zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00238 · 2012-09-06 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Rekursinstanz für kommunale Strassenprojekte Der Bezirksrat trat mangels Zuständigkeit nicht auf den Rekurs von Anwohnern gegen ein kommunales Strassenprojekt ein. Die Stadt ist von der Sache her in ihrer Planungsautonomie betroffen und damit zur Beschwerde gegen den Nichteintretensbeschluss legitimiert (E. 1.2). Nach dem Wortlaut der seit 1. Juli 2010 geltenden Fassung von § 12 BezVG ist nicht mehr der Bezirksrat, sondern das Statthalteramt für den Entscheid über Rechtsmittel im Bereich des Strassenwesens der Gemeinden zuständig (E. 2.2). Rechtsgrundlagen der Auslegung einer Norm (E. 3.1). Zum Strassenwesen gehört insbesondere die Festsetzung von Strassenprojekten. Gemäss grammatikalischer Auslegung ist demnach das Statthalteramt zuständig (E. 3.2). Der Kantonsrat war der Meinung, die Statthalterämter seien bereits nach früherem Recht zur Behandlung von Rekursen im Bereich des kommunalen Strassenwesens zuständig gewesen, und wollte an der Zuständigkeit nichts ändern. Trotz dieses inneren Widerspruchs widerspricht dies nicht dem Willen der Kantonsratsmehrheit, denn diese wollte Aufsichts- und Rechtsmittelkompetenz bei derselben Behörde bündeln und sprach sich für eine Einzelrichterzuständigkeit aus. Eine historisch-teleologische Interpretation vermag demzufolge das Resultat der grammatikalischen Auslegung nicht umzustossen (E. 3.3). Zwar fallen damit die Zuständigkeit zur Beurteilung von Rekursen gegen Strassenprojekte und die Zuständigkeiten des Bezirksrats im Enteignungsverfahren auseinander, und Strassenprojekte sind im Vergleich zu den übrigen Zuständigkeiten des Statthalteramts artfremd. Doch Letzteres gilt für den Bezirksrat ebenfalls. Auch eine systematische Auslegung lässt keine erheblichen Zweifel am Ergebnis der grammatikalischen Interpretation aufkommen (E. 3.4). Der Bezirksrat trat demnach zu Recht auf den Rekurs nicht ein und überwies das Geschäft zur Behandlung an das Statthalteramt (E. 3.5). Abweisung der Beschwerde

Zürich Verwaltungsgericht 12..2.06.0 VB.2012.00238
Zurich Verwaltungsgericht 12..2.06.0 VB.2012.00238
Zurigo Verwaltungsgericht 12..2.06.0 VB.2012.00238

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00238
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00238
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.09.2012
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Rekursinstanz für kommunale Strassenprojekte
Der Bezirksrat trat mangels Zuständigkeit nicht auf den Rekurs von Anwohnern gegen ein kommunales Strassenprojekt ein. Die Stadt ist von der Sache her in ihrer Planungsautonomie betroffen und damit zur Beschwerde gegen den Nichteintretensbeschluss legitimiert (E. 1.2).
Nach dem Wortlaut der seit 1. Juli 2010 geltenden Fassung von § 12 BezVG ist nicht mehr der Bezirksrat, sondern das Statthalteramt für den Entscheid über Rechtsmittel im Bereich des Strassenwesens der Gemeinden zuständig (E. 2.2).
Rechtsgrundlagen der Auslegung einer Norm (E. 3.1). Zum Strassenwesen gehört insbesondere die Festsetzung von Strassenprojekten. Gemäss grammatikalischer Auslegung ist demnach das Statthalteramt zuständig (E. 3.2). Der Kantonsrat war der Meinung, die Statthalterämter seien bereits nach früherem Recht zur Behandlung von Rekursen im Bereich des kommunalen Strassenwesens zuständig gewesen, und wollte an der Zuständigkeit nichts ändern. Trotz dieses inneren Widerspruchs widerspricht dies nicht dem Willen der Kantonsratsmehrheit, denn diese wollte Aufsichts- und Rechtsmittelkompetenz bei derselben Behörde bündeln und sprach sich für eine Einzelrichterzuständigkeit aus. Eine historisch-teleologische Interpretation vermag demzufolge das Resultat der grammatikalischen Auslegung nicht umzustossen (E. 3.3). Zwar fallen damit die Zuständigkeit zur Beurteilung von Rekursen gegen Strassenprojekte und die Zuständigkeiten des Bezirksrats im Enteignungsverfahren auseinander, und Strassenprojekte sind im Vergleich zu den übrigen Zuständigkeiten des Statthalteramts artfremd. Doch Letzteres gilt für den Bezirksrat ebenfalls. Auch eine systematische Auslegung lässt keine erheblichen Zweifel am Ergebnis der grammatikalischen Interpretation aufkommen (E. 3.4). Der Bezirksrat trat demnach zu Recht auf den Rekurs nicht ein und überwies das Geschäft zur Behandlung an das Statthalteramt (E. 3.5).
Abweisung der Beschwerde
Stichworte:
AUSLEGUNG
BEZIRKSRAT
GEMEINDEAUTONOMIE
LEGITIMATION GEMEINDE
PLANUNGSAUTONOMIE
STATTHALTER
STRASSENPROJEKT
STRASSENWESEN
Rechtsnormen:
§ 21 Abs. IV AbtrG
§ 10 Abs. I BezverwG
§ 12 Abs. I BezverwG
§ 15 Abs. II StrassG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2012.00238
Urteil
der 3. Kammer
vom
6. September 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiber Andreas Conne.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    A,
2.    B,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Statthalteramt Zürich,
Mitbeteiligter,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat sich
ergeben:
I.
Der Stadtrat von Zürich beabsichtigt die Strassen- und
Werkleitungssanierung der C-Strasse auf dem Abschnitt zwischen D-Strasse und E-Strasse.
Gleichzeitig will er den Strassenraum aufwerten durch die Pflanzung einer
Baumreihe. Gegen das entsprechende öffentlich aufgelegte Strassenprojekt
erhoben A und B, Eigentümer der Liegenschaft C-Strasse 01, Einsprache und
beantragten den Verzicht auf die Baumpflanzung im Abschnitt zwischen F- und G-Strasse,
eventualiter lediglich auf den Liegenschaften C-Strasse 01 und 02. Sodann sei
auf die Aufhebung der blauen Zone zu verzichten; eventualiter seien die
Parkplätze so zu gestalten, dass grössere Fahrzeuge ohne Manöver anhalten und
kurz parkieren können. Überdies sei das Projekt von einem unabhängigen Experten
städtebaulich und gartenarchitektonisch überprüfen zu lassen. Der Stadtrat wies
die Einsprache mit Beschluss vom 21. September 2011 ab und setzte das
Strassenbauprojekt C-Strasse fest.
II.
Dagegen erhoben A und B am 16. November 2011
entsprechend der Rechtsmittelbelehrung im Festsetzungsbeschluss beim Bezirksrat
Zürich Rekurs und wiederholten ihre Einspracheanträge mit Ausnahme des Antrags
betreffend Aufhebung der blauen Zone; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Stadt. Der Bezirksrat trat mit Beschluss vom 1. März 2012
mangels Zuständigkeit nicht auf den Rekurs ein und überwies das Geschäft zur
Behandlung an das Statthalteramt. Er erhob keine Verfahrenskosten und entrichtete
keine Parteientschädigung.
III.
Mit Eingabe vom 11. April 2012 erhob die Stadt Zürich
beim Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte, der Beschluss des
Bezirksrats sei aufzuheben und dieser sei anzuweisen, in der Sache zu
entscheiden. Der Bezirksrat beantragte am 25. April 2012 sinngemäss die
Abweisung der Beschwerde, während das Statthalteramt des Bezirks Zürich
gleichentags auf Mitbeantwortung der Beschwerde verzichtete. A und B liessen
sich nicht vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).
1.2
Aufgrund
von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind
Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn sie eine Verletzung ihrer
Gemeindeautonomie geltend machen können. Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens
ist ein Strassenbauprojekt, mit dem eine kommunale Strasse saniert und mittels
Baumpflanzungen aufgewertet werden soll. Dadurch ist die Beschwerdeführerin von
der Sache her in ihrer Planungsautonomie betroffen, womit sie legitimiert ist,
gegen den angefochtenen Nichteintretensbeschluss vorzugehen. Dies gilt
unabhängig davon, dass im vorliegenden Beschwerdeverfahren lediglich die Frage
zu prüfen ist, ob der Bezirksrat zu Recht mangels Zuständigkeit nicht auf den
Rekurs eingetreten ist.
1.3
Der
Stadtrat ist gemäss Art. 28 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Stadtrats
(ASZ 172.100) zur Beschwerdeführung zuständig. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe ihre Zuständigkeit zu Unrecht
verneint, denn der Kantonsrat habe die Zuständigkeit zum Entscheid über Rekurse
im Bereich des kommunalen Strassenwesens nicht vom Bezirksrat auf das
Statthalteramt übertragen wollen. Die Vorinstanz begründete ihren Entscheid
demgegenüber damit, dass das Statthalteramt seit dem 1. Juli 2010 nach dem
klaren Gesetzeswortlaut zur Behandlung von Rekursen im Strassenwesen der
Gemeinden zuständig sei.
2.2
Gemäss § 15
Abs. 2 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) werden Projekte
für Gemeindestrassen vom Gemeinderat – d. h. in der Stadt Zürich vom
Stadtrat – festgesetzt. Der Festsetzungsbeschluss bedarf der Genehmigung des
Bezirksrats, wenn die Erteilung des Enteignungsrechts erforderlich ist. Innert
der 30-tägigen Frist der öffentlichen Planauflage kann gegen das Projekt
Einsprache erhoben werden (§ 16 und § 17 Abs. 1 Satz 1
StrG). Über Einsprachen wird mit der Festsetzung entschieden; dieser Entscheid
ist nach den Vorschriften über die Verwaltungsrechtspflege weiterziehbar (§ 17
Abs. 4 Satz 1 und 2 StrG). Nach § 12 Abs. 1 des
Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 (BezVG) in der bis am 30. Juni
2010 gültigen Fassung oblagen dem Statthalteramt unter anderem die Aufsicht
über die Ortspolizei und das Feuerwehrwesen sowie der Entscheid über
Rechtsmittel aus diesen Gebieten. Rekursinstanz zur Anfechtung kommunaler
Strassenprojekte war demnach unbestrittenermassen nicht das Statthalteramt, sondern
der Bezirksrat, dem vor allem die Aufsicht über die Gemeinden und der Entscheid
über Rechtsmittel in Gemeindesachen obliegen (§ 10 Abs. 1 BezVG).
Diese Bestimmung wurde im Rahmen der Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts, welche auf den 1. Juli 2010 in Kraft trat,
nicht geändert. Neu formuliert wurde dagegen § 12 Abs. 1 BezVG,
wonach das Statthalteramt nicht nur für die Aufsicht über die Ortspolizei und
das Feuerwehrwesen, sondern auch über das Strassenwesen der Gemeinden sowie den
Entscheid über Rechtsmittel aus diesen Gebieten zuständig ist (vgl. § 12 Abs. 1
Satz 1 BezVG in der seit dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung).
3.
3.1
Der Sinn
einer Regelung ist ausgehend vom Wortlaut (grammatikalische Auslegung) unter
Berücksichtigung des Zwecks der Regelung (teleologisches Element), der Entstehungsgeschichte
und der Materialien (historische Auslegung) sowie des Zusammenhangs mit anderen
Bestimmungen (systematisches Element) zu ermitteln. Dabei gilt der Methodenpluralismus,
d. h. es kommt keiner Auslegungsmethode der Vorrang zu. Immerhin bildet
die grammatikalische Auslegung aus praktischen Gründen regelmässig den Ausgangspunkt
der Argumentation. Vom sprachlich klaren Wortlaut eines Rechtssatzes wird man
nur dann abweichen dürfen, wenn triftige Gründe zur Annahme bestehen, dass er
nicht den wahren Sinn der Vorschrift ausdrückt (vgl. Giovanni Biaggini/Thomas
Gächter/Regina Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, § 7 N. 45 und § 26
N. 9 ff; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 25 Rz. 3; BGE 134 V 208
E. 2.2).
3.2
Nach dem
Wortlaut von § 12 Abs. 1 BezVG ist das Statthalteramt unter anderem zuständig
für den Entscheid über Rechtsmittel aus dem Bereich des Strassenwesens der Gemeinden.
Zum Strassenwesen gehört insbesondere die Festsetzung von Strassenprojekten.
Dies ergibt sich beispielsweise aus einem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
25. November 2010 betreffend Festsetzung eines Strassenprojekts, in dem
der Bezirksrat nach bis Ende Juni 2010 gültigem Recht zuständige Vorinstanz
war. In jenem Fall war strittig, ob der Bezirksrat die Sache zwecks Behandlung
als Aufsichtsbeschwerde an das zur Aufsicht über das kommunale Strassenwesen
zuständige Statthalteramt hätte überweisen müssen (VGr, 25. November 2010,
VB.2010.00451, E. 5.2). Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene
"enge" Auslegung des Begriffs Strassenwesen, unter den lediglich
polizeiliche Fahrverbote und funktionale Verkehrsanordnungen fielen, verbietet
sich, denn das Statthalteramt war bereits nach bisherigem Recht für die
Beurteilung von Rekursen in diesen beiden Bereichen zuständig, sodass diese
nicht unter den Begriff des Strassenwesens fallen. Dementsprechend erachtete
sich das Statthalteramt des Bezirks H mit Verfügung vom 23. April 2012 zur
Behandlung eines Rekurses gegen ein kommunales Strassenprojekt zuständig, da
das Strassenwesen der Gemeinden gemäss § 12 Abs. 1 BezVG in der seit
dem 1. Juli 2010 geltenden Fassung in seinen Zuständigkeitsbereich falle
(vgl. VGr, 23. August 2012, VB.2012.00342, zur Internetpublikation
vorgesehen). Gemäss grammatikalischer Auslegung ist demnach das Statthalteramt
zuständig.
3.3
Sowohl die
Vorinstanz als auch die Beschwerdeführerin führten zutreffend aus, der
Kantonsrat sei der Meinung gewesen, die Statthalterämter seien bereits nach
früherem Recht zur Behandlung von Rekursen im Bereich des kommunalen
Strassenwesens zuständig gewesen. An der bisherigen Zuständigkeit habe die
Kantonsratsmehrheit nichts ändern wollen. Dies ergibt sich aus den von der
Vorinstanz zitierten Voten verschiedener Mitglieder der Kantonsratsmehrheit und
insbesondere des Präsidenten der Kommission für Justiz und öffentliche
Sicherheit. Diesbezüglich kann auf die Zitate und Fundstellen im angefochtenen
Entscheid verwiesen werden. Die unbeabsichtigte Kompetenzverschiebung rührt
daher, dass der Regierungsrat dem Kantonsrat im Rahmen der Vorlage zur Anpassung
des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts beantragt hatte, die Rechtsprechungsfunktionen
der Statthalterämter auf die Bezirksräte zu übertragen, da die Entscheide der
Gemeinde- oder Stadträte nicht von einer einzigen Person (dem Statthalter)
überprüft werden sollten. Die Statthalterämter wären nur noch für die Aufsicht
in den bisherigen Bereichen zuständig gewesen, wobei der Regierungsrat die
Aufzählung vervollständigt und den Bereich des Strassenwesens der Gemeinden
ergänzt hatte (ABl 2009 S. 801 ff, 951). Dies stiess jedoch im
Kantonsrat auf Widerstand, weshalb die Rechtsprechungsfunktionen der
Statthalterämter wieder vorgesehen und – infolge der Ergänzung der
Aufsichtsfunktionen – unbeabsichtigt auf den Bereich des Strassenwesens der
Gemeinden ausgedehnt wurden.
Daraus resultiert zwar ein innerer Widerspruch, doch
widerspricht das Resultat insofern nicht dem Willen der Kantonsratsmehrheit,
als diese einerseits Aufsichts- und Rechtsmittelkompetenz bei derselben Behörde
bündeln wollte und sich anderseits – anders als der Regierungsrat in seinem
Antrag – aus Effizienzgründen für eine Einzelrichterzuständigkeit in den
Bereichen Ortspolizei, Strassenwesen der Gemeinden und Feuerwehrwesen aussprach.
So führte der Kommissionspräsident, Christoph Holenstein, aus: "(…) Es
erscheint zudem seltsam, in diesem Bereich die einzelrichterliche Kompetenz des
Statthalters dem Bezirksrat als Kollegium übertragen zu wollen, nachdem
ansonsten die Einzelrichterkompetenzen in den letzten Jahren laufend erweitert
wurden. Schliesslich dürfte ein Entscheid des Bezirksrats als Kollegialentscheid
weder rascher noch kostengünstiger gefällt werden als ein Entscheid des Statthalters
als Einzelrichter. Zudem ist es sinnvoll, wenn Aufsichts- und
Rechtsmitteltätigkeit übereinstimmen. Deshalb sollen die Statthalter zugleich
Aufsichts- und Rechtsmittelinstanz im Bereich der Ortspolizei, des
Strassenwesens der Gemeinden und des Feuerwehrwesens sein" (Protokoll des
Kantonsrats 2010, S. 10234 f.). Eine historisch-teleologische
Interpretation vermag demzufolge das Resultat der grammatikalischen Auslegung
nicht umzustossen.
3.4
Zu Recht
weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass damit die Zuständigkeit zur Beurteilung
von Rekursen gegen Strassenprojekte und die Zuständigkeiten des Bezirksrats im
Enteignungsverfahren auseinanderfallen, da dieser weiterhin für die Genehmigung
der kommunalen Strassenprojekte zuständig bleibt, wenn die Erteilung des Enteignungsrechts
erforderlich ist (§ 15 Abs. 2 Satz 2 StrG). Zudem ist er
weiterhin zuständig für Einsprachen gegen die Erteilung des Enteignungsrechts (§ 21
Abs. 4 des Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879, AbtrG) und über
den Umfang sowie die Art der Enteignung (§ 30 AbtrG). Eine Spaltung
zwischen der Genehmigungs- und der Rechtsmittelinstanz ist jedoch im Bereich
des Planungsrechts keine Ausnahme, sondern die Regel. So ist beispielsweise für
die Genehmigung der Bau- und Zonenordnungen sowie der Quartier- und Gestaltungspläne
die Baudirektion bzw. der Regierungsrat zuständig (§§ 2 lit. a und b,
89 und 329 Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975, PBG), während das Baurekursgericht über Rekurse gegen solche
Festsetzungen entscheidet (§ 329 Abs. 1 PBG). Diese Situation
verursacht keine grösseren Probleme. Inwiefern die Entkoppelung im Bereich der
kommunalen Strassenprojekte anders gelagert sein sollte, ist weder ersichtlich
noch hat die Beschwerdeführerin Entsprechendes ausgeführt. Im Übrigen haben
sich in der Rechtsmittelpraxis des Bezirksrats Zürich nach dessen Angaben
relativ selten komplexe enteignungsrechtliche Fragen gestellt.
Bei der Festsetzung eines kommunalen Strassenprojekts handelt
es sich – wie die Beschwerdeführerin ausführt – um einen Akt der baurechtlichen
Nutzungsplanung. Dieses Sachgebiet ist im Vergleich zu den übrigen
Zuständigkeiten des Statthalteramts im Bereich Verkehrs-, Orts- und
Feuerpolizei artfremd. Es passt indessen auch nicht zu den Zuständigkeitsbereichen
des Bezirksrats wie Sozialhilfe, Vormundschafts- und Volksschulwesen,
Personalrecht und Stimmrechtsrekurse. Entsprechend dem planungsrechtlichen
Charakter der Strassenprojekte sieht der Regierungsrat in seinem Antrag an den
Kantonsrat betreffend Revision des Planungs- und Baugesetzes grundsätzlich das
Baurekursgericht als zuständige Rekursinstanz vor (§ 41 revStrG, ABl 2011
S. 1119 ff, 1125 und 1131). Auch eine systematische Auslegung lässt
nach den obigen Ausführungen keine erheblichen Zweifel am Ergebnis der
grammatikalischen Interpretation aufkommen.
3.5
Nach dem Gesagten
kam die Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass das Statthalteramt zur Behandlung
des Rekurses zuständig ist, trat nicht auf diesen ein und überwies das Geschäft
zur Behandlung an das Statthalteramt. Demzufolge ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerschaft liess sich nicht vernehmen. Eine
Parteientschädigung ist demnach nicht zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellkosten,
Fr. 2'150.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…