zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00175 · 2014-07-29 · de

Submission | Eignungskriterien. Eignung der Anbieterinnen. Preiskriterium. Die Vergabebhörde hat nach § 22 SubmV objektive Kriterien und die zu erbringenden Nachweise zur Beurteilung der Eignung der Anbietenden festzulegen. Die Beschwerdegegnerin hat entgegen den Beantstandungen der Beschwerdeführerin ein gut geeignetes Produkt angeboten und erfüllt die Eignungskriterien (E. 3). Wie die Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags nach § 33 SubmV festgelegt. Was die Preisbewertung betrifft, steht der Vergabestelle ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Beim Preiskriterium ist die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen. Die vorliegend gewählte Preisspanne von 200% erscheint zwar als vergleichsweise hoch. Vor dem Hintergrund der Art der Beschaffung und den eingegangenen Angeboten ist sie jedoch grundsätzlich nachvollziehbar (E. 4.3). Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Abgrenzung zwischen den Kriterien Technische Konzeption und Funtionalität sei nicht definiert und führt in dieser Hinsicht verschiedene Beanstandungen. Hierbei kommen zwar marginale Korrekturen zugunsten der Beschwerdeführerin in Frage. Diese fallen jedoch im Gesamtrückstand der Beschwerdeführerin nicht massgeblich ins Gewicht (E. 4.4). Ebenfalls ist bezüglich den von der Beschwerdeführerin beanstandeten Kriterien der Erfahrung (E. 4.5) und Serviceorganisation (E. 4.6) keine Ermessensüberschreitung der Vorinstanz festzustellen. Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 29.07.2014 VB.2014.00175
Zurich Verwaltungsgericht 29.07.2014 VB.2014.00175
Zurigo Verwaltungsgericht 29.07.2014 VB.2014.00175

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00175
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00175
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.07.2014
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Eignungskriterien. Eignung der Anbieterinnen. Preiskriterium.
Die Vergabebhörde hat nach § 22 SubmV objektive Kriterien und die zu erbringenden Nachweise zur Beurteilung der Eignung der Anbietenden festzulegen. Die Beschwerdegegnerin hat entgegen den Beantstandungen der Beschwerdeführerin ein gut geeignetes Produkt angeboten und erfüllt die Eignungskriterien (E. 3).
Wie die Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags nach § 33 SubmV festgelegt. Was die Preisbewertung betrifft, steht der Vergabestelle ein erheblicher Ermessensspielraum zu. Beim Preiskriterium ist die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen. Die vorliegend gewählte Preisspanne von 200% erscheint zwar als vergleichsweise hoch. Vor dem Hintergrund der Art der Beschaffung und den eingegangenen Angeboten ist sie jedoch grundsätzlich nachvollziehbar (E. 4.3).
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Abgrenzung zwischen den Kriterien Technische Konzeption und Funtionalität sei nicht definiert und führt in dieser Hinsicht verschiedene Beanstandungen. Hierbei kommen zwar marginale Korrekturen zugunsten der Beschwerdeführerin in Frage. Diese fallen jedoch im Gesamtrückstand der Beschwerdeführerin nicht massgeblich ins Gewicht (E. 4.4).
Ebenfalls ist bezüglich den von der Beschwerdeführerin beanstandeten Kriterien der Erfahrung (E. 4.5) und Serviceorganisation (E. 4.6) keine Ermessensüberschreitung der Vorinstanz festzustellen.
Abweisung
Stichworte:
EIGNUNGSKRITERIEN
ERFAHRUNG
FUNKTIONALITÄT
PREISKRITERIUM
PREISSPANNE
SUBMISSIONSRECHT
ZUSCHLAGSKRITERIEN
Rechtsnormen:
§ 22 SubmV
§ 33 SubmV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2014.00175
Urteil
der 1. Kammer
vom
29. Juli 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Ersatzrichterin
Irene Egloff Martin,
Gerichtsschreiberin
Daniela Kühne.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
C AG,
Beschwerdegegnerin,
und
D Ltd.,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat sich ergeben:
I.
Mit Ausschreibung vom 6. September 2013 eröffnete die
C AG ein offenes Submissionsverfahren betreffend die Beschaffung von
Software zur Abbildung und Steuerung von Flughafenoperationen (ZHR Airport
Cockpit, ZAC). Innert Frist gingen fünf Angebote mit Preisen zwischen Fr. 498'575.-
und Fr. 7'336'600.- ein. Am 25. Februar 2014 erteilte die C AG
den Zuschlag an die D Ltd., deren Angebot sich laut Offertöffnungsprotokoll
auf Fr. 882'867.70 belaufen hatte. Dieses Ergebnis wurde den Anbieterinnen
mit Schreiben vom 27. Februar 2014 mitgeteilt.
II.
Dagegen erhob die A AG, deren Angebot sich auf
Fr. 568'800.- belief, am 13. März 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
und beantragte, die angefochtene Vergabe aufzuheben und den Zuschlag an sie zu
erteilen, eventuell die Sache zu neuer Entscheidung an die Vergabestelle zurückzuweisen;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Zudem
ersuchte die A AG um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, Gewährung von
Akteneinsicht sowie Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels. Die C AG
beantragte am 4. April 2014, die Beschwerde und das Gesuch um Erteilung
der aufschiebenden Wirkung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin abzuweisen. Mit Replik vom 24. April 2014 hielt die A AG
an ihren Anträgen fest, ebenso die C AG mit Duplik vom 16. Mai 2014.
Zur Duplik nahm die A AG am 4. Juni 2014 Stellung. Die
Zuschlagsempfängerin D Ltd. hat sich nicht vernehmen lassen.
Mit Präsidialverfügung vom 17. März 2014 wurde der C AG
einstweilen untersagt, den Vertrag abzuschliessen. Am 20. Mai 2014 wurde
der Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt.
Das Akteneinsichtsbegehren der A AG wurde mit
Präsidialverfügung vom 10. April 2014 teilweise gutgeheissen.
Die Kammer erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber
können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372).
Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März
2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt zur
revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen
vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2.
Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde
gegen einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine
realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens
führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt
ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18
= BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Die Beschwerdeführerin, die hinter der Mitbeteiligten den
zweiten Rang belegt, bestreitet die Eignung der übrigen Anbieterinnen,
namentlich der Mitbeteiligten und der preisgünstigsten Anbieterin. Den Zuschlag
an die Mitbeteiligte rügt sie vorab bezüglich Bewertung der Angebote im
Preiskriterium, sodann auch bezüglich der Bewertung mehrerer funktionaler und
technischer Einzelpunkte sowie bezüglich der Bewertung der Kriterien Erfahrung
und Serviceorganisation. Dringt die Beschwerdeführerin mitihren Rügen durch, besteht
eine realistische Chance, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen. Ihre Legitimation
ist demnach zu bejahen.
Auf die fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
3.
3.1
Eignungskriterien
umschreiben die Anforderungen, die an die Anbietenden gestellt werden, um zu
gewährleisten, dass sie zur Ausführung des geplanten Auftrags in der Lage sind
(VGr, 17. Februar 2000, VB.1999.00015, E. 6a = RB 2000 Nr. 70 =
BEZ 2000 Nr. 25, auch zum Folgenden). Die Vergabebehörde hat nach
§ 22 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 (SubmV) objektive
Kriterien und die zu erbringenden Nachweise zur Beurteilung der Eignung der
Anbietenden festzulegen (Abs. 1); die Eignungskriterien betreffen
insbesondere die fachliche, finanzielle, wirtschaftliche, technische und
organisatorische Leistungsfähigkeit der Anbietenden (Abs. 2). Sie müssen
sich auf die ausgeschriebene Leistung beziehen. Es dürfen deshalb nur solche
Eignungsnachweise verlangt werden, die im Hinblick auf die geforderte Leistung
erforderlich sind. Innerhalb dieser Grenzen steht der Vergabebehörde bei der
Festlegung, Gewichtung und Bewertung der einzelnen Eignungskriterien ein weiter
Ermessenspielraum zu, in den das Verwaltungsgericht nicht eingreifen darf (VGr,
21. September 2012, VB.2012.00243, E. 3.2; 23. Mai 2007, VB.2006.00425,
E. 5.1; Art. 16 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 IVöB; vgl.
auch § 50 Abs. 2 VRG; Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc
Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich etc.
2013, Rz. 564).
3.2
Namentlich
in der Beschwerdebegründung bezweifelte die Beschwerdeführerin die Eignung der Mitbeteiligten
sowie der Firma E, welche das tiefste Angebot eingereicht hatte. Dabei
bezog sie sich auf die Ziffern 2.4 und 2.5 der Angebotsbestimmungen. Danach
musste der Anbietende Erfahrung mit einer integrierten Cockpit-Software zur
Abbildung und Steuerung der relevanten Flughafenoperationen vorweisen können.
Es durfte keine Lösung offeriert werden, welche spezifisch für die
ausgeschriebene Anforderung entwickelt werden musste.
3.3
Wie die
Ausführungen in der Beschwerdeantwort sowie insbesondere die Bewertung des
Angebots der Mitbeteiligten zeigen (dazu auch unten E. 4.4), hat diese
offenkundig ein gut geeignetes Produkt angeboten. Diese gute Qualifikation des
offerierten Produkts lässt es von vornherein als sinnwidrig erscheinen, die Mitbeteiligte
wegen einer angeblich nicht erfüllten Vorgabe zur Produkteentwicklung aus dem
Verfahren mangels Eignung auszuschliessen. Falls für die Zulassung eine
grosszügige Handhabung des Eignungskriteriums erforderlich gewesen sein sollte,
hätte dies jedenfalls im Ermessen der Vergabebehörde gelegen. Dabei ist zu
beachten
, dass das Anlegen eines strengen Massstabs allenfalls
dazu hätte führen können, dass der überschaubare Kreis der Anbieterinnen hier
noch kleiner geworden wäre, was nicht dem Ziel entsprochen hätte, den wirksamen
Wettbewerb zu fördern. Es ist nicht zulässig, den wirksamen Wettbewerb durch
ungerechtfertigt strenge Eignungsanforderungen über Gebühr einzuschränken. Die
Eignungsprüfung darf nicht darauf abzielen, nur diejenigen Anbieter zuzulassen,
welche die Anforderungen bestmöglich erfüllen (VGr, 9. Mai 2012,
VB.2011.00676, E. 4.2; 11. April 2014, VB.2014.00179, E. 4.3).
In der Zulassung des Angebots der Mitbeteiligten lässt sich
keine Rechtsverletzung erblicken.
3.4
Ob das
günstigste, von der Firma E eingereichte Angebot hätte ausgeschlossen
werden müssen, kann offengelassen werden. Wie namentlich die nachfolgenden Erwägungen
zur Preisbewertung zeigen, würde der Ausschluss des Angebots der Firma E
nicht zu einer anderen Schlussrangierung zwischen der Beschwerdeführerin und
der Mitbeteiligten führen.
3.5
In den
Eingaben der weiteren Schriftenwechsel mutmasst die Beschwerdeführerin sodann
sinngemäss, auch die beiden weiteren Anbieterinnen (Unternehmen F und G)
könnten die Eignungskriterien nicht erfüllt haben. Dazu ist – wie bezüglich des
Angebots der Mitbeteiligten – festzuhalten, dass die für die Qualität
entscheidenden Kriterien "Technische Konzeption" und
"Funktionalität" auch für diese beiden Firmen ähnlich hoch bzw. teilweise
deutlich höher bewertet wurden als beim Angebot der Beschwerdeführerin. Auch
hier liegt in der Zulassung der Angebote keine Rechtsverletzung.
4.
4.1
Zuschlagskriterien
dienen zur Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die
Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (§ 33 SubmV). Wie die
Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabebehörde
entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags festgelegt. Bei den
Zuschlagskriterien handelt es sich um Merkmale, die ein Angebot in mehr oder minder
hohem Mass besitzt und die ein Abwägen des wirtschaftlichen Werts ermöglichen.
4.2
Die Beschwerdegegnerin
hat die Angebote nach sechs Zuschlagskriterien ausgewertet:
-
Angebotspreis (Gewichtung 40 %)
-
Technische Konzeption (20 %)
-
Funktionalität (15 %)
-
Produktedemonstration (10 %)
-
Erfahrung (10 %)
-
Serviceorganisation (5 %)
Auf die
Bewertungen
ist im
Folgenden insoweit einzugehen, als sie von der Beschwerdeführerin beanstandet
werden.
4.3
Kriterium
Angebotspreis
4.3.1
Die Beschwerdeführerin reichte ein Angebot über Fr. 568'800.- ein, die
Mitbeteiligte ein Angebot über Fr. 882'867.70. Im Rahmen der
Preisbereinigung ortete die Vergabestelle bei der Beschwerdeführerin einen
notwendigen Zusatzaufwand von Fr. 262'800.- und errechnete dadurch
Gesamtkosten von Fr. 831'600.-. Diesen Betrag nahm die Vergabestelle zur
Grundlage der Punktevergabe im Kriterium Preis; bei der Mitbeteiligten übernahm
die Vergabestelle den Angebotspreis unverändert.
Die Beschwerdeführerin rügt diese markante Erhöhung ihres
Angebotspreises als unzulässig. Sie legt ihrer Berechnung in der Replik einen
Zusatzaufwand und damit eine Bereinigung ihres Angebots im Umfang von lediglich
Fr. 122'400.- zugrunde und kommt damit auf Gesamtkosten von Fr. 706'300.-.
Zugunsten der Beschwerdeführerin werden den nachfolgenden
Ausführungen ein Zusatzaufwand im Sinn ihrer Ausführungen von nur Fr. 122'400.-
und damit Angebotskosten von total Fr. 706'300.- zugrundegelegt.
4.3.2
Der Vergabestelle steht bei der Preisbewertung ein erheblicher Ermessensspielraum
zu. Die Bewertung muss jedoch der Gewichtung des Kriteriums Rechnung tragen,
damit das vorgegebene Gewicht tatsächlich zum Tragen kommt (VGr,
22. September 2010, VB.2010.00170, E. 5.4; 26. August 2009,
VB.2009.00047, E. 4.1 mit Hinweisen). Das bedeutet insbesondere, dass beim
Preiskriterium die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu
berücksichtigen ist (vgl. zum Ganzen auch Beat Denzler, Bewertung der
Angebotspreise, Baurecht, Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 20 ff.).
4.3.3
Die Angebotspreise sind nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
grundsätzlich nach folgender Formel zu bewerten (vgl. VGr, 17. April 2014,
VB.2013.00824, E. 6.4; 28. März 2012, VB.2012.00074, E. 5.5;
21. April 2004, VB.2003.00469, E. 2.5 = BEZ 2004 Nr. 34 = ZBl
105/2004 S. 382):
Dabei kommt der einzusetzenden
Preisspanne für das Ergebnis eine erhebliche Bedeutung zu. Die nachträgliche
Festlegung der Preisspanne kann die Transparenz und die Nach
­
vollziehbarkeit des Vergabeentscheids beeinträchtigen und eine
gewisse Manipulier
­
barkeit des Ergebnisses mit sich
bringen. Deshalb sind bei einer nachträglichen Wahl der Preisspanne höhere
Anforderungen an die Begründung zu stellen (VGr, 22. März 2006,
VB.2005.00602, E. 4.3 = RB 2006 Nr. 47 = BEZ 2006 Nr. 36; vgl.
auch Galli/Moser/
Lang/Steiner, Rz. 890). Je ungewöhnlicher (besonders
weit oder besonders eng) die gewählte Preisspanne ist, desto mehr ist eine
triftige Begründung für diese Festlegung erforderlich. Begründet die Vergabebehörde
die Wahl einer ungewöhnlichen Preisspanne nicht plausibel, überschreitet sie
ihr Ermessen. In diesem Fall wendet das Gericht eine Spanne an, wie sie
üblicherweise im Rahmen des Ermessens gewählt werden könnte.
Welche Bandbreite bei den
Angebotspreisen realistischerweise erwartet werden kann, ist von der infrage
stehenden Beschaffung abhängig. So ist bei einfachen Beschaffungen in der Regel
mit einer geringeren Preisspanne zu rechnen als bei technisch anspruchsvollen
Konstruktionen bzw. Produkten oder Dienstleistungen. Wird die Bandbreite erst
nach dem Vorliegen der Angebote festgelegt, können auch die tatsächlich
offerierten, ernsthaften Preise als Anhaltspunkte berücksichtigt werden (VGr,
8. September 2010, VB.2009.00393, E. 7.2 mit Hinweisen). Dies bedeutet
keineswegs, dass die Vergabebehörde gehalten
wäre, bei der Bewertung des Preises stets dem preislich günstigsten Angebot die
Bestnote und dem teuersten Angebot die schlechteste Note zu geben (VGr,
6. Juni 2001, VB.2000.00391, E. 4a, nicht auf www.vgrzh.ch veröffentlicht,
auch zum Folgenden). Ein derartiger Schematismus würde namentlich dann, wenn
sämtliche Offertpreise nahe beieinanderliegen, zu Verzerrungen führen; ebenso
könnten Verzerrungen entstehen, wenn ein Angebot preislich stark von den übrigen
nach oben oder nach unten abweicht. Massgebend ist, dass die Vergabebehörde
eine realistische Preisspanne wählt.
4.3.4
Die Beschwerdeführerin rügt die von der Vergabebehörde gewählte Preisspanne
von 200 % als zu hoch. Bei der Beschaffung einer als bereits bestehend
vorausgesetzten Software, die nur zum geringeren Teil noch individualisiert
erweitert werden soll, müssten Unsicherheiten mit Bezug auf die Preisbildung
wegfallen. Für solche Leistungen reiche eine Preisspanne von 100 oder höchstens
120 %.
Es trifft zu, dass eine
Preisspanne von 200 % als vergleichsweise hoch erscheint. Indessen besteht
zwischen der tiefsten Offerte und dem höchsten eingereichten Angebot eine Preisspanne
in der Grössenordnung von 1'000 %. Die Beschwerdegegnerin hat dazu
ausgeführt, dass die Preisunterschiede im Softwarebereich insbesondere bei
Berücksichtigung der Total Cost of Ownership (TCO) erheblich sein können.
Sodann handle es sich hier nicht um Standardprogramme, sondern um
branchenspezifisch ausgerichtete Softwarelösungen, die an Flughäfen oder
ähnlichen Infrastrukturen eingesetzt würden. Entsprechend müsse jeder Anbieter
das Standardpaket auf die spezifischen Flughafenbedürfnisse weiterentwickeln
oder anpassen. Dadurch könnten erhebliche Kostenunterschiede entstehen. Die beiden
rund zehnmal höheren Angebote seien denn auch durch bekannte grosse und
ernstzunehmende Firmen eingereicht worden.
Vor dem Hintergrund der Art der
Beschaffung und den eingegangenen Angeboten der Firmen F und G ist es
grundsätzlich nachvollziehbar, wenn die Beschwerdegegnerin von einer hohen
realistisch zu erwartenden Preisspanne ausging.
Die Beschwerdeführerin macht
mit der Replik geltend, die Angebote dieser beiden Firmen seien bei der
Festsetzung der Preisspanne nicht zu berücksichtigen. Wie bereits ausgeführt,
sind die Angebote der Firmen F und G qualitativ ähnlich beurteilt worden wie
das Angebot der Beschwerdeführerin (vgl. vorn E. 3.5). Es ist zwar nicht
im Einzelnen nachvollziehbar ist, aus welchen Gründen sich die Angebote
preislich derart stark unterscheiden. Immerhin lässt sich festhalten, dass die
grossen Preisunterschiede nicht etwa bloss von den Anschaffungskosten stammen.
So haben die beiden Firmen gerade für den Unterhalt mit Wartungskosten von
jeweils über Fr. 3 Mio. massiv höhere Beträge veranschlagt als die Beschwerdeführerin
und die Mitbeteiligte. Dies deutet klar darauf hin, dass die Preisunterschiede
im vorliegenden Bereich aussergewöhnlich gross sein können. Dennoch hat die Beschwerdegegnerin
zu Recht nicht etwa eine Preisspanne von rund 1'000 % gewählt. Mit der
Wahl einer hohen, im Vergleich zu den effektiven Preisunterschieden aber moderaten
Preisspanne von 200 % hat sie mit Blick auf die hier vorliegenden Umstände
ihren Ermessensspielraum nicht überschritten.
4.3.5
Die Beschwerdegegnerin hat als Ausgangspunkt für die Berechnung das
günstigste Angebot genommen, eingereicht durch die Firma E, in der
bereinigten Höhe von Fr. 522'600.-. Der Frage, ob das Angebot der Firma E
– wie die Beschwerdeführerin geltend macht – hätte ausgeschlossen werden
müssen, ist nicht weiter nachzugehen. Das Angebot der Firma E wird für die
nachfolgende Berechnung vielmehr aussen vor gelassen; als tiefstes Angebot wird
deshalb dasjenige der Beschwerdeführerin herangezogen, welches entsprechend
ihrer eigenen Darstellung auf Fr. 706'300.- bereinigt wird. Bei der hier
zulässigerweise gewählten Preisspanne von 200 % ergibt sich damit ein
Betrag von Fr. 1'412'600.-.
Bei Ausserachtlassung des Angebots der Firma E stammt
das tiefste Angebot – wie gesehen – von der Beschwerdeführerin, weshalb ihr das
Maximum von 100 Punkten, gewichtet 40,00 Punkte, zukommen.
Für die Mitbeteiligte ergibt sich nach der Formel gemäss
E. 4.3.3 folgendes Resultat:
Somit resultieren im Kriterium Angebotspreis für die Beschwerdeführerin
gewichtet 40 Punkte und für die Mitbeteiligte gewichtet 35 Punkte,
was eine Differenz von 5,0 Punkten ergibt.
Der Berechnung der Beschwerdegegnerin lag demgegenüber ein
bereinigter Angebotspreis für die Beschwerdeführerin von Fr. 831'600.-
sowie das tiefste Angebot der Firma E (zur Berechnung der Preisspanne von
200 %) zugrunde. Damit resultierten für die Beschwerdeführerin 70,43 Punkte
und für die Mitbeteiligte 65,53 Punkte respektive, unter Berücksichtigung
der Gewichtung des Kriteriums (40 %), für die Beschwerdeführerin 28,17 und
für die Mitbeteiligte 26,21 Punkte (Differenz: 1,96 Punkte).
Mit anderen Worten: Die von der Beschwerdegegnerin
ermittelte Differenz im Preiskriterium von 1,96 Punkten zugunsten der Beschwerdeführerin
erhöht sich mit der neuen Berechnung um 3,04 auf 5,00 Punkte.
4.3.6
Der Vorsprung der Mitbeteiligten beträgt gemäss Berechnung der
Beschwerdegegnerin im Endergebnis 6,04 Punkte. Mit der Korrektur des
Preiskriteriums um 3,04 Punkte zugunsten der Beschwerdeführerin verringert
sich dieser Vorsprung der Mitbeteiligten auf noch 3,00 Punkte. Es ist
demnach zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin diesen verbleibenden Rückstand von
3,00 Punkten infolge allfälliger unzulässiger Angebotsbewertungen in den
weiter gerügten Bereichen aufzuholen vermag.
4.4
Kriterien
Technische Konzeption und Funktionalität
4.4.1
Mit der Beschwerdebegründung machte die Beschwerdeführerin geltend, die Abgrenzung
zwischen den Kriterien Technische Konzeption und Funktionalität sei nicht definiert.
Unter Bezugnahme auf die ihr im Zeitpunkt der Beschwerdebegründung bereits bekannte
"Stärken-/Schwächenanalyse" führte sie verschiedene Beanstandungen. Die
technischen und funktionalen Anforderungen hat die Beschwerdegegnerin im
Einzelnen bewertet und mit der Beschwerdeantwort eingereicht. Die Beschwerdeführerin
hat sich damit nur am Rande näher auseinandergesetzt und hauptsächlich ihre
Kritik an der kurzen Stärken-/Schwächenanalyse erneuert. Soweit gegen die
massgebliche Bewertung substanziierte Rügen vorliegen, ist darauf im Folgenden
näher einzugehen.
4.4.2
Für das Unterkriterium "Modul Airport Map" konnten die
Offerierenden eine Maximalpunktzahl von 21 Punkten (gewichtet 2,1 Punkte)
erreichen. Die Beschwerdeführerin erreichte hier ein Total von 11,6875 Punkten,
die Mitbeteiligte ein Total von 16,9375 Punkten. Diese Punktzahlen ergaben
sich aus 40 Einzelbewertungen, mit welchen sich die Beschwerdeführerin
nicht weiter auseinandergesetzt hat. Die Beschwerdeführerin wirft der Beschwerdegegnerin
in diesem Zusammenhang konkret vor, sie habe unbesehen die Angabe der
Mitbeteiligten übernommen, wonach diese eine Einbindung der GIS-Map in Aussicht
gestellt habe. Allerdings liegen keine überzeugenden Anhaltspunkte dafür vor,
dass eine solche Einbindung der GIS-Map nicht möglich wäre. Zu Recht weist die Beschwerdegegnerin
darauf hin, dass sich die Beschwerdeführerin für ihre gegenteilige Behauptung
auf eine Referenz von Januar 2012 beruft, was für die Bewertung der aktuellen
Angebote nicht mehr relevant ist.
Es ist auch ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn die Beschwerdegegnerin
die von der Mitbeteiligten angebotene automatische Anpassung der GIS-Map besser
bewertet als die manuelle Anpassung. Insgesamt ist das bessere Abschneiden der Mitbeteiligten
im Unterkriterium "Modul Airport Map" nicht zu beanstanden.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen dass die Punktedifferenz
zwischen den Parteien für dieses Unterkriterium – gewichtet zu 10 % für
die funktionalen Anforderungen – lediglich 0,525 Punkte beträgt. Wäre das
Angebot der Mitbeteiligten hier zu Unrecht besser bewertet worden als dasjenige
der Beschwerdeführerin, so würde sich der Gesamtrückstand der Beschwerdeführerin
also nur um 0,525 Punkte verkleinern.
4.4.3
Die Beschwerdeführerin rügt sodann die Einzelbewertung "Einstiegsseite
Home Modul (FA-1016-M)" mit 0 Punkten. Dass an der Präsentation
diesbezüglich keine Kritik erfolgt war, spricht nicht gegen die erfolgte Bewertung.
Wenn die Beschwerdeführerin hier nicht 0 Punkte, sondern – wie sie dies
vorschlägt – nur einen Abzug erhalten würde, so bliebe dies im Übrigen ohne
Relevanz für das Ergebnis: Werden hier bei einem Punktemaximum von 1,0 Punkten
der Beschwerdeführerin 0,5 statt 0 Punkte vergeben, so resultiert daraus
gewichtet ein Mehr von 0,05 Punkten.
4.4.4
Ähnliches gilt für die Einzelbewertung "Bedienbarkeit"
(NF-5011-M)
gemäss Blatt 3 "Bewertung
Nicht Funktionale Anforderungen", Gewichtung 5 %.
Werden hier
der Beschwerdeführerin nicht 0 Punkte, sondern im Sinn einer Teilerfüllung
2 der möglichen 4 Punkte vergeben, so resultiert gewichtet ein Mehr von
0,1 Punkten. Auch dieser Zuschlag würde das Gesamtergebnis nicht relevant
beeinflussen.
4.4.5
Nicht stichhaltig ist schliesslich die Rüge, wonach die in der
Zuschlagsmatrix verwendeten Begriffe nicht mit denjenigen des Lastenhefts
übereinstimmten; es fehle deshalb an der erforderlichen Transparenz. Bereits
mit der Beschwerdeantwort hat die Beschwerdegegnerin auf die Übereinstimmung
der Nummerierung im Lastenheft und in der Bewertungsmatrix hingewiesen.
Tatsächlich sind die Kriterien im Pflichtenheft durchwegs nummeriert (in
Klammern) und finden sich diese Kriterien samt Nummerierung wieder in der Bewertungsmatrix.
Die erforderliche Transparenz ist gewahrt.
4.5
Kriterium
Erfahrung
4.5.1
Die
einschlägige Erfahrung der Anbieterinnen ist ein sachliches Kriterium zur Beurteilung
der Qualität ihrer Leistungen.
4.5.2
Unter dem Kriterium Erfahrung bewertete die Beschwerdegegnerin die
"Referenzen Flughafen oder vergleichbare Infrastrukturen bzw. eigene
bisherige Erfahrungen". Die Beschwerdeführerin erhielt hier von maximal
100 Punkten deren 60 Punkte (gewichtet: 6,0), die Mitbeteiligte 75 Punkte
(gewichtet 7,5).
Gemäss den Angaben in der Offerte der Mitbeteiligten
stehen ihre IT-Systeme weltweit in über 100 Flughäfen im Einsatz. Die Beschwerdeführerin
nennt als Kunden ihres Verkehrssteuerungssystems sechs Flughäfen. Die weit
grössere Marktverbreitung der Mitbeteiligten lässt auf eine signifikant
breitere Erfahrung schliessen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin
durfte die Beschwerdegegnerin unter dem Kriterium "Erfahrung" nicht
nur die Erfahrung mit dem vorliegend spezifisch einzusetzenden Produkt
berücksichtigen.
Die Beschwerdegegnerin gewichtet das Kriterium Erfahrung
mit 10 % zwar nicht bloss marginal. Allerdings differenziert sie zwischen
den beiden am Verfahren Beteiligten Anbieterinnen trotz der sehr
unterschiedlichen Marktverbreitung nicht markant. Ein gewichteter Vorsprung der
Mitbeteiligten von 1,5 Punkten erscheint jedenfalls als vertretbar.
Unter diesen Umständen braucht nicht näher darauf
eingegangen zu werden, inwieweit die Beschwerdegegnerin eigene Erfahrungen mit
den Anbieterinnen in die Bewertung des Erfahrungskriteriums einfliessen lassen
durfte. Die Beschwerdeführerin macht jedenfalls nicht substanziiert geltend,
die Vergabestelle hätte die mit ihr gemachten Erfahrungen höher bewerten müssen
als die Erfahrungen mit der Mitbeteiligten.
4.6
Kriterium
Serviceorganisation
Die Mitbeteiligte erreichte in diesem Kriterium ein
deutliches Bewertungsplus. Die Beschwerdeführerin erzielte 55 Punkte (gewichtet
2,75), die Mitbeteiligte deren 85 (gewichtet 4,25).
Die Beschwerdegegnerin verweist zur Begründung der Punkteverteilung
auf den grossen Stab von Beschäftigten bei der Mitbeteiligten, welche rund um
die Uhr Serviceleistungen direkt erbrächten. Damit werde eine sehr gute Verfügbarkeit
gewährleistet und es bestehe auch ein Ausbaupotenzial. Diese Ausführungen
werden durch die Angaben der Mitbeteiligten in ihrer Offerte belegt.
Demgegenüber hält die Beschwerdegegnerin bezüglich des
Angebots der Beschwerdeführerin fest, dass sich die Anzahl der Mitarbeitenden
am absolut untersten Rand bewege, um entsprechende Supportdienste erbringen zu
können. Die Beschwerdeführerin verfüge über keine Reserven bei einem Ausfall
eines Mitarbeitenden. Nachts und am Wochenende biete die Beschwerdeführerin den
Support sodann nur über einen externen Dienstleister als Erstkontakt an.
Diese von der Beschwerdegegnerin festgestellten
Unterschiede lassen in diesem Kriterium eine signifikant tiefere Benotung des
Angebots der Beschwerdeführerin zu.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin war die
Vergabebehörde überdies nicht verpflichtet, den Firmensitz der Beschwerdeführerin
in der Nähe des Flughafens zu deren Gunsten zu berücksichtigen. Im Gegenteil:
Die Berücksichtigung der Ortsansässigkeit wäre problematisch (vgl. Galli/Moser/Lang/Steiner,
Rz. 920 ff.). Auch rügt die Beschwerdeführerin, dass ihre Kenntnis der
Landessprache nicht berücksichtigt worden sei. Inwieweit dies angesichts der
weiten Verbreitung der englischen Sprache im IT-Bereich ein Vorteil ist, kann
offenbleiben.
Angesichts der dargelegten weit besseren Verfügbarkeit bei
der Mitbeteiligten erscheint die höhere Bewertung des Kriteriums für das
Angebot der Mitbeteiligten als gerechtfertigt. Auch die Grösse der Punktedifferenz
lässt sich bei gegebener Sachlage nicht als Ermessensüberschreitung qualifizieren.
4.7
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass im Bereich der Kriterien "Technische Konzeption"
und "Funktionalität" nur marginale Korrekturen zugunsten der Beschwerdeführerin
von insgesamt weniger als 1,0 Punkten infrage kommen. Selbst wenn diese
Korrekturen der Beschwerdeführerin zugebilligt würden, so könnte die Beschwerdeführerin
damit den (nach der Korrektur im Kriterium Angebotspreis verbliebenen)
Vorsprung der Mitbeteiligten von 3,0 Punkten aber nicht wettmachen. Dies
führt zur Abweisung der Beschwerde.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird
die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr
von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Hin
gegen ist sie zu einer
Entschädigung
an
die Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG),
wobei zu berücksichtigen ist, dass diese mit der Beschwerdeantwort
teilweise
nur
die ihr obliegende Begründung des Vergabeentscheids
nachgeholt hat.
6.
Der geschätzte Auftragswert übersteigt den im
Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert (Art. 1 lit. c der
Verordnung des WBF vom 2. Dezember 2013 über die Anpassung der
Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2014 und 2015
[SR 172.056.12]). Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine
Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f
BGG); andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. BGG offen.
7.
Nachdem vonseiten der Mitbeteiligten trotz Aufforderung
keine Zustelladresse in der Schweiz vorliegt, ist das Urteilsdispositiv im
kantonalen Amtsblatt zu publizieren (§ 6b VRG). Dabei rechtfertigt es sich
im Interesse des Datenschutzes, die beschwerdeführende Partei zu anonymisieren.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    5'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      120.--   Zustellkosten
Fr.    5'120.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist,
kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …