zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00540 · 2020-01-09 · de

Nutzungsplanung | Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich: Berücksichtigung ISOS. Grundeigentümer können unter Berufung auf die Eigentumsgarantie eine Überprüfung und Anpassung des Nutzungsplans in Bezug nicht nur auf ihr eigenes Grundstück, sondern auch auf benachbarte Grundstücke verlangen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Voraussetzung ist ein unmittelbarer Bezug zur Nutzung des eigenen Grundeigentums (E. 1.2.3). Die Beschwerdeführenden würden aus der Festsetzung einer Kernzone deswegen einen Nutzen ziehen, weil die Kernzonenvorschriften eine Vergrösserung der Bauhöhe und -volumen auf Parzellen in der Nähe ihres Grundstücks verhindern könnten, und dies unabhängig davon, ob die dortigen bestehenden Bauten unter Schutz gestellt werden. Insofern haben sie ein schutzwürdiges Interesse an der Festsetzung einer Kernzone (E. 1.2.8). Dem ISOS wird die gleiche Bedeutung wie Sachplänen und Konzepten beigemessen. Ein Eintrag im ISOS ist deshalb im Rahmen der kantonalen Richtplanung und damit aufgrund der Behördenverbindlichkeit von Richtplänen auch im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung zu berücksichtigen (E. 2.1). Bei der Erstellung des ISOS wurden die Ortsbilder nach einer einheitlichen wissenschaftlichen Methode bewertet; andere Interessen wurden grundsätzlich nicht berücksichtigt, und eine Abwägung von Schutz- und Nutzungsinteressen fand nicht statt. Die planungs- und baurechtliche Interessenabwägung erfolgt jeweils erst im Rahmen eines Planungs- oder Bauvorhabens, wobei sämtliche betroffenen Interessen, namentlich auch dem Schutz der bestehenden Bebauung entgegenstehende Interessen, etwa an der Ortsentwicklung und der Verdichtung des Siedlungsgebiets, berücksichtigt werden müssen. Diese Interessenabwägung kann zur Folge haben, dass die Erhaltungsziele nicht oder nur teilweise umgesetzt werden können (E. 2.2). Die ISOS-Einträge müssen ernsthaft in die Überlegungen einbezogen werden. Die entgegenstehenden Interessen dürfen nicht bloss generell angerufenwerden, sondern es muss geprüft werden, welches Gewicht ihnen unter den jeweiligen konkreten Umständen zukommt (E. 3.2). Der Beschwerdegegner 1 hat sich – jedenfalls in Bezug auf das strittige Quartier – im Konfliktfall ausnahmslos gegen jegliche vom ISOS angeregte Änderung entschieden, und zwar mit der stets gleichen stereotypen Begründung, unabhängig vom Erhaltungsziel gemäss ISOS und selbst dann, wenn ausser einer mit dem ISOS unvereinbaren Zonierung keine weiteren entgegengesetzten Interessen vorlagen. Dies kann nur so interpretiert werden, dass die einzelnen ISOS-Einträge nicht spezifisch geprüft und gewichtet wurden (E. 3.5). Das Fehlen der Berücksichtigung des ISOS im Rahmen der Nutzungsplanung kann nicht durch die nachträgliche Prüfung wettgemacht werden, ob das Ergebnis der Planung haltbar wäre, wenn das ISOS berücksichtigt worden wäre (E. 3.10.2).Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2018.00540
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2018.00540
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2018.00540

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00540
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00540
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.01.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Revision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich: Berücksichtigung ISOS.
Grundeigentümer können unter Berufung auf die Eigentumsgarantie eine Überprüfung und Anpassung des Nutzungsplans in Bezug nicht nur auf ihr eigenes Grundstück, sondern auch auf benachbarte Grundstücke verlangen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Voraussetzung ist ein unmittelbarer Bezug zur Nutzung des eigenen Grundeigentums (E. 1.2.3). Die Beschwerdeführenden würden aus der Festsetzung einer Kernzone deswegen einen Nutzen ziehen, weil die Kernzonenvorschriften eine Vergrösserung der Bauhöhe und -volumen auf Parzellen in der Nähe ihres Grundstücks verhindern könnten, und dies unabhängig davon, ob die dortigen bestehenden Bauten unter Schutz gestellt werden. Insofern haben sie ein schutzwürdiges Interesse an der Festsetzung einer Kernzone (E. 1.2.8). Dem ISOS wird die gleiche Bedeutung wie Sachplänen und Konzepten beigemessen. Ein Eintrag im ISOS ist deshalb im Rahmen der kantonalen Richtplanung und damit aufgrund der Behördenverbindlichkeit von Richtplänen auch im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung zu berücksichtigen (E. 2.1). Bei der Erstellung des ISOS wurden die Ortsbilder nach einer einheitlichen wissenschaftlichen Methode bewertet; andere Interessen wurden grundsätzlich nicht berücksichtigt, und eine Abwägung von Schutz- und Nutzungsinteressen fand nicht statt. Die planungs- und baurechtliche Interessenabwägung erfolgt jeweils erst im Rahmen eines Planungs- oder Bauvorhabens, wobei sämtliche betroffenen Interessen, namentlich auch dem Schutz der bestehenden Bebauung entgegenstehende Interessen, etwa an der Ortsentwicklung und der Verdichtung des Siedlungsgebiets, berücksichtigt werden müssen. Diese Interessenabwägung kann zur Folge haben, dass die Erhaltungsziele nicht oder nur teilweise umgesetzt werden können (E. 2.2). Die ISOS-Einträge müssen ernsthaft in die Überlegungen einbezogen werden. Die entgegenstehenden Interessen dürfen nicht bloss generell angerufenwerden, sondern es muss geprüft werden, welches Gewicht ihnen unter den jeweiligen konkreten Umständen zukommt (E. 3.2). Der Beschwerdegegner 1 hat sich – jedenfalls in Bezug auf das strittige Quartier – im Konfliktfall ausnahmslos gegen jegliche vom ISOS angeregte Änderung entschieden, und zwar mit der stets gleichen stereotypen Begründung, unabhängig vom Erhaltungsziel gemäss ISOS und selbst dann, wenn ausser einer mit dem ISOS unvereinbaren Zonierung keine weiteren entgegengesetzten Interessen vorlagen. Dies kann nur so interpretiert werden, dass die einzelnen ISOS-Einträge nicht spezifisch geprüft und gewichtet wurden (E. 3.5). Das Fehlen der Berücksichtigung des ISOS im Rahmen der Nutzungsplanung kann nicht durch die nachträgliche Prüfung wettgemacht werden, ob das Ergebnis der Planung haltbar wäre, wenn das ISOS berücksichtigt worden wäre (E. 3.10.2).
Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
BZO
INTERESSENABWÄGUNG
INVENTAR
ISOS
KERNZONE
LEGITIMATION
NUTZUNGSPLANUNG
PRÜFUNG
TEILREVISION
VERDICHTUNG
Rechtsnormen:
Art. 5 NHG
§ 205 PBG
Art. 13 RPG
Art. 21 Abs. II RPG
§ 21 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00540
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Januar 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Gemeinderat der Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RA D,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
und
1.    Stockwerkeigentümergemeinschaft E-Strasse 01, nämlich:
1.1  F,
1.2  Einfache Gesellschaft G, nämlich:
1.2.1. H,
1.2.2. I,
1.3  J,
1.4  K,
Nr. 1 Zustelladresse: STWEG E-Strasse 01,
2.    Einfache Gesellschaft L, nämlich:
2.1  M,
2.2 N,
Nr. 2 vertreten durch RA O,
3.1  P,
3.2  Q,
vertreten durch RA W,
Mitbeteiligte,
betreffend Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss des Gemeinderats vom 30. November 2016
wurde die Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991
(BZO) teilweise revidiert. Die Baudirektion Kanton Zürich genehmigte die
Teilrevision (im Folgenden: BZO 2016) mit hier nicht interessierenden Ausnahmen
am 5. Juli 2017. Mit der BZO 2016 wurden die Grundstücke Kat.-Nrn. 02,
06 und 03 (E-Strasse 01 sowie R-Strasse 04 und 05) der Wohnzone W4
(statt wie bisher W3) zugeteilt.
II.
Gegen den Festsetzungsbeschluss erhoben A und B,
Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 06 (R-Strasse 1), Rekurs an das
Baurekursgericht. Materiell beantragten sie im Wesentlichen, der
Festsetzungsbeschluss sei insoweit aufzuheben, als im Objekt "Baugruppe 5.5
im Geviertsbereich R-Strasse/T-Strasse" gemäss Bundesinventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) und insbesondere auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 02–03 eine Wohnzone W4 festgesetzt worden sei.
Die Vorinstanz sei einzuladen, die Festsetzung einer Kernzone zu prüfen und
gegebenenfalls vorzunehmen. Das Baurekursgericht zog die Eigentümerschaft der
Grundstücke Kat.-Nrn. 02 bzw. 03, die Mitglieder der
Stockwerkeigentümerschaft E-Strasse 01 sowie der einfachen
Gesellschaft L, als Mitbeteiligte in das Rekursverfahren ein. Mit
Entscheid vom 13. Juli 2018 wies es den Rekurs ab, soweit es auf ihn
eintrat.
III.
Gegen diesen Entscheid erhoben A und B am
6. September 2018 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den folgenden
materiellen Anträgen (im Original teilweise hervorgehoben):
"-  Unter
Aufhebung des angefochtenen Entscheides der Vorinstanz sei in Gutheissung der
Beschwerde der Festsetzungsbeschluss des Gemeinderats vom 30. November
2016 zur Teilrevision der BZO Stadt Zürich (und damit der entsprechende
Genehmigungsentscheid [...]) im nachbezeichneten Umfang aufzuheben:
-  Die
Festsetzung einer Wohnzone W4 (anstelle W3 bestehend) auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 06 (Beschwerdeführende) sowie auf weiteren benachbarten
Grundstücken gemäss Objekt "ISOS Baugruppe 5.5 im Geviertsbereich R-Strasse/T-Strasse "
– insbesondere Kat.-Nrn. 02, 03 – zwischen E-, S-, T- und R-Strasse;
-  unter
Einladung an die Vorinstanz, die Zuweisung einer diesbezüglichen Kernzone in
geeignetem Umfang an geeigneter Stelle
a)
bundesrechtskonform zu prüfen und
b)
allenfalls in geeigneter Ausgestaltung festzusetzen."
In prozessualer Hinsicht beantragten A und B, die
Vorinstanz (recte: der Gemeinderat der Stadt Zürich) sei einzuladen, sämtliche
Akten sowie sämtliche aktenmässig erhobenen Ergebnisse der angeblich
durchgeführten materiellen Überprüfungen und Untersuchungen hinsichtlich einer ISOS-konformen
Zonierung im Bereich der genannten ISOS-Baugruppe 5.5 zu edieren,
zumindest aber diejenigen, die sich auf die Grundstücke Kat.-Nrn. 02–03
bezögen. Die Kosten und eine Parteientschädigung seien den Vor­instanzen
aufzuerlegen.
Das Baurekursgericht beantragte in seiner Vernehmlassung
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. In den
Beschwerdeantworten beantragte der Gemeinderat der Stadt Zürich (Beschwerdegegner 1;
im Folgenden: Gemeinderat) Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten von A und B und die Baudirektion Kanton Zürich
(Beschwerdegegnerin 2) Abweisung der Beschwerde. Die Stockwerkeigentümerschaft
E-Strasse 01 verzichtete stillschweigend, die einfache Gesellschaft L
ausdrücklich auf eine Stellungnahme. A und B sowie der Gemeinderat hielten in
Replik und Duplik an ihren Anträgen fest, während die Baudirektion Kanton
Zürich stillschweigend auf eine Duplik verzichtete. In einer Stellungnahme zur
Duplik führten A und B aus, dass diese nicht hinreichend substanziiert sei. Der
Gemeinderat verzichtete stillschweigend auf eine Stellungnahme hierzu.
Mit Eingaben vom 15. Februar und 8. März 2019
ersuchten N und Q, Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 09 (T-Strasse 07),
um Beiladung als Mitbeteiligte. Das Verwaltungsgericht räumte den Parteien und
Mitbeteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme ein, worauf sich A und B sowie der
Gemeinderat vernehmen liessen und mitteilten, keine Einwände gegen eine
Beiladung zu haben. Mit Präsidialverfügung vom 23. April 2019 nahm das
Verwaltungsgericht Vormerk vom Beiladungsgesuch, mit Präsidialverfügung vom 26. Juli
2019 wurden N und Q als Mitbeteiligte 3.1 und 3.2 in das Verfahren
aufgenommen. In der Folge nahmen sie Einsicht in die Verfahrensakten, ohne sich
inhaltlich zu äussern.
Entsprechend dem Verfahrensantrag A und Bs setzte das
Verwaltungsgericht mit Präsidialverfügung vom 21. Juni 2019 dem
Gemeinderat Frist zur Einreichung sämtlicher allfällig vorhandener Akten, die
Auskunft über die materielle Berücksichtigung des konkreten ISOS-Eintrags Baugruppe 5.5
(Fluntern) bei der Teilrevision der Bau- und Zonenordnung vom 30. November
2016 geben könnten, unter Vorbehalt der internen Akten. Hierauf reichte der
Gemeinderat mit einer Stellungnahme vom 18. Juli 2019 weitere Unterlagen
ein. Hierzu reichten A und B am 6. September 2019 eine Stellungnahme ein, zu
der sich der Gemeinderat am 2. Oktober 2019 wiederum vernehmen liess.
Darauf antworteten A und B mit einer Stellungnahme vom 4. November 2019,
worauf der Gemeinderat am 18. November 2019 mitteilte, er halte an seinen
Anträgen und Ausführungen fest.
Mit Eingabe vom 2. Oktober 2019 reichten A und B weitere
Unterlagen ein. Dazu nahm der Gemeinderat am 24. Oktober 2019 wiederum Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Nach § 338a
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist zu Rekurs
und Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Änderung oder Aufhebung hat.
1.2.1
Die Beschwerdeführenden beantragen die Aufhebung der Wohnzone W4 sowie
die Prüfung und gegebenenfalls die Festsetzung einer Kernzone im Gebiet der Baugruppe 5.5
(Fluntern) gemäss ISOS (Band 6.2: Stadt Zürich, Kreise 7–12, Bern
2016, S. 291), zu dem auch ihre eigene Parzelle Kat.-Nr. 06 gehört.
Mit Blick auf die Rekurs- und Beschwerdelegitimation ist zunächst zu prüfen, ob
dieser Antrag im Verfahren gegen die streitige Teilrevision der Bau- und
Zonenordnung grundsätzlich zulässig ist (E. 1.2.2–1.2.5); sodann ist zu
klären, ob die Voraussetzungen im konkreten Fall erfüllt sind, was sich der
Frage nach der materiellen Beschwer der Beschwerdeführenden zuordnen lässt (E. 1.2.6–1.2.8).
1.2.2
Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen eine Teilrevision der Bau-
und Zonenordnung. Damit können sich die Beschwerdeführenden nicht auf die
Praxis abstützen, wonach Grundeigentümer bei einer Totalrevision der
Nutzungsplanung die Überprüfung der ihre Parzellen betreffenden Anordnungen
selbst dann verlangen können, wenn die bisherige Ordnung beibehalten wird (vgl.
Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 21 N. 69 mit Hinweisen).
1.2.3
Grundeigentümer können unter Berufung auf die Eigentumsgarantie (Art. 26
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) eine Überprüfung und
Anpassung des Nutzungsplans in Bezug nicht nur auf ihr eigenes Grundstück,
sondern auch auf benachbarte Grundstücke verlangen, wenn sich die Verhältnisse
im Sinn von Art. 21 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG) erheblich geändert haben (BGE 127 I 103 E. 6b;
120 Ia 227 E. 2d; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 21 N. 23). Voraussetzung ist ein
unmittelbarer Bezug zur Nutzung des eigenen Grundeigentums (BGr, 6. Dezember
2013, 1C_598/2013, E. 2; 10. Oktober 2006, 1P.371/2006, E. 1.6.3).
1.2.4
Die bisherige Wohnzone W3 im fraglichen Gebiet wurde mit der Bau- und
Zonenordnung vom 24. November 1999 letztmals festgesetzt. Nach Ablauf des
Planungshorizonts (der gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG für Bauzonen 15 Jahre
beträgt) sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und
nötigenfalls anzupassen (BGr, 1. November 2017, 1C_245/2017, E. 4.4
mit Hinweisen). Nach über 15 Jahren musste somit die Bau- und Zonenordnung
überprüft und gegebenenfalls angepasst werden. Welche Zonierungen die
Grundeigentümer – soweit ein unmittelbarer Bezug zur Nutzung des eigenen
Grundeigentums besteht – deswegen im Rechtsmittelverfahren beantragen dürfen,
braucht hier nicht allgemein entschieden zu werden (sinngemäss ebenso VGr,
7. März 2019, VB.2018.00415, E. 3 [nicht unter www.vgrzh.ch
publiziert]).
1.2.5
Die Beschwerdeführenden stützen ihren Antrag auf das ISOS. Die Stadt
Zürich wurde mit Verordnungsänderung vom 24. August 2016 (in Kraft seit
1. Oktober 2016 [AS 2016, 3177]) "als Stadt" inventarisiert bzw.
in den Anhang der Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar
der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (VISOS; SR 451.12) aufgenommen. Mit
der Inventarisierung der Stadt Zürich liegt eine massgebliche Veränderung im
Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG vor. Das ISOS bildete zwar keine
Grundlage für die Revision der Bau- und Zonenordnung, doch konnte der damals
vorliegende Entwurf der Inventarisierung im Rahmen der Revision berücksichtigt
werden (vgl. Stadt Zürich, Ergänzung des Erläuterungsberichts zur
BZO-Teilrevision 2014 betreffend Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder
der Schweiz von nationaler Bedeutung [ISOS], Stadtratsbeschluss Nr. 387/2016
vom 11. Mai 2016 [im Folgenden: Erläuterungsbericht BZO/ISOS]). Wenn aber
die Anforderungen des ISOS bereits Gegenstand des Revisionsverfahrens waren,
können gestützt darauf erhobene Rügen im Rechtsmittelverfahren gegen die BZO
2016 vorgebracht werden. Dabei kann weiterhin offenbleiben, ob auf Anträge im
Rechtsmittelverfahren nur insoweit einzutreten ist, als die Betreffenden sie
bereits im Einwendungsverfahren vorbrachten (VGr, 7. März 2019,
VB.2018.00415, E. 3.3 f.). Die Nichteinhaltung dieses allfälligen
Erfordernisses kann jedenfalls den Beschwerdeführenden nicht entgegengehalten
werden: Die öffentliche Auflage gemäss § 7 Abs. 2 PBG dauerte vom
24. Oktober bis zum 24. Dezember 2013 (Stadt Zürich, Teilrevision der
Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich, Erläuterungsbericht nach Art. 47
RPV, Zürich 2014, Ziff. 6.1 [im Folgenden: Erläuterungsbericht BZO]). In
diesem Zeitraum lag der Inventareintrag der Stadt Zürich nicht einmal im
Entwurf vor, weshalb die Beschwerdeführenden im erstinstanzlichen Verfahren
offenkundig keine Einwendungen darauf stützen konnten.
1.2.6
Sodann ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführenden den vom Bundesgericht
verlangten unmittelbaren Bezug zur Nutzung des eigenen Grundeigentums dartun
können. Es handelt sich um eine spezifische Ausprägung der materiellen Beschwer
in jenen Konstellationen, in denen Grundeigentümer grundsätzlich die
Überprüfung und Anpassung von Nutzungsplänen in Bezug auf benachbarte
Grundstücke verlangen können. Generell verlangt die Anforderung der materiellen
Beschwer, dass die Beschwerde im Fall ihres Erfolgs einen von der Rechtsordnung
anerkannten, unmittelbaren, persönlichen, praktischen Nutzen für die
Beschwerdeführenden zur Folge hätte (vgl. Bertschi, § 21 N. 13 ff.).
Die Wahrnehmung öffentlicher Interessen genügt nicht (mit Bezug auf die
Nutzungsplanung: BGr, 6. Dezember 2013, 1C_598/2013, E. 2; BGE
120 Ia 227 E. 2d), ebenso wenig ein ideell motiviertes
Engagement (Bertschi, § 21 N. 20). Ungeachtet dessen, dass das
Vorliegen der Prozessvoraussetzungen von Amtes wegen festzustellen ist, haben
die Rechtsuchenden ihre Legitimation zu substanziieren, soweit sie nicht
offensichtlich ist (Bertschi, § 21 N. 38 mit Hinweis).
1.2.7
Die Beschwerdeführenden beantragen die Prüfung und allfällige Festsetzung
einer Zonierung, welche die baulichen Möglichkeiten auf ihrem Grundstück
einschränken dürfte. Soweit sie sich auf den Ortsbildschutz berufen, stützen
sie sich auf ein öffentliches Interesse, was für die Rechtsmittellegitimation
nicht ausreicht (vgl. BGE 116 Ia 433 E. 2b). Sodann stellen sie
einen Bezug zur Nutzung ihres Grundstücks her, indem sie geltend machen, der
Verzicht auf den adäquaten nutzungsplanerischen Schutz vermindere den Wert
ihres Grundstücks, und die Festsetzung der Wohnzone W4 setze dieses und
die Nachbargrundstücke einem wesentlichen Erneuerungs- und Umgestaltungsdruck
und damit einer Beeinträchtigung des Werts aus. Damit haben sie allerdings
nicht genügend substanziiert, dass die angefochtene Anordnung in ihre
schutzwürdigen Interessen eingreift: Selbst wenn man davon ausgeht, dass die
Bewahrung eines historischen Ortsbilds sich positiv auf den Wert eines sich im
betreffenden Gebiet befindlichen Grundstücks auswirken kann, wird hier nicht
deutlich, weshalb ein ganzes Geviert – das aber nicht die gesamte Baugruppe 5.5
(Fluntern) gemäss ISOS umfasst – der Kernzone zugeteilt werden muss, um den
Wert der Liegenschaft der Beschwerdeführenden zu erhalten. Die
Beschwerdeführenden setzen sich auch nicht damit auseinander, weshalb die
bestehenden Denkmalschutzmassnahmen und Inventarisierungen hierfür nicht
ausreichen. Schliesslich ist wenig plausibel, dass die Festsetzung der Wohnzone W4
einen zusätzlichen Erneuerungs- und Umgestaltungsdruck mit sich bringe, stellt
doch die die Umzonung von der Wohnzone W3 in die Wohnzone W4 eine
grundsätzlich technische Anpassung dar: Die Geschosszahlen der Wohnzonen W3–W5
(und teilweise auch der Wohnzone W2) erhöhen sich, weil das bisherige
anrechenbare Untergeschoss durch ein Vollgeschoss ersetzt wird
(Erläuterungsbericht BZO, Ziff. 7.3.1; VGr, 7. März 2019,
VB.2018.00415, E. 4.2.2).
1.2.8
Die Beschwerdeführenden würden jedoch aus der Festsetzung einer Kernzone
deswegen einen Nutzen ziehen, weil die Kernzonenvorschriften eine Vergrösserung
der Bauhöhe und -volumen auf Parzellen in der Nähe des Grundstücks der
Beschwerdeführenden verhindern können, und dies unabhängig davon, ob die
dortigen bestehenden Bauten unter Schutz gestellt werden (§ 50 Abs. 3
PBG; Art. 25 ff. BZO 2016). Insofern haben sie ein schutzwürdiges
Interesse an der Festsetzung einer Kernzone (vgl. auch BGr, 6. Dezember
2013, 1C_598/2013, E. 2.2).
1.3
Allenfalls
sind die Beschwerdeführenden zusätzlich zur Erhebung der Gemeindebeschwerde
nach § 151 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 legitimiert
(in der Fassung vom 1. September 2003 [OS 58, 289, 332], aufgehoben durch
Anhang Ziff. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015, in Kraft seit
1. Januar 2018 [LS 131.1; OS 72, 183, 222 f.]). Gemäss der
intertemporalrechtlichen Praxis des Verwaltungsgerichts werden
Gemeindebeschwerden, die sich gegen vor dem 1. Januar 2018 ergangene
kommunale Akte richten, auch vom Verwaltungsgericht noch nach altem
Verfahrensrecht behandelt (eingehend VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846, E. 1.3;
weiter VGr, 25. April 2018, VB.2017.00642, E. 1.2; VGr, 7. März
2018, VB.2017.00580, E. 1.2). Der Beschwerdegegner 1 hat die
Teilrevision der Bau- und Zonenordnung am 30. November 2016 und damit noch
unter der Herrschaft des alten Gemeindegesetzes beschlossen. Demnach reicht
auch vor Verwaltungsgericht die Stimmberechtigung in der betreffenden Gemeinde
für die Legitimation aus. Aus den Akten ergibt sich allerdings nicht, ob
zumindest eine der beschwerdeführenden Personen zu diesem Zeitpunkt und seither
in der Stadt Zürich stimmberechtigt war. Weil die Legitimation ohnehin gegeben
ist, kann diese Frage hier offenbleiben.
1.4
Die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist somit
einzutreten.
1.5
Gemäss dem
Hauptantrag betrifft das vorliegende Verfahren die Festsetzung einer Wohnzone W4
im Geviert zwischen E-, S-, T- und R-Strasse. Der Streitgegenstand umfasst
somit nicht das ganze Gebiet der ISOS-Baugruppe 5.5 (Fluntern) und auch
das genannte Geviert nur insoweit, als es der Wohnzone W4 zugeteilt werden
soll, unter Ausklammerung der Bereiche, die der Zone für öffentliche Bauten Oe3
sowie der Erholungszone E1 zugewiesen wurden.
2.
2.1
Das ISOS
stützt sich auf das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und
Heimatschutz (NHG; SR 451). Dieses bezweckt unter anderem, das heimatliche
Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie die Natur- und
Kulturdenkmäler des Landes zu schonen, zu schützen sowie ihre Erhaltung und
Pflege zu fördern (Art. 1 lit. a NHG). Zu diesem Zweck erstellt der
Bundesrat nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler
Bedeutung (vgl. Art. 5 NHG); zu diesen Inventaren zählt auch das ISOS (Art. 1
VISOS). Mit der Aufnahme eines Ortsbilds ins ISOS wird dargetan, dass es in
besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug
von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der
ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung einer
Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder
höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6
Abs. 2 NHG). Dies gilt jedoch – wie sich aus dem Wortlaut der Bestimmung
ergibt – nur bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe unmittelbar. Bei der
Erfüllung kantonaler und kommunaler Aufgaben – und damit insbesondere im
Bereich der Nutzungsplanung – wird der Schutz von Ortsbildern demgegenüber in
erster Linie durch kantonales und kommunales Recht sichergestellt. Das ISOS ist
für die kantonale und kommunale Raumplanung indes nicht bedeutungslos. Das
Bundesgericht misst ihm die gleiche Bedeutung zu wie Sachplänen und Konzepten
im Sinn von Art. 13 RPG; ein Eintrag im ISOS ist deshalb nach Art. 6 Abs. 4
RPG und Art. 4a VISOS im Rahmen der kantonalen Richtplanung und damit
aufgrund der Behördenverbindlichkeit von Richtplänen (Art. 9 Abs. 1
RPG) auch im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung zu berücksichtigen (zum
Ganzen BGr, 24. August 2016, 1C_488/2015, E. 4.3 und 4.5.3 ff.;
BGE 135 II 209 E. 2.1; VGr, 13. Juli 2017, AN.2016.00001, E. 2.4.3).
Der kantonale Richtplan hält die Gemeinden dazu an, im Rahmen der
Nutzungsplanung dem ISOS Rechnung zu tragen, wobei der Schutz von Ortsbildern
auf kommunaler Stufe in erster Linie durch Kernzonen und detaillierte
Kernzonenpläne zu erfolgen hat (Kanton Zürich, Richtplantext, Stand:
22. Oktober 2018, Ziff. 2.4.3 lit. c [dem früheren Stand vom 18.
September 2015 entsprechend]).
2.2
Bei der
Erstellung des ISOS wurden die Ortsbilder nach einer einheitlichen
wissenschaftlichen Methode bewertet; andere Interessen wurden grundsätzlich
nicht berücksichtigt, und eine Abwägung von Schutz- und Nutzungsinteressen fand
nicht statt (Arnold Marti, Rechtsgutachten zu Fragen im Zusammenhang mit dem
Erlass des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [ISOS],
Schaffhausen/Bern 2013, S. 8 [abrufbar unter www.bak.admin.ch]). Die
planungs- und baurechtliche Interessenabwägung erfolgt jeweils erst im Rahmen
eines Planungs- oder Bauvorhabens, wobei sämtliche betroffenen Interessen,
namentlich auch dem Schutz der bestehenden Bebauung entgegenstehende Interessen,
etwa an der Ortsentwicklung und der Verdichtung des Siedlungsgebiets,
berücksichtigt werden müssen.
Diese
Interessenabwägung kann zur Folge haben, dass die Erhaltungsziele nicht oder
nur teilweise umgesetzt werden können
(VGr, 7. Juni 2018,
VB.2017.00361, E. 4.2 mit Hinweis).
2.3
Die Stadt
Zürich wurde mit Verordnungsänderung vom 24. August 2016 "als
Stadt" in den Anhang der VISOS aufgenommen. Die Baugruppe 5.5
(Fluntern) umfasst im Wesentlichen das Gebiet zwischen S-, T- und R- bzw. U-Strasse
sowie den V-Platz und die Bebauung auf der nordöstlichen Seite der T-Strasse in
diesem Bereich, also ein grösseres Geviert als das streitige. Es wird wie folgt
beschrieben: "Wohnhäuser am nordwestlichen Abschnitt der T-Strasse: dichte
Bebauung in orthogonalem Strassenmuster, in mittlerem Geviert Grünraum; offene
Blockrand- und Zeilenbebauung sowie dicht gereihte Mehrfamilienhäuser meist
hinter Vorgärten von der Strasse zurückgesetzt, v.
a. 1890–1920, wenige Ersatzbauten, 3. V[iertel]
20. Jh." Als Aufnahmekategorien werden A (ursprüngliche Substanz) und
B (ursprüngliche Struktur) angegeben; dem Gebiet wird eine "gewisse"
räumliche und architekturhistorische Qualität sowie Bedeutung zugesprochen; in
Bezug auf das Erhaltungsziel wird es der Kategorie "A"
zugewiesen, wonach die Substanz zu erhalten ist, was bedeutet, dass alle
Bauten, Anlageteile und Freiräume integral erhalten werden und störende
Eingriffe beseitigt werden sollen (ISOS, Band 6.2, S. 288, 291 [vgl.
auch S. 301], sowie Erläuterungen zum ISOS, a.
a.
O.,
S. 570).
3.
3.1
Zu prüfen ist die Rüge, der Beschwerdegegner 1
habe bei der Teilrevision der BZO das ISOS ungenügend berücksichtigt. Der
mangelnde Einbezug eines erheblichen Gesichtspunkts in eine Interessenabwägung
stellt einen Rechtsfehler dar (Christian Berz, Zur Berücksichtigungspflicht des
ISOS im kantonalen Bau- und Planungsrecht, PBG aktuell 2018/3, S. 5 ff.,
10; Pierre Tschannen in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc. 2019, Art. 3 N. 48).
Zu deren Behebung ist das Verwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG befugt.
3.2
In
kantonalen und kommunalen Planungsverfahren ergeben sich aus dem Natur- und
Heimatschutzgesetz keine besonderen förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen
des ISOS Rechnung zu tragen ist. Die erforderliche Beachtung des ISOS kann
demnach in nicht förmlicher Weise erfolgen (BGr, 9. August 2016,
1C_398/2015, E. 3.2; BGE 135 II 209 E. 3). In materieller Hinsicht
bedeutet eine hinreichende Berücksichtigung des ISOS, dass die einzelnen
Einträge zu beachten und gegen allfällige entgegenstehende Interessen wie etwa
das Bedürfnis nach Wohnraum und den Grundsatz der inneren Verdichtung abzuwägen
sind. Dabei genügt es nicht, wenn die ISOS-Einträge nur wiederholt werden;
vielmehr müssen sie ernsthaft in die Überlegungen einbezogen werden. Ebenso
dürfen die entgegenstehenden Interessen nicht bloss generell angerufen werden,
sondern es muss geprüft werden, welches Gewicht ihnen unter den jeweiligen
konkreten Umständen zukommt (vgl. BGr, 29. April 2016, 1C_276/2015, E. 3.1
und 3.3.3). Gewichtig ist namentlich das Interesse am Schutz von Bauten, die in
das ISOS mit dem Erhaltungsziel A (Substanz­erhaltung) aufgenommen wurden (vgl.
BGr, 14. Dezember 2015, 1C_305/2015, E. 6.3).
3.3
Die
Beschwerdeführenden berufen sich darauf, dass das ISOS zwecks Sub­stanz­­erhaltung
die Erstellung eines Detailinventars vorsehe. Ein solches Inventar wird in den
Erläuterungen zum ISOS als eine der geeigneten Massnahmen für Gebiete mit dem
Erhaltungsziel A aufgeführt. Damit soll der Schutz durch
Dienstbarkeitsverträge und Beiträge der öffentlichen Hand ermöglicht werden
(Erläuterungen zum ISOS, S. 571 f.). Allerdings ist den Erläuterungen
zum ISOS nach Wortlaut und Systematik nur eine entsprechende Empfehlung zu
entnehmen. Unbestrittenermassen hat die Stadt Zürich das ISOS nicht zum Anlass
genommen, ihr auf § 203 Abs. 2 PBG gestütztes kommunales Inventar der
kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte, das als Detailinventar im Sinn des
ISOS aufzufassen ist, im Bereich der Gebiete mit Erhaltungsziel A
flächendeckend zu überprüfen. Ob eine derartige Verpflichtung bestünde, kann
hier jedoch offengelassen werden, weil im vorliegenden Fall allein die
planungsrechtliche Berücksichtigung des ISOS infrage steht.
3.4
Dem
Erläuterungsbericht BZO/ISOS kann nicht entnommen werden, dass die mit dem ISOS
in Konflikt stehenden Zonierungen auf einer Abwägung unter Einbezug der
konkreten Einträge im ISOS beruhten. Ihm zufolge beschränkte sich die Stadt
Zürich im Rahmen der BZO-Revision darauf, die Übereinstimmungen und Konflikte
zwischen der BZO 2016 und dem ISOS festzustellen und kartografisch aufzuzeigen.
Für alle Konfliktfälle wird pauschal dem Interesse an der baulichen Verdichtung
der Vorzug gegeben (vgl. Erläuterungsbericht BZO/ISOS, S. 6 ff.).
3.5
Die
Dokumente, die der Beschwerdegegner 1 aufgrund der Präsidialverfügung vom
21. Juni 2019 eingereicht hat, belegen die mangelhafte Berücksichtigung
des ISOS. Es handelt sich zum einen um zwei Pläne, welche die
Übereinstimmungen und die Konflikte zwischen der BZO 2016 und dem ISOS
aufzeigen. Sie entsprechen – in starker Vergrösserung – zwei im
Erläuterungsbericht BZO/ISOS enthaltenen Karten. Zum andern handelt es sich um
eine Tabelle, die mit "Interessenabwägung unter Berücksichtigung des
ISOS" betitelt ist und sämtliche ISOS-Eintragungen für Fluntern erfasst.
Die Interessenabwägung soll sich auf die Frage beziehen, ob zur
Berücksichtigung des ISOS für die einzelnen dort aufgeführten Gebiete eine
weitergehende Planungsmassnahme gerechtfertigt sei. In einer ersten Spalte wird
festgehalten, ob die Festlegungen der BZO 2016 mit dem ISOS übereinstimmen
(wobei hier offenbleiben kann, inwieweit die Einträge in dieser Spalte
zutreffen). In zwei weiteren Spalten werden "andere Interessen"
erfasst, und in der letzten Spalte wird schliesslich das Ergebnis der
"Interessenabwägung" eingetragen. In Bezug auf 13 ISOS-Einträge wird
ein Konflikt zwischen dem ISOS und der BZO 2016 vermerkt. In diesen Fällen
findet sich in der vierten Spalte ausnahmslos die Bemerkungen
"Interessenabwägung zu Gunsten von raumplanerischen und anderen
öffentlichen und privaten Interessen" oder (dreimal)
"Interessenabwägung zu Gunsten von raumplanerischen, denkmalpflegerischen
und anderen öffentlichen und privaten Interessen", wobei mit
"denkmalpflegerischen Interessen" die Aufrechterhaltung der
städtischen Beurteilung gegenüber einer abweichenden Bewertung im ISOS gemeint
ist, wie sich auch aus den Ausführungen des Beschwerdegegners 1 in der
Stellungnahme vom 18. Juli 2019 ergibt. In sechs Fällen wird bei den
"anderen Interessen" nur die Zoneneinteilung (in der Regel W4)
vermerkt; zu diesen Fällen gehört auch die streitbetroffene Baugruppe 5.5
(Fluntern). Der Beschwerdegegner 1 hat sich also – jedenfalls in Bezug auf
das Quartier Fluntern – im Konfliktfall ausnahmslos gegen jegliche vom
ISOS angeregte Änderung entschieden, und zwar mit der stets gleichen
stereotypen Begründung, unabhängig vom Erhaltungsziel gemäss ISOS und selbst
dann, wenn ausser einer mit dem ISOS unvereinbaren Zonierung keine weiteren
entgegengesetzten Interessen vorlagen. Dies kann nur so interpretiert werden,
dass die einzelnen ISOS-Einträge nicht spezifisch geprüft und gewichtet wur­­den.
3.6
Angesichts
dessen kann offenbleiben, inwieweit die mit "21.08.2015/23.10.2017"
datierte Tabelle als Entscheidungsgrundlage diente und inwieweit sie
nachträglich ergänzt wurde. Der Beschwerdegegner 1 führt dazu aus, dass
sie im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens ergänzt wurde, "um die erfolgte
Interessenabwägung transparent darzustellen". Obwohl die
Beschwerdeführenden diese Frage in ihrer Stellungnahme vom 6. September
2019 aufnahmen, äusserte sich der Beschwerdegegner 1 in seiner
Stellungnahme vom 2. Oktober 2019 nur noch zur Datierung der Pläne, nicht
aber zu derjenigen der Tabelle.
3.7
Der Beschwerdegegner 1
beruft sich darauf, dass die Erhaltungsziele des ISOS nicht direkt in die
Interessenabwägung einfliessen könnten, sondern zuerst durch die Planungsbehörden
mit den kantonalen bzw. kommunalen Schutzinteressen abgestimmt, fachlich
überprüft, differenziert und konkretisiert werden müssten (so jedenfalls
Bundesamt für Raumentwicklung [ARE], ISOS und Verdichtung, Bericht der
Arbeitsgruppe, Bern 2016, S. 12; Berz, S. 9). Aber auch für eine
derartige Auseinandersetzung mit dem ISOS vermag der Beschwerdegegner 1
keine genügenden Belege beizubringen.
3.8
Die Vorinstanz
und der Beschwerdegegner 1 machen geltend, dass für die BZO 2016 eine
umfangreiche und grossflächige Nutzungsplanung stattgefunden habe, weshalb die
Berichterstattung nicht parzellengenau habe erfolgen können. Das Argument
verfängt nach den obigen Erwägungen nicht, weil der Mangel im Kern nicht die
Dichte des Erläuterungsberichts BZO/ISOS, sondern die substanzielle
Berücksichtigung des ISOS betrifft. Die Anforderungen an diese dürfen
grundsätzlich nicht deshalb gesenkt werden, weil die Nutzungsplanung ein
grosses Gebiet umfasst. Andernfalls nähme das Gewicht des ISOS im umgekehrten
Verhältnis zur Ausdehnung des Planungsgebiets ab, sodass es tendenziell umso
weniger Beachtung fände, je mehr ISOS-Objekte betroffen wären bzw. je grösser
deren Ausdehnung wäre. Dies entspräche dem Zweck des Inventars offensichtlich
nicht.
3.9
Unerheblich
ist der Hinweis des Beschwerdegegners 1 darauf, dass die BZO 2016 dem
Ortsbildschutz Rechnung trage und verschiedene nutzungsplanerische Massnahmen
den Zielsetzungen des ISOS entsprächen. Dies trifft zu, doch ist entscheidend,
inwieweit der Beschwerdegegner 1 das ISOS auch dann berücksichtigt hat,
wenn die Nutzungsplanung diesem nicht ohnehin entsprach. Wie aufgezeigt, lässt
das schematische Vorgehen des Beschwerdegegners 1 in den Konfliktfällen
jegliche Bezugnahme auf das Bundesinventar vermissen.
3.10
Schliesslich
fragt sich, ob die streitige Zonierung ungeachtet der unzureichenden
Berücksichtigung des ISOS aufrechtzuerhalten wäre, wenn sich herausstellen
sollte, dass den Anliegen des ISOS mit anderweitigen Massnahmen genügend
Rechnung getragen wurde. So bringt der Beschwerdegegner 1 im
Rechtsmittelverfahren vor, dass im gesamten Gebiet der Baugruppe 5.5 (Fluntern)
44 Objekte in das kommunale Inventar der kunst- und kulturhistorischen
Schutzobjekte aufgenommen worden seien (während sich 49 Objekte nicht in diesem
Inventar finden). Zudem erwähnen Verfügungen, mit denen der Verzicht auf die
Unterschutzstellung einzelner Objekte innerhalb des fraglichen Gevierts begründet
wird, das ISOS. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Ansicht des
Beschwerdegegners 1 hinzuweisen, wonach das fragliche Gebiet des Schutzes
durch eine Kernzone nicht bedürfe, weil es keinen wichtigen Zeugen einer Epoche
im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG darstelle.
3.10.1
Eine derartige Rechtfertigung der Zonierung vom Ergebnis her kommt
allerdings unter den gegebenen Umständen für die Rechtsmittelbehörden nicht in
Betracht, weil damit der Ermessensspielraum des Beschwerdegegners 1
missachtet würde. Dieser hat nach den obigen Erwägungen noch nicht unter
ausreichender Berücksichtigung des ISOS über die Festsetzung einer Kernzone
entschieden, und seiner Abwägung dürfen die Rechtsmittel­instanzen nicht
vorgreifen.
3.10.2
Daran ändert auch nichts, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29
Abs. 2 BV) gemäss der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts im
Nutzungsplanverfahren bereits erfüllt ist, wenn die Motive des kommunalen
Entscheids erst in einem allfälligen Anfechtungsverfahren vorgebracht werden
(VGr, 10. Juli 2008, VB.2008.00123, E. 3.2 = RB 2008 Nr. 3 = BEZ
2008 Nr. 46). Der Beschwerdegegner 1 beruft sich auf diese Praxis im
Zusammenhang mit der Aktenedition. Aus ihr darf nicht abgeleitet werden, dass
die vorgeschriebene materielle Berücksichtigung bestimmter Gesichtspunkte erst
im Rechtsmittelverfahren erfolgen dürfte. Mit anderen Worten: Das Fehlen der
Berücksichtigung des ISOS im Rahmen der Nutzungsplanung kann nicht durch die
nachträgliche Prüfung ersetzt werden, ob das Ergebnis der Planung ­haltbar
wäre, wenn das ISOS berücksichtigt worden wäre. Dies gilt umso mehr angesichts
der eingeschränkten Prüfungsdichte bzw. Prüfungsbefugnis der
Rechtsmittelinstanzen.
3.10.3
Aus materieller Sicht läuft der Einwand des Beschwerdegegners 1, im
Ergebnis sei dem ISOS im Gebiet der Baugruppe 5.5 (Fluntern) genügend
Rechnung getragen worden, darauf hinaus, dass es (zumindest im vorliegenden
Fall) ausreiche, wenn die Berücksichtigung des ISOS einzig im Rahmen von
Denkmalschutzmassnahmen im Sinn von § 205 lit. c und d PBG erfolge.
Ähnlich äussert sich auch die Vorinstanz. Insoweit ist wiederum auf den
kantonalen Richtplan zu verweisen, wonach dem ISOS im Rahmen der
Nutzungsplanung Rechnung zu tragen ist, wobei der Schutz von Ortsbildern auf
kommunaler Stufe in erster Linie durch Kernzonen und detaillierte
Kernzonenpläne zu erfolgen hat (Kanton Zürich, Richtplantext, Stand: 22. Oktober
2018, Ziff. 2.4.3 lit. c). Der Schutz durch planungsrechtliche
Massnahmen und derjenige durch Verfügungen oder Verträge erfolgen bei Bedarf
kumulativ, wobei primär planungsrechtliche Massnahmen zu ergreifen sind (§ 205
PBG; § 9 Abs. 1 und § 24 f. der Kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]; VGr, 5. April 2018,
VB.2017.00850, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen). Planungsrechtliche
Schutzmassnahmen werden somit durch Denkmalschutzmassnahmen grundsätzlich nicht
überflüssig. Mit Bezug auf das streitige Geviert ist festzuhalten, dass das
Vorliegen eines schutzwürdigen Quartiers im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c
PBG zumindest nicht abwegig erscheint, wenn das Gebiet mit Erhaltungsziel A
im ISOS eingetragen ist und fast die Hälfte der Gebäude inventarisiert ist. Die
Erwägungen der Vorinstanz, mit denen die Schutzwürdigkeit verneint wird, nehmen
kaum auf die Eigenart des Gebiets Bezug. Mit diesen Bemerkungen soll der
Interessenabwägung durch den Beschwerdegegner 1 jedoch nicht vorgegriffen
werden.
4.
4.1
Demnach
ist die Beschwerde gutzuheissen und die Sache an den Beschwerdegegner 1
zur Prüfung und gegebenenfalls Festsetzung einer Kernzone statt der heutigen Wohnzone W4
im Geviert zwischen E-, S-, T- und R-Strasse zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1
VRG; zur Sprungrückweisung vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4
mit Hinweisen).
4.2
Anzumerken
ist, dass entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners 1 nicht in allen
Gebieten, die im ISOS mit dem Erhaltungsziel A enthalten sind, sämtliche
Bauten, Anlageteile und Freiräume integral zu erhalten und störende Eingriffe
zu beseitigen sind, wie es der Definition des Erhaltungsziels A entspricht
(Erläuterungen zum ISOS, S. 570). Das ISOS stellt eine Grundlage, nicht
das Ergebnis der Interessenabwägung dar (ISOS und Verdichtung, S. 7). Der Beschwerdegegner 1
braucht das streitige Geviert auch nicht isoliert zu betrachten, sondern darf
einen Vergleich mit anderen Gebieten, die in Bezug auf die Architektur, das
Ortsbild und die Zeugniseigenschaft ähnliche Merkmale aufweisen, anstellen und
bei der Festsetzung von Schutzmassnahmen nach § 205 PBG eine Auswahl
treffen (vgl. zu den sogenannten Baumeisterhäusern VGr, 27. März 2019,
VB.2018.00629, E. 7.1.5).
4.3
Schliesslich
ist darauf hinzuweisen, dass die beiden im streitigen Geviert stehenden
Baumeisterhäuser in der Beschreibung der Baugruppe 5.5 (Fluntern) nicht
erwähnt werden. Hervorgehoben werden dort vielmehr die "dichte Bebauung in
orthogonalem Strassenmuster" und die "offene Blockrand- und
Zeilenbebauung sowie dicht gereihte Mehrfamilienhäuser meist hinter
Vorgärten" vor allem aus der Zeit von 1890 bis 1920 (ISOS, Band 6.2, S. 291).
Die beiden Baumeisterhäuser sind demnach nicht entscheidend für die allfällige
Festsetzung einer Kernzone, worin wiederum keine Aussage zu ihrer Erhaltens-
und Schutzwürdigkeit zu sehen ist, denn diese Fragen sind nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens (der Verzicht auf die Unterschutzstellung unter anderem
des Gebäudes R-Strasse 08 vom 19. Dezember 2018 ist gemäss
Parteiangaben rechtskräftig, die entsprechende Verfügung vom 11. September
2019 betreffend das Gebäude R-Strasse 05 wohl nicht). Der Entscheid über
die Kernzone hängt demnach weder positiv noch negativ vom Schicksal der beiden
Baumeisterhäuser ab.
5.
5.1
Die
Gerichtskosten sind entsprechend dem Verfahrensausgang dem unterliegenden Beschwerdegegner 1
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Ebenso hat dieser die Kosten des Rekursverfahrens zu tragen. Bei der
Festsetzung der Kosten des Beschwerdeverfahrens ist der erhöhte
Verfahrensaufwand zu berücksichtigen.
5.2
Zudem ist
der Beschwerdegegner 1 zu verpflichten, den Beschwerdeführenden eine
angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren
auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG). Stehen sich Private mit
gegensätzlichen Begehren gegenüber, trifft die Amtsstelle nach § 17 Abs. 3
VRG zwar grundsätzlich keine Entschädigungspflicht. Im vorliegenden Fall wurden
die Mitbeteiligten 1 und 2 von der Vorinstanz von Amtes wegen beigeladen,
wobei sich nur die Mitbeteiligten 2 mit eigenen Anträgen am
Rekursverfahren beteiligten. Die Mitbeteiligten 3 stellten vor
Verwaltungsgericht ein Beiladungsgesuch, dem entsprochen wurde, verzichteten
aber auf die Stellung von Anträgen. Für den betriebenen Aufwand sind die
Mitbeteiligten nicht verantwortlich. Es rechtfertigt sich daher, nach
Billigkeit von § 17 Abs. 3 VRG abzuweichen und die
Parteientschädigung dem Beschwerdegegner 1 aufzuerlegen (vgl. Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 99).
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs
ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide
sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2;
BGE 133 V 477 E. 4.2). Der vorliegende Entscheid ist daher vor
Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn die Rückweisung einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom
13. Juli 2018 wird aufgehoben. Der Beschluss des Gemeinderats der Stadt
Zürich vom 30. November 2016 und der Genehmigungsentscheid der
Baudirektion Kanton Zürich vom 5. Juli 2017 werden insoweit aufgehoben,
als damit im Geviert zwischen E-, S-, T- und R-Strasse eine Wohnzone W4
festgelegt wurde. Die Sache wird an den Beschwerdegegner 1 zur das ISOS
berücksichtigenden Prüfung und allfälligen Festsetzung einer Kernzone im
genannten Bereich zurückgewiesen.
2.    Die
Rekurskosten in der Höhe von insgesamt Fr. 6'350.- werden dem Beschwerdegegner 1
auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr. 1'150.--     Zustellkosten,
Fr. 9'150.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner 1 auferlegt.
5.    Der
Beschwerdegegner 1 wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zusammen eine Parteientschädigung von je Fr. 3'000.-
pro Person (insgesamt Fr. 6'000.- inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …