zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00066 · 2000-05-11 · de

Bewilligung zur Verteilung von Unterlagen | Verteilung von Patienteninformationen in der Psychiatrischen Universitätsklinik Die Rekursschrift enthielt einen Antrag und eine genügende Begründung. Die Gesundheitsdirektion ist somit zu Unrecht nicht auf den Rekurs eingetreten (E. 2). Das Verwaltungsgericht entscheidet vorliegend in der Sache selbst. Auf die Beschwerde ist aber nicht einzutreten, soweit der Beschwerdeführer mehr verlangt als die Verteilung des strittigen Briefs mit Beilagen, datums- und personalienmässig aktualisiert (E. 3). Gesetzliche Grundlage der fraglichen Grundrechtseinschränkung ist § 4 Abs. 1 lit. b AHO. Die Kriterien für den Bewilligungsentscheid sind der Verfassung und der EMRK zu entnehmen (E. 4b). Der Beschwerdeführer kann sich auf die Meinungsäusserungsfreiheit berufen. Da Brief und Unterlagen unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der Patienten nicht mehr zu beanstanden sind, hat die Vorinstanz das Gesuch zu Unrecht abgewiesen (E. 4c). Dem Begehren des Beschwerdeführers steht auch der Grundsatz nicht entgegen, dass die Freiheitsrechte in der Regel keinen Anspruch auf staatliche Leistungen umfassen (E. 4d). Das Verwaltungsgericht hat nicht anzuordnen, wie die durch den Staat zu tragenden Kosten intern zu verbuchen sind (E. 6).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.11.0 VB.2000.00066
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.11.0 VB.2000.00066
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.11.0 VB.2000.00066

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00066
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00066
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.05.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur Verteilung von Unterlagen
Verteilung von Patienteninformationen in der Psychiatrischen Universitätsklinik
Die Rekursschrift enthielt einen Antrag und eine genügende Begründung. Die Gesundheitsdirektion ist somit zu Unrecht nicht auf den Rekurs eingetreten (E. 2).
Das Verwaltungsgericht entscheidet vorliegend in der Sache selbst. Auf die Beschwerde ist aber nicht einzutreten, soweit der Beschwerdeführer mehr verlangt als die Verteilung des strittigen Briefs mit Beilagen, datums- und personalienmässig aktualisiert (E. 3).
Gesetzliche Grundlage der fraglichen Grundrechtseinschränkung ist § 4 Abs. 1 lit. b AHO. Die Kriterien für den Bewilligungsentscheid sind der Verfassung und der EMRK zu entnehmen (E. 4b).
Der Beschwerdeführer kann sich auf die Meinungsäusserungsfreiheit berufen. Da Brief und Unterlagen unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der Patienten nicht mehr zu beanstanden sind, hat die Vorinstanz das Gesuch zu Unrecht abgewiesen (E. 4c).
Dem Begehren des Beschwerdeführers steht auch der Grundsatz nicht entgegen, dass die Freiheitsrechte in der Regel keinen Anspruch auf staatliche Leistungen umfassen (E. 4d).
Das Verwaltungsgericht hat nicht anzuordnen, wie die durch den Staat zu tragenden Kosten intern zu verbuchen sind (E. 6).
Stichworte:
BRIEFVERKEHR
FREIHEITSRECHTE
INFORMATIONSFREIHEIT
MEINUNGSÄUSSERUNGSFREIHEIT
PATIENT
PRIVATSPHÄRE
PSYCHIATRISCHE KLINIK
REKURS
REKURSBEGRÜNDUNG
STREITGEGENSTAND
ÜBRIGE GARANTIEN DER EMRK
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
Rechtsnormen:
§ 4 lit. I/b AHO
Art. 13 lit. I BV
Art. 16 BV
Art. 8 EMRK
Art. 10 EMRK
§ 23 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A. Der Verein X. in Zürich setzt sich für
Menschen ein, die gegen ihren Willen in einer psychiatrischen Anstalt
eingeschlossen und zwangsbehandelt werden. Er kämpft ge­gen die Missbräuche in
der Zwangspsychiatrie, stellt sich entschieden auf die Sei­te der Ein­geschlossenen
und engagiert sich für deren sofortige Entlassung. Seine Hilfe leistet er, in­dem
er namentlich bei den zuständigen Verwaltungs‑ und Gerichtsinstanzen die
Entlassung seiner KlientInnen und die Beigabe durch ihn vermittelter spezialisierter
An­wältInnen ver­langt (welche Mitglieder bei den Demokratischen JuristInnen
der Schweiz oder beim Schwei­zerischen Anwaltsverband sind, wobei die
Vereinsorgane selber keine Mandate füh­ren). Im Vereinsvorstand sitzen un­ter
Angehörigen anderer Berufe ein Rechtsanwalt und der nicht als solcher
gekennzeich­nete D. E.. Als Vereinssekretäre amten ein Rechtsanwalt nebst
einer wiederum nicht als solcher betitelten Rechtsanwältin.
Am 25. Mai 1992 verlangte X. von der
Kantonalen Psychiatrischen Klinik Rheinau die Zustellung eines Rundschreibens
auf Vereinspapier an sämtliche Patienten. Das Rund­schreiben, welches die
Unterschrift von D. E. samt der Berufs­bezeichnung Rechtsanwalt trug,
machte auf die Möglichkeit gerichtlicher Beurteilung im Fall von unfreiwilliger
Hospi­talisation aufmerksam. Zur Mitverteilung beigelegt waren eine
Mustereingabe an die Psychiatrische Gerichtskommission sowie eine Vollmacht für
X. mit Substitutionsvoll­macht. Das Rundschreiben sollte ausserdem ein Orientie­rungspapier
des Vereins begleiten, das wiederum D. E. als Rechtsanwalt sowie als
(damaligen) Vereinssekretär erwähnte. End­lich fand sich ein Urteil des Euro­pä­ischen
Gerichtshofs für Menschenrechte beigefügt, welchem gemäss Rechtsanwalt E. einst
erfolgreich eine Verletzung von Art. 8 der Euro­pä­ischen Menschen­rechts­konvention
(EMRK) gerügt habe. Die Klinik Rheinau gab dem Zu­stellbegehren am 8. Juli
1992 keine Folge. Den rekurrierenden Verein beschied die Ge­sund­heitsdirektion
(GD) mit Verfügung vom 29. Juli 1992 negativ. Am 4. Februar 1993 be­strafte
die Auf­sichtskom­mis­sion über die Rechtsanwälte (AKR) D. E. in diesem Zu­sam­menhang
we­gen Verletzung des Verbots aufdringlicher Empfehlung laut § 7
Abs. 2 des An­waltsgeset­zes vom 3. Juli 1938 mit einer Ordnungsbusse
von Fr. 1'000.‑. Mit Beschluss vom 21. Sep­tember 1994 schützte der
Regierungsrat die Verfügung der GD vom 29. Juli 1992, indem er sich auf den
Entscheid der AKR stützte. Die hiergegen erhobene staats­rechtliche Be­schwer­de
von X. wies das Bundesgericht, soweit es darauf eintrat, am 22. Fe­bruar 1995
ab. Freilich fand es, die disziplinarrechtliche Argumentation des Regie­rungsrats
halte nicht Stich, und substituierte sie durch eine mittels § 4
Abs. 1 lit. b und Abs. 2 der All­ge­mei­nen Hausordnung für die
kantonalen Krankenhäuser vom 8. April 1980 (AHO; LS 813.116), wonach
Werbungen für politische, gewerbliche und ideelle Zwecke, z.B. durch
Flugblätter und Anschläge, ohne Bewilligung der Verwaltung untersagt sind.
Spitä­ler dürften sich prinzipiell weigern, unadressierte, von aussen an die
Anstalt ge­schickte Wer­besendungen zu verteilen, wenn das den Betrieb und die
Ruhe der Patienten störte.
X. wandte sich darauf wegen Verletzung der
Ansprüche auf Achtung des Pri­vat‑ und Familienlebens sowie auf Meinungsfreiheit
im Sinn der Art. 8 und 10 EMRK an die Europäische Kommission für
Menschenrechte. In ihrem Bericht vom 2. Dezember 1997 gelangte die
Kommission aber mit 31 Stimmen gegen eine zum Schluss, es liege kei­ne Ver­letzung
von Art. 10 EMRK vor, und befand sodann einmütig, die Prüfung einer sol­chen
von Art. 8 EMRK habe nicht gesondert zu erfolgen. Sie erwog insbesondere,
die Wei­ge­rung, Unterlagen in Anstalten zu verteilen, könne in einer
demokratischen Gesell­schaft nicht als notwendig betrachtet werden, falls die
Dokumente nur Informationen ent­hielten, die nicht zu beanstanden seien. Die
Formulierungen im vorliegenden Fall unter­stellten je­doch, dass die Patienten
unrechtmässig festgehalten und gefoltert würden. Solche Schrei­ben könnten
unter den Patienten unrealistische Hoffnungen auf schnelle Entlassung we­cken
und dadurch Unsicherheit und Unruhe in der Anstalt verbreiten. Negative Auswir­kun­gen
auf den Heilungsprozess und die Gesundheit gewisser Patienten seien deshalb
nicht aus­zuschliessen. Den Behörden sei nicht zuzumuten gewesen, alle
Dokumente auf schädli­che Auswirkungen zu untersuchen und von den anderen zu
trennen. Aufgrund des grossen staatlichen Ermessensspielraums erachte die
Kommission die Auffassung der Regierung, der Eingriff in die Informationsfreiheit
entspreche einer "dringenden gesellschaftlichen Not­wendigkeit" und
sei verhältnismässig, nicht als unbegründet.
B. Am 11. November 1998 verlangte X. von der
Psychiatrischen Universitäts­klinik Burghölzli (PUK) unter Beigabe des Berichts
der Europäischen Kommission für Men­schen­rechte vom 2. Dezember 1997,
einen Brief nebst Beilagen an sämtli­che Klinik-In­sassInnen zu verteilen und
deren Anzahl zwecks Zustellung der erforderlichen Menge an Exemplaren bekannt
zu geben. Das vom nämlichen Tag datierende Schreiben auf Brief­pa­pier der X.
wendet sich an Personen, die sich unfreiwillig im Burghölzli befinden und die
Entlassung wünschen. Der auf der Rückseite vorgestellte Verein bietet da­bei
seine Hilfe an. X. macht auf Art. 5 Abs. 4 EMRK aufmerksam, wonach
alle, denen die Freiheit durch Festnahme oder Haft entzogen sei, ein Verfahren
beantragen dürf­ten, in dem von einem Ge­richt raschmöglichst über die
Rechtmässigkeit der Haft ent­schie­den und bei Wider­recht­lichkeit die
Entlassung angeordnet werde. Weiter heisst es: "Wenn Sie ... nicht in der
Kli­nik leben wollen, können Sie die beiliegenden vorbereiteten Briefe an die
zuständigen In­stanzen [je nachdem Einzelrichter FFE am Bezirksgericht Zü­rich,
ein­schlägige Vormund­schaftsbehörde oder ärztliche Direktion im Haus]
abschicken. Diese müs­sen dann prüfen, ob Sie sich zu recht oder zu unrecht in
der Anstalt befinden. Gleich­zeitig können Sie ... X. [mit ebenfalls
beigefügtem Formular, das zudem Sub­stitution erlaubt] Vollmacht erteilen. Wir werden
Sie dann bei der Organisation Ihres Le­bens ausser­halb der Klinik unterstützen
und Sie auch von den zuständigen Verwaltungs‑ und Gerichts­instanzen
verteidigen". Es fol­gen die Unterschriften von Vereinssekretärin und
Vorstands­mitglied E..
Mit undatierter ‑ wohl zunächst
vor Weihnachten 1998 zur Post gegebener, aber frühestens am 7. Januar 1999
zugestellter ‑ Verfügung verweigerte der Verwal­tungsdi­rek­tor der
PUK unter Kostenfolge die angestrebte Bewilligung, den Brief von X. samt Beila­gen
an die Patienten und Patientinnen zur Verteilung zuzulassen. Hier­bei stützte
er sich auf § 4 AHO und erwog, die PUK informiere Patientinnen und
Patienten von Gesetzes wegen über Rechte und Entlassungsmöglichkeiten. Das
erübrige die durch den Verein diesbezüg­lich gewünschte Orientierung.
Inhaltlich bleibe damit nur die im Rundschreiben und den Beilagen gemachte
Werbung für die Advokaturtätigkeit von X.-Mitgliedern. Eine Bewilli­gung dafür
käme einer behördlichen Unterstützung von finanziellen Interessen einzelner
Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte gleich.
II. Mit dagegen an die GD gerichteter
"Beschwerde" vom 8. Januar 1999 beantragte X., es sei sein Brief
samt Beilagen an alle InsassInnen zu verteilen und festzustellen, dass die
Art. 8, 10 f. und 14 EMRK verletzt worden seien. Zur Begründung
zitierte der Ver­ein Ziff. 44 aus dem Bericht der Europäischen Kommission
für Menschenrechte vom 2. De­zem­ber 1997. Daraus folge der Verstoss gegen
die angerufenen Menschenrechte. X. habe einen Anspruch, allen Menschen, ob
eingeschlossen oder nicht, einen Brief freien Inhalts zu schreiben, und diese
einen solchen auf Empfang desselben. Ausserdem besitze der Ver­ein das Recht,
sich mit allen Menschen zusammenzuschliessen. Das Verbot von Briefver­kehr und
Zusammenschluss mit Menschen in der Anstalt erscheine als diskri­minierend. Der
Feststellungsanspruch stütze sich auf Art. 13 EMRK. Die Einwände der PUK
habe die Menschenrechtskommission schon im erwähnten Verfahren verworfen. Am
28. Januar 1999 doppelte X. nach, gemäss Bundesgerichtsurteil vom 22. Februar
1995 biete das An­waltsrecht keine Handhabe für das Vorgehen der PUK.
Unter Androhung eines Aktenentscheids bzw.
des Nichteintretens setzte die GD X. mit am 1. März 1999 ausgehändigtem
Schreiben vom 25. Februar 1999 eine Frist von 20 Tagen, um für das
Rechtsmittel Antrag und Begründung nachzuliefern. X. begnügte sich am
1. März 1999 damit, die Selbstdarstellung im zu verteilenden Brief zu
ergänzen. Am 24. März 1999 beschwerte sich X. in der Angele­genheit mit einer
Eingabe beim Regie­rungsrat, die im Wesentlichen mit derjenigen an die GD vom
8. Januar 1999 übereinstimmt und welche die Staatskanzlei am 26. März 1999
an diese "zur Behandlung im Rahmen des bei ihr hängigen
Rekursverfahrens" überwies.
Mit kostenfälliger Verfügung vom 21. Januar
2000, zugestellt am 25. des nämli­chen Monats, wies die GD das als Rekurs
aufgefasste Rechtsmittel von X. laut Dis­positiv ab. Die Erwägungen besagen
demgegenüber, androhungsgemäss sei auf den Rekurs nicht einzutreten, da die
Eingaben des Vereins keine genügende Begründung enthielten, d.h. sich mit der
Anordnung der PUK nicht auseinandersetzten. Aus den angerufenen Ent­scheiden
anderer Instanzen, insbesondere auch dem nur unvollständig zitierten Bericht
der Europä­ischen Kommission für Menschenrechte vom 2. Dezember 1997,
lasse sich schon deshalb nichts ableiten, weil diese nicht zum von X.
gewünschten Ergebnis gelang­ten. Vom durch Rechtsanwalt E. vertretenen Verein
dürfe eine hinreichende Begründung verlangt werden.
III. Am 23. Februar 2000 liess X. beim
Verwaltungsgericht Beschwerde erhe­ben mit den Anträgen, es sei die Verfügung
vom 21. Januar 2000 aufzuheben und PUK so­wie GD anzuweisen, einen dem Brief
vom 11. November 1998 analogen aktuellen Brief nebst Beilagen an sämtliche
Patientinnen und Patienten der PUK zu verteilen; eventualiter sei die Verfügung
der GD aufzuheben und der Fall zur materiellen Behandlung an diese zu­rück­zu­weisen;
unter Kosten und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staats.
Mit Vernehmlassung vom 9. März 2000 ersuchte
die GD um Abweisung des Rechts­mittels. Die PUK verzichtete stillschweigend auf
Beschwerdeantwort.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die vorliegende Beschwerde richtet sich
gegen die Verfügung der Gesundheitsdi­rektion vom 21. Januar 2000, welche sich
ihrerseits mit dem Rekurs des heutigen Be­schwer­deführers gegen die Weigerung
der PUK, einen Brief des Beschwerdeführers samt Beilagen an die Patientinnen
und Patienten zur Verteilung zuzulassen, befasste. Laut dem Dispositiv der
angefochtenen Verfügung hat die Gesundheitsdirektion den Rekurs abge­wie­sen,
gemäss der Begründung des Entscheids ist sie jedoch auf den Rekurs nicht einge­treten.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach
§ 19b Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil
auch die übrigen Sachurteilsvoraus­setzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten, soweit damit der Streitgegen­stand nicht verändert wird
(dazu nachstehend E. 3).
2. Gemäss § 23 VRG muss die
Rekursschrift einen Antrag und dessen Begründung enthalten (Abs. 1
Satz 1). Genügt sie diesen Erfordernissen nicht, so wird dem Rekurrenten
eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass
sonst auf den Rekurs nicht eingetreten werde (Abs. 2).
Im angefochtenen Entscheid ist die
Gesundheitsdirektion zu Recht selber nicht (mehr) davon ausgegangen, dem Rekurs
fehle ein genügender Antrag. Sinngemäss liess sich der Rekursschrift ohne
weiteres das Begehren entnehmen, die undatierte Verfügung der PUK aufzuheben
und dem von ihr abgelehnten Gesuch zu entsprechen.
Was die Begründung anlangt, so bildet sie wie
der Antrag formelles Gültigkeitser­fordernis des Rekurses. Sie muss dartun,
inwiefern die angefochtene Anordnung an einem Mangel leide, sich demnach damit
auseinandersetzen. Sie erweist sich als formell ausrei­chend, wenn sie erkennen
lässt, was den Rekurrenten zu seinem Antrag bewogen hat, wes­halb jener die
vorinstanzliche Verfügung beanstandet. Die Praxis stellt bei Laien weniger
strenge Anforderungen als bei Rechtsanwälten. Der materielle Teil der
Rekursbegründung insbesondere beinhaltet die sachbezogene Motivierung des
Rechtsmittels in faktischer und rechtlicher Hinsicht. Der Sachverhalt ist
darzulegen, soweit es nicht nur reine Rechtsfragen zu beurteilen gilt.
Rechtliche Überlegungen können fehlen, weil die Rekursinstanz das Recht von
Amts wegen anzuwenden hat. Formell genügt selbst eine unzutreffende oder un­taugliche
Begründung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Ver­wal­tungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 23 N. 16 f. und
19 f.). Die beiden gewiss knappen Rekursschriften vom 8. sowie 28. Januar
1999 nun ent­sprechen den genannten Anforderungen dennoch ohne weiteres und
unabhän­gig davon, ob man den Unterzeichner D. E. als Rechtsanwalt
behandle oder nicht. Der Vorin­stanz lagen der zur Ver­teilung bestimmte Brief
des Beschwerdeführers vom 11. No­vember 1998 samt beige­füg­ten Papieren vor,
ebenso der hierfür zitierte Bericht der Men­schen­rechts­kommission vom
2. Dezember 1997; und über das angerufene Bundesgerichts­urteil vom 22.
Februar 1995 verfügte die GD als seinerzeitige Partei gleichfalls. Was der ange­fochtene
Entscheid vom Beschwerdeführer an Rekursbegründung fordern zu dürfen ver­meint,
läuft auf die Lie­ferung pfannenfertiger Gegenbemerkungen hinaus. Vielmehr in­des
hätte es der Vorinstanz oblegen, im Einzelnen aufzuzeigen, wieso das Recht
trotz der be­stehenden Dokumen­ten­si­tuation gestatte, Brief und Beilagen des
Beschwerdeführers den beschwerdegegnerischen Patientinnen und Patienten
vorzuenthalten.
Der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz ‑ von
einem solchen ist trotz des Dis­positivs auszugehen ‑ ist somit
aufzuheben.
3. Hebt das Verwaltungsgericht den
angefochenen Entscheid auf, so entscheidet es in der Regel selbst (§ 63
Abs. 1 VRG). Es kann die Angelegenheit aber auch zu neuer Ent­scheidung an
die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen An­ordnung
nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt
wurde (§ 64 Abs. 1 VRG). Obwohl im aufzuhebenden Entscheid noch keine
materielle Beurtei­lung vorgenommen wurde, rechtfertigt es sich, von einer
Rückweisung der Sache an die Gesundheitsdirektion abzusehen, zumal die
materielle Beurteilung weder mit Ermessens­ausübung verbunden ist noch weitere
Sachverhaltsabklärungen voraussetzt (vgl. Kölz/ Boss­hart/Röhl, § 63
N. 11; § 64 N. 3 und 5).
Der Hauptantrag des Beschwerdeführers zielt
denn auch auf eine materielle Über­prüfung der undatierten Verfügung der PUK
ab. Mit dem Hauptantrag kann sich das Ver­waltungsgericht allerdings nur
insoweit befassen, als dadurch der Streitgegenstand des Re­kursverfahrens nicht
verändert wird (Kölz/Bosshart/Röhl, § 54 N. 4):
Der Beschwerdeführer begründet den Inhalt
seines Hauptantrags so, dass PUK und GD ihm künftig das Recht einräumen
müssten, Post der hier kontroversen Art den Patien­tinnen und Patienten
ungehindert zuzusenden, bzw. die nachgesuchte Verteilung dieser Post
vorzunehmen hätten. Er wolle einen dem Brief vom 11. November 1998 analogen ak­tuellen
Brief an die Insassinnen und Insassen der Klinik unterbreiten, der dann zusam­men
mit den analogen Beilagen wie damals abzugeben sein werde. Bis und mit Re­kurs
ging es indessen um einen konkreten Brief mit konkreten Beilagen. Gegen de­ren
Aktualisierung gibt es, da der Beschwerdeführer für die inzwischen abgelaufene
Zeit nichts vermag, kei­nen Einwand, soweit das bloss auf das Datum des Briefs
sowie allfällige An­pas­sungen von Personalien auch in den Beilagen zielen
will. Aber bereits etwa eine Än­de­rung des Ver­eins­zwecks oder der
Umschreibung, wie X. Hilfe leiste, könnte die ur­sprünglich anstands­losen
Formulierungen dahin verändern, dass der vom Beschwerde­füh­rer geltend
gemachte Anspruch, entsprechende Sendungen verteilen zu dürfen, materiell an­ders
zu beurteilen wäre. Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten, sofern sie
mehr anstrebt als die datums‑ und personalienmässige Aktualisierung des
Briefs vom 11. No­vem­ber 1998 und dessen Bei­lagen.
4. Der Beschwerdeführer erachtet seine
Ansprüche auf Achtung des Briefverkehrs gemäss Art. 13 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 8 EMRK
sowie der freien Meinungsäusserung gemäss Art. 16 BV und Art. 10 EMRK
als verletzt.
a) Im Urteil vom 22. Februar 1995 hielt das
Bundesgericht fest, die beiden genann­ten Ansprüche gehörten dem (damals noch
ungeschriebenen) Verfassungsrecht des Bundes an, und Art. 8 sowie 10 EMRK
räumten keinen weiter gehenden Schutz ein als die Verfas­sung (E. 2b
Abs. 1; vgl. ‑ auch zum Folgenden ‑ Jörg Müller,
Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999, S. 131 ff. und 181 ff.;
Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Men­schenrechtskonvention,
2. A., Zürich 1999, Rz. 541 ff., 554, 588 ff. und 603 ff.; Ar­thur
Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die
Schweiz, 2. A., Bern 1999, S. 41 ff., 270 ff. und 284 ff.; BGE 125 I
417 E. 3 ff.). Laut Art. 13 Abs. 1 BV und Art. 8
Abs. 1 EMRK hat jede Person Anspruch auf Achtung ihrer Korrespondenz.
Sodann gewährleistet Art. 16 BV die Meinungs‑ und
Informationsfreiheit, so dass jede Person das Recht hat, ihre Meinung
ungehindert zu äussern und ‑ wie auch In­formationen ‑ zu
verbreiten; nach Art. 10 Abs. 1 EMRK hat jede Person Anspruch auf
freie Meinungsäusserung, was die Freiheit zur Mitteilung von Nachrichten oder
Ideen ohne Ein­griffe der Behörden einschliesst. Endlich verlangt Art. 36
BV für die Einschränkung von Grundrechten eine gesetzliche Grundlage und bei
schwer wiegenden Einschränkungen ein Gesetz im formellen Sinn, ausser es handle
sich um eine ernste, unmittelbare und nicht an­ders abwendbare Gefahr
(Abs. 1); die Einschränkungen bedürfen der Rechtfertigung durch ein
öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter und
müssen ver­hältnismässig sein, wobei der Kerngehalt der Grundrechte unantastbar
bleibt (Abs. 2‑4). Und Art. 8 Abs. 2 EMRK gestattet den
Eingriff einer Behörde in die Brieffreiheit, soweit er gesetzlich vorgesehen
ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft
unter anderem zum Schutz der Gesundheit und der Moral als notwendig er­scheint;
Gleiches gilt nach Art. 10 Abs. 2 EMRK für die Meinungsfreiheit.
b) Die PUK ist ein kantonales Krankenhaus
(vgl. § 1 lit. b der Verordnung über die kantonalen Krankenhäuser vom
28. Januar 1981, LS 813.11; § 7 Abs. 1 lit. c der Taxord­nung
der kantonalen Krankenhäuser vom 1. April 1992, LS 813.111), weshalb
sie der All­gemeinen Hausordnung für solche untersteht. § 4 Abs. 1
AHO unterstellt in den kantonalen Krankenhäusern verschiedene Tätigkeiten einer
Bewilligungspflicht, beispielsweise den Ver­kauf von Waren und andere
gewerbliche Aktivitäten (lit. a), politische Veranstaltungen und
Propaganda (lit. c) und Veranstaltungen von Vereinigungen (lit. d).
Der Bewilligungs­pflicht unterstehen nach lit. b insbesondere auch
Werbungen, Sammlungen und Rundfra­gen für politische, gewerbliche und ideelle
Zwecke, z.B. durch Flugblätter und Anschläge.
Der Beschwerdeführer macht geltend, § 4
Abs. 1 lit. b AHO biete keine gesetzliche Handhabe, die Bewilligung
zur Verteilung des streitbetroffenen Briefs samt Beilagen zu versagen, weil es
sich nicht um (gewerbliche oder ideelle) Werbung handle. ‑ Die Be­schwerdegegnerin
hat in ihrer Verfügung von Werbung für die anwaltschaft­liche Tätigkeit von
X.-Mitgliedern gesprochen. Dem vermag der Beschwerdeführer nicht mit dem ergänz­ten
Eigenbildnis zu begegnen, wonach Vereinsorgane keine Mandate anträten. Denn das
schliesst, wie in der vorinstanzlichen Vernehmlassung zutreffend betont wird,
nicht aus, dass blosse Mitglieder ohne Organfunktion für die anzugehenden
Patientinnen und Pa­tien­ten der PUK advozierten. Im Übrigen schweigt sich der
Beschwerdeführer darüber aus, wie er die Erwartung erfüllen will, insbesondere
bei den zuständigen Verwaltungs‑ und Ge­richts­instanzen die Entlassung
seiner KlientInnen zu verlangen, ohne dass irgend­welche Ver­einsorgane aktiv
würden. Namentlich jedoch wirbt der ‑ wenngleich nur
idealistische ‑ Beschwerdeführer mit dem hier interessierenden Brief
samt Beilagen abwei­chend von sei­ner Beteuerung auch für sich selbst, indem er
sich vorstellt und seine Hilfe anbietet. Die Vor­instanzen sind demnach
zutreffend davon ausgegangen, dass das Vorha­ben des Be­schwer­deführers unter
die Bewilligungspflicht gemäss § 4 Abs. 1 lit. b AHO fällt.
§ 4 AHO enthält ein Werbeverbot mit
Bewilligungsvorbehalt. Da in Sonderstatus­verhältnissen ‑ wie der
Aufenthalt in einer psychiatrischen Anstalt eines darstellt ‑ nur
die wichtigsten Einschränkungen von Freiheitsrechten einer Grundlage im
formellen Gesetz bedürfen (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des
allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 390 ff.),
stellt die Verordnung eine genügende Basis für die Bewil­ligungspflicht dar.
Allerdings enthält § 4 AHO selbst keine Kriterien für den Entscheid über
die Erteilung oder Verweigerung der Bewilligung. Dies bedeutet aber nicht, dass
sie ohne Angabe von Gründen verweigert werden könnte. Mangels einer
gesetzlichen Normie­rung sind die massgebenden Gesichtspunkte der Verfassung
und der EMRK zu entnehmen. Von erheblicher Bedeutung sind namentlich die in
Art. 8 und 10 EMRK genannten öffent­lichen Interessen, die eine Einschränkung
des Rechts auf Achtung der Korrespondenz bzw. der Meinungsäusserungsfreiheit zu
rechtfertigen vermögen.
c) Das Bundesgericht erwog im Urteil vom 22.
Februar 1995, auf die Meinungs­äus­serungsfreiheit dürfe sich berufen, wer
ideelle so gut wie wirtschaftliche Interessen ver­fol­ge, so dass Werbung
selbst für Rechtsanwälte den Schutz von Art. 10 EMRK geniessen kön­ne. Der
Anspruch auf Achtung des Briefverkehrs und auf freie Meinungsäusserung nach
Art. 8 und 10 EMRK stehe auch (natürlichen wie juristischen) Personen zu,
welche in psychiatrischen Kliniken Festgehaltenen schreiben wollten. Jene
müssten deshalb für diese bestimm­te Briefe weitergeben, unter Vorbehalt
zulässiger Einschränkungen (E. 2b Abs. 2; Villiger,
Rz. 588 f., 591 und 613 f.; Haefliger/Schürmann,
S. 271 f. und 285 f.). ‑ Keinen grundsätzlichen
Unterschied macht es dabei, ob kommerzielle Verlautbarungen gemäss der
Bundesverfassung in den Anwendungsbereich der Meinungsäusserungsfreiheit
(Art. 16 BV) oder den der Wirtschaftsfreiheit im Sinn von Art. 27 BV
(früher Handels‑ und Gewer­befreiheit, Art. 31 aBV) fallen (Müller,
S. 135, 185 und 203 ff.). Ebenso wenig schadet es dem Beschwerdeführer,
dass er seine Post nicht individuell adressiert, denn das vereinfacht der
Beschwerdegegnerin, die aus Geheim­nisgründen ja zwar die Anzahl, nicht aber
die Na­men der Patientinnen und Patienten bekannt geben darf, bloss die
Verteilung; und die Her­stellung der nötigen Exemplare übernimmt richtiger
Weise der Beschwerdeführer (vgl. auch nachfolgend E. 4d). Die
Menschenrechtskommission gelangte in ihrem Bericht vom 2. Dezember 1997 in
Ziff. 44 im Wesentlichen zum selben Schluss wie das Bundesgericht.
In ihrer Vernehmlassung macht die
Gesundheitsdirektion erstmals geltend, das der Beschwerdegegnerin zur Verteilung
übergebene Rundschreiben des Beschwerdeführers sei ‑ wie das früher
der Menschenrechtskommission vorgelegte ‑ geeignet, bei den
Patientin­nen und Patienten unrealistische Hoffnungen auf eine frühzeitige
Entlassung wach zu ru­fen. Der Hinweis auf Art. 5 Abs. 4 EMRK könne
den Eindruck erwecken, den Klinikinsas­sinnen und ‑insassen sei die
Freiheit unrechtmässig entzogen worden. Die weite Streuung könnte Unsicherheit
und Unruhe stiften und das wiederum die psychiatrische Unterbrin­gung in Frage
stellen, das Anschlagen der oft komplexen Therapie beeinträchtigen sowie
allenfalls die Verfahren verlängern. Die Bewilligungsverweigerung hinsichtlich
Weiterlei­tung der strittigen Dokumente erscheine daher als geeignet,
erforderlich und angemessen, um die betrieblichen Voraussetzungen für eine
wirksame Behandlung aller Patienten und Patientinnen zu gewährleisten und diese
vor denkbaren Gesundheitsschäden zu schützen. Der Beschwerdeführer hat sich
vorwegnehmend und zu Recht gegen eine solche Argu­men­tation gewehrt:
Die Vorinstanz verkennt, dass der die
Beschwerdegegnerin betreffende gegenwär­tige Fall entscheidend vom früheren der
Klinik Rheinau abweicht. Damals wollte der Be­schwerdeführer vor allem
zusätzlich eine Broschüre mit dem Titel "X. gegen Zwangs­psychiatrie"
verteilen lassen, die neben Kritik an der Psychiatrie aus medizinischer und
rechtlicher Sicht insbesondere im dritten Abschnitt die angeblich katastrophale
Situa­tion in den psychiatrischen Anstalten geisselte und behauptete, darin
würden die Patienten wider­rechtlich festgehalten und gefoltert (vgl. auch
I. A. unten). Die Vernehmlassung zur Be­schwerde greift auf, was die
Menschenrechtskommission in Ziff. 45 ihres Berichts zur Bro­schüre ‑ und
nur hierzu ‑ gesagt hat. Ohne diese Beilage hätte der
Beschwerdeführer sei­ner­zeit obsiegt, und zwar zu Recht. Denn im Übrigen be­schränk­te
er sich damals ‑ wie jetzt ausschliesslich ‑ darauf, die
Klinikinsassinnen und ‑in­sassen auf den Anspruch aufmerk­sam zu machen,
den Freiheitsentzug einer gerichtli­chen Prüfung zu unterwerfen, wie es schon
kraft Art. 397e Ziff. 2 ZGB geschehen muss, und dies­bezüglich Hilfe
anzubieten. Eine Entlassung wird nicht in Aussicht, sondern dem Ent­scheid der
Justiz anheim gestellt. Wenn der Beschwerdeführer immerhin erklärt, gegen Miss­bräuche
in der Zwangs­psychiat­rie zu kämpfen, so beinhaltet das nicht die Behauptung,
die Adressatinnen und Adressaten des Briefs seien solchen Missbräuchen
ausgesetzt. Viel­mehr hat sich vor Gericht zu erge­ben, ob eine unrechtmässige
Zurückbehaltung in der Kli­nik und damit eine missbräuch­li­che
Zwangspsychiatrisierung vorliegt.
d) Es fragt sich, ob dem Begehren des
Beschwerdeführers nicht der Grundsatz ent­gegensteht, dass die Freiheitsrechte
keinen Anspruch auf staatliche Leistungen gewähren. Dieser Grundsatz gilt
indessen nicht ausnahmslos (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweize­risches
Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998, Rz. 1090 ff.; Jörg Paul
Müller, Elemente ei­ner schweizerischen Grundrechtstheorie, Bern 1982,
S. 59 ff.). Im vorliegenden Fall bietet gerade die Tatsache, dass die
persönliche Freiheit der Patienten intensiven Beschränkungen unterworfen ist,
Anlass, davon abzuweichen: Die Mitwirkung der Klinik ist eine Voraus­setzung
dafür, mit den Patienten in Kontakt zu treten und damit die betroffenen
Freiheits­rechte auszuüben.
5. Demnach ist die Beschwerde, soweit darauf
einzutreten ist (vgl. vorn E. 3), gut­zuheissen. Die undatierte Verfügung
der Beschwerdegegnerin sowie jene der Gesundheits­direktion vom 21. Januar 2000
sind aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflich­ten, den im Sinn der
Erwägungen aktualisierten Brief des Beschwerdeführers vom 11. No­vember 1998 in
der ergänzten Fassung vom 1. März 1999 nebst Bei­lagen an sämtliche Pa­tientinnen
und Patienten zu verteilen, deren Anzahl sie vorgängig dem Beschwerdeführer
bekannt geben muss zwecks Lieferung der erforderlichen Anzahl Exemplare.
...
6. Der Beschwerdeführer regt aus
aufsichtsrechtlichen Gründen an, den Entscheid des Verwaltungsgerichts dem
Regierungsrat zuzustellen sowie für Kosten und Entschädi­gung des
Beschwerdeverfahrens anzuordnen, dass diese aus dem Budgetposten der gesund­heitsdirektorialen
Personalkosten beglichen werden müssten.
Dem ersten Anliegen entspricht bereits die
Mitteilungspflicht laut § 65 Abs. 1 VRG. Was die Zahlungen von Kosten
und Entschädigung anlangt, so sind diese dem Staat aufzuerlegen, ohne dass das
Gericht vorschreiben könnte, wie das intern zu verbuchen sei (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 27).
Im Übrigen bemerkt die Gesundheitsdirektion
in ihrer Vernehmlassung zutreffend, der Beschwerdeführer könne sich auch
jederzeit selbst an den Regierungsrat wenden.
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird, soweit darauf
eingetreten wird, gutgeheissen. Die undatierte Ver­fügung der
Beschwerdegegnerin und jene der Gesundheitsdirektion vom 21. Januar 2000 werden
aufgehoben. Die Beschwerdegegnerin wird eingeladen, dem Gesuch des
Beschwerdeführers im Sinn der Erwägungen zu entsprechen.
2.    ...