zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00470 · 2021-01-20 · de

Weiterbildungs- oder Forschungssemester | [Dem Beschwerdegegner, Jahrgang 1959, wurde 2019 die Gewährung eines Weiterbildungs- oder Forschungssemesters verweigert, weil die massgebliche Bestimmung im Personalrecht der Beschwerdeführerin (§ 19 Abs. 2 PVF) vorschreibe, dass selbiges bis zur Vollendung des 58. Altersjahrs bezogen werden müsse; dagegen rekurrierte er erfolgreich bei der Vorinstanz, welche befand, dass die genannte Bestimmung das Diskriminierungsverbot verletze.] Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.1); Anfechtbarkeit des Rekursentscheids (E. 1.2). Die Frage des konkreten Umfangs der vorinstanzlichen (Normenkontroll-)Prüfungsbefugnis kann offenbleiben, da jedenfalls dem Verwaltungsgericht das Recht und die Pflicht zur umfassenden Normenkontrolle zukommt (E. 3). Es sind Zweifel daran angebracht, ob die starre Altersgrenze in § 19 Abs. 2 (Satz 2) PVF geeignet ist, das von ihr anvisierte Ziel zu erreichen (E. 4.2). Gleiches gilt hinsichtlich der Frage, ob die Regelung hierfür auch erforderlich erscheint (E. 4.3). Selbst wenn indes angenommen würde, die Regelung in § 19 Abs. 2 Satz 2 PVF sei zur Realisierung des damit verfolgten Ziels geeignet und erforderlich, wäre sie gleichwohl unzulässig, da die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn offensichtlich fehlt (E. 4.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20.01.2021 VB.2020.00470
Zurich Verwaltungsgericht 20.01.2021 VB.2020.00470
Zurigo Verwaltungsgericht 20.01.2021 VB.2020.00470

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00470
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00470
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.01.2021
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Weiterbildungs- oder Forschungssemester
[Dem Beschwerdegegner, Jahrgang 1959, wurde 2019 die Gewährung eines Weiterbildungs- oder Forschungssemesters verweigert, weil die massgebliche Bestimmung im Personalrecht der Beschwerdeführerin (§ 19 Abs. 2 PVF) vorschreibe, dass selbiges bis zur Vollendung des 58. Altersjahrs bezogen werden müsse; dagegen rekurrierte er erfolgreich bei der Vorinstanz, welche befand, dass die genannte Bestimmung das Diskriminierungsverbot verletze.]
Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.1); Anfechtbarkeit des Rekursentscheids (E. 1.2). Die Frage des konkreten Umfangs der vorinstanzlichen (Normenkontroll-)Prüfungsbefugnis kann offenbleiben, da jedenfalls dem Verwaltungsgericht das Recht und die Pflicht zur umfassenden Normenkontrolle zukommt (E. 3). Es sind Zweifel daran angebracht, ob die starre Altersgrenze in § 19 Abs. 2 (Satz 2) PVF geeignet ist, das von ihr anvisierte Ziel zu erreichen (E. 4.2). Gleiches gilt hinsichtlich der Frage, ob die Regelung hierfür auch erforderlich erscheint (E. 4.3). Selbst wenn indes angenommen würde, die Regelung in § 19 Abs. 2 Satz 2 PVF sei zur Realisierung des damit verfolgten Ziels geeignet und erforderlich, wäre sie gleichwohl unzulässig, da die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn offensichtlich fehlt (E. 4.4).
Abweisung.
Stichworte:
AKZESSORISCHE NORMENKONTROLLE
ALTER
ANFECHTBARKEIT
DISKRIMINIERUNG
EIGNUNG
ERFORDERLICHKEIT
FORSCHUNGSSEMESTER
KONKRETE NORMENKONTROLLE
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
PRÜFUNGSBEFUGNIS
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SACHLICHER GRUND
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WEITERBILDUNGSSEMESTER
WILLKÜR
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 2 BV
Art. 79 Abs. 1 KV
§ 21 Abs. 1 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00470
Urteil
der 4. Kammer
vom
20. Januar 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In
Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
B, vertreten durch RA C,
Beschwerdegegner,
betreffend
Weiterbildungs- oder Forschungssemester
,
hat sich ergeben:
I.
B, Jahrgang 1959, ist seit Anfang September 2007 bei A
als Dozent angestellt.
Ende Oktober 2019 ersuchte er die Abteilung Human
Ressources von A um Gewährung eines Weiterbildungs- oder Forschungssemesters.
Mit Verfügung vom 12. November 2019 wurde dieses Gesuch abgewiesen, weil
die massgebliche Bestimmung im Personalrecht der Zürcher Fachhochschulen
(§ 19 Abs. 2 der Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom
16. Juli 2008 [PVF, LS 414.112]) vorschreibe, dass das gewährte
Weiterbildungs- oder Forschungssemester bis zur Vollendung des 58. Altersjahrs
bezogen werden müsse.
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs von B hiess die
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen mit Zirkularbeschluss vom 20. Mai
2020 gut, hob die angefochtene Verfügung vom 12. November 2019 auf und
wies die Angelegenheit an A zurück "zu neuem Entscheid im Sinne der
Erwägungen" (Dispositiv-Ziff. I); die Kosten des Rekursverfahrens
wurden auf die Staatskasse genommen (Dispositiv-Ziff. II) und A in
Dispositiv-Ziff. III verpflichtet, B eine Parteientschädigung von
Fr. 1'500.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu entrichten. Der Entscheid wird
damit begründet, dass § 19 Abs. 2 PVF das Diskriminierungsverbot
verletze und sich die Verfügung vom 12. November 2019 demnach auf eine
verfassungswidrige Norm stütze.
III.
Am 10. Juli 2020 führte A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der
Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass der "Antrag (von B) […]
vom 27. Oktober 2019 betreffend Bezug eines Weiterbildungs- oder
Forschungssemesters im Frühjahr 2020 abzulehnen ist". Die Rekurskommission
der Zürcher Hochschulen liess sich am 3. August 2020 mit dem Schluss auf
Abweisung der Beschwerde vernehmen. Gleiches – bloss unter Entschädigungsfolge
– liess B mit Beschwerdeantwort vom 14. September 2020 beantragen. Mit
weiteren Stellungnahmen von A vom 16. Oktober und 5. November 2020 bzw.
B vom 22. Oktober 2020 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen
fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 36 Abs. 4 des Fachhochschulgesetzes vom
2. April 2007 (FaHG, LS 414.10) und §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für
Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Vorinstanz betreffend
die Gewährung von Weiterbildungs- oder Forschungssemestern zuständig.
1.2
Vor
Verwaltungsgericht anfechtbar sind in erster Linie Anordnungen die das
Verfahren abschliessen, das heisst sogenannte Endentscheide (§ 41
Abs. 3 in Verbindung § 19a Abs. 1 VRG). Gegen Vor- und
Zwischenentscheide, die weder zu Ausstandsbegehren noch zur Zuständigkeit
ergehen, ist die Beschwerde dagegen nur zulässig, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder die Gutheissung der
Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und
Art. 93 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesgericht [BGG, SR 173.110]).
Ein Rückweisungsentscheid,
welcher einer öffentlich-rechtlichen Arbeitgeberin und Trägerin
verfassungsrechtlich geschützter Autonomie Vorgaben zur Bearbeitung eines
Gesuchs macht bzw. sie diesbezüglich zwingt, einer von ihr als falsch
erachteten Weisung Folge zu leisten, hat für jene einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil im Sinn von (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a
Abs. 2 VRG und) Art. 93 Abs.
1 lit. a BGG zur Folge (BGE 133 II 409 E. 1.2, 133 V 477
E. 5.2; VGr, 11. Juli 2019, VB.2018.00758, E. 1.3, und
21. September 2011, VB.2011.00086, E. 1.4 mit Hinweisen). Das
Vorliegen eines tauglichen Anfechtungsobjekts kann hier daher allenfalls noch
bejaht werden (vgl. Art. 63a Abs. 3 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV, SR 101]; VGr, 23. November 2016,
VB.2016.00317, E. 1.3).
1.3
Weit fraglicher erscheint jedoch die
Rechtsmittellegitimation der Beschwerdeführerin (vgl. dazu VGr, 23. November
2016, VB.2016.00317, E. 1.2 ff., und 19. September 2012,
VB.2012.00305, E. 1.2 ff.). Nachdem es vorliegend nicht um die
Durchsetzung bzw. Kontrolle von der Beschwerdeführerin in ihrer Eigenschaft als
(Fach-)Hochschule gesetzten Rechts geht und eine Berufung auf § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG daher ausser Betracht
fallen dürfte, liesse sich ihre
Beschwerdelegitimation in erster Linie über § 21 Abs. 2 lit. a
VRG begründen. Dies setzte allerdings nebst der persönlichen Betroffenheit der
Beschwerdeführerin als Arbeitgeberin voraus, dass eine vermögensrechtliche
Angelegenheit vorläge (vgl. BGE 140 V 328 E. 6.3, 134 I 204 E. 2.3;
Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 103).
Die Frage, ob dies der Fall
und die Beschwerdeführerin gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 lit. a VRG zur Beschwerde zuzulassen ist,
kann allerdings
offenbleiben
,
da sich die Beschwerde – wie sich sogleich
zeigt – bei materieller Behandlung ohnehin als unbegründet erweist und deshalb
abzuweisen ist.
2.
2.1
Nach
§ 19 Abs. 1 PVF können unbefristet angestellte Dozierende erstmals
nach zehn Jahren und danach jeweils nach frühestens acht Jahren für begründete
Vorhaben ein bezahltes Weiterbildungs- oder Forschungssemester beziehen, soweit
der Hochschulbetrieb es gestattet. § 19 Abs. 2 PVF bestimmt weiter,
dass höchstens drei Weiterbildungs- oder Forschungssemester gewährt werden
(Satz 1) und diese bis zur Vollendung des 58. Altersjahrs zu beziehen
sind (Satz 2).
Unter Hinweis auf die
letztgenannte Voraussetzung wird dem im Verfügungszeitpunkt knapp 61-jährigen
Beschwerdegegner mit der Ausgangsverfügung ein bezahltes Weiterbildungs- bzw.
Forschungssemester verweigert. Aus Sicht der Vorinstanz erweist sich § 19
Abs. 2 Satz 2 PVF, welcher am Alter der gesuchstellenden Person und
damit einem in Art. 8 Abs. 2 BV genannten Kriterium anknüpft, jedoch
als unverhältnismässig bzw. nicht erforderlich zur Erreichung des damit
verfolgten Ziels. So zeige der Vergleich mit anderen öffentlich-rechtlichen
Arbeitgebenden im Bildungsbereich, dass sich das angestrebte Ziel auch mit
milderen Massnahmen erreichen lasse; einerseits könne das Maximalalter höher
angesetzt werden, andererseits mit Rückforderungsvorbehalten operiert werden.
Weiter bemängelt die Vorinstanz, dass § 19 Abs. 2 PVF keine Ausnahmen
von der Altersgrenze von 58 Jahren zulasse und auch in dieser Hinsicht
über das Notwendige hinausschiesse. Vor diesem Hintergrund gelangt der
Rekursentscheid zum Schluss, dass die Altersbeschränkung in § 19
Abs. 2 Satz 2 PVF das Diskriminierungsverbot nach Art. 8 Abs. 2
BV verletze und die Ausgangsverfügung deshalb aufzuheben sei.
2.2
Dagegen
wendet die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht ein, dass es der Vor­instanz
nicht gestattet sei, eine akzessorische Normenkontrolle vorzunehmen, stehe
dieses Recht nach Art. 79 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (KV, LS 131.211) doch lediglich Gerichten und vom
Volk gewählten kantonalen Behörden zu.
Allein aus der Tatsache,
dass irgendwo für einen ähnlichen Sachverhalt eine höhere Altersgrenze bestehe,
könne sodann – so die Beschwerde weiter – keineswegs gefolgert werden, dass
eine tiefere Altersgrenze unzulässig sei. Die Regelung in § 19 Abs. 2
PVF schütze die öffentlichen Interessen sogar noch besser als die von der
Vorinstanz zitierten Regelungen anderer Arbeitgebenden. Da ab dem vollendeten
60. Altersjahr ein Altersrücktritt von Dozierenden möglich sei (
§ 14 Abs. 1 FaHG in Verbindung mit
§ 24a des Personalgesetzes vom 27. September
1998 [PG, LS 177.10]), gehe sie auch nicht zu weit.
Rückforderungsvorbehalte gewährleisteten zudem für sich betrachtet einzig den
Ausgleich finanzieller Interessen; das öffentliche Interesse, als Hochschule
möglichst lange von einem Weiterbildungs- oder Forschungssemester zu
profitieren, könne durch einen Rückforderungsvorbehalt nicht erreicht werden.
3.
3.1
Bildet
eine konkrete Anordnung Anfechtungsobjekt eines Rekurses und wird gerügt, die
Anordnung beruhe auf einem Rechtssatz, der gegen übergeordnetes Recht
verstosse, spricht man von einer akzessorischen (oder konkreten)
Normenkontrolle. Es wird vorfrageweise geprüft, ob dem Rechtssatz, auf dem die
angefochtene Anordnung beruht, im konkreten Einzelfall die Anwendung zu
versagen ist. Falls dies der Fall ist, entfällt die Rechtsgrundlage der
angefochtenen Anordnung und ist diese aufzuheben, ohne den fraglichen Rechtsakt
formell aufzuheben (zum Ganzen Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20
N. 23; Ulrich Häfelin et al., Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
10. A., Zürich 2020, N. 2070a, 2072 und N. 2076; Pierre Tschannen,
Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. A., Bern 2016,
§ 11 N. 35 und N. 38).
Dieser Grundsatz kann nur beim Vorliegen besonderer Gründe
eine Ausnahme erfahren, vor allem dann, wenn durch Nichtanwendung der
verfassungswidrigen Rechtsnorm ein erhebliches Regelungsdefizit entstünde und
wenn es mehrere politische Optionen gibt, um die Verfassungswidrigkeit zu
beseitigen (Häfelin et al., N. 2077).
3.2
Nach
Art. 79 Abs. 1 KV steht im Kanton Zürich (nur) den Gerichten und den
vom Volk gewählten kantonalen Behörden das Recht bzw. die Pflicht zur konkreten
Normenkontrolle zu. Eine Rekursinstanz, die von Art. 79 Abs. 1 KV
erfasst wird, muss die ihr vom Verfassungsgeber auferlegte Verpflichtung zur
Ausübung der akzessorischen Normenkontrolle wahrnehmen, und zwar grundsätzlich
von Amtes wegen. Eine Einschränkung dieser Prüfungspflicht verletzt
Art. 79 Abs. 1 KV.
Die Pflicht zur konkreten Normenkontrolle ergibt sich darüber
hinaus aber auch aus dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) und aus
der Normenhierarchie (vgl. insbesondere Art. 49 Abs. 1 BV).
Prozessrechtlich folgt sie aus dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes
wegen (vgl. zum Ganzen Donatsch, § 20 N. 25; Isabelle Häner, in: dieselbe/
Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 79 N. 5)
. Bei
dieser (bundes-)verfassungsrechtlichen Ausgangslage erscheint es problematisch,
nimmt Art. 79 Abs. 1 KV nicht vom Volk gewählte kantonale
Rekursbehörden, bei denen es sich auch nicht um Gerichtsbehörden handelt,
pauschal vom Recht bzw. der Pflicht zur konkreten Normenkontrolle aus. Nach der
Praxis muss deshalb zumindest im Fall einer offensichtlichen Verfassungs- oder
Gesetzesverletzung auch diesen Rekurs­
instanzen ein Prüfungsrecht zugestanden werden (Donatsch, § 20 N. 27;
Häfelin et al., N. 2083; ferner Häner, Art. 79 N. 8; VGr,
2. Juni 2010, VB.2009.00708, E. 5.1).
3.3
Wie die
Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, handelt es sich bei der Vorinstanz
weder um ein Gericht im Sinn von Art. 79 Abs. 1 KV (BGr,
3. November 2003, 2P.252/2003, E. 3.4.1; VGr, 18. August 2004,
VB.2004.00213, E. 1.1) noch um eine vom Volk gewählte Behörde (vgl.
§ 29 Abs. 5 Ziff. 12 und § 46 Abs. 3 des
Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [LS 415.11] in Verbindung mit
§ 1 Abs. 2 der Verordnung über Organisation und Verfahren der
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 19. Oktober 1998 [VoRekK/ZH,
LS 415.111.7], wonach die Mitglieder der Vorinstanz vom Universitätsrat
gewählt werden). Gemäss dem Wortlaut des Art. 79 Abs. 1 KV und dem
vorstehend dazu Ausgeführten war der Vorinstanz die konkrete Normenkontrolle
daher zwar nicht verboten; sie hätte dabei aber Zurückhaltung üben müssen.
Angesichts dessen, dass die
Vorinstanz in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit unabhängig (§ 2 Abs. 1
VoRekK/ZH) und in erster Linie nur deshalb nicht als (unabhängige) richterliche
Behörde einzustufen ist, weil ihr Sekretariat gestützt auf § 3 Abs. 2
VoRekK/ZH der Bildungsdirektion übertragen wurde, lässt sich indes mit Fug
fragen, ob eine solche Zurückhaltung hier überhaupt angebracht ist. Der
Verfassungsgeber hatte bei der Statuierung des Art. 79 Abs. 1 KV bzw.
des Ausschlusses der nicht vom Volk gewählten kantonalen Behörden von der
konkreten Normenkontrolle darin denn auch eher die Gemeindebehörden vor Augen
und nicht die Vorinstanz. Mit dem Ausschluss der Erstgenannten sollte den
Materialien zufolge verhindert werden, dass es zwischen den verschiedenen
Gemeinden zu widersprüchlichen Entscheiden und einer Zersplitterung in der
Rechtsanwendung kommt (vgl. Häner, Art. 79 N. 13). Die Vorinstanz
aber entscheidet als alleinige Rekursinstanz im Kanton über Rekurse gegen
Entscheide der Organe der Universität Zürich, mit Ausnahme des
Universitätsrats, gegen Entscheide der Organe staatlicher Hochschulen der
Zürcher Fachhochschule, gegen letztinstanzliche Entscheide über Diplomprüfungen
nichtstaatlicher Schulen aus dem Fachhochschulbereich und letztinstanzliche
Entscheide über Prüfungen am Institut Unterstrass an der Pädagogischen
Hochschule Zürich sowie gegen Entscheide der Organe der Zürcher Hochschule der
Künste in den Bereichen Tanz und gestalterisches Propädeutikum (§§ 6 ff.
VoRekK/ZH). Eine gesamtkantonal einheitliche Rechtsanwendung ist in diesen
Bereichen insofern sichergestellt.
Die Frage des konkreten
Umfangs der vorinstanzlichen Prüfungsbefugnis kann hier allerdings letztlich ebenfalls
offenbleiben, da jedenfalls dem Verwaltungsgericht das Recht und die Pflicht
zur umfassenden Normenkontrolle zukommt (Art. 79 Abs. 1 KV). Nachdem
es auf das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin eintritt, ist der infrage
stehende § 19 Abs. 2 (Satz 2) PVF mithin im vorliegenden
Verfahren von Amtes wegen auf seine Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen.
Selbst wenn sich daher sagen liesse, dass sich die Vorinstanz zu wenig zurückgehalten
und dadurch gegen Art. 79 Abs. 1 KV verstossen habe, vermochte die
Beschwerdeführerin hieraus (allein) nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
4.
4.1
Gemäss dem
in Art. 8 Abs. 2 BV verankerten Diskriminierungsverbot darf niemand
diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des
Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform,
der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer
körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Das
Diskriminierungsverbot schliesst die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal jedoch
nicht absolut aus. Eine solche begründet vielmehr den Verdacht einer
unzulässigen Differenzierung, der durch eine qualifizierte Rechtfertigung
umgestossen werden kann. Die Hürde für die Rechtfertigung einer unter
Art. 8 Abs. 2 BV fallenden Unterscheidung liegt dabei je nach dem
verwendeten verpönten Merkmal höher oder tiefer, jedenfalls aber höher als bei
einer einfachen Ungleichbehandlung nach Art. 8 Abs. 1 BV (zum Ganzen
BGr, 16. Juli 2020, 1C_295/2019, 1C_357/2019, E. 5 mit Hinweisen,
auch zum Folgenden).
Das Kriterium des Alters
ist verglichen mit anderen Diskriminierungsgründen wie dem Geschlecht, der
Rasse oder der Religion besonderer Natur, da es nicht an eine historisch
schlechter gestellte oder politisch ausgegrenzte Gruppe anknüpft. Es handelt
sich um einen atypischen Diskriminierungstatbestand, der sich in der
praktischen Anwendung dem allgemeinen Gleichheitssatz von Art. 8
Abs. 1 BV nähert. In Bezug auf die Gründe, die eine Schlechterstellung
wegen des Alters rechtfertigen können, geht Art. 8 Abs. 2 BV nicht
über die Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes hinaus. Im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung ist aber ein etwas strikterer Massstab anzuwenden,
um so dem mit Art. 8 Abs. 2 BV gewollten höheren Schutz Rechnung zu
tragen (zum Ganzen auch BGE 138 I 265 E. 4.3 mit Hinweisen auf die
Lehre).
4.2
Die
Regelung in § 19 Abs. 2 (Satz 2) PVF knüpft an das in
Art. 8 Abs. 2 BV aufgeführte Kriterium "Alter" eine
bestimmte Rechtsfolge: Hat ein Dozent bzw. eine Dozentin das
58. Altersjahr vollendet, ist ihm bzw. ihr der Bezug eines bezahlten
Weiterbildungs- oder Forschungssemesters nicht mehr möglich. Nach den
Erwägungen der Vorinstanz, welche sich ihrerseits auf die Vorbringen der
Beschwerdeführerin im Rekursverfahren stützen, soll mit dieser Altersgrenze
verhindert werden, dass angesichts des nahenden Pensionsalters (§ 24c PG)
und der Möglichkeit der Frühpensionierung (§ 24a PG) dem Arbeitgeber bzw.
der Arbeitgeberin der für ihn bzw. sie mit einem (bezahlten) Weiterbildungs-
oder Forschungssemester verbundene Nutzen verloren geht bzw. aus der
"Investition" Weiterbildungs- oder Forschungssemester kein genügender
Profit (mehr) gezogen werden kann. Entsprechend hält das massgebliche
Fortbildungsreglement der Beschwerdeführerin vom 1. Mai 2008 in
Ziff. 2.1.3 fest, dass der Bezug eines Weiterbildungs- oder
Forschungssemesters nach § 19 PVF nebst einem individuellen auch einen
organisatorischen Nutzen erzielen müsse, und wird darin von der
gesuchstellenden Person verlangt, diesen Nutzen im Antrag durch die
Beschreibung der folgenden Kriterien "ersichtlich" zu machen:
"Beitrag an die Umsetzung und/oder Unterstützung der strategischen Ausrichtung
der Organisationseinheit; Darstellung des organisatorischen Nutzens [bspw.
durch Vorhaben zur Förderung von Innovation, durch die Produktion von Wissen
oder der Errichtung von institutionellen Kooperationen, etc.]; […]".
Das arbeitgeberische Interesse, dass ein Arbeitnehmer bzw.
eine Arbeitnehmerin nach einem bezahlten Weiterbildungs- oder
Forschungssemester sein bzw. ihr neu gewonnenes Wissen oder die neu geknüpften
Kontakte in seine Erwerbstätigkeit einfliessen lassen und damit einen Teil des
individuell erlangten Vorteils an den Arbeitgeber bzw. die Arbeitgeberin zurückgeben
soll, erscheint dabei durchaus legitim. Allerdings ist mit dem Beschwerdegegner
anzumerken, dass die Regelung in § 19 Abs. 2 PVF keine Gewähr dafür
bietet, dass dieses Ziel auch tatsächlich erreicht wird, hindert sie eine
(jüngere) angestellte Person doch etwa nicht daran, ihr Arbeitsverhältnis
(unmittelbar) nach dem Bezug eines Weiterbildungs- oder Forschungssemesters
aufzulösen. Allein in dem Institut der Beschwerdeführerin, in welchem der Beschwerdegegner
tätig ist, kam es in den letzten vier Jahren denn auch unstreitig in mindestens
drei Fällen zu einer Auflösung des Arbeitsverhältnisses innert einem halben
Jahr bis zwei Jahre nach Bezug eines Forschungs- oder Weiterbildungssemesters
durch einen Dozenten bzw. eine Dozentin. Zu berücksichtigen ist ausserdem, dass
die Beschwerdeführerin unter Umständen auch insofern einen Vorteil aus einem
Weiterbildungs- oder Forschungssemester zu ziehen vermag, als die Gewährung
eines solchen älteren Arbeitnehmern bzw. Arbeitnehmerinnen neue Inputs und
Motivation für die Lehrtätigkeit liefern und sie vom Gedanken einer
Frühpensionierung abbringen kann. Auch vermögen die mit einem kurz vor der
Pensionierung bezogenen Weiterbildungs- oder Forschungssemester verbundenen
Vorteile für die Beschwerdeführerin zwar in vielen Fällen nur noch (zeitlich)
beschränkt von Nutzen sein; es sind allerdings durchaus Projekte denkbar, bei
denen es sich anders verhält. Zu Recht weist der Beschwerdegegner in diesem
Zusammenhang darauf hin, dass etwa die von ihm für das Weiterbildungssemester
geplanten Arbeiten an dem wissenschaftlichen Werk eines Kollegen (Übersetzung)
sowie einer eigenen Publikation im Fachbereich für die Beschwerdeführerin mit
seiner Pensionierung nicht wesentlich an "Wert" verlieren. Dieser
liegt hier ja in erster Linie darin, durch die Nennung als Arbeitgeberin des
bzw. der Dozierenden im entsprechenden Werk bzw. in der Personenbeschreibung
von dessen (positiver) Publizität mit zu profitieren.
4.3
Es sind
daher zumindest gewisse Zweifel daran angebracht, ob die starre Altersgrenze in
§ 19 Abs. 2 (Satz 2) PVF geeignet ist, das von ihr anvisierte
Ziel zu erreichen. Gleiches gilt hinsichtlich der Frage, ob die Regelung
hierfür auch erforderlich erscheint. Entgegen der Beschwerdeführerin setzt die
Verneinung der Erforderlichkeit einer konkreten Regelung im Anwendungsbereich
des Art. 8 Abs. 2 BV nicht etwa voraus, dass eine weniger weitgehende
"gleich" geeignet ist, das öffentliche Interesse zu schützen. Mit
Blick auf den hier im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung anzuwendenden
strikteren Massstab genügt es vielmehr, dass andere, namentlich nicht auf das
Alter abstellende (mildere) Massnahmen das fragliche Ziel annähernd so gut zu
erreichen vermögen (Markus Schefer/René Rhinow,
Zulässigkeit von Altersgrenzen für politische Ämter aus Sicht der Grundrechte,
Jusletter 7. April 2003, Rz. 71).
Hiervon dürfte vorliegend
auszugehen sein, nachdem sich das Interesse der Beschwerdeführerin, möglichst
lange von ihrer "Investition" in die Weiterbildung bzw. das
Forschungsprojekt eines Dozenten bzw. einer Dozentin profitieren zu können,
wohl auch mit einem Rückforderungsvorbehalt oder zumindest einer höheren
Altersgrenze in vergleichbarer Weise erreichen liesse. So würde ihr ein Rückforderungsvorbehalt
entgegen ihrem Dafürhalten nicht nur gestatten, ihre Ausgaben im Zusammenhang
mit einem gewährten Weiterbildungs- oder Forschungssemester im Fall der
Auflösung des Anstellungsverhältnisses in dessen Anschluss (teilweise)
zurückzufordern, sondern bezweckte eine solche Regelung auch, die betroffenen
Dozierenden während eines bestimmten Zeitraums von einem Stellenwechsel oder
einer Frühpensionierung abzuhalten. Die Statuierung eines höheren Maximalalters
wieder­um vermag zwar nicht zu verhindern, dass sich jemand kurz nach Bezug
eines Weiterbildungs- oder Forschungssemesters frühpensionieren lässt; wie
aufgezeigt, kann ein späterer Bezug jedoch anderweitige Vorteile mit sich
bringen und die gesuchstellende Person für die verbleibenden bis zu sieben
Dienstjahre enger an die Institution binden.
4.4
Selbst
wenn indes angenommen würde, die Regelung in § 19 Abs. 2 Satz 2
PVF sei zur Realisierung des damit verfolgten Ziels geeignet und erforderlich,
wäre sie gleichwohl unzulässig, da die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn
offensichtlich fehlt:
Aus den vorstehenden
Erwägungen ergibt sich, dass die Regelung je nach Projekt, welches während des
Weiterbildungs- oder Forschungssemesters angegangen werden soll, und/oder der
weiteren Verweildauer der gesuchstellenden Person nach dessen Bezug das damit
verfolgte Ziel nicht zu erreichen vermag. Umgekehrt werden gerade Personen,
welche – wie der Beschwerdegegner – erst kurz vor dem 48. Altersjahr in
den Dienst der Beschwerdeführerin treten und bis zur Pensionierung über
17 Jahre für diese tätig sind, durch die starre Altersbegrenzung gegenüber
jüngeren Kolleginnen und Kollegen erheblich benachteiligt. Gleiches gilt für
Personen, welche die Voraussetzungen des § 19 PVF grundsätzlich erfüllen,
denen der Bezug eines Weiterbildungs- oder Forschungssemesters aber vor
Vollendung des 58. Altersjahrs unverschuldet nicht möglich ist. Auf
derartige Umstände nimmt die starre Regelung in § 19 Abs. 2 PVF keine
Rücksicht.
4.5
Damit ist
der Schluss der Vorinstanz, wonach sich § 19 Abs. 2 Satz 2 PVF
als verfassungswidrig erweise und insofern keine taugliche Rechtsgrundlage für
die Abweisung des beschwerdegegnerischen Gesuchs um Bewilligung eines bezahlten
Weiterbildungs- oder Forschungssemesters bilden könne, nicht zu beanstanden.
Entgegen der Beschwerdeführerin brauchte die Vorinstanz auch
nicht zu prüfen, ob die als verfassungswidrig beanstandete Norm im Einzelfall
nicht doch angewendet werden dürfe. Wie dargelegt, ist eine solche Prüfung nur
in absoluten Ausnahmefällen vorzunehmen. Die Beschwerdeführerin bringt jedoch
nicht näher vor, inwiefern hier eine entsprechende Ausnahmesituation gegeben
wäre. Solches ist auch nicht ersichtlich, zumal die Personalverordnung der
Zürcher Fachhochschulen derzeit ohnehin revidiert wird und bei dieser
Gelegenheit eine verhältnismässige neue Regelung in den Verordnungstext
aufgenommen werden kann.
Nicht vorwerfen lässt sich der Vorinstanz ferner, auf die
konkreten Umstände zu wenig eingegangen zu sein, liegt der zu überprüfenden
Ausgangsverfügung doch gerade die Anwendung einer (zu) schematischen Regel zugrunde
und hat die Beschwerdeführerin den Einzelheiten des konkreten Falls bei ihrem
erneuten Entscheid in der Sache Rechnung zu tragen.
5.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde abzuweisen,
soweit
darauf einzutreten ist
.
6.
Da der vorliegenden
personalrechtlichen Streitigkeit kein Streitwert zukommt, besteht für die
Parteien Kostenfreiheit (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG e contrario;
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 29).
Ausgangsgemäss ist die
Beschwerdeführerin
zu verpflichten, dem
Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von
Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
VRG).
7.
Zur
Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Soweit (im Hintergrund) vermögensrechtliche Interessen geltend gemacht werden
sollten, ist – angesichts des Fr. 15'000.- übersteigenden Streitwerts –
als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. BGG zu verweisen (Art. 85 Abs. 1
lit. b BGG). Ansonsten kann nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen werden (Art. 83 lit. g
BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist
.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 3'170.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse
genommen.
4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem
Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von
Fr. 2'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen dieses Urteil
kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern
.
6.    Mitteilung an …