zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00787 · 2017-06-28 · de

individuellen Sonderlastenausgleich 2016 | [Individueller Sonderlastenausgleich] Die provisorische Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs ist als Endentscheid zu qualifizieren (E. 1.2). Die Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs bestimmt sich einerseits durch die Höhe der Sonderlasten und anderseits durch die Höhe des übrigen Aufwands, weshalb eine Gemeinde den ihr zustehenden Betrag durch eine Erhöhung des übrigen Aufwands beeinflussen kann. Gemeinden dürfen im Rahmen des übrigen Aufwands auch freiwillige Aufwendungen tätigen; die gegenteilige Auffassung des Gemeindeamts widerspricht sowohl der Kantonsverfassung als auch dem Finanzausgleichsgesetz. Ausgleichsbeiträge können nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst (E. 4.2). Das Gemeindeamt kürzte den individuellen Sonderlastenausgleich aufgrund eines Ressourcenvergleichs, in welchem nebst der berichtigten relativen Steuerkraft (nach Ressourcenausgleichsbeiträgen) Beiträge aus dem demografischen sowie dem geografisch-topgrafischen Sonderlastenausgleich und Erträge aus der Grundstückgewinnsteuer berücksichtigt wurden; dieses Vorgehen missachtet den Gesetzeszweck, zudem werden unterschiedliche Beträge miteinander verglichen, weshalb es sich für die Prüfung, ob eine Gemeinde die Grundsätze der Haushaltsführung einhält, als untauglich erweist (E. 4.3.1 f.). Der übrige Aufwand einer Gemeinde ist daraufhin zu prüfen, ob er gesamthaft (und nicht nur bezogen auf einzelne Aufwandpositionen) innerhalb des kantonalen Kostendurchschnitts liegt. Trifft dies zu, ist ohne gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass eine Gemeinde die Grundsätze der Haushaltsführung beachtet. Übersteigt der übrige Aufwand gesamthaft den kantonalen Kostendurchschnitt, ist der individuelle Sonderlastenausgleich um diesen Betrag zu kürzen (E. 4.3.3). Der übrige Aufwand der Beschwerdeführerin liegt insgesamt unter dem kantonalenDurchschnitt, weshalb der Sonderlastenausgleich nicht hätte gekürzt werden dürfen (E. 4.4).Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.06.2017 VB.2016.00787
Zurich Verwaltungsgericht 28.06.2017 VB.2016.00787
Zurigo Verwaltungsgericht 28.06.2017 VB.2016.00787

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00787
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2016.00787
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.06.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
individuellen Sonderlastenausgleich 2016
[Individueller Sonderlastenausgleich]
Die provisorische Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs ist als Endentscheid zu qualifizieren (E. 1.2).
Die Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs bestimmt sich einerseits durch die Höhe der Sonderlasten und anderseits durch die Höhe des übrigen Aufwands, weshalb eine Gemeinde den ihr zustehenden Betrag durch eine Erhöhung des übrigen Aufwands beeinflussen kann. Gemeinden dürfen im Rahmen des übrigen Aufwands auch freiwillige Aufwendungen tätigen; die gegenteilige Auffassung des Gemeindeamts widerspricht sowohl der Kantonsverfassung als auch dem Finanzausgleichsgesetz. Ausgleichsbeiträge können nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst (E. 4.2).
Das Gemeindeamt kürzte den individuellen Sonderlastenausgleich aufgrund eines Ressourcenvergleichs, in welchem nebst der berichtigten relativen Steuerkraft (nach Ressourcenausgleichsbeiträgen) Beiträge aus dem demografischen sowie dem geografisch-topgrafischen Sonderlastenausgleich und Erträge aus der Grundstückgewinnsteuer berücksichtigt wurden; dieses Vorgehen missachtet den Gesetzeszweck, zudem werden unterschiedliche Beträge miteinander verglichen, weshalb es sich für die Prüfung, ob eine Gemeinde die Grundsätze der Haushaltsführung einhält, als untauglich erweist (E. 4.3.1 f.).
Der übrige Aufwand einer Gemeinde ist daraufhin zu prüfen, ob er gesamthaft (und nicht nur bezogen auf einzelne Aufwandpositionen) innerhalb des kantonalen Kostendurchschnitts liegt. Trifft dies zu, ist ohne gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass eine Gemeinde die Grundsätze der Haushaltsführung beachtet. Übersteigt der übrige Aufwand gesamthaft den kantonalen Kostendurchschnitt, ist der individuelle Sonderlastenausgleich um diesen Betrag zu kürzen (E. 4.3.3).
Der übrige Aufwand der Beschwerdeführerin liegt insgesamt unter dem kantonalen Durchschnitt, weshalb der Sonderlastenausgleich nicht hätte gekürzt werden dürfen (E. 4.4).
Gutheissung.
Stichworte:
FINANZAUSGLEICH
INDIVIDUELLER SONDERLASTENAUSGLEICH
SONDERLAST
Rechtsnormen:
Art./§ 23 FAG
Art./§ 24 Abs. 1 FAG
Art./§ 25 Abs. 1 FAG
Art./§ 25 Abs. 2 FAG
Art. 28 Abs. 1 FAV
§ 7 FHG
Art. 122 Abs. 2 KV
Art. 127 Abs. 2 lit. a KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00787
Urteil
der 4. Kammer
vom
28. Juni 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde Hofstetten,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das
Gemeindeamt
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
individuellen Sonderlastenausgleich 2016
,
hat sich
ergeben:
I.
Die Gemeinde Hofstetten ersuchte das Gemeindeamt des
Kantons Zürich am 20./25. August 2015 um individuellen
Sonderlastenausgleich für das Jahr 2016. Mit Verfügung vom 30. Oktober
2015 sprach das Gemeindeamt vorläufigen individuellen Sonderlastenausgleich im
Betrag von Fr. 241'200.- zu. Im Rahmen eines Einspracheverfahrens erhöhte
es diesen Betrag mit Verfügung vom 29. April 2016 auf Fr. 243'200.-.
II.
Mit Rekurs vom 30. Mai 2016 liess die Gemeinde
Hofstetten in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die
Verfügung vom 29. April 2016 aufzuheben und ihr insgesamt ein
individueller Sonderlastenausgleich in der Höhe von Fr. 805'882.-
zuzusprechen. Die Direktion der Justiz und des Innern hiess den Rekurs mit Verfügung
vom 25. Oktober 2016 teilweise gut und sprach der Gemeinde Hofstetten
vorläufigen individuellen Sonderlastenausgleich im Betrag von
Fr. 302'200.- zu; im Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit darauf
einzutreten sei (Dispositiv-Ziff.
I). Die Rekurskosten auferlegte sie zu 4/5 der Gemeinde
Hofstetten (Dispositiv-Ziff. III) und verweigerte dieser in
Dispositiv-Ziff. IV eine Parteientschädigung.
III.
Die Gemeinde Hofstetten liess am 9. Dezember 2016
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge
"inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sei der Rekursentscheid
aufzuheben und ihr vorläufiger individueller Sonderlastenausgleich im Betrag
von Fr. 504'701.- zuzusprechen, wobei der noch offene Differenzbetrag von
Fr. 202'501.- innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils auszuzahlen
sei. Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz und des Innern schlossen mit
Beschwerdeantwort vom 30. Januar 2017 bzw. Vernehmlassung vom
30. Janu­ar/1. Februar 2017 auf Abweisung der Beschwerde; Ersteres
beantragte zudem eine Parteientschädigung. Am 10. Mai 2017 führte eine Abordnung
der Kammer eine Instruktionsverhandlung mit dem Gemeindeamt sowie allen beim
Verwaltungsgericht gegen die provisorische Festsetzung des individuellen
Sonderlastenausgleichs Beschwerde führenden Gemeinden durch. Das Gemeindeamt
verzichtete am 2. Juni 2017 auf Schlussbemerkungen hierzu; die Gemeinde
Hofstetten reichte gleichentags eine Stellungnahme ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend Beiträge im Rahmen
des Finanzausgleichs nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1
sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2
Mit der
Ausgangsverfügung wurde die Höhe des Beitrags provisorisch festgelegt
(§ 26 Abs. 2 des Finanzausgleichsgesetzes vom 12. Juli 2010
[FAG, LS 132.1]). Die endgültige Festlegung erfolgt nach § 26 Abs. 3
Satz 1 FAG erst nach Prüfung der Gemeinderechnung. Die Vorinstanz
schliesst daraus, dass es sich bei der Ausgangsverfügung um einen
Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG handle. Dem lässt sich
nicht folgen. Mit der provisorischen Festsetzung des Betrags wird zugleich
definitiv über den Anspruch der jeweiligen Gemeinde auf individuellen
Sonderlastenausgleich und im Grundsatz auch über dessen Höhe entschieden; diese
Fragen können bei der späteren definitiven Festsetzung des Ausgleichsbeitrags
nicht mehr aufgeworfen werden. Weil die provisorische Festlegung der Höhe indes
auf einer Schätzung im Rahmen der Budgetierung beruht, bedarf es nach Abschluss
des Rechnungsjahrs einer Abrechnung gestützt auf die tatsächlichen Ausgaben und
Einnahmen der Gemeinde; hierzu dient die definitive Festsetzung des Beitrags.
In diesem Rahmen ist jedoch nur noch die tatsächliche Höhe der beanspruchten
Beiträge und deren korrekte Verwendung zu prüfen. Damit ist die provisorische
Festsetzung bezüglich des Entscheids über den Anspruch auf
Sonderlastenausgleich und dessen grundsätzliche Höhe als Endentscheid im Sinn
von (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit) § 19a Abs. 1 VRG zu
betrachten.
1.3
Die
Legitimation der Beschwerdeführerin ergibt sich aus § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach Gemeinden zur Ergreifung eines
Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere bei
einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. In
ständiger Rechtsprechung bejaht die Kammer die Legitimation von Gemeinden zur
Anfechtung von Anordnungen bezüglich des interkommunalen Finanzausgleichs (vgl.
VGr, 18. Februar 2015, VB.2014.00502, E. 1.3 – 18. Dezember
2013, VB.2013.00364, E. 1.4 – 24. August 2011, VB.2011.00220,
E. 1.2).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Der
innerkantonale Finanzausgleich wurde mit dem am 1. Januar 2012 in Kraft
getretenen Finanzausgleichsgesetz neu geregelt. Er besteht – neben dem hier
nicht interessierenden Zentrumslastenausgleich für die Städte Winterthur und
Zürich – aus einem Ressourcenausgleich sowie dem demografischen, dem
geografisch-topografischen und dem individuellen Sonderlastenausgleich.
Der Ressourcenausgleich bezweckt eine Minderung der
Unterschiede zwischen den Gesamtsteuerfüssen der Gemeinden und stellt sicher,
dass die relative Steuerkraft jeder Gemeinde (Ertrag der allgemeinen
Gemeindesteuern bei einem Steuerfuss von 100 % pro Einwohnerin und
Einwohner) mindestens 95 % des Kantonsmittels beträgt (§ 10
Abs. 1 FAG). Zu diesem Zweck findet bei Gemeinden mit einer relativen
Steuerkraft, die das Kantonsmittel um mehr als 10 % übersteigt, eine
Ressourcenabschöpfung statt (§§ 14 ff. FAG) und haben Gemeinden mit
einer relativen Steuerkraft von weniger als 95 % des Kantonsmittels
Anspruch auf einen Ressourcenzuschuss (§§ 11 ff. FAG). Mit dem
demografischen Sonderlastenausgleich werden besondere Lasten einer Gemeinde
ausgeglichen, die diese infolge eines hohen Anteils an Einwohnerinnen und
Einwohnern unter 20 Jahren hat (§§ 17 ff. FAG). Der
geografisch-topografische Sonderlastenausgleich dient dem Ausgleich besonderer
Lasten, welche eine Gemeinde aufgrund ihrer geringen Bevölkerungsdichte und ihrer
schwierigen topografischen Verhältnisse hat (§§ 20 ff. FAG).
2.2
Der hier
strittige individuelle Sonderlastenausgleich gleicht nach § 23 FAG
besondere Lasten einer politischen Gemeinde aus, welche von dieser nicht
beeinflusst werden können (lit. a) und weder vom demografischen
Sonderlastenausgleich noch vom geografisch-topografischen Sonderlastenausgleich
abgegolten werden (lit. b). Als besondere Last gelten gemäss § 28 der
Finanzausgleichsverordnung vom 17. August 2011 (FAV, LS 132.11) nicht
beeinflussbare Nettoaufwendungen einer Gemeinde für notwendige Aufgaben in
einem durch Steuern zu finanzierenden Bereich der funktionalen Gliederung,
soweit die Aufwendungen pro Kopf grösser sind als die durchschnittlichen
Nettoaufwendungen aller Gemeinden ohne die Städte Winterthur und Zürich.
Anspruchsberechtigt sind nur politische Gemeinden, welche im fraglichen Jahr
einen Gesamtsteuerfuss festsetzen müssen, der über dem 1,3-Fachen des
Kantonsmittels der Gesamtsteuerfüsse (ohne die Stadt Zürich) des zweiten dem
fraglichen Jahr vorausgehenden Kalenderjahrs liegt (§ 24
Abs. 1 f. in Verbindung mit § 8 lit. d FAG); dieser
Ausgleichssteuerfuss beträgt für das Jahr 2016 129 %. Ausgeglichen werden
sodann nur jene besonderen Lasten, die zu Aufwendungen führen, welche mit dem Ausgleichssteuerfuss
nicht gedeckt werden können (§ 25 Abs. 1 f. FAG).
Ausgleichsberechtigt sind demnach nur Aufwendungen, die einerseits eine
Sonderlast darstellen und anderseits – mit den übrigen Aufwendungen – bei einem
Steuersatz von 129 % zu einem Aufwandüberschuss führen.
Zuständig für die Festlegung des individuellen
Sonderlastenausgleichs ist das Gemeindeamt (§ 26 FAG in Verbindung mit
§ 66 Abs. 1 lit. b und Anhang 3 Ziff. 1.1 lit. d
der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]). Es wird dabei von einem
Fachbeirat beraten, der aus je zwei Vertreterinnen oder Vertretern des Kantons
und der Gemeinden sowie einer unabhängigen vorsitzenden Person besteht
(§ 27 FAG).
3.
Die Beschwerdeführerin weist – nach diversen
Bereinigungen, die unbestritten geblieben sind – ohne ordentliche Steuern des
Jahres 2016 einen Aufwandüberschuss von Fr. 1'397'532.65 aus; nach
Anrechnung der Erträge aus ordentlichen Steuern bei einem Steuerfuss von 129 %
verbleibt ein Aufwandüberschuss von Fr. 571'932.65.
In ihrem Gesuch machte die Beschwerdeführerin Sonderlasten
im Gesamtbetrag von Fr. 858'040.- geltend; davon anerkannte der
Beschwerdegegner zunächst Sonderlasten im Betrag von Fr. 714'309.- und im
Rekursverfahren weitere Sonderlasten im Betrag von Fr. 30'000.-; die
Vorinstanz erachtete sodann weitere Aufwendungen im Betrag von
Fr. 29'000.- als Sonderlast. Damit weist die Beschwerdeführerin Sonderlasten
im Gesamtbetrag von Fr. 773'309.- auf; dieser Betrag ist vor
Verwaltungsgericht nicht mehr umstritten.
4.
4.1
Um die
Höhe des individuellen Sonderlastenausgleichs zu bestimmen, unterzog das
Gemeindeamt zusätzlich den "Gesamtbedarf" einer Prüfung und kürzte
den anerkannten Gesamtaufwand – mit Ausnahme der Aufwendungen für
Gemeindestrassen – um nicht anerkannte Sonderlasten im Betrag von
Fr. 122'515.-, um Fr. 3'731.- für überdurchschnittliche Aufwendungen
in freiwilligen Aufgabenbereichen und um Fr. 202'501.- aufgrund eines
Ressourcenvergleichs. Unter dem Gesamtbedarf versteht es den Aufwandüberschuss
ohne ordentliche Steuern des Jahres 2016.
Da die Vorinstanz weitere Aufwendungen als Sonderlasten
anerkannte, reduzieren sich auch die Abzüge für nicht anerkannte Sonderlasten
auf Fr. 63'515.-. Diese Kürzung sowie diejenige von Fr. 3'731.- für
freiwillige Aufgabenbereiche sind vorliegend nicht mehr strittig, weshalb für
die nachfolgenden Betrachtungen von einem entsprechend reduzierten
Aufwandüberschuss ohne ordentliche Steuern in der Höhe von
Fr. 1'330'286.65 auszugehen ist.
4.2
§ 23
FAG regelt einzig, unter welchen Voraussetzungen Aufwendungen als Sonderlast
anerkannt werden können; Kriterien zur Prüfung des übrigen Aufwands enthält
diese Bestimmung hingegen nicht. Die Beitragshöhe ergibt sich somit zum einen
aus der Höhe der anerkannten Sonderlast und anderseits aus der Höhe des
anerkannten Gesamtaufwands (inklusive Sonderlast). Damit besteht insofern ein
Fehlanreiz, als eine Gemeinde versucht sein könnte, einen möglichst grossen
übrigen Aufwand auszuweisen, um einen möglichst hohen individuellen
Sonderlastenausgleich zu erhalten. Die folgende Darstellung illustriert diese
Problematik:
Das Gemeindeamt wendet die Kriterien für die Anerkennung
als Sonderlast analog auch für die Prüfung des übrigen Aufwands an. Demnach
wird ein nicht als Sonderlast anerkannter Aufwand nur berücksichtigt, sofern er
notwendig ist und nicht beeinflusst werden kann, wobei freiwillige Aufwendungen
nicht als notwendig gelten (vgl. § 23 lit. a FAG). Dieses Vorgehen widerspricht
indes sowohl der Regelung der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV,
LS 101) als auch des Finanzausgleichsgesetzes. Gemäss Art. 127
Abs. 2 lit. a KV ermöglicht der Finanzausgleich den Gemeinden die
Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben. Nach dem Willen des Verfassungsrats fallen
unter die notwendigen Aufgaben auch von der Gemeinde freiwillig gewählte
Aufgaben; ein Antrag des Regierungsrats, darunter nur die auf Bundesrecht und
kantonalem Recht beruhenden Aufgaben zu subsumieren, lehnte das Plenum ab
(Ulrich Hubler in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [KV-Kommentar],
Art. 127 N. 22 f.). Etwas Gegenteiliges ergibt sich entgegen der
Auffassung des Gemeindeamts auch nicht aus § 25 FAG sowie § 28 FAV,
weil diese Bestimmungen nicht die Prüfung des übrigen Aufwands, sondern die
Berechnung der Sonderlasten zum Gegenstand haben. Ebenso wenig lassen
Erläuterungen in der Weisung zu § 25 FAG (ABl 2009 172 ff.,
286 f.), wonach nur der vom Kanton anerkannte Teil ausgleichsberechtigt
sei, darauf schliessen, dass nach dem Willen des Gesetzgebers auch der übrige
Aufwand auf seine Notwendigkeit hin zu überprüfen sei, denn diese Ausführungen
stehen im Zusammenhang mit den ausgleichsberechtigten Sonderlasten; im Übrigen
änderten die Ausführungen in der Weisung nichts daran, dass es an einer
gesetzlichen Grundlage für eine solche Prüfung fehlt. Mithin kann allein
aufgrund der Freiwilligkeit der Ausgabe noch nicht darauf geschlossen werden,
diese verstosse gegen die Grundsätze der Finanzausgleichsgesetzgebung. Nach
§ 4 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 FAG können
Ausgleichsbeiträge vielmehr nur gekürzt werden, wenn eine Gemeinde die
allgemeinen Grundsätze der Haushalts- und Rechnungsführung missachtet und damit
die sie betreffenden Finanzausgleichsbeiträge beeinflusst. Der Finanzhaushalt
muss laut Art. 122 Abs. 2 KV nach den Grundsätzen der
Gesetzmässigkeit, der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit geführt werden.
Nur wenn eine Gemeinde bei der Festlegung des übrigen Aufwands gegen diese
Grundsätze verstösst, kann der für die Festlegung des individuellen
Sonderlastenausgleichs massgebende Gesamtaufwand gekürzt werden. Nach dem
Grundsatz der Sparsamkeit sind die vorgesehenen Aufwendungen auf deren
Notwendigkeit und Tragbarkeit zu prüfen (Ulrich Hubler/Michael Beusch,
KV-Kommentar, Art. 122 N. 16). Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit
verpflichtet die Gemeinden, für jedes Vorhaben jene Variante zu wählen, welche
bei gegebener Zielsetzung die wirtschaftlich günstigste Lösung gewährleistet
(§ 165 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [LS 131.1] in
Verbindung mit § 7 des Finanzhaushaltsgesetzes vom 2. September 1979
[GS IV 193 ff.]; Hubler/Beusch, Art. 122 N. 17).
Bei der Prüfung, ob eine Gemeinde gegen die Grundsätze der
Haushaltsführung verstösst, steht dem Gemeindeamt entgegen der Auffassung der
Vorinstanz kein Ermessensspielraum zu, weil es sich dabei um eine Rechtsfrage
handelt. Hingegen hat es den Gestaltungsspielraum zu beachten, welcher den
Gemeinden gestützt auf die in Art. 85 Abs. 1 KV garantierte
Gemeindeautonomie auch im Rahmen ihres Finanzhaushalts zusteht (vgl. auch
§ 3 Abs. 1 lit. b FAG).
4.3
4.3.1
Das Gemeindeamt prüfte die Aufwendungen der Beschwerdeführerin zunächst
anhand einer Gesamtbetrachtung. Diese Prüfung nahm es aufgrund eines
Ressourcenvergleichs zwischen den Gemeinden vor. Dabei wurde für jede Gemeinde
gestützt auf die Zahlen aus dem Jahr 2013 die Ressourcenausstattung pro
Einwohner berechnet, indem die berichtigte Steuerkraft (nach
Ressourcenausgleichsbeiträgen), Erträge aus der Grundstückgewinnsteuer und
Beiträge aus dem demografischen sowie dem geografisch-topografischen
Sonderlastenausgleich kumuliert wurden. Für die Beschwerdeführerin ergab dies
bei einer berichtigten Steuerkraft von Fr. 3'319.-, einem demografischen
Sonderlastenausgleich von Fr. 560.-, einem geografisch-topografischen
Sonderlastenausgleich von Fr. 384.- und einem Grundstückgewinnsteuerertrag
von Fr. 0.- eine Ressourcenausstattung von Fr. 4'263.- pro Einwohner,
womit sie gesamtkantonal den 29. Rang belegt. Nach Auffassung des
Gemeindeamts sowie einer Mehrheit des Fachbeirats ist in diesem Zusammenhang
die Grenze für die Ressourcenabschöpfung zu berücksichtigen, welche 10 %
über dem Kantonsmittel der relativen Steuerkraft (vgl. § 14
Abs. 1 FAG) bzw. im Jahr 2013 bei einer relativen Steuerkraft von
Fr. 3'842.- pro Einwohner liegt. Um eine Gleichbehandlung von Gemeinden,
bei welchen eine Ressourcenabschöpfung erfolge, gegenüber Gemeinden, welche
Finanzausgleichsbeiträge erhielten, zu gewährleisten, sei der Beitrag für
Sonderlasten um die Differenz zwischen der Ressourcenausstattung
(Fr. 4'263.- pro Einwohner) und dem Abschöpfungsgrenzbetrag
(Fr. 3'842.- pro Einwohner) zu kürzen, was bei 481 Einwohnern im Jahr
2013 einem Betrag von insgesamt Fr. 202'501.- entspreche. Die nachfolgende
Grafik zeigt das Vorgehen des Gemeindeamts:
4.3.2
Diese Vorgehensweise überzeugt nicht. Die im Finanzausgleich vorgesehenen
Sonderlastenausgleiche tragen dem Umstand Rechnung, dass Gemeinden mit nicht
beeinflussbaren besonderen Lasten eine höhere Ressourcenausstattung benötigen
als Gemeinden ohne solche Lasten. Indem das Gemeindeamt die höhere
Ressourcenausstattung zum Anlass nimmt, um Beiträge für Sonderlasten zu kürzen,
handelt es gegen den Gesetzeszweck. Soweit das Gemeindeamt bei der
Ressourcenausstattung gar Beiträge berücksichtigt, welche der Gemeinde zuvor
für demografische und geografisch-topografische Sonderlasten zugesprochen
worden waren, kann dies im Ergebnis dazu führen, dass diese nach § 23
lit. b FAG beim Sonderlastenausgleich nicht zu berücksichtigenden Beiträge
der Gemeinde ganz oder teilweise wieder entzogen werden. Insgesamt ist die
Vorgehensweise des Gemeindeamts damit willkürlich.
Die Argumentationsweise des Gemeindeamts vermag sodann
auch aus anderen Gründen nicht zu überzeugen. Die angewandte Abschöpfungsgrenze
für den Ressourcenausgleich beruht einzig auf einem Vergleich der relativen
Steuerkraft jeder Gemeinde, für die nur der Ertrag aus den allgemeinen Steuern
berücksichtigt wird (§ 14 in Verbindung mit § 8 lit. f und g
FAG; § 5 Abs. 1 FAV). Indem das Gemeindeamt diesem Betrag eine
Ressourcenausstattung gegenüberstellt, die zusätzlich auch noch den Ertrag aus
der Grundstückgewinnsteuer sowie die Beiträge für den demografischen und
geografisch-topografischen Sonderausgleich berücksichtigt, vergleicht sie zwei
auf unterschiedlicher Grundlage beruhende Beträge miteinander. Dieser Vergleich
ist offensichtlich untauglich, um zu prüfen, ob der Voranschlag einer Gemeinde
mit den Grundsätzen der Haushaltsführung vereinbar ist.
4.3.3
Mit seinem Vorgehen übersieht das Gemeindeamt sodann, dass mit der
Anerkennung besonderer Lasten im Umfang von Fr. 773'309.- der damit
verbundene Aufwand zugleich auch als mit den Grundsätzen der Haushaltsführung
vereinbar betrachtet wurde, weil es sich dabei um notwendige Aufwendungen
handeln muss. Zu überprüfen ist demnach nur noch, ob der übrige durch
ordentliche Steuern zu deckende Aufwandüberschuss von Fr. 556'977.65
(Aufwandüberschuss von Fr. 1'330'286.65 abzüglich anerkannte Sonderlasten
im Betrag von Fr. 773'309.-) mit den Grundsätzen der Haushaltsführung
vereinbar ist. Im Sinn des Vorgehens des Gemeindeamts erscheint sinnvoll, dabei
auf statistische Durchschnittswerte abzustellen (vgl. auch Hubler,
KV-Kommentar, Art. 127 N. 26), wobei der Praktikabilität sowie der
Vorhersehbarkeit für die Gemeinden Rechnung zu tragen ist. Zu berücksichtigen
ist dabei, dass es nur noch um die Prüfung von Aufgabenbereichen geht, in
welchen die Gemeinde keine Sonderlast aufweist. Weil eine Sonderlast definitionsgemäss
voraussetzt, dass im entsprechenden Aufgabenbereich überdurchschnittliche Aufwendungen
getätigt werden müssen, steht mit der Nichtanerkennung einer Sonderlast
zugleich auch fest, dass die Gemeinde die entsprechende Aufgabe im Rahmen des
kantonalen Kostendurchschnitts erfüllen kann. In diesem Sinn ist in analoger
Anwendung von § 28 Abs. 1 FAV auf die durchschnittlichen Aufwendungen
sämtlicher Gemeinden des Kantons, mit Ausnahme der Grossstädte Zürich und
Winterthur, abzustellen. Liegen die übrigen Aufwendungen (ohne Sonderlasten)
pro Kopf nicht über dem Durchschnitt aller Gemeinden des Kantons, ist ohne
gegenteilige Hinweise davon auszugehen, dass eine Gemeinde sich auf die
notwendigen Aufwendungen beschränkt. Ein gegenteiliger Hinweis liegt etwa dann vor,
wenn eine Gemeinde in diesen Aufgabenbereichen in den vergangenen Jahren ein
klar überdurchschnittliches Wachstum aufwies und dafür keine sachlichen Gründe
anführen kann. Weil es der Gemeinde im Rahmen ihrer Autonomie grundsätzlich
freisteht, welchen Aufgaben sie grössere Priorität einräumt, ist eine
Gesamtbetrachtung und nicht eine Einzelbetrachtung für jedes Aufgabengebiet
vorzunehmen. Liegen die durchschnittlichen Aufwendungen gesamthaft über dem
kantonalen Durchschnitt, ist der Sonderlastenausgleich grundsätzlich um diesen
Betrag zu kürzen, weil von einer Gemeinde in Aufgabenbereichen ohne besondere
Last erwartet werden darf, dass ihre Aufwendungen gesamthaft nicht über dem
kantonalen Mittel liegen. Dies bedeutet nicht, dass eine Gemeinde nicht freiwillig
gesamthaft überdurchschnittliche Aufwendungen tätigen dürfte. Solches soll sie
aber nicht zu Lasten des Finanzausgleichs tun, weshalb das dadurch entstehende
Defizit entweder dem Eigenkapital zu belasten oder durch einen über dem
Ausgleichssteuerfuss liegenden Steuerfuss zu finanzieren ist.
Das Gemeindeamt wies anlässlich der
Instruktionsverhandlung darauf hin, dass Gemeinden mit Sonderlasten in der
Regel auch Aufgabenbereiche aufwiesen, welche sie mit einem unter dem
kantonalen Durchschnitt liegenden Aufwand bestreiten könnten, was es als
Minderlasten bezeichnet. Bei einer für den übrigen Aufwand allein auf
Durchschnittswerte abstellenden Betrachtungsweise würden einseitig nur die
Sonder-, nicht hingegen die Minderlasten berücksichtigt. Der Einwand des
Gemeindeamts ist grundsätzlich berechtigt. Das Gesetz sieht indes die direkte
Berücksichtigung solcher Minderlasten nicht vor; die diesbezügliche Asymmetrie
ist vielmehr Folge der gesetzlichen Regelung. Sodann ist in diesem Zusammenhang
zu beachten, dass Gemeinden individuellen Sonderlastenausgleich nur erhalten
können, wenn ihr Steuerfuss dem 1,3-Fachen des kantonalen Mittels entspricht.
Es genügt mithin nicht, dass eine Gemeinde in einzelnen Aufgabenbereichen
Sonderlasten aufweist; sie darf darüber hinaus auch nicht in der Lage sein,
diese Sonderlasten mit einem gegenüber dem kantonalen Mittel um 30 %
höheren Steuerfuss zu finanzieren. Damit wird dem Umstand, dass viele Gemeinden
Sonderlasten in einem Aufgabenbereich durch Minderlasten in einem anderen Bereich
ausgleichen können, bereits Rechnung getragen.
4.4
Im Rahmen
einer Eventualbegründung führt das Gemeindeamt aus, dass die Beschwerdeführerin
neben den anerkannten Sonderlasten in neun Aufgabenbereichen im Gesamtbetrag
von rund Fr. 50'000.- überdurchschnittliche Aufwendungen geltend mache,
woraus sich ebenfalls ergebe, dass sie unwirtschaftlich haushalte. Wie
vorstehend dargelegt, kann allein aus dem Umstand, dass die Aufwendungen in
einem bestimmten Aufgabenbereich überdurchschnittlich sind, noch nicht geschlossen
werden, diese verstiessen gegen die Grundsätze der Haushaltsführung; dafür ist
vielmehr eine Gesamtbetrachtung notwendig, weil es einer Gemeinde im Rahmen der
Gemeindeautonomie nicht verwehrt werden kann, in einem einzelnen Aufgabengebiet
überdurchschnittliche Aufwendungen zu tätigen, soweit diese Aufwendungen sich
noch als tragbar erweisen. Hier ist in diesem Zusammenhang zunächst zu
berücksichtigen, dass die überdurchschnittlichen Aufwendungen nur etwa einen
Viertel der Kürzung von Fr. 202'501.- erklären. Aus einer Aufstellung des
Gemeindeamts ergibt sich sodann, dass die Beschwerdeführerin in 40
Aufgabenbereichen im Gesamtbetrag von Fr. 268'821.- unterdurchschnittliche
Aufwendungen geltend macht. Lässt man die Sonderlasten unberücksichtigt, überwiegen
die Aufgabenbereiche mit unterdurchschnittlichen Kosten damit klar und weist
die Beschwerdeführerin ohne Sonderlasten gesamthaft unterdurchschnittliche Aufwendungen
auf; ein Verstoss gegen die Grundsätze der Haushaltsführung ist bei einem
Vergleich mit den kantonsweit durchschnittlichen Aufwendungen deshalb nicht
ersichtlich.
Weil die Beschwerdeführerin demnach nicht gegen die
Grundsätze der Haushaltsführung verstossen hat, besteht keine Grundlage, um den
Sonderlastenausgleich um Fr. 202'501.- zu kürzen.
5.
5.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. In teilweiser Abänderung der
Verfügung vom 29. April 2016 sowie von Dispositiv-Ziff. I des
Rekursentscheids ist der Beschwerdeführerin ein vorläufiger individueller
Sonderlastenausgleich im Betrag von insgesamt Fr. 504'701.- zuzusprechen.
Der Differenzbetrag von Fr. 202'501.- ist der Beschwerdeführerin innert
30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils auszuzahlen (vgl. § 29a
Abs. 1 VRG).
5.2
Im
Rekursverfahren beantragte die Beschwerdeführerin noch zusätzlichen
individuellen Sonderlastenausgleich im Betrag von Fr. 562'682-. Sie ist in
jenem Verfahren nunmehr im Betrag von Fr. 202'501.- als obsiegend zu
betrachten, weshalb die Rekurskosten neu zu 7/20 dem Beschwerdegegner und zu
13/20 der Beschwerdeführerin aufzuerlegen sind (§ 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Weil die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren weiterhin als
mehrheitlich unterliegend zu betrachten ist, bleibt ihr eine
Parteientschädigung für dieses Verfahren verwehrt.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung
zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist
Folgendes zu erläutern. Soweit das Bundesgericht der Auffassung des
Verwaltungsgerichts (vorn 1.2) folgt und das vorliegende Urteil über die
provisorische Festsetzung des individuellen Sonderlastenausgleichs im bundesgerichtlichen
Verfahren als Endentscheid qualifiziert, steht dagegen die Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen.
Geht das Bundesgericht hingegen davon aus, es handle sich um einen
Zwischenentscheid, ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nur
zulässig, sofern ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht (lit. a) oder
die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die
Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung der Verfügung des Gemeindeamts vom
26. April 2016 sowie von Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der
Direktion der Justiz und des Innern vom 25. Oktober 2016 wird der
Beschwerdeführerin für das Jahr 2016 vorläufiger individueller
Sonderlastenausgleich im Betrag von Fr. 504'701.- zugesprochen; der
Differenzbetrag von Fr. 202'501.- ist der Beschwerdeführerin innert
30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils auszuzahlen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Verfügung der Direktion der Justiz
und des Innern vom 25. Oktober 2016 werden die Rekurskosten von Fr. 3'672.-
zu 13/20 der Beschwerdeführerin und zu 7/20 dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 9'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 9'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu
bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen
ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…