zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00390 · 2010-09-22 · de

Stimmrechtsbeschwerde | Stimmrechtsbeschwerde Anpassung des Verfahrensrechts und Zuständigkeit (E. 1). Die Beschwerdeführenden machen geltend, es sei ein Initiativbegehren der Gemeindeversammlung vorzulegen (E. 2.1). Die Gemeindevorsteherschaft hat die Rechtsmässigkeit von Initiativen vorgängig zu überprüfen. Bei Initiativen auf Änderung eines Zonenplans hat sie allerdings nicht sämtliche komplexen Fragen der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit, die im Genehmigungsverfahren zu prüfen sind, vorweg zu entscheiden (E. 2.2). Kognition (E. 2.3). Zonenplanänderungen fallen nach der massgebenden Gemeindeordnung in den Zuständigkeitsbereicht der Gemeindeversammlung und sind daher möglicher Gegenstand von Initiativen (E. 2.4). Eine Initiative darf nicht gegen übergeordnetes Recht verstossen (E. 3.1). Die Beschwerdeführenden verlangen Vorlage der Initiative ohne Rückwirkungsklausel (E. 3.2). Ein Zonenplan kann geändert werden, wenn veränderte Verhältnisse und Änderungsgründe, welche das Interesse an der Planbeständigkeit überwiegen, vorliegen. Die Anforderungen werden geringer, wenn sich das Alter des Plans dem Planungshorizont von 15 Jahren nähert. Als taugliche Vertrauensgrundlage eignet sich allerdings ein festgesetzter Nutzungsplan nur dann, wenn kein Planungsfehler vorliegt (E. 3.3). Vorliegend lässt sich ein Planungsfehler nicht ausschliessen und die Festsetzung der Bauzone wirkt fragwürdig. Zudem erfolgte die betroffene Einzonung 1984. Da diese im Rahmen der späteren Revision keine Änderung erfuhr, musste sie nicht erneut genehmigt werden. Eine weitergehende Prüfung hat im Rahmen der Beurteilung der Gültigkeit einer Initiative nicht zu erfolgen (E. 3.4). Auch ist die Möglichkeit der Änderung früherer Volksabstimmungsbeschlüsse selbstverständlich (E. 3.5). Rechtsmissbrauch liegt nicht vor (E. 3.6). Die Initiative erscheint daher nicht von vornherein als rechtswidrig (E. 3.7). Die Initiative erscheint auch nicht undurchführbar (E. 4). Auch ohne Rückwirkungsklausel bleibenStossrichtung und Ausmass der Initiative dieselben (E. 5). Die Initiative wäre daher teilweise vorzulegen gewesen und die Beschwerde ist gutzuheissen (E. 6). Ein Sistierungs- oder Beiladungsantrag wurde nicht gestellt (E. 7). Kostenfolgen (E. 8).Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.09.2010 VB.2010.00390
Zurich Verwaltungsgericht 22.09.2010 VB.2010.00390
Zurigo Verwaltungsgericht 22.09.2010 VB.2010.00390

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00390
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00390
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.09.2010
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsbeschwerde
Stimmrechtsbeschwerde
Anpassung des Verfahrensrechts und Zuständigkeit (E. 1). Die Beschwerdeführenden machen geltend, es sei ein Initiativbegehren der Gemeindeversammlung vorzulegen (E. 2.1). Die Gemeindevorsteherschaft hat die Rechtsmässigkeit von Initiativen vorgängig zu überprüfen. Bei Initiativen auf Änderung eines Zonenplans hat sie allerdings nicht sämtliche komplexen Fragen der Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit, die im Genehmigungsverfahren zu prüfen sind, vorweg zu entscheiden (E. 2.2). Kognition (E. 2.3). Zonenplanänderungen fallen nach der massgebenden Gemeindeordnung in den Zuständigkeitsbereicht der Gemeindeversammlung und sind daher möglicher Gegenstand von Initiativen (E. 2.4). Eine Initiative darf nicht gegen übergeordnetes Recht verstossen (E. 3.1). Die Beschwerdeführenden verlangen Vorlage der Initiative ohne Rückwirkungsklausel (E. 3.2). Ein Zonenplan kann geändert werden, wenn veränderte Verhältnisse und Änderungsgründe, welche das Interesse an der Planbeständigkeit überwiegen, vorliegen. Die Anforderungen werden geringer, wenn sich das Alter des Plans dem Planungshorizont von 15 Jahren nähert. Als taugliche Vertrauensgrundlage eignet sich allerdings ein festgesetzter Nutzungsplan nur dann, wenn kein Planungsfehler vorliegt (E. 3.3). Vorliegend lässt sich ein Planungsfehler nicht ausschliessen und die Festsetzung der Bauzone wirkt fragwürdig. Zudem erfolgte die betroffene Einzonung 1984. Da diese im Rahmen der späteren Revision keine Änderung erfuhr, musste sie nicht erneut genehmigt werden. Eine weitergehende Prüfung hat im Rahmen der Beurteilung der Gültigkeit einer Initiative nicht zu erfolgen (E. 3.4). Auch ist die Möglichkeit der Änderung früherer Volksabstimmungsbeschlüsse selbstverständlich (E. 3.5). Rechtsmissbrauch liegt nicht vor (E. 3.6). Die Initiative erscheint daher nicht von vornherein als rechtswidrig (E. 3.7). Die Initiative erscheint auch nicht undurchführbar (E. 4). Auch ohne Rückwirkungsklausel bleiben Stossrichtung und Ausmass der Initiative dieselben (E. 5). Die Initiative wäre daher teilweise vorzulegen gewesen und die Beschwerde ist gutzuheissen (E. 6). Ein Sistierungs- oder Beiladungsantrag wurde nicht gestellt (E. 7). Kostenfolgen (E. 8).
Gutheissung.
Stichworte:
BÜRGERRECHT UND POLITISCHE RECHTE
GEMEINDERECHT
INITIATIVE
STIMMRECHT
STIMMRECHTSBESCHWERDE
UNGÜLTIGERKLÄRUNG
UNGÜLTIGKEIT
ZONENPLAN
ZONENPLANREVISION
Rechtsnormen:
§ 50c GemeindeG
Art. 21 Abs. II RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2010.00390
Entscheid
der 4. Kammer
vom
22. September 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtssekretär Philip Conradin.
In Sachen
A, B, C, D, E, F, G, H, I,
alle vertreten durch
Rechtsanwalt
K,
Beschwerdeführende
,
gegen
Gemeinde X,
vertreten durch
den
Gemeinderat X,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Stimmrechtsbeschwerde,
hat sich ergeben:
I.
Am 11. Februar 2010 wurde dem Gemeinderat X eine durch
A–I und weitere Einwohner von X unterzeichnete Initiative zur Abstimmung in der
Gemeindeversammlung eingereicht, wonach jener "Teil des Grundstücks
Kat. Nr. 01, welcher in der Kernzone KI der Gemeinde X" liege,
rückwirkend per 1. Dezember 2009 der Wohnzone W2A zuzuteilen sei, mit der
Begründung, in jener Zone sollten keine fünfstöckigen Mehrfamilienhäuser neu
gebaut werden können, wo bisher nur zweigeschossige Einfamilienhäuser hätten errichtet
werden können.
Die Gemeinde X liess daraufhin durch das Gemeindeamt die
Zulässigkeit der Initiative überprüfen. Dieses erachtete die in der Initiative
vorgesehene Rückwirkung als unzulässig und daher als nicht initiativfähig. Ob
eine Erklärung blosser Teilungültigkeit angebracht sei, beurteilte es hingegen ausdrücklich
nicht.
Am 20. April 2010 beschloss der Gemeinderat X die
(umfassende) Ungültigerklärung der Initiative (Dispositiv-Ziff. I).
II.
Dagegen rekurrierten nebst anderen A–I am 22. Mai
2010 an den Bezirksart Z mit dem Antrag, der Beschluss des Gemeinderats X vom
20. April 2010 sei aufzuheben und es sei der Gemeindeversammlung X das
Initiativbegehren (ohne Rückwirkungsklausel) vorzulegen. Mit Beschluss vom 12. Juli
2010 wies der Bezirksrat Z den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. II), soweit er
darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Am 27. Juli 2010 liessen A–I Beschwerde führen und
beantragen, der Beschluss des Bezirksrats Z vom 12. Juli 2010 sei
aufzuheben und es sei die Gemeinde X einzuladen, das Initiativbegehren (ohne
Rückwirkungsklausel) der Gemeindeversammlung vorzulegen, unter Entschädigungsfolge
zulasten der Gemeinde X.
Der Bezirksrat Z verzichtete am 30. Juli 2010 auf Vernehmlassung
und die Gemeinde X beantragte am 25. August 2010, die Beschwerde sei
abzuweisen, unter Entschädigungsfolge zulasten von A–I. Schliesslich teilte deren
Rechtsvertreter – nach Nachreichung von Vollmachten am 26. August 2010 –
am 1. September 2010 mit, er werde A–I raten, auf ein Begehren um
Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels zu verzichten, wies dabei
allerdings mit inhaltlichem Bezug auf einen früher ergangenen Entscheid des
Verwaltungsgerichts hin, dessen Sachverhalt dem vorliegenden ähnlich sei.
Schliesslich reichte er am 7. September 2010 (erneut) Vollmachten nach.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Am 1. Juli
2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts
vom 22. März 2010 in Kraft getreten. Im Zug der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) überarbeitet. Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln
zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort anzuwenden, sofern einschlägige
Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und die Kontinuität des
bisherigen (materiellen) Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III
431 E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E. 3.1 mit Hinweisen, auch zum
Folgenden). Bezüglich der Zuständigkeit kommt es hingegen auf das geltende
Recht in jenem Zeitpunkt an, wo eine Rechtsvorkehr anhängig gemacht wird. Für
den vorliegenden Fall ändert sich mit der Revision bezüglich der Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts indes nichts.
1.2
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit gemäss § 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amtes wegen. In Stimmrechtssachen
steht (seit 1. Juli 2010) gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. c VRG (vgl. auch § 19 Abs. 3 Satz 1 VRG e contrario)
gegen Rekursentscheide des Bezirksrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde offen.
1.3
Die Beschwerdeführenden sind entsprechend § 21a lit. a VRG
offenbar Stimmberechtigte. Da auch die übrigen Voraussetzungen erfüllt
erscheinen, gilt es auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführenden beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und
es sei die Beschwerdegegnerin einzuladen, das Initiativbegehren (ohne
Rückwirkungsklausel) der Gemeindeversammlung vorzulegen. Sie rügen mithin, die
Initiative beziehungsweise der die Rückwirkung nicht betreffende Teil davon sei
zu Unrecht der Gemeindeversammlung nicht unterbreitet worden. Darin liesse sich
eine Verletzung des Stimmrechts erblicken (vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151 N. 4.2.3.5).
2.2
Gemäss § 50 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926
(GG, LS 131.1) kann jeder Stimmberechtigte über einen in die Befugnis der
Gemeindeversammlung fallenden Gegenstand eine Initiative ergreifen. Die
Gemeindevorsteherschaft hat sodann zu prüfen, ob eine Initiative von mindestens
einer stimmberechtigten Person unterstützt wird, ob sie rechtmässig ist und ob
die Gemeindeversammlung für die Behandlung des Gegenstands zuständig ist (§ 50a
Abs. 1 GG; ferner Thalmann, § 50 N. 6.2; BGE 98 Ia 637
E. 2). Sollte dies nicht der Fall sein, hat sie dies mit begründetem
Beschluss festzustellen (§ 50a Abs. 2 GG). Sie hat die Pflicht und
nicht nur das Recht zur Prüfung (vgl. Thalmann, § 50 N. 6.1).
Allerdings gilt es bei einer Initiative auf Änderung eines Zonenplans
behördlich nicht bereits alle komplexen Fragen der Rechtmässigkeit, der Zweckmässigkeit
und Angemessenheit eines Begehrens, die im Genehmigungsverfahren zu prüfen
sind, vorweg zu entscheiden (Thalmann, § 50 N. 7.1; RRB 846/2001, 13. Juni
2001, E. 6b, www.zhentscheide.zh.ch).
2.3
Im Folgenden richtet sich die Kognition des Verwaltungsgerichts nach § 50
VRG, wonach grundsätzlich nur Rechtsverletzungen sowie eine unrichtige oder
ungenügende Sachverhaltsfeststellung geltend gemacht werden können (§ 50 Abs. 1
in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG), die Rüge der
Unangemessenheit hingegen ausgeschlossen ist (§ 50 Abs. 2 VRG).
2.4
Vorab ist
zu bemerken, dass entsprechend der beschwerdegegnerischen Gemeindeordnung in
Verbindung mit § 88 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (LS 700.1) Bau- und Zonenordnungen durch die Gemeindeversammlung
festzusetzen und zu ändern sind, weshalb eine diesbezügliche Initiative
grundsätzlich zulässig erscheint.
3.
3.1
Damit eine
Initiative rechtmässig und gültig ist, darf sie einerseits nach § 50c GG
in Verbindung mit § 121 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen
Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) in Verbindung mit Art. 28
Abs. 1 lit. b der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV, LS 101) nicht gegen übergeordnetes Recht verstossen.
3.2
Die
Beschwerdeführenden machen nicht geltend, auch die ursprünglich noch vorgesehene
Rückwirkung sei rechtmässig. Vielmehr verlangen sie die Vorlage der Initiative
ohne diesen Teil, weshalb es dessen Rechtmässigkeit im Folgenden nicht zu
prüfen gilt, sofern eine Teilvorlage möglich ist (vgl. zur Frage der
Rückwirkung BGE 101 Ia 231 E. 3; ferner Thalmann, § 50
N. 3.3).
3.3
Nach Art. 21
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG,
SR 700) werden die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn
sich die Verhältnisse wesentlich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen
Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist (BGE 120
Ia 227 E. 2b Abs. 1). Andererseits sind Pläne revidierbar, da dem
Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Lands in derselben
Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf sollen in Übereinstimmung
gebracht werden können (BGE 123 I 175 E. 3a). Für die Frage, ob die
Veränderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse
an einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter
Berücksichtigung etwa der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines
Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und von deren Begründung
(vgl. BGE 128 I 190 E. 4.2). Je neuer ein Zonenplan ist,
desto mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je
einschneidender sich die beabsichtige Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen
die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227
E. 2c S. 233, 113 Ia 444 E. 5b). Bei der Ermittlung dieser
massgebenden Dauer des Bestands des Nutzungsplans gilt es nicht auf den
kommunalen Planbeschluss abzustellen, sondern auf die Genehmigung durch die kantonale
Behörde (BGr, 2. Juli 1980, ZBl 81/1980, S. 547, E. 5b S. 549).
Die blosse Änderung des Volkswillens beziehungsweise eine
gewandelte Einstellung der Planungsorgane stellen keine veränderten
Verhältnisse dar. Solches allein reicht nach nur ein oder zwei Jahren (BGE 128
I 190 E. 4.4, 109 Ia 113 E. 3 S. 115) ebenso wenig aus wie gar
nach deren neun bis zehn (BGE 123 I 175 E. 3g). Indessen können nach
Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 lit. b
RPG), wenn Zonenpläne grundsätzlich einer Gesamtrevision zu unterziehen und
nötigenfalls anzupassen sind (BGr, 20. Dezember 1994, ZBl 97/1996,
S. 36, E. 3c), auch bloss veränderte politische Vorstellungen
entscheidend sein. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist von 15 Jahren
kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des
Plans, und umso eher können auch bloss geänderte Anschauungen und Absichten der
Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt
werden, etwa das Anliegen, überdimensionierte Bauzonen zu verkleinern (BGr, 25.
Januar 2002, 1P.611/2001, E. 3.2, www.bger.ch).
Liegen hingegen veränderte, für die Planung massgebende
Verhältnisse vor, müssen für die Zonenanpassung immer noch gewichtige Gründe
vorliegen, welche das Interesse an der Planbeständigkeit überwiegen. An sich
reichen als solche Gründe auch die Planungsgrundsätze nach Art. 3 RPG aus,
wenn deren Beachtung nach einer neuen zonenrechtlichen Behandlung verlangt.
Gewichtige Gründe sind so insbesondere auch die Bestrebungen, wohnliche
Siedlungen zu schaffen und zu erhalten (Art. 1 Abs. 2 lit. b
RPG) und die Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einzuordnen (Art. 3
Abs. 2 lit. b RPG; vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 21 N. 20, auch zum Folgenden;
BGr, 10. Dezember 2002, 1A.162/2002 und 1P.392/2002, E. 5.2,
www.bger.ch).
Ebenfalls genügen kann statt veränderter Verhältnisse allerdings
auch das Vorliegen eines (sogar kürzlich unterlaufenen) Planungsfehlers (BGr,
14. Januar 2003, 1A.167/2002 und 1P.425/2002, E. 3.7.1, www.bger.ch; BGE 121
I 245 E. 6c). Entsprechend eignet sich als taugliche Vertrauensgrundlage
ein einmal festgesetzter Nutzungsplan überhaupt nur dann, wenn der zuständige
Planungsträger ihn in umfassender Würdigung der massgebenden Verhältnisse und
unter Beachtung der raumplanerischen Grundsätze und Zielsetzungen festgesetzt
hat (VGr, 23.
August 2007, VB.2006.00180, E. 6.1,
www.vgrzh.ch; BGE 116 Ib 185 E. 4b).
Allerdings
gelten Nutzungspläne, die unter der Herrschaft des Raumplanungsgesetzes und zur
Umsetzung seiner Ziele und Grundsätze erlassen worden sind, vermutungsweise als
rechtmässig (BGr, 25. Januar 2002, 1P.611/2001, E. 3.1, www.bger.ch).
3.4
Der
geltende beschwerdegegnerische Zonenplan wurde von der Gemeindeversammlung am
2. Dezember 1999 festgesetzt und am 23. Mai 2000 durch die
Baudirektion genehmigt. Er ist entsprechend rund zehn Jahre alt. Damit reicht
eine gewandelte Einstellung der Bevölkerung zur einzigen Rechtfertigung der
Planänderung nicht aus. Immerhin ist zu berücksichtigen, dass das streitbetroffene
Grundstück bereits 1984 der Kernzone I zugewiesen worden war und diese
Zonierung offenbar bei der Zonenplanrevision ungeprüft übernommen wurde und
entsprechend durch die Baudirektion nicht erneut genehmigt werden musste (VGr,
7. Dezember 2006, VB.2005.00597, E. 5, www.vgrzh.ch). Das Interesse
an der Planbeständigkeit wiegt unter diesen Umständen nicht mehr schwer.
Entsprechend führen die Beschwerdeführenden auch
Änderungsgründe an. Soweit sie insofern allerdings vorbringen, eine Überbauung
sei bis zur Entlassung der Scheune aus dem Inventar der Schutzobjekte ohnehin
nicht möglich gewesen, gilt es zu bemerken, dass die Festsetzung des Zonenplans
nach Entlassung der Scheune aus dem Inventar, wenn auch während laufender
diesbezüglicher Rekursfrist, erfolgte. Diese Veränderung war somit bereits im
Zeitpunkt der Festsetzung offensichtlich.
Die Frage der Planbeständigkeit stellt sich aber wie
erwähnt nur für bundesrechtskonforme Pläne, und die Verwirklichung einer
gesetzeskonformen Planung hat Vorrang vor dem Gebot der Planbeständigkeit (BGE 118
Ia 151 E. 5c, 116 Ia 235 E. 4a). Immerhin hegen die
Beschwerdeführenden Zweifel an der Rechtmässigkeit des Plans, und auch die Natur-
und Heimatschutzkommission des Kantons Zürich bezeichnet die Festsetzung der
Bauzone mit Flächenausdehnung bis hart an das Kirchenschiff, deren hohes
Nutzungsmass und maximale Geschossigkeit in ihrem Gutachten vom 6. April
2010 als fragwürdig, zumal dies den Schutzanspruch des Schutzobjekts von
kantonaler Bedeutung generell in Frage stelle. Offensichtlich machen die
Beschwerdeführenden einen entsprechenden Planungsfehler geltend. Ein solcher
lässt sich jedenfalls nicht ohne Weiteres von der Hand weisen. Dies gilt umso
mehr, als die Landschaft, zu welcher X gehört, erst nach dem Zeitpunkt der ursprünglichen
Zonierung ins Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler aufgenommen
wurde (vgl. Anhang der Verordnung über das Bundesinventar der Landschaften
und Naturdenkmäler vom 10. August 1977 [SR 451.11]).
Allerdings wurde bereits bemerkt, dass im Rahmen der
behördlichen Prüfung der Zulässigkeit einer Initiative auf Änderung eines
Zonenplans nicht bereits alle komplexen Fragen der Rechtmässigkeit, der
Zweckmässigkeit und Angemessenheit, die im Genehmigungsverfahren zu prüfen
sind, vorweg zu entscheiden sind (vorn 2.2). Dies gilt auch hinsichtlich der
vorinstanzlichen Erwägungen über die Eignung der Initiative bezüglich der
seitens der Initianten angestrebten Ziele (siehe zur Frage der Eignung von
Planungsinitiativen VGr, 20. August 2009, VB.2008.00298, E. 3.3,
www.vgrzh.ch), und ebenso wenig hat das Verwaltungsgericht solches zu tun. Entscheidend
kommt hinzu, dass bei blossen Zweifeln an der Gültigkeit einer Initiative diese
dem Stimmberechtigten vorzulegen ist (vgl. Thalmann, § 50 N. 6.1).
Unter diesen Umständen lässt sich die Rechtswidrigkeit der Planänderungs-Initiative
nicht von vornherein mit der notwendigen zweifelsfreien Sicherheit bejahen.
3.5
Die
Möglichkeit zur Änderung früherer Volksabstimmungsbeschlüsse gilt sodann als
selbstverständlich. Wiedererwägungsanträge in der Form von Initiativen sind dem
Stimmbürger daher nicht verwehrt, sei es, weil sich die tatsächlichen Verhältnisse
verändert haben, sei es, dass die Meinung der Stimmberechtigten über bestimmte
Belange sich gewandelt hat; dies gilt auch auf Gemeindeebene (vgl. Thalmann,
§ 50 N. 3.8). Im Fall – nicht eines Zonenplans, sondern sogar – eines Baubeschlusses
ist eine Initiative auf Wiedererwägung desselben auch dann zulässig, wenn
inzwischen mit dem Werk begonnen wurde (BGE 94 I 120 E. 3 f.),
nicht jedoch, wenn das betreffende Werk ganz oder zum grossen Teil bereits
ausgeführt ist (BGE 99 Ia 402 E. 4c; vgl. Alfred Kölz, Die kantonale
Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982,
S. 1 ff., 24).
3.6
Eine
Initiative auf Änderung eines Zonenplans kann schliesslich auch rechtsmissbräuchlich
sein, wenn damit lediglich ein privates Interesse, nämlich die Verhinderung eines
zonenkonformen Bauprojekts, verfolgt wird, obwohl dem Betroffenen offen stünde,
Einwände gegen das Bauvorhaben zivil- oder verwaltungsrechtlich auf dem Prozessweg
vorzubringen (vgl. Thalmann, § 50 N. 3.8; Andreas Hohl, Probleme
des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der Raumplanung, Zürich
1989, S. 95). Dies gilt allerdings nicht bei blosser Veranlassung der
Abänderung der Zonenvorschriften durch ein bestimmtes Bauvorhaben
(vgl. Hohl, S. 96). Ein solcher Rechtsmissbrauch der demokratischen Institutionen
kann allerdings nur bei Extremfällen angenommen werden (BGE 100 Ia 378
E. 4), wenn der demokratische Apparat in sinnloser Weise strapaziert und
dadurch in Frage gestellt würde (BGr, 30. Oktober 1974, ZBl 76/1975,
S. 210, E. 4; ferner Christian Schuhmacher in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007, Art. 28 N. 22; Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
Zürich 2000, N. 2129 f.). Jedoch scheint es vorliegend primär um die
Abzonung selbst zu gehen, also um eine generelle, auf sämtliche daselbst je
geplanten Bauvorhaben bezogene Anpassung des Zonenplans aus planungsrechtlichen
Gründen und nicht einzig um eine – aus anderen Gründen missliebige – blosse
Verhinderung des spezifischen Bauprojekts. Dieses Ziel lässt sich im bloss
baurechtlichen Verfahren aber nicht erreichen, auch wenn im Rahmen des
Letzteren durchaus die akzessorische Anfechtung des Zonenplans möglich
erschiene (vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht,
5. A., Bern 2008, S. 95 f. und 532; BGE 90 I 345
E. 2b, 119 Ib 480 E. 5c).
3.7
Die
Initiative lässt sich nach dem Gesagten – ungeachtet der Frage der Rückwirkung
–als Grenzfall nicht von vornherein als rechtswidrig qualifizieren.
4.
4.1
Für die
Gütigkeit einer Initiative ist sodann Voraussetzung, dass die vorgesehene Regelung
nach § 50c GG in Verbindung mit § 121 Abs. 1 GPR in Verbindung
mit Art. 28 Abs. 1 lit. c KV nicht offensichtlich undurchführbar
ist. Nur unüberwindbare Hindernisse der Realisation führen zur Ungültigkeit der
Initiative; bezüglich blosser Schwierigkeiten liegt es am Stimmbürger, Vor- und
Nachteile gegeneinander abzuwägen (BGE 128 I 190 E. 5).
Massgebender Zeitpunkt für die Beurteilung der faktischen
Durchführbarkeit ist nicht das Datum, an welchem die Initiative eingereicht
wurde, sondern es ist auf die Sachlage zur Zeit, zu der die zuständige Behörde
über die Zulässigkeit der Initiative entscheidet, abzustellen beziehungsweise
auf einen Zeitpunkt, der möglichst nahe bei demjenigen liegt, an dem die Initiative
dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten ist (BGE 128 I 190 E. 5.1,
101 Ia 354 E. 10; ferner Kölz, S. 25; Schuhmacher, Art. 28
N. 25; Thalmann, § 50 N. 3.5; Hohl, S. 93).
Die Undurchführbarkeit muss offensichtlich und völlig
zweifelsfrei sein, damit die Initiative ungültig erscheint. Es genügt nicht,
dass das Begehren lediglich für unzweckmässig oder unvernünftig gehalten wird
oder es die Staatskasse stark belasten würde. Ob eine Initiative tatsächlich
und in welchem Ausmass durchführbar ist, steht nämlich oft nicht eindeutig fest
(BGE 92 I 358 E. 4 S. 359, 94 I 120 E. 4a;
ferner Schuhmacher, Art. 28 N. 27; Hohl, S. 92).
Richtet sich eine Initiative insbesondere gegen die
Erstellung einer Baute beziehungsweise gegen die bereits erteilte Baubewilligung,
so gilt sie zwar nicht zwingend direkt nach Baubeginn der Baute, jedenfalls
aber kurz vor deren Vollendung als undurchführbar (BGE 128 I 190
E. 5, 94 I 120 E. 4b, 99 Ia 402 E. 4c; vgl. Schuhmacher, Art. 28
N. 26; Kölz, S. 24; Hohl, S. 116).
4.2
Vorliegend
scheint das Baubewilligungsverfahren nach wie vor zu laufen; darauf, dass bis
zur Vorlage der Initiative an die Gemeindeversammlung die betreffenden Gebäude
bereits kurz vor der Vollendung stehen sollten, deutet noch nichts hin, weshalb
keinerlei Anzeichen für eine Undurchführbarkeit der Initiative vorliegen.
5.
5.1
Nach der
Rechtsprechung gebietet der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass eine
Initiative (teilweise) als gültig anerkannt wird, wenn nur ein Teil
rechtswidrig ist und vernünftigerweise anzunehmen ist, die Unterzeichner hätten
den gültigen Teil auch unterzeichnet, wenn er ihnen allein unterbreitet worden
wäre. Dies ist der Fall, wenn der verbleibende Teil der Initiative nicht von
untergeordneter Bedeutung ist und ein sinnvolles Ganzes im Sinn der
ursprünglichen Stossrichtung ergibt, so dass die Initiative nicht ihres
wesentlichen Gehalts beraubt erscheint (BGE 125 I 21 E. 7b; ferner
Kölz, S. 26; Thalmann, § 50 N. 6.3; Schuhmacher, Art. 28
N. 32). In Fällen, wo der rechtliche Mangel nur einen untergeordneten Teil
betrifft, bedeutet die Totalungültigerklärung einer Initiative von Bundesrechts
wegen eine exzessive Sanktion (BGE 105 Ia 362 E. 3).
5.2
Von einem
solchen Fall muss jedoch vorliegend ausgegangen werden: die Ungültigkeit der
Rückwirkung der Initiative ist angesichts der Tatsache, dass mit dem Bau des
betroffenen Projekts noch nicht einmal begonnen wurde, bedeutungslos. Die
Stossrichtung der Initiative und auch das Ausmass ihrer Wirkung bleiben genau
dieselben. Dass die Beschwerdeführenden zudem die Initiative auch in dieser
reduzierten Form unterzeichnet hätten, erscheint angesichts ihrer dementsprechenden
Anträge gewiss.
6.
Insofern, als unter dem Gesichtspunkt der beschränkten
Überprüfung der Rechtsmässigkeit einer Initiative auf Zonenplanänderung jene
vorliegend zumindest nicht von vornherein als rechtswidrig erscheint, es bei
Zweifeln eine Initiative jedoch vorzulegen gilt, verletzt die vollständige
Ungültigerklärung der Initiative das Stimmrecht der Beschwerdeführenden,
weshalb die Beschwerde gutzuheissen ist.
Zu bemerken ist, dass mit dem vorliegenden Entscheid weder
ein Präjudiz noch eine Prognose bezüglich des Genehmigungsverfahrens vorliegen
kann. Auch lässt sich darauf hinweisen, dass dieser Entscheid sich nicht zur
Frage der Entschädigung des betroffenen Grundeigentümers äussert. Einen
diesbezüglichen Nachteil hat allerdings nicht die Gemeindevorsteherschaft,
sondern im Rahmen der Behandlung der Initiative die Gemeindeversammlung
gegenüber den Vorteilen abzuwägen (BGE 128 I 190 E. 5). Dies gilt
auch bezüglich der seitens der Beschwerdegegnerin in der Rekursantwort behaupteten,
aus der Gültigerklärung der Initiative folgenden Rechtsunsicherheit und des Sich-Hinziehens
des Verfahrens über Jahre.
7.
Die Beschwerdegegnerin weist in ihrer Beschwerdeantwort
darauf hin, der Vorschlag der Beschwerdeführenden betreffend Zuteilung des
Gebiets in Kernzone II mit Gestaltungsplanpflicht sei neu, weshalb das
Verfahren allenfalls zu sistieren sei und es angebracht erscheine, die
Eigentümerschaft sich als Beigeladene vernehmen zu lassen. Dass mit diesen
Erörterungen ein Sistierungs- und Beiladungsantrag an das Verwaltungsgericht gestellt
werden wollte, erscheint unwahrscheinlich, zumal dadurch das Verfahren noch
mehr in die Länge gezogen würde. Die Beschwerdeführenden wollten die
Beschwerdegegnerin damit übrigens nur auf die Möglichkeit hinweisen, dass die
Gemeindevorsteherschaft nach § 50b Abs. 4 GG bei Vorlage der
Initiative an die Gemeindeversammlung dieser einen Gegenvorschlag – etwa auf
Einzonung in die Kern­zone II – unterbreiten kann.
8.
In Stimmrechtssachen werden nur Kosten erhoben, wenn das
Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos ist (§ 13 Abs. 4 VRG). Die
Verfahrenskosten sind demnach auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Im Beschwerdeverfahren kann sodann die unterliegende
Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe der
Gegenseite verpflichtet werden, sofern – wie vorliegend – die rechtsgenügende
Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen
Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG). Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführenden
deshalb eine Parteientschädigung in angemessener Höhe von Fr. 2'000.- zu
entrichten.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses des Bezirksrats
Z vom 12. Juli 2010 und Dispositiv-Ziffer 1 desjenigen des
beschwerdegegnerischen Gemeinderats vom 20. April 2010 werden aufgehoben.
Der beschwerdegegnerische Gemeinderat wird eingeladen, das Initiativbegehren
vom 11. Februar 2010 (ohne Rückwirkungsklausel) mit folgendem Wortlaut der
Gemeindeversammlung vorzulegen: "Der Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01,
welcher in der Kernzone I der Gemeinde X liegt, sei der Wohnzone W2A
zuzuteilen."
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Kosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Beschwerdever­fahren
insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …