zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00252 · 2020-12-02 · de

Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung) | Rückstufung. Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 1). Anwendbares Recht (E. 2). Ratio legis der neurechtlichen Rückstufung und Verhältnis zu den aufenthaltsbeendenden Widerrufsgründen (E. 3). Ein Bewilligungswiderruf wegen dauerhafter und erheblicher Sozialhilfeabhängigkeit wäre derzeit aufgrund der langjährigen Landesanwesenheit des Beschwerdeführers und dessen familiären Beziehungen unverhältnismässig, weshalb eine Rückstufung zu prüfen ist (E. 4). Begründetheit und Verhältnismässigkeit der Rückstufung (E. 5 und 6). Bei der Rückstufung darf grundsätzlich das Verhalten während des gesamten Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden, zumal ein schuldhafter Sozialhilfebezug bereits altrechtlich sowohl ausländer- als auch sozialhilferechtlich missbilligt wurde und sich Betroffene deshalb nicht darauf berufen können, ihr Verhalten an der früheren Rechtslage ausgerichtet und nun durch die Gesetzesänderung überrascht worden zu sein (E. 6.1.2). Die Rückstufung stellt eine eigenständige ausländerrechtliche Massnahme dar und lässt sich mit der Verwarnung im Sinne der Androhung der Wegweisung nicht ohne Weiteres in eine Stufenfolge bringen (E. 6.1.4). Dem Beschwerdeführer ist seine ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende Sozialhilfeabhängigkeit seiner Familie überwiegend vorzuwerfen und die Rückstufung erweist sich als geeignetes und erforderliches Mittel, ihn an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern und ihn zu einer Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten. Ein vorgängige formelle Verwarnung erscheint hingegen nicht erfolgversprechend (E. 6.2). Ausgangsgemässe Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen, Abweisung der unentgeltlichen Rechtspflege zufolge offensichtlicher Aussichtslosigkeit und Rechtsmittelbelehrung (E. 7 und 8). Abweisung der Beschwerde

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.02.1 VB.2020.00252
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.02.1 VB.2020.00252
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.02.1 VB.2020.00252

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00252
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00252
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.12.2020
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung)
Rückstufung.
Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 1).
Anwendbares Recht (E. 2).
Ratio legis der neurechtlichen Rückstufung und Verhältnis zu den aufenthaltsbeendenden Widerrufsgründen (E. 3).
Ein Bewilligungswiderruf wegen dauerhafter und erheblicher Sozialhilfeabhängigkeit wäre derzeit aufgrund der langjährigen Landesanwesenheit des Beschwerdeführers und dessen familiären Beziehungen unverhältnismässig, weshalb eine Rückstufung zu prüfen ist (E. 4).
Begründetheit und Verhältnismässigkeit der Rückstufung (E. 5 und 6). Bei der Rückstufung darf grundsätzlich das Verhalten während des gesamten Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden, zumal ein schuldhafter Sozialhilfebezug bereits altrechtlich sowohl ausländer- als auch sozialhilferechtlich missbilligt wurde und sich Betroffene deshalb nicht darauf berufen können, ihr Verhalten an der früheren Rechtslage ausgerichtet und nun durch die Gesetzesänderung überrascht worden zu sein (E. 6.1.2).
Die Rückstufung stellt eine eigenständige ausländerrechtliche Massnahme dar und lässt sich mit der Verwarnung im Sinne der Androhung der Wegweisung nicht ohne Weiteres in eine Stufenfolge bringen (E. 6.1.4).
Dem Beschwerdeführer ist seine ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende Sozialhilfeabhängigkeit seiner Familie überwiegend vorzuwerfen und die Rückstufung erweist sich als geeignetes und erforderliches Mittel, ihn an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern und ihn zu einer Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten. Ein vorgängige formelle Verwarnung erscheint hingegen nicht erfolgversprechend (E. 6.2).
Ausgangsgemässe Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen, Abweisung der unentgeltlichen Rechtspflege zufolge offensichtlicher Aussichtslosigkeit und Rechtsmittelbelehrung (E. 7 und 8).
Abweisung der Beschwerde
Stichworte:
DAUERHAFTIGKEIT
ERHEBLICH
FÜRSORGEABHÄNGIGKEIT
INTEGRATION
INTEGRATIONSBEMÜHUNGEN
INTEGRATIONSKRITERIEN
MILDERE MASSNAHME
MILDERE MITTEL
RÜCKSTUFUNG
SOZIALHILFEABHÄNGIGKEIT
VERTRAUENSSCHUTZ
VERWARNUNG
WEGWEISUNG
WIDERRUF DER NIEDERLASSUNGSBEWILLIGUNG
WIRTSCHAFTLICHE INTEGRATION
Rechtsnormen:
Art. 58a AIG
Art. 58a Abs. I lit. c AIG
Art. 58a Abs. I lit. d AIG
Art. 58a Abs. II AIG
Art. 63 Abs. I AIG
Art. 63 Abs. I lit. c AIG
Art. 63 Abs. II AIG
Art. 96 AIG
Art. 96 Abs. II AIG
Art. 126 AIG
Art. 5 Abs. II BV
Art. 13 Abs. I BV
Art. 8 EMRK
Art. 17 UNO-Pakt II
§ 16 VRG
Art. 77e Abs. I VZAE
Art. 77f VZAE
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
2. Abteilung
VB.2020.00252
Urteil
der 2. Kammer
vom
2. Dezember 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichterin Viviane Sobotich,
Gerichtsschreiber Felix Blocher.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung),
hat
sich ergeben:
I.
Der 1980 geborene kosovarische Staatsangehörige A reiste
im Juli 1996 in die Schweiz ein, wo ihm im Folgemonat eine
Niederlassungsbewilligung zum Verbleib bei seinen hier aufenthaltsberechtigten
Eltern erteilt wurde.
Seit dem 5. Oktober 2012 ist er in zweiter Ehe mit
der Landsfrau C verheiratet, welche er am 4. Dezember 2012 in die Schweiz
nachzog. Während die Ehegattin über eine Aufenthaltsbewilligung verfügt,
verfügen die gemeinsamen Töchter D (geboren 2015) und E (geboren 2018) jeweils
über eine Niederlassungsbewilligung.
A musste bereits vor dem Nachzug seiner Ehefrau von der
Sozialhilfe unterstützt werden, weshalb ihm das Migrationsamt am 16. März
2018 den Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung androhte, sollte sich die
Familie inskünftig nicht von der Sozialhilfe lösen können. Bis zum 30. April
2019 summierten sich die von der Familie bezogenen Sozialhilfeleistungen auf
rund Fr. 325'000.-, worauf das Migrationsamt am 22. Oktober 2019 die
Niederlassungsbewilligung von A im Sinn einer Rückstufung widerrief und durch
eine Aufenthaltsbewilligung ersetzte. Zugleich knüpfte sie zukünftige
Bewilligungsverlängerungen an die Bedingung, dass A ein Arbeitspensum von
mindestens 80 % aufnehme, Arbeitssuchbemühungen nachweise und sich von der
Sozialhilfe ablöse. Die Wiedererteilung einer Niederlassungsbewilligung wurde
für die nächsten fünf Jahre ausgeschlossen.
II.
Den hiergegen erhobenen Rekurs hiess die Sicherheitsdirektion
am 5. März 2020 insoweit gut, als dass sie für künftige
Bewilligungsverlängerungen nur noch eine teilweise Ablösung von der Sozialhilfe
für erforderlich hielt. Ansonsten bestätigte sie den vorinstanzlichen Entscheid
und die vom Migrationsamt definierten Bedingungen.
III.
Mit Beschwerde vom 24. April 2020 liess A dem
Verwaltungsgericht beantragen, es sei der vorinstanzliche Rekursentscheid
aufzuheben und ihm die Niederlassungsbewilligung zu belassen. Weiter sei ihm
die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen, seine Rechtsvertreterin als
unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen und ihm eine Parteientschädigung
zuzusprechen.
Am 7. Mai 2020 liess A einen Arztbericht von Pract.
Med. F nachreichen, wonach er an einem … in mehreren Segmenten leide und
deshalb schwere körperliche Arbeit meiden solle, eine leichte, wechselbelastete
Tätigkeit jedoch gut möglich sei. Am 10. Juni 2020 gab A dem
Verwaltungsgericht bekannt, sich aufgrund der erwähnten Beschwerden inzwischen
bei der IV angemeldet zu haben.
Mit Präsidialverfügung vom 29. September 2020 setzte
das Verwaltungsgericht A eine Frist zur Einreichung seiner IV-Akten an, unter
Hinweis auf seine Mitwirkungspflicht bei der Sachverhaltserstellung und
allfälligen Säumnisfolgen einer unzureichenden Mitwirkung. Zudem wurde er dazu
aufgefordert, zeitnah über den Stand des IV-Verfahrens zu informieren. Die
Frist wurde auf Antrag seiner Rechtsvertretung vom 28. Oktober 2020 bis
zum 2. Dezember 2020 verlängert.
Mit Eingabe vom 17. November 2020 liess A dem
Verwaltungsgericht unter Beilage des entsprechenden Entscheids mitteilen, dass
die IV-Stelle sein Leistungsbegehren am 19. Oktober 2020 mangels
langandauernder Arbeitsunfähigkeit abgelehnt hatte. Zugleich legte er ein
ärztliches Zeugnis vom 21. September 2020 bei, welches dem
Beschwerdeführer bis zum 26. November 2020 eine 50%ige Arbeitsunfähigkeit
attestierte. Weiter reichte er Lohnbelege, Budgets der Sozialhilfe,
Bewerbungsschreiben und eine weitere ärztliche Bestätigung vom 18. September
2020 ein, wonach er aktuell wegen körperlicher und psychischer Beschwerden
keiner Arbeit nachgehen könne.
Während sich das Migrationsamt weder zur Beschwerde noch
zu den nachgereichten Unterlagen vernehmen liess, verzichtete die
Sicherheitsdirektion auf Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können
Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung
oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung
des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.
2.1
Gemäss
Art. 63 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember
2005 (AIG) kann die Niederlassungsbewilligung einer ausländischen Person
widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien
nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind (Rückstufung). Die erwähnten
Neuregelungen von Art. 63 Abs. 2 und Art. 58a AIG wurden mit der
Revision des AuG und dessen Umbenennung zum AIG (Änderung vom 16. Dezember
2016; AS 2017 6521, 2018 3171; Bundesblatt
[BBl] 2013 2397, 2016 2821) neu ins Gesetz eingefügt und per
1. Januar 2019 in Kraft gesetzt. Mangels übergangsrechtlicher Regelung
bestimmt sich das Übergangsrecht nach allgemeinen Grundsätzen bzw. in analoger
Anwendung von Art. 126 AIG. Bei Widerrufsgründen ist demnach grundsätzlich
weiterhin auf den Zeitpunkt abzustellen, in welchem der betroffene Ausländer
von der Einleitung des zum Bewilligungswiderruf führenden Verfahrens in
Kenntnis gesetzt wurde (vgl. BGr, 11. November 2010, 2C_445/2010, E. 2
und BGr, 27. Mai 2010, 2C_837/2009, E. 1). Dies muss auch für
nichtaufenthaltsbeendende Bewilligungswiderrufe im Rahmen neurechtlicher
Rückstufungen gelten.
2.2
Dem
Beschwerdeführer wurde mit migrationsamtlichen Schreiben vom 12. September
2019 die Rückstufung seiner Bewilligung in Aussicht gestellt. Auf das
vorliegende Verfahren finden damit unbestrittenermassen bereits die
neurechtlichen Bestimmungen von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 58a AIG sowie die dazugehörigen Ausführungsbestimmungen Anwendung.
3.
3.1
Zweck der
neuen Bestimmung von Art. 63 Abs. 2 AIG ist es, integrationsunwillige
bzw. desintegrierte niedergelassene Ausländer an ihre Integrationsverpflichtung
zu erinnern, namentlich auch durch den Abschluss entsprechender
Integrationsvereinbarungen (vgl. hierzu den Bericht der Staatspolitischen
Kommission des Nationalrats vom 29. August 2014 zur parlamentarischen
Initiative 08.406 "Rückstufung eines niedergelassenen integrationsunwilligen
Ausländers zum Jahresaufenthalter" und die hierzu geführte parlamentarische
Debatte). Entsprechend ist die Rückstufung auch mit einer
Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG zu
verbinden, sofern nicht in der Rückstufungsverfügung selbst die nichterfüllten
Integrationskriterien und die Bedingungen für den weiteren Verbleib in der
Schweiz festgehalten werden (Art. 62a der Verordnung über Zulassung,
Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE]). Bezweckt wurde mithin eine
Verschärfung der Rechtslage für Niederlassungsberechtigte, denen zwar aus
migrationsrechtlicher Sicht ein gewisses Fehlverhalten vorzuwerfen ist, denen
gegenüber sich ein Widerruf mit Wegweisung aber (noch) als unzulässig erweist.
Nicht gewollt durch den Gesetzgeber war die Schaffung einer milderen
Alternativmassnahme für Niederlassungsberechtigte, deren
Niederlassungsbewilligung bereits unter Art. 63 Abs. 1 AIG (damals
noch AuG) widerrufen und die aus der Schweiz weggewiesen werden konnten (vgl.
zum Ganzen VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3 [zur
Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]; vgl. für die Auffassung der
obsiegenden Parlamentsmehrheit auch Amtliches Bulletin der Bundesversammlung,
Ständerat [Amtl. Bull. S] 2016, S. 969, Votum Engler,
4. Absatz).
Die Rückstufung ist deshalb
nicht etwa als mildere Massnahme anstelle einer aufenthaltsbeendenden Massnahme
zu sehen, sondern stellt (im Sinn einer Verschärfung des bisherigen Rechts)
eine Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten gegenüber integrationsunwilligen
Niedergelassenen dar, welche noch keinen Widerrufsgrund erfüllen oder bei
welchen der Widerruf bereits nach bisherigem Recht unverhältnismässig gewesen
wäre (vgl. VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3.2 [zur
Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]; vgl. auch – allerdings ohne
Auseinandersetzung mit der Gesetzgebungsgeschichte und der jüngsten
bundesgerichtlichen Rechtsprechung – VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00768,
E. 3.3 [nicht rechtskräftig], wo die Rückstufung zwar als mildere
Massnahme bezeichnet wurde, jedoch ebenfalls nur in Betracht gezogen wurde,
wenn eine Wegweisung unverhältnismässig gewesen wäre; vgl. zudem Barbara von
Rütte, Rechtsentwicklungen in der Schweiz, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.],
Jahrbuch für Migrationsrecht 2016/2017, Bern 2017, S. 475 ff.,
480, wonach mit der Neuregelung der Entzug der Niederlassungsbewilligung
erleichtert
werden sollte; vgl. auch Weisungen und Erläuterungen des Staatssekretariats für
Migration [SEM] zum Ausländerbereich [Weisungen AIG], Bern Oktober 2013
[aktualisiert am 1. November 2019], Ziff. 8.3.3.2; a.M. offenbar Marc
Spescha in: Marc Spescha [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich
2013, Art. 63 AIG N 23). Entsprechend verweist Art. 63
Abs. 2 AIG auch nicht auf die Widerrufsgründe von Art. 63 Abs. 1
AIG, sondern auf die Integrationskriterien von Art. 58a AIG und schliesst
das Bundesgericht eine Rückstufung gemäss "dem klaren
Gesetzeswortlaut" aus, wenn "(andere) Widerrufsgründe" als die
(blosse) Nichterfüllung der Integrationskriterien gesetzt wurden (Urteil des
Bundesgerichts vom 10. Februar 2020 [2C_782/2019], Erw. 3.3.4; vgl.
auch Urteile des Bundesgerichts vom 5. September 2019 [2C_450/2019],
Erw. 5.3, und vom 15. Januar 2020 [2C_945/2019], Erw. 3.3.3;
vgl. auch den erläuternden Bericht des SEM vom 7. November 2017 zu
Art. 62a VZAE bzw. den Änderungen der VZAE [abrufbar unter www.sem.admin.ch]).
Demzufolge schliesst das Bundesgericht eine Rückstufung aus, wenn bereits nach
bisherigem Recht ein Widerruf mit Wegweisung zulässig war.
Ist im konkreten Einzelfall der Widerruf der Niederlassungsbewilligung
mit Wegweisung zulässig, kann der oder die Betroffene demnach nicht geltend
machen, die ebenfalls zulässige Rückstufung genüge und sei als mildere
Massnahme anstelle des Widerrufs mit Wegweisung auszusprechen. Die Rückstufung
fällt damit von vornherein ausser Betracht, wo nach bisheriger Rechtslage
bereits ein Bewilligungsentzug samt Wegweisung zulässig ge­wesen wäre (vgl.
auch BGr vom 10. Februar 2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4; Weisungen AIG,
Ziff. 8.3.3.2). Damit ist vorab immer zu prüfen, ob ein
(aufenthaltsbeendender) Bewilligungswiderruf nach Art. 63 Abs. 1 lit. c
AIG begründet und verhältnismässig wäre. Erst wenn dies zu verneinen ist, ist
die Begründetheit und Verhältnismässigkeit der Rückstufung zu erörtern.
3.2
Die
Vorinstanz hat die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers aufgrund von
dessen jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit widerrufen, unter gleichzeitiger
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung). Der Beschwerdeführer
macht vor Verwaltungsgericht hiergegen geltend, dass eine Rückstufung aufgrund
von Integrationsdefiziten bzw. Sozialhilfeabhängigkeit nicht leichtfertig zu
verfügen und nur dort in Betracht zu ziehen sei, wo auch ein Widerruf der
Niederlassungsbewilligung samt Wegweisung aus der Schweiz ernsthaft in Betracht
fallen würde. Nach (im dargelegten Sinn unzutreffender) Ansicht des
Beschwerdeführers (und auch der Vorinstanz) würde die Rückstufung demnach eine
mildere Massnahme zu den bereits altrechtlich möglichen (aufenthaltsbeendenden)
Widerrufsgründen von Art. 63 Abs. 1 AIG darstellen. Er und seine
Ehefrau seien als Einheit zu betrachten. Der Ehefrau könne die
Sozialhilfeabhängigkeit der Familie aufgrund mehrerer Fehlgeburten,
Betreuungspflichten gegenüber ihrer erst zweijährigen und an Entwicklungsdefiziten
leidenden Tochter sowie eigenen gesundheitlichen Beeinträchtigungen nicht
vorgeworfen werden. Die gesundheitlich schwierige Lage der Familie und
Ausbildungsdefizite sollen wiederum dafür verantwortlich sein, dass der
Beschwerdeführer bislang weder einem Vollzeiterwerb nachgeht noch ein
existenzsicherndes Einkommen zu erzielen vermag. Es sei jedoch eine
kontinuierliche Verbesserung der finanziellen Lage erreicht worden, nachdem der
Beschwerdeführer zwischenzeitlich eine weitere Arbeitsstelle angetreten und nun
mit einem Arbeitspensum von rund 65 % derzeit einen durchschnittlichen
Verdienst von Fr. 2'596.40 zu erzielen vermöge. Er bemühe sich weiterhin
um eine Pensumserhöhung und lebe bereits seit Jahrzehnten in der Schweiz.
Angesichts seines langjährigen Aufenthalts in der Schweiz, der positiven
Entwicklung der finanziellen Verhältnisse und der schwierigen Umstände
erscheine die Rückstufung unverhältnismässig und wäre nach Ansicht des
Beschwerdeführers eine blosse Verwarnung hinreichend gewesen. Mit Eingabe vom
17. November 2020 gab der Beschwerdeführer an, trotz seiner
gesundheitlichen Beschwerden weiterhin im Stundenlohn erwerbstätig zu sein,
sich um eine Pensumserhöhung zu bemühen und seine Steuerungsmöglichkeiten
vollständig auszuschöpfen. Überdies verwies er auf die allgemein schwierige
Lage aufgrund der Coronavirus-Pandemie.
3.3
Da nach
dargelegter Bundesgerichtspraxis und ratio legis die Rückstufung nur in
Betracht zu ziehen ist, wenn ein aufenthaltsbeendender Bewilligungswiderruf im
Sinn von Art. 63 Abs. 1 AIG unbegründet oder unverhältnismässig wäre,
ist nachfolgend zunächst die Begründetheit und Verhältnismässigkeit eines
aufenthaltsbeendenden Widerrufs wegen dauerhaftem und erheblichem
Sozialhilfebezugs im Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG zu
erörtern (nachfolgend E. 4). Soweit dieser Widerrufsgrund nicht erfüllt
ist oder eine Wegweisung unverhältnismässig erscheint, ist die Begründetheit
und Verhältnismässigkeit der verfügten Rückstufung zu prüfen (nachfolgend E. 5
und 6).
4.
4.1
Nach Art. 63
Abs. 1 lit. c AIG kann eine Niederlassungsbewilligung widerrufen
werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer dauerhaft und in erheblichem
Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Praxisgemäss rechtfertigt sich der
Widerruf der Niederlassungsbewilligung wegen dauerhafter und erheblicher
Fürsorgeabhängigkeit bei einem Sozialhilfebezug von mehr als Fr. 80'000.-
während mindestens zwei bis drei Jahren, sofern der Widerruf auch
verhältnismässig erscheint, wobei vor allem das Verschulden an der Situation
und die bisherige Verweildauer im Land zu berücksichtigen sind. Zudem ist eine
konkrete Gefahr der künftigen Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich. Dazu ist
die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen (vgl. Weisungen
AIG, Ziff. 8.3.2.4; vgl. auch BGE 123 II 529 E. 4; BGr, 20. Juni
2013, 2C_1228/2012, E. 2.2; BGr, 18. Februar 2013, 2C_958/2011, E. 2.3).
4.2
Der
Beschwerdeführer und dessen Familie mussten seit Dezember 1997 immer wieder von
der Sozialhilfe unterstützt werden. Bis Ende April 2019 summierten sich die von
der Familie bezogenen Unterstützungsleistungen auf über Fr. 325'000.-.
Davon entfielen rund Fr. 223'000.- auf den Beschwerdeführer selbst und die
restlichen Bezüge auf Leistungen zugunsten seiner Ehefrau und seiner Kinder. Bis
heute konnte sich die Familie nicht vollständig und dauerhaft von der
Sozialhilfe lösen.
Umfang und Dauer des bisherigen
Sozialhilfebezugs des Beschwerdeführers würden selbst unter Ausblendung der
Sozialhilfebezüge seiner Familienangehörigen ohne Weiteres ausreichen, den
(aufenthaltsbeendenden) Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit c AIG
zu setzen. Sodann kann dem Beschwerdeführer aufgrund der langjährigen
Sozialhilfeabhängigkeit der Familie, seinem nach wie vor nicht
existenzsichernden Erwerbseinkommen und seinem erst unter dem Druck des
ausländerrechtlichen Verfahrens ausgeweiteten Arbeitspensum auch keine gute
Prognose gestellt werden. Jedoch ist bereits aufgrund der langjährigen
Landesanwesenheit des Beschwerdeführers und dessen familiären Beziehungen
unstrittig und offenkundig, dass seine Wegweisung aus der Schweiz unabhängig
von der Schuldhaftigkeit des bisherigen Sozialhilfebezugs derzeit
unverhältnismässig wäre. Ein Bewilligungswiderruf im Sinn von Art. 63 Abs. 1
lit. c AIG wurde deshalb auch von den Vorinstanzen nicht in Betracht
gezogen. Es bleibt somit die Begründetheit und Verhältnismässigkeit der
verfügten Rückstufung zu prüfen.
5.
5.1
Laut Art. 63
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG kann
unter anderem eine mangelhafte Teilnahme am Wirtschaftsleben einen
Rückstufungsgrund bilden. Gemäss Art. 77e Abs. 1 VZAE nimmt eine
Person am Wirtschaftsleben teil, wenn sie die Lebenshaltungskosten und
Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter deckt,
auf die ein Rechtsanspruch besteht. Ob und inwieweit die betroffene Person ein
Verschulden an ihrer fehlenden wirtschaftlichen Integration bzw. der hieraus
regelmässig resultierenden Sozialhilfebedürftigkeit trifft, beschlägt nicht die
Frage des Widerrufsgrundes, sondern die Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl.
hierzu in Bezug auf den aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund der
Sozialhilfeabhängigkeit BGr vom 16. November 2018, 2C_13/2018, E. 3.2
und 3.4).
5.2
Der
derzeit lediglich in einem Teilzeitpensum tätige Beschwerdeführer geht seit
Jahren keiner existenzsichernden Erwerbstätigkeit nach, weshalb er und seine
Familie ergänzend auf Sozialhilfe angewiesen sind. Wie bereits dargelegt wurde,
würden Umfang und Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs sogar zur Bejahung
eines aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrunds ausreichen, wenngleich eine
Wegweisung derzeit unverhältnismässig wäre. Deshalb muss a maiore ad minus erst
recht der Rückstufungsgrund der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben im
Sinn von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit 58a Abs. 1 lit. d
AIG und Art. 77e Abs. 1 VZAE bejaht werden.
6.
6.1
6.1.1
Wie jede behördliche Massnahme muss auch die Rückstufung verhältnismässig
sein (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV] und Art. 96 AIG).
Dementsprechend ist zu prüfen, ob es im vorliegenden Fall verhältnismässig war,
die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers zu widerrufen und ihm
stattdessen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Mithin ist die Eignung und
Erforderlichkeit der Rückstufung zu prüfen und sind die entgegenstehenden
öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.
6.1.2
Im Rahmen der Eignungsprüfung ist insbesondere dem Verschulden am
Integrationsdefizit Rechnung zu tragen, da unverschuldete Integrationsdefizite
dem Betroffenen nicht vorzuwerfen sind und bei fehlender Integrationsfähigkeit
eine Rückstufung auch keine Verhaltensänderung bewirken könnte, mithin eine ungeeignete
Massnahme darstellen würde. Hierbei darf grundsätzlich das Verhalten während des
gesamten Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden – und nicht bloss
dasjenige seit Inkrafttreten von Art. 63 Abs. 2 und Art. 58a AIG
am 1. Januar 2019 (vgl. VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3.3
[zur Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]). Ein schuldhafter
Sozialhilfebezug wurde bereits altrechtlich (sowohl im Ausländer- als auch im
Sozialhilferecht) missbilligt, weshalb sich Betroffene auch nicht darauf
berufen können, ihr Verhalten an der früheren Rechtslage ausgerichtet zu haben und
nun durch die Gesetzesänderung überrascht worden zu sein (für eine
zurückhaltende Anwendung jedoch Anne Kneer/Benjamin Schindler, Schutz des
Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf der
Niederlassungsbewilligung, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für
Migration 2020, Bern 2020, S. 35 ff.).
6.1.3
Gemäss Art. 58a Abs. 2 AIG ist aber der Situation von Personen,
welche die Integrationskriterien von Art. 58a Abs. 1 lit. c und
d AIG aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen
persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen
können, angemessen Rechnung zu tragen. In Art. 77f VZAE ist eine
Abweichung von diesen Integrationskriterien möglich, wenn die Ausländerin oder
der Ausländer sie nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann
aufgrund: einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (lit. a);
einer schweren oder lang andauernden Krankheit (lit. b); anderer gewichtiger
persönlicher Umstände, namentlich wegen einer ausgeprägte Lern-, Lese- oder
Schreibschwäche, wegen Erwerbsarmut oder der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben
(lit. c; vgl. dazu auch die Kommentierung des Artikels im erläuternden
Bericht des SEM zu den Änderungen der VZAE vom 7. November 2017, S. 22 f.
[abrufbar unter www.sem.admin.ch]).
6.1.4
Die Rückstufung erscheint erforderlich, wenn kein milderes Mittel
gleichermassen geeignet erscheint, eine Verhaltensänderung herbeizuführen. Als
milderes Mittel kommt namentlich eine blosse Verwarnung im Sinn von Art. 96
Abs. 2 AIG in Betracht. Die Rückstufung und die Androhung einer Verwarnung
lassen sich allerdings nicht ohne Weiteres in eine Stufenfolge bringen, da die
Androhung eines Bewilligungswiderrufs mit Wegweisung keine Vorstufe der
Rückstufung bildet und gemäss Art. 96 Abs. 2 AIG zudem nur angedroht
werden kann, wo aufenthaltsbeendende Widerrufsgründe nach Art. 63
Abs. 1 AIG zwar begründet, aber noch nicht angemessen erscheinen. Im
Gegensatz dazu ist eine Rückstufung bereits bei Integrationsdefiziten möglich,
welche noch keinen aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund begründen würden. Die
Rückstufung unterliegt damit geringeren Anordnungshürden als die
Wegweisungsandrohung, weshalb sie nur bedingt als die härtere Massnahme
betrachtet werden kann. Da es sich bei der Rückstufung um eine eigenständige
ausländerrechtliche Massnahme handelt und mit der Rückstufung auch noch keine
Wegweisung angedroht wird, ist es zudem denkbar, die Rückstufung neben der Androhung
einer Wegweisung anzudrohen.
6.1.5
Hinsichtlich des
privaten Interesses
einer
niederlassungsberechtigten Person, nicht im Sinne von Art. 63 Abs. 2
AIG auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückgestuft zu werden, ist zu
berücksichtigen, dass mit einer Rückstufung keine unmittelbaren Entfernungs-
oder Fernhaltemassnahmen einhergehen. Entsprechend werden durch eine
Rückstufung auch die grundrechtlichen Ansprüche des oder der Zurückgestuften
auf Achtung des Privatlebens und auf Achtung des Familienlebens (Art. 8 der
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom
4. November 1950 [EMRK; SR 0.101]; Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 17
des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember
1966 [IPBPR bzw. UNO-Pakt II; SR 0.103.2) nicht tangiert. Gleichwohl ist zu
berücksichtigen, dass der Widerruf der Niederlassungsbewilligung und deren
Ersatz durch eine Aufenthaltsbewilligung für die betroffene ausländische Person
in verschiedener Hinsicht (z. B. beim Familiennachzug und bei den inskünftigen
Widerrufshürden) zu einer substanziellen Verschlechterung ihrer Rechtsposition
führt. Letzteres ist jedoch ein durchaus erwünschter Effekt, damit mit Blick
auf eine spätere Wiedererteilung der Niederlassungsbewilligung eine
Verhaltensänderung beim Betroffenen erzielt werden kann.
6.2
6.2.1
Der heute 40-jährige Beschwerdeführer lebt seit seinem 15. Lebensjahr in
der Schweiz und macht geltend, durch gesundheitliche Beeinträchtigungen in
massgeblicher Weise an der Ausübung eines existenzsichernden Erwerbs gehindert
worden zu sein.
6.2.2
Bewerbungsbemühungen des Beschwerdeführers sind erst unter dem Druck der
angedrohten Rückstufung dokumentiert, obwohl der Beschwerdeführer bereits mit
migrationsamtlichen Schreiben vom 16. März 2018, 11. April 2019, 14. Mai
2019, 10. September 2019 und vom 12. September 2019 zur Dokumentation
seiner entsprechenden Suchbemühungen aufgefordert wurde. Soweit der
Beschwerdeführer in einer Stellungnahme vom 25. Mai 2019 gegenüber dem
Migrationsamt ausführte, seine Bewerbungsunterlagen auf einem verloren
gegangenen USB-Stick abgespeichert zu haben, erscheint dies wenig glaubhaft,
zumal auch danach kaum Bewerbungsnachweise nachgereicht wurden. Über einen
Zeitraum von vier Monaten sind lediglich sechs E-Mail-Bewerbungen dokumentiert,
was auf eine weiterhin unzureichende Arbeitssuche schliessen lässt. Auch die
mit Eingabe vom 17. November 2020 nachgereichten drei Bewerbungsschreiben
vermögen hieran nichts zu ändern. Sodann vermag auch die derzeitige
Coronavirus-Pandemie die jahrelang unzureichenden Suchbemühungen des Beschwerdeführers
nicht zu entschuldigen.
6.2.3
Da die Vorinstanzen dem Beschwerdeführer eine ungenügende Ausschöpfung
seines eigenen Arbeitspotenzials vorwerfen, kann dieser nichts zu seinen
Gunsten ableiten, wenn seiner Ehefrau aufgrund von Betreuungspflichten und
gesundheitlichen Einschränkungen die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit derzeit
allenfalls nicht zumutbar ist. Sodann ist weder belegt noch glaubhaft, dass die
gesundheitlichen Beschwerden seiner Ehefrau und die Entwicklungsdefizite seiner
Tochter derart gravierend sind, dass dem Beschwerdeführer die Aufnahme einer
existenzsichernden Erwerbstätigkeit nicht zumutbar wäre. Dies selbst wenn er
seine Ehefrau gemäss den Angaben des Hausarztes seiner Ehefrau vom 31. März
2020 allenfalls verstärkt im Haushalt und bei der Kinderbetreuung unterstützen
muss. Wie bereits die Vorinstanz dargelegt hatte, haben der Beschwerdeführer
und dessen Ehefrau eine ausserfamiliäre Betreuung ihrer Kinder stets abgelehnt,
was die geltend gemachte Belastungssituation stark relativiert und auf freie
Betreuungskapazitäten in der Familie hindeutet. Hinzu kommt, dass vom
Beschwerdeführer lediglich ein Arbeitspensum von 80 % gefordert wird, was
auch weiterhin die Übernahme von Betreuungspflichten gegenüber der Ehefrau oder
den Kindern ermöglichen würde.
6.2.4
Sodann beweisen die jüngst erfolgte Pensumsaufstockung und die unter dem
Druck des ausländerrechtlichen Verfahrens intensivierten Suchbemühungen des
Beschwerdeführers, dass dieser sein Erwerbspotenzial in der Vergangenheit nur
unzureichend ausgeschöpft hat und nach wie vor noch über freie Kapazitäten
verfügt. Trotz behaupteter Bildungsdefizite konnte der Beschwerdeführer bereits
mehrfach eine Arbeitsstelle finden und sein Erwerbspensum im laufenden
Widerrufsverfahren erhöhen. Es erscheint damit auch nicht glaubhaft, dass die
Bildungsdefizite des Beschwerdeführers ursächlich für dessen unzureichendes
Erwerbspensum sind, zumal zumindest im Niedriglohnbereich nur geringe
Ausbildungsanforderungen gestellt werden.
6.2.5
Ebenso wenig lässt sich das geringe Arbeitspensum des Beschwerdeführers
durch dessen gesundheitliche Probleme erklären: Die IV-Stelle stellte mit
Entscheid vom 19. Oktober 2020 fest, dass nicht von einer dauerhaften
beziehungsweise längerfristigen Einschränkung der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers
auszugehen sei und momentan keine langandauernde Arbeitsunfähigkeit vorliegen
würde. Sodann fällt auf, dass die beiden innert weniger Tage ausgestellten
ärztlichen Atteste des medizinischen Zentrums G sich widersprechen, wurde dem
Beschwerdeführer doch am 18. September 2020 noch sinngemäss eine
vollständige Arbeitsunfähigkeit attestiert, während ihm bereits drei Tage
später eine Arbeitsfähigkeit von 50 % attestiert wurde. Indes attestieren
auch die eingereichten ärztlichen Zeugnisse keine dauerhafte oder auch nur
längerfristige Einschränkung der Arbeitsfähigkeit. Die von behandelnden Ärzten
stammenden Berichte stellen überdies keine unabhängige Begutachtung dar,
während der Einschätzung der IV-Stelle eine erhöhte Glaubwürdigkeit zukommt
(vgl. BGE 136 V 376; BGr, 10. Juni 2010, 2C_74/2010, E. 4.3 f.;
BGE 125 V 351 E. 3b/cc; VGr, 20. März 2019, VB.2018.00783,
E. 3.2.2; VGr, 12. Dezember 2017, VB.2017.00541, E. 2.4.4; VGr,
25. Oktober 2017, VB.2017.00398, E. 2.2.4; vgl. auch BGE 141 V 281
E. 3.7.1). Weiter ist der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers in seiner
Eingabe vom 17. November 2020 selbst davon ausgegangen, dass sich die
Einreichung der vollständigen IV-Akten aufgrund des abgewiesenen IV-Gesuchs
erübrigt habe. Daraus kann geschlossen werden, dass sich auch nach dessen
eigener Einschätzung in den IV-Akten keine weiteren Unterlagen finden, welche
sich nicht bereits in den vorinstanzlichen Akten befinden oder den vorliegenden
Entscheid beeinflussen könnten. Die gesundheitlichen Einschränkungen des
Beschwerdeführers vermögen damit dessen jahrelang unzureichende
Arbeitsbemühungen nicht zu entschuldigen. Soweit er für die Zukunft eine
erneute Anmeldung bei der IV in Aussicht stellt, ist hierauf nicht weiter
einzugehen, nachdem sein letztes Gesuch soeben erst abgewiesen wurde.
6.2.6
Es kann damit davon ausgegangen werden, dass dem Beschwerdeführer seine
ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende
Sozialhilfeabhängigkeit seiner Familie überwiegend vorzuwerfen ist. Aufgrund
seiner mangelhaften wirtschaftlichen Integration sowie der Dauer und der Höhe
des hieraus resultierenden Sozialhilfebezugs weist er ein gewichtiges
Integrationsdefizit auf. Die Rückstufung seiner Bewilligung stellt damit ein geeignetes
Mittel dar, ihn an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern und ihn
(weiterhin) zu einer Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten.
6.2.7
Dem Beschwerdeführer wurde bereits mit migrationsamtlichem Schreiben vom
16. März 2018 der Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung in Aussicht
gestellt, sollte er sich nicht im Rahmen seiner Möglichkeiten um eine
existenzsichernde Erwerbstätigkeit bemühen. Eine formelle Verwarnung unter
Androhung einer Wegweisung oder einer Rückstufung war bis zum Inkrafttreten der
Gesetzesrevision vom 1. Januar 2019 hingegen unzulässig, da der Widerruf
der Niederlassungsbewilligung nach mehr als 15-jähriger ordentlicher
Landesanwesenheit gemäss der damals noch in Kraft stehenden Fassung von Art. 63
Abs. 2 AuG ausgeschlossen und die Rückstufung gesetzlich noch nicht
vorgesehen war. Mit Schreiben vom 10. September 2019 wurde der
Beschwerdeführer ein zweites Mal ermahnt und ihm erneut ein
Bewilligungswiderruf in Aussicht gestellt. Angesichts der jahrelangen
Sozialhilfeabhängigkeit und der weitgehend erfolglosen Ermahnung des
Beschwerdeführers erscheint eine formelle Verwarnung des Beschwerdeführers
nicht erfolgversprechend. Die Rückstufung erscheint damit auch erforderlich, um
den Beschwerdeführer mit dem nötigen Nachdruck an seine
Integrationsverpflichtung zu erinnern und diesen zu einer Ausschöpfung seines
Erwerbspotenzials zu motivieren.
6.2.8
Auch wenn die Rückstufung der ausländerrechtlichen Bewilligung für den
Beschwerdeführer mit einer empfindlichen Statusverschlechterung einhergeht, ist
sein weiterer Aufenthalt in der Schweiz derzeit nicht gefährdet und von seinen
zukünftigen Anstrengungen bei der Suche nach einer existenzsichernden
Erwerbstätigkeit abhängig. Zudem steht beim Beschwerdeführer derzeit auch kein
Familiennachzug etc. an, welcher bei einer Rückstufung allenfalls nicht mehr
bewilligt werden könnte. Seine sprachliche Integration, sein einwandfreier
strafrechtlicher Leumund und die fehlende Verschuldung der Familie gehen nicht
über übliche Integrationserwartungen hinaus und dürfen grundsätzlich vorausgesetzt
werden. Damit vermag die Integration des Beschwerdeführers in anderen Bereichen
die Defizite bei seiner wirtschaftlichen Integration auch in einer
Gesamtwürdigung nicht aufzuwiegen (vgl. auch Marc Spescha in: Marc Spescha
[Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2013, 5. A., Zürich
2019, Art. 58a AIG N 1, mit Hinweisen). Das private Interesse des
Beschwerdeführers, den privilegierten migrationsrechtlichen Status der
Niederlassungsbewilligung zu behalten, ist demgemäss geringer zu gewichten als
das öffentliche Interesse, ihn mittels Rückstufung mit Nachdruck an seine Integrationsverpflichtung
zu erinnern.
Demnach besteht ein
überwiegendes öffentliches Interesse an der Rückstufung der Bewilligung des
Beschwerdeführers, womit sich die Massnahme insgesamt als verhältnismässig
erweist.
7.
7.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und steht ihm auch
keine Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit
§ 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG).
7.2
Aufgrund
des erheblichen und langjährigen Sozialhilfebezugs und seines nach wie vor nur
unvollständig ausgeschöpften Erwerbspotenzials konnte der Beschwerdeführer
nicht ernsthaft damit rechnen, dass die verfügte Rückstufung als
unverhältnismässig eingestuft würde. Sein Gesuch um unentgeltliche
Prozessführung bzw. Rechtsverbeiständung ist gemäss § 16 Abs. 1 und 2
VRG zufolge offensichtlicher Aussichtslosigkeit abzuweisen.
8.
Der vorliegende Entscheid kann
mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)
angefochten werden, soweit ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche
Bewilligung geltend gemacht wird. Ansonsten steht die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide
Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen
(Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Das
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
2.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde an das Bundesgericht im Sinn der Erwägungen
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …