zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00519 · 2012-11-21 · de

bäuerliches Bodenrecht | Gegen aufsichtsrechtliche Anordnungen des Regierungsrats kann Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden, soweit das Verwaltungsgericht in der entsprechenden Materie zuständig ist (E. 1.1). Der Begründungspflicht genügt, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (E. 2). Ein aufsichtsrechtliches Einschreiten setzt voraus, dass klares Recht oder wesentliche öffentliche Interessen missachtet worden sind und einer aufsichtsrechtlichen Anordnung keine inzwischen entstandenen, schützenswerten Rechtspositionen entgegenstehen; rechtskräftige Verfügungen können nur aufgehoben werden, wenn die Voraussetzungen des Widerrufs erfüllt sind (E. 3). Landwirtschaftliche Grundstücke, welche gemäss Richtplan für den Kiesabbau vorgesehen sind, fallen - solange keine rechtskräftige Abbaubewilligung vorliegt - weiterhin in den Anwendungsbereich des BGBB. Entsprechend ist die Belastung eines landwirtschaftlichen Grundstücks mit einem selbständigen und dauernden Kiesabbaurecht so lange bewilligungspflichtig, als noch keine rechtskräftige Abbaubewilligung vorliegt (E. 4.1 f.). Indem das Mitbeteiligte die Bewilligungspflicht verneinte, verletzte es klares Recht. Da auch die Voraussetzungen eines Widerrufs rechtskräftiger Verfügungen erfüllt sind, war das aufsichtsrechtliche Einschreiten des Regierungsrats rechtmässig (E. 4.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.11.2012 VB.2012.00519
Zurich Verwaltungsgericht 21.11.2012 VB.2012.00519
Zurigo Verwaltungsgericht 21.11.2012 VB.2012.00519

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00519
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00519
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.11.2012
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 10.01.2014 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
bäuerliches Bodenrecht
Gegen aufsichtsrechtliche Anordnungen des Regierungsrats kann Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden, soweit das Verwaltungsgericht in der entsprechenden Materie zuständig ist (E. 1.1).
Der Begründungspflicht genügt, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann (E. 2).
Ein aufsichtsrechtliches Einschreiten setzt voraus, dass klares Recht oder wesentliche öffentliche Interessen missachtet worden sind und einer aufsichtsrechtlichen Anordnung keine inzwischen entstandenen, schützenswerten Rechtspositionen entgegenstehen; rechtskräftige Verfügungen können nur aufgehoben werden, wenn die Voraussetzungen des Widerrufs erfüllt sind (E. 3).
Landwirtschaftliche Grundstücke, welche gemäss Richtplan für den Kiesabbau vorgesehen sind, fallen - solange keine rechtskräftige Abbaubewilligung vorliegt - weiterhin in den Anwendungsbereich des BGBB.
Entsprechend ist die Belastung eines landwirtschaftlichen Grundstücks mit einem selbständigen und dauernden Kiesabbaurecht so lange bewilligungspflichtig, als noch keine rechtskräftige Abbaubewilligung vorliegt (E. 4.1 f.).
Indem das Mitbeteiligte die Bewilligungspflicht verneinte, verletzte es klares Recht. Da auch die Voraussetzungen eines Widerrufs rechtskräftiger Verfügungen erfüllt sind, war das aufsichtsrechtliche Einschreiten des Regierungsrats rechtmässig (E. 4.3).
Abweisung.
Stichworte:
AUFSICHTSENTSCHEID
BÄUERLICHES BODENRECHT
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BEWILLIGUNGSPFLICHT
KIESABBAU
WIDERRUF EINER VERFÜGUNG
Rechtsnormen:
Art. 2 Abs. 1 BGBB
Art. 6 Abs. 1 BGBB
Art. 61 Abs. 1 BGBB
Art. 61 Abs. 3 BGBB
Art. 64 Abs. 1 lit. c BGBB
Art. 29 Abs. 2 BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2012.00519
Urteil
der 4. Kammer
vom
21. November 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
B,
C,
D,
E,
F,
alle vertreten durch RA G,
Beschwerdeführende
,
und
Amt für Landschaft und Natur des Kantons Zürich,
Mitbeteiligtes
,
gegen
N,
vertreten durch RA O,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend bäuerliches
Bodenrecht,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 25. August 2008 stellte das Amt
für Landschaft und Natur des Kantons Zürich (ALN) auf Gesuch von A, B, C, D, E
und F fest, dass zu Gunsten von E und F und zu Lasten der in der Gemeinde X
liegenden Grundstücke mit den Kataster-Nummern 01, 02 und 03 errichtete
Kiesabbaurechte keiner Bewilligungspflicht unterlägen. Auf Ersuchen von N wurde
dieser die Verfügung vom 25. August 2008 mit Schreiben vom
24. September 2008 ebenfalls eröffnet.
II.
N liess am 27. Oktober 2008 unter dem Titel
"Rekurs (ev. Aufsichtsbeschwerde)" an den Regierungsrat gelangen und
beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom 25. August
2008 aufzuheben und festzustellen, dass der Eintrag von Dienstbarkeiten
betreffend Kiesabbau bewilligungspflichtig sei. Sodann sei festzustellen, dass
die Bewilligung des Eintrags dieser Dienstbarkeiten im Grundbuch (Erwerbsbewilligung)
vorliegend zu verweigern sei, eventualiter sei die entsprechende Bewilligung zu
verweigern. Der Regierungsrat trat mit Beschluss vom 13. Juni 2012 auf den
Rekurs nicht ein (Dispositiv-Ziff. I), hob die Verfügung vom
25. August 2008 indes aufsichtsrechtlich auf, stellte fest, dass der
Eintrag der fraglichen Dienstbarkeiten bewilligungspflichtig sei, und wies das
ALN an, einen Entscheid über die Erteilung der Bewilligung zu fällen
(Dispositiv-Ziff. II). Als Rechtsmittel verwies er in
Dispositiv-Ziff. V auf die Beschwerde ans Verwaltungsgericht, die indes
bezüglich des Entscheids über die Aufsichtsbeschwerde nicht zur Verfügung stehe.
III.
A, B, C, D, E und F liessen am 20. August 2012
Beschwerde führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge Dispositiv-Ziff. II
im regierungsrätlichen Beschluss aufzuheben und festzustellen, dass die
Dienstbarkeiten betreffend Kiesabbau zu Lasten der Grundstücke mit den Kataster-Nummern
01, 02 und 03 in X nicht der Bewilligungspflicht unterstünden. Die
Staatskanzlei liess sich am 4./5. September 2012 namens des Regierungsrats
mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen; N verzichtete
stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Der
Regierungsrat hat vorliegend eine aufsichtsrechtliche Anordnung getroffen und
damit verfügt. Dagegen kann Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden,
soweit das Verwaltungsgericht in dieser Materie zuständig ist (vgl. RB
1997 Nr. 13; VGr, 16. Dezember 2010, VB.2010.00588, E. 1.1;
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
Vorbem. zu §§ 19–28 N. 44, § 41 N. 17). Für Beschwerden gegen
Anordnungen auf dem Gebiet des bäuerlichen Bodenrechts ist das
Verwaltungsgericht nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 2, 19a Abs. 1 sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig. Insofern erweist sich Dispositiv-Ziff. V
des angefochtenen Entscheids als unzutreffend.
1.2
Die
Beschwerdeführenden sind als Begünstigte der durch den Beschluss vom
13. Juni 2012 aufgehobenen Verfügung vom 25. August 2012 zur
Beschwerde ohne weiteres legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 1 VRG).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerde macht geltend, die Vorinstanz habe ihre
Begründungspflicht verletzt. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör nach
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(SR 101) fliesst unter anderem ein Anspruch des von einem Entscheid in
seiner Rechtsstellung Betroffenen, dass die Behörde seine Vorbringen auch tatsächlich
hört, prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die
Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes
nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen, sondern kann
sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge
getan, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft
geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen
kann (vgl. zum Ganzen BGE 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83
E. 4.1, 126 I 97 E. 2b; ausführlich zur Begründungpflicht
Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 402 ff. mit
zahlreichen Hinweisen). Die Vorinstanz hat – wenn auch relativ knapp –
dargelegt, dass und weshalb die Verfügung des Mitbeteiligten ihrer Ansicht nach
gegen Art. 61 ff. des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über
das bäuerliche Bodenrecht (Bodenrechtsgesetz, BGBB [SR 211.412.11])
verstösst. Damit ist sie ihrer Begründungspflicht nachgekommen
3.
Die Kognition der Oberbehörde bei der Behandlung von
Aufsichtsbeschwerden gegen Verfügungen und Entscheide ist entsprechend der
Natur dieses Rechtsbehelfs und des beanstandeten Verwaltungsakts beschränkt.
Die Aufsichtsbehörde hat entsprechend Zurückhaltung beim Einschreiten kraft
Aufsichtsrechts zu üben. Nach ständiger Praxis sind die Voraussetzungen zum
aufsichtsrechtlichen Einschreiten nur gegeben, wenn
klares Recht
oder
wesentliche
öffentliche Interessen
missachtet worden sind und einer aufsichtsrechtlichen
Anordnung nicht inzwischen entstandene, schützenswerte Rechtspositionen
entgegenstehen; rechtskräftige Verfügungen können zudem nur aufgehoben werden,
wenn die Voraussetzungen des Widerrufs erfüllt sind (vgl. zum Ganzen VGr,
16. Dezember 2010, VB.2010.00588, E. 3, sowie 3. Juni 2009,
VB.2009.00192, E. 3; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28
N. 39; Max Imboden/René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1986/1990, Nr. 145 B III).
Demnach ist vorliegend zu prüfen, ob der Regierungsrat
zulässigerweise angenommen hat, die Verfügung des ALN habe klares Recht
verletzt.
4.
4.1
Nach
Art. 2 Abs. 1 BGBB gilt dieses für einzelne oder zu einem
landwirtschaftlichen Gewerbe gehörende landwirtschaftliche Grundstücke, die
ausserhalb der Bauzone nach Art. 15 des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 (RPG, SR 700) liegen (lit. a) und für welche die
landwirtschaftliche Nutzung zulässig ist (lit. b). Nach Art. 6
Abs. 1 BGBB sind landwirtschaftliche Grundstücke solche, die für die
landwirtschaftliche oder gartenbauliche Nutzung geeignet sind. Die Eignung
knüpft an die in Art. 16 RPG geregelte Landwirtschaftszone an; massgeblich
ist deshalb in erster Linie der formell rechtskräftige Zonenplan (BGr,
23. April 2010, 2C_562/2009, E. 2.2.1). Mit einer Bewilligung zum
Abbau von Bodenschätzen werden die betroffenen Grundstücke einer nicht
landwirtschaftlichen Nutzung zugeführt und während dieser Zeit dem
Anwendungsbereich des Bodenrechtsgesetzes entzogen. Die Flächen bleiben indes
so lange dem Bodenrechtsgesetz unterstellt, als der Abbau noch nicht
rechtskräftig bewilligt ist (Eduard Hofer in: Schweizerischer Bauernverband Treuhand
und Schätzungen [Hrsg.], Das bäuerliche Bodenrecht, 2. A., Brugg 2011 [im
Folgenden Kommentar BGBB], Art. 6 N. 15)
Vorliegend ist unbestritten, dass die streitbetroffenen
Grundstücke ausserhalb der Bauzone liegen, für sie eine landwirtschaftliche
Nutzung zulässig ist und sie dafür auch geeignet sind. Zwar ist das Gebiet im
Richtplan für den Abbau von Kies vorgesehen, eine entsprechende
Abbaubewilligung liegt indes noch nicht vor. Demnach unterliegen die Grundstücke
grundsätzlich den Bestimmungen des Bodenrechtsgesetzes.
4.2
Gemäss
Art. 61 Abs. 1 BGBB ist der Erwerb eines landwirtschaftlichen
Gewerbes oder Grundstücks bewilligungspflichtig, wobei nach Art. 61
Abs. 3 BGBB als Erwerb die Eigentumsübertragung gilt sowie jedes andere
Rechtsgeschäft, welches wirtschaftlich einer Eigentumsübertragung gleichkommt.
Darunter fällt unter anderem auch die Belastung mit einem selbständigen und
dauernden Recht, wie dies die Beschwerdeführenden beabsichtigen (vgl. Beat
Stalder in: Kommentar BGBB, Art. 61 N. 17).
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Belastung
eines landwirtschaftlichen Grundstücks mit einem Kiesabbaurecht falle nicht in
den Anwendungsbereich des Bodenrechtsgesetzes, weil das Kiesabbaurecht keine
landwirtschaftliche Nutzung beinhalte und sich die Zulässigkeit eines
Kiesabbaus ausschliesslich aufgrund eines raumplanerischen Verfahrens ergebe.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung richtet sich die Bewilligungspflicht
von Art. 61 BGBB indes einzig danach, ob das mit einem selbständigen und
dauernden Recht zu belastende Grundstück dem Bodenrechtsgesetz unterliegt,
wobei unerheblich ist, ob die Belastung zu einer Einschränkung eines Nutzens
des Stammgrundstücks führt oder nicht; entsprechend fällt die Einräumung eines
Kiesabbaurechts, auch wenn es erst nach Erteilung einer Abbaubewilligung
ausgeübt werden kann, unter die Bewilligungspflicht nach Art. 61 ff.
BGBB (BGr, 23. April 2010, 2C_562/2009, E. 2.2.4.1 f.; im
Ergebnis auch Beat Stalder/Christoph Bandli in: Kommentar BGBB, Art. 64
N. 31a; vgl. sodann ZBGR 84/2003, S. 34).
Im Hinblick auf den Abbau von Bodenschätzen ergibt sich
diese Lösung auch aus einer systematischen Auslegung des Gesetzes. Art. 64
Abs. 1 lit. c BGBB zählt zu den Gründen, welche im Rahmen der
Bewilligungserteilung eine Ausnahme vom Prinzip der Selbstbewirtschaftung
erlauben, den Erwerb im Hinblick auf einen
nach dem Raumplanungsrecht
zulässigen Abbau von Bodenschätzen
. Diese Bestimmung betrifft Grundstücke,
welche
– wie hier – noch in den Anwendungsbereich des Bodenrechtsgesetzes fallen, weil
noch keine Abbaubewilligung vorliegt, für die indes der Abbau von Bodenschätzen
im Richtplan schon vorgesehen ist (Stalder/Bandli, Art. 64 N. 28).
Durch die ausdrückliche Regelung dieser Ausnahme von einer bestimmten
Bewilligungsvoraussetzung unterstellt das Gesetz die Einräumung eines
Abbaurechts auf einem landwirtschaftlichen Grundstück, für welches noch keine
Abbaubewilligung vorliegt, implizit der Bewilligungspflicht nach
Art. 61 ff. BGBB.
Demnach unterliegt die Belastung der in den Anwendungsbereich
des Bodenrechtsgesetzes fallenden streitbetroffenen Grundstücke mit einem
Kiesabbaurecht der Bewilligungspflicht nach Art. 61 ff. BGBB.
4.3
Es bleibt
zu prüfen, ob das Mitbeteiligte klares Recht verletzt hat, indem es die Bewilligungspflicht
verneinte. Keine Verletzung klaren Rechts liegt vor, wenn die Aufsichtsbehörde
eine Gesetzesauslegung zwar nicht billigt, aber diese doch für mit guten
Gründen vertretbar hält, sowie bei einer Ermessensbetätigung der unteren
Behörde (Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 39; Hans Rudolf
Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000,
Vorb. § 141–150 N. 8.5). Vorliegend erweist sich die
Ausgangsverfügung nach den vorgängigen Ausführungen als ursprünglich fehlerhaft,
weil das Mitbeteiligte Art. 61 BGBB falsch anwandte. Diese Rechtsanwendung
des Mitbeteiligten beruhte weder auf einer ebenfalls vertretbaren Gesetzesauslegung
noch auf einer zulässigen Ermessensbetätigung. Demnach durfte die Vorinstanz
die Ausgangsverfügung wegen Verletzung klaren Rechts aufheben. Daran ändert im
Übrigen nichts, dass das Bundesgericht die dem Rechtsstreit zugrunde liegende
Rechtsfrage im Zeitpunkt der Ausgangsverfügung noch nicht entschieden hatte.
Ebenso wenig lassen die offenbar unterschiedlichen Ansichten von angefragten
Ämtern und Personen darauf schliessen, eine Verletzung klaren Rechts liege
nicht vor.
Das aufsichtsrechtliche Einschreiten des Regierungsrats
erweist sich schliesslich auch als zulässig, soweit die Voraussetzungen des
Widerrufs rechtskräftiger Verfügungen erfüllt sein müssen: Ursprünglich
fehlerhafte Verfügungen lassen sich widerrufen, wenn das Interesse an der
richtigen Anwendung des objektiven Rechts das gegenüberstehende Interesse an
der Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauensschutz überwiegt (Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009,
§ 31 Rz. 49 ff.; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Nr. 41 B II;
René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I,
Bern 2012, Rz. 2712 ff. [je mit zahlreichen Hinweisen]). Hier steht
die Frage im Raum, ob die bereits vor der Verfügung des Mitbeteiligten
vereinbarte Einräumung von Dienstbarkeiten bewilligungspflichtig ist. Die
einzige wesentliche Disposition der Parteien – nämlich der Abschluss der
Dienstbarkeitsverträge – fand demnach schon statt, bevor das Mitbeteiligte verfügte,
es bestehe keine Bewilligungspflicht. Es ist denn auch nicht ersichtlich, dass
die Beschwerdeführenden gerade aufgrund der Verfügung des Mitbeteiligten
Dispositionen getroffen hätten, die sich nur noch mit nachteiligen Folgen
rückgängig machen liessen. Zudem mussten die Beschwerdeführenden spätestens mit
der Einreichung des Rekurses und der Aufsichtsbeschwerde durch die Beschwerdegegnerin
mit einer Aufhebung der Verfügung des Mitbeteiligten rechnen. Damit überwiegt
vorliegend das Interesse an einer richtigen Anwendung des objektiven Rechts.
5.
5.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
füreinander je zu einem Sechstel aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Eine Parteientschädigung ist nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellkosten,
Fr. 10'150.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
füreinander je zu einem Sechstel auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …