zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00459 · 2007-10-24 · de

Einbürgerung | Ablehung des Gesuchs einer grundsätzlich anspruchsberechtigten behinderten Jugendlichen auf Einbürgerung durch die Gemeinde wegen Fehlens der Voraussetzung der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts: Das Verwaltungsgericht tritt auf Beschwerden betreffend die Verleihung des Gemeindebürgerrechts an im Ausland geborene junge Ausländer in gefestigter Praxis immer dann ein, wenn diese im Sinne von § 21 Abs. 3 GemeindeG in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer Landessprache besucht haben. Die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit wird damit nicht als Anspruchsvoraussetzung für die erleichterte Einbürgerung betrachtet, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist (E. 1.1). Beschwerdelegitimation der Gemeinde (E. 1.2). Mit der Erwähnung der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit knüpft das Gemeindegesetz den Anspruch auf Einbürgerung an die (nicht bestehende) Fürsorgeabhängigkeit an, denn nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts gelten Fürsorgeleistungen nicht als "Rechtsansprüche gegen Dritte" im Sinne von § 5 BürgerrechtsV (E. 1.1.2). Fürsorgeabhängigkeit ist ein gemäss Art. 8 Abs. 2 BV verpöntes Anknüpfungskriterium, weshalb die vorliegende Ungleichbehandlung einer qualifizierten Rechtfertigung bedarf (E. 3.2 und 3.3). Der von § 21 GemeindeG verfolgte Zweck der Reduktion der Gemeindeausgaben ist eine zulässige Zielsetzung (E. 3.4.1). Ebenso ist die Nichteinbürgerung infolge Fürsorgeabhängigkeit geeignet und erforderlich, die Gemeinde finanziell zu schonen (E. 3.4.2) und für die Beschwerdegegnerin zumutbar (E. 3.4.3). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 4) Gutheissung. [Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer sowie der Gerichtssekretärin: Das vorliegend rein finanzielle Interesse der Gemeinde an der Nichteinbürgerung der Beschwerdegegnerin vermag die Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV nicht zu rechtfertigen. Ferner ergäbe eineInteressenabwägung zwischen dem vorliegend betroffenen öffentlichen Interesse der Gemeinde und dem privaten Interesse der Beschwerdegegnerin die Unverhältnismässigkeit der Nichteinbürgerung.]

Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2007 VB.2006.00459
Zurich Verwaltungsgericht 24.10.2007 VB.2006.00459
Zurigo Verwaltungsgericht 24.10.2007 VB.2006.00459

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00459
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00459
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.10.2007
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 16.12.2008 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Einbürgerung
Ablehung des Gesuchs einer grundsätzlich anspruchsberechtigten behinderten Jugendlichen auf Einbürgerung durch die Gemeinde wegen Fehlens der Voraussetzung der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts: Das Verwaltungsgericht tritt auf Beschwerden betreffend die Verleihung des Gemeindebürgerrechts an im Ausland geborene junge Ausländer in gefestigter Praxis immer dann ein, wenn diese im Sinne von § 21 Abs. 3 GemeindeG in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer Landessprache besucht haben. Die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit wird damit nicht als Anspruchsvoraussetzung für die erleichterte Einbürgerung betrachtet, weshalb auf die Beschwerde einzutreten ist (E. 1.1). Beschwerdelegitimation der Gemeinde (E. 1.2).
Mit der Erwähnung der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit knüpft das Gemeindegesetz den Anspruch auf Einbürgerung an die (nicht bestehende) Fürsorgeabhängigkeit an, denn nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts gelten Fürsorgeleistungen nicht als "Rechtsansprüche gegen Dritte" im Sinne von § 5 BürgerrechtsV (E. 1.1.2). Fürsorgeabhängigkeit ist ein gemäss Art. 8 Abs. 2 BV verpöntes Anknüpfungskriterium, weshalb die vorliegende Ungleichbehandlung einer qualifizierten Rechtfertigung bedarf (E. 3.2 und 3.3). Der von § 21 GemeindeG verfolgte Zweck der Reduktion der Gemeindeausgaben ist eine zulässige Zielsetzung (E. 3.4.1). Ebenso ist die Nichteinbürgerung infolge Fürsorgeabhängigkeit geeignet und erforderlich, die Gemeinde finanziell zu schonen (E. 3.4.2) und für die Beschwerdegegnerin zumutbar (E. 3.4.3). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 4)
Gutheissung.
[Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer sowie der Gerichtssekretärin: Das vorliegend rein finanzielle Interesse der Gemeinde an der Nichteinbürgerung der Beschwerdegegnerin vermag die Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV nicht zu rechtfertigen. Ferner ergäbe eine Interessenabwägung zwischen dem vorliegend betroffenen öffentlichen Interesse der Gemeinde und dem privaten Interesse der Beschwerdegegnerin die Unverhältnismässigkeit der Nichteinbürgerung.]
Stichworte:
ANSPRUCH
BÜRGERRECHT
DISKRIMINIERUNG
DISKRIMINIERUNGSVERBOT
EINBÜRGERUNG
EINTRETENSFRAGE
FISKALISCHE INTERESSEN
FÜRSORGEABHÄNGIGKEIT
GRUNDRECHT
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
VERFASSUNGSMÄSSIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WIRTSCHAFTLICHE ERHALTUNGSFÄHIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 2 BV
§ 5 BÜRGERRV
§ 22 BÜRGERRV
§ 21 GemeindeG
§ 21 lit. b VRG
§ 43 Abs. 1 lit. l VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2006.00459
Entscheid
der 4. Kammer
vom
24. Oktober 2007
Mitwirkend:
Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretärin Eliane Schlatter.
In Sachen
Gemeinderat
X,
vertreten durch
Rechtsanwältin D,
Beschwerdeführer
,
gegen
A
,
vertreten durch
B,
Sozialdienst Bezirk Z,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Einbürgerung,
hat sich ergeben:
I.
A, 1986 geborene Ausländerin, reiste im März 1995 mit
ihrer Mutter in die Schweiz ein. Sie wohnte zunächst in Z und in M. Seit Mai
2002 hat sie Wohnsitz in X und weilt seit Mitte 2004 in einem Heim. Sie wird
vollumfänglich von der Asylfürsorge unterstützt. Mit Erreichen der
Volljährigkeit wurde sie wegen Geistesschwäche unter Vormundschaft gestellt.
Mit Beschluss vom 13. Dezember 2005 lehnte die
Bürgerliche Abteilung des Gemeinderats X ein Gesuch um Aufnahme in das
Bürgerrecht der Gemeinde ab. Sie erachtete insbesondere das Erfordernis der
wirtschaftlichen (Selbst-)Erhaltungsfähigkeit als nicht erfüllt.
II.
Dagegen liess A rekurrieren. Der Bezirksrat Z hiess den
Rekurs am 21. September 2006 in dem Sinn gut, als die Gemeinde X das
Verfahren fortzusetzen und A vorbehältlich neuer Tatsachen ins
Gemeindebürgerrecht aufzunehmen habe. Dazu erwog der Bezirksrat, dass die
Rekurrentin aufgrund ihrer geistigen Behinderung nie in der Lage sein werde,
sich wirtschaftlich selbst zu erhalten. Eine Gleichbehandlung behinderter und
nicht behinderter Personen in Bezug auf die Anforderungen an die
wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit sei nicht gerechtfertigt.
III.
Gegen diesen Entscheid liess der Gemeinderat X am
25. Oktober 2006 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und
beantragen, unter Entschädigungsfolge den Beschluss des Bezirksrats Z
aufzuheben und das Einbürgerungsgesuch von A abzulehnen.
Die Vormundin von A verzichtete auf Beschwerdeantwort,
verwies allerdings auf ihre Ausführungen in der Rekursschrift; gleichzeitig ersuchte
sie um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung. Auch die Vorinstanz sah unter
Hinweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids von einer
Vernehmlassung ab.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die Beschwerde
an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs
ist nur insofern zulässig, als ein Anspruch auf Einbürgerung besteht (§ 43
Abs. 1 lit. l des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG, LS 175.2]
e contrario).
1.1.1
In der Schweiz geborene Personen ausländischer Staatsangehörigkeit werden
im Recht auf kommunale Einbürgerung den Schweizer Bürgern und Bürgerinnen
gleichge­stellt (§ 21 Abs. 2 Satz 1 des Gemeindegesetzes vom
6. Juni 1926 [GemeindeG, LS 131.1]; vgl. auch § 22 Abs. 1
Satz 1 der Verordnung über das Gemeinde- und das Kantonsbürgerrecht vom
25. Oktober 1978 [BürgerrechtsV, LS 141.11]). Danach sind die
politischen Gemeinden verpflichtet, jede mindestens seit zwei Jahren in der
Gemeinde wohnende gesuchstellende Person (bzw. ebenso lang im Kanton wohnende Person,
wenn sie zwischen 16 und 25 Jahre alt ist) auf ihr Verlangen in das Bürgerrecht
der Gemeinde aufzunehmen, sofern sie sich und ihre Familie selber zu erhalten
vermag, genügende Ausweise über ihre bisherigen Heimat- und
Familienverhältnisse und über einen unbescholtenen Ruf beibringt und eine
Einkaufsgebühr entrichtet (§ 21 Abs. 1 GemeindeG).
Nach § 21 Abs. 3
GemeindeG werden nicht in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und
25 Jahren den in der Schweiz Geborenen in diesem Alter gleichgestellt, sofern
sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren
den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen besucht
haben (vgl. auch § 22 Abs. 1 Satz 2 BürgerrechtsV).
1.1.2
Die Beschwerdeführerin ist eine nicht in der Schweiz geborene Ausländerin
zwischen 16 und 25 Jahren. Sie besuchte von 1995 bis 2004 die
heilpädagogische Schule in Z. Nach Auffassung des Beschwerdeführers mangelt es
jedoch an der Voraussetzung der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit, da die
geistig behinderte Beschwerdegegnerin vollumfänglich von der Asylfürsorge unterstützt
wird. Dies anerkennt letztlich auch die Vorinstanz, was sich ferner mit der
Rechtsprechung der Kammer deckt:
Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung gilt gemäss
§ 5 BürgerrechtsV als gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen
des Bewerbers oder der Bewerberin voraussichtlich in angemessenem Umfang durch
Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind. Zu den
Ansprüchen gegenüber Dritten zählen insbesondere Forderungen gegenüber privaten
und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also auch
Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Krankenversicherung,
Alters- und Hinterbliebenenversicherung sowie Invalidenversicherung,
Arbeitslosenversicherung und anderen. Intakte soziale Netze, die selbst
ungeachtet familienrechtlicher Unterstützungspflichten auch in finanzieller
Hinsicht tragen werden, sind ebenfalls zu berücksichtigen (vgl. Handbuch
Einbürgerungen, herausgegeben vom Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge des
Kantons Zürich, Zürich 2002, Kap. 3.3). Hingegen fallen Leistungen der
öffentlichen Sozialhilfe oder Fürsorge als anrechenbare Einkünfte grundsätzlich
ausser Betracht. Dazu zählt auch die Unterstützung durch die Asylfürsorge (VGr,
28. Juni 2006, VB.2006.00158, E. 3.1 – 11. Januar 2006,
VB.2005.00360, E. 4.2 – 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E. 6.2
– 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2b [alles unter www.vgrzh.ch]).
Wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit im Sinne von § 21
GemeindeG liegt bei der Beschwerdegegnerin somit nicht vor.
1.1.3
Würde
die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit als Anspruchsvoraussetzung für die
erleichterte Einbürgerung betrachtet, entfiele damit die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts (§ 43 Abs. 1 lit. l VRG). Daran ändert auch Art. 51 Abs. 2 Bundesgesetzes
über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 (SR 141.0)
nichts, wonach die betroffenen Kantone und Gemeinden zur Beschwerde berechtigt
sind. Damit wurde nicht der Zugang zu einem kantonalen Gericht geschaffen. Denn
unter dem bis Ende 2006 geltenden Recht war die eidgenössische
Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Bereich der kantonal geregelten Verleihung des
Gemeindebürgerrechts unzulässig (Art. 97 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16.
Dezember 1943 in Verbindung mit Art. 5 des Bundesgesetzes über das
Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968); nur, wo die Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ans Bundesgericht vorgesehen war, konnte das Verwaltungsgericht entgegen dem
Ausnahmekatalog von Art. 43 Abs. 1 VRG angerufen werden (§ 43 Abs. 2 VRG). Der
in den Art. 86 Abs. 2 bzw. 114 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG, SR 173.110) allgemein vorgesehene Zugang zu einem kantonalen Gericht
greift angesichts der Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 2 BGG noch nicht.
Die Kammer tritt auf
Beschwerden betreffend die Verleihung des Gemeindebürgerrechts an im Ausland
geborene junge Ausländer in gefestigter Praxis allerdings bereits dann ein,
wenn sie im Sinne von Art. 21 Abs. 3 GemeindeG in der Schweiz während mindestens
fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer
Landessprache besucht haben (VGr, 8. November 2000, VB.2000.00330 [= RB 2000
Nr. 36], E. 1 – 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 1 – 11. Januar
2006, VB.2005.00360, E. 2 – 11. Juli 2007, VB.2007.00113, E. 1 – 11. Juli
2007, VB.2007.00145, E. 1 [je unter www.vgrzh.ch]). Auch in der Lehre wird die
Auffassung vertreten, dass die Gesuchsteller im Alter zwischen 16 und 25 Jahren,
welche während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder
Mittelschulstufe in einer Landessprache besucht haben, einen Anspruch auf
Einbürgerung haben (Tobias Jaag, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht,
ZBl 2005, S. 113 ff., 122). An der bisherigen Praxis ist festzuhalten.
1.1.4
Weil das Erfordernis des ausreichenden Schulbesuchs erfüllt ist, hat die
heute 21-jäh­rige Beschwerdegegnerin grundsätzlich Anspruch auf Aufnahme ins
Gemeindebürgerrecht. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist somit zu
bejahen.
1.2
Die Kammer
hat sodann wiederholt entschieden, dass eine Gemeinde bei Streitigkeiten über
die Aufnahme in ihr Bürgerrecht nach § 70 in Verbindung mit § 21
lit. b VRG zur Beschwerdeerhebung legitimiert ist (VGr, 28. Februar
2001, VB.2000.00389, E. 1b –15. Dezember 2004, VB.2003.00450,
E. 2 – 11. Januar 2006, VB. 2005.00360, E. 2 [je unter www.vgrzh.ch]). Auf
die Beschwerde ist demnach einzutreten.
2.
Die Gemeinde X hat die Aufnahme in das Bürgerrecht unter
anderem mit der Begründung abgelehnt, die Beschwerdegegnerin könne die
Einbürgerungsvoraussetzungen der kulturellen und politischen Integration
aufgrund ihres Gesundheitszustandes nicht erfüllen. Wie die Vorinstanz
zutreffend festhält, spielt die Eignung beim auf § 21 GemeindeG gestützten
Anspruch auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts keine Rolle (VGr, 15. Dezember
2004, VB.2003.00450, E. 5, und 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 3, beides
unter www.vgrzh.ch).
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer hat die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs sodann mit der
fehlenden wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit der Beschwerdegegnerin begründet.
Daran wird mit der Beschwerde festgehalten. Als einzigen Zweck der Einbürgerung
bezeichnet der Beschwerdeführer die finanzielle Besserstellung durch Erlangung
von Sozialhilfe bzw. von (gegenüber der Asylfürsorge höheren kommunalen) Leistungen
der Fürsorge. Im Falle der Einbürgerung würden diese Kosten zulasten der
Gemeinde gehen. Es liege in ihrem Ermessen, gesunde Gemeindefinanzen und die
Vermeidung erheblicher Dauerbelastungen höher zu gewichten als das private
Interesse der Beschwerdegegnerin, finanziell gleich gestellt zu werden wie andere
Heiminsassen. Die Verweigerung der Einbürgerung stelle auch unter
Berücksichtigung der Behinderung der Beschwerdegegnerin keine Diskriminierung
dar.
Die Vorinstanz ist demgegenüber der Auffassung, dass an
die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit bei behinderten und nicht behinderten
Personen klarerweise nicht dieselben Anforderungen gestellt werden dürften. Dies
und der Umstand, dass sich die Gemeinde bei der Abweisung des Gesuchs
zweifelsohne von sachfremden Überlegungen habe leiten lassen, veranlasste den
Bezirksrat zur Gutheissung des Rekurses.
3.2
Gemäss
Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 19. April 1999 (BV, SR 101) sind alle
Menschen vor dem Gesetz gleich. Laut Abs. 2 darf niemand diskriminiert werden,
unter anderem nicht wegen der Herkunft, der sozialen Stellung oder wegen einer
körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
Mit der Erwähnung der sozialen Stellung umschreibt der
Verfassungsgeber generell auch die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines
Menschen (Regina Kiener/Walter Kälin, Grundrechte, Bern 2007, S. 362; Bernhard
Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer
Gleichheitssatz, Bern 2003, S. 748 f.; Bernhard Pulver, L'interdiction de la
discrimination, Basel 2003, S. 259; Kathrin Amstutz, Das Grundrecht auf
Existenzsicherung, Bern 2002, S. 350 f.).
Eine Diskriminierung im Sinn
von Art. 8 Abs. 2 BV steht allerdings nicht bereits dann stets in Frage, wenn
eine Regelung an die finanziellen Verhältnisse anknüpft. Denn nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung liegt eine Diskriminierung vor, wenn eine
Person ungleich behandelt wird aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten
Gruppe, welche historisch oder in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit
tendenziell ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wird. Die
Diskriminierung stellt eine qualifizierte Ungleichbehandlung von Personen in
vergleichbaren Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung von Menschen
bewirkt, die als Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an Unterscheidungsmerkmalen
anknüpft, die einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren
Bestandteil der Identität der betroffenen Personen ausmacht (BGE 132 I 167 E. 3
mit Hinweisen).
3.2.1
Mit der Erwähnung der (wirtschaftlichen) Erhaltungsfähigkeit knüpft § 21
Abs. 1 GemeindeG insbesondere an die Fürsorgeunabhängigkeit einer Person an.
Fürsorgeabhängige Personen bilden in der sozialen Wirklichkeit eine Gruppe, die
tendenziell ausgegrenzt wird und deshalb dem Schutzbereich von Art. 8 Abs. 2 BV
zuzurechnen ist (vgl. mit einlässlicher Begründung Amstutz, S. 75 ff., S. 351;
ferner Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 424).
3.3
Da die
Regelung von § 21 GemeindeG somit unmittelbar an ein nach Art. 8 Abs. 2 BV
verpöntes Merkmal anknüpft, steht eine so genannte
direkte
Diskriminierung in Frage (vgl. Kiener/Kälin, S. 364). Eine solche Anknüpfung
begründet den "Verdacht einer unzulässigen Differenzierung". Die
Ungleichbehandlung ist jedoch zulässig, wenn sie durch sachliche, qualifizierte
Gründe gerechtfertigt werden kann; andernfalls liegt in der Benachteiligung
eine direkte Diskriminierung (BGE 129 I 217 E. 2.1 S. 223 f., 129 I 392 E.
3.2.2 S. 397, 126 II 377 E. 6a S. 393, 124 II 424 und 530, je mit
Hinweisen; Kiener/Kälin, S. 362 ff.; Beatrice Weber-Dürler,
Rechtsgleichheit, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller
[Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 657 ff., Rz. 24
f.). Die qualifizierte Rechtfertigung erfordert eine
Verhältnismässigkeitsprüfung. Differenzierungen sind nur erlaubt, wenn damit
ein zulässiges Ziel erreicht werden soll und wenn die Benachteiligung in Bezug
auf das verfolgte Ziel geeignet, erforderlich und zumutbar ist (Kiener/Kälin,
S. 363; Waldmann, S. 322 ff.).
Im Vergleich zur Rechtfertigung
einer nur unter dem Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV ungleichen Behandlung
unterliegen Regelungen, die an ein Merkmal im Anwendungsbereich Art. 8 Abs. 2
BV anknüpfen, einer strengeren Prüfung (Waldmann, S. 315 ff.). Dabei fällt
allerdings die Prüfung umso strenger aus, je mehr die Menschenwürde betroffen
ist. Am strengsten zu beurteilen sind deshalb Differenzierungen, die sich auf
das Merkmal von Herkunft oder Rasse beziehen; immer noch verhältnismässig
streng sind Unterscheidungen bezüglich der Merkmale Geschlecht, Sprache,
Religion oder Lebensform zu beurteilen. Bei den Merkmalen der sozialen
Stellung, der Behinderung und des Alters sind Differenzierungen leichter
zulässig (Waldmann, S. 327 ff.; vgl. auch Rainer Schweizer in: Bernhard
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Zürich etc.
2002, Art. 8 Rz. 54; Walter Kälin, Ausländerdiskriminierung, in: Festschrift Yvo
Hangartner, St. Gallen/Lachen 1991, S. 561 ff., 571 f. und 583). Allerdings
wird auch die Auffassung vertreten, dass Ungleichbehandlungen, die – wie hier –
an das Merkmal der Sozialhilfeabhängigkeit anknüpfen, nur bei Erfüllen eines
besonders qualifizierten Begründungsstandards zulässig sind, und zwar mit Blick
auf die historische Erfahrung der Verfolgung und Ausgrenzung von Armengenössigen
und Bettlern (Amstutz, S. 351).
Im Übrigen gilt ein strenger
Massstab stets dort, wo es um den Zugang mittelloser Personen zu Leistungen und
Gütern in elementaren Lebensbereichen (zum Beispiel Wasser, Obdach, medizinische
Betreuung) geht (Schweizer, Art. 8 Rz. 54; Waldmann, S. 756, der hierzu in
nicht nachvollziehbarer Weise pauschal "zumindest" die garantierten
Freiheitsrechte, die politischen Grundrechte und die im Internationalen Pakt
vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte [SR
0.103.1] angesprochenen Bereiche zählt). Vorliegend rechtfertigt es sich nicht,
einen besonders strengen Massstab anzusetzen; immerhin sind aber qualifizierte
Gründe für die Ungleichbehandlung erforderlich.
3.4
Die
Regelung von § 21 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 und 3 GemeindeG, welche für
die Einbürgerung die wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit voraussetzt,
soll offensichtlich die in Frage stehende Gemeinde vor Fürsorgeverpflichtungen
schützen. Heute gilt zwar für die örtliche Zuständigkeit in der Sozialhilfe
nicht mehr das Heimat-, sondern das Wohnprinzip (vgl. Art. 115 BV; siehe als
zeitlich beschränkte Ausnahme immerhin Art. 16 des Zuständigkeitsgesetzes
vom 24. Juni 1977, SR 851.1). Das bedeutet aber bei Einbürgerung von
Sozialhilfe Empfangenden wenigstens anfänglich und – gesamtkantonal betrachtet
(und es geht ja um ein kantonales Gesetz) – auch bei einer späteren Verlegung
des Wohnsitzes innerhalb des Kantons einerlei. Besonders qualifiziert so
verhält es sich bei der Beschwerdegegnerin, die auf lange Sicht ihren Wohnsitz
bei der Beschwerdeführerin behalten dürfte. Eine Verlegung desselben nach Art.
377 des Zivilgesetzbuchs (SR 210) ist zwar möglich und kann gar beansprucht
werden, setzt aber doch die Zustimmung der Vormundschaftsbehörde am neuen Wohnsitz
voraus (Thomas Geiser, Basler Kommentar, 2006, Art. 377 ZGB N. 5).
Diesbezüglich wird sich hier wohl keine andere Gemeinde speziell entgegenkommend
zeigen.
3.4.1
Die Kammer hat die wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit stets als zulässiges
Unterscheidungskriterium betrachtet, allerdings ohne sich mit der Verfassungsmässigkeit
dieser Bestimmung näher auseinanderzusetzen (vgl. etwa VGr, 11. Juli 2007,
VB.2007.00145, E. 3.5, und 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2b
[bestätigt durch BGr, 27. August 2001, 1P.340/2001, www.bger.ch], beides
unter www.vgrzh.ch).
Im Bereich der Fremdenpolizei
etwa kennt die Bundesgesetzgebung ebenfalls Differenzierungen nach der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit: So kann gemäss Art. 10 Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes
vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG, SR
142.20) ein Ausländer aus der Schweiz oder aus einem Kanton – unter Vornahme
einer Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 10 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 3 ANAG,
Art. 16 Abs. 3 der Vollziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum
Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [SR 142.201]) –
ausgewiesen werden, wenn er der öffentlichen Wohltätigkeit fortgesetzt und in
erheblichem Masse zur Last fällt. Das noch nicht in Kraft getretene Bundesgesetz
vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer ändert hieran übrigens
nichts Grundsätzliches. Dies zeigt, dass auch für den Bundesgesetzgeber die
wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit in öffentlichem Interesse liegt. Allerdings
sind diese Bestimmungen nicht unumstritten; in der Lehre wird etwa die Meinung
geäussert, dass die Regelung von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG nur schwer vereinbar
sei mit der Bundesverfassung (Pulver, S. 263; vgl. auch Amstutz, S. 352).
Trotz Letzterem und im Sinn des Vorherigen handelt es sich
bei der finanziellen Entlastung von Gemeinwesen um eine zulässige Zielsetzung. Der
mit der Benachteiligung fürsor­geabhängiger Personen verfolgte Zweck von § 21
GemeindeG, die Ausgaben der öffentlichen Hand reduzieren zu können, ist
legitim. Wenn sich bei Sozialhilfebedürftigkeit nach einer Verhältnismässigkeitsprüfung
selbst niedergelassene Ausländer aus der Schweiz oder einem Kanton ausweisen
lassen, dann spricht diskriminierungsrechtlich der nämliche Grund ebenso wenig
gegen eine Bürgerrechtsverweigerung.
3.4.2
Dass die
Nichteinbürgerung geeignet und erforderlich ist, die Gemeinde X
finanziell zu verschonen – und zwar im Fall der Beschwerdegegnerin unbestritten
mit Fr. 100'000.- an jährlicher Sozialhilfe, welche an die Stelle der die
Gemeinde nicht belastenden Asylfürsorge träten –, springt hier in die Augen. Hinzu
kommt aus übergeordneter Sicht, dass ebenso unbestritten die ordentliche
Sozialhilfe mehr bezahlt als die Asylfürsorge.
Aber auch bei fürsorgeabhängigen Ausländern mit Aufenthalts-
oder Niederlassungsbewilligung, wo also die Wohnsitzgemeinde bereits
Sozialhilfe ausrichtet, liegt es nicht wesentlich anders: Würden sie
eingebürgert, könnten sie nicht mehr ausgewiesen werden und belasteten bei
fortdauernder Fürsorgeabhängigkeit die öffentliche Hand allenfalls gar zusammen
mit Personen weiter, denen die oder der Eingebürgerte ein Anwesenheitsrecht vermittelte.
Endlich gilt wohl selbst für fürsorgeabhängige Schweizer, die
ein zusätzliches Gemeindebürgerrecht erwerben möchten, dass das jüngste
Bürgerrecht eine engere Beziehung zur Wohngemeinde begründen und die Neubürger
insofern eher davon absehen lassen würde, wegzuziehen und diese Gemeinde so
finanziell zu entlasten.
3.4.3
Schliesslich
erscheint die Nichteinbürgerung wegen Fürsorgeabhängigkeit auch als zumutbar.
Insbesondere wird dadurch die Beschwerdegegnerin im Unterschied zur fremdenpolizeilichen
Ausweisung weder von ihrem Wohnsitz vertrieben noch verliert sie Unterstützungsleistungen.
3.5
Mithin durfte
der Beschwerdeführer der Beschwerdegegnerin die Aufnahme in das
Gemeindebürgerrecht verweigern. Zu Unrecht hat die Vorinstanz seinen entsprechenden
Beschluss aufgehoben. Dieser ist unter Aufhebung des bezirksrätlichen Beschlusses
wiederherzustellen.
4.
Dennoch und gerade angesichts der unten wiedergegebenen
Minderheitsmeinung lässt sich einerseits keineswegs sagen, dass streitgegenständliche
Einbürgerungsbegehren erscheine als offenkundig aussichtslos; da die
Beschwerdegegnerin anderseits offenkundig mittellos ist, erfüllt sie die beiden
Voraussetzungen von § 16 Abs. 1 VRG, um Kostenfreiheit gewährt zu bekommen. Die
ihr als Unterliegender gemäss § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG eigentlich zu belastenden Gerichtskosten sind deshalb auf die Gerichtskasse
zu nehmen.
In gleichem Sinn sind die Rekurskosten der Staatskasse zu
belassen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 16 N. 22).
Dem obsiegenden Beschwerdeführer hinwiederum ist keine
Parteientschädigung zuzusprechen, weil er für sein Rechtsmittel nicht des
anwaltlichen Beistands im Sinn von § 17 Abs. 1 lit. a bedurft hätte (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 ff.).
Demgemäss beschliesst die
Kammer:
Der
Beschwerdegegnerin wird Kostenfreiheit gewährt;
und
entscheidet:
1.    Die Beschwerde wird
gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Z vom 21. September 2006 wird
aufgehoben und der Beschluss der Bürgerlichen Abteilung des Gemeinderats X vom
13. Dezember 2006 wiederhergestellt.
2.    Die Rekurskosten verbleiben
der Staatskasse.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten werden auf
die Gerichtskasse genommen.
5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6.    Gegen diesen Entscheid kann
subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Sie ist
innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
7.    Mitteilung an…
Abweichende Meinung einer Minderheit
der Kammer sowie der Gerichtssekretärin
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 138 Abs. 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes
vom 13. Juni
1976, LS 211.1)
Die Beschwerde ist aus folgenden Gründen abzuweisen:
1.
Gemäss der Beschwerde und den Urteilserwägungen gründet die
Benachteiligung der fürsorgeabhängigen Personen in den finanziellen Interessen
der Gemeinde.
2.
Nach herrschender Auffassung können finanzielle Interessen
für
sich allein
Grundrechtsbeschränkungen allerdings nicht rechtfertigen (vgl.
dazu ausführlich Martin Philipp Wyss, Öffentliche Interessen – Interessen der
Öffentlichkeit, Bern 2001, S. 360 ff., mit Hinweisen). Die Ungleichbehandlung
einer Personengruppe im Sinne von Art. 8 Abs. 2 BV lässt sich daher durch
fiskalische Interessen allein nicht rechtfertigen. Davon ausgehend muss die –
rein finanziell motivierte – Benachteiligung fürsorgeabhängiger Personen gemäss
§ 21 Abs. 1 GemeindeG von vornherein als verfassungswidrig qualifiziert
werden.
3.
Würden rein fiskalische Interessen zur Einschränkung von
Grundrechten dennoch zugelassen, so fällt im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung
folgendes in Betracht:
3.1
Mit der bundesrechtlich vorgesehenen Ausweisung
einer fürsorgeabhängigen Person nach Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG (vgl. E. 3.4.1
der Urteilsbegründung) kann das damit verfolgte Ziel, die öffentliche Hand
finanziell zu entlasten, regelmässig und in markantem Umfang erreicht werden.
Demgegenüber verfehlt § 21 GemeindeG dieses Ziel weit gehend: Die erleichterte
Einbürgerung gemäss § 21 Abs. 2 und 3 GemeindeG betrifft jene
Ausländerinnen und Ausländer, welche ihre Kindheit oder zumindest einen
wesentlichen Teil ihrer Kindheit bereits in der Schweiz verbracht haben. Als
solche werden sie in der Regel mit oder ohne Einbürgerung in der Schweiz
verbleiben können. Mit anderen Worten: Die Pflicht der öffentlichen Hand zur
Fürsorge wird auch bei Verweigerung der Einbürgerung regelmässig weiter
bestehen. Immerhin gibt es – wie vorliegend – Fälle, in welchen ausländische
Staatsangehörige wegen ihres Status nicht exakt gleich hohe Fürsorgebeiträge
erhalten wie Schweizer Bürger. Insgesamt ist dennoch nicht davon auszugehen,
dass ein grosses übergeordnetes Interesse der öffentlichen Hand daran besteht,
die Einbürgerung bei Fürsorgeabhängigkeit zu verweigern. Das Interesse der
Gemeinde X richtet sich denn auch wesentlich gegen eine Verschiebung der
finanziellen Belastung von der jetzt zuständigen "Asylfürsorge" auf
ihr eigenes Budget: Mit der Beschwerde wird dargelegt, dass im Falle der
Einbürgerung die Einstellung der Asylunterstützung erfolge; die Kosten würden
ab diesem Zeitpunkt zulasten der Gemeinde gehen.
3.2
Auf der anderen Seite ist das Interesse
fürsorgeabhängiger junger Ausländer an der Einbürgerung aus dem Blickwinkel der
finanziellen Interessen ebenfalls nicht hoch zu bewerten: Da sie in der Regel
ohnehin in der Schweiz verbleiben können, wird ihnen die Verleihung der
Staatsbürgerschaft nicht viel mehr an finanzieller oder persönlicher Sicherheit
bringen. Indessen ist zu beachten, dass in der Erlangung des Bürgerrechts im
Staat, in welchem gelebt wird, ein gewichtiges ideelles Interesse liegt. Das
Bürgerrecht spielt im Leben einer Person eine zentrale Rolle; es ist prägend
für die Identität und das Selbstverständnis jedes Einzelnen (vgl. Jaag, S.
114).
3.3
Zur Hauptsache steht somit diesem ideellen
Interesse an der Einbürgerung das Ziel der Gemeinden gegenüber, bei Personen
aus dem Asylbereich einen Wechsel der Fürsorgepflicht zulasten ihres
Finanzhaushalts abzuwenden. Würde bei dieser Konstellation das
Gemeindeinteresse geschützt, würde dies letztlich bedeuten, dass die
Benachteiligung der fürsorgeabhängigen Personen im Wesentlichen mit den
staatlichen Zuständigkeitsregelungen betreffend die Fürsorgepflicht begründet
werden müsste. Darin liegt kein qualifizierter Grund, um Armengenössige
gegenüber wirtschaftlich selbsterhaltungsfähigen Personen schlechter zu
behandeln. Die Benachteiligung lässt sich durch die Zielsetzung nicht ausreichend
rechtfertigen; sie ist damit unverhältnismässig bzw. diskriminierend im Sinne
von Art. 8 Abs. 2 BV. Mithin erweist sich der Entscheid des Bezirksrats, welcher
auf das Erfordernis der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit bei der behinderten
Beschwerdegegnerin verzichtet hat, als rechtmässig. Dabei kann offen gelassen
werden, ob zusätzlich eine "Diskriminierung durch Gleichbehandlung"
(vgl. dazu Waldmann, S. 379 ff.) vorliegt.