.1
Im Streit
liegt weiter, ob der Entscheid des Beschwerdegegners, die umstrittenen
Kleinsiedlungen zur provisorischen kantonalen Weilerzone zuzuteilen,
raumplanungsrechtlich zu beanstanden ist. Die Beschwerdeführerin beantragt für
diese stattdessen im Ergebnis eine Zuteilung zum vorläufigen Baugebiet. Im
angefochtenen Beschluss hat der Regierungsrat keinen Gebrauch von der
Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets
gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine
eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu
präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die von der
Beschwerdeführerin verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also
erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen der
Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d.
h. zum weitgehend
überbauten Gebiet gehören.
7.2
Der
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG
ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im
Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken
innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr,
11. Oktober 2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das
weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit
in Art. 15 RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine
Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft
am bestehenden baulichen Zustand an, d.
h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten
sowie – im Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten
Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv
bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität
(Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt
werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019,
E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur ausnahmsweise für die
Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass
eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132
II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019, E. 4.2).
7.3
Für die
qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit
8 bis 19 bewohnten Gebäuden wurde im angefochtenen Beschluss das
Zusatzkriterium der Prägung und des Erscheinungsbilds verwendet (vgl. oben
E. 6.3). Dabei wurden die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe,
Anzahl Gewerbebetriebe, Verhältnis von Wohngebäuden zu
Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit 1972 (ohne Ersatzbauten) und
deren Bauart, ÖV (öffentlicher Verkehr)-Erschliessung, Art der
Umgebungsgestaltung (u.
a.
Zäune, Vorplätze, Tierhaltung) betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die
dazugehörigen Unterkriterien konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht
primär die visuelle Erscheinung der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche
Bauten (auch wenn sie mittlerweile diese Funktion verloren haben), nach
Bundesrecht für die Bejahung des Siedlungscharakters ohnehin von
untergeordneter Bedeutung sind, wurden mit dem fraglichen Zusatzkriterium auch
das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in allgemeiner Weise sachfremd
berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung gesamthaft als
bundesrechtskonform zu erachten (vgl. auch oben E. 6.4). Gestützt auf die dargelegten
Grundsätze bleibt im Folgenden die Einzelfallbeurteilung für die drei
umstrittenen Kleinsiedlungen zu überprüfen.
8.
8.1
Die
Kleinsiedlung Baaregg liegt südöstlich des Ortskerns von Knonau. Baaregg ist im
KOBI aufgeführt. Aus dem Ortsbildbeschrieb im KOBI ergibt sich, dass die
Kleinsiedlung in unverbautem, hügeligem Gelände gelegen ist. Die Bausubstanz
der bäuerlichen Kleinsiedlung stammt aus dem 17. bis 19. Jahrhundert
und letztere ist entlang einer Durchgangsstrasse angelegt, von der Strässchen
und Feldwege abzweigen. Die Gebäude folgen der Durchgangsstrasse in einem
lockeren Bebauungsmuster. In der Ortsmitte befindet sich eine platzartige
Erweiterung. An den Ortsrändern wurden in den letzten Jahrzehnten mehrere
Wohngebäude errichtet (AREV-Nr. 0594/18). Bei dem in den Akten liegenden
Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien
(vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet. Die Kleinsiedlung
Baaregg enthält gemäss dem genannten Übersichtsplan 11 bewohnte Gebäude,
wovon 7 Wohngebäude vor Anfang der Siebzigerjahre erbaut worden sind. Es
sind drei Landwirtschaftsbetriebe und einige weitere Gewerbebetriebe vorhanden.
Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als ausreichend
für eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium
Prägung und Erscheinungsbild wurde aber – wenn auch knapp – von einer
ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die fehlende ÖV-Erschliessung
einbezogen.
Insgesamt wurde eine Zuweisung zur
provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet
.
8.2
Die
Beschwerdeführerin führt aus, es gebe 11 bewohnte Gebäude im
Zonenperimeter. Sie fordert jedoch, dass auch die an den Perimeter angrenzenden
Gebäude anzurechnen seien. Weiter weist sie auf die erhebliche Anzahl Neubauten
im Perimeter hin und ergänzt, dass das vom Beschwerdegegner als vor 1971
bewertete Wohngebäude auf Kat.-Nr. 1379 in Wahrheit erst 2012/2013
erstellt worden sei. Weitere Bauvorhaben seien geplant. Die Beschwerdeführerin
bestreitet, dass in Baaregg noch Landwirtschaftsbetriebe aktiv seien. Es gebe
verschiedene landwirtschaftsfremde Gewerbebetriebe (wie Energieunternehmen auf
der Basis erneuerbarer Energien, Elektroinstallationsbetrieb; Betrieb für
tiergestützte Therapie und Pädagogik). Die knappe Erfüllung des
Zusatzkriteriums Prägung und Erscheinungsbild gemäss Objektblatt müsse zur
Folge haben, dass die Kleinsiedlung der Bauzone zugewiesen werde.
8.3
Im
Zwischenbericht (vgl. dazu oben E. 5.6 und 6.3) wird erläutert, dass für
die Annahme eines Siedlungszusammenhangs (bzw. eines geschlossenen
Siedlungsgebiets) der Gebäudeabstand in der Regel nicht mehr als die Rufdistanz
(20–30 m) betragen soll. Für diesen Massstab verweist der Zwischenbericht
auf die oben in E. 6.4 erwähnte Arbeitshilfe des Bundesamts für
Raumentwicklung. Bei darüber liegenden Abständen sei eine Einzelprüfung
vorgenommen worden. Das landwirtschaftlich geprägte Grossgrundstück Kat.-Nr. 776
nördlich angrenzend an die Kleinsiedlung wurde nicht in den Perimeter der
provisorischen kantonalen Weilerzone integriert. Dagegen wehrt sich die
Beschwerdeführerin nicht. Es ist ihr einzuräumen, dass das bewohnte Gebäude auf
diesem Grundstück (in Rufdistanz zur Kleinsiedlung) grundsätzlich bei der
Anzahl bewohnter Gebäude der Kleinsiedlung zu berücksichtigen ist. Somit ist
der Übersichtsplan dahingehend zu präzisieren, dass insgesamt 12 bewohnte
Gebäude als relevant für die Kleinsiedlung Baaregg zu betrachten sind.
Zur Anzahl der derzeit aktiven
Landwirtschaftsbetriebe in Baaregg hat sich der Beschwerdegegner vor
Verwaltungsgericht nicht konkret geäussert. Es muss nicht erstellt werden, ob im
Zonenperimeter noch aktive Landwirtschaftsbetriebe vorhanden sind. Auch wenn
heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen, wird die Siedlungsstruktur weiterhin
durch den landwirtschaftlichen Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung
geprägt. Aus dem KOBI gehen die bestehenden, mindestens ursprünglich als
Ökonomiebauten dienenden Gebäude in der Kleinsiedlung hervor.
Der im GIS
aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65 (1:25'000) und dem dort
abrufbaren Luftbild von 1981 mit dem südlichen Teil des Ortskerns von Knonau im
Zentrum lässt sich entnehmen, dass der räumliche Grobumfang dieser
Kleinsiedlung seither weitgehend stabil geblieben ist. Immerhin hat eine
gewisse bauliche Verdichtung stattgefunden.
Aufgrund
der Angaben der Beschwerdeführerin und der öffentlich zugänglichen Daten im GWR
weisen nur vereinzelt bewohnte Gebäude in Baaregg drei oder mehr Wohneinheiten
auf. Das Bebauungsmuster der Kleinsiedlung ist weiterhin als locker zu
bewerten. Selbst wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild
angenommen hat, befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich, bezogen auf
die Strassenhauptachse, auch in Randlage.
Im Übrigen ist entgegen der
Beschwerdeführerin beim bewohnten Gebäude auf Kat.-Nr. 1379 auf das gemäss
Übersichtsplan massgebliche Alter abzustellen und ist dieses nicht mit einer
Baute nach 1971 gleichzustellen. Ferner bildet soweit ersichtlich der Bahnhof
Knonau die nächstgelegene Haltestelle des öffentlichen Verkehrs. Dorthin beträgt
die Distanz entlang der Baareggstrasse abgeschätzt aus dem GIS annähernd einen
Kilometer.
8.4
Bei einer
Gesamtbeurteilung fällt der ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des
Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin stark ins Gewicht. In dieser
Kleinsiedlung stehen heute Wohnnutzungen im Vordergrund, und einige neue
Wohnbauten sind hinzugekommen. Den geltend gemachten landwirtschaftsfremden
gewerblichen Nutzungen kommt keine prägende Funktion für die Siedlungsstruktur
zu. Die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint auf den bisherigen baulichen
Bestand, hingegen nicht auf allgemeinen Siedlungsbau ausgerichtet. Vor diesem
Hintergrund ist nicht anzunehmen, dass Baaregg sinnvollerweise einzig zur
Bauzone zugewiesen werden kann. Entgegen der Beschwerdeführerin ist es folglich
nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat die Kleinsiedlung – selbst wenn
sie nur knapp den Anforderungen des Zusatzkriteriums Prägung und
Erscheinungsbild entsprechen sollte – nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im
Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG zugewiesen hat. Vielmehr ist es im Rahmen
des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens sachgerecht, dass er
diese Kleinsiedlung einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.
9.
9.1
Die
Kleinsiedlung Vorderuttenberg liegt nordwestlich des Ortskerns von Knonau. Die
Mehrheit der Gebäude wird von einem Strässchen erschlossen, das beim östlichen
Ende der Kleinsiedlung von der zum kantonalen Strassennetz gehörenden
Uttenbergstrasse abzweigt und am westlichen Ende der Siedlung wieder in diese
einbiegt. Vorderuttenberg ist soweit ersichtlich nicht im KOBI verzeichnet. Es
wird im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von
nationaler Bedeutung (ISOS) im Rahmen des Ortsbilds Hinteruttenberg als Teil
der Umgebungsrichtung aufgeführt. Aus dem ISOS-Beschrieb ergibt sich, dass die
Bauten von Vorderuttenberg relativ locker um das Strässchen angeordnet sind.
Weiter wird im ISOS darauf hingewiesen, dass die neuen Wohn- und Gewerbebauten
am westlichen Ende von Vorderuttenberg den Siedlungsrand verunklären und im
südöstlichen Teil von Vorderuttenberg zahlreiche neue Wohnhäuser entstanden
sind. Bei dem in den Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits
allgemein behandelten Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 6.4 und 7.3)
tabellarisch bewertet. Die Kleinsiedlung Vorderuttenberg enthält gemäss dem
genannten Übersichtsplan 14 bewohnte Gebäude, wovon 5 Wohngebäude vor
Anfang der siebziger Jahre erbaut worden sind. Es sind keine
Landwirtschaftsbetriebe mehr vorhanden. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen
und die Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale
Weilerzone bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde
aber von einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde
die nahe bei der Kleinsiedlung gelegene Bushaltestelle
(ÖV-Güteklasse F) einbezogen
. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur
provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.
9.2
Auch die
Beschwerdeführerin geht vor Verwaltungsgericht von 14 bewohnten Gebäuden
in Vorderuttenberg aus. Sie weist auf die erhebliche Anzahl Neubauten und die
bestehenden landwirtschaftsfremden Gewerbebetriebe in der Kleinsiedlung hin. So
gebe es einen Karosseriebetrieb, eine Brauerei-Manufaktur, Werkstatt- und
Lagernutzungen, kleine Dienstleistungsbetriebe und einen Reitstall. Das
Industriegebäude auf Kat.-Nr. 1014 verfüge über ein grosses bauliches
Potenzial. Die Kleinsiedlung sei nicht landwirtschaftlich geprägt und der
Bauzone zuzuweisen.
9.3
Das
Vorhandensein eines historischen Siedlungsansatzes ist nicht umstritten. Das
landwirtschaftlich geprägte Grossgrundstück Kat.-Nr. 997 südwestlich
angrenzend an die Kleinsiedlung wurde nicht in den Perimeter der provisorischen
kantonalen Weilerzone integriert. Dagegen wehrt sich die Beschwerdeführerin
nicht. Das bewohnte Gebäude auf diesem Grundstück (in Rufdistanz zur
Kleinsiedlung) ist grundsätzlich bei der Anzahl bewohnter Gebäude der
Kleinsiedlung zu berücksichtigen. Hingegen ist es nicht zu beanstanden, dass
das im ISOS-Beschrieb erwähnte Restaurantgebäude bei der Bushaltestelle
westlich der Kleinsiedlung nicht einbezogen worden ist. Dieses befindet sich in
einem Abstand, der deutlich über der Rufdistanz liegt (vgl. auch unten
E. 10.3). Daher ist der Übersichtsplan dahingehend zu präzisieren, dass
insgesamt 15 bewohnte Gebäude als relevant für die Kleinsiedlung zu
betrachten sind. Der im GIS aufgeschalteten alten Landeskarte 1956–65
(1:25'000) und dem dort abrufbaren Luftbild von 1981 mit Vorder- und
Hinteruttenberg im Zentrum lässt sich entnehmen, dass
der
räumliche Grobumfang der Kleinsiedlung Vorderuttenberg seither weitgehend
stabil geblieben ist. Immerhin hat eine erhebliche Neubautätigkeit vor allem im
östlichen Teil der Kleinsiedlung stattgefunden.
Aufgrund der Angaben der
Beschwerdeführerin und der Daten im GWR weisen nur vereinzelt bewohnte Gebäude
in Vorderuttenberg drei oder mehr Wohneinheiten auf. Mit dem Beschwerdegegner
ist weiter davon auszugehen, dass die Zahl der unbewohnten, mindestens
ursprünglich als Ökonomiebauten erstellten Gebäude erheblich ist.
Auch wenn heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen, wird
die Siedlungsstruktur weiterhin durch den ursprünglich landwirtschaftlichen
Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung geprägt.
So ist der von der
Beschwerdeführerin genannte Karosseriebetrieb an einer Adresse untergebracht,
die im ISOS als Gehöft beschrieben wird. Diesen Gesamtcharakter der
Kleinsiedlung vermögen auch das einzelne, auf den Fotos der Beschwerdeführerin
industriell wirkende Gebäude auf Kat.-Nr. 1014 und die übrigen geltend
gemachten, landwirtschaftsfremden gewerblichen Nutzungen nicht zu ändern. Auch
wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat,
befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich, bezogen auf die
Strassenhauptachse, auch in Randlage.
9.4
Die
verkehrsmässige Infrastruktur weist insbesondere angesichts der
Uttenbergstrasse und der vorhandenen Bushaltestelle über den raumplanerischen
Bedarf allein für die bisherige Kleinsiedlung hinaus. Mit den Neubauten seit
den Siebzigerjahren ist in der Kleinsiedlung allerdings lediglich eine relativ
geringe Anzahl an Wohneinheiten hinzugekommen. Auch unter Einbezug der geltend
gemachten Betriebe in der Kleinsiedlung kommt der verkehrsmässigen
Infrastruktur kein grosses Gewicht bei der Würdigung der Siedlungsstruktur zu. Mit
den Neubauten zusammen ist ein insgesamt relativ lockeres Bebauungsmuster
erhalten geblieben. Selbst der östliche Teil der Kleinsiedlung mit den etwas
kompakter angeordneten und teilweise neuen Wohnbauten ist zu wenig ausgedehnt
für das Vorliegen von allgemeinem Siedlungsbau. Insgesamt ist angesichts des
Siedlungsumfangs und der Siedlungsstruktur nicht anzunehmen, Vorderuttenberg
könne sinnvollerweise einzig zur Bauzone zugewiesen werden. Im Rahmen des dem
Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens ist es sachgerecht, diese
Kleinsiedlung nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36
Abs. 3 RPG zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist es
raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung einer
provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.
10.
10.1
Die
Kleinsiedlung Hinteruttenberg ist westlich von Vorderuttenberg auf einer
Hügelkuppe in weitgehend unverbauter Umgebung gelegen. Bei der Kreuzung der
Uttenbergstrasse mit der ebenfalls zum kantonalen Strassennetz gehörenden
Maschwanderstrasse zweigt nach Westen ein Strässchen zu dieser Hügelkuppe ab.
Die Bebauung der Kleinsiedlung ist an diesem Strässchen, entlang einer
Wegschlaufe und eines davon ausgehenden Feldwegs angeordnet. Das Ortsbild von
Hinteruttenberg ist im KOBI und im ISOS aufgeführt. Aus dem Ortsbildbeschrieb
im KOBI ergibt sich, dass die Bausubstanz der bäuerlichen Kleinsiedlung aus dem
17. bis 19. Jahrhundert stammt. Weiter wird darauf hingewiesen, dass
die Anordnung der Bauten entlang des Strässchens und der Wegschlaufe locker ist
und die Grösse und Anordnung der Siedlung sich nur wenig von der Darstellung
auf der Wildkarte von 1851 unterscheidet (AREV-Nr. 0594/18). Im
ISOS-Beschrieb, der parallele Feststellungen enthält, wird darauf hingewiesen,
dass im südwestlichen Teil der Kleinsiedlung Wohnhäuser stehen, die am Ende des
20. Jahrhunderts erstellt worden sind. Bei dem in den Akten liegenden
Übersichtsplan wurden die bereits allgemein behandelten Beurteilungskriterien
(vgl. oben E. 6.4 und 7.3) tabellarisch bewertet. Die Kleinsiedlung
Hinteruttenberg enthält gemäss dem genannten Übersichtsplan 15 bewohnte
Gebäude, wovon 8 Wohngebäude vor Anfang der siebziger Jahre erbaut worden
sind. Es sind vier Landwirtschaftsbetriebe und einige weitere Betriebe
vorhanden. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und die Erschliessung als
ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone bewertet. Beim
Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde aber von einer ländlichen
Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die nahe bei der Kleinsiedlung gelegene,
bereits bei Vorderuttenberg erwähnte Bushaltestelle (ÖV-Güteklasse F; vgl. oben
E. 9.1 und 9.3) einbezogen. Insgesamt wurde eine Zuweisung zur
provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig erachtet.
10.2
Die
Beschwerdeführerin entgegnet, dass in Hinteruttenberg keine
Landwirtschaftsbetriebe mehr aktiv seien. Unter Hinweis auf Fotografien legt
sie dar, die im Übersichtsplan als landwirtschaftliche Betriebe bezeichneten
Gebäude seien allesamt reine Wohngebäude. Auch sonst würden die Bauten dem
nicht landwirtschaftlichen Wohnen dienen. Die bestehenden Gewerbebetriebe (wie
Imkerei, Garagenplätze eines Garagenbetriebs und Dienstleistungsbetriebe)
würden nicht auf eine landwirtschaftliche Prägung schliessen lassen.
10.3
Zunächst
ist zu prüfen, ob weitere bewohnte Gebäude ausserhalb des Zonenperimeters
einzubeziehen sind. Im ISOS-Beschrieb wird auf das wenig vom Ort abgesetzte
Gehöft Freudenberg (westlich des Perimeters) sowie auf ein Einfamilienhaus und
eine Scheune am Hang unterhalb (südlich des Perimeters) eingegangen. Diese
Bauten liegen in einem Abstand von mehr als dem Doppelten der Rufdistanz zur
Kleinsiedlung. Es ist nicht zu beanstanden, dass diese Bauten nicht bei der
Anzahl bewohnter Gebäude berücksichtigt worden sind. Noch viel grösser sind die
Distanzen zwischen Hinteruttenberg und der Bushaltestelle bei der Kreuzung zur
Maschwander- und Uttenbergstrasse bzw. zwischen den beiden Kleinsiedlungen
Vorder- und Hinteruttenberg. Es erweist sich als sachgerecht, dass letztere
raumplanerisch getrennt beurteilt worden sind. Insgesamt bleibt es deshalb
dabei, dass 15 bewohnte Gebäude als relevant für Hinteruttenberg zu
betrachten sind. Weiter hat der Beschwerdegegner vor Verwaltungsgericht
eingeräumt, dass die Anzahl von Landwirtschaftsbetrieben in Hinteruttenberg
beim Übersichtsplan zu hoch ausgefallen ist. Er macht nun geltend, aufgrund der
Statistik der Unternehmensstruktur (STATENT) des Bundesamts für Statistik sei
noch von einem aktiven Landwirtschaftsbetrieb in Hinteruttenberg auszugehen;
drei solche Betriebe seien aufgegeben worden. Bei diesen nachträglichen Angaben
lässt der Beschwerdegegner konkrete Anhaltspunkte für allfällige
Betriebsstandorte vermissen. Letztlich kann
offenbleiben, ob in Hinteruttenberg noch aktive Landwirtschaftsbetriebe
vorhanden sind
.
Auch wenn heute Wohnnutzungen im
Vordergrund stehen, wird die Siedlungsstruktur weiterhin durch den
landwirtschaftlichen Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung geprägt. Aus
dem KOBI und dem ISOS gehen die bestehenden, mindestens ursprünglich als
Ökonomiebauten dienenden Gebäude in der Kleinsiedlung hervor.
Der räumliche
Grobumfang von Hinteruttenberg hat sich gemäss KOBI und ISOS seit dem
ausgehenden 19. Jahrhundert nicht erheblich entwickelt. Immerhin hat eine
gewisse bauliche Verdichtung stattgefunden. Aufgrund der Angaben der
Beschwerdeführerin und der öffentlich zugänglichen Daten im GWR weist rund ein
Viertel der bewohnten Gebäude in Hinteruttenberg drei oder mehr Wohneinheiten
auf. Das Bebauungsmuster der Kleinsiedlung ist weiterhin als locker zu
bewerten. Die Kleinsiedlung wird gemäss ISOS und KOBI als Haufenbebauung
charakterisiert. Dennoch zeigt sich bei genauerer Betrachtung des
Übersichtsplans, dass die bewohnten Gebäude in der Kleinsiedlung v-förmig
angeordnet sind. Selbst wenn der Beschwerdegegner ein geschlossenes
Siedlungsbild angenommen hat, befinden sich die Gebäude mehrheitlich seitlich,
bezogen auf die Strassenhauptachse, auch in Randlage.
10.4
Hinteruttenberg
wird im ISOS anhand der Siedlungskategorien gemäss Art. 6 der Verordnung vom
13. November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder
der Schweiz  (VISOS; SR 451.12) als Weiler (d.
h. als historisch-bäuerliche Siedlung kleineren
Ausmasses ohne nennenswerte zentrale Funktionen) geführt (vgl. Art. 6 lit. d
und Anhang 1 VISOS). Dieser Qualifikation kommt hauptsächlich eine Tragweite
für die konkreten Schutzziele beim Ortsbild zu. Im Hinblick auf die
raumplanungsrechtliche Frage, ob die betroffene Kleinsiedlung dem weitgehend
überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG zuzuordnen ist, ist
eine eigenständige Gesamtbeurteilung vorzunehmen. Dabei fällt der ursprünglich
landwirtschaftliche Charakter des Baubestands in der Kleinsiedlung weiterhin
stark ins Gewicht. Auch in dieser Kleinsiedlung stehen heute Wohnnutzungen im
Vordergrund, und einige neue Wohnbauten sind hinzugekommen. Den geltend
gemachten landwirtschaftsfremden gewerblichen Nutzungen kommt keine prägende
Funktion für die Siedlungsstruktur zu. Mit den Neubauten seit den
Siebzigerjahren ist in der Kleinsiedlung lediglich eine relativ geringe Anzahl
an Wohneinheiten hinzugekommen. Die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint trotz
der nahegelegenen Bushaltestelle lediglich auf den bisherigen baulichen
Bestand, hingegen nicht auf allgemeinen Siedlungsbau ausgerichtet. Aufgrund
dieser Gegebenheiten ist nicht anzunehmen, dass Hinteruttenberg sinnvollerweise
einzig zur Bauzone zugewiesen werden kann. Im Rahmen des dem Regierungsrat
zustehenden planerischen Ermessens ist es sachgerecht, diese Kleinsiedlung
nicht dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG
zuzurechnen. Entgegen der Beschwerdeführerin ist es raumplanungsrechtlich
wiederum nicht zu beanstanden, dass er diese Kleinsiedlung einer provisorischen
kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.
11.
11.1
In einer
weiteren Rüge kritisiert die Beschwerdeführerin, dass § 7 VKaB Neubauten
in der provisorischen kantonalen Weilerzone für unzulässig erklärt
(Satz 1). Diese Bestimmung regelt zusätzlich, dass von diesem Verbot
betriebsnotwendige landwirtschaftliche Neubauten sowie Kleinbauten und Anbauten
ausgenommen sind, soweit die Nutzung nicht in bestehenden Gebäuden
untergebracht werden kann (Satz 2). Die Beschwerdeführerin macht unter
Hinweis auf die Antwort des Bundesrats vom 7. Juni 2022 auf die Einfache
Anfrage NR Schläpfer (22.7344) geltend, Neubauten in Weilerzonen seien vom
Bundesrecht her nicht von vornherein untersagt. Sie wirft dem Beschwerdegegner
vor, den Handlungsspielraum für eine verhältnismässige Zulassung von Neubauten
in Weilern nicht wahrgenommen zu haben.
11.2
Bei
Weilerzonen nach Art. 33 RPV handelt es sich um Nichtbauzonen, bei denen
zwar bestehende Bauten im Rahmen des Schutzzwecks weitergehend als nach Art. 24 ff.
RPG umgebaut und erweitert werden können; Neubauten sind aber grundsätzlich unzulässig
(vgl. BGE 145 II 83 E. 4.1 und 4.2; BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.1.1 sowie oben E. 3.1). Der allgemeine Hinweis in
der erwähnten bundesrätlichen Antwort, dass die bundesrechtlichen Vorschriften
für Weilerzonen auch für Neubauten gelten, stellt diese Grundsätze nicht
infrage. Im Übrigen wurde die Unzulässigkeit von Neubauten in Weilerzonen
bereits in Pt. 2.2.2 des Richtplantexts festgehalten. § 7 VKaB ist
Bestandteil der angefochtenen Übergangsordnung. Wenn dabei ein Neubauverbot
statuiert und dieses mit den angeführten Ausnahmemöglichkeiten ergänzt wird, so
bewegt sich eine solche provisorische Regelung in sachgerechter Weise im
bundesrechtlichen Rahmen. Die Rügen der Beschwerdeführerin sind auch in diesem
Punkt nicht stichhaltig
12.
Am 1. Dezember 2023 wurde die öffentliche Auflage zur
Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur damit verbundenen
PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik im kantonalen
Amtsblatt publiziert (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer RP-ZH01-0000000331).
Wie aus den veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde im Rahmen dieser
Vorlage die Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im Nachgang zum Beschluss
der VKaB nochmals überprüft. Die neue Vorlage schlägt vor, auf Stufe der
Richtplanung die Kleinsiedlungen Baaregg als Weiler sowie die Kleinsiedlungen
Vorderuttenberg und Hinteruttenberg als grössere aussenliegende Ortsteile und
somit als Siedlungsgebiet zu bezeichnen. Bei der damit zur Debatte gestellten,
möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets handelt es sich um einen
planerischen Akt, welcher insbesondere den Anforderungen von Art. 8a in
Verbindung mit Art. 15 RPG zu entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der
vorliegend angefochtenen Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen Kleinsiedlungen
nach Art. 36 Abs. 3 RPG richtet (vgl. oben E. 7), wird durch
allenfalls davon abweichende Anträge für die künftige Anpassung der
Richtplanung nicht infrage gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang braucht somit
nicht weitergehend auf die am 1. Dezember 2023 aufgelegte Vorlage
eingegangen zu werden.
13.
Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als unbegründet
und ist vollumfänglich abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
und § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    245.--
Zustellkosten,
Fr. 5'745.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
c)    das Bundesamt für Kultur (BAK).