zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00611 · 2018-12-05 · de

Beschwerde in Stimmrechtssachen | [Vereinbarkeit einer Volksinitiative mit übergeordnetem Recht, die verlangt, das Stadtgebiet der Stadt Zürich vom individuellen Motorfahrzeugverkehr zu befreien.] Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz "in dubio pro populo" auszugehen (E. 4 Ingress). Im Gegensatz zur kantonalen Ebene steht einem Gemeindeparlament im Kanton Zürich kein Freiraum bezüglich der Ungültigerklärung einer Initiative wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht offen. Es gilt allgemein die staatliche Aufsicht über die Gemeinden, und deren Beschlüsse über die Gültigkeit von Volksinitiativen sind auf Rekurs hin zu überprüfen (E. 4.3). Es gibt von Bundesrechts wegen keinen Anspruch darauf, dass bestimmte (Strassen-)Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden oder erhalten bleiben (E. 5.2 Ingress). Die Kantone sind im Sinn des Strassenverkehrsgesetzes (Art. 3 Abs. 3 und 4) zum Erlass lokaler Verkehrsanordnungen für bestimmte oder mehrere bestimmte Strassen befugt; im Kanton Zürich steht diese Befugnis auch der Stadt Zürich zu (E. 5.2.1). Raumplanungsrechtliche Erschliessungsvorgaben könnten auch weiterhin im Einklang mit dem Inititativtext umgesetzt werden (E. 5.2.2). Der Stadt Zürich kommt im Bereich des Strassenwesens ein insgesamt erheblicher Gestaltungsspielraum zu, was somit auch unter dem Aspekt der Gemeindeautonomie zu beachten ist, und sie besitzt in diesem Bereich eine gewisse Entscheidungsfreiheit (E. 5.3). Die Einschränkungen übergeordneter Gesetzgebung im Strassenbereich sind jedenfalls nicht derart, dass eine weitgehende Befreiung der Gemeindestrassen vom motorisierten Individualverkehr unmöglich wäre. Es besteht bei der vorliegenden Inititative zwischen deren Sinn und Zweck einerseits sowie den Geboten übergeordneten Rechts andererseits kein unauflösbarer Widerspruch, der zur Ungültigerklärung führen müsste (E. 5.4). Gutheissung. Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.05.1 VB.2018.00611
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.05.1 VB.2018.00611
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.05.1 VB.2018.00611

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00611
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00611
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.12.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 22.05.2020 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Beschwerde in Stimmrechtssachen
[Vereinbarkeit einer Volksinitiative mit übergeordnetem Recht, die verlangt, das Stadtgebiet der Stadt Zürich vom individuellen Motorfahrzeugverkehr zu befreien.]
Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe vom Grundsatz "in dubio pro populo" auszugehen (E. 4 Ingress).
Im Gegensatz zur kantonalen Ebene steht einem Gemeindeparlament im Kanton Zürich kein Freiraum bezüglich der Ungültigerklärung einer Initiative wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht offen. Es gilt allgemein die staatliche Aufsicht über die Gemeinden, und deren Beschlüsse über die Gültigkeit von Volksinitiativen sind auf Rekurs hin zu überprüfen (E. 4.3).
Es gibt von Bundesrechts wegen keinen Anspruch darauf, dass bestimmte (Strassen-)Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden oder erhalten bleiben (E. 5.2 Ingress). Die Kantone sind im Sinn des Strassenverkehrsgesetzes (Art. 3 Abs. 3 und 4) zum Erlass lokaler Verkehrsanordnungen für bestimmte oder mehrere bestimmte Strassen befugt; im Kanton Zürich steht diese Befugnis auch der Stadt Zürich zu (E. 5.2.1). Raumplanungsrechtliche Erschliessungsvorgaben könnten auch weiterhin im Einklang mit dem Inititativtext umgesetzt werden (E. 5.2.2).
Der Stadt Zürich kommt im Bereich des Strassenwesens ein insgesamt erheblicher Gestaltungsspielraum zu, was somit auch unter dem Aspekt der Gemeindeautonomie zu beachten ist, und sie besitzt in diesem Bereich eine gewisse Entscheidungsfreiheit (E. 5.3). Die Einschränkungen übergeordneter Gesetzgebung im Strassenbereich sind jedenfalls nicht derart, dass eine weitgehende Befreiung der Gemeindestrassen vom motorisierten Individualverkehr unmöglich wäre. Es besteht bei der vorliegenden Inititative zwischen deren Sinn und Zweck einerseits sowie den Geboten übergeordneten Rechts andererseits kein unauflösbarer Widerspruch, der zur Ungültigerklärung führen müsste (E. 5.4).
Gutheissung.
Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.
Stichworte:
FAHRVERBOT
FUNKTIONELLE VERKEHRSANORDNUNG
STADT ZÜRICH
STIMMRECHTSBESCHWERDE
STRASSENWESEN
UNGÜLTIGERKLÄRUNG
VOLKSINITIATIVE
Rechtsnormen:
Art. 121 Abs. II GPR
Art. 148 Abs. II GPR
Art. 28 Abs. I KV
Art. 104 KV
Art. 3 Abs. III SVG
Art. 3 Abs. IV SVG
Art. 14 lit. g GemeindeO Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00611
Urteil
der 4. Kammer
vom
5. Dezember 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Markus Huber.
In Sachen
Gemeinderat der Stadt Zürich,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführer,
gegen
1.
B,
2.
C,
3.
D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdegegner,
betreffend
Beschwerde in Stimmrechtssachen,
hat
sich ergeben:
I.
Am 8. August 2017 wurde bei der Stadt Zürich die
Volksinitiative "Züri Autofrei" mit folgendem Wortlaut eingereicht:
"1.   Die
Gemeindeordnung wird wie folgt geändert:
Art. 2
quinquies
Abs. 2 (neu)
Das
Stadtgebiet wird vom individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit und
Alternativen werden entsprechend gefördert. Die zwingenden Bestimmungen des
kantonalen Rechts und des Bundes bleiben vorbehalten. Erlaubt bleibt ferner der
Motorfahrzeugverkehr, soweit er zur Versorgung der Bevölkerung und des
Gewerbes, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des öffentlichen
Verkehrs, sowie zur Gewährleistung der Mobilität für Menschen mit Behinderung
oder eingeschränkter Mobilität erforderlich ist.
Abs. 2 und 3 werden zu Abs. 3 und 4.
Art. 125
Übergangsbestimmungen
Die zuständigen Behörden haben innert nützlicher Frist nach
Annahme der Initiative durch das Volk die entsprechenden Beschlüsse zur
Durchsetzung der Änderungen gemäss Art. 2
quinquies
Abs. 2 zu
erlassen.
2.    Der
Stadtrat setzt diese Ergänzungen der Gemeindeordnung nach Genehmigung durch den
Regierungsrat in Kraft.
Begründung
Die
Volksinitiative strebt eine visionäre Stadt Zürich an. Durch die Befreiung vom
individuellen Motorfahrzeugverkehr soll Platz für öffentliche Verkehrsmittel,
Fahrräder und Fussgänger und Fussgängerinnen sowie mehr Freiraum geschaffen
werden. Durch den frei werdenden Raum soll die Stadt lebenswerter und
ökologischer gemacht und Grünflächen gefördert werden."
Mit Weisung vom 22. Dezember 2017 beantragte der Stadtrat
der Stadt Zürich dem Gemeinderat derselben die Ungültigerklärung der
Initiative. Anlässlich einer Sitzung vom 28. März 2018 erklärte der
Gemeinderat die Initiative jedoch für gültig, wies die Initiative zur
materiellen Berichterstattung und Antragstellung an den Stadtrat zurück und
liess den diesbezüglichen Beschluss am 4. April 2018 im Amtsblatt der Stadt Zürich
veröffentlichen.
II.
Gegen den Beschluss des Gemeinderats liessen unter anderen
B, C und D beim Bezirksrat Zürich rekurrieren und beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei der Gemeinderatsbeschlusses vom 28. März 2018 aufzuheben
und die Volksinitiative "Züri Autofrei" für ungültig zu erklären. Mit
Beschluss vom 13. September 2018 hiess der Bezirksrat das Rechtsmittel der drei
erwähnten Rekurrenten in Stimmrechtssachen gut, hob den Gemeinderatsbeschluss
auf, erklärte die Volksinitiative für ungültig (Dispositiv-Ziff. III) und
verpflichtete den Gemeinderat in Dispositiv-Ziff. V, den Obsiegenden eine
Parteientschädigung zu bezahlen.
III.
Dagegen führte der Gemeinderat der Stadt Zürich am 24.
September 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, unter
Entschädigungsfolge sei der Bezirksratsbeschluss vom 13. September 2018
aufzuheben und die Gültigkeit der Volksinitiative "Züri Autofrei" festzustellen.
Der Bezirksrat Zürich gab am 1. Oktober 2018 unter Verweis
auf die Begründung seines Beschlusses Verzicht auf Vernehmlassung bekannt. B, C
und D liessen am 3. Oktober 2018 in ihrer Beschwerdeantwort darauf schliessen,
unter Entschädigungsfolge sei der bezirksrätliche Entscheid zu bestätigen und
die Beschwerde abzuweisen. Dazu äusserte sich der Gemeinderat am 10. Oktober
2018.
Die Kammer
erwägt:
1.
Kraft des § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amts wegen. Sie ist für
Beschwerden gegen erstinstanzliche Entscheide eines Bezirksrats etwa über einen
Stimmrechtsrekurs in kommunalen Angelegenheiten (auch) heute nach § 161
Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003
(GPR, LS 161) und § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. c sowie Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 sowie 2
lit. c Ziff. 1 und §§ 42–44 e contrario VRG gegeben (siehe zum
bisherigen Recht VGr, 20. Dezember 2017, VB.2017.00266, E. 1.1). Der Beschwerde
in Stimmrechtssachen unterliegen unter anderem Entscheide betreffend die
Ungültigerklärung von Initiativen (VGr, 8. Januar 2014, VB.2013.00753,
E. 1 Abs. 1). § 21a lit. c VRG räumt den betroffenen Gemeindebehörden
eine direkte Rechtsmittelbefugnis in Stimmrechtssachen ein, was im Übrigen über
das Bundesrecht hinausgeht (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21a N. 19).
Der Gemeinderat Zürich ist damit zur Beschwerde legitimiert, weshalb
offenbleiben kann, ob auch eine Beschwerdelegitimation aufgrund des § 172
des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) oder der
Gemeindeautonomie gegeben wäre.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen
Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die streitige Initiative will erreichen, dass das
Stadtgebiet Zürich vom motorisierten Individualverkehr befreit wird und
Alternativen entsprechend gefördert werden. Zu diesem anvisierten Ziel soll für
jede einzelne Strasse ein Fahrverbot mit den allenfalls dazu erforderlichen
Ausnahmen geprüft und signalisiert werden. Laut Initiativtext sollen von diesem
generellen Verbot Ausnahmen gemacht werden (können) für die Versorgung der Bevölkerung
und des Gewerbes, für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des
öffentlichen Verkehrs sowie für die Mobilität von Menschen mit Behinderung oder
eingeschränkter Mobilität. Generell weist die Initiative zudem darauf hin, dass
die "zwingenden Bestimmungen des kantonalen Rechts und des Bundes"
vorbehalten bleiben. Die Initianten skizzieren das bei einer allfälligen
Annahme der Initiative durchzuführende Vorgehen wie folgt: In einem ersten
Schritt soll die kommunale Verkehrsplanung überprüft und angepasst werden.
Dabei sollen Quartierstrassen ohne Groberschliessungsfunktion mit einem
Fahrverbot belegt werden. Zwecks Annäherung an das der Initiative innewohnende
Ziel sei die Groberschliessung zudem auf möglichst wenige kommunale Strassen
und Quartierstrassen zu beschränken. Anschliessend müsse für jede
Quartierstrasse ohne Groberschliessungsfunktion einzeln ein Fahrverbot mit
allfälligen erforderlichen Ausnahmen geprüft und erlassen werden. Die
Initianten sehen ihre Initiative insgesamt als Handlungs­vorgabe; mit ihr
alleine sei die vollständige Befreiung der Stadt Zürich vom motorisierten
Individualverkehr nicht möglich (vgl. zum Ganzen VGr, 5. Dezember
2018, VB.2018.00612, E. 2 Abs. 1).
Die Vorinstanz begründet die Ungültigerklärung der streitigen
Volksinitiative damit, dass ihr Gegenstand im Wesentlichen nicht umgesetzt
werden könnte, ohne gegen übergeordnetes Recht zu verstossen. Für weitergehende
Verkehrsbeschränkungen, wie sie die Initiative zur Zielerreichung vorsehe,
kämen weder vom Bund bezeichnete Durchgangsstrassen noch die Staatsstrassen –
das seien alle in den kantonalen und regionalen Verkehrsplänen festgelegten
Strassen – in Frage. Lediglich für Gemeinde- und für Quartierstrassen könnten
Verkehrsbeschränkungen festgelegt werden, und dies für Erstere aufgrund
übergeordneten Rechts ebenso nur mit Einschränkungen. Somit wären alleine
Quartierstrassen ohne Groberschliessungsfunktion zur Befreiung vom
motorisierten Individualverkehr geeignet, wie sie die Initiative eigentlich für
das gesamte Stadtgebiet beabsichtige. Die Initiative lasse sich unter
Berücksichtigung des übergeordneten Rechts insgesamt nur soweit umsetzen, als
sie als einfacher Auftrag an die städtischen Organe verstanden werden könne, in
den Quartieren den Verkehr möglichst weitgehend zu beruhigen. Dies habe mit dem
Kernanliegen der Initiative, nämlich das gesamte Stadtgebiet vom individuellen
Motorfahrzeugverkehr zu befreien, kaum mehr etwas gemein. Auch die allgemein
gehaltenen Vorbehalte zugunsten des Bundes- und des kantonalen Rechts genügten
für sich allein nicht, die Initiative vor der Ungültigerklärung zu bewahren:
Die Stimmberechtigten würden dazu aufgerufen, sich zu einer Initiative zu
äussern, deren Ziel nicht verwirklicht werden könne. Dies sei mit der Garantie der
politischen Rechte unvereinbar.
3.
3.1
Gemäss
Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV,
LS 101) regelt das Gesetz die Volksrechte in der Gemeinde, wobei es
insbesondere ein Initiativrecht, ein Referendumsrecht und ein Anfragerecht
vorsieht. Einschlägige Bestimmungen zum (kantonalen) Initiativrecht enthält
überdies der III. Teil des Gesetzes über die politischen Rechte. Die
betreffenden Gesetzesbestimmungen zum Initiativrecht für die Gemeinden (und
Zweckverbände) finden sich in den §§ 146–156 GPR. Demnach können in
Parlamentsgemeinden Einzel- und Volksinitiativen eingereicht werden über
Gegenstände, die dem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen
(§ 147 Abs. 2 GPR). Möglich ist die kommunale Initiative sowohl in der Form des
ausgearbeiteten Entwurfs als auch der allgemeinen Anregung (§ 148 Abs. 1 GPR in
Verbindung mit Art. 25 Abs. 1 KV), wobei die Einheit der Form kein absolutes
Gültigkeitserfordernis darstellt (vgl. Art. 25 Abs. 3 KV; Christian Schuhmacher
in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur
Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007, Art. 25 N. 18).
4.
Für die Frage der Gültigkeit einer (kommunalen) Initiative
verweist § 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR. Danach
ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt, nicht gegen
übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich undurchführbar ist.
Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer
Initiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen
auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht
auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige
Begründung des Volksbegehrens und Meinungsäusserungen der Initianten dürfen
allerdings mitberücksichtigt werden. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten
jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten
entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits im
Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von Bund
und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen
werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als
gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 132 I 282
E. 3.1, 129 I 392 E. 2.2, 111 Ia 303 E. 4 mit Hinweisen; BGr, 9. Juli
2003, 1P.1/2003, E. 2.3 [nicht veröffentlicht in BGE 129 I 232]).
Bei der Beurteilung der Gültigkeit von Volksinitiativen haben die zuständigen Organe
vom Grundsatz
"in dubio pro populo"
(im Zweifel zugunsten der
Volksrechte) auszugehen (BGE 134 I 172 E. 2.1, 111 Ia 292 E.
3c/cc, 104 Ia 343 E. 4; BGr, 20. Dezember 2011, 1C_578/2010, E. 3
Ingress [nicht veröffentlicht in BGE 138 I 131]; vgl. auch Peter Saile/Marc
Burgherr, Das Initiativrecht der zürcherischen Parlamentsgemeinden, Zürich/St. Gallen
2011, N. 106; Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge,
Genf etc. 2008, S. 69 f.; differenziert Alfred Kölz, Die kantonale
Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982,
S. 1 ff., 43 ff.; kritisch Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N. 428 ff., insbesondere
N. 432).
4.1
Die Ungültigkeit
einer kantonalen oder kommunalen Initiative kann sich daraus ergeben, dass das
Begehren gegen jeweils übergeordnetes Recht verstösst. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die zuständige Behörde selbst ohne
gesetzliche Grundlage über die Vereinbarkeit des Begehrens mit übergeordnetem
Recht und somit über die Gültigkeit einer Volksinitiative befinden und diese
allenfalls einer Abstimmung entziehen (BGr, 12. Dezember 1989, ZBl 92/1991,
S. 164, E. 3a; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 4. A., Bern 2016, § 51 N. 29). Die Kantone bestimmen in
ihrem Organisationsrecht, ob sowie bejahendenfalls von welchem Organ und nach
welchen Kriterien Volksinitiativen auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden
(BGr, 6. Juli 2010, 1C_92/2010, E. 2.1). Im Kanton Zürich obliegt die
Prüfung für die Gültigkeit einer (kantonalen) Volksinitiative dem Kantonsrat
(Art. 28 Abs. 2 KV). Auch in der Stadt Zürich ist dafür das Parlament
zuständig: Der Gemeinderat fasst den Beschluss zur Gültigkeit einer Initiative
(vgl. Art. 14 lit. g der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970
[GO, AS 101], www.stadt-zuerich.ch > Politik & Recht
>
Amtliche Sammlung).
4.2
Die
Bestimmungen der Stadt Zürich zu den Volksinitiativen verweisen generell auf
das kantonale Recht: Soweit nicht die Normen der Gemeindeordnung (Art. 15 Abs.
1–4 GO) einschlägig oder dazu ergänzende kommunale Regelungen in der
Geschäftsordnung des Gemeinderats erlassen worden sind (Art. 17 Abs. 2 GO),
gelten die kantonalen Vorschriften über die (Volks-)Initiativen (Art. 17 Abs. 1
GO). Unter anderem ist aufgrund einer fehlenden anderweitigen Anordnung in der
gemeinderätlichen Geschäftsordnung das qualifizierte Quorum der
Kantonsverfassung für die Ungültigerklärung einer Volksinitiative massgebend:
Nach Art. 28 Abs. 3 KV entscheidet der Kantonsrat darüber mit einer Mehrheit
von zwei Dritteln der anwesenden Mitglieder. Diese qualifizierte Mehrheit gilt
nach dem Gesagten ebenso für den stadtzürcherischen Gemeinderat in Bezug auf
die Ungültigerklärung einer städtischen Volksinitiative.
4.3
Im
Unterschied zur kantonalen Ebene – wo der Gesetzgeber es entsprechend der
bundesgerichtlichen Praxis in Kauf nimmt, dass über eine allenfalls
rechtswidrige Initiative abgestimmt wird und die beschlossene Norm erst
nachträglich überprüft werden kann (vgl. BGE 111 Ia 284 E. 4b; BGr,
6. Juli 2010, 1C_92/2010, E. 2.2) – steht dem Gemeindeparlament kein Freiraum
bezüglich der Ungültigerklärung einer Initiative wegen Verstosses gegen
übergeordnetes Recht offen. Im Gemeinderecht gilt allgemein die staatliche
Aufsicht über die Gemeinden, und das für die Initiativen geltende Recht enthält
keine Vorschrift, welche diese Aufsicht ausschliessen würde für
Gemeinderatsbeschlüsse, mit denen eine Initiative der Volksabstimmung
unterbreitet wird. Somit besteht die Kompetenz der kantonalen bzw.
bezirksrätlichen Behörde, solche Beschlüsse des Gemeinderates kraft ihres
Aufsichtsrechts oder auf Rekurs hin zu überprüfen (BGE 111 Ia 284 E. 4b).
5.
Es bleibt zu prüfen, ob der Bezirksrat den Beschluss des
Gemeinderats, die Volksinitiative "Züri Autofrei" für gültig zu
erklären, mit Recht aufgehoben und die Initiative füglich für ungültig erklärt
hat. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid ausführt, darf die Aufsichtsbehörde
eine Initiative nur dann als ungültig erklären, wenn deren Inhalt in klarer
Weise übergeordnetem Recht widerspricht (sinngemäss BGE 139 I 292 E. 5.7). Sie
gelangte zum Schluss, die Volksinitiative "Züri Autofrei" liesse sich
in wesentlichen Teilen nur unter Verstoss gegen übergeordnetes Recht umsetzen,
weshalb diese für ungültig zu erklären sei. Der Beschwerdeführer hält dies für
unzutreffend.
5.1
Mit der
Initiative wird verlangt, dass die Stadt Zürich vom motorisierten
Individualverkehr befreit wird. Alternativen dazu sollen entsprechend gefördert
werden.
5.2
Ob oder
wie weit eine bestimmte Fläche für Verkehrszwecke bestimmt wird, richtet sich
nach dem Recht des Gemeinwesens, dem die Hoheit über die öffentliche Sache
zusteht (BGE 122 I 279 E. 2c, auch zum Folgenden). Von Bundesrechts wegen gibt
es keinen Anspruch darauf, dass bestimmte Verkehrsanlangen gebaut oder
bestimmte Flächen dem Verkehr zur Verfügung gestellt werden. Das Gemeinwesen
ist verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, bestehende Strassenfläche dem
Verkehr im bisherigen Umfang zu erhalten. Es steht ihm unter Vorbehalt
verfassungsmässiger Rechte frei, eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet
war, einer anderen Zweckbestimmung zuzuführen. Davon ausgenommen sind
Durchgangsstrassen.
Sodann stellt eine Ent- bzw. Umwidmung einer Strasse eine
kantonalrechtliche Anordnung dar. Die Voraussetzungen und das Verfahren sind
dem kantonalen Recht zu entnehmen. Im Allgemeinen wird für eine Entwidmung oder
eine Umwidmung ein entsprechendes (überwiegendes) öffentliches Interesse
vorausgesetzt. Während das Gemeinwesen also bei der (erstmaligen) Widmung einer
Strasse für den Verkehr grundsätzlich frei ist, bestehen bei einer späteren
Änderung der Widmung (wie Umwidmung oder Entwidmung) von bestehenden, bereits
dem allgemeinen Verkehr geöffneten Strassen Einschränkungen und weitergehende
Erfordernisse. Im Grundsatz aber steht es den Kantonen bzw. den von ihnen als berechtigt
bezeichneten Gemeinwesen zu, in Ausübung ihrer Hoheit über die öffentlichen
Sachen eine Fläche, die bisher dem Verkehr gewidmet war, einer anderen
Zweckbestimmung zuzuführen (André Werner Moser, Der öffentliche Grund und seine
Benützung, Bern 2011, S. 114 f.).
5.2.1
Die Kantone sind zum Erlass lokaler Verkehrsanordnungen befugt (Fahrverbote
nach Art. 3 Abs. 3 und funktionelle Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 des
Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 [SVG, SR 741.01]). Dies gilt nur
für
bestimmte
oder mehrere bestimmte (und ausdrücklich aufgelistete)
Strassen; ein Fahrverbot oder andere Verkehrsbeschränkungen durch generellen
Rechtssatz zu erlassen, steht den Kantonen nicht zu (BGE 130 I 134 E. 3.2; kritisch
Eva Maria Belser, Basler Kommentar, 2014, Art. 3 SVG N. 15). Den Kantonen
ist es explizit erlaubt, erstere Befugnis den Gemeinden zu übertragen (Art. 3
Abs. 2 Satz 2 SVG), was der Kanton Zürich insbesondere zu Gunsten seiner
beiden grossen Städte Zürich und Winterthur getan hat (§§ 27–30 der Kantonalen
Signalisationsverordnung vom 21. November 2001, LS 741.2). Ent- oder
Umwidmungen haben also, sollen sie mit strassenverkehrsrechtlichen Mitteln
umgesetzt werden, in der Form einer (anfechtbaren) Allgemeinverfügung zu
ergehen. Inhaltlich sind diese – soweit es sich dabei um ein Fahrverbot oder
eine andere Beschränkung des Verkehrs handelt – überdies ebenfalls an die
Vorgaben von Art. 3 Abs. 3 bzw. Abs. 4 SVG gebunden. Die Umsetzung dieser
Beschränkungen, welche den Verkehr auf einer (bis anhin) öffentlichen Strasse
verbieten bzw. bestimmte Verkehrsteilnehmer von ihrer Benützung ausschliessen
wollen, muss sodann mit Signalen und Markierungen des
Bundesstrassenverkehrsrechts geschehen (Moser, S. 115 f.).
Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, steht ein zeitlich
unbeschränktes, generelles Fahrverbot nicht in der Kompetenz der Stadt Zürich
und würde gegen Bundesrecht verstossen. Bewegt sich die Stadt Zürich bei ihren
Verkehrsanordnungen hingegen im Rahmen der bundesrechtlichen Vorgaben aus dem
Strassenverkehrsrecht und ihrer vom kantonalen Recht zugewiesenen Kompetenz,
ist sie befugt, solche Fahrverbote und Fahrbeschränkungen zu erlassen.
5.2.2
Dieser "Freiheit" stehen auch die raumplanungsrechtlichen
(Erschliessungs-)Vor­ga­ben des Bundes und des Kantons nicht entgegen. Sie
betreffen nämlich (nur) den Bau von Gemeindestrassen und nicht primär die
motorisierte Nutzung derselben. Von Bundesrechts wegen müssen Grundstück
bestimmungsgemäss erschlossen sein; darunter fällt in strassenmässiger Hinsicht
eine hinreichende Zufahrt (Art. 19 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 [SR 700]). Dieses Erfordernis der hinreichenden strassenmässigen
Erschliessung ist vorwiegend verkehrs-, gesundheits- und feuerpolizeilich
motiviert und soll die Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als
auch für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste (Feuerwehr, Krankenwagen, Kehrichtabfuhr,
Elektrizitäts- und Wasserwerke usw.) gewährleisten (BGr, 28. Dezember 2011,
1C_375/2011, E. 3.3.3 auch zum Folgenden). Der unbestimmte Rechtsbegriff der
"hinreichenden Zufahrt" kann vom kantonalen Recht und der kantonalen
Gerichts- und Verwaltungspraxis ausgelegt bzw. präzisiert werden. So gilt im
Kanton Zürich nach § 236 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG, LS 700.1) ein Grundstück als erschlossen,
"wenn es für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich
ist". Im Besonderen bedingt eine genügende Zugänglichkeit "in
tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder
Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und
der Benützer" (§ 237 Abs. 1 Satz 1 PBG). Zwar enthält § 3 der
Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 (LS 700.5) das (Mindest-)Erfordernis
eines Zufahrtsweges oder einer entsprechend ausgestalteten tragfähigen Fahrspur
als Notzufahrt zu jedem Grundstück und hält gleichzeitig in § 12 fest, dass
allgemein auch verkehrsberuhigende Massnahmen unter Vorbehalt dieser
Anforderungen an die Notzufahrt stehen. Allerdings sind weder aus diesen
Normalien noch aus dem Anwendungsgebot der Verkehrssicherheitsverordnung vom
15. Juni 1983 (LS 722.15) Hinderungsgründe dafür ersichtlich, dass die Stadt
eine Erschliessung – insbesondere auch im Hinblick auf ihre künftigen Verkehrs-
und Quartierplanungen – nicht so durchführen könnte, dass sie frei vom
individuellen Motorfahrzeugverkehr und somit im Einklang mit dem
Initiativbegehren bliebe. Gemäss § 6 Abs. 2 der Zugangsnormalien kann
in dichtbesiedelten Gebiet die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln
genügen.
5.3
Die
Kantonsverfassung des Kantons Zürich führt den Verkehr im Katalog der
öffentlichen Aufgaben auf. In Art. 104 KV werden Kanton und Gemeinden
verpflichtet, für eine sichere, wirtschaftliche und umweltgerechte Ordnung des
gesamten Verkehrs sowie für ein leistungsfähiges Verkehrsnetz zu sorgen (Abs.
1). Obwohl in erster Linie der Bund das Verkehrswesen regelt, kommt den
Kantonen vor allem im Strassenwesen (Strassenbau) erheblicher
Handlungsspielraum zu (Markus Rüssli in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach,
Art. 104 N. 1). Art. 104 Abs. 2 KV behält dem Kanton denn auch die Hoheit
über die Staatsstrassen vor. Dies sind gemäss § 5 Abs. 1 des Strassengesetzes
vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) sämtliche in den kantonalen und
regionalen Verkehrsplänen festgelegten Strassen; alle übrigen Strassen sind
Gemeindestrassen (Abs. 2). Letztere stehen somit – im Rahmen des
übergeordneten kantonalen Rechts – unter der Hoheit der Gemeinden (Rüssli, Art.
104 N. 7). Ebenfalls stehen die Gemeindestrassen im Eigentum der jeweiligen
Gemeinde, und diese sind grundsätzlich für deren Bau, Unterhalt, Betrieb und
Finanzierung verantwortlich (§ 6 Abs. 1, § 26 Abs. 1 StrG). Den Gemeinden fällt
unter selbstverständlicher Einhaltung der Bundes- und Kantonsgesetze ein
insgesamt erheblicher Gestaltungsspielraum für das Strassenwesen in ihren
Gebieten zu. An diesem Befund ändert auch der mit Abstimmung vom 24. September
2017 angenommene und seit 1. Februar 2018 in Kraft stehende Art. 104 Abs. 2
bis
KV nichts, mit dem der Kanton verpflichtet wird, einerseits für ein
leistungsfähiges Staatsstrassennetz für den motorisierten Privatverkehr zu sorgen
und andererseits eine Verminderung der Leistungsfähigkeit einzelner Abschnitte
derselben im umliegenden Strassennetz mindestens auszugleichen.
5.3.1
Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde
zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann die
Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder
sich auf einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung übergeordneten
kantonalen oder eidgenössischen Rechts beziehen. Für den Schutz der
Gemeindeautonomie bedarf es keiner Autonomie in einem ganzen Aufgabengebiet; es
genügt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im
Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den
entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht
(vgl. BGE 136 I 395 E. 3.2.1).
5.3.2
Einer Gemeinde im Kanton Zürich kommt somit auch unter dem Aspekt der
Gemeindeautonomie eine gewisse Entscheidungsfreiheit im Bereich des
Strassenwesens zu, insbesondere bezüglich Quartierstrassen. Es ist kein Grund
ersichtlich, weshalb nicht auch eine gänzliche Befreiung von Motorfahrzeugen
auf Gemeindestrassen unter den Autonomiebereich fallen sollte. Die vor­instanzlichen
Erwägungen betreffend allfällige jeweils einzeln zu verfügende Einschränkungen
für jede einzelne Quartierstrasse mögen in tatsächlicher Hinsicht zutreffen,
führen aber nicht zur Beantwortung der grundsätzlichen Frage bezüglich
Zulässigkeit der streitgegenständlichen Initiative. Einer Volksinitiative liegt
regelmässig eine politische Stossrichtung zugrunde und es wohnt ihr eine von
den Initianten beabsichtigte, in die Zukunft gerichtete Botschaft inne; daneben
kann sie direkte Handlungsanweisungen für Behörden enthalten. Diesen Punkten
gälte es bei einer allfälligen Annahme der Initiative Rechnung zu tragen und
die entsprechenden Forderungen unter Berücksichtigung übergeordneten Rechts –
wie es bereits die Initiative formuliert – umzusetzen.
5.4
Die
Einschränkungen kantonaler Art für die Gesetzgebung im Gemeindestrassenbereich
bestehen jedenfalls nicht in einem solchen Mass, dass eine weitgehende
Befreiung der Gemeindestrassen vom motorisierten Individualverkehr von
vornherein unmöglich scheint. Es ist somit nicht von einem
offensichtlichen
Verstoss gegen übergeordnetes Recht auszugehen. Zwar begründet ein Vorbehalt im
Initiativtext zugunsten von (kantonalem und) Bundesrecht für sich alleine noch
nicht die Vereinbarkeit einer Initiative mit übergeordnetem Recht (vgl. BGE 129
I 392 E. 3.3 auch zum Folgenden). Allerdings besteht bei der vorliegenden
Initiative zwischen ihrem Sinn und Zweck und den Geboten des übergeordneten Rechts
kein unauflösbarer Widerspruch, der zu einer Ungültigerklärung führen müsste.
Für die Abstimmenden ist aus dem Initiativtext ersichtlich, dass zwar eine
Befreiung des gesamten Stadtgebiets vom motorisierten Individualverkehrs
angestrebt
wird, die Umsetzung allerdings unter Wahrung übergeordneten Rechts zu geschehen
hat. Nicht zuletzt aufgrund der anschaulichen Materie ist weiter ersichtlich,
dass einerseits Staats- und Bundesstrassen selbstverständlich von einem
generellen Fahrverbot auszunehmen wären und andererseits auf übergeordnetes
Recht, das in die Planung und den Betrieb von Gemeindestrassen einfliesst,
Rücksicht zu nehmen wäre. Dass für eine Umsetzung zuerst der kommunale
Verkehrsplan zu ändern wäre, wie die Vorinstanz mit Blick auf die anschliessende
Genehmigung durch den Regierungsrat ausführt, stünde einer Umsetzung nicht im
Weg.
5.5
Ob bei
einer allfälligen konkreten Umsetzung der Initiative, über die bislang nur
gemutmasst werden kann, die Wirkungen von derart geringem Ausmass wären, dass
diese nichts mehr mit dem Kernanliegen der
Initiative
zu tun hätten,
ist nicht augenscheinlich. Es findet sich in der
Rechtsprechung keine abstrakte Vorgabe, bis zu welchem Grad das Ziel einer
Initiative umsetzbar sein muss, damit eine solche noch als durchführbar gelten
kann. Eine bloss relative Umsetzungsschwierigkeit genügt jedoch nicht (Andreas
Auer in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz und zu den politischen Rechten in den Gemeinden, Zürich etc.
2017, § 148 GPR N. 32, auch zum Folgenden). Von einer geradezu
unüberwindbaren Undurchführbarkeit kann bei der vorliegenden Initiative
jedenfalls nicht ausgegangen und das durch sie vertretene Anliegen insofern
auch nicht als offensichtlich undurchführbar bezeichnet werden, wie das Recht es
für die Ungültigerklärung verlangt (Art. 28 Abs. 1 lit. c KV).
5.6
Dies führt
zum Ergebnis, dass der Bezirksrat Zürich die Initiative "Züri
Autofrei" zu Unrecht für ungültig erklärt hat. Entsprechend sind die
Dispositiv-Ziff. III und V des vor­instanzlichen Beschlusses aufzuheben. Der
Beschluss des Beschwerdeführers vom 28. März 2018 bezüglich der
Gültigerklärung der Initiative ist wiederherzustellen. Es obliegt im Folgenden
dem Stadtrat, die Initiative dem Volk vorzulegen.
6.
Gestützt auf § 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG
ist das Verfahren in
Stimmrechtssachen grundsätzlich kostenlos. Die Kosten des vor­liegenden
Verfahrens sind auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Eine Entschädigung ist den Beschwerdegegnern
ausgangsgemäss nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Von der beantragten Zusprechung einer Parteientschädigung
an den Beschwerdeführer ist vorliegend ebenfalls abzusehen: In der Regel haben
grössere und leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung, gehört die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln
doch zu den angestammten amtlichen Aufgaben. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn
die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem ausser­ordentlichen Aufwand
verbunden ist, was vorliegend jedoch nicht der Fall ist (zum Ganzen
vgl. Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 17
N. 50 ff.
)
.
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung im Dispositiv ist Folgendes
festzuhalten: Gegen Entscheide über die Gültigkeit von (kantonalen oder
kommunalen) Volksinitiativen steht nach Massgabe von Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) die Beschwerde
in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten wegen Verletzung der politischen
Rechte (sogenannte Stimmrechtsbeschwerde, Art. 82 lit. c BGG) offen.
Jedoch fehlt es Gemeinden und anderen öffentlichrechtlichen Körperschaften an
der Legitimation zur Ergreifung der Stimmrechtsbeschwerde gestützt auf
Art. 89 Abs. 3 BGG; es steht ihnen gegebenenfalls einzig die
Beschwerde (im Sinne von Art. 82 lit. a BGG) wegen Verletzung ihrer
Autonomie gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG offen (BGE 134 I 172
E. 1.3, 136 I 404).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. III und V im Beschluss des
Bezirksrats Zürich vom 13. September 2018 werden aufgehoben, und der
Beschluss des Beschwerdeführers vom 28. März 2018 wird wiederhergestellt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteienschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30
Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …
Abweichende
Meinung einer Kammerminderheit:
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behörden­organisation
im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Die Beschwerde ist abzuweisen.
Nach dem Grundsatz "in dubio pro populo" ist bei
einer auslegungsbedürftigen Initiative im Rahmen der allgemeinen juristischen
Interpretationsregeln von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen,
welche mit dem übergeordneten Recht vereinbar erscheint; überdies soll ein
Volksbegehren nur dann ungültig erklärt und der Volksabstimmung entzogen werden,
wenn es offensichtlich rechtswidrig ist (vgl. BGE 123 I 152 E. 2c; Kölz, S. 43
ff.; Hangartner/Kley, N. 428 ff., N. 2126). Ein allgemeiner Vorbehalt
zugunsten des übergeordneten Rechts genügt nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung für sich allein nicht, um die Übereinstimmung einer Initiative
mit dem höherrangigen Recht zu gewährleisten. Wäre es anders, könnte jede noch
so klar (bundes)rechtswidrige Initiative mit einer entsprechenden Klausel vor
der Ungültigerklärung bewahrt werden und würden die Stimmberechtigten
aufgerufen, sich zu einer Initiative zu äussern, deren Ziel gar nicht
verwirklicht werden kann, was mit der Garantie der politischen Rechte
unvereinbar ist (BGE 129 I 392 E. 3.3; Kölz, S. 46).
Der Initiativtext verlangt, dass das Stadtgebiet vom
individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit wird. Von diesem generellen Verbot
sollen gemäss dem Wortlaut der Initiative Ausnahmen gemacht werden können für
den Motorfahrzeugverkehr, soweit er zur Versorgung der Bevölkerung und des
Gewerbes, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienste und des öffentlichen
Verkehrs sowie zur Gewährleistung der Mobilität für Menschen mit Behinderung
oder eingeschränkter Mobilität erforderlich ist. Aus dem Wortlaut der
Initiative ergibt sich damit eindeutig, dass diese einzig verkehrspolizeiliche
Vorschriften betreffend den Motorfahrzeugverkehr zum Gegenstand hat. Die
Erwägungen der Kammermehrheit zu den kommunalen Kompetenzen im Bereich des Baus
und Betriebs usw. von Gemeindestrassen gehen daher am Gegenstand der Initiative
vorbei. Entscheidend ist, dass nach § 39 Abs. 2 StrG die verkehrspolizeilichen
Vorschriften ausdrücklich vorbehalten bleiben, sodass für den streitbetroffenen
Regelungsbereich keine Gemeindeautonomie besteht. Die Stadt Zürich verfügt
einzig gestützt auf §§ 27 ff. der Kantonalen Signalisationsverordnung über
gewisse Kompetenzen betreffend Anordnungen zum motorisierten Verkehr nach Art.
3 Abs. 2 und 4 SVG. Der Stadt Zürich ist es aber namentlich verwehrt, den
motorisierten Verkehr auf ihrem Gebiet per Rechtssatz generell zu beschränken
(vgl. BGE 130 I 134; Isabelle Häner, Strassenrecht, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht, Band IV, Basel 2008, S. 238).
Die Initiative verlangt, dass das Stadtgebiet vom
individuellen Motorfahrzeugverkehr befreit wird. Wie die Vorinstanz zu Recht
festhält, belässt das übergeordnete Recht lediglich Raum für verkehrsberuhigende
Massnahmen im Quartierverkehr und für partielle Fahrverbote. Mit dem Anliegen
bzw. Regelungsgegenstand der Initiative hat dies kaum noch etwas gemein. Es ist
daher unter diesen Umständen verfehlt, gestützt auf den – zu Recht
hochgehaltenen –  Grundsatz "in dubio pro populo" die Initiative für
gültig zu erklären. Denn lässt man den im Initiativtext enthaltenen Vorbehalt zugunsten
des übergeordneten Rechts weg, ergibt sich aufgrund des eindeutigen Wortlauts
der Initiative, dass diese gegen die bundes- und kantonalgesetzlichen
verkehrspolizeilichen Vorschriften und die Zuständigkeitsordnung verstösst.
Wird der Grundsatz "in dubio pro populo" derart extensiv angewendet,
wird der demokratischen Willensbildung und dem Initiativrecht ein zweifelhafter
Dienst erwiesen.