zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00329 · 2012-01-25 · de

Submission | Gesamtplanerauftrag betreffend Sanierung und Ausbau einer Abwasserreinigungsanlage. Auch wenn es zweifellos gerechtfertigt war, die Angaben der Anbietenden zu den "Investitions- und Betriebskosten" zu überprüfen und wo nötig zu korrigieren, ist eine vorgängig weder im Grundsatz noch betragsmässig definierte Aufrechnung von Vergleichsgrössen mit dem Transparenzgebot nicht vereinbar (E. 5.1.1 und 5.3.1). Den erst mit der Duplik und damit grundsätzlich verspätet nachgelieferten Erklärungen zu den einzelnen Bereinigungen fehlt es nach wie vor an der nötigen Substanziierung (E. 5.1.2). Der Sinn des angekündigten Einbezugs der Personalkosten in die Angebotsbewertung kann nur darin bestehen, den Unterschieden der verschiedenen Lösungen beim Personalaufwand unabhängig von der Personalpolitik der Beschwerdegegnerin Rechnung zu tragen (E. 5.3.2). Die Berücksichtigung pauschaler Wiederbeschaffungswerte und fixer Nutzungsdauern für die betreffenden Anlageteile darf nicht dazu führen, dass der von der Beschwerdeführerin projektierten Neubaulösung im Ergebnis höhere Folgekosten für den Ersatz von Anlageteilen angerechnet werden als den Sanierungsprojekten der übrigen Anbieterinnen (E. 6.2.1 f.). Die Annahme eines unrealistisch hohen Restwerts von 75 % für bauliche Anlageteile nach Ablauf ihrer "Lebensdauer" unterläuft die mit der Lebensdauerbetrachtung verfolgte Zielsetzung und ist unzulässig. Die von der Beschwerdegegnerin angewandte Kapitelwertmethode erscheint somit weder im Grundsatz noch in ihrer konkreten Ausgestaltung als sachgerecht und fair (E. 6.2.3). Da das vorgegebene Gewicht der Zuschlagskriterien generell in der Auswertung zum Tragen kommen muss, ist es gerechtfertigt, die Kriterien zur Preisbewertung auf die Investitions- und Betriebskosten analog anzuwenden. Mangels hinreichender Angaben lässt sich die Zulässigkeit der verwendeten Bandbreite im vorliegenden Verfahren nicht klären (E. 8.2). Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.01.2012 VB.2011.00329
Zurich Verwaltungsgericht 25.01.2012 VB.2011.00329
Zurigo Verwaltungsgericht 25.01.2012 VB.2011.00329

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00329
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00329
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.01.2012
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Gesamtplanerauftrag betreffend Sanierung und Ausbau einer Abwasserreinigungsanlage.
Auch wenn es zweifellos gerechtfertigt war, die Angaben der Anbietenden zu den "Investitions- und Betriebskosten" zu überprüfen und wo nötig zu korrigieren, ist eine vorgängig weder im Grundsatz noch betragsmässig definierte Aufrechnung von Vergleichsgrössen mit dem Transparenzgebot nicht vereinbar (E. 5.1.1 und 5.3.1). Den erst mit der Duplik und damit grundsätzlich verspätet nachgelieferten Erklärungen zu den einzelnen Bereinigungen fehlt es nach wie vor an der nötigen Substanziierung (E. 5.1.2). Der Sinn des angekündigten Einbezugs der Personalkosten in die Angebotsbewertung kann nur darin bestehen, den Unterschieden der verschiedenen Lösungen beim Personalaufwand unabhängig von der Personalpolitik der Beschwerdegegnerin Rechnung zu tragen (E. 5.3.2).
Die Berücksichtigung pauschaler Wiederbeschaffungswerte und fixer Nutzungsdauern für die betreffenden Anlageteile darf nicht dazu führen, dass der von der Beschwerdeführerin projektierten Neubaulösung im Ergebnis höhere Folgekosten für den Ersatz von Anlageteilen angerechnet werden als den Sanierungsprojekten der übrigen Anbieterinnen (E. 6.2.1 f.). Die Annahme eines unrealistisch hohen Restwerts von 75 % für bauliche Anlageteile nach Ablauf ihrer "Lebensdauer" unterläuft die mit der Lebensdauerbetrachtung verfolgte Zielsetzung und ist unzulässig. Die von der Beschwerdegegnerin angewandte Kapitelwertmethode erscheint somit weder im Grundsatz noch in ihrer konkreten Ausgestaltung als sachgerecht und fair (E. 6.2.3).
Da das vorgegebene Gewicht der Zuschlagskriterien generell in der Auswertung zum Tragen kommen muss, ist es gerechtfertigt, die Kriterien zur Preisbewertung auf die Investitions- und Betriebskosten analog anzuwenden. Mangels hinreichender Angaben lässt sich die Zulässigkeit der verwendeten Bandbreite im vorliegenden Verfahren nicht klären (E. 8.2).
Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
ABWASSERREINIGUNGSANLAGE
AKTENEINSICHT
BANDBREITE
BETRIEBSKOSTEN
INVESTITIONSKOSTEN
KAPITALWERT
KORREKTUR
KOSTENSCHÄTZUNG
KOSTENSPANNE
LEBENSDAUER
REALWERT
SUBMISSIONSRECHT
TRANSPARENZ
WIEDERBESCHAFFUNGSWERT
Rechtsnormen:
Art. 16 Abs. I lit. a IVöB
§ 33 Abs. I SubmV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2011.00329
Urteil
der 1. Kammer
vom
25. Januar 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Ersatzrichterin
Irene Egloff Martin,
Gerichtsschreiber
Robert Lauko.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde Richterswil, vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerin,
und
D AG,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Ausschreibung vom 2. Juli 2010 eröffnete die
Gemeinde Richterswil eine Submission im selektiven Verfahren zur Vergabe des
Gesamtplanerauftrags betreffend Sanierung und Ausbau der
Abwasserreinigungsanlage E in Richterswil. In der ersten Phase wurden fünf
geeignete Anbietende ausgewählt und zur Angebotseinreichung eingeladen. Einzureichen
war zum einen eine Honorarofferte, bestehend aus einer Pauschale für die Phase
Projektierung/Ausschreibung und einem kalkulatorischen Honorar in Abhängigkeit
zu den Baukosten für die Realisierungsphase. Neben ihrer Honorarofferte hatten
die ausgewählten Bewerber zudem eine vier Varianten der Abwasserbehandlung
umfassende Variantenstudie anzustellen und gestützt darauf eine "Bestvariante"
als Projektidee samt Projektkostenschätzung zu präsentieren. Die offerierten
Honorarpauschalen lagen zwischen Fr. 270'000.- und Fr. 540'000.-, die
den Offerten zugrunde liegenden Investitionskosten zwischen Fr. 6'318'000.-
und Fr. 17'500'000.-. Mit Gemeinderatsbeschluss vom 15. März 2011
erging der Zuschlag an die Firma D AG für deren Honorarangebot im Betrag
von Fr. 405'000.- (pauschal), basierend auf Investitionskosten von
Fr. 6'850'000.-. Datiert auf den 6. Mai 2011 wurde dieses
Submissionsergebnis den Teilnehmern mit Schreiben vom 10. Mai 2011
eröffnet.
II.
Mit Beschwerde vom 23. Mai 2011 liess die A AG, von
der das höchste Angebot stammte, dem Verwaltungsgericht beantragen, der
Vergabeentscheid sei aufzuheben und der Zuschlag an sie zu erteilen,
eventualiter sei die Sache zum Neuentscheid an die Beschwerdegegnerin
zurückzuweisen. Ferner wurde um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, uneingeschränkte
Akteneinsicht sowie um Zusprechung einer Parteientschädigung ersucht. Die
Beschwerdegegnerin liess am 24. Juni 2011 beantragen, die Beschwerde wie
auch das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung abzuweisen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Die mitbeteiligte
D AG liess sich nicht vernehmen.
Mit Präsidialverfügung vom 27. Juni 2011 wurde die
einstweilige Gewährung der aufschiebenden Wirkung bestätigt sowie das
Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin teilweise gutgeheissen.
In den Stellungnahmen des zweiten Schriftenwechsels vom 5.
bzw. 29 August 2011 hielten die Parteien an ihren Sachbegehren fest.
Am 5. September 2011 wurde der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung erteilt. Gleichzeitig wurde das neuerliche
Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Beilagen zur
Beschwerdeantwort abgewiesen und hinsichtlich der Duplikbeilagen teilweise
gutgeheissen.
Die Triplik der Beschwerdeführerin datiert vom 28. September
und die Stellungnahme der Beschwerdegegnerin hierzu vom 11. Oktober 2011.
Die Kammer
erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber
können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen
werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBI 100/1999, S. 372;
vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41
N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der
Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März
2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des
Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. September 2003 zur Anwendung.
2.
Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen
den Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine
realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens
führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt
ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18
= BEZ 1999 Nr. 11; § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]).
Das Angebot der
Beschwerdeführerin rangiert auf dem letzten Platz.
Mit ihrer Beschwerde
verfolgt sie indes bei sämtlichen Zuschlagskriterien eine Besserbewertung,
wodurch ihr Angebot in der Gesamtbewertung auf den ersten Platz gehoben werden
soll. Falls ihre Rügen begründet sind, hat sie demnach eine realistische Chance
auf den Zuschlag. Ihre Legitimation ist daher grundsätzlich zu bejahen.
3.
Die Beschwerdeführerin hat wiederholt Einsicht in die
Offerten ihrer Konkurrentinnen verlangt. Mit Präsidialverfügungen vom 27. Juni
und 5. September 2011 wurde ihr dies jeweils unter Verweis auf die in
diesen Unterlagen enthaltenen vertraulichen Informationen verweigert. Dessen
ungeachtet macht die Beschwerdeführerin auch in ihrer Triplik vom 28. September
2011 wiederum geltend, es sei ihr Akteneinsichtsrecht in unzulässiger
Weise beschränkt worden.
3.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, wegen der verweigerten Akteneinsicht in die Projektideen
und Kostenschätzungen der übrigen Anbieter könne sie zur Berechnung von deren
Kapitalwerten nur sehr begrenzt Stellung nehmen.
Inwieweit in einem Rechtsmittelverfahren aufgrund einer
Interessenabwägung zwischen den geltend gemachten Geheimhaltungsinteressen und
den Interessen an der Einsichtnahme allenfalls direkt oder indirekt Einsicht in
Konkurrenzofferten gewährt werden muss, ist umstritten (vgl. dazu Robert Wolf,
Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide – Eine Übersicht über die Rechtsprechung
zu den neuen Rechtsmitteln, in: ZBl 104/2003 S. 1 ff., 22 ff.;
Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Evelyne Clerc, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts,
2. A., Zürich etc. 2007, N. 761 ff.; BGr, 21. Januar 2004,
2P.111/2003, E. 4.1.2).
Der Frage ist indes im vorliegenden Verfahren nicht weiter
nachzugehen. Angesichts des Verfahrensausgangs erübrigt sich die direkte oder
indirekte Bekanntgabe weiterer Teile der Konkurrenzofferten.
3.2
Ferner
verlangt die Beschwerdeführerin, es seien die handschriftlichen Bewertungsunterlagen
der Mitglieder des Beurteilungsgremiums einzureichen und ihr zur Einsicht vorzulegen.
Nur so sei überprüfbar, ob die ARA-Kommission bei Vornahme der Beurteilung korrekt
zusammengesetzt gewesen sei und wie die Meinungsbildung und Benotung zu den
einzelnen Punkten der Bewertung stattgefunden habe. Es bestehe nämlich der Verdacht,
dass der zuständige Gemeinderat ohne umfassende Instruktion, allein gestützt
auf den in entscheidenden Punkten sachlich nicht haltbaren Auswertungsbericht
der Beratungsfirma, entschieden habe. Konkret sei davon auszugehen, dass er
keine Kenntnis davon gehabt habe, dass eine der verwaltungsgerichtlichen Praxis
widersprechende Bewertungsspanne für die Kapitalwerte der Investitions- und
Betriebskosten angewendet worden sei. Entsprechendes gelte auch für den
Umstand, dass Ersatzinvestitionen an baulichen Anlageteilen bei der
Kapitalwertberechnung lediglich zu 25 % berücksichtigt worden seien, was
im Widerspruch zu der in den Ausschreibungsunterlagen angegebenen Lebensdauer
und der daraus folgenden Abschreibungsrate stehe und mit den Regeln einer
sachgerechten Kapitalwertberechnung nicht vereinbar sei.
Dass es sich beim
angefochtenen Beschluss des Gemeinderats vom 15. März 2011 um einen
formell korrekten Vergabeentscheid handelt, wird von der Beschwerdeführerin in
ihrer Triplik zu Recht nicht mehr bestritten. Keine formellrechtliche Bedeutung
hat sodann die jeweilige Zusammensetzung der lediglich vorbereitend tätigen
ARA-Kommission. Auch materiell kommt den Erkenntnissen der ARA-Kommission nur
insofern eine Bedeutung zu, als sie in die Entscheidgrundlagen der zuständigen
Vergabebehörde Eingang gefunden haben. Soweit dies nicht der Fall ist, handelt
es sich bei den Handnotizen der Kommissionsmitglieder um verwaltungsinterne
Akten, welche gemäss Bundesgerichtspraxis nicht dem Akteneinsichtsrecht
unterliegen (vgl. BGE 125 II 473 E. 4c/cc, 115 V 297 E. 2g/bb, 113 Ia
1 E. 4c/cc). Dem Antrag auf Edition der entsprechenden handschriftlichen
Bewertungsunterlagen ist somit nicht stattzugeben.
Vorliegend wurden die
massgebenden Entscheidgrundlagen in dem von der Beraterfirma zuhanden des
Gemeinderats erstellten Auswertungsbericht vom 10. Februar 2011 zusammengefasst.
Einleitend wird dort ausgeführt (vgl. Ziff. 1): "[D]amit die Auswahl
des besten Projektes transparent und nachvollziehbar ist, sind im vorliegenden
Dokument die wichtigsten technischen und finanziellen Annahmen, Überlegungen
und Diskussionen bezüglich der in den Submissionsunterlagen festgelegten
Zuschlagskriterien zusammengestellt". Auch werde aufgezeigt, "wie die
fünf Offertsteller resp. deren Projektideen von den Verantwortlichen der
Gemeinde Richterswil hinsichtlich der einzelnen Zuschlagskriterien bewertet"
worden seien. Welche Preisspanne bei der Bewertung der Kapitalwerte angewendet
wurde, kann sodann ebenfalls dem Auswertungsbericht bzw. den Bewertungszusammenstellungen
im Anhang dazu entnommen werden. Dort wird das teuerste Angebot der
Beschwerdeführerin mit der tiefsten Note bewertet, was bedeutet, dass auf die effektive
Preisspanne der eingegangenen Offerten abgestellt wurde. Nachdem auch der Umstand,
dass Ersatzinvestitionen an baulichen Anlageteilen bei der
Kapitalwertberechnung lediglich anteilig in einem Sanierungsumfang von 25 %
berücksichtigt wurden, in Ziff. 2.1.4 des Auswertungsberichts erwähnt
wird, ist auch die Vermutung der Beschwerdeführerin widerlegt, dass der
Gemeinderat in Unkenntnis dieser „wesentlichen Punkte“ entschieden habe.
3.3
Im
Weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, die von der Beschwerdegegnerin
im Rechtsmittelverfahren vorgebrachte Begründung habe nicht ausgereicht, um die
untaugliche Anfangsbegründung nachzubessern. Hierzu ist festzuhalten, dass eine
allfällige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör infolge Fehlens einer
ausreichenden Begründung im Rahmen des gerichtlichen Schriftenwechsels geheilt
werden kann (RB 2000 Nr. 59 = BEZ 2000 Nr. 25 E. 4a). Ob die
solchermassen ergänzte Begründung einer materiellrechtlichen Beurteilung
standhält, bleibt nachfolgend zu prüfen.
4.
Nach § 33 Abs. 1 der Submissionsverordnung vom
23. Juli 2003 (SubmV) erfolgt der Zuschlag – sofern nicht ausnahmsweise
das alleinige Kriterium des niedrigsten Preises (§ 33 Abs. 2 SubmV)
zur Anwendung kommt – auf das wirtschaftlich günstigste Angebot. Bei der
Bewertung der Angebote ist das Preis-Leistungs-Verhältnis zu beachten, wobei
neben dem Preis insbesondere die folgenden Kriterien berücksichtigt werden
können: Qualität, Zweckmässigkeit, Termine, technischer Wert, Ästhetik,
Betriebskosten, Nachhaltigkeit, Kreativität, Kundendienst, Lehrlingsausbildung,
Infrastruktur. Die für eine bestimmte Beschaffung massgeblichen
Zuschlagskriterien werden von der Vergabebehörde im Hinblick auf die
Besonderheiten des Auftrags festgelegt. Dabei steht ihr ein erheblicher Beurteilungsspielraum
zu, wie auch beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien
das wirtschaftlich günstigste sei (VGr, 7. Juli 1999, ZBl 2000, S. 271
= BEZ 1999 Nr. 26 E. 6a, mit Hinweisen). In dieses Ermessen greift
das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids
zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; vgl. auch § 50 Abs. 2 VRG),
nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch
des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. §
50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a
VRG
).
Vorliegend wurden in Ziff. 1.14
der Offertunterlagen folgende Zuschlagskriterien samt Unterkriterien bekannt gegeben:
−
Investitions- u. Betriebskosten
45 %
-     Kapitalwert                                        (30 %)
-     Qualität Dimensionierung                  (10 %)
-     Risiken bezüglich Kosten                  (5 %)
−
Zweckmässigkeit Projekt
25 %
-     Betrieb und Unterhalt, Bau               (10 %)
-     Flexibilität Randbedingungen           (7,5 %)
-     Flexibilität der Verfahren                  (7,5 %)
−
Energie
15 %
-     Energieverbrauch
−
Gestaltung und Einpassung
10 %
-     Landverbrauch                                   (5 %)
-     Einpassung in Umgebung                  (5 %)
−
Honorar Generalplaner
5 %
-     kalk. Honorar
Die Gewichtung der
Unterkriterien erfolgte erst nachträglich; sie blieb indes ebenso unbestritten
wie diejenige der Hauptkriterien.
5.
Beim Zuschlagskriterium "Investitions-
und Betriebskosten" wurden die entsprechenden Angaben der Anbieterinnen
nicht direkt verglichen. Vielmehr wurden diese Angaben in einem ersten Schritt
von der Beschwerdegegnerin "bereinigt" und anschliessend auf dieser
Grundlage der sogenannte Kapitalwert dieser Kosten über einen Zeitraum von 40
Jahren bestimmt.
Zunächst ist nachfolgend
den Einwänden der Beschwerdeführerin zu den einzelnen Berichtigungspositionen
bei den Investitions- und Betriebskosten nachzugehen.
5.1
Die
Kostenschätzung der Beschwerdeführerin zu den Investitionskosten ihrer Projektidee
präsentiert sich wie folgt:
Beschwerde-
führerin
Abwasserstrasse
mech.
Stufe       biol. Stufe        Filtration
Schlamm-strasse
Total
Bauliche Anlageteile
3'350'000
3'550'000
-
500'000
7'400'000
Elektrom. Anlageteile
1'750'000
3'350'000
-
1'300'000
6'400’000
EMSRL-Technik
1'000'000
2'000'000
-
700'000
3'700'000
Summe
6'100'000
8'900'000
2'500'000
17'500'000
Diese Kostenschätzung wurde von der Beschwerdegegnerin
folgendermassen "bereinigt":
Beschwerde-
führerin
Abwasserstrasse
mech.
Stufe        biol. Stufe        Filtration
Schlamm-
strasse
Total
Bauliche Anlageteile
4'080'000
3'600'000
25'000
600'000
8'305'000
Elektrom. Anlageteile
2'550'000
3'450'000
85'000
1'560'000
7'645'000
EMSRL-Technik
1'000'000
2'000'000
320'000
700'000
4'020'000
Summe
7'630'000
9'050'000
430'000
2'860'000
19'970'000
Demnach wurden die Kostenschätzungen der
Beschwerdeführerin unter dem Titel "Filtration" um Fr. 430'000.-
und bei den übrigen Positionen um Fr. 2'040'000.- korrigiert. Insgesamt
beläuft sich die "Bereinigung" der Investitionskosten auf Fr. 2'470'000.-
oder rund 14 %. Die Beschwerdegegnerin begründet diese Korrektur damit,
dass nur so die Vergleichbarkeit unter den verschiedenen Projektideen habe
erreicht werden können. So solle die Bereinigung sicherstellen, dass
gleichartige Massnahmen bei allen Anbietern ähnliche Kosten auslösten. Bei der
Höhe der Korrekturen habe man sodann auf Erfahrungswerte aus anderen Projekten
abgestellt.
5.1.1
Im Auswertungsbericht vom 10. Februar 2011 heisst es unter Ziff. 2.1.2,
die Bereinigung der Investitionskosten sei anhand von Schätzungen erfolgt,
basierend auf bereits realisierten Vergleichsprojekten. Die nachfolgende
Vergleichstabelle ist sodann überschrieben mit "Abschätzung resp.
Investitionskosten aufgrund des Wiederbeschaffungswertes sowie
Vergleichsprojekten (CHF)".
Sofern die Beschwerdegegnerin für die Bereinigung der
Investitionskosten tatsächlich auf den Wiederbeschaffungswert der betreffenden
Anlageteile abgestellt hat, weckt dieses Vorgehen erhebliche Bedenken. Denn
dadurch würde der Wiederbeschaffungswert gleich zweimal, unter verschiedenen
Titeln, berücksichtigt: einmal bei der Bereinigung der Investitionskostenschätzung
und ein weiteres Mal bei der Berechnung der notwendigen Ersatzinvestitionen im
Rahmen der durchgeführten Kapitalwertberechnung. Zu Letzterer heisst es nämlich
unter Ziff. 2.1.4 des Auswertungsberichts:
"Die Berechnung der notwendigen Investitionen infolge der Weiterverwendung
vorhandener Anlageteile erfolgt anhand des Wiederbeschaffungswertes gemäss
VSA-FES. Die notwendigen Investitionen für die entsprechenden Anlageteile
ergeben sich aus der Differenz des berechneten Wiederbeschaffungswertes und den
bereinigten Investitionen beim Ausbau der ARA Richterswil. […]"
Eine vorgängige Aufrechnung des Wiederbeschaffungswertes
bei der Bereinigung der
Investitionskosten macht angesichts der dargestellten Kapitalwertmethode keinen
erkennbaren Sinn. Ein solches Vorgehen war für die Anbietenden aufgrund der Ausschreibungsvorgaben
denn auch nicht voraussehbar. Eine vorgängig weder im Grundsatz noch betragsmässig
definierte Aufrechnung von Vergleichsgrössen ist mit dem Transparenzgebot nicht
vereinbar.
5.1.2
In der Duplik führt die Beschwerdegegnerin sodann ergänzend aus, die Aufrechnung
von Fr. 360'000.- bei den Positionen der Schlammstrasse liege darin
begründet, dass die Kostenschätzung der Beschwerdeführerin als nicht
realistisch erscheine. Insbesondere sei davon auszugehen, dass die
Hangproblematik mit Bezug auf die direkt oberhalb verlaufende F-Strasse nicht
genügend berücksichtigt worden sei. Fr. 100'000.- der Aufrechnung von
insgesamt Fr. 360'000.- seien daher im Hinblick auf zusätzliche Schutz-
bzw. die Reparaturmassnahmen an der F-Strasse eingesetzt worden. Bei der
Biofiltration seien die Kosten für die elektromaschinellen Anlageteile um
Fr. 100'000.- und diejenigen für die baulichen Anlageteile um Fr. 50'000.-
erhöht worden, weil insofern von einer ungenügenden Dimensionierung auszugehen
sei. Der Biofilter werde so betrieben, dass mehrere Filterzellen das
zufliessende Abwasser reinigen und eine Filterzelle währenddessen gespült
werde. Aus diesem Grund sei es notwendig, dass eine Filterzelle mehr gebaut
werde, als für die Behandlung des Abwassers eigentlich notwendig wäre. Bei
einer kleinen Anlage, welche beispielsweise nur aus drei Filterzellen bestehe,
müsse somit eine vierte installiert werden. Kostenmässig bedeute das 1 von 3
und dementsprechend 33 % Mehrkosten.
Vorab ist darauf hinzuweisen,
dass diese Erklärungen zu spät erfolgten. Die Rechtsprechung lässt es zwar zu,
dass die Vergabeinstanzen die Begründung des Vergabeentscheids noch im Rahmen
der Beschwerdeantwort ergänzen und damit eine allfällige Verletzung des
rechtlichen Gehörs, die aus dem ursprünglichen Fehlen einer ausreichenden Begründung
erwachsen konnte, beheben (RB 2000 Nr. 59 = BEZ 2000 Nr. 25 E. 4a).
Eine weitere Ergänzung im Rahmen eines vom Gericht angeordneten zweiten
Schriftenwechsels ist dagegen grundsätzlich nicht zulässig (RB 2003 Nr. 56
= BEZ 2003 Nr. 50).
Abgesehen davon fehlt es den
nachgelieferten Erklärungen nach wie vor an der
nötigen Substanziierung. So ist nicht nachvollziehbar dargetan, dass die
Biofiltration im Vorschlag der Beschwerdeführerin überhaupt ungenügend dimensioniert
ist. Entsprechend unklar bleibt auch, wieso eine "Bereinigung" zweier
Positionen im Gesamtbetrag von Fr. 6'900'000.- um Fr. 150'000.- bzw.
2 % das angebliche Manko auszugleichen vermöchte. Eine hinreichende Begründung
fehlt auch bei den Korrekturen betreffend die Kosten der Schlammstrasse, wo
sich die Beschwerdegegnerin auf die Behauptung beschränkt, ihre Kostenschätzung
für den Neubau der Schlammstrasse über Fr. 2'160'000.- sei "realistischer"
als diejenige der Beschwerdeführerin über Fr. 1'800'000.-. Soweit sich die
Beschwerdegegnerin diesbezüglich "auf Erfahrungswerte aus anderen Projekten"
stützt, ist dies in verschiedener Hinsicht problematisch. Einerseits ist nicht
überprüfbar, ob die projektspezifische Übereinstimmung dieser Projekte mit dem
Projektvorschlag der Beschwerdeführerin überhaupt ausreicht, um sie als
Referenzgrössen zu etablieren. Andererseits ergab die durchgeführte
Präqualifikation, dass vorliegend alle Bewerber über gute bis sehr gute Qualifikationen
verfügen, insbesondere auch die Beschwerdeführerin, welche bei der Bewertung
der Eignungskriterien den ersten Rang belegte
.
Eine sicherlich ebenfalls gute Erfahrung
der beschwerdegegnerischen Berater aus anderen Projekten bildet im Verhältnis
dazu jedenfalls keine ausreichende Grundlage für Korrekturen an der
beschwerdeführerischen Investitionskostenschätzung.
Dementsprechend erweisen
sich die Kostenaufrechnungen bei der mechanischen und biologischen Stufe der
Abwasserstrasse wie auch bei der Schlammstrasse als verspätet und sowohl
inhaltlich
als auch im Quantitativ als unzureichend begründet.
5.1.3
Laut den Ausschreibungsvorgaben hatten die Anbietenden die
Investitionskostenschätzungen zur Abwasserstrasse in drei Positionen
aufzuteilen: in die mechanische Reinigungsstufe, die biologische Reinigungsstufe
und die nachgeschaltete Biofiltration. Die Beschwerdeführerin hat unter dem
Titel nachgeschaltete Biofiltration bzw. Filtration keine gesonderten Angaben
gemacht. Die Beschwerdegegnerin hat die entsprechende Position im Rahmen ihrer
Bereinigungen eingefügt und in quantitativer Hinsicht die von der Mitbeteiligten
angegebenen Werte eingesetzt. Zur Begründung führt sie aus, zwar habe die Beschwerdeführerin
die Variante "Biofiltration" (Festbett) gewählt, bei der die Anlage
umfassend erneuert werde. Die Mitbeteiligte habe dagegen die Variante "klassisches"
Wirbelbett vorgeschlagen, welche die Schaffung von ca. 430 m
3
zusätzlichem Nachklärbeckenvolumen und eine Kapazitätssteigerung durch
Einfüllen von Trägermaterial als Aufwuchsfläche für Mikroorganismen sowie
diverse Ersatz- und Sanierungsmassnahmen vorsehe. Trotz der unterschiedlichen
Varianten sei ein Vergleich zur nachgeschalteten Filtration auch bei einem
Neubau möglich, da die gleichen Anlageteile wie bei einer Sanierung vorgesehen
seien und die nachgeschaltete Filtration gleichermassen weiterverwendet werde.
Die Beschwerdeführerin erachtet die fragliche Aufrechnung
dagegen als unzulässig, weil bei ihrem Projekt keine entsprechenden Kosten
entstünden. Sie habe die Kosten der Filtration, an der sie keine baulichen
Änderungen vorsehe, bereits in der Schätzung für die biologische
Reinigungsstufe integriert. Sie sehe in ihrer Projektidee einen Komplettersatz
der EMSRL-Technik auch bei der Filtration vor, lasse den baulichen Teil der
Filtration sowie den Filtersand und die Überfallbleche aber unverändert
bestehen. Der geschätzte Komplettersatz der EMSRL-Technik im Betrag von
Fr. 3,7 Mio. enthalte auch die EMSRL-Technik der Filtration. Dies ergebe
sich etwa daraus, dass der Schaltschrankraum inklusive Niederspannungsverteilung
vollständig neu erstellt werden soll, was zwangsläufig auch den Ersatz der
EMSRL-Technik für die Filtration beinhalte.
Der Beschwerdegegnerin ist darin beizupflichten, dass sie
in ihren Ausschreibungsvorgaben eine gesonderte Position für die Kosten der
nachgeschalteten Biofiltration verlangt hatte und die Beschwerdeführerin von
dieser Vorgabe abgewichen ist. Ob es sich dabei indes um einen relevanten, weil
wesentlichen Mangel handelt, erscheint dagegen fraglich. Für das Vorgehen der
Beschwerdeführerin spricht, dass sie in ihrer Offerte unter Ziff. 8.3,
Titel "Umbau Filtrationsgebäude", ausführte, die Filtration sei "in
einem guten Zustand und werde belassen". Mithin ist es auch
nachvollziehbar, dass mangels baulicher Massnahmen an der eigentlichen
Filtration auch keine entsprechenden Kosten einzusetzen waren. Ob dies auch für
die elektromaschinellen Anlageteile gilt, kann dagegen nicht beurteilt werden.
Es stellt sich daher die Frage, ob diesbezüglich eine Korrektur ohne vorgängige
Rückfrage bei der Beschwerdeführerin vertretbar war. In Anbetracht des geringen
Korrekturbetrags von Fr. 85'000.- kommt dieser Position aber jedenfalls
keine entscheidrelevante Bedeutung zu und kann die Frage daher offenbleiben.
Mit Bezug auf die Kosten für EMSRL-Technik heisst es sodann in Ziff. 9 der
beschwerdeführerischen Offerte:
"Der Konzeptvorschlag sieht einen umfassenden Anlageumbau vor.
Davon sind alle EMSRL Einrichtungen betroffen. Deshalb ist von
einem Komplettersatz der EMSRL Technik auszugehen."
Angesichts dessen erscheint es auch als sachgerecht, dass
die Beschwerdeführerin in diesem Punkt auf eine gesonderte Angabe zu den Kosten
für die neue EMSRL-Technik der Filtration verzichtet hat. Die Aussage, wonach
alle EMSRL-Einrichtungen erfasst seien, war sodann derart klar, dass seitens
der Beschwerdegegnerin kein Grund zur Annahme bestand, die Einrichtungen der
Filtration seien nicht mitenthalten. Eine Aufrechnung ohne vorgängige Rückfrage
war in diesem Punkt nicht gerechtfertigt.
5.2
Die
Kostenschätzung der Mitbeteiligten zu den Investitionskosten ihrer Projektidee
präsentiert sich wie folgt:
Mitbeteiligte
Abwasserstrasse
mech. Stufe      biol. Stufe        Filtration
Schlamm-
strasse
Total
Bauliche Anlageteile
857'500
1'607'500
25'000
250'000
2'740'000
Elektrom. Anlageteile
495'000
1'210'000
85'000
270'000
2'060'000
EMSRL-Technik
485'000
700'000
320'000
545'000
2'050'000
Summe
1'837'500
3'517'500
430'000
1'065'000
6'850'000
Diese Kostenschätzung wurde von der Beschwerdegegnerin
folgendermassen "bereinigt":
Mitbeteiligte
Abwasserstrasse
mech.
Stufe      biol. Stufe        Filtration
Schlamm-
strasse
Total
Bauliche Anlageteile
1'600'000
1'710'000
25'000
450'000
3'785'000
Elektrom. Anlageteile
710'000
2'000'000
85'000
1'000'000
3'795'000
EMSRL-Technik
725'000
985'000
320'000
970'000
3'000'000
Summe
3'035'000
4'695'000
430'000
2'420'000
10'580'000
Bei der Mitbeteiligten beläuft sich die "Bereinigung"
der Investitionskosten auf Fr. 3'730'000.- oder rund 56 %. Diese
Korrekturen blieben sowohl inhaltlich als auch im Quantitativ ebenso wenig
substanziiert wie diejenigen am Angebot der Beschwerdeführerin.
Dessen ungeachtet macht die Beschwerdeführerin geltend,
sämtliche Bereinigungen bei den anderen Anbietern und insbesondere bei der
Mitbeteiligten seien begründet.
Die Kostenschätzung
von Fr. 6,85 Mio. sei nicht plausibel, zumal davon auszugehen sei, dass
die für eine Abstimmungsvorlage im Jahr 2009 erstellte Schätzung des Sanierungsbedarfs
über Fr. 16 Mio. von der Mitbeteiligten stamme, welche seit Jahren mit der
streitigen Anlage betraut sei und diese bestens kenne. Dementsprechend seien
auch im vorliegenden Verfahren die honorarberechtigten Baukosten in den
Offertunterlagen auf Fr. 16 Mio. angesetzt worden. Angesichts des hohen
Sanierungsbedarfs von 80 % und der ambitionierten Kapazitätsvorgaben sei
die heutige Kostenschätzung der Mitbeteiligten viel zu tief. Dies zeige sich
auch daran, dass die Beschwerdegegnerin Aufrechnungen von über 50 %
vorgenommen habe.
Dem hält die Beschwerdegegnerin entgegen, die Beschwerdeführerin
verkenne den Unterschied zwischen den honorarberechtigten Baukosten und den
Kosten des effektiven Sanierungsvorschlags. Der Einwand ist berechtigt. Die
honorarberechtigten Baukosten bilden eine Berechnungsgrundlage für die
Honorarofferte. Diese setzt sich vorliegend zusammen aus einer Pauschale für
Projektierung und Ausschreibung sowie baukostenabhängigen Honorarprozenten für
die Realisierungsphase. Für Letztere wurde eine Staffelung vorgegeben bezogen
auf verschiedene Stufen honorarberechtigter Baukosten bis zu einer Bausumme von
Fr. 16 Mio. und einer letzten Stufe für darüber liegende Baukosten. Daraus
ableiten zu wollen, der Sanierungsbedarf liege in jedem Fall im Bereich der
Maximalvariante bzw. einer kompletten Neubaulösung, geht an der Sache vorbei.
In anderem Zusammenhang weist die Beschwerdeführerin im Übrigen selbst darauf
hin, dass die
Planungsaufgabe vorliegend sehr
offen gehalten war und dementsprechend realistischerweise mit einer sehr
breiten Kostenspanne möglicher Angebote zu rechnen war (vgl. hierzu E. 8.2).
Von den fünf eingegangenen Angeboten liegen denn auch deren vier weit unter dem
Wert von Fr. 16 Mio. (eine bei rund Fr. 11,5 Mio. und drei im Bereich
zwischen Fr. 6,3 und 8 Mio.). Wie die Beschwerdegegnerin richtig bemerkt,
ist die Plausibilität all dieser Kostenschätzungen nicht von einem einzigen
absoluten Referenzwert, sondern vom jeweiligen Sanierungsumfang abhängig.
Entgegen dem
beschwerdeführerischen Standpunkt spricht auch die Höhe der von der Beschwerdegegnerin
vorgenommenen Bereinigung nicht per se gegen die Plausibilität der Investitionskostenschätzung
der Mitbeteiligten. Wie bereits bei der Beschwerdeführerin basiert auch diese
Bereinigung in erster Linie auf einem angenommenen "Wiederbeschaffungswert
sowie Vergleichsprojekten". Dass der Wiederbeschaffungswert bei Sanierungslösungen
anteilsmässig höher zu Buche schlägt als bei einer ohnehin schon teureren Neubaulösung,
ist durchaus nachvollziehbar. Was die Berücksichtigung der entsprechenden "Bereinigungen"
bei der Mitbeteiligten und den übrigen Anbietern betrifft, ist der Beschwerdegegnerin
daher beizupflichten: Die vorstehenden Erwägungen zur mangelnden Transparenz
dieses Vorgehens (vgl. E. 5.1.1) gelten für sämtliche Anbieter gleichermassen.
5.3
Im
Weiteren hatten die Anbieter "ausgewählte relevante Betriebskosten"
für ihren Projektvorschlag anzugeben; konkret verlangt wurden Angaben zum
Verbrauch an elektrischer Energie sowie an Chemikalien und Zusatzstoffen,
aufgegliedert auf die fünf Bereiche: mechanische Reinigungsstufe, biologische Reinigungsstufe
inkl. Phosphatfällung, nachgeschaltete Biofiltration, Schlammbehandlung und
Betriebsgebäude. Mit Bezug auf die Bereinigung der Betriebskosten durch die
Vergabestelle heisst es in den Ausschreibungsunterlagen, diese würden durch den
"Bauherrn kalkulatorisch ergänzt um weitere Personal- und Sachkosten".
Die Beschwerdeführerin hat jährliche Betriebskosten im
Gesamtbetrag von Fr. 114'000.- (Fr. 63'000.- Energie, Fr. 51'000.- Chemikalien)
angegeben, die Mitbeteiligte solche von insgesamt Fr. 133'000.- (Fr.
103'000.- Energie, Fr. 30'000.- Chemikalien); es ist dazu auf Tabelle 3 im
Auswertungsbericht zu verweisen. Anstatt diese Beträge, wie angekündigt, lediglich
um weitere Personal- und Sachkosten zu ergänzen, hat die Beschwerdegegnerin die
Anbieterangaben vorab anderweitig "bereinigt" und danach die
Differenz des so ermittelten Betrags zu demjenigen im Fall der
Beschwerdeführerin, welcher sich mit Fr. 84'000.- unter allen eingegangen
Angeboten als am niedrigsten erwies, um eine einheitliche, jährliche Pauschale
von Fr. 806'000.- ergänzt. Diese einheitliche Betriebskostenpauschale von
Fr. 806'000.- pro Jahr basiert, wie die Beschwerdegegnerin in der
Beschwerdeantwort ausführt, auf dem "75-% Wert gemäss den Richtlinien des
Verbandes Schweizer Abwasser- und Gewässerschutzfachleute (VSA-FES, 2006)".
Danach lägen die gesamten jährlichen Betriebskosten vergleichbarer Kläranlagen
bei Fr. 62.- pro Einwohner, was multipliziert mit den 13'000
Einwohnerwerten der betroffenen Anlage den Wert von Fr. 806'000.- ergebe.
Nachdem das Angebot der Beschwerdeführerin die tiefsten Betriebskosten aufweise,
sei ihr dieser statistische Wert von Fr. 806'000.- zugewiesen worden. Bei
den übrigen Anbietern seien dann jeweils die "bereinigten"
Differenzbeträge addiert worden.
5.3.1
Für ihre "Bereinigung" hat die Beschwerdegegnerin nicht auf die
Anbieterangaben zu allen fünf Bereichen (mechanische Reinigungsstufe,
biologische Reinigungsstufe inkl. Phosphatfällung, nachgeschaltete
Biofiltration, Schlammbehandlung und Betriebsgebäude) abgestellt, sondern für
jede Kostenkategorie nur auf einen ausgewählten Bereich, nämlich für die
Energiekosten auf den Bereich "biologische Reinigungsstufe" und für
die Chemikalien auf den Bereich "P-Fällung". Bei den von ihr in
diesen Bereichen eingesetzten Zahlen handelt es sich nicht um die entsprechenden
Angaben der Anbieterinnen zu diesen Positionen, sondern um "bereinigte"
Zahlen bzw. eigene Annahmen, beruhend auf "verschiedenen Publikationen
resp. Erfahrungen". In der Beschwerdeantwort heisst es dazu, die Energie-
und Chemikalienkosten der biologischen Stufe seien "basierend auf der
aktuellen Belastung der ARA und verschiedener relevanter Faktoren (Förderhöhe,
Vorklärung, Denitrifikation, Verfahren) für die vorgeschlagenen Lösungen berechnet"
worden. Weiter heisst es, bezüglich der Energie- und Chemikalienkosten der
anderen ausgewählten Bereiche (mechanische Stufe, Filtration, Schlammstrasse,
Betriebsgebäude) sei man davon ausgegangen, dass diese für all die
verschiedenen vorgeschlagenen Lösungen gleich hoch seien. Ferner sei man auch
davon ausgegangen, dass sämtliche sonstigen Kostenarten, wie z. B.
Personalkosten, Schlammentsorgungskosten etc., bei allen Projekten in der Summe
gleich hoch ausfallen würden.
Mit diesem Vorgehen ist die Beschwerdegegnerin
wesentlich von ihren eigenen Vorgaben in den Ausschreibungsunterlagen
abgewichen. Anstatt sich auf die vorbehaltenen Ergänzungen zu beschränken, hat
sie neue Beträge errechnet, wobei nicht ersichtlich ist, dass bzw. inwiefern
sie dabei überhaupt auf die von den Anbietern gemachten Angaben abgestellt hat.
Auch wenn es zweifellos gerechtfertigt war, die Angaben der Anbietenden zu
überprüfen und wo nötig zu korrigieren (VGr, 28. September 2011,
VB.2010.00708, E. 4.1.1.3, 4.1.3 und 5.5.2.2), ist das von der Beschwerdegegnerin
gewählte Vorgehen mit dem Transparenzgebot nicht vereinbar.
5.3.2
Nicht zu überzeugen vermag auch die pauschale Annahme, dass sich die
verschiedenen Lösungsvarianten weder bei den Energie- und Chemikalienkosten der
anderen ausgewählten Bereiche (mechanische Stufe, Filtration, Schlammstrasse,
Betriebsgebäude) noch bei den sonstigen Betriebskosten und insbesondere auch
bei den Personalkosten nicht unterscheiden würden.
Bei den Personalkosten weist
die Beschwerdeführerin zu Recht darauf hin, dass deren Berücksichtigung ausdrücklich
angekündigt worden ist und sie daher in guten Treuen davon ausgehen durfte,
entsprechende Vorteile ihrer Projektidee würden sich auch zu ihren Gunsten
auswirken. Weiter hält sie dafür, ihre Projektidee eines weitgehenden Neubaus
mit eingehauster, kompakter Anordnung und kurzen, witterungsgeschützten
Betriebsabläufen führe zu geringeren Betriebsaufwendungen und daher zu
Einsparungen im Personalbereich gegenüber konventionellen Sanierungslösungen.
Diese Argumentation ist zumindest vom Grundsatz her nachvollziehbar; dies im
Gegensatz zum Einwand der Beschwerdegegnerin in ihrer Duplik, wonach die
Personalkosten bei allen Projekten gleich hoch seien, weil das Personal auch
nach dem Ausbau der ARA beibehalten werde. Der Sinn des angekündigten Einbezugs
der Personalkosten in die Angebotsbewertung kann nur darin bestehen, den Unterschieden
der verschiedenen Lösungen beim Personalaufwand Rechnung zu tragen, und zwar
unabhängig von der Personalpolitik der Beschwerdegegnerin.
Dafür, dass sich die Energie- und Chemikalienkosten der
Anbieter bei den anderen ausgewählten Bereichen unterscheiden, sprechen sodann
schon die von den Anbieterinnen dazu gemachten Angaben. Das Abstellen auf einen
einheitlichen statistischen Durchschnittswert trägt den Abweichungen unter den
vom Lösungsansatz her stark variierenden Projektideen keinerlei Rechnung. Wie
aus der Aufstellung G zur Kapitalwertberechnung hervorgeht, sind – entgegen der
nicht überprüfbaren Behauptung der Beschwerdegegnerin – in dieser statistischen
jährlichen Grundpauschale von Fr. 806'000.- überdies offenbar auch "besondere
Werterhaltungsmassnahmen" enthalten. Dass entsprechende Kosten unter dem
Titel "weitere Sachkosten" in die jährlichen Betriebskosten
eingerechnet werden, ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Diese haben aber
ebenfalls den konkreten Lösungsvorgaben der jeweiligen Projekte zu entsprechen.
Wie die Beschwerdeführerin zutreffend bemerkt, sind die Aufwendungen für Werterhaltungsmassnahmen
massgeblich vom Sanierungsgrad der Anlage abhängig. Dementsprechend sind sie
bei einer Neuanlage jedenfalls tiefer anzusetzen als bei bloss teilsanierten
Anlagen. Ferner entspricht es wohl auch nicht der angekündigten dynamischen
Methode, den Betriebskostenanteil für besondere Werterhaltungsmassnahmen
gleichmässig über den ganzen Beurteilungszeitraum zu verteilen.
Auch wenn der Beschwerdegegnerin zu attestieren ist, dass
die zur Bewertung der Angebote nötige Vergleichbarkeit vorliegend ein komplexes
Problem darstellt, liegt dessen Lösung nicht in der Pauschalierung, sondern
vielmehr in der Bezifferung der Unterschiede. Weder ihre "Bereinigung"
ausgewählter Betriebskosten noch das Abstellen auf statistische Durchschnittswerte
bei den sonstigen Betriebskosten können in diesem Zusammenhang als sachgerecht
bzw. vertretbar gewertet werden.
6.
Auf der Grundlage der "bereinigten"
Investitions- und Betriebskosten hat die Beschwerdegegnerin sodann den Kapitalwert
dieser Kosten über einen Zeitraum von 40 Jahren bestimmt.
Bemüht sich eine
Vergabestelle, bei der Beschaffung dauerhafter Produkte bzw. Leistungen nicht
allein die Anfangskosten, sondern auch die längerfristigen wirtschaftlichen Auswirkungen
zu beachten, so entspricht dies zweifellos den Zielsetzungen des Vergaberechts
(Art. 1 Abs. 3 IVöB; VGr, 28. September 2011, VB.2010.00708,
E. 5.2, auch zum Folgenden). Dasselbe Ziel wird bereits mit qualitativen
Zuschlagskriterien wie Qualität, Zweckmässigkeit, technischer Wert etc. (§ 33
Abs. 1 SubmV) verfolgt, doch spricht nichts dagegen, längerfristige
finanzielle Konsequenzen einer Beschaffung bereits zum Vergabezeitpunkt auch
zahlenmässig zu erfassen, soweit dies möglich ist. Die Ermittlung der längerfristigen
Kosten, die eine Beschaffung voraussichtlich verursacht, ist jedoch keine einfache
Aufgabe. Insbesondere besteht dabei die Gefahr, dass das „harte“
Zuschlagskriterium Preis durch unsichere Prognosen über künftige Sachverhalte verwässert
wird. Die Berechnungsweise stellt überdies hohe Ansprüche an die Transparenz
des Verfahrens, da die Anbieter wissen müssen, worauf sich die Bewertung ihrer
Angebote stützen wird.
6.1
In der
Beschwerdeantwort macht die Beschwerdegegnerin geltend, sie habe bereits in den
Ausschreibungsunterlagen festgehalten, dass der Kapitalwert anhand der
Kapitalwertmethode analog der SIA Norm 480 (2004) ermittelt werde, und verweist
zum Beleg auf ihre Beilage. Darin findet sich indes keine ausdrückliche
Bezugnahme auf die besagte SIA Norm. In den Ausschreibungsunterlagen wurde bei
den Zuschlagskriterien lediglich angemerkt, die Kapitalwerte würden anhand
einer dynamischen Methode bestimmt, und weiter hiess es im Anhang, die "Ermittlung
des Kapitalwerts aus den bereinigten Investitions- und Betriebskosten erfolgt
anhand gängiger Methoden durch den Bauherrn". Im Beschwerdeverfahren hat
die Beschwerdegegnerin zudem geltend gemacht, anlässlich der Begehung vom 2. November
2010 sei detailliert erklärt worden, wie die Kapitalwertberechnung erfolgen
werde. Insbesondere sei auf die verwendete Kapitalwertmethode nach SIA Norm 480
"Wirtschaftlichkeitsrechnung für Investitionen im Hochbau", Ausgabe
2004, hingewiesen worden. Letzteres wird von der Beschwerdeführerin jedoch
bestritten. Mithin stellt sich die Frage, ob es sich bei der betreffenden Norm
um eine "gängige Methode" zur dynamischen Kapitalwertberechnung von
ARA-Projekten handelt, mit deren Anwendung die Anbieter aufgrund der
Ausschreibungsvorgaben auch ohne explizite Nennung zu rechnen hatten.
Die Beschwerdeführerin
bemängelt ganz generell, diese ausdrücklich nur auf die Wirtschaftlichkeit von
Hochbauten Bezug nehmende Norm eigne sich nicht oder nur sehr bedingt für die
Beurteilung von doch eher tiefbaulastigen Kläranlagebauten. Hinzu komme, dass
die Beschwerdegegnerin auch unhaltbare Annahmen und Berechnungen angestellt habe,
die nicht einmal die SIA Norm 480 vorsehe, namentlich, dass bauliche Ersatzinvestitionen
für übernommene Bauteile nur zu 25 % berücksichtigt, während die von ihr
vorgesehenen Anfangsinvestitionen zu 100 % in die Rechnung eingesetzt
worden seien. Neben dieser durch unsachgemässe Umsetzung noch zusätzlich
verfälschten Methode hätten zudem durchaus tauglichere Alternativen bestanden,
beispielsweise die von der deutschen Länderarbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA)
ausgearbeiteten Leitlinien zur Durchführung dynamischer Kostenvergleichsrechnungen
(KVR-Leitlinien), welche explizit auf Planungs- und Entscheidungsprozesse in
der Wasserwirtschaft zugeschnitten seien. Nachdem die Beschwerdegegnerin aber
weder auf die auch hierorts bekannten und angewendeten KVR-Leitlinien noch auf
eine angemessene Umsetzung der SIA Norm 480 abgestellt habe, sei ihre
Kapitelwertberechnung nicht haltbar.
Die Beschwerdeführerin
bestreitet damit letztlich nicht bzw. nicht hinreichend substanziiert, dass die
Bewertungsmethode nach SIA Norm 480 grundsätzlich sehr wohl einer sachgemässen
Umsetzung zugänglich wäre und neben den von ihr favorisierten KVR-Leitlinien in
der Praxis durchaus als "gängige Methode" zur dynamischen Kapitalwertberechnung
von ARA-Projekten herangezogen wird. Die Frage nach der "Gängigkeit"
der Methode kann indes ohnehin offenbleiben, wenn sich nachfolgend ergeben
sollte, dass deren konkrete Umsetzung vorliegend anhand unsachgemässer bzw.
unhaltbarer Vorgaben erfolgte.
6.2
Bei der
Kapitalwertberechnung auf der Investitionskostenseite ist die Beschwerdegegnerin
von unterschiedlichen Nutzungsdauern je nach Anlageteil ausgegangen und hat
diese folgendermassen festgesetzt: bauliche Anlageteile – 40 Jahre, elektromaschinelle
Anlageteile – 25 Jahre, EMSRL-Technik – 15 Jahre. Parallel dazu hat sie die jährlichen
Betriebskosten, abgezinst miteinem Zins von 3 %, über die gesamte
Betrachtungsperiode aufaddiert. Abgesehen davon, dass die
Betriebskostenrechnung betragsmässig auf einer nicht haltbaren Grundlage beruht
(vgl. E. 5.3), wurden im Weiteren keine Einwände gegen die angewandte
Methode zu ihrer Kapitalisierung erhoben. Die nachfolgenden Erwägungen
beschränken sich daher auf die Investitionskostenseite der Kapitalwertberechnung,
wobei die Angemessenheit der Annahmen zur Nutzungsdauer der verschiedenen
Anlageteile unbestritten blieb und somit ebenfalls ausgeklammert werden kann.
Wie die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort
ausführt, wollte sie mit ihrer Kapitalwertmethode insbesondere berücksichtigen,
dass diejenigen Lösungen, welche im bevorstehenden Ausbau nur relativ wenige
Anlageteile sanieren resp. ersetzen, in den folgenden Jahren einen entsprechend
höheren Werterhaltungsbedarf aufweisen werden. Dazu seien die Kosten und der
Zeitpunkt dieser Ersatzmassnahmen zu schätzen. Die Kosten der Ersatzmassnahme
habe sie auf folgender Basis geschätzt: In einem ersten Schritt sei der
Wiederbeschaffungswert der ARA anhand des "90 %-Werts nach VSA"
berechnet worden. Dieser betrage Fr. 957.- pro Einwohnerwert. Nachdem die
Ausbaugrösse der ARA gemäss Dimensionierung auf 20'000 Einwohner festgelegt
worden sei, ergebe das einen Wiederbeschaffungswert von total Fr. 19'140'000.-.
Weiter verwendete bauliche Anlageteile würden nach Ablauf der Nutzungsdauer
anteilig zu 25 % saniert, elektromaschinelle Anlageteile sowie
EMSRL-Technik zu 100 % ersetzt.
6.2.1
Zur letztgenannten Vorgabe bzw. ihrer Umsetzung in der
Kapitalwertberechnung fällt auf, dass die Ersatzkosten für EMSRL-Technik bei
allen Anbietern für die Jahre 2028 sowie 2043 angesetzt wurden und im Realwert den
jeweiligen (bereinigten) Anfangsinvestitionen (Fr. 4'020'000.- bei der
Beschwerdeführerin; Fr. 3'000'000.- bei allen anderen Anbietern) entsprechen.
Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, sind diese Anlageteile indes nach Ablauf ihrer
Nutzungsdauer von 15 Jahren komplett zu ersetzen. Geht man nun davon aus, dass
es sich bei den Einstandskosten der übrigen Anbieter nicht wie bei der Beschwerdeführerin
um einen Neuwert, sondern um Sanierungskosten handelt, müssten jedenfalls nach
dem von der Beschwerdegegnerin gewählten Vorgehen die wiederverwendeten, d. h.
im Jahr 2013 nicht sanierten Anlageteile aufgrund ihrer veranschlagten Lebensdauer
entgegen der in Tabelle G enthaltenen Kapitalwertberechnung bereits vor 2028 ersetzt
werden. Dass dem allerdings nicht so ist, dürfte mit den beschwerdegegnerischen
Annahmen zum Wiederbeschaffungswert der betreffenden Anlageteile zusammenhängen,
welchen sie kalkulatorisch auf Fr. 1'914'000.- festsetzt haben. Weil die
bereinigten Investitionskosten für EMSRL-Technik bei sämtlichen Anbieterinnen
weit über diesem Wiederbeschaffungswert liegen, sah die Beschwerdegegnerin offenbar
infolge methodischer Überlegungen keinen Anlass, eine Sanierung der nicht
ersetzten Teile der EMSRL-Technik vor 2028 einzukalkulieren. Nahe liegend
erscheint auch die Schlussfolgerung, dass die beschwerdegegnerische Schätzung
des Wiederbeschaffungswerts für diese Anlageteile massiv zu tief liegt. Wie aus
der Beilage "Abschätzung der Investitionskosten aufgrund
Wiederbeschaffungswert" hervorgeht, handelt es sich dabei um eine prozentuale
Annahme "aufgrund Erfahrungswerte KUC". Die Tauglichkeit der
betreffenden Referenzgrösse lässt sich auf dieser Grundlage nicht beurteilen,
erscheint unter den gegebenen Umständen aber jedenfalls als fragwürdig.
6.2.2
Auch bei den Ersatzkosten für elektromaschinelle Anlageteile wirken sich
die prozentualen Annahmen der Beschwerdegegnerin zum entsprechenden
Wiederbeschaffungswert einseitig zuungunsten der Beschwerdeführerin aus. Ihre
bereinigten Investitionskosten liegen mit Fr. 7'645'000.- deutlich über
dem Wiederbeschaffungswert von Fr. 5'742'000.-. Weil die
Beschwerdegegnerin den Wiederbeschaffungswert jedoch nur zuungunsten der
Anbieter, nicht aber zu ihren Gunsten heranzieht, bedeutet das für die
Beschwerdeführerin einerseits, dass bei ihr für die Ersatzbeschaffung wiederum
von den höheren Investitionskosten ausgegangen wird und nicht vom tieferen
Wiederbeschaffungswert wie bei der Mitbeteiligten und den übrigen
Anbieterinnen. Betragsmässig hat das zur Folge, dass sich die
Ersatzinvestitionen für elektromaschinelle Anlageteile über den gesamten
Betrachtungszeitraum bei der Mitbeteiligten real auf Fr. 6'392'200.- bzw. auf
einen Kapitalwert von Fr. 3'335'516.- belaufen und bei der Beschwerdeführerin
auf Fr. 8'381'800.- bzw. Fr. 4'110'444.-.
Die beschwerdegegnerische Schätzung des
Wiederbeschaffungswerts ist für die Beschwerdeführerin aber noch in einem
weiteren Sinn nachteilig, und zwar bezüglich der anteilsmässigen Aufteilung
dieses Wertes auf die Rechnungspositionen "Abwasserstrasse" und "Schlammstrasse".
Bei der Beschwerdeführerin entfallen Fr. 6'085'000.- auf den Bereich Abwasserstrasse
und Fr. 1'560'000.- auf den Bereich Schlammstrasse (vgl. vorne E. 5.1).
Die Beschwerdegegnerin geht bei ihrer Schätzung dagegen von Wiederbeschaffungswerten
in der Höhe von Fr. 3'445'200.- für die Abwasserstrasse und Fr. 2'296'800.-
für die Schlammstrasse aus. Die höhere Kostenschätzung der Beschwerdegegnerin
für den Kostenanteil der Schlammstrasse hat nun zur Folge, dass der
Beschwerdeführerin im Jahr 2029 real Fr. 736'800.- für den Ersatz
elektromaschineller Anlageteile angerechnet werden, obwohl sie ein
Neubauprojekt vorschlägt und die Nutzungsdauer der entsprechenden Anlageteile
25 Jahre beträgt. Wie die Beschwerdegegnerin ausführt, sei insofern davon
auszugehen, dass die Beschwerdeführerin im entsprechenden Umfang "unveränderte"
Anlageteile weiterverwende, deren Nutzungsdauer bereits 2029 ablaufe.
Angesichts der tatsächlichen Verhältnisse ist diese Aufrechnung realitätsfremd
und basiert wiederum auf der besagten prozentualen Annahme "aufgrund Erfahrungswerte
KUC", deren Tauglichkeit ohnehin zweifelhaft ist (siehe vorne E. 6.2.1).
Wie sich aus der Kapitalwertberechnung ergibt, wurden der
Beschwerdeführerin somit für den "Ersatz elektromaschineller Anlageteile"
insgesamt Fr. 774'928.- mehr aufgerechnet als der Mitbeteiligten und für
den "Ersatz EMSRL-Technik" insgesamt sogar Fr. 1'074'926.-. Das
steht in krassem Widerspruch zum erklärten Ziel der Beschwerdegegnerin, mit
ihrer Kapitalwertmethode zu berücksichtigen, dass diejenigen Lösungen, welche
im bevorstehenden Ausbau nur relativ wenige Anlageteile sanieren resp.
ersetzen, in den folgenden Jahren einen entsprechend höheren
Werterhaltungsbedarf aufweisen werden. Aus den Zahlen wird aber gerade das
Gegenteil ersichtlich. Der Beschwerdeführerin ist daher beizupflichten, dass
die von der Beschwerdegegnerin angewendete Kapitalwertberechnung erhebliche
Zweifel an der Gleichbehandlung der Anbieter weckt.
6.2.3
Bei den baulichen Anlageteilen geht die Beschwerdegegnerin davon aus, dass
diese nach Ablauf der Nutzungsdauer noch einen Restwert von 75 % aufweisen.
Dementsprechend beschränke sich die Ersatzinvestition auf eine Sanierung, wobei
die Sanierungskosten lediglich 25 % der Neuinvestition (diskontiert auf
den Referenzzeitpunkt) betragen würden. Die Beschwerdegegnerin hält dafür,
dieses Bewertungskonzept entspreche dem heutigen Standard und sei
dementsprechend als gängig zu werten. Sodann werde damit wiederum angemessen
berücksichtigt, dass diejenigen Lösungen, welche im bevorstehenden Ausbau nur
relativ wenige Anlageteile sanieren resp. ersetzen, in den folgenden Jahren
einen entsprechend höheren Werterhaltungsbedarf hätten.
Im Gegensatz zu den übrigen Anlageteilen, wo die
Bewertungsmethode der Beschwerdegegnerin grundsätzlich sicherstellen soll, dass
am Ende der definierten Nutzungsdauer bei sämtlichen Anbietern 100 % der
Neuinvestitionskosten angerechnet wurden, beschränkt sich der entsprechende
Wertausgleich bei den baulichen Anlageteilen damit von vornherein auf einen
Bruchteil. Anzumerken ist, dass der höhere Werterhaltungsbedarf der Sanierungslösungen
daneben keine weitere Berücksichtigung fand, insbesondere auch nicht bei der
Kapitalisierung der jährlichen Betriebskosten. Wie bereits ausgeführt (vorne
E. 5.3.2), beinhalten die "Bereinigten Betriebskosten" zwar
angeblich auch "besondere Werterhaltungsmassnahmen". Diese sind
jedoch Teil der bei allen Anbietern einheitlichen, statistischen (Betriebs-)Grundpauschale
von Fr. 806'000.- pro Jahr. Es ist daher weder ersichtlich noch
wahrscheinlich, dass bei den übrigen Anbietern unter diesem Titel ein höherer
Werterhaltungsbedarf aufgerechnet worden wäre als bei der Beschwerdeführerin.
Mithin kann die angebliche Berücksichtigung des unterschiedlichen Werterhaltungsbedarfs
nur über die Höhe der Ersatzinvestitionen erfolgt sein.
Dabei ist die Beschwerdegegnerin folgendermassen
vorgegangen: Gemäss ihren Angaben und wie auch aus der Kapitalwertberechnungstabelle
geschlossen werden kann, ist die Beschwerdegegnerin von einem aktuellen Wiederbeschaffungswert
der "baulichen Anlageteile" von Fr. 11'484'000.- ausgegangen.
Davon hat sie jeweils die "bereinigten Investitionskosten, bauliche
Anlageteile" der jeweiligen Anbieterin abgezogen und 25 % des verbleibenden
Restbetrags als ausstehenden Sanierungsaufwand eingesetzt.
Ob diese Methode tatsächlich einem allgemeinen Standard
entspricht, ist durch nichts belegt und muss bezweifelt werden. Sie findet im
Übrigen auch in der angerufenen SIA Norm 480 keine ersichtliche Grundlage (vgl.
15/27). Dort heisst es in Ziff. 3.4.3.2:
"Bei Ablauf der Nutzungsdauer einzelner Bau- oder Anlageteile während
der Betrachtungsperiode […] müssen diese ersetzt werden. Die Kosten für diese
Ersatzinvestitionen […] sind im Einzelfall abzuschätzen. Wenn keine genaueren
Angaben vorliegen, wird oft angenommen, dass die Kosten für Ersatzinvestitionen
real gleich hoch sind, wie die Kosten für die entsprechende Investition im
Referenzzeitpunkt."
Da der Referenzzeitpunkt vorliegend dem Jahr der Anfangsinvestition
entspricht würde das also bedeuten, dass die Ersatzinvestitionen bzw. der
ausstehende Sanierungsaufwand jeweils nicht nur mit 25 %, sondern mit 100 %
des nicht durch die Anfangsinvestition abgedeckten Wiederbeschaffungswertes
einzusetzen wären.
Der Beschwerdegegnerin kann grundsätzlich darin gefolgt
werden, dass baulichen Anlageteile im Allgemeinen auch nach Ablauf einer
40-jährigen Nutzungsdauer noch einen Restwert aufweisen und dementsprechend
nicht zwingend zu ersetzen sind, sondern eben auch (neuerlich) saniert werden
können. Die Berücksichtigung dieses Umstands hat aber sachgemäss zu erfolgen
und darf nicht dazu führen, dass die mit der Lebensdauerbetrachtung verfolgte
Zielsetzung unterlaufen wird. Die Annahme eines unrealistisch hohen Restwerts
hätte aber genau das zur Folge. Die allgemeine Erwartung dessen, was mit Blick
auf eine sachgerechte und vorsichtige Schätzung des künftigen Sanierungsbedarfs
einzusetzen
wäre, dürfte daher erheblich näher bei 100 % als bei 25 % liegen. Wie
hoch der Restwert anzusetzen ist, kann aber letztlich offenbleiben. Die mit der
beschwerdegegnerischen Bewertung zum Ausdruck gebrachte Meinung, nach 40 Jahren
koste die Sanierung eines Gebäudes nur 25 % seines
Wiederbeschaffungswertes zum Referenzzeitpunkt, erscheint
jedenfalls nicht plausibel. In letzter Konsequenz würde dies bedeuten, dass
diejenigen Anbieterinnen, deren Anfangsinvestitionen mehr als 25 % des
geschätzten Wiederbeschaffungswertes von Fr. 11'484'000.- betragen, eine
die ganze Betrachtungsperiode von 40 Jahren abdeckende, umfassende Sanierung
vorgesehen haben. Da diese Quote nur von einer Anbieterin nicht erreicht wird,
dürften demnach nur bei jener Anbieterin überhaupt Ersatzinvestitionen
aufgerechnet werden. Dass eine derartige Bewertungsmethode nicht sachgerecht
sein kann, bedarf eigentlich keiner weiteren Ausführungen, solche drängen sich
aber hinsichtlich der konkreten Umsetzung seitens der Beschwerdegegnerin auf:
Die Beschwerdegegnerin macht wiederholt geltend, aus der
Kapitalwertberechnung sei ersichtlich, dass im Gegensatz zu allen andern
Anbietern bei der Beschwerdeführerin keine Sanierung der weiterverwendeten
baulichen Anlageteile im Jahr 2020 vorgesehen sei. Dem ist nicht so. Vielmehr
geht aus der besagten Tabelle hervor, dass im Jahr 2020 zwar keine
Ersatzinvestitionen für die "Sanierung bauliche Anlageteile Abwasser"
eingesetzt wurden, sehr wohl aber solche für die "Sanierung bauliche
Anlageteile Schlammbehandlung" im Betrag (reale Kosten) von Fr. 998'400.-.
Anzumerken ist, dass dieser Betrag sogar höher liegt als die nämliche Position
bei der Anbieterin 1, deren bauseitige Investitionskosten deutlich unter
denjenigen der Beschwerdeführerin liegen.
Betrachtet man die "Barwerte der Ausgaben [auf den
Referenzzeitp. Diskontiert]", so rechnet die Beschwerdegegnerin der
Mitbeteiligten auf 40 Jahre gesehen lediglich einen um Fr. 753'206.-
(brutto) höheren Sanierungsbedarf auf als der Beschwerdeführerin. Netto, d. h.
unter Berücksichtigung der am Ende der 40-jährigen Betrachtungsperiode wiederum
gutgeschriebenen „Restwerte bauliche Anlageteile“, beträgt die Differenz beim
Sanierungsbedarf sogar nur Fr. 703'510.-. Diese Werte vermögen schon
betragsmässig nicht zu überzeugen, wenn man bedenkt, dass es sich bei der
Beschwerdeführerin um eine Neubaulösung mit (bereinigten) baulichen
Anfangsinvestitionen von Fr. 8'305'000.- handelt und bei der
Mitbeteiligten um eine demgegenüber deutlich reduzierte Sanierungslösung mit
(bereinigten) bauseitigen Anfangsinvestitionen von Fr. 3'785'000.-.
Der Beschwerdeführerin ist demnach beizupflichten, dass
die von der Beschwerdegegnerin gewählte Kapitalwertmethode weder dem Grundsatz
nach noch in ihrer konkreten Umsetzung sachgerecht und fair erscheint und auch
dem Transparenzgebot im Vergabeverfahren keineswegs genügt.
7.
Laut Ausschreibung sollte
sodann bei allen Kriterien ein Bewertungsschlüssel von 1–10 Punkten zur
Anwendung gelangen. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht moniert, wurde diese
Vorgabe beim Unterkriterium "Kapitalwert" missachtet und stattdessen
eine Bewertungsskala von 0–10 Punkten angewandt. Die Beschwerdegegnerin räumt
hierzu in der Beschwerdeantwort denn auch ein, dass ihr ein Fehler unterlaufen
sei. Sie hält aber dafür, fehlerhaft seien die Angaben in den
Ausschreibungsunterlagen, nicht die tatsächlich angewendete Skala von 0–10.
Nachdem sie im Weiteren jedoch weder explizit geltend macht, geschweige denn
darlegt, dass bzw. wieso den Ausschreibungsvorgaben in diesem Punkt keine
verbindliche Wirkung zukommen sollte, ist dieser Frage nicht weiter nachzugehen.
Vielmehr ist die Bewertung ohne Weiteres entsprechend den klaren und auch
durchaus regelkonformen Ausschreibungsvorgaben zu korrigieren.
8.
8.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die bei der Bewertung der Kapitalwerte angewandte
Preisspanne von 32 % sei angesichts der sehr offenen Planungsaufgaben viel
zu eng. Angemessen wäre eine Preisspanne von 60 %.
Sie beruft sich dabei auf die in der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts entwickelten Anforderungen an die Bewertung der
Angebotspreise. Nach diesen steht der Vergabestelle auch bei dieser Bewertung
ein erheblicher Ermessensspielraum zu.
Die Bewertung
muss jedoch der Gewichtung des Kriteriums Rechnung tragen, damit das vorgegebene
Gewicht tatsächlich zum Tragen kommt (VGr, 22. September 2010,
VB.2010.00170, E. 5.4; 26. August 2009, VB.
2009.00047, E. 4.1 mit Hinweisen). Das bedeutet
insbesondere, dass beim Preiskriterium nur die tatsächlich infrage kommende
Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen ist (VGr, 22. September
2010,VB.2010.00170, E. 5.4 mit
Hinweisen;
vgl. zum Ganzen auch Beat Denzler, Bewertung der Angebotspreise, Baurecht,
Sonderheft Vergaberecht 2004, S. 20 ff.).
Die Beschwerdegegnerin hält dem vorab entgegen, die Bewertung
der Kapitalwerte erfolge unter dem Zuschlagskriterium "Investitions- und
Betriebskosten" und sei nicht Teil des eigentlichen "Preiskriteriums".
Einziges Preiskriterium sei das letztgenannte Kriterium "Honorar
Generalplaner" und nur für dieses sei die angerufene Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
überhaupt von Relevanz.
8.2
Festzuhalten
ist, dass es sich bei den Investitions- und Betriebskosten, wie sie von den Anbietenden
veranschlagt werden und für welche diese nicht einzustehen haben, um keinen
Angebotspreis im Sinn von § 33 Abs. 1 SubmV handelt. Die von der
Rechtsprechung entwickelten Grundsätze zum Preiskriterium finden daher keine
direkte Anwendung. Da aber das vorgegebene Gewicht der Zuschlagskriterien generell
in der Auswertung zum Tragen kommen muss, ist es gerechtfertigt, die Kriterien
zur Preisbewertung analog heranzuziehen. Dabei gilt es den Besonderheiten des
vorliegenden Falls Rechnung zu tragen. So schlugen sich durch die vorgenommene
Kapitalisierung sämtlicher Investitions- und Betriebskosten über eine
Zeitspanne von 40 Jahren nebst den Anfangsinvestitionen auch ein grosser Teil
der zukünftigen Aufwendungen im errechneten Kapitalwert zu Buche. Soweit die
Höhe und der Zeitpunkt dieser Aufwendungen von der Beschaffenheit der einzelnen
Anlageteile abhängen, wären qualitative Aspekte des Projekts damit gewissermassen
in den Kapitalwert "eingepreist", was an sich für eine enge
Bandbreite des Preiskriteriums sprechen würde. Andererseits weist die
Beschwerdeführerin zu Recht darauf hin, dass die Planungsaufgabe mit der
verlangten Projektstudie sehr offen gehalten war. Weder hinsichtlich der Wahl
des Verfahrens noch zur Übernahme bestehender Infrastruktur wurden Vorgaben
gemacht. Entsprechend unterschiedlich waren die eingereichten Lösungsvorschläge
und ihre Kostenfolgen.
Letztlich steht indessen nicht fest, wie gross die
Kostenspanne bei Behebung der zum Teil erheblichen Mängel (vorne E. 6) in
der vorgenommenen Kapitelwertberechnung ausfallen würde. Die vorliegenden
Unterlagen und die grösstenteils ungenügend substanziierten Erklärungen der
Beschwerdegegnerin erlauben keine eindeutigen Schlüsse, auf welche Weise der
Zeitpunkt und die Höhe der veranschlagten Ersatzinvestitionen bestimmt worden und
inwiefern qualitative Aspekte der angebotenen Lösung damit in den Kapitalwert
eingeflossen sind. Folglich lässt sich die Zulässigkeit der verwendeten
Bandbreite im vorliegenden Verfahren nicht klären.
9.
Insgesamt erweist sich der
Kostenvergleich der Angebote durch die Beschwerdegegnerin in mehreren,
vorstehend aufgegriffenen Punkten als unzulänglich.
Wie die nachfolgende Aufstellung
zeigt, beträgt der Gesamtrückstand der Beschwerdeführerin auf die
erstplatzierte Mitbeteiligte 1,49 Punkte – ein Rückstand, der über das Auf-
bzw. Abwertungspotenzial von max. 3 Punkten beim Unterkriterium Kapitalwert ohne
Weiteres wettgemacht werden könnte.
Zuschlagskriterien
Gewicht
Ergebnisse
X            Y         B’führerin     Mitbet.        Z
Invest.- u. Betriebskosten
Kapitalwert
Qualität Dimensionierung
Risiken bez. Kosten
45 %
(30 %)
(10 %)
(5 %)
3,21
(1,81)
(1,00)
(0,40)
3,75
(3,00)
(0,50)
(0,25)
1,4
(0,00)
(1,00)
(0,40)
3,89
(2,49)
(1,00)
(0,40)
3,70
(2,60)
(0,80)
(0,30)
Zweckmässigkeit Projekt
25 %
1,95
1,40
2,35
2,18
1,90
Energie
15 %
1,01
0,75
1,20
0,76
0,75
Gestaltung, Einpassung
10 %
0,40
0,55
1,00
0,60
0,50
Honorar Generalplaner
5 %
0,35
0,41
0,37
0,38
0,50
Total
100 %
6,92
6,86
6,32
7,81
7,35
Rang
3
4
5
1
2
Für eine weitergehende
Schlussfolgerung fehlen die nötigen Berechnungsgrundlagen. Das
Beschwerdeverfahren bietet unter den gegebenen Umständen keine Basis für eine abschliessende
Beurteilung der beschwerdeführerischen Chancen auf den Zuschlag, geschweige
denn für einen direkten Zuschlag an sie. Die Beibringung tauglicher Entscheidgrundlagen
und deren korrekte Neuauswertung fallen in die Zuständigkeit der Vorinstanz.
Die Beschwerde ist
demgemäss gutzuheissen und der angefochtene Beschluss des Gemeinderats Richterswil
vom 15. März 2011 aufzuheben. Die Beschwerdegegnerin wird zu prüfen haben,
ob mit dem Vergabeverfahren ausreichende Grundlagen geschaffen wurden, um eine
neue Beurteilung ohne nochmalige Ausschreibung vorzunehmen. Angesichts der
aufgezeigten Mängel insbesondere im Bereich der Betriebskosten erscheint dies
fraglich, da für eine differenziertere Bestimmung der "
weiteren
Personal- und Sachkosten" kaum ausreichende Grundlagen vorhanden sein
dürften. Die Beschwerdegegnerin wird daher möglicherweise nicht um die
Durchführung eines neuen Vergabeverfahrens herumkommen.
10.
Zu den übrigen
Unterkriterien des Zuschlagskriteriums "Investitions- und Betriebskosten"
wurden ebenfalls Einwände erhoben, wie auch zu den Zuschlagskriterien "Zweckmässigkeit
Projekt", "Energie" sowie "Gestaltung und Einpassung".
Diesen Einwänden ist an dieser Stelle nicht weiter nachzugehen. Zum einen sind
sie für den Entscheid in diesem Verfahren nicht mehr von Relevanz. Sodann
erscheint es aus heutiger Sicht auch fraglich, ob die Einwände bzw. deren
Beurteilung für den weiteren Verlauf der Vergabe noch relevant sein können.
Selbst wenn auf eine nochmalige Ausschreibung verzichtet werden könnte, dürften
die nötigen Korrekturen bei der Bewertung der Kapitalwerte zu Verschiebungen in
der Rangfolge der Anbieterinnen führen. Dementsprechend fraglich erscheint es,
ob das im Fokus der Einwände stehende Wertungsverhältnis Beschwerdeführerin/Mitbeteiligte
dann überhaupt noch von entscheidender Bedeutung sein wird.
Von weiter reichender
Bedeutung ist allenfalls der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach das Angebot
mit dem tiefsten Kapitalwert wegen Nichterfüllens der Anforderungen hätte
ausgeschlossen werden müssen. Die Beschwerdeführerin macht hierzu geltend, aufgrund
der Kommentare zu und in der Tabelle 7 des Auswertungsberichts sei davon auszugehen,
dass in jenem Angebot ein zwingend verlangter Anlageteil fehle. Besagte Tabelle
samt Kommentar bezieht sich auf das Unterkriterium "Qualität der
Dimensionierung". Es wird dort festgestellt, dass die Tiefe des
Nachklärbeckens (NKB) nicht ausreichend sei, vorhanden seien nur 1,9 m anstatt
der erforderlichen 3,08 m. Es trifft folglich nicht zu, dass ein zwingend
verlangter Anlageteil überhaupt fehlt, er ist aber immerhin ungenügend dimensioniert.
Die Beschwerdegegnerin hat darin keinen Ausschlussgrund gesehen, sondern einen
qualitativen Mangel, dem im Rahmen der Angebotsbewertung angemessen Rechnung zu
tragen sei. Dieser Standpunkt ist nicht zu beanstanden.
11.
Bei diesem Ausgang des
Verfahrens wird die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und
steht ihr eine Parteientschädigung von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Dagegen hat sie der Beschwerdeführerin
eine angemessene Parteientschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 lit. a
VRG).
12.
Da der Wert des strittigen
Auftrags den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert erreicht (Art. 1
lit. b der Verordnung des EVD vom 11. Juni 2010 über die Anpassung
der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für das zweite Semester
des Jahres 2010 und das Jahr 2011; SR 172.056.12), ist gegen diesen Entscheid
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich
eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, andernfalls steht
dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG offen.
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass
ein Rückweisungsentscheid nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen
Zwischenentscheid darstellt, der nur angefochten werden kann, wenn die
Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2,
S. 412 unten).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, der Beschluss des Gemeinderats Richterswil vom 15. März
2011 aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       210.--   Zustellkosten,
Fr. 10'210.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
von Fr. 4'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist,
kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…