zh_verwaltungsgericht · AN.2023.00009 · 2024-10-24 · de

Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen | [Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen.] Da die angefochtene Verordnung hauptsächlich die Schaffung provisorischer kantonaler Zonenordnungen mit verbindlichen Nutzungsvorschriften betrifft, richtet sich das Beschwerdeverfahren nach den Bestimmungen über die Einzelaktanfechtung (E. 1.2). Offengelassen, ob die Beschwerdeführerin legitimiert ist, eine andere Zonenzuweisung auch für Drittgrundstücke zu verlangen (E. 1.3). Die angefochtene Regelung beruht auf einer genügenden Sachverhaltsermittlung (E. 3.1). Mit Art. 36 Abs. 2 RPG beruht die angefochtene Regelung auch auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage (E. 3.2). Das öffentliche Interesse am Erlass der umstrittenen Regelung überwiegt im vorliegenden Fall das Vertrauensschutzinteresse der Beschwerdeführerin an der Weitergeltung der bisherigen kommunalen Nutzungsplanung und der Erhaltung der Baugebietsqualität ihrer Grundstücke (E. 4.4). Rechtskonformität der verwendeten Zuteilungskriterien; die gegen die Verordnung als Ganzes gerichteten Rügen sind nicht stichhaltig (E. 5). Die Zuweisung der Kleinsiedlung Hüslihof zur provisorischen kantonalen Weilerzone ist raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden (E. 6). Die Sachgerechtigkeit der angefochtenen Übergangsordnung wird durch allfällige abweichende Anträge im Rahmen der anstehenden Teilrevision des kantonalen Richtplans nicht infrage gestellt (E. 7). Abweisung soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2024 AN.2023.00009
Zurich Verwaltungsgericht 24.10.2024 AN.2023.00009
Zurigo Verwaltungsgericht 24.10.2024 AN.2023.00009

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00009
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Geschäftsnummer:
AN.2023.00009
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.10.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen
[Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen.]
Da die angefochtene Verordnung hauptsächlich die Schaffung provisorischer kantonaler Zonenordnungen mit verbindlichen Nutzungsvorschriften betrifft, richtet sich das Beschwerdeverfahren nach den Bestimmungen über die Einzelaktanfechtung (E. 1.2). Offengelassen, ob die Beschwerdeführerin legitimiert ist, eine andere Zonenzuweisung auch für Drittgrundstücke zu verlangen (E. 1.3). Die angefochtene Regelung beruht auf einer genügenden Sachverhaltsermittlung (E. 3.1). Mit Art. 36 Abs. 2 RPG beruht die angefochtene Regelung auch auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage (E. 3.2). Das öffentliche Interesse am Erlass der umstrittenen Regelung überwiegt im vorliegenden Fall das Vertrauensschutzinteresse der Beschwerdeführerin an der Weitergeltung der bisherigen kommunalen Nutzungsplanung und der Erhaltung der Baugebietsqualität ihrer Grundstücke (E. 4.4). Rechtskonformität der verwendeten Zuteilungskriterien; die gegen die Verordnung als Ganzes gerichteten Rügen sind nicht stichhaltig (E. 5). Die Zuweisung der Kleinsiedlung Hüslihof zur provisorischen kantonalen Weilerzone ist raumplanungsrechtlich nicht zu beanstanden (E. 6). Die Sachgerechtigkeit der angefochtenen Übergangsordnung wird durch allfällige abweichende Anträge im Rahmen der anstehenden Teilrevision des kantonalen Richtplans nicht infrage gestellt (E. 7).
Abweisung soweit Eintreten.
Stichworte:
BAUGEBIET
BESCHWERDELEGITIMATION
BZO
DRINGLICHKEIT
EINZELAKT
GESETZESDELEGATION
GESTALTUNGSPLAN
INTERESSENABWÄGUNG
KANTONALER RICHTPLAN
LEGALITÄTSPRINZIP
NUTZUNGSPLANUNG
PLANBESTÄNDIGKEIT
PLANUNGSHORIZONT
SIEDLUNGSQUALITÄT
ÜBERGANGSORDNUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
WEILER
WEILERZONE
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 75 Abs. I BV
§ 338a Abs. I PBG
Art. 21 Abs. I RPG
Art. 21 Abs. II RPG
Art. 27 RPG
Art. 36 Abs. II RPG
Art. 36 Abs. III RPG
§ 7 VRG
§ 19 Abs. I lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2023.00009
Urteil
Der 3. Kammer
vom
24. Oktober 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Ersatzrichter Christian Mäder,
Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Verordnung über die Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Im
Kanton Zürich gibt es zahlreiche Kleinsiedlungen, die ausserhalb des grafischen
Siedlungsgebiets gemäss kantonalem Richtplan liegen. Diese Kleinsiedlungen sind
bisher im Kanton Zürich nicht kategorisiert, lassen sich aber dem Grundsatz
nach in grössere aussenliegende Ortsteile, Weiler und kleinere Gebäudegruppen
unterteilen. Der Bundesrat hat bei der Genehmigung des kantonalen Richtplans
2015 den Zusatz angebracht, dass es sich bei Kernzonen im Zusammenhang mit
Kleinsiedlungen (Weilern) im Sinn von Art. 33 der Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) um Nichtbauzonen handle. Im Rahmen der
periodischen Berichterstattung habe der Kanton über die Umsetzung von Art. 33
RPV Bericht zu erstatten (BBl 2015 3607). Das Verwaltungsgericht beurteilte bei
der Überprüfung einer Baubewilligung in einer Weilerkernzone ausserhalb des
grafischen Siedlungsgebiets des Richtplans die Praxis der kantonalen
Baudirektion, die Kompetenz zur Erteilung von Baubewilligungen in der konkreten
Zone an die Gemeinde zu delegieren, als bundesrechtswidrig (VGr, 22. Oktober
2020, VB.2019.00630, E. 4 = BEZ 2021 Nr. 3).
B.
Die
Baudirektion leitete 2021 ein Projekt zur Überprüfung und Anpassung der
planerischen und rechtlichen Ordnung der Kleinsiedlungen im Kanton Zürich ein
(pbg-aktuell 2021/3, S. 24 f.). Der Regierungsrat des Kantons Zürich
erliess am 7. März 2023 als Übergangsregelung die Verordnung über die
Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (VKaB; Dispositivziffer I) und
setzte diese auf den 1. Juni 2023 in Kraft (Dispositivziffer II). Die
Verordnung enthält drei Anhänge: Für die in Anhang 1 aufgelisteten rund
150 Kleinsiedlungen (mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale
Weilerzone festgesetzt. Für die in Anhang 2 aufgeführten rund 25 Kleinsiedlungen
(mit Objektblättern) wird eine provisorische kantonale Landwirtschaftszone
festgesetzt. Zu den in Anhang 3 aufgelisteten rund 100 Kleinsiedlungen
legt die Verordnung fest, dass es sich um solche innerhalb der Bauzonen
handelt. Der regierungsrätliche Beschluss vom 7. März 2023 wurde mit der
Verordnung am 17. März 2023 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert
(ABl 2023-03-17; Meldungsnummer RS-ZH03-0000000610), die Anhänge durch
Verweisung auf eine Internetseite des Kantons (www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/nutzungsplanung/kleinsiedlungen.html,
besucht am 14. Oktober 2024). Im Rahmen dieser Verordnung wird die
Kleinsiedlung Hüslihof in der Gemeinde Wil in Anhang 1 aufgeführt und
entsprechend eine provisorische kantonale Weilerzone für den Perimeter gemäss
dem dazugehörigen Objektblatt festgesetzt.
II.
A.
Der A AG
gehören das Hausgrundstück Kat.-Nr. 01 mit einer Fläche von 3'945 m
2
sowie die unüberbaute Parzelle Kat.-Nr. 02 im Halte von 1'825 m
2
im Perimeter der Kleinsiedlung Hüslihof. Die Grundeigentümerin focht den Erlass
der Verordnung am 24. April 2023 beim Verwaltungsgericht an. Sie
beantragte die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und entsprechend der
VKaB; eventuell sei dieser in dem Umfang zu ändern, dass die Kleinsiedlung
Hüslihof nicht in Anhang 1, sondern in Anhang 3 aufzuführen – und
somit innerhalb der Bauzonen zu belassen – sei. In verfahrensmässiger Hinsicht
ersuchte sie um Durchführung eines Augenscheins.
B.
Die
Baudirektion beantragte am 23. Mai 2023 unter Beilage eines Mitberichts
des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 22. Mai 2023, die
Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. In
verfahrensmässiger Hinsicht stellte sie Antrag auf Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde. In der Replik vom 23. Juni 2023 hielt die
Beschwerdeführerin an ihren Begehren fest und sprach sich gegen den Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde aus. Mit Präsidialverfügung vom 11. Juli
2023 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch des Beschwerdegegners um Entzug der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde ab. Am 23. August 2023 liess sich
die Baudirektion, wiederum unter Beilage eines Mitberichts des ARE vom 21. August
2023, nochmals zur Sache vernehmen. Der Beschwerdeführerin wurde Gelegenheit
gegeben, sich innert Frist bis zum 5. September 2023 dazu zu äussern. In
der Folge ging von ihr keine Eingabe in dieser Angelegenheit mehr ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG;
LS 175.2) zuständige Instanz zur Überprüfung von Anordnungen,
einschliesslich raumplanungsrechtlicher Festlegungen (§ 19 Abs. 1 lit. a
VRG), und von Erlassen, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze
(§ 19 Abs. 1 lit. d VRG). Akte des Regierungsrats unterstehen
keinem Rekurs (§ 19 Abs. 2 lit. a VRG). Das Verwaltungsgericht
ist für die Behandlung der Beschwerde im vorliegenden Fall unabhängig davon
zuständig, ob das Anfechtungsobjekt eine Anordnung oder einen Erlass bildet
(vgl. auch sogleich E. 1.2).
1.2
1.2.1
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG), während es über solche gegen Anordnungen – unter
Vorbehalt der Einzelrichterzuständigkeit (vgl. § 38b VRG) – in
Dreierbesetzung befindet (§ 38 VRG). Kantonale und kommunale Nutzungspläne
gelten als Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG und
folglich nicht als Erlasse; dies gilt auch für die mit den Nutzungsplänen eng
zusammenhängenden nichtkartografischen Festlegungen, die dazu dienen, Art,
Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu
umschreiben und damit gleichsam eine Planlegende bilden (VGr, 7. Mai 2014,
VB.2013.00560, E. 1; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 33, 38).
Demgegenüber wird z. B. bei zonenübergreifenden Vorschriften wie einer
Parkplatzverordnung oder einer generell-abstrakten Regelung der Standorte von
Mobilfunkanlagen von einem Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d
VRG ausgegangen (vgl. Bosshart/Bertschi, § 19 N. 38; Andreas Conne,
Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der
Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 409).
1.2.2
Der angefochtene Beschluss schafft provisorische kantonale Zonenordnungen
für bezeichnete Gebiete und enthält dazu Nutzungs- und Verfahrensregelungen. Er
enthält übergreifende Festlegungen zum Siedlungstypus der Kleinsiedlungen und
weist einen hybriden Charakter als Verordnung und gleichzeitig auch vorläufige
Zonenordnung auf. Im Kern betrifft die Regelung jedoch hauptsächlich die
Schaffung der provisorischen kantonalen Zonenordnungen (Weilerzonen und
Landwirtschaftszonen) mit verbindlichen Nutzungsvorschriften. Für die grösseren
Kleinsiedlungen werden pauschal bzw. ohne eigenständige Regelung die geltenden
Normen zum Baugebiet für anwendbar erklärt, was dort die Weiterführung der
bisherigen Zuständigkeitsordnung für Bauverfahren sichern soll. Insgesamt ist
die angefochtene raumplanungsrechtliche Regelung prozessual nicht als Erlass im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d VRG, sondern als Nutzungsplan im
Sinn von Art. 14 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG; SR 700) und damit als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1
lit. a VRG zu behandeln. Das Rechtsmittelverfahren richtet sich somit nach
den Bestimmungen über die Anfechtung von Einzelakten. Deshalb hat das
Verwaltungsgericht vorliegend in Dreierbesetzung zu entscheiden, zumal bei der
materiellen Überprüfung eines regierungsrätlichen Entscheids keine
Einzelrichterzuständigkeit besteht (§ 38 und § 38b Abs. 3 VRG).
1.3
Im
Raumplanungsrecht ist gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700) zu Rekurs und Beschwerde
berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen
Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG vor. Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin zweier Grundstücke im
Zonenperimeter der Kleinsiedlung und befugt, sich gegen den angefochtenen
Beschluss hinsichtlich dieser Parzellen zu wehren. Dabei kann sie sich gegen
eine behauptete Missachtung übergeordneten Rechts wehren und mit dieser
Begründung die vollumfängliche Aufhebung des angefochtenen Beschlusses
verlangen. Inwiefern die Beschwerdeführerin legitimiert ist, eine Änderung der Zonenzuweisung
für die ganze Kleinsiedlung, d. h. auch für Liegenschaften von
Drittpersonen zu verlangen, muss angesichts des Ausgangs des vorliegenden
Verfahrens nicht erörtert werden.
1.4
Unter dem
soeben genannten Vorbehalt ist auf die Beschwerde einzutreten. Die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen geben keinen Anlass zu Bemerkungen.
1.5
Soweit die
Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins beantragt, ist
festzuhalten, dass sich ein solcher Lokaltermin erübrigt. Die Pflicht zur
Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, wenn die tatsächlichen
Verhältnisse auf andere Weise nicht geklärt werden können. Der für den
vorliegenden Entscheid rechtlich relevante Sachverhalt ergibt sich mit
hinreichender Klarheit aus den Akten, weshalb auf einen Augenschein zu
verzichten ist.
2.
Der angefochtene Beschluss
unterliegt, soweit er einen Nutzungsplan bildet (Art. 14 RPG; vgl. dazu
vorne E. 1.2), den Anforderungen von Art. 33 RPG, insbesondere von Art. 33
Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, die eine volle Überprüfung durch
mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangen (vgl. zur Anwendbarkeit
von Art. 33 RPG auf Nutzungspläne BGE 147 II 300 E. 2.3; 131 III 414 E. 2.3).
Der Beschwerdegegner stützte sich beim angefochtenen Beschluss auf Art. 36
Abs. 2 RPG. Diese Bundesbestimmung ermächtigt die Kantonsregierungen,
vorläufige Regelungen zur Einführung dieses Bundesgesetzes zu treffen,
insbesondere Planungszonen (Art. 27 RPG) zu bestimmen, und einschränkende
Bestimmungen zum Bauen ausserhalb der Bauzonen (Art. 27a RPG) zu erlassen,
solange das kantonale Recht keine anderen Behörden bezeichnet. Die
Anforderungen von Art. 33 RPG sind auch auf raumplanungsrechtliche
Übergangsordnungen gemäss Art. 36 Abs. 2 RPG anwendbar und gebieten
eine volle Überprüfung durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde (vgl.
BGE 114 Ib 180 E. 2a, 110 Ib 138 E. 3b; Alexander Ruch, in: Heinz
Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc.
2016, Art. 36 N. 28). Das Verwaltungsgericht überprüft die
umstrittene raumplanungsrechtliche Übergangsordnung als erste
Rechtsmittelinstanz. Es hat deshalb insofern nicht nur die
Sachverhaltsfeststellung und die Rechtsanwendung (§ 50 Abs. 1 VRG),
sondern auch die Angemessenheit zu prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG). Dabei
darf sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit
es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. Weiter hat das
Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung zu üben, soweit der Vorinstanz
mit der Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe oder bei der Handhabung des
Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. Das
Gericht soll nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige
Fachinstanz abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des
Planungsträgers setzen (zum Ganzen VGr, 7. Dezember 2023, AN.2023.00014, E. 2
mit Hinweisen).
3.
3.1
Im
angefochtenen Beschluss wird dargelegt, dass die bisherige Praxis des Kantons
Zürich, sämtliche Kernzonen ausserhalb des grafischen Siedlungsgebiets des
Richtplans als Bauzonen zu bezeichnen, rechtswidrig war und rasch eine
vorläufige Regelung zur Behebung der Rechtsunsicherheit nötig ist. Dem
Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass eine zeitliche und sachliche
Dringlichkeit für die Anordnung dieser Sicherungsmassnahme gegeben ist (vgl.
auch Maja Saputelli, Kleinsiedlungen ausserhalb des Siedlungsgebiets, in:
pbg-aktuell 2/2023, S. 7). Unter diesen Umständen versteht es sich von
selbst, dass die vor Erlass der VKaB vorgenommenen Untersuchungshandlungen
nicht weiter gingen, als sie für die getroffene Übergangsordnung erforderlich
waren und ausführlichere Abklärungen für die Prüfung der angestrebten
definitiven Nutzungsplanung in Aussicht gestellt werden. Das Bundesgericht hat
mit Bezug auf den Erlass der Kleinsiedlungsverordnung des Thurgauer
Regierungsrats vom 12. Mai 2020 (RB TG 700.3) erwogen, dass die vorgängige
Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) und die Mitwirkung der Bevölkerung (Art. 4
RPG) bei einer planerischen vorsorglichen Sicherungsmassnahme von beschränkter
Dauer – wie im dortigen Fall – entfällt (BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 6.2). Die dort angestellten Überlegungen lassen sich auf
den vorliegenden Fall übertragen. Aus dem Untersuchungsgrundsatz (§ 7 VRG)
und dem Anspruch auf Akteneinsicht (§ 8 VRG) ergeben sich im vorliegenden
Zusammenhang keine über Art. 29 Abs. 2 BV hinausgehenden
Gehörsansprüche. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die vorgenommenen
kantonalen Sachverhaltsabklärungen bei den einzelnen Kleinsiedlungen gestützt
auf das Geoinformationssystem (GIS), verschiedene staatliche Register und
Datenbanken ungenügend wären. Es erweist sich deshalb nicht als
rechtsverletzend, wenn der angefochtene Beschluss ohne zusätzliche Abklärungen
vor Ort, wie einen Augenschein, und ohne vorgängige Anhörung der Beschwerdeführerin
gefasst worden ist. Der von dieser erhobene Vorwurf einer
"oberflächliche(n) Sachverhaltsermittlung" ist daher unbegründet.
3.2
Der
angefochtene Beschluss stützt sich auf Art. 36 Abs. 2 RPG (vgl. vorne
E. 2) und erging somit im Rahmen einer Gesetzesdelegation. Im vorliegenden
Zusammenhang muss nicht erörtert werden, ob die Rechtsstellung von betroffenen
Grundeigentümern – wie der Beschwerdeführerin – durch die vorübergehende
Regelung im angefochtenen Beschluss schwerwiegend berührt wird. Die
Ermächtigung von Art. 36 Abs. 2 RPG beschränkt sich – entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin – nicht auf die erstmalige Einführung des
RPG, sondern ist auch anwendbar auf vorläufige Massnahmen in Bezug auf später
eingefügte Rechtsnormen oder Praxisänderungen (vgl. BGE 117 Ia 352 E. 5d).
Insoweit steht nichts entgegen, die angefochtene Übergangsordnung auf Art. 36
Abs. 2 RPG abzustützen. Die provisorische Nutzungsordnung im angefochtenen
Beschluss geht insoweit über die Tragweite von Planungszonen (Art. 27 RPG)
hinaus, als ihr nicht lediglich negative Vorwirkung, sondern eine positive
solche (mit Regelungen zu Verfahren, Zuständigkeiten und anwendbarem Recht)
zukommt, was einer provisorischen kantonalen Nutzungszone entspricht (vgl. BGr,
23. November 2022, 1C_35/2022, E. 4.4.1). Auch handelt es sich
vorliegend nicht um eine Regelung im Sinn von Art. 27a RPG. Die von Art. 36
Abs. 2 RPG gedeckten Regelungsbereiche sind in dieser Bestimmung aber
nicht abschliessend aufgeführt. Gestützt darauf können durch
Regierungsverordnung vorläufiges materielles kantonales Raumplanungsrecht sowie
Zuständigkeits- und Verfahrensrecht einschliesslich Vorschriften über den
Rechtsschutz erlassen werden (vgl. Ruch, in: Praxiskommentar RPG, Art. 36 N. 25).
Der angefochtene Beschluss dient der Umsetzung der eingetretenen Änderungen bei
der Rechtslage zur Anwendbarkeit von Art. 15 RPG und von Art. 25 Abs. 2
RPG in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV, und er bewegt sich im Rahmen der
Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes gemäss Art. 75 Abs. 1 BV;
in dieser Hinsicht verhält es sich parallel zur Thurgauer
Kleinsiedlungsverordnung (vgl. zu letzterer BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 5.1 und 5.2). Für den angefochtenen Beschluss enthält Art. 36
Abs. 2 RPG daher in genügender Weise die wichtigen bzw. wesentlichen
Grundzüge und bildet insoweit eine hinreichend bestimmte formell-gesetzliche
Grundlage für die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte von
Grundeigentümern. Im Übrigen wird weder von der Beschwerdeführerin geltend
gemacht noch ist ersichtlich, dass die kantonale Planungs- und Baugesetzgebung
die Zuständigkeit für eine solche kantonsweite vorläufige Regelung einer
anderen Behörde (als dem Beschwerdegegner) einräumt. Insoweit erweist sich Art. 36
Abs. 2 RPG ebenfalls als eingehalten. Ausserdem nimmt der angefochtene
Beschluss die gebotenen Anpassungen weder bei den raumplanungsrechtlichen
Gesetzesbestimmungen und des Richtplans auf kantonaler Ebene noch bei den
Ortsplanungen auf kommunaler Ebene vorweg. Insgesamt wahrt der angefochtene
Beschluss den Delegationsrahmen von Art. 36 Abs. 2 RPG. Der Beschwerdegegner
hat mit dem Erlass der VKaB auch nicht in unzulässiger Weise in Befugnisse des
kantonalen Gesetzgebers eingegriffen (vgl. zum Ganzen VGr, 7. Dezember
2023, AN.2023.00014, E. 5.5 = BEZ 2024 Nr. 7). Demzufolge hält der
angefochtene Beschluss vor dem Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV
sowie Art. 2 Abs. 1 und Art. 38 der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) stand. Der Vorwurf, für den
Erlass der VKaB fehle die gesetzliche Grundlage, ist unbegründet.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass der Kanton Zürich nach der Genehmigung
des kantonalen Richtplans am 29. April 2015 über sechs Jahre lang untätig
geblieben sei und erst mit Kreisschreiben vom 24. August 2021 den
Gemeinden mitgeteilt habe, dass die Baudirektion an einer bundesrechtskonformen
neuen Regelung arbeite. Entgegen der Auffassung der Baudirektion habe sich aus
der Genehmigung des Richtplans die Verpflichtung des Kantons Zürich ergeben,
die bestehenden Kleinsiedlungen auf ihre Bundesrechtskonformität zu überprüfen.
Inzwischen habe die Gemeinde Wil am 27. November 2016 ihre Bau- und
Zonenordnung revidiert, die von der Baudirektion am 18. April 2017
vorbehaltlos genehmigt worden sei. Entgegen der Auffassung des Kantons sei das
öffentliche Interesse an der bundesrechtskonformen planerischen Umsetzung der
Kleinsiedlungen nicht höher als die Planbeständigkeit zu gewichten. Die
Revision der kommunalen Nutzungsplanung sei unter Mitwirkung der Baudirektion
sowie in deren Wissen um die Weilerhofproblematik erfolgt und auf die Einzonung
der Siedlung Hüslihof als Kernzone ausgerichtet gewesen. Von einer altrechtlichen
Planung oder geänderten Verhältnissen könne daher nicht die Rede sein.
4.2
Dem hält
die Baudirektion entgegen, dass der Kanton Zürich anlässlich der Genehmigung
seines Richtplans nicht verpflichtet worden sei, die bestehenden
Kleinsiedlungen auf ihre Vereinbarung mit dem Bundesrecht zu überprüfen und
einer sachgerechten Zone zuzuweisen. Als Genehmigungsinstanz habe sich die
Direktion darauf beschränkt, dass zuvor rechtskräftig ausgeschiedene Weiler,
die eine Neubautätigkeit erlaubten, nicht erweitert worden seien. Die
bestehenden Kleinsiedlungen seien bisher nicht umfassend überprüft worden. Mit
der sog. "Weilerkernzonenpraxis" habe der Kanton mit der Genehmigung
die Bewilligungspflicht für dortige Bauvorhaben an die Gemeinden delegiert. Die
Unzulässigkeit dieser Praxis habe erst der Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2019.00630
vom 22. Oktober 2020 gezeigt. Die Direktion sei nach der Genehmigung des
kantonalen Richtplans nicht untätig geblieben, sondern habe sich bei ihren
Genehmigungsentscheiden bemüht, die Begriffe der Weilerkernzonen und
Weilerzonen bundesrechtskonform auszulegen.
4.3
Gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG sind
Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für
15 Jahre entsprechen. Nutzungspläne werden nach Art. 21 Abs. 2
RPG überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich
geändert haben. Ein Nutzungsplan kann allerdings seinen Zweck nur erfüllen,
wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Ob eine Plananpassung aufgrund
veränderter Verhältnisse gerechtfertigt ist, beurteilt sich aufgrund einer
Interessenabwägung (vgl. BGE 148 II 417 E. 3.2; 132 II 408 E. 4.2).
Der Grundsatz der Planbeständigkeit relativiert sich indessen für die Frage der
Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer Planungszone (Art. 27
RPG) oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach Art. 36 Abs. 2
RPG. Je nach Ausgangslage sind solche Sicherungsmassnahmen schon nach relativ
kurzer Zeit rechtmässig. Sie stehen dann mit dem Grundsatz der
Planbeständigkeit oder mit dem Anspruch auf Vertrauensschutz (Art. 9 BV)
im Widerspruch, wenn eine blosse Überprüfung der bisherigen Zonenordnung
ausgeschlossen ist, weil die Nutzungsvorschriften gerade erst den bestehenden
Verhältnissen angepasst worden sind oder sich seit deren Erlass keinerlei
Änderungen ergeben haben, die sich für die Raumplanung überhaupt als erheblich
erweisen könnten (vgl. zu diesen Grundsätzen bei einer Planungszone BGr,
13. September 2018, 1C_149/2018, E. 2.4; BGr, 23. August 2022,
1C_530/2021, E. 5.3 und 6.2). Das Bundesgericht hat in einem
Baubewilligungsverfahren bei der Kleinsiedlung Habersaat in Aeugst am Albis,
deren Zonierung als Bauzone in der Ortsplanung von der kantonalen Baudirektion
im Oktober 2015, d. h. zeitlich kurz nach Erlass des kantonalen Richtplans
2015 genehmigt worden war, eine akzessorische Überprüfung des bisherigen
Nutzungsplans als nicht zulässig erachtet. Das Bundesgericht fügte jedoch bei,
es beständen keine Anhaltspunkte, dass die kantonalen Behörden nicht gewillt
seien, im Rahmen der Prüfung und Genehmigung kommunaler Nutzungspläne künftig
die Vorgaben der Richtplanung zu beachten und umzusetzen (BGr, 5. März
2020, 1C_25/2019, E. 6.2). Erst im Nachgang zum soeben genannten Urteil
des Bundesgerichts haben die kantonalen Behörden die Lückenhaftigkeit der
kantonalen Rechtsgrundlagen für die Zonenzuweisung von Kleinsiedlungen und den
bundesrechtlichen Anpassungsbedarf erkannt. Im heutigen Zeitpunkt ist es nicht
von vornherein ausgeschlossen, die Zonenzuweisung auch für Kleinsiedlungen zu
überprüfen, bei denen die kommunale Ortsplanung jünger als der Richtplan 2015
ist und dennoch Neubaumöglichkeiten für Grundstücke in Kleinsiedlungen
vorsieht. In derartigen Fällen kommt aber dem Grundsatz der Planbeständigkeit
bzw. dem Vertrauensschutz an der Baugebietsqualität im Rahmen der
Interessenabwägung, die für eine Zuweisung der Kleinsiedlung zu einer
provisorischen kantonalen Nichtbauzone (Weilerzone oder Landwirtschaftszone)
anzustellen ist, ein hohes Gewicht zu (vgl. zum Ganzen BEZ 2024 Nr. 7
E. 6.2).
4.4
Die
Ortsplanung der Gemeinde Wil von 2016/2017 ist jünger als der Richtplan 2015. Art. 9
in Verbindung mit Art. 4 der Bau- und Zonenordnung (BZO) von 2016/2017
sehen für die Kernzone Ka, zu welcher nicht nur der Dorfkern von Wil, sondern
auch die Weiler Buchenloo und Hüslihof gehören, vor, dass Ersatz- und
Neubauten, ausgenommen abstandsfreie Gebäude nur gestattet sind, wo der
Kernzonenplan Gebäude oder Baubereiche bezeichnet. Gemäss dem Kernzonenplan
erstreckt sich innerhalb der Kernzone Ka Hüslihof der Perimeter des
Gestaltungsplans Sonnenhalde vom 23. Juli 2010, der Teilflächen von Kat.-Nrn. 01
und 02 umfasst. Im Kernzonenplan ist ein Baubereich mit einer
Gebäudegrundfläche von 400 m
2
auf Kat.-Nr. 01 und ein
weiterer Baubereich mit einer Gebäudegrundfläche von 250 m
2
auf
der unüberbauten Parzelle Kat.-Nr. 02 verzeichnet. Das Verwaltungsgericht
hat mit Urteil vom 29. Juli 2021 die Bewilligungsverweigerung der
Baudirektion für ein Umbauprojekt im Weiler Buchenloo geschützt. Dabei erwog
es, die Kernzone Ka (beim Weiler Buchenloo) sei nicht für das freie Bauen
bestimmt, sondern es handle sich dabei um eine Nichtbauzone im
bundesrechtlichen Sinn (VGr, 29. Juli 2021, VB.2021.00068, E. 4.3;
beim Weiterzug wurde die entsprechende Frage vom Bundesgericht offengelassen:
BGr, 25. Juli 2023, 1C_538/2021, E. 4.1). Die in jenem
verwaltungsgerichtlichen Urteil angestellten Überlegungen treffen ebenso auf
die Kernzone Ka beim Weiler Hüslihof zu. Entgegen der Beschwerdeführerin ist
letztere gemäss der Ortsplanung von 2016/2017 nicht als Bauzone im Sinn von Art. 15
RPG zu betrachten. An dieser Beurteilung vermag im vorliegenden Zusammenhang
der Gestaltungsplan Sonnenhalde von 2010 nichts zu ändern (vgl. dazu auch unten
E. 6.4.3). Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass sie das Vorhaben zur
Erstellung von Wohnhäusern gemäss den Gestaltungsplanvorschriften wegen eines
Todesfalls nicht umgesetzt hat. Bei dieser Sachlage haben der Grundsatz der
Planbeständigkeit und der Vertrauensschutz an der Baugebietsqualität bei den
streitbetroffenen Grundstücken kein hohes Gewicht im Rahmen der anzustellenden
Interessenabwägung. Die umstrittene Verordnung dient, auch bei den betroffenen
Grundstücken, wichtigen Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (vgl. oben E. 3.2).
Diesen öffentlichen Interessen, die letztlich der Erhaltung der natürlichen
Lebensgrundlagen und dem Schutz der Landschaft dienen (Art. 1 Abs. 2 lit. a
RPG), kommt vorliegend der Vorrang vor den Anliegen privater Eigentümer zu.
Weil das mit der VKaB angestrebte Ziel in der Schaffung von
bundesrechtskonformen Regelungen zu den Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen
besteht, lässt es sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht
beanstanden, dass die in der Verordnung eher restriktiv festgelegten
Unterscheidungskriterien vorsichtig angewendet werden und die Zuweisung einer
Kleinsiedlung zu Anhang 3 (Bauzonen) nur in klaren Fällen erfolgt.
5.
5.1
Der
angefochtene Beschluss weist keine allgemeine Regelung zu den Kriterien für die
Zuweisung der Kleinsiedlungen zu den verschiedenen Anhängen auf. Dies bildet
keinen Rechtsmangel. In der Begründung zum angefochtenen Beschluss wird zu
Recht dargelegt, dass "Weilerzone" im Wesentlichen ein Begriff des
Bundesrechts ist (vgl. auch Art. 33 RPV und BGr, 23. November 2022,
1C_35/2022, E. 4.1.1). Ebenso verhält es sich mit den Begriffen der
Landwirtschaftszone (Art. 16 RPG) und der vorläufigen Bauzone (vgl. dazu
BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc). Die Zuweisung zu den Anhängen (mit
Objektblättern) gemäss § 2 VKaB ist als (provisorische) Zonenfestsetzung
erfolgt. Die Anhänge sind Bestandteile des angefochtenen Beschlusses. Mit
diesen Festlegungen wird mit genügender Bestimmtheit die Zuordnung der
betroffenen Grundstücke zur massgeblichen Zonenordnung als Teil des
provisorischen Nutzungsplans vorgenommen. Es genügt, dass die Kriterien für die
dabei vorgenommene Kategorisierung im Zwischenbericht und in den Objektblättern
bzw. den Übersichtsplänen erläutert werden. Diese Dokumentation übernimmt die Funktion
eines Raumplanungsberichts nach Art. 47 RPV. Letzterer ist nicht
Bestandteil des Nutzungsplans, sondern der zugehörigen Entscheidungsgrundlagen
(zum Ganzen BEZ 2024 Nr. 7 E. 5.6).
5.2
Im
vorstehend bei E. 5.1 angesprochenen Zwischenbericht wird erläutert, dass
bei historisch gewachsenen Kleinsiedlungen eine untere Schwelle für die
Zuweisung zur provisorischen kantonalen Weilerzone von mindestens fünf
bewohnten Gebäuden angenommen werde. Ab mindestens acht bewohnten Gebäuden
komme eine Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet aufgrund einer
Einzelfallbeurteilung in Betracht. Dabei würden als Zusatzkriterium die Prägung
und das Erscheinungsbild herangezogen, um zu beurteilen, ob die Kleinsiedlung
als Weiler oder als grösserer aussenliegender Ortsteil (bzw. als vorläufiges
Baugebiet) qualifiziert werden könne. Weiter werden nach dem Zwischenbericht
Kleinsiedlungen mit mindestens zwanzig bewohnten Gebäuden ohne vertiefte
Überprüfung dem vorläufigen Baugebiet zugeschlagen (vgl. auch Saputelli, S. 9 f.).
Als Bezugsgrösse für die Zahl der Wohngebäude hat der Beschwerdegegner das
eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR) einbezogen. Danach ist nicht
ohne Weiteres die Anzahl Wohneinheiten massgebend, sondern der Gebäudebegriff.
Ein Doppel-, Gruppen- und Reihenhaus zählt dabei ebenfalls als ein Gebäude,
wenn es einen eigenen Zugang von aussen hat und wenn zwischen den Gebäuden eine
senkrechte vom Erdgeschoss bis zum Dach reichende tragende Trennmauer besteht (Art. 2
lit. b der Verordnung vom 9. Juni 2017 über das eidgenössische
Gebäude- und Wohnungsregister [VGWR; SR 431.841]). Der Beschwerdegegner
hat sich namentlich bei der Festlegung der Mindestanzahl von acht bewohnten
Gebäuden in einer Kleinsiedlung für die Durchführung einer
Einzelfallbeurteilung über das Vorliegen von vorläufigem Baugebiet an der
weiter fortgeschrittenen Richtplanrevision zur Kleinsiedlungsanpassung im
Kanton Thurgau orientiert.
5.3
Der Beschwerdegegner
hat im angefochtenen Beschluss keinen Gebrauch von der Möglichkeit gemacht, den
bundesrechtlichen Begriff des vorläufigen Baugebiets gemäss Art. 36 Abs. 3
RPG – im vorliegenden Zusammenhang – durch eine eigenständige kantonale
Regelung unter Berücksichtigung von Art. 15 RPG zu präzisieren (vgl. dazu
BGE 114 Ib 305 E. 5c/cc und 5c/ee). Für die von der Beschwerdeführerin
verlangte Zuweisung zum vorläufigen Baugebiet ist also erforderlich, dass die
umstrittenen Kleinsiedlungen die Voraussetzungen der Auffangregelung von Art. 36
Abs. 3 RPG erfüllen, d. h. zum weitgehend überbauten Gebiet gehören
(BEZ 2024 Nr. 7 E. 7.1).
5.4
Der
Begriff des weitgehend überbauten Gebiets gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG
ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eng zu verstehen: Er umfasst im
Wesentlichen nur den geschlossenen Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken
innerhalb dieses Bereichs (BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 11. Oktober
2021, 1C_635/2020, E. 3.4). Auch wenn der Grundsatz, das weitgehend
überbaute Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, nicht mehr ausdrücklich in Art. 15
RPG steht, behält er auch nach der RPG-Revision von 2012 seine Gültigkeit (vgl.
Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 96). Das RPG knüpft am bestehenden
baulichen Zustand an, d. h. an den vorhandenen Bauten und deren
Nutzungsmöglichkeiten sowie – im Zusammenhang damit – unter anderem an der
bereits erstellten Infrastruktur. Eine "weitgehende Überbauung" ist
eine effektiv bewohnte und benutzte Häusergruppe, die zudem von derartiger
Qualität (Siedlungsstruktur) ist, dass sie sinnvollerweise nur der Bauzone
zugeteilt werden kann (vgl. BGE 116 Ia 197 E. 2b; BGr, 30. Oktober
2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Landwirtschaftliche Bauten sind nur
ausnahmsweise für die Bejahung eines Siedlungscharakters ausschlaggebend; dafür
genügt es nicht, dass eine Häusergruppe ihre landwirtschaftliche Funktion
verloren hat (vgl. BGE 132 II 218 E. 4.1; BGr, 17. Juni 2020,
1C_442/2019, E. 4.2).
5.5
Gemäss
Ziffer 3.1.b der bei den Verfahrensakten befindlichen Arbeitshilfe des
Bundesamts für Raumentwicklung zu Weilerzonen von 2014 haben gewisse Kantone
bisher Weiler dahingehend definiert, dass sie maximal 10, 12 oder 15 bewohnte
Gebäude aufweisen dürften, und Siedlungen mit mehr Wohnbauten den Bauzonen
zugewiesen. Nach dieser Arbeitshilfe darf jedoch nicht ohne nähere Prüfung
davon ausgegangen werden, dass eine Häusergruppe mit einer grösseren Anzahl
Wohnbauten automatisch die Voraussetzungen von Art. 15 RPG erfülle. Das
Vorhandensein einer Siedlungsqualität bzw. Siedlungsstruktur und der dafür
üblichen Infrastruktur bilden wichtige Kriterien für die Annahme von Baugebiet
(vgl. BGr, 30. Oktober 2020, 1C_231/2019, E. 2.3). Der Beschwerdegegner
hat die untere Schwelle für eine Einzelfallbeurteilung zur vorläufigen
Baugebietszuweisung einer Kleinsiedlung bei mindestens acht bewohnten Gebäuden
vor dem Hintergrund der angeführten Richtwerte der Arbeitshilfe des Bundesamts
für Raumentwicklung und dem Verbot von Kleinstbauzonen (dazu vorne E. 3.2)
relativ tief angesetzt. Es ist aber nicht rechtsverletzend, wenn die
qualitative Einzelfallbeurteilung einer Kleinsiedlung bei der Fallgruppe mit 8
bis 19 bewohnten Gebäuden anhand des vorne bei E. 5.2 erwähnten
Zusatzkriteriums der Prägung und des Erscheinungsbilds erfolgt. Dabei wurden
die Unterkriterien Anzahl Landwirtschaftsbetriebe, Anzahl Gewerbebetriebe,
Verhältnis von Wohngebäuden zu Nichtwohngebäuden/Ökonomiebauten, Neubauten seit
1972 (ohne Ersatzbauten) und deren Bauart, ÖV (öffentlicher
Verkehr)-Erschliessung, Art der Umgebungsgestaltung (u.a. Zäune, Vorplätze,
Tierhaltung) betrachtet. Das genannte Zusatzkriterium und die dazugehörigen
Unterkriterien konkretisieren die Siedlungsstruktur und nicht primär die
visuelle Erscheinung der Kleinsiedlung. Da landwirtschaftliche Bauten (auch
wenn sie mittlerweile diese Funktion verloren haben) nach Bundesrecht für die
Bejahung des Siedlungscharakters ohnehin von untergeordneter Bedeutung sind,
wurde mit dem fraglichen Zusatzkriterium auch das Vorhandensein solcher Gebäude
nicht in allgemeiner Weise sachfremd berücksichtigt. Vielmehr ist diese
Kriterienbildung gesamthaft als bundesrechtskonform zu erachten (BEZ 2024 Nr. 7
E. 7.3).
5.6
Aus den
vorstehenden Erwägungen folgt, dass die gegen die VKaB als Ganzes gerichteten
Rügen der Beschwerdeführerin nicht stichhaltig sind. Ihr Antrag auf Aufhebung
des angefochtenen Beschlusses und der VKaB ist abzuweisen. Im Folgenden bleibt
gestützt auf die bereits dargelegten Grundsätze die Einzelfallbeurteilung im
Hinblick auf die Grundstücke der Beschwerdeführerin zu überprüfen.
6.
6.1
Die
Kleinsiedlung Hüslihof befindet sich an erhöhter Lage östlich der Gemeinde Wil
an der Grenze zu der weiter östlich anstossenden Gemeinde Rafz. Unmittelbar
südlich des Weilers liegt das Schwimmbad Fulwisen Rafz/Wil. Die Erschliessung
erfolgt im Wesentlichen über die Badener Landstrasse, von der die
Hüslihofstrasse nach Norden abzweigt. Gemäss dem Übersichtsplan umfasst die
Kleinsiedlung Hüslihof zehn bewohnte Gebäude, von denen 80 % vor 1971 und
20 % später erbaut worden sind. Gemäss dem Kriterienkatalog 1 für
Zuteilung zu einer Weilerzone nach Art. 33 RPV handelt es sich um eine
historisch gewachsene Siedlung mit geschlossenem Bild. Sie ist von anderen
Siedlungen räumlich abgegrenzt sowie ausreichend erschlossen und erfüllt damit
die Anforderungen an die genannte Zuteilung. Hingegen fehlt es an den
Voraussetzungen für die Zuteilung zu einer Bauzone: Zwar wird die Anzahl von
mindestens acht bewohnten Gebäuden erreicht, nicht aber das für die Zuteilung
zu einer Bauzone erforderliche Erscheinungsbild ("keine
Landwirtschaftsbetriebe, tiefer Anteil Ökonomiebauten, wenige gewerbliche
Tätigkeiten, zwei neue wohnzonenartige Wohnbauten nach 1972, keine
ÖV-Güteklasse, landwirtschaftlich geprägte Umgebung").
6.2
Die
Beschwerdeführerin begründet ihren Eventualantrag auf Zuweisung der Kleinsiedlung
Hüslihof zu einer Bauzone im Sinn von Anhang 3 zur VKaB, dass dort
entgegen dem Übersichtsplan nicht von zehn, sondern von dreizehn bewohnten
Gebäuden mit insgesamt siebzehn Wohneinheiten auszugehen sei. Der Ortsteil
Hüslihof enthalte keinen Landwirtschaftsbetrieb. Entgegen der Auffassung des
Beschwerdegegners sei die Kernzone Hüslihof nicht ländlich oder historisch
landwirtschaftlich geprägt; vielmehr fänden sich dort Mehrfamilienhäuser und
Wohnbauten, wie sie für Siedlungsgebiet typisch seien, sowie zwei
Gewerbebetriebe (Parkettbetrieb und Restaurant). Südöstlich grenze die
Erholungszone Fulwisen (in der Gemeinde Rafz) mit dem Schwimmbad an. Diese sei
bei der Beurteilung des Siedlungszusammenhangs mitzuberücksichtigen, denn das
Schwimmbad lasse den Ortsteil Hüslihof ebenso als Siedlungsgebiet erkennen.
Dasselbe gelte für die nördlich an den Weiler anstossende Liegenschaft Kat.-Nr. 4682
auf Rafzer Boden sowie das westlich des Schwimmbads liegende Grundstück Kat.-Nr. 2414.
Ohne die Kernzone Hüslihof wäre der Standort des Schwimmbads planerisch nicht
vertretbar gewesen. Mangels einer weiteren Siedlungsaktivität auf dem
angrenzenden Rafzer Gebiet habe sich das Schwimmbad nur mittels einer
Durchstossung des Richtplans realisieren lassen. Daher sei das Kriterium
"geschlossenes Siedlungsgebiet" klar erfüllt und die Siedlung
Hüslihof zu Unrecht als Weilerzone qualifiziert worden. Weil die Gemeinde Wil
ihr Ortsbild gepflegt habe, seien die wenigsten Häuser nach 1972 erstellt
worden. Hinzu komme, dass die beiden streitbetroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01
und 02 im Perimeter des Gestaltungsplans "Sonnenhalde" lägen, der den
Hüslihof als Weinbauerndorf aufwerte und die dörfliche Struktur verbessere.
Sodann lasse auch die Umgebungsgestaltung der Wohnhäuser auf Siedlungsgebiet
und nicht auf eine landwirtschaftliche Kleinsiedlung schliessen.
6.3
Der
Beschwerdegegner wendet ein, dass auch eine Anzahl von dreizehn bewohnten
Häusern nicht zu einem anderen Ergebnis führe. Im Hüslihof gebe es keinen
produzierenden Landwirtschaftsbetrieb mehr, nur eine kleine Zahl an
Ökonomiegebäuden sowie bloss zwei Gewerbebetriebe. Die nicht mit dem
öffentlichen Verkehr erschlossene Kleinsiedlung sei ländlich und historisch
landwirtschaftlich geprägt. Die angrenzende Erholungszone A mit dem Schwimmbad
auf Rafzer Gemeindegebiet vermöge an der Klassierung nichts zu ändern. Denn
diese Zonierung sei ohne Verankerung als Siedlungsgebiet im kantonalen
Richtplan als Durchstossung erfolgt. Die beiden Hochbauten auf dem Areal des
Schwimmbads befänden sich am südöstlichen Rand in rund 100 m Entfernung zum
Hüslihof, weshalb es am Siedlungszusammenhang fehle. Weil die VKaB und nicht
der Gestaltungsplan "Sonnenhalde" Streitgegenstand bilde, sei dessen
Stellenwert "im Einzelfall" zu prüfen.
6.4
6.4.1
Kleinsiedlungen, bei denen – wie hier mit dreizehn bewohnten Gebäuden – die
Mindestanzahl von deren acht erreicht wird, die aber nicht ganz klar einen
Bauzonencharakter aufweisen, werden gemäss Zwischenbericht der provisorischen
kantonalen Weilerzone gemäss § 2 Abs. 1 VKaB zugeteilt und im Anhang 1
aufgeführt (vgl. Saputelli, S. 10). Weil der vorübergehende Charakter der
VKaB bezweckt, dass die zu schaffende definitive Nutzungsplanung nicht negativ
präjudiziert wird, rechtfertigen sich nicht nur eher restriktive Kriterien für
die Zuteilung zur Kategorie Kleinsiedlung innerhalb der Bauzonen gemäss Anhang 3
zur Verordnung, sondern entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch im
konkreten Einzelfall eine strenge Beurteilung. Beim Weiler Hüslihof handelt es
sich um eine ländlich und historisch landwirtschaftlich geprägte Kleinsiedlung,
wie die fotografische Dokumentation zeigt. Wie sich dem Übersichtsplan, dessen
Richtigkeit die Beschwerdeführerin nicht bestreitet, entnehmen lässt, sind die
meisten Wohnbauten vor 1971 erstellt worden; nach 1971 kamen lediglich zwei
Häuser hinzu. Ein produzierender Landwirtschaftsbetrieb findet sich nicht mehr;
in zwei Liegenschaften werden gewerbliche Tätigkeiten ausgeübt. Die beiden
betroffenen Grundstücke der Beschwerdeführerin befinden sich am Rand der
Kleinsiedlung, im Übergang zur Landwirtschaftszone. Eine Erschliessung mit dem
öffentlichen Verkehr fehlt. Die Wegdistanz zu der auch nach der
Beschwerdeführerin am nächsten gelegenen Bushaltestelle (beim Friedhof Rafz)
beträgt abgeschätzt aus dem GIS rund einen Kilometer. Unter diesen Umständen
lässt sich mit dem Beschwerdegegner nicht sagen, dass der Weiler Hüslihof
"ganz klar" einen Bauzonencharakter aufweist.
6.4.2
Das südöstlich an die Kleinsiedlung Hüslihof anstossende Schwimmbad
Fulwisen Rafz/Wil liegt gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Rafz in der
Erholungszone EA (Freibad). Weiter östlich sowie nördlich und südlich schliesst
sich grossflächig Landwirtschaftszone an. Die beiden zum Freibad gehörenden
Gebäude an der Schwimmbadstrasse befinden sich an der südöstlichen Ecke des
Areals. Aufgrund der grösseren räumlichen Distanz von rund 100 m zum
nächstgelegenen Wohnhaus des Weilers Hüslihof sowie der besonderen Architektur
und Zweckbestimmung vermag auch die Schwimmbadanlage keinen
Siedlungszusammenhang zu begründen.
6.4.3
Der Gestaltungsplan Sonnenhalde muss als Sondernutzungsplan den Grundnutzungsplan,
die Richtplanung und das übergeordnete Recht respektieren, namentlich die Ziele
und Grundsätze von Art. 1 und 3 RPG (vgl. Michael Steiner/Thomas Wipf in:
Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. A.,
Wädenswil 2024, S. 199). Ob diese Voraussetzung vorliegend zutrifft,
erscheint im Licht der angefochtenen Verordnung zumindest als fraglich und
lässt sich erst nach Inkrafttreten der künftigen bundesrechtskonformen Bau- und
Zonenordnung beantworten. Jedenfalls rechtfertigt das Bestehen des
Gestaltungsplans nicht die Zuweisung der Kleinsiedlung Hüslihof zu einer
Bauzone (vgl. oben E. 4.4).
6.4.4
Bei einer Abwägung der von der Beschwerdeführerin ins Feld geführten
Interessen und entgegenstehenden plansichernden Interessen ist es unter
Beachtung des dem Beschwerdegegner zustehenden planerischen Ermessens nicht zu
beanstanden, dass dieser den plansichernden Interessen den Vorrang eingeräumt
und die beiden betroffenen Grundstücke der Beschwerdeführerin im Rahmen der Kleinsiedlung
Hüslihof einer provisorischen kantonalen Weilerzone zugeteilt hat. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin kann daher keine Rede davon sein, dass mit
der hier zu beurteilenden vorläufigen Anordnung eine Weilerzone "auf
Vorrat" geschaffen werde.
6.5
Zusammengefasst
erweisen sich die Einwände der Beschwerdeführerin gegen die
Einzelfallbeurteilung im angefochtenen Beschluss zu ihren betroffenen Grundstücken
bzw. zur Kleinsiedlung Hüslihof als unbegründet, was zur Abweisung der
Beschwerde führt, soweit darauf einzutreten ist.
7.
Vom 1. Dezember 2023 bis
zum 15. März 2024 hat die öffentliche Auflage zur Teilrevision des
kantonalen Richtplans und zur damit verbundenen PBG-Teilrevision im Hinblick
auf die Kleinsiedlungsthematik im kantonalen Amtsblatt stattgefunden (ABl
2023-12-01; Meldungsnummer RP-ZH01-0000000331). Wie aus den veröffentlichten
Unterlagen hervorgeht, wurde im Rahmen dieser Vorlage die Zuteilung der
einzelnen Kleinsiedlungen im Nachgang zum Beschluss der VKaB nochmals
überprüft. Die neue Vorlage schlägt vor, auf Stufe der Richtplanung die
Kleinsiedlung Hüslihof als Weiler und damit als Nichtsiedlungsgebiet zu
bezeichnen. Bei der damit zur Debatte gestellten, möglichen neuen Festlegung
des Siedlungsgebiets handelt es sich um einen planerischen Akt, welcher
insbesondere den Anforderungen von Art. 8a in Verbindung mit Art. 15
RPG zu entsprechen hat. Die Sachgerechtigkeit der vorliegend angefochtenen
Übergangsordnung, die sich bei den einzelnen Kleinsiedlungen nach Art. 36 Abs. 3
RPG richtet (vgl. vorne E. 5), wird durch allenfalls davon abweichende
Anträge für die künftige Anpassung der Richtplanung nicht in Frage gestellt. Im
vorliegenden Zusammenhang braucht daher nicht weitergehend auf die am 1. Dezember
2023 aufgelegte Vorlage eingegangen zu werden.
8.
Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13
Abs. 2 VRG) und bleibt ihr eine Parteientschädigung versagt (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 4'170.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt
.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).