zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00337 · 2022-02-10 · de

Verkehrsanordnung | Verschiebung von Veloparkplätzen. Die Beschwerdeführenden sind durch die Änderung der Parkierungssituation für Fahrräder nicht in legitimationsbegründender Weise betroffen, weshalb auf den Rekurs nicht einzutreten war (E. 3). Grundsätze der Koordinationspflicht gleichzeitig zur Verkehrsberuhigung beschlossener funktioneller Verkehrsanordnungen und baulicher Massnahmen (E. 4). Da auf das Strassenprojekt verzichtet wird, erübrigt sich eine Koordination (E. 5.4). Abweisung im Sinne der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 10.02.2022 VB.2021.00337
Zurich Verwaltungsgericht 10.02.2022 VB.2021.00337
Zurigo Verwaltungsgericht 10.02.2022 VB.2021.00337

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00337
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00337
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.02.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung
Verschiebung von Veloparkplätzen.
Die Beschwerdeführenden sind durch die Änderung der Parkierungssituation für Fahrräder nicht in legitimationsbegründender Weise betroffen, weshalb auf den Rekurs nicht einzutreten war (E. 3).
Grundsätze der Koordinationspflicht gleichzeitig zur Verkehrsberuhigung beschlossener funktioneller Verkehrsanordnungen und baulicher Massnahmen (E. 4). Da auf das Strassenprojekt verzichtet wird, erübrigt sich eine Koordination (E. 5.4).
Abweisung im Sinne der Erwägungen.
Stichworte:
ABSTELLPLÄTZE
FUNKTIONELLE VERKEHRSANORDNUNG
INTENSITÄT
KOORDINATION
KOORDINATIONSPFLICHT
LEGITIMATION
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
SONDERNUTZUNGSPLAN
STRASSENPROJEKT
TEMPO-30-ZONE
VELOSTÄNDER
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
VERKEHRSBERUHIGUNG
Rechtsnormen:
§ 19 KSigV
Art. 25a Abs. II lit. d RPG
§ 12 StrassG
Art. 3 Abs. IV SVG
§ 21 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00337
Urteil
der 3. Kammer
vom
10. Februar 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter
Christian Mäder,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadt Winterthur, vertreten durch den Stadtrat,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Verkehrsanordnung,
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat Winterthur beschloss am 4. Dezember
2019 folgende Verkehrsanordnungen:
"1.1   T30- [Tempo-30], Motorfahrzeugsverbots- und
Parkverbotszone: Für die Stadthausstrasse wird eine Motorfahrzeugsverbotszone,
nördlich begrenzt durch die Museumstrasse, südlich durch die Altstadt, westlich
durch die SBB-Geleise Hauptbahnhof und östlich durch die General-Guisan-Strasse
erlassen.
1.2    Davon ausgenommen sind in der gesamten Zone Linienbusse, Taxi,
Güterumschlag, Ladetätigkeiten Hotelgäste und weitere Berechtigte. Im Bereich
zwischen der General-Guisan- und der Lindstrasse ist zusätzlich die Zufahrt zum
Parkhotel gestattet. Die IV-Felder im Bereich der Stadthausstrasse 8
bleiben bestehen.
1.3    Halten verboten: Im Bereich der Stadthausstrasse 24 in
Richtung Bahnhof und im Bereich Stadthausstrasse 123 bis 131 in Richtung
Obertor ist das Halten dauerhaft verboten.
1.4    Aufhebung Parkfelder: Die Stadthausstrasse und die Zufahrtswege
liegen in der Parkverbotszone; die Parkfelder (Güterumschlag tagsüber sowie
Parkierung nachts/am Wochenende) werden aufgehoben.
1.5    Aufhebung Fussgängerstreifen: Die Fussgängerstreifen über die
Stadthausstrasse im Bereich der Schmidgasse, im Bereich der Liegenschaft 57
(Rathausdurchgang) und im Bereich des Stadthauses werden aufgehoben. Ebenfalls
aufgehoben wird der Fussgängerstreifen über die Lindstrasse im Bereich des
Stadthauses. Bei der Schmidgasse wie auch beim Knoten Stadthaus-/Lindstrasse
werden mit einer farblichen Gestaltung der Strassenoberfläche Querungshilfen
für Fussgänger erstellt. Der Fussgängerstreifen im Bereich des
Altstadtschulhauses bleibt bestehen bzw. wird aufgrund der neuen Querungshilfe
leicht angepasst angeordnet.
1.6    Aufhebung von Veloabstellplätzen: Die Veloparkplätze zwischen
Bahnhofplatz und der Liegenschaft Stadthausstrasse 24 werden aufgehoben.
1.7    Zusätzliche Veloabstellplätze: In der Bank- und in der
Stadthausstrasse werden zusätzliche Veloparkplätze mit einer maximalen
Abstellzeit von 48 h erstellt.
1.8    Aufhebung Motorrad-Parkplätze: Sämtliche an der Stadthausstrasse
bestehenden Motorrad-Parkplätze werden aufgehoben.
1.9    Motorrad-Parkplätze: An der Museumstrasse, beim Knoten
Lind-/Museumstrasse, werden 3 PW-Parkplätze aufgehoben. Sie werden neu als
Motorrad-Parkplätzes signalisiert und markiert. Drei weitere PW-Parkplätze
werden neu auf 15 Minuten begrenzt."
II.
A.
Hiergegen
rekurrierten zwei Verbände sowie A und B am 6. Januar 2020 beim
Statthalteramt des Bezirks Winterthur und beantragten die Aufhebung des
angefochtenen Beschlusses. Gleichzeitig erhoben sie bei der Stadt Winterthur
Einsprache gegen die öffentlich aufgelegten baulichen Massnahmen. Dabei
beantragten sie, das Rekursverfahren bis zur Behandlung der Einsprachen zu
sistieren. Sodann rügten sie, dass die Verkehrsanordnungen und die baulichen
Anpassungen an der Strasse (Strassenprojekt) nicht koordiniert festgesetzt
worden seien. Im Einverständnis mit der Stadt Winterthur wurde das Verfahren
mit Verfügung vom 3. Februar 2020 sistiert. Nachdem eine Verständigung
zwischen den Parteien gescheitert war, beantragte der Stadtrat Winterthur am 1. Oktober
2020 die Fortsetzung des Verfahrens sowie die Abweisung des Rekurses, soweit
darauf einzutreten sei. Die Rekurrierenden erklärten sich am 5. November
2020 mit der Aufhebung der Sistierung einverstanden und begründeten ihre Rüge
einer Verletzung der Koordinationspflicht. Mit Eingabe vom 3. Dezember
2020 nahm der Stadtrat Stellung und hielt an seinem Antrag fest. Am 18. Dezember
2020 und 5. Januar 2021 äusserten sich die Parteien noch einmal zur
Eingabe der Gegenpartei.
B.
Nachdem
das Statthalteramt in der Folge weitere Abklärungen getroffen hatte, über die
es die Rekurrierenden am 26. Januar 2021 informiert hatte, wies es den
Rekurs am 29. März 2021 ab, soweit es darauf eintrat.
III.
Mit Beschwerde vom 11. Mai 2021 liessen A und B dem
Verwaltungsgericht beantragen:
"1.     Die Verfügung des Statthalteramts Bezirk Winterthur vom 29. März
2021 sei aufzuheben.
2.      Die Sache sei zur ausreichenden Koordination mit der Auflage
und Festsetzung des Strassenprojekts nach § 16 f. StrG (Strassengesetz
vom 27. September 1981; LS 722.1) zurückzuweisen.
3.      Eventualiter sei die Sache zur Behandlung der materiellen
Rügen zurückzuweisen.
4.      Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerin."
In seiner Vernehmlassung vom 21. Mai 2021 schloss das
Statthalteramt auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Stadt
Winterthur mit Beschwerdeantwort vom 3. Juni 2021. Mit Replik vom 16. Juni
2021 und Duplik vom 1./2. Juli 2021 hielten die Parteien an ihren
Standpunkten fest.
Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die
Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen
zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich und
funktionell zuständig.
2.
2.1
Die Stadt
Winterthur beabsichtigte, die Stadthausstrasse auf ihrer ganzen Länge zwischen
dem Bahnhofplatz und der General-Guisan-Strasse durch bauliche Massnahmen und
funktionelle Verkehrsanordnungen zu beruhigen. Gemäss dem technischen Bericht
zu den baulichen Massnahmen sind beim Strassenbau u.
a. Trottoirverbreiterungen vorgesehen.
Dies ermöglicht die Schaffung von 195 Velo-Abstellplätzen entlang der
Stadthausstrasse, welche die gleiche Anzahl solcher Plätze beim Bahnhof
ersetzen sollen. Gegen das am 6. Dezember 2019 im Amtsblatt publizierte
Projekt erhoben die heutigen Beschwerdeführenden Einsprache bei der Stadt
Winterthur; diese ist nach gescheiterten Verständigungsversuchen immer noch
pendent. Neben verfahrensrechtlichen Beanstandungen rügten sie in materieller
Hinsicht hauptsächlich die vorgesehene Verlegung der 195 Veloabstellplätze.
2.2
Im
vorliegenden Beschwerdeverfahren liegt im Wesentlichen die Frage im Streit, ob
die Stadt Winterthur die funktionellen Verkehrsanordnungen nicht ausreichend
mit dem Strassenprojekt koordiniert habe und das Statthalteramt demnach nicht
hätte einzig über erstere materiell entscheiden dürfen. Eventuell hätte die
Vorinstanz über die in der Einsprache gegen das Strassenprojekt erhobenen
Einwände befinden müssen, weil sich diese auf die funktionellen
Verkehrsanordnungen bezögen.
2.3
In der
Beschwerdeantwort hat die Stadt Winterthur die Erklärung abgegeben, im
Interesse einer raschen Umsetzung der Verkehrsberuhigung der Stadthausstrasse
auf die Umsetzung von temporären baulichen Massnahmen zu verzichten.
3.
3.1
Zu Rekurs
und Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21
Abs. 1 und § 49 VRG). Das erfolgreiche Rechtsmittel müsste der
rechtsmittelführenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen
Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte (Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG]
, § 21 N. 15). Zur direkten Anfechtung von
funktionellen Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des
Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) sind neben
den Eigentümern der betreffenden Strassenparzelle auch alle
Verkehrsteilnehmenden befugt, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse
mehr oder weniger regelmässig benützen. Zusätzlich müssen die Betreffenden
indessen glaubhaft machen, dass das Projekt für sie unter Würdigung der
gesamten Umstände Beeinträchtigungen von einer gewissen Intensität zur Folge
hat (vgl. VGr, 26. August 2021, VB.2021.00508, E. 2.3; 30. September
2021, VB.2020.00608, E. 2.1, je mit weiteren Hinweisen). Die Anforderungen
an das Ausmass und die Wahrscheinlichkeit der Beeinträchtigung sind nicht
besonders hoch. So genügt es, wenn "gewisse Verzögerungen" für den
Verkehr nicht auszuschliessen sind oder "eine gewisse Einschränkung"
der Verkehrssicherheit für Fussgänger nicht von der Hand zu weisen ist
(Bertschi in: Kommentar VRG, § 21 N. 48 f.).
3.2
Das
Statthalteramt liess im angefochtenen Rekursentscheid offen, ob die heutigen
Beschwerdeführenden zur Anfechtung des Stadtratsbeschlusses legitimiert seien,
weil es das Rechtsmittel als materiell unbegründet würdigte. Die an der D-Strasse
01 wohnhaften Beschwerdeführenden führen gemäss eigener Angabe werktags mit dem
Velo zum Bahnhof, wo sie den Zug zur Arbeit nähmen. Auch nutzten sie das
Winterthurer Fuss- und Wandernetz, weshalb sie durch die Massnahmen mehr als
die Allgemeinheit berührt seien. Aus diesen Vorbringen gingen weder die
Velofahrten näher hervor noch die mit den beanstandeten Verkehrsanordnungen
konkret verbundenen Beeinträchtigungen. Weshalb sie in ihrem Fahrweg
eingeschränkt seien, bleibe unklar, zumal die Stadthausstrasse weiterhin
befahren werden könne. Vorliegend sei eine Betroffenheit nur bezüglich der
Aufhebung von 180 der bisher 325 Veloabstellplätze auf bloss 145 Plätze
zwischen dem Bahnhofplatz und der Liegenschaft Stadthausstrasse 24 zu
sehen. Wie aus dem Technischen Bericht hervorgehe, würden die 195 insgesamt
aufzuhebenden Abstellplätze durch gleich viele in der Stadthausstrasse und in
den umliegenden Strassen ersetzt. Selbst wenn von einer Verminderung des
Angebots ausgegangen würde, müssten die Beschwerdeführenden glaubhaft machen,
dass die Suche nach einem Veloparkplatz zumindest mit einem erheblichen
zusätzlichen Zeitaufwand verbunden wäre.
3.3
Vor
Verwaltungsgericht bringen die Beschwerdeführenden zur Frage ihrer Legitimation
ergänzend vor, dass sich ihre Arbeitsplätze in E bzw. in F befänden. Mit der
Rüge, wonach mit der angefochtenen Anordnung ein Abbau von etwa 240
Veloabstellplätzen einhergehe und die neu zu schaffenden Plätze lediglich im
Technischen Bericht erwähnt würden, aber nicht verbindlich festgesetzt seien,
hätten sie ihre Beeinträchtigung hinreichend dargelegt. Hinzu komme, dass sie
den Verlust an Abstellplätzen in unmittelbarer Nähe des Bahnhofs geltend
machten, die durch mehrere kleine Einheiten innerhalb eines grösseren
Perimeters kompensiert werden sollten. Dadurch werde die Suche nach einem
Abstellplatz erschwert und müssten sie einen längeren Anfahrtsweg zum Bahnhof
hinnehmen. In der Replik führen sie ergänzend aus, dass die Abstellplätze in
Bahnhofsnähe chronisch überbelegt seien.
Dem hält die Stadt Winterthur in der Rekursantwort
entgegen, dass die Veloabstellplätze nicht vermindert, sondern anders
angeordnet würden, überwiegend an der Bankstrasse. Der für die Beschwerdeführenden
damit verbundene geringfügige Zeitverlust begründe kein schutzwürdiges
Anfechtungsinteresse. Im Übrigen gebe es schon heute im nahen Umfeld des
Bahnhofs, etwa beim Stellwerk 2, genügend freie Veloabstellplätze. Ferner werde
Ende 2021 eine neue unterirdische Velostation mit ca. 700 Abstellplätzen und
direktem Zugang zur Personenunterführung eröffnet, die über eine Rampe von der
Bankstrasse her direkt angefahren werden könne.
3.4
Die
Beschwerdeführenden thematisieren einzig die Verbindung von ihrem Wohnort an
der D-Strasse 01 zum Hauptbahnhof Winterthur mit dem Velo, nicht aber die
ebenfalls mögliche Bewältigung dieser rund 1,8 km langen Strecke mit dem Bus
(ab Haltestelle G) oder zu Fuss. Was die Zufahrt mit dem Velo betrifft,
kommt neben dem Weg über die H- und I-Strasse auch jener über die D-/J-/K-/L-/Museumstrasse
in Betracht, der zwar geringfügig länger, dafür aber verkehrsärmer ist und wo
bei der Einmündung der Museumstrasse in den Bahnhofplatz ebenfalls ein Parkfeld
für Velos zur Verfügung steht. Sodann bieten sich bei der Zufahrt über die
Museumstrasse die gedeckten Plätze der "Velostation Stellwerk" mit
nahem Zugang zu den Geleisen an. Mit der Reduktion der Veloabstellplätze bei
der Liegenschaft Stadthausstrasse 24 (Restaurant National) von bisher 325
um 180 auf künftig 145 Einheiten besteht – je nach den Arbeitszeiten der
Beschwerdeführenden – die kleinere oder grössere Wahrscheinlichkeit, dass sie
nur einen Platz in etwas weiterer Entfernung zum Bahnhof als bisher finden.
Selbst wenn sie jedoch bis auf die Höhe der Bankstrasse zurückweichen und ihr
Fahrrad auf jener Strasse oder im dortigen Einmündungsbereich der
Stadthausstrasse parkieren müssten, wäre damit ein längerer Fussweg von
höchstens drei Minuten zum Bahnhof verbunden. Dies gilt umso mehr, als ein
etwas weiter vom Bahnhof entfernter Abstellplatz bei der morgendlichen Zufahrt
eher noch verfügbar ist als einer im Bereich des Restaurants National. Ein so
geringfügig längerer Weg begründet – auch unter Berücksichtigung der in E. 3.1
erwähnten relativ geringen Anforderungen – kein schutzwürdiges
Anfechtungsinteresse, weshalb den Beschwerdeführenden die Legitimation zu
Rekurs und Beschwerde abzusprechen ist. Selbst wenn im Zeitpunkt der
Beschwerdeerhebung am 11. Mai 2021 bei einer grosszügigen
Betrachtungsweise die Legitimation noch hätte bejaht werden können, wäre
jedenfalls bei der heute massgebenden Sachlage (vgl. dazu Donatsch in:
Kommentar VRG, § 52 N. 8) die Anfechtungsbefugnis dahingefallen. Denn
von der Bankstrasse führt eine Zu- und Wegfahrt zu einer unterirdischen und
damit gedeckten Velostation mit mehreren hundert Plätzen direkt unter den
Geleisen. Deren Benützung erfordert eine etwas längere Zufahrt vom Wohnhaus
her, die jedoch durch einen nachfolgend kürzeren Weg zum Zug und den Schutz vor
ungünstiger Witterung kompensiert wird. Schliesslich legen die
Beschwerdeführenden nicht dar, dass die angefochtenen Anordnungen sie als
Autofahrer oder Fussgänger beeinträchtigten.
Die Beschwerde erweist sich daher im Sinn dieser
Erwägungen als unbegründet. Aus prozessökonomischen Gründen erscheint es
dennoch angezeigt, auf die Einwände der Beschwerdeführenden in der Sache
einzugehen.
4.
4.1
Die
streitbetroffenen funktionellen Verkehrsanordnungen sind mit Stadtratsbeschluss
vom 4. Dezember 2019 festgesetzt und mit dem angefochtenen Rekursentscheid
bestätigt worden. Demgegenüber ist mit Bezug auf die gleichzeitig beschlossenen
baulichen Massnahmen immer noch die neben weiteren Beteiligten von den
Beschwerdeführenden erhobene Einsprache beim Stadtrat hängig.
Bauliche Massnahmen zur Verkehrsberuhigung sind gemäss
ständiger Rechtsprechung auch dann nicht als funktionelle Verkehrsanordnungen
im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG zu qualifizieren, wenn sie zusammen mit
der Einführung einer Tempo-30-Zone (einer durch Signalisation vollzogenen
Massnahme) Bestandteil eines Gesamtpakets bilden (VGr, 7. April 2005,
VB.2004.00558, E. 1.1). Nach § 12 StrG werden Gemeindestrassen von
dem nach der Gemeindeordnung zuständigen Organ projektiert und vom Gemeinderat
festgesetzt. Hiergegen kann innerhalb der Auflagefrist Einsprache erhoben
werden. Über die Einsprachen wird mit der Festsetzung entschieden. Bei Projekten
von untergeordneter Bedeutung kann auf das Einspracheverfahren verzichtet
werden. In diesen Fällen sind Begehren um Projektänderungen im
Enteignungsverfahren zulässig (§§ 12 Abs. 2, 15 Abs. 2, 17 Abs. 1,
2, 4 und 5 StrG). Im Rahmen der Einführung einer Tempo-30-Zone gibt es in aller
Regel kein Enteignungsverfahren. Wird auf das Einspracheverfahren verzichtet,
muss jedoch dafür für die Betroffenen eine Möglichkeit bestehen, angeordnete
bauliche Massnahmen anfechten zu können. Eine formelle Verfügung ist immer dann
zu erlassen, wenn die Möglichkeit besteht, dass jemand zur Anfechtung einer
Massnahme legitimiert sein könnte (Tobias Jaag, Verkehrsberuhigung im
Rechtsstaat, ZBl 87/1986, S. 297). Die Gemeinde hat somit über die mit der
Einführung von Tempo 30 vorgesehenen baulichen Massnahmen in einer Strasse
jedenfalls eine Allgemeinverfügung zu erlassen. Sie ist demnach grundsätzlich
dafür zuständig, den Verkehr auf Gemeindestrassen mittels baulicher
Veränderungen im Sinne des beabsichtigten Erfolgs zu beeinflussen. Gegen
bauliche Massnahmen der Gemeinden ist der Rekurs an das Baurekursgericht
zulässig, dagegen die Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Tobias Jaag/Markus
Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich
etc. 2019, Rz. 1616).
4.2
Das
Verwaltungsgericht hat sich im Leitentscheid RB 2005 Nr. 36 (= VGr, 7. April
2005, VB.2004.00558 = BEZ 2005 Nr. 17 = ZBl 106/2005, 593) mit der Frage
der Koordination und gemeinsamen Eröffnung von Verkehrsanordnungen mit den
verkehrsberuhigenden baulichen Massnahmen bei der Festsetzung von
Tempo-30-Zonen auseinandergesetzt. Unter Hinweis auf die erwähnte
unterschiedliche Zuständigkeit hielt das Gericht fest, dass eine
Verkehrsberuhigungsmassnahme, die einerseits eine Tempo-30-Zone als funktionelle
Verkehrsanordnung und andererseits bauliche Massnahmen (zum Beispiel
Belagskissen, Einengungen etc.) vorsieht, sowohl einer Verfügung der für
funktionelle Verkehrsanordnungen zuständigen Behörde als auch einer solchen der
für bauliche Massnahmen zuständigen Gemeindebehörde bedürfe. Daraus ergebe sich
eine Teilung des Rechtsmittelwegs im Rekursverfahren und drohe die Gefahr sich
widersprechender oder nicht aufeinander abgestimmter Entscheide. Daher stelle
sich die Frage eines koordinierten Vorgehens der beteiligten Instanzen.
Bei den in §§ 12 ff.
StrG vorgesehenen Strassenprojektplänen handle es sich um Sondernutzungspläne.
Somit kämen die in Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni
1979 (Raumplanungsgesetz, RPG) statuierten Grundsätze zur Koordinationspflicht
gemäss dessen Absatz 4 mindestens analog zur Anwendung. A
llerdings
bestehe nach der Rechtsprechung kein Koordinationsbedarf, wenn ein Bauvorhaben
allein aufgrund einer Baubewilligung ausgeführt werden könnte, ohne dass
weitere Bewilligungen erforderlich seien, selbst wenn gleichzeitig noch weitere
Massnahmen getroffen werden sollten, die eigene Bewilligungen erforderten. Der
Koordinationsbedarf richte sich nicht danach, ob die einzelnen Verfahren
koordinierbar seien; den Ausschlag gebe, ob auf das gleiche Projekt
verschiedene materiell-rechtliche Vorschriften anzuwenden seien, zwischen denen
ein derart enger Sachzusammenhang bestehe, dass sie nicht getrennt und
unabhängig voneinander angewandt werden dürften (VGr, a.a.O., E. 2.4.1).
Sodann hielt das Gericht fest, dass die Einführung einer
Tempo-30-Zone im Interesse von deren Wirksamkeit in aller Regel mit darauf
abgestimmten baulichen und gestalterischen Massnahmen verknüpft sei.
Zwar könnten bauliche Massnahmen zur Verkehrsberuhigung
grundsätzlich unabhängig von der Einführung einer Tempo-30-Zone von der
Gemeinde erstellt werden. Seien sie aber gleichzeitig mit der Einführung einer
Tempo-30-Zone zu vollziehen, bestehe ein derart enger Sachzusammenhang zwischen
der funktionellen Verkehrsanordnung (Einführung von Tempo 30) und den dazu
notwendigen baulichen Massnahmen, dass sie nicht getrennt und unabhängig
voneinander angeordnet werden sollten. Anders verhalte es sich jedoch dann,
wenn sich bauliche Massnahmen zur Ausgestaltung von Tempo-30-Zonen erst bei
nachträglicher Überprüfung der Wirksamkeit der blossen Signalisation als
notwendig erwiesen. Falls die baulichen Massnahmen aber Teil des Konzepts einer
Tempo-30-Zone bildeten, ergebe sich daraus nicht nur ein sachlicher, sondern
auch ein rechtlicher Zusammenhang zwischen den funktionellen und baulichen
Anordnungen, indem die Angemessenheit der baulichen Massnahmen nicht für sich
isoliert, sondern im Rahmen des Konzepts der Tempo-30-Zonen zu beurteilen sei,
was für eine Koordinationspflicht spreche (VGr, a.a.O., E. 2.4.2). Die
gebotene Koordination sei mindestens so weit zu gewährleisten, als die
Festsetzung der notwendigen baulichen Massnahmen gleichzeitig mit der
Einführung von Tempo-30-Zonen verfügt bzw. eröffnet werden müsse, um den Betroffenen
die Möglichkeit einzuräumen, den – im Rekursverfahren getrennten –
Rechtsmittelweg einzuschlagen. Dies gelte jedenfalls dann, wenn die
erforderlichen baulichen Massnahmen im Zeitpunkt der verfügten Einführung einer
Tempo-30-Zone bereits vorgesehen seien. Sodann liege es an den zuständigen
Rechtsmittelinstanzen, ihre Entscheide ihrerseits in geeigneter Weise zu
koordinieren (VGr, a.a.O., E. 2.4.3).
5.
5.1
Im
angefochtenen Rekursentscheid erwog das Statthalteramt, dass einzig auf die
Rüge der Missachtung der Koordinationspflicht einzutreten sei. Demgegenüber
brauche es sich mit den Anträgen in der Einspracheschrift an den Stadtrat
Winterthur, auf welche die Beschwerdeführenden verwiesen, mangels hinreichender
Bestimmtheit des Antrags und teilweise mangels eigener sachlicher Zuständigkeit
nicht zu befassen. Die Verkehrsanordnungen müssten daher nicht auf ihre
Verhältnismässigkeit überprüft werden. Mit der öffentlichen Auflage des
Strassenbauprojekts und der gleichzeitigen Publikation der Verkehrsanordnungen
sei der Stadtrat korrekt vorgegangen. Wie das Verwaltungsgericht im Entscheid
VB.2017.00657 vom 4. Oktober 2018, E. 3.2, festgehalten habe,
genügten die in § 19 der kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November
2001 vorgesehene inhaltliche Abstimmung und die gleichzeitige Publikation den
Anforderungen von Art. 25a Abs. 2 lit. d und Abs. 3 RPG.
Somit stelle sich die Frage, ob zwischen der Anordnung der grundsätzlich nicht
angefochtenen Tempo-30-Zone und den baulichen Massnahmen eine
Koordinationspflicht bestehe und – wenn ja – ob die beiden Verfahren
hinreichend aufeinander abgestimmt worden seien. Der angeordneten
Geschwindigkeitsbeschränkung liege das verkehrstechnische Gutachten vom 27. September
2019 zugrunde. Die Expertise komme zum Schluss, dass aufgrund des
Geschwindigkeitsniveaus an der Stadthausstrasse die Anordnung einer
Tempo-30-Zone nicht unbedingt mit zusätzlichen baulichen Massnahmen verbunden
werden müsse, da die tatsächlich gefahrene Geschwindigkeit allein durch die
Signalisation von Tempo 30 genügend gesenkt werden könne. Vielmehr drängten
sich hier nur geringfügige bauliche Eingriffe wie Randkorrekturen in
Knotenbereichen sowie die Erneuerung des Betonbelags an der Bushaltestelle
stadteinwärts auf. Weil vorliegend keine Gefahr von widersprüchlichen
Entscheidungen zwischen Verkehrsanordnungen und baulichen Massnahmen bestehe,
sei eine Verfahrens- bzw. Entscheidkoordination nicht geboten.
5.2
Zur
Begründung ihres Rechtsmittels führen die Beschwerdeführenden aus, dass die von
der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Anforderungen an die
Koordination im vorliegenden Fall nicht erfüllt seien. Dies sei umso
stossender, als beim Strassenprojekt in Missachtung von § 13 StrG kein
vorgängiges Mitwirkungsverfahren durchgeführt worden sei. Auch wenn die Stadt
Winterthur in einer Medienmitteilung erklärt habe, auf bauliche Massnahmen
vorerst zu verzichten, könne sie jederzeit auf das hängige Strassenprojekt
zurückkommen und dieses festsetzen. Vor allem aber treffe es nicht zu, dass die
streitbetroffenen Verkehrsanordnungen ohne bauliche Massnahmen umgesetzt werden
könnten. Denn das Projekt umfasse nicht nur die Einführung von Tempo 30,
sondern auch eine allgemeine Verkehrsberuhigung, die Entflechtung von
Nutzungskonflikten und die Schaffung von Freiräumen. Entgegen der Auffassung
der Vorinstanz enthielten die Verkehrsanordnungen auch mehrere Signalisationen
und Markierungen, die bloss indirekt mit der Einführung von Tempo 30
zusammenhingen und sich nur mit baulichen Massnahmen realisieren liessen.
Eventuell hätte das Statthalteramt die in der Einsprache erhobenen materiellen
Einwendungen gegen das Strassenprojekt prüfen müssen. Denn sie, die
Beschwerdeführenden, hätten zumindest davon ausgehen dürfen, dass das
Rekursverfahren bis zur Behandlung der materiellen Rügen im Strassenprojekt
sistiert werde. Dass auch im Rekursverfahren die Einwände betreffend die
einzelnen Verkehrsanordnungen nicht geprüft worden seien, stelle einen
überspitzten Formalismus dar. Entgegen der Auffassung des Statthalteramts
hätten sie ihre Rügen hinreichend substanziiert. Daher hätte dieses im
Rekursentscheid jene Anträge, welche neben dem Strassenprojekt auch die
Verkehrsanordnung beträfen, behandeln müssen. In der Replik halten die
Beschwerdeführenden an ihrem Standpunkt fest.
5.3
In der
Beschwerdeantwort bekräftigt die Stadt Winterthur ihre Absicht, zwecks baldiger
Durchführung der Verkehrsberuhigung der Stadthausstrasse auf bauliche
Massnahmen zumindest einstweilig zu verzichten. Mit der Einführung von Tempo 30
seien auch keine Verbreiterungen der Trottoire oder baulichen Einengungen mehr
vorgesehen. Ebenso wenig werde die Bushaltestelle umgestaltet. Der Verzicht auf
diese baulichen Massnahmen habe keinen Einfluss auf den Inhalt und die
Umsetzung der publizierten Verkehrsanordnungen. Einzig die Aufhebung des
Fussgängerstreifens Lindstrasse mache unter den neuen Rahmenbedingungen keinen
Sinn mehr, weshalb darauf verzichtet werden könne. Weil der Fussgängerstreifen
und die Querungshilfen in Ziffer 1.5 der angefochtenen Verkehrsanordnungen
erwähnt würden, käme für den Verzicht auf diese Markierung nötigenfalls eine
berichtigende neue Verkehrsanordnung in Frage. Mit dem förmlichen Rückzug des
Strassenbauprojekts für die provisorischen baulichen Massnahmen habe der
Stadtrat bewusst zugewartet, bis ein rechtskräftiger Entscheid zu den
Verkehrsanordnungen vorliege. Die Befürchtungen der Beschwerdeführenden, dass
das Strassenbauprojekt dennoch fortgesetzt werden könnte, seien daher unbegründet.
5.4
5.4.1
Die Stadt Winterthur ist auf ihrer Erklärung zu behaften, dass das
gegenwärtig noch im Einspracheverfahren hängige Strassenbauprojekt
zurückgezogen wird, sobald die streitbetroffenen funktionellen
Verkehrsanordnungen in Rechtskraft erwachsen sind. Gegen diesen im Lauf des
Rechtsmittelverfahrens erklärten Rückzug lässt sich nichts einwenden; vielmehr
liegt er – wie etwa der Teilverzicht einer Bauherrschaft auf ein Vorhaben – im
Belieben des projektierenden Gemeinwesens. Vorliegend erscheint es als einleuchtend,
wenn die Stadt Winterthur im Interesse einer beförderlichen Umsetzung von Tempo
30 an der Stadthausstrasse auf zusätzliche bauliche Massnahmen verzichtet. Dies
gilt umso mehr, als die angestrebte Verkehrsberuhigung laut Gutachten unter
Umständen allein mit den angeordneten funktionellen Verkehrsanordnungen
erreicht wird. Weshalb dies nicht möglich sei, wie die Beschwerdeführenden
befürchten, ist nicht ersichtlich. Selbst wenn sich künftig bauliche
Vorkehrungen als notwendig erweisen sollten, wären diese im heutigen Zeitpunkt
jedenfalls nicht konkret. Daher erübrigt sich nach dem in E. 4.2 a.E. Gesagten
eine Koordination.
5.4.2
Unter diesen Umständen muss sich das Verwaltungsgericht nicht weiter mit
der Frage befassen, ob das Statthalteramt im angefochtenen Rekursentscheid
trotz des im Grundsatz unbestrittenen Erfordernisses der Koordination von
funktionellen und baulichen Verkehrsanordnungen angesichts der damaligen
Gegebenheiten eine solche Abstimmung zu Recht für nicht erforderlich befunden
hat.
5.4.3
Ebenso kann dahingestellt bleiben, ob das Statthalteramt in seinem
Rekursentscheid die in der Einsprache an die Stadt Winterthur vom 6. Januar
2020 erhobenen Einwände auf damit allenfalls zugleich als gegen die
funktionellen Verkehrsanordnungen gerichtet hätte überprüfen müssen. Anzumerken
bleibt, dass es den rechtskundig vertretenen Beschwerdeführenden zuzumuten
gewesen wäre, anstelle einer pauschalen Verweisung in der Rekursschrift
darzulegen, welche Einwände auch gegen die funktionellen Verkehrsanordnungen zielten.
Dieses Versäumnis beheben die Beschwerdeführenden auch vor Verwaltungsgericht
nicht. Auch nachdem der Stadtrat in der Beschwerdeantwort klargestellt hat, auf
das Strassenbauprojekt zu verzichten, wird in der Replik nicht gesagt,
inwiefern die strittigen funktionellen Verkehrsanordnungen eine
Rechtsverletzung im Sinn von § 50 VRG darstellen sollten. Hierzu sei
angemerkt, dass Verkehrsbeschränkungen nach Art. 3 Abs. 4 SVG
regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden sind und die
bundesgerichtliche Rechtsprechung den zuständigen Organen einen weiten
Ermessensspielraum zugesteht (BGE 136 II 539; Christoph J. Rohner, Erlass und
Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen, Zürich/St. Gallen 2012, S. 112 f.).
5.4.4
Es steht ausser Frage, dass die Beschwerdeführenden sowohl bei künftigen
Verkehrsanordnungen als auch bei einem allfälligen ergänzenden Strassenprojekt
ihre Rechte vollumfänglich wahren können. Bei einer Kombination beider Vorhaben
wären die vorstehend in E. 4.2 aufgeführten Grundsätze der Verfahrenskoordination
zu berücksichtigen.
Im Sinn dieser Erwägungen ist die Beschwerde daher
abzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang des
Verfahrens werden die Beschwerdeführenden zu gleichen Teilen solidarisch
kostenpflichtig (§ 65a VRG in Verbindung mit §§ 13 Abs. 2 und 14
VRG) und steht ihnen keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 3'420.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden auferlegt, unter solidarischer
Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …