zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00076 · 2015-07-08 · de

Bewilligung zur Führung einer Privatschule mit Kindergartenstufe | [Der Beschwerdegegner verweigerte die Bewilligung für einen privat geführten Kindergarten, der einen Schwerpunkt in Koran- und Arabischunterricht vorsieht.] Der Beschwerdegegner ist für Entscheide betreffend die Bewilligung zur Führung einer Privatschule zuständig (E. 2.1). Dass der Rekurs durch den Regierungsrat und nicht durch die Bildungsdirektion behandelt wurde, ist angesichts der Vorbefassung von Letzterer nicht zu beanstanden (E. 2.2). Der Beschwerdegegner hat den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt (E. 2.3.2). Heilt eine obere Instanz eine Gehörsverletzung, hat sie diesem Umstand im Rahmen der Kostenverlegung angemessen Rechnung zu tragen (E. 2.3.3 f.). Die erst im Beschwerdeverfahren vorgebrachte Befangenheitsrüge betreffend den Beschwerdegegner erfolgt zu spät und ist deshalb nicht mehr zu hören; im Übrigen könnte ein allfälliger Mangel als durch das Rekursverfahren geheilt gelten (E. 2.4). Die Erteilung einer Privatschulbewilligung setzt unter anderem voraus, dass der Gesuchsteller Gewähr dafür bietet, dass die Schülerinnen und Schüler keinen pädagogischen und weltanschaulichen Einlfüssen ausgesetzt werden, die den Zielen der Volksschule in grundlegender Weise zuwiderlaufen (E. 3.1). Das Konzept des Beschwerdeführers nimmt keine genügende Abgrenzung zwischen dem profanen Kindergartenunterricht und den religiösen Unterrichtsinhalten vor, weshalb die Gefahr besteht, dass den Kindern primär religiöse Inhalte als Ordnung des Alltagsgeschehens vermittelt werden (E. 3.4). Offengelassen, ob eine Ungleichbehanldung gegenüber anderen Privatschulen vorliegt, weil hier jedenfalls kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht (E. 3.5). Die Bewilligungspflicht für Privatschulen widerspricht nicht der Glaubens- und Gewissensfreiheit (E. 3.6). Teilweise Gutheissung betreffend den vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungspunkt.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.08.0 VB.2015.00076
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.08.0 VB.2015.00076
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.08.0 VB.2015.00076

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00076
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00076
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.07.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 18.10.2016 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Bewilligung zur Führung einer Privatschule mit Kindergartenstufe
[Der Beschwerdegegner verweigerte die Bewilligung für einen privat geführten Kindergarten, der einen Schwerpunkt in Koran- und Arabischunterricht vorsieht.]
Der Beschwerdegegner ist für Entscheide betreffend die Bewilligung zur Führung einer Privatschule zuständig (E. 2.1).
Dass der Rekurs durch den Regierungsrat und nicht durch die Bildungsdirektion behandelt wurde, ist angesichts der Vorbefassung von Letzterer nicht zu beanstanden (E. 2.2).
Der Beschwerdegegner hat den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt (E. 2.3.2).
Heilt eine obere Instanz eine Gehörsverletzung, hat sie diesem Umstand im Rahmen der Kostenverlegung angemessen Rechnung zu tragen (E. 2.3.3 f.).
Die erst im Beschwerdeverfahren vorgebrachte Befangenheitsrüge betreffend den Beschwerdegegner erfolgt zu spät und ist deshalb nicht mehr zu hören; im Übrigen könnte ein allfälliger Mangel als durch das Rekursverfahren geheilt gelten (E. 2.4).
Die Erteilung einer Privatschulbewilligung setzt unter anderem voraus, dass der Gesuchsteller Gewähr dafür bietet, dass die Schülerinnen und Schüler keinen pädagogischen und weltanschaulichen Einlfüssen ausgesetzt werden, die den Zielen der Volksschule in grundlegender Weise zuwiderlaufen (E. 3.1).
Das Konzept des Beschwerdeführers nimmt keine genügende Abgrenzung zwischen dem profanen Kindergartenunterricht und den religiösen Unterrichtsinhalten vor, weshalb die Gefahr besteht, dass den Kindern primär religiöse Inhalte als Ordnung des Alltagsgeschehens vermittelt werden (E. 3.4).
Offengelassen, ob eine Ungleichbehanldung gegenüber anderen Privatschulen vorliegt, weil hier jedenfalls kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht besteht (E. 3.5).
Die Bewilligungspflicht für Privatschulen widerspricht nicht der Glaubens- und Gewissensfreiheit (E. 3.6).
Teilweise Gutheissung betreffend den vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungspunkt.
Stichworte:
BEFANGENHEIT
BEWILLIGUNGSPFLICHT
GLAUBENS- UND GEWISSENSFREIHEIT
PRIVATSCHULE
RECHTLICHES GEHÖR
RELIGIONSUNTERRICHT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 15 KV
Art. 117 Abs. 1 KV
§ 2 VSG
§ 68 Abs. 1 VSG
§ 68 Abs. 3 VSG
Art. 68 Abs. 2 VerkehrssicherheitsV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00076
Urteil
der 4. Kammer
vom
8. Juli 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch B,
diese vertreten
durch C,
Beschwerdeführer,
gegen
Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Bewilligung
zur Führung einer Privatschule mit Kindergartenstufe,
hat sich ergeben:
I.
A ersuchte am 22. Juni 2013 um Bewilligung des
privaten Kindergartens D. Dieses Gesuch lehnte das Volksschulamt des Kantons
Zürich mit Verfügung vom 26. Mai 2014 ab.
II.
Einen dagegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat mit
Beschluss vom 17. Dezember 2014 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die
Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte diesem in
Dispositiv-Ziff. III eine Parteientschädigung.
III.
A liess dem Verwaltungsgericht mit Beschwerde vom
31. Januar 2015 beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der
Rekursentscheid aufzuheben und ihm eine Bewilligung zur Führung einer
Privatschule mit Kindergartenstufe zu erteilen. Die Staatskanzlei namens des
Regierungsrates und das Volksschulamt schlossen mit Vernehmlassung vom
11./12. Februar 2015 bzw. Beschwerdeantwort vom 5. März 2015 auf
Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 19. März
und 21. April 2015 sowie des Volksschulamts vom 14./15. April 2015
wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats etwa
über Anordnungen des Volksschulamts betreffend eine Bewilligung zur Führung
einer Privatschule nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a und b je Ziff. 1 in
Verbindung mit Abs. 4 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der
Beschwerdeführer macht geltend, der Beschwerdegegner sei für den Erlass der
Ausgangsverfügung nicht zuständig gewesen. Privatschulen, an denen die Schulpflicht
erfüllt werden kann, benötigen nach § 68 Abs. 1 Satz 1 des
Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) eine
Bewilligung der Direktion. Gemäss § 38 Abs. 4 des Gesetzes über die
Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005
(LS 172.1) legt der Regierungsrat fest, ob die nachgeordneten Verwaltungseinheiten
im eigenen Namen oder im Namen der Direktion entscheiden. In diesem Sinn hat
der Regierungsrat in Ziff. 6.3 lit. c des Anhangs 3 der Verordnung
über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom
18. Juli 2007 (LS 172.11) sowie in § 68 Abs. 2 der
Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101) festgelegt,
dass das Volksschulamt über Bewilligungen für die Führung von Privatschulen in
eigener Kompetenz entscheidet. Die Rüge des Beschwerdeführers ist demnach unbegründet.
2.2
Dass der
Regierungsrat und nicht die Bildungsdirektion den Rekurs des Beschwerdeführers
behandelte, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Aus den Akten geht hervor, dass
der Beschwerdegegner durch die Bildungsdirektion beraten wurde und Letztere
demnach mit der Angelegenheit vorbefasst war. Für solche Fälle sieht § 19
Abs. 4 VRG ausdrücklich vor, dass die der Rekursinstanz übergeordnete
Verwaltungseinheit für die Behandlung des Rekurses zuständig ist. Entgegen den Vorbringen
des Beschwerdeführers führt dies nicht zu einer Verkürzung des Instanzenzugs:
Gegen Rekursentscheide einer Direktion ist nicht Rekurs beim Regierungsrat,
sondern – wie auch gegen Rekursentscheide des Regierungsrats – Beschwerde beim
Verwaltungsgericht zu erheben (vgl. § 19 Abs. 3 Satz 1
VRG).
2.3
2.3.1
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches
Gehör, weil der Beschwerdegegner ihm nach Abschluss der
Sachverhaltsermittlungen keine Gelegenheit zur Stellungnahme geboten habe.
2.3.2
Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) umfasst den Anspruch
der Verfahrensbeteiligten, Einsicht in die Akten zu erhalten und zum Inhalt der
Akten bzw. zum Beweisergebnis Stellung zu nehmen (BGE 135 I 187
E. 2.2, 127 I 54 E. 2b; Michele Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des
modernen Staates, Bern 2000, S. 349 f. mit Hinweisen). Der
Beschwerdegegner führte nach Eingang des Gesuchs umfangreiche Sachverhaltsermittlungen
betreffend den Beschwerdeführer bzw. den von diesem geplanten Kindergarten
durch. In der Folge erliess er die Ausgangsverfügung, ohne dem Beschwerdeführer
die Möglichkeit zu geben, zum Ergebnis der Sachverhaltsermittlungen Stellung zu
nehmen. Damit hat der Beschwerdegegner den Anspruch des Beschwerdeführers auf
rechtliches Gehör verletzt.
2.3.3
Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann eine obere Instanz
die Gehörverletzung einer unteren Instanz heilen, wenn die Verletzung nicht
schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen
uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer
Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs abzusehen, wenn
diese lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer
unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 133 I 201 E. 2.2, 132 V
387 E. 5.1).
Der Beschwerdeführer konnte sich vor der mit voller
Kognition entscheidenden Vorinstanz eingehend zur Sachverhaltsermittlung des
Beschwerdegegners äussern, wodurch die durch den Beschwerdegegner begangene
Gehörsverletzung geheilt wurde.
2.3.4
Heilt eine Rechtsmittelinstanz eine schwere Gehörsverletzung der
verfügenden Behörde, hat sie diesem Umstand im Rahmen der Kostenverlegung
angemessen Rechnung zu tragen. In solchen Fällen sind die Kosten nicht
ausschliesslich entsprechend dem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1
VRG), sondern auch nach dem Verursacherprinzip aufzuerlegen (§ 13
Abs. 2 Satz 2 VRG; BGr, 24. Juli 2014, 1C_41/2014, E. 7.3
mit Hinweisen). In diesem Sinn hätte die Vorinstanz die Rekurskosten teilweise
dem Beschwerdegegner auferlegen und dem Beschwerdeführer eine reduzierte
Parteientschädigung zusprechen müssen.
2.4
2.4.1
Der Beschwerdeführer wirft dem Beschwerdegegner Voreingenommenheit vor,
weil auf einer dem früheren Rechtsvertreter im Rahmen eines
Akteneinsichtsgesuchs zugestellten Kopie des Kindergartenkonzepts handschriftliche
Bemerkungen mit abwertendem Inhalt gewesen seien. Der Beschwerdegegner hat sich
hierzu nicht geäussert und damit die Sachverhaltsdarstellung des
Beschwerdeführers nicht bestritten.
2.4.2
Der Beschwerdeführer macht die Befangenheit des Beschwerdegegners erstmals
im Beschwerdeverfahren geltend, obwohl der frühere Rechtsvertreter nach eigener
Darstellung bereits am 12. Juni 2014 und damit vor Rekurserhebung davon
Kenntnis genommen hatte. Ausstandsgründe sind nach Treu und Glauben
unverzüglich vorzubringen, das heisst, sobald bekannt oder absehbar ist, dass
eine möglicherweise befangene Person an der Behandlung der Angelegenheit
mitwirkt. Wer im Wissen um einen möglichen Ausstandsgrund untätig bleibt und
sich stillschweigend auf ein Verfahren einlässt, hat den Anspruch auf eine
spätere Ausstandsrüge verwirkt (Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014, § 5a N. 43 f.).
Diese Praxis betrifft primär Konstellationen, in welchen
die Partei bei rechtzeitiger Rüge verhindern könnte, dass die befangene Person
am jeweiligen Entscheid mitwirkt. Ihr Sinn besteht darin, dass eine Partei
nicht das Ergebnis eines Verfahrens abwarten und bei negativem Ausgang unter
Verweis auf den ihr schon zuvor bekannten formellen Mangel eine Wiederholung
des Verfahrens fordern kann. Vorliegend nahm der Beschwerdeführer erst nach Erlass
der Ausgangsverfügung Kenntnis von den Randbemerkungen auf einer Kopie des
Kindergartenkonzepts, weshalb er den Mangel im erstinstanzlichen Verfahren
nicht rügen konnte. Es wäre ihm aber ohne Weiteres möglich und zumutbar
gewesen, die Befangenheit des Beschwerdegegners bereits bei Rekurserhebung zu
rügen. Indem er dies nicht tat, sondern das Verfahren seinen Fortgang nehmen
liess und erst im Beschwerdeverfahren – nach negativem Rekursentscheid – die
Aufhebung des Rekursentscheids und der Ausgangsverfügung wegen formeller Mängel
im Ausgangsverfahren fordert, verhält der Beschwerdeführer sich treuwidrig. Die
Befangenheitsrüge erfolgt demnach zu spät und ist im Beschwerdeverfahren nicht
mehr zu hören.
Im Übrigen konnte die Vorinstanz die Sach- und Rechtslage
mit gleicher Kognition wie der Beschwerdegegner überprüfen und kann ein
allfälliger Verfahrensmangel wegen Teilnahme einer befangenen Person am
erstinstanzlichen Verfahren unter den vorliegenden Umständen deshalb als
geheilt betrachtet werden (vgl. BGr, 5. Mai 2014, 1C_96/2014, E. 2.5, und
24. März 2009, 2C_732/2008, E. 2.2.2).
3.
3.1
Nach Art.
15 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV,
LS 101) ist das Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater
Bildungsstätten gewährleistet. Die Kantonsverfassung garantiert dieses Recht
allerdings nicht schrankenlos: Gemäss Art. 117 Abs. 1 KV sind
Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule
erfüllen, bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht. In diesen
Fällen überträgt der Kanton dem Betreiber der Privatschule eine öffentliche
Aufgabe, die grundsätzlich ihm obliegt (vgl. Art. 62 Abs. 2 BV). Nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist es dem Kanton in diesem Rahmen nicht
verwehrt, Bewilligungen denjenigen Personen und Organisationen vorzubehalten,
die Gewähr dafür bieten, dass der Unterricht sich an den Werten der Volksschule
orientiert (BGr, 28. April 2003, 2P.296/2002, E. 4.1 mit Hinweisen).
Gemäss § 68 Abs. 1 Satz 2 VSG wird die
Bewilligung für eine Privatschule erteilt, wenn die dort angebotene Bildung
gleichwertig ist wie die Bildung an der öffentlichen Volksschule. Die
Trägerschaft einer Privatschule muss nach § 68 Abs. 3 Satz 1 VSG
Gewähr bieten, dass die Schülerinnen und Schüler keinen pädagogischen und weltanschaulichen
Einflüssen ausgesetzt werden, die den Zielen der Volksschule in grundlegender
Weise zuwiderlaufen. Privatschulen können Schwerpunkte setzen, insbesondere
inhaltlicher, pädagogischer, weltanschaulicher, religiöser und konfessioneller
Art; sie müssen dabei aber den durch § 68 Abs. 3 VSG vorgegebenen
Rahmen beachten (§ 67 Abs. 2 Satz 2 VSV).
Nach § 2 Abs. 1 VSG erzieht die Volksschule die
Schülerinnen und Schüler zu einem Verhalten, das sich an christlichen,
humanistischen und demokratischen Wertvorstellungen orientiert (Satz 1); dabei
wahrt sie die Glaubens- und Gewissensfreiheit und nimmt auf Minderheiten
Rücksicht (Satz 2); Mädchen und Knaben werden gleichermassen gefördert
(Satz 3). Sie fördert die Achtung von Mitmenschen und Umwelt und strebt
die ganzheitliche Entwicklung der Kinder zu selbständigen und
gemeinschaftsfähigen Menschen an (§ 2 Abs. 4 Satz 2 VSG).
Gemäss § 68 Abs. 2 VSV erteilt das Volksschulamt
die Bewilligung, wenn die Grundsätze gemäss § 68 VSG eingehalten sind, die
Lehrpersonen für ihre Ausbildung genügend ausgebildet sind und für die
Erteilung des Unterrichts geeignete Räumlichkeiten samt Nebeneinrichtungen zur
Verfügung stehen. Strittig ist vorliegend einzig, ob die Anforderungen gemäss §
68 VSG eingehalten sind.
3.2
Die
Vorinstanz kommt zum Schluss, es drängten sich gewisse Bedenken betreffend die
konkrete Ausrichtung des Kindergartens und des Einflusses der Religion auf den
täglichen Unterricht auf. Dies ergebe sich einerseits aus einem übermässigen
Gewicht des religiösen Schwerpunkts und des geplanten Arabischunterrichts. Dies
lasse zu wenig Zeit und Raum, um den Anforderungen des Lehrplans gerecht zu
werden. Anderseits ergäben sich Zweifel aufgrund der früheren Mitgliedschaft
von Z [welche die administrative Leitung des Kindergartens übernehmen soll] im
Verein Islamischer Zentralrat Schweiz (IZRS).
3.3
Dem
eingereichten Konzept lässt sich Folgendes entnehmen: Im Kindergarten sollen
zwei Kindergärtnerinnen mit je einem Pensum von 60 % tätig sein, wobei
eine im Rahmen ihres Pensums Deutsch als Zweitsprache unterrichtet. In der
Beschwerde wird diesbezüglich präzisiert, der Anteil für Deutsch als
Zweitsprache betrage 30 Stellenprozente. Zusätzlich sollen im Kindergarten eine
Koranlehrerin mit einem Pensum von 20 % und eine Arabischlehrerin mit
einem Pensum von 20 % tätig sein. Von insgesamt 160 Stellenprozenten
entfallen demnach 40 Stellenprozente bzw. 25 % des Stellenetats auf den
Koran- und Arabischunterricht, 30 Stellenprozente bzw. 18,75 % des Stellenetats
auf Deutsch als Zweitsprache und 90 Stellenprozente bzw. 56,25 % des
Stellenetats auf den eigentlichen Unterricht.
Weiter ergibt sich, dass religiöse Lerninhalte spielerisch
und situationsbezogen ins Alltagsgeschehen einfliessen sollen und die
Fachlehrpersonen für den Unterricht in Koran und Arabisch über kein anerkanntes
Lehrdiplom verfügen müssen. Im Rahmen der islamischen Erziehung sollen Festtage
gefeiert, der Ursprung des Islams vermittelt sowie Ernährungsregeln, Gebete,
Pflege und Gesundheit gelehrt werden. Folgende islamische Lerninhalte sollen
gemäss Konzept in den Kindergartenalltag einfliessen: "z.B. Prophetengeschichten,
­­Koran und Sunna, die 99 Namen Allahs, Gebetswaschung und -ablauf, das
Glaubensbekenntnis, die 5 Säulen des Islams, islamische Feste, Arabisch
uvm."
In einer Projektskizze aus dem Jahr 2012 wurde ausgeführt:
"Gute Kindergärten und Schulen können mit ALLAH's Hilfe den unislamischen
Einflüssen entgegenwirken, die unseren Nachwuchs zu Shirk, Zina, Riba und anderen
grossen Sünden führen". Shirk bezeichnet Vielgötterei, Zina den
ausserehelichen Geschlechtsverkehr, worunter auch homosexuelle Beziehungen
fallen, Riba das Zinsnehmen und -bezahlen. Die genannte Aussage wurde
inzwischen entfernt.
3.4
Der
Beschwerdegegner liess das Konzept des Beschwerdeführers von Prof. Dr. Reinhard
Schulze, dem Direktor des Instituts für Islamwissenschaften & Neuere
Orientalische Studien an der Universität Bern, begutachten. Dieser führt in
seinem Bericht vom 8. März 2014 aus, Aussagen im Konzept deuteten darauf
hin, dass der Beschwerdeführer bestrebt sei, den Isam auch als Ordnung des
Alltagsgeschehens zu vermitteln. Die kulturelle und religiöse Ausrichtung des
Beschwerdeführers sei nur schwer einzuschätzen. In Österreich bestehe ein breites
Spektrum islamischer Kindergärten. Vergleiche er das vorliegende Konzept mit
diesen Kindergärten, zeige sich die Tendenz zu einer gewissen Abschliessung. Als
Gegenbeispiel nennt er einen Kindergarten, der zwar täglich während 45 Minuten
Koranunterricht anbiete, die Teilnahme an diesem Unterricht den Kindern bzw. Eltern
aber freistelle. In einem anderen Kindergarten finde der Koranunterricht nur
ein bis zwei Mal pro Woche statt, "weil alles andere zu viel für die Kinder
wäre". Massgeblich sei sodann, dass Z bis vor kurzem Mitglied des IZRS gewesen
sei, was darauf schliessen lasse, dass der Kindergarten aus einer sehr
spezifischen Interpretation islamischer Traditionen betrieben werden solle.
Eine begrifflich eindeutige Fixierung dieser Interpretation sei nicht möglich;
je nach Position der Mitglieder könne sie als wertkonservativ, orthodox oder
gar als ultrareligiös beschrieben werden.
Wie und welche religiösen Lerninhalte in den Unterricht
einfliessen sollen, bleibt tatsächlich sehr vage. Dem Konzept lässt sich
diesbezüglich aber immerhin entnehmen, dass keine eigentlichen
Schwerpunktstunden vorgesehen sind, sondern religiöse Themen stetig in den
Unterricht einfliessen sollen. Mithin wird kein Unterschied zwischen religiösen
und weltlichen Inhalten gemacht. Dies erscheint insbesondere auch im Hinblick
auf die früheren Aussagen in der Projektskizze heikel, weil den Kindern damit
nicht klar vermittelt wird, dass gewisse religiöse Vorstellungen (etwa
betreffend Geschlechtsverkehr vor der Ehe oder Homosexualität) nicht den
heutigen Regeln der schweizerischen Gesellschaft entsprechen. Damit besteht
eine erhebliche Gefahr, dass der Beschwerdeführer den Kindern das normative
Gefüge des Islams als Ordnung des Alltagsgeschehens vermittelt, was weder der
gelebten Realität noch den grundlegenden Zielen der Volksschule entspricht. Insgesamt
fehlt es dem Konzept des Beschwerdeführers demnach an einer klaren Abgrenzung
zwischen dem eigentlichen Kindergartenunterricht und den Stunden, in welchen
religiöse Schwerpunkte gesetzt werden sollen. Eine solche Abgrenzung lässt sich
demgegenüber dem vom Beschwerdeführer als Referenz eingereichten Konzept der
jüdischen Schule NOAM klar entnehmen.
Die Vorinstanz hält sodann zu Recht fest, dass der
Arabisch- und Koranunterricht angesichts eines Anteils der entsprechenden
Lehrpersonen von 25 Prozent am Stellenplan zu viel Raum beansprucht und damit
eine erhebliche Gefahr besteht, dass dem Lehrplan des Kantons Zürich nicht
Genüge getan werden kann. Heikel erscheint auch, dass diese Lehrpersonen nicht
über ein anerkanntes Lehrdiplom verfügen müssen und mithin nicht gewährleistet
ist, dass sie über die notwendigen pädagogischen Fähigkeiten verfügen.
Schliesslich erscheint auch die enge Verbindung zum IZRS
problematisch. Z, welche [wie erwähnt] die administrative Leitung des
Kindergartens übernehmen soll, war jedenfalls bis Ende 2012 und damit bis knapp
ein Jahr nach Gründung des Beschwerdeführers Mitglied des Vorstands des IZRS.
Dieser führt als eines seiner Ziele die Gründung von Schulen auf, mit der
Begründung, "[f]ür eine Gemeinschaft, die nicht bereit ist, ihre religiöse
Observanz einer neuen Säkularisierungswelle zu opfern", bleibe nur der
Ausweg, eigene Schulen zu etablieren. Dies lässt sich so verstehen, dass eine
Vermittlung des Islams als normativen Rahmens angestrebt wird und damit gerade
die vom IZRS abgelehnten gesellschaftlichen Entwicklungen negiert werden
sollen. Dies widerspricht den Zielen der Volksschule. Auch wenn Z in der Folge
ganz aus dem IZRS ausgetreten ist, erscheint nicht glaubhaft, dass sie angesichts
ihrer Vorstandsposition die Ziele des IZRS nicht teilte.
3.5
Der
Beschwerdeführer macht geltend, dass im Kanton Zürich Kindergärten und Schulen
bestünden, welche – genau wie dies der Beschwerdeführer plane – einen klaren
Schwerpunkt auf religiöse Inhalte setzten. Sinngemäss macht er damit eine
Ungleichbehandlung geltend. Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben. Die
Bewilligungsfähigkeit anderer Schulen bildet nicht Gegenstand dieses Verfahrens
und es bestünde – falls diese Schulen tatsächlich einen gegen die Grundsätze
der Volksschule verstossenden Unterricht abhalten sollten – kein Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht. Eine solcher bestünde nach der Rechtsprechung nur,
wenn eine ständige rechtswidrige Praxis des Beschwerdegegners vorläge und dieser
zu erkennen gäbe, dass er auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuweichen
gedenkt (BGE 136 I 65 E. 5.6 mit Hinweisen). Vorliegend ist einerseits
eine solche ständige Praxis nicht erkennbar und hat der Beschwerdegegner anderseits
das vorliegende Verfahren zum Anlass genommen, auch andere Schulen mit
religiösem Schwerpunkt einer Überprüfung zu unterziehen, und damit zu verstehen
gegeben, dass er keine Privatschulen dulden werde, die gegen § 68 VSG verstossen.
3.6
Schliesslich
widerspricht die im Kanton Zürich vorgesehen Bewilligungspflicht für
Privatschulen entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers nicht der Glaubens-
und Gewissensfreiheit nach Art. 15 BV: Die Schweiz kennt keinen absoluten
verfassungsrechtlichen Anspruch darauf, im obligatorischen Schulbereich eine
Privatschule zu führen (BGr, 28. April 2003, 2P.296/2002, E. 5.1 mit
Hinweisen). Vorliegend beruht der mit der Bewilligungspflicht verbundene
Eingriff auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage sowie einem öffentlichen
Interesse und erweist sich – da nicht der Religionsunterricht an sich, sondern
nur ein einseitig religiöse Normen vermittelnder Unterricht im Rahmen der obligatorischen
Schule untersagt wird – als verhältnismässig (Art. 36 BV).
3.7
Insgesamt
erscheint damit der Schluss von Beschwerdegegner und Vorinstanz, der Beschwerdeführer
vermöge den Anforderungen von § 68 VSG nicht zu genügen, nicht
rechtsverletzend und sind die eine Privatschulbewilligung verweigernde
Ausgangsverfügung sowie der Rekursentscheid zu bestätigen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen – nämlich in Bezug auf den vorinstanzlichen Kosten- und
Entschädigungspunkt. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und III des
regierungsrätlichen Beschlusses vom 17. Dezember 2014 sind die Verfahrenskosten
dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte aufzuerlegen und
ist dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzusprechen.
In der Sache selber ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem in der
Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG). Da die Angelegenheit
keinen Streitwert hat, bemisst sich die Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand,
der Schwierigkeit des Falls und dem tatsächlichen Streitinteresse (§ 65
Abs. 1 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II
und III des regierungsrätlichen Beschlusses vom 17. Dezember 2014 werden
die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner
je zur Hälfte auferlegt und wird der Beschwerdegegner verpflichtet, dem
Beschwerdeführer für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.-
zu bezahlen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 3'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …