zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00520 · 2020-02-06 · de

Berufsausübungsverbot | Berufsausübungsverbot. [Entzug der Methadonbewilligung; Verbot von Suchtbehandlungen von betäubungsmittelabhängigen Patienten; Verweis] Der Strafbefehl äussert sich weder zugunsten noch zulasten der Beschwerdeführerin darüber, was sie mit den bezogenen Arzneimitteln tat, und steht dem Schluss der Vorinstanzen nicht entgegen, die Beschwerdeführerin habe (darüber hinaus) die Arzneimittel sorgfaltswidrig an Patientinnen und Patienten abgegeben (E. 4.2.1.1). Es ist rechtsgenügend erstellt, dass die Beschwerdeführerin die fraglichen Arzneimittel in dem in der MESA-Datenbank ausgewiesenen, ausserordentlich grossen Umfang bezog (E. 4.2.1.3). Die Beschwerdegegnerin verstiess angesichts der Dokumentations- und Auskunftspflichten der Beschwerdeführerin gegenüber den Kontroll- und Aufsichtsbehörden nicht gegen den Grundsatz "nemo tenetur", indem sie die Beschwerdeführerin auf ihre Mitwirkungspflichten hinwies, zumal sie damit keinerlei Zwang verband (E. 4.2.2.5). Mangels überzeugender Erklärungen oder gar Belegen über den Verbleib oder die Verwendung der bezogenen Arzneimitteln durften die Vorinstanzen darauf schliessen, die Beschwerdeführerin habe zumindest den grössten Teil davon – ohne entsprechende Dokumentation - an Patienten oder Patientinnen abgegeben (E. 4.2.2.6). Vor diesem Hintergrund ist auch der Schluss der Vorinstanzen nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdeführerin in zahlreichen Fällen gegen die Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung verstiess (E. 4.2.2.7). Die Disziplinarmassnahmen sind verhältnismässig. Die Vorinstanzen sprachen der Beschwerdeführerin zu Recht das erforderliche Vertrauen ab, Personen mit Suchterkrankungen gemäss den gesetzlichen Vorgaben und entsprechend den Regeln der ärztlichen Kunst zu behandeln (E. 4.2.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 18.03.2021 VB.2019.00520
Zurich Verwaltungsgericht 18.03.2021 VB.2019.00520
Zurigo Verwaltungsgericht 18.03.2021 VB.2019.00520

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00520
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00520
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.03.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 04.11.2021 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Berufsausübungsverbot
Berufsausübungsverbot.
[Entzug der Methadonbewilligung; Verbot von Suchtbehandlungen von betäubungsmittelabhängigen Patienten; Verweis]
Der Strafbefehl äussert sich weder zugunsten noch zulasten der Beschwerdeführerin darüber, was sie mit den bezogenen Arzneimitteln tat, und steht dem Schluss der Vorinstanzen nicht entgegen, die Beschwerdeführerin habe (darüber hinaus) die Arzneimittel sorgfaltswidrig an Patientinnen und Patienten abgegeben (E. 4.2.1.1). Es ist rechtsgenügend erstellt, dass die Beschwerdeführerin die fraglichen Arzneimittel in dem in der MESA-Datenbank ausgewiesenen, ausserordentlich grossen Umfang bezog (E. 4.2.1.3). Die Beschwerdegegnerin verstiess angesichts der Dokumentations- und Auskunftspflichten der Beschwerdeführerin gegenüber den Kontroll- und Aufsichtsbehörden nicht gegen den Grundsatz "nemo tenetur", indem sie die Beschwerdeführerin auf ihre Mitwirkungspflichten hinwies, zumal sie damit keinerlei Zwang verband (E. 4.2.2.5). Mangels überzeugender Erklärungen oder gar Belegen über den Verbleib oder die Verwendung der bezogenen Arzneimitteln durften die Vorinstanzen darauf schliessen, die Beschwerdeführerin habe zumindest den grössten Teil davon – ohne entsprechende Dokumentation - an Patienten oder Patientinnen abgegeben (E. 4.2.2.6). Vor diesem Hintergrund ist auch der Schluss der Vorinstanzen nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdeführerin in zahlreichen Fällen gegen die Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung verstiess (E. 4.2.2.7). Die Disziplinarmassnahmen sind verhältnismässig. Die Vorinstanzen sprachen der Beschwerdeführerin zu Recht das erforderliche Vertrauen ab, Personen mit Suchterkrankungen gemäss den gesetzlichen Vorgaben und entsprechend den Regeln der ärztlichen Kunst zu behandeln (E. 4.2.3).
Abweisung.
Stichworte:
AUSKUNFTSPFLICHT
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSVERBOT
BETÄUBUNGSMITTEL
DOKUMENTATIONSPFLICHT
METHADON
METHADONBEWILLIGUNG
MITWIRKUNGSFPLICHT
NEMO TENETUR
SACHVERHALTSFESTSTELLUNG
SELBSTDISPENSATION
STRAFBEFEHL
STRAFVERFAHREN
UNTERSUCHUNGSMAXIME
VERWEIS
Rechtsnormen:
§ 2 lit. b BetmG
§ 9 Abs. I BetmG
§ 10 Abs. I BetmG
§ 12 BetmG
§ 17 Abs. IV BetmG
§ 18 Abs. I BetmG
§ 21 Abs. I BetmG
§ 21 Abs. II BetmG
§ 29d Abs. I lit. b BetmG
§ 44 Abs. IV BetmKV
§ 63 BetmKV
§ 64 Abs. III BetmKV
Art. 6 Abs. I EMRK
§ 13 Abs. I GesundheitsG
Art. 3 Abs. I HMG
Art. 26 Abs. I HMG
Art. 26 Abs. II HMG
Art. 86 Abs. I HMG
Art. 86 Abs. III HMG
Art. 7 Abs. I HMV
§ 43 Abs. I lit. b MEDBG
§ 43 Abs. I lit. e MEDBG
§ 43I lit. d MEDBG
§ 7 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00520
Urteil
der 3.Kammer
vom
18. März 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A, vertreten
durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Abteilung
Gesundheitsberufe und Bewilligungen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Berufsausübungsverbot,
hat sich ergeben:
I.
A.
A,
Fachärztin für Allgemeine Innere Medizin, verfügt seit 1998 über eine
Berufsausübungsbewilligung als Ärztin für den Kanton Zürich. Seither führt sie
eine Praxis in der Stadt Zürich. Im November 1999 wurde ihr die Bewilligung zur
methadongestützten Behandlung heroinabhängiger Personen (Methadonbewilligung)
erteilt. Über eine Bewilligung, eine Privatapotheke zu führen, bzw. eine
Detailhandelsbewilligung verfügt A nicht. Ebenso wenig besitzt sie einen
ordentlichen Doktortitel, weshalb sie nicht zur Führung des Titels
"Dr. med." berechtigt ist.
B.
Am
28. Mai 2014 führte die Kantonale Heilmittelkontrolle Zürich (KHZ) in
Begleitung zweier Polizisten der Stadtpolizei Zürich eine Inspektion der Praxis
von A durch, nachdem bei der Polizei Hinweise aus der Zürcher Drogenszene
eingegangen waren, dass A verschreibungspflichtige Arzneimittel verkaufe, und
von der KHZ aufgrund eines Auszugs aus der MESA-Datenbank (Meldesammlung für
kontrollierte Substanzen) festgestellt worden war, dass A von Januar bis Mai
2014 grosse Mengen des Arzneimittels Dormicum bezogen hatte. Mit Verfügung vom
16. Juni 2014 ordnete die KHZ die entschädigungslose Einziehung und
Vernichtung von Heilmitteln an, die sie am 28. Mai 2014 beschlagnahmt
hatte.
C.
Im
Inspektionsbericht der KHZ vom 25. Juni 2014 wurden mehrere sogenannt
wesentliche und kritische Mängel festgestellt. Insbesondere habe A (zum
wiederholten Mal) eine Privatapotheke geführt und Arzneimittel abgegeben, ohne
im Besitz der dafür erforderlichen Detailhandelsbewilligung zu sein. Zudem habe
sie Dormicum in "Spitalpackungen" (100 Stück à 15 mg) in
Missachtung der medizinischen Sorgfaltspflicht an potenziell
betäubungsmittelabhängige Personen abgegeben und die Abgaben überdies nicht
dokumentiert. Weiter wurde bemängelt, dass die Buchführung zum Umgang mit
kontrollierten Substanzen des Verzeichnisses a (Betäubungsmittel) nicht
nachgeführt worden sei. Mit Schreiben vom 27. Juni 2014 teilte der
Kantonsärztliche Dienst (KAD) A mit, dass aufgrund der Mitteilung der KHZ der
Verdacht des sorgfaltswidrigen Umgangs mit Dormicum, insbesondere der
sorgfaltswidrigen Abgabe von Dormicum an potenziell betäubungsmittelabhängige
Patientinnen und Patienten, bestehe, und forderte sie auf, zur Behandlung der
Patientinnen und Patienten, die bei ihr Dormicum bezogen
hätten, schriftlich
Stellung zu nehmen.
D.
Am
3. Juli 2014 gingen beim KAD Kopien von zwei von der Stadtpolizei Zürich
erstellten und an die Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat gerichteten
Polizeirapporten ein, in welchen die polizeilichen Feststellungen bei der
Kontrolle vom 28. Mai 2014 und weitere Ermittlungsergebnisse festgehalten
worden waren. A wurde darin im Wesentlichen vorgeworfen, gegen die
Betäubungsmittelgesetzgebung verstossen und akademische Titel missbraucht zu
haben.
E.
A erhob
am 17. Juli 2014 bei der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich Rekurs
gegen die Verfügung der KHZ vom 16. Juni 2014 und beantragte im Wesentlichen
deren Aufhebung.
F.
Mit
Schreiben vom 22. August 2014 und 2. September 2014 liess sich A
gegenüber der KHZ zum Bericht der Inspektion vom 28. Mai 2014 und zum
Vorwurf der nicht sorgfaltsgemässen Abgabe von Dormicum vernehmen. Daraufhin
teilte der KAD A mit Schreiben vom 11. September 2014 mit, dass er davon
Kenntnis genommen habe, dass sie seit Mai 2014 kein Dormicum mehr abgegeben
habe und zukünftig auf die Behandlung von Patientinnen und Patienten mit
Dormicumabhängigkeit oder Abhängigkeit von anderen Schlafmitteln verzichten
werde. Gleichzeitig wies er – wie schon zu früheren Zeitpunkten – darauf hin,
dass es A nicht erlaubt sei, sich "Dr. med." zu nennen, solange
sie keinen entsprechenden Titel habe.
G.
Mit
Verfügung vom 27. Januar 2015 nahm die Gesundheitsdirektion vom – mit
Eingabe vom 7. Januar 2015 erklärten – Rückzug des Rekurses von A gegen
die Verfügung der KHZ vom 16. Juni 2014 Vormerk und schrieb das Verfahren
als dadurch erledigt ab.
H.
Im
November 2015 erhielt der KAD auf eigene Nachfrage bei der KHZ hin Kenntnis vom
Umfang des von der Staatsanwaltschaft gegen A eröffneten Strafverfahrens. Der
zuständige Staatsanwalt informierte den KAD am 19. November 2015
telefonisch darüber, dass A insbesondere auch Handel mit Betäubungsmitteln
vorgeworfen werde und zahlreiche Patientendokumentationen wie auch mehrere
Computer beschlagnahmt worden seien, wobei das Verfahren aufgrund eines
Siegelungsgesuches blockiert und ein Entsiegelungsverfahren pendent sei.
I.
Mit
Schreiben vom 16. Dezember 2015 teilte der KAD A mit, ein
aufsichtsrechtliches Vorgehen sei schon vor Abschluss des Strafverfahrens
angezeigt. Mit Eingaben vom 29. Februar 2016 und 11. Mai 2016 ersuchte
A unter Berufung auf die Selbstbelastungsfreiheit darum, ihr die angesetzte
Frist zur Stellungnahme bis zur rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens
abzunehmen und mittels Zwischenverfügung über die von ihr beantragte Sistierung
des aufsichtsrechtlichen Verfahrens zu befinden. Nachdem zwischenzeitlich am
12. Juli 2016 eine weitere Praxisinspektion durchgeführt worden war, wies
der KAD mit Verfügung vom 6. September 2016 das Gesuch um Sistierung des
Aufsichtsverfahrens ab (Dispositivziffer I). Zudem erteilte der KAD A
disziplinarisch einen Verweis (Dispositivziffer IV) und entzog ihr
vorsorglich für die weitere Dauer des Verfahrens die Methadonbewilligung, unter
Ansetzung einer Übergangsfrist von 30 Tagen (Dispositivziffern II und
V). Ebenfalls vorsorglich für die weitere Dauer des Verfahrens verbot der KAD A
Suchtbehandlungen von betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten mit
dem Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Medikamenten
(Dispositivziffern III und V). Die Kosten der Verfügung in Höhe von
Fr. 500.- auferlegte der KAD A (Dispositivziffer VI). Dem Lauf der
Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs gegen die Verfügung entzog er die
aufschiebende Wirkung (Dispositivziffer VIII). Der KAD begründete dies
damit, dass A grosse Mengen von Dormicum, Morphin HCl und Pethidin ohne
Bewilligung zur Führung einer ärztlichen Privatapotheke an Patientinnen und
Patienten abgegeben und betäubungsmittelabhängige Personen ohne Bewilligung
behandelt habe und die Behandlungen nicht lege artis erfolgt seien. Damit habe A
mehrfach gegen ihre beruflichen Sorgfaltspflichten verstossen.
J.
Am
10. Oktober 2016 erhob A gegen die Verfügung vom 6. September 2016
Rekurs bei der Gesundheitsdirektion. Sie beantragte, mangels Unterzeichnung
durch den Kantonsarzt sei die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung
festzustellen. Eventualiter seien die Dispositivziffern II bis V
aufzuheben. Subeventualiter sei die Verfügung aufzuheben und das Verfahren zur
Vornahme weiterer Abklärungen an den KAD zurückzuweisen. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte A die Aufhebung von
Dispositivziffer I und die Sistierung des aufsichtsrechtlichen Verfahrens
sowie in Aufhebung von Dispositivziffer VIII die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Mit (Zwischen-)Verfügung vom
23. Dezember 2016 wies die Gesundheitsdirektion sowohl den Antrag auf
Feststellung der Nichtigkeit der Verfügung vom 6. September 2016 als auch
das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab. Die
Übergangsfrist gemäss Dispositivziffern II der angefochtenen Verfügung
verlängerte die Gesundheitsdirektion um 30 Tage. Sodann forderte sie den
KAD dazu auf, über den Stand des Strafverfahrens zu informieren, und setzte
diesem Frist zur Vernehmlassung an. Die Kosten der Zwischenverfügung würden mit
dem Endentscheid verlegt.
K.
Am
17. Januar 2017 stellte der KAD der Gesundheitsdirektion den Strafbefehl
der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat vom 5. Januar 2017 in Sachen A
betreffend Widerhandlung gegen das Heilmittelgesetz etc. zu. Mit diesem
Strafbefehl wurde A wegen des fahrlässigen Vergehens gegen das Bundesgesetz
über Heilmittel und Medizinprodukte vom 15. Dezember 2000
(Heilmittelgesetz, HMG) im Sinn von Art. 86 Abs. 1 HMG in Verbindung
mit Art. 86 Abs. 3 HMG (Sorgfaltspflichtverletzung im Umgang mit
Heilmitteln), des fahrlässigen widerrechtlichen Umgangs mit Kontroll- und
Begleitpapieren im Sinn von Art. 21 Abs. 1 des Bundesgesetzes über
die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe vom 3. Oktober 1951
(Betäubungsmittelgesetz, BetmG) in Verbindung mit Art. 21 Abs. 2 BetmG
(Verletzung der Buchführungspflicht) sowie der Übertretung von kantonalen
Vorschriften im Sinn von § 6 lit. b des Straf- und
Justizvollzugsgesetzes des Kantons Zürich vom 19. Juni 2006 (StJVG;
Missbrauch von akademischen Bezeichnungen und Titeln ["Dr. med."])
schuldig gesprochen und mit einer Geldstrafe von 120 Tagessätzen zu je
Fr. 2'000.- sowie mit einer Busse in der Höhe von Fr. 10'000.-
bestraft, unter Gewährung des bedingten Strafvollzugs bezüglich der Geldstrafe
und unter Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren. Der Strafbefehl blieb
unangefochten. Die Gesundheitsdirektion setzte A am 7. Februar 2017 Frist
an, um sich zu den Informationsschreiben des KAD zu äussern. A liess sich mit
Eingabe vom 28. März 2017 vernehmen und hielt an ihren mit Rekurseingabe
vom 10. Oktober 2016 gestellten Anträgen fest.
L.
Kurz
zuvor hatte der KAD A mit undatiertem, am 20. Februar 2017 zugestelltem Schreiben
mitgeteilt, das Ergebnis des Strafverfahrens spreche gegen weitergehende
aufsichtsrechtliche Massnahmen oder gar die Anordnung des Entzugs der
Berufsausübungsbewilligung. Aufgrund der festgestellten Verletzungen der
Berufspflichten sei aber vorgesehen, den Entzug der Methadonbewilligung und das
Verbot von Suchtbehandlungen von betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und
Patienten mit dem Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Medikamenten aufrechtzuerhalten
bzw. definitiv anzuordnen. Mit Eingabe vom 28. März 2017 nahm A dazu
Stellung und beantragte, von einer solchen Anordnung sei abzusehen.
M.
Mit
Verfügung vom 24. Mai 2017 ordnete die nunmehr anstelle des KAD zuständige
Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligungen (GEB) unter der Überschrift
"Definitive Anordnung eines teilweisen Tätigkeitsverbots" die
"Überführung" der mit Verfügung vom 8. September 2016 (recte:
6. September 2016) in den Dispositivziffern II und III angeordneten
vorsorglichen Massnahmen in eine definitive Massnahme an. Damit würden A die
Methadonbewilligung definitiv entzogen und Suchtbehandlungen von
betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten mit dem
Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Arzneimitteln definitiv verboten. Zudem
auferlegte die GEB A die Kosten der Verfügung in der Höhe von Fr. 300.-.
N.
Gegen
die Verfügung vom 24. Mai 2017 erhob A mit Eingabe vom 29. Juni 2017
Rekurs bei der Gesundheitsdirektion und beantragte, die Anordnung des
teilweisen Entzugs der Tätigkeitsbewilligung sei aufzuheben, und ihr sei
weiterhin die Bewilligung zu erteilen, Suchtbehandlungen von
betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten durchzuführen und dem
Betäubungsmittelgesetz unterstehende Medikamente abzugeben; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Staats.
O.
Mit
Verfügung vom 12. Juni 2019 vereinigte die Gesundheitsdirektion die beiden
Rekursverfahren (Dispositivziffer I) und wies den Rekurs gegen
Dispositivziffer II (vorsorglicher Entzug der Methadonbewilligung),
Dispositivziffer III (vorsorgliches Verbot von Suchtbehandlungen von
betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten mit dem
Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Arzneimitteln), Dispositivziffer IV
(Verweis) und Dispositivziffer VI (Kostenauflage) der Verfügung des KAD
vom 6. September 2016 ab (Dispositivziffer II). Ebenso wies sie den
Rekurs gegen Dispositivziffer I (definitiver Entzug der Methadonbewilligung
und definitives Verbot von Suchtbehandlungen von betäubungsmittelabhängigen
Patientinnen und Patienten mit dem Betäubungsmittelgesetz unterstehenden
Arzneimitteln) und Dispositivziffer II (Kostenauflage) der Verfügung der
GEB vom 24. Mai 2017 ab (Dispositivziffer III). Sodann wies die
Gesundheitsdirektion die GEB an, nach Eintritt der Rechtskraft der Verfügung
die Anordnung des in Dispositivziffer II bestätigten Verweises dem
Bundesamt für Gesundheit mitzuteilen sowie
die
in Dispositivziffer III
bestätigten Einschränkungen der Bewilligung im Medizinalberuferegister
einzutragen (Dispositivziffer IV). Die Verfahrenskosten auferlegte die
Gesundheitsdirektion A (Dispositivziffer V), eine Parteientschädigung
sprach sie nicht zu (Dispositivziffer VI). Dem Lauf der Beschwerdefrist
und einer allfälligen Beschwerde gegen die mit Dispositivziffer II
bestätigten vorsorglichen Massnahmen entzog sie die aufschiebende Wirkung
(Dispositivziffer VIII).
II.
A.
Am
19. August 2019 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und
beantragte, die Dispositivziffern II und III der Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 12. Juni 2019 seien aufzuheben. Die
Gesundheitsdirektion sei sowohl anzuweisen, von einem definitiven Entzug der
Methadonbewilligung abzusehen und diese weiter zu verlängern, als auch von
einem vorsorglichen oder definitiven Verbot der Suchtbehandlungen von
betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten mit dem
Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Arzneimitteln abzusehen und die
Behandlung dieser Patientengruppe hinfort zu gestatten. Sodann sei in Aufhebung
von Dispositivziffer IV der Verfügung vom 12. Juni 2019 von den
jeweiligen Mitteilungen und von einem Verweis abzusehen. In Aufhebung der
Dispositivziffern V und VI der Verfügung vom 12. Juni 2019 seien
schliesslich die Kosten des Rekursverfahrens auf die Staatskasse zu nehmen und
ihr – A – für dasselbe Verfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte A die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde, soweit diese "überhaupt gültig
entzogen worden" sei. Jedenfalls sei der Gesundheitsdirektion und der GEG
zu verbieten, vor Abschluss des Beschwerdeverfahrens den definitiven Entzug der
Methadonbewilligung dem Bundesamt für Gesundheit mitzuteilen sowie die
Einschränkungen der Bewilligung im Medizinalberuferegister einzutragen. Sodann
sei ihr – A – Akteneinsicht zu gewähren und ihr zur Begründung eine Nachfrist
anzusetzen. Jedenfalls sei "nach der Zustellung der notwendigen
Akten" ein zweiter Schriftenwechsel anzusetzen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Gesundheitsdirektion.
B.
Mit
Schreiben vom 27. August 2019 verzichtete die GEB auf eine
Beschwerdeantwort, ohne einen Antrag zu stellen. Die Gesundheitsdirektion beantragte
mit Schreiben vom 16. September 2019 unter Einreichung der Akten die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. A nahm zu diesen Eingaben innert
erstreckter Frist am 28. Oktober 2019 Stellung und hielt an ihren Beschwerdeanträgen
fest. Die GEB verzichtete mit Schreiben vom 5. November 2019 auf eine
Vernehmlassung dazu. Mit Präsidialverfügung vom 22. Januar 2020 liess das
Verwaltungsgericht A bzw. ihrem Vertreter die Akten zur Einsichtnahme zukommen,
wobei es erwog, dass kein Anlass bestehe, Frist für eine Beschwerdeergänzung
anzusetzen und/oder einen weiteren Schriftenwechsel anzuordnen. Am
18. Februar 2020 reichte A eine weitere Stellungnahme ein, zu welcher sich
die GEB nicht vernehmen liess.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
1.2.1
Die Beschwerdeführerin beantragte, es sei ihr Akteneinsicht zu gewähren und
zur Ergänzung der Begründung der Beschwerde eine Nachfrist anzusetzen,
jedenfalls sei "nach der Zustellung der notwendigen Akten" ein
zweiter Schriftenwechsel anzusetzen. Sie begründete dies damit, dass die
Vorinstanz "zum ersten Mal mit den Polizeiakten" bzw. dem Strafbefehl
der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat vom 5. Januar 2017 argumentiere,
indes die entsprechenden Akten nie zur Einsicht zugestellt und eine
Stellungnahme verlangt habe, weshalb es ihr – der Beschwerdeführerin –
erst möglich sei, "rechtsgenüglich Stellung zu beziehen", wenn sie im
Besitz aller Akten sei.
1.2.2
Das Verwaltungsgericht erwog in der Präsidialverfügung vom 22. Januar
2020 (vorn II.B.), die Begründung der Beschwerde könne nach Ablauf der
Beschwerdefrist grundsätzlich nicht mehr erweitert werden, und es bestehe
insbesondere kein Recht auf Ergänzung nach dem Beizug der Akten. Vielmehr wäre
es Sache der Beschwerdeführerin gewesen, sich innerhalb der Beschwerdefrist
Einblick in die Akten zu verschaffen, um das Rechtsmittel hinreichend zu
begründen. Die Vorinstanz entgegne in der Vernehmlassung vom 16. September
2019 zudem zu Recht, dass sie der Beschwerdeführerin mit Schreiben vom
7. Februar 2017 Frist angesetzt habe, um sich zum fraglichen Strafbefehl
zu äussern, welcher Aufforderung die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom
28. März 2017 auch nachgekommen sei, und die Beschwerdegegnerin der
Beschwerdeführerin vor Erlass der (mit Rekurs angefochtenen) Verfügung vom
24. Mai 2017, die weitgehend auf dem Strafbefehl vom 5. Januar 2017
basiert habe, ebenso die Möglichkeit eingeräumt habe, Stellung zu nehmen (vgl.
vorn I.K. und I.L.). Die Beschwerdeführerin habe, so das Verwaltungsgericht
weiter, damit hinreichend Gelegenheit gehabt, sich bereits in den
unterinstanzlichen Verfahren mit dem Strafbefehl und den diesem zugrunde liegenden
Akten zu befassen, wobei sie nicht geltend mache, sich dort erfolglos um
diesbezügliche Akteneinsicht bemüht zu haben. Infolgedessen sei weder Frist für
eine Beschwerdeergänzung anzusetzen noch ein weiterer Schriftenwechsel anzuordnen.
1.2.3
An diesen Erwägungen ist festzuhalten. Der Anspruch auf rechtliches Gehör
und das Replikrecht der Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren wurden
seitens des Verwaltungsgerichts im Übrigen stets gewahrt, indem ihr jeweils die
Möglichkeit eingeräumt wurde, sich zu den Stellungnahmen des Beschwerdegegners
zu äussern, und Akteneinsicht gewährt wurde, in deren Anschluss sie von sich
aus eine weitere – vom Gericht berücksichtigte – Vernehmlassung einreichte
(vgl. vorn II.B.).
1.3
1.3.1
Die Beschwerdeführerin beantragte die Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerde, soweit diese "überhaupt gültig entzogen
worden" sei. Im Dispositiv der angefochtenen Verfügung sei der Entzug
nämlich nicht angeordnet worden. Jedenfalls sei der Gesundheitsdirektion und
der Beschwerdegegnerin zu verbieten, vor Abschluss des Beschwerdeverfahrens den
definitiven Entzug der Methadonbewilligung dem Bundesamt für Gesundheit
mitzuteilen sowie die Einschränkungen der Bewilligung im
Medizinalberuferegister einzutragen.
1.3.2
Die Vorinstanz entgegnete dem zu Recht, dass in Dispositivziffer VIII
dem Lauf der Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde gegen die in
Dispositivziffer II der Verfügung vom 12. Juni 2019 bestätigten
vorsorglichen Massnahmen ausdrücklich die aufschiebende Wirkung entzogen worden
waren, während die "definitiven Massnahmen", mithin auch der Verweis,
die Mitteilung an das Bundesamt für Gesundheit und der Eintrag im
Medizinalberuferegister, mangels Entzugs der aufschiebenden Wirkung noch keine
Wirkung entfalten konnten (vorn I.P.).
1.3.3
Im Übrigen braucht mit dem Ergehen des vorliegenden Urteils nicht mehr über
die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde oder die
(eventualiter) beantragte Anordnung einer vorsorglichen Massnahme zur
Vermeidung der (vorzeitigen) Mitteilung an das Bundesamt für Gesundheit und des
Eintrags im Medizinalberuferegister entschieden zu werden.
1.4
Obwohl die
Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 24. Mai 2017 den mit Verfügung vom
6. September 2016 vorsorglich verfügten Entzug der Methadonbewilligung und
das mit derselben Verfügung vorsorglich verfügte Verbot von Suchtbehandlungen
von betäubungsmittelabhängigen Patientinnen und Patienten mit dem
Betäubungsmittelgesetz unterstehenden Arzneimitteln "definitiv"
anordnete (vorn I.M.) und insofern einen Endentscheid traf, fielen die
vorsorglichen Massnahmen gemäss der Verfügung vom 6. September 2016 nicht
dahin, da dem Rekurs gegen die Verfügung vom 24. Mai 2017 mangels
anderslautender Anordnung von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukam und
die Verfügung vom 24. Mai 2017 noch keine Rechtswirkungen entfalten konnte
(§ 25 Abs. 1 und 3 VRG; Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 25 N. 2). Da die
Vorinstanz mit (Zwischen-)Verfügung vom 23. Dezember 2016 lediglich den
Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses gegen die Verfügung vom
6. September 2016 bestätigt hatte, unterzog sie zu Recht die vorsorglichen
Massnahmen im Rahmen der Verfügung vom 12. Juni 2019 noch einer materiellen
Prüfung. Da die für die Dauer des Rekursverfahrens angeordneten vorsorglichen
Massnahmen mit diesem (End-)Entscheid dahinfielen (Kiener, § 6
N. 29), ist die Verfügung vom 12. Juni 2019 im vorliegenden Verfahren
insofern nicht mehr zu beurteilen. Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich
denn auch nichts ausdrücklich vor.
1.5
Die
vorliegenden Akten reichen für die Beurteilung der Beschwerde aus, weshalb
keine weiteren Akten, insbesondere auch nicht diejenigen der Staatsanwaltschaft
betreffend das gegen die Beschwerdeführerin geführte Strafverfahren,
beizuziehen sind (vgl. unten E. 4.2.1).
2.
2.1
Personen, die einen universitären Medizinalberuf
privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung ausüben, halten sich
an
die in Art. 40 des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2006 über die
universitären Medizinalberufe (Medizinalberufegesetz, MedBG) normierten
Berufspflichten. Gemäss lit. a dieser Bestimmung üben sie ihren Beruf
sorgfältig und gewissenhaft aus und halten sich an die Grenzen der Kompetenzen,
die sie im Rahmen der Aus-, Weiter- und Fortbildung erworben haben. Die
ärztliche Sorgfaltspflicht wird konkretisiert von verschiedenen Gesetzen und
Verordnungen aus dem Bereich des Gesundheitsrechts, etwa durch das
Heilmittelgesetz oder das Betäubungsmittelgesetz.
Zur Pflicht der
sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung gehört auch die Führung einer
Patientendokumentation. Diese soll Auskunft über die Aufklärung und die
Behandlung der Patienten geben und ist laufend nachzuführen. Als Behandlung
gelten insbesondere Untersuchungen, Diagnosen, Therapie und Pflege (§ 13
Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007). Die Verschreibung und
Abgabe von Heilmitteln gehört ebenfalls dazu. Die ärztliche Pflicht zur
Dokumentation der Behandlung ist primär medizinisch begründet. Massgeblich ist,
ob die Dokumentation von Behandlungsschritten aus medizinischen Gründen
notwendig und üblich ist. Um ihren Zweck zu erfüllen, muss die
Krankengeschichte vollständig sein. Sie darf keine Lücken aufweisen und muss so
abgefasst sein, dass über die wirklichen Geschehnisse informiert und
Irreführungen oder Missverständnisse vermieden werden (BGE 141 III 363,
E. 5.2 f.). Die Patientendokumentation erfüllt aber auch aufsichtsrechtliche
Zwecke, indem die Aufsichtsbehörde berechtigt ist, zur Überprüfung der
Einhaltung der Berufspflichten darin Einsicht zu nehmen (vgl. BGr,
10. Januar 2007, 2P.231/2006, E. 7.4.2).
Nach Art. 3 Abs. 1 HMG muss, wer mit Heilmitteln
umgeht, alle Massnahmen treffen, die nach dem Stand von Wissenschaft und
Technik erforderlich sind, damit die Gesundheit von Mensch und Tier nicht
gefährdet wird. Bei der Verschreibung, Abgabe und Anwendung von Arzneimitteln
müssen die anerkannten Regeln der medizinischen und pharmazeutischen
Wissenschaften beachtet werden (Art. 26 Abs. 1 HMG). Ein Arzneimittel
darf nur verschrieben werden, wenn der Gesundheitszustand der Konsumentin oder
des Konsumenten beziehungsweise der Patientin oder des Patienten bekannt ist
(Art. 26 Abs. 2 HMG). Dies gilt auch für Betäubungsmittel, die als
Heilmittel verwendet werden, wobei die Bestimmungen des
Betäubungsmittelgesetzes dann weiterhin anwendbar bleiben, wenn das
Heilmittelgesetz keine oder eine weniger weitgehende Regelung vorsieht (Art. 2
Abs. 1 lit. b HMG; Art. 1b BetmG).
2.2
Medizinalpersonen,
die ihren Beruf privatwirtschaftlich in eigener fachlicher Verantwortung
ausüben, können Betäubungsmittel grundsätzlich ohne Bewilligung beziehen,
lagern, verwenden und – unter Vorbehalt kantonaler Bestimmungen über die
Selbstdispensation – abgeben (Art. 9 Abs. 1 BetmG). Ebenso sind sie
zur Verordnung von Betäubungsmitteln befugt (Art. 10 Abs. 1 BetmG).
Dabei sind sie verpflichtet, Betäubungsmittel nur in dem Umfang zu verwenden,
abzugeben und zu verordnen, wie dies nach den anerkannten Regeln der
medizinischen Wissenschaften notwendig ist (Art. 11 Abs. 1 BetmG).
Art. 46 der Verordnung über die Betäubungsmittelkontrolle vom 25. Mai
2011 (Betäubungsmittelkontrollverordnung, BetmKV) verlangt weiter, dass Ärztinnen
und Ärzte Arzneimittel mit kontrollierten Substanzen nur Patientinnen und
Patienten verschreiben dürfen, die sie selber untersucht haben. Ärztinnen und
Ärzte, die zum Bezug, zur Verwendung und zur Abgabe von Betäubungsmitteln
berechtigt sind, haben sich über die Verwendung der von ihnen bezogenen
Betäubungsmittel auszuweisen; sie tragen die Verantwortung für die korrekte
Aufbewahrung und haben den Verbrauch zu dokumentieren (Art. 17 Abs. 4
BetmG; Art. 44 Abs. 4 BetmKV). Bei Vorliegen einer Befugnis zur
Selbstdispensation muss der Bezug und die Abgabe von kontrollierten Substanzen
zudem jederzeit belegt werden können, was auch für kontrollierte Substanzen des
Verzeichnisses b gilt (Art. 64 Abs. 3 in Verbindung mit
Art. 63 BetmKV). Den Kontrollorganen ist Zugang zu den Lagerräumen zu
gewähren. Zudem sind ihnen die Bestände an Betäubungsmitteln und alle Belege
vorzuweisen und die verlangten Auskünfte zu erteilen (Art. 18 Abs. 1
BetmG).
Für die Verschreibung, Abgabe und Verabreichung von
Betäubungsmitteln zur Behandlung von betäubungsmittelabhängigen Personen ist
eine Bewilligung des Kantons nötig (Art. 3e Abs. 1 BetmG). Gemäss
Art. 2 lit. b der Verordnung über die Betäubungsmittelsucht und
andere suchtbedingte Störungen vom 25. Mai 2011 (Betäubungsmittelsuchtverordnung,
BetmSV) ist unter einer solchen betäubungsmittelgestützten beziehungsweise
substitutionsgestützten Behandlung der ärztlich verordnete Ersatz eines
unbefugt konsumierten Betäubungsmittels durch ein Präparat im Rahmen einer
ärztlichen und psychosozialen Behandlung zu verstehen. Weitere Regelungen zu
betäubungsmittelgestützten Behandlungen finden sich in Art. 8 f.
BetmSV. Gemäss Art. 29d Abs. 1 lit. b BetmG in Verbindung mit
§ 7 Abs. 1 der Heilmittelverordnung des Kantons Zürich vom
21. Mai 2008 (HMV) bewilligt der KAD Ärztinnen und Ärzten allgemein oder
im Einzelfall die Verschreibung, Abgabe oder Verabreichung von
Betäubungsmitteln an betäubungsmittelabhängige Personen im Rahmen einer
ärztlichen Behandlung.
Werden als Arzneimittel zugelassene Betäubungsmittel – im
Sinn eines Off Label Use – für eine andere als die zugelassene Indikation
abgegeben oder verordnet, ist dies im Kanton Zürich der KHZ zu melden; dabei
sind die Bezeichnung des Arzneimittels, die Dosierung, die Menge und die
Indikation anzugeben (Art. 11 Abs. 1
bis
BetmG in
Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 BetmKV).
Im Kanton Zürich gilt weiter, dass Ärztinnen und Ärzte, die
eine Privatapotheke führen wollen, um die bei ihnen in Behandlung stehenden
Patientinnen und Patienten mit Heilmitteln versorgen zu können, gemäss
§ 25 Abs. 1 HMV in Verbindung mit Art. 30 HMG eine entsprechende
kantonale Bewilligung zur Selbstdispensation benötigen.
2.3
Die
Verletzung der Berufspflichten kann mit Disziplinarmassnahmen gemäss
Art. 43 MedBG sanktioniert werden. Art. 43 Abs. 1 MedBG sieht
neben der Verwarnung (lit. a), dem Verweis (lit. b) und der Busse bis
zu Fr. 20'000.- (lit. c) ein befristetes oder ein dauerhaftes Verbot
der Berufsausübung für das ganze oder einen Teil des Tätigkeitsspektrums (lit. d
und e) vor. Ein Berufsausübungsverbot kann mit einer Busse kombiniert werden
(Art. 43 Abs. 3 BetmG). Ein Verbot der selbständigen Berufsausübung
nach Art. 43 Abs. 1 lit. d und e MedBG gilt auf dem gesamten
Gebiet der Schweiz; es setzt jede Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung
ausser Kraft (Art. 45 MedBG). Die disziplinarische Verfolgung verjährt
zwei Jahre, nachdem die Aufsichtsbehörde vom beanstandeten Vorfall Kenntnis
erhalten hat, wobei die Frist durch Untersuchungs- und Prozesshandlungen unterbrochen
wird. Die absolute Verjährungsfrist beträgt zehn Jahre. Wird ein
Disziplinarverfahren durchgeführt, kann die Aufsichtsbehörde zur Beurteilung
der von dieser Person ausgehenden Gefährdung der öffentlichen Gesundheit auch
Sachverhalte berücksichtigen, die verjährt sind (Art. 46 Abs. 1–3, 5
MedBG).
Art. 12 BetmG sieht
vor, dass die Kantone die Befugnisse nach Art. 9 BetmG für bestimmte Zeit
oder dauernd entziehen können, wenn die ermächtigte Medizinalperson
betäubungsmittelabhängig ist oder eine Widerhandlung nach den Artikeln 19–22
BetmG begangen hat. Derartige Verfügungen gelten für das ganze Gebiet der
Schweiz. Bei Verstössen gegen die Vorgaben der Betäubungsmittelgesetzgebung
oder die Richtlinien der Gesundheitsdirektion kann gemäss § 7 Abs. 3
HMV ein Verbot zur Behandlung mit Betäubungsmitteln ausgesprochen werden.
2.4
Bei
Dormicum handelt es sich um ein Arzneimittel, das den Wirkstoff Midazolam, ein
Derivat aus der Reihe der Benzodiazepine, enthält. Dormicum ist somit ein
abhängigkeitserzeugendes Präparat bzw. ein psychotroper Stoff im Sinn von
Art. 2 lit. b BetmG und untersteht der Betäubungsmittelgesetzgebung
(Art. 2b BetmG). Midazolam ist im Anhang 3 bzw. im Verzeichnis b
der Verordnung des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) über die Verzeichnisse
der Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe, Vorläuferstoffe und Hilfschemikalien
vom 30. Mai 2011 (BetmVV-EDI) aufgeführt und gehört somit zu den
kontrollierten Substanzen, die teilweise von den Kontrollmassnahmen ausgenommen
sind (Art. 3 Abs. 2 lit. b BetmKV). Für die Verschreibung genügt
dementsprechend ein einfaches Rezept. In der Heilmittelgesetzgebung sind
Dormicum-Filmtabletten 15 mg der Abgabekategorie B zugeteilt (Art. 42
der Verordnung über die Arzneimittel vom 21. September 2018 [Arzneimittelverordnung,
VAM]; Art. 24 der im Zeitpunkt des Erlasses der beschwerdegenerischen
Verfügungen geltenden Arzneimittelverordnung vom 17. Oktober 2011).
Dormicum-Filmtabletten 15 mg sind in Packungen à 10, 30 und 100 Tabletten
erhältlich, wobei es sich bei der Packung à 100 Tabletten um eine
sogenannte "Spitalpackung" handelt, die an sich nicht für die Abgabe
an Patienten vorgesehen ist (vgl. auch BGr, 8. Juni 2018, 1B_36/2016,
E. 4.2).
Bei den Arzneimitteln Morphin HCl
und Pethidin handelt es sich um Betäubungsmittel, die im Verzeichnis a
(Anhang 2 der BetmVV-EDI) aufgeführt sind und somit der verschärften
Rezeptpflicht gemäss Art. 46 Abs. 2 BetmKV unterstehen.
Heilmittelrechtlich sind sie der Abgabekategorie A zugeteilt.
3.
3.1
Die
Vorinstanz erwog mit Verfügung vom 12. Juni 2019, die Beschwerdeführerin
sei zur lückenlosen Dokumentation aller Behandlungen, insbesondere der im
Rahmen der Behandlungen erfolgenden Verschreibungen und Abgaben von
Arzneimitteln verpflichtet. Im Zusammenhang mit dem Umgang mit
Betäubungsmitteln sei sie weiter verpflichtet, sich über die Verwendung der
bezogenen Betäubungsmittel auszuweisen und den Verbrauch zu dokumentieren. In
analoger Anwendung von Art. 64 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 63
BetmG sei sie zudem auch bei einer ohne Bewilligung geführten Privatapotheke
verpflichtet, den Bezug und die Abgabe von kontrollierten Substanzen jederzeit
belegen zu können. All diese Belege und Unterlagen habe sie den Kontroll- und
Aufsichtsbehörden vorzulegen; ebenso habe sie die verlangten Auskünfte zu
erteilen. Die Beschwerdegegnerin habe die Beschwerdeführerin, ohne dabei
unzulässigen Druck auszuüben, auf ihre Mitwirkungspflichten aufmerksam gemacht.
Die Beschwerdeführerin sei jedoch während des gesamten Verfahrens, auch nach
der rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens, ihrer Mitwirkungspflicht
nicht nachgekommen und habe, obwohl ihr dies möglich gewesen wäre, nicht einmal
ansatzweise konkret darüber Auskunft gegeben, wann und bei welchen Personen sie
aus welchen Gründen Pethidin, Morphin HCl oder Dormicum verwendet oder
abgegeben habe. Bei einer solchen Haltung könne sie sich nicht darauf berufen,
dass die Aufsichtsbehörde (bzw. die Beschwerdegegnerin) nachweisen müsse, dass
die bezogenen Betäubungsmittel sorgfaltswidrig verwendet oder abgegeben worden
seien.
3.2
Sodann
erwog die Vorinstanz, dem rechtskräftigen Strafbefehl vom 5. Januar 2017,
welcher den der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Sachverhalt höchst pauschal
umschreibe und eine unpräzise rechtliche Würdigung enthalte, sei nur, aber
immerhin zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin in der Zeit vom
1. Januar 2008 bis 28. Mai 2014 grosse Mengen an Dormicum und
Pethidin bestellt und gelagert habe sowie ihrer Buchführungspflicht über die
Verwendung der bestellten Arzneimittel mit kontrollierten Substanzen nicht
nachgekommen sei, nicht jedoch – weder zu ihren Gunsten noch zu ihren
Lasten –, was sie mit diesen Arzneimitteln getan habe.
Insbesondere
lasse
sich daraus
auch nicht
ableiten,
in der Strafuntersuchung sei keine einzige Person gefunden worden, bei welcher
die Abgabe von Dormicum und Pethidin un
sachgemäss erfolgt sei. Über den
Umgang der Beschwerdeführerin mit Morphin HCl lasse sich dem Strafbefehl
nichts entnehmen. Der im Strafbefehl pauschal umschriebene Sachverhalt stehe
aber grundsätzlich im Einklang mit den Auszügen aus der MESA-Datenbank, die
eine grosse Anzahl an stetig aufgegebenen Bestellungen und Lieferungen von
Dormicum, Pethidin und Morphin HCl an die Beschwerdeführerin offenbaren
würden. Da nicht ersichtlich sei, dass sie diese Arzneimittel an die
Lieferantin oder die Aufsichtsbehörde zurückgesandt habe, sei davon auszugehen,
dass sie sie im Rahmen ihrer Praxistätigkeit an Patienten oder Patientinnen
verwendet oder abgegeben habe, zumal die Beschwerdeführerin keine anderweitige
Verwendung geltend gemacht oder gar bewiesen habe. Auf eine Abgabe an Patienten
oder Patientinnen liessen zudem auch ihre im Inspektionsbericht vom
25. Juni 2014 und im Nachtrag zum Polizeirapport vom 30. Juni 2014
sinngemäss protokollierten Aussagen der Beschwerdeführerin schliessen, wonach
sie Dormicum persönlich mehreren Patienten abgegeben habe, die ihr leidgetan
hätten. Die Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 22. August 2014,
womit sie diese Aussage in Abrede gestellt habe, lasse an der Annahme der
Abgabe nicht zweifeln. Sie bestätige immerhin, dass die Beschwerdeführerin
Dormicum an Patienten oder Patientinnen abgegeben habe. Überdies erscheine die
Bezugsmenge der Beschwerdeführerin auch im Vergleich mit dem durchschnittlichen
Bezug durch andere Ärzte, öffentliche Apotheken und Spitalapotheken im Kanton
Zürich als ausserordentlich hoch.
Bezüglich des
Umga
ngs mit Pethidin und Morphin HCl habe die Beschwerdeführerin
während des gesamten Verfah
rens, auch nach Eintritt
der Rechtskraft des Strafbefehls
, keine Anga
ben dazu
gemacht
, wie
sie
mit diesen Arzneimitteln um
gegangen
sei
.
Angesichts des ausserordentlich grossen
Bezugs von Pethidin und Morphin HCl sei auch insofern auszuschliessen,
dass sie diese Mittel selber verabreicht habe, was die Beschwerdeführerin indes
ohnehin nicht geltend gemacht habe. Zusammenfassend sei deshalb davon
auszugehen, dass die Beschwerdeführerin in überaus grossen Mengen Dormicum,
Pethidin und Morphin HCl bezogen und zumindest den grössten Teil davon
ohne entsprechende Dokumentation an Patienten oder Patientinnen abgegeben habe,
ohne über eine Bewilligung zur Selbstdispensation zu verfügen.
3.3
Speziell
hinsichtlich der Abgabe von Dormicum erwog die Vorinstanz, bei einer normalen
Indikation hierfür sei von einem Bedarf von maximal 14 Tabletten Dormicum 15 mg
auszugehen, zumal die tägliche Maximaldosis bei 15 mg liege und die Dauer
in der Regel zwei Wochen nicht überschreiten solle. Selbst wenn argumentiert
würde, auch die Abgabe von 30 Tabletten sei im Rahmen der üblichen Indikation
noch vertretbar, ergebe sich bei einer Gegenüberstellung mit der beispielsweise
im Jahr 2013 bezogenen Menge von rund 21'000 Dormicum-Tabletten, dass die
Beschwerdeführerin in ihrer Praxis 700 verschiedene Patienten mit einer starken
Schlafstörung behandelt haben müsste. Ein solches Szenario sei mit jeglicher
Wahrscheinlichkeit auszuschliessen. Die Beschwerdeführerin habe zudem eben
gerade nicht kleinere Dormicum-Packungen abgegeben, sondern Packungen à 100 Tabletten,
was von vornherein mit einer indikationsgemässen, engmaschigen Abgabe nicht
vereinbar sei, zumal mit der Abgabe von 100 Tabletten in jedem Fall
entweder die tägliche Maximaldosis oder die Maximaldauer um ein Mehrfaches
überschritten werde. Da auch nicht vorstellbar sei, dass die Beschwerdeführerin
210 verschiedenen Patienten jeweils "nur" eine Packung Dormicum à 100 Tabletten
abgegeben habe, sei nur der Schluss möglich, dass sie einer kleineren Zahl von
Patienten wiederholt solche Packungen abgegeben habe. Dies wiederum lasse
sich nur mit einer Dormicumabhängigkeit und einer langfristigen Suchtbehandlung
erklären. Mit der Abgabe von Packungen à 100 Tabletten habe die
Beschwerdeführerin die entsprechenden Patienten erheblich gefährdet,
insbesondere als sie damit eine nicht engmaschig kontrollierte, längerfristige
Einnahme von Dormicum auch in hohen Dosen ermöglicht habe. Die nicht belegten
Angaben der Beschwerdeführerin zu den Dormicumabgaben in ihrer Stellungnahme
vom 22. August 2014 seien unvollständig und in weiten Teilen auch nicht
überzeugend. Sie würden aber immerhin die nicht bewilligte Abgabe von Dormicum
an davon abhängige Personen belegen. Somit sei davon auszugehen, dass die
Beschwerdeführerin Dormicum an betäubungsmittelabhängige Patienten ohne die
erforderliche Bewilligung abgegeben habe, wobei es sich in zahlreichen Fällen
um langfristige Suchtbehandlungen gehandelt haben müsse, für welche angesichts
der Tatsache, dass eine langfristige Abgabe von Dormicum nur im Ausnahmefall
indiziert sein könne, in den meisten Fällen eben gar keine Indikation
vorgelegen haben könne. Weder die Methadonbewilligung noch die behauptete
Tatsache, dass die Abgabe stets kontrolliert erfolgt sei, hätten die
Beschwerdeführerin von der Einholung einer Bewilligung für die Abgabe von
Dormicum im Rahmen einer Suchtbehandlung entbunden. Die Beschwerdeführerin habe
damit gegen ihre Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung im
Sinn von Art. 40 lit. a MedBG verstossen.
3.4
Vor dem
Hintergrund der hohen Bezugsmengen von Pethidin und Morphin HCl könne auch
in diesem Zusammenhang vernünftigerweise nur davon ausgegangen werden, dass die
Abgabe zumindest teilweise an davon abhängige Personen erfolgt sei, ohne dass
dafür eine Bewilligung vorgelegen habe. Eine solche wäre ohnehin kaum erteilt
worden, da es für die Abgabe von Pethidin und Morphin HCl im Rahmen von
Suchtbehandlungen grundsätzlich keine Indikation gebe. Es liege auch auf der
Hand, dass die Abgabe dieser Injektabilia mit einer Gefährdung der empfangenden
Personen einhergegangen sei. Insofern liege ebenfalls ein Verstoss gegen
Art. 40 lit. a MedBG vor.
3.5
Der
Beschwerdeführerin seien somit zahllose Verstösse gegen die Pflicht zur
sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung anzulasten, indem sie Dormicum, Morphin HCl
und Pethidin während mehrerer Jahre in sehr grossen Mengen, insbesondere auch
an betäubungsmittelabhängige Patienten oder Patientinnen abgegeben habe, ohne
im Besitz einer Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke zu sein und die
für Substitutionsbehandlungen in jedem Fall erforderliche Bewilligung
einzuholen. Die Abgaben seien zudem in einer Vielzahl der Fälle trotz fehlender
Indikation und damit entgegen der Regeln der ärztlichen Kunst erfolgt.
Schliesslich habe die Beschwerdeführerin auch die beim Umgang mit
kontrollierten Substanzen zu beachtenden Pflichten bezüglich Lagerung und
Dokumentation missachtet, wobei sie sogar so weit gegangen sei, dass sie
Dormicum gegen Barzahlung und ohne entsprechende Buchführung über die Einnahmen
abgegeben habe. Dieses gesamte Verhalten habe angesichts der Gefährlichkeit und
Risiken der entsprechenden kontrollierten Substanzen zu einer Gefährdung der
Gesundheit einer Vielzahl von Patienten oder Patientinnen geführt.
3.6
Besonders
belastend sei der Umstand, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem Verhalten die
mit der Betäubungsmittelgesetzgebung angestrebte Kontrolle des Umgangs mit
Betäubungsmitteln verhindert habe, indem sie die Verwendung, insbesondere die
ihr nicht erlaubten Abgaben dieser Substanzen, nicht dokumentiert habe, keine
Bewilligungen zur Durchführung von Substitutionsbehandlungen eingeholt und auch
sonst keine konkreten und mit weiteren Unterlagen untermauerten Auskünfte über
die Abgaben erteilt habe. Das beweisvereitelnde, stossende Verhalten, das schon
im Rahmen der Beweiswürdigung zulasten der Beschwerdeführerin berücksichtigt
worden sei und mit welchem sie wohl auch die ihr nicht erlaubte Abgabe von
Arzneimitteln zu vertuschen versucht habe, sei auch bei der Beurteilung der
Schwere der Berufspflichtverletzung als erschwerend zu berücksichtigen. Es
rechtfertige sich deshalb, nicht die mildeste Disziplinarstrafe, sondern einen
Verweis auszusprechen. Der Entzug der Methadonbewilligung und das generelle
Verbot der Durchführung von Substitutionsbehandlungen würden sich ebenfalls
nicht nur als geeignete, sondern auch als notwendige Massnahmen erweisen, um
künftige Pflichtverletzungen, die jeweils mit einer Gefährdung der betroffenen
Patienten oder Patientinnen verbunden wären, bei entsprechenden Behandlungen zu
verhindern. Der Beschwerdeführerin könne angesichts der Verfehlungen das
erforderliche Vertrauen, Personen mit Suchterkrankungen gemäss den gesetzlichen
Vorgaben und entsprechend den Regeln der ärztlichen Kunst zu behandeln, nicht
mehr entgegengebracht werden. Insbesondere bestehe keine Gewähr dafür, dass sie
in Zukunft in der Lage wäre, die therapeutische Distanz zu wahren. Die
angeordneten Massnahmen seien damit gerechtfertigt. Sie seien auch
verhältnismässig, da die Beschwerdeführerin angesichts ihres grossen
Patientenstamms deswegen nur geringe finanzielle Einbussen zu gewärtigen habe.
Ihr Einwand, die Behandlung suchmittelabhängiger Patienten oder Patientinnen
sei eine Herzensangelegenheit, sei angesichts der gravierenden Verfehlungen und
der besonderen Verletzlichkeit dieser speziellen Patientengruppe nicht zu
hören.
4.
Die Beschwerdeführerin vermag diese Erwägungen, auf die in
Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 grundsätzlich
verwiesen werden kann, im Ergebnis nicht infrage zu stellen.
4.1
Soweit die
Beschwerdeführerin sinngemäss eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs gemäss
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
seitens der Vorinstanz rügt, indem diese "zum ersten Mal mit den
Polizeiakten" bzw. dem Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat
vom 5. Januar 2017 argumentiere, indes die entsprechenden Akten nie zur
Einsicht zugestellt und eine Stellungnahme verlangt habe, kann auf die
Erwägungen der Präsidialverfügung des Verwaltungsgerichts vom 22. Januar
2020 verwiesen werden (vorn E. 1.2).
4.2
Sodann
rügt die Beschwerdeführerin, die ihr vorgeworfene unrechtmässige bzw.
sorgfaltswidrige Abgabe von Dormicum, Morphin HCl und Pethidin und die ihr
zur Last gelegte Gefährdung der Gesundheit einer Vielzahl von Patienten oder
Patientinnen sei sachverhaltsmässig nicht erstellt.
4.2.1
4.2.1.1
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Staatsanwaltschaft habe neben der
unsachgemässen Lagerung von Medikamenten und der unrechtmässigen Verwendung des
Doktortitels keine Straftat ihrerseits feststellen können. In Bezug auf die
sorgfaltswidrige Abgabe von Medikamenten habe sie daher als unschuldig zu
gelten. Die im Rahmen der Strafuntersuchung festgestellte grosse Patientenzahl
erkläre immerhin einen erhöhten Bedarf bzw. Gebrauch von Schmerz- und
Schlafmitteln. Die Vorinstanz erwog indes zu Recht (vorn E. 3.2), dass der
Strafbefehl vom 5. Januar 2017, womit die Beschwerdeführerin der
Verletzung der Sorgfaltspflichten im Umgang mit Heilmitteln, des fahrlässigen
widerrechtlichen Umgangs mit Kontroll- und Begleitpapieren und der Verletzung
der Buchführungspflicht sowie des Missbrauchs von akademischen Bezeichnungen
und Titeln schuldig gesprochen und mit einer Geldstrafe sowie mit einer Busse –
unter Gewährung des bedingten Strafvollzugs bezüglich der Geldstrafe und unter
Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren – bestraft wurde (vorn I.K.), den der
Beschwerdeführerin vorgeworfenen Sachverhalt nur sehr pauschal umschrieb. So
wird in Bezug auf das Tatvorgehen im Zusammenhang mit den beiden ersten
Straftatbeständen lediglich festgehalten, die Beschwerdeführerin habe von ca.
vom 1. Januar 2008 bis 28. Mai 2014 grosse Mengen von Dormicum und
Pethidin bestellt und gelagert, ohne sich stets über die Mengen und Lagerbedingungen
im Klaren gewesen zu sein, obwohl sie habe wissen müssen, dass sie dadurch ihre
Sorgfaltspflichten verletze. Sodann habe die Beschwerdeführerin die verlangte
Buchführung über die Verwendung der von ihr bestellten Arzneimitteln mit
kontrollierten Substanzen unterlassen, obwohl sie hätte wissen müssen, dazu
verpflichtet gewesen zu sein. Tatsächlich lässt sich damit dem Strafbefehl, der
sich über den Bezug von Morphin HCl seitens der Beschwerdeführerin im
Übrigen gänzlich ausschweigt, aber – weder zu ihren Gunsten noch zu ihren
Lasten – nichts entnehmen, was die Beschwerdeführerin mit den
Arzneimitteln tat. Mangels jeglicher Erwägungen hierzu bzw. eines
ausdrücklichen Freispruchs (auch nicht in "dubio pro reo") oder einer
diesbezüglichen Einstellungsverfügung steht der Strafbefehl dem Schluss der Vorinstanz
bzw. der Beschwerdegegnerin nicht entgegen, die Beschwerdeführerin habe
(darüber hinaus) die Arzneimittel sorgfaltswidrig an Patientinnen und Patienten
abgegeben. Diesbezüglich liegt kein Strafurteil bzw. kein im Strafbefehl
beurteilter Sachverhalt vor.
Unbehelflich ist sodann der
Verweis der Beschwerdeführerin auf die Verfügung des Bezirksgerichts Zürich vom
4. Dezember 2015, womit dieses das Entsiegelungsgesuch der
Staatsanwaltschaft betreffend die anlässlich der Durchsuchung der Arztpraxis
der Beschwerdeführerin sichergestellten (und anschliessend versiegelten)
Patientendossiers und Computer abgewiesen hatte, da allein die auffällig hohen
Bestellungen an Dormicum und Pethidin keinen hinreichend klaren und eindeutigen
Tatverdacht mit Bezug auf Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz
begründen würden. Mit Urteil vom 8. Juni 2016 (1B_36/2016) hob das
Bundesgericht diese Verfügung auf eine Beschwerde der Staatsanwaltschaft hin
auf und bewilligte die Herausgabe der entsiegelten Aufzeichnungen und
Gegenstände an die Staatsanwaltschaft – im Anschluss an die Anonymisierung der
Namen und Adressen aller betroffenen Patientinnen und Patienten. Das
Bundesgericht erwog namentlich (E. 4.6), die Strafverfolgungsbehörden
hätten im Entsiegelungsverfahren ausreichend konkrete Anhaltspunkte für
Widerhandlungen gegen die Heilmittel- und Betäubungsmittelgesetzgebung
dargelegt. In der angefochtenen Verfügung werde unter anderem eingeräumt, dass
die Beschwerdeführerin im Jahr 2013 einundzwanzigmal mehr Hunderterpackungen
von Dormicum bezogen habe als der Durchschnitt von 152 Ärztinnen und
Ärzten, in anderen Jahren sogar bis zu vierunddreissigmal mehr. Auch beim
Pethidin hätten die Bezüge der Beschwerdeführerin (in den Jahren 2008 bis 2011)
deutlich höher als beim Durchschnitt von 157 ihrer Berufskolleginnen und
-kollegen (im Vergleichsjahr 2013) gelegen, nämlich zwischen acht- und
achtzehnmal höher. Was die Beschwerdeführerin vorbringe, vermöge diese
auffällig hohen Bezüge von Medikamenten nicht nachvollziehbar zu
plausibilisieren. Hinzu komme, dass die Beschwerdeführerin (gemäss den
Feststellungen des Bezirksgerichts bzw. gemäss ihren eigenen Darlegungen)
spätestens ab 2009 über die in ihrer Praxis erfolgten Ein- und Ausgänge der dem
Betäubungsmittelgesetz unterliegenden Substanzen nicht (mehr) Buch geführt und
im Untersuchungsverfahren sachdienliche Auskünfte dazu verweigert habe. Ebenso
wenig lege die Beschwerdeführerin konkrete objektive Anhaltspunkte dar für
angeblich fehlerhafte Angaben in der Datenbank von Swissmedic oder für die (von
ihr befürchtete) Befangenheit der Vertreterin der kantonalen
Heilmittel-Kontrollbehörde.
Dass es in der Folge trotz
der Beschlagnahmung der Patientendokumentationen nicht zu einer Anklage bzw. zu
einer Verurteilung der Beschwerdeführerin wegen der sorgfaltswidrigen bzw.
medizinisch nicht indizierten Abgabe der Arzneimittel kam, ist – wie die Vorinstanz
nach Nachfrage bei der Staatsanwaltschaft nachvollziehbar darlegt – nicht
darauf zurückzuführen, dass sich eine solche aufgrund der Akten gar nicht hätte
nachweisen lassen. Entscheidend war vielmehr, dass die Staatsanwaltschaft aus
Ressourcengründen – die Anonymisierung hätte gemäss dem Bezirksgericht Kosten
von mindestens Fr. 200'000.- verursacht – davon absah, diesen Vorwurf (und
denjenigen des Handels mit Betäubungsmitteln) weiter zu verfolgen und auf eine
Anonymisierung und Durchsicht der beschlagnahmten und entsiegelten
Patientendokumentationen zu bestehen. In der Folge wurde der Strafbefehl
seitens der Staatsanwaltschaft ohne jegliche Sichtung der
Patientendokumentationen erlassen.
Zusammenfassend kann – wie die
Vorinstanz zu Recht erwägt – dem Strafbefehl vom 5. Januar 2017 in Bezug
auf den vorliegend relevanten Sachverhalt immerhin entnommen werden, dass die Beschwerdeführerin
von Januar 2008 bis Mai 2014 ausserordentlich grosse Mengen von Dormicum und
Pethidin bestellte und lagerte, ohne über deren Verwendung Buch zu führen.
4.2.1.2
Die Beschwerdeführerin bestreitet indes den (umfangreichen) Bezug der
Arzneimittel, indem sie geltend macht, es stehe nicht mit Sicherheit fest, ob
ihr die Medikamente tatsächlich in dem aus der MESA-Datenbank ersichtlichen
Umfang geliefert worden seien. Sie selber habe keinen Lieferschein
unterschrieben; lediglich vereinzelt habe eine Mitarbeiterin von ihr den Bezug
der Medikamente auf den Lieferscheinen bestätigt.
Soweit die Beschwerdeführerin
dies mit Verweis auf die Verfügung des Bezirksgerichts Zürich vom
4. Dezember 2015 sowie auf den Strafbefehl vom 5. Januar 2017
vorbringt, kann auf die obigen Erwägungen verwiesen werden. Die Verfügung des
Bezirksgerichts wurde vom Bundesgericht aufgehoben, wobei dieses insbesondere
erwog, die Beschwerdeführerin vermöge die auffällig hohen Bezüge nicht
nachvollziehbar zu plausibilisieren und lege keine konkreten objektiven
Anhaltspunkte für die angeblich fehlerhaften Angaben in der MESA-Datenbank dar.
Letzteres tut die Beschwerdeführerin auch im vorliegenden Verfahren nicht,
weshalb auf die entsprechenden Zahlen abgestellt werden kann. Die von ihr
eingereichten Lieferscheine stellen diese nicht infrage, zumal diese lediglich
den Zeitraum von 2008 bis 2009 betreffen und zu einem grossen Teil – und nicht
nur vereinzelt – Unterschriften oder handschriftliche Markierungen aufweisen.
Gemäss der Beschwerdeführerin sollen diese zwar von Mitarbeitenden und nicht
von ihr selbst stammen. Sofern sie damit geltend machen wollte, sie habe vom
Erhalt der entsprechenden Lieferungen keine Kenntnis gehabt bzw. die
Mitarbeitenden hätten eigenmächtig gehandelt, ist ihr jedenfalls entgegenzuhalten,
dass es an ihr als Praxisinhaberin gewesen wäre, ihre Angestellten zu
beaufsichtigen. Im Übrigen erscheint es ausgeschlossen, dass die
Beschwerdeführerin von den zahlreichen Lieferungen der fraglichen Arzneimittel
in ihre Praxis während einer derart langen Zeit keine Kenntnis gehabt haben
könnte. Sodann gibt es keine Anzeichen dafür, dass die Beschwerdeführerin die
bezogenen Arzneimittel an die Lieferantin oder die Aufsichtsbehörde
zurückgesandt hätte. Im Strafbefehl wurde wie erwähnt lediglich – aber
immerhin – festgehalten, die Beschwerdeführerin habe von ca. vom
1. Januar 2008 bis 28. Mai 2014 grosse Mengen von Dormicum und
Pethidin bestellt und gelagert. Zu berücksichtigen ist schliesslich, dass die
Beschwerdeführerin den Bezug von Dormicum von Januar bis Mai 2018 in dem in der
Datenbank ausgewiesenen Umfang in ihrer schriftlichen Stellungnahme vom
22. August 2014 (noch) nicht bestritten, sondern vielmehr festgehalten
hatte, der Bezug sei auf dem Umstand zurückzuführen, dass sie damit mehr als 60 Patienten
behandle bzw. behandelt habe.
4.2.1.3
Nach dem Gesagten ist rechtsgenügend erstellt, dass die Beschwerdeführerin
die fraglichen Arzneimittel in dem in der MESA-Datenbank ausgewiesenen Umfang
bezog. Wie die Vorinstanz korrekt festhielt, bezog die Beschwerdeführerin
demgemäss namentlich allein im Jahr 2013 210 Packungen Dormicum 15 mg
à 100 Stück sowie 2 Packungen Dormicum 15 mg à 10 Stück
(entsprechend 21'020 Filmtabletten). Im gleichen Jahr bezog sie 10 Packungen
Morphin HCl 10 mg/ml à 10 Ampullen sowie 2 Packungen Morphin HCl
10 mg/ml à je 100 Ampullen. Zudem bezog sie 8 Packungen Pethidin HCl Amino
à 10 Ampullen und 22 Packungen Pethidin Streuli à 10 Ampullen.
Im Jahr 2008 bezog die Beschwerdeführerin 119 Packungen Pethidin (27 Packungen
davon à 100 Ampullen), im Jahr 2009 63 Packungen Pethidin (43 Packungen
davon à 100 Ampullen), im Jahr 2010 32 Packungen Pethidin (24 Packungen
davon à 100 Ampullen), im Jahr 2011 34 Packungen Pethidin (30 Packungen
davon à 100 Ampullen) und im Jahr 2012 noch 35 Packungen Pethidin in Packungen
à 10 Ampullen. Weiter ist ausgewiesen, dass die Beschwerdeführerin in der
Zeitspanne vom 1. Januar 2014 bis zum 30. Mai 2014 in 28 Lieferungen
59 Packungen Dormicum 15 mg à 100 Stück sowie zwei Packungen
Dormicum 15 mg à 10 Stück sowie 3 Packungen Morphin HCl 10 mg
à 10 Ampullen bezog. Dass es sich dabei um ausserordentlich grosse Mengen
handelte, ergibt sich aus dem von der KHZ zuhanden der Staatsanwaltschaft
verfassten Schreiben vom 15. Juni 2015, dessen Angaben von der Beschwerdeführerin
nicht infrage gestellt werden. Demnach bezog die Beschwerdeführerin 2013 mit
210 Packungen Dormicum à 100 Tabletten mehr Packungen als alle
anderen Ärzte, wobei die durchschnittliche Bezugsmenge von Ärzten bei 10 Packungen,
bei öffentlichen Apotheken bei 20 Packungen und bei Spitalapotheken bei 14 Packungen
lag. Bei Pethidin ergab der Vergleich, dass die Beschwerdeführerin von 2008 bis
2011 zwischen 119 und 259 g Pethidin HCl pro Jahr bezog, während der
durchschnittliche Bezug von Ärzten 2013 bei 14 g, von öffentlichen
Apotheken bei 60 g und bei Spitalapotheken bei 138 g lag.
4.2.2
Zu prüfen ist weiter, ob die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin aus den
Arzneimittelbezügen darauf schliessen durften, die Beschwerdeführerin habe die
Arzneimittel an eine Vielzahl von Patienten oder Patientinnen abgegeben und
dadurch deren Gesundheit gefährdet bzw. ob der Sachverhalt auch insofern als
erstellt gelten kann.
4.2.2.1
Gemäss § 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den
Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen der Beteiligten und von
Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten, Urkunden und
Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise. Die am Verfahren
Beteiligten haben dabei mitzuwirken, wenn ihnen nach gesetzlicher Vorschrift
eine Auskunfts- oder Mitteilungspflicht obliegt (§ 7 Abs. 2
lit. b VRG).
4.2.2.2
Im Rahmen der Untersuchungspflicht muss die Behörde die entscheidrelevanten
Tatsachen mindestens so weit abklären, dass diese im Rahmen des im konkreten
Fall erforderlichen Beweismasses bzw. Wahrscheinlichkeitsgrades als erstellt
gelten können. Grundsätzlich gilt das Regelbeweismass der vollen Überzeugung.
Demnach gilt ein Beweis dann als erbracht, wenn die Entscheidinstanz nach
objektiven Gesichtspunkten von der Richtigkeit eines Sachverhaltselements
überzeugt ist. Absolute Gewissheit kann dabei nicht verlangt werden. Es genügt
aber, wenn die Entscheidbehörde am Vorliegen der behaupteten Tatsache keine
ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht
erscheinen bzw. wenn die Überzeugung von der Lebenserfahrung und Vernunft
getragen und auf sachliche Gründe abgestützt ist. Gesetz, Rechtsprechung und
Lehre lassen Ausnahmen vom Regelbeweismass, das heisst Beweiserleichterungen
zu. Solche können sich rechtfertigen, wenn bei bestimmten Sachverhalten
typischerweise Beweisschwierigkeiten auftreten, so dass die Gefahr besteht,
dass die Rechtsdurchsetzung an Beweisschwierigkeiten scheitert. Blosse
Beweisschwierigkeiten im konkreten Einzelfall in Bezug auf Tatsachen, die ihrer
Natur nach ohne Weiteres dem unmittelbaren Beweis zugänglich wären, können
allerdings nicht zu einer Beweiserleichterung führen. Die Herabsetzung des
Beweismasses darf im Ergebnis nicht zu einer Umkehr der Beweislast führen. Das
Beweismass der überwiegenden Wahrscheinlichkeit genügt insbesondere im Fall
einer Beweisnot, das heisst, wenn aufgrund der Natur der Sache ein strikter
Beweis (volle Überzeugung) nicht möglich oder nicht zumutbar ist, etwa weil der
Sachverhalt nur indirekt über Indizien bewiesen werden kann. Die Rechtsprechung
bejaht dies in Bezug auf zahlreiche Rechtsgebiete und
Sachverhaltskonstellationen. Gilt das Beweismass der überwiegenden
Wahrscheinlichkeit, so genügt es, wenn für die Richtigkeit eines
Sachverhaltselements nach objektiven Gesichtspunkten derart gewichtige Gründe
sprechen, dass andere denkbare Möglichkeiten vernünftigerweise nicht
massgeblich in Betracht fallen. Ist dies der Fall, so muss die Gegenpartei
Gelegenheit erhalten, den Gegenbeweis zu erbringen bzw. ernsthafte Zweifel am Hauptbeweis
geltend zu machen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 26–28).
4.2.2.3
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das strafprozessuale Verbot des
Selbstbelastungszwangs ("nemo tenetur se ipsum accusare") bzw.
Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) dürfe
nicht durch die Mitwirkungspflicht im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens
umgangen werden. Angesichts der parallel geführten Strafverfahrens habe sie
sich daher im Disziplinarverfahren auf ihr Aussageverweigerungsrecht berufen
können. Indem die Vorinstanz zur Begründung der disziplinarrechtlichen
Sanktionen ihr Schweigen während der Dauer des Strafverfahrens – zuvor habe sie
im August und September 2014 zwei Stellungnahmen eingereicht – als gravierende
Verletzung der Mitwirkungspflicht betrachtet habe, die ihrer Meinung nach zur
Beweislastumkehr geführt habe, habe sie ihre Selbstbelastungsfreiheit verletzt.
4.2.2.4
Gemäss Art. 113 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der Strafprozessordnung vom
5. Oktober 2007 muss sich die beschuldigte Person nicht selbst belasten
und hat sie namentlich das Recht, die Aussage und ihre Mitwirkung im
Strafverfahren zu verweigern. Dieses sogenannte strafprozessuale
Selbstbelastungsprivileg, welches auch als Grundsatz "nemo tenetur se
ipsum accusare" bekannt ist, ist auch grundrechtlich ausdrücklich
verankert. So darf gemäss Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II
ein "wegen einer strafbaren Handlung Angeklagter nicht gezwungen werden,
gegen sich selbst als Zeuge auszusagen oder sich schuldig zu bekennen".
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes, die mit
derjenigen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte übereinstimmt,
gewährleistet auch Art. 6 Abs. 1 EMRK (Grundsatz des "fair
trial") im Strafprozess ein (ungeschriebenes) Schweigerecht und ein Recht,
nicht zu seiner eigenen Verurteilung beitragen zu müssen
.
Daraus ergibt sich, dass die Strafbehörden nicht auf Beweismittel zurückgreifen
dürfen, die durch Druck oder Zwang in Missachtung des Willens der beschuldigten
Person erlangt worden sind. Gegen das Verbot des Selbstbelastungszwangs
verstösst zum Beispiel ein strafbewehrter Befehl an die beschuldigte oder an
eine andere aussageverweigerungsberechtigte Person, potenziell belastende
Beweisunterlagen herauszugeben oder belastende Aussagen gegen sich oder (im
Rahmen des Aussageverweigerungsrechts) eine andere Person zu machen. Zulässig
ist hingegen die aufgrund gesetzlicher Zwangsmassnahmen – auch gegen den Willen
des Beschuldigten – erfolgte Erhebung von Beweismitteln, die bereits vorliegen,
bevor strafprozessualer Zwang ausgeübt wird. Dies gilt namentlich für
Beweisunterlagen,
die im Rahmen einer Hausdurchsuchung
beschlagnahmt werden. Nicht gegen Art. 6 Abs. 1 EMRK verstossen auch
blosse Aufforderungen, in einem Verwaltungs- oder Strafverfahren Dokumente
einzureichen, welche nicht mit einer Strafdrohung wegen Ungehorsams verbunden
sind. In einem aufsichtsrechtlichen Verwaltungsverfahren gilt dies
insbesondere, wenn für den Editionsadressaten eine verwaltungsgesetzliche
Pflicht besteht, entsprechende Dokumente zu erstellen, aufzubewahren und den
zuständigen Behörden zur Verfügung zu stellen (BGE 142 IV 207
E. 8.1 ff, mit zahlreichen Hinweisen; 140 II 384 E. 3.3.4;
Simon Roth, Das Verhältnis zwischen verwaltungsrechtlichen Mitwirkungspflichten
und dem Grundsatz "nemo tenetur se ipsum accusare" – Zusammenfassung
und Würdigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für
Menschenrechte, ZStrR 129/2011 S. 296 ff., 321).
Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts kann zwar in Fällen, wo neben einem verwaltungsrechtlichen
Verfahren parallel ein konnexes Strafverfahren geführt wird, eine Forcierung
der Aussage- bzw. Mitwirkungspflicht im Verwaltungsverfahren mittels direktem
oder indirektem Zwang (Androhung von Sanktionen bzw. eines negativen Beweisschlusses
im Fall des Schweigens) problematisch sein, da so dem strafprozessualen
Schweigerecht des Beschuldigten entgegengewirkt würde. Dem strafprozessualen
Schweigerecht kommt im Verwaltungsverfahren aber in aller Regel keine direkte
Bedeutung zu. Inwiefern die im Verwaltungsverfahren gewonnenen Erkenntnisse
verwertbar sind, hat das Strafgericht im Rahmen der Beweiswürdigung zu
entscheiden. Aussagen der beschuldigten Person dürfen im parallelen
Strafverfahren nur dann als Beweis verwertet werden, wenn sie sowohl im Einklang
mit den anwendbaren Bestimmungen des Verwaltungsverfahrens als auch unter
Berücksichtigung der im Strafprozess geltenden Standards erfolgten (BGr,
18. Juni 2015, 2C_1011/2014, E. 3.2, mit Hinweisen).
4.2.2.5
Wie die Vorinstanz zu Recht erwog (vorn E. 3.1), verstiess die
Beschwerdegegnerin vor diesem Hintergrund und angesichts der Dokumentations-
und Auskunftspflichten der Beschwerdeführerin gegenüber den Kontroll- und
Aufsichtsbehörden (vorn E. 2.1 und 2.2) nicht gegen den Grundsatz
"nemo tenetur", indem sie die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom
16. Dezember 2015 und 12. April 2016 (vorn I.I.) auf ihre
Mitwirkungspflichten hinwies, zumal sie damit keinerlei Zwang, beispielsweise
in Form einer Strafandrohung gestützt auf Art. 292 des Strafgesetzbuchs
vom 21. Dezember 1937, verband. Ebenso wenig zu beanstanden ist der
Schluss der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin sei während des gesamten
Verfahrens, auch nach der rechtskräftigen Erledigung des Strafverfahrens, ihrer
Mitwirkungspflicht nicht hinreichend nachgekommen, da sie nicht konkret darüber
Auskunft gegeben habe, wann und bei welchen Personen sie aus welchen Gründen
Pethidin, Morphin HCl oder Dormicum verwendet oder abgegeben habe.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann dies ihren – unbelegten – Auskünften
bei der Inspektion und der Nachinspektion sowie ihren schriftlichen
Stellungnahmen vom 22. August 2014 und 2. September 2014 (vorn I.F.)
nicht entnommen werden.
4.2.2.6
Mangels überzeugender Erklärungen oder gar Belegen über den Verbleib oder
die Verwendung der in ausserordentlich grossen Mengen bezogenen Arzneimitteln
(vorn E. 4.1.2.3) durften die Vorinstanz bzw. die Beschwerdegegnerin aber
auch darauf schliessen, die Beschwerdeführerin habe zumindest den grössten Teil
davon – ohne entsprechende Dokumentation an Patienten oder Patientinnen –
abgegeben, wobei insofern auf die Erwägungen der angefochtenen Verfügung
verwiesen werden kann (vorn E. 3.2). Andere denkbare Möglichkeiten fallen
vernünftigerweise nicht in Betracht (vgl. vorn E. 4.2.2.2).
4.2.2.7
Ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin die bezogenen
Arzneimittel ohne entsprechende Dokumentation an Patienten und Patientinnen
abgab, so ist auch der Schluss der Vorinstanz bzw. der Beschwerdegegnerin nicht
zu beanstanden, dass die Beschwerdeführerin in zahlreichen Fällen gegen die
Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung gemäss Art. 40
lit. a MedBG verstiess. Auch hier kann auf die entsprechenden Erwägungen
verwiesen werden (vgl. vorn E. 3.5). Die vorliegenden Gegebenheiten lassen
mit ausreichender Sicherheit die Annahme zu, dass die Beschwerdeführerin
Dormicum, Morphin HCl und Pethidin während mehrerer Jahre in sehr grossen
Mengen, insbesondere auch an betäubungsmittelabhängige Patienten oder
Patientinnen abgab, ohne im Besitz einer Bewilligung zur Führung einer
Privatapotheke zu sein und die für Substitutionsbehandlungen in jedem Fall
erforderliche Bewilligung einzuholen. Auch darf davon ausgegangen werden, dass
die Abgaben in einer Vielzahl der Fälle trotz fehlender Indikation und damit
entgegen der Regeln der ärztlichen Kunst erfolgten. Schliesslich missachtete
die Beschwerdeführerin die beim Umgang mit kontrollierten Substanzen zu
beachtenden Pflichten bezüglich Lagerung und Dokumentation. Wenn die Vorinstanz
bzw. die Beschwerdegegnerin unter diesen Umständen den weiteren Schluss ziehen,
das Verhalten der Beschwerdeführerin habe angesichts der Gefährlichkeit und
Risiken der entsprechenden kontrollierten Substanzen zu einer Gefährdung der
Gesundheit einer Vielzahl von Patienten oder Patientinnen geführt, ist dies
ebenso wenig zu beanstanden (vgl. dazu auch unten E. 4.2.3.3).
4.2.3
Hinsichtlich der Rechtmässigkeit der gegen die Beschwerdeführerin
angeordneten Disziplinarmassnahmen kann auf die zutreffenden Erwägungen der
Vorinstanz verwiesen werden (vgl. vorn E. 3.6). Sie werden von den
Ausführungen der Beschwerdeführerin, die im Wesentlichen geltend macht, die
"Bestrafung" sei nicht verhältnismässig bzw. nicht erforderlich und
eine Verwarnung allein genügte, nicht infrage gestellt.
4.2.3.1
Zu berücksichtigen ist zunächst, dass der Beschwerdegegnerin insofern
Ermessen zuzugestehen ist, während das Verwaltungsgericht die Ermessensausübung
der Vorinstanz bzw. der erstinstanzlich verfügenden Behörde nicht frei
überprüft. So lassen sich mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde einzig
Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauch,
Ermessensüberschreitung und Ermessensunterschreitung) sowie die unrichtige oder
ungenügende Feststellung des Sachverhalts rügen (§ 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 50 N. 25 ff.). Ob ein unangemessener Entscheid
vorliegt, kann das Gericht hingegen in der Regel – und so auch hier – nicht
prüfen (§ 50 Abs. 2 VRG). Von einer rechtsverletzenden
Ermessensausübung seitens der Vorinstanz bzw. der Beschwerdegegnerin bei der
Wahl der Disziplinarmassnahmen kann sich angesichts der als schwer zu
bezeichnenden Verstösse der Beschwerdeführerin nicht gesprochen werden.
4.2.3.2
Weiter ist festzuhalten, dass die Vorinstanz bzw. die Beschwerdegegnerin
die Beschwerdeführerin nicht wegen der Verletzung ihrer Mitwirkungspflichten
sanktionierten, sondern aufgrund der sich – teilweise mangels eindeutiger
Belege "lediglich" aus den Umständen ergebenden – unsorgfältigen
Berufsausübung der Beschwerdeführerin.
4.2.3.3
Ergänzend festzuhalten ist sodann, dass vertrauenswürdig im Sinn von
Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen guten Leumund
verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist. Wer in eigener Verantwortung eine
Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der
Berufsausübung bieten. An die Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der
öffentlichen Ordnung und Gesundheit dient, sind hohe Anforderungen zu stellen.
Die Vertrauenswürdigkeit muss nicht nur im Verhältnis zwischen Arzt und Patient
bestehen, sondern auch zwischen Arzt und Behörde. Des zur selbständigen
Berufsausübung vorausgesetzten Vertrauens erweist sich ein Arzt dann als
würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen Berufstätigkeit und
Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der selbständigen Ausübung
seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird. Daneben muss die Behörde
die Gewissheit haben, dass sich der praktizierende Arzt an die
Gesundheitsgesetzgebung und an ihre Entscheide, insbesondere auch an diejenigen
der Aufsichtsbehörde, hält. Dabei darf die Vertrauenswürdigkeit nicht nur dann
verneint werden, wenn Patienten oder Patientinnen in der Vergangenheit konkret
gefährdet wurden, sondern auch dann, wenn durch das Verhalten einer Person
Patienten oder Patientinnen abstrakt gefährdet werden oder wenn ein
Gesuchsteller wiederholt gegen Weisungen der Aufsichtsbehörde verstösst oder
eine Zusammenarbeit mit dieser beharrlich verweigert (VGr, 6. Februar
2020, VB.2019.00242, E. 3.4.2 f., mit zahlreichen Hinweisen). Vor
diesem Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz bzw. die
Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin das erforderliche Vertrauen
absprachen, Personen mit Suchterkrankungen gemäss den gesetzlichen Vorgaben und
entsprechend den Regeln der ärztlichen Kunst zu behandeln.
4.3
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs.2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr mangels Obsiegens
nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat keine solche
beantragt.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'400.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--
Zustellkosten,
Fr. 4'620.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es wird
keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …