zh_verwaltungsgericht · AN.2015.00001 · 2014-12-03 · de

Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen im Vor- und Nachschulbereich | [Überprüfung von § 22 Abs. 1 und Abs. 4 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen im Vor- und Nachschulbereich sowie des Anhangs betreffend Entschädigung in der Fassung gemäss Beschluss des Regierungsrats vom 3. Dezember 2014 im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle.] Das Verwaltungsgericht hat im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle eine rein kassatorische Entscheidbefugnis (E. 1.3). Der Regierungsrat ist grundsätzlich berechtigt, den Tarif für die Entschädigung der Leistungserbringenden in einer Verordnung zu regeln (E. 3.1 f.). Die angefochtenen Bestimmungen verstossen nicht gegen das Bestimmtheitsgebot (E. 3.3). Die Tarifgestaltung verstösst nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot (E. 4). Der durch den Regierungsrat festgelegte Stundentarif verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 5). Die Bestimmung, wonach der Tarif nur alle vier Jahre an die Teuerung angepasst wird, erweist sich vorliegend als willkürlich (E. 6). Der Verzicht auf eine automatische Anpassung des Tarifs an die generelle Lohnentwicklung verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 7). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.07.0 AN.2015.00001
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.07.0 AN.2015.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.07.0 AN.2015.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2015.00001
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Geschäftsnummer:
AN.2015.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.07.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen im Vor- und Nachschulbereich
[Überprüfung von § 22 Abs. 1 und Abs. 4 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen im Vor- und Nachschulbereich sowie des Anhangs betreffend Entschädigung in der Fassung gemäss Beschluss des Regierungsrats vom 3. Dezember 2014 im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle.]
Das Verwaltungsgericht hat im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle eine rein kassatorische Entscheidbefugnis (E. 1.3).
Der Regierungsrat ist grundsätzlich berechtigt, den Tarif für die Entschädigung der Leistungserbringenden in einer Verordnung zu regeln (E. 3.1 f.).
Die angefochtenen Bestimmungen verstossen nicht gegen das Bestimmtheitsgebot (E. 3.3).
Die Tarifgestaltung verstösst nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot (E. 4).
Der durch den Regierungsrat festgelegte Stundentarif verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 5).
Die Bestimmung, wonach der Tarif nur alle vier Jahre an die Teuerung angepasst wird, erweist sich vorliegend als willkürlich (E. 6).
Der Verzicht auf eine automatische Anpassung des Tarifs an die generelle Lohnentwicklung verstösst nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 7).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
BESTIMMTHEITSGEBOT
LEGALITÄTSPRINZIP
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
SONDERPÄDAGOGISCHE MASSNAHMEN
TARIF
TEUERUNGSAUSGLEICH
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. 1 BV
Art. 8 Abs. 1 BV
Art./§ 5 Abs. 1 KJHG
Art./§ 7 Abs. 1 KJHG
Art./§ 32 Abs. 4 KJHG
§ 22 Abs. 1 SPMV
§ 22 Abs. 4 SPMV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
AN.2015.00001
Urteil
der 4. Kammer
vom
7. Juli 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco
Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
1.    Zentrum für Gehör und Sprache,
2.
A,
beide vertreten durch RA B und C,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über die sonderpädagogischen Massnahmen
im Vor- und Nachschulbereich,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat beschloss am 3. Dezember 2014, die
Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen im Vor- und Nachschulbereich
vom 7. Dezember 2011 (SPMV, LS 852.12) zu ändern und diese Änderungen
teilweise auf den 1. April 2015 und teilweise rückwirkend auf den
1. Januar 2012 in Kraft zu setzen. Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt vom
12. Dezember 2014 publiziert (ABl 2014-12-12 [Nr. 50]).
II.
Das Zentrum für Gehör und Sprache und A liessen am
27. Januar 2015 beim Verwaltungsgericht gemeinsam Beschwerde führen und
beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Regierungsrates
hinsichtlich der darin vorgesehenen Änderung von § 22 Abs. 1
lit. a und Abs. 4 SPMV samt Ziff. 1 des Anhangs betreffend Entschädigung
aufzuheben. Weiter beantragten sie sinngemäss, die Angelegenheit zur Festsetzung
des Tarifs für Institutionen, eventualiter zur Festsetzung eines Zuschlags für
Institutionen an den Regierungsrat zurück- und diesen anzuweisen, die
Zusatzaufgaben von Institutionen kostendeckend zu entschädigen und bei der
Festsetzung des Tarifs insbesondere von einem Sachkostenfaktor von 0,29
auszugehen, den Tarif vor dem Hintergrund der Personalkosten differenzierter,
das heisst, mit mehr als einer Stufe auszugestalten, und den Tarif hinsichtlich
der zugrunde gelegten kalkulierten Personalkosten betragsmässig an der gesamten
LPVO-Kategorie III zu orientieren, das heisst, klar nach oben zu korrigieren.
Schliesslich sei der Tarif jährlich an den Landesindex der Konsumentenpreise
sowie weitere aktuelle Verhältnisse, insbesondere an die Entwicklung der Löhne
des Staatspersonals, anzupassen. Namens des Regierungsrats schloss die
Bildungsdirektion mit Beschwerdeantwort vom 15./16. April 2015 auf
Abweisung der Beschwerde. Das Zentrum für Gehör und Sprache und A liessen
hierzu am 19. Mai 2015 Stellung nehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit.
a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche
Verordnungen.
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das
Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene
Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper
vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die
Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.4 des Plenarbeschlusses des
Verwaltungsgerichts vom 25. Juni 2013 (ABl 2013-07-05 [Nr. 26];
vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere Zuständigkeiten).
1.2
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Bei
der Anfechtung eines Erlasses genügt dabei eine bloss virtuelle Betroffenheit
(VGr, 20. September 2012, AN.2012.00003, E. 2.5.1 – 18. April 2011,
PB.2010.00026, E. 2.1.2 – 14. Dezember 2010, VB.2010.00572,
E. 3.1). Die Anforderungen sind erfüllt, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen
betroffen sein könnte (BGE 135 II 243 E. 1.2,
133 I 206 E. 2.1).
Die angefochtene Verordnungsänderung betrifft die
Entschädigung von Leistungserbringenden sonderpädagogischer Massnahmen im Vor-
und Nachschulbereich. Bei den Beschwerdeführenden handelt es sich um solche Leistungserbringende.
Sie sind durch die Verordnungsänderung demnach betroffen und damit zu deren
Anfechtung legitimiert.
1.3
Dem Zweck der abstrakten Normenkontrolle
entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine rein kassatorische
Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten
-
und der
Aufgabenteilung in der Rechtssetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt,
den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm
zu erteilen (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechts
­
pflege
­
gesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG]
, § 20 N. 100).
Das Gericht hat sich bei
Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die Rechtswidrigkeit der
Verordnungsbestimmung festzustellen und den Regierungsrat anzuhalten, eine dem
übergeordneten Recht entsprechende Regelung zu erlassen (vgl. hierzu VGr,
20.
September 2012, AN.2012.00003,
2.4.1);
der Entscheid darüber, wie er die Verordnung an das übergeordnete Recht
anpassen will, bleibt jedoch dem Regierungsrat vorbehalten.
Dementsprechend lässt sich auf die Beschwerde insofern nicht eintreten, als die
Beschwerdeführenden dem Verwaltungsgericht sinngemäss beantragen, dem
Beschwerdegegner verbindliche Weisungen hinsichtlich des
konkreten
Inhalts der streitgegenständlichen Verordnung zu erteilen.
Im Übrigen kann auf die Beschwerde eingetreten werden.
2.
§ 22 SPMV sowie der
Verordnungsa
nhang soll
en
gemäss Beschluss des
Regierungsrates wie folgt geändert
bzw. erstmalig festgesetzt
werden:
§ 22.
1
Das Amt
entschädigt die Leistungsanbieterinnen und -anbieter mit
a.     einem Tarif pro Stunde gemäss Anhang
für die Durchführung der Massnahme,
b.    einer
Wegpauschale gemäss Anhang für die Reisezeit und die Reisekosten bis zum Aufenthaltsort
des Kindes bei Terminen im familiären oder familienergänzenden Umfeld.
2
Eine erhöhte
Wegpauschale wird bei spezialisierten Angeboten, insbesondere bei Angeboten im
Bereich der Hör-, Seh- und Hörsehbehinderung sowie der Ess-, Schluck- und Trinkstörung,
ausgerichtet, wenn
a.     die Reisezeit im Privatfahrzeug vom
Praxisstandort der Leistungsanbieterin oder des Leistungsanbieters länger als
45 Minuten dauert und
b.    die
Versorgung nicht durch eine Leistungsanbieterin oder einen Leistungsanbieter mit
Reisezeit unter 45 Minuten erbracht werden kann.
3
Wegpauschalen
gemäss Abs. 2 sind vom Amt im Voraus zu bewilligen.
4
Die Tarife beruhen auf dem Landesindex der Konsumentenpreise, Stand
September 2011. Das Amt passt die Tarife alle vier Jahre auf den 1. Januar
des folgenden Jahres dem Landesindex der Konsumentenpreise an. Massgebend ist
der Indexstand von Ende September.
Abs. 3 wird zu Abs. 5.
Der Anhang, auf den § 22 Abs. 1 SPMV in der
Fassung vom 3. Dezember 2014 verweist, lautet wie folgt:
Anhang
Entschädigung (§ 22)
1.    Tarif pro Stunde (§ 22
Abs. 1 lit. a)                                        Fr. 176.50
2.    Wegpauschale (§ 22 Abs. 1
lit. b und Abs. 2)
2.1 Standardpauschale                                                               Fr. 82.30
2.2
Erhöhte Pauschale                                                             Fr. 174.90
Die Beschwerdeführenden wenden sich nur gegen die in
§ 22 Abs. 1 lit a sowie Abs. 4 SPMV bzw. Ziff. 1 des Anhangs
vorgesehenen Regelungen. Deren Rechtmässigkeit lässt sich indes nur im Kontext
der gesamten Regelung von § 22 SPMV beurteilen.
3.
3.1
Staatliches Handeln bedarf einer genügenden
gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [
BV,
SR 101], Art. 2
Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV,
LS 101]).
Die
gesetzliche Grundlage
genügt
, wenn es sich um eine generell-abstrakte Regelung des öffentlichen
Rechts handelt, die auf der richtigen Normstufe (Gesetz oder Verordnung)
erlassen wurde und deren Inhalt
ausreichend
bestimmt
ist (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 19 Rz. 14 ff.; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 381 ff.).
Während das Gesetzmässigkeitsprinzip in der
Eingriffsverwaltung umfassend gilt, sind die Anforderungen an Normstufe und
Normdichte im Bereich der Leistungsverwaltung weniger strikt. In der
Bedarfsverwaltung ist das Gesetzmässigkeitsprinzip schliesslich nur dort von
Bedeutung, wo die entsprechende Tätigkeit dem öffentlichen Recht untersteht
(Tschannen/Zimmerli/Müller, § 19 Rz. 26 und 28).
3.2
Die sonderpädagogischen Massnahmen im Vor- und
Nachschulbereich sind in Abschnitt 5 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom
14. März 2011 (KJHG, LS 852.1) geregelt. Nach § 7 KJHG sind die
Leistungen nach diesem Gesetz grundsätzlich unentgeltlich. Institutionen und
selbständig tätige Personen, die sonderpädagogische Mass
­
nahmen aufgrund des K
inder- und Jugendhilfegesetzes
durchführen, bedürfen gemäss § 32 KJHG einer Bewilligung der
Direktion
(Abs. 1)
, wobei die Einzelheiten in
einer Verordnung geregelt werden können
(Abs. 4)
.
Wie durch Dritte erbrachte sonderpädagogische Massnahmen durch den Kanton
entschädigt werden, lässt sich dem K
inder- und Jugendhilfegesetz
nicht entnehmen. Aus dem Kontext der Gesetzesbestimmungen ergibt
sich aber, dass der Kanton Dritte mit der Durchführung sonderpädagogischer
Massnahmen beauftragt und die Kosten dieser Massnahmen zu tragen hat.
§ 22 SPMV bezweckt, einheitlich festzulegen, zu
welchem Tarif Dritte, die sonderpädagogische Massnahmen durchführen, ihre
Leistungen gegenüber dem Kanton Zürich verrechnen können (vgl. ABl 2014-12-12
[Nr. 50]). Es handelt sich damit um eine Regelung im Grenzbereich zwischen
Leistungs- und Bedarfsverwaltung. Die entschädigte Tätigkeit untersteht im
Anwendungsbereich von § 22 SPMV aber jedenfalls dem öffentlichen Recht, da
die Dritten anstelle des Kantons eine Leistung erbringen, die ihrerseits dem
öffentlichen Recht unterliegt. Grundsätzlich muss die Höhe der Entschädigung
damit in einem Rechtssatz festgehalten werden, wobei für die Normstufe geringere
Anforderungen gelten. Mithin genügt grundsätzlich eine Regelung auf
Verordnungsstufe, soweit Verfassung oder Gesetz dem Regierungsrat eine
entsprechende Kompetenz zuweisen.
Die Pflicht des Kantons, Dritte für die Erbringung
sonderpädagogischer Leistungen zu entschädigen, ergibt sich implizit aus der
Regelung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes. Die Festlegung eines Tarifs, nach
welchem der Kanton die Durchführung sonderpädagogischer Massnahmen vergütet,
dient demnach dem Vollzug der gesetzlichen Regelung. Betreffend das Verhältnis
zwischen dem Kanton und den privaten Leistungserbringenden werden die
Einzelheiten gemäss § 32 Abs. 4 KJHG in einer Verordnung geregelt. In
diesem Rahmen und auch mit Blick auf seine allgemeine Vollzugskompetenz gemäss
Art. 67 Abs. 2 KV ist der Regierungsrat zum Erlass einer Verordnung
berechtigt, welche auch die Entschädigung der privaten Leistungserbringenden
regelt.
3.3
Die Beschwerdeführenden rügen eine Verletzung des
Legalitätsprinzips, weil sich aus § 22 Abs. 1 lit. a SPMV nicht
ergebe, was unter der entschädigten "Durchführung der Massnahme" zu
verstehen sei.
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung müssen
Rechtssätze, um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen, so präzise formuliert sein,
dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach einrichten und die Folgen
eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an
Gewissheit erkennen können (BGE 139 I 280 E. 5.1; René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,
Rz. 1336 ff. [je mit zahlreichen Hinweisen]).
Das Bestimmtheitsgebot ist vorliegend gewahrt: Dass es
sich bei den entschädigten "Massnahmen" um
sonderpädagogische
Massnahmen
im Sinn von § 28 KJHG handelt, ergibt sich ohne Weiteres
aus dem Regelungszweck der strittigen Verordnung. Unter "Durchführung"
versteht man nach allgemeiner Lebenserfahrung die direkte Arbeit mit Kindern
oder Jugendlichen (insbesondere Abklärungen und Therapie), hingegen nicht
weitere, damit nur indirekt im Zusammenhang stehende Arbeiten wie
administrative Tätigkeiten oder die Vor- und Nachbereitung. Dies ergibt sich
auch aus § 22 Abs. 1 lit. b der vorgesehenen Verordnungsbestimmung,
welcher für die Reisezeit und die Reisekosten bei Terminen im familiären und
familienergänzenden Umfeld eine den Tarif nach § 22 Abs. 1
lit. a ergänzende Entschädigung vorsieht.
4.
4.1
Die Beschwerdeführenden rügen sodann eine
Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots. Sie machen geltend, als Institutionen
übernähmen sie im Gegensatz zu selbständig tätigen Leistungserbringe
nden
Zusatzaufgaben, welche zusätzlich zu entschädigen seien. Indem
§ 22 Abs. 1 lit. a
SPMV
in Verbindung
mit Ziff. 1 des Anhangs für Institutionen und selbständig tätige
Leistungserbringe
nde
den gleichen Stundentarif
vorsehe, werde Ungleiches gleich behandelt.
Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8
Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und
Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Ein
Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit liegt vor, wenn ein Erlass hinsichtlich
einer wesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist,
oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen
(BGE 137 V 121 E. 5.3, 136 I 1 E. 4.1). Aus
dem Rechtsgleichheitsgebot ergibt sich jedoch kein Anspruch auf
Berücksichtigung jeder Differenz. Dem Gesetzgeber ist es erlaubt, auf einfache
und praktikable Unterscheidungskriterien abzustellen, selbst wenn daraus gewisse
Ungleichheiten resultieren (Wiederkehr/Richli, Rz. 1630 mit zahlreichen
Hinweisen).
4.2
§ 22 Abs. 1 lit. a SPMV regelt
einzig die Entschädigung für die Durchführung sonderpädagogischer Massnahmen im
Sinn von § 28 KJHG. Zu prüfen ist deshalb, ob
Institutionen wie die
Beschwerdeführenden
im Vergleich zu den selbständig tätigen
Leistungserbringern in diesem Rahmen eine wesentlich unterschiedliche Leistung
erbringen und deshalb eine Unterscheidung der Tarifhöhe geboten erscheint.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, sie seien
flächendeckend tätig und böten als Garanten der Grundversorgung eine
Angebotsstabilität und Versorgungssicherheit im Kanton. Sie nähmen sodann
insbesondere auch Kinder auf, die andernorts nicht aufgenommen würden; dabei
handle es sich auch um komplexe Fälle, die einen höheren Abstimmungsbedarf
aufwiesen und naturgemäss auch höhere Ausfälle nach sich zögen. Der Beschwerdegegner
bestreitet, dass nur Institutionen wie die Beschwerdeführenden komplexe Fälle
aufnähmen.
Nach § 32 Abs. 2 KJHG gelten für die
verantwortlichen Personen in den Institutionen und für die selbständig tätigen
Personen die gleichen Bewilligungsvoraussetzungen. Das Gesetz sieht auch
bezüglich Zuweisung von Kindern und Jugendlichen keine Unterscheidung zwischen
Institutionen und selbständig tätigen Personen vor. Mithin ist die behauptete
ausschliessliche Zuweisung komplizierter Fälle an die Institutionen jedenfalls
gesetzlich nicht vorgesehen. Im Übrigen kann sich ein Bedarf nach Abstimmung
mit anderen Therapien auch bei weniger komplizierten Fällen ergeben und können
die geltend gemachten erhöhten Ausfälle auch bei generell
krankheitsanfälligeren Kindern auftreten, ohne dass es sich dabei um einen
"komplizierten Fall" handelt. Es ist sodann nicht ersichtlich und
wird nicht substanziiert dargetan, inwiefern kompliziertere Fälle zu höheren
Kosten pro Therapiestunde führen sollten. Anzunehmen ist eher, dass die Kosten
pro Kind aufgrund eines erhöhten Therapiebedarfs höher sind; dies wird durch
den vorgesehenen Tarif, der eine Entschädigung nach zeitlichem Aufwand
vorsieht, bereits berücksichtigt.
Es mag sodann zutreffen, dass einzelne Kinder einen
grösseren administrativen Aufwand erfordern, während sich dieser Aufwand bei
anderen Kindern geringer hält. Die daraus resultierenden Ungleichheiten sind
aber natürliche Folge einer Pauschalierung und hinzunehmen, soweit die
Unterschiede – wie hier – nicht wesentlich sind, zumal sich solche Unterschiede
gerade bei Institutionen, welche in der Regel eine bedeutend höhere Zahl von
Kindern betreuen, über längere Frist gesehen ausgleichen dürften. Es ist
schliesslich nicht ersichtlich, dass die Institutionen durch die als Folge der
Pauschalierung möglichen Ungleichheiten einseitig benachteiligt bzw. die
selbständig tätigen Personen einseitig bevorzugt würden.
4.3
Die Beschwerdeführenden machen sodann geltend, sie
hätten zusätzliche Aufwendungen durch Projektmitarbeit, Mitwirkung in
interdisziplinären Gremien, Knowhow-Entwicklung, allgemeine Auskünfte an
verschiedene Stellen, als Anlaufstelle für eine Versorgungsregion und
Ä
hnliches. Sodann hätten sie als Institution zusätzlichen Aufwand in
der Personalführung und sei speziell hervorzuheben, dass die Institutionen den
berufsbegleitenden Besuch des Masterstudiengangs Heilpädagogische Früherziehung
ermöglichten.
Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben. Die von den
Beschwerdeführenden aufgeworfene Problematik beschlägt die Frage, ob sie einen
Anspruch auf Entschädigung von Zusatzleistungen haben, die keinen direkten Zusammenhang
mit der Durchführung sonderpädagogischer Massnahmen haben. Da die angefochtene Bestimmung
einzig die Entschädigung für die Durchführung sonderpädagogischer Massnahmen
regelt, kann die Frage einer Zusatzentschädigung für darüber hinausgehende
Leistungen der Institutionen nicht Gegen­stand des vorliegenden abstrakten
Normenkontrollverfahrens bilden. Die Beschwerdeführenden hätten sich
diesbezüglich vielmehr an den Kanton oder die Gemeinden zu wenden und eine
entsprechende Verfügung der dafür zuständigen Stellen zu erwirken, welche
anschliessend in einem Rechtsmittelverfahren überprüft werden könnte. Es vermöchte
im Übrigen aus Sicht des Leistungsnachfragers nicht zu überzeugen, wenn für die
gleiche Leistung Entschädigungen in unterschiedlicher Höhe geleistet werden
müssten, weil einige Leistungserbringer zusätzliche Aufwendungen geltend machen,
die mit der Hauptleistung nicht in direktem Zusammenhang stehen. Eine solche
Regelung verstiesse vielmehr ihrerseits gegen das Rechtsgleichheitsgebot
5.
5.1
Die Beschwerdeführenden rügen sodann die konkrete
Ausgestaltung des Tarifs. Namentlich lägen der Kalkulation zu tiefe
Personalkosten und ein zu tiefer Sachkostenfaktor zugrunde
.
Bei der Festlegung der Tarifhöhe für die
Entschädigung von Leistungen an Privatpersonen, welche durch den Kanton finanziert
werden, steht dem Regierungsrat ein weites Ermessen zu, welches er
pflichtgemäss auszuüben hat.
In diesen Ermessensbereich darf das Verwaltungsgericht
nicht eingreifen; es muss sich im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle nach § 20
Abs. 2 VRG darauf beschränken, die Vereinbarkeit der Bestimmung mit übergeordnetem
Recht zu prüfen.
5.2
§ 7 Satz 1 KJHG
schreibt den Gemeinden und dem
Kanton vor, sonderpädagogische Leistungen im Vor- und Nachschulbereich für die
Leistungsbeziehenden kostenlos zu erbringen. Nach § 5 Abs. 1 KJHG
können diese Leistungen durch den Kanton, die Gemeinden oder durch Dritte
erbracht werden. Erbringt die öffentliche Hand diese Leistungen selber, hat sie
dafür nach der gesetzlichen Regelung sämtliche Kosten zu tragen. Delegiert sie
die Leistungserbringung an Dritte, darf dies nach dem Sinn und Zweck der
gesetzlichen Regelung nicht zur Folge haben, dass diese Dritten sich an der
Finanzierung der sonderpädagogischen Massnahmen beteiligen müssen. Mithin muss
die Kostentragung auch in diesen Fällen durch die öffentliche Hand erfolgen.
Daraus ergibt sich
, dass der den Leistungserbringen
den
vom Kanton ausgerichtete Tarif in dem Sinn kostendeckend
sein
muss
, dass er den für die Erbringung notwendigen Sach- und
Liegenschaftsaufwand deckt und eine angemessene Entlöhnung (von Angestellten
der Institutionen) bzw. einen angemessenen Gewinn (für selbständig tätige
Personen) ermöglicht. Ein
diese Vorgaben nicht beachtender Tarif
führte zu einer gesetzlich nicht vorgesehenen indirekten
Kostenbeteiligung durch die Leistungserbringe
nden und wäre demnach
rechtswidrig
. Dies bedeutet indes nicht, dass sich vom
finanziellen Verlust
bei
Leistungserbringe
nden
direkt darauf schliessen liesse, der Tarif sei zu tief. Massgebend
für die Tarifhöhe muss vielmehr sein,
dass diese
den
Leistungserbringe
nden
vernünftigerweise gestattet,
im
vorgenannten Sinn
kostendeckend tätig zu werden.
5.3
5.3.1
Dem in Ziff. 1 des Anhangs festgelegten Stundentarif liegt als
Ausgangswert der Jahreslohn von Lohnstufe 8 der Kategorie III der Lohnskala
gemäss Anhang zur Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 (LPVO, LS 412.311)
zugrunde. Dieser Lohn wurde umgerechnet auf zu erwartende produktive Stunden,
also Stunden, in welchen die eigentliche, entschädigungspflichtige Kernleistung
erbracht wird. Ausgehend von einer Jahresstundenzahl von 2184 wurden 63 Stunden
für Feiertage sowie 168 Stunden für Ferien in Abzug gebracht. Weiter wurden Abzüge
für Weiterbildung (25 Stunden) und Krankheit/Unfall (100 Stunden) vorgenommen,
was netto 1828 Jahresarbeitsstunden ergibt. Diese Zahl wurde auf 1800
Jahresarbeitsstunden abgerundet. In der Folge wurde ein weiterer Abzug von
20 % für Administration vorgenommen, womit noch 1440 Jahresarbeitsstunden
verblieben. Zur Bestimmung der Kernleistungsstunden wurden sodann ein pro
Therapieform unterschiedlicher Faktor für die Reisezeit bei Auswärtsterminen
sowie ein Faktor von 2 % für versäumte Therapien, von einem Drittel für
Vor- und Nachbereitung und von 10 % für die Berichterstattung an das Amt
für Jugend und Berufsberatung in Abzug gebracht. Dies führt zu 971
Kernleistungsstunden für die Logopädie, 799 Kernleistungsstunden für die
Heilpädagogische Früherziehung sowie 654 Kernleistungsstunden für die Audiopädagogik.
Die Unterschiede zwischen den einzelnen Therapieformen ergeben sich dabei durch
eine unterschiedliche Häufigkeit der Auswärtstermine. So wird für die Logopädie
von 28, für die Heilpädagogische Früherziehung von 279 und für die
Audiopädagogik von 490 nach Ziff. 2 des Anhangs separat entschädigten
Stunden Reisezeit ausgegangen.
5.3.2
Die Beschwerdeführenden bemängeln, der Tarifkalkulation liege eine zu tiefe
Lohnstufe zugrunde. Sinngemäss machen sie geltend, dass diese Lohnhöhe eine
sinnvolle Lohnentwicklung verunmögliche und die Beschwerdeführenden dadurch
keine marktgerechten Löhne bezahlen könnten. Die Regelung führe im Ergebnis zu
einer Ungleichbehandlung gegenüber Primarlehrpersonen. Mitarbeitende in den von
der Verordnung abgedeckten Therapiebereichen wiesen grundsätzlich eine höhere
Berufserfahrung auf, weshalb sie in höheren Lohnstufen eingereiht werden
müssten.
Die der Tarifberechnung zugrunde gelegte Lohnstufe ist
eine kalkulatorische Grösse, die mithin nicht die tatsächliche Lohnstruktur der
Leistungserbringenden abbildet. Allein aus der Kalkulation kann sich deshalb
keine rechtsungleiche Behandlung der in der heilpädagogischen Früherziehung
tätigen Mitarbeitenden von Institutionen und der Primarlehrpersonen ergeben.
Eine solche wird im Übrigen auch nicht substanziiert dargetan. Der Beschwerdegegner
hat die Kalkulation auf der Grundlage einer Auswertung der durchschnittlichen
Bruttolöhne sowohl bei selbständig tätigen Leistungserbringenden als auch bei
Institutionen – unter anderem bei den Beschwerdeführenden – erhoben. Damit ist
die Rüge der Beschwerdeführenden unberechtigt, der Beschwerdegegner habe die
tatsächlichen Verhältnisse nicht berücksichtigt.
Aus den von den Beschwerdeführerenden eingereichten
Unterlagen geht sodann hervor, dass der Masterstudiengang Heilpädagogische
Früherziehung auch von Personen besucht wird, die jünger als 25 Jahre sind, und
die Teilnehmenden in der Tendenz jünger werden. Die Behauptung, Mitarbeitende
im Bereich der heilpädagogischen Früherziehung wiesen generell eine höhere
Berufserfahrung auf, lässt sich damit nicht stützen, zumal die behauptete Berufserfahrung
gerade nicht die heilpädagogische Früherziehung betrifft, sondern Tätigkeiten
in anderen Berufsfeldern, und keine zwingenden Gründe ersichtlich sind, diese
Mitarbeitenden auch ohne einschlägige Berufserfahrung auf eine höhere Lohnstufe
zu heben. Dies gilt auch dann, wenn es sich um Mitarbeitende handelt, die zuvor
als Primarlehrperson tätig und damit auf der gleichen Lohnstufe platziert
waren. Bei analoger Anwendung der Tabelle des Volksschulamts zur Anrechnung von
Unterrichts- und Berufstätigkeiten sowie Einreihung in die Lohnstufen von Lehrpersonen
der Kindergarten-, Primar- und Sekundarstufe für den Zeitraum vom 1. Januar
2015 bis 31. Dezember 2015 (vgl. www.vsa.zh.ch/inter­net/bildungs­direk­tion/vsa/de/pers­onelles/anstellungs­beding­un­gen/lohn­/lohn­einreihung_undlohneinstufung.html)
müssten Mitarbeitende eine voll anrechenbare Berufserfahrung von 14 bis 16
Jahren aufweisen, um auf Lohnstufe 8 zu gelangen. Es ist somit davon
auszugehen, dass die Leistungserbringenden in der Regel auch Mitarbeitende
beschäftigen, welche einen Lohn erhalten, der einer tieferen Platzierung als
derjenigen auf Lohnstufe 8 der Lohnkategorie III gemäss Lehrpersonalverordnung
entspricht. Damit wird eine höhere Einreihung erfahrenerer Mitarbeitender
mindestens teilweise kompensiert.
Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass erfahrene
Mitarbeitende für administrative Tätigkeiten im weiteren Sinn, insbesondere die
Berichterstattung an Eltern und involvierte Stellen, sowie für die Vor- und
Nachbereitung weniger Zeit benötigen dürften als weniger erfahrene
Mitarbeitende und mithin eine Lohnerhöhung in entsprechenden Mass durch eine
Produktivitätssteigerung kompensiert werden kann. Pro Lohnstufe ist dafür eine
Produktivitätssteigerung von rund zehn zusätzlichen Therapiestunden pro Jahr
erforderlich, was – ausgehend von der kalkulatorischen Grösse von knapp 1'000
Stunden Kernleistung – einer Produktivitätssteigerung von rund 1 %
entspricht; eine solche Steigerung aufgrund zunehmender Effizienz in der Erledigung
administrativer Tätigkeiten erscheint realistisch.
Die Beschwerdeführenden führen sodann zwar grundsätzlich
zu Recht an, dass 25 Stunden pro Jahr für Weiterbildung in den betroffenen
Berufen kaum der Realität entsprechen dürften. Durch die kalkulatorische
Abrundung auf 1800 Jahresarbeitsstunden stehen aber grundsätzlich weitere 28
Stunden für Weiterbildung zur Verfügung. Darüber hinaus erscheint auch die
kalkulatorische Grösse von 100 Stunden Krankheitsabwesenheit eher grosszügig,
weshalb die Regelung insgesamt trotz eher geringer Berücksichtigung des
Weiterbildungsbedarfs nicht zu beanstanden ist.
5.3.3
Diese Lohnkalkulation wird sodann ergänzt durch einen Faktor für den
Sachaufwand, wobei dieser in Relation zum Lohn auf 20 % festgelegt wurde.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dies trage den unterschiedlichen
Gegebenheiten zu wenig Rechnung. Das Verwaltungsgericht habe im Entscheid
VB.2011.00283 vom 26. Oktober 2011 festgehalten, dass eine solche
Verknüpfung rechtswidrig sei, weil kein genügender sachlicher Zusammenhang
zwischen Personal- und Sach- sowie Liegenschaftsaufwand bestehe. Die vorliegende
Sachlage lässt sich mit derjenigen in VB.2011.00283 indes nicht vergleichen.
Jener Fall betraf die individuelle Festlegung von Tagespauschalen für Jugendheime,
die sich durch ihr Angebot erheblich voneinander unterschieden, wobei einige
Heime bei grossem Personalaufwand wenig Raum benötigten, während andere bei
kleinerem Personalaufwand viel Raum benötigten (vgl. E. 5.3.2 Abs. 2
des Urteils). Demgegenüber betrifft die vorliegende Tariffestsetzung
verschiedene Therapieformen der heilpädagogischen Frühförderung, die sich
grundsätzlich betreffend Sach- und Liegenschaftsaufwand miteinander vergleichen
lassen, weil in allen Fällen der Raumbedarf mit zusätzlichem Personal und
daraus folgender zusätzlicher Therapietätigkeit gleichmässig ansteigt. Die
Beschwerdeführenden machen denn auch nicht substanziiert geltend, dass der für
die einzelnen Therapieformen notwendige Raumbedarf sich wesentlich
unterscheide. Dass bei der Festsetzung des Sachaufwandfaktors auf
Durchschnittswerte abgestellt wird, ist Folge der Pauschalierung. Die daraus
resultierenden Ungleichheiten sind angesichts der  – von Toplagen abgesehen –
einigermassen homogenen Preisstruktur im Kanton Zürich, nicht zu beanstanden,
zumal die Leistungserbringenden in der Wahl ihres Standorts frei sind.
Auch die sinngemässe Rüge, Leistungserbringende, welche
ihre Leistungen im Rahmen von Hausbesuchen anböten und deshalb einen geringeren
Raumbedarf hätten, würden bevorzugt, vermag nicht durchzudringen: Solche Hausbesuche
sind aufgrund der Reisezeit mit einem grösseren Aufwand verbunden, wobei für
die Reisezeit unter Berücksichtigung deren kalkulatorischer Dauer von 35 bzw.
75 Minuten gerade kein Sachkostenzuschlag ausgerichtet wird. Mithin erhalten
Leistungserbringende, die einen grösseren Teil der Therapien im Rahmen von
Hausbesuchen erbringen, einen geringeren Sachaufwand entschädigt als solche,
die alle Therapien in den eigenen Räumen erbringen und damit auch mehr Stunden
gemäss Tarif von Ziff. 1 des Anhangs abrechnen können.
Zur Festlegung des Sachkostenfaktors wurde das heutige
Verhältnis von Sach- zu Personalkosten bei verschiedenen Leistungserbringenden
analysiert, wobei von sieben analysierten Leistungserbringenden fünf einen Wert
zwischen 16 % und 22 % aufwiesen und die beiden übrigen einen Wert
von 12 % und 30 %; der Durschnitt der Werte betrug 20 % . Der
festgelegte Sachkostenfaktor berücksichtigt die tatsächlichen Verhältnisse damit
in genügendem Mass und ist in der Höhe nicht zu beanstanden.
5.4
Nach dem Gesagten hat der Regierungsrat den Tarif für
sonderpädagogische Massnahmen im Vor- und Nachschulbereich in § 22
Abs. 1 lit. a SPMV in Verbindung mit Ziff. 1 des Anhangs nicht
in rechtsverletzender Weise festgelegt.
6.
6.1
Schliesslich
rügen die Beschwerdeführenden, die vorgesehene Neufassung von § 22 Abs. 4
der Verordnung, wonach das Amt die Tarife alle vier Jahre auf den
1. Januar des folgenden Jahres dem Landesindex der Konsumentenpreise
anpasse, sei nicht sachgerecht und nicht verhältnismässig, weil damit den
jährlichen Lohnentwicklungen nicht in genügendem Mass Rechnung getragen werde.
Der Beschwerdegegner macht hierzu geltend, der vorgesehene Zyklus von vier
Jahren erscheine mit Blick auf die Teuerungsraten der vergangenen zehn Jahre
als rechtmässig. Eine jährliche Tarifanpassung führe zu Korrekturen im
Rappenbereich, was den dadurch verursachten Aufwand nicht rechtfertige.
6.2
Die Argumentation des Beschwerdegegners betreffend Teuerung vermag
nicht zu überzeugen. Es trifft zwar zu, dass die durchschnittliche
Jahresteuerung in den vergangenen Jahren meist verhältnismässig tief war. Die
Entwicklung der Teuerung ist allerdings schwierig vorherzusagen, und diese ist
jedenfalls nicht generell tief. Die durchschnittliche Jahresteuerung lag in der
Schweiz etwa in der zweiten Hälfte des vergangenen Jahrhunderts regelmässig über
5 % (vgl. hierzu www.bfs.admin.ch/bfs/por­tal/de/index/the­men/05/02.html).
Würde die durchschnittliche Jahresteuerung beispielsweise auf 2 % steigen
– über diesem Wert lag die Teuerung zuletzt im Jahr 2008 –, summierte sie sich
innert vier Jahren auf 8,2 %. Demnach bestünde bereits bei einer im
Bereich des Normalen liegenden Erhöhung der Jahresteuerung eine erhebliche
Gefahr, dass die im Anhang vorgesehenen Entschädigungspauschalen gegen Ende der
Vierjahresperiode keine kostendeckende Leistungserbringung mehr ermöglichten.
Die Regelung erscheint sodann auch deshalb nicht sachgerecht,
weil der Beschwerdegegner die Kalkulation des Stundentarifs auf der Basis einer
bestimmten Lohnstufe vornimmt. Die Lohnstufen gemäss Anhang zur Lehrpersonalverordnung
werden nach § 2 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999
(LS 412.31) in Verbindung mit § 42 Abs. 1 der Personalverordnung
vom 16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11) jährlich dem Landesindex der
Konsumentenpreise angepasst. Dies bedeutet zwar nicht, dass in § 22
Abs. 2 SPMV ebenfalls zwingend eine jährliche Anpassung vorgesehen sein
muss. Der Verordnunggeber muss aber mindestens sicherstellen, dass eine
Anpassung vorgenommen wird, sobald die Teuerung einen wesentlichen Einfluss auf
die Lohnhöhe hat. Die vorgesehene Regelung, welche einen strikten Automatismus
und keine Möglichkeit vorsieht, bereits vor Ablauf von vier Jahren eine Anpassung
vorzunehmen, trägt dem zu wenig Rechnung. Die Regelung erscheint damit in sich
widersprüchlich, weil die Tarifhöhe einerseits massgeblich von einer bestimmten
Lohnstufe abhängt, Anpassungen dieser Lohnstufe an die Teuerung aber unabhängig
von der Teuerungsrate nur alle vier Jahre nachvollzogen werden können. Damit
verstösst die Regelung gegen das Willkürverbot nach Art. 9 BV.
Den vom Beschwerdegegner vorgebrachten Bedenken liesse
sich dadurch begegnen, dass entweder eine Anpassung erst ab einer bestimmten
Höhe der Gesamtteuerung seit der letzten Anpassung vorgenommen oder der
vierjährige Rhythmus beibehalten, jedoch bei Überschreiten einer bestimmten
Höhe der Gesamtteuerung seit der letzten Anpassung eine ausserordentliche
Anpassung vorgenommen würde.
6.3
Demnach verstösst § 22 Abs. 4 SPMV in der Fassung des
angefochtenen Beschlusses gegen übergeordnetes Recht und ist aufzuheben.
7.
Die Beschwerdeführenden bemängeln schliesslich, dass die
Verordnung keinen Automatismus zur Anpassung des Tarifs an die generelle
Lohnentwicklung vorsieht. Entgegen ihren Ausführungen bedeutet dies indes
nicht, dass eine Anpassung für lange Zeit ausgeschlossen ist, sondern einzig,
dass eine solche Anpassung durch den Regierungsrat als Verordnungsgeber und
nicht durch ein untergeordnetes Amt vorgenommen wird. Dass der Regierungsrat
sich diesen Entscheid vorbehalten hat, ist nicht zu beanstanden und entspricht
im Übrigen auch der im Personalrecht des Kantons getroffenen Lösung
(vgl. § 42 Abs. 2 PV). Es steht den Beschwerdeführenden im
Übrigen frei, bei Lohnentwicklungen mit wesentlichem Einfluss auf ihre
Betriebskosten und ausbleibender Verordnungsanpassung durch den Regierungsrat
den Tarif im Rahmen einer akzessorischen Normenkontrolle erneut einer Prüfung
durch das Verwaltungsgericht unterziehen zu lassen.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der
Erwägungen teilweise gutzuheissen und § 22 Abs. 4 SPMV in der Fassung
gemäss Beschluss des Regierungsrats vom 3. Dezember 2014 aufzuheben.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
9.
9.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
füreinander je zu 2/5 und dem Beschwerdegegner zu 1/5 aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sowie
§ 14 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 11).
9.2
Den überwiegend unterliegenden Beschwerdeführenden ist keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. § 22
Abs. 4 SPMV in der Fassung gemäss Beschluss des Regierungsrats vom
3. Dezember 2014 wird aufgehoben.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 6'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
füreinander je zu 2/5 und dem Beschwerdegegner zu 1/5 auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an die Parteien.