zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00216 · 2003-10-02 · de

Polizeibewilligung für Kino | Open-air-Kinoveranstaltungen: Lärmimmissionen Aus zeitlichen Gründen hat der Ausgang des Beschwerdeverfahrens zwar nur noch für zukünftige Veranstaltungen Bedeutung. Dies stellt aber ein hinreichendes Anfechtungsinteresse dar, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist (E. 1). Die Sportanlage, auf deren Gelände die Kinoveranstaltungen stattfinden, ist eine ortsfeste Anlage im Sinn des Umweltschutzgesetzes; Lärmimmisionen sind nach Massgabe des Umweltschutzrechts des Bundes zu beurteilen (E. 3b/c). Eine Überprüfung allein nach der kommunalen Polizeiverordnung, die eine Nachtruhe ab 22.00 Uhr vorsieht (E. 3a), ist deshalb unzulässig (E. 3c). Ist in Übereinstimmung mit den Parteien von einer jährlich wiederkehrenden Bewilligungspflicht auszugehen, so bedürfen solche Kinoveranstaltungen (als Nutzungsänderungen) einer Bewilligung gestützt auf das Planungs- und Baugesetz (E. 4a). Ausserdem fehlt eine lärmschutzrechtliche Bewilligung des Amtes für Wirtschaft und Arbeit (E. 4a am Anfang, b). Das Statthalteramt ist als Aufsichtsorgan über die Ortspolizei nicht die zuständige Rekursbehörde (E. 4c). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.02.1 VB.2003.00216
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00216
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00216
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.10.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Polizeibewilligung für Kino
Open-air-Kinoveranstaltungen: Lärmimmissionen Aus zeitlichen Gründen hat der Ausgang des Beschwerdeverfahrens zwar nur noch für zukünftige Veranstaltungen Bedeutung. Dies stellt aber ein hinreichendes Anfechtungsinteresse dar, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist (E. 1). Die Sportanlage, auf deren Gelände die Kinoveranstaltungen stattfinden, ist eine ortsfeste Anlage im Sinn des Umweltschutzgesetzes; Lärmimmisionen sind nach Massgabe des Umweltschutzrechts des Bundes zu beurteilen (E. 3b/c). Eine Überprüfung allein nach der kommunalen Polizeiverordnung, die eine Nachtruhe ab 22.00 Uhr vorsieht (E. 3a), ist deshalb unzulässig (E. 3c). Ist in Übereinstimmung mit den Parteien von einer jährlich wiederkehrenden Bewilligungspflicht auszugehen, so bedürfen solche Kinoveranstaltungen (als Nutzungsänderungen) einer Bewilligung gestützt auf das Planungs- und Baugesetz (E. 4a). Ausserdem fehlt eine lärmschutzrechtliche Bewilligung des Amtes für Wirtschaft und Arbeit (E. 4a am Anfang, b). Das Statthalteramt ist als Aufsichtsorgan über die Ortspolizei nicht die zuständige Rekursbehörde (E. 4c). Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
KINO
LÄRM
LÄRMSCHUTZ
ORTSFESTE ANLAGE
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
POLIZEIVERORDNUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 12 BezverwG
Art. 4 Abs. IV LSV
§ 309 Abs. I lit. b PBG
§ 312 PBG
Art. 7 Abs. I USG
Art. 7 Abs. VII USG
Publikationen:
BEZ 2004 Nr. 10
RB 2003 Nr. 80 S. 182
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am
2. April 2003 ersuchte die Organisation A GmbH den Gemeinderat Dielsdorf um die
Bewilligung, zwischen dem 24. Juli und dem 17. August 2003 in der regionalen
Sport­anlage Erlen das Open-Air-Kino am Pool durchzuführen. Der Gemeinderat
lehnte das Gesuch am 2. Mai 2003 ab.
II. Den
dagegen erhobenen Rekurs der Organisation A GmbH wies das Statthalteramt
Dielsdorf am 27. Mai 2003 im Sinn der Erwägungen vollumfänglich ab.
III.
Gegen diesen Rekursentscheid erhob die Organisation A GmbH am 6. Juni 2003
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des Statthalters
sei aufzuheben und die ersuchte Bewilligung zu erteilen. Zudem verlangte sie,
der Kinobetrieb sei ihr im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu gestatten, und
es sei ein Augenschein durchzuführen.
Am 18.
Juni 2003 wies der Abteilungspräsident das Begehren um Erlass vorsorglicher
Massnahmen ab und eröffnete das Vernehmlassungsverfahren. Das Statthalteramt
Dielsdorf beantragte am 24. Juni 2003, der Gemeinderat Dielsdorf am 2. Juli
2003 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Zu
Rekurs und Beschwerde ist gemäss § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Änderung oder Aufhebung
hat.
Die
Beschwerdeführerin als Gesuchstellerin und Adressatin der angefochtenen Verfügung
ist durch diese ohne weiteres berührt. Im Hinblick auf die kommenden Jahre hat
sie auch ein hinreichendes Interesse an der Anfechtung der
Bewilligungsverweigerung, unabhängig davon, dass das für den Sommer 2003
geplante Kino am Pool infolge Zeitablaufs nicht mehr durchführbar ist (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 25 mit Hinweisen). Auf die Beschwerde
ist daher eintreten.
2. Da
sich die Sache als spruchreif erweist, kann auf die Durchführung eines Augenscheines
vor Ort verzichtet werden.
3. a)
Die von den drei Trägergemeinden Dielsdorf, Niederhasli und Steinmaur über eine
Aktiengesellschaft betriebene regionale Sportanlage Erlen liegt in der Zone für
öffentliche Bauten und Anlagen und beheimatet verschiedene Sport- und
Freizeiteinrichtungen wie Hallenbad und Freibadanlagen, Tennisplätze, Fussballplatz,
Roller- und Freizeitpark. Teile dieser Anlage werden für spezielle Events
vermietet, so unter anderem auch die Kulturarena für Zelt- oder
Open-Air-Veranstaltungen mit einer Kapazität bis zu 10'000 Personen (vgl.
www.erlenpark.ch/events). Das Kino am Pool wurde von 1997 bis und mit 2002
jährlich im Erlenpark durchgeführt und jeweils vorgängig durch den Gemeinderat
Dielsdorf unter Einbezug einer Bewilligung des kantonalen Amtes für Wirtschaft
und Arbeit (AWA) polizeilich bewilligt.
Der
Gemeinderat Dielsdorf begründete die strittige Bewilligungsverweigerung für das
Jahr 2003 ausschliesslich mit der kommunalen Polizeiverordnung, die jede
Störung der Nachtruhe zwischen 22.00 und 07.00 Uhr sowie den Betrieb von
Lautsprechern, Megaphonen und anderen Verstärkeranlagen im Freien, in Zelten
und anderen Fahrnisbauten verbiete. In der Vergangenheit sei zwar immer wieder
versucht worden, über Ausnahmebewilligungen Brücken zwischen kulturellen und
privaten Interessen zu schlagen. Aufgrund der bisherigen Erfahrungen müsse aber
die Polizeiverordnung wieder konsequent und ohne Kompromisse angewendet werden.
Der
Statthalter stützte sich in seinem Rekursentscheid auf das Bundesgesetz vom
7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG) und die Lärmschutzverordnung
vom 15. De­zember 1986 (LSV). Da die LSV keine Belastungsgrenzwerte für
den Betrieb eines Freiluftkinos kenne, seien die Lärmimmissionen direkt nach
den Kriterien von Art. 15, 19 und 23 USG zu beurteilen. Das konkrete Mass des zulässigen
Lärms des Open-Air-Kinos ergebe sich vorliegend aber aus der die
Bundesgesetzgebung ergänzenden Polizeiverordnung. Die Nachtruhe sei in den
vergangenen Jahren durch die Filmvorführungen nachgewiesenermassen gestört
worden und könne mit blossen Betriebsvorschriften nicht genügend eingedämmt
werden.
b) Die
bestehende regionale Sportanlage Erlenpark ist als ortsfeste Einrichtung eine
Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG. Die von dieser Anlage ausgehenden
Einwirkungen einschliesslich denjenigen aus dem Open-Air-Kino sind
grundsätzlich dem Betrieb dieser Anlage zuzurechnen und unterstehen damit dem
Lärmschutzrecht des USG (Art. 7 Abs. 1 USG). Infolge dieser Anknüpfung braucht
nicht abgeklärt zu werden, ob bereits die für den Kinobetrieb verwendeten Verstärker
und Lautsprecheranlagen als bewegliche Anlagen im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG zu
gelten haben. Soweit solche Geräte und Maschinen dem Betrieb einer ortsfesten
Anlage dienen, werden ihre Emissionen nach den Vorschriften über ortsfeste
Anlagen begrenzt (Art. 4 Abs. 4 LSV).
c)
Lärmschutzvorschriften des kantonalen oder kommunalen Rechts kommen wegen der
derogativen Kraft des Bundesrechtes nur sehr beschränkte Geltung zu. Uneingeschränkt
finden solche Vorschriften dort Anwendung, wo Lärmimmissionen nicht vom Bau
oder Betrieb einer Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 USG ausgehen, da solche
Immissionen ausserhalb des Geltungsbereiches des Gesetzes liegen (Art. 7 Abs. 1
USG; Robert Wolf in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 25 N. 22). Im
Anwendungsbereich des Umweltschutzgesetzes bestimmt das Lärmschutzrecht des
Bundes, welches Mass an Immissionen eine ortsfeste Anlage verursachen darf. Das
kantonale – und damit auch das kommunale – Recht hat, soweit sich
sein materieller Gehalt mit dem des Bundesrechts deckt oder weniger weit geht
als dieses, seine selbständige Bedeutung verloren (Wolf, Art. 25 N. 10 mit
Hinweisen). Deshalb kommt den Nachtruhevorschriften einer kommunalen
Polizeiverordnung diesbezüglich nur noch eine beschränkte Bedeutung zu, so namentlich
in Fällen, in denen die lokalen Behörden den ihnen zustehenden
Beurteilungsspielraum bei der Anwendung des Umweltschutzrechts handhaben müssen
(vgl. etwa BGE 126 II 366 E. 4 und 5 betr. Kirchenglocken in Bubikon).
4. a)
Der Gemeinderat hat die nachgesuchte Bewilligung gestützt auf die kommunale
Polizeiverordnung verweigert, ohne dabei – wie in den vorausgegangenen Jahren –
die Bewilligung des AWA einzubeziehen. Die Beschwerdeführerin ist ohne nähere
Begründung offenbar der Auffassung, die Veranstaltung des Kinos am Pool bedürfe
zwar jedes Jahr einer kommunalen Betriebsbewilligung, jedoch keiner solchen von
Seiten des AWA.
Fraglich
ist vorab, ob die jährliche Veranstaltung des Kinos am Pool überhaupt einer
jährlich wiederkehrenden Bewilligungspflicht untersteht oder ob die
Durchführung solcher Veranstaltungen nicht bereits in der ursprünglichen Betriebsbewilligung
für den Erlenpark enthalten war. Diese Bewilligung liegt nicht bei den Akten.
Aufgrund des Internetauftrittes des Erlenparkes ist jedoch nicht
auszuschliessen, dass der sommerliche Kinobetrieb bereits als
Open-Air-Veranstaltung zur bestimmungsgemässen Benützung der Anlage gehörte und
der Betriebsgesellschaft demzufolge schon ursprünglich vorsorgliche Betriebsbeschränkungen
etwa hinsichtlich Anzahl und Zeiten der Veranstaltungen, Lautstärke von Geräten
etc. auferlegt wurden. Bei Ungenügen solcher Betriebsvorschriften hätten die Behörden
in diesem Fall zusätzliche Massnahmen zur Begrenzung der Emissionen im Sinn
einer Anpassung zu prüfen (vgl. Wolf, Art. 25 N. 44).
Beide
Parteien gehen vom Bestehen einer jährlich wiederkehrenden Bewilligungspflicht
des Kinos am Pool aus. In diesem Fall wäre die Veranstaltungsreihe gerade nicht
von der ursprünglichen Betriebsbewilligung erfasst, und es läge eine
bewilligungspflichtige Nutzungsänderung einer baurechtlich relevanten Fläche im
Sinn von § 309 Abs. 1 lit. b des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) vor. Das Baugesuch wäre diesfalls ungeachtet der sachlichen Zuständigkeit
bei der örtlichen Baubehörde einzureichen (§ 312 PBG), welche es nach der
Vorprüfung öffentlich bekannt zu machen hat (§ 314 PBG). Ob vorliegend in
dieser Weise vorgegangen wurde, lässt sich den Akten nicht entnehmen, ist aber
aufgrund der sehr kurzen Zeitspanne zwischen Gesuch und Bewilligungsverweigerung
nicht anzunehmen.
b) Ob
es nun um eine Anpassung von Betriebsvorschriften einer bewilligten Anlage oder
um die jährliche Bewilligung einer Betriebserweiterung geht, in beiden Fällen
hat bei ortsfesten Anlagen der Industrie, des Gewerbes und der Landwirtschaft,
die beim Betrieb Aussenlärm erzeugen, das AWA die Übereinstimmung mit den
Vorschriften über den Lärm­schutz zu beurteilen (Ziff. 3.1 Anhang zur
Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997, BVV). Die regionale Sportanlage
Erlen untersteht als ortsfeste Anlage des (Freizeit)gewerbes diesen
Bestimmungen. Zu den durch das AWA zu beurteilenden Vorschriften des
Lärmschutzes gehören grundsätzlich diejenigen des Bundesrechts wie auch des
kann­tonalen Rechts. Soweit dabei – im dargestellten beschränkten Rahmen – auch
die kommunale Polizeiverordnung zu beachten ist, obliegt deren Anwendung wegen
des unabdingbaren Sachzusammenhangs ebenfalls der kantonalen Amtsstelle. Damit
bleibt die Beurteilung lärmschutzrechtlicher Fragen und insbesondere auch die
Anwendung kommunalen Lärmschutzrechtes der örtlichen Baubehörde verwehrt. Sie
hat lediglich über allfällige weitere Voraussetzungen der Bewilligungsfähigkeit
zu entscheiden.
c) Der
Statthalter erachtete sich als Aufsichtsorgan über die Ortspolizei, gestützt
auf § 12 des Gesetzes über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985,
für die Behandlung des Rekurses zuständig.
Ist ein
Vorhaben wie das vorliegende durch mehrere Stellen zu prüfen, so sind diese
Beurteilungen formell und materiell ausreichend zu koordinieren (§ 8 Abs. 1
BVV). Nach § 9 Abs. 1 lit. a BVV ist die örtliche Baubehörde für diese Koordination
zuständig. Sie sorgt dafür, dass die kommunalen und kantonalen Entscheide
widerspruchsfrei getroffen und mit einer einheitlichen Rechtsmittelbelehrung
gemäss § 329 PBG versehen werden (§ 12 Abs. 1 BVV). Gegen die derart
koordinierten Entscheide der örtlichen Baubehörde und des AWA steht der Rekurs
an die Baurekurskommission offen (§ 329 Abs. 1 PBG). Die Rekurszuständigkeit des
Statthalters entfällt damit.
d) Sind
demnach sowohl die kommunale Bewilligungsverweigerung als auch der sie
schützende Rekursentscheid in Missachtung gesetzlicher Zuständigkeitsvorschriften
zustande gekommen, so sind beide Entscheide aufzuheben. Die Beschwerde ist
deshalb teilweise gutzuheissen.
5.
Angesichts des gewichtigen Verfahrensmangels rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten
zu zwei Dritteln dem Beschwerdegegner und zu einem Drittel der Beschwerdeführerin
zu auferlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 VRG;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20). Eine Parteientschädigung ist bei diesem
Verfahrensausgang nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 32).
Demgemäss entscheidet die
Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Demgemäss werden der Rekursentscheid
des Statthalteramtes Dielsdorf vom 27. Mai 2003 sowie der Beschluss des Gemeinderates
Dielsdorf vom 2. Mai 2003 aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Kosten werden zu zwei Dritteln dem Beschwerdegegner und zu einem Drittel der
Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.         ...