zh_verwaltungsgericht · VB.1999.00349 · 1998-07-17 · de
Altlastenuntersuchung

Die Verpflichtung der Grundeigentümerin als Zustandsstörerin zur unverzüglichen Durchführung einer Altlasten-Detailuntersuchung ist rechtmässig. Zu Schriftenwechsel, Eintretensfrage, Sachverhaltsfeststellung, Kognition (E. 1 - 4). Zur Notwendigkeit der unverzüglichen Detailuntersuchung (E. 5 a aa). Zur Verpflichtung der heutigen Grundeigentümerin als Zustandsstörerin anstelle der Verkäuferin als Verursacherin bzw. Verhaltensstörerin (E. 5 a bb). Verwerfung weiterer Einwendungen der Beschwerdeführerin unter Hinweis auf die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid (E. 5 b und c).

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00349
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Geschäftsnummer:
VB.1999.00349
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.03.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Altlastenuntersuchung
Die Verpflichtung der Grundeigentümerin als Zustandsstörerin zur unverzüglichen Durchführung einer Altlasten-Detailuntersuchung ist rechtmässig.Zu Schriftenwechsel, Eintretensfrage, Sachverhaltsfeststellung, Kognition (E. 1 - 4). Zur Notwendigkeit der unverzüglichen Detailuntersuchung (E. 5 a aa). Zur Verpflichtung der heutigen Grundeigentümerin als Zustandsstörerin anstelle der Verkäuferin als Verursacherin bzw. Verhaltensstörerin (E. 5 a bb). Verwerfung weiterer Einwendungen der Beschwerdeführerin unter Hinweis auf die zutreffenden Erwägungen im angefochtenen Entscheid (E. 5 b und c).
Stichworte:
ALTLAST
BODENSCHUTZ
GEWÄSSERSCHUTZ
KOSTENTRAGUNG
SANIERUNG
UNTERSUCHUNGSKOSTEN
VERHALTENSSTÖRER
ZUSTANDSSTÖRER
Rechtsnormen:
§ 7 lit. IV AltlV
§ 9 lit. II b AltlV
§ 20 AltlV
Art. 32d USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Mit Verfügung vom 17. Juli 1998 verpflichtete die
Baudirektion die E. AG als Zu­standsstörerin kostenfällig, auf deren
Grundstück Kat.Nr. ...1 an der F.-Strasse in Zü­rich-Oerlikon eine
Altlasten-Detailuntersuchung durch ein darin erfahrenes Unternehmen anstellen
zu lassen und dem Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) spätestens
vier Monate nach Eintritt der Rechtskraft dieser Verfügung den entsprechenden
Bericht einzureichen.
II. Am 29. September 1999 beschloss der Regierungsrat, den
hiergegen von der E. AG erhobenen Rekurs unter Kostenfolge abzuweisen,
soweit auf das Rechtsmittel ein­getreten wurde und es nicht der
Gegenstandslosigkeit verfallen war. Auf Seiten der Bau­di­rektion beteiligten
sich am Verfahren auch die Stadt Zürich als betroffenes Gemeinwesen sowie die
B. AG als frühere Eigentümerin der fraglichen Par­zelle und als Verhaltens­stö­re­rin.
III. Am 10. November 1999 gelangte die unterdessen in
A. AG umfirmierte Rekur­rentin mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht.
Sie beantragte ‑ wie schon und nebst an­derem im vorausgehenden
Rechtsmittelverfahren ‑, es seien (1) der regierungsrätli­che
Be­schluss aufzuheben, (2) eventuell die Frist für die
Altlasten-Detailuntersuchung auf sechs Monate ab Rechtskraft der Zonierung des
betroffenen Grundstücks zu erstrecken, (3) die Baudirektion einzuladen,
über die Kosten der Verfügung vom 17. Juli 1998 und der Alt­lasten-Detailuntersuchung
einen Entscheid nach Art. 32d des Umweltschutzgesetzes vom 7. Ok­tober
1983 (USG) zu treffen sowie (4) ihr die Vernehmlassung der Vorinstanz zur
Stellung‑, allenfalls Kenntnisnahme zuzustellen.
Die Staatskanzlei liess sich am 3. Dezember 1999 für den
Regierungsrat mit dem Antrag auf Abweisung des Rechtsmittels vernehmen. Mit
Beschwerdeantwort vom 15./20. Dezember 1999 tat es ihr die Baudirektion gleich,
wobei sie sich zusätzlich auf einen Mit­bericht des AWEL vom 10. des laufenden
Monats bezog. Namens der Stadt Zürich be­gnüg­te sich der Rechtsdienst des
kommunalen Tiefbauamts in der Mitbeantwortung vom 7./10. Januar 1999 mit dem
Begehren, auf Rechtsmittelantrag 3 sei nicht einzutreten, wäh­rend die
B. AG in derjenigen vom 28. Januar 2000 binnen erstreckter Frist dar­um
ersuchte, diesem Antrag nicht stattzugeben, unter Kosten‑ und
Entschädigungsfol­gen zu Lasten der A. AG.
Schon am 7. Januar 2000 hatte das AWEL dem
Verwaltungsgericht geschrieben, der Beschluss des Regierungsrats vom 29.
September 1999 nenne für die interessierende Parzelle Kat.Nr. ...1 irrtümlich
die Verdachtsflächen-Nummer (VFL-Nr.) ...2. Richtig müs­se es heissen VFL-Nr.
...3.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der verfahrensmässige Rechtsmittelantrag 4 ist in
jeder Hinsicht gegenstandslos geworden. Einerseits hat die Beschwerdeführerin
die vorinstanzliche Vernehmlassung be­reits zugestellt erhalten. Anderseits
fehlt ein Grund, die Beschwerdeführerin diesbezüglich anzuhören, verweist die
Staatskanzlei doch lediglich auf die Akten und den angefochtenen Beschluss.
Dazu aber konnte sich die Beschwerde längst äussern (vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 59 N. 9 f.).
2. Die Beschwerdeführerin stellte Rechtsmittelantrag 3
unter der selben Ziffer be­reits im Rekursverfahren. Der angefochtene Beschluss
ist darauf nicht eingetreten (vgl. dor­tige E. 1b). Wenn der Antrag vor
Verwaltungsgericht eine Erneuerung erfährt, beinhal­tet das, die Vorinstanz
hätte ihn behandeln müssen; in diesem Sinn ist auch dieser Punkt an die Hand zu
nehmen.
3. Für den Tatbestand lässt sich nach § 70 in Verbindung
mit § 28 Abs. 1 Satz 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) auf den ange­foch­tenen Beschluss
verweisen. Die Beschwerdeführerin anerkennt denn auch die Darstel­lung
daselbst. Die ergänzenden tatsächlichen Behauptungen, welche die Eigenschaft
der Mitbe­teiligten B. AG als Verhaltensstörerin betonen, sind
unbestritten.
4. Verfügt die Vorinstanz über Ermessen oder einen
Beurteilungsspielraum, so darf das Verwaltungsgericht nur einschreiten, wenn
das Ermessen im Sinn von § 50 Abs. 2 lit. c VRG missbraucht oder
überschritten bzw. der Beurteilungsspielraum verlassen worden ist (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 ff. und 95 ff.).
5. Inhaltlich lässt sich einleitend und zustimmend wiederum
auf die Erwägungen des angefochtenen Beschlusses verweisen. Die Beschwerde
beschränkt sich ‑ nach einigem Ausschweifen ‑ bei der
Begründung ihrer Anträge im Wesentlichen auf die fast wörtliche Wiederholung
des Rekurses. Deshalb bleibt den alles umfassenden Ausführungen der Vor­instanz
eigentlich nichts beizufügen. Das Rechtsmittel mag immerhin folgende Ergänzun­gen
verdienen:
a) aa) Zum Antrag 1 beruft sich die Beschwerdeführerin
auf die drei Voruntersu­chungen durch die G. AG bzw. die H. AG.
Hiervon betrifft eine das streitgegenständliche Grundstück, die beiden andern
aber die angrenzende Parzelle Kat.Nr. ...4. Aus einer der letzteren zitiert die
Beschwerdeführerin ausgiebig und findet, die angeordnete Detailunter­suchung
erübrige sich zumindest einstweilen.
Auch das hat der angefochtene Entscheid mit einleuchtenden
Erwägungen verneint. Freilich erfordert die dortige Feststellung einen
Kommentar, man habe im Grundwasser einen Gehalt an gelöstem Blei von
0,9 mg/l ermittelt, der erheblich über dem Konzentra­tions­grenzwert von
0,05 mg/l gemäss Anhang 1 zur Altlastenverordnung vom 26. August 1998
(AltlV; SR 814.680) liege, und laut Art. 9 Abs. 2 lit. b AltlV
(nach der am 1. Januar 1999 in Kraft getretenen Fassung vom 28. Oktober
1998) bedürfe ein belasteter Standort der Sanierung, wenn ihm entstammende
Stoffe im Grundwasser des Gewässerschutzbe­reichs A die Hälfte eines
Konzentrationswerts nach Anhang 1 überschritten, und zwar im
Abstrombereich unmittelbar beim Standort (E. 4b/cc und 6a). Eine
entsprechende Probe anno 1993 aus einem unverdächtigeren Teil des hier
interessierenden Grundstücks ergab bloss 0,007 mg Pb/l. Hingegen wurden
Ende 1994/Anfang 1995 auf Parzelle Kat.Nr. ...4 mehr oder minder hart an der
Grenze zu Parzelle Kat.Nr. ...1 Bleikonzentrationen nebst anderen von
0,9 mg/l, 0,19 mg/l, 0,036 mg/l, 0,031 mg/l und
0,025 mg/l gemessen. Dies im Verbund mit den weiteren bedenklichen
Befunden der Berichte rechtfertigt es, mittels De­tailuntersuchung Genaueres
und Weiteres erfahren zu wol­len. Die Solches verlangende, vor­instanzlich
geschützte Anordnung der Beschwerde­gegne­rin hält sich jedenfalls inner­halb
des Beurteilungsspielraums, welcher den Verwal­tungsbe­hörden namentlich bei
der Frage der Verhältnismässigkeit einzuleitender Schritte zusteht.
Abgesehen davon darf die Rekursvernehmlassung der
Beschwerdegegnerin erwähnt werden. Danach muss die angeordnete
Detailuntersuchung teilweise Dinge nachholen, wel­che nunmehr kraft Art. 7
Abs. 4 AltlV bereits Gegenstand der Voruntersuchung hätten bil­den sollen.
bb) Die Beschwerdeführerin hebt wie gesagt hervor, die
Altlasten auf dem fragli­chen Grundstück stammten von der B. AG, und
bezeichnet sich als seinerzeit ahnungslose Käuferin. Damit möchte sie
vielleicht ‑ abweichend vom Rekurs ‑ eventualiter geltend
ma­chen, wenn schon müsse nicht sie als blosse Zustandsstörerin die
Detailuntersuchung täti­gen, sondern die Verhaltensstörerin und allen­falls gar
die Stadt Zürich, wenn diese nämlich die B. AG bei deren Gebaren einfach
gewähren lassen haben sollte.
aaa) Nun hat der angefochtene Beschluss bereits richtig
betont, dass Art. 20 Abs. 1 und 2 der anwendbar gewordenen AltlV
einen Paradigmenwechsel bringen (E. 3 und 7d). Im Gegensatz zu früher muss
laut den genannten Bestimmungen prinzipiell der/die Inha­ber/in des belasteten
Standorts die Untersuchungsmassnahmen durchführen und
kann
die
zuständige Behörde hierzu Dritte verpflichten, wenn es Grund gibt anzunehmen,
dass diese die Belastung des Standorts durch ihr Verhalten verursacht haben.
Die Verordnung stellt das Abweichen von der Regel dem gerichtlich zu
respektierenden Ermessen anheim (VGr, 7. Juli 1999, VB.1999.00148 + 00149,
URP 1999, S. 631, E. 2 S. 634 und E. 4a), welches
Beschwerdegegnerin und Vorinstanz ‑ wie sogleich zu zeigen (unten
bbb) ‑ willkürfrei aus­geübt haben. Auf die angebliche
Ahnungslosigkeit der Beschwerdeführerin kommt hierbei nichts an. Im Übrigen hat
ihr der regierungsrätliche Entscheid zu Recht den guten Glauben abgesprochen
(E. 7c S. 12).
bbb) Im soeben zitierten Präjudiz hielt das Verwaltungsgericht
fest, wenn in aller Regel die Zustandsstörerin die Untersuchungen
bewerkstelligen müsse, dünke das einen die praktischste Lösung, welche dabei
insbesondere Streitigkeiten mit der Verhaltensstöre­rin vermeide. Die
Inpflichtnahme eines Dritten möge vielleicht dort als zweckmässig er­scheinen,
wo dieser den belasteten Standort weiter bewirtschafte (E. 4a). Das trifft
hier nicht zu, weshalb der angefochtene Beschluss von vornherein im
Ermessensbereich liegt.
Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben sich freilich mit
einer anderen Überle­gung an die Beschwerdeführerin gehalten, obwohl an sich
die B. AG Anlass zur Untersu­chung gab. Denn am 15. Juli 1987 hatten die
B. AG als Verkäufe­rin und die I. AG (Rechts­vorgängerin der
J. AG bzw. E. AG bzw. nunmehr A. AG) als Käuferin unter Wegbedin­gung
der Ge­währ­leistung zwei Verträge abgeschlossen. Der eine betraf zu einem
Preis von rund Fr. 10,5 Mio. das streitgegenständliche heutige Grundstück
Kat.Nr. ...1 und wurde so­fort vollzo­gen, der andere über die anstossende
jetzige Parzelle Kat.Nr. ...4 aber noch nicht. Als die J. AG später deren
Übernahme ins Eigentum verweigerte, klagte die B. AG unterm 10. Februar
1995 beim hiesigen Handelsgericht die für den Fall der Nichterfüllung verein­barte
Konventionalstrafe von Fr. 10 Mio. ein. Mit Eingabe vom 19. Juli 1995
beantragte die J. AG Klageabweisung und verlangte widerklageweise
einerseits Wandelung des Ver­trags über das Grundstück Kat.Nr. ...1, eventuell
Minderung des Preises um Fr. 5,3 Mio. bis Fr. 10,1 Mio., ander­seits
Rückleistung der Anzahlung von Fr. 2 Mio. für die Parzelle Kat.Nr. ...4
sowie min­destens Fr. 100'000.‑ für diesbezügliche
Mängelabklärungen; sie be­gründete ihren Stand­punkt allgemein mit den
Altlasten auf beiden Grundstücken und berief sich insbesondere für den
Minderwert von Parzelle Kat.Nr. ...1 auf den einschlägigen Be­richt der
G. AG. Im Frühling 1996 ver­glichen sich die Parteien per Saldo aller
gegenseiti­gen Ansprüche aus beiden Kaufverträ­gen dahin, dass die B. AG
ihre Forderung auf Fr. 3,5 Mio. reduzierte und die E. AG die
Widerklage zurückzog. Der angefochtene Beschluss (E. 7c) und die Verfügung
der Beschwerdegegnerin (E. 3 S. 4 f.) haben mit der B. AG
ge­folgert, ein solcher Ausgang habe der Altlasten­situation Rech­nung
getragen, weshalb die Auflage der Untersuchung zu Lasten der Ver­haltensstörerin
unbillig wäre. Die Beschwer­deführerin dürfte das umgekehrt sehen.
Die Auffassung der Verwaltungsbehörden lässt sich vertreten,
namentlich im Licht der Regel von Art. 20 Abs. 1 AltlV, wonach die
Zustandsstörerin die Untersuchungen durchführen muss. Wenn es die
zivilrechtlichen Verhältnisse bei der Verteilung der Sanie­rungskosten zu
berücksichtigen gilt (Jürg Hartmann/Martin Eckert, Sanierungspflicht und
Kostenverteilung bei der Sanierung von Altlasten-Standorten nach [neuem]
Art. 32d USG und Altlastenverordnung, URP 1998, S. 603 ff., 630 ff.,
sowie Hans Stutz, Die Kostentra­gung der Sanierung ‑ Art. 32d USG,
URP 1997, S. 758 ff., 776 ff., je mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 26. Februar
1998, URP 1998, S. 152, E. 4e/bb; kritisch dazu die Beschwerde­gegnerin
in act. 8/10 S. 3), dürfen jene bei der Frage, wer Untersuchungen zu
tätigen hat, ebenso in Betracht gezogen werden. Die handelsgerichtliche
Erledigung des Prozesses zwi­schen B. AG und E. AG erweckt stark
überwiegend den Ein­druck, dass die Verkäuferin we­gen der Altlastenproblematik
der Vertragsparzellen Konzes­sionen gemacht hat. Alsdann rechtfertigt es sich,
die Käuferin zur Detailuntersuchung zu verhalten, und zwar ohne we­gen der
drohenden Umweltgefahren noch lange abklären zu können, ob sich die Parteien
wirklich im Sinn des ersten Anscheins auch über die Sanie­rungs(untersuchungs)kosten
ver­glichen hätten.
cc) Die der Beschwerde unter Ziff. 2.133 vorschwebende
Zukunfts­vision ändert am Resultat des Rechtsmittelverfahrens nichts. Dieses
muss sich am gegen­wärtig in Kraft ste­henden Recht orientieren.
b) Zum gegenüber dem Rekurs nicht neu begründeten
Antrag 2 der Beschwerde er­übrigen sich substanzielle Weiterungen. Der
angefochtene Beschluss sagt dazu das Nötige (E. 6c). Es lässt sich
lediglich beifügen, dass das aktuelle Anliegen des Grundwasserschut­zes nicht
zulässt, so lange zuzuwarten, bis die Wirren um die Bau‑ und Zonenordnung
der Stadt Zürich doch noch einmal ein Ende gefunden haben werden.
c) Ebenso erschöpft sich die Beschwerdeführerin bei der
Begründung ihres An­trags 3 in blossen Wiederholungen aus dem Rekurs. Der
angefochtene Beschluss setzt richtig auseinander, warum sich noch keine
Kostenverteilungsverfügung nach Art. 32d Abs. 3 USG verlangen lässt
(E. 1b und 7, auch zum Folgenden). Und nicht nur bildete Sol­ches
nicht Gegenstand der beschwerdegegnerischen Verfügung vom 17. Juli 1998,
sondern hätte es ‑ weil verfrüht (vgl. act. 14 S. 2 ff.
mit Hinweis auf Hartmann/Eckert, S. 619) ‑ auch nicht tun
sollen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86) bzw.
können oder dürfen.
Daher bleibt zur Zeit auch offen, ob sich Verfahrenskosten ‑ insbesondere
diejeni­gen der beschwerdegegnerischen Anordnung ‑ in eine dereinstige
Kostenverteilungsverfü­gung einbeziehen lassen (zweifelnd die
Beschwerdegegnerin in act. 8/10 S. 3).
Und die von der Beschwerdeführerin abermals angeschnittene
Grundsteurproble­matik wird wohl überhaupt nie hierhin gehören.
d) Mithin ist das Rechtsmittel abzuweisen.
6. ...
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...