zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00416 · 2008-12-18 · de

Denkmalschutz | Denkmalschutz: Frist bis zum Entscheid über die Schutzwürdigkeit Rechtsgrundlagen: Das zuständige Gemeinwesen hat den Entscheid über die Schutzwürdigkeit innert Jahresfrist seit Stellung des Gesuchs zu treffen; Möglichkeit der einmaligen Verlängerung der Frist um ein Jahr in Ausnahmefällen (E. 2.1). Verbandslegitimation (E. 2.2). Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (E. 2.3). Erwägungen der Vorinstanz: Die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz hat sich die einjährige Verwirkungsfrist entgegenhalten zu lassen. Liegt somit nach Ablauf der einjährigen Frist keine Unterschutzstellungsverfügung vor, ist der Unterschutzstellungsanspruch des Gemeinwesens verwirkt. Die Vereinigung kann sich nicht mehr dagegen zur Wehr setzen (E. 2.4-5). Diesen vorinstanzlichen Erwägungen ist zuzustimmen. Die Einschränkung des kantonalen Verbandsbeschwerderecht ist vom Gesetzgeber so gewollt. Die Auslegung hat sich nicht primär danach zu richten, dass die Möglichkeit einer gesetzwidrigen Praxis (bewusstes Verstreichenlassen der Frist durch Untätigkeit des Gemeinwesens) besteht (E. 3.2). Abweisung (E. 4). Minderheitsmeinung: Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.18.1 VB.2008.00416
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.18.1 VB.2008.00416
Zurigo Verwaltungsgericht 08..2.18.1 VB.2008.00416

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00416
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00416
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.12.2008
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.07.2009 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Denkmalschutz
Denkmalschutz: Frist bis zum Entscheid über die Schutzwürdigkeit
Rechtsgrundlagen: Das zuständige Gemeinwesen hat den Entscheid über die Schutzwürdigkeit innert Jahresfrist seit Stellung des Gesuchs zu treffen; Möglichkeit der einmaligen Verlängerung der Frist um ein Jahr in Ausnahmefällen (E. 2.1). Verbandslegitimation (E. 2.2). Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (E. 2.3). Erwägungen der Vorinstanz: Die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz hat sich die einjährige Verwirkungsfrist entgegenhalten zu lassen. Liegt somit nach Ablauf der einjährigen Frist keine Unterschutzstellungsverfügung vor, ist der Unterschutzstellungsanspruch des Gemeinwesens verwirkt. Die Vereinigung kann sich nicht mehr dagegen zur Wehr setzen (E. 2.4-5). Diesen vorinstanzlichen Erwägungen ist zuzustimmen. Die Einschränkung des kantonalen Verbandsbeschwerderecht ist vom Gesetzgeber so gewollt. Die Auslegung hat sich nicht primär danach zu richten, dass die Möglichkeit einer gesetzwidrigen Praxis (bewusstes Verstreichenlassen der Frist durch Untätigkeit des Gemeinwesens) besteht (E. 3.2).
Abweisung (E. 4).
Minderheitsmeinung: Gutheissung.
Stichworte:
DENKMALPFLEGE
DENKMALSCHUTZ
FRIST/-EN
LEGITIMATION
PROVOKATIONSBEGEHREN
SCHUTZOBJEKT
UNTERSCHUTZSTELLUNG
Rechtsnormen:
§ 209 PBG
§ 210 PBG
§ 213 PBG
§ 338a Abs. II PBG
Publikationen:
RB 2008 Nr. 64 S. 135
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00416
Entscheid
der 3. Kammer
vom
18. Dezember 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Felix Helg.
In
Sachen
Zürcherische Vereinigung für
Heimatschutz ZVH,
vertreten durch
RA F,
Beschwerdeführerin
,
gegen
1.
Stadtrat von Zürich,
vertreten durch das Hochbaudepartement der Stadt Zürich
2.1
A
,
2.2
B
,
2.3
C
,
2.4
D
,
2.5
E
,
2.1 – 2.5 vertreten durch
RA G,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend Denkmalschutz,
hat sich ergeben:
I.
Die Eigentümer des Grundstücks Kat. Nr. 01 an der
L-Str. 02 in Zürich ersuchten den Stadtrat Zürich am 21. April 2006 um
einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit des dortigen Gebäudes Vers.
Nr. 26600076, welches im Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte
von kommunaler Bedeutung sowie im Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen
enthalten ist. Das Hochbaudepartement erliess am 1. Juni 2006 eine vorsorgliche
Massnahme zum Schutz der Liegenschaft und ihrer Umgebung. Am 9. Mai 2007
verfügte das Departement eine Verlängerung dieser provisorischen Massnahme um
ein Jahr.
Dagegen erhoben die Eigentümer der Liegenschaft am
1. Juni 2007 Rekurs an die Baurekurskommission I. Sie beantragten die
Aufhebung der Verfügung vom 9. Mai 2007 und begründeten dies damit, dass
mit dieser Verfügung von der gesetzlichen Möglichkeit, die einjährige Frist zur
Abklärung der Schutzwürdigkeit um ein Jahr zu verlängern, zu spät Gebrauch
gemacht worden sei. Der Stadtrat Zürich beschloss am 5. März 2008, das Gebäude
auf dem Grundstück Kat. Nr. 01 an der L-Str. 02 und dessen Umgebung werde
nicht unter Denkmalschutz gestellt. Zur Begründung führte er an, weil die
vorsorgliche Schutzmassnahme vom 1. Juni 2006 nicht rechtzeitig vor Ablauf
der Jahresfrist um ein Jahr verlängert worden sei, sei der Anspruch auf
Unterschutzstellung verwirkt und die Liegenschaft aus dem Inventar der kunst-
und kulturhistorischen Schutzobjekte zu entlassen. Unter Beilage dieses
Beschlusses ersuchte sodann das Hochbaudepartement die Baurekurskommission I am
13. März 2008 um Abschreibung des Rekursverfahrens.
Gegen den im Amtsblatt publizierten Beschluss vom
5. März 2008 erhob die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz am
11. April 2008 Rekurs mit dem Antrag, die streitbetroffene Liegenschaft
unter Schutz zu stellen. Der Stadtrat Zürich beantragte Gutheissung des
Rekurses. Die Eigentümer der Liegenschaft ersuchten um Abweisung des Rekurses.
In einer Stellungnahme zur Rekursantwort der Eigentümer hielt der Stadtrat an
seinem Antrag auf Rekursgutheissung fest.
II.
Die Baurekurskommission I beschloss am 15. August
2008, die beiden Rekursverfahren zu vereinigen, den Rekurs R1S.2007.05113 als
durch Wiedererwägung gegenstandslos geworden abzuschreiben und den Rekurs
R1S.2008.05064 abzuweisen. Die Rekurskosten von Fr. 4'660.- wurden zu 1/4
dem Hochbaudepartement der Stadt Zürich, zu 3/8 dem Stadtrat Zürich und zu 3/8
der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz auferlegt. Die Zürcherische
Vereinigung für Heimatschutz und das Hochbaudepartement wurden verpflichtet,
den Eigentümern der Liegenschaft Kat. Nr. 01 eine Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 1'500.- zu zahlen.
III.
Mit Beschwerde vom 12. September 2008 beantragte die
Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz dem Verwaltungsgericht, es sei unter
Aufhebung von Ziff. 1 des Stadtratsbeschlusses vom 5. März 2008 sowie
des Rekursentscheids vom 15. August 2008 die Liegenschaft Kat. Nr. 01
definitiv unter Schutz zu stellen (unter genauer Beschreibung des Schutzumfangs);
eventuell sei die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen;
verfahrensrechtlich wurde die Einholung eines Gutachtens der kantonalen Denkmalpflegekommission
sowie die Durchführung eines Augenscheins beantragt, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.
Die Baurekurskommission I ersuchte am 29. September
2008 um Abweisung der Beschwerde. Das Hochbaudepartement verzichtete am
3. Oktober 2008 namens des Stadtrats Zürich auf Beschwerdeantwort. Die
privaten Beschwerdegegner beantragten dem Gericht am 27. Oktober 2008, es
sei die Angelegenheit, falls der Rekursentscheid aufgehoben werden sollte, zur
materiellen Beurteilung der Unterschutzstellung an die Vorinstanz zurückzuweisen;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
§ 213 des Bau- und Planungsgesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist
jeder Grundeigentümer jederzeit berechtigt, vom Gemeinwesen einen Entscheid
über die Schutzwürdigkeit seines Grundstücks und über den Umfang allfälliger
Schutzmassnahmen zu verlangen, wenn er ein aktuelles Interesse glaubhaft macht
(Abs. 1). Das Begehren ist schriftlich beim Gemeinderat einzureichen
(Abs. 2). Das zuständige Gemeinwesen trifft den Entscheid spätestens
innert Jahresfrist, wobei es in Ausnahmefällen vor Fristablauf dem
Grundeigentümer anzeigen kann, die Behandlungsdauer erstrecke sich um höchstens
ein weiteres Jahr (Abs. 3 Satz 1). Liegt vor Fristablauf kein
Entscheid vor, kann eine Schutzmassnahme nur bei wesentlich veränderten
Verhältnissen angeordnet werden (Abs. 3 Satz 2). Unabhängig davon, ob
das Gemeinwesen die Schutzwürdigkeit einer Liegenschaft von sich aus oder
aufgrund eines Provokationsbegehrens des Grundeigentümers abklärt, kann es
während der Abklärung vorsorgliche Schutzmassnahmen treffen: Bei inventarisierten
Liegenschaften bewirkt die schriftliche Mitteilung an den Grundeigentümer über
die Aufnahme seines Grundstücks in das Inventar das Verbot, am bezeichneten Objekt
ohne Bewilligung der anordnenden Behörde Veränderungen vorzunehmen (§ 209
Abs. 2 PBG), wobei allerdings das Veränderungsverbot dahinfällt, wenn nicht
innert Jahresfrist seit der schriftlichen Mitteilung eine dauernde Anordnung
getroffen wird (§ 209 Abs. 3 PBG). Bei nicht inventarisierten
Objekten kann das Gemeinwesen vorsorgliche Schutzmassnahmen im gleichen
Verfahren und mit gleichen Rechtswirkungen anordnen (§ 210 PBG). Bezüglich
der gesetzlichen Befristung von vorsorglichen Schutzmassnahmen bildet
§ 213 Abs. 3 PBG gegenüber § 209 Abs. 3 PBG eine
Spezialnorm für jene Fälle, in denen wie hier die Schutzwürdigkeit aufgrund
eines Provokationsbegehrens des Grundeigentümers abgeklärt wird. Die Regelung
von § 209 f. PBG einerseits sowie jene in § 213 PBG anderseits
haben nicht zwei verschiedene Verfahren zum Gegenstand, vielmehr kommt beiden
bezüglich des gleichen Verfahrens je eine eigene Zielsetzung zu.
§ 209 f. PBG zielt auf den (vorsorglichen) Schutz des Objektes ab,
während § 213 PBG das Interesse des Grundeigentümers berücksichtigt, auf
entsprechendes ("Provokations"-)Begehren hin binnen nützlicher Frist
Klarheit über allfällige Schutzmassnahmen zu haben (vgl. Dominik Bachmann,
Ausgewählte Fragen zum Denkmalrecht, PBG aktuell 1/2000, S. 5 ff.; RB
2005 Nr. 60 = BEZ 2006 Nr. 4).
2.2
Gemäss
§ 338a Abs. 2 PBG können sich gesamtkantonal tätige Vereinigungen,
die sich seit wenigstens zehn Jahren dem Natur- und Heimatschutz oder
verwandten, rein ideellen Zielen widmen, unter anderem gegen Anordnungen und
Erlasse, die sich auf den III. Gesetzestitel (Natur- und Heimatschutz,
§§ 203-217 PBG) stützen, mit Rekurs wehren. Zu beachten ist allerdings,
dass nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung zu § 338a
Abs. 2 PBG der behördliche Verzicht auf eine Unterschutzstellung den
Verbänden den Zugang zum Rekursverfahren in der Regel nur dann verschafft, wenn
es sich dabei um ein gestützt auf § 203 Abs. 2 PBG inventarisiertes
Objekt handelt (RB 1990 Nr. 10, 1990 Nr. 11, 1992 Nr. 8,
1996 Nr. 13). Von diesem Grundsatz hat die Rechtsprechung bisher nur
wenige Ausnahmen zugelassen (vgl. die Zusammenfassung der Rechtsprechung im
Urteil VB.2004.00488 vom 3. März 2005, E. 3, www.vgrzh.ch; vgl. auch
E. 4, publiziert in RB 2005 Nr. 62).
2.3
Das
Verwaltungsgericht hatte sich im Urteil VB.2005.00479 vom 8. Dezember 2005
(RB 2005 Nr. 60 = BEZ 2006 Nr. 4) mit einer Beschwerde der
Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz zu befassen, welche gleichartige
Fragen wie im vorliegenden Fall aufwarf:
Die Baurekurskommission II hatte einen Rekurs von
Grundeigentümern, die sich mit einem Rekurs gegen eine gestützt auf § 213
Abs. 3 PBG verfügte Verlängerung der Abklärungsfrist wehrten bzw. diese
Verlängerung als verspätet rügten und dementsprechend den Anspruch der Gemeinde
Küsnacht auf Unterschutzstellung als verwirkt bezeichneten, am
17. Dezember 2002 als gegenstandlos geworden abgeschrieben, da während des
Rekursverfahrens auch die verlängerte Frist jedenfalls abgelaufen sei. Auf
Beschwerde der Gemeinde hin schützte das Verwaltungsgericht die
Verfahrensabschreibung mit der Begründung, bei der Frist von § 213
Abs. 3 PBG handle es sich um eine Verwirkungsfrist (Urteil VB.2003.00046
vom 18. August 2004, RB 2004 Nr. 63 = BEZ 2004 Nr. 65). Hierauf
beschloss die Gemeinde, auf eine Unterschutzstellung der streitbetroffenen
Liegenschaft wegen Verwirkung des Unterschutzstellungsanspruchs zu verzichten.
Den dagegen von der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz erhobenen Rekurs
wies die Baurekurskommission II am 23. August 2005 ab, im Wesentlichen mit
der Begründung, das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 18. August 2004
schliesse zwar nicht aus, dass die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz
den gestützt auf jenes Urteil beschlossenen Verzicht auf eine
Unterschutzstellung anfechten könne; in der vorliegenden Rekursschrift werde
jedoch die Schutzwürdigkeit nicht näher dargelegt, weshalb der Rekurs mangels
Substanziierung abzuweisen sei. Auf Beschwerde der Zürcherischen Vereinigung
für Heimatschutz hin entschied das Verwaltungsgericht im Urteil VB.2005.00479
vom 8. Dezember 2005 im gleichen Sinn: Den nach § 338a Abs. 2
PBG rechtsmittellegitimierten Verbänden sei es "nicht von vornherein"
verwehrt, sich gegen einen in Anwendung von § 213 Abs. 3 PBG
erklärten Verzicht auf Unterschutzstellung zur Wehr zu setzen (E. 4,
publiziert in RB 2005 Nr. 60). Es sei jedoch nicht rechtsverletzend, wenn
die Vorinstanz den Rekurs des Verbandes mangels hinreichender Substanziierung
der Schutzwürdigkeit der Liegenschaft abgewiesen habe (E. 5).
2.4
Im
vorliegend angefochtenen Rekursentscheid stuft die Baurekurskommission Erwägung
4 des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 8. Dezember 2005 als
"obiter dictum" ein, dessen präjudizielle Wirkung zu hinterfragen sei
(E. 4.3.1). Die fragliche Erwägung des Verwaltungsgerichts stellt
allerdings nicht ein reines obiter dictum dar, sondern bildete im Rahmen der
damaligen Urteilsbegründung die Grundlage für ein Zwischenergebnis. Freilich
ist einzuräumen, das jene Erwägung, wie die Baurekurskommission zutreffend
festhält, keine umfassende Abwägung der divergierenden Interessen der nach
§ 338a Abs. 2 rechtsmittellegitimierten Verbände einerseits sowie der
nach § 213 PBG vorgehenden Grundeigentümer anderseits enthält. Zudem wäre
das Verwaltungsgericht in jenem Fall aufgrund der dortigen Erwägung 5 zum
gleichen Ergebnis gelangt, wenn die in Erwägung 4 thematisierte Frage offen
gelassen worden wäre. Weil es dem Gericht nicht verwehrt ist, die in der
damaligen Erwägung 4 vorgenommene Gewichtung in Frage zu stellen, kommt es
jedoch ohnehin nicht darauf an, ob und inwieweit sie im vorliegenden Verfahren
als Präjudiz zu würdigen ist. Das Gericht hat in diesem Verfahren frei zu
prüfen, ob die Verwirkungsfolge, die für den Stadtrat Zürich (Beschwerdegegner
1) gegenüber den Eigentümern der streitbetroffenen Liegenschaft
(Beschwerdegegnerschaft 2) unbestrittenermassen eingetreten ist, auch gegenüber
der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz (Beschwerdeführerin) gelte. Bei
dieser Würdigung ist vorab auf die weiteren Erwägungen der Vorinstanz
einzugehen, aufgrund derer sie zum Schluss gelangt ist, die Beschwerdeführerin
müsse sich die Verwirkungsfolge ebenfalls entgegenhalten lassen.
2.5
Die
Baurekurskommission erwog, der angefochtene Nichtunterschutzstellungsbeschluss
vom 5. März 2008 entfalte "umfassende materielle Rechtskraft"
und sei daher auch für die Rekurrentin (heutige Beschwerdeführerin)
verbindlich. Daran ändere die fehlende Parteistellung der Rekurrentin im
vorangehenden Verwaltungsverfahren nichts. Die Interessen des Natur- und
Heimatschutzes seien primär nicht durch die Verbände, sondern durch die
Behörden zu wahren; mit dem Verbandsbeschwerderecht nach Art. 338a
Abs. 2 PBG werde dem Rechtsgut des Natur- und Heimatschutzes lediglich ein
zusätzlicher Schutz geboten, welcher jedoch gemäss ausdrücklichem Willen des
Gesetzgebers und der diesbezüglichen Rechtsprechung erst nach abgeschlossener
Verwaltungstätigkeit der Behörden greife; den Verbänden komme eine
Rechtsmittelbefugnis zu, nicht aber ein Mitwirkungsrecht oder gar eine
Mitwirkungspflicht bei der im vorangehenden Verwaltungsverfahren zu treffenden
Entscheidung (E. 4.2). Zu keinem andern Schluss gelange man, wenn man das
Spannungsverhältnis zwischen den Zwecken beider Institute – dem Grundeigentümerschutz
nach § 213 Abs. 3 PBG und dem Verbandsbeschwerderecht nach
§ 338a Abs. 2 PBG – berücksichtige. Beide Bestimmungen stünden
im Dienst von Rechtsgütern, die verfassungsrechtlich – durch Art. 26
sowie Art. 78 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) –
geschützt seien. Eine Wertung werde in der Bundesverfassung nicht vorgenommen.
Zugunsten des Vorranges von § 213 Abs. 3 PBG spreche, dass primär die
Behörden und nicht die rechtsmittellegitimierten Verbände zur Wahrung des
Natur- und Heimatschutzes berufen seien. "Genau genommen" stünden
sich damit nicht zwei verfassungsmässig geschützte Rechtsgüter gegenüber; das
Verbandsbeschwerderecht "an sich" stehe im Gegensatz zur Eigentumsgarantie
nicht auf Verfassungsstufe. Der Gesetzgeber sodann habe mit § 213
Abs. 3 PBG bzw. der darin enthaltenen Verwirkungsregelung "auf
Verfahrensebene" eine explizite Wertung dahin vorgenommen, dass nach
Ablauf der Provokationsfrist den durch die Eigentumsgarantie geschützten
Interessen der Vorrang vor jenen des Natur- und Heimatschutzes zukomme. Diese
gesetzliche Wertung würde in ihr Gegenteil verkehrt, wenn man die
rechtsmittellegitimierten Verbände von der Verwirkungsfolge ausnehmen würde.
Zum gleichen Ergebnis führe eine weitere Überlegung: Angesichts dessen, dass in
Fällen der vorliegenden Art die beiden Rechtsinstitute miteinander in Konflikt
gerieten, sei jene Lösung vorzuziehen, welche beiden Instituten möglichst
weitgehend ihre Wirksamkeit belasse bzw. "sie wenigstens in ihrem
Grundsatz fortbestehen" lasse. Wäre die Verwirkungsfolge von § 213
Abs. 3 PBG für die Verbände nicht verbindlich, könnten sich die Behörden
mit deren Hilfe dem in dieser gesetzlichen Bestimmung geregelten Zwang zu einem
beförderlichen Verfahren problemlos entziehen. Seien hingegen die Verbände an
die Verwirkungsfolge von § 213 Abs. 3 PBG gebunden, werde dadurch das
Verbandsbeschwerderecht nicht grundsätzlich in Frage gestellt. Die sich aus der
Bindung an die Verwirkungsfolge ergebende Einschränkung des Verbandsbeschwerderechts
stehe im Einklang damit, dass den Verbänden im Inventarisationsverfahren kein
Mitwirkungsrecht zukomme. Es liefe auf einen eigentlichen
"verfahrensrechtlichen Unsinn" hinaus, wenn die Verbände im Hinblick
auf die ihnen während des Fristenlaufs fehlenden Mitwirkungsrechte von der
Verwirkungsfolge ausgenommen würden, obwohl ihnen nach dem Willen des
Gesetzgebers im Verwaltungsverfahren gerade keine solche Mitwirkungsrechte
zukommen sollten (E. 4.3.3).
3.
3.1
Der
Hinweis der Baurekurskommission, der Beschluss des Beschwerdegegners 1 vom
5. März 2008 entfalte materielle Rechtskraft, ist in Frage zu stellen. In
Lehre und Rechtsprechung ist umstritten, ob und inwiefern Verfügungen
erstinstanzlicher Verwaltungsbehörden in materielle Rechtskraft erwachsen
können (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.
zu §§ 86a-86d N. 5 mit Hinweisen; vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, Rz. 992 f.; zur
etwas anderen Rechtslage in verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 83 N. 2). Die Erwägungen der Baurekurskommission
erweisen sich indessen auch dann als schlüssig, wenn dem Beschluss vom
5. März 2008 keine materielle Rechtskraft zuerkannt wird.
Zu Recht hat die Baurekurskommission diesen Beschluss nicht
als formell rechtskräftig bezeichnet. Vielmehr ist sie davon ausgegangen, dass
die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz dagegen Rekurs führen könne, und
ist dementsprechend auf das Rechtsmittel eingetreten. Das beruht auf der
zutreffenden Betrachtungsweise, dass sich die nach § 338a Abs. 2 PBG
rechtsmittellegitimierten Verbände gegen einen in Anwendung von § 213
Abs. 3 PBG getroffenen Verzicht auf Unterschutzstellung mindestens
insoweit wehren können, als sie den Eintritt der Verwirkungsfolge bestreiten.
Dass die Verwirkungsfolge im vorliegenden Fall gegenüber den Eigentümern
(Beschwerdegegnerschaft 2) eingetreten ist, wurde und wird von der Beschwerdeführerin
zu Recht nicht bestritten. Dementsprechend beschlagen die im Rahmen der
materiellen Beurteilung getroffenen Erwägungen der Vorinstanz die zentrale
Frage, ob sich die Beschwerdeführerin als rekurslegitimierter Verband diese
Verwirkungsfolge entgegenhalten lassen müsse.
3.2
Die
diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz (vorstehend E. 2.5) überzeugen.
Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag sie nicht zu entkräften.
3.2.1
Unbegründet ist zunächst der Einwand, in dem von
den Eigentümern ausgelösten Rekursverfahren sei es lediglich um eine
vorsorgliche Schutzmassnahme gegangen; dessen Nichtverlängerung dürfe nicht zu
einem definitiven Verzicht auf Unterschutzstellung führen (Beschwerdeschrift
Ziff. 5). Damit wird verkannt, dass das Hochbaudepartement im damaligen
Rekursverfahren R1S.2007.05113 mit gutem Grund den Standpunkt der rekurrierenden
Eigentümer anerkannte, wonach der Verlängerungsbeschluss vom 9. Mai 2007
verspätet erfolgt und der Unterschutzstellungsanspruch des Gemeinwesens daher
verwirkt sei, was in der Folge dazu führte, dass der Stadtrat mit Beschluss vom
5. März 2008 auf die Unterschutzstellung verzichtete, wogegen die
Beschwerdeführerin Rekurs erhob. Streitgegenstand des jetzigen
Beschwerdeverfahrens bildet einzig die Frage, ob die Baurekurskommission diesen
zweiten Rekurs zu Recht abgewiesen habe. Die Ausgangslage präsentiert sich
daher im jetzigen Beschwerdeverfahren nicht anders, als wenn der Stadtrat,
statt die provisorische Massnahme verspätet zu verlängern, schon damals von
sich aus in Anwendung von § 213 Abs. 3 PBG auf eine definitive
Unterschutzstellung verzichtet hätte.
Die Beschwerdeführerin argumentiert wie schon im
Rekursverfahren erneut vorab damit, die Verwirkungsfolge dürfe ihr nicht entgegengehalten
werden, weil sie im Verwaltungsverfahren betreffend die Abklärung der
Schutzwürdigkeit der Liegenschaft L-Str. 02 nicht beteiligt gewesen sei
(Beschwerdeschrift Ziff. 8-10). Der Einwand ist unbegründet. Zum einen
entspricht die Nichtbeteilung der Verbände am Verwaltungsverfahren betreffend
eine Inventarisierung oder eine definitive Unterschutzstellung – wie von
der Baurekurskommission zutreffend dargelegt – der Rechtsprechung (Urteil
VB.2004.00488 vom 3. März 2005, E. 3, www.vgrzh.ch; zum Zusammenhang
zwischen der Rekurslegitimation eines Dritten und dessen Beiladung im
Verwaltungsverfahren vgl. allerdings RB 1998 Nr. 42 = ZBl 100/1999,
S. 436). Vor allem aber kann die Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass
sie im vorliegenden Fall nicht an dem Unterschutzstellungsverzicht vom
5. März 2008 vorangehenden Verfahren beteiligt war, bezüglich der hier
entscheidungswesentlichen Frage, ob sie sich die Verwirkungsfolge von
§ 213 Abs. 3 PBG ebenfalls entgegenhalten lassen müsse, nichts zu
ihren Gunsten ableiten. Selbst wenn die nach § 338a Abs. 2 PBG
rekurslegitimierten Verbände am Verwaltungsverfahren betreffend eine Unterschutzstellung
zu beteiligten wären – sei es aufgrund einer so konzipierten neuen gesetzlichen
Regelung, sei es im Rahmen der geltenden Regelung bzw. in Abweichung der diesbezüglichen
Rechtsprechung – würde dies nichts daran ändern, dass sie sich eine
allfällige Verwirkung des Unterschutzstellungsanspruchs nach § 213
Abs. 3 PBG entgegenhalten lassen müssten. Diese Frage beurteilt sich demnach
unabhängig davon, ob sich die rechtsmittellegitimierten Verbände am
Verwaltungsverfahren beteiligen konnten; in der erst nachträglichen Beteiligung
liegt kein Argument dafür, dass die Verwirkungsfolge ihnen gegenüber nicht
eingreifen würde.
3.2.2
Das gilt auch mit Blick auf die Vereinbarkeit
der Auslegung des hier massgebenden kantonalen Rechts (§§ 213 Abs. 3
und § 338a Abs. 2 PBG) mit dem Bundesrecht: Wenn sich die
rechtsmittellegitimierten Verbände die Verwirkungsfolge nach § 213
Abs. 3 PBG ebenfalls entgegenhalten lassen müssen, so handelt es sich
dabei um eine vom kantonalen Gesetzgeber in Kauf genommene Einschränkung des
kantonalen Verbandsbeschwerderechts, die mit dem Bundesrecht, namentlich mit
Art. 33 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 (RPG), vereinbar ist. Insbesondere lässt sich diese Einschränkung
nicht mit jener vergleichen, welche sich bei Rechtsmitteln Dritter gegen eine
Baubewilligung im Anschluss an einen nicht drittverbindlichen Vorentscheid
zugunsten des Bauherrn ergab (zur Bundesrechtswidrigkeit des – nach
früherem Recht zulässigen – nicht drittverbindlichen Vorentscheides, wie
ihn die frühere Fassung von §§ 323 f. PBG vorsah, vgl. Kölz/Bosshart/Röhl
§ 19 N. 56 mit Hinweisen). Ebenso wenig verstösst der so ausgelegte
§ 213 Abs. 3 PBG (mit verbindlicher Verwirkung des Unterschutzstellungsanspruchs
auch gegenüber rechtsmittellegitimierten Verbänden) gegen das bundesrechtliche
Koordinationsgebot von Art. 25a RPG.
3.2.3
Der Entscheid der Vorinstanz beruht demnach auf
einer zutreffenden, verfassungs- und auch sonst bundesrechtskonformen Auslegung
der die beiden fraglichen Rechtsinstitute betreffenden Bestimmungen (§ 213
Abs. 3 und § 338a Abs. 2 PBG). Wie anzumerken ist, kann es bei
der Auslegung nicht darauf ankommen, welche Lösung den für den Unterschutzstellungsentscheid
zuständigen Verwaltungsbehörden grössere Möglichkeiten einer unkorrekten
Gesetzesanwendung einräumt. Es ist demnach nicht massgeblich, ob die bei
fehlender Bindung der Verbände an die Verwirkungsfolge von § 213
Abs. 3 PBG bestehende Möglichkeit, dass die Behörde dem in § 213
Abs. 3 PBG angelegten Beschleunigungsgebot unzureichend nachkommt
(Rekursentscheid E. 4.3.3 Abs. 3), höher zu gewichten sei als die bei
Bejahung einer solchen Bindung bestehende Gefahr, dass die Behörde ihre
Aufgabenerfüllung im Bereich des Denkmalschutzes missbräuchlich – durch
Untätigkeit, welche die Verwirkungsfolge von § 213 Abs. 3 PBG in Kauf
nimmt – vernachlässigen könnte (Beschwerdeschrift Ziff. 13). Die
Auslegung hat sich nicht primär danach zu richten, welche Möglichkeiten
gesetzwidriger oder gar missbräuchlicher Rechtsanwendung durch die Behörden ein
bestimmtes Auslegungsergebnis eröffnet. Allfällige Ungereimtheiten, die sich in
dieser Hinsicht bei der Rechtsanwendung ergeben können, sind durch den
Gesetzgeber zu beheben. Entscheidend ist, dass auch bei korrektem behördlichem
Vorgehen § 213 Abs. 3 PBG, gälte die darin vorgesehene Verwirkung für
die rechtsmittellegitimierten Verbände nicht, weitgehend wirkungslos bliebe,
was dem Zweck dieser Bestimmung widerspräche.
4.
Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen. Die
Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung
nach § 17 Abs. 2 VRG steht ihr als Unterliegende von vornherein nicht
zu. Da die privaten Beschwerdegegner weder ausdrücklich noch sinngemäss einen
Antrag auf Gutheissung der Beschwerde gestellt haben, ist ihnen ebenfalls keine
solche Entschädigung zuzusprechen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…
Eine Minderheit des Gerichts hat folgenden Entscheid beantragt:
(vgl. § 138
Abs. 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976, GVG)
"Die Beschwerde wird gutgeheissen."
Erwägungen:
Die Frage, ob sich die Verbände die Verwirkungsfolge von
§ 213 Abs. 3 PBG entgegenhalten lassen müssen, lässt sich nicht von
der Frage trennen, ob die Verwirkungsfolge auch gegenüber allfälligen Nachbarn
eintritt. Wird dies nämlich verneint, so lässt sich das von § 213
Abs. 3 PBG verfolgte Ziel der Rechtssicherheit für die Eigentümer von
vornherein gar nicht erreichen. Mit dem Einbezug der Nachbarn in die
Überlegungen entsteht ein Gesetzeskonflikt innerhalb der Eigentumsgarantie
selber, dies im Gegensatz zu den Erwägungen im angefochtenen Entscheid.
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts können
sich Nachbarn gegen die Nichtunterschutzstellung bzw. Inventarentlassung eines
potenziellen Schutzobjekts dann wehren, wenn dadurch abstrakte Baumöglichkeiten
eröffnet werden, welche sie belasten (vgl. VGr, 20. Dezember 2007,
VB.2007.00192/00193, E. 3.1 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Diese
Rechtsprechung stützt sich auf Art. 33 RPG. Den Nachbarn muss daher ein
Nichtunterschutzstellungsentscheid eröffnet werden, ansonsten sie gegen die
nachfolgende Baubewilligung, welche den Abbruch des potenziellen Schutzobjekts
voraussetzt, den Einwand der Schutzwürdigkeit vorbringen können (vgl. VGr,
10. Dezember 2008, VB.2008.00404 E. 3.2, www.vgrzh.ch). Diesen
Einwand werden die Behörde und allfällige Rechtsmittelinstanzen allerdings kaum
unbefangen prüfen können, wenn sie im Provokationsverfahren ohne Einbezug der
Nachbarn entschieden haben (vgl. ZBl 95/1994, S. 66 zum Vorentscheid ohne
Drittwirkung). Sieht das kantonale Recht wie hier in § 213 Abs. 3 PBG
vor, dass eine Nichtunterschutzstellung durch Untätigkeit der Behörde innert
einer Frist eintritt, so muss diese Nichtunterschutzstellung von Bundesrechts
wegen genau gleich wie ein materieller Entscheid durch den Nachbarn mit
Argumenten zur Schutzwürdigkeit angefochten werden können. Mit dem blossen
Fristablauf bzw. mit der Feststellung, dass die Frist abgelaufen ist, wird der
materielle Nichtunterschutzstellungsentscheid nicht genügend begründet und
demnach systematisch das rechtliche Gehör des Nachbarn verletzt. § 213
Abs. 3 PBG ist daher mit Bezug auf den Schutz der nachbarlichen Anfechtungsrechte
bundesrechtswidrig, soweit die Jahresfrist als Verwirkungsfrist angesehen wird.
Kann die vom Gesetzgeber gewollte Verwirkungsfolge
gegenüber dem Nachbarn aus Gründen des Bundesrechts nicht durchgesetzt werden,
so wäre es unsinnig bzw. überspitzt formalistisch, diese Verwirkungsfolge den
Verbänden, welche sich auf das kantonale Verbandsbeschwerderecht berufen, entgegenzuhalten.
Zur bundesrechtskonformen Umsetzung von § 213 Abs. 3 PBG könnte wie
folgt vorgegangen werden: Das Provokationsbegehren des Grundeigentümers wäre zu
veröffentlichen mit einer § 315 PBG nachgebildeten Frist, innert der die
Gesuche um Zustellung des Entscheids einzureichen sind. Die Nichtunterschutzstellung
könnte alsdann gleichermassen wie der Fristablauf als materieller Entscheid von
den Gesuchstellern angefochten werden. Denkbar wäre aber auch, die Jahresfrist
gemäss § 213 Abs. 3 PBG nicht mehr als Verwirkungsfrist, sondern
lediglich als Ordnungsfrist zu verstehen, wie dies der Rechtsprechung zur
ursprünglichen Fassung der Vorschrift entsprach (vgl. RB 1989 Nr. 69).
Für
richtiges Protokoll,
Der
Gerichtssekretär:
Versandt: