zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00326 · 2020-10-21 · de

Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung) | Die Rückstufung kann als mildere Massnahme im Vergleich zum Widerruf der Niederlassungsbewilligung infrage kommen; sie erweist sich als geeignete Massnahme, wenn ein Widerruf samt Wegweisung grundsätzlich möglich, aber (derzeit) unverhältnismässig und eine (weitere) Verwarnung nicht wirksam genug erscheint (E. 2.1). Hier hat die Beschwerdeführerin den Widerrufsgrund des Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG (dauerhafter und erheblicher Sozialhilfebezug) gesetzt, womit gleichzeitig ein Integrationskriterium nicht erfüllt ist und die Rückstufung grundsätzlich in Betracht fällt (E. 3.1 ff.). Eine solche Massnahme muss sich allerdings als verhältnismässig erweisen, wobei insbesondere zu prüfen ist, ob statt der Rückstufung eine Verwarnung hätte ausgesprochen werden müssen (E. 4 und E. 5.1 f.). Hiervon ist vorliegend schon aufgrund der langen Anwesenheitsdauer der Beschwerdeführerin und ihres Gesundheitszustands auszugehen. Dies ergibt sich aber auch aus übergangsrechtlichen Gesichtspunkten, konnte doch die Niederlassungsbewilligung bis Ende 2018 nicht wegen Sozialhilfebezugs widerrufen werden und ist die unmittelbare Anwendung der neuen, ungünstigeren Regelung auf die Beschwerdeführerin nicht verhältnismässig (E. 5.3 f.). Demnach ist die Beschwerdeführerin bloss zu verwarnen. Gegenstandslosigkeit UP/Gutheissung URB und Kürzung der Honorarnote. Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.10.2020 VB.2020.00326
Zurich Verwaltungsgericht 21.10.2020 VB.2020.00326
Zurigo Verwaltungsgericht 21.10.2020 VB.2020.00326

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00326
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00326
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.10.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung)
Die Rückstufung kann als mildere Massnahme im Vergleich zum Widerruf der Niederlassungsbewilligung infrage kommen; sie erweist sich als geeignete Massnahme, wenn ein Widerruf samt Wegweisung grundsätzlich möglich, aber (derzeit) unverhältnismässig und eine (weitere) Verwarnung nicht wirksam genug erscheint (E. 2.1). Hier hat die Beschwerdeführerin den Widerrufsgrund des Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG (dauerhafter und erheblicher Sozialhilfebezug) gesetzt, womit gleichzeitig ein Integrationskriterium nicht erfüllt ist und die Rückstufung grundsätzlich in Betracht fällt (E. 3.1 ff.). Eine solche Massnahme muss sich allerdings als verhältnismässig erweisen, wobei insbesondere zu prüfen ist, ob statt der Rückstufung eine Verwarnung hätte ausgesprochen werden müssen (E. 4 und E. 5.1 f.). Hiervon ist vorliegend schon aufgrund der langen Anwesenheitsdauer der Beschwerdeführerin und ihres Gesundheitszustands auszugehen. Dies ergibt sich aber auch aus übergangsrechtlichen Gesichtspunkten, konnte doch die Niederlassungsbewilligung bis Ende 2018 nicht wegen Sozialhilfebezugs widerrufen werden und ist die unmittelbare Anwendung der neuen, ungünstigeren Regelung auf die Beschwerdeführerin nicht verhältnismässig (E. 5.3 f.). Demnach ist die Beschwerdeführerin bloss zu verwarnen.
Gegenstandslosigkeit UP/Gutheissung URB und Kürzung der Honorarnote.
Gutheissung.
Stichworte:
ANDROHUNG
ARBEITSUNFÄHIGKEIT
DAUERHAFT
ERHEBLICH
IV-VERFAHREN
LANGE ANWESENHEIT
RÜCKSTUFUNG
SOZIALHILFE
SOZIALHILFEABHÄNGIGKEIT
UMWANDLUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
VERSCHULDEN
VERWARNUNG
WIDERRUF DER NIEDERLASSUNGSBEWILLIGUNG
WIDERRUFSGRUND
Rechtsnormen:
Art. 58a AIG
Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG
Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG
Art. 63 Abs. 2 AIG
Art. 96 AIG
Art. 96 Abs. 2 AIG
Art. 5 Abs. 2 BV
Art. 77e Abs. 1 VZAE
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00326
Urteil
der 4. Kammer
vom
21. Oktober 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung)
,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1968, Staatsangehörige von Bosnien und
Herzegowina, reiste am 1. Oktober 1991 in die Schweiz ein. Sie war zuletzt
im Besitz einer Niederlassungsbewilligung, kontrollbefristet bis zum
28. Februar 2020. Im Wesentlichen wegen erheblichen Sozialhilfebezugs
widerrief das Migrationsamt mit Verfügung vom 14. Januar 2020 die
Niederlassungsbewilligung und erteilte A eine Aufenthaltsbewilligung ab
Eintritt der Rechtskraft der Verfügung, befristet auf ein Jahr nach
Bewilligungserteilung. Die Aufenthaltsbewilligung wurde an die folgenden
Bedingungen geknüpft: lückenlose Erfüllung der finanziellen Verpflichtungen,
Abbau der bestehenden Schulden und Erhöhung des Pensums im ersten Arbeitsmarkt.
Die Einhaltung der Bedingungen wurde als erforderlich für die Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung erklärt.
II.
Den hiergegen von A
erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 30. März
2020 ebenso ab (Dispositiv-Ziff. I) wie das Gesuch um unentgeltliche
Rechtspflege (Dispositiv-Ziff. II); die Kosten des Rekursverfahrens in
Höhe von Fr. 865.- wurden A auferlegt (Dispositiv-Ziff. III) und ihr
in Dispositiv-Ziff. IV keine Parteientschädigung ausgerichtet.
III.
Mit Beschwerde vom
18. Mai 2020 focht A diesen Rekursentscheid beim Verwaltungsgericht an.
Sie beantragte, der angefochtene Entscheid sei unter Entschädigungsfolgen
"(zahlbar an den Rechtsvertreter, zuzüglich gesetzlicher Mehrwertsteuer)
zulasten des Staates" aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, ihr die
Niederlassungsbewilligung zu verlängern. Eventualiter sei die Sache an die
Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragte A unentgeltliche
Rechtspflege sowie unentgeltlichen Rechtsbeistand in der Person des
unterzeichnenden Rechtsanwalts B für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren
sowie eine Prozessentschädigung für das vorinstanzliche Verfahren.
Die Sicherheitsdirektion
verzichtete ausdrücklich, das Migrationsamt stillschweigend auf Beschwerdebeantwortung.
Der Rechtsvertreter von A reichte am 29. September 2020 seine Honorarnote
ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über
Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht nach §§ 41 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
Art. 63 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom
16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) kann die Niederlassungsbewilligung
widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die
Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Es handelt
sich dabei um eine sogenannte Rückstufung von der Niederlassungs- auf die
Aufenthaltsbewilligung. Sie kann gemäss Art. 62a der Verordnung über
Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE,
SR 142.201) mit einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung
nach Art. 58b AIG verbunden werden (Abs. 1). Falls dies nicht
geschieht, muss in der Rückstufungsverfügung festgehalten werden, welche
Integrationskriterien die betroffene Person nicht erfüllt hat, welche
Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen der
weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird und welche Folgen die
Nichteinhaltung der Bedingungen für den Aufenthalt hat (Abs. 2). Die
Rückstufung kann – ähnlich der ausländerrechtlichen Verwarnung gemäss
Art. 96 Abs. 2 AIG – als mildere Massnahme im Vergleich zum Widerruf der
Niederlassungsbewilligung infrage kommen. Sie erweist sich als geeignete
Massnahme, wenn ein Widerruf samt Wegweisung grundsätzlich möglich, aber
(derzeit) unverhältnismässig und eine (weitere) Verwarnung nicht wirksam genug
erscheint (zum Ganzen
Marc Spescha, in: derselbe et al. [Hrsg.],
Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 63 AIG N. 23; VGr,
25. Mai 2020, VB.2019.00768, E. 3.3; vgl. auch BGr,
9. März
2020, 2C_1040/2019, E. 6.1
).
2.2
Die Frage, ob eine Rückstufung einen Widerrufsgrund im Sinn von
Art. 63 Abs. 1 AIG voraussetzt oder auch bei weniger schwerwiegenden
Verhaltensmängeln angeordnet werden darf, kann vorliegend offenbleiben, weil
ein Widerrufsgrund grundsätzlich gegeben ist, wie sich aus den folgenden
Erwägungen ergibt.
3.
3.1
Die
Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG
widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine Person,
für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass auf
Sozialhilfe angewiesen ist. Neben den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen
ist auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht
abzuwägen. Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle
Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann,
dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt sorgen wird.
Ausschlaggebend ist dabei eine Prognose zur voraussichtlichen Entwicklung der
finanziellen Situation unter Berücksichtigung der realisierbaren
Einkommensaussichten sämtlicher Familienmitglieder (zum Ganzen BGr,
27. September 2019, 2C_458/2019, E. 3.2 mit Hinweisen
).
Ob und inwieweit ein Verschulden am Sozialhilfebezug vorliegt, ist nicht
bei der Prüfung des Widerrufsgrunds, sondern im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung zu berücksichtigen (vgl. BGr, 24. Juli 2020,
2C_64/2020, E. 3.2 mit Hinweisen).
3.2
Die
Beschwerdeführerin ist verwitwet und kinderlos. Sie wird seit dem
1. November 2005 – mit Unterbrüchen – ergänzend zum Erwerbseinkommen im
Rahmen der Sozialhilfe unterstützt; der Gesamtbetrag betrug am 31. Oktober
2019 Fr. 316'912.10. Die retrospektiven Kriterien der Dauerhaftigkeit und
der Erheblichkeit des Fürsorgebezugs im Sinn der Rechtsprechung sind somit
erfüllt (vgl. BGr, 30. Januar 2019, 2C_714/2018, E. 2.1, und 22. Juli
2011, 2C_268/2011, E. 6.2.3 mit Hinweisen).
3.3
Damit ist
zu prüfen, ob in Zukunft mit einer Ablösung der Beschwerdeführerin von der
Sozialhilfe zu rechnen ist.
3.3.1
Die Beschwerdeführerin arbeitete gemäss ihrem Lebenslauf und den
Arbeitszeugnissen von Mai 1995 bis Juli 2006, von September bis November 2007
sowie von Oktober 2008 bis Dezember 2009 bei verschiedenen Arbeitgebern als
(Teilzeit‑)Serviceangestellte. Vom 1. Januar bis zum 16. Mai
2007 sowie vom 11. September 2014 bis zum 17. Juli 2015 war sie im
zweiten Arbeitsmarkt als Mitarbeiterin in einer Recyclingwerkstatt bzw. als
Teilzeit-Serviceangestellte tätig. Seit dem 1. September 2017 arbeitet sie
im Restaurant C in D aushilfsweise als Servicemitarbeiterin auf
Stundenlohnbasis und – gemäss den eingereichten Lohnabrechnungen – mit einem
monatlichen Nettolohn von Fr. 197.- zwischen September und November 2019.
Vom 8. Januar bis zum 30. Juni 2018 arbeitete sie zudem (nach eigenen
Angaben mit einem Pensum von 50 %) als Servicemitarbeiterin im Restaurant E
in D.
3.3.2
In seinem Arztzeugnis vom 20. November 2019 bescheinigt F, Arzt für
Allgemeine Innere Medizin, der Beschwerdeführerin mannigfaltige Erkrankungen,
derentwegen seit Behandlungsbeginn im Februar 2017 in weiten Teilen eine
vollständige Arbeitsunfähigkeit bestanden habe. Wegen ihrer Vielzahl seien die
Erkrankungen "therapeutisch schwer einstellbar". Aktuell bestehe
keine Arbeitsunfähigkeit im eigentlichen Sinn. Die Patientin sei für leichte
wechselbelastende Arbeiten einsetzbar; es bestehe allerdings eine verminderte
Belastbarkeit, welche die Arbeitsfähigkeit einschränke. Mit Schreiben vom
15. November 2019 teilte G, Facharzt FMH für Psychiatrie und
Psychotherapie, dem Beschwerdegegner mit, die gesundheitliche Problematik habe
sich seit der Erstellung des IV-Berichts vom 22. November 2018 nur wenig
geändert. Die Belastbarkeit sei vermindert und die Fähigkeit, einer konstanten
geregelten Arbeitstätigkeit nachzugehen, deutlich eingeschränkt. Versuchsweise
könne eine dem Leiden angepasste Tätigkeit mit einem Pensum von zwei bis drei
Stunden täglich erfolgen. Aufgrund des langen Krankheitsverlaufs und der
bislang therapieresistenten Symptomatik sei keine rasche Steigerung der
Arbeitsfähigkeit zu erwarten. Eine eher bescheidene Besserung auf längere Frist
könne von der begonnenen medikamentösen Therapie erhofft werden. Die Patientin
erscheine motiviert für einen Wiedereingliederungsversuch. Das Gesuch um
IV-Leistungen lehnte die IV-Stelle der Sozialversicherungsanstalt des Kantons
Zürich mit Verfügung vom 8. Oktober 2019 ab, weil die Diagnosen keine lang
andauernde Arbeitsunfähigkeit begründen könnten und "aus therapeutischer
Sicht noch kein Endzustand erreicht wurde". Die Stelle im Restaurant E
wurde der Beschwerdeführerin am 24. Juni 2018 sowohl wegen deren
gesundheitlichen Zustands als auch wegen der schlechten Wirtschaftslage
gekündigt. Der Sozialdienst der Gemeinde H teilte dem Beschwerdegegner mit
Schreiben vom 7. November 2019 mit, dass er der Beschwerdeführerin nur
eine geringe Arbeitsmarktfähigkeit attestiere, weswegen keine weiteren
Arbeitsbemühungen verlangt würden, und dass er mittelfristig nicht mit einer
Ablösung von der Sozialhilfe rechne. Die Beschwerdeführerin antwortete auf eine
Anfrage des Beschwerdegegners mit Schreiben vom 12. November 2019, dass
sie aus gesundheitlichen Gründen bisher nicht in der Lage gewesen sei zu
arbeiten; da sich ihr Zustand jedoch verbessert habe, werde sie nun die
Stellensuche aktiv wiederaufnehmen.
3.3.3
Aus den Arztberichten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin ihr
Arbeitspensum – allenfalls in einem anderen Bereich als der Gastronomie –
zumindest bei Fortführung der antidepressiven Behandlung erhöhen könnte, ohne
dass jedoch mit der Ausübung einer existenzsichernden Erwerbstätigkeit
gerechnet werden könnte. Weil somit die Ablösung von der Sozialhilfe nicht erwartet
werden kann, ist der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c
AIG gegeben.
3.4
Nach
Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG stellt die Teilnahme am
Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung ein Integrationskriterium dar.
Art. 77e Abs. 1 VZAE konkretisiert, dass eine Person am
Wirtschaftsleben teilnimmt, wenn sie die Lebenshaltungskosten und
Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen
Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Die Beschwerdeführerin, die im
Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG dauerhaft und erheblich auf
Sozialhilfe angewiesen ist, erfüllt
das Integrationskriterium von
Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG nicht. Damit kommt eine Rückstufung
grundsätzlich infrage.
4.
4.1
Der
Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) gebietet, dass eine
migrationsrechtliche Massnahme geeignet, erforderlich und zumutbar erscheint
bzw. dass ein sachgerechtes Verhältnis von Mittel und Zweck vorliegt (BGr,
24. Juli 2020, 2C_64/2020, E. 3.2).
4.1.1
Das Erfordernis der Verhältnismässigkeit
wird in Art. 58a Abs. 1 AIG aufgenommen, indem die zuständige Behörde
bei der Beurteilung der Integration sämtliche Kriterien zu berücksichtigen hat.
Nach Art. 58a Abs. 2 AIG ist sodann der Situation von Personen,
welche die Integrationskriterien von Abs. 1 lit. c
(Sprachkompetenzen) und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder
aufgrund anderer gewichtiger persönlicher Umstände nicht oder nur unter
erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu tragen.
Art. 77f VZAE hält in Konkretisierung dieser Bestimmung fest, dass die
persönlichen Verhältnisse bei der Beurteilung der Integrationskriterien von
Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG angemessen zu berücksichtigen
sind, und erklärt eine Abweichung von diesen Integrationskriterien unter
anderem für zulässig, wenn die Ausländerin oder der Ausländer sie wegen einer
schweren oder lang andauernden Krankheit nicht erfüllen kann (lit. b).
4.1.2
Sodann kann die Praxis zum Widerruf der
Niederlassungsbewilligung beigezogen werden, soweit diese
die Ursachen
der Sozialhilfeabhängigkeit (eingeschlossen das Verschulden), die bisherige
Anwesenheitsdauer und den Grad der Integration in der Schweiz berücksichtigt
(BGr, 24. Juli 2020, 2C_64/2020, E. 3.2).
Weil der
weitere Verbleib der Beschwerdeführerin in der Schweiz durch die Rückstufung
nicht unmittelbar gefährdet wird, sind dagegen die
Verhältnisse im
Heimatstaat und die Folgen einer Ausreise für die Beschwerdeführerin nicht
beachtlich (vgl. VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00768, E. 3.4.3).
4.2
Im Folgenden ist zu prüfen, ob sich die Rückstufung angesichts der
Krankheiten der Beschwerdeführerin als zulässig erweist. Massgeblich ist, ob
die Beschwerdeführerin alles Zumutbare unternommen hat, um den Sozialhilfebezug
zu vermeiden oder zu verringern (BGr, 1. Februar 2019, 2C_83/2018,
E. 4.2.3;
VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00768, E. 3.4.2
).
4.2.1
Wie erwähnt, wurde das Gesuch der Beschwerdeführerin um eine IV-Rente mit
Verfügung vom 8. Oktober 2019 abgelehnt, weil die Diagnosen keine lang andauernde
Arbeitsunfähigkeit begründen könnten und "aus therapeutischer Sicht noch
kein Endzustand erreicht wurde". Dieser Befund kann im migrationsrechtlichen
Verfahren nicht ohne Weiteres mit einem Verschulden der Beschwerdeführerin an
ihrer mangelnden wirtschaftlichen Integration – und der daraus resultierenden
Sozialhilfeabhängigkeit – gleichgesetzt werden (vgl. auch VGr, 16. Dezember
2015, VB.2015.00685, E. 5.4). Objektiv überwindbare
Gesundheitsbeeinträchtigungen sind als nicht invalidisierend zu qualifizieren,
jedoch im migrationsrechtlichen Verfahren nicht zwangsläufig auch persönlich
vorwerfbar (VGr, 12. Dezember 2017, VB.2017.00541, E. 2.4.4).
4.2.2
Im vorliegenden Fall ergibt sich allerdings bereits aus den ärztlichen
Zeugnissen bzw. Berichten, dass die Beschwerdeführerin nicht vollständig
arbeitsunfähig ist. F führt in seinem Zeugnis vom 20. November 2019 aus,
dass zwar seit Behandlungsbeginn im Februar 2017 "in weiten Teilen eine
vollständige Arbeitsunfähigkeit" bestanden habe, aktuell jedoch
"keine Arbeitsunfähigkeit im eigentlichen Sinne" bestehe und die
Beschwerdeführerin für leichte wechselbelastete Arbeiten – aufgrund der
verminderten Belastbarkeit in eingeschränktem Mass – einsetzbar sei. Im
Arztbericht vom 22. November 2018 (der nach Einschätzung des Autors auch
ein Jahr später unverändert aktuell war) schliesst G zwar eine konstante
Arbeitstätigkeit im damaligen Zeitpunkt aus, erachtet aber einen Versuch mit
einem Pensum von zwei bis drei Stunden täglich für möglich. Nach den insoweit
übereinstimmenden Aussagen hätte die Beschwerdeführerin – wohl in Abhängigkeit
von den Wirkungen der medikamentösen Therapie – etwa ab Herbst 2018 ein höheres
Arbeitspensum übernehmen können als die zwei bis drei Einsätze bzw. elf Stunden
monatlich, die sie im Restaurant C tätig ist, insbesondere, wenn Tätigkeiten
ausserhalb des Gastgewerbes in Betracht gezogen werden, das wegen der
körperlichen Belastung und der Erkrankungen der Beschwerdeführerin für diese
anforderungsreich erscheint. Grundsätzlich ist der Vorinstanz somit
zuzustimmen, dass die Einschätzung des Sozialdiensts der Gemeinde H zu
relativieren sei, wonach die Beschwerdeführerin derzeit das ihr mögliche
Maximum leiste. Entsprechend erweist sich der Sozialhilfebezug teilweise als
verschuldet.
4.2.3
Der Betreibungsregisterauszug vom
7. Oktober bzw. 18. November 2019 weist 22 Verlustscheine im
Gesamtbetrag von rund Fr. 53'000.- aus , doch ist mangels Mutwilligkeit
der Beschwerdeführerin die Einhaltung des Integrationskriteriums von
Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG (Beachtung der öffentlichen Sicherheit
und Ordnung) nicht infrage gestellt (vgl. Art. 77a Abs. 1 lit. b
VZAE). Die Verschuldung ist in den letzten Jahren kaum angestiegen. Sodann
erfüllt die Beschwerdeführerin die Integrationskriterien von Art. 58a
Abs. 1 lit. b und c AIG (Respektierung der Werte der
Bundesverfassung; Sprachkompetenz); Letzteres, indem sie sich über
Deutschkenntnisse auf dem Niveau B1 (mündlich) bzw. A2 (schriftlich) ausweist
(vgl. Art. 77d Abs. 1 lit. d AIG). Aufgrund des dauerhaften,
erheblichen und teilweise verschuldeten Sozialhilfebezugs sind die
Voraussetzungen einer Rückstufung dennoch grundsätzlich gegeben.
5.
In Anwendung des
Verhältnismässigkeitsprinzips ist zu prüfen, ob statt der Rückstufung eine
Verwarnung hätte ausgesprochen werden müssen (Art. 96 Abs. 2 AIG).
5.1
Die
Vorinstanz schützt die Praxis des Beschwerdegegners, bei Personen mit
Niederlassungsbewilligung "anstelle der Verwarnung die Rückstufung"
auszusprechen (Migrationsamt, Weisung Rückstufung, 14. Dezember 2018,
Ziff. 2.4). Dazu ist festzustellen, dass es nicht haltbar ist, vor
Rückstufungen generell auf eine Verwarnung zu verzichten: Die vorgängige
Verwarnung ist nach Art. 96 Abs. 2 AIG mit Bezug auf alle
migrationsrechtlichen Massnahmen vorgesehen. Sodann könnte der Vorinstanz nicht
gefolgt werden, wenn sie der Ansicht sein sollte, dass die Rückstufung nicht zu
massgeblichen Nachteilen führe, weil der betroffenen Person (vorläufig) die
Aufenthaltsbewilligung verbleibt: Im Gegensatz zur Aufenthaltsbewilligung wird
die Niederlassungsbewilligung unbefristet und ohne Bedingungen erteilt
(Art. 33 Abs. 2 f. bzw. Art. 34 Abs. 1 AIG), weshalb
übrigens die Rückstufung vom Bundesrat (der den Verzicht auf sie beantragte)
und in der Lehre (sinngemäss) als systemwidrig bezeichnet wird (Zusatzbotschaft
vom 4. März 2016 zur Änderung des Ausländergesetzes [Integration], BBl
2016, 2821 ff., 2835; Peter Bolzli, in: Spescha et al., Art. 34 AIG
N. 1). Demnach verschlechtert die Rückstufung die Rechtsstellung der
betroffenen Person, ungeachtet dessen, dass sie eine mildere Massnahme
darstellt als der ersatzlose Widerruf der Niederlassungsbewilligung. Die
Rückstufung stellt keine alternative Form der Verwarnung dar, sondern die
Anordnung eines Nachteils, die selber mit der Verwarnung angedroht werden kann
und gegebenenfalls in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips zunächst
angedroht werden muss (vgl. auch SEM, Weisungen AIG, Stand: 1. November
2019, Kap. 8.3.3.3).
5.2
Gegenüber
der Beschwerdeführerin wurde bisher keine Verwarnung im Sinn von Art. 96
Abs. 2 AIG ausgesprochen. Diese wird in der Praxis als förmliche,
anfechtbare Verfügung erlassen (vgl. VGr, 11. Dezember 2019,
VB.2019.00202), womit dem Willen des Gesetzgebers nachgelebt wird (Botschaft
vom 8. März 2002 zum Ausländergesetz, BBl 2002, 3709 ff., 3823;
Benjamin Schindler, in: Martina Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr
[Hrsg.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Handkommentar,
Bern 2010, Art. 96 N. 21).
5.3
5.3.1
Der Beschwerdegegner sandte der Beschwerdeführerin am 22. Oktober 2018
ein vom 19. Oktober 2018 datiertes Schreiben, in dem er sie auf die
ausländerrechtlichen Folgen des Bezugs von Sozialhilfe hinwies. Darin machte er
sie explizit darauf aufmerksam, dass ab dem Inkrafttreten der Änderung von
Art. 63 Abs. 2 AIG am 1. Januar 2019 der Widerruf der
Niederlassungsbewilligung wegen Sozialhilfeabhängigkeit auch bei einer
Aufenthaltsdauer von mehr als 15 Jahren möglich sei. Er wies sie sodann
darauf hin, dass er den Widerruf der Niederlassungsbewilligung prüfen werde,
wenn sie weiterhin nicht in der Lage sein werde, ihren Lebensunterhalt ohne Sozialhilfe
zu bestreiten.
5.3.2
Dieses Schreiben ersetzt allerdings die Verwarnung im Sinn von Art. 96
Abs. 2 AIG nicht: Zum einen liegt keine Verfügung vor; vielmehr handelt es
sich offensichtlich um ein Standardschreiben, das nicht auf die konkrete
Situation der Beschwerdeführerin Bezug nimmt. Es beruht entsprechend nicht auf
einer Prüfung, welche Massnahmen verhältnismässig sein könnten, und nennt auch
nicht mit der nötigen Klarheit, welches Verhalten in welchem Zeitraum von der
Beschwerdeführerin erwartet wird (vgl. Schindler, Art. 96 N. 23).
Insbesondere nimmt die sinngemäss ausgesprochene Aufforderung, den
"Lebensunterhalt aus eigenen Kräften und ohne Sozialhilfe zu
bestreiten", nicht auf die konkreten Umstände Bezug, weshalb sie nicht als
zweckmässige Beschreibung des geforderten Verhaltens gelten kann. Zum andern
hat die Beschwerdeführerin die eingeschriebene Sendung nicht abgeholt und somit
nicht zur Kenntnis genommen. Weil sie im damaligen Zeitpunkt nicht in einem
Verfahrens- oder Prozessrechtsverhältnis mit dem Beschwerdegegner stand, muss
sie sich auch keine Zustellfiktion anrechnen lassen (vgl. sinngemäss Art. 138
Abs. 3 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272];
VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00694, E. 3.2). Demnach kann der
Beschwerdeführerin nicht vorgeworfen werden, dass sie ihr Verhalten aufgrund
dieses Schreibens nicht geändert hat.
5.4
Die heute
über 52-jährige Beschwerdeführerin lebt seit dem 1. Oktober 1991 in der
Schweiz und ist seit dem 7. Mai 2004 im Besitz der Niederlassungsbewilligung.
Insbesondere aufgrund der langen Anwesenheitsdauer von 29 Jahren und der
krankheitsbedingten Reduktion des Verschuldens an ihrem Sozialhilfebezug ist
eine Verwarnung angezeigt, bevor eine Rückstufung erfolgt. Dies ergibt sich
auch aus übergangsrechtlichen Gesichtspunkten, konnte doch die
Niederlassungsbewilligung bis Ende 2018 nicht wegen Sozialhilfebezugs
widerrufen werden, wenn sich die betreffende Person seit mehr als 15 Jahren
ununterbrochen und ordnungsgemäss in der Schweiz aufhielt (Art. 63
Abs. 2 AIG in der Fassung vom 16. Dezember 2005 bzw. 19. Juni
2015 [AS 2007 5437, 5456; 2016 1249, 1263]). Die unmittelbare Anwendung
der neuen, ungünstigeren Regelung auf die Beschwerdeführerin, ohne dass diese
zuvor mit einer Verwarnung zur Verhaltensänderung aufgefordert worden wäre, ist
nicht verhältnismässig (vgl. auch
BGr, 1. Februar 2019,
2C_83/2018, E. 4.2.3;
VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00768,
E. 3.4.3
)
. Demnach ist die Beschwerdeführerin unter
Androhung der Rückstufung nach Art. 63 Abs. 2 AIG zu verwarnen. Die
Rückstufung ist aufzuheben.
6.
6.1
Hebt das
Verwaltungsgericht eine angefochtene Anordnung auf, kann es nach § 63
Abs. 1 VRG in der Sache selber entscheiden. Dabei verfügt es nach seiner
Praxis über dieselbe Entscheidungsbefugnis wie die Vorinstanz, deren Anordnung
es aufgehoben hat, unter Einschluss der Ermessensausübung (VGr,
30. November 2017, VB.2017.00353, E. 2.5; VGr, 15. Juli 2015,
VB.2015.00180, E. 1; Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc.
2014, § 50 N. 70 ff., § 63 N. 18, § 64 N. 13).
Aus prozessökonomischen Gründen ist im vorliegenden Fall reformatorisch zu
entscheiden und die Verwarnung durch das Verwaltungsgericht selber
auszusprechen. Dies entspricht im Übrigen dem in der Beschwerdebegründung
enthaltenen Eventualantrag der Beschwerdeführerin.
6.2
Bei der
Bestimmung des von der Beschwerdeführerin erwarteten Verhaltens ist an die
einjährige Frist und die Bedingungen anzuknüpfen, die der Beschwerdegegner in
der Verfügung vom 14. Januar 2020 festgelegt hat. Dabei ist allerdings den
tatsächlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen.
6.2.1
Der Beschwerdegegner formulierte als Bedingung die "Erhöhung des
Pensums im ersten Arbeitsmarkt". Die Beschwerdeführerin ist (teilweise)
arbeitsfähig, weshalb ihr diese Vorgabe gemacht werden darf. Zu beachten ist
allerdings, dass die Verwirklichung nicht von der Beschwerdeführerin allein
abhängt, sondern auch von der Bereitschaft potenzieller Arbeitgebender, sie
anzustellen. Entsprechend ist die angedrohte Rückstufung davon abhängig zu
machen, dass die Beschwerdeführerin ihr Pensum im ersten Arbeitsmarkt erhöht
oder zumindest entsprechende Bemühungen nachweist.
6.2.2
Sodann sah der Beschwerdegegner die "[l]ückenlose Erfüllung der
finanziellen Verpflichtungen" und den "Abbau der bestehenden
Schulden" als Bedingungen vor. In Bezug auf die erstere Bedingung ist
festzuhalten, dass eine Verwarnung auf die Änderung eines für die Rückstufung
relevanten Verhaltens abzielen muss, hier also auf das Unterlassen einer
allfälligen mutwilligen oder zumindest vorwerfbaren Neuverschuldung. Dem
Betreibungsregisterauszug ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin seit
2017 ihren finanziellen Verpflichtungen grundsätzlich nachgekommen ist, selbst
wenn zwei Forderungen erst im Lauf des Betreibungsverfahrens beglichen wurden.
Der Verlustschein vom 18. November 2019 geht nicht auf eine neue Forderung
zurück, sondern auf eine Schuld aus den Jahren 2011–2012, für die bereits am
25. Februar 2013 ein Pfändungsverlustschein ausgestellt worden ist. Es
gibt keine Hinweise darauf, dass die Beschwerdeführerin derzeit in vorwerfbarer
oder gar mutwilliger Weise ihre finanziellen Verpflichtungen vernachlässigen
würde. Unter diesen Umständen besteht kein genügender Anlass für eine
entsprechende Verwarnung.
6.2.3
Was den Schuldenabbau betrifft, bringt die Beschwerdeführerin zu Recht
sinngemäss vor, dass die Vorinstanz widersprüchlich argumentiere, wenn sie
einerseits Anzeichen für die baldige Ausübung einer existenzsichernden
Tätigkeit verneine und anderseits erwarte, dass die Beschwerdeführerin
innerhalb eines Jahres eine Sparquote erreichen könne, mit der sie Schulden
abbauen könnte. Ein Schuldenabbau kann vorderhand nicht erwartet werden, weil
die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Erkrankungen auf absehbare Zeit insoweit
unverschuldet auf ergänzende Sozialhilfe angewiesen und damit auf das
Existenzminimum verwiesen sein wird. Auf diese Anforderung ist daher zu
verzichten.
6.3
Somit ist
die Beschwerdeführerin zu verwarnen unter der Androhung, dass der Widerruf der
Niederlassungsbewilligung und deren Ersetzung durch eine Aufenthaltsbewilligung
(Art. 63 Abs. 2 AIG) geprüft und gegebenenfalls angeordnet wird, wenn
sie nicht innerhalb eines Jahres nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils das
Pensum im ersten Arbeitsmarkt erhöht oder entsprechende Bemühungen nachweist.
Sollte die Beschwerdeführerin die Vorgabe nicht einhalten, wären die Gründe
dafür im Rahmen von Art. 58a Abs. 2 AIG bzw. Art. 77f VZAE zu
würdigen.
7.
7.1
Entsprechend
dem Verfahrensausgang sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens
dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Beschwerdeführerin ist zudem
für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
(zuzüglich Mehrwertsteuer) und für das Beschwerdeverfahren eine solche von
Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zuzusprechen (§ 17 Abs. 2
VRG).
7.2
7.2.1
Die Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und
-vertretung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren. Gemäss § 16
Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren
Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf
unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer
unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage
sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
7.2.2
Durch die Kostenbelastung des Beschwerdegegners werden die Gesuche um
unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos. Die Beschwerdeführerin ist sodann
offenkundig mittellos, die Rechtsmittelerhebung war begründet, und die
Rechtsvertretung erweist sich angesichts der sich stellenden Rechtsfragen als
notwendig. Demnach sind die Gesuche um unentgeltliche Rechtsvertretung
gutzuheissen und ist der Beschwerdeführerin in der Person ihres Rechtsvertreters
ein unentgeltlicher Rechtsbeistand für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren
zu bestellen.
7.3
7.3.1
Die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands für das
Beschwerdeverfahren ist nach § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) festzulegen. Gemäss
dieser Bestimmung wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige
Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche
Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die
Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt
werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung (des
Obergerichts) über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010
(LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.
7.3.2
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin macht für das
Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von 12 Stunden und 25 Minuten
sowie Auslagen im Betrag von Fr. 1.- geltend, darin eingeschlossen
65 Minuten für das Studium und die Besprechung des Rekursentscheids. Diese
Aufwandpositionen sind praxisgemäss dem Rekursverfahren zuzuordnen, womit sich
für das Beschwerdeverfahren ein Aufwand von insgesamt 11 Stunden und
20 Minuten ergibt. Dieser Aufwand ist als angemessen einzustufen. Demnach
ist die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren auf insgesamt Fr. 2'686.40 (inklusive
Mehrwertsteuer) zu beziffern ([Fr. 2'494.35 + Fr. 1.-] x 1,077).
Davon ist die dem Rechtsvertreter auszubezahlende Parteientschädigung von
Fr. 1'615.50 (inklusive Mehrwertsteuer) in Abzug zu bringen, woraus eine
Entschädigung von Fr. 1'070.90 (inklusive Mehrwertsteuer) resultiert.
7.4
Die
Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsvertreters für das Rekursverfahren ist
von der Vorinstanz unter Anrechnung der Parteientschädigung festzusetzen.
7.5
Die
Beschwerdeführerin ist auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16
Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche
Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in
der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des
Verfahrens.
8.
Zur Rechtsmittelbelehrung
des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein
Anwesenheitsanspruch geltend gemacht wird, ist die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zulässig.
Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss
Art. 113 ff. BGG offen (siehe Art. 83 lit. c Ziff. 2
BGG e contrario). Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der
gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen.
Dispositiv-Ziff. I des Entscheids der Sicherheits­direktion vom 30. März
2020 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom 14. Januar 2020 werden
aufgehoben.
Die Beschwerdeführerin wird im Sinn der Erwägungen verwarnt.
In Abänderung der
Dispositiv-Ziff. II und III des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom
30. März 2020 werden die Kosten des Rekursverfahren von insgesamt
Fr. 865.- dem Beschwerdegegner auferlegt und wird das Gesuch der
Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos geworden
abgeschrieben. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird gutgeheissen
und der Beschwerdeführerin in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher
Rechtsbeistand für das Rekursverfahren beigegeben. Die Sicherheitsdirektion
wird eingeladen, die Entschädigung von Rechtsanwalt B unter Anrechnung der
Parteientschädigung festzusetzen, wobei die Nachzahlungspflicht der
Beschwerdeführerin vorbehalten bleibt.
In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. IV des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom
30. März 2020 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, Rechtsanwalt B für
das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich
Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 2'070.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
4.    Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird
als gegenstandslos geworden abgeschrieben und der Beschwerdeführerin in der
Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand für das
Beschwerdeverfahren beigegeben.
5.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet,
Rechtsanwalt B für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von
Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
6.
Rechtsanwalt B wird unter Anrechnung der
Parteientschädigung mit Fr. 1'070.90 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der
Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin
bleibt vorbehalten.
7.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der
Erwägungen erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung
einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
8.    Mitteilung an …