zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00066 · 2008-05-21 · de

Rechtsverweigerung | Kirchenglockengeläut: Zuständigkeit zur Beurteilung einer umweltrechtlichen Sanierung. Die Anwendung des Umweltschutzgesetzes ist im Kanton Zürich nicht einer zentralisierten Umweltschutzverwaltung übertragen, sondern weit gehend in die bestehenden Verfahren und Zuständigkeiten integriert worden. Soweit Umweltschutznormen baurechtliche Tatbestände betreffen, sind deshalb gemäss § 2 lit. c PBG für ihre erstinstanzliche Anwendung grundsätzlich die politischen Gemeinden zuständig. Für umweltrechtliche Sanierungen ausserhalb baurechtlicher Bewilligungsverfahren regelt das kantonale Recht die Zuständigkeit zwar nicht ausdrücklich, doch ergibt sich diese zwanglos aus § 341 PBG, wonach die zuständige (Bewilligungs-)Behörde den rechtmässigen Zustand herbeizuführen hat (E. 2.1). Zur Prüfung der Sanierungspflicht und zur Anordnung allfälliger Sanierungsmassnahmen betreffend das Geläut und den Stundenschlag einer Kirchenglocke ist nicht die Kirchgemeinde, sondern die örtliche Baubehörde zuständig (E. 2.2) und die Rechtsverweigerungsbeschwerde hätte sich nicht an den Bezirksrat, sondern an die Baurekurskommission richten müssen (E. 3.2). Gutheissung und Überweisung an die örtliche Baubehörde.

Zürich Verwaltungsgericht 21.05.2008 VB.2008.00066
Zurich Verwaltungsgericht 21.05.2008 VB.2008.00066
Zurigo Verwaltungsgericht 21.05.2008 VB.2008.00066

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00066
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00066
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.05.2008
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Rechtsverweigerung
Kirchenglockengeläut: Zuständigkeit zur Beurteilung einer umweltrechtlichen Sanierung.
Die Anwendung des Umweltschutzgesetzes ist im Kanton Zürich nicht einer zentralisierten Umweltschutzverwaltung übertragen, sondern weit gehend in die bestehenden Verfahren und Zuständigkeiten integriert worden. Soweit Umweltschutznormen baurechtliche Tatbestände betreffen, sind deshalb gemäss § 2 lit. c PBG für ihre erstinstanzliche Anwendung grundsätzlich die politischen Gemeinden zuständig. Für umweltrechtliche Sanierungen ausserhalb baurechtlicher Bewilligungsverfahren regelt das kantonale Recht die Zuständigkeit zwar nicht ausdrücklich, doch ergibt sich diese zwanglos aus § 341 PBG, wonach die zuständige (Bewilligungs-)Behörde den rechtmässigen Zustand herbeizuführen hat (E. 2.1).
Zur Prüfung der Sanierungspflicht und zur Anordnung allfälliger Sanierungsmassnahmen betreffend das Geläut und den Stundenschlag einer Kirchenglocke ist nicht die Kirchgemeinde, sondern die örtliche Baubehörde zuständig (E. 2.2) und die Rechtsverweigerungsbeschwerde hätte sich nicht an den Bezirksrat, sondern an die Baurekurskommission richten müssen (E. 3.2).
Gutheissung und Überweisung an die örtliche Baubehörde.
Stichworte:
KIRCHENGLOCKEN
LÄRM
LÄRMSCHUTZ
LEGITIMATION
RECHTSVERWEIGERUNG
RECHTSVERWEIGERUNGSBESCHWERDE
SANIERUNG
VERFAHREN
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. I LSV
Art. 14 Abs. I LSV
§ 2 lit. c PBG
§ 318 PBG
§ 329 Abs. I PBG
§ 341 PBG
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
RB 2008 Nr. 70 S. 147
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2008.00066
Entscheid
der 1. Kammer
vom
21. Mai 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretärin
Tanja Pekeljevic.
In Sachen
A
,
Beschwerdeführer
,
gegen
1.
Gemeinderat Affoltern am
Albis,
2.
Evangelisch-Reformierte
Kirchenpflege,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend Rechtsverweigerung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 5.
Dezember 2006 gelangte A erstmals an die evangelisch-reformierte Kirchgemeinde
Affoltern am Albis (im Folgenden Kirchgemeinde) mit dem Ersuchen, das Läuten
der Kirchenglocken zeitlich einzuschränken. In der Folge kam es zu einem Briefwechsel
und Gesprächen, die mit einem Brief des Präsidenten der Kirchenpflege vom 29. Juni
2007 ergebnislos ihren Abschluss fanden.
B.
Am 5.
Juli 2007 erhob daraufhin A beim Gemeinderat Affoltern am Albis eine "Lärmklage"
gegen die Kirchgemeinde und beantragte, das frühmorgendliche Geläut von Montag
bis Freitag solle unterbleiben oder auf einen späteren Zeitpunkt nach sieben
Uhr morgens verschoben werden.
Mit "Nachtrag" vom 23. August 2007 erweiterte er
sein Begehren dahingehend, der Kirchgemeinde sei zu verbieten, irgendeine
Glocke während der Nachtruhe zu betätigen.
Die Kirchgemeinde nahm am 24. August 2007 zur
"Lärmklage" Stellung und beantragte unter Hinweis auf den mit A
gepflegten Meinungsaustausch vollständige Abweisung.
Mit Schreiben vom 31. August 2007 liess die Gemeinde durch
ihren stellvertretenden Gemeindeschreiber A mitteilen, dass seine Eingaben
zuständigkeitshalber an die Kirchgemeinde weitergeleitet worden seien; falls
mit dieser keine Einigung zustande komme, sei der Bezirksrat die zuständige
Rekursinstanz.
C.
Am 3.
November 2007 gelangte A an den Bezirksrat Affoltern am Albis mit dem Antrag,
der Gemeinderat Affoltern am Albis und die Kirchgemeinde seien zu verpflichten,
seine Lärmklage vom 5. Juli 2007 innert einer bestimmten Frist zu behandeln und
das Verfahren mit rekursfähiger Verfügung abzuschliessen. Bemerkungsweise fügte
er an, dass er, um Zeit zu sparen, seine Klage auch gegen die Kirchgemeinde
richte, er aber anders als die Gemeindeverwaltung den Gemeinderat für die
Behandlung der Lärmklage für zuständig halte und Rechtsmittelinstanz die
Baurekurskommission sei.
II.
Der Bezirksrat nahm diese Eingabe als
Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegen und hiess sie mit Beschluss vom 31. Januar
2008 im Sinne der Erwägungen teilweise gut; er wies die Kirchenpflege Affoltern
am Albis an, einen begründeten und mit Rechtsmittelbelehrung versehenen
Entscheid zu fassen und diesen dem Beschwerdeführer zuzustellen. Zur Begründung
wurde ausgeführt, trotz der Überschrift "Lärmklage" und des Hinweises
auf die kommunale Polizeiverordnung gehe es dem Beschwerdeführer weder um die
lärmrechtlichen Anforderungen des Umweltschutzrechts noch um eine Strafanzeige
gestützt auf die Polizeiverordnung, sondern er beabsichtige mit seiner Eingabe
"klarerweise" einzig die Änderung der kirchlichen Läutordnung, wofür
gemäss Art. 49 der Kirchenordnung der evangelisch-reformierten
Landeskirche des Kantons Zürich vom 2. Juli 1967 (LS 181.12) die Kirchenpflege
zuständig sei. Die Beschwerde sei deshalb insoweit unbegründet, als sie sich
gegen den Gemeinderat Affoltern richte; hingegen habe die Kirchenpflege in einem
rekursfähigen Entscheid über den Änderungsantrag des Beschwerdeführers zu entscheiden,
welcher alsdann an die Baurekurskommission weitergezogen werden könnE.
III.
Mit
"Einsprache" vom 8. Februar 2008 beantragte A dem Verwaltungsgericht:
"Nicht die reformierte Kirchenpflege als angeschuldigte
Partei soll einen ersten Entscheid fällen, sondern die kommunale Baubehörde,
also der Gemeinderat, soll verpflichtet werden, einen Entscheid mit entsprechender
Rechtsmittelbelehrung zu erlassen.
Dies
unter Kostenfolge zu Lasten der Gegenpartei."
Zur Begründung brachte er im Wesentlichen vor, dass seine
Eingaben auf die Durchsetzung der umweltrechtlichen Lärmschutzbestimmungen
abgezielt hätten, zu deren Anwendung nicht die Kirchenpflege zuständig sei.
Der Bezirksrat am 21. Februar sowie die Kirchenpflege am
7. und der Gemeinderat Affoltern am Albis am 13. März 2008 verzichteten auf
Vernehmlassung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das als
Einsprache bezeichnete Rechtsmittel richtet sich gegen einen Beschluss des Bezirksrats
Affoltern am Albis. Die funktionale Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist
gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
gegeben.
1.2
Mit RB
2005 Nr. 13 ist die frühere Praxis aufgegeben worden, wonach die Rechtsverweigerungsbeschwerde
als besondere Form der Aufsichtsbeschwerde und deshalb ein Weiterzug im
Anfechtungsverfahren als unzulässig betrachtet wurdE. Dass der Bezirksrat
die Eingabe des Beschwerdeführers als Rechtsverweigerungsbeschwerde entgegen
genommen hat, steht deshalb dem Eintreten des Verwaltungsgerichts nicht
entgegen. Sodann hat der Beschwerdeführer vor Bezirksrat zwar sowohl die
Kirchgemeinde als auch den Gemeinderat Affoltern ins Recht gefasst; seiner
Begründung lässt sich jedoch zweifelsfrei entnehmen, dass als zuständig für die
Behandlung seiner "Lärmklage" nicht die Kirchgemeinde sondern der
Gemeinderat zu bezeichnen und dieser zum Erlass einer rekursfähigen Verfügung
zu verhalten sei. Damit ist der Beschwerdeführer durch den
Bezirksratsbeschluss, welcher die Kirchenpflege als zuständig erklärt, formell
beschwert und ist deshalb auf die Beschwerde gestützt auf  § 21 lit. a in
Verbindung mit § 70 VRG einzutreten.
2.
Der Sache nach stellt die "Lärmklage" des
Beschwerdeführers ein Begehren um Sanierung einer schon vor dem In-Kraft-Treten
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) am 1. Januar 1985
bestehenden ortsfesten Anlage dar (vgl. Art. 16 ff. USG). Gemäss Art. 13
Abs. 1 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) ordnet die Vollzugsbehörde
die Sanierung einer Altanlage nach Anhören der Inhaber der Anlage (nur) an,
wenn diese wesentlich zur Über­schrei­tung der Immissionsgrenzwerte beiträgt (vgl.
auch BGE 123 II 325 E. 4c). Gestützt auf Art. 14 Abs. 1 LSV
gewährt die Vollzugsbehörde Erleichterungen, soweit die Sanierung
unverhältnismässige Betriebsbeschränkungen oder Kosten verursachen würde (lit.
a) oder ihr überwiegende Interessen namentlich des Ortsbild-, Natur- und
Landschaftsschutzes, der Verkehrs- und Betriebssicherheit sowie der
Gesamtverteidigung entgegenstehen (lit. b).
2.1
Die
Anwendung des Umweltschutzgesetzes ist im Kanton Zürich nicht einer zentralisierten
Umweltschutzverwaltung übertragen, sondern weit gehend in die bestehenden Verfahren
und Zuständigkeiten integriert worden. Soweit Umweltschutznormen baurechtliche
Tatbestände betreffen, sind deshalb gemäss § 2 lit. c des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) für ihre erstinstanzliche
Anwendung grundsätzlich die politischen Gemeinden zuständig.
§ 226 PBG über den Schutz gegen Einwirkungen hat seit
dem In-Kraft-Treten des Umweltschutzgesetzes höchstens noch eine eingeschränkte
inhaltliche Bedeutung (vgl. VGr, 30. November 2005, BEZ 2006 Nr. 5). § 13
der Besonderen Bauverordnung vom 6. Mai 1981 (BBV I) hält deshalb fest, dass
sich der Schutz gegen schädlichen oder lästigen Lärm bei der Anwendung des
Planungs- und Baugesetzes nach dem Umweltschutzgesetz und seinen
Ausführungsbestimmungen richtet. Soweit diese bundesrechtlichen Bestimmungen § 226
PBG inhaltlich abgelöst haben, das heisst soweit sie die Errichtung und
Benützung von Bauten, Anlagen und dergleichen betreffen, sind deshalb für ihre
Anwendung gemäss der allgemeinen Regel von § 2 lit. c PBG die kommunalen
Baubehörden zuständig. Bei Neuanlagen und baubewilligungspflichtigen Änderungen
erfolgt die Anwendung im Rahmen des baurechtlichen Entscheids, der, soweit eine
Verordnung nicht eine andere Zuständigkeit vorsieht, gemäss § 318 PBG von
der örtlichen Baubehörde zu treffen ist. Für umweltrechtliche Sanierungen
ausserhalb baurechtlicher Bewilligungsverfahren regelt das kantonale Recht die
Zuständigkeit zwar nicht ausdrücklich, doch ergibt sich diese zwanglos aus § 341
PBG, wonach die zuständige (Bewilligungs-)Behörde den rechtmässigen Zustand
herbeizuführen hat.
2.2
Hier
betrifft die Frage der Sanierungspflicht das Geläut und den Stundenschlag einer
Kirchenglocke und damit keine ortsfeste Anlage der Industrie, des Gewerbes und
der Landwirtschaft, welche bezüglich ihrer Übereinstimmung mit den Vorschriften
über den Lärmschutz ausserhalb der Städte Zürich und Winterthur gemäss Ziffer
3.1 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) durch
das Amt für Wirtschaft und Arbeit der Volkswirtschaftsdirektion zu beurteilen
sind. Damit ist zur Prüfung der Sanierungspflicht und zur Anordnung allfälliger
Sanierungsmassnahmen die örtliche Baubehörde zuständig.
3.
3.1
Gemäss § 329
Abs. 1 PBG werden, wo das Gesetz nichts anderes bestimmt, Streitigkeiten
über seine Anwendung in erster Instanz durch die Baurekurskommissionen entschieden.
Bei Anordnungen im Zusammenhang mit Sanierungen ist der Regierungsrat Rekursinstanz,
wenn diese von staatlichen Behörden in Anwendung von Umweltschutz- oder Gewässerschutzrecht
eingeleitet wurden (§ 329 Abs. 2 lit. b PBG).
3.2
Der
Beschwerdeführer hat beim Bezirksrat in erster Linie die Untätigkeit der von
ihm zu Recht für zuständig gehaltenen örtlichen Baubehörde gerügt. Da diese
Behörde in Anwendung des Planungs- und Baugesetzes (bzw. des Umweltschutzgesetzes)
hätte tätig werden müssen, richtet sich die Zuständigkeit für die
Rechtsverweigerungsbeschwerde nach den für die Anfechtung der ausgebliebenen
Verfügung geltenden Grundsätzen. Mithin hätte sich die
Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht an den Bezirksrat, sondern gemäss § 329
Abs. 1 PBG an die Baurekurskommission II richten müssen.
Der Entscheid des Bezirksrats ist deshalb bereits wegen
fehlender Zuständigkeit dieser Behörde aufzuheben.
4.
Zwar hätte hier der unzuständige Bezirksrat die Eingabe
des Beschwerdeführers gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG an die Baurekurskommission
II überweisen müssen. Eine solche Überweisung durch das Verwaltungsgericht
macht jedoch im jetzigen Zeitpunkt keinen Sinn mehr, nachdem mit dem
vorliegenden Entscheid feststeht, dass in erster Linie die örtliche Baubehörde
hätte tätig werden müssen. Vielmehr ist die Sache gestützt auf § 5 Abs. 2
VRG an den für die Beurteilung der "Lärmklage" des Beschwerdeführers
vorab zuständigen Gemeinderat Affoltern am Albis bzw. an dessen Bauausschuss
(vgl. Art. 24 lit. d in Verbindung mit Art. 18 der Gemeindeordnung der
Politischen Gemeinde Affoltern am Albis vom 1. Oktober 2007) zu überweisen.
Der Gemeinderat wird die Lärmklage des Beschwerdeführers
materiell zu behandeln haben, sofern diesem eine allfällige Begrenzung der
Schallemissionen überhaupt einen praktischen Vorteil zu verschaffen mag. Das
trifft nur zu, wenn er so nahe bei der Kirche wohnt, dass eine allfällige
Schallreduktion auch bei seiner Wohnung zu einer wahrnehmbaren Verminderung der
Schallimmissionen führt. Der Gemeinderat wird alsdann in einem ersten Schritt,
beispielsweise anlässlich eines Lokaltermins, zu prüfen haben, ob bei den der
Kirche am nächsten gelegenen Räumen mit lärmempfindlicher Nutzung eine übermässige
Lärmbelastung vorliegt. Kommt er dabei zum Schluss, dass die massgeblichen Belastungsgrenzwerte
mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit überschritten sein könnten, was nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts dann zutrifft, wenn wegen des Glockenschlags
bei gekipptem Fenster mit Aufwachreaktionen zu rechnen ist, so wird er gemäss Art. 36
Abs. 1 LSV die Aussenlärmimmissionen ermitteln bzw. ermitteln lassen müssen
(vgl. zu alledem RB 2005 Nr. 78 = BEZ 2005 Nr. 32). Ergibt sich eine
unzulässige Lärmbelastung, wird der Gemeinderat gestützt auf Art. 16 Abs. 3
USG vom Anlageninhaber, das heisst von der Kirchgemeinde, Sanierungsvorschläge
einholen. Kommt auf einvernehmlichem Weg kein Sanierungsprojekt zustande, das
den Anforderungen der Lärmschutzverordnung genügt, so muss die Baubehörde die
Sanierung gemäss Art. 13 Abs. 1 LSV verfügen. Allerdings ist dabei –
und bereits bei der Prüfung der Sanierungsvorschläge – zu beachten, dass Art. 14
LSV bei Sanierungen Erleichterungen zulässt, wenn die Sanierung
unverhältnismässige Betriebseinschränkungen oder Kosten verursachen würde (lit. a)
oder wenn überwiegende Interessen der Sanierung entgegenstehen (lit. b). Im Rahmen
dieser Interessenabwägung wird die Behörde auch berücksichtigen können, dass
das Frühläuten sowie der Stundenschlag
einer weit verbreiteten
alten Tradition entsprechen, die für weite Teile der Bevölkerung auch heute
noch zum festen Tagesablauf gehört oder zumindest akzeptiert ist (BGE 126 II
366 E. 3c S. 371).
Der Gemeinderat wird dem Beschwerdeführer und der
Kirchgemeinde mit einem begründeten Beschluss mitteilen müssen, ob sie den
Beschwerdeführer zur Lärmklage für legitimiert hält, ob ein hinreichender Grund
zur Ermittlung der Aussenimmissionen besteht, ob die Belastungsgrenzwerte
überschritten sind und ob gegebenenfalls eine Sanierung verhältnismässig ist
und sie wird sie auf die Rekursmöglichkeit an die Baurekurskommission hinweisen
müssen.
5.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass in Gutheissung der
Beschwerde der angefochtene Bezirksratsbeschluss aufzuheben und die Sache zu
weiterer Untersuchung und neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an den
Gemeinderat Affoltern am Albis zu überweisen ist.
Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70
VRG sind die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats vom 31. Januar 2008
wird aufgehoben und die Sache wird zu weiterer Untersuchung und neuer Entscheidung
im Sinne der Erwägungen an den Gemeinderat Affoltern am Albis überwiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden je zur Hälfte den Beschwerdegegnern Nrn. 1 und 2 auferlegt.
4.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an …