zh_verwaltungsgericht · VR.2011.00004 · 2009-08-20 · de

Materielle Enteignung | Materielle Enteignung. [Die Rekurrentin ist Eigentümerin eines in der Stadt Zürich gelegenen Grundstücks, das im Osten mit einer Villa und im Westen mit einem Schulhaus überbaut ist. Ursprünglich gehörte das Grundstück einer Zone an, in der Bauten mit vier Vollgeschossen erlaubt waren. 1985 wurde der östliche Grundstückteil aufgrund eines Gemeinderatsbeschlusses der Kernzone zugeordnet, was eine Beschränkung auf zwei relativ kleinflächige Baubereiche zur Folge hatte. Die Schätzungskommission verneinte das Vorliegen einer materiellen Enteignung, wogegen sich die Rekurrentin vor Verwaltungsgericht wehrt.] Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung im Zusammenhang mit dem vorinstanzlichen Augenscheinprotokoll (E. 2). Materielle Enteignung: Gesetzliche Grundlagen und Rechtsprechung (E. 3). Die 1985 erfolgte eigentumsbeschränkende Zonenzuordnung bewirkte keine Auszonung, da die Stadt Zürich erst 1992/99 erstmals eine RPG-konforme Bauzonenordnung festsetzte (E. 4). Verneinung des Vorliegens einer Baulücke, weil die ausgeschiedene Kernzone ein einheitliches Ganzes bildet und die Rekurrentin nicht damit rechnen konnte, dass der ganze östliche Teil ihres Grundstücks dem Baubereich zugewiesen wird (E. 5). Für die Beurteilung der Intensität des Eigentumseingriffs ist der Umfang der Nutzungsbeschränkung massgebend, die die Zuteilung des östlichen Grundstückteils zur Kernzone bewirkte. Da zwischen dem östlichen und westlichen Parzellenteil ein - wenn auch lockerer - Zusammenhang besteht, ist die Nutzungsbeschränkung nicht etwa nur bezogen auf den östlichen Teil zu berechnen, sondern bezogen auf die gesamte Grundstückfläche (E. 6). Die Schwere des Eigentumseingriffs bemisst sich daran, welchen Geschossflächenverlust die Kernzonenzuteilung bewirkte. Kein relevanter Indikator ist hingegen der verursachte Baulandverlust, denn dieser stellt bei überbauten Grundstücken in der Regel kein geeignetes Kriterium für die Beurteilung der Eingriffsintensität dar (E. 7). Im vorliegendenFall beträgt der durch die Kernzonenzuteilung bewirkte Geschossflächenverlust - bezogen auf die gesamte Parzelle - höchstens 29 Prozent. Da der Ausnützungsverlust weniger als ein Drittel beträgt, ist weiterhin von einer wirtschaftlich sinnvollen Nutzung des Grundstücks auszugehen, weshalb die Rekurrentin den Eigentumseingriff entschädigungslos hinzunehmen hat (E. 8).Verneinung des Sonderopfer-Tatbestands: Die entschädigungslos hinzunehmende Eigentumsbeschränkung führt nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Rekurrentin, denn von der Kernzonenzuteilung waren zahlreiche weitere Grundstücke mit grossem Umschwung betroffen (E. 9). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.08.1 VR.2011.00004
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.08.1 VR.2011.00004
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.08.1 VR.2011.00004

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2011.00004
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Geschäftsnummer:
VR.2011.00004
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.12.2011
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.09.2012 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
Materielle Enteignung
Materielle Enteignung.
[Die Rekurrentin ist Eigentümerin eines in der Stadt Zürich gelegenen Grundstücks, das im Osten mit einer Villa und im Westen mit einem Schulhaus überbaut ist. Ursprünglich gehörte das Grundstück einer Zone an, in der Bauten mit vier Vollgeschossen erlaubt waren. 1985 wurde der östliche Grundstückteil aufgrund eines Gemeinderatsbeschlusses der Kernzone zugeordnet, was eine Beschränkung auf zwei relativ kleinflächige Baubereiche zur Folge hatte. Die Schätzungskommission verneinte das Vorliegen einer materiellen Enteignung, wogegen sich die Rekurrentin vor Verwaltungsgericht wehrt.]
Heilung einer allfälligen Gehörsverletzung im Zusammenhang mit dem vorinstanzlichen Augenscheinprotokoll (E. 2).
Materielle Enteignung: Gesetzliche Grundlagen und Rechtsprechung (E. 3).
Die 1985 erfolgte eigentumsbeschränkende Zonenzuordnung bewirkte keine Auszonung, da die Stadt Zürich erst 1992/99 erstmals eine RPG-konforme Bauzonenordnung festsetzte (E. 4).
Verneinung des Vorliegens einer Baulücke, weil die ausgeschiedene Kernzone ein einheitliches Ganzes bildet und die Rekurrentin nicht damit rechnen konnte, dass der ganze östliche Teil ihres Grundstücks dem Baubereich zugewiesen wird (E. 5).
Für die Beurteilung der Intensität des Eigentumseingriffs ist der Umfang der Nutzungsbeschränkung massgebend, die die Zuteilung des östlichen Grundstückteils zur Kernzone bewirkte. Da zwischen dem östlichen und westlichen Parzellenteil ein - wenn auch lockerer - Zusammenhang besteht, ist die Nutzungsbeschränkung nicht etwa nur bezogen auf den östlichen Teil zu berechnen, sondern bezogen auf die gesamte Grundstückfläche (E. 6).
Die Schwere des Eigentumseingriffs bemisst sich daran, welchen Geschossflächenverlust die Kernzonenzuteilung bewirkte. Kein relevanter Indikator ist hingegen der verursachte Baulandverlust, denn dieser stellt bei überbauten Grundstücken in der Regel kein geeignetes Kriterium für die Beurteilung der Eingriffsintensität dar (E. 7).
Im vorliegendenFall beträgt der durch die Kernzonenzuteilung bewirkte Geschossflächenverlust - bezogen auf die gesamte Parzelle - höchstens 29 Prozent. Da der Ausnützungsverlust weniger als ein Drittel beträgt, ist weiterhin von einer wirtschaftlich sinnvollen Nutzung des Grundstücks auszugehen, weshalb die Rekurrentin den Eigentumseingriff entschädigungslos hinzunehmen hat (E. 8).
Verneinung des Sonderopfer-Tatbestands: Die entschädigungslos hinzunehmende Eigentumsbeschränkung führt nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Rekurrentin, denn von der Kernzonenzuteilung waren zahlreiche weitere Grundstücke mit grossem Umschwung betroffen (E. 9).
Abweisung.
Stichworte:
AUGENSCHEIN
AUSNÜTZUNGSVERLUST
AUSZONUNG
BAULANDVERLUST
BAULÜCKE
EIGENTUMSEINGRIFF
EINGRIFFSINTENSITÄT
ENTSCHÄDIGUNG
GESCHOSSFLÄCHE
KERNZONE
MATERIELLE ENTEIGNUNG
NICHTEINZONUNG
NUTZUNGSBESCHRÄNKUNG
PROTOKOLL
RECHTLICHES GEHÖR
SONDEROPFER
ÜBERBAUTES GRUNDSTÜCK
ZONENORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 26 Abs. II BV
Art. 5 Abs. II RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VR.2011.00004
Urteil
der 3. Kammer
vom
8. Dezember 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
Stiftung A, vertreten durch RA B,
Rekurrentin,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch RA C,
Rekursgegnerin,
betreffend materielle
Enteignung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Die Stiftung A ist Eigentümerin des 7017 m
2
grossen Grundstücks Kat.-Nr. 01 in Zürich, auf welchem sich ein 1979 erbautes
Schulhaus, die Villa E und eine unterirdische Parkgarage befinden. Gemäss der
Bau- und Zonenordnung 1963 der Stadt Zürich (BZO 1963) befand sich das
Grundstück in der Zone B, das Bauten mit vier Vollgeschossen erlaubte. Im
Zusammenhang mit dem Schulhausbau waren die früheren Grundstücke alt-Kat.-Nrn. 02
und 03 zum infrage stehenden Grundstück Kat.-Nr. 01 zusammengelegt worden.
B.
Am 16. September 1985 traten für das Grundstück
die Bauvorschriften für die Kernzone F gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 23. Mai
1984 in Kraft. Gestützt darauf wurde der östliche Teil des Grundstücks Kat.-Nr.
01 mit einer Fläche von ca. 3'877 m
2
der Kernzone F mit zwei
Baubereichen zugewiesen: Der eine Baubereich mit Profilerhaltung umfasste die Villa
E an der G-Strasse, der andere mit der Bezeichnung 4/200 am Südwestende lässt
ein viergeschossiges Gebäude mit einer Gebäudegrundfläche von 200 m
2
zu. Die hier massgebenden Vorschriften wurden in die vom Grossen Gemeinderat am
23. Oktober 1991 beschlossene und vom Volk am 17. Mai 1992
angenommene Bau- und Zonenordnung (BZO 1992) bzw. die am 24. November 1999
vom Grossen Gemeinderat verabschiedete Revisionsvorlage (BZO 1999) überführt.
Die früheren Bauvorschriften für die Kernzone F wurden daher formell
aufgehoben.
Der westliche Teil des Grundstücks von ca.
3'140 m
2
mit dem Schulhaus lag gemäss BZO 1992 in der Zone W4 und
wurde mit der BZO 1999 der Quartiererhaltungszone mit einem Wohnanteil 0
zugewiesen.
C.
Am 12. Juli 1990 kam zwischen der Stiftung A und
der Stadt Zürich ein verwaltungsrechtlicher Vertrag betreffend Denkmalschutz,
Umbau und Renovation der Villa E zustande. Dabei verpflichtete sich die Stadt,
an die durch denkmalpflegerische Auflagen entstehenden Mehrkosten für die
Erhaltung und Instandstellung der geschützten Teile einen einmaligen
Pauschalbeitrag von Fr. 400'000.- zu bezahlen. Die Geltendmachung eines
allfälligen Entschädigungsanspruchs zufolge materieller Enteignung wegen des
mit der Kernzone F angeordneten partiellen Bauverbots blieb vorbehalten.
II.
A.
Die Stiftung A verlangte am 26. Juli 1995 zwecks
Vermeidung der Verwirkung von der Stadt Zürich für die nicht ausgeschiedenen
Baubereiche auf dem östlichen Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 (Art. 27
BZO) eine Entschädigung wegen materieller Enteignung in Höhe von Fr. 8'775'000.-
bis Fr. 14'152'500.-, zuzüglich Zins. Am 29. Juni 2004 bezifferte die
Stiftung A die Entschädigungsforderung neu mit Fr. 5'630'000.-. Nachdem
eine Einigungsverhandlung vom 14. März 2005 gescheitert war und die Stiftung
A zwecks Vergleichsfindung den Ausbau der Tiefgarage erfolglos geprüft hatte,
ersuchte sie am 7. August 2009 um Einleitung des Schätzungsverfahrens.
B.
Die Stadt Zürich stellte am 7. Dezember 2009
gestützt auf § 39 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten
vom 30. November 1879 (AbtrG) beim Statthalteramt des Bezirks Zürich das
Begehren um Anordnung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies die
Akten am 9. Dezember 2009 an die Schätzungskommission des 1. Kreises des
Kantons Zürich.
III.
A.
Am 12. Januar 2010 ging bei der
Schätzungskommission I fristgemäss die Klageschrift der Stadt Zürich ein, unter
anderem mit den Anträgen, es sei festzustellen, dass der Stiftung A keine
Entschädigung wegen materieller Enteignung geschuldet sei, eventualiter sei die
Stadt zu verpflichten, eine Entschädigung von höchstens Fr. 5'198'700.- zu
bezahlen, zuzüglich Zins seit dem 26. Juli 1995. Unter Heranziehung des
Schätzungsprotokolls und -berichts der Schätzungskommission der Stadt Zürich
vom 2. Dezember 2009 sei von einem Ausnützungsverlust von ca. 26 %
bzw. einem Wertverlust von 19,5 %, entsprechend Fr.  5'198'700.-, auszugehen.
Bezogen auf das gesamte Grundstück liege daher kein genügend intensiver
Eingriff vor, welcher eine Entschädigung rechtfertige.
B.
Mit Klageantwort vom 14. April 2010 beantragte
die Stiftung A die Feststellung des Vorliegens einer materiellen Enteignung. Die
Stadt Zürich sei zu verpflichten, eine Entschädigung von mindestens Fr. 10'893'190.-
zu bezahlen, zuzüglich Zins seit dem 26. Juli 1995. Auch wenn der
streitbetroffene Parzellenteil einer Bauzone zugewiesen worden sei, komme die
gleichzeitige Anordnung eines Nichtbaubereichs einer Nichteinzonung gleich. Das
Grundstück liege im weitgehend überbauten Gebiet, das nicht zum historischen
Ortskern der Stadt gehöre, weshalb auch nicht mit der Anordnung eines Nichtbaubereichs
habe gerechnet werden müssen. Nach der Rechtsprechung sei daher eine materielle
Enteignung zu bejahen, ohne dass die Tragweite der verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten
geprüft werden müsste. Ausserdem sei die von der Stadt vorgenommene Gesamtbetrachtung
der beiden Grundstücksparzellen abzulehnen, seien doch der östliche und
westliche Parzellenteil je selbstständig, was sich aus der unterschiedlichen
Einzonung und Erschliessungssituation ergebe. Wirtschaftlich gesehen bildeten
der Bau und Betrieb der Schulhausanlage auf dem westlichen Grundstücksteil
ohnehin keine kommerzielle Grundstücksnutzung, weshalb sich damit auch nicht
eine bestimmungsgemässe und wirtschaftlich gute Nutzung rechtfertigen lasse.
Der Nutzungsverlust liege im Ostteil bei etwa 66 % (Vergleich eines Zusatzbaus
von 2'722 m
2
nach früherer Bauzone mit einem neu erlaubten im Umfang
von 950 m
2
, vgl. Schätzung S. 17), was eine materielle
Enteignung darstelle. Ausgehend von einem Nichtbaubereich von 3'311 m
2
bzw. von 85 % im östlichen Teil (3'877 m
2
./. 366 m
2
Villa E ./. 200 m
2
ausgeschiedener Baubereich) und einer
Entschädigung von Fr. 3'290.- pro Quadratmeter ergebe sich die geforderte
Entschädigungssumme.
C.
In der Replikschrift vom 19. Mai 2010 präzisierte
die Stadt Zürich ihren rechtlichen Standpunkt, indem sie das Vorliegen einer
Nichteinzonung verneinte. Zu beurteilen sei nur eine Einschränkung der
baulichen Nutzung innerhalb der Bauzone. Zudem habe die Stiftung A durchaus mit
der Unterschutzstellung eines entsprechenden Umschwungs der Villa E rechnen
müssen. Auch würde die Bauverbotsfläche in der Kernzone rein rechnerisch
betrachtet zwar 3'311 m
2
umfassen. Die nutzungsmässig relevante
Bauverbotsfläche betrage aber nur knapp 1'500 m
2
, müssten doch der
minimal notwendige Umschwung sowie die im Baulinienbereich liegende Fläche
abgezogen werden. Selbst bei dieser Betrachtungsweise sei daher von einem
geringeren Minderwert auszugehen.
D.
Die Stiftung A hielt in der Duplikschrift vom 28. Juni
2010 an ihren bisherigen Standpunkten vollumfänglich fest.
E.
Am 26. August 2010 nahm die Schätzungskommission
einen Augenschein vor, zu welchem die Parteien eingeladen waren.
F.
In der Folge prüfte die Schätzungskommission, ob es
sich bei der fraglichen Umzonung um eine entschädigungspflichtige Auszonung
handle, und stellte mit Entscheid vom 23. November 2010 fest, dass die
Stadt Zürich der Stiftung A wegen der Zuweisung eines Teils des Grundstücks
Kat.-Nr. 01 zur Kernzone F keine Entschädigung zufolge materieller Enteignung
schulde. Die Kosten des Schätzungsverfahrens wurden der Stadt Zürich auferlegt
und der Stiftung A wurde keine Parteientschädigung zugesprochen. Die Schätzungskommission
erwog im Wesentlichen, dass der östliche und westliche Grundstücksteil
einheitlich zu betrachten seien. Der sich aufgrund der Umzonung ergebende
Verlust an Geschossfläche liege bei 1'822 m
2
bzw. 26 %, was den
massgebenden Ausnützungsverlust definiere. Die Voraussetzungen für eine
materielle Enteignung seien somit nicht gegeben. Die Schätzungskommission
lehnte es ab, den verbleibenden Ausnützungswert mit dem Verkehrswert des ganzen
Grundstücks in Relation zu setzen.
IV.
Die Stiftung A ersuchte das
Verwaltungsgericht fristgemäss am 2. August 2011 um Eröffnung des
Rekursverfahrens gegen den Entscheid der Schätzungskommission vom 23. November
2010. Mit Präsidialverfügung vom 2. August 2011 wurde Frist zur Einreichung
eines begründeten Rekurses angesetzt. Am 5. September 2011 ging innert
Frist die Rekursschrift der Stiftung A ein mit den Anträgen, es sei der
Entscheid der Schätzungskommission vom 23. November 2010 aufzuheben und es
sei festzustellen, dass die Ausscheidung eines Nichtbaubereichs auf Kat.-Nr. 01
im Halte von ca. 3'311 m
2
– eventualiter im Halte von ca. 2'893 m
2
– in Zürich im Rahmen der Festsetzung "F" eine materielle Enteignung
darstelle. Demgemäss sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen und
diese anzuweisen, über die Entschädigungsforderung im Betrag von mindestens
Fr. 10'893'190.-, zuzüglich Zins seit dem 26. Juli 1995, zu urteilen,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Zürich. Mit
Rekursantwort vom 10. September 2011 beantragte die Stadt Zürich, es sei
in Bestätigung des Entscheids der kantonalen Schätzungskommission vom 23. November 2010
festzustellen, dass der Stiftung A aus der Zuweisung eines Teils des
Grundstücks Kat.-Nr. 01 in Zürich keine Entschädigung wegen materieller
Enteignung geschuldet sei. Der Rekurs sei daher unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten der Stiftung A abzuweisen. Am 6. Oktober 2011 ging der
schriftliche Verzicht der Vorinstanz auf Vernehmlassung, am 26. Oktober
2011 eine freigestellte Rekursreplik und am 8. November 2011 eine freigestellte
Duplikschrift ein. Die Stiftung A verzichtete am 17. November 2011 auf
eine weitere Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46
Abs. 1 AbtrG zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf den Rekurs einzutreten.
1.2
Das
Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss den §§ 50 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 40; RB 2001
Nr. 25, 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23).
2.
2.1
Die
Rekurrentin beanstandet, dass die Vorinstanz den Parteien weder vor dem angefochtenen
Entscheid ein Protokoll über den Augenschein vom 26. August 2010
zugestellt noch die Ergebnisse desselben im angefochtenen Entscheid
festgehalten habe.
2.2
Der
Augenschein ist die Besichtigung einer Streitsache an Ort und Stelle durch die
entscheidende Behörde, in der Regel in Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten.
Er ermöglicht der Behörde die unmittelbare Wahrnehmung von Tatsachen. Über die
wesentlichen Ergebnisse ist ein Protokoll zu erstellen, welches den
Verfahrensbeteiligten nach den Grundsätzen des rechtlichen Gehörs jederzeit zur
Einsichtnahme offenzuhalten ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 41, 49).
2.3
In den
Akten der Schätzungskommission befindet sich
ein
nachträglich
erstelltes, nicht unterzeichnetes und jedenfalls so nicht formgültiges
"Protokoll" vom 6. September 2010 betreffend den Augenschein vom
26. August 2010. Es ist nicht ersichtlich, dass die Parteien von der
Vorinstanz darüber in Kenntnis gesetzt worden wären bzw. vor Fällung des
Entscheids Einsicht in die Akten genommen hätten. Die Rüge der Rekurrentin
erfolgt daher grundsätzlich zu Recht. Im angefochtenen Entscheid, welcher von
der Protokollführerin mit unterzeichnet ist, sind aber Datum, Ort und die am
Augenschein teilnehmenden Personen aufgeführt, was wenigstens einem
Kurzprotokoll ohne weitere Sachverhaltsabklärungen – analog einer blossen Besichtigung
– entspricht (zur "blossen Besichtigung" vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7
N. 51). Unter diesen Umständen kann aus prozessökonomischen Gründen auf
eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Behebung des Mangels
verzichtet werden, zumal die Parteivertreter am Augenschein teilgenommen haben
und eine Rückweisung, die in diesem Zusammenhang nicht beantragt wurde, einen
formalistischen Leerlauf bedeuten würde. Im Übrigen müsste der allfällige
Verfahrensmangel ohnehin als geheilt erachtet werden, da es der
Beschwerdeführerin offenstand, im Rahmen des Rekursverfahrens Einblick in das
besagte Protokoll zu nehmen, und weil keine Anzeichen dafür ersichtlich sind,
dass die Schätzungskommission den Anspruch auf rechtliches Gehör im Zusammenhang
mit Augenscheinprotokollen systematisch missachtet (vgl. BGE 137 I 195 E. 2.3.2
und BGE 126 II 111 E. 6b/aa).
2.4
Die Akten
geben hinreichend Auskunft über die massgebenden Umstände des streitbetroffenen
Gebiets. Daher kann im vorliegenden Verfahren auf die Durchführung eines Augenscheins
verzichtet werden.
3.
3.1
Nach Art. 26
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 5 Abs. 2
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) schuldet
das Gemeinwesen für Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen,
volle Entschädigung.
3.2
Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine auf Planungen zurückzuführende
Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung gleich, wenn dem Eigentümer der
bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt
oder besonders schwer eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem
Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so
kann er ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder
einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der
Allgemeinheit als unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht
vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden
Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache nur zu
berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich
mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer
Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit einer Überbauung zu
verstehen (BGE 131 II 728 E. 2, 125 II 431 E. 3a, je mit Hinweisen;
Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S 164 ff.;
derselbe in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [Hrsg.], Kommentar RPG, Zürich etc.
2010, Art. 5 N. 123 ff.; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 5 N. 33 ff.; Peter
Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008,
S. 591 ff.; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 238 ff.).
3.3
Vom Entzug
einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinn des Tatbestands
einer materiellen Enteignung kann im Licht der verfassungsmässigen Ordnung des
Bodenrechts grundsätzlich von vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im
Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen
soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen
auf dem fraglichen Grundstück einschloss. Eine solche verfassungsmässige
Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügte, der
die Bauzonen in zweckmässiger Weise und unter Beachtung der Grundsatzbestimmung
von Art. 15 RPG rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt. Nur unter
dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück von einer
Auszonung
betroffen worden, welche in der Regel als materielle Enteignung zu würdigen
ist. Wird dagegen bei der erstmaligen Festsetzung einer verfassungs- und
gesetzeskonformen Nutzungsplanung eine Liegenschaft keiner Zone für private
Bauten zugewiesen, so liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis eine
Nichteinzonung
vor, und zwar auch dann, wenn die infrage stehende Fläche nach dem früheren,
der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden durfte
(BGE 122 II 326 E. 4c; Riva, Hauptfragen, S. 177 ff.;. derselbe
in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 142 f.; Hänni, S. 595 ff.;
Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 239 ff.).
3.4
Eine
Nichteinzonung ist in der Regel als Inhaltsbestimmung des Grundeigentums entschädigungslos
hinzunehmen. Nur ausnahmsweise kann eine Nichteinzonung den Grundeigentümer
enteignungsähnlich treffen, etwa dann, wenn er überbaubares oder grob erschlossenes
Land besitzt, das von einem gewässerschutzrechtlichen generellen Kanalisationsprojekt
erfasst wird, und wenn er für die Erschliessung und Überbauung seines Landes
schon erhebliche Kosten aufgewendet hat, wobei diese Voraussetzungen in der
Regel kumulativ erfüllt sein müssen. Sodann können weitere besondere Gesichtspunkte
des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück unter Umständen
hätte eingezont werden müssen. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein,
wenn sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet befindet.
Aufgrund solcher Umstände lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am
massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer aus eigener Kraft
realisierbaren Überbauung seines Landes rechnen dürfen. Dabei geht es vor allem
um Baulücken, das heisst einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das
überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine
relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von
der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum
geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und
von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur
die Aufnahme in die Bauzone infrage kommt (BGE 132 II 218 E. 2.2/2.3/4.2.1
und BGE 131 II 728 E. 2.1, je mit Hinweisen; Waldmann/Hänni, Art. 5
N. 58 ff.; Hänni S. 597 f.; Riva, Kommentar RPG, Art. 5
N. 146−160; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 241, je  mit weiteren Hinweisen).
3.5
Werden bei
der erstmaligen Festsetzung der Nutzungsplanung im weitgehend überbauten Gebiet
liegende nicht überbaute Grundstücke nach den Grundsätzen des RPG beispielsweise
einer Kernzone mit weitgehendem Bauverbot zugewiesen, sodass eine Überbauung
der Parzelle ausgeschlossen wird, beurteilt sich die Frage der materiellen
Enteignung ebenfalls nach den Grundsätzen einer Nichteinzonung (BGE 121 II 417
E. 3b und 3e [Landgut Mariafeld in Feldmeilen]).
3.6
In Fällen,
in denen es lediglich um die
Verminderung
der baulichen Nutzung geht,
liegt ein entschädigungspflichtiger Entzug wesentlicher Eigentumsbefugnisse nur
vor, wenn die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und
gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft nicht mehr zulässt. Die
Entschädigungspflicht beurteilt sich nach den erwähnten allgemeinen Kriterien
zur materiellen Enteignung. Massgebend sind vor allem die Intensität des
Eingriffs und der Umfang des vom Betroffenen geforderten Sonderopfers. Im
Allgemeinen erreichen aber Beschränkungen der Nutzungsmasse durch Abzonung
nicht die Intensität eines enteignungsähnlichen Eingriffs (VGr, 26. Mai
2011, VR.2011.00001 E. 4.1).
3.7
Das
Bundesgericht hat beispielsweise weder in der Auszonung eines Viertels einer Parzelle
(BGE 112 Ib 496 E. 3a) noch in der Belegung eines Drittels mit einem
Bauverbot einen enteignungsähnlichen Tatbestand erblickt. Am 21. November
1984 hat es in einem Fall, in dem die Ausnützung von 0,25 auf 0,07 (also um fast
drei Viertel) herabgesetzt wurde, eine materielle Enteignung ebenfalls verneint
(ZBl 86/1985, S. 211 ff.). Auch in BGE 97 I 632, wo eine Reduktion
des baulichen Nutzungsmasses auf einen Drittel und eine geschätzte
Wertverminderung von 20 % eingetreten war, erblickte es keine materielle
Enteignung. Die den Eigentümern verbleibenden Eigentumsbefugnisse erschienen
dem Bundesgericht immer noch als ausreichend (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipfli,
S. 242). Das Bundesgericht präzisierte später, das Urteil sei nicht so zu
verstehen, dass im Sinne einer allgemeinen Richtlinie oder gar eines absoluten
Grenzwerts bestimmt worden wäre, der Ansatz von 20 % Wertverminderung sei
entscheidend für die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliege oder nicht
(BGE 111 Ib 257 E. 4a). Vielmehr hat es in konstanter Praxis abgelehnt,
eine materielle Enteignung ab einer bestimmten prozentualen Verminderung des
Verkehrswerts zu bejahen. Es lässt sich sogar feststellen, dass das Gericht in
aller Regel in seinen Urteilserwägungen auf die Frage der eingetretenen Werteinbusse
überhaupt nicht eingeht (vgl. VGr, 20. August 2009, VR.2008.00001,
E. 4.2 [ehemalige Spinnerei Jakobstal] mit Hinweis auf Riva, Hauptfragen,
S. 274 f.; siehe auch Waldmann/Hänni, Art. 5 N. 63; Al­fred
Kuttler, Materielle Enteignung aus Sicht des Bundesgerichts, ZBl 88/1987,
S. 185 ff., 197).
Dies ändert aber nichts daran, dass die Schwere eines
Eingriffs wenn möglich gestützt auf andere Faktoren quantifiziert werden soll,
etwa durch Festlegung eines sich auf die unüberbaubar gewordene Fläche oder den
Ausnützungsverlust beziehenden Prozentsatzes (vgl. RB 1997 Nr. 117–119 [Freihaltezone
Burghölzli]). Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang präzisiert, die
Anknüpfung an den dem Grundeigentümer verbleibenden wirtschaftlichen Nutzen
führe zu weniger klaren Ergebnissen; überdies verleite sie zu einer
ergebnisorientierten und damit untauglichen Argumentation, indem der Betroffene
unter Hinweis auf immer noch "beachtliche" Bewerbungsmöglichkeiten
entschädigungslos bleibe. Anknüpfend an die bundesgerichtliche Rechtsprechung,
welche den Entzug der Baulandqualität im Umfang von gut einem Drittel noch
nicht als enteignungsgleichen Eingriff würdige, erachtete Verwaltungsgericht
sodann die für die Annahme einer materiellen Enteignung erforderliche
Eingriffsintensität bei einem Baulandverlust von 40 % in der Regel als
erreicht. Den Besonderheiten des Einzelfalls sei in der Weise Rechnung zu tragen,
dass ein Eingriff innerhalb einer Bandbreite von 35 % bis 45 % aufgrund der
konkreten Verhältnisse so oder anders zu qualifizieren sei.
4.
4.1
In der
Stadt Zürich wurde 1992/99 erstmals eine RPG-konforme Planung geschaffen (BGE
132 II 218 E. 2.1 mit Hinweisen, unter anderem auf BGr, 4. November
2003, 1A.72/2003 [Bürglihügel], auszugsweise in ZBl 106/2005 S. 661 sowie
VGr, 23. Januar 2003, VR.2002.00005, E. 5 [Bürglihügel]; RB 1997
Nr. 119; Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 240).
4.2
Der
östliche Teil des Grundstücks Kat.-Nr. RI 5083 der Rekurrentin wurde bereits am
16. September 1985, dem hier massgebenden Stichtag, rechtskräftig der Kernzone
F zugewiesen, demnach noch vor der Anpassung der damaligen BZO an das
Raumplanungsgesetz. Somit beurteilt sich eine allfällige Entschädigungspflicht
gemäss den bei einer Nichteinzonung geltenden Grundsätzen (vorn E. 3.5).
Dass die massgebenden Vorschriften betreffend die Kernzone F später in die BZO
1992/1999 überführt wurden, spielt dabei keine Rolle (vgl. BGE 132 II 728
E. 2.3 mit Hinweisen), muss doch bei der Prüfung, ob eine vor
Inkrafttreten des RPG erlassene Nutzungsplanung bereits den Anforderungen des
RPG genügte, die Nutzungsplanung als Ganzes beurteilt werden. Eine sektorielle
Betrachtungsweise ist ausgeschlossen (BGE 121 II 417 E. 3d; RB 1997
Nr. 119).
5.
5.1
Die
partielle Zuweisung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 in die Kernzone F unterteilt
den östlichen Teil des Grundstücks in zwei
Baubereiche, jenen mit
Profilerhaltung betreffend die Villa E und jenen mit der Bezeichnung 4/200 am
Südwestende des Grundstücks, wonach ein viergeschossiges Gebäude mit einer
Gebäudegrundfläche von 200 m
2
zugelassen ist (vgl. Schätzung,
S. 10 f.). Fraglich ist daher, inwieweit zufolge des Nichtbaubereichs
auf dem Ostteil vom Vorliegen einer Baulücke und damit von einem
entschädigungsrechtlichen Einzonungsgebot auszugehen ist (vgl. E. 3.4), wie
dies die Rekurrentin geltend macht.
5.2
Die Grenze der Kernzone F verläuft am südöstlichen Ende über die G-Strasse
durch das streitbetroffene Grundstück entlang der ursprünglichen Parzellengrenze
alt-Kat.-Nrn. 02 und 03 und umfasst in jenem Bereich die Villa E sowie die
danebenliegende Villa H (Erben I) mit entsprechendem Umschwung. Der Einbezug
dieses südöstlichen Gebiets in die Kernzone F gehört trotz Übergreifens über
die G-Strasse mit Bildung einer halbinselförmigen Appendix zu einem
einheitlichen Ganzen bzw. bildet Teil des die Kernzone definierenden, prägenden
Charakters, unter anderem mit parkartigen Gartenanlagen mit seltenem
Baumbestand, ausgedehnten Grünflächen und Einzelbauten barocken Ursprungs. Daher
kann in Bezug auf den Nichtbaubereich auf dem streitbetroffenen Grundstück
nicht davon ausgegangen werden, dieser hätte sinnvollerweise in die Bauzone
aufgenommen werden müssen. Daran ändern auch die südlich/südöstlich
angrenzenden Nachbargebäude nichts, zumal gerade in jenem Bereich auf dem
Grundstück der Rekurrentin ein Baubereich (4/200) ausgeschieden ist. Eine
allfällige Entschädigung wegen materieller Enteignung lässt sich somit nicht
zufolge Vorliegens einer Baulücke im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
herleiten (BGE 132 II 218 E. 4.2.1, vgl. auch BGr, 16. April 2002,
1A.159/2001, in ZBl 103/2002 S. 658 E. 2.1; BGr, 11. November
1997, 1A.200/1997, in ZBl 100/1999 S. 33, E. 4a−c, 4e). Auch
ist das Argument der Rekurrentin, es sei für sie nicht vorhersehbar gewesen,
dass der östliche Grundstücksteil von einem planerischen Bauverbot betroffen
würde, nicht stichhaltig. So hatte der Stadtrat schon weit im Vorfeld der
Anpassung der BZO an das RPG festgehalten, in gewissen innerstädtischen
Bereichen sei vor allem eine bessere Durchgrünung anzustreben (vgl. BGE 132 II
218 E. 6.5 mit Hinweis auf Weisungen des Zürcher Stadtrats vom 17. November
1982 und 10. März 1985). Allein angesichts des speziellen Charakters des
östlichen Teils der streitbetroffenen Parzelle (mit Villa und Park) sowie der
soeben dargelegten Lage insgesamt konnte keineswegs mit der Zuweisung des
ganzen östlichen Teils der Parzelle Kat.-Nr. 01 zum Baubereich gerechnet werden.
5.3
Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Verminderung der baulichen
Nutzung weiterhin eine wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der
Liegenschaft zulässt oder ob von einer enteignungsähnlichen Situation, analog
einer entschädigungspflichtigen Nichteinzonung, ausgegangen werden muss. Wie in
Erwägung 3.7 ausgeführt, ist in diesem Zusammenhang die Schwere des Eingriffs
zu quantifizieren, da es nicht angeht, unter dem pauschalen Hinweis auf immer
noch "beachtliche" wirtschaftliche Nutzungsmöglichkeiten eine
Entschädigung von vornherein zu verneinen. Die Parteien sind sich sowohl über
die der Beurteilung zugrunde zu legenden Anknüpfungspunkte als auch die daraus
zu ziehenden Schlussfolgerungen uneinig.
6.
Vorab stellt sich die Frage, ob die Quantifizierung des durch
die Zuweisung des östlichen Teils des streitbetroffenen Grundstücks in die Kernzone
F bewirkten Eingriffs bezogen auf die gesamte Parzelle oder nur den Ostteil zu
erfolgen hat.
6.1
Die
Schätzungskommission ging von einer einheitlichen Betrachtung aus. Sie begründete
dies unter anderem damit, dass die beiden 1979 zusammengelegten Grundstücke
nicht je ein losgelöstes Eigenleben führen würden. So werde das Foyer der Villa
E von den Schülern des auf dem westlichen Teil gelegenen Schulhauses genutzt.
6.2
Die
Rekurrentin macht geltend, die Schätzungskommission habe den Sachverhalt unvollständig
und unrichtig festgestellt, indem sie einen – wenn auch lockeren – Zusammenhang
zwischen den beiden Grundstückteilen angenommen habe. Beim Schülerfoyer in der Villa
E, das von allen Kantonsschülern der Umgebung genutzt werden könne, handle es
sich um eine jederzeit aufhebbare Mietnutzung. Die Schule D auf dem westlichen
Grundstücksteil sei auf den Betrieb des Schülerfoyers nicht angewiesen. Zu
Unrecht habe die Vorinstanz auch die Baurechtsdienstbarkeit mit der Stiftung J
in Bezug auf den ganzen westlichen Grundstücksteil ausgeblendet, womit
zivilrechtlich ein separates Grundstück entstanden sei (Art. 655 Abs. 2
Ziff. 2 Zivilgesetzbuch [ZGB]), was schon am Stichtag so gewesen sei. Der
Baurechtszins von Fr. 25'000.-, den die Rekurrentin dafür erhalte, sei
symbolischer Natur. Sie vermöge daraus praktisch keinen wirtschaftlichen Nutzen
zu ziehen. Ebenfalls zu Unrecht habe die Vorinstanz sodann die
unterschiedlichen Erschliessungsverhältnisse der beiden Grundstücksteile ausser
Acht gelassen. Der östliche Teil sei zusätzlich von der K-Strasse her
erschlossen, falle von der G-Strasse gegen die K-Strasse ab und sei beim Bauverbotsteil
gegen die K-Strasse hin erheblich viel breiter als im Westteil. Die beiden
Parzellenteile würden insgesamt planerisch wie auch von den zivilrechtlichen
Verhältnissen her ein Eigenleben führen. Sodann diene der im Ostbereich
gelegene Gartenteil weder der Schule noch sei er öffentlich.
6.3
Die
Rekursgegnerin stellt sich dagegen auf den Standpunkt, die Schätzungskommission
habe zu Recht die infrage stehende Parzelle gesamthaft in die Beurteilung
einbezogen. Sie weist auch darauf hin, die Rekurrentin habe ein Baugesuch für
die Erweiterung des Schulhauses, mit welchem sie zusätzliche Geschossflächen
von gut 1'900 m
2
gewinnen wolle, eingereicht. Das Bauprojekt setze
Ausnahmebewilligungen voraus, welche zu geben die Rekursgegnerin gewillt sei.
Es sei umso stossender, wenn die Rekurrentin nur die Berücksichtigung des
Kernzonenbereichs verlange. Die angestrebte Vergrösserung des Schulhauses sei
auch im Rahmen des Nutzungsverlusts zu berücksichtigen.
Die Rekurrentin führt aus, die anvisierte
Schulhauserweiterung sei unbeachtlich, seien doch allein die Verhältnisse am
Stichtag massgebend.
6.4
Grundsätzlich
ist bei einer Begrenzung der Nutzung auf die ganze Parzelle und nicht nur einen
Teil derselben abzustellen (vgl. Riva, Hauptfragen, S. 268 f.,
derselbe in RPG-Kommentar, Art. 5 N. 167, 180; Hänni, S. 599, RB
1997 Nr. 117 [Burghölzli]; VGr, 23. Januar 2003, VR.2002.00005,
E. 3d [Bürglihügel]; vgl. auch BGr, 25. Oktober 2004, 1A.19/2004
E. 2.3.1−2.3.4, E. 3.2.2, auszugsweise in ZBl 101/2000 S. 41
[Tiergärtli]). Dabei ist ein gewisser Zusammenhang mit dem von der
Eigentumsbeschränkung betroffenen Grundbesitz erforderlich (RB 1997 Nr. 117).
Vorliegend ist mit der Schätzungskommission zumindest eine
lockere Beziehung zwischen dem östlichen und westlichen Teil des Grundstücks
Kat.-Nr. 01 klar zu bejahen. Diese Beziehung ergibt sich nicht nur aufgrund der
Eigentumsverhältnisse hinsichtlich des in dieser Form seit 1979 bestehenden
Grundstücks. Die Zusammenlegung der Grundstücke alt-Kat.-Nrn. 02 und 03 war
auch eine Bedingung für die Erteilung der baupolizeilichen Bewilligung für die
auf dem westlichen Teil stehende Schulhausanlage. Somit wurde mit Zusammenlegung
der Grundstücke eine Parzelle mit neuem Charakter geschaffen. Aber auch aus dem
Situationsplan und den Fotografien in der Schätzung ist ein lockerer
Zusammenhang des östlichen und westlichen Grundstückteils unverkennbar.
Entsprechend ist für die Beurteilung der durch die teilweise Einzonung in die Kernzone
F bewirkten Eingriffsintensität auf die gesamte Fläche des streitbetroffenen
Grundstücks und nicht nur auf den östlichen Teil abzustellen. Dies gilt
unabhängig von der effektiv ausgeübten Nutzung der Liegenschaft durch die
Rekurrentin, weshalb der bestehende baurechtliche Vertrag und die jederzeit
aufhebbare mietrechtliche Nutzung der Villa E als Schülerfoyer für Kantonsschüler
aus der Umgebung nicht weiter zu gewichten sind. Ebenso wenig rechtfertigt der
Umstand, dass das Grundstück in zwei verschiedene Zonen fällt und der östliche
Teil zusätzlich von der K-Strasse her erschlossen sei, eine separate Betrachtung
des westlichen und östlichen Grundstückteils (so schon BGr, 14. Dezember
1983, ZBl 85/1984 S. 366). Jedenfalls liegen entgegen den Ausführungen der
Rekurrentin keine Umstände vor, welche ausnahmsweise eine isolierte Betrachtung
des östlichen Parzellenteils – beispielsweise weil eine Baute wegen der
Grundstücksform nur gerade auf dem Nichtbaubereich hätte realisiert werden
können (BGE 89 I 381 E. 2) – rechtfertigen würden.
Die Vorinstanz hat daher zu Recht die Eingriffsintensität
bezogen auf das gesamte Grundstück überprüft. Es ist aber auch korrekt, dass
die heute geplante Schulhauserweiterung nicht weiter in die Beurteilung
miteinbezogen wurde, bilden doch allein die am Stichtag (dem 16. September
1985) massgebenden Verhältnisse die Beurteilungsgrundlage (vgl. Hänni, S. 616 f.)
7.
Ein weiterer Streitpunkt ist, ob für die Prüfung der
Eingriffsintensität auf den Ausnützungsverlust oder das Flächenausmass des
Bauverbots, das heisst den Baulandverlust, abzustellen sei. Die Frage der
eingetretenen Werteinbusse ist im vorliegenden Verfahren dagegen nicht weiter
zu berücksichtigen (E. 3.7), wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat.
7.1
Die
Rekurrentin beanstandet, die Schätzungskommission habe es unterlassen die massgebliche
Teilfläche zu bestimmen, die vom Bauverbot gemäss den Kernzonenvorschriften
betroffen sei, obgleich sie in allgemeiner Weise auf die Rechtsprechung hingewiesen
habe, wonach die Eingriffsintensität am massgeblichen Verlust von Bauland gemessen
worden sei. Wie schon im Schätzungsverfahren ist sie der Meinung, es sei von
einem Baulandverlust von 3'311 m
2
auszugehen, wovon eventualiter,
entsprechend dem Grenzabstandsbild der Villa E, höchstens 418 m
2
abgezogen
werden könnten. Da im angefochtenen Entscheid die Feststellungen zur
Bauverbotsfläche und zur Bezugsgrösse fehlten, erstaune es nicht, dass auch die
Schlussfolgerung auf eine entsprechende Verhältniszahl fehle, was aber von
wesentlicher Bedeutung wäre. Der angefochtene Entscheid sei daher mangelhaft.
Selbst wenn die ganze Parzelle von ca. 7'017 m
2
als Bezugsgrösse angenommen
würde, würde dies bei einem Baulandverlust von 3'311 m
2
rund 47 %
und von 2'893 m
2
rund 41 % ausmachen, was gemäss RB 1997 Nr. 118
als hinreichend intensiv für die Annahme einer materiellen Enteignung zu
betrachten sei.
7.2
Die
Rekursgegnerin stellt sich auf den Standpunkt, bei unüberbautem Bauland dränge
sich ein Vergleich der Baulandflächen vor und nach der Massnahme zwar auf. Bei
überbauten Parzellen, insbesondere bei zentrumsnahen Grundstücken, auf denen
keine Ausnützungsziffer liege, sondern andere primäre Bauvorschriften die
mögliche Ausnützung definierten, sei ein blosser Flächenvergleich aber wenig
aussagekräftig. Relevant sei nur eine Methode, die einen Bezug zum Ertragswert
des Grundstücks herstelle, was durch einen Vergleich der baulichen
Ausnützungsmöglichkeiten mit und ohne Baubeschränkung erreicht werde, wie ihn
die Schätzungskommission vorgenommen habe. Im Weiteren bestreitet die Rekursgegnerin
die Flächenangaben der Rekurrentin betreffend den Baulandverlust.
7.3
Für die
Beurteilung der Eingriffsintensität ist keineswegs immer auf den Baulandverlust
abzustellen, sondern es ist im Einzelfall zu prüfen, welche Bezugsgrössen die Intensität
des Eingriffs am plausibelsten aufzuzeigen vermögen. So hat das
Verwaltungsgericht am 20. August 2009 auf eine Nutzflächenberechnung
bezogen auf einzelne Gebäude abgestellt (VR.2008.00001, E. 6.3.7
[ehemalige Spinnerei Jakobstal]; vom Bundesgericht diesbezüglich geschützt,
BGr, 10. August 2010, 1C_487/2009 E. 6). Die Berücksichtigung des
Baulandverlusts kann insbesondere bei nicht überbautem Land – mangels anderer
Anknüpfungspunkte – massgebender Indikator für die Beurteilung der Schwere des
Eingriffs und der damit einhergehenden wirtschaftlichen Einbusse sein. Da aber
vorliegend die Parzelle bereits teilweise überbaut ist und auf dem in die Kernzone
F überführten Grundstücksteil ausserdem eine Zusatzbaute erlaubt ist, liegt es
auf der Hand, dass der Baulandverlust – im Gegensatz zur anrechenbaren Geschossfläche
– kein zuverlässiger Indikator hinsichtlich der Schwere des Eingriffs ist. Es
erweist sich daher als korrekt, wenn die Vorinstanz die bestehende anrechenbare
Geschossfläche des Grundstücks zuzüglich der unter der BZO 1963 noch möglichen
mit der Situation nach dem Stichtag verglichen und den entsprechenden
Ausnützungsverlust zum Massstab genommen hat. Es musste daher auch nicht der
durch die Überführung in die Kernzone F entstandene Baulandverlust
quadratmetermässig eruiert werden, weshalb die Rüge der ungenügenden bzw.
unvollständigen Feststellung des Sachverhalts nicht greift.
8.
Somit ist für die Quantifizierung der Eingriffsschwere der
durch die entsprechende Einzonung verursachte Verlust der anrechenbaren
Geschossfläche heranzuziehen.
8.1
Die
Vorinstanz bezifferte gestützt auf die Schätzung die bestehende Geschossfläche
des Grundstücks vor dem Stichtag mit rund 4'276 m
2
, bestehend aus
3'521 m
2
für das Schulgebäude und 755 m
2
für die Villa E.
Zusätzlich wären nach der BZO 63 noch 2'722 m
2
, nämlich vier
Vollgeschosse à 693 m
2
, möglich gewesen, was ein Total von
7'048 m
2
ergebe. Nach dem Stichtag belaufe sich die
anrechenbare Geschossfläche auf die bestehenden 4'276 m
2
zuzüglich
950 m
2
(4 x 200 m
2
+ 150 m
2
für das
Dachgeschoss im Baubereich am Südwestende des östlichen Grundstückteils). Dies
führe zu einem Verlust von 1'822 m
2
bzw. einem Ausnützungsverlust
von 26 % (4'276 m
2
zuzüglich 950 m
2
verglichen mit 7'048
m
2
).
8.2
Die
Rekurrentin macht geltend, die von der Vorinstanz herangezogene zusätzlich möglich
gewesene Geschossfläche von 2'722 m
2
der Zusatzbaute gemäss BZO 1963
schöpfe die damaligen baulichen Nutzungsmöglichkeiten nicht aus. Da das
südöstliche Nachbargrundstück Kat.-Nr. 04 auch ihr gehöre, wäre daran
angrenzend zusätzlich eine Grundfläche von 48,8 m
2
überbaubar
gewesen. Eine weitere Grundfläche von 26 m
2
wäre im Nachbarbereich
der Villa E überbaubar gewesen, ebenso südöstlich daran angrenzend eine weitere
Fläche von ca. 6,3 m
2
. Dies ergebe somit weitere 81,1 m
2
bzw. – zuzüglich dem Wert der Vorinstanz von 693 m
2
– ein Total
von 774,1 m
2
. In Berücksichtigung der vier Geschosse wäre daher eine
Zusatzbaute mit einer Geschossfläche von 3'096 m
2
(4 x 774,1 m
2
)
möglich gewesen, was einem Geschossflächenverlust von 2'146 m
2
bzw.
55,7 % entspreche (3'096 m
2
abzüglich 950 m
2
der nunmehr
noch möglichen Zusatzbaute = 2'146 m
2
; diese Fläche im Verhältnis
zur gemäss BZO 1963 überbaubaren Fläche von 3'851 m
2
[inklusive 755
m
2
Villa E] = 55,7 %).
8.3
Die
Rekursgegnerin ist damit einverstanden, dass die Grundfläche des möglich gewesenen
Zusatzbaus mit 693 m
2
+ 49 m
2
+ 26 m
2
= 768 m
2
angerechnet werde (Zusatzflächen A und B). Die Zusatzfläche C wäre dagegen baulich
nicht möglich gewesen und sei nicht zu berücksichtigen. Die verloren gegangene
Geschossfläche betrage daher nicht 3'096 m
2
, sondern 3'072 m
2
(Grundfläche des Zusatzbaus gemäss Schätzung 693 m
2
zuzüglich 49 m
2
und 26 m
2
= 768 m
2
x 4 Geschosse). Auch seien die
Schlussfolgerungen der Rekurrentin unzutreffend, betrachte sie doch wiederum
nur den östlichen Grundstücksteil. Die anrechenbare Geschossfläche hätte gemäss
BZO 1963 7'348 m
2
betragen bzw. der Verlust der anrechenbaren
Geschossfläche 2'122 m
2
(anstatt 1'822 m
2
). Dies
entspreche einem Ausnützungsverlust von knapp 28,9 %, welcher wieder auf ca. 22
% sinke, wenn die geplante Zusatzfläche des Schulgebäudes mit einberechnet
werde.
8.4
Wie
bereits dargelegt, ist der Verlust der anrechenbaren Geschossfläche bezogen auf
das
gesamte
Grundstück zu berechnen. Dabei ist die gemäss Schätzung nach
der BZO 1963 zusätzlich möglich gewesene Geschossfläche von 2'772 m
2
um die von der Rekurrentin aufgeführten Bereiche A, B und C von insgesamt 324,4
m
2
auf 3'096 m
2
zu erhöhen. Die Rekursgegnerin ist denn
auch mit dem Einbezug der Bereiche A und B einverstanden (Grundflächen von 48,8
m
2
bzw. 26 m
2
), nicht aber mit dem Bereich C, da er
baulich nicht möglich sei. Eine Baute mit dem von der Rekurrentin
eingezeichneten kleinen Spickel, welcher den Bereich C ausmacht, erscheint in
der Tat als schwer realisierbar, kann aber im Rahmen der vorliegenden
hypothetischen Fragestellung auch nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Somit
ist davon auszugehen, dass die gesamte anrechenbare Geschossfläche
vor dem
Stichtag
rund
7'372 m
2
betrug (3'521 m
2
Schulgebäude, 755 m
2
Villa E, 2'772 m
2
zuzüglich 324 m
2
gemäss BZO 1963 möglich gewesene zusätzliche Geschossfläche).
Nach dem
Stichtag
betrug die anrechenbare Geschossfläche noch
5'226 m
2
(3'521 m
2
Schulgebäude, 755 m
2
Villa E und die im
zweiten Baubereich des östlichen Grundstückbereichs mögliche Baute mit einer Geschossfläche
von 950 m
2
). Der Ausnützungsverlust beträgt demnach
29 %
.
Von diesem Betrag wäre an sich noch ein Abzug vorzunehmen aufgrund der am
Stichtag im westlichen Grundstückteil bestehenden Erweiterungsmöglichkeiten. Anhand
der vorliegenden Akten lässt sich das damalige Ausnützungspotenzial allerdings nicht
zuverlässig eruieren. Die Frage kann vorliegend aber offenbleiben, denn der festgestellte
Ausnützungsverlust (29 %) beträgt auch ohne Abzug weniger als ein Drittel und liegt
somit grundsätzlich im Rahmen eines entschädigungslos hinzunehmenden Eingriffs
(vgl. E. 3.7). Gesamthaft betrachtet ist vorliegend eine wirtschaftlich
sinnvolle Nutzung weiterhin gegeben. Ergänzend ist festzuhalten, dass allgemein
solche Nutzungen als wirtschaftlich sinnvoll erachtet werden, die sich am
bisherigen Zustand orientieren; auf die Rendite, wie sie bei bestmöglicher
Verwertung des Eigentums unter dem alten Rechtszustand möglich gewesen wäre,
kommt es nicht entscheidend an (VK.1993.0003, E. 5; Riva, Hauptfragen,
S. 284, derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 167).
9.
9.1
Zu
beurteilen bleibt der allfällige Tatbestand eines Sonderopfers. Dieser
unterscheidet sich vom Haupttatbestand der materiellen Enteignung darin, dass
einerseits eine geringere Eingriffsintensität genügt und andererseits – als zusätzliche
Voraussetzung – durch die Eigentumsbeschränkung ein einziger oder einzelne
Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit
unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn
hierfür keine Entschädigung geleistet würde. Auch in diesen Fällen ist jedoch
eine gewisse Eingriffsintensität erforderlich. Ein Eigentumseingriff ohne
erhebliche Nutzungseinbusse kann von vornherein kein unzumutbares Opfer
gegenüber der Allgemeinheit bedeuten (VGr, 26. Mai 2011, VR.2011.00001,
E. 5.1 [ehemalige Spinnerei Jakobstal] mit Hinweis auf BGE 131 II 728
E. 2, 123 II 481 E. 6a, 121 II 417 E. 4a sowie BGE 111 Ib 257
E. 4c).
9.2
Die
Rekurrentin verweist auf BGE 107 Ib 380, wonach das Vorliegen einer materiellen
Enteignung unter dem Titel des Sonderopfers bei einer Belegung einer Parzelle
zu drei Viertel mit einem Bauverbot ohne starken Ausnützungsverlust geprüft
worden sei. Weiter sei zu beachten, dass südlich der G-Strasse nur zwei
Liegenschaften in die Kernzone F einbezogen worden seien, nämlich die Villa E
und die daneben liegende Villa H. Beim letztgenannten Grundstück sei die
Unterschutzstellung samt Bauverbot auf dem Umschwung als materielle Enteignung
anerkannt und entschädigt worden (BGr, 6. November 1991, 1A.15/1990).
Andere von der Kernzone erfasste Grundeigentümer hätten diese planerische
Massnahme erfolgreich angefochten. Die Gegenpartei habe keine Drittpersonen benannt,
die in vergleichbarer Weise von Bauverboten getroffen worden seien.
9.3
Die
Rekursgegnerin verneint das Vorliegen des Tatbestands eines Sonderopfers. Die
Entschädigung im Zusammenhang mit der Unterschutzstellung der NachbarVilla H
habe mit der Kernzone F unmittelbar nichts zu tun, sei die Unterschutzstellung
doch bereits Jahre vor der Festsetzung der Kernzone, durch eine Verfügung der
kantonalen Baudirektion vom 25. Januar 1982, erfolgt. In der Folge seien
sich der Kanton und die Grundeigentümer einig gewesen, dass eine materielle
Enteignung vorliege. Die Gründe dafür liessen sich heute kaum mehr rekonstruieren.
Jedenfalls bilde dies vorliegend keinen Grund für die Zusprechung einer
Entschädigung. Im Übrigen ergebe sich aus dem Kernzonenplan, dass das
Grundstück der Rekurrentin keineswegs in einzigartiger Weise betroffen oder
eingeschränkt worden sei. Im Zusammenhang mit der Kernzone F seien keine anderweitigen
Entschädigungen wegen materieller Enteignung zugesprochen worden.
9.4
Der
Hinweis der Rekurrentin auf BGE 107 Ib 380 taugt vorliegend nicht als Grundlage
für die Annahme eines Sonderopfertatbestands. Zum einen ging es in jenem Entscheid
um einen einzelnen vom Eingriff in spezieller Weise betroffenen Eigentümer, zum
andern hielt das Bundesgericht die untere Instanz dazu an, die aufgrund der topografischen
und geologischen Verhältnisse überhaupt noch mögliche Bebauung samt
aufzuwendender Baukosten näher zu überprüfen. Die dort zu beurteilenden
Verhältnisse sind daher nicht mit den vorliegenden vergleichbar. Dasselbe gilt
im Zusammenhang mit der Unterschutzstellung der Villa H, wofür eine
Entschädigung entrichtet wurde. Die Rekursgegnerin weist zu Recht darauf hin,
die unter dem Titel "Denkmalschutz" erfolgte Unterschutzstellung der Villa
H samt Umschwung sei schon Jahre vor der Festsetzung der Kernzone F erfolgt,
und als Parteien hätten sich der Staat Zürich und die betreffenden Eigentümer gegenübergestanden
(vgl. BGr 1A.15/1990). Die Entschädigung erfolgte somit unter anderen Gesichtspunkten,
welche hier nicht weiter zu berücksichtigen sind. An dieser Stelle ist festzuhalten,
dass die Rekurrentin vor Vorinstanz ausdrücklich auf den Beizug der Akten des
Schätzungsverfahrens in Sachen Staat Zürich gegen die Erben I (Villa H) verzichtet
hat. Nicht ersichtlich ist sodann, weshalb die spätere Inkraftsetzung der Kernzone
F in Bezug auf jene Grundstückeigentümer, welche gegen die Festlegung der Kernzone
F staatsrechtliche Beschwerde erhoben hatten, einen Sonderopfertatbestand der
Rekurrentin begründen soll. Zwar hat das Bundesgericht jene staatsrechtliche
Beschwerde teilweise gutgeheissen, da es an der erforderlichen gesetzlichen
Grundlage für die Kernzonenfestsetzung gefehlt habe. Das Bundesgericht hielt
aber gleichzeitig fest, mittlerweile habe der Gesetzgeber den Mangel beseitigt
(BGr, 6. Januar 1991, 1P.652/1989/1P.677/1989, E. 3g). Die Kernzone F
ist daher im Ergebnis für alle betroffenen Grundstückeigentümer gleichermassen
verbindlich geworden. Klar ersichtlich ist sodann, dass eine Vielzahl von
Grundstücken mit grossem Umschwung zur Kernzone F gehören (
vgl.
Pläne im Bericht des Büros für Denkmalpflege der Stadt Zürich vom März 1984),
was nach Auskunft der Rekursgegnerin keine Entschädigungen nach sich gezogen
hat. Von einer stossenden Rechtsungleichheit, welche zu entschädigen wäre, kann
daher bezüglich der Zuweisung des östlichen Teils der streitbetroffenen Parzelle
in die Kernzone F nicht ausgegangen werden.
10.
Aufgrund der gemachten Ausführungen ergibt
sich somit, dass der Rekurs vollumfänglich abzuweisen ist.
Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der
Rekurrentin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Hingegen ist sie gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG zur Entrichtung
einer solchen an die Rekursgegnerin zu verpflichten. Im Verfahren betreffend
materielle Enteignung ist die Stellung des Gemeinwesens vergleichbar mit jener
einer Privatperson, die finanzielle Ansprüche abwehren will, was für die
Zusprechung einer Parteientschädigung spricht (VGr, 20. August 2009, VR.2008.0001,
E. 10; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 21).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Der
Rekurs wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 50'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       140.--   Zustellkosten,
Fr. 50'140.--   Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Rekursverfahrens werden der Rekurrentin auferlegt.
4.    Die
Rekurrentin wird verpflichtet, der Rekursgegnerin eine Parteientschädigung von
Fr. 6'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…