zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00081 · 2009-06-24 · de

Gemeinderatsbeschluss 2008/308 | Stimmrechts- bzw. Gemeindebeschwerde [Die Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des (Grossen) Gemeinderats von Zürich über die Bewilligung eines Objektkredits von Fr. 4'730'000.- für den Bau eines Seestegs zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen.] Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Beschwerdefrist (E. 1.2). Frage der Legitimation zum Stimmrechtsrekurs bzw. zur Gemeindebeschwerde insbesondere bei nur mittelbarer Betroffenheit in der Ausübung politischer Rechte offen gelassen (1.3). Die Vorbringen des Beschwerdeführers, die Gemeinderäte seien durch die stadträtliche Weisung zum Beschluss über den Objektkredit falsch bzw. unvollständig informiert worden und es sei deshalb kein Behördenreferendum ergriffen und keine Volksabstimmung durchgeführt worden, betreffen die Verletzung der politischen Rechte und sind daher als Stimmrechtsbeschwerde zu behandeln (E. 3.1). Mit dem Vorbringen, das Postulat der Stimmbürger (Seeuferweg) sei bereits erfüllt, rügt der Beschwerdeführer die Überschreitung der Gemeindezwecke und die ungebührliche Belastung der Steuerpflichtigen. Diese Rügen bilden Gegenstand einer Gemeindebeschwerde (E. 3.2). Behördliche Informationen vor Abstimmungen haben sachlich, transparent und verhältnismässig zu sein. Sie sind dann sachlich, wenn sie inhaltlich korrekt, ausgewogen, kurz, nicht lückenhaft sowie klar und verständlich sind. Allerdings müssen sie nicht sämtliche Details und Nebenpunkte und alle möglichen Konsequenzen einer Vorlage enthalten, sondern nur entscheidwesentliche Informationen (E. 4.1). Vorliegend kann offen bleiben, ob die Nichterwähnung von Entschädigungsforderungen aus hängigen Einsprachen gegen das Seesteg-Projekt eine wesentliche Information darstellte, welche der Stadtrat in seiner Weisung hätte erwähnen müssen (4.2.1), denn jedenfalls waren Mitglieder der Verkehrskommission des Gemeinderates über die Forderungen informiert. Durch sie gelten diese Informationen als in die Fraktionen und letztlich inden Gemeinderat eingeflossen (E. 4.2.2). Wegen der deutlichen Annahme der Vorlage im Gemeinderat (76 zu 46 Stimmen) liesse sich die Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses im Übrigen ohnehin ausschliessen, weshalb die Abstimmung nicht aufzuheben wäre (E. 4.3). Abweisung auch der Gemeindebeschwerde (E. 5). Kostenfolgen: Wegen Kostenlosigkeit des Stimmrechtsrekurses bzw. der Stimmrechtsbeschwerde, jedoch Kostenpflichtigkeit der Gemeindebeschwerde sind dem Beschwerdeführer die Kosten für Rekurs- und Beschwerdeverfahren nur je zur Hälfte aufzuerlegen (E. 6.1). Rechtsmittel (E. 7).Abweisung soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 24.06.2009 VB.2009.00081
Zurich Verwaltungsgericht 24.06.2009 VB.2009.00081
Zurigo Verwaltungsgericht 24.06.2009 VB.2009.00081

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00081
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00081
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.06.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Gemeinderatsbeschluss 2008/308
Stimmrechts- bzw. Gemeindebeschwerde
[Die Beschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des (Grossen) Gemeinderats von Zürich über die Bewilligung eines Objektkredits von Fr. 4'730'000.- für den Bau eines Seestegs zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen.]
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Beschwerdefrist (E. 1.2). Frage der Legitimation zum Stimmrechtsrekurs bzw. zur Gemeindebeschwerde insbesondere bei nur mittelbarer Betroffenheit in der Ausübung politischer Rechte offen gelassen (1.3). Die Vorbringen des Beschwerdeführers, die Gemeinderäte seien durch die stadträtliche Weisung zum Beschluss über den Objektkredit falsch bzw. unvollständig informiert worden und es sei deshalb kein Behördenreferendum ergriffen und keine Volksabstimmung durchgeführt worden, betreffen die Verletzung der politischen Rechte und sind daher als Stimmrechtsbeschwerde zu behandeln (E. 3.1). Mit dem Vorbringen, das Postulat der Stimmbürger (Seeuferweg) sei bereits erfüllt, rügt der Beschwerdeführer die Überschreitung der Gemeindezwecke und die ungebührliche Belastung der Steuerpflichtigen. Diese Rügen bilden Gegenstand einer Gemeindebeschwerde (E. 3.2). Behördliche Informationen vor Abstimmungen haben sachlich, transparent und verhältnismässig zu sein. Sie sind dann sachlich, wenn sie inhaltlich korrekt, ausgewogen, kurz, nicht lückenhaft sowie klar und verständlich sind. Allerdings müssen sie nicht sämtliche Details und Nebenpunkte und alle möglichen Konsequenzen einer Vorlage enthalten, sondern nur entscheidwesentliche Informationen (E. 4.1). Vorliegend kann offen bleiben, ob die Nichterwähnung von Entschädigungsforderungen aus hängigen Einsprachen gegen das Seesteg-Projekt eine wesentliche Information darstellte, welche der Stadtrat in seiner Weisung hätte erwähnen müssen (4.2.1), denn jedenfalls waren Mitglieder der Verkehrskommission des Gemeinderates über die Forderungen informiert. Durch sie gelten diese Informationen als in die Fraktionen und letztlich in den Gemeinderat eingeflossen (E. 4.2.2). Wegen der deutlichen Annahme der Vorlage im Gemeinderat (76 zu 46 Stimmen) liesse sich die Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses im Übrigen ohnehin ausschliessen, weshalb die Abstimmung nicht aufzuheben wäre (E. 4.3). Abweisung auch der Gemeindebeschwerde (E. 5). Kostenfolgen: Wegen Kostenlosigkeit des Stimmrechtsrekurses bzw. der Stimmrechtsbeschwerde, jedoch Kostenpflichtigkeit der Gemeindebeschwerde sind dem Beschwerdeführer die Kosten für Rekurs- und Beschwerdeverfahren nur je zur Hälfte aufzuerlegen (E. 6.1). Rechtsmittel (E. 7).
Abweisung soweit Eintreten.
Stichworte:
ABSTIMMUNGSFREIHEIT
BEHÖRDLICHE AUSKUNFT
ENTSCHÄDIGUNGEN
GEMEINDEBESCHWERDE
GEMEINDERAT
INFORMATIONSPFLICHT
IRREFÜHRUNG DER STIMMBERECHTIGTEN
KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN
LEGITIMATION
POLITISCHE RECHTE
STIMMRECHT
STIMMRECHTSBESCHWERDE
STIMMRECHTSREKURS
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
UNVERFÄLSCHTE WILLENSKUNDGABE
WAHL- UND ABSTIMMUNGSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 82 lit. c BGG
Art. 34 Abs. 2 BV
§ 151 GemeindeG
§ 151 Abs. 3 GemeindeG
§ 151a GemeindeG
Art. 6 GPR
Art. 147 GPR
Art. 148 lit. a GPR
Art. 152 GPR
§ 43 Zus. 1 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00081
Entscheid
der 4. Kammer
vom
24. Juni 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
Gemeinderat der Stadt Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Gemeinderatsbeschluss
2008/308,
hat sich ergeben:
I.
Am 29. Oktober 2008 bewilligte der Gemeinderat der
Stadt Zürich einen Objektkredit von Fr. 4'730'000.- für den Bau des
Seeuferwegs Wollishofen zwischen der Roten Fabrik und dem Hafen Wollishofen in
der Form eines Fussgängerstegs im See sowie für Aufwertungsmassnahmen an Land
im Anfangs- und Endbereich des Stegs. Dieser Beschluss wurde am 5. November
2008 im Amtsblatt der Stadt Zürich publiziert.
II.
Dagegen gelangte A am 10. November 2008 an den
Bezirksrat Zürich. Er beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, der
gemeinderätliche Beschluss vom 29. Oktober 2008 sei aufzuheben;
eventualiter sei der Gemeinderat anzuweisen, einen Neuentscheid aufgrund einer
vollständigen Weisung zu treffen. In der Weisung des Stadtrats an den Gemeinderat
vom 2. Juli 2008 seien – nach seinem Dafürhalten – mit Sicherheit
anfallende Kosten (Entschädigungen aus materieller Enteignung privater
Seeanstösser) in der Höhe mehrerer Millionen Franken nicht erwähnt worden, was
dem Gebot der Kostenwahrheit widerspreche. Deshalb habe der Gemeinderat in
Unkenntnis der effektiven Kosten auf der Basis einer "geschönten
Weisung" entschieden. Durch die unvollständige Information seitens des
Stadtrats würde ferner verhindert, dass gegen den gemeinderätlichen Beschluss
das Referendum ergriffen würde bzw. dass – sofern dies trotzdem
geschähe – die Stimmbürger ihren Willen klar kundtun könnten.
Der Bezirksrat fasste das Rechtsmittel als
Gemeindebeschwerde auf und wies dieses mit Beschluss vom 15. Januar 2009
kostenpflichtig ab.
III.
Dagegen erhob A am 19. Februar 2009 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des gemeinderätlichen und des
bezirksrätlichen Beschlusses und eventualiter – wie bereits im Verfahren
vor Bezirksrat – die Neuentscheidung durch den Gemeinderat gestützt auf
eine vollständige stadträtliche Weisung, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten "der Rekursgegner". Ferner macht er geltend, dass die Verfahrenskosten
im Sinn von § 152 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom
1. September 2003 (GPR, LS 161) – wonach bei Stimmrechtsrekursen keine
Verfahrenskosten erhoben werden – zu "verlegen" gewesen wären.
Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 4. März 2009
unter Hinweis auf den angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung. Mit
Beschwerdeantwort vom 31. März 2009 liess die dafür zuständige
Departementsvorsteherin (Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich)
die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
des Beschwerdeführers beantragen und weitere Unterlagen einreichen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Gemäss § 43 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) war die Beschwerde
an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen und
Abstimmungen unzulässig. Mit Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar
2009 ist das Verwaltungsgericht kantonal nunmehr jedoch als zweite und letzte
Rechtsmittelinstanz auch für Beschwerden gegen Anordnungen auf dem Gebiet von
Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86 Abs. 2 f. und Art. 88
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; BGE 134 I 199 E. 1.2; BGr,
12. März 2009, 1C_467/2008, E. 1.3 mit Hinweisen, www.bger.ch; vgl.
zum Ganzen auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 2 f.,
und 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.1, beides unter www.vgrzh.ch).
1.2
Der Bezirksrat hat das Rechtsmittel – wie sich alsbald zeigen wird (vgl.
hinten 3.1 Abs. 2) – zu Unrecht nur als Gemeindebeschwerde im Sinn von § 151
des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG, LS 131.1) und nicht auch
als Stimmrechtsrekurs im Sinn von § 151a GemeindeG in Verbindung mit §§ 147
ff. GPR aufgefasst. Entsprechend hat er für den Weiterzug an das Verwaltungsgericht
lediglich eine dreissigtägige Frist angegeben, innert welcher der
Beschwerdeführer seine Beschwerde denn auch erhoben hat. Offen bleiben kann
vorliegend, ob die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Stimmrechtssachen
wie der Stimmrechtsrekurs (vgl. dazu § 150 Abs. 1 GPR) der fünftägigen
Rechtsmittelfrist unterliegt (so vorgesehen in § 70 in Verbindung mit § 22
Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs zur Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes). Jedenfalls darf dem Beschwerdeführer aus der
nur teilweise richtigen Rechtsmittelbelehrung des Bezirksrats kein Nachteil
erwachsen. Selbst wenn also davon ausgegangen würde, die kurze fünftägige Frist
gelte auch für das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht, wäre auf die
innert der angegebenen Rechtsmittelfrist erhobene Beschwerde auch insoweit
einzutreten, als sie die Verletzung politischer Rechte rügt (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 10 N. 54; VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055,
E. 1.2 Abs. 4, und 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 1.2, beides
unter www.vgrzh.ch).
1.3
Die Legitimation zur Gemeindebeschwerde und zum Stimmrechtsrekurs kommt
unter anderem Stimmberechtigten bzw. den Stimmberechtigten des betreffenden
Wahl- oder Abstimmungskreises zu, ohne dass diese – wie von § 21 lit. a
VRG gefordert – ein schutzwürdiges Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend
machen müssten (vgl. § 148 lit. a GPR und § 151 Abs. 1
GemeindeG; vgl. dazu VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.4, und 10. Juni
2009, VB.2009.00165, E. 1.3, beides unter www.vgrzh.ch). Vorliegend ist
davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer Stimmberechtigter in der Stadt
Zürich ist. Als solcher scheint er legitimiert, Beschlüsse des Gemeinderats von
Zürich mit Stimmrechtsbeschwerde wegen Verletzung der politischen Rechte
– hier des Rechts auf unverfälschte Willenskundgabe – und aus den in § 151
Abs. 1 GemeindeG genannten Gründen mit Gemeindebeschwerde anzufechten.
Gleiches galt bereits vor der Revision des Gesetzes über die politischen Rechte
und der damit verbundenen Anpassung des Gemeindegesetzes (vgl. Hans Rudolf
Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000,
[a]§ 151 N. 2 Ingress und N. 9.1; Antrag und Weisung des Regierungsrats
vom 28. August 2002 zum Gesetz über die politischen Rechte, ABl 2002, 1507
ff., 1649 [e contrario]).
Indessen kann man die Frage stellen, ob der Beschwerdeführer
– als Nicht-Mitglied des Gemeinderats – deshalb nicht zur Beschwerde
legitimiert ist, weil er in der betreffenden Abstimmung nicht stimmberechtigt
war und damit insbesondere auch nicht unmittelbar in der Ausübung seiner
politischen Rechte betroffen ist. Träfe dies zu, ginge insofern die Beschwerdelegitimation
im kantonalen Rechtsmittelverfahren nicht weiter als im Beschwerdeverfahren vor
Bundesgericht: Entsprechend der bisherigen Rechtsprechung zur Stimmrechtsbeschwerde
gemäss Art. 85 lit. a des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember
1943 (aufgehoben per Anfang 2007 durch Art. 131 Abs. 1 BGG) lässt
sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 82 lit. c BGG schliessen, dass
vor Bundesgericht keine behördeninternen Wahlen oder Abstimmungen angefochten
werden können (vgl. Gerold Steinmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 82 BGG
N. 82). Allerdings trat auch das Bundesgericht – noch unter Geltung des
Bundesrechtspflegegesetzes – auf Stimmrechtsbeschwerden gegen indirekte Wahlen
oder Abstimmungen dann ein, wenn ein Stimmberechtigter geltend machte, ein
behördeninterner Beschluss sei zu Unrecht dem obligatorischen bzw. dem
fakultativen Referendum entzogen worden (vgl. dazu Christoph Hiller, Die
Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 182 ff.; Michel Besson, Behördliche
Information vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 49, 53, 57 [die
Weitergeltung der Legitimationspraxis unter neuem Recht befürwortend], je mit
Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung).
Wie es sich mit der Beschwerdelegitimation des
Beschwerdeführers genau verhält, braucht vorliegend nicht abschliessend
beantwortet zu werden, da die Beschwerde bei einem Eintreten ohnehin abzuweisen
ist (vgl. hinten 4 f.).
2.
2.1
Gemäss § 151 Abs. 1 GemeindeG können mit Gemeindebeschwerde
Beschlüsse der Gemeinde oder des Grossen Gemeinderates angefochten werden, wenn
sie gegen übergeordnetes Recht verstossen (Ziff. 1) oder offenbar über die
Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich eine erhebliche Belastung der
Steuerpflichtigen zur Folge haben oder wenn sie in ungebührlicher Weise gegen
Grundsätze der Billigkeit verstossen (Ziff. 2). Verletzungen von
politischen Rechten sind indessen stets mit Stimmrechtsrekurs bzw. -beschwerde
zu rügen; sie stellen keine Verletzungen von übergeordnetem Recht im Sinn von § 151
Abs. 1 Ziff. 1 GemeindeG dar. Vielmehr werden von diesem
Beschwerdegrund Fälle erfasst, wo der angefochtene Beschluss inhaltlich kantonales
Recht, Bundesrecht oder ihm übergeordnetes kommunales Recht verletzt (vgl. dazu
Vittorio Jenni, Rechtsschutz, Tagungsunterlagen zum Gemeindeforum 2004, Die
politischen Rechte – neue gesetzliche Vorgaben, S. 4, unter www.gaz.zh.ch/internet/ji/gz/de/Gemeindeamt/gdeforum/forum04.html;
ferner ABl 2002, 1647 ff.).
2.2
Mit Stimmrechtsrekurs bzw. Stimmrechtsbeschwerde kann die Verletzung der
politischen Rechte oder von Vorschriften über ihre Ausübung gerügt werden (§ 151a
Abs. 1 GemeindeG, § 147 Abs. 1 GPR). Die politischen Rechte sind
in §§ 2 ff. GPR definiert. Sie gewährleisten unter anderem das Stimm- sowie
das aktive und passive Wahlrecht sowie das Verfahren bei Abstimmungen und
Wahlen, das Initiativ- und Referendumsrecht, das Recht an Gemeindeversammlungen
teilzunehmen (§ 2 lit. a–d GPR) sowie die freie Willensbildung und
unverfälschte Stimmabgabe (§ 6 GPR; vgl. auch Art. 34 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
3.
3.1
Zum einen bringt der Beschwerdeführer vor, die stadträtliche Weisung vom 2. Juli
2008 zum Beschluss über den Objektkredit für den Seesteg sei unvollständig und
habe damit zu einer Irreführung der darüber abstimmenden Gemeinderäte geführt.
Die Gemeinderäte seien nicht darüber informiert worden, dass aus verschiedenen
gegen das Projekt hängigen Einsprachen von Seeanstössern noch Entschädigungsforderungen
in der Höhe mehrerer Millionen Franken resultieren könnten. Durch diese
unvollständige Information habe der Stadtrat gegen das Gebot der Kostentransparenz
verstossen. Wären die Gemeinderäte indessen richtig und vollständig über die
möglicherweise anfallenden Kosten informiert worden, hätte das nicht nur zu
einem Umschwenken gewisser Gemeinderäte, sondern auch zur Ergreifung des (Behörden-)Referendums
gegen den Beschluss und letztlich zur Volksabstimmung führen können.
Diese Rügen des
Beschwerdeführers betreffen die Verletzung der politischen Rechte. Demnach
hätte die Vorinstanz das Rechtsmittel diesbezüglich als Stimmrechtsrekurs behandeln
müssen und zwar – gestützt auf den Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes
wegen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–29 N. 71 ff.) –
unabhängig davon, ob der Beschwerdeführer es selber zutreffend bezeichnet hat
(anderer Ansicht der Beschwerdegegner). Dem Beschwerdeführer sind allerdings
aus dem Umstand, dass die Vorinstanz seine Beschwerde als Gemeindebeschwerde
behandelt hat, – abgesehen von der Kostenauflage (dazu hinten 6.1) –
keine Nachteile erwachsen. Die Vorinstanz hat sämtliche seiner Vorbringen auch
und besonders im Hinblick auf die Verletzung politischer Rechte geprüft. Damit
erübrigt sich eine Rückweisung an die Vorinstanz zur erneuten Beurteilung der Angelegenheit
schon aus prozessökonomischen Gründen. Ferner handelt es sich bei der Frage, ob
politische Rechte – hier das Recht auf freie und unverfälschte Willenskundgabe –
verletzt wurden, um eine Rechts- und nicht um eine Ermessensfrage. Vor diesem
Hintergrund ist es jedenfalls statthaft, dass das Verwaltungsgericht diesbezüglich
einen reformatorischen Entscheid (dazu hinten 4) fällt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64
N. 2 und 5; VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 2.3,
www.vgrzh.ch).
3.2
Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die Stimmbürger hätten bereits vor
23 Jahren und unter anderen verkehrstechnischen Gegebenheiten (Anlegeplatz der
Zürichsee-Schifffahrtsgesellschaft bei der Hafenmole Seerose) einem Seeuferweg
und nicht einem Seesteg zugestimmt. Im Jahr 1993 habe der Regierungsrat in
Kenntnis dieser Abstimmung entschieden, dass es zumutbar und verhältnismässig
sei, wenn der Seeuferweg auf dem hier in Frage stehenden Abschnitt entlang der
Kantonsstrasse und nicht unmittelbar dem Seeufer entlang führe. In diesem Sinn
sei das Postulat der Stimmbürger aus rechtlicher Sicht bereits erfüllt. Damit
rügt der Beschwerdeführer sinngemäss, das geplante Projekt überschreite die
Gemeindezwecke und belaste den Steuerpflichtigen in ungebührlicher Weise.
Dieses Vorbringen bildete – gestützt auf § 151 Abs. 1 Ziff. 2
GemeindeG – Gegenstand der Gemeindebeschwerde (dazu hinten 5).
3.3
Die übrigen Vorbringen des Beschwerdeführers, welche das Projekt selbst in
Frage stellen oder enteignungsrechtliche Forderungen beinhalten, beziehen sich
hingegen nur indirekt auf den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Sie sind
der Sache nach im dafür vorgesehenen Festsetzungs-, Schätzungs- und Enteignungsverfahren
zu behandeln. Demnach sind sie vorliegend weder unter dem Titel der
Stimmrechtsbeschwerde noch unter dem Titel der Gemeindebeschwerde relevant.
4.
4.1
Die durch die Bundesverfassung (Art. 34 Abs. 2 BV) und kantonales
Gesetzesrecht (§ 6 GPR) gewährleistete Wahl- und Abstimmungsfreiheit
schützt allgemein den Anspruch der Stimmberechtigten, dass kein Abstimmungs-
bzw. Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger
zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Die Wahl- und
Abstimmungsfreiheit gilt für Wahlen und Abstimmungen in Bund, Kantonen und
Gemeinden. Sie stellt unter anderem Anforderungen an die Art und Weise
behördlicher Informationen vor Abstimmungen. Diesen darf insbesondere keine
irreführende Wirkung zukommen. Eine unerlaubte Beeinflussung kann etwa dann
vorliegen, wenn die Behörde in amtlichen Erläuterungen nicht objektiv
informiert und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert.
Die Behörden sind verpflichtet, sachlich, transparent und verhältnismässig zu
informieren (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, N. 1387; Jörg Paul
Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 611
f.; ausführlich Besson, S. 182 ff.; Jenni, S. 1 f.; vgl. auch Art. 2
Abs. 2 der Verordnung über die Weisungen an die Stimmberechtigten der
Stadt Zürich [AS 161.100]). Behördliche Informationen sind dann sachlich, wenn
sie inhaltlich korrekt, ausgewogen, kurz, nicht lückenhaft sowie klar und
verständlich sind (Besson, S. 183; Müller/Schefer, S. 627 f.). Als lückenhaft
kann eine behördliche Information dann gelten, wenn sie nicht alle Tatsachen
und Argumente enthält und insbesondere, wenn sie entscheidrelevante Tatsachen
verschweigt (vgl. etwa BGE 112 Ia 129 E. 3b). Dabei gelten für
Abstimmungserläuterungen relativ strenge Anforderungen. Allerdings müssen auch
sie nicht alle möglichen, sondern nur diejenigen Informationen enthalten,
welche entscheidwesentlich sind. Es ist demnach zulässig, wenn nicht auf
Details und Nebenpunkte oder alle möglichen Konsequenzen einer Vorlage
hingewiesen wird. Welche Elemente, Argumente und Informationen für den Entscheid
wesentlich sind, ist in jedem Einzelfall gesondert zu prüfen (vgl. etwa BGE 130 I 290
E. 3.2, 119 Ia 271 E. 4a, 105 Ia 151 E. 3a; BGr, 18. Juli
2008, 1C_412/2007, E. 5.1, und 14. Juli 2004, 1P.131/2004, E. 2
[beides unter www.bger.ch] sowie 18. Juni 1997, ZBl 99/1998, S. 89
ff., E. 4b, je mit weiteren Hinweisen; zum Ganzen Besson, S. 193 f.
mit weiteren Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). Die
Grundsätze der Transparenz und der Verhältnismässigkeit dagegen stellen keine
Anforderungen an den Inhalt der Behördenintervention, sondern an deren – vorliegend
nicht strittige – Art und Intensität, insbesondere betreffend den Einsatz
finanzieller Mittel (ausführlich dazu Besson, S. 200 ff., S. 208 ff.;
Müller/Schefer, S. 628 ff.).
4.2
Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Informationen des Stadtrates an den
Gemeinderat im Sinn des Gesagten das Gebot der Sachlichkeit und damit die
Abstimmungsfreiheit verletzt haben.
4.2.1
Der Beschwerdeführer rügt, der Stadtrat
habe den Gemeinderat insofern unvollständig über die gegen das Projekt hängigen
Einsprachen informiert, als er in der Abstimmungs­weisung vom 2. Juli 2008
nur die Einsprachen, nicht jedoch die daraus sich ergebenden
Entschädigungsforderungen erwähnt habe. Das trifft zu und wird vom Beschwerdegegner
auch nicht bestritten. In der Weisung wird erwähnt, dass gegen das Projekt insgesamt
sechs Einsprachen eingegangen seien, über welche der Stadtrat und die Baudirektion
(letztere im Konzessionsverfahren gemäss dem Wasserwirtschaftsgesetz vom 2. Juni
1991 [LS 724.11]) separat zu entscheiden haben. Vorliegend kann offen
bleiben, ob diese Information als lückenhaft gelten müsse, weil sie
entscheidrelevante Informationen verschwiege, denn die Rügen des
Beschwerdeführers sind jedenfalls aus einem anderen Grund nicht stichhaltig
(dazu sogleich 4.2.2). Damit kann insbesondere auch offen bleiben, ob – wie
der Beschwerdegegner vorbringt – nur eine geringe Wahrscheinlichkeit besteht,
dass sich die enteignungsrechtlichen Forderungen der Einsprecher als berechtigt
erweisen, und ob es deshalb unnötig war, diese gegenüber dem Gemeinderat zu
erwähnen.
4.2.2
Aus dem im vorliegenden Verfahren
eingereichten Protokoll der Sitzung der Verkehrskommission vom 4. September
2008 ergibt sich, dass deren Mitglieder über die Entschädigungsforderungen
privater Anlieger informiert worden waren: Auf Anfrage eines
Kommissionsmitglieds hat ein Vertreter des städtischen Tiefbau- und
Entsorgungsdepartements ausgeführt, bei den sechs eingegangen Einsprachen gehe
es hauptsächlich um Befürchtungen wegen Lärm und Verschmutzung. Zudem gebe es
private Anlieger, die eine finanzielle Entschädigung verlangten. Jedenfalls
diese Information ist inhaltlich korrekt und vollständig und konnte über die
informierten Kommissionsmitglieder in die Fraktionen und damit in den
Gemeinderat einfliessen. In diesem Sinn ist das Wissen der Kommissionsmitglieder
über die im Zusammenhang mit den Einsprachen geforderten Entschädigungen dem
Gemeinderat zuzurechnen. Damit erweist sich die sinngemässe Rüge des Beschwerdeführers,
die Stimmberechtigten seien durch unzureichende Informationen seitens des
Stadtrats in die Irre geführt worden, als unbegründet. Die Abstimmungsfreiheit
ist demnach nicht verletzt und die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
4.3
Ergänzend bleibt darauf hinzuweisen, dass die Abstimmung über den
Objektkredit vorliegend ohnehin – selbst wenn bezüglich der Information der
Stimmberechtigten ein Fehler festzustellen wäre – nicht aufgehoben bzw.
wiederholt würde. Da sich eine mögliche Auswirkung auf die Abstimmung
ziffernmässig nicht klar bestimmen liesse, wäre diese gemäss § 151 Abs. 3
GemeindeG – und im Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung –
nur dann aufzuheben, wenn eine Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses nach
den gesamten Umständen wahrscheinlich erschiene und die gerügten Mängel als
erheblich zu qualifizieren wären. Im Rahmen der Gesamtbetrachtung stellt das
Bundesgericht namentlich auf die Schwere des gerügten Mangels, dessen Bedeutung
im Rahmen der gesamten Abstimmung sowie auf die Grösse des Stimmenunterschieds
ab (vgl. etwa BGE 130 I 290 E. 3.4, 129 I 185 E. 8.1,
119 Ia 271 E. 3b). Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die
Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen
als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von
der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (vgl. zum Ganzen Besson, S. 394
ff.; Häfelin/Haller/Keller, N. 1400; Müller/Schefer, S. 634 ff. [je
mit Hinweisen auf die einschlägige Bundesgerichtspraxis]).
Vorliegend läge weder ein derart schwerer Mangel vor, dass
sich die Abstimmung ohne Rücksicht auf den Stimmunterschied aufheben liesse,
noch käme eine Aufhebung der Abstimmung infolge eines knappen
Abstimmungsresultats in Frage. Die Vorlage wurde vom Gemeinderat mit 76 zu 46
Stimmen (Stimmenunterschied von über 24 %) deutlich angenommen, so dass
die Beeinflussung des Abstimmungsergebnisses durch den gerügten Mangel
jedenfalls ausgeschlossen werden könnte (zur einschlägigen Bundesgerichtspraxis
ausführlich Besson, S. 396 ff.).
5.
Wie erwähnt (oben 3.2), ist die Rüge des
Beschwerdeführers, das Postulat der Stimmbürger nach einem durchgehenden
Seeuferweg sei bereits verwirklicht, als Gemeindebeschwerde zu behandeln. Diesbezüglich
lässt sich vollumfänglich auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz (§
70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG) und des Beschwerdegegners
verweisen, wonach das öffentliche Interesse am durchgehenden Seeuferweg immer
noch besteht und dieses auch nicht durch die Aufhebung des ehemaligen
Schiffsanlegeplatzes der Zürichsee-Schifffahrtsgesellschaft bei der Seerose
hinfällig geworden ist. Ebenso zutreffend weist der Beschwerdegegner darauf
hin, dass dem projektierten Seesteg heute keine dem Regierungsratsbeschluss vom
17. September 1993 entsprechenden Hindernisse mehr entgegenstehen. Demnach
lässt sich aus den Erwägungen des regierungsrätlichen Beschlusses für die hier
zu beurteilende Frage, ob das Seesteg-Projekt über die Zwecke der Gemeinde
hinausgehe und zu einer erheblichen Belastung der Steuerpflichtigen führe bzw. Grundsätze
der Billigkeit in ungebührlicher Weise missachte (vgl. § 151 Abs. 1 Ziff. 2),
nichts ableiten. Damit ist die Beschwerde auch in diesem Punkt abzuweisen.
6.
6.1
Gemäss § 152
Abs. 1 GPR werden im Verfahren des Stimmrechtsrekurses keine Kosten
erhoben. Ausgenommen sind rechtsmissbräuchliche Rekurse. Diese Regelung gilt sowohl
für das vorinstanzliche als auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
(vgl. VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165, E. 4.1, www.vgrzh.ch). Da
die Vorinstanz das Rechtsmittel des Beschwerdeführers zu Unrecht
ausschliesslich als Gemeindebeschwerde aufgefasst hat und weil er seine
Beschwerde nicht rechtsmissbräuchlich erhoben hat, ist Dispositiv-Ziff. II
des angefochtenen Entscheids abzuändern. Für beide Verfahren – das
vorinstanzliche und das verwaltungsgerichtliche – sind dem
Beschwerdeführer demnach nur wegen Unterliegens mit seiner Gemeindebeschwerde
Verfahrenskosten aufzuerlegen (§ 151 Abs. 3 GemeindeG in Verbindung
mit [§ 70 und] § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Es rechtfertigt
sich demnach, die Verfahrenskosten der Vorinstanz und die Gerichtskosten zur
Hälfte dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und zur Hälfte auf die Staats- bzw.
die Gerichtskasse zu nehmen.
6.2
Gemäss § 152 Abs. 2 GPR und § 151 Abs. 3 GemeindeG
richten sich die Entschädigungsfolgen nach den Vorschriften des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (vgl. § 17 Abs. 2 VRG). Der
obsiegende Beschwerdegegner beantragt die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Eine solche ist ihm indessen nicht zuzusprechen: Die Beantwortung von Rechtsmitteln
gehört mit zu seinem angestammten Aufgabenbereich, was eine Parteientschädigung
zu seinen Gunsten zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt
erscheinen lässt, wenn die Beschwerdeantwort mit einem ausserordentlichen
Aufwand verbunden war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19). Diese
Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.
7.
Da der Beschwerdeführer vorliegend nicht unmittelbar in
seinen politischen Rechten betroffen ist, ist es – wie erwähnt (vgl. vorne 1.3)
– fraglich, ob das Bundesgericht ein gegen diesen Entscheid ergriffenes
Rechtsmittel als ordentliche Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte im
Sinn von Art. 82 lit. c BGG an die Hand nehmen würde. Sollte dies
nicht der Fall sein, stünde dem Beschwerdeführer insofern vielleicht die
subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen (vgl. freilich
Steinmann, Art. 82 BGG N. 81). Soweit sich allfällige Vorbringen des
Beschwerdeführers vor Bundesgericht allerdings gegen den Entscheid über seine
Gemeindebeschwerde richten, wäre jedenfalls die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 lit. a BGG zu ergreifen.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II
des Entscheids des Bezirksrats Zürich vom 15. Januar 2009 werden die
Verfahrenskosten zur Hälfte dem Beschwerdeführer auferlegt und zur Hälfte auf
die Staatskasse genommen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit
darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zur Hälfte auf die Gerichtskasse genommen und zur Hälfte
dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …