zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00391 · 2007-12-06 · de

Hundehaltung (Leinenzwang) | Leinenzwang für alle Hunderassen auf den Gebieten Sportanlage Chliriet, Dickloo-Wald und Fusswege zur Primarschulanlage in Oberglatt. Bei der streitbetroffenen Anordnung des Leinenzwangs handelt es sich um eine anfechtbare Allgemeinverfügung (E. 1.1). Da das kantonale Recht den Gemeinden bezüglich Einführung eines Leinenzwangs einen qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensspielraum belässt, ist die Gemeinde zur Erhebung der Beschwerde legitimiert (E. 1.2). Die Regelung von § 10 Abs. 1 HundeG ist abschliessend zu verstehen. Die drei streitbetroffenen Örtlichkeiten fallen nicht in deren Anwendungsbereich (E. 3). Aus der Entstehungsgeschichte des Hundegesetzes hat das Verwaltungsgericht abgeleitet, dass die Gemeinden einen Leinenzwang auch an anderen als den in § 10 Abs. 1 HundeG umschriebenen Örtlichkeiten festsetzen dürfen. Derartige Allgemeinverfügungen müssen aber einen Bezug zu den übrigen Verhaltensvorschriften von §§ 6 ff. HundeG aufweisen (E. 4.2). Alle drei Örtlichkeiten werden zu einem erheblichen Teil von Kindern frequentiert. Daraus lässt sich für alle drei Areale auf ein erhöhtes Gefahrenpotential für Kinder durch nicht angeleinte Hunde schliessen, weshalb ein öffentliches Interesse an einem Leinenzwang zu bejahen ist (E. 5.1). Der Leinenzwang erweist sich zudem als verhältnismässig. Zu beachten ist, dass die in die Interessenabwägung einzubeziehenden privaten Anliegen der Hundehalter nicht in den Schutzbereich eines Grundrechts nach Art. 7 ff. BV fallen (E. 5.2). Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.06.1 VB.2007.00391
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.06.1 VB.2007.00391
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.06.1 VB.2007.00391

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00391
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00391
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.12.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hundehaltung (Leinenzwang)
Leinenzwang für alle Hunderassen auf den Gebieten Sportanlage Chliriet, Dickloo-Wald und Fusswege zur Primarschulanlage in Oberglatt.
Bei der streitbetroffenen Anordnung des Leinenzwangs handelt es sich um eine anfechtbare Allgemeinverfügung (E. 1.1). Da das kantonale Recht den Gemeinden bezüglich Einführung eines Leinenzwangs einen qualifizierten Entscheidungs- und Ermessensspielraum belässt, ist die Gemeinde zur Erhebung der Beschwerde legitimiert (E. 1.2).
Die Regelung von § 10 Abs. 1 HundeG ist abschliessend zu verstehen. Die drei streitbetroffenen Örtlichkeiten fallen nicht in deren Anwendungsbereich (E. 3).
Aus der Entstehungsgeschichte des Hundegesetzes hat das Verwaltungsgericht abgeleitet, dass die Gemeinden einen Leinenzwang auch an anderen als den in § 10 Abs. 1 HundeG umschriebenen Örtlichkeiten festsetzen dürfen. Derartige Allgemeinverfügungen müssen aber einen Bezug zu den übrigen Verhaltensvorschriften von §§ 6 ff. HundeG aufweisen (E. 4.2).
Alle drei Örtlichkeiten werden zu einem erheblichen Teil von Kindern frequentiert. Daraus lässt sich für alle drei Areale auf ein erhöhtes Gefahrenpotential für Kinder durch nicht angeleinte Hunde schliessen, weshalb ein öffentliches Interesse an einem Leinenzwang zu bejahen ist (E. 5.1). Der Leinenzwang erweist sich zudem als verhältnismässig. Zu beachten ist, dass die in die Interessenabwägung einzubeziehenden privaten Anliegen der Hundehalter nicht in den Schutzbereich eines Grundrechts nach Art. 7 ff. BV fallen (E. 5.2).
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
ANFECHTUNGSOBJEKT
AUSLEGUNG
BESCHWERDEOBJEKT
ERMESSEN
ERMESSEN (GEMEINDE)
ERMESSENSSPIELRAUM
ERMESSENSÜBERPRÜFUNG
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KOSTENAUFLAGE
LEGALITÄTSPRINZIP
LEGITIMATION
LEGITIMATION DER GEMEINDE
LEINE
LEINENZWANG
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
ÖFFENTLICHES INTERESSE
RECHT DER ÖFFENTLICHEN SACHEN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. II BV
§ 9 HundeG
§ 10 Abs. I HundeG
§ 10 Abs. II HundeG
§ 11 HundeG
§ 13 Abs. II VRG
§ 21 VRG
§ 41 Abs. I VRG
§ 50 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00391
Entscheid
der 3. Kammer
vom
6. Dezember 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
G
emeinde
Oberglatt,
dieser vertreten durch
RA A,
Beschwerdeführerin
,
gegen
1. bis 32.  B und 31 weitere Beschwerdeführende
5, 15, 20, 23-25,
29-32 vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend
Hundehaltung (Leinenzwang),
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Oberglatt beschloss am 30. Januar 2007 die
Einführung eines Leinenzwangs für Hunde in der Sportanlage Chliriet, im
Dickloo-Wald und in der Primarschulanlage. Auf den Signalisationstafeln soll
der Geltungsbereich der Leinenpflicht wie folgt umschrieben werden: "Auf
dem ganzen Areal der Sportanlage" (Chliriet), "Auf allen Strassen und
Fusswegen im und um den Dickloo-Wald"; in der Primarschulanlage sollen die
Signalisationstafeln auf den beiden Zugangswegen Bachtelweg und Schulrain
angebracht werden (Dispositiv Ziffer 1). Ferner beschloss er, bei den beiden
Eingängen zur Friedhofanlage Geeren das (gesetzlich auf solchen Arealen ohnehin
vorgesehene) Verbot des Mitführens und Laufenlassens von Hunden ausdrücklich zu
signalisieren (Dispositiv Ziffer 2).
II.
Dagegen erhoben 32 Anwohner am 19. Februar 2007 Rekurs an
den Bezirksrat Dielsdorf. Dieser beschloss am 13. August 2007 den Rekurs teilweise
gutzuheissen und Dispositiv Ziffer 1 des Beschlusses des Gemeinderats vom 30.
Januar 2007 aufzuheben. Die Rekurskosten von Fr. 2'182.- wurden zu drei
Vierteln der Gemeinde Oberglatt auferlegt und zu einem Viertel auf die
Staatskasse genommen.
III.
Dagegen gelangte die Gemeinde Oberglatt mit Beschwerde vom
17. September 2007 an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den
Rekursentscheid des Bezirksrats Dielsdorf aufzuheben und den Beschluss des
Gemeinderats Oberglatt vom 30. Januar 2007 vollumfänglich zu bestätigen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.
Der Bezirksrat Dielsdorf ersuchte am 1. Oktober 2007 um
Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegner/innen Nrn. 5, 15, 20, 23-25 und
29-32, nunmehr durch eine Rechtsbeiständin vertreten, beantragten am 22.
Oktober 2007 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdegegnerinnen Nr. 4, 16 und 22
teilten dem Gericht am 18. Oktober 2007 mit, sie wollten nichts mehr mit dieser
Angelegenheit zu tun haben und dementsprechend auch keine Prozesskosten übernehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Bei der streitbetroffenen Anordnung eines
Leinenzwanges handelt es sich nicht um einen generell-abstrakten Erlass,
welcher der direkten Anfechtung beim Verwaltungsgericht entzogen wäre, sondern
um eine so genannte Allgemeinverfügung, welche unter den Begriff der "Anordnungen"
im Sinn von § 41 Abs. 1 VRG fällt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich
1999, § 41 N. 11).
1.2
Zur
Beschwerde berechtigt ist, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in
Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Ausserdem ist eine Gemeinde zur Wahrung
der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde legitimiert,
insbesondere wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen
Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§ 70 in
Verbindung mit § 21 lit. b VRG). Rechtsprechung und Lehre haben aus diesen
gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen verschiedene Fallgruppen für die
Beschwerdebefugnis einer Gemeinde gebildet: Eine kommunale Legitimation ist
gegeben, wenn die Gemeinde "wie eine Privatperson" betroffen ist
(1.), wenn es um ein finanzielles Interesse (2.) oder um ein kommunales öffentliches
Interesse (3.) geht, wenn ein Eingriff in die qualifizierte Entscheidungs- und
Ermessensfreiheit geltend gemacht wird (4.) oder wenn die unrichtige oder die
zu Unrecht unterbliebene Anwendung des kommunalen Rechts in Frage steht (5.)
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 61 ff.; Martin Bertschi, Die
Beschwerdebefugnis der Gemeinden im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter
Breitschmid u.a. [Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person, Festschrift für
Hans Michael Riemer, Bern 2007, S. 8 ff.).
Gemäss § 10 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes über das
Halten von Hunden vom 14. März 1971 (HundeG; LS 554.5) sind Hunde in öffentlich
zugänglichen Lokalen, wie namentlich in Wirtschaften und Verkaufsläden, in
Parkanlagen und auf verkehrsreichen Strassen an der Leine zu führen, soweit
nicht nach den eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen (als weitergehende
Einschränkung) ein Betretverbot besteht (so insbesondere das Betretverbot nach § 9
HundeG in Friedhöfen und Badeanstalten, auf Pausenplätzen von Schulhausanlagen
und auf Spiel- oder Sportfeldern). Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung
kann die in § 10 Abs. 1 HundeG enthaltene Regelung des Leinenzwangs nicht
in dem Sinne abschliessend verstanden werden, dass es den Gemeinden von
vornherein verwehrt wäre, durch Allgemeinverfügungen einen Leinenzwang für
andere, konkret bezeichnete Örtlichkeiten einzuführen (RB 2001 Nr. 38).
Demnach belässt das kantonale Recht den Gemeinden bezüglich Einführung eines
Leinenzwangs (an weiteren als den in § 10 Abs. 1 HundeG umschriebenen Örtlichkeiten)
einen qualifizierten Entscheidungs- und Ermessenspielraum, weshalb die Gemeinde
Oberglatt zur Erhebung der Beschwerde legitimiert ist.
1.3
Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
In der kurzen Begründung seines Beschlusses vom 30. Januar
2007 nimmt der Gemeinderat Oberglatt Bezug auf einen tragischen Vorfall vom 1. Dezember
2005, als ein sechsjähriger Kindergartenschüler (offenbar auf dem Weg in der
Kindergarten Dickloo) von drei Hunden attackiert und tödlich verletzt wurde.
Als angemessene Reaktion auf diesen Vorfall habe er sich entschlossen, an den
drei Örtlichkeiten, die vor allem von Kindern frequentiert würden, eine Leinenpflicht
einzuführen.
Im Rekurs der 32 Anwohner wurde vorgebracht, das Unglück vom
1. Dezember 2007 sei durch drei entwichene Kampfhunde verursacht worden.
In der Zwischenzeit sei im Kanton Zürich für bestimmte Hunderassen, die als
besonders gefährlich gälten, ein Maulkorb- und Leinenzwang mit generellem
Geltungsbereich im öffentlich zugänglichen Raum eingeführt worden (§ 7a
der Hundeverordnung vom 11. November 1971, eingefügt am 14. Dezember 2005,
in Kraft seit 16. Dezember 2005, HundeV, LS 554.51). Der vom Gemeinderat
für sämtliche Hunderassen angeordnete Leinenzwang an den drei genannten
Örtlichkeiten sei eine unangemessene Massnahme. Vor allem die zahlreichen
Hundehalter, welche an der (entlang des Dickloo-Waldes verlaufenden)
Erlenstrasse wohnten, würden dadurch gegenüber anderen Haltern (mit anderem
Spazierweg-Rayon) diskriminiert.
Der Bezirksrat erwog, das kantonale Hundegesetz in der
geltenden Fassung biete keine gesetzliche Grundlage für den an den drei
Örtlichkeiten verfügten Leinenzwang. In der Primarschulanlage Jungwingert und
der Sportanlage Chliriet gelte zwar mit Bezug auf die dortigen Pausenplätze
bzw. Spiel- und Sportfelder nach § 9 HundeG ein (sogar über den blossen
Leinenzwang hinausgehendes) Verbot, Hunde mitzuführen; daraus lasse sich aber
kein Leinenzwang für die umfangreichen Nebenanlagen der Sportanlage Chliriet
sowie die Zufahrtswege zur Primarschulanlage ableiten. Bei der Sportanlage
Chliriet und der Primarschulanlage wie auch beim Dickloo-Wald handle es sich
anderseits nicht um Örtlichkeiten, die in den Anwendungsbereich von § 10
HundeG bzw. des dort geregelten Leinenzwangs fielen. Eine hinreichende
gesetzliche Grundlage für den streitbetroffenen Leinenzwang ergebe sich
schliesslich auch nicht aus § 10 Abs. 2 HundeG (wonach läufige, bissige
und kranke Hunde stets und überall anzuleinen sind), Art. 7a HundeV (wonach
näher bezeichnete Hunderassen an öffentlich zugänglichen Orten stets anzuleinen
sind) sowie Art. 34 Abs. 1 der kommunalen Polizeiverordnung vom 23.
Juni 1992 (wonach Tiere so zu halten sind, dass weder Menschen, Tiere noch
Sachen gefährdet werden).
In ihrer Beschwerdeschrift beruft sich die Gemeinde
Oberglatt (erstmals) auf das verwaltungsgerichtliche Urteil VB.2001.00153/154
vom 13. Juli 2001 (RB 2001 Nr. 38), wonach den Gemeinden ein Entscheidungsspielraum
für die Einführung eines Leinenzwangs an anderen als den in § 10 Abs. 1
HundeG genannten Örtlichkeiten verbleibe, soweit ein Bezug zu anderen
Verhaltensvorschriften in §§ 6 ff. HundeG bestehe. Hier liege ein solcher
Bezug zur Beaufsichtigungspflicht gemäss § 8 HundeG oder zur erhöhten
Beaufsichtigungspflicht in Wäldern oder an Waldrändern gemäss § 11 HundeG
vor. An den drei fraglichen Örtlichkeiten bestehe ein öffentliches Interesse an
einem Leinenzwang. Die Anordnung erweise sich als verhältnismässig, beziehe sie
sich doch auf drei eng umgrenzte Örtlichkeiten auf dem Gemeindegebiet. Den
Haltern sei es durchaus zumutbar, ihre Hunde für die kurze Wegstrecke durch die
Primarschulanlage und durch die Sportanlage Chliriet an die Leine zu nehmen;
dies gelte um so mehr für den Dickloo-Wald, wo ohnehin eine erhöhte
Beaufsichtigungspflicht bestehe.
3.
Der Bezirksrat hat zwar § 10 Abs. 1 HundeG dahin
ausgelegt, dass der Begriff der "öffentlich zugänglichen Lokale"
nicht nur geschlossene Räumlichkeiten, sondern auch Areale umfasse, weshalb die
folgende Aufzählung "wie namentlich …" nicht abschliessend sei. Trotz
dieser Auslegung ist er zum Schluss gelangt, dass es sich bei der Sportanlage
Chliriet und der Primarschulanlage wie auch beim Dickloo-Wald nicht um Örtlichkeiten
handle, die in den Anwendungsbereich von § 10 HundeG bzw. des dort
geregelten Leinenzwangs fielen. Wie schon der Wortlaut der Bestimmung zeigt,
ist diese dahin zu verstehen, dass sie einen Leinenzwang für drei Kategorien
von Örtlichkeiten (und insofern abschliessend) vorsieht, nämlich in öffentlich
zugänglichen Lokalen (wie namentlich in Wirtschaften und Verkaufsläden), in
Parkanlagen und auf verkehrsreichen Strassen. Aufgrund dieser eher zutreffenden
Auslegung lässt sich indessen der Schluss des Bezirksrats (um so mehr) halten, dass
es sich bei der Sportanlage Chliriet und der Primarschulanlage wie auch beim
Dickloo-Wald nicht um Örtlichkeiten handelt, die unmittelbar in den Anwendungsbereich
von § 10 Abs. 1 HundeG fallen. Anderseits lässt sich, wie im Folgenden
darzulegen ist, aus dieser restriktiven Auslegung von § 10 Abs. 1 HundeG
allein noch nicht ableiten, dass die streitbetroffene Allgemeinverfügung
rechtswidrig und dementsprechend deren Aufhebung durch den Bezirksrat zu
bestätigen sei.
4.
4.1
Als Folge
der tödlich verlaufenen Attacke dreier Kampfhunde auf einen Kindergartenschüler
in Oberglatt am 1. Dezember 2005 kam es sowohl auf Bundesebene wie auch im
Kanton Zürich zu Vorstössen, die auf wirksamere gesetzliche Regelungen zur
Verminderung der Risiken im Zusammenhang mit der Haltung von Hunden abzielen.
So wurde wie erwähnt im Kanton Zürich noch im Dezember 2005 mit § 7a
HundeV ein an allen öffentlich zugänglichen Orten geltender Leinen- und
Maulkorbzwang für über sechs Monate alte Hunde verschiedener Rassen (American
Pittbull, American Staffordshire Terrier, Bullterrier, Staffordshire
Bullterrier sowie entsprechenden Kreuzungen) eingeführt. In der zurzeit noch
hängigen Totalrevision des kantonalen Hundegesetzes unterbreitete der Regierungsrat
dem Kantonsrat am 18. April 2007 eine Vorlage (ABl 2007, 732 ff.), die von der
kantonsrätlichen Kommission für Justiz und Sicherheit beraten und am 8.
November 2007 zuhanden des Rates verabschiedet wurde. Gemäss dieser Vorlage
soll den Gemeinden ausdrücklich die Kompetenz eingeräumt werden, auch an
anderen als den im Gesetz ausdrücklich bezeichneten Örtlichkeiten (an denen der
Leinenzwang grundsätzlich auch ohne spezielle Signalisation gilt) einen
Leinenzwang durch entsprechende Signalisation anzuordnen (vgl. § 11 Abs. 1
lit. d in Verbindung mit § 2 Abs. 2 lit. d). Alle Beteiligten gehen zu
Recht davon aus, dass diese Vorlage (abgesehen davon, dass sie noch nicht
definitiv verabschiedet worden ist) keine Vorwirkung zu entfalten vermag (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich
2006, Rz. 346 ff.).
4.2
Indessen
hat das Verwaltungsgericht bereits in Anwendung der geltenden Regelung – in
einem Fall, in dem die Gemeinde auf einem rund 3 km langen, intensiv benutzten
Teilstück eines Wanderwegs entlang der Limmat einen Leinenzwang angeordnet
hatte – erkannt, dass den Gemeinden ein Entscheidungsspielraum verbleibe, einen
Leinenzwang auch an anderen als den in § 10 Abs. 1 HundeG umschriebenen
Örtlichkeiten (öffentlich zugängliche Lokale, Parkanlagen und verkehrsreiche
Strassen, wo die Leinenpflicht auch ohne ausdrückliche Signalisation kraft
Gesetz gilt) durch Allgemeinverfügung festzulegen (RB 2001 Nr. 35, auch
zum Folgenden). Zu diesem Schluss gelangte das Gericht nicht aufgrund einer
Auslegung der speziell den Leinenzwang betreffenden Bestimmung von § 10
Abs. 1 HundeG (zu dieser Auslegung vgl. oben E. 3), sondern gestützt auf die
Entstehungsgeschichte des Gesetzes. So hatte der Regierungsrat in seinem Antrag
an den Kantonsrat vom 9. April 1970 ausgeführt, trotz der mit den Bestimmungen
über die "Hundehaltung" angestrebten Vereinheitlichung (welche
spezialgesetzliche Regelungen im Bund und Kanton, etwa im Tierschutzrecht, im
Jagdrecht, im Lebensmittelrecht und in der Seuchenpolizei, ohnehin nicht
umfasse), bleibe es den Gemeinden unbenommen, "gestützt auf ihre
allgemeinen polizeilichen Befugnisse und in Ausführung des Hundegesetzes durch
individuelle Verfügung gewisse Verhaltensgebote für einzelne Örtlichkeiten zu
schaffen" (ABl 1970, 605 f.). Dem wurde bei der Beratung der Vorlage im
Kantonsrat nicht widersprochen (Protokoll KR 1967-1971 Bd. V S. 5459-5467,
5471-5486).
Wie das Gericht im
erwähnten Urteil im Weiteren festhielt, müssten derartige Allgemeinverfügungen
allerdings einen Bezug zu den übrigen Verhaltensvorschriften in §§ 6 ff.
HundeG aufweisen, wobei diesbezüglich vor allem § 8 HundeG in Betracht
falle, wonach Hunde so zu warten und zu beaufsichtigen seien, dass sie weder
Personen durch fortwährendes Gebell, Geheul oder auf andere Weise belästigen,
noch Gehwege, Trottoirs, Parkanlagen, fremde Gärten oder landwirtschaftliche
Kulturen während der Vegetationszeit verunreinigen. Diese
Beaufsichtigungspflicht könne je nach den örtlichen Verhältnissen und übrigen
Umständen auch die Pflicht enthalten, den Hund an die Leine zu nehmen. Eine
Konkretisierung dieser gesetzlichen Beaufsichtigungspflicht durch eine Allgemein­verfügung,
welche einen generellen Leinenzwang vorsehe, rechtfertige sich indessen nur
bezüglich Örtlichkeiten, an denen ein erhöhtes Gefahren- oder
Belästigungspotential bestehe; die von frei laufenden Hunden ausgehende
allgemeine, abstrakte Gefährdung genüge nicht, denn ihr werde bereits mit der
Beaufsichtigungspflicht des Halters gemäss § 8 HundeG Rechnung getragen.
Um einen Wanderweg allein wegen der intensiven Nutzung mit einem Anleingebot zu
belegen, müssten eigentliche Missstände vorhanden sein. Das Verwaltungsgericht
erwog in jenem Fall, die von der Gemeinde angeführten Vorfälle (welche bei
Kindern und deren Eltern, anderen Spaziergängern und Joggern Angst vor freilaufenden
Hunden geweckt hätten) deuteten auf einen eigentlichen Misstand und damit auf
ein öffentliches Interesse an einem Leinenzwang für die fragliche Wegstrecke
hin. Das Gericht gelangte jedoch im Rahmen einer Interessenabwägung zum Schluss,
dass ein Leinengebot für die gesamte Wegstrecke unverhältnismässig sei; es
hiess daher die Beschwerde der Hundehalter gut, unter Hinweis darauf, dass ein
örtlich stärker sowie auch zeitlich eingeschränktes Anleingebot sich als verhältnismässig
erweisen könnte.
4.3
Im
vorliegenden Fall ist der Bezirksrat in Missachtung dieses Urteils davon
ausgegangen, das Hundegesetz belasse den Gemeinden keinen
Entscheidungsspielraum, einen Leinenzwang auch an anderen als den in § 10
Abs. 1 HundeG umschriebenen Örtlichkeiten (öffentlich zugängliche Lokale,
Parkanlagen und verkehrsreiche Strassen) anzuordnen. Mit der vorinstanzlichen
Begründung lässt sich der Rekursentscheid daher nicht halten. Ob er im Ergebnis
gleichwohl haltbar sei, hängt davon ab, ob sich der streitbetroffene Leinenzwang
im Lichte der in RB 2001 Nr. 38 entwickelten Kriterien rechtfertigen lässt,
was wie dargelegt eine Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse sowie eine
Abwägung der gegenläufigen Interessen erfordert. Verzichtet das
Verwaltungsgericht wie vorliegend auf eine Rückweisung an die Vorinstanz,
verfügt es ausnahmsweise entgegen § 50 Abs. 2 VRG über die Kompetenz
zur Entscheidung von Ermessensfragen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5,
mit Hinweisen).
5.
5.1
Wie vorab
festzuhalten ist, lässt sich aus dem tragischen Vorfall, der sich am 1. Dezember
2007 – offenbar im Wald Dickloo in der Nähe des gleichnamigen Kindergartens –
ereignete, nicht auf ein erhöhtes Gefahren- oder Belästigungspotential durch
Hunde in diesem Wald wie auch an den beiden andere mit Leinenzwang belegten
Örtlichkeiten (Primarschulanlage Jungwingert und Sportanlage Chliriet)
schliessen, zumal dieser Vorfall durch den nunmehr angeordneten Leinenzwang
nicht hätte verhindert werden können. Daraus kann nicht auf ein hinreichendes
öffentliches Interesse an der streitbetroffenen Anordnung (vgl. Art. 5 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV) geschlossen werden, weshalb sich
diese mit der im Beschluss vom 30. Januar 2007 gegebenen Begründung nicht
halten lässt.
Wie indessen die
Beschwerdeführerin in der Rekursantwort und in der Beschwerdeschrift (Ziffer 21
ff.) dargelegt hat, werden alle drei Örtlichkeiten vor allem von Kindern frequentiert.
Bezüglich der Primarschulanlage Jungwingert ist dies offenkundig. Bezüglich des
Waldes Dickloo, der den Kindergarten Dickloo praktisch auf drei Seiten
umschliesst, sowie bezüglich der Sportanlage Chliriet kann jedenfalls davon
ausgegangen werden, dass diese Örtlichkeiten zu einem erheblichen Teil (auch) von
Kindern frequentiert werden. Daraus lässt sich für alle drei Areale auf ein
erhöhtes Gefahrenpotential für Kinder durch nicht angeleinte Hunde schliessen,
weshalb an diesen Örtlichkeiten grundsätzlich ein öffentliches Interesse an
einem Leinenzwang zu bejahen ist. Dass auf den Pausenplätzen der
Schulhausanlage sowie auf den Spiel- und Sportfeldern der Anlage Chliriet kraft
des Betretverbots von § 9 HundeG Hunde von vornherein nicht zugelassen
sind, schliesst die Bejahung eines öffentlichen Interesses an einem Leinenzwang
bezüglich der übrigen Teile der Schulhaus- und der Sportanlage nicht aus.
5.2
Zu prüfen
bleibt, ob der streitbetroffene Leinenzwang an den drei Örtlichkeiten mit dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV) vereinbar ist. Ist
es nach dem Gesagten vertretbar, von einem erhöhten Gefahrenpotential an den
genannten Örtlichkeiten auszugehen, kann dem Leinenzwang die Zwecktauglichkeit
(Eignung der Massnahme) von vornherein nicht abgesprochen werden. Als
erforderlich erweist sich die streitbetroffene Anordnung sodann insofern, als
mildere Massnahmen, die den angestrebten Zweck ebenso gut erreichen könnten,
nicht ersichtlich sind. Das gilt umso mehr, als sich das Anleingebot auf drei
eng umgrenzte Areale beschränkt. Dieser Umstand lässt die Massnahme im Rahmen
der gebotenen Interessenabwägung auch als verhältnismässig im engeren Sinn
(Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffsmittel) erscheinen: Auf
der Primarschulanlage werden davon nur zwei Fusswege betroffen. Den Hundehaltern
ist es zuzumuten, beim Durchqueren dieses Areals wie auch der Sportanlage
Chliriet ihre Vierbeiner an die Leine zu nehmen. Eher ins Gewicht fällt die
Einschränkung im und entlang dem Wald Dickloo (jedenfalls bezüglich Ausdehnung
des Areals und dessen Eignung als Erholungsgebiet für Sparziergänge mit
Hunden); da im Wald aber für die Hundehalter eine erhöhte Aufsichtspflicht nach
§ 11 HundeG gilt, welche je nach den Umständen ohnehin ein Anleinen
erfordert, ist auch bezüglich dieses Areals die Verhältnismässigkeit des
(generell angeordneten) Leinenzwangs zu bejahen. Zu beachten ist schliesslich,
dass die mit dem öffentlichen Interesse (an einem erhöhten Schutz der Kinder
und anderen Benützer der drei Areale) abzuwägenden privaten Anliegen der
Hundehalter (ihren Hund nicht an die Leine nehmen zu müssen) nicht in den
Schutzbereich eines Grundrechts nach Art. 7 ff. BV fallen (bezüglich
allfälliger strafrechtlicher Sanktionen bei Missachtung des Leinenzwangs vgl.
allerdings BGr, 17. Februar 2006, 1P.655/2005).
6.
Demnach ist die
Beschwerde gutzuheissen; Dispositiv Ziffer I des Rekursentscheids des
Bezirksrats ist aufzuheben, soweit darin der Rekurs der Beschwerdegegnerschaft
teilweise gutgeheissen worden ist; Dispositiv Ziffer 1 des Beschlusses der
Beschwerdeführerin vom 30. Januar 2007 ist zu bestätigen.
Die Rekurskosten –
soweit sie der Beschwerdeführerin auferlegt worden sind (im Umfang von drei
Vierteln) – sowie die Gerichtskosten sind der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen.
Dies gilt gestützt auf die verwaltungsgerichtliche Praxis zu § 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG (RB 1997 Nr. 6; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13
N. 15) auch bezüglich der Beschwerdegegner, die sich im
Beschwerdeverfahren nicht geäussert haben (Nrn. 1-3, 6-14, 17-19,21, 26-28)
sowie jener, die ausdrücklich auf eine Stellungnahme verzichtet, jedoch
zugleich sinngemäss um Entlastung von Verfahrenskosten ersucht haben (Nrn. 4,
16 und 22).
Der Antrag der im
Beschwerdeverfahren neu vertretenen Beschwerdegegner (Nrn. 5, 15, 20, 23-25,
29-32), es sei ihnen eine Parteientschädigung zuzusprechen, ist abzuweisen, da
ihnen als Unterliegenden nach § 17 Abs. 2 VRG von vornherein keine solche
Entschädigung zusteht. Näher zu prüfen bleibt das Entschädigungsbegehren der
Beschwerdeführerin. Die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum
angestammten Aufgabenbereich des Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu
dessen Gunsten im Fall des Obsiegens nicht von vornherein ausschliesst, jedoch
nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt, wenn damit ein aussergewöhnlicher
Aufwand verbunden ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Diese
Voraussetzung ist hier insofern erfüllt, als die Anfechtung des Rekursentscheids
eine vertiefte Auseinandersetzung mit dem kantonalen Hundegesetz und der dazu
entwickelten Praxis erforderte und daher auch den Beizug eines Rechtsbeistandes
rechtfertigte. Der Beschwerdeführerin ist daher für das Beschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung im angemessenen Betrag von Fr. 1'600.- zuzusprechen.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen; Dispositiv Ziffer
I des Rekursentscheids des Bezirksrats Dielsdorf vom 13. August 2007 wird
aufgehoben, soweit darin der Rekurs der Beschwerdegegnerschaft teilweise gutgeheissen
worden ist; Dispositiv Ziffer 1 des Beschlusses der Beschwerdeführerin vom 30.
Januar 2007 wird bestätigt.
2.    Dispositiv
Ziffer II des Rekursentscheids wird dahin geändert, dass drei Viertel der
Rekurskosten (Fr. 1'636.50) der Beschwerdegegnerschaft 1-32 zu gleichen Teilen,
unter solidarischer Haftung für das Ganze, auferlegt werden.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerschaft 1 - 32 zu gleichen Teilen, unter
solidarischer Haftung für das Ganze, auferlegt.
5.  Die
Beschwerdegegnerschaft 1-32 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin binnen
dreissig Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von je
Fr. 50.-, unter solidarischer Haftung für das Ganze (insgesamt Fr. 1'600.-), zu
zahlen.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne
14, einzureichen.
7.    Mitteilung
an …