zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00379 · 2023-05-31 · de

Planungszone | Planungszone. [Festsetzung Planungszone "Zentrum" Schlieren; vereinigte Verfahren VB.2022.00379 und VB.2022.00380.] Grundeigentümer können unter gewissen (restriktiven) Voraussetzungen von sich aus auf den Erlass einer Planungszone hinwirken. Umso mehr muss es ihnen möglich sein, im Rahmen einer behördlich angeordneten Planungszone, die ihr eigenes Grundstück umfasst, deren Ausdehnung durch Rechtsmittel zu erreichen, damit diese ihren Zweck rechtsgenüglich erfüllen kann. Somit ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz der Beschwerdegegnerschaft 1 ein schutzwürdiges Interesse auf Einbezug von benachbarten Grundstücke in die Planungszone zugebilligt hat, um Nachteile aus der angeblich zu kleinen Planungszone auf ihr Grundstück abzuwenden (E. 3.4). Die Vorinstanz war mit verschiedenen Rechtsmitteln befasst, die nicht losgelöst voneinander beurteilt werden konnten. In einer solchen Konstellation ist zwar eine Vereinigung der Verfahren nicht zwingend vorgeschrieben. Jedoch ist zumindest sicherzustellen, dass alle Verfahrensbeteiligten ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen können; dies setzt voraus, dass sie sich in einem Parallelverfahren, das sich auf ihre Rechtsposition auswirken kann, äussern können. Dieser Vorgabe ist die Vorinstanz nicht nachgekommen, worin eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs zu erblicken ist (E. 4.3). Die Heilung der Gehörsverletzung setzt voraus, dass das Verwaltungsgericht mit derselben Entscheidbefugnis wie die Vorinstanz entscheidet und damit auch zur Beurteilung von Ermessensfragen ermächtigt ist (E. 4.4). Die Stadt Schlieren verfolgt seit Jahren die Absicht, den Stadtpark zu vergrössern und das Gebiet infolge der Stilllegung der Badenerstrasse in diesem Abschnitt ("Pischte 52") zu einer offenen und attraktiven "Grünen Mitte" zu entwickeln. Bei Erlass der streitgegenständlichen Planungszone stand konkret zu befürchten, dass aufgrund der bestehenden Nutzungsordnung Neu- bzw. Ersatzbauten im nördlichen Randbereich der"Grünen Mitte" hätten bewilligt werden müssen, welche die angedachte Realisierung der "Grünen Mitte" infrage gestellt hätten. Dadurch wären die Behörden in ihrer Freiheit, die geltende Ordnung sachgemäss zu revidieren, in nicht vertretbarer Weise eingeschränkt worden. Die umstrittene Planungszone dient damit einer genügend konkretisierten Planungsabsicht; auch ein Planungsbedürfnis ist offenkundig ausgewiesen (E. 6.2.1). Der Stadtrat Schlieren hat das Instrument der Planungszone nicht rechtsmissbräuchlich dazu benutzt, eine gutachterlich festgestellte Nichtschutzwürdigkeit der Beschwerdeführenden 2 mittels planungsrechtlicher Schutzmassnahmen zu umgehen (E. 6.2.2). Die Beschwerdeführenden 2 vermögen aus dem behaupteten Ablauf der Verwirkungsfrist gemäss § 213 Abs. 3 PBG im vorliegenden Zusammenhang nichts für sich abzuleiten (E. 6.2.3). Angesichts der langjährigen Planungsbestrebungen bestand zum Zeitpunkt des Erlasses der Planungszone ein sehr gewichtiges öffentliches Interesse daran, die geplante Nutzungsänderung (einstweilig) zu sichern. Den Beschwerdeführenden 2 gelingt es nicht aufzuzeigen, dass ihre privaten Interessen dieses sehr gewichtige öffentliche Interesse überwiegen würden (E. 6.2.4). Die Intregration weiterer Grundstücke in die Planungszone seitens der Vorinstanz erweist sich nur teilweise als verhältnismässig (E. 6.3.5). Die mittlerweile auf Gemeindeebene beschlossene Teilrevision Nutzungsplanung "Alterszentrum" beruht somit auf einem Erschliessungskonzept, das die weitere Nutzungsplanung für die "Pischte 52" im Sinn des Masterplans "Grüne Mitte" nicht nachteilig beeinflusst. Der Umstand, dass die westliche Teilfläche der "Pischte 52" von der Vorlage für die Teilrevision der Nutzungsplanung "Alterszentrum" erfasst wird, beeinträchtigt die Wirksamkeit der Planungszone für die gebotene Gesamtschau bezüglich Erschliessungs- und Erholungsfunktion beim östlich davon gelegenen Abschnitt dieser stillgelegten Strasse nicht; die vorinstanzliche Ausdehnung der

Zürich Verwaltungsgericht 31.05.2023 VB.2022.00379
Zurich Verwaltungsgericht 31.05.2023 VB.2022.00379
Zurigo Verwaltungsgericht 31.05.2023 VB.2022.00379

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00379
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00379
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.05.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 20.12.2024 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Planungszone
Planungszone.
[Festsetzung Planungszone "Zentrum" Schlieren; vereinigte Verfahren VB.2022.00379 und VB.2022.00380.]
Grundeigentümer können unter gewissen (restriktiven) Voraussetzungen von sich aus auf den Erlass einer Planungszone hinwirken. Umso mehr muss es ihnen möglich sein, im Rahmen einer behördlich angeordneten Planungszone, die ihr eigenes Grundstück umfasst, deren Ausdehnung durch Rechtsmittel zu erreichen, damit diese ihren Zweck rechtsgenüglich erfüllen kann. Somit ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz der Beschwerdegegnerschaft 1 ein schutzwürdiges Interesse auf Einbezug von benachbarten Grundstücke in die Planungszone zugebilligt hat, um Nachteile aus der angeblich zu kleinen Planungszone auf ihr Grundstück abzuwenden (E. 3.4). Die Vorinstanz war mit verschiedenen Rechtsmitteln befasst, die nicht losgelöst voneinander beurteilt werden konnten. In einer solchen Konstellation ist zwar eine Vereinigung der Verfahren nicht zwingend vorgeschrieben. Jedoch ist zumindest sicherzustellen, dass alle Verfahrensbeteiligten ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen können; dies setzt voraus, dass sie sich in einem Parallelverfahren, das sich auf ihre Rechtsposition auswirken kann, äussern können. Dieser Vorgabe ist die Vorinstanz nicht nachgekommen, worin eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs zu erblicken ist (E. 4.3). Die Heilung der Gehörsverletzung setzt voraus, dass das Verwaltungsgericht mit derselben Entscheidbefugnis wie die Vorinstanz entscheidet und damit auch zur Beurteilung von Ermessensfragen ermächtigt ist (E. 4.4). Die Stadt Schlieren verfolgt seit Jahren die Absicht, den Stadtpark zu vergrössern und das Gebiet infolge der Stilllegung der Badenerstrasse in diesem Abschnitt ("Pischte 52") zu einer offenen und attraktiven "Grünen Mitte" zu entwickeln. Bei Erlass der streitgegenständlichen Planungszone stand konkret zu befürchten, dass aufgrund der bestehenden Nutzungsordnung Neu- bzw. Ersatzbauten im nördlichen Randbereich der "Grünen Mitte" hätten bewilligt werden müssen, welche die angedachte Realisierung der "Grünen Mitte" infrage gestellt hätten. Dadurch wären die Behörden in ihrer Freiheit, die geltende Ordnung sachgemäss zu revidieren, in nicht vertretbarer Weise eingeschränkt worden. Die umstrittene Planungszone dient damit einer genügend konkretisierten Planungsabsicht; auch ein Planungsbedürfnis ist offenkundig ausgewiesen (E. 6.2.1). Der Stadtrat Schlieren hat das Instrument der Planungszone nicht rechtsmissbräuchlich dazu benutzt, eine gutachterlich festgestellte Nichtschutzwürdigkeit der Beschwerdeführenden 2 mittels planungsrechtlicher Schutzmassnahmen zu umgehen (E. 6.2.2). Die Beschwerdeführenden 2 vermögen aus dem behaupteten Ablauf der Verwirkungsfrist gemäss § 213 Abs. 3 PBG im vorliegenden Zusammenhang nichts für sich abzuleiten (E. 6.2.3). Angesichts der langjährigen Planungsbestrebungen bestand zum Zeitpunkt des Erlasses der Planungszone ein sehr gewichtiges öffentliches Interesse daran, die geplante Nutzungsänderung (einstweilig) zu sichern. Den Beschwerdeführenden 2 gelingt es nicht aufzuzeigen, dass ihre privaten Interessen dieses sehr gewichtige öffentliche Interesse überwiegen würden (E. 6.2.4). Die Intregration weiterer Grundstücke in die Planungszone seitens der Vorinstanz erweist sich nur teilweise als verhältnismässig (E. 6.3.5). Die mittlerweile auf Gemeindeebene beschlossene Teilrevision Nutzungsplanung "Alterszentrum" beruht somit auf einem Erschliessungskonzept, das die weitere Nutzungsplanung für die "Pischte 52" im Sinn des Masterplans "Grüne Mitte" nicht nachteilig beeinflusst. Der Umstand, dass die westliche Teilfläche der "Pischte 52" von der Vorlage für die Teilrevision der Nutzungsplanung "Alterszentrum" erfasst wird, beeinträchtigt die Wirksamkeit der Planungszone für die gebotene Gesamtschau bezüglich Erschliessungs- und Erholungsfunktion beim östlich davon gelegenen Abschnitt dieser stillgelegten Strasse nicht; die vorinstanzliche Ausdehnung der Planungszone auf das Areal für das neue Alterszentrum ist nicht verhältnismässig (E. 6.3.6).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde VB.2022.00379. Abweisung der Beschwerde VB.2022.00380.
Stichworte:
BESCHWERDELEGITIMATION
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
ERMESSENSÜBERPRÜFUNG
ERWEITERUNG
GEHÖRSVERLETZUNG
KOORDINATIONSPRINZIP
PLANUNGSABSICHT
PLANUNGSBEDÜRFNIS
PLANUNGSZONE
PROVOKATION
RECHTLICHES GEHÖR
REKURSLEGITIMATION
SCHUTZWÜRDIGKEIT
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VEREINIGUNG VON VERFAHREN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERWIRKUNGSFRIST
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 2 lit. b PBG
§ 213 Abs. III PBG
§ 338a PBG
§ 346 Abs. II PBG
§ 346 Abs. III PBG
Art. 21 Abs. II RPG
Art. 25a Abs. I RPG
Art. 27 RPG
Art. 27 Abs. I RPG
Art. 33 Abs. IV RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00379
VB.2022.00380
Urteil
der 3. Kammer
vom
31. Mai 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Franz Kessler
Coendet, Ersatzrichter Arthur Brunner,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
1.    Stadt
Schlieren,
vertreten durch den Stadtrat, dieser vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin
VB.2022.00379,
2.    Erbgemeinschaft
J. sel. bestehend aus:
2.1 B,
2.2 C,
2.3 D,
2.4 E,
alle vertreten durch RA F,
Beschwerdeführende
VB.2022.00380,
gegen
1.1  G,
1.2  H,
beide
vertreten durch RA I,
Beschwerdegegnerschaft
VB.2022.00379,
2.    Baudirektion
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin
VB.2022.00380,
und
1.         Baudirektion des Kantons Zürich,
Mitbeteiligte
VB.2022.00379,
2.    Stadt
Schlieren,
vertreten durch den Stadtrat, dieser vertreten durch RA A,
Mitbeteiligte
VB.2022.00380,
betreffend Planungszone,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 22. Juli 2021 setzte die kantonale
Baudirektion im Gebiet "Zentrum" (Badenerstrasse 12 bis 22,
Stadt Schlieren) auf Antrag des Stadtrats Schlieren eine Planungszone für drei
Jahre ab öffentlicher Bekanntmachung fest. Dem Gebiet "Zentrum"
zuzurechnen sind die Grundstücke mit den früheren Kat.-Nrn. 488, 498,
3787, 7961, 7966, 7968, 7970, 7984 und 9106 sowie die Teilgrundstücke mit den
früheren Kat.-Nrn. 7955, 7958 (heute: 7958), 7960, 7978, 7980, 7982, 8075,
8077, 8440 (heute: 9831) und 9105 in Schlieren gemäss Situationsplan Massstab
1:1250 vom 11. Juni 2021.
II.
A.
Die
Verfügung der Baudirektion vom 22. Juli 2021 wurde von verschiedener Seite
an das Baurekursgericht weitergezogen:
Mit Eingabe vom 27. August 2021 erhob die
Erbengemeinschaft J sel. bestehend aus B, C, D und E – zusammen
Gesamteigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 9831 – Rekurs; die Erben von B
sel. beantragten die vollumfängliche Aufhebung der Planungszone "Zentrum",
eventualiter die Festsetzung einer verkleinerten Planungszone "Zentrum",
der Kat.-Nr. 9831 nicht angehöre (Geschäftsnummer R1L.2021.00032).
Am 30. August 2021 erhoben auch G und H – Eigentümer
des Grundstücks Kat.-Nr. 9832 – Rekurs. Sie ersuchten darum, die
Planungszone "Zentrum" auf den gesamten Perimeter des abgeschlossenen
Testplanungsverfahrens "Grüne Mitte" und des noch zu genehmigenden
Masterplans "Grüne Mitte" auszudehnen; zumindest sei aber die
Planungszone auch für die Grundstücke Kat.-Nrn. 9841, 8020, 8022, 8121,
8463 und 5225 festzusetzen (Geschäftsnummer R1L.2021.00033).
B.
Mit
Verfügungen vom 1. September 2021 bezog das Baurekursgericht den Stadtrat
Schlieren in die angehobenen Rekursverfahren als Mitbeteiligten ein. Eine
weitergehende (formelle) Koordination der Verfahren erfolgte nicht.
C.
Am
8. März 2022 führte das Baurekursgericht in den jeweiligen Verfahren im
Beisein der Parteien auf dem Lokal Augenscheine durch.
D.
Mit
Entscheid BRGE I Nr. 0076/2022 vom 20. Mai 2022 hiess das
Baurekursgericht den Rekurs von G und H gut und änderte die Verfügung der
Baudirektion vom 22. Juli 2021 dahingehend ab, dass die Planungszone "Zentrum"
zusätzlich für die Grundstücke Kat.-Nrn. 5225, 8020, 8022, 8121, 8463 und
9841 festgesetzt wurde. Der Rekurs der Erbengemeinschaft J sel. bestehend aus B,
C, D und E wurde vom Baurekursgericht mit Entscheid BRGE I Nr. 0091/2022 vom
20. Mai 2022 abgewiesen.
III.
A.
Mit
Eingabe vom 23. Juni 2022 erhob die Stadt Schlieren (nachfolgend: die Beschwerdeführerin 1)
gegen den Entscheid BRGE I Nr. 0076/2022 vom 20. Mai 2022 Beschwerde
an das Verwaltungsgericht. Sie ersuchte darum, den Entscheid unter Kostenfolge
zulasten von G und H (nachfolgend: die Beschwerdegegnerschaft 1)
aufzuheben (Verwaltungsgerichtsverfahren VB.2022.00379).
B.
Mit
Eingabe ebenfalls vom 23. Juni 2022 gelangte die Erbengemeinschaft J sel.
bestehend aus B, C, D und E (nachfolgend: die Beschwerdeführenden 2) gegen
den Entscheid BRGE I Nr. 0091/2022 vom 20. Mai 2022 ebenfalls mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Die Beschwerdeführenden 2 stellten
den Antrag, den Entscheid BRGE I Nr. 0091/2022 und die von der
Baudirektion (nachfolgend: Beschwerdegegnerin 2) festgesetzte Planungszone
"Zentrum" vollumfänglich aufzuheben; eventualiter sei die
festgesetzte Planungszone dahingehend anzupassen, dass das Grundstück Kat.-Nr. 9831
aus der Planungszone zu entlassen sei; subeventualiter sei das Verfahren zur
neuen Beurteilung an das Baurekursgericht zurückzuweisen (alles unter Kosten-
und Entschädigungsfolge).
C.
Mit
Präsidialverfügung vom 5. Juli 2022 vereinigte das Verwaltungsgericht die
Beschwerdeverfahren VB.2022.00379 und VB.2022.00380. Ferner setzte es allen
Verfahrensbeteiligten Frist an, um zu den eingereichten Beschwerdeschriften
(soweit nicht selbst verfasst) Stellung zu nehmen. Den Verfahrensbeteiligten
wurde in der Folge – auf entsprechendes Ersuchen hin – Einsicht in die Akten
der vorinstanzlichen Verfahren gegeben.
D.
Die Beschwerdeführerin 1
beantragte mit Eingabe vom 6. September 2022, die Beschwerde der
Beschwerdeführenden 2 (VB.2022.00380) sei kostenfällig abzuweisen.
Gleichzeitig stellte sie den Verfahrensantrag, es sei der Beschwerde der
Beschwerdeführenden 2 die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Die
Beschwerdeführenden 2 hielten an ihren Beschwerdeanträgen (vgl. hierzu
Ziff. III.B hiervor) fest und bemerkten bezüglich der Parallelbeschwerde
der Beschwerdeführerin 1, dass die von dieser weiterhin beantragte
Planungszone bei Gutheissung ihrer eigenen Beschwerdeanträge gegenstandslos
werde. Die Beschwerdegegnerschaft 1 ersuchte darum, die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1
sei abzuweisen; auf Anträge zur Beschwerde der Beschwerdeführenden 2
verzichtete sie. Die Beschwerdegegnerin 2 beantragte die Abweisung der Beschwerde
der Beschwerdeführenden 2 und die Gutheissung der Beschwerde der Beschwerdeführerin 1
Das Baurekursgericht beantragte ohne weitere Bemerkungen die Abweisung beider
Beschwerden.
E.
Das
Verwaltungsgericht gab den Verfahrensbeteiligten mit Präsidialverfügung vom
13. September 2022 Gelegenheit, um zu den jeweiligen Eingaben, und insbesondere
zum genannten Gesuch der Beschwerdeführerin 1 um Entzug der aufschiebenden
Wirkung Stellung zu nehmen.
F.
Nach
Einsichtnahme in die Stellungnahmen der Beschwerdegegnerin 2 vom
16. September 2022, der Beschwerdeführenden 2 vom 5. Oktober
2022 sowie der Beschwerdegegnerschaft 1 vom 6. Oktober 2022 entzog
das Verwaltungsgericht der Beschwerde der Beschwerdeführenden 2 mit
Präsidialverfügung vom 10. Oktober 2022 die aufschiebende Wirkung. Ferner
setzte es den Verfahrensbeteiligten Frist an, um zu den eingereichten Eingaben,
insbesondere zu dem am 5. Oktober 2022 gestellten Gesuch der
Beschwerdeführenden 2, der Beschwerde der Beschwerdeführerin 1 die
aufschiebende Wirkung zu entziehen, Stellung zu nehmen.
G.
Das
Verwaltungsgericht entzog nach Einsichtnahme in die Stellungnahmen der Beschwerdeführerin 1
vom 24. Oktober 2022 und der Beschwerdegegnerschaft 1 vom 3. November
2022 mit Präsidialverfügung vom 10. November 2022 auch der Beschwerde der Beschwerdeführerin 1
die aufschiebende Wirkung; ausserdem setzte es den Verfahrensbeteiligten Frist
an, um zu den eingereichten Eingaben Stellung zu nehmen.
H.
Die Beschwerdeführenden 2 reichten am 25. November 2022, die Beschwerdegegnerschaft 1
am 3. Januar 2023 letzte Bemerkungen ein. Die anderen
Verfahrensbeteiligten verzichteten auf weitere Stellungnahme hierzu.
Die Kammer
erwägt:
1.
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2) für die Beurteilung der vereinigten Beschwerden zuständig. Zum
Entscheid ist die Kammer berufen (§ 38 Abs. 1 VRG). Die
Eintretensvoraussetzungen geben nicht zu weiteren Bemerkungen Anlass;
insbesondere ist die Stadt Schlieren aufgrund von § 49 in Verbindungen mit
§ 21 Abs. 2 lit. a VRG ohne Weiteres zur Beschwerde berechtigt,
ist sie doch als Eigentümerin der Grundstücke Kat.-Nrn. 9841, 8121, 8463,
8020 und 8022 direkt und wie eine Privatperson von der vorinstanzlich
vorgenommenen Erweiterung der streitgegenständlichen Planungszone betroffen; ob
sie zusätzlich auch zur Autonomiebeschwerde nach § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 lit. c VRG berechtigt wäre, kann offenbleiben, liegt
jedoch angesichts der Tatsache, dass die Kompetenz zum Erlass der Planungszone
beim Staat liegt (§ 346 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 [PBG; LS 700.1] und § 2 lit. b PBG; vgl.
E. 5.2 hiernach), zumindest nicht auf der Hand.
2.
Der planerische Hintergrund der vorliegend
umstrittenen Planungszone präsentiert sich gemäss der Festsetzungsverfügung der
Beschwerdegegnerin 2 vom 22. Juli 2021 (mit Einbezug seitheriger Entwicklung)
wie folgt:
2.1
Die streitgegenständliche Planungszone geht auf einen
Antrag des Stadtrats Schlieren vom 7. April 2021 zurück. Darin wurde der
Erlass einer Planungszone für die Liegenschaften Badenerstrasse 12 bis 22
beantragt. Diese bilden den nördlichen Abschluss der sogenannten "Grünen
Mitte" im Zentrum der Stadt Schlieren. Aufgrund der Umlegung der
Kantonsstrasse nach Norden, auf der neu auch das Trassee der Limmattalbahn
verläuft, soll die "Grüne Mitte", die als wesentliches Element die
stillgelegte Badenerstrasse ("Pischte 52", Kat.-Nr. 9841) und
den Stadtpark umfasst, vergrössert werden. Die Liegenschaften Badenerstrasse 12
bis 22 bilden aufgrund ihres Volumens einen gut lesbaren, klar umrissenen und
identitätsbildenden Abschluss der zentralen Parkfläche, die das Zentrum von
Schlieren auszeichnet.
2.2
Die Stadt Schlieren hat im Jahr 2005 ein
Wettbewerbsverfahren für die Umgestaltung des Zentrums durchgeführt. Im Rahmen
dieses Prozesses entstand die – zwischenzeitlich realisierte – Idee der
Verlegung der Badenerstrasse, welche eine Vergrösserung des Stadtparks und die
Entwicklung einer offenen und attraktiven "Grünen Mitte" möglich
macht. Seitdem wurde diese Kernidee von der Stadt konsequent weiterverfolgt. In
zwei Stadtentwicklungskonzepten (STEK I und II) wurde auf die Wichtigkeit des
Zentrums hingewiesen, wobei vor allem die Grün- und Erholungsflächen als
identitätsbildend bezeichnet wurden. Das STEK II wurde vom Stadtrat als
verbindliches Instrument für die Stadtentwicklung verabschiedet, wodurch es für
die Folgeplanungen zu berücksichtigen war (bzw. ist). Darin wird den urbanen
Grünräumen und den innerstädtischen Raumübergängen eine grosse Wichtigkeit
beigemessen. Das STEK II bildete insbesondere die Grundlage für den kommunalen
Richtplan "Siedlung und Landschaft", der in der Abstimmung vom 15. Mai
2022 mit einer Mehrheit von 70,38 % der Stimmberechtigten gutgeheissen
wurde (https://www.schlieren.ch/abstimmungen/termine/4900357; besucht am
26. Mai 2023). Mit dem kommunalen Richtplan wurden die im STEK getroffenen
Planungsinhalte behördenverbindlich umgesetzt.
2.3
Der Bereich "Grüne Mitte" wurde von der
Stadt Schlieren im Rahmen eines Testplanungsverfahrens fundierter untersucht.
Die Ergebnisse daraus bildeten die Grundlage für den Masterplan "Grüne
Mitte", der von der Gemeinde Schlieren in Zusammenarbeit mit der
reformierten Kirchgemeinde erstellt und im April 2022 veröffentlicht wurde. In
dem Masterplan werden die verschiedenen Massnahmen in der "Grünen
Mitte" koordiniert. Beachtung wird dabei insbesondere auch dem Randbereich
der "Grünen Mitte" geschenkt.
2.4
Für die – im Eigentum der Beschwerdeführenden 2
stehende – Liegenschaft Kat.-Nr. 9831 lag bei Erlass der
streitgegenständlichen Planungszone ein am 15. August 2019 eingereichtes
Baugesuch für einen Ersatzneubau vor. Das Baugesuch wurde als
Provokationsbegehren behandelt, weil die vom Abbruch betroffenen Gebäude im
kommunalen Inventar der schutzwürdigen Bauten aufgeführt waren.
Im Rahmen der Schutzabklärung
erstellte die Denkmalpflege-Kommission des Kantons Zürich (KDK) am 20. Januar
2020 ein Gutachten, welches darlegt, dass die Aufwertung des Areals "Grüne
Mitte" über planerische und planungsrechtliche Massnahmen und nicht über
eine denkmalpflegerische Festsetzung des Gebäudes Badenerstrasse 20 als
kommunales Schutzobjekt erfolgen sollte. Am 30. Juni 2020 verlängerte die
Stadt Schlieren die Jahresfrist für das Treffen von Schutzmassnahmen gemäss
§ 213 Abs. 3 PBG um maximal ein weiteres Jahr. Die Stadt Schlieren
benötigte eigenen Angaben zufolge Zeit, um die notwendigen Planungsgrundlagen
zu erarbeiten und die Ergebnisse in grundeigentümerverbindliche Planungsinstrumente
umzusetzen und ersuchte deshalb am 7. April 2021 um Anordnung einer
Planungszone. Sie strebte mit dem Antrag auf Erlass der Planungszone an, zu
verhindern, dass bauliche Veränderungen oder sonstige Vorkehrungen innerhalb
des Perimeters der im Gange befindlichen Planung zur Aufwertung des Areals
"Grüne Mitte" widersprechen.
2.5
Aktuell
sind die Liegenschaften 12 bis 22 der Wohnzone W4 zugewiesen. Ein
Neubau der Liegenschaft Badenerstrasse 20 im Sinn eines zonenkonformen
Regelbaus würde aufgrund der in der Regelbauweise möglichen Bauvolumen einen
qualitativen Abschluss und Übergang der "Grünen Mitte" zur neuen
Badenerstrasse verunmöglichen und im Widerspruch zu den Planungsabsichten und
den in Änderung befindlichen Folgeplanungen der Stadt stehen. Die Idee des
bewusst offen gehaltenen, weitläufigen und durchgängigen Areals, mit
Sichtbezügen und mit vereinzelten, niedrigeren und im Volumen limitierten
Bauten, kann mit der Regelbauweise nicht umgesetzt werden. Auch würde die für
den Ort wichtige identitätsstiftende Wirkung der historischen Bauten bei deren
Abbruch verschwinden. Vor diesem Hintergrund folgte die Beschwerdegegnerin 2
bei der Festsetzung der Planungszone am 22. Juli 2021 dem städtischen Antrag.
2.6
Im Hinblick auf die vom Vorinstanz zusätzlich in die
Planungszone einbezogenen Parzellen Kat.-Nrn.
5225, 8020, 8022,
8121, 8463 und 9841 ist zu berücksichtigen, dass der Stadtrat am 26. Januar
2022 für das Teilareal im nordwestlichen Randbereich des Stadtparks die
öffentliche Auflage zur Teilrevision der Nutzungsplanung
"Alterszentrum" beschlossen hatte. Mit dieser Vorlage wurde im
Wesentlichen vorgeschlagen, die Parzellen Kat.-Nrn. 8121, 8463, 7007 und
den westlichen Teil von 9841 ("Pischte 52") der Zone für
öffentliche Bauten Oe – als planerische Grundlage für den Bau eines
Alterszentrums – zuzuweisen. Die öffentliche Auflage erfolgte am 18. Februar
2002 (Amtsblatt des Kantons Zürich, Meldungsnummer RP-ZH02-0000001282) bzw.
während des vorinstanzlichen Verfahrens. Am 24. Oktober 2022, d.
h. während des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, beschloss das Gemeindeparlament von Schlieren
die Teilrevision der Nutzungsplanung Alterszentrum" und beauftragte den
Stadtrat, diese Teilrevision vorbehältlich der Zustimmung der Stimmbevölkerung
zum Baukredit des Alterszentrums dem kantonalen Amt für Raumentwicklung zur
Genehmigung einzureichen (https:/www.schlieren.ch/beschlues­se/1693081; besucht
am 26. Mai 2023). Die Stimmberechtigten der Stadt Schlieren haben am
12. März 2023 dem beantragten Baukredit für das Alterszentrum mit einer
Mehrheit von 76,59 % zugestimmt
(https://www.schlieren.ch/abstimmungen/termine/5262481; besucht am 26. Mai
2023).
3.
Im Verfahren VB.2022.00379 ist
strittig, ob die Vorinstanz überhaupt auf den Rekurs der Beschwerdegegnerschaft 1
hätte eintreten dürfen. Die Beschwerdeführerin 1 rügt – unter weitgehender
Referenzierung einer dem angefochtenen Entscheid BRGE I Nr. 0076/2022 beigefügten
Minderheitsmeinung –, dass der Beschwerdegegnerschaft 1 im
vorinstanzlichen Verfahren das schutzwürdige Interesse an der von ihnen
beantragten Ausweitung der Planungszone gefehlt habe; jedenfalls habe die Beschwerdegegnerschaft 1
ein solches – nicht auf der Hand liegendes – schutzwürdiges Interesse nicht hinreichend
substanziiert.
3.1
Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Sachurteilsvoraussetzungen
auch im Verfahren vor dem Baurekursgericht erfüllt waren (VGr, 11.
November 2021, VB.2021.00156, E. 4.3.1; VGr, 2. Dezember 2015,
VB.2015.00649, E. 3.1); massgebend ist dabei, wie sich die Verhältnisse im
Zeitpunkt des vorinstanzlichen Entscheids dargestellt haben (vgl. BGE 136 II
101 E. 1.1).
3.2
Nach § 338a PBG ist – übereinstimmend mit
§ 21 Abs. 1 VRG – zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Die Prüfung der Legitimation zur Anfechtung von neu erlassenen
oder revidierten Nutzungsplänen sowie Planungszonen, die verfahrensrechtlich im
Allgemeinen wie Nutzungspläne behandelt werden, folgt ebendiesen
Voraussetzungen (insoweit zutreffend angefochtener Entscheid BRGE I Nr. 0076/2022,
E. 1).
3.3
Die Vorinstanz erwog, das im Eigentum der Beschwerdegegnerschaft 1
befindliche Grundstück Kat.-Nr. 9832 bilde Bestandteil der Planungszone "Zentrum".
Von der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung, welche die umstrittene
Planungszone bewirke, sei die Beschwerdegegnerschaft 1 daher direkt betroffen.
Die Beschwerdegegnerschaft 1 sei damit in schutzwürdigen Interessen
berührt und folglich zum Rekurs berechtigt. Daran ändere nichts, dass sie sich
gegen die Anordnung der Planungszone nicht zur Wehr setze, sondern vielmehr
deren Erweiterung fordere; ihre Betroffenheit sei diesbezüglich darin zu
erblicken, dass die unterbliebene weitere Ausdehnung der Planungszone
allenfalls die gebotene Gesamtbetrachtung und -lösung für das Gebiet der
"Grünen Mitte" infrage stelle, was sich auch auf ihre Liegenschaften
auswirken könne (vgl. E. 1 des angefochtenen Entscheids).
3.4
Was die Beschwerdeführerin 1 und auch die
kantonale Baudirektion gegen diese Beurteilung vortragen, überzeugt nicht: Nach
der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann ein betroffener Grundeigentümer
im Rechtsmittelverfahren beim Fehlen einer Planungszone oder beim Vorliegen
einer nicht wirksamen Planungszone rügen, dieser Umstand verletze Art. 21
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 27 des Bundesgesetzes vom 22. Juni
1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700; vgl. BGr, 24. Januar 2023,
1C_753/2021, E. 6.5). Die frühere Praxis, wonach ein einklagbarer Anspruch
auf Erlass einer Planungszone kategorisch ausgeschlossen war, wurde durch diese
neuere Rechtsprechung relativiert (vgl. dazu BGr, 24. Januar 2023,
1C_753/2021, E. 6.4 mit Hinweisen).
Wenn Grundeigentümer unter
gewissen (restriktiven) Voraussetzungen von sich aus auf den Erlass einer
Planungszone hinwirken können, muss es ihnen umso mehr möglich sein, im Rahmen
einer behördlich angeordneten Planungszone, die ihr eigenes Grundstück umfasst,
deren Ausdehnung durch Rechtsmittel zu erreichen, damit diese ihren Zweck rechtsgenüglich
erfüllen kann. In einer solchen Konstellation gehen auch die Planungsbehörden
von einem Anpassungbedarf bei der Nutzungsplanung gemäss Art. 21
Abs. 2 RPG aus. Im konkreten Fall ist es nicht zu beanstanden, dass die
Vorinstanz der Beschwerdegegnerschaft 1 ein schutzwürdiges Interesse auf
Einbezug von benachbarten Grundstücken in die Planungszone zugebilligt hat, um
Nachteile aus der angeblich zu kleinen Planungszone auf ihr Grundstück
abzuwenden.
3.5
Dass weitere Sachurteilsvoraussetzungen im
vorinstanzlichen Verfahren nicht gegeben gewesen sein könnten, wird vorliegend
von keiner Seite vorgebracht und ist auch nicht ersichtlich. Die Vorinstanz ist
zu Recht auf den Rekurs der Beschwerdegegnerschaft 1 eingetreten.
4.
In materieller Hinsicht ist
vorab der Rückweisungsantrag der Beschwerdeführenden 2 zu prüfen. Dieser
wird insbesondere damit begründet, dass die Vorinstanz es versäumt habe, die beiden
Rekursverfahren
zu vereinigen. Aufgrund dieser Unterlassung sei
einerseits der Gehörsanspruch der Beschwerdeführenden 2 verletzt worden,
anderseits habe sich die Vorinstanz selbstverschuldet in ein "Entscheid-Dilemma"
manövriert, da ihr Entscheid über den Rekurs der Beschwerdeführenden 2
aufgrund des – mutmasslich bereits zuvor ergangenen – Entscheids im anderen
Rekursverfahren bereits präjudiziert gewesen sei.
Ob dieser Standpunkt mit der in einer späteren Eingabe
enthaltenen Aussage zu vereinbaren ist, "aufgrund der
Verfahrensvereinigung [im verwaltungsgerichtlichen Verfahren] und der
verschiedenen beteiligten Personen und deren Stellungnahmen besteh[e] die
Gefahr, dass die wesentlichen Fragen […]" untergingen, erscheint fraglich,
braucht an dieser Stelle jedoch nicht geklärt zu werden.
4.1
Das
Bundesgericht hatte sich bis anhin – soweit ersichtlich – nie mit der Frage zu
befassen, wie verfahrensrechtlich mit Konstellationen umzugehen ist, in denen
die Festsetzung einer Planungszone von mehreren Parteien mit unterschiedlichen
Rechtsbegehren angefochten wird. Immerhin hat es im Urteil 1C_238/2021 vom 27. April
2022 festgehalten, dass in kantonalen Rechtsmittelverfahren über Verfügungen
betreffend koordinationspflichtige Bauvorhaben gestützt auf Art. 25a
Abs. 1 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 4 RPG das
Konzentrationsprinzip gilt. In solchen Fällen ist erforderlich, dass die
Parteirechte der Einsprache- und Rechtsmittelbefugten und sonstigen
Verfahrensbeteiligten nicht beschränkt werden (a.
a.
O,
E. 1.3.2).
4.2
Weiter hat
das Bundesgericht kürzlich das Gebot materieller Koordination aus dem Gehörsanspruch
gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR. 101] im Fall nebeneinander geführter Rechtsmittelverfahren über
denselben submissionsrechtlichen Entscheid abgeleitet. Werde eine
Zuschlagsverfügung von mehreren unterlegenen Anbieterinnen (mit
unterschiedlichen Rechtsbegehren) angefochten und führe die Gerichtsinstanz die
Verfahren getrennt, so sei gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV den anderen
beschwerdeführenden Anbieterinnen die Möglichkeit zu gewähren, sich zu den
Rechtsstandpunkten der betreffenden Konkurrentin zu äussern; dies gelte in
gesteigertem Masse, wenn die Rechtsmittelinstanz in einem der parallel
geführten Fälle eine Gutheissung der Beschwerde und eine neue
Zuschlagserteilung in Betracht ziehe (BGE 148 I 53 E. 4.3.2).
4.3
Vorliegend
war die Vorinstanz mit verschiedenen Rechtsmitteln befasst, die – ähnlich wie
in der oben (vgl. E. 4.2 hiervor) beschriebenen submissionsrechtlichen
Konstellation – nicht losgelöst voneinander beurteilt werden konnten. Die bei
der Vorinstanz beantragten Änderungen der streitbetroffenen Planungszone hätten
"unteilbare Wirkungen" gegenüber den Beteiligten aller parallel
angehobenen Rekursverfahren gehabt. In einer solchen Konstellation ist zwar
nicht zwingend eine Vereinigung der Verfahren vorgeschrieben. Aus
verfahrensgrundrechtlicher Sicht ist aber zumindest sicherzustellen, dass alle
Verfahrensbeteiligten ihren Standpunkt wirksam zur Geltung bringen können; dies
setzt voraus, dass sie sich in einem Parallelverfahren, das sich auf ihre
Rechtsposition auswirken kann, äussern können.
Dieser Vorgabe ist die Vorinstanz nicht nachgekommen. Den
Beschwerdeführenden 2 ist beizupflichten, dass darin eine Verletzung ihres
rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) zu erblicken ist. Damit
braucht nicht näher erörtert zu werden, inwiefern – wie von den
Beschwerdeführenden 2 vorgebracht – in diesem Kontext zusätzlich die Koordinationspflicht
gemäss Art. 25a in Verbindung mit Art. 33 RPG eine Rolle spielt.
4.4
Die
Gehörsverletzung (vgl. E. 4.3 hiervor) ist allerdings im vorliegenden,
vereinigten Beschwerdeverfahren geheilt worden: Zwischenzeitlich hatten alle
Verfahrensbeteiligten die Gelegenheit, sich zu den Rechtsstandpunkten der
übrigen Verfahrensbeteiligten einlässlich zu äussern; soweit neue Tatsachen
oder Beweismittel relevant geworden wären, hätte ohne Weiteres die Möglichkeit
bestanden, diese in das vorliegende Verfahren einzubringen, zumal sie
(offensichtlich) durch die angefochtene Anordnung notwendig geworden wären und
insoweit das Novenverbot von § 52 Abs. 2 VRG nicht gegriffen hätte.
Unter diesen Umständen liefe ein kassatorischer Entscheid auf einen formellen
Leerlauf hinaus, auf den es – nicht zuletzt im Interesse der
Verfahrensbeschleunigung (Art. 29 Abs. 1 BV) – zu verzichten gilt.
Ein Nachteil entsteht den Verfahrensbeteiligten durch den Verzicht auf die
Kassation nicht. Das Verwaltungsgericht überprüft die vorliegend strittigen
Tatsachen- und Rechts-
fragen frei (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a und b VRG). Die Heilung setzt ausserdem voraus, dass das
Verwaltungsgericht mit derselben Entscheidbefugnis wie die Vorinstanz entscheidet
und damit auch zur Beurteilung von Ermessensfragen ermächtigt ist; dies
rechtfertigt sich vorliegend in Anlehnung an die Praxis bei reformatorischen
Entscheiden des Verwaltungsgerichts (vgl. dazu Marco Donatsch in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. A., Zürich usw. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 70; § 63
N. 18).
4.5
Im
Weiteren sind die angefochtenen Entscheide durch die Vorinstanz materiell
durchaus den Vorgaben des Bundesgerichts entsprechend (vgl. BGE 148 I 53
E. 4.3.1 und 4.3.3) koordiniert worden: Derselbe Spruchkörper hat am
selben Tag beide parallel eingereichten Rekurse beurteilt, und dabei Entscheide
gefällt, die ohne Weiteres miteinander zu vereinbaren sind. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführenden 2 kann dabei vorausgesetzt werden, dass sich
der Spruchkörper der Konnexität der gleichentags entschiedenen Verfahren
bewusst war und es insofern für den Ausgang dieser Verfahren nicht darauf ankam,
welcher der beiden Fälle zeitlich zuerst entschieden wurde. Für die von den
Beschwerdeführenden 2 eventualiter beantragte Rückweisung besteht kein
Anlass.
5.
Zu befinden bleibt über die
Frage, ob die streitgegenständliche Planungszone (vgl. zu deren ursprünglichem
Umfang Ziff. I hiervor) von der Vorinstanz zu Recht um die Grundstücke
Kat.-Nrn. 5225,
8020, 8022, 8121, 8463 und 9841
erweitert wurde
bzw. ob die Planungszone – wie von den Beschwerdeführenden 2 behauptet –
überhaupt aufzuheben (bzw. zumindest ihr Grundstück Kat.-Nr. 9831
davon
auszunehmen) ist (vgl. dazu E. 6 und 7 hiernach). Zur Beantwortung dieser
Frage sind vorab die rechtlichen Vorgaben an den Erlass einer Planungszone zu
skizzieren (vgl. E. 5.1–5.3 hiernach).
5.1
Gemäss Art. 27 Abs. 1 RPG kann die
zuständige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn
Nutzungspläne angepasst werden müssen oder noch keine vorliegen. Durch den
Erlass einer Planungszone wird künftigen Nutzungsplänen und -vorschriften eine
sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen lediglich noch
erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird
(vgl. BGE 136 I 142 E. 3.2; BGr, 4. November 2020, 1C_577/2019, E. 3.2).
Die
Planungszone d
ient mithin der (einstweiligen) Sicherung
der geplanten Nutzungsänderung, insbesondere der Bewahrung der Planungs- und
Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den
Planungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden soll. Es muss
ausgeschlossen werden, was immer die Planungsabsicht behindern könnte
(Alexander Ruch in: Heinz Aemisegger/G Kuttler/Pierre Moor/Alexander
Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich
2016, Art. 27 N. 26, mit Hinweisen).
Das Bundesrecht regelt weder
die Zuständigkeit noch das Verfahren zum Erlass einer Planungszone, sondern
überlässt diesen Regelungsbereich den Kantonen.
5.2
Auf kantonaler Ebene finden sich die Bestimmungen zur
Planungszone in § 346 PBG. Nach § 346 Abs. 2 PBG ist für die
Festsetzung von Planungszonen der Staat zuständig (vgl. auch § 2
lit. b PBG, der die Festsetzung von Planungszonen der zuständigen
Direktion zuweist); er hat dabei begründeten Festsetzungsbegehren
untergeordneter Planungsträger zu entsprechen. In zeitlicher Hinsicht limitiert
§ 346 Abs. 3 PBG die Festsetzung von Planungszonen auf längstens drei
Jahre, wobei diese Frist – soweit nötig – um weitere zwei Jahre verlängert
werden kann. Nach Ablauf dieser Frist darf die fehlende planungsrechtliche
Baureife (siehe hierzu auch § 234 PBG) gemäss § 346 Abs. 4 PBG
nur noch geltend gemacht werden, soweit die rechtzeitig erlassene
Planungsmassnahme wegen Rechtsmitteln noch nicht in Kraft gesetzt werden kann.
5.3
Die Festsetzung von Planungszonen bewirkt
eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung und ist mit Art. 26 BV
nur vereinbar, wenn sie im Sinn von Art. 36 BV auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist
(vgl. BGE 118 Ia 510 E. 4d; BGr, 4. August 2014, 1C_141/2014,
E. 5.1, in: ZBl 116/2015, S. 194).
Voraussetzung der
Anordnung der Planungszonen ist aufgrund dieser Vorgaben insbesondere die
Absicht der Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern. In dieser
begründeten Planungsabsicht
besteht
das öffentliche Interesse an der besagten Massnahme (vgl. BGE 113 Ia 362
E. 2a; Ruch, Art. 27 Rz. 25 ff.). Die Planungszone muss
ferner in einem Planungsbedürfnis begründet sein. Schliesslich darf die
Planungszone
nicht weitergehen, als es ihr Zweck
erfordert. Insbesondere darf sie nicht die Wirkung eines strengen Bauverbots
haben, sondern es müssen Veränderungen möglich sein, welche die künftige
Nutzungsplanung nicht erschweren. Denn es gilt nur die Vereitelung der
beabsichtigten Planung zu verhindern (vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2a/cc und 2c;
VGr, 24. Januar 2013, VB.2012.00588, E. 3.3; 22. März 2007,
VB.2006.00082, E. 5.2; Ruch, a.
a.
O., Art. 27 N. 27 und 36 ff.).
6.
6.1
Die Vorinstanz begründete die von ihr vorgenommene
Ausweitung der streitgegenständlichen Planungszone – unter Bezugnahme auf die
in der Ausgangsverfügung und oben (vgl. E. 2 hiervor) beschriebene
planerische Ausgangslage – im Wesentlichen wie folgt:
6.1.1
Die Stadt Schlieren habe die ausgewiesene
Planungsabsicht, den Stadtpark von Schlieren zu vergrössern und die betreffende
Parkanlage zu einer offenen und attraktiven sogenannten "Grünen Mitte"
zu entwickeln. Die "Grüne Mitte" umfasse im Wesentlichen das von der
Freiestrasse im Süden, Uitikonerstrasse im Osten, Ringstrasse im Norden und
Obere Bachstrasse im Westen eingegrenzte Gebiet im Zentrum und unweit des
Bahnhofs von Schlieren. Der eigentliche Stadtpark von Schlieren, in dem sich
unter anderem auch die Reformierte Kirche (Kirchgasse 7) und das Stadthaus
(Freiestrasse 5/6) befänden, sei zur Hauptsache der Kernzone K und im
Bereich um das Stadthaus der Zone für öffentliche Bauten Oe zugewiesen.
Der östlichste Teil der "Grünen Mitte" gehöre der Zentrumszone Z
an. An diese Zone schliesse im Nordwesten der "Grünen Mitte" die
viergeschossige Wohnzone W4 an. Zwischen der letztgenannten Zone und der
Kernzone K bzw. dem Stadtpark werde die "Grüne Mitte" von der stillgelegten
Badenerstrasse (Kat.-Nr. 9841, "Pischte 52") gequert. Letztere
sei in der kommunalen Zonenordnung bislang keiner Nutzungszone zugewiesen
worden.
6.1.2
Im Rahmen der erwähnten Planungsabsicht habe
der Stadtrat Schlieren sein Augenmerk insbesondere auf das Gebiet "Zentrum"
gerichtet, welches im Norden der "Pischte 52" den nördlichen
Randbereich der "Grünen Mitte" bilden solle. Das Gebiet "Zentrum"
sei im westlichen Teil der viergeschossigen Wohnzone W4 und im östlichen
Teil der Zentrumszone Z zugewiesen. Während das in der letztgenannten
Zentrumszone gelegene Teilgebiet noch grösstenteils unbebaut sei, sei das
westliche Teilgebiet in der viergeschossigen Wohnzone W4 mit den
Wohngebäuden Badenerstrasse 12, 18, 20 und 22 samt den zugehörigen
Nebengebäuden überstellt. Wie sich am Augenschein vom 8. März 2022 gezeigt
habe, handle es sich bei den drei erstgenannten Gebäuden um ehemalige
Bauernhäuser, die jeweils über einen Wohn- und Bewirtschaftungsteil verfügten.
Diese Gebäude, welche Ende des 19. Jahrhunderts und/oder zu Beginn des
letzten Jahrhunderts erstellt worden seien, wiesen unter langgestreckten
Satteldächern mit überhängenden Dachtraufen jeweils zwei Vollgeschosse auf. Die
Grundstücke Kat.-Nrn. 9106, 9832 und 9831, auf welchen die Wohngebäude
Badenerstrasse 12, 18 und 20 stünden, seien dementsprechend baulich
allesamt bei Weitem nicht ausgenützt, d.
h.
es bestünden vergleichsweise grosse Ausnützungsreserven. Zudem sei zumindest
das Gebäude Badenerstrasse 20 baufällig; dort sei bereits ein Neubau
geplant, welcher die in der viergeschossigen Wohnzone W4 zulässige
Gebäudehöhe und Ausnützung weitgehend realisieren würde.
Die
laufende Planung für die "Grüne Mitte", welche eine Erweiterung des
Stadtparks in Richtung Norden und lediglich vereinzelte, niedrigere und wenig
voluminöse Bauten sowie diverse Sichtachsen im Planungsgebiet anstrebe, würde
durch den geplanten Neubau an der Badenerstrasse 20 und allfällige weitere
Bauvorhaben in der viergeschossigen Wohnzone W4 und der Zentrumszone Z
unbestrittenermassen erschwert, wenn nicht sogar vereitelt. Demzufolge sei über
das Gebiet "Zentrum" zu Recht eine Planungszone verhängt worden.
6.1.3
Auf dem für die "Grüne Mitte"
vorgesehenen Perimeter seien allerdings nicht nur die Grundstücke des Gebiets "Zentrum"
noch nicht bebaut und/oder baulich noch nicht vollständig ausgenützt, sondern
auch die lediglich lose überbauten Parzellen, welche im Süden auf die "Pischte 52"
folgten. Das treffe in erster Linie auf die zum Stadtpark gehörenden Parzellen
zu, welche grösstenteils der Kernzone K und, um das Stadthaus herum, der
Zone für öffentliche Bauten Oe zugewiesen seien. In der Kernzone K seien
zunächst einmal Umbauten und Ersatzbauten zulässig (Art. 4 der Bau- und
Zonenordnung [BZO]), darüber hinaus aber auch Neubauten mit bis zu drei
Vollgeschossen und einem Dachgeschoss sowie einer Gebäudelänge von bis zu
25 m (Art. 5 BZO). Zwar weise der Kernzonenplan unter anderem auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 8020, 8022 und 8463, einesteils entlang der (ehemaligen)
Badenerstrasse und andernteils in der zweiten Bautiefe, sogenannte nicht
überbaubare Flächen auf (Art. 6 BZO), doch dürften selbst auf diesen
Flächen besondere Gebäude gemäss § 49 Abs. 3 PBG mit Grundflächen von
bis zu 50 m
2
erstellt werden.
Die
"Pischte 52" (Kat.-Nr. 9841) wiederum sei in der kommunalen
Zonenordnung noch keiner Nutzungszone zugewiesen, weshalb es zurzeit nicht zulässig
sei, darauf dauerhaft Bauten und Anlagen zu erstellten. Dies werde sich
allerdings in nicht allzu ferner Zukunft aller Aussicht nach ändern, zumal
einer Umzonung der "Pischte 52" grundsätzlich nichts im Weg
stehe, nachdem diese Teilstrecke der Kantonsstrasse entwidmet worden sei. Wie
sich aus dem Beschluss des Stadtrats Schlieren vom 26. Januar 2022 ergebe,
sei denn auch bereits der Neubau eines Alterszentrums auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. 8121, 8463, 7007 und 9841 geplant. Für dieses Bauvorhaben sei am
nordwestlichen Rand des Stadtparks unter anderem vorgesehen, denjenigen Teil
der "Pischte 52", der sich im Norden der Grundstücke Kat.-Nrn. 8121
und 8463 befinde, zusammen mit dem übrigen Baugelände neu der Zone für
öffentliche Bauten Oe zuzuteilen. Da ein Teil des zugehörigen Baugeländes
zur nicht überbaubaren (Kernzonen-)Fläche gemäss Art. 6 BZO gehöre, werde
im Rahmen der dazu erforderlichen Teilrevision der Bau- und Zonenordnung
zusätzlich auch der Kernzonenplan entsprechend abzuändern sein.
6.1.4
Infolgedessen könne nicht nur der nördliche
Randbereich der "Grünen Mitte" bzw. das Gebiet "Zentrum",
über welches die umstrittene Planungszone festgesetzt worden sei, sondern
grundsätzlich auch das mittlere und südliche Teilgebiet der "Grünen
Mitte" ohne grössere Schwierigkeiten – weiter – bebaut und baulich
verändert werden. Zwei entsprechende Bauvorhaben seien bereits aktenkundig
(einerseits dasjenige der Beschwerdeführenden 2 im Norden der "Pischte 52"
und anderseits dasjenige der Beschwerdeführerin 1 im Süden der "Pischte 52",
wo – nach erfolgter Teilrevision der BZO – im Nordwesten des Stadtparks der
Neubau eines Alterszentrums realisiert werden solle.
Die
Realisierung von neuen Bauten und Anlagen im Gebiet der "Grünen
Mitte", welche gestützt auf eine vorweggenommene, isolierte Teilplanung
ausgeführt würden, laufe jedoch der Planungsabsicht entgegen, den Stadtpark
gesamthaft zu vergrössern und zu einer offenen und attraktiven Grünanlage
weiterzuentwickeln. Das treffe insbesondere auf das letztgenannte Bauvorhaben für
das Alterszentrum zu, mit welchem bislang unbebaute Grundstücke im Gebiet der
"Grünen Mitte" überbaut würden. Durch dieses Vorhaben würden ein
Kernstück der "Grünen Mitte" und zudem er westlichste Teil der "Pischte 52"
vorzeitig aus der inhaltlichen Gesamtplanung zur "Grünen Mitte"
herausgelöst. Es mache dabei vorliegend keinen Unterschied, dass die
Grundstücke im Stadtpark zum grössten Teil im Eigentum der Stadt Schlieren und
der reformierten Kirchgemeinde stünden und die "Pischte 52" vollumfänglich
der Stadt Schlieren gehöre. Das gelte umso mehr, als allein durch
öffentlich-rechtliche Eigentumsverhältnisse nicht gewährleistet sei, dass
beabsichtigte Änderungen eines Nutzungsplans der erforderlichen inhaltlichen
Gesamtschau unterzogen würden.
6.1.5
Es sei demnach damit zu rechnen, dass nicht
nur im Gebiet "Zentrum", sondern auch auf der "Pischte 52"
und auf den nördlichen Teilen des Stadtparks Bauvorhaben umgesetzt oder
sonstige Vorkehren getroffen würden, die der im Gang befindlichen Planung zur Vergrösserung
und Weiterentwicklung der "Grünen Mitte" widersprechen könnten.
Zwecks Sicherstellung der entsprechenden Nutzungsplanung sei deshalb auf diesen
Flächen der bestehende räumliche Zustand ebenfalls mittels Planungszone
einstweilen zu sichern. Demzufolge sei die umstrittene Planungszone auf den
Perimeter des Testplanungsverfahrens "Grüne Mitte", d.
h. im Einzelnen auf die Grundstücke Kat.-Nrn. 5225,
8020, 8022, 8121, 8463 und 9841 auszuweiten.
6.2
Was die die Beschwerdeführenden 2 gegen die
ausführlichen Erwägungen der Vorinstanz einwenden, überzeugt nicht.
Abbildung 1: Besitzverhältnisse im Perimeter "Grüne Mitte" (Quelle: Masterplan Grüne Mitte, März
2022, S. 7)
6.2.1
Wie sich aus den einleitenden Erwägungen (vgl.
E. 2 hiervor) ergibt, verfolgt die Stadt Schlieren seit Jahren die
Absicht, den Stadtpark von Schlieren zu vergrössern und das Gebiet infolge der
Stilllegung der Badenerstrasse in diesem Abschnitt ("Pischte 52")
zu einer offenen und attraktiven "Grünen Mitte" zu entwickeln; sie
hat in diesem Zusammenhang planerische (Vor-)Arbeiten, inkl. Richtplanrevision,
geleistet. Bei Erlass der streitgegenständlichen Planungszone stand konkret zu
befürchten, dass aufgrund der bestehenden Nutzungsordnung Neu- bzw.
Ersatzbauten im nördlichen Randbereich der "Grünen Mitte" hätten
bewilligt werden müssen, welche die angedachte Realisierung der "Grünen
Mitte" infrage gestellt hätten. Dadurch wären die Behörden in ihrer
Freiheit, die geltende Ordnung sachgemäss zu revidieren, in nicht vertretbarer
Weise eingeschränkt worden. Die umstrittene Planungszone dient damit einer
genügend konkretisierten Planungsabsicht (vgl. zu den diesbezüglichen
Anforderungen VGr,
24. Januar 2013, VB.2012.00588,
E. 4.2); auch ein Planungsbedürfnis ist offenkundig ausgewiesen.
Die
gegenteiligen Ausführungen der Beschwerdeführenden 2 sind ohne Grundlage.
Insbesondere vermag der Umstand, dass der Stadtrat Schlieren im Sommer 2019 für
das Grundstück Badenerstrasse 22 eine (später ohnehin vom Baurekursgericht
aufgehobene) Baubewilligung erteilt hat, nicht infrage zu stellen, dass im
Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Planungszone aufseiten des
Stadtrats Schlieren die Absicht und auch das Bedürfnis bestand, die – seit
Sommer 2019 im Übrigen weiter vorangeschrittene – Planung der "Grünen
Mitte" durch Erlass einer Planungszone abzusichern.
6.2.2
Die Beschwerdeführenden 2 bringen vor, der
Stadtrat Schlieren habe das Gesuch um Erlass einer Planungszone nur deshalb
gestellt, weil die KDK in einem Gutachten die Schutzwürdigkeit der beiden in
ihrem Eigentum stehenden Gebäude verneint habe.
Es
mag zutreffen, dass das entsprechende Gutachten dem Stadtrat Schlieren
unmittelbar Anlass dazu gab, auf den Erlass einer Planungszone hinzuwirken.
Entscheidend ist jedoch, dass die Realisierung eines solchen Neubaus die
ausgewiesenen Planungsabsichten des Stadtrats Schlieren, die im Übrigen schon
lange vor Einreichung des Baugesuchs der Beschwerdeführenden 2 eingeleitet
worden waren (vgl. E. 2 hiervor), massgeblich erschwert bzw. sogar
vereitelt hätte (vgl. E. 6.2.1 hiervor), was von den
Beschwerdeführenden 2 denn auch nicht bestritten wird. Wenn es im Übrigen
einer Gemeinde, die erst
aufgrund eines konkreten Bauprojekts
eine
(zulässige) Planänderung bzw. -überprüfung ins Auge fasst, nicht von vornherein
verwehrt ist, die dazu nötigen Schritte (einschliesslich dem Erlass einer
Planungszone) einzuleiten (vgl. BGr, 9. Juli 2021, 1C_358/2020, E. 5.6),
muss dies ebenfalls in einer Konstellation wie der vorliegenden gelten, in der
durch einen geplanten (privaten) Neubau vorbestehende Planungsabsichten infrage
gestellt werden. Es kann unter diesen Umständen nicht die Rede davon sein, dass
der Stadtrat Schlieren das Instrument der Planungszone vorliegend rechtsmissbräuchlich
dazu benutzt habe, "eine gutachterlich festgestellte Nichtschutzwürdigkeit
mittels planungsrechtlicher Schutzmassnahmen zu umgehen" (so die
Beschwerdeführenden 2). Die Rüge der Beschwerdeführenden 2,
Art. 9 BV sei verletzt, verfängt daher nicht, ebenso wenig die Rüge, es
liege treuwidriges Verhalten vor.
6.2.3
Die Beschwerdeführenden 2 bringen
weiter vor, der Stadtrat Schlieren habe die Frist zur Anordnung von
Schutzmassnahmen nach § 213 Abs. 3 PBG verwirkt; er dürfe dieses
Versäumnis nicht dadurch korrigieren, dass er beim Kanton auf den Erlass einer
Planungszone hinwirke. Die Beschwerdeführenden 2 berufen sich in diesem Zusammenhang
auf einen Entscheid des Baurekursgerichts (BRGE Nr. 0072/2012 = BEZ
2012 Nr. 39).
Aus
dem zitierten Urteil geht allerdings entgegen der Darstellung der
Beschwerdeführenden 2 nicht hervor, dass mit Ablauf der Frist von § 213
Abs. 3 PBG eine Sperrwirkung eintreten würde, die den Erlass einer
Planungszone (jedenfalls für das betroffene) Grundstück ausschliesst bzw. deren
Wirkung eingrenzt. Das Baurekursgericht hat in dem Urteil lediglich darauf
hingewiesen, dass der von der Gemeinde im damaligen Rekursverfahren in Aussicht
gestellte Erlass einer Planungszone für den bauwilligen Privaten aufgrund der
besonderen Umstände des konkreten Falls mit Blick auf das
Rechtsmissbrauchsverbot keine Wirkungen entfaltet hätte, zumal dieser von den
zuständigen Behörden über mehr als vier Jahre ohne zureichende Gründe
hingehalten worden war (BRGE Nr. 0072/2012, E. 3.4). Damit nahm das
Baurekursgericht im betreffenden Fall eine Abwägung zwischen den privaten
Interessen an der Realisierung des konkreten Bauprojekts und den öffentlichen
Interessen am Erlass der Planungszone vor; es folgte damit dem Vorgehen des
Bundesgerichts in Fällen, in denen die Wirksamkeit einer Planungszone für
bereits eingereichte Baugesuche zu beurteilen ist (vgl. nur BGr, 26. Oktober
2011, 1C_91/2011, E. 2.7). Nach dieser Rechtsprechung kann eine
Planungszone, die nach der Einreichung des Baugesuchs erlassen wird, im
Einzelfall trotz erheblichen Interessen der Bauherrschaft an der Weitergeltung
der bisherigen Bauordnung verhältnismässig sein (vgl. BGr, 9. Juli 2021,
1C_358/2020, E. 5.6; 5. Mai 2020, 1C_267/2019, E. 6.2;
13. September 2018, 1C_149/2018, E. 2.7.2).
Zutreffend
ist, dass das Verwaltungsgericht die Fristen nach § 213 Abs. 3 PBG
als Verwirkungsfristen erachtet (VGr, 18. August 2004, VB.2003.00046,
E. 3.3 = RB 2004 Nr. 63 = BEZ 2004 Nr. 65). Vorliegend wurde die
Jahresfrist nach § 213 Abs. 3 PBG für die Schutzabklärungen am
30. Juni 2020 verlängert. Der Stadtrat hat am 7. April 2021 – und
damit innerhalb der Fristverlängerung – den Antrag auf Erlass der Planungszone
gestellt. Nach dem angefochtenen Entscheid (BRGE I Nr. 0091/2022) dauerte das
Veränderungsverbot wegen der Schutzabklärungen zwei Jahre ab dem 21. August
2019. Selbst wenn dieses ab dem Zeitpunkt der Verlängerung vom 30. Juni
2020 nur noch ein Jahr lang hätte dauern können, erweist sich die kantonale
Festsetzung der Planungszone am 22. Juli 2021 nicht als verspätet. Wie
schon die Vorinstanz dargelegt hat, dienen das heimatschutzrechtliche
Veränderungsverbot und die Planungszone unterschiedlichen Zwecken. Im Übrigen ist
Folge des Ablaufs der Verwirkungsfristen nach § 213 Abs. 3 PBG nicht
die definitive, unanfechtbare Nichtunterschutzstellung. Lässt die Behörde die
Frist nach § 213 Abs. 3 PBG verstreichen und resultiert daraus ein
Nichtunterschutzstellungsentscheid, so muss dieser den zur Anfechtung
legitimierten Nachbarn und Vereinigungen mitgeteilt werden, damit diese ihn
materiell anfechten können (VGr, 25. Juni 2020, VB.2020.00043, E. 3.2;
BGr, 3. Juni 2019, 1C_86/2019, E. 3; je mit Hinweisen). Unter diesen
Umständen vermögen die Beschwerdeführenden 2 aus dem behaupteten Ablauf
der Verwirkungsfrist gemäss § 213 Abs. 3 PBG im vorliegenden
Zusammenhang nichts für sich abzuleiten.
6.2.4
Angesichts der langjährigen
Planungsbestrebungen der Gemeinde Schlieren bestand zum Zeitpunkt des Erlasses
der angefochtenen Planungszone ein sehr gewichtiges öffentliches Interesse
daran,
die geplante Nutzungsänderung (einstweilig) zu
sichern. Den Beschwerdeführenden 2 gelingt es nicht aufzuzeigen, dass ihre
privaten Interessen dieses sehr gewichtige öffentliche Interesse überwiegen
würden. Wie im Folgenden zu zeigen sein wird (unten E. 6.3), beeinträchtigt
auch der Umstand, dass der erstinstanzlich festgesetzte Perimeter der
Planungszone allenfalls zu klein ausgefallen ist, nicht die
Verhältnismässigkeit dieser Festsetzung für das Grundstück Kat.-Nr. 9831
der Beschwerdeführenden 2. Damit ergibt sich, dass die Vorinstanz die von
der Baudirektion verfügte Planungszone insoweit zu Recht bestätigt hat.
6.3
Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanz die
streitgegenständliche Planungszone auch zu Recht
um die Grundstücke
Kat.-Nrn. 5225, 8020, 8022, 8121, 8463 und 9841
erweitert hat.
6.3.1
Im Prinzip ist der kantonalen Baudirektion
zwar beizupflichten, dass eine Planungszone unter Verhältnismässigkeitsaspekten
räumlich nicht weiter gehen darf, als zur Erreichung ihres Zwecks erforderlich
ist. Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz verlangt aber auch, dass eine
Planungszone immerhin so weit gezogen wird, dass sie ihren Zweck ausreichend
erfüllen kann.
6.3.2
Wie im Masterplan "Grüne Mitte" steht
soll
der Stadtpark zur Grünen Mitte erweitert
und
der historische
Kern Schlierens wieder als Einheit erfahrbar gemacht
werden. Als
eigentliches Kernstück dieser Nutzungsplanrevision kann die "Pischte 52"
(Kat.-Nr. 9841) angesehen werden. Dazu heisst es im Masterplan, dass die
stillgelegte Strasse sich zu einem lebendigen Spiel- und Aktionsraum für
unterschiedliche Alters- und Anspruchsgruppen entwickeln soll. Die Gestaltung
dieses Bereichs bedürfe besonderer Sorgfalt, da sich hier funktionale Anforderungen,
insbesondere für die Erschliessung des (neuen) Alterszentrums und der Liegenschaften
Badenerstrasse 12 bis 22 sowie die Nutzung als Veloverbindung mit dem
Anspruch der Erholungsnutzung und möglichst freier Aneignung überlagern würden.
Eine Etappierung in der Revision der Nutzungsplanung ist nicht prinzipiell
unzulässig, solange die Kohärenz der Gesamtplanung gewahrt wird (vgl. Thierry
Tanquerel in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 21 N. 37). Der
raumplanerisch gebotenen Gesamtsicht läuft es jedoch zuwider, wenn bei der
Etappierung die Anpassung für ein Teilgebiet die gemeinsame Erschliessung des
restlichen Teilgebiets beeinträchtigt (vgl. zum etappenweisen Erlass von
Sondernutzungsplänen VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 4.2; BGr,
27. April 2020, 1C_348/2019, E. 5.3).
6.3.3
Die Stilllegung des Strassenabschnitts ("Pischte 52")
hat die verkehrsmässige Erschliessung der nördlich anstossenden Liegenschaften
rechtlich infrage gestellt. Sie sind soweit ersichtlich auf eine Weiterführung
der Erschliessung über die "Pischte 52" (Kat.-Nr. 9841)
angewiesen, denn eine neue direkte Erschliessung ab der neuen Umfahrungsstrasse
(Ringstrasse) ist dem Grundsatz nach ausgeschlossen. Zwar ist Kat.-Nr. 9841
derzeit keiner Zone zugewiesen und kann nicht ohne Weiteres mit Bauten oder
Anlagen überstellt werden. Es ist aber als raumplanerisch zwingend anzusehen, dass
Kat.-Nr. 9841 soweit nötig in den Perimeter der erstinstanzlich
festgesetzten Planungszone einbezogen wird, damit die gebotene Gesamtschau für
die im Masterplan beschriebene Überlagerung von Erschliessungs- und
Erholungsfunktion bei der "Pischte 52" sichergestellt bleibt.
6.3.4
Dasselbe gilt für die Parzellen Kat.-Nrn. 8020
und 8022, die südlich an Kat.-Nr. 9841 grenzen. Die beiden teilweise
überbauten Grundstücke sind ebenfalls auf eine verkehrsmässige Erschliessung
über Kat.-Nr. 9841 angewiesen. Der Umstand, dass sie wie Kat.-Nr. 9841
der Stadt gehören und gemäss Kernzonenplan teilweise mit nicht überbaubaren
Bereichen belegt sind, ändert nichts daran, dass die Baubehörde dort
Bauprojekte bewilligen und dadurch die geplante Ortsplanungsrevision im
Zuständigkeitsbereich des Gemeindeparlaments nachteilig beeinflussen könnte.
Insoweit ist den diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz beizupflichten (vgl.
oben E. 6.1.4 und 6.1.5). Zudem handelt es sich um den zentralen Bereich
des bisherigen Stadtparks. Hingegen wird Kat.-Nr. 5225 mit der darauf
befindlichen Reformierten Kirche verkehrsmässig über die Kirchgasse
erschlossen. Zwar wurde die Reformierte Kirchgemeinde in den Masterplan einbezogen,
und Kat.-Nr. 5225 umfasst Randbereiche des bisherigen Stadtparks. Es ist sachlich
aber vertretbar, eine Neuzonierung bei diesem Grundstück unabhängig von Kat.-Nrn. 9841,
8020, 8022 und dem Perimeter der erstinstanzlichen Planungszone vorzunehmen. Mit
anderen Worten verfügt die umstrittene Planungszone in örtlicher Hinsicht
bereits ohne Kat.-Nr. 9225 über eine genügende Wirksamkeit, sodass eine
Ausdehnung der Planungszone auf dieses Grundstück nach Art. 21 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 27 RPG nicht geboten ist.
6.3.5
Insgesamt erweist es sich nicht als
verhältnismässig, dass die Vorinstanz Kat.-Nr. 5225 in die Planungszone
integriert hat; die Verhältnismässigkeit ist hingegen für die Ausdehnung der
Planungszone um die Parzellen Kat.-Nrn. 8020, 8022 zu bejahen.
Hinsichtlich Kat.-Nr. 9841 ist im Folgenden zusätzlich auf den Querbezug
zur Vorlage für die
Teilrevision Nutzungsplanung
"Alterszentrum" einzugehen.
6.3.6
Wie sich aus dem Masterplan "Grüne
Mitte" ergibt, soll die Planung des neuen Alterszentrums als Teilprojekt
ohne Aufschub weitergeführt werden. Hingegen soll die "Pischte 52"
vorerst in einer mehrjährigen Zwischennutzung als Experimentierraum dienen, um
die Bedürfnisse der Bevölkerung zu erproben. Das Projekt für das Alterszentrum bildet
dabei einen prägenden neuen Baustein im Gefüge der "Grünen Mitte". Bei
der öffentlichen Auflage der Teilrevision Nutzungsplanung
"Alterszentrum" wurde im raumplanerischen Bericht nach Art. 47
der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) zum
Planentwurf dargelegt, dass die Stadt als Bauherrschaft für die Erschliessung
des neuen Alterszentrums bei der zuständigen kantonalen Stelle einen
drittverbindlichen Vorentscheid nach § 324 PBG zum Erschliessungskonzept
eingeholt hatte. Dabei war eine grundsätzlich rückwärtige Erschliessung über
die Obere Bachstrasse für den motorisierten Individualverkehr in Verbindung mit
einer Taxi-, Anlieferungs- und Arztzufahrt ab der Badenerstrasse, über die von
dort abzweigende Zufahrt zu den Liegenschaften Badenerstrasse 12–22, zugrunde
gelegt worden. Das Schema Wegnetz zum Zielbildplan im Masterplan "Grüne
Mitte" ist offensichtlich auf diese Teilplanung für das Alterszentrum
abgestimmt. Die mittlerweile auf Gemeindeebene beschlossene Teilrevision
Nutzungsplanung "Alterszentrum" beruht somit auf einem Erschliessungskonzept,
das die weitere Nutzungsplanung für die "Pischte 52" im Sinn des
Masterplans "Grüne Mitte" nicht nachteilig beeinflusst. Der Umstand,
dass die westliche Teilfläche der "Pischte 52" (Kat.-Nr. 9841)
von der Vorlage für die Teilrevision der Nutzungsplanung
"Alterszentrum" erfasst wird, beeinträchtigt die Wirksamkeit der
Planungszone für die gebotene Gesamtschau bezüglich Erschliessungs- und
Erholungsfunktion beim östlich davon gelegenen Abschnitt dieser stillgelegten
Strasse nicht. Insoweit läuft eine Etappierung der Nutzungsplanung nicht der
notwendigen Gesamtschau zuwider. Auch der Zweck einer baulichen Verdichtung beim
Teilprojekt des neuen Alterszentrums in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe steht
entgegen der Ansicht der Vorinstanz nicht in einem derartigen Widerspruch zur
Planungsabsicht der Vergrösserung des Stadtparks, dass deswegen das Areal für
das neue Alterszentrum in den Perimeter der Planungszone integriert werden müsste.
Die Grundstücke der Beschwerdeführenden 1 und der Beschwerdegegnerschaft 1
in einer allgemeinen Wohnzone befinden sich aus raumplanerischen Sicht in einer
anderen Situation als das für das neue Alterszentrum bestimmte Areal. Das
letztere muss somit auch aus Gründen der Gleichbehandlung nicht zur Planungszone
gehören. Darüber hinaus hat die Stadt bei der Teilrevision der Nutzungsplanung
"Alterszentrum" nicht nur durch die öffentliche Auflage vom 18. Februar
2022, sondern noch viel mehr durch den Beschluss des Gemeindeparlaments vom
24. Oktober 2022 die neuen Nutzungsvorgaben hinreichend konkretisiert
(vgl. oben E. 2.6). Insofern fehlt die Notwendigkeit der Sperrwirkung
einer Planungszone. Vielmehr würde es genügen, einem von den planerischen
Festlegungen abweichenden Bauprojekt auf dem Areal dieser Teilrevision die
fehlende planungsrechtliche Baureife nach § 234 PBG entgegenzuhalten (vgl.
zur planungsrechtlichen Baureife VGr, 21. Mai 2008, VB.2008.00038,
E. 3.1 = BEZ 2008 Nr. 35; 22. März 2006, VB.2005.00526,
E. 2.2 = BEZ 2006 Nr. 30; RB 1993 Nr. 40). Demzufolge erweist
sich die vorinstanzliche Ausdehnung der Planungszone auf das Areal für das neue
Alterszentrum (Kat.-Nrn.
8121, 8463 und westlicher Teil von Kat.-Nr. 9841)
nicht als verhältnismässig. Die Verhältnismässigkeit der vorinstanzlichen
Ausdehnung der Planungszone auf den östlichen Teil von Kat.-Nr. 9841
(ausserhalb des Areals für das neue Alterszentrum) ist jedoch gegeben. Der
erstinstanzlich zu eng gefasste Perimeter der Planungszone führt daher als
Ergebnis der Überprüfung vorliegend nicht zur Aufhebung der ganzen Planungszone,
sondern zu einer gegenüber der Vorinstanz reduzierten Erweiterung.
6.4
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz die
von der Baudirektion verfügte Planungszone in ihrem ursprünglichen Umfang zu
Recht bestätigt und sie ebenfalls zu Recht
um die Grundstücke Kat.-Nrn. 8020,
8022 und den östlichen Teil von Kat.-Nr. 9841
(ausserhalb des Perimeters der Vorlage Teilrevision Nutzungsplanung
"Alterszentrum") erweitert hat. Rechtswidrig ist hingegen die
vorinstanzliche Ausdehnung der Planungszone auf die Parzelle Kat.-Nr. 5225
sowie auf das Areal der Vorlage Teilrevision Nutzungsplanung
"Alterszentrum" (Kat.-Nrn. 8121, 8463 und westlicher Teil von
Kat.-Nr.
9841). Entsprechend ist die von der Vorinstanz
geänderte Festlegung des Perimeters der Planungszone nochmals anzupassen. Gleichzeitig
ist die Beschwerde der Beschwerdeführenden 2 unbegründet und vermag nicht
durchzudringen (vgl. auch oben E. 6.2.4).
7.
7.1
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1
im Sinn der vorstehenden Erwägungen teilweise gutzuheissen (vgl. oben E. 6.4).
Demgegenüber ist die Beschwerde der Beschwerdeführenden 2 abzuweisen.
7.2
Da sich die Beschwerde der Beschwerdeführerin 1
als teilweise begründet erweist, rechtfertigt sich eine Anpassung des angefochtenen
Entscheids BRGE Nr. 0076/2022 im Hinblick auf die Verlegung der
vorinstanzlichen Kosten. Die Kosten des Rekursverfahrens in der Höhe von
Fr. 5'205.- sind zu zwei Sechsteln von der Baudirektion des Kantons Zürich,
zu einem Sechstel vom Stadtrat Schlieren und zu drei Sechsteln von den
damaligen Rekurrierenden bzw. der Beschwerdegegnerschaft 1 zu tragen; dabei
haften letztere für ihren Anteil solidarisch (vgl. § 13 Abs. 2 und
§ 14 VRG). Hinsichtlich des Rekursverfahrens der Beschwerdeführenden 1
bleibt es mit der Abweisung der Beschwerde bei der vorinstanzlichen
Kostenverlegung. Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sind
ausgangsgemäss zur Hälfte den Beschwerdeführenden 2, unter solidarischer
Haftung für ihren Anteil, zu einem Viertel der Beschwerdegegnerschaft 1,
ebenfalls unter solidarischer Haftung für ihren Anteil, und zu je einem Achtel
der Beschwerdeführerin 1 und der Beschwerdegegnerin 2, aufzuerlegen
(§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG).
7.3
Mangels
überwiegenden Obsiegens steht weder der Beschwerdeführerin 1 noch der Beschwerdegegnerschaft 1
oder der Beschwerdegegnerin 2 eine Parteientschädigung für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Entsprechend ist der angefochtene
Entscheid BRGE Nr. 0076/2022 auch insoweit, als er der Beschwerdegegnerschaft 1
eine Parteientschädigung zugesprochen hat, anzupassen. Die vollständig
unterliegenden Beschwerdeführenden 2 können ebenfalls keine Parteientschädigung
beanspruchen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde der Stadt Schlieren im Verfahren VB.2022.00379 wird teilweise
gutgeheissen. In Abänderung von Dispositivziffer I des Entscheids des
Baurekursgerichts Nr. 0076/2022 wird die Verfügung der Baudirektion des
Kantons Zürich vom 22. Juli 2021 abgeändert und die Planungszone "Zentrum"
zusätzlich für die Grundstücke Kat.-Nrn. 8020, 8022 und für die Teilfläche
von Kat.-Nr. 9841 festgesetzt, die ausserhalb des Perimeters der Vorlage
Teilrevision Nutzungsplanung "Alterszentrum" liegt.
In Abänderung von Dispositivziffer II des Entscheids des
Baurekursgerichts Nr. 0076/2022 werden die Kosten des Rekursverfahrens von
Fr. 5'205.- zu zwei Sechsteln der Baudirektion des Kantons Zürich, zu
einem Sechstel dem Stadtrat Schlieren und zu drei Sechsteln G und H, unter
solidarischer Haftung für ihren Anteil, auferlegt. In Abänderung von Dispositivziffer III
des Entscheids des Baurekursgerichts Nr. 0076/2022 werden keine
Parteientschädigungen zugesprochen.
Im Übrigen wird die Beschwerde der Stadt Schlieren im Verfahren
VB.2022.00379 abgewiesen.
2.    Die
Beschwerde im Verfahren VB.2022.00380 wird abgewiesen.
3.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 8'000.–;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.    665.–
Zustellkosten,
Fr. 8'665.–
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden zur Hälfte den Beschwerdeführenden 2, unter
solidarischer Haftung für ihren Anteil, zu einem Viertel der Beschwerdegegnerschaft 1,
unter solidarischer Haftung für ihren Anteil, und zu je einem Achtel der Beschwerdeführerin 1
und der Beschwerdegegnerin 2 auferlegt.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
zugesprochen.
6.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).