zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00612 · 2013-11-06 · de

Niederlassungsbewilligung | [Verweigerung einer Niederlassungsbewilligung mangels Nachweises von Sprachkenntnissen auf dem Referenzniveau A2 des Europäischen Sprachenportfolios] Verwaltungsgerichtliche Kognition bei der Überprüfung von Entscheiden, mit denen die Migrationsbehörden einem Gesuchsteller die Erteilung der Niederlassungsbewilligung gestützt auf Art. 34 Abs. 2 AuG verweigern (E. 3). Die Berücksichtigung von Sprachkenntnissen bei der Überprüfung des Integrationsgrades eines gestützt auf Art. 34 Abs. 2 AuG um Niederlassung ersuchenden Ausländers erscheint nicht als sachfremd (E. 4.2). Die Ermessensausübung durch das Migrationsamt erweist sich im vorliegenden Fall auch sonst nicht als rechtsverletzend (E. 4.3). Abweisung URP. Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.06.1 VB.2013.00612
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.06.1 VB.2013.00612
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.06.1 VB.2013.00612

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00612
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00612
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.11.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Niederlassungsbewilligung
[Verweigerung einer Niederlassungsbewilligung mangels Nachweises von Sprachkenntnissen auf dem Referenzniveau A2 des Europäischen Sprachenportfolios]
Verwaltungsgerichtliche Kognition bei der Überprüfung von Entscheiden, mit denen die Migrationsbehörden einem Gesuchsteller die Erteilung der Niederlassungsbewilligung gestützt auf Art. 34 Abs. 2 AuG verweigern (E. 3). Die Berücksichtigung von Sprachkenntnissen bei der Überprüfung des Integrationsgrades eines gestützt auf Art. 34 Abs. 2 AuG um Niederlassung ersuchenden Ausländers erscheint nicht als sachfremd (E. 4.2). Die Ermessensausübung durch das Migrationsamt erweist sich im vorliegenden Fall auch sonst nicht als rechtsverletzend (E. 4.3).
Abweisung URP.
Abweisung.
Stichworte:
NIEDERLASSUNGSBEWILLIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 34 Abs. II AuG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2013.00612
Urteil
der 4. Kammer
vom
6. November 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch B,
Beschwerdeführer
,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Niederlassungsbewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A.
A, ein
1965 geborener Ausländer, reiste am 5. Oktober 1994 in die Schweiz ein und
ersuchte erfolgreich um Asyl. Am 23. August 1995 erteilte ihm das Migrationsamt
des Kantons Aargau eine letztmals bis 30. September 2008 verlängerte Aufenthaltsbewilligung
für den Kanton Aargau. Mit Verfügung vom 17. Februar 1997 des Bundesamts
für Flüchtlinge war das Asyl widerrufen und die Flüchtlingseigenschaft aberkannt
worden.
B.
Nach
Zuzug in den Kanton Zürich erteilte das Migrationsamt des Kantons Zürich A eine
letztmals bis 30. September 2013 befristete Aufenthaltsbewilligung für den
Kanton Zürich.
C.
Am
7. September 2010 ersuchte A das Migrationsamt des Kantons Zürich erstmals
um Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Es teilte ihm mit Schreiben vom 6. Oktober
2010 mit, die Voraussetzungen für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung
seien nicht erfüllt, da er den Nachweis über das Beherrschen der deutschen
Sprache auf Niveau A2 nicht habe erbringen können. Am 19. September 2011
ersuchte A erneut (erfolglos) um Erteilung der Niederlassungsbewilligung.
Am 12. September 2012 liess
A
ein weiteres Mal um Erteilung
der
Niederlassungs
­
bewilligung ersuchen. Mit Verfügung vom
5. Februar 2013 wies das Migrationsamt das Gesuch ab und verlängerte die
Aufenthaltsbewilligung
von A
.
II.
Den dagegen am 5. März 2013
erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 16. Juli
2013 ab.
III.
A
liess am 9. September 2013
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
" Es sei der […] Rekursentscheid […] aufzuheben und dem Beschwerdeführer
die Niederlassungsbewilligung zu erteilen.
Es
sei dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Prozessführung (betreffend
Gerichtskosten) zu bewilligen."
Am 20. September 2013 verzichtete
die Sicherheitsdirektion ausdrücklich auf Vernehm
­l
assung.
Das Migrationsamt verzichtete stillschweigend auf eine Beschwerde
­
antwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
Gemäss § 70 in Verbindung mit
§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit von Amtes
wegen. Diese ist unter anderem betreffend erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion auf dem vorliegenden Gebiet des Ausländerrechts gegeben
(§§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und
2 f. sowie 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG).
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Zwischen der Schweiz und
dem
Heimatland des Beschwerdeführers
besteht kein Staatsvertrag
im Sinn von Art. 2 Abs. 1 des Ausländergesetzes vom 16. Dezember
2005 (AuG, SR 142.20), welcher dem Beschwerdeführer einen Anspruch auf
Erteilung
der
Niederlassungsbewilligung vermitteln
würde.
Auch sonst kann sich der
Beschwerdeführer auf keine gesetzliche Bestimmung stützen, die ihm einen
Anspruch auf Erteilung der anbegehrten Bewilligung vermitteln würde. Vielmehr
kommt als Grundlage für die Erteilung der Niederlassungsbewilligung einzig
Art. 34 Abs. 2 AuG in Betracht.
3.
3.1
Gemäss Art. 34 Abs. 2 AuG kann einer
ausländischen Person die Niederlassungs
­
bewilligung
erteilt werden, wenn sie sich insgesamt während mindestens zehn Jahren mit
einer Kurzaufenthalt- oder Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz aufgehalten
hat und sie während der letzten fünf Jahre ununterbrochen im Besitz einer
Aufenthaltsbewilligung war und keine Widerrufsgründe nach Art. 62 AuG
vorliegen. Vor Erteilung der Nieder
­
lassungsbewilligung
sind das bisherige Verhalten des Gesuchstellers sowie der Grad der Integration
zu prüfen (Art. 60 der Verordnung
vom 24. Oktober 2007
über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE,
SR 142.201]). Hinsichtlich des Grades der Integration dürfen bei der
Ermessensausübung im Rahmen von Art. 34 Abs. 2 AuG keine strengeren
Massstäbe angesetzt werden als bei der Prüfung der erfolgreichen Integration für
eine vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung gestützt auf
Art. 34 Abs. 4 AuG (Silvia Hunziker/Beat König in: Martina
Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr, Bundesgesetz über die Ausländerinnen
und Ausländer [AuG], Bern 2010, Art. 34 N.
34
).
3.2
Das Verwaltungsgericht übt lediglich eine Rechtskontrolle aus. Bei
Ermessensfragen greift das Gericht nur ein, sofern ein qualifizierte
r Ermessensfehler
vorliegt. Darunter fallen Missbrauch sowie Über- und
Unterschreitung des Ermessens. Die blosse Unan
­
ge
­
messenheit kann vor Verwaltungsgericht nur gerügt werden, sofern
ein Erlass dies vorsieht (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 50 N. 70 ff.).
Dies trifft hier nicht zu.
Für die Festsetzung der gerichtlichen
Kontrolldichte gegenüber Entscheiden der Verwaltungsbehörde ist in erster Linie
darauf a
b
zustellen, aus welchem Grund bzw. zu welchem
Zweck der Gesetzgeber eine offene Normierung getroffen hat. Bei jeder offenen
Normierung ist demnach zu fragen, ob und wie weit der Gesetzgeber die Befugnis
zur Konkretisierung der betreffenden Bestimmung abschliessend einer
Verwaltungsbehörde übertragen wollte, weil sie dafür fachlich kompetenter
erscheint als ein Gericht, oder ob er eine richterliche Überprüfung als
sinnvoll erachtete (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz.
453).
3.3
Bei Art. 34 Abs. 2 AuG handelt es sich um eine
"Kann-Vorschrift", welche der zuständigen Behörde ein
Entschliessungsermessen hinsichtlich der Erteilung der Nieder
­
lassungsbewilligung einräumt
. Der im Entwurf des Bundesrats
vorgesehene Rechtsanspruch wurde vom Gesetzgeber gestrichen
(Hunziker/König,
Art. 34 N. 11
mit weiteren Hinweisen
).
Der
Gesetzgeber wollte somit den Migrationsbehörden bei der Konkretisierung des
Art. 34 Abs. 2 AuG einen weiten Spielraum einräumen.
Demnach kann nur geprüft werden, ob der Beschwerd
egegne
r sein Ermessen in rechtsverletzender Weise ausgeübt hat.
4.
4.1
Die Vorinstanz erwägt, die zeitlichen Voraussetzungen für die
Erteilung einer Nieder
­
lassungsbewilligung gestützt
auf Art. 34 Abs. 2 AuG seien erfüllt und es bestünden keine
Widerrufsgründe nach Art. 62 AuG. Da die Niederlassungsbewilligung unbedingt
und unbefristet erteilt werde, sei seitens der darum ersuchenden Ausländer
alles daran zu setzen, dass sie namentlich in sprachlicher Hinsicht einen
angemessenen Integrationsgrad
hätten, um dieses unbefristete Anwesenheitsrecht zu erhalten. In
Anleh
­
nung an Art. 62 Abs. 1 lit. b
VZAE, der für eine erfolgreiche sprachliche Integration nach fünf Jahren
ununterbrochenen Aufenthalts im Sinn von Art. 34 Abs. 4 AuG
mindestens das Referenzniveau A2 des gemeinsamen europäischen
Referenzrahmens für Sprachen des Europarats verlange, werde gemäss Praxis im
Kanton Zürich auch für die ermessensweise Erteilung der
Niederlassungsbewilligung nach mindestens zehn Jahren Aufenthalt gemäss
Art. 34 Abs. 2 das Niveau A2 vorausgesetzt.
Der Beschwerdeführer bestreitet nicht,
den vom Beschwerdegegner geforderten Nachweis betreffend Sprachkenntnisse nicht
beigebracht zu haben. Er rügt indessen, die Vorinstanz habe nicht
berücksichtigt, dass es ihm aufgrund einer schweren psychischen Erkrankung
nicht möglich sei, sich zu konzentrieren und Neues zu lernen. Die Vorinstanz
habe eine fehlerhafte Interessenabwägung vorge
­
nommen,
indem sie nicht genügend berücksichtigt habe, dass die Erteilung der anbe
­
gehrten Niederlassungsbewilligung einen positiven Einfluss auf
seine Gesundheit haben könne, und mit überspitztem Formalismus gehandelt.
4.2
Indem der Beschwerdegegner den Grad der Integration des um
Niederlassung ersuchenden Ausländers (unter anderem) an den Sprachkenntnissen
misst, füllt er den ihm vom Gesetzgeber zugestandenen Ermessensspielraum aus.
Die Berücksichtigung von Sprachkenntnissen zur Überprüfung des Grades der
Integration erscheint vorliegend nicht als sachfremd (vgl. Art. 4
Abs. 4 AuG).
4.3
Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers
wendet die Vorinstanz den Prüfmassstab der sprachlichen Integration
sodann
nicht starr an, sondern sie setzt sich mit der geltend
gemachten Erschwernis beim Erlernen der deutschen Sprache auseinander. Auf die
entsprechenden Ausführungen kann vorab verwiesen werden (§ 70 in Verbindung
mit § 28 Abs. 1 VRG).
Wie die Vorinstanz zutreffend
erwägt
, machte der Beschwerdeführer zunächst selbst geltend, genügend
D
eutsch zu sprechen und im täglichen Leben keinen Übersetzer zu
brauchen.
Ä
rztlichen Zeugnissen vom 28. September
2010 und 24. Oktober 2010 ist zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer
aufgrund psychischer Leiden in seiner Lernfähig
­
keit
stark beeinträchtigt und daher nicht imstande gewesen sei, die deutsche Sprache
zu erlernen. Gemäss
einem
ärztlichen Zeugnis vom
8. September 2012 leidet der Beschwerde
­
führer an
einer andauernden Persönlich
­
keitsstörung nach
extremer Belastung, die auf dem Boden einer emotional instabilen Persönlichkeit
liege. Neben depressiven Symptomen werde er von intensiven Ängsten mit dem
Gefühl, bedroht zu sein, andauernden Spannun
­
gen und
Alpträumen geplagt. Er habe auch starke Störungen der kognitiven Funktionen,
die sich in Konzentrationsschwierigkeiten, Lernproblemen und rascher
Ermüdbarkeit manifestierten. Aus diesem Grund sei er gar nicht imstande,
D
eutsch zu lernen.
Es ist bezüglich der geltend gemachten
Lernunfähigkeit zunächst festzuhalten, dass die vom Beschwerdeführer
beigebrachten Arztzeugnisse insofern widersprüchlich sind, als nicht
ersichtlich ist, weshalb angesichts der bescheinigten
Beeinträchtigungen
der Lern
­
fähig
­
keit von einer
gänzlichen Unfähigkeit zum Erwerb elementarer Deutsch
­
kenntnisse
auszugehen sein sollte. Die Vorinstanz
erwägt
daher zu
Recht, dass der Beschwerdeführer zwar eingeschränkt, aber durchaus noch
lernfähig ist.
Der Beschwerdegegner hat den
Beschwerdeführer bereits im September 2010 darauf hingewiesen, dass er den
Nachweis über die Beherrschung der deutschen Sprache
auf
Niveau A2 des Europäischen Sprachportfolios zu erbringen habe. Es
wird nicht geltend gemacht und geht auch aus den Akten nicht hervor, dass der
Beschwerde
­
führer seither ernsthafte Anstrengungen
unternommen hat, den geforderten Nachweis zu erlangen.
Der Beschwerdeführer
hat sodann nicht substanziiert dargetan, dass es ihm nicht möglich wäre, sich
durch eine seiner Beeinträchtigung angepasste Form von Sprachunterricht
elementare Sprachkenntnisse anzueignen, welche es ihm erlaubten, sich in
einfachen und routinemässigen Situationen zu verständigen, wie dies der
geforderte Nachweis auf Niveau A2 voraussetzt
.
4.4
Die Vorinstanz setzt sich ausführlich mit dem vom
Beschwerdeführer bereits im Rekursverfahren vorgetragenen Umstand auseinander, dass
die Erteilung der Niederlassungsbewilligung einen positiven Einfluss auf seine
psychische Stabilität haben könne. Auf diese Erwägungen ist vorab zu verweisen
(§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Anzumerken
bleibt indes, dass allein die Vorteile, welche sich der Beschwerdeführer von
der anbegehrten Niederlassungsbewilligung erhofft, ein Abweichen von der
Bewilligungspraxis des Beschwerdegegners nicht als zwingend erscheinen liessen.
4.5
Nach dem Gesagten erweist sich die
Ermessensausübung durch die Vorinstanz nicht als rechtsverletztend.
5.
Der Beschwerdeführer rügt eine
Verletzung des Verbots des überspitzten Formalismus
,
ohne allerdings substan
z
iiert darzulegen, worin er die
geltend gemachte Verletzung erblickt.
Das aus Art. 29 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) fliessende Verbot
des überspitzten Formalismus wendet sich gegen prozessuale Formstrenge, die als
exzessiv erscheint, durch kein schutzwürdiges Interesse gerechtfertigt ist, zum
blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in
unhaltbarer Weise erschwert oder gar verhindert (vgl. BGr, 27. März
2007, 4P.20/2007, E. 4.1). Vorliegend wird weder dargetan noch ist
ersichtlich, inwiefern sich der Vorwurf des überspitzten Formalismus als
gerechtfertigt erweisen könnte.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde
abzuweisen.
7.
7.1
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdeführer aufzuerlegen; eine Parteientschädigung kann nicht zugesprochen
werden (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
7.2
Der Beschwerdeführer ersucht um unentgeltliche
Rechtspflege. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die
nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht als aussichtslos erscheinen, auf
Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Offen
­
sichtlich aussichtslos sind Begehren, deren Aussichten auf
Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie
kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16
N. 32). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten aus
seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert angemessener
Frist zu bezahlen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 24). Den Nachweis der
Mittellosigkeit hat grundsätzlich der Gesuchsteller zu erbringen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 29).
Zufolge der gesetzlichen Mitwirkungspflicht ist es Sache
des Gesuchstellers, den Nachweis seiner Mittellosigkeit zu erbringen. Ihm
obliegt es, seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse sowie
Lebenshaltungskosten umfassend darzustellen und soweit möglich auch zu belegen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 28). An die Mitwirkungspflicht des Gesuchstellers
werden praxisgemäss hohe Anforderungen gestellt (VGr, 20. August 2008,
VB.2008.00249, E. 3.4, und 5. November 2008, VB.2008.00408,
E. 5; Marc Forster, Der Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung
in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, ZBl 93/1992
S. 457 ff., 460). So muss dieser seine finanzielle Situation
detailliert aufzeigen und belegen.
Der Beschwerdeführer führt lediglich an, er beziehe eine
IV-Rente und eine Rente aus der Pensionskasse und sei nicht in der Lage, die
Prozesskosten selbst zu tragen. Er spricht sich indes weder über die Höhe
seiner Renten noch über die Lebenshaltungskosten aus und legt hierfür auch
keine Belege ins Recht. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist mangels
rechtsgenügender Substanziierung der Mittellosigkeit abzuweisen, womit die Frage
nach der Aussichtslosigkeit der Beschwerde offenbleiben kann.
Demgemäss
bechliesst
die Kammer
:
Das
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen
;
und
entscheidet:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von
der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …