zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00400 · 2008-06-19 · de

Nutzungsplanung | Zuordnung der Lärm-Empfindlichkeitsstufen (ES) bei Wohngebieten entlang einer Bahnlinie (Die Gemeinde hat im Rahmen einer Nutzungsplanänderung dem lärmbelasteten Gebiet die ES II ["keine störenden Betriebe"] statt wie bisher ES III ["mässig störende Betriebe"] zugeordnet.) Zuständigkeit (E. 1.1). Sistierung des eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens beim Bund (E. 1.2). Kognitionsfragen (E. 2). Rechtsgrundlagen für die Empfindlichkeitsstufen (E. 3.1) und für die Lärmsanierung der Eisenbahnen, insbes. für den Kostennutzenindex (E. 3.2), und für die Änderung der Nutzungspläne (E. 5.2). Die Anpassung der ES ist infolge der eingetretenen Änderung der Verhältnisse dem Grundsatz nach zulässig (E. 5.3). Die Zuordnung einer höheren ES ist bei einer Lärmvorbelastung nur zurückhaltend möglich (E. 6.1). Eine Höhereinstufung ist namentlich dann zulässig, wenn trotz allen Lärmschutzmassnahmen mit einer markanten Überschreitung der Grenzwerte zu rechnen ist (E. 6.2). Sie kann bereits vor Abschluss der Sanierungsmassnahmen verlangt werden, wenn mit einiger Wahrscheinlichkeit davon auszugehen ist, dass die Grenzwerte in qualifiziertem Mass nicht eingehalten werden können (E. 6.3). Zuverlässige Prognosen über die zukünftige Lärmbelastung unter Berücksichtigung aller Lärmschutzmassnahmen sind derzeit nicht möglich (E. 7). Abweisung der Beschwerde der SBB. Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 8).

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.19.0 VB.2007.00400
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.19.0 VB.2007.00400
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.19.0 VB.2007.00400

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00400
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00400
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.06.2008
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Zuordnung der Lärm-Empfindlichkeitsstufen (ES) bei Wohngebieten entlang einer Bahnlinie
(Die Gemeinde hat im Rahmen einer Nutzungsplanänderung dem lärmbelasteten Gebiet die ES II ["keine störenden Betriebe"] statt wie bisher ES III ["mässig störende Betriebe"] zugeordnet.)
Zuständigkeit (E. 1.1). Sistierung des eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahrens beim Bund (E. 1.2).
Kognitionsfragen (E. 2).
Rechtsgrundlagen für die Empfindlichkeitsstufen (E. 3.1) und für die Lärmsanierung der Eisenbahnen, insbes. für den Kostennutzenindex (E. 3.2), und für die Änderung der Nutzungspläne (E. 5.2).
Die Anpassung der ES ist infolge der eingetretenen Änderung der Verhältnisse dem Grundsatz nach zulässig (E. 5.3). Die Zuordnung einer höheren ES ist bei einer Lärmvorbelastung nur zurückhaltend möglich (E. 6.1). Eine Höhereinstufung ist namentlich dann zulässig, wenn trotz allen Lärmschutzmassnahmen mit einer markanten Überschreitung der Grenzwerte zu rechnen ist (E. 6.2). Sie kann bereits vor Abschluss der Sanierungsmassnahmen verlangt werden, wenn mit einiger Wahrscheinlichkeit davon auszugehen ist, dass die Grenzwerte in qualifiziertem Mass nicht eingehalten werden können (E. 6.3).
Zuverlässige Prognosen über die zukünftige Lärmbelastung unter Berücksichtigung aller Lärmschutzmassnahmen sind derzeit nicht möglich (E. 7).
Abweisung der Beschwerde der SBB. Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 8).
Stichworte:
BAHN
EMPFINDLICHKEITSSTUFE
LÄRM
LÄRMSCHUTZ
NUTZUNGSPLANUNG
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
Rechtsnormen:
Art. 2 BGLE
Art. 3 BGLE
Art. 6 BGLE
Art. 7 BGLE
Art. 43 LSV
§ 9 Abs. II PBG
Art. 15 Abs. b RPG
Art. 21 Abs. II RPG
Art. 20 VLE
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00400
Entscheid
der 3. Kammer
vom
19. Juni 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Felix Helg.
In Sachen
Schweizerische Bundesbahnen SBB,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeinde Horgen,
vertreten
durch RA A,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Nutzungsplanung,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 21. September 2006 wies die
Gemeindeversammlung Horgen im Rahmen einer Teilrevision ihrer Nutzungsplanung
die bisher der Empfindlichkeitsstufe III zugeordneten Teilgebiete
Plattenstrasse/Seeblickstrasse, Seegartenstrasse und Hirsacher, alle drei
innerhalb einer Wohnzone entlang der Bahnlinie Thalwil-Pfäffikon gelegen, der
Empfindlichkeitsstufe II zu.
II.
Gegen diesen Beschluss erhoben die Schweizerischen
Bundesbahnen (SBB) als Eigentümerin der Bahngleisparzelle Rekurs und verlangten
die Aufhebung der Festlegung. Die Baurekurskommission II des Kantons Zürich
wies das Rechtsmittel am 10. Juli 2007 ab und auferlegte die Verfahrenskosten
der Rekurrentin.
III.
Gegen diesen Rekursentscheid gelangte die SBB am 18.
September 2007 an das Verwaltungsgericht und erneuerte ihren Rekursantrag,
eventuell sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin.
Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte die
Neuzuordnung der Empfindlichkeitsstufen am 23. Januar 2008 vorbehaltlos. Die
Baurekurskommission II beantragte am 28. Februar 2008 ohne weitere Bemerkungen
die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Horgen beantwortete die Beschwerde
am 7. April 2008 und beantragte ebenfalls, die Beschwerde sei abzuweisen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 329
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung
der vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerde
zuständig (RB 1998 Nr. 26).
1.2
Weil die
Abstufung der Lärmempfindlichkeit unmittelbare Auswirkungen auf die Art und den
Umfang der Lärmsanierungsmassnahmen der Beschwerdeführerin haben kann, ist
diese durch den angefochtenen Gemeindebeschluss und den Rekursentscheid berührt
und hat ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung beider Anordnungen (vgl. § 21
lit. a VRG). Wegen dieses Zusammenhangs wurde auch das beim Eidgenössischen
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) eingereichte
Plangenehmigungsverfahren der Beschwerdeführerin für Massnahmen zur Bahnlärmsanierung
auf dem Gebiet der Beschwerdegegnerin bis zum rechtskräftigen Entscheid über
die Zonenplanänderung sistiert.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Baurekurskommissionen überprüfen kommuna­le
Nutzungspläne auf alle Mängel, insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und
Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Dabei haben sie allerdings die kommunale
Planungsautonomie zu beachten und dürfen nur dann korrigierend eingreifen, wenn
sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig
erweist, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht
oder wenn die Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit der kommunalen
Planfestlegung offensichtlich ist (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20
N. 20; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und
Baurecht, Zürich 1998, N. 1073 f.). Demgegenüber ist das
Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle einschliesslich
Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung beschränkt (§ 50 Abs. 1
und 2 VRG). Hat die Baurekurskommission im Rekursverfahren einen kommunalen
Nutzungsplan bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren
im Wesentlichen nur, ob der Plan der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht
bzw. ob die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten
hat.
3.
3.1
Nach Art. 43
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) ist jeder
einzelnen Nutzungszone einer Bau- und Zonenordnung je nach Lärmschutzbedürfnis
eine von vier Lärmempfindlichkeitsstufen (ES I bis IV) zuzuordnen. In Zonen, in
denen keine störenden Betriebe zugelassen sind, namentlich in Wohnzonen sowie
Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen gilt die ES II (Art. 43 Abs. 1
lit. b LSV). Allerdings kann Teilen von Nutzungszonen der ES I und II mittels
einer so genannten Aufstufung oder Höhereinstufung die nächst höhere Stufe
zugeordnet werden, wenn sie mit Lärm vorbelastet sind (Art. 43 Abs. 2
LSV). Aus der Einstufung in eine dieser vier Empfindlichkeitsstufen ergeben
sich sodann die je nach Lärmart unterschiedliche Belastungsgrenzwerte, d.h.
Planungswert, Immissionsgrenzwert und Alarmwert, an deren Überschreitung unterschiedliche
Rechtsfolgen knüpfen.
Die einzelnen Belastungsgrenzwerte für Eisenbahnlärm sind
in Anhang 4 Ziff. 2 LSV festgelegt. Der massgebende Immissionsgrenzwert (IGW),
dessen Überschreitung die Sanierung bestehender ortsfester Anlagen notwendig
machen kann (vgl. Art. 13 LSV), liegt danach in der ES II bei 60 dB(A) am
Tag und 50 dB(A) in der Nacht, in der ES III hingegen bei 65 dB(A) am Tag und
55 dB(A) in der Nacht.
3.2
Die
Lärmsanierung der Eisenbahnen richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 24. März
2000 (BGLE, SR 742.144), welches das Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983
(USG, SR 814.01) ergänzen soll (vgl. Art. 1 Abs. 1 BGLE) sowie nach
der Verordnung über die Lärmsanierung der Eisenbahnen vom 14. November 2001
(VLE, SR. 742.144.1). Gemäss Art. 2 BGLE soll der Lärmschutz in erster
Linie durch technische Massnahmen an Schienenfahrzeugen erreicht werden (Abs. 1).
Soweit technische Massnahmen nicht ausreichen, sind bauliche Massnahmen an
bestehenden ortsfesten Eisenbahnanlagen zu treffen (Abs. 2). Technische
und bauliche Massnahmen sollen netzweit mindestens zwei Drittel der schädlichem
oder lästigem Lärm ausgesetzten Bevölkerung vor diesem Lärm schützen. Das restliche
Drittel der Bevölkerung ist durch Schallschutzmassnahmen an Gebäuden zu
schützen (Abs. 3). Die technischen Massnahmen an Schienenfahrzeugen müssen
bis zum 31. Dezember 2009, die baulichen Massnahmen an bestehenden
ortsfesten Eisenbahnanlagen und die Schallschutzmassnahmen an bestehenden
Gebäuden bis zum 31. Dezember 2015 durchgeführt sein (Art. 3 BGLE).
Die baulichen Massnahmen werden aufgrund eines vom
Bundesrat erlassenen Emissionsplans bestimmt. Dieser berücksichtigt die bis
Ende 2015 in Betrieb genommene Infrastruktur und die in diesem Zeitpunkt zu
erwartenden Verkehrsverhältnisse und Lärmemissionen der Schienenfahrzeuge und
damit auch die bis 2009 vorgeschriebene Rollmaterialsanierung (Art. 6
BGLE). Gemäss Art. 7 Abs. 1 BGLE sind bauliche Sanierungsmassnahmen
bei bestehenden ortsfesten Eisenbahnanlagen so weit anzuordnen, bis die
Immissionsgrenzwerte eingehalten sind. Die Behörde gewährt Erleichterungen,
wenn die Sanierung unverhältnismässig Kosten verursachen würde oder wenn ihr
überwiegende Interessen, namentlich des Ortsbild-, Natur- und
Landschaftsschutzes oder der Verkehrs- oder Betriebssicherheit entgegenstehen (Art. 7
Abs. 3 lit. a und b BGLE). Der Bundesrat regelt die Beurteilung der
Verhältnismässigkeit der Kosten (Art. 7 Abs. 4 BGLE), was mit Einführung
eines Kosten-Nutzen-Indexes (KNI) in Art. 20 VLE und deren Anhang 3
geschehen ist. Nach dieser Regelung sollen die Jahreskosten von
Lärmschutzwänden nach einer näher umschriebenen Formel berechnet werden, welche
Laufmeteransätze, Wandhöhe, Lärmbelastung (mit und ohne bauliche
Lärmschutzmassnahmen) und Anzahl betroffener Personen berücksichtigt (Anhang 3
Ziff. 2 VLE). Dabei wird die Lärmreduktion auf den massgebenden IGW bezogen und
bei höheren relativen Ausgangswerten stärker gewichtet als bei tieferen, so
dass etwa eine Entlastung um 5 dB(A) bei grösserer IGW-relativer Lärmvorbelastung
einen kleineren KNI ergibt als bei geringer IGW-relativer Lärmvorbelastung. Die
Kosten baulicher Lärmschutzmassnahmen gelten in der Regel als verhältnismässig,
wenn der so ermittelte KNI höchstens 80 beträgt (Art. 20 Abs. 1 VLE).
4.
Die Baurekurskommission ging im angefochtenen Entscheid
davon aus, dass die bisherige Zuordnung zur ES III anstelle der Regeleinstufung
zur ES II eine Höhereinstufung im Sinne von Art. 43 Abs. 2 LSV wegen
Lärmvorbelastung darstelle. Sie legte weiter dar, dass in aller Regel keine
Verpflichtung zu einer Höhereinstufung bestehe, auch wenn die Immissionswerte
mit der Sanierung nicht eingehalten werden könnten. Eine solche Pflicht käme
nur dort in Frage, wo der Verzicht auf Höhereinstufung qualifiziert
unzweckmässig wäre, indem etwa eine eigentliche raumplanerische Verödung drohe,
was hier nicht der Fall sei. Zudem könne erst nach Abschluss der laufenden
Sanierung verlässlich festgestellt werden, ob die Sanierungsmöglichkeiten
erschöpft seien bzw. ob und in welchem Umfang die IGW hernach nicht eingehalten
werden könnten. Dieses Mass sei relevant, da eine Höhereinstufung bei einer
Überschreitung des IGW der regulären ES um weniger als 5 dB(A) wegen der
Lärmskalierung in 5er-Schritten dazu führen würde, dass die Belärmung hernach
um die entsprechende Differenz noch gesteigert werden könne, was äusserst
fragwürdig wäre. Eine Höhereinstufung habe einen höheren KNI zu Folge, so dass
Sanierungsmassnahmen schneller unverhältnismässig würden. Vor Abschluss der
Sanierung käme eine Höhereinstufung damit tendenziell einem verpönten
Unterlaufen der Sanierungspflicht gleich. Hier werde zwar keine Höhereinstufung
verlangt, jedoch werde ein Beschluss angefochten, der die früher erfolgte
Höhereinstufung rückgängig mache. Dies sei 11 Jahren nach der Höhereinstufung
unter dem Aspekt der Rechts- bzw. Plansicherheit ohne weiteres zulässig, dies
umso mehr, als der Abstufung von den betroffenen Grundeigentümern keine Opposition
erwachsen sei. Bemerkungsweise stellte die Baurekurskommission schliesslich
fest, dass das standardisierte Bewertungsmodell des KNI gesetzes- und verfassungskonform
sei.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Änderung der Lärmempfindlichkeitseinstufung
setze eine erhebliche Veränderung der Verhältnisse voraus, die hier nicht
gegeben sei. Schon 1995 habe eine Sanierungspflicht für sie bestanden. Die
Gemeindeversammlung sei damals zu Recht der Ansicht gewesen, es bestünden keine
planerischen Möglichkeiten, die Lärmsituation zu verbessern, und es sei nicht
damit zu rechnen, dass die Immissionsgrenzwerte in absehbarer Zeit eingehalten
werden könnten.
5.2
Nach Art. 21
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG)
werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, sofern sich die Verhältnisse
erheblich geändert haben. Im Einklang mit dieser bundesrechtlichen Vorschrift
bestimmt § 9 Abs. 2 PBG, dass Planungen neuen Erkenntnissen
anzupassen sind, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit dies zulassen. Für die
Frage, ob die Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches
Interesse an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung
unter Berücksichtigung der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines
Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderungen und deren Begründung (BGE
128 I 190 E. 4.2). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner
Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung
auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe für eine Planänderung sein (BGE
120 Ia 227 E. 2c, 113 Ia 444 E. 5b; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 108 f.; Thierry
Tanquerel in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 21
Rz. 28 ff.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht,
3. A., Band I, Zürich 1999, N. 437; Peter Karlen, Stabilität und
Wandel in der Zonenplanung, PBG aktuell, 4/1994, S. 8 ff.). Nach Art. 15
lit. b RPG beträgt der Planungshorizont in den Bauzonen 15 Jahre. Nach
dieser Zeit sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und
nötigenfalls anzupassen, wobei auch veränderte politische Vorstellungen zum
Ausdruck kommen können. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt,
desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und
umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane
als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (BGr, 21.
September 2005, 1A.125/2005 E. 4.1, www.vgrzh.ch; ZBl 104/2003, S. 654 E.
3.2).
5.3
Die
bisherige Zuordnung der ES III stammt aus dem Jahr 1995. Sie stützte sich auf
eine Beurteilung der damals gegebenen Lärmsituation, wonach in den fraglichen
Gebieten massive Überschreitungen der Grenzwerte in Folge des Bahnlärms
vorliegen würden. Zwischen der ursprünglichen und der umstrittenen Zuordnung
der ES liegen rund 11 Jahre, was für eine erleichterte Abänderbarkeit des
Nutzungsplans spricht. Entgegen der Auffassung der Baurekurskommission kann
damit aber der Einwand der Beschwerdeführerin betreffend Verletzung der
Planbeständigkeit nicht gänzlich verworfen werden, denn die Rückstufung kann
sich auf die Beschwerdeführerin infolge ihrer Sanierungspflicht sehr
einschneidend auswirken. Entgegen den Darlegungen der Beschwerdegegnerin kann jedoch
auch nicht angenommen werden, dass die Höhereinstufung in der Ortsplanung 1995
von Anfang an nur als eine bis 2002 befristete Massnahme erfolgt war. Solches
ergibt sich in keiner Weise aus dem Bericht zur Ortsplanung 1995, welcher lediglich
auf die bis 2002 umzusetzende generelle Sanierungspflicht hinwies.
Die Beschwerdegegnerin brachte im Rekursverfahren vor,
seit 1995 sei das Rollmaterial der Bahn soweit saniert worden, dass sich eine
Neubeurteilung der Lärmsituation rechtfertige. Nach den Angaben der
Beschwerdeführerin ist die Sanierung der Reisezugwagen bis 2004 abgeschlossen
und sollen die Güterzugwagen bis 2009 ebenfalls saniert sein. Es erstaunt daher
nicht, wenn sich die Lärmwerte des Emissionsplans 2015 gegenüber den
Emissionsangaben von 1991, welche der ES-Zuteilung zugrunde lagen, wesentlich
reduziert haben. Auch die Beschwerdeführerin weist auf die Effizienz der
Rollmaterialsanierung hin, wenn sie etwa ausführt, die Zunahme des Bahnverkehrs
im fraglichen Gebiet werde durch die Massnahmen am Rollmaterial mehr als
ausgeglichen.
Dass sich diese Reduktion in vollem Umfange bereits 1995
abschätzen liess, ist nicht anzunehmen und wird von der Beschwerdeführerin auch
nicht substantiiert dargetan. Wenn sie vorbringt, bereits damals habe eine
Sanierungspflicht bestanden, so trifft dies zwar zu (vgl. Art. 16 USG);
auch galt damals die allgemeine Sanierungsfrist bis 2002 (vgl. Art. 17 LSV
in seiner ursprünglichen Fassung vom 15. Dezember 1986). Jedoch zeichnete sich
bereits 1995 ab, dass sich die Sanierung der Bahnanlagen wegen der notwendigen
Planung und des immensen Investitionsvolumens verzögern werden, was in der
Folge auch Anlass für die Revision von Art. 17 LSV und den Erlass des BGLE
gab. Da die sanierungspflichtigen Bahnunternehmen bis dahin noch kaum
Lärmsanierungen am bestehenden Netz vorgenommen hatten und massgebende
Untersuchungen zum Eisenbahnlärm und der Wirksamkeit von
Rollmaterialsanierungen erst 1995/1996 durchgeführt wurden (vgl. Botschaft des
Bundesrates zum BGLE, BBl 1999, S. 4904, 4908 f.), war frühestens mit dem BGLE
überhaupt voraussehbar, innert welcher Fristen und in welchem Mass mit
baulichen Bahnlärmsanierungsmassnahmen tatsächlich gerechnet werden darf. Dies
gilt umso mehr, als mit dem in Art. 20 VLE eingeführten KNI ein neues
Instrument zur Konkretisierung des Begriffs der Verhältnismässigkeit von
Sanierungsmassnahmen geschaffen wurde.
Als massgebende Änderung der Verhältnisse ist aber genau
genommen nicht die inzwischen bereits teilweise erfolgte Sanierung des
Rollmaterials zu sehen, ansonsten die Halter lärmemittierender Anlagen bei
jedem Sanierungsschritt mit einer Erweiterung der zumutbaren
Sanierungsmassnahmen zu rechnen hätten. Entscheidend ist vielmehr, dass mit den
Massnahmen am Rollmaterial nicht vorhergesehene Resultate erzielt werden konnten
und können und dass mit dem BGLE und der VLE eine veränderte Rechtslage
eingetreten ist. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin
die derzeit laufende Eisenbahnlärmsanierung entlang der Strecke
Zürich-Pfäffikon zum Anlass nimmt, ihre 1995 erfolgte ES-Zuordnung und insbesondere
die Notwendigkeit von bisherigen Höhereinstufungen zu überprüfen, um so
allenfalls in grösserem Umfang an baulichen Sanierungsmassnahmen teilzuhaben.
Die angefochtene Anordnung kann daher heute unbesehen der vorbestandenen
Einstufung nach den anerkannten Planungsgrundsätzen vorgenommen werden.
6.
6.1
Die hier
fraglichen Gebiete liegen in Wohnzonen, für welche nach Art. 43 Abs. 1
lit. b LSV regelmässig die ES II gilt. Nach Art. 43 Abs. 2 LSV kann
Teilen von Nutzungszonen der ES I und II die nächst höhere Stufe zugeordnet
werden, wenn sie mit Lärm vorbelastet sind (Art. 43 Abs. 2 LSV). Von
dieser Möglichkeit soll nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur
zurückhaltend und unter qualifizierten Voraussetzungen Gebrauch gemacht werden.
Vorweg ist zu prüfen, ob nicht eine Umzonung des fraglichen Gebietes die
richtige planerische Massnahme sei. Weiter sollen nicht schon bei geringfügigen
Überschreitungen des Immissionsgrenzwertes ganze Gebiete einer höheren ES
zugewiesen werden. Und schliesslich ist vor der Höhereinstufung abzuklären,
inwieweit die lärmemittierende Anlage saniert werden kann. Diese Abklärung darf
jedoch nicht eine rein theoretische sein. Insbesondere muss der Frage, ob in
finanzieller Hinsicht überhaupt eine realistische Chance für eine anlageseitige
Sanierung besteht und wie weit eine solche aus Gründen der Verhältnismässigkeit
gehen kann, gebührende Beachtung geschenkt werden (BGE 121 II 235 E. 5b
mit Hinweisen; ZBl 97/1996, S. 407, E. 5).
Entsprechend dieser Rechtsprechung empfiehlt auch der
Leitfaden der Baudirektion des Kantons Zürich von 2001 (Leitfaden) den
Gemeinden, Höhereinstufungen erst dann vorzunehmen, wenn der massgebende
Grenzwert um mindestens 6 bis 7 dB(A) überschritten ist, keine Änderung der Nutzungszone
und auch keine Lärmentlastung durch Lärmschutzmassnahmen an der Quelle oder bauliche
Massnahmen möglich ist.
6.2
Sind diese
Voraussetzungen erfüllt, so kann eine Gemeinde durchaus gezwungen werden, eine
Höhereinstufung vorzunehmen (vgl. BGE 121 II 235). Die Beschwerdeführerin rügt
mit Recht, dass die Baurekurskommission die Gründe, welche die Gemeinde zu
einer Höhereinstufung verpflichten würden, allzu eng definiere. Es trifft zwar
zu, dass das Bundesgericht etwa in ZBl 97/1996, S. 407 E. 4a oder BGE 117 Ib
125 E. 4c ausführt, die Möglichkeit der Höhereinstufung habe primär alte
Dorfkerne oder städtische Verhältnisse im Auge. Wenn sich Gemeinden für die
Erhaltung des vorhandenen Wohnraumes und gegen die Entleerung ihrer Kerngebiete
oder Innenstädte einsetzen würden, solle dies durch die LSV nicht verhindert
werden. Daraus darf jedoch nicht geschlossen werden, dass sich eine
Höhereinstufung ausserhalb solcher Kerngebiete und Innenstädte verbiete. Massgebend
ist vielmehr, dass trotz aller zumutbaren Lärmschutzmassnahmen mit einer markanten
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte im Gebiet zu rechnen ist, wie dies im
Leitfaden der Baudirektion dargestellt wird (vgl. zur so genannten Zürcher
Praxis ZBl 97/1996, S. 407 E. 6b/bb).
Auf der anderen Seite ist jedoch zu beachten, dass
Höhereinstufungen in erster Linie dem Schutz des bau- oder umbauwilligen
lärmbetroffenen Eigentümers dienen sollen und nicht den Betreibern
lärmemittierender Anlagen. Wenn die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf BGE
120 Ib 456 E. 5e meint, die Empfindlichkeitsstufen entlang der Bahnlinie seien
auch im Interesse ihres zonenkonformen Bahnbetriebs festzulegen, greift die
Argumentation zu kurz. Die Überlegungen des Bundesgerichts zur zweckmässigen
Abstimmung der Empfindlichkeitsstufen am Zonenrand einer Zone für öffentliche
Bauten mit einer ES III lassen sich nicht ohne weiteres auf alle bestehenden
Wohnquartiere entlang stark befahrener Strassen oder Eisenbahnlinien
übertragen, ansonsten alle Wohnzonen entlang solcher Verkehrsadern in die
grundsätzlich wohnzonenwidrige ES III eingestuft werden müssten. Dies liefe den
Zielen des Lärmschutzrechtes klar zuwider (vgl. auch Adrian Walpen, Bau und
Betrieb von zivilen Flughäfen, Zürich 2005, S. 243 f. mit Hinweisen).
6.3
Im
vorliegenden Fall kommt nach der übereinstimmenden Auffassung beider Parteien
eine Umzonung in eine weniger lärmempfindliche Nutzungszone nicht in Frage, da
die drei Gebiete praktisch vollständig mit Wohnbauten überbaut sind. Für die
Frage, ob die künftigen Lärmbelastungen den massgebenden Grenzwert trotz aller
zumutbarer Lärmschutzmassnahmen um mehr als 6 bis 7 dB(A) überschreiten werden,
ist als Ausgangspunkt auf den Lärmbelastungsplan mit den voraussichtlichen
Emissionswerten Ende 2015 unter Einbezug der vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen
auszugehen. Entgegen den Ausführungen im angefochtenen Entscheid kann nicht
generell verlangt werden, dass Höhereinstufungen erst nach Abschluss der
Sanierung eingefordert werden können. Lässt sich vielmehr mit einiger
Wahrscheinlichkeit voraussehen, dass die IGW trotz der notwendigen und
zumutbaren Sanierungsmassnahmen in qualifiziertem Ausmass nicht eingehalten werden
können, so kann eine Höhereinstufung verlangt werden. Ein anderes Vorgehen
würde dem Bedürfnis nach vorausschauender Planung widersprechen und den
betroffenen Eigentümern an der Eisenbahnstrecke einen illusorischen Lärmschutz
versprechen. Überdies würde der Verzicht auf Höhereinstufung den bauwilligen
Grundeigentümern gemäss Art. 22 Abs. 2 USG sowie Art. 31 f. LSV
während vieler Jahre eigene übermässige Schallschutzmassnahmen abverlangen
(vgl. Leitfaden, S. 18).
Allerdings muss die Prognose der voraussichtlichen
Emissionswerte Ende 2015 selbstverständlich auch diejenigen Lärmschutzmassnahmen
berücksichtigen, welche überhaupt erst als Folge der zonenkonformen
Regeleinstufung anstelle der Höhereinstufung verhältnismässig werden. Wegen der
Gewichtung der Lärmentlastung in der Formel des KNI würde die Höhereinstufung
sonst nämlich tatsächlich die Sanierungspflicht des Lärmverursachers teilweise
unterlaufen. Die Anlageinhaber sollen aber gerade nicht mit dem Mittel der Höhereinstufung
von ihrer Sanierungspflicht befreit werden (vgl. ZBl 97/1996, S. 407 E. 6b/bb).
6.4
Bei dieser
Betrachtungsweise im Zusammenhang mit der Lärmprognose werden die Einwände,
welche die Beschwerdegegnerin gegen die Rechtmässigkeit des
Kosten-Nutzen-Indexes gemäss Art. 20 Abs. 1 VLE anführt, obsolet.
Immerhin stellt sich aber tatsächlich die Frage, wie die
Bestimmung in bundesrechtskonformer Weise, das heisst orientiert an den Zielen
eines wirksamen Lärmschutzes, auszulegen ist. Denkbar wäre, dass die
Plangenehmigungsbehörde des Bundes bei der Ermittlung des Nutzens zur
Berechnung des KNI gemäss Anhang 3 Ziff. 2.3 VLE generell von den Immissionsgrenzwerten
einer zonenkonformen Regeleinstufung und nicht von denjenigen einer allfälligen
Höhereinstufung wegen Lärmvorbelastung ausgehen würde. Würde eine solche Praxis
Fuss fassen, so würde der Beschwerdeführerin aus einer Rückstufung gar kein
tatsächlicher Nachteil mehr erwachsen können. Umgekehrt würden aber auch die
Gemeinden nicht mehr über Rückstufungen an vermehrten Lärmschutzmassnahmen der
Bahnbetreiber teilhaben können und so das Interesse daran verlieren. Die
Beurteilung dieser Frage kann jedoch den zuständigen Behörden im Rahmen der
Plangenehmigung überlassen bleiben.
7.
Die Beschwerdeführerin legt in ihrer Beschwerdeschrift im
Einzelnen dar, wie viele Personen in den fraglichen Gebieten in saniertem
Zustand 2015 von Überschreitungen von mehr als 5 dB(A) über den IGW der ES II
betroffen sein werden. Im Gebiet Plattenstrasse/Seeblickstrasse sollen dies 12
Personen, im Gebiet Seegartenstrasse 105 Personen und im Gebiet Hirsacher 53
Personen sein.
Ob es sich bei diesen Zahlen um unzulässige neue
Tatsachenvorbringen handelt (vgl. § 52 Abs. 2 VRG), wie die Beschwerdegegnerin
dies beanstandet, ist fraglich. Immerhin hat die Beschwerdeführerin bereits im
Rekursverfahren die Plangenehmigungsunterlagen eingereicht, welche
umfangreiches Zahlenmaterial zu den Lärmemissionen 2015 mit und ohne Lärmschutzmassnahmen
enthalten. Soweit sich die Angaben der Beschwerdeführerin in ihrer
Beschwerdeschrift aus diesen Zahlen ableiten lassen sollten, was unklar ist,
sind sie allerdings nicht relevant. Die Plangenehmigungsunterlagen prognostizieren
die Lärmbelastung 2015 in den fraglichen Gebieten ausgehend von den IGW der ES
III und berücksichtigen dabei folglich nur die im Auflageprojekt selber
vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen, d.h. im Wesentlichen diejenigen, welche
ausgehend von der Höhereinstufung einen KNI von weniger als 80 aufweisen.
Demgegenüber könnten ausgehend von den IGW der ES II als Regeleinstufung wegen
der dargelegten Gewichtung der Lärmentlastung in der KNI-Formel zusätzliche
Lärmschutzmassnahmen verhältnismässig werden. Verlässliche Einschätzungen der
Beschwerdeführerin zum baulichen Lärmschutz ausgehend von der ES II und dem
entsprechenden KNI sind aber nicht vorhanden. In einer unverbindlichen Stellungnahme
hatte die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin immerhin bereits Anfang
2006 in Aussicht gestellt, dass die Regeleinstufung zumindest in den Gebieten
Seegarten und Hirsacher zusätzliche Lärmschutzwände möglich machen würden.
Für alle drei Gebiete bleibt zudem offen, inwieweit den
Erleichterungsanträgen der Beschwerdeführerin im Rahmen der Plangenehmigung
überhaupt stattgeben wird. Vor Abschluss des Plangenehmigungsverfahrens sind
daher ohnehin keine zuverlässigen Prognosen über die Lärmbelastung 2015 unter
Berücksichtigung aller zumutbaren Lärmschutzmassnahmen möglich. Diese
Ungewissheit wirkt sich vorliegend zu Ungunsten der Beschwerdeführerin aus,
nachdem heute grundsätzlich eine Neubeurteilung der Lärmsituation
gerechtfertigt ist (E. 5), jedoch – zumindest vorerst – keine Anhaltspunkte für
die Notwendigkeit einer Höhereinstufung bestehen (zur Vorläufigkeit einer
Regeleinstufung vgl. auch ZBl 97/1996, S. 407 E. 6b/cc). Weitere Abklärungen
erübrigen sich daher ebenso wie eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung
mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein
nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Aber auch die Beschwerdegegnerin kann
nach der Praxis keine solche für sich beanspruchen, da die Beantwortung von
Rechtsmitteln zu ihren angestammten Aufgaben gehört und mit keinem
ausserordentlichen Aufwand verbunden war (vgl. RB 1986 Nr. 5).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--     ; die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an
…