zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00129 · 2015-11-05 · de
Heimtaxen

Heimtaxen: Erhöhung des Pensionspreises aufgrund einer neuen Taxordnung. [Die Vorinstanz wies den Gemeinderat an, einen neuen Einspracheentscheid zu fällen, und verpflichtete ihn, der Beschwerdegegnerin bereits bezahlte Betreuungstaxen zurückzuerstatten. Aufsichtsrechtlich wies er den Gemeinderat an, die ab dem 1. Januar 2013 tatsächlich angefallenen Kosten für die Hotellerie im Alterszentrum neu zu berechnen, die Grundtaxen im Sinn der Erwägungen und rückwirkend per 1. Januar 2013 höchstens kostendeckend neu festzusetzen, die neue Taxordnung entsprechend anzupassen und zu viel bezogene Grundtaxen an die Pensionäre zurückzuerstatten.] Soweit die Vorinstanz aufsichtsrechtlich entschied, verfügte sie selber erstinstanzlich, weshalb dieser Teil des Entscheids nur mittels Rekurs an den Regierungsrat angefochten werden kann; eine Kompetenzattraktion durch das Verwaltungsgericht ist nicht möglich (E. 1.2). Eintreten auf die Beschwerde auch mit Bezug auf die Rückweisung (E. 1.3). Legitimation der beschwerdeführenden Gemeinde (E. 1.4). Bei wiederkehrenden Heimtaxen ist vom Regelstreitwert einer einzigen Jahresleistung auszugehen (E. 1.5). Streitgegenstand (E. 2). Bei der Pensionsverfügung handelt es sich um eine anfechtbare mitwirkungsbedürftige Verfügung (E. 3.1). Angesichts der fehlenden Rechtsmittelbelehrung und der konkreten Umstände wurde die Einsprache gegen die Pensionsverfügung rechtzeitig erhoben (E. 3.2). Durch die verspätete Information betreffend die Erhöhung der Taxen wurde die Freiheit der Beschwerdegegnerin, sich nach einer anderen Wohnmöglichkeit umzusehen und allenfalls auf das Pensionsverhältnis zu verzichten, die ihr bei rechtzeitiger Information im November 2012 zugestanden hätte, erheblich eingeschränkt. Unter diesen Umständen erscheint es daher gerechtfertigt, die Beschwerdeführerin zur Rückzahlung der für die Monate Januar bis April 2013 bezahlten Betreuungstaxen zu verpflichten (E. 4.3). Abweisung, soweit Eintreten.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00129
Standard Suche
Erweiterte Suche
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2015.00129
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.11.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Heimtaxen
Heimtaxen: Erhöhung des Pensionspreises aufgrund einer neuen Taxordnung.[Die Vorinstanz wies den Gemeinderat an, einen neuen Einspracheentscheid zu fällen, und verpflichtete ihn, der Beschwerdegegnerin bereits bezahlte Betreuungstaxen zurückzuerstatten. Aufsichtsrechtlich wies er den Gemeinderat an, die ab dem 1. Januar 2013 tatsächlich angefallenen Kosten für die Hotellerie im Alterszentrum neu zu berechnen, die Grundtaxen im Sinn der Erwägungen und rückwirkend per 1. Januar 2013 höchstens kostendeckend neu festzusetzen, die neue Taxordnung entsprechend anzupassen und zu viel bezogene Grundtaxen an die Pensionäre zurückzuerstatten.]Soweit die Vorinstanz aufsichtsrechtlich entschied, verfügte sie selber erstinstanzlich, weshalb dieser Teil des Entscheids nur mittels Rekurs an den Regierungsrat angefochten werden kann; eine Kompetenzattraktion durch das Verwaltungsgericht ist nicht möglich (E. 1.2). Eintreten auf die Beschwerde auch mit Bezug auf die Rückweisung (E. 1.3). Legitimation der beschwerdeführenden Gemeinde (E. 1.4). Bei wiederkehrenden Heimtaxen ist vom Regelstreitwert einer einzigen Jahresleistung auszugehen (E. 1.5). Streitgegenstand (E. 2). Bei der Pensionsverfügung handelt es sich um eine anfechtbare mitwirkungsbedürftige Verfügung (E. 3.1). Angesichts der fehlenden Rechtsmittelbelehrung und der konkreten Umstände wurde die Einsprache gegen die Pensionsverfügung rechtzeitig erhoben (E. 3.2). Durch die verspätete Information betreffend die Erhöhung der Taxen wurde die Freiheit der Beschwerdegegnerin, sich nach einer anderen Wohnmöglichkeit umzusehen und allenfalls auf das Pensionsverhältnis zu verzichten, die ihr bei rechtzeitiger Information im November 2012 zugestanden hätte, erheblich eingeschränkt. Unter diesen Umständen erscheint es daher gerechtfertigt, die Beschwerdeführerin zur Rückzahlung der für die Monate Januar bis April 2013 bezahlten Betreuungstaxen zu verpflichten (E. 4.3).Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
ANFECHTBARKEIT
AUFSICHTSRECHT
BETREUUNGSBEDÜRFTIGKEIT
EINSPRACHE
GEBÜHREN
HEIMTAXEN
KOMPETENZATTRAKTION
MITWIRKUNGSBEDÜRFTIGE VERFÜGUNG
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
NICHTIGKEIT
PENSIONSVERFÜGUNG
RECHTSMITTELBELEHRUNG
RÜCKERSTATTUNG
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SPRUNGBESCHWERDE
STREITGEGENSTAND
STREITWERT
STREITWERTBERECHNUNG
TAXORDNUNG
TREU UND GLAUBEN
VERSPÄTUNG
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I BGG
Art. 5 Abs. III BV
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. I BV
§ 10 Abs. I VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 19b Abs. II lit. a Ziff. 3 VRG
§ 21 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2015.00129
Urteil
der 3. Kammer
vom
5. November 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Gemeinde A,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser
vertreten durch lic.
iur. RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
C,
vertreten durch Fürsprecher D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Heimtaxen,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit Pensionsverfügung vom 30. Oktober 2006 nahm
das Alterszentrum E in A C, Jahrgang 1918, per 1. Dezember 2006 als
Bewohnerin auf. Die Verfügung verwies auf die gültige Taxordnung  damals
diejenige vom 1. Dezember 2006  und bezifferte die Grundtaxe beim
Eintritt auf Fr. 120.- je Tag. Nach einer vorübergehenden Unterbringung in
der nebenan liegenden Überbauung F wurde C mit Verfügung vom 12. Dezember
2012 auf den 1. Januar 2013 erneut ins inzwischen umgebaute Alterszentrum E
aufgenommen. Für den Pensionspreis wurde auf die gültige Taxordnung verwiesen,
die der Gemeinderat inzwischen am 26. November 2012 ebenfalls auf den 1. Januar
2013 hin festgesetzt hatte. Die Anwendung der Taxordnung 2013 führte für die
nicht pflegebedürftige C neben der Erhöhung der Grundtaxe von Fr. 120.-
auf Fr. 155.- pro Tag zusätzlich zu einer neuen sogenannten Betreuungstaxe
von Fr. 50.- pro Tag.
B.
Am 26. September 2013 erhob C gegen die
Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 Einsprache und beantragte, diese
Verfügung sei als nichtig festzustellen, und den zuständigen Behörden sei zu
verbieten, ihr die Taxen gemäss Taxordnung vom 26. November 2012 zu
verrechnen; eventuell sei die Verfügung aufzuheben, und es sei weiterhin die
Pensionsverfügung vom 1. Dezember 2006 anzuwenden. Weiter ersuchte sie um
Akteneinsicht in alle relevanten Akten der Politischen Gemeinde A, unter Kosten
und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde A.
Der Gemeinderat wies die Einsprache mit
Beschluss vom 11. November 2013 ab, soweit er darauf eintrat. Er verneinte
die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung und erachtete die Einsprache als
verspätet.
C.
Mit Schreiben vom 27. November 2013 ersuchte C
erneut um Einsicht in sämtliche relevanten Akten der Gemeinde. Der Gemeinderat
gab dem Ersuchen mit Brief vom 2. Dezember 2013 teilweise statt, verneinte
jedoch das Einsichtsrecht bezüglich verschiedener Unterlagen, die er nicht für
relevant erachtete.
II.
C erhob sowohl gegen den Einspracheentscheid
vom 11. November 2013 als auch gegen den Gemeinderatsbeschluss vom
2. Dezember 2013 Rekurs beim Bezirksrat G und erneuerte dabei ihre bereits
gegenüber dem Gemeinderat gestellten Anträge. Der Bezirksrat vereinigte die
beiden Rekursverfahren und hiess die Rekurse mit Entscheid vom 28. Januar 2015
teilweise gut (Disp.-Ziff. 1). Er hob beide Entscheide auf und wies den
Gemeinderat A an, C im Sinn der Erwägungen Akteneinsicht zu gewähren und einen
neuen Einspracheentscheid zu fällen (Disp.-Ziffn. 2 bis 4). Weiter
verpflichtete er den Gemeinderat A, C die für Januar bis April 2013 bereits
bezahlten Betreuungstaxen zurückzuerstatten (Disp.-Ziff. 5).
Aufsichtsrechtlich wies er den Gemeinderat A sodann an, die ab dem 1. Januar
2013 tatsächlich angefallenen Kosten für die Hotellerie im Alterszentrum E neu
zu berechnen, die Grundtaxen im Sinn der Erwägungen und rückwirkend per
1. Januar 2013 höchstens kostendeckend neu festzusetzen, die Taxordnung
2013 entsprechend anzupassen und zu viel bezogene Grundtaxen an die Pensionäre
zurückzuerstatten. Der entsprechende Entscheid sei dem Bezirksrat mitzuteilen (Disp.-Ziff. 6).
Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 4'220.- wurden den Parteien je
hälftig auferlegt; die Parteientschädigungen wurden wettgeschlagen
(Disp.-Ziffn. 7 und 9).
III.
Gegen diesen Rekursentscheid erhob die politische
Gemeinde A am 2. März 2015 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und
beantragte die Aufhebung des Beschlusses. Auf den Rekurs von C sei nicht einzutreten,
eventuell sei er abzuweisen. Subeventuell seien die Disp.-Ziffn. 4 bis 6
aufzuheben und Disp.-Ziff. 7 entsprechend anzupassen. Falls dem nicht
stattgegeben werde, seien die aufsichtsrechtlichen Anordnungen, die nicht im
Kontext der Behandlung der Rekursanordnungen durch das Verwaltungsgericht
behandelt werden könnten, an den Regierungsrat zu überweisen und das
vorliegende Verfahren bis zum Entscheid des Regierungsrats zu sistieren, alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von C.
Ebenfalls am 2. März 2015 erhob die Gemeinde A auch
beim Regierungsrat Rekurs gegen die aufsichtsrechtlichen Anordnungen im
Entscheid des Bezirksrats vom 28. Januar 2015. Im Sinne einer
verfahrensleitenden Verfügung sistierte die federführende Direktion der Justiz
und des Innern dieses Rekursverfahren am 16. März 2015, bis das
Verwaltungsgericht darüber entschieden habe, ob es auf die Beschwerde auch
insoweit eintrete, als sich diese gegen die aufsichtsrechtlichen Anordnungen
des Bezirksrat G richte, oder ob es die Sache insoweit an den Regierungsrat
überweise.
Der Bezirksrat beantragte am 7. April 2015 die
Abweisung der Beschwerde. C erstattete ihre Beschwerdeantwort am 20. April
2015 und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit überhaupt darauf
einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde A.
In der Replik vom 21. Mai 2015 und der Duplik vom 29. Juni 2015
hielten beide Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Angefochten ist ein Bezirksratsentscheid, der im
Anfechtungsverfahren gegen zwei Verfügungen der Beschwerdegegnerin erging und
zusätzlich eine aufsichtsrechtliche Anordnung enthielt.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) insoweit zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig, als im Rekursverfahren
erstinstanzliche Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG
überprüft wurden.
1.2
Soweit
der Bezirksrat aufsichtsrechtlich entschied (Disp.-Ziff. 6), verfügte er
selber erstinstanzlich, weshalb dieser Teil des Entscheids gemäss § 19b
Abs. 2 lit. a Ziff. 3 VRG nur mittels Rekurs an den
Regierungsrat angefochten werden kann. Eine Kompetenzattraktion im Sinn einer
Sprungbeschwerde, wie dies der Beschwerdeführerin vorschwebt, ist nicht möglich,
da der Regierungsrat als oberste Verwaltungsinstanz nicht übersprungen werden
darf (vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19b N. 57 f.) und die Voraussetzungen
von § 19b Abs. 4 VRG für einen Sprungrekurs (Rat oder Weisung durch
die Rekursinstanz) ohnehin nicht gegeben wären. Prozessökonomische Gründe oder
der Wunsch nach verbesserter Koordination zwischen Anfechtungs- und
Aufsichtsverfahren können die fehlende gesetzliche Grundlage für eine
Sprungbeschwerde nicht ersetzen. Da die Beschwerdeführerin ihrerseits bereits
Rekurs beim Regierungsrat erhoben hat und ein entsprechendes Verfahren eröffnet
ist, muss die Sache im fraglichen Umfang nicht mehr förmlich an den Regierungsrat
überwiesen werden.
1.3
Innerhalb
des Anfechtungsverfahrens bildet der Rekursentscheid, soweit die Sache an die
Erstinstanz zurückgewiesen wurde, einen Zwischenentscheid (Disp.-Ziffn. 1
bis 4). Solche Entscheide können gemäss § 19a Abs. 2 VRG nur unter
den Voraussetzungen der sinngemäss anwendbaren Art. 91 bis 93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden. Nach
Art. 93 Abs. 1 BGG können Vor- und Zwischenentscheide, die nicht die
Zuständigkeit oder den Ausstand betreffen, unter anderem dann angefochten
werden, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde.
Es ist fraglich, ob diese Voraussetzungen zur Anfechtung
des Rückweisungsentscheids vorliegend gegeben sind, denn die von der Vorinstanz
verlangte Gewährung des rechtlichen Gehörs vor Ausfällung eines neuerlichen
Einspracheentscheids bewirkt an sich noch keinen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil für die Beschwerdeführerin. Immerhin zwingt sie der
Rückweisungsentscheid aber auch zu einem Eintreten auf die aus ihrer Sicht
verspätete Einsprache, und mit einer Beschwerdegutheissung  etwa wegen der
verspäteten Anfechtung der Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 
könnte sofort ein Endentscheid herbeigeführt werden, was bezüglich der weiteren
Abklärungen zur Grundtaxe einen bedeutenden Zeit- oder Kostengewinn bringen
könnte. Zu beachten ist zudem, dass die im Rekursentscheid angeordnete
Rückerstattung für bezahlte Betreuungstaxen der Beschwerdegegnerin in den Monaten
Januar bis April 2013 (Disp.-Ziff. 5) einen Teilentscheid darstellt, der
auf jeden Fall ohne Einschränkungen mit Beschwerde anfechtbar ist (§ 19a
Abs. 1 VRG). Es rechtfertigt sich daher, auf die Beschwerde auch mit Bezug
auf die Rückweisung einzutreten.
1.4
Die
Beschwerdeführerin wendet sich gegen den Rekursentscheid nur insoweit, als dieser
die angefochtene Pensionsverfügung betrifft (Disp.-Ziffn. 1, 2, 4 und 5),
nicht jedoch gegen die teilweise Rekursgutheissung bezüglich der mit Beschluss
vom 2. Dezember 2013 teilweise verweigerte Akteneinsicht (Disp.-Ziff. 3),
die der Beschwerdegegnerin inzwischen auch bereits gewährt wurde.
Die Beschwerdeführerin ist zur Anfechtung dieser Punkte im
Beschwerdeverfahren gemäss § 21 Abs. 2 VRG legitimiert, da sie als
Betreiberin des Alterszentrums E davon ähnlich wie eine private Betreiberin
einer solchen Institution betroffen ist (§ 21 Abs. 2 lit. a VRG)
und da der Entscheid den Betrieb des Alterszentrums als eine der Gemeinde obliegende
gesetzliche Aufgabe und insbesondere auch indirekt den Bestand der Pflegeverfügungen
gegenüber den anderen Bewohnern tangiert (vgl. § 21 Abs. 2 lit. b
VRG).
1.5
In der
Sache wehrte sich die Beschwerdegegnerin mit ihrer Einsprache und dem Rekurs
gegen die Erhöhung der Altersheimtaxen um Fr. 85.- pro Tag. Bei
Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich
der Sozialhilfe, ist der Streitwert in der Regel der Summe der periodischen
Leistung währen der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen. Bei Streitigkeiten
über Mietzinse dagegen wird entsprechend Art. 92 Abs. 2 der
Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) und
Art. 51 Abs. 4 BGG vom zwanzigfachen Betrag der streitigen
Jahresleistung als Streitwert ausgegangen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a
N. 17). Das Verwaltungsgericht hatte bis heute noch nicht zu entscheiden,
wie der Streitwert bei wiederkehrenden Taxen eines Heimes zu berechnen sei. Von
der Natur der Streitsache liegt hier zwar eine gewisse Nähe zur Mietzinsstreitigkeit
vor, jedoch würde eine entsprechende Streitwertberechnung zu unverhältnismässig
hohen Prozesskostenrisiken bei der Anfechtung von Taxerhöhungen durch die Heimbewohner
führen. Es rechtfertigt sich daher, in solchen Fällen ebenfalls vom
Regelstreitwert einer einzigen Jahresleistung auszugehen. Der Streitwert liegt
daher bei Fr. 31'025.- (365 x Fr. 85.-).
Die Sache ist in Dreierbesetzung zu entscheiden (§ 38
in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
2.1
Obwohl
der Bezirksrat in seinem Entscheid zur Auffassung gelangte, die Beschwerdeführerin
habe das rechtliche Gehör der Beschwerdegegnerin verletzt, und die Sache sei
daher teilweise an sie zurückzuweisen, nahm er in verschiedenen Punkten bereits
eine Überprüfung der Einsprache bzw. des Rekurses vor. So bejahte er die
Legalität der Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012  und erachtete die
gemäss Taxordnung vom 26. November 2012 pauschal und unabhängig vom
tatsächlichen Betreuungsaufwand auferlegte Betreuungstaxe von Fr. 50.-
bzw. Fr. 60.- als angemessen. Da die Beschwerdegegnerin selber kein
Rechtsmittel gegen den Rekursentscheid erhob, ist dieser in diesen Punkten
nicht zu überprüfen.
2.2
Die
Beschwerdeführerin ist der Auffassung, angesichts der bereits erfolgten materiellen
Beurteilung des Rekurses könnten die Akteneinsicht und der neue
Einspracheentscheid nichts mehr am Ergebnis ändern. Die Feststellungen des
Bezirksrates zur Grundtaxe und ihrer Überdeckung gehörten nicht zum
Streitgegenstand des Rekursverfahrens, sondern zum aufsichtsrechtlichen
Verfahren, wo kein Anspruch auf Akteneinsicht bestehe. Soweit diese Einwendung
die aufsichtsrechtliche erstinstanzliche Anordnung des Bezirksrats betrifft,
ist darauf nicht einzutreten (vgl. vorn E. 1.1). Mit ihrer Rüge macht die
Beschwerdeführerin aber auch geltend, indem der Bezirksrat sie mit der
Rückweisung dazu anhalte, über die bisher nicht angefochtene Grundtaxe zu
entscheiden, gehe er über den Streitgegenstand des Rekurses hinaus.
Der Streitgegenstand des Rekursverfahrens wird einerseits
durch den Gegenstand der angefochtenen Anordnung und anderseits durch die
Rekursbegehren bestimmt, wobei die Rekursbegründung nicht Bestandteil des Streitgegenstands
ist, jedoch allenfalls als Hilfsmittel zur Konkretisierung heranzuziehen ist
(Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 1928a N. 44,
47). Die Beschwerdegegnerin hatte im Einsprache- und Rekursverfahren verlangt,
die Pensionsverfügung vom 12. Dezember 2012 sei nichtig zu erklären,
eventuell sei sie aufzuheben. Dabei machte sie unter anderem geltend, die mit
der neuen Taxordnung einhergehende Preissteigerung von 86 % verletze das
Verhältnismässigkeitsprinzip, und untermauerte dies mit dem Vorwurf, mit den
Betreuungstaxen würden ungedeckte Pflegekosten gedeckt. Diese Vorbringen
schliessen es nicht aus, dass der Bezirksrat im Rekursverfahren nicht nur die
Betreuungstaxen, sondern auch die Grundtaxen einer Verhältnismässigkeitsprüfung
unterzieht. Die Überprüfung bewegt sich daher ohne Weiteres innerhalb des durch
den Rekursantrag begrenzten Streitgegenstands.
Während demnach die
Rückweisung zu neuem Entscheid nur die der Beschwerdegegnerin berechneten
Grundtaxen betrifft, umfasst die aufsichtsrechtliche Anordnung gemäss
Disp.-Ziff. 6 des Bezirksratsentscheids die Grundtaxen aller Bewohnenden des
Alterszentrums.
3.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die
Beschwerdegegnerin hätte die von ihr selber gegengezeichnete Pensionsverfügung
vom 12. Dezember 2012 gar nicht anfechten können, jedenfalls sei ihre
diesbezügliche Einsprache auch in Berücksichtigung der mangelnden Rechtsmittelbelehrung
auf der Pensionsverfügung verspätet gewesen.
3.1
Im
Unterschied zum verwaltungsrechtlichen Vertrag, wo die Parteien eine
inhaltliche Gestaltungsfreiheit haben, setzen die Verwaltungsbehörden bei
Erlass einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung die Rechte und Pflichten der
Privaten autoritativ nach Massgabe der anwendbaren Gesetze fest (René
Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts Band I, Bern
2012, Rz. 3051 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 899; VGr,
12. Januar 2005, PB.2004.00074, E. 3.5). Durch diese hoheitliche Festlegung
von Rechten und Pflichten gehören die nämlichen Akte unbesehen des ihnen
zugrundeliegenden gemeinsamen Bindungswillens der Parteien zur Kategorie der
Verfügungen und können von Gesetzes wegen auch wie diese angefochten werden
(§ 19 Abs. 1 lit. a VRG). Mit ihrer Zustimmung bzw. Mitwirkung bekundet
die rechtsunterworfene Partei letztlich nur ihren Wunsch, ein bestimmtes
Rechtsverhältnis einzugehen, ohne sich damit aber allen damit einhergehenden
und erst in der Verfügung individuell konkretisierten Pflichten bedingungslos
zu unterwerfen. Dementsprechend sehen auch die Art. 32 der alten und
Art. 27 der neuen Taxordnung das Rechtsmittel der Einsprache gegen den
Vollzug der Taxordnung vor.
Es stand der Beschwerdegegnerin daher auch im vorliegenden
Fall grundsätzlich offen, die sie betreffende Pensionsverfügung vom 12. Dezember
2012 trotz ihrer unterschriftlichen Zustimmung dazu anzufechten.
3.2
Entgegen
dieser Rechtslage und in Missachtung des entsprechenden Erfordernisses von
§ 10 Abs. 1 VRG enthielt die Pensionsverfügung vom 12. Dezember
2012 keine Rechtsmittelbelehrung. Dies darf nach dem Gebot der Fairness im
Verfahren (§ 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV])
nicht zu Nachteilen für die betroffene Partei führen, es sei denn, diese hätte
den Irrtum bemerkt oder ihn bei gebührender Aufmerksamkeit bemerken müssen. Der
Adressat kann eine ohne Rechtsmittelbelehrung eröffnete Anordnung nicht während
beliebig langer Zeit anfechten. Vielmehr wird allgemein als bekannt
vorausgesetzt, dass Entscheide angefochten werden können. Unter der Voraussetzung,
dass der Verfügungscharakter einer rechtsmittellosen Anordnung überhaupt erkennbar
ist, müssen die Adressaten diese innert vernünftiger bzw. angemessener Frist
anfechten oder sich zumindest nach Rechtsmitteln erkundigen (Plüss, § 10
N. 51 f.).
Die Anfechtbarkeit der vorliegend strittigen Verfügung war
für die Beschwerdegegnerin nicht leicht erkennbar, denn sie enthielt keine
Rechtsmittelbelehrung, und selbst die professionell vertretene Beschwerdeführerin
ist bis heute der Auffassung, eine mitwirkungsbedürftige Verfügung sei von
vornherein nicht anfechtbar. Aus diesem Grund darf auch nicht angenommen
werden, eine Nachfrage bei der Verwaltung hätte sofort Klarheit über die
Anfechtbarkeit gebracht. Es fragt sich jedoch, zu welchem Zeitpunkt die
Beschwerdegegnerin tatsächlich um die Anfechtbarkeit der Verfügung wusste. Am
4. Mai 2013 schrieb deren Tochter einen Brief an die Gemeindepräsidentin,
worin sie sich nach Beizug rechtskundiger Hilfe über den Anstieg des
Pensionspreises beklagte und dabei auch die Nichtigkeit der Pensionsverfügung
infolge der fehlenden Rechtsmittelbelehrung geltend machte. Daraus lässt sich
jedoch entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin nicht ableiten, dass die
Beschwerdegegnerin ebenfalls von der Anfechtbarkeit der Pensionsverfügung
Kenntnis hatte. Die Tochter hatte das Schreiben nämlich ausdrücklich und um
eine Auseinandersetzung zu vermeiden, ohne Wissen ihrer Mutter verfasst (a.
a.
O. S. 3). Selbst wenn Mutter und
Tochter das Thema der erhöhten Heimtaxen wohl vor diesem Brief gemeinsam
besprochen hatten, kann daraus noch nicht auf ein eigentliches
Mandatsverhältnis zur Tochter zwecks Interessenwahrung geschlossen werden. Auch
fehlen vorliegend konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Tochter die Ergebnisse
ihrer rechtlichen Abklärungen mit der Mutter besprochen hätte. Aus dem gleichen
Grund lässt sich auch aus dem späteren Schreiben der Tochter vom 18. Juni
2013, wo es wiederum unter anderem um die Anfechtbarkeit der Pensionsverfügung
vom 12. Dezember 2012 ging, nichts ableiten. Ebenso wenig lässt der
Umstand, dass die Beschwerdegegnerin ab Januar 2013 monatliche Rechnungen mit
dem neuen Pensionspreis erhielt und auch bezahlte, Rückschlüsse auf ihre Kenntnis
der Anfechtungsmöglichkeiten bezüglich der diesen Rechnungen zugrunde liegenden
Pensionsverfügung zu. Aufgrund der Akten bestehen daher keine Anhaltspunkte
dafür, dass die Beschwerdegegnerin vor Kontaktierung und Bevollmächtigung ihres
Anwalts am 1. September 2013 von der Anfechtbarkeit der Pensionsverfügung
tatsächlich wusste. Mit ihrer am 26. September 2013 dagegen erhobenen Einsprache
handelte sie daher rechtzeitig innerhalb der 30-tägigen Einsprachefrist, dies
unabhängig davon, dass ihr Anwalt die Pensionsverfügung bereits am 5. September
2013 schriftlich beanstandet hatte, ohne damit aber eine Einsprache zu erheben.
Mit diesem ersten Schreiben sollte der Beschwerdeführerin gerade die
Möglichkeit eingeräumt werden, vor Einleitung weiterer rechtlicher Schritte in
einem Gespräch eine gemeinsame Lösung zu finden.
Damit erübrigt sich die Frage, ob nicht trotz Fristablaufs
ausnahmsweise ein Rückkommen auf die Verfügung geboten gewesen wäre, was bei
Dauerverfügungen wie hier bei einer wesentlichen Änderung der Verhältnisse der Fall
ist (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a86d N. 17), und selbst ohne
wesentliche Änderung in der Lehre und Rechtsprechung befürwortet wird, wenn der
Verfügung schwerwiegende materielle Fehler anhaften (BGr, 26. August 2011,
2C_114/2011, E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen; BGE 98 Ia 568, E. 5b; VGr,
25. September 2015, VB.20015.00070 E. 2.4; 1. April 2015,
VB.2015.00033 E. 4.2 mit Hinweisen; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 31
Rz. 40).
4.
4.1
Schliesslich
stellte der Bezirksrat fest, dass die Beschwerdegegnerin über die neue
Taxordnung und die neuen Betreuungstaxen mangelhaft informiert worden sei, und
ihr, da sie gemäss den Übergangsfristen der alten Taxordnung auf diese noch bis
im Februar 2013 habe vertrauen dürfen, die bereits bezahlten Betreuungstaxen
von Januar bis April 2013 zurückerstattet werden müssten. Die
Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, aus ihrem Informationsschreiben von
Dezember 2012 sei klar und deutlich hervorgegangen, dass die Betreuungstaxe
auch die Alltagsgestaltung (Veranstaltungen etc.) erfasse, und neu pauschal nur
für zwei Kategorien von Bewohnern berechnet werde. Eine Bewohnerkategorie, für
die das Angebot kostenlos zur Verfügung stehe, gebe es nicht, dies mache die Taxordnung
2013 selber restlos klar.
4.2
Der
Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV
schützt nicht vor der Änderung geltenden Rechts, kann jedoch unter bestimmten
Umständen erfordern, dass eine neue belastende Regelung mit einer angemessenen
Übergangsregelung, insbesondere mit einer Übergangsfrist, versehen wird (vgl.
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 642; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz
im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 292 f.). Solche
Übergangsfristen haben nicht den Zweck, die Betroffenen möglichst lange von der
günstigeren bisherigen Regelung profitieren zu lassen, sondern einzig, ihnen
eine angemessene Frist einzuräumen, um sich an die neue Regelung anzupassen
(BGE 134 I 23 E. 7.6 mit weiteren Hinweisen). Art. 30 der Taxordnung
2006 sieht daher vor, dass Änderungen der Taxordnung den Bewohnerinnen und
Bewohnern mindestens einen Monat vor deren Inkrafttreten mitgeteilt werden.
4.3
Im
Dezember 2012 wies die Beschwerdeführerin die Bewohnenden des Alterszentrums
und deren Angehörige in einem Schreiben auf die neue Taxordnung per
1. Januar 2013 hin. Als Eckpunkte der neuen Taxordnung nannte sie dabei
auch die Betreuungstaxen, die aufgrund des erweiterten Angebots der Aktivierung
und der Alltagsgestaltung ebenfalls angepasst und aus grundsätzlichen
Überlegungen neu pauschal in zwei Kategorien unterteilt würden, nämlich für Pflegebedürftige
mit vornehmlich körperlichen Einschränkungen in offenen Wohngruppen (Fr. 50.-/Tag)
und für Demenzkranke in den geschlossenen Wohngruppen (Fr. 60.-/Tag). Bei
dieser Wortwahl durfte die Beschwerdegegnerin in guten Treuen davon ausgehen,
dass sie als nicht pflegebedürftige Bewohnerin wie bis anhin keine
Betreuungstaxe zu entrichten habe. Eine zusätzliche Konsultation der dem
Schreiben beigelegten neuen Taxordnung war unter diesen Umständen auch nicht
notwendig, wie der Bezirksrat richtig feststellte.
Den wahren Gehalt der neuen
Taxordnung erkannte die Beschwerdegegnerin daher erst mit Zustellung der Januarrechnung
im Verlauf des Februars 2013. Allerdings ist fraglich, ob ihr aus dieser
verspäteten Kenntnisnahme überhaupt ein relevanter Vertrauensschaden entstanden
ist. Eine angemessene Übergangsfrist für die Einführung der neuen Taxordnung
soll den Bewohnenden vor der Taxerhöhung ermöglichen, sich nach einer anderen
Wohnmöglichkeit umzusehen und allenfalls auf das Pensionsverhältnis zu
verzichten. Diese Möglichkeit entging der Beschwerdegegnerin zwar im Dezember
2012, jedoch hätte sie das Pensionsverhältnis ohne Weiteres ab Februar 2013,
als sie das Ausmass der Erhöhung erkannte, unter Einhaltung der einmonatigen
Frist gemäss Art. 6 der Taxordnung kündigen können. Indem sie aber trotz
der massiven Preiserhöhung weiterhin im Alterszentrum verblieb, verzichtete sie
offenbar auf eine andere Wohnlösung. Andererseits ist aber auch einzuräumen,
dass der Beschwerdegegnerin ein erneuter Umzug kurz nach Bezug des umgebauten
Alterszentrums wohl wesentlich schwerer gefallen wäre als ein solcher direkt
aus der Übergangslösung in der Überbauung F aus. Durch die verspätete Information
wurde daher die Wahlfreiheit, die der Beschwerdegegnerin bei rechtzeitiger
Information im November 2012 zugestanden hätte, erheblich eingeschränkt. Unter
diesen Umständen erscheint es daher gerechtfertigt, die Beschwerdeführerin zur
Rückzahlung der für die Monate Januar bis April 2013 bezahlten Betreuungstaxen
zu verpflichten. Es kann dazu auf die zutreffenden Erwägungen im
Rekursentscheid verwiesen werden.
5.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten ist.
Die Kosten des Verfahrens sind der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 VRG).
Diese hat die Beschwerdegegnerin überdies angemessen zu entschädigen (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
Mit dieser Beschwerdeabweisung wird ein Zwischenentscheid
der Rekursinstanz bestätigt, weshalb wiederum mindestens teilweise ein
Zwischenentscheid vorliegt, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen
von Art. 93 BGG mit Beschwerde beim Bundesgericht angefochten werden kann.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.--     Zustellkosten,
Fr. 3'160.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- zuzüglich Fr. 160.- (8 % MWST), total Fr. 2'160.-,
für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an