zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00330 · 2018-08-22 · de

Beendigung des Anstellungsverhältnisses | [Kündigung des Anstellungsverhältnisses eines seit annähernd 29 Jahren für die Beschwerdegegnerin tätigen Angestellten wegen langandauernder Krankheit] Eine langandauernde Krankheit kann ein sachlicher Grund für eine Kündigung sein; dabei darf der Anspruch auf Lohnfortzahlung nicht verkürzt werden. Auch nach Ablauf des Lohnfortzahlungsanspruchs ist eine Kündigung aber nicht in jedem Fall zulässig. Es ist vielmehr anhand der Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob die Kündigung wegen Krankheit gerechtfertigt sei (E. 3.1). Da mittelfristig von einer vollständigen Genesung des Beschwerdeführers auszugehen ist und mit Blick auf seine lange Dienstzeit, erweist sich die weniger als ein Jahr nach Krankheitsbeginn ausgesprochene Kündigung als rechtswidrig. Die Beschwerdegegnerin hat zudem den Beschwerdeführer früh ohne Rücksichtnahme auf die Krankheit unter Druck gesetzt und damit ihre Fürsorgepflicht verletzt (E. 3.2 f.). Die verlangte Entschädigung im Umfang von vier Monatslöhnen ist jedenfalls nicht zu hoch (E. 3.4). Die Festlegung der Abfindungshöhe liegt im Ermessen des Gemeinderats, das dieser pflichtgemäss auszuüben hat (E. 4.3). Hier hat der Gemeinderat sich auf sachfremde Motive abgestützt bzw. dem Entscheid falsche Annahmen zugrunde gelegt und damit sein Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt (E. 4.4). Hebt das Verwaltungsgericht einen Ermessensentscheid auf und entscheidet es selber, so fällt es seinerseits einen Ermessensentscheid. In diesem Sinn ist die Abfindung hier auf 13 Monatslöhne festzusetzen (E. 4.5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2018 VB.2018.00330
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2018 VB.2018.00330
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2018 VB.2018.00330

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00330
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2018.00330
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Beendigung des Anstellungsverhältnisses
[Kündigung des Anstellungsverhältnisses eines seit annähernd 29 Jahren für die Beschwerdegegnerin tätigen Angestellten wegen langandauernder Krankheit]
Eine langandauernde Krankheit kann ein sachlicher Grund für eine Kündigung sein; dabei darf der Anspruch auf Lohnfortzahlung nicht verkürzt werden. Auch nach Ablauf des Lohnfortzahlungsanspruchs ist eine Kündigung aber nicht in jedem Fall zulässig. Es ist vielmehr anhand der Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob die Kündigung wegen Krankheit gerechtfertigt sei (E. 3.1).
Da mittelfristig von einer vollständigen Genesung des Beschwerdeführers auszugehen ist und mit Blick auf seine lange Dienstzeit, erweist sich die weniger als ein Jahr nach Krankheitsbeginn ausgesprochene Kündigung als rechtswidrig. Die Beschwerdegegnerin hat zudem den Beschwerdeführer früh ohne Rücksichtnahme auf die Krankheit unter Druck gesetzt und damit ihre Fürsorgepflicht verletzt (E. 3.2 f.).
Die verlangte Entschädigung im Umfang von vier Monatslöhnen ist jedenfalls nicht zu hoch (E. 3.4).
Die Festlegung der Abfindungshöhe liegt im Ermessen des Gemeinderats, das dieser pflichtgemäss auszuüben hat (E. 4.3).
Hier hat der Gemeinderat sich auf sachfremde Motive abgestützt bzw. dem Entscheid falsche Annahmen zugrunde gelegt und damit sein Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt (E. 4.4).
Hebt das Verwaltungsgericht einen Ermessensentscheid auf und entscheidet es selber, so fällt es seinerseits einen Ermessensentscheid. In diesem Sinn ist die Abfindung hier auf 13 Monatslöhne festzusetzen (E. 4.5).
Gutheissung.
Stichworte:
ABFINDUNGSHÖHE
AUFLÖSUNG DES ARBEITSVERHÄLTNISSES
ENTSCHÄDIGUNG
ERMESSENSENTSCHEID
KRANKHEIT
KÜNDIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 336 Abs. 2 OR
§ 18 Abs. 2 PG
§ 16 Abs. 1 lit. c VVPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00330
Urteil
der 4. Kammer
vom
22. August 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde X,
vertreten durch den Gemeinderat X,
dieser vertreten durch C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Beendigung des Anstellungsverhältnisses,
hat sich ergeben:
I.
A (geboren 1965) war seit dem 1. August 1988 für die
Gemeinde X tätig, zuletzt als Steuersekretär. Ab dem 7. September 2016 war
er aufgrund einer Krankheit arbeitsunfähig, zunächst vollständig, von
23. Oktober 2016 bis 31. Januar 2017 zu 50 % und anschliessend
erneut vollständig. Mit Verfügung vom 21. Juli 2017 löste der Gemeinderat
das Anstellungsverhältnis "[i]nfolge der langdauernden und auf unbestimmte
Zeit dauernden Krankheit" per 31. Januar 2018 auf (Dispositiv-Ziff.
1) und sprach A in Dispositiv-Ziff. 4 eine Abfindung von acht Monatslöhnen zu.
II.
Mit Rekurs vom 30. August 2017 liess A dem Bezirksrat
Z beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom 21. Juli
2017 aufzuheben und ihm eine Entschädigung von 4 Monatslöhnen und eine
Abfindung von 13 Monatslöhnen zuzusprechen. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit
Beschluss vom 26. April 2018 ab (Dispositiv-Ziff. I) und verweigerte A
in Dispositiv-Ziff. II eine Parteientschädigung.
III.
A liess am 28. Mai 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid
aufzuheben und ihm eine Entschädigung von 4 Monatslöhnen und eine Abfindung von
13 Monatslöhnen zuzusprechen, eventualiter die Angelegenheit an den Bezirksrat
zurückzuweisen. Der Bezirksrat mit Vernehmlassung vom 5. Juni 2018 und die
Gemeinde X mit Beschwerdeantwort vom 29. Juni 2018 schlossen je auf
Abweisung der Beschwerde; Letztere verlangte zudem eine Parteientschädigung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats
betreffend personalrechtliche Ansprüche gegenüber einer politischen Gemeinde
nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und
Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und Abs. 2 lit. c Ziff. 1
sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die weiteren
Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Streitgegenstand bildet einerseits die verlangte Entschädigung
in der Höhe von vier Monatslöhnen und anderseits die beantragte Erhöhung der
Abfindung um fünf Monatslöhne. Der Beschwerdeführer erhielt zuletzt einen Jahreslohn
von Fr. 118'906.-, was einen Streitwert von Fr. 89'179.50 ergibt.
3.
3.1
Gemäss der
Personalverordnung der Gemeinde X darf die Kündigung durch die Gemeinde nicht
missbräuchlich sein und setzt einen sachlich zureichenden Grund voraus. Mit dem
zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrunds geht der
öffentlichrechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände des
Obliga­tionenrechts (BGr, 25. August 2011, 8C_594/2010, E. 4.4 mit
Hinweisen).
Die Bestimmungen des (kantonalen) Personalgesetzes vom 27. September
1998 (PG, LS 177.10) und dessen Ausführungserlasse gelten gemäss der
kommunalen Personalverordnung sinngemäss, soweit diese keine abweichende
Regelung enthält. Die im vorigen Absatz erwähnte Lösung der kommunalen Personalverordnung
entspricht inhaltlich § 18 Abs. 2 PG, weshalb auf die ergänzenden
Bestimmungen des kantonalen Personalrechts abgestellt werden kann. Gemäss
§ 16 Abs. 1 lit. c der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom
19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) liegt ein sachlicher Grund vor, wenn
die oder der Angestellte aus gesundheitlichen Gründen während langer Zeit
wiederholt oder dauernd an der Erfüllung der Aufgaben verhindert ist; dabei
darf der Anspruch auf Lohnfortzahlung nicht verkürzt werden.
Selbst nach Ablauf der ordentlichen Lohnfortzahlung sowie
der Sperrfrist (die kommunale Personalverordnung verweist insofern auf Art. 336c
Abs. 1 lit. b des Obligationenrechts [OR, SR 220]) darf das
öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnis sodann nicht in jedem Fall un­abhängig
von den konkreten Umständen gekündigt werden; vorbehalten bleiben stets die
allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot, das
Verhältnismässigkeitsprinzip sowie der Grundsatz von Treu und Glauben (VGr,
31. Januar 2018, VB.2017.00587, E. 2.2 [nicht unter www.vgrzh.ch],
und 12. August 2005, PB.2005.00018, E. 4.2 und 4.4). Es ist anhand
der gesamten Umstände des Einzelfalls zu prüfen, ob die Auflösung des
Anstellungsverhältnisses wegen Krankheit gerechtfertigt sei.
3.2
Der
Kündigung liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Der Beschwerdeführer war ab dem 7. September 2016
aufgrund einer Depression zunächst vollständig arbeitsunfähig. Am
6. Oktober 2016 fand ein Gespräch mit dem Gemeindeschreiber statt; in der
Folge arbeitete der Beschwerdeführer wieder zu 50 %. An einer weiteren
Besprechung vom 12. Oktober 2016 verlangte der Gemeindeschreiber, dass das
Steueramt beim Jahresabschluss "voll produktiv" sei, und stellte
Massnahmen wie die Rückstufung des Beschwerdeführers zum Sachbearbeiter bzw.
die Möglichkeit einer beruflichen Neuorientierung in den Raum. Anlässlich einer
weiteren Besprechung vom 20. Oktober 2016 hielten die Vertreter der
Beschwerdegegnerin sinngemäss fest, der Beschwerdeführer habe noch ein
Ferienguthaben von vier Wochen, das er beziehen könne, wenn er Erholung
benötige. Am 31. Oktober 2016 fand im Beisein der Mitarbeitenden des
Steueramts eine weitere Besprechung statt, bei der dem Beschwerdeführer
vorgehalten wurde, seine Absenzen hätten sich nunmehr schon auf 23 volle und 15 halbe
Arbeitstage summiert, was sechs Arbeitswochen entspreche; sodann habe der
behandelnde Psychiater eine volle Arbeitsunfähigkeit bescheinigt, was nicht der
Vereinbarung mit dem Gemeindeschreiber – wonach der Beschwerdeführer
weiterhin zu 50 % arbeite und allenfalls Ferien beziehe – entspreche.
Am 28. November 2016 wurde dem Beschwerdeführer vorgehalten,
dass er nun schon 340 Arbeitsstunden ausgefallen sei, und er wurde
aufgefordert, sich regelmässig durch einen Psychiater behandeln zu lassen; eine
Behandlung durch den Hausarzt genüge nicht. Sodann warfen Gemeindepräsidentin
und -schreiber ihm eine "Arbeitsverweigerung" vor, weil er noch keine
Anmeldung bei der Invalidenversicherung "gemäss Aufforderung vom
8. November" eingereicht habe; nach unwidersprochen gebliebener
Darstellung des Beschwerdeführers war ihm für die Anmeldung eine Frist von 30
Tagen angesetzt worden. Weiter hielt der Gemeindeschreiber fest, er habe den
Eindruck, dass der Beschwerdeführer nicht mehr motiviert sei, seine
Führungsverantwortung wahrzunehmen und die Arbeitsleistungen zu erbringen; es
störe ihn, dass der Beschwerdeführer nicht einmal den Versuch unternommen habe,
mehr zu arbeiten. Der Beschwerdeführer müsse sich "eine neue Funktion als
Sachbearbeiter in einem grösseren Steueramt oder ein Teilzeitpensum oder eine
berufliche Neuorientierung überlegen". Zwecks "Erhöhung Druck"
stellte der Gemeindeschreiber dem Beschwerdeführer zudem in Aussicht,
"gleich anfangs Januar 17" eine Leistungsbeurteilung durchzuführen;
neben den vorhandenen Leistungsvorgaben werde für den Beschwerdeführer dabei
eine Mindestzahl von Steuererklärungen definiert; die Zahl von 200 erledigten
Steuererklärungen im Jahr 2016 sei zu tief. Schliesslich wies der
Gemeindeschreiber den nach wie vor teilweise arbeitsunfähigen Beschwerdeführer
an, ein Ferienguthaben von zehn Tagen bis Ende des Jahres einzuziehen.
In einer Aktennotiz vom 9. Dezember 2016 hielt der
Gemeindeschreiber verschiedene Möglichkeiten für das weitere Vorgehen fest.
Eine Weiterführung der bisherigen Situation mit teilweiser Arbeitstätigkeit
führe dabei nach seiner Ansicht nicht zu einer positiven Entwicklung.
Allenfalls sei der Druck weiter zu erhöhen, wobei dies auch kontraproduktiv
sein könne. Es sei sodann möglich, auf eine Kündigung hinzuarbeiten.
Schliesslich lasse sich dem Beschwerdeführer eine Auszeit gewähren verbunden
mit einem Ultimatum, dass der Beschwerdeführer anschliessend wieder voll
arbeitsfähig sein müsse, ansonsten die Kündigung erfolge.
Ab Anfang Februar 2017 war der Beschwerdeführer erneut vollständig
arbeitsunfähig. Am 22. Februar 2017 fand ein Gespräch zur aktuellen
Situation statt. Dem Beschwerdeführer wurde dabei einerseits in Aussicht
gestellt, dass seine Besoldung gekürzt werde – was später zurückgenommen werden
musste, weil sich dies als rechtswidrig erwies –, anderseits hielt die
Gemeindepräsidentin fest, sie sehe für den Beschwerdeführer keine Zukunft bei
der Beschwerdegegnerin.
Bereits Anfang Dezember 2016 hatte die Beschwerdegegnerin
eine vertrauensärztliche Untersuchung durch die BVK angeordnet. Diese hielt in
einem Schreiben vom 2. März 2017 fest, gemäss der vertrauensärztlichen
Untersuchung sei der Beschwerdeführer derzeit vollständig arbeitsunfähig, es lasse
sich aber von einer guten Prognose ausgehen. Zudem wurde darauf hingewiesen,
dass die medizinischen Massnahmen derzeit nicht adäquat seien. Von 2. März
bis 12. Mai 2017 war der Beschwerdeführer in stationärer Behandlung. Einem
anschliessend geplanten Arbeitsversuch bei der Beschwerdegegnerin verweigerte
sich der Gemeindeschreiber mit E-Mail vom 10. April 2017 unter anderem mit
der Begründung, der Beschwerdeführer habe sich "bezüglich Überprüfung
Abläufe/Stellenprozente in seiner Abteilung" nicht "kooperativ"
gezeigt und seitens der Beschwerdegegnerin sei man "der Meinung, dass eine
weitere Zusammenarbeit mit A wenig Sinn macht"; es sei "für beide
Seiten das Beste, wenn man sich einigen könnte, das Arbeitsverhältnis in
gegenseitigem Einverständnis aufzulösen". In diesem Sinn wurde der
Beschwerdeführer für den 26. April 2017 zu einem Gespräch in X eingeladen;
das Gespräch fand in der Folge anscheinend nicht statt, weil der
Beschwerdeführer dieses an einem neutralen Ort abhalten wollte.
Am 2. Juni 2017 informierte der Beschwerdeführer den
Gemeindeschreiber über einen Arbeitsversuch in der Gemeinde D. Zehn Tage später
gelangte die Beschwerdegegnerin erneut an die BVK, um die Arbeitsfähigkeit des
Beschwerdeführers vertrauensärztlich abklären zu lassen. Mit am 26. Juni
bei der Beschwerdegegnerin eingegangenem Schreiben vom 21. Juni 2017 hielt
die BVK fest, dass der Beschwerdeführer mittelfristig wieder die volle
Arbeitsfähigkeit erreichen dürfte.
Noch vor Erhalt der Antwort der BVK fand am 21. Juni
2017 ein weiteres Gespräch statt. Dabei wurde dem Beschwerdeführer eröffnet,
dass die Beschwerdegegnerin eine Auflösung des Anstellungsverhältnisses in
gegenseitigem Einvernehmen anstrebe; als weitere Möglichkeit wurde eine
Rückstufung zum Sachbearbeiter mit ausserordentlicher Zielvereinbarung erwähnt,
jedoch nicht näher ausgeführt. Dem Beschwerdeführer wurde der Entwurf einer
Aufhebungsvereinbarung übergeben und ihm eine Frist bis 7. Juli 2017
angesetzt, um hierzu eine Rückmeldung zu geben. Die Aufhebungsvereinbarung
hatte im Wesentlichen die Auflösung des Anstellungsverhältnisses per Ende 2017
und eine Freistellung des Beschwerdeführers zum Gegenstand; sämtliche finanziellen
Forderungen des Beschwerdeführers (also insbesondere dessen Ansprüche aus
Ferienguthaben, Dienstaltersgeschenk sowie auf Abfindung) sollten damit
abgegolten sein. Nach Konsultation eines Rechtsanwalts lehnte der
Beschwerdeführer den Vorschlag der Beschwerdegegnerin am 7. Juli 2017 ab.
Daraufhin stellte die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom
12. Juli 2017 die Kündigung des Anstellungsverhältnisses in Aussicht und
gewährte ihm hierzu das rechtliche Gehör. Mit Verfügung vom 21. Juli 2017
löste der Gemeinderat das Anstellungsverhältnis per Ende Januar 2018 auf und
sprach dem Beschwerdeführer eine Abfindung von acht Monatslöhnen zu.
3.3
Diese
Kündigung erweist sich als unbegründet. Der Beschwerdeführer war zum
Kündigungszeitpunkt seit annähernd 29 Jahren und damit während fast seines
ganzen Berufslebens für die Beschwerdegegnerin tätig. Gemäss den
vertrauensärztlichen Stellungnahmen ist mittelfristig von einer vollständigen
Genesung des Beschwerdeführers auszugehen. Schon deshalb erscheint die weniger
als ein Jahr nach Krankheitsbeginn ausgesprochene Kündigung angesichts der
Anstellungsdauer als unverhältnismässig. Es kommt hinzu, dass die
Beschwerdegegnerin ihre Fürsorgepflicht in schwerer Weise verletzte. Obwohl ihr
bekannt war, dass der Beschwerdeführer an einer Depression im Zusammenhang mit
einem Erschöpfungszustand litt, setzte sie ihn bezüglich einer vollen Rückkehr
an den Arbeitsplatz bzw. einer vollen Leistungserbringung schon früh unter
Druck und drohte mit der Versetzung in eine tiefere Position; es liegt auf der
Hand, dass dieses Vorgehen für die Genesung des Beschwerdeführers nicht
förderlich war. Weniger als ein halbes Jahr nach Krankheitsbeginn hielt die
Gemeindepräsidentin denn auch sinngemäss fest, die Beschwerdegegnerin sei nicht
gewillt, den Beschwerdeführer nach seiner Genesung in seiner bisherigen
Funktion weiterzubeschäftigen. Der Gemeindeschreiber verweigerte sich in der
Folge einem der Reintegration dienenden Arbeitsversuch, weshalb der
Beschwerdeführer diesen in einer anderen Gemeinde absolvieren musste. Zudem
wurde versucht, durch eine Lohnkürzung zusätzlichen Druck aufzubauen, obwohl
ein solches Vorgehen frühestens nach einjähriger Lohnfortzahlung statthaft
gewesen wäre (die kommunale Personalverordnung verweist insofern auf § 99
Abs. 3 VVO). Dem Beschwerdeführer wurde schliesslich eine
Aufhebungsvereinbarung unterbreitet, die ihn bedeutend schlechter als bei einer
Kündigung gestellt hätte. Das Verhalten der Vertreter der Beschwerdegegnerin
lässt einzig den Schluss zu, dass diese den Beschwerdeführer schon bald nach
Krankheitsbeginn loswerden wollten. Es mutet zudem wahrscheinlich an, dass die
Vertreter der Beschwerdegegnerin die lange Dauer des krankheitsbedingten
Ausfalls des Beschwerdeführers durch ihr Vorgehen mitverursacht haben.
Demnach war die Kündigung des Anstellungsverhältnisses
rechtswidrig.
3.4
Erweist
sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und
wird die entlassene Person nicht wieder eingestellt, bemisst sich die Entschädigung
gemäss kommunaler Personalverordnung nach den Bestimmungen des
Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung. Nach Art. 336
Abs. 2 OR ist die Entschädigung in Würdigung aller Umstände festzusetzen
und darf sie den Betrag von sechs Monatslöhnen nicht übersteigen (vgl. zur Höhe
der Entschädigung und dem diesbezüglichen behördlichen Ermessen Ullin
Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich
etc. 2012, Art. 336a N. 3 f.). Diese Bestimmung dient sowohl der
Bestrafung als auch der Wiedergutmachung und ist nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ein mit der Konventionalstrafe vergleichbares Rechtsinstitut
eigener Art (BGE 123 III 391 E. 3c).
Im Rahmen der ermessensweisen Festsetzung der
Entschädigungshöhe sind sowohl die pönale Komponente als auch die
Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung zu berücksichtigen. Im Hinblick auf
die pönale Komponente sind die Schwere der Verfehlung des Arbeitgebers sowie
seine wirtschaftlichen Verhältnisse und die Schwere des Eingriffs in die
Persönlichkeit der Arbeitnehmenden zu berücksichtigen. Das Verschulden bemisst
sich dabei insbesondere nach dem Anlass der Kündigung, allfälligem
Mitverschulden der Arbeitnehmenden, dem Vorgehen bei der Kündigung und der Art
des Arbeitsverhältnisses. Im Hinblick auf die Wiedergutmachungsfunktion sind
sodann die wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung für die Arbeitnehmenden
zu berücksichtigen, namentlich deren Alter, berufliche Stellung, soziale
Situation, die Schwierigkeiten einer Wiedereingliederung in das Arbeitsleben,
die konjunkturelle Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Dauer des
Arbeitsverhältnisses (vgl. zum Ganzen VGr, 17. Mai 2004, PB.2004.00002,
E. 2.2).
Der Beschwerdeführer verlangt eine Entschädigung von vier
Monatslöhnen. Nur schon mit Blick auf die Schwere des Fehlverhaltens der
Beschwerdegegnerin und unter Berücksichtigung der langen Dauer des
Anstellungsverhältnisses erweist sich dies jedenfalls nicht als zu hoch. Dem
Beschwerdeführer ist deshalb eine Entschädigung in beantragter Höhe zuzusprechen.
Unter einem Monatslohn ist ein Zwölftel des Bruttojahreslohns zu verstehen. Auf
dieser Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr,
18. März 2009, PB. 2008.00041, E. 5, und 5. Juli 2002,
PB.2002.00008, E. 3b/bb; BGE 123 V 5).
4.
4.1
Die
Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer eine Abfindung von 8 Monatslöhnen
zugesprochen. Der Beschwerdeführer hält dafür, dass ihm eine Abfindung von 13 Monatslöhnen
zustehe.
4.2
Gemäss kommunaler
Personalverordnung haben Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren
Arbeitsverhältnis auf Veranlassung der Gemeinde und ohne ihr Verschulden
aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens 35 Jahre alt
sind; die Abfindung wird vom Gemeinderat festgesetzt. Ab dem 51. Altersjahr
beträgt die Abfindung 3 bis 15 Monatslöhne. Die Höhe der Abfindung ist nach den
Umständen des Einzelfalls festzulegen, wobei hier die persönlichen
Verhältnisse, die Dienstzeit und der Kündigungsgrund zu berücksichtigen sind.
4.3
Diese
Regelung stellt die Festsetzung der Abfindung ins Ermessens des Gemeinderats.
Diese Ermessensausübung kann das Verwaltungsgericht nur auf das Überschreiten,
Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf
die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a und b VRG; Marco Donatsch
in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG]
, 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff.
und 66 ff.). Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn die Ermessensausübung
nicht pflichtgemäss erfolgt, namentlich wenn sie von sachfremden Kriterien
geleitet oder überhaupt unmotiviert ist. Die Ermessensausübung hat sich zudem
an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, den verwaltungsrechtlichen
Grundprinzipien und den verfassungsrechtlichen Schranken zu orientieren. Als
solche gelten insbesondere das Willkürverbot, das Verbot der rechtsungleichen
Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie der Grundsatz der
Notwendigkeit und der Verhältnismässigkeit staatlicher Massnahmen (VGr,
17. Mai 2004, PB.2004.00002, E. 2.5; Donatsch, § 50 N. 26).
4.4
Der
Gemeinderat begründete die Abfindungshöhe in der Ausgangsverfügung wie folgt:
Die Beschwerdegegnerin habe ihre Fürsorgepflicht wahrgenommen, der
Beschwerdeführer habe bis 6. September 2018 weiterhin Anspruch auf ein
Krankentaggeld und er dürfte mit 52 Jahren "durchaus in der Lage sein,
wieder im Arbeitsumfeld Fuss zu fassen". Damit stützt er sich im
Wesentlichen auf sachfremde Motive bzw. legt der Abfindungshöhe falsche Annahmen
zugrunde.
Zunächst kann sich die Abfindungshöhe nicht dadurch
reduzieren, dass die Beschwerdegegnerin ihrer Fürsorgepflicht – vermeintlich –
nachgekommen sein will. Die Abfindung hat gerade den Zweck, Angestellte für
eine gerechtfertigte, aber unverschuldete Kündigung zu entschädigen. Es
widerspricht mithin dem Sinn der Abfindungsregelung, wenn die Abfindung mit der
Begründung tiefer angesetzt wird, die arbeitgebende Person habe sich im
Kündigungsprozess korrekt verhalten; umgekehrt führt aus dem gleichen Grund
auch eine rechtswidrige Kündigung wie hier nicht zu einer höheren Abfindung
(VGr, 25. Juli 2018, VB.2017.00711, E. 4.3 Abs. 3). Entgegen der
Auffassung des Gemeinderats sind die Chancen auf dem Stellenmarkt für Personen
im Alter des Beschwerdeführers erfahrungsgemäss bereits deutlich eingeschränkt,
umso mehr, wenn der Stellensuche wie hier eine längere Arbeitsunfähigkeit
vorausgegangen war bzw. im Zeitpunkt der Kündigung noch eine Arbeitsunfähigkeit
besteht. Der Gemeinderat liess schliesslich in Verletzung der kommunalen Personalverordnung
bei der Festsetzung der Abfindungshöhe sowohl die Dienstzeit des
Beschwerdeführers als auch dessen persönliche Verhältnisse ausser Betracht. Nur
schon aufgrund der Dienstjahre des Beschwerdeführers hätte die Abfindung hier
im oberen Drittel festgesetzt werden müssen (dazu sogleich).
Demnach hat der Gemeinderat das ihm zustehende Ermessen in
rechtsverletzender Weise ausgeübt.
4.5
Hebt das
Verwaltungsgericht eine angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es nach
§ 63 Abs. 1 VRG selbst. Dabei steht dem Verwaltungsgericht zu, bei
Aufhebung eines Ermessensentscheids seinerseits einen Ermessensentscheid zu
fällen (Donatsch, § 63 N. 18; BGr, 15. März 2013, 1C_207/2012,
E. 3.4.1).
Nach der kommunalen Personalverordnung könnte hier eine
Abfindung in der Höhe von bis zu 15 Monatslöhnen zugesprochen werden. Dieser
Rahmen ist voll auszuschöpfen, das heisst, die Abfindung ist im Einzelfall so
festzulegen, dass bei Anwendung des gleichen Massstabs Konstellationen möglich
bleiben, in welchen die höchstmögliche Abfindung zugesprochen wird. Das führt
hier zum Schluss, dass die Abfindung nur schon mit Blick auf die lange
Dienstzeit des Beschwerdeführers im oberen Drittel festzusetzen ist. Erhöhend
wirkt sich sodann der Umstand aus, dass der Beschwerdeführer angesichts der im
Kündigungszeitpunkt bestehenden Arbeitsunfähigkeit gar nicht in der Lage war,
eine neue Stelle zu suchen. Ebenfalls erhöhend wirken sich die
Unterstützungspflichten des Beschwerdeführers gegenüber seiner getrennt von ihm
lebenden Ehefrau und den gemeinsamen Kindern aus. Unter Berücksichtigung
sämtlicher Umstände erweist sich hier eine Abfindung in der vom
Beschwerdeführer beantragten Höhe von 13 Monatslöhnen als angemessen. Als
Monatslohn gilt ein Zwölftel des letzten Jahresbruttolohns (die kommunale
Personalverordnung verweist insofern auf § 16g Abs. 1 Satz 2 VVO). Nach
Art. 7 lit. q der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die
Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV, SR 831.101) sind auf der
Abfindung Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (vgl. auch Art. 8
bis
und 8
ter
AHVV).
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.
Dispositiv-Ziff. I und II im Rekursentscheid sowie Dispositiv-Ziff. 4 in der
Ausgangsverfügung sind aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten,
dem Beschwerdeführer im Sinn der Erwägungen eine Entschädigung von 4
Monatslöhnen und eine Abfindung von 13 Monatslöhnen zu bezahlen.
6.
Da der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt
(vorn 2), ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3
e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und ist diese zu verpflichten, dem
Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine
Parteientschädigung von Fr. 5'000.- zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I und II im Beschluss des
Bezirksrats Z vom 26. April 2018 und Dispositiv-Ziff. 4 in der Verfügung
des Gemeinderats X vom 21. Juli 2017 aufgehoben.
Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer im Sinn der
Erwägungen eine Entschädigung von 4 Monatslöhnen und eine Abfindung von 13
Monatslöhnen zu bezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 6'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-
zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
6.    Mitteilung an …