zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00420 · 2015-07-08 · de

personalrechtliche Ansprüche | [C wurde auf sein Gesuch hin durch den zuständigen Bezirksrat aus seinem Amt als Präsident der Primarschulpflege A entlassen. In der Folge machte er geltend, zu diesem Schritt genötigt worden zu sein, und verlangte eine Entschädigung sowie eine Abfindung. Die Vorinstanz betrachtete den Entlassungsbeschluss als "nicht weiter beachtlich" und sprach C die Zahlung der Behördenentschädigung bis zum Ende der Amtsdauer zu.] Verfahrensvereinigung (E. 1.2). Zuständigkeit der Kammer (E. 1.3). Der Entlassungsbeschluss ist formell rechtskräftig (E.2.2). Es liegt weder Nichtigkeit des Entlassungsbeschlusses vor noch können Vorinstanz oder Verwaltungsgericht diesen auf dem Weg der Revision, der Wiedererwägung oder einer aufsichtsrechtlichen Massnahme aufheben. Ab dem Zeitpunkt der Amtsübergabe besteht deshalb kein Anspruch auf Entschädigung mehr (2.4). Gutheissung der Beschwerde der Gemeinde. Die sinngemässe Anwendung kantonalen Personalrechts bei fehlendem bzw. lückenhaftem kommunalem Personalrecht nach § 72 Abs. 2 GG betrifft nur Anstellungsverhältnisse des Personals von Gemeinden, hingegen nicht das Rechtsverhältnis zwischen Gemeinde und Behördenmitgliedern (E. 3.4). Abweisung der Beschwerde von C.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.08.0 VB.2014.00420
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.08.0 VB.2014.00420
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.08.0 VB.2014.00420

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00420
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00420
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.07.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
personalrechtliche Ansprüche
[C wurde auf sein Gesuch hin durch den zuständigen Bezirksrat aus seinem Amt als Präsident der Primarschulpflege A entlassen. In der Folge machte er geltend, zu diesem Schritt genötigt worden zu sein, und verlangte eine Entschädigung sowie eine Abfindung. Die Vorinstanz betrachtete den Entlassungsbeschluss als "nicht weiter beachtlich" und sprach C die Zahlung der Behördenentschädigung bis zum Ende der Amtsdauer zu.]
Verfahrensvereinigung (E. 1.2).
Zuständigkeit der Kammer (E. 1.3).
Der Entlassungsbeschluss ist formell rechtskräftig (E.2.2).
Es liegt weder Nichtigkeit des Entlassungsbeschlusses vor noch können Vorinstanz oder Verwaltungsgericht diesen auf dem Weg der Revision, der Wiedererwägung oder einer aufsichtsrechtlichen Massnahme aufheben. Ab dem Zeitpunkt der Amtsübergabe besteht deshalb kein Anspruch auf Entschädigung mehr (2.4).
Gutheissung der Beschwerde der Gemeinde.
Die sinngemässe Anwendung kantonalen Personalrechts bei fehlendem bzw. lückenhaftem kommunalem Personalrecht nach § 72 Abs. 2 GG betrifft nur Anstellungsverhältnisse des Personals von Gemeinden, hingegen nicht das Rechtsverhältnis zwischen Gemeinde und Behördenmitgliedern (E. 3.4).
Abweisung der Beschwerde von C.
Stichworte:
ABFINDUNG
BEHÖRDENENTSCHÄDIGUNG
ENTLASSUNGSGESUCH
NICHTIGKEIT
REVISION
Rechtsnormen:
§ 72 Abs. 2 GemeindeG
Art. 35 GPR
Art. 36 GPR
§ 26 PG
§ 86b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2014.00420
VB.2014.00460
Urteil
der 4. Kammer
vom
8. Juli 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
VB.2014.00420
Gemeinde A,
vertreten durch B,
Beschwerdeführerin,
gegen
C,
vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
und
VB.2014.00460
C,
vertreten durch RA D,
Beschwerdeführer
,
gegen
Gemeinde A,
vertreten durch B,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
personalrechtliche Ansprüche,
hat sich ergeben:
I.
A.
Der
Bezirksrat P entliess C auf dessen Gesuch hin mit Beschluss vom 7. Juli 2011
als Mitglied und Präsidenten der Schulpflege A. Dieser Beschluss erwuchs in
Rechtskraft.
B.
Am
9. März 2012 liess C die Gemeinde A um die Auszahlung einer Behördenentschädigung
in der Höhe von jährlich Fr. 58'000.- von Anfang Dezember 2011 bis Ende August
2014 sowie einer Abfindung im Umfang von zehn Monatslöhnen ersuchen. Die Gemeinde A
lehnte diese Forderungen am 4. Mai 2012 ab.
II.
Dagegen liess C am 5. Juni 2012 an den Bezirksrat P
rekurrieren und in der Hauptsache beantragen, unter Entschädigungsfolge seien
ihm die Behördenentschädigung bis Ende der Amtsdauer sowie eine Abfindung im
Umfang von zehn Monatslöhnen auszurichten. Mit Verfügung vom 5. Oktober 2012
übertrug die Direktion der Justiz und des Innern die Behandlung des Rekurses an
den Bezirksrat Q, da der Bezirksrat P als Entlassungsbehörde geamtet habe und
deshalb den Anschein der Befangenheit erwecke.
Mit Beschluss vom 18. Juni 2014 hiess der Bezirksrat Q den
Rekurs teilweise gut, hob die Verfügung der Gemeinde A vom 4. Mai 2012 auf
und verpflichtete die Gemeinde A, C die für das Schulpräsidium vorgesehene
Behördenentschädigung von jährlich Fr. 40'000.- für die Zeit zwischen dem
Ausscheiden aus der Schulpflege und der Rechtskraft des Rekursentscheids
nachzuzahlen und diese Entschädigung bis Ende August 2014 weiter auszurichten, es
trete denn ein Umstand ein, welcher zum Verlust der Wählbarkeit von C für das
Amt als Schulpräsident führte; im Übrigen, das heisst in Bezug auf die
Abfindungsforderung, wurde der Rekurs abgewiesen (Dispositiv-Ziff. 1).
III.
Die Gemeinde A liess am 21. Juli 2014 beim
Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und beantragen, der Rekursentscheid sei unter
Entschädigungsfolgen aufzuheben. Das Gericht eröffnete dafür das Geschäft
VB.2014.00420.
C seinerseits liess am 21. August 2014 beim Verwaltungsgericht
Beschwerde gegen den Rekursentscheid erheben und in der Sache beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei ihm eine Abfindung in der Höhe von zehn Monatslöhnen
auszurichten. Das Gericht eröffnete dafür das Geschäft VB.2014.00460.
Der Bezirksrat Q beantragte am 4. September 2014 in
beiden Verfahren die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 15.
September 2014 liess C im Verfahren VB.2014.00420 die Abweisung der Beschwerde
unter Entschädigungsfolge beantragen. Hierzu nahm die Gemeinde A mit Eingabe
vom 18. September 2014 Stellung.
Im Verfahren
VB.2014.00460 liess die Gemeinde A mit Beschwerdeantwort vom 11. September 2014
die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen
(VB.2014.00460).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
eines Bezirksrats über Anordnungen einer Gemeinde etwa betreffend Ausrichtung
finanzieller Leistungen an ein ausgeschiedenes Behördenmitglied nach § 41
in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3
Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerden einzutreten.
1.2
Beide
Parteien beantragen die Vereinigung der Verfahren. Nach § 71 VRG in Verbindung
mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember
2008 (SR 272) kann das Gericht zur Vereinfachung des Verfahrens selbständig
eingereichte Rechtsvorkehren vereinigen. Die Beschwerden in den Verfahren
VB.2014.00420 und VB.2014.00460 richten sich beide gegen den Beschluss des
Bezirksrats Q vom 18. Juni 2014. Sie sind deshalb zu vereinigen (vgl. VGr,
4. September 2013, VB.2013.00052, E. 1.2).
1.3
Streitig
sind vorliegend die Ausrichtung einer Behördenentschädigung von jährlich
Fr. 40'000.- von Anfang Dezember 2011 bis Ende August 2014 sowie eine
Abfindungsforderung im Umfang von zehn Monatslöhnen. Der Streitwert beträgt
demnach rund Fr. 140'000.-. Nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 38a Abs. 1 sowie § 38b Abs. 1 e contrario VRG fällt
die Angelegenheit damit in die Zuständigkeit der Kammer.
2.
2.1
C amtete
bis zu seinem Rücktritt als Präsident der Schulpflege A. Mitglieder der Schulpflege
werden nach § 40 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 in Verbindung mit
§ 32 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom
1. September 2003 (GPR, LS 161) an der Urne auf eine Amtsdauer von
vier Jahren gewählt. Eine Beendigung des Behördenmandats während laufender
Amtszeit ist gesetzlich nur auf entsprechendes Gesuch des Behördenmitglieds
vorgesehen (§ 35 f. GPR). Darüber hinaus anerkennen Lehre und Praxis
ein Recht der Aufsichtsbehörde, bei schwerwiegenden Verfehlungen eine
Amtsenthebung vorzunehmen (Tobias Jaag, Zwangsmassnahmen in der
Verbandsaufsicht, ZBl 111/2010, S. 73 ff., 79 f. mit Hinweisen).
Keine Möglichkeit der Amtsenthebung haben demgegenüber die übrigen Mitglieder
der jeweiligen Kollegialbehörde oder die Stimmberechtigten.
2.2
C ersuchte
den Bezirksrat P mit Schreiben vom 28. Juni 2011 um Entlassung aus dem
Amt. Mit Beschluss vom 7. Juli 2011 genehmigte dieser das Gesuch
sinngemäss und entliess C aus dessen Amt als Präsident der Schulpflege. In der
Rechtsmittelbelehrung wies er auf den innert fünf Tagen beim Regierungsrat zu
erhebenden Rekurs hin. Dieser Beschluss blieb unangefochten.
2.3
C macht im
Wesentlichen geltend, er habe den Bezirksrat zwar um Entlassung aus dem Amt als
Präsident der Schulpflege ersucht, dies aber nicht freiwillig getan, sondern
unter dem Eindruck einer Drohung des Bezirksrats, ihm bei ausbleibendem
Rücktritt wesentliche Befugnisse als Behördenmitglied zu entziehen. Sinngemäss
macht C damit geltend, es habe sich faktisch um eine – unrechtmässige –
Entlassung aus dem Amt durch den Bezirksrat gehandelt.
Die Vorinstanz kommt zum Schluss, das Entlassungsgesuch von C
habe nicht dessen freiem Willen entsprochen, sondern sei wegen einer
rechtswidrigen Androhung des Bezirksrats P erfolgt, C aufsichtsrechtlich
wesentliche Kompetenzen zu entziehen. Aus diesem Grund sei der Beschluss des
Bezirksrats P vom 7. Juli 2011 "nicht weiter beachtlich". Daraus
folgert die Vorinstanz, dass C finanziell so zu stellen sei, wie wenn er das
Amt als Präsident der Schulpflege bis zum Ende der Amtsdauer ausgeübt hätte.
2.4
2.4.1
Gegen den Entlassungsbeschluss des Bezirksrats P hätte Rekurs beim Regierungsrat
erhoben und geltend gemacht werden können, das Gesuch vom 28. Juni 2011 beruhe
auf einem Willensmangel. Dies hat C unterlassen, weshalb der
Entlassungsbeschluss in formelle Rechtskraft erwachsen ist. Unbeachtlich im
Sinn der Erwägungen der Vorinstanz könnte der Entlassungsbeschluss deshalb nur
bei Nichtigkeit sein oder wenn der Vorinstanz bzw. dem Verwaltungsgericht die
Kompetenz zustünde, ihn im vorliegenden Verfahren aufzuheben.
2.4.2
Mangelhafte Verfügungen sind nur dann nichtig, wenn sie an einem schweren
Mangel leiden, der offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist, und
zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft
gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen in erster Linie funktionelle und
sachliche Unzuständigkeit der entscheidenden Behörde sowie krasse
Verfahrensfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1, 117 Ia 202 E. 8a;
VGr, 11. Juni 2003, PB.2003.00011, E. 3c; René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,
Rz. 2554 ff. mit zahlreichen Hinweisen; Pierre Moor/Etienne Poltier,
Droit administratif, Volume II, 3. A., Bern 2011,
S. 366 ff.).
Vorliegend sind keine derart gravierenden Fehler
ersichtlich, die zur Nichtigkeit des Beschlusses vom 7. Juli 2011 führen
müssten. Auch wenn mit der Vorinstanz davon ausgegangen würde, der Bezirksrat P
habe in rechtswidriger Weise Druck auf C ausgeübt, handelte es sich dabei nicht
um einen derart gravierenden Verfahrensmangel, dass dieser die Nichtigkeit des
Beschlusses zur Folge haben müsste. Zudem widerspräche die Nichtigkeitsfolge
vorliegend einem gewichtigen Interesse an der Rechtssicherheit: Bei Nichtigkeit
des Entlassungsbeschlusses hätte entweder die Gemeinde A nach Wahl der Nachfolge
von C über zwei Präsidien der Schulpflege sowie zu viele Mitglieder derselben
verfügt und wäre die Behörde damit nicht mehr rechtmässig besetzt gewesen oder erwiese
sich die angeordnete Wahl der jeweiligen Nachfolge als ungültig; beides hätte
erhebliche Probleme hinsichtlich der Gültigkeit von Beschlüssen und
Präsidialanordnungen zur Folge. Der Entlassungsbeschluss ist demnach jedenfalls
nicht nichtig.
2.4.3
Der formell rechtskräftige Beschluss vom 7. Juli 2011 könnte sodann
auf dem Weg der Revision oder des wiedererwägungsweisen Widerrufs aufgehoben
werden. In beiden Fällen läge die Zuständigkeit zum Entscheid über ein
entsprechendes Gesuch aber grundstäzlich bei der anordnenden Behörde und mithin
beim Bezirksrat P (Art. 86b Abs. 2 Satz 1 VRG; Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 23). C macht indes gerade ein strafbares
Verhalten des Bezirksrats P geltend. Wer in solchen Fällen über eine Revision
zu befinden hätte, kann indes offenbleiben. C hätte den geltend gemachten
Mangel in einem Rechtsmittelverfahren gegen den Beschluss vom 7. Juli 2011
vorbringen können, weshalb ein entsprechendes Revisionsgesuch sich als unzulässig
erwiese (§ 86b Abs. 1 VRG). Darüber hinaus hätte C – nachdem er den
Mangel schon in seinem Rücktrittsschreiben geltend gemacht hatte – die
gesetzliche Frist von 90 Tagen ab Kenntnis des Revisionsgrunds (§ 86b
Abs. 2 Satz 1 VRG) offensichtlich nicht eingehalten.
Weder der Vorinstanz noch dem
Verwaltungsgericht steht demnach die Kompetenz zu, den formell rechtskräftigen
Entscheid vom 7. Juli 2011 in Revision zu ziehen oder wiedererwägungsweise
zu widerrufen.
2.4.4
Schliesslich liesse sich eine formell rechtskräftige Anordnung auch auf
aufsichtsrechtlichem Weg aufheben, sofern die Voraussetzungen des Widerrufs
erfüllt sind (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00519, E. 3 mit Hinweisen;
Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 81). Aufsichtsbehörde
gegenüber dem Bezirksrat P ist nach § 45 des Gesetzes über die Organisation
des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005
(LS 172.1) der Regierungsrat. Der Vorinstanz stand demnach auch nicht die
Kompetenz zu, den Beschluss vom 7. Juli 2011 aufsichtsrechtlich aufzuheben.
2.4.5
Nach dem Gesagten entfaltet der Beschluss des Bezirksrats P vom
7. Juli 2011 weiterhin Rechtswirkungen und ist er sowohl für die Parteien
als auch für die Vorinstanz und das Verwaltungsgericht verbindlich. C wurde
demnach rechtskräftig auf eigenes Gesuch hin auf den Zeitpunkt des Amtsantritts
seiner Nachfolge aus dem Amt als Präsident der Schulpflege A entlassen. Mit dem
Zeitpunkt der Amtsübergabe verlor C seinen Anspruch auf Entschädigung für die
Amtstätigkeit, weil er ab diesem Zeitpunkt keine entsprechenden Leistungen mehr
erbrachte (vgl. VGr, 13. Mai 2009, PB.2008.00042, E. 3.2).
2.5
Offenbleiben
muss, ob C gegenüber dem Bezirksrat P einen Anspruch auf Schadenersatz oder
Genugtuung aufgrund der behaupteten Rechtswidrigkeit des Beschlusses vom
7. Juli 2011 haben könnte. Dies bildet nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens und wäre in einem separaten Haftungsverfahren zu prüfen.
2.6
Nach dem
Gesagten erweist sich der vorinstanzliche Beschluss insofern als rechtswidrig,
als C damit ein Anspruch auf Auszahlung der Behördenentschädigung bis zum Ende
der Amtsdauer zugesprochen wurde. Die Beschwerde der Gemeinde im Verfahren
VB.2014.00420 ist entsprechend gutzuheissen.
3.
3.1
C
beantragt sodann die Zusprechung einer Abfindung im Umfang von zehn Monatslöhnen,
weil er sein Entlassungsgesuch nicht freiwillig gestellt habe und er faktisch
unverschuldet entlassen worden sei.
3.2
Ein
Abfindungsanspruch kann grundsätzlich unabhängig von einer Kündigungsanfechtung
geltend gemacht werden, soweit über ihn im Kündigungs- bzw. Entlassungsentscheid
nicht verfügt worden ist (VGr, 25. Oktober 2006, PB.2005.00057, E. 3.3,
und 7. März 2012, VB.2011.00595, E. 8.1). Das Begehren erweist sich damit
grundsätzlich als zulässig.
3.3
Die
Vorinstanz kam zum Schluss, auf das Rechtsverhältnis zwischen Behördenmitgliedern
und der Gemeinde kämen das (kantonale) Personalgesetz vom 27. September
1998 (PG, LS 177.10) und seine Ausführungserlasse sinngemäss zur Anwendung.
C sei aber keine Abfindung zuzusprechen, weil er durch die Vorinstanz so gestellt
worden sei, wie wenn er sein Amt weiter hätte ausüben können; damit liege keine
Entlassung (mehr) vor. Da sich der Schluss der Vorinstanz, C habe Anspruch auf
Auszahlung der Behördenentschädigung bis zum Ende der Amtsdauer, als
rechtswidrig erwiesen hat, ist im Folgenden zu prüfen, ob C als Folge des
Entlassungsbeschlusses gestützt auf das kantonale Personalrecht Anspruch auf
eine Abfindung hat.
3.4
3.4.1
Die Entschädigungen für Behördenmitglieder der Gemeinde A sind in einer Verordnung
geregelt. Diese regelt die Rechtsfolgen einer unrechtmässigen Entlassung nicht
und sieht entsprechend keinen Abfindungsanspruch bei unverschuldeter Entlassung
bzw. Nichtwiederwahl vor.
Nach § 72 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom
26. Juni 1926 (GG, LS 131.1) ist das Arbeitsverhältnis des Personals von
Gemeinden, Zweckverbänden und selbständigen Anstalten öffentlichrechtlich.
Soweit die Gemeinden keine eigenen Vorschriften erlassen, sind die Bestimmungen
des Personalgesetzes und seiner Ausführungserlasse sinngemäss anwendbar
(§ 72 Abs. 2 GG). Eine subsidiäre Anwendung des kantonalen
Personalrechts setzt in Gemeinden mit eigenem Personalrecht voraus, dass dieses
eine personalrechtliche Frage, die einer Entscheidung bedarf, nicht regelt, es
also lückenhaft ist, wobei zunächst zu prüfen ist, ob kein qualifiziertes
Schweigen des Gesetzgebers vorliegt (RB 2000 Nr. 149). Die Vorinstanz ist
der Auffassung, § 72 Abs. 2 GG komme auch für Mitglieder von Gemeindebehörden
zur Anwendung und die kommunale Regelung sei bezüglich des Anspruchs auf eine
Abfindung lückenhaft.
3.4.2
Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind
aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen
möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre
Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus).
Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz
zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm
steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen und
privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE
137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 25 N. 3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 214 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
Nach dem Wortlaut von § 72 Abs. 1 GG bezieht sich
§ 72 GG nur auf das Personal der Gemeinde. Mitglieder von (gewählten)
Organen der Gemeinde werden im Gesetz demgegenüber mit ihrer Funktion oder als
Mitglieder der Behörde bezeichnet. In diesem Sinn unterscheidet etwa § 71
Abs. 1 GG betreffend Schweigepflicht zwischen den Mitglieder der Behörde
einerseits und Beamten und Angestellten anderseits. Die heutige Fassung von
§ 72 Abs. 2 GG geht auf den Neuerlass der Personalgesetzes zurück
(damals als Satz 2 von § 72 Abs. 2 GG; vgl. OS 54, 752 ff.,
765). Die Bestimmung hat zum Ziel, eine möglichst klare Regelung des
Personal
rechts
zu bewirken und gleichzeitig der Gemeindeautonomie Rechnung zu tragen (Antrag
des Regierungsrats vom 22. Mai 1996 [ABl 1996, 1105 ff., 1144]). Dem
Personalgesetz – auf das § 72 Abs. 2 GG verweist – ist sodann nur das
Personal des Kantons direkt unterstellt (§ 1 Abs. 1 PG). Die Mitglieder
des Regierungsrats, des Obergerichts, des Verwaltungsgerichts und des
Sozialversicherungsgerichts sowie die Ombudsperson sind dem Gesetz grundsätzlich
nicht unterstellt (§ 1 Abs. 3 PG). Für Mitglieder von Verwaltungs-
und Gerichtsbehörden im Nebenamt sowie Personen mit weiteren nebenamtlichen
Aufgaben gilt das Personalgesetz schliesslich nur, soweit der Regierungsrat sie
diesem ausdrücklich unterstellt (§ 2 PG; ABl 1996, 1143).
Aus dem Wortlaut sowie dem Zweck der Regelung und dem
persönlichen Geltungsbereich des Personalgesetzes folgt, dass die sinngemäss
Anwendung des kantonalen Personalgesetzes und seiner Ausführungserlasse nur das
Anstellungsverhältnis des Personals von Gemeinden betrifft, hingegen nicht das
Rechtsverhältnis zwischen einer Gemeinde und einem Behördenmitglied. Wie dies
auf kantonaler Ebene § 2 PG für Mitglieder einer Gerichts- oder Verwaltungsbehörde
im Nebenamt vorsieht, käme die subsidiäre Anwendung des Personalgesetzes für
Mitglieder von Gemeindebehörden demnach nur in Frage, wenn die kommunale
Regelung ausdrücklich darauf verwiese. Eine solche Verweisung lässt sich der hier
interessierenden Verordnung nicht entnehmen.
Dies schliesst eine analoge Anwendung von Bestimmungen des
kantonalen Personalrechts auf das Rechtsverhältnis zwischen Behördenmitgliedern
und der Gemeinde im Rahmen richterlicher Lückenfüllung nicht aus, setzte aber jedenfalls
voraus, dass die kommunalen Bestimmungen hinsichtlich einer Frage, die zur
Anwendung des Gesetzes zwingend einer Regelung bedarf, eine Lücke aufwiesen
(vgl.
Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 25 Rz. 8; vgl. auch VGr, 19. April 2000, PB.1999.00023,
E. 2d). Dies trifft auf die Frage, ob einem Behördenmitglied einer
Abfindung zuzusprechen sei, nicht zu, weil kein genereller Anspruch auf eine
Abfindung besteht (VGr, 4. April 2012, VB.2012.00046, E. 7 [nicht
unter www.vgrzh.ch]). Ein solcher Anspruch setzte aufgrund des
Legalitätsprinzips vielmehr eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage im
kommunalen Recht voraus, an der es vorliegend fehlt.
3.4.3
Demnach besteht für eine analoge Anwendung von § 26 PG kein Raum.
Mangels entsprechender Regelung in der einschlägigen Verordnung der Gemeinde A
hat C keinen Anspruch auf eine Abfindung.
3.5
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde im Verfahren VB.2014.00460 abzuweisen.
4.
4.1
Da der
Streitwert Fr. 30'000.- übersteigt, ist das Verfahren kostenpflichtig
(§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten C aufzuerlegen und ist diesem keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
sowie § 17 Abs. 2 VRG).
4.2
Die Gemeinde
A ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der
Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von
Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden
gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008
Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Zürich etc.
2014, § 17 N. 51). Es liegen keine Umstände vor, welche die
ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung rechtfertigten.
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
Die Verfahren VB.2014.00420
und VB.2014.00460 werden vereinigt;
und erkennt:
1.    Die
Beschwerde im Verfahren VB.2014.00420 wird gutgeheissen.
Dispositiv-Ziff. 1 des Beschlusses des Bezirksrats Q vom 18. Juni
2014 wird im Sinn der Erwägungen teilweise aufgehoben und die Verfügung der Gemeinde
A vom 4. Mai 2012 wird wiederhergestellt.
2.    Die
Beschwerde im Verfahren VB.2014.00460 wird abgewiesen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    240.--     Zustellkosten,
Fr. 7'240.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden C auferlegt.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
7.    Mitteilung an …