zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00004 · 2020-04-22 · de

Regierungsratsbeschluss vom 22. April 2020 zum Neuerlass einer Verordnung über die Ausfallentschädigung zugunsten von Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen zur Verminderung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie | Notrechtsverordnungen lassen sich schon vor der Genehmigung durch den Kantonsrat beim Verwaltungsgericht anfechten (E.1.3). Art. 72 Abs. 1 KV vermittelt dem Regierungsrat keine Kompetenz, um allein zum Schutz vor einem sozialen oder wirtschaftlichen Notstand ohne gesetzliche Grundlage eine Verordnung zu erlassen (E. 4.2 Abs. 1 f.). Hier begründet der Regierungsrat den Erlass einer Notverordnung aber einzig mit möglicherweise drohenden wirtschaftlichen bzw. sozialen Folgen, sollten Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen wegen ausbleibender Elternbeiträge in finanzielle Schwierigkeiten geraten (E. 4.2 Abs. 3). Es liegt zudem auch kein sozialer oder wirtschaftlicher Notstand vor (E. 4.3). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.05.2020 AN.2020.00004
Zurich Verwaltungsgericht 28.05.2020 AN.2020.00004
Zurigo Verwaltungsgericht 28.05.2020 AN.2020.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00004
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00004
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.05.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Regierungsratsbeschluss vom 22. April 2020 zum Neuerlass einer Verordnung über die Ausfallentschädigung zugunsten von Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen zur Verminderung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie
Notrechtsverordnungen lassen sich schon vor der Genehmigung durch den Kantonsrat beim Verwaltungsgericht anfechten (E.1.3). Art. 72 Abs. 1 KV vermittelt dem Regierungsrat keine Kompetenz, um allein zum Schutz vor einem sozialen oder wirtschaftlichen Notstand ohne gesetzliche Grundlage eine Verordnung zu erlassen (E. 4.2 Abs. 1 f.). Hier begründet der Regierungsrat den Erlass einer Notverordnung aber einzig mit möglicherweise drohenden wirtschaftlichen bzw. sozialen Folgen, sollten Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen wegen ausbleibender Elternbeiträge in finanzielle Schwierigkeiten geraten (E. 4.2 Abs. 3). Es liegt zudem auch kein sozialer oder wirtschaftlicher Notstand vor (E. 4.3).
Gutheissung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AUSLEGUNG
CORONA-PANDEMIE
GENEHMIGUNG
KLASSISCHE POLIZEILICHE SCHUTZGÜTER
KOMPETENZ
NOTSTAND
NOTSTANDSMASSNAHMEN
NOTVERORDNUNG
NOTVERORDNUNGSKOMPETENZ
POLIZEIGÜTER
UNMITTELBARE GEFAHR
WIRTSCHAFTLICHE UND SOZIALE INTERESSEN
Rechtsnormen:
Art. 72 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2020.00004
Urteil
der 4. Kammer
vom
28. Mai 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin
Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
Gemeinde Oberglatt, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch
die Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Regierungsratsbeschluss vom 22. April 2020 zum Neuerlass
einer Verordnung über die Ausfallentschädigung zugunsten von Kindertagesstätten
und Tagesfamilienorganisationen zur Verminderung der wirtschaftlichen
Auswirkungen der Corona-Pandemie
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 22. April 2020 erliess der Regierungsrat
gestützt auf Art. 72 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich (KV,
LS 101) eine Verordnung über die Ausfallentschädigung zugunsten von
Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen zur Verminderung der
wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie. Mit gleichem Beschluss
setzte er die Verordnung rückwirkend auf den 16. März 2020 in Kraft und
entzog dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer allfälligen
Beschwerde die aufschiebende Wirkung. Dieser Beschluss wurde am 24. April
2020 im Amtsblatt veröffentlicht (Meldungsnummer RS-ZH03-0000000228).
II.
Die Gemeinde Oberglatt liess am 4. Mai 2020
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei die Verordnung aufzuheben; zudem liess sie um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ersuchen, eventualiter um eine
vorsorgliche Anordnung, wonach sie während des laufenden Verfahrens keine
Zahlungen gestützt auf die angefochtene Verordnung ausrichten müsse. Namens des
Regierungsrats schloss die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom
15. Mai 2020 auf Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die Beurteilung
von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen
Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1
VRG). Da der angefochtene Beschluss Verwaltungsrecht betrifft, ist der
Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen
(§ 38a Abs. 2 VRG). Die Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss
des Verwaltungsgerichts vom 2. Juli 2019 über dessen Konstituierung per 1. Juli
2019 (ABl 2019-07-19 [Nr. 41], Meldungsnummer RS-ZH04-0000000021).
1.2
Die
angefochtene Verordnung auferlegt der Beschwerdeführerin zusätzliche
finanzielle Pflichten, indem sie zur Ausrichtung einer Ausfallentschädigung an
Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen auf ihrem Gemeindegebiet
verpflichtet wird. Sie macht geltend, dadurch im Sinn von § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b und c VRG in ihrer
Gemeindeautonomie bzw. bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren
schutzwürdigen Interessen verletzt zu sein; damit ist sie zur Beschwerde
legitimiert.
1.3
Nach
Art. 72 Abs. 2 Satz 1 KV sind Notverordnungen durch den
Kantonsrat zu genehmigen. Diese Genehmigung ist indes nicht in dem Sinn
konstitutiver Natur, als die Verordnung nur mit der Genehmigung in Kraft treten
könnte. Vielmehr tritt eine gestützt auf Art. 72 Abs. 1 KV erlassene
Verordnung des Regierungsrats dem Wesen des Notrechts als Dringlichkeitsrecht
entsprechend schon vor der Genehmigung in Kraft, würde im Fall der Verweigerung
der Genehmigung jedoch (ex nunc) dahinfallen (vgl. Isabelle Häner in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 72 N. 9). Soweit der
Beschwerdegegner mit seinem Vorbringen, die Rechtskontrolle obliege primär dem
Kantonsrat, geltend machen wollte, die Verordnung lasse sich erst nach bzw. nur
bei erfolgter Genehmigung durch den Kantonsrat anfechten, ist ihm deshalb nicht
zu folgen.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung bzw. Anordnung vorsorglicher Massnahmen wird mit dem
heutigen Endentscheid gegenstandslos.
3.
Die angefochtene Verordnung hat im Wesentlichen folgenden
Regelungsinhalt: Die Gemeinden werden verpflichtet, den (privaten)
Trägerschaften von Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen auf
Gesuch 80 % des Schadens zu ersetzen, der durch entgangene Elternbeiträge
in der Zeit von 16. März bis 10. Mai 2020 entstanden ist (§ 1
Abs. 1 und § 2 der Verordnung). Als entgangen gelten Elternbeiträge,
welche die Eltern, die ihre Kinder trotz bestehenden Betreuungsverhältnissen
nicht betreuen lassen oder nicht betreuen lassen können, den Trägerschaften von
Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen schulden bzw. schulden
würden, wenn die Betreuung erfolgte (§ 1 Abs. 2 der Verordnung).
Gemäss § 3 der Verordnung beteiligt sich der Kanton zur Hälfte an den von
den Gemeinden ausgerichteten Ausfallentschädigungen und an den
Gemeindebeiträgen gemäss § 18 Abs. 2 des Kinder- und
Jugendhilfegesetzes vom 14. März 2011 (LS 852.1).
4.
4.1
Der
Regierungsrat stützt seine Kompetenz zum Erlass der angefochtenen Verordnung
auf Art. 72 Abs. 1 KV. Gemäss dieser Bestimmung kann der
Regierungsrat auch ohne gesetzliche Grundlage Massnahmen ergreifen und
insbesondere Notverordnungen erlassen, wenn die öffentliche Sicherheit
schwerwiegend gestört oder unmittelbar bedroht ist. In der Begründung zur
angefochtenen Verordnung führt der Regierungsrat hierzu aus, die
Notverordnungskompetenz diene "einerseits dem Schutz klassischer Polizeigüter
[…], anderseits aber auch der Abwehr von wirtschaftlichen und sozialen
Notständen mit einer gewissen Intensität, die weitreichende Konsequenzen hätten
und letztlich zu einer Gefährdung der klassischen Polizeigüter führen
könnten". Deshalb sei dem Regierungsrat zu gestatten, "gestützt auf
Art. 72 KV Notstandsmassnahmen zur Unterstützung der Volkswirtschaft bzw.
zum Erhalt der wirtschaftlichen Strukturen bis zum Abklingen der
Coronavirus-Pandemie zu ergreifen".
4.2
Der
Auffassung des Regierungsrats lässt sich nicht folgen. Schon nach dem Wortlaut
der Bestimmung setzt die Notverordnungskompetenz des Regierungsrats eine
schwerwiegende Störung oder unmittelbare Bedrohung der öffentlichen Sicherheit
voraus. Damit ist die Notverordnungskompetenz auf den Schutz der klassischen
polizeilichen Schutzgüter beschränkt. Mögliche Schutzgüter sind demnach etwa
Leib und Leben, Eigentum oder Freiheit; wirtschaftliche und soziale Interessen
zählen hingegen nicht dazu (vgl. auch Häner, Art. 72 N. 4, auch zum
Folgenden; ferner Jörg Künzli, Basler Kommentar, 2015, Art. 185 BV
N. 36). Dass die Regelungskompetenz des Regierungsrats wirtschaftliche und
soziale Notstände nicht mitumfasst, ergibt sich darüber hinaus eindeutig aus
der Entstehungsgeschichte der Norm: Die Sachkommission 3 beantragte dem
Verfassungsrat ursprünglich eine Fassung, welche die Notverordnungskompetenz
ausdrücklich auch für wirtschaftliche und soziale Notstände vorsah. Der
Verfassungsrat folgte indes einem Gegenantrag, welcher die Streichung von wirtschaftlichen
und sozialen Notständen und demnach die Kodifizierung einer polizeilichen
Generalklausel entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl.
BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 340 f., wonach der [geschriebene
oder ungeschriebene] Grundsatz der polizeilichen Generalklausel in allgemeiner
Weise die zuständige Behörde ermächtige, polizeiliche Massnahmen zum Schutz der
Polizeigüter zu treffen, um schwere und unmittelbare Gefahren abzuweisen oder
erfolgte schwere Störungen zu beseitigen) verlangte (Protokoll der
16. Sitzung des Verfassungsrats, S. 853 ff., auch zum Folgenden).
Wohl können wirtschaftliche und soziale Verwerfungen auch polizeiliche
Schutzgüter gefährden und insofern Massnahmen gestützt auf Art. 72 KV
rechtfertigen; dafür bedürfte es aber einer als Folge der wirtschaftlichen bzw.
sozialen Notlage bereits eingetretenen oder mit hoher Wahrscheinlichkeit
unmittelbar bevorstehenden Gefährdung polizeilicher Schutzgüter (vgl. Voten
Fehrlin und Mathys [S. 855 f.]; ferner BGE 137 II 431 E. 4).
Art. 72 Abs. 1 KV vermittelt dem Regierungsrat hingegen keine
Kompetenz, um allein zum Schutz vor einem sozialen oder wirtschaftlichen
Notstand ohne gesetzliche Grundlage eine Verordnung zu erlassen.
Hier begründet der Regierungsrat den Erlass einer
Notverordnung einzig mit möglicherweise drohenden wirtschaftlichen bzw.
sozialen Folgen, sollten Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen
wegen ausbleibender Elternbeiträge in finanzielle Schwierigkeiten geraten;
inwiefern dadurch eine unmittelbare Gefährdung polizeilicher Schutzgüter droht,
legt er indes nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Da der Regierungsrat
sich weder auf eine andere Verfassungsnorm noch auf eine gesetzliche Bestimmung
abstützen kann, fehlt ihm damit die Kompetenz zum Erlass der angefochtenen
Verordnung. Das führt zur Gutheissung der Beschwerde.
4.3
Anzumerken
bleibt, dass die vom Regierungsrat für den Erlass der Verordnung angeführten
Umstände auch keinen sozialen oder wirtschaftlichen Notstand zu begründen
vermöchten: Weder der Umstand, dass die aktuelle Situation bei den
Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen zu höheren Ausgaben führen
könnte, noch die Befürchtung des Regierungsrats, Eltern, die vom
Betreuungsangebot keinen Gebrauch mehr machten, könnten "unbesehen allfälliger
vertraglicher Verpflichtungen" nicht mehr gewillt sein, für nicht bezogene
Betreuungsleistungen (während eines Zeitraums von weniger als zwei Monaten)
weiterhin zu zahlen, führen zu einer unmittelbaren und schwerwiegenden
Bedrohung von wirtschaftlichen bzw. sozialen Interessen, die Massnahmen im
Rahmen des Notverordnungsrechts rechtfertigen könnten. Namentlich ist nicht
ersichtlich, inwiefern eine zeitliche Dringlichkeit vorliegen sollte, die es
unmöglich macht, eine Regelung im ordentlichen Gesetzgebungsprozess zu
schaffen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind
der Beschluss des Regierungsrats vom 22. April 2020 zum Erlass einer
Verordnung über die Ausfallentschädigung zugunsten von Kindertagesstätten und
Tagesfamilienorganisationen zur Verminderung der wirtschaftlichen Auswirkungen
der Corona-Pandemie sowie die betreffende Verordnung aufzuheben.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und
§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden der Beschluss des Regierungsrats vom
22. April 2020 zum Erlass einer Verordnung über die Ausfallentschädigung
zugunsten von Kindertagesstätten und Tagesfamilienorganisationen zur
Verminderung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie sowie die
betreffende Verordnung aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 3'070.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
von Fr. 3'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …