zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00022 · 2015-04-23 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe: Einstellung der wirtschaftlichen Leistungen nach Nichtbefolgen einer Weisung zu einer 50%-Tätigkeit in einem Beschäftigungsprogramm. Dem seit mehreren Jahren von der Fürsorge abhängigen Beschwerdeführer wurde die Weisung erteilt, zu 50 % in einem Beschäftigungsprogramm an einem auf seine gesundheitlichen Beeinträchtigungen angepassten Schonarbeitsplatz zu arbeiten. Die Beschwerdegegnerin stützte sich dafür auf einen Bericht des Regionalen Ärztlichen Dienstes (RAD), von welchem sie die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers hatte abklären lassen. Der Beschwerdeführer machte geltend, er sei nicht bzw. höchstens zu 20 % arbeitsfähig. Es sei ein unabhängiges externes Gutachten über seine Arbeitsfähigkeit einzuholen, da der RAD befangen sei, weil dieser bereits eine Untersuchung im Rahmen seines (abgewiesenen) IV-Gesuchs vorgenommen hatte. Es liegen jedoch keine Anhaltspunkte für eine Befangenheit vor (E. 5). Die Beschwerdegegnerin durfte sich - zumindest für eine Beschäftigung im Umfang von 50 % - auf den RAD-Bericht abstützen, da die vom Beschwerdeführer beigebrachten ärztlichen Berichte keine Zweifel am RAD-Bericht entstehen liessen (E. 6). Ein weiteres Gutachten ist nach der Beweiswürdigung des RAD-Berichts in Berücksichtigung der Gesamtumstände nicht nötig. Die Weisung, zu 50 % zu arbeiten, sowie die Einstellung der Leistungen nach Missachtung dieser Weisung waren somit rechtmässig (E. 6.10). Dem Beschwerdeführer ist aufgrund der existenziellen Tragweite des Entscheids und der sich stellenden rechtlichen Fragen nicht nur für das Beschwerde-, sondern auch für das Rekursverfahren ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen (E. 8.2). Teilweise Gutheissung (URB im Rekursverfahren), im Übrigen Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 23.04.2015 VB.2015.00022
Zurich Verwaltungsgericht 23.04.2015 VB.2015.00022
Zurigo Verwaltungsgericht 23.04.2015 VB.2015.00022

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00022
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2015.00022
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.04.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 08.03.2016 teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe: Einstellung der wirtschaftlichen Leistungen nach Nichtbefolgen einer Weisung zu einer 50%-Tätigkeit in einem Beschäftigungsprogramm.
Dem seit mehreren Jahren von der Fürsorge abhängigen Beschwerdeführer wurde die Weisung erteilt, zu 50 % in einem Beschäftigungsprogramm an einem auf seine gesundheitlichen Beeinträchtigungen angepassten Schonarbeitsplatz zu arbeiten. Die Beschwerdegegnerin stützte sich dafür auf einen Bericht des Regionalen Ärztlichen Dienstes (RAD), von welchem sie die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers hatte abklären lassen.
Der Beschwerdeführer machte geltend, er sei nicht bzw. höchstens zu 20 % arbeitsfähig. Es sei ein unabhängiges externes Gutachten über seine Arbeitsfähigkeit einzuholen, da der RAD befangen sei, weil dieser bereits eine Untersuchung im Rahmen seines (abgewiesenen) IV-Gesuchs vorgenommen hatte. Es liegen jedoch keine Anhaltspunkte für eine Befangenheit vor (E. 5). Die Beschwerdegegnerin durfte sich - zumindest für eine Beschäftigung im Umfang von 50 % - auf den RAD-Bericht abstützen, da die vom Beschwerdeführer beigebrachten ärztlichen Berichte keine Zweifel am RAD-Bericht entstehen liessen (E. 6). Ein weiteres Gutachten ist nach der Beweiswürdigung des RAD-Berichts in Berücksichtigung der Gesamtumstände nicht nötig. Die Weisung, zu 50 % zu arbeiten, sowie die Einstellung der Leistungen nach Missachtung dieser Weisung waren somit rechtmässig (E. 6.10).
Dem Beschwerdeführer ist aufgrund der existenziellen Tragweite des Entscheids und der sich stellenden rechtlichen Fragen nicht nur für das Beschwerde-, sondern auch für das Rekursverfahren ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen (E. 8.2).
Teilweise Gutheissung (URB im Rekursverfahren), im Übrigen Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ABKLÄRUNG
ARBEITSFÄHIGKEIT
ARBEITSUNFÄHIGKEIT
ÄRZTLICHE UNTERSUCHUNG
ÄRZTLICHER BERICHT
AUFLAGE
BEFANGENHEIT
BESCHÄFTIGUNGSPROGRAMM
BEWEISWÜRDIGUNG
EINSTELLUNG
EINSTELLUNGSVERFÜGUNG
ERGÄNZUNGSFRAGE
FÜRSORGE
FÜRSORGEABHÄNGIGKEIT
GUTACHTEN
LEISTUNGSEINSTELLUNG
MEDIZINISCHE GUTACHTEN
NOTHILFE
RECHTLICHES GEHÖR
REGIONALER ÄRZTLICHER DIENST
SOZIALHILFE
SOZIALHILFEABHÄNGIGKEIT
SOZIALHILFERECHT
UNENTGELTLICHE RECHTSPFLEGE (UP/URB)
WEISUNG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
§ 44 ATSG
Art. 12 BV
§ 3 Abs. 2 SHG
§ 14 Abs. 1 SHG
§ 24A Abs. 1 SHG
§ 16 Abs. 1 SHV
§ 16 Abs. 1 VRG
§ 17 Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2015.00022
Urteil
der 3. Kammer
vom
23. April 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A, vertreten durch B, Beratungsstelle C,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde E, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sozialhilfe,
hat
sich ergeben:
I.
A (geb. 1958) wird seit anfangs 2007 von der Gemeinde E
wirtschaftlich unterstützt. Mit Beschluss vom 14. November 2013 stellte
die Sozialbehörde der Gemeinde E die Sozialhilfeleistungen für A aufgrund
Nichteinhaltens von Weisungen und Leistungsverweigerung (Verweigern der
zumutbaren Arbeitsleistung) per 30. November 2013 ein (Dispositiv-Ziff. 1).
Es wurde A mitgeteilt, er habe die Möglichkeit, sich beim Sozialamt E erneut
anzumelden, sollte sich an seiner Situation etwas geändert haben und er gewillt
sein, seine volle Arbeitskraft einzusetzen (Dispositiv-Ziff. 2). Des
Weiteren entzog die Sozialbehörde E ihrem Beschluss die aufschiebende Wirkung
(Dispositiv-Ziff. 3).
II.
A.
Dagegen
rekurrierte A, vertreten durch einen Vertreter der Beratungsstelle C, am
16. Dezember 2013 beim Bezirksrat Z. Er beantragte, der Bezirksrat Z
habe von Amtes wegen den Bericht des Regionalen Ärztlichen Dienstes (fortan:
RAD) vom 31. Juli 2013 beizuziehen und diesen A bzw. seinem Vertreter
unter Fristansetzung zur Stellungnahme zuzustellen. Die aufschiebende Wirkung
des Rekurses sei dringlich und vorab in einem Zwischenentscheid behandelt
wiederherzustellen. Sodann sei Dispositiv-Ziff. 1 des Beschlusses der
Sozialbehörde E vom 14. November 2013 aufzuheben. In prozessualer
Hinsicht beantragte A den Erlass von Verfahrenskosten und die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistandes in der Person seines Vertreters.
Gegebenenfalls sei eine Parteientschädigung zu gewähren.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 17. Januar 2014 hob der Bezirksrat Z die
Dispositiv-Ziff. 3 des Beschlusses der Sozialbehörde E vom 14. November
2013 im Sinn der Erwägungen auf, womit dem Rekurs aufschiebende Wirkung zukam.
Die Dispositiv-Ziff. 1 des genannten Beschlusses dürfe bis zur
rechtskräftigen Erledigung des dagegen erhobenen Rechtmittels nicht vollzogen
werden. Mit Präsidialverfügung vom 18. Februar 2014 teilte der Bezirksrat Z
den Parteien mit, er werde vorbehältlich anderer Anordnungen zur Beurteilung
des Falles übergehen und dabei zunächst über die Frage der Einsicht in den
RAD-Bericht sowie die Fristansetzung zur weiteren Stellungnahme befinden. Mit
Präsidialverfügung des Bezirksrats Z vom 19. August 2014 wurde A Frist
angesetzt, um zur Vernehmlassung der Sozialbehörde E sowie dem RAD-Bericht
Stellung zu nehmen.
C.
Mit
Beschluss vom 27. November 2014 wies der Bezirksrat Z den Rekurs und
das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung ab.
III.
Mit Beschwerde vom 13. Januar 2015 gelangte A dagegen
ans Verwaltungsgericht. Er beantragte, Dispositiv-Ziff. I. des Beschlusses
des Bezirksrats Z vom 27. November 2014 sowie Dispositiv-Ziff. 1 des
Beschlusses der Sozialbehörde E vom 14. November 2013 seien aufzuheben.
Weiter beantragte er, das Verwaltungsgericht habe ein unabhängiges ärztliches
Gutachten bei einer neutralen Gutachterstelle einzuholen, welches zur Frage der
Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers (Umfang des zu leistenden Arbeitspensums
und Art der Arbeit) in Beschäftigungsprogrammen Stellung nehme. Eventualiter
sei das Verfahren an den Bezirksrat Z oder an die Sozialbehörde E zur
Einholung eines unabhängigen neutralen Gutachtens zur Frage der
Arbeitsfähigkeit von A zurückzuweisen. Eventualiter sei die Sozialbehörde E zu
verpflichten, die Sozialhilfe lediglich um 15 % des Grundbetrags zu
kürzen; subeventualiter sei A zumindest Nothilfe im Sinn von Art. 12 der
Bundesverfassung vom 18. April l999 (BV) zu gewähren. Sodann sei
Dispositiv-Ziff. II. des Beschlusses des Bezirksrats Z vom 27. November
2014 aufzuheben, und es sei die unentgeltliche Rechtsvertretung für das
Rekursverfahren zu bewilligen. In prozessualer Hinsicht beantragte A die
Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und unentgeltlichen
Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren; gegebenenfalls sei ihm eine
Parteientschädigung zuzusprechen.
Der Bezirksrat Z verwies am 26. Januar 2015 auf
die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine
Vernehmlassung.
Am 9. Februar 2015 reichte A ein Arztzeugnis zu den
Akten.
Die Sozialbehörde E beantragte am 10. Februar 2015
die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.
A verzichtete mit Eingabe vom 25. Februar 2015 auf
eine weitere Stellungnahme und verwies auf seine Beschwerdeschrift vom 13. Januar
2015. Er reichte gleichentags weitere ärztliche Unterlagen zu den Akten. Die
Sozialbehörde E liess sich hierzu nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959
(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
Bei Streitigkeiten über
periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe,
ist der Streitwert in der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen
während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Kaspar Plüss in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17;
VGr, 6. Oktober 2014, VB.2014.00450, E. 1.2).
Das Sozialhilfebudget des
Beschwerdeführers beläuft sich monatlich auf mindestens Fr. 2'077.- (Fr. 977.-
Grundbetrag und Fr. 1'100.- Miete), sodass der Streitwert auf mindestens Fr. 24'924.-
zu bemessen ist. Wie hoch die weiteren monatlich bezahlten Kosten wie
beispielsweise Krankenkasse sind, geht aus den Akten nicht hervor, kann jedoch
dahingestellt bleiben, da der Streitwert bereits ohne deren Berücksichtigung
die Streitwertgrenze von Fr. 20'000.- übersteigt, weshalb die Kammer zum
Entscheid berufen ist (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG
e contrario).
2.
Mit Schreiben vom 1. November 2013 wies die
Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer an, dass er ab 3. November 2013 in
der Stiftung F zu 50 % (jeweils am Morgen von 8.00–12.00 Uhr) zu
arbeiten habe, wobei eine Nichtteilnahme die Einstellung der Sozialhilfe zur
Folge habe.
Gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung stellen Weisungen nach § 21 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni
1981 [SHG] Zwischenentscheide dar, die nicht rechtskräftig werden. Ist eine
Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid nicht zulässig oder wurde von ihr kein
Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Zwischenentscheide durch Beschwerde
gegen den Endentscheid anfechtbar, sofern sie sich auf dessen Inhalt auswirken
(Art. 93 Abs. 3 BGG; BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011,
E. 4.3–4).
Mit der vorliegenden Beschwerde wird somit nicht nur die
Einstellung der Unterstützungsleistungen an sich infrage gestellt. Der Streitgegenstand
beinhaltet ebenso die Frage nach der Rechtmässigkeit der Weisung an den
Beschwerdeführer, zu 50 % zu arbeiten, deren Missachtung zur Einstellung
führte. Die Überprüfung kann zusammen mit dem Endentscheid erfolgen, weil der
Beschwerdeführer selber gegen die Anweisung nicht vorgegangen ist und sich der
Zwischenentscheid auf den Inhalt des Endentscheids – die Einstellung sämtlicher
Unterstützungsleistungen – auswirkte. Demzufolge ist somit die strittige Frage
bezüglich der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers nur im Umfang von 50 %
zu prüfen. Nicht zu berücksichtigen ist, wie es sich bezüglich der vom RAD
festgestellten 80%-igen Arbeitsfähigkeit verhalten hätte.
3.
3.1
Wer für
seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz
nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann,
hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 Abs. 1 SHG; § 16 Abs. 1
der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]).
3.2
Personen, die
Leistungen der Sozialhilfe beanspruchen, sind an die Erfüllung verschiedener
Pflichten gebunden. Neben die Auskunfts-, Informations- und Mitwirkungspflicht
tritt dabei unter anderem auch die Pflicht der bezugsberechtigten Person zur
Minderung ihrer Bedürftigkeit (vgl. auch § 3 Abs. 2, § 3b Abs. 1
SHG). Diese lässt sich vor allem aus dem Grundsatz der Subsidiarität und
letztlich aus der Eigenverantwortung ableiten. Sozialhilfe ist ausdrücklich
auch subsidiär gegenüber der Nutzung und Verwertung der eigenen Arbeitskraft.
Wer zumutbare Arbeit verweigert, hat nicht nur mit Kürzungen zu rechnen. Diese
Person verletzt nach herrschender Auffassung das Subsidiaritätsprinzip und kann
sich deshalb mit der Einstellung von Sozialhilfe konfrontiert sehen. Fehlender
Arbeitswille führt demnach nicht zur blossen Kürzung, sondern rüttelt
unmittelbar an den Anspruchsvoraussetzungen zum Bezug von Sozialhilfe und damit
am Bestehen des Leistungsanspruchs selbst (Claudia Hänzi, Die Richtlinien der
schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S. 85 f.).
Keinen Anspruch auf Sozialhilfe
hat deshalb, wer solche Leistungen beansprucht, obwohl er objektiv in der Lage
wäre, sich – insbesondere durch Annahme einer zumutbaren Arbeit – aus
eigener Kraft die für seinen Lebensunterhalt und denjenigen seiner Familie erforderlichen
Mittel selber zu verschaffen. Verlangt das fürsorgepflichtige Gemeinwesen vom
Fürsorgeempfänger, soweit zumutbar eine Erwerbstätigkeit auszuüben, handelt es
sich dabei nicht um eine hoheitliche Arbeitsverpflichtung, sondern um eine
Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat erbrachte Leistung (BGE 133 V 353
E. 4.2; BGE 130 I 71 E. 4.3; BGr, 11. April 2008, 8C_156/2007,
E. 6.3; BGr, 28. Februar 2012, 8C_787/2011, E. 3.2.1; BGE 139 I
218 E. 3.5; auch zu Folgendem).
Vom grundsätzlichen
Rechtsanspruch auf Sozialhilfeleistungen kann ausnahmsweise und unter Berücksichtigung
von Art. 12 BV abgewichen werden. Die Leistungen sind nach § 24a Abs. 1
SHG ausnahmsweise ganz oder teilweise einzustellen, wenn der Hilfesuchende eine
ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines Ersatzeinkommens verweigert
(lit. a), ihm die Leistungen deswegen gekürzt worden sind (lit. b)
und ihm schriftlich unter Androhung der Leistungseinstellung eine zweite Frist
zur Annahme der Arbeit beziehungsweise zur Geltendmachung des Ersatzeinkommens
angesetzt worden ist (lit. c).
Bei der Missachtung von
Anordnungen, die geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers zu verbessern, ist
eine vollständige Einstellung grundsätzlich zulässig, wenn sich der
Hilfeempfänger beharrlich weigert, eine ihm zumutbare Arbeitsstelle anzutreten
oder auszuführen, worunter auch beispielweise wie vorliegend eine Stelle bei
einer Stiftung für berufliche Integration fallen mag (vgl. VGr, 22. August
2013, VB.2013.00150, E. 3.2, mit weiteren Hinweisen). In diesem Fall
rechtfertigt sich der Schluss, es liege keine Notlage gemäss § 14 SHG,
jedenfalls keine Notlage im Sinn von Art. 12 BV, vor. Denn zur Annahme
einer solchen Notlage, die den verfassungsrechtlichen Anspruch auf
wirtschaftliche Hilfe auslöst, genügt es nicht, dass die betroffene Person in
Not gerät. Der verfassungsrechtliche Anspruch auf Nothilfe setzt zusätzlich
voraus, dass sie nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen. Nimmt der
Betroffene eine ihm zumutbare Arbeit nicht an, hat er keinen Anspruch auf
Unterstützung nach Art. 12 BV (BGr, 4. März 2003, 2P.147/2002,
E. 3.2; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A.,
Bern 2008, S. 768).
3.3
Die
Zusammenarbeit der Sozialbehörde mit dem RAD stützt sich auf eine Rahmenvereinbarung
zwischen der Sozialkonferenz des Kantons Zürich und der SVA Zürich (vgl. http://www.zh-sozialkonferenz.ch/doc/rahmenvertrag_iv_rad_soko_def.pdf;
fortan: Rahmenvereinbarung). Diese hält fest, dass die kommunalen
Sozialbehörden für vertrauensärztliche Abklärungen der gesundheitlichen Situation
von Sozialhilfebeziehenden den RAD beauftragen können.
4.
4.1
Die
Vorinstanz hat den Rekurs mit der Begründung abgewiesen, dass die
Zusammenarbeit der Sozialbehörde mit dem RAD auf der Rahmenvereinbarung beruhe
und es kein Nachteil sei, dass die dort tätigen Ärzte auch in IV-Verfahren
tätig seien. Deshalb seien diese Ärzte auch nicht befangen, selbst wenn der
Beschwerdeführer im Jahr 2010 ein IV-Verfahren durchlaufen habe. Es sei zudem
ein anderer Sachverhalt gegeben als in der vom Beschwerdeführer zitierten
Rechtsprechung zu Art. 44 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über
den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG). Mit dem RAD sei ein
externer Gutachter beigezogen worden. Die vom Beschwerdeführer bemängelte kurze
Untersuchungsdauer widerspreche zudem den im RAD-Bericht vom 31. Juli 2013
festgehaltenen 80 Minuten, welche der Untersuch gedauert haben soll, wozu
auch die früheren Arztberichte einbezogen worden seien.
Weiter sah die Vorinstanz zwischen den vom
Beschwerdeführer eingereichten Arztzeugnissen, welche diesen zu 100 %
arbeitsunfähig schrieben, und den Befunden der RAD-Untersuchung keine
wesentliche Differenz. Die 100%-ige Arbeitsunfähigkeit resultiere im
Wesentlichen aus der subjektiven Schmerzempfindung des Beschwerdeführers. Es
ergebe sich weiter aus den Akten, dass der Beschwerdeführer grundsätzlich
arbeitsfähig sei, jedoch nicht arbeiten möchte. Angesichts seines Verhaltens im
Rahmen der versuchten Arbeitsintegration sei davon auszugehen, die
Schlussfolgerungen des RAD-Berichts seien zutreffend. Nachdem dem Beschwerdeführer
ein Schonarbeitsplatz zugewiesen worden sei, habe er eine ihm zumutbare Arbeit
verweigert, weshalb sich die Einstellung der Sozialhilfeleistungen wegen
Verletzung des Subsidiaritätsgrundsatzes als rechtens erweise.
4.2
Der
Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe sich nur einseitig und
willkürlich auf den RAD-Bericht abgestützt. Die Untersuchungsmaxime sei
verletzt worden, da kein unabhängiges Gutachten eingeholt worden sei. Die von
ihm eingereichten aktuelleren Arztzeugnisse seien negiert, der RAD-Bericht
hingegen in unzulässiger und willkürlicher Weise höher gewichtet worden. Der
RAD-Bericht sei kein externes Gutachten, sondern lediglich eine interne
vertrauensärztliche Abklärung. Er, der Beschwerdeführer, hätte aufgrund seines
Anspruches auf rechtliches Gehör im Zusammenhang mit dem RAD-Bericht
Gelegenheit erhalten müssen, Einwendungen zu erheben und Ergänzungsfragen zu
stellen. Der RAD sei zudem ungeeignet, um einen Sozialhilfebezüger zu
beurteilen, und er sei überdies befangen, da er bereits das IV-Gesuch des Beschwerdeführers
beurteilt habe mit dem Schluss, dass kein Anspruch auf eine IV-Rente bestünde.
Die Sozialhilfe hätte nicht eingestellt werden dürfen, und er hätte zumindest
Nothilfe erhalten müssen. Er habe ein Arbeitspensum verweigert, welches ihm aus
medizinischen Gründen nicht zumutbar gewesen sei.
4.3
Die
Beschwerdegegnerin beruft sich auf die Rahmenvereinbarung zwischen der
Sozialkonferenz des Kantons Zürich und der SVA Zürich, welche es den
Sozialbehörden ermöglicht, unabhängige vertrauensärztliche Abklärungen von
Sozialhilfebezügern in Auftrag zu geben. Die Grundlagen für die Zusammenarbeit
bildeten denn auch das kantonale Sozialhilfegesetz und die Sozialhilfeverordnung
und nicht das Sozialversicherungsgesetz. Dazu komme, dass ein RAD-Gutachten
höher einzustufen sei als die Arbeitsunfähigkeitszeugnisse. Es bestehe somit
kein Anlass für ein Gerichtsgutachten.
Unter Verweis auf das Subsidiaritätsprinzip macht die
Beschwerdegegnerin weiter geltend, der Beschwerdeführer habe sich in all den
Jahren, seit er Sozialhilfe beziehe, nicht ernstlich um eine Arbeitsstelle
bemüht. Er torpediere alle Arbeitsbemühungen mit Arztzeugnissen und zeige keine
Kooperation. Er gebe zudem betreffend die Finanzierung seines 9-Uhr-Passes
sowie Ferienreisen nach Afrika keine Auskunft und wohne immer noch in seiner zu
teuren Wohnung, wofür er Fr. 400.- aus dem Grundbetrag bezahlen müsse. Da
der Beschwerdeführer sich trotz Hinweis auf die Konsequenzen erneut nicht an
die Anweisungen gehalten und einen weiteren Arbeitseinsatz in einem
Beschäftigungsprogramm verweigert habe, sei die Einstellung der
Sozialhilfeleistungen rechtens gewesen.
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer macht geltend, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt
worden, da er keine Gelegenheit gehabt habe, bei der Erhebung des RAD-Berichts
Einwendungen zu erheben und Ergänzungsfragen zu stellen.
Aufgrund des Anspruchs auf rechtliches Gehör haben die
Verfahrensbeteiligten ein Recht darauf, in die Äusserungen von beigezogenen
Sachverständigen Einblick zu erhalten und dazu Stellung zu nehmen. Wenn eine
Fachbehörde Dritte beizieht, muss es den Beteiligten möglich sein, allfällige
Einwendungen gegen die beigezogene Person und die Art ihrer Mitwirkung
rechtzeitig zu erheben und sich zu deren Abklärungen zu äussern (Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 7 N. 75).
5.2
Mit
Beschluss vom 6. Juni 2013 ordnete die Beschwerdegegnerin an, dass der
Beschwerdeführer sich einer "vertrauensärztlichen Untersuchung"
betreffend Arbeitsfähigkeit beim RAD zu unterziehen habe. Der Beschwerdeführer
wurde zu der Untersuchung auf den 16. Juli 2013 zum RAD eingeladen und
erschien dort auch. Ihm war somit spätestens ab dem Zeitpunkt des Erhalts der
Einladung bekannt, dass die Untersuchung durch die im RAD tätigen Ärzte
erfolgen wird. Spätestens als er dort eintraf, wusste er zudem, welche Ärzte
den Untersuch durchführen würden.
Es ist aus den Akten auch nicht ersichtlich, ob genau
diese beiden Ärzte, welche den RAD-Bericht erstellten, auch diejenigen Personen
waren, welche die IV-Abklärung des Beschwerdeführers im September 2010
vorgenommen hatten. Der Beschwerdeführer stellt vielmehr auf eine gesamthafte
institutionelle Befangenheit ab, indem er geltend macht, dass der RAD bereits
im IV-Verfahren seine medizinische Situation beurteilt habe. Für eine pauschale
Ablehnung der gesamten Institution des RAD an sich besteht jedoch vorliegend
kein Anlass, da der RAD gerade eben – neben seiner IV-Abklärungstätigkeit – für
die Abklärung von Sozialhilfeempfängern berufen wurde und deshalb nicht per se
befangen ist. In der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bezüglich der Abklärung
durch die Medizinischen Abklärungsstellen (MEDAS) in IV-Verfahren ist zudem
ebenfalls kein Ausstandsgrund darin gegeben, dass jemand Aufgaben für die
Verwaltung erfüllt, sondern erst bei persönlicher Befangenheit einer bestimmten
Person (BGE 137 V 210 E. 1.3.3). Dasselbe muss für den RAD gelten, da
dieser ebenfalls regelmässig Aufträge der Sozialbehörde erfüllt.
5.3
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend,
sein rechtliches Gehör sei verletzt worden, da er vorgängig zur Wahl des Arztes
nicht habe Stellung nehmen und keine Ergänzungsfragen habe stellen können.
Anders als dies das Kreisschreiben über das Verfahren in
der Invalidenversicherung (KSVI, Ziff. 2074 ff.) vorsieht, enthält
die Rahmenvereinbarung für die Abklärung im Bereich der Sozialhilfe keine
vorgängige Mitteilung an die betroffene Person mit der Möglichkeit zur Stellung
von Ergänzungsfragen. Die Auftragserteilung erfolgt schriftlich durch die
Sozialbehörde (Ziff. 7.1 der Rahmenvereinbarung). Überdies sieht die bundesgerichtliche
Rechtsprechung im Sozialversicherungsrecht vor, dass bei Untersuchungen durch
den RAD keine vorgängige Mitteilung des untersuchenden Arztes zu erfolgen hat
(BGE 135 V 254 E. 3.4), worauf auch vorliegend abgestellt werden kann. Da
die Fragestellung zudem nur die Abklärung der Arbeitsfähigkeit beinhaltete, ist
nicht ersichtlich, inwiefern vorgängig Ergänzungsfragen zu stellen wären.
Vielmehr muss der Betroffene das Recht haben, danach zum Resultat Stellung
nehmen zu können.
Der Beschwerdeführer
macht
auch gar nicht geltend, welche Fragen nicht behandelt worden seien, sondern
stellt pauschal auf die Ungeeignetheit des RAD ab, da dieser auch für die IV
tätig sei und die Ärzte über keine therapeutische Erfahrung verfügten.
Die Rahmenvereinbarung sieht schliesslich vor, dass die
betroffene Person ein Akteneinsichtsrecht hat. Dem Beschwerdeführer wurde
mehrmals angeboten, er könne den RAD-Bericht auf der Gemeinde einsehen, was bei
einer unvertretenen Privatperson dem üblichen Vorgehen entsprechen dürfte. Im
Rahmen des Rekursverfahrens wurde der RAD-Bericht denn auch – wenn auch erst
auf Rüge des Beschwerdeführers hin – herausgegeben und konnte er dazu Stellung
nehmen, womit sein rechtliches Gehör gewahrt wurde.
6.
6.1
Zu prüfen
ist die Frage nach der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers und deren Beurteilung.
Die Beschwerdegegnerin stützte sich dafür auf eine von ihr angeordnete und
eingeholte Untersuchung und Berichterstattung des RAD vom 31. Juli 2013.
Dieser RAD-Bericht kommt nach orthopädischer und psychiatrischer Abklärung zum
Schluss, dass von einer 20%-igen schmerzbedingten Leistungsminderung des
Beschwerdeführers auszugehen sei, dies bei einer vollzeitigen Stundenpräsenz
von acht Stunden pro Tag. Aus medizinischer Sicht möglich und zumutbar seien
alle körperlich leichten bis selten mittelschweren Arbeitstätigkeiten,
überwiegend im Sitzen, mit noch weiteren Präzisierungen. Eine wesentliche
Änderung der Gesundheitsstörungen seit der interdisziplinären Begutachtung für
die IV-Stelle im September 2010 sei nicht erkennbar. Die psychiatrische Abklärung
kommt zum Schluss, dass gewisse gefährliche Arbeiten, u.
A.
mit Absturzgefahr, nicht ausgeführt
werden sollten, doch dass bei einer angepassten Tätigkeit aus psychiatrischer
Sicht eine 100%-ige Arbeitsfähigkeit gegeben und auch zumutbar sei. Auch nach
orthopädischer Untersuchung kommen die untersuchenden Ärzte zum zusammengefassten
Schluss, dass von einer 80%-igen Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers für
entsprechend angepasste Tätigkeiten auszugehen sei.
6.2
Die
Rahmenvereinbarung hält fest, dass der RAD die medizinischen Abklärungen
selbständig vornimmt und in der Beurteilung der Fachfragen unabhängig ist (Ziff. 6.1).
Damit ein Arzt beim RAD tätig sein kann,
bedarf es des Nachweises
eines in der Schweiz anerkannten Facharzttitels und einer mehrjährigen
Praxistätigkeit sowie fundierter Kenntnisse der Versicherungs- oder
Sozialmedizin (vgl. https://www.svazurich.ch/internet/ de/home/
produkte/iv/rad/organisation.html). Da somit erfahrene Ärzte für die Erhebung
des RAD-Berichts zuständig waren, kann den Vorbringen des Beschwerdeführers
nicht gefolgt werden, der RAD sei mangels ärztlicher Qualifikation ungeeignet,
die Arbeitsfähigkeit und insbesondere seine eigene abzuklären. Dass diese Ärzte
keine eigenen Patienten oder keine eigene Praxis haben, vermag – nachdem
mehrjährige Praxiserfahrung vor­ausgesetzt ist – ihre Qualifikation nicht zu
mindern und schliesst auch nicht aus, dass sie über therapeutische Erfahrung
verfügen, was der Beschwerdeführer bestreitet. Es kann somit dem
Beschwerdeführer ebenfalls nicht gefolgt werden, dass diese "nicht im
Leben" stünden. Nicht zuletzt sind sie zur Abklärung der Verhältnisse und
nicht zum Entwurf eines Therapiekonzeptes zuständig.
Wie die Vorinstanz
treffend ausführte, gereicht es dem Beschwerdeführer zudem nicht zum Nachteil,
wenn die gleichen Ärzte des RAD nicht nur in sozialhilferechtlichen, sondern
auch in IV-Verfahren tätig sind, zumal es nicht der RAD ist, welcher über die Berechtigung
zum Bezug einer IV-Rente entscheidet, sondern die IV-Stelle (vgl. auch https://www.svazurich.ch/internet/de/home/produkte/iv/rad.html).
Es ist vorliegend wie ausgeführt auch keine Befangenheit ersichtlich (vgl.
E. 5.2). Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer aus IV-rechtlicher
Sicht beurteilt worden wäre, lassen sich dem RAD-Bericht nicht entnehmen. Der
Hinweis, dass bereits eine IV-Begutachtung stattgefunden habe, zu welcher keine
wesentlichen Änderungen erkennbar seien, kann hierfür jedenfalls nicht genügen.
Bisherige medizinische Unterlagen standen dem RAD – wie auch
von der Beschwerdegegnerin notiert – zur Verfügung, da der Beschwerdeführer
diese an die Untersuchung vom 16. Juli 2013 mitbrachte. Es wurde also
nicht über die bisherigen weiteren Untersuchungen, welchen sich der
Beschwerdeführer unterzogen hatte, hinweggesehen.
Es ist auch nicht ersichtlich, weshalb die von den Ärzten
im RAD-Bericht angegebene Untersuchungsdauer von ca. 80 Minuten nicht den
Tatsachen entsprechen sollte. Der Beschwerdeführer bringt denn auch nichts vor,
was seine Ansicht, die Untersuchung habe nicht so lange gedauert, untermauerte.
Der mehrseitige und ausführliche Bericht lässt vielmehr darauf schliessen, dass
der Beschwerdeführer doch eine gewisse Zeit dort verbracht haben muss, innert
welcher die festgehaltenen Schlussfolgerungen der Ärzte möglich waren.
6.3
Der
Beschwerdeführer bemängelt weiter, er sei nur in zwei Disziplinen untersucht
worden, es seien jedoch weitere Untersuchungen durch einen Neurologen und einen
Rheumatologen nötig gewesen. Der RAD wurde beauftragt, die Arbeitsfähigkeit des
Beschwerdeführers abzuklären; er ist in Bezug auf medizinische Fragen
unabhängig. Die bidisziplinäre Abklärung liess ein schlüssiges und detailliert
begründetes Bild über die sowohl somatische als auch psychische
Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers zu, weshalb dies nicht zu bemängeln ist.
Schliesslich hielten auch seine eigenen Ärzte fest, in rheumatologischer
Hinsicht wäre der Beschwerdeführer zu 100 % arbeitsfähig (vgl. E. 6.8).
Nicht zuletzt sind auch – vom Beschwerdeführer
unbestritten – Aufzeichnungen über das Verhalten des Beschwerdeführers
aktenkundig, wonach dieser sich in unbeobachtet gefühlten Momenten plötzlich
erheblich weniger eingeschränkt verhalten habe und zudem nach dem Untersuch
ohne Hinken und Schmerzsymptomatik habe davon gehen können. Es besteht kein
Grund zur Annahme, dass diese Notierungen nicht der Wahrheit entsprechen, zumal
sie sich in das Verhaltensmuster des Beschwerdeführers, welches in den Akten
mehrmals eingehend dokumentiert ist, einordnen lassen. Des Weiteren ist davon
auszugehen, dass die körperlichen Beschwerden nicht von derartiger Intensität
sein können, dass damit nicht ein (halber) Arbeitstag – überdies an einem
Schonarbeitsplatz – bewältigt werden könnte. Dafür spricht insbesondere die
Tatsache, dass der Beschwerdeführer bei der Stiftung F den Vorschlag
gemacht habe, er könne doch alle Stunden an einem Tag arbeiten, damit er die
restlichen Tage der Woche nicht mehr zu kommen habe. Zudem ist die
Beschwerdegegnerin ihm im November 2013 mit einer Reduktion auf 50 %
(angefochtene Weisung) entgegengekommen, doch der Beschwerdeführer erschien
auch daraufhin nur von 10.00–12.00 Uhr, anstatt auch nur einmal ausgewiesene
Anstrengungen zu unternehmen, einen halben Tag lang zu arbeiten. Überdies
erschien er nach knapp zwei Wochen ohne Abmeldung einfach gar nicht mehr am
Arbeitsplatz. Ein solches Verhalten lässt eher auf mangelnde Motivation zur
Arbeit und Wiedereingliederung in eine Tagesstruktur schliessen. Diese Umstände
sind ebenfalls in die Beweiswürdigung des RAD-Berichts einzubeziehen.
6.4
Selbst der
vom Beschwerdeführer gewählte behandelnde Arzt hielt am 29. Oktober 2013
in einem Arztzeugnis fest, dass der Beschwerdeführer für ein
Arbeitsintegrationsprogramm versuchsweise zu 80 % arbeitsfähig sei. Diese
Aussage wurde jedoch im darauffolgenden Zeugnis vom 10. Dezember 2012 als
fehlerhaft bezeichnet und dahingehend korrigiert, dass leichte Arbeiten in
einem Beschäftigungsprogramm vorerst nur zu 20 % möglich erschienen. Diese
Verwirrungen in den Arztzeugnissen des Beschwerdeführers rühren unter anderem
daher, dass seine Ärzte ihm diese auf blosse telefonische Anfrage hin und ohne
persönliche Konsultation erstellten. Dazu kommt, dass der behandelnde Arzt in einem
Telefongespräch mit der für den Beschwerdeführer zuständigen Person bei der
Sozialbehörde gesagt habe, der Beschwerdeführer habe ihm angegeben, eine andere
Ärztin des Medizinischen Zentrums Y habe mit der Sozialbehörde Kontakt
gehabt, und dass diese mit einer Arbeitsfähigkeit von 20 % einverstanden gewesen
sei, worauf er das Zeugnis ausgestellt habe. Zeugnisse, welchen keine
persönliche Konsultation voranging oder die rein auf – überdies nicht den
Tatsachen entsprechende – Angaben des Patienten abstellen, können trotz
weitgehend unveränderter gesundheitlicher Situation nicht den gleichen
Beweiswert haben wie eine eingehende 80-minütige ärztliche Konsultation. Diese
wurden somit nicht einfach negiert, sondern im Gesamtzusammenhang in zulässiger
Weise gewürdigt.
6.5
Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung hält im Bereich der Sozialversicherung fest,
dass kein Anspruch auf ein externes Gutachten bestehe, wenn interne Abklärungen
schlüssig seien. Es wird ausgeführt, dass den Berichten versicherungsinterner
medizinischer Fachpersonen stets Beweiswert zuerkannt worden sei, diesen jedoch
praxisgemäss nicht dieselbe Beweiskraft wie einem gerichtlichen oder in einem
Verfahren nach Art. 44 ATSG vom Versicherungsträger in Auftrag gegebenen
Gutachten zukomme (BGE 135 V 465 E. 4.4). Das Gericht hat in einer
korrekten Beweiswürdigung die von der betroffenen Person aufgelegten Berichte
mitzuberücksichtigen. Diese sind daraufhin zu prüfen, ob sie auch nur geringe
Zweifel an der Zuverlässigkeit und Schlüssigkeit der Feststellungen
versicherungsinterner Ärzte wecken. Erweckt ein solcher Bericht eines
behandelnden Arztes Zweifel, so genügt der pauschale Hinweis auf dessen
auftragsrechtliche Stellung nicht, um solche Zweifel auszuräumen (BGE 135 V 465
E. 4.6). Es spricht nichts dagegen, diese allgemein gehaltenen Grundsätze
nicht auch im Bereich der Gutachten oder eben wie vorliegend dem
RAD-Fachbericht im Bereich der Sozialhilfe gelten zu lassen.
6.6
Untersuchungsberichte
des RAD können, sofern sie schlüssig sind und der Arzt über die notwendigen
fachlichen Qualifikationen verfügt, einen vergleichbaren Beweiswert wie ein
Gutachten haben (BGr, Urteil vom 7. Juni 2013, 9C_764/2012, E. 1.2.2).
Die unterschiedliche Natur von Behandlungsauftrag des therapeutisch tätigen
Arztes einerseits und die medizinische Abklärung durch einen amtlich bestellten
Experten andererseits lassen nicht zu, dass ein Administrativgutachten stets
infrage zu stellen und zum Anlass weiterer Abklärungen zu nehmen ist, wenn die
behandelnden Ärzte zu anderslautenden Einschätzungen gelangen. Anders verhielte
es sich nur, wenn die behandelnden Ärzte objektiv feststellbare Gesichtspunkte
vorbringen, welche im Rahmen der Begutachtung unerkannt geblieben und die
geeignet sind, zu einer abweichenden Beurteilung zu führen (BGr, Urteil vom 19. August
2008, E. 4.1; BGr, Urteil vom 25. Juli 2011, 8C_260/2011, E. 5.2).
Es liegt auch in der Natur der Begutachtung, dass diese sich als Momentaufnahme
präsentiert und nicht wie die behandelnden Ärzte auf einen langen
Behandlungszeitraum abstellen kann.
Fraglich ist somit, ob die vom Beschwerdeführer beigebrachten
Arztberichte tatsächliche Zweifel an den Schlussfolgerungen des RAD-Berichts
zuzulassen vermögen.
6.7
Der
RAD-Bericht gelangt zur Diagnose, dass der Beschwerdeführer folgende gesundheitliche
Einschränkungen aufweist, welche seine Arbeitsfähigkeit beeinträchtigen:
Polyarthralgie mit Betonung im Bereich des rechten Schultergelenks und des
linken Kniegelenks, ohne wesentliche Funktionseinschränkungen, bei klinischen
und radiologischen Zeichen einer subacromialen Impingement-Symptomatik der
rechten Schulter und Verdacht auf beginnende Gonarthrose links;
Senk-Spreiz-Knick-Fuss mit fortgeschrittener Wurzelarthrose beidseits und
Verdacht auf Epilepsie mit Grand mal-Anfällen. Zusätzlich wurden Diagnosen gestellt,
welche keine Auswirkung auf die Arbeitsfähigkeit haben sollen: Chronische
Cervikalgie und Cervikocephalgie bei muskulärer Verspannung im
Schultergürtel-/Nackenbereich ohne Anzeichen einer radikulären Symptomatik;
multiple Ansatztendinosen im Rahmen eines myofascialen Schmerzsyndroms;
Somatisierungsstörung und neurotische Veränderung im Rahmen eines
Rentenbegehrens.
Der RAD-Bericht hält weiter fest, dass die somatischen
Diagnosen auf orthopädischem Fachgebiet überwiegend auf degenerativen
Veränderungen und muskulären Verspannungen beruhen, weshalb von deren
Dauerhaftigkeit auszugehen sei, was ebenso für die Verdachtsprognose der
Epilepsie gelten müsse.
Die vom Beschwerdeführer beklagten Schulter-, Rücken- und
auch Kopfschmerzen sind mit dieser Diagnose in Einklang zu bringen. Aufgrund
dieser Schmerzen geht der RAD-Bericht auch von einer leichten Einschränkung
seiner funktionellen Leistungsfähigkeit aus, und das Belastungsprofil wird auf
diese Diagnosen hin entsprechend angepasst (nur entsprechende Tätigkeiten,
keine Fahrzeuge führen oder Maschinen mit Unfallgefahr bedienen). Der
Beschwerdeführer habe zudem angegeben, seit Oktober 2012 in Bezug auf die
epileptischen Anfälle anfallsfrei zu sein. Dass sein behandelnder Arzt am 10. Januar
2015 mitteilte, dieser Verdacht habe sich bestätigt und der Beschwerdeführer
werde mit Tegretol mediziert, spricht nicht für weitere effektive Anfälle.
Überdies wurde dieser Verdacht bei Beschrieb der angepassten Tätigkeit bereits
berücksichtigt.
Der RAD-Bericht hält weiter fest, dass der
Beschwerdeführer seine Beschwerden deutlich präsentierte (schmerzverzerrtes
Gesicht, Stöhnen), aber in Momenten der vermeintlichen Unbeobachtetheit (beim
Ankleiden) eine deutliche Besserung der Beweglichkeit erkennbar gewesen sei,
was nicht bestritten wurde. Auch schwanke sein Erinnerungsvermögen je nach
Fragestellung, insbesondere in Bezug auf den auslösenden Autounfall, und er
habe mit aufbrausendem Verhalten reagiert, als er auf die MEDAS-Untersuchung
angesprochen worden sei, weil er sich an zahlreiche Details erinnerte. Auf
seine aktuellen Beschwerden (in orthopädischer Hinsicht) angesprochen, sei es
dem Beschwerdeführer nicht gelungen, seine Schmerzen differenziert darzulegen
und Fragen nach Gelenkschwellungen zu beantworten. Wenn das Medizinische
Zentrum Y in seiner Kritik an dem RAD-Bericht festhält, bei seiner
Exploration seien sämtliche Informationen des Beschwerdeführers ohne Latenzzeit
erhältlich gewesen, und es seien kein schmerzverzerrtes Gesicht und Stöhnen
beobachtet worden, so ist anzunehmen, dass dies auf die Funktion der
untersuchenden Personen zurückzuführen ist.
Der RAD-Bericht wirkt somit in sich schlüssig und lässt
sich auch mit dem Verhalten und den beschriebenen Beschwerden des
Beschwerdeführers in Einklang bringen. Dafür spricht auch, dass die RAD-Ärzte –
wie bereits erwähnt (vgl. E. 6.3) – festhielten, der Beschwerdeführer habe
nach extrem langsamen Verlassen der Untersuchungsräumlichkeiten mit Festhalten
am Treppengeländer mit raschem, nicht mehr hinkenden Gangbild Richtung Innenstadt
gehen können.
6.8
Auch das
Medizinische Zentrum Y attestiert dem Beschwerdeführer mit Bericht vom 15. Juni
2012 einen erheblichen Verdacht auf Epilepsie, ein cervikozephales Syndrom, ein
lumbovertebrales Syndrom, eine OSG-Distorsion, eine Limbusläsion, Otosklerose,
eine mittelgradige depressive Episode als Folge des Unfalls und eine
posttraumatische Belastungsstörung als Folge des ersten Unfalls.
Dass der Beschwerdeführer seit seinem ersten und auch den
darauffolgenden Auffahrunfällen, die allerdings nicht alle belegt sind, unter
gesundheitlichen Beeinträchtigungen leidet, ergibt sich somit auch aus diesem
ärztlichen Bericht. Dieser hält unter anderem auch den unterdessen offenbar
bestätigten Verdacht eines Anfallsleidens fest, da am 31. Januar 2012 in einer
Elektroenzephalografie
(EEG
)
epilepsieverdächtige Veränderungen registriert worden seien. Viele der
Feststellungen stützen sich jedoch auf blosse Angaben des Beschwerdeführers,
indem dieser über gewisse Schmerzen (Nackenbereich, Kopfbereich, Schulterblätter,
Kniegelenke, Auftreten auf Ferse) klage. Bei der Medikation wird zudem auf die
Angaben des Patienten abgestellt, was nicht aussagekräftig scheint, zumal
darunter auch nicht rezeptpflichtige Medikamente sind und nicht gesagt ist, ob
der Beschwerdeführer sich tatsächlich tagtäglich solch eine Medikation zuführt.
Dass sich das Medizinische Zentrum Y hierfür auf die Angaben des
Beschwerdeführers stützen muss, lässt zudem die Annahme zu, dass diese
Medikamente nicht alle von den dort den Beschwerdeführer behandelnden Ärzten
verordnet worden sein können. Die Befunde in den verschiedenen Disziplinen
sprechen nicht für weitergehende Einschränkungen des Beschwerdeführers, als
auch der RAD-Bericht diese berücksichtigt. Zudem wurde bereits in einem
asim-Gutachten (polydisziplinäres medizinisches Gutachten des
Universitätsspitals Basel) vom 21. Januar 2008 wie auch im MEDAS-Gutachten
vom 6. Januar 2011, welche im Bericht des Medizinischen Zentrums Y
aufgeführt werden, eine Arbeitsunfähigkeit (in angepasster Tätigkeit) von 20 %
angenommen. Weiter sieht der Bericht vor, dass der Beschwerdeführer zumindest
aus rheumatologischer Sicht zu 100 % arbeitsfähig wäre, weshalb auch eine weitere
Begutachtung in dieser Disziplin nicht nötig wäre.
Erst unter "Berücksichtigung aller Facetten der
Persönlichkeit" des Beschwerdeführers sei aus rheumatologischer bzw.
schmerztherapeutischer Sicht eine 100%-ige Arbeitsunfähigkeit gegeben. Diese
Aussage wird jedoch nicht weiter begründet und sagt in sich nichts aus, da hier
wiederum weitgehend auf eine subjektive Komponente abgestellt wird. Dies ist
jedenfalls nicht geeignet, Zweifel am RAD-Bericht aufkommen zu lassen. Auch aus
orthopädisch-chirurgischer Sicht kann der Bericht keine anhaltende
Arbeitsunfähigkeit attestieren. Aus anästhesistischer und somatischer Sicht
wird eine Arbeitsfähigkeit von 50 % respektive mindestens 50 % attestiert,
worauf hingegen abzustellen ist, da sich dies mit dem RAD-Bericht deckt. Wenn
der Bericht des Medizinischen Zentrums Y schlussendlich in der
Konsens-Beurteilung somatisch und psychiatrisch plötzlich doch von einer 100%-igen
Arbeitsunfähigkeit auch für angepasste Tätigkeiten spricht, was zudem nicht
weiter begründet wird, überzeugt dies nicht. Dafür spricht auch die
Erfahrungstatsache, dass Hausärzte mitunter im Hinblick auf ihre
auftragsrechtliche Vertrauensstellung im Zweifelsfall eher zugunsten ihrer
Patienten aussagen (BGE 135 V 465 E. 4.5, mit weiteren
Hinweisen). Es lässt sich auch mit der Aussage des behandelnden Arztes gegenüber
der Beschwerdegegnerin nicht vereinbaren, wonach der Beschwerdeführer ihm
Rahmen eines Beschäftigungsprogramms arbeitsfähig wäre. Dass der
Beschwerdeführer hingegen nicht mehr als Taxi-Chauffeur arbeiten kann, ist
schliesslich in diesem Verfahren unbestritten. Die Feststellungen lassen zusammengefasst
keine Zweifel an der Schlüssigkeit und Zuverlässigkeit des RAD-Berichtes
erkennen, was eine 50%-ige Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers betrifft. Von
dieser Arbeitsfähigkeit ist auch in Bezug auf die Beurteilung der Weisung an
den Beschwerdeführer, zu 50 % in der Stiftung F zu arbeiten,
auszugehen, weshalb diese als rechtmässig zu qualifizieren ist. Eine allfällige
darüber hinausgehende Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers ist vorliegend
nicht Streitgegen­stand.
Objektiv feststellbare Gesichtspunkte, welche im
RAD-Bericht unerkannt geblieben und geeignet wären, zu einer abweichenden
Beurteilung zu führen, sind zudem nicht ersichtlich. Zuletzt auch deswegen
nicht, weil die bisherigen Arztberichte dem RAD auch vorlagen. Festzuhalten ist
jedoch, dass der RAD in der Würdigung der Aktenlage den Bericht des Medizinischen
Zentrums Y nicht korrekt wiedergab. Er schrieb, die beteiligten
Fachgebiete hätten zunächst eine 100%-ige Arbeitsfähigkeit festgehalten, obwohl
jedoch wie oben gezeigt zwei Disziplinen von (mind.) 50 % Arbeitsfähigkeit
ausgingen.
6.9
Der
Beschwerdeführer machte weiter geltend, die Vorinstanz habe die
Untersuchungsmaxime als auch die Begründungspflicht verletzt. Der Untersuchungsgrundsatz
(§ 7 Abs. 1 VRG) verpflichtet die Behörde von Amtes wegen dazu, für
die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu
sorgen (Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 10). Aus obigen Erwägungen
folgt, dass die Prüfung des RAD-Berichts dazu führte, dass – im Umfang einer 50%-igen
Arbeitsunfähigkeit – durchaus auf diesen abgestellt werden konnte, sodass sich
weitere Abklärungen über den Gesundheitszustand des Beschwerdeführers
erübrigten. Die Vorinstanz begründete auch, weshalb sie der Ansicht folgte, es
sei auf den RAD-Bericht abzustellen, und sie würdigte diesen unter dem Aspekt
der Gesamtsituation des Beschwerdeführers. Nicht zuletzt hält auch der
RAD-Bericht fest, dass sich seit der IV-Abklärung im September 2010 an den
beschriebenen Gesundheitsstörungen sowie der funktionellen Leistungsfähigkeit
keine wesentlichen Änderungen ergeben hätten. Der Beschwerdeführer scheint
zudem seit Jahren verschiedene Ärzte aufzusuchen und Therapien zu absolvieren,
jedoch ohne dass dadurch eine von seiner oder auch ärztlicher Seite
dokumentierte Besserung seiner Situation herbeigeführt wurde. Eine wesentliche
Änderung des Zustandes des Beschwerdeführers im November 2013, als er bei der Stiftung F
hätte arbeiten sollen, ist deshalb nicht anzunehmen.
Es ist nach oben Gesagtem auch nicht ersichtlich,
inwiefern das Willkürverbot verletzt sein sollte, indem die Vorinstanz auf den
RAD-Bericht abstellte, zumal dieser für gewöhnlich die Entscheidungsgrundlage
darstellt, auf welche abgestellt werden kann, sofern keine Zweifel erkennbar
sind. Auch aus dem Anspruch auf ein faires Verfahren gemäss Art. 6 der
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK),
welchen der Beschwerdeführer verletzt sieht, ergibt sich nichts Weiteres.
6.10
Es ist
deshalb nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz auf den RAD-Bericht
abstellte, zumal die vom Beschwerdeführer eingereichten Zeugnisse und der
medizinische Bericht vom 15. Juni 2012 nach Würdigung der Gesamtsituation
keine ernsthaften Zweifel an den darin getroffenen Feststellungen ergeben, dass
der Beschwerdeführer somit zweifellos zu 50 % arbeitsfähig ist. Unter
diesen Umständen sind auch die Anträge auf ein neu einzuholendes Gutachten bzw.
auf eine Rückweisung zur entsprechenden Einholung eines Gutachtens abzuweisen
(Beschwerdeanträge Ziff. 2 und 3).
7.
7.1
Der
Beschwerdeführer macht eventualiter geltend, die Sozialhilfe sei lediglich um
15 % zu kürzen. Die Beschwerdegegnerin kürzte mit Beschluss vom 6. Juni
2013 den Grundbetrag des Beschwerdeführers für die Dauer von sechs Monaten um
15 %. In diesem Entscheid wurde dem Beschwerdeführer ausserdem angedroht,
sollte er die Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm erneut verweigern oder
abbrechen und die Termine beim RAD nicht wahrnehmen, und er deswegen bereits
verwarnt sei, würden die Sozialhilfeleistungen eingestellt. Die für die
Einstellung nötige Androhung ist somit erfolgt und der Beschwerdeführer hatte
Kenntnis über die weiteren Konsequenzen, sollte er die Teilnahme weiterhin
verweigern (Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe
[SKOS-Richtlinien], Kapitel A.8.3 und H.13), weshalb eine weitere Kürzung
nicht vorgesehen war und auch nicht erfolgen musste.
7.2
Der
Beschwerdeführer macht subeventualiter geltend, er müsse mindestens Nothilfe im
Sinn von Art. 12 BV erhalten, da der von der Vorinstanz gezogene Schluss
(E. 4.1 des Beschlusses des Bezirksrats Z vom 27. November 2014) nur für
den Fall gelte, in welchem die betroffene Person einen tatsächlichen Lohn
erzielen könne und diese Möglichkeit nicht wahrnehmen wolle.
Aus den die Sozialhilfe prägenden Grundsätzen der
Eigenverantwortung und der Subsidiarität folgt, dass die hilfesuchende Person
dazu verpflichtet ist, alles Zumutbare zur Behebung der eigenen Notlage zu
unternehmen. Lehnt eine Person zumutbare Arbeit ab, so weigert sie sich, für
sich zu sorgen und ihre Notlage abzuwenden. Sie hat damit weder Anspruch auf
Sozialhilfe noch auf Nothilfe gemäss Art. 12 BV (BGE 130 I 71 E. 5.3).
Mit der Arbeitsverpflichtung in einer Stiftung, welche
berufliche und soziale Integration von Stellensuchenden anbietet, sollen
zumindest die Aussichten auf eine Wiedereingliederung ins Erwerbsleben
verbessert werden. Zudem würde der Beschwerdeführer dadurch die Auflage der
Beschwerdegegnerin erfüllen, was zur Ausrichtung von deren Leistungen führte.
Zudem sind diese Beschäftigungsprogramme Ausdruck der dem Hilfsbedürftigen
obliegenden Verpflichtung zur Minderung seiner Unterstützungsbedürftigkeit,
zumal damit ein Einstieg ins Arbeitsleben erzielt werden soll. Es handelte sich
zudem um einen Schonarbeitsplatz, welcher unter Berücksichtigung der
gesundheitlichen Situation des Beschwerdeführers für ihn ausgewählt wurde. Seine
Einwendung, er habe lediglich die Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm
verweigert, ist mit Blick auf die Gesamtsituation unbehelflich. Da es dem
Beschwerdeführer seit Jahren nicht gelang, eine Stelle auf dem primären
Arbeitsmarkt zu erhalten, ist die Teilnahme an Beschäftigungsprogrammen oder
eben wie vorliegend in der Stiftung F derzeit die einzige Möglichkeit,
welche er nach dem Grundsatz der Eigenverantwortung wahrnehmen kann. Es ist auf
den Beschwerdeführer zurückzuführen, dass er dort nicht pünktlich erschien und
sich weigerte, um 8.00 Uhr zu arbeiten zu beginnen. Er legte auch gleich
zu Beginn wieder ein Arbeitsunfähigkeitszeugnis vor, welches jedoch weder über
Ausstellungsdatum noch den behandelnden Arzt Aufschluss gab. Dafür, dass er
durchaus in der Lage gewesen wäre, mehr als zwei Stunden pro Tag zu arbeiten, spricht
auch sein Vorschlag, er könne alle Stunden an einem Tag arbeiten, damit er die
restlichen Tage nicht mehr zu kommen habe. Demzufolge dürfte es ihm aufgrund
seiner gesundheitlichen Situation durchaus möglich sein, sich mehr als zwei
Stunden pro Tag zu betätigen. Auch der Stellenleiter der Stiftung F habe
auf Nachfrage angegeben, der Beschwerdeführer arbeite, wenn auch langsam, ohne
über gesundheitliche Schmerzen zu klagen. Eine Teilnahme an dieser angepassten
50%-Tätigkeit in der Stiftung F ist deshalb durchaus zumutbar und
geeignet, die erwerblichen Aussichten des Beschwerdeführers zu verbessern.
Eine Notlage nimmt das Bundesgericht nur dann an, wenn es
jemandem rechtlich verwehrt oder faktisch unmöglich ist, die für ein
menschenwürdiges Dasein unerlässlichen Mittel selber (einschliesslich
Inanspruchnahme rechtlich verpflichteter Dritter) aufzubringen (vgl. auch BGE
130 I 71 E. 5.4; Christoph Rüegg, Das Recht auf Hilfe in Notlagen, in:
Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008,
S. 51). Eine solche Notlage liegt vorliegend nicht vor, weshalb die
Einstellung der Unterstützungsleistungen nicht gegen Art. 12 BV verstösst.
7.3
Zusammengefasst
ist der Entscheid der Vorinstanz nicht zu beanstanden. Da dem Beschwerdeführer
die Einstellung angedroht wurde und er seine verbleibende Arbeitsfähigkeit
nicht ausschöpfte und sich nicht gewillt zeigte, etwas zur Verbesserung seiner
Situation beizutragen, erweist sich die verfügte Einstellung als rechtmässig
und besteht kein Anspruch auf Nothilfe im Sinn von Art. 12 BV. Die
Beschwerdegegnerin bot dem Beschwerdeführer zudem korrekterweise die
Möglichkeit, sich jederzeit wieder bei der Sozialhilfe anzumelden, sollte sich
an seiner Situation etwas geändert haben und er gewillt sein, seine volle
verfügbare Arbeitskraft einzusetzen, was vorliegend einer 50%-Stelle entspräche
(vgl. auch SKOS-Richtlinien Kap. H.13). Dies führt zur Abweisung des
Beschwerdeantrags Ziff. 4.
8.
8.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Angesichts seines Unterliegens
ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerdegegnerin hat keine solche beantragt.
8.2
Zu
beurteilen ist das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung
und Rechtsvertretung für das Beschwerdeverfahren.
Gemäss § 16 Abs. 1 VRG
wird Privaten, welche nicht über die nötigen finanziellen Mittel verfügen und
deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf entsprechendes
Gesuch hin, die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. Zudem haben sie Anspruch
auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in
der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2
VRG).
Der Beschwerdeführer lebt seit Jahren von der Sozialhilfe
und es wurde ihm bereits die Kündigung seiner Mietwohnung aufgrund Zahlungsverzugs
angedroht. Es ist demzufolge von seiner Mittellosigkeit auszugehen (vgl. Plüss,
Kommentar VRG, § 16 N. 25). Für den nicht rechtskundigen und der
deutschen Sprache nicht vollends mächtigen Beschwerdeführer stellte die
Beurteilung der Frage nach seiner Arbeitsfähigkeit sowie die rechtliche Einordnung
der Leistungseinstellung eine nicht einfache Aufgabe dar, zumal dem Rekurs- als
auch dem Beschwerdeverfahren nicht nur inhaltliche, sondern auch formelle
Anforderungen zugrunde liegen. Da der Entscheid über die Einstellung der
Sozialhilfeleistungen für den Beschwerdeführer von wesentlicher und
existenzieller Bedeutung war, bestand für ihn schliesslich eine sachliche
Notwendigkeit, seine Rechte über eine rechtskundige Vertretung zu wahren. Zudem
wurde dem Beschwerdeführer auch bereits in anderen verwaltungsgerichtlichen
Verfahren, welchen ein ähnlich komplexer oder gar einfacherer Sachverhalt zugrunde
lag, die unentgeltliche Rechtspflege gewährt.
8.3
Der Vertreter des Beschwerdeführers ist aufzufordern, dem
Verwaltungsgericht binnen einer nicht erstreckbaren Frist von 30 Tagen
nach Zustellung dieses Entscheides eine detaillierte Aufstellung über den
Zeitaufwand und die Barauslagen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgelegt würde (§ 9
Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August
2010 [GebV VGr]).
8.4
Die
Vorinstanz wies das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtsvertretung
mit der Begründung ab, diese habe sich nicht als notwendig erwiesen, da weder
ein komplizierter Sachverhalt vorgelegen noch sich komplexe Rechtsfragen
gestellt hätten. Unter Verweis auf obige Begründung (E. 8.2), welche
ebenso für das Rekursverfahren gelten muss, zumal die effektive Geltendmachung
der Rügen dort erfolgte und diese in der Beschwerdeschrift weitestgehend
wiederholt wurden, ist dem Beschwerdeführer in teilweiser Gutheissung seiner
Beschwerde (Beschwerdeantrag Ziff. 5) und in Aufhebung von Dispositiv-Ziffer II.
des Beschlusses des Bezirksrats vom 27. November 2014 auch für das
Rekursverfahren die unentgeltliche Rechtsvertretung zu gewähren. Die Festlegung
der Entschädigung ist hierbei der Vorinstanz zu überlassen.
8.5
Der
Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht, wonach
eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung
verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons
verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer II des
Beschlusses des Bezirksrats Z vom 27. November 2014 wird aufgehoben.
Entsprechend wird dem Beschwerdeführer für das Rekursverfahren vor dem Bezirksrat Z
die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt und in der Person von B (Beratungsstelle C)
ein unentgeltlicher Rechtsbeistand gewährt. B hat seine Entschädigungsforderung
gegenüber dem Bezirksrat Z geltend zu machen, weshalb die Sache zur
Festlegung der Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsvertreters dem Bezirksrat Z
zu überweisen ist.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 2'120.--     Total der Kosten.
3.    Dem
Beschwerdeführer wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche
Prozessführung gewährt.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch zufolge Gewährung
der unentgeltlichen Prozessführung einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.
Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers nach § 16 Abs. 4 VRG
bleibt vorbehalten.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Dem
unentgeltlichen Rechtsvertreter des Beschwerdeführers, B (Beratungsstelle C),
wird eine Frist von 30 Tagen angesetzt, um eine Aufstellung über seinen
Aufwand und die Auslagen einzureichen, ansonsten die Entschädigung nach
Ermessen festgesetzt würde.
7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004
Luzern, einzureichen.
8.    Mitteilung an …