zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00692 · 2014-05-21 · de

Ausnahmebewilligung/Wiederherstellung | Erweiterung eines Restaurants in der Landwirtschaftszone. Zulässigkeit der reformatio in peius durch das Baurekursgericht (E. 3). Kein Vorliegen von Ausstandsgründen bei der Beschwerdegegnerschaft (E. 4). Keine akzessorische Überprüfung der Festsetzung der Landwirtschaftszone (E. 5). Von der ursprünglich bewilligten Nutzung der Cafeteria durch die Nutzer der Golfanlage weicht die neue Nutzung als Restaurant für die Öffentlichkeit hinsichtlich des Kreises der Nutzer und der Nutzungsintensität erheblich ab; die Nutzungsänderung ist daher bewilligungspflichtig. Da das nach Art. 24c RPG bewilligungsfähige Mass einer Erweiterung bereits ausgeschöpft ist, kann keine weitere Nutzungsänderung bewilligt werden (E. 6). Der Wiederherstellungsbefehl ist rechtmässig (E. 9). Die Zusprechung einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.- an die Gemeinde liegt innerhalb des der Vorinstanz zustehenden Ermessens (E.10). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 21.05.2014 VB.2013.00692
Zurich Verwaltungsgericht 21.05.2014 VB.2013.00692
Zurigo Verwaltungsgericht 21.05.2014 VB.2013.00692

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00692
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00692
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.05.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 16.01.2015 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Ausnahmebewilligung/Wiederherstellung
Erweiterung eines Restaurants in der Landwirtschaftszone.
Zulässigkeit der reformatio in peius durch das Baurekursgericht (E. 3). Kein Vorliegen von Ausstandsgründen bei der Beschwerdegegnerschaft (E. 4). Keine akzessorische Überprüfung der Festsetzung der Landwirtschaftszone (E. 5). Von der ursprünglich bewilligten Nutzung der Cafeteria durch die Nutzer der Golfanlage weicht die neue Nutzung als Restaurant für die Öffentlichkeit hinsichtlich des Kreises der Nutzer und der Nutzungsintensität erheblich ab; die Nutzungsänderung ist daher bewilligungspflichtig. Da das nach Art. 24c RPG bewilligungsfähige Mass einer Erweiterung bereits ausgeschöpft ist, kann keine weitere Nutzungsänderung bewilligt werden (E. 6). Der Wiederherstellungsbefehl ist rechtmässig (E. 9). Die Zusprechung einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.- an die Gemeinde liegt innerhalb des der Vorinstanz zustehenden Ermessens (E.10).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
AKZESSORISCHE PRÜFUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
AUSSTANDSGRUND
GOLFPLATZ
LANDWIRTSCHAFTSZONE
NUTZUNGSÄNDERUNG
NUTZUNGSPLAN
RECHTLICHES GEHÖR
RESTAURANT
WIEDERHERSTELLUNGSBEFEHL
Rechtsnormen:
§ 309 Abs. I lit. b PBG
Art. 3 Abs. II RPG
Art. 22 Abs. I RPG
Art. 24c RPG
Art. 41 RPV
§ 17 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00692
Urteil
der 3. Kammer
vom
21. Mai 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiberin Michèle Babst.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Stadtrat C, vertreten durch RA D,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Gebäudeversicherung Kanton Zürich
Mitbeteiligte,
betreffend
Ausnahmebewilligung/Wiederherstellung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Die A
AG betreibt eine Golfanlage in C. Auf ihrer in der Landwirtschaftszone gelegenen
Liegenschaft E-Strasse 01 (Kat. Nr. 02) wurde der Neubau eines
Clubhauses inkl. Terrasse und Parkierung und der Abbruch des bestehenden
Garderobengebäudes vom Stadtrat C am 5. November 2002 unter
Nebenbestimmungen bewilligt. Diese Bewilligung wurde zusammen mit der Verfügung
der Baudirektion vom 8. Oktober 2002 eröffnet. Das übrige Grundstück wird
als Driving Range (Übungswiese) genutzt. Da beim Bau des Clubhauses teilweise
von den bewilligten Plänen abgewichen wurde, musste für die Änderungen ein
nachträgliches Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden. Die damalige
Baurekurskommission III erwog mit Entscheid vom 25. August 2010, dass das
Clubhaus baurechtlich bewilligt worden sei, der Restaurationsbetrieb jedoch von
der rechtskräftigen Baubewilligung abweiche, zumal er weit über den Betrieb
einer Cafeteria mit kalter Küche hinausgehe. Es sei diesbezüglich noch nicht
geprüft worden, ob die umstrittene Nutzung nachträglich bewilligt werden könne.
Nachdem am 29. August 2011 vor Ort mit kommunalen
und kantonalen Vertretern ein Augenschein durchgeführt worden war, forderte die
Stadt C die A AG auf, ein Baugesuch einzureichen, und sie stellte eine für fünf
Jahre befristete Bewilligung für die Nutzung als Restaurant mit warmer Küche in
Aussicht. Mit Schreiben vom 27. Oktober 2011 ersuchte die A AG um die
nachträgliche Bewilligung für die "Nutzungsänderung etc.", ohne die
relevanten Planunterlagen einzureichen. Nach mehrmaligem Auffordern erfolgte
die Ergänzung der Eingabe am 16. Februar 2012.
B.
Die
Baudirektion des Kantons Zürich bewilligte mit Verfügung vom 28. März 2012
das Baugesuch teilweise, indem sie insbesondere für die Nutzungsänderung der
Cafeteria zu einem öffentlichen Restaurant mit warmer Küche und den Einbau
einer von aussen zugänglichen Toilette sowie das Aufstellen von einzelnen
Kunstobjekten im Nahbereich des Restaurants unter Auflagen die erforderliche
Ausnahmebewilligung befristet bis zum 31. März 2017 erteilte. Für die
zweiseitige Verglasung der Terrasse und die nordöstliche Einwandung der
Terrasse sowie die Erweiterung des Kiesplatzes wurde die baurechtliche
Bewilligung verweigert. Die Baudirektion lud die örtliche Baubehörde ein, die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu prüfen.
Die Verfügung wurde zusammen mit dem Beschluss des
Stadtrats C vom 15. Mai 2012 eröffnet, der für die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands unter Androhung der Ersatzvornahme auf Kosten der
Gesuchstellerin eine Frist von 60 Tagen ab Rechtskraft des Beschlusses
ansetzte.
II.
Dagegen rekurrierte die A AG am 18. Juni 2012 beim
Baurekursgericht und beantragte die Feststellung der Nichtigkeit der Entscheide
der Baudirektion und des Stadtrats C sowie die Rückweisung des Verfahrens zur
neuen Beurteilung. Eventualiter seien die Entscheide aufzuheben, soweit die
nachgesuchten Bewilligungen teilweise verweigert, diverse Auflagen und die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands angeordnet worden seien.
Das Baurekursgericht teilte den Parteien mit
Präsidialverfügung vom 7. November 2012 mit, dass im Rekursverfahren die
Bewilligung der Nutzungsänderung für den befristeten Betrieb eines Restaurants
aufgehoben werden könnte, worauf die A AG beantragte, von einer
"reformatio in peius" abzusehen. Mit Entscheid vom 4. September
2013 wies das Baurekursgericht den Rekurs im Sinn der Erwägungen ab und hob die
Verfügung der Baudirektion und den Beschluss des Stadtrats C insoweit auf, als
mit diesen eine befristete Ausnahmebewilligung für die Nutzungsänderung zu
einem öffentlichen Restaurant erteilt worden war. Zudem hob es die
Nebenbestimmungen 1–8 des Beschlusses des Stadtrats auf und lud Letzteren ein,
die notwendigen Nebenbestimmungen neu festzusetzen.
III.
Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom
4. September 2013 erhob die A AG am 7. Oktober 2013 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit den Anträgen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben
und es sei festzustellen, dass die Entscheide der Baudirektion und des
Stadtrats nichtig seien, und das Verfahren sei zur neuen Beurteilung zurückzuweisen.
Eventuell seien die letztgenannten Entscheide aufzuheben bzw. anzupassen, soweit
die geforderten Bewilligungen teilweise verweigert, diverse Auflagen erteilt
und die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands angeordnet worden seien.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Stadtrats C und der
Baudirektion.
Das Baurekursgericht beantragte am 23. Oktober 2013
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Gebäudeversicherung
des Kantons Zürichs sowie die Baudirektion verzichteten mit Eingaben vom
28. Oktober 2013 bzw. vom 14. November 2013 auf eine Stellungnahme.
Der Stadtrat C beantragte am 16. Dezember 2013 die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Die A AG hielt mit Replik vom 3. Februar 2014 an
ihren Anträgen fest, ebenso die Stadt C mit Duplik vom 17. April 2014. Die
Gebäudeversicherung des Kantons Zürich verzichtete jeweils auf Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die
vorliegende Streitsache nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zuständig.
Da auch die übrigen
Rechtsmittelvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdegegnerin 1 verlangt die Durchführung eines
Augenscheins, soweit es das Verwaltungsgericht für die Verifizierung des
Sachverhaltes erforderlich hält.
Ein solcher wäre aus
beweisrechtlicher Sicht nur dann nötig, wenn der für die Beurteilung
massgebende Sachverhalt auf dem streitbetroffenen Grundstück ungenügend geklärt
wäre (vgl. § 60 VRG). Dies ist nicht der Fall, denn der massgebende
Zustand ergibt sich aus den Plänen und Fotografien bei den Akten
sowie
dem Protokoll des Augenscheins der 3. Abteilung des Baurekursgerichts vom
21. Februar 2013.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin macht in
verfahrensrechtlicher Hinsicht geltend, dass die Vorinstanz das rechtliche
Gehör verletzt habe, indem sie ihr zwar einen Hinweis auf eine mögliche
"reformatio in peius" gegeben habe, jedoch nicht auf
ihre
Stellungnahme vom 19. November 2012 eing
egangen sei
und sich mit den darin vorgebrachten Argumenten nicht auseinander
ge
setzt
hab
e.
3.2
Nach
§ 27 VRG kann die
Rekursinstanz
die angefochtene
Anordnung zum Nachteil
der rekurrierenden Partei
abändern.
Sie hat dieser aber
vor einer beabsichtigten "reformatio
in peius" die Möglichkeit zur Stellungnahme ein
zu
räumen.
Die
s
hat das Baurekursgericht mit Präsidialverfügung
vom 7. November 2012 getan. Aus dem Anspruch auf
rechtliches
Gehör gemäss Art. 29 Abs.
2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV)
fliesst sodann das Recht des von einem Entscheid in
seiner Rechtsstellung Betroffenen, dass die Behörde seine Vorbringen auch
tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt.
Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei
muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzen, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken.
Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich der Betroffene über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der
Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (vgl. BGE 136 I 229
E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1; Michele Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des
modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff.).
3.3
Die
Beschwerdeführerin macht in ihrer Stellungnahme vom 19. November 2012 insbesondere
geltend, dass das Baurekursgericht eine Justiz- und nicht eine
Administrativbehörde sei und daher keine Funktionen ausüben dürfe, die einer
Justizbehörde nicht zukommen – wie die Anwendung von § 27 VRG. In
materieller Hinsicht führte die Beschwerdeführerin aus, dass sich die Frage
einer "reformatio in peius" nicht stelle, da der fraglichen Parzelle
der Charakter einer Sport- und Erholungszone zukomme. Zudem liege keine Nutzungsänderung
von einer Umkleidekabine in ein Restaurant vor. Die Umgestaltung von einem Café
mit kalter Küche zu einem Lokal mit gleich vielen Sitzplätzen und warmer Küche
stelle keine grosse Änderung dar, der Charakter des Hauses werde überhaupt
nicht beeinflusst.
3.4
Das
Baurekursgericht hielt in seinem Entscheid vom 4. September 2013 fest,
dass die Rekursbehörde unabhängig von den Parteibegehren einen für die
Rekurrentin noch ungünstigeren Entscheid treffen kann. In Anbetracht des
grossen öffentlichen Interesses an der konsequenten Durchsetzung der
bundesrechtlichen Bestimmungen über Ausnahmebewilligungen ausserhalb der
Bauzonen sei die Korrektur dieses vorliegenden gewichtigen Rechtsfehlers von
erheblicher Bedeutung.
Ob die Rekursinstanz Aufsichtsbehörde
der Vorinstanz ist oder nicht, ist für die Anwendung von § 27
VRG
nicht massgebend (ebenso im Bundesverwaltungsverfahren, vgl. dazu
Madeleine Camprubi in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler,
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG],
Zürich/St. Gallen 2008, Art. 62 Rz. 8).
Somit genügte der
Hinweis des Baurekursgerichts auf § 27 VRG und darauf, dass es als Rekursinstanz
eine "reformatio in peius" vornehmen könne. Mit den inhaltlichen
Vorbringen der Beschwerdeführerin in der Stellungnahme setzte sich die
Vorinstanz in ihrem materiellen Entscheid auseinander.
Sinn
und Zweck der Aufforderung zur Stellungnahme zu einer drohenden
"
reformatio in peius
"
ist ohnehin
nicht das Vorbringen neuer Argumente, sondern die Möglichkeit, die die Partei
erhält, ihren Rekurs zurückzuziehen (vgl. Camprubi, Art. 62 Rz. 12).
Insgesamt ist die Vorinstanz somit genügend auf die
Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 19. November 2012 eingegangen,
womit keine Verletzung des rechtlichen Gehörs ersichtlich ist.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin rügt sodann die Nichtigkeit der Entscheide des Stadtrats und
der Baudirektion aufgrund der Verletzung von Ausstandsgründen. Die Baudirektion
sei anlässlich des Augenscheins im August 2011 von Herrn F vertreten worden,
der in C wohnhaft sei und sich auf der Golfanlage C im Golfsport unterrichten
lasse und auf dieser Anlage trainiere. Aufgrund dieser Freizeitbeschäftigung
erscheine F befangen. Er habe dennoch an der Besprechung vom 23. Januar
2012 teilgenommen, mit dem Hinweis darauf, dass die mit ihm erschienene Frau G
die zuständige Sachbearbeiterin sei; er sei nicht zuständig. Die
Sachbearbeiterin sei vermutlich F unterstellt; die entsprechende Verfügung
dürfte ihr diktiert worden sein.
Auch beim Stadtrat C stellte die Beschwerdeführerin ein
Ausstandsbegehren gegen den Hochbauvorstand H, da dieser seit dem Jahr 2004
versuche, unternehmerische Tätigkeiten der Beschwerdeführerin zu torpedieren
und diese zu kriminalisieren. Das Ausstandsbegehren wurde mit Entscheid vom
15. Mai 2012 abgewiesen. Die Beschwerdeführerin rügt vorliegend, dass H in
der Folge dennoch – ohne Begründung – nicht am Entscheid mitgewirkt habe.
Hingegen habe er aber offenbar an der Beratung des Geschäfts teilgenommen, weshalb
der Ausschluss von H "einer blossen Farce" gleichkomme.
Zusätzlich verlangte die Beschwerdeführerin vor der
Vorinstanz die Prüfung des Subordinationsverhältnisses von I, Bausekretärin der
Stadt C, in Bezug auf J, gegen welchen die Beschwerdeführerin als Privatklägerin
Strafanzeige wegen Verletzung des Amtsgeheimnisses habe erstatten müssen. Wenn I
J unterstellt sei, könne sie nicht unbefangen amten.
4.2
Das
Baurekursgericht führte aus, dass es für die Beschwerdeführerin aufgrund der
Teilnahme am Augenschein und einer Besprechung vorweg bekannt gewesen war, dass
die genannten Mitarbeitenden der Vorinstanzen an den angefochtenen Entscheiden
mitwirkten. Die Beschwerdeführerin hätte deshalb die angebliche Befangenheit
dieser Personen beizeiten und jedenfalls vor Erlass der Entscheide beanstanden
können, was sie unterlassen und damit ihr Recht auf Geltendmachung der
Befangenheit verwirkt habe. Im Übrigen seien die entsprechenden Ausstandsbegehren
auch unbegründet gewesen: Dass F auf der Golfanlage C trainiere, begründe für
sich noch keinen Ausstandsgrund. Weiter habe J am angefochtenen Beschluss nicht
mitgewirkt. Aus den Akten ergäben sich auch keine Anhaltspunkte, die auf einen
anderweitigen Sachverhalt schliessen liessen. Lediglich aus dem Umstand, dass
die zuständigen Sachbearbeiterinnen F bzw. J hierarchisch unterstellt seien,
könne nicht geschlossen werden, die Erstgenannten seien in der Sache befangen.
4.3
Private haben einen aus Art. 29 Abs. 1
BV
abgeleiteten Mindestanspruch auf Unabhängigkeit und
Unbefangenheit einer Verwaltungsbehörde (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 1668, mit Hinweisen).
Gemäss § 5a Abs. 1 VRG haben
Personen, die eine Anordnung treffen, dabei mitwirken oder sie vorzubereiten
haben, in den Ausstand zu treten, wenn sie in der Sache persönlich befangen
erscheinen
. Der Anschein der Befangenheit kann durch ein persönliches
Verhalten entstehen, durch welches ein unvoreingenommener Umgang mit der
Streitigkeit objektiv fraglich ist (Regina Kiener, in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014
[
Kommentar VRG],
§ 5a N. 20).
Die Nichtbeachtung der
Ausstandspflicht stellt eine gravierende Verletzung der Verfahrensvorschriften
dar und hat in aller Regel die
Aufhebung
des unter
Mitwirkung eines ausstandspflichtigen Behördenmitglieds gefassten Entscheids
zur Folge (
Kiener,
§
5a
N.
53
).
Nur i
n besonders
schwerwiegenden Fällen kann die Verletzung der Ausstandsregeln die Nichtigkeit
des Entscheids bewirken (BGE 136 II 383 E. 4; vgl. auch VGr,
13. Januar 2011, VB.2010.00458, E. 4, mit Hinweisen).
4.4
Für die raumplanungsrechtliche Sachbearbeitung der Verfügung der
Baudirektion vom 28. März 2012 war G zuständig. Sie nahm gemäss den
Angaben der Beschwerdeführerin bereits am Augenschein vom 29. August 2011
sowie an der Besprechung vom 23. Januar 2012 teil. Ebenfalls an diesen
beiden Terminen anwesend war für die Stadt C die Bausekretärin I.
Hat eine Person Kenntnis von der Mitwirkung einer allfällig
befangenen Person, hat sie dies so bald als möglich zu rügen (Benjamin Schindler,
Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich etc. 2002, S. 207). Es
verstösst gegen Treu und Glauben, Ablehnungsgründe erst im
Rechtsmittelverfahren vorzubringen, wenn der Mangel schon früher hätte
festgestellt werden können (BGE 132 II 485 E. 4.4). Vorliegend erscheint
die Geltendmachung der behaupteten Befangenheit von G sowie I mit dem Rekurs
vom 18. Juni 2012 als verspätet. Ohnehin erwächst allein aus einem
Subordinationsverhältnis zu F bzw. J nicht der Anschein der Befangenheit.
Weitere Hinweise auf einen Ausstandsgrund sind auch nicht ersichtlich. Wie die
Vorinstanz zu Recht festgestellt hat, begründet der Umstand, dass F auf der Golfanlage
C Golf spielt, keinen Ausstandsgrund. Ohnehin hat er bei der angefochtenen Verfügung
nicht mitgewirkt. Auch J war am Beschluss der Stadt C nicht beteiligt.
4.5
In Bezug
auf den Stadtrat H ist vorab festzuhalten, dass dieser ebenfalls nicht am Beschluss
vom 15. Mai 2012 mitgewirkt hat. Die Beschwerdeführerin rügt dies als widersprüchlich,
da gleichentags ihr Ausstandsbegehren gegen H abgewiesen worden sei.
Bezüglich dieser Rüge fehlt es
der Beschwerdeführerin allerdings an der Rechtsmittellegitimation. Zum Rekurs ist
nach § 21 Abs. 1 VRG berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung und Aufhebung
hat. Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den das
erfolgreiche Rechtsmittel dem Rekurrenten oder der Rekurrentin eintragen würde,
bzw. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der
negative Entscheid für ihn oder sie zur Folge hätte (VGr, 20. Mai 2009,
VB.2008.00576, E. 3). Da der von der Beschwerdeführerin abgelehnte H
gerade nicht am Entscheid mitgewirkt hat, könnte das Gutheissen des
vorliegenden Begehrens ihr keinen Vorteil verschaffen. Auf die betreffenden
Ausführungen ist daher nicht weiter einzugehen.
4.6
Somit ist kein Rechtsmangel ersichtlich, der zur Aufhebung der
beiden Verfügungen führen würde. Umso weniger liegt daher
Nichtigkeit
vor, deren
Rechtsfolge der absoluten
Unwirksamkeit auf besonders schwere Mängel beschränk
t ist
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 950 und 956).
Insgesamt
ist folglich der Antrag um Feststellung der Nichtigkeit der angefochtenen Verfügungen
abzuweisen.
5.
5.1
Das von der Beschwerdeführende
n
betriebene
Restaurant befindet sich auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 in der kantonalen
Landwirtschaftszone
. In materieller Hinsicht macht die
Beschwerdeführerin zunächst geltend, dass die Festsetzung der Landwirtschaftszone,
in der sich ihr Grundstück befindet, akzessorisch auf ihre Rechtmässigkeit zu
überprüfen sei. Seit der letzten Planänderung hätten sich die tatsächlichen
Verhältnisse erheblich geändert, da einerseits eine Golfabschlagshalle
bewilligt und andererseits das ehemalige Gebäude durch ein grösseres Haus mit
Restauration ersetzt worden sei. Daher sei kein öffentliches Interesse an der
Beibehaltung einer Beschränkung auf landwirtschaftliche Nutzung (mehr) gegeben.
Der grösste Teil der Fläche sei ohnehin der landwirtschaftlichen Nutzung dauerhaft
nicht zugänglich.
5.2
Das Baurekursgericht erachtete die Voraussetzungen zur
vorfrageweisen Überprüfung der Zonenfestsetzung als vorliegend nicht erfüllt.
Die Beschwerdeführerin hätte sich bei der letzten Zonenplanrevision im Jahr
1998 dagegen zur Wehr setzen müssen (bzw. die damalige Grundeigentümerin hierzu
veranlassen müssen), dass das bereits damals von der Beschwerdeführerin als
Driving Range genutzte Areal in der Landwirtschaftszone belassen wurde.
5.3
Die akzessorische Überprüfung eines Nutzungsplan
s und damit
in engem Sachzusammenhang stehender planerischer Festlegungen ist
im Verfahren betreffend einen Anwendungsakt grundsätzlich
ausgeschlossen
. Nur
wenn sich der Betroffene bei
Planerlass noch nicht über die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft
geben konnte und er im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine
Interessen zu verteidigen
,
wird ausnahmsweise eine
akzessorische
Kontrolle zugelassen
(
BGE 121 II 317 E
.
12c
, VGr, 26. Juni 2013, VB.2012.00123,
E. 3.5.1). Zudem wird eine Überprüfung zugelassen, wenn sich die
Umstände oder d
ie
gesetzlichen
Bestimmungen seit der Annahme des Plan
s
in einem
solchen Masse
geändert haben
, dass das öffentliche
Interesse an der Aufrechterhaltung der den betroffenen Eigentümern auferlegten
Beschränkungen verschwunden sein könnte (BGE 120 I a 227 E.
2c).
Die
Beschwerdeführerin nutzte das
Grundstück bereits
bei
der letzten Planänderung im
Jahr 1998 und konnte sich daher
über diese
Nutzungsbeschränkungen ein klares Bild machen
. Bei der Revision eines
Nutzungsplans kann die Überprüfung der Anordnung auch dann verlangt werden,
wenn die bisherige Ordnung beibehalten wird (Bertschi, Kommentar VRG, § 21
Rz. 69). Als Mieterin der Anlage wäre der Beschwerdeführerin ebenfalls
Beschwerdebefugnis zugekommen (BGr, 4. April 2004, 1A.140/2005,
E. 3.3;
25. September 2003, 1A.137/2002, E. 1.2).
Sie hätte daher bereits zu diesem Zeitpunkt gegen die Belassung des Areals in
der Landwirtschaftszone vorgehen müssen. Die damalige Grundeigentümerin hatte
zwar dem Gemeinderat C zwecks planungsrechtlicher Gewährleistung der Nutzung
des Areals als Golfübungsanlage einen privaten Gestaltungsplan eingereicht, der
jedoch vom Gemeinderat abgelehnt wurde. Dieser Beschluss ist gemäss den Angaben
der Stadt C in Rechtskraft erwachsen. Daher kann nun nicht innerhalb einer
akzessorischen Überprüfung auf die Zonenzuteilung zurück gekommen werden. Dass
inzwischen eine Golfabschlaghalle bewilligt und ein grösseres Haus mit
Restaurantbetrieb gebaut wurde, vermag daran nichts zu ändern, da dies vom
Bestandesschutz gedeckt war. Daraus kann keine Änderung des öffentlichen Interesses
an der Beibehaltung der mit der Zonierung bestehenden Nutzungsbeschränkungen abgeleitet
werden.
Hinzu kommt, dass der Stadtrat auf das von der
Beschwerdeführerin am 18. Juni 2012 eingereichte Gesuch um Umzonung nicht
eingetreten ist mit dem Hinweis auf die Beratung des Kantonsrats über die
Revision des kantonalen Richtplans. Erst nach einer entsprechenden Überprüfung
der kommunalen Richtplanung und der nachfolgenden Nutzungsplanung könne auf
entsprechende Gesuche eingetreten werden. Inzwischen wurde
mit
Beschluss des Kantonsrats vom 18. März 2014 der revidierte kantonale
Richtplan festgesetzt. Für das Grundstück der Beschwerdeführerin ist keine
Änderung vorgesehen. Damit würde eine Umzonung auch dem neuen kantonalen
Richtplan widersprechen.
6.
6.1
Das
strittige Bauvorhaben umfasst die Nutzungsänderung des Clubhauses zu einem
öffentlich zugänglichen Restaurant mit warmer Küche. Eine
bewilligungspflichtige Nutzungsänderung liegt vor, wenn die mit der neuen Bewerbung
verbundenen Auswirkungen in irgendeiner Hinsicht intensiver sind als die
bisherigen oder sonst ein planungs- und baurechtlich geschütztes Rechtsgut
berühren (vgl. Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991,
Rz. 211). Dabei ist es möglich, dass gewisse Vorhaben weniger wegen ihrer
konstruktiven Anlage als vielmehr wegen deren Betrieb baubewilligungspflichtig
sind (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
5. A., Bern 2008, S. 302).
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin sei ihr bereits in der
Stammbewilligung der Betrieb eines vollwertigen Restaurants bewilligt worden,
weshalb die anstehende Umwandlung von einem Betrieb mit kalter in einen solchen
mit warmer Küche gar nicht bewilligungspflichtig sei.
Aus der Bewilligung der Baudirektion vom 8. Oktober 2002 geht aber
keineswegs die Bewilligung einer öffentlich zugänglichen Gaststätte hervor, und
in der Bewilligung der Gemeinde vom 5. November 2002 stand ausdrücklich,
der Cafébereich sei als Clubhaus zur bestehenden Golfübungsanlage angelegt, und
als solche sei die Nutzweise des Neubaus zulässig. Daran kann die von der
Baudirektion in anderem Zusammenhang vorgenommene Äusserung vom 12. Januar
2004, der Wiederaufbau als Clubgebäude sei mit einem vollwertigen Restaurant bewilligt
worden, grundsätzlich nichts ändern, da sie dem Wortlaut der massgebenden
Bewilligungen aus dem Jahr 2002 wiederspricht. Somit durfte die
Beschwerdeführerin nicht auf diese Äusserung vertrauen, sondern wäre allenfalls
gehalten gewesen – falls sie aufgrund der Äusserung trotz des klaren Wortlauts
der Bewilligung vom 5. November 2002 zu einer anderen Auslegung der
Bewilligung gelangt wäre – sich zumindest
bei der zuständigen Baudirektion zu erkundigen
(vgl.
BGE
132 II 21 E. 6.1).
Da die Beschwerdeführerin dies jedoch
unterliess, kann sie sich hinsichtlich der Nutzung nicht auf ihren guten
Glauben berufen.
Im Übrigen ging auch
bereits die Baurekurskommission in ihrem Entscheid vom 25. August 2010
davon aus, dass der gegenwärtige Restaurantbetrieb weit über den Betrieb einer
Cafeteria mit kalter Küche hinausgehe.
Von der ursprünglich
bewilligten Nutzung der Cafeteria durch die Nutzer der Golfanlage weicht die
neu vorgesehene und seit 2006 praktizierte Nutzung als Restaurant für die Öffentlichkeit
hinsichtlich des Kreises der Nutzer und der Nutzungsintensität erheblich ab.
Diese Umnutzung hat mit Bezug auf den Zubringerverkehr massgebende Auswirkungen
auf die Umwelt. D
emzufolge ist für die vorliegende Nutzungsänderung nach
Art. 22 Abs. 1
des
Bundesgesetzes über die Raumplanung
vom 22. Juni
1979 (
RPG) sowie nach § 309 Abs. 1 lit. b des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) eine baurechtliche Bewilligung
nötig.
6.2
Nach Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG setzt
eine Bewilligung die Zonenkonformität der Baute oder Anlage voraus. In der Landwirtschaftszone
sind nur solche Bauten und Anlagen zonenkonform, die der bodenabhängigen
Bewirtschaftung dienen (vgl. Art.
16a RPG), was
hier nicht der Fall ist. Als mögliche Anspruchsgrundlage für eine Bewilligung
der Nutzungsänderung in ein öffentliches Restaurant kommt vorliegend einzig Art. 24c
RPG infrage.
Bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, werden in ihrem Bestand
grundsätzlich geschützt (Art. 24c Abs. 1 RPG). Solche Bauten und
Anlagen können mit Bewilligung der zuständigen Behörde erneuert, teilweise
geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden, sofern sie
rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. Voraussetzung für die
Anwendbarkeit der Bestimmung ist gemäss Art. 41
der
Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 (
RPV
)
,
dass die Bauten und Anlagen rechtmässig
erstellt oder geändert worden sind, bevor das betreffende Grundstück
Bestandteil des Nichtbaugebiets im Sinn des Bundesrechts wurde (altrechtliche
Bauten und Anlagen).
Als solche
gelten in erster Linie Bauten, die in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht
vor dem 1. Juli 1972 erstellt oder geändert wurden, als mit dem
Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes erstmals eine klare Trennung von Bau-
und Nichtbaugebiet vorgenommen wurde (BGE 129 II 396 E. 4.2.1).
Eine Änderung gilt als teilweise und eine Erweiterung als massvoll,
wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den
wesentlichen Zügen gewahrt bleibt.
Verbesserungen
gestalterischer Art sind zulässig (Art. 42 Abs. 1 RPV).
Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der Identität ist
der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Zuweisung zum
Nichtbaugebiet befand
(Art. 42
Abs. 2 RPV). Ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen
gewahrt bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen
(
vgl.
Art. 42
Abs.
3
RPV).
6.3
Die
Baudirektion hielt in der angefochtenen Verfügung fest, dass mit der
Bewilligung aus dem Jahr 2002 für die Umnutzung zu einer Cafeteria das
zulässige Mass der nach Art. 24c RPG möglichen teilweisen Änderung von Bauten
und Anlagen bereits vollständig ausgeschöpft worden sei. Die Umwandlung einer
Cafeteria mit kalter Küche in ein Restaurant mit warmer Küche stelle allerdings
keine grosse Änderung mehr dar, falls keine baulichen Folgeeinrichtungen
benötigt würden. Daher wurde dafür eine auf fünf Jahre befristete
Ausnahmebewilligung erteilt.
6.4
Das
Baurekursgericht bewertete diese Bewilligung der Nutzungsänderung hingegen als
widerrechtlich, da die Zweckänderung von einer im Jahr 1972 hauptsächlich als
Garderobe dienenden Baute in ein öffentlich zugängliches Restaurant den Rahmen
einer teilweisen Änderung im Sinn von Art. 24c RPG sprenge.
6.5
Die vorliegend strittige Zweckänderung des Garderobengebäudes erfolgte
in zwei Schritten: zuerst entstand der Neubau des Clubhauses mit Terrasse, der
mit Verfügung der Baudirektion vom 8. Oktober 2002 bewilligt wurde; nun
soll die Umnutzung in ein öffentliches Restaurant bewilligt werden. Eine
Erweiterung der Baute in mehreren Etappen ist zwar erlaubt, jedoch darf das
maximal zulässige Erweiterungsmass nur einmal ausgeschöpft werden (vgl. BGE 127
II 215 E. 3a).
Referenzzustand
für die
Beurteilung der Nutzungsänderung bleibt die Identität der Baute im
Zeitpunkt am 1.
Juli 1972
(
Christoph Fritzsche
/
Peter
Bösc
h/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 1182)
.
Vor dem Umbau im Jahr 2002
handelte es sich
vorliegend
noch um ein eingeschossiges Garderobengebäude ohne Terrasse
.
Es
ist unbestritten, dass dieses im Vergleich zum bestehenden Clubhaus kleinere
Gebäude im Wesentlichen als Umkleide für die Sportanlagen diente. Mit
der teilweisen Änderung oder massvollen Erweiterung
muss
die Identität der Baute gewahrt bleiben
.
Die
von der Beschwerdeführerin vorgesehene
Zweckänderung
erfüllt
dieses Erfordernis nicht.
Nicht massgebend ist, dass
gegenüber der im Jahr 2002 bewilligten Nutzungsänderung nun keine allzu grosse
Veränderung mehr vorgenommen wurde. Der mit Verfügung vom 8. Oktober 2002
bewilligte Wiederaufbau schöpfte das nach Art. 24c RPG bewilligungsfähige
Mass bereits voll aus
.
Da bereits damals das
zulässige Ausmass einer
Erweiterung ausgeschöpft worden ist, kann die Restaurantnutzung nicht mehr als
teilweise Änderung bewilligt werden.
Die
diesbezüglichen vorinstanzlichen
Ausführungen
sind zutreffend und entsprechen der
Rechtsprechung (vgl. BGE 113 Ib 303 E.
3b;
BGr, 12.
Mai 2005, 1A
.
186/200
4
, E.
6
;
VGr,
8.
Juli 2004, VB.2003.00416, E.
3.5),
weshalb das
Verwaltungsgericht darauf verweisen kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs.
1 VRG).
Da durch die beabsichtigte Änderung die Identität der Baute
nicht mehr gewahrt ist, kann nicht von einer massvollen Erweiterung im Sinn von
Art. 42 Abs. 1 RPV ausgegangen werden. Es ist nicht zulässig, für
befristete Ausnahmebewilligungen
mildere
Anforderungen als das Bundesrecht aufzustellen bzw. diese Anforderungen zu
durchbrechen
(vgl. VGr, 11. Juli 2002,
VB.2002.00130, E.
3d/aa, in BEZ 2002 Nr. 42).
Die Erteilung einer befristeten Baubewilligung kommt
nur
infrage, wenn eine definitive Bewilligung aus rechtlichen Gründen
nicht möglich ist
, aber
die typischen Merkmale eines
Provisoriums gegeben sind
(VGr,
17.
Dezember 2009
, VB.2009.00308, E. 8.2). Mit
einer befristeten Baubewilligung
werden
temporär
tolerie
rte, nicht
vorschriftswidrige Bauten und
Anlagen
nicht rechtmässig (
Fritzsche
/
Bösc
h/Wipf, S. 348
)
. Die
Vorinstanz hat damit zu Recht die Bewilligung der Nutzungsänderung bzw. zur
Führung eines Restaurants im Gebäude E-Strasse 03 aufgehoben. Die entsprechende
Rüge ist folglich abzuweisen.
6.6
Somit
ist auch die Verweigerung der (teilweise
nachträglichen) Bewilligungen für die baulichen Änderungen, die das Aufziehen
von Blachen, die Verglasung der Terrasse sowie die realisierte Vergrösserung des
Parkplatzes zu bestätigen, da damit das bereits erschöpfte Erweiterungsmass
nach Art. 24c RPG ebenfalls überschritten wird. Soweit die Beschwerdeführerin
dagegen vorbringt, die formelle Zonenzuteilung der Parzelle sei entgegen der Ansicht
der Vorinstanz akzessorisch zu überprüfen, ist auf E. 5.4 zu verweisen.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführerin wendet sich sodann gegen die befristete Bewilligung für das
Aufstellen von Kunstobjekten, unter der Auflage, dass die "Skulptur X"
in den Umgebungsbereich von 7 m der Cafeteria zu verschieben sei. Es
handle sich dabei um kleinere künstlerische Plastiken, die keiner
Bewilligungspflicht unterworfen seien. Das Volumen einer Plastik sei zudem in
Relation zur Umgebung zu setzen. Der von der Baudirektion verlangte Abstand von
höchstens 7 m vom Gebäude widerspreche der Praxis, für solche (und
grössere) Skulpturen keine Bewilligung zu verlangen. Weil die Objekte nicht
bewilligungspflichtig seien, sei auch ein Weisungsrecht der Behörde bezüglich
der örtlichen Lage der Objekte ausgeschlossen.
7.2
Die
Baudirektion erteilte eine Ausnahmebewilligung für Kunstobjekte in beschränkter
Zahl im unmittelbaren Nahbereich zur Cafeteria (analog zu den
"Rostsäulen"). Für weiter davon entfernte Kunstobjekte sowie die "Skulptur
X" sei keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG möglich, ausser
sie würden in den Nahbereich verschoben. Die Vorinstanz beanstandete nicht,
dass die Baudirektion von Anlagen ausging, deren Platzierung in der
Landwirtschaftszone bewilligungspflichtig sei.
7.3
Von der gesetzlichen Bewilligungspflicht erfasst
werden jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrichtungen, die
in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Vorstellung
über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, indem sie den Raum äusserlich
erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen.
Entscheidend ist die räumliche Bedeutung eines Vorhabens als Ganzes (
BGE 139 II 134 E. 5.2
). In diesem Sinn
können auch ortsfeste Kunstgegenstände oder -formen zu den
bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen zählen, wenn sie die entsprechenden
räumlichen Auswirkungen zeitigen (vgl. auch BGE
119
Ib 442 E.
3b; BGr, 29.
Januar 2013, 1C_529/2012, E. 5.1.1).
Aufgrund der Grösse der Libellenskulptur kann diese durchaus
als bewilligungspflichtige Anlage eingeordnet werden. Die Bewilligung unter der
Auflage, die "Skulptur X" in den Nahbereich der Cafeteria zu
verschieben, ist nicht zu beanstanden, da dadurch die räumlichen Auswirkungen
verringert werden. Damit ist die Beschwerde diesbezüglich abzuweisen.
8.
8.1
Für die
Target Greens, Putting Greens, den Abschlagplatz sowie den Fairway Bunker und
die Grünmulde wurde eine nachträgliche Ausnahmebewilligung nach Art. 24
RPG erteilt, unter der Auflage, dass die Grünmulde in den Nahbereich der
bestehenden Gebäude (Restaurant oder überdachter Abschlagplatz) zu rücken sei.
8.2
Die
Beschwerdeführerin rügt, dass die Vorinstanz auf ihren Antrag betreffend die Bewilligungspflicht
von Target Greens, Putting Greens, Bunkern u.ä. zu Unrecht nicht eingegangen
sei. Ihr sei jedoch nicht zuzumuten, künftig für jede weitere Einrichtung oder
Änderungen von Einrichtungen, die Bestandteile ihrer Anlage bildeten und unmittelbar
dem Betrieb dienten, ein neues Bewilligungsgesuch einzureichen.
Weiter sei die Versetzung der Grünmulde unter dem Aspekt der
Verkehrsgefährdung völlig haltlos. Der Container werde von März bis Oktober ca.
drei bis vier Mal geleert, nach der Saison überhaupt nicht, da dann keine organischen
Abfälle zu entsorgen seien. Das entsprechende Manöver durch das Nutzfahrzeug
sei angesichts der Übersichtlichkeit der Verkehrssituation mit keiner Gefahr
verbunden; das Fahrzeug überquere weder die E-Strasse oder einzelne Fahrbahnen,
noch wende es auf ihr. Der Container stehe auf der Parzelle Kat. Nr. 04,
zu der sich die Baudirektion in ihrer Auflage zur Verkehrssicherheit nicht
äussere. Zudem liege keine ungenügende Einordnung vor, und es gebe auf der ganzen
Anlage keinen anderen Platz, zu welchem die voluminösen Rasentraktoren der Beschwerdeführerin
als auch das Nutzfahrzeug zufahren und manövrieren könnte.
8.3
Soweit die Beschwerdeführerin beantragte, es sei
festzustellen, dass Target Greens, Putting Greens, der Abschlagplatz und der
Fairway Bunker sowie entsprechende
Anlagen
nicht
bewilligungspflichtig seien, ist die Vorinstanz darauf zu Recht nicht
eingetreten. Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges
Interesse voraus. Das Feststellungsinteresse muss aktuell sein und ein
konkretes Rechtsverhältnis zum Gegen­stand haben. Ausgeschlossen sind damit im
Allgemeinen Feststellungsbegehren zur Klärung theoretischer oder abstrakter
Rechtsfragen (vgl.
BGE 137 II 199 E. 6.5;
Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, §
19 N.
25). Vorliegend ist ein
entsprechendes schutzwürdiges Feststellungsinteresse nicht ersichtlich,
das nicht bloss abstrakte Rechtsfragen, sondern konkrete Rechte oder Pflichten
zum Gegenstand hätte. Die bestehenden Anlagen wurden bewilligt, weshalb darauf
nicht weiter einzugehen ist. Ob für weitere entsprechende Anlagen erneut ein
baurechtliches Verfahren einzuleiten ist,
steht sodann im Ermessen der Baubehörde (
VGr,
6. März 2014, VB.2013.00781, E. 3.3.1).
8.4
Die Vorinstanz hielt fest, es sei nicht zu beanstanden, dass die
Baudirektion das Aufstellen einer Mulde für Absetzkipper in der
Landwirtschaftszone für bewilligungspflichtig erklärte. Das Ab- und Aufladen
der Mulde via E-Strasse könne unmittelbar bei dieser Kantonsstrasse die
Verkehrssicherheit beeinträchtigen. Der fragliche Standort widerspreche auch
der Auflage der Baudirektion, die Erschliessung der Bauparzelle habe ausschliesslich
rückwärtig über die L-Strasse zu erfolgen, und der Umschlag von Material über
die E-Strasse sei untersagt. Darüber hinaus ordne sich die freistehende Mulde
an besagter Stelle nur ungenügend in die Landschaft ein.
8.5
Die fragliche Grünmulde befindet sich auf der Parzelle
Kat.-Nr. 04 direkt neben der E-Strasse. Dass das Baurekursgericht zum
Schluss kam, diese Situation sei beim Auf- und Abladen der Mulde
verkehrssicherheitsgefährdend, ist nicht zu beanstanden. Schliesslich hat die
Baudirektion das direkte Ein- und Ausfahren auf die E-Strasse und/oder den Materialumschlag
auf derselben untersagt. Diese Bestimmung wurde von der Beschwerdeführerin im
Rekursverfahren nicht angefochten, wobei sie die angefochtenen
Dispositivziffern explizit erwähnt hatte. Zudem hält die Baudirektion
ausdrücklich fest, dass die Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 02 an der Route 05/E-Strasse
rückwärtig über die L-Strasse erschlossen sind. Damit wird ersichtlich, dass eine
Zufahrt zu der Grünmulde über die E-Strasse die Verkehrssicherheit beinträchtigen
kann.
Zudem sollen sich Anlagen nach
Art. 3
Abs. 2 lit. b RPG in die Landschaft einordnen. Der freistehende
Container an der betreffenden Lage erzeugt jedoch keine befriedigende Gesamtwirkung
(vgl. § 238 Abs. 1 PBG). Eine Verschiebung in den Nahbereich der bestehenden
Bauten (Cafeteria oder überdachter Abschlagplatz) erscheint unter diesen Umständen
angebracht. Die diesbezüglichen vorinstanzlichen Ausführungen sind damit zu
bestätigen und die Beschwerde ist auch in diesem Punkt abzuweisen. Damit ist
auch nicht weiter auf die von der Vorinstanz aufgehobenen Nebenbestimmungen
einzugehen, die sie an den Stadtrat zum Neuentscheid zurückgewiesen hat.
9.
9.1
Gemäss § 341 PBG hat die zuständige Behörde
ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand
herbeizuführen; hierzu dienen der Verwaltungszwang und die Schuldbetreibung.
Gestützt auf diese Bestimmung setzte die
Stadt C der
Beschwerdefü
hrerin
eine Frist
von zwei Monaten
ab Rechtskraft ihres Entscheides
, um
den rechtmässigen
Umgebungszustand wiederherzustellen und die südöstliche Einwandung der Terrasse
zu entfernen
.
Die Beschwerdeführe
rin
bring
t
nichts vor, was die Rechtmässigkeit
dieser
Anordnung
en
infrage stellen könnte
.
9.2
D
as öffentliche Interesse am Wiederherstellungsbefehl überwiegt
vorliegend
die privaten, rein wirtschaftlichen Interessen de
r
Beschwerdeführer
in, zumal die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands ohne erheblichen Aufwand vorgenommen werden kann
. Wenn die Vorinstanz die
Recht
mässigkeit
des Wiederherstellungsbefehls bejaht hat, kann ihr daher keine Rechtsverletzung
vorgeworfen werden.
10.
10.1
Die
Beschwerdeführerin rügt sodann, dass das Baurekursgericht der Beschwerdegegnerin 1
eine Umtriebsentschädigung zugesprochen habe, die sie ohne weitere Begründung
einzig der Beschwerdeführerin auferlegt habe (im Gegensatz zu den
Gerichtskosten, die die Baudirektion zu 1/3 und die Beschwerdeführerin zu 2/3
zu tragen habe).
10.2
Gemäss §
17 Abs.
2 VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor
Verwaltungsgericht
die
unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung
für die Umtriebe der Gegenpartei
verpflichtet werden, wenn die rechtsgenügende
Darstellung komplizierter Sachverhalte oder schwieriger
Rechtsfragen besonderen Aufwand
erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte
(lit.
a) oder wenn
die Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich
unbegründet waren
(lit.
b).
Gemeinden
wird
grundsätzlich
nur eine
Partei
entschädigung
zugesprochen
, wenn
ausserordentliche Bemühungen nötig waren, die über das hinausgehen, wofür das
betreffende Gemeinwesen organisatorisch eingerichtet ist (Plüss, Kommentar VRG,
§ 17 Rz. 54.) Ansonsten wird davon ausgegangen, dass es
zum normalen Aufgabenkreis der Verwaltungsbehörden
gehört
,
Rechtsmittel zu erheben bzw. zu beantworten, wofür es
nicht zu entschädigen ist.
10.3
Das
Baurekursgericht hat seine frühere strengere Praxis bezüglich Parteientschädigung
an Gemeinwesen mit dem Entscheid vom
1.
März 2005
gelockert
. Gemeinden
spricht
es nun
im Fall des Obsiegens
grundsätzlich
eine Umtriebsentschädigung
zu, falls es sich um einen
Rekurs von Bauherren bzw. Grundeigentümern
handelt, wenn
kein einfacher Fall vorliegt, der
zu keinem
relevanten Zusatzaufwand geführt ha
t
sowie
wenn die Erstattung der Vernehmlassung
mit einem gewissen Aufwand verbunden war
(
BRKE
II
,
1.
März 2005
,
Nr.
0039/2005 in BEZ 2005 Nr.
15
).
Die Vorinstanz hat bei der Festsetzung der
Parteientschädigung ihre Praxis in ähnlichen Fällen zu berücksichtigen (Plüss
§ 17 Rz. 63). Sie verfügt jedoch beim Entscheid über eine angemessene
Parteientschädigung über weites Ermessen (BGr, 20. Mai 2011, 9C_178/2011,
E. 3.4.1). Das Verwaltungsgericht ist zu deren Überprüfung ausserhalb von
eigentlichen Ermessensfehlern nicht befugt (VGr, 15. April 2010, VB.2010.00039,
E. 4.2). Angesichts der genannten Praxis des Baurekursgerichts,
grundsätzlich auch Gemeinden eine Umtriebsentschädigung zuzusprechen –
unabhängig von der Grösse der Gemeinde –, ist es nicht zu beanstanden, wenn im
konkreten Fall aufgrund der zu beurteilenden Sachverhalts- und Rechtsfragen
sowie des damit verbundenen Aufwands der Beschwerdegegnerin 1 eine
Entschädigung zuerkannt wurde. Die Zusprechung einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
an die Gemeinde liegt innerhalb des der Vorinstanz zustehenden Ermessens.
10.4
Bezüglich
des vom Baurekursgericht gewählten Verteilschlüssels (Gerichtskosten zulasten
der Baudirektion zu 1/3 und der Beschwerdeführerin zu 2/3 und Parteientschädigung
vollumfänglich zulasten der Beschwerdeführerin) ist ebenfalls festzuhalten,
dass der Vorinstanz bei dieser Frage grosses Ermessen zusteht.
Der Entscheid über die Verteilung der Gerichtskosten und der
Parteientschädigung muss grundsätzlich nicht begründet werden (vgl. BGE 111 Ia
1 E. 2a).
Es ist durchaus zulässig, die Gerichtskosten nach dem
Verursacherprinzip (§ 13 abs. 2 Satz. 2 VRG) und die Entschädigungen
nach dem Unterliegerprinzip (§ 17 Abs. 2 lit. a) aufzuerlegen.
Die vorinstanzlichen Ausführungen sind demzufolge nicht zu beanstanden.
11.
Damit erweist sich die Beschwerde
insgesamt
als unbegründet und ist abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die
Kosten de
r
Beschwerdeführer
in
aufzuerlegen (§
65 Abs. 2
in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ih
r
bei diesem Ausgang nicht zu (§
17
Abs.
2 VRG).
Eine solche ist aber
im Beschwerdeverfahren
auch de
r
Beschwerdegegner
in 1
nicht zuzusprechen
, da die
Beantwortung
der
Beschwerde in zweiter Instanz grundsätzlich nicht mehr mit einem
ausserordentlichen Aufwand verbunden war
. Daran ändern die umfassenden
Eingaben der Beschwerdegegnerin 1 nichts, da sie über das Notwendige
hinausgingen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    300.--     Zustellkosten,
Fr. 6'300.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an:…