zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00437 · 2009-02-26 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung: Frage der Genehmigungsfähigkeit folgender BZO-Norm für die Kernzone eines Weilers: "Die herkömmliche Dachform ist soweit zu übernehmen, dass die Wirkung geschlossener Dachflächen beibehalten werden kann." Die Regierungsrat lädt in seinem Beschluss die Gemeinde ein, die streitige Norm zu ergänzen, was inhaltlich betrachtet einer Nichtgenehmigung gleichzusetzen ist (E. 1.1). Rechtsgrundlagen zur Genehmigung von Bau- und Zonenordnungen und von deren Änderungen (E. 2). Die streitbetroffene Norm ist unter dem Gesichtswinkel des Gesetzmässigkeitsgebots genügend bestimmt (E. 4.1). Die Genehmigungsbehörde, der eine Zweckmässigkeitsprüfung zukommt, hat die kommunale Planungsautonomie zu beachten. Diese ist hier durch die Nichtgenehmigung der fraglichen Bestimmung verletzt worden. Dennn entgegen der Auffassung des Regierungsrats ist es mit der Gemeindeautonomie nicht vereinbar, die Genehmigung der Bestimmung deswegen zu verweigern, weil sie Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergibel nicht von vornherein ausschliesst. Die kommunale Baubewilligungsbehörde wird vielmehr im Einzelfall zu prüfen haben, welche Formen der Dachgestaltung zulässig sind (E. 4.2). Gutheissung der Beschwerde der Gemeinde (E. 5).

Zürich Verwaltungsgericht 26.02.2009 VB.2008.00437
Zurich Verwaltungsgericht 26.02.2009 VB.2008.00437
Zurigo Verwaltungsgericht 26.02.2009 VB.2008.00437

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00437
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00437
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.02.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: Frage der Genehmigungsfähigkeit folgender BZO-Norm für die Kernzone eines Weilers: "Die herkömmliche Dachform ist soweit zu übernehmen, dass die Wirkung geschlossener Dachflächen beibehalten werden kann."
Die Regierungsrat lädt in seinem Beschluss die Gemeinde ein, die streitige Norm zu ergänzen, was inhaltlich betrachtet einer Nichtgenehmigung gleichzusetzen ist (E. 1.1).
Rechtsgrundlagen zur Genehmigung von Bau- und Zonenordnungen und von deren Änderungen (E. 2).
Die streitbetroffene Norm ist unter dem Gesichtswinkel des Gesetzmässigkeitsgebots genügend bestimmt (E. 4.1). Die Genehmigungsbehörde, der eine Zweckmässigkeitsprüfung zukommt, hat die kommunale Planungsautonomie zu beachten. Diese ist hier durch die Nichtgenehmigung der fraglichen Bestimmung verletzt worden. Dennn entgegen der Auffassung des Regierungsrats ist es mit der Gemeindeautonomie nicht vereinbar, die Genehmigung der Bestimmung deswegen zu verweigern, weil sie Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergibel nicht von vornherein ausschliesst. Die kommunale Baubewilligungsbehörde wird vielmehr im Einzelfall zu prüfen haben, welche Formen der Dachgestaltung zulässig sind (E. 4.2).
Gutheissung der Beschwerde der Gemeinde (E. 5).
Stichworte:
BESTIMMTHEITSGEBOT
GEMEINDEAUTONOMIE
GESETZMÄSSIGKEIT
KERNZONE
LEGALITÄTSPRINZIP
NICHTGENEHMIGUNG
NUTZUNGSPLANUNG
PLANUNGSAUTONOMIE
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. I BV
Art. 85 Abs. II KV
§ 5 PBG
§ 89 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00437
Entscheid
der 3. Kammer
vom 26. Februar 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtssekretär Felix Helg.
In Sachen
Gemeinde Lindau,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend
Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde Lindau verfügt über eine Bau- und
Zonenordnung (BZO), welche die Gemeindeversammlung am 13. März und 10. April
1995 gesamthaft neu festgesetzt hat und welche zwischenzeitlich mehrfach
revidiert wurde. Der Gemeinderat beantragte am 24. Oktober 2007 der
Gemeindeversammlung verschiedene Änderungen der BZO, darunter die Einzonung des
Weilers Kleinikon in die Kernzone sowie eine Ergänzung der BZO zu dieser
Kernzone:
Art. 5a (neu)                  Kernzone
Kleinikon
"(1)        Die
im Kernzonenplan bezeichneten Bauten dürfen umgebaut und im Rahmen des
festgelegten Gebäudevolumens genutzt werden. Zusätzliche Neubauten, ausgenommen
besondere Gebäude gemäss § 273 PBG sind ausgeschlossen.
(2)          Bezüglich
Fassaden- und Umgebungsgestaltung gelten die Bestimmungen von Art. 6* und 8*.
Die ursprüngliche Gebäudestruktur soll ablesbar bleiben.
[* Art. 6 und 8
enthalten Detailvorschriften zur Fassaden- und Umgebungsgestaltung.]
(3)          Die
herkömmliche Dachform ist zu übernehmen und die Wirkung der geschlossenen
Dachflächen beizubehalten. Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergiebel sind nicht
zulässig.
(4)          Im
bezeichneten Bereich der Parzelle Nr. 528 ist ein ausschliesslich zur
Bewässerung der Golfanlage verwendbares Regenrückhaltebecken zulässig. Die Anlage
muss sich gut ins Landschaftsbild einfügen."
Mit dieser Ergänzung sollte nach Auffassung des
Gemeinderates im Weiler Kleinikon eine angemessene bauliche Entwicklung
ermöglicht werden. Zu diesem Zweck würden die Wohnbauten mit zugehörigem
Ökonomieteil von der Landwirtschaftszone in die Kernzone umgezont.
An der Gemeindeversammlung vom 10. Dezember 2007 stellte
ein Stimmberechtigter unter anderem den Antrag, Art. 5a Abs. 3 BZO wie folgt zu
formulieren:
"Die
herkömmliche Dachform ist soweit zu übernehmen, dass die Wirkung geschlossener
Dachflächen beibehalten werden kann."
Die Gemeindeversammlung nahm den Antrag des
Stimmberechtigten mit 47 zu 36 Stimmen an.
II.
A.
Im Verfahren der Genehmigung der BZO-Änderung teilte die
Baudirektion mit Schreiben vom 16. Juni 2008 der Gemeinde Lindau mit, dass sie
beabsichtige, dem Regierungsrat zu verschiedenen Änderungen, darunter auch zu
Art. 5a Abs. 3 BZO, die Nichtgenehmigung zu beantragen. Sie hielt dazu fest,
dass die Einzonung des Weilers Kleinikon den im kantonalen Richtplan
festgelegten Grundsätzen entspreche. Die von der Gemeindeversammlung
angenommene Fassung von Art. 5a Abs. 3 BZO sei jedoch so formuliert, dass es zu
Unklarheiten führen könne, ob in der Kernzone Kehrfirste, Quergiebel und Dachbauten
erlaubt seien. Die Bestimmung sei daher unvollständig und könne nicht als
zweckmässig beurteilt werden.
Die Gemeinde führte im Schreiben vom 19. Juni 2008 an die
Baudirektion aus, dass die von der Gemeindeversammlung angenommene Fassung dem
Schutz des Ortsbildes in genügender Weise diene. Die Behörden verfügten in
Verbindung mit § 238 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
über genügend Möglichkeiten, eine baulich unerwünschte Entwicklung zu
verhindern.
B.
Mit Beschluss Nr. 1323/2008 vom 27. August 2008 genehmigte
der Regierungsrat die am 10. Dezember 2007 verabschiedete Revision der BZO
unter zwei Vorbehalten (Disp. Ziffer I). Einerseits nahm er drei Bestimmungen
von der Genehmigung aus (Disp. Ziff. II), anderseits lud er die Gemeinde Lindau
ein, Art. 5a Abs. 3 BZO "im Sinne des Antrags des Gemeinderates zu
ergänzen" (Disp. Ziff. III in Verbindung mit den Erwägungen).
III.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats erhob der
Gemeinderat Lindau am 22. September 2008 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er
beantragte, Disp. Ziff. III des Beschlusses sei ersatzlos aufzuheben und die
von der Gemeindeversammlung beschlossene Fassung der BZO entsprechend in Kraft
treten zu lassen. Am 1. Oktober 2008 wurde dem Gericht der in gemeinsamer
Sitzung von Gemeinderat und Rechnungsprüfungskommission gefasste Beschluss vom
30. September 2008 zugestellt, wonach die Beschwerdeerhebung genehmigt wird (§
155 Abs. 1 lit. b des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, GemeindeG).
Die Baudirektion beantragte in der Beschwerdeantwort vom
30. Oktober 2008 für den Regierungsrat die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Der Beschluss des Regierungsrats umfasst in der angefochtenen Disp. Ziff.
III – formell betrachtet – zwar nicht eine eigentliche
Nichtgenehmigung hinsichtlich Art. 5a Abs. 3 BZO, weil der Beschluss die
Beschwerdeführerin lediglich einlädt, die streitige BZO-Bestimmung zu ergänzen.
Mit dem Verweis auf die Erwägungen und die darin enthaltene verbindliche Vorgabe,
wie diese BZO-Bestimmung zu ergänzen ist, kann Disp. Ziff. III
– inhaltlich gesehen – allerdings nicht als Rückweisungsbeschluss im
eigentlichen Sinn qualifiziert werden. Vielmehr ist er materiell einem
Nichtgenehmigungsbeschluss gleichzusetzen.
Das Verwaltungsgericht ist zur
Beurteilung einer Beschwerde gegen einen Nichtgenehmigungsbeschluss des
Regierungsrats auf dem Gebiet des Raumplanungsrechts zuständig (§
41 Abs. 1 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. d des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG; RB 1998 Nr. 26).
1.2
Die Gemeinde ist durch den Beschluss des Regierungsrats in ihrer
Planungsautonomie betroffen, weshalb sie zur Beschwerde berechtigt ist (§ 21
lit. b VRG).
1.3
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Bau- und Zonenordnungen und
deren Änderungen bedürfen der Genehmigung (§ 89 PBG). Genehmigungsbehörde ist
die Baudirektion, wenn die Genehmigung ohne Vorbehalte erfolgen kann, bzw. der
Regierungsrat, wenn sie nicht oder nicht vorbehaltlos erfolgen kann (§ 2 lit. b
und a PBG). Im Genehmigungsverfahren werden Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit
und Angemessenheit geprüft (§ 5 PBG).
3.
3.1
Der Regierungsrat billigte im Genehmigungsverfahren die Einzonung des
Weilers Kleinikon in die Kernzone. Hinsichtlich der streitigen Norm zur
Dachgestaltung hielt er dagegen fest, dass die von der Gemeindeversammlung
angenommene Formulierung zwar Kehrfirste und Quergiebel implizit ausschliesse.
Die Bestimmung sei jedoch unklar und daher unvollständig; sie widerspreche
damit dem Gebot der Bestimmtheit von Normen. Sodann werde sie auch dem Ziel der
Planung nicht gerecht, dass dem Erhalt des Charakters und der Eigenart des
Weilers und insbesondere der Dachlandschaft ein hohes Gewicht beizumessen sei.
Deshalb sei Art. 5a Abs. 3 BZO im Sinne des Antrags des Gemeinderats zu
ergänzen.
3.2
Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die von der Gemeindeversammlung
beschlossene Fassung von Art. 5a Abs. 3 BZO dem Bestimmtheitsgebot
widerspreche. Sie verweist auf § 238 PBG sowie verschiedene Bestimmungen der
BZO, welche gleichermassen unbestimmt oder noch wesentlich weniger konkret als
die streitige Norm formuliert seien und trotzdem im Einzelfall vernünftig
angewendet werden könnten. Die Beschwerdeführerin macht zudem eine Verletzung
der Gemeindeautonomie geltend; der Regierungsrat greife mit der
Nichtgenehmigung von Art. 5a Abs. 3 BZO in unzulässiger Art und Weise in den
Gestaltungsspielraum der Gemeinde ein. Die streitige Bestimmung diene dem
Schutz des Ortsbildes des Weilers genügend, insbesondere in Verbindung mit §
238 PBG und dem Schutzzweck für die drei wichtigsten Bauten, wie er im
kommunalen Inventar der schutzwürdigen Objekte aufgeführt sei. Für den Weiler
als Ganzes bestehe keine Unterschutzstellung.
4.
4.1
Das
Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999) verlangt,
dass Rechtssätze hinreichend bestimmt sein müssen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit
des Rechtssatzes ergeben sich aus der rechtsstaatlichen Funktion des Gesetzmässigkeitsprinzips,
nämlich der Forderung nach Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns und dem
Gebot der rechtsgleichen Behandlung. An die Bestimmtheit einer Norm dürfen
jedoch nicht allzu hohe Anforderungen gestellt werden, weil Rechtssätze
aufgrund ihrer generell-abstrakten Natur und des Bedürfnisses, den
rechtsanwendenden Behörden einen Spielraum zu belassen, naturgemäss einen
gewissen Grad an Unbestimmtheit aufweisen können. Erhöhte Anforderungen an die
Bestimmtheit rechtfertigen sich lediglich dort, wo die Anwendung der fraglichen
Norm mit einem Eingriff in Freiheitsrechte verbunden sein kann, weil diesfalls
dem Anliegen der Voraussehbarkeit ein besonderes Gewicht zukommt (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich
2006 Rz. 386 ff.). Die gebotene Voraussehbarkeit und Rechtsgleichheit bei der
Anwendung der Norm kann auch dadurch erreicht werden, dass im Rahmen der
Verwaltungstätigkeit oder der Rechtspflege anhand streitiger Fälle eine Praxis
zur Auslegung der Norm entwickelt wird.
Der hier streitbetroffene Art. 5a Abs. 3 BZO ist entgegen der
Auffassung des Regierungsrats unter dem Gesichtswinkel des Gesetzmässigkeitsprinzips
hinreichend bestimmt, auch wenn damit Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergiebel
nicht ausdrücklich ausgeschlossen werden. Die nach dem Wortlaut enthaltene
Vorgabe, die herkömmliche Dachform sei insoweit zu übernehmen, dass die Wirkung
geschlossener Dachflächen beibehalten wird, ist der Auslegung zugänglich, über
die hier – im Rechtsmittelverfahren betreffend die Genehmigung der Bestimmung –
nicht näher zu befinden ist. Es kann vielmehr – ohne Verletzung des
Bestimmtheitsgebots – der Anwendung von Art. 5a Abs. 3 BZO in konkreten Fällen
bzw. der sich dabei zu entwickelnden Praxis überlassen werden, ob und inwieweit
Dachaufbauten sowie Kreuz- und Quergiebel mit Art. 5a Abs. 3 BZO vereinbar
sind. Es verhält sich nicht anders als bei zahlreichen anderen baurechtlichen
Vorschriften, die in einem erheblichen Grad unbestimmt sind und deren
Normgehalt erst im Rahmen der Rechtsanwendung konkretisiert wird, wofür die
Beschwerdeführerin einige zutreffende Beispiele anführt.
4.2
Soweit der Regierungsrat die Nichtgenehmigung von Art. 5a Abs. 3 BZO damit
begründet, dass sie dem Ziel der Planung nicht gerecht werde, wonach dem Erhalt
des Charakters und der Eigenart des Weilers Kleinikon und insbesondere der
dortigen Dachlandschaft ein hohes Gewicht beizumessen sei, hat er die
Bestimmung auch auf  Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin überprüft. Diese
Prüfung steht ihm wie erwähnt zu (vorstehend E. 2, § 5 PBG). Bei der
Zweckmässigkeitskontrolle muss die Genehmigungsbehörde jedoch die kommunale
Planungsautonomie beachten, die ihrerseits Ausfluss der verfassungsrechtlich
gewährten Gemeindeautonomie (Art. 85 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27.
Februar 2005) bildet (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 19 f.). Die Beschwerdeführerin
rügt denn auch, dass der Regierungsrat mit der Nichtgenehmigung der Norm die
Gemeindeautonomie verletzt habe.
Eine Gemeinde ist befugt, in
der kommunalen Bau- und Zonenordnung die zulässige bauliche Nutzung unter
anderem durch Bestimmungen über die Bauweise und insbesondere über die
Dachgestaltung näher zu ordnen (§ 49 Abs. 1 und 2 lit. d PBG). Dies gilt insbesondere
auch für Kernzonen (§ 50 Abs. 3 PBG). Als Genehmigungsbehörde ist der Regierungsrat
zwar durchaus berechtigt und verpflichtet, kommunale Bestimmungen auf ihre
Vereinbarkeit mit der kantonalrechtlichen Vorgabe, wonach Gebäude in Kernzonen
in ihrer Eigenart erhalten werden sollen (§ 50 Abs. 1 PBG), hin zu überprüfen;
das gilt insbesondere auch für kommunale Kernzonenbestimmungen betreffend die
Dachgestaltung. Mit der Gemeindeautonomie ist es jedoch nach zutreffender
Auffassung der Beschwerdeführerin nicht vereinbar, der fraglichen Bestimmung
die Genehmigung deswegen zu verweigern, weil sie Dachaufbauten sowie Kreuz- und
Quergiebel im Weiler Kleinikon nicht von vornherein – generell-abstrakt –
ausschliesst. Es obliegt der kommunalen Baubewilligungsbehörde, im Einzelfall
zu prüfen, welche Formen der Dachgestaltung unter dem Gesichtswinkel der
Beibehaltung der Wirkung geschlossener Dachflächen allenfalls zulässig sind. In
Betracht fallen dürften in erster Linie kleinere Dachaufbauten. Die
entsprechende Würdigung fliesst in einen Entscheid über die
Bewilligungsfähigkeit ein, der angefochten werden kann. Damit ist der
Rechtsschutz im Einzelfall gewährleistet und kann sich zugleich eine Praxis zur
Auslegung der fraglichen Bestimmung entwickeln.
5.
Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen. Die
Gerichtskosten sind dem Ausgang des Verfahrens entsprechend dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'600.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art.
82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an…