zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00482 · 2019-04-25 · de

Informationszugang | Informationszugang (Zugang zu eigenen Personendaten). Zwischenentscheide sind durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken. Demnach ist vorausgesetzt, dass auch nach Vorliegen des Endentscheids ein aktuelles Rechtsschutzinteresse bestehen muss, indem sich der Zwischenentscheid auf das Urteil der angerufenen Instanz über den angefochtenen Entscheid auswirken kann. Dies ist bei Zwischenverfügungen über die Zulassung eines Beweismittels der Fall (E. 1.2.2). Feststellung einer Rechtsverzögerung durch die Vorinstanz (E. 2). Unabhängig von der Frage der Zulässigkeit elektronischer Eingaben im Verwaltungsverfahren sind elektronische Datenträger mögliche und zulässige Beweismittel (E. 3.4.3). Jede Person hat grundsätzlich Zugang zu den eigenen Personendaten. Will das öffentliche Organ den Zugang zur gewünschten Information verweigern, einschränken oder aufschieben, so hat es eine Verfügung zu erlassen (E. 5.3.1). Da bereits einige Personendaten gelöscht wurden, konnte dem Gesuch des Beschwerdeführers nicht mehr vollumfänglich nachgekommen werden. Aufgrund dessen bestand für diese Daten nur noch die Möglichkeit, dem Beschwerdeführer die nicht vollständige Gewährung des verlangten Informationszugangs in verbindlicher und anfechtbarer Weise mittels einer Verfügung zu eröffnen (E. 5.3.4). Kein Vorliegen einer personalrechtlichen Streitigkeit (E. 7.2). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.04.2019 VB.2018.00482
Zurich Verwaltungsgericht 25.04.2019 VB.2018.00482
Zurigo Verwaltungsgericht 25.04.2019 VB.2018.00482

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00482
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2018.00482
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.04.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang
Informationszugang (Zugang zu eigenen Personendaten).
Zwischenentscheide sind durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken. Demnach ist vorausgesetzt, dass auch nach Vorliegen des Endentscheids ein aktuelles Rechtsschutzinteresse bestehen muss, indem sich der Zwischenentscheid auf das Urteil der angerufenen Instanz über den angefochtenen Entscheid auswirken kann. Dies ist bei Zwischenverfügungen über die Zulassung eines Beweismittels der Fall (E. 1.2.2). Feststellung einer Rechtsverzögerung durch die Vorinstanz (E. 2). Unabhängig von der Frage der Zulässigkeit elektronischer Eingaben im Verwaltungsverfahren sind elektronische Datenträger mögliche und zulässige Beweismittel (E. 3.4.3). Jede Person hat grundsätzlich Zugang zu den eigenen Personendaten. Will das öffentliche Organ den Zugang zur gewünschten Information verweigern, einschränken oder aufschieben, so hat es eine Verfügung zu erlassen (E. 5.3.1). Da bereits einige Personendaten gelöscht wurden, konnte dem Gesuch des Beschwerdeführers nicht mehr vollumfänglich nachgekommen werden. Aufgrund dessen bestand für diese Daten nur noch die Möglichkeit, dem Beschwerdeführer die nicht vollständige Gewährung des verlangten Informationszugangs in verbindlicher und anfechtbarer Weise mittels einer Verfügung zu eröffnen (E. 5.3.4). Kein Vorliegen einer personalrechtlichen Streitigkeit (E. 7.2).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUSKUNFT
BESCHÄFTIGUNGSPROGRAMM
BEWEISMITTEL
INFORMATIONSZUGANG
PERSONALRECHTLICHE STREITIGKEIT
PERSONENDATEN
PROZESSLEITENDE VERFÜGUNG/ANORDNUNG
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSVERWEIGERUNG
RECHTSVERZÖGERUNG
SOZIALHILFE
VERFÜGUNGSBEGRIFF
ZWISCHENVERFÜGUNG
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. III BGG
Art. 29 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 20 Abs. II IDG
Art. 27 Abs. I IDG
Art. 18 Abs. II IDV
§ 13 Abs. III VRG
§ 19a VRG
§ 27c Abs. I VRG
§ 52 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00482
Urteil
der 3. Kammer
vom
25. April 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Informationszugang,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A
besuchte vom 2. bis 27. März 2015 im Zusammenhang mit seinem Bezug von
wirtschaftlicher Hilfe von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich (SOD) die von
der Dienstabteilung Soziale Einrichtungen und Betriebe der Stadt Zürich (SEB)
durchgeführte Basisbeschäftigung. Am Ende der Basisbeschäftigung wurde eine
Integrationsempfehlung zu Handen der SOD erstellt. Mit Gesuch vom 2. April
2015 ersuchte A gestützt auf § 20 ff. des Gesetzes über die Information
und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG) um Informationen, die über
ihn in den Informationsbeständen der Dienststelle Soziale Einrichtungen und
Betriebe (SEB) vorhanden seien. Zudem bat er um Bekanntgabe der Rechtsgrundlage
und des Zwecks der Datenbearbeitung, der an der Datenbearbeitung beteiligten
Organe sowie der Informationsempfängerinnen und -empfänger. Mit Schreiben vom
21. April 2015 hielt A an seinem Gesuch vollumfänglich fest und verlangte für
den Fall, dass diesem nicht entsprochen werde, den Erlass einer Verfügung. Am
22. April 2015 stellte die SEB A dreizehn Dokumente und E-Mails zu und
erklärte, über keine weiteren Daten mehr zu verfügen. Mit Schreiben vom 2. Mai
2015 forderte A die SEB auf, ihm weitere noch nicht ausgehändigte Dokumente
zuzustellen und ihm bekannt zu geben, auf welche Rechtsgrundlage sich die
Datenbearbeitungen stützten, welchen Zweck sie verfolgten und welche Organe an
der Bearbeitung beteiligt seien, sowie wer die Informationen erhalte.
B.
Am 17. Juli
2015 erhob A Einsprache ("Rekurs") bei der Sozialbehörde der Stadt
Zürich wegen unrechtmässigen Verweigerns oder Verzögerns einer anfechtbaren
Anordnung und beantragte, es sei eine anfechtbare Anordnung über die
Beschränkung des Zugangsrechts zu erlassen. Eventualiter sei die SEB
anzuweisen, seinem Informationszugangsgesuch vom 2. April 2015 zu
entsprechen. Die Sozialbehörde der Stadt Zürich leitete am 29. Juli 2015 die
Einsprache von A zuständigkeitshalber an den Stadtrat der Stadt Zürich weiter.
Am 28. Juli 2015 erklärte die SEB, die erfolgte Akteneinsicht sei
vollständig, da keine weiteren Dokumente mehr vorhanden seien, und erläuterte
die Rechtsgrundlagen für die Datenerhebung. Der Stadtrat schrieb daraufhin am
30. September 2015 den Rekurs als gegenstandslos geworden ab.
II.
Dagegen erhob A am 14. November 2015 Rekurs beim
Bezirksrat Zürich. Er beantragte, die SEB sei anzuweisen, seinem
Informationszugangsgesuch zu entsprechen, indem sie ihm Auskunft über die an
der Datenbearbeitung beteiligten Organe und Informationsempfängerinnen und
-empfänger gebe. Zudem seien ihm die beantragten Unterlagen zuzustellen.
Eventualiter sei die SEB anzuweisen, eine Verfügung über die Beschränkung des
Zugangsrechts zu erlassen. Sollte die SEB die beantragten Daten vernichtet
haben, so sei sie anzuweisen, die Rechtsgrundlagen für die allenfalls erfolgte
Vernichtung und deren Zweck zu nennen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Mit Beschluss vom 5. Juli 2018 (02) wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs
ab, soweit er darauf eintrat, und auferlegte die Verfahrenskosten in der Höhe
von Fr. 828.- A. Eine Parteienschädigung wurde nicht zugesprochen.
III.
Hierauf erhob A am 10. August 2018 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht, sinngemäss mit folgenden Anträgen:
1. Es sei
festzustellen und im Dispositiv festzuhalten, dass gegen das
Beschleunigungsgebot (§ 4a VRG und Art. 29 Abs. 1 BV) verstossen
wurde.
2. Unter
Aufhebung des angefochtenen Entscheides, sei die Sache zur Neubeurteilung
(evtl. nur zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung) an den Bezirksrat
zurückzuweisen.
3. Unter
Aufhebung des angefochtenen Entscheides sei der Bezirksrat anzuweisen, den
Stadtrat anzuhalten, A (unter Wahrung des Beratungsgeheimnisses) Einsicht in
die vollständigen Akten zu geben.
4.
Eventualiter sei:
a) unter
Aufhebung des angefochtenen Entscheides, die SEB anzuweisen, Ziffer II des
Informationszugangsgesuchs vom 2. April 2015 zu entsprechen, indem sie die
Rechtsgrundlage und den Zweck der erfolgten Datenbearbeitung zu nennen hat und A
vollständig Auskunft über die an der Datenbearbeitung beteiligten Organe und
die Informationsempfängerinnen und -empfänger gibt. Subeventualiter sei die SEB
anzuweisen, eine Verfügung über die Beschränkung des Zugangsrechts zu erlassen.
b) unter
Aufhebung des angefochtenen Entscheides die SEB anzuweisen, Ziffer I des
Informationszugangsgesuchs vom 2. April 2015 vollumfänglich zu
entsprechen, indem sie A die seit 19. März 2015 beantragten Unterlagen
(soweit vorhanden) unverzüglich zustellt. Subeventualiter sei die SEB
anzuweisen, eine Verfügung über die Beschränkung des Zugangsrechts zu erlassen.
c) die
SEB, falls sie die seit 19. März 2015 beantragten Daten vernichtet haben
sollte, anzuweisen die Rechtsgrundlage und den Zweck einer allfälligen
Vernichtung zu nennen.
Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei.
Am 28. August 2018 reichte A einen Nachtrag zu seiner
Beschwerde ein.
Mit Präsidialverfügung vom 16. August 2018 setzte das
Verwaltungsgericht A eine Frist von 20 Tagen an, um die ihn allenfalls
treffenden Kosten des Beschwerdeverfahrens durch einen Vorschuss von Fr. 1'500.-
sicherzustellen. A leistete die Kaution fristgerecht am 18. September
2018. Der Bezirksrat Zürich verwies am 4. Oktober 2018 auf die Begründung
des angefochtenen Entscheides und verzichtete im Übrigen auf eine
Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte am 22. Oktober 2018 die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. A nahm am 2. November
2018 Einsicht in die Akten. Er replizierte am 28. November 2018. Die Stadt
Zürich äusserte sich nicht mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
1.2.1
Der Beschwerdeführer ficht zusammen mit dem Endentscheid der Vorinstanz vom
5. Juli 2018 auch ihre beiden prozessleitenden Verfügungen vom 17. November
2015 und 1. Dezember 2015 betreffend Einreichung eines Datenträgers in
Schriftform an.
1.2.2
Bei den genannten Verfügungen handelt es sich um Zwischenentscheide, welche
gemäss § 19a VRG sinngemäss nach Art. 91–93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) anfechtbar sind. Art. 93
Abs. 3 BGG sieht vor, dass Zwischenentscheide durch Beschwerde gegen den
Endentscheid anfechtbar sind, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.
Demnach ist vorausgesetzt, dass auch nach Vorliegen des Endentscheids ein
aktuelles Rechtsschutzinteresse bestehen muss, indem sich der Zwischenentscheid
auf das Urteil der angerufenen Instanz über den angefochtenen Entscheid
auswirken kann (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 61; Bernhard Corboz in: Bernhard
Corboz et al. [Hrsg], Commentaire de la LTF, 2. A., Bern 2014, Art. 93
N. 39; Karl Spühler/Heinz Aemisegger in: Karl Spühler/Heinz
Aemisegger/Annette Dolge/Dominik Vock [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz,
Praxiskommentar, 2. A., Zürich 2013, Art. 93 N. 37). Diese
Voraussetzung ist namentlich bei Zwischenverfügungen über die Zulassung eines
Beweismittels gegeben (BGE 141 III 80 E. 1.2; Martin Kayser/Lysandre
Papadopoulos/Rahel Altmann in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A.
Zürich/St. Gallen 2019, Art. 46 N. 64; Felix Uhlmann/Simone Wälle-Bär
in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. A., Zürich 2016, Art. 46 N. 32).
1.2.3
Die prozessleitenden Verfügungen vom 17. November 2015 sowie 1. Dezember
2015 hatten einen vom Beschwerdeführer im Rekursverfahren eingereichten
USB-Stick zum Gegenstand, welcher von der Vorinstanz nicht gelesen werden
konnte. Sie stellte es dem Beschwerdeführer frei, dessen Inhalt in Papierform
auszudrucken und einzureichen, ansonsten Verzicht darauf angenommen werden
würde. Der wesentliche Inhalt der Audio-Datei war die Aufnahme einer
Mitarbeiterin der Dienststelle SEB, welche über das Verlaufsprotokoll sprach.
Somit hatten die beiden vorgenannten prozessleitenden Verfügungen ein
Beweismittel zum Gegenstand, dessen Zulassung prinzipiell geeignet sein kann,
den Entscheid in der Hauptsache zu beeinflussen. Auf die Beschwerde ist deshalb
insoweit einzutreten.
1.3
Neue
Sachbegehren sind im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht gleich wie im
Rekursverfahren grundsätzlich unzulässig. Es darf damit nicht mehr oder etwas anderes
als ursprünglich verlangt beantragt werden (§ 52 Abs. 1 in Verbindung
mit § 20a Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 10;
derselbe, § 52 N. 11).
Vor der Vorinstanz beantragte der Beschwerdeführer keine
Feststellung der Verletzung des Beschleunigungsgebotes durch die SEB. Demgemäss
ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren auf den entsprechenden Antrag nicht
einzutreten. Einzutreten ist jedoch auf den Antrag eine Verletzung des
Beschleunigungsgebots festzustellen, insofern er sich auf das Verfahren vor der
Vorinstanz bezieht.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer beantragt, es sei festzustellen, dass das Beschleunigungsgebot
verletzt wurde.
2.2
Die
Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf
Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der
Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). Die Grenze der
zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände
des Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die
Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen,
das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die Sache spezifischen
Entscheidungsabläufe abgestellt (BGE 135 I 265 E. 4.4; BGE 130 I 312 E. 5.2;
VGr, 6. März 2014, VB.2014.00022, E. 3.1; Gerold Steinmann in:
Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St.
Galler Kommentar, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 29 N. 22 ff. mit
Hinweisen; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A.,
Bern 2008, S. 840).
Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne
Rekursinstanzen (wozu auch die Bezirksbehörden gezählt werden, vgl. Alain
Griffel, Kommentar VRG, § 27c N. 10) innert 60 Tagen seit
Abschluss der Sachverhaltsermittlung zu entscheiden; dieser wird den Parteien
angezeigt. Dabei handelt es sich indes um eine blosse Ordnungsfrist. Deren
Überschreiten stellt nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, vielmehr kommt
es auf die Umstände des Einzelfalls an (Griffel, § 27c N. 19). Kann
eine Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter
Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2
VRG).
Ein Rechtsschutzinteresse an der Feststellung einer
Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung ist auch dann gegeben, wenn die
Behörde, der Säumigkeit vorgeworfen wird, mittlerweile tätig wurde. Diesfalls
besteht das Rechtsschutzinteresse in der damit verbundenen Genugtuung für die
Betroffenen (vgl. BGr, 25. Mai 2012, 1C_439/2011, E. 2.1; BGE 129 V
411 = Pra 94 [2005] Nr. 13 E. 1.3; Jürg Bosshart/Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 19 N. 52).
2.3
Den Akten
kann nicht entnommen werden, dass die Vorinstanz den Parteien den Abschluss der
Sachverhaltsermittlung angezeigt oder ihnen mitgeteilt hätte, wann mit dem
Rekursentscheid zu rechnen sei. Am 8. März 2016 stellte die Vorinstanz dem
Stadtrat von Zürich die Eingabe des Beschwerdeführers vom 4. März 2016 zur
Kenntnisnahme und freigestellten Vernehmlassung bis 30. März 2016 zu. Der
Beschwerdegegner äusserte sich nicht mehr. Aus den Akten ist nicht ersichtlich,
dass die Vorinstanz danach noch weitere prozessuale Handlungen vorgenommen
hätte. Die Sachverhaltsermittlung war damit am 31. März 2016 abgeschlossen.
Bis zum Entscheid der Vorinstanz am 5. Juli 2018 vergingen etwas mehr als
zwei Jahre. Damit wurde die Behandlungsfrist von 60 Tagen bei Weitem
überschritten. Der Fall war dabei nicht ausserordentlich schwierig, und die
Anzahl der Akten überschaubar. Es liegt somit eine klare Verletzung des
Rechtsverzögerungsverbots vor. Eine solche ist vorliegend im Dispositiv des
Entscheids festzustellen und bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
berücksichtigen (vgl. BGE 129 V 411 = Pra 94 [2005] Nr. 13 E. 1.3).
3.
3.1
Vom
Beschwerdeführer werden diverse Verletzungen des rechtlichen Gehörs
vorgebracht.
3.2
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV fliesst unter
anderem das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen,
sich vor Erlass eines in ihre Rechtstellung eingreifenden Entscheids zur Sache
zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung
zu bringen (VGr, 22. Mai 2018, VB.2018.00100, E. 2.1 mit weiteren
Hinweisen). Das Akteneinsichtsrecht ist eine Voraussetzung des Äusserungsrechts
und ganz allgemein eines fairen Verfahrens. Es setzt seinerseits die
Vollständigkeit der Akten voraus. Die Behörden sind deshalb verpflichtet, alle
entscheidrelevanten Vorgänge in den Akten festzuhalten. Es trifft sie also eine
Protokollierungs- und Aktenführungspflicht (Griffel, § 8 N. 5).
Weiter folgt aus Art. 29 Abs. 2 BV die Pflicht der Behörde, die
Vorbringen der Parteien tatsächlich zu hören, zu prüfen und in ihrem Entscheid
zu berücksichtigen. Entsprechend ist sie verpflichtet, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich
abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht
ist genüge getan, wenn sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids
Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz
weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen
genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich
ihr Entscheid stützt (vgl. VGr, 17. Januar 2018, VB.2017.00097, E. 7.2
mit weiteren Hinweisen).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich sodann ein
Anspruch auf Mitwirkung bei Beweiserhebungen und auf Abnahme der von den
Beteiligten angebotenen, erheblichen Beweise. Ausserdem haben die Beteiligten
einen Anspruch auf Stellungnahme zum Ergebnis der Beweiserhebungen (Griffel, § 8
N. 34). Der Anspruch auf Beweisabnahme gilt jedoch nicht absolut: Nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann eine Behörde von der Abnahme
beantragter Beweismittel insbesondere dann absehen, wenn der Sachverhalt, den
eine Partei beweisen will, nicht rechtserheblich ist (Unerheblichkeit des
Beweismittels), wenn durch den angebotenen Beweis bereits Feststehendes
bewiesen werden soll (Überflüssigkeit des Beweismittels) oder wenn von
vornherein gewiss ist, dass der angebotene Beweis keine Klärung herbeizuführen
vermag (mangelnde Tauglichkeit des Beweismittels, was mittels antizipierter
Beweiswürdigung festgestellt werden kann; vgl. BGr, 21. August 2014,
5A_282/2014, E. 3.2; BGE 117 Ia 262 E. 4b; Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 7 N. 18; zum Ganzen siehe VGr, 9. April 2015,
VB.2014.00510, E. 4.1).
Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur; die
Verletzung des Gehörsanspruchs führt daher grundsätzlich unabhängig von den
Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst zur Aufhebung der
angefochtenen Verfügung (statt vieler VGr, 28. Juni 2017, VB.2017.00076,
E. 6.1). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts und des
Verwaltungsgerichts kann indes eine obere Instanz die Gehörsverletzung einer
unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die
Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt
überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung
abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und
zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 133 I 201 E. 2.2;
BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr, 22. März 2017, VB.2016.00751, E. 2.4).
3.3
3.3.1
Der Beschwerdeführer rügt, ihm sei die Akteneinsicht vor dem
Beschwerdegegner verweigert worden. Ausserdem sei nicht klar, wie der Entscheid
zustande gekommen sei und wer konkret entschieden habe. Die Vorinstanz habe
sein rechtliches Gehör verletzt, indem sie nicht auf seinen Antrag, "der
Stadtrat sei anzuweisen, diesbezüglich Klarheit zu schaffen und ihm eine
angemessene Frist zur Rekursergänzung einzuräumen" eingegangen sei.
3.3.2
Der Beschwerdeführer stellte mit Schreiben vom 16. Oktober 2015 ein
Gesuch um Akteneinsicht beim Beschwerdegegner. Mit Empfangsbestätigung vom 22. Oktober
2015 bestätigte der Beschwerdeführer, die Akten inklusive Verzeichnis bezüglich
des Geschäfts Soziale Einrichtungen und Betriebe, Informationszugangsgesuch,
Beschwerde wegen Rechtsverzögerung und Rechtsverweigerung, Geschäftsnummer 01,
in der Stadtkanzlei am 22. Oktober 2015 eingesehen und erhalten zu haben.
Die Vorinstanz erwog, nichts
hätte den Beschwerdeführer davon abgehalten, sich während des
Beschwerdeverfahrens oder im Anschluss daran beim Beschwerdegegner konkret nach
dem Zustandekommen des Entscheids zu erkundigen. Weiter sei allgemein bekannt
und könne nötigenfalls allgemein zugänglichen Publikationen entnommen werden,
aus welchen Mitgliedern der Stadtrat bestehe. Der Stadtratsentscheid hätte die
einzelnen Mitglieder daher nicht namentlich aufführen müssen. Die Vorinstanz
hat sich mit der geltend gemachten Gehörsverletzung des Beschwerdeführers
auseinandergesetzt und befunden, eine solche habe nicht stattgefunden. Sie hat
daher das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht verletzt.
Dem Verwaltungsgericht hat der Beschwerdegegner
keine anderen Vorakten eingereicht, als diejenigen, welche auch der Beschwerdeführer
erhalten hatte. Es ist daher und mangels konkreter Hinweise auf weitere Akten
des Beschwerdegegners davon auszugehen, dass tatsächlich keine solchen bestehen
und der Beschwerdeführer Einsicht in sämtliche Akten erhalten hat. Im Übrigen
kann auf die Erwägungen der Vorinstanz verwiesen werden (§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).
3.4
3.4.1
Der Beschwerdeführer rügt, er habe der Vorinstanz mehrfach einen USB-Stick
sowie eine CD eingereicht, auf welcher eine amtliche Auskunft der SEB vom 2. März
2015 zu hören sei, gemäss welcher Journaleinträge nicht gelöscht würden. Da die
Vorinstanz sich nicht zum Inhalt der Datenträger geäussert und verfügt habe,
der Beschwerdeführer erhalte Frist, um den Inhalt des USB-Sticks auszudrucken
und in Papierform nachzureichen (bei unbenutztem Ablauf der Frist würde
Verzicht darauf angenommen), habe sie sich nicht ernsthaft mit seinen
wesentlichen Vorbringen im Zusammenhang mit der Auskunft der SEB
auseinandergesetzt, und daher sein rechtliches Gehör verletzt.
3.4.2
In ihrem Beschluss führte die Vorinstanz aus, dass sich der
Beschwerdeführer am 12. Januar 2016 erneut zum Verfahren habe vernehmen
lassen und der Eingabe eine CD sowie einen CD-Player beigelegt habe. In der
erwähnten Eingabe vom 12. Januar 2016 hatte der Beschwerdeführer
dargelegt, dass die auf der eingereichten CD enthaltene Auskunft der Basisbeschäftigung
vom 2. März 2015 das einzige Beweismittel sei, welches bestätige, dass ein
Journal (sog. Verlaufprotokoll) existiere, welches Angaben zu seiner Person und
zu seinem Verhalten/Handeln enthalten würde.
Die Vorinstanz hielt sodann
fest, der Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten könne sich
selbstredend nur auf Daten beziehen, die überhaupt vorhanden seien. Der
Rekurrent [Beschwerdeführer] zähle zwar in der Rekursschrift zahlreiche
Dokumente und Daten auf, die nach seiner Darstellung im Zusammenhang mit der
absolvierten Basisbeschäftigung angelegt bzw. beschafft worden seien. Er
scheine zu vermuten, dass diese Daten noch bestehen. Der Rekurrent bringe indes
nichts vor, was seine Vermutung, wonach noch mehr Daten als die ihm damals
bereits herausgegebenen, bestünden, auch nur glaubhaft machen würde. Auch aus
den Akten sei nicht ersichtlich, dass die weiteren von ihm genannten Daten oder
ein Teil davon noch bestehen könnten.
3.4.3
Die Tonaufnahme auf dem USB-Stick (resp. der CD) soll nach den Ausführungen
des Beschwerdeführers Aufschluss darüber geben, dass ausser den ihm bereits
herausgegebenen Daten noch weitere bestehen. Namentlich will er damit nach
seinen Eingaben vom 7. Dezember 2015 und 12. Januar 2016 sowie gemäss
seiner Beschwerde, S. 10 und 17 f., den Beweis erbringen, dass er am
2. März 2015 die amtliche Auskunft erhalten habe, wonach die
Basisbeschäftigung alle für seinen Entwicklungsprozess erheblichen Tatsachen in
einem Journal festhalten und dass dieses nicht gelöscht werde. Das in den Akten
liegende Journal enthält jedoch keine diesbezüglichen Einträge. Indem sich die
Vorinstanz in keiner Weise mit dem angebotenen und ihr eingereichten
Beweismittel auseinandergesetzt hat, auch nicht etwa, indem sie es in
antizipierter Beweiswürdigung beurteilte oder die Verwertbarkeit der
Tonaufnahme als Beweismittel prüfte, hat sie das Recht des Beschwerdeführers
auf Abnahme der gehörig angebotenen Beweismittel und mithin das rechtliche
Gehör verletzt. Ebenso hat sie damit die Untersuchungspflicht verletzt.
Entgegen der Auffassung gemäss der Präsidialverfügung des
Bezirksrats vom 1. Dezember 2015 sind unabhängig von der Frage der
Zulässigkeit elektronischer Eingaben im Verwaltungsverfahren elektronische
Datenträger mögliche und zulässige Beweismittel (Plüss, § 7 N. 63).
Nötigenfalls hat daher die Vorinstanz die Lesbarkeit der Datenträger –
gegebenenfalls unter Beizug der für die Sicherheitseinstellungen IT-Verantwortlichen
– zu gewährleisten.
Indes erübrigt sich eine Rückweisung an die Vorinstanz zur
Beurteilung einer allfälligen Zulässigkeit dieses Beweismittels im Hinblick auf
das strafrechtliche Verbot der unbefugten Aufnahme von Gesprächen nach Art. 179
ter
des schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 und zur
allfälligen Abnahme des Beweismittels. Der Beschwerdeführer führte an mehreren
Stellen (vgl. oben) aus, was der wesentliche Inhalt der Audiodatei ist und was
darauf zu hören ist. In den Akten befindet sich sodann ein Journal, welches
auch der Beschwerdeführer erhalten hat. Aufgrund der Aktenlage sowie mangels
weiterer Hinweise auf zusätzliche Jounaleinträge muss in antizipierter
Beweiswürdigung davon ausgegangen werden, dass das Verlaufsprotokoll nicht so
geführt wurde, wie es nach der Sachdarstellung des Beschwerdeführers diesem
mitgeteilt worden sein soll. Sofern ihm die Auskunft in der von ihm behaupteten
Weise erteilt worden wäre, erweist sie sich als falsch und ändert nichts daran,
dass heute nur die ihm bereits zugestellten Journaleinträge bestehen. Demgemäss
ist in antizipierter Beweiswürdigung von der Abnahme der Audiodatei als
Beweismittel abzusehen.
3.5
3.5.1
Weiter rügt der Beschwerdeführer, sein rechtliches Gehör sei auch dadurch
verletzt worden, dass die Vorinstanz ihm keine Gelegenheit geboten habe, sich
zu ihrem unerwarteten Beweisergebnis zu äussern, obwohl es geeignet gewesen
sei, ihren Entscheid zu beeinflussen.
3.5.2
Die von der Vorinstanz zu den Akten genommenen Schreiben der SEB und des
Beschwerdegegners aus einem parallel laufenden Verfahren betreffend
Berichtigung der Integrationsempfehlung hielten lediglich ebenfalls fest, dass
keine weiteren Unterlagen mehr bestehen würden. Sie befanden sich in den Akten
der SEB, welche der Beschwerdegegner als Vernehmlassungsbeilage eingereicht
hatte. Dem Beschwerdeführer wurde die Vernehmlassung sowie eine Kopie des
Inhaltsverzeichnisses der Akten der SEB, woraus auch die beiden genannten
Schreiben ersichtlich waren, am 19. Januar 2016 zur freigestellten
Vernehmlassung zugeschickt mit dem Hinweis, dass in die Vernehmlassungsbeilagen
in den Räumlichkeiten der Vorinstanz Einsicht genommen werden könne. Der
Beschwerdeführer hatte somit die Möglichkeit, die genannten Schreiben
einzusehen und sich zu diesen Beweisen zu äussern. Sein rechtliches Gehör wurde
somit insoweit nicht verletzt.
3.6
3.6.1
Vom Beschwerdeführer wird ausserdem gerügt, die Vorinstanz habe ihren
Entscheid mit neuen Bestimmungen begründet, mit deren Anwendung er nicht habe
rechnen müssen.
3.6.2
Nach der Praxis des Bundesgerichts umfasst der Anspruch auf rechtliches
Gehör grundsätzlich nicht den Anspruch darauf, zur rechtlichen Würdigung oder
zur juristischen Begründung des Entscheides angehört zu werden. An die
Rechtsauffassung bzw. Rechtsbehauptungen der Verfahrensbeteiligten bzw. einer
allfälligen Vorinstanz ist die Entscheidinstanz denn auch nicht gebunden
(Plüss, § 7 N. 16). Gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes
wegen, kann die Rechtsmittelbehörde – im Rahmen des Streitgegenstands – eine
Motivsubstitution vornehmen, d.
h.
sie kann die angefochtene Verfügung aus anderen als den von der Vorinstanz
angeführten rechtlichen Gründen bestätigen. Die Rechtsmittelbehörde darf
allerdings den Streitgegenstand nicht verlassen, indem sie ihren Entscheid
sowohl auf einen wesentlich verschiedenen Sachverhalt als auch gleichzeitig auf
einen anderen Rechtsgrund stützt, der weder von der Vorinstanz erwogen noch von
der rekurrierenden Person geltend gemacht wurde (Martin Bertschi, Kommentar
VRG; Vorbem. zu §§ 19–28a N. 29). Ausserdem ist das rechtliche Gehör
zumindest der dadurch beschwerten Partei dann zu gewähren, wenn eine Behörde
ihren Entscheid mit einer Rechtsnorm oder einem Rechtsgrund zu begründen
beabsichtigt, die im bisherigen Verfahren nicht herangezogen wurden, auf die
sich die beteiligten Parteien nicht berufen haben und mit deren Massgeblichkeit
im konkreten Fall sie nicht rechnen konnten (vgl. BGer, 5. März 2018,
2C_497/2017, E. 3.4, mit weiteren Hinweisen; Donatsch, § 20a N. 21,
§ 52 N. 37; Griffel, § 26b N. 29).
3.6.3
Die von der Vorinstanz zitierten § 5 Abs. 3 und § 8 des
Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG)
wurden zwar erstmals im Rekursverfahren genannt, indessen hatten sie keine
tragende Rolle für die Begründung des Entscheids, und es konnte durchaus mit
der weiteren Heranziehung von Bestimmungen des IDG gerechnet werden, stützte
sich doch bereits das Informationszugangsgesuch des Beschwerdeführers auf das
IDG und zog auch die SEB in ihrem Schreiben vom 28. Juli 2015 das IDG
heran. Demgemäss wurde das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers nicht
verletzt.
3.7
3.7.1
Der Beschwerdeführer rügt, sein rechtliches Gehör sei verletzt worden, da
der Stadtrat sich mit keinem Wort zu den Angaben betreffend an der
Datenbearbeitung beteiligten Organe und Informationsempfängerinnen und
-empfänger geäussert und die Vorinstanz dazu lediglich ausgeführt habe, die
Auskunft der SEB vom 28. Juli 2018 sei vollständig gewesen.
3.7.2
Die Vorinstanz führte aus, die SEB habe dem Beschwerdeführer mit Schreiben vom
28. Juli 2015 Auskunft über die an der Datenbearbeitung beteiligten Organe
und Informationsträger gegeben, die Auskunft sei zutreffend, und ihr sei nichts
anzufügen. Damit hat sie sich im Ergebnis mit der Gehörsrüge des
Beschwerdeführers auseinandergesetzt und wurde eine allfällige Gehörsverletzung
durch den Stadtrat geheilt, weshalb das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers
nicht verletzt ist.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer rügt weiter, da ihm die Vorinstanz vier Entscheide
gleichzeitig zugestellt habe, hätte sie seinen Anspruch auf ein faires
Verfahren verletzt, da er gleichzeitig nicht hätte vier Entscheide sachgerecht
prüfen und anfechten können.
4.2
Art. 29
Abs. 1 BV garantiert jeder Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen einen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung. Der
Anspruch auf ein gerechtes Verfahren bildet für sämtliche Verfahrensarten ein
offenes Grundprinzip zur Sicherung rechtsstaatlicher Verfahren. Art. 29
Abs. 1 BV ist Grundtatbestand der im Einzelnen ausgebildeten verfassungsmässigen
Verfahrensrechte und grundlegender Ausdruck des prozessualen
Fairnessgrundsatzes. Er ist damit auch Auffangtatbestand für Konstellationen,
die nicht spezifisch einem Teilgehalt zugeordnet werden können (Steinmann, Art. 29
N. 39).
4.3
Die
Beschlüsse (02; 03; 04 und 05) vom 5. Juli 2018 wurden dem
Beschwerdeführer am 16. Juli 2018 und damit während der laufenden
Gerichtferien (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 145 Abs. 1 der
Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008) zugestellt. Im
Fall einer Zustellung während der Gerichtsferien gilt der erste Tag nach dem
Ende des Fristenstillstands – also der erste Tag nach dem letzten Gerichtsferientag,
vorliegend der 16. August 2018 – als erster zählender Tag für die
Rechtsmittelfrist (Plüss, § 11 N. 24). Die Rechtsmittelfrist endete
somit für den Beschwerdeführer erst am Freitag, 14. September 2018. Damit
verblieb dem Beschwerdeführer genügend Zeit, sämtliche der vier Entscheide
sachgerecht zu prüfen und anzufechten. Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1
BV ist nicht gegeben.
5.
5.1
Im
vorliegenden Verfahren ist streitig, ob der Beschwerdegegner den bei ihm
erhobenen Rechtsverweigerungsrekurs zu Recht als gegenstandslos geworden
abschrieb und die Vorinstanz diesen Entscheid zu Recht stützte.
5.2
Gemäss
Art. 29 Abs. 1 BV hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie
Beurteilung innert angemessener Frist. Daraus leitet sich ein Verbot formeller Rechtsverweigerung
ab, welche unter anderem gegeben ist, wenn eine erstinstanzliche Behörde in
einem ordnungsgemäss eingeleiteten Verfahren keine Verfügung erlässt, obwohl
Anspruch auf eine solche besteht (vgl. Bernhard Waldmann, Basler Kommentar,
2015, Art. 29 BV N. 23; Steinman, Art. 29 N. 18 [jeweils mit
weiteren Hinweisen]). Eine Rechtsverweigerung ist somit nur möglich, wenn ein
Anspruch der Privaten auf Behandlung ihrer Begehren besteht (BGE 135 II 60
E. 3.1.2). Die Weigerung der Behörde kann ausdrücklich oder
stillschweigend erfolgen (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19
N. 46, mit weiteren Hinweisen). Ein Rechtsverweigerungsrekurs zielt
grundsätzlich darauf ab, die Vorinstanz zu einer beförderlichen
Verfahrenserledigung anzuhalten. Er muss demnach erhoben werden, solange der
Entscheid der untätigen Behörde noch aussteht; auf Rechtsmittel, die erst nach
Erlass des Entscheids erhoben werden, ist grundsätzlich mangels aktuellen
Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten. Ebenso sind hängige
Rechtsmittelverfahren grundsätzlich als gegenstandslos geworden abzuschreiben,
wenn die ausstehende Anordnung vor dem Entscheid über die Rechtsverweigerung
ergeht (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 52).
5.3
5.3.1
§ 20 Abs. 2 IDG gewährt jeder Person grundsätzlich Anspruch auf
Zugang zu den eigenen Personendaten. Personendaten sind Informationen, die sich
auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen (§ 3 IDG). Der Zugang
zu den eigenen Personendaten umfasst die Informationen, die über die
gesuchstellende Person in den Informationsbeständen des öffentlichen Organs vorhanden
sind, die Rechtsgrundlage und den Zweck der Datenbearbeitung, die an der
Datenbearbeitung beteiligten Organe und die regelmässigen
Informationsempfängerinnen und -empfänger (§ 18 Abs. 2 der Verordnung
über die Information und den Datenschutz [IDV]). Will das öffentliche Organ den
Zugang zur gewünschten Information verweigern, einschränken oder aufschieben,
so hat es eine Verfügung zu erlassen (§ 27 Abs. 1 IDG).
5.3.2
Der Beschwerdeführer ersuchte am 2. April 2015 gestützt auf § 20 ff.
IDG um Informationen, die über ihn in den Informationsbeständen der
Dienststelle SEB vorhanden seien, sowie die Rechtsgrundlage und den Zweck der
Datenbearbeitung, die an der Datenbearbeitung beteiligten Organe und die
Informationsempfängerinnen und -empfänger. Die SEB liess dem Beschwerdeführer
am 22. April 2015 diverse Personendaten zukommen. In seinem Schreiben vom
2. Mai 2015 machte der Beschwerdeführer die SEB darauf aufmerksam, dass
ihm seiner Ansicht nach noch nicht Einblick in sämtliche beantragten
Personendaten gegeben worden sei und zählte die seiner Ansicht nach noch
fehlenden Dokumente auf, wodurch er sein Gesuch vom 2. April 2015
spezifizierte.
5.3.3
Als Rechtsgrundlage für die Datenbearbeitung bezeichnete die SEB mit
Schreiben vom 28. Juli 2015 an den Beschwerdeführer § 3 des
Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG), wonach die Durchführung der
Hilfe in Zusammenarbeit mit dem Hilfesuchenden erfolgen soll und die
Selbsthilfe zu fördern sei. Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für
Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) sähen in den Kapiteln A.3 und D.2 kompensierende
Angebote zum Arbeitsmarkt vor, die von der Sozialhilfe bereitgestellt werden
sollen, um wirtschaftlichen und sozialen Ausschlussprozessen zu begegnen. Als
Massnahmen zur sozialen und beruflichen Integration würden unter anderem
Einsatz- und Beschäftigungsprogramme gelten. Alle Erwachsenen, die in der Stadt
Zürich Sozialhilfe beantragten oder bezögen und arbeitsfähig seien, hätten die
Basisbeschäftigung zu durchlaufen. Die Weigerung der Teilnahme könne eine
Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe im Sinn von § 24 SHG zur Folge haben.
Die Basisbeschäftigung werde mit der Erstellung der Integrationsempfehlung
abgeschlossen; diese werde von der SEB zuhanden der Sozialen Dienste erstellt.
Im Sinn von § 9 Abs. 1 IDG erhebe und bearbeite die SEB im
Zusammenhang mit der Durchführung der Basisbeschäftigung anfallende
Informationen. Das Erheben und Bearbeiten der Information setze voraus, dass
sich die betroffenen Personen zur Teilnahme bereit erklärten und an der Arbeitsintegrationsmassnahme
teilnehmen würden. Zudem erklärte sie, dass die weiteren vom Beschwerdeführer
verlangten Personendaten nicht aufbewahrt würden und sich die erfolgte
Akteneinsicht daher als vollständig erweise. Die SEB hat damit, soweit es ihr
möglich war, dem Gesuch des Beschwerdeführers inkl. dem Antrag auf Nennung der
Rechtsgrundlagen (unabhängig davon, dass der Beschwerdeführer der Ansicht ist,
diese würden nicht genügen) entsprochen.
5.3.4
Die SEB hat dadurch, dass bereits einige Daten gelöscht wurden, dem Gesuch
des Beschwerdeführers um Zugang zu den eigenen Personendaten jedoch nicht
vollständig entsprechen können. Aufgrund dessen bestand für diese Daten nur
noch die Möglichkeit, dem Beschwerdeführer die nicht vollständige Gewährung des
verlangten Informationszugangs in verbindlicher und anfechtbarer Weise mittels
einer Verfügung zu eröffnen. Eine informelle Erledigung des
Informationszugangsgesuchs kann nur infrage kommen, wenn diesem auch
vollständig mit sämtlichen beantragten Daten entsprochen wird (vgl. Urs Thönen
in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Zürich IDG], Zürich 2012, § 27 N. 1).
In dieser Situation musste das Informationszugangsgesuch durch eine formelle
Verfügung erledigt werden.
5.3.5
Es stellt sich die Frage, wie das Schreiben der SEB an den Beschwerdeführer
vom 28. Juli 2015, mit welchem diese zum Informationszugangsgesuch
Stellung nahm, nachdem der Beschwerdeführer bereits eine Einsprache wegen
Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung eingereicht hatte, zu qualifizieren
ist. Die äussere Form des Verwaltungshandelns ist dafür nicht allein
entscheidend. Vielmehr ist darauf abzustellen, ob ein behördlicher Akt
materiell die Kriterien einer Verfügung erfüllt. Auch die formell mangelhafte
Verfügung ist – unter Vorbehalt der Nichtigkeit – eine Verfügung. Sie stellt
eine autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnung einer Behörde
dar, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen ist, auf Rechtswirkungen
ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar ist (Martin Bertschi/Kaspar
Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18, 24). Zwar ist die Dienstelle
Soziale Einrichtungen und Betriebe eine Behörde, welche gegenüber dem
Beschwerdeführer hoheitlich auftreten kann. Ihr Schreiben vom 28. Juli
2015 betraf den Beschwerdeführer und sein Informationszugangsgesuch vom 2. April
2015 und war daher individuell-konkret. Dabei stützte sich die SEB auch auf das
IDG und somit auf Verwaltungsrecht. Das Schreiben bezieht sich weiter auch auf
das Recht des Beschwerdeführers auf Zugang zu seinen Personendaten und dessen
Umfang. Allerdings kann ihm kein verbindlicher Charakter entnommen werden. So
muss aufgrund der zwischen den Parteien stattgefundenen Korrespondenz und dem
ausdrücklichen Begehren des Beschwerdeführers um Erlass einer anfechtbaren
Verfügung davon ausgegangen werden, dass dem Schreiben vom 28. Juli 2015
gerade keine verbindliche Wirkung zukommen, sondern dieses lediglich ausdrücken
sollte, dass die Ansicht vertreten werden, dem Gesuch sei vollumfänglich
entsprochen worden. Damit sind die Strukturmerkmale des Verfügungsbegriffes
nicht erfüllt. Da die SEB somit nicht verfügt hat und sie auch dem Gesuch des
Beschwerdeführers nicht vollumfänglich entsprochen hat, liegt noch immer eine
Rechtsverweigerung vor, und der Rekurs hätte vor dem Beschwerdegegner nicht als
gegenstandlos geworden abgeschrieben werden dürfen.
Die SEB ist demgemäss einzuladen, eine anfechtbare
Verfügung zu erlassen und sich darin insbesondere dazu zu äussern, weshalb dem
Gesuch des Beschwerdeführers nicht (mehr) vollumfänglich entsprochen wird bzw.
werden kann.
6.
Der Beschwerdeführer stellt schliesslich sinngemäss ein
Gesuch um Erlass der Verfahrenskosten für das vorinstanzliche Verfahren und
beantragt sinngemäss eventualiter deren Reduktion. Da aufgrund der teilweisen
Gutheissung der Beschwerde (dazu E. 8) die vorinstanzliche Kostenauflage
gegenüber dem Beschwerdeführer aufzuheben ist, werden diese sinngemäss
gestellten Anträge gegenstandslos.
7.
7.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und eine Rechtsverzögerung
durch den Bezirksrat Zürich festzustellen. Im Übrigen ist die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.2
Vom
Beschwerdeführer wird vorgebracht, dass das vorliegende Verfahren kostenlos
sein müsse, da es sich vorliegend um eine personalrechtliche Streitigkeit
handle, welche nach § 65a Abs. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 3
VRG kostenlos sei. Eine personalrechtliche Streitigkeit liegt vor, wenn in
einem Verfahren personalrechtliche Fragen zwischen Arbeitgebenden und
Arbeitnehmenden umstritten sind. Der Begriff der personalrechtlichen
Streitigkeit im Sinn der vorgenannten Bestimmungen ist dabei weit zu verstehen.
Er umfasst beispielsweise auch Verfügungen gegenüber Behördenmitgliedern, welche
auf öffentlichrechtlicher Grundlage im Dienst oder Auftrag des Gemeinwesens
entgeltliche Arbeitsleistungen erbringen (soweit die Anordnung ihre
dienstrechtliche Stellung betrifft), oder Streitigkeiten betreffend Verfügungen
über Entschädigungen von Behördenmitgliedern (Plüss, § 13 N. 85). Der
vorliegenden Streitigkeit liegt jedoch weder ein Anstellungs- noch eine
Behördentätigkeit zugrunde, denn der Zweck des Beschäftigungsprogramms liegt
weder in der Entgegennahme von Arbeitsleistungen durch die SEB noch in der
Erzielung eines Lohnes durch den Beschwerdeführer. Vielmehr bezweckt die
Basisbeschäftigung die Abklärung der Fähigkeiten und Potenziale der Teilnehmer,
die Benennung von passenden Anschlusslösungen und die Schaffung einer
Tagesstruktur in Form von Arbeit (VGr, 1. November 2016, VB.2016.00434, E. 2.4).
Dass der Beschwerdeführer während der Basisbeschäftigung auch kleine Arbeiten
erledigte, welche der Stadt zugutekamen (z.
B. Versand von Broschüren), vermag am Charakter der
Basisbeschäftigung als Abklärungsverhältnis nichts zu ändern; diese Tätigkeiten
nahmen auch nur einen bescheidenen und untergeordneten Umfang ein. Zudem ist bei
der vorliegenden Streitigkeit eine Informations- und Datenschutzrechtliche
Angelegenheit betroffen und es stellen sich lediglich Fragen des IDG und keine
personalrechtlichen, wie beispielsweise die Frage einer allfälligen Entlöhnung.
Aus diesem Grund ist auch bei einer weiten Auslegung des Begriffs der personalrechtlichen
Streitigkeit keine solche anzunehmen, und das Verfahren ist kostenpflichtig.
7.3
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Verfahrens aufgrund der Rechtsverzögerung und der
Gehörsverletzung zu einem Drittel dem Bezirksrat Zürich und zu zwei Dritteln
dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG).
7.4
Nach § 17
Abs. 2 VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht
die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung
für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die
rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger
Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines
Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder ihre Rechtsbegehren oder die
angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b).
Vorliegend war kein komplizierter Sachverhalt und auch keine schwierige
Rechtsfrage darzulegen, welche einen besonderen Aufwand erforderten, und auch
die angefochtene Anordnung war nicht offensichtlich unbegründet, weshalb dem
Beschwerdeführer keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen ist. Dem
Beschwerdegegner steht aufgrund seines Unterliegens ebenfalls keine
Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird eine Rechtsverzögerung durch den
Bezirksrat Zürich festgestellt. Die Entscheide des Stadtrats der Stadt Zürich
vom 30. September 2015 sowie des Bezirksrats Zürich vom 5. Juli 2018
werden aufgehoben. Die Dienststelle Soziale Einrichtungen und Dienste wird
eingeladen, eine anfechtbare Verfügung im Sinn der Erwägungen zu erlassen. Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.--     Zustellkosten,
Fr. 3'160.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner zu zwei Dritteln und dem Bezirksrat
Zürich zu einem Drittel auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an …