zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00048 · 2016-01-01 · de

Neubewertung der Liegenschaften des Finanzvermögens per 1. Januar 2016 | [Bewertung einer überbauten Liegenschaft im Finanzvermögen, anwendbarer Kapitalisierungsfaktor] Überbaute Liegenschaften im Finanzvermögen sind nach der Formel (einfacher Realwert plus dreifacher Ertragswert)/4 zum Verkehrswert zu bilanzieren (E. 2.1). Der vom Gemeindeamt für die Bestimmung des Ertragswerts angewandte einheitliche Kapitalisierungsfaktor von 8 % widerspricht der gesetzlichen Pflicht, das Finanzvermögen nach kaufmännischen Grundsätzen zu bilanzieren, und ist damit rechtswidrig (E. 2.3). Die aufsichtsrechtliche Prüfung des Gemeindeamts hat sich darauf zu beschränken, ob die Bewertungen durch die Gemeinden nach einer anerkannten Methode vorgenommen wurden (E. 2.4). Teilweise Gutheissung und Rückweisung ans Gemeindeamt.

Zürich Verwaltungsgericht 31.05.2017 VB.2017.00048
Zurich Verwaltungsgericht 31.05.2017 VB.2017.00048
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00048
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00048
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.05.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Neubewertung der Liegenschaften des Finanzvermögens per 1. Januar 2016
[Bewertung einer überbauten Liegenschaft im Finanzvermögen, anwendbarer Kapitalisierungsfaktor]
Überbaute Liegenschaften im Finanzvermögen sind nach der Formel (einfacher Realwert plus dreifacher Ertragswert)/4 zum Verkehrswert zu bilanzieren (E. 2.1).
Der vom Gemeindeamt für die Bestimmung des Ertragswerts angewandte einheitliche Kapitalisierungsfaktor von 8 % widerspricht der gesetzlichen Pflicht, das Finanzvermögen nach kaufmännischen Grundsätzen zu bilanzieren, und ist damit rechtswidrig (E. 2.3).
Die aufsichtsrechtliche Prüfung des Gemeindeamts hat sich darauf zu beschränken, ob die Bewertungen durch die Gemeinden nach einer anerkannten Methode vorgenommen wurden (E. 2.4).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung ans Gemeindeamt.
Stichworte:
AUFSICHTSBEFUGNIS
ERTRAGSWERT
FINANZVERMÖGEN
GEMEINDEHAUSHALT
KAPITALISIERUNGSFAKTOR
LIEGENSCHAFTENBEWERTUNG
Rechtsnormen:
§ 136 Abs. 1 GemeindeG
Art. 16 Abs. 1 lit. d VGH
Art. 16 Abs. 4 VGH
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2017.00048
Urteil
der 4. Kammer
vom
31. Mai 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde Fehraltorf,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Neubewertung der Liegenschaften
des Finanzvermögens per 1. Januar 2016
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Kreisschreiben der Direktion der Justiz und des
Innern über die Neubewertung der Liegenschaften des Finanzvermögens per
1. Januar 2016 vom 10. August 2015 (
Kreisschreiben,
vgl.
www.gaz.zh.ch/internet/justiz_inneres/gaz/de/gemeindefinanzen/finanzhaushalt/Informationen/liegenschaftenneubewertung.html)
wurden die Gemeinden verpflichtet, die Liegenschaften des Finanzvermögens neu
zu bewerten. Der Gemeinderat Fehraltorf nahm diese Neubewertung mit Beschluss
vom 5. April 2016 vor und bewertete unter anderem die Liegenschaft Kirchgasse 1
mit Fr. 5'659'000.-.
Mit Verfügung vom 25. Mai 2016 korrigierte das
Gemeindeamt des Kantons Zürich den Wert der Liegenschaft Kirchgasse 1 auf
Fr. 3'763'000.- und genehmigte die Neubewertung der Liegenschaften im
Finanzvermögen in Dispositiv-Ziff. I mit dieser Änderung.
II.
Der Regierungsrat wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit
Beschluss vom 7. Dezember 2016 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte
die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'716.- der Gemeinde Fehraltorf
(Dispositiv-Ziff. II) und sprach dieser in Dispositiv-Ziff. III keine
Parteientschädigung zu.
III.
Die Politische Gemeinde Fehraltorf liess am
23. Januar 2017 Beschwerde führen und in der Hauptsache beantragen, unter
Entschädigungsfolge "inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sei der
Rekursentscheid aufzuheben und die Liegenschaft Kirchgasse 1 mit
Fr. 5'659'000.- zu bewerten. Der Regierungsrat mit Vernehmlassung vom
7./8. Februar 2017 und das Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort vom
22. Februar 2017 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde
Fehraltorf liess hierzu am 2. März 2017 Stellung nehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
des Regierungsrats über Anordnungen des Gemeindeamts etwa betreffend den
Finanzhaushalt einer Gemeinde nach § 41 in Verbindung mit §§ 19
Abs. 1 f. je lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a und b je
Ziff. 1 in Verbindung mit Abs. 4 Satz 1 sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführerin ist gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG
legitimiert, eine aufsichtsrechtlich angeordnete Bewertung der Liegenschaften
im Finanzvermögen anzufechten (VGr, 8. November 2000, VB.2000.00064,
E. 3; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014, § 21 N. 129).
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Streitgegenstand
bildet die Frage, mit welchem Wert eine bestimmte Liegenschaft im
Finanzvermögen der Beschwerdeführerin zu bilanzieren sei. Gemäss § 136
Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1) wird
das Finanzvermögen nach kaufmännischen Grundsätzen bilanziert. Der Weisung des
Regierungsrats vom 30. März 1983 lässt sich entnehmen, "[d]as
Finanzvermögen soll nach Möglichkeit zu seinem wirklichen Wert in der Rechnung
erscheinen, weil die Finanzlage der Gemeinde sonst verfälscht wird" (ABl
1983, 553 ff., 577). Überbaute Liegenschaften des Finanzvermögens sind
nach § 16 Abs. 1 lit. d der Verordnung über den Gemeindehaushalt
vom 26. September 1984 (VGH, LS 133.1) grundsätzlich nach dem
Verkehrswert zu bewerten, der nach der Formel (einfacher Realwert plus dreifacher
Ertragswert) / 4 zu berechnen ist.
Gemäss § 16 Abs. 4 VGH erfolgt eine generelle
Neubewertung der Liegenschaften nach Weisung der Direktion und des Innern nach
jeweils längstens zehn Jahren (§ 16 Abs. 4 VGH).
2.2
Strittig
ist hier einzig, wie der Ertragswert der streitgegenständlichen Liegenschaft zu
berechnen sei. Der Ertragswert einer Liegenschaft wird gemeinhin mit folgender
Formel berechnet (Kaspar Fierz, Immobilienökonomie und Bewertung von Liegenschaften,
6. A., Zürich etc. 2011, S. 110; Heinz Wenger/Muck Wenger/Wolfgang
Naegeli, Der Liegenschaftenbewerter, 5. A., Zürich etc. 2009,
S. 26 f.; Schweizerische Vereinigung kantonaler
Grundstückbewertungsexperten, Das Schweizerische Schätzerhandbuch, 4. A.,
Aarau 2012 [Schätzerhandbuch], S. 96):
Bruttomietertrag (Fr./Jahr)
x 100 = Wert der Liegenschaft
Kapitalisierungsfaktor (%)
Der Kapitalisierungsfaktor setzt
sich aus einem Basiszinssatz und einem Zuschlag zusammen. Der Basiszinssatz
entspricht dabei einem sich am Hypothekenmarkt orientierenden Zinssatz, bei dem
die erwartete langfristige Zinsentwicklung ebenfalls zu berücksichtigen ist
(ausführlich hierzu Fierz, S. 63 ff.; Schätzerhandbuch,
S. 86 ff.). Im Zuschlag werden die Bewirtschaftungskosten sowie
Abschreibungen bzw. Rückstellungen berücksichtigt (Wenger/Wenger/Naegeli,
S. 27; Schätzerhandbuch, S. 84 ff.). Die Höhe des Zuschlags ist
unter anderem abhängig vom Alter des Gebäudes, dem erzielbaren Mietertrag pro
Flächeneinheit und den Baukosten pro Volumeneinheit (vgl. Fierz, S. 786 ff.).
Die genaue Festlegung des Zuschlags liegt im Ermessen des Schätzers und ist von
qualitativen Elementen abhängig, die für jede Liegenschaft individuell bestimmt
werden müssen (eingehend hierzu Fierz, S. 110 ff.).
2.3
2.3.1
Gemäss Ziff. 7 des Kreisschreibens ist bei Geschäftshäusern ein
Kapitalisierungsfaktor von 8 % anzuwenden. Die Beschwerdeführerin rügt,
für die Festlegung eines für alle Liegenschaften geltenden
Kapitalisierungsfaktors fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Das
Gemeindeamt hält dem entgegen, § 16 Abs. 4 VGH delegiere den Erlass
detaillierterer Regelungen – wozu der Kapitalisierungsfaktor zähle – an die
Direktion. Diese Delegation sei zulässig, weil es sich beim Kreisschreiben um
eine Verwaltungsverordnung handle.
2.3.2
Die Delegation von Verordnungskompetenzen an untergeordnete
Verwaltungseinheiten durch den Regierungsrat (Subdelegation) ist unzulässig, da
die Zuweisung der Verordnungskompetenz dem Gesetz- bzw. dem Verfassunggeber
vorbehalten ist (Art. 38 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 [LS 101]; Matthias Hauser in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007, Art. 38 N. 43; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats-
und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012,
Rz. 428). Schon aus diesem Grund lässt sich § 16 Abs. 4 VGH
nicht dahingehend verstehen, dass damit der Direktion der Justiz und des Innern
das Recht eingeräumt worden wäre, eine Rechtsverordnung zu erlassen. Wie auch
das Gemeindeamt einräumt, kann es sich dabei nur um eine Verwaltungsverordnung
handeln.
2.3.3
Verwaltungsverordnungen dienen nur der Vereinheitlichung in der
Rechtsanwendung, weisen indes keinen im Aussenverhältnis wirksamen
selbständigen Regelungsgehalt auf und bedürfen deshalb keiner förmlichen
gesetzlichen Ermächtigung (BGE 121 II 473 E. 2b). Allein die
Möglichkeit, dass sich Verwaltungsverordnungen indirekt auch auf die
Rechtsstellung Privater auswirken können, vermag an diesem Umstand nichts zu
ändern (vgl. Patricia Egli, Verwaltungsverordnungen als Rechtsquellen des Verwaltungsrechts?,
AJP 20/2011, S. 1159 ff., 1162). Gehen Richtlinien jedoch über den
Zweck der vereinheitlichten Rechtsanwendung hinaus und entfalten sie über die
gesetzlichen Grundlagen hinaus direkte Auswirkungen auf die Rechtsstellung der
Bürger, so sind sie als Rechtsverordnungen zu qualifizieren und unter Beachtung
der entsprechenden Verfahrensnormen zu erlassen (vgl. Jaag/Rüssli,
Rz. 415). Verwaltungsverordnungen können – da sie durch
Verwaltungsbehörden und nicht durch den formellen Gesetzgeber erlassen werden –
keine von der gesetzlichen Ordnung abweichenden Bestimmungen vorsehen; sie
müssen sich direkt auf das Gesetz und die ausführenden Erlasse abstützen können
(BGE 120 Ia 343 E. 2a).
2.3.4
Die im Kreisschreiben angeordnete Anwendung eines einheitlichen
Kapitalisierungsfaktors führt zur Fiktion, dass jede Liegenschaft im
Finanzvermögen das gleiche Renditepotenzial aufweist. Das widerspricht nicht
nur den unterschiedlichen Gegebenheiten in den Gemeinden, sondern lässt auch
den unterschiedlichen Ausbaustandard und Zustand der einzelnen Liegenschaften
unberücksichtigt. Dies bewirkt, dass der so ermittelte Ertragswert einer
Liegenschaft erheblich vom tatsächlichen Ertragswert abweichen kann. Damit
werden die fraglichen Liegenschaften nicht mehr zu ihrem tatsächlichen Wert
bilanziert, was gegen die Pflicht zur Bilanzierung nach kaufmännischen
Grundsätzen gemäss § 136 Abs. 1 GG beziehungsweise die Pflicht
verstösst, überbaute Grundstücke zum Verkehrswert zu bewerten (§ 16 Abs. 1
lit. d VGH).
Das Argument des Gemeindeamts, in § 16 Abs. 4
VGH sei von einer generellen Neubewertung die Rede, was sich nur so verstehen
lasse, dass nicht eine liegenschaftsbezogene, sondern eine nach allgemeinen
Kriterien vorzunehmende Neubewertung erfolgen müsse, ist nicht stichhaltig.
Zunächst verstiesse § 16 Abs. 4 VGH bei einer solchen Auslegung nach
dem vorgängig Ausgeführten insofern gegen § 136 Abs. 1 GG. Sodann
ergibt sich schon aus der Systematik von § 16 VGH und im Übrigen auch aus
dem Wortlaut von Abs. 4, dass das Wort generell sich nicht auf die in
Abs. 1 geregelte Bewertungsmethode bezieht, sondern anordnet, dass
sämtliche Liegenschaften nach jeweils zehn Jahren neu zu bewerten seien,
unabhängig von allfälligen zwischenzeitlich vorgenommenen Einzelbewertungen.
2.4
Weil die
Ermittlung des Ertragswerts einer Liegenschaft immer unter Berücksichtigung der
konkreten Gegebenheiten erfolgen muss, besteht kaum Raum, um den Gemeinden
einheitliche Kapitalisierungsfaktoren vorzuschreiben. Richtigerweise hat sich
die aufsichtsrechtliche Prüfung des Gemeindeamts vielmehr darauf zu
beschränken, ob die Bewertungen durch die Gemeinden nach einer anerkannten
Methode vorgenommen wurden. Dies kann auch in Form einer Plausibilitätsprüfung
anhand von Standardwerten erfolgen, wobei dem vorhandenen grossen
Ermessensspielraum bei der Bewertung einer Liegenschaft hinreichend Rechnung
getragen werden muss.
Die Angelegenheit ist zur Durchführung
dieser Prüfung ans Gemeindeamt zurückzuweisen. Dabei wird das Gemeindeamt auch
zu berücksichtigen haben, dass die Beschwerdeführerin ihrer Berechnung –
entsprechend den Vorgaben im Formular – den Netto- statt den Bruttomietertrag
zugrunde legte. Die damit bereits abgezogenen Aufwendungen sind bei der
Festlegung des Kapitalisierungsfaktors nicht noch einmal zu berücksichtigen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde
teilweise gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Rekursentscheids
sowie Dispositiv-Ziff. I der Verfügung des Gemeindeamts vom 1. Januar
2016, soweit die streitgegenständliche Liegenschaft betreffend, sind aufzuheben,
und die Angelegenheit ist im Sinn der Erwägungen an das Gemeindeamt
zurückzuweisen.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung
bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen
zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch
entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.
mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Demnach hat die Beschwerdeführerin
als obsiegend zu gelten und sind die Kosten des Rekursverfahrens in Abänderung
von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; VGr, 3. Juli 2014,
VB.2014.00186, E. 4.2).
4.
Im Sinn des zum Rekursverfahren Ausgeführten
sind dem Beschwerdegegner die Kosten des Beschwerdeverfahrens aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Der Beschwerdegegner ist sodann zu verpflichten, der Beschwerdeführerin
für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung
von Fr. 3'000.- (zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 VRG).
5.
Nach der Regelung in Art. 90 ff.
des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide
im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2,
133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht
nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort
einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit
oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des
Regierungsratsbeschlusses vom 7. Dezember 2016 sowie
Dispositiv-Ziff. I der Verfügung des Gemeindeamts vom 25. Mai 2016,
soweit die streitgegenständliche Liegenschaft betreffend, werden aufgehoben.
Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an das Gemeindeamt
zurückgewiesen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom
7. Dezember 2016 werden die Verfahrenskosten von insgesamt
Fr. 1'716.- dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 5'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-
(zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…