zh_verwaltungsgericht · PB.2007.00027 · 2007-12-19 · de

Überleitung in das neue Personalrecht | Überleitung in das stadtzürcherische Personalrecht: Lage des Salärs im Lohnband Zuständigkeit und Streitwert. Anfechtbarkeit eines Rückweisungsentscheids (E. 1). Grundzüge der Überführung ins stadtzürcherische Personalrecht (E. 2.1 f.). In der Festlegung des Lohnes auf 95 % des Mittelwertes liegt eine Kürzungsmassnahme bzw. eine Etappierung des Lohnanstiegs (E. 2.3). Das Verbot der indirekten Diskriminierung verlangt, die ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich besetzter Berufe nicht auf dasselbe Mass zu kürzen wie die für unechte Aufholer ermittelten Lohnerhöhungen. Für die Angehörigen überwiegend weiblich besetzter aufholender Berufe sind allgemeine Korrekturen bei der ermittelten Lohnerhöhung nur zulässig, wenn das neue Besoldungsrecht eine Lohnerhöhung von über 10 % ergab (E. 2.4). Die private Beschwerdeführerin hat Anspruch auf Erhöhung ihres Salärs auf den nach neuem Personalrecht ermittelten Lohn - soweit diese Erhöhung nicht mehr als 10 % ausmacht (E. 2.5). Wurde der Aufholbedarf mit altrechtlich bezahlten Zulagen bereits (teilweise) abgegolten, so muss der alte Lohn ohne Zulagen Ausgangspunkt für die Berechnung sein; andernfalls würde der Aufholbedarf zweimal berücksichtigt (E. 2.6). Wenn sich im vor Bundesgericht pendenten Verfahren ergeben würde, dass ein diskriminierungsfreier Lohn bereits unter dem alten Personalrecht hätte höher sein müssen als die der privaten Beschwerdeführerin ab 1. Juli 2002 ausbezahlten Besoldung, so wäre der höhere Lohn jedenfalls auch unter dem neuen Personalrecht zu bezahlen - formal durch eine entsprechende Anhebung der Lage im Lohnband. Eine Anhebung des Stundenlohnes über den Betrag von Fr. 37.32 (= neu bezahlter Stundenlohn) hinaus ist denkbar, wenn der Rechtsgrund für die der privaten Beschwerdeführerin gemäss Überleitungsverfügung bis Ende Juni 2002 bezahlten Zulagen nicht ausschliesslich im Stadtratsbeschluss vom 21. November 2001 gelegen haben sollte (E. 2.7). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.19.1 PB.2007.00027
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.19.1 PB.2007.00027
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.19.1 PB.2007.00027

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2007.00027
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
PB.2007.00027
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.12.2007
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 07.05.2009 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Überleitung in das neue Personalrecht
Überleitung in das stadtzürcherische Personalrecht: Lage des Salärs im Lohnband
Zuständigkeit und Streitwert. Anfechtbarkeit eines Rückweisungsentscheids (E. 1). Grundzüge der Überführung ins stadtzürcherische Personalrecht (E. 2.1 f.). In der Festlegung des Lohnes auf 95 % des Mittelwertes liegt eine Kürzungsmassnahme bzw. eine Etappierung des Lohnanstiegs (E. 2.3). Das Verbot der indirekten Diskriminierung verlangt, die ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich besetzter Berufe nicht auf dasselbe Mass zu kürzen wie die für unechte Aufholer ermittelten Lohnerhöhungen. Für die Angehörigen überwiegend weiblich besetzter aufholender Berufe sind allgemeine Korrekturen bei der ermittelten Lohnerhöhung nur zulässig, wenn das neue Besoldungsrecht eine Lohnerhöhung von über 10 % ergab (E. 2.4). Die private Beschwerdeführerin hat Anspruch auf Erhöhung ihres Salärs auf den nach neuem Personalrecht ermittelten Lohn - soweit diese Erhöhung nicht mehr als 10 % ausmacht (E. 2.5). Wurde der Aufholbedarf mit altrechtlich bezahlten Zulagen bereits (teilweise) abgegolten, so muss der alte Lohn ohne Zulagen Ausgangspunkt für die Berechnung sein; andernfalls würde der Aufholbedarf zweimal berücksichtigt (E. 2.6). Wenn sich im vor Bundesgericht pendenten Verfahren ergeben würde, dass ein diskriminierungsfreier Lohn bereits unter dem alten Personalrecht hätte höher sein müssen als die der privaten Beschwerdeführerin ab 1. Juli 2002 ausbezahlten Besoldung, so wäre der höhere Lohn jedenfalls auch unter dem neuen Personalrecht zu bezahlen - formal durch eine entsprechende Anhebung der Lage im Lohnband. Eine Anhebung des Stundenlohnes über den Betrag von Fr. 37.32 (= neu bezahlter Stundenlohn) hinaus ist denkbar, wenn der Rechtsgrund für die der privaten Beschwerdeführerin gemäss Überleitungsverfügung bis Ende Juni 2002 bezahlten Zulagen nicht ausschliesslich im Stadtratsbeschluss vom 21. November 2001 gelegen haben sollte (E. 2.7).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
DISKRIMINIERUNG
EINREIHUNG
FRAUENBERUF
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
LOHNBAND
LOHNDISKRIMINIERUNG
PFLEGEPERSONAL
Rechtsnormen:
Art. 3 GlG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
PB.2007.00027
PB.2007.00030
Entscheid
der 4. Kammer
vom
19. Dezember 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretärin
Sandra Wintsch.
In Sachen
1.
Stadt Zürich,
Lindenhofstrasse 21,
8021
Zürich,
vertreten durch
den Stadtrat von Zürich,
Stadthaus,
Postfach,
8022
Zürich,
2.    A
,
vertreten durch Rechtsanwältin B,
Beschwerdeführende
,
gegen
1.    A
,
vertreten durch
Rechtsanwältin
B
,
2.
Stadt Zürich,
Lindenhofstrasse 21, 8021 Zürich,
vertreten durch den
Stadtrat von Zürich,
Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,
Beschwerdegegnerinnen
,
betreffend
Überleitung in das neue Personalrecht,
hat sich ergeben:
I.
A.
Im Juni
2001 machten verschiedene Berufsorganisationen aus dem Gesundheitsbereich in
einer Eingabe an das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich
geltend, dass die Krankenschwestern und weitere Berufe im Gesundheitswesen
gegenüber den Polizeibeamten lohnmässig diskriminiert würden. Sie ersuchten um
raschestmögliche Behebung der Diskriminierung und verlangten, dass
dementsprechend auch Nachzahlungen für die letzten fünf Jahre zu leisten seien.
Nachdem die Stadt Zürich das Vorliegen einer
Diskriminierung in Abrede gestellt hatte, gelangten die Berufsorganisationen an
den Bezirksrat Zürich. Dieser stellte in teilweiser Gutheissung des Rekurses
fest, dass die Entlöhnung der Krankenpflegenden, der Unterrichtsassistentinnen
und -assistenten sowie der Kliniklehrerinnen und -lehrer während des im Streit
liegenden Zeitraums vom 1. Januar 1997 bis zum 30. Juni 2002 gegen Art. 8
Abs. 3 der Bundesverfassung vom 19. April 1999 (BV) und Art. 3 Abs. 1
und 2 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG) verstossen habe. Der
Bezirksrat schloss auf eine Besserstellung der betroffenen Gesundheitsberufe um
jeweils zwei Besoldungsklassen. Das  Verwaltungsgericht schützte diesen
Entscheid in den wesentlichen Punkten (VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007,
www.vgrzh.ch). Das diesbezügliche Verfahren ist vor Bundesgericht pendent.
B.
Auf den
1. Juli 2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis
des städtischen Personals vom 28. November 2001 (Personalrecht, PR;
AS 177.100, www.stadt-zuerich.ch) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen
vom 27. März 2002 (AB PR; AS 177.101, www.stadt-zuerich.ch) in Kraft (Stadtrats­beschluss
[StRB] Nr. 828 vom 12. Juni 2002). Damit führte die Stadt Zürich ein
neues Lohn­system ein, welches unter anderem im Pflegebereich zu besser
entlöhnten Einreihungen führte.
C.
A
arbeitet seit 1991 in einem Spital der Stadt Zürich als Krankenschwester.
Gestützt auf die neurechtlichen Personalbestimmungen wurde sie unter der
Funktionsbezeichnung "Krankenschwester maD" rückwirkend per
1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7 der Funktionskette 303
überführt. Als nutzbare Erfahrung wurden ihr 8 Jahre angerechnet; die Lage
im Lohnband betrug 95 % des Mittelwertes. Daraus resultierte eine
Lohnerhöhung von 0,41 %. Eine dagegen erhobene Einsprache wies der
Stadtrat von Zürich am 21. Dezember 2005 ab.
II.
Im nachfolgenden Rekurs an den Bezirksrat Zürich verlangte
A per 1. Juli 2002 die Einreihung in Funktionsstufe 9, unter Anrechnung einer
nutzbaren Erfahrung von 14 Jahren; zudem sei die Lage im Lohnband auf 100 %
festzulegen. Mit Beschluss vom 26. Juli 2007 hiess der Bezirksrat den
Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut und wies die Sache zu neuer
Entscheidung an die Stadt Zürich zurück. Diese wurde angewiesen, A nach Vorliegen
eines rechtskräftigen Entscheids bezüglich ihres Lohnes im alten Lohnsystem im
Sinne der Erwägungen nochmals per 1. Juli 2002 ins neue Lohnsystem überzuleiten.
Aus den Erwägungen ergibt sich, dass der Antrag auf Einreihung in die
Funktionsstufe 9 und auf Anrechnung von 14 Jahren nutzbarer Erfahrung
abgewiesen wurde; keine abschliessende Anordnung traf der Bezirksrat dagegen
betreffend die Lage des Salärs im Lohnband.
III.
Gegen diesen Beschluss gelangten sowohl die Stadt Zürich
wie auch A mit Beschwerden vom 12. bzw. vom 19. September 2007 an das
Verwaltungsgericht.
A wendet sich mit ihrer Beschwerde gegen die Rückweisung
der Angelegenheit durch den Bezirksrat und beantragt ihre rückwirkende
Einreihung per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 7, unter Festlegung der
nutzbaren Erfahrung auf 8 Jahre und der Lage im Lohnband auf 100 %. Ausserdem
verlangt sie eine Prozessentschädigung.
Die Beschwerde der Stadt Zürich richtet sich gegen die
Vorgaben, welche ihr der Bezirksrat für die neue Entscheidung hinsichtlich der
Platzierung des Salärs im Lohnband gemacht hat.
Mit ihren Beschwerdeantworten beantragen die Parteien
jeweils die Abweisung der Begehren der Gegenseite; A verlangt zusätzlich eine
Prozessentschädigung. Der Bezirksrat hat für beide Beschwerden auf
Vernehmlassung verzichtet.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerden richten sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine
personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet
§ 74 Abs. 2 VRG ist das Lohngefüge vom Verwaltungsgericht stets
insoweit überprüfbar, als es darum geht, eine allfällige
geschlechts­diskriminierende
Lohnbenachteiligung ausfindig zu machen (VGr, 23. Oktober 2002,
PB.2002.00022, E. 1b, www.vgrzh.ch; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des
Zürcher Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997,
S. 433 ff., 451; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen
Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff., 217; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 12). In der vorliegenden Streitigkeit
stellt sich die Frage nach einer lohnmässigen Diskriminierung einer Angehörigen
des Pflegeberufs. Dabei handelt es sich um einen so genannt "typischen
Frauenberuf" (vgl. VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011, E. 2a;
22. Januar 2001, VK.1996.00013, E. 2a; 20. Dezember 2006, PB.2006.00007,
E. 1.1 [je unter www.vgrzh.ch]). Dies führt zur grundsätzlichen Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts.
Im Übrigen ist die Einreihung in Besoldungsklassen und
-stufen trotz § 74 Abs. 2 VRG stets dann überprüfbar, wenn ein
Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Gemäss aktueller
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) entfällt
die Geltung von Art. 6 Abs. 1 EMRK für öffentlichrechtliche
Arbeitsverhältnisse nur noch unter zwei Voraussetzungen: Erstens muss im
nationalen Recht für die entsprechende Kategorie von Angestellten bzw.
bestimmte Stelleninhaber der Zugang zu einem Gericht ausdrücklich
ausgeschlossen sein und zweitens muss dieser Ausschluss objektiv im staatlichen
Interesse liegen und gerechtfertigt sein (EGMR, 19. April 2007, Vilho
Eskelinen et al., 63235/00, § 62; 21. Juni 2007, Redka, 17788/02,
§ 25 [Steuerinspektor]; 21. Juni 2007, Pridatchenko et al., 2191/03,
3104/03, 16094/03, 24486/03, § 45 ff. [Militärpersonal] – alles unter
www.echr.coe.int; vgl. auch VGr, 27. Juli 2007, PB.2006.00046, E. 2.2.1,
www.vgrzh.ch). Für das vorliegende Arbeitsverhältnis ist der Zugang zum
Verwaltungsgericht somit auch gestützt auf Art. 6 Abs. 1 EMRK zu bejahen.
1.2
Als
Gemeinde ist die Stadt Zürich kantonalrechtlich zur Beschwerde insbesondere
dann legitimiert, wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in
gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat (§
21 lit. b in Verbindung mit § 70 und § 80c VRG). Dies ist in der
vorliegenden Streitigkeit ohne weiteres zu bejahen, weshalb auch die Stadt
Zürich grundsätzlich beschwerdelegitimiert ist.
1.3
Zu
beachten bleibt allerdings, dass der Bezirksrat die Sache im heute einzig noch
umstrittenen Punkt (prozentuale Lage des Salärs im Lohnband) zu neuer
Entscheidung an die Stadt Zürich zurückgewiesen hat.
1.3.1
Obschon Rückweisungsentscheide nur das Verfahren vor einer bestimmten
Instanz abschliessen, hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt, die Möglichkeit
des Weiterzugs solcher Entscheide an die Voraussetzungen von § 19 Abs. 2 bzw.
von § 48 Abs. 2 VRG zu binden (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl
, §
19 N. 57, § 48 N. 48).
Die neuere Praxis des Verwaltungsgerichts verlangt für die
Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden immerhin prozessökonomische Gründe
im Sinne einer erheblichen Verfahrensverkürzung (VGr, 2. November 2007,
VB.2007.00350, E. 1.1; 8. November 2006, VB.2006.00279, E. 1.2; 17. Juni 2005,
VB.2005.00037 [Regest in RB 2005 Nr. 82], E. 1.1.1 – je unter
www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 20).
1.3.2
Der Rückweisungsentscheid des Bezirksrats beinhaltet unter anderem die
Anweisung an die Stadt Zürich, mit der Einreihung zuzuwarten, bis ein
rechtskräftiger Entscheid bezüglich des Lohnes im alten Lohnsystem vorliegt.
Damit hat der Bezirksrat die erste Instanz im Ergebnis angewiesen, das
Verfahren einstweilen zu sistieren.
1.3.3
Nach Meinung der privaten Beschwerdeführerin ist der Entscheid des Bundesgerichts
zur Frage, ob die altrechtlichen Besoldungen diskriminierend waren (vgl.
vorn I), für das vorliegende Verfahren nicht präjudiziell. Die Sache sei
deshalb spruchreif und es bestehe kein Anlass für eine Rückweisung. Sollte
dieser Standpunkt der privaten Beschwerdeführerin zutreffen, könnte sofort ein
Endentscheid herbeigeführt werden und eine Sistierung des Verfahrens würde sich
erübrigen. Ihre Beschwerde ist daher aus verfahrensökonomischen Gründen zuzulassen.
1.4
Die
Beschwerde der Stadt Zürich betrifft materiell dieselbe Frage wie die
Beschwerde der Gegenpartei, nämlich die Platzierung des Lohns innerhalb des
Lohnbands. Die Verfahrensökonomie verlangt deshalb von vornherein auch ein
Eintreten auf die Beschwerde der Stadt Zürich. Hinzu kommt, dass der Stadt
Zürich beim angefochtenen Rückweisungsentscheid kein grosser Spielraum gelassen
wird. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts müssen die Gemeinden
einen
Rückweisungsentscheid grundsätzlich anfechten können, wenn
dieser ihren Entscheidungsspielraum derart einschränken würde, dass sie
gezwungen wäre, im zweiten Rechtsgang entgegen ihrer Rechtsauffassung zu
entscheiden und hernach ihren eigenen Neuentscheid anzufechten. Dies würde
einen prozessualen Leerlauf darstellen, ganz abgesehen davon, dass die
Anfechtung einer Verfügung durch die verfügende Behörde dem Verwaltungsverfahrensrecht
fremd ist (VGr, 8. November 2006,
VB.2006.00279,
E. 1.3
;
19. August 2004, VB.2004.00154, E. 1 [je unter
www.vgrzh.ch]; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 17).
1.5
Es ist somit auf beide Beschwerden einzutreten.
1.6
Aus
Gründen der Prozessökonomie kann das Gericht mehrere Verfahren vereinigen,
namentlich wenn sich zwei Beschwerden gegen denselben Entscheid richten (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 34). In diesem Sinne sind die beiden Verfahren
zu vereinigen.
1.7
Beschwerden
mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter.
Bei grösseren Streitwerten entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung
(§ 38 VRG).
1.7.1
Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich
der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt
der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur
nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses seitens der angestellten
Person (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3).
1.7.2
Die private Beschwerdeführerin ist entsprechend dem Inkrafttreten der
städtischen Besoldungsrevision per 1. Juli 2002 neu eingereiht worden. Ihr
gegen den Rekursentscheid erhobenes Rechtsmittel ging hierorts am
20. September 2007 ein. Gemäss Art. 16 Abs. 1 und
Abs. 4 PR war das Dienstverhältnis damals ­frühestens auf Ende
Dezember 2007 kündbar. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die
Lohndifferenz für 66 Monate.
Der Bezirksrat hat die städtische Einreihung der privaten Beschwerdeführerin
in Funktionsstufe 7, unter Anrechnung einer nutzbaren Erfahrung von 8 Jahren,
bestätigt. Diese Einreihung bleibt im Beschwerdeverfahren unangefochten. Die
private Beschwerdeführerin verlangt damit einzig noch, den Lohn von 95 %
auf 100 % des Mittelwertes im Lohnband zu erhöhen. Die Beschwerde der
Stadt Zürich richtet sich gegen eine solche Anhebung im Lohnband. Damit liegen
vor Verwaltungsgericht rund 5 % der per 1. Juli 2002 festgesetzten
Besoldung im Streit. Der Stundenlohn der privaten Beschwerdeführerin beträgt
rund Fr. 37.-, woraus pro Stunde eine Differenz von ca. Fr. 1.85 resultiert.
Bei einer vollen Jahresarbeitszeit von ca. 2'000 Stunden ergäbe sich ein
jährlicher Streitwert von ungefähr Fr. 3'700.-. Gemäss Rekursschrift vom 20.
Februar 2006 beträgt das Arbeitspensum der privaten Beschwerdeführerin indes
nur ca. 30 %. Daraus resultiert ein Streitwert von rund Fr. 1'110.- pro
Jahr und umgerechnet auf 5,5 Jahre von insgesamt etwas über Fr. 6'000.-.
Somit übersteigt der Streitwert Fr. 20'000.- nicht.
Angesichts der grundsätzlichen Bedeutung der Sache wird
der Entscheid in Anwendung von § 38 Abs. 3 VRG aber dennoch durch die
Kammer gefällt.
2.
2.1
Gemäss
Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt. Nach Satz 3 der
Bestimmung haben sie Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. Laut
Art. 3 Abs. 1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund
ihres Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden. Unter
anderem gilt das Verbot ausdrücklich für die Entlöhnung (Abs. 2). Wer von
einer solchen Diskriminierung betroffen ist, kann die Zahlung des geschuldeten
Lohns verlangen (Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG).
2.1.1
Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn sich eine Ungleichbehandlung
ausdrücklich auf die Geschlechtszugehörigkeit oder auf ein Kriterium stützt,
das nur von einem der beiden Geschlechter erfüllt werden kann, und wenn sie
sich nicht sachlich rechtfertigen lässt (BGE 124 II 409 E. 7
S. 424). Eine Diskriminierung dieser Art steht hier nicht zur Diskussion.
2.1.2
Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal
geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend
Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen
benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 124 II 409
E. 7 S. 425; Béatrice Weber-Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung
von Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 357 ff., 375 ff.; Kathrin
Arioli, Die Rechtsfigur der indirekten Diskriminierung, AJP 1993,
S. 1327 ff., 1330; Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten
Diskriminierung wegen des Geschlechts, Zürich 2001, S. 175 ff.;
Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV
als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 338 ff.).
2.2
2.2.1
Laut dem
am 1. Juli 2002 in Kraft getretenen Besoldungssystem der Stadt Zürich richtet
sich der Lohn der städtischen Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad
der Funktion, der nutzbaren Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47
PR; gemäss der am 1. Juli 2007 in Kraft getretenen neuen Fassung ist zusätzlich
das Verhalten zu beachten). Der Stadtrat legte einen Funktionsraster mit 18
Funktionsstufen sowie Funktionsumschreibungen fest; jede Stelle ist aufgrund
der betreffenden Funktionsumschreibung einer Funktionsstufe zuzuordnen
(Art. 48 ff. PR, Anhang B AB PR; eine leichte Modifikation
erfuhr Art. 50 PR per 1. Juli 2007). Gemäss der bis Ende Juni 2007 gültigen Fassung
war den 18 Funktionsstufen gemäss einer Lohnskala je ein Jahreslohn als Mittelwert
zugeordnet, wobei sich die konkreten Löhne der Angestellten innerhalb eines von
diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands bewegten. Dabei waren die nutzbare
berufliche und ausserberufliche Erfahrung und der zu erwartende Leistungs­beitrag
geschlechtsneutral nach einheitlichen Massstäben zu berücksichtigen
(Art. 51 ff. PR, Anhang A AB PR, jeweils in der
damaligen Fassung). Die Bandbreite des Lohnbandes betrug für jede Funktionsstufe
plus/minus 5 %, ausgehend vom Mittelwert (Art. 52 PR, in der
damaligen Fassung).
2.2.2
Gemäss Art. 89 Abs. 3 PR regelt der Stadtrat die Überleitung der
Angestellten ins Lohnsystem gemäss der Verordnung. Dabei trifft er Massnahmen
zur Lohnanpassung bei denjenigen Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich
vom ermittelten Lohn gemäss der Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die
Löhne dieser Angestellten schrittweise erhöhen bzw. senken und
Ausnahmeregelungen bei den jährlichen Lohnanpassungen vorsehen. Mit Beschluss
vom 12. Juni 2002 legte der Stadtrat übergangsrechtlich weiter fest, dass
der aufgrund der Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren Erfahrung
ermittelte individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu keiner unverhältnis­mässigen,
in dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen dürfe. Überleitungen,
die diesem Erfordernis nicht entsprechen würden, seien entsprechend zu
korrigieren. Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich solche
Ergebniskorrekturen auf Art. 87 Abs. 3 PR (jetzt Art. 89
Abs. 3 PR; Umnummerierung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom
27. Februar 2002, Inkraftsetzung auf den 1. Januar 2003) stützen und
in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung erfolgen würden (StRB
Nr. 828, Dispositiv-Ziffer 3; vgl. dazu VGr, 8. September 2006,
PB.2005.00060, E. 2.2, www.vgrzh.ch).
2.3
Strittig
ist zwischen den Parteien zunächst, ob es sich bei der Platzierung des Lohnes
auf 95 % des Mittelwertes um eine Korrektur handelt.
2.3.1
Das Verwaltungsgericht musste sich mit dieser Frage bereits in anderen
Verfahren befassen. Dabei verwies das Gericht auf die bis Ende Juni 2007
gültige Fassung von Art. 62 Abs. 2 AB PR, wonach der Anfangslohn
grundsätzlich auf dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe, also auf
100 % lag (vgl. dazu auch Anhang A AB PR in der damaligen Fassung). Wohl
konnte der Anfangslohn unter dem Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe festgelegt
werden, soweit noch nicht alle an die Funktion gestellten Anforderungen erfüllt
waren (Art. 62 Abs. 4 AB PR in der damaligen Fassung). Wenn für die
Platzierung im Lohnband auf bloss 95 % des Mittelwertes aber keine Gründe
im Sinne dieser Bestimmung ersichtlich waren, so konnte die tiefere Platzierung
nur in der Absicht erfolgt sein, die mit der Besoldungsrevision einhergehenden
Lohnänderungen zu kürzen (VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060, E. 3.2,
www.vgrzh.ch).
2.3.2
Daran vermögen die Ausführungen der Stadt Zürich nichts zu ändern. Aus der
damaligen Fassung von Art. 62 Abs. 2 und 4 AB PR ergibt sich klar,
dass neu eintretende Angestellte einen Anfangslohn entsprechend dem
Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe (also 100 % im Lohnband) erhalten mussten,
soweit die an die Funktion gestellten Anforderungen erfüllt waren. Der
Durchschnitt der Angestellten sollte bei 100 % im Lohnband liegen. Erfolgte die
Überführung bisheriger Angestellten zur Vermeidung von (grösseren) Lohnerhöhungen
auf 95 % im Lohnband, so ergab sich – bei gleichen Qualifikationen – die unerträgliche
Konstellation, dass der Lohn einer neu eintretenden Angestellten, welche die
Anforderungen erfüllte, dennoch auf 100 % zu liegen kommen musste. Um solches
zu vermeiden, wurden deshalb – im klaren Widerspruch zur damaligen Fassung von
Art. 62 Abs. 2 und 4 AB PR – offenbar auch die neu eintretenden
Pflegepersonen im Lohnband unter 100 % des Mittelwertes platziert.
All dies zeigt mit genügender Deutlichkeit, dass in der
leistungsunabhängigen Lohnüber-führung einer Angestellten auf einstweilen 95 %
eine Kürzung der Lohnerhöhung liegt. Wie die Stadt Zürich denn auch selbst
ausführt, will sie die Löhne in denjenigen Fällen, wo die bisherigen Löhne von
den neuen ausnahmsweise deutlich abweichen, stufenweise in das neue System
hineinführen. Diese bloss stufenweise Erhöhung des Lohnes auf den nach neuem
Recht ermittelten Lohn ist nichts anderes als eine (einstweilige) Kürzung der
Lohnerhöhung. Dabei ist es irrelevant, ob dieses Vorgehen, welches die Stadt
Zürich auch als Etappierung bezeichnet, von Anfang an vorgesehen war.
Unerheblich ist auch, wenn die Stadt Zürich für Angehörige aufholender
Berufsgruppen mit Blick auf deren Motivation eine Lage im Lohnband von weniger
als 100 % vorgesehen hätte. Selbst­verständlich hätten Angestellte, die
den Anforderungen nur teilweise genügten, in analoger Anwendung von Art. 62
Abs. 4 AB PR (alte Fassung) im Lohnband von Anfang an – und nicht im Sinne
einer allgemeinen Kürzungsmassnahme – auf eine Lage unterhalb von 100 %
überführt werden können.
2.3.3
Vorliegend bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die private
Beschwerdeführerin die an ihre Funktion gestellten Anforderungen nicht erfüllt
hätte. Somit lag ihr Lohn nach dem im Juli 2002 in Kraft getretenen
Besoldungsrecht grundsätzlich auf 100 % im Lohnband. In der Festlegung auf 95 %
liegt eine Kürzungsmassnahme bzw. eine Etappierung des Lohnanstiegs. Damit
bleibt zu prüfen, ob diese Korrektur zulässig ist.
2.4
Das
Verwaltungsgericht hatte sich bereits in anderen Verfahren mit Lohnkorrekturen
zu befassen, welche die Stadt Zürich im Rahmen der hier in Frage stehenden
Besoldungsrevision vorgenommen hatte. Dabei erachtete es das Verwaltungsgericht
als mit dem städtischen Personalrecht vereinbar, Lohnkorrekturen allgemein bei
einer bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen.
2.4.1
Im Speziellen qualifizierte das Gericht Lohnkorrekturen bei den
Kundenberatern und -beraterinnen eines öffentlichen Transportbetriebs
grundsätzlich als zulässig. Zu bean­standen war allerdings, dass Lohnanpassungen
in Abweichung von Art. 89 Abs. 3 PR auch dort vorgenommen wurden, wo
der bisherige Lohn nicht deutlich vom ermittelten Lohn abgewichen war. Im
Ergebnis hatte dies zur Folge, dass den Angehörigen der Berufsgruppe
Kundenberatung Lohnerhöhungen in der Grössenordnung von 5 % zustanden,
soweit der gemäss neuem Besoldungssystem ermittelte Lohn in diesem oder noch
grösserem Umfang vom bisherigen Lohn abgewichen war (VGr, 26. Januar 2005,
PB.2004.00054, E. 2.5 und 2.6, www.vgrzh.ch).
Allerdings handelte es sich bei der Tätigkeit
"Kundenberatung" nicht um einen so genannten aufholenden Beruf;
Kundenberaterinnen und -berater wurden deshalb auch als "unechte
Aufholer" bezeichnet. Das Gericht fügte bei, dass es kaum zulässig wäre,
die mit der Revision entstehenden Lohnerhöhungen bei den aufholenden Berufen –
also bei erfahrungsgemäss vorwiegend weiblich identifizierten Tätigkeiten –
abzuschwächen. Dazu wies das Gericht auch darauf hin, dass die Verbesserung der
internen Lohngerechtigkeit – und somit eine Besserstellung der so genannten
aufholenden Berufe – mit eine Zielsetzung der Besoldungsrevision gewesen war
(VGr, 26. Januar 2005, PB.2004.00054, E. 2.4, www.vgrzh.ch). Die
höhere Einreihung für Angehörige aufholender Berufe gründete in der höheren
Bewertung ihrer Arbeitstätigkeit. Das neue Lohnsystem orientiert sich am Grundprinzip
des gleichen Lohnes für gleichwertige Arbeit; von der Neube­wertung
profitierten daher insbesondere Personen aus dem Gesundheits- und Sozialbereich
(vgl. Weisung des Stadtrats betreffend Erlass eines neuen städtischen
Personalrechts vom 25. Oktober 2000, S. 13 und S. 15 f.). Die so genannten
unechten Aufholer gelangten dagegen in Funktionsstufen, die über den Resultaten
der Arbeitsbewertung lagen.
2.4.2
In einem nachfolgenden Entscheid präzisierte das Verwaltungsgericht seine
Recht­sprechung bezüglich der aufholenden Berufe: Entsprechend ihrer Funktion
und Erfahrung hätte sich für eine Hortleiterin gemäss dem neuen Personalrecht
eine Lohnerhöhung von 12,5 % ergeben; tatsächlich gewährte ihr die Stadt Zürich
jedoch eine Lohnerhöhung von lediglich 2,55 %. Bei dieser Sachlage hatte die
Hortleiterin allein schon bei gleicher Anwendung der personalrechtlichen
Bestimmungen wie bei den Kundenberatern Anspruch auf eine Lohnerhöhung von 5 %.
Zusätzlich war zu berücksichtigen, dass es sich bei der Funktion Hortleitung um
einen vorwiegend weiblich identifizierten Beruf mit echtem Aufholbedarf
handelte. Infolgedessen wirkte sich deren Gleichbehandlung mit unechten Aufholern
wie den Kundenberatern, d.h. die generelle Beschränkung der Lohnanhebung auf
rund 5 %, diskriminierend im Sinne des Gleichstellungsgesetzes aus (VGr, 8.
September 2006, PB.2005.00060, E. 4.4.1, www.vgrzh.ch).
An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten: Dem echten
Aufholbedarf bezüglich Funktionsstufen wird ungenügend Rechnung getragen, wenn
die mit dem Inkrafttreten des neuen Personalrechts an sich verbundenen
Lohnerhöhungen ebenso stark gekürzt bzw. in gleicher Weise etappiert werden wie
bei den unechten Aufholern. Die formal geschlechts­neutrale Regelung, wonach
der neue Lohn erst nach Jahren greift, trifft deshalb die Angehörigen weiblich
besetzter Berufe mit grossem, durch den Wert ihrer Arbeit bedingtem Aufholbedarf
weit härter als die unechten Aufholer. Das Verbot der indirekten Diskriminierung
verlangt deshalb, die ermittelten Lohnerhöhungen für Angehörige weiblich
besetzter Berufe nicht auf dasselbe Mass zu kürzen wie die für unechte Aufholer
ermittelten Lohnerhöhungen.
2.4.3
Um eine Diskriminierung gegenüber den Berufen ohne echten Aufholbedarf zu beseitigen,
erachtete das Gericht in besagtem Entscheid betreffend die Hortleiterin einen
Lohnanstieg von 10 % als erforderlich – selbstverständlich immer unter der
Voraussetzung, dass die Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und dem gemäss
neuen Personalrecht ermittelten Lohn effektiv 10 % betrug. Tiefere Werte, das
heisst eine Kürzung des ermittelten Lohns auf unter 10 %, würden der Lohnerhöhung,
wie sie die Kundenberater erhielten, zu nahe kommen (VGr, 8. September 2006, PB.2005.00060,
E. 4.5.3, www.vgrzh.ch). Mit anderen Worten: Für die Angehörigen
überwiegend weiblich besetzter aufholender Berufe sind allgemeine Korrekturen bei
der ermittelten Lohnerhöhung nur zulässig, wenn das neue Besoldungsrecht eine
Lohnerhöhung von über 10 % ergab.
2.5
Die private
Beschwerdeführerin übt als Krankenschwester bzw. Pflegefachfrau einen Beruf
aus, der bei der Besoldungsrevision 2002 einen echten Aufholbedarf hatte. Mit
der Besoldungsrevision ist die Tätigkeit der privaten Beschwerdeführerin
deshalb – entspre­chend dem Arbeitswert – einer besser bezahlten Funktionsstufe
zugeordnet worden.
Damit durfte die nach neuem Personalrecht ermittelte
Lohnerhöhung nicht auf 5 % oder noch weniger gekürzt werden. Vielmehr hat die private
Beschwerdeführerin Anspruch auf Erhöhung ihres Salärs auf den nach neuem
Personalrecht ermittelten Lohn – soweit diese Erhöhung nicht mehr als 10 %
ausmacht.
2.6
Laut
Überleitungsverfügung vom 2. Juli 2003 war der privaten Beschwerdeführerin
gegenüber der altrechtlichen Besoldung eine Lohnerhöhung von 0,41 % gewährt
worden.
2.6.1
Dabei ist allerdings zu beachten, dass der Gemeinderat der Stadt Zürich dem
Pflegepersonal und weiteren Personalgruppen im Gesundheitswesen ab 1. Juli
2001 monatliche Zulagen gewährte. Wie sich aus der stadträtlichen Weisung ergibt,
entsprachen die Besoldungen damals weder den Anforderungen des Arbeitsplatzes
noch der Marktsituation, weshalb sich Sofortmassnahmen aufdrängten. Dies galt um
so mehr, als der Kanton bereits plante, verschiedene Funktionen auf denselben
Zeitpunkt höher einzustufen. Diese Zulagen erhöhte der Stadtrat am 23. Mai 2001
und besonders im Hinblick auf das gewichtige Lohngefälle zum Kanton am 21.
November 2001 nochmals erheblich. Die Zulagen betrugen ab 1. Januar 2002
zwischen Fr. 150.- und Fr. 600.- monatlich (vgl. VGr, 20. Dezember 2006,
PB.2006.00007, E. 4.3.1, www.vgrzh.ch). Wie das Verwaltungsgericht weiter festhielt,
wären diese Zulagen nicht bezahlt worden, wenn das betroffene Pflegepersonal bereits
damals entsprechend dem Wert seiner Arbeit um zwei Klassen höher eingereiht gewesen
wären. Die Zulagen waren somit im Ergebnis – auch wenn damit formal keine Höhereinreihung
erfolgt war – dazu geeignet, einen Beitrag an die Beseitigung einer Diskriminierung
des Pflegepersonals im Lohngefüge der Stadt Zürich zu leisten (a.a.O.).
2.6.2
Aus der Überleitungsverfügung vom 2. Juli 2003 ergibt sich, dass der privaten
Beschwerdeführerin unter Geltung des alten Personalrechts eine Stundenzulage
von Fr. 1.92 (ohne Ferien- und Ruhetagszuschlag) ausbezahlt worden war.
Soweit es sich dabei um Zulagen gemäss dem erwähnten
Stadtratsbeschluss vom 21. No­vember 2001 handelte, wurde damit bereits
vor Inkrafttreten des neuen Personalrechts ein Beitrag an den Aufholbedarf des
Pflegepersonals geleistet. Massgeblich  für die Recht­sprechung des
Verwaltungsgerichts betreffend die Hortleitenden war der hohe Aufhol­bedarf der
vorwiegend weiblich besetzten Funktionen. Wurde dieser Aufholbedarf mit
altrechtlich bezahlten Zulagen bereits (teilweise) abgegolten, so muss der alte
Lohn ohne Zulagen Ausgangspunkt für die Berechnung sein; andernfalls würde der
Aufholbedarf zweimal berücksichtigt. Ohne die erwähnte Zulage betrug der
altrechtliche Stundenlohn der privaten Beschwerdeführerin Fr. 35.17 statt Fr. 37.09;
auf dieser Basis beträgt die massgebliche Lohnerhöhung per 1. Juli 2002 Fr.
2.15 statt der in der Verfügung ausgewiesenen Fr. 0.23. Dies entspricht einer
Lohnerhöhung von 6,11 %. Die verlangte Anhebung der privaten
Beschwerdeführerin von 95 % auf 100 % im Lohnband würde damit eine Lohnerhöhung
von insgesamt rund 11 % (6,11 % + 5 %) ergeben. Wie gesehen dürfen
die ermittelten Lohnerhöhungen bei aufholenden Berufen auf 10 % gekürzt
werden. Soweit sich die erwähnte Zulage tatsächlich auf den Stadtratsbeschluss
vom 21. November 2001 stützte, ist die verlangte Platzierung im Lohnband bei
100 %, welche eine Erhöhung der Besoldung um insgesamt rund 11 % bedeuten
würde, gemäss der Rechtsprechung zur Diskriminierung der Hortleitenden somit
nicht vollumfänglich ausgewiesen.
2.6.3
Die Vorinstanz hat für die Rückweisung an die Stadt Zürich im Speziellen
festgehalten, dass die private Beschwerdeführerin bei 100 % im Lohnband
einzureihen sei, falls sie bei der neuerlichen Überleitung – auf der Basis
eines diskriminierungsfreien Lohnes – auf unter 100 % im Lohnband zu liegen
kommt und ihr im Vergleich zum Ausgangslohn nicht mindestens eine Lohnerhöhung
von 5 % gewährt wurde.
Dazu ist Folgendes festzuhalten: Gemäss der
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zur Überführung ins neue städtische
Personalrecht dürfen die nach neuem Recht ermittelten Lohnerhöhungen für
Angehörige überwiegend weiblich identifizierter Berufe aufgrund von deren
Aufholbedarf nur insoweit gekürzt werden, als sie 10 % überschreiten. Ausgangs­punkt
für die Ermittlung der Lohnerhöhung ist der altrechtliche, entsprechend der
früheren Einreihung bezahlte Lohn – unbeachtlich sind die Zulagen, die die
Stadt Zürich schon im ersten Halbjahr 2002 zur (teilweisen) Abgeltung des
Aufholbedarfs bezahlt hatte. Ebenso unberücksichtigt bleibt für diese Praxis eine
nachträgliche Erhöhung des altrechtlichen Lohns wegen Diskriminierung. Eine
festgestellte Diskriminierung würde lediglich den angenommenen Aufholbedarf
(teilweise) manifestieren, würde indessen nicht etwa den Umfang des
Aufholbedarfs begrenzen; denn ein Aufholbedarf kann auch dort bestehen, wo die
Lohnhöhe im Vergleich zum Arbeitswert zwar tief ist, jedoch die gesetzlichen
Voraussetzungen für die Annahme einer Diskriminierung noch nicht erfüllt sind.
Somit bleibt es – unabhängig von Ausgang des Verfahrens betreffend den Zeitraum
bis Ende Juni 2002 – dabei, dass eine ermittelte Lohnerhöhung für Angehörige
der Pflegeberufe aufgrund des Aufholbedarfs nicht unter 10 % gekürzt werden darf,
und zwar wegen des Vergleichs mit den unechten Aufholern (vgl. oben E. 2.4.1–3).
Daneben besteht kein Platz für die Auffassung des Bezirksrats, wonach die private
Beschwerdeführerin bei 100 % im Lohnband einzureihen sei, falls sie bei der
neuerlichen Überleitung – auf der Basis eines diskriminierungsfreien Lohnes –
auf unter 100 % im Lohnband zu liegen kommt und ihr im Vergleich zum
Ausgangslohn nicht mindestens eine Lohnerhöhung von 5 % gewährt wurde.
2.7
Dennoch
kann der Ausgang des zurzeit vor Bundesgericht hängigen Verfahrens präju­diziell
für die Einreihung der privaten Beschwerdeführerin per 1. Juli 2002 sein: Wie
gese­hen kann die private Beschwerdeführerin nach der Rechtsprechung des
Verwaltungs­gerichts zum allgemeinen Aufholbedarf eine Lohnerhöhung von rund 10
% gegenüber dem altrechtlich ausbezahlten Lohn (ohne Zulagen gemäss
Stadtratsbeschluss vom 21. Novem­ber 2001) beanspruchen. Wenn sich im vor Bundesgericht
pendenten Verfahren allerdings ergeben würde, dass ein diskriminierungsfreier
Lohn bereits unter dem alten Personalrecht hätte höher sein müssen als die der privaten
Beschwerdeführerin ab 1. Juli 2002 ausbezahlte Besoldung, so wäre der
höhere Lohn jedenfalls auch unter dem neuen Personal­recht zu bezahlen – formal
durch eine entsprechende Anhebung der Lage im Lohnband. Und nochmals zu
erwähnen bleibt, dass eine Anhebung des Stundenlohnes über den Betrag von Fr. 37.32
(= neu bezahlter Stundenlohn) hinaus denkbar ist, wenn der Rechtsgrund für die
der privaten Beschwerdeführerin gemäss Überleitungsverfügung bis Ende Juni 2002
bezahlten Zulagen nicht ausschliesslich im Stadtratsbeschluss vom 21. November
2001 gelegen haben sollte. Eine zusätzliche Lohnerhöhung wäre im Übrigen auch
denkbar, wenn das Bundesgericht im dort hängigen Verfahren die Lohnzulagen
gemäss Stadtratsbeschluss vom 21. November 2001 – abweichend vom Verwaltungs­gericht
(vgl. VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007, E. 4.3.1, www.vgrzh.ch) – nicht
als teilweise Beseitigung der seinerzeitigen Diskriminierung qualifizieren
würde.
Vor diesem Hintergrund hat der Bezirksrat zu Recht
angenommen, das noch hängige Verfahren betreffend den Lohn des Pflegepersonals
bis Ende Juni 2002 sei für die vorliegende Streitigkeit präjudiziell. Daran
ändert auch nichts, dass die private Beschwerdeführerin keine Beschwerde
bezüglich ihres Lohnes vor der Besoldungsrevision eingereicht hat. Nach
Abschluss der von den Verbänden angestrengten Verfahren wird die Frage, wie
hoch der altrechtliche Lohn der privaten Beschwerdeführerin zur Beseitigung
einer Diskriminierung anzuheben gewesen wäre, durchaus zuverlässig beantwortet
werden können.
2.8
Damit
vermag das Rechtsmittel der privaten Beschwerdeführerin insofern nicht durchzudringen
als es sich gegen die Rückweisung der Sache durch den Bezirksrat an die Stadt
Zürich richtet und einen Sachentscheid durch das Verwaltungsgericht verlangt. Weil
die Ausführungen des Bezirksrats zur Rückweisung in verschiedener Hinsicht
ergänzt bzw. korrigiert werden, erweisen sich indes beide Beschwerden als
teilweise begründet. Der neue Entscheid der Stadt Zürich wird die Erwägungen
des Verwaltungsgerichts zusätzlich zu beachten haben. Dabei wird auch zu klären
sein, ob es sich bei der Zulage von Fr. 1.92 pro Stunde gemäss Verfügung vom 2. Juli
2003 vollumfänglich um solche gemäss Stadtratsbeschluss vom 21. November
2001 handelte; dies legt die Verfügung zwar nahe, lässt sich im vorliegenden
Beschwerdeverfahren, in dem sich die Parteien zu dieser Frage nicht geäussert
haben, aber nicht abschliessend beurteilen.
3.
3.1
Gemäss
Art. 13 Abs. 5 GlG sind keine Kosten zu erheben.
3.2
Die private
Beschwerdeführerin verlangt für das Beschwerdeverfahren eine Ent­schädigung. Im
Rekurs- und Beschwerdeverfahren kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle
zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der Gegenseite ver­pflich­tet
werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und
schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines
Rechts­beistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Da die Stadt
Zürich nicht überwiegend unterliegt, entfällt eine Entschädigungspflicht.
4.
Nach der Regelung von §§ 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide
als Vor- oder Zwischen­entscheide im Sinne von Art. 93 BGG zu qualifizieren
(Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz,
Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur
direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken
können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Auf­wand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ist einer
dieser beiden Voraussetzungen erfüllt, so kann gegen vorliegenden Entscheid,
wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden,
andernfalls subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG.
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
Die
Verfahren PB.2007.00027 und PB.2007.00030 werden vereinigt;
und
entscheidet
:
1.    Die
Beschwerden werden im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'120.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde geführt werden. Die Beschwerde ist innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…