zh_verwaltungsgericht · VB.2025.00157 · 2020-01-09 · de

Berufsausübungsverbot (aufschiebende Wirkung) | Bei Verdacht auf Ausstellung von mindestens drei Gefälligkeitszeugnissen während der Coronapandemie wurde der Beschwerdeführer, Hausarzt mit eigener Praxis, vom Amt für Gesundheit (AFG) mit rechtskräftiger Verfügung zur Herausgabe der vollständigen entsprechenden Patientenakten verpflichtet. Darauf reichte er die Patientenakten ein, wobei er die Einträge zu den Konsultationen im Zeitraum nach der Ausstellung der betreffenden Masken-, Impf- und Testdispense weitgehend schwärzte. Die Einreichung der ungeschwärzten Patientenakten verweigerte er beharrlich. Mit Verfügung vom 18. Oktober 2024 wurde dem Beschwerdeführer wegen Wegfallens der Vertrauenswürdigkeit die Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung entzogen und dem Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen. Mit Zwischenentscheid vom 29. Januar 2025 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses ab. Hiergegen richtet sich die vorliegende Beschwerde. Das unkooperative Verhalten des Beschwerdeführers wiegt schwer und hat sich während der Verfahrensdauer noch akzentuiert. Der Beschwerdeführer hat gegenüber seinen Patienten die Vorinstanz und den Beschwerdegegner beschimpft bzw. gegen einzelne dort beschäftigte Mitarbeitende gar eine Strafanzeige erhoben und seine Patienten ermutigt, es ihm gleichzutun. Dadurch wurde das Vertrauensverhältnis zwischen dem Beschwerdegegner und dem Beschwerdeführer zusätzlich erheblich beeinträchtigt (E. 5.5). Nach einer summarischen Prüfung ist der vorinstanzliche Schluss vom Verhalten des Beschwerdeführers auf eine konkrete Gefährdung der im Interesse der öffentlichen Gesundheit liegenden gesundheitspolizeilichen Aufsicht nicht zu beanstanden (E. 5.6). Der Entzug der aufschiebenden Wirkung erweist sich als verhältnismässig (E. 5.7). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 26.06.2025 VB.2025.00157
Zurich Verwaltungsgericht 26.06.2025 VB.2025.00157
Zurigo Verwaltungsgericht 26.06.2025 VB.2025.00157

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00157
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Geschäftsnummer:
VB.2025.00157
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.06.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 07.10.2025 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Berufsausübungsverbot (aufschiebende Wirkung)
Bei Verdacht auf Ausstellung von mindestens drei Gefälligkeitszeugnissen während der Coronapandemie wurde der Beschwerdeführer, Hausarzt mit eigener Praxis, vom Amt für Gesundheit (AFG) mit rechtskräftiger Verfügung zur Herausgabe der vollständigen entsprechenden Patientenakten verpflichtet. Darauf reichte er die Patientenakten ein, wobei er die Einträge zu den Konsultationen im Zeitraum nach der Ausstellung der betreffenden Masken-, Impf- und Testdispense weitgehend schwärzte. Die Einreichung der ungeschwärzten Patientenakten verweigerte er beharrlich.
Mit Verfügung vom 18. Oktober 2024 wurde dem Beschwerdeführer wegen Wegfallens der Vertrauenswürdigkeit die Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung entzogen und dem Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen. Mit Zwischenentscheid vom 29. Januar 2025 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses ab. Hiergegen richtet sich die vorliegende Beschwerde.
Das unkooperative Verhalten des Beschwerdeführers wiegt schwer und hat sich während der Verfahrensdauer noch akzentuiert. Der Beschwerdeführer hat gegenüber seinen Patienten die Vorinstanz und den Beschwerdegegner beschimpft bzw. gegen einzelne dort beschäftigte Mitarbeitende gar eine Strafanzeige erhoben und seine Patienten ermutigt, es ihm gleichzutun. Dadurch wurde das Vertrauensverhältnis zwischen dem Beschwerdegegner und dem Beschwerdeführer zusätzlich erheblich beeinträchtigt (E. 5.5). Nach einer summarischen Prüfung ist der vorinstanzliche Schluss vom Verhalten des Beschwerdeführers auf eine konkrete Gefährdung der im Interesse der öffentlichen Gesundheit liegenden gesundheitspolizeilichen Aufsicht nicht zu beanstanden (E. 5.6). Der Entzug der aufschiebenden Wirkung erweist sich als verhältnismässig (E. 5.7).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ARZT
ATTEST
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
AUFSICHTSBEHÖRDE
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BERUFSAUSÜBUNGSVERBOT
CORONA-PANDEMIE
GEFÄLLIGKEITSZEUGNIS
GLAUBHAFTMACHUNG
HAUSARZT
KOOPERATION
MASKENPFLICHT
PANDEMIE
PATIENTENAKTEN
SCHWÄRZUNG
SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG
SUMMARISCHE PRÜFUNG
UNKOOPERATIVES VERHALTEN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSWÜRDIGKEIT
VORSORGLICHE MASSNAHME
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 36 Abs. I lit. b MEDBG
§ 38 MEDBG
Art. 318 StGB
§ 6 VRG
§ 25 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2025.00157
Urteil
der 3. Kammer
vom 26. Juni 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Samuel Boller.
In Sachen
Dr. med. A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Gesundheit,
Beschwerdegegner,
betreffend Berufsausübungsverbot
(aufschiebende Wirkung),
hat sich
ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1965, verfügt über ein im Ausland erworbenes, im April 2016 in der
Schweiz anerkanntes Arztdiplom sowie über einen im November 2018 erlangten
Weiterbildungstitel als Praktischer Arzt. Im Kanton Zürich hatte er seit dem
15. Juni 2019 eine Bewilligung zur Berufsausübung in eigener fachlicher
Verantwortung inne und führte zuletzt eine Hausarztpraxis in Zürich
(vgl. Medizinalberuferegister, https://www.healthreg-public.admin.ch/medreg/search,
zuletzt abgerufen am 23. Mai 2025).
B.
Zwischen
Oktober 2020 und November 2021 gingen beim Kantonsärztlichen Dienst als
damaliger Aufsichtsinstanz über Ärztinnen und Ärzte drei Patientenbeschwerden
gegen A wegen Nichteinhalten der Schutz- und Hygienemassnahmen gegen Covid-19
in der Arztpraxis ein, zu welchen dieser jeweils Stellung nahm.
C.
Am
28. Oktober 2021 stellte A für C, geboren 1956, ein ärztliches Attest mit
dem Titel "Dispens von COVID-19-Impfung sowie Sars-CoV-2-Testung"
aus. Dabei führte er unter anderem aus, scheinbar harmlose Testverfahren wie
RT-PCR aus Nasenabstrichen könnten viel mehr schaden als nützen; aus
medizinischen Gründen rate er grundsätzlich davon ab, einen der derzeit
erhältlichen Covid-19-Impfstoffe zu nehmen, und niemand könne C verpflichten,
einen solchen Impfstoff gegen ärztlichen Rat zu nehmen. Gleichentags erfolgte
durch A für D, geboren 2001, ein "Gesichtsmaskendispens aus medizinischen
Gründen" und ein Dispens von der Covid-19-Impfung sowie von der
SARS-CoV-2-Testung. Am 13. Dezember 2021 stellte A für E, geboren 2013,
ein "Gesichtsmaskendispens aus medizinischen Gründen" aus, wobei er
das Tragen einer Gesichtsmaske als kontraindiziert und unnötig bezeichnete.
D.
Der
Kantonsärztliche Dienst forderte A am 17. Dezember 2021 zur schriftlichen
Stellungnahme bezüglich des Verdachts auf ein Gefälligkeitszeugnis und zur
Einreichung der Patientenakte von C auf unter Angabe der Diagnose, welche zur
genannten Dispensation geführt habe. A nahm am 14. Januar 2022 Stellung,
ohne die Patientenakte einzureichen. Dabei berief er sich auf die ärztliche
Schweigepflicht, wobei er sich schäme, seine Patientin um eine "so
unsinnige Genehmigung" zu bitten.
E.
Zwischenzeitlich
war dem Kantonsärztlichen Dienst auch der Gesichtsmaskendispens für E gemeldet
worden. Per 1. Januar 2022 wurde sodann das Amt für Gesundheit (fortan:
AFG) gebildet. Dieses forderte A am 26. Januar 2022 (erneut) zur
Einreichung der vollständigen Patientenakten von C und E auf.
F.
Am
2. Februar 2022 ging beim AFG erneut eine Beschwerde wegen Nichteinhaltung
der Covid-19-Schutzmassnahmen ein. Es müssten in der Praxis von den Patienten
und A keine Masken getragen werden, zudem verschicke dieser Rundmails an alle
Patienten, in denen er von der Impfung abrate.
G.
Der
Aufforderung des AFG, die gewünschten Patientenakten herauszugeben, kam A auch
mit Eingabe vom 11. Februar 2022 unter Berufung auf das Arztgeheimnis
nicht nach und verlangte eine anfechtbare Verfügung. Mit Verfügung vom
25. März 2022 verpflichtete das AFG A, die vollständigen Patientenakten
von C, D und E herauszugeben. Hiergegen erhob A am 29. April 2022 der
Rechtsmittelbelehrung folgend beim Regierungsrat des Kantons Zürich Rekurs,
welcher am 20. Oktober 2022 an die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich
(fortan: Gesundheitsdirektion) überwiesen wurde. Diese trat mit unangefochtener
Verfügung vom 17. April 2023 auf den Rekurs nicht ein.
H.
Mit
Schreiben vom 1. Juni 2023 bat A das AFG um eine Bestätigung, dass er mit
der Verfügung vom 25. März 2022 zugleich vom Berufsgeheimnis entbunden
worden sei, da nicht alle Patienten mit der Herausgabe der Patientenakten
einverstanden seien. Am 5. Juni 2023 bestätigte das AFG, dass A ihm
gegenüber keine Entbindung vom Berufsgeheimnis benötige, vielmehr treffe ihn
eine Herausgabepflicht. Am 18. Juli 2023 reichte A die Patientenakten ein,
wobei er die Einträge zu den Konsultationen im Zeitraum nach der Ausstellung
der einschlägigen Dispense weitgehend schwärzte mit der Begründung, diese seien
für die Beurteilung des aktuellen Verfahrens nicht relevant. Am 10. August
2023 teilte das AFG A mit, eine abschliessende Prüfung sei infolge der
weitgehenden Schwärzung der Akten nicht möglich, und forderte ihn auf, ihm
innert 10 Tagen die vollständigen und ungeschwärzten Patientenakten
zukommen zu lassen, was A mit Schreiben vom 6. September 2023 verweigerte.
I.
Am
5. Juni 2024 stellte das AFG A in Aussicht, ihm aufgrund der Verletzung
seiner Berufspflichten eine Busse in der Höhe von Fr. 5'000.- aufzuerlegen
sowie wegen des Wegfallens der Vertrauenswürdigkeit die Bewilligung zur
Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung zu entziehen, und räumte ihm
Gelegenheit zur Stellungnahme ein. Mit Eingabe vom 12. August 2024 hielt A
an seiner Auffassung fest, er habe sämtliche relevanten Details der
Patientendossiers offengelegt.
J.
Mit
Verfügung vom 18. Oktober 2024 entzog das AFG A die Bewilligung zur
fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung (Dispositivziffer I). Bei
Patientinnen und Patienten, die bei A in Behandlung stünden, sei die Behandlung
innert drei Wochen nach Eröffnung dieser Verfügung abzuschliessen oder diese
seien innert der genannten Frist zur geeigneten Weiterbehandlung zu überweisen,
wobei per sofort keine neuen Behandlungen mehr begonnen werden dürften (Dispositivziffer II).
A wurden weiter eine Busse in Höhe von Fr. 5'000.- (Dispositivziffer III)
sowie die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.- (Dispositivziffer IV)
auferlegt. Dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs gegen Dispositivziffer I
und II der Verfügung wurde – unter Vorbehalt der dreiwöchigen Übergangsfrist –
die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer VI).
II.
A.
Gegen
diese Verfügung erhob A mit Eingabe vom 21. November 2024 Rekurs bei der
Gesundheitsdirektion und beantragte, die Verfügung vom 18. Oktober 2024
sei vollumfänglich aufzuheben und ihm sei die Bewilligung zur fachlich
eigenverantwortlichen Berufsausübung als Arzt wiederzuerteilen (Ziff. 1),
dem Rekurs sei superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zu erteilen
(Ziff. 2) und der Rekurs sei als Sprungbeschwerde an den
Gesamtregierungsrat des Kantons Zürich zu überweisen (Ziff. 3), alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (Ziff. 4). Als Beilage zur
Rekursschrift reichte der Beschwerdeführer ungeschwärzte Patientendossiers von C,
D und E ein.
B.
Mit
Verfügung vom 27. November 2024 wies die Gesundheitsdirektion den Antrag
auf Überweisung als Sprungrekurs an den Gesamtregierungsrat (Dispositivziffer II)
und das Begehren um superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung des Rekurses (Dispositivziffer III) ab. Auf die hiergegen erhobene
Beschwerde trat das Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 19. Dezember 2024
nicht ein (VGr, 19. Dezember 2024, VB.2024.00768).
C.
Am
2. Dezember 2024 versandte A ein E-Mail an seine Patientinnen und
Patienten mit der Bitte, monatlich Fr. 50.- zur Kostendeckung an seine
Praxis zu spenden, um deren Existenz zu sichern. Im E-Mail vom
18. Dezember 2024 bedankte sich A bei seinen Patientinnen und Patienten
für die eingegangen Spenden, weiter führte er unter anderem aus: "Die
absurden Vorwürfe der Gesundheitsbeamten wurden von mir und meinen Anwälten in
diesem seit 2021 bestehenden kafkaesken Verfahren bereits von Anfang an geklärt
(…). Die Gesundheitsdirektion und das Gesundheitsamt des Kantons Zürich bauen
einfach eine starke Mauer aus gefährlicher Ignoranz und Realitätsverleugnung."
Mit E-Mail vom 10. Januar 2025 bat A seine Patientinnen und Patienten
erneut um Spenden, informierte sie über seine soeben eingereichte Strafanzeige
gegen sechs Mitarbeitende der Gesundheitsdirektion, "die darauf bestehen,
brutal und hartnäckig Willkür und Amtsmissbrauch, die uns betreffen, auszuüben
und zu fördern", und forderte sie auf, ebenfalls eine Strafanzeige bei der
Staatsanwaltschaft einzureichen, wobei er auf seiner Homepage in Kürze eine
entsprechende Vorlage zur Verfügung stellen werde.
D.
Am
15. Januar 2025 reichte das AFG bei der Kantonspolizei Zürich Strafanzeige
gegen A wegen Verdachts auf Verletzung des Berufsgeheimnisses ein, nachdem
dieser verschiedene Schreiben und Stellungnahmen im Zusammenhang mit dem
hängigen Verfahren betreffend Bewilligungsentzug auf der Website seiner Praxis
publiziert und dabei Namen von Patienten sowie deren Arbeitgeber unzureichend
geschwärzt habe.
E.
Mit
Verfügung vom 29. Januar 2025 (Zwischenentscheid) wies die
Gesundheitsdirektion das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
des Rekurses ab (Dispositivziffer I), wobei der Entscheid über die Kosten-
und Entschädigungsfolgen der Verfügung mit dem Endentscheid erfolge (Dispositivziffer II).
III.
A.
Gegen
diese Verfügung liess A am 3. März 2025 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht erheben und beantragte, der Zwischenentscheid der
Gesundheitsdirektion vom 29. Januar 2025 sei vollumfänglich aufzuheben
(Ziff. 1); dem Rekurs vom 21. November 2024 sei die aufschiebende
Wirkung umgehend zu erteilen (Ziff. 2); ihm sei die Bewilligung zur
fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung als Arzt im Kanton Zürich für die
Dauer des Rechtsmittelverfahrens umgehend zu erteilen (Ziff. 3); alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (Ziff. 4).
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 6. März 2025 (Prot. S. 2–4) erwog das
Verwaltungsgericht, die Beschwerdefrist sei am 3. März 2025 abgelaufen,
weshalb die am 4. März 2025 nachgereichte "Korrekturfassung" der
Beschwerde aus dem Recht zu weisen und an den Beschwerdeführer zu retournieren
sei. Damit verbleibe ausschliesslich die am 3. März 2025 versandte
Beschwerde in den Akten und sei massgeblich. Es setzte dem Beschwerdegegner
Frist zur Beschwerdeantwort sowie der Vorinstanz Frist zur Vernehmlassung an.
C.
Die
Vorinstanz beantragte am 31. März 2025 unter Verzicht auf eine
Stellungnahme die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit
Beschwerdeantwort vom 4. April 2025 beantragte der Beschwerdegegner die
Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 2. Mai 2025 drohte der
Beschwerdeführer persönlich die Erhebung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde an
das Bundesgericht an. Dies wurde seinem Rechtsvertreter zur Kenntnis gebracht,
welcher seinerseits am 6. Mai 2025 innert antragsgemäss erstreckter Frist
eine freiwillige Replik erstattete. Der Beschwerdegegner liess sich in der
Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig.
1.2
Die angefochtene
Verfügung vom 29. Januar 2025 stellt einen Zwischenentscheid dar (Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 19a N. 31). Die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich
gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG
sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110). Demnach ist ein Zwischenentscheid
anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93  Abs. 1 BGG). Bei
Zwischenentscheiden über die aufschiebende Wirkung ist im Einzelfall zu
beurteilen, ob für den Beschwerdeführer ein Nachteil entsteht, der auch durch
einen für ihn günstigen Endentscheid nicht mehr wiedergutzumachen ist (BGE 137
III 380 E. 1.2.1; BGE 135 II 30 E. 1.3.4; BGE 134 I 83
E. 3.1; VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00443, E. 3; Bertschi,
§ 19a N. 41). Vorliegend ist offensichtlich, dass dem
Beschwerdeführer aufgrund des vorinstanzlich bestätigten Entzugs der
aufschiebenden Wirkung des Rekurses und des damit bereits jetzt geltenden
Berufsausübungsverbots ein nicht leicht wiedergutzumachender Nachteil in Form
eines erheblichen Erwerbsausfalls droht. Da auch alle weiteren Sachurteilsvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
2.1.1
Die selbständige privatwirtschaftliche Berufsausübung in eigener fachlicher
Verantwortung von Ärztinnen und Ärzten wird im Bundesgesetz vom 23. Juni
2006 über die universitären Medizinalberufe (MedBG; SR 811.11) geregelt.
Sie untersteht einer kantonalen Bewilligungspflicht (Art. 34 MedBG). Die
Bewilligung wird nach Art. 36 Abs. 1 MedBG erteilt, wenn die
Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller ein entsprechendes eidgenössisches
Diplom besitzt (lit. a), vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch
Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b) und über die
notwendigen Kenntnisse einer Amtssprache des Kantons verfügt (lit. c). Die
Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind
oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, aufgrund derer sie hätte
verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG). Mit diesen Bestimmungen wird den
Kantonen vorgegeben, neben fachlichen auch die persönlichen Voraussetzungen für
die Bewilligungserteilung zu prüfen (VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789,
E. 2.1).
2.1.2
In eigener fachlicher Verantwortung tätige Ärzte halten sich an die in
Art. 40 MedBG normierten Berufspflichten. Insbesondere üben sie ihren
Beruf sorgfältig und gewissenhaft aus; sie halten sich an die Grenzen der
Kompetenzen, die sie im Rahmen der Aus‑, Weiter- und Fortbildung erworben
haben (lit. a).
2.1.3
Ein Bewilligungsentzug nach Art. 38 MedBG hat – anders als die
Disziplinarmassnahmen nach Art. 43 MedBG, mit welchen ein Verstoss gegen
die Berufspflichten nach Art. 40 MedBG geahndet und die betroffene Person
spezialpräventiv von weiteren Verfehlungen abgehalten werden soll – nicht
Disziplinarcharakter, auch wenn er subjektiv so empfunden werden mag. Vielmehr
dient ein Bewilligungsentzug der Absicherung jener persönlichen Eigenschaften,
über welche die betroffene Person bereits bei der Bewilligungserteilung verfügen
musste, und bezweckt dergestalt den Schutz der öffentlichen Gesundheit. Indessen
überschneidet sich der Inhalt der Berufspflichten teilweise mit den
Voraussetzungen der Berufsausübungsbewilligung, indem ihnen implizit das
Element der Vertrauenswürdigkeit zugrunde liegt. Durch die Verletzung von
Berufspflichten kann die Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1
lit. b MedBG zerstört werden (BGr, 2. April 2019, 2C_907/2018,
E. 4.3). Der Verlust der Vertrauenswürdigkeit kann also, muss aber nicht,
aus der Verletzung von Berufspflichten resultieren (BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013,
E. 5.3).
2.2
Vertrauenswürdig
im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen
guten Leumund verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist (vgl. Botschaft des
Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005
173 ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss
Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten
(BGr, 14. Juli 2009, 2C_68/2009, E. 2.3; VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789,
E. 2.1). Nach der Rechtsprechung sind an die Vertrauenswürdigkeit im Sinn
von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG hohe Anforderungen zu stellen. Wie
in vergleichbaren Fällen, so etwa der Löschung aus dem kantonalen Anwaltsregister
(Art. 9 des Anwaltsgesetzes vom 23. Juni 2000 [BGFA; SR 935.61]),
ist auch das Verhalten ausserhalb der eigentlichen Berufstätigkeit massgebend,
wobei namentlich die charakterliche Eignung der betreffenden Person zu
berücksichtigen ist. Praxisgemäss muss zudem die Vertrauenswürdigkeit nicht nur
im Verhältnis des Bewilligungsinhabers (bzw. Gesuchstellers) zu den Patienten,
sondern auch zu den Gesundheitsbehörden bestehen (BGr, 17. Juni 2014, 2C_853/2013,
E. 5.5 mit weiteren Hinweisen; VGr, 11. Juli 2024, VB.2023.00349,
E. 2.2). Des zur selbständigen Berufsausübung vorausgesetzten Vertrauens
erweist sich ein Arzt dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen
Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden kann, dass er bei der
selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird.
Daneben muss die Behörde die Gewissheit haben, dass sich der praktizierende
Arzt an die Gesundheitsgesetzgebung und an behördliche Entscheide, insbesondere
auch an diejenigen der Aufsichtsbehörde, hält (VGr, 30. November 2023, VB.2022.00629,
E. 2.5; VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 2.1; VGr,
10. Juli 2013, VB.2013.00389, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
3.
3.1
Streitgegenstand
bildet vorliegend einzig die Frage, ob die Vorinstanz das Gesuch des
Beschwerdeführers um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses
gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 18. Oktober 2024 zu Recht
abwies. Die Rechtmässigkeit des Entzugs der Bewilligung des Beschwerdeführers
zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung im Kanton Zürich ist
demgegenüber in diesem Verfahren nicht zu beurteilen.
3.2
Dem Lauf
der Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses kommen aufschiebende Wirkung
zu, wenn nicht durch die anordnende Instanz oder die Rekursinstanz aus
besonderen Gründen etwas anderes bestimmt worden ist (§ 25 Abs. 1 i.
V.
m. Abs. 3 VRG). Die aufschiebende
Wirkung zielt darauf ab, während der Dauer eines Rechtsmittelverfahrens den
ursprünglich bestehenden Zustand zu erhalten, und stellt den gesetzlichen
Regelfall dar. Für den Entzug der aufschiebenden Wirkung bzw. die sofortige Wirksamkeit
der umstrittenen Anordnung müssen qualifizierte und überzeugende Gründe
sprechen, ohne dass aber ganz ausserordentliche Umstände verlangt wären.
Erforderlich ist, dass ein schwerer Nachteil droht, falls die aufschiebende
Wirkung nicht entzogen würde.
Ein schwerer Nachteil
kann etwa in einer zeitlich unmittelbar bevorstehenden oder inhaltlich schweren
Bedrohung bedeutender Polizeigüter bestehen. Wird das Vorliegen besonderer
Gründe bejaht, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich d
er
Entzug der aufschiebenden Wirkung als verhältnismässig erweist. Hierzu sind in
erster Linie alle sich gegenüberstehenden Interessen abzuwägen. Besonderes
Gewicht kommt dabei dem Schutz von wichtigen Polizeigütern sowie der Sicherung
des Vollzugs der angefochtenen Anordnung zu. In die Interessenabwägung ist auch
das bisherige Verhalten der Verfahrensbeteiligten miteinzubeziehen (VGr,
15. Juli 2021, VB.2021.00443, E. 4.2.1; VGr, 9. Januar 2020,
VB.2019.00789, E. 3.1; Regula Kiener, Kommentar VRG, § 25
N. 26 ff.). Der vermutliche Ausgang des Verfahrens fällt dabei
lediglich in Betracht, soweit die Aussichten eindeutig sind (BGE 129 II
286 E. 3).
3.3
Aufgrund
des vorläufigen Charakters der Massnahme ist der Entzug bzw. die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in einem summarischen, einfachen
und raschen Verfahren zu verfügen, regelmässig aufgrund der Akten und ohne
zusätzliche, meist zeitraubende Beweiserhebungen (BGE 145 I 73
E. 7.2.3.2). Dasselbe gilt für die Überprüfung der Anordnung im
Rechtsmittelverfahren (VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00443, E. 4.2.2; VGr,
25. Februar 2021, VB.2021.00041, E. 2.3). Allerdings folgt auch die
summarische Prüfung einem relativen Massstab: Je grösser die Wahrscheinlichkeit
ist, dass mit der vorsorglichen Massnahme unwiderrufliche Verhältnisse
geschaffen werden, umso eingehender muss die Prüfung erfolgen (Kiener, § 6
N. 31). Beim Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung kommt
der Behörde ein erheblicher Spielraum zu (vgl. BGE 129 II 286 E. 3).
Das Verwaltungsgericht darf im Rahmen dieser Ermessensbetätigung nur bei
Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder Ermessensunterschreitung einschreiten
(VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00443, E. 4.2.3).
3.4
Das
Institut der aufschiebenden Wirkung steht in einem engen Bezug zu jenem der
vorsorglichen Massnahme gemäss § 6 VRG. Vorsorgliche Massnahmen und
aufschiebende Wirkung schliessen einander nicht aus; zusammen verkörpern sie
die zulässigen Instrumente des einstweiligen Rechtsschutzes. Dabei lassen sich
vorsorgliche Massnahmen negativ als Anordnungen umschreiben, welche den
einstweiligen Rechtsschutz anders als durch die aufschiebende Wirkung zu
erfüllen versuchen; umgekehrt stellt die aufschiebende Wirkung den wichtigsten
Anwendungsfall einer vorsorglichen Massnahme dar. Bezüglich Beweismass gilt die
Regel, wonach die für den Erlass einer vorsorglichen Massnahme sprechenden
Voraussetzungen glaubhaft zu machen sind (VGr, 15. Juli 2021, VB.2021.00443,
E. 4.3.2; Kiener, § 6 N. 10 und 22). Dies gilt auch bei
Entscheiden über die aufschiebende Wirkung.
Beim Beweismass der Glaubhaftmachung genügt es, wenn gewisse
Elemente für das Vorhandensein einer Tatsache sprechen, selbst wenn die
Entscheidinstanz noch mit der Möglichkeit rechnet, dass sie sich nicht
verwirklicht haben könnte (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 29;
VGr, 11. Juli 2024, VB.2023.00349, E. 2.3.2; VGr, 7. Dezember
2017, VB.2017.00427, E. 8.1.2).
4.
4.1
Der
Beschwerdegegner begründete die Verfügung vom 18. Oktober 2024 betreffend
Entzug der fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübungsbewilligung mit der
fehlenden Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers. Bei den ärztlichen
Zeugnissen für die Patienten C, E und D handle es sich um
Gefälligkeitszeugnisse ohne medizinische Indikation. Deren Ausstellung stelle
eine grobe Berufspflichtverletzung dar. Nachdem dem Beschwerdegegner drei
solche Zeugnisse des Beschwerdeführers vorlägen, müsse davon ausgegangen
werden, dass dieser während der Covid-19-Pandemie systematisch entsprechende
ärztliche Zeugnisse ausgestellt habe. Dies erscheine als besonders gravierend,
weil er damit dem Schutz der öffentlichen Gesundheit und den Bestrebungen, eine
weitere Ausbreitung der Covid-19-Pandemie durch entsprechende Massnahmen zu
verhindern, zuwidergehandelt habe. Erschwerend komme hinzu, dass der
Beschwerdeführer trotz rechtskräftiger Verfügung und auch nach mehrfacher
begründeter Aufforderung zur Offenlegung der vollständigen und ungeschwärzten
Patientenakten seiner Herausgabepflicht nicht nachgekommen sei und damit seine
Mitwirkungspflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde verletzt habe. Mit seinem
Verhalten habe der Beschwerdeführer die wirksame Aufsicht durch den Beschwerdegegner
vereitelt. Er verkenne nach wie vor, dass der Beschwerdegegner jederzeit
Einsicht in ungeschwärzte Patientenakten nehmen könne. Angesichts des
Widerstands, den der Beschwerdeführer im Aufsichtsverfahren gegenüber dem
Beschwerdegegner geleistet habe, könne nicht davon ausgegangen werden, dass er
sich in Zukunft beanstandungslos an die Vorgaben des Beschwerdegegners halten
würde. Vor diesem Hintergrund erweise sich der Beschwerdeführer als nicht mehr
vertrauenswürdig. Das notwendige Vertrauen, das für eine wirksame Aufsicht
erforderlich sei, könne dem Beschwerdeführer nicht mehr entgegengebracht
werden.
Zur Begründung des Entzugs der aufschiebenden Wirkung des
Rekurses führte der Beschwerdegegner aus, eine Tätigkeit während hängigen
Rechtsmittelverfahrens trotz fehlender Bewilligungsvoraussetzungen könne nicht
in Frage kommen. Sei die Vertrauenswürdigkeit nicht mehr gegeben, habe immer
ein sofortiger Entzug der Berufsausübungsbewilligung zu erfolgen. Dies diene
dem Schutz von Patientinnen und Patienten vor jeglicher, auch abstrakter
Gefahr.
4.2
Die
Vorinstanz erwog, nach summarischer Durchsicht der Akten bestünden berechtigte
und erhebliche Zweifel an der Berufsausübung durch den Beschwerdeführer, seine
Vertrauenswürdigkeit werde durch sein Verhalten beschlagen und die
Patientensicherheit gefährdet. Zwar sei keine unmittelbare konkrete Gefährdung
der Gesundheit von Patienten ersichtlich. Konkret gefährdet sei jedoch die im
Interesse der öffentlichen Gesundheit liegende gesundheitspolizeiliche
Aufsicht. Diese sei angesichts des gegenüber den Aufsichtsbehörden gezeigten
Verhaltens des Beschwerdeführers nicht ausreichend sichergestellt. Aufgrund
dessen unkooperativen Verhaltens bzw. seiner Weigerungshaltung gegenüber dem
Beschwerdegegner würde der öffentlichen Gesundheit ein schwerer Nachteil drohen,
wenn der Beschwerdeführer während des Verlaufs des Verfahrens weiterhin
fachlich eigenverantwortlich tätig sein dürfte. So bestehe keine Gewähr für ein
kooperatives und korrektes Verhalten gegenüber der Aufsichtsbehörde. Sein
Verhalten während der Dauer des vorliegenden Rekursverfahrens bestätige dies.
Auch die Gesundheit bzw. Sicherheit der Patienten wäre zweifellos zumindest in
abstrakter Weise gefährdet durch die nicht zeitgerecht und nicht vollständig
erfolgende Herausgabe von Patientendokumentationen während der Dauer des
Verfahrens. Es liege damit ein besonderer Grund für den Entzug der
aufschiebenden Wirkung vor. Gleich geeignete, aber mildere Massnahmen seien
angesichts des nicht kooperativen und während der Verfahrensdauer gar
akzentuierten Verhaltens des Beschwerdeführers nicht ersichtlich. Der Entzug
der aufschiebenden Wirkung stelle zwar einen erheblichen Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers dar. Allerdings überwiege das
Interesse an der Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit das wirtschaftliche
Interesse des Beschwerdeführers an der uneingeschränkten Fortsetzung seiner
Tätigkeit bis zum Abschluss des Verfahrens. Unter dem Blickwinkel des
Interesses der öffentlichen Gesundheit falle der geltend gemachte grosse
Patientenkreis ins Gewicht. Dem Beschwerdeführer sei eine angemessene
Übergangsfrist von drei Wochen angesetzt worden. Zudem könne dieser unter
fachlicher Aufsicht und grundsätzlich auch in anderen Kantonen weiterhin
praktizieren. Damit sei ihm der Entzug der aufschiebenden Wirkung zumutbar.
4.3
Der
Beschwerdeführer anerkennt es zwar als Beispiel fehlender Kooperation, dass er
sich gegen die vollständige Offenlegung der Patientenakten gesträubt habe.
Allerdings wiege dieses Widerstreben insgesamt nicht so schwer und sei stets
nachvollziehbar begründet worden. Die Ausstellung von Gefälligkeitszeugnissen
bestreitet er im Einzelnen und schliesst, der Beschwerdegegner habe den
Nachweis nicht erbracht, dass die schriftlichen Atteste inhaltlich falsch oder
medizinisch nicht vertretbar seien.
Zu Recht weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass die
Überprüfung der streitgegenständlichen Sachverhaltsfragen in jedem der drei
Einzelfälle nur im Rahmen des Hauptverfahrens adäquat erfolgen könne.
Unzutreffend ist hingegen sein Schluss, es verbiete sich deshalb jede
vorsorgliche Massnahme. Zwar erfordert der Entzug der aufschiebenden Wirkung
besondere Gründe (oben, E. 3.2). Es reicht indes, wenn die für ihn
sprechenden Voraussetzungen glaubhaft gemacht sind (oben, E. 3.4). Dies ist
nachfolgend zu prüfen.
5.
5.1
Das MedBG
kennt den Begriff des Gefälligkeitszeugnisses nicht. In strafrechtlicher
Hinsicht wird das vorsätzliche Ausstellen eines unwahren Zeugnisses durch einen
Arzt nach Art. 318 des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom
21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0) mit einer Freiheitsstrafe von bis
zu drei Jahren oder einer Geldstrafe bestraft ("falsches Ärztliches
Zeugnis"). Tatobjekt ist ein vom Täter in seiner beruflichen Eigenschaft
ausgestelltes unwahres Gesundheitszeugnis wie etwa ein Gefälligkeitszeugnis
(Markus Boog in: Marcel Alexander Niggli/Hans Wiprächtiger, Basler Kommentar
Strafrecht, Art. 318 N. 3). Das Zeugnis ist unwahr, wenn es ein
unzutreffendes Bild des Gesundheitszustandes des Menschen oder von den gestützt
darauf anzuordnenden Massnahmen oder zu ziehenden Schlussfolgerungen
vermittelt. Der Bezugspunkt für die Wahrheit ist nicht objektiv die Gesundheit
oder Krankheit des Patienten, sondern subjektiv die diesbezügliche Ansicht
(Diagnose) des Arztes (BGr, 18. März 2008, 6B_99/2008, E. 2.4.2). Die
in einem Zeugnis niedergeschriebene Fehldiagnose erfüllt den Tatbestand nicht,
soweit sie auf medizinisch vertretbaren Grundlagen beruht (Boog, N. 4).
Es liegt nicht in der Kompetenz des Verwaltungsgerichts,
darüber zu befinden, ob der Beschwerdeführer sich nach Art. 318 StGB
strafbar gemacht hat. Dass das Ausstellen unwahrer Zeugnisse nicht mit einer
sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung im Sinn von Art. 40
lit. a MedBG vereinbar ist (vgl. oben, E. 2.1.2) und die
Vertrauenswürdigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG
(vgl. oben, E. 2.2) beeinträchtigen oder zerstören kann, bedarf
hingegen keiner weiteren Erläuterung. Es ist daher unter Anwendung eines
summarischen Massstabs (vgl. oben, E. 3.3) zu prüfen, ob der
Beschwerdeführer Gefälligkeitszeugnisse ausgestellt hat.
5.2
5.2.1
Am 28. Oktober 2021 stellte der Beschwerdeführer für C ein ärztliches
Attest mit dem Titel "Dispens von COVID-19-Impfung sowie
Sars-CoV-2-Testung" mit folgendem Wortlaut aus: "Ich bestätige Ihnen
hiermit, dass es bei Ihnen derzeit weder klinischen noch laborchemischen
Hinweise auf eine SARS-CoV-2-Infektion gibt. Es ist aus medizinischen Gründen
vertretbar, sich nicht gegen COVID-19 impfen sowie nicht auf SARS-COV-2 testen
zu lassen. Scheinbar harmlose Testverfahren wie RT-PCR aus Nasenabstriche
können viel mehr schaden als nützen. Aus medizinischen Gründen rate ich
grundsätzlich davon ab, einen der derzeit erhältlichen COVID-Impfstoffe zu
nehmen, und niemand kann Sie verpflichten, einen solchen Impfstoff gegen
ärztlichen Rat zu nehmen. Auch keine Tests sollten angeordnet werden ohne eine
klare evidenzbasierte Indikation im Einvernehmen mit Ihnen und Ihrem
zuständigen Arzt. Dies wird durch meine nachstehende Unterschrift bestätigt".
5.2.2
Der mittlerweile ungeschwärzt eingereichten Krankengeschichte von C ist zu
entnehmen, dass diese den Beschwerdeführer erstmals am 21. Oktober 2021
konsultierte. Sie habe über chronische Muskelschmerzen, Kopfschmerz und
chronisch-rezidivierende Präkordialgie geklagt. Arterielle Hypertonie (AHT) sei
im 13. Lebensjahr im Land F erstdiagnostiziert worden. Bei kardialer
Erkrankung wolle sie sich wegen Covid-19 sowie der SARS-CoV-2-Impfung beraten
lassen. Sie arbeite als Reinigungskraft bei der Reinigungsfirma G AG. Sie
vermute, die Firma werde eine 2G-Politik einsetzen, und sie wolle sich weder
testen noch impfen gegen Covid-19. Sie fühle sich als "ausländische…und
adipöse Frau" diskriminiert (S. 20 f.). Am 28. Oktober 2021
habe die Verlaufskontrolle und Befundbesprechung stattgefunden. Es sei keine
Besserung der muskuloskelettalen Beschwerdesymptomatik im Verlauf eingetreten.
Seit dieser Woche gebe es einen linksseitigen Brustschmerz. Als Prozedere hielt
der Beschwerdeführer unter anderem fest, von einer SARS-CoV-2-Impfung werde mit
Verweis auf einen Warnhinweis von Pfizer betreffend Myokarditis aufgrund der
kardialen Beschwerdesymptomatik abgeraten. Sodann erfolge eine Zuweisung an
Frau Dr. H zur kardiologischen Standortbestimmung (S. 19 f.). In
der Folge fanden regelmässig weitere Konsultationen betreffend verschiedene
Themen statt, insbesondere Übergewicht sowie die Situation am Arbeitsplatz. Am
11. November 2021 gab C an, sie sei bei Dr. H vorstellig geworden und
habe Angst vor einer CT-Coro (nichtinvasive Untersuchung der Herzkranzgefässe
mittels Computertomografie; S. 18). Am 22. Februar 2022 gab sie an,
die Magnetresonanztomografie (MRI) des Herzens sei aufgrund eines
Missverständnisses nicht durchgeführt worden (S. 13). Gemäss Eintrag in
der Krankengeschichte vom 24. März 2022 habe das CT Herz und Thorax vom
4. März 2022 am Institut I keine Pathologien gezeigt (S. 11 f.).
In den nachfolgenden 17 Konsultationen bis zum 30. Juni 2023 waren
kardiologische Probleme kein Thema.
5.2.3
Der Beschwerdegegner führte in der Verfügung vom 18. Oktober 2024 aus,
die Patientin C habe gemäss Patientendokumentation am 28. Oktober 2021
Brustschmerzen linksseitig gehabt. Es sei jedoch nicht ersichtlich, dass
diesbezüglich eine Untersuchung durchgeführt worden wäre. Der Beschwerdeführer
habe die Patientin vielmehr für eine kardiologische Standortbestimmung
weiterverwiesen. Schon vor Vorliegen einer sicheren Diagnose habe er die
Patientin am 28. Oktober 2021 von der Covid-19-Impfung dispensiert. Es
bleibe anzumerken, dass gerade den besonders gefährdeten Personen unter anderem
mit Herzerkrankungen eine Covid-19-Impfung empfohlen worden sei. Die mögliche
Nebenwirkung einer Myokarditis habe nicht primär Personen mit vorbestehender
Herzerkrankung, sondern vor allem junge Männer bei Verabreichung eines
bestimmten Impfstoffes betroffen. Selbst bei Kontraindikation habe in den
meisten Fällen die Möglichkeit bestanden, sich mit einem anderen Impfstoff zu
impfen. Darüber hinaus sei aus der Patientendokumentation kein medizinischer
Grund ersichtlich, weshalb sich die Patientin nicht habe testen lassen können.
5.2.4
Bei einer summarischen Prüfung überzeugt diese Argumentation des
Beschwerdegegners. Als entscheidend erscheint, dass der Beschwerdeführer die
Patientin C gemäss unmissverständlichem Titel des Attests von der Covid-19-Impfung
sowie von der Sars-CoV-2-Testung dispensiert hat (oben, E. 5.2.1). Auf
diesen Titel dürfte das Hauptaugenmerk der Adressaten des Attests gerichtet
gewesen sein. Als relevant erscheint daher, ob der Dispens materiell mit Blick
auf die besondere gesundheitliche Situation der Patientin medizinisch indiziert
war oder nicht. Hierzu lässt sich der 50-seitigen Beschwerdeschrift kaum
Substanzielles entnehmen, auch nimmt der Beschwerdeführer nicht Bezug auf die
schlüssigen Ausführungen des Beschwerdegegners hierzu (vgl. oben
E. 5.2.3).
Für viele Menschen mag es "medizinisch
vertretbar" gewesen sein, sich nicht auf Sars-CoV-2 testen zu lassen.
Darum ging es aber bei der Beschränkung des Zutritts zu Veranstaltungen nicht,
sondern um die Verhinderung einer weiteren Ausbreitung der Pandemie. Dass diese
umso schneller voranschritt, je mehr Menschen sich nicht testen lassen mussten,
obwohl ihnen dies zumutbar gewesen wäre, liegt auf der Hand. Dem vermag der
Beschwerdeführer nichts Nennenswertes entgegenzusetzen. Betreffend den
Impfdispens kann er sodann wenig aus dem immer wieder vorgetragenen Argument
ableiten, dass im Oktober 2021 kein Arzt in der Lage gewesen sei, seinen
Patienten verlässliche und auf belastbaren Studien basierende Belege für die
Sicherheit und die Wirksamkeit der Covid-19-Impfungen abzugeben. Mit einer
solchen Begründung hätten sich Impfdispense für die gesamte Schweizer
Bevölkerung rechtfertigen lassen, was die Pandemiebekämpfung verunmöglicht
hätte. Sie kann daher nicht valide sein. Ähnliches gilt für das Argument des
Beschwerdeführers, eine damals im Zeitpunkt der Pandemie "behauptete"
Gefahr für die öffentliche Gesundheit müsse nach heutigem Kenntnisstand belegt
sein, um zum Anlass für schwere Sanktionen genommen zu werden. Es unterschlägt
zudem die Tatsache, dass die Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers nicht
durch den Verdacht von Gefälligkeitszeugnissen allein, sondern insbesondere
durch deren Kombination mit seinem unkooperativen nachfolgenden Verhalten
beeinträchtigt wurde.
Schliesslich kann sich der Beschwerdeführer auch nicht
darauf berufen, der Wahrheitsgehalt eines Gesundheitszeugnisses beurteile sich
nach der subjektiven Ansicht des Arztes (BGr, 18. März 2008, 6B_99/2008, E. 2.4.2;
vgl. oben E. 5.1). Dies mag grundsätzlich zutreffen auf die
medizinische Würdigung des effektiven Gesundheitszustands der Patientin, nicht
aber auf allgemeine ideelle Ansichten des Arztes betreffend die Bewältigung der
Coronapandemie, wie sie auch in der Begründung des Attests (vgl. oben
E. 5.2.1) zum Ausdruck kamen.
5.3
5.3.1
Am 28. Oktober 2021 stellte der Beschwerdeführer für D ein ärztliches
Attest mit dem Titel "I. Gesichtsmaskendispens aus medizinischen
Gründen, II. Dispens von COVID-19-Impfung sowie Sars-CoV-2-Testung"
mit folgendem Wortlaut aus: "I. Ich bescheinige Ihnen hiermit, dass kein
gesundheitlicher Grund bei Ihnen besteht, eine Gesichtsmaske in der
Öffentlichkeit inklusive im öffentlichen Verkehr tragen zu müssen. Ich
bestätige Ihnen, dass das unnötige Tragen einer Gesichtsmaske aus besonderen
gesundheitlichen Gründen bei Ihnen nicht zumutbar ist und sogar aufgrund besonderer
Beschwerdesymptomatik bei Ihnen kontraindiziert ist. Sie sind also aus
medizinischen Gründen davon befreit, in der Öffentlichkeit inklusive im
öffentlichen Verkehr und in Läden eine Gesichtsmaske tragen zu müssen. II.
Ferner bestätige ich Ihnen, dass Sie aus medizinischen Gründen weder geimpft
gegen COVID-19 noch getestet auf SARS-COV-2 werden können. Dies wird durch
meine nachstehende Unterschrift bestätigt".
5.3.2
Der ungeschwärzten Krankengeschichte von D ist zu entnehmen, dass dieser
den Beschwerdeführer erstmals am 21. Oktober 2021 aufsuchte. Als Grund der
Konsultation wurde angegeben: "Wegen Impfzwang/Zertifikat/Uni". Der
Patient habe angegeben, er sei beschwerdefrei. Er sei Student an der Hochschule J
und habe folgende Allergien: Pollinose (Rhinitis, Pharyngitis, Konjunktivitis),
Kunststoff (Ausschlag), Gesichtsmaske (Atemnot, Schweissausbruch, Urtikaria).
Der Beschwerdeführer beurteilte eine Atopie (S. 10 f.). Anschliessend
fanden bis zum 6. Dezember 2021 sechs weitere Konsultationen aus
unterschiedlichen Gründen statt (S. 7–10). Als Grund der Konsultation vom
12. Januar 2022 wurde sodann notiert: "Spezialzertifikat (nicht
impfen, nicht testen)". Unter "Subjektiv" wurde festgehalten: "Er
verlangt das Ausnahme Zertifikat (nicht impfen, nicht testen)." Als
Prozedere wurde angegeben: "Zertifikat in die App geliefert"
(S. 7). Konsultationen fanden anschliessend keine mehr statt, sondern
lediglich noch Korrespondenz betreffend einer Entbindungserklärung im
Zusammenhang mit dem einschlägigen Aufsichtsverfahren (S. 1–7).
5.3.3
Der Beschwerdegegner führte in der Verfügung vom 18. Oktober 2024 aus,
aus der Patientendokumentation von D ergäben sich keine Hinweise auf das
Vorliegen einer Allergie, welche das Tragen einer Gesichtsmaske in der
Öffentlichkeit verunmöglichen würde. Im Gegenteil sei das Tragen einer
Gesichtsmaske für Personen mit Allergien oder Asthma wichtig gewesen, da diese
durch Covid-19 besonders gefährdet gewesen seien. Eine Kontraindikation gegen
die Covid-19-Impfung aus Gründen allergischer Art habe sodann nur bestanden,
wenn die betroffene Person nachweislich gegen einen Inhaltsstoff der Impfung
allergisch gewesen sei. Selbst dann habe aber in den meisten Fällen die
Möglichkeit bestanden, sich mit einem anderen Impfstoff zu impfen. Soweit aus
der Patientendokumentation ersichtlich, habe es bei D keinen medizinischen
Grund gegeben, der gegen eine Covid-19-Impfung gesprochen hätte. Gleiches gelte
für die Covid-19-Testung. Dass als Grund für die Konsultation vom
21. Oktober 2021 "Impfzwang(…)" angegeben worden sei, zeige
ausserdem die Haltung des Beschwerdeführers.
5.3.4
Bei einer summarischen Prüfung überzeugt auch diese Argumentation des
Beschwerdegegners. Insbesondere ist kein nachvollziehbarer Zusammenhang
zwischen angeblicher Maskenunverträglichkeit und Testdispens zu erkennen. Der
Beschwerdeführer tritt denn auch keinen ernsthaften Versuch an, diesen
Zusammenhang herzustellen. Er macht lediglich geltend, die Aussagen im
genannten ärztlichen Attest enthielten keine falschen Informationen im
Zusammenhang mit der Covid-19-
Impfung
. Zur Begründung verweist er im
Wesentlichen auf seine Ausführungen in der Rekursschrift, welche betreffend die
Rechtfertigung für den Testdispens wiederum auf die Ausführungen zur Patientin C
verweisen. Dem folgend sei auch hier auf die Ausführungen zur Patientin C
verwiesen (oben, E. 5.2.4) mit dem Resultat, dass der Beschwerdeführer den
Verdacht eines Gefälligkeitszeugnisses nach summarischer Würdigung auch
betreffend den Patienten D nicht zu entkräften vermag.
5.4
Angesichts
des anzuwendenden summarischen Prüfmassstabs muss es betreffend das der
Patientin E ausgestellte Attest vom 13. Dezember 2021 vorliegend bei der
Bemerkung sein Bewenden haben, dass auch hier die Würdigung durch den
Beschwerdegegner und die Vorinstanz sowie deren Folgerung auf ein
Gefälligkeitszeugnis als schlüssig erscheint. Zutreffend hielt die Vorinstanz
fest, es komme hinzu, dass alle drei Patienten den Beschwerdeführer bei der
Erstkonsultation je zu Dispensationszwecken bzw. zur Beratung im Zusammenhang
mit der Covid-19-Impfung aufgesucht hätten; dies bedeute, dass der
Beschwerdeführer nicht bereits im Rahmen eines vorbestehenden, gar mehrjährigen
Behandlungsverhältnisses als Hausarzt die Patienten und ihre gesundheitliche
Verfassung schon gekannt habe, sondern diese umso mehr zuerst im Rahmen der
ärztlichen Sorgfaltspflicht hätte abklären und – mit Blick auf die erwünschten
Befreiungen – eine mögliche Gefährdung hätte einschätzen müssen. Zulässig
erscheint schliesslich der – als solcher unbestritten gebliebene – Schluss des
Beschwerdegegners vom Vorliegen dreier Gefälligkeitszeugnisse auf das
systematische Ausstellen entsprechender Zeugnisse während der Covid-19-Pandemie
(oben, E. 4.1), dies nicht zuletzt vor dem Hintergrund der konstanten und
unverhüllten Skepsis des Beschwerdeführers gegenüber den behördlichen
Massnahmen zur Pandemiebekämpfung.
5.5
Im
Weiteren ist der Sachverhalt weitgehend unbestritten und durch objektive
Beweismittel erstellt. Dies gilt insbesondere für das unkooperative Verhalten
des Beschwerdeführers im Aufsichtsverfahren, in welchem der Beschwerdegegner
legitimerweise die Ausstellung von Gefälligkeitszeugnissen prüfen wollte, dabei
aber auf Widerstand des Beschwerdeführers stiess (vgl. oben, Sachverhalt
I.D–I). Entgegen seiner eigenen Ansicht (oben, E. 4.3) wiegt dieses
Widerstreben schwer und wurde eben gerade nicht nachvollziehbar begründet.
Als schwerwiegend erscheint insbesondere, dass der
Beschwerdeführer selbst nach rechtskräftig festgestellter Herausgabepflicht auf
der Schwärzung der Patientenakten bestand (Sachverhalt I.H). Dabei machte er im
Wesentlichen geltend, die nachfolgenden Konsultationen seien für die
Beurteilungen der in Frage stehenden Mutmassungen nicht notwendig. Es liegt
indes auf der Hand, dass sich aus späteren Konsultationen Hinweise darauf
ergeben können, dass anlässlich früherer Konsultationen ausgestellte Atteste keine
Grundlage hatten, etwa wenn dort vorgeschobene gesundheitliche
Beeinträchtigungen später nicht mehr thematisiert wurden oder wenn eine
angeblich indizierte spezialärztliche Untersuchung erst deutlich später
stattfand und ergebnislos blieb. An der mangelhaften Kooperation im
Aufsichtsverfahren vermag die Einreichung der ungeschwärzten Patientendossiers
im Rekursverfahren (vgl. Sachverhalt II.A) nichts zu ändern.
An die Vertrauenswürdigkeit sind rechtsprechungsgemäss hohe
Anforderungen zu stellen, wobei diese auch im Verhältnis zu den
Gesundheitsbehörden erfüllt sein muss (oben, E. 2.2). Die Aufsichtsbehörde
hat dafür Gewähr zu bieten, dass die von ihr bewilligten und beaufsichtigten
Medizinalpersonen im Einklang mit den Anforderungen an die Sicherheit der
Patienten handeln. Ist es ihr nicht möglich, sich über die Verhältnisse
innerhalb einer Arztpraxis ein Bild zu machen, weil ihr Auskünfte verweigert
werden, verunmöglicht dies eine wirksame Aufsichtstätigkeit und lässt
berechtigte Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit der beteiligten Person
aufkommen (VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.1.5).
Der Beschwerdeführer hat gegenüber seinen Patienten die
Vorinstanz und den Beschwerdegegner beschimpft bzw. gegen einzelne dort
beschäftigte Mitarbeitende gar eine Strafanzeige erhoben und seine Patienten
ermutigt, es ihm gleichzutun (Sachverhalt II.C). Dadurch wurde das Vertrauensverhältnis
zwischen dem Beschwerdegegner und dem Beschwerdeführer zusätzlich erheblich
beeinträchtigt. Zutreffend erwog die Vorinstanz, das nicht kooperative
Verhalten des Beschwerdeführers habe sich während der Verfahrensdauer akzentuiert
(E. 4.2). Eine wirksame Aufsicht scheint daher derzeit stark in Frage
gestellt. Gerade im Fall einer neuen Pandemie erscheint es – auch mit Blick auf
die diversen weiteren Meldungen während der Coronapandemie
(vgl. Sachverhalt I.A und I.F) und seine Massenmails an die Patienten
(vgl. Sachverhalt II.C) – derzeit als völlig offen, ob und inwiefern sich
der Beschwerdeführer an die Vorgaben der Gesundheitsbehörden halten würde.
5.6
Mithin ist
der vorinstanzliche Schluss vom Verhalten des Beschwerdeführers auf eine
konkrete Gefährdung der im Interesse der öffentlichen Gesundheit liegenden
gesundheitspolizeilichen Aufsicht (oben, E. 4.2) nicht zu beanstanden
(vgl. VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.2–3). Wenn die
Aufsichtsbehörde den als selbständiger Hausarzt mit weitreichenden Kompetenzen
ausgestatteten Beschwerdeführer nicht wirksam beaufsichtigen kann, droht der
öffentlichen Gesundheit unmittelbar ein schwerer Nachteil. Damit liegen die für
den Entzug der aufschiebenden Wirkung erforderlichen besonderen bzw.
qualifizierten Gründe vor (vgl. oben, E. 3.2).
5.7
Der Entzug
der aufschiebenden Wirkung hat sodann verhältnismässig zu sein, d.
h. die strittige
Anordnung muss zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels
geeignet und notwendig sein. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen
Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem Beschwerdeführer auferlegt werden
(BGE 140 II 194 E. 5.8.2; BGE 136 I 17 E. 4.4; VGr,
9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.4; VGr, 7. Dezember 2017,
VB.2017.00427, E. 8.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, N. 521 ff.).
5.7.1
Das öffentliche Interesse besteht vorliegend in der Gewährleistung der
öffentlichen Gesundheit, was eine vorschriftsgemässe Ausübung der ärztlichen
Tätigkeit unter Beachtung der ärztlichen Berufspflichten unter einer wirksamen
Aufsicht der Gesundheitsbehörden voraussetzt. Grundsätzlich ist die sofortige
Gültigkeit des Bewilligungsentzugs geeignet, diese öffentlichen Interessen
sicherzustellen.
5.7.2
Erforderlich ist der Entzug der aufschiebenden Wirkung dann, wenn keine zur
Erreichung des öffentlichen Interesses gleich geeignete, aber mildere Lösung
ersichtlich ist (VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.4.2;
Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 527 ff.). Der Ansicht des
Beschwerdeführers zufolge wären Auflagen als weniger einschneidende Massnahmen
zu prüfen gewesen. Angesichts der fehlenden Kooperation des Beschwerdeführers
können solche vorliegend indes nicht in Betracht kommen (vgl. VGr,
9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.4.2).
5.7.3
Schliesslich ist die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung – d.
h. die Zumutbarkeit des
Entzugs der aufschiebenden Wirkung – zu prüfen. Es muss ein vernünftiges
Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den
betroffenen Privaten bewirkt, bestehen, und das öffentliche muss das private
Interesse überwiegen (Häfelin/Müller/Uhlmann N. 555 ff.). Die
selbständige ärztliche Tätigkeit fällt unter die durch Art. 27 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) garantierte
Wirtschaftsfreiheit, die alle auf Erwerb gerichteten Tätigkeiten schützt (vgl. BGE 130
II 87 E. 3; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller/Daniela Thurnherr,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11. A., Basel/Zürich 2024, N. 771 ff.).
Der Entzug der aufschiebenden Wirkung für die Dauer des Rechtsmittelverfahrens
betreffend den Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit
stellt einen erheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit des
Beschwerdeführers dar. Indem dem Beschwerdeführer eine Tätigkeit unter
fachlicher Aufsicht weiterhin erlaubt ist, verbleibt ihm indes weiterhin die
Möglichkeit, ein Einkommen zu erzielen (vgl. VGr, 11. Juli 2024, VB.2023.00349,
E. 4.2.8; VGr. 9. Januar 2020, VB.2019.00789, E. 6.4.3).
Zumindest vorübergehend konnte bzw. kann er dieses Erwerbspotenzial derzeit
sogar in seiner bisherigen Praxis unter Aufsicht eines zur fachlich
eigenverantwortlichen Berufsausübung ermächtigten Arztes ausschöpfen. Das
mitzuberücksichtigende (vgl. oben, E. 3.2) unkooperative bis
feindselige Verhalten im bisherigen Verfahren spricht deutlich für den Entzug
der aufschiebenden Wirkung. Zusätzliches Gewicht erhält das Interesse der
Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit durch die grosse Patientenzahl des
Beschwerdeführers – er beziffert diese auf fast 2'500. Dieses überwiegt das
wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers an der uneingeschränkten
Fortsetzung seiner Tätigkeit bis zum Abschluss des Verfahrens.
Damit erweist sich der Entzug
der aufschiebenden Wirkung des Rekurses durch die Vorinstanz als
verhältnismässig.
5.8
Entgegen
dem Beschwerdeführer ist kein Verstoss gegen Treu und Glauben darin zu sehen,
dass dem Beschwerdegegner die Verdachtsmomente für eine Gefährdung der
öffentlichen Gesundheit seit März 2022 vorlagen, er den Bewilligungsentzug
jedoch erst 2 Jahre und 7 Monate später verfügte. Denn es war
insbesondere das in diesem Zeitraum vom Beschwerdeführer an den Tag gelegte
unkooperative Verhalten, das dessen Vertrauenswürdigkeit erheblich herabsetzte
und die Gefährdung der öffentlichen Gesundheit massgeblich mitbegründete.
6.
Nach dem Gesagten haben die Vorinstanzen
ihr Ermessen in rechtsgenügender Weise ausgeübt, indem sie dem Rekurs gegen die
bewilligungsentziehende Verfügung des Beschwerdegegners vom 18. Oktober
2024 die aufschiebende Wirkung entzogen bzw. den hiergegen erhobenen Rekurs
abgewiesen haben.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
7.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens
dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und es ist ihm keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG; § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Das
vorliegende, einen Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein
Zwischenentscheid,
der wiederum nur unter den einschränkenden
Bedingungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden kann
(
vorn E. 1.2;
VGr,
9. Januar
2020, VB.2019.00789,
E. 8; Bertschi, § 19a
N. 32). Sodann ist auf Art. 98 BGG hinzuweisen, wonach mit der
Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen nur die Verletzung von
verfassungsmässigen Rechten gerügt werden kann.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 3'470.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Gesundheitsdirektion;
c)    das Eidgenössische Departement des Innern (EDI).