zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00595 · 2009-06-17 · de

Baubewilligung | Bauverweigerung bzw. vollständiges Erschliessungsverbot für Areal- und Wohnüberbauung auf 8,5 ha grossem fluglärmvorbelastetem Gebiet. Anspruch auf mündliche Verhandlung. Der Anspruch auf eine mündliche Verhandlung gilt im Rechtsmittelverfahren nur eingeschränkt. Nachdem die Beschwerdeführenden vor der Baurekurskommission keine mündliche Verhandlung beantragt haben, haben sie auf eine solche verzichtet. Auch kann ein mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle ausgestattetes Gericht auf eine mündliche (öffentliche) Verhandlung verzichten, wenn - wie hier - die Streitigkeit keine Tatsachen- oder Rechtsfragen aufwirft, die nicht aufgrund der Aktenlage und der schriftlichen Eingaben der Parteien in angemessener Weise entschieden werden können (E. 6). Grundsätze zum Erschliessungsverbot gemäss Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV. Das hier streitige Gebiet umfasst nicht erschlossene Bauparzellen im Sinn von Art. 24 Abs. 2 USG (E. 8). Die Planungswerte sind gemäss den zurzeit massgebenden Ermittlungsgrundlagen für die Fluglärmbelastung bei allen Parzellen überschritten (E. 8.1). Die bei der Ermittlung der Planungswerte bestehende Berechnungsunsicherheit (Standardabweichung) kann nicht als Fehlerspanne interpretiert werden, welche eine Korrektur des (massgeblichen) mittleren Werts zur Folge hätte (E. 8.4). Bei der Ermittlung der Lärmbelastung ist auf die mit dem vorläufigen Betriebsreglement (VBR 2005) zugelassene Nutzung und nicht auf die momentane Nutzung einzelner Pisten abzustellen. Es gibt nach wie vor keine konkreten Anhaltspunkte für die künftige Lärmentwicklung um den Flughafen Zürich (E. 8.5). Planerische, gestalterische und bauliche Lärmschutzmassnahmen, welche dazu führen könnten, dass die Planungswerte an den Fenstern lärmempfindlicher Räume eingehalten würden, sind aufgrund der Charakteristiken des Fluglärms nicht denkbar. Keine ausreichende Massnahme ist die künstliche Belüftung von Wohnbauten wie z.B. die Komfortlüftung beim Minergie-Standard (E.8.6).Eine Ausnahme im Sinn von Art. 30 Satz 2 LSV für einen kleinen Teil der Bauzonen kommt bei einem vollständig unüberbauten zusammenhängenden Gebiet mit einer Fläche von 8,5 ha, welches durchwegs von der Überschreitung der Planungswerte betroffen und nicht hinreichend erschlossen ist, nicht in Frage. Bein einem derartigen Gebiet kann nicht ein Teilbereich abgetrennt werden und separat als kleiner Teil im Sinn von Art. 30 Satz 2 LSV behandelt werden (E. 9.3).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.05.0 VB.2008.00595
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.05.0 VB.2008.00595
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.05.0 VB.2008.00595

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00595
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00595
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.08.2009
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 23.06.2010 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Bauverweigerung bzw. vollständiges Erschliessungsverbot für Areal- und Wohnüberbauung auf 8,5 ha grossem fluglärmvorbelastetem Gebiet. Anspruch auf mündliche Verhandlung.
Der Anspruch auf eine mündliche Verhandlung gilt im Rechtsmittelverfahren nur eingeschränkt. Nachdem die Beschwerdeführenden vor der Baurekurskommission keine mündliche Verhandlung beantragt haben, haben sie auf eine solche verzichtet. Auch kann ein mit voller Sachverhalts- und Rechtskontrolle ausgestattetes Gericht auf eine mündliche (öffentliche) Verhandlung verzichten, wenn - wie hier - die Streitigkeit keine Tatsachen- oder Rechtsfragen aufwirft, die nicht aufgrund der Aktenlage und der schriftlichen Eingaben der Parteien in angemessener Weise entschieden werden können (E. 6).
Grundsätze zum Erschliessungsverbot gemäss Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV. Das hier streitige Gebiet umfasst nicht erschlossene Bauparzellen im Sinn von Art. 24 Abs. 2 USG (E. 8).
Die Planungswerte sind gemäss den zurzeit massgebenden Ermittlungsgrundlagen für die Fluglärmbelastung bei allen Parzellen überschritten (E. 8.1).
Die bei der Ermittlung der Planungswerte bestehende Berechnungsunsicherheit (Standardabweichung) kann nicht als Fehlerspanne interpretiert werden, welche eine Korrektur des (massgeblichen) mittleren Werts zur Folge hätte (E. 8.4).
Bei der Ermittlung der Lärmbelastung ist auf die mit dem vorläufigen Betriebsreglement (VBR 2005) zugelassene Nutzung und nicht auf die momentane Nutzung einzelner Pisten abzustellen. Es gibt nach wie vor keine konkreten Anhaltspunkte für die künftige Lärmentwicklung um den Flughafen Zürich (E. 8.5).
Planerische, gestalterische und bauliche Lärmschutzmassnahmen, welche dazu führen könnten, dass die Planungswerte an den Fenstern lärmempfindlicher Räume eingehalten würden, sind aufgrund der Charakteristiken des Fluglärms nicht denkbar. Keine ausreichende Massnahme ist die künstliche Belüftung von Wohnbauten wie z.B. die Komfortlüftung beim Minergie-Standard (E.8.6).
Eine Ausnahme im Sinn von Art. 30 Satz 2 LSV für einen kleinen Teil der Bauzonen kommt bei einem vollständig unüberbauten zusammenhängenden Gebiet mit einer Fläche von 8,5 ha, welches durchwegs von der Überschreitung der Planungswerte betroffen und nicht hinreichend erschlossen ist, nicht in Frage. Bein einem derartigen Gebiet kann nicht ein Teilbereich abgetrennt werden und separat als kleiner Teil im Sinn von Art. 30 Satz 2 LSV behandelt werden (E. 9.3).
Abweisung.
Stichworte:
ABWEICHUNG
AUSNAHME
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAULÜCKE
BAUZONE
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
FLUGBETRIEB
FLUGHAFENPERIMETER
FLUGLÄRM
LÄRMBELASTUNG
LÄRMPEGEL
LÄRMSCHUTZMASSNAHME
MITTELWERT
MÜNDLICHE VERHANDLUNG
ÖFFENTLICHE VERHANDLUNG
PLANUNGSWERTE
PROGNOSE
SCHALLSCHUTZ
ÜBERSCHREITUNG
VERZICHT
Rechtsnormen:
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
Art. 30 LSV
Art. 39 LSV
Art. 24 Abs. II USG
§ 59 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2008.00595
Entscheid
der 1. Kammer
vom
5. August 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtssekretär
Stephan Hördegen.
In Sachen
1.
A
,
2.
Erbengemeinschaft B,
bestehend aus:
2.1
C
,
2.2
D
,
2.3
E
,
2.4
F
,
3.
Erbengemeinschaft G,
bestehend aus:
3.1
H
,
3.2
I
,
3.3
J
,
3.4
K
,
3.5
L
,
3.6
M
,
3.7
N
,
4.
Erbengemeinschaft O,
bestehend aus:
4.1
P
,
4.2
Q
,
4.3
R
,
5.
S
,
6.
T
,
7.
Erbengemeinschaft U,
bestehend aus:
7.1
V
,
7.2
W
,
alle vertreten
durch X AG,
wiederum alle vertreten
durch RA Y
,
Beschwerdeführende,
gegen
Ausschuss Bau und Infrastruktur
des Stadtrates Bülach,
Beschwerdegegner,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. Januar 2008 verweigerte der
Ausschuss Bau und Planung der Stadt Bülach A die baurechtliche Bewilligung für
eine Areal- sowie eine Wohnüberbauung auf den Grundstücken Kat.-Nr. 01–02,
03, 04–05, 06, 07, 08, 09 und 10 auf dem Gebiet Mettmenriet in Bülach.
II.
Den hiergegen von A, S, T sowie den Erben von B, von G,
von O sowie von U gemeinsam erhobenen Rekurs wies die Baurekurskommission IV
mit Entscheid vom 13. November 2008 ab.
III.
Mit gemeinsamer Beschwerde
vom 16. Dezember 2008 liess die unterlegene Rekurrentschaft dem
Verwaltungsgericht in der Hauptsache beantragen, der angefochtene Entscheid und
die Bauverweigerung seien aufzuheben und der Ausschuss Bau und Infrastruktur
der Stadt Bülach sei anzuweisen, die Prüfung des Baugesuchs materiell
vorzunehmen und die Baubewilligung unter den gesetzlichen Auflagen und
Bedingungen zu erteilen. Eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen zwecks Neubeurteilung im Anschluss an die Abnahme der
offerierten Beweismittel. In verfahrensrechtlicher Hinsicht seien ein zweiter
Schriftenwechsel, jedenfalls aber eine mündliche Verhandlung sowie ein Augenschein
durchzuführen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Be
schwerdegegners.
Die Baurekurskommission IV beantragte am 7. Januar
2009 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Ausschuss Bau
und Infrastruktur der Stadt Bülach schloss am 21. Januar 2009 auf
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge
zulasten der Beschwerdeführenden; eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen zwecks Neubeurteilung der Erwägung 6.1 des vorinstanzlichen Entscheids
betreffend der Frage der tatsächlichen Überbaubarkeit des Areals, soweit dieses
im Teilbereich zwischen Mettmenrietstrasse, Grundstrasse und dem Flurweg Kat.-Nr. 09
in einer Tiefe von 60 Metern (zwei Bautiefen) ab Mettmenrietstrasse als
groberschlossen anzusehen sei.
Am 19. Februar 2009 reichten die Beschwerdeführenden
unaufgefordert eine Replik ein.
Mit Präsidialverfügung vom 28. April 2009 wurde den
Beschwerdeführenden Frist zur Stellungnahme zu den von der Baurekurskommission
IV beigezogenen Ermittlungsgrundlagen für die Lärmbelastung eingeräumt. Am 12. Mai
2009 liessen sich die Beschwerdeführenden hierzu vernehmen.
Die Ausführungen der Parteien und die vorinstanzlichen
Erwägungen werden, soweit rechtserheblich, in den nachfolgenden
Entscheidgründen wiedergegeben.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
gegen einen Rekursentscheid der Baurekurskommissionen erhobenen Beschwerde
zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen ohne Weiteres erfüllt
sind, ist auf das Rechtsmittel einzutreten.
2.
Der Antrag der Beschwerdeführenden auf Durchführung eines
zweiten Schriftenwechsels im vorliegenden Verfahren wird durch die
unaufgeforderte Einreichung der Replik vom 19. Februar 2009 gegenstandslos.
3.
Die Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz in
verschiedener Hinsicht sinngemäss Rechtsverweigerung vor, weil sie nicht zu
allen Argumenten ihrer Rekurseingabe Stellung genommen habe. Dabei handelt es
sich durchwegs um Punkte, welche das Verwaltungsgericht – soweit für den
Entscheid von Belang – mit derselben Kognition überprüfen kann. Eine allfällige
Verletzung von Verfahrensrechten der Beschwerdeführenden wird daher mit dem
vorliegenden Entscheid geheilt.
4.
Die Ermittlungsgrundlagen für die Lärmbelastung wurden von
der Vorinstanz, soweit aus den Akten ersichtlich, erst nach Abschluss des
zweiten Schriftenwechsels von der kantonalen Fachstelle Lärmschutz beigezogen.
Die Beschwerdeführenden erhielten im vorliegenden Verfahren Gelegenheit zur
Stellungnahme dazu. Dem Verwaltungsgericht kommt wie der Vorinstanz volle Rechts-
und Sachverhaltskontrolle zu. Eine allfällige Gehörsverletzung wird daher mit
dem vorliegenden Entscheid geheilt.
5.
Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines
Augenscheins, damit sich das Gericht ein Bild von der konkreten bau- und
planungsrechtlichen Situation sowie der Lärmbelastung machen könne. Die
bauliche und planerische Situation ist jedoch aus den Unterlagen, soweit für
den Entscheid relevant, ohne Weiteres ersichtlich. Die Lärmbelastung wird beim
Fluglärm in erster Linie durch Berechnungen ermittelt (Art. 38 Abs. 2
der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV]); unter Umständen
können auch Messungen erforderlich sein, in keinem Fall ist dafür jedoch der
persönliche Eindruck der entscheidenden Instanz massgeblich. Für einen
Augenschein besteht damit keine Notwendigkeit.
6.
Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung einer
mündlichen Verhandlung.
6.1
Nach § 59 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht von Amtes wegen
oder auf Antrag der Parteien eine mündliche Verhandlung anordnen. Nach dieser
Bestimmung besteht kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung, sondern deren
Durchführung liegt im Ermessen des Gerichts. Ein Anspruch auf Durchführung
einer mündlichen öffentlichen Verhandlung besteht indes im Anwendungsbereich
von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). Ein
Entscheid über zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Art. 6 Ziff. 1
EMRK liegt unter anderem vor, wenn eine bau- oder planungsrechtliche Massnahme
direkte Auswirkungen auf die Ausübung der Eigentumsrechte der Grundeigentümer
hat (BGE 127 I 44, E. 2, mit Hinweisen). Dies trifft auf die vorliegende
Bauverweigerung bzw. das vorliegende Erschliessungsverbot für bestehende
Bauzonen zu. Demnach besteht grundsätzlich ein Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung.
6.2
Im Rechtsmittelverfahren gilt das Recht auf eine öffentliche Verhandlung
allerdings nur sehr eingeschränkt. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist
dem Begehren um eine öffentliche Verhandlung nicht zu entsprechen, wenn vor der
Baurekurskommission (als gerichtliche Instanz im Sinn von Art. 6 Ziff. 1
EMRK) noch kein solcher Antrag gestellt wurde (VGr, 28. Juni 1996,
VB.96.00073, E. 10 [nicht publiziert], mit Hinweisen; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 59 N. 8). Auch der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte (EGMR) anerkennt, dass im Interesse einer ordnungsgemässen Rechtspflege
eine öffentliche Verhandlung zweckmässigerweise vor der ersten Rechtsmittelinstanz
durchzuführen sei; demnach könne es je nach den Umständen des konkreten
Einzelfalls zulässig sein, ein erst vor der Berufungsinstanz gestelltes
Begehren um eine öffentliche Verhandlung abzulehnen, selbst wenn vor der ersten
Instanz (mangels entsprechenden Begehrens) keine solche stattgefunden hat
(EGMR, 12. November 2002, Döry, 28394/95, § 40, www.echr.coe.int).
Vorliegend haben die Beschwerdeführenden vor der Vorinstanz
kein Begehren um Durchführung einer öffentlichen Verhandlung gestellt.
Streitigkeiten vor den Baurekurskommissionen werden üblicherweise schriftlich
durchgeführt (vgl. § 19 Abs. 2 der Verordnung über die Organisation
und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen vom 20. Juli 1977; vgl.
auch § 26 Abs. 4 VRG), was den anwaltlich vertretenen
Beschwerdeführenden bekannt war bzw. hätte bekannt sein müssen. Sie hielten
eine öffentliche Verhandlung offenbar nicht für notwendig und haben damit auf
ihr Recht auf eine öffentliche Verhandlung verzichtet.
6.3
Überdies kann ein mit grundsätzlich voller Sachverhalts- und
Rechtskontrolle ausgestattetes Gericht dann auf eine öffentliche Verhandlung
verzichten, wenn die Streitigkeit – wie vorliegend – keine Tatsachen- oder
Rechtsfragen aufwirft, die nicht aufgrund der Aktenlage und der schriftlichen
Eingaben der Parteien in angemessener Weise entschieden werden können, mithin
das Gericht ohne eigene Sachverhaltsabklärungen entscheidet (BGE 121 I 30
E. 5e; EGMR, 12. November 2002, Döry, 28394/95, § 37 ff.; 8. Februar
2005, Miller, 55853/00, § 29 f., jeweils unter www.echr.coe.int;
Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 139, mit Hinweisen; kritisch
Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die EMRK und die Schweiz, 2. Aufl., Bern
1999, S. 192 f.).
7.
7.1
Die streitigen Baugesuche sehen die vollständige Überbauung des Gebiets
Mettmenriet vor. Geplant ist die Erstellung von 37 Mehrfamilienhäusern, 12
Reihen-, 18 Doppel- und 11 Einfamilienhäusern mit insgesamt 266 Wohnungen und
mehreren Tiefgaragen. Das Gebiet wurde im Jahre 1997 von der Reservezone in die
Bauzone umgezont und ist gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der Stadt
Bülach den Wohnzonen W 1.3., W 1.6 und W 2.2 mit der Lärmempfindlichkeitsstufe
II zugewiesen. Es umfasst rund 8,5 ha und ist vollständig unüberbaut. Es grenzt
im Norden an die Freihaltezone bzw. an die Landwirtschaftszone, im Osten an die
kommunale Landwirtschaftszone, im Süden und Westen alternierend an Wohnzonen
bzw. an Zonen für öffentliche Bauten. Das Gebiet befindet sich im
Einflussbereich des Flughafens Zürich-Kloten.
7.2
Der Ausschuss Bau und Planung der Stadt Bülach verweigerte die
nachgesuchten Bewilligungen mit der Begründung, im gesamten und noch nahezu
unerschlossenen Baugebiet Mettmenriet seien die Planungswerte infolge der
Fluglärmbelastung überschritten. Gemäss LSV sei unter diesen Umständen eine
Erschliessung derzeit nicht zulässig. Sie stütze sich dabei auf eine
Stellungnahme der Baudirektion bzw. des Amts für Raumordnung und Vermessung
(ARV) vom 8. November 2007. Danach lässt die heutige Rechtslage eine
Erschliessung und Überbauung des Gebiets Mettmenriet nicht zu. Mit dem Begriff
"Erschliessung" sei gemäss Rechtsprechung die Feinerschliessung gemeint.
Es sei dabei unerheblich, ob diese mit einem Quartierplan oder auf privater
Basis mit einer freiwilligen Regelung unter den betroffenen Grundeigentümern
erfolge. Eine Ausnahme im Sinn von Art. 30 LSV komme nicht in Betracht, da
die Planungswerte gemäss Art. 24 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 (USG) im überwiegenden Teil einer Bauzone eingehalten
werden müssten. Unter "Zone" sei hier eine konkrete Fläche, die mit
einer bestimmten Nutzungszone belegt sei, zu verstehen, und zwar nur noch der
nicht erschlossene Teil, der für lärmempfindliche Nutzungen vorgesehen sei. Für
diese Beurteilung sei demnach das nahezu vollständig unerschlossene Gebiet
Mettmenriet als massgeblich zu betrachten. Das Areal bilde für raumplanerische
Betrachtungen eine in sich geschlossene Einheit. Der Planungswert sei jedoch im
gesamten Betrachtungsperimeter überschritten. Die Feinerschliessung des Gebiets
Mettmenriet könne somit nicht bewilligt werden.
Im Weiteren bestünden die Besonderheiten des Fluglärms darin,
dass die Lärmeinwirkungen in Bauzonen nicht mit geeigneter Raumanordnung oder
mit baulichen oder gestalterischen Massnahmen nach Art. 22 Abs. 2 USG
und Art. 31 Abs. 1 LSV vermieden werden könnten. Gemäss § 302
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) seien Wohn- und
Schlafräume mit Fenstern zu versehen, die in ausreichendem Masse geöffnet
werden könnten. Die Praxis lasse nicht zu, bei künstlicher Belüftung, die ein Geschlossenhalten
der Fenster erlaubt, die Lärmbelastung von Wohnbauten bei geschlossenen
Fenstern zu messen. Auch eine Gebietserschliessung unter entsprechenden
Vorgaben für den Lärmschutz (z.B. Minergiestandard) sei demnach nicht zulässig.
Der Bauausschuss schloss daraus, dem Gebiet Mettmenriet bzw.
den die Bauvorhaben umfassenden Grundstücken fehle die planungsrechtliche und
tatsächliche Baureife im Sinn von §§ 233 ff. PBG.
7.3
Die Vorinstanz erwog, dass die Planungswerte beim fraglichen Gebiet
tagsüber eingehalten, jedoch in der ersten Nachtstunde (von Westen nach Osten
abnehmend) um 2–3 dB(A) überschritten seien. Gemäss Art. 24 Abs. 2 USG
und Art. 29 f. LSV sei die Bebauung von bestehenden, aber noch nicht
erschlossenen Bauzonen nur dann möglich, wenn die Planungswerte nicht
überschritten seien. Zwar sei davon auszugehen, dass das Gebiet groberschlossen
sei. Die Feinerschliessung des fast vollständig unbebauten Gebiets sei indes
nicht vorhanden, weshalb es nicht im Sinn von Art. 19 Abs. 1 RPG
erschlossen sei. Art. 19 RPG, Art. 24 USG und Art. 30 LSV
setzten das tatsächliche Vorhandensein der Erschliessung voraus. Hierzu genüge
eine planerische Erschliessung nicht, weshalb der Umstand, dass ein privates
Quartierplanverfahren vor Jahren eingeleitet worden ist, für die Beurteilung,
ob eine Feinerschliessung vorliege, nicht relevant sei. Das Bauvorhaben bzw.
das Gebiet Mettmenriet gelte somit nicht als feinerschlossen, weshalb für
Wohngebäude in der fraglichen Bauzone die Planungswerte nicht überschritten
werden dürften.
Soweit die Rekurrierenden eine Überbauung auf einem Teil der
ersten Bautiefe des an der Mettmenrietstrasse anstossenden Areals beantragten,
erwog die Vorinstanz, die Erschliessung müsse für das ganze Gebiet und nicht
nur für Teile davon tatsächlich gegeben sein. Es würde planerisch keinen Sinn
machen, dem Gleichbehandlungsgebot zuwiderlaufen und der Zielsetzung von Art. 24
USG widersprechen, die an eine das Areal begrenzende Grobschliessungsanlage
anstossende Bautiefe nur gerade wegen dieser Lage als erschlossen zu
deklarieren, das rückwärtige anschliessende und lärmmässig gleich belastete
Gebiet jedoch nicht.
Sodann sei die Möglichkeit, durch planerische, gestalterische
oder bauliche Massnahmen gemäss Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 Abs. 1
(recte: Satz 1) LSV die Einhaltung der Planungswerte zu erreichen, sodass
die Erteilung einer Dispens für kleine Teile des Gebiets in Frage kommen
könnte, aus den Baugesuchsunterlagen nicht ersichtlich. Den entsprechenden
Nachweis zu erbringen, wäre indes Sache der Bauherrschaft.
8.
8.1
In noch
nicht erschlossenen Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen darf
gemäss Art. 24 Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 30 LSV die
Erschliessung nur vervollständigt werden, soweit die Planungswerte eingehalten
sind oder durch eine Änderung der Nutzungsart bzw. durch planerische,
gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die
Vollzugsbehörde kann für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten.
Damit ein Gebiet im Sinn von Art. 24
Abs. 2 USG bzw. Art. 30 LSV als erschlossen gilt, benötigt es
grundsätzlich eine volle, der Nutzungszone angepasste Erschliessung, bei der im
Wesentlichen nur noch die Hausanschlüsse zu erstellen sind (BGE 123 II 337
E. 8c; 117 Ib 308 E. 4).
8.2
Dass das
Gebiet Mettmenriet weitgehend nicht in diesem Sinn feinerschlossen ist, stellen
die Beschwerdeführenden vor Verwaltungsgericht nicht mehr in Frage. Sie halten
aber daran fest, dass der südöstliche an die Mettmenrietstrasse angrenzende
Teil vollständig erschlossen sei. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden
hat der Bauausschuss der Stadt Bülach im Beschwerdeverfahren aufgezeigt, dass
im heutigen Zeitpunkt nicht einmal die vollständige Groberschliessung dieses
Teils bejaht werden könne. Dass sich die Groberschliessung durch Massnahmen im
Rahmen der weiteren Projektentwicklung und der späteren Bauausführung ohne Weiteres
erreichen liesse, ist nicht entscheidend und ändert nichts daran, dass der
südöstliche Teil im jetzigen Zeitpunkt jedenfalls nicht als ausreichend
erschlossen im Sinn von Art. 24 Abs. 2 USG gelten kann.
Demnach ist davon auszugehen, dass das Gebiet Mettmenriet
nicht erschlossene Bauzonen im Sinn von Art. 24 Abs. 2 USG umfasst.
Hiervon wäre übrigens auch dann auszugehen, wenn ein kleiner Teil ausreichend,
die überwiegenden Abschnitte des Areals aber nicht ausreichend erschlossen
wären. Art. 24 USG stellt keine parzellenbezogene Betrachtungsweise an, sondern
hat grössere Gebiete im Auge (BGE 123 II 337 E. 8c; vgl. hinten E. 9).
8.3
In der hier massgebenden Empfindlichkeitsstufe II sind für Wohnräume
folgende Planungswerte für den Fluglärm zu beachten (Art. 41 Abs. 2 lit. a
und Art. 42 e contrario in Verbindung mit Anhang 5 Ziff. 221 und 222
LSV): tagsüber (6–22 Uhr) 57 dB(A) und nachts 50 dB(A) in der ersten (22–23
Uhr) sowie 47 dB(A) in der zweiten (23–24 Uhr) und der letzten (5–6 Uhr) Nachtstunde.
Das Ausmass der Lärmbelastung wird bei Fluglärmimmissionen
grundsätzlich durch Berechnungen ermittelt (Art. 38 Abs. 2 LSV). Die
Baudirektion des Kantons Zürich hat in einem Kreisschreiben vom 28. Februar
2006 festgehalten, auf welche Grundlagen nach ihrem Dafürhalten bei der
Berechnung der Fluglärmimmissionen abzustellen sei, nämlich einerseits auf den
zu erwartenden Flugverkehr gemäss dem vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL)
am 29. März 2005 genehmigten vorläufigen Betriebsreglement (VBR 2005),
anderseits auf die tatsächliche, "nominelle" Belastung des Jahres
2000 (NOM 2000).
Die Vorinstanz hat gestützt auf die zwei erwähnten
Berechnungsgrundlagen tagsüber (6–22 Uhr) eine Lärmbelastung von <57 dB(A)
und in der ersten Nachtstunde (22–23 Uhr) von 52–53 dB(A) angenommen und kam
zum Schluss, dass beim fraglichen Areal die Planungswerte zwar tagsüber eingehalten,
indes in der ersten Nachtstunde um 2–3 dB(A) von Westen nach Osten abnehmend
überschritten würden. Die Beschwerdeführenden stellen die von der Vorinstanz
angenommenen Werte, soweit sie diejenigen des VBR 2005 wiedergeben, nicht in
Frage, auch wenn nach ihrer Interpretation der Berechnungsgrundlagen die
Lärmbelastung in einem kleinen Teil des fraglichen Areals nur um 1 dB(A)
überschritten sein soll (vgl. Stellungnahme vom 12. Mai 2009).
Die
Planungswerte sind nach beiden Berechnungsgrundlagen im gesamten Gebiet Mettmenriet
in der ersten Nachtstunde um bis zu 3 dB(A) überschritten. Die strittige Frage,
ob das Abstellen auf die Lärmkurven des NOM 2000 zulässig sei, kann hier demnach
offen gelassen werden, selbst wenn Differenzen zwischen den beiden Werten bestehen.
8.4
Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, es liege höchstens eine
marginale Überschreitung der Planungswerte während 1 Stunde pro Tag bzw.
während der ersten Nachtstunde vor. Diese Überschreitung befinde sich zudem in
einem Bereich der Berechnungsunsicherheit bei Fluglärmprognosen auf dem Niveau
des Planungswerts von rund 2 dB(A). Die Beschwerdeführenden stützen sich
dabei auf einen Bericht der Eidgenössischen Materialprüfanstalt (EMPA) vom 22. März
2005 zum VBR 2005. Das Mass der Überschreitung von Lärmgrenzwerten müsse im
Rahmen der Interessenabwägung im Zusammenhang mit Baubewilligungen in
lärmbelasteten Gebieten berücksichtigt werden.
Gemäss
dem angeführten Bericht der EMPA beträgt die Berechnungsunsicherheit bei einer
Fluglärmprognose auf dem Niveau des Planungswerts rund 2 dB(A). In der ersten
Nachtstunde (22–23 Uhr) müsse zudem mit einer grösseren Prognoseunsicherheit
als am Tag gerechnet werden, wobei sich die Belastungs- und Grenzwertkurve
bereits bei Einsatz oder Wegfall eines Starts eines Langstreckenflugzeugs vom
Typ A340 stark verändern könne.
Nach der konstanten Rechtsprechung des Bundesgerichts zur
Lärmschutzverordnung ist bei der Beurteilung, ob Grenzwerte (Immissions-,
Planungs- oder Alarmwerte) eingehalten sind, die Ungenauigkeit bzw.
Unsicherheit der Ergebnisse nicht zu den ermittelten Lärmpegeln zu addieren
oder von diesen zu subtrahieren. Die Unsicherheitsspanne (Standardabweichung) darf
nicht als eine Fehlerspanne interpretiert werden, welche eine Korrektur des
mittleren Werts zur Folge hätte (BGE 126 II 480 E. 6c, mit Hinweisen). Diese
Rechtsprechung gilt insbesondere im Vorsorgebereich (BGr, 30. Januar 2008,
1C_132/2007, E. 4.6, www.bger.ch). Demnach können auch vorliegend die
Unsicherheiten bei der Ermittlung der Planungswerte, denen das Vorsorgeprinzip
zugrunde liegt, nicht zugunsten der Bauinteressen der Beschwerdeführenden
berücksichtigt werden. Es ist demnach daran festzuhalten, dass die
Planungswerte bei den fraglichen Bauparzellen überschritten sind, auch wenn
dies für einen kleinen Teil des Gebiets nur um 1 dB(A) der Fall sein sollte.
8.5
Die Beschwerdeführenden bringen vor, es lägen konkrete Anhaltspunkte für
eine wohl bereits heute unter den Planungswerten liegende und jedenfalls
künftig reduzierte Fluglärmbelastung im Gebiet Mettmenriet vor. Sie berufen
sich insbesondere auf die im Rahmen des Raumplanungsprozesse SIL (Sachplan
Infrastruktur Luftfahrt) vom BAZL anvisierte Variantenoptimierung und
raumplanerische Abstimmung in der Flughafenregion 1 sowie auf technische
Fortschritte bei Triebwerken und Anflugtechniken.
Die technischen Fortschritte haben unbestrittenermassen zu
einer Reduktion der Lärmbelastung beigetragen. Diese Entwicklung fand vor allem
zwischen 1980 und 2005 statt; dass noch weitere erhebliche Fortschritte
erzielbar sind, wird von Fachleuten bezweifelt. Betrachtet man die von Unique
(Flughafen Zürich AG) im Internet publizierten Lärmmessungen der Jahre
1999–2007 (Unique, "Lärm gestern und heute", www.unique.ch), so zeigt
sich an den meisten Messstellen – so auch an den nahe bei Bülach gelegenen
Messstellen Hochfelden und Höri – eine leichte Reduktion der Belastung bis zum
Jahr 2005, die sich jedoch seither nicht fortsetzt. Diese Belastungen sind
freilich nicht nur von der technischen Entwicklung, sondern ebenso vom
aktuellen Flugbetrieb der betreffenden Jahre abhängig.
Weitere Abklärungen zu dieser Frage sind im vorliegenden
Verfahren entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden nicht notwendig. Der
Bau von Wohnungen und andern lärmempfindlichen Bauten ist eine langfristige
Investition, die nicht von kurzfristigen Schwankungen der Lärmbelastung
abhängig gemacht werden darf. Die betrachteten Zeiträume – insbesondere seit
der Ausarbeitung des VBR 2005 – sind zu kurz, um eindeutige Schlüsse für die
künftige Entwicklung zu ziehen. Bei der Ermittlung der Lärmbelastung ist jedoch
nicht auf die momentane Nutzung einzelner Pisten, sondern auf die mit dem VBR
2005
zugelassene
Nutzweise abzustellen (VGr, 17. Juni 2009,
VB.2008.00053, E. 5.3, www.vgrzh.ch).
Was den SIL-Prozess betrifft, so hat der Bund zwar
kürzlich entschieden, dass er die drei verbliebenen Betriebsvarianten als Basis
für das SIL-Objektblatt verwenden und auf die raumplanerische Sicherung einer
Parallelpiste verzichten will. Im Übrigen ist aber der Ausgang des Verfahrens
noch völlig offen. Der Regierungsrat hat in einem Beschluss vom 8. Juli
2009 bekannt gegeben, der SIL-Prozess werde voraussichtlich noch bis 2012 dauern
(Antwort auf dringliche Anfrage Terminplan SIL, KR-Nr. 169/2009). Unter
diesen Umständen lassen sich im jetzigen Zeitpunkt aus dem SIL-Prozess nach wie
vor keine konkreten Anhaltspunkte für die künftige Lärmentwicklung um den
Flughafen Zürich ableiten. Im Übrigen kann hier auf die zutreffenden
Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 28 Abs. 2 Satz 1
in Verbindung mit § 70 VRG).
Demnach sind weiterhin die Werte gemäss VBR 2005
massgeblich, die sich vorliegend weitgehend mit denjenigen gemäss NOM 2000
decken. Damit bleibt es bei der Feststellung, dass die Planungswerte auf dem
ganzen Gebiet Mettmenriet überschritten sind.
8.6
Die Beschwerdeführenden wollen durch bauliche und gestalterische
Lärmschutzmassnahmen im Sinn von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30
LSV Abhilfe schaffen. Sie berufen sich insbesondere auf den projektierten
Minergiestandard mit Komfortlüftung. Sie machen in diesem Zusammenhang geltend,
die Praxis bzw. die Ausführungsvorschriften zum USG, wonach die Lärmbelastung
von Wohnbauten nicht bei geschlossenen Fenstern ermittelt werden könne, hinkten
der technischen Entwicklung hinterher und entsprächen nicht Sinn und Zweck der
Lärmschutzvorschriften des USG.
In noch nicht überbauten Bauzonen müssen die Planungswerte
an den Orten und auf der Höhe aller Stockwerke eingehalten werden, an welchen
nach den Bauvorschriften der betreffenden Zone Gebäude mit lärmempfindlichen
Räumen erstellt werden dürfen (Art. 39 Abs. 3 LSV; BGE 131 II 616
E. 3.4.2). Massgeblich ist die Lärmbelastung in der Mitte der offenen
Fenstern (Art. 39 Abs. 1 LSV). Bei Fenstern, die sich nicht öffnen lassen,
z.B. bei künstlich belüfteten Räumen, wird auf die Immissionen abgestellt,
welche an offenen Fenstern, wenn es solche hätte, auftreten würden (Robert Wolf
in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich Mai 2000, Art. 22 N. 23;
BGE 122 II E. 3b = URP 1996, S. 319). Fluglärmimmissionen können in
diesem Sinn nach Art. 39 Abs. 1 LSV Satz 2 in der Nähe der vom
Lärm betroffenen Gebäude ermittelt werden.
Es gehört zu den Charakteristiken des Fluglärms, dass
dieser zumeist – im Gegensatz etwa zu Strassen- oder Industrielärm – nicht nur
aus einer bestimmten Richtung eintrifft und sich daher nur schwer abschirmen
lässt. Vorliegend sind die Planungswerte in der ersten Nachtstunde um bis zu 3
dB(A) überschritten. Planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen (z.B.
Schallschutzwände und -dämme), welche dazu führen könnten, dass die Planungswerte
an den Fenstern lärmempfindlicher Räume eingehalten würden, sind hier angesichts
der Charakteristiken des Fluglärms nicht denkbar.
Keine ausreichende Massnahme für die Einhaltung der
Grenzwerte ist die Schalldämmung der Aussenhülle eines Gebäudes durch
Schallschutzfenster und ähnliche Vorkehrungen, weil damit lediglich der Lärm nur
im Innern bei geschlossenen Fenstern reduziert wird. Deshalb ist auch die
künstliche Belüftung von Wohnbauten, so z.B. die von den Beschwerdeführenden
angeführte Komfortlüftung beim Minergiestandard, keine gangbare Lösung für die
Erstellung von Wohnbauten in Gebieten mit übermässiger Lärmbelastung (zum
Ganzen Wolf in: Kommentar USG, Art. 22 N. 31 und 40).
Eine Änderung der diesbezüglichen, auf der LSV beruhenden
Rechtslage wäre Sache des Verordnungsgebers. Die Tatsache allein, dass
allenfalls auch eine andere Lösung denkbar wäre, lässt die Verordnung nicht als
gesetzeswidrig erscheinen. Es steht denn auch keineswegs fest, dass eine
künstliche Belüftung nach dem Minergiestandard dieselben Anliegen zu befriedigen
vermöchte wie die Möglichkeit zum Öffnen der Fenster.
Bei dieser Sach- und Rechtslage dürfen auf dem Gebiet
Mettmenriet fehlende Anlagen der Feinerschliessung grundsätzlich nicht mehr
erstellt werden. Eine Ergänzung der Erschliessung ist nur zulässig, wenn die
Voraussetzungen einer Ausnahme nach Art. 30 Satz 2 LSV erfüllt sind.
9.
9.1
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, dass für den an die Mettmenrietstrasse angrenzenden
südöstlichen Teil des Areals eine Baubewilligung jedenfalls für 2 Bautiefen
(60 m) erteilt werden könne, da dieser Teil voll erschlossen sei.
9.2
Wie
bereits ausgeführt, ist der fragliche Teil des Gebiets Mettmenriet im jetzigen
Zeitpunkt nicht ausreichend erschlossen (vorne E. 8.2). Dies wird von den
Beschwerdeführenden nicht substanziiert in Frage gestellt; die Ausführungen des
Bauausschusses in seiner Beschwerdeantwort wurden von den Beschwerdeführenden offensichtlich
lückenhaft und im Ergebnis unzutreffend wiedergegeben. Fehlt es an einer ausreichenden
Erschliessung, kommt die Erteilung einer Baubewilligung für den fraglichen Teil
zurzeit ohnehin nicht in Frage.
9.3
Soweit die
Beschwerdeführenden geltend machen wollen, dass für den fraglichen Teilbereich
eine Ergänzung der Erschliessung im Sinn von Art. 30 Satz 2 LSV zu
gestatten sei, kann auch dem nicht gefolgt werden.
Nach Art. 30 Satz 2
LSV kann die Vollzugsbehörde für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen vom
Erschliessungsverbot gestatten. Als kleine Teile von Bauzonen werden in der
Rechtsprechung vor allem Baulücken behandelt. So hat das Bundesgericht einer
Ausnahme zugestimmt, wo es um eine Baulandfläche von rund 2'000 m
2
inmitten eines bereits überbauten Gebiets (BGr, 11. Oktober 2005,
1A.130/2005, E. 4.1.4, www.bger.ch) bzw. um eine Parzelle von bloss ca.
1'000 m
2
(ZBl 104/2003, S. 383, E. 6.1) ging. Demgegenüber
hat das Verwaltungsgericht bei Gebieten von gegen 60'000 m
2
und von
57'000 m
2
Fläche festgehalten, von einzelnen Baulücken könne nicht
die Rede sein, und Ausnahmen nach Art. 30 LSV abgelehnt (VGr, 6. Dezember
2007, VB.2007.405, E. 3.4; 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 6.7,
jeweils unter www.vgrzh.ch). Bedenkenswert erscheint ferner die im bereits
erwähnten Gutachten von Prof. Ruch vertretene Rechtsauffassung, welche für die
Umschreibung von Baulücken an die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu Art. 15
lit. a und Art. 36 Abs. 3 RPG anknüpft (vgl. VGr, 17. Juni
2009, VB.2008.00053, E. 5.5.4 und 6.7, www.vgrzh.ch).
Im vorliegenden Fall geht es um ein vollständig unüberbautes,
zusammenhängendes Gebiet mit einer Fläche von 8,5 ha (= 85'000 m²), welches
durchwegs von der Überschreitung der Planungswerte betroffen und nicht im Sinn
von Art. 24 Abs. 2 USG erschlossen ist. Von einer einzelnen Baulücke
und mithin von einem kleinen Teil der Bauzone gemäss Art. 30 Satz 2
LSV kann hier nicht die Rede sein. Selbst wenn ein kleiner Teil des Gebiets
hinreichend erschlossen wäre, würde sich an dieser Auffassung nichts ändern
(vgl. VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 6.7, www.vgrzh.ch).
Bei einem derartig zusammenhängenden Gebiet kann nicht
einfach ein Teilbereich abgetrennt werden und separat als kleiner Teil im Sinn
von Art. 30 Satz 2 LSV behandelt werden. Dies würde, wie die
Vorinstanz zutreffend erkannte, Sinn und Zweck von Art. 24 USG und Art. 30
LSV widersprechen.
10.
Die Beschwerdeführenden rügen eine rechtsungleiche
Bewilligungspraxis in Bezug auf vier grössere "Baugebietslücken" in
Bülach. Gestützt auf die von ihnen im Rekursverfahren eingereichten Pläne des
Architekturbüros X AG führen sie aus, das Mettmenriet befinde sich nicht nur
erheblich weiter entfernt von der Pistenachse (und damit von der Lärmquelle),
sondern zusammen mit der bewilligten Überbauung Schleufenberg auch im Bereich
der (wenn überhaupt) blossen Planungswertüberschreitung, währenddem die sich im
Bau befindende Wohnüberbauung Rietbach West und der ehemalige Sportplatz Gringglen
mit Zusicherung der Überbaubarkeit durch den Kanton im Bereich der
Immissionsgrenzwertüberschreitungen lägen. Was die Qualifizierung als
"Baulücke" betreffe, sei nicht nur die überbaubare Fläche
massgeblich, sondern auch die mögliche Anzahl der erstellbaren Wohnungen,
mithin die zulässige Baumasse. Obwohl das Areal Gringglen nur eine Fläche von
3,3 ha aufweise, sei es bei einer zulässigen Baumasse von 3,0 mit dem
Mettmenriet (Baumasse im Durchschnitt 1,6) vergleichbar.
Abgesehen von der Baulücke Gringglen machen die
Beschwerdeführenden indes keine konkreten Angaben zum Umfang und den weiteren
raumplanerischen Gegebenheiten der erwähnten "Baugebietslücken", die
für die Vergleichbarkeit relevant wären. Dass sich die angeführten
Präzedenzfälle, bei denen offenbar Baubewilligungen erteilt wurden bzw. entsprechende
Zusicherungen gemacht wurden, zum Teil im Bereich der Immissionsgrenzwertüberschreitung
befinden, gibt noch keinerlei Hinweis auf eine Ungleichbehandlung. Vielmehr ist
entscheidend, ob es sich um bereits erschlossene oder noch unerschlossene
Gebiete handelt, was aufgrund der Akten unklar bleibt. Aus den von den
Beschwerdeführenden eingereichten Plänen ist immerhin ersichtlich, dass das
Gebiet Gringglen und die Überbauung Schleufenberg schon flächenmässig mit dem
Gebiet Mettmenriet nicht vergleichbar sind. Sodann liegen die zum Vergleich
herangezogenen Gebiete teilweise eher innerhalb überbauten Gebiets, währenddem
sich das Gebiet Mettmenriet in einer Randlage befindet. Denkbar ist ferner,
dass die Beschwerdegegnerin mit Bezug auf sogenannte "Baugebietslücken"
eine Praxisänderung vorgenommen hat, was ihr nicht verwehrt ist, sofern sie die
neue Praxis konsequent anwendet (VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053,
E. 5.5.4 und 5.5.8, www.vgrzh.ch).
Demnach erweist sich die Rüge der ungerechtfertigten
Ungleichbehandlung, soweit sie aufgrund der vorgebrachten Angaben beurteilt
werden kann, als unbegründet.
11.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem
Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2
Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht
ihnen ausgangsgemäss nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 15'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellungskosten,
Fr. 15'140.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden Beschwerdeführenden zu je 1/19 unter solidarischer Haftung
auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…