zh_verwaltungsgericht · VR.2023.00002 · 2011-12-08 · de

materielle Enteignung | Materielle Enteignung. [Umzonung von Grundstücken von der Freihaltezone in die Besondere Erholungszone (Familiengartenareal); Neuentscheid der Schätzungskommission nach Aufhebung des Urteils VR.2016.00001 des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 2017 und Rückweisung der Sache durch das Bundesgericht mit Urteil 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018]. Dass sich die Schätzungskommission mit der ungerechtfertigten Auskunftsverweigerung der Notariate abfand und nicht auf der Lieferung der Handänderungsanzeigen beharrte, stellt eine Verletzung ihrer Untersuchungspflicht dar, die grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids und Rückweisung der Sache zur weiteren Untersuchung führen müsste. Indessen tritt diese Rechtsfolge deswegen nicht ein, weil der Mangel hier keinen Einfluss auf die vorzunehmende Verkehrswertschätzung des betroffenen Areals vor und nach der Umzonung hat (E. 4.2 f.). Die Vergleichsmethode zur Ermittlung des Verkehrswerts der fraglichen Grundstücke erweist sich vorliegend als untauglich, namentlich aufgrund der geringen Zahl von Handänderungen, die überhaupt zum Vergleich herangezogen werden könnten (E. 5.1). Es erscheint allein die Ertragswertmethode als tauglich (E. 5.2). Die Anwendung der Ertragswertmethode setzt die genaue Kenntnis des Objekts voraus, das einen Ertrag aus der Nutzung eines Grundstücks erzeugt (E. 5.3.1). Obwohl gemäss Bundesgericht keine übertriebenen Anforderungen an Wirtschaftlichkeitsberechnungen der Rekurrentin gestellt werden dürfen, genügt deren äusserst rudimentärer Bericht nicht ansatzweise für eine gerichtliche Überprüfung; die Rekurrentin ist ihrer Mitwirkungspflicht zur Darlegung eines möglichen Ertrags ihrer Grundstücke vor der Abzonung nicht nachgekommen (E. 5.3.3). Da nicht ersichtlich ist, dass die Rekurrentin mit einer Sportanlage einen Gewinn hätte erzielen können, erübrigt sich eine nähere Prüfung, welchen Wert das Land als Familiengartenareal mutmasslich generiert hätte (E. 5.3.4). Die Realisierung einerSportanlage auf dem genannten Areal scheint zudem nicht als sehr wahrscheinlich, jedenfalls nicht in einem Mass, wie es für die Annahme einer materiellen Enteignung erforderlich wäre: In Anbetracht der Gesamtfläche des streitbetroffenen Areals unterläge dessen Überbauung mit einer Sportanlage einerseits mutmasslich der Planungspflicht und genügte eine einfache Baubewilligung hierfür nicht (E. 6.2). Andererseits waren die Parzellen am Stichtag nicht rechtsgenügend groberschlossen und hätte die Feinerschliessung die Durchführung eines Quartierplanverfahrens erfordert (E. 6.3). Bei der Rekurrentin handelt es sich nicht um ein Sonderopfer (E. 7). Zusammenfassend ergibt sich, dass die Umzonung der Grundstücke nicht zu einer nachweisbaren und hinreichend wesentlichen Wertminderung geführt hat, die einer materiellen Enteignung gleichkommt (E. 8).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2024 VR.2023.00002
Zurich Verwaltungsgericht 24.10.2024 VR.2023.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 24.10.2024 VR.2023.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2023.00002
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Geschäftsnummer:
VR.2023.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.10.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.05.2025 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
materielle Enteignung
Materielle Enteignung.
[Umzonung von Grundstücken von der Freihaltezone in die Besondere Erholungszone (Familiengartenareal); Neuentscheid der Schätzungskommission nach Aufhebung des Urteils VR.2016.00001 des Verwaltungsgerichts vom 13. Juli 2017 und Rückweisung der Sache durch das Bundesgericht mit Urteil 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018].
Dass sich die Schätzungskommission mit der ungerechtfertigten Auskunftsverweigerung der Notariate abfand und nicht auf der Lieferung der Handänderungsanzeigen beharrte, stellt eine Verletzung ihrer Untersuchungspflicht dar, die grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids und Rückweisung der Sache zur weiteren Untersuchung führen müsste. Indessen tritt diese Rechtsfolge deswegen nicht ein, weil der Mangel hier keinen Einfluss auf die vorzunehmende Verkehrswertschätzung des betroffenen Areals vor und nach der Umzonung hat (E. 4.2 f.). Die Vergleichsmethode zur Ermittlung des Verkehrswerts der fraglichen Grundstücke erweist sich vorliegend als untauglich, namentlich aufgrund der geringen Zahl von Handänderungen, die überhaupt zum Vergleich herangezogen werden könnten (E. 5.1). Es erscheint allein die Ertragswertmethode als tauglich (E. 5.2). Die Anwendung der Ertragswertmethode setzt die genaue Kenntnis des Objekts voraus, das einen Ertrag aus der Nutzung eines Grundstücks erzeugt (E. 5.3.1). Obwohl gemäss Bundesgericht keine übertriebenen Anforderungen an Wirtschaftlichkeitsberechnungen der Rekurrentin gestellt werden dürfen, genügt deren äusserst rudimentärer Bericht nicht ansatzweise für eine gerichtliche Überprüfung; die Rekurrentin ist ihrer Mitwirkungspflicht zur Darlegung eines möglichen Ertrags ihrer Grundstücke vor der Abzonung nicht nachgekommen (E. 5.3.3). Da nicht ersichtlich ist, dass die Rekurrentin mit einer Sportanlage einen Gewinn hätte erzielen können, erübrigt sich eine nähere Prüfung, welchen Wert das Land als Familiengartenareal mutmasslich generiert hätte (E. 5.3.4). Die Realisierung einer Sportanlage auf dem genannten Areal scheint zudem nicht als sehr wahrscheinlich, jedenfalls nicht in einem Mass, wie es für die Annahme einer materiellen Enteignung erforderlich wäre: In Anbetracht der Gesamtfläche des streitbetroffenen Areals unterläge dessen Überbauung mit einer Sportanlage einerseits mutmasslich der Planungspflicht und genügte eine einfache Baubewilligung hierfür nicht (E. 6.2). Andererseits waren die Parzellen am Stichtag nicht rechtsgenügend groberschlossen und hätte die Feinerschliessung die Durchführung eines Quartierplanverfahrens erfordert (E. 6.3). Bei der Rekurrentin handelt es sich nicht um ein Sonderopfer (E. 7). Zusammenfassend ergibt sich, dass die Umzonung der Grundstücke nicht zu einer nachweisbaren und hinreichend wesentlichen Wertminderung geführt hat, die einer materiellen Enteignung gleichkommt (E. 8).
Abweisung.
Stichworte:
ABZONUNG
AMTSHILFE
BEWERTUNGSMETHODE
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
ERHOLUNGSZONE
ERSCHLIESSUNG
ERTRAGSWERT
ERTRAGSWERTMETHODE
FAMILIENGÄRTEN
FEINERSCHLIESSUNG
FREIHALTEZONE
GESTALTUNGSPLAN
GRUNDBUCHAMT
HANDÄNDERUNG
MATERIELLE ENTEIGNUNG
MITWIRKUNGSFPLICHT
REALISIERBARKEIT
REALISIERUNGSWAHRSCHEINLICHKEIT
RICHTPLANPFLICHT
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SCHÄTZUNGSMETHODE
SONDEROPFER
SPORTANLAGE
UMZONUNG
UNTERSUCHUNGSPFLICHT
VERGLEICHSMETHODE
VERKEHRSWERT
VERKEHRSWERTERMITTLUNG
ZONENPLAN
Rechtsnormen:
§ 84 Abs. I PBG
§ 85 Abs. I PBG
§ 124 PBG
§ 318 PBG
Art. 8 Abs. II RPG
Art. 18 RPG
Art. 22 Abs. II lit. b RPG
Art. 25 Abs. II RPG
§ 7 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VR.2023.00002
Urteil
Der 3. Kammer
vom
24. Oktober 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Ersatzrichter Christian Mäder,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A AG, vertreten
durch RA B
und/oder RA C,
Rekurrentin,
gegen
Stadt D,
vertreten durch RA E,
Rekursgegnerin,
betreffend materielle
Enteignung,
hat
sich ergeben:
I.
Die A AG ist seit 1. Juli
2014 alleinige Eigentümerin der durch Parzellierung neu geschaffenen
Grundstücke Kat.-Nr. 01 im Umfang von ca. 16'520 m² und Kat.-Nr. 02
mit ca. 14'328 m² im Gebiet F in D. Zuvor hatte sie zur
eigentumsberechtigten Erbengemeinschaft gehört. Der Gemeinderat der Stadt D
hatte am 8. Juli 1996 beschlossen, diese Flächen von der Freihaltezone F
(Richtplanfestlegung Besonderes Erholungsgebiet für Sportplatz/Freibad) in die Besondere
Erholungszone EC III (Familiengartenareal) umzuzonen. Nach Erledigung von
Rechtsmittelverfahren, welche die Grundeigentümer hiergegen angestrengt hatten,
wurde diese Planung von der Baudirektion am 11. August 1999 genehmigt.
II.
Am 21. Dezember 2006
machte die A AG beim Stadtrat D Entschädigungsansprüche aus materieller
Enteignung geltend. Nachdem die Einigungsverhandlung vom 12. September
2007 gescheitert war, ersuchte die Stadt D das Statthalteramt D am 3. Oktober
2007 um Anordnung des Schätzungsverfahrens. Daraufhin überwies das
Statthalteramt die Akten am 23. September 2008 der Schätzungskommission I.
Die Schätzungskommission
führte einen doppelten Schriftenwechsel und am 17. März 2010 einen
Augenschein durch. Während sich die Stadt D auf den Standpunkt stellte, dass
der Grundeigentümerin kein Entschädigungsanspruch zustehe, erachtete diese den
Tatbestand der materiellen Enteignung als erfüllt und bezifferte die geforderte
Vergütung auf Fr. 316.-/m². Am 27. August 2010 reichte die A AG
eine Wirtschaftlichkeitsrechnung betreffend Nutzung des Areals als Sportanlage
ein, wozu die Stadt D am 26. Oktober 2010 Stellung nahm.
Mit Entscheid vom 30. Januar 2015 (versandt am 28. Oktober
2016) stellte die Schätzungskommission I fest, dass die Stadt D der A AG
aufgrund der Umzonung der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 von der
Freihaltezone Typ C (Sport) in eine Besondere Erholungszone EC
(Familiengartenareal) im Gebiet F, D, keine Entschädigung aus materieller
Enteignung schulde.
III.
Das Verwaltungsgericht wies einen hiergegen erhobenen
Rekurs mit Urteil VR.2016.00001 vom 13. Juli 2017 ab. Daraufhin erhob die A AG
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Dieses
hiess das Rechtsmittel mit Urteil 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018 gut, hob
das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an
die Schätzungskommission I zurück. Mit Urteil VR.2018.00002 vom 15. November
2018 regelte das Verwaltungsgericht entsprechend den Anordnungen des
Bundesgerichts die Kosten- und Entschädigungsfolgen neu.
Mit Urteil VR.2021.00004 vom 27. Dezember 2021
stellte das Verwaltungsgericht in Gutheissung des Rechtsverzögerungsrekurses
der Stadt D fest, dass die Schätzungskommission I das
Rechtsverzögerungsverbot verletzt habe und wies diese an, das Verfahren innert
kürzest möglicher Zeit mittels eines anfechtbaren Entscheids zum Abschluss zu
bringen.
IV.
Nachdem die Schätzungskommission I weitere
Untersuchungshandlungen vorgenommen hatte, hiess sie die Klage am 3. November
2023 wiederum gut und verneinte den Tatbestand einer materiellen Enteignung und
somit einer Entschädigungspflicht der Stadt D.
V.
Gegen den am 4. Dezember 2023 zugestellten Entscheid
meldete die A AG am 19. Dezember 2023 rechtzeitig Rekurs beim
Verwaltungsgericht an. Nachdem der Abteilungspräsident anderntags Frist für
Rekursbegründung angesetzt hatte, liess die A AG am 19. Januar 2024
folgende Anträge stellen:
"1.       Der Entscheid
der Kantonalen Schätzungskommission I vom 3. November 2023 sei
aufzuheben.
2.        Die Rekursgegnerin
sei zu verurteilen, der Rekurrentin aufgrund der Umzonung einer Fläche von
30'849 m
2
der heutigen Parzellen D Kat.-Nrn. 02 und 01 von
der Freihaltezone Typ C (Sportanlagen) in die Erholungszone EC III
(Familiengärten) zufolge materieller Enteignung eine Entschädigung von CHF 4'380'558.00
zuzüglich Zins (Zinsfuss der ZKB für 1. Hypotheken oder gemäss gerichtlichen
Anordnung) ab dem 21. Dezember 2007 zu bezahlen.
eventualiter
: Die Sache
sei zum neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vor­instanz
zurückzuweisen.
3.        Unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegnerin und/oder der Vorinstanz."
In ihrer Rekursantwort vom 26. Februar 2024 liess die
Stadt D Abweisung des Rechtsmittels und Zusprechung einer Parteientschädigung
beantragen. Mit Replik vom 2. April 2024 liess die A AG an ihren Anträgen
festhalten. Schliesslich liess die Stadt D am 17. April 2024 den Verzicht
auf Duplik erklären.
Auf die Erwägungen der Schätzungskommission und die
Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen
zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach
§ 46 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten
vom 30. November 1879 (Abtretungsgesetz [AbtrG], LS 781) zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs
einzutreten.
1.2
Das
Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss den
§§ 49 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 32-86 N. 10; VGr,
26. Mai 2011, VR.2011.00001, E. 1.2; RB 2001 Nr. 25, 1998 Nr. 44
= BEZ 1998 Nr. 23).
2.
2.1
Im
Anschluss an einen Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts wird das kantonale
Verfahren in dem Zustand wieder aufgenommen, in welchem es sich unmittelbar vor
dem Erlass des aufgehobenen Entscheids befunden hat. Für die erneute
Beurteilung durch die kantonalen Instanzen sind die Erwägungen des
Bundesgerichts verbindlich. Dies gilt sowohl für Punkte, für die keine
Rückweisung erfolgt und die damit "definitiv" entschieden sind, als
auch für die Erwägungen, welche die Rückweisung umschreiben (statt vieler VGr,
19. April 2024, VB.2024.00189, E. 1.1; Johanna Dormann, Basler
Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 3. A., 2018, Art. 107
N. 18).
Das Bundesgericht bezeichnete im Urteil vom
3. Oktober 2018 die Vergleichsmethode als für die Verkehrswertschätzung
primär anwendbar und wies die Schätzungskommission zur Untersuchung an, ob für
einen Vergleich taugliche Handänderungen stattgefunden hätten. Falls es an
solchen fehle, seien "andere geeignete Schätzungsmethoden
beizuziehen". Weitere Abklärungen zum Ertragswert seien nur dann
erforderlich, soweit die betreffende Methode von Belang sei; dabei dürften
jedoch keine übertriebenen Anforderungen an die Wirtschaftlichkeitsberechnung
der Grundeigentümerin gestellt werden (E. 3.5). Schliesslich seien die
kantonalen Instanzen angesichts der überlangen Verfahrensdauer gehalten,
bezüglich der Voraussetzung der hohen Realisierungswahrscheinlichkeit keine
Fragen offenzulassen (E. 4.1).
2.2
Wie das
Verwaltungsgericht in E. 6.1 des ersten Rechtsgangs festgehalten hat,
bildet Streitgegenstand die Frage, ob die Umzonung der beiden Grundstücke
Kat.-Nrn. 01 und 02 der Rekurrentin den Tatbestand einer materiellen
Enteignung erfüllt oder nicht. Dabei gilt es zu prüfen, ob die
Zonenplanänderung zu einem Minderwert der Grundstücke geführt hat. Dieser
besteht in der Differenz der Verkehrswerte, die das Grundstück ohne den
planerischen Eingriff und mit ihm aufweist (Enrico Riva in: Heinz
Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar
RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 5 RPG N. 208). Als
Verkehrswert gilt nach ständiger Rechtsprechung der Preis, der im gewöhnlichen
Geschäftsverkehr für das Objekt (am Stichtag) mutmasslich hätte erzielt werden
können (VGr, 14. September 2022, VR.2022.00001, E. 3.1; RB 1991
Nr. 47 mit Hinweisen; Felix Richner et al. [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Steuergesetz, 4. A., Zürich 2021, § 220 N. 121 ff.).
Stichtag ist der 28. August 1999, als die Umzonung in Rechtskraft erwachsen
ist. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin spielt für den vorliegend allein
zu beurteilenden Entschädigungsanspruch die Planungsgeschichte keine Rolle, wie
das Verwaltungsgericht bereits im Erstentscheid festgehalten hat (E. 6.1).
2.3
Der massgebende
Sachverhalt und die allgemeinen Rechtsgrundsätze zum Tatbestand der materiellen
Enteignung sind vom Verwaltungsgericht und vom Bundesgericht im ersten
Rechtsgang dargelegt worden. Darauf kann verwiesen werden (§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 VRG). Wie sich aus den
nachfolgenden Erwägungen ergibt, erweist sich der Fall als spruchreif. Für die
von der Rekurrentin eventuell beantragte Rückweisung an die
Schätzungskommission besteht daher kein Anlass.
3.
3.1
Die
Schätzungskommission erwog, dass sie zur Ermittlung von Vergleichswerten bei mehreren
Grundbuchämtern am 15. April 2019 ein Amtshilfegesuch gestellt habe mit
der Aufforderung, Handänderungen der Jahres 1994 bis 2002 in der Freihaltezone
Typ C (Besonderes Erholungsgebiet für Sportplatz/Freibad) bekanntzugeben.
Dieses Gesuch hätten die Grundbuchämter anderntags mit gemeinsamer
Stellungnahme verweigert, und zwar mit dem Hinweis darauf, dass Handänderungen
nicht zonenspezifisch geführt würden und somit nicht ohne Weiteres abrufbar
seien. Die Beantwortung einer solchen Anfrage erfordere tagelange
Nachforschungen im Archiv. Mit einem weiteren Gesuch vom 1. März 2023 habe
sie beim Grundbuchamt D nochmals eine Anfrage betreffend die Zusammenstellung
von Handänderungen der Jahre 1990 bis 2003 für 17 spezifisch bezeichnete, sich
in der Besonderen Erholungszone befindende Grundstücke gestellt. Deren
Beantwortung sei am 8. März 2023 wiederum verweigert worden, diesmal mit
dem Hinweis auf die fehlende qualifizierte Bezugsnähe zu den Grundstücken und
den fehlenden Nutzen der Kaufpreise für die Schätzung. Das Statistische Amt des
Kantons Zürich habe am 23. Juni 2021 Auswertungen von Verkäufen in der
Freihaltezone zugestellt; den unvollständigen Daten seien jedoch keine
tauglichen Vergleichswerte zu entnehmen gewesen. Nach dem Gesagten hätten sich
keine Vergleichswerte ermitteln lassen. Dies entspreche auch der Erfahrung der
Schätzungskommission, dass es bei Land in der Freihaltezone, Erholungszone und
Reservezone an geeigneten Vergleichspreisen fehle. Als geeignetste
Bewertungsmethode erscheine die Ertragswertberechnung. Dementsprechend habe die
Grundeigentümerin vier Varianten (1. Tennis; 2. Tennis mit Minigolf; 3.
Kartbahn; 4. Golf "Driving Range") von Sportanlagen für eine solche
Bewertung präsentiert und bei sämtlichen einen Gastronomiebetrieb mit 100 Innensitzplätzen
angefügt. Alle diese Berechnungen gingen – was näher ausgeführt wurde – von
viel zu grossen Auslastungen und damit deutlich zu hohen Erträgen aus, während
der Aufwand zu tief veranschlagt werde. Eine realistische Schätzung lasse keine
dieser Varianten als rentabel erscheinen, vielmehr resultiere mutmasslich ein
Verlust. Bei der Nutzung des Areals als Familiengarten gelte pro Einheit ein
Pachtzins von Fr. 500.- pro Jahr als üblich, was hier einen Ertrag von
(105 x Fr. 500.- =) Fr. 52'500.- ergäbe. Nach dem Gesagten habe die
Umzonung den Ertragswert der betroffenen Grundstücke nicht geschmälert. Weiter
gelte es zu prüfen, ob für die behaupteten Nutzungen eine hohe Realisierungswahrscheinlichkeit
bestanden habe. Eine bauliche Nutzung sei nur innerhalb der Schranken von § 40
Abs. 1 Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG, LS 700.1) zulässig; eine zonenfremde Bewerbung erfordere eine
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG, SR 700). Aufgrund von Grösse und Auslastung einer der
skizzierten Sportanlagen mit Gastrobetrieb wäre ein Gestaltungsplan im Sinn von
§§ 83 ff. PBG erforderlich gewesen, was die
Realisierungswahrscheinlichkeit beeinträchtige. Die Verträglichkeit eines
Projekts mit der Freihaltezone hänge auch vom Planungsermessen der Gemeinde ab,
was hier ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer solchen Anlage
erfordern würde. Ob die vielen für die geplante Nutzung erforderlichen
Parkplätze und der Gastronomiebetrieb für zonenkonform befunden werden könnten,
sei fraglich. Aus den Planungsabsichten der Stadt D, die sich im Lauf der Jahre
geändert hätten (Fussballplätze für den örtlichen Fussballklub, Sport- und
Erholungspark, aktuell Dreifachturnhalle, Fussballplätze und ein Skaterpark),
lasse sich per Stichtag im August 1999 nicht auf eine zeitnahe Realisierung
schliessen. Zudem hätte die Erteilung einer Baubewilligung wohl eine
Festsetzung im kommunalen oder regionalen Richtplan erfordert. Endlich sei
nicht klar, ob die bislang landwirtschaftlich genutzte Fläche genügend
erschlossen gewesen sei. Insgesamt fehle es daher an der für die Annahme einer
materiellen Enteignung erforderlichen hohen Realisierungswahrscheinlichkeit.
3.2
Die
Rekurrentin bringt zur Begründung ihres Rechtsmittels vor, dass sich eine
Entschädigungspflicht hier aufgrund der erfolgten Abzonung wie auch des
Tatbestands eines Sonderopfers ergebe. Die Weigerung der mitwirkungspflichtigen
Grundbuchämter stelle einen Affront gegenüber der kantonalen Justiz dar. Indem
die Schätzungskommission entgegen der bundesgerichtlichen Anordnung nicht auf
der Herausgabe der nachgesuchten Unterlagen beharrt habe, habe sie ihrerseits
den Untersuchungsgrundsatz verletzt. Sodann habe die Vorinstanz den
Verkehrswert der Grundstücke in der Freihaltezone Typ C (Sportanlagen)
falsch festgesetzt. Das Bundesgericht habe im Rückweisungsentscheid ausgeführt,
die Vorinstanzen dürften die Entschädigungspflicht "nicht einfach mit der
Begründung verneinen, ihre Ertragsberechnungen seien unrealistisch". Genau
dies habe die Schätzungskommission aber wiederum getan. Anstatt den
Verkehrswert anhand von Ertragswerten zu bestimmen, habe sie willkürlich an den
von der Rekurrentin präsentierten Berechnungsgrundlagen
"herumgeschraubt". Die Rekurrentin habe Kostenschätzungen und
Wirtschaftlichkeitsberechnungen eingereicht und sei damit ihrer
Mitwirkungspflicht nachgekommen. Die vorliegend zu beurteilende Rentabilität
von Sport- und Gastronomieanlagen erfordere ein entsprechendes Fachwissen, das
der Schätzungskommission fehle; daher hätte sie fachkundige Dritte als Experten
beiziehen müssen. Stattdessen habe sie sich bei allen vier Varianten von nicht
nachvollziehbaren eigenen Annahmen leiten lassen. Im Weiteren habe die
Vorinstanz den Verkehrswert von Land in der Erholungszone EC III
(Familiengartenareal) unrichtig festgesetzt. Die Annahme eines Ertrags von Fr. 500.-
pro Jahr für einen Familiengarten sei willkürlich; auch lasse sich daraus kein
Ertragswert je m
2
für die Gesamtfläche errechnen. Im betreffenden
Gebiet habe am Stichtag kein Bedarf nach solchem Gartenland bestanden. Die
Eigentümerin sei daher aufgrund der Abzonung gezwungen worden, das Areal
landwirtschaftlich zu nutzen. Der Verkehrswert von Land in der Erholungszone EC III
habe daher jenen von Landwirtschaftsland nicht überstiegen. Schliesslich habe
die Schätzungskommission die Wahrscheinlichkeit der Überbauung in naher Zukunft
zu Unrecht verneint. Am Stichtag seien die Grundstücke durch die G-Strasse grob
erschlossen gewesen; die Feinerschliessung hätte die Rekurrentin aus eigener
Kraft durchführen können. Bei der Freihaltezone Typ C (Sportanlagen)
handle es sich um eine Spezialbauzone nach Art. 18 RPG, in der die in
Betracht gezogenen Anlagen keine Ausnahmebewilligung erfordert hätten. Eine
zonenkonforme Überbauung hätte weder einen Gestaltungsplan noch eine Festlegung
auf Stufe Richtplan verlangt. Dabei gelte es zu beachten, dass Art. 8 Abs. 2
RPG, wonach Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer
Grundlage im Richtplan bedürften, erst am 15. Juni 2012 erlassen worden
sei. Auf die konkrete Überbauungsabsicht des Grundeigentümers komme es bei der
hier vorliegenden Auszonung nicht an.
In der Replik hält die Rekurrentin an ihrem Standpunkt
fest. Insbesondere betont sie nochmals, ihrer Mitwirkungspflicht nachgekommen
zu sein. Die Schätzungskommission hätte den entscheidrelevanten Sachverhalt
klären müssen, wozu bei Bedarf auch der Beizug von Sachverständigen gehöre,
wenn ihr das nötige Fachwissen fehle. Der Kaufvertrag zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Gemeinde Wangen-Brüttisellen sei
nicht vergleichstauglich, weil er Land in der Landwirtschaftszone betroffen
habe, für das nach Art. 63 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über
das bäuerliche Bodenrecht (BGBB, SR 211.412.11) eine Preisgrenze bestehe.
3.3
Dem hält
die Rekursgegnerin entgegen, dass sie sich bei den Gemeinden
Wangen-Brüttisellen, Volketswil und Niederhasli, die in den letzten 20 Jahren
Sportanlagen gebaut hätten, nach dem Kaufpreis erkundigt habe. Nur die
Erstgenannte habe 1996 von der Schweizerischen Eidgenossenschaft
Landwirtschaftsland für Fr. 20.-/m
2
erworben. Nachdem sich die
vier Geschäftsideen der Grundeigentümerin nach zutreffender Würdigung der
Schätzungskommission als Fachgremium als unrentabel erwiesen hätten, machten
weitere Untersuchungen oder die Einholung eines Gutachtens keinen Sinn. Im Übrigen
wäre es im zweiten Rechtsgang Sache der Grundeigentümerin gewesen, eine
Wirtschaftlichkeitsberechnung beizubringen. Weil sie dies versäumt habe, lasse
es sich nicht beanstanden, dass die Schätzungskommission auf Erfahrungswerte
abgestellt habe. Jedenfalls sei die Nutzung mit Familiengärten einträglicher
als die Projektbeispiele der Rekurrentin. Die Stadt Zürich verlange für
Parzellen von über 200 m
2
einen jährlichen Pachtzins von rund
Fr. 500.- zuzüglich Nebenkosten; der Ertrag liege damit – entgegen der
Annahme des Bundesgerichts – deutlich über jenem für Landwirtschaftsland von
durchschnittlich Fr. 0.05/m
2
. Angesichts der grossen Fläche von
3 ha und der innerhalb derselben fehlenden Erschliessung wäre ein
Gestaltungsplan unumgänglich gewesen.
4.
4.1
Unter dem
Randtitel "Untersuchung von Amtes wegen" enthält § 7 VRG
folgende Regelung: Die Verwaltungsbehörde untersucht den Sachverhalt von Amtes
wegen durch Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug
von Amtsberichten, Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf
andere Weise (Abs. 1). Die am Verfahren Beteiligten haben dabei
mitzuwirken: a. soweit sie ein Begehren gestellt haben, b. wenn ihnen nach
gesetzlicher Vorschrift eine Auskunfts- oder Mitteilungspflicht obliegt (Abs. 2).
Für die Feststellung des Sachverhaltes sind Verwaltungsbehörden und Gerichte
verpflichtet, notwendige Akten herauszugeben, Amtsberichte zu erstatten und
Auskünfte zu erteilen. Vorbehalten bleiben besondere Vorschriften über die
Geheimhaltung und den Datenschutz (Abs. 3). Die Verwaltungsbehörde würdigt
das Ergebnis der Untersuchung frei. Sie wendet das Recht von Amtes wegen an. An
die gestellten Begehren ist sie nicht gebunden (Abs. 4). Unter Amtshilfe
ist die Hilfeleistung von Verwaltungsbehörden zu verstehen. Der zulässige
Umfang der Amtshilfe beurteilt sich in erster Linie nach Kriterien der
Verhältnismässigkeit. Von Bedeutung sind dabei insbesondere die
Erforderlichkeit der Informationsweitergabe zur Abklärung des betreffenden
Sachverhalts sowie die einer Amtshilfe im konkreten Fall entgegenstehenden Geheimhaltungs-
und Datenschutzinteressen. Die Zustimmung der Betroffenen zur Bekanntgabe der
Daten ist im Zusammenhang mit der Amtshilfe keine zwingende Voraussetzung. Bei
der Beurteilung des zulässigen Umfangs der Amtshilfe im konkreten Fall ist eine
Interessenabwägung zwischen der Herausgabe- und der Geheimhaltungspflicht
vorzunehmen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 126 f).
4.2
Ein erstes Gesuch der
Schätzungskommission um Amtshilfe vom 15. April 2019 wurde von den
angefragten Notariaten unter Hinweis auf ihre mangelnden Ressourcen verweigert.
Denn "dazu wären tagelange Nachforschungen in unseren Archiven notwendig
und der Aufwand erscheint unverhältnismässig". Mit einem weiteren Gesuch
vom 1. März 2023 an das Notariat D verlangte die Schätzungskommission
Auskunft betreffend Handänderungen an fünfzehn Grundstücken in D und zwei in
Bachenbülach in der Besonderen Erholungszone. Daraufhin lehnte die Amtsstelle
mit E-Mail vom 8. März 2023 eine Mithilfe erneut ab, diesmal unter Hinweis
auf die fehlende "qualifizierte Bezugsnähe", die mangelnde
Vergleichstauglichkeit der Transaktionen und die hierfür besser geeignete
Datenbank des Statistischen Amts des Kantons Zürich. In der Folge verzichtete
die Schätzungskommission auf weitere Untersuchungshandlungen und begnügte sich
mit den Daten, die ihr das Statistische Amt zuvor am 23. Juni 2021
zugestellt hatte.
Das Kreisschreiben der Finanzdirektion und der
Verwaltungskommission des Obergerichts an die Notariate und Grundbuchämter über
die Mitwirkung bei der Erhebung der Grundsteuern (Anwendung des revidierten
Steuergesetzes vom 8. Juni 1997) vom 19. November 1998 (ZStB 216.1)
statuiert Orientierungs- und Meldepflichten der Notariate und Grundbuchämter.
Danach haben diese den Steuerbehörden Kenntnis von allen Handänderungen und
weiteren potenziell steuerpflichtigen Rechtsgeschäften zu verschaffen. Diese
Mitteilung erfolgt mittels Zustellung eines amtlichen Formulars, auf dem die
massgebenden Daten vermerkt sind. Diese Angaben enthalten – wenn das Formular
korrekt und vollständig ausgefüllt worden ist – auch die Zonenzugehörigkeit des
betroffenen Grundstücks. Unter diesen Umständen erscheint der für die Sichtung
der interessierenden Handänderungen erforderliche Aufwand als nicht übermässig
gross und erfordert auch keine besonderen Fachkenntnisse. Bezüglich des zweiten
Auskunftsbegehrens vom 1. März 2023 ist anzumerken, dass es nicht dem
Notariat, sondern dem ersuchenden Gericht obliegt, die Relevanz der angefragten
Handänderungen zu beurteilen. Nach dem Gesagten war die Auskunftsverweigerung
durch die genannten Notariate ungerechtfertigt und stellte eine
Pflichtverletzung dar. Mithin hätte sich die Schätzungskommission mit der
Verweigerung nicht abfinden dürfen, sondern hätte – notfalls mittels
Aufsichtsbeschwerde beim Notariatsinspektorat des Kantons Zürich als
zuständiger Aufsichtsstelle – auf der Lieferung der fraglichen
Handänderungsanzeigen insistieren müssen.
4.3
Wie die
Rekurrentin insoweit zutreffend rügt, stellt der Verzicht der
Schätzungskommission auf die Durchsetzung der Amtshilfe eine Verletzung der
Untersuchungspflicht dar, die grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen
Entscheids und Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur weiteren
Untersuchung führen müsste. Indessen tritt diese Rechtsfolge deswegen nicht
ein, weil der Mangel aus den nachfolgend darzulegenden Gründen der
Bewertungsmethodik keinen Einfluss auf die hier vorzunehmende
Verkehrswertschätzung des betroffenen Areals vor und nach der Umzonung hat.
5.
5.1
Entgegen
der von der Rekurrentin selbst im ersten Rechtsgang vertretenen Auffassung und
der Würdigung durch die kantonalen Instanzen hat das Bundesgericht die
Vergleichsmethode bevorzugt und die Schätzungskommission dementsprechend zu
weiteren Abklärungen verpflichtet. Wie das oberste Gericht festgehalten hat,
eignet sich die Vergleichsmethode insbesondere bei unüberbauten Grundstücken in
einer Bauzone. Indessen empfehle die Literatur dieses Vorgehen auch für die
Bewertung von Land ausserhalb der Bauzonen, soweit dieses nicht dem
Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht unterstellt sei. Selbst wenn der
Abnehmerkreis für Land zur Nutzung als Sportanlage oder als Familiengartenareal
beschränkt sei, lasse sich nicht von vornherein ausschliessen, dass Grundstücke
in Erholungszonen frei verkauft würden. Nach dem "derzeitigen
Erkenntnisstand" lägen keine triftigen Gründe vor, die gegen die
Anwendbarkeit der Vergleichsmethode sprächen (E. 3.4).
Wie die Zusammenstellung des Statistischen Amts des
Kantons Zürich vom 23. Juni 2021 zeigt, kam es in den Jahren 1994 bis 2002
im Bezirk D nur zu 20 Freihandverkäufen von unbebautem Land in Freihaltezonen
und im Bezirk Dielsdorf im nämlichen Zeitraum gar nur zu deren fünf. Um welchen
Typ von Freihaltezonen es ging, lässt sich der Zusammenstellung nicht
entnehmen. Neben der Richtplanfestlegung Besonderes Erholungsgebiet C
(Sportplatz, Freibad, Tennisplatz und dergleichen) kommen gemäss Anhang
A. II. ("Landschaftsplan") der
Verordnung über die
einheitliche Darstellung der Richtplanungen vom 8. Dezember 1976
(LS 701.11) in Betracht: Allgemeines Erholungsgebiet; Besonderes
Erholungsgebiet A (Allmend); B (Festplatz, Rastplatz, Parkanlage und
dergleichen) sowie D (Familiengartenareal, Campingplatz und dergleichen).
Ebenso wenig sind die Gemeinde, die örtliche Lage, die Grösse der Grundstücke,
die Erschliessungsverhältnisse und die an der Handänderung beteiligten Parteien
ersichtlich.
Schon die geringe Zahl von Handänderungen, die überhaupt
zum Vergleich herangezogen werden könnten, spricht gegen die Tauglichkeit der
Vergleichsmethode im vorliegenden Fall. Sodann liessen sich hier nur solche
Grundstücke berücksichtigen, die – wie das streitbetroffene Areal – gemäss
Richtplanfestlegung zum Besonderen Erholungsgebiet C gehören. Im Weiteren
fallen nach ständiger Praxis solche Rechtsgeschäfte ausser Betracht, die unter
ausserordentlichen Umständen zustande gekommen waren, wie z.B. Spekulations­käufe
oder Käufe aus Liebhaberei (Richner et al., § 220 N. 129).
Zurückhaltung ist ferner geboten, wenn das Gemeinwesen als Vertragspartei
beteiligt war (Richner et al, § 220 N. 156). Schliesslich kommen dem
Umfang der gehandelten Fläche sowie ihrer makro- und mikroökonomischen Lage
eine wesentliche preisbestimmende Bedeutung zu. Zwar verfügen die
streitbetroffenen Parzellen möglicherweise über einen Vorteil aufgrund ihrer
Grösse. Nachteilig fällt für die Rekurrentin aber ins Gewicht, dass die
streitbetroffenen Grundstücke an peripherer Lage am südwestlichen Siedlungsrand
von D liegen, an die Nationalstrasse A51 anstossen und mit dem öffentlichen
Verkehr schlecht erschlossen sind.
Nach alledem erweist sich die Vergleichsmethode im
vorliegenden Fall als untauglich.
5.2
Die Praxis
zur Bewertung von Immobilien hat verschiedene weitere Methoden entwickelt, nach
denen der Verkehrswert eines Grundstücks ermittelt wird. Dazu zählen etwa die
Sachwertmethode, die Ertragswertmethode, die Rückwärtsrechnung, die
Lageklassenmetho­de, die Strukturzahlmethode, die Kennwertmethode und die
hedonische Bewertung (Richner et al., § 220 N. 137 ff.). Dabei
ist anzumerken, dass diese Instrumente – mit Ausnahme der Ertragswertmethode – im
Wesentlichen auf überbaute Grundstücke bzw. solche in Bauzonen zugeschnitten
sind. Wenn die Vergleichsmethode mangels vergleichstauglicher Parzellen
versagt, anerkennt die Verwaltungs- und Gerichtspraxis gelegentlich die
Rückwärtsrechnung (auch als Differenzwertmethode bezeichnet; Richner et al., § 220
N. 145), nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts allerdings nicht
als Hauptmethode, sondern nur ergänzend (VGr, 14. März 2024,
VR.2022.00002, E. 6.5.2). Weder das Bundesgericht noch die Parteien ziehen
in Betracht, dass eine dieser Vorgehensweisen zur Bestimmung der massgebenden
Verkehrswerte vor und nach der Umzonung zielführend sein könnte. Vielmehr gehen
sie – mit der Schätzungskommission im angefochtenen Entscheid und mit dem
Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang – davon aus, dass allein die Ertragswertmethode
als tauglich erscheint. Somit ist vorliegend einzig diese Methode als
massbeglich zu betrachten.
5.3
5.3.1
Wie das Verwaltungsgericht bereits im ersten Rechtsgang in E. 6.3.2
ausgeführt hat, setzt die Anwendung der Ertragswertmethode die genaue Kenntnis
des Objekts voraus, das einen Ertrag aus der Nutzung eines Grundstücks erzeugt.
In aller Regel handelt es sich dabei um eine Liegenschaft, die zu gewerblichen
oder zu Wohnzwecken genutzt wird (vgl. neuestens VGr, 26. Oktober 2023,
VR.2023.00001; Richner et al., § 220 N. 202 ff.). Die
streitbetroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 im Gebiet F waren
am Stichtag – wie auch heute – unüberbaut und landwirtschaftlich beworben. Wie
im Erstentscheid des Verwaltungsgerichts in E. 6.3.2 sodann festgehalten
worden ist, hätte die Rekurrentin Angaben über die künftige Nutzung machen
müssen, die aufgrund der Umzonung nunmehr ausgeschlossen ist:
"Es wäre Sache der
Grundeigentümerin gewesen, ein derartiges Projekt zumindest so detailliert
darzulegen, dass die Beurteilung von dessen rechtlicher Zulässigkeit und
ökonomischer Zweckmässigkeit ohne weitere Sachverhaltsermittlungen von Seiten
der Schätzungskommission bzw. des Verwaltungsgerichts möglich gewesen wäre.
Hingegen ging es nicht an, dass die Eigentümerin diesen Aufwand der Vorinstanz
übertragen wollte, was diese denn auch zu Recht abgelehnt hat. Somit ist auch
der entsprechende Antrag in der Rekursschrift, wonach das Verwaltungsgericht
ein entsprechendes Gutachten einzuholen habe, abzulehnen. Es ist nicht Sache
der Gerichte, zur Beurteilung eines geltend gemachten Anspruchs aus materieller
Enteignung nach möglichst rentablen Bewirtschaftungsformen zu forschen oder gar
eigene Geschäftsideen zu entwickeln. Vielmehr beschränkt sich die Aufgabe der
Rechtsmittelbehörden darauf, einen umfassend substanziierten Sachverhalt auf
seine Richtigkeit zu überprüfen. Auf das Vorliegen einer materiellen Enteignung
wäre erst dann zu schliessen, wenn – allenfalls nach Überprüfung durch eine
betriebswirtschaftliche Expertise – ein hohes Mass an Plausibilität für die
erzielbaren Erträge bestehen würde."
Im Weiteren hat das Verwaltungsgericht kritisiert, dass
sich die Rekurrentin im Schätzungsverfahren darauf beschränkt habe, vier
Planskizzen samt zugehöriger (Anlage-)Kostenschätzung einzureichen (Variante A:
Tennis-Center; Variante B: Tennis/Volley- und Basketballfelder; Variante C:
Karting-Bahn; Variante D: Golf-Driving-Range). Die von der Schätzungskommission
verlangte Wirtschaftlichkeitsrechnung für die genannten Sportanlagen habe sie
nicht beigebracht, sondern sich lediglich auf ein von Amtes wegen einzuholendes
Gutachten berufen. Eine solche Expertise könne jedoch nur klären, ob ein
Business-Plan für eine genau definierte Sportanlage überzeuge oder nicht. Neben
den – lediglich grob skizzierten und nicht weiter substanziierten und
plausibilisierten – Anlagekosten hätte die Rekurrentin aufzeigen müssen, wie
die Anlage im Einzelnen betrieben werden sollte und wie Aufwand und Ertrag
(unter Berücksichtigung von branchengerechten Abschreibungen) angesichts der
Marktverhältnisse realistisch und nachhaltig geschätzt würden. Diesen
Anforderungen genüge der von der Rekurrentin erstellte "Bericht Gebiet F
in D" vom 25. August 2010 bei Weitem nicht. Abgesehen davon, dass die
Zahlen im Bericht in keiner Weise plausibilisiert würden, fielen diese viel zu
optimistisch aus. Ob sich eine solche Anlage überhaupt kostendeckend betreiben
lasse, erscheine daher als fraglich.
5.3.2
Das Bundesgericht hat für den – nach dem Gesagten hier zutreffenden – Fall,
dass die Ertragswertmethode zum Zug komme, offengelassen, ob ein
"Gutachten zur Ermittlung des Ertragswerts von Sportanlagen"
einzuholen sei oder nicht (E. 3.5). Welche weiteren Abklärungen zum
Ertragswert diesfalls erforderlich seien, hat das oberste Gericht nicht näher
ausgeführt.
In der Folge hat die Rekurrentin keine weiteren Angaben zu
ihren Projektideen präsentiert. Daraufhin hat sich die Schätzungskommission im
angefochtenen Entscheid noch einmal ausführlich mit dem genannten
"Bericht" vom 25. August 2010 befasst. Dabei ist sie wie schon
im ersten Rechtsgang zum Schluss gekommen, dass keine der vier Varianten einen
Gewinn verspreche, sondern bei allen viel eher mit einem Verlust zu rechnen
sei.
5.3.3
Die Rekurrentin bezweifelt zu Unrecht die Fachkompetenz der
Schätzungskommission. Wie das Verwaltungsgericht wiederholt festgehalten hat
(zuletzt VGr, 14. März 2024, VR.2022.00002, E. 2.2), handelt es sich
bei dieser um ein Fachgericht in Enteignungssachen. Schon aus diesem Grund
erübrigt sich die Einholung eines Bewertungsgutachtens. Die Schwierigkeit, im
vorliegenden Fall einen Wertverlust der betroffenen Grundstücke aufgrund der Abzonung
zu ermitteln, ist nicht schätzungstechnischer Natur, was allenfalls besonders
hohe Fachkenntnisse erfordert hätte (vgl. hierzu etwa VGr, 11. März 2020,
SB.2018.00132, betreffend den Wert einer Hotelliegenschaft). Vielmehr liegt es
im Dunkeln, mit welcher konkreten Nutzung die Rekurrentin mutmasslich welchen
Ertrag erzielt hätte.
Wie vorne in E. 4.1 festgehalten, sind die
Verwaltungsbehörden und Rechtsmittelinstanzen gemäss § 7 Abs. 1 VRG
verpflichtet, den rechtserheblichen Sachverhalt zu untersuchen. Diese Anweisung
wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der Beteiligten ergänzt, insbesondere
wenn sie – wie hier – ein Begehren gestellt haben (§ 7 Abs. 2 lit. a
VRG). Obwohl das Bundesgericht in allgemeiner Weise festgehalten hat, dass
keine übertriebenen Anforderungen an Wirtschaftlichkeitsberechnungen der
Rekurrentin gestellt werden dürfen (E. 3.5), genügt der äusserst
rudimentäre "Bericht Gebiet F in D" vom 25. August 2010
auch nicht ansatzweise für eine gerichtliche Überprüfung. Die Zusammenstellung
beschränkt sich auf die nicht nachvollziehbare Auflistung einzelner Kennzahlen,
aus denen eine Rentabilität aller vier Szenarien abgeleitet wird. Nähere
Ausführungen zur baulichen Ausgestaltung als die Ideenskizze vom 11. Mai
2009 und zu den hierfür aufzuwenden Kosten fehlen ebenso wie ökonomische
Überlegungen zur Nachfrage und Rentabilität. Schliesslich schweigt sich das
Papier gänzlich zur Frage aus, ob die Projektideen rechtlich überhaupt
bewilligungsfähig seien. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin kann somit
keine Rede davon sein, dass sie ihrer Mitwirkungspflicht zur Darlegung eines
möglichen Ertrags ihrer Grundstücke vor der Abzonung nachgekommen ist.
5.3.4
Ist nach dem Gesagten nicht ersichtlich, dass die Rekurrentin mit einer
Sportanlage einen Gewinn hätte erzielen können, so erübrigt sich eine nähere
Prüfung, welchen Wert das Land als Familiengartenareal mutmasslich generiert.
Anzumerken ist, dass einerseits die sehr unterschiedliche Attraktivität von
solchem Land wie auch sozialpolitische Zielsetzungen bei Verpachtung durch die
öffentliche Hand die Anwendung der Vergleichsmethode ebenfalls ausschliessen.
Wie das Bundesgericht festgehalten hat (E. 2.7), dient eine
Familiengartenanlage der bodenabhängigen, hobbymässigen Landwirtschaft und ist
insoweit landwirtschaftlichen Zwecken verwandt. Freilich kommt solchen Gärten
nicht nur die Funktion der Erzeugung von Gemüse und Früchten zu, sondern mehr
noch der Freizeitgestaltung in einer naturnahen Umgebung verbunden mit sozialen
Kontakten. Aus diesem Grund dürfte der (Ertrags-)Wert von Familiengartenland
deutlich über jenem für Landwirtschaftsland liegen.
6.
6.1
Weil die
Abzonung nach dem Gesagten nicht zu einer ausgewiesenen Entwertung der
betroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 im Gebiet F geführt hat,
erübrigen sich grundsätzlich weitere Erwägungen hinsichtlich der für die
Annahme einer materiellen Enteignung erforderlichen hohen
Realisierungswahrscheinlichkeit. Gemäss Anweisung des Bundesgerichts (E. 4.1)
hat sich das Verwaltungsgericht indessen mit diesem Aspekt zu befassen.
6.2
6.2.1
Schon im ersten Rechtsgang hat das Verwaltungsgericht festgehalten, dass in
Anbetracht einer Gesamtfläche des streitbetroffenen Areals von über 30'000 m²
dessen Überbauung mit einer Sportanlage mutmasslich der Planungspflicht
unterliege und eine einfache Baubewilligung hierfür nicht genüge (vgl. Thomas
Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich 2002, S. 125 ff.).
Dabei stehe ein projektbezogener Gestaltungsplan im Sinn von §§ 83 ff.
PBG im Vordergrund. In diesem wäre primär zu regeln gewesen, welche Arten von
sportlicher Nutzung in der Freihaltezone F überhaupt zulässig gewesen
wären. Diese Auffassung wird von der Schätzungskommission im angefochtenen
Entscheid geteilt, dies unter Hinweis auf die konkret geplanten Nutzungen und
den angegliederten Gastronomiebetrieb mit 100 Innensitzplätzen.
Diesen Erwägungen hält die Rekurrentin entgegen, dass es
sich bei der Freihaltezone F um eine Spezialbauzone im Sinn von Art. 18
RPG handle. Weil diese bereits eine besondere, gebietsbezogene Festlegung
treffe, erübrige sich ein Gestaltungsplan. Ebenso wenig habe am Stichtag eine
Richtplanpflicht bestanden.
6.2.2
Bei der Freihaltezone F gemäss der bis zum Stichtag massgebenden Bau- und
Zonenordnung der Stadt D vom 2. Dezember 1985 handelt es sich nach
zutreffender Auffassung der Rekurrentin aufgrund der Festlegung im kommunalen
Richtplan "Besonderes Erholungsgebiet für Sportplatz/Freibad" zwar um
eine "weitere Nutzungszone" im Sinn von Art. 18 RPG. Dies
bedeutet jedoch nicht, dass beliebige Sportanlagen als zonenkonform zu würdigen
sind. Vielmehr ist hierfür der besondere Erholungszweck massgebend (Monika
Mörikofer, Bauten und Anlagen in Freihalte- und Erholungszonen, PBG aktuell,
2017/1, S. 4, auch zum Folgenden). Zulässig sind solche baulichen
Einrichtungen, die diesem Erholungszweck dienen, d.h. dafür hilfsweise benötigt
werden. Sie müssen aber den Charakter der Freihaltezone als Nichtbauzone wahren
bzw. dürfen das allgemeine Ziel der Freihaltezonen, nämlich die Erhaltung von
möglichst viel Grünraum, nicht gefährden. Zulässig sind daher nur kleinere
bauliche Einrichtungen, die üblicherweise zu einer bestimmten Sport- oder
Freizeitanlage gehören, wie etwa Umkleidekabinen, Verpflegungsstände oder
Spielgeräte, die zudem nicht ebenso gut in der angrenzenden Bauzone errichtet
werden könnten. In diesem Sinn müssen die baulichen Einrichtungen auf den
beantragten Standort angewiesen sein.
Diese Voraussetzungen sind bei den von der Rekurrentin
präsentierten Projektideen offensichtlich nicht erfüllt. Während bei einem
Freibad, einem Fussballfeld oder einem Spielplatz ein grosser Anteil als
Grünfläche erhalten bleibt, trifft dies hier höchstens für die Minigolfanlage
und die Golf "Driving Range" zu. Vollends gesprengt wird der Rahmen
des in einer Freihaltezone Zulässigen durch den bei allen Projektvarianten
vorgesehenen Gastronomiebetrieb mit nicht weniger als 100 Innensitzplätzen.
Eine solche Zusatznutzung im vorgesehenen Ausmass ist offensichtlich nicht
durch die Sportanlage bedingt, sondern stellt eine allein wirtschaftlich
motivierte Mantelnutzung dar. Eine Gaststätte mit diesen Dimensionen – die
zusätzlich noch weitere Aussensitzplätze umfassen dürfte – gehört nicht in eine
Freihaltezone. Hinzu kommt, dass die kombinierte Nutzung zu Sport- und
Gewerbezwecken die Schaffung einer grossen Anzahl von Fahrzeugabstellplätzen
erfordert. Für den Fall, dass eine einfache Baubewilligung für das Projekt
genügt hätte (dazu nachfolgend E. 6.2.3 und E. 6.2.4), wäre für die
raumplanungsrechtliche Beurteilung nach Art. 25 Abs. 2 RPG sowie § 318
PBG und § 7 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember
1997 (BVV, LS 700.6) in Verbindung mit Ziffer 1.2.4 des Anhangs zur
Verordnung das Amt für Raumentwicklung der Baudirektion zuständig gewesen.
Sodann hätte die kommunale Baubehörde gemäss § 318 PBG das Projekt auf
seine Vereinbarkeit mit den übrigen massgebenden planungs-, bau- und
umweltrechtlichen Bestimmungen überprüfen müssen.
6.2.3
Entgegen der Auffassung der Rekurrentin bestand schon am Stichtag für die
vier Projektideen mutmasslich eine Richtplanpflicht. Dafür spricht zunächst
schon die mit über 30'000 m
2
sehr grosse Fläche der beiden
Grundstücke, die von der Anlage vollumfänglich konsumiert werden sollte. Sodann
hat die Schätzungskommission zutreffend erwogen, dass der Richtplaneintrag den
zuständigen Behörden einen gewissen Spielraum gewährt, was für eine Nutzung als
"Sportplatz" gelten kann (Mörikofer, S. 10 f.). Zwar weist
die Rekurrentin zutreffend darauf hin, dass Art. 8 Abs. 2 RPG, wonach
Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Grundlage im
Richtplan bedürfen, erst am 15. Juni 2012 erlassen worden und auf den 1. Mai
2014 in Kraft getreten ist. Indessen hat das Bundesgericht schon vorher zur
Frage der erforderlichen Planungsstufe eines Projekts erkannt, dass spezifische
Vorhaben jedenfalls dann in die Richtplanung aufzunehmen sind, wenn sie
bedeutende Auswirkungen auf die räumliche Ordnung haben, zum Beispiel weil sie
– wie hier – eine grosse Fläche beanspruchen, Quelle beträchtlicher Immissionen
sind oder starken Verkehr verursachen und eine aufwendige Erschliessung
benötigen (BGE 137 II 254 E. 3.1 und E. 3.2). Die Schwelle zum
Richtplanvorbehalt überschreiten insbesondere Vorhaben, welche: ausgedehnte
Flächen beanspruchen; bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs- und
Versorgungsstrukturen des Kantons zeitigen; erhebliche Verkehrsströme erzeugen;
grosse Kulturlandverluste sowie hohe Umwelt-, Natur- und Landschaftsbelastungen
verursachen oder sich erheblich auf den Untergrund auswirken (VGr, 9. Dezember
2021, VB.2020.00080, E. 2.2.1, mit Hinweisen).
6.2.4
Der Gestaltungsplan als Sondernutzungsplan soll die optimale Überbauung
eines bestimmten Gebiets ermöglichen. Er stellt innerhalb wie ausserhalb des
Siedlungsgebiets das planungsrechtliche Instrument für die Umsetzung von
planungsrechtlichen Vorhaben dar. Mit seinen differenzierten
Festlegungsmöglichkeiten bietet er Gewähr für eine umfassend gebotene
Koordination und Interessenabwägung in einem bestimmten Gebiet (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz [Hrsg.], Zürcher Planungs- und
Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024, S. 98 f.). Vorliegend erweist
sich ein Gestaltungsplan schon deswegen als unumgänglich, weil die bis zum
Stichtag massgebende Bau- und Zonenordnung 1985 der Stadt D für die
Freihaltezone – im Unterschied zu den Bauzonen – keine Grundmasse definiert
hatte. Neben den primären Bauvorschriften (horizontale und vertikale Ausdehnung
von Bauten, Grenz- und Gebäudeabstände, zulässige Ausnützung) fehlten
beispielsweise auch Regeln betreffend die nähere Ausgestaltung der
Gastwirtschaftsbetriebe und Fahrzeugabstellplätze. Diese Normierungslücken
mussten zwingend gefüllt werden; dafür bot sich der Gestaltungsplan als
sachgerechtes Instrument an.
§§ 84 f. PBG unterscheiden zwischen dem
öffentlichen und dem privaten Gestaltungsplan. Laut § 84 Abs. 1 PBG
kann die Gemeinde einen öffentlichen Gestaltungsplan festsetzen, wenn daran ein
wesentliches öffentliches Interesse besteht. Inwiefern ein solches Interesse
der Stadt D an der Realisierung einer der vier Projektideen bestehen sollte,
hat weder die Rekurrentin dargetan noch enthalten die Akten diesbezügliche
Anhaltspunkte. Ferner kann ein (privater) Gestaltungsplan nach § 85 Abs. 1
PBG mit öffentlich-rechtlicher Wirkung auch von den Grundeigentümern
aufgestellt werden. In beiden Fällen hätte der Gemeinderat als kommunale
Legislative dem Gestaltungsplan gemäss § 84 bzw. § 86 PBG zustimmen
müssen. Ob der Gemeinderat der Stadt D dies getan hätte, erscheint zumindest
als fraglich. Denn im Unterschied zum nördlich angrenzenden Sportplatz F mit
einem Fussballstadion hätte die von der Rekurrentin geplante Anlage nicht dem
Interesse einer breiteren Öffentlichkeit, sondern nur einem vergleichsweise
beschränkten Benutzerkreis gedient. Sodann hätten der mit der Sportstätte
erzeugte zusätzliche Lärm und das grössere Verkehrsaufkommen den Betrieb der
benachbarten Primarschulanlage I beeinträchtigt. Schliesslich hätte die
zuständige Baudirektion den Gestaltungsplan genehmigen müssen (§ 89 PBG),
wobei dieser auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu
überprüfen gewesen wäre (§ 5 Abs. 1 PBG).
6.3
6.3.1
Art. 22
Abs. 2 lit. b RPG setzt für die Erteilung einer Baubewilligung
voraus, dass das Land erschlossen ist. Ein Grundstück gilt als erschlossen,
wenn für die betreffende Nutzung eine hinreichende Zufahrt besteht und die
erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe herangeführt
sind, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist
(Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 246). Unter Groberschliessung wird nach
Art. 4 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober
1974 (WEG, SR 843) die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den
Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden, namentlich Wasser-,
Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege, die
unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen (Abs. 1). Die
Feinerschliessung umfasst den Anschluss der einzelnen Grundstücke an die
Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich
zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen (Abs. 2).
Gemäss Erschliessungsplan zur
kommunalen Nutzungsplanung vom 2. Dezember 1985 führten von Norden her der
H-Weg und von Nordosten her die G-Strasse zu den beiden betroffenen
Grundstücken im Gebiet F. Ob diese als Groberschliessung genügt hatten,
erscheint als fraglich, bedarf jedoch keiner näheren Prüfung. Denn wie sich dem
Erschliessungsplan entnehmen lässt, fehlte es sowohl an der Abwasserbeseitigung
als auch an der Wasserversorgung. Ferner lässt sich den Akten nicht entnehmen,
ob Energieleitungen bis zu diesen Parzellen herangeführt haben. Somit waren sie
am Stichtag nicht rechtsgenügend groberschlossen.
6.3.2
Zudem waren die beiden Grundstücke nicht feinerschlossen. Angesichts der
Grösse des Areals hätte die Feinerschliessung die Durchführung eines
Quartierplanverfahrens im Sinn von §§ 123 ff. PBG erfordert. Ein
solches wäre vorliegend aus rechtlichen wie auch tatsächlichen Gründen sehr
kompliziert gewesen. Laut § 124 PBG ist der Quartierplan grundsätzlich auf
Bauzonen zu beschränken (Abs. 1). Das Beizugsgebiet wird in der Regel
durch bestehende oder geplante öffentliche Strassen, ausnahmsweise auch durch
Quartierstrassen, begrenzt; an die Stelle von Strassen können eindeutige
natürliche, künstliche oder rechtliche Hindernisse oder Trennlinien für die
Überbauung treten (Abs. 2). Wie der Perimeter hier hätte festgesetzt
werden müssen, ist unklar. Vermutungsweise bedurften weder der nördlich
angrenzende Sportplatz F noch die weiter nordöstlich liegende Primarschulanlage I
weiterer Erschliessungsmassnahmen. Daher wäre der Einbezug dieser Flächen vorab
zu dem für die gewerbliche Nutzung der beiden streitbetroffenen Grundstücke
nötigen Ausbau der G-Strasse näher zu prüfen gewesen. Sodann hätte wohl
vorgängig eines Quartierplans sinnvollerweise das planerische Schicksal der
weitläufigen Reservezone F geklärt werden müssen. Aufgrund dieser Umstände
hätte sich das – wegen der gebotenen Abwägung der öffentlichen und privaten
Interessen der einbezogenen Grundeigentümer – ohnehin komplexe
Quartierplanverfahren vorliegend besonders aufwändig und langwierig gestaltet.
Somit ist die Behauptung der Rekurrentin, sie könne selbst für die
Feinerschliessung besorgt sein, unbehelflich.
6.4
Im
Ergebnis erscheint die Realisierungswahrscheinlichkeit einer Sportanlage auf
dem genannten Areal als nicht sehr wahrscheinlich, jedenfalls nicht in einem
Mass, wie es für die Annahme einer materiellen Enteignung erforderlich wäre.
Anzufügen bleibt, dass sich im Licht all dieser Unwägbarkeiten die Einholung
eines baurechtlichen Vorentscheids geradezu aufgedrängt hätte, wenn die
Grundeigentümerin tatsächlich eine entsprechende Überbauungsabsicht gehabt
haben sollte.
7.
7.1
Die
Rekurrentin macht im Eventualstandpunkt geltend, dass vorliegend der Tatbestand
eines Sonderopfers erfüllt sei. Denn Familiengärten im Privateigentum eines
Investors stellten eine Singularität dar. Weil sie der Erfüllung einer
öffentlichen Aufgabe dienten, gehörten sie in der Regel einem Verein oder dem
Gemeinwesen. Mit der Abzonung allein dieser Fläche in die Erholungszone EC III
(Familiengärten) habe die Stadt D der Grundeigentümerin ein unzumutbares
Sonderopfer auferlegt.
7.2
Auch wenn
eine Eigentumsbeschränkung keinen besonders schweren Eingriff in den bisherigen
oder künftigen Gebrauch einer Sache darstellt, kann eine materielle Enteignung
vorliegen, sofern nur ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen
werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es
mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung
geleistet würde (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2490 mit Hinweisen
auf die Rechtsprechung). Die Fälle, in denen eine Entschädigung für materielle
Enteignung durch Auferlegung eines Sonderopfers zugesprochen wurde, sind selten
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2491). Dies erklärt sich wesentlich damit,
dass Vergleichsgruppe für die Beurteilung der Ungleichbehandlung jene
Eigentümer sind, die eine gleichartige Beeinträchtigung erfahren haben, und
nicht jene, in deren Eigentum nicht eingegriffen wurde (Riva, Praxiskommentar
RPG, Art. 5 RPG N. 166).
7.3
Dass die
letztgenannte Voraussetzung hier vorliegt, ist nicht ersichtlich. Sodann hat
die Rekurrentin nach dem in E. 5.4 Gesagten nicht substanziiert dartun und
nachweisen können, dass die Abzonung ihrer beiden Grundstücke zu einer
wesentlichen Wertminderung geführt hat. Schliesslich fehlt den von der
Rekurrentin skizzierten Sportanlagen, wie vorne in E. 6 ausgeführt, die
Realisierungswahrscheinlichkeit, die auch beim Tatbestand des Sonderopfers
erfüllt sein muss (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2477 ff.).
8.
Zusammenfassend ergibt
sich, dass die streitbetroffene Umzonung der beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 01
und 02 von der Freihaltezone F in die Erholungszone EC III nicht zu einer
nachweisbaren und hinreichend wesentlichen Wertminderung geführt hat, die einer
materiellen Enteignung gleichkommt. Diese Erwägungen führen zur Abweisung des
Rekurses.
9.
Die Gerichtskosten sind
ausgangsgemäss der Rekurrentin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG).
Die (streitwertabhängige) Höhe der
Grundgebühr betrüge vorliegend gemäss § 3 Abs. 1 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr;
LS 175.252) Fr. 22'000.- bis Fr. 50'000.-. Angesichts der langen
Verfahrensdauer ist sie jedoch auf Fr. 12'000.- zu reduzieren.
Eine Parteientschädigung steht der Rekurrentin von
vornherein nicht zu. Vielmehr ist sie gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG
zur Entrichtung einer solchen an die Rekursgegnerin zu verpflichten. Im
Verfahren betreffend materielle Enteignung ist die Stellung des Gemeinwesens
vergleichbar mit jener einer Privatperson, die finanzielle Ansprüche abwehren
will, was für die Zusprechung einer Parteientschädigung spricht (VGr,
8. Dezember 2011, VR.2011.0004, E. 10; Plüss, § 17 N. 55).
Als angemessen erscheint eine Vergütung von Fr. 6'000.- (Mehrwertsteuer
inbegriffen).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Der
Rekurs wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr.      220.--
Zustellkosten,
Fr. 12'220.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Rekurrentin auferlegt.
4.    Die
Rekurrentin wird verpflichtet, der Rekursgegnerin innert 30 Tagen nach
Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen)
zu bezahlen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Schätzungskommission I;
c)    das Statthalteramt D;
d)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).