zh_verwaltungsgericht · VB.1999.00386 · 2000-11-02 · de

Submission | Anonymer Ideenwettbewerb in zwei Stufen zur Neugestaltung eines Bahnhofareals mit Umgebung. Substanzierungspflicht im Beschwerdeverfahren (E. 2). Fristeinhaltung der Wettbewerbsbeiträge (E. 3). Verletzung der Anonymität? (E. 4). Trotz seiner Besonderheiten kann ein Ideenwettbewerb als förmliches Vergabeverfahren gemäss den Submissionsvorschriften ausgestaltet werden (E. 5c/aa). Mit dem Ideenwettbewerb wird kein Folgeauftrag in Aussicht gestellt; es wäre nicht zulässig, einen Folgeauftrag gestützt auf § 11 Abs. 1 lit. k SubmV freihändig zu vergeben (E. 5c/bb). Eignungsprüfung im Rahmen einer anonymen Skizzenselektion im selektiven Verfahren (E. 5c/dd-ee). Geringere Anforderungen an die Begründungspflicht bei Vergabeverfahren in Form von Wettbewerben mit anonymen Beiträgen und einer unabhängigen Jury (E. 6b).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.02.1 VB.1999.00386
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.02.1 VB.1999.00386
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.02.1 VB.1999.00386

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00386
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Geschäftsnummer:
VB.1999.00386
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.11.2000
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Anonymer Ideenwettbewerb in zwei Stufen zur Neugestaltung eines Bahnhofareals mit Umgebung.
Substanzierungspflicht im Beschwerdeverfahren (E. 2). Fristeinhaltung der Wettbewerbsbeiträge (E. 3). Verletzung der Anonymität? (E. 4). Trotz seiner Besonderheiten kann ein Ideenwettbewerb als förmliches Vergabeverfahren gemäss den Submissionsvorschriften ausgestaltet werden (E. 5c/aa). Mit dem Ideenwettbewerb wird kein Folgeauftrag in Aussicht gestellt; es wäre nicht zulässig, einen Folgeauftrag gestützt auf § 11 Abs. 1 lit. k SubmV freihändig zu vergeben (E. 5c/bb). Eignungsprüfung im Rahmen einer anonymen Skizzenselektion im selektiven Verfahren (E. 5c/dd-ee). Geringere Anforderungen an die Begründungspflicht bei Vergabeverfahren in Form von Wettbewerben mit anonymen Beiträgen und einer unabhängigen Jury (E. 6b).
Stichworte:
ANONYMITÄT
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
EIGNUNG
FOLGEAUFTRAG
IDEENWETTBEWERB
PLANUNGSWETTBEWERB
PRÄQUALIFIKATION
SKIZZENSELEKTION
SUBMISSIONSRECHT
SUBSTANZIIERUNG
WETTBEWERB
Rechtsnormen:
Art. 12 lit. I b IVöB
§ 6 lit. II SubmV
§ 10 SubmV
§ 11 lit. I k SubmV
§ 22 SubmV
§ 33 SubmV
Art. 55 lit. I a VoeB
Publikationen:
BEZ 2001 Nr. 11
RB 2000 Nr. 60
RB 2000 Nr. 68
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Die Gemeinde X eröffnete mit Ausschreibung
vom 3. September 1999 ei­nen Ide­enwettbewerb in zwei Stufen zur
Neugestaltung des Bahnhofbereichs X. Gemäss der Aus­schreibung vermöge die
heutige Situation am Bahnhof sowohl orts­baulich als auch ver­kehrstechnisch
nicht zu befriedigen. Im Zuge der fälligen Sanierung der Bahnhofstrasse solle
die Gelegenheit genutzt werden, diesen wichtigen Aussenraum und seine bauliche
Umgebung einschliesslich des Bezugs zum See gesamthaft aufzuwer­ten. Ziel des
Wettbe­werbs sei somit das Finden von Ideen für ein überzeugendes Gestal­tungs-
und Verkehrs­konzept.
Gemäss Ausschreibung fanden auf den
Wettbewerb die Bestimmungen über das se­lektive Verfahren gemäss Art. 12
Abs. 1 lit. b der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 25. November 1994 (IVöB) und § 10 der Submissi­ons­­verordnung
vom 18. Juni 1997 (SubmV) Anwendung. Gemäss Aufgabenbeschrieb vom
18. August 1999 sollte das Verfahren in beiden Stufen anonym durchgeführt
werden. In der ersten Stufe wurde das Notariat X als neutrale Schaltstelle in
Anspruch genommen.
Nachdem im Rahmen der als
"Ideenbörse" bezeichneten ersten Stufe 41 Vorschläge eingegangen
waren, wurden diese durch ein Beurteilungsgremium bewertet. Gestützt dar­auf
wurden mit Verfügung vom 1. Dezember 1999 acht Teams eingeladen, in der
zweiten Stufe ihre Ideen zu einem Gesamtkonzept weiter zu entwickeln. Die
übrigen Wettbewerb­s­teilnehmer wurden nicht mehr zur zweiten Stufe zugelassen.
Unter den abgewiesenen Teil­nehmern finden sich A, B, C, und D, welche zu­sammen
den Projektvorschlag Nr. 15 ("vice­versa") eingereicht hatten.
II. Mit rechtzeitiger, irrtümlich als
"Rekurs" bezeichneter Beschwerde vom 10. De­zember 1999 gelangte
A an das Verwaltungsgericht und beantragte, den Ent­scheid des Be­urteilungsgremiums
aufzuheben, die Wettbewerbseingaben einer "ordent­li­chen formalen und
inhaltlichen Prüfung" zu unterziehen und – eventuell unter Ausschluss
fehlbarer Jury­mitglieder – erneut zu jurieren. Am 21. Dezember 1999
reichte A eine Vollmacht aller Teammitglieder nach.
Das Notariat X erstattete mit Schreiben vom
13. Januar 2000 dem Verwal­tungsge­richt Bericht über die Zustellung der
Verfügung vom 1. Dezember 1999 an die Wettbe­werbsteilnehmer sowie über
die Fristwahrung bei der Einreichung der Projekte. In ihrer Beschwerdeantwort
vom 14. Februar 2000 beantragte die Gemeinde X, die Be­schwerde sei
abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom 16. März 2000
und Duplik vom 10. April 2000 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Ausführungen der Parteien werden, soweit
erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Seit dem vollständigen Inkrafttreten
des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Bin­nenmarkt (BGBM) am
1. Juli 1998 können alle kantonalen und kommunalen Vergabe­entscheide mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999
Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372). Ergänzt durch
die sinn­ge­mäss heran­zuziehenden Vorschriften der IVöB, kommen auf das
Beschwer­de­verfahren die Bestimmungen von §§ 3 ff. des Gesetzes über
den Beitritt des Kantons Zürich zur Inter­kantonalen Vereinbarung vom
22. September 1996 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
b) Die Auswahl der Teilnehmerinnen und
Teilnehmer im selektiven Verfahren wird in § 4 lit. c IVöB-BeitrittsG
ausdrücklich als anfechtbarer Entscheid bezeichnet. Die Be­schwer­deführenden
sind daher zur Beschwerde gegen den Entscheid der Beschwerdegeg­nerin, mit
welchem ihnen die Teilnahme an der zweiten Stufe des Vergabeverfahrens ver­wehrt
wurde, befugt.
2. Soweit die Beschwerdeführenden den
Ausschluss "fehlbarer Jurymitglieder" ver­langen, fehlt es an
jeglicher Begründung. Weder wird die konkrete Zusammensetzung des eingesetzten
Beurteilungsgremiums, noch das Verhalten einzelner seiner Mitglieder bean­standet.
Ebensowenig stellen sie diesbezüglich irgendwelche Beweisanträge.
Unter diesen Umständen ist es nicht Aufgabe
des Verwaltungsgerichts, systema­tisch nach den Tatsachenelementen zu forschen,
die für oder gegen den Ausschluss einzel­ner Mitglieder des
Beurteilungsgremiums sprechen. Die in § 60 des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) für das Beschwerdeverfahren vorgesehene Unter­suchungsmaxime
entbindet die Parteien nicht von der Obliegenheit, den massgebenden Sach­verhalt
in den Rechtsschriften darzustellen (RB 1982 Nr. 5, 1980 Nr. 22;
Al­fred Kölz/­­­­Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 60 N. 1). Die Parteien sind aufgrund ihrer Mitwir­kungspflicht zur
Substanzierung des rechtserheblichen Sachverhalts gehalten (Kölz/­Boss­hart/Röhl,
§ 7 N. 59 ff., § 60 N. 3).
Da die Beschwerdeführenden gegen die
Zusammensetzung des Beurteilungsgremi­ums und das Verhalten dessen Mitglieder
wie gesagt nichts vorbringen, erweist sich die Be­schwerde insoweit als
unbegründet.
3. a) Die Beschwerdeführenden rügen, im
Aufgabenbeschrieb vom 18. August 1999 sei der Abgabetermin für den
Skizzenwettbewerb (erste Stufe) einmal mit 31. Ok­tober 1999, ein andermal
mit 29. Oktober 1999 angegeben worden. Ge­mäss der Beurteilung der ersten
Stufe (Beschluss des Beurteilungsgremiums vom 22. No­vember 1999; seien
"innert der Frist (bis zum 31. Oktober 1999) 41 Vor­schläge
eingegan­gen". Dies lasse die Vermu­tung aufkommen, dass auch am 30. und
31. Ok­tober 1999 noch Beiträge entgegengenom­men worden seien.
Das Notariat X teilte dem Verwaltungsgericht
mit Schreiben vom 13. Januar 2000 mit, die letzte persönlich abgegebene
Arbeit sei am 29. Oktober, ca. 16.30 Uhr, über­bracht worden.
Hinsichtlich der postalisch zugestellten Eingaben seien die Projekte
Nr. 38 (Post­stempel: 31. Oktober 1999; Eingang: 3. November
1999), Nr. 40 (Poststempel: 30. Ok­tober 1999; Eingang:
3. November 1999) und Nr. 41 (Poststempel: 2. November 1999;
Eingang: 3. November 1999) "nach Ablauf der Frist" eingereicht
worden.
b) Die Beschwerdeführenden ziehen in der
Replik vom 16. März 2000 die Angaben des Notariats X grundsätzlich nicht
in Zweifel. Sie werfen bloss die Frage auf, ob nicht möglicherweise auch das
"dazwischen liegende" Projekt Nr. 39 verspätet eingereicht wor­den
sei, zumal die Wettbewerbseingaben gemäss ihrem Eingang fortlaufend numme­riert
worden seien. Dies lässt sich indessen ohne weiteres mit dem Umstand erklären,
dass das Projekt Nr. 39 aus Stuttgart/Deutschland stammt und dessen
Zustellung dementspre­chend länger dauerte. Die Beschwerdeführenden beanstanden
sodann, der Beitrag Nr. 41 sei zur Beurteilung zugelassen worden, obwohl
er nachweislich erst am 2. November 1999 der Post übergeben worden sei.
c) Ob vorliegend der 29. oder der
31. Oktober 1999 als massgeblicher Abgabeter­min anzusehen ist, kann unter
den gegebenen Umständen offen bleiben. Ebenso wenig ist von Bedeutung, dass die
erst am 2. November 1999 aufgegebene Projektskizze Nr. 41 of­fensichtlich
nicht fristgerecht eingereicht wurde. Sämtliche Wettbewerbsbeiträge, deren
Rechtzeitigkeit streitig ist, d.h. die Projekte Nr. 38, 39, 40
und 41, wurden nicht für die zweite Stufe (Gesamtkonzept) berücksichtigt.
Aus dem Umstand, dass allenfalls Projekte im Rahmen der ersten Stufe
begutachtet wurden, die verspätet eingereicht worden waren, können demzufolge
die Beschwerdeführenden nichts zu ihren Gunsten ableiten. Insoweit sind die
Beschwerdeführenden nicht beschwert.
4. a) aa) Sodann rügen die
Beschwerdeführenden in der Beschwerdeschrift eine Ver­letzung des
Anonymitätsgrundsatzes. Bei diversen Eingaben seien handschriftliche
Erläuterungen und Planbeschriftungen vorhanden. Insbesondere könne das Projekt
Nr. 7, welches für die zweite Stufe ausgewählt worden sei, aufgrund der
handschriftlichen Er­wähnung der örtlichen Kläranlage, die in keinem plausiblen
Zusammenhang mit der Wett­bewerbsaufgabe stehe, als Eingabe eines
ortsansässigen Planers identifiziert werden. Es sei abzuklären, ob einzelne
Mitglieder des Beurteilungsgremiums aus der erwähnten Art der Darstellung
Hinweise auf die Autorenschaft erhalten habe. Mit der Replik bekräftigen die
Beschwerdeführenden ihren Standpunkt und verlangen darüber hinaus, es sei
abzuklären, "ob handschriftliche Erläuterungen und Planbeschriftungen
nicht grundsätzlich die Ano­ny­mität verletzen". Auch habe das
Verwaltungsgericht zu entscheiden, "ob Informationen, wel­che in keinem
Zusammenhang mit der Wettbewerbsaufgabe stehen und mögliche Rück­­­schlüsse auf
die Autorenschaft erlauben", zulässig seien.
bb) Die Gemeinde X hält dazu in der
Beschwerdeantwort fest, zur Wahrung der Ano­nymität sei das Notariat X als
neutrale Korrespondenzadresse und Vermitt­lungsinstanz eingeschaltet worden.
Nur das Notariat habe Kenntnis der Identitäten der Teilnehmer ge­habt. Die
Eingaben seien vom Notar G nummeriert und an­schliessend dem Bauamt X bzw. dem
Beurteilungsgremium in neutraler Form zur Beurteilung übergeben worden.
Aufgrund der handschriftlichen Erläuterungen und Planbe­schriftungen beim
Projekt Nr. 7 könne nicht geschlossen werden, der Verfasser sei ortsan­sässig.
Vielmehr hätte sich jeder Wett­bewerbsteilnehmer über die weiteren örtlichen
Gege­benheiten anhand eines Ortsplans oder eines Spaziergangs vor Ort
orientieren können. Ge­rade das nähere Kennenlernen der Ört­lichkeiten zeichne
den seriösen und gewissenhaften Wettbewerbsteilnehmer aus und zeuge von dessen
Professionalität.
b) Das Notariat X legte gegenüber dem
Verwaltungsgericht die Identität des Ein­senders des Projekts Nr. 7 offen.
Es handelt sich dabei entgegen den Vermutungen der Be­schwerdeführenden weder
um einen ortsansässigen Projektverfasser noch um einen sol­chen aus der Region.
Eine nach Art. 3 Abs. 1 BGBM sowie nach Art. 1 Abs. 2
lit. b IVöB un­zulässige Bevorzugung ortsansässiger Anbieter kann somit
diesbezüglich ausgeschlos­sen werden.
Soweit die Beschwerdeführenden darüber hinaus
behaupten, handschriftliche Be­merkungen auf den Wettbewerbsbeiträgen würden
generell gegen den Anonymitätsgrund­satz verstossen, ist ihre Rüge nicht
substanziert. Abgesehen vom Projekt Nr. 7 nehmen sie keinen konkreten
Bezug auf bestimmte handschriftliche Bemerkungen in den für die zweite Stufe
qualifizierten Wettbewerbseingaben. Weder bringen sie vor, dass durch solche
Plan­beschriftungen bestimmte Wettbewerbsteilnehmer unrechtmäs­sig bevor­zugt
worden seien, noch vermögen sie eine Verletzung der auf den Wettbewerb anzuwen­denden
sub­missions­rechtlichen Bestimmungen auch nur ansatzweise darzulegen. Wie
bereits erwähnt ist es nicht Sache des Verwaltungsgerichts, nach allen
massgebenden Tatsachenelementen zu for­schen (oben E. 2). Sodann wird auch
der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (§ 7 Abs. 3 VRG) im
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren durch das Rügeprinzip erheblich
relativiert (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 82). Jedenfalls ist das Ver­wal­tungsgericht
nicht verpflichtet zu prüfen, ob sich die Auswahl der Teilnehmer der zwei­ten
Stufe unter schlechthin allen in Frage kommenden Aspekten als rechtmässig
erweise. Eine Verletzung submissionsrechtlicher Bestimmungen ist hinsichtlich
der genannten hand­schriftlichen Bemerkungen im Übrigen nicht zu erkennen,
sofern im konkreten Fall die Gleichbehandlung der Anbieter gewährleistet blieb.
5. a) In der öffentlichen Publikation vom
3. September 1999 wurden für die Beur­teilung der eingereichten Projekte
(erste Stufe) folgende Kriterien genannt: innovativer Ge­halt, Integration in ein
Gesamtkonzept, Entwicklungspotenzial, Aufwand-Nutzen-Verhält­nis,
Professionalität. Die vier erstgenannten Kriterien finden sich auch im
Aufgabenbe­schrieb vom 18. August 1999, wohingegen nach diesen Unterlagen
die Pro­fessio­nalität und Fachkompetenz für die Auswahl der Teilnehmenden an
der zweiten Stufe le­diglich "mitbe­rücksichtigt" werden. Im Sinn
einer Zielsetzung wird im Aufgabenbe­schrieb das Sammeln einer breiten Palette
von möglichst vielfältigen, anregenden Ideen als "erstes Ziel" der
Ide­enbörse genannt. Als "zweites Ziel" sollten in der ersten Stufe
Teams gefunden werden, welche über die erforderliche Kreativität, Fachkompetenz
und Leis­tungs­fähigkeit verfügen, um die anspruchsvolle Gesamtaufgabe
professionell zu be­wälti­gen.
b) aa) Die Beschwerdeführenden rügen
sinngemäss, es sei im Präqualifikationsver­fahren keine genügende
Eignungsprüfung vorgenommen worden. Sie beanstanden, für die zweite Stufe seien
mindestens zwei Projekte selektioniert worden, an denen offensichtlich kein
Fachplaner mitgewirkt habe. Demzufolge habe die Jury das genannte "zweite
Ziel" bei der Beurteilung der Projekte nicht berücksichtigt. Auch das
Beurteilungskriterium der "In­tegration in ein Gesamtkonzept" setze
in gewissem Mass die Arbeit eines interdisziplinären Teams voraus. Dasselbe
gelte hinsichtlich des Kriteriums der Professionalität.
Ferner beanstanden die Beschwerdeführenden,
die Wettbewerbsbeurteilung sei in keiner Weise nachvollziehbar. Die im
Beschluss des Beurteilungsgremiums vom 22. No­vember 1999 erwähnten Gründe
für die Nichtberücksichtigung seien zwar schlüs­sig. Trotz­dem seien Projekte
für die zweite Stufe selektioniert worden, welche im Hinblick auf die genannten
Ablehnungsgründe nicht hätten berücksichtigt werden dürfen. Dies gelte na­ment­lich
für das (selektionierte) Projekt Nr. 7, welches jedenfalls hätte abge­lehnt
werden müssen (was in der Replik, S. 3, näher ausgeführt wird). Es sei
unverständ­lich, dass für die zweite Stufe auch solche Projekte berücksichtigt
worden seien, die auf­grund ihrer Qualität nicht von interdisziplinären Teams
stammen könnten oder lediglich Ideen zu Einzelaspek­ten aufzeigten.
bb) Die Beschwerdegegnerin hält entgegen, dem
Beurteilungsgremium komme bei der Beurteilung und Auswahl der
Wettbewerbsarbeiten naturgemäss ein erheblicher Er­mes­sensspielraum zu. In
diesen Spielraum dürfe im Beschwerdeverfahren nur eingegriffen wer­den, wenn
das Ermessen offenkundig überschritten werde. Die Beschwerdeführenden hätten
jedoch darauf verzichtet, ihre Rüge näher zu substanzieren, weshalb auf ihre
Argu­mente nicht einzutreten sei. Die Jury habe bei der Beurteilung die im
Aufgabenbeschrieb festgehaltenen Kriterien angewandt; gemäss Aufgabenbeschrieb
seien die Kriterien der Fachkompetenz und Professionalität lediglich mit zu
berücksichtigen. Die Jury sei gesamt­haft mit wenigen überzeugenden Vorschlägen
konfrontiert gewesen. Um überhaupt acht Projekte zu finden, habe sie auf
Beiträge zurückgegriffen, die noch nicht vollumfänglich ausgereift seien, die
aber erfolgversprechende Potenziale zeigten. Dies sei sinnvoller, als Projekte
auszuwählen, die zwar intensiver bearbeitet, aber von ihrer Grundhaltung falsch
oder nicht angemessen gewesen seien. Die Beurteilung der ersten Stufe bilde
lediglich die Grundlage für die Teilnahme an der zweiten Stufe. In dieser
zweiten Stufe sei es den Ein­geladenen freigestellt, sich personell zu
verstärken und fachliche Lücken zu schlies­sen.
c) aa) Das kantonale Submissionsrecht erwähnt
die Planungswettbewerbe einzig in § 11 Abs. 1 lit. k SubmV,
wonach eine Vergabe freihändig erfolgen kann, sofern der Ver­trag aufgrund
eines Planungs- oder Gesamtleistungswettbewerbs mit dem Gewinner ge­schlossen
werden soll. Vorausgesetzt ist, dass die Organisation des Wettbewerbs den Grund­­sätzen
des IVöB-BeitrittsG und der SubmV entspricht, insbesondere mit Bezug auf die
Veröffentlichung einer Einladung an angemessen qualifizierte Anbieterinnen und
An­bieter zur Teilnahme (§ 11 Abs. 1 lit. k Satz 2 SubmV).
Sodann ist zur Beurteilung eine unabhängige Jury einzusetzen (§ 11
Abs. 1 lit. k Satz 3 SubmV). Von Bedeutung sind die
Besonderheiten eines Ideenwettbewerbs, nämlich dass einerseits
bereits
während des Wett­bewerbsverfahrens
die charakteristischen Leistungen, d.h.
die Ausarbeitung von Lösungs­vorschlägen, erbracht werden, und anderseits
sämtliche
Wettbewerbsteilnehmer
eine Leis­tung erbringen. Demgegenüber wird
üblicherweise in einem Vergabeverfahren lediglich
ein einziger Anbieter
ausgewählt, welcher
nach Abschluss des Vergabeverfahrens
die aus­geschriebene
Leistung erbringt. Trotz dieser grundlegenden Unterschiede spricht jedoch
nichts dagegen, bereits das Wettbewerbsverfahren als förmliches
Vergabeverfahren gemäss den Submissionsvorschriften auszugestalten, zumal auch
im Rahmen von Ideenwettbewer­ben gegenüber der öffentlichen Hand Leistungen in
den Bereichen Architektur, Stadt- und Landschaftsplanung im Sinn von
Ziff. 11 des Anhangs 2 zur SubmV erbracht werden.
bb) Vorliegend stehen gemäss
Aufgabenbeschrieb im Rahmen der zweiten Stufe "für die Entschädigung und
Prämierung guter Arbeiten" Fr. 60'000.- zur Verfügung. Dem­gegenüber
spielt es hinsichtlich des Schwellenwerts keine Rolle, dass in der Gemein­dever­sammlung
vom 22. Juni 2000 die Stimmberechtigten einen Planungskredit von
Fr. 600'000.- bewilligt haben (Zeitungsartikel vom Juni 2000) und dass für
die Umsetzung des Vorhabens mit Kosten von insgesamt 16,5 Millionen Fran­ken
gerechnet wird. Gemäss den Ausschreibungsunterlagen ist lediglich geplant, die
Ver­fasser von prämierten Arbeiten (nach Abschluss des Wettbewerbs) für die
Weiterent­wick­lung ihrer Ideen
zuzuziehen
(vgl. Aufgabenbeschrieb
S. 6); ein Folgeauftrag wird da­mit den Wettbewerbsgewinnern nicht oder
jedenfalls nicht konkret in Aussicht gestellt. Dies ent­spricht dem Wesen des
Ideen­wettbewerbs, bei welchem Lösungsvorschläge für Aufgaben gesucht werden,
die nur all­gemein umschrieben und abgegrenzt sind. In diesen Fällen be­steht
die Gegenleistung sei­tens der Vergabebehörde für die Vorschläge in erster
Linie aus Preisen, wohingegen der Gewinner keinen Anspruch auf einen weiteren
planeri­schen Auf­trag hat (vgl. für Vergaben des Bundes Art. 55
Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 11. De­zem­ber 1995 über das
öffentli­che Beschaffungswesen; ferner SIA-Ordnung 142 für Archi­tektur-
und Ingenieurwettbe­werbe, Ausgabe 1998, Art. 3.2). Es wäre nach Abschluss
des Ideenwettbewerbs auch nicht zulässig, einen Folgeauftrag gestützt auf
§ 11 Abs. 1 lit. k SubmV freihändig zu vergeben. Enthält aber
der Auftrag keine Option auf Folgeaufträge, sind für die Berechnung des Auf­tragswerts
allein die in Aussicht gestellten Preise in der Höhe von Fr. 60'000.- zu
beachten (§ 6 Abs. 2 SubmV e contrario).
Für Dienstleistungsaufträge gelten die Schwel­len­werte
von Art. 7 Abs. 1 lit. b IVöB und § 8 SubmV: Sie können bei
Auf­trags­werten unter Fr. 50'000.- im freihändigen Verfah­ren und bei
solchen unter Fr. 248'950.- im Einla­dungs­verfahren verge­ben werden; ab
Fr. 248'950.- ist ein offenes oder selektives Verfahren durch­zuführen
(§ 8 Abs. 1 SubmV), wobei dieses bei Werten ab Fr. 383'000.-
(Art. 7 Abs. 1 lit. b IVöB) nach den Regeln der Interkantonalen
Vereinbarung abgewickelt werden muss (VGr, 3. November 1999, BEZ 1999
Nr. 37 E. 4a). Obwohl vorliegend - wie erwähnt -
hinsichtlich der Schwellenwerte lediglich die Preissumme von Fr. 60'000.-
von Bedeutung ist und der Wettbewerb demzu­folge auch im Einladungsverfahren
hätte durchgeführt werden können, hat die Beschwer­degegnerin von sich aus eine
Submission im selektiven Verfahren eingeleitet und ist der Wettbewerb
demzufolge den entsprechenden Regeln gemäss der Inter­kantonalen Vereinba­rung
und der Submissionsverord­nung unterworfen. Es ist stets zulässig, ein höher­stufiges
Verfahren durchzuführen, als im konkreten Fall erforderlich wäre, doch muss
sich der öf­fentliche Auftraggeber bei der gewählten Verfahrensart behaf­ten
lassen und hat er die dafür geltenden Grundsätze z.B. betreffend Nichtdiskrimi­nierung
und Gleichbehandlung ein­zu­hal­ten (VGr, 3. November 1999, BEZ 1999
Nr. 36). Demzufolge sind vorliegend grund­sätzlich die Regeln über das
selektive Ver­fahren gemäss Submissionsverordnung anzu­wenden.
cc) Beim selektiven Verfahren werden die
interessierten Anbieter in der Ausschrei­bung eingeladen, einen Antrag auf
Teilnahme im Vergabeverfahren zu stellen. Alle An­bie­ter können einen Antrag
auf Teilnahme einreichen. Der Auftraggeber bestimmt sodann auf­grund von
Eignungskriterien die Anbieterinnen und Anbieter, die ein Angebot einrei­chen
dürfen (Art. 12 Abs. 1 lit. b IVöB). Im Rahmen der ersten Stufe
(sog. Präqualifikati­onsver­fahren) geht es mithin vorab um eine
Eignungsprüfung, die anhand objektiver und über­prüf­barer Kriterien
vorzunehmen ist (Art. 13 lit. d IVöB).
Die vergebende Behörde legt die für eine
Beschaffung massgeblichen Eig­nungs­kriterien im Hinblick auf die
Besonderheiten des jeweiligen Auftrags anhand objektiver Merkmale fest. Dabei
steht ihr, ebenso wie bei der Festlegung der Zuschlagskriterien (VGr,
24. März 1999, BEZ 1999 Nr. 13 E. 3b), ein erheblicher Beurteilungsspielraum
zur Verfü­gung. Um die notwendige Transparenz des Vergabe­verfahrens (vgl.
Art. 1 Abs. 2 lit. c IVöB) zu ge­währ­leisten, muss die
Festlegung der Eignungskriterien schon zu Beginn des Verfahrens erfol­gen, und
diese sind den Interessen­ten in den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu geben
(VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 27 E. 4b/aa).
dd) Eignungskriterien umschreiben die
Anforderungen, welche an die Bewerber ge­stellt werden, um zu gewährleisten,
dass sie zur Erbringung der ausgeschriebenen Leistung in der Lage sind. Gemäss
§ 22 SubmV geht es bei den Eignungskriterien zwar vorab um die
finanzielle, wirtschaftliche, fachliche und organisatorische Leistungsfähigkeit
der An­bietenden. Sind solche personenbezogene Merkmale indessen - wie
beim vorliegend durch­geführten anonymen Ideenwettbewerb - für die
Erbringung der charakteristischen Leistung ohne bzw. nur von untergeordneter
Bedeutung, ist die Eignung nach anderen, sachge­rech­teren Kriterien zu
ermitteln. Vorliegend sollten anhand des Skizzenwettbewerbs der ersten Stufe
geeignete Projekte für die Weiterbearbeitung in der zweiten Stufe gefun­den
werden, wobei gemäss Ausschreibung vom 3. September 1999 wie erwähnt
folgende Beurteilungs­kriterien zur Anwendung kommen sollten: innovativer
Gehalt, Integration in ein Gesamt­konzept, Entwicklungspotenzial,
Aufwand-Nutzen-Verhältnis, Professionalität. Von Be­deu­­tung ist, dass der
Wettbewerb anonym war und die Beurteilung nach den ge­nannten Kri­terien allein
anhand der eingereichten Projektskizzen vorgenommen werden konnte. Zu­sätzliche
Unterlagen hatten die Wettbewerbsteilnehmer nicht einzureichen. Eine Eig­nungs­prüfung,
die sich wie hier auf die Weiterbearbeitung einer Projektidee beschränkt und
sich nicht etwa auch auf die Eignung zur Ausführung eines konkreten Planungsauf­trags
er­streckt, kann ohne weiteres allein gestützt auf Projektskizzen vorgenommen
wer­den, zumal in diesem Fall personenbezogene Kriterien wie etwa die
organisatorische, fach­liche oder finanzielle Leistungsfähigkeit keine
entscheidende Rolle spielen. Zu berück­sichtigen ist in diesem Zusammenhang
auch, dass bei einem Wettbewerb ohne Folgeauf­tragsoption im Zeit­punkt des
Zuschlags, also des Entscheids über die Preisverleihung, die charak­teristi­schen
Leistungen der Wettbewerbs­teilnehmer bereits erbracht worden sind. Wäre etwa
ein Teilnehmer aufgrund personenbezogener Mängel nicht in der Lage, eine
überzeugende Pro­jektskizze einzureichen, könnte diesem schon deshalb kein
Preis zuge­sprochen werden.
ee) Die Beschwerdeführenden rügen vorab die
Bewertung hinsichtlich der verlang­ten Professionalität und Fachkompetenz. Sie
beanstanden, es seien mindestens zwei Pro­jekte für die zweite Stufe
qualifiziert worden, bei denen "offensichtlich kein Fachplaner, mit
Sicherheit kein kompetentes Planungsteam" die Projektidee bearbeitet habe.
Dazu ist zu sagen, dass sich das Kriterium der Professionalität/Fachkompetenz
bei einem anonymen Planungswettbewerb selbstredend nicht auf die
Qualifikationen der Projektbearbeiter, son­dern allein auf die Qualität der
eingereichten Projektskizzen beziehen kann. Hinsichtlich der Projektbearbeiter
wurden keine konkreten fachlichen Qualifikationen verlangt. Insbe­sondere kann
entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden den Ausschreibungsunterla­gen
nicht entnommen werden, die Bearbeitungsteams müssten sich interdisziplinär zu­sam­mensetzen.
Solche personenbezogene Qualifikationen könnten im Übrigen im Rahmen eines
anonymen Wettbewerbs wohl auch gar nicht überprüft werden. Anzufügen ist auch,
dass das genannte Kriterium der Professionalität nur ein Eignungskriterium von
vielen und unter diesen erst noch das letztgenannte darstellt (vgl.
Ausschreibung vom 3. September 1999). Auch gemäss dem Aufgabenbeschrieb
werden Professionalität und Fachkompetenz lediglich
"mitberücksichtigt".
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die
Beschwerdeführenden weder in ihrer Beschwerde noch in der Replikschrift im
Einzelnen darlegen, welche anderen Projekte aus welchen Gründen ihrer Ansicht
nach infolge mangelnder Professionalität nicht hätten für die zweite Stufe
berücksichtigt werden dürfen. Das lediglich beispielhaft erwähnte Projekt
Nr. 7, welches ihrer Meinung nach nicht hätte für die zweite Stufe
selektioniert werden dürfen (vgl. Replikschrift S. 3), war in erster Linie
anhand der genannten Kriterien zu be­urteilen. Ihm können innovativer Gehalt,
die Integration in ein Gesamtkonzept, Entwick­lungspotenzial und ein gutes
Aufwand-Nutzen-Verhältnis jedenfalls nicht von vornherein abgesprochen werden.
Doch selbst wenn sich ergeben sollte, dass dieses Projekt zu Un­recht für die
zweite Stufe ausgewählt worden war, hätte dies nicht zur Folge, dass deswe­gen
die Beschwerdeführenden mit ihrem Projekt hätten berücksichtigt werden müssen.
Aus den Beanstandungen hinsichtlich des Projekts Nr. 7 können sie somit
nichts zu ihren Guns­ten ableiten.
Insgesamt erweist sich die Beschwerde
demzufolge auch insoweit als unbegründet.
6. a) Schliesslich rügen die
Beschwerdeführenden (in der Replik) sinngemäss eine Verletzung der
Begründungspflicht. Es fehle an einer nachvollziehbaren, transparenten
Beurteilung der ersten Stufe.
Die Beschwerdegegnerin hält dazu in der
Duplik fest, die Objektivität des Vergabe­verfahrens sei vorliegend schon
infolge der Anonymität der Teilnehmer in hohem Mass gewährleistet. Bei Projekt-
oder Ideenwettbewerben sei ein direkter Vergleich der einge­henden Beiträge nur
sehr schwer möglich und vorliegend auch nicht sachgerecht. Die Be­ur­teilung
habe sich darauf konzentrieren müssen, wie sich der einzelne Teilnehmer auf die
Wettbewerbsvorgaben eingestellt und diese entsprechend in eine Projektidee
umgesetzt ha­be. Eine Beurteilung und Begründung, wie sie die
Beschwerdeführenden verlangen, wäre mit einem enormen Aufwand verbunden. Ein
solcher unverhältnismässig hoher Auf­wand könne nicht das Ziel des
Submissionsrechts sein. Das Beurteilungsgremium habe be­wusst auf die
Begutachtung der einzelnen Projektideen verzichtet und sich auf das Dar­le­gen
der unterschiedlichen Gründe für die Nichtberücksichtigung beschränkt.
b) Die Auswahl der Teilnehmer im selekti­ven
Vergabeverfahren stellt nach § 4 lit. c IVöB-BeitrittsG eine
anfechtbare Verfügung dar, weshalb sie als solche zu be­gründen ist. Die
Begründungspflicht ergibt sich aus dem An­spruch auf rechtliches Gehör, der in
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfas­sung der Schweizerischen Eidgenos­senschaft
vom 18. April 1999 (BV) verankert ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10
N. 36); sie wird überdies in § 10 Abs. 2 VRG ausdrücklich
festgehalten. Nach den Spezialvorschriften von Art. 13 lit. h IVöB
und § 33 SubmV ist die Vergabestelle indessen bei der Eröffnung des
Zuschlags lediglich zu einer kurzen Begründung bzw. zur Mit­tei­lung einiger
vorwiegend formeller Angaben ver­pflichtet (§ 33 Abs. 1 SubmV); nur
auf Gesuch eines An­bieters hat sie diesem die wesentli­chen Gründe für seine
Nichtberück­sichtigung bekannt zu geben (§ 33 Abs. 2 SubmV; vgl. VGr
AG, AGVE 1998, S. 425). Ob diese Be­stim­mungen auch bei der Eröffnung von
Prä­qualifikationsentscheiden
zur An­wendung kom­men, kann in diesem
Verfahren offen ge­lassen werden, da die im Bericht des Beurteilungsgremiums
vom 22. November 1999 ent­haltenen Ausführungen den Anforderungen an die
Begründungspflicht genü­gend Rech­nung trugen. Darin wurde festgehalten, dass
die Gründe für eine Nichtberück­sichtigung sehr unterschiedlich gewesen seien.
Sodann wurde - nach Fallgruppen geord­net - dargelegt, weshalb die
abgewiesenen Projekte nicht für die zweite Stufe ausgewählt worden seien. Es
konnte darauf verzichtet werden, im Einzelnen darzulegen, welcher der
aufgeführten Nichtberücksichtigungsgründe auf die einzelnen Projekte zutraf. Zu
berück­sichtigen ist, dass bei Vergabeverfahren in der Form von Wettbewerben
mit anonymen Bei­trägen und einer unabhängigen Jury aufgrund der durch diese
Besonderheiten bereits weitgehend ge­währleisteten Objektivität und Transparenz
die Anforderungen an die Be­gründungspflicht weniger streng sind. Den
Wettbewerbsteil­nehmern war jedenfalls zuzu­muten, anhand die­ser
unterschiedlichen Gründe zu ersehen, weshalb ihr Projekt nicht für die zweite
Stufe ausgewählt worden war. Selbst die Beschwerdeführenden bezeichneten in
ihrer Beschwer­deschrift die Gründe für die Nichtberücksichtigung als "in
sich schlüssig". Von einer unge­nügenden Begründung kann somit keine Rede
sein.
7. Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...