zh_verwaltungsgericht · AN.2023.00007 · 2024-01-25 · de

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen | [Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen.] Nachdem die angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung hauptsächlich die Schaffung provisorischer kantonaler Zonenordnungen mit verbindlichen Nutzungsvorschriften für die betroffenen Kleinsiedlungen betrifft, ist sie prozessual nicht als Erlass, sondern als Nutzungsplan zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Einzelaktanfechtung (E. 1.2). Die Beschwerdeführenden sind als Gesamteigentümer eines im Perimeter liegenden Grundstücks zur Beschwerde legitimiert (E. 1.3). Verzicht auf Durchführung eines Augenscheins (E. 1.5). Kognition des Verwaltungsgerichts bei der erstinstanzlichen Überprüfung raumplanungsrechtlicher Übergangsordnungen (E. 2). Der angefochtene Beschluss, welcher sich unmittelbar auf die in Art. 36 Abs. 2 RPG normierte Auffangkompetenz stützt, verstösst weder gegen das Legalitätsprinzip noch gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (E. 3.2). Dass der Beschwerdegegner anstelle des gewählten Vorgehens nicht sämtliche betroffenen Kleinsiedlungen einer Planungszone zuwies, ist nicht zu beanstanden (E. 3.3). Keine Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführenden (E. 3.4). Die vom Beschwerdegegner verwendeten Kriterien für die (Neu-)Zuweisung einer Kleinsiedlung in die provisorische kantonale Weilerzone oder das Baugebiet sind rechtskonform (E. 4). Die Zuweisung der streitbetroffenen Kleinsiedlung Hinteruttenberg in eine provisorische kantonale Weilerzone liegt innerhalb des dem Beschwerdegegner zustehenden planerischen Ermessens (E. 5). Dass der Beschwerdegegner im Rahmen der öffentlichen Auflage zur anstehenden Teilrevision des kantonalen Richtplans eine Zuweisung der Kleinsiedlung Hinteruttenberg ins Siedlungsgebiet beantragt hat, vermag die Sachgerechtigkeit der zur Beurteilung stehenden provisorischen Nutzungsplanung nicht infrage zu stellen (E. 6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.01.2024 AN.2023.00007
Zurich Verwaltungsgericht 25.01.2024 AN.2023.00007
Zurigo Verwaltungsgericht 25.01.2024 AN.2023.00007

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00007
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Geschäftsnummer:
AN.2023.00007
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.01.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen
[Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen.]
Nachdem die angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung hauptsächlich die Schaffung provisorischer kantonaler Zonenordnungen mit verbindlichen Nutzungsvorschriften für die betroffenen Kleinsiedlungen betrifft, ist sie prozessual nicht als Erlass, sondern als Nutzungsplan zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Einzelaktanfechtung (E. 1.2). Die Beschwerdeführenden sind als Gesamteigentümer eines im Perimeter liegenden Grundstücks zur Beschwerde legitimiert (E. 1.3). Verzicht auf Durchführung eines Augenscheins (E. 1.5). Kognition des Verwaltungsgerichts bei der erstinstanzlichen Überprüfung raumplanungsrechtlicher Übergangsordnungen (E. 2). Der angefochtene Beschluss, welcher sich unmittelbar auf die in Art. 36 Abs. 2 RPG normierte Auffangkompetenz stützt, verstösst weder gegen das Legalitätsprinzip noch gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (E. 3.2). Dass der Beschwerdegegner anstelle des gewählten Vorgehens nicht sämtliche betroffenen Kleinsiedlungen einer Planungszone zuwies, ist nicht zu beanstanden (E. 3.3). Keine Verletzung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführenden (E. 3.4). Die vom Beschwerdegegner verwendeten Kriterien für die (Neu-)Zuweisung einer Kleinsiedlung in die provisorische kantonale Weilerzone oder das Baugebiet sind rechtskonform (E. 4). Die Zuweisung der streitbetroffenen Kleinsiedlung Hinteruttenberg in eine provisorische kantonale Weilerzone liegt innerhalb des dem Beschwerdegegner zustehenden planerischen Ermessens (E. 5). Dass der Beschwerdegegner im Rahmen der öffentlichen Auflage zur anstehenden Teilrevision des kantonalen Richtplans eine Zuweisung der Kleinsiedlung Hinteruttenberg ins Siedlungsgebiet beantragt hat, vermag die Sachgerechtigkeit der zur Beurteilung stehenden provisorischen Nutzungsplanung nicht infrage zu stellen (E. 6).
Abweisung.
Stichworte:
BAUGEBIET
BAUZONE
DRINGLICHKEIT
EINZELAKT
INTERESSENABWÄGUNG
KANTONALER RICHTPLAN
KERNZONE
KLEINSIEDLUNG
LANDWIRTSCHAFTLICHE BAUTE
LANDWIRTSCHAFTSBEZUG
LANDWIRTSCHAFTSZONE
LEGALITÄTSPRINZIP
NICHTBAUGEBIET
NUTZUNGSPLANUNG
ORTSBILDINVENTAR
RECHTLICHES GEHÖR
SIEDLUNGSGEBIET
SIEDLUNGSQUALITÄT
SIEDLUNGSSTRUKTUR
ÜBERBAUTES GEBIET
ÜBERGANGSORDNUNG
WEILER
WEILERZONE
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 14 RPG
Art. 15 RPG
Art. 16 RPG
Art. 25 Abs. II RPG
Art. 27 RPG
Art. 27a RPG
Art. 36 Abs. II RPG
Art. 36 Abs. III RPG
Art. 33 RPV
Art. 47 RPV
§ 38 VRG
§ 38b VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2023.00007
Urteil
der 3. Kammer
vom
25. Januar 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
Erbengemeinschaft A, nämlich:
1.    B,
2.    C,
3.    D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,
hat sich ergeben:
I.
A.
Im Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb
des grafischen Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese
Kleinsiedlungen sind bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich
aber dem Grundsatz nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und
kleinere Gebäudegruppen unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des
kantonalen Richtplans 2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im
Zusammenhang mit Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen
handle. Im Rahmen der periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die
Umsetzung von Art. 33 RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das
Verwaltungsgericht beurteilte bei der Überprüfung einer Baubewilligung in einer
Weilerkernzone ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die
Praxis der kantonalen Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von
Baubewilligungen in der konkreten Zone an die Gemeinde zu delegieren, als
bundesrechtswidrig (VGr, 22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ
2021 Nr. 3).
B.
Die
Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der
planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein
(pbg-aktuell 2021/3, S. 24 f.). Der Regierungsrat des Kantons Zürich
erliess am 7. März 2023 als Übergangsregelung die Verordnung über die
Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I) und
setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft. Die Verordnung enthält drei
Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten rund 150 Kleinsiedlungen
(mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale Weilerzone festgesetzt.
Für die in Anhang 2 aufgeführten rund 25 Kleinsiedlungen (mit
Objektblättern) wird eine provisorische kantonale Landwirtschaftszone
festgesetzt. Zu den in Anhang 3 aufgelisteten rund 100 Kleinsiedlungen
legt die Verordnung fest, dass es sich um solche innerhalb der Bauzonen
handelt. Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde mit der
Verordnung am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert
(ABl 2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610), die Anhänge durch
Verweisung auf eine Internetseite des Kantons (www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/kleinsiedlungen.html,
besucht am 17. Januar 2024). Im Rahmen dieser Verordnung wird die
Kleinsiedlung Hinteruttenberg in der Gemeinde Knonau in Anhang 1
aufgeführt und entsprechend eine provisorische kantonale Weilerzone für den
Perimeter gemäss dem dazugehörigen Objektblatt festgesetzt.
II.
A.
Der
Erbengemeinschaft A, bestehend aus B, C und D, gehört das überbaute
Grossgrundstück Kat.-Nr. 22 mit einer Fläche von über 5'400 m
2
im Perimeter der Kleinsiedlung Hinteruttenberg. Die Grundeigentümer fochten
gemeinsam den regierungsrätlichen Beschluss vom 7. März 2023 beim
Verwaltungsgericht an. Sie beantragten eine Änderung dieses Beschlusses in dem
Umfang, dass die Kleinsiedlung Hinteruttenberg nicht in Anhang 1, sondern
in Anhang 3 aufzuführen – und somit innerhalb der Bauzonen – zu belassen
sei. Eventualiter sei der Regierungsrat einzuladen, eine entsprechende
Anpassung vorzunehmen. In verfahrensmässiger Hinsicht ersuchten sie darum, die
Verordnung sei erst nach Vornahme dieser Änderung in Kraft zu setzen. Ausserdem
sei ein Augenschein durchzuführen.
B.
Die Baudirektion
beantragte am 16. Mai 2023 unter Beilage eines Mitberichts des kantonalen
Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 15. Mai 2023, die Beschwerde unter
Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In verfahrensmässiger
Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde. In der Replik vom 15. Juni 2023 hielten die Beschwerdeführenden an
ihren Begehren fest und sprachen sich gegen den Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde aus. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli 2023 wies
das Verwaltungsgericht das Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab. Am 22. August 2023 liess sich
die Baudirektion, wiederum unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom 18. August
2023, nochmals zur Sache vernehmen. Den Beschwerdeführenden wurde Gelegenheit
gegeben, sich innert erstreckter Frist bis zum 15. September 2023 dazu zu
äussern. In der Folge ging von ihnen keine Eingabe in dieser Angelegenheit mehr
ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,
einschliesslich raumplanungsrechtlichen Festlegungen (§ 19 Abs. 1
lit. a VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und
kantonale Gesetze (§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des
Regierungsrats unterstehen keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a
VRG). Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde im
vorliegenden Fall unabhängig davon zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine
Anordnung oder einen Erlass bildet (vgl. auch sogleich E. 1.2).
1.2
1.2.1
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter
Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in
Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG). Kantonale und kommunale Nutzungspläne
gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG und
folglich nicht als Erlasse; dies gilt auch für die mit den Nutzungsplänen eng
zusammenhängenden nichtkartografischen Festlegungen, die dazu dienen, Art,
Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu
umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014,
VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38).
Demgegenüber wird z.
B.
bei zonenübergreifenden Vorschriften wie einer Parkplatzverordnung oder einer
generell-abstrakten Regelung der Standorte von Mobilfunkanlagen von einem
Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG ausgegangen (vgl.
Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der
Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).
1.2.2
Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen
für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen. Er
enthält übergreifende Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen und
weist einen hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige
Zonenordnung auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die
Schaffung der provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und
Landwirtschaftszonen) mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren
Kleinsiedlungen werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden
Normen zum Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der
bisherigen Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist
die angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im
Sinn von Art. 14 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG; SR 700) und damit als Anordnung im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet
sich somit nach den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb
hat das Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal
bei der materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine
Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).
1.3
Im
Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700) zum Rekurs und zur
Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen
Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG vor. Die Beschwerdeführenden sind Eigentümer eines Grundstücks im
Zonenperimeter der Kleinsiedlung und befugt, sich gegen den angefochtenen /Beschluss
hinsichtlich dieser Parzelle zu wehren. Angesichts des Ausgangs des
vorliegenden Verfahrens muss nicht erörtert werden, inwiefern die
Beschwerdeführenden legitimiert sind, eine Aufhebung bzw. Änderung des
angefochtenen Beschlusses für die ganze Kleinsiedlung, d.
h. auch für
Liegenschaften von Drittpersonen zu verlangen.
1.4
Unter dem
soeben genannten Vorbehalt ist auf die Beschwerde einzutreten. Die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen geben keinen Anlass zu Bemerkungen.
1.5
Soweit die
Beschwerdeführenden die Durchführung eines Augenscheins beantragen, ist
festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Eine Pflicht zur
Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können. Der für den
vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit
hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu
verzichten ist.
2.
Der angefochtene Beschluss unterliegt, soweit er einen Nutzungsplan bildet
(Art. 14 RPG; vgl. dazu oben E. 1.2), den Anforderungen von Art. 33
RPG, insbesondere von Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG,
die eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen
(vgl. zur Anwendbarkeit von Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300
E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3). Der Regierungsrat stützte sich beim
angefochtenen Beschluss auf Art. 36 Abs. 2 RPG. Diese
Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen, vorläufige Regelungen zur
Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen, insbesondere Planungszonen (Art. 27
RPG) zu bestimmen, und einschränkende Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der
Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen, solange das kantonale Recht keine
anderen Behörden bezeichnet. Die Anforderungen von Art. 33 RPG sind auch
auf raumplanungsrechtliche Übergangsordnungen gemäss Art. 36 Abs. 2
RPG anwendbar und gebieten eine volle Überprüfung durch mindestens eine
kantonale Beschwerdebehörde (vgl. BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b;
Alexander Ruch, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016, Art. 36 N. 28). Das
Verwaltungsgericht überprüft die umstrittene raumplanungsrechtliche
Übergangsordnung als erste Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht
nur die Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1
VRG), sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).
Dabei darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit
es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter hat sich
das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit der
Vorinstanz mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der
Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder
Ermessensbereich zusteht (zum Ganzen VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00112, E. 2.2;
VGr, 13. April 2022, VB.2021.00549, E. 6.2). Das Gericht soll nur aus
triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachinstanz
abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers
setzen (Heinz Aemisegger/Stephan Haag, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc.
2020, Art. 33 N. 84).
3.
3.1
Im
angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons
Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine
vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Dem
Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass eine zeitliche und sachliche
Dringlichkeit für die Anordnung dieser Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl.
auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets, in:
pbg-aktuell 2/2023, S. 7).
3.2
Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. oben
E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden
Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen
Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführenden – durch die vorübergehende
Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die
Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich nicht auf die
erstmalige Einführung des RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige Massnahmen
in Bezug auf später eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen
(vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d). Insoweit steht nichts entgegen, die
angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36 Abs. 2 RPG abzustützen. Die
provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen Beschluss geht insoweit über die
Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG) hinaus, als ihr nicht lediglich
negative Vorwirkung, sondern positive Vorwirkung (mit Regelungen zu Verfahren,
Zuständigkeiten und anwendbarem Recht) zukommt, was einer provisorischen
kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich vorliegend nicht um eine
Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36 Abs. 2
gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber nicht abschliessend
aufgeführt. Gestützt auf Art. 36 Abs. 2 RPG können durch
Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie
Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den
Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36
N. 25). Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen
Änderungen bei der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von
Art. 25 Abs. 2 RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er
bewegt sich Rahmen der Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss
Art. 75 Abs. 1 BV; in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur
Thurgauer Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November
2022, 1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält
Art. 36 Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw.
wesentlichen Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte
formell-gesetzliche Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte
von Grundeigentümern. Im Übrigen wird weder von den Beschwerdeführenden geltend
gemacht noch ist ersichtlich, dass die kantonale Planungs- und Baugesetzgebung
die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite vorläufige Regelung einer
anderen Behörde (als dem Regierungsrat) einräumt. Insoweit erweist sich
Art. 36 Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten. Ausserdem nimmt der
angefochtene Beschluss die gebotenen Anpassungen weder bei den
raumplanungsrechtlichen Gesetzesbestimmungen und des Richtplans auf kantonaler
Ebene noch bei den Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg. Insgesamt wahrt
der angefochtene Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2
RPG.
3.3
Die
Beschwerdeführenden rügen, der Regierungsrat hätte eine Planungszone für alle
Kleinsiedlungen im Kantonsgebiet anordnen müssen, um die Rechtsgleichheit zu
wahren, anstatt die Kategorisierungen in der VKaB mit den drei Anhängen
vorzunehmen. Es hält jedoch der gebotenen Überprüfung stand, dass der
Regierungsrat nicht eine Planungszone für alle Kleinsiedlungen ausserhalb des
grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans angeordnet, sondern diese jeweils
einzeln einer vorläufigen Zonenkategorie zugewiesen hat. Dadurch wird es aus
Gründen der Rechtssicherheit unter anderem ermöglicht, einzelne dieser
Kleinsiedlungen vorläufig als Baugebiet zu behandeln, die offensichtlich nicht
im Konflikt zum Verbot von Kleinstbauzonen (vgl. BGE 118 Ia 446 E. 2c)
stehen. Ein solches Vorgehen erweist sich grundsätzlich als nachvollziehbar.
Hinzu kommt, dass die Zuteilung der Kleinsiedlung Hinteruttenberg zur
provisorischen kantonalen Weilerzone im Ergebnis – auch im Quervergleich mit
den von den Beschwerdeführenden angeführten Kleinsiedlungen in anderen
Gemeinden (vgl. dazu unten E. 5.5) – nicht zu beanstanden ist.
3.4
Weiter
werfen die Beschwerdeführenden dem Regierungsrat eine "Haurückübung"
vom Schreibtisch aus vor und wenden sich gegen das Absehen von einem
Augenschein. Das Bundesgericht hat mit Bezug auf den Erlass der
Kleinsiedlungsverordnung des Thurgauer Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB
TG 700.3) erwogen, dass die vorgängige Gewährung des rechtlichen Gehörs
(Art. 29 Abs. 2 BV) und die Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4
RPG) bei einer planerischen vorsorglichen Sicherungsmassnahme von beschränkter
Dauer – wie im dortigen Fall – entfällt (BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 6.2). Die dort angestellten Überlegungen lassen sich auf
den vorliegenden Fall übertragen. Aus dem Untersuchungsgrundsatz (§ 7 VRG)
und dem Anspruch auf Akteneinsicht (§ 8 VRG) ergeben sich im vorliegenden
Zusammenhang keine über Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehenden
Gehörsansprüche. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die vorgenommenen
kantonalen Sachverhaltsabklärungen bei den einzelnen Kleinsiedlungen gestützt
auf das Geoinformationssystem (GIS), verschiedene staatliche Register und
Datenbanken sowie Inventare wie das Kantonale Ortsbildinventar (KOBI)
ungenügend wären. Es erweist sich deshalb nicht als rechtsverletzend, wenn der
angefochtene Beschluss ohne zusätzliche Abklärungen vor Ort, wie einen
Augenschein, und ohne vorgängige Anhörung der Beschwerdeführenden gefasst
worden ist.
4.
4.1
Der
angefochtene Beschluss weist keine allgemeine Regelung zu den Kriterien für die
Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den verschiedenen Anhängen auf. Dies bildet
keinen Rechtsmangel. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss wird zu
Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein Begriff des
Bundesrechts ist (vgl. auch Art. 33 RPV und BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.1.1). Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der
Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu
BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit
Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung
erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit
diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der
betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des
provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die
dabei vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern
bzw. den Übersichtsplänen erläutert werden. Diese Dokumentation übernimmt die
Funktion eines Raumplanungsberichts nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht
Bestandteil des Nutzungsplans, sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen
(Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung N. 52).
4.2
Im oben
bei E. 4.1 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass bei
historisch gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die Zuweisung
zur provisorischen kantonalen Weilerzone von mindestens fünf bewohnten Gebäuden
angenommen werde. Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden komme eine Zuweisung
zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer Einzelfallbeurteilung in Betracht.
Dabei werde als Zusatzkriterium die Prägung und das Erscheinungsbild
herangezogen, um zu beurteilen, ob die Kleinsiedlung als Weiler oder als
grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges Baugebiet)
qualifiziert werden könne. Weiter wurden nach dem Zwischenbericht
Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne vertiefte
Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen. Als Bezugsgrösse für die
Zahl der Wohngebäude hat der Regierungsrat das eidgenössische Gebäude- und
Wohnungsregister (GWR) einbezogen. Danach ist nicht ohne Weiteres die Anzahl
Wohneinheiten massgebend, sondern der Gebäudebegriff. Ein Doppel-, Gruppen- und
Reihenhaus zählt dabei ebenfalls als ein Gebäude, wenn es einen eigenen Zugang
von aussen hat und wenn zwischen den Gebäuden eine senkrechte vom Erdgeschoss
bis zum Dach reichende tragende Trennmauer besteht (Art. 2 lit. b der
Verordnung vom 9. Juni 2017 über das eidgenössische Gebäude- und
Wohnungsregister [VGWR; SR 431.841]). Der Beschwerdegegner hat sich
namentlich bei der Festlegung der Mindestanzahl von acht bewohnten Gebäuden in
einer Kleinsiedlung für die Durchführung einer Einzelfallbeurteilung über das
Vorliegen von vorläufigem Baugebiet an der weiter fortgeschrittenen
Richtplananpassung zur Kleinsiedlungsanpassung im Kanton Thurgau orientiert.
4.3
Der
Regierungsrat hat im angefochtenen Beschluss keinen Gebrauch von der
Möglichkeit gemacht, den bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets
gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine
eigenständige kantonale Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu
präzisieren (vgl. dazu BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die von den
Beschwerdeführenden verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also
erforderlich, dass die umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen der
Auffangregelung von Art. 36 Abs. 3 RPG erfüllen, d.
h. zum weitgehend
überbauten Gebiet gehören.
4.4
Der
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG
ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im
Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken
innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr,
11. Oktober 2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das
weitgehend überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr explizit
in Art. 15 RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine
Gültigkeit (vgl. Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft
am bestehenden baulichen Zustand an, d.
h. an den vorhandenen Bauten und deren Nutzungsmöglichkeiten
sowie – im Zusammenhang damit – unter anderem an der bereits erstellten
Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist eine effektiv
bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger Qualität
(Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone zugeteilt
werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019,
E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur ausnahmsweise für die
Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür genügt es nicht, dass
eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion verloren hat (vgl. BGE 132
II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020, 1C_442/2019, E. 4.2).
4.5
Gemäss
Ziffer 3.1.b der in den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des
Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone
bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte
Gebäude aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen
zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung
davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit mehr als 10, 12 oder
15 Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG
erfülle. Das Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und
der dafür üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von
Baugebiet (vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der
Regierungsrat hat die untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur
vorläufigen Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht
bewohnten Gebäuden vor dem Hintergrund der angeführten Richtwerte der
Arbeitshilfe des Bundesamts für Raumentwicklung und dem Verbot von Kleinstbauzonen
(dazu oben E. 3.3) relativ tief angesetzt. Es ist aber nicht
rechtsverletzend, wenn die qualitative Einzelfallbeurteilung einer
Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit 8 bis 19 bewohnten Gebäuden
anhand des oben bei E. 4.2 erwähnten Zusatzkriteriums der Prägung und des
Erscheinungsbilds erfolgt. Dabei wurden die Unterkriterien Anzahl
Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl Gewerbebetriebe, Verhältnis von Wohngebäuden zu
Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit 1972 (ohne Ersatzbauten) und
deren Bauart, ÖV (öffentlicher Verkehr)-Erschliessung, Art der
Umgebungsgestaltung (u.
a.
Zäune, Vorplätze, Tierhaltung) betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die
dazugehörigen Unterkriterien konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht
primär die visuelle Erscheinung der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche
Bauten (auch wenn sie mittlerweile diese Funktion verloren haben), nach
Bundesrecht für die Bejahung des Siedlungscharakters ohnehin von
untergeordneter Bedeutung sind, wurde mit dem fraglichen Zusatzkriterium auch
das Vorhandensein solcher Gebäude nicht in allgemeiner Weise sachfremd
berücksichtigt. Vielmehr ist diese Kriterienbildung gesamthaft als
bundesrechtskonform zu erachten. Gestützt auf die dargelegten Grundsätze bleibt
im Folgenden die Einzelfallbeurteilung im Hinblick auf das Grundstück der
Beschwerdeführenden zu überprüfen.
5.
5.1
Die
Kleinsiedlung Hinteruttenberg ist auf einer Hügelkuppe in weitgehend
unverbauter Umgebung nordwestlich des Ortskerns von Knonau und westlich der
weiteren Kleinsiedlung Vorderuttenberg gelegen. Bei der Kreuzung der beiden zum
kantonalen Strassennetz gehörenden Strassen Uttenbergstrasse und
Maschwanderstrasse zweigt nach Westen ein Strässchen zu dieser Hügelkuppe ab.
Die Bebauung der Kleinsiedlung ist an diesem Strässchen, entlang einer
Wegschlaufe und eines davon ausgehenden Feldwegs angeordnet. Das Ortsbild von
Hinteruttenberg ist im KOBI und im Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) aufgeführt. Aus dem
Ortsbildbeschrieb im KOBI ergibt sich, dass die Bausubstanz der bäuerlichen
Kleinsiedlung aus dem 17. bis 19. Jahrhundert stammt. Weiter wird
darauf hingewiesen, dass die Anordnung der Bauten entlang des Strässchens und
der Wegschlaufe locker ist und die Grösse und Anordnung der Siedlung sich nur
wenig von der Darstellung auf der Wildkarte von 1851 unterscheidet
(AREV-Nr. 0594/18). Im ISOS-Beschrieb, der parallele Feststellungen
enthält, wird darauf hingewiesen, dass im südwestlichen Teil der Kleinsiedlung
Wohnhäuser stehen, die am Ende des 20. Jahrhunderts erstellt worden sind.
Bei dem in den Akten liegenden Übersichtsplan wurden die bereits allgemein
behandelten Beurteilungskriterien (vgl. oben E. 4.5) tabellarisch
bewertet. Die Kleinsiedlung Hinteruttenberg enthält gemäss dem genannten
Übersichtsplan 15 bewohnte Gebäude, wovon 8 Wohngebäude vor Anfang
der Siebzigerjahre erbaut worden sind. Es sind vier Landwirtschaftsbetriebe und
einige weitere Betriebe vorhanden. Das Siedlungsbild wurde als geschlossen und
die Erschliessung als ausreichend für eine provisorische kantonale Weilerzone
bewertet. Beim Zusatzkriterium Prägung und Erscheinungsbild wurde allerdings
von einer ländlichen Prägung ausgegangen. Zusätzlich wurde die nahe bei der
Kleinsiedlung gelegene Bushaltestelle (ÖV-Güteklasse F) einbezogen. Insgesamt
wurde eine Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone als zweckmässig
erachtet.
5.2
Die
Beschwerdeführenden bestreiten nicht, dass bei der Kleinsiedlung
15 bewohnte Gebäude als relevant zu betrachten sind. Diese Zahl liege
indessen näher bei der Obergrenze für eine provisorische kantonale Weilerzone
von 20 Gebäuden als bei der Untergrenze von 8 Gebäuden. Zudem stellen
die Beschwerdeführenden in Abrede, dass in der Kleinsiedlung noch ein aktiver
Landwirtschaftsbetrieb vorhanden sein soll. Hinteruttenberg diene heute
praktisch ausschliesslich der Wohnnutzung. Es gebe auch landwirtschaftsfremde
Betriebe. Im Gesamtbild unter Einbezug der Umgebungsgestaltung präsentiere sich
die Kleinsiedlung als Wohnzone bzw. Kleinbauzone mit fast schon reger
Bautätigkeit. Es seien dort in den vergangenen Jahren grosse Mehrfamilienhäuser
mit bis zu 7 Wohneinheiten bewilligt worden. Die verkehrsmässige
Erschliessung der Kleinsiedlung erachten die Beschwerdeführenden mit der
Anbindung an eine Kantonsstrasse und der Bushaltestelle als sehr gut. Die
blosse landwirtschaftliche Vergangenheit der Siedlung könne keine entscheidende
Rolle mehr spielen. Die Beschwerdeführenden weisen darauf hin, dass im
Übersichtsplan angemerkt wird, die Kleinsiedlung weise auf der nördlichen Seite
eine sehr landwirtschaftliche und ländliche Prägung auf. In der
Beschwerdeschrift wird insofern eine Beziehung zum Grundstück der
Beschwerdeführenden im Nordwesten der Kleinsiedlung hergestellt. Sie räumen
ein, dass dieses noch nicht die gleiche bauliche Entwicklung wie etwa auch die
benachbarten Parzellen im Südwesten mit den im ISOS erwähnten Neubauten
erfahren habe. Ihr privates Interesse am Erhalt der Nutzbarkeit der ohnehin
letzten Baulandreserve in der Siedlung auf ihrem Grundstück müsse bei einer
Gesamtabwägung über die provisorische Zonenzuweisung überwiegen.
5.3
Im
Hinblick auf die Anzahl der bewohnten Gebäude bei der Kleinsiedlung, die für
die Annahme eines Siedlungszusammenhangs relevant sind, ist darauf hinzuweisen,
dass der Beschwerdegegner einen Gebäudeabstand zugrunde gelegt hat, der in der
Regel nicht mehr als die Rufdistanz (20–30 m) betragen soll. Für diesen
Massstab verweist der Zwischenbericht auf die oben in E. 4.5 erwähnte
Arbeitshilfe des Bundesamts für Raumentwicklung. Im ISOS-Beschrieb wird auf das
wenig vom Ort abgesetzte Gehöft Freudenberg (westlich des Perimeters) sowie auf
ein Einfamilienhaus und eine Scheune am Hang unterhalb (südlich des Perimeters)
eingegangen. Die im ISOS angesprochenen Bauten ausserhalb des Zonenperimeters
liegen in einem Abstand von mehr als dem Doppelten der Rufdistanz zur
Kleinsiedlung. Es ist somit nicht zu beanstanden, dass diese Bauten nicht bei
der Anzahl bewohnter Gebäude berücksichtigt worden sind. Noch viel grösser sind
die Distanzen zwischen Hinteruttenberg und der Bushaltestelle bei der Kreuzung
zur Maschwander- und Uttenbergstrasse bzw. zwischen den beiden Kleinsiedlungen
Vorder- und Hinteruttenberg. Es erweist sich als sachgerecht, dass
Hinteruttenberg raumplanerisch getrennt beurteilt worden ist. Insgesamt bleibt
es deshalb dabei, dass 15 bewohnte Gebäude als relevant für Hinteruttenberg
zu betrachten sind. Folglich bewegt sich die Kleinsiedlung in dieser Hinsicht
in einem Mittelbereich der Fallgruppe mit 8 bis 19 bewohnten
Gebäuden. Soweit beim Übersichtsplan in den Bemerkungen noch Bezug auf die
frühere Fassung des Kriterienkatalogs mit einer Mindestzahl von
13 bewohnten Gebäuden für eine Einzelfallbeurteilung genommen wird,
erweist sich dieser Hinweis seit der Herabsetzung auf 8 solche Gebäude als
überholt. Darauf braucht nicht weiter eingegangen zu werden.
5.4
Der
Beschwerdegegner hat vor Verwaltungsgericht eingeräumt, dass die Anzahl von
Landwirtschaftsbetrieben in Hinteruttenberg beim Übersichtsplan zu hoch
ausgefallen ist. Er macht nun geltend, aufgrund der Statistik der
Unternehmensstruktur (STATENT) des Bundesamts für Statistik sei noch von einem
aktiven Landwirtschaftsbetrieb in Hinteruttenberg auszugehen; drei solche
Betriebe seien aufgegeben worden. Bei diesen nachträglichen Angaben lässt der
Beschwerdegegner konkrete Anhaltspunkte für allfällige Betriebsstandorte
vermissen. Letztlich kann
offenbleiben, ob in
Hinteruttenberg noch aktive Landwirtschaftsbetriebe vorhanden sind
.
Auch wenn heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen, wird
die Siedlungsstruktur weiterhin durch den landwirtschaftlichen Charakter des
Baubestands in der Kleinsiedlung geprägt. Aus dem KOBI und dem ISOS gehen die
bestehenden, mindestens ursprünglich als Ökonomiebauten dienenden Gebäude in
der Kleinsiedlung hervor.
Der räumliche Grobumfang von Hinteruttenberg hat
sich gemäss KOBI und ISOS seit dem ausgehenden 19. Jahrhundert nicht
erheblich entwickelt. Immerhin hat eine gewisse bauliche Verdichtung
stattgefunden. Aufgrund der öffentlich zugänglichen Daten im GWR weist rund ein
Viertel der bewohnten Gebäude in Hinteruttenberg drei oder mehr Wohneinheiten
auf. Es bestehen jedoch nur vereinzelt Wohngebäude mit deutlich mehr als drei
Wohneinheiten. Das Bebauungsmuster der Kleinsiedlung ist weiterhin als locker
zu bewerten. Inwiefern Baulandreserven auf anderen Parzellen im Perimeter
vorhanden sind, muss nicht abgeklärt werden (vgl. oben E. 1.3). Die
Kleinsiedlung wird gemäss ISOS und KOBI als Haufenbebauung charakterisiert.
Dennoch zeigt sich bei genauerer Betrachtung des Übersichtsplans, dass die
bewohnten Gebäude in der Kleinsiedlung v-förmig angeordnet sind. Selbst wenn
der Beschwerdegegner ein geschlossenes Siedlungsbild angenommen hat, befinden
sich die Gebäude mehrheitlich seitlich, bezogen auf die Strassenhauptachse,
auch in Randlage. Das Grundstück der Beschwerdeführenden bildet auf der
westlichen und der nördlichen Seite den Rand des Zonenperimeters. Auch die von
ihnen angesprochene Baulandreserve auf ihrem Grundstück erstreckt sich in
diesem Randbereich des Perimeters bzw. bei der im GWR als Ökonomiegebäude
erfassten Baute Vers.-Nr. 248.
5.5
5.5.1
Hinteruttenberg wird im ISOS anhand der Siedlungskategorien gemäss Art. 6
der Verordnung vom 13. November 2019 über das Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS; SR 451.12) als Weiler (d.
h. als historisch-bäuerliche
Siedlung kleineren Ausmasses ohne nennenswerte zentrale Funktionen) geführt
(vgl. Art. 6 lit. d und Anhang 1 VISOS). Dieser Qualifikation kommt
hauptsächlich eine Tragweite für die konkreten Schutzziele beim Ortsbild zu. Im
Hinblick auf die raumplanungsrechtliche Frage, ob die betroffene Kleinsiedlung
dem weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 36 Abs. 3 RPG
zuzuordnen ist, ist eine eigenständige Gesamtbeurteilung vorzunehmen.
5.5.2
Der ursprünglich landwirtschaftliche Charakter des Baubestands in der
Kleinsiedlung fällt entgegen den Beschwerdeführenden weiterhin stark ins
Gewicht. Gerade bei ihrem Grundstück ist es – unabhängig von der Frage,
inwiefern dort noch Landwirtschaft betrieben wird – nachvollziehbar, wenn der
Beschwerdegegner die landwirtschaftliche Prägung hervorgehoben hat. Es trifft
zu, dass in der Kleinsiedlung heute Wohnnutzungen im Vordergrund stehen und
einige neue Wohnbauten erstellt worden sind. Mit den Neubauten seit den
Siebzigerjahren ist in der Kleinsiedlung allerdings lediglich eine relativ
geringe Anzahl an Wohneinheiten hinzugekommen. Den geltend gemachten
landwirtschaftsfremden gewerblichen Nutzungen kommt keine prägende Funktion für
die Siedlungsstruktur zu. Die verkehrsmässige Infrastruktur erscheint trotz der
nahegelegenen Bushaltestelle lediglich auf den bisherigen baulichen Bestand,
hingegen nicht auf allgemeinen Siedlungsbau ausgerichtet. Diese Gesichtspunkte
sprechen gegen das Vorliegen von weitgehend überbautem Gebiet im Sinn von
Art. 36 Abs. 3 RPG. Mit der umstrittenen Zuteilung zur provisorischen
kantonalen Weilerzone sind Neubauten auf der beschwerdeführerischen Parzelle
grundsätzlich nicht zulässig (vgl. § 7 VKaB). Bereits die Schutzziele im
KOBI-Beschrieb weisen aber auf die auch landschaftliche Empfindlichkeit des
Randbereichs bei diesem Grundstück gegen Westen und die Talmulde mit dem Ried
im Norden hin. Sie stellen die Vorgabe einer unüberbauten Erhaltung in der
traditionellen Nutzung auf. Unter diesen Umständen stehen einer allfälligen
baulichen Verdichtung auf dieser Parzelle auch Interessen des Ortsbild- und
Landschaftsschutzes entgegen.
5.5.3
Bei einer Abwägung der von den Beschwerdeführenden ins Feld geführten
Interessen und entgegenstehenden plansichernden Interessen ist es unter
Beachtung des dem Regierungsrat zustehenden planerischen Ermessens nicht zu
beanstanden, dass dieser den plansichernden Interessen den Vorrang eingeräumt
und das Grundstück der Beschwerdeführenden im Rahmen der Kleinsiedlung
Hinteruttenberg einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat.
5.6
Von den
Beschwerdeführenden wird eine Zuteilung zum vorläufigen Gebiet aus Gründen der
Gleichbehandlung mit den Kleinsiedlungen Hermikon (Stadt Dübendorf), Schachen
(Gemeinde Glattfelden) und Neuburg (Stadt Winterthur) beansprucht. Es trifft zu,
dass diese drei Kleinsiedlungen dem Anhang 3 der VKaB und damit dem
vorläufigen Baugebiet zugewiesen worden sind. Bei diesen drei Kleinsiedlungen,
deren rechtskonforme Zuteilung vorliegend nicht zur Beurteilung steht, sind
andere Verhältnisse gegeben als bei Hinteruttenberg: Bei der Kleinsiedlung
Hermikon bestehen gemäss dem dazugehörigen Übersichtsplan 14 bewohnte
Gebäude. Es gibt dafür mehrere Gewerbebetriebe bzw. entsprechende Bauten, die
teilweise die Siedlung prägen. Die Kleinsiedlung Schachen zählt gemäss dem
Übersichtsplan 18 bewohnte Gebäude, wobei die Wohnnutzung dominiert. Der
Anteil bewohnter Gebäude mit drei oder mehr Wohneinheiten ist dort gemäss den
Angaben im GWR deutlich höher als in Hinteruttenberg. Die Kleinsiedlung Neuburg
ist im KOBI aufgeführt. Gemäss dem Übersichtsplan hat es dort 16 bewohnte
Gebäude; es sind wenige Gewerbebetriebe vorhanden und die Wohnnutzungen stehen
im Vordergrund. Gemäss dem KOBI-Beschrieb besteht an der Strassenkreuzung im
Siedlungszentrum ein ausgeprägter Platzraum mit einem Wirtshaus und einem
ehemaligen Schulhaus. Vor diesem Hintergrund können die Beschwerdeführenden aus
der Berufung auf den Quervergleich mit diesen drei anderen Kleinsiedlungen
nichts für sich ableiten.
5.7
Zusammengefasst
sind die Einwände der Beschwerdeführenden gegen die Einzelfallbeurteilung im
angefochtenen Beschluss zu ihrem Grundstück bzw. zur Kleinsiedlung
Hinteruttenberg unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
6.
Am 1. Dezember 2023 wurde die
öffentliche Auflage zur Teilrevision des kantonalen Richtplans und zur damit
verbundenen PBG-Teilrevision im Hinblick auf die Kleinsiedlungsthematik im
kantonalen Amtsblatt publiziert (ABl 2023-12-01; Meldungsnummer RP-ZH01-0000000331).
Wie aus den veröffentlichten Unterlagen hervorgeht, wurde im Rahmen dieser
Vorlage die Zuteilung der einzelnen Kleinsiedlungen im Nachgang zum Beschluss
der VKaB nochmals überprüft. Die neue Vorlage schlägt vor, auf Stufe der
Richtplanung die Kleinsiedlung Hinteruttenberg als grösseren aussenliegenden
Ortsteil und somit als Siedlungsgebiet zu bezeichnen. Bei der damit zur Debatte
gestellten, möglichen neuen Festlegung des Siedlungsgebiets handelt es sich um
einen planerischen Akt, welcher insbesondere den Anforderungen von Art. 8a
in Verbindung mit Art. 15 RPG zu entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit
der vorliegend angefochtenen Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen
Kleinsiedlungen nach Art. 36 Abs. 3 RPG richtet (vgl. oben
E. 4), wird durch allenfalls davon abweichende Anträge für die künftige
Anpassung der Richtplanung nicht infrage gestellt. Im vorliegenden Zusammenhang
braucht daher nicht weitergehend auf die am 1. Dezember 2023 aufgelegte
Vorlage eingegangen zu werden.
7.
Nach dem Gesagten erweist sich die
Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter
solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 sowie § 14 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen bei
diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.
4'000.--
;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    195.--
Zustellkosten,
Fr. 4'195.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt für Raumentwicklung
(ARE);
c)    das Bundesamt für Kultur (BAK).