zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00504 · 2023-10-12 · de

Unterbringungsplätze für Flüchtlinge | [Streitig ist, ob die vom Gemeinderat Fällanden im April bzw. Mai 2023 bewilligten Kredite für die Anschaffung, die Errichtung und den Ausbau von 16 Wohncontainern zur Unterbringung von Asylsuchenden als gebundene Ausgaben zu qualifizieren sind.] Ausgaben gelten als gebunden, wenn die Gemeinde namentlich durch einen Rechtssatz zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt (E. 2.2). Vorliegend besteht für die Gemeinde Fällanden grundsätzlich eine Pflicht zur Suche und Bereitstellung bzw. Errichtung von Wohnraum für 123 Asylsuchende, womit das "Ob" weitgehend durch Rechtssatz präjudiziert ist (E. 2.3). Nachdem in der Gemeinde verschiedene – teils mehr, teils weniger geeignete – Möglichkeiten bestehen, der wachsenden Zahl an Asylsuchenden zu begegnen, kommt dem Beschwerdegegner jedoch ein verhältnismässig grosser Handlungsspielraum hinsichtlich des "Wie" zu (E. 2.4 f.). Daran ändert auch die Erhöhung der Aufnahmequote durch die Sicherheitsdirektion nichts. Bei dieser Quote handelt es sich lediglich um ein Planungsinstrument für die Gemeinden, weshalb ihre Erhöhung nicht wegen Dringlichkeit eine gebundene Ausgabe bewirken kann (E. 2.6). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 12.10.2023 VB.2023.00504
Zurich Verwaltungsgericht 12.10.2023 VB.2023.00504
Zurigo Verwaltungsgericht 12.10.2023 VB.2023.00504

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00504
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00504
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.10.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 23.05.2024 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Unterbringungsplätze für Flüchtlinge
[Streitig ist, ob die vom Gemeinderat Fällanden im April bzw. Mai 2023 bewilligten Kredite für die Anschaffung, die Errichtung und den Ausbau von 16 Wohncontainern zur Unterbringung von Asylsuchenden als gebundene Ausgaben zu qualifizieren sind.]
Ausgaben gelten als gebunden, wenn die Gemeinde namentlich durch einen Rechtssatz zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt (E. 2.2). Vorliegend besteht für die Gemeinde Fällanden grundsätzlich eine Pflicht zur Suche und Bereitstellung bzw. Errichtung von Wohnraum für 123 Asylsuchende, womit das "Ob" weitgehend durch Rechtssatz präjudiziert ist (E. 2.3). Nachdem in der Gemeinde verschiedene – teils mehr, teils weniger geeignete – Möglichkeiten bestehen, der wachsenden Zahl an Asylsuchenden zu begegnen, kommt dem Beschwerdegegner jedoch ein verhältnismässig grosser Handlungsspielraum hinsichtlich des "Wie" zu (E. 2.4 f.). Daran ändert auch die Erhöhung der Aufnahmequote durch die Sicherheitsdirektion nichts. Bei dieser Quote handelt es sich lediglich um ein Planungsinstrument für die Gemeinden, weshalb ihre Erhöhung nicht wegen Dringlichkeit eine gebundene Ausgabe bewirken kann (E. 2.6).
Gutheissung.
Stichworte:
AUFNAHMEQUOTE
AUSGABENBEWILLIGUNG
DRINGLICHKEIT
ENTSCHEIDUNGSSPIELRAUM
FINANZKOMPETENZEN
GEBUNDENE AUSGABE
KREDITBEWILLIGUNG
STIMMRECHTSBESCHWERDE
Rechtsnormen:
Art./§ 103 Abs. 1 GG
Art. 86 Abs. 2 lit. a KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2023.00504
Urteil
der 4. Kammer
vom
12. Oktober 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto
Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco
Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat Fällanden,
Beschwerdegegner,
betreffend Unterbringungsplätze
für Flüchtlinge,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Fällanden bewilligte am 6. April
2023 einen Kredit über Fr. 1'250'000.- als gebundene Ausgabe für die
Anschaffung von Wohncontainern zur Unterbringung von insgesamt 64 Asylsuchenden.
Am 30. Mai 2023 genehmigte er für dasselbe Projekt einen Zusatzkredit über
Fr. 300'000.-, ebenfalls als gebundene Ausgabe.
II.
Gegen beide Beschlüsse erhob A – nebst anderen je separat
– Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Uster. Mit Beschluss vom 17. August
2023 wies der Bezirksrat Uster die Rekurse in den zuvor vereinigten Verfahren
ab (Dispositiv-Ziff. II), verzichtete auf die Erhebung von
Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. IV) und entzog einer allfälligen
Beschwerde in Dispositiv-Ziff. VI die aufschiebende Wirkung.
III.
Am 4. September 2023 führte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht
und beantragte, die Beschlüsse des Gemeinderats Fällanden vom 6. April
2023 und vom 30. Mai 2023 seien aufzuheben; in prozessualer Hinsicht
ersuchte sie zudem um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der
Beschwerde sowie darum, den "Gemeinderat Fällanden im Sinne einer
vorsorglichen Massnahme anzuweisen, die aufschiebende Wirkung zu wahren und
somit sämtliche diesbezüglich bereits erteilte Aufträge bis zum rechtskräftigen
Abschluss des Verfahrens zurückzuziehen und bis dahin keine neuen Aufträge zu
erteilen".
Mit
Präsidialverfügung vom 5. September 2023 stellte das Verwaltungsgericht
die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder her. Der Bezirksrat Uster
verzichtete am 8. September 2023 auf eine Vernehmlassung. Der Gemeinderat
Fällanden schloss mit Beschwerdeantwort vom 12. September 2023 auf
Abweisung der Beschwerde und ersuchte um Entzug der aufschiebenden Wirkung.
Dieses Gesuch wies der Vorsitzende am 13. September 2023 ab.
Mit Replik vom 18. September
2023 und Duplik vom 25. September 2023 hielten sowohl die Beschwerdeführerin
als auch der Gemeinderat Fällanden an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats
über einen Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführerin ist in der Gemeinde Fällanden stimmberechtigt. Sie bringt
sinngemäss vor, der Beschwerdegegner habe seine Finanzkompetenzen
überschritten, indem er mit den angefochtenen Beschlüssen vom 6. April
2023 und vom 30. Mai 2023 Ausgaben in Höhe von insgesamt Fr. 1'550'000.-
als gebunden qualifizierte und sie dadurch der Mitsprache der
Gemeindeversammlung entzog (vgl. Art. 16 Ziff. 4 in Verbindung mit
Art. 28 Abs. 2 Ziff. 2 der Gemeindeordnung der politischen
Gemeinde Fällanden vom 13. Juni 2021 [GO, SR 100.1]). Ein
Kreditbeschluss der Gemeindeversammlung würde sodann dem fakultativen
Referendum unterstehen (Art. 10 Abs. 1 GO). Damit macht die
Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer politischen Rechte geltend und ist sie
gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. a VRG
zur Beschwerde legitimiert (vgl. VGr, 12. Januar 2023, VB.2022.00699,
E. 1.2, und 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 1
Abs. 2).
1.3
Weil auch
die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Streitig
ist, ob der Kredit über Fr. 1'250'000.- und der Zusatzkredit über
Fr. 300'000.- für die Anschaffung, die Errichtung und den Ausbau von 16 Wohncontainern
zur Unterbringung von Asylsuchenden als gebundene Ausgaben zu qualifizieren
sind und die betreffenden (Kredit-)Bewilligungen damit in die Zuständigkeit des
Beschwerdegegners fallen.
2.2
Ausgaben
gelten gemäss § 103 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April
2015 (GG, LS 131.1) als gebunden, wenn die Gemeinde durch einen
Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde
oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe oder Behörde zu
ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und örtlich kein
erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung entspricht im
Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben
(vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017,
E. 4.2).
Bei der Auslegung von § 103 GG ist zu beachten, dass
Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein obligatorisches
Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der Stimmberechtigten bei
Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die Qualifikation eines Kredits als
gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug der Stimmberechtigten
ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme einer gebundenen
Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 12. Januar 2023, VB.2022.00699, E. 3.2
mit Hinweisen; so im Ergebnis auch Markus Rüssli, in: Tobias Jaag/Markus
Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich
etc. 2017, § 103 GG N. 27).
Auch nach der Praxis des Bundesgerichts kann denn auch, selbst
in Fällen, in denen das "Ob" einer Ausgabe weitgehend vorgegeben ist,
das "Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die Mitsprache des
Volkes zu rechtfertigen (BGE 125 I 87 E. 3b und E. 4c/bb; BGr,
3. März 2010, 1C_493/2009, E. 6.2 mit Hinweisen; zum Ganzen auch VGr,
12. Januar 2023, VB.2022.00699, E. 3.4 mit Hinweisen). So steht in
Gemeinden oft der Sachentscheid über das "Wie" der Staatstätigkeit im
Vordergrund; auch bei Aufgaben, deren Notwendigkeit unbestritten ist, kann ein
erhebliches Bedürfnis nach Mitentscheidung über die Ausführungsmodalitäten
bestehen. Die Stimmberechtigten sollen nicht nur dort mitsprechen dürfen, wo
der Entscheid von der Ausgabenhöhe her dazu wichtig genug ist, sondern im
Hinblick auf die offenstehenden Wahlmöglichkeiten oder Alternativen auch dort,
wo die Mitsprache der Bevölkerung zu finanziell geringerer Belastung oder zu
einem weniger umstrittenen Projekt in beispielsweise städtebaulicher,
lärmmässiger oder verkehrspolizeilicher Hinsicht führen kann. Die Behörde darf
die Wahlmöglichkeit und damit das Referendum nicht dadurch ausschalten, dass
sie von vornherein die zweckmässigste und wirtschaftlich günstigste Variante
wählt, welche sich innert nützlicher Frist durch keine andere Lösung ersetzen
lässt (zum Ganzen BGE 115 Ia 139 E. 3b mit Hinweisen; siehe ferner
BGE 95 I 213 E. 4b; Rüssli, § 103 GG N. 24).
2.3
Nach
§ 6 der – gestützt auf §§ 5a f. des Sozialhilfegesetzes vom
14. Juni 1981 (LS 851.1) erlassenen – Asylfürsorgeverordnung vom
25. Mai 2005 (AfV, LS 851.13) sorgt der Kanton während einer ersten
Phase für die Leistungen gemäss § 2 AfV an die ihm durch den Bund neu
zugewiesenen Asylsuchenden (Abs. 1); danach weist er die Asylsuchenden den
einzelnen Gemeinden zu (Abs. 2). Das kantonale Sozialamt nimmt die
Zuweisung vor (§ 7 Abs. 1 Satz 1 AfV) anhand einer von der
Sicherheitsdirektion festgelegten Quote (§ 8 AfV). Es handelt sich um eine
Aufnahmequote in Prozenten der Bevölkerungszahl der Gemeinden (§ 8 AfV).
Auf Anfang Juni 2023 hin wurde diese Quote vor dem Hintergrund der
anhaltenden Zuwanderung von Geflüchteten aus der Ukraine sowie auch ansonsten steigender
Asylgesuche von 0,9 % auf 1,3 % erhöht (Medienmitteilung vom
6. März 2023 "Kanton und Gemeinden bewältigen Asyl-Aufgabe
gemeinsam", abrufbar unter  News>), nachdem sie
erst vergangenes Jahr von 0,5 % auf 0,9 % erhöht worden war
(Medienmitteilung vom 8. April 2022 "Kanton erhöht
Asyl-Aufnahmequote", abrufbar unter  News>; zum
Ganzen VGr, 27. Juni 2023, VB.2023.00285, E. 3.3).
Mit der Zuweisung der Asylsuchenden geht die Zuständigkeit
für die Erbringung der Leistungen an diese gemäss § 2 AfV an die Gemeinden
über (§ 6 Abs. 2 Satz 2 AfV), das heisst insbesondere die
Zuständigkeit zur Unterbringung der zugewiesenen Asylsuchenden (§ 2
Abs. 1 lit. a AfV). Insofern besteht für die Gemeinde Fällanden aktuell
grundsätzlich eine Pflicht zur Suche und Bereitstellung bzw. Errichtung von
Wohnraum für 123 Asylsuchende (1,3 % x 9'447 [Bevölkerungsstand 2022;
siehe dazu die Medienmitteilung des Beschwerdegegners vom 24. Januar 2023
"Fällanden wächst weiterhin", abrufbar unter  Aktuell>]) bzw. für 48 zusätzliche Asylsuchende (123 [neue Quote]
– 75 [effektive Anzahl Personen]), womit das "Ob" weitgehend durch
Rechtssatz präjudiziert ist.
2.4
Was das
"Wie" anbelangt, ist indes mit der Beschwerdeführerin davon
auszugehen, dass – wie bei der Erstellung von Neubauten üblich (vgl. Rüssli,
§ 103 GG N. 16) – insbesondere in sachlicher und örtlicher Hinsicht
ein erheblicher Spielraum besteht. Dies zeigt nur schon der Umstand, dass sich
die Vorinstanz auf über zehn Seiten zur Frage möglicher Alternativen zur
gewählten "Containerlösung" äussert und die verschiedenen
Lösungsvarianten Thema einer Informationsveranstaltung der Gemeinde bildeten.
Der Kanton macht den Gemeinden denn auch keinerlei
Vorgaben dahingehend, wo bzw. wie sie die ihnen zugewiesenen Asylsuchenden
unterzubringen haben. Anlässlich der jüngsten Erhöhung der
Aufnahmequote empfahl er ihnen – in der vorzitierten
Medienmitteilung vom 6. März 2023 –
diesbezüglich lediglich, sie
sollten auf Kollektivstrukturen, insbesondere Zivilschutzanlagen, zurückgreifen
und bei der Beschaffung grösserer Infrastrukturen möglichst mit anderen
Gemeinden zusammenarbeiten. Die Gemeinde Fällanden brachte die ihr zugewiesenen
Asylsuchenden bislang vorübergehend in der alten Zwicky-Fabrik, bei
Privatpersonen sowie in Mietwohnungen oder gemeindeeigenen Wohnungen unter. Im
Hinblick auf die Erhöhung der Aufnahmequote prüfte sie zudem eigenen Angaben
zufolge verschiedene weitere Optionen, so namentlich die Unterbringung in
anderen Gemeindeinfrastrukturen (Gemeindezentrum Fällanden, altes Schulhaus,
Gemeindesaal, Feuerwehrgebäude, Pfadihütte und Zivilschutzanlagen
[Ortskommandoposten unter dem Schulhaus Bommern in Pfaffhausen und
Bereitstellungsanlage unter dem Schulhaus Buchwis]). Ebenfalls geprüft wurden
alternative Standorte für die Errichtung der geplanten Wohncontainersiedlung
(Parzelle Bachwis Kat. Nr. 3339 neben der Kläranlage, Parzelle
Parkplatz Kat. Nr. 4992 vor der Zwicky-Fabrik und Parzelle Parkplatz
Kat. Nr. 5040 vor altem Schulhaus).
2.5
Es mag
sein, dass die streitgegenständliche Lösung im Vergleich mit allen anderen als
die beste erscheint. Darum geht es jedoch bei der vorliegenden Betrachtung
nicht. So genügt es für die Bejahung eines massgeblichen
Entscheidungsspielraums des Beschwerdegegners, dass andere ebenfalls geeignete
Lösungen denkbar sind (vgl. VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538,
E. 2.3).
Davon, dass keine anderen geeigneten, wenn auch
möglicherweise weniger guten Lösungen infrage kämen, ist hier nicht auszugehen.
Namentlich legen der Beschwerdegegner und die Vorinstanz nicht überzeugend dar,
weshalb die Zwicky-Fabrik, das alte Schulhaus und/oder die Zivilschutzanlagen
der Gemeinde von vornherein nicht für die Unterbringung von Asylsuchenden
infrage kommen bzw. dafür gänzlich ungeeignet sein sollten. Dusch- und
Kochmöglichkeiten etwa müssten auch im Fall der Verwirklichung der gewählten
Lösung geschaffen werden (vorgesehen sind konkret vier Küchen und vier Waschtürme).
Dem Umstand, dass die Installation fester sanitärer Anlagen in den genannten,
bestehenden Bauten zeitaufwändiger ist, liesse sich allenfalls mit der
Anschaffung mobiler Duschen und Toiletten Rechnung tragen, wie sie aktuell auf
dem Kasernenareal in der Stadt Zürich zum Einsatz kommen. Auch die seitens des
Beschwerdegegners geäusserten Bedenken hinsichtlich möglicher Nutzungskonflikte
lassen die streitgegenständliche Containeranlage nicht als die einzige mögliche
Lösung erscheinen, zumal es bei der geplanten Umsetzung selbiger ebenfalls zu
Interessenkonflikten käme. Würde der Entscheid der Gemeindeversammlung bzw. den
Stimmberechtigten zum Entscheid vorgelegt, wäre die erforderliche Güterabwägung
ausserdem demokratisch abgestützt(er).
2.6
Nachdem in
der Gemeinde Fällanden verschiedene – teils mehr, teils weniger geeignete –
Möglichkeiten bestehen, der erhöhten Aufnahmequote bzw. der wachsenden Zahl an
Asylsuchenden zu begegnen, kommt dem Beschwerdegegner ein verhältnismässig
grosser Handlungsspielraum hinsichtlich des "Wie" zu.
An dieser Einschätzung ändert auch die Haltung des
Vorstehers der kantonalen Sicherheitsdirektion nichts, wonach die Planung und
Bereitstellung zusätzlicher Unterbringungsstrukturen im Hinblick auf die
allfällige Aufnahme weiterer Asylsuchender in der aktuellen Situation zwingend
notwendig sei, weshalb der Handlungsspielraum der Gemeinden eingeengt sei und es
sich um gebundene Ausgaben handle. Bei der Aufnahmequote nach § 8 AfV
handelt es sich um ein Planungsinstrument für die Gemeinden. Ihre Erhöhung kann
die Gemeinden nur verpflichten, innert nützlicher Frist zusätzliche
Aufnahmekapazitäten zu schaffen, liegt es doch in der Natur der Sache, dass die
hierfür erforderlichen Unterbringungsplätze nicht von heute auf morgen
bereitgestellt werden können. Sind in diesem Rahmen Ausgaben in einer Höhe
notwendig, die über der Ausgabekompetenz des Gemeinderats (hier bis
Fr. 200'000.-, vgl. Art. 28 Abs. 1 Ziff. 1 GO) liegen, sind bei der Frist
zur Erfüllung der Quote die demokratischen Mitwirkungsrechte zu
berücksichtigen, weshalb die Quotenerhöhung nicht wegen Dringlichkeit eine
gebundene Ausgabe bewirken kann.
3.
Nach dem Gesagten hat der Beschwerdegegner in
den
Beschlüssen vom 6. April 2023 und vom 30. Mai 2023
seine Finanzkompetenzen überschritten. Dies führt zur Gutheissung der
Beschwerde.
4.
In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten
auferlegt, weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Beschlüsse des Gemeinderats Fällanden vom
6. April 2023 und vom 30. Mai 2023 sowie Dispositiv-Ziff. 2 des
Beschlusses des Bezirksrats Uster vom 17. August 2023 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 2'145.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen
ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Uster.