zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00371 · 2017-12-21 · de

privater Gestaltungsplan | Privater Gestaltungsplan. Die meisten von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Rügen betreffen Fragen, die im Baubewilligungsverfahren zu klären sind, und nicht schon auf der Stufe der (Sonder-)Nutzungsplanung (E. 6 ff.). Dem Wortlaut der kommunalen Bau- und Zonenordnung lässt sich nicht entnehmen, dass zwingend ein Projektwettbewerb oder ein Projektstudienauftrag durchzuführen ist. Vielmehr fiel die Kompetenz zur Zustimmung zum privaten Gestaltungsplan alleine dem Stadtrat zu (E. 9.3). Die kommunale Bau- und Zonenordnung erlaubt die Staffelung von Gestaltungsplänen unter bestimmten Bedingungen. Auch wenn es planerisch wünschenswert gewesen wäre, die umliegenden Grundstücke in den Gestaltungsplan miteinzubeziehen, war die Beschränkung auf die erfassten Gebiete vorliegend sinnvoll, da eine Verständigung mit den Eigentümern der umliegenden Grundstücke gescheitert ist (E. 10.4). Die ästhetische Würdigung des Gestaltungsplans durch die Vorinstanz ist nicht rechtsverletzend (E. 11.4.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2017 VB.2017.00371
Zurich Verwaltungsgericht 21.12.2017 VB.2017.00371
Zurigo Verwaltungsgericht 21.12.2017 VB.2017.00371

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00371
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00371
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.12.2017
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 31.10.2018 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
privater Gestaltungsplan
Privater Gestaltungsplan.
Die meisten von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Rügen betreffen Fragen, die im Baubewilligungsverfahren zu klären sind, und nicht schon auf der Stufe der (Sonder-)Nutzungsplanung (E. 6 ff.). Dem Wortlaut der kommunalen Bau- und Zonenordnung lässt sich nicht entnehmen, dass zwingend ein Projektwettbewerb oder ein Projektstudienauftrag durchzuführen ist. Vielmehr fiel die Kompetenz zur Zustimmung zum privaten Gestaltungsplan alleine dem Stadtrat zu (E. 9.3). Die kommunale Bau- und Zonenordnung erlaubt die Staffelung von Gestaltungsplänen unter bestimmten Bedingungen. Auch wenn es planerisch wünschenswert gewesen wäre, die umliegenden Grundstücke in den Gestaltungsplan miteinzubeziehen, war die Beschränkung auf die erfassten Gebiete vorliegend sinnvoll, da eine Verständigung mit den Eigentümern der umliegenden Grundstücke gescheitert ist (E. 10.4). Die ästhetische Würdigung des Gestaltungsplans durch die Vorinstanz ist nicht rechtsverletzend (E. 11.4.3).
Abweisung.
Stichworte:
ÄSTHETISCHE WÜRDIGUNG
ETAPPIERUNG
GESTALTUNGSPLAN
PRIVATER GESTALTUNGSPLAN
PROJEKTWETTBEWERB
STÄDTEBAU
Rechtsnormen:
§ 85 Abs. I PBG
§ 86 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00371
Urteil
der 3. Kammer
vom
21. Dezember 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter
Christian Mäder,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Stadtrat C,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
3.    D AG, vertreten durch RA E,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend privater
Gestaltungsplan,
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat C erteilte am 29. Juni 2016 seine
Zustimmung zum privaten Gestaltungsplan F. Dieser umfasst die der D AG
gehörenden Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 mit einer Fläche von insgesamt rund
9'000 m² zwischen der G- und der H-Strasse. Gemäss Bau- und Zonenordnung
der Stadt C (BZO) liegt das Areal in der Zentrumszone A mit
Gestaltungsplanpflicht. Am 29. August 2016 genehmigte die Baudirektion den
Stadtratsbeschluss.
II.
Hiergegen erhob die A AG fristgerecht Rekurs beim
Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses.
Nachdem das Gericht drei Schriftenwechsel und am 6. April 2017 einen
Delegationsaugenschein durchgeführt hatte, wies es den Rekurs am 3. Mai
2017 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 6. Juni 2017 liess die A AG
dem Verwaltungsgericht beantragen:
"1.       Es seien der angefochtene Entscheid und mit
ihm der Beschluss des Stadtrats C vom 29. Juni 2016 (Genehmigung privater
Gestaltungsplan 'F') und die Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 29. August
2016 (Genehmigung des Genehmigungsbeschlusses) aufzuheben.
2.        Eventualiter sei der angefochtene Entscheid
aufzuheben und die Angelegenheit im Sinne der Erwägungen zur Verbesserung des
Gestaltungsplans und dessen Neugenehmigung an den Stadtrat zurückzuweisen.
3.        Es sei allenfalls
ein Augenschein durchzuführen.
4.        Die Beschwerdegegner seien zu verpflichten, die
Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens zu tragen sowie der
Beschwerdeführerin für beide Rechtsmittelverfahren angemessene
Parteientschädigungen zu entrichten."
In seiner Vernehmlassung vom 21. Juni 2017 schloss
das Baurekursgericht auf Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellten am
3. Juli 2017 der Stadtrat C und am 10. Juli 2017 die Baudirektion.
Die D AG liess am 13./14. Juli 2017 Abweisung der Beschwerde und
Zusprechung einer Parteientschädigung beantragen. Mit Replik vom 25. August
2017 und Duplik vom 2. Oktober 2017 hielten die privaten Parteien an ihren
Anträgen fest.
Auf die Feststellungen des Baurekursgerichts am
Augenschein, auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die Parteivorbringen
wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der gegen den Entscheid des
Baurekursgerichts erhobenen Beschwerde zuständig.
2.
Streitgegenstand bilden der
Zustimmungsbeschluss des Stadtrats C zum privaten Gestaltungsplan F
und die darauf bezogene Genehmigungsverfügung der Baudirektion. Die A AG
ist Eigentümerin des unmittelbar an das Gestaltungsplangebiet anstossenden
Grundstücks Kat.-Nr. 09 an der G-Strasse 04, welches durch die neu
geschaffenen Nutzungsmöglichkeiten betroffen wird. Unter diesen Umständen ist
sie kraft § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG) legitimiert, sich mit Beschwerde gegen den Rekursentscheid zu wehren.
3.
Die vom Baurekursgericht am Augenschein getroffenen Feststellungen
können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt werden (Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 81).
Ausserdem geben die Akten über die massgebenden Umstände des streitbetroffenen
Planungsakts hinreichend Auskunft. Auf einen gerichtlichen Lokaltermin kann
daher verzichtet werden.
4.
4.1
Das aus
den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 bestehende, westlich an die G-Strasse
grenzende Gestaltungsplangebiet mit einer Fläche von rund 9'000 m² wird im
kantonalen Richtplan als Zentrumsgebiet bezeichnet. Gemäss kommunalem
Teilrichtplan Zen­trum ist das Gebiet als Zentrums-, Verdichtungs- und
Hochhausgebiet ausgeschieden. Die Bau- und Zonenordnung der Stadt C weist
die Grundstücke der Zentrumszone A (ZA) mit Gestaltungsplanpflicht zu (Art. 3
Abs. 1 BZO) und bezeichnet sie als Hochhausgebiet. Auf der wesentlich
grösseren Kat.-Nr. 01 der beiden Grundstücke befindet sich das heute
weitgehend leerstehende Einkaufszentrum I. Dieses soll nach der Absicht
der Grundeigentümerin umgebaut und mit einem Dienstleistungsgeschoss sowie mit
aufgesetzten Mehrfamilienhäusern (ca. 81 Wohnungen) ergänzt werden.
4.2
Der
(damalige) Gemeinderat hatte der D AG am 28. November 2012 eine
Baubewilligung für das Projekt F erteilt. Hiergegen erhob die A AG
Rekurs; das Verfahren ist bis heute sistiert. In der Folge wurde das Projekt
weiterentwickelt und dient neu als Grundlage für das Richtprojekt des
Gestaltungsplans. Unter dem Randtitel "Gestaltung" hält Ziffer 4
der Gestaltungsplanvorschriften (GPV) fest:
"
1
Bauten,
Anlagen und Umschwung sind für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen
und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu
gestalten, dass die Anforderungen gemäss § 71 PBG erreicht werden. Diese
Anforderung gilt auch für Materialien und Farben.
2
Das
Richtprojekt der J AG vom 14.7.2015, ergänzt 11.8.2015 ist für die
Gestaltung der Bauten (kubische Gliederung, architektonischer Ausdruck, Grundrisse,
Freiräume, Erschliessung) richtungsweisend.
3
Vom
Richtprojekt darf vorbehältlich der Bestimmungen des Gestaltungsplans sowie des
übergeordneten Rechts abgewichen werden, sofern qualitativ insgesamt eine
zumindest gleichwertige Lösung erzielt wird."
5.
5.1
Im Rekurs-
und Beschwerdeverfahren gilt ein unterschiedlicher Überprüfungsmassstab: Mit
Rekurs können gerügt werden: a. Rechtsverletzungen einschliesslich
Ermessensmissbrauchs, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung, b.
unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts, c. Unangemessenheit
der angefochtenen Anordnung (§ 20 Abs. 1 VRG). Mit Beschwerde können
hingegen grundsätzlich nur die Rügen gemäss § 20 Abs. 1 lit. a
und b VRG erhoben werden (§ 50 Abs. 1 VRG); die Rüge der Unangemessenheit
ist bloss dann zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2
VRG).
5.2
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind die Rekursbehörden grundsätzlich
verpflichtet, ihre umfassende Überprüfungsbefugnis nach § 20 Abs. 1
VRG voll auszuschöpfen und angefochtene Entscheide demnach auch auf
Unangemessenheit zu überprüfen (vgl. VGr, 21. September 2015,
VB.2014.00480, E. 2.3). Demgegenüber ist es dem Verwaltungsgericht
verwehrt, das Ermessen des Baurekursgerichts zu hinterfragen. Mangels abweichender
spezialgesetzlicher Grundlage kann das Gericht den angefochtenen Entscheid nur
auf eigentliche Rechtsfehler, nicht aber auf Unangemessenheit überprüfen
(§ 50 Abs. 2 VRG). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus
Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung
vom 22. Juni 1979, denn bereits das Rekursverfahren gewährleistet die
volle Überprüfung durch wenigstens eine Rechtsmittelinstanz (vgl. Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33 N. 75).
6.
6.1
In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beanstandet die Beschwerdeführerin, dass zwei
bis drei Querschnittpläne fehlten, welche den markanten Höhenunterschied
zwischen der G- und der H-Strasse veranschaulicht hätten. Ausgesteckt sei immer
noch das Bauprojekt 2012, dies allerdings nur unvollständig.
6.2
Das
Baurekursgericht hat den Einwand mit der Begründung zurückgewiesen, dass
§§ 83 ff. PBG für Gestaltungspläne – im Unterschied zu einem
Baugesuch (§ 311 PBG) – keine Aussteckung verlange. Mit dieser Begründung
des Baurekursgerichts setzte sich die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde
nicht auseinander, sondern beschränkte sich darauf, die vor Baurekursgericht
vorgebrachte Rüge nahezu wörtlich zu wiederholen. Selbst wenn eine
Profilierungspflicht bejaht würde, wäre der A AG durch einen solchen
Mangel kein Nachteil erwachsen, weil sie offenkundig in der Lage gewesen sei,
sich über den Gestaltungsplan und seine Auswirkungen zu informieren. Sodann
fehlten – im Unterschied zum Baubewilligungsverfahren, wo § 3 der
Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 die Gesuchsunterlagen
detailliert umschreibe – gesetzliche Anforderungen mit Bezug auf die
Planunterlagen. Auf diese zutreffenden Erwägungen kann verwiesen werden (§ 70
in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG; vgl.
auch Stephan Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich
1985, S. 241 ff.). Anzumerken bleibt, dass die Grundeigentümerin im
Rekursverfahren ein Modell des Richtprojekts samt der näheren baulichen
Umgebung eingereicht hat, das über die Einordnung hinreichend Aufschluss gibt.
7.
7.1
Das
Baurekursgericht wies die Rüge zurück, wonach die mit der Sache befassten
Behörden das Richtprojekt zu Unrecht als Umbau und Erweiterungsbau und nicht
als Ersatzneubau bezeichneten und dieser als neubauähnliche Umgestaltung keine
Bestandesgarantie geniesse. Denn vorliegend gehe es erst um die Nutzungsplanung
im Rahmen eines privaten Gestaltungsplans, und beim Richtprojekt handle es sich
um eine blosse Konzeptidee und noch nicht um ein Bauvorhaben. Ein Richtprojekt
diene einzig der Veranschaulichung der sich aus dem Gestaltungsplan ergebenden
Baumöglichkeiten.
7.2
Auch
dieser Überlegung der Vorinstanz ist beizupflichten. Der Anwendungsbereich der
Bestandesgarantie für Bauten innerhalb der Bauzonen richtet sich nach § 357
Abs. 1 PBG. Die Handhabung dieser Bestimmung erfolgt bei der
Beurteilung eines konkreten Baugesuchs im Baubewilligungsverfahren und nicht
schon auf der Stufe der (Sonder-)Nutzungsplanung, worauf denn auch Ziffer 5
Abs. 10 GPV Bezug nimmt. Daran ändert auch der Hinweis der Beschwerdeführerin
auf die "Entstehungsgeschichte" des Gestaltungsplans nichts.
8.
8.1
Wie
bereits im vorinstanzlichen Verfahren rügt die Beschwerdeführerin unter der
Überschrift "Maskerade Bauprojekt - 'Richtprojekt'/GP – Bauprojekt",
dass es sich beim Richtprojekt weitgehend um das "bereits fertige
Bauprojekt" handle. Dieses wiederum entspreche einem Vorhaben, das die
kommunale Stadtbildkommission (im Folgenden SBK) im Jahr 2012 abgelehnt habe.
Unter diesen Umständen erscheine der Gestaltungsplan als reine Maskerade, um
die Gestaltungsplanpflicht dem Anschein nach zu erfüllen. Der Zweck dieser
Regelung könne jedoch nur erreicht werden, wenn die städtebaulichen
Möglichkeiten im gesamten dieser Sondernutzungsplanung unterworfenen Gebiet
umfassend evaluiert würden und die beste Lösung umgesetzt werde.
8.2
In
tatsächlicher Hinsicht ist dem Baurekursgericht beizupflichten, dass sich das
am 28. November 2012 bewilligte Projekt vom Richtprojekt des
streitbetroffenen Gestaltungsplans in mehrfacher Hinsicht unterscheidet. Dies ergibt
sich aus den von der Grundeigentümerin im vorinstanzlichen Verfahren
eingereichten Unterlagen (Schwarzplan Projekt 2012; Schwarzplan Zwischenstand;
Schwarzplan Richtprojekt). Selbst wenn Identität vorläge, liesse sich daraus
nicht der Schluss ziehen, dass der Gestaltungsplan deswegen rechtsverletzend
wäre. Vielmehr müsste er auf der Grundlage des heute geltenden Rechts auf seine
Übereinstimmung mit der übergeordneten Richt- und Nutzungsplanung überprüft
werden. Ebenso wenig lässt sich beanstanden, dass die Stadt C mit der Bau-
und Zonenordnung 2014 eine Gestaltungsplanpflicht eingeführt hat, was von der
Baudirektion genehmigt worden ist.
9.
9.1
Sodann
hält die Beschwerdeführerin die ebenfalls schon vor Baurekursgericht erhobene
Rüge "Gestaltungsplanpflicht; nicht erfüllte Anforderungen an den
planerischen Prozess; Fehlen eines Architekturwettbewerbes oder eines
gleichwertigen Verfahrens" aufrecht. Heute gelte es als Standard, die
städtebaulichen Möglichkeiten in einem Gebiet mit Gestaltungsplanpflicht mittels
eines Architekturwettbewerbs zu evaluieren. Aus Art. 4 Abs. 2 BZO
ergebe sich, dass zur Erfüllung der Gestaltungsplanpflicht entweder ein
Projektwettbewerb oder ein diesem gleichwertiger Projektstudienauftrag
durchzuführen sei. Die grund­sätzlichen städtebaulichen Möglichkeiten in Form
von Studien, die am Anfang des planerischen Prozesses stehen müssten, seien
hier nicht geprüft worden. Stattdessen habe der Stadtrat einen von der
Bauherrin vorgeschlagenen, parteiischen Architekturbeirat eingesetzt. Auf diese
Weise sei die SBK, die gegen das Projekt F opponiert habe, ausgebootet
worden. Das Baurekursgericht habe verkannt, dass die Gestaltungsplanpflicht nur
dem Anschein nach erfüllt worden sei. Das vom Stadtrat am 1. April 2015
abgesegnete "spezielle Verfahren für einen privaten Gestaltungsplan"
habe in einem ersten Schritt die Erstellung eines "Eckwertpapiers"
durch die Bauherrschaft vorgesehen, welches bereits am 15. April 2015
genehmigt worden sei. Dabei habe die Behörde eingeräumt, dass der Hauptinhalt
des Verfahrens die Neubeurteilung des am 28. November 2012 bewilligten
Vorhabens bilde, und zwar entgegen den Empfehlungen der SBK. Das gewählte
"Pseudoverfahren" gewährleiste in keiner Weise, dass die mit der
Gestaltungsplanpflicht gemäss Art. 3 BZO angestrebten Ziele erreicht
würden, weshalb diese Pflicht nicht erfüllt worden sei.
9.2
Die Bau-
und Zonenordnung der Stadt C enthält folgende Regelung:
"Art. 3             Bereiche
mit Gestaltungsplanpflicht
1.
Für die im Plan gekennzeichneten Bereiche ist ein Gestaltungsplan aufzustellen.
2.
Die Pflicht kann durch private Gestaltungspläne erfüllt werden.
3.
Bauten, Anlagen und deren Umgebung sind in den Gebieten mit
Gestaltungsplanpflicht so zu gestalten, dass eine gute städtebauliche und
architektonische Gesamtwirkung erzielt wird. Dies gilt auch für die Gestaltung
des öffentlich zugänglichen Raumes, von Plätzen, Pärken und anderen Freiräumen.
Art. 4              Allgemeine Anforderungen für Bereiche mit
Gestaltungsplanpflicht in Verdichtungsgebieten gemäss Richtplan
1.
In den Bereichen mit Gestaltungsplanpflicht gemäss Richtplan (Art. 5)
müssen Gestaltungspläne mindestens den Umgang mit folgenden Sachinhalten
aufzeigen:
a)
Lage und Grösse der Bauten und Anlagen
b)
Nutzungsverteilung unter Berücksichtigung von Passantenlagen
c)
Erschliessung mit Strassen und dichtem Fusswegnetz sowie
Radwegverbindungen mit Anschluss an das überregionale und kommunale Radwegnetz
d)
Umgebungsgestaltung
e)
städtebaulich verträgliche Lärmschutzmassnahmen
f)
eine ökologische Bauweise und umweltschonende Produktion von Wärme und
Warmwasser
2.
Die Gestaltungsplanpflicht entfällt, wenn zur Lösung der angestrebten
Ziele ein Projektwettbewerb oder ein Projektstudienauftrag durchgeführt wurde
und die massgebenden Inhalte mit einer Arealüberbauung gemäss §§ 69 ff.
PBG sowie Art. 32 und 33 BZO gesichert werden.
3.
Ist eine zweckmässige Unterteilung möglich, können mehrere
Gestaltungspläne innerhalb eines Gestaltungsplanpflichtgebietes aufgestellt
werden. Diese müssen nicht für alle Teilgebiete gleichzeitig festgesetzt
werden. Dies setzt jedoch den Nachweis voraus, dass das übrige
Gestaltungsplanpflichtgebiet nicht in seiner Entwicklung beeinträchtigt wird.
4.
..."
9.3
Die §§ 83 ff.
PBG statuieren keine besonderen Verfahrensvorschriften für den kommunalen
Gestaltungsplan. Die Aufstellung privater Gestaltungspläne bleibt der freien
Vereinbarung der betreffenden Grundeigentümer überlassen (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/ Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A.,
Zürich 2011, S. 145; vgl. auch Eschmann, S. 232 f.). Nach dem
klaren Wortlaut von Art. 4 Ziffer 2 BZO entfällt die
Gestaltungsplanpflicht, wenn ein Projektwettbewerb oder ein
Projektstudienauftrag durchgeführt wird. Wie das Baurekursgericht zutreffend
erwogen hat, lässt sich daraus entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
nicht ableiten, dass eine der beiden Varianten umgesetzt werden muss. Weil der
streitbetroffene private Gestaltungsplan F den für Arealüberbauungen im
betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht überschreitet, fällt die Zustimmung
nach § 86 PBG in die Kompetenz des Stadtrats. Laut Art. 48 BZO kann
die Baubehörde bei bedeutenden Bauvorhaben ein beratendes Fachgremium zur
architektonischen und gestalterischen Beurteilung beiziehen. Eine Verpflichtung
hierzu besteht nach dem Willen des kommunalen Gesetzgebers nicht. Bei der SBK
handelt es sich lediglich um ein Konsultativorgan, an dessen Auffassung der
Stadtrat ebenso wenig gebunden ist wie an Stellungnahmen von fallweise
beigezogenen Sachverständigen. Dementsprechend hält auch das Reglement der SBK
fest, dass diese die Baubehörde in städtebaulichen und architektonischen Fragen
(lediglich) "berate" bzw. "Empfehlungen" abgebe. Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin stellt der Bericht der SBK daher kein
Gutachten dar; in gleicher Weise gilt das Gesagte für den vom Stadtrat beigezogenen
Architekturbeirat. Für die ästhetische Beurteilung eines Bauvorhabens ist im
Übrigen nicht die Auffassung von Baufachleuten, sondern jene des
Durchschnittsbetrachters massgebend (VGr, 7. Mai 2015, VB.2014.00581 +
00591, E. 4.3; 29. Mai 2013, VB.2012.00823, E. 8.5); aus diesem
Grund braucht die zuständige Behörde hierfür in aller Regel keine Expertise
einzuholen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass das im
Gestaltungsplangebiet zu realisierende Projekt den erhöhten Anforderungen einer
guten Gestaltung genügen muss. Eine weitergehende Bindung der Baubehörde
besteht nur im Bereich des Natur- und Heimatschutzes, wenn die kantonale Natur-
und Heimatschutzkommission gestützt auf § 216 PBG ein Gutachten erstattet
hat (vgl. VGr, 11. März 2009, VB.2008.00433).
10.
10.1
Art. 4
Ziffer 3 BZO erlaubt die Staffelung von Gestaltungsplänen innerhalb eines
der Planungspflicht unterworfenen Gebiets, wenn der ausgeklammerte Bereich in
seiner Entwicklung nicht beeinträchtigt wird. Vorliegend umfasst dieses Gebiet
neben den vom streitbetroffenen Gestaltungsplan F erfassten Parzellen
Kat.-Nrn. 01 und 02 die – allesamt überbauten – kleinen Grundstücke
Kat.-Nrn. 05, 06, 07 und 09 entlang von dessen nordöstlicher Grenze.
10.2
Das
Baurekursgericht hielt zunächst fest, dass es sich bei Art. 4 Ziffer 3
BZO um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht handle. Bei dessen Auslegung
stehe der Gemeinde ein grösserer Beurteilungsspielraum zu als etwa bei der
kantonalrechtlichen Bestimmung von § 238 PBG. Dem Verständnis des
Stadtrats, wonach Art. 4 Ziffer 3 BZO vorab auf nicht oder erst
teilweise überbaute Gebiete zugeschnitten sei, könne gefolgt werden. Inwiefern
die vier vollständig überbauten Nachbarparzellen durch die Festsetzung des
Gestaltungsplans F benachteiligt würden, sei nicht auszumachen. Der Plan
entfalte nur innerhalb des Perimeters Wirkung, weshalb der Nichteinbezug der
vier Nachbargrundstücke diese von vornherein nicht zu beeinträchtigen vermöge.
10.3
Für die
Beschwerdeführerin ist kein Grund ersichtlich, warum Art. 4 Ziffer 3
BZO nicht auch für überbaute Gebiete zum Zug komme. Die Zulässigkeit einer
Etappierung richte sich vielmehr danach, ob auf beiden Bereichen eine vom
anderen unabhängige Überbauung realisiert werden könne. Wenn aber
städtebauliche Berührungspunkte vorhanden seien, verbiete sich eine Staffelung.
Vorliegend bestünden nicht nur solche Berührungspunkte, sondern die vier
vorgelagerten Nachbarparzellen seien mit den beiden Gestaltungsplangrundstücken
eng verzahnt. Aus diesem Grund habe die D AG diese vier Kleinparzellen im
Konzept des Gestaltungsplans denn auch mitberücksichtigt. Darin gehe sie davon
aus, dass auf den Kleinparzellen G-Strasse Kleinbauten erstellt würden, deren
Traufhöhe die Gesamthöhe der heutigen Gebäude nicht übersteige und mit der Höhe
des auf dem Gestaltungsplangebiet geplanten Sockelgeschosses übereinstimme.
Falls dieses Konzept nicht befolgt werden sollte, würde sich das auf das
Gestaltungsplangebiet nachteilig auswirken. Entgegen der Auffassung des
Baurekursgerichts gedenke auch die Beschwerdeführerin, ihr Grundstück Kat.-Nr. 09
an der G-Strasse 04 neu zu überbauen und vermutlich treffe dies für die
Eigentümer der drei Nachbarliegenschaften ebenfalls zu. Daran hindere sie
allein die fehlende Sondernutzungsplanung. Es sei zu befürchten, dass die Festlegungen
des streitbetroffenen Gestaltungsplans ihnen später zum Nachteil gereichten.
10.4
Es
leuchtet ein, dass Art. 4 Ziffer 3 BZO primär auf nicht vollständig
überbaute Gebiete zugeschnitten ist. Hingegen sprechen weder der Wortlaut noch
Sinn und Zweck der Bestimmung gegen die von der Beschwerdeführerin verfochtene
Anwendung auch auf bereits bebaute Gebiete wie vorliegend. Planerisch wäre es
zwar wünschenswert gewesen, wenn die vier Grundstücke Kat.-Nrn. 05, 06, 07
und 09 an der G-Strasse 04–11 in den Gestaltungsplan F einbezogen worden
wären. Nachdem eine diesbezügliche Verständigung zwischen den privaten Parteien
gescheitert ist, macht es jedoch Sinn, den Plan auf die beiden Grundstücke
Kat.-Nrn. 01 und 02 zu beschränken. Ob die Eigentümer von Kat.-Nrn. 05
(nach Darstellung der D AG verfügt sie über ein Kaufangebot an dieser
Liegenschaft) und 06 beabsichtigen, die bestehenden Gebäude durch Neubauten zu
ersetzen, ist nicht aktenkundig. Die Liegenschaft Kat.-Nr. 07 gehört der D AG,
für die sie keinen Änderungsbedarf sieht. Das von dieser Parzelle und dem
Gestaltungsplangebiet umgebene Kleingrundstück Kat.-Nr. 09 der
Beschwerdeführerin ist ebenfalls überbaut. Inwiefern sie durch den
Nichteinbezug in den Gestaltungsplan F beeinträchtigt werden sollte – was
sie wie gesagt selbst zu vertreten hat –, ist nicht ersichtlich. Es steht ihr
frei, sich um eine Erweiterung des bestehenden Gestaltungsplans zu bemühen, was
auf dem Weg der Revision desselben erreicht werden könnte. Sollte eine
diesbezügliche Verständigung zwischen den offensichtlich zerstrittenen
Grundeigentümern scheitern, käme bei ausgewiesenem öffentlichem Interesse auch
in Betracht, dass die Stadt C für diese vier Parzellen einen öffentlichen
Gestaltungsplan erlässt. So oder anders wäre die Beschwerdeführerin
legitimiert, die von ihr als mit der übergeordneten Richt- und Nutzungsplanung
unvereinbar betrachteten Bestimmungen eines solchen Gestaltungsplans
anzufechten.
11.
11.1
Art. 3
Ziffer 3 BZO verlangt für Bauten und Anlagen sowie deren Umgebung in den
Gebieten mit Gestaltungsplanpflicht eine gute städtebauliche und
architektonische Gesamtwirkung. Unter dem Randtitel "Gestaltung"
enthält Ziffer 4 GPV die vorne in E. 4.2 wiedergegebenen
Bestimmungen.
Der erwähnte § 71 PBG verlangt bei Arealüberbauungen,
dass die Bauten und Anlagen sowie deren Umschwung besonders gut gestaltet sowie
zweckmässig ausgestattet und ausgerüstet sind (Abs. 1). Bei der
Beurteilung sind insbesondere folgende Merkmale zu beachten: a. Beziehung
zum Ortsbild sowie zur baulichen und landschaftlichen Umgebung; b. kubische
Gliederung und architektonischer Ausdruck der Gebäude; c. Lage,
Zweckbestimmung, Umfang und Gestaltung der Umgebungsanlagen; d. Wohnlichkeit
und Wohnhygiene; e. Versorgungs- und Entsorgungslösung; f. Art und
Grad der Ausrüstung (Abs. 2).
11.2
Das
Baurekursgericht erwog, dass hier einzig die Sondernutzungsplanung in Form
eines privaten Gestaltungsplans und nicht ein konkretes Bauvorhaben im Streit
liege. Daher sei die Kritik der SBK am Projekt, das der (damalige) Gemeinderat
am 28. November 2012 bewilligt habe, bedeutungslos, zumal sich jenes
deutlich vom Richtprojekt gemäss den Gestaltungsplanunterlagen unterscheide.
Der Architekturbeirat habe das Richtprojekt als "optimale
Ausgangslage" für das nachfolgende Bauprojekt gewürdigt; es erreiche die
Anforderung der besonders guten Gestaltung und übertreffe diese sogar
teilweise. Die ästhetische Würdigung der aufgrund des Gestaltungsplans
möglichen Überbauung könne im vorliegenden Verfahren nur soweit vorgenommen
werden, als es grundsätzlich um die Zulassung von Baukörpern mit den im
Situationsplan 1:500 definierten Ausmassen gehe. Die Beurteilung der
Detailprojektierung mit Bezug auf die Einordnung sei erst im Baubewilligungs-
bzw. in einem an dieses anschliessenden Rechtsmittelverfahren vorzunehmen. Nach
der Rechtsprechung dürften die nach § 83 Abs. 1 Satz 2 PBG
zulässigen Abweichungen von der Regelbauweise nicht dazu führen, dass die
planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert
werde. Vorliegend sei nicht zu erkennen, inwiefern dies in ästhetischer
Hinsicht sowie in Bezug auf die im Gestaltungsplan erlaubten Dimensionen
zutreffen könnte.
11.3
Die
Beschwerdeführerin hält vor Verwaltungsgericht an der Rüge fest, dass die
Kritik der SBK am Bauprojekt nach wie vor von Bedeutung sei. Die Kommission
habe verschiedene Feststellungen getroffen, die auch vom parteiischen und
willkürlich eingesetzten Architekturbeirat nicht widerlegt worden seien. Das
Baurekursgericht argumentiere widersprüchlich, wenn es betone, dass es nur um
den Gestaltungsplan gehe, gleichzeitig aber die Stellungnahme des
Architekturbeirats zum Richtprojekt berücksichtige. Zwar treffe es zu, dass es
vorliegend um städtebauliche Aspekte und nicht um gestalterische Detailkritik
gehe. Die Einwände der SBK seien jedoch durchwegs städtebaulicher Natur. Wie
auch die Vorinstanz einräume, sei eine ästhetische Würdigung insoweit
vorzunehmen, als es um die Zulassung von Baukörpern mit den im Situationsplan
definierten Ausmassen gehe. Entgegen dem Rekursentscheid könne nicht gesagt
werden, dass der im Richtprojekt vorgesehene Sockelbereich wie auch die
aufgesetzten Einzelvolumina in ihrer Volumetrie und Körnung mit dem Kontext
verschmölzen. Vielmehr sei mit der SBK festzuhalten, dass der Sockel
überdimensioniert sei und der städtebaulichen Idee widerspreche, den
Terrainunterschied zwischen H- und G-Strasse aufzunehmen und mit aufgesattelten
Wohnbauten die Bebauungsstruktur des Wohnquartiers weiterzuführen. Weil es hier
um einen projektbezogenen Gestaltungplan gehe, hätte der Stadtrat die SBK
beiziehen müssen. Das entsprechende Reglement könne nicht so verstanden werden,
dass die Kommission sich zu unbedeutenden Detailfragen einer Baubewilligung,
nicht aber zu den viel bedeutenderen Aspekten eines Gestaltungsplans äussern
dürfe.
11.4
11.4.1
Eine ästhetische Würdigung der aufgrund des Gestaltungsplans möglichen
Überbauung lässt sich nur insoweit vornehmen, als es um die Zulassung von
Baukörpern mit den im Situationsplan und in Ziffer 5 GPV definierten
Ausmassen geht. Demgegenüber ist die Detailprojektierung im
Baubewilligungsverfahren vorzunehmen und die Frage der rechtsgenügenden
Einordnung in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren gegen die nachfolgende
Baubewilligung gerichtlich zu beurteilen (VGr, 10. Mai 2007,
VB.2006.00396, E. 4.3). Es fragt sich daher einzig, ob das kubische
Konzept des Gestaltungsplans, insbesondere das laut Ziffer 4 Abs. 2
GPV "richtungsweisende" Richtprojekt eine gute Gestaltung gemäss
Ziffer 4 Abs. 1 GPV in Verbindung mit § 71 PBG gewährleisten
kann.
11.4.2
Vorauszuschicken ist, dass sich der Gestaltungsplan F an die Vorgaben
der Bau- und Zonenordnung hält, weshalb nach § 86 Satz 2 PBG die
Zustimmung des Stadtrats genügt hat. Das Richtprojekt weist zwar Ähnlichkeiten
mit dem am 28. November 2012 bewilligten Vorhaben auf. Dies ist bedingt
durch die Terrainverhältnisse, die bauliche Umgebung sowie die Vorgaben der
Rahmennutzungsplanung. Indessen bestehen auch verschiedene Unterschiede, wie
sich den in E. 8.2 erwähnten Schwarzplänen entnehmen lässt. Schon aus
diesem Grund könnte nicht unbesehen auf die Kritik der SBK abgestellt werden.
Hinzu kommt, dass es dem Stadtrat als zuständiger Behörde unbenommen war, die
Gestaltung eigenständig und neu zu beurteilen.
11.4.3
Gemäss den in E. 4.1 genannten planerischen Vorgaben ist das Gestaltungsplangebiet
dicht zu bebauen. Bezüglich des Terrains gilt es, dem Umstand Rechnung zu
tragen, dass die H-Strasse nordwestlich des Gestaltungsplangebiets einige Meter
höher liegt als die G-Strasse im Osten. Hinsichtlich der Bebauungsstruktur
halten die Vorinstanzen zutreffend fest, dass die meisten Gebäude entlang der G-Strasse
im Umfeld des Gestaltungsplangebiets höher sind als jene im rückwärtigen
Bereich. Unter Berücksichtigung dieser die Gestaltungsfreiheit einschränkenden
Rahmenbedingungen kann das Richtprojekt als überzeugende Lösung gewürdigt
werden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin erscheint die
Kombination eines durchgehenden Sockelbereichs und von gegliederten Aufbauten
als ansprechende architektonische Lösung. Wenn das Baurekursgericht den vom
Stadtrat genehmigten Gestaltungsplan bezüglich der Einordnung für rechtens
befunden hat, ist dieser Würdigung beizupflichten; jedenfalls ist in einer
solchen Wertung keine Rechtsverletzung zu erblicken, in die das
Verwaltungsgericht korrigierend eingreifen müsste.
12.
12.1
Das
Baurekursgericht hat die von der Beschwerdeführerin unter dem Titel
"ungenügende Abstände/keine Besitzstandsgarantie" erhobene Rüge
zurückgewiesen, dass der minimale Grundabstand von 5 m in mehreren
Baubereichen unterschritten werde. Denn dabei handle es sich um Mantellinien,
die nicht ausgeschöpft werden müssten. Dasselbe gelte hinsichtlich der
Einhaltung des Strassenabstands gegenüber der G-Strasse. Ob Neubauten diesen
Abstand unterschreiten dürften, sei im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren
zu prüfen. Ebenso wenig sei im Rahmen des Gestaltungsplans die Frage zu
beantworten, ob bestehende oder in einem Richtprojekt angedachte Bausubstanz
innerhalb des Perimeters auf die Bestandesgarantie zu überprüfen sei.
12.2
Die
Beschwerdeführerin erneuert die Rüge, dass die Signatur "Rückbau
zulässig" und Art. 5 Abs. 1 GPV zu streichen seien. In den
kritischen Bereichen könne sich die Bauherrschaft nicht auf die
Bestandesgarantie berufen, wenn sie die nötigen Näherbau- und Grenzbaurechte nicht
beibringen könne. Tatsächlich beziehe sich Ziffer 5 Abs. 2 GPV in
Verbindung mit der genannten Signatur auf die Bestandesgarantie. Ob dies
zulässig sei, müsse daher schon im Rahmen des Gestaltungsplans geprüft werden.
Dasselbe gelte mit Bezug auf die Mantellinien. Indem diese den Strassenabstand
von 6 m unterschritten, verstiessen sie gegen die Regelbauweise. Hinzu
komme, dass es sich bei der Mantellinie entlang der G-Strasse um eine zwingende
handle.
12.3
Wie der
Situationsplan zeigt, unterschreiten mehrere Baubereiche den
Mindestgrundabstand von 5 m gemäss Art. 8 Ziffer 1 BZO. Weil es
sich jedoch nicht um zwingende Mantellinien (Ziffer 5 Abs. 2 und 4
GPV) handelt, können Neubauten zurückversetzt werden, falls die Nachbarn keine
Grenz- und Näherbaurechte einräumen sollten (Ziffer 5 Abs. 10 GPV).
Eine Missachtung von Grenz- oder Gebäudeabständen ist daher nicht
vorgezeichnet. Ob die Grundeigentümerin von den Anstössern die entsprechenden
Rechte eingeräumt erhält oder nicht, braucht nicht schon im Rahmen des Gestaltungsplans
geklärt zu werden. Dass Ziffer 5 Abs. 10 GPV hierfür das
Baubewilligungsverfahren vorsieht, ist sachgerecht. Sodann besteht kein Anlass,
den in Ziffer 5 Abs. 1 GPV in Verbindung mit dem Plan für zulässig
erklärten Rückbau von Gebäuden und Anlagen zu untersagen. Diese Bestimmung
verletzt weder übergeordnetes Recht, noch ist sie unzweckmässig. Schliesslich
ist die Kritik der Beschwerdeführerin an der Mantellinie entlang der G-Strasse
unbegründet. Art. 16 Ziffer 2 BZO verlangt in den Zentrumszonen zwar
grundsätzlich einen Strassenabstand von 6 m (Satz 1). "Unter
Vorbehalt von Verkehrssicherheit und Wohnhygiene ist das Bauen bis auf die
Strassengrenze zulässig oder kann verlangt werden, sofern dadurch für das Orts-
und Strassenbild eine besonders gute Gestaltung erreicht wird" (Satz 2).
Sodann bestimmt Art. 5 Ziffer 5 BZO, dass Neu-, Um- und Ersatzbauten
im Gebiet I den Strassenraum gut zu fassen haben. Diesen Anforderungen
trägt der Gestaltungsplan dadurch Rechnung, dass die Fassadenflucht entlang der
G-Strasse begradigt sowie zurückversetzt wird und auf dem erweiterten
Aussenraum die Pflanzung einer Baumallee vorgesehen ist.
13.
13.1
Schliesslich
verwarf das Baurekursgericht die Rüge, dass die Zufahrt über die H-Strasse
nicht genüge. Ob die strassenmässige Erschliessung den Anforderungen von § 237
PBG und der regierungsrätlichen Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987
entspreche, sei erst im Baubewilligungsverfahren zu klären. Vorliegend gelte es
einzig, die Zweckmässigkeit der grundsätzlichen Festlegungen zu klären. Das
Strassennetz im Einzugsbereich des Gestaltungsplans, namentlich die H- und die G-Strasse,
genüge den gesetzlichen Anforderungen. Wie der Erläuternde Bericht zum
Gestaltungsplan zeige, sei die Verkehrssicherheit weder beim Kreuzen von
Fahrzeugen noch im Stauraum der Einfahrt zur Tiefgarage gefährdet.
13.2
Dem hält
die Beschwerdeführerin entgegen, dass alle im Gestaltungsplan definierten
Festlegungen zur Erschliessung grundsätzlicher Natur und Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens seien. Die Verkehrssicherheit müsse gewährleistet sein,
wenn die Fahrzeugströme entsprechend den Vorgaben des Plans geführt würden.
Dass das Baurekursgericht aus der Kurzdokumentation im Anhang zum Erläuternden
Bericht auf die Möglichkeit einer sicheren Zufahrt schliesse, sei
"jenseits".
13.3
Die
Bestandteil der Gestaltungsplanunterlagen bildende Kurzdokumentation
"Anliefer- und Anwohnerverkehr H-Strasse" der L AG vom 28. Juli
2015 kommt zu folgendem Schluss (S. 12):
"Die Zufahrt auf das
Grundstück erfolgt vorwärts. Die Rückfahrmanöver an die Anlieferungsrampe
werden vollumfänglich grundstücksseitig abgewickelt. Die Schleppkurven der
Anlieferung sind sichergestellt. Die Sichtweiten der Anwohnerausfahrt sowie die
Lastwagenausfahrt können sowohl auf den Fuss- und Veloverkehr wie auch auf den
motorisierten Verkehr entlang der H-Strasse eingehalten werden.
Die Zu- und Wegfahrt erfolgt
gradlinig auf die H-Strasse. Im Bereich der Zu- und Wegfahrt der Anwohner wird
empfohlen, die Situation durch die farbliche Gestaltung zu optimieren. Durch
die farbliche Gestaltung wird die Zu- und Wegfahrt für die Anwohner klarer
ersichtlich. Der Bereich kann für die Anlieferung nach wie vor überfahren
werden. Es bestehen weder Sicherheitsdefizite in Bezug auf den Begegnungsfall
PW-LKW (Kreuzen) noch in Bezug auf den Stauraum der Tiefgaragen Ein- und
Ausfahrt. Des Weiteren liegt der Wartebereich für die Anlieferung ausserhalb
des Fussgängerbereichs und Konflikte zwischen LKW und Fussverkehr können
ausgeschlossen werden."
Im Licht dieser Schlussfolgerung, die sich auf eine
eingehende Abklärung der sachkundigen Verkehrsplaner stützt und mit zahlreichen
Skizzen (samt Schleppkurvennachweis, Sichtweitennachweis und Faktenblatt
Fahrversuch) anschaulich dokumentiert ist, hat das Baurekursgericht zu Recht
angenommen, dass eine verkehrssichere Erschliessung tatsächlich realisiert
werden kann. Deren nähere Konkretisierung und namentlich die Trennung von
motorisiertem und Fussgängerverkehr bildet Gegenstand des nachfolgenden
Baubewilligungsverfahrens.
Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde.
14.
Bei diesem Prozessausgang
wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit §§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr
von vornherein nicht zu; vielmehr ist sie gemäss § 17 Abs. 2 lit. a
VRG zu verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin eine solche Vergütung im
angemessenen Betrag von Fr. 9'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu
bezahlen.
Die Gerichtsgebühren,
welche der Beschwerdeführerin aufzuerlegen sind, sind angesichts der umfangreichen
Akten und der Anzahl der in der Beschwerde aufgeworfenen Rügen, der Bedeutung
des projektbezogenen Gestaltungsplans als Vorstufe eines Bauprojekts mit einem
erheblichen Wert und dem damit einhergehenden hohen Streitinteresse auf
Fr. 25'000.- festzusetzen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  25'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr.      340.-- Zustellkosten,
Fr.  25'340.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin Nr. 3 binnen
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 9'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
…