zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00379 · 2020-09-17 · de

Baubewilligung | Auslegung kommunalen Rechts. Profilerhaltungspflicht. Stellen sich bei der Anwendung kommunalen Rechts Auslegungsfragen, so ist deren Beantwortung durch die Baubehörde der Gemeinde dann zu schützen, wenn sie als vertretbar und nicht rechtsverletzend erscheint (E. 3.2). Gesetzliche Bestimmungen müssen in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihnen zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden (E. 3.3). Sowohl der Wortlaut als auch die Systematik der strittigen BZO-Bestimmung sprechen gegen eine Auslegung, wie sie von der Baubehörde vorgenommen wurde. Die Auslegung der Baubehörde erscheint nicht mehr als vertretbar (E. 3.5). Da keine Profilerhaltung und auch keine geringfügigen Abweichungen zur bestehenden Baute vorliegen, kann das Bauprojekt nicht von der Ausnahmebestimmung nach Art. 9 Satz 2 BZO profitieren (E. 3.6.2). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 17.09.2020 VB.2020.00379
Zurich Verwaltungsgericht 17.09.2020 VB.2020.00379
Zurigo Verwaltungsgericht 17.09.2020 VB.2020.00379

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00379
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00379
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.09.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Auslegung kommunalen Rechts. Profilerhaltungspflicht.
Stellen sich bei der Anwendung kommunalen Rechts Auslegungsfragen, so ist deren Beantwortung durch die Baubehörde der Gemeinde dann zu schützen, wenn sie als vertretbar und nicht rechtsverletzend erscheint (E. 3.2). Gesetzliche Bestimmungen müssen in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihnen zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden (E. 3.3). Sowohl der Wortlaut als auch die Systematik der strittigen BZO-Bestimmung sprechen gegen eine Auslegung, wie sie von der Baubehörde vorgenommen wurde. Die Auslegung der Baubehörde erscheint nicht mehr als vertretbar (E. 3.5). Da keine Profilerhaltung und auch keine geringfügigen Abweichungen zur bestehenden Baute vorliegen, kann das Bauprojekt nicht von der Ausnahmebestimmung nach Art. 9 Satz 2 BZO profitieren (E. 3.6.2).
Gutheissung.
Stichworte:
AUSLEGUNG VON KOMMUNALEM RECHT
BAU- UND ZONENORDNUNG
GERINGFÜGIGKEIT
PROFILERHALTUNG
Rechtsnormen:
- keine -
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2020.00379
Urteil
der 1. Kammer
vom
17. September 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
beide vertreten durch RA D, und/oder RA E,
Beschwerdeführer,
gegen
1.    F AG,
vertreten durch G, F AG,
dieser vertreten durch RA H,
2.    Baukommission Egg, vertreten durch RA I,
Beschwerdegegnerinnen,
Gebäudeversicherung Kanton Zürich, Feuerpolizei,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Bauentscheid vom 27. August 2019 erteilte die
Baukommission der Gemeinde Egg der F AG die baurechtliche Bewilligung für
einen Ersatzneubau mit drei Wohnungen an der K-Strasse auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02
in Egg.
II.
Dagegen erhoben die Nachbarn A und B je einzeln am 3. Oktober
2019 Rekurs beim Baurekursgericht und beantragten die Aufhebung der
angefochtenen Bewilligung. Das Baurekursgericht vereinigte mit Entscheid vom 6. Mai
2020 die beiden Verfahren und wies die Rekurse ab, soweit es darauf eintrat.
III.
Hierauf reichten A und B am 4. Juni 2020 gemeinsam
Beschwerde beim Veraltungsgericht ein und beantragten, den angefochtenen
Entscheid aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.
Die mitbeteiligte Gebäudeversicherung des Kantons Zürich
verzichtete am 16. Juni 2020 auf eine Vernehmlassung. Die Baukommission
der Gemeinde Egg beantragte am 2. Juli 2020 die Abweisung der Beschwerde,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Gleichentags beantragte auch die F AG
die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Ohne
weitere Bemerkungen beantragte das Baurekursgericht am 3. Juli 2020 die Abweisung
der Beschwerde. Die Replik von A und B erfolgte am 17. August 2020. Die F AG
und die Baukommission Egg verzichteten beide am 25. August 2020 auf die
Erstattung einer Duplik.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
2.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liegt gemäss der geltenden
Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Egg (BZO) in der Kernzone I. Das Grundstück
ist überstellt mit einem Wohnhaus, welches zusammen mit den Gebäuden K-Strasse 03
und 04 eine zusammengebaute Dreierhausreihe bildet. Der direkt an die
Nachbarparzelle anstossende Teil des Wohnhauses verfügt über ein Giebeldach,
während der nordwestliche Anbau ein Pultdach und der südwestliche Anbau ein
Flachdach aufweisen. Die beiden angefügten Anbauten weisen eine deutlich
niedrigere Gebäudehöhe auf.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführer rügen, Art. 9 BZO sehe klar eine Profilerhaltung vor, von
der nur geringfügig abgewichen werden dürfe. Indem die Beschwerdegegnerin 2
auch erhebliche Abweichung zulasse, würde sie die BZO in Eigenregie abändern,
was unzulässig sei.
3.2
Art. 9
BZO sieht vor, dass bestehende Gebäude nur unter Beibehaltung der
Gebäudegrundfläche, kubischen Gestaltung, Fassaden- und Dachgestaltung umgebaut
oder ersetzt werden dürfen. Geringfügige Abweichungen können bewilligt werden,
wenn dies im Interesse der Hygiene oder des Ortsbildes liegt. Bei Art. 9
BZO handelt es sich um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht, dessen
Anwendung in erster Linie der kommunalen Bewilligungsbehörde obliegt. Stellen
sich bei der Anwendung solchen Rechts Auslegungsfragen, so ist deren
Beantwortung durch die Baubehörde der Gemeinde dann zu schützen, wenn sie als
vertretbar und nicht rechtsverletzend erscheint. Solche Entscheide dürfen daher
von den kantonalen Rechtsmittelinstanzen nur mit Zurückhaltung bzw. unter
gebührender Berücksichtigung der Entscheidgründe der Bau(bewilligungs)behörde
überprüft werden (vgl. zum Ganzen VGr, 27. März 2015, VB.2014.00232, E. 4.3.1).
Das Verwaltungsgericht verfügt bei der Überprüfung des Entscheids der
Vorinstanz über eine Rechtskontrolle (VGr, 17. Dezember 2013,
VB.2013.00468, E. 4.2 und 4.3; 21. August 2014, VB.2014.00295, E. 3.2,
auch zum Folgenden). Es hat zu prüfen, ob sich der Rekursentscheid unter
Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe als rechtmässig erweist.
Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem Verwaltungsgericht nicht zu (§ 50
Abs. 2 VRG; VGr, 29. März 2017, VB.2016.00592/VB.2016.00598, E. 2.3).
3.3
Gesetzliche
Bestimmungen müssen in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem
Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihnen zugrunde liegenden Wertungen auf der
Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die
Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der
Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und
konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im
normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio
legis. Die neuere bundesgerichtliche Praxis favorisiert einen pragmatischen
Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen
Auslegungselemente einer hierarchischen Ordnung zu unterstellen (BGE 139 II 173
E. 2.1 mit Hinweisen). Auslegungselemente sind insbesondere der Wortlaut
der Norm, ihr Sinn und Zweck, ihre Entstehungsgeschichte sowie die Bedeutung,
die der Norm im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen zukommt. Die Auslegung
ist daher auf die sachlich richtige Anwendung der betreffenden Norm (BGE 140 V
8 E. 2.2.1, mit Hinweisen) sowie auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers
und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen ausgerichtet (BGE 128 I
34 E. 3b; VGr, 29. März 2017, VB.2016.00592/VB.2016.00598, E. 2.4).
3.4
Die
Beschwerdegegnerin 2 hält zur Auslegung von Art. 9 BZO Folgendes
fest: Die Anordnung sei vom Gedanken getragen, dass Ortsbild zu schützen, ohne
eine weitere Entwicklung völlig zu unterbinden oder Verbesserungen im Wege zu
stehen. Abweichungen vom Bestand könnten deshalb im Interesse der Hygiene oder
des Ortsbildschutzes bewilligt werden. Dass die Bauordnung keine besonders
bezeichneten Gebäude ("Schwarzbauten") kenne, müsse bei der Auslegung
der Kernzonenvorschriften, insbesondere von Art. 9 BZO berücksichtigt
werden. In zahlreichen Kernzonenvorschriften anderer Gemeinden werde zwischen
"normalen" Gebäuden, die relativ "frei" ersetzt werden
könnten, und besonders bezeichneten Gebäuden unterschieden, welche (wenn
überhaupt) nur innerhalb der Form etc. des Bestandes erneuert werden dürften.
Vorliegend würden alle bestehenden Gebäude in der Kernzone I einer Profilerhaltungspflicht
unterstellt werden. Da nicht alle betroffenen Gebäude gleich erhaltenswert sein
könnten, könne Art. 9 BZO nicht streng ausgelegt werden, resp. seien
Abweichungen insbesondere im Interesse des Ortsbildes zuzulassen. Art. 9
BZO gehe auf den erstmaligen Erlass einer Bau- und Zonenordnung aus dem Jahr
1984 zurück und sei seither unverändert geblieben. An der damaligen
Gemeindeversammlung habe die Bestimmung keinen Anlass für Diskussionen gegeben.
Dem Protokoll lasse sich entnehmen, dass durch die (neu eigeführte) Kernzone I
die betroffenen Dorfteile in ihrer Eigenart erhalten werden sollten und
beabsichtigt sei, das bestehende Ortsbild zu erhalten und zu verbessern. Es
gehe demnach nicht nur darum, das bestehende Ortsbild "festzuschreiben",
sondern es sollten auch Verbesserungen, und damit Abänderungen, möglich sein.
Die "Eigenart erhalten" beziehe sich auf den Dorfteil insgesamt,
nicht fixierend auf jedes einzelne Gebäude.
Weiter seien die Anbauten aus dem 20. Jahrhundert
ortsbildfremd. Sie – auch nur der Form nach – zu erhalten, sei nicht
erstrebenswert, da damit deren störende Wirkung perpetuiert würde. Aus Gründen
des Ortsbildschutzes sei ein wesensgleicher Erhalt dieser Anbauten jedenfalls
nicht erforderlich, ja sogar abzulehnen.
3.5
Art. 9
BZO sieht vor, dass bestehende Gebäude nur unter Beibehaltung der
Gebäudegrundfläche, kubischen Gestaltung, Fassaden- und Dachgestaltung umgebaut
oder ersetzt werden dürfen. Geringfügige Abweichungen können bewilligt werden,
wenn dies im Interesse der Hygiene oder des Ortsbildes liegt. Der Wortlaut der
Bestimmung lässt darauf schliessen, dass sämtliche Gebäude in der Kernzone
einer Profilerhaltung unterliegen. Auch dass eine Ausnahmeregelung für
geringfügige Abweichungen besteht, die im Sinn der Hygiene oder Ortsbildes
liegen, lässt darauf schliessen, dass sämtliche Gebäude den Vorschriften
unterstehen und im Sinn der Verhältnismässigkeit gewisse Ausnahmen davon
gemacht werden dürfen, wenn sie die Voraussetzungen der Ausnahmebestimmung
erfüllen. Diese Ausnahmebestimmung trägt dem von der Beschwerdegegnerin 2 vorgebrachten
Argument Rechnung, dass nicht alle Gebäude in gleichem Masse erhaltenswürdig
seien. Dass die Gemeinde entgegen vielen anderen darauf verzichtet hat, zwischen
"normalen" Gebäuden, die relativ "frei" ersetzt werden
könnten, und besonders bezeichneten Gebäuden zu unterscheiden und dabei die
Ausnahmen zur Profilerhaltung trotzdem relativ gering in der BZO verankert hat,
lässt ebenfalls darauf schliessen, dass alle Gebäude der Profilerhaltung unterliegen
sollten. Ansonsten hätte sich eine andere Ausnahmeregelung oder wie von anderen
Gemeinden praktiziert, eine genaue Bezeichnung der erhaltenswerten Gebäuden
aufgedrängt. Die Wegleitung zur ersten BZO aus dem Jahr 1984 hält zu Art. 9
BZO fest, die Absicht sei es, das Ortsbild zu erhalten und zu verbessern.
Daraus, dass auch eine Verbesserung des Ortsbildes Ziel sei, lässt sich aber
noch nicht ableiten, dass die BZO-Bestimmung lediglich für
"erhaltenswerte" Gebäude gedacht sei. Sodann sieht Art. 4 BZO
vor, dass zwei Zonen ausgeschieden werden. Für die Kernzone I hält die
Bestimmung fest: Erhaltung des bestehenden Dorfbildes in Egg etc. Auch hier
wird lediglich auf die Erhaltung des bestehenden Ortsbildes verwiesen, was
ebenfalls auf eine grundsätzliche Profilerhaltung mit nur geringfügigen
Ausnahmen schliessen lässt. Mit der Ausnahmebestimmung für geringfügige
Änderungen lässt die BZO auch Verbesserungen und Abänderungen am Ortsbild zu.
Es ist jedoch entgegen der Ausführungen der Beschwerdegegnerin 2 nicht
ersichtlich, inwiefern entgegen dem ausdrücklichen Wortlaut der Bestimmung auch
über geringfügige Abänderungen hinaus solche zulässig sein sollten. Damit
erscheint die Auslegung der Beschwerdegegnerin 2 nicht mehr als
vertretbar. Von der Profilerhaltung sind nur geringfügige Abweichungen
zulässig.
3.6
3.6.1
Es bleibt somit zu prüfen, ob der geplante Ersatzbau nur in geringfügigem
Mass vom ursprünglichen Bau abweist und eine solche Abweichung im Interesse der
Hygiene oder des Ortsbildes liegt.
3.6.2
Der Grundriss der Gebäude wird mit dem Ersatzbau verändert, indem die
beiden Anbauten leicht verschoben und zusammengebaut werden. Der kleine Hofraum
zwischen den Anbauten wird damit überstellt. Die Anbauten sollen gleich hoch
wie die Kernbauten werden und zusammen mit der Kernbaute unter einem Satteldach
zu liegen kommen. Sie erhalten damit beide zwei zusätzliche Dachgeschosse.
Hinzu kommt ein Balkon auf der Südfassade. Das Dach der Kernbaute und damit
auch neu der Anbauten wird höher, auch höher als die Nachbargebäude, zu denen
eine treppenartige Abstufung stattfindet. Auf der Nordseite wird der Eingang
versetzt und die unteren Fenster entfernt. Die Westfassaden der Anbauten und
des Kerngebäudes werden nun zu einer Fassadenfront. Der Eingang zur Kernbaute
entfällt und es erfolgt eine Neuanordnung der Fenster. Die Kubatur der Anbauten
zu einem neuen Gebäude sowie die Dachgestaltung der Anbauten verändern sich in
erheblichem Mass und auch die neue Fassadengestaltung kann nicht mehr nur als
geringfügige Abweichung von der ursprünglichen Fassadengestaltung angesehen
werden. Da somit offensichtlich keine Profilerhaltung und keine geringfügigen
Abweichungen mehr vorliegen, kann das Bauprojekt nicht von der
Ausnahmebestimmung nach Art. 9 Satz 2 BZO profitieren. Aufgrund
dessen, dass offensichtlich keine geringfügigen Abweichungen mehr vorliegen,
kann offenbleiben, um welchen Prozentsatz die geplante Baute von der bisherigen
abweicht. Schliesslich trifft es zwar zu, dass Anbauten aus dem 20. Jahrhundert
ortsbildfremd sein können; vorliegend ist dies jedoch nicht der Fall, zumal
sich in der Kernzone weitere solche Anbauten befinden. Die Ersatzbaute hält zusammengefasst
die Vorgaben nach Art. 9 BZO nicht ein, und der vorinstanzliche Entscheid
sowie die Bewilligung vom 27. August 2019 sind demgemäss aufzuheben.
4.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens
den unterliegenden Beschwerdegegnerinnen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Entsprechend ist die
Kostenverteilung für das Rekursverfahren in dem Sinn neu festzulegen, dass die
Rekurskosten durch die nun unterliegenden Beschwerdegegnerinnen je zur Hälfte
zu tragen sind.
Angesichts des Verfahrensausgangs steht den
Beschwerdeführern eine Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren
zulasten der Beschwerdegegnerin 1 zu (Kaspar Plüss in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 93 ff.; § 17
Abs. 3 VRG). Insgesamt erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.-
(für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren zusammen) als angemessen. Der
Beschwerdegegnerin 2 steht angesichts ihres Unterliegens keine
Parteientschädigung zu.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 6. Mai
2020 sowie die Baubewilligung der Baukommission Egg vom 27. August 2019
werden aufgehoben.
Die
Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 6'340.- werden den
Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zur Hälfte auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    215.--
Zustellkosten,
Fr. 4'215.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 je zur Hälfte
auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, den Beschwerdeführern 1 und 2
für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von je Fr. 2'500.-
(insgesamt Fr. 5'000.-) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …