zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00371 · 2011-11-23 · de

Entzug der Bewilligung zum dauernden Hinausschieben der Schliessungsstunde | [Der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführenden wurde vollumfänglich Akteneinsicht gewährt. Ihr wurde jedoch untersagt, die Namen der Anzeigeerstatter ihren Klienten bekannt zu geben.] Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 2). Das Akteneinsichtsrecht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör vermittelt grundsätzlich den Anspruch auf Einsicht in sämtliche beweiserheblichen Akten (E. 3.2.1). Schutzwürdige private Interessen, die eine Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht zu rechtfertigen vermögen, bilden vor allem die Wahrung von Persönlichkeitsrechten und der Schutz von Geschäftsgeheimnissen der Beteiligten, ihrer Angehörigen oder von Drittpersonen (E. 3.2.2). Den Beschwerdeführenden hätte vollumfänglich Akteneinsicht gewährt werden müssen (E. 3.4). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus (E. 3.5.1). Da die Kognition des Verwaltungsgerichts auf Rechtsverletzungen beschränkt ist und vorliegend das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden verletzt wurde, sind eine Rückweisung an die Vorinstanz und ein Neuentscheid unumgänglich (E. 3.5.1). Kostenfolgen (E. 4). Teilweise Gutheissung. Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.11.2011 VB.2011.00371
Zurich Verwaltungsgericht 23.11.2011 VB.2011.00371
Zurigo Verwaltungsgericht 23.11.2011 VB.2011.00371

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00371
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00371
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.11.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Entzug der Bewilligung zum dauernden Hinausschieben der Schliessungsstunde
[Der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführenden wurde vollumfänglich Akteneinsicht gewährt. Ihr wurde jedoch untersagt, die Namen der Anzeigeerstatter ihren Klienten bekannt zu geben.]
Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 2). Das Akteneinsichtsrecht als Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör vermittelt grundsätzlich den Anspruch auf Einsicht in sämtliche beweiserheblichen Akten (E. 3.2.1). Schutzwürdige private Interessen, die eine Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht zu rechtfertigen vermögen, bilden vor allem die Wahrung von Persönlichkeitsrechten und der Schutz von Geschäftsgeheimnissen der Beteiligten, ihrer Angehörigen oder von Drittpersonen (E. 3.2.2). Den Beschwerdeführenden hätte vollumfänglich Akteneinsicht gewährt werden müssen (E. 3.4). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines materiellen Interesses voraus (E. 3.5.1). Da die Kognition des Verwaltungsgerichts auf Rechtsverletzungen beschränkt ist und vorliegend das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden verletzt wurde, sind eine Rückweisung an die Vorinstanz und ein Neuentscheid unumgänglich (E. 3.5.1). Kostenfolgen (E. 4).
Teilweise Gutheissung. Rückweisung.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
HEILUNG
RECHTLICHES GEHÖR
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 50 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2011.00371
Urteil
der 4. Kammer
vom
23. November 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiberin Janine Waser.
In Sachen
A
,
B
,
C
,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende
,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Entzug
der Bewilligung zum dauernden Hinausschieben
der Schliessungsstunde,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Verfügung vom 15. Dezember 2009 entzog das Kommissariat
Polizeibewilligungen dem Restaurant X die mit Verfügung vom 13. März 2007
erteilte Bewilligung für die dauernde Hinausschiebung der Schliessungszeit von
Sonntag bis Donnerstag bis 04.00 Uhr sowie Freitag und Samstag bis 05.00 Uhr.
B.
Mit
Beschluss vom 9. Juni 2010 wies der Stadtrat von Zürich eine Einsprache von
A und B gegen die genannte Verfügung in der Hauptsache ab (Dispositiv-Ziff. 3).
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Volkswirtschaftsdirektion
mit einer Verfügung vom 5. Mai 2011 ab (Dispositiv-Ziff. I).
III.
A, B und C liessen am 10. Juni 2011 Beschwerde ans
Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
" I.     Die
Verfügung der Stadt Zürich […] vom 15. Dezember 2009, Ziffer 3 des
Beschlusses des Zürcher Stadtrats vom 9. Juni 2010 sowie Ziffer I der
Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 5. Mai 2011 sind aufzuheben
und die Kosten der Verfügung resp. des Einsprache- und des Rekursverfahrens
vollumfänglich der Stadtpolizei, resp. dem Stadtrat und der
Volkswirtschaftsdirektion zu überbinden.
II.   Eventualiter
ist das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen mit dem Auftrag, die Lärmbelästigung
bei den einzelnen Anzeigeerstattern zu ermitteln und unter Anbetracht der Resultate
und mittels korrekt durchgeführter Interessenabwägung neu zu entscheiden.
III.  Unter
Kosten- und Entschädigungsfolge.
Prozessuale
Anträge:
IV.  Es
sei der Unterzeichneten zu erlauben, die Personalien der behaupteterweise
beschwerten Personen den Beschwerdeführern mitzuteilen.
V.   Die
Akten der Vorinstanz sind beizuziehen."
Hierauf wurden die Akten der
Vorinstanz beigezogen.
Die Volkswirtschaftsdirektion
beantragte mit Vernehmlassung vom 21
./22. Juni 2011, die Beschwerde
abzuweisen. Die Stadt Zürich tat dasselbe mit Beschwerdeantwort vom 21./22. Juli
2011. A, B und C äusserten sich hierzu am 15. September 2011 innert erstreckter
Frist.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft
seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von
Amtes wegen. Es beurteilt unter anderem Beschwerden gegen Rekursentscheide der
Volkswirtschaftsdirektion im Anwendungsbereich des Gastgewerbegesetzes
vom 1. Dezember 1996 (GastgewerbeG, LS 935.11; vgl. § 4 lit. b
GastgewerbeG in Verbindung mit §§ 1 und 17 der Verordnung zum
Gastgewerbegesetz vom 16. Juli 1997 [LS 935.12]; § 41 Abs. 1
und 2 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 in
Verbindung mit §§ 42 ff. VRG). Folglich ist das Verwaltungsgericht für die
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach § 50
VRG. Mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht können grundsätzlich nur
Rechtsverletzungen (einschliesslich Ermessensmissbrauchs und Ermessensüber-
bzw. -unterschreitung) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung des
entscheidwesentlichen Sachverhalts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b sowie Abs. 2). Die
Überprüfung der Angemessenheit eines Verwaltungsaktes ist dem
Verwaltungsgericht nur dann erlaubt, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2
VRG; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50
N. 1). Dies ist im Gastgewerbegesetz nicht vorgesehen.
3.
3.1
In
verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangen die Beschwerdeführenden, es sei ihrer
Rechtsvertreterin zu erlauben, den Beschwerdeführenden die Personalien der
Anzeige­erstatter bekanntzugeben.
3.2
3.2.1
Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) umfasst das
Recht der Privaten, in einem von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde
geführten Verfahren mit ihrem Begehren angehört zu werden, Einblick in die
Akten zu erhalten und zu den für die Entscheidung wesentlichen Punkten Stellung
zu nehmen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1672). Das Akteneinsichtsrecht als
Teilgehalt des Anspruchs auf rechtliches Gehör vermittelt den Beteiligten eines
Verwaltungs- bzw. Verwaltungsjustizverfahrens grundsätzlich den Anspruch auf
Einsicht in sämtliche beweiserheblichen Akten, sofern in der sie unmittelbar
betreffenden Verfügung auf solche abgestellt wird. In diesem Sinn dient das
Akteneinsichtsrecht einerseits der Sachaufklärung und stellt es andererseits
ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren dar. Der von einem
Verwaltungsakt Betroffene kann sich nur dann wirksam zur Sache äussern und
geeignete Beweise führen oder bezeichnen, wenn ihm die Möglichkeit eingeräumt
wird, die Unterlagen einzusehen, auf welche sich die Behörde bei ihrer Verfügung
gestützt hat (BGE 132 V 387 E. 3.1 f.).
3.2.2
Das verfassungsmässig geschützte Akteneinsichtsrecht gilt nicht absolut; es
kann insbesondere bei überwiegenden Interessen der Öffentlichkeit und von
Drittpersonen eingeschränkt werden (BGE 126 I 7 E. 2b; vgl. § 9
Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 9 N. 2 ff.). Die
Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht setzt voraus, dass sorgfältig
geprüft wird, ob das Geheimhaltungsinteresse im konkreten Einzelfall dem grundsätzlichen
Einsichtsrecht vorgeht. Es bedarf jedenfalls greifbarer wesentlicher Anhaltspunkte,
um die Verweigerung der Einsichtnahme zu rechtfertigen (BGE 122 I 153
E. 6a, 115 V 297 E. 2e ff.). Schutzwürdige private Interessen, die
eine Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht zu rechtfertigen
vermögen, bilden vor allem die Wahrung von Persönlichkeitsrechten und der
Schutz von Geschäftsgeheimnissen der Beteiligten, ihrer Angehörigen oder von
Drittpersonen (BGE 113 Ia 1 E. 4a mit Hinweisen). Dies ist
beispielsweise dann der Fall, wenn konkrete und verifizierte Anhaltspunkte
bestehen, dass ein Zeuge schweren Repressalien ausgesetzt wäre, wenn seine
Identität offengelegt würde (vgl. hierzu BGE 133 I 33 E. 4.3).
Ein schutzwürdiges Geheimhaltungsinteresse besitzen alsdann auch Informanten
oder Auskunftspersonen bezüglich ihres Namens
(vgl. BGE 122 I 153 E. 6a ff.), im Allgemeinen Personen,
denen Nachstellungen, Anfeindungen oder rechtswidrige Beeinträchtigungen drohen
(BGE 103 Ia 490 E. 8). Eine undifferenzierte und prophylaktische
Anonymisierung sämtlicher Akten ist jedoch unzulässig (vgl. BGr, 16. Februar
2009, 2C_724/2008, E. 2.3).
Die Einsicht in die Akten, die für ein bestimmtes
Verfahren erstellt oder beigezogen wurden, kann sodann nicht mit der Begründung
verweigert werden, die betreffenden Dokumente seien für den Verfahrensausgang
belanglos. Es muss dem Betroffenen selber überlassen bleiben, die Relevanz der
Akten zu beurteilen (BGE 132 V 387 E. 3.2; BGr, 15. April 2010,
9C_1001/2009, E. 4.1).
3.2.3
Massgebend für die Art und Weise, wie ein Aktenstück vor der Offenlegung geschützt
werden soll, ist, dass einerseits das Einsichtsrecht möglichst nicht
geschmälert wird und anderseits der erforderliche Aufwand vertretbar bleibt. Es
kann unter Umständen sinnvoll sein, gewisse Aktenstücke nur Rechtsanwälten oder
weiteren Trägern des Berufs- bzw. Amtsgeheimnisses zur Kenntnis zu bringen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 75 und § 9 N. 8).
3.3
Der
Rechtsvertreterin der Beschwerdeführenden wurde Akteneinsicht unter der Auflage
gewährt, den Beschwerdeführenden die Personalien der Anzeigeerstatter und von
anderen in den Akten erwähnten Drittpersonen nicht bekanntzugeben. Die Einschränkung
des Akteneinsichtsrechts wurde mit den schutzwürdigen privaten Interessen der
Anzeige erstattenden Personen begründet, keiner Nachstellung oder sonstigen
rechtswidrigen Anfeindungen ausgesetzt zu werden.
Die Vorinstanz hielt hierzu fest, dass vorliegend jedoch
keinerlei Hinweise vorlägen, dass insbesondere von Seiten des Geschäftsführers von
B, aber auch der weiteren Beschwerdeführenden mit Anfeindungen gegenüber den Anzeigeerstattern
gerechnet werden müsse. Andererseits sei den Beschwerdeführenden durch die
Auflage kein Nachteil erwachsen, da deren Rechtsvertreterin ohne
Einschränkungen die Akteneinsicht gewährt worden sei und diese sachgerecht
Rechtsmittel habe erheben können.
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführenden macht
hingegen geltend, die Auflage verunmögliche eine korrekte Würdigung des
Sachverhalts und eine Interessensabwägung. Die verfügende Behörde habe den
Sachverhalt abzuklären und müsse sich einlässlich damit auseinandersetzen,
welche Personen sich an welcher Wohnlage durch den Lärm belästigt fühlten. Die
Auflage erweise sich ausserdem sowohl in Besprechungen mit den Beschwerdeführenden,
beim Redigieren der Rechtsmittelschriften als auch bei einer konkreten Lösungsfindung
zusammen mit den Beteiligten als unverhältnismässig erschwerend. Einer der
Anzeiger sei sodann von sich aus an die Presse gelangt, weshalb es keinen Sinn ergebe,
die Bekanntgabe seines Namens zu verweigern.
3.4
Die
Beschränkung des Akteneinsichtsrechts bedarf einer sorgfältigen und umfassenden
Interessensabwägung. Eine generelle Anonymisierung der Namen von Anzeigeerstattern
in Lärmschutzfällen ist folglich nicht zulässig. Wie die Vorinstanz zutreffend
ausführt, liegen keine konkreten Anhaltspunkte vor, dass die Anzeigeerstatter –
insbesondere auch durch den Geschäftsführer von B – Repressalien oder
Anfeindungen zu erwarten hätten. Soweit einer der Anzeigeerstatter selbst die
Öffentlichkeit suchte und an die Medien herantrat, kann sein Interesse an der
Geheimhaltung seines Namens wohl nicht höher gewichtet werden als jedes der
Beschwerdeführenden daran, umfassend Akteneinsicht zu erhalten. Da keine
Anhaltspunkte für eine Gefährdung der Anzeigeerstatter vorliegt – ausser der abstrakten
Gefahr, welche bei Lärmreklamationen stets angenommen werden kann –, einzelne
der sich durch den Lärm betroffen fühlenden Personen ausserdem sich selbst an
die Beschwerdeführenden wandten oder an die Medien gelangten, kann der
Auffassung nicht gefolgt werden, dass die privaten Interessen der
Anzeigeerstatter höher zu gewichten seien als jene der Beschwerdeführenden an
der umfassenden Akteneinsicht. Den Beschwerdeführenden ist unabhängig davon vollumfänglich
Akteneinsicht zu gewähren, ob den fehlenden Informationen von der entscheidenden
Instanz Relevanz beigemessen werden oder nicht.
3.5
3.5.1
Der Anspruch auf rechtliches
Gehör ist formeller Natur und setzt keinen Nachweis eines materiellen
Interesses voraus; eine Gehörsverletzung zieht daher grundsätzlich die
Aufhebung der angefochtenen Anordnung ungeachtet der Erfolgsaussichten des
Rechtsmittels in der Sache selbst nach sich (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N.
5).
Eine Gehörsverletzung kann jedoch geheilt werden, wenn sie nicht
besonders schwer wiegt und die unterlassene Gehörsgewährung in einem
Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine Prüfung im gleichen Umfang wie
durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE 133 I 201 E. 2.2,
126 I 68 E. 2; zur Kontroverse in der Lehre über die Heilung von
Gehörsverletzungen Benjamin Schindler, Die "formelle Natur" von
Verfahrensgrundrechten. Verfahrensfehlerfolgen im Verwaltungsrecht – ein
Abschied von der überflüssigen Figur der "Heilung",
ZBl 106/2005, S. 169 ff.; Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen
Natur des rechtlichen Gehörs, SJZ 100/2004, S. 377 ff.). Dies gilt namentlich
dann, wenn eine Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs
bloss einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen
Verlängerung des Verfahrens führen würde (Michele Albertini, Der verfassungsmässige
Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,
Bern 2000, S. 459; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 49).
3.5.2
Den Beschwerdeführenden wurde nicht die vollumfängliche Akteneinsicht
gewährt. Diese machen jedoch geltend, dass ohne diese die rechtliche Würdigung
und Interessenabwägung nicht korrekt habe erfolgen können. Da die Kognition des
Verwaltungsgerichts auf Rechtsverletzungen beschränkt ist (vgl. vorn 2)
und vorliegend das rechtliche Gehör der Beschwerdeführenden verletzt wurde, ist
eine Rückweisung an die Vorinstanz und ein Neuentscheid unumgänglich
(vgl. § 64 Abs. 1 VRG).
Somit ist in teilweiser Gutheissung der Beschwerde die
Verfügung vom 5. Mai 2011 aufzuheben und die Sache zwecks Gewährung des
rechtlichen Gehörs an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4.
Bei Rückweisungen geht die Praxis regelmässig von einem je
hälftigen Obsiegen und Unterliegen der Parteien aus (vgl. etwa VGr, 1. April
2009, PB.2008.00050, E. 7). Die Gerichtskosten sind deshalb den
Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zu 1/6 und der
Beschwerdegegnerin zur Hälfte aufzuerlegen (vgl. § 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG;
vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Da die Beschwerdeführenden
nicht mehrheitlich obsiegen, ist ihnen keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern:
Nach der Regelung in Art. 90 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als
Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG
zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG
N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2;
Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor
Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion
vom 5. Mai 2011 aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an die
Vorinstanz zurückgewiesen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 1'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
füreinander je zu 1/6 und der Beschwerdegegnerin zur Hälfte auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …