zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00287 · 2016-03-17 · de

Quartierplan | Quartierplan: Zweckmässigkeit/Erschliessung/Strasse ausserhalb der Bauzone Die Ausstandspflicht wird nicht verletzt, wenn der befangene Gemeindepräsident in den Ausstand getreten und bei der Beratung und Beschlussfassung nicht im Sitzungsraum anwesend war, jedoch den Protokollauszug unterschrieben hat (E. 2). Die zwischenzeitliche Sanierung eines Strassenabschnitts und die Veränderung der Baukostenschätzung haben keine materielle Auswirkung auf den Quartierplan (E. 4). Die Beschwerdeführenden rügen die Gebietsabgrenzung als unzweckmässig. Rügebeschränkungen gegen die Quartierplaneinleitung mit Verwirkungsfolge beziehen sich nach dem Wortlaut von § 148 PBG auf die Voraussetzungen des Quartierplanverfahrens, von der Gebietsabgrenzung ist dabei nicht explizit die Rede. Ob die Voraussetzungen eines Quartierplanverfahrens gegeben sind, betrifft immer ein bestimmtes Quartierplangebiet, weshalb im Einleitungsbeschluss zwingend auch über die Zweckmässigkeit der Gebietsabgrenzung zu entscheiden ist. Damit ist vorliegend nicht zu überprüfen, ob die ausserhalb der Bauzone liegenden Grundstücke samt Strassenabschnitt zu Recht ins Quartierplangebiet einbezogen wurden (E. 5). In Bezug auf den Ausbau einer Strasse ausserhalb der Bauzone widerspricht der Quartierplan vorliegend der Kulturlandinitiative, was den Quartierplan jedoch nicht rechtswidrig macht, da keine Rechtsgrundlage dafür besteht, den Quartierplan wegen eines möglichen Verstosses zur künftigen gesetzgeberischen Umsetzung der Kulturlandinitiative aufzuheben (E. 6.3.2). Der Ausbau eines ausserhalb der Bauzone liegenden Flurwegs zu einer öffentlichen Strasse ist mehr als eine nur untergeordnete Planänderung, wobei festzustellen ist, dass das Quartierplanverfahren die bundesrechtlichen Anforderungen an die Nutzungsplanung hinsichtlich der Mitwirkung der Bevölkerung nur unzureichend erfüllt. Gleichwohl scheint es nicht zwingend notwendig, für Quartierstrassen ausserhalb der Bauzonen eine förmliche Bewilligung nach Art.24 RPG zu verlangen, denn der Strassenbau führt nicht zu unzulässigen Kleinbauzonen, noch widerspricht er, soweit sachlich gerechtfertigt, generell den Grundsätzen der Raumplanung. Dennoch ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, weshalb vorliegend zu prüfen war, ob der heutige Ausbaustandard der Strasse zur Erschliessung der mit bestandesgeschützten Betrieben überstellten Grundstücke bereits genügte, wie dies die Beschwerdeführenden geltend machten. Die genügende Erschliessung wurde bisher noch nicht verbindlich entschieden. Der heutige Zustand erweist sich jedoch als ungenügend. Der vom Quartierplan vorgesehene Ausbau bleibt immer noch massgeblich unterhalb des Standards der Zugangsnormalien und geht damit nicht über ein absolut notwendiges Minimum hinaus, was nicht zu beanstanden ist (E. 6.4). Da die betreffende Strasse sowohl innerhalb wie ausserhalb der Bauzone ungenügend ausgebaut ist, kommt eine Entlassung der beiden daran angeschlossenen Grundstücke der Beschwerdeführenden aus dem Quartierplanverfahren nicht infrage (E. 7). Kein Anhaltspunkt für eine Rechtsverletzung in Bezug auf die Verhältnismässigkeit der Kostenbeteiligung der Beschwerdeführenden an den Baukosten der Strasse innerhalb und ausserhalb der Bauzone. Auch wenn sie künftig keinen unmittelbaren geldwerten Vorteil aus der Erschliessungsverbesserung ziehen können, kommt ihnen die Verbesserung der Verkehrssicherheit und ein stabilerer Strassenaufbau zugute.Abweisung. Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.17.0 VB.2015.00287
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.17.0 VB.2015.00287
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.17.0 VB.2015.00287

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00287
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00287
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.03.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 09.01.2017 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Quartierplan
Quartierplan: Zweckmässigkeit/Erschliessung/Strasse ausserhalb der Bauzone
Die Ausstandspflicht wird nicht verletzt, wenn der befangene Gemeindepräsident in den Ausstand getreten und bei der Beratung und Beschlussfassung nicht im Sitzungsraum anwesend war, jedoch den Protokollauszug unterschrieben hat (E. 2). Die zwischenzeitliche Sanierung eines Strassenabschnitts und die Veränderung der Baukostenschätzung haben keine materielle Auswirkung auf den Quartierplan (E. 4).
Die Beschwerdeführenden rügen die Gebietsabgrenzung als unzweckmässig. Rügebeschränkungen gegen die Quartierplaneinleitung mit Verwirkungsfolge beziehen sich nach dem Wortlaut von § 148 PBG auf die Voraussetzungen des Quartierplanverfahrens, von der Gebietsabgrenzung ist dabei nicht explizit die Rede. Ob die Voraussetzungen eines Quartierplanverfahrens gegeben sind, betrifft immer ein bestimmtes Quartierplangebiet, weshalb im Einleitungsbeschluss zwingend auch über die Zweckmässigkeit der Gebietsabgrenzung zu entscheiden ist. Damit ist vorliegend nicht zu überprüfen, ob die ausserhalb der Bauzone liegenden Grundstücke samt Strassenabschnitt zu Recht ins Quartierplangebiet einbezogen wurden (E. 5). In Bezug auf den Ausbau einer Strasse ausserhalb der Bauzone widerspricht der Quartierplan vorliegend der Kulturlandinitiative, was den Quartierplan jedoch nicht rechtswidrig macht, da keine Rechtsgrundlage dafür besteht, den Quartierplan wegen eines möglichen Verstosses zur künftigen gesetzgeberischen Umsetzung der Kulturlandinitiative aufzuheben (E. 6.3.2). Der Ausbau eines ausserhalb der Bauzone liegenden Flurwegs zu einer öffentlichen Strasse ist mehr als eine nur untergeordnete Planänderung, wobei festzustellen ist, dass das Quartierplanverfahren die bundesrechtlichen Anforderungen an die Nutzungsplanung hinsichtlich der Mitwirkung der Bevölkerung nur unzureichend erfüllt. Gleichwohl scheint es nicht zwingend notwendig, für Quartierstrassen ausserhalb der Bauzonen eine förmliche Bewilligung nach Art.24 RPG zu verlangen, denn der Strassenbau führt nicht zu unzulässigen Kleinbauzonen, noch widerspricht er, soweit sachlich gerechtfertigt, generell den Grundsätzen der Raumplanung. Dennoch ist eine Interessenabwägung vorzunehmen, weshalb vorliegend zu prüfen war, ob der heutige Ausbaustandard der Strasse zur Erschliessung der mit bestandesgeschützten Betrieben überstellten Grundstücke bereits genügte, wie dies die Beschwerdeführenden geltend machten. Die genügende Erschliessung wurde bisher noch nicht verbindlich entschieden. Der heutige Zustand erweist sich jedoch als ungenügend. Der vom Quartierplan vorgesehene Ausbau bleibt immer noch massgeblich unterhalb des Standards der Zugangsnormalien und geht damit nicht über ein absolut notwendiges Minimum hinaus, was nicht zu beanstanden ist (E. 6.4). Da die betreffende Strasse sowohl innerhalb wie ausserhalb der Bauzone ungenügend ausgebaut ist, kommt eine Entlassung der beiden daran angeschlossenen Grundstücke der Beschwerdeführenden aus dem Quartierplanverfahren nicht infrage (E. 7). Kein Anhaltspunkt für eine Rechtsverletzung in Bezug auf die Verhältnismässigkeit der Kostenbeteiligung der Beschwerdeführenden an den Baukosten der Strasse innerhalb und ausserhalb der Bauzone. Auch wenn sie künftig keinen unmittelbaren geldwerten Vorteil aus der Erschliessungsverbesserung ziehen können, kommt ihnen die Verbesserung der Verkehrssicherheit und ein stabilerer Strassenaufbau zugute.
Abweisung. Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.
Stichworte:
AUSSERHALB DER BAUZONEN
AUSSTAND
ERSCHLIESSUNG
ERSCHLIESSUNGSPLAN, LANDUMLEGUNG, QUARTIERPLAN
GEBIETSABGRENZUNG
KOSTENPFLICHTIG
KULTURLANDINITIATIVE
PARZELLIERUNG
QUARTIERPLAN
QUARTIERPLANGEBIET
QUARTIERPLANGENOSSE
QUARTIERPLANPERIMETER
QUARTIERPLANVERFAHREN
STRASSE
Rechtsnormen:
§ 148 Abs. 2 PBG
§ 154 Abs. 1 PBG
§ 155 PBG
§ 155 Abs. 1 PBG
§ 155 Abs. 2 PBG
§ 155 Abs. 3 PBG
§ 156 PBG
§ 157 PBG
§ 158 PBG
§ 236 PBG
§ 237 PBG
§ 237 Abs. 2 PBG
Art. 24 RPG
Art. 37a RPG
Art. 43a RPV
§ 5a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2015.00287
VB.2015.00288
Urteil
der 3. Kammer
vom
17. März 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
1.    Q,
2.    R,
3.    S AG,
Beschwerdeführende,
alle vertreten durch RA T,
gegen
Gemeinderat A,
vertreten durch RA U,
Beschwerdegegner,
betreffend
Quartierplan,
hat sich ergeben:
I.
Am 8. Juli 2013 setzte der
Gemeinderat A den Quartierplan X im Dorfteil J fest. Der Perimeter umfasst
Grundstücke im Bereich der L- und der K-Strasse und geht in seinem Nordteil
über die Bauzonengrenze hinaus.
II.
A.
Gegen diesen Beschluss gelangten Q und R als Eigentümer
des Grundstücks Kat.-Nr. 01 an das Baurekursgericht und ersuchten um
Entlassung ihres Grundstücks aus dem Quartierplanverfahren. Eventualiter
verlangten sie, es sei auf den Ausbau der K-Strasse ausserhalb des Baugebiets
und die Aufhebung des Flurweges ausserhalb des Baugebiets zu verzichten,
subeventuell seien die Kosten betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 01 vollumfänglich
durch den Gemeinderat A zu übernehmen, bzw. sei ihr Grundstück von der Kostenpflicht
zu befreien, zumindest sei das Grundstück aus dem Kostenverleger K-Strasse
Abschnitt Bauzone zu entlassen bzw. seien dessen Kostenanteile auf max. 5 %
für den Neubau der K-Strasse Abschnitt Landwirtschaftszone sowie der Anteil für
Verfahrens- und Vollzugskosten auf max. 3,01 % zu reduzieren, alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegner. Nach Durchführung
des Vernehmlassungsverfahrens und einem Augenschein vor Ort hiess das
Baurekursgericht den Rekurs teilweise gut. Es lud den Gemeinderat ein, den
Kostenanteil der Gemeinde für die Sanierung und den Ausbau der L-Strasse im
Bereich der Landwirtschaftszone von 30 auf 50 % zu erhöhen. Im Übrigen
wies es den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat. Die Verfahrenskosten von Fr. 7'100.-
auferlegte das Gericht Q und R unter solidarischer Haftung für 6/8 je zu 3/8
sowie zu 2/8 dem Gemeinderat A zulasten der Quartierplanrechnung. Umtriebs­ent­schädigungen
sprach es keiner der Parteien zu.
B.
Am 12. August 2013 erhob auch die S AG als
Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 02 Rekurs gegen den Festsetzungsbeschluss.
Sie verlangte vorab, der Rekursent­scheid sei wegen Verletzung der
Ausstandsvorschriften aufzuheben, weiter sei ihr Grundstück aus dem
Quartierplanverfahren zu entlassen und auf einen Ausbau der L-Strasse ausserhalb
der Bauzone zu verzichten. Die L-Strasse sei an der Bauzonengrenze
abzuparzellieren und der ausserhalb der Bauzone liegende Teil aus dem Quartierplan
zu entlassen. Sie selber sei von sämtlichen Kosten zu befreien, eventuell seien
ihre Kostenanteile am Neubau L-Strasse (Bereich Bauzone) auf max. 5 %, am
Neubau der L-Strasse (Bereich Landwirtschaftszone) auf max. 10 % und an
den Verfahrens- und Vollzugskosten auf max. 13,125 % zu reduzieren.
Nach Schriftenwechsel und Augenschein
entschied das Baurekursgericht auch in diesem Fall auf eine teilweise
Gutheissung des Rekurses. Es lud den Gemeinderat wiederum ein, den Kostenanteil
der Gemeinde für die Sanierung und den Ausbau der L-Strasse im Bereich der Landwirtschaftszone
von 30 auf 50 % zu erhöhen und wies den Rekurs im Übrigen ab, soweit es
darauf eintrat. Die Verfahrenskosten von Fr. 7'100.- auferlegte das Gericht
zu 4/5 der S AG und zu 1/5 der Gemeinde A zulasten der
Quartierplanrechnung. Umtriebsentschädigungen sprach es nicht zu.
III.
A.
Am 11. Mai 2015 erhoben sowohl die S AG als
auch R und Q mit gemeinsamer Eingabe Beschwerde gegen die Rekursentscheide. Sie
beantragten, diese seien zusammen mit dem Festsetzungsbeschluss des
Gemeinderats A aufzuheben, die Grundstücke der Beschwerdeführenden seien aus
dem Quartierplanverfahren zu entlassen, die L-Strasse sei an der Bauzonengrenze
abzuparzellieren und der ausserhalb der Bauzone liegende Teil sei aus dem Quartierplanverfahren
zu entlassen. Bezüglich der Quartierplankosten verlangten sie, von sämtlichen
Kosten im Zusammenhang mit dem Quartierplan befreit zu werden, eventuell seien
ihre Kostenanteile am Neubau L-Strasse (Bereich Bauzone) für die S AG auf
max. 5 % und für Q und R auf max. 1,5 %, am Neubau der L-Strasse
(Bereich Landwirtschaftszone) für die S AG auf max. 10 % und für Q
und R auf max. 2,5 % und an den Verfahrens- und Vollzugskosten für die S AG
auf max. 13,125 % und für Q und R auf max. 3 % zu reduzieren, alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Gemeinderats A.
B.
Am 12. Mai 2015 genehmigte die Baudirektion den
festgesetzten Quartierplan und lud den Gemeinderat A ein, die Quartierplanakten
gemäss dem Ausgang der Rechtsmittelentscheide anzupassen und allenfalls neu
festzusetzen. Mit Präsidialverfügung vom 15. Mai 2015 wurden die beiden
Beschwerdeverfahren vereinigt. Das Baurekursgericht beantragte am 19. August
2015 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat A
äusserte sich am 29. September 2015 zu den Beschwerden und beantragte
deren Abweisung, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. In ihren weiteren Rechtsschriften
vom 16. und 30. November 2015 sowie vom 14. Dezember 2015 hielten die
Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig
. Da auch die
weiteren Prozessvoraussetzungen gege
­
ben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die Beschwerdeführe
nden
beanstanden vorab eine Verletzung der Ausstandspflicht im erstinstanzlichen
Verfahren. Gemäss § 5a
VRG
treten Personen, die
eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in
den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen, unter
anderem insbesondere dann, wenn sie mit einer Partei in gerader Linie oder in
der Seitenlinie bis zum dritten Grade verwandt oder verschwägert sind (lit. b).
2.2
Der Gemeindepräsident war bei der Behandlung des
Quartierplans im Gemeinderat infolge seiner Verschwägerung mit einem
Quartierplanbeteiligten in den Ausstand getreten und bei der Beratung und
Beschlussfassung nicht im Sitzungsraum anwesend. Allerdings hat er später den
Protokollauszug unterschrieben, der als Mitteilung des Beschlusses an die
Quartierplanbeteiligten ging. Darin erkannte das Bau
­
rekursgericht
einen geringfügigen, die Ausstandpflicht aber nicht tangierenden Formfehler.
2.3
Dieser Beurteilung kann sich das
Verwaltungsgericht anschliessen. Zwar verbietet ein Ausstand grundsätzlich
sämtliche amtlichen Handlungen im Zusammenhang mit dem ausstandspflichtigen
Geschäft. Indessen erwiese es sich als überspitzt formalistisch, wenn bereits
die kleinste und unbedeuten
d
ste Prozesshandlung des
Ausstandspflichtigen den Endentscheid insgesamt als rechtsfehlerhaft erscheinen
liesse.
Mit seiner Unterschrift nach Beratung
und Beschlussfassung konnte der Gemeinde
­
präsident
keinerlei Einfluss auf den Ausgang des Verfahrens ausüben. Vielmehr tat er
damit nur nach aussen hin kund, dass der Gemeinderat den entsprechenden
Beschluss gefällt hatte. Dies konnte er zwar infolge seiner Abwesenheit bei der
Beschlussfassung nicht aus eigener Wahrnehmung tun, jedoch stand dafür das von
der stellvertretenden Ge
­
meindeschreiberin
unterzeichnete Protokoll der Sitzung  zur Verfügung, das als öffentliche
Urkunde erhöhte Beweiskraft hat (Art. 9 des Schweizerischen Zivil
­
gesetzbuches vom 10. Dezember
19
07,
ZGB). Es entspricht durchaus einem von Verwal
­
tungsbehörden
und sogar Gerichten häufig praktizierten Vorgehen, dass Beschlüsse und Urteile
in Stellvertretung von anderen als den am Beschluss mitwirkenden Personen
unterschrieben werden, dies insbesondere bei Abwesenheit dieser Personen und im
Interesse einer raschen Verfahrensabwicklung.
Die Beschlussfassung selber und der
Inhalt des Beschlusses werden von den Beschwer
­
deführenden
vorliegend auch gar nicht angezweifelt, noch wird geltend gemacht, der
Gemeindepräsident hätte den Inhalt des Beschlusses beeinflusst. Damit ist der
vorliegende Fall auch nicht vergleichbar mit dem von der Beschwerdeführerin
angerufene
n
Entscheid des Aargauischen
Verwaltungsgerichts (AGVE 2012 S. 167), wo die Ausstandspflicht des
Gemeindammanns im Submissionsverfahren nicht vermerkt worden war, dieser bei der
Beschlussfassung selber zwar abwesend war, im Vorfeld aber von der Auswertung
der Ausschreibung und vom beabsichtigten Zuschlag Kenntnis gehabt und den
Vergabe
­
entscheid bereits vor der Beschlussfassung
unterzeichnet hatte.
2.4
Ist der angefochtene Festsetzungsbeschluss demnach
nicht fehlerhaft zustande
­
gekom
­
men, so kann der Formfehler
bei der Mitteilung
nicht zu
s
einer Aufhebung führen, sondern
höchstens zu einer Wiederholung der Mitteilung, woran die Parteien kein
schützenswertes Interesse haben.
3.
3.1
Im weiteren beklagt die Beschwerdeführerin
1 eine Verletzung ihre
s
rechtlichen Gehörs
im Quartierplanverfahren.
Gemäss
Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör.
Diese Garantie umfasst
unter anderem
auch das Recht
auf Ausein
­an
dersetzung mit Anträgen und r
e
levanten Sachvorbringen.
3.2
Gemäss § 154 Abs. 1 PBG ist der nach der
ersten Grundeigentümerversammlung über
­
arbeitete
Quartierplanentwurf während 30
Tagen für die
Beteiligten aufzulegen; gleich
­
zeitig sind diese zu
einer zweiten Versammlung einzuladen, die innert weiteren 30
Tagen durchzuführen ist. Innert der Auflagefrist können Begehren
gestellt werden, so unter anderem zu den Grundlagen der Erschliessung und auf Entlassung
aus dem Verfahren (§ 155 Abs. 1
P
BG
). Später sind solche Begehren nur noch zulässig, wenn der
Nachweis erbracht wird, dass sie auch bei Anwendung der erforderlichen Sorgfalt
nicht fristgerecht hätten vorgebracht werden können (§ 155 Abs. 2
PBG). Anderweitige Begehren können auch noch in der zweiten Versammlung vorgebracht
werden (§ 155 Abs. 3 PBG). Wer nicht rechtzeitig Begehren stellt, ist
damit im Rekursverfahren ausgeschlossen (§ 155 Abs. 4 PBG). An der
Versammlung wird der überarbeitete Entwurf erläutert und zu Begehren Stellung
genommen (§ 156 PBG). Innert vier Monaten nach der zweiten Grundeigentümerversammlung
ist zu versuchen, die verbliebenen Anstände zu beseitigen, und es ist der
Entwurf zu bereinigen (§ 157 Abs. 1 PBG); nach Durchführung des
Bereinigungsvefahrens setzt der Gemeinderat den Quartierplan fest (§ 158
PBG).
In Abweichung von dieser gesetzlichen
Ordnung legte der Beschwerdegegner den Quar
­
tierplanentwurf
während zweier Monate bis hin zum Tag der zweiten Grundeigen
­
tümerversammlung vom 14. April 2011 auf, dies mit de
m
Hinweis, dass Wünsche und Anregungen an der Versammlung
entgegengenommen würden, aber auch schon vorher
,
oder
innert 30
Tagen nachher
,
d.
h. bis zum 16. Mai 2011
,
schriftlich
an die Bauabteilung eingereicht werden könnten. Die Beschwerdeführerin 3
stellte darauf am 12. April 2011 die Begehren, ihr Grundstück sei aus dem
Quartierplanverfahren zu entlassen, auf einen Ausbau der L-Strasse ausserhalb
der Bauzone sei zu verzichten, die L-Strasse sei an der Bauzonengrenze
abzuparzellieren und der ausserhalb der Bauzone liegende Teil aus dem Quartierplanverfahren
zu entlassen, eventuell seien die auf sie entfallenden Kosten in näher
beschriebener Weise zu reduzieren. Vom Eingang dieser Begehren wurde die zweite
Grundeigentümer
­
versammlung zwar in Kenntnis gesetzt,
die Begehren waren aber erst am gleichen Tag eingegangen und konnten vor oder
an der Versammlung nicht mehr behandelt werden. Auch danach wurde zu den
Begehren vor der Quartierplanfestsetzung nie förmlich Stellung genommen, auch
nicht anlässlich einer Sitzung der Baukommission vom 25. Oktober 2011, wo
verschiedene nach der zweiten Grundeigentümerversammlung gestellte Begehren
behandelt worden waren, so unter anderen auch das Begehren der Beschwerdeführenden 1
und 2 auf Entlassung aus dem Quartierplanverfahren.
3.3
Das Baurekursgericht erachtete den Vorwurf der Gehörsverletzung als
ungerechtfertigt. Die Beschwerdeführerin 3 habe realistischerweise nicht
erwarten dürfen, dass ihre mehrere Seiten umfassende Eingabe innert Stunden bis
zur zweiten Grundeigentümerversammlung noch im Sinn von § 156 PBG
behandelt oder beantwortet würde. Danach seien die Begehren zwar im Gegensatz
zu anderen später eingereichten Begehren vergessen worden, dies sei aber
unabsichtlich und ohne spezifischen Grund geschehen. Im Ergebnis seien sie einfach
unberücksichtigt geblieben, womit eine negative Bereinigung erfolgt sei. Die
Nichtberücksichtigung würde keine Rechte Dritter betreffen, und die Beschwerdeführerin 3
habe zur Sichtweise der Quartierplanbehörde ohne Verkürzung ihrer Rechte Rekurs
erheben können.
3.4
Mit der bis zur zweiten Grundeigentümerversammlung verlängerten
Aktenauflage und der bis dahin und darüber hinaus eingeräumten vorbehaltlosen
Möglichkeit, Wünsche und Anregungen einzubringen, verkürzte die Quartierplanbehörde
die Rechte der Beteiligten nicht, sondern erweiterte sie gemessen an der
gesetzlichen Regelung von § 155 Abs. 2 PBG. Aus diesem Grund
behandelte die Baukommission denn auch ohne weitere Einschränkung alle nach der
zweiten Grundeigentümerversammlung eingegangenen Begehren. Aus zeitlichen
Gründen konnte die Beschwerdeführerin 3 in der Tat eine förmliche
Behandlung ihrer Begehren anlässlich der zweiten Grundeigentümerversammlung
nicht erwarten. Dass die Begehren aber auch danach im Rahmen der Baukommissionssitzung
vom 25. Oktober 2011 nicht behandelt wurden, ist hingegen als klarer
Formfehler zu qualifizieren. Indem die Quartierplanbehörde nachfolgend den Quartierplan
festsetzte, ohne die rechtzeitig eingereichten Begehren der Beschwerdeführerin 3
behandelt zu haben, verletzte sie deren Anspruch auf Auseinandersetzung mit den
gestellten Anträgen und relevanten Sachvorbringen als Teilgehalt des
rechtlichen Gehörs.
3.5
Allerdings wirkte sich der Formfehler für die Beschwerdeführerin 3
insofern nicht schwerwiegend aus, als aufgrund der Behandlung der in die gleiche
Richtung wie ihre eigenen zielenden Begehren der Beschwerdeführenden 1 und
2 eindeutig hervorging, dass und weshalb die Quartierplanbehörde am Einbezug
der Grundstücke der Beschwerdeführenden und des gesamten Flurwegs bis zur N-Strasse,
am Ausbau der L-Strasse ausserhalb des Baugebiets und an der hierfür
vorgesehenen Kostenbeteiligung der Beschwerdeführenden festhalten wollte.
Nachdem die Beschwerdeführerin 3 sich im Rekursverfahren zu den strittigen
Punkten äussern konnte, kann der Mangel daher als im Rekursverfahren geheilt
gelten. Eine
Wiederholung
der zweiten
Grundeigentümerversammlung bzw. eine nachträgliche förmliche Bereinigung der
Anträge der Beschwerdeführerin 3 wäre angesichts der darin liegenden
grundlegenden Fragestellung und der klaren Haltung des Beschwerdegegners dazu
jedenfalls e
in
blosser
formalistischer
Leerlauf
und damit nicht prozessökonomisch.
4.
Die Beschwerdeführe
nden
beanstanden weiter, der Quartierplan sei in wesentlichen Teilen
nicht mehr aktuell, da sich der massgebende Sachverhalt seit der
Quartierplanfestsetzung massgeblich geändert habe
.
4.1
Im nördlichen Teil des Quartierplangebiets wurde
die hier ausserhalb der Bauzone liegende L-Strasse im Abschnitt zwischen der
Nordgrenze des Grundstücks alt Kat.-Nr. 02 (Beschwerdeführerin 3) und
der Einmündung in die N-Strasse in der Zwischenzeit saniert (Belagserneuerung),
dies im Zusammenhang mit einer notwendigen Erneuerung von Werkleitungen. Dieser
Strassenabschnitt liegt im Quartierplanperimeter, da die Strassenparzelle alt Kat.-Nr. 03
nicht im südlichen Abschnitt bis zur Nordgrenze des Grundstücks der Beschwerdeführerin 3
einbezogen werden konnte. Da der Quartierplan für den fraglichen nördlichen
Strassenabschnitt jedoch keinerlei Änderung, sondern nur eine Abparzellierung
der Strassenparzelle auf der Höhe der Nordgrenze des Grundstücks der Beschwerdeführerin 3
vorsieht, und auch die Beschwerdeführenden diesbezüglich keine Erweiterung
beantragen, kann sich die zwischenzeitliche Sanierung auch nicht auf den
Quartierplan auswirken. Es kann daher entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden
keineswegs die Rede davon sein, die Sanierung durchkreuze den Quartierplan materiell.
4.2
Gemäss dem Technischen Bericht werden die von den
Grundeigentümern zu tragenden Kosten für den Ausbau des innerhalb der Bauzone
liegenden Abschnitts der K-Strasse auf Fr. 773
'
500.-
geschätzt. Demgegenüber soll der entsprechende Strassenausbau nunmehr gemäss
einer Kostenschätzung des Abteilungs
­
leiters Tiefbau
nur noch Fr. 450
'
000.- kosten. Auch die von den
Kosten für die Sanierung und den Neubau der L-Strasse zwischen der
Bauzonengrenze und
der
nördlichen Grundstücksgrenze
der Beschwerdeführerin 3 sollen anstelle von Fr. 610
'
000.- nunmehr nur noch
Fr.
500
'
000.- betragen.
Diese Veränderung der Baukostenschätzung
ist grundsätzlich ohne Einfluss auf den vorliegenden Streitgegenstand, denn im
Quartierplan geht es lediglich um die anteils
­
mässige
Verteilung der künftigen Ausbaukosten und nicht um die konkreten Zahlen. Die
regelmässig ohne Offerteinholung verbunde
ne
Kostenschätzung
im Quartierplan ist natur
­
gemäss ungenau und hat
lediglich den Sinn, den Quartierplanbeteiligten Aufschluss über ihre
mutmassliche Kostenbeteiligung zu verschaffen, dies vor allem auch im Hinblick
auf die Gesamtabschätzung des Kostenrisikos
bei
einer
allfälligen Quartierplananfechtung. Unter dem Gesichtspunkt des
Vertrauensschutzes kann daher in erster Linie die Gefahr auftauchen, dass
massiv zu tief geschätzte Kosten einzelne Quartierplanbeteiligte zu einem
ungerechtfertigten Verzicht auf ein Recht
s
mittel gegen
den Quartierplan veranlassen. Demgegenüber erscheinen massiv zu hoch geschätzte
Kosten eher unproblematisch, dies umso mehr, wenn die Falscheinschätzung wie
hier noch im Verlauf des Anfechtungs
­
verfahrens zu
t
age tritt.
Auf
jeden Fall besteht keinerlei Anlass für die Vermutung der Beschwerdeführenden,
mit der Kostenreduktion sei ein
e
Reduktion des
Leistungsumfangs verbunden. Der Leistungsumfang ist im Technischen Bericht und
in
den Planunterlagen als integrierenden Bestandteilen des
Quartierplans verbindlich festgelegt. Der Streitgegenstand bleibt daher von der
veränderten Kostenschätzung unberührt.
4.3
Demgemäss sind die seit der
Quartierplanfestsetzung aufgetretenen neuen Sachverhalts
­
elemente nicht relevant, und es kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführenden
ihre neuen tatsächlichen Behauptungen nicht bereits im Verfahren vor dem
Baurekursgericht hätten vorbringen können
und
müssen
(vgl. § 52 Abs. 2 VRG).
5.
5.1
Die
Beschwerdeführenden rügten bereits im
Rekursverfahren, die Gebietsabgrenzung des Quartierplans sei unzweckmässig, da
es nicht zusammenhängend und völlig zerstückelt sei, rechtswidrig Land aus der
Landwirtschaftszone einbeziehe und im Norden und Nordosten willkürlich zu ihren
Lasten erfolge, während etwa die landwirtschaftlichen Grund­stücke
Eichholzstrasse 04, 05 und 06 sowie Kat.-Nrn. 07 und 08 (L-Strasse 09)
ausgeklammert worden seien. Das Baurekursgericht trat auf die Rüge der
unzweckmässigen Gebietsabgrenzung unter Hinweis auf § 148 Abs. 2 PBG,
§ 23 der Quartierplanverordnung vom 18. Januar 1978 (QPV) und den
Entscheid VGr, 24. August 2000, VB.2000.00130 E. 4a und 4c nicht ein
mit der Begründung, Einwände gegen die Gebietsabgrenzung müssten zwingend im
Rahmen eines Rekurses gegen den Einleitungsbeschluss erhoben und könnten nicht
im Nachhinein gegen den Festsetzungsbeschluss vorgebracht werden. Die
Beschwerdeführenden halten an ihrer diesbezüglichen Beanstandung fest, ohne
sich allerdings mit der Argumentation des Baurekursgerichts auseinanderzusetzen.
5.2
Gemäss
§ 148
PBG ist der Einleitungsbeschluss
öffentlich bekanntzumachen und den Grundeigentümern des Beizugsgebiets
schriftlich mitzuteilen (Abs. 1). Mit dem Rekurs gegen die Einleitung oder
gegen deren Verweigerung kann nur geltend gemacht werden, die Voraussetzungen
zur Durchführung des Verfahrens fehlten oder sie seien gegeben; Einwendungen
dieser Art können später nicht mehr erhoben werden (Abs. 2). Mit dieser
Bestimmung schliesst das Gesetz es aus, die gegen den Einleitungsbeschluss möglichen
Rügen gegen den Festsetzungsentscheid zu erheben, und macht damit den
Einleitungsbeschluss zum selbständig anfechtbaren Endentscheid im Sinn von
Art. 90 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; vgl. BGE
140 II 25 E. 1.1). Als solcher ist er dank des Verweises in § 19a
Abs. 2 VRG auch im kantonalen Verfahren zu qualifizieren.
Die Rügebeschränkungen gegen die
Quartierplaneinleitung mit Verwirkungsfolge beziehen sich nach dem Wortlaut von
§ 148 PBG auf die Voraussetzungen des Quar
­
tierplanverfahrens,
von der Gebietsabgrenzung ist dabei nicht explizit die Rede. Allerdings
betrifft die Frage, ob die Voraussetzungen eines Quartierplanverfahrens gegeben
sind, immer ein bestimmtes Quartierplangebiet, weshalb im Einleitungsbeschluss
zwingend auch über die Zweckmässigkeit der Gebietsabgrenzung zu entscheiden ist
(§ 23 QPV) und diese im Anfechtungsverfahren gegen den
Einleitungsbeschluss auch regelmässig überprüft wird (vgl. etwa
VGr,
18. September 2014, VB.2013.624 E. 5.3; VGr, 25. August
2011, VB
.
2011.00182
,
E. 3f.
[nicht publiziert]
; VGr, 9. Dezember 2010, VB.2010.00571
,
E. 4.4). Ein diesbezüglicher Rügenausschluss gegen den
Quartierplan selber erscheint daher gerechtfertigt. Zwar lässt sich die Frage
der Zweckmässigkeit des Beizugsgebiets inhaltlich nicht immer klar trennen von
der Zweckmässigkeit des Quartierplans insgesamt. Dem trägt die Praxis aber
genügend Rechnung, indem
sie
einerseits den Perimeter
im Zweifel eher weit fasst, damit für die Planung genügend Spielraum verbleibt
(RB 1987 Nr. 63; VGr, 9. Dezember 2010, VB.2010.00571, E. 4.4.2;
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf,
Zürcher
Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011,
S. 179) und
anschliessend im weiteren Verfahrensverlauf die Entlassungen einzelner
Grundstücke aus dem Quartierplan zulässt, wenn sich deren Einbezug nicht länger
rechtfertigt.
Damit ist vorliegend nicht zu
überprüfen, ob die ausserhalb der Bauzone liegenden Grundstücke der
Beschwerdeführenden samt dem ausserhalb der Bauzone liegenden Strassenabschnitt
zu Recht ins Quartierplangebiet miteinbezogen wurden und ob zusätzlich weitere
landwirtschaftlich genutzte Grundstücke hätten einbezogen werden müssen.
6.
Die Beschwerdeführenden wenden sich
gegen den vorgesehenen Ausbau der L-Strasse ausserhalb der Bauzone, während der
Ausbau der L-Strasse innerhalb der Bauzone nicht umstritten ist und daher auch
keiner Überprüfung bedarf.
6.1
Die Beschwerdeführenden 1 und 2 betreiben auf
dem Grundstück Kat.-Nr. 01 eine
W
erkstatt, die
unter Bestandesgarantie steht
; teilweise wird das Grundstück noch
landwirtschaftlich genutzt.
Die Beschwerdeführerin 3,
tätig
im Baugewerbe
, liefert Sand- und Kieskomponenten, übernimmt
Transporte von Aushubmaterial,
betreibt
Baumaschinen
und bietet einen Muldenservice an. Sie verfügt über 14 Lastwagen, die täglich
etwa 40
Lastwagenfahrten generieren
,
und geniesst ebenfalls Bestandesgarantie.
Die Quartierplanbehörde vertritt die Ansicht,
zur Erschliessung der beiden Grundstücke würde der Strassenausbau im nordseitigen
Abschnitt C der L-Strasse (zwischen der Nordgrenze des Grundstücks der Beschwerdeführerin 3
und der N-Strasse) mit einer Fahrbahnbreite von teilweise nur 3,50 m genügen,
dies im Unterschied zum Abschnitt
B (zwischen der
Bauzonengrenze und der Nordgrenze des Grundstücks der Beschwerdeführerin 3),
wo sie trotz grösserer tatsächlicher Breite
(bis 4,50 m)
einen Ausbau vorsieht. Da die Beschwerdeführenden sich im Ergebnis
gegen den Strassenausbau wenden und das Verwaltungsgericht im
Beschwerdeverfahren an die gestellten Rechtsbegehren gebunden ist (§ 63
Abs. 2 VRG), ist vorliegend lediglich der Abschnitt
B zu untersuchen.
6.2
Die L-Strasse verläuft ab der Bauzonengrenze gute
50 m lang in Richtung Nordost und anschliessend
ca. 170 m
entlang der Grundstücke der Beschwerdeführenden und besteht aus
einem Flurweg
, der praktisch auf seiner ganzen Länge
eine
vermarkte Breite von ca.
3,2
0 m
aufweist.
D
ie tatsächliche Fahrbahn ist allerdings im südlichen
Abschnitt grösstenteils etwas breiter, da sie
auf beiden Seiten
angrenzendes
Land
beansprucht, insbesondere solches
der beiden Grundstücke der Beschwerdeführenden sowie Land des
gegenüberliegenden landwirtschaftlichen Grundstücks Kat.-Nr. 10.
Vorgesehen ist ein Strassenausbau ab der Zonengrenze bis zur Nordgrenze des
Grundstücks der Beschwerdeführerin 3 auf eine Fahrbahnbreite von durchwegs
4
,
70 m zuzüglich beidseitiger Bankette von 0
,
30
m.
6.3
Die Beschwerdeführenden mach
t
en erstmals in der Beschwerdereplik geltend, der Quartierplan
widerspreche
der
Kulturlandinitiative, soweit er einen Strassenausbau ausserhalb der Bauzone
vorsehe.
Diese Rüge ist, auch wenn sie bereits im Rekursverfahren hätte
erhoben werden können, zu beachten, denn sie verändert den Streitgegenstand
nicht und beschlägt eine von Amtes wegen zu prüfende Rechtsfrage (§ 7
Abs. 4 Satz 2 VRG)
6.3.1
Die am 17. Juni 2012 von den Stimmberechtigten des Kantons Zürich angenommene
Kulturlandinitiative verlangt den wirksamen Schutz wertvoller
Landwirtschaftsflächen und Flächen von besonderer ökologischer Bedeutung. Als
wertvolle Landwirtschaftsflächen gelten Flächen der Bodeneignungsklassen 1
bis 6, mit Ausnahme der zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative rechtskräftig
der Bauzone zugewiesenen Flächen. Die Kulturlandinitiative weist allerdings nur
die Form einer allgemeinen Anregung auf und bedarf für ihr Wirksamwerden einer
Umsetzung im kantonalen Recht (Art. 25 Abs. 4 der Kantonsverfassung
vom 27. Februar 2005, KV). Mit Beschluss vom 19. Mai 2014 trat der
Kantonsrat auf die Umsetzungsvorlage des Regierungsrats vom 19. Juni 2013
nicht ein. Eine hiergegen erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten hiess das Bundesgericht am 27. Mai 2015 gut und lud den
Kantonsrat ein, die Kulturlandinitiative im Sinn der Erwägungen formell und
inhaltlich korrekt umzusetzen. In der Begründung hatte das Gericht erwogen,
heute würden diejenigen Landwirtschaftsflächen, die innerhalb des im kantonalen
Richtplan festgesetzten Siedlungsgebiets liegen und für deren Zuweisung zur
Bauzone das kantonale Recht bzw. der revidierte kantonale Richtplan keine
Kompensationspflicht vorsehe, nicht im Sinn der Initiative geschützt (BGE 141 I
186). Inzwischen hat der Kantonsrat am 29. Februar 2016 festgestellt, dass
die Umsetzungsvorlage gültig durchberaten sei und im Fall eines Referendums zur
Ablehnung empfohlen werde. Gleichzeitig kam vonseiten des Kantonsrats ein
Behördenreferendum gegen die Vorlage zustande, sodass sie dem Volk bis Ende
September 2016 zur Abstimmung unterbreitet werden muss (vgl. § 59
Abs. 1lit. b des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September
2003).
Die Baudirektion hatte den Gemeinden
bereits mit Schreiben vom 12. Juli 2012 die Weisung erteilt, ab sofort und
bis zum rechtskräftigen Beschluss des Kantonsrats über die Umsetzungsvorlage
alle Verfahren für planungsrechtliche Festlegungen zu sistieren, mit denen neue
Bauzonen geschaffen werden sollen oder projektbezogene Sondernutzungs
­
planungen, mit denen die Rahmenbedingungen für die ausserhalb der
Bauzone zulässigen Vorhaben definiert werden sollen. Gleichzeitig war das Amt
für Raumentwicklung angewiesen worden, ab sofort keine Genehmigungen für die
entsprechenden Planungen zu erteilen. Von diesen Anweisungen ausgenommen waren
unter anderem Planungen, bei denen die Beschlüsse durch die Gemeindeorgane im
Sinn einer Festsetzung bereits vor dem 17. Juni 2012 ergangen waren. Diese
Anordnungen der Baudirektion, die auch während des bundesgerichtlichen
Verfahrens aufrecht blieben (a.a.O. E. D), gelten nach der
Beschwerdegutheissung durch das Bundesgericht im Hinblick auf den
Schutzgedanken der Initiative erst recht.
6.3.2
Da die Festsetzung des Quartierplans nach dem 17. Juni 2012 erfolgt
ist, handelt es sich unabhängig von der davor liegenden Einleitung des Quartierplanverfahrens
um eine Planung im zeitlichen Anwendungsbereich der Weisung der Baudirektion. Mit
dem im Quartierplan vorgesehenen Ausbau der L-Strasse wird ein auch teilweise
ausserhalb der Bauzone greifender Sondernutzungsplan geschaffen, der direkt den
Strassenbau zulasten von Kulturland ermöglicht. Die Fahrbahn der L-Strasse
bedeckt zwar heute schon eine grössere Breite als der ausparzellierte Flurweg
und stellt insoweit auch kein Kulturland im Sinn der Initiative mehr dar.
Jedoch sieht der Quartierplan einen Ausbau über die heutige Fahrbahnbreite
hinaus vor, dies zulasten von bestehendem Landwirtschaftsland auf dem
Grundstück alt Kat.-Nr. 10 im Rahmen von ca. der Hälfte der total
211 m
2
Abtretungsfläche. Dieses Land gehört gemäss der landwirtschaftlichen
Nutzungseignungskarte als futterbetonte Frucht­folgefläche der Nutzungseignungsklasse 5
an (vgl. GIS-Browser Kanton Zürich, www.gis.zh.ch) und gilt damit als Kulturland
im Sinn der Initiative. Mit dem Strassenausbau zulasten von Kulturland
verbessert sich die Erschliessungssituation für die beiden bereits zonenwidrig
genutzten Grundstücke der Beschwerdeführenden, was – unabhängig von tatsächlich
bestehenden Absichten – allfällige betriebliche Änderungen oder Erweiterungen
erleichtert. Insoweit widerspricht der Quartierplan der Initiative.
Indessen macht dieser Widerspruch den
Quartierplan nicht rechtswidrig, denn es besteht keine Rechtsgrundlage dafür,
um den Quartierplan wegen eines möglichen Verstosses zur künftigen
gesetzgeberischen Umsetzung der Kulturlandinitiative aufzuheben. § 234
PBG, wonach bauliche Massnahmen nur bewilligt werden dürfen, wenn sie keine
noch fehlende oder durch den Gemeinderat beantragte planungsrechtliche
Festlegung nachteilig beeinflussen, ist vorliegend nicht anwendbar, denn sie
betrifft nur das Baubewilligungs
­
verfahren
,
nicht aber das Planungsverfahren, und es liegt weder eine fehlende
noch eine bereits beantragte
planungsrechtliche
Festlegung vor. Offenbar
erkannte
denn
auch die Baudirektion entgegen ihrer
eigenen Weisung keinen Anlass, das Verfahren zu sistieren
,
und genehmigte den Quartierplan ausdrücklich.
6.4
Die Beschwerdeführenden sind der Auffassung, für
den vorgesehenen Strassenausbau ausserhalb der Bauzonen brauche es eine
förmliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979
(
RPG
).
6.4.1
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Schaffung einer Bauzone
bzw. Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt zulässig, wenn die Planungsmassnahme
den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht. Ist dies
der Fall, so stellt sie keine Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, auch
wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausgeschlossen wäre. Eine
Umgehung von Art. 24 ff. RPG ist nur anzunehmen, wenn mit der
fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wird oder
wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwägung beruht
(BGr, 24. Mai 2012, 1C_13/2012, E. 3.1; BGE 124 II 391
E. 2c und 3a; VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722, E. 9.1).
6.4.2
Der zürcherische Quartierplan ist mit Bezug auf den darin geplanten Bau von
Quartierstrassen ein projektbezogener Sondernutzungsplan, auf dessen Grundlage
der Strassenbau grundsätzlich ohne weitere Bewilligung realisiert werden kann.
Das Quartierplanverfahren erfüllt die bundesrechtlichen Anforderungen von
Art. 26 und 33 RPG betreffend Genehmigung durch eine kantonale Behörde
sowie Gewährleistung des Rechtsschutzes. Ein Quartierplan lässt im Sinn von
Art. 4 RPG auch die umfassende Mitwirkung der beteiligten Grundeigentümer
sowie weiterer durch den Quartierplan Betroffener zu, sieht aber mit § 7
Abs. 2 PBG keine Möglichkeit für jedermann vor, sich vor der Planfestsetzung
bei der verfügenden Instanz zum Planinhalt zu äussern (vgl. VGr, 15. September
2005, VB.2005.00030, E. 4.5). Die Frage, ob das Quartierplanverfahren
damit den bundesrechtlichen Anforderungen an ein Nutzungsplanverfahren
hinsichtlich Mitwirkung der Bevölkerung in jedem Fall genügt, konnte das
Verwaltungsgericht im zitierten Fall aber offenlassen, da es nur um eine untergeordnete
Planänderung (ein Drittel eines Wendehammers) ging, wo auf eine
Planungsmitwirkung der Bevölkerung ganz verzichtet werden kann (a.a.O.).
Im vorliegenden Fall geht es um den
Ausbau eines ausserhalb der Bauzonen liegenden Flurweges mit einer derzeitigen
Fläche von 1
'
090
m
2
zu einer öffentlichen Strasse mit einer Fläche
von
1
'
665
m
2
. Daran ändert nichts, dass die Motorfahrzeuge heute bereits eine
über die Flurwegparzelle hinausgehende asphaltierte Fläche als Fahrbahn für
sich beanspruchen, denn dafür besteht offenbar keine Planungsgrundlage. Damit
liegt mehr als eine nur untergeordnete Planänderung vor, und es ist
festzustellen, dass das Quartierplanverfahren die bundesrechtlichen
Anforderungen an Nutzungsplanungen hinsichtlich der Mitwirkung der Bevölkerung
nur unzureichend erfüllt.
Gleichwohl erscheint es zur Verwirklichung
der Ziele und Grundsätze der Raumplanung nicht zwingend notwendig, für Quartierstrassen
ausserhalb der Bauzonen eine förmliche Bewilligung nach Art. 24 RPG zu
verlangen bzw. den Strassenbau generell nur unter den engen Voraussetzungen von
Art. 24 RPG zuzulassen, denn der Strassenbau führt selber nicht zu
unzulässigen Kleinbauzonen, noch widerspricht er, soweit sachlich gerechtfertigt,
generell den Grundsätzen der Raumplanung. Das entbindet die Behörde allerdings
nicht von einer umfassenden
,
sich an den Grundsätzen
und Zielen der Raumplanung orien
­
tierenden Interessenabwägung
im Einzelfall.
6.4.3
Im Rahmen dieser Interessenabwägung ist, wie die Beschwerdeführenden zu
Recht vorbringen, zu beachten, dass Quartierstrassen im Allgemeinen nicht
ausserhalb der Bauzone errichtet werden dürfen (BGr 6. Oktober 2011,
1C_303/2011, E. 3.5.2; BEZ 1995 Nr. 34). Diese Rechtsprechung bezieht
sich jedoch auf Quartierstrassen zur Erschliessung von Grundstücken innerhalb
der Bauzone und kann nicht herangezogen werden, wenn es wie hier um die
Erschliessungsverbesserung für zonenwidrige bestandesgeschützte Betriebe
ausserhalb der Bauzonen geht. Solche Verbesserungen sind zwingend beim Standort
dieser Betriebe vorzunehmen. Bei dieser Sachlage gilt es zu beachten, dass die
Zufahrt zu solchen Betrieben einerseits möglichst verkehrssicher erfolgen soll,
dass aber gleichzeitig vermieden werden muss, dass durch den Strassenausbau ein
zonenwidriger Zustand unnötig perpetuiert wird und künftige Änderungen oder
Erweiterungen der zonenwidrigen Betriebe erleichtert werden. Im konkreten Fall
darf aber auch berücksichtigt werden, dass der bestehende Flurweg bereits seit
vielen Jahren über seine Parzellengrenzen hinweg asphaltiert und benutzt ist.
6.4.4
Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob der heutige Ausbaustand der L-Strasse
Abschnitt B zur Erschliessung der mit bestandesgeschützten Betrieben
überstellten Grundstücke der Beschwerdeführenden bereits genügt, wie dies die
Beschwerdeführenden geltend machen.
Alle Grundstücke innerhalb des
Quartierplangebiets müssen durch den Quartierplan erschlossen werden.
Erschliessungsanlagen sind so festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung
der erfassten Grundstücke genügen. Das gilt auch für schon überbaute, jedoch
unzureichend erschlossene Grundstücke im Quartierplangebiet (§ 128
Abs. 1 und 2 PBG; BGE 106 Ia 94 E. 3b;
BEZ 2013 Nr. 8
E. 3.1). Erschlossen ist ein Grundstück, wenn es für die
darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist, wenn diese
ausreichend mit Wasser und Energie versorgt werden können und wenn die
einwandfreie Behandlung von Abwässern, Abfallstoffen und Altlasten
gewährleistet ist (§ 236 Abs. 1 PBG; Art. 19 Abs. 1 RPG).
Erschliessungen sind so festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung der
erfassten Grundstücke den Anforderungen von § 237 Abs. 1 und
Abs. 2 PBG genügen (RB 1998 Nr. 100; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 187).
Genügende Zugänglichkeit im Sinn von § 237 Abs. 1 Satz 1 PBG
bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der
Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen
Dienste und der Benützer. Gemäss § 237 Abs. 2 PBG sollen Zufahrten
für jedermann verkehrssicher sein. Der Regierungsrat erlässt über die
Anforderungen Normalien (Normalien über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember
1987 [Zugangsnormalien]).
6.4.5
Ob die Grundstücke der Beschwerdeführenden in tatsächlicher oder
rechtlicher Hinsicht genügend erschlossen sind, wurde bisher entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführenden noch nicht verbindlich entschieden. Bei den
Akten liegen drei Verfügungen der Baudirektion vom 12. Dezember 2003
betreffend Umnutzung eines Teils des Lagerplatzes für die Lagerung von
RC-Kiessand, vom 15. Januar 2004 betreffend Umnutzung des Lagerplatzes für
die Lagerung von Recycling- Kiessand B und vom 9. Juni 2006 betreffend
Neubau eines Wasch- und Betankungsplatzes inklusive Sandfang, Stapelbecken,
Kanalisationsanschlussleitung und Büroersatzbau sowie die zu diesem
letztgenannten Projekt notwendige kommunale Kanalisationsbewilligung vom 26. Juni
2006. In all diesen Bewilligungen wurde nicht beurteilt, ob der Gewerbebetrieb
der Beschwerdeführerin 3 genügend an das öffentliche Strassennetz
angeschlossen ist. Angesichts der jeweils fraglichen beschränkten
Nutzungsänderungen wurde auch nicht geprüft, ob die Lastwagenfahrten zum
Betrieb durch diese Nutzungsänderungen seit dem 1. Januar 1980 (vgl.
Art. 37a RPG) allenfalls derart zugenommen haben, dass sich die
Erschliessungsfrage im Rahmen der Anwendung von Art. 43alit. c der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) stellt. In der Verfügung
vom 26. Juni 2006 aber wies die Baudirektion darauf hin, dass die L-Strasse
den Status eines Flurweges aufweise, der ohne Einfluss auf den tatsächlichen Bestand
aufzuheben sei, wenn er nicht mehr der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung
diene. Demgemäss lud sie die Gemeinde ein zu prüfen, ob die L-Strasse
tatsächlich noch der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung diene und dementsprechend
die erforderlichen Schritte in die Wege zu leiten.
6.4.6
Die L-Strasse wird im fraglichen Abschnitt für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung
sowie von Fussgängern und Radfahrern genutzt und steht grundsätzlich auch als
Verbindungsstrasse zwischen zwei Ortsteilen zur Verfügung. Als Zufahrt zu den
beiden Grundstücken der Beschwerdeführenden wird der Strassenabschnitt durch
Zu- und Wegfahrten mit Personenwagen von Kunden und Betriebsangehörigen sowie
durch unbestrittene täglich 40 Lastwagenfahrten belastet. Angesichts
dieser Nutzungsintensität ist die L-Strasse nach den Zugangsnormalien
mindestens als Zufahrtsstrasse im oberen Anwendungsbereich zu qualifizieren,
was eine Fahrbahnbreite von 4,50 bis 5 m verlangt. Da selbst bei
Einhaltung des freiwilligen Einbahnverkehrs durch Lastwagen gemäss Vereinbarung
vom 23. April 2008 vom regelmässigen Begegnungsfall
Lastwagen/Personenwagen ausgegangen werden muss, wären nach den
Zugangsnormalien sodann ergänzend ein seitliches Bankett von 0,3 m und mindestens
ein einseitiges Trottoir von 2,0 bis 2,5 m Breite erforderlich.
Die bestehende Zufahrt über
eine vermarkte Flurwegbreite von 3,20 m erweist sich heute gemessen an der
tatsächlichen Beanspruchung der L-Strasse in mehrfacher Hinsicht als
ungenügend. Es fehlt eine rechtliche Sicherung für die von der Flurwegparzelle
abweichende Fahrbahn mit einer Breite von bis zu 4,50 m, und die Strasse
weist einen für den Schwerverkehr ungenügenden Unterbau, einen teilweise
beschädigten Teerbelag und fehlende Strassenabschlüsse auf. Im Weiteren sind im
Hinblick auf die Mehrfachnutzung durch Schwer- und Langsamverkehr ohne Zweifel
auch Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit angebracht. Wenn der
Quartierplan nun im fraglichen Abschnitt einen Ausbau auf eine Fahrbahnbreite
von 4,70 m zuzüglich beidseitiger Bankette von 0,3 m vorsieht, bleibt
er immer noch massgeblich unterhalb des Standards der Zugangsnormalien und geht
damit nicht über ein absolut notwendiges Minimum hinaus. Dies ist angesichts
des Zielkonflikts bei der Nacherschliessung zonenwidriger Betriebe ausserhalb
der Bauzonen (E. 6.4.3 vorstehend) nicht zu beanstanden.
7.
Grundstücke können auch nach der zweiten
Grundeigentümerversammlung aus dem Quartierplan entlassen werden, wenn sie
weder selbst auf Erschliessungen, Ausstattungen und Ausrüstungen des
Quartierplans angewiesen sind noch dafür beansprucht werden müssen.
Die beiden Grundstücke der
Beschwerdeführenden gehören raumplanerisch zum Quartier Brunnenbühl, da sie über
die L-Strasse an das übergeordnete Strassennetz angebunden sind. Die
technischen Anforderungen, die an diese Quartierstrasse zu stellen sind,
werden
durch das von diesen beiden Grundstücken generierte
Verkehrsaufkommen ebenso mitbestimmt wie durch das Verkehrsaufkommen zu den
anderen im Einzugsbereich dieser Strasse liegenden Grundstücke. Da die L-Strasse
sowohl innerhalb wie ausserhalb der Bauzonen ungenügend ausgebaut ist, kommt
eine Entlassung der beiden daran angeschlossenen Grundstücke der
Beschwerdeführenden aus dem Quartierplan
­
verfahren
nicht in
f
rage. Auch für eine Abparzellierung der L-Strasse
an der Bauzonengrenze und die Entlassung des ausserhalb der Bauzone liegenden
Strassenteils gibt es keine Grundlage, wenn der Ausbaubedarf der L-Strasse
ausserhalb der Bauzonen wie vorstehend dargelegt bejaht wird.
8.
8.1
Die Beschwerdeführe
nden
wenden sich schliesslich gegen die ihnen auferlegten Kostenbeteiligungen
am
Quartierplan, eventualiter verlangen sie
, die
ihnen auferlegten Kostenbeteiligungen am Ausbau der L-Strasse
seien
für die Beschwerdeführenden 1 und 2 auf 1,5 % und für die Beschwerdeführerin 3
auf 5 % für die Kosten innerhalb und auf 2,5 bzw. 10 % für die Kosten
ausserhalb der Bauzonen
zu reduzieren
. Dabei legen sie allerdings nicht dar, inwiefern die für die
beiden Strassenabschnitte separat aufge
­
stellten
Kostenverleger, wonach die anstossenden Grundstücke im Wesentlichen für die
ersten 30 m Tiefe mit 100
%
, für weitere je
30 m mit 50 % und 25 % belastet werden sollen, den Grundsätzen
des Quartierplanrechts widersprechen sollen. Sie
erachten jedoch
ihre
gesamthaften Kostenbeteiligungen, die sie auch unter Berücksichtigung
der Kostenreduktion durch das Baurekursgericht
auf
Fr.
185
'
000
.- für die Beschwerdeführenden 1
und 2 bzw.
Fr. 600
'
000
.-
für die Beschwerdeführerin 3 beziffern,
angesichts des
für sie fehlenden Nutzens aus dem Strassenbau
als
unverhältnismässig
.
8.2
Zu prüfen ist in erster Linie die Verhältnismässigkeit der Kostenbeteiligungen
der Beschwerdeführenden an den Baukosten der L-Strasse in den Abschnitten
Bauzone und Landwirtschaftszone. Soweit in der Kostenübersicht auch der
Geldausgleich errechnet wird und die Verfahrens- und Vollzugskosten verlegt
werden, ergibt sich aus den Rügen der Beschwerdeführenden angesichts der
vorstehend erörterten Rechtmässigkeit der geplanten Anlagen jedenfalls kein
Anhaltspunkt für eine Rechtsverletzung.
8.3
Die ursprünglich geschätzten mutmasslichen
Kostenbeteiligungen der Beschwerde
­
führenden
am
Strassenbau
haben sich
dank
der
neueren Schätzungen der Gesamtbaukosten und der Korrektur durch das
Baurekursgericht erheblich gesenkt:
Für den Ausbau der L-Strasse Abschnitt
Bauzone sah der Technische Bericht Fr. 71
'
300
.-
für die Beschwerdeführenden 1 und 2
und
Fr. 223
'
400
.-
für die Beschwerde
­
führerin 3 vor,
dies ausgehend von Gesamtkosten zulasten der Grundeigentümer von Fr. 773
'
500
.-
. Würden diese Kosten nun wie
neuerdings geschätzt auf Fr. 450
'
000
.-
reduziert (= 58
%
), so ergäbe dies
Kostenbeteiligungen von
ca.
Fr. 41
'000.-
(Beschwerdeführende 1 und 2) und ca.
Fr. 1
30'000.-
(Beschwerdeführerin 3)
.
Beim Abschnitt Landwirtschaftszone
schätzte
der technische Bericht die Kostenbeteiligungen auf
Fr. 101
'
600
.-
für die Beschwerdeführenden 1
und 2
und
Fr. 318
'
100
.-
für die Beschwerdeführerin 3, dies ausgehend von Gesamtkosten
des Strassenbaus von
Fr.
614
'
500
.-
und einer Kostenbeteiligung der
Gemeinde von Fr. 194
'
800
.-, d.
h.
Fr. 419
'
700
.-
zulasten der Beschwerdeführenden.
Nach der neueren Kostenschätzung soll der Strassenbau nu
n
mehr noch Fr. 500
'
000
.-
kosten.
Wird
sodann zusätzlich die Kostenbeteiligung der Gemeinde gemäss dem Rekursentscheid
auf 50 % erhöht, so reduzieren sich die durch die Beschwerdeführende
insgesamt
zu tragenden Kosten
auf Fr. 250'000.-
(Fr.
500'000.- ./. Fr. 250'000.-),
was
mit ca.
Fr.
60'000.-
die Beschwerdeführenden 1 und 2
sowie mit ca.
Fr.
190'000.-
die Beschwerdeführerin 3
belasten würde
.
Insgesamt haben die Beschwerdeführenden
daher mit Kostenbeteiligungen von rund Fr. 320
'
000
.-
(Beschwerdeführerin 3) und Fr. 101
'
000
.-
(Beschwerdeführende 1 und 2)
für den Ausbau der L-Strasse zu rechnen.
8.4
Es trifft zu, dass die beiden Grundstücke der
Beschwerdeführenden angesichts der bestehenden
betrieblichen Nutzungen und der ausserhalb der Bauzone beschränkten
bzw. schon ausgeschöpften Änderungs- und Erweiterungsmöglichkeiten
künftig
keinen
unmittelbaren
geldwerten
Vorteil aus der Erschliessungsverbesserung ziehen können.
Immerhin
dürfte ihnen aber auch im jetzigen Betrieb eine Verbesserung der Verkehrssicherheit
und ein stabilerer Strassenaufbau zugutekommen. Sodann ist zu berücksichtigen,
dass die Beschwerdeführenden seit Jahren und Jahrzehnten ihre zonenfremden
Betriebe auf ungenügend erschlossenen Grundstücken weiterführen konnten, ohne dass
sie sich wie andere Betriebe hatten an den für eine genügende Erschliessung
notwendigen Infrastrukturkosten beteiligen müssen. Dieses Privileg bildet nicht
zwangsläufig integrierenden Teil der Bestandesgarantie, die zwar vor
Planänderungen schützt, aber nicht vor baupolizeilich notwendigen neuen
Zusatzanforderungen. Auch eine infolge Planänderung widerrechtlich gewordene
Baute oder Nutzung kann nachträglich und ohne Anlass eines Baugesuchs mit
zusätzlichen Auflagen beschwert werden, wenn polizeiliche Missstände dies
erfordern (§ 358 PBG). Es widerspricht daher nicht dem Äquivalenzprinzip,
wenn sie nun nach dieser langen Zeit als Mitverursachende des notwendigen
Strassenbaus auch an dessen Kosten anteilsmässig beteiligt werden. Dies
entspricht durchaus auch dem im Bundesrecht verankerten Prinzip der vollen
Kostenüberwälzung von notwendigen Infrastrukturkosten an Grundstücken
ausserhalb der Bauzonen (vgl. Art. 43alit. c RPV). Würden die
Beschwerdeführenden trotz des in der Vergangenheit bezogenen Nutzens allein
wegen des geringen künftigen Nutzens von der Kostenbeteiligung entlastet, so
würde dies zwangsläufig zulasten anderer Beteiligter gehen. Dies erscheint
weder innerhalb der Bauzone zulasten der anderen über die L-Strasse
erschlossenen Grundstücke des Quartierplans noch ausserhalb der Bauzone zulasten
der Gemeinde, deren Anteil bereits auf 50 % erhöht wurde, gerechtfertigt.
9.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
Bei diesem Ausgang des Beschwerde
­
verfahrens werden
die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 VRG). Ihrer finanziell sehr unterschiedlichen
Interessenlage am Beschwerdeausgang ist bei der Aufteilung der Prozesskosten unter
ihnen Rechnung zu tragen.
Eine Parteientschädigung steht den
unterliegenden Beschwerdeführenden nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Hingegen haben sie der Beschwerdegegnerin in ihrer Funktion als Sachwalterin
der übrigen Quartierplangenossen eine angemessene Parteientschädigung zu
bezahlen (vgl.
VGr, 27. März 2013,
VB.2010.00420
,
E. 5.2). Auch hier rechtfertigt es sich, die auf die
einzelnen Beschwerdeführenden fallenden Anteile unterschiedlich zu bemessen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 15'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      220.--   Zustellkosten,
Fr. 15'220.--;  Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 zu je einem Achtel
und der Beschwerdeführerin 3 zu drei Vierteln auferlegt, je unter
solidarischer Haftung für die ganzen Kosten.
4.    Die
Beschwerdeführenden 1 und 2 werden verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine
Parteientschädigung von je Fr. 500.-, die Beschwerdeführerin 3 eine
solche von Fr. 3'000.- zu bezahlen, je unter solidarischer Haftung für den
ganzen Betrag und zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …
Abweichende Meinung einer Minderheit der
Kammer:
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess [GOG] vom 10. Mai 2010)
Eine Minderheit der Kammer hätte
die Beschwerde aus folgenden Gründen teilweise gutgeheissen und die Angelegenheit
zur Prüfung der Voraussetzungen nach Art. 24 RPG und zur Durchführung der
dafür notwendigen Verfahrensschritte an die Erstinstanzen zurückgewiesen:
Da der streitgegenständliche
Abschnitt der L-Strasse ausserhalb der Bauzonen liegt und nicht einer
zonenkonformen Nutzung dient, ist dafür entweder eine Bewilligung im Sinn von
Art. 24 RPG oder eine Änderung der Nutzungsplanung vorausgesetzt. Zu­lässig
sind unter den im Urteil genannten Voraussetzungen auch projektbezogene
Spezialnutzungszonen. Es muss sich indes um eine Nutzungsplanung im Sinn des
Raumplanungsgesetzes handeln. Für diese gilt u.
a.
das Erfordernis der Mitwirkung der Bevölkerung nach Art. 4 Abs. 2
RPG. Darauf kann nur bei untergeordneten Änderungen ohne öffentliches Interesse
verzichtet werden (Rudolf Muggli, Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2010, Art. 4 N. 25). Der Quartierplan nach
kantonalem Recht erfüllt diese Anforderung nicht, wie das Urteil zutreffend
festhält (E. 6.4.2).
Nach Ansicht der Minderheit der
Kammer kann von den genannten formellen bundesrechtlichen Voraussetzungen nicht
mit dem Argument abgewichen werden, die Anwendung von Art. 24 RPG auf
Quartierstrassen ausserhalb der Bauzone sei für die Verwirklichung der Ziele
und Grundsätze der Raumplanung nicht zwingend notwendig (vgl. Urteil E. 6.4.2).
Die Erstellung von Erschliessungsanlagen für Bauten im Baugebiet hat grundsätzlich
in der Bauzone zu erfolgen (vgl. Urteil E. 6.4.3). Die Zulassung eines
Quartierplans als genügende Grundlage für die Erstellung von Strassen
ausserhalb des Baugebiets führt zu einer Aufweichung der Bauzonengrenze, was
dem Grundsatz der Trennung des Siedlungsgebiets vom Nichtsiedlungsgebiet
zuwider läuft. Wenn – wie im vorliegenden Fall – der Ausbau der Strasse der
Erschliessung nicht zonenkonformer, bestandesgeschützter Betriebe ausserhalb
der Bauzone dient, ist die Zulässigkeit des Strassenbauvorhabens unter den Voraussetzungen
von Art. 24 RPG zu prüfen, sofern es nicht gestützt auf ein Strassenprojekt
realisiert wird, das den Anforderungen an eine Nutzungsplanung im Sinn des
Raumplanungsgesetzes entspricht. Da darin die Erfüllung einer Bundesaufgabe
liegt (BGE 139 II 271 E. 9.2), hat die Erteilung einer Bewilligung nach
Art. 24 RPG verfahrensrechtlich zur Folge, dass Gemeinden oder Organisationen
nach Art. 12 NHG die Rechtsmittellegitimation zukommt.
Für
richtiges Protokoll,
die Gerichtsschreiberin: