zh_verwaltungsgericht · AN.2024.00013 · 2025-05-22 · de
Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024)

[Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Hunde des Rassetyps Rottweiler] Die Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II bringt ein Verbot des Erwerbs, des Zuzugs und der Zucht von Hunden dieses Rassetyps mit sich (Art. 8 Abs. 1 HuG; E. 4.1). Aufgrund der Übergangsregelung müssen sich bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter nicht von ihren Tieren trennen; sie werden - wie die übrige Bevölkerung - lediglich mit Blick auf eine allfällige Anschaffung eines weiteren oder neuen Hundes eingeschränkt. Dadurch wird das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) nicht tangiert. Das Zuchtverbot bedeutet aber für gewerbsmässige Rottweilerzüchterinnen und -züchter einen schweren Eingriff in die nach Art. 27 BV geschützte Wirtschaftsfreiheit (E. 4.2). Ein solcher muss nach Art. 36 BV im Gesetz vorgesehen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein (E. 4.3). Vorliegend besteht mit Art. 8 Abs. 1 HuG eine genügende gesetzliche Grundlage: Die gesetzliche Konzeption (der Umfang des Verbots wird nur im Grundsatz vom Gesetz bzw. Art. 8 HuG vorgegeben und die nähere Umschreibung bzw. die Auflistung der verbotenen Rassetypen innerhalb des vorgegebenen Rahmens [Rassetypen mit "erhöhtem Gefährdungspotenzial"] wird dem nachgeordneten Verordnungsrecht überlassen) verstösst nicht gegen Art. 38 KV (E. 5); § 8 HuG befugt den Regierungsrat zur Anpassung bzw. Erweiterung der Rassetypenliste II (E. 6); der Regierungsrat hält sich mit der Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II an den ihm von der Delegationsnorm des § 8 HuG gesetzten Rahmen (E. 7). Das mit der Erweiterung der Rassetypenliste II einhergehende Zuchtverbot ist durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (E. 8.2) und verhältnismässig (E. 8.3). Die Verordnungsänderung verletzt weder das Verhältnismässigkeitsprinzip des Art. 5 Abs. 2 BV (E. 9) noch das Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV (E.10).Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist.Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00013
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Geschäftsnummer:
AN.2024.00013
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.05.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024)
[Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Hunde des Rassetyps Rottweiler]Die Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II bringt ein Verbot des Erwerbs, des Zuzugs und der Zucht von Hunden dieses Rassetyps mit sich (Art. 8 Abs. 1 HuG; E. 4.1). Aufgrund der Übergangsregelung müssen sich bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter nicht von ihren Tieren trennen; sie werden - wie die übrige Bevölkerung - lediglich mit Blick auf eine allfällige Anschaffung eines weiteren oder neuen Hundes eingeschränkt. Dadurch wird das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) nicht tangiert. Das Zuchtverbot bedeutet aber für gewerbsmässige Rottweilerzüchterinnen und -züchter einen schweren Eingriff in die nach Art. 27 BV geschützte Wirtschaftsfreiheit (E. 4.2). Ein solcher muss nach Art. 36 BV im Gesetz vorgesehen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein (E. 4.3). Vorliegend besteht mit Art. 8 Abs. 1 HuG eine genügende gesetzliche Grundlage: Die gesetzliche Konzeption (der Umfang des Verbots wird nur im Grundsatz vom Gesetz bzw. Art. 8 HuG vorgegeben und die nähere Umschreibung bzw. die Auflistung der verbotenen Rassetypen innerhalb des vorgegebenen Rahmens [Rassetypen mit "erhöhtem Gefährdungspotenzial"] wird dem nachgeordneten Verordnungsrecht überlassen) verstösst nicht gegen Art. 38 KV (E. 5); § 8 HuG befugt den Regierungsrat zur Anpassung bzw. Erweiterung der Rassetypenliste II (E. 6); der Regierungsrat hält sich mit der Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II an den ihm von der Delegationsnorm des § 8 HuG gesetzten Rahmen (E. 7). Das mit der Erweiterung der Rassetypenliste II einhergehende Zuchtverbot ist durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (E. 8.2) und verhältnismässig (E. 8.3). Die Verordnungsänderung verletzt weder das Verhältnismässigkeitsprinzip des Art. 5 Abs. 2 BV (E. 9) noch das Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV (E. 10).Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist.Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
DELEGATIONSNORM
GESETZESDELEGATION
GESETZLICHE GRUNDLAGE
HUNDEHALTUNG
HUNDEHALTUNGSVERBOT
HUNDEZUCHT
RASSETYP
RASSETYPENLISTE II
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
VERBANDSBESCHWERDE
VERBANDSBESCHWERDERECHT
VERBANDSLEGITIMATION
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
WICHTIGE RECHTSSÄTZE
ZUCHTVERBOT
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. II BV
Art. 8 Abs. I BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 8 Abs. I HuG
§ 8 Abs. II HuG
§ 5 Abs. I lit. e HuV
Art. 38 KV
Art. 38 Abs. I KV
Art. 38 Abs. II KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2024.00013
Urteil
der 3. Kammer
vom 22. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz
Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C-Club,
4.    Verband D,
alle vertreten durch RA E,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Hundeverordnung
(Änderung vom 18. Dezember 2024),
hat sich ergeben:
I.
Mit am 20. Dezember 2024 im Amtsblatt publiziertem Beschluss
Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20, Meldungsnummer
RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich § 5
Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV,
LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den
Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des
Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen
mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8
Abs. 1 HuG verboten ist). Wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser
Änderung einen Hund des Rassetyps Rottweiler gehalten hat, hat gemäss der
Übergangsregelung im Beschluss vom 18. Dezember 2024 innerhalb von sechs
Monaten nach dem Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung im Sinn des
§ 30 HuG zu beantragen (Abs. 1). Das Veterinäramt (VETA) kann bei
diesen Hunden im Einzelfall von der Wesensbeurteilung nach § 25
Abs. 2 HuV absehen, insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des
Hundes und der Dauer seiner Haltung (Abs. 2).
Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf den
1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses vom
18. Dezember 2024). Er kürzte die Beschwerdefrist auf zehn Tage ab
(Dispositivziffer III) und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist sowie der
Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung
(Dispositivziffer IV).
II.
A, B, der C-Club und der Verband D liessen am
30. Dezember 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und
beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Regierungsratsbeschluss
Nr. 1329/2024 vom 18. Dezember 2024 aufzuheben. In prozessualer
Hinsicht verlangten sie sinngemäss die (superprovisorische) Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. Das Gesuch um superprovisorische
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde wurde mit
Präsidialverfügung vom 31. Dezember 2024 abgewiesen. Die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom
10. Januar 2025 namens des Regierungsrats, das prozessuale Ersuchen sowie
die Beschwerde seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Mit
Präsidialverfügung vom 14. Januar 2025 wurde die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde abgelehnt. A, B, der C-Club und der Verband D
sowie die Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats hielten am
10. Februar und 6. März 2025 bzw. am 24. Februar und 13. März
2025 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005
(KV, LS 101) zuständige (einzige) Instanz für die Beurteilung von
Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen
Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1
VRG).
1.2
1.2.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur
Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen
Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die
bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrats vom
22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07, Meldungsnummer
0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest
eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Person
durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146 I 62 E. 2.1;
VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen).
Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse
reicht nicht aus; die beschwerdeführende Person muss im eigenen Interesse  und
nicht in jenem der Allgemeinheit  Beschwerde führen (BGE 136 I 49
E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34).
Im Rahmen der sogenannten egoistischen Verbandsbeschwerde
können anstelle Einzelner auch Verbände in eigenem Namen, aber für die
Interessen ihrer Mitglieder ein Rechtsmittel ergreifen. Hierfür gelten folgende
Voraussetzungen: Erstens muss die Vereinigung eine juristische Person sein,
zweitens muss sie statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen ihrer
Mitglieder befugt sein, drittens müssen diese Interessen allen oder zumindest
einer grossen Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein und viertens muss jedes
dieser Mitglieder zur Geltendmachung dieses Interesses auf dem Rechtsmittelweg
befugt sein (VGr, 2. März 2023, AN.2023.00007, E. 1.4.1 Abs. 2;
26. August 2021, VB.2021.00508, E. 2.3.1, beide mit Hinweisen). Diese
Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein; sie sollen die Popularbeschwerde
ausschliessen. Die Rechtsmittellegitimation steht daher auch nicht jedem Verband
zu, der sich in allgemeiner Weise mit dem Gebiet befasst, in welchem die
angefochtene Anordnung erlassen worden ist. Vielmehr muss ein enger,
unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem statutarischen Zweck der Vereinigung
und dem fraglichen Sachgebiet bestehen (zum Ganzen BGE 136 II 539
E. 1.1 mit Hinweisen; ferner BGr, 10. Dezember 2012, 1C_160/2012, E. 1.1
[nicht publiziert in BGE 139 II 145] und 9. März 2011, 1C_434/2010,
E. 2.3). Der statutarische Zweck hat ferner einen Bezug zu den
Beschwerdeinteressen der betroffenen Verbandsmitglieder aufzuweisen. Die Praxis
akzeptiert etwa die Formulierung, dass der Verband die Interessen seiner
Mitglieder im Rahmen des statutarischen Zwecks wahrt bzw. vertritt; kann ein
Verband hingegen nach seinen Statuten nur öffentliche Interessen oder solche
der Allgemeinheit geltend machen, ist er zur egoistischen Verbandsbeschwerde
nicht befugt (VGr, 24. August 2017, VB.2017.00194, E. 2.1 mit
Hinweisen).
1.2.2
Der Beschwerdeführer 1 ist ein im Kanton Zürich wohnhafter Halter von
zwei Rottweilern. Seine Betroffenheit in eigenen schutzwürdigen Interessen
durch den angefochtenen Beschluss ist zu bejahen.
1.2.3
Die Beschwerdeführerin 2 wohnt in F (AG) und ist Halterin eines
Rottweilers. Sie bringt nachvollziehbar vor, dass sie mit ihrem Hund
regelmässig Spaziergänge im Grenzgebiet zwischen den Kantonen Aargau und Zürich
unternehme. Infolge der Erweiterung der Rassetypenliste II auf Hunde des
Rassetyps Rottweiler ist sie seit dem 1. Januar 2025 gemäss § 8
Abs. 3 HuG verpflichtet, ihren Rottweiler im Kanton Zürich im öffentlichen
Raum  und somit auch bei den regelmässigen Spaziergängen auf Zürcher
Kantonsgebiet  an der Leine zu führen und ihm einen Maulkorb anzulegen. Sie
ist daher durch die streitbetroffene Änderung der Hundeverordnung persönlich
betroffen und zur Beschwerde legitimiert.
1.2.4
Der Beschwerdeführer 3 macht geltend, er sei im Rahmen der
egoistischen Verbandsbeschwerde zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Es handelt
sich bei ihm um einen Verein im Sinn von Art. 60 ff. des
Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) und mithin um
eine juristische Person. Gemäss Art. 2 der Vereinsstatuten bezweckt er u.
a. die Förderung der
Reinzucht der Rasse Rottweiler in der Schweiz (lit. a) sowie die Förderung
der Haltung und der Verbreitung der Rasse Rottweiler (lit. b). Insoweit
besteht ein hinreichend enger Zusammenhang zwischen statutarischen Zwecken des
Beschwerdeführers 3 und der streitbetroffenen Erweiterung der
Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps Rottweiler, zumal diese zu
einem Verbot des Erwerbs, des Zuzugs und der Zucht dieser Hunderasse führt
(§ 8 Abs. 1 HuG in Verbindung mit n§ 5 Abs. 1 lit. e
HuV). In sachlicher Hinsicht besteht auch ein hinreichender Bezug zu den
Beschwerdeinteressen der Mitglieder des Beschwerdeführers 3, von denen die
meisten zumindest virtuell von der hier infrage stehenden Änderung der
Hundeverordnung berührt sein dürften (vgl. BGr, 13. Januar 2010,
2C_52/2009, E. 1.2.2 [nicht publiziert in BGE 136 I 1]). Allerdings
legt Art. 3 der Vereinsstatuten ausdrücklich fest, mit welchen Mitteln
bzw. auf welchem Weg der Verein die Erfüllung seiner Zwecke bzw. Aufgaben
anstrebt; in der genannten Bestimmung finden sich jedoch ebenso wenig wie in
den übrigen Statuten Hinweise dafür, dass der Beschwerdeführer 3 zur
Wahrung der Interessen seiner Mitglieder befugt sei. Ob er zur egoistischen
Verbandsbeschwerde berechtigt ist, erscheint daher sehr fraglich, kann aber mit
Blick auf den Verfahrensausgang offenbleiben.
1.2.5
Der Beschwerdeführer 4 ist gemäss Art. 1 seiner Statuten
ebenfalls ein Verein im Sinn der Art. 60 ff. ZGB. Er verfolgt gemäss
Art. 4 seiner Vereinsstatuten u.
a. den Zweck, sich für ein besseres Verhältnis zwischen
Bevölkerung, Behörden und Hundehaltern einzusetzen sowie den Tierschutzgedanken
zu unterstützen (Ziff. 2) und die Interessen von Hundehaltern und Hunden
im Kanton Zürich gegenüber dem Gesetzgeber und Behörden zu vertreten
(Ziff. 3). Als Mitglieder können ihm nach Art. 5 der Vereinsstatuten
angehören: "Vereine [], welche die gleichen oder ähnliche Ziele wie der Verband
D verfolgen (Rasseklubs, andere Sektionen der Schweizerischen Kynologischen
Gesellschaft (SKG), kynologische Vereine und Vereinigungen" (Ziff. 1)
sowie "Hundeschulen, Hundesalons, Hundeheime und weitere Organisationen,
welche sich im Sinn des Verbands D mit Hunden befassen" (Ziff. 5).
Bei den Mitgliedern des Beschwerdeführers 4 dürfte es sich daher in aller
Regel nicht um natürliche Personen und somit nicht um Hundehalterinnen und
-halter handeln, deren Interessen der Beschwerdeführer 4 im Sinn des
Art. 4 Ziff. 3 seiner Statuten wahren könnte. Auch stellte sich die
Frage, ob aus jenem Kreis überhaupt eine Grosszahl der Mitglieder durch die
streitige Regelung, welche sich auf eine einzelne Hunderasse bezieht, betroffen
wäre. Zwar sind von seinen Mitgliedern namentlich Hundeschulen  wie der
Beschwerdeführer 4 nachvollziehbar geltend macht  von der
streitbetroffenen Novelle insofern betroffen, als sie auch Rottweiler und deren
Halterinnen und Halter ausbilden bzw. künftig ausbilden wollen. Allerdings
erscheint mit Blick auf Art. 4 Ziff. 3 der Vereinsstatuten
zweifelhaft, ob sich die statutarische Befugnis des Beschwerdeführers 4
auch auf die Interessenwahrung solcher Vereine und Hundeschulen erstreckt. Wie
es sich damit oder mit der Berechtigung des Beschwerdeführers 4 zur
egoistischen Verbandsbeschwerde im vorliegenden Verfahren verhält, kann jedoch
angesichts des Verfahrensausgangs offenbleiben.
1.3
Da die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit
den genannten Vorbehalten einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden rügen in formeller Hinsicht, der
Beschwerdegegner habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
sowie das Gebot der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV verletzt. Er habe
den streitbetroffenen Beschluss vom 18. Dezember 2024, mit welchem die
hier interessierende Änderung der Hundeverordnung unter Entzug der
aufschiebenden Wirkung per 1. Januar 2025 in Kraft gesetzt worden sei, am
19. Dezember 2024 publiziert. Infolge der vom 18. Dezember 2024 bis
zum 2. Januar 2025 dauernden Gerichtsferien erhalte das Verwaltungsgericht
erst am 3. Januar 2025  und somit nach Inkrafttreten der
streitbetroffenen Novelle  von ihrer Beschwerde Kenntnis und könne sich namentlich
nicht rechtzeitig mit ihren prozessualen Begehren befassen. Sie lassen dabei
ausser Acht, dass die Gerichtsferien nach § 71 VRG in Verbindung mit
Art. 145 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008
(ZPO, SR 272) in erster Linie einen Stillstand von Fristen bewirken (vgl.
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 11 N. 17 ff.). Dies galt im
Übrigen vorliegend entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden auch für die
Frist zur Einreichung einer Beschwerde gegen den streitbetroffenen Beschluss
vom 18. Dezember 2024. Ungeachtet des insoweit missverständlichen Begriffs
(Gerichts
ferien
) ist die gerichtliche Tätigkeit während des (ohnehin
nicht umfassend geltenden [vgl. § 71 VRG in Verbindung mit Art. 145
Abs. 2 ZPO]) Fristenstillstands nicht wesentlich eingeschränkt und können
Gerichte in den Gerichtsferien namentlich Entscheide treffen und zustellen
(BGr, 3. März 2011, 2C_740/2010, E. 2.3). So hat das
Verwaltungsgericht denn auch mit Präsidialverfügung vom 31. Dezember 2024
über das Gesuch der Beschwerdeführenden um Erlass superprovisorischer
Massnahmen entschieden. Eine Rechtsverweigerung, wie die Beschwerdeführenden sie
unsubstanziiert geltend machen, liegt nicht vor.
Soweit die Beschwerdeführenden sinngemäss vorbringen, der
Regierungsrat hätte sie vor Erweiterung der Rassetypenliste II anhören
müssen, kann ihnen nicht gefolgt werden; der Anspruch auf rechtliches Gehör
nach Art. 29 BV erfasst Rechtsetzungsverfahren grundsätzlich nicht (Gerold
Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss in: Bernhard Ehrenzeller et al.
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,
4. A., Zürich 2023, Art. 29 Rz. 15 f. und 18 mit
Hinweisen).
Die formellen Rügen sind nach dem Gesagten unbegründet.
3.
3.1
Mit der
Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt
werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Im
Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der
angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen
(Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der
Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton
Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden
insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte
Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung
mit § 20 N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der
Erlassanfechtung grundsätzlich  und so auch hier  ausgeschlossen; das
Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, § 20
N. 95).
3.2
Nach der
verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur
erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung
entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist
und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm  insbesondere
auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht
vorgegebene Auslegung  ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGr,
29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss,
Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014,
S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal, Die abstrakte
Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 756 ff.).
3.3
Dem Zweck
der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine
rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der
Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den
rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu
erteilen (Donatsch, § 20 N. 100). Das Gericht hat sich bei
Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen
Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob und
gegebenenfalls wie der Regierungsrat im Fall der Aufhebung einer
Verordnungsbestimmung die Verordnung anpassen will, bleibt diesem vorbehalten (vgl.
VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016, E. 1.3; 31. März 2021,
AN.2020.00002, E. 1.2; 7. Juli 2015, AN.2015.00001, E. 1.3).
4.
4.1
Nach
§ 8 HuG ist der Erwerb, die Zucht sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial verboten (Abs. 1); der Regierungsrat bezeichnet die
Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II;
Abs. 2). Bislang figurieren auf der Rassetypenliste II nach § 5
Abs. 1 HuV Hunde, welche mindestens 10 % Blutanteil von Hunden
folgender Rassetypen haben: American Staffordshire Terrier (lit. a), Bull
Terrier und American Bull Terrier (lit. b), Staffordshire Bull Terrier
(lit. c) sowie American Pit Bull Terrier, Pit Bull Terrier, Bandog und
Basicdog (lit. d).
4.2
4.2.1
Die streitbetroffene Verordnungsänderung bzw. die Aufnahme von Hunden (mit
mindestens zehnprozentigem Blutanteil) des Rassetyps Rottweiler in die
Rassetypenliste II bringt nach dem Gesagten ein Verbot des Erwerbs, der
Zucht sowie des Zuzugs von Hunden dieses Rassetyps mit sich. Für Rottweiler,
welche bereits vor dem 1. Januar 2025 im Kanton Zürich gehalten wurden,
ist nach der übergangsrechtlichen Regelung die Erteilung einer Haltebewilligung
möglich. Die streitbetroffene Novelle führt daher nicht dazu, dass sich
bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter von ihren Tieren trennen müssten,
sondern schränkt jene ebenso wie die übrige Zürcher Bevölkerung lediglich mit
Blick auf eine allfällige Anschaffung eines neuen oder weiteren Hundes
dahingehend ein, dass dieser nicht einem der auf der Rassetypenliste II
angeführten Rassetypen angehören darf. Eine solche Einschränkung beeinträchtigt
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die elementare
Persönlichkeitsentfaltung nicht und tangiert daher das von Art. 10 Abs. 2
BV geschützte (Grund-)Recht auf persönliche Freiheit nicht (BGE 133 I 249
[= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 2; BGr, 27. April 2007,
2P.24/2006, E. 3.1).
4.2.2
Die Beschwerdeführenden beanstanden  weitgehend unsubstanziiert  das
übergangsrechtliche Erfordernis einer Haltebewilligung für Rottweiler, welche
vor dem 1. Januar 2025 im Kanton Zürich gehalten wurden. Wohl ist die
Erteilung einer solchen Bewilligung an gewisse Voraussetzungen geknüpft (vgl.
§ 30 Abs. 2 f. HuG und § 25 HuV) und kann eine Bewilligung
bei nur teilweiser Erfüllung dieser Voraussetzungen mit Massnahmen gemäss
§ 18 Abs. 1 HuG verbunden (§ 30 Abs. 1 HuG und § 26
Abs. 2 HuV) oder, wenn die Voraussetzungen nicht (mehr) erfüllt sind oder
der Hund Verhaltensauffälligkeiten zeigt (§ 30 Abs. 4 HuG), nicht
erteilt bzw. widerrufen werden. Die entsprechenden, im Hinblick auf die
Sicherheit von Mensch und Tier zu erlassenden Massnahmen gemäss § 18
Abs. 1 HuG setzen aber individuelle Mängel in der Hundehaltung oder ein im
Tier begründetes, konkretes Sicherheitsrisiko voraus und knüpfen mithin
nicht
am Rassetyp an. Auch der Umstand, dass die Übergangsregelung für die bislang im
Kanton Zürich gehaltenen Rottweiler eine systematische Überprüfung der Umstände
ihrer Haltung sowie grundsätzlich eine Wesensbeurteilung anordnet, tangiert
weder die Eigentumsfreiheit der betroffenen Hundehalterinnen und -halter gemäss
Art. 26 BV noch deren Anspruch auf Achtung ihrer persönlichen Freiheit
(Art. 10 Abs. 2 BV).
4.2.3
Hingegen geht mit dem Zuchtverbot jedenfalls für gewerbsmässige
Züchterinnen und Züchter von Rottweilern eine schwerwiegende Einschränkung
ihrer Berufsausübung einher, weshalb die streitbetroffene Aufnahme von Hunden
des Rassetyps Rottweiler in die Rassetypenliste II insoweit grundsätzlich
geeignet ist, einen (schweren) Eingriff in die nach Art. 27 BV geschützte
Wirtschaftsfreiheit zu bewirken (vgl. BGE 136 I 1 E. 5.3.1).
4.2.4
Der Beschwerdeführer 3 macht sodann geltend, eine zu ihm gehörige
Regionalgruppe führe auf ihrem Hundeausbildungsplatz im Kanton Zürich
Erziehungskurse für Rottweiler von Halterinnen und Haltern aus dem Kanton
Aargau gemäss § 12 Abs. 1 lit. a des Hundegesetzes des Kantons
Aargau vom 15. März 2011 (HuG/AG, SAR 393.400) durch und nehme auch
praktische Prüfungen im Sinn des § 12 Abs. 1 lit. b HuG/AG ab.
Diesen Tätigkeiten könne die Regionalgruppe aufgrund der Erweiterung der
Rassetypenliste II auf Rottweiler nicht mehr nachgehen, weil die Tiere
nunmehr durchgängig an der Leine geführt werden und einen Maulkorb tragen
müssten und "[d]ie Organisation eines Ersatz- oder
Ausweich-Hundetrainingsplatzes auf die Schnelle nicht möglich" sei. Die
streitbetroffene Verordnungsänderung bewirke eine unzulässige bzw.
unverhältnismässige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit.
Der Leinen- und Maulkorbzwang
für Hunde der Rassetypenliste II von Halterinnen und Haltern mit
ausserkantonalem Wohnsitz nach § 8 Abs. 3 HuG gilt nach dem insoweit
klaren Wortlaut dieser Bestimmung nur, soweit sich die Hunde im öffentlich zugänglichen
Raum aufhalten. Der Beschwerdeführer 3 äussert sich nicht dazu, ob der
Hundeausbildungsplatz seiner Regionalgruppe frei zugänglich ist. Üblicherweise
ist dies bei Hundeausbildungsplätzen nicht der Fall. Vielmehr finden
Hundeausbildungen oder zumindest ein Teil davon in aller Regel auf einem
eingezäunten Gelände oder in einer Halle statt und ist Dritten der Zugang
zumindest während der Kurszeiten in der Regel nicht gestattet. Für die
einheitlichen Hundeausbildungskurse, welche infolge der nunmehr auf den
1. Juni 2025 in Kraft gesetzten Änderung der Hundeverordnung vom
15. Dezember 2021 im Kanton Zürich per 1. Juni 2025 die bisherigen
Welpen-, Junghunde- und Erziehungskurse ablösen werden, sieht n§ 13 Abs. 5
HuV denn auch ausdrücklich vor, dass die praktische Ausbildung innerhalb und
ausserhalb eines (gesicherten) Übungsgeländes stattfinden muss (ABl 2022-01-07,
Meldungsnummer RS-ZH03-0000000449; ABl 2025-03-21, Meldungsnummer
RS-ZH03-0000000882; vgl. auch VGr, 23. Juni 2022, AN.2022.00001,
E. 2). Ob die streitbetroffene Novelle tatsächlich dazu führt, dass die
Regionalgruppe des Beschwerdeführers 3 ihr bisheriges Angebot für
Halterinnen und Halter von Rottweilern aus dem Kanton Aargau einstellen bzw.
zur Weiterführung desselben den Zugang zu ihrem Übungsgelände hinreichend
einschränken und allenfalls einen Teil der Kurse und Prüfungen ausserhalb des
Kantons Zürich durchführen müsste, erscheint nach dem Gesagten zweifelhaft.
Sodann ist fraglich, ob es sich bei den geltend gemachten Tätigkeiten überhaupt
um privatwirtschaftliche bzw. vom Geltungsbereich des Art. 27 BV erfasste
handle (vgl. dazu Felix Uhlmann in: Bernhard Waldmann/Eva Maria Belser/Astrid
Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015. Art. 27
N. 19 ff. insb. N. 26) und ob die angesprochenen allfälligen
Erfordernisse zur Fortführung der geltend gemachten Tätigkeit einen Eingriff in
die Wirtschaftsfreiheit darstellten. Dies alles kann indes offenbleiben, da die
Erweiterung der Rassetypenliste II auf den Rottweiler schon infolge des
damit einhergehenden Zuchtverbots jedenfalls für gewerbsmässige Züchterinnen
und Züchter von Rottweilern einen Grundrechtseingriff bewirkt und die von der
Regionalgruppe des Beschwerdeführers allenfalls gewärtigten Einschränkungen
jedenfalls deutlich leichter wögen (vgl. hinten E. 8).
4.3
Schwerwiegende
Grundrechtseinschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen (Art. 36
Abs. 1 Satz 2 BV), durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz
Dritter gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2 BV) sowie verhältnismässig
sein (Art. 36 Abs. 3 BV).
4.4
Vorliegend
sieht das Gesetz selbst (§ 8 Abs. 1 HuG) die
Grundrechtseinschränkung, namentlich das Zuchtverbot, vor. Das Bundesgericht
hat sich im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens betreffend die
genannte Bestimmung auf Gesetzesstufe bereits mit der Zulässigkeit des damit
verbundenen Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit bzw. Art. 27 BV befasst (BGE 136
I 1 E. 5). Dabei erblickte es in § 8 HuG eine hinreichende
gesetzliche Grundlage für ein Verbot der damals zur Diskussion stehenden, heute
in § 5 Abs. 1 lit. ad HuV angeführten Hunderassen (BGE 136
I 1 E. 5.3.2, auch zum Folgenden). Ausdrücklich offengelassen hat es, ob
der Beschwerdegegner gestützt auf § 8 Abs. 2 HuG weitere Hunderassen
in die Rassetypenliste II aufnehmen darf.
4.5
Mit der
hier interessierenden Änderung von § 5 Abs. 1 HuV hat der
Beschwerdegegner die Rassetypenliste II erstmals seit Erlass der genannten
Verordnungsbestimmung erweitert und auf diese Weise von seiner Kompetenz gemäss
§ 8 Abs. 2 HuG Gebrauch gemacht. Eine solche Gesetzesdelegation an
den (selbständigen) Verordnungsgeber ist unter Einhaltung der allgemeinen
Delegationsgrundsätze zulässig (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648,
E. 3.5 mit zahlreichen Hinweisen, auch zum Nachstehenden). So wird
vorausgesetzt, dass die Delegation in einem formellen Gesetz enthalten ist,
nicht durch die Rechtsordnung ausgeschlossen wird, sich auf eine bestimmte,
genau umschriebene Materie beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung
selbst enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen  wie hier im
Zusammenhang mit dem Zuchtverbot  schwerwiegend berührt wird. Die
letztgenannte Voraussetzung ist ohne Weiteres als erfüllt zu betrachten (vgl.
oben E. 4.4). Näher zu prüfen ist, ob die Delegation vorliegend grundsätzlich
zulässig bzw. nicht durch die Rechtsordnung ausgeschlossen ist (nachfolgend
E. 5), welche Tragweite der formellgesetzlichen Delegationsnorm des
§ 8 Abs. 2 HuG zukommt (unten E. 6) und ob sich die Delegation
auf eine genau umschriebene Materie bezieht bzw. ob sich der Beschwerdegegner
mit der Aufnahme des hier konkret interessierenden Rassetyps Rottweiler an die
Grenzen der ihm vom Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat (unten
E. 7), umreisst doch § 8 HuG nicht näher, was unter "Hunden mit
erhöhtem Gefährdungspotenzial" (Abs. 1), "Rassetypen mit
erhöhtem Gefährdungspotenzial" (Abs. 2) bzw. "Hunderassen mit
erhöhtem Gefahrenpotenzial" (so das Marginale zu § 8 HuG) zu
verstehen ist und hat denn auch das Bundesgericht den Wortlaut der fraglichen
Bestimmung als "wenig aussagekräftig" bezeichnet (BGE 136 I 1
E. 5.3.2).
5.
5.1
Nach
Art. 38 KV sind alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der
Form des Gesetzes zu erlassen (Abs. 1), während sich die
Verordnungskompetenz auf weniger wichtige Rechtssätze zu beschränken hat
(Abs. 2). Art. 38 Abs. 1 lit. ah KV präzisiert sodann
durch eine nicht abschliessende Aufzählung, welche Materie als grundlegend bzw.
wichtig zu betrachten ist und welche sie betreffenden Bestimmungen daher in
Gesetzesform zu erlassen sind. In einem formellen Gesetz enthalten sein müssen
namentlich Bestimmungen über "die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte"
(Art. 38 Abs. 1 lit. b KV).
5.2
Wie oben
in E. 4.4 erwähnt, sind die
wesentlichen Elemente
der hier
interessierenden Einschränkung verfassungsmässiger Rechte  nämlich das
(Zucht-)Verbot von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial  in § 8
Abs. 1 HuG und damit in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten. Wohl
listet das Gesetz bzw. § 8 HuG die verbotenen Hunderassen nicht selbst
auf, sondern hält den Verordnungsgeber dazu an, die entsprechenden Rassetypen
mit erhöhtem Gefährdungspotenzial zu bezeichnen (Abs. 2). Die vom
kantonalen Gesetzgeber gewählte Regelungskonzeption verstösst indes weder gegen
Art. 38 Abs. 1 KV noch ist in verfassungsrechtlicher Hinsicht eine
abschliessende Enumeration der Hunderassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial
auf Stufe des formellen Gesetzes geboten. Vielmehr liegt es innerhalb des zu
respektierenden Regelungsspielraums des Gesetzgebers, den Umfang des Verbots
nur im Grundsatz im formellen Gesetz vorzugeben und die nähere Umschreibung
bzw. die Auflistung der verbotenen Rassetypen innerhalb des vorgegebenen
Rahmens (Rassetypen mit "erhöhtem Gefährdungspotenzial") dem nachgeordneten
Verordnungsrecht zu überlassen (vgl. BGE 132 I 7 E. 2.2, auch zum
Folgenden). Die Zuständigkeit des Regierungsrats als Verordnungsgeber für die
Festsetzung der Rassetypenliste II gewährleistet denn auch eine flexible
Anpassung gerade mit Blick auf ein verändertes Sicherheitsbedürfnis der
Bevölkerung und erscheint insoweit sachgerecht.
6.
6.1
Es muss
sich aus der Auslegung des Gesetzes ergeben, dass der Verordnungsgeber zur
entsprechenden Regelung ermächtigt werden sollte. Umgekehrt müssen sich die
Verordnungsbestimmungen an den gesetzlichen Rahmen halten. In Bezug auf die
notwendige Normdichte lässt sich der Grad der erforderlichen Bestimmtheit nicht
abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden
Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall
erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des
Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im
Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (zum Ganzen BGE 143
I 253 E. 6.1). Selbst wenn die Delegationsnorm den Inhalt der zulässigen
Grundrechtseingriffe nicht detailliert regeln muss, hat sich dieser doch aus
dem Gesetz zu ergeben bzw. muss er unmittelbar darauf zurückgeführt werden
können. Soweit das formelle Gesetz keine inhaltlichen Konkretisierungen
enthält, beschränkt sich die Delegation somit auf das im Rahmen der
gesetzlichen Regelung zur Erreichung des gesetzlichen Zwecks Unabdingbare. Vom
formellen Gesetz gedeckt wird mit anderen Worten nur, was sich unmittelbar
darauf zurückführen lässt, wobei es nicht allein auf den Wortlaut ankommt,
sondern sich der Zusammenhang auch aus dem Zweck und der Systematik des
Gesetzes ergeben kann (BGE 143 I 243 E. 6.3). In Zusammenhang mit der
hier interessierenden Thematik ist sodann zu berücksichtigen, dass dem
kantonalen Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der Erstellung von
Rassetypenlisten nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein weiter
Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 136 I 1 E. 4.2 mit Hinweis auf BGE 133
I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3).
6.2
Wie die
Gesundheitsdirektion namens des Beschwerdegegners zutreffend ausführt, wird die
Hundehaltung, welche generell mit Gefahren für die öffentliche Sicherheit und
Ordnung behaftet ist, schon seit Langem durch sicherheitspolizeilich motivierte
kantonale Erlasse näher geregelt. Das Gesetz über das Halten von Hunden vom
14. März 1971 (OS 44, 85 und GS IV, 183) wurde dem
Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung aufgrund der Zunahme der Hundepopulation
sowie der veränderten Beziehungen zwischen Menschen und Hunden und insbesondere
aufgrund eines Vorfalls vom 1. Dezember 2005, bei welchem im Kanton Zürich
ein Kindergartenkind von drei Pit Bull Terriern angefallen und tödlich verletzt
worden war, nicht mehr gerecht und wurde daher totalrevidiert bzw. durch das
heute geltende Hundegesetz vom 14. April 2008 abgelöst. Dieses
unterscheidet in der aktuell noch geltenden Fassung zwischen Hunden, welche
einem Rassetyp mit erhöhtem Gefährdungspotenzial oder einem grossen oder massigen
Rassetyp angehören, und den übrigen Hunden, wobei der Regierungsrat die Hunde
der beiden erstgenannten Rassetypen in einer Liste bezeichnet (vgl.
§ 7 f. HuG). Der regierungsrätliche Gesetzesentwurf sah für die
Halterinnen und Halter von Hunden eines grossen oder massigen Rassetyps eine
Ausbildungsverpflichtung und für solche eines auf der Rassetypenliste II
angeführten Hundes eine Bewilligungspflicht vor (vgl. Antrag des Regierungsrats
vom 18. April 2007, ABl 2007, 732 ff., 734). Ein Minderheitsantrag
von zwei Kantonsratsmitgliedern, wonach der Erwerb, die Zucht oder der Zuzug
von Hunden der Rassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial bzw. der
Rassetypenliste II verboten werden sollten, wurde in der parlamentarischen
Beratung abgelehnt (Prot. KR 20072011, S. 2832 ff., 2849), jedoch
vom Kantonsrat für den Fall einer Volksabstimmung über das Hundegesetz als
"Variante mit Kampfhundeverbot" beschlossen (ABl 2008 628 ff.,
637 f.). Gegen das am 14. April 2008 vom Kantonsrat beschlossene
Hundegesetz kam das Kantonsratsreferendum zustande (ABl 2008 1103). In der
Volksabstimmung vom 30. November 2008 wurden sowohl die Hauptvorlage (mit
Bewilligungspflicht für Hunde der Rassetypenliste II) als auch die
Variante (mit Verbot von Hunden der Rassetypenliste II) angenommen; bei
der Stichfrage gaben die Stimmberechtigten der "Variante mit
Kampfhundeverbot" in allen Bezirken den Vorzug (ABl 2008 2309 ff.).
6.3
Aus der
Weisung des Regierungsrats zum Hundegesetz vom 18. April 2007 (ABl 2007,
741 ff., 751 f.; nachfolgend: "Weisung HuG") geht  wie im
Übrigen aus der gesetzlichen Konzeption als solche  hervor, dass die
Rassetypenlisten entgegen den Beschwerdeführenden nicht abschliessend, sondern
"nach derzeitiger Beurteilung" festgelegt werden sollten, wobei die
Rassetypenliste II jedenfalls die gemäss § 7a Abs. 1 der per
1. Januar 2010 aufgehobenen Hundeverordnung vom 11. November 1971 (OS 44,
308 und GS IV, 187) grundsätzlich leinen- und maulkorbpflichtigen Hunderassen
American Pit Bull Terrier, American Staffordshire Terrier, Bull Terrier,
Staffordshire Bull Terrier sowie Kreuzungen mit diesen Rassen umfassen sollte,
und eine künftige Anpassung bzw. Erweiterung namentlich der
Rassetypenlisten II durch den Regierungsrat notwendig werden könne
(Weisung HuG, 751 f.). Dies lässt sich auch der parlamentarischen
Diskussion entnehmen (vgl. Prot. KR 2007−2011, S. 2536, 2840 und
2835, wobei von einem der Verfasser des Minderheitsantrags betreffend ein
Verbot [anstelle der vom Regierungsrat beantragten Bewilligungspflicht] der
Hunde auf der Rassetypenliste II an letztgenannter Stelle ausdrücklich
eine mögliche Erweiterung dieser Liste [und damit des geforderten Verbots] auf
Hunde des Rassetyps Rottweiler angesprochen wurde).
6.4
Als
Zwischenfazit ist nach dem Gesagten festzuhalten, dass § 8 HuG den
Regierungsrat nicht nur zur einst vorgenommenen erstmaligen Bezeichnung der
betreffenden Rassetypen befugte, sondern grundsätzlich auch zur Anpassung bzw.
Erweiterung der Rassetypenliste II ermächtigt. Zu prüfen bleibt, ob der
Beschwerdegegner mit der hier umstrittenen Aufnahme von Rottweilern in die
Rassetypenliste II die Grenzen der ihm vom Gesetzgeber eingeräumten
Befugnisse gewahrt hat (nachfolgend E. 7).
7.
7.1
Veränderungen
an der Rassetypenliste II stehen nach dem oben in E. 6.1 Ausgeführten
nicht im freien Belieben des Verordnungsgebers. Vielmehr muss die Aufnahme
eines weiteren Rassetyps sachlich begründet und namentlich nachvollziehbar
sein, weshalb von Hunden dieses Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein
erhöhtes Gefährdungspotenzial im Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht und
inwiefern eine mit derjenigen der bereits auf der Rassetypenliste II
angeführten Hunderassetypen vergleichbare Interessenlage vorliegt.
7.2
Aus der
Weisung zum Hundegesetz erhellt, dass für die Aufnahme eines Rassetyps in eine
der Rassetypenlisten wesentlich auf das Verletzungsausmass bei Beissvorfällen
mit den betreffenden Hunden abgestellt werden sollte (Weisung HuG, 751). Auch
ein Votum eines Verfassers des Minderheitsantrags betreffend ein Verbot der auf
der Rassetypenliste II angeführten Hunderassen verdeutlicht, dass für die
Aufnahme einer Hunderasse in die Rassetypenliste II das Beissverhalten der
Tiere bzw. das daraus resultierende Verletzungsausmass und nicht die
Beisshäufigkeit ausschlaggebend sein sollte (Prot. KR 2007−2011,
S. 2834). Dem sinngemässen Vorbringen der Beschwerdeführenden, wonach
unter Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial im Sinn des § 8 HuG nur
"Kampfhunde" bzw. Hunderassen, welche traditionell zum Zweck von
(Hunde-)Kämpfen gezüchtet wurden, zu verstehen seien, kann daher nicht gefolgt
werden.
Die erste Fassung der Rassetypenliste bzw. § 5
Abs. 1 lit. ad HuV wurde bzw. wurden massgeblich durch einen
tragischen Einzelvorfall  nämlich jenen vom 1. Dezember 2005 
beeinflusst: In der parlamentarischen Debatte wurde im Zusammenhang mit der
Rassetypenliste II gemäss § 8 HuG wiederholt darauf hingewiesen, dass
dieser schwere Beissunfall Anlass für die Gesetzesrevision und die Verschärfung
der Anforderungen an die Hundehaltung gegeben habe (Prot. KR 2007−2011,
S. 2521, 2524, 2527, 2531, 2532, 2535, 2539, 2540, 2541, 2545, 2836) und
dass die dadurch hervorgerufene Verunsicherung der Bevölkerung bzw. deren
Sicherheitsbedürfnis nach einer strengeren Reglementierung verlange (Prot. KR
2007−2011, S. 2528, 2531, 2537, 2546, 2837). Auch wurde das von
einer Minderheit des Kantonsrats geforderte Verbot der Hunderassen mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial als "markante Antwort auf eine schreckliche Tat"
bezeichnet (Prot. KR 2007−2011, S. 2836) und postuliert, dass
"wiederholt auffällige Rassen" verboten werden sollten (Prot. KR 2007−2011,
S. 2834).
7.3
Mit der
hier umstrittenen Verordnungsänderung wurde die Rassetypenliste II wie
erwähnt erstmalig erweitert. Der Beschwerdegegner hatte noch am
16. September 2020 verschiedene Anfragen aus dem Kantonsrat betreffend
eine mögliche Erweiterung der Rassetypenliste II dahingehend beantwortet,
dass die Aktualität der Liste laufend geprüft werde, es "zurzeit"
aber nicht angezeigt sei, weitere Rassen auf die Liste der Hunde mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial aufzunehmen (RRB 888/2020). Anlass für die
streitbetroffene Erweiterung der Rassetypenliste II gaben zwei
Beissvorfälle mit Rottweilern im Oktober und Dezember 2024. Beim ersten Vorfall
im Oktober 2024 wurde ein fünfjähriges Kind auf einem Spielplatz in Adlikon von
einem Rottweiler angegriffen und erlitt schwere Bissverletzungen. Gemäss einer
Medienmitteilung der Kantonspolizei Zürich vom 22. Oktober 2024 wurden bei
diesem Vorfall auch ein siebenjähriges Kind sowie zwei Frauen vom Hund gebissen
und verletzt, weshalb sie ebenfalls vor Ort erstversorgt und anschliessend in
ein Spital gebracht werden mussten. Beim Einfangen des Hundes sei sodann eine
Polizistin gebissen und leicht verletzt worden. Medienberichten zufolge hatten
die Hundebesitzer das Tier erst zwei Tage vor dem Unfall im Ausland erworben
und in die Schweiz verbracht. Es sei auch am Unfalltag noch vom Umzug
"gestresst" gewesen. Als der Besitzer die Wohnungstür einen Spalt
geöffnet habe, habe es ihn zur Seite gedrängt, sei aus der Wohnung gerannt und
vor der Wohnliegenschaft auf die spielenden Kinder getroffen, welche es in der
Folge attackiert habe. Beim zweiten Vorfall im Dezember 2024 war eine Mutter
mit ihrem fünfjährigen Sohn auf einem Spazierweg in Winterthur unterwegs
gewesen, als ihnen ein Mann mit einem angeleinten Rottweiler entgegenkam.
Gemäss einem Medienbericht griff der Hund das Kind unvermittelt an, sobald er
auf dessen Höhe angelangt war, und biss es in den Kopf. Das Kind erlitt schwere
Kopfverletzungen, welche in der Folge operativ behandelt werden mussten. Bei
dem Mann, welcher mit dem Rottweiler unterwegs war, handelte es sich soweit
bekannt nicht um den Hundehalter.
Bei den beiden genannten Vorfällen wurden Kinder im
öffentlichen Raum unvermittelt von Rottweilern angegriffen, gebissen und schwer
verletzt. Gerade junge Opfer erleiden bei solchen Vorfällen gemäss dem
Beschwerdegegner nicht nur körperliche Verletzungen, sondern leiden auch unter
den langanhaltenden Folgen des traumatischen Ereignisses. Die schwerwiegenden
Vorfälle, welche sich in jüngster Vergangenheit mit Rottweilern ereignet
hätten, hätten  so der Beschwerdegegner  aufgezeigt, dass Hunde dieses Rassetyps
schon allein aufgrund ihrer anatomischen Eigenschaften ein erhebliches
Gefährdungspotenzial aufwiesen und offensichtlich auch ein beträchtliches
Aggressionsverhalten entwickeln könnten. Rottweiler seien ursprünglich als
Arbeitshunde gezüchtet worden. Ihre körperlichen Merkmale  nämlich eine
Widerristhöhe von 6068 cm und bei Rüden ein Gewicht von rund 50 kg 
machten sie zu kraftvollen und imposanten Hunden. Aufgrund ihrer anatomischen
(kräftig-muskulös) und physiologischen Besonderheiten (ausgeprägte Kiefermuskulatur)
seien Hunde dieser Rasse sowie deren Kreuzungen damit den Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial zuzuordnen bzw. mit denjenigen Hunderassen vergleichbar,
welche bereits auf der fraglichen Liste figurierten. Die Vorfälle im Oktober
und Dezember 2024 hätten denn auch gezeigt, dass Hunde des Rassetyps Rottweiler
schwerste Verletzungen verursachen könnten. Wiederholte Anfragen von
Parlamentariern betreffend die mögliche Aufnahme von Rottweilern auf die Rassetypenliste II
wie auch die mediale Berichterstattung zu den jüngsten Beissvorfällen mit
Rottweilern legten schliesslich den Schluss nahe, dass in der Bevölkerung auch
bezüglich Hunden des Rassetyps Rottweiler ein Sicherheitsbedürfnis bestehe.
Der Beschwerdegegner führt im Rahmen der Begründung des
angefochtenen Beschlusses weiter aus, im Kanton Zürich sei die Anzahl der gemeldeten
"Beissvorfälle", bei welchen Menschen verletzt worden seien, gemäss
dem Jahresbericht des Veterinäramts im Jahr 2023 markant (von 659 auf 839)
gestiegen. Im Jahr 2022 seien 43 Vorfälle mit Rottweilern  darunter
auch solche mit "bloss" aggressivem Verhalten  gemeldet worden,
2023 seien 32 und im laufenden Jahr 2024 25 entsprechende Meldungen registriert
worden. Dies entspreche zwar nur einem Prozent aller gemeldeten Vorfälle,
allerdings fielen Vorfälle mit Rottweilern aufgrund deren körperlicher
Eigenschaften häufig überdurchschnittlich schwer aus, wie auch die jüngsten
beiden Ereignisse zeigten. Rottweiler machen nur 0,5 % der
Gesamthundepopulation aus. Auf diesen Hunderassetyp entfallen folglich deutlich
überdurchschnittlich viele Meldungen wegen (mindestens) aggressiven Verhaltens.
In der Beschwerdeantwort vom 13. Januar 2025 führt der Beschwerdegegner
aus, dass die Anzahl der gemeldeten Vorfälle mit Rottweilern wohl rückläufig
sei; aus den jährlich gemeldeten 3040 Vorfällen mit Rottweilern und einer
Population dieser Hunderasse von rund 350 Tieren im Kanton Zürich folge
jedoch immer noch, dass durchschnittlich einer von zehn Rottweilern ein
erhebliches Aggressionsverhalten zeige, welches dann zu einer Meldung führe.
7.4
Aus dem
Dargelegten erhellt, dass sich die Aufnahme von Hunden des Rassetyps Rottweiler
in die Rassetypenliste II hinreichend auf das Gesetz zurückführen lässt:
Rottweiler können  wie dies schon die jüngsten schweren Vorfälle vom Oktober
und Dezember 2024 zeigen  aufgrund ihrer körperlichen Eigenschaften ebenso wie
die bereits auf der Rassetypenliste II angeführten Hunderassen
schwerwiegende Verletzungen verursachen. Das Verletzungsausmass bei
Beissvorfällen mit diesen Rassetypen ist mithin vergleichbar. Dieses hier
massgebliche abstrakte Gefährdungspotenzial wird auch nicht dadurch massgeblich
relativiert, dass Rottweiler  anders als die bislang auf der
Rassetypenliste II figurierenden Hunderassen  nicht zu Kampfzwecken
gezüchtet wurden oder diese Hunderasse für den Einsatz etwa als Dienst- und als
Schutzhund gut geeignet ist. Rottweiler werden denn auch in sämtlichen
Kantonen, welche Listen potenziell gefährlicher Hunderassen erlassen haben, als
solche angeführt; während ihre Haltung soweit ersichtlich in den Kantonen
Aargau, Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Glarus, Schaffhausen, Solothurn, Tessin,
Thurgau und Waadt bewilligungspflichtig ist, besteht in den Kantonen Wallis und
Genf bereits ein umfassendes Verbot dieser Hunderasse und im Kanton Waadt ein Verbot
der Zucht und Einfuhr zu Handelszwecken (§ 10 HuG/AG in Verbindung mit
§ 11 der Hundeverordnung des Kantons Aargau vom 7. März 2012
[SAR 393.411]; §§ 2a und 3 Abs. 4 des Hundegesetzes des
Kantons Basel-Landschaft vom 22. Juni 1995 [SGS 342] in Verbindung
mit § 1 der Verordnung über das Halten potenziell gefährlicher Hunde des
Kantons Basel-Landschaft vom 3. Juni 2003 [SGS 342.12]; §§ 9
sowie 14 Abs. 2 des Hundegesetzes des Kantons Basel-Stadt vom
14. Dezember 2006 [SG 365.100] in Verbindung mit dem
Regierungsratsbeschluss vom 21. April 2009 betreffend Liste der als
potenziell gefährlich eingestuften Hunderassen und deren Kreuzungen [SG 365.101];
Art. 27 des Einführungsgesetzes zum Tierschutzgesetz und Tierseuchengesetz
des Kantons Glarus vom 6. Mai 2012 [GS IV G/3/2] in Verbindung mit
Art. 19 der Veterinärverordnung des Kantons Glarus vom 17. September
2013 [GS IX D/633/2]; Art. 9 des Gesetzes über das Halten von Hunden des
Kantons Schaffhausen vom 27. Oktober 2008 [SHR 455.200] in Verbindung
mit § 3 der Hundeverordnung des Kantons Schaffhausen vom 10. März
2009 [SHR 455.201]; § 4 des Hundegesetzes des Kantons Solothurn vom
7. November 2006 [BGS 614.71] in Verbindung mit § 3 der
Hundeverordnung des Kantons Solothurn vom 6. März 2007 [BGS 614.72];
Art. 14 legge sui cani vom 19. Februar 2008 [RL 482.300] in
Verbindung mit Art. 11 ff. regolamento sui cani des Kantons Tessin
vom 11. Februar 2009 [RL 482.310]; § 3a des Gesetzes über das
Halten von Hunden des Kantons Thurgau vom 5. Dezember 1983 [RB 641.2]
in Verbindung mit § 7b der Hundeverordnung des Kantons Thurgau vom
16. Oktober 1984 [RB 641.21]; Art. 3 und 11 f. loi sur
la police des chiens des Kantons Waadt vom 31. Oktober 2006
[BLV 133.75] in Verbindung mit Art. 2 règlement d'application de la
loi du 31 octobre 2006 sur la police des chiens des Kantons Waadt vom
9. April 2014 [BLV 133.75.1]; Art. 37 des Ausführungsgesetzes
zum eidgenössischen Tierschutzgesetz des Kantons Wallis vom 19. Oktober
2014 [SGS 455.1] in Verbindung mit dem Beschluss des Staatsrates des Kantons
Wallis vom 21. Dezember 2005 betreffend verbotene Hunderassen und deren
Kreuzungen; Art. 23 loi sur les chiens des Kantons Genf vom 18. März
2011 [M 3 45] in Verbindung mit Art. 17 règlement d'application
de la loi sur les chiens des Kantons Genf vom 27. Juli 2011
[M 3 45.01]). Schliesslich gehörte der Rottweiler bereits zu der
Gruppe von dreizehn Hunderassen, für deren Haltung das Bundesamt für
Veterinärwesen am 12. Januar 2006 im Zusammenhang mit Massnahmen
betreffend gefährliche Hunde eine Bewilligungspflicht vorgeschlagen hatte (vgl.
BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3; vgl.
ferner Bericht der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des
Nationalrates vom 20. Februar 2009 betreffend parlamentarische Initiative
Verbot von Pitbulls in der Schweiz, BBl 2009 S. 3547 ff., Fn. 4
auf S. 3553).
Das Gefährdungspotenzial für die Bevölkerung, das von
Hunden des Rassetyps Rottweiler ausgeht, war vor dem Hintergrund der erwähnten
Rasseliste des Bundesamts für Veterinärwesen und der aufgeführten
ausserkantonalen Regelungen an sich bekannt. Trotz der überdurchschnittlichen
Häufigkeit von Meldungen im Zusammenhang mit dieser Hunderasse blieb ihre
Haltung im Kanton Zürich weiter zulässig. Bei den zwei dargelegten Vorfällen im
Oktober und Dezember 2024 (vgl. oben E. 7.3) aktualisierte sich dieses
Gefährdungspotenzial erneut, und zwar mit gravierenden Folgen. Dabei erweckten
diese Vorfälle den Anschein, dass die in die Haltung involvierten Personen dem
gebotenen Verantwortungsbewusstsein nicht gewachsen waren und es damit
verbunden zu Aggressionsverhalten von Rottweilern mit unvermittelten und
schweren Bissverletzungen gegenüber Fremdpersonen  namentlich Kindern  im
öffentlichen Raum kam. Unter diesen Umständen ist es angesichts der auf dem
Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen gerechtfertigt, dass der
Beschwerdegegner eine Neubeurteilung der Verbotsfrage vorgenommen hat.
Diese beiden neuen Vorfälle hatten sich zeitlich kurz
hintereinander und an unterschiedlichen Orten im Kantonsgebiet ereignet. Der
Beschwerdegegner durfte daher annehmen, dass weitere solche Vorfälle ernsthaft
zu befürchten sind, weil inzwischen ein relevanter Personenkreis an der Haltung
von Rottweilern interessiert ist, der den damit verbundenen Herausforderungen
nicht gewachsen ist. Auch wenn es sich dabei um Einzelfälle handelte, ist eine
derartige Erhöhung des damit einhergehenden Gefährdungspotenzials nicht
hinnehmbar. Es erscheint nachvollziehbar, dass der Beschwerdegegner aus den
wiederholten, schweren Beissvorfällen mit Rottweilern zum Schluss gelangte, das
Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung sei mit Bezug auf diesen Rassetyp
berechtigterweise erheblich angestiegen, sodass letzterer in die
Rassetypenliste II aufzunehmen sei. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist es denn auch zulässig, bei der Bestimmung von
Rassetypenlisten das Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung mit zu berücksichtigen
(BGE 136 I 1 E. 4.3.1 und 4.4.2). Daran ändert entgegen den
Beschwerdeführenden nichts, dass eine 2023 im Auftrag des VETA durchgeführte
Befragung von rund 1'000 erwachsenen Personen ergab, dass die Frage, ob kleine
oder grosse und massige Hunde schlechter erzogen seien, von der Hälfte der
Befragten dahingehend beantwortet wurde, dass kleine Hunde schlechter erzogen
seien, während nur 8 % der Befragten grosse und massige Hunde als
schlechter erzogen einschätzen. Namentlich lässt sich daraus nicht ableiten, dass
ein Grossteil der Bevölkerung sich mehr vor kleinen als vor grossen und
massigen Hunden fürchte oder durch die wiederholten schweren Beissvorfälle mit
Rottweilern in seinem subjektiven Sicherheitsempfinden nicht beeinträchtigt
worden sei.
7.5
Nach dem
Gesagten hält sich der Beschwerdegegner mit Erlass des streitigen n§ 5
Abs. 1 lit. e HuV an den ihm von der Delegationsnorm des § 8 HuG
gesetzten Rahmen. Damit liegt (auch) mit Bezug auf das Verbot namentlich der
Zucht von Hunden des Rassetyps Rottweiler eine genügende gesetzliche Grundlage
gemäss Art. 36 Abs. 1 BV vor.
8.
8.1
Das
Bundesgericht hat sich bereits in grundsätzlicher Weise mit der Zulässigkeit
des Verbots der Zucht von in der Rassetypenliste II angeführten
Hunderassen gemäss § 8 Abs. 1 HuG beschäftigt und bejaht, dass der
damit einhergehende Eingriff in die von Art. 27 BV geschützte
Wirtschaftsfreiheit im Sinn des Art. 36 Abs. 2 f. BV durch ein
öffentliches Interesse bzw. den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt
sowie verhältnismässig ist (BGE 136 I 1 E. 5.4).
8.2
Mit der
streitbetroffenen Erweiterung der Rassetypenliste II bzw. dem daraus
folgenden Verbot u.
a.
der Zucht von Rottweilern wird ein legitimes öffentliches Interesse, nämlich
der Schutz der Bevölkerung vor schwerwiegenden Verletzungen durch besonders
gefährliche Hunde (vgl. BGE 136 I 1 E. 5.4.1; vgl. ferner oben
E. 7), verfolgt.
8.3
Es ist
nicht ersichtlich, weshalb die Verhältnismässigkeit des in § 8 Abs. 1
HuG verankerten Verbots namentlich der Zucht von Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial mit Bezug auf Rottweiler anders als jene der vom
Bundesgericht bereits geprüften Zuchtverbote für Hunde der bislang auf der
Rassetypenliste II angeführten Hunderassen beurteilt werden sollte. Es ist
daher im Licht der entsprechenden bundesgerichtlichen Erwägungen daran
festzuhalten, dass das Zuchtverbot eine zur Erreichung der gewünschten Verbesserung
des Bevölkerungsschutzes geeignete und erforderliche Massnahme darstellt, indem
das Verbot des Erwerbs von Hunden des Rassetyps Rottweiler allein  welches wie
oben in E. 4.2.1 dargelegt nicht in grundrechtlich geschützte Positionen
eingreift  zwar dazu führen würde, dass die professionelle Zucht dieser
Hunderasse nicht mehr rentabel wäre und somit aufgegeben würde, es allerdings
die nicht gewerbsmässige Zucht von Rottweilern nicht zu verhindern vermöchte,
weshalb Hundehaltende trotz des Erwerbsverbots noch über lange Zeit im Besitz
von Rottweilern bleiben könnten und das Regelungsziel unterlaufen würde, welche
Lücke mit einer blossen Bewilligungspflicht nicht geschlossen werden könnte
(vgl. BGE 136 I 1 E. 5.4.3). Dass andere Kantone auf
hunderassenspezifische Massnahmen verzichten oder diese auf eine
Bewilligungspflicht für die Haltung und/oder Zucht von Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial bzw. von Rottweilern beschränken mögen, ändert daran
nichts (vgl. auch unten E. 10.7).
Weiter ist das Zuchtverbot (auch) mit Bezug auf Rottweiler
als zumutbar zu betrachten: Da auch unter Berücksichtigung der Erweiterung der
Rassetypenliste II nur die Zucht weniger Rassen verboten ist, verbleibt
Hundezüchterinnen und -züchtern ein weites Betätigungsfeld (BGE 136 I 1
E. 5.4.4, auch zum Nachstehenden). Dem privaten, wirtschaftlichen
Interesse an der Züchtung einer bestimmten Hunderasse ist daher kein grosses
Gewicht zuzumessen. Diesem steht das öffentliche Interesse am Schutz der
Bevölkerung entgegen, welches vorrangig darin besteht, die von Hunden mit
erhöhtem Gefährdungspotenzial bzw. Rottweilern ausgehenden Risiken für Menschen
und insbesondere Kinder, mithin die Gefährdung des Lebens und der körperlichen
Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 sowie in seiner besonderen Ausprägung
auch Art. 11 Abs. 1 BV), zu vermeiden. Das öffentliche Interesse
überwiegt klar (vgl. auch BGE 130 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22]
E. 4.2). Daran ändert angesichts der im Einzelfall drohenden bzw.
resultierten Schwere der Verletzungen nichts, dass die in der Statistik des
VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern ausgehenden Beissverletzungen
bei Menschen im Kanton Zürich in den vergangenen Jahren nicht angestiegen bzw.
gesunken ist oder dass dieser Hunderasse angesichts ihrer grundsätzlichen
Eignung etwa für den Einsatz als Dienst- oder Schutzhund ein gewisser
gesellschaftlicher Nutzen attestiert werden kann.
8.4
Soweit die
Beschwerdeführenden geltend machen, die Erweiterung der Rassetypenliste II
auf Hunde des Rassetyps Rottweiler bewirke einen unverhältnismässigen Eingriff
in die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV, indem Ausbildungskurse und
Prüfungen (nach ausserkantonalem Recht) für Hunde dieses Rassetyps von
auswärtigen Halterinnen und Haltern aufgrund des für diese Tiere geltenden
Leinen- und Maulkorbzwangs gemäss § 8 Abs. 3 HuG auf im Kanton Zürich
gelegenen Hundeausbildungsplätzen nicht mehr oder nur noch eingeschränkt
angeboten werden könnten, kann ihnen nicht gefolgt werden: (Auch) der Leinen-
und Maulkorbzwang für Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial von auswärtigen
Halterinnen und Haltern bezweckt entgegen den Beschwerdeführenden nicht die
Reduktion der Beissvorfälle mit Hunden insgesamt, sondern eine Verbesserung des
Schutzes der Bevölkerung vor schwerwiegenden Verletzungen durch Hunde mit
erhöhtem Gefährdungspotenzial. Sodann soll mit der Erweiterung der
Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps Rottweiler dem subjektiven
Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung nach wiederholten Beissvorfällen Rechnung
getragen werden, bei welchen namentlich (auch) Kinder unvermittelt im
öffentlichen Raum angegriffen und in schwerwiegender Weise verletzt wurden. Zur
Erreichung dieser Zielsetzungen ist ein Leinen- und Maulkorbzwang im öffentlich
zugänglichen Raum für auswärtige Hunde (auch) des Rassetyps Rottweiler ohne
Weiteres geeignet. Dass diese Massnahme nicht erforderlich sei bzw. dem
Gesetzgeber mit Bezug auf Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial von auswärtigen
Halterinnen und Haltern ein milderes Mittel zur Verfügung gestanden wäre,
machen die Beschwerdeführenden zu Recht nicht geltend. Wie bereits dargelegt,
beschränkt sich die Leinen- und Maulkorbpflicht gemäss § 8 Abs. 3 HuG
auf den öffentlich zugänglichen Raum. Ein gesichertes Übungsgelände benötigen
sodann jedenfalls ab dem 1. Juni 2025 auch sämtliche Anbieter, welche
Ausbildungskurse nach Zürcher Recht anbieten wollen (oben E. 4.2.2). Dem
öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung ist ein hohes Gewicht
beizumessen, weshalb die mit der streitbetroffenen Erweiterung der
Rassetypenliste II einhergehenden Anforderungen namentlich an die
Sicherung von Ausbildungsplätzen, welche im Zusammenhang mit der Durchführung
von Hundeausbildungskursen (auch) für ausserkantonale Halterinnen und Halter zu
erfüllen sind, die Wirtschaftsfreiheit der Anbieterinnen und Anbieter solcher
Leistungen, wenn überhaupt, so jedenfalls nicht in unverhältnismässiger Weise
einschränken.
9.
9.1
Soweit 
wie hier im Zusammenhang mit dem Verbot des Erwerbs einer bestimmten Hunderasse
 nicht die Einschränkung von Grundrechten infrage steht (oben E. 4.2),
sondern das Verhältnismässigkeitsprinzip als allgemeiner Verfassungsgrundsatz
(Art. 5 Abs. 2 BV) zu beachten ist, steht den rechtsetzenden Behörden
ein weiter Gestaltungsspielraum zu (VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001,
E. 4.4.1). Mit Blick auf das offensichtliche Missverhältnis zwischen dem
privaten Interesse am Erwerb und der Haltung einer bestimmten Hunderasse und
dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung vor
schweren Verletzungen durch Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (vgl. auch
hinten E. 10.6) hält es entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerenden
vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz stand, dass der Gesetzgeber in § 8
Abs. 1 HuG für Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial ein Verbot und
nicht eine blosse Bewilligungspflicht oder anderweitige Einschränkungen der
Hundehaltung statuiert hat.
9.2
Nun werden
Rottweiler  soweit ersichtlich im Unterschied zu den bereits auf § 5
Abs. 1 lit. ad HuV figurierenden Rassetypen  im Kanton Zürich nicht
bloss zu privaten Zwecken erworben und gehalten, sondern etwa auch als Dienst-
oder Schutzhunde eingesetzt, weshalb ihnen wie bereits erwähnt ein gewisser
gesellschaftlicher Nutzen zu attestieren ist und ihre Haltung insoweit auch im
öffentlichen Interesse liegen kann. Das Verwaltungsgericht orientiert sich
indes in abstrakten Normenkontrollverfahren wie dem vorliegenden an
vorhersehbaren Normalfällen, hier also am Erwerb bzw. der Haltung von
Rottweilern zu privaten Zwecken. Im Unterschied zur Ausweitung des Zuchtverbots
ist daher in Zusammenhang mit dem Erwerbsverbot unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit grundsätzlich nicht relevant, dass Hunden dieses Rassetyps
auch ein gewisser gesellschaftlicher Nutzen beigemessen werden kann. Ohnehin
fiele das mit dem Einsatz von Rottweilern etwa als Diensthunde verbundene
öffentliche Interesse an deren Haltung nicht derart ins Gewicht, dass das mit
der streitbetroffenen Erweiterung der Rassetypenliste II um Hunde des
Rassetyps Rottweiler einhergehende Verbot des Erwerbs und der Haltung dieser
Hunderasse als unverhältnismässig erschiene. Es kann daher auch offenbleiben,
ob die streitbetroffene Verordnungsänderung  wie von den Beschwerdeführenden
vorgebracht  dazu führt, dass Hunde des Rassetyps Rottweiler nicht mehr als
Einsatzmittel im Sinn des § 5 Abs. 1 lit. b der Verordnung vom
21. Januar 2009 über die polizeiliche Zwangsanwendung (PolZ,
LS 550.11) für die Erfüllung polizeilicher Aufgaben zur Verfügung stehen.
10.
10.1
Die
Beschwerdeführenden bringen weiter vor, die streitbetroffene Änderung des
§ 5 Abs. 1 HuV verletze das Gebot der Rechtsgleichheit nach
Art. 8 Abs. 1 BV. Sie machen in diesem Zusammenhang geltend,
Rottweiler seien keine gefährlichen oder aggressiven Hunde, vielmehr würden sie
etwa als Polizeihunde eingesetzt. Es gebe denn auch keine gefährlichen
Hunderassen, sondern bloss gefährliche Hundeindividuen; das Verhalten eines
Hundes hänge massgeblich von der Zuchtauswahl und der Erziehung ab.
10.2
Diese
Kritik verfängt nicht bzw. ist nicht geeignet, die zur Vereinbarkeit von
Rassetypenlisten mit dem Rechtsgleichheitsgebot ergangene bundesgerichtliche
Rechtsprechung als überholt erscheinen zu lassen.
10.3
Das
Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit der Frage befasst, ob Regelungen,
welche sich auf Rassetypen abstützen, um die Gefährlichkeit von Hunden zu
bestimmen, vor dem Rechtsgleichheitsgebot standhalten. Dabei hat es wiederholt
festgehalten, dass den Kantonen in diesem Bereich ein weiter
Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008
Nr. 22] E. 3.3; 136 I 1 E. 4.2), und stets verneint, dass die
Abstützung auf Rassetypenlisten zur Bestimmung der Gefährlichkeit von Hunden
das Rechtsgleichheitsgebot verletze (BGE 132 I 7 E. 4; 133 I 249
[= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 3.3 und E. 4; 136 I 1
E. 4; BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 4 f.). Es ging
sodann in der zitierten Rechtsprechung davon aus, "dass die Rassenzugehörigkeit
eines Hundes für sich allein noch keinen zuverlässigen Aufschluss über die
Gefährlichkeit des Tieres gibt" und "das Wesen eines Hundes [] in
wesentlichem Ausmass auch durch die Erziehung (Sozialisation) und durch
Umwelteinflüsse geprägt" wird (BGE 132 I 7 E. 4.2, auch zum
Folgenden; vgl. auch BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22]
E. 4.3; vgl. ferner BGE 136 I 1 E. 4.3.1). Zudem könne es
innerhalb der gleichen Rasse Zuchtlinien mit erhöhter oder geringerer
Aggressivität geben. Das Bundesgericht verkannte mithin nicht, dass zwischen
der Rasse eines Hundes und seiner individuellen Gefährlichkeit (oder Aggressivität)
kein direkter Zusammenhang besteht. Es hielt indes dafür, dass Bisse von Hunden
gewisser Rassen und deren Kreuzungen besonders schlimme Konsequenzen aufwiesen,
insbesondere wegen der Morphologie, der Kraft, der Angriffsart oder der "Reizschwelle"
des Tieres (BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 5.3; BGE 133 I
249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3). In Zusammenhang mit der
Qualifikation der bereits auf der Rassetypenliste II bzw. in § 5
Abs. 1 lit. ad angeführten Hunderassen als Hunde mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial führte es sodann aus, die angeborenen
Verhaltenseigenschaften und die Anatomie dieser Hunde machten sie potenziell
gefährlicher als andere Hunde (BGE 136 I 1 E. 4.3.1, auch zum
Nachstehenden). Hunde der fraglichen Rassetypen könnten aufgrund ihres
Körperbaus, ihres Gebisses, ihrer Kraft und ihrer Angriffsart sehr schwere
Verletzungen bewirken; eine unrichtige Haltung könne verheerende Folgen haben,
was nicht bedeute, dass alle Hunde der angeführten Rassen besonders gefährlich
seien. Es ist auch mit Bezug auf Hunde des Rassetyps Rottweiler nicht von der
Hand zu weisen, dass gewisse rassetypische anatomische Eigenschaften die
Schwere der Verletzungen bei Beissvorfällen  und somit eben das vom Tier
ausgehende Gefährdungs
potenzial
 beeinflussen (oben E. 7).
10.4
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei
der Bestimmung der Rassetypenliste auch das subjektive Sicherheitsbedürfnis der
Bevölkerung mitberücksichtigen (BGE 136 I 1 E. 4.3.1 und 4.4.2). Die
Stimmberechtigten des Kantons Zürich brachten in einer vergleichbaren
Konstellation Ende 2008 ihren diesbezüglichen Willen deutlich zum Ausdruck,
indem sie  kantonsweit  einem Verbot bestimmter, durch besonders
schwere (einzelne) Beissvorfälle in den Fokus der öffentlichen Wahrnehmung
gerückter Hunderassen gegenüber dem vom Regierungsrat vorgeschlagenen und von
der Mehrheit des Kantonsrats beschlossenen blossen Erfordernis einer
Haltebewilligung klar den Vorzug gaben (oben E. 6.2). Der Beschwerdegegner
durfte deshalb bei der Änderung der Hundeverordnung annehmen, dass die
wiederholten schweren Beissvorfälle mit Rottweilern, bei welchen erneut (auch)
Kinder im öffentlichen Raum angegriffen und schwer verletzt worden waren, bei
der Bevölkerung Angst vor Hunden ebendieses Rassetyps hervorrufen würden, und
insoweit ein konkretes Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung bestehe (vgl. auch
oben E. 7.4).
10.5
Weiter
darf der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der Abfassung einer Rassetypenliste
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verschiedene Elemente in Betracht
ziehen und nebst dem Gefährdungspotenzial infolge der anatomischen
Eigenschaften einer Hunderasse sowie dem subjektiven Sicherheitsbedürfnis der
Bevölkerung auch weitere Kriterien wie etwa den kulturellen Stellenwert einer
Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung mit bestimmten Hunderassen
berücksichtigen, weshalb eine Rassetypenliste das Rechtsgleichheitsgebot nicht
schon dadurch verletzt, dass darauf gewisse Hunderassen wie etwa Schäferhunde
nicht figurieren, welche aufgrund ihrer Bissigkeit ebenfalls als gefährlich
bezeichnet werden könnten (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008
Nr. 22]) E. 4.3; vgl. auch BGE 136 I 1 E. 4.2.2 und
E. 4.3). Dass der Beschwerdegegner mit der streitbetroffenen Änderung der
Hundeverordnung andere Rassen namentlich grosser und massiger Hunde nicht in
die Rassetypenliste II aufgenommen hat, obwohl auch von diesen aufgrund
ihrer körperlichen Merkmale ein erhebliches Verletzungspotenzial ausgehen mag,
begründet mithin keine Missachtung des Gebots der Rechtsgleichheit gemäss
Art. 8 Abs. 1 BV. Nämliches gilt für den Umstand, dass gewisse
Hunderassen, welche häufiger als Rottweiler aggressives Verhalten zeigen oder
in Beissvorfälle verwickelt sein mögen, nicht auf der Rassetypenliste II aufgeführt
werden. Entgegen den Beschwerdeführenden musste der Beschwerdegegner daher
anlässlich der streitbetroffenen Novelle auch nicht zwingend überprüfen, ob
andere, insbesondere grosse und massige Hunderassen, welche nicht auf der
Rassetypenliste II figurieren, ein höheres oder annähernd gleiches
Risikopotenzial wie Rottweiler aufweisen.
Gemäss den Beschwerdeführenden haben sich rund
6'000 Personen aus dem Kanton Zürich nach Publikation des hier
umstrittenen Beschlusses vom 18. Dezember 2024 innert kurzer Zeit im
Rahmen einer Online-Petition gegen die Erweiterung der Rassetypenliste II
auf Hunde des Rassetyps Rottweiler ausgesprochen. Soweit sie daraus ableiten
wollen, dass diese Hunde bei der Bevölkerung des Kantons Zürich grosse
Sympathien geniessen bzw. dass eine Vertrautheit der Bevölkerung mit diesen
Tieren bestehe, aufgrund derer der Beschwerdegegner den genannten Rassetyp
nicht habe auf die Rassetypenliste II setzen dürfen bzw. aufgrund derer
die schwerwiegenden Beissvorfälle mit Rottweilern im öffentlichen Raum das
subjektive Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung nicht beeinflusst hätten, kann
ihnen schon mit Blick auf die Bevölkerungszahl des Kantons Zürich von 1,62 Mio.
Einwohnerinnen und Einwohnern (vgl. www.zh.ch > Soziales > Bevölkerung in
Zahlen [besucht am 22. Mai 2025]) nicht gefolgt werden. Nämliches gilt für
den Umstand, dass im Rahmen der medialen Berichterstattung zur hier
interessierenden Verordnungsänderung und deren Kommentierung auch
grundsätzliche Kritik an Rassetypenlisten bzw. Verboten von darin angeführten
Hunderassen geäussert wurde.
10.6
Im
Zusammenhang mit der geltend gemachten Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots
ist weiter zu berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung in Fällen wie dem vorliegenden, in denen die Differenzierungen
nicht ausschliesslich auf tatsächlichen Unterscheidungen beruhen, sondern auch
in externen Regelungszielen begründet sind, geprüft werden muss, ob das
verfolgte Ziel  hier der Schutz der Bevölkerung vor schweren Verletzungen
durch bestimmte Hunde bzw. Hunderassen  selbst zulässig erscheint und ob sich
die Ungleichbehandlung zur Erreichung des verfolgten Ziels als verhältnismässig
erweist (BGE 136 I 1 E. 4.3.2, auch zum Folgenden). Von der
bundesgerichtlichen Einschätzung, wonach der Schutz der Bevölkerung ein
legitimes Ziel darstelle und ein offensichtliches Missverhältnis zwischen dem
öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung vor (potenziell) äusserst
gefährlichen Hunden und dem privaten Interesse, solche zu erwerben und zu
züchten, bestehe, mit Bezug auf Hunde des Rassetyps Rottweiler abzuweichen,
besteht kein Anlass.
10.7
Der
Vollständigkeit halber ist schliesslich festzuhalten, dass das Gebot
rechtsgleicher Behandlung nicht ausschliesst, dass die einzelnen Kantone zur
gleichen Materie unterschiedliche Regelungen erlassen (BGE 136 I 1
E. 4.4.4 mit Hinweisen, auch zum Nachstehenden). Dies ist eine Folge der
föderalistischen Staatsstruktur der Schweiz. Überdies darf der Gesetz- bzw.
Verordnungsgeber etwa der geografischen und soziokulturellen Struktur des
Kantons Rechnung tragen. So wurde bereits in der parlamentarischen Debatte über
das Hundegesetz vom 14. April 2008 wiederholt darauf hingewiesen, dass im
Kanton Zürich aufgrund der hohen Siedlungsdichte ein erhöhtes Potenzial für
Konflikte zwischen Hunden und Menschen bestehe (vgl. Prot. KR 2007−2011,
S. 2521, 2527, 2546 und 2838). Dass für den Erwerb, die Haltung oder die
Zucht von Rottweilern in anderen Kantonen keine oder weniger weitgehende
Beschränkungen gelten, lässt die streitbetroffene Verordnungsänderung daher
nicht als rechtsverletzend erscheinen. Solches gilt erst recht für von der hier
interessierenden abweichende gesetzliche Regelungen oder Rechtsentwicklungen im
Ausland.
11.
Aus dem Dargelegten erhellt, dass der Vorwurf fehlgeht,
wonach die streitbetroffene Erweiterung der Rassetypenliste II auf Hunde
des Rassetyps Rottweiler willkürlich sei. Mit Bezug auf die Rüge der
Beschwerdeführenden, wonach sich "Sinn und Zweck" der Leinen- und
Maulkorbpflicht gemäss § 8 Abs. 3 HuG nicht erschliesse, kann auf das
oben in E. 8.4 Ausgeführte verwiesen werden.
12.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist.
13.
Die Gerichtskosten sind den unterliegenden
Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14
VRG). Eine Parteientschädigung bleibt ihnen versagt (§ 17 Abs. 2
VRG). Bei der Festsetzung der Gerichtsgebühren ist auch dem erhöhten Aufwand in
der Prozessleitung Rechnung zu tragen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--
Zustellkosten,
Fr. 4'220.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).
Abweichende
Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern:
(§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG,
LS 211.1])
Eine Minderheit von zwei Mitgliedern der Kammer hätte die
Beschwerde aus den nachfolgend dargelegten Gründen gutgeheissen und die
angefochtene Verordnungsänderung aufgehoben:
1.
Verletzung des Delegationsrahmens
Gemäss § 8 Abs. 1 HuG ist der Erwerb, die Zucht
sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial verboten. Mit
Blick auf das für schwerwiegende Einschränkungen der Berufsausübung, wie sie
Zuchtverbote für bestimmte Hunderassen darstellen, geltende Bestimmtheitsgebot
hielt das Bundesgericht fest, dass der Wortlaut von § 8 Abs. 1 HuG
wenig aussagekräftig ist (BGE 136 I 1 E. 5.3.2). Unter
Berücksichtigung systematischer und historischer Auslegungselemente erachtete
es diese Bestimmung als genügende Grundlage für das Verbot jener Rassetypen,
die bei Erlass dieser Gesetzesbestimmung ins Auge gefasst worden waren. Dieser
ursprünglichen Regelungsabsicht des Gesetzgebers entspricht die bisherige
Fassung von § 5 Abs. 1 lit. ad HuV. Die Frage, ob bzw.
inwiefern der Beschwerdegegner weitere Hunderassen in die Rassetypenliste II
aufnehmen darf, nahm das Bundesgericht ausdrücklich von seiner Beurteilung aus.
Im Sinn des historischen Auslegungselements war für das
Bundesgericht ausschlaggebend, dass aus dem Antrag des Regierungsrats und den
Beratungen im Kantonsrat hervorging, welche konkreten Rassetypen der
Rassetypenliste II zugeordnet werden sollten. In systematischer Hinsicht
stellte es darauf ab, dass das Hundegesetz von drei verschiedenen Arten von
Rassetypen ausgeht: (1) "normale" Rassetypen, (2) grosse
und massige Rassetypen (Rassetypenliste I, § 7 HuG) sowie (3) Rassetypen
mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II, § 8 HuG). Nach
der gesetzlichen Konzeption ist die Listennummer umso höher, je grösser das
Gefährdungspotenzial und je anforderungsreicher der Umgang mit den Tieren ist.
Hunde der Rassetypenliste II müssen nach dieser Konzeption somit
gefährlicher sein als grosse und massige Hunderassen (vgl. BGE 136 I 1
E. 5.3.2). Weiter kam das Bundesgericht zum Schluss, dass der
kantonalzürcherische Gesetzgeber ein
einheitliches Sicherheitsniveau
anstrebe, welches der Bevölkerung einen genügenden Schutz vor Hunden
garantiere. Er habe für alle Hunderassen Massnahmen normiert, welche sich an
der Gefährlichkeit der Hunderassen orientierten. Je gefährlicher somit die
Hunde seien, desto einschränkender seien die Massnahmen; im Extremfall solle
ein Zuchtverbot gelten. Dem Gesetzgeber gehe es darum, die Bevölkerung nach Massgabe
der Gefährlichkeit der Hunde zu schützen (BGE 136 I 1 E. 5.5.3).
Gemäss diesem vom Bundesgericht angenommenen Verständnis
des Hundegesetzes, welches auch die Kammerminderheit teilt, muss sich die
Verordnung bzw. die Rassetypenliste II an der
objektiven Gefährlichkeit
der verschiedenen Hunderassen orientieren, um ein
einheitliches
Sicherheitsniveau
zu erreichen. Deshalb stehen, wie die Kammermehrheit in E. 7.1
des Urteils zu Recht festhält, Veränderungen an der Rassetypenliste II
nicht im freien Belieben des Verordnungsgebers. Vielmehr muss die Aufnahme
eines weiteren Rassetyps sachlich begründet sein, und es muss namentlich
nachvollziehbar sein, weshalb von Hunden dieses Rassetyps nach dem aktuellen
Kenntnisstand ein erhöhtes Gefährdungspotenzial im Sinn des § 8
Abs. 1 HuG ausgeht, sodass sie der Stufe mit dem höchsten
Gefährdungspotenzial zuzuweisen sind.
Der Gesetzgeber hat mit dem offenen Rechtsbegriff der
"Hunderassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial" (bzw.
"Gefahrenpotenzial") das für das Verbot bestimmter Hunderassen
massgebende Gefährdungspotenzial nicht abschliessend festgelegt, sondern dem
Verordnungsgeber einen
gewissen Spielraum
gewährt, innerhalb dessen das
noch tolerierbare Gefährdungspotenzial festzulegen ist. Der Auftrag des
Gesetzgebers an den Verordnungsgeber, die Liste der verbotenen Hunderassen so
festzulegen, dass ein
einheitliches Sicherheitsniveau
geschaffen
wird,
bedingt, dass die dafür massgebenden Kriterien zumindest auf die
im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassen gleichermassen angewendet werden.
Der Regierungsrat muss dabei seinen Regelungsspielraum
gestützt auf sachliche, evidenzbasierte Gründe ausfüllen. Einer Ergänzung der
Rassetypenliste II muss er einen Massstab in Bezug auf das mit einem
Rassetyp verbundene Gefährdungspotenzial (namentlich die Schwere der
Beissunfälle bzw. Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und
weitere angeborene Verhaltenseigenschaften, allenfalls in Verbindung mit der
Häufigkeit gefährlicher Vorfälle) zugrunde legen und grundsätzlich alle
Hunderassen einbeziehen, deren Gefährdungspotenzial nach diesem Massstab
besonders hoch ist.
Demgegenüber bietet das Hundegesetz des Kantons Zürich
keine Grundlage, um die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen auf andere
Umstände als auf die objektive Gefährlichkeit zu stützen. Zwar hat das
Bundesgericht in mehreren Entscheiden unter Hinweis auf den grossen
Regelungsspielraum des kantonalen Gesetzgebers festgehalten, dass dieser neben
der Gefährlichkeit von Hunderassen auch Aspekte wie den kulturellen Stellenwert
einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung mit bestimmten Rassen
sowie das subjektive Sicherheitsempfinden der Bevölkerung berücksichtigen dürfe
(BGE 136 I 1 E. 4.14.3; BGE 133 I 249 E. 4.2 f.). Der
Gesetzgeber des Kantons Zürich hat aber diese externen Gesichtspunkte nicht als
relevant erklärt, sondern stellt auf das Gefährdungspotenzial ab. Somit ist es
im Kanton Zürich dem Verordnungsgeber verwehrt, auf solche externen Gesichtspunkte
abzustellen. Dem kommt auch deshalb grosses Gewicht zu, weil es sich dabei um
Gesichtspunkte handelt, die unter Umständen die Wirksamkeit der gesetzlichen
Massnahme mindern können, wie nachfolgend zu zeigen ist.
Soweit
der Beschwerdegegner auch auf solche externen Gesichtspunkte abstellt, verletzt
er den Delegationsrahmen.
2.
Ungenügende Evidenz
Vorliegend ist nicht ersichtlich, welche sachlichen Gründe
dafür sprechen, die Rassetypenliste II mit dem Rottweiler zu ergänzen. Die
in der Statistik des VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern
ausgehenden Beissverletzungen bei Menschen im Kanton Zürich ist in den
vergangenen Jahren gesunken, während gleichzeitig die Anzahl der Vorfälle mit
Verletzungen durch Hunde aller Rassen deutlich gestiegen ist (vorliegendes
Urteil E. 8.3). Auch die gleichzeitige starke Zunahme von Vorfällen mit
Menschen durch Hunde aller Rassen ist durch den Jahresbericht 2023 des
Veterinäramts belegt. Dies bedeutet aber, dass nach der statistischen
Entwicklung der letzten Jahre das relative Gefährdungspotenzial der Rottweiler
im Vergleich zu anderen Hunderassen gerade abgenommen hat, denn in Bezug auf
die Schwere potenzieller Beissunfälle, wie sie sich etwa aus Körperbau, Gebiss,
Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und weiteren angeborenen
Verhaltenseigenschaften ergibt, liegen keine neuen Erkenntnisse vor. Eine
Auseinandersetzung mit entsprechenden rassespezifischen statistischen Daten,
die dem Beschwerdegegner offenbar vorliegen, erfolgte weder in der Begründung
der Verordnungsänderung noch wurde sie in der Beschwerdeantwort dargelegt. Auf
den fehlenden Nachweis der Gefährlichkeit weisen die Beschwerdeführenden zu
Recht hin.
Noch am 16. September 2020 hat der Regierungsrat in
der gemeinsamen Beantwortung der kantonsrätlichen Anfragen 1999/2020, 2009/2020
und 2019/2020 (RRB 888/2020 S. 5) festgehalten, dass die Aktualität
der Liste der Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial laufend geprüft werde, es
aber zurzeit nicht angezeigt sei, weitere Rassen in diese Liste aufzunehmen und
somit zu verbieten. Angesichts der in den letzten Jahren zu beobachtenden
Abnahme der von Rottweilern ausgehenden Beissverletzungen ist davon auszugehen,
dass das Gefährdungspotenzial durch diesen Rassetyp abgenommen hat. Deshalb besteht
unter Zugrundelegung der Wertungen des Gesetzgebers aufgrund der seitherigen
Entwicklungen kein sachlicher Anlass, diesen Rassetyp in die Liste der
verbotenen Rassen aufzunehmen.
Somit erscheint die starke Orientierung des
Verordnungsinhalts an Einzelfällen bei der streitgegenständlichen Änderung  entgegen
E. 7.4 und 10.4 des Urteils  als problematisch. Wenn die
Rassetypenliste II in ihrer ursprünglichen Fassung unter anderem auch an
Einzelfällen orientiert war, so war bei Erlass des Hundegesetzes aufgrund der
Gesetzesmaterialien klar, dass gemäss § 8 Abs. 1 HuG insbesondere die
damals ins Auge gefassten Rassetypen verboten werden sollten (BGE 136 I 1
E. 5.3.2). Hingegen rechtfertigt sich bei der Ergänzung der
Rassetypenliste II durch den Verordnungsgeber eine Verengung der zu
berücksichtigenden tatsächlichen Entwicklungen auf einzelne konkrete
Vorkommnisse im Kanton Zürich in den letzten Jahren auch deshalb nicht, weil
das Gefährdungspotenzial bestimmter Rassetypen im Kanton Zürich nicht
grundsätzlich anders sein dürfte als in anderen Kantonen und Ländern. Die
Beschränkung des Betrachtungswinkels auf konkrete Einzelereignisse, die sich in
den letzten Jahren im Kanton Zürich ereignet haben, führt somit auch zu einer
erheblichen Zufälligkeit und kann den geforderten objektiven Massstab nicht
ersetzen. Für Erweiterungen der Liste verbotener Hunderassetypen aus Gründen,
die sich nicht evidenzbasiert auf das der Gesetzesbestimmung zugrunde liegende
Kriterium des Gefährdungspotenzials abstützen, sondern sich primär an
Einzelfällen orientieren, bietet das Gesetz keine Grundlage.
3.
Fehlende Eignung
Wird das Gefährdungspotenzial unterschiedlicher Rassetypen
nicht nach einem objektiven Massstab und im Rahmen einer Gesamtbetrachtung
zumindest der im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassetypen beurteilt und
eine Hunderasse verboten, während andere ebenso gefährliche oder gefährlichere
Hunderassen zulässig bleiben, besteht die Gefahr, dass Personen, die ohne das
Verbot einen Rottweiler erworben hätten, auf solche weiterhin zulässigen Rassen
ausweichen, die in Bezug auf Körperbau, Gebiss, Kraft und Angriffsart einem Rottweiler
ähnlich, aber nicht verboten sind. Somit wird die insgesamt bestehende
Gefährdung durch das Verbot nicht abnehmen, sondern unverändert bleiben oder
allenfalls gar zunehmen. Die Beschwerdeführenden rügen dementsprechend
zutreffend, dass das Problem damit nicht gelöst, sondern verschleppt werde. Das
Verbot verletzt in diesem Fall nicht nur das Rechtsgleichheitsgebot (dazu auch
nachfolgend), sondern insbesondere wegen fehlender Eignung der Massnahme auch
das Verhältnismässigkeitsprinzip.
Die Eignung der Massnahme ist zudem dadurch infrage
gestellt, dass sich der Verordnungsgeber, wie in der Beschwerdeantwort dargelegt,
nicht nur in Bezug auf das noch tolerierbare Gefährdungspotenzial, sondern auch
in Bezug auf die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen (nebst anderen
Gesichtspunkten) am subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung
orientiert. Soweit dieses nicht mit dem objektiven Gefährdungspotenzial der
betreffenden Rassetypen korreliert, können darauf gegründete Verbote zum
Ausweichen auf andere Hunderassen mit einem objektiv betrachtet gleichen oder
allenfalls gar höheren Gefährdungspotenzial führen. Dazu kommt, dass der
Regierungsrat bloss vermutet, dass das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung
spezifisch durch Rottweiler beeinträchtigt werde. Er begründet dies einzig mit
drei Anfragen im Kantonsrat und mit der medialen Aufmerksamkeit betreffend die
zwei Vorfälle. Auch diese Annahme ist nicht empirisch belegt, worauf die
Beschwerdeführenden zutreffend hinweisen. Im Gegenteil monierte gerade die
Anfrage KR-Nr. 199/2020 (Hunderecht I: "gefährliche"
Rassetypen), dass die Auswahl der als gefährlich eingestuften Rassetypen
willkürlich und nicht im Einklang mit dem aktuellen Wissensstand erscheine.
Spezifisch genannt wurde darin nebst dem Rottweiler auch der Schäferhund, womit
mehrere Rassen angesprochen sind, die insgesamt sehr viel häufiger als der
Rottweiler vorkommen. Somit kommt mindestens gleichermassen in Betracht, dass
sich die Beeinträchtigung des Sicherheitsempfindens der Bevölkerung aufgrund
der Medienberichterstattung ebenso auf andere und stärker verbreitete grosse
Hunderassen bezieht.
4.
Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots
Nach Art. 8 Abs. 1 BV verletzt ein Erlass das
Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die
kein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder
er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen.
Die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung muss sich auf eine
wesentliche Tatsache beziehen. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen besteht, kann zu verschiedenen
Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen
dieser Grundsätze ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 136 I 1
E. 4.1). Vorliegend hat der Beschwerdegegner eine Neubeurteilung des
Gefährdungspotenzials ausschliesslich des Rottweilers vorgenommen, während
andere Hunderassen (wie beispielsweise Schäferhundeartige), von welchen
zumindest die Beisshäufigkeit und prima facie wohl auch die Anatomie vermuten
lassen, dass sie ein ähnliches Gefährdungspotenzial wie Rottweiler aufweisen
könnten, nicht neu beurteilt wurden. Diese Ungleichbehandlung lässt sich im
Kanton Zürich nach Auffassung der Kammerminderheit auch nicht durch externe
Gesichtspunkte wie den kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die
Vertrautheit der Bevölkerung mit bestimmten Rassen rechtfertigen. Somit
verletzt die isolierte Neubeurteilung des Rassetyps Rottweiler und dessen
isolierte Aufnahme in die Rassetypenliste II das Rechtsgleichheitsgebot.
5.
Fehlende Verhältnismässigkeit des Verbots bestimmter Rassetypen
Unter den vorgenannten Umständen kann offenbleiben, ob das
in § 8 HuG vorgesehene Verbot des Erwerbs, der Zucht sowie des Zuzugs von
Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, auf welches sich die Hundeverordnung
stützt, auch aus heutiger Sicht noch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 2 KV) standhält. Dies
insbesondere auch mit Blick auf die neuere bundesgerichtliche Rechtsprechung,
die verlangt, dass die Risiken, die mit staatlichen Einschränkungen vermieden
werden sollen, soweit möglich quantifiziert und dass auch deren negative
gesellschaftliche und wirtschaftliche Konsequenzen berücksichtigt werden. Dabei
ist der aktuelle Stand der Wissenschaft zu berücksichtigen (BGE 147 I 450
E. 3.2.4). Solche Abklärungen sind aber soweit ersichtlich nicht erfolgt.
Unter diesen Gesichtspunkten erscheint es fraglich, ob das Verbot bestimmter
Hunderassen bzw. Rassetypen angesichts der zur Erreichung des angestrebten Sicherheitsniveaus
bestehenden alternativen Handlungsmöglichkeiten (wie etwa der Einführung einer
Bewilligungspflicht für diese Rassetypen, obligatorischer Hundehaltekurse und
Prävention) noch als erforderlich gelten kann.
6.
Schlussfolgerung
Somit überschreitet der Regierungsrat die ihm durch
§ 8 Abs. 2 HuG delegierte Rechtsetzungskompetenz, wenn er  geleitet
von der medialen Aufmerksamkeit für einzelne tragische Vorfälle  die
Rassetypenliste II durch eine einzelne Hunderasse ergänzt, ohne einen
evidenzbasierten Massstab für die Beurteilung des objektiven
Gefährdungspotenzials der Hunderassen vorzulegen und andere ebenso gefährliche und
gefährlichere Hunderassen ebenfalls in diese Liste einzubeziehen. Die Massnahme
verstösst zudem mangels Eignung gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip und sie
verletzt das Rechtsgleichheitsgebot. Demzufolge hätte die Kammerminderheit die
Verordnungsänderung aufgehoben.