zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00639 · 2010-03-25 · de

Wasseranschlussgebühren | Wasseranschlussgebühren: Gesetzliche Grundlage für Gebührenforderung bei Umbauten. Das kantonale Recht schreibt den Gemeinden nicht vor, nach welchen Kriterien sie die Kosten für den Bau und die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen auf die angeschlossenen Grundstücke umzulegen haben (E. 3.1). Bei Anschlussgebühren bildet der Gebäudeversicherungswert häufig den massgebenden Anknüpfungspunkt für die Bemessung; es kommen jedoch auch andere Kriterien in Betracht (E. 3.2). Es ist grundsätzlich zulässig, dass sich die Gemeinden für die Bemessung von Anschlussgebühren am Versicherungswert einer Liegenschaft orientieren, sei dies bei der erstmaligen Gebührenerhebung oder bei einer Nachgebühr (E. 3.3). Die Reglemente der Legislative der Stadt sehen eine Nachgebühr vor, wenn ein Gebäude wesentlich erweitert wird (E. 4.1). Blosse Umbauten fallen nicht unter den Begriff der Erweiterung (E. 4.2). In einem übertragenen Sinn lässt sich unter der Erweiterung eines Gebäudes auch eine Erweiterung bzw. eine Intensivierung der Nutzung verstehen (E. 5.2). Für die Exekutive der Stadt bleibt kein Raum, um von der übergeordneten Regelung der kommunalen Legislative abzuweichen und weitere Anknüpfungen für die Gebührenerhebung zu schaffen (E. 6.3). Vor dem rechtlichen Hintergrund, dass nachträgliche Gebühren für Wasser- und Kanalisationsanschlüsse vorliegend lediglich für Mehrwerte erhoben werden dürfen, welche auf Erweiterungsbauten oder erheblichen Nutzungsänderungen beruhen, erweist sich der Sachverhalt als unzureichend geklärt (E. 7.4). Teilweise Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung der Sache an die Beschwerdegegnerin.

Zürich Verwaltungsgericht 25.03.2010 VB.2009.00639
Zurich Verwaltungsgericht 25.03.2010 VB.2009.00639
Zurigo Verwaltungsgericht 25.03.2010 VB.2009.00639

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00639
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00639
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.03.2010
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Wasseranschlussgebühren
Wasseranschlussgebühren: Gesetzliche Grundlage für Gebührenforderung bei Umbauten.
Das kantonale Recht schreibt den Gemeinden nicht vor, nach welchen Kriterien sie die Kosten für den Bau und die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen auf die angeschlossenen Grundstücke umzulegen haben (E. 3.1). Bei Anschlussgebühren bildet der Gebäudeversicherungswert häufig den massgebenden Anknüpfungspunkt für die Bemessung; es kommen jedoch auch andere Kriterien in Betracht (E. 3.2). Es ist grundsätzlich zulässig, dass sich die Gemeinden für die Bemessung von Anschlussgebühren am Versicherungswert einer Liegenschaft orientieren, sei dies bei der erstmaligen Gebührenerhebung oder bei einer Nachgebühr (E. 3.3).
Die Reglemente der Legislative der Stadt sehen eine Nachgebühr vor, wenn ein Gebäude wesentlich erweitert wird (E. 4.1). Blosse Umbauten fallen nicht unter den Begriff der Erweiterung (E. 4.2). In einem übertragenen Sinn lässt sich unter der Erweiterung eines Gebäudes auch eine Erweiterung bzw. eine Intensivierung der Nutzung verstehen (E. 5.2). Für die Exekutive der Stadt bleibt kein Raum, um von der übergeordneten Regelung der kommunalen Legislative abzuweichen und weitere Anknüpfungen für die Gebührenerhebung zu schaffen (E. 6.3). Vor dem rechtlichen Hintergrund, dass nachträgliche Gebühren für Wasser- und Kanalisationsanschlüsse vorliegend lediglich für Mehrwerte erhoben werden dürfen, welche auf Erweiterungsbauten oder erheblichen Nutzungsänderungen beruhen, erweist sich der Sachverhalt als unzureichend geklärt (E. 7.4).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung der Sache an die Beschwerdegegnerin.
Stichworte:
ABGABEN
ABGABERECHT
ABGABESTREITIGKEIT
ERWEITERUNG
GEBÜHREN
GESETZLICHE GRUNDLAGE
INTENSIVIERUNG
LEGALITÄTSPRINZIP
UMBAU
WASSERANSCHLUSSGEBÜHR
Rechtsnormen:
Art. 164 Abs. I lit. d BV
Art. 45 EG GSchG
Art. 125 KV
Art. 137 KV
§ 29 WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00639
Entscheid
der 3. Kammer
vom
25. März 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär
Markus Heer.
In Sachen
Genossenschaft A,
vertreten durch RA B
,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt Illnau-Effretikon,
vertreten durch
die Baubehörde,
diese
vertreten durch RA C
,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Wasseranschlussgebühren,
hat sich ergeben:
I.
Die Genossenschaft A ist Eigentümerin von
Mehrfamilienhäusern an der D-Strasse und an der E-Strasse in der Stadt
Illnau-Effretikon (Assek.-Nrn. 01, 02 und 03). Unter Bezugnahme auf einen Umbau
der Liegenschaften und einer daraus resultierenden Erhöhung der jeweiligen
Versicherungswerte erhob das Bauamt von Illnau-Effretikon mit zwei Verfügungen
vom 18. Mai 2009 von der Genossenschaft A eine nachträgliche Kanalisationsanschlussgebühr
von Fr. 62'550.- und eine nachträgliche Wasseranschlussgebühr von
Fr. 41'700.- (insgesamt Fr. 104'250.-).
II.
Dagegen rekurrierte die Genossenschaft A an
den Bezirksrat Pfäffikon. Sie beantragte die Aufhebung der verfügten Gebühren sowie
die Stadt Illnau-Effretikon einzuladen, die Gebühren stattdessen auf insgesamt
Fr. 18'500.- festzusetzen. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss
vom 6. Oktober 2009 ab.
III.
Gegen diesen Entscheid gelangte die Genossenschaft A am 9. November
2009 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie wiederholte im Wesentlichen
die vor Bezirksrat gestellten Anträge, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Stadt Illnau-Effretikon. Diese beantragte mit ihrer
Beschwerdeantwort vom 10. Dezember 2009, die Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen abzuweisen. Der Bezirksrat Pfäffikon verzichtete unter
Hinweis auf die Begründung im angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden
Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
Die auferlegten Gebühren betragen insgesamt Fr. 104'250.-.
Die Beschwerdeführerin verlangt eine Reduktion auf Fr. 18'500.-. Der
Streitwert beträgt somit Fr. 85'750.-, weshalb die Sache in die Zuständigkeit
der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und 2 VRG).
2.
2.1
Das vom Grossen Gemeinderat (Legislative) der Stadt Illnau-Effretikon am 19. Dezember
1996 erlassene Reglement über die Abgabe von Wasser (RAW) sieht für den
Anschluss an die Wasserversorgung und die Mitbenützung der bestehenden Wasserversorgungsanlage
eine einmalige Anschlussgebühr vor. Bei wesentlichen Erweiterungen der Gebäude
ist eine Nachzahlung fällig (Art. 51 Abs. 1). Die Höhe der
Anschlussgebühr wird in der Tarifordnung geregelt (Abs. 2).
Das Gebührenreglement des Stadtrats (Exekutive) von Illnau-Effretikon
vom 23. November 2006 bemisst die Wasseranschlussgebühr auf 1 % der von
der Kantonalen Gebäudeversicherung geschätzten Gebäudeversicherungssumme
(Abschnitt D.2.3). Ferner sieht das Reglement bei Um- und Erweiterungsbauten,
welche eine Erhöhung des Basisversicherungswerts zur Folge haben, eine Nachgebühr
von 1 % der Differenz des Versicherungswerts vor (Abschnitt D.2.3.1).
2.2
Sodann
erhebt die Stadt Illnau-Effretikon gemäss der Verordnung des Grossen Gemeinderats
über Gebühren für Abwasseranlagen vom 27. Mai 1993 (GAV) für den Anschluss
der Abwasseranlagen an die öffentliche Kanalisation als Einkauf in die öffentlichen
Abwasseranlagen eine Anschlussgebühr (Art. 3). Diese beträgt 1.5 % der
Gebäudeversicherungssumme der angeschlossenen Gebäude (Art. 4 Abs. 1).
Bei Erweiterungsbauten sowie erheblichen Nutzungsänderungen an angeschlossenen
Gebäuden, die eine Steigerung des Basiswerts der Gebäudeversicherung zu Folge
haben, hat eine Gebührennachzahlung zu erfolgen (Art. 6 Abs. 1). Als
nachzuzahlender Betrag gilt die Differenz zwischen der gemäss Verordnung
ermittelten Anschlussgebühr für die Verhältnisse nach Eintritt einer
Voraussetzung und der Anschlussgebühr für die Verhältnisse vor Eintritt dieser
Voraussetzung (Abs. 2).
2.3
Die Beschwerdegegnerin berechnete die erhobenen Gebühren auf der Grundlage
einer Steigerung der Versicherungswerte im Umfang von Fr. 4,17 Mio. Daraus
resultierte für die Wasseranschlussgebühr ein Betrag von Fr. 41'700.- (1 %)
und für die Kanalisationsanschlussgebühr ein Betrag von Fr. 62'550.- (1.5 %).
2.4
Nach
Auffassung der Beschwerdeführerin ist eine generelle Nachzahlungspflicht von
Anschlussgebühren einzig aufgrund des Umstands, dass sich der
Gebäudeversicherungswert erhöht hat, zu schematisch. Sie anerkennt die Berechtigung
von Nachgebühren für den Gebäudemehrwert nur insoweit, als dieser durch die
bauliche Erweiterung der betroffenen Liegenschaften (Ausbau von
Sockelgeschossen und Einbau von vier zusätzlichen Waschküchen) entstanden ist.
Die weiteren Arbeiten, wie die Erstellung einer Solaranlage mit kontrollierter
Belüftung und Wärmerückgewinnung und die Ausstattung mit wasser- und
energiesparenden Apparaturen und Küchengeräten sowie die Vergrösserung der Balkone,
hätten nichts mit der Wasserversorgung resp. der Kanalisation zu tun.
3.
3.1
Das
kantonale Recht schreibt den Gemeinden nicht vor, nach welchen Kriterien sie
die Kosten für den Bau und die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen
auf die angeschlossenen Grundstücke umzulegen haben. Es stellt ihnen auch frei,
diese über Erschliessungsbeiträge, Anschluss- und Benützungsgebühren oder
anstelle von Erschliessungsbeiträgen auch nur über Anschluss- und
Benützungsgebühren oder über Benützungsgebühren allein zu erheben (vgl. § 29
des Wasserwirt­schaftsgesetzes vom 2. Juni 1991, WasserwirtschaftsG,
LS 724.11). Für die Benützung der öffentlichen Abwasseranlagen erheben die
Gemeinden kostendeckende Gebühren für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und
Abschreibung der Anlagen (§ 45 des Einführungsgesetzes zum
Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974, EG GSchG, LS 711.1).
3.2
Bei
Anschlussgebühren bildet der Gebäudeversicherungswert häufig den massgebenden
Anknüpfungspunkt für die Bemessung; es kommen jedoch auch andere Kriterien in
Betracht wie etwa die Wasserzählergrösse, die Wohnungszahl, die Grösse des
umbauten Raumes oder die Einwohnergleichwerte (vgl. Adrian Hungerbühler,
Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff.,
523 f. mit Hinweisen; vgl. ferner
Peter Karlen, Die Erhebung
von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999 S. 557 ff.;
VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00048, E. 4.1, www.vgrzh.ch
). Die
anrechenbare Geschossfläche bildet gerade bei Wohnbauten durchaus einen zwar
pauschalen, aber einigermassen aussagekräftigen Massstab für die Intensität der
potenziellen Beanspruchung der Wasserversorgungsanlagen und damit für den aus
dem Wasseranschluss erwachsenden Vorteil. Das Bemessungskriterium erscheint
zumindest ebenso geeignet wie dasjenige des Gebäudeversicherungswertes (vgl.
VGr,
8. Juli 2009,
VB.2009.00157,
E. 3.2, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
3.3
Aus
Gründen der Praktikabilität erachtet es die bundesgerichtliche Rechtsprechung
grundsätzlich als zulässig, den Kostenanteil des Grundeigentümers nach dem
Gebäudeversicherungswert der angeschlossenen Liegenschaft zu bemessen. Dies
gilt namentlich bei Wohnbauten. Erfolgt bereits die erstmalige Festsetzung der
Anschlussgebühr nach dem Gebäudeversicherungswert, lässt es die Rechtsprechung
zu, dass bei einer nachträglichen Erweiterung der angeschlossenen Baute oder
deren Umbau eine ergänzende Anschlussgebühr erhoben wird, wenn die massgebenden
Vorschriften eine Nachforderung vorsehen (BGr, 22. Juni 2007, 2P_53/2007,
E. 2.2–2.4; 29. Mai 2009, 2C_656/2008, E. 3.3 und 3.4, je mit
Hinweisen, www.bger.ch). Das Bundesgericht hat bisher nur mit Bezug auf Industriebauten
einen Vorbehalt angebracht für Gebäude, welche im Verhältnis zu ihrem Versicherungswert
einen extrem hohen oder extrem niedrigen Wasserverbrauch bzw. Abwasseranfall
aufweisen. In einer solchen Situation stellt der Gebäudeversicherungswert (oder
der amtliche Schatzungswert) kein taugliches Bemessungskriterium dar (vgl. BGr,
29. Mai 2009, 2C_656/2008, E. 3.4; 22. August 2007, 2C_101/2007,
E. 4.3; 22. Juni 2007, 2P.53/2007, E. 2.2 sowie E. 2.4;
www.bger.ch). Bei Wohnbauten hat das Bundesgericht die Verweigerung derartiger
Ausnahmen, was die Anschlussgebühren anbelangt, bisher als verfassungsrechtlich
zulässig erachtet (vgl. BGr, 29. Mai 2009, 2C_656/2008, E. 3.4, mit
Hinweisen, www.bger.ch). Es besteht vorliegend kein Anlass, von dieser Rechtsprechung
abzuweigen. Es ist grundsätzlich zulässig, dass sich die Gemeinden für die
Bemessung von Anschlussgebühren am Versicherungswert einer Liegenschaft
orientieren, sei dies bei der erstmaligen Gebührenerhebung oder bei einer
Nachgebühr.
4.
4.1
Die zitierten
Reglemente des Grossen Gemeinderats der Stadt Illnau-Effretikon sehen eine
Nachgebühr vor, wenn ein Gebäude wesentlich erweitert wird (Art. 51 Abs. 1
RAW) bzw. für den Fall von Erweiterungsbauten und erheblichen Nutzungsänderungen
(Art. 6 Abs. 1 GAV).
Vorinstanz und Beschwerdegegnerin
weisen darauf hin, dass unter den Begriffen Umbauten oder Erweiterungsbauten
sämtliche nachträglichen baulichen Veränderungen zu verstehen sind, welche den
Versicherungswert des Gebäudes bei einer Neueinschätzung erhöhen (act. 4
E. 4 S. 4, act. 8 S. 5). Zu Unrecht allerdings führt die Beschwerdegegnerin
zu Art. 51 RAW aus, diese Bestimmung verwende den Begriff "Um- und
Erweiterungsbaute" (vgl. act. 8 S. 6); tatsächlich sprechen
weder Art. 51 RAW noch Art. 6 Abs. 1 GAV von Umbauten. Erst das
vom Stadtrat festgesetzte Gebührenreglement erwähnt eine Nachzahlung bei
"Um- und Erweiterungsbauten" (Ziffer D.2.3.1).
4.2
Es fragt
sich somit, ob Vorinstanz und Beschwerdegegnerin unter die Begriffe "Erweiterungsbauten"
oder "Erweiterungen" – wie dies der Stadtrat mit der Fassung von Ziffer
D.2.3.1 des Gebührenreglements bereits gemacht hat – auch Umbauten subsumieren
dürfen.
4.2.1
"Erweiterung" bedeutet "Vergrösserung" oder
"Ausdehnung". Blosse Umbauten, mit welchen ein Gebäude nicht vergrössert
oder die überbaute Fläche nicht ausgedehnt wird, gehören nicht dazu. Die
grammatikalische Auslegung lässt keinen Raum dafür, unter den Begriff der
Erweiterung auch den Umbau zu subsumieren. Mit der Verwendung des Begriffs der Erweiterung
kommt klar zum Ausdruck, dass blosse Umbauten keine Nachzahlung zur Folge
haben.
Entgegen der Auffassung der
Vorinstanzen besagt die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nichts anderes;
insbesondere besagt sie nicht, dass unter Erweiterungsbauten alle
nachträglichen baulichen Veränderungen eines bestehenden Gebäudes zu verstehen
sind, welche dessen Versicherungswert bei einer Neueinschätzung erhöhen. Im
zitierten Leitentscheid ging es um eine kommunale Regelung, welche eine
Nachzahlung bei Um- und Erweiterungsbauten vorsah (RB 1977 Nr. 110 = ZBl
78/1977 S. 536 ff.); in solchen Fällen können zwanglos sämtliche
baulichen Veränderungen Anlass für eine Nachzahlung sein. Das
Verwaltungsgericht führte allerdings nur aus, dass unter den Begriffen Umbauten
und
Erweiterungsbauten alle nachträglichen baulichen Veränderungen eines
bestehenden Gebäudes zu verstehen sind (VGr, 12. Oktober 2004,
VB.2004.00190, E. 3.2, www.vgrzh.ch). Dies bedeutet gerade nicht, dass
bereits unter dem Begriff "Erweiterungsbaute" sämtliche
nachträglichen baulichen Veränderungen zu verstehen wären.
4.2.2
Der Bezirksrat ist sodann der Auffassung, dass der Wortlaut der
Bestimmungen zu sachlich unhaltbaren und damit willkürlichen Ergebnissen führt
(act. 4 E. 4 S. 5). Dies trifft nicht zu. Wenn nur
Erweiterungsbauten Anlass für eine Gebührennachzahlung sind, so entspricht dies
im Wesentlichen einer Abgabenbemessung nach Bauvolumen. Auch das Bauvolumen ist
bei Anschlussgebühren ein zulässiger Anknüpfungspunkt (vgl. vorn E. 3.2).
Es lässt sich nicht sagen, eine teleologische Auslegung nach Sinn und Zweck der
kommunalen Reglemente führe zu einem anderen Ergebnis als die grammatikalische
Auslegung. Es sprechen durchaus plausible Gründe dafür, gewöhnliche Umbauten
nicht als Anknüpfungspunkt für Gebührennachforderungen zu machen – blosse
Umbauten (ohne Nutzungsänderung) dürften in aller Regel keinen Einfluss auf den
Wasserverbrauch und die Abwassermenge haben.
4.2.3
Zu erwähnen ist immerhin, dass die Beschränkung von Nachzahlungen auf
Erweiterungsbauten Ungleichheiten schaffen kann, wenn es bei Neubauten allein
auf den Versicherungswert ankommt: Werden werterhöhende Arbeiten, welche eine
Erhöhung des Basiswertes bewirken, nur berücksichtigt, wenn damit eine
Erweiterung des Gebäudes stattfindet, so können Eigentümer werterhöhend umgebauter
Altbauten gegenüber den Eigentümern neu erstellter Gebäude, die von Anfang an
aufwendiger errichtet worden sind, bevorzugt sein (vgl. VGr, VB.2004.00190,
E. 3.3 a.E., mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Dies ändert indessen nichts
daran, dass Art. 6 Abs. 1 GAV und 51 RAV keine genügenden Grundlagen sind
für eine Nachzahlung auf blossen Umbauten, seien diese werterhöhend oder nicht.
Es ist nicht zulässig, die Gebührenpflicht im Interesse einer Gleichbehandlung
entgegen dem klaren Wortlaut auf blosse Umbauten auszudehnen.
4.2.4
Ebenfalls unzulässig ist es, die kommunalen Bestimmungen aus
Praktikabilitätsgründen anders auszulegen. Wohl trifft es zu, dass eine
Zuordnung der einzelnen Bauausgaben eine aufwendige Arbeit darstellen kann. Solche
und ähnliche Zuordnungen sind aber auch etwa dort zu treffen, wo es um die
Abgrenzung zwischen wertvermehrenden und werterhaltenden Ausgaben geht.
5.
5.1
Gemäss Art. 6
Abs. 1 GAV können Nachgebühren allerdings nicht nur bei Erweiterungsbauten,
sondern auch bei erheblichen Nutzungsänderungen anfallen. Demzufolge können
Umbauten immerhin dann Nachzahlungen für den Kanalisationsanschluss zur Folge
haben, wenn mit dem Umbau eine erhebliche Nutzungsänderung einhergeht. Daneben
könnten auch andere, hier nicht zur Diskussion stehende Nutzungsänderungen
Anlass für Nachgebühren sein.
Eine Nutzungsänderung liegt vor, wenn die mit der neuen
Benützung verbundenen Auswirkungen in irgendeiner Hinsicht intensiver sind als
die bisherigen (vgl. VGr, 19. März 2009, VB.2009.00324, E. 4;
Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 211).
5.2
Im
Gegensatz zu Art. 6 Abs. 1 GAV enthält Art. 51 RAW nur den
Begriff der wesentlichen Erweiterungen. Wie gesehen, bedeutet "erweitern"
neben "vergrössern" auch "ausdehnen"; in einem übertragenen
Sinn lässt sich unter der Erweiterung eines Gebäudes folglich auch eine Erweiterung
bzw. eine  Intensivierung der Nutzung verstehen. Es ist deshalb davon auszugehen,
dass auch für den  Anschluss an die Wasserversorgung bei wesentlicher
Erweiterung der Gebäudenutzung eine Nachgebühr geschuldet ist.
5.3
Als
Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die massgebenden Reglemente des Grossen
Gemeinderats nachträgliche Anschlussgebühren nur erlauben, wenn ein Gebäude erweitert
wird oder wenn Umbauten erfolgen, welche eine massgebliche Änderung der Nutzung
bewirken. Für gewöhnliche Umbauten, welche keine erheblichen Nutzungsänderungen
nach sich ziehen, erlauben die Reglemente des Grossen Gemeinderates hingegen
keine nachträgliche Gebührenerhebung.
6.
6.1
Die
fraglichen Gebühren stellen Kausalabgaben dar; es handelt sich um Benützungsgebühren,
die als einmalige Gegenleistungen der Grundeigentümerschaft für das Recht erhoben
werden, das Verteilernetz für die Zuleitung des Wassers und die Kanalisation
für die Ableitung des Abwassers zu benutzen, allenfalls auch um Beiträge bzw.
Vorzugslasten, soweit damit der Aufwand für Erstellung und Unterhalt der
Anlagen gedeckt werden soll (vgl. BGE 112 Ia 260 E. 5a; VGr, 4. Juni
2009, VB.2009.00048, E. 2.1, www.vgrzh.ch).
Gemäss
dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht bedürfen öffentliche Abgaben – abgesehen
von Kanzleigebühren – einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das
Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so
muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe
und deren Bemessungsgrundlage selber festlegen. Nach konstanter Rechtsprechung
des Bundesgerichts handelt es sich bei diesem Prinzip um ein
verfassungsmässiges Recht des Bundes; es wird für die öffentlichen Abgaben des
Bundes in Art. 164 Abs. 1 lit. d der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) festgehalten (vgl. Pierre Tschannen in: Bernhard Ehrenzeller et al.
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. A.,
Zürich etc. 2008, Art. 164 N. 23). Sodann ist es in Art. 126
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) mit Bezug auf
die – nicht unter die Steuern im Sinn von Art. 125 KV fallenden –
"weiteren Abgaben", d.h. die Kausal- und Lenkungsabgaben, des kantonalen
und kommunalen Rechts verankert. Allerdings bleiben nach Art. 137 KV
"Erlasse und Anordnungen, die in einem nach der früheren Verfassung gültigen
Verfahren beschlossen worden sind, [...] in Kraft". Darunter fallen jene
Erlasse, die aufgrund der verschärften Anforderungen der neuen
Kantonsverfassung an die Gesetzesform neu nicht mehr über eine genügende
gesetzliche Grundlage verfügen würden (vgl. Madeleine Camprubi in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 137 N. 4 und 7 ff.).
Älteren Verordnungen kann daher die Verbindlichkeit nicht aufgrund von Art. 126
KV abgesprochen werden. Demnach ist im vorliegenden Fall allein das
bundesverfassungsrechtliche Prinzip massgebend.
6.2
Die
Rechtsprechung hat die Anforderungen an die Abgabenbemessung bei gewissen Arten
von Kausalabgaben gelockert, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche
Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip; vgl. hierzu BGE 132 II 47
E. 4.1 S. 55 f.) begrenzt wird und nicht allein der
Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Die Tragweite des
Legalitätsprinzips ist demnach nach der Art der Abgabe zu differenzieren. Dabei
darf dieser Grundsatz weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise
überspannt werden, dass er mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der
Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 132 II 371 E. 2.1
S. 374 mit Hinweisen).
6.3
Wie gesehen,
enthalten die Reglemente des Grossen Gemeinderates als formelles Gesetzesrecht
der Gemeinde Illnau-Effretikon keine Grundlage für nachträgliche Anschlussgebühren
auf gewöhnlichen Umbauten (vgl. vorn E. 5.3).
Sodann enthält auch das kantonale Recht keine
formellgesetzliche Grundlage, welche den Gegenstand der Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren
hinreichend bestimmt regelt (vgl. BGr, 9. August 2007, 2C_150/2007,
E. 4, www.bger.ch = ZBl 109/2008 S. 277; VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00048,
E. 3.1 und 3.2, www.vgrzh.ch).
Damit bleibt für die Exekutive der Stadt Illnau-Effretikon
kein Raum, um
von der übergeordneten Regelung der
kommunalen Legislative abzuweichen
und weitere Anknüpfungen für die Gebührenerhebung
zu schaffen. Der von der Exekutive ergangenen Regelung, wonach eine Nachzahlung
auch bei
Umbauten
geschuldet ist (vgl. act. 4 E. 4 S. 4),
muss die Anwendung versagt bleiben.
7.
Es bleibt zu prüfen, welche der an den Liegenschaften der Beschwerdeführerin
vorgenommenen Änderungen als wesentliche Erweiterungen bzw. als erhebliche
Nutzungsänderungen zu qualifizieren sind.
7.1
Nach
Auffassung der Beschwerdeführerin selbst zählen dazu der Ausbau der Sockelgeschosse
bei zwei Gebäuden mit insgesamt sechs Maisonettewohnungen und der Einbau von
vier zusätzlichen Waschküchen (act. 2 S. 3). Dem bleibt nichts
beizufügen.
7.2
Die Beschwerdegegnerin
sodann nennt als abgabepflichtig im Besonderen die Schaffung von vier
zusätzlichen Bastelräumen sowie die Vergrösserung von Balkonen (act. 8
S. 3).
Die Vergrösserungen der Balkone sind entgegen der Auffassung
der Beschwerdeführerin im Rekursverfahren (act. 7/1 S. 5) fraglos als
Erweiterungsbauten im Sinne von  Art. 6 Abs. 1 GAV und 51 RAW zu
subsumieren. Gegenteilig ist die Zusammenlegung von kleineren Wohnungen zu
grösseren Einheiten zu beurteilen. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass
die Liegenschaften deswegen intensiver benutzt würden. Ebenso wenig liegt in
den weiteren von der Beschwerdegegnerin aufgeführten Arbeiten wie dem Ersatz
der Leitungen oder der Erstellung einer Solaranlage (act. 8 S. 3)
eine Erweiterungsbaute oder eine intensivere Liegenschaftsnutzung. Mit Bezug
auf die Einrichtung von Bastelräumen liegt eine Erweiterung der Nutzung
hingegen auf der Hand.
7.3
Die Beschwerdeführerin
nennt einen Mehrwert von Fr. 740'000.-, welcher durch die
Wohnraumerweiterung geschaffen worden sei (act. 2 S. 6). Gemäss dem
Rechtsbegehren ist sie bereit, auf diesem Betrag Gebühren zu bezahlen. Es ist
allerdings nicht nachvollziehbar, ob darin sämtliche Arbeiten, welche für die
Erweiterung bzw. die intensivere Nutzung der Liegenschaft aufgewendet wurden,
enthalten sind. Die Beschwerdegegnerin bestreitet denn auch, dass nur
Investitionen von Fr. 740'000.- Grundlage für die Gebührenrechnung seien (act. 8
S. 8).
7.4
Vor dem
rechtlichen Hintergrund, dass nachträgliche Gebühren für Wasser- und Kanalisationsanschlüsse
in der Stadt Illnau-Effretikon lediglich für Mehrwerte erhoben werden dürfen,
welche auf Erweiterungsbauten oder erheblichen Nutzungsänderungen beruhen,
erweist sich der Sachverhalt somit als unzureichend geklärt.
Die angefochtenen
Entscheide von Beschwerdegegnerin und Bezirksrat sind demnach aufzuheben. Die
Sache ist in Anwendung von § 64 Abs. 1 VRG zur Neufestsetzung der Nachzahlungsgebühren
an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 64 N. 6).
8.
Beim vorliegenden Ergebnis
braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob die Gebührennachzahlungen faktisch an
das Erfordernis einer Baubewilligung anknüpfen und ob eine solche Anknüpfung
gegebenenfalls zu Rechtsungleichheiten führt. Die Beschwerdeführerin
beanstandet die Gebührennachforderung auch unter diesem Aspekt lediglich
insoweit, als der Forderung keine baulichen Erweiterungen oder
Nutzungsänderungen zugrunde liegen (act. 2 S. 6).
9.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens obsiegt keine
Partei überwiegend, weshalb die Kosten – entsprechend der Praxis bei
Rückweisungen – den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen sind (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Dasselbe gilt für die Kosten des
Rekursverfahrens im Umfang von total Fr. 904.-.
Bei diesem Ergebnis besteht weder für das Rekurs- noch für
das Beschwerdeverfahren ein Anlass für die Zusprechung einer Parteientschädigung
(vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
10.
Beim vorliegenden Urteil
handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird überwiegend
als Zwischenentscheid qualifiziert, der sich nur unter den Voraussetzungen von Art. 93
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
weiterziehen lässt (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Die direkte Anfechtbarkeit
ist lediglich dann gegeben, wenn der Entscheid einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen
bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b). Als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG
ist ein Rückweisungsentscheid dann einzustufen, wenn der unteren Instanz kein
Beurteilungsspielraum mehr verbleibt (BGE 134 II 124 E. 1.3).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden der Beschluss des Bezirksrats Pfäffikon
vom 6. Oktober 2009 sowie die beiden Verfügungen des Bauamts von
Illnau-Effretikon vom 18. Mai 2009 aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der
Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zur Neufestsetzung der Gebühren zurückgewiesen.
2.
Die Kosten des Rekursverfahrens in der Höhe von Fr. 904.- werden den
Parteien je zur Hälfte auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'060.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung
an…