zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00391 · 2002-11-14 · de

Nutzungsplanung | Nutzungplanung: Abzonung von Zone W2/2.0 in Zone W2/1.6 (Kurli-/Türlimattstrasse, Winterthur) Kognition bei der Überprüfung einer nutzungsplanerischen Festsetzung im Rechtsmittelverfahren und bei der Genehmigung dieser Festsetzung (E. 3). Bei erheblicher Veränderung der Verhältnisse sind die Nutzungspläne zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen; Kriterien (E. 4). Die Abzonung bewirkt, dass die bestehenden, markanten Bauten teilweise massiv baurechtswidrig würden. Ein überwiegendes Interesse für diese Eigentumsbeschränkung liegt nicht vor, namentlich kann sie nicht mit einer möglichst einheitlichen planerischen Behandlung des Siedlungsgebietes derselben Zone gerechtfertigt werden. Ungewiss, ob die von der Gemeinde angeführte Qualifizierung als "Arealüberbauung" mit einem "Überbauungsbonus" von 10 % zutrifft (E. 5a-c). Andernorts in der Stadt wurden ebenfalls sehr kleinräumige Zonen geschaffen, um zu vermeiden, dass überbaute Gebiete rechtswidrig würden. Die Abzonung und die damit verbundene Verhinderung der Ausbaumöglichkeiten läuft dem Interesse entgegen, bessere Wohnmöglichkeiten zu schaffen und der Verschlechterung der Sozialstruktur entgegenzuwirken. Keine andere Beurteilung aufgrund der Festsetzungen im regionalen Richtplan (E. 5d). Verfahrenserledigung: Abweisung der Beschwerde der Stadt und damit Bestätigung der BRK-Aufhebung der kommunalen Planfestsetzung. Dadurch fehlt eine genehmigungsbedürftige Festsetzung. Deshalb ist das Beschwerdeverfahren gegen die regierungsrätliche Nichtgenehmigung als gegenstandslos geworden abzuschreiben (E. 6).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.14.1 VB.2001.00391
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.14.1 VB.2001.00391
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.14.1 VB.2001.00391

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00391
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00391
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.11.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 02.06.2003 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungplanung: Abzonung von Zone W2/2.0 in Zone W2/1.6 (Kurli-/Türlimattstrasse, Winterthur)
Kognition bei der Überprüfung einer nutzungsplanerischen Festsetzung im Rechtsmittelverfahren und bei der Genehmigung dieser Festsetzung (E. 3).
Bei erheblicher Veränderung der Verhältnisse sind die Nutzungspläne zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen; Kriterien (E. 4).
Die Abzonung bewirkt, dass die bestehenden, markanten Bauten teilweise massiv baurechtswidrig würden. Ein überwiegendes Interesse für diese Eigentumsbeschränkung liegt nicht vor, namentlich kann sie nicht mit einer möglichst einheitlichen planerischen Behandlung des Siedlungsgebietes derselben Zone gerechtfertigt werden. Ungewiss, ob die von der Gemeinde angeführte Qualifizierung als "Arealüberbauung" mit einem "Überbauungsbonus" von 10 % zutrifft (E. 5a-c). Andernorts in der Stadt wurden ebenfalls sehr kleinräumige Zonen geschaffen, um zu vermeiden, dass überbaute Gebiete rechtswidrig würden. Die Abzonung und die damit verbundene Verhinderung der Ausbaumöglichkeiten läuft dem Interesse entgegen, bessere Wohnmöglichkeiten zu schaffen und der Verschlechterung der Sozialstruktur entgegenzuwirken. Keine andere Beurteilung aufgrund der Festsetzungen im regionalen Richtplan (E. 5d).
Verfahrenserledigung: Abweisung der Beschwerde der Stadt und damit Bestätigung der BRK-Aufhebung der kommunalen Planfestsetzung. Dadurch fehlt eine genehmigungsbedürftige Festsetzung. Deshalb ist das Beschwerdeverfahren gegen die regierungsrätliche Nichtgenehmigung als gegenstandslos geworden abzuschreiben (E. 6).
Stichworte:
ABZONUNG
AREALÜBERBAUUNG
BAUMASSENZIFFER
KOGNITION
NUTZUNGSPLANUNG
PLANÄNDERUNG
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
ÜBRIGES ALLGEMEINES VERWALTUNGSPROZESSRECHT
VERFAHRENSERLEDIGUNG
WINTERTHUR
Rechtsnormen:
§ 9 Abs. II PBG
Art. 21 lit. II RPG
Art. 33 lit. III b RPG
§ 20 VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
BEZ 2003 Nr. 10
RB 2002 Nr. 17 S. 65
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Aufgrund der
1991 erfolgten Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 7. Sep­tember
1975 (PBG), welche einen Wechsel von der Ausnützungs- zur Baumassenziffer ge­bracht
hatte, waren im Rahmen der sog. Kleinen Revision der Winterthurer Bau- und
Zonen­ordnung (BZO 1986) die nachfolgend erwähnten Grundstücke an der
Türlimatt- und der Kur­listrasse der Wohnzone W2/2.0 (vormals W2/55 %)
zugeteilt worden (zur Entwick­lung der Planung in Winterthur ausführlich Ruedi
Haller/Fridolin Störi, Die neue Bau- und Zonen­ordnung der Stadt Winterthur,
in: PBG aktuell, 1/2002, S. 5 ff., insbesondere S. 9-14).
Mit
Beschluss vom 3. Oktober 2000 setzte der Grosse Gemeinderat Winterthur eine
neue Bau- und Zonenordnung fest. Dabei wurden die bisher der Wohnzone W2/2.0
zugehörigen Grundstücke Kat.-Nr. 01 (Kurlistrasse 88, 90, 92) und Kat.-Nr. 02,
03, 04, 05, 06, 07 und 08 (Türlimattstrasse 1 bis 7) in Oberwinterthur der
Wohnzone W2/1.6 zugewiesen. Der Beschluss des Grossen Gemeinderats wurde am 17.
November 2000 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.
II. Dagegen liessen die "B AG" und
die "C-Gesellschaft" als Eigentümerinnen der be­troffenen
Liegenschaften am 12. Dezember 2000 Rekurs an die Baurekurskommission IV
des Kantons Zürich erheben mit dem Antrag, es sei der angefochtene Gemeinderatsbeschluss
insoweit aufzuheben, als der mit den eingangs erwähnten Liegenschaften überbaute
Bereich zwischen Kurli- und Türlimattstrasse in die Wohnzone W2/1.6 abgezont
wor­den sei. Die Stadt Winterthur sei sodann einzuladen, den Zonenplan im Sinne
der Wiederherstellung der bisherigen Wohnzone im erwähnten Bereich zu ändern.
Die Stadt Winter­thur beantrag­te Abweisung des Rekurses. Am 17. September 2001
fand ein Augenschein statt. Am 1. November 2001 erkannte die
Baurekurskommission auf Gut­heissung des Rekurses, hob den Entscheid des
Grossen Gemeinderates insoweit auf, als er die eingangs er­wähnten
Liegenschaften der Bauzone W2/1.6 zuwies, und lud die "Vor­instanz"
ein, die frag­lichen Grundstücke der Wohnzone W2/2.0 zuzuweisen.
III. Dagegen liess die Stadt Winterthur am 4.
Dezember 2001 vorsorglich (vom Gros­­sen Gemeinderat nachträglich genehmigt am
4. März 2002) Beschwerde beim Verwal­tungsgericht erheben mit dem Antrag, es
sei der Entscheid der Baurekurskommission IV vom 1. November 2001 aufzuheben
und die Festsetzung gemäss Beschluss des Gros­sen Ge­­meinderates vom 3.
Oktober 2000 vollumfänglich zu bestätigen. Gestützt auf § 329 Abs. 4 PBG
gab das Gericht der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 12. Dezem­ber 2001
auf, den Genehmigungsentscheid des Regierungsrats bezüglich der Festsetzung der
Bau- und Zonenordnung einzuholen (Prot. S. 2 f.).
Am 15. Mai 2002 genehmigte der Regierungsrat
den Beschluss des Grossen Gemein­derates der Stadt Winterthur vom 3. Oktober
2000 bezüglich der Zuweisung der eingangs erwähnten Grundstücke in die Wohnzone
W2/1.6
nicht
; der Entscheid wurde am 7. Juni 2002 im Amtsblatt
publiziert. Dagegen erhob die Stadt Winterthur am 19. Juni 2002 ebenfalls
Beschwerde beim Verwaltungsgericht (Verfahren VB.2002.00224) mit dem Antrag, es
sei der Beschluss des Regierungsrats vom 15. Mai 2002 aufzuheben und die Zuwei­sung
des streitbetroffenen Gebietes zur Wohnzone W2/1.6 zu genehmigen.
Am 10. Juli 2002 wurden die beiden Verfahren
vereinigt. Am 17. September 2002 liess sich die Baudirektion namens des
Regierungsrats vernehmen. Die privaten Beschwerde­gegnerinnen liessen am 19.
September 2002 im Verfahren VB.2001.00391 Abweisung der Beschwerde und
Bestätigung des angefochtenen Entscheids beantragen. Sie ver­zich­te­ten auf eine
separate Beschwerdeantwort im Verfahren VB.2002.00224.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 und
43 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni
1997 (VRG) in Verbindung mit § 329 PBG zur Be­­handlung der vorliegenden, einen
kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerden zuständig (RB 1998 Nr. 26).
Die Stadt Winterthur ist nach § 338a Abs. 1 PBG und §
21 lit. b VRG zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Da die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die
Beschwerden einzutreten.
2. a) Das Verwaltungsgericht kann die
Streitsache aufgrund der vorliegenden Akten beurteilen. Der von den
Beschwerdegegnerinnen "nötigenfalls" beantragte neuerliche gericht­­liche
Augenschein nach § 60 VRG erscheint nicht erforderlich, nachdem die Vorinstanz
bereits einen solchen durchgeführt und teilweise mit Fotografien dokumentiert
hat und ihr Protokoll im Zusammenhang mit den übrigen vorliegenden Akten
hinreichend Auf­schluss über die zu beurteilenden tatsächlichen Verhältnisse
gibt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7
N. 45).
b) Entgegen der
Darstellung in der Beschwerde nahm die Beschwerdeführerin den
Regierungsratsbeschluss vom 15. Mai 2002 am 24. Mai 2002 in Empfang (und nicht
am 15. Mai 2002), worauf schon ihre Berechnung des Ablaufs der
Rechtsmittelfrist per 24. Ju­ni 2002 hinweist (VB.2002.00224). Beide
Beschwerden sind da­her rechtzeitig erhoben worden.
3. Kommunale Nutzungspläne werden von der
Baurekurskommission als erster Rechts­mittelinstanz (§ 329 Abs. 1 PBG)
grundsätzlich mit voller Kognition nach § 20 VRG, d.h. einschliesslich einer
Angemessenheits- und Zweckmässigkeitskontrolle, überprüft. Dabei hat die
Rekursbehörde jedoch die den Gemeinden bei der Festsetzung einer Bau- und
Zonenordnung zustehende Autonomie zu beachten. Sie soll dann korrigierend ein­­greifen,
wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als un­zweckmässig
erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung un­zureichend
Rechnung trägt, im Übrigen im Rahmen der Ermessenskontrolle jedoch nur dann,
wenn die Unangemessenheit oder Unzweckmässigkeit der streitbetroffenen Festsetzung
offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen,
Rechts­­schutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 1073). Im
Wesentlichen die gleiche Kognition kommt der Baudirektion (§ 2 lit. b PBG) bzw.
dem Regierungsrat (§ 2 lit. a PBG) beim Entscheid über die Genehmigung
bzw. Nichtgenehmigung der kommu­nalen Planung zu (§ 5 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 89 PBG; Kreisschreiben der Baudirek­tion vom 1. Juni 1980 über die
Genehmigungspraxis; Walter Haller/Peter Karlen, Raum­­planungs-, Bau- und
Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 424).
Dem Verwaltungsgericht steht nach § 50 Abs. 1
und 2 VRG bei der Überprüfung von die kommunale Planfestsetzung betreffenden
Rekursentscheiden
keine Ermessenskontrolle zu, was mit dem Bundesrecht, insbesondere mit Art. 33
Abs. 3 lit. b des Raumplanungs­gesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) vereinbar ist.
Bei der Über­prüfung von Rekursent­scheiden, mit welchen kommunale
Planfestsetzungen aufgehoben worden sind, hat das Ver­waltungsgericht im Rahmen
der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission
in rechtsverletzender Weise die kommu­nale Planungsautonomie missachtet habe.
Mit Bezug auf negative
Genehmigungsentscheide
des Regierungsrats kommt
dem Verwaltungsgericht als ein­ziger kantonaler Rechtsmittelinstanz gestützt
auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG jedenfalls dann eine
erweiterte Kognition zu, wenn eine grundeigentümerfreundliche Planung von
dritter Seite nicht angefochten wur­­de und demzufolge die betreffende
Festlegung erstmals im Rahmen einer Beschwerde des Grundeigentümers gegen die
Nichtgenehmigung überprüft wird (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Ob dies
auch dann gelte, wenn die betreffende Planung vom Grundeigen­tümer oder von
Dritten angefochten und durch die Baurekurskommission überprüft wor­­den ist
(also in jenen Fällen, in denen dem Gericht neben der Beschwerde gegen den
Nichtgenehmigungsentscheid gleichzeitig jene gegen den Rekursentscheid vorliegt
[vgl. § 329 Abs. 4 PBG]), ist fraglich. Die Frage braucht indessen hier
nicht abschliessend beant­­wortet zu werden, weil die vorab zu behandelnde
Beschwerde VB.2002.00391 abzuweisen ist, womit die genehmigungsbedürftige
Festlegung aufgehoben bleibt, so dass die Beschwerde VB.2002.00224 als
gegenstandslos abzuschreiben ist.
4. Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden
Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls an­gepasst, sofern sich die
Verhältnisse erheblich geändert haben. Im Einklang mit dieser bun­desrechtlichen
Vorschrift bestimmt § 9 Abs. 2 PBG, dass Planungen neuen Erkenntnissen
anzupassen sind, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit dies zulassen. Die für
die betref­­fende Planung massgebenden Verhältnisse müssen sich erheblich
geändert haben, und eine Anpassung muss sich im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung
als nötig erweisen. In der Praxis lassen sich die Kriterien der Erheblichkeit
der Veränderung und der Not­wen­digkeit der Plananpassung kaum getrennt prüfen.
Vielmehr geht es darum, im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung das Gewicht
des Änderungsgrunds zu bestimmen und
den
gegenläufigen (privaten und öffentlichen) Interessen an der Beibehaltung der
bisheri- gen Zonierung gegenüberzustellen. Bei dieser Interessenabwägung ist
dem Gebot der Rechts­­­­sicherheit Rechnung zu tragen; ein Zonenplan kann
seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Als
Grundregel gilt daher, dass (RPG-kon­for­me) Nut­zungspläne nur aus gewichtigen
Gründen abzuändern sind. Je neuer ein Plan ist, um so eher darf mit seiner
Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte
Änderung auswirkt, um so wichtiger müssen die Gründe sein, die für die Plan­ände­rung
sprechen (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002,
S. 108 f.; Thierry Tanquerel in: Kommentar RPG, Art. 21 N. 28 ff.;
Haller/Karlen, Rz. 437; Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der
Zonenplanung, in: PBG aktuell, 4/1994, S. 8 ff., je mit Hinweisen auf die
bundesgerichtliche Praxis).
5. Die Beschwerdeführerin rechtfertigt die
strittige Änderung mit der Erhaltung der Siedlungsqualität in dem mehrheitlich
von kleineren Ein- und Mehrfamilienhäusern gepräg­­ten Wohnquartier, welche die
bisher zulässige Baumasse in der zweigeschossigen Wohn­­zone von 2.0 bei weitem
nicht erreichten. Die Zuweisung der in Frage stehenden Grund­­stücke zur
Wohnzone W2/1.6 bewirke entgegen dem vorinstanzlichen Entscheid je­doch nicht,
dass verschiedene der streitbetroffenen Gebäude die zulässige Baumasse überschreiten
und damit baurechtswidrig würden. Einerseits sei die Baumassenziffer wegen der
begehbaren Räume unter den Satteldächern um 0.2 zu erhöhen. Anderseits
erfüllten die in Frage stehenden Gebäude die Anforderungen an eine
Arealüberbauung, wie sich aus dem Amtsbericht des Bauausschusses vom 3.
Dezember 2001 ergebe, womit sie vom entsprechenden Bonus profitieren könnten.
Im Übrigen fielen die Gebäude der Beschwer­degeg­ne­rinnen nicht markant auf,
wie die Vorinstanz festgehalten habe, sondern füg­ten sich sehr gut in die
bestehende Umgebung ein und bildeten ein harmonisches Ganzes. Die Vorinstanz
habe das überwiegende öffentliche Interesse an der Bewahrung der Ein­heitlichkeit
des Quartiercharakters zu Unrecht dem Individualinteresse der Beschwerde­gegnerinnen
unterworfen.
Demgegenüber bestreiten die Beschwerdegegnerinnen,
dass ihre Gebäudegruppe nicht markant auffalle. Mit der beschlossenen Abzonung
würden die 10 Mehrfamilienhäuser ferner auf dem heutigen baulichen Bestand
"eingefroren". Auch wenn man der Siedlung den Arealstatus zugestehen
würde, blieben die – bei der Einstufung in die Zone W2/2.0 mög­­lichen –
baulichen Erweiterungen und Anpassungen nach Meinung der Beschwerdefüh­­rerin
unerwünscht und würden als nichtbonuswürdig abgelehnt. Genau auf diese Erwei­terungen
seien aber die Beschwerdegegnerinnen bei einer zusätzlichen Ausnützung angewie­sen.
Selbst bei Ausnützung des Arealbonus von 10 % für die angestrebten
Erdgeschoss-Erweiterungen blieben einzelne der in Frage stehenden Häuser
dennoch rechtswidrig. Ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Abzonung
sei nicht zu erkennen.
a) Wie sich aus der Aufstellung vom 7.
Oktober 2000 über die Baumassen der Liegen­schaften an der Türlimattstasse 1-7
ergibt, würden diese die zonenkonforme Baumasse in der Zone W2/1.6 ohne
Ausnahme und teilweise massiv überschreiten. Lediglich die Liegenschaften
Türlimattstrasse 3 (knapp), 5 und 7 lägen bei Ausnützung des Zuschlags von 0.2
noch im Bereich der erlaubten Ausnützung. Entsprechend wären allfällige Erweiterungs-
und Anbauten (z.B. Erweiterung Erdgeschoss, Wintergärten) nicht oder nur beschränkt
möglich. Die Abzonung stellt damit eine Eigentumsbeschränkung dar, welche ein
entsprechendes überwiegendes öffentliches Interesse erfordert. Soweit davon die
mehrheitlich kleineren Ein- und Mehrfamilienhäuser in der Umgebung der in Frage
stehenden Liegenschaften betroffen sind, die ohnehin die bisher zulässige Bau­mas­­se
von 2.0 bei weitem nicht ausschöpften, mag die nutzungsplanerische Massnahme
der Abzonung zur Erhaltung der bestehenden Quartierstruktur durchaus ihren
Zweck erfüllen, wird dadurch doch verhin­dert, dass die Grundeigentümer ihre
Gebäude
erheblich
erweitern oder durch
grössere
Neubauten
ersetzen und damit die Quartierstruktur verändern. Anders liegen die Verhältnis­se
indessen bei den in Frage stehenden Liegenschaften, worauf bereits die
Vorinstanz zu Recht hingewiesen hat (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG). Insbesondere ver­mochte sie ein überwiegendes öffentliches
Interesse an der einheitlichen planerischen Be­handlung des gesamten, der Wohnzone
W2/1.6 zugewiesenen Siedlungsgebiets nicht zu erkennen. Dies ergibt sich sowohl
aus dem äusseren Erscheinungsbild als auch aus rechtlichen Überlegungen.
b) Wie auch aus den Berichten zu den nicht
berücksichtigten Einwendungen hervor­geht, soll mit der Nutzungsplanänderung
möglichst verhindert werden, dass bestehende Bau­ten baurechtswidrig werden,
indem ihre Baumasse das zonenmässig Erlaub­te überschrei­ten, mindestens dann,
wenn sich dieses Vorgehen nicht auf ein überwiegen­des öffent­liches Interesse
abstützen kann. Zur beanstandeten Baurechtswidrigkeit fällt vorab auf, dass die
Beschwerdeführerin in der Rekursantwort vom 31. Mai 2001 noch explizit der Mei­nung
gewesen war, die Baumassenziffer der in Frage stehenden Liegenschaf­ten dürfe
nicht um 0.2 erhöht werden, weil "die rekurrentischen Dächer zu
flach" seien, derweil in der Beschwerdeschrift unter Hinweis darauf, dass
sämtliche Mehr­familienhäuser begehbare Räume unter den Satteldächern
aufwiesen, nunmehr gerade das Gegenteil behauptet wird. Der Widerspruch wird
nicht aufgeklärt. Selbst un­ter Einräumung einer Erhöhung der Baumassenziffer
um 0.2 würde aber die überwiegen­de Zahl der in Frage stehenden Liegenschaf­ten
baurechtswidrig bleiben (vorn E. a).
Die durch die Abzonung drohende Baurechtswidrigkeit
vermeint die Beschwerdefüh­rerin zusätzlich dadurch zu umgehen, dass die in
Frage stehenden Liegenschaften als Areal­überbauung zu qualifizieren wären und
in den Genuss des Arealbonus von zusätzlichen 10 % gelangten, unter Hinweis auf
den "Amtsbericht" vom 3. Dezember 2001. Dieser Bericht wurde vom
Sekretär des Bauausschusses der Beschwerdeführerin – derselbe Sekre­tär tritt
im Verfahren vor Verwaltungsgericht als deren Vertreter auf – nur gerade einen
Tag vor Ausfertigung der Beschwerdeschrift verfasst. Dem Befund des
Bauausschusses, der wohl nicht zuletzt aus prozesstaktischen Gründen erlassen
wurde, ist schon aufgrund seines Wortlauts die Qualifikation der in Frage
stehenden Liegenschaften als Arealüberbau­ung jedenfalls nicht als Tatsache zu
entnehmen. Die von der Beschwerdeführerin damit angepeilte Erhöhung der Bau­massenziffer,
welche trotz Abzonung die Baurechtswidrigkeit der in Frage stehenden Mehr­familienhäuser
verhindern können soll, steht daher auf reichlich unsicherer Grundlage. Zu Recht
verweist die Baudirektion in diesem Zusammenhang darauf, dass der faktische
Zwang, bereits für untergeordnete Anpassungen der bestehenden Bausubstanz an
aktuelle Bedürfnisse das Mittel der Arealüberbauung bemühen zu müssen, um die
Baurechts­widrigkeit zu verhindern, eine zusätzliche Eigentumsbeschränkung darstel­le,
die ihrerseits im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen müsste. Ein
solches er­kannte sie nicht, umso weniger, als die Beschwerdeführerin nicht
darlegte, weshalb eine den gegebenen Verhältnissen genügend differenziert
angepasste Zonierung im Rahmen der nutzungs­planerischen Grundordnung nicht
möglich sein sollte (dazu sogleich E. c).
c) Eine
einheitliche planerische Behandlung des gesamten, der Wohnzone W2/1.6 zu­gewiesenen
Siedlungsgebiets drängte sich nicht auf. Entgegen der Auffassung der Beschwer­deführerin,
wonach die in Frage stehenden zehn Liegenschaften im Gebiet der Kurli- und
Türlimattstrasse nicht markant auffielen, zeigen sich die Unterschiede
gegenüber den umgebenden kleineren Ein- und Mehrfamilienhäusern anhand der
Kataster- und der Zo­­nenpläne sowie der Bilder vom Augenschein deutlich.
Insbesondere die Gebäudelängen von zwischen 20 und 25 m bei den parallel zur
Türlimatt- und Kurlistras­se stehenden Häusern, die der Strasse zugewandte
mehrfache Garagenanlage des Hauses Kurlistrasse 88 oder der lange Baukörper des
Hauses Türlimattstrasse 1 fallen sofort ins Auge. Desgleichen auffallende
Wirkung zeigt die Gebäudelänge derjenigen Liegenschaften, die im rechten Winkel
("quer") zur Türlimattstrasse stehen. Auch wenn die in Frage
stehenden Liegen­schaften insgesamt ein in sich geschlossenes Erscheinungsbild
prä­sentieren und sich in die Umgebung gut einfügen, ist nicht zu verkennen,
dass sie sich von ihrer Überbauungsstruk­tur her markant von der baulichen
Umgebung abheben und ei­nen eigenständigen Gebiets­teil bilden.
Soweit die Beschwerdeführerin mit der
Abzonung das Ziel verfolgte, die Siedlungs­qualität eines ausgeprägten
Einfamilienhausquartiers
zu erhalten, lässt sich dieses Ziel bei den in Frage stehenden Liegenschaften
schon von deren Erscheinungsbild her demnach nicht verwirklichen. In diesem
Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die altrechtliche Wohnzone W2/2.0
(vormals W2/55 %) mit der BZO 2000 in eine
primär für den Einfamilienhausbau
konzipierte W2/1.6
und eine
auch für den zweigeschossigen Mehrfami­li­en­­hausbau
geeignete W2/2.0
aufgeteilt wurde, um eine den Bedürfnissen und den topographischen
Randbedingungen besser entsprechende Nutzung der zweigeschossigen Wohnzonen zu
ermöglichen (Haller/Störi, S. 24). Eine differenzierte Zonenzuweisung für das
streit­betroffene Gebiet hätte daher nicht nur den konkreten Verhältnissen,
sondern gerade auch der für zweigeschossige Wohnzonen konzipierten Lösung der
Beschwerdeführerin bei Mehrfamilienhäusern entsprochen.
d) Überwiegende öffentlichen Interessen,
welche einem solchen Vorgehen entgegen­­stünden, vermochte die
Beschwerdeführerin nicht darzutun. Vorab ist festzuhalten, dass die
Beschwerdeführerin in anderen Siedlungsgebieten auf Stadtgebiet keine Probleme
hatte, mehrere, teilweise sogar wesentlich kleinräumigere Zonen (sog.
"Briefmarkenzonen") aus­zuscheiden, um zu vermeiden, dass bereits
überbaute Gebiete rechtswidrig würden (Gebiet Römerstrasse, Gebiet
Zinzikerberg). Dem Bericht über die nicht berücksichtigten Einwendungen lässt
sich für die unterschiedliche Behandlung der Ausscheidung überbauter Zo­nen
allerdings keine Begründung entneh­men. So wurde die Einwendung einer Betroffenen,
welche die Abzonung ihrer Grundstü­cke (auf W2/1.6) am Osthang des Lindbergs
(im streitbetroffenen Gebiet) beanstandete, weil einzelne Liegenschaften eine
höhere Baumas­sen­ziffer aufwiesen, nicht berücksichtigt mit der Begründung, es
lasse sich nicht immer ver­meiden, dass einzelne Gebäude mit der im
Zusammenhang von Bauzonenfestlegungen gebotenen grossflächigen
Betrachtungsweise widerrechtlich würden. Dagegen wurde die Ein­wendung, dass
die Wohnzone östlich der Bollstrasse von W2/2.0 in W2/1.6 abzuzonen sei,
ebenfalls nicht berücksichtigt, diesmal allerdings mit der Begründung, dass das
Gebiet vollständig überbaut sei und einzelne Bauten eine Baumassenziffer
aufwiesen, welche das beantragte Mass übersteige und mit der Abzonung
baurechtswidrig würden. Ein überwiegen­des öffentliches Interesse, das einen
derartigen Eingriff in die Rechte der Grundeigentümer rechtfertigen würde,
bestehe jedoch nicht. Gegen die Einwendung, dass der nördliche Teil der
Zinziker­bergstrasse in die W2/1.6 abgezont werden solle, wurde wiederum
angeführt, das Quartier sei mehrheitlich mit einer Baumassenziffer von 2.0
überbaut, und mit der verlangten Ab­zonung würden diese Liegenschaften
übernutzt.
Jede öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung erfordert ein öffentliches Inte­res­­se und muss geeignet
sein, das angestrebte Ziel zu erreichen. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin
vermögen ein solches Interesse nicht darzutun. Mit der Einführung der Zo­ne
W2/1.6 sollte die Erhaltung wohnlicher (Einfamilienhaus-)Quartiere bewirkt und
einer weiteren Verschlechterung der Sozialstruktur von Winterthur (Wegzug von
Familien und guten Steuerzahlern) begegnet werden. Nach der Beur­tei­lung im
Amts­bericht vom 3. Dezember 2001 weisen die in Frage stehenden Liegenschaf­ten
nicht nur in Bezug auf den städtebaulichen und architektonischen Aspekt,
sondern auch in Bezug auf die Wohnlichkeit und die Wohnhygiene hohe Qualitäten
auf (grosszügige Grundrisse der Wohnungen, getrennte Sanitärräume), allerdings
gemessen an ihrem
Erstellungsdatum
(50er-Jahre). Dass sich die
Bedürfnisse gegenwärtiger und künftiger Mieter auf mehr Wohn­raum als damals
konzentrieren, darf als bekannt vorausgesetzt werden. Mit der geplanten
Abzonung werden entsprechende Ausbaumöglichkei­ten bei den in Frage stehenden
Liegenschaften jedoch verhindert, womit der befürchteten Ver­schlechterung der
Sozialstruktur gerade Vorschub geleistet würde. Insofern erweist sich die
Abzonung nicht nur als eigentlich zweckwidrig, sondern muss auch die Eignung
und Er­forderlichkeit der Abzonung als Eigentumsbeschränkung zum Erreichen
dieses Ziels und damit deren Verhältnismässigkeit verneint werden (dazu Ulrich
Häfelin/Georg Müller, All­gemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz.
2165, 2170, 2172; Kölz/Boss­hart/ Röhl, § 50 N. 80). Ein das Interesse der Betroffenen
überwiegendes öffentliches Interesse an der Abzonung ist demnach nicht auszumachen,
wie die Vorinstanzen bereits zutreffend feststellten und worauf zu verweisen
ist (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
Ausserdem
erachtet die Beschwerdeführerin die bei Zuweisung der in Frage stehen­den
Liegenschaften zur Zone W2/2.0 mögliche (Mehr-)Ausnutzung als
unerwünscht
,
obwohl die Vorinstanz feststellte, dass sich der bestehende Kontrast zur
vorherrschenden Quartierstruktur durch bauliche Erweiterungen der Gebäude, wie
sie die Zu­weisung zur Zone W2/2.0 ermöglichte, nur unwesentlich verstärken
würde, worauf die Beschwerdeführerin nicht substantiiert eingeht. Soweit sie
ausführt, dass die in Frage stehenden Grundstücke teilweise im Gebiet mit
niedriger baulicher Dichte lägen, geht zwar aus dem regionalen Richtplan
Winterthur und Umgebung hervor, dass der Lindberg (landschaftlich exponierte
ehemalige Rebhänge) als Gebiet mit niedriger baulicher Dichte eingestuft wurde.
Welche der streitbetroffenen Liegenschaften in dieses Gebiet fallen, ist jedoch
nicht dargetan; ledig­lich das Gebiet entlang der Kurlistrasse soll teilweise
innerhalb der Festlegung "niedrige bauliche Dichte" liegen; demnach
liegt die Mehrheit der in Frage stehenden Grundstücke ausserhalb dieses Bereichs,
weshalb dessen Grundsätze nicht auf sie angewandt werden können. Im Übrigen
bleibt auch im Bereich der niedrigen baulichen Dichte ein gewisser Spielraum
offen (§ 49a Abs. 2 und 3 PBG), wobei die Beschwerdeführerin nicht darlegt,
dass dieser selbst bei Zuweisung der Grundstücke in die Zone W2/2.0
überschritten würde.
Auch insofern ist demnach ein überwiegendes
öffentliches Interesse an einer Abzonung nicht zu erkennen. Dass sich im
Übrigen die für die Nutzungsplanung massgebenden Verhältnisse im weitgehend
überbauten Gebiet der streitbetroffenen Liegenschaften erheblich geändert
hätten, weshalb sich eine entsprechende Anpassung als notwendig erwiesen hätte
(vorn E. 4), vermag die Beschwerdeführerin nicht darzulegen.
e) Soweit die Beschwerdeführerin geltend
macht, der angefochtene Entscheid verletze ihre Gemeindeautonomie, ist ihr nach
dem Ausgeführten nicht zu folgen. Ein Eingriff in die kommunale
Planungsautonomie ist nicht erst dann zulässig, wenn die Festsetzung der
Gemeinde geradezu als unhaltbar erscheint. Die Rekursbehörden dürfen die
kommuna­le Planfestlegung auch dann aufheben, wenn deren Unzweckmässigkeit oder
Un­angemes­sen­heit offensichtlich ist (BGE 110 Ia 51 E. 3; Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 20 N. 20). Dies trifft auf die vorliegenden Verhältnisse zu, wie sich
aus den bisherigen Ausführungen ergibt. Das Vorgehen der Rekursinstanz ist
daher nicht zu beanstanden.
6. Demnach ist die Beschwerde (VB.2001.00391)
abzuweisen und der Entscheid der Rekursinstanz vom 1. November 2001
vollumfänglich zu bestätigen. Damit bleibt es dabei, dass die streitbetroffene
Festlegung, welche Gegenstand des Genehmigungsentscheids des Regierungsrats
bildete, aufgehoben wird. Entsprechend ist das Beschwerdeverfahren
VB.2002.00224 als gegenstandslos geworden abzuschreiben. ...
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Das Beschwerdeverfahren VB.2002.00224 wird
als gegenstandslos geworden abgeschrieben;
und
entscheidet:
1.    Die Beschwerde im Verfahren
VB.2001.00391 wird abgewiesen.
...