zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00042 · 2003-03-20 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe: Anspruch einer selbständig erwerbenden Person Rechtsgrundlagen; Zweck der Unterstützung einer selbständig erwerbenden Person (E. 3a). Die Auflage, wonach sich aus der selbständigen Erwerbstätigkeit bis zu einem bestimmten Zeitpunkt ein existenzsicherndes Einkommen ergeben müsse, ist unter den konkreten Umständen zulässig. Sie bildet aber bei einem Misserfolg keine Grundlage dafür, unmittelbar nach diesem Zeitpunkt die Leistungen zu kürzen. Vielmehr ist zunächst eine Frist zur Liquidation des Betriebs anzusetzen und die Beschwerdeführerin aufzufordern, eine neue Stelle zu suchen (E. 3c).

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.20.0 VB.2003.00042
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00042
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00042
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.03.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe: Anspruch einer selbständig erwerbenden Person
Rechtsgrundlagen; Zweck der Unterstützung einer selbständig erwerbenden Person (E. 3a). Die Auflage, wonach sich aus der selbständigen Erwerbstätigkeit bis zu einem bestimmten Zeitpunkt ein existenzsicherndes Einkommen ergeben müsse, ist unter den konkreten Umständen zulässig. Sie bildet aber bei einem Misserfolg keine Grundlage dafür, unmittelbar nach diesem Zeitpunkt die Leistungen zu kürzen. Vielmehr ist zunächst eine Frist zur Liquidation des Betriebs anzusetzen und die Beschwerdeführerin aufzufordern, eine neue Stelle zu suchen (E. 3c).
Stichworte:
SELBSTÄNDIGERWERBEND
SELBSTÄNDIGERWERBEND
SOZIALHILFE
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
§ 14 SHG
§ 15 lit. I SHG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung:
I. A, die durch die Fürsorgebehörde der Stadt
Y bereits vom Juli 1994 bis Dezember 1996 wirtschaftlich unterstützt worden
war, nahm im April 1998 (aufgrund eines Mietvertrags mit dem Inhaber eines
Coiffeursalons) eine selbständige Erwerbs­tätigkeit als Coiffeuse auf. Weil sie
mit ihrer Tätigkeit nicht genügend Einnahmen er­zielt, wird sie seit 1. Au­gust
1999 erneut von der Sozialhilfe unterstützt.
Am 1. Dezember 1999 verfügte die
Einzelfallkommission, ab 1. Januar 2000 werde A nur noch unterstützt, wenn sie
die selbständige Erwerbstätigkeit als Coif­feuse aufgebe und sich um eine
Anstellung im Rahmen von 50-80 % eines vollen Pensums bemühe; eine weitere
Tätigkeit im Nebenerwerb als selbständige Coiffeuse werde nur akzeptiert, wenn
da­durch die Stellensuche nicht beeinträchtigt werde und A bereit sei, diesen
Nebenerwerb zu­gunsten einer Anstellung aufzugeben.
Die Fachstelle für Selbständigerwerbende
gewährte A anfangs Januar 2001 ohne Rücksprache mit der Sozialberatung einen
Betrag von Fr. 22'000.- für den Aufbau eines Coiffeursalons. Die
Einzelfallkommission beschloss am 21. Mai 2001, der vor­gesehenen Eröffnung
eines eigenen Coiffeursalons werde in dem Sinn zugestimmt, als A bis spätes­tens
1. September 2001 ihren Lebensunterhalt selbständig aus eigenen Mitteln
bestreiten müsse. Die dagegen erhobene Einsprache wies die Geschäfts­prü­fungskommission
der Fürsor­gebehörde am 28. August 2001 ab. Den dagegen er­hobenen Re­kurs
hiess der Bezirksrat Y am 22. November 2001 gut. Er erwog, die Unterstützungs­leis­tungen
dürften nicht deswegen eingestellt werden, weil die Rekurrentin an der Aus­übung
ihrer selbständigen Erwerbs­tätigkeit als Coiffeuse (aufgrund eines
Mietvertrags mit dem In­ha­ber eines Coiffeursalons) festhalte und die
Eröffnung eines eigenen Coiffeursalons beabsichtige. Mit ihrem Verhalten
missachte die Rekurrentin jedoch laufend die mit der Unterstüt­zung verbundenen
rechtmässigen Auflagen, weshalb sie förmlich zu verwarnen sei. Die­ser Rekursentscheid
erwuchs in Rechtskraft.
II. Im Hinblick
auf die nunmehr bevorstehende Eröffnung des Coiffeursalons, welche sich zuvor
verzögert hatte, beschloss die Einzelfallkommission am 28. Januar 2002, A werde
bei Weiterführung der selbständigen Erwerbstätigkeit wirtschaft­liche Un­ter­stützung
ab 1. Fe­bruar 2002 noch längstens bis 30. September 2002 gewährt (1); sie
habe über ihre Tä­tig­keit eine Buchhaltung zu führen und jeweils monatlich
einzureichen (2); bei Säumnis wer­de die Unterstützung mit sofortiger Wirkung
bis Ende September 2002 um den Betrag für den Grundbedarf II von derzeit
monatlich Fr. 155.- gekürzt (3); sie habe lückenlos Rechenschaft über das von
der Fachstelle für Selbständig­er­werbende erhaltene Kapital von Fr. 22'000.-
abzulegen (4); spätestens ab 1. Oktober 2002 müsse sie ihren Lebensbedarf aus
den Einnahmen der selbständigen Erwerbstätigkeit de­­­cken können (5).
Gegen den Beschluss der Einzelfallkommission
erhob A am 2. März 2002 Ein­spra­che. Sie beantragte, es sei ihr
Sozialhilfe nicht nur bis 30. September 2002 zu gewähren. Sie machte geltend,
sie habe den Coiffeursalon erst Ende März 2002 er­öffnen können, wes­halb die
Anlaufphase länger dauern werde. Die Geschäftsprüfungskom­mission der Fürsorge­behörde
wies die Einsprache am 23. Juli 2002 ab; falls die Einspreche­rin bis Ende September
2002 weiterhin ungenügende Einnahmen erziele und sich weigere, die selbständige
Erwerbstätigkeit aufzugeben, werde die Sozialberatung dannzumal zu prüfen
haben, ob die wirtschaftliche Hilfe ab Oktober 2002 zu kürzen oder wegen rechts­missbräuchlichen
Verhaltens der Einsprecherin ganz einzustellen sei. Einem allfälligen Rekurs
wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
Mit Rekurs vom 14. September 2002 beantragte
A, sie sei "weiterhin als Selbständi­gerwerbende im Rahmen einer
durchschnittlichen Rentabilitätsfrist für neu eröffnete Geschäfte" zu
unterstützen. Der Bezirksrat Y wies den Rekurs am 19. De­zember 2002 ab.
III. Dagegen erhob A am 3. Februar 2003
Beschwerde an das Ver­waltungsgericht. Darin erneuerte sie sinngemäss ihren
Rekursantrag.
Die Fürsorgebehörde der Stadt Y ersuchte am
25. Februar 2003 um Abweisung der Beschwerde. Wie schon in ihrer Rekursantwort
vom 10. Oktober 2002 an den Bezirksrat wies sie darauf hin, dass die
Einzelfallkommission am 19. September 2002 gestützt auf den Einspracheentscheid
der Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde vom 23. Juli 2002
beschlossen habe, die Beschwerdeführerin ab Oktober 2002 zwar weiterhin zu unterstützen,
jedoch die monatliche Unterstützung für die Dauer von 12 Monaten um den Betrag
für den Grundbedarf II von Fr. 155.- zu kürzen. Unter diesen Umständen stelle
sich die Fra­ge, ob das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin dahin
gefallen und auf ihr Rechts­mittel nicht einzutreten sei. – Der Bezirksrat
beantragte am 27. Februar 2003 unter Ver­zicht auf weitere Ausführungen
Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde nach § 19c Abs. 2 und § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG)
funktionell und sachlich zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvorausset­zungen
gegeben sind, ist auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten.
2. a) Mit Beschluss vom 28. Januar 2002 hat
die Einzelfallkommission festgehalten, die Beschwerdeführerin werde bei
Weiterführung der selbständigen Erwerbstätigkeit noch längstens bis 30.
September 2002 unterstützt; spätestens ab 1. Oktober 2002 müsse sie ihren
Lebensbedarf aus den Einnahmen der selbständigen Erwerbstätigkeit decken
können. Die Geschäftsprüfungskommission der Fürsorgebehörde hat die dagegen
erhobene Ein­spra­­che am 23. Juli 2002 abgewiesen, dabei aber die sich aus
diesem Beschluss ergebenden Rechtsfolgen dahin präzisiert, dass die
wirtschaftliche Hilfe ab Oktober 2002 zu kürzen oder wegen
rechtsmissbräuchlichen Verhaltens ganz einzustellen sei, falls die Ertragslage
des Geschäfts Ende September 2002 immer noch ungenügend sei und die
Beschwerdeführe­rin dannzumal ihre selbständige Erwerbstätigkeit gleichwohl
nicht aufgebe. Mit dem (noch vor dem Rekursentscheid des Bezirksrats vom 19.
Dezember 2002 ergangenen) neuen Beschluss vom 19. September 2002 hat die
Einzelfallkommission der Beschwerdeführerin zwar ab Oktober 2002 weiterhin
Unterstützung zugesprochen, welche jedoch um den Be­­trag des Grundbedarfs II
von monatlich Fr. 155.- zu kürzen sei. Weil die Beschwerdefüh­rerin gegen
diesen neuen Beschluss kein Rechtsmittel erhoben hat, ist es nach Auffassung
der Beschwerdegegnerin fraglich, ob die Beschwerdeführerin noch ein
schützenswer­tes Interesse an der Überprüfung des früheren Beschlusses vom 28.
Januar 2002 habe.
b) Eine nähere Betrachtung des Verhältnisses
zwischen dem Beschluss der Einzelfall­­kommission vom 28. Januar 2002
(Anfechtungsobjekt in diesem Beschwerdeverfahren) und dem Beschluss der
Einzelfallkommission vom 19. September 2002 zeigt, dass mit letzte­­rem der
erstere im Ergebnis teilweise in Wiedererwägung gezogen wurde: Die im Be­schluss
vom 28. Januar 2002 verankerte Befristung der Unterstützung bis Ende September
2002 (Dispositivziffer 1) wird mit der am 19. September 2002 statuierten
Ausrichtung von weiteren – allerdings gekürzten –
Sozialhilfeleistungen zurückgenommen. Der Bezirksrat hät­te demzufolge den
Rekurs teilweise als durch diese Wiedererwägung gegenstandslos ge­worden
abschreiben müssen. Soweit allerdings mit dieser Wiedererwägung der Beschwerde­führerin
weniger zugesprochen wurde (nämlich um den Grundbedarf II von Fr. 155.- ge­kürzte
Sozialhilfeleistungen), als sie mit Rekurs an den Bezirksrat verlangt hat (ungekürzte
Sozialhilfeleistungen), blieb ihr Anfechtungsinteresse im Rekursverfahren
indessen aufrecht. Der Bezirksrat hat daher zu Recht auch beurteilt, ob die
Kürzung ab Oktober 2002 zulässig war (vgl. Rekursentscheid E. 2d am Ende). Weil
die Vorinstanz diese Kürzung be­stätigte, hat die Beschwerdeführerin auch ein
schutzwürdiges Interesse, diese Frage durch das Verwaltungsgericht beurteilen
zu lassen.
3. a) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe hat,
wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem
Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen
kann (§ 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981; SHG). Die wirtschaftliche
Hilfe soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen
Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen
berücksichtigt (§ 15 Abs. 1 SHG). Im Rahmen der Sozialhilfe können
unterstützungsbedürftige Personen, die eine selbständige Erwerbstätigkeit
ausüben, trotz Beibehaltung dieser Tätigkeit unterstützt wer­den, sofern ihre
wirtschaftliche Tätigkeit langfristig Erfolg verspricht und die Fürsorgeab­hängigkeit
beendet (RB 1999 Nr. 81; Charlotte Alfirev-Bieri, Leistungen der
Sozialhilfe für Selbständigerwerbende, in: Zeitschrift für Sozialhilfe 94/1997,
S. 129 ff.). Angesichts dieser Zielsetzung stellt die wirtschaftliche
Hilfe in solchen Fällen eine Überbrückungshilfe dar. Die Gewährung derartiger
Überbrückungshilfen soll – im Rahmen von Vereinbarungen oder aufgrund von
Verfügungen – mit Auflagen verbunden werden, welche mindestens die Frist für
die Beibringung der notwendigen Unterlagen, die Frist für die fachliche
Überprüfung, die Dauer der Überbrückungshilfe sowie die Form der Beendigung
regeln. Die finanziellen Leistungen bestehen in der (ergänzen­den)
Sicherstellung des Lebensunterhalts für eine befristete Zeit. Diese Zeitspanne
kann verlängert werden, wenn begründete Aussicht auf eine nachhaltige
Verbesserung ("turn­around") innert kurzer Zeit besteht (Richtlinien
für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, hrsg. von der
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, SKOS-Richtlinien, Fassung vom
Dezember 2000, Ziff. H.7; ferner Sozialhilfe-Behördenhandbuch, hrsg. von der
Abteilung Öffentliche Sozialhilfe des kantonalen Sozialamts, Ziff.
2.5.1/§ 15/1 SHG/I).
b) Der Bezirksrat hat erwogen, seit
Wiederaufnahme der wirtschaftlichen Unterstüt­zung im April (richtig: August)
1999 habe die Rekurrentin keine existenzsichernde Einnah­men erzielt. Schon vor
der Eröffnung des eigenen Coiffeursalons im März 2002 habe die So­zialhilfebehörde
sich erfolglos bemüht, sie zur Aufgabe der damals als Nebenerwerb be­triebenen
selbständigen Tätigkeit zu bewegen; ihre damalige Weigerung habe sie in der
Stel­lensuche eingeschränkt, weil nur Teilzeitstellen in Frage gekommen seien.
Wegen der Missachtung der damaligen Auflagen habe der Bezirksrat sie im
Rekursentscheid vom 22. November 2001 unter ausdrücklicher Billigung
dieser Auflagen förmlich verwarnt, wel­cher Entscheid unangefochten in
Rechtskraft erwachsen sei. Zu einer Neubeurteilung be­­stehe heute kein Grund,
habe sich doch die wirtschaftliche Situation der Rekurrentin auch mit der
Eröffnung des eigenen Coiffeursalons nicht verbessert. Von März 2002 bis August
2002 habe sich ein Betriebsgewinn von lediglich Fr. 622.90 ergeben. Die Rekurren­tin
betreibe nun seit rund anderthalb Jahren Kundenwerbung ohne den erhofften Kunden­­zuwachs,
weshalb mit einer Verbesserung in absehbarer Zeit nicht zu rechnen sei. Den
Coif­feurberuf wie früher in selbständiger Weise, jedoch nur als Nebenerwerb zu
betreiben, komme nunmehr, da sie einen eigenen Salon führe, nicht mehr in
Betracht, was die Annah­me einer Teilzeitstelle von vornherein ausschliesse.
Unter diesen Umständen gelte die Auf­lage zur Einstellung der selbständigen
Erwerbstätigkeit und zur intensiven Suche nach einer Anstellung heute noch. Mit
der Eröffnung eines eigenen Coiffeursalons im März 2002 habe die
Beschwerdeführerin diese Auflage erneut missachtet, was eine Kürzung der Leis­tungen
bereits ab Januar 2002 gerechtfertigt hätte. Wenn die Fürsorgebehörde statt
dessen mit Beschluss vom 28. Januar 2002 Unterstützungsleistungen in vollem
Umfang bis Septem­ber 2002 zugesprochen habe, habe sie der Rekurrentin
entgegenkommenderweise eine wei­tere Chance gewährt. Seien deren Bemühungen
(mit der selbständigen Erwerbstätigkeit ein existenzsicherndes Einkommen zu
erzielen) sowie jene der Behörden (die Rekurrentin zur Einstellung der
selbständigen Erwerbstätigkeit zu bewegen) schon vor der Eröffnung des eigenen
Coiffeursalons erfolglos geblieben, bestehe heute ungeachtet dessen, dass sich
die Eröffnung bis März 2002 verzögert habe, kein Grund, die Rekurrentin
weiterhin "im Rah­­men einer durchschnittlichen Rentabilitätsfrist für neu
eröffnete Geschäfte" zu unterstüt­zen.
c) Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin sind die Vorinstanzen zu Recht davon ausgegangen, dass
bereits ihre frühere Tätigkeit als Coiffeuse (aufgrund eines Mietvertrags mit
dem Inhaber eines Coiffeursalons) eine selbständige Erwerbstätigkeit dar­stellte.
Vor diesem Hintergrund war jedenfalls der frühere Beschluss der
Einzelfallkommis­sion vom 1. Dezember 1999 rechtmässig, womit die
Beschwerdeführerin zur Aufgabe ihrer damals als "Nebenerwerb"
betriebenen Tätigkeit und zur Suche einer Anstellung angehalten worden war.
Allerdings ist zu beachten, dass der folgende
Beschluss der Einzelfallkommission vom 21. Mai 2001 bereits der Absicht der
Beschwerdeführerin, einen eigenen Salon zu er­öffnen, Rechnung trug. Damit
konnte sinnvollerweise nicht mehr die Erwartung an sie verbunden sein, eine
Stelle zu suchen und ihre selbständige Erwerbstätigkeit sofort aufzugeben.
Deswegen erscheint es widersprüchlich, wenn der Bezirksrat seinen
anschliessenden Ent­scheid vom 22. November 2001 (womit er den damaligen Rekurs
der Beschwerdeführerin an sich guthiess) mit einer förmlichen Verwarnung im
Sinn von § 24 Abs. 1 SHG verband, dass "bei einer weiteren Missachtung der
Auflagen" die Leistungen zu kürzen seien. Von daher vermag es auch nicht
zu überzeugen, wenn der Bezirksrat im heute angefochtene Rekursentscheid vom
19. Dezember 2002 erwogen hat, mit der Eröffnung eines eigenen Coiffeursalons
im März 2002 habe die Beschwerdeführerin diese Auflage erneut missachtet, was
eine Kürzung der Leistungen bereits ab Januar 2002 gerechtfertigt hätte. Wohl
kam die Einzelfallkommission mit ihrem Beschluss vom 28. Januar 2002 der
Beschwerdeführerin insoweit entgegen, als sie der unmittelbar bevorstehenden
Eröffnung des Coiffeursalons (nochmals) zustimmte; insofern war auch die damit
verbundene Auflage rechtmässig, dass sich aus diesem Betrieb bis spätestens
Ende September 2002 ein existenzsicherndes Einkom­­men ergeben müsse. Dieser
Beschluss bildete aber entgegen der Auffassung der Einspra­cheinstanz und des
Bezirksrats keine hinreichende Grundlage, die Leistungen ab Oktober 2002 um den
Betrag des Grundbedarfs II zu kürzen, wie dies nunmehr die Einzelfallkom­­mission
am 19. September 2002 beschlossen hat. Zulässig wäre es gewesen, der Beschwerdeführerin
eine Frist zu Liquidation ihres Betriebs anzusetzen, verbunden mit der Auflage,
ab sofort eine Stelle zu suchen. Denn es steht fest, dass sie bis Ende
September 2002 die Erwartung, mit ihrem Betrieb ein existenzsicherndes
Einkommen zu erzielen, nicht erfüllt hat. Daran vermögen ihre Ausführungen in
der Beschwerdeschrift, "dass sich in diesen zehn Monaten meine Einnahmen
verdoppelt haben", nichts zu ändern, worauf in der Beschwerdeantwort zu
Recht hingewiesen wird.
Der genannte Kürzungsbeschluss der
Einzelfallkommission vom 19. September 2002 (der nicht unmittelbar
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens bildet) ist
allerdings von der Beschwerdeführerin wie erwähnt nicht angefochten worden. Das
heisst aber nicht, dass darauf nicht zurückgekommen werden könnte (vgl.
vorstehend E. 2). Deswegen ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen teilweise
gutzuheissen. Das bedeutet, dass die Fürsorgebehörde die Beschwerdeführerin
entgegen deren Auffassung zur Aufgabe ihres Betriebes verpflichten darf (ohne
Verlängerung der Frist für eine Aufbauphase, wie sie mit Beschluss vom 28.
Januar 2002 gesetzt worden ist, jedoch unter Wahrung einer Liquidationsfrist).
Anderseits sind der Beschwerdeführerin angesichts des insoweit rechtswidrigen
Rekursentscheids vom 19. Dezember 2002 und ungeachtet dessen, dass sie den
Beschluss der Einzelfallkommission vom 19. September 2002 nicht angefoch­ten
hat, ab Oktober 2002 vorerst noch die volle Unterstützung (ohne Kürzung um den
Grund­­bedarf II) zu gewähren. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird im Sinn der
Erwägungen teilweise gutgeheissen.
...