zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00180 · 2005-07-07 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Arzt | Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung (Der Beschwerde führende Arzt hat nach der Zwangsversteigerung des Praxisinventars im Verlauf des Umzugs Patientenakten unverschlossen in einem für Dritte zugänglichen Kellerabteil zwischengelagert.) Im Verfahren der Direktbeschwerde unterliegt die angefochtene Verfügung auch einer Ermessenskontrolle (E. 1). Voraussetzungen zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung, insbesondere Vertrauenswürdigkeit; Voraussetzungen zum Bewilligungsentzug (E. 2.1). Dem Arzt darf die Bewilligung nicht allein deshalb entzogen werden, weil er keine Praxis mehr führt (Hinweis auf VB.2003.00160 = RB 2003 Nr. 61) (E. 2.3). Die erwähnte Zwischenlagerung der Patientenakten stellt eine klare und länger andauernde Pflichtverletzung dar. Ausserdem hat der Arzt zu erwartende Postsendungen der Gesundheitsdirektion mehrmals nicht entgegengenommen. Das unprofessionelle Verhalten des Arztes stellt dessen Vertrauenswürdigkeit in Frage (E. 2.4). Ein Bewilligungsentzug muss dem Verhältnismässigkeitsgebot entsprechen (E. 2.5). Die Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit wiegen nicht so schwer, dass sie einen Bewilligungsentzug zu rechtfertigen vermögen. Den Defiziten (unkorrekte Aufbewahrung von Patientenakten, ungenügende postalische Erreichbarkeit, negative Finanzsituation) kann für die Zukunft mit milderen Massnahmen begegnet werden. Es sind mehrere Massnahmen denkbar, weshalb über deren Anordnung die Gesundheitsdirektion zu entscheiden hat (E. 2.6). Die Patientenakten bleiben vorläufig (bis zum Neuentscheid der Direktion) beschlagnahmt (E. 2.7 am Anfang). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.07.0 VB.2005.00180
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.07.0 VB.2005.00180
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.07.0 VB.2005.00180

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00180
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00180
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.07.2005
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Arzt
Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung
(Der Beschwerde führende Arzt hat nach der Zwangsversteigerung des Praxisinventars im Verlauf des Umzugs Patientenakten unverschlossen in einem für Dritte zugänglichen Kellerabteil zwischengelagert.)
Im Verfahren der Direktbeschwerde unterliegt die angefochtene Verfügung auch einer Ermessenskontrolle (E. 1). Voraussetzungen zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung, insbesondere Vertrauenswürdigkeit; Voraussetzungen zum Bewilligungsentzug (E. 2.1). Dem Arzt darf die Bewilligung nicht allein deshalb entzogen werden, weil er keine Praxis mehr führt (Hinweis auf VB.2003.00160 = RB 2003 Nr. 61) (E. 2.3). Die erwähnte Zwischenlagerung der Patientenakten stellt eine klare und länger andauernde Pflichtverletzung dar. Ausserdem hat der Arzt zu erwartende Postsendungen der Gesundheitsdirektion mehrmals nicht entgegengenommen. Das unprofessionelle Verhalten des Arztes stellt dessen Vertrauenswürdigkeit in Frage (E. 2.4). Ein Bewilligungsentzug muss dem Verhältnismässigkeitsgebot entsprechen (E. 2.5). Die Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit wiegen nicht so schwer, dass sie einen Bewilligungsentzug zu rechtfertigen vermögen. Den Defiziten (unkorrekte Aufbewahrung von Patientenakten, ungenügende postalische Erreichbarkeit, negative Finanzsituation) kann für die Zukunft mit milderen Massnahmen begegnet werden. Es sind mehrere Massnahmen denkbar, weshalb über deren Anordnung die Gesundheitsdirektion zu entscheiden hat (E. 2.6). Die Patientenakten bleiben vorläufig (bis zum Neuentscheid der Direktion) beschlagnahmt (E. 2.7 am Anfang).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
ARZT
ARZTGEHEIMNIS
AUFBEWAHRUNGSPFLICHT
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSGEHEIMNIS
BERUFSPFLICHT
BEWILLIGUNGSENTZUG
ENTZUG
KRANKENGESCHICHTE
PATIENTENAKTEN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG
§ 8 Abs. I aGesundheitsG
§ 9 Abs. I aGesundheitsG
§ 12 Abs. I aGesundheitsG
§ 16 Abs. I aGesundheitsG
§ 16 ÄrzteV
Art. 36 Abs. III BV
§ 19a Abs. II Ziff. 2 VRG
§ 50 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Dr. A war von 1998 bis 2001 mit seiner
damaligen Ehefrau in einer Gemeinschaftspraxis in X als Arzt tätig gewesen.
Nach entsprechender Anfrage der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich teilte
ihr Dr. A am 13. Juli 2002 schriftlich mit, seine Praxistätigkeit in X aufgegeben
zu haben und eine Neueröffnung in Y vorzusehen. Mit Brief vom 18. Juli
2002 antwortete ihm die Gesundheitsdirektion, wenn er bis zum 15. September
2002 keine Praxisadresse melde, werde die Praxisbewilligung per Ende September
2002 gelöscht. Die Frist wurde mehrfach erstreckt. Am 9. Juni 2003 teilte
Dr. A seine neue Adresse an der L-Strasse in Y mit.
Am … erschien in einer Fachzeitschrift eine
Steigerungsanzeige gegenüber Dr. A betreffend medizinische Anlagen, Apparate
und Instrumente, Büromobiliar sowie ein paar Kunstgegenstände. Daraufhin
forderte ihn die Gesundheitsdirektion mit Schreiben vom 31. August 2004 im
Zusammenhang mit einer bevorstehenden Überprüfung seiner Vertrauenswürdigkeit
in Bezug auf die ärztliche Tätigkeit sowie die Praxisbewilligung zur
Stellungnahme zum betreibungsrechtlichen Verfahren auf. Weiter habe er darüber
Auskunft zu geben, ob er die selbstständige Tätigkeit aufgegeben habe bzw. wie
die weitere Betreuung der Patientinnen und Patienten gewährleistet sei, wie es
mit der Haftpflichtversicherung stehe, inwiefern die Voraussetzungen bezüglich
Räume, Einrichtungen und Ausrüstungen gegeben seien und wo er die
Krankengeschichten und Medikamente aufbewahre. Das zweimal per
"Einschreiben/Rückschein" zugestellte Schreiben wurde mit dem Vermerk
"nicht abgeholt" der Gesundheitsdirektion retourniert, ebenso die
"zweite Zustellung" vom 21. September 2004.
Das Betreibungsamt Y forderte Dr. A mit
Schreiben vom 1. September 2004 letztmals zur Abholung der
Patientendossiers, welche sich noch im Kellerraum an der L-Strasse in Y
befanden, innert zehn Tagen auf. Dr. A war am 10. Juni 2004 von dort
ausgewiesen worden.
Am 28. September 2004 wandte sich die
Verwalterin der Liegenschaft L-Strasse an die Gesundheitsdirektion mit der
Mitteilung, die Krankendossiers seien zwar am 10. September 2004 entfernt
worden, befänden sich mittlerweile aber wieder im Kellerabteil.
In der Folge wurden die Krankendossiers von
der Gesundheitsdirektion sichergestellt. Zudem erhob sie beim Statthalteramt Strafanzeige
gegen Dr. A wegen Verletzung des Berufsgeheimnisses. Am 15. Oktober 2004
erliess die Gesundheitsdirektion eine Verfügung, mit welcher Dr. A per sofort
im Sinn einer superprovisorischen Massnahme die selbstständige ärztliche
Tätigkeit untersagt und die Patientendossiers superprovisorisch beschlagnahmt
wurden. Dr. A wurde Frist zur Stellungnahme zur superprovisorischen Verfügung
und zum geplanten Entzug der Bewilligung zur selbstständigen ärztlichen
Tätigkeit angesetzt, unter der Androhung, im Säumnisfall würde aufgrund der
Akten entschieden.
Mit Schreiben vom 28. Oktober 2004
teilte Dr. A der Gesundheitsdirektion unter anderem mit, die Praxiseröffnung
sei auf den 1. September 2004 geplant gewesen, dann aber aus finanziellen
Gründen gescheitert. Ein Transportunternehmen hätte daraufhin die deponierten
Sachen räumen sollen. Er habe zwar versprochen, die Rechnung bar zu begleichen,
was ihm dann doch nicht möglich gewesen sei. Er sei kurzfristig ausser Landes
und schlecht erreichbar gewesen. Überrascht und entsetzt habe er schliesslich
feststellen müssen, dass die Sachen vom Unternehmen am 15. September 2004
einfach wieder retourniert worden seien. Während dieser ganzen Zeit habe er
aber keine Patienten betreut, und bei den Krankengeschichten habe es sich um
alte und abgeschlossene Patientenakten gehandelt.
Am 3. November 2004 forderte die
Gesundheitsdirektion Dr. A zu einer detaillierteren Stellungnahme auf. Das
betreffende Schreiben wurde trotz zweimaliger Zustellung nicht abgeholt.
Mit Verfügung vom 17. Januar 2005
entzog die Gesundheitsdirektion Dr. A die Bewilligung zur selbstständigen
ärztlichen Tätigkeit und beschlagnahmte die Patientendossiers definitiv. Dem
Lauf der Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende
Wirkung entzogen. Nach zwei erfolglosen Zustellversuchen wurde Dr. A die
Verfügung vom 17. Januar 2005 am 22. März 2005 amtlich überbracht.
II.
Mit Beschwerde vom 21. April 2005
gelangte Dr. A, nunmehr anwaltlich vertre­ten, an das Verwaltungsgericht mit
dem Begehren um vollumfängliche Aufhebung der Verfügung vom 17. Januar
2005. Im Weiteren sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Gesundheitsdirektion.
Die aufschiebende Wirkung wurde mit Präsidialverfügung
vom 10. Mai 2005 wieder hergestellt.
Die Beschwerdeantwort ging am 31. Mai
2005 ein mit dem Antrag auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.
Mit Schreiben vom 21. Juni 2005 teilte
die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers mit, dass sie das Mandat per sofort
niedergelegt habe.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
zur Behandlung der gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 17. Januar
2005 erhobenen Beschwerde sachlich und funktionell zuständig (§ 41 Abs. 1
und § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19a
N. 4). Der angefochtene Entscheid unterliegt im Verfahren der Direktbeschwerde
nicht nur der Rechts-, sondern auch der Ermessenskontrolle (§ 50 Abs. 3
VRG).
2.
2.1
Nach § 7 Abs. 1 lit. a des
Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) ist eine
Bewilligung der Direktion des Gesundheitswesens erforderlich, um gegen Entgelt
oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche
Störungen festzustellen und zu behandeln oder überhaupt medizinische
Verrichtungen vorzunehmen. Gemäss § 1 Abs. 1 lit. a und d der
Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 (ÄrzteV) bedürfen einer Bewilligung der
Gesundheitsdirektion zur selbstständigen Tätigkeit die Ärztinnen und Ärzte mit
privater Praxis und alle anderen Ärztinnen und Ärzte, die Kranke untersuchen
oder behandeln, ohne dabei im Namen einer praxisberechtigten Person tätig zu
sein. Die Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung wird bis zum Ablauf
des 70. Altersjahrs erteilt und kann für jeweils drei Jahre erneuert
werden, sofern die Voraussetzungen nach § 8 GesundheitsG fortbestehen (§ 1
Abs. 3 ÄrzteV).
Die Direktion des
Gesundheitswesens erteilt die Bewilligung, wenn der Gesuchsteller das
eidgenössische Arztdiplom besitzt, die durch dieses Gesetz verlangten
Anforderungen erfüllt, vertrauenswürdig ist und nicht an einem geistigen oder
körperlichen Gebrechen leidet, das ihn zur Berufsausübung offensichtlich
unfähig macht (§§ 8 Abs. 1 und 16 Abs. 1 GesundheitsG). Die in § 8
Abs. 1 GesundheitsG erwähnte Vertrauenswürdigkeit besteht nicht nur im
Verhältnis zwischen Arzt und Patient, sondern auch zwischen Arzt und Behörde. Dieses
Vertrauens erweist sich ein Arzt dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner
bisherigen Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei
der selbstständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden
wird (§ 12 Abs. 1 GesundheitsG). Dabei hat der Arzt grundsätzlich für
jede Pflichtverletzung einzustehen (BGE 120 II 248 E. 2c). Daneben
muss die Behörde die Gewissheit haben, dass sich der praktizierende Arzt an die
Gesundheitsgesetzgebung und an die Weisungen der Aufsichtsbehörde hält (vgl. § 7
Abs. 3 GesundheitsG). Nach § 9 Abs. 1 GesundheitsG kann die
Gesundheitsdirektion die Bewilligung entziehen, wenn deren Voraussetzungen
nicht mehr vorhanden sind oder wenn den Behörden nachträglich Tatsachen zur
Kenntnis gelangen, auf Grund derer die Bewilligung hätte verweigert werden
müssen.
2.2
Die Beschwerdegegnerin hat die Vertrauenswürdigkeit
des Beschwerdeführers verneint. Die Deponierung der unverschlossenen
Krankendossiers an einem für Dritte zugänglichen Ort stelle einen groben
Verstoss gegen die Aufbewahrungspflicht gemäss § 16 ÄrzteV sowie eine
Verletzung des Berufsgeheimnisses nach Art. 321 Strafgesetzbuch (StGB)
dar. Er habe sich nicht die Mühe gemacht, das Transportunternehmen über seinen
Auslandaufenthalt zu informieren, geschweige denn, sich nach dem aktuellen
Aufbewahrungsort der Krankengeschichten zu erkundigen. Anlässlich der
einstweiligen Sicherstellung der Unterlagen vom 4. Oktober 2004 sei ein
Chaos vorgefunden worden; zwischen den Krankengeschichten hätten sich
ungeöffnete Gerichtsurkunden, Bussen usw. befunden. Dies komplettiere das Bild
einer absolut mangelhaften Praxisführung und einer mit der Vertrauensstellung
des Arztes nicht vereinbarten Lebensführung. Es könne nicht davon ausgegangen
werden, dass er inskünftig anders vorgehen werde, was sich bereits in der
erneuten Vereitelung der Zustellung des Schreibens vom 3. November 2004
zeige. Schliesslich sei auch davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer nach
der zwangsrechtlichen Verwertung des Praxisinventars und der Ausweisung aus den
Praxisräumlichkeiten nicht mehr über die gemäss § 15 ÄrzteV erforderlichen
Räume, Einrichtungen und Ausrüstungen verfüge.
Der Beschwerdeführer
gesteht ein, sich in einer vorübergehenden Lebenskrise befunden und sich nur
noch ungenügend um administrative Belange gekümmert zu haben. Die Deponierung
der Patientendossiers durch das Transportunternehmen an einem frei zugänglichen
Ort sei schockierend. Er wisse, dass letztlich er die Verantwortung dafür
trage. Er habe jedoch nicht damit rechnen können und müssen, dass das
Transportunternehmen die Krankengeschichten retourniere, weshalb sein
Verschulden nicht schwer wiege. Seine kurzfristige Auslandabwesenheit vom
11./12. September 2004 habe er – da es sich um ein Wochenende gehandelt
habe – dem Unternehmen nicht gemeldet. Auch spreche der Umstand, dass im
abgeschlossenen Kellerabteil der Praxis neben Patientendossiers noch andere Sachen
verstaut gewesen seien, nicht für eine chaotische Praxisführung. Es sei
durchaus üblich, dass ein Kellerabteil vielseitig genutzt werde. Dies alles sei
von der Beschwerdegegnerin nicht beachtet worden. Es könne ihm nicht eine
schwere, die Patienten gefährdende Verletzung der Berufspflichten vorgeworfen
werden. Vielmehr handle es sich um ein einmaliges Fehlverhalten. Nach der
Zwangsversteigerung habe er sich zuerst fassen und neu orientieren müssen und
nicht sofort neue Pläne für eine Praxis aufweisen können. Jetzt beschäftige er
sich aber intensiv damit, Investoren zu finden oder sich einer Praxisgemeinschaft
anzuschliessen. Zudem setze § 15 ÄrzteV nicht voraus, dass der Arzt über
eigene Räumlichkeiten verfüge. Er könne sich auch an einer Praxisgemeinschaft
beteiligen oder sich von einem Spital anstellen lassen.
2.3
Vorab ist auf die Frage einzugehen, ob dem
Beschwerdeführer die Bewilligung schon aufgrund der Tatsache, dass er über
keine Praxisräumlichkeiten und kein Inventar mehr verfügt, entzogen werden
durfte.
Das Verwaltungsgericht ist
in einem Entscheid vom 10. Juli 2003 (RB 2003 Nr. 61 E. 3b,
4b/bb-cc = VB.2003.00160,
www.vgrzh.ch
) zum Schluss gelangt,
mangels gesetzlicher Grundlage dürfe einem Arzt die Bewilligung zur
selbstständigen ärztlichen Berufsausübung nicht allein deswegen entzogen
werden, weil er keine Praxis mehr führe. Bei der Bewilligung handle es sich
nämlich nicht um eine eigentliche "Betriebsbewilligung", zumal mit § 1
Abs. 1 lit. d ÄrzteV impliziert werde, dass die Bewilligung auch an
Personen erteilt werden könne, die keine Praxis führen. Auch der Zusammenhang
der Normen in der Ärzteverordnung stehe einer anderen Interpretation entgegen:
Die Verordnung führe nämlich das Bewilligungskonzept gemäss Gesundheitsgesetz
aus. Die Verordnung enthalte einen Abschnitt "I. Zulassung zur ärztlichen
Tätigkeit" (vor § 1) und erwähne darunter die verschiedenen
Bewilligungen: selbstständige Berufsausübung (§ 1), Vertretungsbewilligung
(§ 2), Assistenzbewilligung (§ 7). Auf gleicher Hierarchiestufe folge
der Abschnitt "II. Praxisführung" (vor § 12). Befänden sich
die Abschnitte "I. Zulassung…" und "II. Praxisführung" in
unmittelbarer Nachbarschaft, so spreche dies dafür, dass im Abschnitt
"I. Zulassung…" das fragliche Bewilligungserfordernis (Eröffnung
und Führung einer Praxis) ausdrücklich erwähnt worden wäre, wenn die
Praxiseröffnung Voraussetzung für die selbstständige Tätigkeit bildete. Eine
Minderheit des Gerichts vertrat die Auffassung, selbst wenn das kantonale Recht
eine hinreichende gesetzliche Grundlage dafür enthielte, die Bewilligung zur
selbstständigen ärztlichen Tätigkeit von der Eröffnung und Führung einer Praxis
abhängig zu machen, wäre die Beschwerde gutzuheissen gewesen. Ohne gesetzliche
Grundlage dürfe eine einmal erteilte Bewilligung nur dann entzogen werden, wenn
die Voraussetzungen für einen Widerruf erfüllt seien, was hinsichtlich der
Aufgabe einer bewilligten Tätigkeit nicht zutreffe. Dafür bedürfte es einer
klaren gesetzlichen Grundlage. Auch seien polizeilich motivierte Bewilligungen,
anders als Konzessionen, nicht mit einer Betriebspflicht verbunden (RB 2003
Nr. 61, am Ende ["Minderheitsbegründung"] = VB.2003.00160,
www.vgrzh.ch).
Gestützt auf die
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ergibt sich daher, dass allein die
Zwangsversteigerung bzw. die Aufgabe der Praxis und der Umstand, wonach der Beschwerdeführer
nicht geltend mache, in nächster Zeit andere Praxisräumlichkeiten zu beziehen,
den Entzug der Bewilligung nicht zu rechtfertigen vermögen.
Somit fällt hauptsächlich
ins Gewicht, inwieweit die unsachgemässe Deponierung der unverschlossenen
Patientendossiers und das übrige Verhalten des Beschwerdeführers dessen
Vertrauenswürdigkeit beeinträchtigt haben und welche Konsequenzen daraus zu
ziehen sind.
2.4
Dass das Abstellen der Krankengeschichten an einem
frei zugänglichen Ort eine Verletzung der Aufbewahrungspflicht gemäss § 16
ÄrzteV und des Berufsgeheimnisses im Sinn von Art. 321 StGB darstellt,
steht fest. Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er die Verantwortung
dafür zu tragen hat, obwohl die Hinterlegung der Akten durch das Transportunternehmen
erfolgte. Dies geschah allerdings wegen Ausbleibens der abgemachten Barzahlung
seitens des Beschwerdeführers. Wenn er nun ausführt, er habe nicht von der
entsprechenden Reaktion des Unternehmens ausgehen müssen, so hilft ihm dies
nicht weiter, ebenso wenig die Behauptung, während seiner Auslandabwesenheit am
Wochenende des 11./12. Septembers 2004 habe er nicht mit einer
Kontaktierung rechnen müssen, weshalb er seine Abwesenheit auch nicht gemeldet
habe. Nachdem die Bezahlung nicht erfolgt war, konnte der Beschwerdeführer
nicht in guten Treuen annehmen, das Transportunternehmen werde sich um die
sachgerechte Deponierung der Patientendossiers kümmern. Ausserdem erfolgte die
Rückführung der Dossiers an die L-Strasse erst nach Tagen, nämlich am 15. September
2004, und wiederum erst nachdem einige Zeit verstrichen war, wandte sich die
Verwalterin der Liegenschaft an die Gesundheitsdirektion wegen der nicht
abgeholten Kisten des Beschwerdeführers, um welche sich dieser zwischenzeitlich
nicht weiter gekümmert hatte. In Bezug auf die Aufbewahrungspflicht und die
Einhaltung des Berufsgeheimnisses hat sich der Beschwerdeführer somit eine
klare und länger andauernde Pflichtverletzung zuschulden kommen lassen, worüber
nicht leichtfertig hinweggesehen werden kann. Hinzu kommt das übrige nicht
geschäftsmässige Verhalten des Beschwerdeführers. So hat er das Schreiben der
Beschwerdegegnerin vom 3. Novem­ber 2004 trotz zweimaliger Zustellung
nicht entgegengenommen, obwohl er wusste, dass ein Verfahren gegen ihn eröffnet
worden war. Selbst die vorliegend angefochtene Verfügung vom 17. Januar
2005 musste ihm amtlich zugestellt werden, da die Zustellungsversuche mittels
Gerichtsurkunde erfolglos geblieben waren. Auch der Umstand, dass sich zwischen
den beschlagnahmten Krankendossiers noch anderweitige ungeöffnete Gerichtsurkunden
und Bussen des Beschwerdeführers befunden hatten, bekräftigt die Einschätzung
eines unprofessionellen Gebarens des Beschwerdeführers in administrativen
Belangen, deren korrekte Abwicklung aber ebenfalls zu einer ordnungsgemässen
Praxisführung gehört und sehr wohl im Interesse der Patienten liegt. An dieser
Stelle ist darauf hinzuweisen, dass beim Entscheid über die
Vertrauenswürdigkeit alle Vorfälle, die dem Arzt vorgeworfen werden, in ihrer
Gesamtheit zu würdigen sind, worunter nebst dem beruflichen auch das
ausserberufliche Verhalten fallen kann (RB 1966 Nr. 71, ebenso RB 1999
Nr. 79). Aus diesem Grund ist auch nicht weiter zu beanstanden, wenn die
Vorinstanz nach Bekanntmachung der Zwangsversteigerung des Praxisinventars die
Überprüfung der Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers in die Wege geleitet
hat.
Es ergibt sich somit, dass
der Beschwerdeführer durch sein Verhalten seine Vertrauenswürdigkeit in Frage
gestellt hat. Nicht jede Verletzung der ärztlichen Berufspflicht rechtfertigt
es jedoch, der betroffenen Person die für die Bewilligungserteilung
vorausgesetzte Vertrauenswürdigkeit abzusprechen. Die Gesundheitsdirektion kann
nur aus schwerwiegenden Gründen die Berufsausübung einschränken oder verbieten (§ 11
ÄrzteV; VGr, 11. Juli 2002, VB.2002.00135, E. 2b). Im Folgenden ist
daher zu prüfen, ob die Verfehlungen des Beschwerdeführers die von der
Beschwerdegegnerin verhängte strenge Massnahme des Entzugs der Bewilligung zur
selbstständigen ärztlichen Tätigkeit rechtfertigen, handelt es sich doch dabei
um einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, dessen Zulässigkeit sich nach Art. 36
und 94 der Bundesverfassung (BV) bemisst (BGr, 18. Mai 2005, 2P.310/2004, E. 4.2,
www.bgr.ch).
2.5
§ 9 Abs. 1 Satz 2 GesundheitsG nennt
als Entzugsgründe für die Bewilligung gemäss § 7 Abs. 1 lit. a GesundheitsG
unter anderem die schwere, die Patienten gefährdende Verletzung der Berufspflichten,
die missbräuchliche Ausnützung der beruflichen Stellung und ernstliche
sittliche Verfehlungen an Patienten, womit die erforderliche gesetzliche Grundlage
im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV grundsätzlich gegeben ist. Der Entzug,
der für die ganze oder einen Teil der Berufstätigkeit auf bestimmte oder
unbegrenzte Zeit erfolgen kann (§ 9 Abs. 2 GesundheitsG), muss jedoch
gemessen an der Pflichtverletzung und den auf dem Spiel stehenden privaten und
öffentlichen Interessen jedenfalls verhältnismässig sein.
Der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit erfordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen
Verhältnis zur Freiheitsbeschränkung stehen, die den Privaten auferlegt werden.
Unter Eignung einer Massnahme ist deren Zwecktauglichkeit zu verstehen. Die
Verwaltungsmassnahme muss im Hinblick auf das im öffentlichen Interesse
angestrebte Ziel erforderlich sein; sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich
geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen würde.
Die Massnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht
nicht über das Notwendige hinausgehen. So ist es beispielsweise nicht
statthaft, eine Bewilligung zu verweigern oder ein gänzliches Verbot
auszusprechen, wenn der rechtmässige Zustand durch eine mit der Bewilligung
verbundene Auflage oder Bedingung herbeigeführt werden kann. Eine
Verwaltungsmassnahme ist nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges
Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, die sie für den betroffenen
Privaten bewirkt, wahrt. Der staatliche Eingriff muss sodann durch ein das private
Interesse überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (VGr, 11. Juli
2002, VB.2002.00135, E. 2c; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, N. 587, 591-595, 605 f.,
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A.,
Bern 2005, § 21 N. 4 ff.).
2.6
Die geschilderten Vorkommnisse lassen in der
Tat gewisse Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers
aufkommen. Allerdings wiegen diese nicht derart schwer, als dass ein Entzug der
Bewilligung ohne weiteres gerechtfertigt wäre. Insbesondere hat der
Beschwerdeführer während seiner eingestandenen Krise niemanden selbstständig
medizinisch behandelt, sodass die Gefahr einer gesundheitlichen
Beeinträchtigung von Patienten nie bestanden hat. Vielmehr beschränken sich die
dem Beschwerdeführer vorzuwerfenden Verhaltensweisen auf administrative
Belange, was entsprechend zu berücksichtigen ist. Der mit dem Einschreiten der
Beschwerdegegnerin angestrebte Zweck
– darunter fallen unter anderem die korrekte Aufbewahrung der
Patientendossiers, die Gewährleistung eines den geschäftlichen Gepflogenheiten
genügenden Empfangs postalischer Zustellungen und eine die Patienten nicht
negativ tangierende Finanzierungssituation – sollte auch mit milderen
Massnahmen erreicht werden können. Denkbar sind mehrere Möglichkeiten, wovon
nur einige zu erwähnen sind: Als weniger einschneidende Varianten könnten eine
Verwarnung bzw. bei Wiederaufnahme der selbstständigen ärztlichen Tätigkeit die
Erteilung konkreter Weisungen und Auflagen in Bezug auf die administrativen
Belange (zum Beispiel die Verpflichtung zur teilweisen vorübergehenden Übertragung
gewisser Aufgaben an eine fachlich qualifizierte Drittperson und/oder die
Erbringung eines Finanzierungsnachweises bei beabsichtigter Praxiseröffnung),
unter Androhung entsprechender Konsequenzen bei Nichtbefolgung, in Frage kommen
(vgl. § 9 Abs. 2 GesundheitsG, wonach der Entzug auch nur für einen
Teil der Berufstätigkeit erfolgen kann).
Die Gesundheitsdirektion weist in ihrer Beschwerdeantwort
auf mögliche gesundheitliche Probleme beim Beschwerdeführer hin, die allerdings
für den von ihr verfügten Bewilligungsentzug nicht ausschlaggebend waren.
Sollten solche gesundheitlichen Probleme tatsächlich ernsthafte Zweifel an der
Praxisfähigkeit des Beschwerdeführers wecken, so wäre – als mögliche Grundlage
für einen allfälligen erneuten Entzug der Bewilligung unter diesem
Gesichtswinkel – eine vertiefte Untersuchung des Sachverhalts notwendig (vgl. § 7
Abs. 1 VRG), wozu allenfalls auch eine Abklärung durch eine (medizinische)
Fachperson zählen kann.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die dargelegten Vorkommnisse
zwar die Ergreifung von Massnahmen rechtfertigen. Allerdings erscheint ein
Entzug der Bewilligung, so wie er angeordnet worden ist, aufgrund des heutigen
Aktenstandes als nicht verhältnismässig. Da mehrere Möglichkeiten in Frage
kommen, muss zwecks Wahrung des funktionellen Instanzenzugs die
Beschwerdegegnerin darüber befinden, welche mildere Massnahme sie ergreifen
will, um damit der angeschlagenen Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers zu
begegnen. Sollte sie hingegen einen Bewilligungsentzug auf anderer Grundlage –
nämlich im Hinblick auf die in Zweifel gezogene Praxisfähigkeit in
gesundheitlicher Sicht – nach wie vor in Betracht ziehen, wären hierfür wie
erwähnt ergänzende Untersuchungen erforderlich. Es ist daher die Beschwerde
teilweise gutzuheissen und die Sache im Sinne der Erwägungen zu neuer
Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
2.7
Dies hat zur Folge, dass die durch die
Gesundheitsdirektion sichergestellten Patientendossiers im Sinn von Dispositiv-Ziffer II
der Verfügung vom 15. Oktober 2004 bis auf weiteres, das heisst bis
spätestens zum Neuentscheid durch die Vorinstanz,
vorläufig
formell
beschlagnahmt bleiben. Der Beschwerdeführer vermag denn auch noch keine Angaben
darüber zu machen, wann und wo genau er seine ärztliche Tätigkeit wieder aufnehmen
wird bzw. inwieweit die korrekte Aufbewahrung der Dossiers gewährleistet wäre,
weshalb die Beschlagnahme vorläufig aufrechtzuerhalten ist.
Dem Beschwerdeführer war mit Verfügung vom 15. Oktober
2004 im Sinn einer superprovisorischen Massnahme die Ausübung der
selbstständigen ärztlichen Tätigkeit per sofort untersagt worden (Dispositiv-Ziffer I).
Zudem war dem Lauf der Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde gegen
die angefochtene Verfügung vom 17. Januar 2005 die aufschiebende Wirkung
entzogen worden. Mit verwaltungsgerichtlicher Präsidialverfügung vom 10. Mai
2005 wurde die aufschiebende Wirkung aber wiederhergestellt. Der
Beschwerdeführer hat damit die Möglichkeit erhalten, schon während des
laufenden Verfahrens die selbstständige ärztliche Tätigkeit wieder aufzunehmen.
Daran ändert der vorliegend zu fällende Entscheid nichts. Dies bedeutet, dass
die Aufhebung der Verfügung vom 17. Januar 2005 kein Wiederaufleben des
superprovisorisch angeordneten Verbots zur Ausübung der selbstständigen
ärztlichen Tätigkeit zur Folge hat. Sollte sich aufgrund neuer Erkenntnisse
eine andere Massnahme aufdrängen, wäre eine solche entsprechend neu anzuordnen.
3.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens
den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen, und es ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und die Verfügung der Gesundheitsdirektion
vom 17. Januar 2005 wird aufgehoben. Die Sache wird zum Neuentscheid im
Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Die von der Gesundheitsdirektion
sichergestellten Patientendossiers bleiben vorläufig beschlagnahmt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an …