zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00361 · 2019-06-13 · de

Kostenauflage | Adressaten der Selbstbindung des Gemeinwesen gemäss § 204 PBG. Bei Bauarbeiten zur Schaffung von Flugzeugstandplätzen traten Objekte aus römischer Zeit zutage (E. 2.1). Der Gesetzeswortlaut von § 204 Abs. 1 PBG knüpft die Selbstbindung bei Körperschaften des privaten Rechts allein an das Kriterium, dass diese "öffentliche Aufgaben" erfüllen. Weitere Kriterien zur Bejahung der Selbstbindung, wie eine Mitfinanzierung des Staates oder eine staatliche Oberaufsicht, werden vom Wortlaut der Bestimmung nicht vorausgesetzt (E. 3.2.1). Die weiteren Auslegungselemente ergeben keine triftigen Gründe für die Annahme, dass der Wortlaut von § 204 Abs. 1 PBG nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt (E. 3.2.5). Der von der Beschwerdegegnerin betriebene Flughafen Zürich stellt einen Landesflughafen dar, an dem nicht nur ein kantonales öffentliches Interesse, sondern ein nationales Interesse besteht. Die Beschwerdegegnerin stellt insgesamt eine Körperschaft des privaten Rechts dar, die eine öffentliche Aufgabe erfüllt und entsprechend der Selbstbindung gemäss § 204 PBG unterliegt (E. 3.2.6). Regelmässig bedarf es weder für die Ersatzvornahme als solche noch für die Auferlegung der Kosten an den Pflichtigen einer besonderen Norm (E. 4.2). Insofern genügt § 204 PBG als gesetzliche Grundlage für die Auferlegung der Kosten an die Beschwerdegegnerin (E. 4.3). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.13.0 VB.2018.00361
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.13.0 VB.2018.00361
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.13.0 VB.2018.00361

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00361
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00361
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.06.2019
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 28.04.2020 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Kostenauflage
Adressaten der Selbstbindung des Gemeinwesen gemäss § 204 PBG.
Bei Bauarbeiten zur Schaffung von Flugzeugstandplätzen traten Objekte aus römischer Zeit zutage (E. 2.1).
Der Gesetzeswortlaut von § 204 Abs. 1 PBG knüpft die Selbstbindung bei Körperschaften des privaten Rechts allein an das Kriterium, dass diese "öffentliche Aufgaben" erfüllen. Weitere Kriterien zur Bejahung der Selbstbindung, wie eine Mitfinanzierung des Staates oder eine staatliche Oberaufsicht, werden vom Wortlaut der Bestimmung nicht vorausgesetzt (E. 3.2.1). Die weiteren Auslegungselemente ergeben keine triftigen Gründe für die Annahme, dass der Wortlaut von § 204 Abs. 1 PBG nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt (E. 3.2.5).
Der von der Beschwerdegegnerin betriebene Flughafen Zürich stellt einen Landesflughafen dar, an dem nicht nur ein kantonales öffentliches Interesse, sondern ein nationales Interesse besteht. Die Beschwerdegegnerin stellt insgesamt eine Körperschaft des privaten Rechts dar, die eine öffentliche Aufgabe erfüllt und entsprechend der Selbstbindung gemäss § 204 PBG unterliegt (E. 3.2.6).
Regelmässig bedarf es weder für die Ersatzvornahme als solche noch für die Auferlegung der Kosten an den Pflichtigen einer besonderen Norm (E. 4.2). Insofern genügt § 204 PBG als gesetzliche Grundlage für die Auferlegung der Kosten an die Beschwerdegegnerin (E. 4.3).
Gutheissung.
Stichworte:
ARCHÄOLOGISCHER FUND
AUSLEGUNG
ERSATZVORNAHMEKOSTEN
FLUGHAFEN
KOSTENAUFLAGE
NATUR- UND HEIMATSCHUTZ
ÖFFENTLICHE AUFGABEN
SELBSTBINDUNG
Rechtsnormen:
§ 2 Abs. I FlughafenG
§ 36a LFG
§ 36e LFG
§ 8 PBG
§ 204 PBG
§ 204 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2018.00361
Urteil
der 1. Kammer
vom
13. Juni 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Ersatzrichterin
Patricia Egli,
Gerichtsschreiber
José Krause.
In Sachen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Flughafen Zürich AG,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    Politische Gemeinde Rümlang,
2.    Politische Gemeinde Kloten,
Mitbeteiligte,
betreffend
Kostenauflage,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 8. Juni 2017 (versandt am
22. November 2017) auferlegte das Amt für Raumentwicklung, Archäologie und
Denkmalpflege der Baudirektion des Kantons Zürich der Flughafen Zürich AG
die bis zum 5. Dezember 2016 angefallenen Kosten für die archäologischen
Prospektionen, Sondierungen und Detailabklärungen im Perimeter Rümlang "Zone
West" im Umfang von Fr. 93'245.- unter dem Vorbehalt der Auflage
weiterer Kosten.
II.
Hiergegen rekurrierte die Flughafen Zürich AG mit
Eingabe vom 4. Dezember 2017 an das Baurekursgericht, das mit Entscheid
vom 17. Mai 2018 den Rekurs guthiess und die Verfügung des Amts für
Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege vom 8. Juni 2017 aufhob.
III.
Die Baudirektion erhob am 18. Juni 2018 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben;
unter Kostenfolge für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zulasten der
Beschwerdegegnerin.
Das Baurekursgericht beantragte am 3. Juli 2018 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Rümlang als
Mitbeteiligte verzichtete mit Eingabe vom 25. Juni 2018 auf eine
Stellungnahme. Ebenso verzichtete die Gemeinde Kloten mit Schreiben vom
4. Juli 2018 auf eine Stellungnahme. In der Beschwerdeantwort vom 9. Juli
2018 beantragte die Flughafen Zürich AG, die Beschwerde sei vollumfänglich
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Die Baudirektion liess
sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Die Baudirektion ist gestützt auf § 338c
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Beschwerde
gegen die vollständige oder teilweise Aufhebung einer Anordnung legitimiert,
soweit das Rechtsmittel der Wahrung öffentlicher Interessen dient. Gemäss
Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind
die Kantone für den Heimatschutz zuständig. Die Zürcher Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (KV) bestimmt entsprechend in Art. 103 Abs. 2,
dass der Kanton und die Gemeinden für die Erhaltung von wertvollen Ortsbildern,
Gebäudegruppen und Einzelbauten sowie von Naturdenkmälern und Kulturgütern
sorgen. In Umsetzung dieses Auftrags umfasst das kantonale Planungs- und
Baugesetz im dritten Titel Bestimmungen zum Natur- und Heimatschutz.
Insbesondere sieht § 204 PBG für das Gemeinwesen und jene Körperschaften,
Stiftungen und selbständige Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts,
die öffentliche Aufgaben erfüllen, eine Schonungspflicht und unter gewissen Umständen
auch eine Erhaltungs- oder Ersatzpflicht von Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes
vor (Selbstbindung des Gemeinwesens). Die korrekte Auslegung und Anwendung
dieser Bestimmung steht im öffentlichen Interesse (BGer, 4. Dezember 2007,
1A.9/2007, E. 2.2.2;
vgl. auch
VGr, 4. Mai 2017,
VB.2016.00596, E. 1.2), weshalb die Legitimation der Baudirektion zu
bejahen ist. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.
2.
2.1
Die Beschwerdegegnerin betreibt gestützt auf
die Betriebskonzession des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) vom 31. Mai 2001 den Flughafen Zürich.
Mit Plangenehmigungsverfügung des UVEK vom 2. Dezember 2013 wurde sodann
das Vorhaben der Beschwerdegegnerin betreffend die Erweiterung der Vorfeldflächen
in der Zone West (1. Bauetappe) am Standort Loo, Grundstücke
Kat.-Nrn. 01 (Kloten) und 02 (Rümlang), auf dem Gebiet der Gemeinden
Kloten und Rümlang bewilligt. Die diesbezüglichen Bauarbeiten fanden in den
Jahren 2016 und 2017 statt. Das hierfür bestimmte Gebiet im Bereich Rümlang
Loo/Glattwinkel liegt teilweise in einer archäologischen Zone. Bei im Vorfeld
des Bauprojekts und baubegleitend durchgeführten archäologischen Untersuchungen
des Gebiets sind Objekte aus römischer Zeit zutage getreten, weshalb auf einer
Fläche von ca. 1'800 m
2
eine Notgrabung durchgeführt wurde.
Dabei wurden diverse Objekte, unter anderem auch Belege für die Existenz einer
römischen Mühle, gesichert. Die in diesem Zusammenhang bis zum 5. Dezember
2016 angefallenen Kosten für die archäologischen Arbeiten in der Höhe von Fr. 93'245.-
wurden mit Verfügung des Amts für Raumentwicklung, Archäologie und
Denkmalpflege vom 8. Juni 2017 der Beschwerdegegnerin im Wesentlichen mit
der Begründung auferlegt, dass sie als juristische Person des Privatrechts, die
öffentliche Aufgaben erfülle und vom Gemeinwesen zum Teil mitfinanziert und
kontrolliert werde, der in § 204 PBG verankerten Selbstbindung unterstehe.
Im Sinn eines Ersatzes der zerstörten archäologischen Fundstellen habe die Flughafen
Zürich AG als Bauherrin die Kosten der im Zusammenhang mit dem Bauvorhaben
stehenden Prospektionen, Sondierungen und Rettungsgrabungen zu tragen.
2.2
Der vorliegend vor Verwaltungsgericht
angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom 17. Mai 2018 hob die
Verfügung des Amts für Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege vom
8. Juni 2017 auf. Das Baurekursgericht erwog in seinem Entscheid, dass
juristische Personen des privaten Rechts nur dann der Selbstbindung gemäss
§ 204 PBG unterliegen würden, wenn sie öffentliche Aufgaben erfüllten, vom
Gemeinwesen wenigstens zum Teil mitfinanziert und zumindest in der Form der
Oberaufsicht kontrolliert würden. Die Flughafen Zürich AG erfülle zwar
unbestrittenermassen eine öffentliche Aufgabe, jedoch seien die zwei
zusätzlichen Voraussetzungen nicht gegeben. Der Kanton und die Stadt Zürich
seien blosse Aktionäre und würden keine Mittel für den Betrieb des Flughafens
zur Verfügung stellen, weshalb keine Mitfinanzierung durch den Staat vorliege.
Ebenso mangle es an einer staatlichen Kontrolle der Flughafen Zürich AG.
Der Staat könne zwar eine beschränkte Anzahl von Verwaltungsratssitzen
besetzen. Diese Einflussnahme erweise sich jedoch nicht als dergestalt, dass
von einer staatlichen Kontrolle auszugehen sei. Dem Regierungsrat komme einzig
ein inhaltlich eng beschränktes Weisungsrecht zu. Zudem gehe aus § 204 PBG
nicht hervor, dass die der Selbstbindung unterliegenden Trägerschaften aufgrund
der Pflicht zur Schonung und Erhaltung von Schutzobjekten die damit in
Zusammenhang stehenden Kosten tragen müssten. Für die Auflage der Kosten mangle
es daher auch an einer genügenden gesetzlichen Grundlage.
3.
Die
Beschwerdeführerin rügt zunächst eine fehlerhafte Auslegung und Anwendung von
§ 204 PBG. Bei korrekter Auslegung der Norm würde die Beschwerdegegnerin
alle Vor­aussetzungen erfüllen, um der Selbstbindung gemäss § 204 PBG
unterstellt zu werden. Sie habe daher eine Pflicht zur Schonung von
Schutzobjekten des Natur- und Heimatschutzes, zu deren Erhaltung bei
überwiegendem öffentlichem Interesse sowie die Pflicht zum Ersatz von
zerstörten Schutzobjekte soweit möglich und zumutbar.
3.1
Ausgangspunkt
jeder Auslegung ist der Wortlaut. Vom klaren, eindeutigen und unmissverständlichen
Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann, wenn triftige
Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt.
Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus
ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben.
Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss
nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte, auf den
Zweck der Norm, die ihr zugrunde liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im
Kontext mit anderen Bestimmungen abzustellen (BGE 144 III 29 E. 4.4.1; BGE
143 II 268 E. 4.3.1; BGE 141 II 436 E. 4.1). Eine Gesetzesinterpretation
kann ergeben, dass ein (scheinbar) klarer Wortlaut zu weit gefasst und auf
einen an sich davon erfassten Sachverhalt aufgrund des Zwecks der Norm nicht
anzuwenden ist. Dieses methodische Instrument wird als teleologische Reduktion
bezeichnet (BGE 143 II 268 E. 4.3.1; BGE 141 V 191 E. 3; BGE 140 I
305 E. 6.2).
3.2
Gemäss
§ 204 Abs. 1 PBG haben Staat, Gemeinden sowie jene Körperschaften,
Stiftungen und selbständige Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts,
die öffentliche Aufgaben erfüllen, in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass
Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen überwiegt,
ungeschmälert erhalten bleiben. Soweit es möglich und zumutbar ist, muss für
zerstörte Schutzobjekte gestützt auf § 204 Abs. 2 PBG Ersatz
geschaffen werden.
3.2.1
Der Wortlaut von § 204 Abs. 1 PBG erweist sich in Bezug auf die
Umschreibung der Adressaten der
Pflicht
zur Schonung von Schutzobjekten und zu deren Erhaltung bei überwiegendem
öffentlichem Interesse
als klar. Der Selbstbindung unterliegen auch Körperschaften
des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen. Der Gesetzeswortlaut
knüpft die Selbstbindung bei Körperschaften des privaten Rechts somit allein an
das Kriterium, dass diese "öffentliche Aufgaben" erfüllen (zum Begriff
vgl. Bernhard Rütsche, Was sind öffentliche Aufgaben?, recht 2013,
S. 153 ff.). Weitere Kriterien zur Bejahung der Selbstbindung, wie
eine von der Vorinstanz erwogene Mitfinanzierung des Staates oder eine
staatliche Oberaufsicht, werden vom Wortlaut der Bestimmung nicht vorausgesetzt.
3.2.2
Gleiches ergibt sich aus der historischen Auslegung der Bestimmung. Der
Antrag des zürcherischen Regierungsrats vom 5. Dezember 1973 an den
Kantonsrat zu einem Gesetz über die Neuordnung des Planungs- und Baurechts
weist in § 190 abgesehen von kleineren redaktionellen Änderungen die
gleiche Formulierung auf wie § 204 Abs. 1 PBG. Der zweite Absatz von
§ 204 in Bezug auf die Pflicht zum Ersatz von zerstörten Schutzobjekten
war hingegen im regierungsrätlichen Antrag noch nicht enthalten. In den
Erläuterungen des Regierungsrats finden sich in Bezug auf die Selbstbindung von
Körperschaften des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, keine
konkretisierenden Hinweise. Insbesondere sind keine zusätzlichen Kriterien
erwähnt, welche für eine Selbstbindung solcher Körperschaften erfüllt sein
müssten. Der Regierungsrat betont lediglich allgemein, dass sich die Pflicht
zur Schonung bzw. Erhaltung der Schutzobjekte auf die gesamte Tätigkeit der
Gemeinwesen erstrecke, weshalb es wenig sinnvoll wäre, einzelne Bereiche
speziell zu erwähnen (ABl 1973, 1849). Mit dieser Norm wurde mithin eine umfassende
Regelung der Selbstbindung angestrebt. In der Beratung des Kantonsrats wird
zudem ausgeführt: "§ 190 wendet sich an den Staat, an die Gemeinden
sowie an jene Körperschaften, Stiftungen und selbständige Anstalten des
öffentlichen und privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen. Sie sind
unabhängig davon, ob eine formelle Unterschutzstellung erfolgt ist, in ihrer
Tätigkeit verpflichtet, Schutzobjekte zu schonen und, wo das öffentliche
Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert zu erhalten" (Prot. KR 1971–1975,
9298). Dass abweichend vom Wortlaut der Bestimmung bei Körperschaften des
privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen, zur Bejahung der
Selbstbindung noch zusätzliche Kriterien erfüllt sein müssen, ist der Beratung
im Kantonsrat nicht zu entnehmen. Vielmehr wurde wiederum darauf hingewiesen,
dass "das PBG den Natur- und Heimatschutz abschliessend ordnen und
zusätzliche Gesetzgebungen zu dieser Frage vermeiden will"
(Prot. KR 1971–1975, 9298). Gestützt auf die historische Auslegung
sind daher keine Gründe für eine Abweichung vom klaren Wortlaut der Norm
erkennbar, sodass Körperschaften des privaten Rechts in der Erfüllung ihrer
öffentlichen Aufgaben Adressatinnen der Selbstbindung von § 204
Abs. 1 PBG sind.
3.2.3
Eine systematische Auslegung begründet ebenso wenig eine einschränkende
Auslegung von § 204 Abs. 1 PBG. Vielmehr wurde in § 8 PBG zur
Umschreibung der Planungsträger dieselbe Formulierung wie in § 204
Abs. 1 PBG gewählt, sodass zur Planung nicht nur der Staat, die regionalen
Planungsvereinigungen und die Gemeinden, sondern auch jene Körperschaften,
Stiftungen und selbständige Anstalten des öffentlichen und des privaten Rechts
verpflichtet sind, die "öffentliche Aufgaben" erfüllen. Als
zusätzliches Kriterium für die Planungspflicht wird einzig vorausgesetzt, dass
die Tätigkeit dieser Kör­perschaften das Planungs- und Bauwesen beeinflusst
oder davon abhängig ist. Weitere Voraussetzungen in Bezug auf Körperschaften
des privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, wie eine staatliche
Mitfinanzierung oder eine staatliche Oberaufsicht, wurden weder normiert noch
erwogen (ABl 1973, 1772, 1792, 1799). Solche zusätzlichen Voraussetzungen sind
auch nicht der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli
1977 (KNHV) zu entnehmen. Als Grundsatz wird in § 1 KNHV nur festgehalten,
dass die Pflicht, Schutzobjekte zu schonen und zu erhalten, gemäss § 204
PBG ohne förmliche Unterschutzstellung oder Aufnahme in ein Inventar besteht
und namentlich bei Tätigkeiten wie Errichtung, Änderung, Unterhalt und
Beseitigung von Bauten und Anlagen zu beachten ist.
3.2.4
Der dritte Teil des PBG ordnet den Natur- und Heimatschutz, der zuvor im
Einführungsgesetz zum ZGB vorgesehen war. Ziel der Gesetzgebung war es, den
Natur- und Heimatschutz nicht als punktuelle Aufgabe zu verstehen, sondern ihn
in eine umfassende Gesetzgebung über das Planungs- und Baurecht einzubinden und
damit letztlich eine bessere Durchsetzung des Natur- und Heimatschutzes zu
erzielen (Prot. KR 1971–1975, 9006, 9022 ff., 9297; vgl. auch
Walter Vollenweider, Neues Planungs- und Baurecht für den Kanton Zürich, ZBl
76/1975, S. 321 ff., 334 f.). Die Selbstbindung in § 204
PBG dient diesem Zweck, indem bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben den
Interessen des Natur- und Heimatschutzes stets Rechnung zu tragen ist. Diese
Interessen werden durch die Selbstbindung zu einem Bestandteil der den
Trägerschaften zugeordneten öffentlichen Aufgaben, um eine effektive
Realisierung des Natur- und Heimatschutzes zu gewährleisten (Jürg Hess, Der
Denkmalschutz im zürcherischen Planungs- und Baugesetz, Zürich 1986,
S. 144; Robert Imholz, Die Denkmalschutz-Bestimmungen des zürcherischen
Planungs- und Baugesetzes, Dokumente und Informationen zur Schweizerischen
Orts-, Regional- und Landesplanung Nr. 67/Juli 1982, S. 34 ff.,
37). Unter Berücksichtigung des Zwecks von § 204 PBG erscheint somit die
Anknüpfung allein an die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben bei Körperschaften
des privaten Rechts für die Selbstbindung als zielgerecht. Damit wird die
bezweckte integrale Berücksichtigung des Natur- und Heimatschutzes bei der Ausübung
aller öffentlichen Aufgaben wirksam umgesetzt. Eine teleologische Reduktion, welche
abweichend vom Wortlaut von § 204 Abs. 1 PBG als zusätzliche
Kriterien für die Selbstbindung von Körperschaften des privaten Rechts, die
öffentliche Aufgaben erfüllen, eine Mitfinanzierung des Staates oder eine
staatliche Oberaufsicht vorsieht, ist daher nicht angezeigt. Eine solche
einschränkende Auslegung kann insbesondere nicht mit der Rechtsfolgeerwägung
der finanziellen Belastung solcher Körperschaften begründet werden (BRKE I
Nr. 615/1986 in: BEZ 1987 Nr. 12, E. 4a), da das Gesetz in
§ 217 Abs. 2 lit. c PBG diesen finanziellen Anliegen Rechnung
trägt und mit der Ausübung öffentlicher Aufgaben auch regelmässig Abgeltungen
verbunden sind (vgl. § 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April
1990, LS 132.2).
3.2.5
Aus dem Vorstehenden ergeben sich
keine triftigen
Gründe für die Annahme, dass der Wortlaut von § 204
Abs. 1 PBG nicht den wahren Sinn der Norm wiedergibt. Körperschaften des
privaten Rechts, die öffentliche Aufgaben erfüllen, haben in ihrer Tätigkeit
entsprechend dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das
öffentliche Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (im
Ergebnis auch Fridolin Störi, Die Selbstbindung nach zürcherischem Recht, PBG
aktuell 2012/3, S. 5 ff., 7; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 221;
Walter Engeler, Das Baudenkmal im schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen
2008, S. 111). Soweit möglich und zumutbar, müssen sie zudem für zerstörte
Schutzobjekte Ersatz schaffen (§ 204 Abs. 2 PBG).
3.2.6
Die Beschwerdegegnerin ist als gemischtwirtschaftliche Aktiengesellschaft
konstituiert (vgl. Art. 1 der Statuten der Flughafen Zürich AG;
§ 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Flughafen Zürich vom 12. Juli
1999 [Flughafengesetz, LS 748.1]). Sie betreibt einen Flugplatz, der dem
öffentlichen Verkehr dient und hat hierzu eine vom UVEK erteilte Betriebskonzession
erhalten (Art. 36a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember
1948 über die Luftfahrt [LFG, SR 748.0]). Mit der Konzession verbunden
sind auch gewisse hoheitliche Befugnisse der Konzessionärin, nämlich das Recht,
Gebühren zu erheben sowie das Enteignungsrecht. Gleichzeitig wird die
Konzessionärin verpflichtet, den Flughafen nach Massgabe des Betriebsreglements
für alle Luftfahrtzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung
zu stellen, einen ordnungsgemässen und sicheren Betrieb zu gewährleisten sowie
für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen (Art. 36a Abs. 2
und Abs. 4 LFG). Der von der Beschwerdegegnerin betriebene Flughafen
Zürich stellt einen Landesflughafen dar, an dessen Nutzung als Drehscheibe des
internationalen Luftverkehrs und Teil des Gesamtverkehrssystems nicht nur ein
kantonales öffentliches Interesse (§ 1 Flughafengesetz), sondern ein
nationales Interesse besteht (Art. 36e LFG). Die Vorinstanz geht somit zu
Recht davon aus, dass die Beschwerdegegnerin eine Körperschaft des privaten
Rechts darstellt, die eine öffentliche Aufgabe erfüllt (vgl. dazu auch Tobias Jaag/Julia
Hänni, Infrastruktur der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht,
SBVR Bd. IV, Basel 2008, S. 339 ff., Rz. 34; Kaspar Plüss,
Öffentliche Interessen im Zusammenhang mit dem Betrieb von Flughäfen: Mit
besonderer Berücksichtigung von luftverkehrsbedingten Eingriffen in das
Eigentum im Bereich des Flughafens Zürich, Zürich 2007, S. 93 ff.).
In der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe unterliegt die Beschwerdegegnerin
entsprechend der Selbstbindung gemäss § 204 PBG und ist sie beim vorliegenden
Bauprojekt (Schaffung neuer Flugzeugstandplätze im Bereich Rümlang
Loo/Glattwinkel) verpflichtet, Schutzobjekte zu schonen und diese bei
überwiegendem öffentlichen Interesse ungeschmälert zu erhalten. Für zerstörte
Schutzobjekte muss sie soweit möglich und zumutbar Ersatz leisten (§ 204
Abs. 2 PBG).
4.
Die
Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz sei zu Unrecht davon
ausgegangen, dass für die Kostenauflage § 204 PBG als gesetzliche
Grundlage nicht genüge. Die der Selbstbindung unterliegenden Gemeinwesen und
Trägerschaften von öffentlichen Aufgaben hätten für alle Kosten aufzukommen,
die im Zusammenhang mit den gemäss § 204 PBG bestehenden Verpflichtungen
zur Schonung, Erhaltung und zum Ersatz von Schutzobjekten entstehen würden. Die
Kantonsarchäologie habe mit den in Rechnung gestellten Massnahmen den
notwendigen fachgerechten Ersatz im Sinn von § 204 Abs. 2 PBG geschaffen,
welche die Beschwerdegegnerin nicht selber hätte vornehmen können.
4.1
Gestützt
auf § 204 PBG haben das Gemeinwesen und die Trägerschaften von öffentlichen
Aufgaben die Interessen des Natur- und Heimatschutzes in ihren Tätigkeiten
stets miteinzubeziehen. Die gesetzlich vorgeschriebene Berücksichtigung dieser
Interessen wird somit zu einem integralen Bestandteil der jeweiligen
(Staats-)Tätigkeit. Gleiches gilt für die aufgrund der Selbstbindung
entstehenden Kosten. Da die Selbstbindung ein Teil der (Staats-)Tätigkeit ist,
müssen die der gesetzlichen Selbstbindung unterstehenden Trägerschaften für die
Kosten, die im Zusammenhang mit der Schonung, der Erhaltung oder dem Ersatz von
Schutzobjekten entstehen, selber aufkommen (Hess, S. 151 f.; Imholz,
S. 37; betreffend Mehrkosten vgl. VGr, 27. September 1996, VB.96.00024,
BEZ 1996 Nr. 23, S. 7 f.).
4.2
Durch die Ersatzvornahme wird die in einer
Sachverfügung konkretisierte primäre Leistungspflicht, die vom Verpflichteten
nicht vorgenommen wird, umgewandelt in die Pflicht zur Duldung der
Ersatzvornahme und die Pflicht zur Bezahlung der Kosten, die dem Gemeinwesen
durch die Ersatzvornahme entstehen (
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 1467 f.;
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 32 Rz. 21
).
In Bezug auf die gesetzliche Grundlage gehen
Recht­sprechung und Lehre davon aus, dass es weder für die Ersatzvornahme als
solche noch für die Auferlegung der Kosten an den Pflichtigen einer besonderen
Norm bedarf,
da die Ersatzvornahme
an die Stelle der nicht erfüllten Pflicht tritt, die auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht
(BGE 105 Ib 343 E. 4b; BGE 100 Ia 348 E. 2;
BGer,
7.11.2000, 1P.517/1999, E. 3d/cc;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1453, 1472; Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 32 Rz. 23; Pierre
Moor/Etienne
Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3. A., Bern 2011, S. 124 ff.).
Bei der Ersatzvornahme ist grundsätzlich in
der Sachverfügung oder mittels separater Verfügung eine vorherige Androhung mit
Fristansetzung notwendig.
Auf eine solche Androhung darf jedoch unter
anderem verzichtet werden, wenn feststeht, dass der Betroffene die Verpflichtung
innert vernünftiger Frist nicht erfüllen kann (
BGE 105 Ib 343 E. 4b;
BGer,
14. Juli 2003, 1P.312/2003, E. 4;
Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1474).
4.3
Im
Rahmen der
Plangenehmigungsverfügung des
UVEK vom 2. Dezember 2013 wurde das Vorhaben der Beschwerdegegnerin
betreffend die Erweiterung der Vorfeldflächen in der Zone West (1. Bauetappe)
am Standort Loo auf dem Gebiet der Gemeinden Kloten und Rümlang bewilligt. In
dieser Verfügung wird darauf hingewiesen, dass das Projekt möglicherweise
mehrere archäologische Zonen tangiere. Als Auflage wurde daher eine Absprache
mit der Kantonsarchäologie formuliert, damit rechtzeitig Prospektionen, Sondierungen
und allenfalls auch Rettungsgrabungen durchgeführt werden könnten. Des Weiteren
wurden eine Meldepflicht und ein Veränderungsverbot bei archäologischen Funden
statuiert. In der Verfügung wurde zudem auf die in § 204 Abs. 1 PBG
verankerte Selbstbindung hingewiesen und ausgeführt, dass allfällige Mehrkosten
bei Bauvorhaben im Bereich von Schutzobjekten von den der Selbstbindung
unterstellten Körperschaften selbst getragen werden müssten. Dazu würden auch
die Kosten für archäologische Sondierungen und Rettungsgrabungen gehören
(Plangenehmigungsverfügung vom 2. Dezember 2013, S. 53 f.).
In
der Verfügung vom 2. Dezember 2013 wurde somit der Umfang der Verpflichtungen
der Beschwerdegegnerin gestützt auf die Selbstbindung gemäss § 204 PBG in
Bezug auf das vorliegend betroffene Bauprojekt im Bereich Rümlang
Loo/Glattwinkel konkretisiert. Aufgrund höherrangiger öffentlicher Interessen am
Bau der Flugzeugstandplätze in diesem Gebiet trifft die Beschwerdegegnerin zwar
keine Pflicht zur ungeschmälerten Erhaltung der Schutzobjekte archäologischer
Natur (§ 203 Abs. 1 lit. d PBG) bei der Realisierung des
Bauvorhabens. Jedoch wurden in der Verfügung als Massnahmen zum Ersatz für
diese Schutzobjekte archäologische Prospektionen, Sondierungen und
Rettungsgrabungen formuliert. Da die Beschwerdegegnerin als Verfügungsadressatin
die entsprechenden Massnahmen zum Ersatz der Schutzobjekte nicht selber ausführen
kann (§ 28 und § 2a Abs. 1 KNHV), hat die kantonale Behörde mit
dem erforderlichen Fachwissen die Prospektionen, Sondierungen und Rettungsgrabungen
im Sinn einer Ersatzvornahme auch ohne weitere Androhung und Fristansetzung
ausführen und die Kosten der Beschwerdegegnerin auferlegen dürfen. Weder für
diese
Ersatzvornahme noch für die
Auferlegung der Kosten an die Beschwerdegegnerin bedarf es einer besonderen
Norm, da diese an die Stelle der Pflicht der Beschwerdegegnerin für den Ersatz
von Schutzobjekten tritt, die mit § 204 Abs. 2 PBG auf einer
gesetzlichen Grundlage beruht. Abgaberechtliche Grundsätze, wie dies die
Beschwerdegegnerin vorbringt, finden auf die Kosten der Ersatzvornahme keine
Anwendung, da diese aufgrund ihres Zwecks nicht als öffentliche Abgaben zu
qualifizieren sind (
Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2754;
Tschannen/Zimmerli/Müller, § 57 Rz. 2
).
5.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde gutzuheissen und der Entscheid der Vorinstanz vom 17. Mai 2018
aufzuheben, womit die
Verfügung vom 8. Juni 2017 des Amts für
Raumentwicklung, Archäologie und Denkmalpflege
wiederauflebt.
6.
Ausgangsgemäss sind die
Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens der unterliegenden
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG), wobei unter Berücksichtigung des Gebührenrahmens bei
bestimmbaren Streitwerten (§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018) die Gerichtsgebühr auf Fr. 6'000.-
festgesetzt wird. Der Beschwerdegegnerin steht keine Umtriebsentschädigung zu
(§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid des Baurekursgerichts vom
17. Mai 2018 wird aufgehoben.
Die
Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 5'700.- werden der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 6'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …