zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00341 · 2001-02-14 · de

Baubewilligung | Strassenreklamen: Mindestabstand zum Fahrbahnrand von freistehenden Plakatwerbeträgern innerorts. Ablehnung des beantragten Augenscheins (E. 1). Verbot von Reklamen, die die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten (E. 2a); Begriff der "frei stehenden" Reklamen i.S.v. Art. 97 Abs. 2 SSV: Abstellen auf den optischen Gesamteindruck (E. 2b). Generelle Dienstanweisungen (Verwaltungsverordnungen) müssen sich an den Rahmen der ihnen zugrunde liegenden Rechtsverordnungen halten (E. 3a); Unanwendbarkeit der Weisung des EJPD betreffend Strassenreklamen (Mindestabstand 0.5m) wegen Verstosses gegen Art. 97 Abs. 2 SSV (Mindestabstand 3m) (E. 3b). Ausnahmsweise Nichtanwendbarkeit von Art. 97 Abs. 2 SSV, wenn eine näher als 3m liegende Reklametafel die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigt (Art. 6 SVG) (E. 4a); Zurückhaltung bei der Überprüfung örtlicher und technischer Verhältnisse (E. 4b). Schutz der Baubewilligung für 3 Plakatwerbeträger (E. 5).

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.12.0 VB.2002.00341
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.12.0 VB.2002.00341
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.12.0 VB.2002.00341

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00341
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2002.00341
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.03.2003
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Strassenreklamen: Mindestabstand zum Fahrbahnrand von freistehenden Plakatwerbeträgern innerorts.
Ablehnung des beantragten Augenscheins (E. 1). Verbot von Reklamen, die die Verkehrssicherheit beeinträchtigen könnten (E. 2a); Begriff der "frei stehenden" Reklamen i.S.v. Art. 97 Abs. 2 SSV: Abstellen auf den optischen Gesamteindruck (E. 2b).
Generelle Dienstanweisungen (Verwaltungsverordnungen) müssen sich an den Rahmen der ihnen zugrunde liegenden Rechtsverordnungen halten (E. 3a); Unanwendbarkeit der Weisung des EJPD betreffend Strassenreklamen (Mindestabstand 0.5m) wegen Verstosses gegen Art. 97 Abs. 2 SSV (Mindestabstand 3m) (E. 3b).
Ausnahmsweise Nichtanwendbarkeit von Art. 97 Abs. 2 SSV, wenn eine näher als 3m liegende Reklametafel die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtigt (Art. 6 SVG) (E. 4a); Zurückhaltung bei der Überprüfung örtlicher und technischer Verhältnisse (E. 4b). Schutz der Baubewilligung für 3 Plakatwerbeträger (E. 5).
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
DIENSTANWEISUNG
ERMESSEN
FREISTEHEND
KOGNITION
PLAKATWERBESTELLE
STRASSENREKLAME
STRASSENVERKEHRSRECHT
SUBDELEGATION
UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF
VERKEHRSSICHERHEIT
VERWALTUNGSVERORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 5 lit. I BV
Art. 49 lit. II BV
§ 240 Abs. I PBG
Art. 97 lit. II SSV
Art. 115 lit. I SSV
Art. 6 SVG
§ 50 lit. II VRG
Publikationen:
BEZ 2003 Nr. 24
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am 22. November 2001 erteilte das Amt für
Städtebau der Stadt Zürich der Gesellschaft D im Anzeigeverfahren eine
befristete Baubewilligung für drei Plakatwerbeträger am K-quai in Zürich
(Grundstück Kat.Nr. 01).
II. Die Gemeinschaft A erhob dagegen Rekurs
an die Baurekurskommission I. Diese wies den Rekurs nach Durchführung eines Au­genscheins
am 2. September 2002 ab.
III. Dagegen gelangte die Gemeinschaft A am
7. Oktober 2002 mit rechtzeitiger Be­schwerde ans Verwaltungsgericht. Die Bau­rekurskommission
I beantragte am 24. Oktober 2002 die Abweisung der Beschwerde, ebenso das Amt
für Städtebau am 11. November 2002. Die Gesellschaft D liess sich nicht
vernehmen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Auf die Durchführung eines Augenscheins
kann verzichtet werden. Die Baurekurs­kommission hat bereits einen Augenschein
durchgeführt; die überblickbaren örtlichen Verhältnisse sind ohne weiteres aus
den von der Vorinstanz erstellten Fotografien ersichtlich (vgl. RB 1995 Nr. 12
E. 1).
2. Vor
Verwaltungsgericht ist nur noch streitig, ob die Reklametafeln mit dem Stras­senverkehrsrecht
des Bundes übereinstimmen.
a) Reklamen, die die Verkehrssicherheit
beeinträchtigen könnten, sind im Strassenbereich untersagt (Art. 6 des
Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958, SVG; § 240 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975). Frei stehende Rekla­men
müssen innerorts mindestens 3 Meter vom Fahrbahnrand entfernt sein
(Art. 97 Abs. 2 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979,
SSV, SR 741.21). Die vorliegend zu beurteilenden Reklametafeln halten diesen
Abstand nicht ein. Damit fragt sich zunächst, ob sie als "frei
stehend" im Sinne von Art. 97 Abs. 2 SSV gelten. Ob diese Voraussetzung
erfüllt ist oder nicht, kann vom Verwaltungsgericht mit voller Kognition überprüft
werden; die Vorschrift räumt den Behörden weder Ermessen ein noch operiert sie
mit unbestimmten Rechtsbegriffen, die den Tatbestand in unbestimmter Weise
umschreiben würden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/ Basel/Genf 2002, Rz. 445 ff., 455).
b) Nicht frei stehend sind Anlagen, die an
ein Gebäude montiert sind. Die hier zu beurteilenden Reklametafeln sind
selbständig im Boden verankert. Ob sie als frei stehend im Sinne der
Signalisationsverordnung zu gelten haben, bestimmt sich jedoch nicht allein
anhand der baulichen Selbständigkeit, sondern anhand des optischen
Gesamteindrucks. Wenn eine Reklametafel unmittelbar vor einer festen Baute oder
einer Fahrnisbaute steht (z.B. einer Bauabschrankungswand), kann der Eindruck
entstehen, dass sie sich an diesen Hintergrund visuell anlehnt. Diesfalls gilt
sie nicht mehr als frei stehend, womit Art. 97 Abs. 2 SSV nicht zur
Anwendung kommt. Dies ergibt sich zunächst aus den Materialien (vgl. die
Hinweise bei Manfred Küng, Strassenreklamen im Verkehrs- und Baurecht unter
besonderer Berücksichtigung der Bestimmungen und der Praxis in Stadt und Kanton
Zürich, Bern/Stuttgart 1991, S. 89). Das Abstellen auf den optischen
Gesamteindruck ergibt sich auch aus dem Zweck von Art. 97 Abs. 2 SSV. Der
Vorschrift liegt die Überlegung zu­grunde, dass eine nahe am Fahrbahnrand
aufgestellte frei stehende Reklametafel wesentlich mehr Aufmerksamkeit bei den
Verkehrsteilnehmern erweckt als ein an einer Gebäudefläche angebrachtes Plakat
(BGr, 30. Oktober 2002, 2A.204/2002, E. 4.2, www.bger.ch). Wenn eine
Reklametafel wegen ihrem engen Zusammenhang mit dem Hintergrund weniger
Aufmerksamkeit erweckt, darf sie deshalb nicht mit einer frei stehenden
Reklametafel gleichgesetzt werden.
Die vorliegend zu beurteilenden Reklametafeln
liegen zwischen der Strasse und eini­gen Parkfeldern. Feste Bauten liegen weit
entfernt und kommen somit nicht als Hintergrund in Frage, der die Reklametafeln
als nicht "frei stehend" erscheinen lassen würden (so beträgt der
Abstand zum Gebäude der Beschwerdeführerin rund 8 Meter). Die Pflanzen, die
hinter den Tafeln wachsen, lassen die Reklamen nicht als unselbständig
erscheinen. Be­trachtet man die Tafeln von der Strassenseite, fallen die
Pflanzen hinter den beiden Tafeln (Mitte und rechts) jedenfalls im Winter kaum
auf, da sie dann ihr Laub verloren haben. Der Busch hinter der linken Tafel
überragt die Reklame zwar; von einer Einheit im Sinne einer Anlehnung an einen
festen Hintergrund kann jedoch nicht gesprochen werden. Die Tafeln gelten
demnach als frei stehend im Sinne von Art. 97 Abs. 2 SSV. (Ob Pflanzen
überhaupt als Hintergrund gelten könnten, der einer Reklame ihre optische
Selbständigkeit nähme, er­scheint aufgrund der Materialien ohnehin als fraglich;
Küng, S. 89, nennt ausschliess­lich Ge­bäude und bauliche Anlagen wie
Litfasssäulen, Telefonkabinen, Mauern, etc. Die Frage braucht jedoch nicht zu
entschieden werden, da vorliegend hinter den Tafeln ohnehin keine geschlossene,
dichte Pflanzenwand aus Büschen, Sträuchern, Bäumen etc. steht.)
3. Die örtliche Baubehörde erachtete die
Reklametafeln ebenfalls als frei stehend. Sie hat die Reklamen dennoch
bewilligt, da die Abstandsvorschrift von Art. 97 Abs. 2 SSV "zur
Gewährleistung der Verkehrssicherheit keineswegs ge­nerell notwendig" sei.
Die Baubehörde bezieht sich damit offenbar auf die Weisungen des
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) über Strassenreklamen
vom 20. Oktober 1982 (unpubliziert). Gemäss Ziff. 2 dieser Weisungen müssen frei
stehende Reklamen nur 0.5 (und nicht 3) Me­ter vom Fahrbahnrand entfernt sein,
sofern die Reklamefläche nicht mehr als 3.5 m
2
be­trägt. Damit fragt
sich, ob diese Weisung vorliegend anzuwenden ist.
a) Mit einer generellen Dienstanweisung
wendet sich die vorgesetzte Behörde an die ihr untergeordneten Behörden und
will damit eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des
Gesetzesvollzugs sicherstellen (so genannte Verwaltungsverordnung; vgl.
Häfelin/Müller, Rz. 123 f.; BGE 123 II 16 E. 9b). Die Weisung muss nicht
notgedrungen innerhalb desselben Gemeinwesens ergehen. Der Bund kann sich
damit, wie hier, auch an die Kantone wenden, wenn diese Bundesrecht (hier:
Strassenverkehrsrecht) zu vollziehen haben (Art. 49 Abs. 2 und Art. 186 Abs. 4
der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV; Giovanni Biaggini, Theorie
und Praxis des Verwaltungsrechts im Bundesstaat, Basel/ Frankfurt a.M. 1996, S.
80 ff.). Eine Verwaltungsverordnung kann jedoch nie eine Rechtsverordnung
ersetzen (Häfelin/Mü­ller, Rz. 384). Dies würde bereits Art. 5 Abs. 1 BV
widersprechen, wonach Grundlage und Schranke allen staatlichen Handelns das
Recht ist. Aus dem Rechtsstaatsprinzip (insbesondere dem Legalitätsprinzip)
ergibt sich weiter, dass eine Dienstanweisung die in Gesetz und Verordnung
enthaltenen Wertungen weiter konkretisieren, ihnen jedoch nie widersprechen
darf (BGE 121 IV 138 E. 2b). So kann das Departement Weisungen nur für die
"Ausführung, Ausgestaltung und Anbringung" von Strassenre­klamen
erlassen (Art. 115 Abs. 1 SSV). Eine weitergehende Subdelegation von eigentlichen
Rechtssetzungsbefugnissen bedürfte denn auch einer gesetzlichen Grundlage (vgl.
Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich
2001, Rz. 1875 f.). Da eine solche Grundlage fehlt, müssen sich Weisungen
darauf beschränken, offene Begriffe in der Verordnung zu konkretisieren und so
Leitlinien für den Vollzug zu geben. Wortlaut und Sinn der Rechtsverordnung
sind in jedem Fall Schranke für den Inhalt der Dienstanweisung (anders offenbar
Küng, S. 108).
b) Nach der vorliegend zu beurteilenden
Weisung des EJPD (Ziff. 2) sollen frei stehende Strassenreklamen bis zu einer
gewissen Grösse bereits im Abstand von 0.5 Meter zum Fahrbahnrand zulässig
sein. Damit widerspricht die Dienstanweisung explizit Art. 97 Abs. 2
SSV, der einen Abstand von 3 Metern festlegt. Von einer Konkretisierung oder
Ver­deutlichung der Rechtsverordnung kann keine Rede sein. Folglich ist Ziff. 2
der Weisung des EJPD für die Verwaltungsbehörden unbeachtlich (so auch das
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, 5. Februar 2002, BVR 2002, S. 322, 325 f.,
E. 2c; offen gelassen von der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons
Bern, 28. August 2001, zitiert bei Heidi Walther Zbinden, Erste Erfahrungen mit
der neuen Verordnung über die Aussen- und
Stras­­senreklame, KPG-Bulletin 2001, S. 137, 148 f.; das Bundesgericht hat die
Weisung des EJPD bei der Anwendung von Art. 97 Abs. 2 SSV bezeichnenderweise
gar nicht erst erwähnt: BGr, 30. Oktober 2002, 2A.204/2002, E. 3.2,
www.bger.ch). Die Baubehörde hät­te die Weisung damit nicht anwenden dürfen.
4. Es fragt sich schliesslich, ob die
Bewilligung entgegen dem Wortlaut von Art. 97 Abs. 2 SSV erteilt werden durfte.
a) Das Bundesgericht hat in einem neueren
Urteil entschieden, dass im Einzelfall von Art. 97 Abs. 2 SSV eine Ausnahme
gemacht werden darf (BGr, 30. Oktober 2002, E. 3.2, www.bger.ch). Im dort
zu entscheidenden Fall schützte es das Bewilligungsverbot einer 1.5 Meter vom
Fahrbahnrand entfernten Reklametafel, da die Verhältnisse unübersicht­lich
waren und die Verkehrsteilnehmer durch die Tafel abgelenkt wurden. Aus dem
Entscheid ergibt sich umgekehrt, dass nicht notgedrungen jede näher als 3 Meter
vom Fahr­bahnrand entfernt liegende Tafel die Verkehrssicherheit beeinträchtigt.
Selbst wenn eine Reklametafel unter Art. 97 Abs. 2 SSV fällt, darf sie gestützt
auf die Generalklausel von Art. 6 SVG bewilligt werden (BGr, 30. Oktober 2002,
2A.204/2002, E. 2.1 und 3.2, www.bger.ch). – Das erstaunt, zumal in Art. 97
Abs. 2 SSV – anders als in Art. 96 Abs. 1 SVV – keine unbestimmten
Rechtsbegriffe zu konkretisieren sind (vgl. René Schaffhauser, Grundriss des
schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. A., Bern 2002,
Rz. 195 f.). Die Vorschrift stellt im Gegenteil eine klare Grenze von
3 Metern auf. Anderer­seits er­möglicht die bundesgerichtliche Rechtsprechung,
im Einzelfall sachgerechte Lösungen zu finden. Letztlich trägt sie auch dem
Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) Rechnung, da die Reklamevorschriften
offenbar nicht durchwegs mit derselben Strenge angewandt wer­den (vgl. die
Interpellation Lauper vom 19. März 1999, beantwortet am 19. Mai 1999, Nr.
99.3133, www.parlament.ch).
b) Bei der Auslegung des unbestimmten
Rechtsbegriffs der "Verkehrssicherheit" spie­len örtliche und
technische Verhältnisse notwendigerweise eine beträchtliche Rolle (BGr, 14.
Februar 2001, Pra 2001 Nr. 130 E. 3b). Wenn die Vorinstanz diese Verhältnisse,
wie hier, eingehend (durch Augenschein) erhoben und anschliessend gewürdigt
hat, verfügt sie dabei naturgemäss über einen gewissen Spielraum. Aufgrund von
§ 50 Abs. 2 des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) darf
das Gericht diesen Spielraum nicht frei überprüfen (RB 1979 Nr. 23;
Häfelin/Müller, Rz. 454; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, § 50 Rz. 87 mit weiteren
Hinweisen). Die Baurekurskommission ist im angefochtenen Entscheid (E. 3d)
nachvollziehbar zum Schluss gelangt, dass die Verkehrssicherheit durch die Re­klametafeln
nicht gefährdet werde. Auf ihre zutreffenden Erwägungen kann verwiesen werden
(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG). Angesichts der Zurückhaltung bei der
Überprüfung solcher technischer Fragen ist der angefochtene Entscheid zu bestätigen.
5. Nach dem Gesagten ist die Beschwerde
abzuweisen. Die Kosten sind folglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70
in Verbindung mit 13 Abs. 2 VRG); Parteientschädi­gungen sind schon mangels
Antrag keine zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.         ...