zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00490 · 2022-10-27 · de

Ungültigkeitserklärung der Einzelinitiative "Änderung öffentlicher Gestaltungsplan Bahnhofstrasse" | [Die Initianten verlangen mit der streitigen Einzelinitiatve die Anpassung eines öffentlichen Gestaltungsplans.] Die streitige Einzelinitiative ist als Planänderungsauftrag formuliert und stellt trotz ihres hohen Konkretisierungsgrads noch nicht einen Beschlussentwurf in seiner endgültigen, vollziehbaren Form dar, weshalb die Einzelinitiative eine Initiative in Form der allgemeinen Anregung darstellt (E. 3.2). Bei der Gültigkeitsprüfung einer Planungsinitiative durch eine kommunale Behörde können nicht bereits alle Fragen der Rechtmässigkeit, der Zweckmässigkeit und der Angemessenheit eines Begehrens vorweg entschieden werden, weshalb die Gültigkeitsprüfung besonders grobmaschig zu erfolgen hat. Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände erscheint es möglich, dass die streitige Einzelinitiative bei ihrer Annahme in Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG umgesetzt werden kann. Folglich ist die Einzelinitiative mit dem übergeordneten Recht zu vereinbaren (E. 3.3).

Zürich Verwaltungsgericht 27.10.2022 VB.2022.00490
Zurich Verwaltungsgericht 27.10.2022 VB.2022.00490
Zurigo Verwaltungsgericht 27.10.2022 VB.2022.00490

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00490
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00490
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.10.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Ungültigkeitserklärung der Einzelinitiative "Änderung öffentlicher Gestaltungsplan Bahnhofstrasse"
[Die Initianten verlangen mit der streitigen Einzelinitiatve die Anpassung eines öffentlichen Gestaltungsplans.]
Die streitige Einzelinitiative ist als Planänderungsauftrag formuliert und stellt trotz ihres hohen Konkretisierungsgrads noch nicht einen Beschlussentwurf in seiner endgültigen, vollziehbaren Form dar, weshalb die Einzelinitiative eine Initiative in Form der allgemeinen Anregung darstellt (E. 3.2). Bei der Gültigkeitsprüfung einer Planungsinitiative durch eine kommunale Behörde können nicht bereits alle Fragen der Rechtmässigkeit, der Zweckmässigkeit und der Angemessenheit eines Begehrens vorweg entschieden werden, weshalb die Gültigkeitsprüfung besonders grobmaschig zu erfolgen hat. Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände erscheint es möglich, dass die streitige Einzelinitiative bei ihrer Annahme in Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG umgesetzt werden kann. Folglich ist die Einzelinitiative mit dem übergeordneten Recht zu vereinbaren (E. 3.3).
Stichworte:
EINZELINITIATIVE
GESTALTUNGSPLAN
PLANÄNDERUNG
PLANUNGSINITIATIVE
STIMMRECHTSBESCHWERDE
UNGÜLTIGERKLÄRUNG
Rechtsnormen:
Art. 120 Abs. 3 GPR
Art. 121 Abs. 2 GPR
Art. 28 Abs. 1 KV
Art. 21 Abs. 2 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00490
Urteil
der 4. Kammer
vom
27. Oktober 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Christoph Raess.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat Erlenbach,
Beschwerdegegner,
betreffend
Ungültigerklärung der Einzelinitiative
"Änderung
öffentlicher Gestaltungsplan 'Bahnhofstrasse'"
,
hat sich ergeben:
I.
Am 31. März 2022 reichten drei Stimmberechtigte dem
Gemeinderat Erlenbach eine Einzelinitiative mit dem Titel "Änderung
öffentlicher Gestaltungsplan 'Bahnhofstrasse'" ein. Der Initiativtext
lautet wie folgt:
"Der öffentliche Gestaltungsplan 'Bahnhofstrasse'
ist so zu ändern, dass künftig eine Geschosszahl von maximal vier oberirdischen
Geschossen gilt und eine maximale Gebäudelänge von 50 Metern."
Der Gemeinderat Erlenbach
erklärte die Einzelinitiative mit Beschluss vom 28. Juni 2022 für ungültig.
II.
Dagegen erhob A am 2. Juli 2022 Rekurs beim
Bezirksrat Meilen. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 17. August
2022 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 22. August 2022 beantragte A dem
Verwaltungsgericht, der Beschluss des Bezirksrats Meilen vom 17. August
2022 sei unter Entschädigungsfolge aufzuheben, die Einzelinitiative
"Änderung öffentlicher Gestaltungsplan 'Bahnhofstrasse'" sei für
gültig zu erklären und der Gemeinderat Erlenbach sei anzuweisen, die
Einzelinitiative am 28. November 2022 der Erlenbacher Stimmbevölkerung zur
Abstimmung vorzulegen.
Der Bezirksrat Meilen verzichtet am 25. August 2022
auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat Erlenbach beantragte am 29. August
2022 die Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 1. September 2022 hielt A
an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen
Rekursentscheide eines Bezirksrats in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1
des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR,
LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Als
Stimmberechtigte der Gemeinde Erlenbach ist die Beschwerdeführerin nach § 49
in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. a VRG zur Beschwerde
berechtigt. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Initianten begründeten
die streitige Einzelinitiative wie folgt: Der öffentliche Gestaltungsplan
"Bahnhofstrasse" gestatte Gebäudehöhen und Gebäudelängen, die den für
Erlenbach ortsüblichen Massstab sprengten. Der Dorfkern von Erlenbach sei über
mehrere Jahrhunderte entstanden und sei stets behutsam weiterentwickelt worden.
Mit dem Gestaltungsplan "Bahnhofstrasse" würden jedoch auf einmal
Gebäudevolumen möglich, die die bestehende historische Substanz an Höhe und
Länge weit überträfen. So werde der Bau von riesigen Fremdkörpern möglich. Die
Sensibilität für überdimensionierte Gebäuderiegel, die den See vom
Wohngebiet/Zentrum abschnitten, habe in den letzten zehn Jahren stark
zugenommen, nicht zuletzt aufgrund mehrerer abschreckender Beispiele in
Seegemeinden. Neun Jahre nach Inkraftsetzung des Gestaltungsplan
"Bahnhofstrasse" sei es deshalb an der Zeit, die Parameter darin zu
überprüfen und zu ändern.
Der Beschwerdegegner und
die Vorinstanz begründeten die Ungültigerklärung der streitigen
Einzelinitiative im Wesentlichen damit, dass eine Anpassung des
Gestaltungsplans "Bahnhofstrasse" dem Grundsatz der Planbeständigkeit
nach Art. 21 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979
(RPG, SR 700) widerspreche und folglich gegen übergeordnetes Recht verstosse.
3.
3.1
Nach
§ 146 Abs. 1 in Verbindung mit § 147 Abs. 1 GPR kann in
Versammlungsgemeinden jede stimmberechtigte Person Einzelinitiativen über
Gegenstände, die der Abstimmung in der Gemeindeversammlung oder an der Urne
unterstehen, einreichen. Nach § 10 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April
2015 (GG, LS 131.1) in Verbindung mit Art. 13 Ziff. 4 der
Gemeindeordnung Erlenbach vom 13. Juni 2021 (GO) entscheiden die Stimmberechtigten
der Gemeinde Erlenbach an der Gemeindeversammlung über die Festsetzung und die
Änderung von Sonderbauvorschriften und Gestaltungsplänen (vgl. § 88 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]). Die
Initianten verlangen mit der streitigen Einzelinitiative die Änderung des
Gestaltungsplans "Bahnhofstrasse". Damit liegt ein zulässiger
Initiativgegenstand vor.
3.2
3.2.1
Eine Einzelinitiative kann als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter
Entwurf eingereicht werden (§ 148 Abs. 1 GPR in Verbindung mit Art. 25
Abs. 1 KV). Eine Einzelinitiative in Form des ausgearbeiteten Entwurfs ist
ein in allen Teilen konkret formulierter Beschlussentwurf in seiner
endgültigen, vollziehbaren Form (§ 120 Abs. 2 GPR). Eine
Einzelinitiative in Form der allgemeinen Anregung umschreibt das Begehren, ohne
den Konkretisierungsgrad eines ausgearbeiteten Entwurfs zu erreichen (§ 120
Abs. 3 GPR). Ist die Initiative in der Form nicht einheitlich, so wird sie
als allgemeine Anregung behandelt (Art. 25 Abs. 3 KV).
Ob eine Einzelinitiative als ausgearbeiteter Entwurf oder
als allgemeine Anregung zu qualifizieren ist, ist anhand des
Konkretisierungsgrads des Initiativtexts zu beurteilen (VGr, 2. Oktober
2020, VB.2020.00425, E. 4.2.2, auch zum Folgenden;
Andreas Auer in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio
Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2017, § 148
GPR N. 8, 15
). Bei einem ausgearbeiteten Entwurf muss der
Initiativtext so konkret sein, dass er ohne jegliche Ergänzungen und
Korrekturen durch das Parlament bzw. die Gemeindeversammlung in die
Rechtsordnung eingefügt werden kann.
Sinn
und Zweck des ausgearbeiteten Entwurfs ist es, die Ausarbeitung des
Normentwurfs den Initianten und Initiantinnen zu überlassen, womit sie dafür
auch die alleinige Verantwortung zu tragen haben (Auer, § 148 GPR N. 10).
Diesem Sinn entsprechend ist der Wortlaut des ausgearbeiteten Entwurfs für die
Behörden in jeder Hinsicht, vor allem aber inhaltlich, absolut verbindlich
(Auer, §
148 GPR N. 11). Demgegenüber ist die allgemeine
Anregung ein Begehren, Normen im Sinn der Initiative zu erlassen, zu ändern
oder aufzuheben (Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 5. A., Bern 2021, N. 1918). Sie ist nicht fertig
redigiert und eignet sich somit nicht, ohne Anpassung (tel quel) als
Rechtserlass in Kraft gesetzt oder im anvisierten Rechtserlass eingefügt zu
werden (Corsin Bisaz, Direktdemokratische Instrumente als "Anträge aus dem
Volk an das Volk" [Direktdemokratische Instrumente], Zürich 2020, N. 286).
Den Initianten und Initiantinnen steht es jedoch frei, das mit einer
allgemeinen Anregung verfolgte Anliegen in ihrer Initiative relativ ausführlich
und detailliert zu präzisieren (vgl. Auer, § 148 GPR N. 17 f.).
3.2.2
Das mit der streitigen Einzelinitiative verbundene Anliegen wird in der
Initiative klar zum Ausdruck gebracht, indem die Initianten eine konkrete
Reduktion der Geschosszahl und der Gebäudelänge im Perimeter des
Gestaltungsplans "Bahnhofstrasse" verlangen. Der Initiativtext ist
jedoch als Planänderungssauftrag formuliert und stellt trotz seines hohen
Konkretisierungsgrads noch nicht einen Beschlussentwurf in seiner endgültigen,
vollziehbaren Form dar. Der Initiativtext kann nicht wortwörtlich in den
Gestaltungsplan "Bahnhofstrasse" eingefügt werden. Bei einer Annahme
der Einzelinitiative hätte der Beschwerdegegner sie vielmehr mittels einer
ihrem Wortlaut und Sinn entsprechenden Anpassung der geeigneten Ziffer des
Gestaltungsplans "Bahnhofstrasse" umzusetzen. Folglich stellt die streitige
Einzelinitiative entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners eine Initiative in Form
der allgemeinen Anregung dar, welche jedoch grundsätzlich über einen hohen
Konkretisierungsgrad verfügt.
3.3
3.3.1
Für die Frage der Gültigkeit einer (kommunalen) Initiative verweist § 148
Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121 Abs. 2 GPR.
Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt,
nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich
undurchführbar ist.
Vorliegend ist unbestritten, dass die Initiative die
Einheit der Materie wahrt und durchführbar ist. Zu prüfen bleibt, ob sie auch
mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist.
3.3.2
Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Initiative ist
deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen.
Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den
subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des
Begehrens darf mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der
Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung des
Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten
vernünftigerweise verstanden werden muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten
ist diejenige zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am
besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und die anderseits
im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von
Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen
werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie nach
dem Günstigkeitsprinzip bzw. dem Grundsatz "in dubio pro populo" als
gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 144 I 193 E. 7.3.1
mit Hinweisen; VGr, 2. Oktober 2020, VB.2020.00425, E. 4.3.2). Bei
Initiativen in Form der allgemeinen Anregung ist der entsprechende Spielraum
der auslegenden Behörde im Rahmen einer Gültigkeitsprüfung grösser als bei ausgearbeiteten
Entwürfen (BGE 143 I 129 E. 2.2; vgl. Ramona Pedretti, Die Vereinbarkeit
von kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, ZBl 118/2017, S. 299 ff.,
310 ff.).
3.3.3
Bei der Gültigkeitsprüfung einer Planungsinitiative
– wie die streitige Einzelinitiative qualifiziert werden kann – durch eine
kommunale Behörde können nicht bereits alle komplexen Fragen der
Rechtmässigkeit, der Zweckmässigkeit und der Angemessenheit eines Begehrens,
die bei kommunalen Nutzungsplanänderungen im Einsprache- und Beschwerdeverfahren
sowie im Genehmigungsverfahren durch die zuständige Direktion zu prüfen sind
(vgl. Art. 26, 33 RPG, §§ 7, 87a ff. PBG), vorweg entschieden
werden (vgl. Hans Rudolph Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A.,
Wädenswil 2000, § 50 N. 7.1; VGr, 22. September 2010,
VB.2010.00390, E. 2.2). In diesem Sinn bringt die fehlende Endgültigkeit
eines durch eine Planungsinitiative vorgeschlagenen Nutzungsplans
Unsicherheiten mit sich, die erst im Rahmen des kantonalen
Genehmigungsbeschlusses eingehend untersucht werden können, weshalb die
Zulässigkeitsprüfung bei Planungsinitiativen besonders grobmaschig zu erfolgen
hat (Corsin Bisaz, Die Planungsinitiative auf Änderung kommunaler
Nutzungspläne, Jusletter vom 3. Oktober 2016, Rz. 13; vgl. BGE 139 I
2 E. 5.7.2). Bei der Gültigkeitsprüfung einer Planungsinitiative ist
sodann zu berücksichtigen, dass eine angenommene Planungsinitiative der
Planungsbehörde in erster Linie einen rechtsverbindlichen Auftrag gibt, im
Rahmen der Umsetzung der Initiative in eine bestimmte Richtung tätig zu werden,
wobei jeder Schritt in diese Richtung angesichts dessen als vom Volkswillen
abgedeckt angesehen werden muss. Ziel der Umsetzung muss ein der Initiative
möglichst entsprechendes, die rechtlichen Notwendigkeiten jedoch
berücksichtigendes Resultat sein. Über diese Besonderheiten der
Planungsinitiative müssen die Stimmberechtigten informiert sein (Bisaz,
Jusletter vom 3.
Oktober 2016, Rz. 22; Maxime
Flattet, Démocratie directe et aménagement du territoire, Genf 2021, N. 839 ff.)
3.3.4
Der Beschwerdegegner ist der Ansicht, die streitige Einzelinitiative
verstosse gegen Art. 21 Abs. 2 RPG. Die Beschwerdeführerin bringt
dagegen vor, der Gestaltungsplan "Bahnhofstrasse" könne nach § 87
in Verbindung mit § 82 PBG abgeändert werden. Diese Bestimmungen
verstiessen nicht gegen übergeordnetes Recht, weshalb auch die Initiative mit
diesem zu vereinbaren sei. Zudem lägen erheblich geänderte Verhältnisse im Sinn
von Art. 21 Abs. 2 RPG vor, weshalb die mit der streitigen
Einzelinitiative angestrebte Änderung des Gestaltungsplans
"Bahnhofstrasse" auch im Licht von Art. 21 Abs. 2 RPG
zulässig sei.
3.3.5
Gestaltungspläne gelten als Nutzungspläne im Sinn von Art. 14 ff.
RPG (Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Vorbem. zur Nutzungsplanung N. 60,
75). Nutzungspläne sind nach Art. 21 Abs. 1 RPG für jedermann
verbindlich; haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die
Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2). Ein Zonenplan
kann seinen Zweck einerseits nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit
aufweist. Anderseits sind Pläne revidierbar, da dem Grundeigentümer kein
Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in derselben Zone zukommt und
Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen.
Art. 21 Abs. 2 RPG
unterscheidet mit Blick auf die Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In
einem ersten Schritt wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich
geändert haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem
zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die Plananpassung (BGE 140 II 25 E. 3).
Ob eine Plananpassung (zweite Stufe) aufgrund veränderter Verhältnisse
gerechtfertigt ist, beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer
Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer
gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der
anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen
anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer
des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das
Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das
öffentliche Interesse daran (BGE 140 II 25 E. 3.1). Im Rahmen der ersten
Stufe sind geringere Anforderungen zu stellen: Eine Überprüfung der
Grundordnung ist bereits geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der
Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung
massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist
auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im
fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der
Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig
sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Sind diese
Voraussetzungen erfüllt, so ist es Aufgabe der Gemeinde, die gebotene
Interessenabwägung vorzunehmen und zu entscheiden, ob und inwiefern eine
Anpassung der Zonenplanung nötig ist (BGE 140 II 25 E. 3.2).
Je neuer ein Zonenplan ist,
umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je
einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger
müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen. Nach Ablauf des
Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Abs. 1
und Abs. 4 lit. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer
Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen dieser
Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck
kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist
deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können
auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige
Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (BGr, 1. Dezember 2020,
1C_300/2020, E. 2.1 – 13. Februar 2017, 1C_543/2016, E. 2.1 f.
mit Hinweisen – 2. Dezember 2010, 1C_306/2010, E. 2.1). Bei relativ
neuen Nutzungsplänen gelten blosse Veränderungen in der Einstellung der
Bevölkerung oder neue politische Kräfteverhältnisse hingegen nicht als
erhebliche Veränderung der Verhältnisse nach Art. 21 Abs. 2 RPG (BGE
128 I 190 E. 4.2). Bei der Ermittlung der massgebenden Dauer des Bestands
des Nutzungsplans gilt es auf die Genehmigung durch die kantonale Behörde
abzustellen (BGr, 13. Mai 2016, 1C_513/2014, E. 4.3; Flattet, N. 786 ff.;
zum Ganzen VGr, 22. September 2010, VB.2010.00390, E. 3.3).
3.3.6
Die Initianten der streitigen Einzelinitiativen streben eine Änderung des
öffentlichen Gestaltungsplans "Bahnhofstrasse" an. Dessen Perimeter
umfasst nur ein sehr begrenztes Gebiet südwestlich des Bahnhofs Erlenbach. Der
Gestaltungsplan "Bahnhofstrasse" macht zwar insbesondere zur äusseren
Abmessung der Bauten sowie ihrer Nutzung und Gestaltung relativ detaillierte
Vorgaben. Er kommt in seinen Auswirkungen jedoch noch nicht einer
Baubewilligung nahe, weshalb das Vertrauen der Grundeigentümer in die
Beständigkeit des Gestaltungsplans keines verstärkten Schutzes bedarf (vgl. BGE
98 Ia 388 E. 2; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 115). Die Initianten streben
auch keine Totalrevision des Gestaltungsplans "Bahnhofstrasse" an,
sondern eine Reduktion der zulässigen Geschosszahl von fünf auf vier und eine
Einschränkung der zulässigen Gebäudelänge auf 50 Meter. Der
Gestaltungsplan "Bahnhofstrasse" wurde von der Baudirektion des Kantons
Zürich Anfang 2013 genehmigt. Die von den Initianten angestrebte Änderung würde
frühestens im Jahr 2024 genehmigt, womit der Gestaltungsplan
"Bahnhofstrasse" mindestens elf Jahre lang unverändert Bestand haben
wird. Nach der Rechtsprechung ist die Überarbeitung eines Nutzungsplans bereits
nach neun bis zehn Jahren nicht grundsätzlich ausgeschlossen (BGE 123 I 175 E. 3.g;
BGr, 1P.611/2001, 25. Januar 2002, E. 3.3 in: ZBl 104/2003, S. 654 ff.);
dies gilt umso mehr für einen Gestaltungsplan mit einem relativ kleinen
Perimeter (vgl. BGr, 13. Mai 2016, 1C_513/2014, E. 4.2). Die
Initianten begründen die von ihnen angestrebte Änderung des Gestaltungsplans
"Bahnhofstrasse" damit, dass die Sensibilität für überdimensionierte
Gebäuderiegel, die den Zürichsee vom Wohngebiet und dem Zentrum von Erlenbach
abschnitten, in den letzten zehn Jahren nicht zuletzt aufgrund mehrerer
abschreckender Beispiele in anderen Seegemeinden stark zugenommen habe. Sie
machen damit zwar vorwiegend bloss eine Veränderung der politischen Einstellung
bzw. eine erhöhte raumplanerische Sensibilität der Bevölkerung geltend.
Aufgrund des über elfjährigen Bestands des Gestaltungsplans
"Bahnhofstrasse" scheint es jedoch nicht ausgeschlossen, dass die
Argumentation der Initianten als zulässige Begründung für die von ihnen
angestrebte Teilrevision beachtet werden könnte. Dabei ist auch zu
berücksichtigen, dass in der Gemeinde Erlenbach die Gemeindeversammlung und
nicht der Beschwerdegegner für die Festsetzung und die Änderung von
Gestaltungsplänen zuständig ist (Art. 13 Ziff. 4 GO). Der Entscheid
über das Vorliegen wesentlicher neuer Erkenntnisse, die eine Anpassung des
Gestaltungsplans rechtfertigen würden, liegt deshalb bei der
Gemeindeversammlung und nicht beim Beschwerdegegner; ist die Angelegenheit nicht
eindeutig, darf der Beschwerdegegner dem Entscheid der Stimmberechtigten
deshalb nicht durch Ungültigerklärung der Initiative vorgreifen. Weiter kann
auch nicht ausgeschlossen werden, dass die von den Initianten behauptete
Notwendigkeit der Anpassung des Gestaltungsplans "Bahnhofstrasse" die
Interessen der Grundeigentümer im Perimeter des Gestaltungsplans an
Rechtssicherheit und dem Schutz ihres Vertrauens in die Planbeständigkeit
überwiegt. Jedenfalls steht auch das von einer Grundeigentümerin im Perimeter
des Gestaltungsplans "Bahnhofstrasse" geplante grössere Bauprojekt
einer Änderung des Gestaltungsplans im Sinn der streitigen Einzelinitiative
nicht grundsätzlich entgegen. Schliesslich ist im Rahmen der Gültigkeitsprüfung
miteinzubeziehen, dass die Beschlussfassung der Erlenbacher Stimmbevölkerung
über die streitige Einzelinitiative "nur" einer Grundsatzabstimmung
gleichkommt (vgl. Bisaz, Direktdemokratische Instrumente, Rz. 774). Würde
die streitige Einzelinitiative angenommen, stellte sie trotz ihres hohen
Konkretisierungsgrads in erster Linie einen rechtsverbindlichen Auftrag an die
zuständigen Gemeindebehörden dar, eine Änderung des Gestaltungsplans
"Bahnhofstrasse" auszuarbeiten, mit welcher die Abmessung der
zulässigen Bauten eingeschränkt wird. Dabei käme den Behörden eine gewisse
Gestaltungskompetenz zu (BGE 139 I 2 E. 5.6). Unter Berücksichtigung
dieser Umstände erscheint es im Rahmen einer grobmaschigen Prüfung möglich,
dass die streitige Einzelinitiative bei ihrer Annahme in Übereinstimmung mit Art. 21
Abs. 2 RPG umgesetzt werden kann.
3.3.7
Damit braucht nicht geprüft zu werden, ob die Beschwerdeführerin zu Recht
vorbringt, dass der Gestaltungsplan "Bahnhofstrasse" ohnehin nach § 87
in Verbindung mit § 82 PBG und damit in Übereinstimmung mit übergeordnetem
Recht abgeändert werden könne.
3.3.8
Nach dem Gesagten verstösst die streitige Einzelinitiative nicht gegen
übergeordnetes Recht, weshalb sie für gültig zu erklären ist.
4.
Dies führt zur Gutheissung
der Beschwerde. Dispositiv-Ziff. I des Entscheids des Bezirksrats Meilen
vom 17. August 2022 sowie der Beschluss des Beschwerdegegners vom 28. Juni
2022 sind aufzuheben. Gemäss § 152 Abs. 2 GPR ist der
Beschwerdegegner verpflichtet, die Einzelinitiative innert sechs Monaten ab
Rechtskraft dieses Urteils dem Volk an der Urne vorzulegen.
Die
Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Der nicht anwaltlich vertretenen
Beschwerdeführerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I
des Entscheids des Bezirksrats Meilen vom 17. August 2022 sowie der
Beschluss des Beschwerdegegners vom 28. Juni 2022 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 1'595.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)  die Parteien;
b) den Bezirksrat Meilen.