zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00829 · 2014-06-12 · de

Bewilligung zum Betrieb einer ambulanten zahnärztlichen Institution | Erteilung einer Zahnarztpraxis-Betriebsbewilligung: Rückwirkende Geltung / Höhe der Parteientschädigung im Rekursverfahren. Das beschwerdeführende Unternehmen ersuchte 2010 um eine Bewilligung für den Betrieb einer ambulanten zahnärztlichen Praxis. Der Kantonszahnärztliche Dienst wies das Gesuch 2011 ab. 2012 hingegen erteilte er die beantragte Bewilligung - aufgrund von Urteilen, die inzwischen in ähnlichen Fällen ergangen waren. Aus mehrwertsteuerlichen Gründen verlangt die Beschwerdeführerin, die erteilte Bewilligung dürfe nicht erst ab 2012 gelten, sondern sei rückwirkend per 2010 gültig. Dem kann nicht gefolgt werden: Der Umstand, dass die Bewilligung 2011 zu Unrecht verweigert worden war, bewirkt keinen Anspruch auf eine rückwirkende Geltung der 2012 erteilten Bewilligung, zumal dies zur Folge hätte, dass der 2010 aufgenommene Praxisbetrieb im Nachhinein legalisiert würde (E. 5.1). Ein Rückwirkungsanspruch ergibt sich ferner auch weder aus dem Gesundheitsgesetz noch aus dem Verfassungsrecht (E. 5.2 und 5.3). Parteientschädigung: Frage aufgeworfen, ob die obsiegende private Partei gestützt auf die Rechtsweggarantie einen Anspruch darauf hat, dass ihr im Rahmen der Parteientschädigung der gesamte ausgewiesene notwendige Aufwand ersetzt wird (E. 6.5). Frage offen gelassen, da die Vorinstanz im vorliegenden Fall ohnehin dazu verpflichtet gewesen wäre, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in der Höhe der geltend gemachten Parteikosten zuzusprechen: Die Beschwerdeführerin hat im Rekursverfahren eine - angesichts der Schwierigkeit des Verfahrens - unüblich tiefe Honorarnote eingereicht, was ihr nicht zum Nachteil gereichen darf im Vergleich zu einer Partei, die keine Honorarnote einreicht und deren Parteientschädigung nach Ermessen festgesetzt wird (E. 6.6). Gutheissung bzgl. Parteikosten; im Übrigen Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.12.0 VB.2013.00829
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.12.0 VB.2013.00829
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.12.0 VB.2013.00829

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00829
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00829
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.06.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zum Betrieb einer ambulanten zahnärztlichen Institution
Erteilung einer Zahnarztpraxis-Betriebsbewilligung: Rückwirkende Geltung / Höhe der Parteientschädigung im Rekursverfahren.
Das beschwerdeführende Unternehmen ersuchte 2010 um eine Bewilligung für den Betrieb einer ambulanten zahnärztlichen Praxis. Der Kantonszahnärztliche Dienst wies das Gesuch 2011 ab. 2012 hingegen erteilte er die beantragte Bewilligung - aufgrund von Urteilen, die inzwischen in ähnlichen Fällen ergangen waren. Aus mehrwertsteuerlichen Gründen verlangt die Beschwerdeführerin, die erteilte Bewilligung dürfe nicht erst ab 2012 gelten, sondern sei rückwirkend per 2010 gültig. Dem kann nicht gefolgt werden: Der Umstand, dass die Bewilligung 2011 zu Unrecht verweigert worden war, bewirkt keinen Anspruch auf eine rückwirkende Geltung der 2012 erteilten Bewilligung, zumal dies zur Folge hätte, dass der 2010 aufgenommene Praxisbetrieb im Nachhinein legalisiert würde (E. 5.1). Ein Rückwirkungsanspruch ergibt sich ferner auch weder aus dem Gesundheitsgesetz noch aus dem Verfassungsrecht (E. 5.2 und 5.3).
Parteientschädigung: Frage aufgeworfen, ob die obsiegende private Partei gestützt auf die Rechtsweggarantie einen Anspruch darauf hat, dass ihr im Rahmen der Parteientschädigung der gesamte ausgewiesene notwendige Aufwand ersetzt wird (E. 6.5). Frage offen gelassen, da die Vorinstanz im vorliegenden Fall ohnehin dazu verpflichtet gewesen wäre, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in der Höhe der geltend gemachten Parteikosten zuzusprechen: Die Beschwerdeführerin hat im Rekursverfahren eine - angesichts der Schwierigkeit des Verfahrens - unüblich tiefe Honorarnote eingereicht, was ihr nicht zum Nachteil gereichen darf im Vergleich zu einer Partei, die keine Honorarnote einreicht und deren Parteientschädigung nach Ermessen festgesetzt wird (E. 6.6).
Gutheissung bzgl. Parteikosten; im Übrigen Abweisung.
Stichworte:
AMBULANTE ÄRZTLICHE INSTITUTION
BEWILLIGUNG
GESUNDHEIT
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
POLIZEIBEWILLIGUNG/-ERLAUBNIS
RECHTSWEGGARANTIE
RÜCKWIRKUNG
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
ZAHNARZT
Rechtsnormen:
Art. 29 BV
Art. 29a BV
§ 35 GesundheitsG
§ 61 Abs. I lit. h GesundheitsG
§ 41 MEDBG
§ 17 MedBV
§ 17 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00829
Urteil
der 3. Kammer
vom
12. Juni 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rot­ach, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kantonszahnärztlicher Dienst,
Beschwerdegegner,
betreffend Bewilligung
zum Betrieb einer ambulanten zahnärztlichen Institution,
hat sich ergeben:
I.
A.
Am 1. Oktober 2010 stellte die A AG ein
Gesuch um Institutionsbewilligung für eine ambulante zahnärztliche Praxis in
der Stadt Zürich im Sinn von § 35 Abs. 2 lit. e des
Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG) und § 17 Abs. 1 lit. a
der kantonalen Verordnung über die universitären Medizinalberufe vom 28. Mai
2008 (MedBV). Der Kantonszahnärztliche Dienst (KZD) verweigerte die Bewilligung
mit Verfügung vom 10. Januar 2011, da § 17 Abs. 1 lit. a
MedBV ambulante ärztliche Institutionen nur im Sinn von interdisziplinären
Versorgungsnetzwerken zulasse, das Netzwerk der Gesuchstellerin hauptsächlich
aus Zahnärztinnen und Zahnärzten bestehe und daher keine medizinische
Grundversorgung für Patientinnen und Patienten sicherstelle.
Nachdem die A AG hiergegen mit Rekurs
an die Gesundheitsdirektion gelangt war, entschied das Verwaltungsgericht in
einem davon unabhängigen Verfahren betreffend eine Institutionsbewilligung für
urologische Dienstleistungen am 22. September 2011, dass es für die in § 17
Abs. 1 lit. a MedBV vorgesehene Beschränkung auf interdisziplinäre Versorgungsnetzwerke
keine gesetzliche Grundlage gebe (VB.2011.00413). Gestützt darauf zeigte sich
der KZD mit Schreiben vom 16. Februar 2012 bereit, die angefochtene Verfügung
zu überprüfen, verlangte aber ein (neues) Gesuch um Betriebsbewilligung für
eine ambulante zahnärztliche Institution.
B.
Ein solches Gesuch stellte die A AG am 28. März
2012 und beantragte darin, die Betriebsbewilligung sei rückwirkend auf zwei
Monate nach Einreichen des ursprünglichen Gesuchs vom 1. Oktober 2010 zu
erteilen. Mit Verfügung vom 4. Mai 2012 gewährte der KDZ die verlangte
Bewilligung unter verschiedenen Auflagen, aber erst für die Zeit ab 4. Mai
2012 und befristet bis 3. Mai 2022.
II.
A.
Gegen die Verfügung vom 10. Januar 2011 hatte die
A AG zuvor schon am 10. Februar 2011 Rekurs an die
Gesundheitsdirektion erhoben und beantragt, die Verfügung sei aufzuheben und
der KZD anzuweisen, ihr die ersuchte Bewilligung zu erteilen, eventuell sei die
Bewilligung unter Auflagen zu erteilen. Das Rekursverfahren wurde vorerst wegen
zwei parallel aus dem Bereich der Humanmedizin laufenden Rekursverfahren vor
Regierungsrat und später infolge des oben genannten Entscheids des
Verwaltungsgerichts und des daraufhin eingeleiteten neuen Bewilligungsverfahren
sistiert.
B.
Gegen die Verfügung vom 4. Mai 2012 gelangte die A AG
am 7. Juni 2012 wiederum an die Gesundheitsdirektion. Dabei focht sie
einerseits die Auflage, wonach die Anstellung von Zahnärztinnen und Zahnärzten
auf dem Weg der Assistenzbewilligung zu erfolgen habe, an, zog diesen
Rekursantrag jedoch am 28. Oktober 2013 wieder zurück. Andererseits wandte
sie sich auch gegen den Anfangstermin der Bewilligung und verlangte, der KZD
sei anzuweisen, die Bewilligung ab dem 1. Dezember 2010 zu erteilen.
C.
Die Gesundheitsdirektion entschied über beide Rekurse
am 18. November 2013. Sie vereinigte die Verfahren (Disp.-Ziff. I),
schrieb das erste Rekursverfahren wegen Gegenstandslosigkeit (Disp.-Ziff. IIa),
das zweite teilweise als durch Rückzug erledigt ab (Disp.-Ziff. IIb
Satz 1) und wies den zweiten Rekurs im Übrigen ab (Disp.-Ziff. IIb
Satz 2). Sie sprach der A AG für das erste Rekursverfahren zulasten
des KZD eine Parteientschädigung von pauschal Fr. 1'400.- (inkl. MWSt) zu
(Disp.-Ziff. IIIa) und verweigerte eine Parteientschädigung für das zweite
Rekursverfahren (Disp.-Ziff. IIIb). Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'500.-
wurden der A AG auferlegt, im darüber hinausgehenden Betrag auf die
Staatskasse genommen (Disp.-Ziff. IV).
III.
Die A AG erhob gegen diesen
Rekursentscheid am 23. Dezember 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
mit dem Antrag, in Aufhebung von Disp.-Ziff. IIb Satz 2 sei der KZD
anzuweisen, ihr die Institutionsbewilligung ab dem 1. Dezember 2010 zu
erteilen. Sodann sei Disp-Ziff. IIIb aufzuheben und für das
Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 7'804.15 zuzüglich 3 %
Kleinspesenpauschale und 8 % Mehrwertsteuer auszurichten, alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners. Die
Gesundheitsdirektion und der KZD beantragten am 13. und 24. Januar 2014,
die Beschwerde sei abzuweisen, verzichteten aber auf eine weitergehende
Beantwortung der Beschwerde.
Die Kammer
erwägt:
1.
Im Streit liegt die
Betriebsbewilligung für eine ambulante ärztliche Institution gemäss § 35 Abs. 2
lit. e GesG. Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der gegen den
Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion gerichteten Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
2.
Die materielle Bewilligungsfähigkeit der von der
Beschwerdeführerin betriebenen ambulanten zahnärztlichen Institution ist
vorliegend nicht (mehr) streitig, sondern einzig die Frage, ab wann die
Bewilligung bei richtiger Auslegung und Anwendung des kantonalen
Gesundheitsrechts hätte erteilt werden müssen. Dies soll insofern finanzielle
Auswirkungen auf die Beschwerdeführerin haben, als sie für ihre zahnärztlichen
Heilbehandlungen bis zur Wirksamkeit der Betriebsbewilligung der Mehrwertsteuer
unterstehe, danach aber davon befreit sei (Art. 21 Abs. 2 Ziff. 3
MWStG und Art. 35 MWStV).
3.
3.1
Das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären
Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG, SR 811.11) regelt die Ausbildung
der universitären Medizinalberufe und die Voraussetzungen der selbständigen
Ausübung dieser Berufe. Das Gesetz auferlegt den selbständig tätigen
Medizinalpersonen sodann verschiedene Berufspflichten (Art. 40 MedBG) und
unterstellt sie der kantonalen Aufsicht (Art. 41 MedBG).
Das
kantonale Gesundheitsgesetz enthält im 2.
Teil
ebenfalls Bestimmungen über die Berufe im Gesundheitswesen.
Es
umschreibt i
n den §§ 3 ff. GesG die
bewilligungspflichtigen Tätigkeiten und bezeichnet die Anforderungen für die
Erteilung bzw. den Entzug der (persönlichen) Berufsausübungsbewilligung. Die §§ 10 ff.
GesG befassen sich mit der Arbeit der selbständig und unselbständig tätigen
Fachleute und definieren die damit einhergehenden Pflichten. Gemäss § 10 Abs. 1
GesG arbeiten selbständig Tätige fachlich eigenverantwortlich, in eigenem Namen
und auf eigene Rechnung
. B
estimmte Medizinalberufe
können
auch im Namen und auf Rechnung eines Dritten
fachlich
eigenverantwortlich ausgeübt werden
(
§ 10
Abs. 2 GesG
)
. Hierzu zählen zwar die Leiterinnen
und Leiter einer Institution des Gesundheitswesens gemäss den §§ 35 und 36
GesG, nicht aber die Ärztinnen und Ärzte. Der 3. Teil des kantonalen
Gesundheitsgesetzes befasst sich unter dem Titel
"
Spitäler, Pflegeheime und andere Institutionen des Gesundheitswesen
"
im Wesentlichen mit den (institutionellen) Betriebsbewilligungen,
den Pflichten der Institutionen und deren Aufsicht. § 35 GesG zählt hier
im Wesentlichen auf, für welche
B
etriebsarten eine Betriebsbewilligung
erforderlich ist, gemäss § 35 Abs. 2 lit. e GesG unter andere
m
für ambulante ärztliche Institutionen.
D
er
Regierungsrat
kann
Bestimmungen über die Höchstzahl
von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern erlassen, die von ambulanten ärztlichen
Institutionen beschäftigt werden dürfen
(
§ 35 Abs. 3
GesG
)
. § 36 Abs. 1 GesG nennt die
Voraussetzungen, unter denen die Betriebsbewilligung erteilt wird betreffend
Einrichtung (lit. a), Fachpersonal (lit. b) und Leitung (lit. c
und d). Im Übrigen sollen auch für Betriebsbewilligungen die Vorschriften über
die Bewilligungserteilung und den Bewilligungsentzug der Berufe im
Gesundheitswesen sinngemäss gelten (§ 36 Abs. 2 GesG).
Gemäss § 17 Abs. 1 MedBV werden
Betriebsbewilligungen gemäss § 35 Abs. 2 lit. e GesG erteilt,
wenn in der Institution Ärztinnen und Ärzte in einem Netzwerk mit Angehörigen
weiterer Medizinalberufe Patientinnen und Patienten im Rahmen besonderer
Vereinbarungen mit einer oder mehreren Krankenversicherungen interdisziplinär
ambulant behandeln (interdisziplinäre Versorgungsnetzwerke; lit. a) oder
wenn die Institutionen medizinische Dienstleistungen ausschliesslich für andere
Leistungserbringer im diagnostischen oder Behandlungsbereich anbieten, namentlich
im Bereich der Anästhesie, der diagnostischen Radiologie oder der Pathologie (lit. b).
3.2
Nach
dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 22. September 2011
sind die Bewilligungsvoraussetzungen für ambulante ärztliche Institutionen im
Sinn von Art. 35 Abs. 2 lit. e GesG abschliessend in Art. 35
Abs. 3 und Art. 36 GesG aufgezählt. Aufgrund der Entstehungsgeschichte
des Gesetzes gebe es keinen triftigen Grund für die Annahme, der Gesetzgeber
habe darüber hinausgehende Einschränkungen etwa durch Beschränkung auf zwei
Grundarten solcher Ärztezentren im Sinn von § 17 Abs. 1 MedBV
legiferieren wollen. § 35 Abs. 2 lit. e GesG lasse generell den
Zusammenschluss von Ärztinnen und Ärzten zu einer gewinnorientierten
juristischen Person als Betreiberin der ambulanten ärztlichen Institution zu
und gerate damit in einen gewissen Widerspruch zu § 10 GesG, welcher den
Ärzten ein selbständiges Arbeiten in fremdem Namen und auf fremde Rechnung
verunmögliche. Das Zusammenspiel der beiden Bestimmungen lasse aber durchaus
genügend Raum für eine in sich kohärente Gesetzesauslegung: Die gemäss § 35
Abs. 2 lit. e GesG zuzulassenden ambulanten ärztlichen Institutionen
würden über die Regelung von § 10 GesG letztlich indirekt nur dazu gezwungen,
ihre nicht als Leiterinnen und Leiter eingesetzten Ärztinnen und Ärzte als
unselbständig Erwerbende und damit als nicht eigenverantwortlich handelnde Fachpersonen
im Sinn von § 11 GesG für sich tätig werden zu lassen. Da sich § 10
GesG bei der Auslegung
der
§§ 35 und 36 GesG als
nicht weiter relevant erweise, könne offenbleiben, ob § 10 GesG dem für
die selbständige Ausübung des Arztberufs massgebenden MedBG widerspreche (E.
4.4 bis 4.6).
3.3
Das
Verfahren um Erteilung einer Betriebsbewilligung gemäss § 35 Abs. 2 lit. e
GesG wird im kantonalen Recht nicht näher geregelt. Der Sache nach handelt es
sich bei der Betriebsbewilligung um eine Polizeibewilligung, auf deren
Erteilung bei Vorliegen der gesetzlich festgelegten Voraussetzungen ein
Rechtsanspruch entsteht. Diese ist jedoch keine blosse Feststellungsverfügung,
sondern ein mit rechtsgestaltender Wirkung versehenes Zulassungsinstrument,
welches den Gesuchsteller erst ermächtigt, die unter Bewilligungsvorbehalt
gestellte Tätigkeit auszuüben (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/­ Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 2523
mit Hinweisen; Tomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Bern
1994, Ziff. 89 ff.). Dementsprechend macht sich nach § 61 Abs. 1
lit. h GesG auch strafbar, wer eine Institution gemäss § 35 GesG
betreibt, ohne über eine Betriebsbewilligung zu verfügen.
4.
Im angefochtenen Rekursentscheid erwog die
Gesundheitsdirektion im Wesentlichen, die Bewilligungspflicht für den Betrieb
einer ärztlichen Institution stelle die Prüfung der persönlichen, fachlichen
und betrieblichen Voraussetzungen aus gesundheitspolizeilichen Gründen sicher
und schliesse nach ihrem Sinn und Zweck eine rückwirkende Bewilligung aus. Eine
Rückwirkung würde der Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit zuwiderlaufen und
stünde in klarem Widerspruch zur Strafbestimmung von § 61 Abs. 1 lit. h
GesG. Eine Wirkung ex tunc würde nur der administrativen Abwicklung der
Institution unter anderen Vorzeichen dienen und nicht dem Schutzzweck einer
Polizeierlaubnis entsprechen, während die Wirkung ex nunc der Praxis des KZD
sowie des Kantonsärztlichen Dienstes (KAD) entspreche. Die Gesundheitsdirektion
erkannte sodann weder im konkreten Ablauf des vorangegangenen
Bewilligungsverfahrens noch in den Grundsätzen zu Praxisänderungen oder dem
Grundsatz von Treu und Glauben Ansätze für eine andere Beurteilung.
5.
Das Gesundheitsgesetz selber verleiht der Beschwerdeführerin
keinen Rechtsanspruch auf die Erteilung einer rückwirkenden Institutionsbewilligung.
Diese Rechtslage entspricht dem Wesen der Polizeierlaubnis, die ihre Wirksamkeit
naturgemäss erst für die Zukunft und nicht für die Vergangenheit entfalten kann,
und lässt sich auch klar aus der Strafbestimmung von § 61 Abs. 1 lit. h
GesG ableiten.
5.1
Die Beschwerdeführerin
stützt ihren Rechtsanspruch denn auch
nicht auf eine bestimmte Gesetzesvorschrift, sondern
macht
im
Wesentlichen
geltend,
es bestünde kein öffentliches
Interesse für das Ablehnen einer Rückwirkung, da die Voraussetzungen
von § 36 GesG
bereits
bei
m
ersten Gesuch vorhanden, weitere Vollz
ugs
vorschriften
dazu
nicht nötig gewesen seien
und der KZD
dank
einer akzessorischen Prüfungsbefugnis
die Rechtswidrigkeit
von § 17 Abs. 1 MeBV schon damals hätte feststellen können.
Diese Argumentation geht an der Sache vorbei. Die
gesetzliche Regelung über die Institutionsbewilligung gemäss § 36 GesG
dient einem unbestreitbaren öffentlichen Interesse an einer hochstehenden und
sicheren Gesundheitsversorgung der Bevölkerung. Daraus ergibt sich auch das
öffentliche Interesse daran, dass die zuständige Behörde das Vorhandensein der
gesetzlichen Bewilligungsvoraussetzungen vor Aufnahme des Betriebs einer ärztlichen
Institution prüft und der Betrieb erst nach dieser vollzogenen Prüfung und
Bewilligungserteilung aufgenommen wird. Bei dieser Ausgangslage kann auch ein
von Anbeginn weg rechtswidriger erstinstanzlicher Entscheid über die Bewilligungsverweigerung
den Gesuchsteller nicht dazu berechtigen, den unter Bewilligungsvorbehalt
stehenden Betrieb bereits aufzunehmen. Die erst im Anfechtungsverfahren
festgestellte materielle Bewilligungsfähigkeit eines rechtswidrig aufgenommenen
Betriebs mag sich alsdann in einem nachfolgenden Strafverfahren strafmindernd
auswirken, sie kann aber keine bereits rechtswidrig aufgenommene Tätigkeit im
Nachhinein legitimieren. Es spielt daher von vornherein gar keine Rolle, ob § 36
GesG für den Vollzug weiterer Vollzugsvorschriften bedarf, oder ob die erstinstanzliche
Behörde die Gesetzwidrigkeit von § 17 Abs. 1 MedBV bereits selber
hätte feststellen können und dürfen.
Im vorliegenden Fall wird der Beschwerdeführerin nicht
vorgeworfen, sie habe ihre Institution bereits vor der Bewilligungserteilung
betrieben. Sie sah sich aber durch das Fehlen einer Bewilligung dazu
veranlasst, vorerst eine Organisationsform zu wählen, die mit der gesetzlichen
Regelung nicht kollidierte. Ebenso hätte sie aber auch mit dem Einstieg in den
Zürcher Zahnmedizinmarkt bis zur Bewilligungserteilung ganz zuwarten können.
Wenn sie sich nun für eine Organisationsform entschied, die einen früheren
Markteinstieg ermöglichte, jedoch mit steuerrechtlichen Nachteilen für sie
verbunden war, so kann sie daraus keinen im Gesetz nicht vorgesehenen Anspruch
auf rückwirkende Bewilligung ableiten.
5.2
D
ie
Beschwerdeführerin
räumt ein, dass eine Polizeierlaubnis zwar typischerweise pro futuro
erteilt werde, verweist aber auf bestimmte Rechtsgebiete und Konstellationen,
wo Bewilligungen rückwirkend erteilt würden. Diese Vergleiche legen keine
andere von der Konzeption des Gesundheitsgesetzes abweichende Lösung nahe:
Die nachträgliche baurechtliche Bewilligung wird entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin keineswegs für die Vergangenheit erteilt.
Sie schützt den Bauherrn zwar vor der Pflicht zum Abbruch der unrechtmässig
erstellten Baute, sie legitimiert jedoch nicht das Bauen ohne Baubewilligung
und kann daher auch nicht vor einer Bestrafung wegen Gesetzesverletzung gemäss § 340
in Verbindung mit § 326 Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975
(PBG) schützen.
In einzelnen Gesetzen ist sodann die Rückwirkung von
Bewilligungen ausdrücklich vorgesehen, so etwa in Art. 119 Abs. 4 der
Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) betreffend
Erteilung der unentgeltlichen Rechtspflege. Auch dass die kartellrechtliche
Zulassung eines bereits vollzogenen Unternehmenszusammenschlusses die damit
verbundenen Verpflichtungs­geschäfte nachträglich gültig werden lässt, ergibt
sich bereits aus Art. 34 des Bundesgesetzes über Kartelle und andere
Wettbewerbsbeschränkungen vom 6. Oktober 1995 (Kartellgesetz, KG). Die
nachträgliche Anpassung einer Taxibetriebsbewilligung ist im entsprechenden
Erlass vorgesehen (vgl. Art. 10 Abs. 4 Taxivorschriften der Stadt
Zürich vom 20. September 2000; VGr, 1. Dezember 2003, VB.2003.00377
E.3.2 und 3.3). Das Gesundheitsgesetz sieht eine rückwirkende Bewilligung wie
erwähnt nicht vor, weshalb sich aus den soeben erwähnten Beispielen gerade
kein
Rechtsanspruch auf eine rückwirkende Erteilung der Institutionsbewilligung ableiten
lässt.
Schliesslich lässt sich auch daraus, dass das Gesetz
gewisse Rechtsprivilegien oder Rechtspflichten an einzelne rückwirkend bzw.
verspätet erfolgte oder versäumte
Meldungen
Privater knüpft, wie dies
etwa bei polizeilichen Anmeldungen oder bei versäumter
Mehrwertsteuerpflichtmeldung der Fall ist, für eine rückwirkende Bewilligungserteilung
im vorliegenden Fall nichts ableiten.
5.3
Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin kann sich ein Anspruch auf Rückwirkung
der Bewilligung auch nicht auf das Recht auf wirksame Beschwerde gemäss Art. 13
EMRK
und die Garantien von Art. 29 und 29a BV stützen.
Die erstinstanzliche
Verweigerung des Bewilligungsgesuchs vom 1. Oktober 2010 erfolgte hier am
10. Januar 2011. Im darauffolgenden Rekursverfahren kam es alsdann zwar zu
Verzögerungen wegen des präjudiziellen Charakters paralleler
Bewilligungsverfahren. Immerhin erreichte die Beschwerdeführerin die
Bewilligungserteilung aber per 4. Mai 2012 und fuhr damit in zeitlicher
Hinsicht weit besser als etwa jene ärztliche Institution, die sich das
Grundsatzurteil gemäss VB.2011.00413 erstreiten musste und deren Bewilligungsverweigerung
erst nach mehr als 2 1/2 Jahren seit der Gesuchseinreichung aufgehoben wurde.
Das Rekursverfahren der Beschwerdeführerin wurde fair und innert angemessener
Frist durchgeführt; es war im Endeffekt auch tatsächlich wirksam.
Besteht kein Anspruch auf Rückwirkung der Bewilligung, so
kommt es schliesslich auch nicht darauf an, ob Rechtssicherheit oder Rechtsgleichheit
einer Rückwirkung der Bewilligung tatsächlich entgegenstehen, was der Beschwerdegegner
bejaht und die Beschwerdeführerin bestreitet. Jedenfalls leitet die
Beschwerdeführerin aus den beiden Grundsätzen zu Recht keinen eigenen
Rechtsanspruch ab. Ebenso wenig begründet sie ihren Anspruch auf Rückwirkung
der Bewilligung mit dem Vertrauensschutz.
5.4
Demgemäss
hat der KZD die Bewilligung zum Betrieb der ärztlichen Institution zu Recht
erst ab dem Bewilligungsdatum und nicht rückwirkend erteilt.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin verlangt, dass Disp.-Ziff. IIIb des Rekursentscheids
aufzuheben und ihr für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 7'804.15
zuzüglich 3 % Kleinspesenpauschale und 8 % MWSt auszurichten seien.
Dieser Antrag ist auslegungsbedürftig:
Disp.-Ziff. IIIa des Rekursenscheids sprach der
Beschwerdeführerin für das erste infolge Gegenstandslosigkeit abgeschriebene
Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'400.- inkl. MWSt zu.
Die von ihr ausdrücklich angefochtene Disp.-Ziff. IIIb des Rekursentscheids
betraf die Parteientschädigung für das zweite Rekursverfahren. Der im Beschwerdeantrag
bezifferte Betrag jedoch entspricht ihrer Kostennote im Zusammenhang mit ihren
Aufwendungen betreffend das erste Bewilligungsgesuch, denn mit Ausnahme des
Gesuchs um Parteientschädigung vom 22. Mai 2012 wurden die ausgewiesenen
Tätigkeiten alle vor Erlass der zweiten Verfügung vom 28. März 2012
getätigt. Auch gemäss der Begründung in der Beschwerdeschrift geht es der
Beschwerdeführerin darum, ihre Bemühungen zur Frage der Rechtmässigkeit der
MedBV und des Zugangs der Zahnärzte zu einer ambulanten Institution abzudecken.
Unter diesen Umständen ist anzunehmen, die Beschwerdeführerin wolle sowohl
Disp.-Ziff. IIIa als auch Disp.-Ziff. IIIb des Rekursentscheids
anfechten und verlange für beide Rekursverfahren insgesamt eine Parteientschädigung
Fr. 7'804.15 zuzüglich 3 % Kleinspesenpauschale und 8 % MWSt
statt einer solchen von Fr. 1'400.- inkl. MWSt.
6.2
Nach § 17
Abs. 1 VRG werden im Verfahren vor Verwaltungsbehörden keine Parteientschädigungen
zugesprochen. Im Rekursverfahren kann indessen die unterliegende Partei oder
Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe des Gegners
verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter
Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder
den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a
VRG).
Im ersten Rekursverfahren konnte der Beschwerdegegner als
materiell unterliegend gelten, denn er hatte die Gegenstandslosigkeit des
Verfahrens verursacht, indem er mit der neuerlichen Institutionsbewilligung die
zu Unrecht erfolgte ursprüngliche Bewilligungsverweigerung korrigiert hatte.
Die Streitsache rechtfertigte wegen der sich stellenden schwierigen Rechtsfragen
auch den Beizug eines Rechtsbeistandes durch die Beschwerdeführerin. Die Vorinstanz
hat daher den Beschwerdegegner grundsätzlich zu Recht zu einer Parteientschädigung
an die Beschwerdeführerin verpflichtet.
Im zweiten Rekursverfahren hingegen ist die
Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen unterlegen, dies sowohl bezüglich ihres
Teilrückzuges als auch bezüglich der zu Recht verweigerten Rückwirkung der
Institutionsbewilligung. Eine Parteientschädigung stand ihr daher für dieses
zweite Rekursverfahren von vornherein nicht zu.
6.3
6.3.1
Nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG besteht ein Anspruch auf
angemessene Entschädigung. Ausgangspunkt der Bemessung sind die objektiv
notwendigen Kosten, die der entschädigungsberechtigten Partei im Prozess
entstanden sind (Kaspar Plüss in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar
VRG], § 17 N. 64). Die angemessene Parteientschädigung fällt gemäss
der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts jedoch regelmässig tiefer aus als
die notwendigen Kosten, weil es der entschädigungsberechtigten Partei zuzumuten
ist, einen Teil ihrer Kosten selber zu tragen. In der Praxis liegt die Parteientschädigung
selten über der Hälfte der tatsächlichen Honorarkosten eines notwendigerweise
beigezogenen Rechtsvertreters und wird teilweise auf einen Drittel, einen
Viertel, einen Fünftel oder einen Siebtel derselben festgesetzt (VGr, 11. Juni
2014, VB.2014.00044, E. 3.1 Absatz 3). Eine volle Parteientschädigung wird
nur ausnahmsweise und namentlich dann gewährt, wenn ein Verfahren für die
betroffene Person in persönlicher oder beruflicher Hinsicht von grosser
Bedeutung ist (Plüss, § 17 N. 82).
6.3.2
Im vorliegenden Fall qualifizierte die Vorinstanz den von der
Beschwerdeführerin betriebenen Aufwand, soweit er vor Erlass der Verfügung
anfiel, als nicht entschädigungsberechtigt, hielt ihn im Übrigen für zu hoch
und erachtete eine Entschädigung von pauschal Fr. 1'400.- (einschliesslich
MWSt) als angemessen. Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, der gesamte
Aufwand von 17,55 Stunden könne angesichts der Komplexität der Fragen und des
Umfangs der Rekursschrift und weiterer Eingaben keinesfalls als deutlich
übersetzt taxiert werden; insbesondere sei nicht nachvollziehbar, inwiefern
5,5 Stunden für die Erstellung einer Rekursschrift als zu hoch erscheinen
sollten.
6.3.3
Gestützt auf § 17 Abs. 1 VRG schloss die Vorinstanz zu Recht den
vor Erlass der erstinstanzlichen Verfügung und damit den im
Verwaltungsverfahren getätigten Aufwand von insgesamt 2,05 Stunden von der
Entschädigungspflicht aus. Ebenso wenig kann der erst nach Erlass der zweiten
Verfügung vom 4. Mai 2012, d.
h. nach Bewilligungserteilung erfolgte Aufwand von 4 Stunden
für ein Gesuch um Parteientschädigung vom 22. Mai 2012 als objektiv
notwendiger Rechtsverfolgungsaufwand betrachtet werden. Der Antrag auf
Parteientschädigung war schon mit der Rekursschrift zu begründen gewesen, sodass
es nach Ausfällen des Bewilligungsentscheids höchstens noch einer
aktualisierten Honorarnote bedurfte, dies eine nicht honorarberechtigte
Leistung.
Entgegen der Auffassung der Rekursinstanz kann jedoch der
für die Ausarbeitung der Rekursschrift mit 5,5 Stunden veranschlagte Aufwand
nicht als zu hoch bezeichnet werden, dies unabhängig davon, dass der
Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin bereits als Rechtsvertreter im Verfahren
VB.2011.00413 aufgetreten war. Die Rekursinstanz erachtete weiter einen Aufwand
von 2,45 Stunden vom 13. Juli 2011 für einen "Brief an Regierungsrat
wegen Sistierung Verfahren; Stellungnahme" als nicht
entschädigungsberechtigt, da dieser Aufwand nicht zum Verfahren gehört habe und
– soweit damit die Eingabe vom 20. Juli 2011 an die Gesundheitsdirektion
gemeint sei – übersetzt sei. Obwohl sich die Beschwerdeführerin dazu nicht
weiter äussert, darf zu ihren Gunsten angenommen werden, dieser Aufwand
betreffe tatsächlich die an die Gesundheitsdirektion gerichtete Stellungnahme
der Beschwerdeführerin zur Sistierung vom 20. Juli 2011. Der zeitliche Aufwand
für die zwei Seiten umfassende Eingabe erscheint insbesondere angesichts der
weiteren drei Positionen zur gleichen Eingabe von insgesamt 1 Stunde insgesamt
zu hoch, und durfte um 2 Stunden gekürzt werden. Ausgehend von den beachtlichen
Honoraransätzen der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin würden sich die
Honorarkosten ohne Bar­auslagen damit auf Fr. 4'200.- reduzieren (RA B:
5 Stunden zu Fr. 450.- und 2,5 Stunden zu Fr. 500.-; RA C:
2 Stunden zu Fr. 350.-), was zuzüglich Kleinspesenpauschale von 3%
einen Aufwand von Fr. 4'326.- und somit einen Gesamtaufwand von Fr. 4'672.-
(inkl. Fr. 346.10 Mehrwertsteuer) ergibt.
6.4
Die Parteientschädigung
von Fr. 1
'
400.-
, die
der Beschwerdeführerin
im Rekursverfahren
zugesprochen
wurde,
entspricht somit
rund 30 % ihr
es ausgewiesenen notwendigen Aufwands von Fr. 4'672.-.
Es stellt sich die Frage, ob eine solche Parteientschädigung
noch als "angemessen" im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG
bezeichnet werden kann.
Die nach der bisherigen Praxis
des
Verwaltungsgerichts
geltenden Voraussetzungen, um
ausnahmsweise eine
volle
Parteientschädigung zu gewähren (vgl. E. 6.3.1),
sind hier nicht gegeben: Die Zulassung als zahnärztliche Institution im Kanton
Zürich war für die schweizweit tätige Beschwerdeführerin zwar von Bedeutung,
jedoch zeigt ihre Tätigkeit vor der Bewilligung, dass der Einstieg in den
Zürcher Markt auch ohne Institutionsbewilligung möglich war. Zudem verfolgt sie
als juristische Person mit ihrem Betrieb rein wirtschaftliche Interessen und
ist daher durch den Marktausschluss weit weniger persönlich betroffen als etwa
ein privater Berufsangehöriger, der um seine Berufszulassung kämpft.
6.5
Es
liesse sich indessen fragen
, ob
eine
anwaltlich vertretene obsiegende
private Parteien
aufgrund der
Rechtsweggarantie
(Art. 29a BV) in der Regel einen Anspruch darauf hat,
dass ihr im Rahmen der Parteientschädigung der
gesamte
ausgewiesene notwendige Aufwand
ersetzt wird
.
6.5.1
Die Rechtsweggarantie gewährt einen Anspruch auf Rechtsschutzgewährung bzw.
auf wirksamen Rechtsschutz. Der Gesetzgeber darf den Zugang zum Gericht nicht
in unzumutbarer Weise erschweren (BGE 132 I 134 E. 2.1; Giovanni Biaggini,
BV-Kommentar, Zürich 2007, Art. 29a N. 8; Andreas Kley, St. Galler
Kommentar BV, 2. A., Zürich u.
a. 2008, Art. 29a N 8 f.; Andreas Kley-Struller,
Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, § 1
N. 16 ff., m.
w.
H.). Werden privaten
Parteien im Fall des
Unterliegens
sehr hohe Parteikosten auferlegt, so
erschwert dies den Zugang zum Rechtsschutz (vgl. Kley, St. Galler
Kommentar BV, Art. 29a N. 8). Dies gilt ganz besonders, wenn sich der
Private einem finanzstarken Gegenspieler gegenüber sieht, also ein grosses
Gefälle bezüglich der finanziellen Mittel besteht.
6.5.2
Der Rechtsschutz wird aber auch dann übermässig erschwert, wenn privaten
Parteien im Falle des
Obsiegens
generell eine ungenügende
Parteientschädigung zugesprochen wird (Michael Beusch, Auswirkungen der Rechtsweggarantie
von Art. 29a BV auf den Rechtsschutz im Steuerrecht, ASA 73 S. 709 ff,
S. 734; Martin Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen
Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1986, S. 78 f.). Wenn beispielsweise ein
privater Beschwerdeführer, der die Reduktion einer Gebühr verlangt, selbst bei
vollständigem Obsiegen einen Teil seiner notwendigen Parteikosten selber tragen
muss, so hat er gar nicht die Möglichkeit, den vollen ihm zustehenden Betrag
auf dem Rechtsweg zu erhalten. Dies ist jedenfalls im Verhältnis zu einer ihm
hoheitlich gegenübertretenden Verwaltung nicht gerechtfertigt. Eine
überwiegende Selbstkostentragung rechtfertigt sich in solchen Fällen umso
weniger, als die private Partei bereits ein Kostenrisiko für den Fall ihres
vollständigen oder teilweisen Unterliegens trägt und zudem das Risiko, dass die
Entscheidinstanz einen Teil ihrer Parteikosten auch im Fall des Obsiegens als
nicht notwendig erachtet.
6.5.3
Diese Erwägungen stehen in einem gewissen Spannungsverhältnis zur
bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Diese geht davon aus, dass kein
allgemein anerkannter Rechtsgrundsatz besteht, wonach der in einem
Verwaltungsbeschwerdeverfahren obsiegenden, anwaltlich vertretenen Partei eine
Entschädigung zugesprochen werden muss (BGr, 18. September 2013,
2C_507/2013, E. 3.1). Das Bundesgericht hat es bis anhin abgelehnt, unmittelbar
aus der Bundesverfassung einen Anspruch auf Ausrichtung einer Parteientschädigung
an die Partei abzuleiten, welche im Rahmen eines Verwaltungsbeschwerdeverfahrens
die Aufhebung einer Verfügung des Gemeinwesens erwirkt hat (BGr, 14. August
2013, 1C_432/2013, E. 3, mit Hinweis auf BGE 117 V 401 E. II/1b).
Das Gericht hat Deckungsgrade von bloss 11 % und sogar
von lediglich 4 % als nicht willkürlich bezeichnet (vgl. die Hinweise auf
die Rechtsprechung in VGr,
11. Juni 2014, VB.2014.00044, E. 3.1
Absatz 3)
.
Umgekehrt erachtete das Bundesgericht
in einem neueren Urteil die Zusprechung einer Parteientschädigung von Fr. 1'200.-
als willkürlich tief angesichts des erheblichen Aufwands, der erforderlich war,
um zwei Rechtmittelverfahren mit komplexer und schwieriger Rechtslage zu durchfechten
(BGr, 18. Dezember 2013, 8D_2/2013, E. 4.2).
6.5.4
Im vorliegenden Fall kann letztlich offenbleiben, ob es gegen die
Rechtsweggarantie verstösst, dass die der privaten Beschwerdeführerin im
Rekursverfahren zugesprochene Parteientschädigung lediglich rund 30 % des
ausgewiesenen notwendigen Aufwands beträgt. Wie im Folgenden zu zeigen ist,
erweist sich die im Rekursverfahren festgesetzte Parteientschädigung von Fr. 1'400.-
aus anderen Gründen als unzulässig tief.
6.6
Wird in
einem Rekurs- oder Beschwerdeverfahren keine Kostennote eingereicht, so
bestimmt die Entscheidinstanz die Höhe der (angemessenen) Parteientschädigung
nach ihrem pflichtgemässen Ermessen (vgl. VGr, 18. November 2010,
VB.2010.00450, E. 4.1). Als Bemessungskriterien dienen dabei insbesondere
die Bedeutung der Streitsache, die Schwierigkeit des Prozesses, der Zeitaufwand
und die Barauslagen (vgl. für das Beschwerdeverfahren § 8 Abs. 1 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [GebV VGr]).
Hätte im vorliegenden Fall der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin im
Rekursverfahren keine Kostennote eingereicht, so hätte die Vorinstanz im Rahmen
ihres pflichtgemässen Ermessens zum Schluss kommen müssen, dass das Verfahren
von relativ grossem Umfang, beachtlicher Komplexität und für die
Beschwerdeführerin von nicht bloss geringfügiger (finanzieller) Bedeutung war;
es wäre zu vermuten gewesen, dass bei objektiver Betrachtung ein
verhältnismässig grosser Zeitaufwand erforderlich war, um die notwendigen Rekurseingaben
der Beschwerdeführerin zu verfassen. Vor diesem Hintergrund hätte die
Vorinstanz die Parteientschädigung auf einen Betrag festsetzen müssen, der dem von
der Beschwerdeführerin
ausgewiesenen notwendigen
Gesamta
ufwand
von Fr. 4'672.- etwa entspricht (vgl. E. 6.3.3)
– und zwar auch dann, wenn sie nach der bisherigen Praxis des
Verwaltungsgerichts davon ausgegangen wäre, dass die obsiegende Partei einen
Teil ihrer notwendigen Kosten selber zu tragen hat (vgl. E. 6.3.1). Dass
die Beschwerdeführerin eine Honorarnote eingereicht hat, in der sie einen
erstaunlich tiefen Zeitaufwand geltend macht (vgl. E. 6.3.3 am Ende), darf
ihr unter diesen Umständen nicht zum Nachteil gereichen. Sie darf nicht
schlechter gestellt werden, als wenn sie keine Honorarnote einreicht hätte und die
Parteientschädigung nach pflichtgemässem Ermessen festgesetzt worden wäre.
Demnach hat die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten, indem sie die Parteientschädigung
der Beschwerdeführerin auf lediglich Fr. 1'400.- festsetzte.
7.
Zusammenfassend ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen,
als der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren zulasten des Beschwerdegegners
eine Parteientschädigung von Fr. 4'326.- zuzüglich 8 % MWSt (Fr. 346.10),
total Fr. 4'672.10, zuzusprechen ist. Im Übrigen ist die Beschwerde
abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Gerichtskosten zu 9/10 der Beschwerdeführerin und zu 1/10 dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin infolge ihres überwiegenden
Unterliegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird insoweit gutgeheissen, als in Abänderung von Disp.-Ziff. IIIa
der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 18. November 2013 der
Beschwerdeführerin zulasten des Beschwerdegegners eine Parteientschädigung von Fr. 4'326.-
zuzüglich 8 % MWSt (Fr. 346.10), total Fr. 4'672.10,
zugesprochen wird. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      80.--     Zustellkosten,
Fr. 6'080.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin zu 9/10 und dem Beschwerdegegner
zu 1/10 auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …