zh_verwaltungsgericht · PB.2005.00039 · 2006-06-28 · de

Lohneinreihung | Diskriminierende Neueinreihung von Pflegenden im Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst (KJPD) Der Beschwerdeführer (dipl. Psychiatriepfleger) wurde im Zuge der Umsetzung des Entscheids VK.1996.00011 um zwei Lohnklassen angehoben, ab April 2003 jedoch wieder um eine Lohnklasse zurückgestuft, da er keine mbA- oder mZA-Funktion innehabe. Zu Zuständigkeit und Streitwert (E. 1). Auf den Lohngleichheitsanspruch können sich auch Männer berufen, die in so genannt typischen Frauenberufen tätig sind. Diskriminierend ist nicht nur die ungleiche Bezahlung von gleicher Arbeit, sondern auch die ungleiche Entlöhnung inhaltlich verschiedener, aber gleichwertiger Arbeit (E. 2.1). Vereinfachte Funktionsanalyse (E. 2.2). Bewertung der Tätigkeit von Polizeisoldaten, von Berufen aus dem Therapie- und Pflegebereich (E. 2.3) sowie von Pflegefachpersonen KJPD (E. 2.4). Zur Kognition des Verwaltungsgerichts: Das Gericht hat nur unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots unzulässige Unterscheidungen festzustellen; es hält sich zurück bei Stelleneinreihungen, die aufgrund eines arbeitswissenschaftlich einwandfrei und korrekt durchgeführten Bewertungsverfahrens zustande gekommen sind (E. 2.5). Der Beschwerdeführer wurde in Kriterium 1 (K1, Ausbildung und Erfahrung) mit 2,5 bewertet. Für die Funktion des Beschwerdeführers bestehen in K1 sowohl gegenüber den Betreuenden (E. 3.2.2) als auch gegenüber den Pflegefachpersonen DN II (E. 3.2.1) weiter gehende Anforderungen (E. 3.3). Ausschlaggebend ist der direkte Vergleich mit der Bewertung der Funktion der Polizeisoldaten. Daraus ergibt sich für die Funktion des Beschwerdeführers zwingend eine Bewertung in K1 mit mehr als 2,5 (E. 3.4). Es war nicht zulässig, den Beschwerdeführer in Lohnklasse 14 zurückzustufen (E. 3.7-9). Neuer Entscheid (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5). Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 28.06.2006 PB.2005.00039
Zurich Verwaltungsgericht 28.06.2006 PB.2005.00039
Zurigo Verwaltungsgericht 28.06.2006 PB.2005.00039

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2005.00039
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Geschäftsnummer:
PB.2005.00039
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.06.2006
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 19.06.2007 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohneinreihung
Diskriminierende Neueinreihung von Pflegenden im Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst (KJPD)
Der Beschwerdeführer (dipl. Psychiatriepfleger) wurde im Zuge der Umsetzung des Entscheids VK.1996.00011 um zwei Lohnklassen angehoben, ab April 2003 jedoch wieder um eine Lohnklasse zurückgestuft, da er keine mbA- oder mZA-Funktion innehabe.
Zu Zuständigkeit und Streitwert (E. 1). Auf den Lohngleichheitsanspruch können sich auch Männer berufen, die in so genannt typischen Frauenberufen tätig sind. Diskriminierend ist nicht nur die ungleiche Bezahlung von gleicher Arbeit, sondern auch die ungleiche Entlöhnung inhaltlich verschiedener, aber gleichwertiger Arbeit (E. 2.1). Vereinfachte Funktionsanalyse (E. 2.2). Bewertung der Tätigkeit von Polizeisoldaten, von Berufen aus dem Therapie- und Pflegebereich (E. 2.3) sowie von Pflegefachpersonen KJPD (E. 2.4). Zur Kognition des Verwaltungsgerichts: Das Gericht hat nur unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots unzulässige Unterscheidungen festzustellen; es hält sich zurück bei Stelleneinreihungen, die aufgrund eines arbeitswissenschaftlich einwandfrei und korrekt durchgeführten Bewertungsverfahrens zustande gekommen sind (E. 2.5). Der Beschwerdeführer wurde in Kriterium 1 (K1, Ausbildung und Erfahrung) mit 2,5 bewertet. Für die Funktion des Beschwerdeführers bestehen in K1 sowohl gegenüber den Betreuenden (E. 3.2.2) als auch gegenüber den Pflegefachpersonen DN II (E. 3.2.1) weiter gehende Anforderungen (E. 3.3). Ausschlaggebend ist der direkte Vergleich mit der Bewertung der Funktion der Polizeisoldaten. Daraus ergibt sich für die Funktion des Beschwerdeführers zwingend eine Bewertung in K1 mit mehr als 2,5 (E. 3.4). Es war nicht zulässig, den Beschwerdeführer in Lohnklasse 14 zurückzustufen (E. 3.7-9). Neuer Entscheid (E. 4). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5).
Gutheissung
Stichworte:
ARBEITSPLATZBEWERTUNG
ARBEITSWERT
AUSBILDUNG
BEWERTUNGSVERFAHREN
DISKRIMINIERUNG
EINREIHUNG
ERFAHRUNG
FRAUENBERUF
GLEICHWERTIGE ARBEIT
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KOGNITION
LOHNDISKRIMINIERUNG
PFLEGEPERSONAL
VEREINFACHTE FUNKTIONSANALYSE
VERGLEICH
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 3 BV
Art. 3 GlG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A.
Mit Urteilen vom 22. Januar 2001 hiess das Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich die Gleichstellungsklagen mehrerer Berufsverbände und
Einzelklägerinnen betreffend die lohnmässige Einreihung von Krankenschwestern
sowie von Physio- und Ergotherapeutinnen teilweise gut. Das Gericht stellte im
Wesentlichen insoweit eine Diskriminierung fest, als diese Berufsgruppen in der
Grundfunktion unterhalb der Lohnklasse 14 eingereiht waren. Dies bedeutete in
der Regel einen Anstieg um zwei Klassen (VK.1996.00011, E. 10c; VK.1996.00015,
E. 10c; VK.1996.00017, E. 10d [alles unter www.vgrzh.ch]). A
m 16. Mai 2001 erliess der Regierungsrat des Kantons Zürich mit
Beschluss 707/2001 einen Einreihungsplan (Neueinreihung Gesundheitsberufe).
Demnach sind Diplomierte Krankenschwestern/pfleger mit Diplomniveau (DN) II neu
in die Lohnklasse 14 und Diplomierte Krankenschwestern/pfleger mit DN I in
die Klasse 13 einzureihen.
B.
A ist
seit dem 1. Juni 1998 als diplomierter
Psychiatriepfleger im Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst der Universität
Zürich (KJPD) tätig. Auf den 1. Juli 2001 wurde er um zwei Klassen von der
Lohnklasse 13 in die Lohnklasse 15 Erfahrungsstufe (ES) 8 angehoben.
C.
In einem an das Pflegepersonal und die Therapierenden
gerichteten Schreiben vom 26. November 2002 setzte der KJPD die Adressaten
davon in Kenntnis, eine Spezial­re­vi­sion der Finanzkontrolle habe bezüglich
der auf den 1. Juli 2001 vorgenommenen Über­führung ergeben, dass die
Mitarbeitenden im KJPD teilweise zu hoch eingereiht worden seien. Aus Gründen einer
rechtsgleichen Behandlung der kantonalen Angestellten und Betriebe würden daher
die diplomierten Pflegenden und die Physio- und Ergotherapierenden in der
Grundfunktion in die Lohnklasse 14 eingereiht. Nur Mitarbeitenden, die
besondere Aufgaben wahrnähmen oder über eine Zusatzausbildung verfügten, stehe
die Lohnklasse 15 offen. 18 Mitarbeitende würden daher von der Lohnklasse 15 in
die Lohnklasse 14 zurückgestuft. Die Lohnreduktionen würden nach ein bis sechs
Monaten wirksam, je nach individueller Kündigungsfrist. Weiter wurde
festgehalten, die Sozialpädagogen und
-pädagoginnen seien von dieser Aktion nicht betroffen. Mit Verfügung des KJPD
vom 16. Dezember 2002 wurde A die Rückstufung von der Lohnklasse 15 ES 8
in die Lohnklasse 14 ES 8 per 1. April 2003 eröffnet.
II.
A.
A rekurrierte gegen die Rückstufung an die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, welche den Rekurs am 29. August
2003 abwies.
B.
Die
dagegen eingereichte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht am 20. April
2004 teilweise gut. Das Gericht qualifizierte die Behauptung, wonach die
Rückstufung in Lohnklasse 14 geschlechtsdiskriminierend sei, als glaubhaft.
Wegen ungenügender Abklärung des Sachverhalts wurde die Sache an die Vorinstanz
zurückgewiesen mit der Folge, dass dem Kanton Zürich der Hauptbeweis dafür
zukam, dass die Rückstufung keine Diskriminierung darstellt.
C.
Im
Sinne des Rückweisungsentscheids wurden für das Pflegefachpersonal KJPD Arbeitsumschreibungen
erstellt, welche das kantonale Personalamt nach der Methode der
"Vereinfachten Funktionsanalyse" (VFA) bewertete. Als Ergebnis hielt
das Personalamt im Bericht vom 12. Juli 2004 fest, dass die zu
beurteilende Tätigkeit einen der Grundfunktion Pflege auf DN II entsprechenden
Arbeitswert aufweise und somit in Klasse 14 einzureihen sei. Gestützt darauf
verfügte die Gesundheitsdirektion im neuen Entscheid vom 21. Juni 2005
wiederum die Abweisung des Rekurses.
III.
Am 5. August 2005 erhob A gegen den
neuen Rekursentscheid wiederum Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er
beantragt, die angefochtene Verfügung aufzuheben und ihn weiterhin in
Lohnklasse 15 einzureihen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des
Kantons Zürich. Die Gesundheitsdirektion ersucht, die Beschwerde ab­zuweisen,
soweit darauf einzutreten sei. Der Kinder- und Jugendpsychiatrische Dienst ver­wies
im Wesentlichen auf seine früheren Stellungnahmen.
Die
Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion
über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet § 74 Abs. 2 VRG ist das
Lohngefüge vom Verwaltungsgericht stets insoweit überprüfbar, als es darum
geht, eine allfällige
geschlechtsdiskriminierende
Lohnbenachteiligung
ausfindig zu machen (vgl. VGr, 23. Oktober 2002, PB.2002.00022, E. 1b,
www.vgrzh.ch; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des Zürcher
Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff., 451;
Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff.,
217; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 74 N. 12). In der vorliegenden Streitigkeit stellt sich unter anderem
die Frage nach einer lohnmässigen Diskriminierung der überwiegend weiblich
identifizierten Tätigkeit des Beschwerdeführers im Vergleich zur Tätigkeit der
Polizeisoldaten. Bereits dies begründet die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts.
Im Übrigen ist die Einreihung
in Besoldungsklassen und -stufen trotz § 74 Abs. 2 VRG stets dann
überprüfbar, wenn ein Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von
Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
besteht. Nach der neueren Rechtsprechung stellen Vermögensansprüche aus dem
öffent­lichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche
Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar.
Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen, wenn die betreffenden
Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen zu wah­ren haben und
an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben (vgl. EGMR, 8. Dezember
1999, Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung mit §§ 37-41,
Rec. 1999-VIII, hudoc.echr.coe.int; VGr, 11. Juni 2003, PB.2003.00009,
E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 24 mit weitern Hinweisen). Dies
trifft für das Pflegepersonal nicht zu. Auf die Beschwerde ist somit auch unter
diesem Gesichtspunkt einzutreten.
1.2
Streitigkeiten
vor Verwaltungsgericht, deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt,
werden durch den Einzelrichter behandelt (§ 38 Abs. 2 VRG). Bei einem
noch andauernden Dienstverhältnis gelten als Streitwert die strittigen
Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeit­punkt der Hängigkeit beim
Verwaltungsgericht zuzüglich Ansprüchen bis zur nächstmög­lichen Auflösung des
Dienstverhältnisses (Kölz/Bosshart/Röhl, § 38 N. 5; RB 1998
Nr. 48).
Die Beschwerde wurde beim Gericht im August 2005 anhängig
gemacht. Bei einer dreimonatigen Kündigungsfrist (vgl. § 17 Abs. 1
lit. c des Personalgesetzes vom 27. Septem­ber 1998) ist demnach für
die Berechnung des Streitwerts der Zeitraum vom 1. April 2003 bis 30. November
2005 massgeblich. Aus der Differenz zwischen den Einreihungsklassen 14 und 15
auf der Erfahrungsstufe 8 resultiert beim Beschäftigungsgrad des Beschwerdeführers
(ca. 70 %) ein Streitwert von rund Fr. 8'300.-.
Obschon die Behandlung der Beschwerde aufgrund dieses
Streitwertes an sich die einzelrichterliche Zuständigkeit begründen würde, kann
die Entscheidung in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung der Kammer übertragen
werden (§ 38 Abs. 3 VRG).
2.
2.1
Gemäss dem
Diskriminierungsverbot von Art. 3 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März
1995 (GlG) dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres Geschlechts
– unter anderem namentlich bei der Entlöhnung – nicht benachteiligt werden. Auf
dieser Grundlage kann ein Lohngleichheitsanspruch auch geltend gemacht werden,
wenn "typische Frauenarbeit" schlechter entlöhnt wird als
"typische Männerarbeit" oder als Arbeit, die nicht
geschlechtsspezifisch zugeordnet ist. Dabei können Männer in so genannt
typischen Frauenberufen ebenso wie ihre Berufskolleginnen den
Lohngleichheitsanspruch geltend machen (vgl. Elisabeth Freivogel in: Margrith
Bigler-Eggenberger/Claudia Kaufmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungs­gesetz,
Basel/Frankfurt a.M. 1997, Art. 3 Rz. 115 und Anm. 140; Hansjörg
Seiler, Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit, ZBl 104/2003, S. 113 ff.,
118 und Anm. 51; VGr, 26. März 2003, PB.2003.0004, E. 1b,
www.vgrzh.ch).
Diskriminierend kann nicht bloss die ungleiche Bezahlung von
gleicher (identischer) Arbeit sein, sondern auch ungleiche Entlöhnung von
verschiedener (inhaltlich anderer), aber gleichwertiger Arbeit. Schliesslich
kann sich selbst bei ungleichwertiger Arbeit eine unverhältnismässig tiefere
Entlöhnung diskriminierend auswirken (vgl. Freivogel, Art. 3
Rz. 100 ff.). Es können somit auch Tätigkeiten verschiedenartiger
Natur miteinander verglichen werden. Anders liesse sich etwa eine der
Entlöhnung typischer Frauenberufe innewohnende versteckte Diskriminierung nicht
aufdecken. Der Vergleich zwischen ver­schiedenen Berufen macht es häufig nötig,
die betreffenden Tätigkeiten einer Arbeits­platzbewertung zu unterziehen (VGr,
22. Januar 2001, VK.1996.00011, E. 2b mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
2.2
Grundlage
für die Arbeitsplatzbewertung im kantonalen Besoldungswesen ist die Vereinfachte
Funktionsanalyse (VFA), mit welcher sich der Arbeitswert einer Funktion nach
den sechs Kriterien Ausbildung und Erfahrung (K1), Geistige Anforderungen (K2),
Verantwortung (K3), Psychische Anforderungen/Belastungen (K4), Körperliche
Anforderungen/Belastungen (K5) und Beanspruchung der Sinnesorgane/spezielle
Arbeitsbedingungen (K6) ermitteln lässt.
2.3
In den
erwähnten Urteilen des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar 2001 bildete die
nicht weiblich identifizierte Tätigkeit der Polizeisoldaten die Vergleichsfunktion.
Diese war vom Kanton Zürich in der Grundfunktion nach den oben genannten
Kriterien wie folgt bewertet worden (VK.1996.00011, VK.1996.00015,
VK.1996.00017, je E. 4d und unter www.vgrzh.ch):
Funktion                                            K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Polizeisoldat                                      2,5     2,0    2,0     3,5     3,0     3,0     326,5          14
Die Arbeitswertpunkte je Kriterium errechnet sich nach der
Tabelle "Gewichtung-Stufenwertverlauf". Die Zuordnung des total
errechneten Arbeitswertes zu einer bestimmten Lohnklasse ergibt sich aus der
Tabelle zu den Klassengrenzen.
Um eine Diskriminierung gegenüber den Polizeisoldaten zu
beseitigen, ergaben sich für die Berufe aus dem Pflege- und Therapiebereich
grundsätzlich folgende (minimale) Bewertungen (VK.1996.00011, VK.1996.00015,
VK.1996.00017, je E. 9h):
Funktion                                            K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Dipl.
Krankenpflegende                     2,5     2,0    2,5     3,5     3,0     3,0
346,0       14
Physiotherapeut/in                             2,5     2,5    2,0     3,0     3,5     2,0
344,5       14
Ergotherapeut/in                                2,5     2,5    2,0     3,0     3,0     2,0
337,5       14
2.4
Nach dem
Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts in der vorliegenden Sache
gelangte das kantonale Personalamt in seinem Bericht vom 12. Juli 2004 für
die Pflegefachpersonen KJPD zur selben Bewertung wie allgemein für die Dipl.
Pflegefachpersonen DN II, mithin zu folgendem Ergebnis:
Funktion                                            K1     K2    K3     K4     K5     K6     Arbeitsw.    Klasse
Dipl.
Pflegefachperson KJPD            2,5     2,0    2,5     3,5     3,0     3,0
346,0       14
Der angefochtene Entscheid der Vorinstanz folgt dieser Bewertung.
2.5
Wie das
Verwaltungsgericht in seinem Rückweisungsentscheid festhielt, hat sich die
Behauptung, wonach die Rückstufung geschlechtsdiskriminierend sei, als
glaubhaft er­wiesen. Es ist somit aufgrund der inzwischen getätigten
Abklärungen zu prüfen, ob plausible, nicht diskriminierende Gründe für eine
lohnmässige Rückstufung des Beschwerdeführers vorliegen.
Dabei ist zu beachten, dass dem Verwaltungsgericht eine
Überprüfung der Sachverhaltsfeststellungen und die Rechtskontrolle, nicht
jedoch die Ermessensüberprüfung zusteht. Etwas anderes lässt sich auch aus dem
Gleichstellungsgesetz nicht ableiten (BGE 125 II 385 E. 5d).
Die Bewertung und Einstufung einer bestimmten Tätigkeit oder
Funktion ist weder eine reine Sach- noch Rechts- noch Ermessensfrage, sondern
enthält Elemente von allen dreien (BGE 125 II 385 E. 5b). Allerdings
handelt es sich dabei nicht um Ermessensfragen im engeren Sinn. Das würde nur
dann zutreffen, wenn die Verwaltungsbehörde befugt wäre, als gleichwertig
beurteilte Tätigkeiten in einem bestimmten (Ermessens-)Rahmen einer höheren
oder tieferen Klasse zuzuweisen. Steht die Gleichberechtigung von Mann und Frau
in Frage, wird jedoch durch Art. 8 Abs. 3 Satz 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 gerade dies untersagt; für gleichwertige Arbeit besteht
Anspruch auf gleichen Lohn. Hingegen trifft es zu, dass der unbestimmte
Rechtsbegriff der Gleichwertigkeit (von Arbeitstätigkeiten)
Beurteilungsspielräume schafft, die in erster Linie die politischen Behörden
auszufüllen haben. Auch wenn Bewertungsfragen, wie das Bundesgericht wiederholt
festgehalten hat (BGE 125 II 385 E. 5c, 118 Ia 35 E. 3b), vom
Gericht zu überprüfende Rechtsfragen darstellen, hat es sich deshalb bei der
Nachprüfung der von der Verwaltungsbehörde vorgenommenen Bewer­tungen Zurückhaltung
aufzuerlegen. Das gilt in besonderem Masse, wenn die Verwaltungsbehörde im
Bemühen um ein nach den herrschenden gesellschaftlichen Auffassungen
"gerechtes" Lohnsystem eine Arbeitsbewertung nach einem anerkannten
Verfahren durchgeführt hat, welches durch den möglichst weitgehenden Einbezug
der Betroffenen und ihrer Verbände einen hohen Grad von Akzeptanz erreicht hat.
Das Gericht besitzt nicht das von den Projektgremien im Lauf des Verfahrens
erworbene und durch Expertentätigkeit unterstützte Würdigungsvermögen und kann
es sich auch mit Hilfe eines oder einer Sachverständigen im Nachhinein und
ausserhalb des konkreten Bewertungsprozesses nicht aneignen. Das Gericht, das
ohnehin nicht die absolute Richtigkeit der Einstufungen, sondern nur unter dem
Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots unzulässige Unterscheidungen fest­zustellen
hat, hält sich deshalb zurück bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen, die
aufgrund eines arbeitswissenschaftlich einwandfrei und korrekt durchgeführten
Bewer­tungsverfahrens zustande gekommen sind. Das Gericht beschränkt sich auf
die Prüfung, ob die Verwaltung sich an die für das Bewertungsverfahren
aufgestellten Regeln gehalten hat, ob alle massgeblichen Umstände ermittelt und
berücksichtigt, ob die Wertungen nach nachvollziehbaren Kriterien und mit
gleichen Massstäben vorgenommen und ob Abweichungen gegenüber den Einreihungen,
wie sie sich aufgrund der im ana­lytischen Bewertungsverfahren erzielten
Arbeitswertpunkte ergeben, sachlich gerechtfertigt und durch die Verwaltungsbehörde
oder die Projektgremien hinreichend begründet worden sind (VGr, 22. Januar
2001, VK.1996.00011, VK.1996.00015, VK.1996.00017, je E. 3 [alles unter
www.vgrzh.ch]).
3.
3.1
In
Kriterium 1 (Ausbildung und Erfahrung) bewertete die Vorinstanz die Funktion
des Beschwerdeführers mit 2,5. Dies entspricht der Arbeitsbewertung für
allgemein in der Grundfunktion tätige Pflegefachpersonen und ebenso der
Bewertung, wie sie der Beschwerdegegner für die Polizeisoldaten vorgenommen hat
(vgl. vorn 2.3 f.).
3.2
Das
Verwaltungsgericht hat sich im Pflegebereich und ähnlichen Berufen schon wiederholt
mit der Bewertung des Kriteriums 1 (Ausbildung und Erfahrung) befasst.
3.2.1
Im Leitentscheid aus dem Jahr 2001 stellte das Verwaltungsgericht bezüglich
der Krankenschwesternausbildung fest, dass die eigentliche Berufsausbildung
drei Jahre und das Mindestalter bei Beginn der Diplomausbildung 18 Jahre
betragen habe (VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011, E. 9b/dd,
www.vgrzh.ch, auch zum Folgenden). Die seinerzeitige Einstufung des Pflegeberufs
mit 2,0 in Kriterium 1 korrigierte das Gericht deshalb auf 2,5 (E. 9h).
Auf der Grundlage einer dreijährigen Ausbildung für Kranken­pflegende könnte es
bei einer Skalierung in 0,25-Schritten zwar denkbar sein, deren Funktion in K1
geringfügig tiefer zu werten als diejenige der Polizeisoldaten, also mit 2,25
(vgl. dazu VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011, E. 9b/ee, und 1. März
2006, PB.2005.00045, E. 3.2.4, je unter www.vgrzh.ch). Dies gilt jedoch
nicht für die vierjährige Pflege­ausbildung (DN II); hier ist die geforderte
Ausbildung und Erfahrung mindestens gleichwertig wie die Ausbildung und
Erfahrung, welche für die Polizeisoldaten verlangt werden. Auch bei einer
Skalierung in 0,25-Schritten, wie sie inzwischen in K1 erfolgt, ist für die
Pflegefachpersonen DN II die Bewertung 2,5 demzufolge zwingend. Entgegen der
Auffassung der Vorinstanz ist im Wert 2,5 eine mehrjährige Berufs­erfahrung
nicht mit enthalten; auch für die Funktion des Polizeisoldaten ist eine Berufs­erfahrung
nicht vorausgesetzt. Der Kanton Zürich bewertet die Tätigkeit der Pflegefachpersonen
DN II in K1 denn auch selbst mit 2,5.
3.2.2
Für Betreuerinnen und Betreuer in Wohnheimen wird als Grundanforderung eine
abgeschlossene Ausbildung im agogischen oder pflegerischen Bereich (zum Beispiel
DN I oder II, Sozialpädagogik, Heilpädagogik, Heilerziehungspflege,
Behindertenbetreuung) mit einer Dauer zwischen drei und sechs Jahren gefordert.
Zusätzlich wird eine zweijährige Berufserfahrung vorausgesetzt (VGr, 1. März
2006, PB.2005.45, E. 3.2.3, und 12. April 2006, PB.2005.00053, E. 3.1,
je unter www.vgrzh.ch).
Für Krankenschwestern war eine
entsprechende Berufserfahrung nicht nötig. In K1 waren die Voraussetzungen bei
den Betreuenden demnach höher als seinerzeit bei den Krankenschwestern mit einer
bloss dreijährigen Ausbildung. Für die Betreuerinnen und Betreuer führte die
neben der im Minimum dreijährigen Ausbildung zusätzlich geforderte Berufs­erfahrung
von zwei Jahren – auch bei der Skalierung in 0,25-Schritten – zur Bewertung 2,5
(VGr, 1. März 2006, PB.2005.45, E. 3.2.4, www.vgrz.ch).
3.2.3
Die Bewertung von K1 mit 2,5 ergibt sich somit zwingend entweder dort, wo
neben der mindestens dreijährigen pflegerischen/agogischen Ausbildung
zusätzlich zwei Jahre Berufserfahrung verlangt werden (z.B. Betreuerinnen und
Betreuer) oder wo eine vierjährige pflegerische/agogische Ausbildung ohne
zusätzliche Berufserfahrung verlangt wird (z.B. Pflegefachpersonen DN II).
3.3
Für die
Funktion des Beschwerdeführers bestehen in K1 sowohl gegenüber den Betreuenden
als auch gegenüber den Pflegefachpersonen DN II weiter gehende Anforderungen:
3.3.1
Für die Pflegefachpersonen KJPD wird die Pflegeausbildung DN II mit einer
Dauer von vier Jahren verlangt. Insoweit besteht Übereinstimmung mit den
generellen Anforderungen an die Ausbildung der Pflegefachpersonen in der
Grundfunktion. Hinzu kommen indes weitere Erfordernisse: Für den Tagdienst wird
ein Mindestalter von 25 Jahren vorausgesetzt; zudem werden pädagogische
Kenntnisse und Fertigkeiten verlangt oder zumindest die Bereitschaft, sich
diese anzueignen. Schliesslich wird eine rund zweijährige Berufserfahrung verlangt.
Für Nachtwachen ist eine Berufserfahrung von bis zu vier Jahren erwünscht;
sodann gilt auch für Nachtwachen ein zwingendes Mindesteintrittsalter von 25 Jahren.
Es mag zutreffen, dass zu­weilen auch Pflegefachpersonen ohne die erforderliche
Berufserfahrung eingestellt werden. Auf minimale Anforderungen kommt es jedoch
nicht an. Relevant ist vielmehr die
normalerweise
verlangte Ausbildung
und Erfahrung (VGr, 1. März 2006, PB.2005.00045, E. 3.2.4,
www.vgrzh.ch).
Die Kumulation der Erfordernisse einer vierjährigen
Pflegeausbildung DN II, einer rund zweijährigen Berufserfahrung und des
Mindesteintrittsalters von 25 Jahren führt zu einer höheren Bewertung als 2,5.
Da die vierjährige Pflegeausbildung DN II zwingend zum Wert 2,5 führt, ergibt
sich für die Funktion des Beschwerdeführers die um 0,25 erhöhte Stufe 2,75. Es
entspricht im Übrigen dem Konzept des Kantons Zürich, eine zwei- bis
vierjährige Erfahrung mit 0,25 Zusatzpunkten zu bewerten.
3.3.2
Auch im Vergleich mit den Betreuerinnen und Betreuern ergeben sich für die
Funktion des Beschwerdeführers klar höhere Anforderungen: Hinsichtlich der
Erfahrung sind die Erfordernisse zwar ungefähr identisch. Eine vierjährige
Ausbildung ist dagegen nur für die Pflegefachpersonen KJPD verlangt; für die
Betreuenden dauert die geforderte Ausbildung wie gesehen minimal drei Jahre.
3.4
Ausschlaggebend
ist allerdings der direkte Vergleich mit der Bewertung der Polizeisoldaten.
Daraus ergibt sich für die Funktion des Beschwerdeführers zwingend eine Bewertung
in K1 mit mehr als 2,5:
Der Beruf des Polizeisoldaten setzt im Wesentlichen eine
abgeschlossene Lehre und die einjährige Polizeischule voraus, also eine minimal
vierjährige Ausbildung, wovon jedoch nur ein Jahr berufsspezifischer Natur ist;
hinzu kommt das Mindestalter von 21 Jahren (vgl. VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011,
E. 9b/dd, www.vgrzh.ch).
Die anspruchsvolle Krankenpflegeausbildung DN II dauert inzwischen
– wie die Polizeiausbildung – vier Jahre, ist aber über ihre ganze Länge
berufsspezifisch und somit wohl leicht höher zu gewichten. Für die
Pflegefachpersonen KJPD sind zudem – wie mehrfach erwähnt – im Minimum rund
zwei Jahre Berufserfahrung erforderlich und ist ein Mindestalter von 25 Jahren
vorgesehen. Diese in mehrfacher Hinsicht klar strengeren Anforderungen an
Ausbildung und Erfahrung machen deutlich, dass eine diskriminierungsfreie Bewertung
der Tätigkeit des Beschwerdeführers im Vergleich zu den Polizeisoldaten eine
höhere Bewertung von K1 verlangt. Nachdem der Kanton die Funktion des
Polizeisoldaten in K1 mit 2,5 bewertet hat (vgl. VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011,
E. 4d, www.vgrzh.ch), folgt für die Funktion des Beschwerdeführers demnach
mindestens die Stufe 2,75.
3.5
Wohl
dürfte es zutreffen, dass eine Bewertung der Tätigkeit des Beschwerdeführers
mit 3,0 Punkten in K1 im Vergleich zur Tätigkeit der Krankenpflegelehrerinnen
unangemessen wäre: Tatsächlich schützte das Verwaltungsgericht die Bewertung
der Tätigkeit von Krankenpflegelehrpersonen mit 3,0 Punkten. Als
Funktionsanforderungen in K1 erwähnte das Gericht dabei im Wesentlichen die
Grundausbildung in Krankenpflege, eine zweijährige Berufserfahrung sowie eine
Zusatzausbildung mit einer effektiven Ausbildungszeit von anderthalb Jahren
(VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00013, E. 9b/aa, www.vgrzh.ch). Die
für  die Krankenpflegelehrtätigkeit verlangte Zusatzausbildung von anderthalb
Jahren fällt gegenüber den Anforderungen an die Pflegefachpersonen KJPD
substanziell ins Gewicht. Dass die seinerzeitige Bewertung von K1 mit 3,0 bei
den Krankenpflegelehrpersonen somit dieselbe Bewertung bei den Pflegefachpersonen
KJPD weit gehend ausschliesst, spricht jedoch keineswegs gegen den tieferen
Wert 2,75. Dieser Wert belässt eine Differenz zur Bewertung der Lehrtätigkeit.
3.6
Es bleibt
somit dabei, dass die Funktion des Beschwerdeführers in K1 zwingend mit 2,75 zu
werten ist; die Bewertung mit 2,5 erweist sich – im Vergleich mir derselben Bewertung
der Polizeisoldaten – klarerweise als diskriminierend.
3.7
Die
Neubewertung von Kriterium 1 mit 2,75 statt 2,5 führt zu einer Anhebung des Arbeitswertes
von 110,0 auf 126,5 Arbeitswertpunkte. Damit erreicht die Funktion statt den
von den Verwaltungsbehörden angenommenen Arbeitswert von 346,0 Punkten einen solchen
von 362,5 Punkten. Dies entspricht Lohnklasse 15. Mit 362,5 Punkten bewegt sich
die Funktion sodann deutlich oberhalb des Streubereichs, so dass eine
Abklassierung in Lohnklasse 14 im Sinne eines Streubereichsentscheids ausgeschlossen
ist.
3.8
Gründe für
einen Minusklassenentscheid schliesslich sind nicht ersichtlich. Gerade auch im
Quervergleich mit dem Pflegefachpersonal, für dessen Tätigkeit lediglich der Diplomabschluss
II verlangt ist, erscheint die Lohnklasse 15 als plausible Einreihung: Die für
das Pflegefachpersonal KJPD verlangte Berufserfahrung von rund zwei Jahren, das
Mindestalter von 25 Jahren und die verlangte Berufserfahrung rechtfertigen die
um eine Lohnklasse höhere Einreihung ohne weiteres.
Auch der Vergleich mit den
Sozialpädagogen und -pädagoginnen spricht nicht gegen eine Einreihung des Beschwerdeführers
in Lohnklasse 15. Selbst wenn die beiden Tätigkeiten – wie die Vorinstanz ausführt
– nicht vollumfänglich gleich sind, ist daraus nicht etwa auf die Notwendigkeit
einer höheren Entlöhnung der Sozialpädagogen und -pädagoginnen bzw. auf eine
Rückstufung des Beschwerdeführers zu schliessen. Im Gegenteil: Gemäss
Einschätzung des Verwaltungsdirektors KJPD sind Lohnunterschiede zwischen den
beiden Berufsgruppen Pflegepersonal und Sozialpädagogen führungsmässig äusserst
kritisch. Weiter ist auch das kantonale Personalamt der Auffassung, dass die
Einreihung der Pflegefachpersonen KJPD in Lohnklasse 14 im Quervergleich zu den
Sozialpädagogen als tief erscheinen mag.
3.9
Es liegt
somit kein plausibler, geschweige denn ein zulässiger Grund vor, um den Beschwerdeführer
im Vergleich zum resultierenden Arbeitswert eine Stufe tiefer in Lohnklasse 14
einzureihen. Die Rückstufung in Lohnklasse 14 erweist sich somit als diskriminierend
im Sinne von Art. 3 GlG.
Der angefochtene Rekursentscheid ist demnach in den
wesentlichen Punkten aufzuheben, wobei offen bleiben kann, ob Rückstufungen
ohne Funktionsänderung grundsätzlich zulässig sind. Ebenso wenig muss geprüft
werden, ob die Tätigkeit der Pflegefachpersonen KJPD auch in anderen
VFA-Kriterien zu tief bewertet wurde und ob die Rückstufung in Lohnklasse 14
nicht nur gegenüber der Einreihung der Polizeisoldaten, sondern auch gegenüber
der Einreihung der Sozialpädagogen/-pädagoginnen diskriminiert.
4.
Da die Sache spruchreif ist, wird der neue Entscheid gemäss
§ 63 Abs. 1 VRG durch das Verwaltungsgericht gefällt. In Anwendung
von Art. 5 Abs. 1 lit. b GlG ist die Verfügung des Kinder- und
Jugendpsychiatrischen Dienstes vom 16. Dezember 2002 aufzuheben und der Beschwerdeführer
per 1. April 2003 weiterhin in Lohnklasse 15 einzureihen.
5.
5.1
Für das
Beschwerdeverfahren sind gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG keine Kosten zu erheben
(vgl. auch § 80b VRG).
5.2
Im Rekurs-
und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer
angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden,
namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und
schwieriger Rechtsfragen den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte
(§ 17 Abs. 1 lit. a VRG). Bei den vorliegenden Streitfragen war
der Beizug einer Rechtsanwältin durch den nicht rechtskundigen Beschwerdeführer
gerechtfertigt. Als obsiegende Partei hat er demnach sowohl für das Rekurs- als
auch für das Beschwerdeverfahren Anspruch auf eine Entschädigung.
Bei der Bemessung der Entschädigung ist zu
berücksichtigen, dass ein verhältnismässig geringer Streitwert vorliegt und
dass sich der Zeitaufwand für die Vertreterin trotz der erheblichen
Schwierigkeiten des Prozesses in Grenzen hielt. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin kann sodann nicht ins Gewicht fallen, dass die Streit­sache
zweimal vor Verwaltungsgericht getragen wurde. Im Rückweisungsentscheid vom
20. April 2004 hat das Gericht über die Parteientschädigung im damaligen
Beschwerde­verfahren abschliessend entschieden. Insgesamt erscheint eine
Entschädigung von Fr. 1'500.- (inklusive Mehrwertsteuer) als angemessen.
Demgemäss entscheidet
die Kammer:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden die Dispositiv-Ziffern I und III der Verfügung
der Gesundheitsdirektion vom 21. Juni 2005 sowie die Verfügung des Kinder-
und Jugendpsychiatrischen Dienstes vom 16. Dezember 2002 aufgehoben. Der
Beschwerdeführer wird per 1. April 2003 weiterhin in Lohnklasse 15
eingereiht.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Der Beschwerdegegner
wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    Mitteilung an …