zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00278 · 2022-09-29 · de

Aufenthaltsbewilligung (Kantonswechsel) | [Die Beschwerdeführerin ist anerkannter Flüchtling und verfügt über eine Aufenthaltsbewilligung. Sie ersuchte um Kantonswechsel, um zu ihrem Ehemann bzw. dem Vater ihres knapp zweijährigen Kinds zu ziehen.] Der Kantonswechsel anerkannter Flüchtlinge mit Aufenthaltsbewilligung richtet sich nach der für alle Personen mit Aufenthaltsbewilligung geltenden Bestimmung. Die Flüchtlingskonvention garantiert keine weitergehende Niederlassungsfreiheit (E. 2). Sozialhilfebezug stellt bei Flüchtlingen keinen Widerrufsgrund dar und steht daher auch einem Kantonswechsel nicht entgegen. Gestützt auf das AIG kommt der Beschwerdeführerin dennoch kein Anspruch auf Kantonswechsel zu, weil sie nicht erwerbstätig ist (E. 3). Da die Beendigung der vorläufigen Aufnahme ihres Ehemanns nicht absehbar ist, kann sich die Beschwerdeführerin auf das Recht auf Familienleben berufen. Der Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin darf ihr als Flüchtling nicht zum Vorwurf gemacht werden. Das öffentliche Interesse, die ausländische Wohnbevölkerung und die finanzielle Belastung angemessen auf die Kantone zu verteilen, ist wenig bedeutsam. Das Interesse der Beschwerdeführerin, ihr Familienleben uneingeschränkt führen zu können, überwiegt (E. 4). Gegenstandslosigkeit UP. Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.09.2022 VB.2022.00278
Zurich Verwaltungsgericht 29.09.2022 VB.2022.00278
Zurigo Verwaltungsgericht 29.09.2022 VB.2022.00278

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00278
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00278
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.09.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Aufenthaltsbewilligung (Kantonswechsel)
[Die Beschwerdeführerin ist anerkannter Flüchtling und verfügt über eine Aufenthaltsbewilligung. Sie ersuchte um Kantonswechsel, um zu ihrem Ehemann bzw. dem Vater ihres knapp zweijährigen Kinds zu ziehen.]
Der Kantonswechsel anerkannter Flüchtlinge mit Aufenthaltsbewilligung richtet sich nach der für alle Personen mit Aufenthaltsbewilligung geltenden Bestimmung. Die Flüchtlingskonvention garantiert keine weitergehende Niederlassungsfreiheit (E. 2).
Sozialhilfebezug stellt bei Flüchtlingen keinen Widerrufsgrund dar und steht daher auch einem Kantonswechsel nicht entgegen. Gestützt auf das AIG kommt der Beschwerdeführerin dennoch kein Anspruch auf Kantonswechsel zu, weil sie nicht erwerbstätig ist (E. 3).
Da die Beendigung der vorläufigen Aufnahme ihres Ehemanns nicht absehbar ist, kann sich die Beschwerdeführerin auf das Recht auf Familienleben berufen. Der Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin darf ihr als Flüchtling nicht zum Vorwurf gemacht werden. Das öffentliche Interesse, die ausländische Wohnbevölkerung und die finanzielle Belastung angemessen auf die Kantone zu verteilen, ist wenig bedeutsam. Das Interesse der Beschwerdeführerin, ihr Familienleben uneingeschränkt führen zu können, überwiegt (E. 4).
Gegenstandslosigkeit UP.
Gutheissung.
Stichworte:
FAMILIENLEBEN
FLÜCHTLING
FLÜCHTLINGSKONVENTION
GEFESTIGTES AUFENTHALTSRECHT
KANTONSWECHSEL
SOZIALHILFEBEZUG
Rechtsnormen:
Art. 37 Abs. 2 AIG
Art. 37 Abs. 3 AIG
Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG
Art. 8 EMRK
Art. 6 FK
Art. 23 FK
Art. 26 FK
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00278
Urteil
der 4. Kammer
vom
29. September 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Selina Sigerist.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Aufenthaltsbewilligung
(Kantonswechsel),
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1987, syrische Staatsangehörige, reiste am
4. November 2019 in die Schweiz ein und ersuchte gleichentags um Asyl. Mit
Entscheid vom 27. Januar 2020 wies das Staatssekretariat für Migration
(SEM) sie dem Kanton St.
Gallen
zu. Mit Verfügung vom 2. März 2020 anerkannte das SEM A als Flüchtling und
gewährte ihr in der Schweiz Asyl.
Am 11. März 2020 ersuchte A beim Migrationsamt des
Kantons Zürich um Kantonswechsel mit der Begründung, sie sei mit dem im Kanton
Zürich wohnhaften B (geboren 1966) verlobt. Bei diesem handelt es sich um einen
vorläufig aufgenommenen syrischen Staatsangehörigen. Mit Verfügung vom
15. Juni 2020 wies das Migrationsamt das Gesuch ab.
2020 kam der Sohn von A und B, C, zur Welt. Am
1. Oktober 2021 heirateten A und B. Am 15. Oktober 2021 stellte A
erneut ein "Gesuch um Familienzusammenführung" im Kanton Zürich bzw.
um Kantonswechsel. Mit Verfügung vom 31. Januar 2022 wies das
Migrationsamt auch dieses Gesuch ab, weil infolge der Sozialhilfe- bzw.
Fürsorgeabhängigkeit beider Eheleute die öffentlichen Interessen an der
Verweigerung überwögen.
II.
Gegen diese Verfügung erhob A am 3. März 2022 Rekurs
an die Sicherheitsdirektion. Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom
11. April 2022 ab, auferlegte die Verfahrenskosten A
(Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte dieser eine Parteientschädigung
(Dispositiv-Ziff. III).
III.
Hiergegen erhob A am 12. Mai 2022 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es sei die angefochtene Verfügung
aufzuheben und ihr der Zuzug in den Kanton Zürich zu bewilligen, unter
Entschädigungsfolge zulasten der Sicherheitsdirektion. Zudem stellte sie
sinngemäss ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung.
Die Sicherheitsdirektion verzichtete ausdrücklich auf
Vernehmlassung, das Migrationsamt stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.
Das Verwaltungsgericht zog vom Migrationsamt das Dossier von B bei.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts
auf dem Gebiet des Ausländerrechts zuständig (§§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
Art. 58 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) richtet
sich die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz nach dem für
Ausländerinnen und Ausländer geltenden Recht, unter Vorbehalt besonderer
Bestimmungen des Landes- und Völkerrechts. Nach Art. 60 AsylG haben Personen,
denen Asyl gewährt wurde, Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton,
in dem sie sich rechtmässig aufhalten. Die Erteilung der
Niederlassungsbewilligung richtet sich nach Art. 34 des Ausländer- und
Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20).
2.2
Gemäss
Art. 37 Abs. 2 AIG haben Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung
Anspruch auf Kantonswechsel, wenn sie nicht arbeitslos sind und keine
Widerrufsgründe nach Art. 62 Abs. 1 AIG vorliegen. Der Anspruch ist
mithin an die Erwerbstätigkeit gebunden, weshalb Gründe für deren Fehlen –
Rente, Ausbildung, krankheitsbedingte Unmöglichkeit der Stellensuche – sie
nicht zu ersetzen vermögen (VGr, 30. April 2020, VB.2020.00005,
E. 2.3.4 mit Hinweisen; dazu und zum Folgenden vgl. VGr, 23. Februar
2022, VB.2021.00353, E. 2). Besteht kein Anspruch auf Kantonswechsel,
liegt der Entscheid über die Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung
für den neuen Kanton im pflichtgemässen Ermessen der dortigen
Migrationsbehörden (vgl. Art. 96 Abs. 1 AIG).
2.3
2.3.1
Verfügt eine betroffene ausländische Person über die
Flüchtlingseigenschaft, gelangt jedoch nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts nicht Art. 37 Abs. 2 AIG zur Anwendung,
sondern Art. 37 Abs. 3 AIG, welcher den Kantonswechsel (von Personen
mit einer Niederlassungsbewilligung) lediglich davon abhängig macht, dass keine
Widerrufsgründe nach Art. 63 AIG vorliegen (vgl. BVGE 2012/2 E. 5.2.1 ff.,
bestätigt unter anderem mit BVGr, 10. August 2022, F-6485/2020,
E. 3.2; so etwa auch – jeweils ohne inhaltliche Begründung – Staatssekretariat
für Migration, Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel F6: Die Gesuche um
Kantonswechsel, Stand: 12. Juli 2020, Ziff. 2.3.3, www.sem.admin.ch
> Asyl/Schutz vor Verfolgung > Das Asylverfahren > Nationale
Asylverfahren; Nula Frei/Constantin Hruschka in: Constantin Hruschka [Hrsg.],
Genfer Flüchtlingskonvention, Handkommentar, Baden-Baden 2022, Art. 26
Rn. 37 f.; Tobias Grasdorf-Meyer/Lisa Ott/Luzia Vetterli, Geflüchtete
Menschen im Schweizer Recht, Bern 2021, Rz. 932; Marc Spescha et al.,
Handbuch zum Migrationsrecht, 4. A., Zürich 2020, S. 453). Das
Bundesverwaltungsgericht stützt sich auf Art. 26 des Abkommens über die
Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (FK, SR 0.142.30).
2.3.2
Die Vorinstanz vertritt demgegenüber die Ansicht, der Praxis des
Bundesverwaltungsgerichts könne nicht gefolgt werden, weil Art. 26 FK die
Gleichbehandlung von Flüchtlingen mit Aufenthaltsberechtigten – statt mit
Niedergelassenen – nicht ausschliesse (so sinngemäss auch der Bundesrat in der Botschaft
vom 26. August 2020 zur Änderung des Ausländer- und Integrationsgesetzes
[Einschränkungen für Reisen ins Ausland und Anpassungen des Status der
vorläufigen Aufnahme], BBl 2020 7457 ff., 7470 [Botschaft AIG 2020];
Kantonsgericht Freiburg, 10. November 2020, 601 2019 193; vgl. auch BGr,
12. Juni 2017, 2C_832/2016, E. 5.2). Das Verwaltungsgericht liess die
Frage, ob bei Flüchtlingen mit einer Aufenthaltsbewilligung Art. 37
Abs. 2 oder Abs. 3 AIG anwendbar sei, bisher offen (VGr,
23. Februar 2022, VB.2021.00353, E. 2.4 – 20. Mai 2021,
VB.2021.00001, E. 2.3).
2.3.3
Nach Art. 26 FK räumt jeder vertragsschliessende Staat "den
Flüchtlingen, die sich rechtmässig auf seinem Gebiet aufhalten, das Recht ein,
dort ihren Aufenthaltsort zu wählen und sich frei zu bewegen, vorbehältlich der
Bestimmungen, die unter den gleichen Umständen für Ausländer im allgemeinen
gelten". Der Ausdruck "unter den gleichen Umständen" bedeutet
nach Art. 6 FK, "dass eine Person alle Bedingungen (vor allem
diejenigen über Dauer und Voraussetzungen von Aufenthalt und Niederlassung) zur
Ausübung eines Rechts erfüllen muss, gleich wie wenn sie nicht Flüchtling wäre.
Ausgenommen hievon sind nur die Bedingungen, die ihrer Natur nach von einem
Flüchtling nicht erfüllt werden können." Zu prüfen ist, was unter dem
Vorbehalt von Bestimmungen, die "für Ausländer im allgemeinen"
gelten, zu verstehen ist: Die Wendung könnte einerseits so aufgefasst werden,
dass Art. 26 FK nur den Ausschluss von Restriktionen bezweckt, die eigens für
Flüchtlinge aufgestellt werden. Anderseits könnte sie – darüber hinausgehend –
so verstanden werden, dass Flüchtlinge nur Einschränkungen unterworfen werden
dürfen, die für alle anderen Ausländerinnen und Ausländer gelten; wenn das
Landesrecht verschiedene Kategorien von Anwesenheitsberechtigungen schafft,
hätte die Rechtsstellung der Flüchtlinge demnach – im Sinn einer
Meistbegünstigung – derjenigen der bestgestellten Kategorie zu entsprechen.
2.3.4
Dem
(englischen und französischen Original-)Wortlaut von Art. 26 FK lässt sich
keine klare Antwort entnehmen. Entgegen der Ansicht des
Bundesverwaltungsgerichts (BVGE 2012/2 E. 5.2.2) kann auch nicht
ausschlaggebend sein, dass Art. 26 FK die Freiheit der Wohnsitzwahl und
die Bewegungsfreiheit bezweckt. Die Bestimmung lässt Einschränkungen dieses
Grundsatzes zu. Wie weit diese gehen dürfen, ist auszulegen; es kann nicht ohne
Weiteres angenommen werden, dass einer solchen Ausnahme der geringste denkbare
Gehalt zukommen müsse. Die Schöpfer der Flüchtlingskonvention schienen davon
auszugehen, dass die Freiheit der Wohnsitzwahl und die Bewegungsfreiheit
anwesenheitsberechtigten Ausländerinnen und Ausländern in der Regel zustünden,
weshalb sie die hier zu beantwortende Frage nicht regelten (vgl. Reinhard Marx
in: Andreas Zimmermann [Hrsg.], The 1951 Convention Relating to the Status of
Refugees and its 1967 Protocol, A Commentary, Oxford 2011, Art. 26
N. 2, 55). Auch in Bezug auf die gleichlautende Formulierung von
Art. 7 Ziff. 1 FK besteht keine Klarheit (vgl. Tim Rohmann in:
Hruschka, Art. 7 Rn. 17 ff.). In der völkerrechtlichen Literatur
wird teils akzeptiert, dass Flüchtlinge wie bestimmte Kategorien ("certain
classes") von Ausländern behandelt und ihnen demgemäss die volle Freiheit
der Bewegung und der Wohnortwahl nur sukzessiv gestattet wird (Atle
Grahl-Madsen, Commentary on the Refugee Convention 1951 [1963], Neudruck Genf
1997, www.unhcr.org, Art. 26 N. 6). Andernorts ist ausdrücklich und
konsequent davon die Rede, dass Art. 26 FK flüchtlingsspezifische
("refugee-specific") Restriktionen untersage (James C. Hathaway, The
Rights of Refugees under International Law, 2. A., Cambridge etc. 2021,
S. 868, 871 f., 886; vgl. auch Marx, Art. 26 N. 55). Als
unzulässig werden etwa Internierungen oder der Entzug staatlicher Leistungen
der Grundversorgung im Fall des Wohnortwechsels bezeichnet (Hathaway, S.
871 ff.). Insgesamt sind keine ausreichenden Hinweise
auszumachen, dass Art. 26 FK eine Meistbegünstigungsklausel für
Flüchtlinge enthält und Differenzierungen zwischen verschiedenen Kategorien von
Ausländerinnen und Ausländern im nationalen Migrationsrecht in Bezug auf
Flüchtlinge für irrelevant erklärt. Zur Anwendung nicht flüchtlingsspezifischer
ausländerrechtlicher Regelungen auf Flüchtlinge äussert sich Art. 26 FK
demzufolge nicht.
2.4
Das Recht auf Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit gemäss Art. 12
Abs. 1 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte
vom 16. Dezember 1966 (SR 0.103.2) steht in der Schweiz unter dem
Vorbehalt der Bundesgesetzgebung über die Ausländer, wonach Aufenthalts- und
Niederlassungsbewilligungen nur für den Kanton gelten, der sie ausgestellt hat.
2.5
Demnach
stehen die Garantien der Bewegungs- und Niederlassungsfreiheit im
internationalen Recht der Anwendung von Art. 60 AsylG in Verbindung mit
Art. 37 AIG nicht entgegen. Der beantragte Kantonswechsel der
Beschwerdeführerin, die als anerkannter Flüchtling im Besitz einer
Aufenthaltsbewilligung ist, richtet sich folglich nach Art. 37 Abs. 2
AIG.
3.
3.1
Nach
Art. 23 FK gewähren die Vertragsstaaten den auf ihrem Gebiet rechtmässig
sich aufhaltenden Flüchtlingen die gleiche Fürsorge und öffentliche
Unterstützung wie den Einheimischen (Grundsatz der Inländergleichbehandlung).
Daraus folgt, dass Flüchtlingen keine weitergehenden Voraussetzungen und
Einschränkungen des Sozialhilfebezugs auferlegt werden dürfen als Schweizer
Staatsangehörigen. Der Sozialhilfebezug darf ihnen flüchtlings- und
asylrechtlich nicht entgegengehalten werden, und die ausländerrechtliche
Anwesenheit darf nicht deswegen beendet werden (BGE 139 I 330
E. 3.1; 122 II 1 E. 3c). Auf den Familiennachzug aus dem
Ausland hat das Bundesgericht allerdings nicht die für Schweizerinnen und
Schweizer geltende Regelung (Art. 42 Abs. 1 in Verbindung mit
Art. 51 Abs. 1 lit. b und Art. 63 Abs. 1 lit. c
AIG) angewandt, sondern jene für die betreffende Kategorie von Ausländerinnen
und Ausländern (konkret Art. 44 AIG) unter Berücksichtigung der besonderen
Situation von Flüchtlingen (vgl. BGE 139 I 330 E. 3.2). Das
Bundesgericht scheint also nicht davon auszugehen, dass Flüchtlinge bezüglich
der Rechtsfolgen des Sozialhilfebezugs stets gleich wie Einheimische zu
behandeln sind. Allerdings gelangt es im Ergebnis zu einer für die Flüchtlinge
kaum weniger günstigen Praxis, indem insbesondere für massgeblich erklärt wird,
ob die Fürsorgeabhängigkeit – analog zu Art. 63 Abs. 1 lit. c
AIG – fortgesetzt und erheblich ist (BGE 139 I 330 E. 3.2,
4.1 f.).
3.2
Vorliegend
fragt sich, ob die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit nach Art. 37
AIG wegen Sozialhilfebezugs, die für ausländische Staatsangehörige, nicht aber
für Einheimische vorgesehen sind, auf Flüchtlinge angewandt werden dürfen. Die
Regelung ist zu unterscheiden von der Kürzung der Fürsorgeleistungen aufgrund
einer Nichtbeachtung von Residenzpflichten, die gegenüber Flüchtlingen nicht
vorgenommen werden darf, wenn dieselbe Sanktion nicht auch für Einheimische
vorgesehen ist (vgl. Hathaway, S. 1020). Bezüglich des Anspruchs auf
Kantonswechsel ist die Auslegung von Art. 23 FK aber insoweit nicht
relevant, als bereits das Landesrecht die Berücksichtigung des
Sozialhilfebezugs bei Flüchtlingen ausschliesst, wie im Folgenden darzustellen
ist.
3.3
Art. 37
Abs. 2 AIG macht den Anspruch auf einen Kantonswechsel grundsätzlich von
einer gültigen Aufenthaltsbewilligung sowie von der Erwerbstätigkeit und vom
Fehlen von Widerrufsgründen nach Art. 62 Abs. 1 AIG abhängig. Zu
Letzteren gehört auch die Sozialhilfeabhängigkeit (lit. e). Was die
Widerrufsgründe betrifft, so ist zu prüfen, ob eine Rückkehr ins Heimatland –
nicht in den Ursprungskanton – verhältnismässig wäre (BGr, 29. März 2016,
2C_785/2015, E. 4.1; VGr, 30. April 2020, VB.2020.00005, E. 2.5;
Peter Bolzli in: Spescha et al., Migrationsrecht, 5. A., Art. 37 AIG
N. 9). Daraus folgt – wie das Bundes-­gericht mit Bezug auf Art. 37
Abs. 3 in Verbindung mit Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG
festgehalten hat –, dass bei Flüchtlingen der Widerrufsgrund der
Sozialhilfeabhängigkeit nicht berücksichtigt werden darf, weil Sozialhilfebezug
nach Art. 65 AsylG bei Flüchtlingen keinen Wegweisungsgrund darstellt
(BGr, 26. August 2011, 2D_17/2011, E. 4).
3.4
Das
Kriterium der Arbeitslosigkeit in Art. 37 Abs. 2 AIG wird zwar in der
bundesrätlichen Botschaft in einen Zusammenhang mit dem Sozialhilfebezug
gebracht (Botschaft vom 8. März 2002 zum Ausländergesetz, BBl 2002
3709 ff., 3790 f.). Der Gesetzeszweck ist allerdings darin zu sehen,
dass die berufliche Mobilität vereinfacht werden soll. Bei der Erwerbstätigkeit
handelt es sich also um eine eigenständige Voraussetzung, die nicht mit der
Unabhängigkeit von Sozialhilfe gleichzusetzen ist (eingehend VGr,
30. April 2020, VB.2020.00005, E. 2.3.2). Sie ist demnach auch auf
Flüchtlinge anwendbar.
3.5
Die
Beschwerdeführerin ist nicht erwerbstätig. Sie kann demnach aus Art. 37
Abs. 2 AIG keinen Anspruch auf einen Kantonswechsel ableiten.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin beruft sich auf den Grundsatz der Einheit der Familie sowie
die Garantie des Familienlebens nach Art. 8 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101; vgl. auch Art. 13 Abs. 1
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]).
4.2
Die
Berücksichtigung des Grundsatzes der Einheit der Familie wird verschiedentlich
im Asylrecht sowie in Bezug auf vorläufig Aufgenommene gesetzlich
vorgeschrieben (vgl. Art. 27 Abs. 3, Art. 44, Art. 68
AsylG; Art. 85 Abs. 4 AIG bzw. Art. 85b Abs. 2 lit. a
AIG in der Fassung vom 17. Dezember 2021 [BBl 2021 2999 ff.
S. 4; noch nicht in Kraft]). Ausserhalb dieser Bereiche kommt ihm keine
selbständige Bedeutung zu (vgl. VGr, 3. März 2021, VB.2020.00183,
E. 4.4.3; BVGr, 22. Oktober 2020, E-1882/2019, E. 3.4; EMARK
1995 Nr. 24 E. 11b, ark-cra.rekurskomissionen.ch). Auf die
Beschwerdeführerin sind die genannten Normen nicht direkt anwendbar. Zu prüfen
ist, ob sie sich auf die verfassungs- und völkerrechtliche Garantie des Familienlebens
berufen kann, als deren Ausfluss der Grundsatz der Einheit der Familie gelten
kann (vgl. Spescha et al., S. 369).
4.3
Aus der
Garantie des Familienlebens nach Art. 8 EMRK ergibt sich grundsätzlich ein
Anspruch auf Einreise und Aufenthalt von Mitgliedern der Kernfamilie, sofern
ein Familienmitglied über ein gefestigtes Aufenthaltsrecht im betreffenden
Staat verfügt und sofern die familiäre Beziehung tatsächlich gelebt wird und
intakt ist (vgl. statt vieler BGE 137 I 284 E. 1.3).
4.3.1
Die Vorinstanz führt aus, dass sich die Beschwerdeführerin nicht auf die
Garantie des Familienlebens nach Art. 8 EMRK berufen könne, weil ihr
Ehemann als vorläufig Aufgenommener nicht über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht
verfüge. Diese für die Einreise- und Aufenthaltsberechtigung geltende
Voraussetzung ist allerdings nicht unbesehen auf den Kantonswechsel anzuwenden.
Immerhin ist namentlich bei den Entscheiden über die Zuweisung von
Asylsuchenden an die Kantone und über den Kantonswechsel vorläufig
Aufgenommener (selbst ohne Flüchtlingseigenschaft) der Grundsatz der Einheit
der Familie zu beachten (Art. 27 Abs. 3 AsylG; Art. 85
Abs. 4 AIG). Die Beschwerdeführerin, deren Flüchtlingseigenschaft
anerkannt und der Asyl gewährt wurde, darf mit Bezug auf den Rechtsschutz gegen
die Verweigerung des Kantonswechsels jedenfalls nicht schlechter gestellt
werden, als wenn sie von einer Verfügung nach Art. 27 Abs. 3 AsylG
oder Art. 85 Abs. 4 AIG betroffen wäre.
4.3.2
Im Übrigen trifft ohnehin nicht zu, dass das Fehlen eines gefestigten
Aufenthaltsrechts hier der Berufung auf Art. 8 EMRK entgegenstünde. Von
einem gefestigten Anwesenheitsrecht ist zwar grundsätzlich nur bei
schweizerischer Staatsangehörigkeit auszugehen sowie beim Vorliegen einer
Niederlassungsbewilligung oder einer Aufenthaltsbewilligung, auf deren
Verlängerung ein Anspruch besteht.
Ausnahmsweise kann es jedoch
vorkommen, dass sich eine ausländische Person ohne Bewilligungsanspruch in
einer Situation befindet, in der davon auszugehen ist, dass ihre
Aufenthaltsbewilligung auch in Zukunft regelmässig verlängert werden wird. In
einem solchen Fall ist faktisch von einer gefestigten Anwesenheit der
betreffenden Person in der Schweiz auszugehen (
BGr, 6. Juni 2018,
2C_251/2017, E. 2.2; VGr,
18. November 2020,
VB.2020.00527, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen). Gemäss der Praxis kommt
daher
etwa
vorläufig
aufgenommenen Personen – mit oder ohne Flüchtlingseigenschaft –
ein
Anspruch nach Art. 8 EMRK zu, wenn ihr
Aufenthalt aus objektiven
Gründen faktisch als Realität hinzunehmen ist bzw. wenn eine Änderung der
vorläufigen Aufnahme nicht absehbar ist (vgl. BGr, 7. Februar 2018,
2C_941/2017, E. 1.4 – 13. Februar 2013, 2C_639/2012, E. 4.4;
BVGE 2021 VI/1 E. 13.4; 2017 VII/4 E. 6.3). Der Europäische
Gerichtshof für Menschenrechte wiederum sieht den Schutzbereich von Art. 8
EMRK bereits eröffnet, wenn eine enge und tatsächlich gelebte, von Art. 8
EMRK erfasste Beziehung zu einem sich im Konventionsstaat aufhaltenden
Familienmitglied vorliegt. Den Aufenthaltsstatus der beteiligten Personen
berücksichtigt er als Kriterium bei der Interessenabwägung und
Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl. EGMR, 8. Juli 2014, M.P.E.V. et al.
gegen die Schweiz, 3910/13, §§ 51 ff., sowie die Zusammenfassung der
Rechtsprechung in BVGE 2021 VI/1 E. 13.2 f.; zum Ganzen VGr, 3. März
2021, VB.2020.00183, E. 5.1).
4.3.3
Der Ehemann der Beschwerdeführerin ist im Kanton Zürich wohnhaft. Mit
Entscheid vom 21. Dezember 2018 lehnte das SEM sein Asylgesuch ab und nahm
ihn wegen Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs vorläufig auf, wobei ein Beschwerdeverfahren
gegen die Abweisung des Asylgesuchs anscheinend noch hängig ist. Eine Beendigung
der vorläufigen Aufnahme ist angesichts der Situation in der Herkunftsregion
nicht absehbar, ganz abgesehen davon, dass der Beschwerdeführerin Asyl gewährt
wurde. Auch die – hier nicht anwendbare – dreijährige Karenzfrist für den
Familiennachzug durch vorläufig Aufgenommene wäre erfüllt (Art. 85
Abs. 7 AIG; vgl. ohnehin zur Problematik einer solchen Frist EGMR,
9. Juli 2021, M.A. gegen Dänemark, 6697/18, §§ 162, 179 f.,
192 f.). Ein Anspruch aus Art. 8 EMRK ist daher gegeben.
4.3.4
Der Beschwerdeführerin wird das Familienleben nicht verwehrt, erreicht sie
doch das Domizil ihres Ehemanns nach einer etwa einstündigen Reise, wenn sie
den öffentlichen Verkehr benützt. Gleichwohl verunmöglicht ihr die Verweigerung
des Kantonswechsels das Zusammenleben mit ihrem Ehemann und dem gemeinsamen
Kleinkind in einer Wohnung, was als Eingriff in das Familienleben zu bewerten
ist (vgl. EGMR, 29. Juli 2010, Agraw gegen die Schweiz, 3295/06,
§§ 44 ff., 51). Dieser kann auch nicht als offensichtlich zulässig
bezeichnet werden (so aber das Kantonsgericht Freiburg, 10. November 2020, 601
2019 193).
4.4
Ein
Eingriff in den Schutz des Familienlebens ist nach Art. 8 Abs. 2 EMRK
zulässig, soweit er "gesetzlich vorgesehen und in einer demokra­tischen
Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öf­fentliche Sicherheit, für
das wirtschaftliche Wohl des Lan­des, zur Auf­rechterhaltung der Ordnung, zur
Verhütung von Straf­taten, zum Schutz der Gesundheit oder der Moral oder zum
Schutz der Rechte und Freiheiten anderer".
4.4.1
Die geforderte gesetzliche Grundlage liegt mit Art. 37 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG vor.
4.4.2
Die Vorinstanzen berufen sich auf die öffentlichen Interessen an der Begrenzung
des Bestands der ausländischen Wohnbevölkerung im Kanton Zürich und an der
Verminderung des Fürsorgerisikos bzw. am "Schutz gesunder Finanzen".
4.4.3
Der
Verbleib der Beschwerdeführerin in der Schweiz ist gesichert. Streitig ist nur,
in welchem Kanton sie wohnen und Fürsorgeleistungen beziehen darf. Insofern
stellen nicht die Kontrolle der Zuwanderung in die Schweiz und die Verringerung
der Fürsorgekosten als solche das gemäss Art. 8 Abs. 2 EMRK
massgebliche öffentliche Interesse dar, sondern die angemessene Verteilung der
ausländischen Wohnbevölkerung auf die Kantone und deren gleichmässige
finanzielle Belastung aufgrund der Immigration. Zwar mag auch dieser
demografische und finanzielle Ausgleich zwischen den Gebietskörperschaften aus
völkerrechtlicher Sicht ein zulässiges öffentliches Interesse an einem Eingriff
ins Familienleben darstellen. Doch ist dieses öffentliche Interesse selbst
unter Einbezug der Präzedenzwirkung als weniger bedeutsam zu bewerten, denn es
ist davon auszugehen, dass die Kantonswechsel infolge Familiennachzugs die
Verteilung der Flüchtlinge auf die Kantone insgesamt nur beschränkt
beeinflussen können (vgl. auch EGMR, 29. Juli 2010, Agraw gegen die
Schweiz, 3295/06, § 53).
4.4.4
Flüchtlingen
darf aufgrund von Art. 23 FK die Sozialhilfeabhängigkeit im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung nach Art. 96 Abs. 1 AIG nicht zum
Vorwurf gemacht werden (VGr, 23. Februar 2022, VB.2021.00353, E. 3.3
– 20. Mai 2021, VB.2021.00001, E. 3.3). Zu beachten ist demnach
höchstens der Fürsorgebezug des Ehemanns, dem die Flüchtlingseigenschaft
(bisher) nicht zuerkannt wurde.
4.4.5
Die
konkrete Situation der Beschwerdeführerin stellt sich wie folgt dar: Ihr wurde
vor rund zweieinhalb Jahren Asyl gewährt, und sie ist Mutter eines knapp
zweijährigen Kindes. Sie verfügt nach eigenen Angaben über einen in der Heimat
erworbenen Universitätsabschluss. Ihr Ehemann reiste im Alter von 49 Jahren in
die Schweiz ein; mittlerweile ist er 56-jährig. Im Heimatland arbeitete er
gemäss seinen Angaben in der Finanzverwaltung. Beide beziehen seit der Einreise
in die Schweiz ununterbrochen Asylfürsorge bzw. Sozialhilfe. Bemühungen um eine
Erwerbstätigkeit auch nur eines Ehepartners auf dem ersten Arbeitsmarkt werden
nicht geltend gemacht. Somit besteht zweifellos weiterhin ein Fürsorgerisiko
des Ehemanns. Doch ist immerhin anzumerken, dass das Zusammenleben in einer
gemeinsamen Wohnung insgesamt die Kosten senken dürfte. Zudem könnte es die
Aufnahme einer Arbeitstätigkeit zumindest eines Ehegatten fördern, weil die
Kindesbetreuung durch den jeweils anderen erleichtert würde.
4.4.6
Folglich haben die öffentlichen Interessen an der Verweigerung des
Kantonswechsels in der Abwägung insgesamt nur wenig Gewicht. Demgegenüber sind
zwar auch die privaten Interessen weniger bedeutsam, als wenn ein Familiennachzug
aus dem Ausland infrage stünde, denn der Beschwerdeführerin und ihrer Familie
wird das Familienleben nicht verunmöglicht. Wird einem Ehepaar mit einem
Kleinkind das Zusammenleben in einer gemeinsamen Wohnung verwehrt, stellt dies
allerdings einen deutlich spürbaren Eingriff in die Garantie des Familienlebens
dar. Die wenig gewichtigen öffentlichen Interessen überwiegen das private
Interesse der Beschwerdeführerin, ihres Ehemanns und ihres Sohns an der
uneingeschränkten Führung ihres Familienlebens nicht. Infolgedessen ist die
Beschwerde gutzuheissen.
5.
5.1
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem unterliegenden
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG, teilweise
in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Das Gesuch der
Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung im Beschwerdeverfahren ist
als gegenstandslos abzuschreiben.
5.2
Parteientschädigungen
sind der Beschwerdeführerin nicht zuzusprechen, weil Parteien, die nicht durch
einen Rechtsbeistand vertreten sind, nur dann Anspruch darauf haben, wenn für
die Rechtsmittelerhebung ein besonderer Aufwand zu erbringen ist. Dies war hier
nicht der Fall (§ 17 Abs. 2 VRG; Kaspar Plüss in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 47 ff.). Die Beschwerdeführerin
bringt denn auch nicht vor, dass sie einen ausserordentlichen Aufwand für die
Rechtsmittelerhebung erbracht hätte.
6.
Gegen Entscheide über einen Kantonswechsel steht die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht offen (Art. 83 lit. c
Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,
SR 173.110
]). In der Rechtsmittelbelehrung des
nachfolgenden Dispositivs ist deshalb auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
nach Art. 113 ff. BGG zu verweisen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids der
Sicherheitsdirektion vom 11. April 2022 und die Verfügung des
Beschwerdegegners vom 31. Januar 2022 werden aufgehoben. Der
Beschwerdegegner wird angewiesen, der Beschwerdeführerin eine
Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich zu erteilen.
In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids der Sicherheitsdirektion vom 11. April
2022 werden die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 1'290.- dem
Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Das
Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung für das
Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos abgeschrieben.
5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Sicherheitsdirektion;
c)    den Regierungsrat;
d)    das Staatssekretariat für Migration.