zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00480 · 2023-01-19 · de

Vorentscheid (Abstandspflicht) | Ersatz eines Randgebäudes in der Quartiererhaltungszone; Abgrenzung von Weg- und Strassenabstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG. Fehlen Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie für öffentliche Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben oberirdische Gebäude laut § 265 Abs. 1 PBG einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt. Das Baurekursgericht vertrat in einem jüngst ergangenen Urteil die Meinung, ein Weg im Sinne von § 265 Abs. 1 PBG entspreche nicht der Definition des "Zufahrtswegs" gemäss der Verkehrserschliessungsverordnung (VErV). Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Auffassung mit seinem Urteil vom 19. Januar 2023 im Verfahren VB.2022.00214, VB.2022.00253 angeschlossen. Es qualifizierte eine Verkehrsfläche, mit der künftig (mindestens) 21 Wohneinheiten erschlossen werden, nicht als Weg, sondern als Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG (E. 4.1). Bei den vorliegend mehr als 50 über die betreffende Verkehrsfläche erschlossenen Wohneinheiten ist gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ohne Weiteres von einer Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG auszugehen (E. 4.3.1). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 26.01.2023 VB.2022.00480
Zurich Verwaltungsgericht 26.01.2023 VB.2022.00480
Zurigo Verwaltungsgericht 26.01.2023 VB.2022.00480

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00480
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00480
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.01.2023
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Vorentscheid (Abstandspflicht)
Ersatz eines Randgebäudes in der Quartiererhaltungszone; Abgrenzung von Weg- und Strassenabstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG.
Fehlen Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie für öffentliche Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben oberirdische Gebäude laut § 265 Abs. 1 PBG einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt. Das Baurekursgericht vertrat in einem jüngst ergangenen Urteil die Meinung, ein Weg im Sinne von § 265 Abs. 1 PBG entspreche nicht der Definition des "Zufahrtswegs" gemäss der Verkehrserschliessungsverordnung (VErV). Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Auffassung mit seinem Urteil vom 19. Januar 2023 im Verfahren VB.2022.00214, VB.2022.00253 angeschlossen. Es qualifizierte eine Verkehrsfläche, mit der künftig (mindestens) 21 Wohneinheiten erschlossen werden, nicht als Weg, sondern als Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG (E. 4.1).
Bei den vorliegend mehr als 50 über die betreffende Verkehrsfläche erschlossenen Wohneinheiten ist gemäss der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ohne Weiteres von einer Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG auszugehen (E. 4.3.1).
Abweisung.
Stichworte:
AUSBAU
ERSCHLIESSUNGSFUNKTION
QUARTIERERHALTUNGSZONE
STRASSE
STRASSENABSTAND
WEG
WEGABSTAND
Rechtsnormen:
§ 220 PBG
§ 265 PBG
§ 265 Abs. 1 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2022.00480
Urteil
der 1. Kammer
vom
26. Januar 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter
José Krause,
Gerichtsschreiber
Jonas Alig.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Vorentscheid
(Abstandspflicht),
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 8. Dezember
2021 beantwortete die Bausektion der Stadt Zürich – im Sinne eines
Vorentscheids – verschiedene von der A AG gestellte Fragen zur
Abstandspflicht und zur zulässigen Gebäudetiefe eines allfälligen Neubaus auf
dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der D-Strasse 02/E-Strasse 03 in
Zürich-Oerlikon.
II.
Dagegen erhob die A AG mit Eingabe vom 5. Januar
2022 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 17. Juni
2022 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.
III.
Hiergegen erhob die A AG am 19. August 2022
Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte, der
vorinstanzliche Entscheid sowie der Bauentscheid der Stadt Zürich vom 8. Dezember
2021 seien – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen im vorliegenden Verfahren
und im vorinstanzlichen Verfahren zulasten der Beschwerdegegnerin – aufzuheben
und es sei festzustellen, dass bei einem Neubau auf Kat.-Nr. 01 mit
Hauseingang von der Strassenseite (D-Strasse/E-Strasse) ein Abstand von maximal
3,5 m gegenüber dem Grundstück Kat.-Nr. 04 einzuhalten sei,
eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz bzw. an
die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragte sie
die Durchführung eines Augenscheins.
Am 1. September 2022 beantragte das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort
vom 21. September 2022 beantragte die Bausektion der Stadt Zürich die
Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 3. Oktober 2022 hielt die A AG
an ihren Anträgen fest. Die Bausektion der Stadt Zürich liess sich in der Folge
nicht vernehmen. Am 13. Oktober 2022 reichte die A AG erneut eine
Stellungnahme ein. Die Bausektion der Stadt Zürich liess sich auch dazu nicht
vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 ist derzeit mit einem
Randgebäude überstellt. Es liegt gemäss der geltenden Bau- und Zonenordnung der
Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991 (BZO) in der Quartiererhaltungszone
QI5b. Nordseitig ist das bestehende Gebäude mit dem Gebäude auf der
angrenzenden Parzelle Kat.-Nr. 05 zusammengebaut. Im Osten grenzt das
Baugrundstück an die als selbständiges Grundstück ausgeschiedene Verkehrsfläche
Kat.-Nr. 04.
3.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Weg- und
Strassenabstand nach § 265 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) komme in der Quartiererhaltungszone I aufgrund von Art. 24g Abs. 4
BZO in einer Situation wie der vorliegenden gar nicht zum Tragen.
Gemäss Art. 24g Abs. 4 Satz 1 und Satz 2
BZO ist strassenseitig auf die in der betreffenden Gebäudezeile vorherrschende
Bauflucht zu bauen. Besteht eine weiter zurückliegende Baulinie, ist auf diese
zu bauen.
Hierzu führte die Vorinstanz bereits zutreffend aus, dass
jedenfalls in der konkret zu beurteilenden Situation nicht von einem
Anwendungsfall von Art. 24g Abs. 4 Satz 1 BZO ausgegangen werden
könne. Dies deshalb, weil die massgebende, die fragliche Verkehrsfläche
flankierende Ostseite des Bestandesgebäudes auf dem Baugrundstück als seitliche
Fassade des Kopfbaus einer entlang der E-Strasse verlaufenden Zeile von
Randgebäuden für sich allein stehe und damit gerade nicht Teil einer "in
der betreffenden Gebäudezeile vorherrschenden Bauflucht" sei. Jedenfalls
im massgebenden Bereich von Kat.-Nr. 04 gebe es somit weder eine
Gebäudezeile noch eine vorherrschende Bauflucht (und im Übrigen auch keine
Baulinie), sodass Art. 24g Abs. 4 BZO nicht zur Anwendung gelange und
entsprechend auch das Verhältnis dieser Bestimmung zu § 265 PBG nicht
näher zu erörtern sei.
Die Beschwerdeführerin behauptet mit Blick auf das
vorinstanzliche Urteil, dass von der Regelung nach Art. 24g Abs. 4
BZO auch die seitliche Fassade eines Kopfbaus erfasst werde, zumal diese
Fassade – entgegen der Ansicht der Vorinstanz – nicht für sich alleine stehe.
Vielmehr seien die Gebäude in den Quartiererhaltungszonen regelmässig
aneinandergebaut, wobei die Erschliessung zum Innenhof meistens durch eine
"Arkade" oder in einem engen Zugang zwischen zwei Häusern erfolge.
Der Strassen-/Wegabstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG dürfe deshalb in der
Quartiererhaltungszone I bei solchen Situationen nicht zum Tragen kommen.
Vielmehr sei der erforderliche Abstand von Gebäuden anhand der vorhandenen bzw.
vorbestehenden Bebauung festzulegen. Dies spreche vorliegend – auch im Fall
eines Neubaus – für den heutigen Abstand von Kat.-Nr. 04 von 1,95 m.
Dies überzeugt nicht. Art. 24g Abs. 4 Satz 1
und Satz 2 BZO betrifft nur das strassenseitige Bauen auf die Bauflucht
und nicht die Frage, wie gross – wenn seitlich nicht an ein Hauptgebäude
angebaut werden kann, sondern seitlich eine Verkehrsfläche besteht – allfällige
Fassadenöffnungen sein müssen. Auch aus den weiteren Bestimmungen zur Quartiererhaltungszone
I lässt sich in der vorliegenden Situation kein Verzicht auf den
Strassen-/Wegabstand ableiten.
4.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, dass es sich
bei der Verkehrsfläche Kat.-Nr. 04 um einen Weg und nicht um eine Strasse
gemäss § 265 Abs. 1 PBG handle. Deswegen müsse ein Abstand von 3,5 m
und nicht ein solcher von 6 m eingehalten werden.
4.1
Fehlen
Baulinien für öffentliche und private Strassen und Plätze sowie für öffentliche
Wege und erscheint eine Festsetzung nicht nötig, so haben oberirdische Gebäude
laut § 265 Abs. 1 PBG einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen
und Plätzen und von 3,5 m gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und
Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt. Art. 12 Abs. 1 BZO
der Stadt Zürich erweitert die genannte Abstandspflicht auf unterirdische
Gebäude; die Bestimmung sieht keine anderen Abstände vor.
Unter Strasse im Sinne von § 265 PBG wird eine
vornehmlich dem Fahrzeugverkehr dienende und entsprechend ausgestaltete
Verkehrsanlage verstanden. Demgegenüber ist ein Weg eine Anlage, die primär dem
Fussgänger- und Radfahrerverkehr dient und nur wenig Motorfahrzeugverkehr
aufzunehmen hat (RB 1982 Nr. 149 [= BEZ 1982 Nr. 20]).
Wie das Verwaltungsgericht im wegleitenden Entscheid RB
1982 Nr. 149 (= BEZ 1982 Nr. 20) festgehalten hat, ist die Abgrenzung
zwischen Strassen und Wegen nicht scharf und kann sich vor allem nicht nach der
oft inkonsequenten Bezeichnung in Strassennamen, Grundregistern und dergleichen
richten. Neben dem technischen Ausbau ist vor allem die Zweckbestimmung,
insbesondere die Erschliessungsfunktion der Anlage von Bedeutung; unter diesem
Gesichtswinkel konnten nach Auffassung des Verwaltungsgerichts die (nicht mehr
in Kraft stehenden) vom Regierungsrat erlassenen Normalien über die
Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987 (Zugangsnormalien) als
Richtlinie dienen. Nach den Zugangsnormalien waren all diejenigen Zugänge Strassen,
die mehr als 10 respektive 30 Wohneinheiten erschliessen.
Gemäss Anhang 1 der Verkehrserschliessungsverordnung vom
17. April 2019 (VErV; am 1. Juni 2020 in Kraft getreten) liegt die
Unterscheidung zwischen Zufahrtsweg und Zufahrtsstrasse bei 50 respektive 100
Wohneinheiten.
Das Verwaltungsgericht hat das Vorliegen einer Strasse im
Sinn von § 265 Abs. 1 PBG regelmässig bejaht, wenn nach der Anzahl
der erschlossenen Wohneinheiten gemäss den Zugangsnormalien von einer
Zufahrtsstrasse auszugehen war (VGr, 9. Juli 2020, VB.2020.00175, E. 4.2;
vgl. auch VGr, 19. Oktober 2005, VB.2004.00252, E. 4.2).
Das Baurekursgericht hält in einem jüngst ergangenen – von
der Beschwerdeführerin ins Verfahren eingebrachten – Urteil fest, dass mit der
drastischen Erhöhung von 10 respektive 30 Wohneinheiten (früher gemäss
Zugangsnormalien) auf 50 respektive 100 Wohneinheiten (heute gemäss VErV) die
Eignung der VErV als Richtlinie zur Abgrenzung von Strasse und Weg im Sinne von
§ 265 PBG infrage gestellt ist. Eine Zufahrt für bis zu 50 oder sogar mehr
Wohneinheiten diene offensichtlich nicht mehr primär nur dem Fussgänger- und
Radfahrerverkehr, sondern in erheblichem Umfang dem Motorfahrzeugverkehr. Ein
Weg im Sinne von § 265 Abs. 1 PBG entspreche daher nicht der
Definition des "Zufahrtswegs" gemäss VErV. Entgegen der Aussage in
der Weisung zum Antrag des Regierungsrats vom 17. April 2019 (lit. D.
§ 3) sei die Differenzierung der VErV in Zufahrtswege und Zufahrtsstrassen
nicht massgebend für den Strassen- bzw. Wegabstand gemäss § 265 Abs. 1
PBG. Dies erhelle auch daraus, dass andernfalls der Regierungsrat auf dem Umweg
über die Anforderungen an Zufahrten mittels Verordnungsrecht die
formal-gesetzlichen Strassen- und Wegabstände gemäss § 265 Abs. 1 PBG
regeln würde, wozu ihm die entsprechende Verordnungskompetenz fehle (§ 360
PBG). Mit der Verkehrserschliessungsverordnung würden, soweit hier interessierend,
die technischen Anforderungen an Zufahrten geregelt. Betroffen seien
insbesondere die Ausbaugrössen der Fahrbahn und Massnahmen zum
Fussgängerschutz. Die Differenzierung der Zufahrtsarten richte sich nach der
Verkehrssicherheit und nicht nach den weiteren Zweckbestimmungen von § 265
Abs. 1 PBG (Wohnhygiene, Strassenraumgestaltung). Gründe, weshalb mit dem
Erlass der Verkehrserschliessungsverordnung der Anwendungsbereich für den
Wegabstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG habe erweitert werden sollen (bzw.
Strassen bezüglich der Abstandserfordernisse von Gebäuden
"abklassiert" werden sollten), seien nicht ersichtlich. Die Regelung
der Abstände von Gebäuden zu Strassen und Wegen sei nicht Gegenstand der VErV (§ 1
VErV; BRG, 4. Oktober 2022, BRGE II Nrn. 0191/2022–0192/2022, E. 5.4.2;
vgl. BRG, 15. März 2022, BRGE II Nrn. 0053/2022–0054/2022, E. 7.2.1).
Das Verwaltungsgericht hat sich dieser Auffassung mit
seinem Urteil vom 19. Januar 2023 im Verfahren VB.2022.00214/VB.2022.00253
angeschlossen. Es qualifizierte eine Verkehrsfläche, mit der künftig
(mindestens) 21 Wohneinheiten erschlossen werden, nicht als Weg, sondern als
Strasse im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG (VGr, 19. Januar 2023,
VB.2022.00214/VB.2022.00253, E. 3.3.2).
4.2
Die
Beschwerdeführerin stellt die vorinstanzliche Feststellung, dass über die
Verkehrsfläche Kat.-Nr. 04 mehr als 50 Wohneinheiten erschlossen werden,
nicht infrage.
Indes macht sie geltend, dass – entsprechend der jüngeren
Rechtsprechung der Vorinstanz – eine funktionale Beurteilung hätte vorgenommen
werden müssen. Es sei rechtsverletzend, dass die Vorinstanz allein auf die
Anzahl der Wohneinheiten abgestellt habe.
4.3
Die
Auffassung der Beschwerdeführerin ist unzutreffend.
4.3.1
Bei den vorliegend mehr als 50 über die Verkehrsfläche Kat.-Nr. 04
erschlossenen Wohneinheiten ist gemäss der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung (vgl. E. 4.1) ohne Weiteres von einer Strasse im Sinn von § 265
Abs. 1 PBG auszugehen.
Der Ausbaustandard der
Verkehrsfläche stellt die Auffassung, dass die betreffende Verkehrsfläche
vornehmlich dem Fahrzeugverkehr dient, im vorliegenden Fall nicht infrage.
Zutreffend führte die Vorinstanz hinsichtlich des technischen Ausbaus aus, dass
die Strassenbreite von 3,9 m nur ganz knapp unterhalb des Masses von 4 m
liege, welches gemäss Anhang 1 der VErV die Grenze zwischen den jeweiligen für
einen Zufahrtsweg bzw. eine Zufahrtsstrasse 1 geforderten Ausbaugrössen bilde.
Auch falle auf, dass der bestehende Ausbau der schon vor Inkrafttreten der VErV
erstellten Zufahrt gemäss dem früher massgeblichen Anhang zu den
Zugangsnormalien grösser als die für einen Zufahrtsweg geforderten 3 bis 3,5 m
war und näher bei den für eine Zufahrtsstrasse geforderten 4 bis 4,75 m lag.
4.3.2
Mithin lässt sich der rechtserhebliche Sachverhalt gestützt auf die Akten einwandfrei
feststellen. Von einem Augenschein sind – zumal primär auf die Anzahl der erschlossenen
Wohneinheiten abgestellt werden kann – keine relevanten Erkenntnisse zu
erwarten, weshalb darauf zu verzichten ist.
4.3.3
Bei der Verkehrsfläche Kat.-Nr. 04 handelt es sich um eine Strasse im
Sinn von § 265 Abs. 1 PBG. Es muss ein Abstand von 6 m eingehalten
werden.
5.
Sodann liegen auch keine besonderen
Verhältnisse im Sinne von § 220 PBG vor.
Von Bauvorschriften ist gemäss § 220
PBG im Einzelfall zu befreien, wenn besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen
die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erscheint (Abs. 1).
Dabei dürfen Ausnahmebewilligungen nicht gegen den Sinn und Zweck der
Vorschrift verstossen, von der sie befreien (Abs. 2). Gemäss gefestigter
Rechtsprechung sind unter "besonderen Verhältnissen" Situationen zu
verstehen, die wesentlich von den tatsächlichen Verhältnissen abweichen, die
der Gesetzgeber im Auge gehabt hat. Es handelt sich um Sachverhalte, die der
Gesetzgeber bei richtiger Voraussicht anders normiert hätte, sodass ihnen die
Allgemeinordnung nicht mehr gerecht zu werden vermag. Es versteht sich daher
von selbst, dass Sachumstände, die in einer Vielzahl von Fällen angeführt
werden könnten, eine Ausnahmebewilligung nicht zu rechtfertigen vermögen.
Vorliegend handelt es sich um nicht um
eine besonders ungewöhnliche Situation, sondern um eine Situation, die in der
Quartiererhaltungszone 1 in der Stadt Zürich in einer Vielzahl von Fällen
angeführt werden könnte. Ob ein geringerer Abstand von der Verkehrsfläche
"ortsbaulich" bzw. mit Blick auf den Quartiercharakter zu bevorzugen
wäre, ist daher nicht entscheidend.
5.1
Zusammenfassend
erweisen sich sämtliche Rügen der Beschwerdeführerin als unbehelflich. Dies
führt zur Abweisung der Beschwerde.
5.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Anspruch auf
Parteientschädigung steht ihr bei diesem Ergebnis von vornherein nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 3'145.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht.