zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00055 · 2009-04-30 · de

Polizeiverordnung | Ansammlungsverbot für schulpflichtige Jugendliche ab 22.00 Uhr. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwerden gegen Stimmrechtsrekursentscheide des Bezirksrats. Ob für die Beschwerde ans Verwaltungsgericht die kurze fünftägige Frist gilt, kann offen gelassen werden (E. 1.2). Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide des Bezirksrats über Gemeindebeschwerden (E. 1.3). Die Legitimation zum Stimmrechtsrekurs und zur Gemeindebeschwerde geht weiter als nach § 21 lit. a VRG. Als Stimmberechtigte ist die Beschwerdeführerin zur Erhebung der Beschwerde ans Verwaltungsgericht legitimiert (E. 1.3). Die Rüge der Beschwerdeführerin, dass der Beschluss der Gemeindeversammlung fehlerhaft zustande gekommen sei, erhob sie bereits vor Bezirksrat. Sie erweist sich demnach nicht als verspätet (E. 3.1). Die Gemeindeversammlung wurde rechtzeitig angekündigt. Aus den Unterlagen war die Tragweite des strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung leicht zu erkennen. Die Stimmberechtigten konnten sich demnach eine Meinung darüber bilden, ob sie an der Gemeindeversammlung teilnehmen oder fernbleiben wollen und ob sie der Vorlage des Gemeinderats zustimmen wollen oder nicht. Ihr Recht auf freie und unverfälschte Stimmabgabe wurde demnach nicht verletzt (E. 3.3.2). Die Versammlungsfreiheit schützt auch Versammlungen mit freundschaftlichen oder unterhaltenden Absichten. Für die Annahme einer Versammlung genügt eine spontane, nicht speziell organisierte Ansammlung von Personen, soweit es sich dabei nicht um eine Ansammlung von Schaulustigen handelt. Das in der Polizeiverordnung vorgesehene Ansammlungsverbot tangiert die Versammlungsfreiheit der schulpflichtigen Jugendlichen (E. 5.1). Das Ansammlungsverbot beruht zwar auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (E. 5.2.1) und liegt in einem öffentlichen Interesse (E. 5.2.2), es erweist sich jedoch weder in persönlicher noch in sachlicher Hinsicht als erforderlich. Damit ist es nichtverhältnismässig (E. 5.2.3).Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des strittigen Ansammlungsverbots (Art. 27 der Polizeiverordnung).

Zürich Verwaltungsgericht 30.04.2009 VB.2009.00055
Zurich Verwaltungsgericht 30.04.2009 VB.2009.00055
Zurigo Verwaltungsgericht 30.04.2009 VB.2009.00055

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00055
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00055
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.04.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Polizeiverordnung
Ansammlungsverbot für schulpflichtige Jugendliche ab 22.00 Uhr.
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwerden gegen Stimmrechtsrekursentscheide des Bezirksrats. Ob für die Beschwerde ans Verwaltungsgericht die kurze fünftägige Frist gilt, kann offen gelassen werden (E. 1.2). Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide des Bezirksrats über Gemeindebeschwerden (E. 1.3). Die Legitimation zum Stimmrechtsrekurs und zur Gemeindebeschwerde geht weiter als nach § 21 lit. a VRG. Als Stimmberechtigte ist die Beschwerdeführerin zur Erhebung der Beschwerde ans Verwaltungsgericht legitimiert (E. 1.3).
Die Rüge der Beschwerdeführerin, dass der Beschluss der Gemeindeversammlung fehlerhaft zustande gekommen sei, erhob sie bereits vor Bezirksrat. Sie erweist sich demnach nicht als verspätet (E. 3.1). Die Gemeindeversammlung wurde rechtzeitig angekündigt. Aus den Unterlagen war die Tragweite des strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung leicht zu erkennen. Die Stimmberechtigten konnten sich demnach eine Meinung darüber bilden, ob sie an der Gemeindeversammlung teilnehmen oder fernbleiben wollen und ob sie der Vorlage des Gemeinderats zustimmen wollen oder nicht. Ihr Recht auf freie und unverfälschte Stimmabgabe wurde demnach nicht verletzt (E. 3.3.2).
Die Versammlungsfreiheit schützt auch Versammlungen mit freundschaftlichen oder unterhaltenden Absichten. Für die Annahme einer Versammlung genügt eine spontane, nicht speziell organisierte Ansammlung von Personen, soweit es sich dabei nicht um eine Ansammlung von Schaulustigen handelt. Das in der Polizeiverordnung vorgesehene Ansammlungsverbot tangiert die Versammlungsfreiheit der schulpflichtigen Jugendlichen (E. 5.1). Das Ansammlungsverbot beruht zwar auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage (E. 5.2.1) und liegt in einem öffentlichen Interesse (E. 5.2.2), es erweist sich jedoch weder in persönlicher noch in sachlicher Hinsicht als erforderlich. Damit ist es nicht verhältnismässig (E. 5.2.3).
Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des strittigen Ansammlungsverbots (Art. 27 der Polizeiverordnung).
Stichworte:
ANSAMMLUNGSVERBOT
BESCHWERDEFRIST
BESCHWERDELEGITIMATION
BEWEGUNGSFREIHEIT
GEMEINDEBESCHWERDE
GEMEINDEVERSAMMLUNG
INSTANZENZUG
JUGENDLICHE/-ER
ÖFFENTLICHER GRUND
ÖFFENTLICHES INTERESSE
POLITISCHE RECHTE
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
POLIZEIVERORDNUNG
RECHT DER ÖFFENTLICHEN SACHEN
RECHTSWEGGARANTIE
STIMMRECHTSBESCHWERDE
ÜBRIGE GRUNDRECHTE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERSAMMLUNGSFREIHEIT
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
Art. 86 Abs. II BGG
Art. 87 Abs. II BGG
Art. 88 Abs. II BGG
Art. 10 Abs. II BV
Art. 22 BV
Art. 34 Abs. I BV
Art. 34 Abs. II BV
§ 43 Abs. I GemeindeG
§ 151 GemeindeG
§ 151 Abs. I GemeindeG
§ 151a GemeindeG
Art. 147 GPR
Art. 148 lit. a GPR
Art. 150 Abs. I GPR
§ 41 Abs. I VRG
§ 43 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00055
Entscheid
der 3. Kammer
vom
30. April 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A
,
vertreten durch
B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeinde Dänikon,
vertreten durch
den Gemeinderat,
dieser vertreten
durch RA C,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend
Polizeiverordnung,
hat
sich ergeben:
I.
Die Gemeindeversammlung von Dänikon erliess am 18. Juni
2008 eine totalrevidierte Polizeiverordnung, welche unter anderem in Art. 27
ein ab 22.00 Uhr geltendes Ansammlungsverbot für schulpflichtige Jugendliche
mit folgendem Wortlaut vorsieht:
"Schulpflichtigen
Jugendlichen ist es untersagt sich nach 22.00 Uhr ohne Begleitung der Inhaber
der elterlichen Sorge in Ansammlungen auf öffentlichen Strassen oder Plätzen
aufzuhalten."
II.
Dagegen gelangten A am 30. Juni 2008 sowie D und E am
7. Juli 2008 an den Bezirksrat Dielsdorf. Sie beantragten die Aufhebung
von Art. 27 der revidierten Polizeiverordnung. Der Bezirksrat vereinigte
die Beschwerden und wies sie am 5. Januar 2009 ab.
III.
Dagegen erhob A am 6. Februar 2009 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschwerdeentscheids des Bezirksrats
und des Artikels 27 der revidierten Polizeiverordnung; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Der Bezirksrat Dielsdorf beantragte am 10. März 2009
Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte die Beschwerdegegnerin
am 25. März 2009; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerdeführerin beanstandete im Verfahren vor dem Bezirksrat zweierlei. Zum
einen rügte sie, dass der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 18. Juni
2008, mit welchem die Polizeiverordnung genehmigt worden war, in Verletzung der
politischen Rechte zustande gekommen sei. Zum andern machte sie bezüglich des
Inhalts des strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung eine Verletzung von
übergeordnetem Verfassungsrecht geltend.
1.2
Soweit die
Beschwerdeführerin vor dem Bezirksrat eine Verletzung der politischen Rechte
beim Zustandekommen des Beschlusses der Gemeindeversammlung geltend machte,
handelt es sich dabei – wie der Bezirksrat richtig ausführte (vgl. E. 3.5
des Entscheides des Bezirksrats) – um einen Stimmrechtsrekurs im Sinn von § 151a
des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) in Verbindung mit §§ 147
ff. des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR).
Nach geltendem kantonalen Recht stünde der
Beschwerdeführerin gegen den Entscheid des Bezirksrats die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht nicht offen (§ 43 lit. a VRG). Als kantonal letzte
Instanz wäre vielmehr der Regierungsrat zum Entscheid zuständig (§ 19c Abs. 2
VRG). Indes hält Art. 88 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG) fest, dass gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der
Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein
kantonales Rechtsmittel vorgesehen sein muss. Nach der sich nicht unmittelbar
aus dem Wortlaut von Art. 88 Abs. 2 BGG ergebenden
bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. Entscheid vom 12. März 2009,
1C/467/2008, E. 1.3, www.bger.ch) gilt es dabei, Art. 86 Abs. 2
BGG zu beachten, wonach die Kantone als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts
obere Gerichte einzusetzen haben. Nachdem Ende letzten Jahres die
Übergangsfrist zur Anpassung des kantonalen Rechts an die Art. 86 Abs. 2
und 3 und Art. 88 Abs. 2 abgelaufen ist (vgl. Art. 130 Abs. 3
BGG), hat demnach das Verwaltungsgericht als letzte kantonale Instanz über
Stimmrechtssachen zu entscheiden.
Es würde zwar in Einklang mit dem Bundesgerichtsgesetz und
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dazu stehen, wenn Rekursentscheide des
Bezirksrats in Stimmrechtssachen zunächst beim Regierungsrat angefochten werden
könnten, danach aber die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen stünde. Ein
solches Vorgehen widerspräche jedoch dem im kantonalen Recht vorgesehenen
zweistufigen Instanzenzug (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich, 2. A.
1999, § 19 N. 88). Dies führt dazu, dass gegen Rekursentscheide des
Bezirksrats in Stimmrechtssachen neu die Beschwerde an das Verwaltungsgericht
anstelle
des Rekurses an den Regierungsrat offen steht, wie dies der Regierungsrat
sowohl in Ziff. B 2 lit. a seiner – für das Verwaltungsgericht
allerdings nicht verbindlichen – Weisung vom 9. Dezember 2008 zur
Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren (hernach: Weisung)
als auch in § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. c
des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (verabschiedet durch
den Regierungsrat am 29. April 2009) vorsieht.
Offen bleiben kann vorliegend, ob die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht in Stimmrechtssachen wie der Stimmrechtsrekurs (vgl. dazu § 150
Abs. 1 GPR) der kurzen Rechtsmittelfrist von 5 Tagen unterliegt (so
vorgesehen in § 70 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 des Entwurfs
zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes). Der Bezirksrat hat in seiner
Rechtsmittelbelehrung eine Frist für die Beschwerdeerhebung von 30 Tagen angegeben.
Daraus darf der Beschwerdeführerin kein Nachteil erwachsen. Selbst wenn man
davon ausgehen würde, dass die kurze fünftägige Frist auch für das Beschwerdeverfahren
vor Verwaltungsgericht gelten würde, wäre demnach auf die innert der in der
Rechtsmittelbelehrung angegebenen Frist erhobene Beschwerde dennoch einzutreten
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 54).
1.3
Soweit die
Beschwerdeführerin vor Bezirksrat rügte, dass der Inhalt von Art. 27 der
Polizeiverordnung übergeordnetes Verfassungsrecht verletze, handelte es sich
dabei um eine Gemeindebeschwerde im Sinn von § 151 GemeindeG.
Nach geltendem kantonalen Recht wäre der diesbezügliche
Beschwerdeentscheid des Bezirksrats beim Regierungsrat anfechtbar, da mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht nur Anordnungen im Sinn von § 41 Abs. 1
VRG angefochten werden können. Gemäss Art. 87 Abs. 2 in Verbindung
mit Art. 86 Abs. 2 BGG muss jedoch, sofern das kantonale Recht ein
Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht – was im Kanton Zürich gemäss geltendem
Recht bezüglich kommunaler Erlasse der Fall ist (vgl. §§ 151 und 152
GemeindeG) –, als letzte kantonale Instanz ein oberes Gericht eingesetzt
werden. Da die Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 3 BGG zur Anpassung
des kantonalen Rechts an Art. 86 Abs. 2 BGG abgelaufen ist und im
kantonalen Recht der zweistufige Instanzenzug gilt (vgl. dazu E. 1.2),
sind neu die durch den Bezirksrat im Rahmen einer Gemeindebeschwerde
getroffenen Entscheide beim Verwaltungsgericht anstatt beim Regierungsrat
anzufechten (so auch Weisung, Ziff. B. 3 sowie § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d des Entwurfs zur Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes).
1.4
Zur
Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die Anordnung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung
hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Die Legitimation
zum Stimmrechtsrekurs und zur Gemeindebeschwerde geht hingegen weiter. Sie
kommt unter anderem sämtlichen Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder
Abstimmungskreises zu, ohne dass diese wie von § 21 lit. a VRG
gefordert ein schutzwürdiges Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen
müssten (vgl. § 148 lit. a GPR und § 151 Abs. 1 GemeindeG).
Dass das Verwaltungsgericht neu als letzte kantonale Instanz über Beschwerden
in Stimmrechtssachen und gegen kommunale Erlasse entscheidet, darf nicht zu
einer Einschränkung der Rechtsmittellegitimation in dem Sinne führen, dass die
durch das Verwaltungsrechtspflegegesetz gestellten Voraussetzungen an die
Beschwerdebefugnis erfüllt sein müssen. Vielmehr muss die
Rechtsmittellegitimation auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
sämtlichen Stimmberechtigten – und damit auch der Beschwerdeführerin – zukommen
(vgl. für die Beschwerde ans Verwaltungsgericht in Stimmrechtssachen § 70
in Verbindung mit § 21a Abs. 2 lit. a des Entwurfs zur Revision
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes).
1.5
Zusammenfassend
ergibt sicht, dass auf die Beschwerde sowohl bezüglich der Rüge der Verletzung
der politischen Rechte beim Zustandekommen des Gemeinderatsbeschlusses als auch
bezüglich der geltenden gemachten Verletzung übergeordneten Verfassungsrechts
durch den strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung einzutreten ist.
2.
2.1
Der
Bezirksrat führte in seinem Entscheid aus, dass die Beschwerdegegnerin bei der
Vorbereitung der Gemeindeversammlung formell richtig vorgegangen sei. In der
Weisung zu Traktandum 3 "Genehmigung der Totalrevision der Polizeiverordnung
der Gemeinde Dänikon" sei auf den Inhalt der Totalrevision und speziell
auf den neuen Art. 27 aufmerksam gemacht worden. Alle Stimmberechtigten
hätten sich somit eine Meinung zum Geschäft bilden und bei Fragen an eine
entsprechende Person im Gemeinderat wenden können. Der Vorwurf, dass die
Stimmberechtigten die Problematik der Vorlage nicht hätten erkennen können,
könne nicht Bestandteil eines Stimmrechtsrekurses sein, wenn die Beschwerdegegnerin
keine formellen Fehler in Bezug auf die Abstimmung und deren Vorbereitung
begangen habe.
2.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass zu einer korrekten Durchführung einer
Gemeindeversammlung unter anderem eine regelkonforme Traktandierung und eine hinreichende
Information der Stimmberechtigten über den Abstimmungsgegenstand gehören
würden. Die Weisung, welche den Stimmberechtigten im Hinblick auf die
Gemeindeversammlung zugestellt worden sei, habe in keiner Weise ermöglicht,
diesen mit Bezug auf den strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung eine
freie Willensbildung und eine unverfälschte Stimmabgabe zu ermöglichen. Der
Inhalt des Artikels sei in der Weisung lediglich versteckt und kommentarlos in
einer Auflistung mehrerer scheinbar unwichtiger oder nichtssagender Punkte
wiedergegeben worden. Gerade in kleinen Gemeinden, in welchen eine frühzeitige
Thematisierung von Abstimmungsgegenständen durch Medien und politische Parteien
oft nicht erfolge, müssten wichtige, ungewöhnliche oder heikle Vorlagen in den
Abstimmungsunterlagen gestalterisch und inhaltlich derart hervorgehoben werden,
dass die interessierten Stimmberechtigten auf sie aufmerksam werden. Gar eine
Irreführung der Stimmberechtigten liege darin, dass der Gemeinderat die
Revision der Polizeiverordnung als eine blosse Anpassung an die Zeit und das
übergeordnete Recht angepriesen habe.
2.3
Die
Beschwerdegegnerin führt aus, dass die Beschwerdeführerin im Verfahren vor dem
Bezirksrat nicht gerügt habe, dass der Beschluss der Gemeindeversammlung
fehlerhaft zustande gekommen sei, sondern lediglich geltend gemacht habe, dass
keine öffentliche Diskussion über das Ansammlungsverbot stattgefunden habe. Die
erstmals vor Verwaltungsgericht erhobene Rüge eines fehlerhaften
Zustandekommens des Beschlusses der Gemeindeversammlung erweise sich demnach
als verspätet, weshalb darauf nicht einzutreten sei. Sollte das
Verwaltungsgericht die Rüge dennoch als zulässig erachten, sei zu beachten,
dass das Geschäft "Genehmigung der Totalrevision der
Polizeiverordnung" ordnungsgemäss traktandiert worden sei. Es handle sich
dabei keineswegs um eine ungewöhnliche Vorlage oder Konstellation, die eine
weitergehende Information durch das Gemeinwesen erfordert hätte. Die an die
Stimmberechtigten versandte Weisung sei geeignet gewesen, eine freie und
unverfälschte Stimmabgabe zu ermöglichen. Im Übrigen kämen den offiziellen
Abstimmungsunterlagen in allen Gemeinden im Hinblick auf die Meinungsbildung
die gleiche Bedeutung zu. Die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass in einer
kleinen Gemeinde die Abstimmungsunterlagen ein grösseres Gewicht hätten, sei
nicht stichhaltig.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin rügt unter dem Titel "Fehlerhaftes Zustandekommen des Beschlusses
vom 18. Juni 2008", dass durch eine ungenügende Traktandierung und
eine unvollständige Information das durch Art. 34 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) garantierte Recht auf freie
Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe verletzt worden sei. Diese Rügen
brachte sie sinngemäss schon in ihrem Stimmrechtsrekurs vor dem Bezirksrat vor.
So rügte sie in der Rechtsmittelschrift, dass aus der Weisung die Brisanz des
strittigen Art. 27 der Polizeiverordnung nicht erkennbar gewesen sei. Die
Stimmberechtigten seien von dem neuen Gesetz "überrumpelt" worden.
Die Auffassung der Beschwerdegegnerin, wonach die Rüge, dass der Beschluss der
Gemeindeversammlung fehlerhaft zustande gekommen sei, erst vor Verwaltungsgericht
– und damit verspätet – erhoben worden sei, hält somit nicht Stich.
3.2
Gemäss Art. 34
Abs. 1 BV sind die politischen Rechte gewährleistet. Die Garantie der
politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte
Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Dem Schutz der politischen Rechte
dient auch Art. 43 Abs. 1 GemeindeG. Danach ist jede Gemeindeversammlung,
dringliche Fälle vorbehalten, mindestens vier Wochen vorher unter Bezeichnung
der Beratungsgegenstände öffentlich bekannt zu geben. Die zur Behandlung
bestimmten Anträge, Rechnungen und die auf die Verhandlungen bezüglichen Akten
sind den Stimmberechtigten zwei Wochen vor der Versammlung zur Einsicht
aufzulegen. Die Bedeutung der Traktandenliste liegt darin, die Stimmberechtigten
vor unerwartet und übereilt verabschiedeten Geschäften zu schützen. Sie müssen
sich vergewissern können, ob ihre Teilnahme an der Gemeindeversammlung
dringlich sei. Über nicht in klar verständlicher Weise angekündigte Geschäfte
darf die Gemeindeversammlung keine Beschlüsse fassen (H.R. Thalmann, Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 43 N. 2.2).
3.3
3.3.1
Die Gemeindeversammlung vom 18. Juni 2008 wurde am 16. Mai 2008
im Furttaler, dem amtlichen Publikationsorgan des Bezirks Dielsdorf,
veröffentlicht. Dabei wurde als Traktandum 3 "Genehmigung der Totalrevision
der Polizeiverordnung der Gemeinde Dänikon" angegeben. In der an jede
Haushaltung in Dänikon zugestellten Einladung zur Gemeindeversammlung wurde auf
die Aktenauflage hingewiesen. Auf der ersten Seite der Einladung wurde unter
Traktandum 3 der gleiche Text wie bei der Veröffentlichung im Furttaler
aufgeführt. Die Weisung zur revidierten Polizeiverordnung befand sich auf den
Seiten 15 f. Unter dem Titel "Ausgangslage" wurde unter anderem
erwähnt, dass sich der Gemeinderat entschieden habe, die alte Polizeiverordnung
anzupassen und auf den neusten Stand zu bringen. Unter dem Titel "Inhalt
der Totalrevision" wurde als fünfter Punkt folgender Text aufgeführt:
"Schulpflichtigen Jugendlichen soll es untersagt sein, sich nach 22:00 Uhr
ohne Begleitung der Inhaber der elterlichen Sorge in Ansammlungen auf öffentlichen
Strassen oder Plätzen aufzuhalten." Unter dem Titel
"Schlussfolgerungen des Gemeinderates Dänikon" wurde ausgeführt, dass
der Gemeinderat überzeugt sei, mit dem vorliegenden Entwurf der Polizeiverordnung
der Politischen Gemeinde Dänikon einen zeitgemässen Erlass erarbeitet zu haben.
3.3.2
Die Beschwerdegegnerin hat die Gemeindeversammlung rechtzeitig angekündigt.
In der Traktandenliste wurde darauf hingewiesen, dass als drittes Traktandum
über die Totalrevision der Polizeiverordnung zu entscheiden sei. Es darf davon
ausgegangen werden, dass Stimmberechtigte grundsätzlich erkennen, dass eine
Totalrevision eines Erlasses zu neuen Regelungen führt. Dass der Inhalt des
neuen Erlasses nicht in die Traktandenliste aufgenommen werden konnte, versteht
sich von selbst. Vielmehr musste und durfte von den Stimmberechtigten verlangt
werden, die betreffenden Ausführungen zu lesen. Vorliegend war es für sie
leicht, sich über den wesentlichen Inhalt der revidierten Polizeiverordnung zu
informieren. In der Einladung wurde auf der Titelseite angegeben, dass nähere
Informationen zum Erlass ab Seite 15 zu finden sind. In der Weisung wurden auf
Seite 15 die wesentlichen Änderungen aufgeführt. Dabei wurde der Wortlaut des
strittigen neuen Artikels 27 abgedruckt. Eine weitergehende Informationspflicht
oblag dem Gemeinderat insbesondere deshalb nicht, weil der Wortlaut und der
Inhalt der Bestimmung keineswegs komplex sind, sondern problemlos verstanden
werden konnten. Die Stimmberechtigten konnten sich daher ohne Weiteres eine
Meinung darüber bilden, ob sie an der Gemeindeversammlung teilnehmen oder
fernbleiben wollen und ob sie der Vorlage des Gemeinderats zustimmen wollen
oder nicht. Dass an der Gemeindeversammlung nur 30 Personen von ihrem
Stimmrecht Gebrauch gemacht haben, ist der Beschwerdegegnerin nicht anzulasten.
Schliesslich ist es auch nicht zu beanstanden, dass der
Gemeinderat seine Auffassung kundtat, dass es sich bei der revidierten
Polizeiverordnung um einen zeitgemässen Erlass auf neustem Stand handle. Dieser
Aussage kommt lediglich die Bedeutung einer Abstimmungsempfehlung zu, deren
Abgabe durch die Gemeindebehörde zulässig war (vgl. Gerold Steinmann, St. Galler
Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 2. A., 2008, Art. 34
N. 17).
3.4
Zusammenfassend
ergibt sich, dass der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 18. Juni 2008,
mit welchem die Totalrevision der Polizeiverordnung genehmigt wurde, korrekt
zustande gekommen ist. Eine Verletzung der politischen Rechte ist nicht ersichtlich.
4.
4.1
Hinsichtlich
des Inhalts der umstrittenen Norm führte der Bezirksrat in seinem Entscheid
aus, dass Art. 27 der Polizeiverordnung nicht
Versammlungen
,
sondern lediglich Ansammlungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen verbiete.
Versammlungen im Sinn der durch Art. 22 BV garantierten
Versammlungsfreiheit würden eine Organisation voraussetzen, müssten einberufen
werden und einen Zweck verfolgen. Da Ansammlungen eher spontan, unorganisiert
und nicht zielgerichtet erfolgen würden, sei die Versammlungsfreiheit nicht
tangiert. Selbst wenn sie jedoch tangiert wäre, sei deren Einschränkung zulässig,
da die strittige Massnahme auf einer gesetzlichen Grundlage beruhe, in einem
öffentlichen Interesse liege und verhältnismässig sei.
4.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Versammlungsfreiheit verschiedenste
Formen der Zusammenkunft von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation mit
einem sehr weit verstandenen meinungsbildenden, meinungsäussernden oder
meinungsaustauschenden Zweck schütze. Dabei würden auch rein unterhaltende
Absichten oder persönliche Kontakte unter den Schutzbereich der
Versammlungsfreiheit fallen. Die Versammlungsfreiheit werde demnach durch das Ansammlungsverbot
tangiert. Daneben sei auch die in Art. 10 Abs. 2 BV garantierte
Bewegungsfreiheit als Teilbereich der persönlichen Freiheit tangiert. Es sei
fraglich, ob ein öffentliches Interesse an einer gesetzlichen Bestimmung
bestehe, welche die freiheitliche öffentliche Ordnung in Frage stelle. Das Ansammlungsverbot
sei nicht dazu geeignet, widerrechtliche Handlungen schulpflichtiger
Jugendlicher zu verhindern. Diese könnten sich auch vor 22.00 Uhr schlecht
benehmen. Nach 22.00 Uhr könnten nicht mehr schulpflichtige Jugendliche
weiterhin unerwünschte Aktivitäten entfalten. Nicht einsichtig sei, weshalb
schulpflichtige Jugendliche, die vor Inkrafttreten der revidierten
Polizeiverordnung die Nachtruhe gestört oder Sachbeschädigungen verübt haben
sollten, nach dem Inkrafttreten der fraglichen Bestimmung davon absehen würden.
Vielmehr sei zu befürchten, dass die Norm wohlerzogene und rücksichtsvolle
Jugendliche davon abhalten würde, sich nachts im öffentlichen Raum der Beschwerdegegnerin
aufzuhalten. Schliesslich sei Art. 27 der revidierten Polizeiverordnung
auch im engeren Sinn als unverhältnismässig einzustufen.
4.3
Die
Beschwerdegegnerin führt dazu aus, dass sich die strittige Norm nur gegen unorganisierte
oder relativ locker organisierte Ansammlungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen
richte. Sie enthalte somit nicht ein eigentliches Versammlungsverbot, sondern
sei ein Instrument zur Wahrung von Sicherheit und Ordnung. Die
Versammlungsfreiheit sei nicht tangiert, da es den Ansammlungen erstens an
einem meinungsbildenen Zweck und zweitens an dem für eine Versammlung
vorausgesetzten gewissen Grad an Organisation fehle. Selbst wenn das Verbot
unter die Versammlungsfreiheit fiele, wäre deren Einschränkung rechtmässig. Die
Bestimmung liege in einem öffentlichen Interesse, weil dadurch die öffentliche
Ruhe und Ordnung sichergestellt werden könnten. Die Einschränkung sei sodann
verhältnismässig, weil sie sich sachlich und persönlich auf Ansammlungen von
schulpflichtigen Jugendlichen, zeitlich auf Ansammlungen nach 22.00 Uhr und
örtlich auf Ansammlungen auf öffentlichen Strassen und Plätzen beschränke. Das
Ansammlungsverbot erweise sich nach den in der Gemeinde gemachten Erfahrungen
auch als notwendig. Zwar sei nach Art. 45 der Polizeiverordnung die
Störung der Nachtruhe verboten und könnten beispielsweise Vandalenakte und
Sachbeschädigungen nach den Bestimmungen des Strafgesetzbuches geahndet werden,
im Einzelfall sei es jedoch schwierig, die Täterschaft nachzuweisen und die
fehlbaren Personen zu bestrafen. Schliesslich werde entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin durch das Ansammlungsverbot nicht in die persönliche Freiheit
der Jugendlichen eingegriffen.
5.
5.1
Gemäss Art. 22
Abs. 1 BV ist die Versammlungsfreiheit gewährleistet. Diese garantiert
jeder Person das Recht, Versammlungen zu organisieren, an Versammlungen
teilzunehmen oder solchen fernzubleiben (Art. 22 Abs. 2 BV).
Die neuere Lehre und Rechtsprechung legen den Begriff der
Versammlung weit aus. Danach gehören zu den Versammlungen verschiedenste Formen
des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation mit
einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden oder meinungsäussernden
Zweck (BGE 127 I 164, 168 E. 3b, 132 I 49, 56 E. 5.3; Ulrich
Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
7. A., Zürich etc. 2008, Rz. 536; Jörg Paul Müller/Markus Schefer,
Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 578 f.; Christoph Rohner,
St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, Art. 22
N. 6). Auch freundschaftliche oder unterhaltende Absichten oder die Pflege
von persönlichen Kontakten genügen für die Annahme einer Versammlung im Sinn
von Art. 22 BV. An die Organisation der Versammlung stellt das
Bundesgericht dabei nur geringe Anforderungen. So sah es in einer Wegweisungsverfügung,
mit welcher Randständigen verboten wurde, sich im Bereich des Bahnhofs Bern in
Personenansammlungen aufzuhalten, in welchen Alkohol konsumiert wird, einen
Eingriff in die Versammlungsfreiheit, ungeachtet dessen, dass diese
Ansammlungen nicht spezifisch organisiert waren. Es führte dazu aus, dass es
für die Annahme einer Versammlung im Sinn von Art. 22 BV ausreiche, dass
sich die (lose) Gruppenbildung der Beschwerdeführer von zufälligen Ansammlungen
von Einzelpersonen und Schaulustigen unterscheide (BGE 132 I 49, 57 E. 5.3).
Damit ergibt sich, dass auch spontane, nicht speziell organisierte oder in
anderer Weise strukturierte Ansammlungen unter den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit
fallen (Müller, S. 579). Das Erfordernis der "gewissen
Organisation" dient folglich in erster Linie zur Abgrenzung von Versammlungen
zu Ansammlungen von Schaulustigen (Giovanni Biaggini, BV Kommentar, 2007, Art. 22
N. 4).
Daraus folgt, dass durch das Ansammlungsverbot in die
durch Art. 22 BV gewährte Versammlungsfreiheit der Jugendlichen
eingegriffen wird, selbst wenn deren Zusammenkünfte nicht vorgängig organisiert
werden und lediglich einen unterhaltenden Zweck verfolgen.
Wie nachfolgend zu zeigen ist, kann offen gelassen werden, ob
durch das Ansammlungsverbot auch in die durch Art. 10 Abs. 2 BV als
Teilbereich der persönlichen Freiheit geschützte Bewegungsfreiheit eingegriffen
wird.
5.2
Einschränkungen
von Grundrechten sind gemäss Art. 36 BV nur zulässig, wenn sie auf einer
genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen (Abs. 1), durch ein öffentliches
Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Abs. 2)
und verhältnismässig (Abs. 3) sind.
5.2.1
Das Ansammlungsverbot stützt sich auf Art. 27 der revidierten
Polizeiverordnung. Dabei handelt es sich um kompetenzgemäss erlassenes
kommunales Recht, welches korrekt zustande gekommen ist (vgl. dazu E. 3).
5.2.2
Bei der Benützung des öffentlichen Grundes unterscheidet man den schlichten
Gemeingebrauch vom gesteigerten Gemeingebrauch. Schlichter Gemeingebrauch liegt
bei einer bestimmungsgemässen und gemeinverträglichen Nutzung vor. Von gesteigertem
Gemeingebrauch spricht man hingegen, wenn die Nutzung des öffentlichen Grundes
entweder nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich erfolgt.
Gemeinverträglich ist eine Nutzung dann, wenn sie allen anderen Benutzern in
gleicher Weise ebenfalls möglich ist. Während der schlichte Gemeingebrauch
grundsätzlich jedermann ohne Erteilung einer besonderen Erlaubnis offen steht
und nur aus polizeilichen Interessen eingeschränkt werden darf, besteht
lediglich ein bedingter Anspruch auf gesteigerten Gemeingebrauch. Letzterer
darf deshalb auch aus anderen Interessen als rein polizeilichen Kriterien verweigert
werden (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 2372 ff.; Tobias Jaag,
Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145
ff., 151 ff.).
Es liegt in der Bestimmung von öffentlichen Strassen und
Plätzen, Zusammenkünfte von Personen zu ermöglichen. Die Ansammlungen der
Jugendlichen sind zudem gemeinverträglich, da die gleichzeitige Nutzung des
öffentlichen Grundes durch andere Personen nicht verhindert wird. Damit handelt
es bei den durch Art. 27 der Polizeiverordnung verbotenen Ansammlungen um
schlichten Gemeingebrauch. Demnach kann das Ansammlungsverbot nur durch
polizeiliche Interessen gerechtfertigt werden.
Mit der Festsetzung der
strittigen Massnahme bezweckt die Beschwerdegegnerin, Nachtruhestörungen sowie
Sachbeschädigungen durch Vandalenakte zu verhindern. Damit wird entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin ein zulässiges öffentliches Interesse,
nämlich das polizeiliche Interesse am Schutz von Ruhe und Ordnung, verfolgt.
5.2.3
Hinsichtlich der geforderten Verhältnismässigkeit einer
grundrechtseinschränkenden Massnahme gelten drei kumulativ zu erfüllende
Voraussetzungen. Die Massnahme muss geeignet sein, um den im öffentlichen
Interesse verfolgten Zweck herbeizuführen. Sie muss sodann im Hinblick auf den
angestrebten Zweck erforderlich sein. Schliesslich muss zwischen dem Ziel der
Massnahme und der zu seiner Erlangung notwendigen Freiheitsbeschränkung ein
vernünftiges Verhältnis bestehen, sodass die negativen Wirkungen nicht schwerer
ins Gewicht fallen als das öffentliche Interesse daran, dass die Massnahme getroffen
wird (Häfelin/Haller/Keller, Rz. 321 ff; Rainer J. Schweizer, St. Galler
Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, Art. 36 N. 22 ff.).
Es bestehen gewisse Zweifel, ob das strittige
Ansammlungsverbot geeignet ist, den Schutz von Ruhe und Ordnung durchzusetzen.
So liegt es auf der Hand, dass Vandalenakte auch vor 22.00 Uhr verübt werden
können. Auch können Nachtruhestörungen und Sachbeschädigungen durch nicht
schulpflichtige Jugendliche verübt werden. Indes darf der Beschwerdegegnerin
nicht zur Last gelegt werden, dass sie versuchte, die Massnahme einzuschränken,
indem sie sie in zeitlicher (ab 22.00 Uhr) und persönlicher Hinsicht (auf
schulpflichtige Jugendliche) begrenzte. Daneben ist ihr zugute zu halten, dass
durch das Ansammlungsverbot mit hoher Wahrscheinlichkeit zumindest ein gewisser
Teil der Nachtruhestörungen und Vandalenakte verhindert werden könnte.
Hingegen erweist sich die strittige Massnahme weder in
persönlicher noch in sachlicher Hinsicht als erforderlich. Wie die
Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, richtet sich das Ansammlungsverbot
gegen sämtliche schulpflichtige Jugendliche. Damit sind davon auch solche
Personen betroffen, die keinen Anlass zu Beanstandungen gegeben haben und wohl
auch inskünftig nicht geben werden. Die Einwendung der Beschwerdegegnerin, dass
jede Einschränkung von Freiheitsrechten immer auch Personen betreffe, die durch
ihr Verhalten keinen Anlass geben würden, derartige Bestimmungen zu erlassen,
ist nicht nachvollziehbar. Würde man dieser Ansicht folgen, würde nämlich dem
Grundsatz, dass grundrechtseinschränkende Massnahmen nur diejenigen treffen
sollen, die Anlass für die betreffende Beschränkung gegeben haben, stets
widersprochen (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 610 ff.). In
sachlicher Hinsicht räumt die Beschwerdegegnerin selber ein, dass nach Art. 45
der Polizeiverordnung die Störung der Nachtruhe verboten ist und Vandalenakte
bzw. Sachbeschädigungen nach den Bestimmungen des Strafgesetzbuches geahndet
werden. Wenn sie nun geltend macht, dass es im Einzelfall schwierig sei, die
Täterschaft nachzuweisen und die fehlbaren Personen zu bestrafen, darf dieser Umstand
nicht zulasten von unbescholtenen Jugendlichen gehen. Es bleibt hier Aufgabe
der Gemeinde bzw. der Polizei, dem geltenden, auf die einzelnen Täter bezogenen
Recht zum Durchbruch zu verhelfen. Dabei geht es nicht an, durch eine Revision
des geltenden Rechts eine neue Massnahme zu schaffen, die Personen miteinbezieht,
welche bis anhin keinen Anlass zu Beanstandungen gaben und wohl auch in Zukunft
nicht geben werden.
Erweist sich die Massnahme demnach als nicht erforderlich,
ist sie von vornherein unverhältnismässig, weshalb sich eine Prüfung der
Zweck-Mittel-Relation erübrigt.
5.3
Damit
ergibt sich, dass durch das Ansammlungsverbot unrechtmässig in die Versammlungsfreiheit
der schulpflichtigen Jugendlichen eingegriffen wird, weshalb die Beschwerde gutzuheissen
ist. Disp.-Ziff. II des Entscheids des Bezirksrats vom 5. Januar 2009
und Art. 27 der Polizeiverordnung vom 18. Juni 2008 sind aufzuheben.
Die der Beschwerdeführerin auferlegten Kosten für das Beschwerdeverfahren vor
dem Bezirksrat sind der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten
der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu, ist jedoch
der im Beschwerdeverfahren vertretenen und obsiegenden Beschwerdeführerin
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Disp.-Ziff. II des Entscheids des
Bezirksrats vom 5. Januar 2009 und Art. 27 der Polizeiverordnung der
Beschwerdegegnerin vom 18. Juni 2009 werden aufgehoben.
2.
Die der Beschwerdeführerin auferlegten Kosten für das Beschwerdeverfahren
vor dem Bezirksrat in der Höhe von Fr. 570.- werden der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-
zu bezahlen.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung
an…