zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00290 · 2003-11-13 · de

Naturschutzverordnung | Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung von Beschwerden gegen kantonale Schutzmassnahmen für Objekte des Natur- und Heimatschutzes zuständig ungeachtet dessen, ob sie durch Verordnung erlassen oder durch Verfügung getroffen worden sind. Vorliegend geht es um eine Beschwerde gegen eine Schutzverordnung (E. 1). Die Schutzverordnung weist die Schutzobjekte 6 und 7 der Naturschutzzone I zu (E. 2a). Die beschwerdeführenden Vereinigungen beantragen eine Ausdehnung der festgesetzten Naturschutzzonen, da diese Flächen ebenfalls Biotop-Qualität zukomme (E. 2b). Die Vorinstanz macht geltend, dass sich die Schutzobjekte und die angrenzenden Gebiete unterscheiden würden (E. 2c). Aus der gesetzlichen Regelung (E. 3a) ergibt sich, dass Gebiete und Flächen, welchen Biotop-Qualität zukommt, zwingend zu schützen sind. Das Gesetz räumt den zuständigen Behörden keinen Ermessensspielraum ein (E. 3b). Strittig ist die Biotop-Qualität der streitbetroffenen Flächen (E. 3c). Aus dem Umstand, dass die Biotop-Qualität aufweisende Flächen (Schutzobjekte 6 und 7) Gegenstand von gezielten Förderungsmassnahmen waren, während die streitbetroffenen Flächen nicht gezielt gefördert wurden, kann nicht geschlossen werden, dass diesen Flächen keine Biotop-Qualität zukomme. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die sich aufgrund von Förderungsmassnahmen auf einzelnen Grundstücken gebildeten schutzwürdigen Verhältnisse auch auf benachbarte Parzellen ausgedehnt haben (E. 4a). Die Sache ist deshalb zur ergänzenden Untersuchung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen (E. 4b). Kostenfolge (E. 5).

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.13.1 VB.2003.00290
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.13.1 VB.2003.00290
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.13.1 VB.2003.00290

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00290
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00290
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.11.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Naturschutzverordnung
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung von Beschwerden gegen kantonale Schutzmassnahmen für Objekte des Natur- und Heimatschutzes zuständig ungeachtet dessen, ob sie durch Verordnung erlassen oder durch Verfügung getroffen worden sind. Vorliegend geht es um eine Beschwerde gegen eine Schutzverordnung (E. 1). Die Schutzverordnung weist die Schutzobjekte 6 und 7 der Naturschutzzone I zu (E. 2a). Die beschwerdeführenden Vereinigungen beantragen eine Ausdehnung der festgesetzten Naturschutzzonen, da diese Flächen ebenfalls Biotop-Qualität zukomme (E. 2b). Die Vorinstanz macht geltend, dass sich die Schutzobjekte und die angrenzenden Gebiete unterscheiden würden (E. 2c). Aus der gesetzlichen Regelung (E. 3a) ergibt sich, dass Gebiete und Flächen, welchen Biotop-Qualität zukommt, zwingend zu schützen sind. Das Gesetz räumt den zuständigen Behörden keinen Ermessensspielraum ein (E. 3b). Strittig ist die Biotop-Qualität der streitbetroffenen Flächen (E. 3c). Aus dem Umstand, dass die Biotop-Qualität aufweisende Flächen (Schutzobjekte 6 und 7) Gegenstand von gezielten Förderungsmassnahmen waren, während die streitbetroffenen Flächen nicht gezielt gefördert wurden, kann nicht geschlossen werden, dass diesen Flächen keine Biotop-Qualität zukomme. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die sich aufgrund von Förderungsmassnahmen auf einzelnen Grundstücken gebildeten schutzwürdigen Verhältnisse auch auf benachbarte Parzellen ausgedehnt haben (E. 4a). Die Sache ist deshalb zur ergänzenden Untersuchung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen (E. 4b). Kostenfolge (E. 5).
Stichworte:
BIOTOP
FÖRDERUNGSMASSNAHME
NATUR- UND HEIMATSCHUTZ
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
NATURSCHUTZZONE
SCHUTZMASSNAHME
SCHUTZVERORDNUNG
STÄFA
UNTERSUCHUNGSMAXIME
WALDSCHUTZZONE
Rechtsnormen:
Art. 18 Abs. 1 NHG
Art. 18 Abs. 1bis NHG
Art. 18a Abs. 1 NHG
Art. 18b Abs. 1 NHG
Art. 18b Abs. 2 NHG
§ 338a Abs. II PBG
Publikationen:
RB 2003 Nr. 72 S. 171
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die Baudirektion erliess mit
Verfügung vom 27. März 1998 eine Verordnung
über den Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit überkommunaler
Bedeutung in der Gemeinde Stäfa (im Folgenden: Verordnung oder SchutzV). Sie
stellte damit in der Gemeinde Stäfa acht Feuchtgebiete und Trockenstandorte
sowie die zugehörigen Waldbereiche und Gewässer unter Naturschutz und
bezeichnete Naturschutzzonen I, Landschaftsschutzzonen IIIA und Waldschutzzonen
IVA und IVL, in denen besondere Eigentumsbeschränkungen gelten. Die Verordnung
wurde am 17. April 1998 amtlich publiziert und sofort in Kraft gesetzt.
II. Gegen diese Verordnung erhoben
die Pro Natura Zürich und der Zürcher Vogelschutz Zürich mit gemeinsamer
Eingabe vom 16. Mai 1998 beim Regierungsrat Rekurs mit verschiedenen, die
Schutzobjekte Nrn. 1, 2, 3, 4, 6 und 7 betreffenden Anträgen. Mit Beschluss vom
23. Juli 2003 hiess der Regierungsrat den Rekurs teilweise gut, soweit damit
die Ausscheidung einer genügend breiten Pufferzone bei der nördlichen Abgrenzung
des Schutzobjektes Nr. 3 verlangt wurde, und beauftragte die Volkswirtschaftsdirektion,
die SchutzV diesbezüglich zu ändern; im Übrigen wies er den Rekurs ab.
III. Die Pro Natura und der Zürcher
Vogelschutz haben gegen den Rekursentscheid mit gemeinsamer Eingabe vom 26.
August 2003 innert Frist Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben und
stellen den Antrag, es sei der angefochtene Beschluss insoweit aufzuheben, als
dass davon die ursprünglichen Rekursanträge Nrn. 1.b) und 4.a) betroffen seien,
nämlich:
"(1.b) Das Schutzobjekt 'Trockenstandort Stigelen' ist im selben Hang
gegen Osten auf Grundstück Kat.-Nr. 01 bis ans Wäldchen heran mit einer
Zone I auszudehnen.
(4.a) Das Schutzobjekt 'Trockenstandort Hinter Risirain-Wannenbrunnen' ist
mit einer Zone I in westlicher Richtung auf einer Länge von rund 50 m
auszudehnen."
In ihrer Vernehmlassung vom 11.
September 2003 beantragt die Staatskanzlei namens des Regierungsrates die
Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion stellt mit Eingabe vom 16. September
2003 ebenfalls den Antrag, es sei die Beschwerde abzuweisen.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997
(VRG) zur Beurteilung von Beschwerden gegen kantonale Schutzmassnahmen für
Objekte des Natur- und Heimatschutzes zuständig, und zwar ungeachtet dessen, ob
sie durch Verordnung erlassen oder durch Verfügung getroffen worden sind (RB
1985 Nr. 15; RB 1985 Nr. 96 = ZBl 87/1986, S. 39 = BEZ 1985 Nr. 44;
RB 1986 Nr. 14). Die Legitimation der Beschwerdeführenden ergibt sich aus
§ 338a Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG).
Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf
die Beschwerde ist einzutreten.
2.a) Die angefochtene SchutzV
stellt insgesamt acht Objekte in der Gemeinde Stäfa unter Naturschutz, wobei es
sich um Feuchtgebiete und Trockenstandorte mit den dazugehörigen Waldbereichen
bzw. Gewässern handelt. Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sind
die Schutzobjekte Nr. 6 "Trockenstandort Stigelen" und Nr. 7
"Trockenstandort Hinterer Risirain-Wannenbrunnen". Beim ersteren
handelt es sich um einen steil nach Süden abfallenden trockenen Hang. In der
sich in diesem Bereich entwickelnden trockenen Magerwiese finden sich
zahlreiche seltene Tier- und Pflanzenarten. Das Schutzobjekt Nr. 7
befindet sich ebenfalls an Hanglage zwischen dem Hinteren Risirain und dem
Wannenbrunnen. Unterhalb des Waldes befindet sich hier ein unterschiedlich
breites Band von Magerwiesen, deren Pflanzen- und Tierpopulation auf eine
extensive Bewirtschaftung angewiesen sind. Der Waldrand beim Wannenrain trägt
zur biologischen Bereicherung des Gebiets bei (vgl. Ziff. 1 SchutzV,
Objektbeschreibungen). Die SchutzV weist beide Gebiete einer Naturschutzzone I
zu. Der Waldrand im Gebiet Wannenrain wird von einer Waldschutzzone IVA
erfasst.
b) Die Beschwerdeführenden
beantragen die Ausdehnung der festgesetzten Naturschutzzonen im Bereich der
beiden genannten Schutzobjekte. Beim Trockenstandort Stigelen beantragen sie
den Einbezug des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in den Perimeter der Naturschutzzone.
Zur Begründung machen die Beschwerdeführenden wie bereits im Rekursverfahren
geltend, dass die Verhältnisse auf diesem Grundstück in naturräumlicher
Hinsicht mit denjenigen innerhalb des von der Naturschutzzone I erfassten
Gebiets identisch seien. Ebenso verhalte es sich beim Trockenstandort Hinterer
Risirain-Wannen­brunnen. Das im Westen benachbarte Grundstück weise auf einer
Breite von ca. 50 m dieselbe Vegetation auf wie die in die Schutzzone
einbezogenen Parzellen. Den streitbetroffenen Flächen komme ebenso wie dem in
die Naturschutzzone einbezogenen Gebiet Biotop-Qualität zu. Dies bedeute, dass
diese zwingend auch unter Schutz zu stellen seien. Der Regierungsrat stelle in
den Erwägungen des angefochtenen Beschlusses die Behauptung auf, die umstrittenen
Flächen seien nicht als Biotope zu qualifizieren. Es sei jedoch nicht ersichtlich,
wie die Vorinstanz zu dieser Ansicht gelange. Insbesondere sei nicht
ersichtlich, ob der Regierungsrat auf eine unabhängige Drittmeinung abgestellt
oder sich einfach die Sicht der Beschwerdegegnerin zu eigen gemacht habe.
c) Die Vorinstanz verweist in ihrer
Vernehmlassung im Wesentlichen auf den angefochtenen Entscheid. Ergänzend führt
sie aus, dass im Rahmen der Melioration Stäfa innerhalb des Schutzperimeters
des Schutzobjektes Nr. 6 "Trockenstandort Stigelen" im Jahre
1991/1992 der Oberboden abgetragen worden sei, um die Entwicklung einer Magerwiese
zu erreichen. Die Vegetation unterscheide sich daher massgeblich von derjenigen
auf dem benachbarten Grundstück Kat.-Nr. 01. Die Abgrenzung der Schutzzone
im Gebiet Hinterer Risirain-Wannenbrunnen sei entlang der Grenze der Parzelle,
welche im Rahmen der Melioration dem Kanton zugeteilt worden sei, vorgenommen
worden. Auf der kantonseigenen Fläche sei ein Entwicklungsziel gesetzt und mit
entsprechenden Bewirtschaftungsauflagen sichergestellt worden. Demgegenüber
betreffe das von den Beschwerdeführenden bezeichnete Gebiet privates
Kulturland.
3.a) Art. 18 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
statuiert die Verpflichtung, dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten
durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete
Massnahmen entgegenzuwirken. Besonders zu schützen sind dabei Uferbereiche,
Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften, Hecken, Feldgehölze,
Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende Funktion im
Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften
aufweisen (Art. 18 Abs. 1
bis
NHG). Während der Bundesrat
Biotope von nationaler Bedeutung bezeichnet, deren Lage bestimmt und die
Schutzziele festlegt (Art. 18a Abs. 1 NHG), sorgen die Kantone für
Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung (Art. 18b
Abs. 1 NHG). In intensiv genutzten Gebieten inner- und ausserhalb von
Siedlungen sorgen sie für ökologischen Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken,
Uferbestockungen oder mit anderer naturnaher und standortgemässer Vegetation (Art. 18b
Abs. 2 NHG).
b) Aus dieser gesetzlichen Regelung
ergibt sich, dass Gebiete oder Flächen, welchen Biotop-Qualität im Sinne des
Natur- und Heimatschutzgesetzes zukommt, zwingend zu schützen sind (RB 1999 Nr. 131).
Den Beschwerdeführenden ist darin beizupflichten, dass die gesetzliche Regelung
der zuständigen Behörde hinsichtlich der Frage, ob ein Biotop-Qualität
aufweisendes Gebiet unter Schutz zu stellen sei oder nicht, keinen Ermessensspielraum
einräumt. Die Erwägung im vorinstanzlichen Entscheid, wonach das Schutzziel,
nämlich die Ausscheidung extensiv genutzter Wiesenbänder, bestehend aus
wertvollen Magerwiesenbereichen und den dazwischenliegenden auszumagernden Flächen,
durch die vorgenommene Abgrenzung der Schutzzone erreicht werde, sodass kein
Anlass bestehe, in den Ermessensspielraum der Rekursgegnerin einzugreifen und
die Schutzzonen auszudehnen (vgl. vorinstanzliche Erwägung 6b), geht daher zum
vornherein an der Sache vorbei. Wenn den streitbetroffenen Flächen
Biotop-Qualität zu attestieren ist, wie dies die Beschwerdeführenden geltend
machen, so müssen auch diese Flächen zwingend in den Perimeter der betreffenden
Naturschutzzone einbezogen werden unabhängig davon, ob das bisher von der
Schutzzone erfasste Gebiet, welches unbestrittenermassen Biotop-Qualität aufweist,
auch für sich alleine betrachtet einen angemessenen Lebensraum zur Erhaltung
der seltenen oder geschützten Tier- und Pflanzenarten bilden würde. Zutreffend
ist umgekehrt die vorinstanzliche Feststellung, dass Flächen, welche sich zwar
für Förderungsmassnahmen eignen würden, nicht zwingend zu schützen sind, wenn
es an der Biotop-Eigenschaft fehlt. Kommt einer Fläche zwar
Regenerationspotenzial zu, fehlt es aber an der Biotop-Qualität, so verlangt
das Gesetz nicht zwingend die Unterschutzstellung (vgl. RB 1999 Nr. 131).
c) Zusammenfassend ergibt sich
damit, dass sich die Frage, ob die Perimeter der betreffenden Schutzzonen zu
beanstanden seien oder nicht, danach entscheidet, ob den streitbetroffenen
Flächen Biotop-Qualität im Sinne des Natur- und Heimatschutzgesetzes zukommt.
Diese Kernfrage war Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens und ist umstritten.
4.a) Der Regierungsrat führt im
angefochtenen Entscheid aus, dass den Rekurrenten insofern beizupflichten sei,
als sich die umstrittenen Flächen ebenfalls für Förderungsmassnahmen eignen
würden. Indessen komme ihnen nicht Biotop-Qualität zu, weshalb das Gesetz die
Unterschutzstellung nicht zwingend verlange (vorinstanzliche Erwägung 6b). Den
Beschwerdeführenden ist darin beizupflichten, dass nicht ersichtlich ist,
woraus die Vorinstanz diese massgebende Erkenntnis gewonnen hat. Der
Regierungsrat stützt sich weder auf die Meinung eines unabhängigen
Sachverständigen noch auf seine eigenen Wahrnehmungen. Vielmehr stellt er sich
auf den Standpunkt, der beantragte Augenschein sei nicht erforderlich, weil die
für den Entscheid erheblichen Tatsachen aus den Akten ersichtlich seien (vorinstanzliche
Erwägung 7). Diese Argumentation ist unzutreffend und aktenwidrig. Aus den
Akten ergibt sich lediglich der Standpunkt der Vorinstanz, welche dartut, die
Flächen innerhalb des Perimeters der SchutzV seien durch gezielte Förderungsmassnahmen
zum Biotop aufgewertet worden, während dies bei den umstrittenen Flächen nicht
der Fall sei. Dass die unbestrittenermassen Biotop-Qualität aufweisenden
Flächen Gegenstand von gezielten Förderungsmassnahmen waren, ist unbestritten
und bedarf keiner weiteren Abklärungen. Ebenfalls unbestritten ist, dass die
umstrittenen Flächen nicht gezielt gefördert wurden. Dieser Umstand lässt
jedoch nicht den Schluss zu, diesen Flächen komme aus diesem Grunde keine
Biotop-Qualität zu. Vielmehr kann nicht ausgeschlossen werden, dass die sich
aufgrund von Förderungsmassnahmen auf einzelnen Grundstücken gebildeten
schutzwürdigen Verhältnisse auch auf benachbarte Parzellen ausgedehnt haben
könnten bzw. dass sich auch auf anderen Flächen ohne gezielte Förderungsmassnahmen
im Laufe der Zeit schutzwürdige Verhältnisse gebildet haben könnten.
Indem die Vorinstanz diese Frage
nicht geklärt hat, hat sie die sich aus der Untersuchungsmaxime ergebende
Verpflichtung, den Sachverhalt umfassend zu klären, verletzt. Die
Untersuchungsmaxime verpflichtet die Behörden grundsätzlich, den
entscheidrelevanten Sachverhalt umfassend zu ermitteln und die Beweismittel zu
erheben und zu beschaffen, welche die Richtigkeit der zu beurteilenden Tatsachen
zu bezeugen vermögen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, § 7 N. 7
und 16).
b) Nach dem Gesagten beruht der
angefochtene Beschluss hinsichtlich der Rekursanträge Nrn. 1.b) und 4.a) auf
nicht ausreichend geklärten tatsächlichen Grundlagen. Die Beschwerde ist deshalb
teilweise gutzuheissen und die Sache zur ergänzenden Untersuchung und neuem
Entscheid an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Schliesslich ist die Vorinstanz
darauf hinzuweisen, dass die Eigentümer der Grundstücke, deren Biotop-Qualität
Gegenstand des Verfahrens ist (vgl. Parzelle Kat.-Nr. 01 beim Schutzobjekt
Nr. 6 sowie Kat.-Nr. 02 beim Schutzobjekt Nr. 7), zur Wahrung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör von Amtes wegen ins Rekursverfahren beigeladen
werden müssen. Personen, die zwar nicht Verfahrensparteien sind, jedoch im
genannten Sinne von einem negativen Verfahrensausgang betroffen sein könnten,
besitzen einen Anspruch auf Beiladung zu einem Verfahren (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 8 N. 8).
5. Bei diesem Verfahrensausgang
sind die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden keine
geltend gemacht.
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird teilweise
gutgeheissen. Der Beschluss Nr. 1068 des Regierungsrates vom 23. Juli 2003
wird aufgehoben, soweit die Rekursanträge Nrn. 1.b) und 4.a) der Pro Natura,
Zürich, sowie des Zürcher Vogelschutzes, Zürich, abgewiesen werden. Die Sache
wird zur ergänzenden Untersuchung und neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen
an den Regierungsrat zurückgewiesen.
2.    Über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des
vorinstanzlichen Verfahrens hat der Regierungsrat im neuen Entscheid zu
befinden.
3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zu
einem Viertel, unter solidarischer Haftung für die Hälfte der Kosten, sowie der
Beschwerdegegnerin zur Hälfte auferlegt.
5.    ….