zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00278 · 2002-07-11 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung. Einschränkung des Autooccasionsgewerbes (Handel und Lagerung von Fahrzeugen) in der Industriezone durch eine besondere Bestimmung in der Bauordnung (max. 20 % der unüberbauten Grundstücksfläche dürfen für den Handel und die Lagerung genutzt werden): Kognition im Zusammenhang mit der Überprüfung von kommunalen Bauordnungen (E. 2). Industriezone: Umschreibung nach PBG und ergänzende Vorschriften in der kommunalen Bauordnung (E. 3a). Die das Autooccasionsgewerbe einschränkende Norm berührt die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit (E. 4). Sie findet eine Grundlage im kantonalen Recht (E. 5). Die Einschränkung des Autooccasionsgewerbes aus raumplanerischen Gründen stellt ein zulässiges öffentliches Interesse dar (E. 6a/b). Hingegen wirkt sich die Norm insofern unverhältnismässig aus, als sie faktisch zu einem Ausschluss des Autooccasionsgewerbes in der Industriezone führt; sie ist nicht erforderlich, da mildere Massnahmen in Betracht kommen (z.B. Ausscheidung bestimmter Bereiche innerhalb der Industriezone, in denen dieses Gewerbe ausdrücklich zugelassen bzw. verboten ist) (E. 6c-e).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2001.00278
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2001.00278
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2001.00278

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00278
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2001.00278
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.07.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung. Einschränkung des Autooccasionsgewerbes (Handel und Lagerung von Fahrzeugen) in der Industriezone durch eine besondere Bestimmung in der Bauordnung (max. 20 % der unüberbauten Grundstücksfläche dürfen für den Handel und die Lagerung genutzt werden):
Kognition im Zusammenhang mit der Überprüfung von kommunalen Bauordnungen (E. 2). Industriezone: Umschreibung nach PBG und ergänzende Vorschriften in der kommunalen Bauordnung (E. 3a). Die das Autooccasionsgewerbe einschränkende Norm berührt die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit (E. 4). Sie findet eine Grundlage im kantonalen Recht (E. 5). Die Einschränkung des Autooccasionsgewerbes aus raumplanerischen Gründen stellt ein zulässiges öffentliches Interesse dar (E. 6a/b). Hingegen wirkt sich die Norm insofern unverhältnismässig aus, als sie faktisch zu einem Ausschluss des Autooccasionsgewerbes in der Industriezone führt; sie ist nicht erforderlich, da mildere Massnahmen in Betracht kommen (z.B. Ausscheidung bestimmter Bereiche innerhalb der Industriezone, in denen dieses Gewerbe ausdrücklich zugelassen bzw. verboten ist) (E. 6c-e).
Stichworte:
AUTOHANDEL
EIGENTUMSGARANTIE
GEBRAUCHTWAGENGEWERBE
HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT
INDUSTRIEZONE
KOGNITION
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
SCHLIEREN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 26 BV
Art. 27 BV
§ 56 PBG
§ 57 PBG
Art. 22 BZO Schlieren
Art. 22a BZO Schlieren
§ 50 VRG
Publikationen:
RB 2002 Nr. 72 S. 168
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Mit Beschluss vom 25. September 2000
ergänzte der Gemeinderat Schlieren die kommunale Bau- und Zonenordnung vom 16.
September 1996 mit folgendem im Bereich der Industriezonen geltenden Art. 22a
der Bauordnung (BauO):
”Für den
Gebrauchtwagenhandel und für die Bereitstellung von Export-Occasionsfahrzeugen
dürfen ausserhalb von geschlossenen Gebäudeteilen maximal 20 % der
parzellierten Grundstücksfläche ge­nutzt werden. Bei überbauten Grundstücken
sind die Gebäudeflächen mitsamt den Grenzabständen in Abzug zu bringen.”
II. Gegen den am 19. Januar 2001 publizierten
Beschluss erhoben die Erben des B, Eigentümer der in der Industriezone
liegenden Grundstücke Kat.Nrn. 1 und 2, Rekurs mit dem Antrag, Art. 22a
BauO aufzuheben. Die Baurekurskommission I hiess den Rekurs am 13. Juli 2001
gut und hob den Beschluss des Gemeinderats Schlieren vom 25. September 2000
auf.
III. Dagegen gelangte der Stadtrat Schlieren
mit Beschwerde vom 14. September 2001 an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag,
den Rekursentscheid aufzuheben und den Gemeinderatsbeschluss zu bestätigen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft
(VB.2001.00278). Der Gemeinderat Schlieren stimmte dieser vorsorglichen
Beschwerdeerhebung durch den Stadtrat am 24. September 2001 zu.
Auf Präsidialverfügung vom 19. September 2001
hin prüfte der Regierungsrat die Ge­nehmigungsfähigkeit von Art. 22a BauO. Mit
Beschluss vom 27. Februar 2002 verweigerte er dieser Bestimmung die
Genehmigung. Gegen die Genehmigungsverweigerung er­hob die Stadt Schlieren am
3. April 2002 ebenfalls Beschwerde (VB.2002.00108).
Mit Präsidialverfügung vom 9. April 2002
wurden die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt und der privaten
Beschwerdegegnerschaft, dem Regierungsrat sowie der Baurekurs­kommission Frist
zur Einreichung der Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung ange­setzt. Die
Baurekurskommission I beantragte am 16. April 2002 unter Verzicht auf weite­re
Ausführungen Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte namens des
Regierungsrats die Baudirektion nach Ablauf der angesetzten Frist mit Eingabe
vom 15.
Mai 2002. Innert der ihnen erstreckten Frist beantragte die private
Beschwerdegegnerschaft am 10. Juni 2002 ebenfalls Abweisung der Beschwerde
sowie Zusprechung einer Par­teientschädigung.
IV. Bereits am 9. März 2000 hatte der
Ausschuss Bau und Planung des Stadtrats Schlie­ren der E AG die baurechtliche
Bewilligung für einen Lagerplatz für Baumaterialien und Baumaschinen sowie für
zum Export bestimmte Gebrauchtwagen auf dem Grundstück Kat.Nr. 2 verweigert,
dies mit der Begründung, das Bauvorhaben präjudiziere die mit Art. 22a
BauO vorgesehene neue Festlegung. Den hiergegen erhobenen Rekurs der E AG hiess
die Baurekurskommission I am 13. Juli 2001 gut. Die dagegen von der Stadt Schlieren
erhobene Beschwerde hat das Verwaltungsgericht am 23. November 2001 unter Aufhebung
des Rekursentscheids vom 13. Juli 2001 und Wiederherstellung des kommunalen
Bauverweigerungsbeschlusses vom 9. März 2000 gutgeheissen (VB.2001.00274).
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.
Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in Verbindung mit § 329 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975/8. Juni 1997 (PBG) zur Behandlung der
vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig
(RB 1998 Nr. 26). Die Stadt Schlieren ist nach § 338a Abs. 1 PBG zur
Beschwerdeerhebung legitimiert. Weil auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
b) Der Regierungsrat hat seine
Beschwerdeantwort/Vernehmlassung dem Verwaltungsgericht am 15. Mai 2002 und
damit nach Ablauf der hierfür am 9. April 2002 angesetzten Frist von dreissig
Tagen zugestellt. Sie ist daher aus dem Recht zu weisen (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 26 N. 30). Wie angemerkt werden kann, enthält die
Ein­gabe ausschliesslich Argumente, die schon zuvor in das Verfahren
eingebracht worden sind oder die auch ohne entsprechende Parteivorbringen im
Rahmen der Rechtsanwendung von Amtes wegen in die Beurteilung einfliessen
könnten.
2. Kommunale Nutzungspläne werden von der
Baurekurskommission als erster Rechts­mittelinstanz (vgl. § 329 Abs. 1 PBG)
grundsätzlich mit voller Kognition nach § 20 VRG, d.h. einschliesslich einer
Angemessenheits- und Zweckmässigkeitskontrolle, überprüft. Dabei hat die
Rekursbehörde jedoch die den Gemeinden bei der Festsetzung einer Bau- und
Zonenordnung zustehende Autonomie zu beachten. Sie soll dann korrigierend ein­greifen,
wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als un­zweckmässig
erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung un­zureichend
Rechnung trägt, im Übrigen im Rahmen der Ermessenskontrolle jedoch nur dann,
wenn die Unangemessenheit oder Unzweckmässigkeit der streitbetroffenen Festsetzung
offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen,
Rechts­schutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, Rz. 1073).
Dem Verwaltungsgericht steht nach § 50 Abs. 1
und 2 VRG bei der Überprüfung von die kommunale Planfestsetzung betreffenden
Rekursentscheiden
keine Ermessenskontrolle zu, was mit dem Bundesrecht, insbesondere mit Art. 33
Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) vereinbar ist,
dies im Unterschied zur Überprüfung von negativen
Genehmigungsentscheiden
des Regierungsrats, wo dem Gericht als ein­ziger kantonaler Rechtsmittelinstanz
gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG eine erweiterte
Kognition zukommt (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Bei der Über­prüfung von
Entscheiden, mit welchen kommunale Planfestsetzungen aufgehoben bzw. nicht
genehmigt worden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden
Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission bzw. der Regierungs­rat
in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet habe.
3. a) Gemäss § 56 PBG (in der Fassung vom 1.
September 1991) sind Industriezonen in erster Linie für die Ansiedlung
industrieller und gewerblicher Betriebe der Produktion, der
Gütergrossverteilung, der Lagerhaltung und des Transports bestimmt (Abs. 1). Zu­lässig
sind ferner betriebs- und unternehmenszugehörige Verwaltungs-, Forschungs- und
technische Räume, Wohlfahrtseinrichtungen, in ausgedehnten oder abgelegenen
Industriezonen auch kleinere Läden für den täglichen Bedarf und sonstige den
Beschäftigten nützliche Dienstleistungsbetriebe (Abs. 2). Die Bau und
Zonenordnung kann auch Handels- und Dienstleistungsgewerbe zulassen; aus
planerischen oder infrastrukturellen Gründen kann sie bestimmte Betriebsarten
ausschliessen (Abs. 3). Gemäss § 57 PBG kann die Bau- und Zonenordnung
Industrie- und Gewerbezonen unterschiedlicher Einwirkungen ausscheiden. Dabei
kann sie Betriebe, die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, stark störenden
gleich­stellen. Im Rahmen dieser kantonalen Regelung enthält die Bauordnung
Schlieren nähere Bestimmungen betreffend die Industriezone in Art. 20 – 22.
Gemäss Art. 22 Abs. 4 BauO sind Handels- und Dienstleistungsbetriebe
zulässig. Der streitbetroffene Art. 22a BauO ergänzt diese kommunale Ordnung.
b) Die Baurekurskommission hat erwogen, Art.
22a BauO beinhalte eine Einschrän­kung der Grundstücknutzung, welche im
Schutzbereich der Eigentumsfreiheit nach Art. 26 der Bundesverfassung vom 18.
April 1999 (BV) und der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV liege. § 56 Abs. 3
Halbsatz 2 PBG bilde eine hinreichende Grundlage für die streitbetroffene
Nutzungsbeschränkung. Das gelte nicht nur hinsichtlich des als Handelsbetrieb
zu qualifizierenden und daher § 56 Abs. 3 Halbsatz 1 PBG zuzuordnenden Handels
mit Gebrauchtwagen, sondern auch hinsichtlich der als Lagerhaltung zu
qualifizierenden und des­wegen § 56 Abs. 1 PBG zuzuordnenden Bereitstellung von
Export-Occasions­fahr­zeugen. Das von der Stadt Schlieren geltend gemachte
Anliegen, den unbegrenzten Zuwachs an Auto­occasionshandelsplätzen einzudämmen,
stelle angesichts der negativen Aus­wirkungen auf die Stadtentwicklung, das
Stadtbild und die Stadtstruktur ein legitimes raumplanerisches Interesse dar.
Art. 22a BauO verstosse indessen gegen den Grundsatz der Verhältnis­mässigkeit.
Die streitige Regelung bewirke nämlich, dass Autooccasionshandels­plätze, wie
sie während der letzten zehn Jahre in Schlieren entstanden seien, überhaupt
nicht mehr mög­lich seien. Ausgehend von einer notwendigen Fläche von
durchschnittlich rund 10 m2 für ein Fahrzeug müsste für 100 Fahrzeuge ein
Grundstück von 5'000 m2 zur Verfügung ste­hen, wobei die nicht benutzte Fläche
von 4000 m2 nicht einmal durch irgendwelche Ge­bäude überstellt werden dürfte,
ansonsten sich die zur Verfügung stehende Fläche weiter
re­­duzieren
würde. Die neue Bestimmung führe sodann dazu, dass die bestehenden Autoocca­sionshandelsplätze
nachträglich baurechtswidrig würden. Demnach bewirke Art. 22a BauO ein
faktisches Verbot von Autooccasionsbetrieben auf dem Gebiet der Stadt
Schlieren, indem es aufgrund dieser Regelung kaum mehr möglich sein werde, ein
genügend gros­ses Grundstück für einen derartigen Betrieb zu finden und ein
solches Grund­stück zusätzlich noch in einer anderweitigen Weise sinnvoll zu
nutzen. Das von der Rekursgegnerin angestrebte Ziel, den Zuwachs an
Autooccasionshandelsplätzen einzudäm­men, lasse sich auch mit weniger weit
gehenden, d.h. kein faktisches Verbot solcher Betriebe beinhaltenden Mass­nahmen
erreichen. So habe die Baudirektion im Rahmen der Vor­prüfung mit Schreiben vom
14. Januar 1999 auf die Möglichkeit hingewiesen, aufgrund einer planerischen
Erfassung und Analyse aller vorhandenen Betriebe der fraglichen Art innerhalb
der Industriezone ”zonen- oder gebietsweise” Flächen zu bezeichnen, in denen
eine derartige Nutzung zulässig bleibe.
Der Regierungsrat hat sich zur Begründung der
Nichtgenehmigung im Wesentlichen diesen Erwägungen der Baurekurskommission I
angeschlossen.
c) Die Beschwerdeführerin rügt, die
Baurekurskommission und der Regierungsrat seien mit ihrer Berechnungs- und
Betrachtungsweise davon ausgegangen, dass Autooccasionshandelsplätze nur
ausserhalb von geschlossenen Gebäuden möglich seien. Diese Annahme sei
offenkundig unzutreffend. Occasionsfahrzeuge könnten problemlos auch in Gebäuden
zum Verkauf angeboten und für den Export bereitgestellt werden. Dies lasse
Art. 22a BauO unbeschränkt zu; die Bestimmung wolle einzig
siedlungsplanerisch unerwünschte Blechwüsten verhindern. Es könne daher keine
Rede davon sein, dass Art. 22a BauO zu einem faktischen Ausschluss von
Autooccasionsbetrieben führe. Auf einem Areal, das neben Gebäuden eine
unbebaute Fläche von 1000 m2 aufweise, könnten zusätzlich zu 20 im Freien
deponierten Fahrzeugen ”eine unbeschränkte Anzahl” von Fahrzeugen in den
Gebäuden aufgestellt werden, wobei die Freifläche von 800 m2 (80 % der nicht
überbauten Grundstücksfläche) ohnehin für die Anlieferung und die
grundstücksinterne Verschiebung der Fahrzeuge erforderlich sein dürfte.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen sei Art. 22a BauO für die Erreichung
des damit angestrebten Ziels erforderlich. Die von den Vorinstanzen erwähnte
Alternative – gebietsweise Bezeichnung der Flächen für die
Autooccasionshandelsplätze – sei keine geeignete Massnahme zum Schutz der Stadt­entwicklung
und des Stadtbildes; sie würde offenkundig zu einer "Ghettoisierung"
der entsprechenden Gebiete führen. Schliesslich erweise sich die Regelung in
Art. 22a BauO auch als verhältnismässig im engeren Sinn, indem sie in einem
vernünftigen Verhältnis zu dem da­mit verfolgten Ziel stehe. Mit ihren
Entscheiden hätten Baurekurskommission und Regierungsrat in unzulässiger Weise
in die Gemeindeautonomie eingegriffen, welche der Beschwerdeführerin bei der
näheren Ausgestaltung von § 56 Abs. 3 PBG im kommunalen Recht zustehe.
d) Die private Beschwerdegegnerschaft (im
Folgenden: Beschwerdegegnerschaft) bringt vor, Art. 22a BauO sei schon deswegen
rechts- und insbesondere verfassungswidrig, weil ein hinreichendes öffentliches
Interesse an einer solchen Regelung fehle. Beide Vorinstanzen hätten zu Unrecht
das Vorliegen eines solchen öffentlichen Interesses bejaht. Mit der
streitbetroffenen Regelung verfolge die Beschwerdeführerin wirtschafts- und
steuerpolitische Interessen, indem sie Nutzungen verhindern wolle, die wenig
Investitionen beding­ten. Derartige Motive dürften nicht als planerische oder
infrastrukturelle Gründe im Sinn von § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG, welche den
Ausschluss bestimmter Betriebsarten rechtfertigten, anerkannt werden.
4. Nutzungsbeschränkungen, die wie Art. 22a
BauO die zulässigen Flächen für den Handel mit Gebrauchtwagen und für die
Bereitstellung von Export-Occasionsfahrzeu­gen maximal begrenzen, tangieren die
Baufreiheit als Bestandteil der Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV sowie die
Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 26 f. und 45 f.). Daran
vermag der Umstand, dass Art. 22a BauO die Höchstbegrenzung für entsprechende
Verkaufs- bzw. Bereitstellungsflächen im Freien – anders als etwa die
Höchstbegrenzung der zulässigen Verkaufsflächen in Einkaufszentren (dazu BGE
102 Ia 104 E. 5a; BGr, 29. Oktober 1992, ZBl 94/1993, S. 425) – in Relation zur
Grundstücksgrösse vornimmt und insofern eine Re­gelung enthält, die mit für
Gebäude
geltenden Nutzungsziffern vergleichbar ist (vgl. § 254 PBG), entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin nichts zu ändern. Denn auch Regelungen mit
Nutzungsziffern können den Schutzbereich der genannten Grundrechte tangieren.
Einschränkungen von Grundrechten müssen auf
einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse gedeckt
und mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip ver­einbar sein (Art. 36 BV). Richtet
sich die Beschwerde wie hier gegen eine rechtssatzmäs­sige Regelung als solche ‑ was
bei kommunalen Nutzungsplanungsstreitigkeiten zulässig ist (vgl. vorn E. 1) –,
so kann sich unter dem Gesichtswinkel des Erfordernisses der ge­setzlichen
Grundlage nurmehr noch die Frage stellen, ob die angefochtene Norm innerhalb
des Zuständigkeitsbereichs des legiferierenden Organs liegt. Ob sie mit den
berührten Freiheitsrechten vereinbar und damit auch materiell verfassungsmässig
sei, ist kein Gesichtspunkt, der bereits im Zusammenhang mit dem
Legalitätserfordernis zu prüfen wäre (BGE 102 Ia 104 E. 4). Im vorliegenden
Fall stellt sich zunächst die Frage, ob Art. 22a BauO mit
dem
kantonalen Recht, insbesondere mit den §§ 56 ff. PBG, vereinbar sei; dabei geht
es wie erwähnt nicht unmittelbar um das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage
im verfassungs­rechtlichen Sinn, sondern um die Frage, ob die kommunale
Bestimmung eine hinreichende Grundlage im
kantonalen
Recht
finde
(dazu nachfolgend E. 5). An die verfassungsrechtlichen Erfordernisse des
Vorliegens eines öffentlichen Interesses und der Wahrung der Verhältnismässigkeit
ist anderseits auch der Gesetzgeber – hier der Gemeinderat Schlieren – ge­bunden
(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
3. A., Zürich 1998, Rz. 467 und 491); ob Art. 22a BauO diesen
Erfordernissen entspricht, ist eine Frage der
materiellen
Verfassungsmässigkeit
, die im Zusammenhang mit den von der Beschwerdegegnerschaft
angerufenen Grundrechten zu prüfen ist (dazu nachfolgend E. 6).
Wie anzumerken ist, setzt die Beurteilung der
Verfassungsmässigkeit entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerschaft nicht
deren eigene Beschwerdeerhebung im Sinn einer (unzulässigen)
”Anschlussbeschwerde” voraus; eine derartige Beurteilung hält sich im Rahmen
der Rechtsanwendung von Amtes wegen (§ 7 Abs. 4 Satz 2 VRG), welcher Grund­satz
ungeachtet der in § 50 Abs. 1 VRG verwendeten Formulierung auch im gerichtlichen
Beschwerdeverfahren gilt.
5. Die Baurekurskommission ist zum Schluss
gelangt, mit § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG sei im kantonalen Recht eine
hinreichende Grundlage für die streitbetroffene Regelung des kommunalen Rechts
vorhanden. Sie hat dabei die von ihr aufgeworfene Frage, ob der gemäss dieser
Bestimmung mögliche Ausschluss bestimmter Betriebsarten nicht nur für Handels-
und Dienstleistungsbetriebe (§ 56 Abs. 3 Halbsatz 1), sondern auch für Indus­trie-
und Gewerbebetriebe (§ 56 Abs. 1) zulässig sei, im Ergebnis stillschweigend
bejaht, indem sie die Bereitstellung von Export-Occasionsfahrzeugen der
Lagerhaltung im Sinn von § 56 Abs. 1 PBG zuordnete und abschliessend festhielt,
auch für den Ausschluss solcher Betriebe bilde § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG eine
hinreichende Grundlage.
Ob sich die Regelung von § 56 Abs. 3 Halbsatz
2 PBG lediglich auf Handels- und Dienstleistungsbetriebe oder auch auf
Industrie- und Gewerbebetriebe beziehe, ist in der Tat unklar. Zu beachten ist,
dass der Gesetzgeber, die Möglichkeit, in den Industrie- und Gewerbezonen
Handels- und Dienstleistungsgewerbe zuzulassen, sowie die Möglichkeit,
bestimmte Betriebsarten von diesen Zonen auszuschliessen, innerhalb von § 56
PBG im gleichen Absatz geregelt und beide Regelungen zudem lediglich je in
einem Halbsatz formuliert hat, was eher, jedoch nicht zwingend darauf
hindeutet, dass sich Halbsatz 2 ausschliesslich auf Halbsatz 1 bezieht.
Wortlaut und Stellung der Bestimmung lassen daher beide Deutungen zu. Sodann
lässt sich, wie die Baurekurskommission zutreffend erwogen hat, auch den
Gesetzesmaterialien diesbezüglich keine schlüssige Antwort entnehmen (vgl.
Protokoll der kantonsrätlichen Kommission zur Beratung der PBG-Revision vom 19.
April 1990). In der Lehre wird die Auffassung vertreten, die Gemeinden könnten
gestützt auf § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG mit oder ohne Zulassung von
Handelsbetrieben bestimmte Be­triebsarten – mithin auch solche, die den
Industrie- und Gewerbebetrieben im Sinn von § 56 Abs. 1 PBG zuzuordnen
sind – ausschliessen (Haller/Karlen, Rz. 287). Dieser Auffassung, die durch den
Zweck der Bestimmung gedeckt wird, ist beizutreten. Demnach erweist sich der
Schluss der Baurekurskommission, Art. 22a BauO finde in § 56 Abs. 3 Halb­satz
2 PBG eine hinreichende kantonalrechtliche Grundlage, auch insoweit als zutreffend,
als die genannte kommunale Bestimmung Nutzungsbeschränkungen für die Bereitstel­lung
von Export-Occasionsfahr­zeugen vorsieht. Im Übrigen lässt sich diese
Betriebsart ohne weiteres auch den Handelsbetrieben im Sinn von § 56 Abs. 3
Halbsatz 1 und Art. 22 Abs. 4 BauO zuordnen. Geht man von einer solchen
Zuordnung aus, fällt die Bereitstellung von Export-Occasionsfahrzeugen von
vornherein unter § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG.
Gemäss § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG setzt der
Ausschluss bestimmter Betriebsarten ”planerische oder infrastrukturelle Gründe”
voraus. Ob solche Gründe gegeben sind, ist je­doch eine Frage, die sich
weitgehend mit jener nach dem Vorliegen eines hinreichenden öf­fentlichen
Interesses an der streitbetroffenen Regelung bzw. Nutzungsbeschränkung deckt.
Diese Frage ist im vorliegenden Fall, in welchem sich die
Beschwerdegegnerschaft und die Vorinstanz auf die Eigentumsgarantie und
Wirtschaftsfreiheit berufen, im Zusammenhang mit der Prüfung der materiellen
Verfassungsmässigkeit zu beurteilen.
6. a) Das Erfordernis des öffentlichen
Interesses setzt unterschiedliche Schranken für die Eigentumsgarantie nach Art.
26 BV und die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV. Gemäss Lehre und
Rechtsprechung ist grundsätzlich jedes öffentliche Interesse geeignet, einen
Eingriff in das Eigentum zu rechtfertigen, sofern das angestrebte Ziel nicht
rein fiskalischer Art ist (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, N. 602 ff.). Demgegenüber kommt als
zulässiges Motiv für einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit nicht
schlechthin jedes öffentliche Interesse in Betracht. Eine wesent­liche
Schutzfunktion dieses Freiheitsrechts besteht darin, dass es den Kantonen Massnahmen
mit wirtschaftspolitischer Zielsetzung untersagt (Häfelin/Haller, N. 670 ff.).
Die Rechtsprechung hat diese besondere Schutzfunktion auch im Zusammenhang mit
raumplanerischen Massnahmen beachtet. Danach verletzen eigentumsbeschränkende
Massnahmen die Wirtschaftsfreiheit, wenn sie ”unter dem Deckmantel der
Raumplanung einen Eingriff in den wirtschaftlichen Wettbewerb bezwecken, um
bestimmte Gewerbezweige oder Betriebsformen vor Konkurrenz zu schützen oder in
ihrer Existenz zu sichern”. Hat dagegen eine nach Art. 26 BV zulässige
Massnahme ”unbeabsichtigt schwerwiegende wirtschaftliche oder
wirtschaftspolitische Nebenwirkungen”, so ist aufgrund einer Interessenabwägung
abzuklären, ob das raumplanerische Anliegen das erforderliche Gewicht besitzt,
um diese Nachteile zu rechtfertigen (Hänni, S. 45 f. mit Hinweis auf die
bundesgerichtliche Praxis, namentlich jene zu Einkaufszentren, in Anm. 142 –
147).
b) Die Industriezone von Schlieren, die eine
Ausnützung mit einer Baumassenziffer von 8 m3/m2 und eine fünfgeschossige
Bauweise erlaubt (Art. 20 BauO), umfasst grossräu­mige Gebiete entlang der
Bahnlinie und der Zürcherstrasse, die zum Teil noch unüberbaut und zum Teil
unternutzt sind. Nach unbestrittener Darstellung der Beschwerdeführerin haben
sich dort seit der letzten Revision der BauO im Jahr 1996 zahlreiche
Autohandelsbe­triebe angesiedelt, die mehrheitlich Occasionsfahrzeuge zum
Verkauf anbieten oder für den Export bereitstellen. Mit Art. 22a BauO will die
Beschwerdeführerin den unbegrenzten Zu­wachs an solchen Autooccasionshandelsplätzen
ausserhalb von Gebäuden einschränken. Dass die Nutzung grosser Flächen als
Lager- und Verkaufsfläche für den Occasionshandel mit negativen Auswirkungen
für das Stadtbild, die Stadtstruktur und die Stadtentwicklung verbunden ist und
die sich so bildenden ”Blechwüsten” namentlich in ästhetischer Hinsicht
Probleme schaffen, erscheint offenkundig. Das Anliegen der Beschwerdeführerin,
derartige Nutzungen auf ein bestimmtes Mass zu beschränken, stellt zweifellos
ein legitimes raumplanerisches Motiv und damit ein öffentliches Interesse dar,
welches einen Eingriff in die Eigentums- und Baufreiheit zu rechtfertigen
vermag. Es liegen keinerlei Anhaltspunkte vor, welche die Behauptung der
Beschwerdegegnerschaft stützen würden, wonach die frag­liche Vorschrift rein
steuerpolitischen Interessen diene, indem sie die Ansiedlung von Betrieben mit
grösserer Wertschöpfung und dementsprechend grösserer Steuerkraft fördern
wolle. Ein legitimes raumplanerisches Interesse an der streitbetroffenen
Regelung hat auch die Baurekurskommission bejaht, jedoch offen gelassen, ob mit
diese Regelung in verfassungswidriger Weise ein wirtschaftspolitischer Zweck
verfolgt werde. Letzteres trifft offen­kundig nicht zu. Die pauschale
Behauptung der Beschwerdegegnerschaft, Art. 22a BauO diene
wirtschaftspolitischen Zwecken, entbehrt jeglicher Substanziierung und Überzeugungskraft.
Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Anliegen sind offenkundig
planerische Gründe im Sinn von § 56 Abs. 3 Halbsatz 2 PBG und nicht bloss vorgeschoben,
um damit wirtschaftspolitische Ziele zu verfolgen. Nicht auszuschliessen ist al­lerdings,
dass die Anwendung von Art. 22a BauO zu unbeabsichtigten Nebenwirkungen für die
freie Erwerbstätigkeit und den freien Wettbewerb führen kann. Wie erwähnt, bedeutet
eine solche Reflexwirkung jedoch nicht, dass die Regelung mit Art. 27 BV von
vorn­herein unvereinbar wäre. Vielmehr kann der unerwünschten Nebenwirkung im
Rahmen einer Interessenabwägung Rechnung getragen werden. Eine solche
Interessenabwägung ist ohnehin unter dem Gesichtswinkel der
Verhältnismässigkeit im engeren Sinn insoweit vorzunehmen, als zu prüfen ist,
ob die streitbetroffene Regelung ein vernünftiges Ver­hältnis zwischen dem
angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die Betroffenen bewirkt, wahrt
(Häfelin/Müller, Rz. 514 ff.; Häfelin/Haller, N. 323) .
c) Die
Baurekurskommission hat erwogen, die streitbetroffene Regelung führe zu einem
faktischen Verbot der fraglichen Betriebe aus wirtschaftlichen und logistischen
Grün­den. Die Folge wäre ein Ausschluss von Autooccasionsbetrieben auf dem
Gebiet der Stadt Schlieren, was mit der getroffenen Bestimmung weder
beabsichtigt noch aus planerischen Gründen erforderlich sei. Dieser
Beurteilung, die auch dem Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats
zugrunde liegt, ist zuzustimmen. Zu Unrecht wirft die Beschwer­defüh­rerin den
Vorinstanzen in diesem Zusammenhang eine unrichtige Berechnungs- und Betrachtungsweise
vor, indem sie die Möglichkeit, derartige Betriebe innerhalb von Gebäuden abzuwickeln,
nicht berücksichtigt hätten. Die Baurekurskommission ist, wie sich aus dem Zu­sammenhang
ihrer Erwägungen ergibt, nicht davon ausgegangen, das Bereit­stellen der Oc­casionsfahrzeuge
zum Verkauf und zum Export sei in rechtlicher Hinsicht innerhalb von Gebäuden
unzulässig, sondern davon, dass eine derartige Betriebsführung aus wirtschaftlichen
Gründen kaum in Betracht komme. Die Beschwerdeführerin anderseits geht ohne nä­here
Substanziierung und Begründung davon aus, dass die Führung solcher Betriebe
wirt­schaftlich auch dann tragbar sei, wenn die zum Verkauf und Export
bestimmten Fahrzeuge grösstenteils in geschlossenen Gebäuden abgestellt würden.
Es ist in­dessen offenkundig und bedarf keiner näheren Sachverhaltsabklärung,
dass eine derartige Betriebsführung wirtschaft­lich nicht tragbar wäre. Damit
erweist sich die Schlussfolgerung der Vorinstanzen, Art. 22a BauO führe
faktisch zu einem Verbot von Autooccasionsbetrieben auf dem Gemeindegebiet der
Beschwerdeführerin, jedenfalls im Ergebnis als zutreffend.
d) Soweit es der Beschwerdeführerin darum
geht, die Bereitstellung von Occasionsfahrzeugen zum Verkauf und Export
ausserhalb von Gebäuden auf ein bestimmtes Mass zu beschränken und namentlich
den ungebremsten Zuwachs solcher Betriebe einzudämmen, lässt sich diese
Zielsetzung, wie die Vorinstanzen zutreffend erwogen haben, auch mit milderen,
ebenso geeigneten Massnahmen umsetzen. Dazu bietet sich vorab die von Regierungs­rat
und der Baurekurskommission erwähnte Möglichkeit an, aufgrund einer planerischen
Erfassung und Analyse aller vorhandenen Betriebe der fraglichen Art innerhalb
der Industriezone gebietsweise Flächen zu bezeichnen, in denen eine derartige
Nutzung zulässig bleiben soll. Dem Einwand der Beschwerdeführerin, eine solche
Regelung sei ”in keiner Weise eine geeignetere Massnahme zum Schutze der
Stadtentwicklung und des Stadtbildes”, kann nicht gefolgt werden. Zum einen
erweist sich die in Art. 22a BauO getroffene Regelung schon dann als nicht
erforderlich und damit unverhältnismässig, wenn die genann­te Alternative
gleich geeignet ist; diese Alternativlösung ist nicht erst dann vorzuziehen,
wenn sie ”geeigneter” erscheint. Mit den Vorinstanzen ist davon auszugehen,
dass die Alternativlösung ebenso geeignet ist. Was die Beschwerdeführerin dagegen
vorbringt, über­zeugt nicht: Innerhalb der grossen, der Industriezone Schlieren
zugewiesenen Areale dürfte es möglich sein, die Ausscheidung von Flächen mit
und solchen ohne zugelassene Occasionsbetriebe so vorzunehmen, dass die von der
Beschwerdeführerin befürchtete ”Ghet­toisierung” vermieden wird. Demnach ist
die vorinstanzliche Würdigung, wonach Art. 22a BauO dem Gebot der
Erforderlichkeit widerspricht, nicht rechtsverletzend.
e) Das gilt jedenfalls dann, wenn die
Zielsetzung von Art. 22a BauO darin erblickt wird, die Bereitstellung von
Occasionsfahrzeugen zum Verkauf und Export auf ein bestimm­tes Mass zu
beschränken und namentlich den ungebremsten Zuwachs solcher Betriebe
einzudämmen, wovon nach dem Gesagten auszugehen ist. Sollte aber die Zielsetzung
da­rin bestehen, grössere Ansammlungen von Occasionsfahrzeugen ausserhalb von
Gebäuden in der ganzen Industriezone zu unterbinden, so entspricht die
streitige Bestimmung zwar dem Gebot der Erforderlichkeit. Sie erweist sich aber
auch unter dieser Annahme als unverhältnismässig, weil eine solche Zielsetzung
in keinem vernünftigen Verhältnis zum Eingriff steht, den die Bestimmung
bewirkt. Diese Wirkung besteht nach dem Gesagten (E. 6 b) in einem
faktischen Ausschluss solcher Betriebe innerhalb der gesamten Industriezone und
damit auch des gesamten Gemeindegebiets. Eine derartige Auswirkung lässt sich
für betroffene Betriebe unter dem Gesichtswinkel der Wirtschaftsfreiheit nicht
rechtfertigen. Den raumplanerischen Interessen der Beschwerdeführerin ist hinreichend
Rechnung ge­tragen, wenn die Bereitstellung von Occasionsfahrzeugen zum Verkauf
und zum Export aus­serhalb von Gebäuden mit weniger weit gehenden Vorschriften,
welche grössere Fahrzeugparks innerhalb der Industriezone nicht von vornherein
gänzlich ausschliessen, eingeschränkt wird.
7. Diese Erwägungen führen zur Abweisung der
Beschwerden. Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerden VB.2001.00278 und
VB.2002.00108 werden abgewiesen.
...