zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00047 · 2021-06-03 · de

Baubewilligung Mobilfunkanlage | Adaptive Antennen: Zulässigkeit der Beurteilung nach dem so genannten Worst-Case-Szenario. Eine Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung stellt entgegen den Beschwerdeführenden nicht eine Übergangsregelung dar, sondern eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls rechtskonform sind. Der von Ziffer 63 Anhang 1 NISV geforderten Variabilität der Sendeleistung wird entgegen den Beschwerdeführenden gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden (E. 4.1.2). Die Antennendiagramme sind nicht zu beanstanden (E. 5). Entgegen den Beschwerdeführenden spricht nichts dafür, dass die Einhaltung der Grenzwerte mittels QS-Systems sowie mittels Abnahmemessung nicht gewährleistet werden kann (E. 6). Der Bund verfolgt zusammen mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU gemäss Art. 19b NISV). Es ist daher davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte nicht zu beanstanden (E. 7.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 03.06.2021 VB.2021.00047
Zurich Verwaltungsgericht 03.06.2021 VB.2021.00047
Zurigo Verwaltungsgericht 03.06.2021 VB.2021.00047

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00047
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00047
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.06.2021
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.07.2023 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung Mobilfunkanlage
Adaptive Antennen: Zulässigkeit der Beurteilung nach dem so genannten Worst-Case-Szenario.
Eine Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung stellt entgegen den Beschwerdeführenden nicht eine Übergangsregelung dar, sondern eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls rechtskonform sind. Der von Ziffer 63 Anhang 1 NISV geforderten Variabilität der Sendeleistung wird entgegen den Beschwerdeführenden gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden (E. 4.1.2).
Die Antennendiagramme sind nicht zu beanstanden (E. 5).
Entgegen den Beschwerdeführenden spricht nichts dafür, dass die Einhaltung der Grenzwerte mittels QS-Systems sowie mittels Abnahmemessung nicht gewährleistet werden kann (E. 6).
Der Bund verfolgt zusammen mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU gemäss Art. 19b NISV). Es ist daher davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte nicht zu beanstanden (E. 7.3).
Abweisung.
Stichworte:
ABNAHMEMESSUNG
ADAPTIVE ANTENNE
FORSCHUNG
INFORMATION
MOBILFUNKANLAGE
QUALITÄTSSICHERUNGSSYSTEM
VORSORGEPRINZIP
5G
Rechtsnormen:
anhang 1 Ziff. 63 NISV
Art. 4 Abs. 1 NISV
Art. 11 NISV
Art. 11 USG
Art. 12 USG
Art. 13 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2021.00047
Urteil
der 1. Kammer
vom
3. Juni 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber
Jonas Alig.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Swisscom (Schweiz) AG Local Production,
vertreten durch E,
2.    Baukommission F,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung
Mobilfunkanlage,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 11. Mai
2020 erteilte die Baukommission F der
Swisscom (Schweiz) AG
Local Production
die
baurechtliche Bewilligung für eine Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in F.
II.
Gegen den Entscheid der Baukommission F vom 11. Mai
2020 erhoben A, B und C mit gemeinsamer Eingabe vom 1. Juli 2020 Rekurs
beim Baurekursgericht des Kantons Zürich.
Mit Entscheid vom 1. Dezember 2020 wurde ihr
Rekurs abgewiesen, soweit er nicht infolge teilweisen Rückzugs als
gegenstandslos abgeschrieben wurde.
III.
Dagegen erhoben A, B und C mit Eingabe vom 18. Januar
2021 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und forderten – unter den
gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen – die Aufhebung des Beschlusses
der Baukommission F sowie des vorinstanzlichen Urteils. Eventualiter sei der
Bauentscheid mit der folgenden Auflage zu ergänzen: "Die Sendeantennen
dürfen nicht als adaptive Antennen im Sinne von Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 6
NISV betrieben werden.". Zudem stellten sie Verfahrensanträge: Unter Ziff. 4
beantragten sie, dass die Beschwerdegegnerin zu verpflichten sei, das Audit und
die Bewertung der aktuellen ISO-Zertifizierung (Zertifikat CH16/1511) ihres
Qualitätssicherungssystems einzureichen. Das Audit und die Bewertung seien den
Beschwerdeführenden zur Stellungnahme zu eröffnen. Unter Ziff. 5 forderten
sie, es sei ein Amtsbericht oder ein unabhängiges Gutachten einzuholen zu den
Fragen, ob bei adaptiven Antennen bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden
können und ob bereits erfolgte Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen
Anlagen den im Standortdatenblatt prognostizierten Werten entsprächen.
Schliesslich verlangten sie unter Ziff. 6, es sei die Beschwerdegegnerin
zu verpflichten, die Swisscom-Messmethode für Basisstationen 5G NR
(Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den Beschwerdeführenden zur
Stellungnahme zu eröffnen.
Mit Beschwerdeantwort vom 22. Januar 2021 beantragte
die Swisscom (Schweiz) AG Local Production – unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführenden – die Abweisung der
Beschwerde, inklusive des Eventualantrags und der drei Verfahrensanträge,
soweit darauf einzutreten sei. Die Baukommission F liess sich nicht vernehmen.
Am 3. Februar 2021 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere
Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 9. März 2021
hielten
A, B und C
an ihren Anträgen
fest. Ebenso hielt die Swisscom (Schweiz) AG Local Production mit Duplik vom 22. März
2021 an ihren Anträgen fest. Mit Triplik vom 13. April 2021 äusserten sich
A, B und C erneut. Am 26. April 2021 quadruplizierte die Swisscom (Schweiz)
AG Local Production. A, B und C liessen sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die Beschwerdeführenden
bewohnen Liegenschaften innerhalb des näheren Umfelds der streitbetroffenen
Anlage, an denen sie aus Eigentum bzw. Miete berechtigt sind. Sie sind gemäss § 338a
des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu
Rekurs und Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Streitbetroffen
ist die Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Dach eines Gebäudes
in F. Das betroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 liegt gemäss der Bau- und
Zonenordnung der Gemeinde F (BZO) in der Gewerbezone G6. Die einzelnen
Antennenmodule sollen auf den Frequenzbändern 700–900, 1'400–2'600 und 3'600 MHz
und in den Azimuten (Abweichung in Grad von Nord) von 180° und 300° senden. Es
sollen auch adaptive Antennen zum Einsatz kommen.
3.
3.1
Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den
schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen,
ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1
und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober
1983 [USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu
begrenzen (Art. 11 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem
durch die Festlegung von Grenzwerten in einer Verordnung (Art. 12 Abs. 1
lit. a und Abs. 2 USG). Der Bundesrat hat ausserdem zur Beurteilung
der schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte
festzulegen (Art. 13 Abs. 1 USG).
Er
berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit
erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13
Abs. 2).
Für
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester
Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die
auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen so
erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV
festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1
NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)
im massgebenden Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten
(Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV i.V.m. Art. 3 Abs. 3
NISV). Zudem müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten
Immissionsgrenzwerte überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten
können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Bevor eine Anlage, für die Anhang 1
der NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber
der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen,
welches über den geplanten Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer
Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV).
3.2
Das
Standortdatenblatt
muss
gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die aktuellen und geplanten technischen
und betrieblichen Daten der Anlage enthalten, soweit sie für die Erzeugung von
Strahlung massgebend sind (lit. a), den massgebenden Betriebszustand
gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die erzeugte Strahlung (lit. c)
sowie einen Situationsplan, der die Angaben nach lit. c darstellt (lit. d).
Gemäss Ziffer 64 Anhang 1 NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den
Effektivwert der elektrischen Feldstärke für Mobilfunkanlagen, die
ausschliesslich in Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter senden 4 V/m,
für solche die ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden 6 V/m sowie
für alle übrigen Anlagen – und damit auch der vorliegend zu beurteilenden – 5 V/m.
Der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung gilt
gemäss Ziffer 63 Anhang 1 NISV als massgebender Betriebszustand; bei
adaptiven Antennen wird die Variabilität der Senderichtungen und der
Antennendiagramme berücksichtigt. Ziffer 62 Abs. 6 Anhang 1 NISV
definiert, dass Sendeantennen als adaptiv gelten, wenn ihre Senderichtung oder
ihr Antennendiagramm automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst wird.
Die Baubewilligung von neuen Anlagen wie im vorliegenden Fall
beruht nach dem Gesagten auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung.
4.
4.1
Die Beschwerdeführenden machen
geltend, dass vor dem Vorliegen einer Vollzugsempfehlung keine Grundlage für
die Beurteilung adaptiver Antennen bestanden habe. Die Beurteilung adaptiver
Antennen nach dem Worst-Case-Szenario verstosse gegen Ziffer 63 Anhang 1
NISV, zumal die Variabilität der Senderichtung und der Antennendiagramme nicht
berücksichtigt werde.
4.1.1
Grundlage für die Berechnung der Strahlung bildet die Vollzugsempfehlung
des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute: Bundesamt für
Umwelt BAFU) zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem
Jahr 2002 (in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung). Am 23. Februar 2021
hat das BAFU seine Vollzugsempfehlung um den Nachtrag "Adaptive
Antennen" ergänzt (in der Folge: BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung)".
Zuvor waren die Kantone vom
BAFU angehalten worden, adaptive Antennen – wie im vorliegend strittigen Fall –
in der rechnerischen Prognose nach seiner Empfehlung vom 17. April 2019 ''Mobilfunk
und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' und jener vom 31. Januar
2020 "Informationen zu adaptiven Antennen und 5G (Bewilligung und Messung)"
gleich wie konventionelle Antennen zu beurteilen. Dies stelle eine Beurteilung
nach dem Worst-Case-Szenario dar. Das bedeute, dass die Strahlung wie bei
konventionellen Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei
maximaler Sendeleistung und basierend auf Antennendiagrammen beurteilt werde, die
für jede Senderichtung den maximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen.
Die Beurteilung bleibe so – weil damit die tatsächliche Strahlung überschätzt
werde – für die betroffene Bevölkerung einer Mobilfunkanlage auf der sicheren
Seite (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2; vgl. UVEK,
Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4). Damit bleibe unberücksichtigt,
dass adaptive Antennen, die nicht mit einer immer gleichen räumlichen
Verteilung der Strahlung senden würden, sondern in der Lage seien, das Signal
in die Richtung des Nutzers bzw. des Mobilfunkgerätes zu fokussieren, eine
geringere Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche Antennen (UVEK,
Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4).
4.1.2
Eine derartige Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der
Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage nach dem maximalen Gesprächs- und
Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung (VGr, 15. Januar 2021,
VB.2020.00544, E. 4.7) stellt entgegen den Beschwerdeführenden nicht eine
Übergangsregelung dar, sondern eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV
vereinbare Berechnungsmethode, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer
Mobilfunkanlage sicherzustellen. Die Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. ihr
Nachtrag dient – als Vollzugshilfe, der keine Rechtsverbindlichkeit zukommt
(Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung,
Zürich etc. 2017, Ziff. 131) – als Auslegungshilfe, ohne selbst Recht zu
setzen. Andere Lösungen sind nicht ausgeschlossen, sofern sie ebenfalls
rechtskonform sind (Christoph Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019, S. 1413). Der von Ziffer 63 Anhang 1
NISV geforderten Variabilität der Sendeleistung wird entgegen den
Beschwerdeführenden gerade Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen
Prognose alle möglichen Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden (vgl.
VGr, 15. Januar 2021, VB.2020.00544, E. 4.4 a.E.). Der Wortlaut von Ziffer 63
Anhang 1 NISV lässt es zu, dass die Variabilität der Senderichtungen und
der Antennendiagramme ohne die Anwendung eines Korrekturfaktors berücksichtigt
wird. Bei jedem einzelnen möglichen Beam wird dann – anders als bei einer
konventionellen Antenne, die keine einzelnen Beams hat – auf den maximalen
Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung abgestellt. Mit der
Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen muss jedenfalls
sichergestellt sein, dass der jeweilige Anlagegrenzwert nach Ziff. 64 Anhang 1
NISV an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) eingehalten wird, was hier dadurch,
dass die Strahlung mit dieser Berechnung tendenziell über-, nicht aber
unterschätzt wird (vgl. dazu sogleich E. 4.1.3), der Fall ist.
Die Berechnung nach dem Worst-Case-Szenario ist zulässig
und mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbar.
4.1.3
Entgegen den Beschwerdeführenden ist mit diesem Vorgehen nicht zu
befürchten, dass eine Bewilligung für eine Mobilfunkanlage erteilt wird, die
nach Erscheinen der Vollzugshilfe (bzw. des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung)
nicht mehr verordnungskonform wäre. Ziffer 63 Anhang 1 NISV lässt –
wie die Beschwerdeführenden selbst monieren – an sich Raum für die
"privilegierte" Beurteilung von adaptiven Antennen gegenüber den
gewöhnlichen Antennen. Es ging bei dieser Bestimmung gemäss den Materialien
ausdrücklich um das Berücksichtigen der Vorteile von adaptiven Antennen für die
Belastung der Bevölkerung durch nichtionisierende Strahlung. Die Bestimmung
soll dazu dienen, dass die Einführung von adaptiven Antennen nicht behindert
wird (BAFU, Erläuterungen vom 17. April 2019 zur Änderung der Verordnung
über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV], Verordnungspaket
Umwelt Frühling 2019, S. 8). Entsprechend konstatiert das BAFU im Rahmen der
"Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)" vom 23. Februar
2021 (in der Folge: BAFU, Erläuterungen NISV), der Bundesrat habe Ziffer 63
Anhang 1 NISV festgelegt, damit adaptive Antennen gegenüber
konventionellen Antennen nicht benachteiligt würden. Dies erfolge gemäss dem
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung, indem auf die maximale Sendeleistung ein Korrekturfaktor
angewendet werde. Da die unterschiedlichen Antennendiagramme, die dem
umhüllenden Diagramm zugrunde lägen, aber nicht alle gleichzeitig auftreten
könnten, überschätzten Berechnungen basierend auf den umhüllenden
Antennendiagrammen die in der Realität auftretende Strahlung deutlich. Mit dem
bisher angewendeten Worst-Case-Szenario würden adaptive Antennen folglich
strenger beurteilt als konventionelle Antennen (BAFU, Erläuterungen NISV, S. 12,
S. 12). Entsprechend sei im Nachtrag zur Vollzugsempfehlung inzwischen nur
mehr verlangt, dass die über einen Zeitraum von 6 Minuten gemittelte
Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung nicht überschreite (a.a.O., S. 12,
S. 8, 10). Kurzzeitig können der Spitzenwert der Sendeleistung und die für
die adaptive Antenne berechnete Feldstärke ein Mehrfaches betragen (a.a.O., S. 22).
Die Berechnung der Strahlung unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors
bedingt, dass Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) mit zusätzlichen
Parametern, welche einen Einfluss auf Sendeleistung und Abstrahlverhalten
haben, dokumentiert und überwacht werden (BAFU, Nachtrag zur
Vollzugsempfehlung, S. 13).
Dass die Strahlungswirkung der strittigen
Mobilfunkanlage ohne Anwendung eines Korrekturfaktors nach dem
Worst-Case-Szenario berechnet wurde, wirkt sich somit zugunsten der
Beschwerdeführenden aus. Es besteht keine Verpflichtung, die Antennenanlage
einer erneuten Beurteilung im Sinn des Nachtrags zur Vollzugsempfehlung – der
bloss eine Möglichkeit der Berücksichtigung der Variabilität adaptiver Antennen
darstellt – zu unterziehen. Inwiefern Ziff. 63 Anhang 1 NISV angesichts
dessen gesetzes- und verfassungswidrig sein soll, ist nicht ersichtlich.
Jedenfalls ist damit entgegen den Beschwerdeführenden – die zugleich rügen, die
Erteilung der vorliegend strittigen Baubewilligung stelle eine Verletzung von Ziff. 63
Anhang 1 NISV dar – nicht zwingend eine Umgehung der Grenzwerte verbunden
(vgl. E. 4.1.2). Da die Beurteilung im vorliegenden Fall nicht entsprechend
dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung vorgenommen wird, ist der Frage, ob Letztere
eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellt (vgl. BGr,
28. Januar 2020, 2C_216/2019, E. 9.2) bzw. ob
damit
eine
Umgehung der Grenzwerte verbunden ist, imvorliegenden Verfahren nicht
nachzugehen. Auch die bloss hypothetische Frage, wie (in verfahrensrechtlicher
Hinsicht) zu verfahren wäre, wenn die streitbetroffene Anlage auf einen Betrieb
gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung abgeändert würde, kann bzw. muss
mangels Relevanz im vorliegenden Verfahren offengelassen werden.
5.
Anders als dies die
Beschwerdeführenden dartun, die in ihrer Replik erstmals und damit ohnehin
verspätet monieren, die Variabilität adaptiver Antennen sei nicht umhüllend
erfasst, sind im vorliegenden Fall auch die Antennendiagramme nicht zu
beanstanden. Entsprechend der Vollzugsempfehlung wird die
Abstrahlcharakteristik der Antennen in den Antennendiagrammen ersichtlich
(BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 24). Letztere wurden im Polardiagramm
normiert über die x-Achse (0 Grad [Tilt electrical 0]) dar-
gestellt. Den Diagrammen ist zu entnehmen, wie stark das Signal – in Bezug zur
normierten Hauptstrahlrichtung – an den zur Hauptrichtung abgewandten
Positionen abgeschwächt wird. Die x-Achse stellt somit die Hauptsenderichtung
des Antennendiagramms dar, welches im Rahmen der NIS-Prognose über die jeweilige
Senderichtung gelegt wird. Die unter Berücksichtigung der Neigungswinkel der
Antennen ergangenen Ausführungen zur relativen Lage der Orte mit empfindlicher
Nutzung (OMEN) bzw. Orte für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) gegenüber den
Antennen ("Elevation des OMEN/OKA gegenüber der Antenne [in Grad von der
Horizontalen]", "Kritische vertikale Senderichtung der Antenne [in
Grad von der Horizontalen]" und "Winkel des OMEN/OKA zur kritischen
Senderichtung [in Grad]") in den Zusatzblättern 3a und 4a des
Standortdatenblatts ermöglichen zusammen mit den normierten Antennendiagrammen
die Beurteilung entsprechend den Vorgaben der Vollzugsempfehlung.
Dies gilt auch für die
horizontal und vertikal umhüllend erfassten adaptiven Antennen. Es ist im
Übrigen darauf hinzuweisen, dass die Antennen 5 und 6 im Frequenzband 3'600 MHz
– und somit im Frequenzband zwischen 3'500 MHz und 3'800 MHz, wo
adaptive Antennen primär zum Einsatz gelangen (vgl. Erläuterungen NISV, S. 2)
– weder einen mechanischen noch einen elektronischen Neigungswinkel aufweisen. Gemäss
der privaten Beschwerdegegnerin sind adaptive Antennen denn auch unbeweglich.
Entgegen den Beschwerdeführenden lässt sich aus dem
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung nicht ableiten, dass nicht alle "maximal
möglichen Senderichtungen" vom Antennendiagramm erfasst wären. Die
Beschwerdeführenden vergleichen Antennendiagramme zu Antennen mit verschiedenen
Hauptsenderichtungen miteinander. Dass die Exposition unterhalb des Anlagewerts
an gewissen Orten bei adaptiven Antennen höher ausfällt als bei konventionellen
(und an anderen tiefer) bedeutet nicht, dass das umfassende Antennendiagramm
fehlerhaft wäre bzw. die Variabilität der adaptiven Antennen nicht erfasst wäre.
6.
6.1
Sodann
machen die Beschwerdeführenden geltend, mit der angefochtenen Bewilligung
würden Art. 12 Abs. 1 und 2 NISV verletzt, zumal die Einhaltung der
Grenzwerte nicht gewährleistet werden könne.
6.1.1
Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von
Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der
Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen
gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der
Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit Hinweisen
auf BGE 128 II 378 E. 4 und BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, E. 3.3).
Als alternative Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben vom
16. Januar 2006 die Einrichtung eines Qualitätssicherungssystems
(QS-System) auf den Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen (vgl. Rundschreiben
Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen
für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006; vgl.
zum Ganzen: BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 6.2).
6.1.2
Das BAFU
führt aus, dass, wenn adaptive Antennen gleichbehandelt werden wie
konventionelle Antennen, ihr Betrieb in den bestehenden QS-Systemen der
Mobilfunkbetreiberinnen und der Datenbank des Bundesamts für Kommunikation
(BAKOM) korrekt dargestellt wird (BAFU, 31. Januar 2020, S. 2). Entsprechend
legt die private Beschwerdegegnerin nachvollziehbar dar, dass der Antenne als
Ganzes die maximal zulässige, bewilligte Sendeleistung zur Verfügung stehe. Die
Sendeleistung könne zwar in eine Richtung fokussiert oder in verschiedene
Richtungen aufgeteilt, nicht aber überschritten werden (a.a.O. Ziff. 40).
Die bewilligte Gesamtleistung sei im QS-System hinterlegt und ihre Einhaltung
werde vom QS-System geprüft bzw. sichergestellt (a.a.O. Ziff. 41 ff.).
Wird die Variabilität adaptiver Antennen nicht im Sinne des Nachtrags zur
Vollzugsempfehlung berücksichtigt (vgl. E. 4.1.1), sind die zu
berücksichtigenden Parameter von konventionellen und adaptiven Antennen
tatsächlich identisch, weshalb sich die diesbezügliche Prüfung des QS-Systems
erübrigt.
6.1.3
Es besteht
nach dem Gesagten kein Grund, das Audit und die Bewertung der aktuellen
ISO-Zertifizierung des QS-Systems zu überprüfen. Der entsprechende
Verfahrensantrag ist, da dadurch keine rechtserheblichen Erkenntnisse zu
erwarten sind, abzuweisen.
6.2
6.2.1
Die Beschwerdeführenden rügen sodann, es könnten für adaptive Antennen gar
keine Abnahmemessungen durchgeführt werden.
6.2.2
Gemäss Art. 12
Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle
der Einhaltung des Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 durch, lässt solche
durchführen oder stützt sich auf die Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt
sodann geeignete Mess- und Berechnungsmethoden. Nach Art. 14 Abs. 2
NISV führt die Behörde zur Ermittlung der Immissionen Messungen oder
Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die
Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und
Berechnungsmethoden.
Die Sendeleistung einer
Mobilfunk-Antennenanlage kann im Bewilligungsverfahren nur berechnet und nicht
gemessen werden. Nach der Inbetriebnahme von Antennen, die gemäss Berechnung
über 80 Prozent der Grenzwerte ausschöpfen, wird deshalb grundsätzlich eine
Abnahmemessung durchgeführt. Ergibt diese Messung eine höhere NIS-Belastung, so
ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen (siehe dazu BUWAL, Vollzugsempfehlung,
S. 20). In begründeten Fällen soll die Schwelle auch niedriger angesetzt
werden (a.a.O.) – oder gemäss dem Nachtrag der Vollzugsempfehlung auf eine
Messung verzichtet werden (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14) –
können.
6.2.3
Es existiert entgegen den Beschwerdeführenden ein Messverfahren bzw. eine
Messempfehlung für adaptive Antennen. Das Eidgenössische Institut für
Metrologie (METAS) hat am 18. Februar 2020 den technischen Bericht ''Messmethode
für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz'' (in der Folge:
Messmethode METAS) publiziert. Darin wird erläutert, wie die Strahlung
adaptiver Antennen gemessen und auf den Beurteilungswert hochgerechnet wird.
Das METAS schlägt zwei verschiedene Messmethoden vor: Die codeselektive
Messmethode (Referenzmethode) sowie die frequenzselektive Messmethode. Mit der
codeselektiven Messmethode lasse sich die Konformität oder Nichtkonformität
einer Anlage eindeutig nachweisen. Mit der frequenzselektiven Messmethode hingegen
lasse sich lediglich die Konformität einer Anlage mit den Vorgaben bestätigen,
nicht hingegen die Nichtkonformität, womit das METAS diese Messmethode nur als
orientierende Messung empfiehlt (Messmethode METAS, S. 4, S. 14 und S. 16).
Am 15. Juni 2020 hat das METAS den "Nachtrag vom 15. Juni 2020
zum Technischen Bericht Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich
bis zu 6 GHz" publiziert. Entgegen den Beschwerdeführenden können
gestützt auf den Bericht und den diesbezüglichen Nachtrag des METAS
Abnahmemessungen durchgeführt werden. Dies sieht nun auch der Nachtrag zur
Vollzugsempfehlung ausdrücklich vor (BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung, S. 14).
Für die vorliegend zu beurteilenden – noch nicht nach dem
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung bewilligten – Mobilfunkantennen wird
entsprechend der Messmethode des METAS von einem keulenstatistischen Faktor von
1 auszugehen sein (Messmethode METAS, S. 14); es ist entgegen den
Beschwerdeführenden nicht zu befürchten, dass die private Beschwerdegegnerin
diesen Korrekturfaktor selbst festlegt.
6.2.4
Aus dem von den Beschwerdeführenden eingereichten Prüfbericht lässt sich –
entgegen den Beschwerdeführenden – nicht ableiten, dass Abnahmemessungen
unmöglich wären. Daraus ist nur ersichtlich, dass bei einer bewilligten
Mobilfunkantenne eine bewilligte Frequenz zum Prüfungszeitpunkt noch gar nicht
genutzt wurde. Entsprechendes gilt für den von den Beschwerdeführenden
eingelegten – einen anderen Fall betreffenden – Bauentscheid der Stadt Zürich
vom 17. November 2020. Darin ist nur zu lesen, dass bei der Abnahmemessung
am 11. Juni 2019 der Funkdienst 5G im bewilligten Frequenzband 3'400–3'800 MHz
nicht gemessen worden sei. Mittlerweile befinde sich das Frequenzband in
Betrieb. Es sei innert 60 Tagen eine Abnahmemessung durchführen zu lassen. Schliesslich
lässt sich auch aus der E-Mail des Abteilungsleiters Hochbau der Gemeinde F,
wonach die letzte Abnahmemessung im Jahr 2006 erfolgt sei, nichts ableiten,
zumal unklar ist, ob in F adaptive Antennen bereits in Betrieb genommen wurden.
6.2.5
Nach dem Gesagten bestehen an der Existenz einer geeigneten Messmethode
keine ernsthaften Zweifel. Es ist daher weder ein Amtsbericht noch ein
unabhängiges Gutachten einzuholen zu den Fragen, ob bei adaptiven Antennen
bereits Abnahmemessungen durchgeführt werden können und ob bereits erfolgte
Abnahmemessungen von in Betrieb genommenen Anlagen den im Standortdatenblatt
prognostizierten Werten entsprächen. Es ist auch darauf zu verzichten, die private
Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die Swisscom-Messmethode für Basisstationen
5G NR (Akkreditierungsnummer STS 0121) zu editieren und den Beschwerdeführenden
zur Stellungnahme zu eröffnen.
6.2.6
Unter diesen Umständen kann die Baubewilligung auch nicht aufgrund der
fehlenden Messbarkeit der Strahlung adaptiver Antennen verweigert werden.
7.
Schliesslich rügen die Beschwerdeführenden die Verletzung
des Vorsorgeprinzips.
7.1
Die
Anlagegrenzwerte sind keine Gefährdungswerte, sondern vorsorgliche
Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich
mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen (vgl. BGr, 30. Januar
2008, Urteil 1C_132/2007, E. 4.4.5).
Das Bundesgericht hat wiederholt festgehalten, dass die
festgelegten Grenzwerte gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und
gesetzeskonform sind (vgl. BGr, 1. Februar 2019, 1C_681/2017, E. 4.3;
1C_348/2017, 21. Februar 2018, E. 4.3 ff.; 1C_323/2017, 15. Januar
2018, E. 2.5; 27. Oktober 2017, 1C_576/2016, E. 3.5.2; BGE 126
II 399 E. 4).
7.2
7.2.1
Mit der von den Beschwerdeführenden angebrachten Studie des National
Toxicology Program setzte sich die Vorinstanz auseinander. Sie verwies
zutreffend darauf, dass diese Studie in der Sonderausgabe des Newsletters der Beratenden
Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS) vom November 2018
detailliert diskutiert worden sei, ohne dass Grenzwertanpassungen empfohlen
worden seien. Es sei eine vollständige Risikobewertung unter Berücksichtigung
aller verfügbaren Studien (Tierstudien und epidemiologische Studien) notwendig,
um abzuschätzen, ob die derzeitig gültigen Grenzwerte geändert werden sollten
(www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Elektrosmog und Licht > Newsletter).
Zum von den Beschwerdeführenden genannten "Fall
Romero", dem Urteil 904/2019 des Appellationsgerichts Turin vom 3. Dezember
2019, führte die Vorinstanz an, dass es sich um einen Fall der Nutzung eines
Mobiltelefons handle und er deshalb nicht einschlägig sei. Die
Beschwerdeführenden nehmen auf diese treffende Kritik der Vorinstanz im Rahmen
ihrer Beschwerde nicht Bezug.
Die Studie Kuster/Neufeld befasst sich – wie bereits die
Vorinstanz festhielt – mit Strahlung in höheren Frequenzbereichen als sie in
der Schweiz für Mobilfunkanwendungen zur Verfügung stehen, was die
Beschwerdeführenden im vorliegenden Verfahren nicht bestreiten.
Im von den Beschwerdeführenden eingebrachten Briefing des
Wissenschaftlichen Dienstes des Europäisches Parlaments "Auswirkungen der
drahtlosen 5G Kommunikation auf die menschliche Gesundheit" vom Februar
2020 geht es zu wesentlichen Teilen um potenzielle Gefahren von
Millimeterwellen, die in der Schweiz für Mobilfunk nicht zur Verfügung stehen.
Was die Beschwerdeführenden zum Newsletter der Beratenden
Expertengruppe nichtionisierende Strahlung (BERENIS) zu oxidativem Stress
anführen, ist indes nicht von der Hand zu weisen: Das BERENIS kommt in der
Newsletter-Sonderausgabe vom Januar 2021 zusammenfassend zum Schluss, dass sich
– trotz methodischer Unsicherheiten bzw. Schwächen einzelner Studien – ein
Trend abzeichne, nämlich, dass EMF-Exposition, sogar im niedrigen Dosisbereich,
durchaus zu Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts führen könne. Es sei zu
erwarten, dass bei Individuen mit Vorschädigungen, wie Immunschwächen oder
Erkrankungen (Diabetes, neurodegenerative Erkrankungen), vermehrt Gesundheitseffekte
auftreten würden. Zudem zeigten die Studien, dass sehr junge oder auch alte
Individuen weniger effizient auf oxidativen Stress reagieren könnten, was
selbstverständlich auch für andere Stressoren gelte, die oxidativen Stress
hervorrufen würden. Weiterführende Untersuchungen unter standardisierten
Bedingungen seien aber notwendig, um diese Phänomene und Beobachtungen besser
zu verstehen und zu bestätigen (www.bafu.admin.ch > Themen > Thema
Elektrosmog und Licht > Newsletter).
7.2.2
Die Ausführungen der Beschwerdeführenden zur Unabhängigkeit von
Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, insbesondere von Professor H, die
bei Projekten des UVEK sowie in der BERENIS mitarbeiten, sind – wie die
Vorinstanz korrekt ausführt – nicht geeignet, die jeweiligen Einschätzungen zum
aktuellen wissenschaftlichen Stand über die Auswirkungen hochfrequenter
Strahlung auf die Gesundheit in Zweifel zu ziehen. Die Beschwerdeführenden
selbst verweisen denn auch auf die Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom
Januar 2021 (vgl. E. 7.2.1).
7.3
Letztlich
ist es nicht an den Gerichten, den weiteren Abklärungen, die das BERENIS
nachvollziehbarerweise für notwendig erachtet, vorzugreifen. In erster Linie ist
es Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht des Verwaltungsgerichts, die
entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu
verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu
beantragen. Der Bund verfolgt zusammen mit der BERENIS permanent die wissenschaftliche
Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung
einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des BAFU gemäss Art. 19b
NISV). Es ist daher davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem
gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen
ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt. Mit Blick auf das
dem Bundesrat zustehende Ermessen ist die entsprechende verordnungsrechtliche
Regelung der Grenzwerte nicht zu beanstanden.
8.
Schliesslich ist auch der Eventualantrag, es sei die
Baubewilligung um die Auflage zu ergänzen, dass die Antennenanlagen nicht als
adaptive Antennen betrieben werden dürfen, abzuweisen. Die Beurteilung und der
Betrieb adaptiver Antennen waren bereits vor dem Erscheinen des Nachtrags zur
Vollzugsempfehlung verordnungskonform möglich und zulässig (vgl. E. 4 ff.).
9.
9.1
Die
Beschwerde ist damit abzuweisen.
9.2
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist
ihnen nicht zuzusprechen. Hingegen sind sie zu einer angemessenen
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- an die private
Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    280.--
Zustellkosten,
Fr. 4'280.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung je zu
einem Drittel auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer
Haftung verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 2'400.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar
innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
5.    Mitteilung an …