zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00580 · 2006-03-23 · de

Denkmalschutz | Entlassung aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung (ehem. Güterbahnhof Zürich, Bau des geplanten Polizei- und Justizzentrums) In Frage steht die Anwendung einer Bestimmung des Gesetzes für ein Polizei- und Justizzentrum (PJZG), welche den Entscheid der Inventarentlassung der Baudirektion überträgt. Auch wenn es sich dabei nicht um eine einschlägige Bestimmung des PBG handelt, so sind die Heimatschutz-Vereinigungen wegen der Sachproblematik gleichwohl zur Erhebung von Rechtsmitteln legitimiert. Daneben ergibt sich die Legitimation auch aus dem eidg. Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG) (E. 1.2). Die Inventarentlassung kann nicht als blosse Vollzugsanordnung gestützt auf das PJZG gewürdigt werden. Sie kann deshalb angefochten werden (E. 2.2). Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich, dass bereits mit dem Erlass des PJZG eine Interessenabwägung erfolgt ist, wonach der Bau des Zentrums dem Schutz des Güterbahnhofs vorgehe (E. 3). Frage offen gelassen, ob die Rügen gegen die Inventarentlassung schon früher bei einer Anfechtung des PJZG hätten vorgebracht werden können und müssen. Zugunsten der Beschwerdeführenden ist unter den vorliegenden Umständen von der Möglichkeit zur akzessorischen Anfechtung des PJZG auszugehen (E. 4). Der Betrieb des PJZ dient nicht der Erfüllung von Bundesaufgaben im Sinn des NHG, weshalb auch nicht die darin verankerte "Schonungspflicht" zur Anwendung gelangt (E. 5.2). Das vorliegend gewählte etappierte Vorgehen, wonach zuerst die Inventarentlassung geprüft wird, welche Grundlage für weitere Entscheide bildet, widerspricht nicht dem raumplanungsrechtlichen Koordinationsgebot. Das Gesetzgebungsverfahren ist dem Koordinationsgebot nur beschränkt zugänglich (5.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.03.2006 VB.2005.00580
Zurich Verwaltungsgericht 23.03.2006 VB.2005.00580
Zurigo Verwaltungsgericht 23.03.2006 VB.2005.00580

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00580
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00580
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.03.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 05.10.2006 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Denkmalschutz
Entlassung aus dem Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung (ehem. Güterbahnhof Zürich, Bau des geplanten Polizei- und Justizzentrums)
In Frage steht die Anwendung einer Bestimmung des Gesetzes für ein Polizei- und Justizzentrum (PJZG), welche den Entscheid der Inventarentlassung der Baudirektion überträgt. Auch wenn es sich dabei nicht um eine einschlägige Bestimmung des PBG handelt, so sind die Heimatschutz-Vereinigungen wegen der Sachproblematik gleichwohl zur Erhebung von Rechtsmitteln legitimiert. Daneben ergibt sich die Legitimation auch aus dem eidg. Natur- und Heimatschutzgesetz (NHG) (E. 1.2).
Die Inventarentlassung kann nicht als blosse Vollzugsanordnung gestützt auf das PJZG gewürdigt werden. Sie kann deshalb angefochten werden (E. 2.2).
Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich, dass bereits mit dem Erlass des PJZG eine Interessenabwägung erfolgt ist, wonach der Bau des Zentrums dem Schutz des Güterbahnhofs vorgehe (E. 3).
Frage offen gelassen, ob die Rügen gegen die Inventarentlassung schon früher bei einer Anfechtung des PJZG hätten vorgebracht werden können und müssen. Zugunsten der Beschwerdeführenden ist unter den vorliegenden Umständen von der Möglichkeit zur akzessorischen Anfechtung des PJZG auszugehen (E. 4).
Der Betrieb des PJZ dient nicht der Erfüllung von Bundesaufgaben im Sinn des NHG, weshalb auch nicht die darin verankerte "Schonungspflicht" zur Anwendung gelangt (E. 5.2).
Das vorliegend gewählte etappierte Vorgehen, wonach zuerst die Inventarentlassung geprüft wird, welche Grundlage für weitere Entscheide bildet, widerspricht nicht dem raumplanungsrechtlichen Koordinationsgebot. Das Gesetzgebungsverfahren ist dem Koordinationsgebot nur beschränkt zugänglich (5.3).
Abweisung.
Stichworte:
DENKMALPFLEGE
DENKMALSCHUTZ
FORMEN DES VERWALTUNGSHANDELNS
HEIMATSCHUTZ
INTERESSENABWÄGUNG
INVENTARENTLASSUNG
KOORDINATION
LEGITIMATION
POLIZEI- UND JUSTIZZENTRUM
VERBANDSLEGITIMATION
VERFÜGUNG
VOLLZUGSANORDNUNG
Rechtsnormen:
Art. 78 BV
Art. 3 NHG
Art. 12 NHG
§ 338a Abs. II PBG
§ 2 PJZG
§ 3 PJZG
Art. 25a RPG
Art. 33 Abs. II RPG
§ 19 Abs. I VRG
Publikationen:
BEZ 2006 Nr. 28 S. 17
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A.
Der
Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl, bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude,
der Güterempfangshalle und der Güterversandhalle, ist als potenzielles
Schutzobjekt im Inventar der kunst- und kulturhistorischen Schutzobjekte von
kommunaler Bedeutung der Stadt Zürich (Mitbeteiligte 2) aufgenommen. Am 30. November
2003 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich das Gesetz vom 7. Juli
2003 für ein Polizei- und Justizzentrum (PJZG) an. Damit wurde die Grundlage
für den Bau eines Polizei- und Justizzentrums Zürich (PJZ) in Zürich-Aussersihl
geschaffen, in dem zentrale Abteilungen der Kantonspolizei und der
Strafverfolgungsbehörden, Ausbildungseinrichtungen der Polizei sowie das
Polizeigefängnis und ein weiteres Bezirksgefängnis des Bezirks Zürich zusammengeführt
werden sollen (§ 1 PJZG). Zur Verwirklichung des PJZ erwirbt der Kanton
das Areal Güterbahnhof in Zürich-Aussersihl von den Schweizerischen
Bundesbahnen (SBB) (Mitbeteiligte 1) und erstellt auf diesem Areal eine
Neuüberbauung (§ 2 PJZG). Für den Entscheid über die Entlassung der sich
auf dem Areal befindenden schützenswerten Bauten aus dem kommunalen
Denkmalschutzinventar ist die Baudirektion zuständig (§ 3 PJZG).
B.
Am 4. Mai
2005 entschied die Baudirektion (Beschwerdegegnerin), dass der Güterbahnhof in
Zürich-Aussersihl, bestehend aus dem Güterexpeditionsgebäude und den zwei Güterhallen,
nicht unter Denkmalschutz gestellt werde und aus dem Inventar der kunst- und
kulturhistorischen Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung der Stadt Zürich
entlassen werde, sobald gestützt auf eine rechtskräftige Baubewilligung die
Baufreigabe für das PJZ auf dem Areal Güterbahnhof erteilt worden sei.
II.
Gegen diese Verfügung erhob der Schweizer Heimatschutz (Beschwerdeführer
1) für sich und namens des Zürcher Heimatschutzes (Beschwerdeführer 2) am 11. Juni
2005 Rekurs an den Regierungsrat mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung sei
aufzuheben und die drei Gebäude seien unter Denkmalschutz zu stellen. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangten die Rekurrenten, zur Abklärung der
Bedeutung des Güterbahnhofs sei ein Gutachten der Eidgenössischen Kommission
für Denkmalpflege (EDK) einzuholen. Im Sinne eines Eventualantrages beantragten
sie weiter, die Baudirektion sei anzuweisen, auf Grund des Gutachtens der EKD
sowie einer ernsthaften Prüfung von Teilerhaltungslösungen eine neue
Interessenabwägung vorzunehmen.
Der Regierungsrat eröffnete das Rekursverfahren gegenüber
den SBB als Grundeigentümerinnen und der Baudirektion als Beschwerdegegnerin;
ferner bezog er die Stadt Zürich, die Direktion der Justiz und des Innern, die
Direktion für Soziales und Sicherheit, die Finanzdirektion sowie das Bundesamt
für Kultur als Mitbeteiligte in das Verfahren mit ein. Am 2. November 2005
trat der Regierungsrat auf den Rekurs nicht ein, da die angefochtene Verfügung
das formell erlassene PJZG vollziehe und daher nur deklaratorische Bedeutung
habe. Selbst wenn das PJZG Raum für eine Interessenabwägung liesse, wäre die Verfügung
materiell zu bestätigen. Auf die Ausfällung von Rekurskosten verzichtete der Regierungsrat,
da die angefochtene Verfügung zu Unrecht eine Rechtsmittelbelehrung enthalten
habe. Der Rekursentscheid selber enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.
III.
Der Schweizer und der Zürcher Heimatschutz erhoben gegen
diesen Rekursentscheid am 8. Dezember 2005 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und erneuerten ihre bereits im Rekursverfahren erhobenen
Anträge. Subeventuell verlangten sie zusätzlich, die Inventarentlassung sei an
das Vorliegen eines rechtskräftigen Gestaltungsplans bzw. einer rechtskräftigen
Baubewilligung zu knüpfen, alles unter Kostenfolge.
Gleichzeitig erhoben die beiden Beschwerdeführenden auch
staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Am 16. Dezember 2005
setzte der Präsident der I. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts
das Beschwerdeverfahren 1A.317/2005 aus und ersuchte das Verwaltungsgericht,
ihm zu gegebener Zeit ein Exemplar seines Entscheids zukommen zu lassen.
Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren beantragte
die Staatskanzlei des Kantons Zürich für den Regierungsrat am 17. Januar
2006, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen.
Die Baudirektion reichte ihre Beschwerdeantwort am 20. Januar 2006 ein mit
dem Begehren, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie
abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführenden.
Die Beschwerdeantwort von Seiten der SBB erfolgte am 20. Januar 2006 und
schloss auf Beschwerdeabweisung, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden. Am 9. Februar
2006 liess sich auch der Stadtrat von Zürich vernehmen und beantragte die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde.
Auf entsprechende Verfügung hin reichte der Schweizer
Heimatschutz dem Verwaltungsgericht am 10. März 2006 eine Vollmacht des
Zürcher Heimatschutzes nach.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Strittig
ist eine staatliche Anordnung aus dem Bereich des Natur- und Heimatschutzes.
Solche Anordnungen können beim Regierungsrat mit Rekurs angefochten und anschliessend
mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (vgl. § 329 Abs. 2
lit. a Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975, PBG; § 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).
1.2
Die
Berechtigung beider Beschwerdeführenden zur Rekurs- und Beschwerdeerhebung
ergibt sich aus § 338a Abs. 2 PBG. Nach dieser Bestimmung sind
kantonal tätige Vereinigungen, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton
statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz widmen, zur Anfechtung von Anordnungen
und Erlassen unter anderem berechtigt, soweit sich diese auf den III. Titel des
PBG (Natur und Heimatschutz gemäss den §§ 203 bis 217 PBG) stützen. Im
vorliegenden Fall steht zwar nicht die Anwendung des PBG selber in Frage, da
die Beschwerdeführenden mit den Vorinstanzen offenbar darin übereinstimmen,
dass das PJZG den Bestimmungen des PBG über den Natur- und Heimatschutz
vorgeht. Indessen handelt es sich, soweit die Auslegung des PJZG strittig ist,
jedenfalls auch um Fragen des kantonalen Natur- und Heimatschutzes. Der Sache
nach müssen diese ebenfalls mittels kantonaler Verbandsbeschwerde thematisiert
werden können, zumal das PJZG keine die Legitimation gemäss § 338a Abs. 2
PBG einschränkende Spezialbestimmung kennt.
Zusätzlich kann sich der Beschwerdeführer 1 als
beschwerdeberechtigte Organisation für seine Legitimation auch auf Art. 12
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG)
stützen (vgl. Art. 1 samt Anhang 1 der Verordnung vom 27. Juni
1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur-
und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen, VBO). Dem steht nicht
entgegen, dass vorliegend gerade strittig ist, ob die angefochtene Verfügung
der Baudirektion in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergangen ist und das NHG
demnach überhaupt zur Anwendung kommt. Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
ans Bundesgericht kann auch geltend gemacht werden, dass eine bundesrechtliche
Bestimmung zu Unrecht nicht zur Anwendung gelangt ist (BGE 100 Ib 445 E. 2b
mit Hinweisen), weshalb gegen die Verfügung letztinstanzlich die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht.
1.3
Die
Baudirektion beantragt Nichteintreten auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2,
da diese weder die Rekurs- noch die Beschwerdeschrift unterzeichnet und auch
keine Vollmacht zugunsten des Beschwerdeführers 1 eingereicht habe. Wird ein
Rechtsmittel in fremden Namen erhoben, so ist dieses nur gültig, wenn eine vom
Vertretenen unterzeichnete schriftliche Vollmacht vorliegt. Bevor jedoch
mangels Vollmacht auf ein Rechtsmittel nicht eingetreten werden darf, ist eine
Nachfrist zur Verbesserung anzusetzen (vgl. § 23 Abs. 2 in Verbindung
mit § 70, § 56 Abs. 1 VRG, RB 1983 Nr. 12). Die
Beschwerdeführerin 2 hat im Beschwerdeverfahren innert der ihr angesetzten
Nachfrist die Vollmacht eingereicht. Damit ist auch ihre Beschwerde gültig.
1.4
Der
Regierungsrat ist auf den Rekurs nicht eingetreten, da die angefochtene
Verfügung der Baudirektion seiner Auffassung nach gar nicht anfechtbar war.
Unabhängig davon, ob diese Beurteilung zutrifft oder nicht, sind die im
Rekursverfahren formell unterlegenen Beschwerdeführenden durch diesen Entscheid
berührt und haben ein Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (§ 21 lit. a
in Verbindung mit § 70 VRG; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich
1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 98). Auf die Beschwerde ist daher entgegen
der fehlenden Rechtsmittelbelehrung im Rekursentscheid auch unter diesem
Gesichtspunkt einzutreten. Das Vorliegen eines Anfechtungsobjektes ist erst im
Rahmen der materiellen Beurteilung zu thematisieren.
2.
2.1
Anfechtungsobjekt
eines Rekurses oder einer Beschwerde sind Anordnungen im Sinne von § 19
VRG. Darunter sind entsprechend dem bundesrechtlichen Verfügungsbegriff die an
den Einzelnen gerichteten Hoheitsakte zu verstehen, durch die eine konkrete
verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in
verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Schutzmassnahmen des Natur-
und Heimatschutzes können zudem unabhängig davon angefochten werden, ob sie in
einer Verfügung oder einer Verordnung ergangen sind (RB 1986 Nr. 14; Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 19 N. 98 und 111; § 41 N. 12).
Der Regierungsrat leitet die fehlende Anfechtbarkeit der
Baudirektionsverfügung zu Recht nicht daraus ab, dass sie eine
Inventarentlassung zum Inhalt habe. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts
bildet nämlich die Entlassung eines Schutzobjekts aus dem Inventar eine durch
die Natur- und Heimatschutzverbände anfechtbare Verfügung (RB 1990 Nr. 13).
Jedoch argumentiert der Regierungsrat, der Verzicht auf die Unterschutzstellung
und die Inventarentlassung sei eine sich zwangsläufig aus dem PJZG ergebende
Vollzugsanordnung und habe nur deklaratorische Bedeutung; da sie keine neuen
Belastungen auferlege, sei sie nicht anfechtbar.
2.2
Der
Verwaltungsprozess unterscheidet zwischen dem Entscheidungsverfahren, welches
mit der vollstreckbaren Sachverfügung endet, und dem Vollstreckungsverfahren,
worin die zwangsweise Durchsetzung der Sachverfügung angeordnet wird. Infolge
dieser Funktionsteilung kann die Sachverfügung im Vollstreckungsverfahren in
der Regel nicht mehr auf ihre Rechtsmässigkeit hin überprüft werden (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 19 N. 67). Die Vollzugsanordnung ist daher nur insoweit anfechtbar,
als sie dem Betroffenen neue Pflichten überbindet (RB 1985 Nr. 13).
Im vorliegenden Fall ging der Inventarentlassung durch die
Baudirektion kein Verwaltungsverfahren, sondern ein Gesetzgebungsverfahren
voraus. Entsprechend endete jenes Verfahren auch nicht etwa in einer den
Heimatschutzverbänden gegenüber individuell eröffneten Sachverfügung, welche
Schutz- und Nutzungsinteressen gegeneinander abwog, sondern im PJZG als
formellem Gesetz. Unabhängig davon, ob dieses Gesetz mit einem kantonalen
Rechtsmittel hätte angefochten werden können (vgl. dazu E. 4), geht es
nicht an, den Verbänden die Anfechtung der Inventarentlassung als
Vollzugsanordnung ganz zu verwehren. Es ist als Frage der materiellen Anwendung
des kantonalen Rechts zu prüfen, ob und inwieweit das PJZG die
Inventarentlassung zulässt bzw. verlangt.
2.3
Der
Regierungsrat hätte daher auf den Rekurs materiell eintreten müssen. Da er sich
indessen mit der Auslegung und Anwendung des PJZG – wenn auch im Rahmen des Eintretens
– auseinandergesetzt hat, steht einer diesbezüglichen Überprüfung des Rekursentscheides
durch das Verwaltungsgericht nichts entgegen.
3.
Die Beschwerdeführenden machen in erster Linie geltend,
die Auffassung von Baudirektion und Regierungsrat, wonach der Gesetzgeber im
PJZG die erforderliche Interessenabwägung bezüglich einer denkmalpflegerisch
motivierten Erhaltung der Güterbahnhofgebäude abschliessend vorweggenommen
habe, beruhe auf einer unrichtigen Auslegung dieses Gesetzes. Der Einwand ist
unbegründet.
Der Regierungsrat anerkennt in seinem Entscheid wie
bereits zuvor die Baudirektion durchaus die potenzielle Denkmalqualität des
Güterbahnhofs. Er weist jedoch zu Recht auf die Erläuterungen zur
Gesetzesvorlage in der Abstimmungszeitung hin. Darin wurde ausgeführt, dass
eingehende Abklärungen ergeben hätten, dass eine vollständige oder auch nur
teilweise Erhaltung der Gebäude des Güterbahnhofes die Verwirklichung des PJZ
verunmöglichen würde. Die Denkmalpflege des Kantons und diejenige der Stadt
Zürich seien zum Schluss gekommen, dass die Gebäude des Güterbahnhofs aus dem Inventar
der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung entlassen und somit abgebrochen
werden könnten. Wie sich ausserdem aus der Abstimmungszeitung ergibt, war eine
Minderheit des Kantonsrats schon damals der Meinung, die denkmalgeschützten
Gebäude müssten erhalten und mit Neubauten angereichert werden und die Absicht
der Regierung, alles Bestehende abzureissen und durch einen Neubau zu ersetzen,
widerspreche den Bedürfnissen der Wohnbevölkerung (vgl. zur parlamentarischen
Beratung Prot. KR [1999-2003], S. 16596 ff.). Das zeigt, dass
der historische Gesetzgeber bei Erlass des PJZG bereits eine Abwägung zwischen
den Denkmalschutzinteressen und den gegenläufigen kantonalen Interessen am Bau
eines PJZ vorgenommen und sich klar dafür ausgesprochen hat, dass das Areal des
Güterbahnhofs nicht nur ausserhalb der bestehenden inventarisierten Bauten,
sondern auch an deren Stelle neu überbaut werden soll (§ 2 PJZG).
Dieser Auslegung steht auch § 3 PJZG nicht entgegen.
Zwar legt diese Bestimmung nach dem Wortlaut lediglich die Zuständigkeit der
Baudirektion für den Entscheid über die Entlassung der Bauten aus dem
kommunalen Schutzinventar fest. Dies war nach der Auffassung des Regierungsrats
notwendig, weil die Erfüllung einer kantonalen Aufgabe nicht unter dem
Vorbehalt der Inventar-Entlassung durch die Stadt Zürich stehen könne (Weisung
des Regierungsrats, ABl 2002, 316, 337 f.). Indessen hat sich der
Regierungsrat in der Weisung auch eingehend mit der Problematik des
Denkmalschutzes auseinander gesetzt, dabei Lösungsvarianten gegeneinander
abgewogen und schliesslich den Schluss gezogen, dass die bestehenden Bauten des
Güterbahnhofs die – höher gewichtete – Realisierung des PJZ
verunmöglichten (ABl 2002, 322 ff.). Dieser Auffassung folgte wie erwähnt auch
die Mehrheit des Kantonsrats. Die von den Beschwerdeführenden angeführten
weiteren Umstände, so das Gutachten der kantonalen Denkmalpflegekommission
(KDK) vom 11. Januar 2005 oder die im Planungsprozess offen gebliebene
Option auf Erhalt des Güterbahnhofs, haben sich erst nach der Volksabstimmung
ergeben und bilden damit keine massgebenden Anhaltspunkte für die Auslegung des
Gesetzes.
Demnach beinhaltet das PJZG tatsächlich die
spezialgesetzliche Regelung einer konkreten Frage des Natur- und
Heimatschutzes. Dabei kommt es entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden
für die Rechtmässigkeit der angefochtenen Inventarentlassung nicht darauf an,
ob das PJZG den Abbruch des Güterbahnhofs zwingend gebietet oder ob es ihn nur
für zulässig erklärt. In beiden Fällen ersetzt das PJZG die allgemeine
Interessenabwägung, die nach §§ 203 ff. PBG bei der Prüfung von
Schutzmassnahmen verlangt ist. Lässt das PJZG demnach den Verzicht auf
Schutzmassnahmen trotz der anerkannten Schutzwürdigkeit des Güterbahnhofs auch
nur zu, so erweist sich die strittige Inventarentlassung als mit dem kantonalen
Recht vereinbar.
4.
Es fragt sich, ob die heute gegen die Inventarentlassung
erhobenen Rügen nicht schon damals mit einem kantonalen Rechtsmittel gegen das
PJZG hätten vorgebracht werden müssen. Nach kantonalem Recht war ein solches
Rechtsmittel ausgeschlossen, angesichts des verfügungsähnlichen Inhalts des
Erlasses weniger deshalb, weil dem Verwaltungsgericht keine abstrakte
Normenkontrolle zusteht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 8, § 50
N. 115), als vielmehr deswegen, weil Beschlüsse des kantonalen Parlamentes
und des Volkes unabhängig davon, ob sie materiell Verfügungscharakter haben,
der Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht unterliegen (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 41 N. 24). Vorbehalten bleibt allerdings die
verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit zur direkten Überprüfung auch solcher
Erlasse kraft übergeordneten Rechts. Hier fragt es sich ob, die Regelung des
PJZG nicht insofern als Verfügung im Sinn von Art. 33 Abs. 2 des
Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) zu würdigen
sei, als damit die Inventarentlassung abschliessend vorweggenommen worden ist.
Geht man vom Vorliegen einer solchen bundesrechtlichen Verfügung aus (vgl. aber
BGE 125 II 10 E. 3b), so hätten die Beschwerdeführenden damals gegen das
PJZG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht gelangen können, was sie nicht
getan haben. Die Frage nach der direkten Anfechtbarkeit des PJZG kann jedoch
offen bleiben.
Selbst unter Annahme einer solchen direkten Anfechtbarkeit
bleibt nicht ausgeschlossen, dass im jetzigen Rechtsmittelverfahren betreffend
die Inventarentlassung (Verfügung der Baudirektion vom 4. Mai 2005) das
PJZG akzessorisch auf seine Vereinbarkeit mit dem Bundesrecht überprüft werden
kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 137 ff.). Allerdings ist
dieser Schluss nicht zwingend; denn ausgehend davon, dass das PJZG wegen seines
sich aus Art. 33 Abs. 2 RPG ergebenden Verfügungscharakters direkt
mit kantonaler Beschwerde hätte angefochten werden können, rechtfertigt es
sich, diesbezüglich die Grundsätze anzuwenden, die in der Rechtsprechung zur
akzessorischen Überprüfung von Nutzungsplänen bei der Anfechtung baurechtlicher
Entscheide entwickelt worden sind: Danach ist eine akzessorische Überprüfung
solcher Rechtsakte nur ausnahmsweise unter besonderen Voraussetzungen möglich, im
Wesentlichen nur dann, wenn der Betroffene zuvor keine Möglichkeit hatte, seine
Interessen zu verteidigen (Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs-
und Baurecht, Zürich 1998, N. 1068; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 27).
Ob diese Voraussetzungen hier erfüllt sind, ist fraglich (vgl. insbesondere  BGE 123
II 337 E. 3, wo eine akzessorische Überprüfung der Nutzungsplanung
aufgrund von Beschwerden ideeller Verbände von vornherein abgelehnt wird). Im
Folgenden wird zugunsten der Beschwerdeführenden davon ausgegangen, das PJZG
sei – selbst unter der Annahme einer direkten Anfechtbarkeit – im
jetzigen Rechtsmittelverfahren betreffend die Inventarentlassung einer
akzessorischen Überprüfung auf seine Vereinbarkeit mit Bundesrecht zugänglich.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, die Inventarentlassung widerspreche dem Bundesrecht,
nämlich einerseits Art. 78 der Bundesverfassung vom 18. April 1998
(BV) und Art. 3 Abs. 1 NHG sowie anderseits dem Koordinationsgebot
von Art. 25a RPG.
5.2
Gemäss Art. 78
BV sind für den Natur- und Heimatschutz die Kantone zuständig (Abs. 1).
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes in dieser Materie beschränkt sich daher
nur auf einzelne Aspekte wie Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und Heimatschutzes
bei Erfüllung einer Bundesaufgabe (Abs. 2), Unterstützung der Bestrebungen
des Natur- und Heimatschutzes (Abs. 3), Schutz der Tier- und Pflanzenwelt
und ihrer Lebensräume (Abs. 4) sowie Schutz der Moore und Moorlandschaften
(Abs. 5). Dementsprechend hängt die unmittelbare Anwendbarkeit des NHG im
Einzelfall davon ab, ob ein solcher Sachbezug vorliegt. Bei der Erfüllung von
Bundesaufgaben sorgen der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone
gemäss Art. 3 Abs. 1 NHG dafür, dass das heimatliche Landschafts- und
Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont
werden, und wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert
erhalten bleiben. Wie die genannten Körperschaften dieser Pflicht im Einzelnen
nachkommen, legt Art. 3 Abs. 2 NHG fest, wobei unter anderem der
Verzicht auf eigene Bauten und Anlagen oder die Bewilligungsverweigerung in
Frage kommt. Die Pflicht zur Rücksichtnahme gilt sodann unabhängig davon, ob
das Objekt von nationaler oder nur von regionaler und lokaler Bedeutung ist (Art. 3
Abs. 3 in Verbindung mit Art. 4 NHG).
Die Beschwerdeführenden berufen sich auf das NHG mit der
Begründung, der Güterbahnhof stehe heute noch im Eigentum der SBB und diene der
Erfüllung einer Bundesaufgabe d.h. dem Bahnbetrieb. – Dieser Argumentation
kann nicht gefolgt werden. Die im Streit liegende Verfügung vom 4. Mai
2005 steht in keinem Zusammenhang mit dem Bahnbetrieb. Sie ist vielmehr gemäss
Disp.-Ziff. 1 ausdrücklich an die Baufreigabe für das PJZ gestützt auf
eine rechtkräftige Baubewilligung gebunden. Der Bau und Betrieb eines solchen
Zentrums dient der Erfüllung einer kantonalen und nicht einer Bundesaufgabe
(vgl. Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A.,
Bern 2002, S. 389 f. mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 120 Ib
27 = Pra 1994 Nr. 223 S. 734). Daran ändert nichts, dass die SBB
derzeit noch Eigentümerinnen des Areals sind, welches sie allerdings bereits am
25. Oktober 2002 an den Kanton Zürich verkauft haben. Auch dass die Anlage
bisher einer Bundesaufgabe diente, spielt keine Rolle, da der Abbruch des Güterbahnhofs
zugunsten eines Neubaus für das PJZ gerade voraussetzt, dass die Gebäude nicht
mehr für den Bahnbetrieb gebraucht werden. Ein anderer Bezug zu einer in Art. 78
BV genannten Materie ist nicht ersichtlich.
Soweit die Beschwerdeführenden sich sinngemäss gegen den
Verkauf bzw. die Übereignung der Liegenschaft wehren, ist ihr Anliegen
verfehlt. Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet einzig der
verfügte Verzicht auf Schutzmassnahmen und die Inventarentlassung, nicht aber
der Liegenschaftenverkauf. Der Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages
zwischen zwei öffentlichrechtlichen Körperschaften bildet ohnehin kein im Verwaltungsverfahren
anfechtbarer Hoheitsakt.
Erging die angefochtene Verfügung demnach nicht in Erfüllung
einer Bundesaufgabe, so spielt es keine Rolle, ob der Güterbahnhof selber in
einem Inventar des Bundes von Objekten nationaler Bedeutung eingetragen ist
oder nach Auffassung der Beschwerdeführenden in ein solches eingetragen werden
sollte. Weitere Abklärungen zur Bedeutung des Güterbahnhofs erübrigen sich
daher.
5.3
Nach Art. 25a
RPG ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt, wenn
die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden
erfordert (Abs. 1). Diese Behörde hat für eine gemeinsame öffentliche
Auflage aller Gesuchsunterlagen und für eine inhaltliche Abstimmung sowie
möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen zu
sorgen (Abs. 2 lit. b und d). Die zu koordinierenden Entscheide
dürfen keine Widersprüche enthalten (Abs. 3). Diese Grundsätze sind auf
das Nutzungsplanverfahren sinngemäss anwendbar (Abs. 4). Im Kanton Zürich
ist im Regelfall die örtliche Baubehörde die für die Koordination verantwortliche
Stelle (§ 9 Abs. 1 lit. a der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember
1997, BVV). Sie sorgt dafür, dass die kommunalen und kantonalen Entscheide
widerspruchsfrei getroffen und mit einheitlicher Rechtsmittelbelehrung versehen
werden. Sind mehrere kantonale Entscheide zu treffen, werden diese vorab durch
die kantonale Leitstelle koordiniert (§ 9 Abs. 2 und § 12 Abs. 1
BVV).
Die Beschwerdeführenden bringen vor, im
Planungsprozess seien die Abklärungen betreffend Schutzwürdigkeit des
Güterbahnhofs vernachlässigt worden; der Standortentscheid sei verfrüht
getroffen worden, weshalb das Koordinationsgebot des RPG verletzt sei. – Auch
dieser Argumentation kann nicht beigetreten werden. Der im Streit liegende
Verzicht auf die Unterschutzstellung bzw. die Inventarentlassung schafft eine
Grundlage für die Ausarbeitung des beabsichtigten Gestaltungsplanes und die
spätere Erteilung der Baubewilligung; er verhindert damit, dass allenfalls erst
nach Durchlaufen des gesamten Bewilligungsverfahren
s festgestellt wird, dass einer Inventarentlassung zwingende Gründe entgegenstehen.
Dieses Vorgehen ist durchaus sinnvoll und widerspricht den bundesrechtlichen
Koordinationsgrundsätzen nicht. Lautet einer von mehreren erforderlichen Entscheiden
negativ, so kann dieser nämlich dem Gesuchsteller vorab mitgeteilt werden, ohne
dass damit das Koordinationsgebot verletzt wäre (vgl. Arnold Marti, Kommentar
RPG, Zürich 1999, Art. 25a Rz. 38 und Rz. 41). Damit ein solcher
"Vorabentscheid" getroffen werden kann, darf der Bewilligungsprozess
daher in mehrere Phasen unterteilt werden. Auf diese Weise können etwa im
Rahmen eines Vor- oder Teilentscheides Grundsatzfragen vor Detailfragen
entschieden werden (Thomas Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von
Sportanlagen, Zürich etc. 2002, S. 281; Arnold Marti in:
Koordinationspflicht bei Gewerbe- und Industriebauten – Der Ruf nach
Flexibilität, URP 2001, S. 551, S. 565 ff.). Die
Beschwerdeführenden anerkennen offenbar, dass eine solche Verfahrensetappierung
sinnvoll ist, wenn sie geltend machen, Grundsatzfragen, welche das Ergebnis
entscheidend beeinflussen können („Killerkriterien“), seien am Anfang zu
entscheiden. Soweit sie in diesem Zusammenhang den im PJZG getroffenen
Standortentscheid als verfrüht rügen, verkennen sie, dass ein
Gesetzgebungsverfahren, in dem eine politische Abwägung stattfindet, einer
Koordination im raumplanungsrechtlichen Sinn nur beschränkt zugänglich ist.
6.
Ob und inwieweit die Beschwerdeführenden die Verletzung
kantonalen Rechts nicht nur bezüglich der Auslegung des PJZG (dazu vorn E. 3)
rügen, ist nicht klar. Auf jeden Fall scheinen sie zu anerkennen, dass das PJZG
als spezielleres und jüngeres Gesetz den allgemeineren Bestimmungen des PBG vorgeht.
Unbehelflich sind in diesem Zusammenhang die Vorbringen der
Beschwerdeführenden zur ungeklärten Verkehrserschliessung. Diese wird erst im
Rahmen des anstehenden Gestaltungsplanes bzw. spätestens bei Erteilung der
Baubewilligung geklärt werden müssen. Da die Inventarentlassung ausdrücklich an
die Baufreigabe für das rechtskräftig bewilligte PJZ knüpft, besteht keine
Gefahr, dass die bau- und planungsrechtlichen Rahmenbedingungen nicht
eingehalten werden. Der Subeventualantrag der Beschwerdeführenden geht daher
ins Leere.
Nicht näher einzugehen ist schliesslich auf die
grundsätzlichen Standorteinwendungen der Beschwerdeführenden samt dem vorgeschlagenen
Standortabtausch mit dem Areal der Toni-Molkerei, damit auf dem Areal des
Güterbahnhofs die Hochschule der Künste realisiert werden könne. Der Standortentscheid
ist mit dem PJZG klar getroffen worden und könnte nur dann überprüft werden,
wenn das PJZG selber übergeordnetem Recht widerspräche, was wie gezeigt nicht
der Fall ist.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang werden die Beschwerdeführenden
je zur Hälfte kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70
VRG). Eine Parteientschädigung haben sie für sich nicht verlangt.
Eine Parteientschädigung zu Lasten der Beschwerdeführenden
setzt nach § 17 Abs. 2 lit. a und b VRG voraus, dass die
Beschwerdebeantwortung entweder einen besonderen Aufwand erforderte bzw. den
Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte oder dass das Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden
offensichtlich unbegründet war. Letzteres ist hier nicht der Fall, da sich die
Beschwerdeführenden immerhin zu Recht gegen die Art der Rekurserledigung zur
Wehr setzten. Jedoch rechtfertigt sich auch keine Parteientschädigung nach § 17
Abs. 2 lit. a VRG. Der Beschwerdegegnerin steht als verfügender
kantonaler Behörde praxisgemäss keine Parteientschädigung zu, da die
Verteidigung ihrer Anordnungen zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben gehört
und von ihr angesichts der bereits im Entscheidungsverfahren getätigten
Bemühungen keinen wesentlichen Mehraufwand erforderte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17
N. 29). Die Mitbeteiligten 1 haben sich nicht extern vertreten lassen und sich
in ihrer Beschwerdeantwort weitgehend den Ausführungen der Beschwerdegegnerin angeschlossen.
Mangels eines besonderen Rechtsverfolgungsaufwandes steht daher auch ihr keine
Parteientschädigung zu. Die Mitbeteiligte 2 hat keine Entschädigung für sich beansprucht.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'200.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, unter solidarischer
Haftung beider für den ganzen Betrag.
4.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    Mitteilung an …