zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00323 · 2007-11-15 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin | Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton Zürich. (Der Beschwerdeführerin 1 wurde die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton Graubünden erteilt. Für die Bewilligungserteilung im Kanton Zürich verlangte die Gesundheitsdirektion, dass die Beschwerdeführerin eine Erstausbildung im Sinne von § 2 PsyV nachhole.) Vereinigung der Beschwerden der Beschwerdeführerin 1 und der Wettbewerbskommission (E. 1). Legitimation der Beschwerdeführerin 1 und der Wettbewerbskommission (E. 2.2). Rechtsgrundlagen im Binnenmarktgesetz (E. 3). Voraussetzungen der Bewilligungserteilung im Kanton Graubünden (E. 4.1). Voraussetzungen der Bewilligungserteilung im Kanton Zürich (E. 4.2). Bei der durch den Kanton Graubünden erteilten Bewilligung handelt es sich um einen Fähigkeitsausweis im Sinne von Art. 4 Abs. 1 BGBM (E. 5.1). Ob die Beschränkung des Marktzugangs zulässig ist, bestimmt sich grundsätzlich nach Art. 3 BGBM. Erweisen sich jedoch zwei Marktzugangsordnungen als gleichwertig, besteht kein Raum für eine Auflage oder Bedingung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 BGBM (E. 5.2). Mit der Revision des Binnenmarktgesetzes wurde vor allem die Stärkung des Binnenmarktprinzips gegenüber dem Föderalismusprinzip angestrebt. An der bisherigen, tendenziell föderalismusfreundlichen, Rechtsprechung kann demnach nicht unbesehen festgehalten werden (E. 5.3). Die Bündner und die Zürcher Regelung folgen der gleichen Konzeption. Bezüglich der Spezialausbildung und der notwendigen psychotherapeutischen Praxis bestehen keine signifikaten Unterschiede. Solche bestehen hingegen bei der erforderlichen Erstausbildung. Während der Kanton Zürich ein Psychologiestudium im Hauptfach verlangt, anerkennt der Kanton Graubünden auch einen Studienabschluss in einer anderen Humanwissenschaft in Verbindung mit Psychologie (einschliesslich Psychopathologie im Nebenfach). Der durch die Zürcher Regelung angestrebte Gesundheitsschutz geht jedoch nicht weiterals der Schutz, welcher durch die Bündner Regelung erreicht werden soll. Insofern erweisen sich die beiden Marktzugangsordnungen als gleichwertig im Sinne von Art. 2 Abs. 5 BGBM (E. 5.4). Bei zwei gleichwertigen Regelungen ist kein Niveauverlust zu befürchten, hingegen haben Bedenken betreffend eines allfälligen Zulassungstourismusses durchaus eine gewisse Berechtigung (E. 5.5).Gutheissung der Beschwerden.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.15.1 VB.2007.00323
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.15.1 VB.2007.00323
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.15.1 VB.2007.00323

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00323
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00323
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.11.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.10.2008 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton Zürich.
(Der Beschwerdeführerin 1 wurde die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton Graubünden erteilt. Für die Bewilligungserteilung im Kanton Zürich verlangte die Gesundheitsdirektion, dass die Beschwerdeführerin eine Erstausbildung im Sinne von § 2 PsyV nachhole.)
Vereinigung der Beschwerden der Beschwerdeführerin 1 und der Wettbewerbskommission (E. 1).
Legitimation der Beschwerdeführerin 1 und der Wettbewerbskommission (E. 2.2).
Rechtsgrundlagen im Binnenmarktgesetz (E. 3).
Voraussetzungen der Bewilligungserteilung im Kanton Graubünden (E. 4.1). Voraussetzungen der Bewilligungserteilung im Kanton Zürich (E. 4.2).
Bei der durch den Kanton Graubünden erteilten Bewilligung handelt es sich um einen Fähigkeitsausweis im Sinne von Art. 4 Abs. 1 BGBM (E. 5.1). Ob die Beschränkung des Marktzugangs zulässig ist, bestimmt sich grundsätzlich nach Art. 3 BGBM. Erweisen sich jedoch zwei Marktzugangsordnungen als gleichwertig, besteht kein Raum für eine Auflage oder Bedingung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 BGBM (E. 5.2).
Mit der Revision des Binnenmarktgesetzes wurde vor allem die Stärkung des Binnenmarktprinzips gegenüber dem Föderalismusprinzip angestrebt. An der bisherigen, tendenziell föderalismusfreundlichen, Rechtsprechung kann demnach nicht unbesehen festgehalten werden (E. 5.3). Die Bündner und die Zürcher Regelung folgen der gleichen Konzeption. Bezüglich der Spezialausbildung und der notwendigen psychotherapeutischen Praxis bestehen keine signifikaten Unterschiede. Solche bestehen hingegen bei der erforderlichen Erstausbildung. Während der Kanton Zürich ein Psychologiestudium im Hauptfach verlangt, anerkennt der Kanton Graubünden auch einen Studienabschluss in einer anderen Humanwissenschaft in Verbindung mit Psychologie (einschliesslich Psychopathologie im Nebenfach). Der durch die Zürcher Regelung angestrebte Gesundheitsschutz geht jedoch nicht weiterals der Schutz, welcher durch die Bündner Regelung erreicht werden soll. Insofern erweisen sich die beiden Marktzugangsordnungen als gleichwertig im Sinne von Art. 2 Abs. 5 BGBM (E. 5.4). Bei zwei gleichwertigen Regelungen ist kein Niveauverlust zu befürchten, hingegen haben Bedenken betreffend eines allfälligen Zulassungstourismusses durchaus eine gewisse Berechtigung (E. 5.5).
Gutheissung der Beschwerden.
Stichworte:
ANERKENNUNG
AUSBILDUNG
BERUFSAUSÜBUNG
BESCHRÄNKUNG
BEWILLIGUNG
BINNENMARKTGESETZ
BINNENMARKTRECHT
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FÖDERALISMUS
GESETZESREVISION
GLEICHWERTIGKEIT
LEGITIMATION
MARKTZUGANG
NIEDERLASSUNG
PRAXISÄNDERUNG
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
PSYCHOTHERAPIE
RECHTSPRECHUNG
SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG
STUDIUM
Rechtsnormen:
§ 22 aGesundheitsG
Art. 2 Abs. IV BGBM
Art. 2 Abs. V BGBM
Art. 3 BGBM
Art. 3 Abs. I BGBM
Art. 4 Abs. I BGBM
Art. 9 Abs. II BGBM
Art. 89 Abs. II lit. d BGG
Art. 111 Abs. II BGG
§ 2 Abs. I PsyV
§ 5 Abs. II PsyV
§ 6 Abs. II PsyV
Publikationen:
RB 2007 Nr. 45 S. 105
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00323
VB.2007.00329
Entscheid
der 3. Kammer
vom
15. November 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
1.
A,
vertreten durch
RA B,
2.
Wettbewerbskommission,
Beschwerdeführerinnen
,
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin,
hat sich ergeben:
I.
A.
A, geboren 1968, liess sich als Primarlehrerin ausbilden
und arbeitete in der Folge als Lehrerin und Katechetin. Ab 1992 besuchte sie
einen Theologiekurs für Laien, welchen sie 1997 erfolgreich abschloss. Ab 1999
absolvierte sie die Ausbildung am Institut für Körperzentrierte Psychotherapie
(IKP) und wurde im Jahr 2004 als Körperzentrierte Psychotherapeutin IKP
diplomiert. Von 1999 bis 2002 absolvierte sie eine Aus- und Weiterbildung in
Transaktionsanalyse am Eric Berne Institut Zürich. Von 2004 bis 2006 besuchte
sie an der Donau Universität Krems (Österreich) den Universitätslehrgang Psychotherapeutische
Psychologie, den sie am 28. Juni 2006 mit dem Master of Science abschloss.
A ist seit August 2003 als delegierte Psychotherapeutin im
Therapeutischen Ambulatorium für Ganzheitliche Therapien von Dr. med. C in
Zürich tätig bei einer durchschnittlichen Wochenstundenzahl von 24 Stunden.
Daneben studiert sie seit Herbst 2005 an der Theologischen Hochschule Chur. Am
10. November 2006 erhielt sie die Bewilligung zur Berufsausübung als
Psychotherapeutin im Kanton Graubünden. Seit dem 1. Januar 2007 arbeitet sie
einen Tag pro Woche als selbständige Psychotherapeutin in Chur.
B.
A ersuchte die Gesundheitsdirektion am 25. Januar 2007, ihr
die selbständige Berufsausübung als Psychotherapeutin zu bewilligen. Die Gesundheitsdirektion
teilte ihr mit Schreiben vom 14. Februar 2007 mit, dass sie das Gesuch abweisen
müsse. In der Folge verlangte A eine beschwerdefähige Verfügung. Die
Gesundheitsdirektion beschloss mit Verfügung vom 13. Juni 2007, dass A die
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung unter der Bedingung erteilt werde,
dass sie eine Erstausbildung im Sinne von § 2 der Verordnung über die
nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten vom 1. Dezember
2004 (PsyV, LS 811.61) absolviere.
II.
Gegen diese Verfügung erhob A am 23. Juli 2007 Beschwerde
an das Verwaltungsgericht und beantragte, dass ihr die Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung der nichtärztlichen Psychotherapie ohne Auflage
einer Bedingung zu erteilen sei. Am 27. Juli 2007 erhob die
Wettbewerbskommission Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, dass
festzustellen sei, dass die Verfügung der Gesundheitsdirektion den Zugang zum
Markt in unzulässiger Weise beschränke. Die Beschwerdegegnerin beantragte in
ihrer Beschwerdeantwort vom 27. August 2007 Abweisung der Beschwerden.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Sowohl die Beschwerde im
Verfahren VB.2007.00323 als auch diejenige im Verfahren VB.2007.00329 richten
sich gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 13. Juni 2007. Sie werfen
dabei dieselben Rechtsfragen auf, weshalb sie zu vereinigen sind (vgl. Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 33 f.).
2.
2.1
Die angefochtene Verfügung betrifft die Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung als Psychotherapeutin, weshalb sie gemäss § 19a Abs. 2
Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) direkt mit
Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann.
2.2
Die Beschwerdeführerin 1 ist als Adressatin der strittigen Verfügung ohne
weiteres zur Beschwerde legitimiert (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG).
Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. d des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005
über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) sind Personen, Organisationen
und Behörden zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht legitimiert, wenn ihnen dieses Recht durch ein anderes
Bundesgesetz eingeräumt wird. Ein solches Beschwerderecht steht der
Beschwerdeführerin 2 nach Art. 9 Abs. 2
bis
des Bundesgesetzes
vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM, in der
Fassung vom 20. Juni 2006) zu. Sie kann danach Beschwerde erheben, um
feststellen zu lassen, ob ein Entscheid den Zugang zum Markt in unzulässiger
Weise beschränkt. Da sie zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, kann
sie die Rechtsmittel des kantonalen Rechts ergreifen und sich vor jeder
kantonalen Instanz am Verfahren beteiligen (Art. 111 Abs. 2 BGG). Nach dem
Dargelegten ist die Beschwerdeführerin 2 im vorliegenden Verfahren dazu
legitimiert, ihr Feststellungsbegehren zu stellen. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
2.3
Im Verfahren der Direktbeschwerde nach § 19a Abs. 2 VRG hat das
Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung nicht nur auf Rechtsverletzungen,
sondern auch auf seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3
VRG).
3.
Das Binnenmarktgesetz bekennt sich zum Herkunftsprinzip.
Nach Art. 2 Abs. 4 BGBM hat jede Person, die eine Erwerbstätigkeit
rechtmässig ausübt, das Recht, sich zwecks Ausübung dieser Tätigkeit auf dem
gesamten Gebiet der Schweiz niederzulassen und diese Tätigkeit unter Vorbehalt
von Art. 3 BGBM nach den Vorschriften der Erstniederlassung auszuüben. Dabei
wird in Art. 2 Abs. 5 BGBM gesetzlich vermutet, dass kantonale bzw.
kommunale Marktzugangsordnungen gleichwertig seien. In Einklang mit diesen
Grundsätzen sieht Art. 4 Abs. 1 BGBM vor, dass kantonale oder kantonal
anerkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf dem
gesamten Gebiet der Schweiz gelten, sofern sie nicht Beschränkungen nach Art. 3
BGBM unterliegen. Ortsfremden Anbieterinnen und Anbietern darf der freie Zugang
zum Markt dabei nicht verweigert werden (Art. 3 Abs. 1 BGBM).
Beschränkungen sind in Form von Auflagen oder Bedingungen auszugestalten und
nur zulässig, wenn sie gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten
(lit. a), zur Wahrung öffentlicher Interessen unerlässlich (lit. b) und verhältnismässig
sind (lit. c).
4.
4.1
Die Bewilligung zur Ausübung des Berufes als Psychotherapeutin im Kanton
Graubünden wurde der Beschwerdeführerin 1 gestützt auf Art. 30 des Gesetzes
über das Gesundheitswesen des Kantons Graubünden vom 2. Oktober 1994 (GesundheitsG
GR) und Art. 15 der Verordnung zum Gesundheitsgesetz vom 28. März 2006
(GesundheitsV GR) erteilt. Art. 30 Abs. 1 lit. a GesundheitsG GR regelt
weitgehend die persönlichen Voraussetzungen an Gesuchstellende wie z.B. die
zivilrechtliche Handlungsfähigkeit. Die massgebenden fachlichen Voraussetzungen
werden in Art. 15 GesundheitsV GR aufgestellt. Bewerberinnen und Bewerbern ohne
eidgenössisches Arztdiplom wird die Bewilligung erteilt, wenn sie sich
ausweisen über einen Studienabschluss in Psychologie als Hauptfach oder in
einer entsprechenden Fächerverbindung an einer schweizerischen Universität, wobei
das Gesundheitsamt in begründeten Fällen eine abweichende Grundausbildung anerkennen
kann (lit. a); eine auf einer wissenschaftlich anerkannten
Psychotherapiemethode basierenden Ausbildung, deren Wirksamkeit sich über ein
breites Anwendungsgebiet erstreckt (lit. b); die vertiefte Anwendung der
gewählten Psychotherapiemethode auf die
eigene Person sowie auf andere Personen unter fachlicher Kontrolle (lit. c);
ausreichende theoretische Kenntnisse im Gesamtbereich der
Persönlichkeitsentwicklung und deren Störung (einschliesslich des Kindes- und
Jugendalters) auf wissenschaftlich anerkannten Grundlagen (lit. d); eine dem
Gesamtbereich psychopathologischer Zustände des Erwachsenen- und/oder des
Kindes- und Jugendalters umfassende praktische Tätigkeit, welche Teil der psychotherapeutischen
Ausbildung sein kann (lit. e) sowie eine in der Regel insgesamt zweijährige
Praxis in direktem fachlich kontrollierten Kontakt mit seelisch gestörten
Personen (lit. f). Diese Voraussetzungen werden in den Richtlinien des Justiz-,
Polizei- und Sanitätsdepartements Graubünden vom 1. Juli 2000 (revidiert am 1.
Januar 2007 durch das Gesundheitsamt Graubünden, inhaltlich jedoch unverändert
geblieben) konkretisiert. Danach wird als Erstausbildung ein Studienabschluss
in Psychologie oder in einer anderen Humanwissenschaft als Hauptfach in
Verbindung mit Psychologie als Nebenfach unter Einschluss der Psychopathologie
und Neurosenlehre verlangt, wobei ein Studienabschluss an einer mit den
schweizerischen Hochschulen vergleichbaren ausländischen Hochschule anerkannt
wird. Daneben müssen sich die Gesuchstellenden über eine Weiterbildung ausweisen,
welche sich mindestens über fünf Jahre erstreckt hat, wobei höchstens ein
Drittel parallel zur Grundausbildung absolviert werden durfte. Die
Weiterbildung erfasst mindestens folgende drei Bereiche: "Wissen und
Können" (mindestens 400 Stunden), "Selbsterfahrung" (mindestens
300 Sitzungen, wovon mindestens 100 Einzelsitzungen) sowie "Supervision"
(mindestens 250 Sitzungen, wovon mindestens 100 im Einzelsetting). Zusätzlich
wird eine "Psychotherapiebezogene Praxis" (mindestens 400
therapeutische Sitzungen ab der Zulassung zur eigenen Behandlungstätigkeit nach
den Richtlinien der Ausbildungsinstitution) verlangt.
4.2
Der Kanton Zürich setzt gemäss § 22 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November
1962 (GesundheitsG) für die Bewilligung zur selbständigen nichtärztlichen
psychotherapeutischen Berufstätigkeit Folgendes voraus: ein abgeschlossenes
Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen
Hochschule (lit. a); eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer
anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen
Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie,
Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Richtung umfasst
(lit. b) sowie eine mindestens zweijährige klinische psychotherapeutische
Tätigkeit in unselbständiger Stellung an einer anerkannten Institution unter
psychiatrischer oder psychotherapeutischer Leitung oder in einer anerkannten psychotherapeutischen
Fachpraxis (lit. c). Konkretisiert werden diese Voraussetzungen in § 2 ff.
PsyV. Die erforderliche Erstausbildung an einer schweizerischen Universität
oder Fachhochschule setzt sich gemäss § 2 Abs. 1 PsyV zusammen aus einem
Lizenziat im Hauptfach Psychologie oder einem abgeschlossenen Zusatzstudium in
Psychologie oder einem Diplomabschluss in Psychologie (lit. a) und einem
Abschluss in Psychopathologie im Nebenfach oder dem Nachweis von mindestens 400
Lektionen Psychopathologie und klinischer Psychologie (lit. b), wobei die
Gesundheitsdirektion über die Anerkennung gleichwertiger ausländischer Erstausbildungen
entscheidet. Gesuchstellende haben zudem Folgendes nachzuweisen: eine
theoretische Ausbildung von mindestens 400 Lektionen (§ 4 Abs. 2 PsyV);
mindestens 200 Sitzungen Selbsterfahrung, wovon mindestens 100 Sitzungen in
Einzelselbsterfahrung (§ 5 Abs. 2 PsyV) sowie mindestens 200 Sitzungen
Supervision, wovon mindestens 75 Sitzungen Einzelvision (§ 6 Abs. 2 PsyV).
4.3
4.3.1
Die Beschwerdeführenden machen geltend,
dass die Voraussetzungen der Bewilligungserteilung im Kanton Graubünden sich
nicht massgeblich von denjenigen im Kanton Zürich unterscheiden würden. Beide
Regelungen hätten einen zureichenden Schutz der Patienten zum Ziel und beruhten
auf der gleichen Konzeption, wonach eine Erstausbildung, eine Spezialausbildung
und psychotherapeutische Praxis Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung
seien. Da die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung gleichwertig seien,
bestehe kein Raum dazu, der Beschwerdeführerin 1 in Anwendung von Art. 3 BGBM
den Marktzugang zu beschränken. Sie habe deshalb einen Anspruch darauf, dass
der ihr im Kanton Graubünden erteilte Fähigkeitsausweis auch im Kanton Zürich anerkannt
werde.
4.3.2
Die Beschwerdegegnerin führt aus, dass
der Kanton Zürich seit 1. Januar 2002 als Erstausbildung nur ein Psychologiestudium
anerkenne. Die Beschwerdeführerin 1 habe mit einem Master of Science der
Universität Krems abgeschlossen. Dabei sei ihr lediglich das
psychotherapierelevante Grundlagenwissen vermittelt worden, während der Kanton
Zürich ein umfassendes psychologisches Grundlagenwissen verlange. Die
Ausbildung der Beschwerdeführerin 1 könne in fünf Semestern abgeschlossen
werden, wobei es sich dabei nicht um ein Vollzeitstudium handle, sondern
lediglich um Blockkurse an Wochenenden (insgesamt ca. 100 Kurstage). Ein
Vollzeitstudium an einer Schweizerischen Universität daure hingegen sechs
Jahre. Die Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten (CRUS) habe denn auch
bis heute keine Anerkennungsempfehlung bezüglich dieser Ausbildung
ausgesprochen. Müsste der Beschwerdeführerin 1 dennoch die Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung erteilt werden, würde dies zu einer Nivellierung
nach unten und damit zu einer Schlechterstellung der Patientinnen und Patienten
führen. Gesuchstellende Personen würden in Zukunft jeweils in einem anderen
Kanton die Berufsausübungsbewilligung beantragen, um dann nachher im Kanton
Zürich tätig sein zu können.
5.
5.1
Die Beschwerdegegnerin bestreitet zu Recht nicht, dass es sich bei der
Bewilligung, welche der Beschwerdeführerin 1 erteilt wurde, um einen
Fähigkeitsausweis im Sinne von Art. 4 Abs. 1 BGBM handelt. Ein
Fähigkeitsausweis ist die Bestätigung dafür, dass der Erwerber die fachlichen
Kenntnisse und Fähigkeiten besitzt, um den betreffenden Beruf richtig auszuüben
(BGE 125 I 276 E. 5 c aa). Dies ist bei der Berufsausübungsbewilligung,
welche gestützt auf Art. 30 GesundheitsG GR und Art. 15 GesundheitsV GR
erteilt wurde, offensichtlich gegeben.
5.2
Die Beschwerdegegnerin erteilte der Beschwerdeführerin 1 die
Berufsausübungsbewilligung lediglich unter der Bedingung, dass sie eine
Erstausbildung im Sinne von § 2 PsyV absolviere. Ob diese Beschränkung des
durch Art. 2 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 BGBM garantierten
Marktzugangs zulässig ist, bestimmt sich grundsätzlich nach Art. 3 BGBM. Art. 2
Abs. 5 BGBM stellt dabei die gesetzliche Vermutung auf, dass die kantonalen
bzw. kommunalen Marktzugangsordnungen als gleichwertig gelten. Sind die
Bewilligungsvoraussetzungen des Kantons Graubünden und des Kantons Zürich
tatsächlich als gleichwertig zu beurteilen, besteht für eine Auflage oder
Bedingung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 BGBM von vornherein kein Raum.
Eine solche Beschränkung wäre weder verhältnismässig (Art. 3 Abs. 1 lit. c
BGBM) noch unerlässlich (Art. 3 Abs. 1 lit. b BGBM).
5.3
Mit der Revision des Binnenmarktgesetzes vom 16. Dezember 2005 wollte der
Gesetzgeber das Binnenmarktprinzip gegenüber dem Föderalismusprinzip stärken.
Ziel war es, die Funktionsfähigkeiten des Marktes durch Abbau kantonaler und
kommunaler Marktzutrittschranken zu verbessern und die Berufsausübungsfreiheit
zu stützen (Botschaft des Bundesrates über die Änderung des Binnenmarktgesetzes
vom 24. November 2004, BBl 2005 I 465 ff., 466). Mit der Ausdehnung des
freien Marktzugangs auf die Niederlassung (Art. 2 Abs. 4 BGBM) wandte sich
der Gesetzgeber bewusst gegen die bisherige Rechtsprechung, welche in Anwendung
des alten Gesetzestextes den freien Marktzugang nach dem Herkunftsprinzip auf Niederlassungen
nicht anwandte (vgl. Botschaft, S. 473; BGE 125 I 276 E. 4c). Mit der ausdrücklichen
Nennung der Gleichwertigkeitsvermutung zweier Marktzugangsordnungen in Art. 2 Abs. 5
BGBM sollte diesem bereits unter altem Recht geltenden Grundsatz Nachdruck
verliehen werden (Botschaft, S. 485). Geändert wurde unter anderem Art. 3 BGBM,
der die Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt regelt. Art. 3 Abs. 1
BGBM in der ursprünglichen Fassung vom 6. Oktober 1995 erlaubte unter
gewissen Voraussetzungen, dass der freie Zugang zum Markt nach den Vorschriften
des Bestimmungsortes eingeschränkt werden kann. Die revidierte Fassung von Art.
3 Abs. 1 BGBM sieht als Grundsatz vor, dass ortsfremden Anbieterinnen und
Anbietern der freie Zugang zum Markt nicht verweigert werden darf. Zulässig
sind lediglich noch Beschränkungen in Form von Auflagen und Bedingungen. Neu
eingeführt wurde schliesslich das Beschwerderecht der Wettbewerbskommission in
Art. 9 Abs. 2
bis
. Insgesamt sollten mit der Revision des
Binnenmarktgesetzes Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt eingedämmt
werden.
Nach dem Dargelegten kann an der bisherigen, tendenziell
föderalismusfreundlichen Rechtsprechung (vgl. etwa BGE 128 I 92 E. 3; VGr,
VB.2005.00257, E. 2.2.3, VB.2003.00152, E. 4b und c, beide unter
www.vgrzh.ch), nicht unbesehen festgehalten werden. Dies würde nämlich dem
klaren gesetzgeberischen Willen widersprechen, das Binnenmarktprinzip gegenüber
dem Föderalismusprinzip zu stärken (vgl. etwa Botschaft, S. 472).
5.4
Die
Bündner und die Zürcher Regelung der Bewilligungsvoraussetzungen für die Berufsausübung
als Psychotherapeut folgen der gleichen Konzeption. Beide verlangen von den
Gesuchstellenden eine genügende Erstausbildung, eine Spezialausbildung sowie psychotherapeutische
Praxis. Wie auch die Beschwerdegegnerin anerkennt, bestehen keine wesentlichen
Unterschiede betreffend die Voraussetzungen an die Spezialausbildung und die
psychologische Praxis. Teilweise wird im Kanton Graubünden sogar mehr verlangt
als im Kanton Zürich. So setzt der Kanton Graubünden beispielsweise 300
Sitzungen Selbsterfahrung und 250 Sitzungen Supervision voraus, während der
Kanton Zürich je 200 Sitzungen genügen lässt. Soweit Unterschiede betreffend
die Stufenfolge, das heisst der Reihenfolge der jeweils zu absolvierenden Aus-
und Weiterbildung, bestehen, hat die Beschwerdegegnerin anerkannt, dass es
unverhältnismässig wäre, aus diesem Grund den Marktzugang der
Beschwerdeführerin 1 zu beschränken. Hingegen bestehen unterschiedliche Anforderungen
an die Grundausbildung. Der Kanton Zürich verlangt ein abgeschlossenes
Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer Schweizer Hochschule
(§ 22 GesundheitsG), während der Kanton Graubünden neben einem Studienabschluss
in Psychologie auch einen Studienabschluss an einer Schweizer Universität in
einer anderen Humanwissenschaft anerkennt in Verbindung mit Psychologie als
Nebenfach unter Einschluss der Psychopathologie und Neurosenlehre (§ 15 lit. a
GesundheitsV GR, Richtlinien des Justiz-, Polizei und Sanitätsdepartements
Graubünden).
Bei der Frage, ob die beiden Zulassungssysteme als
gleichwertig beurteilt werden können, ist von der gesetzlichen Vermutung von
Art. 2 Abs. 5 BGBM, dass die kantonalen Marktzugangsordnungen gleichwertig
sind, auszugehen. Dabei ist die Gleichwertigkeit zweier Marktzugangsordnungen
immer hinsichtlich des damit verfolgten zulässigen öffentlichen Interesses zu
beurteilen, welches vorliegend im Gesundheits- bzw. Patientenschutz besteht.
Der Grund für die im Kanton Zürich festgesetzten
Voraussetzungen an die Grundausbildung besteht gemäss der angefochtenen
Verfügung darin, dass die notwendigen psychologischen Grundlagen für die
anschliessende Psychotherapieausbildung nur ein Psychologiestudium an einer
Hochschule liefern könne. Diese Erstausbildung vermittle wissenschaftliches
kritisches Denken und psychologische bzw. psychotherapierelevante Grundlagen.
Diesen Anforderungen genügen jedoch auch die durch den Kanton Graubünden
aufgestellten Voraussetzungen. Dieser verlangt einen Studienabschluss in einer
Humanwissenschaft. In einem solchen Studium kann das geforderte
wissenschaftliche kritische Denken gelernt werden. Durch das zumindest als
Nebenfach vorausgesetzte Psychologiestudium (unter Einschluss der
Psychopathologie) besteht zudem Gewähr, dass die psychologischen und
psychotherapierelevanten Grundlagen von den Gesuchstellenden erworben wurden.
Auch die bündnerische Praxis zur Anerkennung abweichender Grundausbildungen
(Art. 15 lit. a GesundheitsV GR) erfüllt diese Zielvorgaben. Anerkannt werden nämlich
nur Studienabschlüsse an einer mit den schweizerischen Hochschulen
vergleichbaren ausländischen Hochschule. Zudem wird praxisgemäss eine
abweichende Grundausbildung anerkannt, sofern ein Hochschulabschluss
nachgewiesen wird und die fehlenden Fächer im Rahmen eines Ergänzungsstudiums
auf Universitäts- oder Fachhochschulniveau ergänzt werden (vgl. Richtlinien des
Justiz-, Polizei und Sanitätsdepartements Graubünden). Damit erweisen sich die
beiden Marktzugangsordnungen als gleichwertig im Sinne von Art. 2 Abs. 5
BGBM.
Nicht offen steht der Beschwerdegegnerin der Nachweis,
dass der Kanton Graubünden seine eigene Regelung im konkreten Fall nicht
richtig angewendet habe. Darüber hat der Kanton Graubünden verbindlich
entschieden. Demzufolge steht fest, dass die Beschwerdeführerin mit der
Absolvierung des Lehrgangs der Universität Krems einen genügende
Grundausbildung im Sinne von Art. 15 GesundheitsV GR absolviert hat. Nicht zulässig
ist es weiter, die Anforderungen des Universitätslehrgangs mit den Anforderungen
an ein durch die Beschwerdegegnerin gefordertes Psychologiestudium zu
vergleichen. Erweisen sich nämlich zwei Marktzugangsordnungen als gleichwertig
im Sinne von Art. 2 Abs. 5 BGBM, darf die Bewilligungserteilung durch den
Herkunftsort nicht mehr an den Regeln des Bestimmungsortes gemessen werden. Freilich
kommt dann nach dem Dargelegten (vgl. E. 5.2) auch eine Einschränkung des
Marktzugangs im Sinne von Art. 3 BGBM nicht in Betracht.
5.5
Soweit die Beschwerdegegnerin bei einer Pflicht zur Anerkennung des durch
den Kanton Graubünden erteilten Fähigkeitsausweis eine Nivellierung nach unten
befürchtet, ist ihr zu entgegnen, dass die Voraussetzungen der
Bewilligungserteilung hinsichtlich des Gesundheitsschutzes als gleichwertig zu
gelten haben, weshalb ein Niveauverlust von vornherein nicht eintreten kann.
Betreffend diejenigen Personen, die zuerst im Kanton Zürich eine Berufsausübungsbewilligung
beantragen, hat es die Beschwerdegegnerin selbst in der Hand, eine
Benachteiligung zu verhindern, indem sie beispielsweise bei der Anerkennung
ausländischer Ausbildungen von ihrer starren Praxis abweicht. Eine gewisse
Berechtigung haben hingegen ihre Bedenken betreffend den Zulassungstourismus.
Diese haben jedoch aus binnenmarktrechtlicher Sicht keine Bedeutung. Im Übrigen
hat die Beschwerdegegnerin selber darauf hingewiesen, dass auf Bundesebene ein
Bundesgesetz über die Psychologieberufe in Arbeit ist. Im Dezember 2006 wurde
dabei  durch das Bundesamt für Gesundheit der Bericht über die Ergebnisse des
Vernehmlassungsverfahrens erstattet. Mit Inkrafttreten dieses Gesetzes werden
die Bewilligungsvoraussetzungen schweizweit einheitlich geregelt, weshalb es
spätestens ab diesem Zeitpunkt keinen Zulassungstourismus mehr geben wird.
6.
Demgemäss sind die Beschwerden gutzuheissen. Es ist
festzustellen, dass die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 13. Juni 2007 den
Marktzugang in unzulässiger Weise beschränkt. Diese ist aufzuheben und die
Beschwerdegegnerin einzuladen, der Beschwerdeführerin 1 die Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung der nichtärztlichen Psychotherapie bedingungslos
zu erteilen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie ist darüber
hinaus zu verpflichten, der Beschwerdeführerin 1 eine angemessene
Parteientschädigung zu zahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
beschliesst
die Kammer
:
Die
Verfahren VB.2007.00323 und VB.2007.00329 werden vereinigt;
und entscheidet:
1.    Die Beschwerden
werden gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass die Verfügung der
Beschwerdegegnerin vom 13. Juni 2007 den Marktzugang in unzulässiger Weise beschränkt.
Diese wird aufgehoben und die Beschwerdegegnerin eingeladen, der Beschwerdeführerin
1 die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung der nichtärztlichen
Psychotherapie bedingungslos zu erteilen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin 1 innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu
zahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne
14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an …