zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00661 · 2022-07-28 · de

Versetzung in eine Sicherheitszelle | Versetzung in eine Sicherheitszelle. Die Modalitäten der ausländerrechtlichen Haft sind im Lichte des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auszugestalten und dürfen nicht weitergehen, als es der Haftzweck unabdingbar erfordert. Die Administrativhaft dient in erster Linie dazu, den Ausländer bis zum Verlassen des Landes festzuhalten und so sicherzustellen, dass er sich den Behörden zur Verfügung hält. Einschränkungen rechtfertigen sich über den mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken (E. 2.2). Bei der Anordnung von Isolationshaft auf unbestimmte Zeit handelt es sich um einen schwerwiegenden Eingriff in die persönliche Freiheit. Dies umso mehr im Rahmen der ausländerrechtlichen Haft, wo die Isolationshaft angesichts der ansonsten relativ freien Haftbedingungen regelmässig eine grössere Einschränkung bedeutet als in Vollzugsanstalten für Strafgefangene (E. 3.1). Vorliegend drohte keine Dritt- sondern lediglich eine Selbstgefährdung (E. 3.2). Einer Krankheit ist nach den Umständen durch den Vollzug im Rahmen einer geeigneten Anstalt oder Klinik Rechnung zu tragen, wozu eine Verlegung während des Haftvollzugs erfolgt (E. 3.3.1). Bei der Überstellung in eine Klinik handelt es sich um eine mildere Massnahme als bei der mehrtägigen Versetzung in eine Isolationszelle (E. 3.3.2). Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 28.07.2022 VB.2021.00661
Zurich Verwaltungsgericht 28.07.2022 VB.2021.00661
Zurigo Verwaltungsgericht 28.07.2022 VB.2021.00661

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00661
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2021.00661
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.07.2022
Spruchkörper:
1. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Versetzung in eine Sicherheitszelle
Versetzung in eine Sicherheitszelle.
Die Modalitäten der ausländerrechtlichen Haft sind im Lichte des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auszugestalten und dürfen nicht weitergehen, als es der Haftzweck unabdingbar erfordert. Die Administrativhaft dient in erster Linie dazu, den Ausländer bis zum Verlassen des Landes festzuhalten und so sicherzustellen, dass er sich den Behörden zur Verfügung hält. Einschränkungen rechtfertigen sich über den mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken (E. 2.2). Bei der Anordnung von Isolationshaft auf unbestimmte Zeit handelt es sich um einen schwerwiegenden Eingriff in die persönliche Freiheit. Dies umso mehr im Rahmen der ausländerrechtlichen Haft, wo die Isolationshaft angesichts der ansonsten relativ freien Haftbedingungen regelmässig eine grössere Einschränkung bedeutet als in Vollzugsanstalten für Strafgefangene (E. 3.1). Vorliegend drohte keine Dritt- sondern lediglich eine Selbstgefährdung (E. 3.2). Einer Krankheit ist nach den Umständen durch den Vollzug im Rahmen einer geeigneten Anstalt oder Klinik Rechnung zu tragen, wozu eine Verlegung während des Haftvollzugs erfolgt (E. 3.3.1). Bei der Überstellung in eine Klinik handelt es sich um eine mildere Massnahme als bei der mehrtägigen Versetzung in eine Isolationszelle (E. 3.3.2).
Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten.
Stichworte:
AKTUELLES PRAKTISCHES INTERESSE
AUSSCHAFFUNGSHAFT
HAFTBEDINGUNGEN
ISOLATION
MILDERE MASSNAHME
SELBSTGEFÄHRDUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 81 Abs. II AIG
Art. 5 Abs. II BV
§ 141 Abs. II JVV
§ 21 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2021.00661
Urteil
des Einzelrichters
vom
28. Juli 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Gerichtsschreiberin
Nicole Rubin.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B, substituiert durch MLaw C,
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Justizvollzug und Wiedereingliederung,
Beschwerdegegner,
betreffend Versetzung
in eine Sicherheitszelle,
hat sich ergeben:
I.
A.
Das Amt
für Migration des Kantons Luzern verfügte gegen A am 6. Februar 2021 die
Anordnung von Ausschaffungshaft per 4. Februar 2021 für die Dauer von drei
Monaten. Ab 9. März 2021 erfolgte der Vollzug der Ausschaffungshaft im
Flughafengefängnis des Kantons Zürich.
B.
Mit
Verfügung der Gefängnisleitung vom 30. März 2021 wurde A rückwirkend per
29. März 2021 und bis auf Weiteres in eine Sicherheitszelle versetzt,
unter Anordnung einer periodischen Überprüfung der Massnahme in Abständen von
jeweils zwei bis drei Tagen. Am 31. März 2021 erfolgte die Rückversetzung
in die normale Zelle. Am 5. April 2022 erfolgte die Entlassung von A aus
dem Flughafengefängnis zuhanden der Behörden des Kantons Luzern.
II.
Gegen die Verfügung der Gefängnisleitung rekurrierte A am
12. April 2021 an die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons
Zürich und beantragte, die angefochtene Verfügung aufzuheben und die
Unrechtmässigkeit und Unangemessenheit der Sicherheitshaft und der
Haftbedingungen sowie die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
festzustellen. Dem Beschwerdeführer sei die unentgeltliche Rechtspflege und -verbeiständung
zu gewähren und Rechtsanwältin RA B, substituiert durch MLaw C, als
unentgeltliche Rechtsbeiständin zu mandatieren, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz.
Mit Verfügung vom 19. August 2021 wies die Direktion
der Justiz und des Innern den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat. Im Übrigen
wurde A die unentgeltliche Verfahrensführung gewährt und Rechtsanwältin RA B
als unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt.
III.
A gelangte dagegen mit Beschwerde vom 20. September
2021 an das Verwaltungsgericht. Er beantragte die Aufhebung des
Rekursentscheids sowie der erstinstanzlichen Verfügung der Gefängnisleitung. Es
seien die Unrechtmässigkeit und Unangemessenheit der Versetzung in die
Sicherheitszelle, die unrechtmässigen und unangemessenen Haftbedingungen sowie
die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör festzustellen. Dem Beschwerdeführer
sei die unentgeltliche Rechtspflege und -verbeiständung zu gewähren und Rechtsanwältin
RA B, substituiert durch MLaw C, als unentgeltliche Rechtsbeiständin
zu mandatieren, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz.
Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 27. September
2021 die Abweisung der Beschwerde und desgleichen das kantonale Amt für
Justizvollzug und Wiedereingliederung am 22. Oktober 2021 samt
Stellungnahme der Direktion der Vollzugseinrichtungen vom gleichen Datum. Dazu
äusserte sich A mit Eingabe vom 29. Oktober 2021.
Der Einzelrichter
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a VRG für die Beurteilung des vorliegenden Rechtsmittels
zuständig. Die Behandlung von Beschwerden betreffend Zwangsmassnahmen im
Ausländerrecht fällt in die Zuständigkeit des Einzelrichters; von einer
Übertragung der Sache an die Kammer kann abgesehen werden (§ 38b Abs. 1
lit. d Ziff. 2 und Abs. 2 VRG).
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das geltend gemachte Interesse muss
aktuell sein. Fällt das aktuelle Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit
des Verfahrens dahin, so ist dieses als gegenstandslos abzuschreiben (Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 26;
Alain Griffel, ebd., § 28 N. 25 und § 28a N. 11; Marco
Donatsch, ebd., § 63 N. 6). Ein aktuelles praktisches
Rechtsschutzinteresse fehlt insbesondere dann, wenn der geltend gemachte
Nachteil auch bei Gutheissung der Beschwerde nicht mehr behoben werden könnte.
1.3
Mit der
Entlassung des Beschwerdeführers aus der strittigen Haft ist das aktuelle
Rechtsschutzinteresse für die gerichtliche Beurteilung grundsätzlich
dahingefallen. Vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann jedoch
ausnahmsweise abgesehen und dementsprechend gleichwohl eine Anspruchsprüfung vorgenommen
werden, wenn die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen (kumulativ) sich
jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, wegen
ihrer grundsätzlichen Bedeutung an ihrer Beantwortung ein hinreichendes
öffentliches Interesse besteht und wenn sie im Einzelfall kaum je rechtzeitig
überprüft werden könnten (vgl. VGr, 1. Dezember 2016, VB.2016.00444, E. 1.3;
7. Juli 2016, VB.2016.00234, E. 1.3; 24. Januar 2013,
VB.2012.00769, E. 1.2.1, mit Hinweisen; RB 2007 Nr. 10 E. 1.3;
BGE 138 II 42 E. 1.3; 131 II 670 E. 1.2). Diese Voraussetzungen sind
erfüllt: Die vorliegende Frage nach der Rechtmässigkeit der Isolationshaft bei
Suizidgefahr eines Ausschaffungshäftlings hat grundsätzliche Bedeutung und kann
sich immer wieder stellen, wobei eine rechtzeitige gerichtliche Überprüfung
angesichts der Dringlichkeit kaum je möglich wäre. Insoweit ist auf die
Beschwerde einzutreten.
Nicht einzutreten ist
dagegen auf den Antrag auf Feststellung einer
Verletzung des rechtlichen
Gehörs im Verfahren
. Diesbezüglich ergibt sich
mit der Entlassung des Beschwerdeführers keine Besonderheit. Ein selbständiger
Feststellungsanspruch besteht bei einer Verletzung des rechtlichen Gehörs
nicht.
2.
2.1
Gemäss Art. 81 Abs. 2 AIG
ist Haft in Hafteinrichtungen zu vollziehen, die dem Vollzug der
Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dienen. Ist dies
insbesondere aus Kapazitätsgründen in Ausnahmefällen nicht möglich, so sind die
inhaftierten Ausländerinnen und Ausländer gesondert von Personen in Untersuchungshaft
oder im Strafvollzug unterzubringen. Die Haft hat grundsätzlich in speziellen
Hafteinrichtungen zu erfolgen. Nur ausnahmsweise darf eine Unterbringung – bei
Trennung der festgehaltenen Drittstaatsangehörigen von den anderen Insassen –
auch in gewöhnlichen Haftanstalten erfolgen (BGE 146 II 201 E. 5.3).
2.2
In der Botschaft zum Bundesgesetz
über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht vom 22. Dezember 1993 führt der
Bundesrat aus, die Modalitäten der ausländerrechtlichen Haft seien im Licht des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes auszugestalten und dürften nicht weiter gehen,
als es der Haftzweck unabdingbar erfordere. Das Haftregime habe sich –
insbesondere hinsichtlich Sicherheitsstandard und Unterbringung – grundsätzlich
von jenem für Untersuchungs- und Strafgefangene zu unterscheiden. Die Haft sei
in geeigneten, dem Haftzweck angepassten Räumlichkeiten zu vollziehen; wo kein
allzu hoher Sicherheitsstandard verlangt sei, könnten die Betroffenen auch in
Kollektivunterkünften untergebracht werden (BBl 1994 I 316, 326). Die Trennung
von Ausländern in Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft von anderen Häftlingen
soll auch äusserlich zeigen, dass die Haft nicht wegen des Verdachts einer
Straftat angeordnet wurde, sondern einen administrativen Hintergrund hat (BGE
122 II 49 E. 5a S. 53). Sie dient in erster Linie dazu, den Ausländer
bis zum Verlassen des Landes festzuhalten und so sicherzustellen, dass er sich
den Behörden zur Verfügung hält. Anders als bei Untersuchungsgefangenen
erfordert der Haftzweck daher regelmässig keine Beschränkungen des Kontakts mit
der Aussenwelt oder mit anderen Personen, die sich ebenfalls in Vorbereitungs-
oder Ausschaffungshaft befinden. Einschränkungen rechtfertigen sich über den
mit der Haft notwendigerweise verbundenen Sicherungszweck hinaus nur aus
Erfordernissen des Anstaltsbetriebs oder bei konkreten Sicherheitsbedenken.
Auch nach den Mindestgrundsätzen für die Behandlung von Gefangenen sollen nicht
strafrechtlich Inhaftierte keiner grösseren Beschränkung oder Strenge
unterworfen werden, als zur Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung notwendig
erscheint (BGE 122 I 222 E. 2a/bb).
3.
3.1
Bei der
Anordnung von Isolationshaft auf unbestimmte Zeit handelt es sich um einen
schwerwiegenden Eingriff in die persönliche Freiheit. Dies umso mehr im Rahmen
der ausländerrechtlichen Haft, wo die Isolationshaft angesichts der ansonsten
relativ freien Haftbedingungen regelmässig eine grössere Einschränkung bedeutet
als in Vollzugsanstalten für Strafgefangene.
3.2
Zu
beachten ist weiter, dass Ausschaffungshäftlinge gemäss den einschlägigen
Bestimmungen dann einzeln untergebracht werden können, wenn sie andere
Inhaftierte gefährden oder den Gemeinschaftsbetrieb erheblich stören (§ 141
Abs. 2 der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 [JVV], vgl.
auch § 23a lit. d des Straf- und Justizvollzugsgesetz vom 19. Juni
2006 [StJVG]). Vorliegend bestanden allerdings keine Anhaltspunkte für eine
Fremdgefährdung oder eine Betriebsstörung durch den Beschwerdeführer; hingegen
drohte nach der Beurteilung des zuständigen Oberarztes eine Selbstgefährdung.
Die Versetzung in die Isolationszelle kann sich demnach nicht auf eine
besondere gesetzliche Grundlage abstützen und fliesst nur aus der
Generalklausel, über Rechte und Pflichten der Gefangenen zu bestimmen (das in
diesem Zusammenhang von den Vollzugseinrichtungen in … zitierte Urteil des
Bundesgerichts vom 10. Februar 2021, 2C_35/2021 beschlägt im Unterschied
zum vorliegenden Fall einen Häftling, der auch Drittpersonen angegriffen haben
soll [E. 4.2.3]).
3.3
Unter dem
Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) ist sodann
zu prüfen, ob die angeordnete Massnahme erforderlich war oder nicht eine
mildere Massnahme ausreichend gewesen wäre.
Nach Auffassung des Beschwerdeführers hätte als mildere Massnahme
etwa die Verlegung in eine psychiatrische Klinik erfolgen können.
3.3.1
Wie gesehen wurde die strittige Anordnung einzig mit Suizidgefahr
begründet, also mit einem psychischen Krankheitsbild. Der damals zuständige
Oberarzt hielt fest, dass die psychische Verfassung des Beschwerdeführers
deutlich beeinträchtigt und instabil sei. Einer Krankheit ist nach den
Umständen durch den Vollzug im Rahmen einer geeigneten Anstalt oder Klinik
Rechnung zu tragen, wozu eine Verlegung während des Haftvollzugs erfolgt (BGr,
29. August 1997, 2A.313/1997, E. 1 u., 2; 22. Juli 2003,
2A.328/2003, E. 2.3; Thomas Hugi Yar, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht
in: Peter Uebersax/Beat Rudin/Thomas Hugi Yar/Thomas Geiser [Hrsg.],
Ausländerrecht, 2. A. 2009, N. 10.164).
3.3.2
Bei der Überstellung in eine Klinik handelt es sich – entgegen der
Auffassung der Vorinstanz und der Vollzugseinrichtungen – um eine mildere
Massnahme als bei der mehrtägigen Versetzung in eine Isolationszelle, was aus
Sicht der Intensität einen nahezu höchstmöglichen Eingriff in das Grundrecht
der persönlichen Freiheit darstellt; es bleibt im Übrigen spekulativ, wenn von
der Rekursinstanz insinuiert wird, der Beschwerdeführer wäre auch in einer
Klinik gleichermassen isoliert worden oder wenn die Vollzugseinrichtungen behaupten,
angesichts angespannter Kapazitäten wäre eine Aufnahme in die Klinik höchstwahrscheinlich
abgewiesen worden.
3.3.3
Im Gegensatz zur Vorinstanz und zur Stellungnahme der Vollzugseinrichtungen
hatte die Gefängnisleitung zur Begründung ihres Entscheids nicht etwa damit
argumentiert, dass die Klinikeinweisung ein mindestens so schwerer
Grundrechtseingriff gewesen wäre; ihre Argumentation fusste nur darauf, dass
eine Klinikeinweisung vom zuständigen Oberarzt nicht als nötig beurteilt worden
war. Indes besagt der Verhältnismässigkeitsgrundsatz eben, dass auf einen
schwereren Eingriff – hier also die Versetzung in eine Isolationszelle – zu
verzichten ist, wenn auch eine mildere Massnahme ausreicht. Es ist davon
auszugehen, dass die Überführung in eine Klinik möglich gewesen wäre und dass
die Sicherung des Beschwerdeführers auch dort hätte gewährleistet werden
können. Der massgebliche Haftzweck, nämlich den Ausländer bis zum Verlassen des
Landes festzuhalten und so sicherzustellen, dass er sich den Behörden zur Verfügung
hält, hätte demzufolge gewahrt werden können.
Vor dem Hintergrund der notwendigen
Verhältnismässigkeitsprüfung bleibt es unwesentlich, dass der behandelnde Arzt
statt einer Hospitalisation die Isolierung im Gefängnis empfohlen hat denn als
Fachperson hatte er die Tatsachen zu würdigen und keine Rechtsprüfung
vorzunehmen – Gutachten dienen lediglich zur Abklärung des relevanten
Sachverhalts
(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 66 und insbesondere N. 68).
Dementsprechend stösst die sinngemässe Auffassung der Vollzugseinrichtungen,
wonach der Empfehlung des behandelnden Arztes habe gefolgt werden müssen, ins
Leere. Es musste für die Gefängnisleitung vielmehr ohne Weiteres erkennbar
sein, dass die Anordnung von Isolationshaft einen grösseren Eingriff darstellt
als die Überstellung in eine Klinik zur Behandlung des festgestellten
Krankheitsbildes.
3.4
Nach den
vorstehenden Erwägungen erweist sich die mit Verfügung der Gefängnisleitung des
Flughafengefängnisses Zürich vom 30. März 2021 angeordnete Versetzung des Beschwerdeführers
in eine Sicherheitszelle als unverhältnismässig und damit als rechtswidrig. Die
Beschwerde ist demzufolge im Hauptpunkt gutzuheissen. Die Verfügung der Gefängnisleitung,
sowie Dispositiv-Ziffer I des Rekursentscheids vom 19. August 2021,
mit welcher der Rekurs abgewiesen wurde, sind aufzuheben und es ist
festzustellen, dass die Versetzung des Beschwerdeführers in die
Sicherheitszelle rechtswidrig war. Bei diesem Ergebnis, bei welchem die
angefochtene Verfügung aufgehoben wird, ist nicht weiter auf die konkreten
Bedingungen in der Zelle einzugehen.
4.
Da der Beschwerdeführer im Wesentlichen obsiegt, sind die
Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen und es steht dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung
zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 17
Abs. 2 VRG). Die Rechtsvertretung des Beschwerdeführers reichte eine
Kostennote samt Ergänzung über einen Betrag von insgesamt Fr. 3'217.50 ein.
Dieser Betrag erscheint mit Blick auf die Bedeutung der Streitsache und dem
nötigen Zeitaufwand als ausgewiesen (vgl. § 8 der Gebührenordnung des
Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018). Das Gesuch des Beschwerdeführers um
unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche Rechtsverbeiständung wird
damit gegenstandslos.
Demgemäss erkennt
der
Einzelrichter
:
1.    Soweit
auf die Beschwerde einzutreten ist, wird sie teilweise gutgeheissen. Die
Verfügung der Gefängnisleitung des Flughafengefängnisses Zürich vom 30. März
2021 sowie Dispositiv-Ziffer I des Rekursentscheids vom 19. August
2021 werden aufgehoben und es wird festgestellt, dass die Versetzung des Beschwerdeführers
in die Sicherheitszelle rechtswidrig war.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 1'595.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'217.50 zu
entrichten, zahlbar an seine Rechtsvertretung.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung
an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich,
Generalsekretariat;
c)    das Staatssekretariat für Migration (SEM);
d)    den Regierungsrat.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Einzelrichter
:                                      Die
Gerichtsschreiberin:
Versandt:
Abkürzungsverzeichnis
:
AIG
Ausländer- und Integrationsgesetz vom
16. Dezember 2005 (SR 142.20)
BGG      Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (SR 173.110)
BV         Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (SR 101)
VRG
Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959
(LS 175.2)