zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00654 · 2024-08-22 · de

polizeiliche Meldepflicht | Polizeiliche Meldepflicht: Akzessorische Normenkontrolle von § 5 MERV. [Als im Ausland lebender schweizerischer Staatsangehöriger, welcher sich regelmässig in einer Gemeinde im Kanton Zürich aufhält, wurde der Beschwerdeführer entgegen seines Ersuchens um Eintragung als Wochenaufenthalter mit dem Meldeverhältnis Niederlassung eingetragen.] Das Registerharmonisierungsgesetz (RHG) umschreibt auf bundesrechtlicher Ebene Begriffe wie Niederlassungsgemeinde und Aufenthaltsgemeinde (E. 3.1). Das kantonale Gesetz über das Meldewesen und Einwohnerregister (MERG) übernimmt diese Definitionen mit begrifflicher Modifikation. Die kantonale Verordnung über das Meldewesen und Einwohnerregister (MERV) setzt in § 5 für den Aufenthalt von Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraus. Danach soll in Fällen, in denen Schweizer Staatsangehörige Wohnsitz im Ausland und gleichzeitig Aufenthalt in einer Zürcher Gemeinde beanspruchen, die in der meldepolizeilichen Praxis gefestigte Fiktion der Niederlassung in ebendieser Gemeinde gelten (E. 3.2). § 5 MERV verlangt damit eine zusätzliche - auf der Stufe der formellen Gesetze MERG bzw. RHG nicht erwähnte - Voraussetzung für die Begründung eines Aufenthalts ausschliesslich für Schweizer Staatsangehörige und beschränkt ihre Rechte (E. 4.2.2). Gemäss RHG ist die Niederlassungs- oder Aufenthaltsgemeinde bei sämtlichen Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu erfassen; § 5 MERV kann sich nicht auf § 11 Abs. 3 MERG stützen. Mangels einer Delegationsnorm im MERG sind die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation nicht eingehalten und erweist sich § 5 MERV nicht als gesetzmässig (E. 4.2.3-4). Ohnehin würde eine Norm in der MERV angesichts Art. 36 BV nicht genügen. Die Auslegung des RHG ergibt, dass sich die Fiktion von § 5 MERV als unzulässig erweist (E. 4.3-4). § 5 MERV ist die Anwendung zu versagen, da die Bestimmung gegen übergeordnetes Recht (Art. 24 BV, Art. 3 RHG) verstösst und nicht gesetzmässigzustande gekommen ist (E. 4.5). Da die Akten zur Beurteilung des (Haupt-)Wohnsitzes bzw. der Niederlassung unzureichend sind, ist die Sache zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid zurückzuweisen (E. 5).Gutheissung. Rückweisung zum Neuentscheid.

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2024 VB.2021.00654
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2024 VB.2021.00654
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2024 VB.2021.00654

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00654
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00654
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
polizeiliche Meldepflicht
Polizeiliche Meldepflicht: Akzessorische Normenkontrolle von § 5 MERV.
[Als im Ausland lebender schweizerischer Staatsangehöriger, welcher sich regelmässig in einer Gemeinde im Kanton Zürich aufhält, wurde der Beschwerdeführer entgegen seines Ersuchens um Eintragung als Wochenaufenthalter mit dem Meldeverhältnis Niederlassung eingetragen.]
Das Registerharmonisierungsgesetz (RHG) umschreibt auf bundesrechtlicher Ebene Begriffe wie Niederlassungsgemeinde und Aufenthaltsgemeinde (E. 3.1). Das kantonale Gesetz über das Meldewesen und Einwohnerregister (MERG) übernimmt diese Definitionen mit begrifflicher Modifikation. Die kantonale Verordnung über das Meldewesen und Einwohnerregister (MERV) setzt in § 5 für den Aufenthalt von Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraus. Danach soll in Fällen, in denen Schweizer Staatsangehörige Wohnsitz im Ausland und gleichzeitig Aufenthalt in einer Zürcher Gemeinde beanspruchen, die in der meldepolizeilichen Praxis gefestigte Fiktion der Niederlassung in ebendieser Gemeinde gelten (E. 3.2). § 5 MERV verlangt damit eine zusätzliche - auf der Stufe der formellen Gesetze MERG bzw. RHG nicht erwähnte - Voraussetzung für die Begründung eines Aufenthalts ausschliesslich für Schweizer Staatsangehörige und beschränkt ihre Rechte (E. 4.2.2). Gemäss RHG ist die Niederlassungs- oder Aufenthaltsgemeinde bei sämtlichen Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu erfassen; § 5 MERV kann sich nicht auf § 11 Abs. 3 MERG stützen. Mangels einer Delegationsnorm im MERG sind die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation nicht eingehalten und erweist sich § 5 MERV nicht als gesetzmässig (E. 4.2.3-4). Ohnehin würde eine Norm in der MERV angesichts Art. 36 BV nicht genügen. Die Auslegung des RHG ergibt, dass sich die Fiktion von § 5 MERV als unzulässig erweist (E. 4.3-4). § 5 MERV ist die Anwendung zu versagen, da die Bestimmung gegen übergeordnetes Recht (Art. 24 BV, Art. 3 RHG) verstösst und nicht gesetzmässig zustande gekommen ist (E. 4.5). Da die Akten zur Beurteilung des (Haupt-)Wohnsitzes bzw. der Niederlassung unzureichend sind, ist die Sache zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid zurückzuweisen (E. 5).
Gutheissung. Rückweisung zum Neuentscheid.
Stichworte:
AKZESSORISCHE NORMENKONTROLLE
AUFENTHALT
AUSLANDSCHWEIZER
AUSLANDSCHWEIZERINNEN UND -SCHWEIZER
BUNDESRECHTSKONFORMITÄT
EINWOHNERREGISTER
FIKTION
GESETZLICHE GRUNDLAGE
HEIMATSCHEIN
KONKRETE NORMENKONTROLLE
LEBENSMITTELPUNKT
MELDEPFLICHT
NIEDERLASSUNG
NIEDERLASSUNGSFREIHEIT
POLIZEILICHE MELDEPFLICHT
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
WOHNSITZ
WOHNSITZ IM AUSLAND
Rechtsnormen:
Art. 24 BV
Art. 36 BV
Art. 65 BV
Art. 65 Abs. II BV
Art. 79 Abs. I KV
§ 1 MERG
§ 3 Abs. I MERG
§ 11 Abs. I MERG
§ 15 Abs. II MERG
§ 32 MERG
§ 1 RHG
§ 1 Abs. I lit. a RHG
§ 3 RHG
§ 6 RHG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00654
Urteil
der 3. Kammer
vom
22. August 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A, vertreten durch MLaw B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat C, vertreten durch RA D
,
Beschwerdegegner,
betreffend polizeiliche
Meldepflicht,
hat sich
ergeben:
I.
A.
A ist
schweizerischer und französischer Staatsangehöriger und hält sich regelmässig
in der Gemeinde C auf. Nachdem der Leiter der Einwohnerkontrolle C A im Juli
2020 per Mail mitgeteilt hatte, die Begründung eines Wohnsitzes in Frankreich
schliesse eine Anmeldung und Niederlassung in der Schweiz nicht aus, und ihn
aufgefordert hatte, sich in C anzumelden, meldete sich A am 18. September
2020 per 1. Juli 2020 bei der Einwohnerkontrolle C an und hinterlegte
seinen Heimatschein. Im Oktober 2020 ersuchte A die Gemeinde C um Anerkennung
seines Status als Wochenaufenthalter, nach eigenen Angaben nachdem er ohne sein
Wissen aus der Liste der beim Konsulat in G angemeldeten Auslandschweizer
gestrichen worden sei. Angesichts der abschlägigen Antwort per Mail wandte sich
seine Rechtsvertretung mit Schreiben vom 9. November 2020 an die Gemeinde
und verlangte, das polizeiliche Meldeverhältnis von A dahingehend zu
korrigieren, dass er nur Aufenthalt und keine Niederlassung in der Gemeinde C
habe und dass die Gemeinde die an das EDA erfolgte Zuzugsmeldung zurückziehe. Der
Hauptwohnsitz von A liege in Frankreich und er habe seinen Lebensmittelpunkt
nicht in die Schweiz verlegt.
B.
Mit
Verfügung vom 20. November 2020 hielt die Gemeindeverwaltung C am
Meldeverhältnis fest. Nach einem Neubeurteilungsgesuch bestätigte der
Gemeinderat C mit Beschluss vom 19. Januar 2021 diese Verfügung und
verweigerte die Anpassung des Meldeverhältnisses von einer Niederlassung zu
einem Aufenthalt.
II.
Am 24. Februar 2021 liess A mit Rekurs an den
Bezirksrat Meilen die Aufhebung dieser Verfügungen und die Anpassung seines
Meldeverhältnisses als "Die Person ist in der Gemeinde gemeldet, hat aber
keinen Hauptwohnsitz in der Schweiz" beantragen. Ferner sei die Gemeinde C
zu verpflichten, die Zuzugsmeldung ans EDA zurückzuziehen und seine
Wiedereintragung ins Auslandschweizerregister zu veranlassen. Der Bezirksrat
Meilen wies den Rekurs mit Beschluss vom 9. August 2021 ab, auferlegte A
die Verfahrenskosten und verweigerte ihm eine Parteientschädigung.
III.
A.
Mit
Beschwerde vom 16. September 2021 liess A beim Verwaltungsgericht
beantragen, den Beschluss des Bezirksrats Meilen vom 9. August 2021 und
die damit bestätigten Anordnungen der Gemeinde C aufzuheben und diese zu
verpflichten, ihn als gemeldet, aber ohne Hauptwohnsitz in der Schweiz ins
Einwohnerregister einzutragen, die Zuzugsmeldung ans EDA zurückzuziehen und
seine Wiedereintragung ins Auslandschweizerregister zu veranlassen und ihm eine
Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren auszurichten.
B.
Der Bezirksrat
Meilen verzichtete am 28. September 2021 auf eine Vernehmlassung. Die
Gemeinde C liess mit Beschwerdeantwort vom 20. Oktober 2021 die Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, sowie die Zusprechung einer
Parteientschädigung beantragen. Mit Verfügung vom 29. November 2022
forderte das Verwaltungsgericht A auf, innert 30 Tagen seine Legitimation
zu substanziieren und insbesondere den mit der Beschwerdeerhebung angestrebten
praktischen Nutzen darzulegen. Nach mehreren Fristerstreckungen kam A dieser
Aufforderung mit Eingabe vom 27. Februar 2023 nach und reichte Beilagen
ein. Mit Stellungnahme vom 10. März 2023 liess die Gemeinde C die
Ausführungen von A allesamt bestreiten, soweit sie ihren bisherigen
Ausführungen widersprechen, und verzichtete unter Verweis auf die Ausführungen
in der Beschwerdeantwort auf eine weitergehende Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Fall ist von der
Kammer zu entscheiden (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1
VRG).
2.
2.1
Die obere
Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei
den unteren Instanzen gegeben waren (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00510,
E. 4.1 mit Hinweisen). Zu Rekurs bzw. Beschwerde ist berechtigt, wer durch
die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG [in Verbindung mit § 49]).
Das erfolgreiche Rechtsmittel muss der beschwerdeführenden Partei einen
praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der negative
Entscheid zur Folge hätte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A.,
Zürich 2014, § 21 N. 15). Die Legitimation ist als
Prozessvoraussetzung zwar von Amtes wegen zu prüfen, doch obliegt der
beschwerdeführenden Partei nach Massgabe des kantonalen Prozessrechts, ihre
Legitimation zu substanziieren, wenn diese nicht offensichtlich ist (VGr,
29. Juli 2021, VB.2019.00628, E. 3.1; 11. Juli 2019,
VB.2018.00318, E. 2.1; 20. Mai 2009, VB.2008.00533, E. 4).
2.2
Nachdem
die Legitimation von der Vorinstanz ohne Weiteres bejaht und demzufolge in der
Beschwerdeschrift vom Beschwerdeführer nicht ausführlich substanziiert worden
war, legte dieser seine Legitimation auf Aufforderung des Verwaltungsgerichts
hin in seiner Eingabe vom 27. Februar 2023 dar. Insbesondere erörtert
werden die aktuellen und künftigen Auswirkungen der Beurteilung des
vorliegenden Rechtsmittels und der Anwendung von § 5 der kantonalen Verordnung
über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 14. Februar 2018 (MERV;
LS 142.11) auf den Beschwerdeführer. Er macht geltend, dass er wegen der
Vermutung der Richtigkeit der im Einwohnerregister eingetragenen Tatsachen oft
in anderen Belangen einen anderen Wohnsitz beweisen und belegen müsse, knüpften
doch zahlreiche wichtige Rechtswirkungen an diesen polizeilichen Wohnsitz an
(u.
a. z.
B. Steuerpflicht,
Krankenversicherungsobligatorium, Gerichtsstände, Ausübung politischer Rechte).
Damit sind das aktuelle Rechtsschutzinteresse und der praktische Nutzen, der
ihm aus der begehrten Änderung des Meldeverhältnisses erwüchse, hinreichend
dargetan.
2.3
Nachdem
auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
3.
3.1
Das
gestützt auf Art. 65 der Bundesverfassung (BV; SR 101) erlassene Registerharmonisierungsgesetz
(RHG; SR 431.02) dient der Vereinfachung der Datenerhebung für die Statistik
durch die Harmonisierung amtlicher Personenregister (Art. 1 Abs. 1 lit. a
RHG) und des gesetzlich vorgesehenen Austauschs von Personendaten zwischen den
Registern (Art. 1 Abs. 1 lit. b RHG). Mit Blick auf eine
aussagekräftige Bundesstatistik zielt das RHG darauf ab, ihr einheitliche und
vergleichbare Daten zugänglich zu machen (Botschaft vom 23. November 2005
zur Harmonisierung amtlicher Personenregister, BBl 2006 427, insb. 433 und
455). Hierzu umschreibt das RHG erstmals auf bundesrechtlicher Ebene im
registerrechtlichen, schriftenpolizeilichen Sinn zentrale Begriffe wie
"Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde" (Art. 3
lit. b und lit. c RHG; BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.2.3;
13. Dezember 2011, 2C_599/2011, E. 2.3; 23. September 2008,
2C_478/2008, E. 3.3).
Unter der Niederlassungsgemeinde ist die Gemeinde zu
verstehen, in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens
aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte
erkennbar sein muss; eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen
betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat, und kann nur
eine Niederlassungsgemeinde haben (Art. 3 lit. b RHG). Demgegenüber
bedeutet Aufenthaltsgemeinde die Gemeinde, in der sich eine Person zu einem
bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier
aufeinanderfolgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres aufhält;
der Aufenthalt zum Zweck des Besuchs einer Lehranstalt oder Schule und die
Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder
Strafanstalt begründen eine Aufenthaltsgemeinde (Art. 3 lit. c RHG).
3.2
§ 1
des kantonalen Gesetzes über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom
11. Mai 2015 (MERG; LS 142.1) übernimmt die Definitionen des RHG und
modifiziert sie nur insofern, als im kantonalen Recht die Begriffe
Niederlassung bzw. Aufenthalt (statt Niederlassungs- und Aufenthaltsgemeinde)
verwendet werden. Gemäss § 11 Abs. 1 MERG führen die Gemeinden das
Einwohnerregister. Die Einwohnerregister enthalten von jeder Person, die sich niedergelassen
hat oder aufhält, nach Massgabe von Art. 6 RHG mindestens bestimmte Daten.
Die Gemeinden sind verpflichtet, das Einwohnerregister aktuell zu halten und
laufend zu bereinigen (§ 8 Abs. 1 und § 9 Abs. 1 MERV). § 3
Abs. 1 MERG statuiert eine persönliche Meldepflicht bei der politischen
Gemeinde u.
a. für
alle Personen, die sich dort niederlassen (lit. a), Aufenthalt begründen (lit. b)
oder die Niederlassung, den Aufenthalt oder die Berufsausübung gemäss lit. a–c
aufgeben (lit. f).
Gemäss § 5 MERV setzt der Aufenthalt von Schweizer
Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde voraus. Diese
Bestimmung ist dahingehend zu verstehen, dass in Fällen, in denen Schweizer
Staatsangehörige Wohnsitz im Ausland und gleichzeitig Aufenthalt in einer
Zürcher Gemeinde beanspruchen, die in der meldepolizeilichen Praxis gefestigte
Fiktion der Niederlassung in ebendieser Gemeinde gelten soll (Begründung zur
MERV, Ziff. 5 § 5, ABl 2018-02-23 Meldungsnummer 00228811).
3.3
Die
Vorinstanz prüfte und bejahte die Vereinbarkeit von § 5 MERV mit dem
übergeordneten Recht. Sodann sei sie auf den Beschwerdeführer anwendbar, der
somit zu Recht als niedergelassene Person im Einwohnerregister der Gemeinde C
registriert worden sei.
3.4
Der
Beschwerdeführer bringt dagegen vor, § 5 MERV verstosse gegen die
Niederlassungsfreiheit gemäss Bundesverfassung sowie gegen übergeordnetes
Recht, indem § 5 MERV ohne Berücksichtigung der tatsächlichen
Lebensbegebenheiten und des tatsächlichen Lebensmittelpunktes des
Beschwerdeführers die Annahme treffe, er habe sich in der Gemeinde
niedergelassen. Das Bundesrecht belasse dem kantonalen und kommunalen
Gesetzgeber keinen definitorischen Spielraum bezüglich der Definition von
Niederlassung und Aufenthalt. Ausserdem bedürfte § 5 MERV einer gesetzlichen
Grundlage im formellen Sinn, die jedoch ihrerseits bundesrechts- und
verfassungswidrig wäre. Ferner käme § 5 MERV ohnehin einzig zur Anwendung
auf Fälle "ausserhalb grenznaher Regionen". E (Frankreich), der
einzige Niederlassungsort des Beschwerdeführers, befinde sich jedoch in einer
grenznahen Region, die Region F, die direkt an die Schweiz grenze. Die Gemeinde
habe den Untersuchungsgrundsatz verletzt, weil sie die effektiven tatsächlichen
Verhältnisse und Umstände des Beschwerdeführers gar nie geprüft habe. Deshalb
sei die Anwendung von § 5 MERV im Allgemeinen, aber insbesondere auf den
vorliegenden Fall abzulehnen.
4.
4.1
Bildet
eine konkrete Anordnung Anfechtungsobjekt eines Rechtsmittels und wird gerügt,
die Anordnung beruhe auf einem Rechtssatz, der gegen übergeordnetes Recht
verstosse, spricht man von einer akzessorischen (oder konkreten)
Normenkontrolle. Es wird vorfrageweise geprüft, ob dem Rechtssatz, auf dem die
angefochtene Anordnung beruht, im konkreten Einzelfall die Anwendung zu
versagen ist (Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005; LS 101). Falls dies der Fall ist, entfällt die
Rechtsgrundlage der angefochtenen Anordnung und ist letztere aufzuheben. Die
formelle Aufhebung – oder Änderung – der rechtswidrigen Norm fällt hingegen in
die Verantwortung der zuständigen rechtsetzenden Behörde (Gesetz- oder
Verordnungsgeber; zum Ganzen Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 23
und § 50 N. 43 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen
Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10. A.,
Zürich 2020, N. 1929b).
4.2
Gesetzmässigkeit
4.2.1
Das Erfordernis der Gesetzesform (auch als "genügende Normstufe"
bezeichnet) bedeutet, dass die wichtigen Rechtsnormen, auf denen die
Verwaltungstätigkeit beruht, in einem Gesetz enthalten sein müssen. Teilweise
kommen auch gesetzesvertretende Verordnungen in Frage. Sie beruhen auf einer
Ermächtigung durch ein Gesetz, das noch keine vollständige materielle Regelung
enthält. Solche Verordnungen fügen der weitmaschigen Regelung im Gesetz neue
Normen hinzu. Die Voraussetzungen und Grenzen der Gesetzesdelegation sind dabei
zu beachten. Vollziehungsverordnungen demgegenüber dürfen weder die Rechte der
Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken noch ihnen (weitere) Pflichten
auferlegen. Die Übergänge zwischen gesetzesvertretenden und vollziehenden
Verordnungen sind fliessend. Zudem können in der gleichen Verordnung Normen mit
Vollzugscharakter und solche gesetzesvertretender Natur enthalten sein (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, N. 94–99, N. 350 f.; BGE 141 II 169 E. 4.3.1).
4.2.2
In § 5 MERV legt der Regierungsrat fest, dass der Aufenthalt von
Schweizer Staatsangehörigen eine Niederlassung in einer Schweizer Gemeinde
voraussetzt. Damit verlangt er zusätzliche – auf der Stufe der formellen
Gesetze, d.
h. in § 1
lit. b MERG bzw. in Art. 3 lit. c RHG nicht erwähnte –
Voraussetzungen für die Begründung eines Aufenthalts i.
S.
v. § 1 lit. b MERG bzw. in Art. 3 lit. c
RHG ausschliesslich für Schweizer Staatsangehörige und beschränkt ihre Rechte.
Deshalb ist § 5 MERV gesetzesvertretender Natur und sind die
Voraussetzungen der Gesetzesdelegation zu prüfen (vgl. VGr, 8. Februar
2024, VB.2022.00296, E. 3.5.3).
4.2.3
Das MERG sieht in mehreren Bestimmungen vor, dass bestimmte Bereiche vom
Regierungsrat in einer Verordnung zu regeln sind (u.
a. § 32 MERG). Neben diesen
Regelungsaufträgen finden sich im Gesetz punktuell Delegationsgrundlagen für
gesetzesvertretende Verordnungsbestimmungen (§ 11 Abs. 3 und § 15
Abs. 3 MERG). Gemäss § 11 Abs. 3 MERG kann der Regierungsrat in
einer Verordnung für weitere Identifikatoren und Merkmale, die zur Erfüllung
der kantonalen Aufgaben notwendig sind, eine Erfassung im Einwohnerregister
festlegen.
Die Art des Domizils (Niederlassung oder Aufenthalt) sowie
die Niederlassungs- oder Aufenthaltsgemeinde sind gemäss Art. 6 lit. o
und lit. p RHG (i.
V.
m. § 11 Abs. 2 lit. a
MERG) bei sämtlichen Personen unabhängig von der Staatsangehörigkeit zu
erfassen. Die zusätzliche Voraussetzung, dass sich die Niederlassung bei
Schweizer Staatsangehörigen in der Schweiz befinden muss, damit sie in der
Schweiz einen Aufenthalt begründen können, stellt keinen weiteren Identifikator
bzw. kein weiteres Merkmal i.
S.
v. § 11 Abs. 3
MERG dar. Vielmehr werden dadurch bereits erfasste Identifikatoren bzw.
Merkmale ("Niederlassung" und "Aufenthalt"), die in § 1
lit. a und lit. b MERG bzw. Art. 3 lit. b und lit. c
RHG gesetzlich definiert sind, anders als dort bzw. angesichts der zusätzlichen
Voraussetzung enger definiert. § 5 MERV kann sich somit nicht auf § 11
Abs. 3 MERG stützen.
4.2.4
Mangels einer Delegationsnorm im MERG sind die Voraussetzungen der
Gesetzesdelegation nicht eingehalten und erweist sich § 5 MERV nicht als
gesetzmässig. Ohnehin würde eine (gesetzmässige) Norm in der MERV angesichts
von Art. 36 BV nicht genügen:
4.3
Niederlassungsfreiheit
(Art. 24 BV)
4.3.1
Die Niederlassungsfreiheit i.
S.
v. Art. 24 BV gewährleistet
(einzig) die Möglichkeit des persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort in
der Schweiz; sie gebietet den Kantonen und Gemeinden, Schweizer Angehörigen die
Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben und verbietet ihnen gleichzeitig,
die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes in einen anderen Kanton, eine
andere Gemeinde oder ins Ausland zu verhindern oder zu erschweren (BGE 148 I 97
E. 3.2.1; 135 I 233 E. 5.2; 127 I 97 E. 4c; 108 Ia 248 E. 1
mit Hinweisen). Diese Wahlfreiheit ist Ausdruck des Selbstbestimmungsrechts
jeder Person und zugleich eine Grundvoraussetzung für den interkommunalen
Wettbewerb (Beat Rudin in: Bernhard Waldmann et al. [Hrsg.], Bundesverfassung,
Basler Kommentar, Basel 2015, Art. 24 BV N. 13 f. m.
w.
H.).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung betrifft Art. 24
BV primär das polizeiliche Domizil. Bei der polizeilichen Niederlassung, die
unter gewissen Umständen zur gleichen Zeit an mehreren Orten bestehen kann, ist
unerlässlich, dass zum Ort, an welchem die betroffene Person sich als
niedergelassen betrachten will, Beziehungen von ausreichender Dauer und
Intensität existieren; es müssen gewisse tatsächliche Voraussetzungen dafür
gegeben sein. Die Niederlassungsfreiheit erlaubt es einer Person nicht, einen
beliebigen Ort als Niederlassungsort zu bezeichnen, ohne dass die tatsächlichen
– in Art. 3 lit. b RHG genannten – Voraussetzungen dafür erfüllt sind
(BGr, 10. November 2020, 2C_649/2020, E. 6.1; 13. März 2009, 2C_20/2009,
E. 1.3). Umgekehrt besteht eine Pflicht, sich am Ort, der sich als Ort der
polizeilichen Niederlassung erweist, anzumelden und die diesbezüglichen
Formalitäten zu erfüllen (vgl. oben E. 3.2; BGr, 3. August 2007,
2P.49/2007, E. 2.2).
Die Niederlassungsfreiheit kann, wie andere
Freiheitsrechte, unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt
werden. Danach bedürfen Einschränkungen der gesetzlichen Grundlage (Abs. 1),
müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten
Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Abs. 2 und 3); zudem ist
der Kerngehalt des Grundrechts unantastbar (Abs. 4; vgl. BGE 128 I 280 E. 4.1.2;
111 Ia 214 E. 2a; BGr, 5. August 2021, 2C_41/2021, E. 5.1 m.
w.
H.; zum Ganzen Patricia Egli/
Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 4. A.,
St. Gallen 2023, [St. Galler Kommentar], Art. 24 BV N. 26 ff.
m.
w.
H.). Als
(zivilrechtliche) Einschränkungen der Niederlassungsfreiheit werden in der
Literatur beispielhaft die vom ZGB bestimmten Wohnsitze erwähnt (Egli, Art. 24
BV N. 31 f.; Rudin, Art. 24 BV N. 30).
4.3.2
Vorliegend kann in Bezug auf die Frage, ob § 5 MERV einen Eingriff in
die Niederlassungsfreiheit darstellt und gegebenenfalls, ob dieser den
Anforderungen von Art. 36 BV genügt, Folgendes festgehalten werden: Zwar
trifft es zu, dass die Niederlassungsfreiheit Schweizer Staatsangehörige nicht
dazu berechtigt, einen beliebigen Ort der Niederlassung oder des Aufenthalts zu
bezeichnen, ohne dass die jeweils dafür erforderlichen tatsächlichen
Voraussetzungen gegeben sind. Dies kann indes umgekehrt die schweizerischen
Behörden nicht ohne Weiteres dazu berechtigen,
einen
Ort als Niederlassung oder Aufenthalt zu definieren oder erfassen, ohne dass
dort die jeweils dafür erforderlichen tatsächlichen Voraussetzungen erfüllt
sind.
Vielmehr ergibt sich aus der Niederlassungsfreiheit, dass grundsätzlich
derjenige Ort, der von der Person als Niederlassung (oder Aufenthalt) gewählt
worden ist
und
wo die tatsächlichen Voraussetzungen der Niederlassung
(oder des Aufenthalts) erfüllt sind, als Niederlassung (oder Aufenthalt) zu
qualifizieren ist. In diesem Sinn hatte sich die Behörde am Aufenthaltsort – im
innerstaatlichen Verhältnis – mit dem Ausweis über die Hinterlegung eines
Heimatscheins am Ort des polizeilichen Hauptdomizils zu begnügen (BGE 90 I 27;
110 Ia 67 E. 3a). Von den tatsächlichen Umständen abweichende
Qualifikationen schränken die Niederlassungsfreiheit ein und bedürfen daher
einer gesetzlichen Grundlage (vgl. z.
B. Art. 25 ZGB, Art. 26 ZGB; Egli, Art. 24 BV
N. 31 f.; Rudin, Art. 24 BV N. 30). Eine solche Abweichung
und somit eine Einschränkung des Selbstbestimmungsrechts in Bezug auf die
Niederlassung (vgl. E. 4.3.1) stellt auch § 5 MERV dar, der die
Niederlassung am Aufenthaltsort fingiert, ohne dass die Voraussetzungen für
eine Niederlassung geprüft werden (und erfüllt sein müssten). Eine solche
Einschränkung der Niederlassungsfreiheit bedürfte nach Art. 36 Abs. 1
BV einer genügenden gesetzlichen Grundlage. § 5 MERV erfüllt diese
Voraussetzung offensichtlich nicht. Selbst wenn eine solche kantonale Norm auf
Gesetzesstufe existierte, stellte sich die Frage, ob diese Fiktion, welche
schweizerische Staatsangehörige verpflichtet, an einem anderen Ort (am
Aufenthaltsort) ihre Niederlassung anzumelden, nicht im Widerspruch zu Art. 3
lit. b und lit. c RHG stünde und dem Sinn und Zweck des RHG zuwiderliefe
(vgl. E. 3.1 sowie nachfolgend E. 4.4).
4.4
Verletzung
von übergeordnetem Bundesgesetzesrecht (Art. 3 RHG)
4.4.1
Mit Erlass des RHG wurde unter anderem die Unterscheidung zwischen
Niederlassung und Aufenthalt für die kantonalen und kommunalen
Einwohnerregister bundesrechtlich vorgeschrieben und die Auslegung dieser
Begriffe bzw. der Begriffe "Niederlassungsgemeinde" und "Aufenthaltsgemeinde"
auf Bundesebene umschrieben (zu den Definitionen E. 3.1). Diese
Begriffsvereinheitlichung erfolgte zwar – entsprechend der Verfassungsgrundlage
in Art. 65 Abs. 2 BV – primär zur Erleichterung und Verbesserung der
bundesrechtlich geregelten Statistik, doch wirkt sie sich sinngemäss und
nötigerweise auch direkt auf das im Übrigen weiterhin von den Kantonen
geregelte Einwohnerkontroll- und -meldewesen aus, zumal dessen Daten für die
Bundesstatistik direkt herbeigezogen werden (Art. 14 RHG; vgl. Arnold
Marti, Entwicklung und heutiger Stand des Einwohnerkontroll- und -meldewesens
in der Schweiz – weitreichende Veränderungen durch das
Registerharmonisierungsgesetz des Bundes, in: ZBl 120/2019, 591 ff., 601).
Das Bundesrecht (Art. 3 RHG) und das Recht des Kantons Zürich (§ 1
MERG) kennen heute eine übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich
Niederlassung und Aufenthalt, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels
unerlässlich ist. Das Bundesgericht hält dazu ausdrücklich fest, das heutige
Bundesrecht überlasse dem kantonalen Gesetzgeber trotz der bestehenden
kantonalen Kompetenzen im Bereich des Register- und Schriftenpolizeirechts
bezüglich der erwähnten Begriffe keinen definitorischen Spielraum mehr und
gewähre auch für die Rechtsanwendung in den Gemeinden keinen geschützten
Autonomiebereich mehr. Die Fragen rechtlicher Natur im Zusammenhang mit den
erwähnten Begriffen seien harmonisiert; das Ziel der Registerharmonisierung
könne lediglich in der Praxis noch auf technisch-administrativ unterschiedliche
Weise verwirklicht werden (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2).
Die Zuständigkeit der Kantone und Gemeinden beschränkt sich in diesem Bereich
auf die Kontrolle und Registrierung der Einwohner (BGE 148 I 97 E. 3.3.1).
4.4.2
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob es zulässig ist, ausschliesslich
für schweizerische Staatsangehörige
ohne Niederlassung
in der Schweiz
den Aufenthaltsort in der Schweiz als
Niederlassung zu definieren.
Nichts anderes bewirkt die
Fiktion von § 5 MERV.
Hierzu ist zunächst festzuhalten, dass sich
weder im Wortlaut noch in den Materialien zum RHG eine Grundlage für eine
solche Unterscheidung bzw. für die Definition der Begriffe
"Niederlassung" und "Aufenthalt" in Abhängigkeit von der
Staatsangehörigkeit ergibt. Auch aus der Tatsache, dass das RHG nur das Registerwesen
in der Schweiz regelt bzw. regeln kann, lässt sich nicht schliessen, dass die
dort vorgesehenen Begriffe der Niederlassung und des Aufenthalts nur gelten
sollen, wenn beide Anknüpfungspunkte in der Schweiz liegen, zumal diese
Konstellation auch bei ausländischen Staatsangehörigen auftritt und das RHG
ausdrücklich bezweckt, die erfassten Personenkreise aktuell, richtig und
vollständig zu erfassen. Die betreffenden Angaben (Niederlassungs- bzw.
Aufenthaltsgemeinde; Niederlassung bzw. Aufenthalt) gehören zum im Interesse
der Registerharmonisierung vorgeschriebenen zwingenden minimalen Inhalt der
Einwohnerregister für jede erfasste Person und müssen entsprechend dem Gesetzeszweck
grundsätzlich landesweit übereinstimmen. Die Kantone und Gemeinden haben daher
die vereinheitlichten Begriffe "Niederlassung" und
"Aufenthalt" gemäss RHG anzuwenden und können diese Begriffe nicht
mehr selbst definieren (so auch Marti, 602 m.
w.
H.).
Die Auslegung des RHG ergibt somit, dass sich die Fiktion von § 5 MERV,
welche die Niederlassung in Abweichung von Art. 3 lit. b RHG (am
Aufenthaltsort) festlegt, als unzulässig erweist.
4.4.3
Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen
besteht keine Regelungslücke
. Es trifft zwar zu, dass die Konstellation,
dass eine Person in der Schweiz lediglich Aufenthalt, nicht aber Niederlassung
begründet, im RHG und im MERG nicht ausdrücklich erwähnt wird. Zum einen ist es
aber nicht Aufgabe der Gesetze, jegliche vorstellbaren konkreten
Fallkonstellationen ausdrücklich zu erwähnen. Zum anderen wäre nicht
nachvollziehbar, dass die Regelungslücke nur in Bezug auf schweizerische
Staatsangehörige in dieser Konstellation bestünde, zumal das RHG die Begriffe
in Art. 3 gerade unabhängig von der Staatsangehörigkeit einheitlich
definiert (vgl. Marti, 602). Im erwähnten Aufsatz von Arnold Marti wird darauf
hingewiesen, dass die einschlägige Bundesgesetzgebung in verschiedener Hinsicht
nicht auf die Regelung des Nebenwohnsitzes von Auslandschweizerinnen und -schweizern
in der Schweiz ausgerichtet ist (Marti, 609). Immerhin hält der sog. amtliche
Katalog der Merkmale des Bundesamts für Statistik (Neuchâtel 2023) unter Ziff. 52
(Meldeverhältnis) ausdrücklich fest: "Weitere Personen (
schweizerischer
oder ausländischer Nationalität) haben einen Nebenwohnsitz in der Schweiz aber
ihr Hauptwohnsitz befindet sich im Ausland. Z. B. kehren Grenzgänger (
schweizerischer
Nationalität
oder Personen mit einem Ausweis G), mindestens einmal
wöchentlich an ihren ausländischen Wohnsitz zurück, logieren aber während der
Woche in einer schweizerischen Gemeinde. Diese Personen müssen mit dem
Meldeverhältnis 3 registriert werden." (Hervorhebung hinzugefügt). Insgesamt
ist ausgehend von Art. 3 lit. b und lit. c RHG ein einheitlicher
Massstab für die Frage anzunehmen, ob bzw. wo eine Niederlassung oder ein
Aufenthalt in der Schweiz existiert, sodass ein Aufenthalt i.
S.
v. Art. 3 lit. c RHG keine
Niederlassung i.
S.
v. Art. 3 lit. b
RHG voraussetzt. Für Zweifelsfälle im internationalen Verhältnis ist daran zu
erinnern, dass Art. 3 lit. b Satz 2 RHG eine (widerlegbare)
Vermutung für das Vorliegen einer Niederlassung in der (Schweizer) Gemeinde
enthält, wo das erforderliche Dokument hinterlegt worden ist (vgl. BGr,
3. Oktober 2016, 2C_341/2016, E. 4).
4.4.4
Schliesslich ist noch festzuhalten, dass § 5 MERV zu einer
Inländerdiskriminierung, d.
h.
einer Schlechterstellung von schweizerischen gegenüber ausländischen
Staatsangehörigen, führt, die sich kaum sachlich rechtfertigen liesse. Blosse
praktische Schwierigkeiten bei der Feststellung der massgebenden tatsächlichen
Verhältnisse bzw. der Vorteil eines klaren Anknüpfungspunkts in der Schweiz
vermögen dies nicht zu begründen. Ferner bestünde dieses Missbrauchspotenzial wohl
auch bei Grenzgängerinnen und Grenzgängern ohne schweizerische Staatsbürgerschaft.
4.5
Zusammenfassend
ist § 5 MERV die Anwendung zu versagen, weil die Bestimmung gegen
übergeordnetes Recht (Art. 24 BV; Art. 3 RHG) verstösst und nicht
gesetzmässig zustande gekommen ist.
5.
5.1
Weder die
Gemeinde C noch die Vorinstanz haben geprüft, ob beim Beschwerdeführer in C die
Voraussetzungen einer Niederlassung oder aber eines Aufenthalts gemäss Art. 3
RHG bzw. § 1 MERG erfüllt sind, weil sie sich auf den Standpunkt stellen,
dass immer eine Niederlassung begründe, wer als Schweizer keinen anderen
"Wohnsitz" in der Schweiz habe bzw. in keiner anderen Schweizer
Gemeinde angemeldet sei.
5.2
Nach § 7
Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes
wegen durch Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug
von Amtsberichten, Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf
andere Weise. Als Verfahrensmaxime besagt der Untersuchungsgrundsatz, dass die
Verwaltungsbehörden im Rahmen des Verfahrens- bzw. Streitgegenstands für die
Beschaffung des die Urteilsgrundlage bildenden Tatsachenmaterials
verantwortlich sind. Dies bedeutet, dass der rechtserhebliche Sachverhalt von
Amtes wegen richtig und vollständig zu ermitteln ist. Im Geltungsbereich der
Untersuchungsmaxime muss die amtliche Untersuchung den Sachverhalt
grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend klären. Weil aber vielfach absolute
Gewissheit nicht erlangt werden kann, genügt ein so hoher Grad an
Wahrscheinlichkeit, dass keine vernünftigen Zweifel bleiben. § 7 Abs. 2
lit. a VRG auferlegt den Verfahrensbeteiligten eine Mitwirkungspflicht,
soweit sie ein Begehren gestellt haben.
5.3
Die dem
Verwaltungsgericht vorliegenden Akten sind zur Beurteilung des (Haupt-)
Wohnsitzes bzw. der Niederlassung des Beschwerdeführers i.
S.
v. Art. 3 lit. b RHG und § 1
lit. a MERG unzureichend, beschränken sie sich doch im Wesentlichen auf
die Auskünfte, Angaben und Behauptungen des Beschwerdeführers.
5.4
Mangels
Spruchreife ist die Beschwerde deshalb gutzuheissen und die Sache zur weiteren
Untersuchung und zum Neuentscheid an die Gemeinde C zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1
VRG). Würde das Verwaltungsgericht die nötigen Abklärungen selbst treffen, den
Sachverhalt ergänzen und einen Neuentscheid fällen, so ginge dem
Beschwerdeführer der ganze Instanzenzug verloren. Deshalb ist es sachgerecht,
die Sache im Sinn einer Sprungrückweisung an die Gemeinde C zur Untersuchung
zurückzuweisen (Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4; VGr,
24. August 2016, VB.2016.00195, E. 4.4.2; 20. August 2009,
VB.2009.00160, E. 9.2). Die Gemeinde C wird zu klären haben, ob der
Beschwerdeführer in dieser Gemeinde über eine Niederlassung i.
S.
v. Art. 3 lit. b RHG und § 1
lit. a MERG oder über einen blossen Aufenthalt i.
S.
v. Art. 3 lit. c RHG und § 1 lit. b MERG
verfügt (vgl. E. 3.1).
6.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt eine
Rückweisung mit offenem Prozessausgang in Bezug auf die Kosten- und Entschädigungsregelung
als Obsiegen der rechtsmittelführenden Partei – und zwar unabhängig davon,
welche Anträge diese gestellt hat (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.).
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind folglich dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Ebenso sind die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen. Zudem hat der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer eine
angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu
entrichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner ist bereits
angesichts seines Unterliegens keine Parteientschädigung zuzusprechen.
7.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen
Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Solche Zwischenentscheide
sind nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG;
SR 173.110) vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der
Beschluss des Bezirksrats Meilen vom 9. August 2021 und der Beschluss des
Gemeinderats C vom 19. Januar 2021 werden aufgehoben, und die Sache wird
zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die
Gemeinde C zurückgewiesen.
Die
Kosten des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 3'670.--
Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren
eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.-
(inkl.
MWST)
zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien, an den Beschwerdeführer unter Beilage von …;
b)    den Bezirksrat Meilen;
c)    das Eidgenössische Departement des Innern (EDI);
d)    den Regierungsrat.