zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00068 · 2022-07-14 · de

Covid-19-Härtefallprogramm: 1., 2. und 3. Zuteilungsrunde | [Die Beschwerdeführerin mit Sitz in Zürich betreibt ein Hotel in einem anderen Kanton, welches in den Jahren 2018/2019 infolge Umbauarbeiten während rund 17 Monaten geschlossen war. Bei der Berechnung des Härtefallbeitrags stellte die Finanzdirektion auf den wegen des Umbaus reduzierten Umsatz in den Jahren 2018 und 2019 ab.] Die Umsatzzahlen der Beschwerdeführerin der Jahre 2018/2019 sind aufgrund der monatelangen (umbaubedingten) Betriebsschliessung in keiner Weise repräsentativ für ihren (hypothetischen) Umsatz in den Folgejahren. An diesen Fall haben Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Regelung der Härtefallmassnahmen nicht gedacht; es liegt mithin kein qualifiziertes Schweigen vor (E. 4.3). Damit erweist sich die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 im Hinblick auf die sich hier stellende Frage als lückenhaft und drängt sich zur Lückenfüllung – aufgrund der vergleichbaren Ausgangslagen – eine analoge Anwendung der Bestimmung für Unternehmen auf, welche erst nach dem 31. Dezember 2017 gegründet wurden bzw. ihren Betrieb aufgenommen haben (E. 4.4). Teilweise Gutheissung und Rückweisung zur Bemessung des auszurichtenden Beitrags.

Zürich Verwaltungsgericht 14.07.2022 VB.2022.00068
Zurich Verwaltungsgericht 14.07.2022 VB.2022.00068
Zurigo Verwaltungsgericht 14.07.2022 VB.2022.00068

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00068
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00068
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.07.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 25.07.2024 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Covid-19-Härtefallprogramm: 1., 2. und 3. Zuteilungsrunde
[Die Beschwerdeführerin mit Sitz in Zürich betreibt ein Hotel in einem anderen Kanton, welches in den Jahren 2018/2019 infolge Umbauarbeiten während rund 17 Monaten geschlossen war. Bei der Berechnung des Härtefallbeitrags stellte die Finanzdirektion auf den wegen des Umbaus reduzierten Umsatz in den Jahren 2018 und 2019 ab.]
Die Umsatzzahlen der Beschwerdeführerin der Jahre 2018/2019 sind aufgrund der monatelangen (umbaubedingten) Betriebsschliessung in keiner Weise repräsentativ für ihren (hypothetischen) Umsatz in den Folgejahren. An diesen Fall haben Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Regelung der Härtefallmassnahmen nicht gedacht; es liegt mithin kein qualifiziertes Schweigen vor (E. 4.3). Damit erweist sich die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 im Hinblick auf die sich hier stellende Frage als lückenhaft und drängt sich zur Lückenfüllung – aufgrund der vergleichbaren Ausgangslagen – eine analoge Anwendung der Bestimmung für Unternehmen auf, welche erst nach dem 31. Dezember 2017 gegründet wurden bzw. ihren Betrieb aufgenommen haben (E. 4.4).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung zur Bemessung des auszurichtenden Beitrags.
Stichworte:
ANALOGIE
COVID-19-HÄRTEFALLBEITRÄGE
LÜCKE
LÜCKENFÜLLUNG
MASSGEBLICHER UMSATZ
NICHT RÜCKZAHLBARER BEITRAG
QUALIFIZIERTES SCHWEIGEN
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
ÜBERSCHULDUNG
UMSATZRÜCKGANG
Rechtsnormen:
§ 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz
§ 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00068
Urteil
der 4. Kammer
vom
14. Juli 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Covid-19-Härtefallprogramm:
1., 2. und 3. Zuteilungsrunde,
hat sich ergeben:
I.
Die A AG mit Sitz in Zürich betreibt das Hotel D in
St. Gallen. Am 29. Januar 2021 ersuchte sie die Finanzdirektion des
Kantons Zürich im Rahmen der 1. Zuteilungsrunde des
Covid-19-Härtefallprogramms um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 400'000.-
sowie ein Darlehen mit zehnjähriger Laufzeit über Fr. 500'000.-. Mit
Verfügung vom 19. Februar 2021 wies die Finanzdirektion dieses Gesuch ab, weil
die A AG gemäss Revisionsbericht 2019 überschuldet sei.
II.
A.
Dagegen
liess die A AG am 26. Februar 2021 beim Regierungsrat des Kantons
Zürich rekurrieren und die Auszahlung der beantragten Beiträge verlangen. Bereits
vor der Rekurseinreichung hatte die Gesellschaft im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde
des Covid-19-Härtefallprogramms bei der Finanzdirektion ein Gesuch um einen
nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 750'000.- und ein Darlehen über Fr. 1'124'998.-
gestellt, weshalb der Regierungsrat das Rekursverfahren mit Verfügung vom 18. März
2021 einstweilen sistierte.
B.
Mit
Verfügung vom 22. März 2021 wies die Finanzdirektion auch das im Rahmen
der 2. Zuteilungsrunde gestellte Gesuch der A AG ab, da der
Umsatzrückgang mehr als 40 % betragen müsse. Am 6. April 2021 erhob
die A AG dagegen ebenfalls Rekurs beim Regierungsrat.
C.
Noch
während der Rekursverfahren sprach die Finanzdirektion der A AG mit
Verfügung vom 12. August 2021 im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde des
Covid-19-Härtefallprogramms einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 289'591.-
zu; beantragt hatte die A AG einen nicht rückzahlbaren Beitrag in Höhe von
Fr. 1'960'302.25. Begründet wird die Differenz damit, dass "der
tatsächliche Umsatz 2018 und 2019 nicht den Belegen bzw. dem gemeldeten
Umsatz" entspreche. Auch gegen die Verfügung vom 12. August 2021
gelangte die A AG mit Rekurs an den Regierungsrat, welcher die drei
Verfahren mit Beschluss vom 15. Dezember 2021 vereinigte (Dispositiv-Ziff. I),
die Rekurse abwies (Dispositiv-Ziff. II), die Kosten der Rekursverfahren
in Höhe von Fr. 1'964.- der A AG auferlegte (Dispositiv-Ziff. III)
und dieser in Dispositiv-Ziff. IV keine Parteientschädigung zusprach.
III.
Am 1. Februar 2022 liess die A AG Beschwerde
beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei
der Rekursentscheid des Regierungsrats vom 15. Dezember 2021 aufzuheben
und ihr der beantragte Beitrag von Fr. 1'960'302.25 vollumfänglich
zuzusprechen. Der Regierungsrat, vertreten durch die Staatskanzlei, schloss mit
Vernehmlassung vom 4. März 2022 auf Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei. Die Finanzdirektion erstattete keine Beschwerdeantwort.
Mit Verfügung vom 21. Juni 2022 sprach die
Finanzdirektion der A AG im Rahmen der 1. Zuteilungsrunde des
Covid-Härtefallprogramms des Kantons Zürich 2022 einen nicht rückzahlbaren
Beitrag in Höhe von Fr. 130'316.- zu.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von
Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion
betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,
LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten.
Da ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist, fällt
die Beurteilung der Beschwerde in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 3
VRG).
2.
2.1
Nach Art. 12
Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102)
in der bis am 19. März 2021 massgeblichen Fassung (vgl. AS 2021 153) kann
der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen
unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den
Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen,
insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller,
Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie
touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz des
betroffenen Unternehmens unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12
Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz). Art. 12 Abs. 2
bis
Covid-19-Gesetz macht die Unterstützung durch den Bund zudem davon abhängig,
dass Letzteres vor dem Ausbruch von Covid-19 profitabel oder überlebensfähig
war und nicht Anspruch auf andere Covid-19-Finanzhilfen des Bundes hat. Gemäss Art. 12
Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer
Verordnung.
Am 1. Dezember 2020 trat vor diesem Hintergrund die
Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen im Zusammenhang mit der
Covid-19-Epidemie vom 25. November 2020
(Covid-19-Härtefallverordnung 2020 [HFMV 20], SR 951.262) in Kraft
(AS 2020 4919). Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember
2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit
sich der Bund an den Kosten und den Verlusten, die einem Kanton aus seinen
Härtefallmassnahmen für Unternehmen entstehen, beteiligt (Art. 2–6
HFMV 20). Vorausgesetzt wurde unter anderem, dass das unterstützte Unternehmen
gegenüber dem Kanton belegt hat, dass es profitabel oder überlebensfähig ist (Art. 4
Abs. 1 lit. a HFMV 20) sowie dass sein Umsatz im Jahr 2020 im
Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der
Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20). Für die Monate
Januar bis Juni 2021 konnte das gesuchstellende Unternehmen gemäss Art. 5 Abs. 1
bis
HFMV 20 für die Berechnung des Umsatzrückgangs anstelle des Jahresumsatzes 2020
den Umsatz einer späteren Periode von 12 Monaten verwenden (AS 2021 8). In
Art. 5 Abs. 2 HFMV 20 fand sich ausserdem bis am 31. März 2021
festgehalten, dass für Unternehmen, die nach dem 31. Dezember 2017
gegründet wurden, der nach Art. 3 Abs. 2 HFMV 20 (in der damaligen
Fassung) berechnete Umsatz als durchschnittlicher Jahresumsatz der Jahre 2018
und 2019 gilt, das heisst der Umsatz, der zwischen dem 1. Januar 2018 und
dem 29. Februar 2020 erzielt wurde, berechnet auf 12 Monate. Per 1. April
2021 wurde die betreffende Bestimmung aufgehoben und stattdessen Art. 3
HFMV 20 insofern abgeändert, als darin neu festgehalten wurde, dass für ein
Unternehmen, welches zwischen dem 31. Dezember 2017 und dem 29. Februar
2020 gegründet wurde, der durchschnittliche Umsatz, der von der Gründung bis
zum 29. Februar 2020 erzielt wurde, berechnet auf 12 Monate (Abs. 2 lit. a
Ziff. 1), oder der durchschnittliche Umsatz, der von der Gründung bis zum
31. Dezember 2020 erzielt wurde, berechnet auf 12 Monate, als
durchschnittlicher Jahresumsatz gilt (Abs. 2 lit. a Ziff. 2)
bzw. für ein Unternehmen, das zwischen dem 1. März 2020 und dem 30. September
2020 gegründet wurde, der durchschnittliche Umsatz, der von der Gründung bis
zum 31. Dezember 2020 erzielt wurde, berechnet auf 12 Monate (Abs. 2
lit. b). Gemäss den Erläuterungen der Eidgenössischen Finanzverwaltung
(EFV) zur Covid-19-Härtefallverordnung 2020 sollte diese Bestimmung dem Umstand
Rechnung tragen, dass die betroffenen Unternehmen "keine zwei vollen
Umsatzjahre vor Covid-19 aufweisen" (EFV, Erläuterungen zur Verordnung
über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der
Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021 [Erläuterungen HFMV 20], S. 6).
Die Höhe der auszurichtenden Darlehen, Bürgschaften,
Garantien oder Beiträge pro Unternehmen richtete sich ebenfalls nach dem
Jahresumsatz. So beliefen sich die nicht rückzahlbaren Beiträge an Unternehmen
gemäss Art. 8 Abs. 2 bzw. – ab 1. April 2021 (AS 2021 184) – Art. 8a
HFMV 20 im dritten Abschnitt der Covid-19-Härtefallverordnung 2020
auf höchstens 20 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018
und 2019 und auf höchstens Fr. 1'000'000.- pro Unternehmen. Seit dem 1. April
2021 (AS 2021 184) bestimmte Art. 8b Abs. 1 und Abs. 3 HFMV 20
ergänzend, dass sich der nicht rückzahlbare Beitrag an ein Unternehmen mit
einem Jahresumsatz von über Fr. 5'000'000.- derart berechnet, dass der
Umsatzrückgang nach Art. 5 HFMV 20 mit einem pauschalen Fixkostenanteil von
8 % (Reisebüros, Grosshandel und Handel mit Motorfahrzeugen), 15 %
(übriger Detailhandel) oder 25 % (andere Unternehmen) multipliziert wird.
2.2
Nachdem
der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen
Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der
Entscheidung,
ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls
ja, wie sie diese
ausgestalten
wollten; namentlich konnten die Kantone die Voraussetzungen für die Gewährung
von Beiträgen auch enger als der Bund formulieren (Erläuterungen HFMV 20, S. 2;
Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des
Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff.,
8822 und 8824).
Der Kantonsrat Zürich beschloss am 14. Dezember 2020
einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons
Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht
angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (
ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086)
. So
wurde namentlich in Abweichung von den bundesrechtlichen Vorgaben auf eine
"Einschränkung der Anspruchsberechtigung auf einzelne Branchen"
verzichtet und stattdessen verlangt, dass die gesuchstellende Person in
Selbstdeklaration nachvollziehbar darzulegen habe, dass der Umsatzrückgang
vollumfänglich direkt auf Massnahmen der Schweizer Behörden in Zusammenhang mit
Covid-19 zurückzuführen ist, wobei der Umsatzrückgang mindestens 50 %
statt 40 % betragen musste. Am 25. Januar 2021 beschloss der
Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde
im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den
Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des
Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben
anzupassen (
ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106)
.
Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde
nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021
S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten
Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm
des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19,
Meldungsnummer
RS-ZH02-0000000108).
3.
Gestützt auf die vorgenannte Rechtsgrundlage
gelangt die Vorinstanz hier mit Entscheid vom 15. Dezember 2021 zum
Schluss, dass der Vergleich des effektiven durchschnittlichen Umsatzes der
Beschwerdeführerin in den Jahren 2018/2019 von Fr. 1'447'957.- mit ihrem
effektiven Umsatz im Jahr 2020 von Fr. 1'332'000.- (exklusive
Kurzarbeitsentschädigung) ergebe, dass der Umsatzrückgang weniger als 40 %
betrage, weshalb die Rekurse der Beschwerdeführerin betreffend die Gewährung
von Beiträgen im Rahmen der 1. und 2. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms
abzuweisen seien. In der 3. Zuteilungsrunde sei der effektive
durchschnittliche Umsatz in den Jahren 2018/2019 dem von der Beschwerdeführerin
in ihrem Gesuch vom 25. Mai 2021 angegebenen Umsatz während der Monate
April 2020 bis März 2021 in Höhe von Fr. 583'000.- gegenüberzustellen,
sodass sich ein Umsatzrückgang von mehr als 40 % ergebe. In Anwendung von
Art. 8a
HFMV 20 stehe der Beschwerdeführerin allerdings bloss ein nicht rückzahlbarer
Betrag von Fr. 289'591.40 (20 % von
Fr. 1'447'957.-)
zu, sodass auch der letzte Rekurs abzuweisen sei.
Dem hält die Beschwerdeführerin vor
Verwaltungsgericht entgegen, dass das Hotel D während der von der Vorinstanz
berücksichtigten Referenzperiode 2018/2019 wegen Bauarbeiten (Renovation, Umbau
und Erweiterung) 17 Monate (von Mai 2018 bis September 2019) geschlossen
gewesen sei bzw. sie damit überhaupt nur während gut vier Monaten im Jahr 2018
und drei Monaten im Jahr 2019 Erträge habe erwirtschaften können. Der in den
Jahren 2018/2019 erzielte Umsatz stelle somit offensichtlich keine
repräsentative Referenzgrösse für eine Extrapolation ins Jahr 2020 dar. Die auf
einer reinen Wortlautinterpretation von Art. 5 Abs. 1
HFMV 20
beruhende
Begründung des Zuteilungsentscheids stehe vielmehr
in diametralem Widerspruch zum Sinn und Zweck der Härtefallmassnahmen und führe
zu einem offensichtlich sachwidrigen Ergebnis. So hätte die Vorinstanz auf den
von ihr für das Jahr 2020 konservativ budgetierten und im Gesuch angegebenen
Umsatz von rund Fr. 7'500'000.- abstellen oder sie zumindest gleich
behandeln müssen wie ein Unternehmen, dass erst nach dem 1. Januar 2018
gegründet wurde bzw. erst nach dem 1. Januar 2020 seine Geschäftstätigkeit
aufnahm. Indem die Vorinstanz stattdessen den Umstand der Schliessung des
Hotels ausgeblendet und auf die in den Jahren 2018 und 2019 effektiv
erwirtschafteten Umsätze abgestellt habe, verhalte sie sich geradezu willkürlich.
Die massive Kürzung des Härtefallbeitrags verletze zudem das
Gleichbehandlungsgebot.
Strittig und im Folgenden zu prüfen ist daher in erster
Linie, auf welche Umsatzzahlen bei der Prüfung der Voraussetzung eines
Umsatzrückgangs im Zusammenhang mit behördlich angeordneten Massnahmen zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie von 40 % sowie der Bemessung der von der
Beschwerdeführerin aus diesem Grund geforderten nicht rückzahlbaren Beiträge
abzustellen ist.
4.
4.1
In Ermangelung einer abweichenden kantonalen Regelung beurteilt sich
die Frage, ob angesichts des von der Beschwerdeführerin erlittenen
Umsatzrückgangs von einem Härtefall im Sinn des Covid-19-Härtefallprogramms
auszugehen ist, nach den bundesrechtlichen Vorgaben. Dabei gehen Vorinstanz und
Beschwerdeführerin einig darin, dass hierfür grundsätzlich nach dem klaren
Wortlaut von Art. 5 Abs. 1
HFMV 20 der im Jahr 2020 bzw. während
der Monate April 2020 bis März 2021 erzielte Umsatz des betroffenen
Unternehmens mit dem durchschnittlichen (effektiven) Jahresumsatz der Jahre
2018 und 2019 zu vergleichen und ab einer Einbusse von über 40 % ein
Beitrag ausgerichtet werden könne. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen,
hält die Beschwerdeführerin jedoch – im Gegensatz zur Vorinstanz – dafür, dass
der Wortlaut der genannten Bestimmung in ihrem Fall nicht massgebend sein könne
und die von ihr während der massgeblichen Referenzperiode erlittenen
schliessungsbedingten Umsatzverluste dem Sinn der Regelung nach mit zu
berücksichtigen seien.
4.2
Bei der
Ermittlung des Sinns einer Rechtsnorm ist primär auf deren Wortlaut abzustellen
(grammatikalisches Element). Ist er klar, d.
h. eindeutig und unmissverständlich, darf vom
Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme
besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei.
Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung
(historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit andern
Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische
Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht
gewollt haben kann (
BGE 140 II 80 E. 2.5.3 mit zahlreichen
Hinweisen
).
Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn eine
Regelung unvollständig ist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende
Rechtsfrage schuldig bleibt. Hat der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen,
sondern stillschweigend – im negativen Sinn – mitentschieden (qualifiziertes
Schweigen), bleibt kein Raum für richterliche Lückenfüllung. Eine echte
Gesetzeslücke, die vom Gericht zu füllen ist, liegt nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat,
was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem
Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Rechtssinn eine
Vorschrift entnommen werden kann (zum Ganzen BGE 147 V 423 E. 4.2, 140
III 636 E. 2.1 mit Hinweisen). Ist ein lückenhaftes Gesetz zu ergänzen,
gelten als Massstab die dem Gesetz selbst zugrunde liegenden Zielsetzungen und
Werte (BGE 140 III 636 E. 2.2 mit Hinweisen; BGr, 20. Juni 2016,
9C_893/2015, E. 4.2).
4.3
4.3.1
Mit den Gegenstand der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 bildenden
Härtefallmassnahmen sollten – wie aufgezeigt – Unternehmen finanziell
unterstützt werden, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von
den Folgen von Covid-19 besonders betroffen waren und einen Härtefall darstellten
(vgl. Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz). Für die Definition des
Härtefalls in Art. 12 Abs. 1
bis
Covid-19-Gesetz wurde
dabei ganz bewusst an den Umsatz angeknüpft bzw. der Umsatz im betroffenen Jahr
mit dem durchschnittlichen Jahresumsatz der Vorjahre verglichen und gefragt, ob
eine massgebliche ("einschneidende") Umsatzeinbusse vorliege, die
"eine Hilfe über den Härtefall rechtfertigt" (vgl. Votum Rechsteiner,
AB 2020 S 876). So lässt sich dem Protokoll der parlamentarischen Beratungen
zum Covid-19-Gesetz entnehmen, dass unter den Räten die Meinung vorherrschte,
dass sich die Beeinflussung eines Betriebs durch die behördlichen Massnahmen
nur am Jahresumsatz messen lasse, nicht etwa am Gewinn; der Jahresumsatz wie
auch der "Mehrjahresvergleich" stellten objektive bzw. messbare
Grössen dar und fingen Schwankungen auf, die "in einem Jahr passiert sein
könnten" (vgl. AB 2020 S 879 f. und 952 f.).
Bereits zum damaligen Zeitpunkt wiesen verschiedene
Rednerinnen und Redner auf die Situation hin von "Jungunternehmen,
die keinen mehrjährigen Durchschnitt vorlegen können" (vgl.
etwa
Votum Weichelt-Picard, AB 2020 N 1637).
Bundeskanzler
Thurnherr merkte hierzu an, dass nach der vorgesehenen
Regelung ein Härtefall zu bejahen sei, wenn
der Jahresumsatz
unter 60
%
des mehrjährigen Durchschnitts lieg
e
, wenn .erhaupt ein Durchschnitt
errechnet werden
könne
. Bei
Jungunternehmen, die erst vor einem oder zwei Jahren gegründet worden
seien
, könnte man
insofern
nur diese Zeitspanne
zur Bemessung nehmen
(zum Ganzen
AB 2020 N 1638). Diesen Gedanken griff Art. 5 Abs. 2 HFMV 20 (in
der bis am 31. März 2021 massgeblichen Fassung) auf, wonach bei Unternehmen,
die erst nach dem 31. Dezember 2017 gegründet worden waren, bei der
Ermittlung, ob ein Härtefall gegeben war, nicht auf den durchschnittlichen
Umsatz der Jahre 2018/2019 abgestellt wurde (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20),
sondern auf den zwischen dem 1. Januar 2018 und dem 29. Februar 2020
erzielten Umsatz, berechnet auf 12 Monate. Die Nachfolgebestimmung (ab 1. April
2021) war sogar noch etwas grosszügiger, indem sie den betroffenen Unternehmen
die Wahl liess, entweder den von der Gründung bis zum 29. Februar 2020
erzielten durchschnittlichen Umsatz als Referenzumsatz zu nehmen oder den von
der Gründung bis zum 31. Dezember 2020 erzielten Umsatz (Art. 3 Abs. 2
HFMV 20). Gemäss den Erläuterungen der EFV sollte diese Regelung sicherstellen,
"dass Unternehmen, die bereits 2018 oder 2019 gegründet wurden, aber erst
ab 2020 höhere Umsätze erwirtschaftet haben, nicht schlechter gestellt werden
als Unternehmen, die nach dem 29. Februar 2020 gegründet worden sind und
im Sommer 2020 Umsätze erwirtschaftet haben" (Erläuterungen HFMV 20, S. 6).
4.3.2
Diese Ausführungen zeigen, dass sich Gesetz- und Verordnungsgeber um eine
differenzierte Härtefalllösung bemühten, um möglichst allen direkt betroffenen
(überlebensfähigen) Unternehmen zu helfen und so gefährdete Arbeitsplätze in
der Schweiz zu erhalten (vgl. Erläuterungen HFMV 20, S. 6). Hierfür
sprechen auch die weiteren Bestimmungen im Covid-19-Gesetz und der Covid-19-Härtefallverordnung
2020.
So konnten etwa
Unternehmen
mit klar abgrenzbaren
Tätigkeitsbereich
en
und separaten Spartenrechnungen gestützt auf
Art. 12 Abs. 2
ter
Covid-19-Gesetz und Art. 2a sowie Art. 5b Abs. 2 HFMV 20
(in der Fassung vom 1. April 2021 [AS 2021 184])
eine Prüfung der
Anforderungen
für die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen
separat nach Sparte
beantragen
(vgl. auch
Erläuterungen
HFMV 20, S.
8). Der
ebenfalls per 1. April 2021 in Kraft gesetzte Art. 5 Abs. 1
bis
HFMV 20 wiederum ermöglichte es Unternehmen, deren Umsatz saisonalen
Schwankungen unterliegt und die aufgrund des Jahresumsatzes 2020 nicht als
Härtefall galten, aber wegen der behördlichen Schliessungen und Einschränkungen
ab dem vierten Quartal 2020 im Jahr 2021 Umsatzrückgänge erlitten hatten, dank
einer angepassten Umsatzberechnung ebenfalls in den Genuss von
Härtefallmassnahmen zu gelangen (Erläuterungen
HFMV 20, S. 7 f.
).
Aus den getroffenen Sonderregelungen
lässt sich– entgegen der Vorinstanz – nicht der Umkehrschluss ziehen, dass
weitere Sonderfälle "gerade bewusst" keine Berücksichtigung in Gesetz
und Verordnung gefunden hätten (
qualifiziertes Schweigen
),
zumal das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 unter hohem
Zeitdruck erlassen wurden.
4.3.3
Zwar ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass bei Massenverfahren wie
den vorliegenden der Praktikabilität erhebliche Bedeutung zukommt und
Schematisierungen grundsätzlich zulässig – ja aus Gründen der Rechtsgleichheit
und Rechtssicherheit notwendig – sind (vgl. BGE 122 I 343 E. 3g/dd; BGr,
20. Dezember 2013, 8C_612/2013, E. 6.4). Aus diesem Grund nennen das
Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 denn auch
verschiedene Schwellenwerte, an deren Erreichung jeweils (schematisch) eine
bestimmte Rechtsfolge geknüpft ist (z.
B. Umsatzrückgang von mindestens 40 %, Mindestumsatz von
Fr. 50'000.- etc.). Die Festlegung des durchschnittlichen Umsatzes der
Jahre 2018 und 2019 als Referenzgrösse für den zur Bejahung eines Härtefalls
massgeblichen Umsatzrückgang stellt ebenfalls eine (zulässige) Schematisierung
dar mit dem Ziel, möglichst aktuelle Vergleichswerte zu haben und gleichzeitig
nicht repräsentative Umsatzschwankungen, welche beispielsweise durch die im vorinstanzlichen
Entscheid erwähnten Ereignisse (kurzfristige Umbuchungen, schlechtes Wetter,
Unfälle etc.) auftreten können, (teilweise) auszugleichen, um so eine möglichst
faire Härtefallpraxis zu erhalten.
Wie die Beschwerdeführerin zu
Recht geltend macht, ist der von ihr in den Jahren 2018 und 2019 erzielte
Umsatz jedoch in keiner Weise repräsentativ für ihren (hypothetischen) Umsatz
in den Folgejahren, war der Hotelbetrieb doch ab Mai 2018 während rund 17
Monaten komplett geschlossen und wurde das Hotel D erst Ende September 2019
wieder bzw. neu eröffnet mit nunmehr doppelt so vielen Zimmern und
vergrösserten Seminarräumlichkeiten. Entsprechend geht aus den eingereichten
Jahresrechnungen hervor, dass die Beschwerdeführerin in den (drei) Monaten
Oktober bis und mit Dezember 2019 fast so viel Umsatz generierte wie in den
(vier) Monaten Januar bis und mit April 2018 und über Fr. 100'000.- mehr
als im gesamten Jahr 2020. Schon im Vergleich mit dem noch vor dem Umbau im
Jahr 2017 erzielten Umsatz betrug die Umsatzeinbusse im Jahr 2020 über
60 %. Diese (spezielle) Konstellation hatten Gesetz- und Verordnungsgeber
bei der Schaffung der gesetzlichen Grundlage offensichtlich nicht vor Augen. Sie
lässt sich eher mit der Situation eines Unternehmens vergleichen, welches erst
nach dem 31. Dezember 2017 gegründet wurde bzw. seinen Betrieb aufgenommen
hat. In beiden Fällen vermochte die Betrachtung der Umsätze in den beiden
Jahren vor Ausbruch der Covid-19-Pandemie keine zuverlässige Auskunft über die
Auswirkungen der behördlichen Massnahmen zu geben; trotz einem unter Umständen
einschneidenden (kausalen) Umsatzrückgang bildete der Vergleich mit den Zahlen
aus den Jahren 2018/2019 diesen nicht (adäquat) ab. Der mit der
Härtefallunterstützung verfolgte Zweck liesse sich deshalb mit einer strikten
Anwendung der in Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 getroffenen Regelung auch auf
solche Fälle nicht erreichen, sondern im Gegenteil würden unter Umständen
innovative und zukunftsträchtige Unternehmen in ihrer Entwicklung gebremst. Im
vorliegenden Fall führte die Nichtberücksichtigung der monatelangen Schliessung
des Hotelbetriebs der Beschwerdeführerin zudem zu deren rechtsungleichen
Behandlung sowohl gegenüber Konkurrenzbetrieben, welche während der Jahre 2018
und 2019 normal Umsatz generierten, als auch gegenüber solchen, die ihren
Betrieb erst im Jahr 2019 aufnahmen.
4.4
Damit
erweist sich die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 im Hinblick auf die sich
hier stellende Frage als lückenhaft und drängt sich zur Lückenfüllung –
aufgrund der vergleichbaren Ausgangslagen – eine analoge Anwendung von Art. 3
Abs. 2 lit. a HFMV 20 auf. Das bedeutet, dass im Fall der Beschwerdeführerin
als durchschnittlicher Umsatz der Jahre 2018/2019 im Sinn von Art. 5 Abs. 1
HFMV 20 der von der Wiedereröffnung des Hotels D Ende September 2019 bis Ende
Februar 2020 erzielte durchschnittliche Umsatz gilt, berechnet auf 12 Monate. Auf
das von der Beschwerdeführerin erstellte Budget 2020 kann dagegen nicht
abgestellt werden.
Setzt man den solcherart
ermittelten Umsatz von Fr. 5'388'000.- in Relation zu dem im Jahr 2020
effektiv erzielten Umsatz von Fr. 1'332'000.-, ergibt sich ein
Umsatzrückgang von über 75 %. Bei einem Vergleich mit dem von der
Beschwerdeführerin während der Monate April 2020 bis März 2021 effektiv
erzielten Umsatz in Höhe von Fr. 583'000.- resultiert gar ein
Umsatzrückgang von 89 %. Das Vorliegen eines Härtefalls ist bei der Beschwerdeführerin
folglich für alle drei Zuteilungsrunden zu bejahen.
5.
Soweit der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin
um Ausrichtung eines Beitrags im Rahmen der 1. Zuteilungsrunde des
Covid-19-Härtefallprogramms noch unter Hinweis auf deren (damalige)
Überschuldung abwies, lässt sich dem ebenfalls nicht folgen.
Die fehlende Überschuldung des
gesuchstellenden Unternehmens konnte im Februar 2021 keine Voraussetzung für
die Leistungsgewährung mehr bilden, nachdem das betreffende Kriterium in Art. 4
Abs. 2 HFMV 20 in der ab dem 14. Januar 2021 geltenden Fassung nicht
mehr vorgesehen war und der Kanton diesbezüglich keine angepassten
Anforderungen festlegte. Kommt hinzu, dass im Fall der Beschwerdeführerin
gemäss Revisionsbericht 2019 Rangrücktritte von Gesellschaftsgläubigern im
Umfang der Unterdeckung vorlagen. Es erscheint deshalb fraglich, ob sich mit
Blick auf ihre finanzielle Lage überhaupt hätte sagen lassen, das Unternehmen
sei nicht (mehr) überlebensfähig (vgl. dazu auch AB 2020 S 877 f.). Der
Beschwerdegegner sprach der Beschwerdeführerin denn auch in der 3. Zuteilungsrunde
im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms 2020 und in der 1. Zuteilungsrunde
im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms 2022 jeweils Beiträge zu.
6.
Hinsichtlich der Berechnung des
geforderten nicht rückzahlbaren Beitrags ergibt sich aus dem Vorgesagten, dass
die Beschwerdeführerin die Umsatzschwelle von Fr. 5'000'000.- erreicht,
weshalb Art. 8b HFMV 20 zur Anwendung gelangt.
Mit Blick auf das der Finanzdirektion in diesem
Zusammenhang zukommende Ermessen, rechtfertigt sich eine Rückweisung der Sache an
dieselbe zur Berechnung und Festlegung des der Beschwerdeführerin konkret
auszurichtenden Beitrags (vgl. zur sogenannten Sprungrückweisung Donatsch, § 64
N. 4; vgl. auch VGr, 12. November 2019, VB.2019.00298, E. 3.3). Sollte
die Finanzdirektion noch nicht alle der in Art. 8f HFVM 20 genannten
Belege eingefordert haben, wird sie dies nachzuholen haben.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen und die Angelegenheit an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
8.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des
Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1
teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser
der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung für
beide Verfahren zu bezahlen (§ 17 VRG).
9.
Zur
Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern:
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen,
wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG).
Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG erhoben werden.
Letztinstanzliche
kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93
BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2).
Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie
einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II und IV des
Beschlusses des Regierungsrats vom 15. Dezember 2021 sowie die Verfügungen
des Beschwerdegegners vom 19. Februar, 22. März und 12. August
2021 werden (teilweise) aufgehoben. Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen
an die Finanzdirektion zurückgewiesen.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des
Beschlusses des Regierungsrats vom 15. Dezember 2021 werden die Kosten des
Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  25'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.         70.--
Zustellkosten,
Fr.  25'070.--
Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden dem
Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 15'000.-
zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert
30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.