zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00743 · 2017-12-05 · de

Rückforderung von Staatsbeiträgen | [A, vom Regierungsrat des Kantons Zürich als beitragsberechtigt anerkannte Anbieterin von Berufsfachschulunterricht sowie von Bildungsgängen an höheren Fachschulen, beschloss im Januar 2017, eine von ihr über Jahre hinweg geäufnete Arbeitgeberbeitragsreserve zu verwenden, um für ihre Arbeitnehmenden finanzielle Zusatzleistungen zur Abfederung der "prekären Finanzsituation der BVK" zu erbringen; darauf wurde sie durch das MBA mit der Ausgangsverfügung vom 5. Dezember 2017 verpflichtet, den in diesem Zusammenhang aufgewendeten Betrag in Höhe von knapp Fr. 2 Mio. wieder den zweckgebundenen Reserven zuzuführen]. Dem Gesuch um Verfahrenssistierung wird nicht stattgegeben (E. 2). Die Ausgangsverfügung weist - entgegen der Beschwerdeführerin - keinen unmöglichen Inhalt auf, weshalb sie nicht als nichtig anzusehen ist (E. 5). Aus § 12 StaatsbeitragsG, wonach Staatsbeiträge zweckgemäss, also zur Erbringung der unterstützten Leistung verwendet werden müssen, sowie dem allgemeinen Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung öffentlicher Mittel kann hergeleitet werden, dass mit Staatsbeiträgen grundsätzlich keine Gewinne erzielt werden dürfen. Trotzdem können bei Empfängerinnen und Empfängern von Staatsbeiträgen in Einzelfällen Ertragsüberschüsse entstehen, wenn beispielsweise Beiträge – wie vorliegend zum überwiegenden Teil – in Form von Pauschalen ausgerichtet werden. Hier liegt es in der Natur des Systems, dass ein Teil der Empfängerinnen und Empfänger dieser Pauschalen einen Ertragsüberschuss erzielt und so unter Umständen auch Reserven zu bilden vermag. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass die zuständige Stelle die Pauschalen periodisch auf ihre Angemessenheit hin überprüft und bei Bedarf für zukünftige Abrechnungen anpasst. In die die betreffenden Beitragsverhältnisse regelnden Verfügungen bzw. verwaltungsrechtlichen Verträge sind zudem Klauseln aufzunehmen, wie in "Gewinnsituationen" vorzugehen bzw. ob und bejahendenfalls in welchem Umfang eineReservebildung zulässig sei (zum Ganzen E. 6.2). Hier wird die Beschwerdeführerin in der von ihr und dem MBA abgeschlossenen Leistungsvereinbarung dazu verpflichtet, den im pauschal finanzierten Bereich erzielten Überschuss "als Reserve [...] abzubilden und zweckgebunden einzusetzen" (E. 6.3). Die betrachtete Regelung nimmt erkennbar Bezug auf das Gebot der Zweckbindung von Staatsbeiträgen in § 12 StaatsbeitragsG und kann nur so verstanden werden, dass die in vorangegangenen Jahren im unterstützten Bereich gebildeten Reserven ausschliesslich zur Kostendeckung der der Staatsbeitragsempfängerin bei der künftigen Erfüllung der vereinbarten Leistung im öffentlichen Interesse erwachsenen "anrechenbaren Aufwendungen" verwendet werden dürfen (E. 6.4). Gemäss § 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG werden Aufwendungen bei der Staatsbeitragsbemessung nur angerechnet, soweit sie für die wirksame, wirtschaftliche und sparsame Aufgabenerfüllung erforderlich sind und den Aufwand des Staates für gleichartige Leistungen nicht übersteigen; dies trifft auf die hier fraglichen (freiwilligen) Ausgaben im Bereich der beruflichen Vorsorge nicht zu, weshalb die Rerserveverwendung nicht als zweckmässig einzustufen ist (E. 6.5 f.). Die Beschwerdeführerin kann sich schliesslich auch nicht auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen (E. 7).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.17.0 VB.2018.00743
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.17.0 VB.2018.00743
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.17.0 VB.2018.00743

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00743
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00743
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.04.2019
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Rückforderung von Staatsbeiträgen
[A, vom Regierungsrat des Kantons Zürich als beitragsberechtigt anerkannte Anbieterin von Berufsfachschulunterricht sowie von Bildungsgängen an höheren Fachschulen, beschloss im Januar 2017, eine von ihr über Jahre hinweg geäufnete Arbeitgeberbeitragsreserve zu verwenden, um für ihre Arbeitnehmenden finanzielle Zusatzleistungen zur Abfederung der "prekären Finanzsituation der BVK" zu erbringen; darauf wurde sie durch das MBA mit der Ausgangsverfügung vom 5. Dezember 2017 verpflichtet, den in diesem Zusammenhang aufgewendeten Betrag in Höhe von knapp Fr. 2 Mio. wieder den zweckgebundenen Reserven zuzuführen].
Dem Gesuch um Verfahrenssistierung wird nicht stattgegeben (E. 2). Die Ausgangsverfügung weist - entgegen der Beschwerdeführerin - keinen unmöglichen Inhalt auf, weshalb sie nicht als nichtig anzusehen ist (E. 5). Aus § 12 StaatsbeitragsG, wonach Staatsbeiträge zweckgemäss, also zur Erbringung der unterstützten Leistung verwendet werden müssen, sowie dem allgemeinen Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung öffentlicher Mittel kann hergeleitet werden, dass mit Staatsbeiträgen grundsätzlich keine Gewinne erzielt werden dürfen. Trotzdem können bei Empfängerinnen und Empfängern von Staatsbeiträgen in Einzelfällen Ertragsüberschüsse entstehen, wenn beispielsweise Beiträge – wie vorliegend zum überwiegenden Teil – in Form von Pauschalen ausgerichtet werden. Hier liegt es in der Natur des Systems, dass ein Teil der Empfängerinnen und Empfänger dieser Pauschalen einen Ertragsüberschuss erzielt und so unter Umständen auch Reserven zu bilden vermag. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass die zuständige Stelle die Pauschalen periodisch auf ihre Angemessenheit hin überprüft und bei Bedarf für zukünftige Abrechnungen anpasst. In die die betreffenden Beitragsverhältnisse regelnden Verfügungen bzw. verwaltungsrechtlichen Verträge sind zudem Klauseln aufzunehmen, wie in "Gewinnsituationen" vorzugehen bzw. ob und bejahendenfalls in welchem Umfang eineReservebildung zulässig sei (zum Ganzen E. 6.2). Hier wird die Beschwerdeführerin in der von ihr und dem MBA abgeschlossenen Leistungsvereinbarung dazu verpflichtet, den im pauschal finanzierten Bereich erzielten Überschuss "als Reserve [...] abzubilden und zweckgebunden einzusetzen" (E. 6.3). Die betrachtete Regelung nimmt erkennbar Bezug auf das Gebot der Zweckbindung von Staatsbeiträgen in § 12 StaatsbeitragsG und kann nur so verstanden werden, dass die in vorangegangenen Jahren im unterstützten Bereich gebildeten Reserven ausschliesslich zur Kostendeckung der der Staatsbeitragsempfängerin bei der künftigen Erfüllung der vereinbarten Leistung im öffentlichen Interesse erwachsenen "anrechenbaren Aufwendungen" verwendet werden dürfen (E. 6.4). Gemäss § 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG werden Aufwendungen bei der Staatsbeitragsbemessung nur angerechnet, soweit sie für die wirksame, wirtschaftliche und sparsame Aufgabenerfüllung erforderlich sind und den Aufwand des Staates für gleichartige Leistungen nicht übersteigen; dies trifft auf die hier fraglichen (freiwilligen) Ausgaben im Bereich der beruflichen Vorsorge nicht zu, weshalb die Rerserveverwendung nicht als zweckmässig einzustufen ist (E. 6.5 f.). Die Beschwerdeführerin kann sich schliesslich auch nicht auf den Grundsatz von Treu und Glauben berufen (E. 7).
Abweisung.
Stichworte:
ANRECHENBARER AUFWAND
ARBEITGEBERBEITRAGSRESERVE
BERUFSBILDUNGSGESETZ
GEWINN
LEISTUNGSAUFTRAG
LEISTUNGSVEREINBARUNG
NICHTIGKEIT
PAUSCHALFINANZIERUNG
PENSIONSKASSENBEITRÄGE
RESERVEN
RESERVENBILDUNG
RESERVENVERWENDUNG
RÜCKABWICKLUNG
SANIERUNGSMASSNAHMEN
SISTIERUNGSGESUCH
STAATSBEITRAG
TREU UND GLAUBEN
UNMÖGLICHKEIT
UNTERDECKUNG
VERGLEICHSGESPRÄCHE
ZWECKBINDUNG
ZWECKGEMÄSSE VERWENDUNG
Rechtsnormen:
- keine -
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00743
Urteil
der 4. Kammer
vom
17. April 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt,
Beschwerdegegner,
betreffend Rückforderung
von Staatsbeiträgen
hat
sich ergeben:
I.
A wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich für einen am
31. Dezember 2017 endenden Zeitraum als beitragsberechtigte Anbieterin von
Berufsfachschulunterricht sowie von Bildungsgängen an höheren Fachschulen
anerkannt. Bereits am 13. Januar 2014 hatten A und das Mittelschul- und
Berufsbildungsamt (MBA) eine Leistungsvereinbarung für die fragliche Periode
abgeschlossen.
Am 11. Januar 2017
setzte A das MBA darüber in Kenntnis, per 1. Januar 2017 – wegen der
anhaltenden "Negativschlagzeilen" rund um die "BVK
Personalvorsorge des Kantons Zürich" (BVK) und nach "Analyse des BVK-Vorsorgeplans
2017" – zu Gunsten ihrer Mitarbeitenden eigene Abfederungsmassnahmen beschlossen
zu haben, deren Finanzierung "nicht über die laufende Rechnung"
erfolge, sondern "zu Lasten der Arbeitgeberbeitragsreserve bei der
BVK", welche in den Jahren 2011 bis 2016 aus ebendiesem Grund geäufnet
worden sei ("Abfederung höhere Sparbeiträge für 'Mitarbeitende Alter 49
und jünger' [Jahrgang 1967 und jünger]" und "Abfederung
Rentenkürzungen für 'Mitarbeitende Alter 50 und älter' [Jahrgang 1966 und
älter]"; ferner zur finanziellen Situation der BVK auch VGr, 4. November
2015, VB.2015.00398, Ziff. IA und E. 5.3).
Das MBA verpflichtete A
darauf mit Verfügung vom 5. Dezember 2017, "den Zustand vor der
zweckwidrigen Verwendung wieder herzustellen und den Betrag von Fr. 1 940
000 ihren zweckgebundenen Reserven zuzuführen".
II.
Die Bildungsdirektion wies
einen hiergegen erhobenen Rekurs mit Verfügung vom 16. Oktober 2018 ab.
III.
A liess am
19. November 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und
beantragen, unter Entschädigungsfolge "zuzüglich
Mehrwertsteuerzuschlag" sei die Nichtigkeit der Verfügung des MBA vom
5. Dezember 2017 festzustellen, eventualiter der Rekursentscheid aufzuheben;
in verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte sie zudem um Sistierung des
Verfahrens zur Durchführung von Vergleichsgesprächen. Die Bildungsdirektion
verzichtete am 4./7. Dezember 2018 auf Vernehmlassung. Das MAB schloss mit
Beschwerdeantwort vom 4./7. Januar 2019 auf Abweisung der Beschwerde.
Hierzu äusserte sich A am 21. Januar 2019. Das MBA erklärte am
23. Januar 2019 Verzicht auf weitere Bemerkungen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa im Zusammenhang mit
Staatsbeiträgen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b
Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der
Streitwert beträgt Fr. 1'940'000.-, weshalb die Angelegenheit in die
Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b
Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
2.
Die Beschwerdeführerin ersucht vorab in prozessualer Hinsicht
um Sistierung des Verfahrens, da sie "sich mit dem Beschwerdegegner
zurzeit in Vergleichsgesprächen" befinde.
Wie der Beschwerdegegner dem Gericht jedoch mit
Beschwerdeantwort vom 4./7. Januar 2019 mitteilte, führten die
Vergleichsgespräche zwischen ihm und der Beschwerdeführerin zu keiner Einigung.
Es bestand bzw. besteht deshalb keine Veranlassung, das vorliegende Verfahren
zu sistieren (vgl. zu den diesbezüglichen Voraussetzungen Martin
Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2018, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 35 und 38 ff. mit
zahlreichen Hinweisen).
3.
3.1
Gemäss
§ 10 Abs. 3 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die Berufsbildung
vom 14. Januar 2008 (EG BBG, LS 413.31) kann der Kanton Dritte mit
der Führung nichtkantonaler Berufsfachschulen beauftragen, wobei er für die
ungedeckten anrechenbaren Aufwendungen des in seinem Auftrag durchgeführten
Unterrichts aufkommt (§ 36 Abs. 1 EG BBG). Gestützt auf § 28
Abs. 3 EG BBG kann der Kanton ausserdem unter gewissen Voraussetzungen Dritte
damit beauftragen, eidgenössisch anerkannte Bildungsgänge der höheren
Fachschule oder Teile davon zu führen, und sich im Gegenzug nach § 37
Abs. 1 lit. b EG BBG mit Subventionen von bis zu 75 % an den
anrechenbaren Aufwendungen der Leistungserbringerinnen und Leistungserbringer
beteiligen. Gleiches gilt bezüglich Angeboten der berufsorientierten Weiterbildung
(§§ 31 Abs. 2 und 37 Abs. 1 lit. c EG BBG).
Die Einzelheiten – so insbesondere der Umfang der Leistung
bzw. des Leistungsauftrags des Dritten und die Art und der Umfang der
(Gegen-)Leistungen (Staatsbeiträge) des Kantons – sind in einer Leistungsvereinbarung
nach § 35 Abs. 1 EG BBG zu regeln (vgl. §§ 10 und 28 je Abs. 3
sowie § 31 Abs. 2 EG BBG).
3.2
Leistungsvereinbarungen
werden in der Regel als Rahmenvereinbarungen für mehrere Jahre – längstens für
acht Jahre – abgeschlossen und durch Jahresvereinbarungen konkretisiert
(§ 35 Abs. 2 EG BBG in Verbindung mit § 2 Abs. 3 der
Verordnung über die Finanzierung von Leistungen der Berufsbildung vom
24. November 2010 [VFin BBG, LS 413.312]).
Es handelt sich dabei um verwaltungsrechtliche Verträge (vgl.
hierzu Bernhard Rütsche, Staatliche Leistungsaufträge und Rechtsschutz, ZBJV
152/2016, S. 71 ff., 80). Zu Vereinbarungen dieser Art wird bei der
Regelung eines Subventionsverhältnisses namentlich dann gegriffen, wenn beide
Parteien an einer gegenseitigen, dauerhaften Bindung interessiert sind und ein
erheblicher Ermessenspielraum der zuständigen Behörde bei der Regelung des
Rechtsverhältnisses besteht (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 1314 ff., 1324, 1336 ff. und 2534). Für ihre Auslegung ist
entsprechend – wie bei privatrechtlichen Verträgen – in erster Linie auf den
übereinstimmenden wirklichen Willen der Parteien abzustellen (subjektive
Vertragsauslegung). Lässt sich ein übereinstimmender Parteiwille nicht
feststellen, sind die Vereinbarungen so auszulegen, wie sie nach dem
Vertrauensgrundsatz verstanden werden durften und mussten (objektive
Vertragsauslegung). Die objektive Vertragsauslegung ergibt sich nicht allein
aus dem Wortlaut, sondern kann sich auch aus anderen Elementen ergeben wie aus
dem verfolgten Ziel, der Interessenlage der Parteien oder aus den
Gesamtumständen. Bei der Auslegung verwaltungsrechtlicher Verträge ist zudem in
Zweifelsfällen zu vermuten, dass die Verwaltung nicht bereit ist, etwas
anzuordnen oder zu vereinbaren, was mit den von ihr zu wahrenden öffentlichen
Interessen und der einschlägigen Gesetzgebung im Widerspruch steht (vgl. zum
Ganzen BGE 144 V 84 E. 6.2.1 mit Hinweisen).
4.
4.1
Die
Parteien schlossen im Januar 2014 für die Periode bis zum 31. Dezember
2017 eine "Leistungsvereinbarung zur Durchführung von Angeboten der
beruflichen Grundbildung und der höheren Berufsbildung und Weiterbildung"
ab. Darin findet sich in Ziff. 6 bezüglich Art und Umfang der von der Beschwerdeführerin
zu erbringenden Leistungen statuiert, dass jene die ihr vom MBA zugewiesenen
Lernenden in der beruflichen Grundbildung (§§ 5 ff. EG BBG; insbesondere
Berufsfachschulunterricht) schule, Bildungsgänge der höheren Fachschule (vgl.
§ 28 Abs. 3 EG BBG) anbiete und Kurse der berufsorientierten Weiterbildung
(§ 31 Abs. 2 EG BBG) durchführen könne. Die Abgeltung dieser Leistungen
durch den Kanton erfolge – so die Leistungsvereinbarung weiter – teils mittels
Pauschalen pro lernender Person bzw. pro Angebot (schulische Grundbildung
[Finanzierungsgruppe 1], Verwaltungs- und Betriebskosten der schulischen
Grundbildung [Finanzierungsgruppe 2] sowie Weiterbildung und höhere
Berufsbildung [Finanzierungsgruppe 3]), teils mittels Beiträgen an den effektiven
Aufwand (schulspezifischer Aufwand [Finanzierungsgruppe 4] und
Infrastrukturaufwand für die schulische Grundbildung [Finanzierungsgruppe 5]).
Die massgebliche "Leistungsmenge" (Anzahl Lernende
bzw. Angebote) und die "Vereinbarungssumme" sind in jährlich nach dem
Budgetbeschluss des Kantonsrats abzuschliessenden Jahresvereinbarungen
festzulegen. Sollten nun in einem Rechnungsjahr "Abweichungen des
Rechnungssaldos vom Saldo der Jahresvereinbarung" auftreten, statuiert die
Leistungsvereinbarung für den Bereich der aufwandabhängigen Abgeltung
(Finanzierungsgruppen 4 und 5) eine Begründungs- bzw. Anzeigepflicht der
Beschwerdeführerin, während sie im Bereich der Pauschalfinanzierung
(Finanzierungsgruppen 1 bis 3) gehalten ist, positive Saldoabweichungen "als
Reserven in der Schulrechnung abzubilden und zweckgebunden einzusetzen"
sowie negative Saldoabweichungen "aus den Reserven zu finanzieren".
4.2
In
Ergänzung bzw. Konkretisierung dieser Leistungsvereinbarung müssten die
Parteien eigentlich – wie gesagt – jährliche Jahresvereinbarungen getroffen
haben. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass sie dies auch tatsächlich taten,
lassen sich indes weder den Akten noch ihren Vorbringen entnehmen. Den insofern
unbestritten gebliebenen Angaben der Beschwerdeführerin zufolge will diese dem
Beschwerdegegner zumindest "jährlich per März" ihre Jahresrechnungen
zugestellt haben. Aus den eingereichten Rechnungen habe sich dabei unter
anderem ergeben, dass sie bis ins Jahr 2016 jährlich eine positive
Saldoabweichung erwirtschaftet habe, mit welcher eine
Arbeitgeberbeitragsreserve geäufnet worden sei.
Anfang des Jahres 2017 beschloss die Beschwerdeführerin,
diese Reserve dazu zu verwenden, ihren Mitarbeitenden mit Jahrgang 1966 und
älter per 3. Januar 2017 Einmaleinlagen im Gesamtbetrag von
Fr. 1'625'000.- auf ihre individuellen BVK-Sparkonten zu leisten und allen
Mitarbeitenden mit Jahrgang 1967 und jünger während der Jahre 2017 bis 2019
höhere Sparbeiträge im Gesamtbetrag von Fr. 315'000.- einzubezahlen, um so die
Nachteile teilweise auszugleichen, welche die solcherart Begünstigten aufgrund
der "prekären Finanzsituation der BVK" erfuhren bzw. erfahren.
Nachdem der Beschwerdegegner hiervon Kenntnis erlangt hatte,
forderte er die Beschwerdeführerin mit der Ausgangsverfügung vom
5. Dezember 2017 auf, den früheren Zustand wiederherzustellen und
"den Betrag von Fr. 1 940 000 ihren zweckgebundenen Reserven
zuzuführen", da die in diesem Umfang für Abfederungsmassnahmen zu Gunsten der
Angestellten getätigten Ausgaben keine anrechenbaren Personalkosten darstellten
und für die Erfüllung des Bildungsauftrags nicht erforderlich seien, sodass sie
sich auch nicht durch Staatsbeiträge finanzieren liessen.
5.
5.1
Die
(privatrechtlich organisierte) Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die
ihr seitens des Beschwerdegegners auferlegte Verpflichtung zur
"Überweisung bzw. Rück- oder Zuführung des Betrags von CHF
1'940'000.--" könne nur so verstanden werden, dass der entsprechende
Betrag ihr "von aussen" zugeführt werden müsse, was "aus
verschiedenen Gründen unmöglich" sei, weshalb die Ausgangsverfügung für
nichtig zu erklären sei.
5.2
Fehlerhafte
Verfügungen und Entscheide sind praxisgemäss (nur) nichtig, wenn der ihnen
anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, wenn er offensichtlich oder zumindest
leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der
Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab
funktionelle und sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie
krasse Verfahrensfehler in Betracht. Inhaltliche Mängel führen dagegen nur
ausnahmsweise zur Nichtigkeit einer Verfügung bzw. eines Entscheids (vgl. zum
Ganzen BGE 138 II 501 E. 3.1; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 2554 ff. mit zahlreichen
Hinweisen). Als nichtig ist namentlich eine Verfügung anzusehen, die einen
unmöglichen Inhalt hat, bei der die Fehlerhaftigkeit an ihr selbst zum Ausdruck
kommt, oder deren Vollzug unmöglich ist (BGr, 19. August 2015,
9C_245/2015, E. 4.1, und 2. Juni 2003, 5P.178/2003, E. 3.2 [mit
Hinweisen]).
Einen die Nichtigkeit begründenden Mangel im dargelegten Sinn
vermag die Beschwerdeführerin nicht darzutun. So wird sie in der
Ausgangsverfügung – entgegen ihrem Dafürhalten – lediglich dazu verpflichtet,
den Betrag von Fr. 1'940'000.- "ihrer zweckgebundenen Reserve
zuzuführen"; darüber, woher die Mittel zu stammen haben bzw. wie sie die
"Zuführung" zu bewerkstelligen habe, schweigt sich die Verfügung aus.
Dabei versteht sich von selbst, dass die Mittel nicht einfach bestehenden
Reserven bzw. Rückstellungen entnommen oder über eine Erhöhung der
Staatsbeiträge beschafft werden können (so hat die Beschwerdeführerin gemäss
der Leistungsvereinbarung die anerkannten Grundsätze der Rechnungslegung zu
beachten). Ansonsten ist es allerdings der Beschwerdeführerin überlassen und
hat nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens zu bilden, wie sie der
Rückführungsverpflichtung Folge leiste, wobei selbst die (teilweise)
Mittelbeschaffung "von aussen" in diesem Zusammenhang jedenfalls
nicht von vornherein unmöglich erscheint.
Wie der Beschwerdegegner und die Vorinstanz zu Recht
anmerken, kann einer Verpflichtung zur Rückleistung zu Unrecht bezogener oder
verwendeter staatlicher Leistungen denn auch nicht einfach mit dem Einwand
begegnet werden, der strittige Betrag sei bereits ausgegeben worden und daher
nicht mehr verfügbar. Ob eine solche Verpflichtung in Fällen, in denen – wie
hier – jemand (praktisch) ausschliesslich über Staatsbeiträge Finanzierter
rückleistungspflichtig wäre, viel Sinn habe oder wie einer zweckwidrigen
Beitragsverwendung allenfalls in geeigneterer Weise begegnet werden könnte,
braucht an dieser Stelle nicht beurteilt zu werden.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin hält im Weiteren dafür, dass ihr als Privater betriebswirtschaftliche
Autonomie zukomme, weshalb sie "bei der Frage der Art und Weise der
zweckgemässen Verwendung allfälliger Überschüsse aus Staatsbeiträgen grundsätzlich
frei" sei.
6.2
Das
Staatsbeitragsgesetz vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2)
enthält zur Frage von Gewinn- und Reservebildungen keine expliziten Regeln. Aus
§ 12 StaatsbeitragsG, wonach Staatsbeiträge zweckgemäss, also zur
Erbringung der unterstützten Leistung verwendet werden müssen (vgl. auch
§ 1 Abs. 1 StaatsbeitragsG; Peter Karlen, Schweizerisches
Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2018, S. 410), sowie dem allgemeinen
Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung öffentlicher Mittel
kann jedoch hergeleitet werden, dass mit Staatsbeiträgen grundsätzlich keine
Gewinne erzielt werden dürfen. Entsprechend legt § 11 Abs. 2
lit. c StaatsbeitragsG denn auch fest, dass Staatsbeiträge gekürzt oder
verweigert werden, wenn sie die Aufwendungen übersteigen. Diese Bestimmung ist
so zu verstehen, dass Staatsbeiträge insofern zu kürzen sind, als sie den ohne
Staatsbeitrag resultierenden Aufwandüberschuss bei der Leistungserbringung
übersteigen und die unterstützte Leistung für den Privaten damit gewinnbringend
ist. Es ist somit eine Nettobetrachtung vorzunehmen, da ein Staatsbeitrag sich
nur dann als notwendig erweist, wenn die fragliche Leistung nicht kostendeckend
angeboten werden kann (vgl. zum Ganzen VGr, 28. März 2018, VB.2017.00757,
E. 3.4 f.).
Trotzdem können bei Empfängerinnen und Empfängern von
Staatsbeiträgen in Einzelfällen Ertragsüberschüsse entstehen, wenn
beispielsweise Beiträge – wie vorliegend zum überwiegenden Teil – in Form von
Pauschalen ausgerichtet werden. Hier liegt es in der Natur des Systems, dass
ein Teil der Empfängerinnen und Empfänger dieser Pauschalen einen Ertragsüberschuss
erzielt und so unter Umständen auch Reserven zu bilden vermag. Wichtig ist in
diesem Zusammenhang, dass die zuständige Stelle die Pauschalen periodisch auf
ihre Angemessenheit hin überprüft und bei Bedarf für zukünftige Abrechnungen
anpasst. In die die betreffenden Beitragsverhältnisse regelnden Verfügungen
bzw. verwaltungsrechtlichen Verträge sind zudem Klauseln aufzunehmen, wie in "Gewinnsituationen"
vorzugehen bzw. ob und bejahendenfalls in welchem Umfang eine Reservebildung
zulässig sei.
6.3
Hier verpflichtet
die Leistungsvereinbarung die Beschwerdeführerin, den im pauschal finanzierten
Bereich (Berufsfachschulunterricht inklusive fachkundige individuelle Betreuung
der Lernenden [§ 36 Abs. 2 EG BBG] sowie Frei- und Stützkurse, Weiterbildung
und höhere Berufsbildung) erzielten Überschuss "als Reserve in der
Schulrechnung abzubilden und zweckgebunden einzusetzen", um Schwankungen
insbesondere der Lernenden- bzw. Lektionenzahlen in den einzelnen
Rechnungsjahren auszugleichen.
Im Bereich, welcher vom Beschwerdegegner gemäss effektivem
Aufwand abgegolten wird (schulspezifische Aufwände und Erträge [spezielle
Projekte, Kosten und Erträge der Ausbildungsanstalt, Eignungsverfahren,
Positionierung der Institution, Schul- und Qualitätsentwicklung oder Entwicklung
von Schullehrplänen] und Infrastrukturaufwand für die schulische Grundbildung
[Raumkosten, insbesondere Abschreibungen und Verzinsung und/oder Mietkosten]),
ist der Beschwerdeführerin die Erzielung eines Ertragsüberschusses und die Reservebildung
dagegen – entsprechend dem vorstehend Ausgeführten – nicht gestattet.
6.4
Dazu, wann
die Verwendung der im Einklang mit bzw. gestützt auf die Leistungsvereinbarung
gebildeten Reserven als "zweckgebunden" einzustufen sei, äussert sich
die von den Parteien getroffene Vereinbarung nicht näher. Entgegen der
Beschwerdeführerin kann damit jedenfalls nicht bloss gemeint sein, dass für
einen bestimmten Zweck – hier etwa für Arbeitgeberbeiträge im weitesten Sinn
(dazu unten 7.2) – geäufnete Reserven, auch (allein) diesem Zweck entsprechend
zu verwenden seien. Die betrachtete Regelung nimmt vielmehr erkennbar Bezug auf
das Gebot der Zweckbindung von Staatsbeiträgen in § 12 StaatsbeitragsG; in
Zusammenschau mit dieser Bestimmung ist sie denn auch zu lesen. Die
Leistungsvereinbarung kann deshalb nur so verstanden werden, dass die in
vorangegangenen Jahren im unterstützten Bereich gebildeten Reserven
ausschliesslich zur Kostendeckung der der Staatsbeitragsempfängerin bzw. dem
Staatsbeitragsempfänger bei der künftigen Erfüllung der vereinbarten Leistung
im öffentlichen Interesse erwachsenen "anrechenbaren Aufwendungen" verwendet
werden dürfen.
Dies erscheint sachgerecht, könnte ansonsten doch mittels des
Instruments der Reservebildung der Grundsatz der zweckgebundenen sowie
sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung öffentlicher Mittel umgangen werden,
was dem vom Beschwerdegegner zu wahrenden öffentlichen Interesse und dem
einschlägigen Staatsbeitragsrecht klar zuwiderliefe.
6.5
Gemäss § 8
Abs. 1 StaatsbeitragsG werden Aufwendungen bei der Staatsbeitragsbemessung nur
angerechnet, soweit sie für die wirksame, wirtschaftliche und sparsame
Aufgabenerfüllung erforderlich sind und den Aufwand des Staates für
gleichartige Leistungen nicht übersteigen. Entsprechend führt § 3 VFin BBG für
den hier massgeblichen Bereich der Berufsbildung konkretisierend aus, dass als
anrechenbare Aufwendungen im Sinn von §§ 36 und 37 EG BBG insbesondere die für
das Bildungsangebot notwendigen betrieblichen Aufwendungen wie Personalkosten
gelten (Abs. 1 lit. a) und höchstens die Kosten anrechenbar sind, die
dem Kanton für gleiche oder vergleichbare Angebote entstehen (Abs. 2).
Die Bildung und Verwendung von Reserven für die zur Erfüllung
ihres Bildungsauftrags notwendigen Personalkosten (namentlich Löhne,
Lohnnebenleistungen und Sozialabgaben) wäre der Beschwerdeführerin daher
grundsätzlich erlaubt gewesen. Sie verwendete die von ihr geäufnete
(Arbeitgeberbeitrags-)Reserve jedoch nicht zur Finanzierung ihrem Personal
(gesetzlich oder reglementarisch) geschuldeter Leistungen, sondern zur
Erbringung freiwilliger finanzieller (Zusatz-)Leistungen, welche als solche
nicht als "für die wirksame, wirtschaftliche und sparsame
Aufgabenerfüllung erforderlich" einzustufen sind und auch dem nach § 3
Abs. 2 VFin BBG anzustellenden Vergleich nicht standhalten dürften. So
handelt es sich bei den hier fraglichen Ausgaben im Bereich der beruflichen
Vorsorge weder um ordentliche Versicherungsbeiträge im Sinn von Art. 66 des
Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen-
und Invalidenvorsorge (BVG, SR 831.40) noch um arbeitgeberseitige Beiträge
an die Sanierung der BVK gemäss Art. 65d Abs. 3 BVG, welche – da
gesetzlich bzw. reglementarisch geschuldet – wie Erstere zu den Personalkosten
nach § 3 Abs. 1 lit. a VFin BBG zu zählen wären (vgl. BGr,
7. August 2015, 2C_735/2014, E. 4.1). Sollte die finanzielle Lage der
BVK unter Geltung des neuen Vorsorgereglements 2017 die Leistung von
Sanierungsbeiträgen dieser Art erforderlich machen, würden diese denn auch –
wie bisher – in vollem Umfang (indirekt) vom Beschwerdegegner über die
Staatsbeiträge und nicht über von der Beschwerdeführerin zu bildende Reserven
bzw. Rückstellungen finanziert. Weitergehende Sanierungsmassnahmen bzw.
Massnahmen zur Optimierung der versicherten Leistungen zu Lasten der der BVK
angeschlossenen Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber aber schreiben Gesetz und
Vorsorgereglement nicht vor (www.bvk.ch > Über Uns > Fakten und Zahlen
> Rechtsgrundlagen > Vorsorgereglement; ferner VGr,
4. November 2015, VB.2015.00398, E. 5.3). Eine Pflicht zur Ergreifung
entsprechender Massnahmen lässt sich sodann entgegen der Beschwerdeführerin auch
nicht aus der allgemeinen arbeitgeberischen Fürsorgepflicht herleiten, ist
dieser doch bereits Genüge getan, wenn die sozialversicherungsrechtlichen
Vorschriften eingehalten und die Arbeitnehmenden über ihren Versicherungsschutz
informiert werden.
6.6
Die
Verwendung der in den Vorjahren gebildeten Arbeitgeberbeitragsreserven durch
die Beschwerdeführerin für freiwillige Massnahmen zur "Abfederung"
der negativen Folgen der Unterdeckung der BVK über die vom Beschwerdegegner
getroffenen Sanierungsmassnahmen hinaus erweist sich somit nicht als
zweckgemäss im Sinn der Leistungsvereinbarung.
Die Beschwerdeführerin mag
mit diesen Massnahmen ein legitimes Ziel verfolgt haben; wie die Vorinstanz zu
Recht bemerkt, kommt ihr allerdings, da sie in erheblichem Mass durch
staatliche Mittel finanziert wird, keine umfassende Selbstbestimmung als
Arbeitgeberin zu, was ihr bereits vor Abschluss der Leistungsvereinbarung
bekannt war (siehe auch § 21 Abs. 3 EG BBG; vgl. René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, Bern 2014,
Rz. 1588, wonach
Staatsbeiträge etwa
auch nicht dazu verwendet werden dürfen, Beitrags- und Einkommensschwankungen
von Angestellten der Empfängerin bzw. des Empfängers früherer Jahre
auszugleichen, oder die Rückforderung von Subventionen im Umfang unbelegter
Spesen als zulässig eingestuft wird
).
7.
7.1
Die
Beschwerdeführerin wendet schliesslich ein, der Beschwerdegegner habe die
Bildung der Arbeitgeberbeitragsreserve stillschweigend geduldet, weshalb es
widersprüchlich bzw. treuwidrig sei, wenn er sich im Nachhinein auf den
Standpunkt stelle, die Verwendung dieser Reserve gemäss den Bestimmungen des
massgeblichen Vorsorgereglements der BVK erweise sich als zweckwidrig. Ebenso
unklar sei, weshalb der Beschwerdegegner auch im Zeitpunkt der Information vom
11. Januar 2017 nichts getan habe bzw. nicht eingeschritten sei. Sie habe
darum "[i]m Vertrauen auf die Richtigkeit des akzeptierten Verhaltens […]
anfangs 2017 die Finanzierung der Abfederungsmassnahmen in die Wege"
leiten dürfen.
Die Beschwerdeführerin beruft sich demnach auf den Grundsatz
von Treu und Glauben. Dieser verleiht einer Person Anspruch auf Schutz eines
objektiv berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges,
bestimmte Erwartungen begründendes Vertrauen der Behörde. Blosses Schweigen
bzw. die Untätigkeit einer Behörde vermag dabei in aller Regel keinen
Vertrauenstatbestand zu schaffen. Ob die Behörde infolge Untätigkeit
ausnahmsweise einen solchen geschaffen hat, bestimmt sich grundsätzlich danach,
ob ihr Stillschweigen bei objektiver Betrachtungsweise geeignet war, beim
Gegenüber eine entsprechende Erwartung zu wecken (zum Ganzen BGE 132 II 21
E. 2.2 und E. 8.1).
7.2
Unter
Arbeitgeberbeitragsreserven werden diejenigen Zahlungen verstanden, welche die
Arbeitgeberin bzw. der Arbeitgeber an die Pensionskasse auf Anrechnung an ihre
bzw. seine künftigen Beitragspflichten gegenüber der Pensionskasse erbringt;
sie dienen mithin der Finanzierung derjenigen Leistungen, welche die
Pensionskasse vorsorgerechtlich den Destinatären zu erbringen hat
(BGr, 8. Februar 2010, 9C_756/2009, E. 8.3.1 mit Hinweisen).
Arbeitgeberbeitragsreserven
können demgemäss zwar (auch) zur Sanierung der Pensionskasse (v
gl. Art. 65e BVG in Verbindung mit Art. 44a f.
der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [SR 831.441.1]) oder – soweit
reglementarisch vorgesehen – zur Verbesserungen der Leistungen des versicherten
Personals eingesetzt
werden
;
in erster
Linie handelt es sich aber um Vorauszahlungen betreffend künftig geschuldete
ordentliche Arbeitgeberbeiträge für wirtschaftlich schlechtere Zeiten. Die
behauptete jahrelange Nichtbeanstandung der Bildung von (nicht mit einem
Verwendungsverzicht versehenen) Arbeitgeberbeitragsreserven allein kann deshalb
nicht als Genehmigung der Verwendung selbiger für freiwillige Zuwendungen der
Beschwerdeführerin zur Abfederung der Folgen des negativen Deckungsgrads der
BVK für ihr Personal ausgelegt werden.
Im Zeitpunkt der
Information des Beschwerdegegners über die Abfederungsmassnahmen war ein
Grossteil der mit diesen zusammenhängenden Zahlungen sodann bereits veranlasst
und waren die Mitarbeitenden der Beschwerdeführerin hierüber informiert worden.
Auch dürfte die Beschwerdeführerin längst eine Vereinbarung mit der BVK über
die Reserveverwendung getroffen haben (vgl. für Arbeitgeberbeitragsreserven mit
Verwendungsverzicht Jürg Brechbühl in: Jacques-André Schneider/Thomas
Geiser/Thomas Gächter [Hrsg.], BVG und FZG, Bern 2010, Art. 65e BVG N. 7);
die Beschwerdeführerin stellte den Beschwerdegegner mit anderen Worten vor
vollendete Tatsachen, weshalb der Umstand, dass dieser nach Kenntnisnahme des
beschwerdeführerischen Schreibens vom 11. Januar 2017 nicht umgehend
intervenierte, ebenfalls keine Vertrauensgrundlage zu begründen vermag.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
9.
Ausgangsgemäss sind die
Gerichtkosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
10.
Zur Rechtsmittelbelehrung des
nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) gegen
Entscheide über Subventionen für unzulässig, auf die kein Anspruch besteht.
Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es geht, geltend gemacht wird,
kann demnach die ordentliche Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur
die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.
Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu
geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      140.-- Zustellkosten,
Fr.  20'140.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der
Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht
zugesprochen.
5.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der
Erwägung 10 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14.
6.    Mitteilung an …