zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00424 · 2023-03-02 · de

Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung | Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung. [Die Baudirektion verweigerte die nachträgliche Baubewilligung für den bereits erfolgten Ausbau einer Gemeindestrasse. Das Baurekursgericht ging von der alleinigen Zuständigkeit der Gemeinde bezüglich des Strassenprojekts aus und verneinte eine solche der Baudirektion.] Beschwerdelegitimation der Baudirektion (E. 1.2). Im Ergebnis stellt der angefochtene Entscheid einen direkt anfechtbaren Zwischenentscheid betreffend die sachliche Zuständigkeit dar (E. 1.3). Auch bei einer eigenmächtig erstellten oder geänderten Strasse ist ein nachträgliches Verfahren über die Rechtmässigkeit, d.h. im Regelfall ein Strassenprojektverfahren, durchzuführen. Sofern sich in diesem Rahmen zeigen sollte, dass das nachträgliche Projekt nicht rechtmässig ist, muss ebenfalls über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands entschieden werden (E. 2.2). Ein Sondernutzungsplan über eine neue Strasse für den Motorfahrzeugverkehr ausserhalb des Baugebiets durchbricht das zur Verwirklichung des Trennungsgrundsatzes dort geltende grundsätzliche Bauverbot. Ein solcher Sondernutzungsplan benötigt eine Genehmigung nach Art. 26 RPG (E. 2.5.1). Bisherige Festsetzungen von Strassenprojekten für neue kommunale Strassen sind nicht als nichtig, sondern bloss als anfechtbar – und im Ergebnis nach Zeitablauf als rechtskräftig – zu betrachten, wenn dabei im Ergebnis eine kantonale raumplanungsrechtliche Beurteilung erfolgt ist, auch wenn sich diese auf Art. 24 ff. in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 RPG statt auf Art. 26 RPG stützte (E. 2.5.2). Die Festsetzung eines Strassenprojekts für die erhebliche Änderung einer kommunalen Strasse ausserhalb des Baugebiets muss der zuständigen kantonalen Stelle zur Genehmigung nach Art. 26 RPG eingereicht werden (E. 2.6). Der Beschwerdeführerin fehlt die Zuständigkeit dafür, dem Umbauvorhaben (nachträglich) die Bewilligung gestützt auf Art. 24 ff. in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 RPG zu verweigern; das Baurekursgerichthat die Gesamtverfügung zu Recht aufgehoben (E. 3.3). Dass das Baurekursgericht die Gemeindebehörde einlud, nachträglich eine Projektierung nach Strassengesetz durchzuführen, ist nicht zu beanstanden. Das Dispositiv des angefochtenen Entscheids ist jedoch insofern zu ergänzen, als die Festsetzung eines Strassenprojekts der zuständigen kantonalen Stelle zur Genehmigung nach Art. 26 RPG einzureichen ist (E. 3.4). Nach geltendem Recht handelt es sich dabei um die Baudirektion (E. 4.2). Bestätigung der vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5.1 ff.).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 02.03.2023 VB.2022.00424
Zurich Verwaltungsgericht 02.03.2023 VB.2022.00424
Zurigo Verwaltungsgericht 02.03.2023 VB.2022.00424

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00424
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00424
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.03.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung
Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung.
[Die Baudirektion verweigerte die nachträgliche Baubewilligung für den bereits erfolgten Ausbau einer Gemeindestrasse. Das Baurekursgericht ging von der alleinigen Zuständigkeit der Gemeinde bezüglich des Strassenprojekts aus und verneinte eine solche der Baudirektion.]
Beschwerdelegitimation der Baudirektion (E. 1.2). Im Ergebnis stellt der angefochtene Entscheid einen direkt anfechtbaren Zwischenentscheid betreffend die sachliche Zuständigkeit dar (E. 1.3). Auch bei einer eigenmächtig erstellten oder geänderten Strasse ist ein nachträgliches Verfahren über die Rechtmässigkeit, d.h. im Regelfall ein Strassenprojektverfahren, durchzuführen. Sofern sich in diesem Rahmen zeigen sollte, dass das nachträgliche Projekt nicht rechtmässig ist, muss ebenfalls über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands entschieden werden (E. 2.2). Ein Sondernutzungsplan über eine neue Strasse für den Motorfahrzeugverkehr ausserhalb des Baugebiets durchbricht das zur Verwirklichung des Trennungsgrundsatzes dort geltende grundsätzliche Bauverbot. Ein solcher Sondernutzungsplan benötigt eine Genehmigung nach Art. 26 RPG (E. 2.5.1). Bisherige Festsetzungen von Strassenprojekten für neue kommunale Strassen sind nicht als nichtig, sondern bloss als anfechtbar – und im Ergebnis nach Zeitablauf als rechtskräftig – zu betrachten, wenn dabei im Ergebnis eine kantonale raumplanungsrechtliche Beurteilung erfolgt ist, auch wenn sich diese auf Art. 24 ff. in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 RPG statt auf Art. 26 RPG stützte (E. 2.5.2). Die Festsetzung eines Strassenprojekts für die erhebliche Änderung einer kommunalen Strasse ausserhalb des Baugebiets muss der zuständigen kantonalen Stelle zur Genehmigung nach Art. 26 RPG eingereicht werden (E. 2.6). Der Beschwerdeführerin fehlt die Zuständigkeit dafür, dem Umbauvorhaben (nachträglich) die Bewilligung gestützt auf Art. 24 ff. in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 RPG zu verweigern; das Baurekursgericht hat die Gesamtverfügung zu Recht aufgehoben (E. 3.3). Dass das Baurekursgericht die Gemeindebehörde einlud, nachträglich eine Projektierung nach Strassengesetz durchzuführen, ist nicht zu beanstanden. Das Dispositiv des angefochtenen Entscheids ist jedoch insofern zu ergänzen, als die Festsetzung eines Strassenprojekts der zuständigen kantonalen Stelle zur Genehmigung nach Art. 26 RPG einzureichen ist (E. 3.4). Nach geltendem Recht handelt es sich dabei um die Baudirektion (E. 4.2). Bestätigung der vorinstanzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 5.1 ff.).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BAUBEWILLIGUNG
GEMEINDESTRASSE
GENEHMIGUNGSENTSCHEID
NACHTRÄGLICHE BAUBEWILLIGUNG
SONDERNUTZUNGSPLAN
STRASSENPROJEKT
WIEDERHERSTELLUNG DES RECHTMÄSSIGEN ZUSTANDS
ZONENKONFORMITÄT
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 92 Abs. I BGG
§ 2 lit. b PBG
Art. 24c Abs. I RPG
Art. 25 Abs. II RPG
Art. 26 Abs. I RPG
Art. 26 Abs. II RPG
§ 15 StrassG
§ 41 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00424
Urteil
der 3. Kammer
vom
2. März 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Baudirektion
Kanton Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde
Horgen, vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch RA A,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Verweigerung
der nachträglichen Baubewilligung,
hat sich
ergeben:
I.
Die Hinterrütistrasse in der Gemeinde Horgen
(Kat.-Nr. HN7843) ist eine Gemeindestrasse in der kantonalen
Landwirtschaftszone am östlichen Auslauf des Horgenbergs und erschliesst
mehrere bewohnte Liegenschaften. In den Jahren 2016 und 2018 wurden
Belagsänderungen in einem mittleren Strassenabschnitt vorgenommen. Damit
sollten offenbar weitere schwere Schäden an der Strasse verhindert werden, die
wiederholt nach starken Niederschlägen durch Auswaschung entstanden waren. Die
Baudirektion forderte die Gemeinde Horgen am 5. November 2019 auf, dafür
ein nachträgliches strassenrechtliches Projektfestsetzungsverfahren einzuleiten.
Der Gemeinderat Horgen genehmigte am 27. Januar 2020 ein solches Projekt und
reichte es im Anschluss dem Kanton aufforderungsgemäss zur
raumplanungsrechtlichen Beurteilung ein. Die Baudirektion verweigerte mit
Gesamtverfügung BVV-Nr. 20-0312 vom 12. November 2021 dem Projekt
nachträglich die Bewilligung für ein Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen
(Dispositivziffer I.1) und im Geltungsbereich von überkommunalen Landschaftsinventaren
(Dispositivziffer II). Der betroffene Standort liegt im Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung, Objekt Nr. 1307
(Glaziallandschaft Lorze-Sihl mit Höhrohnenkette und Schwantenau), und ist
Bestandteil einer regionalen Wanderwegroute. Gleichzeitig lud die Baudirektion
die örtliche Baubehörde förmlich ein, die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands zu prüfen (Dispositivziffer I.2). Die Geb.ren wurden auf Fr. 1'291.70
festgesetzt (Dispositivziffer III). In den Erwägungen dieser Verfügung
wurde dargelegt, sie werde der kommunalen Behörde als Leitbehörde übermittelt.
Es seien noch eine strassenrechtliche Publikation und Projektauflage durchzuführen.
Gleichzeitig mit der Projektfestsetzung werde die Gemeinde die
raumplanungsrechtliche Beurteilung des Kantons zu eröffnen haben.
II.
Die Gemeinde Horgen focht diese Verfügung am 14. Dezember
2021 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich an. Sie beantragte die Aufhebung
der angefochtenen Verfügung und die Genehmigung des Strassenprojekts. Nachdem
das Baurekursgericht am 17. März 2022 einen Augenschein durchgeführt
hatte, hiess es die Beschwerde mit Entscheid vom 7. Juni 2022 gut, soweit
es darauf eintrat. Es hob die Gesamtverfügung der Baudirektion vom 12. November
2021 auf und lud den Gemeinderat Horgen förmlich ein, in dieser Angelegenheit
nachträglich eine Projektierung nach Strassengesetz durchzuführen.
III.
Gegen den Rekursentscheid erhob die Baudirektion mit
Eingabe vom 8. Juli 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich. Sie beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, unter
Kostenfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Eventualiter seien die Kosten des
Rekursverfahrens vollständig der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und sei diese
zu einer Umtriebsentschädigung an die Beschwerdeführerin für das
Rekursverfahren zu verpflichten. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangte
die Beschwerdeführerin die Beiladung des Bundesamts für Umwelt. Das
Baurekursgericht stellte mit Schreiben vom 5. August 2022 ohne weitere
Bemerkungen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Horgen ersuchte
am 13. September 2022 um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Dazu nahm die Baudirektion
am 30. September 2022, unter Beilage eines Mitberichts des kantonalen Amts
für Raumentwicklung (ARE), Stellung. Die Gemeinde Horgen hielt in der Duplik
vom 13. Oktober 2022 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig. Die Angelegenheit fällt in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 1
e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).
1.2
§ 338c
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)
und § 41a des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1)
erklären die zuständige Direktion in paralleler Weise für berechtigt, zur
Wahrung öffentlicher Interessen gegen Rekursentscheide, welche die Anordnung
einer kantonalen Instanz ganz oder teilweise aufheben, Beschwerde zu erheben.
Mit diesen Bestimmungen wird der zuständigen Direktion die Behördenbeschwerde
gegen Entscheide des Baurekursgerichts eingeräumt (vgl. Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 3. A, Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 150).
Vorliegend geht es um ein nachträglich eingeleitetes Verfahren zur Überprüfung
der Rechtmässigkeit der bereits durchgeführten Umgestaltung einer kommunalen
Strasse. In diesem Rahmen hat das Baurekursgericht die Gesamtverfügung der
beschwerdeführenden Baudirektion vom 12. November 2021 aufgehoben. Zur
Diskussion steht nicht nur die Anwendung von StrG und PBG, sondern vor allem auch
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700).
Die Beschwerde dient der Wahrung öffentlicher Interessen. Die Legitimation der
Beschwerdeführerin zur Behördenbeschwerde mit dem Zweck, die richtige
Rechtsanwendung in diesen Sachgebieten sicherzustellen, ist daher gestützt auf § 338c
PBG in Verbindung mit § 41a StrG gegeben.
1.3
Ausserdem
ist die Anfechtbarkeit des vorinstanzlichen Entscheids zu prüfen. Gemäss § 41
Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG können Entscheide, die
das Verfahren abschliessen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten
werden (sogenannte Endentscheide). Für die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und
Zwischenentscheiden verweist § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a
Abs. 2 VRG sinngemäss auf Art. 91–93 des Bundesgesetzes vom 17. Juni
2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110). Vordergründig hat das
Baurekursgericht materielle Rechtsfragen beurteilt und nicht einen auf die
Zuständigkeit beschränkten Entscheid gefällt. Die von ihm beurteilte Hauptfrage
über die Zulässigkeit bzw. Notwendigkeit einer kantonalen Verfügung gemäss Art. 24 ff.
RPG ist aber unmittelbar mit der Zuständigkeit verknüpft. Der angefochtene
Entscheid lässt sich nicht anders verstehen, als dass das Baurekursgericht von
der alleinigen Zuständigkeit der Gemeinde bezüglich des Strassenprojekts
ausging und eine solche der Baudirektion verneinte. Es hob nicht nur die
Gesamtverfügung der Beschwerdeführerin vom 12. November 2021 auf, sondern
verlangte die Weiterführung des Verfahrens allein durch die Gemeinde, bevor die
Zulässigkeit dieses Projekts beurteilt werden könne (vgl. auch unten E. 2.3).
Im Ergebnis stellt der angefochtene Entscheid keinen Endentscheid dar, sondern
beschränkt sich auf die verbindliche Beantwortung von Fragen zur sachlichen
Zuständigkeit. Zu den Zwischenentscheiden betreffend die Zuständigkeit im Sinn
von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 1 BGG
fallen solche über die örtliche, die sachliche oder die funktionelle
Zuständigkeit (vgl. dazu BGE 138 III 558 E. 1.3; Bertschi, § 19a
N. 38). Der angefochtene Entscheid ist somit gemäss § 41 Abs. 3
in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG (direkt) anfechtbar.
1.4
Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Bei der
Hinterrütistrasse handelt es sich um eine Gemeindestrasse. Gemäss § 15 Abs. 2
StrG werden Projekte für Gemeindestrassen vom Gemeindevorstand festgesetzt. Im
vorliegenden Fall, bei dem es um Belagsänderungen an einer bestehenden Strasse
in einem mittleren Abschnitt geht, sind § 15 Abs. 2 und 3 StrG über
die Genehmigungspflicht durch den Bezirksrat bezüglich Enteignungen und durch
die Baudirektion bezüglich Einmündungen in Staatsstrassen nicht einschlägig. § 12
Abs. 2 StrG sieht vor, dass der Gemeindevorstand bei der Projektierung die
Baudirektion anzuhören hat, wenn deren Interessen berührt werden. § 13
StrG regelt die Mitwirkung der Bevölkerung. § 16 und § 17 StrG
enthalten Vorschriften zur öffentlichen Planauflage mit Einsprachemöglichkeit
vor der Festsetzung des Strassenprojekts.
2.2
Wird eine
Baute oder Anlage ohne Bewilligung erstellt oder von den bewilligten Plänen
wesentlich abgewichen, so ist diese nicht bereits aus diesem Grund abzubrechen
oder zu ändern. Vielmehr ist im Rahmen eines gesetzlich nicht speziell
geregelten, nachträglichen Baubewilligungsverfahrens zu prüfen, ob die bereits
erstellten Bauteile bewilligungsfähig sind (VGr, 25. August 2016,
VB.2016.00293, E. 3.2 mit Hinweisen). Die Pflicht, nachträgliche
Baubewilligungsverfahren für ohne Bewilligung erstellte oder geänderte Bauten
durchzuführen, gilt im Baurecht allgemein (vgl. BGE 123 II 359 E. 6b/aa
mit Hinweisen; Alexander Ruch in: Heinz Aemisegger u.
a. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich u.
a. 2020, Art. 22 N. 8).
Strassenprojekte weisen die Besonderheit auf, dass gemäss § 309 Abs. 2
PBG die Baubewilligung als mit der Projektfestsetzung erteilt gilt (vgl. dazu
VGr, 22. März 2018, VB.2016.00349, E. 4.1 mit Hinweisen). Die
Projektfestsetzung hat eine Doppelnatur als Sondernutzungsplanung und
Baubewilligung. Dem Baurekursgericht ist zuzustimmen, dass auch bei einer eigenmächtig
erstellten oder geänderten Strasse ein nachträgliches Verfahren über die
Rechtmässigkeit, d.
h. im
Regelfall ein Strassenprojektverfahren, durchzuführen ist. Sofern sich in
diesem Rahmen zeigen sollte, dass das nachträgliche Projekt nicht rechtmässig
ist, muss ebenfalls über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
entschieden werden. Im Hinblick auf die Änderung von kommunalen Strassen
ausserhalb des Baugebiets ist sodann daran zu erinnern, dass aus dem
verfassungsmässigen Grundsatz der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet
(Trennungsgrundsatz) ein grundsätzliches Bauverbot ausserhalb der Bauzonen
folgt. Die Nichtbauzonen sollen von allen nicht landwirtschaftlichen und nicht
standortgebundenen Bauten freigehalten werden. Dieses Ziel wird vereitelt, wenn
illegale Bauten ausserhalb der Bauzonen nicht beseitigt, sondern auf
unbestimmte Zeit geduldet werden. Die zuständigen kantonalen und kommunalen
Behörden sind bundesrechtlich verpflichtet, die Beseitigung formell und
materiell rechtswidriger Bauten ausserhalb der Bauzonen anzuordnen (BGE 147 II
309 E. 5.5).
2.3
Das
Baurekursgericht liess sich dem Grundsatz nach von der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung leiten, wonach Strassenprojektpläne nach zürcherischem Recht
Sondernutzungspläne im Sinn von Art. 14 ff. RPG seien. Es erwog, der
von einem Strassenprojekt erfasste Boden erhalte eine besondere
Zweckbestimmung, die sich von derjenigen des von der Strasse durchquerten
Bodens unterscheide (vgl. BGE 117 Ib 35 E. 2). Daraus folge, dass der
fragliche Umbau bzw. Ausbau der Strasse zonenkonform (zum Sondernutzungsplan)
sei. Es erwog, die Baudirektion verfüge über keine Rechtsgrundlage, um beim
kommunalen Strassenprojekt einen raumplanungsrechtlichen Entscheid gemäss Art. 24 ff.
RPG anzuordnen. Zunächst habe die Gemeinde das nachträgliche
Strassenprojektverfahren durchzuführen, bevor die Zulässigkeit des Projekts zu
beurteilen sei. Da Interessen von Belang seien, die ausserhalb der Bauzonen vom
Kanton vertreten würden, habe die zuständige Gemeindebehörde die Baudirektion
gemäss § 12 StrG anzuhören. Auf die Frage der Genehmigungspflicht von
Sondernutzungsplänen ging das Baurekursgericht nicht ein. Vielmehr begnügte es
sich mit der Feststellung, dass der vorerwähnte § 309 Abs. 2 PBG
(vgl. oben E. 2.2) bundesrechtskonform sei. Zwischen den Parteien ist
umstritten, inwiefern kantonalen Behörden in diesem nachträglichen
Strassenprojektverfahren eine Entscheidzuständigkeit zukommt.
2.4
2.4.1
Das Verwaltungsgericht hatte im Entscheid VB.2001.00178 vom 16. November
2001 ein kommunales Strassenprojekt zu beurteilen, bei dem die geplante Strasse
ausserhalb der Bauzone verlief. Es hielt unter Bezugnahme auf BGE 117 Ib 35
E. 2 fest, beim Strassen-projektierungsverfahren nach StrG handle es sich
um ein Nutzungsplanverfahren im Sinn von Art. 14 ff. RPG. Weiter wies
es darauf hin, dass das Projektfestsetzungsverfahren für kommunale Strassen
angesichts der fehlenden Regelung zur kantonalen Genehmigung im Sinn von Art. 26
RPG nicht vollständig auf die Anforderungen des RPG abgestimmt sei (a.
a.
O., E. 2b). Art. 26 Abs. 1 RPG
verlangt, dass eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und ihre Anpassungen
genehmigt.
2.4.2
Der Kantonsrat Zürich hat am 12. April 2021 einer Änderung von § 15
StrG zugestimmt, wonach die Festsetzung des Strassenprojekts durch die Gemeinde
der Genehmigung durch die zuständige kantonale Direktion bedarf (ABl
2021-04-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000099). Diese Gesetzesrevision fochten
die Städte Winterthur und Zürich beim Bundesgericht an. Es hob die fragliche
Änderung von § 15 StrG, in Gutheissung der Beschwerden, mit Urteil 1C_477/2021
und 1C_479/2021 vom 3. November 2022 auf und wies die Sache an den
Kantonsrat zurück. In der Urteilsbegründung führte das Bundesgericht aus, es
habe in der bisherigen Rechtsprechung – nebst dem Strassenprojektpläne für
Staatsstrassen betreffenden BGE 117 Ib 35 – auch zwei konkrete Projekte für
Gemeindestrassen als Sondernutzungspläne qualifiziert. Soweit Strassenprojekte
nach dem StrG im Sinn der Rechtsprechung des Bundesgerichts Nutzungspläne
gemäss dem RPG darstellten, seien diese von Bundesrechts wegen der Genehmigung
einer kantonalen Behörde zu unterstellen (Art. 26 RPG), ohne dass dem
kantonalen Gesetzgeber insoweit ein Spielraum bleibe. Der Mindestumfang, den die
kantonale Behörde gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG zwingend zu prüfen habe,
umfasse die Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen
Richtplänen sowie mit dem massgebenden Bundesrecht (a.
a.
O., E. 4.3.2). Im Hinblick auf die umstrittene Revision von § 15
StrG hielt das Bundesgericht fest, die dort vorgesehene Prüfungsbefugnis der
zuständigen kantonalen Behörde beim Genehmigungsentscheid (auf Zweckmässigkeit
und Angemessenheit) gehe über das hinaus, was das Bundesrecht als
Mindestvoraussetzung vorsehe. Dadurch würden die Gemeinden über das von Art. 26
RPG zwingend geforderte Mass hinaus eingeschränkt, sodass diese gemäss Art. 85
Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV;
LS 101) im Gesetzgebungsprozess obligatorisch rechtzeitig dazu angehört
werden müssten (E. 4.3.3). Die von Art. 85 Abs. 3 KV verlangte
Anhörung der Gemeinden habe nicht stattgefunden (E. 4.4). Deshalb wurde
die Sache an den Kantonsrat zurückgewiesen, damit dieser diese Anhörung
durchführe (E. 5).
2.5
2.5.1
Bei einem Projekt über eine kommunale Strasse für den Motorfahrzeugverkehr
ausserhalb des Baugebiets handelt es sich um einen projektbezogenen
Sondernutzungsplan (vgl. zur Begrifflichkeit BGr, 10. März 2022,
1C_483/2021 E. 3.2.1 mit Hinweisen; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 7. A., Bern 2022, S. 264, 270; Peter Hettich/Lukas
Matthis in: Alain Griffel u.
a.
[Hrsg.], Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zürich u.
a. 2016, N. 1.85). Zwar lässt die
bundesgerichtliche Rechtsprechung Ausnahmen von der Genehmigungspflicht nach Art. 26
RPG für einen Sondernutzungsplan zu, wenn darin nicht Fragen der Grundordnung
geregelt werden, sondern lediglich die raumplanerisch festgelegte Nutzung
konkretisiert wird (vgl. BGE 146 II 80 E. 4.3 mit Hinweisen). Angesichts
des betroffenen Strassenbauvorhabens ausserhalb der Bauzonen muss nicht in
allgemeiner Weise erörtert werden, inwiefern bei Bauvorhaben für kommunale
Strassen Ausnahmen von der Genehmigungspflicht nach Art. 26 RPG
gerechtfertigt sind. Ein Sondernutzungsplan über eine neue Strasse für den
Motorfahrzeugverkehr
ausserhalb
des Baugebiets durchbricht das zur
Verwirklichung des Trennungsgrundsatzes dort geltende grundsätzliche Bauverbot
(vgl. Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger u.
a. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich u.
a. 2016, Art. 18
N. 22, 33). Ein solcher Sondernutzungsplan benötigt eine Genehmigung nach Art. 26
RPG, weil er Fragen der Grundordnung regelt.
2.5.2
§ 15 StrG enthält indessen bisher keine Regelung für eine kantonale
Plangenehmigung nach Art. 26 RPG (vgl. oben E. 2.4). Wie der
vorliegende Fall zeigt, behalf sich die Praxis bei Vorhaben ausserhalb des
Baugebiets mitunter damit, dass die Baudirektion eine Verfügung nach Art. 24 ff.
in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 RPG für die kommunale Strasse
erteilte. Von Bundesrechts wegen entfaltet eine rein kommunale Baubewilligung
für eine Baute oder Anlage nur dann keine Wirkungen und ist nichtig, wenn die
zuständige kantonale Behörde keine Kenntnis vom Bauprojekt hatte und auch nicht
stillschweigend zustimmte (vgl. BGr, 30. Mai 2017, 1C_500/2016, E. 3.1
mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung muss analog auch bei Sondernutzungsplänen
gelten. Demzufolge sind bisherige Festsetzungen von Strassenprojekten für neue
kommunale Strassen nicht als nichtig, sondern bloss als anfechtbar – und im
Ergebnis nach Zeitablauf als rechtskräftig – zu betrachten, wenn dabei im
Ergebnis eine kantonale raumplanungsrechtliche Beurteilung erfolgt ist, auch
wenn sich diese auf Art. 24 ff. in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2
RPG statt auf Art. 26 RPG stützte (vgl. auch unten E. 4.2). Ohnehin
werden rechtmässig erstellte, altrechtliche Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich
geschützt (vgl. Art. 24c Abs. 1 RPG). Diese Bestimmung ist auch auf
altrechtliche Strassen anwendbar; in diesem Rahmen ist jeweils zu prüfen, ob
die Änderung bei einer Gesamtbetrachtung von untergeordneter Natur ist (vgl.
BGr, 4. Oktober 2019, 1C_9/2019, E. 3; BGr, 13. Juni 2006, 1A.232/2005,
E. 3).
2.5.3
Beizufügen ist, dass die Bestimmung von Art. 25 Abs. 2 RPG eine
einheitliche und rechtsgleiche Behandlung von Ausnahmegesuchen für zonenfremde
Bauvorhaben ausserhalb des Baugebiets durch die zuständige kantonale Stelle
bezweckt (vgl. BGE 128 I 254 E. 3.5). Demgegenüber beschränkt sich die
Genehmigung nach Art. 26 Abs. 1 RPG auf eine aufsichtsrechtliche
Kontrolle und Koordination bezüglich der kommunalen Nutzungsplanung; insoweit
enthält Art. 26 Abs. 2 RPG Mindestanforderungen an den Prüfungsumfang
und dabei ist die Gemeindeautonomie zu wahren (vgl. Alexander Ruch in:
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 26 N. 5 f., 31). Im
vorliegenden Zusammenhang kommt daher entgegen den Vorbringen der
Beschwerdeführerin eine kantonale Entscheidkompetenz nach Art. 25 Abs. 2
RPG nicht kumulativ zu jener von Art. 26 Abs. 1 RPG zum Zug.
2.6
Eine
bauliche Änderung der kommunalen Strasse ausserhalb des Baugebiets, die wegen
ihrer Ausmasse oder ihren Auswirkungen auf Raumordnung und Umwelt erheblich
ist, benötigt wiederum eine Projektfestsetzung im Sinn eines
Sondernutzungsplans. In diesem Rahmen ist es primär Sache des Gemeindevorstands
als Planungsbehörde, das Umbauvorhaben gestützt auf eine umfassende
Interessenabwägung gemäss Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom
28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) zu definieren. Ein solcher
Sondernutzungsplan ist nicht nur dann zulässig, wenn auch die Voraussetzungen
von Art. 24 RPG erfüllt sind. Lässt sich ein Bauvorhaben nur ausserhalb
der bestehenden Bauzonen realisieren, so ist zu prüfen, ob die diesbezügliche
Planungsmassnahme aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung gerechtfertigt
erscheint und den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung entspricht (vgl. BGE 136
II 204 E. 7.2; 132 II 408 E. 4.2). Eine derartige Planänderung geht
über eine blosse Konkretisierung der raumplanerisch festgelegten Nutzung
hinaus, denn sie bewirkt einen verstärkten Umfang in der Abweichung vom
grundsätzlichen Bauverbot ausserhalb des Baugebiets. Zwar wurde in BGE 117 Ib
35 E. 2 erwogen, dass der von einem Strassenplan erfasste Boden eine
besondere Zweckbestimmung erhalte (so auch Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau-
und Umweltrecht, 3. A, Zürich 1999, N. 325). Wenn das Bundesgericht
in jenem Zusammenhang die Anwendbarkeit von Art. 24 RPG ausschloss, so
geschah dies ausdrücklich unter Hinweis darauf, dass mit dem Bau der Strasse
der diesbezügliche Nutzungsplan verwirklicht werde. Die bauliche Änderung einer
solchen Strasse ist nicht mehr ohne Weiteres von der bestehenden
Nutzungsplanung gedeckt. Im Übrigen unterliegt bereits vom Wortlaut von Art. 26
Abs. 1 RPG her nicht nur die erstmalige Festsetzung, sondern auch die
Anpassung von Nutzungsplänen der Genehmigungspflicht (vgl. Ruch,
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 26 N. 9). Dem Baurekursgericht
kann somit nicht gefolgt werden, wenn es ein Umbauprojekt für eine kommunale
Strasse ausserhalb des Baugebiets bloss als zonenkonform erachtet hat. Deshalb
muss die Festsetzung eines Strassenprojekts für die erhebliche Änderung einer
kommunalen Strasse ausserhalb des Baugebiets der zuständigen kantonalen Stelle
zur Genehmigung nach Art. 26 RPG eingereicht werden.
3.
3.1
Die
Hinterrütistrasse und die darüber erschlossenen, nicht landwirtschaftlich
genutzten Wohnhäuser bestanden nach den insoweit unbestrittenen Angaben der
Beschwerdegegnerin bereits vor 1965. Stichtag für das Vorliegen einer
altrechtlichen Baute oder Anlage ist grundsätzlich der 1. Juli 1972 (BGr,
28. April 2021, 1C_469/2019, E. 6.2 mit Hinweis, nicht publ. in: BGE
147 II 309). Davon ist auch vorliegend auszugehen. Es handelt sich bei der
Hinterrütistrasse in ihrem rechtmässig vorbestehenden Zustand um eine altrechtliche
Anlage gemäss Art. 24c Abs. 1 RPG (vgl. oben E. 2.5.2). Mit den
umstrittenen Belagsänderungen wurde der vorbestehend als Kiesstrasse vorhandene
Abschnitt der Hinterrütistrasse in eine Strasse mit zwei Betonfahrspuren und
einem eingemitteten Streifen aus Kies umgestaltet; diese Massnahme betraf eine
Strecke von rund 340 m. Wie sich aus den Planunterlagen ergibt, wurde in
diesem Rahmen auch bei kurzen Passagen die ganze Strassenfläche betoniert.
Gemäss dem Technischen (Kurz-)Bericht vom 14. Januar 2020 ist die Hinterrütistrasse
insgesamt 925 m lang. Davon hatte ein Anteil von gut 50 % bereits vor
2016 einen Hartbelag. Durch die Belagsänderungen wurde der Anteil Naturstrasse
von vormals knapp 50 % auf rund 12 % gesenkt.
3.2
Bei der
Beurteilung der Tragweite der umstrittenen baulichen Änderung ist zu
berücksichtigen, dass eine solche Massnahme einen nicht unbedeutenden motorisierten
Mehrverkehr nach sich zieht. So räumt die Beschwerdegegnerin vor
Verwaltungsgericht ein, dass die Hinterrütistrasse eine Funktion als
Ersatznotzufahrt für Polizei und Rettungsdienste sowie als Ausweichroute für
die Hirzelpassstrasse übernehmen kann. Im Übrigen hat das Bundesgericht in
einem Solothurner Fall die Wesentlichkeit der Änderung beim Belagswechsel an
einer Strasse ausserhalb des Baugebiets unter dem Blickwinkel von Art. 24c
RPG geprüft. Es hielt fest, die Betonierung des Naturbelags jener Strasse in
einem Teilstück habe dazu geführt, dass sie nun eine Betonstrasse mit lediglich
einem Teilstück Naturstrasse darstelle. Damit sei nicht nur ein Materialwechsel
beim betroffenen Strassenabschnitt erfolgt, sondern die Strasse sei im Ergebnis
wesentlich verändert worden. Das Erfordernis der bloss teilweisen Änderung bzw.
der Wahrung der Identität der Anlage gemäss Art. 24c RPG werde dabei nicht
erfüllt (vgl. BGr, 13. Juli 2021, 1C_154/2020, E. 6.4.1). Bei der
umstrittenen Betonierung auf einem guten Drittel der Länge der
Hinterrütistrasse verhält es sich von der Tragweite der baulichen Änderung her
im Ergebnis vergleichbar wie in dem vom Bundesgericht beurteilten Fall. Da das
vorliegende Strassenprojekt bereits den Rahmen von Art. 24c RPG sprengt,
ist es umso mehr geboten, dass die Festsetzung eines entsprechenden
nachträglichen Strassenprojekts durch den Gemeindevorstand der Genehmigungspflicht
gemäss Art. 26 RPG unterliegt. Die kantonale Zuständigkeit lässt sich in
diesem Rahmen nicht auf eine blosse Anhörung gemäss § 12 StrG reduzieren.
3.3
Die
Gesamtverfügung der Beschwerdeführerin vom 12. November 2021 stützte sich
soweit ersichtlich auf die Regelung in Art. 25 Abs. 2 RPG in
Verbindung mit § 2 lit. b PBG, wonach die zuständige kantonale
Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen entscheidet, ob sie
zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann.
Die Vereinbarkeit des Projekts mit Art. 24 RPG bildete einen wesentlichen
Bestandteil der materiellen Beurteilung in jener Verfügung. Es griff zu kurz,
wenn die Beschwerdeführerin dort annahm, die betroffene Strasse sei nicht
Gegenstand einer Sondernutzungsplanung. Wie sich aus den vorstehenden
Erwägungen ergibt, ist ein kantonaler Genehmigungsentscheid nach Art. 26
RPG betreffend das umstrittene Strassenprojekt einzuholen. Im Ergebnis fehlt
der Beschwerdeführerin die Zuständigkeit dafür, dem Umbauvorhaben
(nachträglich) die Bewilligung gestützt auf Art. 24 ff. in Verbindung
mit Art. 25 Abs. 2 RPG zu verweigern. Diese Verfügung erweist sich
als rechtswidrig. Demzufolge hat die Vorinstanz die Gesamtverfügung vom
12. November 2021 zu Recht aufgehoben. Insoweit dringt die Beschwerde
nicht durch.
3.4
3.4.1
Wie aus den Überlegungen in der Gesamtverfügung vom 12. November 2021 hervorgeht,
sprechen ernstzunehmende Gesichtspunkte des Landschaftsschutzes sowie der Fuss-
und Wanderweggesetzgebung gegen die umstrittenen Belagsänderungen. Die dort
angestellten Erwägungen lassen indessen nicht den Schluss zu, dass ein klarer
Fall vorliegt, wonach das fragliche Bauvorhaben nachträglich offensichtlich
nicht als Sondernutzungsplan gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG
genehmigungsfähig wäre. Für den Fall einer allfälligen Nichtgenehmigung muss
allerdings ergänzend die Regelung von § 341 PBG über die Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustands analog zur Anwendung gelangen. Die Kompetenz zur erstinstanzlichen
Handhabung von § 341 PBG steht nach § 2 lit. c PBG der Gemeinde
zu (VGr, 26. August 2010, VB.2010.00232, E. 3.1 mit Hinweisen). Zur
Sicherstellung, dass das grundsätzliche Bauverbot ausserhalb des Baugebiets
(vgl. oben E. 2.2) nicht unterlaufen werden kann, ist es geboten, dass die
zuständige kantonale Instanz eine Nichtgenehmigung mit der Verpflichtung der
kommunalen Baubehörde zur Prüfung der Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands gemäss § 341 PBG verknüpft. Insgesamt erscheint es vorliegend
namentlich zur Wahrung eines genügenden Rechtsschutzes unter Einbezug aller
berührten Personen unumgänglich, dass im vorliegenden Fall zunächst nachträglich
eine Projektierung nach Strassengesetz durchgeführt wird. Dabei ist in
geeigneter Weise bei der öffentlichen Projektauflage auf den nachträglichen
Charakter des Verfahrens hinzuweisen. Insoweit ist die entsprechende Einladung
an die Gemeindebehörde in Dispositivziffer I des angefochtenen Entscheids,
wonach nachträglich eine Projektierung nach Strassengesetz durchzuführen sei,
nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführerin erhebt in dieser Hinsicht auch
keine Einwände gegen den angefochtenen Entscheid.
3.4.2
Das Dispositiv des angefochtenen Entscheids bedarf jedoch in Bezug auf das
vorbehaltene nachträgliche Strassenprojektverfahren einer Ergänzung. Im Hinblick
auf die Genehmigung nach Art. 26 RPG gilt nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zwar, dass diese von Amtes wegen eingeholt werden muss (BGE 135
II 22 E. 1.2.3). Da sich aber die vorliegend bejahte Pflicht zur Einholung
einer Genehmigung nach Art. 26 RPG für die Festsetzung des nachträglichen
Strassenprojekts nicht aus dem Strassengesetz ergibt, ist diese Pflicht im
Rechtsmittelentscheid ausdrücklich festzuhalten. Insoweit ist es geboten, den
angefochtenen Entscheid zu ändern.
4.
4.1
Zusammengefasst
erweist sich die Beschwerde in der Sache teilweise als begründet.
Dispositivziffer I des angefochtenen Entscheids ist dahingehend zu
ergänzen, dass darin die Pflicht zur Einholung einer Genehmigung nach Art. 26
RPG durch die zuständige kantonale Stelle festzuhalten ist (vgl. oben E. 3.4.2).
Im Übrigen ist die Beschwerde in der Sache abzuweisen. Unter diesen Umständen
erübrigt sich die von der Beschwerdeführerin beantragte Beiladung des
Bundesamts für Umwelt im vorliegenden Verfahren. In dieser Hinsicht genügt es
vielmehr, dass das vorliegende Urteil diesem Bundesamt mitgeteilt wird (vgl. Art. 112
Abs. 4 BGG und Art. 1 lit. c der Verordnung vom 8. November
2006 über die Eröffnung letztinstanzlicher kantonaler Entscheide in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten [SR 173.110.47]).
4.2
An sich
muss noch nicht entschieden werden, welche kantonale Stelle für die Genehmigung
nach Art. 26 Abs. 1 RPG für das nachträgliche Strassenprojekt
zuständig ist. Allerdings hat die Beschwerdegegnerin vor dem Baurekursgericht
behauptet, bezüglich des Strassengesetzes liege die kantonale Zuständigkeit bei
der Volkswirtschaftsdirektion. Dem hat die Beschwerdeführerin widersprochen.
Aus prozessökonomischen Gründen sind in dieser Hinsicht die folgenden Bemerkungen
gerechtfertigt. Aus § 2 lit. b PBG in Verbindung mit § 38 Abs. 1
und 2 des Gesetzes vom 6. Juni 2005 über die Organisation des Regierungsrates
und der kantonalen Verwaltung (OG RR; LS 172.1) folgt, dass der
Regierungsrat die Zuständigkeit der Direktion für die Genehmigung nach Art. 26
Abs. 1 RPG auf Verordnungsebene regeln kann. Nach § 58 Abs. 1
der Verordnung vom 18. Juli 2007 über die Organisation des Regierungsrates
und der kantonalen Verwaltung (VOG RR; LS 172.11) richten sich die
Zuständigkeitsbereiche der Direktionen nach Anhang 1 dieser Verordnung. Im
Hinblick auf kommunale Bau- und Niveaulinien liegt die Zuständigkeit zu dem gemäss
§ 109 PBG erforderlichen kantonalen Genehmigungsentscheid bei der
Volkswirtschaftsdirektion (vgl. VGr, 24. August 2011, VB.2008.00401,
E. 5.1 mit Hinweis). Nach Anhang 1 lit. D Ziff. 4 und lit. G
Ziff. 1 VOG RR sind die Zuständigkeiten im Strassenwesen zwischen der
Volkswirtschaftsdirektion und der Baudirektion geteilt. Die entsprechenden
Umschreibungen in diesen Bestimmungen gehen nicht auf die betroffene
Konstellation der kommunalen Strassen ausserhalb des Baugebiets ein. In diesem
Zusammenhang ist die allgemeine Zuständigkeit der Baudirektion gemäss Anhang
1 lit. G Ziff. 11 VOG RR zur Raumplanung beizuziehen. Hinzu
kommt, dass die Baudirektion gemäss § 40 Abs. 1 StrG die
zweitinstanzliche Aufsicht über das Strassenwesen der Gemeinden ausübt. Insgesamt
ist daraus abzuleiten, dass nach geltendem Recht die Baudirektion für die
Genehmigung nach Art. 26 RPG bezüglich der Festsetzung eines Projekts für
eine kommunale Strasse ausserhalb des Baugebiets zuständig ist.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin verlangt im Eventualstandpunkt, dass die Beschwerdegegnerin
zur Tragung der unterinstanzlichen Verfahrenskosten zu verpflichten sei. Das
Baurekursgericht hat die Kostentragung im angefochtenen Entscheid nicht näher
begründet, sondern in allgemeiner Weise das Unterliegerprinzip zugrunde gelegt.
Aus dem Gesamtzusammenhang der Beschwerdebegründung ergibt sich, dass mit
diesem Beschwerdebegehren eine Anwendung des Verursacherprinzips beansprucht
wird. § 13 Abs. 2 VRG enthält für den Fall, dass den
Verfahrensbeteiligten Verfahrenskosten auferlegt werden, Grundregeln darüber,
wer die Kosten zu tragen hat. Dabei erscheint die Kostenauferlegung nach Massgabe
des Unterliegens (Satz 1) als Regel und jene nach dem Verursacherprinzip
(Satz 2) als Ausnahme (vgl. zum Ganzen Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13
N. 41).
5.2
Bei der
Kostenauflage in der Gesamtverfügung vom 12. November 2021 stützte sich die
Beschwerdeführerin auf die §§ 1, 2 lit. c und 9 der Gebührenordnung
vom 30. Juni 1966 für die Verwaltungsbehörden (GebührenO; LS 682). § 1
GebührenO sieht eine Gebührenpflicht zur Deckung der Kosten vor, die dem Staat
durch Inanspruchnahme der Amtstätigkeit von Behörden, Beamten und Angestellten
der Staats- und Bezirksverwaltung entstehen. § 2 lit. c regelt die
Gebührenpflicht für die Erteilung von Bewilligungen oder Konzessionen und
enthält dafür einen Gebührenrahmen von Fr. 50.- bis Fr. 6'000.-. § 9
GebührenO bestimmt, dass Gebühren, falls nichts anderes vorgeschrieben ist,
nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung des Geschäfts berechnet werden. Auf die
formlose Aufforderung der Beschwerdeführerin vom 5. November 2019 hin hat
die Beschwerdegegnerin ein nachträgliches Strassenprojekt ausgearbeitet. Es war
rechtswidrig, dass die Beschwerdeführerin daraufhin die Gesamtverfügung vom
12. November 2021 getroffen hat (vgl. oben E. 3.3). Die Abklärungen
und Überlegungen in jener Verfügung lassen sich auch nicht einer
raumplanungsrechtlichen Vorprüfung in analoger Anwendung von § 87a PBG
gleichstellen, denn eine materielle Beurteilung unter dem Blickwinkel von Art. 26
Abs. 2 RPG wurde darin nicht vorgenommen (vgl. oben E. 3.3). Es hätte
genügt, wenn die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin anstelle der
Verfügung vom 12. November 2021 zu einer beförderlichen Weiterführung des
nachträglichen Strassenprojektverfahrens angehalten hätte. Insgesamt hat das
Baurekursgericht die Gesamtverfügung vom 12. November 2021 zu Recht im
Kostenpunkt aufgehoben.
5.3
Auch wenn
sich die Beschwerde in der Sache als teilweise begründet erweist (vgl. oben
E. 4.1), ist keine Anpassung bei der Verlegung der vorinstanzlichen Kosten
gerechtfertigt. Das Baurekursgericht hat entsprechend dem jeweiligen
Unterliegen der Beschwerdeführerin fünf Sechstel und der Beschwerdegegnerin einen
Sechstel der Gerichtskosten auferlegt. Wie vorstehend dargelegt, hält die
vorinstanzliche Aufhebung der Gesamtverfügung vom 12. November 2021 der
angestellten Rechtsprüfung stand. Sinn und Zweck der Kostentragung nach dem
Verursacherprinzip ist es, unerwünschtes Prozessverhalten zu sanktionieren,
indem die Partei, die unnötigen Verfahrensaufwand verursacht, die Kosten zu tragen
hat (vgl. Plüss, § 13 N. 56 ff.). Eine solche Konstellation ist
vorliegend nicht gegeben. Zwar hatte die Beschwerdegegnerin die umstrittenen
Belagsänderungen eigenmächtig vorgenommen. Sie kam aber nicht darum herum, die
Gesamtverfügung vom 12. November 2021 anzufechten, um gegen die
Inanspruchnahme der Zuständigkeit nach Art. 24 in Verbindung mit Art. 25
Abs. 2 RPG durch die Beschwerdeführerin vorzugehen. Im Ergebnis bestand
für das Baurekursgericht kein Anlass, die Gerichtskosten abweichend vom
Unterliegerprinzip zu verlegen. Die vorinstanzliche Gewichtung der Anteile beim
teilweisen Unterliegen im vorinstanzlichen Verfahren als Grundlage der
Kostenverlegung ist unter Berücksichtigung der Ergebnisse des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nicht zu beanstanden (vgl. auch unten
E. 5.5).
5.4
Zudem
wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Pflicht zur Ausrichtung einer
Umtriebsentschädigung von Fr. 1'000.- für das Rekursverfahren an die
Beschwerdegegnerin. Im Gegenteil fordert die Beschwerdeführerin eine
angemessene Umtriebsentschädigung für sich in jenem Verfahren. Nach der
Regelung von § 17 Abs. 2 VRG gilt – in paralleler Weise wie nach § 13
Abs. 2 VRG – grundsätzlich das Unterliegerprinzip und nur ausnahmsweise
das Verursacherprinzip (vgl. Plüss, § 17 N. 19, 25). Aus den
dargelegten Gründen ist es nicht zu beanstanden, dass das Baurekursgericht der
in seinem Verfahren überwiegend obsiegenden Beschwerdegegnerin eine reduzierte
Umtriebsentschädigung im fraglichen Umfang zulasten der Beschwerdeführerin
zugesprochen hat. Der Forderung nach einer Umtriebsentschädigung an die
Beschwerdeführerin für jenes Verfahren ist damit die Grundlage entzogen.
5.5
Für die
Kostenverlegung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist in Anwendung von § 65a
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG wiederum auf das Unterliegerprinzip
abzustellen. Die Beschwerde ist teilweise begründet; der angefochtene Entscheid
ist reformatorisch mit einer Wendung zur Genehmigungspflicht nach Art. 26
RPG zu ergänzen (vgl. oben E. 3.4.2 und 4.1). Da mithin eine kantonale
Zuständigkeit immerhin im Rahmen von Art. 26 RPG zu bejahen ist, ist es
sachgerecht, für die Kostenverlegung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von
einem hälftigen Obsiegen der Beschwerdeführerin auszugehen. Mangels
überwiegenden Obsiegens im verwaltungsgerichtlichen Verfahren steht weder der
Beschwerdeführerin noch der Beschwerdegegnerin dafür eine Parteientschädigung
zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid im
nachträglichen Strassenprojektverfahren über die umstrittenen Belagsänderungen
dar. Er kann nur unter den Voraussetzungen von Art. 92 f. BGG
selbständig beim Bundesgericht angefochten werden. Gemäss Art. 92 Abs. 2
BGG können selbständig eröffnete Zwischenentscheide über die Zuständigkeit
später nicht mehr angefochten werden.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositivziffer I des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 7. Juni 2022 wird wie folgt geändert:
"Der
Rekurs wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.
Demgemäss
wird die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 12. November
2021 aufgehoben und der Gemeinderat Horgen eingeladen, in dieser Angelegenheit
nachträglich eine Projektierung nach Strassengesetz durchzuführen sowie die Festsetzung
eines Strassenprojekts der zuständigen kantonalen Stelle zur Genehmigung nach Art. 26
RPG einzureichen."
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 5'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    195.--
Zustellkosten,
Fr. 5'695.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin je zur
Hälfte auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).