zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00618 · 2019-02-28 · de

Kostenanteil für Altlastensanierung | Bestimmung eines etwaigen wirtschaftlichen Vorteils nach Kauf eines sanierungsbedürftigen Grundstücks. Die streitbetroffene Kostenverteilungsverfügung ist ein Zwischenentscheid und vorliegend ausnahmsweise anfechtbar, da ein Endentscheid zurzeit nicht absehbar ist (E. 1). Die Beschwerdeführerin erwarb im Jahr 2011 ein Grundstück, dessen altlastenrelevante Belastung auf eine Textilfärberei und -reinigung vor 2003 zurückzuführen ist (E. 3). Ein Kostenanteil für altlastenrechtliche Massnahmen des Standortinhabers von 10–30 % erscheint nur dann gerechtfertigt, wenn zusätzlich zur blossen Inhaberstellung weitere Umstände hinzutreten, z. B. wenn der Betroffene durch die Belastung und/oder Sanierung einen (nicht unwesentlichen) wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat oder erlangen wird (E. 4.2). Dieser ist etwa in einer beträchtlichen Differenz zwischen Marktwert und Kaufpreis (wegen Belastung) oder in einer verbesserten Verkäuflichkeit des Grundstücks (nach Sanierung) zu erblicken (E. 4.3). Aus dem Kaufvertrag geht klar hervor, dass der Kaufpreis ohne Belastung höher ausgefallen wäre (E. 5.1). Die angeführten Quadratmeterpreise für eine Parzelle im gleichen Quartier und Zonierung sind zur Bestimmung des wirtschaftlichen Vorteils massgeblich (E. 5.4.1). Der mit Blick auf umliegende Parzellen geschätzte Grundstückspreis abzüglich erwarterter Sanierungskosten liegt beträchtlich über dem Kaufpreis (E. 5.6). Der festgelegte Kostenanteil von 30 % ist insgesamt nicht zu beanstanden (E. 5.7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.02.2019 VB.2017.00618
Zurich Verwaltungsgericht 28.02.2019 VB.2017.00618
Zurigo Verwaltungsgericht 28.02.2019 VB.2017.00618

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00618
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00618
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.02.2019
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Kostenanteil für Altlastensanierung
Bestimmung eines etwaigen wirtschaftlichen Vorteils nach Kauf eines sanierungsbedürftigen Grundstücks.
Die streitbetroffene Kostenverteilungsverfügung ist ein Zwischenentscheid und vorliegend ausnahmsweise anfechtbar, da ein Endentscheid zurzeit nicht absehbar ist (E. 1).
Die Beschwerdeführerin erwarb im Jahr 2011 ein Grundstück, dessen altlastenrelevante Belastung auf eine Textilfärberei und -reinigung vor 2003 zurückzuführen ist (E. 3).
Ein Kostenanteil für altlastenrechtliche Massnahmen des Standortinhabers von 10–30 % erscheint nur dann gerechtfertigt, wenn zusätzlich zur blossen Inhaberstellung weitere Umstände hinzutreten, z. B. wenn der Betroffene durch die Belastung und/oder Sanierung einen (nicht unwesentlichen) wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat oder erlangen wird (E. 4.2). Dieser ist etwa in einer beträchtlichen Differenz zwischen Marktwert und Kaufpreis (wegen Belastung) oder in einer verbesserten Verkäuflichkeit des Grundstücks (nach Sanierung) zu erblicken (E. 4.3).
Aus dem Kaufvertrag geht klar hervor, dass der Kaufpreis ohne Belastung höher ausgefallen wäre (E. 5.1).
Die angeführten Quadratmeterpreise für eine Parzelle im gleichen Quartier und Zonierung sind zur Bestimmung des wirtschaftlichen Vorteils massgeblich (E. 5.4.1).
Der mit Blick auf umliegende Parzellen geschätzte Grundstückspreis abzüglich erwarterter Sanierungskosten liegt beträchtlich über dem Kaufpreis (E. 5.6). Der festgelegte Kostenanteil von 30 % ist insgesamt nicht zu beanstanden (E. 5.7).
Abweisung.
Stichworte:
ALTLAST
ALTLASTENSANIERUNG
CHEMISCHE REINIGUNG
GRUNDSTÜCKKAUF
KOSTENANTEIL
KOSTENVERTEILUNGSVERFÜGUNG
ZUSTANDSSTÖRER
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. 1 BGG
Art. 29 Abs. 1 BV
Art. 29 Abs. 2 BV
Art. 32d Abs. 1 USG
Art. 32d Abs. 2 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2017.00618
Urteil
der 1. Kammer
vom
28. Februar 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber
José Krause.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kostenanteil
für Altlastensanierung,
hat sich ergeben:
I.
Das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL)
der Baudirektion des Kantons Zürich
trat mit
Verfügung vom 13. März 2017 auf das Gesuch um Kostenverteilung der
A AG
ein und verteilte die auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 01 an der B-Strasse 02–03 in Zürich anfallenden Kosten für
altlastenrechtliche Massnahmen zu
30 % der A AG
und zu 70 % dem Kanton Zürich (als Ausfallkosten). Das AWEL stellte sodann
fest, dass die bis anhin zu verteilenden Kosten
Fr. 188'761.20
betragen würden und
diese entsprechend dem
Verteilschlüssel zu 30 % (betragsmässig Fr. 56'628.36) der A AG aufzuerlegen
seien.
II.
Gegen diese Verfügung erhob die A AG mit Eingabe vom
11. April 2017
Rekurs beim Baurekursgericht das
Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, die
Reduzierung ihres Kostenanteils auf 0 % sowie die bisher unterbliebene
Anrechnung von Fr. 5'848.20 an die anfallenden Kosten. Das
Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 18. August 2017 ab.
III.
Dagegen erhob die A AG mit Eingabe vom
19. September 2017
Beschwerde beim Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die
Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide sowie die Reduzierung ihres
Kostenanteils auf 0 % respektive eventualiter auf erheblich unter
20 %. Am 4. Oktober 2017 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere
Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
Die Baudirektion des Kantons
Zürich verlangte – unter Hinweis auf den Bericht des AWEL vom 16. Oktober
2017 – mit Schreiben vom 17. Oktober 2017 ebenfalls die
Beschwerdeabweisung. Die A AG liess sich in der Folge nicht mehr
vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die
vorliegend im Streit liegende Verfügung der Beschwerdegegnerin vom
13. März 2017 verweist hinsichtlich der Anrechenbarkeit allfälliger
künftiger Kosten auf ein späteres Kostenverteilungsverfahren. Folglich ist unklar,
wie hoch die Kosten für die Sanierung der Altlast insgesamt ausfallen werden.
Dementsprechend sind die Kostenbeiträge für die notwendigen
altlastenrechtlichen Massnahmen – abgesehen von den bis anhin zu verteilenden
Kosten von Fr. 188'761.20 – noch nicht betragsmässig, sondern erst prozentual
festgelegt worden. Die angefochtene Verfügung schliesst das altlastenrechtliche
Verfahren somit insgesamt nicht ab, weshalb es sich bei ihr um einen
Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit
Art. 92 f. des Bundesgerichtsgesetztes vom 17. Juli 2005 (BGG)
handelt (BGr, 21. April 2015, 1C_397/2013, E. 1.3).
1.3
Selbständig
eröffnete Zwischenentscheide, welche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand
betreffen, sind gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen werden im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was namentlich
erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des
Bundesgerichts abzuweichen (VGr,
17. November
2016, VB.2014.00361, E. 1.2, mit Hinweisen
).
1.4
Weil hier
die Gutheissung der Beschwerde nicht einen Endentscheid betreffend Sanierung
des streitgegenständlichen Grundstücks herbeiführen könnte, kommt eine
Anfechtung nur in sinngemässer Anwendung von Art. 93 Abs. 1
lit. a BGG in Betracht. Ein unzumutbarer Nachteil im Sinn dieser
Bestimmung kann unter anderem auch dann vorliegen, wenn nur durch eine
Behandlung des Rechtsmittels sichergestellt ist, dass das Verfahren insgesamt
dem verfassungsrechtlichen Gebot genügt, im Rahmen eines fairen Verfahrens
innert angemessener Frist einen wirksamen Rechtsschutz zu gewähren
(Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]).
Es kann deshalb ausnahmsweise verfassungsrechtlich geboten sein, bereits auf
einen Zwischenentscheid einzutreten, wenn es rechtsstaatlich unzumutbar wäre,
die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen (BGE 136 II 165
E. 1.2.1 mit Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hsrg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 19a N. 48, 7. Spiegelstrich).
Ein solcher
Fall liegt hier vor: Im heutigen Zeitpunkt ist noch wenig absehbar, wann mit
einem anfechtbaren Endentscheid betreffend Sanierungsmassnahmen gerechnet
werden kann, da zurzeit ein Sanierungsunterbruch herrscht und die Sanierung
voraussichtlich erst in einem
Zeitraum von zwei Jahrzehnten
erfolgen wird (unten E. 3.2). Unter
diesen Umständen ist es der Beschwerdeführerin nicht zumutbar, sie auf die
Anfechtung des Endentscheids zu verweisen.
Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
In prozessualer Hinsicht moniert die Beschwerdeführerin
eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, da das Baurekursgericht
seinen Entscheid ungenügend begründet habe.
Der Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör ergibt
sich aus Art. 29 Abs. 2 BV. Daraus fliesst als Teilgehalt die Pflicht
der Behörde, die Vorbringen der Beteiligten tatsächlich zu hören, zu prüfen und
bei der Entscheidfindung zu berücksichtigen. Ausserdem hat die Behörde ihren
Entscheid zu begründen, wobei sie wenigstens kurz die wesentlichen Überlegungen
nennen muss, von denen sie sich hat leiten lassen (BGE 142 I 135 E. 2.1).
Tatsächlich ist die vorinstanzliche Begründung der strittigen Höhe des Zustandsstöreranteils
der Beschwerdeführerin eher knapp ausgefallen. Indes liegt eine
Gehörsverletzung nicht vor, da der Rekursentscheid der Beschwerdeführerin
erlaubt hat, sich der Tragweite des Entscheids bewusst zu werden und ihn in
voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterzuziehen (vgl. BGE 136 I
229 E. 5.2).
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin erwarb am 10. Februar 2011 die streitbetroffene
Liegenschaft (Kat.-Nr. 01) von der D AG für einen Kaufpreis von
Fr. 12.55 Mio. Das rund 3'100 m
2
grosse Grundstück
wurde Ende der 1950er-Jahre mit mehreren zwei- bis viergeschossigen Gebäuden
überstellt. Die altlastenrelevanten Belastungen im Untergrund des Areals sind
auf den Betrieb der Textilfärberei (bis 1990) und -reinigung (bis 2003) der
Firma E AG respektive ihrer Rechtsvorgängerinnen zurückzuführen. Im Rahmen
der Erhebung der Kataster der belasteten Standorte (KbS) wurden daher
Teilbereiche des Grundstücks als belasteter Betriebsstandort ausgeschieden. Das
AWEL beurteilte sodann mit Verfügung vom 29. November 2011 diesen
Betriebsstandort gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. b der Verordnung über
die Sanierung von belasteten Standorten vom 26. August 1998
(Altlasten-Verordnung, AltlV) in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2
lit. b AltlV als sanierungsbedürftig und forderte die Beschwerdeführerin
zur Durchführung einer Detailuntersuchung auf.
3.2
Gemäss der
Detailuntersuchung vom 30. März 2012 ist die Elimination der
Schadstoffquellen – die relevanten Belastungen (LCKW) finden sich in einer
kompakten Lehmschicht in 3 bis 14 m Tiefe – wegen der nahezu vollständig
überbauten (rund 2'000 m
2
Gebäude, 1'000 m
2
versiegelte Verkehrsfläche, 100 m
2
Grünfläche) und betrieblich
intensiv genutzten Liegenschaft aus technischen Gründen nicht möglich.
Einerseits sei ein Aushub ohne Rückbau der vorhandenen Gebäude nicht möglich;
andererseits sei etwa die Elimination des LCKW mittels In Situ-Verfahren wegen
der sehr geringen Durchlässigkeit des Bodens nicht realisierbar. Insofern werde
die Schadstofffreisetzung voraussichtlich noch einige Jahre dauern, wobei das
gefährdete Schutzgut Grundwasser am Standort für Trinkwassernutzungen nicht
geeignet sei. Insgesamt rechtfertige sich eine Abweichung vom Sanierungsziel
gemäss Art. 15 Abs. 2 AltlV. Darauf basierend beurteilte das AWEL mit
Verfügung vom 17. März 2014 den Betriebsstandort weiterhin als
sanierungsbedürftig und forderte die Beschwerdeführerin zur regelmässigen
Analyse des Grundwassers sowie zur Einreichung eines Sanierungsprojekts auf.
Das Sanierungsprojekt vom 1. Dezember 2014 stellte
keine unmittelbare Gefährdung und somit keine hohe Dringlichkeit für die
Durchführung der Sanierung fest. Überdies könne die Sanierung des Standorts aus
rein technischen Gründen nur bei einem Rückbau der gesamten Überbauung
ausgeführt werden, was als unverhältnismässig einzustufen sei. Die Sanierung
sei daher bis zur Neunutzung des Areals (womit in einem Zeitraum von zwei
Jahrzehnten zu rechnen sei) zu unterbrechen. Die Sanierungskosten dürften sich
auf grob geschätzt rund Fr. 3 Mio. belaufen. Das AWEL stimmte mit
Verfügung vom 22. Juni 2015 dem Sanierungsunterbruch und mithin dem
vorläufigen Verzicht auf aktive Sanierungsmassnahmen zu und forderte die
Beschwerdeführerin auf, den sanierungsbedürftigen Standort zu überwachen
(Art. 13 Abs. 2 AltlV).
3.3
Am
6. November 2015 stellte die Beschwerdeführerin Antrag auf Verteilung der
Kosten gemäss Art. 32d des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG).
Die beigelegte Standortdokumentation vom 5. November 2015 bezifferte – mit
Blick auf die langjährige Grundwasserüberwachung – die Gesamtkosten aller
Untersuchungen, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen auf ca. Fr. 3.5 Mio.
Gemäss der vorliegend im Streit liegenden Verfügung der
Beschwerdegegnerin vom 13. März 2017 wird die gestützt auf Art. 13
Abs. 2 lit. b AltlV laufende Grundwasserüberwachung mittel- bis
langfristig weitergeführt. Sodann erwog die Beschwerdegegnerin, die
Beschwerdeführerin sei als Zustandsstörerin in die Pflicht zu nehmen. Sie könne
sich nicht auf die Exzeptionsklausel von Art. 32d Abs. 2 USG berufen.
Da sie das Grundstück im Bewusstsein der Belastung erworben habe, seien ihr mit
Blick auf die entsprechende Praxis 30 % der anrechenbaren Kosten
aufzuerlegen. Als einzige Verhaltensverursacherin komme die Firma E AG respektive
ihre Rechtsvorgängerinnen infrage. Da diese im Jahr 2004 liquidiert worden und
keine Rechtsnachfolge auszumachen sei, habe gemäss Art. 32d Abs. 3
USG der Kanton Zürich den Verhaltensverursacheranteil von 70 % der
anrechenbaren Kosten zu tragen. Die für die altlastenrechtlichen Massnahmen
anfallenden Kosten wurden folglich zu 30 % der Beschwerdeführerin
(Zustandsstöreranteil) und zu 70 % dem Kanton Zürich (Ausfallkosten) auferlegt.
4.
4.1
Gemäss
Art. 32d Abs. 1 USG trägt der Verursacher die Kosten für notwendige
Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte.
Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren
Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die
Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des
Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der
gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte (Abs. 2).
Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht
ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind (Abs. 3).
Die Rechtsprechung knüpft für die Umschreibung des
Verursacherbegriffs an den polizeirechtlichen Störerbegriff an und
unterscheidet den Verhaltens- und den Zustandsstörer bzw. -verursacher:
Verhaltensverursacher im Sinn von Art. 32d USG ist, wer den Schaden oder
die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende
Verhalten Dritter unmittelbar verursacht (bzw. mitverursacht) hat. Als
Zustandsstörer wird bezeichnet, wer über die Sache, die den ordnungswidrigen
Zustand verursacht, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat. Dazu gehört
insbesondere derjenige, der im Zeitpunkt der Sanierung Inhaber des belasteten
Grundstücks ist (BGE 144 II 332 E. 3.1).
4.2
Bei der
Festsetzung der Kostenanteile steht den zuständigen Behörden ein pflichtgemäss
auszuübendes Ermessen zu,
welches das
Verwaltungsgericht nur auf Rechtsverletzungen hin überprüft (vgl. § 50 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG;
VGr,
20. Dezember
2017,
VB.2016.00128, E. 8.1; BGE 142 II 232 E. 5.3). In der
Regel werden Verhaltensverursacher durchschnittlich mit 70–90 % und
Zustandsverursacher mit 10–30 % herangezogen, wobei das Bundesgericht
diese Praxis jüngst präzisiert hat. Ein Kostenanteil des Standortinhabers von
10–30 % erscheint nur dann gerechtfertigt, wenn zusätzlich zur blossen
Inhaberstellung weitere Umstände hinzutreten, z.
B. wenn der Betroffene schon im Zeitpunkt der Belastung
für den Standort verantwortlich war und diese hätte verhindern können, wenn sie
für den Verursachungsanteil ihres Rechtsvorgängers hafte oder durch die
Belastung und/oder Sanierung einen (nicht unwesentlichen) wirtschaftlichen
Vorteil erlangt habe oder erlangen werde (BGE 139 II 106 E. 5.6; BGE 144
II 332, nicht publizierte E. 7.1).
4.3
Der
Beschwerdeführerin ist zuzustimmen, dass die soeben erwähnten
Fallgruppen 1 (Verantwortlichkeit für Standort) und 2 (Verursachungsanteil
des Rechtsvorgängers) nicht einschlägig sind. Zu klären bleibt, ob die
Beschwerdeführerin durch die Belastung und/oder Sanierung einen (nicht unwesentlichen)
wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat oder erlangen wird.
Ein wirtschaftlicher Vorteil durch die Belastung ist etwa
dann zu erblicken, wenn der geschätzte Marktwert eines belasteten Grundstücks
und der erzielte Kaufpreis eine beträchtliche Differenz aufweisen (vgl. BGr, 19. Mai
2017, 1C_427/2016, E. 3.2). Ein wirtschaftlicher Vorteil durch die
Sanierung liegt insbesondere vor, wenn die Sanierung die Eröffnung neuer,
wirtschaftlich einträglicher Nutzungsmöglichkeiten mit sich bringt oder zu
einer verbesserten Verkäuflichkeit des Grundstücks führt. Die Vorteile schlagen
sich regelmässig in einer Verkehrswertsteigerung des Grundstücks nieder (BGr,
2. Juni 2016, 1C_515/2015, E. 3.8.1 mit Hinweis auf Pierre Tschannen
in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kommentar USG], 2. A., Zürich 2000,
Art. 32d N. 30). Zur Beurteilung einer allfälligen Wertsteigerung ist
beispielsweise der zu tragende Sanierungsbetrag (pro m
2
) in Relation
zu setzen zum (Quadratmeter-)Preis, der nach der Sanierung beim Verkauf des
unbelasteten Grundstücks erzielt werden kann (BGr, 2. Juni 2016,
1C_515/2015, E. 3.8.2). Massgebend muss bei der Festsetzung der
Haftungsquote sein, dass dem betroffenen Zustandsstörer aus der Belastung oder
der Sanierung ein Vermögensvorteil in Höhe mindestens seines Kostenanteils
zugeflossen ist respektive zufliessen wird (vgl. BGE 144 II 332, nicht
publizierte E. 7.6).
5.
5.1
5.1.1
Die Beschwerdeführerin erwarb das streitbetroffene Grundstück am
10. Februar 2011. Der dem Geschäft zugrundeliegende Kaufvertrag hält fest,
dass das Vertragsobjekt im KbS verzeichnet ist. Sodann wisse die
Beschwerdeführerin, dass eine Nutzung des Vertragsobjekts aufgrund der
vorhandenen Belastungen beeinträchtigt und mit zusätzlichen Kosten verbunden sein
könne. Die Beschwerdeführerin hatte somit – unbestrittenermassen – Kenntnis von
der Belastung (weshalb eine Kostenbefreiung nach Art. 32d Abs. 2 Satz 3
USG nicht in Betracht kommt).
Weiter ist im Kaufvertrag niedergeschrieben, dass sich aus
einer allfälligen Sanierungspflicht Kostenfolgen in unbekannter Höhe ergeben
können. Diese Kosten (Untersuchungs-, Überwachungs-, Sanierungs- und
Entsorgungskosten) würden vollumfänglich von der Beschwerdeführerin übernommen.
Die Passage schliesst mit dem Satz: "Diese Kostenübernahmeverpflichtung
ist bei der Bemessung des Kaufpreises angemessen berücksichtigt worden.".
Angesichts dieses klaren und unzweideutigen Wortlauts ist – mit der Vorinstanz
– belegt, dass sich die auf die Beschwerdeführerin allenfalls zukommenden
Sanierungskosten im Kaufpreis niedergeschlagen haben; dieser wäre ohne
Belastung des Grundstücks höher ausgefallen. Gleichermassen klar ist der Umfang
der Kostenübernahmeverpflichtung: Die (unbelegte) Einwendung der
Beschwerdeführerin, Gegenstand der damaligen Kaufpreisverhandlungen seien einzig
die Untersuchungskosten gewesen, vermag nicht in Zweifel zu ziehen, dass der
Vertragsinhalt den Willen der Parteien korrekt wiedergibt (zumal die allenfalls
anfallenden Kosten im Kaufvertrag separat niedergeschrieben sind). Im Übrigen
ist der gemäss der angefochtenen Verfügung von der Käuferin zu tragende
Kostenanteil von 30 % angesichts der Praxis im Rahmen dessen, von dem die
Parteien ausgehen konnten, weshalb dies bei der Preiskalkulation hat berücksichtigt
werden können.
5.1.2
Gleichermassen unbehelflich ist die Argumentation der Beschwerdeführerin,
wonach der Gewährleistungsausschluss nicht die Preisbildung beschlage.
Abmachungen betreffend die Gewährleistung sind regelmässig zentrale Aspekte
eines Kaufvertrags (insbesondere bei einem Gewährleistungsausschluss) und
wirken entsprechend auf den Kaufpreis ein. Dies muss umso mehr in der
vorliegenden Konstellation gelten, in der sich zwei professionelle
Immobiliengesellschaften als Vertragsparteien gegenüberstehen. Der Kaufpreis
muss – wie hier – als objektiv wesentlicher Vertragspunkt ohne Weiteres direkt
aus der Urkunde ersichtlich sein (Claire Huguenin, Obligationenrecht, 2. A.,
Zürich etc. 2014, N. 2407). Demgegenüber ist es mindestens unüblich, die
Preisbildung als Wechselwirkung von Angebot und Nachfrage in einem Kaufvertrag
auszuweisen.
Im Zusammenhang mit der Preisbildung wendet die
Beschwerdeführerin sodann ein, die latenten Sanierungskosten haben gar nicht
preisbildend berücksichtigt werden können, da sich diese erstmals viereinhalb
Jahre nach dem Kaufzeitpunkt am 10. Februar 2011 abschätzen haben lassen
können. Dem ist entgegenzuhalten, dass grundsätzlich jedes Risiko – auch ein
schwer abschätzbares – eingestuft, bewertet und in die Kalkulation eines
Kaufpreises einfliesst. Je weniger Informationen zur kostenmässigen Erfassung
eines Risikos, wie vorliegend einer Altlast, bereitstehen, desto grösser ist
zwar das Wagnis des Käufers, da dieser die auf ihn zukommenden
(Sanierungs-)Kosten allenfalls nur rudimentär abschätzen kann. Dies hindert ihn
indes nicht zwangsläufig an einem Kaufentscheid, soweit er den Wert als
Ergebnis einer individuellen Einschätzung des zukünftigen Nutzens höher
einschätzt als den Preis des Objekts (zum Unterschied zwischen Wert und Preis
vgl. Martina Fierz, Der Verkehrswert von Liegenschaften aus rechtlicher Sicht,
Zürich 2001, S. 43 f.). Das vorliegend allenfalls schwierig abschätzbare
Risiko der Altlast spricht somit nicht gegen die Möglichkeit ihrer
preisbildenden Berücksichtigung, weshalb die diesbezügliche Einwendung der
Beschwerdeführerin nicht zu überzeugen vermag.
5.2
Mit Blick
auf die vorstehenden Ausführungen ist die Ansicht der Beschwerdeführerin, dass
der Kaufpreis von Fr. 12.55 Mio. ein realistischer Marktpreis oder
Verkehrswert sei, einzig im Sinn zu verstehen, dass damit ein realistischer
Preis für ein
belastetes
Grundstück gemeint ist. Auch der Hinweis auf
den erfolgten Verkauf unter Konkurrenz an die angeblich meistbietende
Beschwerdeführerin ändert nichts an der Feststellung (oben E. 5.1.1), dass
der Preis für die Liegenschaft ohne die Belastung höher ausgefallen wäre.
Insgesamt ist erwiesen, dass die Beschwerdeführerin
infolge der Belastung des Grundstücks einen geringeren Kaufpreis bezahlt hat
und somit einen (nicht unwesentlichen) wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat. Eine
gewisse Erhöhung des Kostenanteils der Beschwerdeführerin gegenüber einem
Standortinhaber, der keinerlei Vermögensvorteil aus der Belastung generiert, ist
damit zulässig, weshalb der beschwerdeführerische Antrag 2 (Reduktion des
Kostenanteils auf 0 %) abzulehnen ist. Ein Kostenanteil des
Standortinhabers von 10–30 % erscheint somit gerechtfertigt. Indes bleibt
zu prüfen, ob der der Beschwerdeführerin auferlegte Kostenanteil von 30 %
als exzessiv zu qualifizieren ist.
5.3
Die
Beschwerdegegnerin begründete in der vorliegend angefochtenen Verfügung vom
13. März 2017 die Festsetzung des Kostenanteils von 30 % mit einem (allgemeinen)
Hinweis auf die entsprechende Praxis. Diese Ermessensausübung ohne Darlegung
der relevanten (wirtschaftlichen) Sachumstände ist als ungenügend zu
qualifizieren, zumal an anderer Stelle festgehalten ist, dem Zustandsstörer
werde bei Altlasten in der Regel ein Kostenanteil von 20 % auferlegt,
womit die angeführte Praxis augenscheinlich nicht derart klar – und mithin
nicht begründungsbedürftig – ist.
Im Rekursverfahren ergänzte die Beschwerdegegnerin ihre
Ausführungen und wies auf den für die Beschwerdeführerin sehr vorteilhaften
Kaufpreis hin, namentlich mit Blick auf die in den letzten Jahren
explodierenden Immobilienpreise in der Stadt Zürich. Das Grundstück mit einer
Fläche von 3'133 m
2
liege an zentraler Lage in der Wohn- und
Gewerbezone (W3). Die Quadratmeterpreise würden im Jahr 2010 gemäss dem
Statistischen Amt der Stadt Zürich bei Fr. 4'821.- bis Fr. 6'618.-
(Median) liegen, was einen Grundstückspreis von, vorsichtig bemessen, rund
Fr. 20 Mio. ergäbe. Nach der Sanierung werde das Grundstück wiederum
diesen (vollen) Marktpreis erlangen.
5.4
5.4.1
Die Beschwerdeführerin bezweifelt die Massgeblichkeit der angeführten
Quadratmeterpreise, da das Grundstück nicht in einer Wohn-, sondern vielmehr in
einer Wohn-Gewerbezone liege.
Die von der Beschwerdegegnerin unter Bezugnahme des
GIS-Browsers vorgenommene zonenmässige Verortung des Grundstücks ("Wohn-
und Gewerbezone [W3]") ist nur teilweise korrekt. Richtigerweise war das
Grundstück zum Zeitpunkt des GIS-Browser-Auszugs (wie auch früher) der
Zone W3 und damit der dreigeschossigen Wohnzone zugeteilt. Die Bau- und
Zonenordnung der Stadt Zürich [BZO] kennt keine Wohn- und Gewerbezone (vgl. die
Zoneneinteilung in Art. 1 BZO). Der GIS-Browser-Auszug hält dies an einer
Stelle korrekt fest ("Zonenbezeichnung der Gemeinde: W3"); die
Bezeichnung "Wohn- und Gewerbezone" basiert auf dem Zonentyp des Amts
für Raumordnung und Vermessung (ARV), welcher insofern nicht massgebend ist.
Daher behält trotz dieses unbedeutenden Versehens die
beschwerdegegnerische Annahme eines Quadratmeterpreises von Fr. 4'821.-,
basierend auf einem in der Wohnzone 3 gelegenen Grundstück im Kreis 3
(Stand: 2010), für die streitbetroffene Parzelle ihre Richtigkeit. Demgegenüber
sind – der Beschwerdeführerin folgend – zur Ermittlung eines
Quadratmeterpreises die angeführten Zentrumszonen (vgl. § 51
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
[PBG]
) mangels entsprechender Zonierung des Grundstücks nicht zu
berücksichtigen.
5.4.2
Die von der Beschwerdegegnerin angeführten steigenden Bodenpreise in der
Stadt Zürich sind statistisch unterlegt: Der Quadratmeterpreis in der
Wohnzone W3 im Kreis 3 stieg von Fr. 4'821.- (im Jahr 2010) auf
Fr. 6'121.- (2016; Statistisches Jahrbuch der Stadt Zürich 2017,
S. 170), was einem Zuwachs von knapp 27 % innert sechs Jahren
entspricht. Der hier referenzierte Quadratmeterpreis aus dem Jahr 2016 ist der
aktuellste Wert und zugleich kein statistischer Ausreisser; so betrug der Quadratmeterpreis
in der Wohnzone W3 im Kreis 3 im Jahr 2013 Fr. 7'542.-
(Statistisches Jahrbuch der Stadt Zürich 2014, S. 168), im Jahr 2014
Fr. 6'958.- (Statistisches Jahrbuch der Stadt Zürich 2015, S. 170)
und im Jahr 2015 Fr. 7'128.- (Statistisches Jahrbuch der Stadt Zürich
2016, S. 170).
Diese statistische Grundlage vermag die Beschwerdeführerin
mit dem Argument, dass auch die unter dem Medianwert gelegenen Preise Markwerte
darstellen würden, nicht zu erschüttern. Einzig soweit sämtliche
zugrundeliegenden Grössen identisch sind, entspricht der errechnete Mittelwert
(beim Durchschnitt oder beim Median) den Ausgangsgrössen. In sämtlichen übrigen
Konstellationen weicht zumindest eine Ausgangsgrösse vom errechneten Mittelwert
ab. Im Übrigen ist die Bestimmung eines Grundstücksmarktpreises als
Durchschnittsbetrag einer Vielzahl von beim Verkauf vergleichbarer Objekte
erzielter Verhandlungspreisen gebräuchlich (vgl. Fierz, S. 66 f.).
5.5
Die Kosten
sämtlicher altlastenrechtlicher Untersuchungs-, Überwachungs- und
Sanierungsmassnahmen belaufen sich schätzungsweise auf rund Fr. 3.5 Mio.
Die Beschwerdeführerin weist diesbezüglich darauf hin, dass diese Schätzung mit
grossen Unsicherheiten behaftet sei, weshalb die Kosten mit einer guten
Wahrscheinlichkeit höher liegen werden.
Der Beschwerdeführerin ist insoweit zuzustimmen, als die
tatsächlichen Gesamtkosten zum jetzigen Zeitpunkt schwerlich exakt zu beziffern
sind. Indes beinhaltet diese Ungewissheit nicht einzig eine Kostenerhöhung; so
ist klarerweise möglich, dass sich eine Sanierung als wesentlich
kostengünstiger als angenommen erweist (vgl. Karin Scherrer, Handlungs- und
Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Bern 2005, S. 132).
Auch die Beschwerdegegnerin weist auf die anhaltende Weiterentwicklung der
Sanierungsstrategien hin, weshalb sich die Sanierungsmethoden andauernd
verbessern und vergünstigen würden. Schliesslich ist hinsichtlich der
Sanierungskosten zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin als
Zustandsstörerin praxisgemäss nur maximal 30 % der anfallenden Kosten
übernehmen muss, sie aber vom sanierten Grundstück allein profitieren kann
(vgl. auch Scherrer, S. 132).
5.6
Somit hat
das streitbetroffene Grundstück unter Zugrundelegung des beschwerdegegnerisch
angeführten Quadratmeterpreises von Fr. 4'821.- (oben E. 5.4.1) und selbst
unter Ausblendung der seit dem Kauf stattgefundenen Grundstückswertsteigerung
(vgl. oben E. 5.4.2) einen Preis von rund Fr. 15.1 Mio.
(3'133 m
2
x Fr. 4'821.-). Zu dessen Realisierung ist
voraussichtlich eine Sanierung des Grundstücks erforderlich, welche nach
heutiger Schätzung und gestützt auf die hier angefochtene Kostenverteilung die
Beschwerdeführerin Fr. 1.05 Mio. (30 % von
Fr. 3.5 Mio.) kosten wird.
Mit Fr. 14.05 Mio. (Fr. 15.1 Mio. -
Fr. 1.05 Mio.) liegt damit der geschätzte Marktwert beträchtlich über
dem von der Beschwerdeführerin bezahlten Kaufpreis von Fr. 12.55 Mio.,
womit sie durch die Belastung bzw. aus der Sanierung einen nicht unwesentlichen
wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat respektive erlangen wird. Angesichts
dieser Darlegungen ist die Behauptung der Beschwerdeführerin, aus der Belastung
bzw. Sanierung erwachse ihr kein wirtschaftlicher Vorteil, da die mit einer
Sanierung bewirkte Wertsteigerung des Grundstücks den Sanierungskosten
entspreche, als widerlegt zu betrachten.
5.7
Nach dem
Gesagten ist der mit Verfügung vom 13. März 2017 festgelegte Kostenanteil
der Beschwerdeführerin von 30 % der anfallenden anrechenbaren Kosten für
altlastenrechtliche Massnahmen nicht zu beanstanden. Die entsprechende Rüge ist
unbegründet.
6.
Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die
Verfügung vom 22. Juni 2015. Darin stimmte die Beschwerdegegnerin einem
Sanierungsunterbruch zu, behielt sich indes die jederzeitige Anordnung von
altlastenrechtlichen Massnahmen vor. Dieses Vorgehen der Beschwerdegegnerin
berücksichtigt die Standortsituation sowie den Verhältnismässigkeitsgrundsatz.
Vor diesem Hintergrund kann die Beschwerdeführerin aus der geforderten
Berücksichtigung der grundsätzlich jederzeit möglichen Sanierungsanordnung für
das vorliegende Verfahren nichts zu ihren Gunsten ableiten. Letztlich musste
die Beschwerdeführerin (bereits) zum Zeitpunkt des Grundstückskaufs am
10. Februar 2011 davon ausgehen, dass, soweit sie Grundstückseigentümerin
bleibt, die Sanierung der Altlast dereinst auf sie zukommen wird.
7.
7.1
Zusammenfassend
ist die Beschwerde abzuweisen.
7.2
Bei diesem
Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Ein Anspruch auf eine Parteientschädigung steht ihr bei
diesem Ergebnis von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.
Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid
dar. Dieser kann nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 BGG selbständig
beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. oben E. 1.3).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  15'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.        80.-- Zustellkosten,
Fr.  15'080.--   Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …