zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00668 · 2025-03-27 · de

Sonntagsarbeit | [Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Filiale der Mitbeteiligten an der Zollstrasse 6 in Zürich als Betrieb für Reisende gilt und damit nicht unter das Verbot der Sonntagsarbeit fällt.] Nach Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 darf in Kiosken und Betrieben für Reisende das für die Bedienung der Durchreisenden erforderliche Personal ohne behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigt werden. Weder die grammatikalische noch die historische Auslegung dieser Bestimmung lässt den von der Beschwerdeführerin gezogenen Schluss zu, dass davon nur Betriebe in Bahnhöfen, Flughäfen und anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs erfasst würden (zum Ganzen E. 4). Die betrachtete Filiale der Mitbeteiligten liegt ohne Frage in unmittelbarer Nähe zum Hauptbahnhof Zürich. Legt man die Norm – wie vom Gesetzgeber gefordert – restriktiv aus, genügt der funktionale Bezug des Ladengeschäfts der Mitbeteiligten zum Hauptbahnhof allerdings nicht, um den räumlichen bzw. sachlichen Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 zu eröffnen (zum Ganzen E. 5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2025 VB.2023.00668
Zurich Verwaltungsgericht 27.03.2025 VB.2023.00668
Zurigo Verwaltungsgericht 27.03.2025 VB.2023.00668

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00668
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00668
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.03.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Sonntagsarbeit
[Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Filiale der Mitbeteiligten an der Zollstrasse 6 in Zürich als Betrieb für Reisende gilt und damit nicht unter das Verbot der Sonntagsarbeit fällt.]
Nach Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 darf in Kiosken und Betrieben für Reisende das für die Bedienung der Durchreisenden erforderliche Personal ohne behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigt werden. Weder die grammatikalische noch die historische Auslegung dieser Bestimmung lässt den von der Beschwerdeführerin gezogenen Schluss zu, dass davon nur Betriebe in Bahnhöfen, Flughäfen und anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs erfasst würden (zum Ganzen E. 4). Die betrachtete Filiale der Mitbeteiligten liegt ohne Frage in unmittelbarer Nähe zum Hauptbahnhof Zürich. Legt man die Norm – wie vom Gesetzgeber gefordert – restriktiv aus, genügt der funktionale Bezug des Ladengeschäfts der Mitbeteiligten zum Hauptbahnhof allerdings nicht, um den räumlichen bzw. sachlichen Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 zu eröffnen (zum Ganzen E. 5).
Gutheissung.
Stichworte:
AM BAHNHOF
AUSLEGUNG
AUSNAHMEBESTIMMUNG
FUNKTIONALER BEZUG
REISENDEBEDÜRFNISBETRIEB
SONNTAGSARBEIT
SONNTAGSARBEITSVERBOT
Rechtsnormen:
Art. 18 Abs. 1 ArG
Art. 27 Abs. 1 ArG
§ 26 Abs. 4 ArGV 2
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2023.00668
Urteil
der 4. Kammer
vom 27. März 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
Gewerkschaft UNIA,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Wirtschaft,
Beschwerdegegner,
und
Genossenschaft Migros Zürich,
vertreten durch RA C
und/oder RA D,
Mitbeteiligte,
betreffend Einstufung
Migros-Daily-Filiale als Betrieb für Reisende,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die Genossenschaft
Migros Zürich betreibt seit Anfang Mai 2019 an der Adresse Zollstrasse 6
in 8005 Zürich eine Migros-Daily-Filiale, welche zunächst auch sonntags im
Normalbetrieb geöffnet war. Per 13. Oktober 2019 wurde die Sonntagsöffnung
auf Veranlassung des damaligen Amts für Wirtschaft und Arbeit des Kantons
Zürich (AWA; heute: Amt für Wirtschaft [AWI] und Amt für Arbeit [AFA])
eingestellt und von der Genossenschaft Migros Zürich ein Konzept zum Betrieb
eines sogenannten "unmanned store" am fraglichen Standort erarbeitet,
wonach das Verkaufsgeschäft an Sonntagen ohne Verkaufspersonal betrieben werden
soll. Mit Urteil vom 12. März 2022 stellte das Verwaltungsgericht auf
Beschwerde der Gewerkschaft UNIA hin fest, dass der Betrieb der
Migros-Daily-Filiale (auch) in dieser Form der behördlichen Bewilligungspflicht
für Sonntagsarbeit unterliegt (VGr, 12. Mai 2022, VB.2021.00760).
B.
Mit
Schreiben vom 8. Juli 2022 setzte das AWA der Genossenschaft Migros Zürich
eine Frist an zur Bekanntgabe ihrer Planung betreffend die Umsetzung des
Verwaltungsgerichtsurteils vom 12. Mai 2022. Hierauf antwortete die
Angeschriebene dem AWA am 12. Juli 2022, dass sich die Situation aufgrund
der Umgestaltung der oberen Zollstrasse grundlegend geändert habe und sie
plane, die dort gelegene Migros-Daily-Filiale ab dem 17. Juli 2022 als
Betrieb für Reisende im Sinn von Art. 26 Abs. 4 der Verordnung 2 vom
10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2, SR 822.112) zu führen
und entsprechend auch am Sonntag Personal zu beschäftigen. Nach Durchführung
eines Augenscheins an der Zollstrasse 6 bestätigte das AWA der
Genossenschaft Migros Zürich am 15. Juli 2022, dass die betrachtete
Verkaufsstelle an der Zollstrasse nicht mehr durch eine Durchgangsstrasse vom
Hauptbahnhof Zürich getrennt sei, was praxisgemäss dazu führe, dass der
Standort an der Zollstrasse 6 nun das Lagekriterium eines Betriebs für
Reisende gemäss Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 erfülle.
Mit Schreiben vom
10. August 2022 ersuchte die Gewerkschaft UNIA das AWA um Erlass einer
rechtsmittelfähigen (Feststellungs-)Verfügung betreffend die Sonntagsöffnung
der vorerwähnten Migros-Daily-Filiale. Das angeschriebene Amt stellte daraufhin
mit Verfügung vom 1. September 2022 fest, "dass der Betrieb der
Migros Daily-Filiale an der Zollstrasse 6,
8005 Zürich, (a) eine Verkaufsfläche von weniger als 200 m
2
aufweist und damit auch sonntags geöffnet gehalten werden darf [...] (b) als
Betrieb für Reisende auch am Sonntag Arbeitnehmende beschäftigen darf".
II.
Dagegen rekurrierte die Gewerkschaft UNIA bei der Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Zürich, welche das Rechtsmittel mit Verfügung vom 9. Oktober
2023 abwies (Dispositiv-Ziff. I), die Kosten des Verfahrens in Höhe von
insgesamt Fr. 1'047.- der Gewerkschaft UNIA auferlegte (Dispositiv-Ziff. II),
dieser keine Parteientschädigung zusprach (Dispositiv-Ziff. III) und sie
stattdessen in Dispositiv-Ziff. IV zur Ausrichtung einer
Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'000.- an die Genossenschaft Migros
Zürich verpflichtete.
III.
Am 9. November 2023 führte die Gewerkschaft UNIA
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge
sei die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023
aufzuheben und festzustellen, "dass der Betrieb des Migros Daily an der
Zollstrasse 6 in Zürich 5 nicht als Betrieb für Reisende gilt und unter
das Verbot der Sonntagsarbeit fällt".
Das AWA mit Beschwerdeantwort vom 11. Dezember 2023
und die Genossenschaft Migros Zürich mit Vernehmlassung vom 15. Dezember
2023 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde, letztere beantragte zudem eine
Entschädigung. Sie legte ihrer Eingabe ausserdem Unterlagen bei, die sie von
einer Akteneinsicht durch die Gewerkschaft UNIA ausgenommen haben wollte. Zu
beiden Eingaben äusserte sich die Gewerkschaft UNIA am 12. Januar 2024,
und sie ersuchte um vollständige Einsicht in die Beilagen zur
Beschwerdeantwort. Nach Eingang weiterer Stellungnahmen der Genossenschaft
Migros Zürich sowie des AWI dazu hiess das Verwaltungsgericht das Gesuch um
Akteneinsicht der Gewerkschaft UNIA mit Präsidialverfügung vom 5. November
2024 teilweise gut. Am 21. Dezember 2024 bezog die Gewerkschaft UNIA
nochmals Stellung, und am 13. Januar 2025 die Genossenschaft Migros
Zürich.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide
einer Direktion auf dem vorliegenden Gebiet des Arbeitsschutzrechts zuständig
(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG, LS 175.2]; ferner § 1 und § 2 lit. b der [kantonalen]
Verordnung zum Arbeitsgesetz vom 23. Oktober 2002 [LS 822.1]).
Als Verband, der die Verteidigung sozialer,
wirtschaftlicher, politischer, beruflicher und kultureller Interessen seiner
Mitglieder bezweckt, ist die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 58 des
Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11) zur
Beschwerdeerhebung legitimiert (vgl. BGr, 22. Dezember 2021, 2C_470/2020,
E. 1.2 mit Hinweisen; ferner ). Die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, sodass auf die
Beschwerde einzutreten ist.
2.
Die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Sinn
von § 7 Abs. 1 VRG ist mittels der Akten, so namentlich der ins
Verfahren eingebrachten Fotografien, sowie der Verwendung von
Google Street View und des GIS-Browsers ( )
möglich. Die Durchführung des von der Beschwerdeführerin beantragten Augenscheins
ist deshalb entbehrlich (vgl. dazu statt vieler VGr, 11. April 2024,
VB.2023.00212, E. 2 mit Hinweisen).
3.
3.1
Nach
Art. 18 Abs. 1
ArG ist die Beschäftigung
von Arbeitnehmenden in der Zeit zwischen Samstag, 23.00 Uhr, und Sonntag,
23.00 Uhr, untersagt;
Ausnahmen
vom Verbot der Sonntagsarbeit sind möglich, bedürfen jedoch grundsätzlich der
Bewilligung (Art. 19 Abs. 1 ArG). So wird etwa dauernde oder
regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit im Einzelfall bewilligt, wenn sie aus
technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist (Art. 19 Abs. 2
und 4 ArG). Bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmenden können zudem
auf dem Verordnungsweg pauschal vom Sonntagsarbeitsverbot bzw. der
entsprechenden Bewilligungspflicht ausgenommen und Sonderbestimmungen
unterstellt werden, soweit dies mit Rücksicht auf die besonderen Verhältnisse
notwendig erscheint (Art. 27 Abs. 1 ArG; vgl. auch BGE 139 II
529 E. 3.1, 134 II 265 E. 4.1).
Von dieser Möglichkeit hat der Bundesrat unter anderem für
"Kioske und Betriebe für Reisende" in Art. 26 der Verordnung 2
vom 10. Mai 2000 zum Arbeitsgesetz (ArGV 2, SR 822.112) Gebrauch
gemacht (vgl. BGr, 22. März 2002, 2A.256/2001, E. 3, wonach sich diese
verordnungsrechtliche Ausnahmeregelung mit Art. 27 Abs. 1 ArG auf
eine hinreichende gesetzliche Grundlage stützen könne). Danach darf in solchen
Geschäften das für die Bedienung der Durchreisenden erforderliche Personal ohne
behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigt werden
(Art. 26 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 2 ArGV 2).
Als Kioske haben dabei kleinere Verkaufsstände oder Verkaufsstellen zu gelten, die
der Kundschaft überwiegend Presseerzeugnisse, Süssigkeiten, Tabak- und Souvenirwaren
sowie kleine Verpflegungsartikel zum Verzehr an Ort und Stelle oder für
unterwegs anbieten (Art. 26 Abs. 3 ArGV 2). Betriebe für
Reisende sind demgegenüber Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe an
Bahnhöfen, Flughäfen, an anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs und in
Grenzorten, die ein Waren- und Dienstleistungsangebot führen, das in erster
Linie auf die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet ist (sogenannte
Reisebedürfnisbetriebe, Art. 26 Abs. 4 ArGV 2).
3.2
Die
Sonderbestimmung in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 bezweckt, die
spezifischen Grundbedürfnisse von Reisenden an Orten zu bedienen, an denen auch
ausserhalb des gesetzlichen Arbeitszeitrahmens eine entsprechende, durch die
Reisetätigkeit begründete Nachfrage des Publikums besteht (vgl.
Roland Müller/Christian Maduz, ArG, 8. A., Zürich
2017, Art. 27 N. 1 und 10;
Botschaft über die Änderung des
Arbeitsgesetzes vom 2. Februar 1994, BBl 1994 II 157 ff., 193;
ferner VGr, 5. Februar 2020, VB.2019.00042, E. 2.2, und 23. August
2017, VB.2017.00189, E. 3.2). Vorausgesetzt ist daher zweierlei:
Zum einen bedarf es in sachlicher bzw. örtlicher Hinsicht
eines Zusammenhangs zwischen dem Standort des betreffenden Betriebs und einer
Anlage des öffentlichen Verkehrs bzw. einem Grenzort mit (auch sonntags
auftretenden) hohen Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen. Entsprechend werden von
den vom Verordnungsgeber neben den klassischen Transiträumen Bahnhof sowie
Flughafen genannten "anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs"
gemäss Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft zur Verordnung 2
zum Arbeitsgesetz auch lediglich grosse Anfangs- und Endstationen mit starkem
Publikumsaufkommen sowie
eigentliche Knotenpunkte des öffentlichen Verkehrs erfasst, sofern diese – wie
dies etwa bei reinen Bus- und/oder Tramstationen der Fall ist – nicht durch die
anderen beiden Begriffe abgedeckt sind (Wegleitung, Art. 26 ArGV 2
[abrufbar unter  Arbeit
> Arbeitsbedingungen > Arbeitsgesetz und Verordnungen
> Wegleitungen zum Arbeitsgesetz und seinen Verordnungen, Version November
2017], auch zum Folgenden; vgl. zur Massgeblichkeit der Wegleitung BGr,
16. Januar 2007, 2A.211/2006, E. 3.2). Erforderlich ist mit anderen
Worten, dass die Verkehrsfunktion am betrachteten Standort als solche
Passantenströme generiert, die sich aus Personen zusammensetzen, welche in den
Mobilitätsprozess integriert und nicht etwa primär des Einkaufs wegen dort sind.
Zum anderen hat das fragliche Geschäft in betrieblicher
Hinsicht ein Waren- und Dienstleistungsangebot zu führen, das in erster Linie
auf die spezifischen Bedürfnisse der (Durch-)Reisenden ausgerichtet ist und im
Wesentlichen von einer entsprechenden Kundschaft in Anspruch genommen wird
(BGr, 22. März 2002, 2A.255/2001, E. 4.1 mit Hinweisen, ebenfalls zum
Nachstehenden). Laut der Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft hat
das Warenangebot mithin "einem Grundbedarf der Reisenden (Verpflegung,
Hygiene, Presseerzeugnisse, Reisebedarf für unterwegs und ähnliches mehr)"
zu entsprechen und darf es "keinesfalls" ein Vollsortiment umfassen.
Die Waren sind in handlichen Volumen oder Quanten zu verkaufen, welche von
einer Person getragen werden können, und der Kaufvorgang muss einfach und
sofort ("en passant") erfolgen können (zum Ganzen VGr,
23. August 2017, VB.2017.00189, E. 3.1 f.).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, dass angesichts der eindeutigen
französischen und italienischen Fassung von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2
sowie des historischen Willens des Gesetzgebers "klar" sei, dass sich
die genannte Bestimmung nur auf Betriebe beziehe bzw. solche Betriebe von der
Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit ausnehme, die sich auf dem Gebiet eines
Bahnhofs bzw. in einem Bahnhof befänden, was bei dem streitgegenständlichen
Geschäft unstreitig nicht der Fall sei. Bereits aus diesem Grund sei die
Beschwerde daher gutzuheissen.
4.2
In der
deutschen Sprachfassung verlangt Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 für die
Eröffnung seines räumlichen bzw. sachlichen Geltungsbereichs lediglich, dass
sich der betrachtete Betrieb an einem Bahnhof, an einem Flughafen oder an einem
anderen Terminal des öffentlichen Verkehrs befinden muss, während etwa in dem
per 1. April 2006 neu eingeführten Art. 27 Abs. 1
ter
ArG, der in Art. 26a ArGV 2 konkretisiert wurde, die Rede von Geschäften
und Dienstleistungsbetrieben in Flughäfen und in stark frequentierten Bahnhöfen
ist. Die Wahl der unterschiedlichen Formulierungen ("an" bzw.
"in") deutet darauf hin, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei
eigentlichen Zentren des öffentlichen Verkehrs den Kreis der vom Verbot der
Sonntagsarbeit ausgenommenen Betriebe mit dem ansonsten weniger restriktiven Art. 27
Abs. 1
ter
ArG (und Art. 26a ArGV 2) absichtlich enger
zeichnete als in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 (vgl. BBl 2004 1621 ff.,
insbesondere 1625, wonach die Definition der Läden, die am Sonntag Personal
ohne Bewilligung beschäftigen können, nur noch von der Lage der Läden in
Flughäfen und in Bahnhöfen mit grossem Reiseverkehr abhängig gemacht werden sollte
und nicht mehr vom Bedürfnis der Reisenden, wie es bei Art. 26 Abs. 4
ArGV 2 der Fall sei). Das gleiche Bild zeigt sich, wenn man Art. 26
Abs. 4 ArGV 2 und Art. 27 Abs. 1
ter
ArG bzw.
Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 in den französischen Sprachfassungen
vergleicht. Während Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 von "points de vente
et entreprises de prestations de services situés dans le périmètre de gares"
spricht, heisst es in Art. 27 Abs. 1
ter
ArG und
Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 hinsichtlich der vom Verbot der
Sonntagsarbeit ausgenommenen Betriebe einschränkender, dass sich diese "dans
les aéroports et dans les gares à forte fréquentation considérées comme des
centres de transports publics" befinden müssten. Hätte der Gesetz- bzw.
Verordnungsgeber den Anwendungsbereich beider Ausnahmebestimmungen auf Geschäfte
eingrenzen wollen, die sich innerhalb eines Bahnhofs- oder Flughafenkomplexes
befinden, hätte er zur identischen (einfacheren) Formulierung "dans les
aéroports et dans les gares" greifen bzw. den Zusatz "périmètre"
in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 streichen können. Die Verwendung des
Wortes "périmètre" (Umfang, Bereich, Gebiet, Ausdehnung, Umkreis
[vgl. ]) impliziert hingegen eine gewisse räumliche
Öffnung.
Vor diesem Hintergrund kann gerade nicht gesagt werden,
die grammatikalische Auslegung von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 lasse nur
den Schluss zu, dass davon nur Betriebe in Bahnhöfen, Flughäfen und anderen
Terminals des öffentlichen Verkehrs erfasst würden. Daran vermag auch der
Umstand nichts zu ändern, dass in den italienischen Sprachfassungen von
Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 und Art. 27 Abs. 1
ter
ArG
bzw. Art. 26a Abs. 1 ArGV 2 (übereinstimmend) jeweils von
Betrieben "nelle stazioni, negli aeroporti, in altre grandi stazioni dei
trasporti pubblici" bzw. "nelle stazioni e negli aeroporti"
gesprochen wird bzw. die italienischen Fassungen die Differenzierung in den
deutschen und den französischen Fassungen nicht aufnehmen.
4.3
Auch das
historische Auslegungselement vermag die Argumentation der Beschwerdeführerin nicht
zu unterstützen. Wie die Mitbeteiligte zu Recht einwendet, hat das
Bundesgericht sich bereits 2002 gegen eine historische Auslegung von
Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 ausgesprochen und stattdessen dafür plädiert,
dass die Bestimmung jedenfalls bei Betrieben in und an Bahnhöfen geltungszeitlich
auszulegen und eine materielle Koordination mit der Eisenbahngesetzgebung
sicherzustellen sei, wonach (damals) "[d]ie Bahnunternehmungen [...]
befugt [waren], an Bahnhöfen und in Zügen Nebenbetriebe einzurichten, soweit
diese auf die Bedürfnisse der Bahnkunden ausgerichtet sind" (Art. 39
Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG,
SR 742.101] in der von Anfang 1999 bis Ende 2009 geltenden Fassung [AS
1998 2844 und AS 2009 5597]). Der massgebliche Art. 39 Abs. 1
EBG spreche seit seiner Neufassung im Jahr 1998 – wie Art. 26 Abs. 4
ArGV 2 – explizit von Betrieben "an" Bahnhöfen und nicht
"in" Bahnhöfen; beide Bestimmungen sähen mithin schon ihrem Wortlaut
nach nicht vor, dass sich die fraglichen Betriebe auf dem Boden des
Bahnunternehmens bzw. unmittelbar im Bahnhofsgebäude bzw. auf dem Bahnhofsgelände
selbst befinden müssten. Entscheidend sei denn auch vielmehr der funktionale
Bezug des Geschäfts zum Bahnhof, das heisst zu dem Ort des An- oder Abreisens
bzw. des Umsteigens der Reisenden. Der räumliche bzw. sachliche Geltungsbereich
sei entsprechend bereits dann eröffnet, wenn die betroffenen Verkaufsstellen in
der Nähe der Bahnsteige, der Gleise oder an den Hauptverkehrswegen im Bahnhof
zu oder von den Gleisen lägen (zum Ganzen BGr, 22. März 2002, 2A.256/2001,
E. 5 f. mit Hinweis auch auf BGE 116 Ib 400 E. 5b; ferner
Olivier Subilia, in: Thomas Geiser/Adrian von Kaenel/Rémy Wyler [Hrsg.],
Arbeitsgesetz, Bern 2005, Art. 27 N. 26, sowie zu Art. 39 EBG
auch BGE 123 II 317).
Anlass, von dieser (seither herrschenden) Rechtsprechung
abzuweichen, besteht nicht (vgl.
VGr,
23. August
2017, VB.2017.00189, E.
5.2 mit Hinweisen;
siehe auch
BGE 134 II 265 E. 5 und BGr, 24. März 2021,
2C_358/2020 und 2C_359/2020, E. 4.3 mit weiteren Hinweisen). Namentlich
wurde sie – entgegen der Beschwerdeführerin – mit dem Erlass von
Art. 27 Abs. 1
ter
ArG nicht
einfach hinfällig.
Wie aufgezeigt, hat der Bundesgesetzgeber damit eine
Lockerung der einschlägigen Vorschriften zur Sonntagsöffnung (einzig) für
Verkaufsstellen unmittelbar in Flughäfen und in bestimmten (in Art. 1 der
Verordnung des Eidgenössischen Departements für Wirtschaft, Bildung und
Forschung zur Bezeichnung der Bahnhöfe und Flughäfen gemäss Art. 26a
Abs. 2 ArGV 2 vom 16. Juni 2006 [SR 822.112.1]
aufgeführten) grossen Bahnhöfen beschlossen (BBl 2004 1621 ff.,
insbesondere 1624, wonach die Gesetzesrevision Verkaufsstellen und
Dienstleistungsbetrieben in Zentren des öffentlichen Verkehrs die Beschäftigung
von Personal am Sonntag erlaube, unabhängig von Branchen- und
Sortimentsbeschränkungen). Für die nicht unter diese Sonderregelung fallenden
Betriebe, sprich auch für Betriebe an (und nicht in) grossen Bahnhöfen, beliess
er es bewusst bei der bisherigen Regelung in Art. 26 Abs. 4 ArGV 2.
Dieser Wertungsentscheid kann auch nicht durch eine geltungszeitliche Auslegung
korrigiert werden (so BGE 136 II 427 E. 3.5; BGr, 16. Januar
2007,
2A.211/2006, E. 3.2
).
4.4
Fraglich
und zu prüfen ist daher im Folgenden, ob sich das streitgegenständliche
Ladengeschäft an der Zollstrasse 6 in 8005 Zürich dem Normzweck von Art. 26
Abs. 4 ArGV 2 entsprechend als Ganzes, das heisst nicht nur in Bezug
auf seine flächenmässige Ausgestaltung und sein Angebot, sondern auch bezüglich
seines konkreten Standorts an den zu befriedigenden Bedürfnissen der am angrenzenden
Hauptbahnhof Zürich verkehrenden Reisenden orientiert.
5.
5.1
Das
fragliche Geschäft der Mitbeteiligten befindet sich an der Ecke
Radgasse/Zollstrasse. Die Zollstrasse verbindet die Langstrasse mit dem
Sihlquai. Sie verläuft nördlich des Gleisfelds des Hauptbahnhofs Zürich,
parallel zum Gleistrassee und zum Gleisuferweg. Direkt gegenüber dem Geschäft
in rund 40 m Entfernung von dessen Eingang befindet sich das Gleis 18, in
rund 25 m Entfernung der nördliche Treppenzugang zur Halle Sihlquai des
Hauptbahnhofs Zürich (Ausgang Sihlquai) sowie – dazugehörig – ein Veloparkplatz
(mit offiziell 200 Stellplätzen) und ein Personenlift, der die Nutzerinnen und
Nutzer (mittelbar) zu den Gleisen 3–17 und 31–44 befördert. Seit 2022 ist die Zollstrasse
tagsüber von der Langstrasse bis zur Radgasse nur noch im Einbahnverkehr
(stadteinwärts) befahrbar; nachts gilt in beide Richtungen ein Fahrverbot. Ab
der Ecke Radgasse/Zollstrasse, das heisst auf dem hier massgeblichen Abschnitt
der Zollstrasse vor der Migros-Daily-Filiale der Mitbeteiligen ist auch
tagsüber ein Fahrverbot für Motorfahrzeuge und Motorräder signalisiert und
wurde die so entstandene Freifläche in eine sogenannte Begegnungszone
umgewidmet mit aktuell drei Bäumen und einem Belag ohne Randbegrenzung bzw.
Absätzen. Weitere gestalterische Massnahmen sind geplant (vgl. zum Ganzen Stadt
Zürich, Medienmitteilung "Tiefbauarbeiten in der Zollstrasse" vom
4. März 2020, abrufbar unter
 ;
RRB 77/2021).
Aufgrund dieser neuen "räumliche[n] und
verkehrstechnische[n] Situation an der Zollstrasse" entstand laut dem
Beschwerdegegner und der Vorinstanz in räumlicher und funktionaler Hinsicht
eine Anbindung der streitgegenständlichen Migros-Daily-Filiale an den
Hauptbahnhof. Mit der neuen Verkehrsführung sei diese nicht mehr durch eine von
Motorfahrzeugen befahrene Strasse vom Hauptbahnhof Zürich getrennt. Der
funktionale Bezug der Verkaufsstelle zum Bahnhof zeige sich ausserdem darin,
dass neu ausgehend vom Bahnhofsgebäude über die Zollstrasse und rechtsseitig
entlang der Radgasse in Richtung Tramhaltestelle Zürich Sihlquai/HB – mithin
vorbei am Eingang der streitgegenständlichen Filiale – eine Markierung des zum
Bahnhof gehörigen Blindenleitsystems verlaufe. Die Filiale erscheine dadurch
als zum Bahnhofsareal zugehörig bzw. liege heute unmittelbar im
Fussgängerstrombereich zwischen den Gleisen des Hauptbahnhofs Zürich und der
Tramhaltestelle Zürich Sihlquai/HB sowie des nahe gelegenen Reisebusterminals.
5.2
Die Migros-Daily-Filiale
der Mitbeteiligten an der Zollstrasse 6 liegt ohne Frage in unmittelbarer
Nähe zum Hauptbahnhof Zürich – genauer zum Gleis 18 und zur Halle Sihlquai des
Hauptbahnhofs –, dem meistfrequentierten Bahnhof auf dem Schienennetz der
Schweizerischen Bundesbahnen (vgl. schon VGr, 18. Dezember 2002,
VB.2002.00332, E. 4a). Zu Recht verweist die Mitbeteiligte in diesem
Zusammenhang auf die Praxis des Verwaltungsgerichts, wonach bei der
Beantwortung der Frage, welche Entfernung eines Betriebs zu den Bahnsteigen, den
Gleisen oder zu den Hauptverkehrswegen im Bahnhof für die Annahme eines
Reise(nden)bedürfnisbetriebs im Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 noch
als ausreichend zu qualifizieren ist, bei Betriebsstandorten an
(Zentrums-)Bahnhöfen mit erheblichem Reiseverkehr und hoher Umsteigekadenz eine
grosszügigere Betrachtung angezeigt ist als bei solchen an schwach
frequentierten Regionalbahnhöfen (VGr, 23. August 2017, VB.2017.00189,
E. 5.2). Dies ergibt sich bereits aus dem Umstand, dass das Netz an "Hauptverkehrswegen"
zu oder von den Gleisen in solchen Bahnhöfen automatisch länger ist und die
Reisenden dort infolge vielfältiger(er) Umsteigemöglichkeiten regelmässig
länger verweilen. Das heisst jedoch nicht, dass bei grossen Bahnhöfen, bei
denen die Bedürfnisse von Reisenden regelmässig schon auf dem eigentlichen
Bahnhofsgelände in einer Vielzahl von Geschäften befriedigt werden können, der
geforderte funktionale Bezug einer Verkaufsstelle zum Bahnhof immer zu bejahen
ist, wenn sie an das Bahnhofsareal angrenzt, zumal mit der Grösse des Bahnhofs
(und damit wiederum der Läden darin) auch die Zahl potenzieller angrenzender
Ladengeschäfte zunimmt. So darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass
Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit nach langjähriger bundesgerichtlicher
Rechtsprechung eng auszulegen sind bzw. bei der Anwendung von Art. 27 ArG
(hier in Verbindung mit Art. 26 Abs. 4 ArGV 2) ein strenger
Massstab anzuwenden ist (BGE 134 II 265 E. 5.5; BGr,
15. Dezember 2017, 2C_475/2017, E. 3.3.1 – 12. Februar 2014,
2C_44/2013, E. 5.3.4 – 10. Februar 2014, 2C_379/2013, 2C_419/2013,
E. 4.3.4; VGr, 12. Mai 2022, VB.2021.00760, E. 3.3). Auch bei
einem grossen Zentrumsbahnhof wie dem Hauptbahnhof Zürich können deshalb nach
geltendem Recht nicht einfach sämtliche Ladenbetriebe auf den an das
Bahnhofsgelände und das nähere Gleisfeld angrenzenden Plätzen und an den
angrenzenden Strassen – so hier etwa alle Läden entlang des Europaplatzes oder
des Bahnhofplatzes bis zur Bahnhofsbrücke – als Reise(nden)bedürfnisbetriebe
eingestuft und vom Sonntagsarbeitsverbot nach Art. 18 ArG ausgenommen
werden. Vielmehr muss immer das Ziel der Ausnahmebestimmung von Art. 26
Abs. 4 ArGV 2 im Blick behalten werden, den Reisenden zu ermöglichen,
leicht (ohne Umwege) und schnell die Waren und Dienstleistungen zu erlangen,
die sie unterwegs nötig haben könnten (vgl. BGE 134 II 265 E. 5.2),
und gilt es für eine Ausnahme vom Sonntagsarbeitsverbot stets das aus dem
Normzweck abgeleitete Erfordernis des funktionalen Zusammenhangs des
betrachteten Betriebs mit dem Bahnhof bzw. dem betreffenden Terminal des
öffentlichen Verkehrs zu erfüllen.
Diesbezüglich fällt im vorliegenden Fall ins Gewicht, dass
sich die streitgegenständliche Migros-Daily-Filiale in einer Wohn- und
Geschäftsliegenschaft (nebst dem Ladengeschäft weist das Gebäude 41 Studios und
3 Wohnungen auf) gegenüber dem Hauptbahnhof Zürich bzw. gegenüber einem
seitlichen Zugang zu einer von insgesamt sieben Hallen des Hauptbahnhofs
befindet und von diesem räumlich durch einen für den Veloverkehr freien Platz
bzw. durch eine rund 500 m
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grosse Begegnungszone getrennt ist.
Im Gegensatz zu den Läden im ShopVille des Hauptbahnhofs Zürich, bezüglich
derer das Bundesgericht erkannt hat, dass sie ohne die in erster Linie dem
Zugang zu den Gleis- und Perronanlagen dienenden Fussgängerpassagen im Bahnhof nicht
bestehen könnten und damit nicht nur baulich, sondern auch funktionell und
betrieblich in engem Zusammenhang mit der Bahnhofsanlage stünden (BGE 116
Ib 400 E. 5), erscheint das betrachtete Geschäft der Mitbeteiligten
grundsätzlich als vom Hauptbahnhof unabhängig bzw. jedenfalls nicht gleichermassen
als Einheit mit der gegenüberliegenden Bahnhofsanlage, auch wenn es sicherlich
von den Passantenströmen profitiert, die selbige generiert. Daran vermochten
auch die jüngsten baulichen und verkehrstechnischen Massnahmen sowie die
"Anbindung" des Vorplatzes des betrachteten Geschäfts an das
Blindenleitsystem des Hauptbahnhofs nichts zu ändern. Vielmehr erscheint das
Gebäude mit dem Ladengeschäft der Mitbeteiligten durch die Umgestaltung heute
stärker ins Stadtquartier integriert. Aus dem massgeblichen Gestaltungsplan
Zollstrasse vom 8. Januar 2014 (AS 701.395) geht denn auch hervor,
dass mit der Umgestaltung der Zollstrasse und namentlich dem Neubau einer Wohn-
und Gewerbeüberbauung in unmittelbarer Nähe ein zusammenhängender Stadtraum
entlang der Zollstrasse bzw. ein belebtes Stück Stadtquartier entstehen sollte
mit hoher Aufenthaltsqualität im öffentlich zugänglichen (Frei-)Raum (siehe
auch Stadt Zürich, Amt für Hochbauten, Neubau Wohn- und Gewerbeüberbauung
Zollhaus, Zürich-Industrie, Oktober 2014, S. 14 ff., auch zum
Folgenden). Der gewachsene Kreis 5 sollte auch über den öffentlichen Raum mit
dem neu entstehenden Quartier hinter dem Bahnhof in Beziehung gesetzt werden
(vgl. Art. 3 des Gestaltungsplans, wonach die Voraussetzungen für eine
vielfältige Nutzungsstruktur, insbesondere auf der Ebene Zollstrasse, und für
ein belebtes Quartier geschaffen werden sollten sowie die Voraussetzungen für
eine städtebauliche Anbindung des Gestaltungsplangebiets an das gesamte Quartier).
Insofern ist die Migros-Daily-Filiale an der Zollstrasse
mindestens so sehr als Quartierladen und als Laden zu verstehen, bei dem
Personen einkaufen können, welche ohne Nutzung der Bahninfrastruktur das
zentral gelegene Bahnhofsareal queren, denn als Laden, bei dem sich Reisende
auf dem Weg zum bzw. vom Bahnhof en passant mit Reise(nden)bedarf eindecken
können. Legt man die Bestimmung – wie vom Gesetzgeber gefordert – restriktiv
aus, genügt der funktionale Bezug des Geschäfts zum Hauptbahnhof nicht, um den räumlichen
bzw. sachlichen Anwendungsbereich von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 zu
eröffnen.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und
festzustellen, dass der Betrieb der Migros-Daily-Filiale der Mitbeteiligten an
der Zollstrasse 6 in 8005 Zürich nicht als Betrieb für Reisende im
Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 einzustufen ist und damit der
behördlichen Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit unterliegt.
7.
Ausgangsgemäss rechtfertigt es sich, die Kosten des Rekurs-
und des Beschwerdeverfahrens der Mitbeteiligten aufzuerlegen und ist diese zu
verpflichten, der Beschwerdeführerin für beide Verfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 6'000.- zu bezahlen (§ 65a Abs. 2
[teilweise] in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen.
Dispositiv-Ziff. I, III und IV der Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023 und die Verfügung des
Beschwerdegegners vom 1. September 2022 werden aufgehoben
. Es wird festgestellt, dass der Betrieb der
Migros-Daily-Filiale an der Zollstrasse 6 in 8005 Zürich
nicht als Betrieb für Reisende im Sinn von Art. 26 Abs. 4
ArGV 2 einzustufen ist und damit der behördlichen Bewilligungspflicht für
Sonntagsarbeit unterliegt
.
In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. II
der Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 9. Oktober 2023 werden die
Kosten des Rekursverfahrens der Mitbeteiligten auferlegt.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    230.--
Zustellkosten,
Fr. 6'230.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Mitbeteiligten
auferlegt.
4.    Die Mitbeteiligte wird verpflichtet, der
Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Volkswirtschaftsdirektion;
c)    das Staatssekretariat für Wirtschaft.