zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00010 · 2020-06-24 · de

Einbürgerung | [Einbürgerung: Nichtbestehen der Standortbestimmung "Gesellschaft"] Die Vorinstanz hat den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie sich nicht mit den Kernargumenten des Rekurses sowie der Replik auseinandersetzte (E. 2.4). Die Beurteilung der Integration des Gesuchsstellers im Einbürgerungsverfahren muss insgesamt ausgewogen sein. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall (E. 4.3.2). Die Durchführung von Tests zur Beurteilung der Integration ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, kann sie doch zur Objektivierung der Einbürgerungskriterien beitragen. Besonders bei einem knappen Resultat darf das Ungenügen bei der Absolvierung eines Integrationstests jedoch nicht im Ergebnis zum ausschlaggebenden Faktor werden (E. 4.3.3). Vorliegend erweist sich die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs als willkürlich und überspitzt formalistisch, weil bei der Beurteilung der Integration des Beschwerdeführers massgebliche Gesichtspunkte, unter anderem auch seine Flüchtlingseigenschaft, unbeachtet blieben (E. 4.7). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 24.06.2020 VB.2020.00010
Zurich Verwaltungsgericht 24.06.2020 VB.2020.00010
Zurigo Verwaltungsgericht 24.06.2020 VB.2020.00010

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00010
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00010
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.06.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Einbürgerung
[Einbürgerung: Nichtbestehen der Standortbestimmung "Gesellschaft"]
Die Vorinstanz hat den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie sich nicht mit den Kernargumenten des Rekurses sowie der Replik auseinandersetzte (E. 2.4). Die Beurteilung der Integration des Gesuchsstellers im Einbürgerungsverfahren muss insgesamt ausgewogen sein. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall (E. 4.3.2). Die Durchführung von Tests zur Beurteilung der Integration ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, kann sie doch zur Objektivierung der Einbürgerungskriterien beitragen. Besonders bei einem knappen Resultat darf das Ungenügen bei der Absolvierung eines Integrationstests jedoch nicht im Ergebnis zum ausschlaggebenden Faktor werden (E. 4.3.3). Vorliegend erweist sich die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs als willkürlich und überspitzt formalistisch, weil bei der Beurteilung der Integration des Beschwerdeführers massgebliche Gesichtspunkte, unter anderem auch seine Flüchtlingseigenschaft, unbeachtet blieben (E. 4.7).
Gutheissung.
Stichworte:
EINBÜRGERUNG
EINBÜRGERUNGSKRITERIEN
INTEGRATIONSTEST
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. 1 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 14 BÜG
§ 21a BÜRGERRV
§ 28 BÜRGERRV
Art. 34 FK
Art. 20 Abs. 3 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00010
Urteil
der 4. Kammer
vom
24. Juni 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Christoph Raess.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Schlieren,
vertreten durch die
Bürgerrechtskommission Schlieren,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Einbürgerung
,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1960, iranischer Staatsangehöriger, hält sich
seit 2001 in der Schweiz auf. Er und seine Ehefrau wurden als Flüchtlinge
vorläufig aufgenommen. Das Paar hat drei Kinder (geboren 1984, 1985 und 1994). A
ist Gesellschafter und Geschäftsführer einer GmbH. Im Jahr 2015 zog das Ehepaar
aus dem Kanton C nach Schlieren; am 10. Juli 2017 stellte es gemeinsam ein
Gesuch um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Mit Schreiben
vom 9. November 2017 übermittelte das kantonale Gemeindeamt der Stadt
Schlieren die Gesuchsunterlagen zum Entscheid über die Aufnahme in das
Gemeindebürgerrecht.
Weil A auch beim zweiten Absolvieren der sogenannten
Standortbestimmung "Gesellschaft", eines vom Bildungszentrum Limmattal
durchgeführten Tests, keine ausreichende Punktzahl erreicht hatte, lehnte die
Bürgerrechtskommission Schlieren sein Einbürgerungsgesuch mit Beschluss vom
12. Dezember 2018 ab. Seine Ehefrau war mit Beschluss vom 23. Oktober
2018 in das Bürgerrecht der Stadt Schlieren aufgenommen worden.
II.
Den Rekurs von A gegen den Beschluss der
Bürgerrechtskommission Schlieren vom 12. Dezember 2018 wies der Bezirksrat
Dietikon mit Beschluss vom 21. November 2019 ab (Dispositiv-Ziff. I);
die Verfahrenskosten auferlegte er A (Dispositiv-Ziff. II).
III.
Gegen
diesen Beschluss erhob A am 10. Januar 2020 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen:
"1.   Der Beschluss des Bezirksrats Dietikon vom
21. November 2019 und der Beschluss der Bürgerrechtskommission vom 12. Dezember
2018 seien aufzuheben;
2.   Der
Beschwerdeführer sei zum Integrationsgespräch einzuladen;
3.   Eventualiter
sei der Beschwerdeführer zu einer Standortbestimmung 'Gesellschaft' im
Bildungszentrum Limmattal zuzulassen;
4.   Es sei die
Beschwerdegegnerin zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine
Parteientschädigung zu entrichten;
5.   Unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Staates.
6.   Sub-eventualiter sei Ziff. II. des Beschlusses des
Bezirksrats Dietikon vom 21. November 2019 aufzuheben und es seien
sämtliche Verfahrenskosten auf die Staatskasse zu nehmen und dem
Beschwerdeführer eine Parteientschädigung zu entrichten."
Die Stadt Schlieren und der Bezirksrat Dietikon
beantragten in der Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung Abweisung der
Beschwerde. In der Replik hielt A sinngemäss an seinen Anträgen fest. Die Stadt
Schlieren verzichtete auf eine Duplik.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer
Gemeinde betreffend das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer wirft der Beschwerdegegnerin und der
Vorinstanz eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör vor.
2.1
Der in
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
verankerte Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör umfasst all jene
Befugnisse, die den von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen
Personen einzuräumen sind, damit sie ihren Standpunkt wirksam zur Geltung
bringen können. Daraus folgt etwa das Recht auf Einsicht in die Akten
(BGE 144 II 427 E. 3.1) oder der Anspruch, dass die Behörde die
Vorbringen der Betroffenen auch tatsächlich hört, ernsthaft prüft und in der
Entscheidfindung angemessen berücksichtigt (BGE 142 II 49 E. 9.2).
2.2
Der
Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs ist formeller Natur und setzt
keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus; eine Gehörsverletzung
zieht daher grundsätzlich die Aufhebung der angefochtenen Anordnung nach sich,
ungeachtet der Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst. Gemäss
der Rechtsprechung kann aber eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des
rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person
die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die über
die gleiche Kognition wie ihre Vorinstanz verfügt. Von einer Rückweisung ist
sodann selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs
abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf
und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem Interesse der
betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren
wären (vgl. VGr, 30. April 2020, VB.2019.00558, E. 3.1 mit weiterem Hinweis;
BGE 137 I 195 E. 2.3.2; Alain Griffel, in: derselbe [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 8 N. 37 f.).
2.3
Die
Vorinstanz hat zutreffend festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin das
rechtliche Gehör des Beschwerdeführers verletzt hat, indem sie dessen
fristgemäss gestelltes Begehren um Einsicht in die Bewertung der
Standortbestimmung "Gesellschaft" unbeantwortet liess und indem sie
auf die Begründung für dessen Gesuch um eine erneute Wiederholung der
Standortbestimmung materiell nicht einging. Ob die Gehörsverletzungen im Rekursverfahren
– in dem das Akteneinsichtsrecht gewährt wurde – geheilt werden konnten, wie
die Vorinstanz annimmt, kann hier offenbleiben, ist doch die Beschwerde ohnehin
gutzuheissen, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt.
2.4
Der
Beschwerdeführer bringt vor, dass die Vorinstanz ihrerseits seinen Anspruch auf
rechtliches Gehör verletzt habe, indem sie sich mit den Kernargumenten des
Rekurses – nämlich der Rüge des überspitzten Formalismus und der Willkür durch
das Unterlassen einer umfassenden, auf den konkreten Einzelfall bezogenen
Prüfung der Integration sowie der Rüge der Missachtung der
Flüchtlingseigenschaft – nicht auseinandergesetzt habe. Der Vorwurf trifft zu:
Die Vorinstanz ging auf die entsprechenden ausführlichen Darlegungen in der
Rekursschrift und der Replik mit keinem Wort ein, ohne dass aus ihren
Erwägungen explizit oder implizit hervorgehen würde, weshalb sie diese
Vorbringen für unerheblich hielt. Sie begnügte sich damit, die Auslegung des
kommunalen Rechts und die Bewertung der Standortbestimmung zu überprüfen, ohne
die vom Beschwerdeführer mit eingehender Begründung aufgeworfene Frage zu
behandeln, ob das Ergebnis mit höherrangigem Recht vereinbar sei. Damit
verletzte sie ihrerseits den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör.
Eine Heilung der Gehörsverletzung durch das Verwaltungsgericht ist aufgrund von
dessen beschränkter Kognition ausgeschlossen (§ 50 in Verbindung mit
§ 20 Abs. 1 VRG), doch ist dies hier bedeutungslos, weil die
Beschwerde sich auch materiell als berechtigt erweist.
3.
Für den Erwerb der Bürgerrechte des Kantons und der
Gemeinden sind massgeblich: Art. 20 f. der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) sowie für – wie hier – vor
dem 1. Januar 2018 eingereichte Gesuche §§ 20–31 des Gemeindegesetzes
vom 6. Juni 1926 (GS I 40 und nachmalige Änderungen; heute
[kantonales] Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 [KBüG,
LS 141.1]) und die am 31. Dezember 2017 ausser Kraft getretene
(kantonale) Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV; vgl.
§ 39 der Kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 [KBüV,
LS 141.11]). Darüber hinaus sind die Bestimmungen des (eidgenössischen)
Bürgerrechtsgesetzes vom 29. September 1952 (aBüG, am 31. Dezember
2017 ausser Kraft getreten [AS 2016 2561 ff.]) zu beachten
(Art. 50 Abs. 2 des [eidgenössischen] Bürgerrechtsgesetzes vom
20. Juni 2014 [BüG, SR 141.0]).
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf Aufnahme in das Bürgerrecht etwa nach
§ 21 Abs. 1 und 2 KBüG.
4.2
4.2.1
Gemäss Art. 14 aBüG (AS 1991 1034 ff.) ist vor Erteilung der
Bewilligung zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, was unter
anderem voraussetzt, dass er in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert
(lit. a) und mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und
Gebräuchen vertraut ist (lit. b). Die Kantone können unter anderem
hinsichtlich der Eignung Konkretisierungen des bundesgesetzlich
vorgeschriebenen Rahmens vornehmen, solange ihre Anforderungen selbst
verfassungskonform sind und eine Einbürgerung nicht übermässig erschweren (BGr,
18. Dezember 2019, 1D_1/2019, E. 2.2 [zur Publikation in der
Amtlichen Sammlung vorgesehen]; BGE 138 I 305 E. 1.4.3). Laut
Art. 20 Abs. 3 KV müssen Personen, die im ordentlichen Verfahren
eingebürgert werden wollen, unter anderem mit den hiesigen Verhältnissen vertraut
sein (lit. c). § 21a BüV (OS 69, 353) nimmt in lit. a und b
die Voraussetzungen von Art. 14 lit. a und b aBüG auf, bezieht sie
jedoch auch auf die örtlichen bzw. die kantonalen und kommunalen Verhältnisse.
Die Bestimmung verlangt ausdrücklich auch Grundkenntnisse der
gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse in der Schweiz, im Kanton und
in der Gemeinde (lit. d).
4.2.2
Gemäss § 8 der hier anwendbaren Verordnung über die Aufnahme von
Ausländerinnen und Ausländern in das Bürgerrecht von Schlieren vom 9. Juli
2012 (BüV Schlieren, aufgehoben mit Beschluss des Gemeindeparlaments vom
12. März 2018), müssen sich die Bewerberinnen und Bewerber um das
Bürgerrecht im Rahmen von schriftlichen und mündlichen Standortbestimmungen
über ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache und des Funktionierens von
Bund, Kanton und Gemeinde ausweisen. Den Mindestanforderungen für die
schriftliche Standortbestimmung im Bereich Gesellschaft entspricht, wer
60 % der Aufgaben richtig löst, in höchstens 3 von 7 Fachbereichen
mangelhaft abschneidet sowie in den Fachbereichen "Kanton Zürich" und
"Stadt Schlieren" gute Kenntnisse aufweist (§ 10 Abs. 3 BüV
Schlieren). Standortbestimmungen mit ungenügendem Ergebnis können grundsätzlich
einmal wiederholt werden (§ 12 BüV Schlieren). Werden die
Mindestanforderungen auch bei Wiederholung der Standortbestimmung nicht
erfüllt, wird der gesuchstellenden Person der Rückzug des Begehrens nahelegt.
Kommt der Rückzug nicht zustande, erfolgt die Ablehnung (§ 13 BüV Schlieren).
Sind die Anforderungen gemäss den Standortbestimmungen erfüllt, wird das
Verfahren (in der Regel) mit einem Integrationsgespräch mit einer Abordnung der
Bürgerrechtskommission weitergeführt (§§ 14 f. BüV Schlieren). Die
Abordnung stellt nach dem Gespräch Antrag an die zum Entscheid zuständige
Bürgerrechtskommission (§ 16 Abs. 1 und § 17 BüV Schlieren).
4.2.3
Im Kanton Zürich stand es den Gemeinden nach dem hier anwendbaren früheren
Recht offen, in einem generell-abstrakten Erlass an die Erteilung einer
Einbürgerungsbewilligung strengere, über die vom kantonalen Recht festgelegten
Mindestvorschriften hinausgehende Anforderungen zu stellen und die Einbürgerung
von weiteren sachlichen Kriterien abhängig zu machen; ihnen kam in diesem
Bereich Autonomie zu (BGr, 14. November 2013, 1D_2/2013, E. 2.2; BGr,
30. August 2010, 1D_5/2010, E. 3.2.3). Obwohl dem Entscheid auch eine
politische Komponente innewohnt, ist das Einbürgerungsverfahren jedoch kein
rechtsfreier Vorgang, wird doch darin über den rechtlichen Status von
Einzelpersonen entschieden. Die Gemeinde darf nicht willkürlich, rechtsungleich
oder diskriminierend entscheiden und muss ihr Ermessen insgesamt pflichtgemäss
ausüben. Dabei hat sie insbesondere die Vorgaben des Rechts des Bundes und des
Kantons zu wahren (BGr, 18. Dezember 2019, 1D_1/2019, E. 2.6 mit
weiteren Hinweisen).
4.3
Die
Standortbestimmung "Gesellschaft", in welcher der Beschwerdeführer
nicht die erforderliche Punktzahl erreichte, soll der Prüfung der Vertrautheit
mit den hiesigen Verhältnissen (Art. 14 lit. b aBüG; Art. 20
Abs. 3 lit. c KV; § 21a lit. b und d BüV) dienen.
4.3.1
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Integration als Prozess
gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der ausländischen
Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen,
sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Ob eine
einbürgerungswillige Person genügend integriert ist, beurteilt sich nach den
gesamten Umständen des Einzelfalls (BGr, 18. Dezember 2019, 1D_1/2019, E. 2.5;
BGE 141 I 60 E. 3.5).
4.3.2
Den Erfordernissen der Eingliederung in
die hiesigen Verhältnisse und des Vertrautseins mit den schweizerischen und
lokalen Lebensumständen liegen unbestimmte und auslegungsbedürftige
Rechtsbegriffe zugrunde. Gemeint sind einerseits die wirtschaftliche und
soziale Eingliederung und andererseits Grundlagenkenntnisse der Staatskunde und
Geschichte, der Geografie sowie kultureller Sitten und Gebräuche. Die
Anforderungen müssen insgesamt verhältnismässig und diskriminierungsfrei sein
und dürfen nicht überzogen erscheinen. Insbesondere handelt es sich bei der
Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen nicht um ein Fachexamen, bei der sich
Kandidierende über Spezialkenntnisse und ‑begriffe auszuweisen haben.
Vielmehr geht es um die Beurteilung von Lebenssachverhalten und um
Grundkenntnisse des Allgemeinwissens. Spitzfindigkeiten haben im
Einbürgerungsverfahren keinen Platz, und die Ansprüche an das Wissen der
Gesuchsteller dürfen nicht überhöht werden. Es darf nicht mehr verlangt werden,
als auch von einem durchschnittlichen Schweizer mit Wohnsitz in der Gemeinde
vernünftigerweise erwartet werden dürfte. Schliesslich dürfen bei der
Beurteilung der Integration als Ganzes die kantonalen und kommunalen Behörden
zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen.
Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem
klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen.
Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses
falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein
entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen
Aspekte im Einzelfall. Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, so lange dieser
nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien
ausgeglichen werden (zum Ganzen: BGr,
18. Dezember 2019, 1D_1/2019,
E. 4.3 f. mit zahlreichen Hinweise auf Literatur und Praxis)
.
4.3.3
Die Durchführung von Tests wie der
Standortbestimmung "Gesellschaft" ist grundsätzlich nicht zu
beanstanden, kann sie doch zur Objektivierung der Einbürgerungskriterien
beitragen (vgl. auch für das geltende Recht § 16 Abs. 1 lit. b
KBüV). Besonders bei einem knappen Resultat darf das Ungenügen bei der
Absolvierung eines Integrationstests jedoch nicht im Ergebnis zum
ausschlaggebenden Faktor werden, der für sich allein zur Ablehnung der
Einbürgerung führt. Mit einem solch starren, schematischen Abstellen auf das
Testergebnis wird die Prüfung, ob ein vielschichtiges Kriterium wie die
Integration bzw. die Vertrautheit mit den hiesigen Verhältnissen erfüllt ist,
nicht mit der nötigen Tiefe vorgenommen (vgl. BGr, 18. Dezember 2019,
1D_1/2019, E. 4.6). Soweit die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs als
zwingende Folge des Verfehlens der nötigen Punktzahlen bezeichnet wird bzw.
angesehen wurde, widersprechen §§ 13 f. BüV Schlieren bzw. die
Anwendung dieser Bestimmungen daher dem Willkürverbot (Art. 9 BV) und dem
Verbot des überspitzten Formalismus (Art. 29 Abs. 1 BV).
4.3.4
Sodann verstösst das Vorgehen der
Beschwerdegegnerin auch gegen § 28 BüV, wonach die Gemeinde unter anderem
prüft, ob die gesuchstellende Person integriert ist (lit. a). Die
Beschwerdegegnerin hat nicht nur die Integration allein anhand des
Testergebnisses beurteilt; sie hat zudem den Test selber gar nicht eingesehen,
sondern sich allein auf das vom Bildungszentrum Limmattal mitgeteilte Ergebnis
abgestützt.
4.4
Die Einbürgerung wegen mangelnder Vertrautheit mit den hiesigen
Verhältnissen allein gestützt auf das Testergebnis – ohne Integrationsgespräch
– zu verweigern, käme nur infrage, wenn damit die Nichterfüllung dieser
Einbürgerungsvoraussetzung oder – im Zusammenhang mit weiteren Mängeln – der
Einbürgerungsvoraussetzungen insgesamt bereits in diesem Verfahrensstadium klar
festgestellt werden könnte. Dies ist hier nicht der Fall: Der Beschwerdeführer
lebt seit 2001 in der Schweiz und seit 2015 in Schlieren, wobei er nach wie vor
als Wochenaufenthalter in D angemeldet ist. Er weist keine Betreibungen auf und
ist im Strafregister nicht verzeichnet. Sozialhilfe hat die Familie nur vom
1. Januar 2007 bis zum 31. März 2008 bezogen. Der Beschwerdeführer
ist Gesellschafter und Geschäftsführer einer in D domizilierten GmbH. Seine
Ehefrau wurde mit Beschluss der Bürgerrechtskommission vom 23. Oktober
2018 in das Bürgerrecht der Gemeinde Schlieren aufgenommen. Gemäss dem heute
geltenden Art. 12 Abs. 1 lit. e BüG wäre die entsprechende
Förderung durch den Beschwerdeführer (welche die Ehefrau in ihrem Schreiben vom
20. Dezember 2019 an die Beschwerdegegnerin geltend macht) zu dessen
Gunsten zu berücksichtigen; diese im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung bereits
von der Bundesversammlung beschlossene Bestimmung kann hier als Auslegungshilfe
für das noch anwendbare frühere Recht herangezogen werden (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 307). Diese knappen biografischen Angaben
weisen durchaus auf Elemente einer gelungenen Integration hin. Es bestehen auch
keine Anhaltspunkte dafür, dass weitere Einbürgerungsvoraussetzungen nicht
gegeben wären. Die Einbürgerung darf deshalb nicht allein aufgrund des
Testresultats verweigert werden, ohne dass die Integration bzw. die
Vertrautheit mit den hiesigen Verhältnissen im Integrationsgespräch vertieft
geprüft worden wäre.
4.5
Dies gilt umso mehr, als der Beschwerdeführer ein genügendes
Testresultat relativ knapp verfehlte und sich auch aus den Testfragen und ‑antworten
ergibt, dass anhand von ihnen die Integration im vorliegenden Fall nicht
abschliessend beurteilt werden kann.
4.5.1
In der Standortbestimmung
"Gesellschaft" hätte der Beschwerdeführer insgesamt 60 % der
Aufgaben richtig lösen müssen, in höchstens 3 von 7 Fachbereichen
mangelhaft abschneiden dürfen und in den Fachbereichen "Kanton
Zürich" und "Stadt Schlieren" gute Kenntnisse dartun müssen
(§ 10 Abs. 3 BüV Schlieren). Er erreichte beim zweiten Ablegen der Standortbestimmung
insgesamt 59 ½ statt der benötigten 60 Punkte. In drei Fachbereichen
schnitt er ungenügend ab, darunter "Kanton Zürich" und "Stadt
Schlieren", wo er 5 statt mindestens 6 von 10 Punkten bzw. 10 statt
mindestens 12 von 20 Punkten erhielt. Der Beschwerdeführer hätte damit
einen zusätzlichen Punkt im Fachbereich "Kanton Zürich" und zwei
weitere Punkte im Fachbereich "Stadt Schlieren" erreichen müssen,
womit auch das Gesamtergebnis mit 62 ½ Punkten genügend ausgefallen wäre.
Dem Beschwerdeführer fehlten somit relativ wenige Punkte für eine positive
Bewertung.
4.5.2
Vorweg ist klarzustellen, dass im
Folgenden nicht die Bewertung der Standortbestimmung inhaltlich zu überprüfen
ist, was das Verwaltungsgericht allein mit Blick auf qualifizierte
Ermessensfehler tun würde (VGr, 27. September 2011,
VB.2011.00427,
E. 5.3.1
[nicht unter www.vrgzh.ch publiziert]; vgl. auch
bezüglich Examensleistungen VGr, 30. April 2020, VB.2019.00558,
E. 2.2 mit Hinweisen). Vielmehr geht es darum, anhand der Testfragen und ‑antworten
aufzuzeigen, dass die Standortbestimmung zwar ein nützliches Hilfsmittel bei
der Beurteilung der Integration bzw. der Vertrautheit mit den hiesigen
Verhältnissen darstellen, diese aber nicht abschliessend abbilden und daher nur
beschränkt relevant sein kann. Dabei wird nur auf Fragen aus den Fachbereichen
"Kanton Zürich" und "Stadt Schlieren" eingegangen, weil der
Beschwerdeführer nicht nur insgesamt, sondern auch in diesen zwei Gebieten eine
genügende Punktzahl erreichen musste. Die Zusprechung des für eine genügende
Gesamtpunktzahl fehlenden halben Punkts in einem anderen Fachbereich hätte ihm
also insofern nichts genützt.
4.5.2.1
Im Fachbereich "Kanton
Zürich" hätte der Beschwerdeführer etwa bei Frage 2 ankreuzen müssen,
dass die Aussage "
Die
Stärke der Zürcher Wirtschaft
sind die Klein- und Mittelbetriebe" richtig sei, während er
"falsch" ankreuzte. Die Aussage findet sich nahezu wörtlich in der
Broschüre "Der Kanton Zürich, Informationen zur Vorbereitung auf die
Einbürgerung". Auf derselben Seite heisst es allerdings auch, dass die
Stadt Zürich einer der bedeutendsten Finanzplätze in Europa sei und dass
wichtige Banken und Versicherungen viele Arbeitsplätze anböten. Für diejenigen
Absolventen der Standortbestimmung, die sich nicht exakt an die Formulierung in
der Broschüre zu erinnern vermochten, konnte daher durchaus zweifelhaft sein,
welche Antwort von ihnen erwartet wurde. Im Übrigen enthält die Aussage ein
starkes wertendes Element, sodass sie je nach den zugrunde gelegten Kriterien
nicht ohne Weiteres als "richtig" oder "falsch" bezeichnet
werden kann. Fragwürdig ist weiter das grosse Gewicht des Lückentextes (Fragen
8–10), weil hier sprachlich begründete Verständnisschwierigkeiten zum Verlust
von 3 der insgesamt 10 Punkte des Fachbereichs führen konnten.
4.5.2.2
Im Fachbereich "Stadt Schlieren"
vermochte der Beschwerdeführer etwa nicht (zutreffend) anzugeben, in welchem
Jahr Schlieren erstmals schriftlich erwähnt wurde (Frage 7) oder wann die
Umstellung der Strecke Farbhof−Schlieren auf Trolleybusse erfolgte
(Frage 12). Bei beiden Fragen wurde keine Auswahl von Antworten angegeben,
von denen die richtige anzukreuzen war. Zwar finden sich die zutreffenden
Antworten zusammen mit zahlreichen weiteren historischen Daten in der Broschüre
"Schlieren im Überblick. Informationen zur Vorbereitung der
Einbürgerung". Die Wiedergabe auswendig gelernter Jahreszahlen ist jedoch
kaum geeignet, die Vertrautheit mit den lokalen Verhältnissen zu belegen, wobei
anzumerken ist, dass Frage 12 auf irrelevantes Spezialwissen abzielt. Wenig
zweckdienlich ist auch die Frage nach den Namen zweier Schulhäuser der Gemeinde
Schlieren (Frage 4). Es ist nachvollziehbar, dass diese Namen dem
Beschwerdeführer – dessen Kinder nicht in Schlieren aufwuchsen – nicht geläufig
waren; dass er die in der Broschüre aufgezählten Namen nicht wiederzugeben
wusste, sagt über seine lokale Integration wenig aus (vgl. BGr, 18. Dezember
2019, 1D_1/2019, E. 4.5.3, zur Frage nach dem Namen des kommunalen
Altersheims). Sodann sind einzelne Fragen bzw. die Unterlagen dazu verwirrend formuliert.
So musste bei Frage 5, wo der heute wichtigste Wirtschaftssektor von Schlieren
zu bezeichnen war, "Dienstleistungen" als korrekte Antwort angekreuzt
werden. Die Broschüre zählt aber im Abschnitt "Wirtschaft und
Gewerbe" ausser dem Spital Limmattal und dem Postzentrum Mülligen vorwiegend
Branchen und Betriebe aus dem sekundären Sektor auf, womit suggeriert wird, die
Industrie sei nach wie vor der wichtigste Sektor von Schlieren; auch die
Ausführungen unter "Entwicklung und Zukunft" beantworten die Frage
nicht klar.
4.5.3
Insgesamt legt die Standortbestimmung zwar durchaus
Verständnisschwierigkeiten und Wissenslücken des Beschwerdeführers offen. Dies
gilt umso mehr, als er sie bereits zum zweiten Mal absolvierte, wobei er
immerhin im Vergleich zur ersten Standortbestimmung vom 23. Februar 2018
deutlich besser abschnitt, was auf die Ernsthaftigkeit seiner Vorbereitungen
schliessen lässt. Die aufgezeigte Problematik mancher Testfragen bestätigt
jedenfalls, dass das knapp mangelhafte Testergebnis nicht als ausreichender
Beleg für eine mangelhafte Integration angesehen werden darf.
4.6
Die
Fokussierung auf das Ergebnis der Standortbestimmung "Gesellschaft"
verhinderte zudem im vorliegenden Fall, dass die Flüchtlingseigenschaft des
Beschwerdeführers berücksichtigt werden konnte. Art. 34 des Abkommens vom
28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (SR 0.142.30)
sieht vor, dass die vertragsschliessenden Staaten soweit als möglich die
Assimilierung und Einbürgerung der Flüchtlinge erleichtern. Nach der Praxis des
Bundesgerichts ergibt sich daraus zwar kein individualrechtlicher Anspruch auf
Einbürgerung, doch ist die Bestimmung bei der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen
im Einzelfall als Auslegungs- und Beurteilungshilfe beizuziehen. Dies begründet
das Bundesgericht wie folgt: Das innerstaatliche Recht kennt weder auf Bundes-
noch auf Kantonsebene spezifische Erleichterungen für Flüchtlinge; diese können
grundsätzlich auf Dauer nicht in ihren Heimatstaat zurückkehren; sie sind überdies
trotz der Ausstellung von Flüchtlingspapieren in ihren Mobilitätsmöglichkeiten
beschränkt. Sie haben daher ein besonderes Interesse an der Verleihung des
Staatsbürgerrechts bzw. des Schweizer Passes (BGr, 13. Juli 2018,
1D_7/2017, E. 4.2). In diesem Sinn ist die Flüchtlingseigenschaft des
Beschwerdeführers bei der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen relevant.
4.7
Die
Abweisung des Einbürgerungsgesuchs erweist sich demnach als willkürlich und
überspitzt formalistisch, weil massgebliche Gesichtspunkte unbeachtet blieben.
Die Verfügung der Beschwerdegegnerin und der Rekursentscheid sind (insoweit)
aufzuheben. Eine erneute Wiederholung der Standortbestimmung ist nicht angebracht,
weil nicht ein genügendes Testergebnis zu erlangen, sondern die Integration des
Beschwerdeführers umfassend zu beurteilen ist. Das Einbürgerungsverfahren ist
daher mit der Einladung des Beschwerdeführers zum Integrationsgespräch nach
§ 14 BüV Schlieren fortzusetzen.
4.8
Zu prüfen
bleibt, ob die Beschwerdegegnerin im Gesamtkontext die Anspannung des
Beschwerdeführers wegen des Gesundheitszustands von dessen Tochter, die sich
rund anderthalb Wochen vor der Standortbestimmung einer Herzoperation unterziehen
musste, zu berücksichtigen hat.
4.8.1
In Bezug auf Prüfungen gilt nach ständiger Praxis der Grundsatz, dass
Kandidatinnen und Kandidaten einen bekannten oder erkennbaren Grund, der die
Prüfungsfähigkeit aufhebt oder beeinträchtigt, unverzüglich vorzubringen haben
und dessen Geltendmachung nach Absolvierung der Prüfung grundsätzlich nicht
mehr beachtlich ist (VGr, 13. Februar 2020, VB.2019.00634, E. 3.1 mit
weiteren Hinweisen, auch zum Folgenden; Herbert Plotke, Schweizerisches
Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 452 ff.). Mit dieser Regelung
soll ausgeschlossen werden, dass jemand in Kenntnis eines Verhinderungsgrunds
die Prüfung ablegt und nachträglich unter Anrufung dieses Grunds die
Annullierung der Prüfung verlangt und sich so eine zusätzliche Prüfungschance
verschafft. Dies würde die Chancengleichheit unter den Kandidierenden verletzen
und widerspräche demnach dem Gebot rechtsgleicher Behandlung.
4.8.2
Diese Praxis ist hier analog anzuwenden, soweit das Absolvieren einer
Standortbestimmung mit dem Ablegen einer Prüfung vergleichbar ist. Demnach
ginge es nicht an, unter Verweisung auf bereits zuvor bekannte
Verhinderungsgründe nachträglich die Unbeachtlichkeit einer Standortbestimmung
oder eine milde Korrektur einzufordern. Hingegen ist bei der Gesamtbetrachtung
der Integration mitzuberücksichtigen, ob besondere, achtenswerte Gründe
dargetan werden, die ein schwaches Abschneiden in der Standortbestimmung zu
erklären vermögen.
4.8.3
Die Tochter des Beschwerdeführers unterzog sich nach Komplikationen infolge
eines angeborenen Herzfehlers am 14. Mai 2018 einer Herzoperation. Am
16. Mai 2018 wurde sie gemäss dem Austrittsbericht "in gutem
Allgemeinzustand, kardial kompensiert" aus dem Spital entlassen; ihr wurde
allerdings noch wiederholt, letztmals bis zum 8. Juni 2018, eine
Arbeitsunfähigkeit von 100 % bescheinigt. Am 20./21. Juni 2018 war
sie wegen Taubheitsgefühls und Kribbelns im linken Arm und im Gesicht erneut
hospitalisiert. Die zweite Standortbestimmung "Gesellschaft" fand am
25. Mai 2018 statt, womit dem Beschwerdeführer nach der Herzoperation
seiner Tochter zehn Tage Zeit zur Vorbereitung verblieben. Dass die Tochter
nach der Operation "schwer beeinträchtigt und auf die Hilfe ihrer Eltern
angewiesen" war und sich die Eltern "intensiv um sie kümmerten",
wie erstmals in der Beschwerdeschrift vorgebracht wird, findet keine Stütze in
den Akten, insbesondere nicht in den ärztlichen Arbeitsunfähigkeitszeugnissen
sowie den Schreiben des Beschwerdeführers vom 7. Juni 2018 und seiner
Ehefrau vom 20. Dezember 2019 an die Beschwerdegegnerin. Dass der
Beschwerdeführer um seine Tochter besorgt war, ist zwar verständlich. Aus den
Akten ergeben sich jedoch keine hinreichenden Hinweise auf eine relevante
Einschränkung der Fähigkeit zur Ablegung der Standortbestimmung.
5.
5.1
Die Rückweisung
zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der
Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz
reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014,
2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG,
§ 64 N. 5). Demnach hat der Beschwerdeführer, dessen Hauptanträgen
entsprochen wird, als obsiegend zu gelten und sind die Kosten des
Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Verletzung des
Gehörsanspruchs des Beschwerdeführers durch die Vorinstanz rechtfertigt hier
keine Auferlegung eines Teils der Verfahrenskosten an diese. Zudem sind die
Verfahrenskosten des Rekursverfahrens in Abänderung von Dispositiv-Ziff. II
des angefochtenen Entscheids der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
5.2
Die
Beschwerdegegnerin ist sodann zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 4'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 VRG).
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist
Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die
ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte
kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen
(Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 48). Es steht
somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG offen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss der Bürgerrechtskommission Schlieren
vom 12. Dezember 2018 sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des
Bezirksrats Dietikon vom 21. November 2019 werden aufgehoben. Die Sache
wird zur Durchführung des Integrationsgesprächs und zum Neuentscheid im Sinn
der Erwägungen an die Stadt Schlieren zurückgewiesen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats Dietikon
vom 21. November 2019 werden die Kosten des Rekursverfahrens der
Beschwerdegegnerin auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--     Zustellkosten,
Fr. 2'170.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.-
(zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen
ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an: …