zh_verwaltungsgericht · AN.2021.00003 · 2020-04-15 · de

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie | Verbot von Kundgebungen mit mehr als 15 Personen im öffentlichen Raum Der Beschluss über die Verlängerung der Geltungsdauer eines Erlasses ist wie ein Erlass anfechtbar (E. 1.1), wobei auch unveränderte Verordnungsbestimmungen überprüfbar sind (E. 1.3). Vom Erfordernis des aktuellen Interesses ist bei kurzzeitig befristeten und in fortwährender Anpassung befindlichen Normen abzusehen (E. 1.4). Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 3.2). Ob angesichts der derogatorischen Kraft des Bundesrechts neben Art. 6c Covid-19-Verordnung besondere Lage überhaupt Raum für eine kantonalrechtliche Begrenzung der Teilnehmerzahl an Kundgebungen besteht, kann offenbleiben (E. 4.3). Das in § 7 V Covid-19 verankerte Verbot von politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen mit mehr als 15 Teilnehmern greift in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit und Versammlungsfreiheit ein (E. 5.1 f.). Es stützt sich auf eine gesetzliche Grundlage (E. 5.3.1) und liegt im öffentlichen Interesse (E. 5.3.2). Das Verbot ist jedoch nicht erforderlich und damit unverhältnismässig, weil die damit verfolgten Ziele auch mit einer Bewilligungspflicht und der Möglichkeit, an die Bewilligungserteilung Auflagen oder Bedingungen zu knüpfen, erreicht werden können (E. 5.3.3). Da § 7 V Covid-19 in seiner angefochtenen Fassung bereits ausser Kraft gesetzt wurde, erübrigt sich dessen Aufhebung; für die Geltung der Vorschrift in ihrer neuen Fassung bleibt die Gutheissung der Beschwerde folgenlos (E. 6). Gutheissung. Feststellung der Unvereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung mit übergeordnetem Recht im Dispositiv. Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.

Zürich Verwaltungsgericht 29.04.2021 AN.2021.00003
Zurich Verwaltungsgericht 29.04.2021 AN.2021.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 29.04.2021 AN.2021.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2021.00003
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Geschäftsnummer:
AN.2021.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.04.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Verbot von Kundgebungen mit mehr als 15 Personen im öffentlichen Raum
Der Beschluss über die Verlängerung der Geltungsdauer eines Erlasses ist wie ein Erlass anfechtbar (E. 1.1), wobei auch unveränderte Verordnungsbestimmungen überprüfbar sind (E. 1.3). Vom Erfordernis des aktuellen Interesses ist bei kurzzeitig befristeten und in fortwährender Anpassung befindlichen Normen abzusehen (E. 1.4).
Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 3.2).
Ob angesichts der derogatorischen Kraft des Bundesrechts neben Art. 6c Covid-19-Verordnung besondere Lage überhaupt Raum für eine kantonalrechtliche Begrenzung der Teilnehmerzahl an Kundgebungen besteht, kann offenbleiben (E. 4.3).
Das in § 7 V Covid-19 verankerte Verbot von politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen mit mehr als 15 Teilnehmern greift in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit und Versammlungsfreiheit ein (E. 5.1 f.). Es stützt sich auf eine gesetzliche Grundlage (E. 5.3.1) und liegt im öffentlichen Interesse (E. 5.3.2). Das Verbot ist jedoch nicht erforderlich und damit unverhältnismässig, weil die damit verfolgten Ziele auch mit einer Bewilligungspflicht und der Möglichkeit, an die Bewilligungserteilung Auflagen oder Bedingungen zu knüpfen, erreicht werden können (E. 5.3.3).
Da § 7 V Covid-19 in seiner angefochtenen Fassung bereits ausser Kraft gesetzt wurde, erübrigt sich dessen Aufhebung; für die Geltung der Vorschrift in ihrer neuen Fassung bleibt die Gutheissung der Beschwerde folgenlos (E. 6).
Gutheissung. Feststellung der Unvereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung mit übergeordnetem Recht im Dispositiv.
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AKTUELLES INTERESSE
ANFECHTBARKEIT
BEFRISTUNG
BEWILLIGUNGSPFLICHT
BUNDESRECHTSWIDRIG
COVID-19
DEMONSTRATION
DEMONSTRATIONSFREIHEIT
DEROGATORISCHE KRAFT
EIGNUNG
ERFORDERLICHKEIT
ERLASS
GELTUNGSDAUER
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
GESUNDHEIT
HYGIENE
INKRAFTSETZUNGSBESCHLUSS
KOGNITION
KUNDGEBUNG
MASKENPFLICHT
MEINUNGSÄUSSERUNGSFFREIHEIT
MENSCHENANSAMMLUNG
ÖFFENTLICHER GRUND
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PANDEMIE
REGIERUNGSRAT
SCHUTZMASSNAHMEN
TEILREVISION
TOTALREVISION
VERBOT
VERFASSUNGSKONFORME AUSLEGUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERORDNUNG
VERSAMMLUNGSFEIHEIT
VIRTUELLE BETROFFENHEIT
VORRANG DES BUNDESRECHTS
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 16 BV
Art. 22 BV
Art. 36 BV
Art. 36 Abs. I BV
Art. 36 Abs. II BV
Art. 36 Abs. III BV
Art. 46 BV
Art. 49 Abs. I BV
Art. 118 Abs. II lit. b BV
§ 6 EPG
§ 40 EPG
§ 54 Abs. I GesundheitsG
Art. 10 Abs. I KV
Art. 67 Abs. II KV
Art. 79 Abs. II KV
§ 5 Abs. II OGRR
Art. 7 V Covid-19
§ 19 Abs. I lit. d VRG
§ 20 Abs. II VRG
§ 21b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2021.00003
Urteil
der 3. Kammer
vom
29. April 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, alle vertreten durch RA A,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über Massnahmen zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,
hat sich ergeben:
I.
A.
Der
Regierungsrat erliess am 24. August 2020 die Verordnung über Massnahmen
zur Bekämpfung der Covid-19 Epidemie (V Covid-19; LS 818.18). In der Folge
wurde diese mehrfach geändert und verlängert. Mit Beschluss vom 8. Dezember
2020 setzte der Regierungsrat als neuen § 7 V Covid-19 ein Verbot von
Menschenansammlungen sowie politischen und zivilgesellschaftlichen Kundgebungen
und Unterschriftensammlungen mit mehr als zehn Personen im öffentlichen Raum per
10. Dezember 2020 in Kraft (RRB Nr. 1201/2020; OS 75, 547; ABl
2020-12-09). Am 24. Februar 2021 beschloss der Regierungsrat eine Änderung
von § 7 V Covid-19 per 1. März 2021 und befristete die Geltung der
Verordnung bis zum 31. März 2021 (RRB Nr. 183/2021; OS 76, 64; ABl
2021-02-26). § 7 V Covid-19 lautet gemäss diesem Beschluss wie folgt:
"Menschenansammlungen
sowie politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen und Unterschriftensammlungen
mit mehr als fünfzehn Personen im öffentlichen Raum, namentlich auf Strassen,
auf öffentlichen Plätzen, auf Spazierwegen und in Parkanlagen, sind verboten."
B.
Mit Beschluss vom 19. März 2021 verlängerte der Regierungsrat die
Geltungsdauer der
V Covid-19 (und damit auch der vorgenannten
Bestimmung) bis zum 30. April 2021 (RRB Nr. 272/2021; ABl 2021-03-23;
Dispositiv-Ziffer I). Dem Lauf der auf zehn Tage verkürzten
Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde entzog der Regierungsrat
die aufschiebende Wirkung (Dispositiv-Ziffern II und III).
II.
A.
Mit Eingabe vom 1. April 2020 gelangten die Beschwerdeführenden
Nrn. 1–9, alle vertreten durch Rechtsanwältin A, mit Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung von § 7 V Covid-19 in
der am 19. März 2021 beschlossenen bzw. verlängerten Fassung, eventualiter
die Aufhebung des entsprechenden Regierungsratsb
eschlusses vom 19. März
2021
. Zudem stellten sie den Antrag, der Beschwerde die aufschiebende
Wirkung zuzuerkennen, und ersuchten um Ausrichtung einer Parteientschädigung.
B.
Am 15. April
2021 beschloss der Regierungsrat
eine Verlängerung der
Geltungsdauer der V Covid-19 bis zum 31. Mai 2021 und
eine Änderung
von § 7 V Covid-19 per 19. April 2021 (RRB Nr. 411/2021; OS 76,
113; ABl 2021-04-16). Die Bestimmung lautet nunmehr wie folgt:
"Politische und
zivilgesellschaftliche Kundgebungen und Unterschriftensammlungen mit mehr als
100 Personen im öffentlichen Raum sind verboten."
C.
Die
Sicherheitsdirektion nahm für den Regierungsrat am 16. April 2021 (Eingang
am 20. April 2021) Stellung und beantragte, die Beschwerde kostenfällig abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche
Verordnungen. Ist der Beschluss über die Inkraftsetzung eines Erlasses
praxisgemäss seinerseits als Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d
VRG zu qualifizieren (Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 78), muss selbiges auch für
einen Beschluss gelten, mit welchem – wie hier – die Geltungsdauer eines
Erlasses verlängert wird. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das
Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses
berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden
könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung
des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist
die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr,
21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Ein
bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse
reicht nicht aus, das heisst, die beschwerdeführende Partei muss im eigenen
Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit – Beschwerde führen (vgl. BGE
136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21
N. 34). Die Beschwerdeführenden sind im Kanton Zürich wohnhaft und bringen
vor, hier als politisch aktive und organisierte Personen an Kundgebungen
teilzunehmen und solche zu organisieren bzw. organisieren zu wollen.
Entsprechend ist ihre Betroffenheit durch die angefochtene Bestimmung in
eigenen schutzwürdigen Interessen zu bejahen.
1.3
Angefochten
ist die – inhaltlich unveränderte – Weitergeltung von § 7 V Covid-19 ab
dem 1. April 2021. Wird ein Erlass einer Totalrevision unterzogen, sind
nach der Rechtsprechung alle seine Bestimmungen anfechtbar, auch wenn sie mit
der bisherigen Fassung übereinstimmen. Wird ein Erlass demgegenüber nur
teilweise geändert, können im Prinzip bloss die geänderten Bestimmungen
angefochten werden, die nicht geänderten demgegenüber nur dann, sofern ihnen im
Rahmen des geänderten Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt
veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch eine Revision in einem neuen Licht
erscheinen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1; Hansjörg Seiler in: Derselbe et al.,
Bundesgerichtsgesetz, 2. A., Bern 2015, Art. 82 N. 86;
Bosshart/Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 83). Die
streitgegenständliche Verordnung weist die Besonderheit auf, dass sie von Beginn
an und mit Bedacht als Erlass von beschränkter Geltungsdauer konzipiert wurde.
Wird in einem solchen Fall die Geltungsdauer über den ursprünglich vorgesehenen
Zeitraum hinweg verlängert, liegt – auch wenn die Normen materiell unverändert
bleiben – im Ergebnis eine Novation des Erlasses vor, welche einer
Totalrevision gleichkommt. Selbst wenn aber von einer blossen Teilrevision mit
Bezug auf die Geltungsdauer auszugehen wäre, müssten die unverändert
weitergeltenden Normen als im neuen Licht erscheinend betrachtet werden: Im
vorliegenden Zusammenhang wird mit der Befristung des Erlasses gerade bezweckt,
die verordneten Massnahmen unter Berücksichtigung der jeweils aktuellen
Bedrohungslage sowie neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse periodisch auf ihre
Wirksam- und Erforderlichkeit hin zu überprüfen und nötigenfalls (in Abstimmung
mit den dannzumal geltenden bundes[verordnungs]rechtlichen Vorgaben) zu
erneuern oder anzupassen. Die betreffenden Massnahmen müssen demnach auch ohne
inhaltliche Änderung anlässlich einer Verlängerung stets neu legitimiert
werden. Somit ist die Anfechtung unveränderter Bestimmungen, wie hier § 7
V Covid-19, im Fall der Verlängerung ihrer Geltungsdauer (erneut) zulässig und
ebenso gerichtlicher Überprüfung zugänglich wie der Verlängerungsbeschluss selbst.
1.4
Inzwischen
wurde die angefochtene Bestimmung allerdings geändert: Sie verbietet nunmehr Kundgebungen
mit mehr als 100 Teilnehmenden. Die angefochtene Bestimmung steht somit
nicht mehr in Kraft, weshalb im heutigen Entscheidzeitpunkt das aktuelle
Interesse an deren Anfechtung grundsätzlich zu verneinen wäre (vgl. Bertschi, § 21
N. 33). I
m vorliegenden dynamischen
Regelungsumfeld ist jedoch davon auszugehen, dass sich die in casu
aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder
ähnlichen Umständen erneut stellen könnten. Entgegen dem beschwerdegegnerischen
Vorbringen erscheint ohne Weiteres denkbar, dass die umstrittene Bestimmung
dereinst wieder in Kraft gesetzt werden könnte. Da eine rechtzeitige
Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender Anpassung
befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt sich hier,
analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten Grundsätzen (dazu
Bertschi, § 21 N. 25) im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung
des Verwaltungsgerichts vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (Praxis
begründet in VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2, bestätigt
u.
a. in VGr,
3. Dezember 2020,
AN.2020.00015, E. 1.3; 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2;
je unter Hinweis auf
Ralph David Doleschal, Die
abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 660).
1.5
Mit der
bereits in Kraft getretenen Änderung von § 7 V Covid-19 vom 15. April
2020 und der mit diesem Urteil erfolgten Behandlung der Beschwerde in der Sache
ist der Antrag auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos
geworden.
2.
2.1
Das
Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer
Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG; SR 818.101) regelt den Schutz
des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu nötigen Massnahmen
vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten zu
verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Das Epidemiengesetz
bezieht sich insbesondere auf diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine
Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne
oder bestimmte Gruppen darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso bedeutender,
je grösser sein Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die Schwere der
Erkrankung und ihrer Folgen – insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger
Tod –, die Anzahl Betroffener, die direkten Gesundheitskosten und die
indirekten Kosten, die beispielsweise durch Erwerbsausfall oder
Arbeitsunfähigkeit entstehen (Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über
die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 3. Dezember
2010, BBl 2011, 311 ff., S. 357). Bei Vorliegen einer besonderen Lage
im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat unter anderem
Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung
anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).
2.2
Gestützt
auf Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am 19. Juni
2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage (SR 818.101.26). Diese Verordnung
bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen
und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die
Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und
Übertragungsketten zu unterbrechen (Art. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage).
Soweit die Verordnung nichts anders bestimmt, behalten die Kantone ihre
Zuständigkeiten (Art. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage).
2.3
Ein Kanton
ist gemäss Art. 8 Covid-19-Verordnung besondere Lage befugt, zusätzliche
Massnahmen nach Art. 40 EpG zu treffen, wenn die epidemiologische Lage im
Kanton oder in einer Region dies erfordert oder er aufgrund der
epidemiologischen Lage nicht mehr die notwendigen Kapazitäten für die
erforderliche Identifizierung und Benachrichtigung ansteckungsverdächtiger Personen
nach Art. 33 EpG bereitstellen kann (Abs. 1). Er gewährleistet dabei
namentlich die Ausübung der politischen Rechte sowie der Glaubens- und
Gewissensfreiheit (Abs. 2). Der Kanton hört zudem vorgängig das Bundesamt
für Gesundheit (BAG) an und informiert dieses über die getroffenen Massnahmen (Abs. 3).
2.4
Für den
Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion
bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54 Abs. 1
des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG; LS 810.1]; § 1 Abs. 1
und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung
vom 19. März 1975 [VV EpiG; LS 818.11]). Der Erlass der V Covid-19
erfolgte auf Antrag der Gesundheitsdirektion durch den Regierungsrat (vgl. Art. 67
Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2006 [KV; LS
101]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrats
und der kantonalen Verwaltung [OG RR; LS 172.1]).
3.
3.1
Mit der Beschwerde
gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerdeführenden bringen vor,
§ 7 V Covid-19 sei mit dem
Bundesrecht, namentlich der Covid-19-Verordnung besondere Lage, unvereinbar und
verstosse gegen die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit. Gemäss der
Rechtsprechung zur Anfechtung von während dem Beschwerdeverfahren geänderten
Erlassen (E. 1.4 hiervor) ist die angefochtene Norm in ihrer Fassung zum
Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung zu überprüfen; nicht zu beurteilen ist
demzufolge, ob die Beschränkung der zulässigen Anzahl Teilnehmender an
Kundgebungen auf 100 Personen, wie sie im Kanton Zürich seit dem 19. April
2021 gilt, vor dem Bundesrecht standhält.
3.2
Im Rahmen
des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der angefochtenen
Bestimmung mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (Art. 79 Abs. 2 KV).
Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen
(Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff.,
404). Das Bundesgericht überprüft im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle
angefochtene Bestimmungen des kantonalen Rechts zwar mit freier Kognition,
auferlegt sich aber mit Rücksicht auf die verfassungsmässige Kompetenzordnung
im föderalistischen Bundesstaat allgemein eine gewisse Zurückhaltung (BGr, 7. Dezember
2017, 2C_206/2016, E. 1.4, nicht publ. in: BGE 144 I 1). Es hebt kantonale
Normen nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entziehen, nicht
jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleiben. Dabei
berücksichtigt es die Schwere eines allfälligen Grundrechtseingriffs, die
konkreten Umstände bei der Anwendung der angefochtenen Norm, die Möglichkeit
eines hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutzes im konkreten Anwendungsfall
sowie allfällige Auswirkungen auf die Rechtssicherheit und bezieht die
Wahrscheinlichkeit einer verfassungstreuen Anwendung der angefochtenen Norm in
die Beurteilung mit ein (BGE 143 I 137 E. 2.2 mit Hinweisen). Insoweit
sich die bundesgerichtliche Zurückhaltung auf föderalistische und demokratische
Überlegungen stützt, lässt sich solche bei der Überprüfung regierungsrätlicher
Verordnungen durch ein kantonales Gericht zwar nicht gleichermassen
rechtfertigen (Isabelle Häner in: Dieselbe/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach,
Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 79 N. 23;
Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 102). Nach der verwaltungsgerichtlichen
Praxis soll ein Aufhebungsentscheid allerdings grundsätzlich nur erfolgen, wenn
sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen,
wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger
rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine
im Rahmen des Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene
Auslegung – ausgegangen werden kann (VGr, 7. Mai 2014, AN.2014.00001,
E. 4.4; 10. April 2013, AN.2012.00004, E. 2; Kaspar Plüss,
Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014 S. 420 ff.,
422 f.;
Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle,
Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag
[Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010,
S. 103 ff., 120;
vgl. auch Doleschal, S. 756 ff.).
4.
4.1
Art. 118
Abs. 2 lit. b der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR
101) weist dem Bund die Zuständigkeit zum Erlass von Vorschriften über die
Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankhei­ten von
Menschen und Tieren zu. Dabei handelt es sich um eine Gesetzgebungskompetenz
des Bundes mit nachträglich derogatorischer Wirkung (BGE 139 I 242 E. 3.1;
Giovanni Biaggini, BV Kommentar, 2. A., Zürich 2017, Art. 118 N. 6;
Tomas Poledna in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar [SG Komm
BV], 3. A., Zürich 2014, Art. 118 N. 7). Soweit der Bund eine abschliessende
Regelung erlässt, verdrängt diese nach dem Grundsatz der derogatorischen Kraft
des Bundesrechts (
Art. 49 Abs. 1 BV
) jegliche
kantonale Kompetenz im entsprechenden Sachbereich, ausgenommen die den Kantonen
vorbehaltenen oder übertragenen Kompetenzen, sowie die sich aus dem Vollzug des
Bundesrechts aufgrund von Art. 46 BV ergebenden Kompetenzen (BGE 138 I 435
[= Pra 2013 Nr. 32] E. 3.4.1). Die Kantone dürfen in Sachgebieten,
welche die Bundesgesetzgebung abschliessend geregelt hat, nur Vorschriften
erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen
Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 146 I 20 E. 4.1 mit
Hinweisen).
4.2
Die Covid-19-Verordnung
besondere Lage enthält in Art. 6c Abs. 2 besondere Vorschriften für
politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen und für
Unterschriftensammlungen und schreibt vor, dass Teilnehmerinnen und Teilnehmer
eine Gesichtsmaske tragen müssen. Für Veranstaltungen zur politischen
Meinungsbildung legt das Bundesrecht eine maximale Anzahl Teilnehmender von 50 Personen
fest (Art. 6 Abs. 1 lit. b Covid-19-Verordnung besondere Lage). Aus
Art. 6c Abs. 2 in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 Covid-19-Verordnung
besondere Lage sowie aus deren Systematik ergibt sich, dass bei Kundgebungen
keine Begrenzung der Anzahl teilnehmender Personen gilt (insbesondere gelten
Kundgebungen nicht als Menschenansammlungen nach Art. 3c Covid-19-Verordnung
besondere Lage, siehe Erläuterungen des BAG zur Covid-19-Verordnung besondere
Lage, Version vom 12. April 2021, S. 24; abrufbar unter www.bag.admin.ch
> Krankheiten > Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien
> Aktuelle Ausbrüche und Epidemien > Coronavirus > Massnahmen und
Verordnungen [im Folgenden: Erläuterungen]). Im Unterschied zu den
Veranstaltungen zur Meinungsbildung sind Kundgebungen auf eine Aussenwirkung
bedacht und finden im öffentlichen (oder zumindest öffentlich einsehbaren) Raum
statt. Die Erläuterungen begründen das Fehlen einer Obergrenze der zulässigen Anzahl
Teilnehmender bei Kundgebungen damit, dass durch die mit dieser Freigabe
verbundene Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske das Recht auf freie
Meinungsäusserung bei Kundgebungen mit dem erforderlichen Schutz gewährleistet
werden könne. Da Kundgebungen aus einer grund- und staatsrechtlichen
Perspektive eine hohe Bedeutung zukomme, seien sie besonders geregelt und
insofern privilegiert, als nicht sämtliche an übrige Veranstaltungen gestellte
Anforderungen erfüllt sein müssten. So bestehe keine Pflicht zur Erarbeitung
und Umsetzung eines Schutzkonzepts. Die Durchführung von Kundgebungen im
öffentlichen Raum unterstehe "im Übrigen" kantonalem Recht
(Erläuterungen, S. 22).
4.3
Die
Erläuterungen zur Covid-19-Verordnung besondere Lage lassen keinen Zweifel an
der bewussten Entscheidung des Verordnungsgebers, für politische und
zivilgesellschaftliche Kundgebungen keine maximale Anzahl Teilnehmender vorzusehen.
Wie viele Personen zusammen eine Kundgebung abhalten dürfen, bildet mithin
Gegenstand einer bundesrechtlichen Regelung. Ob vor diesem Hintergrund neben Art. 6c
Covid-19-Verordnung besondere Lage überhaupt Raum für eine kantonalrechtliche
Begrenzung der Anzahl Teilnehmender an Kundgebungen besteht und ob diese
bejahendenfalls unter der für Veranstaltungen zur politischen Meinungsbildung
festgelegten Zahl von 50 Personen liegen dürfte, bedarf im Rahmen dieses
Verfahrens gleichwohl keiner Prüfung. Offenbleiben kann auch, ob die
epidemiologische Lage im Kanton Zürich im massgeblichen Zeitraum zusätzliche
Massnahmen nach Art. 8 Covid-19-Verordnung besondere Lage rechtfertigte. § 7
V Covid-19 in seiner zu überprüfenden Fassung erweist sich nämlich bereits aus
anderen Gründen als verfassungswidrig, wie die folgenden Erwägungen zeigen.
5.
5.1
Demonstrationen
bzw. Kundgebungen zeichnen sich gegenüber anderen Versammlungen durch ihre
Appellfunktion aus, d.
h.
durch das Ziel, die Öffentlichkeit auf ein Anliegen der Teilnehmenden
aufmerksam zu machen (Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der
Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 581 f.; Yvo Hangartner/Andreas
Kley, Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter, ZBl 96/1995 S. 101 ff.,
102). Demonstrationen kommt insbesondere für jene Minderheiten Bedeutung zu,
die ihre politische Meinung innerhalb der bestehenden demokratischen
Einrichtungen nicht oder nicht genügend zur Geltung bringen können und die auch
über keine anderen Mittel verfügen, um an eine breitere Öffentlichkeit zu
appellieren (BGE 100 Ia 392 E. 3c). Kundgebungen auf öffentlichem Grund –
seien sie stationär oder in Bewegung, geplant oder spontan – unterstehen dem
Schutz der Meinungsfreiheit nach Art. 16 BV und der Versammlungsfreiheit
nach Art. 22 BV (BGE 132 I 256 E. 3; Biaggini, Kommentar BV, Art. 16
N. 3 und Art. 22 N. 6). Diese Grundrechte stellen einen
unentbehrlichen Bestandteil einer demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung
dar (Müller/Schefer, S. 582). Die Versammlungsfreiheit wird auch durch
Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
geschützt, wobei diese Garantie
hinsichtlich Manifestationen auf
öffentlichem Grund nicht über die Gewährleistung der Meinungs- und
Versammlungsfreiheit nach der Bundesverfassung hinausreicht (BGE 127 I 164 E. 3d).
Auch die Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) gewährleistet
denselben Schutzumfang (Art. 10 Abs. 1 KV).
5.2
Unter den
Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fallen nach Art. 22 Abs. 2 BV
das Recht, Versammlungen zu organisieren, an diesen teilzunehmen oder ihnen
fernzubleiben. Der Grundrechtsschutz erstreckt sich sowohl auf Teilnehmende als
auch auf Veranstalter und Veranstalterinnen (ausführlich Martin Philipp Wyss,
Appell und Abschreckung – Verfassungsrechtliche Beobachtungen zur
Versammlungsfreiheit, ZBl 103/2002, S. 393 ff., 406 ff.).
Gestützt auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit besteht ein bedingter Anspruch
auf Nutzung des öffentlichen Grundes für Kundgebungen (VGr, VB.2019.00453, 27. August 2019,
E. 2.2; BGE 138 I 274 E. 2.2.2; Biaggini, Kommentar BV, Art. 22 N. 7;
Christoph Errass, SG Komm BV, Art. 22 N. 34). Das in § 7 V
Covid-19 verankerte Verbot von politischen und zivilgesellschaftlichen
Kundgebungen mit mehr als 15 Teilnehmenden greift in den Schutzbereich
dieser Grundrechte ein, indem es die Organisation grösserer Kundgebungen und
die Teilnahme zusätzlicher Personen an Kundgebungen, die diese Anzahl
Teilnehmender erreichen, verbietet. So führte die Anwendung der angefochtenen
Bestimmung etwa zur Abweisung eines Gesuchs der Beschwerdeführerin Nr. 2
um Bewilligung einer Demonstration mit rund 100 Teilnehmenden in der Stadt Zürich.
5.3
Einschränkungen
von Grundrechten bedürfen nach Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1),
müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (Abs. 2) und
verhältnismässig sein (Abs. 3). Ihr Kerngehalt ist unantastbar (Art. 36
Abs. 4 BV).
5.3.1
Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist
zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die
angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche
Grundlage bilden kann (VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00016, E. 6.3.1).
Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber immerhin) für leichtere
Eingriffe der Fall sein, während schwerwiegende Einschränkungen in einem
formellen Gesetz vorgesehen sein müssen (Art. 36 Abs. 1 Satz 2
BV; dazu ausführlich Regina Kiener/Walter Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte,
3. A., Bern 2018, § 9 N. 56 ff.).
5.3.1.1
Die streitgegenständliche Verordnung des Beschwerdegegners stützt sich
gemäss ihrem Ingress auf Art. 8 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40
EpG. Gemäss Art. 40 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden
Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung
oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern (Abs. 1). Sie können
gestützt auf Abs. 2 dieser Bestimmung insbesondere Veranstaltungen
verbieten oder einschränken (lit. a), Schulen, andere öffentliche
Institutionen und private Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb
verfügen (lit. b) und das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und
Gebiete sowie bestimmte Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder
einschränken (lit. c). Die Massnahmen dürfen nur so lange dauern, wie es
notwendig ist, um die Verbreitung einer übertragbaren Krankheit zu verhindern,
und sind regelmässig zu überprüfen (Art. 40 Abs. 3 EpG). Nach Art. 8
Abs. 1 Covid-19-Verordnung besondere Lage trifft ein Kanton zur Bekämpfung
der Covid-19-Epidemie zusätzliche Massnahmen nach Art. 40 EpG, wenn die
epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region dies erfordert oder er
aufgrund der epidemiologischen Lage nicht mehr die notwendigen Kapazitäten für
die erforderliche Identifizierung und Benachrichtigung ansteckungsverdächtiger
Personen bereitstellen kann. Art. 8 Abs. 1 Covid-19-Verordnung
besondere Lage klärt, bei welchen Voraussetzungen ein Handeln der Kantone
geboten ist bzw. in welchen Konstellationen kantonale Massnahmen zusätzlich zu
jenen des Bundes getroffen werden müssen, und enthält eine nicht abschliessende
Liste von Indikatoren zur lokalen und regionalen Lagebeurteilung (Erläuterungen,
S. 29).
5.3.1.2
Die Voraussetzungen für eine Anwendung von Art. 40 EpG durch den
Kanton Zürich sind während der Covid-19-Pandemie grundsätzlich erfüllt (VGr, 21. Januar 2021,
AN.2020.00018, E. 5.3.3). Als Veranstaltung im Sinn von Art. 40 Abs. 2
lit. a EpG gilt – wie auch im allgemeinen Sprachgebrauch – ein zeitlich
begrenzter, an einem bestimmten Ort stattfindender Anlass, an dem mehrere
Personen zusammenkommen und der in der Regel einen definierten Zweck aufweist
(vgl. Erläuterungen, S. 19). Die Festlegung einer maximalen Anzahl
Teilnehmender für politische und zivilgesellschaftliche Kundgebungen gilt
demnach als Einschränkung von Veranstaltungen im Sinn von Art. 40 Abs. 2
lit. a EpG. Die Beschwerdeführenden bringen vor, dass Art. 40 EpG
keine Delegationsnorm sei, weshalb gestützt darauf keine gesetzesvertretende Verordnung
erlassen werden dürfe. Dabei blenden sie aus, dass § 7 V Covid-19 keine
gesetzesvertretende Funktion und auch nicht Gesetzesrang zukommt, sondern diese
Bestimmung lediglich Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG vollzieht. Der
Beschwerdegegner vermochte sich daher entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführenden beim Erlass von § 7 V Covid-19 auf das Epidemiengesetz
als formell-gesetzliche Grundlage zu stützen.
5.3.2
Der Schutz der Gesundheit stellt ein zentrales polizeiliches Schutzgut dar,
weshalb auf den Gesundheitsschutz zielende Massnahmen grundsätzlich im
öffentlichen Interesse liegen (siehe in Bezug auf die Covid-19-Pandemie VGr, 22. Oktober
2020, AN.2020.00011, E. 4.4; vgl. ferner Rainer J. Schweizer, SG
Komm BV, Art. 36 N. 32). Das Verbot von Demonstrationen mit mehr als
15 Teilnehmenden bezweckt, das Zusammentreffen einer grösseren Anzahl
Personen und damit die Möglichkeit von Übertragungen des Coronavirus in einer
grösseren Gruppe zu verhindern. Es liegt folglich im öffentlichen Interesse.
5.3.3
Ein Grundrechtseingriff erweist sich als verhältnismässig, wenn er für das
Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und
erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der
Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist, d.
h. eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation
vorliegt (BGE 140 I 2 E. 9.2.2 mit Hinweisen).
5.3.3.1
Der Hauptübertragungsweg von Covid-19 ist die respiratorische Aufnahme
virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen
entstehen. Je nach Partikelgrösse bzw. deren physikalischen Eigenschaften
werden grössere Tröpfchen und kleinere Aerosole unterschieden. Während erstere
schnell zu Boden sinken, können Aerosole auch über längere Zeit in der Luft
schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen (zum Ganzen Robert Koch
Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand 18. März
2021, abrufbar unter www.rki.de > Infektionskrankheiten A–Z > COVID-19
[Coronavirus SARS-CoV-2]). Eine Übertragung von Covid-19 durch Aerosole einer
infizierten Person ist insbesondere in schlecht belüfteten Innenräumen möglich
(Swiss National Covid-19 Science Task Force, The role of Aerosols in SARS-CoV-2
Transmission, 29. Oktober 2020, abrufbar unter https://sciencetaskforce.ch
> Policy Briefs). Im Anhang zu den Erläuterungen zur Covid-19-Verordnung
besondere Lage wird der Grundsatz festgehalten, dass ein erhöhtes
Ansteckungsrisiko besteht, wenn der Abstand von 1,5 Metern während mehr
als 15 Minuten nicht eingehalten werden kann, wobei das Ansteckungsrisiko
bei gleicher Distanz und Dauer in einem geschlossenen Raum grösser ist als
unter freiem Himmel (Erläuterungen, Anhang Ziff. 1.1, S. 37). Die
geltenden Hygiene- und Verhaltensregeln des BAG für die Bevölkerung zur
Bekämpfung der Ausbreitung des Coronavirus umfassen einerseits die Einhaltung
eines Mindestabstands von 1,5 Metern zu anderen Personen und andererseits
das Tragen einer Gesichtsmaske (www.bag.admin.ch > Krankheiten >
Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien > Aktuelle Ausbrüche
und Epidemien > Coronavirus > So schützen wir uns). Dokumentierte
Ansteckungen mit Covid-19 erfolgten deutlich häufiger in Innenräumen als im
Freien (Tommaso Celeste Bulfone et al., Outdoor Transmission of SARS-CoV-2 and
Other Respiratory Viruses: A Systematic Review,
The Journal of Infectious
Diseases
, Vol. 223, 15. Februar 2021, S. 550 ff., abrufbar
unter https://doi.org/10.1093/infdis/jiaa742). Das BAG empfiehlt der
Bevölkerung vor dem Hintergrund dieser Erkenntnis, andere Personen bevorzugt im
Freien statt in Innenräumen zu treffen (www.bag.admin.ch > Krankheiten >
Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien > Aktuelle Ausbrüche
und Epidemien > Coronavirus > Tipps für den Alltag). Gemäss der
Gesellschaft für Aerosolforschung finden im Freien so gut wie keine Infektionen
durch Aerosolpartikel statt, allerdings können insbesondere in Menschenansammlungen
Tröpfcheninfektionen auftreten, wenn Mindestabstände nicht eingehalten und/oder
keine Masken getragen werden (Positionspapier der Gesellschaft für
Aerosolforschung zum Verständnis der Rolle von Aerosolpartikeln beim SARS-CoV-2
Infektionsgeschehen, 7. Dezember 2020, S. 5, abrufbar unter
www.info.gaef.de > Position Paper). Mit Blick auf den herrschenden
Wissensstand zur Übertragung von Covid-19 erachtete das Verwaltungsgericht des
Kantons Schwyz eine Maskentragepflicht für Rednerinnen und Redner an
Kundgebungen im Freien als unverhältnismässig, wenn die Distanz zu anderen
Personen ausreichend und die Dauer des unmaskierten Redens gering ist (VGr SZ,
Entscheid III 2020 212 vom 7. Januar 2021).
5.3.3.2
Die Beschwerdeführenden bestreiten die Eignung des Verbots von Kundgebungen
mit mehr als 15 Teilnehmenden zum Schutz der öffentlichen Gesundheit. Zu
bedenken sei das Mobilitätsverhalten der Bevölkerung. Solange Kundgebungen in
anderen Kantonen erlaubt seien, betrachten sie kantonale Verbote als sinnlos,
weil sich die Kundgebungen einfach in andere Kantone verschöben. Zwar ist mit
den Beschwerdeführenden davon auszugehen, dass sich gewisse Kundgebungen, die
andernfalls im Kanton Zürich stattgefunden hätten, wohl in andere Kantone
verschieben. Die Beschränkung der Anzahl Teilnehmender von politischen
Kundgebungen entfaltet jedoch zumindest hinsichtlich jener Demonstrationen
Wirkung, die gar nicht oder nur mit geringerer Anzahl Teilnehmender
durchgeführt werden. Wenn sich eine bloss geringe Anzahl Personen versammeln
darf, bleibt auch die Anzahl der durch eine allenfalls anwesende infizierte
Person womöglich angesteckten Personen tief. Damit erweist sich das Verbot als
grundsätzlich geeignet, der weiteren Verbreitung von Covid-19 – zumindest auf
dem Gebiet des Kantons Zürich – entgegenzuwirken. An der grundsätzlichen
Eignung der Massnahme zum Gesundheitsschutz ändert auch der von den
Beschwerdeführenden angeführte Umstand nichts, dass andere, epidemiologisch
kritischere Situationen nicht verboten seien (dazu aber nachstehend E. 5.3.3.5).
5.3.3.3
Gibt es mehrere gleich geeignete Massnahmen, mit welchen der verfolgte
Zweck erreicht werden kann, ist eine Massnahme aber in ihren Eingriffswirkungen
milder bzw. weniger schwer, so verlangt das Element der Erforderlichkeit, dass
auf schwerer wiegende Massnahmen verzichtet wird (Schweizer, SG Komm BV, Art. 36
N. 39 mit Hinweisen auf die ständige Rechtsprechung des Bundesgerichts). Ein
Grundrechtseingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller
Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich (BGE 142 I 49 E. 9.1).
Eine Massnahme ist nicht erforderlich, wenn eine gleich geeignete, aber mildere
Massnahme ausreichen würde, den angestrebten Erfolg herbeizuführen (Ulrich
Häfelin/Walter Haller/Helen Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches Bundes­staatsrecht,
10. A., Zürich etc. 2020, Rz. 322). Entsprechend erweist sich ein
Verbot dann nicht als erforderlich, wenn die damit verfolgten, im öffentlichen
Interesse liegenden Ziele auch mit einer Bewilligungspflicht und der
Möglichkeit, an die Bewilligungserteilung Auflagen oder Bedingungen zu knüpfen,
erreicht werden können (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 21 N. 8 und § 51
N. 40; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 531 und 534).
5.3.3.4
Kundgebungen auf öffentlichem Grund stellen in der Regel gesteigerten
Gemeingebrauch dar, der einer Bewilligungspflicht unterstellt werden darf
(Tschannen/Zimmerli/Müller, § 51 N. 35 ff.; André W. Moser, Der
öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 267, 445). Im Kanton
Zürich schreibt das kommunale Recht häufig ausdrücklich eine
Bewilligungspflicht für gesteigerten Gemeingebrauch vor (so z.
B. Art. 31 der Allgemeinen
Polizeiverordnung der Stadt Winterthur vom 26. April 2004 [SRS 5.1-1] und Art. 13
Abs. 2 der Allgemeinen Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 6. April
2011 [APV; AS 551.110]).
5.3.3.5
Das in § 7 V Covid-19 in seiner angefochtenen Fassung vorgesehene
Verbot von Kundgebungen mit mehr als 15 Teilnehmenden verfolgt ein
gesundheitspolizeiliches Anliegen, indem es das Risiko einer Vielzahl von
Ansteckungen anlässlich einer Kundgebung verhindern will. Zur Erreichung dieses
Ziels genügt allerdings bereits die Bewilligungspflicht als mildere Massnahme,
weil bei der Gesuchsprüfung und der Bewilligungserteilung im Rahmen der
gebotenen umfassenden Interessenabwägung epidemiologischen Anliegen
einzelfallbezogen ausreichend Rechnung getragen werden kann. Bei einer
entsprechenden Ausgestaltung einer Kundgebung besteht auch bei mehr als 15 Teilnehmenden
keine gegenüber dem täglichen Leben – etwa Besuchen in Einkaufsläden – erhöhte
Ansteckungsgefahr und insbesondere kein erhöhtes Risiko eines sogenannten
"Superspreader-Events", an dem eine infizierte Person eine Vielzahl
gesunder ansteckt. An allen politischen Kundgebungen herrscht gemäss Art. 6c
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage die Pflicht zum Tragen einer
Gesichtsmaske. Kundgebungen finden zudem im Freien statt, wo das Ansteckungsrisiko
weitaus geringer ist als in Innenräumen (hiervor E. 5.3.3.1). Ein auf die
Verhinderung von Ansteckungen mit einer ansteckenden Krankheit gerichtetes
Verbot kann namentlich dann nicht als erforderlich gelten, wenn die verbotene
Aktivität nicht mit einem höheren Ansteckungsrisiko verbunden ist, als sich die
teilnehmenden Personen im Rahmen des täglichen Lebens ohnehin aussetzen dürfen
oder gar müssen ­– etwa im öffentlichen Verkehr oder beim Einkaufen. Nach dem
derzeitigen Erkenntnisstand besteht bei der Durchführung einer Kundgebung im
Freien unter Einhaltung der vom BAG empfohlenen Schutzmassnahmen des
Maskentragens und Abstandhaltens, an die sich die Bevölkerung zu halten hat (Art. 3
Covid-19-Verordnung besondere Lage), kein gegenüber anderen Lebensbereichen
merklich erhöhtes Ansteckungsrisiko, welches eine Beschränkung der Anzahl
Teilnehmender auf 15 Personen zu rechtfertigen vermöchte.
5.3.3.6
Insbesondere bei einem Sitzstreik, an dem sich die Kundgebungsteilnehmenden
nicht in Bewegung befinden und auch keine regelmässige Durchmischung der
teilnehmenden Personen stattfindet, kann der vom BAG empfohlene Mindestabstand
ohne Weiteres gewahrt und dessen Einhaltung auch mühelos überprüft werden. Da
das Ansteckungsrisiko neben anderem von der Dauer des Kontakts mit einer
infizierten Person abhängt, erwiese sich auch die Begrenzung der Dauer einer
Kundgebung als geeignete Massnahme zum Gesundheitsschutz. Die
Beschwerdeführerin Nr. 7 gibt an, an Protesten teilzunehmen, welche
jeweils nur rund 15 bis 30 Minuten dauern. Selbst bei Teilnahme einer
infizierten Person an einer derart kurzen Kundgebung wäre kaum davon
auszugehen, dass diese weitere Personen anstecken könnte, wenn der
Mindestabstand jederzeit eingehalten bleibt und von allen Anwesenden Hygienemasken
getragen werden.
5.3.3.7
Um eine Bewilligung zur Durchführung einer Kundgebung ersuchende Personen
können verpflichtet werden, gegenüber der Behörde das Thema der Kundgebung
bekanntzugeben (dazu Moser, S. 450 f.). Bei Kundgebungen zu Anliegen,
die nicht unmittelbar mit der Covid-19-Epidemie in Zusammenhang stehen, ist
davon auszugehen, dass die Teilnehmenden nicht gegen verfügte Auflagen und
insbesondere auch nicht gegen die Schutzmassnahmen des Maskentragens und
Abstandhaltens verstossen, da sich ihr Protest nicht gegen diese
Schutzmassnahmen richtet. Im Rahmen der Beurteilung eines Bewilligungsgesuchs
hat die Behörde diesen Umstand zu berücksichtigen. Eine dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung einer Kundgebungsbewilligung kann die
Anordnung von Auflagen und Bedingungen sowie eine entsprechende
verhältnismässige Mitwirkung der Veranstalter erfordern (BGE 132 I 256 E. 3).
Auflageweise kann den Organisatorinnen und Organisatoren von Kundgebungen
aufgetragen werden, sachgerechte Schutzmassnahmen zu befolgen und etwa Masken
sowie Desinfektionsmittel bereitzuhalten. Gesundheitspolizeiliche Überlegungen
können auch den Entscheid leiten, zu welchem Zeitpunkt und an welcher
Örtlichkeit eine Demonstration durchgeführt werden darf. Schliesslich fällt auch
in Betracht, für gewisse Demonstrationen keine Bewilligung zu erteilen.
Insbesondere könnte sich solches bei jenen Kundgebungen aufdrängen, deren
voraussichtliche Anzahl Teilnehmender derart hoch ist, dass eine Einhaltung der
notwendigen Schutzmassnahmen weder vonseiten der Organisatoren (bzw. eines von
diesen gestellten Ordnungsdienstes) noch der Polizei überprüft bzw.
durchgesetzt werden kann und mit der Nichteinhaltung der Schutzmassnahmen durch
einen erheblichen Teil der Teilnehmenden ernsthaft gerechnet werden muss. Dass
die Durchsetzung der notwendigen Schutzmassnahmen, namentlich der
Maskentragepflicht, bei jeder Kundgebung bereits ab einer Anzahl von 15 Teilnehmenden
nicht mehr gewährleistet werden könnte, ist weder ersichtlich noch vom Beschwerdegegner
dargetan. Vielmehr deutet die inzwischen erfolgte Verordnungsänderung, welche
die zulässige Anzahl Teilnehmender auf 100 Personen festsetzte, darauf
hin, dass auch grössere Demonstrationen durchgeführt werden können, ohne dass
damit eine Inkaufnahme substanzieller epidemiologischer Risiken einherginge. Zu
betonen bleibt dabei, dass im Rahmen dieses Verfahrens nicht zu entscheiden
ist, welche Auflagen im konkreten Fall anzuordnen wären und wann eine
Bewilligung gänzlich zu verweigern ist. Massgeblich ist vielmehr, dass im
Grundsatz mildere Massnahmen gegenüber der pauschalen Beschränkung der
zulässigen Anzahl Teilnehmender auf 15 Personen bestehen.
5.3.3.8
Zusammenfassend erweist sich ein gänzliches Verbot von Kundgebungen mit
mehr als 15 Teilnehmenden vor dem Hintergrund des massgeblichen
Wissensstands zur Übertragung von Covid-19 und der Möglichkeit, eine
Bewilligung mit gesundheitspolizeilich motivierten Auflagen zu versehen, nicht
als erforderlich und mithin als unverhältnismässig.
5.3.4
Bei diesem Ergebnis erübrigt sich die Prüfung einer Verletzung des
Kerngehalts der betroffenen Grundrechte, wie sie die Beschwerdeführenden
sinngemäss rügen, indem sie die angefochtene Bestimmung als faktisch absolutes
Verbot von Demonstrationen charakterisieren.
5.4
Nach den
vorstehenden Erwägungen stellt das Verbot von politischen und
zivilgesellschaftlichen Kundgebungen mit mehr als 15 Teilnehmenden einen
unverhältnismässigen und demzufolge gemäss Art. 36 Abs. 3 BV
unzulässigen Eingriff in die verfassungsrechtlich geschützte Meinungs- und
Versammlungsfreiheit dar. Da der Wortlaut der zu überprüfenden Bestimmung
angesichts der ausdrücklichen Beschränkung auf 15 Personen weder
lückenhaft, zweideutig noch unklar ist, fällt eine verfassungskonforme
Auslegung nach den anerkannten Auslegungsregeln ausser Betracht (vgl. BGE 140 I
353 E. 3).
6.
6.1
Aufgrund
der Unvereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung mit übergeordnetem Recht ist
die Beschwerde gutzuheissen. Da § 7 V Covid-19 in seiner angefochtenen
Fassung bereits ausser Kraft gesetzt wurde, erübrigt sich dessen Aufhebung mit
diesem Urteil. Hingegen ist eine entsprechende Feststellung im Dispositiv zu
treffen (vgl. Bernhard Rütsche, Rechtsfolgen von Normenkontrollen, ZBl
106/2005, S. 273 ff., S. 297).
6.2
Hinzuweisen
bleibt darauf, dass § 7 V Covid-19 in seiner im Entscheidzeitpunkt
geltenden Fassung nicht Verfahrensgegenstand bildet (vorstehend E. 1.4 und
3.1), weshalb die Gutheissung der Beschwerde für die Geltung der Vorschrift in
ihrer neuen Fassung folgenlos bleibt.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Kosten dem
unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Den Beschwerdeführenden ist eine
Parteientschädigung zuzusprechen, da der Beizug eines Rechtsbeistandes zur rechtsgenügenden
Darlegung der sich stellenden Rechtsfragen gerechtfertigt war (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass
§ 7 V Covid-19 in der mit Regierungsratsbeschluss vom 19. März 2021
verlängerten Fassung, wonach Kundgebungen mit mehr als fünfzehn Personen im
öffentlichen Raum verboten sind, gegen übergeordnetes Recht verstösst.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 3'570.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Kanton Zürich hat den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung von
Fr. 3'000.- (pauschal, inkl. MWST) auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …
Abweichende Meinung
einer Minderheit der Kammer:
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über
die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai
2010 [GOG; LS 211.1])
Eine Minderheit des Spruchkörpers ist der Ansicht, dass die
Beschwerde hätte abgewiesen werden müssen. Mit folgender Begründung:
1.
Das Bundesgericht auferlegt sich bei der abstrakten
Normenkontrolle eine gewisse Zurückhaltung mit Rücksicht auf die
verfassungsmässige Kompetenzordnung im föderalistischen Bundesstaat (vgl. E. 3.2
mit Hinweisen). Diese Zurückhaltung sollte auch das Verwaltungsgericht üben,
allerdings gestützt auf die Grundsätze der Gewaltenteilung und der
Normerhaltung (vgl. Doleschal, S. 758, mit Hinweisen).
2.
Mit der Kammermehrheit bejaht die Kammerminderheit, dass
das Verbot von Demonstrationen eine ausreichende gesetzliche Grundlage aufweist
(E. 5.3.1), im öffentlichen Interesse liegt (E. 5.3.2) und
grundsätzlich geeignet ist, der weiteren Verbreitung von Covid-19
entgegenzuwirken (E. 5.3.3.2). Anders als die Kammermehrheit teilt die
Kammerminderheit die Auffassung aber nicht, dass mildere Massnahmen gleich
geeignet sind, der Verbreitung von Covid-19 ebenso wirksam entgegenzuwirken.
2.1
Die Übertragungswege des Virus sind noch immer
Gegenstand verschiedenster wissenschaftlicher Untersuchungen und nicht
abschliessend geklärt. Für den Aufenthalt im Freien wird wohl gegenüber einem
Aufenthalt in geschlossenen Räumen eine weit geringere Gefahr der Übertragung
postuliert, eine solche wird aber nicht ausgeschlossen. Deswegen verbietet Art. 3c
Covid-Verordnung-19 besondere Lage (Stand am 19. April 2021) folgerichtig Menschenansammlungen
von mehr als 15 Personen im öffentlichen Raum, namentlich auf öffentlichen
Plätzen, auf Spazierwegen und in Parkanlagen. Mildere Massnahmen als ein Verbot
von Menschenansammlungen von mehr als 15 Personen erscheinen damit schon
nach Auffassung des Bundesverordnungsgebers nicht gleich geeignet, das
angestrebte Ziel der Erhaltung der Gesundheit zu erreichen.
2.2
Ebenso sind Kundgebungen schwerlich mit dem
Einkauf in einem (Lebensmittel-)Laden oder dem öffentlichen Verkehr zu
vergleichen: Weder der Einkauf in (Lebensmittel-)Läden noch die Benutzung des
öffentlichen Verkehrs lassen sich im Gegensatz zur Abhaltung einer Kundgebung
um 60 oder mehr Tage verschieben (vgl. sogleich Ziff. 2.4). Dies trifft
namentlich auf Kundgebungen zu betreffend Anliegen, die nicht unmittelbar mit
der Covid-19-Epidemie in Zusammenhang stehen, bei denen – laut Urteil (E. 5.3.3.7)
– davon auszugehen ist, dass die Teilnehmenden nicht gegen verfügte Auflagen
und insbesondere auch nicht gegen die Schutzmassnahmen des Maskentragens und
Abstandhaltens verstossen, da sich ihr Protest nicht gegen diese
Schutzmassnahmen richtet. Notorisch ist dagegen, dass sich das Verhalten von
Kundgebungsteilnehmenden – gerade von nicht verschiebbaren Kundgebungen oder
Kundgebungen im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie – in aller Regel trotz
entsprechender Zusagen von Organisatoren nicht abschliessend steuern und
voraussagen lässt. Das Verhalten der Kundgebungsteilnehmenden ist denn auch
nicht mit demjenigen von Benutzern und Benutzerinnen des öffentlichen Verkehrs
oder von Kundinnen und Kunden von Lebensmittelläden zu vergleichen. Ziel einer
Kundgebung ist es ja gerade, auf sich und sein Anliegen aufmerksam zu machen,
was zwangsläufig ein Verhalten erfordert, welches das Ansteckungsrisiko
gegenüber einem Einkauf in einem Lebensmittelgeschäft oder der Nutzung des
öffentlichen Verkehrs deutlich erhöht (indem etwa die Lautstärke der
Sprechenden massiv erhöht ist). Hinzu kommt, dass die Kundgebungsteilnehmenden
auf der An- und Rückreise häufig den öffentlichen Verkehr benutzen und damit
sämtliche Benutzer des öffentlichen Verkehrs einem erhöhten Risiko aussetzen
(dazu unten Ziff. 2.5). Dies trifft auch auf Sitzstreiks zu. Ansonsten
können Sitzstreiks, sofern sie straff organisiert sind und alle Teilnehmenden
in getrennten Gruppen an fest zugewiesenen Plätzen sitzen und diese individuell
beziehen und verlassen, nicht mit Demonstrationen verglichen werden, wo Menschen
gedrängt stehen und/oder sich ständig bewegen, alle gegenseitig Kontakt haben
und sich anstecken können (vgl. dazu Daniel Kettiger, Die Einschränkung von
Demonstrationen vor dem Hintergrund wissenschaftlicher Erkenntnisse, Jusletter
Coronavirus-Blog).
2.3
Diesen Umständen kann mit einer blossen
Bewilligungspflicht nicht gleich wirksam entgegengetreten werden wie mit der
angefochtenen Regelung. Vorab ist diese von der Kammermehrheit per se als
mildere Massnahme erachtete Bewilligungspflicht genau genommen nur in Bezug auf
Kundgebungen von mehr als 15 Personen tatsächlich "milder".
Sodann erweist sie sich wie gezeigt als nicht bzw. nicht gleich geeignet zur
Eindämmung der Verbreitung von Covid-19. Vielmehr werden damit Zielsetzungen
anderer Massnahmen unterlaufen, indem beispielsweise die Mobilität im
öffentlichen Verkehr indirekt gefördert wird, die mit der Homeoffice-Pflicht
eigentlich reduziert bzw. tief gehalten werden soll, oder es zu
Menschenansammlungen in Innen- und Aussenräumen im Vorfeld (z.
B. zwecks Vorbereitung)
und nach der Kundgebung (z.
B.
zum Feiern) kommt. Diesen Umständen kann auch nicht mit den im Urteil
vorgeschlagenen (E. 5.3.3.7) Auflagen begegnet werden, wenn bzw. da sie
direkt nichts mit der eigentlichen Kundgebung zu tun haben. Wirklich wirksame
Auflagen, die mit einer Bewilligung auferlegt werden könnten – also nicht schon
ohnehin von Gesetzes wegen bestehende Verpflichtungen, wie die
Maskentragpflicht gemäss Art. 6c Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere
Lage –, sind oft nicht praktikabel und könnten ihrerseits wiederum einen
Grundrechtseingriff bedeuten (z.
B.
die Verpflichtung zur Erhebung der Kontaktdaten der Kundgebungsteilnehmenden).
Schliesslich eröffnet eine blosse Bewilligungspflicht der zuständigen Behörde
einen erheblichen Ermessensspielraum, worunter mangels generell-abstrakter
gesetzlicher Regelungen die Rechtssicherheit, die Voraussehbarkeit staatlichen
Handelns und die Rechtsgleichheit leiden.
2.4
Wenn der kantonale Verordnungsgeber sich bei
dieser Sachlage für ein Verbot einer Kundgebung von mehr als 15 Personen
ausgesprochen hat, so ist dies somit im Hinblick auf die Geeignetheit und die
Erforderlichkeit der Massnahme nicht zu beanstanden. Vielmehr hat er sich daran
orientiert, was der Bundesverordnungsgeber noch immer als für den Schutz der
Bevölkerung bei Versammlungen im Freien als notwendig erachtet. Er hat zudem die
seit 10. Dezember 2020 geltende Beschränkung auf 10 Personen
angesichts der epidemiologischen Lage per 1. März 2021 gelockert, sodass
alsdann 15 Personen an einer Kundgebung teilnehmen durften. Diese letztere
hier umstrittene Einschränkung des Kundgebungsrechts wurde anschliessend
lediglich für 30 Tage, d.
h.
bis und mit 30. April 2021 verlängert, was zu einer Gesamtdauer dieser
Einschränkung von 60 Tagen führte. Mit dieser Befristung des Erlasses hat
der Beschwerdegegner zum Ausdruck gebracht, die Rechtsmässigkeit der Verordnung
auf den Ablauf dieser Frist erneut zu überprüfen und gegebenenfalls neuen
Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen. Dies hat er mit Beschluss vom 15. April
2021 auch getan und die für Kundgebungen etc. zulässige Maximalzahl Teilnehmender
auf 100 erhöht. Damit ist der Grundrechtseingriff in zeitlicher Hinsicht kurz
gehalten. Ferner ist die Einschränkung auch räumlich begrenzt, gilt sie doch
nach dem klaren Wortlaut der Regelung nur für den öffentlichen Raum, nicht aber
im Freien auf privatem Grund.
2.5
Hinsichtlich der Zumutbarkeit von
Einschränkungen von Demonstrationen ist nicht nur das Verhältnis der
Organisatorinnen und Organisatoren von Demonstrationen bzw. der
Demonstrantinnen und Demonstranten zum Gemeinwesen; vielmehr sind auch die
rechtlichen Beziehungen zwischen Privaten zu beachten. Die Grundrechte
Direktbetroffener stellen gemäss Lehre (vgl. Yvo Hangartner/Andreas Kley,
Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter, ZBl 96/1995 S. 101-116) und der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGE 132 I 256 E. 3) einen
massgeblichen Gesichtspunkt bei der Frage der Einschränkung von Demonstrationen
dar. Bei Einschränkungen zur Verhinderung der Ausbreitung von Covid-19 sind die
in ihren Grundrechten – nämlich in ihrer körperlichen Unversehrtheit (Art. 10
Abs. 2 BV) – zu schützenden Privaten zum einen die Demonstrantinnen und
Demonstranten selber und zum anderen unbeteiligte Dritte, weil Personen, die
sich während der Teilnahme an einer Demonstration anstecken, das Virus ohne es
zu merken an unbeteiligte Dritte weitergeben und diese gefährden können. Wenn
an Demonstrationen angesteckte Personen erheblich erkranken und sterben oder an
Langzeitfolgen (sog. Long Covid) leiden, belastet dies ausserdem das
Gesundheitssystem sowie die Volkswirtschaft und können wegen übermässiger
Bettenbelegung durch an Covid-19 erkrankte Demonstrantinnen und Demonstranten Dritte
daran gehindert sein, notwendige Eingriffe und Therapien oder Wahleingriffe
durchführen zu lassen, was diese wiederum in ihrer Gesundheit gefährden kann
(zum Ganzen Daniel Kettiger, Die Einschränkung von Demonstrationen vor dem
Hintergrund wissenschaftlicher Erkenntnisse, Jusletter Coronavirus-Blog).
Im Rahmen einer Gesamtbetrachtung sämtlicher
Grundrechtsbeschränkungen, um der Verbreitung von Covid-19 entgegenzuwirken –
namentlich unter Berücksichtigung der erheblichen Eingriffe in existenzielle
Grundrechte, die Personen in ihrer Existenz bedrohen, indem ihnen etwa die
Ausübung ihres Berufs oder Kontakte naher Verwandter verboten wurden, oder der
zeitlich unbeschränkten Eingriffe – erweist sich die vorliegend umstrittene
zeitlich und räumlich eng begrenzte Einschränkung des Kundgebungsrechts, welche
die Grundrechte unbeteiligter Dritter schützt, als ohne Weiteres zumutbar.
Hinzu kommt, dass für die Wirksamkeit der Kundgebung nicht die Anzahl
Teilnehmender massgebend ist, sondern insbesondere auch das Erwecken der Aufmerksamkeit
der Medien für ein bestimmtes Anliegen.
2.6
In Anwendung der in E. 3.2 des Urteils ausgeführten
bundesgerichtlichen Kognition, namentlich unter Berücksichtigung der
(geringfügigen) Schwere des Grundrechtseingriffes, der konkreten Umstände der
Pandemie und der wissenschaftlichen Kontroversen über die Übertragungswege, der
Auswirkungen der Aufhebung der Norm sowie milderer Massnahmen auf die
Rechtssicherheit, vertritt die Kammerminderheit die Auffassung, dass die
zeitlich eng begrenzte Einschränkung des Kundgebungsrechts auf 15 Personen
mit der gebotenen Zurückhaltung als verhältnismässig zu erachten ist. In diesem
Zusammenhang sei noch angefügt, dass auf Bundesebene das Bundesgericht die
Covid-Erlasse des Bundesrats nicht abstrakt überprüfen darf (vgl. BGr, 15. April
2020, 2C_280/2020). Umso mehr sollte das oberste kantonale Gericht, das Erlasse
des Beschwerdegegners überprüfen darf, Zurückhaltung üben und dem
Beschwerdegegner einen Ermessensspielraum belassen, insbesondere in
aussergewöhnlichen Situationen, in denen schnell auf sich ändernde Umstände
reagiert werden können muss.
Abschliessend sei noch angemerkt, dass Art. 6c Abs. 4
Covid-19-Verordnung besondere Lage grundsätzlich entsprechende kantonale
Regelungen für Demonstrationen verdrängt (vgl. E. 4.3 des Urteils). Art. 8
Covid-19-Verordnung besondere Lage lässt indes ausdrücklich zusätzliche Massnahmen
der Kantone gemäss Art. 40 EpG zu, wenn es die epidemiologische Lage
erfordert. Die Kantone müssen aber dabei die "Ausübung der politischen
Rechte" ausdrücklich gewährleisten (Art. 8 Abs. 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage). Das Bundesrecht schliesst damit ein
generelles Demonstrationsverbot, nicht aber eine Beschränkung der Anzahl
Teilnehmenden an Kundgebungen durch die Kantone aus. Laut Weisung des
Beschwerdegegners erforderte die epidemiologische Lage des Kantons Zürich am 24. Februar
2021 eine Beibehaltung der Beschränkung der Teilnehmenden von Kundgebungen,
erlaubte aber eine Erhöhung von vorher 10 auf 15 Personen. Im Beschluss
vom 19. März 2021 erachtete der Beschwerdegegner die Verlängerung der
Massnahmen mit Blick auf die epidemiologische Lage im Kanton Zürich als
notwendig.
Für
richtiges Protokoll,
Der
Gerichtsschreiber: