zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00601 · 2016-12-07 · de

Nothilfeaufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen | Nothilfe. [Die Vorinstanz wies das Gesuch der Beschwerdeführerin um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass vorsorglicher Massnahmen in einem Zwischenentscheid ab.] Die Beschwerdeführerin wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob die Beschwerdeführerin diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Es liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor (E. 2). Die im Merkblatt geregelten Auszahlungsmodalitäten stellen einen Realakt dar. Weder im Merkblatt noch in der Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners liegt eine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG (E. 6.1) vor. Nachdem keine anfechtbare Anordnung vorliegt, ist § 25 Abs. 1 VRG nicht anwendbar, da die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung anschliesst (E. 6.2). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit bzw. anderer Grundrechte ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt die Beschwerdeführerin denn auch nicht substanziiert dar. Aus diesem Grund sowie aufgrund der negativen Entscheidprognose fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 6.3). Gewährung UP/URB (E. 7.2). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 25.01.2018 VB.2017.00601
Zurich Verwaltungsgericht 25.01.2018 VB.2017.00601
Zurigo Verwaltungsgericht 25.01.2018 VB.2017.00601

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00601
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00601
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.01.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Nothilfe
aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen
Nothilfe.
[Die Vorinstanz wies das Gesuch der Beschwerdeführerin um Feststellung der aufschiebenden Wirkung und Erlass vorsorglicher Massnahmen in einem Zwischenentscheid ab.]
Die Beschwerdeführerin wird durch die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe grundsätzlich in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Ob die Beschwerdeführerin diese Einschränkung aufgrund eines besonderen Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen der Eintretensfrage nicht zu prüfen. Der angefochtene Zwischenentscheid kann durch die Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken und ist damit anfechtbar (E. 1.2). Es liegt keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor (E. 2). Die im Merkblatt geregelten Auszahlungsmodalitäten stellen einen Realakt dar. Weder im Merkblatt noch in der Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners liegt eine anfechtbare Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG (E. 6.1) vor. Nachdem keine anfechtbare Anordnung vorliegt, ist § 25 Abs. 1 VRG nicht anwendbar, da die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung anschliesst (E. 6.2). Eine schwerwiegende Einschränkung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit bzw. anderer Grundrechte ist vorliegend nicht zu erkennen, dies legt die Beschwerdeführerin denn auch nicht substanziiert dar. Aus diesem Grund sowie aufgrund der negativen Entscheidprognose fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ausser Betracht (E. 6.3). Gewährung UP/URB (E. 7.2).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
ANORDNUNG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG UND VORSORGLICHE MASSNAHMEN
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BEWEGUNGSFREIHEIT
GRUNDRECHT
NICHT WIEDERGUTZUMACHENDER NACHTEIL
NOTHILFE
RECHTLICHES GEHÖR
VERFÜGUNG
VORSORGLICHE MASSNAHME
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 BGG
Art. 29 Abs. II BV
§ 6 VRG
§ 10 Abs. I VRG
§ 10c VRG
§ 10c Abs. II VRG
§ 19 VRG
§ 19a VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 25 VRG
§ 25 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00601
Urteil
des Einzelrichters
vom
25. Januar 2018
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A, NUK B, vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Nothilfe
(aufschiebende Wirkung/vorsorgliche Massnahmen),
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1990, aus dem Land D, reiste am 23. Dezember
2013 in die Schweiz ein, wo sie gleichentags um Gewährung von Asyl ersuchte.
Mit rechtskräftigem Urteil vom 31. August 2015 wies das Bundesamt für
Migration das Gesuch von A ab und verfügte deren Wegweisung.
Seit dem 2. August 2016 befindet sich A in der
Notunterkunft (NUK) B, wo ihr Nothilfe gewährt wird. Der Aushang vom
30. Januar 2017 in der NUK B sieht ab dem 1. Februar 2017
tägliche Anwesenheitskontrollen, jeweils am Vormittag und am Abend, vor. Wer
nicht anwesend ist, erhält für den betreffenden Tag keine Geldzahlung.
II.
Am 1. März 2017 erhob A bei der Sicherheitsdirektion
des Kantons Zürich Rekurs gegen den Aushang zum neuen Auszahlungssystem der
Nothilfe und beantragte unter anderem, es sei umgehend festzustellen, dass dem
Rekurs die aufschiebende Wirkung zukomme bzw. der Rekursgegner sei anzuweisen, der
Rekurrentin bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens dreimal pro Woche
am Montag, Mittwoch und Freitag jeweils Fr. 20.- für Nahrung, Kleidung und
Hygienemittel als Nothilfe in der NUK B auszurichten. Eventualiter sei die
aufschiebende Wirkung des Rekurses superprovisorisch anzuordnen bzw. der Rekursgegner
sei anzuweisen, der Rekurrentin bis zum rechtskräftigen Abschluss des
Verfahrens dreimal pro Woche am Montag, Mittwoch und Freitag jeweils
Fr. 20.- für Nahrung, Kleidung und Hygienemittel als Nothilfe in der NUK B
auszurichten. Mit Zwischenentscheid vom 28. Juli 2017 trat die
Sicherheitsdirektion auf das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden Wirkung
nicht ein und wies das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen ab, soweit es nicht
gegenstandslos geworden sei. Der Entscheid in der Hauptsache ist noch
ausstehend.
III.
Dagegen gelangte A am 13. September 2017 mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Zwischenentscheids vom 28. Juli 2017. Auf das Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung sei einzutreten, und es sei umgehend festzustellen, dass
dem an die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion Zürich gerichteten Rekurs
Nr. 01 die aufschiebende Wirkung zukomme. Der Beschwerdegegner sei
anzuweisen, der Beschwerdeführerin bis zum rechtskräftigen Abschluss des Rekursverfahrens
Nr. 01 der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion Zürich weiterhin
dreimal pro Woche, nämlich am Montag, Mittwoch und Freitag, jeweils
Fr. 20.- für Nahrung, Kleidung und Hygienemittel als Nothilfe in der NUK B
auszurichten; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des
Beschwerdegegners. Sodann ersuchte sie um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung und unentgeltlichen Rechtsverbeiständung.
Die Sicherheitsdirektion übermittelte am 16. Oktober
2017 die Akten und verzichtete gleichzeitig auf Vernehmlassung. Gleichentags
reichte das Kantonale Sozialamt die Beschwerdeantwort ein und beantragte, auf
die Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei die Beschwerde
abzuweisen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sei der Beschwerde die
aufschiebende Wirkung zu entziehen, sollte auf sie eingetreten und auf eine
positive Anordnung erkannt werden. Eventualiter sei festzustellen, dass die
aufschiebende Wirkung nur den Auszahlungsmodus (Montag, Mittwoch, Freitag)
beschlage; unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. A replizierte am
27. November 2017. Am 4. Dezember 2017 reichte ihre Rechtsvertreterin
die Honorarnote ein. Das Kantonale Sozialamt reichte am 5. Dezember 2017
die Duplik ein. Dazu liess sich A nicht mehr vernehmen.
Der Einzelrichter
erwägt:
1.
1.1
Angefochten
ist ein Zwischenentscheid betreffend ein Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung bzw. Anordnung von vorsorglichen Massnahmen.
Bei Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg jenem der Hauptsache
(§ 44 Abs. 3
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]
e contrario; Regina Kiener
in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 44
N. 33).
In der Hauptsache beanstandet die Beschwerdeführerin die im
Aushang festgelegten Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Das
Verwaltungsgericht ist für Fragen des Sozialhilferechts nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG zuständig.
Bei Streitigkeiten über Zwischenentscheide ist der Streitwert
der Hauptsache massgeblich (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 38b
N. 12). In der Sache beanstandet die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren
die Auszahlungsmodalitäten der Nothilfe. Eine Missachtung der von ihr als
rechtswidrig gerügten Auszahlungsmodalitäten hätte zur Folge, dass sie keine –
im Aushang nicht bezifferte – Nothilfegelder erhalten würde. Die
Beschwerdeführerin selbst beantragt die Leistung von insgesamt Fr. 60.-
pro Woche. Da der Streitwert hochgerechnet auf 12 Monate (vgl. Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 17; VGr, 14. September 2016,
VB.2016.00315, E. 1.2) somit weniger als Fr. 20'000.- beträgt und
darüber hinaus kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist der
Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c und
Abs. 2 VRG).
1.2
Der
Entscheid vom 28. Juli 2017 stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid
dar. Ein solcher kann gemäss § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit
§ 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 lit. a und b des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) nur dann angefochten
werden, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder
die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde. Während die zweite Voraussetzung offensichtlich
nicht erfüllt ist, droht laut der Praxis bei Erlass und Verweigerung
vorsorglicher Massnahmen regelmässig ein nicht wiedergutzumachender Nachteil.
Das Vorliegen des nicht wiedergutzumachenden Nachteils ist zwar grundsätzlich
von Amtes wegen abzuklären. Der mögliche Nachteil ist allerdings zu
substanziieren, wenn er nicht offensichtlich ist (Bertschi, § 19a
N. 47 f.).
Die Beschwerdeführerin macht
geltend, der Entscheid der Vorinstanz habe für sie unter anderem zur Folge,
dass sie in ihrer verfassungsmässig garantierten Bewegungsfreiheit massiv
eingeschränkt sei. Durch den offensichtlich rechtswidrigen Vollzug der
Anordnung habe sie sich jeden Tag zweimal (in B teilweise nur einmal) in
der Notunterkunft zu melden. Diese Verletzung ihrer Grundrechte lasse sich auch
durch einen für die Beschwerdeführerin günstigen Entscheid nicht ungeschehen
machen. Hinzu kämen die finanziellen Folgen, welche die Beschwerdeführerin in
ihrer Existenz und Menschenwürde bedrohen resp. treffen würden. Beuge sie sich
dem neuen Regime nicht, würden ihr die Nothilfegelder nicht ausgerichtet. Sie
könne somit elementarste Bedürfnisse wie Nahrung und Körperpflege nicht mehr
bestreiten. Auch dies stelle einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil dar.
Nicht zuletzt seien hier von der Bundesverfassung garantierte und nicht verhandelbare
Grundrechte betroffen, so die Menschenwürde und das Recht auf Hilfe in
Notlagen.
Der vom Beschwerdegegner
geltend gemachte Grund für die Änderung der Auszahlungsmodalitäten ist bei der
Prüfung der Eintretensvoraussetzungen unerheblich. Massgebend ist vorliegend
einzig, ob die Beschwerdeführerin durch die neuen Vorschriften einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Gemäss den im Aushang vorgeschriebenen
Auszahlungsmodalitäten hat die Beschwerdeführerin ihre Nothilfebedürftigkeit
durch ihre Präsenz am Morgen und Abend zu bestätigen, ansonsten sie das
Nothilfegeld nicht ausbezahlt erhält. Dadurch wird die Beschwerdeführerin in
ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Auch wenn sie sich täglich in der
Notunterkunft aufhalten und dort übernachten würde, würde sie durch die
Präsenzkontrollen in ihrer Bewegungsfreiheit insofern eingeschränkt, als diese
zu festgelegten Zeiten am Morgen und Abend – hier innerhalb eines grosszügigen
Zeitrahmens – stattfinden. Mindestens vor Ablauf der angegebenen Zeiten kann
sich die Beschwerdeführerin nicht ausserhalb der Notunterkunft bewegen, sofern
sie nicht die Auszahlung ihres Nothilfegeldes riskieren will. Zwar ist dem
Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, als sich abgewiesene Asylbewerber in
einem besonderen Rechtsverhältnis gegenüber den Behörden befinden und daher
gewisse Freiheitseinschränkungen in Kauf nehmen müssen (BGE 139 I 272 = Pra 103
[2014] Nr. 54 E. 3.4). Dies ändert aber nichts daran, dass die
Beschwerdeführerin durch die im Aushang festgesetzten Auszahlungsmodalitäten
grundsätzlich in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt wird und dadurch einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil erleidet. Die Frage, ob die
Beschwerdeführerin diese Einschränkung aufgrund eines besonderen
Rechtsverhältnisses gegenüber den Behörden in Kauf nehmen muss, ist im Rahmen
der Eintretensfrage nicht zu prüfen.
Demnach kann der angefochtene Entscheid durch die
Verweigerung von vorsorglichen Massnahmen einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken und stellt damit eine
anfechtbare
Anordnung im Sinn
von § 19a Abs. 2 VRG dar.
1.3
Nachdem
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf ausreichende
Begründung als Ausfluss ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör verletzt, indem
sie sich mit dem von ihr zitierten Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im
Verfahren VB.2017.00299 in keiner Weise auseinandergesetzt habe.
2.2
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst unter anderem das Recht
der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen, dass die
(Rechtsmittel-)Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,
ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte
beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die Betroffenen
über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis
der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I
232 E. 5.1; VGr, 24. Mai 2017, VB.2016.00657, E. 3.2;
ausführlich Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches
Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000,
S. 344 ff. und 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).
2.3
Tatsächlich
setzte sich die Vorinstanz mit dem Zwischenentscheid im Verfahren VB.2017.00299
nicht auseinander. Es ist jedoch festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
keinen Anspruch darauf hat, dass sich die Vorinstanz mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich abhandelt. Hinzu kommt, dass der von der Beschwerdeführerin
vorgebrachte Zwischenentscheid ohnehin keine präjudizielle Wirkung für das
vorliegende Verfahren hat (vgl. hinten E. 5). Insgesamt erscheint der
angefochtene Entscheid genügend begründet, zumal die Vorinstanz in
ausreichender Weise darlegt, weshalb sie auf das Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung nicht eintritt und jenes um Erlass vorsorglicher
Massnahmen abweist. Auf dieser Grundlage war die Beschwerdeführerin denn auch
in der Lage, den vorinstanzlichen Entscheid anzufechten. Es liegt deshalb keine
Gehörsverletzung vor.
3.
3.1
Dem Lauf
der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses kommt grundsätzlich
aufschiebende Wirkung zu (§ 25 Abs. 1 VRG). Dies gilt jedoch
ausschliesslich für Anordnungen, die mit Rekurs anfechtbar sind. Die aufschiebende
Wirkung schliesst dementsprechend an eine Anordnung im Sinn von § 19 ff.
VRG an (Kiener, § 25 N. 11 f.).
3.2
Greift die
aufschiebende Wirkung nicht, ist allenfalls die Anordnung vorsorglicher
Massnahmen gemäss § 6 VRG möglich. Die Anordnung vorsorglicher Massnahmen
bedarf des Vorliegens besonderer Gründe. Vorsorgliche Massnahmen sind dem Gebot
effektiver Rechtsschutzgewährung entsprechend erst dann zulässig, wenn
überwiegende öffentliche oder private Interessen zu wahren sind und der
definitive Entscheid aus verfahrensmässigen Gründen nicht sogleich getroffen
werden kann (Kiener, § 6 N. 16 f.). Sie beruhen auf einer bloss summarischen
Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über den Erlass einer vorsorglichen
Massnahme kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig
ist; bei tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen
Zurückhaltung auf. Vorsorgliche Massnahmen müssen insbesondere dann unterbleiben,
wenn das Begehren in der Hauptsache als aussichtslos erscheint (Kiener,
§ 6 N. 16 f.; Regina Kiener, in: Christoph Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 56 N. 8; BGE 130 II 149
E. 2.2).
4.
4.1
Die
Vorinstanz erwog, das vorliegende sei eines von rund 50 gegen das Merkblatt
gerichteten Rekursverfahren. Mangels eines hinreichenden Anfechtungsobjekts
wäre auf die Rekurse gegen das Merkblatt nicht einzutreten. Aus
prozessökonomischen Gründen rechtfertige es sich aber, die Vernehmlassungen des
Beschwerdegegners in den Rekursverfahren als Anordnungen im Sinn von § 10c
Abs. 2 VRG entgegenzunehmen und die Eingaben auch als gegen diese
gerichtet zu begreifen. Gestützt darauf hielt die Vorinstanz fest, dass ein Rekurs
gegen die Anordnung nach § 10c VRG aufschiebende Wirkung entfalte, soweit
diese nicht durch die Vor­instanz entzogen worden sei und kein Ausnahmegrund
vorliege. Da die Feststellung der aufschiebenden Wirkung nichts an den am
1. Februar 2017 geänderten Auszahlungsmodalitäten ändern würde, sei auf
das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden Wirkung mangels
Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten. Nachdem der Rekurs von Gesetzes wegen
aufschiebende Wirkung habe, erübrige sich eine superprovisorische Anordnung derselben.
Die geänderten Auszahlungsmodalitäten seien der Beschwerdeführerin ohne
Weiteres zumutbar, weshalb das Gesuch um Erlass superprovisorischer Mass­nahmen
abzuweisen sei.
4.2
Dagegen
wendet die Beschwerdeführerin ein, beim Merkblatt/der Anordnung handle es sich
nicht um einen Realakt, sondern um eine Verfügung resp. eine anfechtbare
Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a (eventuell lit. b)
VRG. Entscheidend sei, dass eine gestützt auf § 10c Abs. 2 VRG
erlassene förmliche Verfügung exakt denselben Regelungsinhalt wie das Merkblatt
enthalten würde. Der Rekurs richte sich gegen diesen identischen Regelungs­inhalt,
unabhängig davon, ob er in einem Merkblatt/einer Anordnung auf einem Brett oder
in einer förmlichen Verfügung daherkomme. Entscheidend sei, dass diese neue
Regelung staatliches Handeln darstelle, welches massiv in die Rechtsstellung
der Betroffenen eingreife. Das Merkblatt bewirke eine Verschärfung in Bezug auf
die Auszahlung der Nothilfe und damit eine Änderung der bisherigen Rechtslage.
Es handle sich dabei um eine positive Verfügung. Das Merkblatt sei aufgrund des
Suspensiveffektes des Rekurses gemäss § 25 Abs. 1 VRG bis zum
Rekursentscheid in der Hauptsache rechtlich nicht wirksam und dürfe damit nicht
vollzogen werden.
4.3
Der
Beschwerdegegner macht in materieller Hinsicht zusammengefasst geltend, dass
die Vorfrage, ob die neue Nothilfepraxis eine positive Anordnung darstelle,
Gegenstand des Rekursverfahrens sei. Bevor diese Frage nicht geklärt sei, könne
auch die aufschiebende Wirkung im Hinblick auf eine positive Anordnung keine
Wirkung zeigen. Es werde bestritten, dass die Praxisänderung eine positive
Anordnung darstelle. Sodann führt der Beschwerdegegner aus, dass in der
Rekursvernehmlassung vom 27. März 2017 kein Anfechtungsobjekt zu erkennen
sei. Vorliegend habe die Beschwerdeführerin den Beschwerdegegner noch nicht
einmal um Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersucht. Die Umdeutung der
Vernehmlassung in eine Anordnung nach § 10c Abs. 2 VRG sei auch
deshalb unzulässig. Selbst wenn man aber der Vernehmlassung vom 27. März
2017 den Charakter einer Verfügung nach § 10c Abs. 2 VRG zuerkennen
wollte, so handle es sich dabei nicht um eine positive Anordnung.
5.
Soweit sich die Beschwerdeführerin auf den
Zwischenentscheid des Verwaltungsgerichts im Verfahren VB.2017.00299 beruft,
kann sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zwischenentscheide erwachsen
nicht in materielle Rechtskraft. Mittlerweile ist ohnehin der Endentscheid im
Verfahren VB.2017.00299 ergangen, weshalb der Zwischenentscheid dahingefallen
ist (vgl. Bertschi, § 19a N. 31). Daran ändert nichts, dass der
Endentscheid noch nicht in Rechtskraft erwachsen ist. Darüber hinaus hat das
Verwaltungsgericht im betreffenden Zwischenentscheid nicht geprüft, ob es sich
beim Merkblatt um eine anfechtbare Verfügung handelt und ausdrücklich
offengelassen, ob das Vorgehen der Vor­instanz [im Hinblick auf die
Qualifikation der Rekursvernehmlassung als Anordnung im Sinn von § 10c
Abs. 2 VRG] korrekt war. Es war lediglich "einstweilen" von
einer anfechtbaren, positiven Anordnung ausgegangen. Unter diesen Umständen hat
der Zwischenentscheid im Verfahren VB.2017.00299 keine präjudizielle Wirkung
für das vorliegende Verfahren.
6.
6.1
Die Frage
der aufschiebenden Wirkung sowie der Notwendigkeit von vorsorglichen Massnahmen
im Rekurs- bzw. Beschwerdeverfahren lässt sich nicht losgelöst von der Frage
des dem vor­instanzlichen Verfahren zugrunde liegenden Anfechtungsobjekts
beantworten. Hinzu kommt, dass der Beschwerdegegner das Vorliegen einer
anfechtbaren Verfügung bestreitet. Es rechtfertigt sich deshalb, vorab zu
prüfen, ob das Merkblatt/der Aushang bzw. die Rekursvernehmlassung des
Beschwerdegegners vom 27. März 2017 eine mit Rekurs anfechtbare Verfügung
darstellt.
Die im Merkblatt bzw. dem Aushang am Brett in der Notunterkunft
enthaltenen Auszahlungsmodalitäten sind auf einen tatsächlichen Erfolg
ausgerichtet, indem Nothilfe erhalten soll, wer an den Anwesenheitskontrollen
anwesend war und in der Notunterkunft übernachtet, wodurch die
Nothilfebedürftigkeit vermutet wird. Die Auszahlungsmodalitäten dienen somit
der Feststellung der Bedürftigkeit und damit der Sachverhaltsabklärung. Unter
diesen Umständen bilden die Modalitäten der Auszahlung der Nothilfe, die im
Aushang geregelt sind, den eigentlichen Realakt, nicht aber der Aushang als
solcher. Die im Aushang vorgegebenen Anwesenheiten in der Notunterkunft sind
darauf ausgerichtet, die verfassungsmässige Ausübung des Grundrechts auf
Nothilfe zu sichern. Demnach liegt im Aushang keine anfechtbare Anordnung im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG. Nachdem die Beschwerdeführerin
den Beschwerdegegner nicht um Erlass einer anfechtbaren Anordnung ersucht hat,
liegt auch kein unrechtmässiges Verweigern einer solchen gemäss § 19
Abs. 1 lit. b VRG vor. Wie die Vor­instanz zu Recht ausführte, wäre
damit auf die Rekurse gegen das Merkblatt bzw. den Aushang nicht einzutreten
gewesen (vgl. zum Ganzen VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 3.8
und 5.1; VGr, 27. Februar 2017, VB.2017.00131, E. 3.3).
Sodann rechtfertigt es sich nicht, die Vernehmlassung des
Beschwerdegegners im Rekursverfahren aus prozessökonomischen Gründen als
anfechtbare Anordnung im Sinn von § 10c VRG entgegenzunehmen. Andernfalls
hätte die Vorinstanz mit der Anerkennung der Rekursantwort als Verfügung im
Sinn von § 10c Abs. 2 VRG immer einen Entscheid in der Sache zu
fällen, ungeachtet dessen, ob die Voraussetzungen dafür überhaupt vorlägen, da
nicht mehr auf Nichteintreten erkannt werden könnte. Es besteht aber gerade
kein allgemeiner und unbeschränkter Anspruch auf Erlass einer förmlichen
anfechtbaren Verfügung (BGE 128 II 156 E. 3). Das Vorgehen der Vorinstanz
diesbezüglich entbehrt jeder gesetzlichen Grundlage (vgl. zum Ganzen VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.1). Nach dem Gesagten stellen
weder das Merkblatt vom 1. Februar 2017 bzw. der Aushang in der
Notunterkunft noch die Rekursvernehmlassung des Beschwerdegegners vom
27. März 2017 eine anfechtbare Verfügung im Sinn von § 19 Abs. 1
VRG dar.
6.2
Die
Vorinstanz begründet das Nichteintreten auf das Gesuch um Feststellung der
aufschiebenden Wirkung damit, dass einem Rekurs gegen eine Anordnung gemäss
§ 10c Abs. 2 VRG zwar aufschiebende Wirkung zukomme. Die Feststellung
würde aber nichts an den geänderten Auszahlungsmodalitäten ändern, da die
aufschiebende Wirkung nicht bezwecke, denjenigen Zustand herbeizuführen, der
durch das Rechtsmittel erst erreicht werden soll. Mangels
Rechtsschutzinteresses sei auf das Gesuch um Feststellung der aufschiebenden
Wirkung deshalb nicht einzutreten. Dieser Begründung ist nicht zu folgen: Es
wurde bereits festgestellt, dass die aufschiebende Wirkung an eine mit Rekurs
anfechtbare Anordnung anschliesst (vorn E. 3.1) und eine solche vorliegend
nicht besteht (vorn E. 6.1). Dementsprechend ist § 25 Abs. 1 VRG
im vorliegenden Fall nicht anwendbar, weshalb das Nichteintreten der Vorinstanz
in Dispositivziffer I des angefochtenen Zwischenentscheids im Ergebnis
dennoch nicht zu beanstanden ist.
6.3
Da dem
Rekurs keine aufschiebende Wirkung zukommt, stellt sich die Frage, ob die
Vorinstanz vorsorgliche Massnahmen hätte anordnen müssen.
6.3.1
Die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen setzt einen schweren, nicht
wiedergutzumachenden Nachteil voraus. In ihrer Beschwerdeschrift legt die
Beschwerdeführerin nicht dar, inwiefern ein solcher Nachteil vorliegt. Vielmehr
äussert sie sich lediglich zur Frage der aufschiebenden Wirkung. Allerdings
ergibt sich zumindest aus den Ausführungen zur Eintretensfrage, dass die
Beschwerdeführerin einen (schweren) Nachteil in der Einschränkung ihrer
Bewegungsfreiheit, der Menschenwürde und des Rechts auf Hilfe in Notlagen
sieht. Diesbezüglich ist allerdings zu berücksichtigen, dass sich die
Beschwerdeführerin als abgewiesene Asylbewerberin in einem besonderen
Rechtsverhältnis gegenüber den Behörden befindet. Dies führt gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung einerseits zu einem Anspruch auf
(Nothilfe-)Leistungen. Andererseits muss sich die Betroffene gewissen Zwängen
unterziehen, die ihre Freiheit einschränken können. Dies darf aber nicht zu
schwerwiegenden
Verletzungen von Grundrechten führen (BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014]
Nr. 54 E. 3.4). Die Beschwerdeführerin legt nicht substanziiert dar,
dass und inwiefern sie die täglich stattfindenden Anwesenheitskontrollen in
schwerer
Weise in ihrer Bewegungsfreiheit bzw. anderen Grundrechten einschränken würden.
Solches ist denn auch nicht zu erkennen, umso weniger, als die
Beschwerdeführerin selber ausführt, die Anwesenheits- und Meldepflicht erfolge
in B teilweise nur einmal pro Tag. Ausserdem ist zu bedenken, dass die
Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Stellung als illegal anwesende und mittellose
Staatsangehörige gewissen Zwängen unterliegt und dass nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einer abgewiesenen Asylbewerberin, die
die Schweiz zu verlassen hätte, bei Festlegung und Ausrichtung der
Nothilfeleistungen weder Integrationsinteressen berücksichtigt noch dauerhafte
Sozialkontakte gewährleistet werden müssen (BGE 131 I 166 E. 8.2). Weiter
ist die Beschwerdeführerin 28 Jahre alt, ledig und ohne nachgewiesene
gesundheitliche Probleme, weshalb ihr durchaus zumutbar ist, die Nacht in einer
Gemeinschaftsunterkunft zu verbringen (vgl. BGE 139 I 272 = Pra 103 [2014]
Nr. 54 E. 3.4). Dies umso mehr, als die Nothilfe an den von den
Kantonen bezeichneten Orten auszurichten ist (Art. 82 Abs. 4 des
Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 [AsylG]). Eine schwerwiegende
Beeinträchtigung des Grundrechts auf Bewegungsfreiheit (als Teil der
persönlichen Freiheit) im Sinn einer bedeutenden Einschränkung dieses
Grundrechts ist durch die Anwesenheitspflichten zum Bezug der Nothilfe nicht zu
erkennen (vgl. dazu VGr, 27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.4 f.).
6.3.2
Sodann ist die Entscheidprognose zu berücksichtigen. Dabei ist zu prüfen,
ob der Rekurs der Beschwerdeführerin in der Hauptsache mutmasslich gutzuheissen
oder abzuweisen sein wird. Die Vor­instanz nahm insofern eine Entscheidprognose
vor, als sie auf ein – nicht rechtskräftiges – gleichgelagertes Verfahren
verwies, in welchem sie einen Rekurs abgewiesen habe, weil die beanstandeten
Massnahmen rechts- und verhältnismässig seien. Die Prognoseentscheidung durch
die untere Instanz kann durch die obere Instanz überprüft werden. Es wurde
bereits festgestellt, dass dem vorinstanzlichen Verfahren keine Anordnung im
Sinn von § 19 VRG und damit kein gültiges Anfechtungsobjekt zugrunde liegt
(vorn E. 6.1). Dementsprechend ist davon auszugehen, dass die Vorinstanz
in der Hauptsache nicht auf den Rekurs eintreten wird (vgl. VGr,
27. Oktober 2017, VB.2017.00299, E. 5.1). Die (materiellen) Begehren
der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren erweisen sich damit als aussichtslos.
Damit fällt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen für das Rekursverfahren
bereits von vornherein ausser Betracht.
6.3.3
Vor diesem Hintergrund erübrigt es sich, die weiteren Voraussetzungen für
die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen zu prüfen. Zumindest im Ergebnis ist
Dispositivziffer II der angefochtenen Verfügung folglich nicht zu
beanstanden, ist doch das Gesuch um Erlass von vorsorglichen Massnahmen mangels
eines drohenden
schweren
Nachteils sowie einer positiven
Hauptsachenprognose abzuweisen.
6.4
Zusammengefasst
ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
7.1
Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Kosten der Beschwerdeführerin als unterliegende
Partei aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen. Der Beschwerdegegner
hat eine solche nicht beantragt (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.2
Zu prüfen
bleibt das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
und der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren.
7.2.1
Gestützt auf § 16 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen
und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf
entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen
(Abs. 1). Sie haben zudem Anspruch auf die Bestellung eines
unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte
im Verfahren selbst zu wahren (Abs. 2). Mittellos im Sinn von § 16
VRG ist, wer die erforderlichen Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn
er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und
seine Familie benötigt (Plüss, § 16 N. 18). Als aussichtslos sind Begehren
anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner als
jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet
werden können (Plüss, § 16 N. 46). Ein Rechtsbeistand ist
grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in
schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines
Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).
7.2.2
Die Beschwerdeführerin ist nothilfeabhängig, weshalb von ihrer
Mittellosigkeit auszugehen ist. Die Beschwerde erschien mindestens insofern
nicht als offensichtlich aussichtslos, als die rechtliche Qualifikation des
Merkblatts bzw. des Aushangs im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung unklar war und
die Feststellung der aufschiebenden Wirkung unter anderem davon abhing, ob eine
anfechtbare Verfügung vorliegt. Der Beschwerdeführerin ist deshalb die
unentgeltliche Prozessführung zu gewähren; die ihr aufzuerlegenden Gerichtskosten
sind einstweilen auf die Gerichtskasse zu nehmen. Die Notwendigkeit des Beizugs
eines Rechtsvertreters seitens der Beschwerdeführerin ist angesichts ihrer
fehlenden Rechts- und Deutschkenntnisse sowie der nicht als einfach zu
qualifizierenden Rechtsfragen ebenfalls zu bejahen. Demnach ist der
Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der Person ihrer
derzeitigen Vertreterin zu gewähren.
7.2.3
Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2010 (GebV VGr) wird dem unentgeltlichen Rechtsbeistand der
notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die
amtliche Verteidigung entschädigt, wobei der notwendige Zeitaufwand, die
Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt
und Barauslagen separat entschädigt werden. Letztere umfassen namentlich bezahlte
Gerichtskosten sowie erforderliche Reisespesen, Porti, Kosten für
Telekommunikation und Fotokopien. Für die Bemessung der Entschädigung nicht
relevant sind hingegen Kosten, die zur Wahrnehmung der Interessen der
Klientschaft nicht notwendig sind, insbesondere Kosten für übermässigen,
unnützen oder überflüssigen Aufwand (Plüss, § 16 N. 88 ff.;
§ 22 Abs. 1 der Verordnung des Obergerichts über die Anwaltsgebühren
vom 8. September 2010 [AnwGebV]). Der Anwalt hat sorgfältig darauf bedacht
zu sein, dass nicht unzweckmässige Auslagen auf Kosten des Auftraggebers
anfallen. Massgebend ist, was ein gewissenhafter Anwalt in der Lage des
Beauftragten vernünftigerweise für erforderlich hält. Betreibt der Anwalt mehr
Aufwand, als bei sorgfältigem Vorgehen nötig gewesen wäre, kann er dafür keinen
Ersatz beanspruchen. Zu ersetzen sind daher nur die tatsächlich angefallenen
erforderlichen Auslagen des Anwalts (Walter Fellmann, Anwaltsrecht, 2. A.,
Bern 2017, Rz. 1414 f.).
7.2.4
Der von der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin geltend gemachte
Stundenaufwand von 4,02 h zu Fr. 220.- erscheint angemessen. Die
Barauslagen in Höhe von Fr. 26.50 sind ausgewiesen. Nach dem Gesagten ist
die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 884.40
plus Barauslagen von Fr. 26.50 zuzüglich Mehrwertsteuer von 8 % auf
den Gesamtbetrag (Fr. 72.85), also mit total Fr. 983.75, zu
entschädigen.
7.2.5
Die Beschwerdeführerin wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam
gemacht, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung und/oder die
unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet
ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn
Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
8.
Das vorliegende, einen
Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid,
der
wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1
BGG angefochten werden kann
(
vorn E. 1.2;
VGr,
7. Dezember 2016, VB.2016.00571,
E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).
Demgemäss
erkennt der Einzelrichter:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    160.--     Zustellkosten,
Fr. 1'160.--     Total der Kosten.
3.    Der
Beschwerdeführerin wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt, jedoch einstweilen auf
die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht nach § 16 Abs. 4
VRG bleibt vorbehalten.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Der
Beschwerdeführerin wird die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt und in der
Person von Rechtsanwältin C eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren bestellt.
7.    Rechtsanwältin
C wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit Fr. 910.90 zuzüglich
8 % Mehrwertsteuer (Fr. 72.85), insgesamt Fr. 983.75, aus der
Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin nach
§ 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
8.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
9.    Mitteilung an
…