zh_verwaltungsgericht · AN.2021.00024 · 2021-11-23 · de

Verordnung vom 22. September 2021 über die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich (V Covid-19 Bildungsbereich) | Die Beschwerdeführenden haben als Eltern zweier Kinder, welche im Kanton Zürich eine 1. Primarklasse bzw. den Kindergarten besuchen, ein Interesse an der Aufhebung der diese betreffenden Bestimmungen in der angefochtenen Verordnung. Vom Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses kann abgesehen werden (E. 1.2). § 1 Abs. 3 lit. e V Covid-19 Bildungsbereich verstösst nicht gegen Bundesrecht (E. 4). Die strittige (befristete) Maskentragpflicht in Schulhäusern kann von der zuständigen kantonalen Exekutivbehörde (direkt) gestützt auf Art. 40 EpG eingeführt werden; die in der angefochtenen Verordnung enthaltene Verpflichtung der in § 1 Abs. 2 V Covid-19 Bildungsbereich genannten Einrichtungen, eine temporäre Maskentragpflicht auch für Primarschulkinder in ihre Schutzkonzepte aufzunehmen, stellt auch keine unzulässige Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen dar (E. 5.2.1). Es lässt sich sodann nicht sagen, dass mit der Anordnung der strittigen Schutzmassnahmen im Einzelfall per se ein unverhältnismässiger Grundrechtseingriff verbunden wäre (E. 5.1 und E. 5.2.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 03.01.2022 AN.2021.00024
Zurich Verwaltungsgericht 03.01.2022 AN.2021.00024
Zurigo Verwaltungsgericht 03.01.2022 AN.2021.00024

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2021.00024
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Geschäftsnummer:
AN.2021.00024
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.01.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Verordnung vom 22. September 2021 über die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich (V Covid-19 Bildungsbereich)
Die Beschwerdeführenden haben als Eltern zweier Kinder, welche im Kanton Zürich eine 1. Primarklasse bzw. den Kindergarten besuchen, ein Interesse an der Aufhebung der diese betreffenden Bestimmungen in der angefochtenen Verordnung. Vom Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses kann abgesehen werden (E. 1.2).
§ 1 Abs. 3 lit. e V Covid-19 Bildungsbereich verstösst nicht gegen Bundesrecht (E. 4).
Die strittige (befristete) Maskentragpflicht in Schulhäusern kann von der zuständigen kantonalen Exekutivbehörde (direkt) gestützt auf Art. 40 EpG eingeführt werden; die in der angefochtenen Verordnung enthaltene Verpflichtung der in § 1 Abs. 2 V Covid-19 Bildungsbereich genannten Einrichtungen, eine temporäre Maskentragpflicht auch für Primarschulkinder in ihre Schutzkonzepte aufzunehmen, stellt auch keine unzulässige Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen dar (E. 5.2.1). Es lässt sich sodann nicht sagen, dass mit der Anordnung der strittigen Schutzmassnahmen im Einzelfall per se ein unverhältnismässiger Grundrechtseingriff verbunden wäre (E. 5.1 und E. 5.2.2).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
CORONA-PANDEMIE
CORONAVIRUS
EINSCHRÄNKUNGSVORAUSSETZUNGEN
GESUNDHEITSSCHUTZ
GRUNDSCHULUNTERRICHT
KINDESWOHL
MASKENTRAGPFLICHT
PERSÖNLICHE FREIHEIT
SCHULBETRIEB
SCHUTZMASSNAHMEN
VORRANG DES BUNDESRECHTS
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. 2 BV
Art. 11 Abs. 1 BV
Art. 36 BV
Art. 49 Abs. 1 BV
§ 40 EPG
§ 54b lit. a GesundheitsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2021.00024
Urteil
der 4. Kammer
vom
3. Januar 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin
Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
1.
A,
2.    B,
vertreten durch
RA A,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Bildungsdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend die Verordnung
vom 22. September 2021 über die Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
im Bildungsbereich (V Covid-19 Bildungsbereich),
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat des
Kantons Zürich erliess am
22. September 2021
die Verordnung
über Massnahmen zur Bekämpfung
der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich (V Covid-19 Bildungsbereich,
LS 818.14), welche am 29. September 2021 mit der Meldungsnummer
RS-ZH03-0000000412 im Amtsblatt publiziert und per 4. Oktober 2021 in
Kraft gesetzt wurde
. Die Rechtsmittelfrist gegen
die Verordnung wurde auf zehn Tage verkürzt und dem Lauf der Beschwerdefrist
und der Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen.
II.
Am 11. Oktober 2021 erhoben A und B Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragten, unter Entschädigungsfolge sei § 1
Abs. 3 lit. e V Covid-19 Bildungsbereich aufzuheben bzw.
eventualiter – für den Fall, dass die angefochtene Bestimmung zum Zeitpunkt des
Urteils nicht mehr in Kraft sein sollte – festzustellen, dass § 1
Abs. 3 lit. e V Covid-19 Bildungsbereich rechtswidrig sei; in
prozessualer Hinsicht ersuchten die Genannten zudem um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung und der Beschwerdefrist von 30 Tagen.
Mit Präsidialverfügung vom
14. Oktober 2021 wurden die Gesuche um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung und der ordentlichen Beschwerdefrist abgewiesen und A
und B eine nicht erstreckbare Frist von fünf Tagen angesetzt, um ihre Legitimation
zu belegen. Mit E-Mail vom 18. Oktober 2021 kamen A und B dieser
Aufforderung nach. Mit Beschwerdeantwort vom 21. Oktober 2021 beantragte
die Bildungsdirektion namens des Regierungsrats die Abweisung des
Rechtsmittels, soweit darauf eingetreten werden könne. Hierzu äusserten sich A
und B am 12. November 2021. Mit Stellungnahme vom 25. November und
vom 10. Dezember 2021 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Am 14. Dezember 2021 reichten A und B eine
"Ergänzungsbeschwerde" gegen einen Beschluss des Regierungsrats vom 8. Dezember
2021 ein, womit
die Verordnung
über
Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich teilweise abgeändert
wird (Regierungsratsbeschluss Nr. 1486/2021; ABl 2021-12-10,
Meldungsnummer RS-ZH03-0000000442). Das Verwaltungsgericht legte hierauf ein
separates (neues) Verfahren an (AN.2021.00039).
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (KV, LS 101) zuständige (einzige kantonale) Instanz
für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen.
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
Da
der angefochtene Beschluss Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper
vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen
(§ 38a Abs. 2 VRG). Die Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss
des Verwaltungsgerichts vom 18. Juni 2021 über dessen Konstituierung per
1. August 2021 (ABl 2021-06-25, Meldungsnummer RS-ZH04-0000000055).
1.2
1.2.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur
Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen
Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die
bundesgerichtliche Praxis verweisen. Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu
bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die
beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte
(BGE 146 I 62 E. 2.1; zum Ganzen auch VGr, 21. Januar 2021,
AN.2020.00018, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder
ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus, das
heisst, die beschwerdeführende Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im
Interesse der Allgemeinheit – Beschwerde führen (vgl. BGE 136 I 49
E. 2.1, 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi,
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 21
N. 34).
Ein aktuelles Interesse ist
insoweit erforderlich, als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss,
dessen Aufhebung der beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen
muss. Dies bedeutet vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch
bestehen muss (Bertschi, § 21 N. 33).
1.2.2
Die Beschwerdeführenden sind – wie sie mit Eingabe vom 18. Oktober
2021 belegen – Eltern zweier Kinder, welche eine 1. Primarklasse bzw. den
1. Kindergarten im Kanton Zürich besuchen. Entsprechend ist die
Betroffenheit der Beschwerdeführenden in schutzwürdigen Interessen grundsätzlich
zu bejahen.
Anzumerken ist, dass der
Regierungsrat die von ihnen angefochtene Verordnung zwischenzeitlich mit
Beschlüssen vom 24. November und vom 8. Dezember 2021 teilweise
abgeändert hat (Regierungsratsbeschluss Nr. 1367/2021,
ABl 2021-11–26, Meldungsnummer
RS-ZH03-0000000436;
Regierungsratsbeschluss Nr.
1486/2021; ABl 2021-12-10,
Meldungsnummer RS-ZH03-0000000442)
. Dabei wurden auch die die
Beschwerdeführenden bzw. ihre beiden Kinder betreffenden Regelungen abgeändert;
so wurde namentlich eine generelle Maskentragpflicht für Kinder ab der 1. Klasse
der Primarstufe eingeführt. Die Aufhebung der Verordnung in der angefochtenen
Fassung wäre daher
für die
Beschwerdeführenden nur noch von eingeschränktem Nutzen. Da in dem vorliegenden
dynamischen Regelungsumfeld davon auszugehen ist, dass sich die aufgeworfenen
grundsätzlichen Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut
stellen könnten, und eine rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten
und in fortwährender Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu
bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich jedoch, analog zu den für die
Einzelaktanfechtung entwickelten Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21
N. 25) vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (zum Ganzen auch
VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2, und 22. Oktober
2020, AN.2020.00011, E. 1.2; ferner
BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021,
E. 1.2 f. [zur Publikation vorgesehen]
).
2.
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die
Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG und hierzu Marco Donatsch, Kommentar
VRG, § 20 N. 94 f., § 50 N. 76; vgl. auch Art. 79
Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der
Rechtsnormen (VGr, 8. Juli 2021, AN.2020.00007 und AN.2020.00008, E. 3,
und 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404).
Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur dann erfolgen, wenn sich die betreffende
Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer
Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des
Normenkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung –
ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGr, 29. April 2021,
AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren
der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 420 ff.,
422 f.; Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den
Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 756 ff.).
Eine mit
übergeordnetem Recht konforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der
Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige
Wortsinn darf indes nicht durch eine mit übergeordnetem Recht konforme
Interpretation beiseitegeschoben werden (BGr, 22. September 2021,
2C_369/2021, E. 2.2 mit Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführenden wenden sich einzig gegen § 1
Abs. 3 lit. e V Covid-19 Bildungsbereich. Diese Bestimmung
verpflichtet namentlich die öffentlichen Schulen der obligatorischen Volksschule,
in ihre nach § 1 Abs. 1 V Covid-19 Bildungsbereich zu
erstellenden Schutzkonzepte eine Bestimmung aufzunehmen, wonach die
Schulpflege, der schulärztliche Dienst oder das Contact Tracing eine befristete
Maskentragpflicht ohne Befreiungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 2
lit. c und § 3 Abs. 2 lit. c V Covid-19
Bildungsbereich anordnen können, wenn dies aufgrund des konkreten
Infektionsgeschehens oder zur Verhinderung eines solchen in einzelnen Klassen
oder Schulen erforderlich ist.
Laut den Beschwerdeführenden verletzt diese Bestimmung die
derogatorische Kraft des Bundesrechts, habe der Bundesrat die Maskentragpflicht
für Kinder doch abschliessend in der Verordnung vom 23. Juni 2021 über
Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
(Covid-19-Verordnung besondere Lage [SR 818.101.26]) geregelt und explizit
darauf verzichtet, Kindern vor dem 12. Altersjahr eine entsprechende
Pflicht aufzuerlegen. Die Massnahme stelle zudem einen unverhältnismässigen
Eingriff in die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]), die Entwicklung (Art. 11
Abs. 1 BV) und die Würde (Art. 7 BV) der betroffenen Kinder dar.
4.
4.1
Zunächst
ist auf die Rüge der Verletzung des Vorrangs des Bundesrechts einzugehen: Nach
dem Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV)
können die Kantone in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend
geregelt hat, keine Rechtsetzungskompetenzen mehr wahrnehmen, soweit sie nicht
in der einschlägigen Bundesgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen sind. Auch wenn
sich eine Bundesregelung in einem bestimmten Sachbereich an sich als
abschliessend darstellt, ist eine kantonale Lösung nicht ausgeschlossen, falls
sie ein anderes Ziel verfolgt als dasjenige des Bundesrechts. Die Kantone
dürfen jedoch im Rahmen der ihnen zukommenden Kompetenzen nur solche
Vorschriften erlassen, die nicht gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts
verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (zum Ganzen BGr,
23. November 2021, 2C_183/2021, E. 3.1 [zur Publikation vorgesehen]).
4.2
Art. 118
Abs. 2 lit. b BV überträgt dem Bund eine umfassende, nachträglich
derogatorische Zuständigkeit für die Bekämpfung übertragbarer, stark
verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren (BGE 139
I 242 E. 3.1, 133 I 110 E. 4.2). Unter anderem gestützt auf diese
Bestimmung erliess der Bundesgesetzgeber das Bundesgesetz vom 28. September
2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen
(Epidemiengesetz [EpG, SR 818.101]).
Das Epidemiengesetz bezweckt, den Ausbruch und die
Verbreitung übertragbarer Krankheiten wie Covid-19 (vgl. dazu Art. 6 EpG
in Verbindung mit Art. 1 ff. Covid-19-Verordnung besondere Lage;
https://covid19.who.int und www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html
[beides zuletzt besucht am 17. November 2021]) zu verhüten und zu
bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Es enthält aus diesem Grund nicht nur
zahlreiche unmittelbar anwendbare Verhaltenspflichten, sondern sieht auch
Massnahmen vor (Art. 30 ff. EpG), welche die zuständigen Behörden
anordnen können. So werden selbige in Art. 40 Abs. 1 und Abs. 2
lit. b sowie lit. c EpG im Abschnitt "Massnahmen gegenüber der
Bevölkerung und bestimmten Personengruppen" namentlich dazu ermächtigt,
Massnahmen wie Schulschliessungen, Vorschriften zum Betrieb von Schulen oder
Zutrittsverbote anzuordnen, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der
Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern.
Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts kann dabei gestützt auf
Art. 40 EpG unter anderem
auch eine Maskentragpflicht in Schulen angeordnet werden
(
BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 3.4 –
25. Juni 2021, 2C_8/2021, E. 3.8.1 – 8. Juli 2021, 2C_793/2020,
E. 5.1.3 [alle zur Publikation vorgesehen]; ferner VGr, 3. Dezember
2020, AN.2020.00013, E. 4.3.4;
siehe zudem
bereits
Bundesrat, Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über die
Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 3. Dezember 2010,
BBl 2011 311 ff., S. 392 und S. 445)
.
4.3
Die
Zuständigkeit zur Anordnung einer solchen Massnahme liegt nach Art. 40
Abs. 1 EpG bei den Kantonen bzw. den "zuständigen kantonalen
Behörden" (vgl. auch Art. 75 EpG). Dies gilt auch in der besonderen
Lage nach Art. 6 EpG, wie sie gegenwärtig im Zusammenhang mit der
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie besteht (vgl. Art. 102 Abs. 2 der
Verordnung vom 29. April 2015 über die Bekämpfung übertragbarer
Krankheiten des Menschen [EpV, SR 818.101.1]; Bundesrat, Botschaft zum
Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrats
zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie vom 20. August 2020, BBl 2020
6563 ff., S. 6569 f.). Entsprechend bestimmt die (aktuelle,) am 26. Juni
2021 in Kraft getretene Verordnung (des Bundesrats) vom 23. Juni 2021 über
Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie in
Art. 2 Abs. 1, dass die Kantone – anderweitige Regelungen in dieser
Verordnung ausgenommen – ihre Zuständigkeiten gemäss dem Epidemiengesetz
behalten. In Art. 23 Covid-19-Verordnung besondere Lage wird ausserdem
explizit auf Art. 40 EpG Bezug genommen und erklärt, dass ein Kanton
zusätzliche Massnahmen nach dieser Bestimmung treffen muss, wenn die
epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region dies erfordert oder er
aufgrund der epidemiologischen Lage nicht mehr die notwendigen Kapazitäten für
die erforderliche Identifizierung und Benachrichtigung ansteckungsverdächtiger
Personen nach Art. 33 EpG bereitstellen kann.
Entgegen der Beschwerde können die Kantone daher gestützt
auf Art. 40 EpG etwa auch eine generelle Maskenpflicht in Innenräumen von
Primarschulen anordnen. Dies gilt ungeachtet dessen, dass die bundesrätliche Verordnung
Kinder vor ihrem 12. Geburtstag von der Maskentragpflicht in Fahrzeugen
des öffentlichen Verkehrs und (sonstigen) öffentlich zugänglichen Innenräumen
ausnimmt (Art. 5 Abs. 1 lit. a und Art. 6 Abs. 2
lit. a Covid-19-Verordnung besondere Lage). Die betreffenden Bestimmungen
beziehen sich nicht auf die – nicht öffentlich zugänglichen – Schulen der
Primar- und der Sekundarstufe I+II (BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021,
E. 3.6). Der Bereich der obligatorischen Schule und der
Sekundarstufe II fällt nach Art. 2 Abs. 2 Covid-19-Verordnung
besondere Lage (in der hier massgeblichen Fassung) vielmehr ausdrücklich in die
Zuständigkeit der Kantone bzw. bildet bewusst keinen Regelungsgegenstand der
Covid-19-Verordnung besondere Lage mehr (so ausdrücklich Eidgenössisches
Departement des Innern, Erläuterungen zur Verordnung vom 23. Juni 2021
über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der COVID-19-Epidemie,
Stand: 10. Dezember 2021, S. 2, wo sich weiter festgehalten findet,
dass allfällige Massnahmen wie beispielsweise das Vorsehen einer Maskenpflicht
oder das Erstellen eines Schutzkonzepts in obligatorischen Schulen und Schulen der
Sekundarstufe II einzig in die Zuständigkeit der Kanton fielen; ferner
Bundesamt für Gesundheit,
Covid-19:
Risikobewertung und Massnahmenvorschläge zur Prävention von Übertragungen in
obligatorischen Schulen, Update Stand: 26. November 2021 [BAG, Update
Schulen], S. 1 und S. 5 Fussnote 3;
BGr, 23. November
2021, 2C_183/2021, E. 3.6 ff. [zur Publikation vorgesehen]). Bei der
Anordnung einer Maskentragpflicht an Schulen spielen denn auch andere Aspekte
eine Rolle als bei einer solchen für öffentliche Verkehrsmittel oder öffentlich
zugängliche Einrichtungen wie Verkaufslokale. So kann eine Maskentragpflicht in
obligatorischen Schulen nicht nur angezeigt erscheinen, um die Gesundheit der
Schülerinnen und Schüler einer betroffenen Schule bzw. Klasse sowie sämtlicher
dort tätigen Personen zu schützen, sondern auch zur Aufrechterhaltung des
normalen bzw. geordneten Schulbetriebs und insofern zur Wahrung des Rechts auf
Grundschulunterricht der einzelnen Schülerinnen und Schüler (Art. 19 BV).
5.
5.1
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts tangiert die in § 1 Abs. 3
lit. e V Covid-19 Bildungsbereich vorgesehene (befristete) Maskentragpflicht
in Innenräumen indes das Grundrecht der davon betroffenen Schülerinnen und
Schüler auf persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 1 BV (vgl. VGr,
8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.1 mit Hinweisen insbesondere
auf VGr, 18. Februar 2021, VB.2021.00066, E. 3.2.4.3, und 3. Dezember
2020, AN.2020.00016, E. 6.2; siehe auch BGr, 26. Juli 2021,
2C_108/2021, E. 1.8 mit Hinweis auf BGr, 8. Juli 2021, 2C_793/2020,
E. 4.3; ferner BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 7.1 f.
[zur Publikation vorgesehen]).
5.2
Einschränkungen
von Grundrechten wie der persönlichen Freiheit bedürfen nach Art. 36 BV
einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1), müssen durch ein öffentliches
Interesse gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3).
Eine Verhältnismässigkeitsprüfung in diesem Sinn ist
vorliegend aber auch insofern vorzunehmen, als die Möglichkeit einer temporären
Ausdehnung der Maskentragpflicht an Bildungseinrichtungen auf minderjährige
Schülerinnen und Schüler den Schutzanspruch von Art. 11 Abs. 1 BV
berührt (vgl. BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 4.1 [zur
Publikation vorgesehen], auch zum Folgenden). So verlangt Art. 11 Abs. 1
BV einerseits den Schutz der Gesundheit, andererseits aber auch die Förderung
der schulischen Entwicklung von Kindern. In der vorliegenden Konstellation, in
welcher sich das Interesse an der Vermeidung gesundheitlicher Risiken und
dasjenige an einem möglichst ungestörten Schulbetrieb gegenüberstehen, geht es
bei der Prüfung, ob der Anspruch nach Art. 11 Abs. 1 BV verletzt sei,
daher darum, diese gegenläufigen Interessen gegeneinander abzuwägen und zu
optimieren.
5.2.1
5.2.1.1
Wie aufgezeigt, kann eine Maskentragpflicht
in Schulhäusern als Massnahme zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie von
der zuständigen kantonalen Exekutivbehörde (direkt) gestützt auf Art. 40
EpG eingeführt werden (vorn 4; ferner BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021,
E. 3.4 [zur Publikation vorgesehen]).
Für den Vollzug des
Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich grundsätzlich die Gesundheitsdirektion
bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54
Abs. 1 Satz 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG,
LS 810.1]; § 1 Abs. 1 und § 15 der Vollzugsverordnung zur
eidgenössischen Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [LS 818.11]).
Bezüglich der Verhütung übertragbarer Krankheiten in Institutionen wie Schulen,
an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, bestimmt § 54b Abs. 1
lit. a GesG im Speziellen, dass jene die Pflicht trifft, Massnahmen zur
Verhütung übertragbarer Krankheiten zu treffen, und der Beschwerdegegner die
betreffenden Massnahmen festzulegen hat.
5.2.1.2
Der Beschwerdegegner ordnet die hier beanstandete (temporäre)
Maskentragpflicht (auch für Kinder der Primarstufe) in § 1 Abs. 3
lit. e V Covid-19 Bildungsbereich allerdings nicht selbst an, sondern
verpflichtet die in § 1 Abs. 1 V Covid-19 Bildungsbereich
genannten Bildungseinrichtungen, in ihre Schutzkonzepte die Anordnung einer
(temporären) Maskentragpflicht ohne Befreiungsmöglichkeit durch die zuständige
Stelle gemäss § 1 Abs. 2 V Covid-19 Bildungsbereich, den
schulärztlichen Dienst oder das Contact Tracing aufzunehmen für den Fall, dass
dies "aufgrund des konkreten Infektionsgeschehens oder zur Verhinderung
eines solchen in einzelnen Klassen oder Schulen erforderlich ist"
(§ 1 Abs. 3 lit. e V Covid-19 Bildungsbereich). Er
delegiert damit keine Rechtsetzungsbefugnisse. Die angefochtene Bestimmung
bezieht sich lediglich auf die (Vollzugs-)Zuständigkeit zur Anordnung einer
(temporären) Maskentragpflicht, welche ihre Rechtsgrundlage wie aufgezeigt
unmittelbar in Art. 40 EpG hat. Sie lässt sich mithin nur so verstehen,
dass der Beschwerdegegner die befristete Maskentragpflicht ohne
Befreiungsmöglichkeit im Sinn von § 54b Abs. 1 lit. a
Satz 2 GesG als (zusätzliche) Massnahme bezeichnete, welche die nach
§ 54b Abs. 1 lit. a Satz 1 GesG bzw. einer anderen gesetzlichen
Bestimmung zuständigen Behörden (vgl. act. 13) in Nachachtung von
Art. 40 EpG im Einzelfall anordnen können (vgl. auch BGr, 25. Juni
2021, 2C_8/2021, E. 3.6.2 [zur Publikation vorgesehen]). Im Übrigen wäre
die Anordnung einer befristeten Maskentragpflicht im Sinn von § 1
Abs. 3 lit. e V Covid-19 Bildungsbereich mit Blick auf den
bestimmbaren Adressatenkreis und ihren individuellen Charakter nicht als
Verordnung, sondern als Allgemeinverfügung zu qualifizieren.
In diesem Sinn betont denn
auch der Beschwerdegegner in seinen Erläuterungen zur Verordnung über
Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich sowie der Beschwerdeantwort
vom 21. Oktober 2021, dass es bei der in § 1 Abs. 3 lit. e V Covid-19
Bildungsbereich geregelten Maskentragpflicht einzig darum gehe, beim Vorliegen
eines positiven Falls in einer Klasse eine Maskentragpflicht für die
betreffende Klasse bis zum Vorliegen der Einzeltestresultate bzw. für die Dauer
von sieben Tagen festzulegen. Diese kurzzeitige und auf einzelne Klassen oder
Teile des Schulgebäudes begrenzte Maskentragpflicht finde ihren Grund in den
Vorgaben des Bundes und des Kantons zu den Quarantäneanordnungen.
5.2.1.3
Demnach findet eine befristete Maskentragpflicht (ohne
Befreiungsmöglichkeit) für sämtliche Anstaltsbenutzerinnen und -benutzer in
Art. 40 EpG eine hinreichende gesetzliche Grundlage. Die in der
angefochtenen Verordnung enthaltene Verpflichtung der in § 1 Abs. 1
V Covid-19 Bildungsbereich genannten Einrichtungen, diese Schutzmassnahme
in ihre Schutzkonzepte aufzunehmen, stellt keine unzulässige Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen dar.
5.2.2
Die Verhältnismässigkeit einer allfälligen Anordnung einer befristeten
Maskentragpflicht kann sodann nur aufgrund der konkreten Umstände im Einzelfall
beurteilt werden. Im Rahmen der hier anzustellenden Beurteilung lässt sich
jedenfalls nicht sagen, dass eine solche Massnahme per se unverhältnismässig
wäre:
5.2.2.1
Nach derzeitigem Wissensstand ist davon
auszugehen, dass eine (temporäre) Maskentragpflicht grundsätzlich geeignet ist,
die öffentliche Gesundheit zu schützen (vgl. BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021,
E. 6.3, und 8. Juli 2021, 2C_793/2020, E. 5.3.3 [beide zur
Publikation vorgesehen]; VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00016,
E. 6.5.2; ferner VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.3.1,
und 18. Februar 2021, VB.2021.00066, E. 3.2.4.1). Zwar mag eine
Infektion mit dem Coronavirus bei Kindern und Jugendlichen selbst häufig ohne
Symptome verlaufen, Personen dieser Altersgruppe haben aber ausserhalb der
Schule in der Regel Kontakt mit vielen weiteren (erwachsenen) Personen, sodass
die (temporäre) Maskentragpflicht auch dazu beiträgt, die Weiterverbreitung des
Virus in der Gesamtbevölkerung zu verhindern.
Vor
allem aber wirkt sich die besagte Massnahme – bei hohen Fallzahlen – positiv
auf den Schulbetrieb aus, indem sie zur Folge hat, dass sich weniger
Lehrpersonen und Kinder infolge einer
SARS-CoV-2-
Infektion
in Isolation begeben müssen oder dass gegenüber wenigen Personen (Lehrpersonen
oder Kinder), welche selber nicht positiv auf das Virus getestet wurden, eine
Kontaktquarantäne nach Art. 7 Covid-19-Verordnung besondere Lage
angeordnet werden muss (so wird etwa in Schulen, welche repetitive Tests
durchführen, auch nach einem positiven Pool-Test bis zum Vorliegen der
Resultate der Einzeltestungen wegen der Maskentragpflicht keine Quarantäne
ausgesprochen, vgl. dazu die Vorgaben der Gesundheitsdirektion; ferner BAG, Update
Schulen, S. 1 f. und S. 6 f.).
Das Tragen von Masken führt
sodann – gemäss aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen – selbst über
längere Zeiträume bei gesunden Personen zu keinen schädlichen physiologischen
Veränderungen. So betont etwa die Organisation der Kinderärztinnen und
Kinderärzte in der Schweiz, pädiatrie schweiz, auf ihrer Website, dass das
Tragen einer empfohlenen chirurgischen Maske oder Stoffmaske auch für Kinder
medizinisch unbedenklich und gemäss internationalem Konsens ab dem Alter von
zwei Jahren sicher sei (vgl. pädiatrie schweiz, Newsletter vom
17. November 2020 "COVID-19: Masken tragen. Die Haltung von pädiatrie
Schweiz/Kinderärzte Schweiz zum Tragen von Masken bei Kindern und
Jugendlichen", Update vom 8. Februar 2021 "COVID-19: Update zum
Maskentragen. pädiatrie schweiz und Kinderärzte Schweiz unterstützen
Maskentragpflicht in der Primarschule", sowie kritisch [einzig] bezüglich
der Eignung eines Maskenobligatoriums in Primarschulen zur Beeinflussung des
Gesamtverlaufs der Pandemie Update vom 20. September 2021 "COVID-19:
Schulmassnahmen in der 4. Welle" [alles abrufbar unter
www.paediatrieschweiz.ch/news {zuletzt abgerufen am 24. November 2021}];
ferner BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 6.4 f.; Urteil
des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt, 31. März 2021,
VG.2020.7, E. 5.4 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Hinweise auf eine
Beeinträchtigung der psychischen Gesundheit von Jugendlichen durch die
(zeitweise) Pflicht zum Tragen einer Maske fehlen ebenfalls. Soweit mit dem
Maskentragen psychologische Effekte des Gefühls des Autonomieverlustes
verbunden sind, gilt dies für Alternativen zum Maskentragen wie dem Ausschluss
vom Präsenzunterricht oder der Quarantäne mit den damit verbundenen
Freiheitsbeschränkungen jedenfalls in noch viel ausgeprägterem Mass (vgl. BAG,
Update Schulen, S. 2).
Gegenüber Kindergartenkindern soll § 1 Abs. 3
lit. e V Covid-19 Bildungsbereich schliesslich nach Auffassung der
Bildungs- wie auch der Gesundheitsdirektion von vornherein nicht zur Anwendung
gelangen (vgl. Bildungsdirektion, Elterninformation Repetitives Testen an
Primarschulen und Kindergärten, und Elterninformation Quarantänemassnahmen
Kindergarten und Primarschulen, beides gültig ab 16. September 2021,
abrufbar unter www.zh.ch > Gesundheit > Coronavirus > Tests in
Betrieben und Schulen > Testen in Schulen [zuletzt abgerufen am 16. Dezember
2021]).
5.2.2.2
Es kommt hinzu, dass die Geltungsdauer der gesamten angefochtenen
Verordnung befristet ist, was dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz ebenfalls
Rechnung trägt (vgl. auch Art. 40 Abs. 3 EpG; BGr, 3. September
2021, 2C_290/2021, E. 6.5 [zur Publikation vorgesehen]; ferner BGr,
23. November 2021, 2C_183/2021, E. 7.4 [zur Publikation vorgesehen]).
5.3
Daraus
folgt, dass § 1 Abs. 3 lit. e V Covid-19 Bildungsbereich
einer grundrechtskonformen Auslegung und Anwendung zugänglich ist.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.2
Dem
Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden
unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG). Eine
Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 2'170.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden den
Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht
zugesprochen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung
einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …