zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00216 · 2000-10-05 · de

Benützungsgebühren für die Entwässerung von Staatsstrassen | Gebührenpflicht für die Ableitung von Abwasser über öffentliche Gewässer Es kann offen bleiben, ob das Verbot der Reformatio in peius auch zugunsten des Staats gilt, da der angefochtene Entscheid in den unstrittigen Punkten zu bestätigen ist (E. 2b). Eine Differenzierung der Gebührenpflicht je nach Ableitungsart des Abwassers ist nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil die Abgabepflicht sich auf "Grundstücke" bezieht (E. 3b). Die Einteilung der Strassen in Abschnitte mit verschiedener Ableitungsweise ist mit bescheidenem Aufwand möglich und führt zu einer unterschiedlichen Beurteilung der Gebührenpflicht (E. 3c). Gewässerunterhaltskosten, die durch Meteorwasser verursacht werden, dürfen über Abwassergebühren finanziert werden. Das Verursacherprinzip verlangt, dass auch die Benützung der öffentlichen Gewässer zur Abwasserableitung der Gebührenpflicht unterstellt wird (E. 4b). Es ist überdies fraglich, ob die Beschwerdegegnerin vom Beschwerdeführer Beiträge nach § 14 WasserwirtschaftsG verlangen könnte (E. 4c). Eine Differenzierung der Gebührenpflicht nach Intensität der Beanspruchung der Abwasserentsorgungsanlagen ist nicht geboten (E. 5b, c).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.05.1 VB.2000.00216
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00216
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00216
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.10.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Benützungsgebühren für die Entwässerung von Staatsstrassen
Gebührenpflicht für die Ableitung von Abwasser über öffentliche Gewässer
Es kann offen bleiben, ob das Verbot der Reformatio in peius auch zugunsten des Staats gilt, da der angefochtene Entscheid in den unstrittigen Punkten zu bestätigen ist (E. 2b).
Eine Differenzierung der Gebührenpflicht je nach Ableitungsart des Abwassers ist nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil die Abgabepflicht sich auf "Grundstücke" bezieht (E. 3b).
Die Einteilung der Strassen in Abschnitte mit verschiedener Ableitungsweise ist mit bescheidenem Aufwand möglich und führt zu einer unterschiedlichen Beurteilung der Gebührenpflicht (E. 3c).
Gewässerunterhaltskosten, die durch Meteorwasser verursacht werden, dürfen über Abwassergebühren finanziert werden. Das Verursacherprinzip verlangt, dass auch die Benützung der öffentlichen Gewässer zur Abwasserableitung der Gebührenpflicht unterstellt wird (E. 4b).
Es ist überdies fraglich, ob die Beschwerdegegnerin vom Beschwerdeführer Beiträge nach § 14 WasserwirtschaftsG verlangen könnte (E. 4c).
Eine Differenzierung der Gebührenpflicht nach Intensität der Beanspruchung der Abwasserentsorgungsanlagen ist nicht geboten (E. 5b, c).
Stichworte:
ABWASSER
ABWASSERANLAGE
ABWASSERGEBÜHR
BEITRAG
BEITRÄGE
GEBÜHREN
GRUNDSTÜCK
HOCHWASSERSCHUTZ
METEORWASSER
PAUSCHALIERUNG
VERTEILSCHLÜSSEL
VERTEILUNGSPLAN
VERURSACHERPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 45 lit. I EG GSchG
Art. 3a GSchG
Art. 60a GSchG
§ 13 HochwasserschutzV
§ 14 lit. II WasserwirtschaftsG
§ 14 lit. III WasserwirtschaftsG
§ 14 lit. IV WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Am 27. April 1999 auferlegte der
Gemeinderat X dem Staat Zürich für die Ent­wässerung der drei auf
Gemeindegebiet verlaufenden Staatstrassen eine Gebühr von insge­samt
Fr. 6'287.60 für das Jahr 1998. Er ging dabei von einer gesamten
Grundstücksfläche von 34'931 m
2
, einem Gewichtungsfaktor 6
für Strassen und einem Gebührenansatz von 3 Rappen pro gewichtetem m
2
aus.
II. Den hiergegen erhobenen Rekurs des
Kantons Zürich hiess der Bezirksrat am 12. Mai 2000 teilweise im Sinn der
Erwägungen gut. Er erwog, die Gebührenberechnung für die Entwässerung der
Staatsstrassen dürfe sich nicht auf die gesamte Strassenfläche beziehen, eine
Differenzierung nach Art der Entwässerung der einzelnen Abschnitte sei
angezeigt. Soweit eine Entwässerung über die Schulter, d.h. mittels direktem
Versickern in der Umgebung stattfinde, entfalle die Gebührenpflicht. Jedoch
bestehe diese auch dann, wenn die Entwässerung nicht über kommunale, sondern
über kantonseigene Leitungen direkt in öffentliche Gewässer erfolge, da diese
Gewässer gemäss der kommunalen Ver­ordnung über die Gebühren für
Siedlungsentwässerungsanlagen vom 10. Juni 1997 (Ent­wässerungsgebührenverordnung)
zu den Siedlungsentwässerungsanlagen der Gemeinde gehörten. Der Gemeinderat X
wurde eingeladen, die massgebenden Flächen der einzelnen Strassenabschnitte zu
ermitteln und die Gebühr entsprechend neu zu errechnen.
III. Gegen diesen Beschluss erhob der Kanton
Zürich am 14. Juni 2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und
beantragte, der Gebührenbeschluss sei auch insoweit auf­zuheben, als Gebühren
für über kantonseigene Leitungen in ein öffentliches Gewässer ab­geleitetes
Regenwasser erhoben werden.
Der Bezirksrat beantragte am 22. Juni
und der Gemeinderat X am 11. Juli 2000 die Abweisung der Beschwerde.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Da der vorliegenden Streitsache
grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist die Ent­scheidung darüber ungeachtet des
geringen Streitwertes der Kammer vorbehalten (§ 38 Abs. 3 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997, VRG).
2. a) Das Verwaltungsgericht überprüft den
angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechtsverletzungen hin. Eine
Ermessensüberprüfung steht ihm - ausser bei Ermessens­missbrauch und
Ermessensüberschreitung - nicht zu (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).
b) Der Beschwerdeführer hat bereits in seiner
Rekursschrift an den Bezirksrat die Gebührenpflicht betreffend diejenigen
Abschnitte von insgesamt 1810 m Länge anerkannt, deren
Strassen-Meteorwasser tatsächlich in kommunale Anlagen der Abwasserbeseitigung
eingeleitet wird. Da vor Verwaltungsgericht keine neuen Sachbegehren gestellt
werden können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspfle­gegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 52 N. 3), bleibt die Gebührenauflage insoweit
bestehen. Die Beschwerdegegnerin hat selbst gegen den Entscheid der Vorinstanz
nicht Beschwerde erhoben und damit die Aufhebung der Gebührenauflage mit Bezug
auf diejenigen Strassenabschnitte mit einer Gesamtlänge von 720 m, die
über die Schulter ent­wässert werden, akzeptiert. Ob eine Abänderung des
Anfechtungsobjekts zuungunsten des als Beschwerdeführer auftretenden Staats
nach § 63 Abs. 2 VRG unzulässig ist, ist fraglich (vgl. RB 1980
Nr. 23; Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 17), kann aber offen bleiben,
da kein Grund besteht, den angefochtenen Entscheid in diesem Punkt von Amtes
wegen aufzuhe­ben (vgl. E. 3). Im Streit liegt damit nur noch die
Gebührenpflicht der Strassenabschnitte, die über kantonseigene Leitungen in
öffentliche Gewässer entwässert werden; sie messen insgesamt 1295 m (vgl.
E. 4).
3. a) Die Vorinstanz hat erwogen, die
fraglichen Kantonsstrassen seien nicht ge­samthaft als Grundstücke der
Abwasserentsorgungsgebührenpflicht zu unterstellen, viel­mehr dränge sich eine
Unterteilung in Abschnitte gemäss der Art der Abwasserableitung auf.
b) Es fragt sich zunächst, ob der Begriff des
"Grundstücks" im Sinn des Zivilrechts auszulegen und damit auf die
grundbuchliche Behandlung als Liegenschaft im Sinn von Art. 655
Abs. 2 Ziff. 1 und Art. 943 Abs. 1 Ziff. 1 ZGB
abzustellen ist. Bei einer solchen Betrachtungsweise wäre eine Unterteilung der
Kantonsstrassen in einzelne Abschnitte aus­geschlossen. Zivilrechtliche
Begriffsbestimmungen sind für das öffentliche Recht jedoch nicht in jedem Fall
massgebend (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 241). Vorliegend ist
zu beachten, dass öffentli­che Strassen sich über erhebliche Distanzen
erstrecken und sich dadurch von anderen Grundstücken stark unterscheiden. Ihr
Meteorwasser wird deshalb nicht, wie dies bei ande­ren Grundstücken in der
Regel der Fall ist, auf nur eine Art abgeleitet, sondern sie weisen neben
Abschnitten, die über kommunale Anlagen und Gewässer entwässert werden, auch
solche auf, deren Wasser über die Schulter in angrenzende Parzellen abgeleitet
wird und dort versickert. Eine Unterteilung in Abschnitte ist somit sachgerecht
und darf nicht aus rein begrifflichen Gründen ausgeschlossen werden.
c) Eine Pauschalierung der Abgabebemessung
ist mit Gründen der Verwaltungs­ökonomie zu rechtfertigen (Häfelin/Müller,
Rz. 2054). Der Aufwand zur Ermittlung der für die Gebührenbemessung
massgebenden Verhältnisse soll in einem vernünftigen Verhältnis stehen zur Höhe
der Gebühr und zum Ausmass der Unterschiede in den tatsächlichen Ver­hältnissen.
Anhand des Strassenidentifikationsplans kann
die Ableitungsart der einzelnen Kan-tonsstrassenabschnitte mit bescheidenem
Aufwand festgestellt werden. Wie die Vorinstanz erwogen hat, erfolgt bei Abschnitten,
die über die Schulter entwässert werden, die Meteor­wasserableitung nicht
"unter Benützung öffentlicher Siedlungsentwässerungsanlagen" im Sinn
von Art. 6 Abs. 3 der kommunalen Entwässerungsgebührenverordnung,
sondern ge­langt allenfalls ein kleiner Teil des Abflusswassers in diese. Eine
Gebührenpflicht für diese Teilstrecken besteht somit nicht. Diese zutreffenden
Erwägungen werden in der Beschwer­deantwort anerkannt. Der angefochtene
Entscheid ist in diesem Punkt somit zu bestätigen.
4. a) Der Beschwerdeführer bringt gegen die
Gebührenauflage im noch strittigen Umfang vor, die Kostentragung für
Unterhaltsmassnahmen an öffentlichen Gewässern werde durch § 14 des
Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG)
abschliessend geregelt. Eine teilweise Finanzierung durch
Abwasserentsorgungsgebühren sei nicht zulässig. Diese Kosten seien
grundsätzlich durch die Gemeinden zu tragen. § 14 WasserwirtschaftsG sehe
zwar vor, dass die Gemeinden einen Teil davon auf Dritte abwäl­zen könnten. Ein
solcher Regress setze aber voraus, dass das Gemeinwesen zuerst einen
Kostenverleger aufstelle. Im vorliegenden Fall fehle es daran aber
nachweislich.
b) Die Beschwerdegegnerin führt einen Viertel
ihrer jährlichen Ausgaben von gut Fr. 40'000.- für den Gewässerunterhalt
auf Massnahmen zur Erhaltung der Funktionstaug­lichkeit der Vorflutgewässer
zurück (act. --). Der Beschwerdeführer stellt nicht in Ab­rede, dass
Unterhaltsmassnahmen durch die Benützung der entsprechenden Gewässer zur Sied­lungsentwässerung
verursacht werden können, und zieht auch die genannten Zahlen nicht in Zweifel
(act. --). Es ist fraglich, ob solche Vorkehren noch als Hochwasser­schutzmass­nahmen
im Sinn von § 14 WasserwirtschaftsG qualifiziert werden können. Je­denfalls
erscheinen sie mindestens gleichermassen als Kosten für Bau, Betrieb,
Unterhalt, Sanie­rung und Ersatz der öffentlichen Abwasseranlagen im Sinn von
Art. 60a Abs. 1 des Ge­wässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991
(GSchG).
Zudem verlangt das in Art. 3a und
Art. 60a GSchG statuierte Verursacherprinzip, dass alle Kosten der
Abwasserentsorgung ihren Verursachern angelastet werden. Aus die­sem Grund sind
auch die öffentlichen Gewässer als Abwasseranlagen im Sinn von Art. 60a
Abs. 1 GSchG, als Abwasserbeseitigungsanlagen im Sinn von § 45
Abs. 1 des Einfüh-rungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom
8. Dezember 1974 (EG GSchG) sowie als öffentliche
Siedlungsentwässerungsanlagen im Sinn von Art. 6 Abs. 3 der
kommunalen Entwässerungsgebührenverordnung zu qualifizieren, soweit dort Unterhaltskosten
anfallen, die auf deren Benützung zur Abwasserentsorgung zurückzuführen sind.
Nur dann, wenn auch die kostenverursachende Benutzung der öffentlichen Gewässer
zur Abwasserablei­tung der Gebührenpflicht unterstellt wird, entspricht der
Kreis der Kostenverursacher demjenigen der Kostenträger.
Ein solches Vorgehen führt nicht zu einer
"Vermischung" der beiden Arten der Ab­gabeerhebung, wie der
Beschwerdeführer vorbringt. Eine Kostenaufteilung und –anlastung an
verschiedene Rechnungen – was der Beschwerdeführer selbst auch für
zulässig hält – hat vielmehr zur Folge, dass die der Abwasserentsorgung
zugeordneten Kostenanteile über Abwasserentsorgungsgebühren, die dem
eigentlichen Hochwasserschutz zugeschriebenen Anteile hingegen davon völlig getrennt
durch Beiträge nach § 14 WasserwirtschaftsG auf­grund eines Verteilplans
im Sinn von § 13 der Verordnung über den Hochwasserschutz und die
Wasserbaupolizei vom 14. Oktober 1992 (Hochwasserschutzverordnung) auf die
Verursacher verlegt werden. Auf diese Weise können die Kosten auf eine Weise
überwälzt werden, die dem Verursacherprinzip besser als das vom
Beschwerdeführer befürwortete Verfahren Rechnung trägt.
Somit steht das WasserwirtschaftsG einer
teilweisen Finanzierung von Gewäs­serunterhaltskosten über
Abwasserentsorgungsgebühren nicht entgegen.
c) Überdies ist fraglich, ob die
Beschwerdegegnerin vom Beschwerdeführer über­haupt Beiträge nach § 14
WasserwirtschaftsG verlangen könnte, wie dies der Beschwerde­führer gegen die
Zulässigkeit der auferlegten Gebühr vorbringt. Einerseits ist eine derartige
Beitragserhebung bereits deshalb fragwürdig, weil die vorliegend betroffenen
Massnahmen nur bedingt Hochwasserschutzmassnahmen im Sinn des Gesetzes
darstellen (vgl. E. 4b). Anderseits ist in diesem Zusammenhang im
Folgenden zu prüfen, ob die spezifischen Vor­aussetzungen der einzelnen
Beitragsarten nach § 14 Abs. 2, 3 und 4 WasserwirtschaftsG
erfüllt sind.
Nach § 14 Abs. 2
WassserwirtschaftsG kann das kostenpflichtige Gemeinwesen von einem anderen
Gemeinwesen, das aus einer Hochwasserschutzmassnahme einen be­sonderen Nutzen
zieht, angemessene Beiträge verlangen. Die Beiträge bemessen sich vor allem
nach den eingesparten Kosten eigener Schutzmassnahmen. Eine solche Einsparung
ergibt sich aber nur dann, wenn das ins Recht gefasste Gemeinwesen auf eigene
Schutz­massnahmen an Gewässerabschnitten verzichten kann, für die es
unterhaltspflichtig ist. Diese Voraussetzung ist vorliegend nicht erfüllt.
Gemäss § 14 Abs. 3
WasserwirtschaftsG sind die Gemeinden berechtigt, maximal 60 % ihres
Kostenanteils an Hochwasserschutzmassnahmen auf die daran interessierten
Grundeigentümer und Wasserwerkbesitzer sowie auf andere Beteiligte zu verlegen.
Laut § 13 Hochwasserschutzverordnung hat die Gemeinde einen Verteilplan zu
erstellen, wenn sie einen Teil ihrer Kosten auf interessierte Grundeigentümer
und Wasserwerksbesitzer verlegen will. Eine solche Kostenauflage setzt ein
intensives Interesse an der fraglichen Massnahme voraus, welches das allgemeine
Interesse an einem Schutz vor Hochwasser erheblich übersteigt. Die Weisung zum
WasserwirtschaftsG verwies betreffend die Bemes­sung des Beitrags insbesondere
auf die Einsparung von Kosten für eigene Abwehrmass­nahmen (ABl 1988,
S. 672). Auf die Notwendigkeit eines intensiven, deutlich überdurch­schnittlichen
Interesses weist auch das Verfahren der Beitragserhebung hin: Die Beiträge der
einzelnen Beteiligten sollen im Verteilplan individuell bestimmt und nicht
durch eine Norm generell-abstrakt festgelegt werden. Ein solches Vorgehen ist nur
bei einem kleinen Kreis von Beitragspflichtigen praktikabel. Vorliegend fehlt
ein solches intensives Interesse des Beschwerdeführers in seiner Eigenschaft
als Strasseneigentümer jedoch. Nichts weist darauf hin, dass er stärker durch
Auswirkungen von Hochwassern betroffen wäre als ein durchschnittlicher
Grundeigentümer in der fraglichen Gemeinde.
§ 14 Abs. 4 WasserwirtschaftsG
ermächtigt die Gemeinden, anteilsmässige Beiträ­ge an die Kosten von
Hochwasserschutzmassnahmen von denjenigen Dritten verlangen, welche diese durch
eigene Anlagen, Einrichtigungen, Vorkehren oder Planungsmassnah­men zu einem
erheblichen Teil ausgelöst haben. Betrachtet man die Gewässerunterhaltsar­beiten,
deren Kosten die Beschwerdegegnerin der Abwasserrechnung belastet, ebenfalls
als Hochwasserschutzmassnahmen, so kommt eine Beitragserhebung in Betracht, da
die Ar­beiten zu einem erheblichen Teil durch das Meteorwasser der
Staatsstrassen notwendig werden. Diese Betrachtungsweise lässt aber die
gegenteilige der Beschwerdegegnerin nicht als unzulässig erscheinen.
5. a) Diejenigen Abschnitte der
Kantonsstrassen, deren Abwässer ohne Benützung anderer Anlagen direkt in ein
öffentliches Gewässer abgeleitet werden, dürfen demnach der
Abwassergebührenpflicht unterstellt werden (E. 4). Diese Art der
Entwässerung bean­sprucht die Einrichtungen der Abwasserentsorgung allerdings
weniger intensiv als die Ab­leitung über gemeindeeigene Leitungen und
Reinigungsanlagen. Es fragt sich deshalb, ob für diese Strassenabschnitte
Gebühren in derselben Höhe wie für andere Grundstücke er­hoben werden dürfen
oder ob sich weitere Differenzierungen aufdrängen.
b) Eine gesonderte Gebührenerhebung für die
direkte Einleitung von Meteorwasser in öffentliche Gewässer hätte anzusetzen
beim Ausmass der Beanspruchung dieser Gewäs­ser durch die einzelnen Verursacher
im Verhältnis zu den gesamten Kosten des Unterhalts, der durch die Benützung
dieser Gewässer zur Abwasserableitung notwendig wurde. Dazu müssten die von den
einzelnen Grundstücken herrührenden Abflussmengen erfasst werden. Ebenfalls
müssten die Einleitungen von Abwasser aus den eigentlichen Abwasserentsor­gungsanlagen
festgestellt werden. Dabei wäre auch zu berücksichtigen, dass die einzelnen
Einleitungen die öffentlichen Gewässer in ungleicher Weise belasten: Die
Einleitung von Abwasser aus den Entsorgungsanlagen ist quantitativ und
qualitativ kontrollierbar und deshalb gewässerschonender als die direkten
Einleitungen von Grundstücken, die stärker variieren und in stärkerem Mass
Fremdstoffe in die öffentlichen Gewässer eintragen.
c) Daraus wird ersichtlich, dass die Erhebung
einer gesonderten Gebühr für die di­rekte Ableitung von Meteorwasser über
öffentliche Gewässer umfangreiche Erhebungen über Ausmass und Eigenschaften
dieser Einleitungen voraussetzen würde. Demgegenüber ist fraglich, ob eine
gesonderte Gebührenerhebung ein für den Beschwerdeführer wesent­lich
günstigeres Resultat ergäbe: Nach Rechnung der Beschwerdegegnerin entfällt auf
diese Strassenabschnitte für das Jahr 1998 eine Abwassergebühr von Fr. 2'331.-
(act. --). Verglichen mit dem durch die Beschwerdegegnerin der
Abwasserrechnung belasteten An­teil der Gewässerunterhaltskosten von
Fr. 10'000.- scheint dies relativ viel, doch ist zu be­rücksichtigen, dass
die entsprechenden Staatsstrassenabschnitte mutmasslich den flächen­mässig
grössten Teil der direkt in die öffentlichen Gewässer entwässerten Grundstücke
ausmachen und dass diese Art der Ableitung die Gewässer intensiver beansprucht
als die Meteorwasserentsorgung via Kanalisation und Reinigungsanlage
(E. 5b). So betrachtet ergäbe sich zwischen der Gebührenauflage gemäss dem
kommunalen Entsorgungsgebüh­renreglement und einer separaten Gebühr für die
Benutzung öffentlicher Gewässer zur di­rekten Abwasserableitung allenfalls noch
eine Differenz von wenigen Hundert Franken. Dieser Unterschied rechtfertigt die
oben umschriebenen Erhebungen nicht. Jedenfalls aber ist eine zusätzliche
Differenzierung der Abwasserentsorgungsgebühren auch nach der Art der Ableitung
nicht geboten, eine Pauschalierung insoweit also zulässig.
6. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen. Die
Sache wird zur Berechnung der Benutzungsge­bühr im Sinn der Erwägungen an den
Gemeinderat X zurückgewiesen.
...