zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00135 · 2021-06-17 · de

Informationszugang | Öffentlichkeitsprinzip [Ein Journalist und die SRG ersuchten um anonymisierte Einsicht in Administrativuntersuchungsberichte des USZ] Beschwerdelegitimation der SRG (E. 1.2). Rechtsgrundlagen des Öffentlichkeitsprinzips (E. 2). Das USZ untersteht dem IDG (E. 3.1). Zuständigkeit des Spitalrats für die Behandlung des Gesuchs um Informationszugang (E. 3.2 f.). Ob Einsicht in ein amtliches Dokument zu gewähren ist, richtet sich gemäss § 23 IDG nach einer Interessenabwägung im Einzelfall (E. 4.2). Die Einschränkung des grundrechtlichen Einsichtsanspruchs muss verhältnismässig sein (E. 4.4) und darf nicht weitergehen, als in sachlicher und zeitlicher Hinsicht unbedingt erforderlich (E. 5.1 und 6.1). Weder öffentliche (E. 5) noch private Interessen (E. 6) rechtfertigen eine vollständige Verweigerung einer Offenlegung der Berichte, sondern höchstens die Vornahme zweckmässiger Anonymisierungen, soweit solche wegen überwiegender, einer Bekanntgabe entgegenstehender Interessen notwendig sind (E. 7). Gutheissung im Sinn der Erwägungen und Rückweisung zur anonymisierten Offenlegung der streitbetroffenen Berichte.

Zürich Verwaltungsgericht 17.06.2021 VB.2021.00135
Zurich Verwaltungsgericht 17.06.2021 VB.2021.00135
Zurigo Verwaltungsgericht 17.06.2021 VB.2021.00135

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00135
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2021.00135
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.06.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 02.08.2023 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang
Öffentlichkeitsprinzip
[Ein Journalist und die SRG ersuchten um anonymisierte Einsicht in Administrativuntersuchungsberichte des USZ]
Beschwerdelegitimation der SRG (E. 1.2). Rechtsgrundlagen des Öffentlichkeitsprinzips (E. 2). Das USZ untersteht dem IDG (E. 3.1). Zuständigkeit des Spitalrats für die Behandlung des Gesuchs um Informationszugang (E. 3.2 f.). Ob Einsicht in ein amtliches Dokument zu gewähren ist, richtet sich gemäss § 23 IDG nach einer Interessenabwägung im Einzelfall (E. 4.2). Die Einschränkung des grundrechtlichen Einsichtsanspruchs muss verhältnismässig sein (E. 4.4) und darf nicht weitergehen, als in sachlicher und zeitlicher Hinsicht unbedingt erforderlich (E. 5.1 und 6.1). Weder öffentliche (E. 5) noch private Interessen (E. 6) rechtfertigen eine vollständige Verweigerung einer Offenlegung der Berichte, sondern höchstens die Vornahme zweckmässiger Anonymisierungen, soweit solche wegen überwiegender, einer Bekanntgabe entgegenstehender Interessen notwendig sind (E. 7).
Gutheissung im Sinn der Erwägungen und Rückweisung zur anonymisierten Offenlegung der streitbetroffenen Berichte.
Stichworte:
ADMINISTRATIVUNTERSUCHUNG
ANONYMISIERUNG
AUFSICHTSKOMMISSION
GEHEIMHALTUNGSINTERESSE
INFORMATIONSZUGANG
INTERESSENABWÄGUNG
JOURNALIST
MEDIEN
MEINUNGSBILDUNGSPROZESS
OFFENLEGUNG
ÖFFENTLICHKEITSGRUNDSATZ
ÖFFENTLICHKEITSPRINZIP
PERSÖNLICHKEITSSCHUTZ
PRIVATSPHÄRE
SPITALRAT
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
UNIVERSITÄTSSPITAL
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAULICHKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 13 BV
Art. 17 BV
Art. 1 Abs. II lit. a IDG
Art. 3 Abs. I lit. c IDG
Art. 20 Abs. I IDG
Art. 23 Abs. I IDG
Art. 23 Abs. II IDG
Art. 23 Abs. II lit. b IDG
Art. 23 Abs. II lit. c IDG
Art. 26 Abs. I IDG
Art. 2 Abs. I IDV
Art. 9 Abs. I IDV
Art. 9 Abs. II IDV
Art. 17 KV
§ 39 PG
Art. 11 Abs. I USZG
Art. 12 Abs. I USZG
Art. 30 USZG
§ 17 Abs. II lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00135
Urteil
der 3. Kammer
vom
17. Juni 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
1.    A,
2.    Schweiz. Radio- und Fernsehgesellschaft,
beide vertreten durch RA B,
Beschwerdeführende,
gegen
Spitalrat des Universitätsspitals Zürich,
vertreten durch RA
C und/oder RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend Informationszugang,
hat sich ergeben:
I.
A stellte am 22. Dezember 2020 beim
Universitätsspital Zürich (USZ) das Gesuch, ihm sei Einsicht in je eine
anonymisierte Kopie des Untersuchungsberichts betreffend die Privatpraxis des
ehemaligen Klinikdirektors für Mund- und Kieferchirurgie am Zentrum für
Zahnmedizin sowie des Untersuchungsberichts betreffend die Abrechnung der
Honorarposition "interdisziplinäres Arztgespräch" in der Klinik für
Herzchirurgie zu gewähren.
II.
Mit Zirkularbeschluss vom 18. Januar
2021 wies der Spitalrat des USZ das Einsichtsbegehren ab.
III.
A.
Dagegen erhoben A und die Schweizerische Radio- und
Fernsehgesellschaft, beide vertreten durch Rechtsanwältin B, mit Eingabe vom 19. Februar
2021 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, die Verfügung des
Spitalrats vom 18. Januar 2021 sei aufzuheben und ihnen sei Einsicht in
die genannten zwei anonymisierten Berichte zu gewähren. Eventuell sei der
Zugang aufzuschieben. Zudem ersuchten sie um Ausrichtung einer
Parteientschädigung.
B.
Das USZ erstattete am 25. März 2021 eine
Beschwerdeantwort und beantragte die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde
unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführenden. Es
reichte dem Verwaltungsgericht die streitgegenständlichen Berichte ein und
ersuchte darum, den Beschwerdeführenden keine Einsicht in diese zu gewähren.
Die Beschwerdeführenden liessen sich dazu am 22. April 2021 vernehmen und
beantragten Einsicht in die Berichte in anonymisierter Form. Das USZ nahm
hierzu mit Eingabe vom 6. Mai 2021 Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde gegen die Anordnung
des Spitalrates gemäss § 30 des Gesetzes über das Universitätsspital
Zürich vom 19. September 2005 (USZG; LS 813.15) sowie § 41 Abs. 1
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig. Die Beschwerde ist von der Kammer zu beurteilen (§ 38b Abs. 1
e contrario und § 38 VRG).
1.2
Der Beschwerdeführer 1
ist als Adressat der angefochtenen Verfügung
vom 18. Januar
2021, dessen Gesuch um Informationszugang damit nicht entsprochen worden war,
ohne
Weiteres zur Beschwerde berechtigt. Daneben erhob auch die Schweizerische
Radio- und Fernsehgesellschaft in eigenem Namen Beschwerde an das Verwaltungsgericht.
Da der Beschwerdeführer 1 das Einsichtsgesuch im Rahmen seiner
journalistischen Tätigkeit für die Beschwerdeführerin 2 bzw. ihre
Zweigniederlassung stellte und allfällige journalistische Beiträge im Nachgang
zum streitgegenständlichen Einsichtsgesuch über die von der Beschwerdeführerin 2
betriebenen Kanäle verbreiten würde, hat die Beschwerdeführerin 2
ebenfalls ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung der vorinstanzlichen
Entscheide, und ist praxisgemäss ebenfalls als zur Beschwerde berechtigt zu
betrachten (vgl. VGr, 15. Juli 2010, VB.2010.00210, E. 1.2).
1.3
Mit dem
Entscheid in der Sache erübrigt sich eine Behandlung des beschwerdeführerischen
Verfahrensantrags, zwecks Gewährung des rechtlichen Gehörs Akteneinsicht in die
bei den Verfahrensakten liegenden Berichte in anonymisierter Form, allenfalls
unter Auflagen oder nur an die Rechtsvertreterin, zu gewähren.
2.
2.1
Art. 17
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) gibt
jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende
öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet
ein verfassungsmässiges Individualrecht (VGr, 18. März 2021,
VB.2020.00746, E. 2, auch zum Folgenden; vgl. ferner Giovanni Biaggini in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 17 N. 3).
Das Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den
Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) umgesetzt. Mit diesem
Gesetz führte der Kanton Zürich den Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog
einen Systemwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum
Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des
Regierungsrates vom 9. November 2005, ABl 2005, S. 1283 ff.
[Weisung IDG], 1296; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019, Rz. 1008). Nach dem
damit verwirklichten Öffentlichkeitsprinzip kann grundsätzlich jede Person die
bei öffentlichen Organen vorhandenen Informationen
einsehen
(BGr, 15. April 2019, 1C_452/2018, E. 4.1). Der Öffentlichkeitsgrundsatz
dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die
staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine
wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am
politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der
staatlichen Behörden. Soweit die Medien Zugang zu behördlichen Informationen
suchen, um solche später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das
Transparenzgebot überdies zumindest indirekt auch der Verwirklichung der nach Art. 17
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV; SR 101) geschützten Medienfreiheit (vgl. BGE 142 II 313 E. 3.1).
Der Schutz der Medienfreiheit erfasst grundsätzlich jegliche Form der
journalistischen Informationsbeschaffung, unabhängig davon, ob die
Informationen allgemein zugänglich sind oder nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5).
Gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip von Journalisten eingereichte Gesuche
um Informationszugang unterstehen demzufolge dem grundrechtlichen Schutz von Art. 17
BV.
2.2
Gemäss § 20
Abs. 1 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem
öffentlichen Organ vorhandenen Informationen. Dieser Anspruch besteht
unabhängig eines Nachweises besonderer Interessen (Alain Griffel, Kommentar
VRG, § 9 N. 4; Bruno Baeriswyl, Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012
[Praxiskommentar IDG], § 20 N. 12). Das öffentliche Organ verweigert
jedoch nach § 23 Abs. 1 IDG die Bekanntgabe von Informationen ganz
oder teilweise, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes
öffentliches oder privates Interesse entgegensteht.
3.
3.1
Das USZ
als Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit
(§ 1 USZG) gilt als öffentliches Organ im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. c
IDG und untersteht daher nach § 2 IDG dem Geltungsbereich dieses Gesetzes.
3.2
Nach § 9
Abs. 1 der Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai
2008 (IDV; LS 170.41) behandelt das öffentliche Organ, an das sich ein
Gesuch um Informationszugang richtet, dieses selbst, soweit keine andere Stelle
für zuständig erklärt worden ist. Betrifft das Gesuch offensichtlich die
Information eines anderen Organs, wird es diesem zur Behandlung überwiesen.
Dies gilt namentlich dann, wenn die angefragte Stelle zwar über die verlangte
Information verfügt, sie aber nicht selbst erstellt oder als Hauptadressatin
empfangen hat (§ 9 Abs. 2 IDV). Gemäss dieser Zuständigkeitsordnung
soll grundsätzlich diejenige Stelle für die Prüfung eines Gesuchs verantwortlich
sein, die selbst "Informationsherrin" ist. Die dem IDG unterstellten
öffentlichen Organe sollen selbständig, d.
h. jedes für sich, die Informationen, die sich
bei ihm befinden, verwalten und so bearbeiten, dass sie rasch, umfassend und
sachlich informieren können (VGr, 18. März 2021, VB.2020.00746, E. 3.2
mit Hinweisen).
3.3
Der
Spitalrat ist das oberste Führungsorgan des USZ (§ 11 Abs. 1 USZG).
Die Beschwerdeführenden werfen die Frage auf, ob das via die Medienstelle des
USZ eingereichte Einsichtsbegehren nicht von der Spitaldirektion hätte
behandelt werden müssen, welche das operative Führungsorgan des
Universitätsspitals ist und dieses gegen aussen vertritt (§ 12 Abs. 1
USZG). Öffentliches Organ im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. c IDG ist
das USZ als Ganzes. Aus dem IDG lässt sich damit zwar nicht ableiten, ob die
Spitaldirektion oder der Spitalrat das Begehren hätte behandeln müssen. Da die
Berichte, deren Einsichtnahme umstritten ist, gemäss ihrem jeweiligen
Wasserzeichen offenbar zuhanden des Spitalrats angefertigt worden sind, ist in
analoger Anwendung von § 9 Abs. 1 IDV auf die anstaltsinternen
Zuständigkeiten jedoch nicht zu beanstanden, dass dieser sich als zum Entscheid
über das Einsichtsgesuch befugt erachtete.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführenden verlangen, dass ihnen in anonymisierter Form Einsicht in
den vom 30. Oktober 2020 datierenden Bericht zur Klinik für Mund-, Kiefer-
und Gesichtschirurgie (in der Folge: Bericht MKG) sowie den Bericht vom 14. Dezember
2020 zur Erfassung und Abrechnung der Honorarposition "interdisziplinäres
Arztgespräch" in der Klinik für Herzchirurgie (in der Folge: Bericht
Honorarposition) gewährt wird. Diese Berichte wurden von verschiedenen Anwaltskanzleien
im Auftrag des USZ erstellt und enthalten die Ergebnisse von deren
Untersuchungen zu den erwähnten beiden Themenbereichen. Gemäss der
Medienmitteilung des USZ vom 15. Dezember 2020 stellte der Bericht MKG
fest, dass der ehemalige Klinikdirektor der Klinik für Mund-, Kiefer- und
Gesichtschirurgie Patienten des USZ in seine Privatpraxis überwiesen habe, ohne
dies abzugelten, wodurch das USZ finanziell geschädigt worden sei. Wie von der
mandatierten Anwaltskanzlei empfohlen, habe das USZ eine Strafanzeige gegen Prof.
E (so die explizite Namensnennung in der Medienmitteilung) eingereicht. Die
Verstärkung des Risikomanagements und der Compliance zur künftigen Vermeidung
eines solchen Falls seien bereits umgesetzt oder in die Wege geleitet.
Der Bericht Honorarposition sei erstellt worden, nachdem eine
interne Abklärung ergeben habe, dass die Tarifposition "interdisziplinäres
Arztgespräch" systematisch von der Klinikadministration erfasst worden
sei, obwohl sie im Klinikinformationssystem nicht dokumentiert worden sei. Die
Administration der Klinik habe die Position systematisch bei allen
zusatzversicherten Patienten für jeden Tag auf einer Intensivstation oder
Intermediate-Care-Abteilung abgerechnet, ohne dass die auf der Abrechnung
aufgeführten Ärzte davon Kenntnis gehabt hätten. Die unrechtmässig in Rechnung
gestellten Kosten würden den Krankenkassen zurückerstattet. Zudem habe das USZ
eine Strafanzeige erstattet. Aufgrund der Erkenntnisse aus der Untersuchung
seien umgehend organisatorische Massnahmen zur Stärkung der Governance-Struktur
getroffen worden; die organisatorische Unterstellung und die Pflichtenhefte der
Klinikdirektoren und Klinikmanager würden zurzeit überprüft.
4.2
Die
angefochtene Verfügung erwog – und das USZ lässt auch im Beschwerdeverfahren
vorbringen–, die Berichte seien vertraulich: sie dienten der internen Abklärung
von im Raum stehenden Vorwürfen, und eine Einsicht in die Berichte sei nicht
vorgesehen gewesen. Ob Einsicht in ein amtliches Dokument zu gewähren ist,
bestimmt sich allerdings aufgrund des geltenden Öffentlichkeitsprinzips mit
Geheimhaltungsvorbehalt (vorstehend E. 2.1) allein nach einer Abwägung der
betroffenen öffentlichen und privaten Interessen im Sinn von § 23 IDG.
Unerheblich ist dabei, ob das betroffene Dokument zur Veröffentlichung oder
lediglich für den internen Gebrauch erstellt worden und bestimmt war. Aus den
im angefochtenen Beschluss zitierten Bundesgerichtsentscheiden, die keinen
erkennbaren Bezug zum zu beurteilenden Fall aufweisen, lässt sich nichts
Gegenteiliges herleiten. Unzutreffend ist auch die beschwerdegegnerische
Auffassung, dass "heikle" personalrechtliche
Administrativuntersuchungen an öffentlich-rechtlichen Instituten aus
grundsätzlichen Überlegungen
immer
vertraulich seien: Nach der gesetzlichen
Regel des § 23 IDG ist stets eine Interessenabwägung
im Einzelfall
vorzunehmen, ob die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise zu
verweigern oder aufzuschieben ist. Es gibt keine bei einem öffentlichen Organ
vorhandenen Informationen, die a priori vom Informationszugang ausgenommen sind
(Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 20 N. 13).
4.3
Entscheidend
ist mithin, ob einer Informationsbekanntgabe entgegenstehende öffentliche oder
private Interessen gegenüber dem beschwerdeführerischen Zugangsinteresse
überwiegen. In Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum
Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember
2004 (BGÖ; SR 125.3) reicht dabei ein bloss abstraktes Gefährdungsrisiko für
die auf dem Spiel stehenden Interessen nicht aus. Vielmehr hat die aufgrund der
Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig zu sein; sie muss zwar nicht mit
Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Beeinträchtigung oder Gefährdung auch
nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen, ansonsten der
vollzogene Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungs- zum Öffentlichkeitsprinzip unterlaufen
würde (BGr, 9. Februar 2017, 1C_509/2016, E. 3.3 mit Hinweis auf BGE
142 II 324 E. 3.4; 340 E. 2.2).
4.4
Soweit der
Beschwerdegegner den Informationszugang am Verhältnismässigkeitsgebot scheitern
lassen will, ist darauf hinzuweisen, dass die vorzunehmende Prüfung der
Gewährung des Zugangs zu behördlichen Dokumenten von jener hinsichtlich der
Zulässigkeit
aktiver
behördlicher Informationstätigkeit zu unterscheiden
ist: Während bei ersterer eine Interessenabwägung im beschriebenen Sinn
vorzunehmen ist, hat letztere für das durch die Informationstätigkeit zu
erreichende Ziel geeignet, erforderlich und zumutbar – mithin verhältnismässig
– zu sein. Wird um Informationszugang ersucht, ist das
Verhältnismässigkeitsprinzip insoweit von Bedeutung, als jede Beschränkung des
grundrechtlich geschützten Anspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten
(hiervor E. 2.1) diesem genügen muss (dazu hiernach E. 5.1 und 6.1).
5.
5.1
Liegt ein
öffentliches Interesse an der Geheimhaltung vor, ist es gegenüber dem
Zugangsinteresse abzuwägen. Nur falls es überwiegt, ist der Zugang zu den
Informationen aufgrund des öffentlichen Geheimhaltungsinteresses einzuschränken
(VGr, 25. Juni 2015, VB.2015.00104, E. 2.3). Die
Informationsbekanntgabe ist allerdings nur insoweit einzuschränken, als sich
dies in sachlicher und zeitlicher Hinsicht unbedingt notwendig erweist
(Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23 N. 26).
5.2
In § 23
Abs. 2 IDG werden beispielhaft öffentliche Interessen aufgezählt, die dem
Zugang zu einer Information entgegenstehen können. Die Liste ist nicht
abschliessend, weshalb auch darin nicht erwähnte öffentliche Interessen eine
Zugangsbeschränkung rechtfertigen können (VGr, 5. Juni 2018,
VB.2018.00204, E. 3.2). Um das Öffentlichkeitsprinzip nicht auszuhöhlen
und eine möglichst umfassende Transparenz zu erreichen, sind die öffentlichen
Interessen restriktiv auszulegen (Rolf H. Weber, Datenschutz v.
Öffentlichkeitsprinzip: Erläuterungen zu den Spannungsfeldern am Beispiel des
Zürcher Informations- und Datenschutzgesetzes, Zürich 2010, Rz. 639; vgl.
ferner Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23 N. 14).
5.3
Ein
öffentliches Interesse liegt insbesondere vor, wenn die Bekanntgabe der
Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt
(§ 23 Abs. 2 lit. b IDG). Zwar ist der Meinungsbildungsprozess
nicht per se geheim, doch sollen Dokumente wie Arbeitspapiere, Entwürfe,
Anträge und dergleichen während dieses Prozesses noch geheim gehalten werden
können (Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23 N. 16 f.). Nach
Abschluss der Erörterungen und Entscheidung bzw. nach Abschluss der Verhandlung
sind die Informationen in der Regel zugänglich (VGr, 4. September 2013,
VB.2012.00510, E. 3.6.1 mit Hinweis auf die Weisung IDG, S. 1316). Die
Information im Rahmen von Meinungsbildungsprozessen kann insbesondere dann eingeschränkt
werden, wenn diese politisch umstrittene Fragen betreffen oder die betreffenden
Geschäfte Gegenstand späterer Rechtsstreitigkeiten bilden können (§ 2 Abs. 1
IDV).
5.3.1
Der Beschwerdegegner bringt vor, die interne Meinungsbildung bezüglich der
streitbetroffenen Untersuchungsberichte sei noch nicht abgeschlossen und
unterliege einer ständigen internen Diskussion. Bei diversen vorgeschlagenen
Massnahmen und ihren Umsetzungsprozessen handle es sich um teils kontroverse
politische Fragen, die potenziell auch Gegenstand späterer, etwa
personalrechtlicher, Streitigkeiten sein könnten, so etwa hinsichtlich der
Vorschläge zum Umgang mit Interessenbindungen, Beteiligungen und
Whistleblowing, zur Neuordnung von Über- und Unterordnungsverhältnissen sowie
zu verstärkter Aufsicht durch den Kantonsrat. Dass und welche konkreten, noch
im Gang befindlichen (politischen oder administrativen) Entscheidungsprozesse
in welcher Hinsicht durch die Einsichtgewährung in eine anonymisierte Form der
streitgegenständlichen Berichte gestört werden könnten, legt der
Beschwerdegegner allerdings nicht nachvollziehbar dar und ist auch nicht
ersichtlich. Insbesondere ist weder dargetan noch erkennbar, hinsichtlich
welcher der konkreten Handlungsempfehlungen des Berichts MKG ein interner
Meinungsbildungsprozess derzeit (noch) im Gange wäre, den eine anonymisierte Offenlegung
der ebendieser zugrunde liegenden Fakten, wie sie im Bericht dargestellt
werden, in relevanter Hinsicht zu beeinträchtigen vermöchte. Damit
unterscheidet sich der zu beurteilende Sachverhalt von Anwendungsfällen des § 2
Abs. 1 IDV, der etwa dem Einsichtsgesuch eines Privaten in die Akten
betreffend die Projektierung eines Bundesasylzentrums entgegenstand,
hinsichtlich dessen Realisierung der Entscheidungsprozess von und die
Verhandlungen zwischen Bund, Kanton und Standortgemeinde noch nicht abgeschlossen
waren (VGr, 1. Oktober 2014, VB.2014.00337, E. 3.4).
5.3.2
Soweit personalrechtliche Rechtsstreitigkeiten betreffend Protagonisten der
streitgegenständlichen Berichte entstünden, ist kein Geheimhaltungsinteresse
ersichtlich, zumal die Berichte ohnehin Teil der Akten entsprechender Verfahren
bilden müssten. § 2 Abs. 1 IDV soll verhindern, dass gestützt auf das
Öffentlichkeitsprinzip Unterlagen herausverlangt werden können, welche geeignet
sind, den Verlauf eines künftigen oder hängigen Verfahrens zu stören (Begründung
zur Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008, ABl
2008, 916, S. 922). Soweit die streitgegenständlichen Berichte die
faktenmässigen Grundlagen möglicher künftiger (personalrechtlicher) Verfahren
darstellen, geht von ihnen jedoch keine derartige Gefahr aus.
5.3.3
Das Vorbringen des USZ, wonach ein ständiges "Über die Schulter
schauen" der Öffentlichkeit "bei jedem Zwischenschritt der
Neuorganisation einer internen Arbeitsstruktur" nicht im Sinn und Zweck
des IDG liegen könne, missachtet die Grundentscheidung des kantonalen
Verfassungsgebers, dass die
gesamte
Verwaltungstätigkeit grundsätzlich
nicht geheim, sondern öffentlich ist (dazu E. 2.1). Das IDG will gemäss
seinem Zweckartikel eine Kontrolle des staatlichen Handelns ermöglichen (§ 1
Abs. 2 lit. a IDG). Der Beschwerdegegner bestreitet die Notwendigkeit
einer solchen aufgrund des Vorhandenseins von zuständigen, involvierten
Aufsichtsinstanzen. Ob das USZ als öffentlich-rechtliche Anstalt der durch das
Öffentlichkeitsprinzip ermöglichten Kontrolle bedarf, bleibt für die gemäss § 23
IDG vorzunehmende Interessenabwägung indes ohne Belang. Bei der Behandlung
eines Informationszugangsgesuchs hat es sich nicht von grundsätzlichen
Überlegungen zur Notwendigkeit journalistischer Berichterstattung über seine
Tätigkeit leiten zu lassen, sondern die im Einzelfall bedeutsamen öffentlichen
und privaten Interessen zu ermitteln und gegeneinander abzuwägen.
5.4
Nach § 23
Abs. 2 lit. c IDG liegt ein öffentliches Interesse zur Verweigerung
der Bekanntgabe von Information vor, wenn diese Bekanntgabe der Information die
Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet.
Darunter fällt etwa das Einsatzdispositiv eines Polizeikorps für den
sogenannten unfriedlichen Ordnungsdienst bei Demonstrationen (Weisung IDG, S. 1316 f.).
Ein öffentliches Interesse im Sinn von § 23 Abs. 1 IDG liegt ferner
vor, wenn die Bekanntgabe die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher
Massnahmen beeinträchtigt. Dies ist etwa bei Listen geplanter, unangekündigter
behördlicher Kontrollen der Fall, deren Bekanntgabe den Zweck der Kontrollen
vereiteln würde, weil sie in der Folge gerade nicht mehr unangekündigt
durchgeführt werden könnten (vgl. Baeriswyl, Praxiskommentar IDG, § 23 N. 21).
5.4.1
Der Beschwerdegegner verweist auf diese Rechtsgrundlagen und macht geltend,
die zu erwartende mediale Berichterstattung würde den USZ-internen Vollzug der
Massnahmen zur Behebung von Missständen sowie die Untersuchungshandlungen bzw.
weiteren Aufsichtsmassnahmen der Subkommission USZ/UZH der Aufsichtskommission
für Bildung und Gesundheit des Kantonsrats massgeblich beeinflussen und allenfalls
verzögern bzw. behindern. Inzwischen erstattete diese Kommission einen Bericht,
welcher der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurde. Soweit das USZ vorbringt,
die Abweisung des Einsichtsgesuchs sei mit Blick auf die laufende Aufsichtstätigkeit
geboten gewesen, ist darauf hinzuweisen, dass diese allenfalls einen Aufschub,
aber jedenfalls nicht die gänzliche Verweigerung der Einsicht in die
Administrativuntersuchungsberichte hätte rechtfertigen können. Welche konkreten
(Aufsichts-)Mass­nahmen in welcher Hinsicht beeinträchtigt erscheinen oder in
ihrem Vollzug verzögert werden könnten, ist im Übrigen weder ersichtlich noch
dargetan.
5.4.2
Nicht zu folgen ist dem beschwerdegegnerischen Vorbringen, dass ein
gewisses Informationsbedürfnis der Beschwerdeführenden nunmehr gedeckt sei,
nachdem der Untersuchungsbericht der Subkommission öffentlich zugänglich
gemacht worden sei. Wenn gewisse Informationen aus den streitgegenständlichen
Berichten bereits öffentlich gemacht worden sind, verringert dies nicht das
Interesse der Beschwerdeführenden an der beantragten Einsicht. Vielmehr lässt
es das Interesse an der Geheimhaltung der Berichte insoweit entfallen, als
darin öffentlich bekannte Informationen enthalten sind.
5.5
Das USZ
führt weiter an, das öffentliche Interesse an einem intakten
Vertrauensverhältnis seiner Mitarbeitenden zum öffentlich-rechtlichen
Arbeitgeber stehe der beantragten Informationsbekanntgabe entgegen. In
Administrativuntersuchungen involvierte Personen, die Auskunft erteilten, sollten
sich auf die Vertraulichkeit und auf die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers um
Schutz ihrer Persönlichkeits- und Datenschutzrechte nach § 39 Abs. 1
und 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG; LS 177.10) verlassen
dürfen. Mit einer Anonymisierung lässt sich diesem Interesse indessen bereits
umfassend Rechnung tragen: Es erscheint ohne Weiteres möglich, die Berichte –
soweit überhaupt nötig – derart zu anonymisieren, dass die Personen, die im
Rahmen der Administrativuntersuchungen aussagten, nicht zweifelsfrei
identifiziert werden und einzelne Aussagen niemandem zugeordnet werden können.
Entsprechend würde deren Erwartung hinsichtlich der Vertraulichkeit ihrer
Mitwirkung an der Untersuchung durch eine anonymisierte Bekanntgabe der
Berichte nicht enttäuscht. Der Aufwand für eine insoweite Anonymisierung
erscheint zudem gering: Im Bericht MKG werden aus Gründen des
Persönlichkeitsschutzes gar keine Namen erwähnt mit Ausnahme des Namens von Prof.
E, da dieser in den Medien in Zusammenhang mit den untersuchten Vorwürfen
bereits erwähnt worden sei. So ist im Bericht MKG etwa anstelle einer
Namensnennung von einem "Arzt 1" die Rede. Im Bericht
Honorarposition verbergen teils bereits Passivformulierungen die Identität
handelnder Personen. Eine gänzliche Verweigerung der Informationsbekanntgabe,
wie sie der Beschwerdegegner begründen will, vermag das angeführte öffentliche
Interesse demzufolge nicht zu rechtfertigen.
6.
6.1
Als ein
einer Zugänglichmachung entgegenstehendes privates Interesse gilt insbesondere
die von Art. 13 BV geschützte Privatsphäre. Nach § 23 Abs. 3 IDG
liegt ein privates Interesse insbesondere dann vor, wenn durch die Bekanntgabe
der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Das Vorliegen von
derartigen privaten Interessen, führt allerdings nicht zu deren automatischem
Vorrang und damit zu einer Verweigerung des Informationszugangs; vielmehr ist
eine Interessenabwägung vorzunehmen (VGr, 9. Juli 2020, VB.2020.00026, E. 5.1).
Eine Beschränkung des Informationszugangs zur Wahrung privater Interessen muss
zudem verhältnismässig sein und darf daher nicht weitergehen als sachlich,
zeitlich und persönlich erforderlich: Gegebenenfalls kann es genügen, die im
fraglichen
Dokument enthaltenen Personendaten zu anonymisieren (Biaggini, Kommentar KV, Art. 17
N. 24).
6.2
Der
Beschwerdegegner bringt vor, dass eine Herausgabe der streitbetroffenen
Berichte die Persönlichkeitsrechte von ehemaligen und aktuellen Mitarbeitenden
verletzen würde. So werde beispielsweise auf S. 7 des Berichts MKG
explizit beschrieben, in welcher Funktion und Abteilung die in der Untersuchung
befragten Personen tätig seien, womit diese ohne grossen Aufwand identifiziert
werden könnten. Diese Befürchtung erscheint indessen unbegründet. Der Bericht
MKG führt an der genannten Stelle aus, dass für die Untersuchung Gespräche mit
verschiedenen Personen geführt worden seien, ohne diese Personen namentlich
oder ihre Funktion zu nennen: So ist etwa von einer Zahl von "derzeitigen
Angestellten" die Rede, welche befragt worden seien. Inwiefern aus dieser
Angabe Rückschlüsse auf Einzelpersonen möglich sein sollten, ist nicht
nachvollziehbar.
6.3
Das
private Interesse der in den Berichten in identifizierbarer Weise (z.
B. durch Namensnennung
oder weil die anstelle einer Namensnennung genannte Funktion innerhalb des USZ
nur einmal existiert) erwähnten Personen vermöchte die pauschale Verweigerung
einer Offenlegung der Berichte in anonymisierter Form nicht zu rechtfertigen.
Vielmehr ist hinsichtlich aller Informationen, an deren Geheimhaltung ein
privates Interesse besteht, eine Abwägung gegenüber dem Zugangsinteresse der
Beschwerdeführenden vorzunehmen. Soweit ersteres überwiegt, ist die
Informationsbekanntgabe teilweise zu verweigern, beispielsweise durch
Schwärzungen. Einer teilweisen Bekanntgabe der Berichte steht nicht entgegen,
dass deren Informationsgehalt dadurch allenfalls reduziert würde: Der Anspruch
auf Informationsbekanntgabe bezieht sich nicht nur auf amtliche Dokumente mit
journalistisch verwertbarem bzw. zuvor nicht öffentlichem Inhalt. Mit Blick auf
die bei den Akten liegenden Berichte erweist sich die beschwerdegegnerische
Behauptung, dass aufgrund privater Interessen "praktisch die ganzen
Berichte geschwärzt" werden müssten und deren Offenlegung in dieser Form
kaum Sinn ergebe, aber ohnehin als unzutreffend.
6.4
Will das
öffentliche Organ Zugang zur Information gewähren und betrifft das Gesuch
Personendaten, gibt das öffentliche Organ den betroffenen Dritten die Gelegenheit
zur Stellungnahme innert angemessener Frist (§ 26 Abs. 1 IDG). Wenn
die betroffenen Personen durch die Schwärzung nicht mehr bestimmbar sind,
bedarf es keiner Anhörung im Sinn von § 26 Abs. 1 IDG (VGr, 10. Juni 2015,
VB.2014.00551, E. 3.3.3).
6.5
Der
Bericht MKG und der Bericht Honorarposition enthalten in Teilen bereits durch
die Kommunikation des USZ zu den Berichten (vorstehend E. 4.1) bzw. zu den
darin thematisierten Vorkommnissen oder durch Medienberichterstattung
öffentlich bekannte Informationen, die sich namentlich auch auf Einzelpersonen
wie Prof. E beziehen. Dem Genannten wird in den Berichten nicht weitergehend
als in der dazu ergangenen Medienmitteilung individuelles Fehlverhalten
vorgeworfen. Die Berichte thematisieren allerdings nicht ausschliesslich, ob
sich die medial bekannten und vom USZ in seiner Medienkommunikation jeweils mit
Namen genannten Klinikdirektoren im Zusammenhang mit den untersuchten
Thematiken fehlverhalten hatten. Soweit weitere Personen in identifizierbarer
Weise in den Berichten vorkommen und ihr Verhalten im Zusammenhang mit den
untersuchten Themenkreisen thematisiert wird, besteht ein privates Interesse
dieser Personen an der insoweiten Nichtveröffentlichung der Berichte. Das USZ
bringt vor, zum Schutz von privaten oder öffentlichen Reaktionen bzw.
Repressionen sei eine gänzliche Nichtveröffentlichung angezeigt. In weiten
Teilen enthalten die Berichte indessen keine persönlichkeitsrelevanten Angaben
und ist weder ersichtlich noch nachvollziehbar dargetan, inwieweit mit einer
(auch ungeschwärzten) Veröffentlichung dieser Teile der Berichte private
Interessen tangiert würden. In Bezug auf persönlichkeitsrelevante Angaben
richten sich Bedarf, Umfang und Verfahren der Anonymisierung nach §§ 23
und 26 IDG.
7.
Nach den vorstehenden Erwägungen vermögen die betroffenen
öffentlichen und privaten Interessen die vollständige Verweigerung einer
Offenlegung der streitgegenständlichen Berichte nicht zu rechtfertigen.
Vielmehr könnte im zu beurteilenden Fall die beantragte Informationsbekanntgabe
gestützt auf § 23 IDG höchstens teilweise verweigert werden. Da sich der
Beschwerdegegner nicht zu konkreten Stellen der Berichte äussert und begründet,
weshalb deren Bekanntgabe zu verweigern sei, erscheint unklar, an welchen
Stellen der insgesamt mehr als 60 Seiten, in die Einsicht begehrt wird, in
Nachachtung der erläuterten Grundsätze zwecks Wahrung überwiegender
öffentlicher oder privater Interessen Schwärzungen bzw. andere zweckmässige
Anonymisierungen vorgenommen werden dürften bzw. müssten. Die Sache ist daher
in Gutheissung der Beschwerde an den Beschwerdegegner zurückzuweisen mit der
Anweisung, unter Berücksichtigung der einer Bekanntgabe gewisser Informationen
entgegenstehenden Interessen und nach deren Abwägung gegenüber dem
grundrechtlich geschützten Einsichtsanspruch der Beschwerdeführenden entsprechende
Anonymisierungen (etwa – soweit notwendig – Namen, Berufsbezeichnungen und -grade,
Funktionsbezeichnungen etc.) vorzunehmen und die Berichte in derart
anonymisierter Form den Beschwerdeführenden auszuhändigen. Praxisgemäss ist dem
Beschwerdegegner hierfür eine Frist von 10 Tagen nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils anzusetzen (VGr, 18. März 2021, VB.2020.00746, E. 5.1).
Soweit eine Offenlegung gewisser Stellen der Berichte eine vorgängige Anhörung
Dritter erfordert (dazu oben E. 6.4), hat bis zu deren Durchführung,
welche umgehend an die Hand zu nehmen ist, noch keine Offenlegung der
betreffenden Abschnitte zu erfolgen.
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Den Beschwerdeführenden ist eine angemessene Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Der Zirkularbeschluss des
Beschwerdegegners vom 18. Januar 2021 wird aufgehoben und der
Beschwerdegegner wird angewiesen, den Beschwerdeführenden im Sinn der
Erwägungen innert 10 Tagen nach Eintreten der Rechtskraft dieses Urteils Zugang
zu den bei den Verfahrensakten liegenden Untersuchungsberichten vom 30. Oktober
2020 und vom 14. Dezember 2020 in einer anonymisierten Fassung zu
gewähren.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 3'445.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine
Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zuzüglich 7,7 % MWST (Fr. 192.50),
total Fr. 2'692.50, zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft
dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …