zh_verwaltungsgericht · AN.2011.00003 · 2011-02-02 · de

Parkplatzverordnung (Zuständigkeit) | Anfechtung einer Parkplatzverordnung: Baurekursgericht als zuständige Erstinstanz. Kammerentscheid in Fünferbesetzung (E. 1.1). Die Beschwerdeführenden haben ein schutzwürdiges Interesse an der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der strittigen Frage der erstinstanzlichen Zuständigkeit (E. 1.3). Bau- und planungsrechtliche Erlasse von Gemeinden müssen gemäss einer langjährigen Praxis auf dem Rekursweg - beim Baurekursgericht - und nicht mittels Gemeindebeschwerde - beim Bezirksrat - angefochten werden; dies gilt jedenfalls dann, wenn bau- und planungsrechtliche Fragen strittig sind (E. 2.2 und 2.3). Das Baurekursgericht ist als Fachgericht eher als der Bezirksrat dazu berufen, Baurechtserlasse abstrakt auf ihre Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht hin zu überprüfen, zumal sich in diesem Zusammenhang regelmässig Fragen stellen, die das Baurekursgericht ohnehin auch bei der Überprüfung von Einzelakten - im Rahmen der akzessorischen Normenkontrolle - zu beurteilen hat. Zur Überprüfung der vorliegend angefochtenen Parkplatzverordnung, die Teil der kommunalen Bauordnung bildet, ist demnach das Baurekursgericht zuständig (E. 2.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 24.05.2011 AN.2011.00003
Zurich Verwaltungsgericht 24.05.2011 AN.2011.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 24.05.2011 AN.2011.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2011.00003
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Geschäftsnummer:
AN.2011.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.05.2011
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Parkplatzverordnung (Zuständigkeit)
Anfechtung einer Parkplatzverordnung: Baurekursgericht als zuständige Erstinstanz.
Kammerentscheid in Fünferbesetzung (E. 1.1). Die Beschwerdeführenden haben ein schutzwürdiges Interesse an der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der strittigen Frage der erstinstanzlichen Zuständigkeit (E. 1.3).
Bau- und planungsrechtliche Erlasse von Gemeinden müssen gemäss einer langjährigen Praxis auf dem Rekursweg - beim Baurekursgericht - und nicht mittels Gemeindebeschwerde - beim Bezirksrat - angefochten werden; dies gilt jedenfalls dann, wenn bau- und planungsrechtliche Fragen strittig sind (E. 2.2 und 2.3). Das Baurekursgericht ist als Fachgericht eher als der Bezirksrat dazu berufen, Baurechtserlasse abstrakt auf ihre Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht hin zu überprüfen, zumal sich in diesem Zusammenhang regelmässig Fragen stellen, die das Baurekursgericht ohnehin auch bei der Überprüfung von Einzelakten - im Rahmen der akzessorischen Normenkontrolle - zu beurteilen hat. Zur Überprüfung der vorliegend angefochtenen Parkplatzverordnung, die Teil der kommunalen Bauordnung bildet, ist demnach das Baurekursgericht zuständig (E. 2.4).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AKZESSORISCHE NORMENKONTROLLE
BAUORDNUNG
BAURECHT
BAURECHTLICHER ERLASS
BAUREKURSGERICHT
BEZIRKSRAT
FÜNFERBESETZUNG
GEMEINDEBESCHWERDE
PARKPLATZ
PARKPLATZVERORDNUNG
REKURS
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VERORDNUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 92 Abs. I BGG
§ 151 Abs. I GemeindeG
§ 242 PBG
§ 329 Abs. I PBG
§ 338a Abs. I PBG
§ 38a Abs. I VRG
Publikationen:
BEZ 2011 Nr. 37 S. HEFT 3 S. 37 F.
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
AN.2011.00003
Urteil
der 3. Kammer
vom
24. Mai 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Abteilungspräsident Martin Zweifel, Abteilungspräsident
Andreas Keiser, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Lukas
Widmer,
Gerichtsschreiber
Kaspar Plüss.
In Sachen
1.
Genossenschaft A,
2.
Vereinigung B,
3.
Club C,
4.
Verband D,
alle vertreten durch RA E
,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Parkplatzverordnung (Zuständigkeit),
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss Nr. 301 vom 7. Juli
2010 änderte der Gemeinderat von Zürich die Verordnung über private Fahrzeugabstellplätze
(Parkplatzverordnung). Nach einem
Behördenreferendum
wurde
die Vorlage in der Gemeindeabstimmung vom 28. November 2010 angenommen.
II.
Bereits am 9. August 2010 hatten die Genossenschaft
A, die Vereinigung B, der Club C und der Verband D beim Bezirksrat Zürich
Gemeindebeschwerde gegen den Beschluss des Gemeinderates erhoben mit
verschiedenen Aufhebungs- und Änderungsanträgen bezogen auf einzelne
Bestimmungen. Eventualiter verlangten sie die vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses
und die Rückweisung der stadträtlichen Weisung an den Gemeinderat, alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Der Bezirksrat sistierte das Verfahren bis
zur Gemeindeabstimmung, eröffnete danach die Vernehmlassungsfrist und gab
beiden Parteien Gelegenheit, sich zur Frage der Zuständigkeit zu äussern. Mit
Beschluss vom 17. März 2011 trat er ohne Kosten- und Entschädigungsfolgen
auf die Gemeindebeschwerde mangels Zuständigkeit nicht ein und überwies die
Sache an das Baurekursgericht.
III.
Gegen diesen Beschluss gelangten die vier
unterlegenen Vereinigungen am 20. April 2011 an das Verwaltungsgericht mit
dem Antrag, der Nichteintretensentscheid sei aufzuheben und die
Gemeindebeschwerde dem Bezirksrat zur Entscheidung zurückzuweisen, alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat
verzichtete am 4. Mai 2011 unter Verweis auf den angefochtenen Entscheid
auf eine Vernehmlassung. Die Stadt Zürich hielt mit Eingabe vom 12. Mai
2011 an ihren Anträgen und Vorbringen gemäss der Vernehmlassung vom
7. Februar 2011 fest und verzichtete auf eine separate Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Im Streit
liegt eine generell-abstrakte kommunale Verordnung und damit ein Erlass im Sinn
von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG). Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte
kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 VRG in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse
entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1
VRG). Da die angefochtene Verordnung öffentliches Recht betrifft, setzt sich
der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts
zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.2 des Plenarbeschlusses des
Verwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010.
1.2
Der
angefochtene Nichteintretensentscheid des Bezirksrats ist – auf das gesamte Verfahren
gesehen – ein Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, welcher gemäss
§ 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 1 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) ohne weitere Voraussetzung
angefochten werden kann.
1.3
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführenden sind als Urheber der
Gemeindebeschwerde durch den Nichteintretensentscheid der von ihnen angerufenen
Instanz berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse daran, die
Zuständigkeitsfrage im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht überprüfen zu
lassen. Demnach sind sie zur Beschwerdeerhebung vor Verwaltungsgericht
legitimiert. Ob sie auch zur Erhebung der Gemeindebeschwerde selber legitimiert
sind, ist eine Frage, welche die hierfür zuständige Instanz – Bezirksrat oder
Baurekursgericht – im noch anstehenden Verfahren zu prüfen haben wird.
1.4
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Über die
Gemeindebeschwerde, welche sich gegen Beschlüsse der Gemeinde richtet,
entscheidet nach § 151 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni
1926 (GemeindeG) der Bezirksrat. Gemäss § 329 Abs. 1 PBG werden
Streitigkeiten, wo das Gesetz nichts anderes bestimmt, in erster Instanz durch
das Baurekursgericht entschieden.
2.2
Nach den
Erwägungen im angefochtenen Entscheid ist der Instanzenzug gemäss PBG auch dann
zu beachten, wenn ein bau- und planungsrechtlicher Erlass angefochten ist. Planungsrechtliche
Einwendungen seien nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis unabhängig von der
beanspruchten Legitimation – § 151 Abs. 1 GemeindeG oder § 338a
Abs. 1 PBG – im Rekursverfahren vor Baurekursgericht geltend zu machen.
Der Bezirksrat sei nur dann zuständig, wenn die Verletzung von politischen
Rechten oder Verstösse gegen das Verfahrens- oder Organisationsrecht der
Gemeinde geltend gemacht würden. Die vorliegende Gemeindebeschwerde werfe
ausschliesslich bau- und planungsrechtliche Fragen auf, weshalb das Verfahren
an das Baurekursgericht zu überweisen sei.
2.3
Der
Entscheid des Bezirksrats basiert auf einer bereits vor Jahrzehnten installierten
Praxis der früheren Baurekurskommissionen und dem damals zweitinstanzlich
zuständigen Regierungsrat. Hiernach galten als Streitigkeiten im Sinn von
§ 329 PPG (damals noch in einer etwas anders lautenden Fassung) auch
solche über Gemeindeerlasse im Bereich des Planungs- und Baugesetzes, welche
nicht nur von den gemäss § 338a PBG Legitimierten, sondern gestützt auf
§ 151 GemeindeG auch von den Stimmberechtigten angefochten werden konnten
(vgl. bereits die Übersicht in: Die Rechtsmittelbefugnis in der zürcherischen
Verwaltungsrechtspflege, nach einer Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts, in
ZBl 1982, S. 297 ff., 300). Mit der VRG-Revision vom 8. Juni
1997 ersetzte das Verwaltungsgericht den bisher als zweite Rechtsmittelinstanz
zur Überprüfung kommunaler Bau- und Zonenordnungen zuständigen Regierungsrat
(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 1999, § 41
N. 13 ff.). Im Rahmen diverser Beschwerdeverfahren betreffend Nutzungsplanungen
hatte das Verwaltungsgericht alsdann auch Gelegenheit, die oben dargelegte
Praxis der Baurekurskommissionen zu bestätigen (ausführlich in VGr,
21. März 2002, VB.2001.00245 E. 2b, veröffentlicht in ZBl 2002,
S. 663, BEZ 2002 Nr. 25 und RB 2002 Nr. 74; zuletzt in VGr,
4. September 2008, VB.2008.00262, E. 3.3).
2.4
Die
Beschwerdeführenden anerkennen diese kantonale Praxis, beurteilen die gesetzliche
Ausgangslage jedoch als unklar und erachten den Bezirksrat in jenen Fällen, wo
es nicht um einen konkreten Rechtsanwendungsakt, sondern um einen
Rechtsetzungsakt und damit um einen politischen Akt gehe, als für die
Beurteilung besser geeignet. Im Gegensatz zu einer Bau- und Zonenordnung regle
die Parkplatzverordnung nicht die Überbaubarkeit und Nutzungsweise einzelner
Grundstücke, sondern erlasse generell-abstrakte Normen, die weitestgehend
unabhängig von der Bau- und Zonenordnung Bestand hätten. Im Übrigen entspreche
es auch der Praxis des Bezirksrats, kommunale Rechtsetzungsakte zu überprüfen,
selbst wenn die entsprechende Gesetzgebungskompetenz aus dem PBG abgeleitet
werde, wie sich im Fall der Gebührenordnung für das Reklamewesen zeige.
Diese Einwände vermögen die dargelegte Praxis nicht infrage
zu stellen. Gilt der Nutzungsplanungsrekurs als spezialgesetzlich geregelter Anwendungsfall
der Gemeindebeschwerde (früher Gemeinderekurs), so ist damit das Spannungsverhältnis
von § 329 PBG und § 151 GemeindeG hinreichend geklärt. Bei der
akzessorischen Normenkontrolle, welche das Baurekursgericht im Rahmen der
Überprüfung des Einzelaktes nötigenfalls vorzunehmen hat, und der abstrakten
Normenkontrolle, wie sie im Rahmen der Gemeindebeschwerde gegen einen Erlass im
Bau- und Planungsrecht vorzunehmen ist, stellen sich regelmässig identische
Fragen. Zu deren Beurteilung ist das Baurekursgericht als Fachgericht eher
berufen als der Bezirksrat. Da § 242 PBG den Gemeinden vorschreibt, die
nach bestimmten Kriterien zu ermittelnde Zahl der Abstellplätze für
Motorfahrzeuge in ihrer Bau- und Zonenordnung festzulegen, gehören
Parkplatzvorschriften, auch wenn sie wie vorliegend im Rahmen einer speziellen
Parkplatzverordnung erlassen werden, von Gesetzes wegen unabdingbar zur
kommunalen Bauordnung. In dieser Eigenschaft müssen sie im gleichen Verfahren
und von der gleichen Instanz wie andere Bauordnungsvorschriften auf ihre
Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht hin überprüft werden können.
Ob der Bezirksrat im Verfahren betreffend Gebührenordnung
für das Reklamewesen (GE.2010.10 2.02.01) zu Recht auf die Gemeindebeschwerde
eingetreten ist, was im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht nicht
umstritten war (vgl. VGr, 2. Februar 2011, VB.2010.00413), muss vorliegend
nicht beurteilt werden.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.
3.
Die Gerichtskosten sind den
unterliegenden Beschwerdeführenden anteilsmässig aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG). Eine
Parteientschädigung steht ihnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   4'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      150.--   Zustellkosten,
Fr.   4'150.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zu einem Viertel auferlegt,
unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…