zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00330 · 2000-11-08 · de

Einbürgerung | . Auch Kinder von abgewiesenen Asylbewerbern können einen Anspruch auf Erteilung des kommunalen Bürgerrechts geltend machen, wenn sie über ein gesetzlich geregeltes Anwesenheitsverhältnis verfügen. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, wenn ein Rechtsanspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts besteht (E. 1). Beschwerdebefugnis der Gemeinde (E. 2). Formelle Rügen der Gehörsverweigerung, Verletzung der Begründungspflicht, aktenwidrigen Annahmen durch Vorinstanz unbegründet (E. 3). Zum Wohnsitzbegriff nach § 4 BürgerrechtsV; auch Asylsuchende können einen Wohnsitz begründen (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.08.1 VB.2000.00330
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.08.1 VB.2000.00330
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.08.1 VB.2000.00330

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00330
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00330
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.11.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Einbürgerung
.
Auch Kinder von abgewiesenen Asylbewerbern können einen Anspruch auf Erteilung des kommunalen Bürgerrechts geltend machen, wenn sie über ein gesetzlich geregeltes Anwesenheitsverhältnis verfügen.
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, wenn ein Rechtsanspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts besteht (E. 1). Beschwerdebefugnis der Gemeinde (E. 2). Formelle Rügen der Gehörsverweigerung, Verletzung der Begründungspflicht, aktenwidrigen Annahmen durch Vorinstanz unbegründet (E. 3). Zum Wohnsitzbegriff nach § 4 BürgerrechtsV; auch Asylsuchende können einen Wohnsitz begründen (E. 4).
Stichworte:
ASYLSUCHENDE/ASYLBEWERBER
AUFENTHALTSBEWILLIGUNG
AUSLAND
BÜRGERRECHT
EINBÜRGERUNG
GEMEINDEBÜRGERRECHT
GEMEINDELEGITIMATION
LEGITIMATION
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
§ 4 BÜRGERRV
§ 21 BÜRGERRV
§ 22 lit. I BÜRGERRV
§ 29 BÜRGERRV
§ 21 GemeindeG
§ 22 GemeindeG
§ 43 lit. I l VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. B.1 (geboren 15. Dezember 1977), B.2
(geboren 3. Mai 1976) und B.3 (geboren 13. April 1979) (jugoslawische
Staatsangehörige, im Folgenden "die Geschwister B") ka­men im
Frühjahr 1991 mit ihren Eltern D und E aus Kosovo in die Schweiz. Die Eltern
stellten am 13. März 1991 ein Asylgesuch, in welches die Kinder (neben den
erwähnten auch F, geboren 12. August 1984) miteinbezogen wurden. Das
Gesuch wurde am 5. Juni 1991 abgewiesen, das in der Folge erhobene
Rechtsmittel am 10. Mai 1995; ein Wiederer­wägungsgesuch blieb erfolglos.
Mit Verfügung vom 23. September 1997 forderte das Bun­desamt für
Flüchtlinge die Familie B zum Verlassen der Schweiz bis 30. April 1999
auf. Wegen der damaligen kriege­rischen Ereignisse in Kosovo beschloss der
Schweizerische Bundesrat im April 1999 die gruppenweise vorläufige Aufnahme von
Personen mit letztem Wohnsitz in Kosovo, und konnte auch die Familie B
weiterhin in der Schweiz verbleiben. Im August 1999 hob der Bundesrat die
vorläufige Aufnahme auf und setzte er den vorläu­fig Aufgenomme­nen eine
Ausreisefrist bis 31. Mai 2000 an. Schliesslich wurden die drei älteren
Geschwis­ter B mit Verfügungen des Bundesamts für Flüchtlinge vom
19. April 2000 gestützt auf den Beschluss des Schweizerischen Bundesrats
vom 1. März 2000 betref­fend "humani­täre Aktion 2000"
erneut vorläufig aufgenommen und die vorläufige Auf­nahme vorerst auf zwölf
Monate befristet.
Die drei älteren Geschwister B hatten bereits
am 25. Mai 1998 Gesuche um Ertei­lung der eidgenössischen
Einbürgerungsbewilligung gestellt. Die kantonale Direktion des Innern (heute
Direktion der Justiz und des Innern; JI) beantragte dem zuständigen Bun­des­amt
am 20. November 1998 Erteilung dieser Bewilligung. Nachdem am 31. Mai
1999 das Bundesamt für Ausländerfragen die Akten noch ohne Bewilligung
zurückgesandt hatte, wurde am 19. Juli 1999 die eidgenössische
Einbürgerungsbewilligung für den Kanton Zü­rich nach Art. 13 des
Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des
Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz [BüG; SR 141.0])
wiedererwägungsweise erteilt. In der Folge überwies die JI am 21. Juli
1999 die Akten dem Gemeinderat X zum Entscheid über die Aufnahme ins
Gemeindebürgerrecht im Sinn von § 29 der Ver­ordnung über das Gemeinde-
und das Kantonsbürgerrecht (Kantonale Bürgerrechtsverord­nung; BürgerrechtsV)
vom 25. Oktober 1978 (LS 141.11).
Mit Beschlüssen vom 16. November 1999
verweigerte der Gemeinderat X den Ge­schwistern B die Aufnahme in das
Bürgerrecht der Gemeinde mit der Be­grün­dung, als letztinstanzlich abgewiesene
Asylbewerber mit einer definitiv angesetzten Ausreisefrist erfüllten die
Bewerber die Wohnsitzanforderungen gemäss § 4 BürgerrechtsV nicht.
II. Gegen diesen Beschluss liessen die
Geschwister B am 23. November/ 17. De­zem­ber 1999 Rekurs an den
Bezirksrat erheben, der am 24. März 2000 die Rechtsmittel guthiess und die
Geschäfte im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat X zum Neuent­scheid
zurückwies; die Gesuchsteller erfüllten die kantonalrecht­lichen
Wohnsitzerforder­nisse und der Gemeinderat werde im zweiten Rechtsgang zu prü­fen
haben, ob auch die für eine Einbürgerung vorausgesetzte Eignung gegeben sei.
III. Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung
des Bezirksrats liess der Gemeinderat X am 5. Mai 2000 Rekurs an den
Regierungsrat erheben. Nach Durchführung des Schrif­tenwechsels trat der
Regierungsrat am 20. September 2000 unter Hinweis auf den Ent­scheid
VB.2000.00134 des Verwaltungsgerichts vom 17. Mai 2000 auf den Rekurs
nicht ein und überwies er die Akten zuständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht.
Der Bezirksrat hatte bereits am 30. Mai
2000 beantragt, auf das Rechtsmittel sei nicht einzutreten, eventuell sei es
abzuweisen. Die Beschwerdegegner/innen hatten am 16. Juni 2000 ebenfalls
Nichteintreten, eventuell Abweisung beantragen lassen, jedenfalls unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Ein vom Gemeinderat X am Bundesgericht
anhängig gemachtes Verfah­ren wurde am 6. Oktober 2000 vom Präsidenten der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesge­richts bis zum Entscheid
des Verwaltungsgerichts ausgesetzt.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes
wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspfle­gegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5 N. 3).
Gemäss
§ 43 Abs. 1 lit. l VRG
(in der Fassung vom 8. Juni
1997)
ist die Beschwerde an das Verwaltungsge­richt über den
Erwerb des Bürgerrechts unzulässig, sofern kein Anspruch auf Einbürgerung
besteht.
In der Schweiz geborene Personen
ausländischer Staatsangehörigkeit werden im Recht auf kommunale
Einbürgerung
den Schweizer Bürgern und Bürgerinnen gleichge­stellt (§ 21 Abs. 2
Satz 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GemeindeG]; vgl. auch
§ 22 Abs. 1 Satz 1 Bür­gerrechtsV). Danach sind die politischen
Gemeinden verpflichtet, jede mindestens seit zwei Jahren in der Gemeinde
wohnende gesuchstellende Person auf ihr Verlangen in das Bürgerrecht der
Gemeinde aufzunehmen, sofern sie sich und ihre Fa­milie selber zu erhalten
vermag, genügende Ausweise über ihre bisherige Heimats- und
Familienverhältnisse und über einen unbescholtenen Ruf beibringt und eine
Einkaufsge­bühr entrichtet (§ 21 Abs. 1 Satz 1 GemeindeG).
Diesen Rechtsanspruch haben gemäss § 21 Abs. 3 GemeindeG auch nicht
in der Schweiz geborene Ausländer zwischen 16 und 25 Jahren, sofern sie
nachweisen können, dass sie in der Schweiz während mindestens fünf Jahren den
Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer der Landessprachen be­sucht
haben (vgl. auch § 22 Abs. 1 Satz 2 BürgerrechtsV).
Wie das
Verwaltungsgericht im vom Regierungsrat erwähnten Urteil VB.2000.00134 vom
17. Mai 2000 entschieden hat, haben unter den in § 21 Abs. 2
GemeindeG bzw. in § 22 Abs. 1 Satz 1 Bür­gerrechtsV genannten
Voraussetzungen Personen ausländischer Staatsan­gehörigkeit einen
Rechtsanspruch auf die Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Dieser Rechts­anspruch
auf die Erteilung des Gemeindebürgerrechts begründet gemäss § 43
Abs. 1 lit. l VRG die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
ungeachtet des Umstands, dass für den Erwerb der schweizerischen
Staatsbürgerschaft auch die Bürgerrechte des Bundes und des Kantons
erforderlich sind. An dieser Rechtsprechung ist auch hier festzuhalten, wo sich
der Rechtsanspruch auf die Erteilung des Gemeindebürgerrechts auf § 21
Abs. 3 GemeindeG stützt.
Die Beschwerdegegner/innen sind nicht in der
Schweiz geborene Ausländer/innen zwischen 16 und 25 Jahren. Sodann haben
sie, wie § 21 Abs. 3 GemeindeG voraussetzt, in der Schweiz während
mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschul­stufe in
einer der Landessprachen besucht. Wie der Regierungsrat zutreffend erwogen hat,
ist dabei auch der Besuch der Berufsschule anzurechnen. Dies ergibt sich
bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung, der nicht den Besuch einer
Mittelschule, sondern von Unterricht auf Mittelschulstufe verlangt; zu dieser
zählen auch die Berufsschulen.
Dass sich die Kinder abgewiesener
Asylbewerber/innen allgemein nicht auf § 21 Abs. 3 GemeindeG bzw.
§ 22 Abs. 1 Bür­gerrechtsV sollen berufen können, wie die Be­schwerdeführerin
unter Ziff. 33 ihrer Rechtsschrift ausführt, lässt sich weder dem Wortlaut
dieser Bestimmungen noch ihrem Sinn und Zweck entnehmen. Dem Beleuchtenden
Bericht des Regierungsrats vom 19. März 1997 zur Abstimmungsvorlage
"Erleichterte Einbürge­rung junger Ausländerinnen und Ausländer"
(Volksabstimmung vom 8. Juni 1997) kann nichts anderes entnommen werden.
Wenn die Erleichterung, wie die Beschwerdeführerin anzunehmen scheint, nur
gerade den Angehörigen der zweiten und dritten Ausländergene­ration hätte
gewährt werden sollen, wäre die Ausweitung auf im Ausland geborene junge
Ausländer/innen weitgehend überflüssig gewesen. Sodann ist der Grund für die
den jungen Ausländer/innen zugestandene Erleichterung der Einbürgerung ihre in
der Regel bessere In­tegration; diese hängt nicht von der Regelung des
Anwesenheitsrechts ab.
Damit besteht grundsätzlich ein Anspruch auf
die Erteilung des Gemeindebürger­rechts und fällt gemäss § 43 Abs. 1
lit. l VRG das Verfahren in die Zuständigkeit des Ver­waltungsgerichts.
2. Gemäss § 70 in Verbindung mit
§ 21 lit. b VRG ist die Gemeinde zur Beschwer­de berechtigt "zur
Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen".
Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zu § 21 VRG in
der ursprünglichen Fassung anerkannte die Rekurs- und Beschwerdebefugnis der
Gemeinde, wenn sie sich für die Durchsetzung und richtige Anwendung ihres
kommunalen Rechts wehrte, wenn sie einen Eingriff in ihre qualifizierte
Entscheidungs- und Ermessensfreiheit oder einen Ein­griff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen geltend machte und wenn sie wie eine Pri­vatperson
betroffen war (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 62 mit Hinweisen). Diese
Recht­sprechung liegt auch der neuen Bestimmung von § 21 lit. b VRG
zugrunde (RB 1998 Nr. 14; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 70).
Indem aber § 21 lit. b VRG die Gemeinde zur rekursweisen Wahrung der
von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen berechtigt, ver­deutlicht die
neue Bestimmung einen Ansatz, der in der bisherigen Praxis bereits angelegt,
aber nicht durchgehend entwickelt war: So lässt sich die Befugnis der Gemeinde,
die Be­willigung für ein Bauvorhaben in der Nachbargemeinde anzufechten, das
einen von ihr geplanten Aussichtspunkt beeinträchtigt (RB 1993 Nr. 1;
vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 68), keiner von der früheren Praxis
gebildeten Kategorien zuordnen, sondern lässt sich darüber hinausgehend nur mit
der Wahrnehmung schutzwürdiger kommunaler Interessen begründen. Damit ist die
von der Lehre seit langem geforderte Ausweitung der Gemeinde­legitimation
(Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
1978, § 21 N. 79) mindestens punktuell bereits durch die
Rechtsprechung zu § 21 VRG in der bisherigen Fassung erfolgt. Im Lichte
dieser Rechtsprechung lässt sich mit dem Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber
keine Erweiterung der Gemeindelegitimation angestrebt habe (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 21 N. 70), keine einschränkende Auslegung von § 21 lit. b
VRG rechtfertigen; dies gilt um so mehr, als die neue Fassung des Gesetzes
wörtlich der von Alfred Kölz (§ 21 N. 79 am Ende) als Ausweitung der
Gemeindelegiti­mation vorgeschlagenen Umschreibung entspricht. In
Übereinstimmung mit dieser Auffas­sung hat das Verwaltungsgericht in
RB 1998 Nr. 13 die Legitimation der Gemeinde bejaht bei einer
Betroffenheit in Interessen oder Aufgaben, welche die Gemeinde wahrnehmen oder
erfüllen muss, oder wenn sich die angefochtene Verfügung auf einen grossen Teil
der Einwohnerschaft auswirkt. Eine solche Betroffenheit in eigenen Interessen
oder Aufgaben der Gemeinde liegt auch beim Streit um die Erteilung des
Gemeindebürgerrechts vor, und zwar unabhängig davon, ob es dabei wie hier um
die Anwendung kantonalen Rechts geht. Auf die Beschwerde ist deshalb
einzutreten.
3. Die Beschwerdeführerin wirft der
Vorinstanz Verletzung des Anspruchs auf An­hörung und auf Mitwirkung bei der
Beweiserhebung sowie der Begründungspflicht und des Untersuchungsgrundsatzes
und schliesslich aktenwidrige Annahmen vor.
a) Eine Verletzung ihres Gehörsanspruchs
erblickt die Beschwerdeführerin darin, dass sie von der Vorinstanz "über
die Anordnung einer zweiten Eingabe der Rekursgegner" nicht orientiert
worden sei und keine Gelegenheit erhalten habe, sich zur zweiten Eingabe zu
äussern. Indessen hat mit Verfügung vom 18. Februar 2000 die
Bezirksratskanzlei der Beschwerdegegnerschaft die Vernehmlassung des
Gemeinderats vom 15. Februar 2000 lediglich zur Kenntnisnahme zugestellt,
und hat die Beschwerdegegnerschaft ihre Eingabe vom 25. Februar 2000
unaufgefordert eingereicht. Zwar wäre ein Hinweis auf diese Ein­gabe in den
Erwägungen des Bezirksrats angezeigt gewesen; für sich allein stellt aber diese
Unterlassung keine Gehörsverletzung dar. Eine solche wäre dem Bezirksrat nur
vorzuwer­fen, wenn er in seinem Entscheid auf erstmals in der Eingabe vom
25. Februar 2000 vorge­brachte tatsächliche Behauptungen oder Rechtsgründe
abgestellt hätte, was jedoch weder  ersichtlich ist noch von der
Beschwerdeführerin behauptet wird.
Die Vorinstanz hat am 10. März 2000 die
Beschwerdegegnerschaft angehört, ohne hierzu die Gegenpartei einzuladen. Eine
solche Anhörung, bei der es, wie die Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung
ausführt, um die Frage der Eignung für die Bürgerrechtserteilung ging, stellt
eine Untersuchungshandlung dar. Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs ver­langt,
dass die Parteien an der Erhebung wesentlicher Beweise mitwirken bzw. sich zum
Beweisergebnis äussern können, wenn es geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 31). Weil jedoch der
Bezirksrat die Frage der Einbürgerung allein unter dem Gesichtswinkel des
Wohnsitzes beurteilt und zur Prüfung der Eignung der Gesuchsteller die Akten an
die Beschwerdeführerin zurückgewiesen hat, war die ohne de­ren Mitwirkung
erfolgte Anhörung für den Entscheid des Bezirksrats bedeutungslos und liegt
deshalb keine Verletzung des Gehörsanspruchs vor.
b) Die Beschwerdeführerin wirft der
Vorinstanz eine Verletzung der Begründungs­pflicht vor, weil sie sich nur auf
einer halben Seite mit den Wohnsitzerfordernissen gemäss § 4 BürgerrechtsV
befasst habe, während die Parteien in ihren Rechtsschriften sich hier­über auf
neun bzw. 14 Seiten ausgelassen hätten.
Laut § 28 Abs. 1 Satz 1 VRG
umschreibt der Rekursentscheid kurz den Tatbestand und fasst die Erwägungen
zusammen. Verfassungsrechtlich geboten ist dabei eine kurze, unter Umständen
auch bloss summarische Begründung, welche die Anordnung insgesamt als schlüssig
erscheinen lässt. Die entscheidende Behörde hat zwar alle Elemente des Sach­verhalts
und alle anwendbaren Normen zu prüfen und sich mit den Parteivorbringen ausei­nanderzusetzen;
sie darf sich in ihrem Entscheid aber auf die wesentlichen Gesichts­punkte
beschränken und hat sich nicht mit jeder tatsächlichen Behauptung und mit jedem
recht­lichen Einwand zu befassen und diese einzeln zu widerlegen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 10 N. 40, mit Hinweisen).
Diesen Anforderungen vermag der Rekursentscheid
zu genügen. Die Beschwerde­führerin hat die Einbürgerungsgesuche ausdrücklich
mit der Begründung nicht erfüllter Wohnsitzanforderungen im Sinn von § 4
in Verbindung mit § 21 BürgerrechtsV abgelehnt, was die Rekurrenten/innen
als rechtsverletzend rügten. Der Bezirksrat hat sich deshalb richtigerweise mit
dem Wortlaut und der Auslegung von § 4 BürgerrechtsV befasst, wobei er
offen gelassen hat, ob das eidgenössische Recht Raum lasse für einen engeren
kantonal­rechtlichen Wohnsitzbegriff. Er hat dabei drei Elemente
herausgearbeitet, welche die Le­galdefinition des Wohnsitzes in § 4
Abs. 1 BürgerrechtsV enthalte, nämlich mit "ständig" den
Ausschluss wesentlicher Unterbrechungen, mit "auf Dauer angelegt" die
Absicht des dauernden Verweilens, und mit "in Übereinstimmung mit den
polizeilichen Vorschriften" den Ausschluss illegaler Anwesenheit. Sodann
hat er festgehalten, dass bei den Gesuch­stellern alle drei Anforderungen
erfüllt seien. Wenn der Bezirksrat zudem ausgeführt hat, dass er § 4
BürgerrechtsV "gewissermassen 'aus sich selber heraus'
interpretiere", hat er implizit die Darlegungen der Parteien zum
zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff als unerheblich gewürdigt. Schliesslich hat
der Bezirksrat in Erwägung Ziffer 5 "angemerkt", dass auch
§ 22 Abs. 1 BürgerrechtsV grundsätzlich anwendbar sei. Damit hat er
sich der Sache nach auch mit dem von der Beschwerdeführerin erst in der
Rekursvernehmlassung nachgescho­benen Verweigerungsgrund auseinandergesetzt,
§ 22 Abs. 1 BürgerrechtsV bzw. § 21 Abs. 3 GemeindeG seien
nach ihrem Sinn und Zweck im vorliegenden Fall nicht anwend­bar und zwei der
Geschwister würden die Anforderungen hinsichtlich des Schulbesuchs nicht
erfüllen.
c) Die Beschwerdeführerin wirft dem
Bezirksrat vor, er sei aktenwidrig davon aus­gegangen, dass "keineswegs
individuell-konkrete Verfügungen betreffend Ausreise" vorlä­gen. Dieser
Vorwurf ist begründet: Mit eingeschrieben zugestellter Verfügung vom
23. Sep­­tember 1997 hat das Bundesamt für Flüchtlinge der "Familie
B" mitgeteilt, sie habe die Schweiz bis zum 30. April 1999 zu
verlassen, unter Androhung der Ausschaffung im Unterlassungsfall, wobei
ausdrücklich festgehalten wurde, dass sich die­ses Schreiben auch auf die
Beschwerdegegnerschaft beziehe. Auch mit der Mitteilung des Bundesamtes für
Flüchtlinge vom Oktober 1999 ist der Beschwerdegegnerschaft erneut eine
Ausreisefrist 31. Mai 2000 angesetzt worden, wobei aus den Akten lediglich
nicht ersichtlich ist, auf welche Weise die Mitteilung der
Beschwerdegegnerschaft zugestellt wurde.
Ob es sich bei den aktenwidrigen Annahmen des
Bezirksrats um eine für den Ent­scheid erhebliche unrichtige
Sachverhaltsfeststellung im Sinn des Beschwerdegrunds von § 51 VRG
handelt, wird im Zusammenhang mit der Frage näher zu prüfen sei, ob sich die
Beschwerdegegner/innen "in Übereinstimmung mit den polizeilichen
Vorschriften" im Sinn von § 4 Abs. 1 BürgerrechtsV in der
Schweiz aufhielten.
4. Neben diesen Verfahrensfehlern macht die
Beschwerdeführerin eine unrichtige Anwendung von § 4 BürgerrechtsV
geltend. Von den drei Elementen des Wohnsitzbegrif­fes, wie ihn diese
Bestimmung definiere, habe die Beschwerdegegnerschaft zwei nicht er­füllt,
indem ihr Aufenthalt objektiv nicht auf Dauer angelegt gewesen und nie in
Überein­stimmung mit den (fremden)polizeilichen Vorschriften gestanden sei.
Dass die Beschwer­degegner/innen, die am 8. März 1991 nach X zuzogen, sich
nicht "ständig" dort aufgehal­ten hätten, macht auch die
Beschwerdeführerin nicht geltend
a) Die Einbürgerung von nicht in der Schweiz
geborenen Ausländern gemäss § 21 Abs. 3 GemeindeG bzw. § 22
Abs. 1 Satz 2 BürgerrechtsV setzt laut § 22 Abs. 3 Gemein­deG
sowie § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 BürgerrechtsV unter
anderem voraus, dass der Gesuchsteller seit mindestens zwei Jahren in der
Gemeinde wohnt; ist der Gesuchstel­ler bei der Einreichung des
Einbürgerungsgesuchs zwischen 16 und 25 Jahre alt, genügen nach § 3
Abs. 2 BürgerrechtsV neben den übrigen Voraussetzungen zwei Jahre Wohnsitz
im Kanton. Unter dem Randtitel "Wohnsitz" bestimmt § 4 BürgerrechtsV:
"Wohnen im Sinne dieser
Verordnung bedeutet ständiger, auf die Dauer hin angelegter Aufenthalt in
Übereinstimmung mit den polizeilichen Vorschriften. Vorübergehende Abwesenheit
bewirkt keine Unterbre­chung.
Die Wohndauer muss bei der Gesuchstellung
erfüllt sein. Sie muss bis zum Entscheid fortbestehen, wenn dies für den
Bewerber nicht unzu­mutbar ist. Er darf zur Zeit des Entscheides jedoch nicht
im Ausland wohnen."
b) Der Wohnsitz ist eine bestimmte rechtliche
Beziehung einer Person zu einem Ort; er ist örtlicher Anknüpfungspunkt für
bestimmte Rechtsfolgen. Dabei gibt es keinen einheitlichen Wohnsitzbegriff für
die ganze Rechtsordnung. Art. 23 ff. des Schweizeri­schen Zivilgesetzbuchs
(ZGB) regeln nur den zivilrechtlichen Wohnsitz, auf welchen in
privatrechtlichen Gesetzen verwiesen wird (Daniel Staehelin in: Basler
Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch,
Basel und Frankfurt a/M 1996, Art. 23 N. 3). Im Bereich des
kantonalen öffentlichen Rechts steht es den Kantonen frei, den Wohnsitz selber
zu definieren oder an den Wohnsitzbegriff des ZGB anzuknüpfen (Heinz
Hausheer/Regina Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetz­buches,
Bern 1999, Rz. 09.16). Vom zivilrechtlichen Wohnsitz ist insbesondere
das poli­zeiliche Domizil im Sinn von Art. 32 GemeindeG zu unterscheiden;
daneben gibt es Spezi­alwohnsitze wie Steuerdomizil, politischen Wohnsitz,
Sozialleistungswohnsitz usw., die sich ebenfalls nach eigenen Regeln bestimmen.
Teilweise wird aus praktischen Gründen die Angleichung der Begriffe angestrebt,
so von polizeilichem Domizil und zivilrechtli­chem Wohnsitz (Karl Spühler, Die
Rechtspre­chung zur polizeilichen Meldepflicht bei Nie­derlassung und
Aufenthalt, ZBl 93/1992, S. 339). Eine solche Angleichung scheint der Ver­ordnungsgeber
auch mit der Legaldefinition in § 4 Abs. 1 BürgerrechtsV angestrebt
zu haben, indem unter anderem "ein auf die Dauer hin angelegter
Aufenthalt" vorausgesetzt wird. Auch diese Umschreibung enthält wie
diejenige des zivilrechtlichen Wohnsitzes zwei Kriterien, nämlich einerseits
den physischen Aufenthalt als objektives Element und ande­rerseits, wie in der
Umschreibung "auf Dauer hin
angelegt
" zum Ausdruck kommt, die
Ab­sicht des dauernden Verweilens als persönliche Anknüpfung.
Asylsuchende, die ein Asylbegehren
eingereicht haben und nicht sofort weggewie­sen werden, können sich mit der
Absicht dauernden Verbleibens in der Schweiz aufhalten und hier ihren
Lebensmittelpunkt haben, sodass sie hier einen zivilrechtlichen Wohnsitz
erwerben (BGE 113 II 5 E. 2 = Pra 77/1988 Nr. 139; Staehelin,
Art. 23 N. 19 mit weiteren Hinweisen). Bei der Anwendung von § 4
Abs. 1 BürgerrechtsV ist dieser Rechtsprechung angesichts der bezüglich
des Aufenthalts inhaltlich übereinstimmenden objektiven und sub­jektiven
Kriterien ohne weiteres zu folgen; eine andere Auslegung lässt sich auch im
Hinblick auf Sinn und Zweck der Einbürgerungsvorschriften nicht rechtfertigen.
Die Beschwerdegegnerschaft weilt seit März
1991 in X, hat hier die Schu­len be­sucht und sich mittlerweile auch ins
Berufsleben eingegliedert. Unbestrittener­massen spre­chen die Geschwister B
akzentfrei die hiesige Sprache, und es gibt kei­nerlei An­zeichen dafür, dass
sie nicht beabsichtigt hätten, dauernd in der Schweiz zu blei­ben. Ihr
Aufenthalt war damit in der von § 4 Abs. 1 BürgerrechtsV
vorausgesetzten Weise "auf Dauer ange­legt". Dass ihnen nach der
Abweisung ihres Asylgesuchs immer wieder die Wegweisung drohte, vermag an ihrer
durch Integrationsanstrengungen und rechtliche Be­mühungen do­kumentierten
Absicht, sich auf Dauer in X aufzuhalten, nichts zu ändern.
c) Die Legaldefinition von § 4
Abs. 1 BürgerrechtsV verlangt zusätzlich, dass der
Aufenthalt
in Übereinstimmung mit den polizeilichen Vorschriften steht. Die Beschwerde­führerin
ist der Auffassung, diese Voraussetzung sei hier nicht erfüllt, weil die
Beschwer­degegnerschaft über keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung
verfüge und ihr Asylgesuch abgewiesen worden sei. Durch die grosszügig
angesetzten Ausreisefristen und die vorläufige Aufnahme sei ihr Aufenthalt,
anders als der Bezirksrat anzunehmen scheine, nicht legalisiert worden.
Wie der Bezirksrat zutreffend erkannt hat,
verlangt der Aufenthalt "in Übereinstim­mung mit den polizeilichen
Vorschriften" keine definitive Regelung des Anwesenheits­rechts. Mit der
Abweisung seines Asylgesuchs wird der Aufenthalt des Ausländers in der Schweiz
nicht unmittelbar polizeiwidrig, sondern gemäss Art. 44 Abs. 1 des
Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) hat das zuständige
Bundesamt zunächst die Weg­weisung zu verfügen und den Vollzug anzuordnen. Ist
der Vollzug der Wegweisung nicht zulässig, nicht zumutbar oder nicht möglich,
so regelt laut Art. 44 Abs. 2 AsylG das Bun­desamt das
Anwesenheitsverhältnis nach den gesetzlichen Bestimmungen über die vorläu­fige
Aufnahme nach dem Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und
Nieder­lassung der Ausländer (ANAG, SR 142.20).
Den Geschwistern B wurde am
23. September 1997 eine Frist zum Verlas­sen der Schweiz bis
30. April 1999 angesetzt. Wegen der damaligen kriegerischen Ereig­nisse in
Kosovo kamen sie in den Genuss der vom Bundesrat im April 1999 gestützt auf
Art. 14a Abs. 5 ANAG beschlossenen gruppenweisen vorläufigen
Aufnahme. Noch vor deren Aus­laufen am 31. Mai 2000 wurden sie mit
Verfügungen des Bundesamts für Flücht­linge vom 19. April 2000 gestützt
auf den Beschluss des Schweizerischen Bundes­rats vom 1. März 2000
betreffend "humanitäre Aktion 2000" vorerst für zwölf Monate er­neut
vor­läufig auf­genommen. Die Geschwister B verfügten damit jederzeit über ein
gesetz­lich geregeltes Anwesenheitsverhältnis, und ihr Aufenthalt stand somit
in Überein­stim­mung mit den (fremden)polizeilichen Vorschriften. Die
gegenteilige Auffassung der Be­schwerdeführerin ist unhaltbar. Dass der
Bezirksrat in seinen Erwägungen aktenwidrig aus­geführt hat, dass gegen die
Beschwerdegegner/innen "keineswegs individuell-konkrete Ver­fügungen
betref­fend Ausreise" vorlägen, ist unter diesen Umständen belanglos; die
vor­läufige Aufnahme machte die jeweiligen Ausreisefristen obsolet.
§ 21 Abs. 3 GemeindeG bzw.
§ 22 Abs. 1 Satz 2 BürgerrechtsV wollen die Einbür­gerung von
Ausländern bzw. Ausländerinnen erleichtern, die einen Teil ihrer Jugend und
ihrer Schulzeit in der Schweiz verbracht haben und deshalb mit dem Leben hier
besonders vertraut sind. Unter diesem Gesichtswinkel der Integration spielt die
rechtliche Grundlage ihrer Anwesenheit keine Rolle. Die Ausführungen der
Beschwerdeführerin bezüglich einer ungerechtfertigten Bevorzugung von
Asylbewerbern gegenüber anderen Ausländern stos­sen deshalb ins Leere.
d) Der Bezirksrat hat die Frage, ob neben dem
für Einbürgerungen massgebenden Wohnsitzbegriff des Bundes überhaupt ein
restriktiverer kantonaler Wohnsitzbegriff Platz haben könne, offen gelassen und
Art. 4 Abs. 1 BürgerrechtsV "aus sich selber heraus" in­terpretiert.
Er ist damit (zu Recht) gerade nicht von einer "präjudizierenden Wirkung
der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung" ausgegangen, und die
entsprechenden Be­schwerdevorbringen sind deshalb überflüssig.
e) Die Beschwerdeführerin wirft der
Vorinstanz vor, sie setze sich in Widerspruch zu Rechtsauffassungen des
Regierungsrats und des Bundesrats, welche diese in Beantwor­tung
parlamentarischer Anfragen geäussert hätten. Wie die Beschwerdeführerin an
anderer Stelle ihrer Beschwerdeschrift zutreffend geltend macht, ist die
eidgenössische Einbürge­rungsbewilligung und damit auch die Rechtsauffassung
des Bundesrats nicht präjudizie­rend für die Auslegung von Art. 4
Abs. 1 BürgerrechtsV. Sodann ist der Bezirksrat gemäss § 3 des
Gesetzes über die Bezirksverwaltung vom 10. März 1985 (LS 173.1)
ausser bei Rück­weisung durch eine höhere Instanz beim Entscheid über ein
Rechtsmittel an keine Weisungen gebunden. Im Übrigen schliessen weder die
Antwort des Bundesrats noch des Regierungsrats die Möglichkeit der Einbürgerung
von Kindern abgewiesener Asylbewer­ber aus.
5. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...