zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00824 · 2013-06-12 · de

Aufnahme von Bildungsgängen in die Liste der Interkantonalen Fachschulvereinbarung | Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bei der Ausrichtung von Staatsbeiträgen an Anbieter von Berufsbildungsveranstaltungen Prozessvoraussetzungen/Rechtsschutzinteresse (E. 1 und 3). Anwendbares Recht (E. 2). Die Praxis der Bildungsdirektion, ein Bedürfnis für das Ausrichten von Staatsbeiträgen an Berufsbildungsveranstaltungen nur dann als gegeben zu betrachten, wenn im Kanton Zürich nicht genügend gleichwertige Bildungsangebote bestehen, kann nicht beanstandet werden. Der Schluss der Vorinstanz, es habe vorliegend kein öffentliches Interesse bzw. kein Bedürfnis an einer Unterstützung in Form der Gewährung von Staatsbeiträgen bestanden, ist nicht rechtsverletzend (E. 4). Im Bereich des Service public konkurrenzieren öffentliche bzw. öffentlich subventionierte Berufsbildungsangebote die privaten Angebote nicht (E. 5.5). Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen spielt im Bereich des Service public insofern eine wesentliche Rolle, als sich der Kanton bei der Auswahl der zu unterstützenden Einrichtungen und Veranstaltungen möglichst wettbewerbsneutral zu verhalten hat (E. 5.6). Die Gewährung von Staatsbeiträgen an Anbieter von Berufsbildungsangeboten, welche identisch mit denen der Beschwerdeführerin waren, führte zu einer gewissen Wettbewerbsverzerrung. Diese war aber mit Blick auf das öffentliche Interesse an der Förderung der Berufsbildung und der in absehbarer Zeit geplanten Neuvergabe weder unrechtmässig noch unverhältnismässig (E. 5.10). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.12.0 VB.2012.00824
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.12.0 VB.2012.00824
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00824
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00824
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.06.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Aufnahme von Bildungsgängen in die Liste der Interkantonalen Fachschulvereinbarung
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bei der Ausrichtung von Staatsbeiträgen an Anbieter von Berufsbildungsveranstaltungen
Prozessvoraussetzungen/Rechtsschutzinteresse (E. 1 und 3). Anwendbares Recht (E. 2). Die Praxis der Bildungsdirektion, ein Bedürfnis für das Ausrichten von Staatsbeiträgen an Berufsbildungsveranstaltungen nur dann als gegeben zu betrachten, wenn im Kanton Zürich nicht genügend gleichwertige Bildungsangebote bestehen, kann nicht beanstandet werden. Der Schluss der Vorinstanz, es habe vorliegend kein öffentliches Interesse bzw. kein Bedürfnis an einer Unterstützung in Form der Gewährung von Staatsbeiträgen bestanden, ist nicht rechtsverletzend (E. 4). Im Bereich des Service public konkurrenzieren öffentliche bzw. öffentlich subventionierte Berufsbildungsangebote die privaten Angebote nicht (E. 5.5). Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen spielt im Bereich des Service public insofern eine wesentliche Rolle, als sich der Kanton bei der Auswahl der zu unterstützenden Einrichtungen und Veranstaltungen möglichst wettbewerbsneutral zu verhalten hat (E. 5.6). Die Gewährung von Staatsbeiträgen an Anbieter von Berufsbildungsangeboten, welche identisch mit denen der Beschwerdeführerin waren, führte zu einer gewissen Wettbewerbsverzerrung. Diese war aber mit Blick auf das öffentliche Interesse an der Förderung der Berufsbildung und der in absehbarer Zeit geplanten Neuvergabe weder unrechtmässig noch unverhältnismässig (E. 5.10). Abweisung
Stichworte:
BEDARFSGERECHTES ANGEBOT
BERUFSBILDUNG
BILDUNGSWESEN
GLEICHBEHANDLUNG DIREKTER KONKURRENTEN
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 11 BBG
§ 1 Abs. 1 lit. b BBLDBEIV
Art. 27 BV
Art. 94 Abs. IV BV
§ 27 EG BBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2012.00824
Urteil
der 4. Kammer
vom
12. Juni 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
Schule A,
vertreten durch RA
B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die Bildungsdirektion
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Aufnahme
von Bildungsgängen in die Liste der
Interkantonalen Fachschulvereinbarung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die Schule
A ersuchte im Januar 2009 erfolglos um Aufnahme von (ursprünglich) sechs Bildungsgängen
in die Liste der Interkantonalen Fachschulvereinbarung. Am 3. Mai 2010
stellte sie erneut ein Gesuch und verlangte, als dieses nicht beantwortet worden
war, am 27. August 2010 den Erlass einer rekursfähigen Verfügung. Das
Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich (MBA) wies mit Verfügung
vom 21. September 2010 das Gesuch um Aufnahme in die Liste der
Interkantonalen Fachschulvereinbarung  vom 27. August 1998 (FSV) ab mit
der Begründung, einstweilen würden keine Leistungsvereinbarungen für
zusätzliche Angebote von vorbereitenden Kursen für die eidgenössische Berufsprüfung
abgeschlossen bzw. keine Staatsbeiträge für neue Angebote ausgerichtet. Das
derzeitige, historisch gewachsene Weiterbildungssystem der Subventionierungen solle
abgelöst werden. Im Kanton Zürich werde deshalb ein neues Weiterbildungskonzept
erarbeitet und auch auf Bundesebene werde die Finanzierung der höheren
Berufsbildung neu geregelt. Erschwerend komme die finanzielle Lage des Kantons
dazu, die es für die nächsten Jahre kaum ermöglichen werde, zusätzliche
Angebote zu finanzieren.
B.
Ein
dagegen erhobener Rekurs wurde von der Bildungsdirektion des Kantons Zürich
teilweise gutgeheissen und die Verfügung mangels Zuständigkeit des MBA aufgehoben.
Mit Verfügung vom 20. Juni 2011 wies die Bildungsdirektion sodann das
Gesuch der Schule A um Aufnahme folgender (nunmehr nur noch vier) Bildungsgänge
ab:
-
Führungsfachfrau/-mann mit eidg. Fachausweis
;
-
Technische Kauffrau/Technischer Kaufmann mit
eidg. Fachausweis
;
-
Fitness-Instruktor/in mit eidg. Fachausweis
;
-
Ausbildner/in mit eidg. Fachausweis
.
II.
Hiergegen liess die
Schule A
an den Regierungsrat des Kantons Zürich rekurrieren
, der
das Rechtsmittel mit
Beschluss vom 7. November 2012
abwies.
III.
Am 17. Dezember 2012 liess die Schule A Beschwerde
beim Verwaltungsgericht erheben und die Aufhebung des Rekursentscheids sowie
die Anerkennung der genannten Bildungsgänge, die Zusprache von Staatsbeiträgen
und die Aufnahme in die Liste der FSV unter Entschädigungsfolge beantragen. Die
Staatskanzlei
schloss
am 21. Dezember 2012 im Auftrag
des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde. Die Bildungsdirektion beantragte
am 29./30. Januar 2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten
sei. Die Schule A äusserte sich hierzu am 11. Februar 2013; sodann folgte
eine Eingabe der Bildungsdirektion vom 4. März 2013 und wiederum eine Stellungnahme
der Schule A vom 11. März 2013.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht
bei Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche Rekurs
­
entscheide über Anordnungen betreffend Staatsbeiträge an die
Berufsbildung zuständig (vgl. auch §§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 3
Satz 1 VRG). Da der Regierungsrat als Vorinstanz entschieden hat, ist das
Rechtsmittel gemäss § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38 Abs. 3 VRG
von vornherein
in Dreierbesetzung zu erledigen.
1.2
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und
ist durch den angefochtenen Entscheid berührt (§ 21 Abs. 1 VRG).
Zusätzlich setzt das Recht zur Beschwerde voraus, dass an der Aufhebung des
angefochtenen Entscheids ein aktuelles schutzwürdiges Interesse besteht (BGr,
29. März 2012, 2C_875/2011, E. 1.2 mit Hinweisen; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege
-
gesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, §
21
N. 21 [beides auch zum Folgenden]). Von diesem Erfordernis kann abgesehen
werden, wenn sich die mit der Beschwerde aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen
jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne
dass im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung stattfinden könnte.
Vom Erfordernis des aktuellen Interesses kann aber auch abgesehen werden, wenn
die Entscheidung in der Sache aus anderen Gründen als angebracht erscheint
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 25;  BGE 118 Ib 1 E. 2b). Vorliegend
ist – aufgrund der noch aufzuzeigenden Rechts- und Sachlage – fraglich, ob
derzeit noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse vorliegt (unten 3).
Diese Frage muss jedoch nicht abschliessend beantwortet werden, da
die Beschwerde ohnehin abzuweisen ist (vgl. zum Offenlassen von Prozessvoraussetzungen
Kölz/Bosshart
/
Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28
N. 94).
2.
2.1
Die FSV, welcher der Kanton Zürich am 20. September 1999
beigetreten ist (LS
414.
15
), ist eine Finanzierungsvereinbarung aller Kantone im Bereich der
tertiären Fachschulen
(
ohne Universitäten und Fachhochschulen;
Art. 1 FSV). Sie funktioniert nach dem "A-la-Carte-Prinzip"; das
heisst,
jeder Kanton
kann
entscheiden, für welche Studiengänge er Beiträge leisten will
(vgl. die Internetseite der Schweizerischen Konferenz der
kantonalen Erziehungsdirektoren, www.edk.ch). Die angebotenen Studiengänge und
die Zahlungsbereitschaft der Kantone sind im Anhang zur
FSV
aufgelistet.
2.2
Nach Art. 4 Abs. 3 lit.c FSV darf die Beitragshöhe für
ausserkantonale Studierende nicht höher sein als für Studierende mit Wohnsitz
im Kanton. Die Aufnahme eines Bildungsangebots auf die Liste der
FSV
bedarf damit einer Gewährung von Staatsbeiträgen durch
den Standortkanton. Ansonsten wäre der Beitrag für ausserkantonale Studierende
höher als für innerkantonale Studierende. Entscheidend ist damit, ob für die
vier von der Beschwerdeführerin angebotenen vorbereitenden Kurse für die
eidgenössische Berufsprüfung Beiträge nach Kantonalzürcher Recht ausgerichtet
werden müssen.
2.3
Seit dem 1. Januar 2004 ist das (eidgenössische) Berufsbildungsgesetz
vom 13. Dezem­ber 2002 (BBG, SR 412.10) in Kraft. Es trat an Stelle des
(alten) Bundesgesetzes vom 19. April 1978 über die Berufsbildung (aBBG, AS
1979 1687). Das neue Berufsbildungsgesetz erklärt die Berufsbildung zur
Verbundaufgabe von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeitswelt (vgl. Weisung
des Regierungsrats zum Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die
Berufsbildung [EG BBG], ABl 2006, 1153 ff., 1169 [auch zum Folgenden]).
Der Vollzug der Berufsbildungsgesetzgebung liegt bei den Kantonen. Diese haben
unter anderem die Aufgabe, für ein ausreichendes Angebot in der beruflichen
Grundbildung, der höheren Berufsbildung, der berufsorientierten Weiterbildung
sowie der Berufs-, Studien- und Laufbahnberatung zu sorgen. Gemäss Art. 11
BBG dürfen jedoch durch Massnahmen des Berufsbildungsgesetzes gegenüber
privaten Anbietern auf dem Bildungsmarkt keine ungerechtfertigten
Wettbewerbsverzerrungen entstehen (Abs. 1). Öffentliche Anbieter, die in
Konkurrenz zu nicht subventionierten privaten Anbietern stehen, haben für ihre
Angebote der berufsorientierten Weiterbildung Marktpreise zu verlangen (Abs. 2).
Gestützt
auf das
Berufsbildungsgesetz
erliess der Kanton Zürich das
Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar
2008 (EG BBG, LS 413.31), welches teilweise auf den 1. April 2009,
teilweise auf Beginn des Schuljahres 2009/2010 (17. August 2009) in Kraft
trat. Die Bestimmungen zum Berufsbildungsfonds (§§ 26a–e
EG BBG
) sowie ein Teil der Bestimmungen zu den Leistungsvereinbarungen und
zur Finanzierung (§§ 35, 38, 39, 41–43, 51 EG BBG) wurden auf den 1. Januar
2011 in Kraft gesetzt (OS 64, 389; OS 65, 912; OS 66,1).
2.4
Im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs durch die Beschwerdeführerin bzw.
der (im Rekursverfahren durch die Bildungsdirektion aufgehobenen) Verfügung des
MBA vom 21. September 2010 regelte die Verordnung über Staatsbeiträge an
die Berufsbildung vom 2. Dezember 1987 (SBBV; OS 50, 459) die
Beiträge an entsprechende Einrichtungen und Veranstaltungen. Voraussetzung für
die Beitragsberechtigung war nach § 1 Abs. 1 lit. a und b SBBV
unter anderem, dass sie dem Zweck des Berufsbildungsgesetzes dienen und die
Einrichtungen und Veranstaltungen "einem Bedürfnis entsprechen". Bei
den Staatsbeiträgen handelte es sich grundsätzlich um gesetzlich beanspruchbare
Kostenanteile im Sinne von § 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom
1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2; vgl. §§ 5 und 8 SBBV).
Die Höhe der Beiträge für Kurse an die berufliche Aus- und Weiterbildung bemass
sich nach den anrechenbaren Personalkosten sowie den anrechenbaren Sachaufwendungen
wie Lehrmitteln, Mieten, Neu- und Erweiterungsbauten, Erneuerungen und
Gesamtsanierungen (§ 8 Abs. 1 lit. a in Verbindung mit § 4 Abs. 1
lit. g SBBV). Für Veranstaltungen der Berufsbildung, an deren Kosten der
Bund Beiträge leistete, wurden in der Regel gleich hohe Beiträge durch den
Kanton gezahlt (§ 8 Abs. 3 in Verbindung mit § 4 Abs. 1
lit. n SBBV). Überstieg das nach Ausrichtung der Kostenanteile
verbleibende Defizit einer anerkannten höheren Fachschule, einer anerkannten
Technikerschule oder eines Trägers gleichwertiger Lehrgänge die zumutbare
Eigenleistung, konnten Subventionen ausgerichtet werden, wenn die Schule oder
der Lehrgang im öffentlichen Interesse weitergeführt werden sollte (§ 9 Abs. 1
SBBV). Eine Subvention war ausnahmsweise auch für Zürcher Teilnehmer an Veranstaltungen
der Berufsbildung in anderen Kantonen möglich (§ 9 Abs. 3 SBBV).
2.5
Diese Verordnung wurde per 1. Januar 2011 von der Verordnung über die
Finanzierung von Leistungen der Berufsbildung vom 24. November 2010 (VFin
BBG, LS 413.312) abgelöst. Gestützt auf das Einführungsgesetz zum
Berufsbildungsgesetz, welches grundsätzlich den Abschluss von
Leistungsvereinbarungen mit Dritten zur Erbringung von Bildungsdienstleistungen
vorsieht, regelt die neue Verordnung unter anderem deren Abgeltung. Übergangsrechtlich
waren bis zum 31. Dezember 2012 solche Leistungsvereinbarungen
abzuschliessen (§ 22 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 3
VFin BBG). Bis dahin bemass sich der Staatsbeitrag nach den Beitragsleistungen,
die der Kanton bisher ausgerichtet hatte. Per 1. Januar 2013 wurden die
Bestimmungen zu den Kostenanteilen und Subventionen nochmals geändert (§§ 5,
5a–e, 14 VFin BBG). Liegen die neu berechneten Subventionen an vorbereitende
Kurse und Bildungsgänge der höheren Fachschulen (§§ 5b und c VFin BBG)
tiefer als die Subventionen im bisherigen Umfang, werden gemäss § 1 Abs. 1
der Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 19. Dezember 2012 (OS 68,
54; ABl 2012-12-28) bis zum 31. Dezember 2016 Subventionen im bisherigen
Umfang ausgerichtet.
2.6
Beide Parteien wie auch die Vorinstanz gehen von der Anwendbarkeit der zum
Zeitpunkt der Verfügung des MBA vom 21. September 2010 geltenden
Rechtsnormen aus. Sie beziehen sich dabei auf § 5 Abs. 1 StaatsbeitragsG,
gemäss welchem Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung
geltenden Recht behandelt werden. Diese Intertemporalregel kommt zur Anwendung,
wenn einem Gesuchsteller Beitragszahlungen nach altem Recht (beispielsweise
nach alten Ansätzen) zugesichert wurden. Vorliegend wurde der Beschwerdeführerin
aber gerade keine Zusicherung gemacht. Ist unter dem alten Recht keine
Zusicherung erfolgt, gilt deshalb grundsätzlich das neue Recht, welches im
Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids – hier der Verfügung der Bildungsdirektion
vom 20. Juni 2011 – in Kraft war (vgl. VGr, 7. September 2007,
VB.2006.00381, E. 2.5.3, und 8. Februar 2001, VB.2000.00214,
E. 3). Altes Recht ist aber nach dem Grundsatz von Treu und Glauben dann anzuwenden,
wenn der Behörde eine ungebührliche Verzögerung in der Behandlung eines Gesuchs
anzulasten ist und ohne diese das alte Recht angewendet worden wäre (BGE 110 Ib
332 E. 2c; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 328). Es rechtfertigt
sich daher – in Übereinstimmung mit den Parteien – das Gesuch nach dem im
Zeitpunkt der Verfügung des MBA vom 21. September 2010 geltenden Recht zu
beurteilen.
2.7
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde im Wesentlichen damit, sie
erfülle alle Voraussetzungen von § 1 SBBV. Die Nachfrage nach den
angebotenen Bildungsgängen zeige sehr klar, dass ein Bedürfnis im Sinne von § 1
Abs. 1 lit. b SBBV vorhanden sei. Es sei überdies mit der
Wirtschaftsfreiheit unvereinbar, über eine Bedürfnisklausel den Wettbewerb so
weit wie möglich auszuschalten, indem nur so viele Anbieter anerkannt würden,
wie zur Aufnahme aller zu unterstützenden Studierenden unbedingt erforderlich
sei. Auf diese Weise würde den kantonalen Schulen und fast ausschliesslich vom
Kanton finanzierten Berufsfachschulen geradezu garantiert, ihre eigenen
Angebote maximal auszulasten auf Kosten aller übrigen – seit Jahren nicht
berücksichtigten – Konkurrenten. Die ausgerichteten Staatsbeiträge würden zu einer
Wettbewerbsverzerrung führen, da die unterstützten Anbieter ihre Kurse
erheblich günstiger anbieten könnten als ihre direkte Konkurrenz. Dies
verstosse gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten wie auch
gegen Art. 11 BBG.
3.
Nach der dargelegten Rechts-
und Sachlage ist fraglich, ob die Beschwerdeführerin noch ein aktuelles
Rechtsschutzinteresse an der Behandlung der Beschwerde hat. Der Streitgegenstand
des vorliegenden Verfahrens betrifft die Beitragsgewährung an vier vorbereitende
Kurse für eidgenössische Berufsprüfungen und deren Aufnahme in die Liste der
FSV per 2011.
Nach § 1 Abs. 2 SBBV darf der
Staatsbeitrag nicht höher angesetzt werden, als es zur Deckung eines Ausgabenüberschusses
erforderlich ist
(§ 1 Abs. 1
lit. c SBBV).
Staatsbeiträge werden somit nur ausgesprochen, wenn
ein Defizit besteht.
Selbst bei Anerkennen eines Bedürfnisses
im Sinn von § 1 Abs. 1 lit. b SBBV
oder
Bejahen einer Wettbewerbs
­
verzerrung
steht
damit nicht fest, ob die Beschwerdeführerin sämtliche Voraussetzungen für die
Ausrichtung von Staatsbeiträgen für
vergangene
Beitragsjahre erfüllen
würde. Eine allfällige Wettbewerbsverzerrung könnte
rückwirkend
auch
nicht wieder gut gemacht werden.
Für Beiträge im heutigen
Zeitpunkt gilt sodann ein neues Finanzierungssystem und bedarf
es
grundsätzlich einer Leistungsvereinbarung
.
Die rückwirkende Aufnahme auf die Liste
der
FSV
könnte zwar übergangsrechtlich eine Rolle
spielen, doch ist die
F
rist gemäss § 22 Abs. 3
VFin BBG abgelaufen.
Beitragsleistungen nach der alten Verordnung sind,
wie die Bildungsdirektion erklärt, denn auch bis auf Ende 2012 befristet
worden.
§ 1 Abs. 1 der Übergangsbestimmungen zur
Änderung vom 19. Dezember 2012 wahrt sodann einen bei
d
er Beschwerdeführerin gerade nicht vorhandenen Besitzstand. Es ist
damit fraglich, ob
sie
sich darauf berufen könnte und
sie damit einen materiellen Nutzen aus einer Gutheissung der Beschwerde hätte.
Wie
gesagt, kann dies aber offen bleiben, weil die Beschwerde ohnehin abzuweisen
ist (siehe oben 1.2).
4.
4.1
Gemäss § 1 Abs. 1 SBBV gewährt der Staat Beiträge an
Einrichtungen und Veranstaltungen der Berufsbildung, wenn sie dem Zweck des
Berufsbildungsgesetzes dienen (lit. a), sie einem Bedürfnis entsprechen,
zweckmässig organisiert sind und von sachkundigen Personen betrieben und
durchgeführt werden (lit. b), sie keinen Erwerbszweck verfolgen und allen
Personen offenstehen, welche die Voraussetzungen in Bezug auf Alter und Vorbildung
erfüllen (lit. c), und der Gesuchsteller die erforderlichen Auskünfte erteilt
und Einsicht in die Akten sowie Zutritt an Ort und Stelle gewährt (lit. d).
Strittig ist vorliegend lediglich, ob ein Bedürfnis in Sinn von § 1 Abs. 1
lit. b SBBV besteht. Die Beschwerdeführerin geht dabei von einem an der
Nachfrage orientierten Bedürfnis aus. Gemäss Praxis der Bildungsdirektion werden
Staatsbeiträge indes nur geleistet, wenn im Kanton Zürich nicht genügend
gleichwertige Angebote zur Verfügung stehen.
4.2
Die
Verordnung definiert vorliegend nicht, was unter einem "Bedürfnis" zu
verstehen ist (vgl. zum Begriff Tomas Poledna, Bedürfnis und Bedürfnisklausel
im Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Ulrich Walder/Tobias Jaag/Dieter Zobl
[Hrsg.], Aspekte des Wirtschaftsrechts, Festgabe zum Schweizerischen
Juristentag 1994, Zürich 1994, S. 511 ff.). Umschreibt ein Rechtssatz
die Rechtsfolgevoraussetzungen oder die Rechtsfolge selbst bloss in offener,
unbestimmter Weise, liegt ein unbestimmter Rechtsbegriff vor. Unbestimmte
Rechtsbegriffe wollen den Verwaltungsbehörden einen Beurteilungsspielraum
eröffnen. Auch wenn die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe durch das
Verwaltungsgericht überprüft werden kann, auferlegt dieses sich hierbei eine
gewisse Zurückhaltung (VGr, 8. Juli 2009, VB.2009.00281, E. 3.3;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72 ff.; Häfelin/Haller/Uhlmann,
Rz. 446c).
4.3
Ausgangspunkt
jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung, doch kann dieser nicht
allein massgebend sein. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene
Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gefragt werden
unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist dabei
namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie auf die
Bedeutung, die der Norm im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen zukommt. Ist
der Wortlaut klar, bleibt er massgeblich, sofern nicht triftige Gründe dafür
sprechen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Nach diesem
sogenannten Methodenpluralismus ist nur dann allein auf das grammatische Verständnis
abzustellen, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lösung ergibt
(BGE 124 II 372 E. 5; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, N. 90 ff.;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 216 ff.; Kölz/Bosshart/ Röhl, § 50
N. 10 ff.).
4.3.1
Zur Entstehungsgeschichte der Verordnung über Staatsbeiträge an die
Berufsbildung vom 2. Dezember 1987 kann nicht viel gesagt werden. Der
Wortlaut von § 1 Abs. 1 SBBV lehnt sich an denjenigen von Art. 63
Abs. 2 aBBG an (AS 1979 1687):
"Bundesbeiträge werden nur für Einrichtungen und
Veranstaltungen gewährt, die keinen Erwerbszweck verfolgen und allen Personen
offenstehen, welche die Voraussetzungen in bezug auf Alter und Vorbildung erfüllen.
Die Einrichtung oder Veranstaltung muss einem Bedürfnis entsprechen und
zweckmässig organisiert sein; sie müssen von sachkundigen Personen betrieben
und durchgeführt werden."
Aus den
Materialien zu dieser Bestimmung können jedoch ebenfalls keine Rückschlüsse auf
den Willen des Gesetzgebers in Bezug auf den Begriff "Bedürfnis"
gezogen werden (vgl. Botschaft des Bundesrates zu einem neuen Bundesgesetz über
die Berufsbildung vom 26. Januar 1977 [BBl 1977 I 681 ff., 728 ff.;
die Bestimmung gab im Parlament zu keinen Diskussionen Anlass [Amtl. Bull. 1977
III 383 ff., 396, und 1977 V 1634 ff., 1639]; vgl. auch Erläuterungen
des Bundesrates zur Abstimmung vom 3. Dezember 1978 [auf www.admin.ch
–> Volksabstimmungen –> Chronologie Volksabstimmungen]; [alte] Berufsbildungsverordnung
vom 7. November 1979 [AS 1979 1712, 1985 670, 1990 884, 1993 7, 1996 208,
1998 1822, 2001 979]; (altes) Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Berufsbildung
vom 21. Juni 1987 [OS 50, 181]).
4.3.2
Das neue Berufsbildungsgesetz benutzt den Begriff "Bedürfnis"
nicht mehr, spricht aber an mehreren Orten von einem "bedarfsgerechten
Angebot" (Art. 22 Abs. 1, Art. 25 Abs. 3, Art. 31
BBG). Gemäss Art. 57 BBG werden Bundesbeiträge unter anderem an vorbereitende
Kurse für die eidgenössischen Berufsprüfungen und höheren Fachprüfungen nur
gewährt, wenn das zu subventionierende Vorhaben
bedarfsgerecht
ist (lit.
a), zweckmässig organisiert ist (lit. b) und ausreichende Massnahmen zur
Qualitätsentwicklung einschliesst (lit. c). Was als "bedarfsgerecht"
zu gelten hat, ist den Materialien indes nicht zu entnehmen (Botschaft zu einem
neuem Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 6. September 2000 [BBl 2000,
5686 ff., insbesondere 5762]; aus den parlamentarischen Beratungen ergibt
sich bezüglich der vorliegenden Frage nichts Konkretes [vgl. insbesondere Amtl.
Bull. NR 2001, S. 1749, und SR 2002, S. 524]; vgl. aber das Votum Pfister
[Amtl. Bull. NR 2001, S. 1598] zum bedarfsgerechten Angebot an
berufsorientierter Weiterbildung gemäss Art. 31 BBG [damals Art. 35
des Entwurfs]. Der Antrag auf Streichung des Artikels wurde zurückgenommen,
weil Nationalrat Pfister sich davon überzeugen konnte, dass nicht die Meinung
bestehe, die Weiterbildung werde "uferlos weitergetrieben", sondern
dass der Bund diese nur "punktuell" mitfinanziere, wo "sie für
die Berufsbildung notwendig" sei [was eher dafür spricht, dass sich die
Subventionierung nicht an der Marktnachfrage orientieren soll.]).
4.3.3
Das Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar
2008 übernimmt den Begriff des "bedarfsgerechten Angebots". So sieht § 27
EG BBG vor, dass der Kanton für ein "bedarfsgerechtes Angebot an
vorbereitenden Kursen für die eidgenössische Berufsprüfung und die
eidgenössische höhere Fachprüfung" zu sorgen hat und er Dritte mittels
Leistungsvereinbarung beauftragen kann, solche Kurse anzubieten. Diese Bestimmung
trat am 17. August 2009 in Kraft und war somit im Zeitpunkt des Gesuchs
der Beschwerdeführerin schon anwendbar (OS 64, 389;
Die in der erstinstanzlichen Verfügung der Bildungsdirektion
angerufenen §§ 31 und 32 EG BGG beziehen sich nicht auf die hier in Frage
stehenden vorbereitenden Kurse für die eidgenössische Berufsprüfung und höhere
Fachprüfung, sondern auf die berufliche und allgemeine Weiterbildung [siehe zur
Unterscheidung Botschaft
BBl 2000
5686 ff., 5689, 5722, 5725 f., 5756 f.]).
Im Entwurf des EG
BBG lautete § 27 EG BBG noch (ABl 2006, 1153 ff., 1160):
"
1
Kantonale Berufsfachschulen können vorbereitende Kurse für die eidgenössische
Berufsprüfung oder die eidgenössische höhere Fachprüfung anbieten.
2
Der Kanton kann Dritte mittels Leistungsvereinbarung
beauftragen, solche Kurse anzubieten, wenn
a. daran ein besonderes öffentliches Interesse besteht,
namentlich die Bildungsangebote einem Bedürfnis der Arbeitswelt entsprechen und
sie von längerfristigem Nutzen sind,
b. die Kurse andernfalls nicht ausreichend angeboten
würden."
Gemäss Weisung
des Regierungsrats g
ilt
für vorbereitende Kurse
grundsätzlich Art. 11 BBG,
wonach
die von der öffentlichen Hand angebotenen
Bildungsdienstleistungen
den Wettbewerb nicht verzerren dürfen. Von diesem
Grundsatz
k
önne
abgewichen werden, wenn besondere öffentliche Interessen
kostengünstigere
Bildungsangebote verlangen
würden
, die im Rahmen des
Service public
zu erbringen s
eien. Dies setze
voraus, dass ein Angebot
einem öffentlich
anerkannten Bedarf entspr
eche
, was eine Analyse des
Angebots und der Zielgruppen erforder
lich mache
.
Bisher
sei die
Weiterbildung im Bereich der höheren Berufsbildung im
Grundsatz
mehrheitlich als private qualifikationserweiternde Investi
tion betrachtet worden.
Es seien indessen Fälle denkbar, in
denen ein genügender Berufsnachwuchs
nur
mit staatlicher Förderung gewährleistet werden könne.
In solchen Fällen könne der Kanton Vorbereitungskurse der höheren
Berufsbildung von nichtkantonalen Anbietenden
finanziell unterstützen.
Dabei sei
abzuklären, ob dieses Angebot ohne staatliche Förderung
nicht oder nicht ausreichend zur Verfügung gestellt werden könne.
Auf diese Weise trage der Kanton sowohl den arbeitsmarktlichen als auch den
volkswirtschaftlichen Interessen Rechnung. Die kantonale Förderung sei möglich,
wenn das Angebot den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes entspreche sowie einen
längerfristigen Nutzen zeitige und sich zudem von bestehenden Angeboten klar
unterscheide. Überdies müsse auch die Qualität der Ausbildung und die
Qualitätsentwicklung sowie die Kostentransparenz der Leistungsanbieter
gewährleistet sein (zum Ganzen ABl 2006, 1153 ff., 1186 f.).
Die Kommission für Bildung und Kultur
änderte den Wortlaut
von § 27 EG BBG
, weil damit
zum Ausdruck gebracht werden sollte, dass der Kanton für ein subsidiäres
Angebot zu sorgen habe, falls die Organisationen der Arbeitswelt kein
entsprechendes Angebot zur Verfügung stellen würden (vgl. das Votum Ramseyer im
Kantonsrat [Prot
. KR 2007-11,
S. 1720]).
4.4
Nach dem Gesagten kann die Praxis der Beschwerdeführerin,
ein Bedürfnis nach § 1 Abs. 1 lit. b SBBV nur dann anzunehmen,
wenn im Kanton Zürich nicht genügend gleichwertige Bildungsangebote bestehen,
nicht beanstandet werden. Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass der
Gesetzgeber die Bildungsangebote der höheren Berufs
­
bildung
grundsätzlich der Marktregulierung überlassen wollte. Der Staat soll
aber
dann eingreifen
können
, wenn ein
öffentliches Interesse an einer staatlichen Förderung besteht
,
beispielsweise um einen Bildungsgang zu sichern, der ansonsten
nicht ausreichend angeboten würde.
4.5
Im Zeitpunkt der Verfügung des MBA gab es für
die
von der Beschwerdeführerin angebotenen Bildungsgänge auch mehrere andere
Anbiete
r (
vgl.
eine Liste der FSV vom
31. März 2010 und eine
Aufstellung
vom 3. Juni
2011
)
. Der
Schluss der Vorinstanz,
es habe vorliegend kein öffentliches Interesse bzw. kein Bedürfnis im Sinn von § 1
Abs. 1 lit. b SBBV an einer Unterstützung in Form der Gewährung von
Staats
­
beiträgen bestanden,
ist demnach
nicht rechtsverletzend.
5.
5.1
Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung
der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere des
Gebots der
Gleichbehandlung
direkter Konkurrenten, sowie von Art. 11 BBG.
Einige Anbieter
identischer Bildungsgänge würden Staatsbeiträge erhalten und seien auf der Liste
der FSV zu finden.
5.2
Art. 27
der
Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV,
SR 101
)
gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, insbesondere die freie
Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer
privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung. Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV
halten sich Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.
Grundsatzwidrig und daher, besondere Ermächtigung vorbehalten
(Art. 94 Abs. 4 BV)
, unzulässig sind sogenannte
wirtschaftspolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um
gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen
bzw. um das Wirtschaftsleben nach einem festen Plan zu lenken (BGE
111
Ia
184
E. 2b
;
René
Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel
1998, § 4 N. 48). Entscheidende Bedeutung bei der Beurteilung, ob
eine Massnahme grundsatzkonform oder grundsatzwidrig ist, kommt dabei dem
Eingriffsmotiv zu. Eine Massnahme ist nämlich nicht allein deshalb
grundsatzwidrig, weil sie erhebliche Auswirkungen auf den freien Wettbewerb
zeitigt (Haller/Häfelin/Keller,
N.
659).
Grundsatzkonforme Massnahmen sind unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV
zulässig.
Eine
Scharnierfunktion kommt besonders dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen
und der staatlichen Wettbewerbsneutralität zu (
BGE 138 I 378 E. 6.1
mit Hinweisen
).
5.3
Nach dem
Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten,
die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral
sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um
einzelne Konkurrenten oder Konkurrentengruppen gegenüber anderen zu bevorzugen
oder zu benachteiligen (BGE 123 II 16 E. 10, 125 I 431 E. 4b/aa mit weiteren
Hinweisen, auch zum Folgenden). Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der
gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum
richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen. Die Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot: Sie
gewährt einen Schutz vor staatlichen Ungleichbehandlungen, die zwar auf
ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen mögen, gleichzeitig aber, ohne in der
Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten
namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang
bzw. -ausschluss begünstigen oder benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d).
Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ist selbst dann zu
beachten, wenn zulässigerweise wirtschaftspolitische Massnahmen getroffen werden
(BGE 121 I 129 E. 3c). Er gilt indes nicht absolut und schliesst gewisse
Differenzierungen etwa aus Gründen des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik
nicht aus. Vermögen in diesem Rahmen haltbare öffentliche Interessen und
Anliegen eine Abweichung vom Gebot der Gleichbehandlung in Grenzen zu
rechtfertigen, muss eine entsprechend begründete Ungleichbehandlung doch verhältnismässig
sein; zudem darf sie das Gleichbehandlungsgebot nicht geradezu seiner Substanz
entleeren (BGE 121 I 279 E. 6c/bb). Zu vermeiden sind spürbare
Wettbewerbsverzerrungen, was eine Abwägung der widerstreitenden Interessen voraussetzt
(BGE 125 II 129 E. 10b).
5.4
Art. 11
BBG konkretisiert diesen Grundsatz, indem er  ungerechtfertigte Wettbewerbsverzerrungen
gegenüber privaten Anbietern auf dem Bildungsmarkt verbietet. Im Bereich der
berufsorientierten Weiterbildung müssen öffentliche Anbieter, die in Konkurrenz
zu nicht subventionierten privaten Anbietern stehen, für ihre Angebote Marktpreise
verlangen (die vorliegenden Bildungsgänge sind indes nicht der
berufsorientierten Weiterbildung, sondern der höheren Berufsbildung zuzuweisen
[vgl. Art. 26 sowie Art. 30 BBG]). Der Ausdruck "nicht in
ungerechtfertigter Weise" trägt gemäss Botschaft zum Berufsbildungsgesetz
der Tatsache Rechnung, dass in gewissen Bereichen Wettbewerbsbedingungen nur
beschränkt verwirklicht werden können (BBl 2000, 5686 ff., 5750).
5.5
Bund und Kantone sind für
die Bildungspolitik und die grundlegenden Bildungs
­
angebote
verantwortlich (BBl 2000, 5703
; vgl. Art. 61a und 63 Abs. 2 BV
). Es gehört zu den öffentlichen Aufgaben der Kantone,
die
Berufsbildung zu fördern
. Im Bereich der höheren
Berufsbildung hat der Kanton
daher
wo notwendig selber
für ein bedarfsgerechtes Berufsbildungsangebot zu sorgen oder Beiträge
an Dritte
auszurichten
,
sei es
,
weil kostengünstigere Angebote erforderlich sind oder weil ohne
staatliche Förderung gewisse Bildungsgänge nicht oder nicht in ausreichendem
Masse angeboten würden (vgl.
ABl 2006, 1153 ff., 1186
).
Die Förderung der Berufsbildung erfolgt aus sozialpolitischen
Gründen und bezweckt nicht die Steuerung des Wettbewerbs.
Wo der Kanton
– wie hier –
im öffentlichen Interesse diese öffentliche Aufgabe wahrnimmt,
werden private Anbieter zwangsläufig in ihrer Marktstellung beeinträchtigt (
vgl.
BGr, 23. September 2004, 2P.67/2004, E. 1.5 f.
auch zum Folgenden
).
Das ist jedoch mit dem Wesen
staatlicher Tätigkeit oder öffentlicher Aufgaben untrennbar verbunden und nicht
unzulässig (BGE 130 I 26 E. 4.1, 128 I 280 E. 3).
Gleiches
gilt, wenn der Kanton diese öffentliche Aufgabe nicht selber wahrnehmen kann
oder will
und sie deshalb an
Dritte überträgt
bzw. deren Tätigkeit finanziell unterstützt
.
Im Bereich des Service public konkurrenzieren öffentliche
bzw. öffentlich subventionierte Berufsbildungsangebote deshalb nicht die
privaten Angebote. Schwierigkeiten ergeben sich im Bereich der höheren Berufsbildung
deswegen, weil der Kanton hier zwar die öffentliche Aufgabe hat, für ein
genügendes Angebot zu sorgen, dies aber grundsätzlich nur subsidiär tun soll –
im Unterschied beispielsweise zum Grundschulunterricht oder zur beruflichen
Grundbildung, wo der Staat primär zuständig ist (vgl.
BGr,
23. September 2004, 2P.67/2004, E. 1.5
; Eidgenössisches Versicherungsgericht,
28. Dezember 2005, K71/05, E. 2.5.4 in Bezug auf das Spitalwesen).
Gewisse Wettbewerbsverzerrungen können deshalb kaum
ausgeschlossen werden. Dem trägt Art. 11 BBG aber insofern Rechnung, als
nur "ungerechtfertigte" Wettbewerbsverzerrungen unzulässig sind.
Nicht gerechtfertigte Wettbewerbsverzerrungen entstehen hingegen dort, wo der
Staat unternehmerisch tätig wird und damit in direkte Konkurrenz zu privaten
Anbietern tritt.
5.6
Der Grundsatz der Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen
spielt aber insofern auch im Bereich des Se
r
vice public eine wesentliche Rolle, als der Kanton bei der Auswahl
der zu unterstützenden Einrichtungen und Veranstaltungen
(das heisst bei
einer erstmaligen Vergabe oder einer Neuvergabe)
nicht
einfach frei ist, sondern sich möglichst wettbewerbs
­
neutral
zu verhalten hat (vgl. Tobias Jaag, Wettbewerbsneutralität bei der Gewäh
­
rung von Privilegien in:
Walder/Jaag/Zobl
,
S. 477 ff., 485). Das bedingt aber nicht eine völlige
Gleichbehandlung. Namentlich ist es zulässig, dass objektiven Unterschieden
zwischen den Bewerbern Rechnung getragen wird (vgl.  BGE 121 I 279 E. 6c/aa).
Das gewählte System sollte überdies eine wirtschaftliche Geschäftsführung
ermöglichen, weshalb sich die aus der Sicht der Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen nächstliegende Lösung, sämtliche Interessenten anteilsmässig zu
berücksichtigen, oft nicht verwirklichen lässt (Jaag, S. 487). Die Übertragung
einer Aufgabe
muss auch für eine angemessene Zeitdauer fortbestehen, so
dass es überhaupt möglich wird
, auf längere Sicht hinaus getätigte
Investitionen zu amortisieren
. Andererseits
ist die
Vergabe an einen (oder mehrere) Anbieter auf un
absehbare
Zeit
mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen
nicht vereinbar (vgl.  BGE 108 Ia 135 E. 5a; Jaag, S. 491 f.).
5.7
Das
frühere System der Staatsbeiträge für Bildungsangebote war historisch gewachsen.
Bei den noch unter altem Recht aufgenommenen Bildungsgängen
hand
elte
es sich
daher
um
Angebote von kantonalen Schulen sowie von fast ausschliesslich vom Kanton finanzierten
Berufsfachschulen.
Das jetzt in Kraft stehende Recht sieht neu den Abschluss
von Leistungsvereinbarungen mit Dritten vor (vgl. § 27 Satz 2 EG
BBG). Das MBA kann Aufträge zur Erbringungen von Bildungsangeboten oder anderen
Bildungsdienstleistungen ausschreiben (§ 2 Abs. 1 VFin BBG; vgl. ABl
2010, 2650 ff., 2659 f.). Die neuen Rechtsgrundlagen bezwecken,
unumgängliche Wettbewerbsverzerrungen zu minimieren und die Vergabe
öffentlicher Berufsbildungsdienstleistungen möglichst transparent zu gestalten
(vgl.  BGE 121 I 279 E. 6b).
Nach Inkrafttreten des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz
über die Berufsbildung wurden deshalb, nach Aussage der Bildungsdirektion,
keine neuen Angebote mehr bewilligt bzw. in die Liste der FSV aufgenommen
. Die Staatsbeitragsberechtigung der bisheri
­
gen Anbietenden von
Berufsbildungs
sangeboten
wurde
nur noch befristet
bis Ende 2012
erneuert.
Damit war (zumindest im
Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung der Bildungsdirektion) eine
Überprüfung des Bedarfs an staatlicher Förderung gewisser Bildungsgänge und
eine allfällige Neuvergabe der zu erbringenden öffentlichen Berufsbildungsdienstleistungen
auf absehbare Zeit vorgesehen.
5.8
Dass
während des Laufs einer Beitragsperiode die ausgewählten Anbieter gegenüber allen
anderen einen Vorteil haben, liegt in der Natur der Sache. Im Bereich der Berufsbildungsdienstleistungen,
in welchem auch die Kontinuität eines Angebots wichtig ist und bei dem
erhebliche Investitionen getätigt werden, rechtfertigt sich die Vergabe für
eine längere Zeitdauer (§ 4 StaatsbeitragsG sieht generell eine
Beitragsberechtigung Privater für die Dauer von längstens acht Jahren vor; auch
§ 2 Abs. 3 VFin BBG legt neu fest, dass Leistungsvereinbarungen in
der Regel als Rahmenvereinbarungen für mehrere Jahre, längstens für acht Jahre
abgeschlossen werden). Dies bedeutet aber auch, dass sich die Bildungslandschaft
– gerade im dynamischen Bereich der höheren Berufsbildung – während der Beitragsperiode
verändern kann und beispielsweise neue Anbieter auf den Markt drängen. Werden
im Sinne eines Vertrauensschutzes die bisherigen Beiträge bis zum Ablauf der
Beitragsperiode weiter ausgerichtet und erst danach eine Neuvergabe geprüft,
kann darin keine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen bzw. der Wettbewerbsneutralität erblickt werden.
Aufgrund der umfassenden Revision der Rechtsgrundlagen zur
Finanzierung der Berufsbildung wurde die Beitragsperiode für alle
beitragsberechtigten Anbieter von Berufsbildungsdienstleistungen auf bis Ende
2012 festgelegt (vgl. die Übergangsbestimmungen in § 51 EG BBG und § 22
VFin BBG). Zu Recht kommt die Vorinstanz daher zum Schluss, die
Staatsbeitragsberechtigung der auf der Liste der FSV vertretenen Angebote
beruhe auf einer anderen Grundlage. Eine Beitragsberechtigung neuer
Gesuchsteller kann daraus nicht abgeleitet werden. Dass die Beschwerdeführerin nicht
gleich wie andere neue Gesuchsteller behandelt worden wäre, macht sie zu Recht
nicht geltend.
5.9
Entgegen
der Meinung der Beschwerdeführerin war es auch nicht möglich, allen Bildungsdienstleistungsanbietern
im Sinne des Gleichbehandlungsgebots Staatsbeiträge zu gewähren. Eine
"Vergrösserung des Geldtopfes" war (und ist) aus finanziellen Gründen
nicht im öffentlichen Interesse und verstösst gegen das Prinzip der Sparsamkeit
und Wirtschaftlichkeit der Mittelverwendung
(vgl.
Art. 70
Abs. 2 und 122 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 [LS 101] und
§ 2 des Gesetzes über Controlling und
Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 [LS 611]).
Die zur Verfügung
stehenden öffentlichen Mittel konnten ausserdem nicht gleichmässig auf alle
Anbieter von Berufsbildungsdienstleistungen verteilt werden. Dafür mangelte es
an einer gesetzlichen Grundlage, denn die Höhe der Kostenanteile, auf die
beitragsberechtigte Anbieter einen Anspruch hatten, ergab sich aus § 8
SBBV (siehe oben 2.4). Eine Aufteilung der Mittel auf zu viele Bewerber wäre
wohl auch nicht wirtschaftlich gewesen und hätte dem öffentlichen Interesse an
der gezielten Unterstützung bestimmter Einrichtungen und Veranstaltungen entgegengestanden
(vgl. Jaag, S. 490).
5.10
Nach dem
Gesagten führte die Gewährung von Staatsbeiträgen an Anbieter von Berufsbildungsangeboten,
welche identisch mit denen der Beschwerdeführerin waren, zu einer gewissen
Wettbewerbsverzerrung. Diese war aber mit Blick auf das öffentliche Interesse
an der Förderung der Berufsbildung und der nach dem Gesuch der Beschwerdeführerin
in absehbarer Zeit geplanten Neuvergabe weder unrechtmässig noch
unverhältnismässig. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet.
6.
6.1
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt es, die Gerichtskosten der
unterlegenen Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Obwohl die Angelegenheit
finanzieller Natur ist, fehlt es der Beschwerde an einem genau bezifferbaren
Streitwert. Die Höhe der Gerichtskosten ist deshalb gemäss § 3 Abs. 3
der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (LS
175.252) festzulegen.
6.2
Eine Parteientschädigung steht
der
Beschwerdeführerin
nicht zu
(§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 6'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
…