zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00519 · 2011-06-15 · de

Baubewilligung | Nachträgliche Baubewilligung im Anzeigeverfahren. Rekursfrist. Umnutzung einer vorschriftswidrigen Baute. Umnutzungsvorhaben können aufgrund der beschränkten baulichen Veränderungen meist nicht ohne Weiteres von Anfang an bemerkt werden. Zudem hat der Beschwerdegegner bereits vor Erteilung der Bewilligung bei der Baubehörde wiederholt angefragt, ob eine Bewilligung erteilt worden sei. Unter den vorliegenden Umständen hat der Beschwerdegegner jedenfalls rechtzeitig um Zustellung des baurechtlichen Entscheids ersucht (E. 2.3). Dass die Baute seit der Erstellung ohne entsprechende Bewilligung als Werkstatt genutzt wurde, hat nicht zur Folge, dass diese Nutzung als bewilligt zu gelten hat. Ausgangszustand für die Beurteilung, ob es sich um eine neubauähnliche Umgestaltung handelt, ist der Zeitpunkt, in dem die Baute in Widerspruch mit der Rechtsordnung geraten ist (E. 5.2). Die vorliegende Umgestaltung und Umnutzung ist als neubauähnlich zu werten (E. 5.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.15.0 VB.2010.00519
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.15.0 VB.2010.00519
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.15.0 VB.2010.00519

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00519
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00519
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.06.2011
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Nachträgliche Baubewilligung im Anzeigeverfahren. Rekursfrist. Umnutzung einer vorschriftswidrigen Baute.
Umnutzungsvorhaben können aufgrund der beschränkten baulichen Veränderungen meist nicht ohne Weiteres von Anfang an bemerkt werden. Zudem hat der Beschwerdegegner bereits vor Erteilung der Bewilligung bei der Baubehörde wiederholt angefragt, ob eine Bewilligung erteilt worden sei. Unter den vorliegenden Umständen hat der Beschwerdegegner jedenfalls rechtzeitig um Zustellung des baurechtlichen Entscheids ersucht (E. 2.3).
Dass die Baute seit der Erstellung ohne entsprechende Bewilligung als Werkstatt genutzt wurde, hat nicht zur Folge, dass diese Nutzung als bewilligt zu gelten hat.
Ausgangszustand für die Beurteilung, ob es sich um eine neubauähnliche Umgestaltung handelt, ist der Zeitpunkt, in dem die Baute in Widerspruch mit der Rechtsordnung geraten ist (E. 5.2).
Die vorliegende Umgestaltung und Umnutzung ist als neubauähnlich zu werten (E. 5.4).
Abweisung.
Stichworte:
ÄNDERUNG
ANZEIGEVERFAHREN
BAURECHTLICHER ENTSCHEID
BESITZSTANDSGARANTIE
BESTANDESGARANTIE
BESTANDESPRIVILEG
BESTANDESSCHUTZ
ERWEITERTE BESITZSTANDSGARANTIE
FRISTENLAUF
GESUCH
GRENZBAU
NEUBAUÄHNLICH
REKURSFRIST
UMBAU
UMNUTZUNG
UMNUTZUNG, EIGENMÄCHTIGE
Rechtsnormen:
§ 315 Abs. I PBG
§ 316 Abs. I PBG
§ 357 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2010.00519
Urteil
der 1. Kammer
vom
15. Juni 2011
Mitwirkend: Verwaltungsrichter François Ruckstuhl
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtsschreiberin
Corina Schuppli.
In Sachen
1.1  A
,
1.2  B
,
beide vertreten durch RA C
,
Beschwerdeführende,
gegen
D
,
vertreten durch RA E
,
Beschwerdegegner,
und
Bauamt Pfäffikon Geschäftsfeld
Bau und Umwelt,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
Am 22. Juni 2009 erteilte
der Bauvorstand der Gemeinde Pfäffikon A und B im Anzeigeverfahren die
baurechtliche Bewilligung für die Umnutzung des heute als Werkstatt und Lager genutzten
Nebengebäudes Vers.-Nr. 01 beim Wohnhaus an der G-Strasse 02 in eine 2
½-Zimmerwohnung.
II.
Dagegen liess D mit Eingabe vom
22. Dezember 2009 Rekurs bei der Baurekurskommission III erheben und beantragen,
die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und es sei die Herstellung des
rechtmässigen Zustands anzuordnen. Die Baurekurskommission hiess den Rekurs mit
Entscheid vom 25. August 2010 gut und hob die angefochtene Verfügung auf.
III.
Mit Eingabe vom 27. September
2010 liessen A und B gegen den Entscheid der Baurekurskommission Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich erheben und beantragen, der
angefochtene Entscheid der Baurekurskommission sei aufzuheben und den
Beschwerdeführenden sei eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Die Vorinstanz beantragte am 7. Oktober
2010 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
Am 25. Oktober 2010 stellte
die Baubehörde der Gemeinde Pfäffikon den Antrag auf Aufhebung des angefochtenen
Entscheids der Baurekurskommission III.
D liess am 19. November
2010 unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden um
Abweisung der Beschwerde ersuchen.
Mit Replik vom 4. Januar
2011 und Duplik vom 1. Februar 2011 hielten die Parteien an ihren Anträgen
fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Baugrundstück liegt gemäss
der geltenden Bau- und Zonenordung der Gemeinde Pfäffikon vom 22. März
2010 (BZO) in der Wohnzone W1.6 und ist mit einem Haupt- und einem Nebengebäude
bebaut. Die streitige Nebenbaute ist unmittelbar an der nordöstlichen
Grundstücksgrenze situiert. Die Erstellung dieser Baute wurde ursprünglich als
Garagenneubau, unter Vorbehalt der nachbarlichen Zustimmung zum Grenzbau, mit
Beschluss vom 28. Juni 1966 bewilligt. Im Streit liegt die im
Anzeigeverfahren erteilte Bewilligung für den Umbau und die Umnutzung der Baute
zu Wohnzwecken.
2.
Unverständlich ist, dass die
Baubewilligung für den projektierten Umbau bzw. die projektierte Umnutzung nicht
im ordentlichen Bewilligungsverfahren, sondern im Anzeigeverfahren erteilt
wurde. Im Streit liegt jedoch vorab, ob der Beschwerdegegner bei der Baubehörde
rechtzeitig um Zustellung des baurechtlichen Entscheids ersucht hatte.
2.1
Die
Beschwerdeführenden sind der Auffassung, der Beschwerdegegner habe den baurechtlichen
Entscheid nicht innert Frist angefochten, weshalb die Baurekurskommission nicht
hätte auf den Rekurs eintreten dürfen. Zur Begründung bringen die Beschwerdeführenden
im Wesentlichen vor, dass die Bauarbeiten auf dem Grundstück entgegen der Annahme
der Vorinstanz nicht erst am 5. November 2009 wahrnehmbar gewesen seien,
vielmehr seien die Bauarbeiten schon seit Juli im Gange gewesen und sei
beispielsweise bereits am 20. August 2009 eine grosse Entsorgungsmulde
angeliefert, gefüllt und abtransportiert worden. Zudem seien im Oktober 2009
lärmende Arbeiten am Gebäude vorgenommen worden. Die ausgeführten Bauarbeiten
hätten dem Beschwerdegegner klare Hinweise auf den Beginn von relevanten
Bauarbeiten geben müssen. Er hätte sich spätestens Anfang Oktober 2009 beim Bauamt
erkundigen müssen, ob eine Baubewilligung vorliege. Mit seinem Rekurs sei er
klar verspätet gewesen. Die Baurekurskommission sei somit zu Unrecht auf den
Rekurs des Beschwerdegegners eingetreten.
2.2
Wer den
baurechtlichen Entscheid nicht entsprechend § 315 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) rechtzeitig
verlangt, hat gemäss § 316 Abs. 1 PBG das Rekursrecht verwirkt. Diese
Verwirkungspflicht beginnt dann nicht zu laufen, wenn die Publikation
dergestalt qualifiziert mangelhaft ist, dass ein Dritter auch bei An-wendung
durchschnittlicher Aufmerksamkeit und trotz angemessener Sorgfalt den Mangel
nicht erkennen kann und dadurch abgehalten wird, rechtzeitig die Zustellung des
baurechtlichen Entscheids zu verlangen (François Ruckstuhl, Der Rechtsschutz im
zürcherischen Planungs- und Baurecht, ZBl 86/1985, S. 303; Christoph
Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006,
S. 20-53). Gleiches gilt für den Fall, dass gar keine Publikation erfolgt,
weil die Baubewilligung zu Unrecht ohne Veröffentlichung und Aussteckung im
Anzeigeverfahren erfolgte und der Nachbar erst durch die Erstellung der Baute
von der Sache erfährt (RB 1981 Nr. 144; VGr, 24. November 1999,
VB.1999.00209; VGr, 16. Juni 1999, VB.1999.00098, auch zum Folgenden).
Nach Treu und Glauben darf der Dritte aber mit der Geltendmachung seiner
Ansprüche nicht beliebig zuwarten; sobald er vom Bauvorhaben weiss, hat er sich
um die nachträgliche Zustellung des baurechtlichen Entscheids zu bemühen (VGr,
20. Mai 2009, VB.2009.00057; RB 1980 Nr. 2; Ruckstuhl, S. 301).
2.3
Anders als bei Neu-
oder Umbauvorhaben liegt es in der Natur von Umnutzungsprojekten, dass diese
aufgrund der meist bescheidenen äusserlichen Bauveränderungen nicht ohne
Weiteres von Anfang an bemerkt werden können, sondern vielfach erst, wenn die
Bauten anders genutzt werden. Auch vorliegend beschränkten sich die baulichen
Veränderungen überwiegend auf das Innere des Gebäudes und auf die Umgebung. Es
können daher beim vorliegenden Projekt nicht unbesehen die gleichen
Anforderungen an die verlangte Aufmerksamkeit des Nachbars gestellt werden wie
bei einem Neubauprojekt. Wann der Beschwerdegegner vorliegend nach Treu und
Glauben den baurechtlichen Entscheid verlangen musste, ist nach den gesamten
Umständen zu beurteilen.
Der Beschwerdegegner hatte sich
bereits vor Erlass der streitigen Baubewilligung wiederholt bei der Baubehörde
über allfällige Baubewilligungen auf dem Nachbargrundstück erkundigt. Wurde dem
Beschwerdegegner sodann unbestrittenermassen von behördlicher Seite abermals
versichert, dass noch keine Baubewilligung vorliege, ist es zum einen nachvollziehbar,
dass der Beschwerdegegner nicht bei den geringsten baulichen Vorkehren auf dem
Nachbargrundstück erneut bei der Baubehörde vorstellig wurde, und durfte er zum
andern auch mit guten Gründen darauf vertrauen, dass er über eine allfällige
Baubewilligung informiert bzw. ein entsprechendes Baugesuch ordnungsgemäss
publiziert würde, nachdem er gegenüber der Baubehörde offensichtlich ein
erhebliches Interesse kundgetan hatte. Unter diesen Umständen kann auch mit dem
Wissen, dass der Nachbar ein solches Projekt anstrebt, aus der von den
Beschwerdeführenden angeführten Kanalsanierung sowie den Umgebungs- und
Innenausbauarbeiten nicht zwingend geschlossen werden, dass ein
Umnutzungsprojekt tatsächlich bewilligt wurde. Überdies hätte die Baubehörde
unter diesen Umständen das mehrmalige Nachfragen des Beschwerdegegners als
Gesuch um Zustellung des baurechtlichen Entscheids entgegennehmen müssen und
ihm diesen sodann bei einer Bewilligungserteilung im Anzeigeverfahren wie vorliegend
ohne Weiteres zustellen müssen. Es kann insofern letztlich auch offenbleiben,
ob der Beschwerdegegner bereits bei der von den Beschwerdeführenden unter
anderem angeführten Kanalsanierung hätte von einem bewilligten
Umnutzungsprojekt ausgehen müssen oder ob der massgebliche Zeitpunkt, wie von
der Vorinstanz angenommen, der 5. November 2009 war, als eine Entsorgungsmulde
angeliefert wurde. Indem der Beschwerdegegner mit Schreiben vom 18. November
2009 bei der Baubehörde um Zustellung des baurechtlichen Entscheids ersucht
hatte, kann ihm aufgrund der vorliegenden Gegebenheiten jedenfalls nicht
vorgeworfen werden, er habe damit ungebührlich lange zugewartet. Damit ist die
Vorinstanz zu Recht auf den Rekurs des Beschwerdegegners eingetreten.
3.
3.1
Die Vorinstanz
hiess den Rekurs des heutigen Beschwerdegegners gegen die Umnutzungsbewilligung
gut und begründete dies in Anwendung der damals geltenden Bau- und Zonenordnung
zunächst damit, dass die Baumassenziffer für Hauptgebäude bereits ohne die
nachgesuchte Umnutzung überschritten sei, eine weitergehende Überschreitung der
Baumassenziffer einen weitergehenden Verstoss gegen die Bauvorschriften
darstelle und somit nicht zulässig sei. Daran ändere auch der Umstand nichts,
dass durch die Umnutzung in ein Hauptgebäude die zur Verfügung stehende
Baumasse für besondere Gebäude reduziert würde. Im Weiteren komme hinzu, dass
die betroffenen Nachbarn ihre damalige Zustimmung zu einem Garagengrenzbau und
damit zu einem besonderen Gebäude gegeben hätten. Die Nutzung der Grenzbaute zu
Wohnzwecken ohne Zustimmung aller betroffenen Nachbarn bedeute einen neuen
erstmaligen Verstoss gegen die Bauvorschriften, was gemäss § 357 Abs. 1
PBG nicht zulässig sei.
Ergänzend führte die Vorinstanz
aus, dass das geplante Vorhaben auch unter Berücksichtigung der damals noch im
Gange befindlichen Änderung der Bau- und Zonenordnung, mit welcher die
Unterscheidung der Baumassenziffer für Hauptgebäude und für besondere Bauten
aufgehoben wurde, nicht bewilligungsfähig sei. Es entstehe zwar durch die Umnutzung
des Gebäudes keine zusätzliche Überschreitung der Baumassenziffer, jedoch werde
nach wie vor erstmalig eine Bewilligung für die Nutzung der Grenzbaute als
Wohngebäude und damit als Hauptgebäude erteilt, was unzulässig sei.
Schliesslich erwog die
Baurekurskommission, dass es sich auch nicht anderes verhielte, wenn davon
ausgegangen würde, dass mit der im Jahr 2002 erteilten Baubewilligung die
Grenzbaute bereits zum Hauptgebäude geworden sei. In diesem Fall wäre die
Baubewilligung zu Unrecht erteilt worden, da die Nutzung der Grenzbaute als
Hauptgebäude gegen materielles Recht verstiesse und bereits im Zeitpunkt der
Bewilligung materiell widerrechtliche Bauten nicht unter § 357 PBG fielen.
Jedenfalls könne aus einer solchen Bewilligung kein Anspruch auf die erneute
Erteilung einer rechtswidrigen Bewilligung abgeleitet werden. Auch wenn von
einem Anwendungsfall von § 357 Abs. 1 PBG ausgegangen würde, sei die
angefochtene Bewilligung nicht haltbar, da durch die erstmalige Aufnahme der
Wohnnutzung eine wesentlich intensivere Nutzung bewilligt werde, welcher
offensichtlich überwiegende nachbarliche Interessen entgegenstünden. Zudem
müsste angesichts des geringen Investitionswerts der bestehenden Baute und
eines Vergleichs des Bauvorhabens mit den Baumöglichkeiten, wie sie nach den
Neubauvorschriften bestünden, objektiv von deren Umgehung und damit von einer
unzulässigen neubauähnlichen Umgestaltung ausgegangen werden.
3.2
Die
Beschwerdeführenden lassen dagegen geltend machen, dass das streitige Gebäude
seit seiner Erstellung im Jahr 1968 vom vormaligen Eigentümer immer als
Werkraum und damit nicht als besonderes Gebäude genutzt worden sei, obwohl es
als Garage/Abstellraum bewilligt worden sei. Nach dem Kauf durch die
Beschwerdeführenden sei das Gebäude zur Ausstellung von unrestaurierten Möbeln
genutzt worden. Namentlich nachdem die ursprünglichen Kipptore durch Fenster
und Tür ersetzt worden seien, seien sowohl die Isolation, die Belichtung und
auch die für einen Verkaufsraum wichtige Einsehbarkeit für Kunden entscheidend
verbessert worden. Die Baute sei in der ganzen Zeit als Werk- und Ausstellungsraum
genutzt worden. Sie sei schon lange kein besonderes Gebäude mehr. Die
Vorinstanz habe im angefochtenen Entscheid anerkannt, dass mit der Baubewilligung
im Anzeigeverfahren vom 6. März 2002 auch die Nutzung als Lager- und Ausstellungsraum
mitbewilligt worden sei. Sie habe dabei übersehen, dass ein Ausstellungsraum
als Raum für den dauernden Aufenthalt von Menschen angesehen werde. Ein solcher
Raum dürfe nicht mehr in einem besonderen Gebäude untergebracht werden. Damit
sei am 6. März 2002 die Nutzung als Hauptbaute bewilligt worden. Diese
Bewilligung sei jedoch auch schon vorher durch die Nutzung des vormaligen
Eigentümers der Liegenschaft und dann durch die Beschwerdeführenden ersessen
worden. Die Nutzung des Nebengebäudes als Werkstatt-/Ausstellungsraum habe als
bewilligt zu gelten.
Die beiden bestehenden Gebäude
würden zusammen eine Baumasse von 2'016 m
3
aufweisen; damit sei
das Grundstück übernutzt und das Bauvorhaben nach § 357 Abs. 1 PBG zu
beurteilen. Mit dem Umbauvorhaben werde weder die Baumasse erhöht noch würden Abstände
verändert bzw. weiter unterschritten. Die Übernutzung bleibe bestehen. Die Baumasse
werde jedoch nicht erhöht. Es würden einzig im Innern des Gebäudes kleinere bauliche
Vorkehren (Isolation Aussenwände, Einbau von Trennwänden und sanitären Anlagen)
und eine Änderung von Gewerbe- zu Wohnnutzung vorgenommen. An der bestehenden Gebäudehülle/Fassade
werde nichts verändert. Auch sei die Haustechnik schon immer vorhanden gewesen.
Gemäss neuerer Rechtsprechung und herrschender Lehre sei von neubauähnlichen
Umgestaltungen, die ihm Rahmen von § 357 Abs. 1 PBG nicht mehr
zulässig seien, nur mit grosser Zurückhaltung auszugehen. Unter dem
Gesichtswinkel von § 357 PBG erweise sich das Bauvorhaben ohne Weiteres
als bewilligungsfähig.
In der Replik ergänzten die
Beschwerdeführenden, dass nach zehn Jahren der Anspruch des Nachbarn auf Beseitigung
einer grenzabstandswidrigen Baute endgültig verfalle, wenn er dagegen keinen
Widerspruch erhoben habe. Dies gelte nicht nur bei Unterschreitung des Grenz-
und Gebäudeabstands, sondern auch für den Grenzbau und allfällige Nutzungsänderungen.
Die Nutzung als Arbeitsraum durch den vormaligen Eigentümer der Liegenschaft sei
nicht bewilligt gewesen. Sie sei aber sowohl von der Baubehörde als auch den
Nachbarn über Jahrzehnte unwidersprochen hingenommen worden. Der Beseitigungsanspruch
der Baubehörde bzw. der Nachbarn sei aufgrund der Praxis gemäss VB.2008.00252
ab 1988, spätestens mit Inkrafttreten der PBG-Revision, verwirkt. Von da an
habe die Nutzung als Arbeitsraum Bestandesprivileg genossen.
Mit der Bewilligung vom 6. März
2002 für den Ersatz der Kipptore durch Fenster und Tür sei auch die Nutzung als
Lager/Ausstellungsraum bewilligt worden. Dies darum, weil die
Beschwerdeführenden in ihrem Begleitbrief zum Baugesuch erwähnt hätten, dass
sowohl der vormalige Eigentümer als auch sie selber die Nebenbaute als Arbeitsraum
nutzten und dass durch den Ersatz der Tore mehr Licht und Wärme in das Gebäude
gebracht werde. Das werde nicht für eine reine Lagernutzung, sondern für die
alleinige Nutzung als Verkaufsraum gebraucht. Ein Umnutzungsgesuch sei nie
verlangt worden.
Schliesslich seien bezüglich der
Anwendung von § 357 PBG folgende Bemerkungen zu machen: Es stehe fest,
dass die Beschwerdeführenden für die Nutzung des fraglichen Gebäudes aufgrund
der unwidersprochenen Nutzung der Baute als Arbeitsraum vom vormaligen
Eigentümer, der Weiternutzung durch die Beschwerdeführenden ohne formelle Bewilligung
und ab 2002 aufgrund der Bewilligung im Anzeigeverfahren Bestandesprivileg geniessen
würden. Die Baute sei baurechtswidrig bezüglich Grenzbau und Baumasse. Da mit
der Bauordnungsänderung die Unterscheidung zwischen Baumassenziffer für Hauptbauten
und für besondere Gebäude aufgehoben worden sei, werde an der Baumasse mit dem
strittigen Bauvorhaben nichts geändert. Mit der Umnutzung trete keine
Verschlechterung ein. Ein Verkaufsraum/Atelier eines Antikschreiners verursache
viel grössere Einwirkungen auf das Nachbargrundstück als eine 2
½-Zimmerwohnung. Eine Einsicht in das Grundstück des Beschwerdegegners sei
wegen der Bepflanzung im Garten des Beschwerdegegners und des an der Grenze
stehenden Flechtzauns kaum möglich. Beim Betrieb eines Verkaufsraums/Ateliers
seien es, wenn überhaupt, mehr Personen, welche auf das Grundstück des Beschwerdegegners
starren könnten, als wenn die fragliche Baute nur von zwei Personen bewohnt
werde. Der Beschwerdegegner müsse wegen der strittigen Baute auf seinem
Grundstück keine grösseren Grenz- oder Gebäudeabstände einhalten, denn er könne
direkt an der fraglichen Baute seinerseits einen Grenzbau erstellen. Er habe
damit bezüglich der Abstände keinen Nachteil, sondern einen Vorteil. Eine
Umgestaltung liege beim Wechsel von einem Atelier/Ausstellungsraum zu einer 2
½-Zimmerwohnung nicht vor.
3.3
Die Gemeinde F
führte in der Vernehmlassung aus, dass mit dem Umbauvorhaben weder die Baumasse
erhöht werde noch Abstände verändert bzw. weiter unterschritten würden. Es seien
einzig im Innern des Gebäudes kleinere bauliche Vorkehrungen und eine Änderung
von Gewerbe- in Wohnnutzung geplant. Das Nebengebäude werde seit Jahren als
Ausstellungsraum genutzt. Für den Einbau von Fenster/Türe anstelle der Garagenkipptore
sei am 6. März 2002 eine Baubewilligung erteilt worden. Durch diesen Umbau
habe eine Umnutzung von Garage mit Werkraum in ein Atelier stattgefunden. Die
Nutzung als Werkraum, Atelier und Ausstellungsraum habe aus dem besonderen Gebäude
ein Hauptgebäude gemacht. Da das Nebengebäude bereits heute kein besonders
Gebäude mehr sei, ändere sich mit der Umnutzung bzw. dem Umbauvorhaben nichts
an der Baumassenziffer. Das Gebäude stehe bereits jetzt an der Grenze und werde
durch die Umnutzung nicht abstandswidrig. Mit dem Grenzbau liege eine
geschlossene Überbauung vor. Da die geschlossene Überbauung gemäss BZO nicht
erlaubt sei, könnten die Grenzabstände mittels Näherbaurecht zwar
unterschritten, jedoch nicht auf null reduziert werden. Eine Zustimmung der
Nachbarn sei daher von vornherein nicht erforderlich bzw. zulässig. Die
Bewilligung des Vorhabens dürfe nicht von der Zustimmung abhängig gemacht werden.
Es handle sich aufgrund der überschrittenen Baumasse um ein baurechtswidriges Gebäude.
Daher komme die erweiterte Besitzstandsgarantie von § 357 Abs. 1 PBG
zur Anwendung. Vorliegend gehe es der Bauherrschaft lediglich darum, die
bestehenden baulichen Investitionen zu erhalten und weiterzuentwickeln. Es
liege daher keine Umgehung der Neubauvorschriften vor. Es seien zudem ein Umbau
und keine Erweiterung geplant, denn es fänden weder Volumen- noch
Geschossflächenerweiterungen statt. Es erfolge eine Nutzungsänderung von
Gewerbe zu Wohnen. Beide Nutzungen seien zonenkonform. Die neue Nutzung verursache
zudem nicht mehr Immissionen als die bisherige und habe daher für den Nachbarn
keine Nachteile.
4.
Das Baugrundstück ist nach der
geltenden Bau- und Zonenordnung der Wohnzone W1.6 zugeteilt, in welcher eine
Baumassenziffer für Hauptgebäude und besondere Gebäude von 1.6 gilt. Die Parzelle
weist eine Fläche von 1'125 m
2
auf und ist mit einem Wohnhaus
und dem streitigen Nebengebäude, das sich direkt an der Grundstücksgrenze
befindet, überbaut. Die Baumasse des Wohnhauses beträgt 1'680 m
3
,
jene des Nebengebäudes beläuft sich auf 336 m
3
. Damit
überschreiten die beiden Häuser die zulässige Baumasse von 1'800 m
3
und sind insoweit im Sinn von § 357 Abs. 1 PBG baurechtswidrig.
5.
§ 357 Abs. 1
PBG regelt die sogenannte erweiterte Besitzstandsgarantie (vgl. auch Konrad
Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen
innerhalb der Bauzonen, Zürich 2003, S. 70 f.). Diese schützt unter
dem bisherigen Recht errichtete Bauten nicht nur in ihrem bisherigen Bestand,
sondern lässt neben Nutzungsänderungen auch Umbauten und Erweiterungen zu, ohne
dass ihr Umfang ausdrücklich beschränkt wird. Allerdings haben Lehre und
Rechtsprechung unter Hinweis auf den Zweck der Besitzstandsgarantie, nämlich
den Schutz der im Vertrauen auf die bisherige Ordnung getätigten Investitionen,
stets verlangt, dass die baulichen Änderungen nicht auf den weitgehenden Ersatz
der bisherigen Bausubstanz hinauslaufen dürfen; solche sogenannten "neubauähnlichen
Umgestaltungen" sprengten den Rahmen der gemäss § 357 Abs. 1 PBG
zulässigen Änderungen und müssten die Neubauvorschriften einhalten (RB 1986
Nr. 99 = BEZ 1987 Nr. 5).
5.1
Die Anwendung von § 357
PBG setzt zunächst voraus, dass eine bestehende Baute, welche seinerzeit im Einklang
mit den materiellrechtlichen Vorschriften erstellt worden war, durch eine
Gesetzesänderung rechtswidrig geworden ist (vgl. Willi, S. 22 ff.).
Dies im Gegensatz zu Bauten, die nicht durch eine Änderung der massgebenden
Rechtsgrundlagen, sondern infolge eines Wandels des Sachverhalts –
beispielsweise durch eigenmächtige Bauausführung – rechtswidrig sind (VG, 21. Mai
1989, BEZ 1989 Nr. 13).
5.2
Die
streitbetroffene Baute wurde mit Bewilligung vom 28. Juni 1966 als
Garagengebäude mit Abstellraum bewilligt. Für die Erstellung dieser Grenzbaute
lag die mündliche Zustimmung der Nachbarn vor und die Parteien sind
übereinstimmend der Ansicht, dass eine Nutzung als Werk- oder Arbeitsraum nicht
Gegenstand der ursprünglichen Bewilligung war.
Dass die Baute seit ihrer
Erstellung als Werkstatt genutzt wurde, hat entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden nicht zur Folge, dass diese Nutzung "als bewilligt zu
gelten" hat. Die von der Rechtsprechung entwickelte und von den
Beschwerdeführenden wiederholt angeführte Verwirkungsfrist betrifft lediglich
den Anspruch der Behörden, bei einer widerrechtlich erstellten Baute die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu verlangen, ersetzt jedoch nicht
eine Baubewilligung. Allenfalls könnte für die unbewilligte Nutzung als
Werkstatt ein Bestandesprivileg bestehen, womit es den Behörden gegebenenfalls
verwehrt wäre, die Wiederaufnahme der blossen Garagennutzung zu verlangen. Die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bildet jedoch nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens. Daher können die Beschwerdeführenden auch nichts aus
dem zitierten Entscheid VB.2008.00252 für sich ableiten, lag doch in jenem
Verfahren im Gegensatz zum vorliegenden nicht eine Umnutzungsbewilligung,
sondern eine Wiederherstellungsmassnahme im Streit.
Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden wurde auch mit der am 6. März 2002 nachträglich
erteilten Bewilligung für den Ersatz der Garagenkipptore durch Fenster/Türe
keine Nutzung als Ausstellungsraum/Atelier oder Werkstatt mitbewilligt. Die
Baubewilligung umschreibt das Bauvorhaben lediglich mit „Ersetzen Garagenkipptore
durch Fenster/Türe (bereits erstellt)“ und bezeichnet die eingereichten Pläne
als massgeblich. Weder der Baubewilligung noch den entsprechenden Plänen ist zu
entnehmen, dass auch eine Umnutzung mitbewilligt worden wäre. Daran ändert sich
auch nichts, wenn im Begleitbrief zum damaligen Baubewilligungsgesuch erwähnt
wurde, dass das Gebäude als Lager- und Ausstellungsraum für Möbel diene. Eine
Nutzungsänderung wurde ausserdem auf dem Baugesuchsformular vom 10. Februar
2002 unter dem Titel „Umschreibung des Bauvorhabens“ nicht deklariert, obwohl
das Formular explizit auf solche hinweist. Es wurde lediglich unter dem Titel
„Statistische Angaben“ angemerkt, dass die Garage in ein Lager umgebaut bzw.
umgenutzt werde. Darüber hinaus verneinten die Beschwerdeführenden auf dem
Baugesuchsformular auch die Frage, ob vorher unbeheizte Räume durch den Umbau
zu beheizten Räumen (über 10° C) würden. Alleine die Tatsache, dass die
Garagentore durch Fenster und Türen ersetzt wurden, lässt jedenfalls entgegen
der Meinung der Beschwerdeführenden nicht darauf schliessen, dass damit auch
die Umnutzung in einen Ausstellungsraum bewilligt wurde. Allenfalls kann die
Nutzung als Lager seit 2002 als bewilligt gelten, was jedoch nicht bedeutet,
dass dadurch eine Hauptbaute entstanden bzw. bewilligt worden wäre.
Letztlich ist es jedoch für das
vorliegende Verfahren nicht von entscheidender Bedeutung, ob mit der
Bewilligung vom 6. März 2002 auch eine Umnutzung mitbewilligt wurde. Wird
nämlich ein vorschriftswidriges Gebäude zeitlich gestaffelt umgebaut, so ist
bezogen auf den Zeitpunkt, in dem die Baute in Widerspruch zur Rechtsordnung
geraten ist, zu entscheiden, ob das zur Beurteilung stehende Projekt zusammen
mit bereits vorgenommenen Umbaumassnahmen den Rahmen des Zulässigen wahrt
(vgl. Willi, S. 102; RB 1982 Nr. 128 = BEZ 1983 Nr. 4; RB
1991 Nr. 69). Da die vorliegende Grenzbaute mit ihren Dimensionen bereits
bei Erteilung der Baubewilligung vom 6. März 2002 baurechtswidrig war und
die damals bewilligten Änderungen demnach schon an einem vorschriftswidrigen
Bau vorgenommen wurden, ist als massgeblicher Ausgangszustand für den Umfang
der Änderung der Grenzbaute ohnehin der ursprünglich bewilligte Garagenbau
heranzuziehen.
5.3
Bezüglich der
Frage, ob eingreifende bauliche Veränderungen von vorschriftswidrigen Bauten
als neubauähnlich zu betrachten sind, sind die von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
entwickelten Abgrenzungskriterien zu § 357 Abs. 1 PBG anzuwenden. Demgemäss
sind neubauähnliche Umgestaltungen nur dann anzunehmen, wenn sie den Tatbestand
einer Gesetzesumgehung erfüllen, d. h., wenn zwar die Bestimmung ihrem
Wortlaut nach, nicht aber nach ihrem Sinn und Zweck beachtet wird (VGr, 19. Oktober
2005, VB.2005.00260 = BEZ 2006 Nr. 32, auch zum Folgenden; zum Begriff der
Gesetzesumgehung BGE 114 Ib 15, 104 II 204). Bei Änderungen an vorschriftswidrigen
Bauten trifft das dann zu, wenn bei objektivierter Betrachtungsweise die
Berufung auf die erweiterte Besitzstandsgarantie nicht darauf abzielt,
bestehende Investitionen zu schützen, sondern es ausschliesslich oder vorwiegend
darum geht, die Anwendung der für einen Neubau geltenden Bestimmungen zu
verhindern. Ob eine solche Umgehung vorliegt, lässt sich nicht allein nach
quantitativen Kriterien beurteilen und hängt von den Umständen des Einzelfalls
ab (vgl. Fritzsche/Bösch, S. 17-7). Wo die Einhaltung der
Neubauvorschriften nur geringe Belastungen mit sich bringen würde, ist deshalb
zurückhaltender auf eine neubauähnliche Umgestaltung zu schliessen, als dort,
wo Umbau, Erweiterung oder Umnutzung der vorschriftswidrigen Baute dem Bauherrn
Baumöglichkeiten bieten, die mit einem Neubau nicht realisierbar wären. Die von
der bisherigen Rechtsprechung entwickelten Abgrenzungskriterien, wonach eine
Umgestaltung dann anzunehmen ist, wenn die neue Organisation und Konstruktion
des Gebäudes nicht mehr als Verbesserung oder Anpassung des Vorhandenen gelten
können und/oder die baulichen Änderungen die bisherige Gestalt des Gebäudes
nicht mehr erkennen lassen (RB 1986 Nr. 99 = BEZ 1987 Nr. 5; Willi,
S. 100 ff. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts und der Baurekurskommissionen), stellen deshalb nur
Indizien für eine Umgehung bzw. für eine neubauähnliche Umgestaltung dar; auch
bei solchen weitgehenden baulichen Änderungen ist es aber nicht ausgeschlossen,
dass der Schutz der bestehenden Investitionen und nicht die Umgehung der
Neubauvorschriften im Vordergrund steht.
5.4
Das
Vorhaben beinhaltet vorderhand die Umnutzung des ursprünglichen Garagengrenzbaus
in ein Zweieinhalbzimmerhaus. Dazu werden die ursprünglich bewilligte und auch
die heute bestehende innere Einteilung teilweise geändert. Trennmauern
innerhalb des Gebäudes werden teilweise abgebrochen, und andernorts sollen zur
Abgrenzung von Schlafzimmer und Bad neue Wände errichtet werden. Die ganze
Baute soll neu beheizt und isoliert werden. Ausserdem werden die sanitären
Anlagen in Küche und Bad installiert. Die einst als besonderes Gebäude bewilligte
Garagenbaute wird damit zu einer Hauptbaute. Schliesslich verändert sich durch
die zwar bereits bestehenden, aber so nie bewilligten Fassadenöffnungen auch
das äussere Erscheinungsbild der ursprünglichen Baute beträchtlich. Während die
Südwestfassade ursprünglich mit zwei Garagentoren und zwei kleinen Fenstern
versehen war und später der Einbau von zwei Fenstern und einer Türe bewilligt
wurde, soll die geplante Wohnung auf dieser Seite mit zwei kleineren und zwei
grossen, raumhohen Fenstern sowie einer Haustüre ausgestattet werden.
Eine derartige Umgestaltung und
Umnutzung ist als neubauähnlich zu werten. Daran ändert nichts, dass die Umfassungsmauern
mit den bereits veränderten Fassadenöffnungen so bestehen bleiben. Das Gebäude
erfährt durch die vorgenommenen und geplanten Umbaumassnahmen auch qualitativ
eine grundlegende Änderung. Hat es sich ursprünglich um ein einfaches
Garagengebäude gehandelt, so entsteht neu ein wohnhygienisch einwandfrei
ausgestattetes Wohnhaus. Die Änderungen gehen über den Umfang hinaus, der
erforderlich ist, um das bestehende Gebäude weiterhin wirtschaftlich sinnvoll zu
nutzen. Die Erweiterung der Wohnnutzung auf das Nebengebäude lässt sich nicht
mehr mit dem Investitionsschutz rechtfertigen. Vielmehr steht mit dem Umbau zu
einer zweiten Wohneinheit auf der Parzelle die Schaffung zusätzlicher, nach den
geltenden Vorschriften nicht bewilligungsfähiger Baumöglichkeiten im
Vordergrund. Es liegt demnach eine unzulässige neubauähnliche Umgestaltung vor.
Selbst wenn die Umbaumassnahmen
nicht als neubauähnlich qualifiziert würden, ist das Vorhaben aufgrund einer
neuen Abweichung von Vorschriften nicht bewilligungsfähig. Die bestehende
Nebenbaute konnte aufgrund einer projektbezogenen Zustimmung der damaligen
Nachbarschaft als Grenzbaute erstellt werden. Eine Hauptbaute wurde jedoch bisher
nie bewilligt. Bei der Realisierung einer Wohnnutzung wird die Nebenbaute zu
einer Hauptbaute, womit auch die Grenzabstände neu zu prüfen wären. Diese sind
vorliegend nicht eingehalten. Schliesslich ist mit der Vorinstanz davon
auszugehen, dass mit der Wohnbaute eine wesentlich intensivere Nutzung
bewilligt würde, dem auch überwiegende nachbarliche Interessen entgegenstehen.
Zusammenfassend hat die
Baurekurskommission die Baubewilligung vom 22. Juni 2009 zu Recht
aufgehoben. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen. Die Baubehörde wird die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu prüfen haben.
6.
Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer
Haftung hälftig aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung
mit § 65a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]). Eine Parteientschädigung steht ihnen von vornherein nicht zu.
Vielmehr haben sie den privaten Beschwerdegegner für seine Umtriebe im
Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 lit. a
und Abs. 3 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'210.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je
zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.
4.    Die Beschwerdeführenden werden verpflichtet, dem
Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an..