zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00628 · 2017-01-25 · de

Anerkennung als ständiger Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen | [Anerkennung des VPOD als ständiger Verhandlungspartner des Regierungsrats in personalpolitischen Fragen] Beschwerdelegitimation (E. 1.2). Als ständiger Verhandlungspartner im Sinn von § 47 Abs. 2 PG sind gemäss § 45 Abs. 1 PV einzig die Vereinigten Personalverbände anerkannt (E. 2.1). Aus der Koalitionsfreiheit ergibt sich gegenüber einem öffentlichrechtlichen Arbeitgeber grundsätzlich kein über das Anhörungsrecht hinausgehender Anspruch (E. 2.2.1). Eine Gewerkschaft hat jedoch gestützt auf die Koalitionsfreiheit Anspruch auf die im Personalgesetz vorgesehenen weitergehenden Mitwirkungsrechte, sofern sie repräsentativ und loyal ist (E. 2.2.2). Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Repräsentativität (E. 2.2.3) und zur Loyalität (E. 2.2.4). Der VPOD ist als schweizweit tätiger Personalverband und einzige namhafte Minderheitsgewerkschaft im Kanton Zürich repräsentativ im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 2.3) und als loyal zu betrachten (E. 2.4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.01.2017 VB.2016.00628
Zurich Verwaltungsgericht 25.01.2017 VB.2016.00628
Zurigo Verwaltungsgericht 25.01.2017 VB.2016.00628

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00628
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00628
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.01.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Anerkennung als ständiger Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen
[Anerkennung des VPOD als ständiger Verhandlungspartner des Regierungsrats in personalpolitischen Fragen]
Beschwerdelegitimation (E. 1.2).
Als ständiger Verhandlungspartner im Sinn von § 47 Abs. 2 PG sind gemäss § 45 Abs. 1 PV einzig die Vereinigten Personalverbände anerkannt (E. 2.1).
Aus der Koalitionsfreiheit ergibt sich gegenüber einem öffentlichrechtlichen Arbeitgeber grundsätzlich kein über das Anhörungsrecht hinausgehender Anspruch (E. 2.2.1).
Eine Gewerkschaft hat jedoch gestützt auf die Koalitionsfreiheit Anspruch auf die im Personalgesetz vorgesehenen weitergehenden Mitwirkungsrechte, sofern sie repräsentativ und loyal ist (E. 2.2.2).
Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Repräsentativität (E. 2.2.3) und zur Loyalität (E. 2.2.4).
Der VPOD ist als schweizweit tätiger Personalverband und einzige namhafte Minderheitsgewerkschaft im Kanton Zürich repräsentativ im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 2.3) und als loyal zu betrachten (E. 2.4).
Gutheissung.
Stichworte:
GEWERKSCHAFT
KOALITIONSFREIHEIT
MITWIRKUNGSRECHT
Rechtsnormen:
Art. 28 Abs. 1 BV
§ 47 Abs. 2 PG
§ 45 Abs. 1 PV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00628
Urteil
der 4. Kammer
vom
25. Januar 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Schweizerischer Verband des Personals
öffentlicher Dienste,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch Staatskanzlei,
Beschwerdegegner,
betreffend
Anerkennung als ständiger Verhandlungspartner
in personalpolitischen Fragen
,
hat sich ergeben:
I.
Die "Region Zürich" des Schweizerischen
Verbands des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) bzw. deren Sektionen
"VPOD Kanton Zürich" und "VPOD Lehrberufe" ersuchten den
Regierungsrat mit Schreiben vom 11. Juni 2015 bzw. vom 28. Februar
2015 um Anerkennung des VPOD als ständiger Verhandlungspartner in
personalpolitischen Fragen. Mit Beschluss vom 14. September 2016 wies der
Regierungsrat dieses Gesuch ab.
II.
Der VPOD liess am 14. Oktober 2016 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der
Beschluss vom 14. September 2016 aufzuheben und er als ständiger
Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen anzuerkennen. Namens des
Regierungsrats beantragte die Finanzdirektion mit Beschwerdeantwort vom
21. November 2016, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten,
eventualiter diese abzuweisen, subeventualiter die Angelegenheit an den
Regierungsrat zurückzuweisen. Mit weiteren Stellungnahmen des VPOD vom
5. Dezember 2016 und der Finanzdirektion vom 15. Dezember 2016 wurde
an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Anordnungen des Regierungsrats etwa
auf dem Gebiet des Personalrechts nach § 41 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 f. je lit. a und § 19a sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2
Der
Beschwerdegegner macht geltend, auf die Beschwerde lasse sich nicht eintreten,
weil im erstinstanzlichen Verfahren der VPOD Zürich, im Beschwerdeverfahren
jedoch der gesamtschweizerische VPOD als Partei auftrete. Der Beschwerdeführer
hält dem entgegen, der VPOD Zürich habe keine eigene Rechtspersönlichkeit, sondern
sei ein Organ des Beschwerdeführers; als Gesuchsteller sei denn auch ausdrücklich
der "Verband des Personals öffentlicher Dienste VPOD" genannt worden.
Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG
ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch eine Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Unter anderem
muss die beschwerdeführende Partei im Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen
oder keine Möglichkeit zur Teilnahme gehabt haben (Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 29
und 31).
Hier ist strittig, ob der Beschwerdeführer bereits im
vorinstanzlichen Verfahren teilnahm oder der VPOD Zürich dies in eigenem Namen
tat. Der Beschwerdeführer ist ein im Handelsregister eingetragener Verein mit
dem Namen "Schweizerischer Verband des Personals öffentlicher Dienst
(VPOD)" (Art. 1 der Statuten). Organe des Verbands sind unter anderem
die Regionen und Sektionen (Art. 8 Abs. 1 lit. b der Statuten).
Eine Region fördert und koordiniert die gewerkschaftlichen Aktivitäten
innerhalb ihrer Region, unterstützt die Sektionen, ist für die Führung des
Regionalsekretariats verantwortlich und kann sich kantonalen und lokalen
Gewerkschaftsbünden anschliessen (Art. 10 Abs. 5 der Statuten); die
Sektionen vertreten unter anderem die Interessen ihrer Mitglieder gegenüber den
Verhandlungspartnern (Art. 10 Abs. 6 lit. b der Statuten).
Demnach sind die Sektionen als Organe des Beschwerdeführers für Verhandlungen
mit den Arbeitgebenden im Namen des Beschwerdeführers zuständig und
koordinieren die Regionen diese Aktivitäten ebenfalls als Organ des
Beschwerdeführers. Die Region Zürich bzw. die Sektionen VPOD Kanton Zürich und
VPOD Lehrberufe haben ihr Gesuch vom 28. Februar 2015 damit als Organe und
im Namen des Beschwerdeführers und nicht in eigenem Namen gestellt. Dies geht
auch aus dem Wortlaut des Gesuchs hervor, in dem nicht um Anerkennung der
Region bzw. der Sektionen, sondern um Anerkennung des Beschwerdeführers ersucht
wurde; dessen Name findet sich – neben demjenigen der Region Zürich – denn auch
auf dem Briefpapier. Sodann ergibt sich dies auch aus dem Kontext des
Schreibens, wo der Gesuchsteller als "gesamtschweizerische
Gewerkschaft" bezeichnet wird. Dass bei der Bezeichnung des Beschwerdeführers
als Gesuchsteller der Zusatz "Schweizerischer" fehlte, vermag
schliesslich nichts daran zu ändern, dass das Gesuch im Namen des Beschwerdeführers
gestellt wurde.
Demnach war der Beschwerdeführer bereits Partei des
erstinstanzlichen Verfahrens und ist er als Verfügungsadressat zur Beschwerde
legitimiert. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
§ 47 Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG,
LS 177.10) steht den betroffenen Personalverbänden vor dem Erlass und der
Änderung von Bestimmungen des Personalwesens das Recht auf Vernehmlassung zu.
Nach § 47 Abs. 2 PG anerkennt der Regierungsrat Personalverbände, die
wesentliche Teile des Personals vertreten, zudem als ständige
Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen. In seinem Antrag vom
22. Mai 1996 führte der Regierungsrat zu dieser Bestimmung aus, aus
organisato­rischen Gründen sei für eine Anerkennung als ständiger
Verhandlungspartner Bedingung, dass die Verbände einen repräsentativen Teil des
Personals verträten. Er wies weiter darauf hin, dass solche Verhandlungen schon
seit Langem zwischen der Finanzdirektion und den Vereinigten Personalverbänden
(VPV) geführt würden, welche durch die ihnen angeschlossenen Organisationen
rund einen Drittel des Personals verträten. Das Anhörungsrecht kleinerer oder
nicht der Dachorganisation angeschlossener Organisationen werde durch
Abs. 1 abgedeckt (ABl 1996, 1105 ff., 1181). Im Sinn dieser
Ausführungen bestimmt § 45 Abs. 1 der – vom Kantonsrat genehmigten –
Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11), dass die
VPV die ständigen Verhandlungspartner des Regierungsrats in personalpolitischen
Fragen seien. Personalverbände, die nicht den VPV angehören, werden
demgegenüber nach § 45 Abs. 4 PV einzig zur Vernehmlassung vor
Änderungen personalrechtlicher Erlasse eingeladen, sofern sie eigene
Rechtspersönlichkeit und Statuten haben und wesentliche Teile des Personals
oder einer Personalgruppe vertreten, die von der Änderung betroffen sind.
Gestützt auf die Verordnungsbestimmung könnte der Beschwerdeführer demnach
nicht als ständiger Verhandlungspartner anerkannt werden.
2.2
2.2.1
Nach Art. 28 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV, SR 101) haben unter anderem Arbeitnehmende und ihre Organisationen
das Recht, sich zum Schutz ihrer Interessen zusammenzuschliessen, Vereinigungen
zu bilden und solchen beizutreten oder fernzubleiben; das gleiche Recht ergibt
sich aus Art. 11 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom
4. November 1950 (SR 0.101) sowie Art. 8 Abs. 1 lit. a
des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale
und kulturelle Rechte (SR 0.103.1; vgl. hierzu BGE 125 III 277
E. 2d, 121 V 246 E. 2e; Patricia Schiess Rütimann, Basler Kommentar,
2015, Art. 28 BV N. 4 f.).
Aus der Koalitionsfreiheit ergibt sich unter anderem ein
Recht von Gewerkschaften, als solche zu bestehen und zu handeln, das heisst,
die Interessen ihrer Mitglieder wahrzunehmen (sogenannte kollektive
Gewerkschaftsfreiheit); darin eingeschlossen ist insbesondere das Recht, an
Kollektivverhandlungen mitzuwirken und kollektive Vereinbarungen abzuschliessen
(BGE 129 I 113 [= Pra 93/2004 Nr. 20] E. 1.3, 140 I
257 [= Pra 104/2015 Nr. 10] E. 5.1). Diese für das private
Arbeitsrecht geltenden Ansprüche lassen sich jedoch nicht ohne Weiteres auf das
öffentliche Personalrecht übertragen, weil die Arbeitsbedingungen
öffentlichrechtlich Angestellter in der Regel nicht im Rahmen eines Gesamtarbeitsvertrags,
sondern eines Rechtserlasses festgelegt werden. Zwar kann sich eine Gewerkschaft
des öffentlichen Dienstes auch auf die Koalitionsfreiheit berufen; deren Tragweite
beschränkt sich bei der Ausarbeitung personalrechtlicher Erlasse jedoch auf ein
Anhörungsrecht, weil weitergehende Mitwirkungsrechte in Widerspruch zur
Souveränität des Staats im Bereich der Gesetzgebung gerieten (BGE 129 I
113 [= Pra 93/2004 Nr. 20] E. 1.4 und 3.4, 140 I 257
[= Pra 104/2005 Nr. 10] E. 5.1.1 Abs. 1).
2.2.2
Hier geht es allerdings nicht im engeren Sinn um die Mitwirkung bei der
Gesetzgebung, sondern um das durch § 47 Abs. 2 PG eingeräumte Recht
für Personalverbände, als ständige Verhandlungspartner in personalpolitischen
Fragen anerkannt zu werden. Es geht im Ergebnis darum, inwiefern der
Beschwerdeführer verlangen kann, an den in § 47 Abs. 2 PG
vorgesehenen Kollektivverhandlungen teilzunehmen; diesbezüglich greift die
vorstehend dargelegte Einschränkung der kollektiven Gewerkschaftsfreiheit im
öffentlichen Dienstrecht nicht (BGE 140 I 257 [= Pra 104/2005
Nr. 10] E. 5.1.1 Abs. 2).
Das Recht zur Teilnahme an Kollektivverhandlungen steht
indes auch gestützt auf Art. 28 Abs. 1 BV nicht jeder Gewerkschaft
ohne Weiteres zu, sondern setzt nach der auch für das öffentliche Dienstrecht
anwendbaren Rechtsprechung zum privaten Arbeitsrecht voraus, dass ein
Personalverband einerseits genügend repräsentativ ist und sich anderseits loyal
verhält (BGE 140 I 257 [= Pra 104/2005 Nr. 10] E. 5.2.1 f.).
In diesem Sinn schränkt § 47 Abs. 2 PG das Recht, als ständiger
Verhandlungspartner anerkannt zu werden, auf Personalverbände ein, die
wesentliche
Teile des Personals
vertreten. In verfassungskonformer Auslegung dieser
Bestimmung vertritt ein Personalverband dann wesentliche Teile des Personals,
wenn er als repräsentativ im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung anzusehen
ist.
2.2.3
Die Voraussetzungen der Repräsentativität und der Loyalität sind
unbestimmte Rechtsbegriffe, bei deren Konkretisierung ein gewisser Beurteilungsspielraum
besteht.
Bezüglich der Repräsentativität haben die verwendeten
Kriterien genügend Raum dafür zu lassen, dass auch eine Minderheitsorganisation
zum Dialog zugelassen wird; es muss mit anderen Worten ein gewisser Pluralismus
der Gewerkschaftsstimmen ermöglicht werden, ohne dass dadurch sämtliche
Minderheitsgewerkschaften als Sozialpartner anerkannt zu werden bräuchten. In
diesem Sinn muss eine Gewerkschaft zumindest Wortführerin einer Minderheit und
nicht nur Wortführerin einzelner Mitarbeitender sein. Aus der Rechtsprechung
zum privaten Arbeitsrecht ergibt sich sodann, dass es sich dabei einerseits
nicht um eine starke Minderheit zu handeln braucht und anderseits eine im
betreffenden Unternehmen nicht repräsentative Gewerkschaft, die jedoch im
kantonalen oder nationalen Bereich über eine genügende Repräsentativität
verfügt, ebenfalls als Sozialpartnerin anerkannt werden muss. Das Bundesgericht
hat in diesem Sinn darauf verzichtet, eine mengenmäs­sige Grenze aufzustellen,
sondern nimmt eine einzelfallbezogene Beurteilung vor (zum Ganzen BGE 140
I 257 [= Pra 104/2005 Nr. 10] E. 6.1 Abs. 1 mit Hinweisen).
2.2.4
Als loyal ist eine Gewerkschaft sodann zu betrachten, wenn sie sich bereit
erklärt, sämtlichen Verpflichtungen aus dem Gesamtarbeitsvertrag bzw. dem
jeweiligen Personalrecht nachzukommen, und ganz allgemein, wenn sie eine
vertrauenswürdige Sozialpartnerin ist; die Loyalität einer Gewerkschaft wird
vermutet (BGE 140 I 257 [= Pra 104/2005 Nr. 10] E. 6.2).
2.3
2.3.1
Zur Repräsentativität des Beschwerdeführers wird im angefochtenen Beschluss
ausgeführt, zur Bestimmung der massgebenden Gesamtmitarbeiterzahl seien auch
die selbständigen Anstalten (Universität, Universitätsspital, Kantonsspital
Winterthur, Fachhochschulen usw.) zu berücksichtigen, womit von 55'000 Mitarbeitenden
auszugehen sei. Der Beschwerdeführer vertrete gemäss Angaben im Gesuch 2'600,
gemäss Angaben in einer E-Mail vom 16. Juni 2016 2'660 Angestellte
und damit 4,73 % bzw. 4,83 % des Personals des Kantons Zürich.
Weiter ergebe sich aus den Materialien, dass nach der
Absicht des Gesetzgebers ein Personalverband einen Drittel der Mitarbeitenden
vertreten müsse, um als repräsentativ zu gelten; als ständige
Verhandlungspartner seien demnach nur Personalverbände mit mindestens
18'000 Mitgliedern anzuerkennen. Heute seien einzig die VPV als ständige
Verhandlungspartner anerkannt; dabei handle es sich um einen Zusammenschluss
von 14 Personalverbänden und 13 Unterverbänden, die rund 20'000 Mitglieder
zählten. Es liege auf der Hand, dass durch die Vielzahl der in den VPV
vereinigten Berufsverbände ein ausgewogener Pluralismus von
Personalverbandsstimmen sichergestellt werde. Der Beschwerdeführer sei
demgegenüber von vornherein nicht repräsentativ genug, und es komme ihm auch
keine nationale Bedeutung zu.
2.3.2
Für das Personal der selbständigen Anstalten gelten zwar grundsätzlich die
für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen; die Organe der jeweiligen
Anstalt haben jedoch das Recht, davon abweichend eigene personalrechtliche
Bestimmungen zu erlassen, und davon auch Gebrauch gemacht (vgl. etwa § 11
Abs. 2 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [LS 415.11] in
Verbindung mit der Personalverordnung der Universität Zürich vom
29. September 2014 [LS 415.21]). Der Regierungsrat hat damit nur sehr
begrenzten Einfluss auf die Ausgestaltung des Personalrechts dieser
selbständigen Anstalten, weshalb nicht er, sondern das jeweils für die
Personalpolitik der Anstalt zuständige Organ Verhandlungspartner der
Personalverbände ist. Entsprechend kann hier auch nur die Frage
Streitgegenstand sein, ob der Beschwerdeführer als Verhandlungspartner des
Regierungsrats anzuerkennen sei, nicht jedoch, ob er einen solchen Anspruch
auch gegenüber den Organen der einzelnen Anstalten habe. Für die sich hier
stellende Frage ist demnach nur vom Gesamtpersonalbestand des Kantons
auszugehen; Ende 2015 umfasste dieser 37'400 Angestellte (vgl.
Geschäftsbericht 2015 in Kürze, S. 32 [www.rr.zh.ch/internet/regierungsrat/de/themen/geschaeftsbericht_rechnung/2015.html]).
Das Gleiche gilt indes auch hinsichtlich des Beschwerdeführers: Dessen
Mitglieder können nur berücksichtigt werden, sofern sie Angestellte des Kantons
sind. Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, kann indes offenbleiben, wie
viele der Mitglieder des Beschwerdeführers beim Kanton und nicht bei einer
seiner selbständigen Anstalten angestellt sind.
2.3.3
Die Auffassung des Beschwerdegegners, der Gesetzgeber habe einen Personalverband
nur anerkennen wollen, wenn dieser mindestens einen Drittel der Arbeitnehmenden
vertrete, lässt sich nicht auf die Materialien stützen. Dort wurde einzig auf
die schon damals bestehenden VPV hingewiesen, die einen Drittel der
Arbeitnehmenden verträten, ohne dies indes als Grenze für die Anerkennungsfähigkeit
festzusetzen (vgl. ABl 1996, 1181: "Solche Verhandlungen werden seit
Langem zwischen der Finanzdirektion und den Vereinigten Personalverbänden
geführt, die durch die ihnen angeschlossenen Organisationen rund 1/3 des
Personals vertreten."). Eine solche Grenze führte darüber hinaus dazu,
dass einzig die VPV als Verhandlungspartner in Frage kämen, was sich nach dem
vorgängig unter 2.2 Ausgeführten nicht mit der kollektiven
Gewerkschaftsfreiheit vereinbaren liesse.
Nicht zu überzeugen vermag in diesem Zusammenhang auch die
Begründung des Beschwerdegegners, durch die verschiedenen am VPV beteiligten
Organisationen sei ein Pluralismus der Gewerkschaftsstimmen sichergestellt. Im
Gegenteil besteht durch die Zwischenschaltung einer zusätzlichen
Organisationebene für die Gewerkschaften ein Zwang, sich auf eine gemeinsame
Linie zu einigen, was die Gefahr in sich birgt, dass die VPV gegenüber dem Regierungsrat
nur noch die Mehrheitsmeinung vertreten und die Minderheitsmeinung vertretende
Personalverbände damit von der gesetzlich garantierten Verhandlung
ausgeschlossen sind. Darüber hinaus werden die Gewerkschaften durch die heutige
Konzeption gezwungen, Mitglied der VPV zu werden, um sich an den kollektiven Verhandlungen
beteiligen zu können; ein solcher Zwang lässt sich nicht mit der negativen Koalitionsfreiheit
vereinbaren, die ebenfalls in Art. 28 Abs. 1 BV verankert ist (vgl.
hierzu Klaus Vallender/Peter Hettich, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung,
2014, Art. 28 N. 13 f.). Im Ergebnis führt die Auffassung des
Beschwerdegegners zu einem nach Art. 28 Abs. 1 BV nicht zulässigen
Gewerkschaftsmonopol der VPV (vgl. hierzu BGE 129 I 113 [= Pra 93/2004
Nr. 20] E. 5.3 Abs. 3). § 45 Abs. 1 PV, wonach nur die
VPV ständige Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen sind, erweist
sich damit als verfassungswidrig.
Im Folgenden bleibt deshalb zu prüfen, ob der
Beschwerdeführer im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung repräsentativ
ist.
2.3.4
Nach eigenen Angaben hat der Beschwerdeführer insgesamt 6'500 Mitglieder,
die im Kanton Zürich arbeiten, davon 2'660 für den Kanton; unklar bleibt indes,
wie viele davon für eine selbständige Anstalt tätig sind und deshalb nicht
berücksichtigt werden können. Wie es sich damit verhält, kann aber
offenbleiben. Es ist jedenfalls davon auszugehen, dass der grössere Teil dieser
2'660 Mitglieder für den Kanton tätig ist, zumal für Lehrpersonen – die in
der Regel Angestellte des Kantons sind – eine eigene Sektion besteht. Der Beschwerdeführer
vertritt damit nicht nur Einzelpersonen, sondern ist Wortführer einer ins
Gewicht fallenden Minderheit. In diesem Zusammenhang ist sodann zu berücksichtigen,
dass die übrigen Personalverbände im Wesentlichen im Rahmen der VPV organisiert
sind. Der Beschwerdeführer erscheint deshalb im heutigen Zeitpunkt als einziger
nennenswerter Vertreter einer Minderheit. Erst seine Anerkennung als ständiger
Verhandlungspartner gewährleistet deshalb den notwendigen Meinungspluralismus.
Sodann ist der Beschwerdeführer gesamtschweizerisch tätig
und weist rund 35'000 Mitglieder auf. Er ist in der Schweiz damit die
grösste Gewerkschaft, die vornehmlich Interessen Angestellter der öffentlichen
Dienste vertritt, ohne sich auf eine bestimmte Berufsgruppe zu beschränken
(vgl. Statistisches Lexikon der Schweiz, Gewerkschaften und andere
Arbeitnehmerorganisationen: Zahl der Mitglieder [www.bfs.admin.ch/bfs/de/home/statistiken/arbeit-erwerb/gesamtarbeitsvertraege-sozialpartnerschaft.html]).
Auch dies spricht für seine Repräsentativität.
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass Arbeitnehmende
öffentlicher Dienste in geringerem Ausmass gewerkschaftlich organisiert sind
als solche in anderen Branchen. Dies zeigt sich nur schon daran, dass die VPV,
denen fast alle Personalverbände angehören, nur rund einen Drittel der
Angestellten im Kanton Zürich vertreten. Sodann zeichnet sich die gewerkschaftliche
Struktur im öffentlichen Dienst dadurch aus, dass viele kleinere Personalverbände
bestehen, die sich nur um die Interessen einer bestimmten Berufsgruppe kümmern;
fast alle der bei den VPV angeschlossenen Verbände sind solche Interessenverbände.
Auch deshalb ist der Beschwerdeführer mit seiner Mitgliederzahl und seiner
Ausrichtung auf sämtliche Berufsgruppen als repräsentativ zu qualifizieren.
2.4
Der
Beschwerdegegner hat nicht geprüft, ob der Beschwerdeführer als ständiger Verhandlungspartner
deshalb abgelehnt werden könnte, weil er nicht loyal wäre. Das Verwaltungsgericht
ist indes in der Lage, über diese Frage selber zu entscheiden, weshalb eine
Rückweisung an den Beschwerdegegner nicht angezeigt ist.
Gemäss dem vorstehend unter 2.2.4 Ausgeführten wird die
Loyalität einer Gewerkschaft vermutet. Hier macht der Beschwerdegegner keine
Umstände geltend, die diese Vermutung umzustossen vermöchten, und sind solche
auch nicht ersichtlich. Namentlich vermag allein der Umstand, dass der
Beschwerdeführer im Jahr 2005 aus den VPV ausgetreten ist, weil er eine
aktivere Vertretung der Angestellteninteressen anstrebte, dessen Loyalität
nicht in Frage zu stellen.
2.5
Nach dem
Gesagten ist der angefochtene Beschluss in Gutheissung der Beschwerde
aufzuheben und der Beschwerdegegner zu verpflichten, den Beschwerdeführer als
ständigen Verhandlungspartner im Sinn von § 47 Abs. 1 PG anzuerkennen.
3.
Nach § 65a Abs. 3 VRG werden bei
personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.-
den Parteien in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt. Fehlt es – wie hier –
an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung von § 65a Abs. 3
VRG Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es um Entscheidungen grosser Tragweite
geht (RB 2005 Nr. 20 E. 5.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 65a N. 30). Hier geht es um die Grundsatzfrage, unter welchen
Voraussetzungen ein Personalverband als ständiger Verhandlungspartner in
personalpolitischen Fragen anzuerkennen ist; dabei handelt es sich im
vorgenannten Sinn um eine Entscheidung grosser Tragweite.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, dem
Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17
Abs. 2 VRG).
4.
Weil es sich hier nicht um eine Streitigkeit auf dem
Gebiet der öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnisse im Sinn von Art. 83
lit. g des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) handelt, ist in der Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden
Dispositivs auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss
Art. 82 ff. BGG zu verweisen (BGr, 26. Juli 2014, 2C_701/2013
E. 1.1 [in BGE 140 I 257 nicht publiziert]).
Demgemäss
erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird
gutgeheissen
. Der Beschluss vom
14. September 2016 wird aufgehoben und der Beschwerdegegner wird
verpflichtet, den Beschwerdeführer als ständigen Verhandlungspartner im Sinn
von § 47 Abs. 2 PG anzuerkennen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 3'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…