zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00102 · 2020-06-03 · de

Baubewilligung | Auslegung Parkplatzreglement; behindertengerechter Besucherparkplatz. Die SIA-Norm 500 "Hindernisfreie Bauten" sieht für Wohnbauten keine Pflicht zur Markierung der behindertengerechten Parkplätze vor. Das bedeutet, der behindertengerechte Parkplatz muss zwar die Ausmasse nach SIA-Norm aufweisen, darf aber auch von anderen Besuchern benutzt werden. Damit ist keineswegs sichergestellt, dass ein behinderter Besucher einen Parkplatz zur Verfügung hat, auch wenn die Gemeinde einen zusätzlichen Besucherabstellplatz für Behinderte verlangt. Es liegen keine Hinweise vor, dass in der Parkplatzverordnung bei den Wohnbauten eine Pflicht zur Bezeichnung der behindertengerechten Parkplätze vergessen ging. Eine solche Verpflichtung kann auch nicht durch Analogieschluss aus der SIA-Norm 500 abgeleitet werden. Die Auslegung des Beschwerdegegners erweist sich als nicht mehr vertretbar (E. 3.6). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 03.06.2020 VB.2020.00102
Zurich Verwaltungsgericht 03.06.2020 VB.2020.00102
Zurigo Verwaltungsgericht 03.06.2020 VB.2020.00102

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00102
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00102
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.06.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Auslegung Parkplatzreglement; behindertengerechter Besucherparkplatz.
Die SIA-Norm 500 "Hindernisfreie Bauten" sieht für Wohnbauten keine Pflicht zur Markierung der behindertengerechten Parkplätze vor. Das bedeutet, der behindertengerechte Parkplatz muss zwar die Ausmasse nach SIA-Norm aufweisen, darf aber auch von anderen Besuchern benutzt werden. Damit ist keineswegs sichergestellt, dass ein behinderter Besucher einen Parkplatz zur Verfügung hat, auch wenn die Gemeinde einen zusätzlichen Besucherabstellplatz für Behinderte verlangt.
Es liegen keine Hinweise vor, dass in der Parkplatzverordnung bei den Wohnbauten eine Pflicht zur Bezeichnung der behindertengerechten Parkplätze vergessen ging. Eine solche Verpflichtung kann auch nicht durch Analogieschluss aus der SIA-Norm 500 abgeleitet werden. Die Auslegung des Beschwerdegegners erweist sich als nicht mehr vertretbar (E. 3.6).
Gutheissung.
Stichworte:
AUSLEGUNG VON KOMMUNALEM RECHT
BEHINDERTENPARKPLATZ
BESUCHERPARKPLATZ
PARKPLATZVERORDNUNG
Rechtsnormen:
§ 242 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2020.00102
Urteil
der 1. Kammer
vom
9. Juli 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bau- und Liegenschaftenausschuss der
Gemeinde Embrach,
Beschwerdegegner,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Der Bau- und Liegenschaftenausschuss der Gemeinde Embrach
erteilte mit Beschluss vom 1. Juli 2019 der A AG die baurechtliche
Bewilligung für den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit zehn Wohnungen und
einer Tiefgarage auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 (neu 03) an der C-Strasse 04
in Embrach. Die Bewilligung erfolgte unter der Auflage, im Umgebungsplan zwei
Parkplätze für Besucher sowie einen zusätzlichen behindertengerechten Parkplatz
auszubilden (Ziffer 1.4.4). Weiter wurde beschlossen, dass die 15 zu
erstellenden Autoabstellplätze als Pflichtabstellplätze gelten würden
(9 Bewohner, 2 Besucher und 2 behindertengerecht) (Ziffer 1.11).
Sodann wurde das Grundbuchamt Embrach angewiesen, einen Parkplatzrevers für die
Pflichtparkplätze für Bewohner (9 Parkplätze), Besucher (2 Parkplätze)
und behindertengerecht (2 Parkplätze) einzutragen (Ziffer 3.2).
II.
Gegen diese Nebenbestimmungen erhob die A AG am
29. Juli 2019 Rekurs beim Baurekursgericht und beantragte, dass nur 2 Besucherparkplätze,
davon einer behindertengerecht, zu erstellen seien. Mit Entscheid vom
23. Januar 2020 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.
III.
Hierauf erhob die A AG am 20. Februar 2020
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des
vorinstanzlichen Entscheids und die Aufhebung der Auflage zur Erstellung eines
zusätzlichen Besucherparkplatzes in der Baubewilligung vom 1. Juli 2019.
Die betreffenden Anordnungen seien in diesem Sinn zu ändern, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Das Baurekursgericht beantragte am 5. März 2020 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Bau- und
Liegenschaftenausschuss Embrach beantragte die Abweisung der Beschwerde unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die A AG verzichtete am 8. April
2020 auf eine Replik.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die übrigen
Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.
2.
Das streitbetroffene Baugrundstück liegt gemäss geltender
Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Embrach in der Wohnzone W2B. Das
bestehende Gebäude soll abgebrochen und das Grundstück neu mit einem
Mehrfamilienhaus mit zehn Wohnungen und einer Tiefgarage überstellt werden. Für
Besucher sind gemäss Baubewilligung zwei Besucherparkplätze sowie ein
zusätzlicher behindertengerechter Besucherparkplatz zu erstellen.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin beanstandet die Auslegung der kommunalen Parkplatzverordnung
durch die Gemeinde, wonach für Bewohnerparkplätze der behindertengerechte
Parkplatz bereits in der Anzahl Mindestparkplätze enthalten ist, bei den
Besucherparkplätzen jedoch noch ein weiterer behindertengerechter Parkplatz zu
erstellen ist.
3.2
Nach § 242
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) legt
die Bau- und Zonenordnung die Zahl der Abstellplätze für Verkehrsmittel,
insbesondere für Motorfahrzeuge, fest, die nach den örtlichen Verhältnissen,
nach dem Angebot des öffentlichen Verkehrs sowie nach Ausnützung und Nutzweise
des Grundstücks für Bewohner, Beschäftigte und Besucher erforderlich sind. Die
Gemeinde Embrach hat eine separate Parkplatzverordnung (Verordnung über
Fahrzeugabstellplätze vom 7. September 2016) erlassen.
Bei dieser Verordnung handelt
es sich um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht. Dieses Recht ist in
erster Linie durch die Gemeindebehörden anzuwenden und auszulegen. Bei der
Anwendung und Auslegung kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Rechts kann sich
für die Gemeinde ein Spielraum auftun, wenn das kommunale Recht der
rechtsanwendenden Behörde eine umfassende Einzelfallbeurteilung aufgibt bzw.
Ermessen einräumt (VGr, 28. Februar 2019, VB.2018.00554, E. 4.3; 27. März
2015, VB.2014.00232 und VB.2014.00248, E. 4.3.2; vgl. dazu Marco Donatsch
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 20 N. 59 f.).
Das Baurekursgericht ist in
solchen Fällen verpflichtet, sich mit den Entscheidgründen der
Baubewilligungsbehörde mit besonderer Sorgfalt auseinanderzusetzen. Je
eingehender die Gemeinde den Entscheid über Auslegung und Anwendung ihres
eigenen Rechts begründet, desto höher werden dabei die Anforderungen an die
Begründung des Baurekursgerichts. Ist der Entscheid der Gemeindebehörde
plausibel und stichhaltig begründet, so bedarf es deshalb besonders
überzeugender Gründe, um von deren Auslegung und Anwendung kommunalen Rechts
abzuweichen. Es steht dem Baurekursgericht somit nicht zu, die sich stellenden
Fragen so zu beurteilen, wie dies eine rechtsanwendende erstinstanzliche
Behörde tun würde. Der Beurteilungsspielraum des Baurekursgerichts wird damit
durch die Gemeindeautonomie beschränkt (VGr, 28. Februar 2019,
VB.2018.00554, E. 4.3; 20. September 2018, VB.2017.00563 E. 3.2;
27. März 2015, VB.2014.00232 und VB.2014.00248, E. 4.3.2; vgl. dazu
Donatsch, § 20 N. 59 f.). Dasselbe gilt auch für das
Verwaltungsgericht. In den vorgenannten Auslegungsspielraum greift das
Verwaltungsgericht nur mit äusserster Zurückhaltung ein (VGr, 28. Februar
2019, VB.2018.00554, E. 4.5).
3.3
Ausgangspunkt
der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund
einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, muss
unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der
Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es
namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden
Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (vgl. zum Ganzen
BGE 141 II 220 E. 3.3.1, 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3;
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St.
Gallen 2016, Rz. 177 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
3.4
Nach Art. 5
Abs. 1 Parkplatzverordnung wird der Normbedarf aufgrund der spezifischen
Bedarfswerte für Personenwagen-Motorfahrzeugabstellplätze ermittelt. Bei
mehreren Berechnungsmöglichkeiten ist das Kriterium massgebend, welches die
grössere Anzahl Parkplätze ergibt. Bei speziellen Verhältnissen kann die
Baubehörde den Normbedarf abweichend von den Werten gemäss Tabelle festlegen.
Für Bewohner sieht die Tabelle einen Parkplatz pro Wohnung vor. Für Besucher
ist ein Parkplatz pro vier Wohnungen vorgesehen. Art. 6 Abs. 1
Parkplatzverordnung sieht vor, dass entsprechend der Güteklassenzugehörigkeit
des betroffenen Gebiets die Zahl der Personenwagen-Abstellplätze gemäss der
Tabelle in Prozent des Normbedarfs festgelegt wird. Der Mindestwert legt die
Zahl der minimal erforderlichen Fahrzeugabstellplätze fest. Unter Einhaltung dieser
Minimalvorschriften kann der Bauherr die zu erstellende Parkplatzzahl frei
bestimmen. Für Abstellplätze für Fahrzeuge von Behinderten sieht Art. 8
der Parkplatzverordnung vor, dass sich Anzahl, Lage und Ausgestaltung von
Abstellplätzen für Fahrzeuge von Behinderten nach den Anforderungen gemäss der
Norm SIA 500 "Hindernisfreie Bauten" richten. Das Korrigenda C3
zur Norm SIA 500 enthält folgende Bestimmungen: Für die Bewohner muss pro
25 Wohnungen mindestens ein Parkplatz gemäss Ziffer 9.7.1 bereitgestellt
werden können, im Minimum einer (Ziffer 9.7.2). Pro Parkplatzstandort für
Besucher muss mindestens ein Parkplatz die Anforderungen gemäss Ziffer 9.7.1
erfüllen. Die Gehdistanz zu den Hauseingängen soll als Richtwert maximal
100 m betragen (Ziffer 9.7.3).
3.5
Der
Beschwerdegegner begründet die Tatsache, dass bei den Bewohnerparkplätzen der
behindertengerechte Parkplatz bereits im Normbedarf nach Art. 5 der
Parkplatzverordnung enthalten ist, bei den Besucherparkplätzen jedoch nebst den
Pflichtabstellplätzen noch ein behindertengerechter Parkplatz zu erstellen sei,
ausführlich in seiner Rekursantwort, auf die er in der Beschwerde verweist. Der
Beschwerdegegner führte aus, das Korrigenda der SIA-Norm 500 habe den
Wortlaut "von den Bewohnern und Besuchern zur Verfügung stehenden
Parkplätzen sei eine bestimmte Zahl rollstuhlgerecht auszugestalten" durch
"pro Parkplatzstandort für Besucher muss mindestens ein Parkplatz die
Anforderungen erfüllen" ersetzt. Von "davon" sei nicht mehr die
Rede. Das Behindertengleichstellungsgesetz bezwecke, Benachteiligungen zu
verhindern, zu verringern, oder zu beseitigen, denen Menschen mit Behinderung
ausgesetzt seien. Aufgrund dessen sei eine Differenzierung bei den
Besucherparkplätzen vorgenommen worden, nicht jedoch bei den Parkplätzen für
die Bewohner. Bei den Bewohnerparkplätzen sei es Usanz, die Miet- oder
Kaufverträge so abzuschliessen, dass der behindertengerechte Parkplatz
abgetauscht werden müsse, wenn eine Bewohnerin/ein Bewohner mit Behinderung
dies verlange. Bei den Besucherparkplätzen lasse sich dies aber nicht
praktizieren. Sodann führte der Beschwerdegegner aus, würden in der ganzen
Parkplatzverordnung Differenzierungen zwischen Bewohnern, Beschäftigten und
Besuchern gemacht. Hiermit werde den unterschiedlichen Bedürfnissen Rechnung
getragen.
3.6
Wie von
der Beschwerdeführerin zu Recht festgehalten, ergibt sich die
Ungleichbehandlung der Behindertenparkplätze für Besucher und Bewohner nicht
direkt aus der Parkplatzverordnung. Die SIA-Norm 500 sah ursprünglich vor, dass
von den Parkplätzen, die den Bewohnern zur Verfügung stehen, mindestens ein
Parkplatz gemäss Ziffer 9.7.1 bereitgestellt werden muss und je 25
Parkplätze zusätzlich ein weiterer. Von den Parkplätzen, die den Besuchern zur
Verfügung stehen, müsse mindestens einer die Anforderungen nach Ziffer 9.7.1
erfüllen. Bei diesen alten Bestimmungen wird davon ausgegangen, dass von den
(Mindest-)Abstellplätzen mindestens einer behindertengerecht ausgestaltet
werden muss. Ganz so klar ist die korrigierte Ziffer 9.7.3 nicht mehr.
Allerdings legt auch die Formulierung "Pro Parkplatzstandort für Besucher
muss mindestens ein Parkplatz die Anforderungen gemäss Ziffer 9.7.1
erfüllen" die Auslegung nahe, dass von den (Mindest) Abstellplätzen einer
behindertengerecht ausgestaltet sein muss. Eine Auslegung der
Parkplatzverordnung, wie von der Beschwerdeführerin vorgenommen, erscheint zwar
nicht zwingend, der Wortlaut der Bestimmung lässt jedoch auf eine solche
schliessen.
Der Beschwerdegegner argumentierte weiter: Während bei den
Bewohnerparkplätzen deren Vergabe, so gewünscht, vorgängig vertraglich und vor
dem Gebrauch abgesprochen werden könne und Vorbehalte angebracht werden
könnten, sei dies bei Besucherparkplätzen nicht der Fall. Es sei einer Person
nicht zumutbar, zuerst den Fahrzeughalter eines auf dem Behindertenparkplatz
parkierenden Fahrzeugs auszumachen, bevor eine beeinträchtigte Person selbst
auf diesem Parkplatz parkieren könne. Dieses Argument verfängt jedoch nicht,
sieht doch die SIA-Norm 500 für Wohnbauten (im Gegensatz zu den Bauten mit
öffentlichen Nutzungen) keine Pflicht zur Markierung der behindertengerechten
Parkplätze vor (Ziffer 9.7 und Ziffer 7.10.1). Das bedeutet, dass
vorliegend der behindertengerechte Parkplatz zwar die Ausmasse nach SIA-Norm
aufweisen muss, aber auch von anderen Besuchern benutzt werden darf. Angesichts
der jeweils konkreten und detaillierten Regelungen der behindertengerechten
Parkplätze für unterschiedliche Bauten verbleibt auch kein Raum für eine
analoge Anwendung der Markierungspflicht gemäss Ziffer 7.10.1 auf
Wohnbauten (vgl. zum Ganzen auch Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019,
S. 900). Somit ist nicht sichergestellt, dass ein behinderter Besucher einen
Parkplatz mit den Ausmassen eines Behindertenparkplatzes zur Verfügung hat,
auch wenn die Gemeinde einen zusätzlichen Besucherabstellplatz für Behinderte
verlangt. Dies wäre nur dann gewährleistet, wenn der Bauherrschaft auferlegt
würde, diesen entsprechend zu markieren und damit für Behinderte zu
reservieren. Da sich eine solche Verpflichtung aber wie erwähnt nicht aus den
anwendbaren Bestimmungen der SIA-Norm ergibt, bedürfte sie einer anderweitigen
gesetzlichen Grundlage. Eine entsprechende Regelung lässt sich aber weder der
Parkplatzverordnung noch sonst wo entnehmen. Auch bestehen keine Anhaltspunkte
dafür, dass der kommunale Gesetzgeber eine solche Markierungspflicht statuieren
wollte, dies aber versehentlich unterlassen hätte. Somit ging der Beschwerdegegner
zur Begründung der Auslegung seiner Parkplatzverordnung offensichtlich von
einer falschen Annahme aus. Die Auslegung des Beschwerdegegners erweist sich
daher als nicht mehr vertretbar und ist rechtswidrig. Art. 8 kann nicht
kumulativ zu Art. 5 der Parkplatzverordnung verstanden werden. Somit fehlt
es an einer gesetzlichen Grundlage, um einen zusätzlichen Besucherparkplatz zu
fordern.
3.7
Demgemäss
ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 23. Januar
2020 ist aufzuheben, und die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 2'620.- sind
dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Sodann ist dem Beschwerdeführer für das
vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2
VRG). Die Nebenbestimmungen des Beschlusses vom 1. Juli 2019 sind
ausgangsgemäss anzupassen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG) und steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Er ist vielmehr zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung
zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 23. Januar
2020 wird aufgehoben. Die Dispositiv-Ziffern 1.4.4, 1.11 sowie 3.2 des
Beschlusses vom 1. Juli 2019 des Bau- und Liegenschaftenausschusses der
Gemeinde Embrach sind in dem Sinn abzuändern, dass nur zwei Besucherparkplätze,
davon einer behindertengerecht, zu erstellen sind. Demgemäss werden die
genannten Dispositiv-Ziffern wie folgt neu gefasst:
"1.4.4
Umgebungsplan
(…)
-Parkplätze;
diese haben der Norm SN 640'291a zu entsprechen und sind zu vermassen. Es
sind 2 Plätze für Besucher, davon einer behindertengerecht, auszubilden.
(…)
1.11
Fahrzeugabstellplätze
Von
den 15 bewilligten Autoabstellplätzen haben 11 als Pflichtabstellplätze zu
gelten (9 Bewohner, davon einer behindertengerecht, und 2 Besucher,
davon einer behindertengerecht).
3.2
Parkplatzrevers
Die
erforderlichen Parkplätze für Bewohner (9 PP, davon einer behindertengerecht)
und Besucher (2 PP, davon einer behindertengerecht) gemäss der
baurechtlichen Bewilligung vom 1. Juli 2019 dürfen weder aufgehoben noch
ihrem Zweck entfremdet werden. Die Pflichtparkplätze dürfen nicht an Personen
verkauft werden, die nicht (Mit-)Eigentümer der Überbauung sind."
Die
Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 2'620.- werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 2'095.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 3'000.-
zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an: …