zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00494 · 2010-07-08 · de

Nutzungsplanung | Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Kloten / Fluglärm. [Im Oktober 2007 revidierte das Klotener Parlament die städtische Bau- und Zonenordnung - unter anderem mit dem Ziel, eine Vergrösserung des Wohnraums zu ermöglichen. Auf Rekurs hin hob die Baurekurskommission 36 Zonenplanänderungen, die fluglärmbelastete Gebiete betrafen, auf und wies die Sache zur weiteren Abklärung an die Stadt Kloten zurück. Zwei Grundstückeigentümer, der Flughafen Zürich sowie die Stadt Kloten gelangten daraufhin mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Der Flughafen Zürich erhob ferner auch Beschwerde gegen die teilweise Genehmigung der Bau- und Zonenordnung durch den Regierungsrat.] Nutzungsplanerische Grundsätze in fluglärmbelasteten Gebieten (vgl. Art. 22 und 24 USG). Aufzonungen in lärmbelasteten Gebieten, die keine realistischen Bauchancen eröffnen, widersprechen den Grundsätzen und Zielen des Raumplanungsgesetzes (E. 7.4.2). Während bei anderen Lärmarten Bewilligungen aufgrund von Lärmminderungsmassnahmen in Frage kommen, ist dies im Zusammenhang mit Fluglärm nur beschränkt möglich; solche Massnahmen sind rechtlich ohnehin nicht von Bedeutung, weil die relevanten Fluglärmwerte gemäss Art. 38 Abs. 2 LSV durch Berechnung und nicht durch Messung zu ermitteln sind (E. 7.4.3). Für die Nutzungsplanung der Stadt Kloten massgebend sind die Belastungswerte gemäss dem 2005 genehmigten vorläufigen Betriebsreglement des Flughafens Zürich (E. 7.2). Im vorliegenden Fall hat die Baurekurskommission zu Recht bemängelt, dass die bestehenden Erschliessungsverhältnisse nicht genügend abgeklärt worden sind. Demnach ist nicht zu beanstanden, dass die Baurekurskommission Zonenplanänderungen aufhob, soweit Aufzonungen in Gebieten mit Überschreitungen der Planungswerte vorgesehen waren (E. 7.4.4). Als rechtmässig erweisen sich somit auch die diesbezüglichen Nichtgenehmigungen durch den Regierungsrat (E. 11). In Gebieten hingegen, wo der Fluglärm unterhalb der Planungswerte liegt, stehtAufzonungen nichts entgegen; solche sind insbesondere auch vereinbar mit den Vorgaben des Zürcher Fluglärmindexes (ZFI) und der EU-Richtlinie 2002/30/EG (E. 8). Das vom Klotener Parlament genehmigte Parkplatzreglement erweist sich als rechtskonform, soweit es ein fakultatives Fahrtenmodell vorsieht und festhält, dass für Neubauten und Umnutzungen auf dem Flughafenareal die im Zentrumsgebiet gültigen Faktoren zur Berechnung des Parkplatzbedarfs wegleitend seien (E. 9). Der Regierungsrat hat einzelne Bestimmungen der Bauordnung, die eine Erhöhung der Ausnützung für Wohnnutzung in Gebieten mit Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte ermöglicht hätten, zu Recht nicht genehmigt. Nicht gefolgt werden kann dem Regierungsrat hingegen, soweit er Vorschriften über die zulässige Geschosszahl oder Gebäudehöhe sowie weitere Bestimmungen, die keine Erhöhung der Wohnnutzung in lärmbelasteten Gebieten ermöglichen, nicht genehmigte (E. 12).Dass der Regierungsrat die Stadt Kloten einlud, unerschlossene Bauzonen für lärmempfindliche Nutzungen einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, ist nicht zu beanstanden (E. 13). Die vom Klotener Parlament festgesetzte Bestimmung über die Dachgestaltung in Kernzonen wurde vom Regierungsrat zu Unrecht nicht genehmigt, denn die Neuregelung trägt dem Ortsbildschutz der betreffenden Gebiete genügend Rechnung (E. 14). Die Beschwerde zweier Grundstückeigentümer ist im Ergebnis gutzuheissen, die betreffende Zonenplanänderung ohnehin - aufgrund der Überschreitung der relevanten Lärmbelastungswerte - aufgehoben werden muss (E. 16). Fazit: Gutheissung, soweit die Dachgestaltungsbestimmung nicht genehmigt worden war und soweit Änderungen korrigiert worden waren, die keine Erhöhung der Wohnraumausnützung in Gebieten mit Überschreitungen der Planungs- bzw. Immissionsgrenzwerte bewirken (E. 17-19).

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.08.0 VB.2008.00494
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.08.0 VB.2008.00494
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.08.0 VB.2008.00494

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00494
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2008.00494
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.07.2010
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Kloten / Fluglärm.
[Im Oktober 2007 revidierte das Klotener Parlament die städtische Bau- und Zonenordnung - unter anderem mit dem Ziel, eine Vergrösserung des Wohnraums zu ermöglichen. Auf Rekurs hin hob die Baurekurskommission 36 Zonenplanänderungen, die fluglärmbelastete Gebiete betrafen, auf und wies die Sache zur weiteren Abklärung an die Stadt Kloten zurück. Zwei Grundstückeigentümer, der Flughafen Zürich sowie die Stadt Kloten gelangten daraufhin mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Der Flughafen Zürich erhob ferner auch Beschwerde gegen die teilweise Genehmigung der Bau- und Zonenordnung durch den Regierungsrat.]
Nutzungsplanerische Grundsätze in fluglärmbelasteten Gebieten (vgl. Art. 22 und 24 USG). Aufzonungen in lärmbelasteten Gebieten, die keine realistischen Bauchancen eröffnen, widersprechen den Grundsätzen und Zielen des Raumplanungsgesetzes (E. 7.4.2). Während bei anderen Lärmarten Bewilligungen aufgrund von Lärmminderungsmassnahmen in Frage kommen, ist dies im Zusammenhang mit Fluglärm nur beschränkt möglich; solche Massnahmen sind rechtlich ohnehin nicht von Bedeutung, weil die relevanten Fluglärmwerte gemäss Art. 38 Abs. 2 LSV durch Berechnung und nicht durch Messung zu ermitteln sind (E. 7.4.3). Für die Nutzungsplanung der Stadt Kloten massgebend sind die Belastungswerte gemäss dem 2005 genehmigten vorläufigen Betriebsreglement des Flughafens Zürich (E. 7.2).
Im vorliegenden Fall hat die Baurekurskommission zu Recht bemängelt, dass die bestehenden Erschliessungsverhältnisse nicht genügend abgeklärt worden sind. Demnach ist nicht zu beanstanden, dass die Baurekurskommission Zonenplanänderungen aufhob, soweit Aufzonungen in Gebieten mit Überschreitungen der Planungswerte vorgesehen waren (E. 7.4.4). Als rechtmässig erweisen sich somit auch die diesbezüglichen Nichtgenehmigungen durch den Regierungsrat (E. 11). In Gebieten hingegen, wo der Fluglärm unterhalb der Planungswerte liegt, stehtAufzonungen nichts entgegen; solche sind insbesondere auch vereinbar mit den Vorgaben des Zürcher Fluglärmindexes (ZFI) und der EU-Richtlinie 2002/30/EG (E. 8).
Das vom Klotener Parlament genehmigte Parkplatzreglement erweist sich als rechtskonform, soweit es ein fakultatives Fahrtenmodell vorsieht und festhält, dass für Neubauten und Umnutzungen auf dem Flughafenareal die im Zentrumsgebiet gültigen Faktoren zur Berechnung des Parkplatzbedarfs wegleitend seien (E. 9).
Der Regierungsrat hat einzelne Bestimmungen der Bauordnung, die eine Erhöhung der Ausnützung für Wohnnutzung in Gebieten mit Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte ermöglicht hätten, zu Recht nicht genehmigt. Nicht gefolgt werden kann dem Regierungsrat hingegen, soweit er Vorschriften über die zulässige Geschosszahl oder Gebäudehöhe sowie weitere Bestimmungen, die keine Erhöhung der Wohnnutzung in lärmbelasteten Gebieten ermöglichen, nicht genehmigte (E. 12).
Dass der Regierungsrat die Stadt Kloten einlud, unerschlossene Bauzonen für lärmempfindliche Nutzungen einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, ist nicht zu beanstanden (E. 13).
Die vom Klotener Parlament festgesetzte Bestimmung über die Dachgestaltung in Kernzonen wurde vom Regierungsrat zu Unrecht nicht genehmigt, denn die Neuregelung trägt dem Ortsbildschutz der betreffenden Gebiete genügend Rechnung (E. 14).
Die Beschwerde zweier Grundstückeigentümer ist im Ergebnis gutzuheissen, die betreffende Zonenplanänderung ohnehin - aufgrund der Überschreitung der relevanten Lärmbelastungswerte - aufgehoben werden muss (E. 16).
Fazit: Gutheissung, soweit die Dachgestaltungsbestimmung nicht genehmigt worden war und soweit Änderungen korrigiert worden waren, die keine Erhöhung der Wohnraumausnützung in Gebieten mit Überschreitungen der Planungs- bzw. Immissionsgrenzwerte bewirken (E. 17-19).
Stichworte:
AUFZONUNG
AUSNÜTZUNG
BAU- UND ZONENORDNUNG
BERECHNUNG
DACHGESTALTUNG
ERSCHLIESSUNG
FLUGLÄRM
GRENZABSTAND
IMMISSIONSGRENZWERT
LÄRMBELASTUNG
LÄRMSCHUTZ
NUTZUNGSPLANUNG
ORTSBILDSCHUTZ
PARKPLATZBEDARF
PLANUNGSWERT
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RICHTLINIE 2002/30/EG
RÜCKWEISUNG
SISTIERUNG
UMZONUNG
WOHNNUTZUNG
ZONENPLAN
ZÜRCHER FLUGLÄRMINDEX (ZFI)
Rechtsnormen:
§ 3 FlughafenG
§ 37 Abs. IV LFG
Art. 29 LSV
Art. 30 LSV
Art. 31 LSV
Art. 38 Abs. II LSV
Art. 41 Abs. III LSV
Art. 42 Abs. I LSV
§ 35 OV BRK
Art. 3 RPG
Art. 11 Abs. III USG
Art. 22 Abs. II USG
Art. 24 Abs. I USG
Art. 24 Abs. II USG
Art. 65 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00494
VB.2008.00601
VB.2008.00604
VB.2010.00100
Entscheid
der 3. Kammer
vom
8. Juli 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rot­ach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Kaspar Plüss.
In Sachen
I.     VB.2008.00494
1.
A
,
2.
B,
beide vertreten durch
RA C
,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Kloten,
vert
reten durch
RA D
,
Beschwerdegegnerin,
II.    VB.2008.00601/604
1.    Flughafen Zürich AG,
vertreten durch RA F
,
2.    Stadt Kloten, dieser vertreten durch RA D,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.    Stadt Kloten,
vertreten durch RA D
,
2.    Flughafen Zürich AG, vertreten durch RA F,
Beschwerdegegnerinnen,
III. VB.2010.00100
Stadt
Kloten, vertreten durch RA D
,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
1.
A
,
2.
B,
beide vertreten
durch
RA C
,
3.
Flughafen Zürich AG,
vertreten durch RA F
,
Mitbeteiligte,
betreffend
Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Am 2. Oktober 2007 revidierte der Gemeinderat Kloten
(Parlament) die Bau- und Zonen­ordnung und setzte dabei ein Parkplatzreglement
fest.
II.
A.
Gegen diesen Beschluss erhoben A und B Rekurs bei der
Baurekurskommission IV des Kantons Zürich. Sie beantragten, Art. 18 der
Bauordnung (BauO) sei insoweit aufzuheben, als darin für die viergeschossige
Zentrumszone ein Grundgrenzabstand von 5 m, ein Mehrlängenzuschlag um 1/4 ab
dem 2. Obergeschoss und ein maximaler Grenzabstand von 12,5 m festgesetzt
worden sei; eventuell seien die Grenzabstände gegenüber den typischen
Kernzonenbauten speziell zu normieren.
Nach Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens wies die
Baurekurskommission das Rechtsmittel am 4. September 2008 ab. Die
Verfahrenskosten wurden den beiden Rekurrierenden je zur Hälfte solidarisch
auferlegt. Eine Umtriebsentschädigung wurde nicht zugesprochen (BRKE
0121/2008).
B.
Gegen den Festsetzungsbeschluss wandte sich auch die Flughafen
Zürich AG. Sie verlangte die Aufhebung verschiedener – näher bezeichneter –
Zonenplanänderungen im Gebiet mit Überschreitungen der Planungswerte, evtl. nur
der Immissionsgrenzwerte. Weiter beantragte sie, das Flughafenareal vom
Anwendungsbereich des Parkplatzreglements (PR) auszunehmen, dies unter Änderung
bzw. Aufhebung der Art. 2 und 10 Abs. 2 PR samt Anpassung des Plans
der Parkplatzbedarfsgebiete; eventuell sollte lediglich Art. 10 Abs. 2
PR in – näher differenzierter Weise – abgeändert und das Fahrtenmodell im Flughafenareal
durch Ergänzen von Art. 12 bis 15 PR ausgeschlossen werden.
Die Baurekurskommission IV hiess diesen Rekurs mit
Entscheid vom 13. November 2008 teilweise gut. Sie hob demgemäss die
festgesetzten Änderungen Nrn. 2 bis 8, 12 bis 15, 18, 20, 22, 23, 25, 28,
29, 31 bis 38, 40, 41, 43, 45, 51, 52, 54, 55, 59 und 66 auf und wies sie zur
ergänzenden Bearbeitung im Sinn der Erwägungen und zu allfälligen Neufestsetzungen
an die Vorinstanz zurück. Die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Spruchgebühr
von Fr. 8'000.- und weiteren Fr. 860.-, auferlegte sie den beiden
Rekursparteien je zur Hälfte; Umtriebsentschädigungen sprach sie keine zu (BRKE
0170/2008).
C.
Der Regierungsrat genehmigte die Revision der Bau- und
Zonenordnung mit Beschluss vom 27. Januar 2010 nur teilweise (Disp.-Ziff. I).
Nicht genehmigt wurden in Disp.-Ziff. II die Zonenplanänderungen
Nrn. 7, 8, 12 und 51 (Wohnnutzungsaufzonungen in Gebieten mit
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Fluglärm) sowie die Änderungen der
Bauordnung in den Art. 17 Abs. 4, Art. 18 (Bonusregelung), Art. 19
Abs. 5, Art. 40, 41, 43, 59, 64 und 13 (Dachgestaltung in der Kernzone).
Die Stadt Kloten wurde eingeladen, unerschlossene Bauzonen für lärmempfindliche
Nutzungen im Sinn von Art. 24 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober
1983 über den Umweltschutz (SR.814.01; USG) einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart
zuzuführen (Disp.-Ziff. III).
III.
A.
Gegen den Rekursentscheid vom 4. September 2008
erhoben A und B (im Folgenden: Beschwerdeführer I.1 und I.2) am 8. Oktober
2008 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die Bestimmungen über
den Grenzabstand zu den bestehenden Kernzonenbauten und den Mehrlängenzuschlag
in der Zentrumszone Z4 seien im Sinn der im Rekursverfahren beantragten
Änderungen festzulegen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Stadt Kloten (VB.2008.00494). In prozessualer Hinsicht verlangten sie die
Sistierung des Verfahrens, bis das Rechtsmittelverfahren über den privaten
Gestaltungsplan Höch Huus/Gerbegasse vom 8. April 2008 entweder durch
einen rechtkräftigen Entscheid der Baurekurskommission abgeschlossen oder gegen
jenen Rekursentscheid ebenfalls eine Beschwerde beim Verwaltungsgericht
eingereicht worden sei.
B.
Gegen den Rekursentscheid vom 13. November 2008
erhoben sowohl die Flughafen Zürich AG (im Folgenden: Beschwerdeführerin II.1) am
12. Dezember 2008 als auch die Stadt Kloten (im Folgenden:
Beschwerdeführerin II.2) am 16. Dezember 2008 Beschwerde, Letztere unter
nachträglicher Genehmigung durch den Gemeinderat Kloten am 3. Februar 2009.
Die Flughafen Zürich AG beantragte, der Rekursentscheid
sei insoweit aufzuheben, als er den Rekurs nur teilweise im Sinn der Erwägungen
gutgeheissen habe. Bezüglich der aufgehobenen Änderungen der revidierten Bau-
und Zonenordnung sei der Entscheid insofern aufzuheben, als er die Richtlinie
2002/30/EG vom 26. März 2002 über Regeln und Verfahren für lärmbedingte
Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen der Gemeinschaft sowie den Zürcher
Fluglärm-Index als zur Beurteilung der Recht- und Zweckmässigkeit der Revision
der Bau- und Zonenordnung nicht massgebend qualifiziere. Bezüglich des
Parkplatzreglements erneuerte die Flughafen Zürich AG ihren im Rekursverfahren
gestellten Hauptantrag betreffend Nichtanwendbarkeit des PR auf das
Flughafenareal und Art. 10 Abs. 2 PR. Zu den Nebenfolgen beantragte
sie eine Kosten- und Entschädigungsregelung zulasten der Stadt Kloten. In
prozessualer Hinsicht stellte die Flughafen Zürich AG den Antrag, das Verfahren
sei zu sistieren, bis eine der Parteien die Wiederaufnahme verlange
(VB.2008.00601).
Die Stadt Kloten beantragte im Hauptstandpunkt die
Aufhebung des Rekursentscheids, soweit der Rekurs gutgeheissen worden war, und
die Bestätigung der angefochtenen Bau- und Zonenordnung. Eventualiter verlangte
sie die Aufhebung des Rekursentscheids nur, soweit er mehr als die
Zonenplanänderungen Nrn. 5, 6 und 45 aufgehoben habe, und die Bestätigung
des gemeinderätlichen Beschlusses mit Bezug auf alle übrigen Änderungen. Im
Kostenpunkt beantragte die Stadt Kloten die Reduktion der Spruchgebühr auf
Fr. 4'500.- und deren Auferlegung zulasten der Flughafen Zürich AG; weiter
sei der Stadt Kloten für das Rekursverfahren eine angemessene Entschädigung zu
bezahlen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Flughafen
Zürich AG (VB.2008.00604).
C.
Am 1. März 2010 erhob die Stadt Kloten (Beschwerdeführerin
III bzw. II.2) Beschwerde gegen den Genehmigungsbeschluss des Regierungsrats
vom 27. Januar 2010 und beantragte dessen Aufhebung, soweit die
Genehmigung verweigert worden war (VB.2010.00100). Die Beschwerdeerhebung wurde
nachträglich am 9. März 2010 durch den Stadtrat Kloten und am 6. April
2010 durch den Gemeinderat Kloten genehmigt.
D.
Nach Eingang der Beschwerde VB.2008.00494 hatte der
Abteilungspräsident die Baudirektion am 17. Oktober 2008 eingeladen, den
Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. einzuholen. Da damals jedoch noch das
Rekursverfahren der Flughafen Zürich AG vor der Baurekurskommission hängig war
und sich das Rekursergebnis auf dieses Beschwerdeverfahren auswirken konnte,
wurde eine Verfahrenssistierung in Aussicht gestellt. Nachdem jenes
Rekursverfahren am 13. November 2008 erledigt und der Rekursentscheid von
beiden Seiten angefochten worden war, erneuerte der Abteilungspräsident nach
Vereinigung dieser beiden Beschwerden die an die Baudirektion ergangene
Einladung betreffend Genehmigung am 8. Januar 2009.
Nach Eingang der gegen den Genehmigungsbeschluss des
Regierungsrats gerichteten Beschwerde der Stadt Kloten vereinigte der
Abteilungspräsident am 5. März 2010 alle vier Beschwerden und setzte der Flughafen
Zürich AG eine Frist, um dem Verwaltungsgericht mitzuteilen, ob sie an ihrem
Antrag auf Verfahrenssistierung festhalte. Da die Flughafen Zürich AG an diesem
Antrag gemäss Schreiben vom 16. März 2010 nicht mehr festhielt, wurden die
Vernehmlassungen zum Regierungsratsbeschluss eingeholt.
Die Stadt Kloten beantwortete die gegnerischen Beschwerden
am 16. April 2010 und beantragte, sie seien abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden könne, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A
und B sowie der Flughafen Zürich AG.
Die Baurekurskommission IV beantragte am 21. April
2010 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerden.
Die Flughafen Zürich AG äusserte sich am 20. April
2010 zu den Beschwerden der Stadt Kloten. Sie beantragte, diese seien – soweit
darauf überhaupt eingetreten werden könne – abzuweisen, soweit es um die
Anfechtung von Bestimmungen gehe, die innerhalb des Bereichs mit Überschreitung
des Immissionsgrenzwerts eine Erhöhung der Ausnützung für Wohnnutzung
ermögliche. Soweit rein nutzungsplanerisch motivierte Nichtgenehmigungen ohne
Bezug zum Lärmschutzrecht angefochten worden seien (z.B. Art. 13 BauO betreffend
Dachgestaltung Kernzone), verzichtete die Flughafen Zürich AG auf einen Antrag;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Kloten.
A und B verzichteten am 22. April 2010 auf eine
Beantwortung der Beschwerde der Stadt Kloten gegen den Nichtgenehmigungsentscheid
des Regierungsrats.
Für den Regierungsrat äusserte sich das Amt für
Raumordnung und Vermessung am 23. April 2010 mit dem Antrag, die
Beschwerde der Stadt Kloten gegen den Nichtgenehmigungsentscheid sei
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
A und B replizierten am 3. Mai 2010 auf die
Beschwerdeantwort der Stadt Kloten vom 16. April 2010 und hielten dabei an
ihren Anträgen und Vorbringen, wie sie bereits im Rekursverfahren erhoben
worden waren, fest.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/22. März 2010 (VRG) und § 329 Abs. 4 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der
vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan bzw. dessen Nichtgenehmigung betreffenden
Beschwerden zuständig.
Soweit sich bei der Behandlung der einzelnen Beschwerden
weitere Fragen des Eintretens stellen, sind diese im betreffenden Zusammenhang
zu behandeln.
2.
2.1
Als erste Rechtsmittelinstanz überprüfen die Baurekurskommissionen kommuna­le
Nutzungspläne grundsätzlich mit voller Kognition nicht nur auf ihre
Rechtmässigkeit, sondern auch auf ihre Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1
lit. a und c VRG). Auch die Genehmigungsbehörde hat die Nutzungspläne der
Gemeinden auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin zu prüfen
(§ 5 Abs. 1 PBG).
Soweit den Gemeinden bei der Festsetzung der Bau- und
Zonenordnung allerdings Planungsautonomie zu­steht, insbesondere wenn es für
die Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt, haben sich die
Rekursbehörden und die Genehmigungsinstanz bei der Ermessenskontrolle
Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie dürfen dann korrigierend eingreifen, wenn sich
die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig
erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht.
Im Übrigen heben sie im Rahmen der Ermessenskontrolle die kommunale Planfestsetzung
nur dann auf, wenn deren Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich
ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20
N. 20; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und
Baurecht, Zürich 1998, Rz. 1073).
2.2
Bei der Überprüfung von Rekursentscheiden über kommunale Nutzungsplanungen
ist das Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 lit. a und Abs. 2 VRG auf die Rechtskontrolle
einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder
Ermessensunterschreitung beschränkt. Ist eine kommunale Planfestsetzung durch
die Rekursinstanz aufgehoben worden, so hat das Verwaltungsgericht im Rahmen
der ihm zustehenden Rechtskontrolle jedoch auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission
in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe.
Hat die Baurekurskommission im Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan
hingegen bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im
Wesentlichen nur, ob der Plan der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht
bzw. ob die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten
hat.
Das Verwaltungsgericht muss allerdings gestützt auf § 50
Abs. 2 VRG und Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG) unter Umständen auch eine Ermessensüber­prüfung
vornehmen, wenn nämlich anders die volle Überprüfung der Nutzungspläne durch
wenigstens eine Beschwerdebehörde nicht gewährleistet wäre (vgl. RB 1994
Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Dies ist regelmässig dann der Fall, wenn eine
nicht angefochtene Planung nicht genehmigt wird und demnach eine erstmalige Überprüfung
des Nutzungsplans erst im Rahmen der Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung
erfolgt. Soweit das Verwaltungsgericht das Ermessen zu überprüfen hat, muss es
sich allerdings in gleicher Weise wie die Genehmigungsinstanz eine gewisse
Zurückhaltung auferlegen.
VB.2008.00604 und VB.2008.00601 – Beschwerden der Stadt
Kloten und
des Flughafens gegen den Entscheid der Baurekurskommission
vom 13. November 2008
3.
Vorab ist zu prüfen, ob es sich beim angefochtenen Rekursentscheid vom 13. November
2008 um ein zulässiges Anfechtungsobjekt handle und ob die
Beschwerdeführerinnen II.1 und II.2 zur Beschwerdeerhebung berechtigt sind.
3.1
3.1.1
Nach § 41 Abs. 3 in Verbindung
mit § 19a VRG kann das Verwaltungsgericht angerufen werden, wenn ein das
Verfahren abschliessender Rekursentscheid angefochten ist. Die Anfechtbarkeit
von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden dagegen richtet sich laut § 19a Abs. 2
VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG). Nach Art. 91 lit. a BGG kann ein Entscheid als
Teilentscheid angefochten werden, wenn er nur einen Teil der gestellten
Begehren behandelt und diese Begehren unabhängig von den anderen beurteilt
werden können. Nach Art. 93 Abs. 1 BGG sind Zwischenentscheide mit
Ausnahme solcher über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren nur dann
weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken können (lit. a)  oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
3.1.2
Die Baurekurskommission IV hat den Rekurs
der Beschwerdeführerin II.1 im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen,
verschiedene Änderungen, welche eine dichtere Wohnnutzung ermöglichten,
aufgehoben und zur ergänzenden Bearbeitung im Sinn der Erwägungen und
allfälligen Neufestsetzung an die Vorinstanz zurückgewiesen. Nach Auffassung
der Baurekurskommission sollen die vorgenommenen Aufzonungen zwar nicht gegen Art. 24
Abs. 1 USG verstossen und damit von vornherein unzulässig sein, jedoch
müsse zuerst abgeklärt werden, ob und in welchem Mass die zulässigen
Lärmbelastungswerte in den Bauzonen überschritten seien und ob bzw. welche
geeigneten Verbesserungsmassnahmen möglich seien. Dabei sei nicht relevant, ob
die Nutzungsverdichtung zu einer Erhöhung der Anzahl der vom Fluglärm stark
gestörten Personen (AsgP) führe. Insoweit könne offenbleiben, ob die Revision
im Widerspruch zur ergänzten Vorschrift von § 3 des Gesetzes über den
Flughafen Zürich vom 12. Juli 1999/26. März 2007 (FlughafenG) stehe
und den Zürcher Fluglärm-Index (ZFI) negativ beeinflusse. Ebenfalls nicht
massgebend sei, ob die Richtlinie 2002/30/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 26. März 2002 über Regeln und Verfahren für lärmbedingte
Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen der Gemeinschaft eingehalten sei.
Soweit sich die Beschwerdeführerin II.1 mit ihrem Rechtsmittel
auch gegen das Parkplatzreglement wandte, wurde ihr Rekurs abgewiesen.
3.1.3
Der von den Beschwerdeführenden II.1 und II.2
angefochtene Rekursentscheid stellt mit Bezug auf die Rekursabweisung einen
Teilentscheid dar, mit dem über eines von mehreren voneinander unabhängigen
Rechtsbegehren – hier betreffend das Parkplatzreglement – abschliessend
befunden wurde. Dieser Teil des Entscheids bildet gemäss Art. 91 lit. a
BGG ohne Weiteres ein taugliches Anfechtungsobjekt.
Soweit die Baurekurskommission eine Rückweisung vornahm,
traf sie hingegen teilweise einen Vorentscheid – dies hinsichtlich ihrer zum
Entscheid erhobenen Feststellungen betreffend Art. 24 Abs. 1 USG
sowie zur Massgeblichkeit des ZFI und der Richtlinie 2002/30/EG – und teilweise
einen Zwischenentscheid. Auch diesbezüglich sind die Anfechtungsvoraussetzungen,
hier gemäss Art. 93 BGG, gegeben. Bei Gutheissung der Beschwerde der
Beschwerdeführerin II.2 könnte sofort ein Endentscheid herbeigeführt und das
Verfahren somit erheblich verkürzt werden. Aber auch wenn die Beschwerde der Beschwerdeführerin
II.2 abgewiesen und diejenige der Beschwerdeführerin II.1 betreffend Massgeblichkeit
der Richtlinie 2002/30/EG und Zürcher Fluglärm-Index gutgeheissen würde, ergäben
sich verfahrensökonomische Vorteile, insbesondere wenn diese beiden
Rechtsquellen bereits die offensichtliche Unzweckmässigkeit der vorgenommenen
Zonenplanänderung belegen würden und Weiterungen daher unterbleiben könnten. Es
rechtfertigt sich daher, den Rückweisungsentscheid insgesamt als zulässiges
Anfechtungsobjekt einer Beschwerde zu anerkennen.
3.2
3.2.1
Die Beschwerdeführerin II.1 befürchtet,
dass die angefochtenen Aufzonungen für Wohnnutzung zu weiteren Betriebseinschränkungen
des Flughafens führten und das Parkplatzreglement sie bei der Erstellung neuer
Parkplatzanlagen für den Flughafen behindere. Als Eigentümerin und Betreiberin
des Flughafens ist sie daher durch die angefochtenen Teile der BZO sowie den
ihren Rekurs teilweise abweisenden Rekursentscheid berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung (vgl. § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG).
3.2.2
Die Beschwerdeberechtigung der
Beschwerdeführerin II.2 ergibt sich aus der ihr vom kantonalen Recht
zugestandenen Planungsautonomie im Bereich der Bau- und Zonenordnung und ihrem
Interesse an einer Nutzungsplanung, welche die wirtschaftliche und soziale
Entwicklung der Gemeinde sicherstellt und fördert. Zur Wahrung dieser von ihr
vertretenen schutzwürdigen Interessen ist sie gemäss § 49 in Verbindung
mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG legitimiert.
3.3
Auf die Beschwerden gegen den Rekursentscheid vom 13. November 2008
kann daher vollumfänglich eingetreten werden.
4.
Nach Auffassung der Baurekurskommission versäumte die
Planungsbehörde ausser für den oberen Teil der Zentrumszone zwischen Dorfstrasse
und Altbach die vor der BZO-Revision gebotene gebietsweise detaillierte
Würdigung der Lärmbelastung. Sie wies daher das Planungsverfahren zur
ergänzenden Bearbeitung im Sinn der Erwägungen zurück. Die Beschwerdeführerin
II.2 beanstandet, dass die Baurekurskommission ihr keine Gelegenheit gegeben
habe, ergänzende Entscheidunterlagen nachzureichen, und die angefochtenen Zonenplanänderungen
ohne Vorwarnung aufgehoben habe. Sie sieht darin eine Verletzung der
Untersuchungspflicht und des rechtlichen Gehörs.
Der Einwand erfolgt zu Unrecht. Die Rekursbehörde hat zwar
aufgrund der Untersuchungsmaxime von Amtes wegen zu prüfen, ob die
Verwaltungsbehörde ihrer Untersuchungspflicht nachgekommen ist. Jedoch bedeutet
dies nicht, dass sie die erforderlichen ergänzenden Sachverhaltsermittlungen
selber vornehmen muss (
Kölz
/Bosshart/Röhl,
§ 20 N. 11). Es ist daher
nicht Aufgabe der Baurekurskommission, die unerlässlichen Abklärungen, welche
Grundlage des Parlamentsentscheids über den Zonenplan hätten bilden müssen, im
Rekursverfahren nachzuholen. Zwar ist es nicht ausgeschlossen, dass im Anfechtungsverfahren
auch nachträglich erfolgte Abklärungen aus prozessökonomischen Überlegungen
berücksichtigt werden können. Solche Abklärungen vorzunehmen lag aber an der Beschwerdeführerin
II.2, die durchaus wusste, welch gewichtige Rolle der Fluglärm für ihre
Zonenplanrevision spielte. Eine Gehörsverweigerung liegt daher ebenfalls nicht
vor.
5.
Das Stadtgebiet der Beschwerdeführerin II.2 ist generell
mit Fluglärm belastet. Im Streit liegen insgesamt 36 Umzonungen von Wohn- oder
Mischzonen, die mit einer Erhöhung der Ausnützung verbunden sind. Die neuen
Zonen sind teilweise der Empfindlichkeitsstufe II und teilweise der
Empfindlichkeitsstufe III zugeordnet. Aus dieser Einstufung ergeben sich für
den Bau lärmempfindlicher Gebäude bzw. Räume die je nach Lärmart unterschiedlichen
Belastungsgrenzwerte, an deren Überschreitung das Umweltschutzgesetz und die
Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) unterschiedliche Rechtsfolgen
knüpfen. Für den Lärm ziviler Flugplätze gelten in der Empfindlichkeitsstufe II
und III die folgenden Planungs- und Immissionsgrenzwerte (Anhang 5 zur LSV, Ziff. 221
und 222):
Tageszeit /
Belastungsgrenzwert
06–22 h
22–23 h
23–24 h
05-06 h
Planungswert ES II
Immissionsgrenzwert ES II
Planungswert ES III
Immissionsgrenzwert ES III
57 dB(A)
60 dB(A)
60 dB(A)
65 dB(A)
50 dB(A)
55 dB(A)
50 dB(A)
55 dB(A)
47 dB(A)
50 dB(A)
50 dB(A)
55 dB(A)
Bei Räumen in Betrieben, die
in Gebieten der ES I, II oder III liegen, gelten um 5 dB(A) höhere Planungs-
und Immissionsgrenzwerte (Art. 42 Abs. 1 LSV). Für Gebiete und Gebäude,
in denen sich Personen in der Regel nur am Tag oder in der Nacht aufhalten, gelten
für die Nacht bzw. den Tag keine Belastungsgrenzwerte (Art. 41 Abs. 3
LSV).
6.
Neue Bauzonen für Wohn- oder andere Gebäude, die dem längeren
Aufenthalt von Personen dienen, dürfen nur in Gebieten vorgesehen werden, in
denen die Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen
diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen
eingehalten werden können. Die Umzonung von Bauzonen gilt nicht als
Ausscheidung neuer Bauzonen (Art. 24 Abs. 1 USG; vgl. Art. 29
LSV).
Noch im Rekursverfahren hatte die Beschwerdeführerin II.1
geltend gemacht, die Aufzonungen für Wohnnutzungen würden auf vertikale
Einzonungen hinauslaufen und seien daher gemäss Art. 24 Abs. 1 USG in
den Gebieten mit Überschreitung der Planungswerte unzulässig. Demgegenüber
qualifizierte die Baurekurskommission alle strittigen Änderungen als
Umzonungen, welche gemäss Art. 24 Abs. 1 USG ausdrücklich nicht als
Neueinzonung gälten. Diese im Wesentlichen zutreffende Beurteilung wird von der
Beschwerdeführerin II.1 im Beschwerdeverfahren zu Recht nicht mehr infrage gestellt.
Allerdings ist hier auf den Spezialfall der Änderung
Nr. 45 hinzuweisen. Hier wurde die bestehende Zone WG2a, wo nicht nur die
Planungswerte, sondern auch die Immissionsgrenzwerte überschritten sind,
zulasten der bisherigen kommunalen Freihaltezone vergrössert (vgl. act. 5/7).
Es bleibt vorerst festzustellen, dass diese Änderung Nr. 45 eine – wenn
auch flächenmässig geringfügige und nur dem Baubestand folgende –
Bauzonenerweiterung im Sinn von Art. 24 Abs. 1 USG darstellt.
7.
7.1
In einer bestehenden lärmbelasteten Bauzone hängen die baulichen
Möglichkeiten davon ab, ob das Gebiet bereits erschlossen ist oder nicht. Wo
eine ausreichende Erschliessung fehlt, dürfen zusätzliche Erschliessungsanlagen
gemäss Art. 24 Abs. 2 USG in Verbindung mit Art. 30 LSV nur
erstellt werden, sofern die Planungswerte eingehalten sind oder durch eine
Änderung der Nutzungsart bzw. durch planerische, gestalterische oder bauliche
Massnahmen eingehalten werden können. Die Vollzugsbehörde kann für kleine Teile
von Bauzonen Ausnahmen gestatten. Auf erschlossenen Flächen hingegen dürfen
Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen bewilligt werden, wenn die Lärmbelastung
dieser Räume die Immissionsgrenzwerte nicht übersteigt oder wenn es gelingt,
die Belastung mit geeigneten Massnahmen (Anordnung der Räume auf der dem Lärm
abgewandten Seite des Gebäudes bzw. bauliche oder gestalterische Massnahmen)
bis auf die Immissionsgrenzwerte zu senken (Art. 22 Abs. 1 und 2 USG,
Art. 31 Abs. 1 LSV). Lassen sich die Immissionsgrenzwerte durch
Massnahmen der genannten Art nicht einhalten, wird eine Baubewilligung nur
erteilt, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse
besteht und die kantonale Behörde der Ausnahme zustimmt (Art. 31 Abs. 2
LSV).
7.2
Das Ausmass der tatsächlichen Lärmbelastung wird beim Fluglärm
grundsätzlich durch Berechnungen ermittelt (Art. 38 Abs. 2 LSV). Bei
Gebäuden werden die Lärmimmissionen in der Mitte der offenen Fenster der
lärmempfindlichen Räume ermittelt; Fluglärmimmissionen können auch in der Nähe
der Gebäude ermittelt werden (Art. 39 Abs. 1 LSV). Im vorliegenden
Fall ergeben sich die massgebenden Fluglärmbelastungen allein aus dem vom
Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) am 29. März 2005 genehmigten
vorläufigen Betriebsreglement (vBR 2005; vgl. BGr, 13. November 2006,
1A.34/2006, E. 3 und 4, www.bger.ch).
7.3
Die Lärmbelastung der von den strittigen Zonenplanänderungen betroffenen
Gebiete wurde im Planungsbericht vom 3. Juli 2007 und im Rekursverfahren
nur rudimentär und bezogen auf das vBR 2005 und die tatsächlichen Belastungen
im Jahr 2000 sichtbar gemacht (act. 22/11.7 S. 13 und 22/11.3b). Im
Beschwerdeverfahren reichte die Beschwerdeführerin II.2 vier Pläne vom 15. Dezember
2008 ein, wo die Planänderungen nunmehr allein bezogen auf die Belastungen aus
dem vBR 2005 und mittels genauer Lärmkurven inkl. der jeweiligen
Belastungsgrenzwerte in den Zonen der ES II und III während des Tages und während
der ersten Nachtstunde abgebildet werden (act. 12/5.3 bis 5.6). Mit diesen
Plänen bringt die Beschwerdeführerin II.2 zwar teilweise neue Tatsachen vor,
was im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche
Instanz grundsätzlich unzulässig ist. Indessen wurde diese Substanziierung
durch den Rekursentscheid selber veranlasst, welcher der Beschwerdeführerin
II.2 eine mangelnde gebietsweise Würdigung der Lärmbelastung vorwarf. Die neuen
Vorbringen können daher berücksichtigt werden (vgl. § 52 Abs. 2 VRG).
Aus den vier Plandarstellungen ergibt sich, dass die
überwiegende Anzahl der von den umstrittenen Zonenplanänderungen betroffenen
Gebiete eine Tagesbelastung über den massgebenden Planungswerten für
Wohnnutzung aufweisen. Jedoch werden fast überall die tagsüber massgebenden Immissionsgrenzwerte
für Wohnnutzung eingehalten, nur die Gebiete Nrn. 13, 23 und (minim) 34
lappen teilweise in den über dem jeweiligen Immissionsgrenzwert liegenden
Lärmbereich. In der ersten Nachtstunde werden in der Mehrheit der Gebiete die
Planungswerte für Wohnnutzung der ES II und III nicht eingehalten. Darüber
hinaus können in 9 dieser Gebiete oder Teilgebiete auch die Immissionsgrenzwerte
für Wohnnutzung nicht eingehalten werden (Nrn. 5 bis 8, 12, 14, 45, 51 und 52).
Keine IGW-Überschreitungen liegen jedoch entgegen der von der Beschwerdeführerin
II.1 im Rekursverfahren vertretenen Auffassung in den Gebieten Nrn. 28 und
29 vor. In den genannten Gebieten mit IGW-Überschreitungen werden die Planungswerte
für Wohnnutzung in der ersten Nachtstunde teilweise auch um mehr als 5 dB(A)
überschritten, sodass sie selbst durch eine rein betriebliche Nutzung nicht
überwunden werden könnten (vgl. Art. 42 Abs. 1 LSV). Eine über 5
dB(A) liegende Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Wohnnutzung ergibt
sich in der ersten Nachtstunde zumindest teilweise für die von den
Zonenplanänderungen Nrn. 5 bis 8 und 45 betroffenen Gebiete.
7.4
7.4.1
Die Baurekurskommission erwog im
Wesentlichen, eine Umzonung sei nur dann sinnvoll, wenn sie auch realistisch
bzw. durchsetzbar sei. Ob diese Voraussetzung erfüllt sei, müsse bereits zum
Zeitpunkt der Umzonung geprüft werden, da die neue Zone sonst für die
vorgesehene Nutzung nicht geeignet sei. Die Planungsbehörde habe keine
detaillierte Würdigung der Lärmbelastung vorgenommen und auch nicht detailliert
untersucht, ob realistische lärmschutzrechtliche Massnahmen im Sinn von Art. 24
Abs. 2 USG und 29 LSV möglich seien. Damit habe die Planungsbehörde gegen
die in Art. 3 RPG festgesetzten primären Grundsätze der Raumplanung
verstossen, wonach Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu
gestalten, zu begrenzen und Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen
Einwirkungen möglichst zu verschonen seien.
7.4.2
Die Baurekurskommission geht
grundsätzlich zu Recht davon aus, dass eine Aufzonung im lärmbelasteten Gebiet,
welche keine realistischen Bauchancen eröffnet, den Grundsätzen und Zielen des
Raumplanungsgesetzes widerspricht. Das scheint auch die Beschwerdeführerin II.2
zu anerkennen. Sie bringt jedoch vor, die mit den strittigen Aufzonungen
geschaffenen zusätzlichen Ausnützungsmöglichkeiten würden gar nicht für
Wohnnutzung zur Verfügung stehen, da der Wohnanteil mit den Art. 17 Abs. 4
und 19 Abs. 5 BauO auf das Mass der in Kraft stehenden BZO 1995 limitiert
worden sei. Die für betriebliche Räume massgebenden höheren Immissionsgrenzwerte
könnten überall eingehalten werden.
Dieser Einwand überzeugt nicht. Vorab begrenzt die BauO
die Wohnanteile nur bei den strittigen Änderungen Nrn. 5 bis 7, 51 und 52;
der Immissionsgrenzwert wird aber auch bei den Änderungen Nrn. 8, 12, 13,
14, 23, 34 und 45 ganz oder stellenweise überschritten. Sodann schliessen auch
die maximalen Wohnanteile von 75 % und 80 % keineswegs aus, dass die
Mehrausnützung nicht für Wohnungen beansprucht werden könnte. So wurde etwa mit
der Änderung Nr. 51 die Ausnützung von 50 % auf 90 % erhöht, der
maximale Wohnanteil in der massgebenden WG4-Zone gemäss Art. 19 Abs. 5
BauO jedoch nur auf 80 % beschränkt, sodass selbst auf heute voll
ausgenützten Grundstücken mit reiner Wohnnutzung ein zusätzliches
Ausnützungspotenzial von 22 % (80 % von 90 % abzüglich 50 %)
für weitere Wohnnutzung entstünde. Selbst wo die Aufzonung nur eine Mehrausnützung
von 10 % oder 20 % zulässt (Änderungen Nrn. 6 und 52), kann die
Wohnanteillimite bei Abbruch einer Altliegenschaft bei bisheriger Unternutzung
oder überwiegend betrieblicher Nutzung der Grundstücke nicht verhindern, dass
die Mehrausnützung mit Wohnungsbau konsumiert würde.
Die neue BZO eröffnet daher grundsätzlich mit all ihren
Aufzonungen von Wohn- und Mischzonen auch die Möglichkeit neuer Wohnnutzungen.
Aus diesem Grund sticht auch das Argument der Beschwerdeführerin II.2 nicht,
wonach die Immissionsgrenzwerte der ersten Nachtstunde gemäss Art. 41 Abs. 3
LSV nicht eingehalten werden müssten, da die Räume für Gewerbe und
Dienstleistungen regelmässig nur tagsüber benutzt würden.
7.4.3
Die Beschwerdeführerin II.2 macht weiter
geltend, auch bei Überschreiten der Immissionsgrenzwerte könne ein Wohnungsneubau
bewilligt werden. Bei tief fliegenden Flugzeugen gebe es ausser in der geraden
Verlängerung der Pistenachse eine dem Lärm abgewandte Gebäudeseite, auf die
sich die lärmempfindlichen Räume orientieren könnten. Die relevante Lärmeinwirkung
werde in diesen Fällen nicht auf dem Dach, sondern in der Mitte des offenen
Fensters gemessen, denn die Fluglärmermittlung in der Nähe des Gebäudes gemäss Art. 39
Abs. 2 Satz 2 LSV sei nicht zwingend. Dieses Argument hatte sie
bereits im Rekursverfahren vorgebracht und mit einer theoretischen Abschätzung
der Lärmdifferenz bezogen auf drei Haustypen nördlich und südlich der
Anflugschneise untermauert (act. 22/23.2).
Es trifft zu, dass es bei einer relativ bodennahen
Lärmquelle zu messbaren Pegeldifferenzen auf der einen und der anderen Seite
eines Gebäudes kommen kann. Dies mag bezogen auf einen einzelnen Moment
durchaus auch bei flach eintreffendem Fluglärm der Fall sein. Die theoretische
Lärmabschätzung der Beschwerdeführerin II.2 weist denn auch bezogen auf die
drei Haustypen Differenzen zwischen rund 3 und 11 dB(A) auf. Ob allerdings derartige
Differenzen im Einzelfall bestehen, hängt nicht nur von der Stellung und Form
des zur Bewilligung stehenden Neubaus ab, sondern vor allem auch vom Bestehen
von Reflexions- und Abschirmungsflächen in der Umgebung. Da sich diese ohne
Zutun des Bauherrn verändern können, ist es problematisch, derartige an einer
konkreten Stelle messbaren Pegelunterschiede als entscheidendes Kriterium in
einem Baubewilligungsverfahren zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht
erachtet generell die Möglichkeit, lärmempfindliche Räume auch von flach
eintreffendem Fluglärm abzuschirmen, als gering, weil keine punktförmige
Lärmquelle vorliegt, sondern der Lärm sich entlang der jeweiligen Flugbahn
entwickelt (vgl. VGr, 17. Juni 2009, VB.2008.00053, E. 5.4.2,
www.vgrzh.ch). Wie es sich damit verhält, muss indessen nicht näher geprüft
werden, denn die Berücksichtigung konkreter baulicher Verhältnisse widerspricht
ganz grundsätzlich der in Art. 38 Abs. 2 LSV vorgeschriebenen
Methode, den Fluglärm durch Berechnungen und nicht durch Messungen zu
ermitteln. Müssten diese Berechnungen jede bauliche Reflexions- und Abschirmungsfläche
berücksichtigen, was ohnehin nicht praktikabel wäre, so ergäben sich keine
gleichförmigen und für eine gewisse Dauer verlässlichen Lärmkurven mehr. Die
aus dem vBR berechneten Belastungskurven sind daher unabhängig von den
konkreten baulichen Verhältnissen massgebend (vgl. BGE 126 II 522, 591 f.
E. 48a).
Auch die kontrollierte Lüftung, wie sie etwa in Art. 64
unter dem Titel Sonderbauvorschriften vorgesehen ist, kann nicht als generell
zulässige Schallschutzmassnahme im Sinn von Art. 22 Abs. 2 USG
anerkannt werden, da die Fluglärmbelastung entweder im Freien oder am offenen
Fenster zu ermitteln ist (Art. 39 Abs. 1 LSV). Zwar kommen im Wohnungsbau
zunehmend Lösungen mit künstlicher Belüftung zum Einsatz, jedoch können solche
Lösungen auch im Einzelfall wohl keine Ausnahme von Art. 22 USG begründen
(vgl. Robert Wolf in: Kommentar USG, Zürich 2000, N. 38 ff. zu Art. 22).
Eine Aufzonung für Wohnnutzung, welche sich allein gestützt auf eine
Ausnahmebewilligungsmöglichkeit im Einzelfall realisieren lässt, ist in
raumplanerischer Hinsicht ohnehin nicht zweckmässig.
7.4.4
Die von der Baurekurskommission angesprochenen
Massnahmen im Sinn von Art. 24 Abs. 2 USG beschlagen bestehende, aber
noch nicht erschlossene Bauzonen. Als nicht erschlossen gilt ein Gebiet nach
Lehre und Rechtsprechung dann, wenn im Gebietszusammenhang wesentliche Elemente
der Grob- oder Feinerschliessung ergänzt werden müssen (vgl. Robert Wolf,
a.a.O., N. 34 zu Art. 24 mit Hinweisen).
Ob die 36 von den strittigen Zonenplanänderungen betroffenen
Gebiete vollständig erschlossen sind, lässt sich den Akten nicht entnehmen. Bis
auf wenige Ausnahmen sind die Gebiete im Zonenplan als überbaut dargestellt
(Ausnahmen Nrn. 18, 28 und 43), und sie liegen alle ausserhalb der per
Ende 2007 ausgewiesenen nicht erschlossenen Bauzonen (act. 19.1). Eine über
diese Erhebung hinausgehende Würdigung der bestehenden Erschliessungsverhältnisse,
insbesondere auch bezogen auf die teilweise massiv erhöhten Ausnützungsziffern
in den Gebieten mit Überschreitung der Planungswerte, wurde bisher nicht
vorgenommen. Mit der BZO-Revision soll die Stadt ihre Bauzonenkapazität immerhin
von 23'500 auf 29'800 Einwohner und damit um rund 27 % erhöhen (vgl. act.
22/11.7 S. 59), dies zusammen mit einer nicht näher quantifizierten
Vergrösserung der Betriebsflächen. Ob diese neuen Potenziale ganz ohne
Ergänzung der bisherigen Erschliessungsanlagen realisiert werden können,
erscheint fraglich. Um zu beurteilen, ob sich die neu geschaffenen
Ausnützungsmöglichkeiten mit Blick auf Art. 24 Abs. 2 USG tatsächlich
realisieren lassen, erweisen sich daher weitere Abklärungen als unumgänglich.
8.
In den Gebieten der Zonenplanänderungen Nrn. 32, 33,
35 und 38 werden sowohl am Tag als auch in der ersten Nachtstunde die
Planungswerte eingehalten. Es fragt sich daher, ob auch diese
Zonenplanänderungen wegen unvollständiger lärmrechtlicher Prüfung aufgehoben
werden durften bzw. welche Bedeutung dem Zürcher Fluglärmindex (ZFI) und der EG-Richtlinie
2002/30, welche beide gemäss dem Rekursentscheid nicht relevant sein sollen,
bei der Prüfung der Zweckmässigkeit zukommt.
8.1
8.1.1
Die Beschwerdeführerin II.1 ist der
Auffassung, die Gemeinden dürften bei der Revision ihrer BZO keine neuen planerischen
Festlegungen treffen, welche den Zielen und Vorgaben des ZFI widersprächen.
Der ZFI wurde als Gegenvorschlag des Regierungsrats zur
Volksinitiative „Für eine realistische Flughafenpolitik“ am 26. März 2007
als Abs. 3 bis 6 in den § 3 des Gesetzes über den Flughafen Zürich
vom 12. Juli 1999 (FlughafenG) eingeführt. Nach dem neuen Abs. 4 legt
der Regierungsrat einen Richtwert zur Begrenzung der Anzahl der vom Fluglärm
stark gestörten Personen (AsgP) fest, welcher sich an den Flugbewegungen des
Jahres 2000 orientiert. Nach Abs. 5 wirken die Behörden des Kantons Zürich
darauf hin, dass der Richtwert nicht überschritten wird. Sie ergreifen
rechtzeitig die in ihrer Kompetenz stehenden Massnahmen und nehmen Einfluss auf
die Flughafenbetreiberin und auf den Bund. Nach Abs. 6 überwacht der Regierungsrat
die Veränderung der Anzahl der vom Fluglärm stark gestörten Personen in
Abstimmung mit den Vollzugsbehörden des Bundes. Er erstattet dem Kantonsrat
jährlich Bericht über diese Entwicklung, deren Ursachen sowie über die allenfalls
eingeleiteten Massnahmen.
Mit dem ZFI ist ein Indikator zur Beurteilung der
Lärmsituation geschaffen worden, welcher das Lärmschutzrecht des Bundes nicht
konkurrenzieren, sondern ergänzen soll. Dabei wird das Erhebungsgebiet nicht
durch die Belastungsgrenzwerte der LSV, sondern durch sogenannte Abbruchkriterien
definiert, welche bei einer Tagesbelastung von 47 dB(A) und einer
Nachtbelastung von 37 dB(A) und damit unterhalb der Planungswerte liegen. Der
Richtwert der AsgP wurde vom Regierungsrat auf 47'000 Personen festgelegt (vgl.
Der Zürcher Fluglärm-Index [ZFI] in den Jahren 2005/2006 im Vergleich, act.
22/18.2 S. 7, 10 f.). Er ist im Jahr 2008 mit einer AsgP von 49'035
Personen erstmals seit Einführung des ZFI überschritten worden. Einer unter
mehreren wesentlichen Einflussfaktoren für diese Überschreitung bildet die
Bevölkerungsentwicklung, auf welche rund 40 % der zwischen 2007 und 2008
festgestellten Zunahme zurückzuführen sind. Gemäss einer Trendprognose des
statistischen Amtes des Kantons Zürich soll das künftige Bevölkerungswachstum
allein den ZFI weiter deutlich ansteigen lassen (ZFI-Bericht 2008, auszugsweise
in act. 18.2, vollständig unter
www.vd.zh.ch/internet/vd/de/Themen/Flughafen/ZFI.html, S. 14 und S. 20 f.).
Nach den Vorstellungen des Gesetzgebers sollte der ZFI
insbesondere mit dem bundesrechtlich geregelten Sachplan Infrastruktur
Luftfahrt (SIL) und dem kantonalen Richtplan abgestimmt werden. Im öffentlichen
Interesse sei mit neuem Wohnungsbau von den Pistenachsen abzurücken; künftiger
Wohnungsbau solle in erster Linie ausserhalb der Abgrenzungslinie, das heisst
ausserhalb der Gebiete mit bestehenden oder möglichen Überschreitungen der
Immissionsgrenzwerte der ES II erfolgen (vgl. Antrag des Regierungsrats vom 21. Dezember
2005, Amtsblatt Kanton Zürich 2006, S. 36). Dementsprechend sieht auch das
jüngste Massnahmenkonzept des Regierungsrats keine Massnahmen zur Verringerung
der Siedlungsentwicklung ausserhalb der LSV-relevanten Lärmbelastung vor. Innerhalb
der Abgrenzungslinien jedoch sollen immerhin mit der Nutzungsplanung unter
anderem die Verschiebung, Um- oder Abzonung von Wohnbaukapazitäten geprüft
werden (ZFI-Bericht 2008, S. 27 f.).
8.1.2
Aus der bereits erfolgten und weiter zu
befürchtenden Überschreitung des Richtwerts der AsgP lassen sich keine
Handlungsanweisungen an die Gemeinden für die Nutzungsplanung ausserhalb der
LSV-relevanten Belastungsgebiete ableiten. Der ZFI vermag insbesondere keine
neuen Lärmbegrenzungslinien zu setzen, da diesbezüglich eine abschliessende Bundeskompetenz
besteht (vgl. Art. 65 USG). Die gegenüber den LSV-Grenzwerten
herabgesetzten Abbruchkriterien sind demnach als blosse Abgrenzungen des Beobachtungsperimeters
zu verstehen.
8.1.3
Fraglich bleibt indessen, ob der ZFI
innerhalb der LSV-relevanten Belastungsgebiete, deren Aufzonung nicht bereits
wegen Widersprüchen zum USG unzweckmässig ist, im Rahmen der
Zweckmässigkeitsüberlegungen beachtlich ist. Dies betrifft nach den vorstehenden
Erwägungen (E. 5 bis 7) die Gebiete mit Belastungen über den Planungswerten,
aber unter den Immissionsgrenzwerten, sofern diese Gebiete überhaupt
vollständig erschlossen sein sollten.
Bei der Beantwortung dieser Frage ist zu beachten, dass sich
die Richt- und Nutzungsplanungen der Gemeinden an den Zielen des RPG und des
PBG zu orientieren haben. Dabei sind die teilweise divergierenden Zielsetzungen
– hier zwischen Lärmschutz und Siedlungskonzentration – gegeneinander
abzuwägen. Der ZFI dagegen ist ein einseitig dem Interesse an der Fluglärmbekämpfung
dienendes Beobachtungsinstrument. Er lässt darüber hinaus selber offen, mit
welchen konkreten Massnahmen einer Überschreitung des Richtwerts zu begegnen
ist.
Die notwendige Interessenabwägung zwischen Lärmschutz und
Siedlungskonzentration wurde im fraglichen Gebiet tatsächlich auch bereits
vorgenommen, dies vorab im Rahmen des kantonalen Gesamtplans vom 2. April
2001, der gerade im Bereich des Flughafens ausdrücklich ein Zentrumsgebiet von
kantonaler Bedeutung ausgeschieden hat. Damit soll die Entwicklungsfähigkeit
und internationale Konkurrenzfähigkeit des Grossraums Zürich signalisiert, insgesamt
gefördert sowie langfristig sichergestellt werden, ohne dass diese Zielsetzung
auf Kosten der offenen Landschaft und Umwelt verfolgt werden müsste. In den
Zentrumsgebieten sollen unter anderem dichte Siedlungsteile mit hoher
Siedlungsqualität erhalten bleiben bzw. neu geschaffen werden; in der Regel
sind Mischnutzungen anzustreben, insbesondere soll auch Wohnraum erhalten bzw.
neu geschaffen werden (Richtplantext Ziff. 2.3.1). Diese Festlegung
beschlägt zwar nur einen Teil der hier interessierenden Zonenplanänderungen;
sie wurde auch durch den regionalen Richtplan Glatttal im fraglichen Bereich
nicht ausgeweitet. Jedoch muss es der Beschwerdeführerin II.2 im Rahmen ihrer
Planungsautonomie unbenommen bleiben, ihrerseits eine Interessenabwägung zwischen
den beiden Zielsetzungen vorzunehmen.
Demnach bietet der ZFI keine eigenständige, von RPG und USG
abgekoppelte Grundlage zur Steuerung der Siedlungsentwicklung. Die
Baurekurskommission ging daher zu Recht von der fehlenden Relevanz des ZFI bzw.
der AsgP aus.
8.2
Die Richtlinie 2002/30/EG vom 26. März 2002 über Regeln und Verfahren
für lärmbedingte Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen der Gemeinschaft gilt
gemäss Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 32 des sektoriellen Abkommens
vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (LVA, SR 0.748.127.192.68) seit
dem 1. Juni 2004 auch für die Schweiz (AS 2004, 2899). Sie bezweckt unter
anderem die Festlegung von Vorschriften, um eine kohärente Einführung von
Betriebsbeschränkungen auf Flughäfen zu erleichtern und damit die Zahl der von
den nachteiligen Auswirkungen des Fluglärms betroffenen Menschen zu begrenzen
oder zu reduzieren (Art. 1 lit. a). Sie verlangt von den
Mitgliedstaaten in Art. 4 Abs. 1 Satz 1 einen ausgewogenen
Ansatz bei der Lösung von Lärmproblemen auf Flughäfen ihres Gebiets. Als
ausgewogener Ansatz wird in Art. 2 lit. g der Richtlinie ein Rahmen bezeichnet,
innerhalb dessen die Mitgliedstaaten die möglichen Massnahmen zur Lösung des
Lärmproblems auf einem Flughafen auf ihrem Gebiet prüfen, insbesondere die absehbare
Auswirkung einer Reduzierung des Fluglärms an der Quelle, der Flächennutzungsplanung
und -verwaltung, der lärmmindernden Betriebsverfahren und Betriebsbeschränkungen.
Aus diesen Vorgaben lässt sich für das vorliegende
Verfahren ebenfalls nichts ableiten. Ob aufgrund dieser Richtlinie Betriebsbeschränkungen
erst angeordnet werden dürfen, wenn weniger weit gehende Massnahmen wie
Verzicht auf Aufzonungen nicht zum Ziel führen würden, wie dies die
Beschwerdeführerin II.1 vertritt, ist fraglich, kann aber offenbleiben. Vorliegend
sind jedenfalls nicht Betriebsbeschränkungen, sondern Flächennutzungsplanungen
zu überprüfen. Solche haben sich nach den Vorgaben des RPG und des PBG zu
richten, welche mit Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG und § 18 lit. e
PBG Siedlungs- und Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Umwelteinwirkungen
schützen. Der konkrete Umgang mit der Fluglärmproblematik und deren Lösung, wie
sie die Richtlinie 2002/30/EG zum Ziel hat, wird in der Schweiz durch das USG,
die LSV sowie das Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt
(SR.748.0, LFG) samt den dazugehörigen Verordnungen geregelt. Mit den in diesen
Erlassen vorgesehenen Instrumenten soll verhindert werden, dass Flughäfen mit
übermässig schädlichem oder lästigem Fluglärm auf ihre Umwelt einwirken.
Aufgrund dieser Rechtslage war die Bundesverwaltung noch vor Inkrafttreten des
LVA bereits am 30. April 2002 davon ausgegangen, dass der in der
Richtlinie 2002/30/EG verlangte ausgewogene Ansatz in der Schweiz bereits
umgesetzt ist und keiner weiteren Überführung ins nationale Recht mehr bedarf
(www.uvek.admin.ch/­index.html?­lang=de; vgl. zum Ganzen auch Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 2009 zum
Flughafenbetriebsreglement,               A-1936/2006, E. 28.2 und 28.3,
www.bundesverwaltungsgericht.ch).
Die Beschwerdeführerin II.1 legt nicht dar, dass die im
Schweizerischen Recht bereits bestehenden Instrumente und Verfahren keinen
ausgewogenen Ansatz im Sinn der Richtlinie 2002/30/EG darstellen würden. Es
kann daher offenbleiben, ob sich die Richtlinie 2002/30/EG von der Sache her
überhaupt dafür eignet, eine unmittelbare Wirkung zwischen der Schweiz und der
Beschwerdeführerin II.1 zu entfalten und sich diese demnach direkt darauf berufen
kann.
8.3
Es gibt daher keinen Grund, die Zonenplanänderungen Nrn. 32, 33, 35
und 38, welche Gebiete ohne LSV-relevante Lärmbelastungen betreffen,
aufzuheben.
9.
9.1
Das vom Gemeinderat festgesetzte Parkplatzreglement (PR) beansprucht
Gültigkeit für das ganze Gemeindegebiet. Sind für einzelne Gebiete
Sonderbestimmungen erlassen worden, so gilt es als ergänzendes Recht (Art. 2
PR). In Art. 9 PR wird der Normbedarf an Autoabstellplätzen je nach den
verschiedenen Nutzungsarten definiert. Ausgehend von diesem Normbedarf wird der
minimal und maximal massgebliche Bedarf an Abstellplätzen für die drei planlich
festgelegten Gebiete I bis III mit je nach Erschliessungsgrad abgestuften Faktoren
berechnet (Art. 10 PR). Im Zentrumsgebiet I, das als durch den öffentlichen
Verkehr mit der Güteklasse A bis C erschlossen und sehr stark luftbelastet
definiert wird, gilt minimal 0,2 und maximal 0,6 des Normbedarfs bei
Beschäftigten- und Kundenparkplätzen sowie minimal 0,5 und maximal 1,2 des
Normbedarfs bei Bewohner- und wohnungszugehörigen Besucherparkplätzen. Gemäss Art. 10
Abs. 2 PR sind für Neubauten und Umnutzungen auf dem Flughafenareal die im
Zentrumsgebiet gültigen Faktoren zur Berechnung des massgeblichen Bedarfs
wegleitend. In den Art. 12 bis 15 PR wird sodann ein Fahrtenmodell
umschrieben, durch dessen Anwendung von der nutzungsabhängigen Bewirtschaftung
der Parkplätze abgewichen werden kann.
9.2
Die Beschwerdeführerin II.1 verlangte im Rekursverfahren, das Flughafenareal
sei vom Anwendungsbereich des Reglements auszunehmen, Art. 10 Abs. 2
PR sei aufzuheben und der Plan der Parkplatzbedarfsgebiete sei an die
Unanwendbarkeit des Reglements auf dem Flughafenareal anzupassen.
Die Baurekurskommission lehnte das Begehren ab. Sie erwog,
der Erlass des PR stütze sich auf Art. 11 Abs. 3 USG und § 242
PBG und stelle eine weitere Massnahme zur Emissionsbegrenzung dar, die der
Kanton Zürich den Gemeinden im ergänzenden Massnahmenplan vom 30. April
2002 ausdrücklich empfehle. Derartige Erlasse müssten wegen der Notwendigkeit
eines raumplanerischen und verkehrstechnischen Gesamtkonzepts das gesamte
Gemeindegebiet erfassen. Nach Art. 37 Abs. 4 LFG seien zwar für den
Bau und Betrieb des Flugplatzes keine kantonalen Bewilligungen und Pläne erforderlich,
jedoch sei das kantonale Recht zu berücksichtigen, soweit es den Bau und
Betrieb des Flugplatzes nicht unverhältnismässig einschränke. Dies sei hier
nicht der Fall, da Art. 2 PR nur als ergänzendes Recht gelte und nach Art. 10
Abs. 2 PR nur als wegleitend zu verstehen sei. Zudem würden weder die
Konzessionen noch der Massnahmenplan des Kantons konkrete Bestimmungen zur
Begrenzung der Anzahl Abstellplätze aufstellen. Auch der vom Flughafenbetreiber
auflageweise einzuhaltende Modalsplit von höchstens 58 % an motorisiertem
Individualverkehr stehe dem Reglement nicht entgegen. Da dieses auf den
örtlichen Gegebenheiten und dem Fassungsvermögen der bestehenden
Verkehrsanlagen basiere, könne es zweckmässigerweise herangezogen werden, um
das Ziel des Modalsplits zu erreichen. Im Weiteren könne damit die zulässige
Abstellplatzzahl bei Neubauten und Anlagen auf dem Flughafenareal errechnet
werden, die dem bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren nicht unterstehen
würden und demzufolge nach der kommunalen und kantonalen Gesetzgebung zu bewilligen
seien.
9.3
Die Beschwerdeführerin II.1 bringt im Beschwerdeverfahren nichts vor, was
diese zutreffenden Erwägungen der Baurekurskommission infrage stellen könnte.
Sie vermag insbesondere nicht darzutun, dass der von ihr in der
bundesrechtlichen Rahmen- und der Baukonzession verlangte Modalsplit von
maximal 58 % an motorisiertem Individualverkehr weiteren lufthygienischen
Massnahmen des Kantons oder der Gemeinde in Sachen Parkplätze entgegenstünde.
Der pauschale Vorwurf einer Überinstrumentierung oder Überreglementierung
allein genügt hierzu nicht. Es ist auch nicht nachvollziehbar, inwieweit eine
maximale Beschränkung der Parkplätze überhaupt in einen Widerspruch zum Modalsplit,
welcher den motorisierten Individualverkehr nur nach oben begrenzt, treten könnte.
Soweit die Beschwerdeführerin II.1 gegen die Praktikabilität des in den Art. 12 ff.
PR vorgesehenen Fahrtenmodells argumentiert, sind ihre Vorbringen sodann schon
deshalb unbehelflich, weil dieses gemäss Art. 12 PR ohnehin nur fakultativ
zur Anwendung gelangt.
Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, dass die in Art. 10
Abs. 1 und 2 PR vorgesehene Beschränkung der Beschäftigten- und
Kundenparkplätze auf 0,6 des Normbedarfs die Beschwerdeführerin II.1 daran
hindert, ihre Parkplatzbedürfnisse angemessen zu decken, und demnach den
Flughafenbetrieb unverhältnismässig einschränken würde. Dies gilt umso mehr,
als diese Bestimmung nur im Sinn einer Wegleitung und ergänzend zu den Sonderbestimmungen
anzuwenden ist (Art. 2 und 10 Abs. 2 PR). Es bleibt der
Beschwerdeführerin II.1 im Übrigen unbenommen, in einem konkreten
Bewilligungsverfahren für die Nichtanwendung des Reglements wegen
unverhältnismässiger Einschränkung im Sinn von Art. 37 Abs. 4 LFG zu
plädieren.
9.4
Auf eine Erneuerung der noch im Rekursverfahren erhobenen Eventualanträge
auf eine differenzierte Zuteilung des Flughafenareals gemäss Art. 10 Abs. 2
PR und Nichtanwendbarkeit der Art. 12 bis 15 PR auf das Flughafenareal
verzichtete die Beschwerdeführerin II.1 im Beschwerdeverfahren. Es
erübrigt sich daher, den Rekursentscheid in dieser Hinsicht zu überprüfen.
10.
Die Beschwerdeführerin II.2 wendet sich schliesslich auch
gegen die Höhe der von der Baurekurskommission ausgefällten Spruchgebühr. Das
den Parteien zuerst zugestellte Exemplar des Entscheids vom 13. November
2008 enthielt die Erwägung, wonach die Spruchgebühr auf Fr. 4'500.-
festzusetzen sei, auferlegte aber in Disp.-Ziff. II eine solche von
Fr. 8’000.-. Mit Schreiben vom 18. November 2008 entschuldigte sich
die Baurekurskommission für dieses Versehen und berichtigte die fragliche
Erwägung (act. 22/29).
Bei der Gebührenfestsetzung verfügen die Behörden über
einen weiten Ermessensspielraum (
Kölz
/Bosshart/Röhl,
§ 13 N. 8 und N. 37).
Die im angefochtenen Entscheid festgelegte Spruchgebühr von Fr. 8'000.-
beträgt zwei Drittel des der Vorinstanz nach § 35 Abs. 1 der
Verordnung über die Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen
vom 20. Juli 1977 (OV BRK) zukommenden Spielraums bis Fr. 12'000.-.
Auch wenn der Rekursentscheid ohne Durchführung eines Augenscheins und ohne
eine eigene gebietsweise Würdigung der Lärmbelastung in den von den strittigen
Änderungen betroffenen Gebieten auskam, so dürfte der Bearbeitungsaufwand
dennoch beträchtlich gewesen sein. In Anbetracht der erheblichen
raumplanerischen Bedeutung und damit der Tragweite des Entscheids, welche
gemäss § 35 Abs. 1 OV BRK ebenfalls ein Bemessungskriterium für die
Spruchgebühr darstellt, erscheint die ausgefällte Gebühr jedenfalls nicht als
rechtsverletzend.
VB.2010.00100 – Beschwerde der Stadt Kloten gegen den
Entscheid des Regierungsrats vom 27. Januar 2010
11.
Soweit der Regierungsrat mit seinem Entscheid vom 27. Januar
2010 die bereits von der Baurekurskommission zu Recht aufgehobenen
Zonenplanänderungen Nrn. 7, 8, 12 und 51 nicht genehmigte, ist die dagegen
gerichtete Beschwerde der Beschwerdeführerin II.2 aus den in den vorstehenden
Erwägungen (E. 5 bis 8) genannten Gründen ebenfalls abzuweisen.
12.
Der Regierungsrat nahm in Disp.-Ziff. II seines
Entscheids zusätzlich verschiedene Bestimmungen der BauO mit einem Bezug zum
Lärmschutzrecht von der Genehmigung aus. Er begründete dies im Wesentlichen
damit, alle Bestimmungen, die innerhalb des Bereichs mit Überschreitung der
Fluglärmbelastungsgrenzwerte eine Erhöhung der Ausnützung für Wohnnutzung
ermöglichen würden, widersprächen den Planungsgrundsätzen des RPG und des PBG,
würden die Zahl der vom Fluglärm betroffenen Personen erhöhen und seien unzweckmässig.
12.1
Gemäss der Einleitung von Disp.-Ziff. II erfolgte die Nichtgenehmigung
im Sinn der Erwägungen lit. B, soweit sie Gebiete mit Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
in Bezug auf den Fluglärm beträfen, in denen die Ausnützung für Wohnen erhöht
werde. Die Beschwerdeführerin II.2 erachtet es vorab als unklar, ob der
Regierungsrat mit dieser Formulierung lediglich einen Begründungshinweis
gegeben oder aber die nicht genehmigten BZO-Teile eingeschränkt habe. Die
Baudirektion selber erachtet die Formulierung als klar, ohne allerdings zu
sagen, in welchem Sinn.
Wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt, macht es kaum
Sinn, die Bestimmungen der BauO nur bezogen auf die jeweiligen Flächen mit
Überschreitung der Immissionsgrenzwerte nicht gelten, im Übrigen aber
unangetastet zu lassen. Es widerspräche dem Gebot nach hinreichender
Bestimmtheit einer die zulässige Überbauung in einer bestimmten Zone regelnden
Bauordnungsbestimmung, wenn deren Anwendung zusätzlich davon abhinge, ob ein
bestimmtes Grundstück in einem Bereich mit einer unter dem Immissionsgrenzwert liegenden
Fluglärmbelastung liege, was nur anhand nicht ohne Weiteres zugänglicher
Fluglärmbelastungspläne eruiert werden könnte. Es ist in erster Linie Aufgabe
der Beschwerdeführerin II.2, den gegebenen Fluglärmbelastungskurven mittels
geschickter Zonenabgrenzungen Rechnung zu tragen und jegliche Art von Aufzonungen
für Wohnnutzungen in Gebieten mit Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zu
vermeiden.
12.2
Nach
Art. 17 Abs. 4 BauO
soll in den im Zonenplan
bezeichneten Teilen der Zentrumszone Z4 der Wohnanteil auf 75 % beschränkt
werden. Diese Bestimmung findet im Zonenplan ausschliesslich bei der Änderung
Nr. 7 ihren Niederschlag. Da diese Änderung von der Baurekurskommission zu
Recht aufgehoben worden ist, besteht kein Anlass, die Bestimmung unabhängig von
der Zonenplanänderung in Kraft treten zu lassen. Die Nichtgenehmigung erfolgte
daher ebenfalls zu Recht.
12.3
Gemäss Art. 2.2.2 der alten BauO galt in der Z4 eine Ausnützungsziffer
von 110 %, wobei ein Arealbonus von 1/10 gewährt wurde. Mit
Art. 18
BauO
soll in der Zone Z4 weiterhin eine Ausnützungsziffer von 1.1 gelten,
jedoch wurde neu auch ein Ausnützungsbonus von 10 % für Gross- und
betagtengerechte Wohnungen eingeführt und derjenige für Arealüberbauungen auf
20 % erhöht.
Die bisherige Zentrumszone Z4 wurde mit den Zonenplanänderungen
Nrn. 7 und 14 in Richtung Norden und Osten erweitert. Da diese beiden
Änderungen von der Baurekurskommission zu Recht aufgehoben worden sind, ist
vorliegend lediglich zu prüfen, ob der Bestimmung auch mit Bezug auf die
ursprüngliche Z4 zu Recht die Genehmigung versagt wurde. Da das ursprüngliche
Gebiet der Z4 zumindest teilweise sowohl tagsüber als auch in der ersten
Nachtstunde mit Fluglärm über dem Immissionsgrenzwert belastet wird, erweist
sich die Nichtgenehmigung grundsätzlich als recht- und zweckmässig.
Die Beschwerdeführerin II.2 schlug allerdings bereits im
Genehmigungsverfahren vor, Art. 18 BauO (sowie die ebenfalls nicht
genehmigten Art. 40 und 43 BauO) könnten mit einer Fussnote ergänzt
werden, wonach der Bonus für spezielle Wohnformen und für Arealüberbauungen bei
Überschreiten des Immissionsgrenzwerts nicht kumuliert oder aber je nur zur
Hälfte in Anspruch genommen werden dürften. Ein solches Vorgehen lehnte der
Regierungsrat explizit ab, da es ihm nicht zustehe, kommunale Regelungen mit
eigenen Bestimmungen zu ergänzen. Die Beschwerdeführerin II.2 bringt dagegen im
Beschwerdeverfahren vor, es entspreche durchaus der Praxis des Regierungsrats,
die Gültigkeit von BZO-Bestimmungen bei ihrer Genehmigung auf bestimmte Fälle oder
Gebiete zu beschränken. Bei Art. 3.5.1 der alten BauO betreffend die
Zulässigkeit von Aussenantennen etwa habe er den Hinweis „gilt nicht in den
Kernzonen“ eingefügt.
Der Einwand ist nicht stichhaltig. Selbst wenn der
Regierungsrat in Einzelfällen mit einer eingeschränkten Genehmigung solche
Fussnoten veranlasst hat, so bestand vorliegend kein Grund für eine derartige
Teilgenehmigung. Wie die Beschwerdeführerin II.2 mit ihrem Vorschlag selber
aufzeigt, gäbe es verschiedene Möglichkeiten, den Anwendungsbereich der
Bestimmung einzuschränken. Es sind sogar weitere als die beiden vorgeschlagenen
denkbar – so etwa Verzicht auf den Bonus für spezielle Wohnformen und Reduktion
des Bonus für Arealüberbauungen auf 10 %. Zudem wäre auch die Beschränkung
„bei Überschreitung der Immissionsgrenzwerte“ anders als etwa „in den
Kernzonen“ als geografische Eingrenzung zu unbestimmt und damit ungeeignet. Es
ist daher nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat der Bonusregelung von Art. 18
BauO vollständig und nicht nur teilweise die Genehmigung verweigerte.
12.4
Die in
Art. 19 Abs. 5 BauO
enthaltene
Wohnanteilbeschränkung in bestimmten Teilen der WG3 und WG4 auf 80 %
beschlägt die strittigen Änderungen Nrn. 5, 6, 51 und 52, welche von der
Baurekurskommission zu Recht aufgehoben wurden. Die Bestimmung wirkt sich
ausserdem aber auch auf die im Rekursverfahren nicht strittige Änderung
Nr. 53 aus, ein Gebiet, das in der ersten Nachtstunde ebenfalls mit
Fluglärm über dem Immissionsgrenzwert belastet ist. Da jedoch Art. 19 Abs. 5
BauO nur eine Wohnanteilbeschränkung beinhaltet und selber keine Erhöhung der
Wohnnutzung ermöglicht, gibt es keinen Grund für dessen Nichtgenehmigung.
Zwar lässt die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte im
Gebiet der Änderung Nr. 53 die Aufzonung von der W3 50 % in die WG3
60 % durchaus ebenfalls als unzweckmässig erscheinen. Da der Regierungsrat
diese Änderung jedoch genehmigt hat, verbietet sich dem Verwaltungsgericht die
Überprüfung dieser Aufzonung (§ 63 Abs. 2 VRG). Jedenfalls wird die
Lärmproblematik in dieser Zone durch das Aufrechterhalten von Art. 19 Abs. 5
BauO eher entschärft.
12.5
Art. 3.1.3 der alten BauO gewährte einen Ausnützungsbonus für alle
Zonen, in denen Arealüberbauungen zugelassen waren, von höchstens 1/10 der
zonengemässen Ausnützung. Mit der neuen Bestimmung von
Art. 40 BauO
soll dieser Bonus nun in den Zonen Z4 und WG4 auf 1/5 erhöht werden.
Diese Erhöhung wirkt sich auch ausserhalb der strittigen
Änderungen aus, so in der ursprünglich ausgeschiedenen Z4 und nördlich sowie
westlich der Änderung Nr. 51. Diese Gebiete liegen in Bereichen, wo der Immissionsgrenzwert
ebenfalls überschritten ist. Die entsprechende Nichtgenehmigung ist daher nicht
zu beanstanden.
Für eine nur teilweise Genehmigung bestand kein Anlass
(vgl. E. 12.3 vorstehend).
12.6
Art. 3.1.4 der alten BauO erlaubte bei Arealüberbauungen, dass die
zulässige Gebäudelänge überschritten und die zulässige Geschosszahl um
höchstens ein Vollgeschoss, ausgenommen in der Einfamilienhauszone, erhöht
werde. Nach
Art. 41 BauO
darf nunmehr die zulässige
Vollgeschosszahl und die Gebäudehöhe unbeschränkt überschritten werden. Bei Überschreiten
der zulässigen Gebäudehöhe ist aber der Grenzabstand um die Mehrhöhe zu
erhöhen. Der maximale Grenzabstand gilt dabei nicht.
Diese Bestimmung betrifft ausschliesslich Geschosszahl und
Gebäudehöhe, nicht aber die Ausnützung. Es ist daher nicht nachvollziehbar,
weshalb ihr die Genehmigung aus Lärmschutzgründen versagt wurde. Obwohl gemäss Art. 38
und 39 BauO Arealüberbauungen bereits ab einer relativ kleinen Arealfläche von
2’500 m
2
gestattet sind,
dürfte die Ausnützbarkeit eines konkreten Grundstücks praktisch nie durch
Geschosszahl und Gebäudehöhe, sondern allein über die Ausnützungsziffer limitiert
werden. Auch die Möglichkeit der Ausnützungsübertragung, welche die
Beschwerdeführerin II.1 zur Begründung der Nichtgenehmigung ins Feld führt, ist
kein überzeugendes Argument. Ausnützung kann unabhängig von der Geschosszahl
und Gebäudehöhe übertragen werden und eröffnet Mehrausnützungsmöglichkeiten
auch ohne Aufzonung. Die diesbezügliche Nichtgenehmigung ist daher aufzuheben.
12.7
Art. 43 BauO
gewährt einen Ausnützungsbonus von 10 % für
spezielle – näher umschriebene – Wohnformen. Da sich diese Bestimmung generell
in allen dem Wohnen zugänglichen Zonen auswirkt und diese teilweise in
Bereichen liegen, wo die Immissionsgrenzwerte überschritten sind, erfolgte die
Nichtgenehmigung in diesem Punkt ebenfalls zu Recht.
Für eine nur teilweise Genehmigung bestand kein Anlass
(vgl. E. 12.3 vorstehend).
12.8
Art. 59 BauO
gilt für Flachdachbauten in den Zonen W2, W3, W4,
W5, WG2, WG3 und WG4 und ermöglicht ein zusätzliches Vollgeschoss unter
Festlegung der einzelnen Gebäudehöhen (Abs. 1), regelt die Firstrichtung
für den Ansatz der Profillinie (Abs. 2) und gewährt Ausnützungszuschläge
von 1/5 bis 1/2 der Grundausnützung (Abs. 3).
Abs. 3 dieser Bestimmung gewährt eine
Ausnützungserhöhung, welche teilweise auch in Gebieten mit Überschreitung der Immissionsgrenzwerte
zum Tragen kommt. Sie erweist sich daher als nicht genehmigungsfähig. Dabei
kommt es entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin II.2 nicht auf das
Motiv der Bestimmung an, ob damit etwa in erster Linie die baurechtlichen
Nachteile von Flachdachbauten gegenüber Gebäuden mit Schrägdächern hätten kompensiert
werden sollen.
Indessen ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Abs. 1
und 2 der Bestimmung, welche ausschliesslich Gebäudehöhe und Profillinie
vorgeben, nicht genehmigt worden sind. Insofern ist die
Genehmigungsverweigerung aufzuheben.
12.9
Art. 64 BauO
bestimmt, dass der maximale Wohnanteil gemäss den Art. 17
bis 19 BauO (genauer Art. 17 Abs. 4 und 19 Abs. 5 BauO)
überschritten werden darf, wenn alle lärmempfindlichen Räume mit einer
Komfortlüftung ausgestattet sind und alle Wohnungen über einen geeigneten
lärmgeschützten Aussenraum verfügen. Soweit sich Art. 64 BauO auf Art. 17
Abs. 4 BauO bezieht, fehlt ihm aufgrund der zulässigen Nichtgenehmigung
letzterer Bestimmung ein Anwendungsbereich (vgl. E. 12.2 vorstehend).
Soweit sie sich auf Art. 19 Abs. 5 BauO bezieht, kann sie infolge
Aufhebung der Änderungen Nrn. 5, 6, 51 und 52 nur noch im Bereich der
nicht strittigen Änderung Nr. 53 zur Anwendung gelangen (vgl. E. 12.4
vorstehend). Da diese Änderung jedoch ebenfalls nicht genehmigungsfähig gewesen
wäre, erscheint es im Ergebnis als zulässig, dass der Regierungsrat auch Art. 64
BauO im ganzen Umfang die Genehmigung versagt hat.
Zu Art. 65 BauO,
welcher die Gestaltung des lärmgeschützten Aussenraums betrifft und damit den
Bestand von Art. 64 BauO voraussetzt, äussert sich der Genehmigungsentscheid
nicht. Er dürfte zumindest sinngemäss als ebenfalls aufgehoben gelten.
13.
13.1
In Disp.-Ziff. III lud der Regierungsrat die Beschwerdeführerin II.2
ein, unerschlossene Bauzonen für lärmempfindliche Nutzungen im Sinn von Art. 24
Abs. 2 USG einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen.
13.2
Die Beschwerdeführerin II.2 bringt dagegen vor, der Anordnung fehle eine
Begründung, sie sei daher wegen Gehörsverletzung aufzuheben. Der Einwand
erfolgt zu Unrecht. Der Regierungsrat hatte hierzu nämlich erwogen, die Vorlage
und der Erläuterungsbericht gäben keinen Aufschluss darüber, ob die
erforderlichen Umzonungen für nicht erschlossene Areale in der Bauzone vorgenommen
worden seien.
13.3
In der Sache macht die Beschwerdeführerin II.2 geltend, keine der
vorbestehenden Bauzonen sei unerschlossen im Sinn von Art. 24 Abs. 2
USG. Ob diese Behauptung zutrifft, lässt sich aufgrund der Akten nicht
beantworten, denn es fehlen jegliche Untersuchungen zu diesem Thema (vgl. auch
vorstehende E. 7.4.4). Dies hat den Regierungsrat gerade zur entsprechenden
Aufforderung an die Beschwerdeführerin II.2 veranlasst, ohne dass er allerdings
daraus auch die Konsequenz gezogen hätte, allen Zonenplanänderungen in Gebieten
mit Fluglärmimmissionen über den Planungswerten die Genehmigung zu verweigern.
14.
14.1
Die BZO weist zwei Kernzonen aus, eine in Egetswil und eine im Ortsteil
Gerlisberg, welcher als geschütztes Ortsbild von regionaler Bedeutung
eingestuft ist. Art. 2.1.8 der bisherigen BauO enthielt eine detaillierte
Regelung über die Dachgestaltung in der Kernzone, insbesondere betreffend
Dachform, Belichtung, Aufbauten, Quergiebel, Dachflächenfenster, Einordnung,
Dacheinschnitte und -vorsprünge. Mit
Art. 13 BauO
soll die Dachgestaltung
in der Kernzone neu geregelt werden. Nach Abs. 1 sind Hauptgebäude nur mit
Satteldächern zulässig. Nach Abs. 2 sind Dachgeschosse in der Regel
giebelseitig zu belichten. Für die ausreichende Belichtung von Dachräumen sind
Dachflächenfenster und Dachaufbauten zulässig, Dachaufbauten allerdings nur im ersten
Dachgeschoss. Dacheinschnitte sind nicht gestattet. Es ist besonders auf ruhige
und weitgehend geschlossene Dachflächen zu achten. Sonnenkollektoren sind bei
guter Gestaltung zulässig.
14.2
Der Regierungsrat erachtete diese Bestimmung als zum Schutz des Ortsteils
Gerlisberg ungenügend. Die Vorschriften seien zu wenig bestimmt. Weder sei die
Grösse von Dachaufbauten und Dachflächenfenstern begrenzt noch deren Beschränkung
auf das erste Dachgeschoss vorgenommen worden. Die Einschränkung, dass auf eine
ruhige und weitgehend geschlossene Dachlandschaft geachtet werden müsse, genüge
nicht.
Die Beschwerdeführerin II.2 macht dagegen geltend,
Massvorschriften für Dachaufbauten und Dachflächenfenster seien weder
erforderlich noch zweckmässig. Wo die Belichtung der Dachräume über die
Giebelseite genüge, seien Dachaufbauten und Dachflächenfenster nicht
zugelassen. Auch die für die Belichtung notwendigen Dachaufbauten und Dachflächenfenster
seien zu verweigern, wenn die Dachfläche dadurch nicht mehr ruhig und weitgehend
geschlossen in Erscheinung trete. Maximalmasse, wie sie der Regierungsrat wünsche,
lösten Begehrlichkeiten aus und würden zu einer Normarchitektur führen. Die
Zulassung von Dachflächenfenstern im 2. Dachgeschoss führe unter Umständen zu
einer besseren Lösung als die Konzentration allfälliger Dachflächenfenster im
ersten Dachgeschoss. Ausbau und Nutzung brachliegender Dachgeschosse landwirtschaftlicher
Bauten stünden im Interesse der Siedlungsentwicklung nach innen. Das generelle
Verbot von Belichtungsmöglichkeiten im zweiten Dachgeschoss könne zu einem
Nutzungsverbot dieses Geschosses führen. Der Regierungsrat beanstande zu Recht
nicht, dass Sonnenkollektoren auch im Bereich eines zweiten Dachgeschosses in
Betracht kämen. Dachflächenfenster liessen sich so in Kollektorflächen
integrieren, dass sie kaum unterscheidbar seien. Nach § 7 in Verbindung
mit Ziff. 1.4.1.4 Anhang der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember
1997 (BVV) müsse ohnehin jedes Bauvorhaben in Gerlisberg von der Baudirektion
darauf geprüft werden, ob es genügend Rücksicht auf das Ortsbild nehme. Dadurch
sei eine Interventionsmöglichkeit der kantonalen Behörden sichergestellt.
14.3
Die Kritik der Beschwerdeführerin II.2 ist überzeugend und wird von der
Baudirektion in ihrer Beschwerdeantwort mit keinem Wort erwidert. Die neue
Bestimmung von Art. 13 BauO erscheint zwar weniger detailliert als die
bisherige, sie ist aber nicht in jedem Fall weniger einschränkend. Gerade
Dachflächenfenster und Dachaufbauten dürfen neu nur für die ausreichende Belichtung
erstellt werden, während sie bisher in bestimmter Form bzw. Grösse unter
Abstimmung von Farbe und Material im ersten Dachgeschoss generell bzw. auf der
Hofseite zulässig waren. Auch werden entgegen dem regierungsrätlichen Beschluss
die Dachaufbauten durchaus nach wie vor auf das erste Dachgeschoss beschränkt.
Zusammen mit dem Gebot, besonders auf ruhige und weitgehend geschlossene
Dachflächen zu achten, erscheint es durchaus möglich, dem Ortsbild Gerlisberg, das
bisher von weitgehend geschlossenen Dachflächen landwirtschaftlicher Gebäude
geprägt ist, Rechnung zu tragen.
Schliesslich besteht auch mit Blick auf andere
Kernzonenordnungen kein Anlass, an der genügenden Bestimmtheit der Vorschrift
zu zweifeln. Die diesbezügliche Nichtgenehmigung ist daher aufzuheben.
VB.2008.00494 – Beschwerde A/B gegen
den Entscheid der Baurekurskommission vom 4. September 2008
15.
Die Beschwerdeführer I.1 und I.2 verlangten eine
Sistierung des Beschwerdeverfahrens, bis das Rechtsmittel über den privaten
Gestaltungsplan Höch Huus/Gerbegasse vom 8. April 2008 entweder durch
einen rechtskräftigen Entscheid der Baurekurskommission abgeschlossen oder
gegen jenen Entscheid ebenfalls eine Beschwerde beim Verwaltungsgericht eingereicht
worden sei.
Die Baurekurskommission hat am 5. März 2009 einen von
den beiden Beschwerdeführenden I erhobenen Rekurs gegen den privaten
Gestaltungsplan Höch Huus/Gerbegasse abgewiesen. Gegen diesen Rekursentscheid
haben die Beschwerdeführenden I am 9. April 2009 Beschwerde erhoben
(VB.2009.00191). Für eine Sistierung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens
besteht damit auch nach der Auffassung der Beschwerdeführenden I selber kein
Anlass.
16.
16.1
Die Beschwerde der Beschwerdeführenden I richtet sich gegen die in Art. 18
BauO für die Zone Z4 vorgesehene Grenzabstandsregelung. Diese sieht einen
Grundgrenzabstand von 5 m, einen ab dem 2. Obergeschoss geltenden Mehrlängenzuschlag
von 1/4 der Mehrlänge über 16 m und einen maximalen Grenzabstand von 12,5 m
vor. Diese Vorschriften wären auf das Grundstück der Beschwerdeführenden I an
der Kalchengasse 01 im Rahmen der Umzonung von der Kernzone K2 in die
Zentrumszone Z4 anwendbar geworden (Zonenplanänderung Nr. 7). Nachdem
diese Umzonung jedoch von der Baurekurskommission zu Recht aufgehoben worden
ist, fragt es sich, ob damit dem Anliegen der Beschwerdeführenden I bereits
entsprochen ist.
Das Grundstück der Beschwerdeführenden I liegt im
Randbereich der Zonenplanänderung Nr. 7 und damit im Nachbarbereich der
bereits bisher bestehenden Zentrumszone Z4, welche westlich zwischen der
Gerbegasse und der Schaffhauserstrasse und nordöstlich in der Ecke
Dorfstrasse/Kirchgasse ausgeschieden war. Hier galt nach Art. 2.2.2 in
Verbindung mit Art. 4.1.1 der alten BauO bereits ein Grundabstand von 5 m
und ein Mehrlängenzuschlag von 1/3 der Mehrlänge über 12 m, dies bis auf
maximal 10 m im 1. Obergeschoss und 12,5 m ab dem 2. Obergeschoss.
16.2
Die Beschwerdeführer I.1 und I.2 legitimierten ihren Rekurs vor der Baurekurskommission
ausschliesslich mit Befürchtungen, wonach die Zone Z4 auf dem nördlichen
Nachbargrundstück, welches mit ihrem zusammen umgezont worden war, enorme Verdichtungsmöglichkeiten
eröffne, die sich hinsichtlich Höhe und Nähe der Baukörper nachteilig auf ihre
Liegenschaft auswirken werden. Eine Betroffenheit durch die mit Art. 18
BauO etwas verringerten Abstände in der nahe gelegenen ursprünglichen Zone Z4
machten sie jedoch nicht geltend. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen,
dass die Beschwerdeführenden I kein über die Aufhebung der Zonenplanänderung
Nr. 7 hinausgehendes Interesse an der Anfechtung haben.
16.3
Die Aufhebung der Zonenplanänderung Nr. 7 kommt einer teilweisen
Gutheissung der Beschwerde der Beschwerdeführenden I betreffend die in diesem
Bereich neu geltenden Grenzabstände gleich. Soweit sie mit ihrem Rekursantrag
indessen mehr als dies verlangten, hätte die Baurekurskommission auf den Rekurs
gar nicht eintreten dürfen. Soweit sie demnach auch mit ihrem Beschwerdeantrag
die Grenzabstände der ursprünglich ausgeschiedenen Zone Z4 geändert haben
wollen, ist ihre Beschwerde im Ergebnis mangels Legitimation abzuweisen.
Fazit und Nebenfolgen
17.
Die Beschwerde VB.2008.00494 ist mit Bezug auf die mit der
Zonenplanänderung Nr. 7 neu festgelegten Grenzabstände gutzuheissen, im
Übrigen aber abzuweisen.
Dem Verfahrensausgang entsprechend wären demnach die
Kosten des Rekursverfahrens je hälftig auf die Beschwerdeführer I.1/I.2 und die
Beschwerdeführerin II.2 zu verteilen gewesen (§ 13 Abs. 2 VRG). Dies
ist mit dem vorliegenden Beschwerdeentscheid zu korrigieren. Bei der Prozessentschädigung
bedarf es hingegen keiner Korrektur, da die Baurekurskommission keine
Umtriebsentschädigungen zugesprochen hat.
Das Beschwerdeverfahren VB.2008.00494 nimmt von den
gesamten Kosten des vereinigten Beschwerdeverfahrens ca. 1/10 in Anspruch.
Dieser Kostenanteil ist je hälftig auf die Parteien zu verteilen. Mangels
überwiegenden Obsiegens sind auch hier keine Parteientschädigungen zuzusprechen.
18.
Die Beschwerde VB.2008.00601 der Beschwerdeführerin II.1
gegen den Baurekurskommissionsentscheid vom 13. November 2008 ist
vollumfänglich abzuweisen. Demgegenüber ist die gegen den gleichen Entscheid
gerichtete Beschwerde VB.2008.00604 der Beschwerdeführerin II.2 mit Bezug auf
diejenigen Änderungen, welche in unter dem Planungswert belasteten Gebieten
liegen, teilweise gutzuheissen. Demgemäss sind die Änderungen Nrn. 32, 33,
35 und 38 zu bestätigen. Soweit die Baurekurskommission die Sache im Übrigen an
die Beschwerdeführerin II.2 zurückgewiesen hat, treten die für das weitere
Vorgehen massgebenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts (E. 6 bis 8) an die
Stelle derjenigen im Rekursentscheid.
Die Baurekurskommission hat die Kosten ihres
Rekursverfahrens den Beschwerdeführerinnen II.1 und II.2 je zur Hälfte
auferlegt. Bei dieser Kostenauflage kann es trotz der angezeigten Bestätigung
von 4 der angefochtenen 36 Zonenplanänderungen bleiben. Auch erscheint es
angebracht, keine der beiden Seiten zur Zahlung einer Parteientschädigung zu verpflichten.
Die Kosten der beiden den Rekursentscheid vom 13. November
2008 betreffenden Beschwerdeverfahren VB.2008.00601 und VB.2008.00604 machen
ca. die Hälfte der Gesamtkosten aus. Sie sind ebenfalls je zur Hälfte auf die
Beschwerdeführerinnen II.1 und II.2 zu verteilen. Parteientschädigungen sind
bei diesem Verfahrensausgang nicht gerechtfertigt.
19.
Die Beschwerde VB.2010.00100 gegen den Regierungsratsentscheid
ist bezüglich der Nichtgenehmigung von Art. 13, Art. 19 Abs. 5, Art. 41
sowie Art 59 Abs. 1 und 2 BauO (Disp.-Ziff. II) gutzuheissen und im
Übrigen abzuweisen. Es bleibt der Beschwerdeführerin II.2 überlassen, ob und
inwieweit sie die zu Recht nicht genehmigten Bestimmungen überarbeiten bzw.
ihnen nur dort Geltung verschaffen will, wo keine Konflikte zum Lärmschutzrecht
bestehen.
Der Regierungsrat hat für seinen Entscheid keine Kosten
erhoben.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens, auf welches ca. 2/5
der Gesamtkosten fallen, sind zu 3/4 der Beschwerdeführerin II.2 aufzuerlegen.
Diese hat die zu Recht nicht genehmigten Festlegungen zu vertreten. 1/4 des auf
diese Beschwerde fallenden Kostenanteils sind jedoch der Beschwerdeführerin
II.1 aufzuerlegen, welche als Mitbeteiligte immerhin für die Bestätigung aller
nicht genehmigter Festlegungen – mit Ausnahme von Art. 13 BauO – plädiert
hat.
20.
Die aufgezeigte Erledigung der vier Beschwerden stellt
teilweise Endentscheid (VB.20008.00494 und VB.2010.00100) und teilweise Teil-
sowie Zwischenentscheid dar (VB.2008.00601 und VB.2008.00604). Die
Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich nach Art. 91 und 93 BGG.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde VB. 2008.00494 wird mit Bezug auf die infolge der Zonenplanänderung
Nr. 7 neu geltenden Grenzabstände gutgeheissen, im übrigen Umfang aber abgewiesen.
Demgemäss werden der Entscheid der Baurekurskommission IV vom 4. September
2008 und der Beschluss des Gemeinderates Kloten vom 2. Oktober 2007 aufgehoben,
soweit dies die Zonenplanänderung Nr. 7 betrifft.
In
Abänderung von Disp.-Ziff. 2 des Rekursentscheids werden die Kosten des
Rekursverfahrens über Fr. 3’338.- je zu 1/4 den Beschwerdeführern I.1 und
I.2, beide solidarisch haftend für die Hälfte der Kosten, und zur Hälfte der Beschwerdeführerin
II.2 auferlegt.
2.    Die
Beschwerde VB.2008.00601 wird abgewiesen; die Beschwerde VB.2008.00604 wird
teilweise gutgeheissen. Demgemäss werden in teilweiser Aufhebung des Entscheids
der Baurekurskommission IV vom 13. November 2008 die Zonenplanänderungen
Nrn. 32, 33, 35 und 38 gemäss Beschluss des Gemeinderates Kloten vom 2. Oktober
2007 bestätigt. Im Übrigen wird die Beschwerde VB.2008.00604 abgewiesen und die
erfolgte Rückweisung im Sinn der Erwägungen bestätigt.
3.    Die
Beschwerde VB.2010.00100 wird teilweise gutgeheissen. Demgemäss wird Disp.-Ziff. II
des Beschlusses des Regierungsrats vom 27. Januar 2010 aufgehoben, soweit
darin die Art. 13, Art 19 Abs. 5, Art. 41 sowie Art. 59 Abs. 1
und 2 BauO nicht genehmigt wurden. Im übrigen Umfang wird die Beschwerde abgewiesen.
5.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr.   16'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.        360.--      Zustellungskosten,
Fr.   16'360.--      Total der Kosten.
6.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien wie folgt auferlegt:
·
den Beschwerdeführern I.1 und I.2: je 1/40
solidarisch für 1/20
·
der Beschwerdeführerin II.1: 7/20
·
der Beschwerdeführerin II.2: 12/20
7.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.
8.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
9.    Mitteilung
an…