zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00167 · 2009-07-08 · de

Aufenthaltsbewilligung | Aufenthaltsbewilligung (Wiedererwägung) Die Familie C reiste 1995 in die Schweiz ein. Die Kinder waren damals 1,5 Jahre alt. Nach der Scheidung heiratete die Mutter einen Schweizer. Noch bevor diese Ehe geschieden wurde, war der Mutter die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung verweigert worden. Dieser Entscheid wurde am 24. Januar 2007 vom Verwaltungsgericht bestätigt. Voraussetzung für eine Anpassung ist, dass sich seit der letzten gerichtlichen Beurteilung die massgebenden Umstände wesentlich verändert haben. Im früheren Verfahren wurden die Persönlichkeiten der Kinder nur untergeordnet berücksichtigt. Dies erweist sich angesichts des Alters und der damit verbundenen Persönlichkeitsentwicklung nicht mehr angebracht. Ausserdem ist in der Zwischenzeit das AuG in Kraft getreten, worin (etwa in Art. 47 Abs. 1 AuG) die in Fachkreisen und einer grösseren Öffentlichkeit gewachsene Überzeugung im Gesetz Eingang gefunden hat, wonach ein Nachzug von Jugendlichen ab einem gewissen Alter nicht nur die Integration im Gastland praktisch verunmögliche, sondern auch mit einem Scheitern der Ausbildung, Berufstätigkeit und letztlich der wirtschaftlichen Selbständigkeit und möglicher gesellschaftlicher Randständigkeit verbunden sein kann. Unter Berücksichtigung der Persönlichkeiten und der Privatleben der Kinder stellt eine Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung ein Eingriff in das geschützte Rechtsgut des Privatlebens nach Art. 8 Abs. 1 EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV dar, der durch kein öffentliches Interesse gerechtfertigt ist. Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.08.0 VB.2009.00167
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.08.0 VB.2009.00167
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.08.0 VB.2009.00167

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00167
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00167
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.07.2009
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Aufenthaltsbewilligung
Aufenthaltsbewilligung (Wiedererwägung)
Die Familie C reiste 1995 in die Schweiz ein. Die Kinder waren damals 1,5 Jahre alt. Nach der Scheidung heiratete die Mutter einen Schweizer. Noch bevor diese Ehe geschieden wurde, war der Mutter die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung verweigert worden. Dieser Entscheid wurde am 24. Januar 2007 vom Verwaltungsgericht bestätigt.
Voraussetzung für eine Anpassung ist, dass sich seit der letzten gerichtlichen Beurteilung die massgebenden Umstände wesentlich verändert haben. Im früheren Verfahren wurden die Persönlichkeiten der Kinder nur untergeordnet berücksichtigt. Dies erweist sich angesichts des Alters und der damit verbundenen Persönlichkeitsentwicklung nicht mehr angebracht. Ausserdem ist in der Zwischenzeit das AuG in Kraft getreten, worin (etwa in Art. 47 Abs. 1 AuG) die in Fachkreisen und einer grösseren Öffentlichkeit gewachsene Überzeugung im Gesetz Eingang gefunden hat, wonach ein Nachzug von Jugendlichen ab einem gewissen Alter nicht nur die Integration im Gastland praktisch verunmögliche, sondern auch mit einem Scheitern der Ausbildung, Berufstätigkeit und letztlich der wirtschaftlichen Selbständigkeit und möglicher gesellschaftlicher Randständigkeit verbunden sein kann.
Unter Berücksichtigung der Persönlichkeiten und der Privatleben der Kinder stellt eine Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung ein Eingriff in das geschützte Rechtsgut des Privatlebens nach Art. 8 Abs. 1 EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV dar, der durch kein öffentliches Interesse gerechtfertigt ist.
Gutheissung.
Stichworte:
AUSLÄNDERGESETZ
FAMILIENLEBEN
FAMILIENNACHZUG
INTEGRATION
NEUE TATSACHE
PRIVATLEBEN
VERÄNDERTE VERHÄLTNISSE
WESENTLICHE ÄNDERUNG DER SACHLAGE
WESENTLICHE TATSACHE
WIEDERERWÄGUNG
ZWEITE GENERATION
Rechtsnormen:
Art. 30 Abs. I lit. b AuG
Art. 83 AuG
Art. 126 Abs. I AuG
Art. 13 Abs. I BV
Art. 13 Abs. II BV
Art. 8 Abs. I EMRK
Art. 8 Abs. II EMRK
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
2. Abteilung
VB.2009.00167
Entscheid
der 2. Kammer
vom
8. Juli 2009
Mitwirkend:
Verwaltungsrichter Peter Sträuli
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter
Andreas Frei, Verwaltungsrichterin Leana Isler,
Gerichtssekretärin Silvia Hunziker.
In
Sachen
1.
A
,
2.    B
,
3.    C
,
alle vertreten durch
RA
D
,
Beschwerdeführerinnen
,
gegen
Sicherheitsdirektion des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Aufenthaltsbewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die am
1971 geborene A, Staatsangehörige von E, ist die Mutter der 1993 geborenen Zwillingstöchter
B und C. Zusammen mit dem damaligen Ehemann und Vater der Kinder, dem Landsmann
F, war die Familie am 25. Februar 1995 als Asylsuchende in die Schweiz
eingereist. Nach der rechtskräftigen Ablehnung des Asylgesuchs liessen sich die
Eltern scheiden und heirateten beide einen Partner mit schweizerischer Staatsangehörigkeit.
So erhielt A die Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich zum Verbleib beim
Ehemann und die Töchter ihrerseits zum Verbleib bei der Mutter, welcher nach
der Scheidung die elterliche Sorge übertragen worden war.
[…]
B.
Am 13. Juni
2005 verweigerte das Migrationsamt A und den Töchtern die Verlängerung der
Aufenthaltsbewilligung und verfügte ihre Wegweisung aus dem Kanton Zürich. Der
Regierungsrat wies am 23. August 2006 einen gegen diese Anordnung
gerichteten Rekurs ab; das Verwaltungsgericht bestätigte am 24. Januar
2007 im Beschwerdeverfahren den Rekursentscheid. Im Anschluss verfügte das
Bundesamt für Migration am 24. Mai 2007 die Ausdehnung der kantonalen Wegweisung
auf das Gebiet der ganzen Schweiz. Eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen
diese Ausdehnung wies das Bundesverwaltungsgericht am 16. Juli 2007 ab.
Die Ehe mit dem Schweizer Bürger G wurde am
6. August 2007 vom Bezirksgericht Zürich geschieden.
C.
Am 15. Juni
2007 ersuchte A in ihrem und dem Namen ihrer Kinder das Migrationsamt um
Bewilligung des Aufenthalts im Kanton Zürich im Rahmen einer Härtefallbewilligung.
Das Gesuch wurde am 25. Juli 2007 vom Migrationsamt und am 7. Mai
2008 auf Rekurs hin vom Regierungsrat abgewiesen. Die Ausreisefrist wurde neu
auf 31. August 2008 angesetzt.
D.
Am 24. Juli
2008 liess A beim Migrationsamt das Gesuch stellen, es sei ihr und den Töchtern
im Rahmen einer Wiedererwägung der Aufenthalt zu bewilligen; allenfalls sei
gestützt auf den in der Zwischenzeit in Kraft getretenen Art. 83 Abs. 6
des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über Ausländerinnen und Ausländer
(AuG) beim Bundesamt für Migration die vorläufige Aufnahme zu beantragen.
Während der Verfahrensdauer sei die angesetzte Ausreisefrist zu sistieren.
E.
Am 18. November
2008 wies das Migrationsamt diese Gesuche ab und setzte den Gesuchstellerinnen
eine neue Ausreisefrist bis zum 15. Februar 2009. Zudem entzog es einem
allfälligen Rekurs die aufschiebende Wirkung über den Ausreisetermin hinaus.
II.
Mit Eingabe vom 17. Dezember 2008 liess A Rekurs beim
Regierungsrat einreichen mit den Anträgen, die Verfügung des Migrationsamts sei
aufzuheben und ihnen der Aufenthalt zu bewilligen oder eventuell das kantonale
Migrationsamt anzuweisen, beim Bundesamt für Migration die vorläufige Aufnahme
zu beantragen. Als vorsorgliche Massnahme sei den Rekurrentinnen während der Dauer
des Rekursverfahrens der Aufenthalt im Kanton Zürich zu gestatten.
Der Regierungsrat wies den Rekurs am 25. Februar 2009
ab.
III.
Mit Eingabe vom 31. März 2009 gelangte A innert Frist
in ihrem und im Namen ihrer Töchter mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht,
welchem sie durch ihren Rechtsvertreter die Anträge stellte, die
Sicherheitsdirektion sei anzuweisen, das Gesuch um Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung gutzuheissen "und dem Bundesamt für Migration zur Zustimmung
zu unterbreiten", eventuell sei die Sache an den Regierungsrat zur Neubeurteilung
zurückzuweisen; sodann sei ihnen für die Dauer des Beschwerdeverfahrens der
provisorische Aufenthalt im Kanton Zürich zu bewilligen; endlich sei die
beschwerdebeklagte Sicherheitsdirektion zu verpflichten, für das Beschwerde-
und Rekursverfahren je eine angemessene Entschädigung zu bezahlen und es seien
dieser die gesamten Verfahrenskosten aufzuerlegen.
Während sich die Sicherheitsdirektion nicht vernehmen
liess, stellte die Staatskanzlei namens des Regierungsrats dem Verwaltungsgericht
am 24. April 2009 den Antrag, die Beschwerde abzuweisen.
Mit Verfügung des Abteilungspräsidenten vom 2. April
2009 wurden alle Vollziehungsvorkehrungen für die Dauer des Beschwerdeverfahrens
untersagt.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist nach § 43 Abs. 1 lit. h
und Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
auf dem Gebiet der Fremdenpolizei nur zulässig, soweit die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offensteht. Bei
Entscheiden über Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen wird daher
vorausgesetzt, dass der oder die ausländische Staatsangehörige einen bundes-
oder völkerrechtlichen Anspruch auf deren Erteilung hat (Art. 83 lit. c
Ziff. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG] aus
Umkehrschluss; BGE 128 II 145 E. 1.1.1). Diese Einschränkung gilt indes
nicht mehr, sobald ein angefochtener Entscheid aus dem laufenden Jahr stammt,
weil am 1. Januar 2009 die Frist für die Anpassung des kantonalen Rechts
an die Vorgaben von Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV) (Rechtsweggarantie) sowie des Bundesgerichtsgesetzes
(Vorinstanzenregelung) abgelaufen ist (Art. 130 Abs. 3 BGG). Da der
angefochtene Entscheid des Regierungsrats am 25. Februar 2009 ergangen
ist, hat das Verwaltungsgericht somit auch ohne Übergangsregelung des
kantonalen Rechts ungeachtet des Bestehens eines Rechtsanspruchs auf die
Beschwerde einzutreten (vgl. Art. 132 Abs. 1 BGG sowie Beschluss des
Regierungsrats des Kantons Zürich vom 9. Dezember 2008, RRB 1947/2008). Ob
ein Rechtsanspruch besteht, ist damit nicht Eintretensfrage, sondern Gegenstand
der materiellen Erwägungen.
1.2
Das Gesuch
um Wiedererwägung der früheren Anordnung, welche mit dem Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 24. Januar 2007 rechtskräftig geworden war,
stellten die Beschwerdeführerinnen am 24. Juli 2008. Damit hat die
materielle Beurteilung nach dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen
Bundesgesetz über Ausländerinnen und Ausländer zu erfolgen (Art. 126 Abs. 1
AuG). Den Beschwerdeführerinnen war diese neue Rechtsgrundlage bekannt,
begründen sie doch das Wiedererwägungsgesuch teilweise damit.
2.
2.1
Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens bildet nicht (mehr) die in Rechtskraft getretene Verweigerung
der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligungen als solche, sondern der Entscheid
des Regierungsrats, der den Rekurs der Beschwerdeführerinnen gegen die vom Migrationsamt
verfügte Abweisung des Wiedererwägungsgesuchs abwies, und somit die Frage, ob diese
auf Dauer angelegten Verfügungen an veränderte Verhältnisse anzupassen sind.
Der Regierungsrat hat die
Voraussetzungen für eine Anpassung zutreffend genannt (E. 2a), nämlich, dass
sich seit dem früheren Entscheid die massgebenden Umstände wesentlich verändert
haben müssen. Wesentlich sind nachträglich eingetretene Tatsachen dann, wenn im
Licht der veränderten tatbeständlichen Grundlagen die rechtliche Würdigung
anders ausfallen könnte als im früheren Entscheid (vgl.
Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999,
Vorbem. zu §§ 19–28
N. 24). Der oder die Gesuchstellende hat gegenüber der Behörde darzutun,
dass sich die Sach- oder Rechtslage nachträglich wesentlich verändert hat. Es
besteht nicht bereits ein Anspruch auf eine materielle Neubeurteilung, wenn ein
Wiedererwägungsgrund nur behauptet wird; es ist vielmehr glaubhaft und mit
geeigneten Beweismitteln darzulegen, welche tatsächlichen Verhältnisse sich
seit dem ersten Entscheid wesentlich verändert haben oder dass das objektive
Recht inzwischen revidiert worden ist. Sind diese Voraussetzungen nicht
gegeben, kann die Behörde – angesichts der Rechtskraft der bisherigen Regelung
– eine materielle Überprüfung ablehnen. Die Regeln über die Wiedererwägung bzw.
Anpassung dürfen nicht dazu dienen, rechtskräftige Verwaltungsentscheide immer
wieder in Frage zu stellen (BGE 120 Ib 42 E. 2b).
2.2
[…]
2.3
[…]
3.
3.1
Das
Verwaltungsgericht überprüft letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden
– hier des Regierungsrats – auf ihre Rechtmässigkeit, d.h. ob die in Frage kommenden
Rechtssätze richtig angewendet, ob Tatsachen rechtlich richtig beurteilt sowie
ob die wesentlichen Form- und Verfahrensvorschriften eingehalten wurden. Steht
der anordnenden Behörde ein Ermessensspielraum zu, kann das Gericht nur bei
Ermessensmissbrauch oder -überschreitung eingreifen (§ 41 und 50 Abs. 1
VRG).
3.2
3.2.1
Die
Rügen der Beschwerdeführerinnen betreffen nach deren eigener Darstellung in
erster Linie den Ermessensbereich der Verwaltungsbehörden, namentlich was die
Vorschriften über die Härtefallbewilligung angeht (Art 30 Abs. 1 lit. b
AuG).
3.2.2
Soweit
die Beschwerdeführerinnen fordern, dass aufgrund des auf den 1. Januar
2008 in Kraft getretenen Gesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer auch in
einem Verfahren betreffend die Anpassung eines früheren Entscheids an veränderte
Verhältnisse die Überprüfung sich nicht nur auf die wesentliche Veränderung
massgeblicher Tatsachen beschränken soll, sondern eine Überprüfung des gesamten
Sachverhalts von Anbeginn an zu erfolgen habe, kann dieser Rechtsauffassung
nicht gefolgt werden. Das Gesetz selbst legt seinen Anwendungszeitpunkt und -umfang
fest. So kann aus Art. 126 Abs. 1 AuG, wonach auf Gesuche, die vor
dem Inkrafttreten dieses Gesetzes eingereicht worden sind, das alte Recht
anwendbar bleiben muss, keinesfalls der Schluss gezogen werden, dass frühere Anordnungen
hinterfragt und neu beurteilt werden dürfen. Eine derartige Rückwirkung würde
sämtliche Regeln der Rechtskraft ausser Kraft setzen.
3.2.3
Dass im
Rahmen einer Anpassung nur die wesentlichen Veränderungen von massgeblichen
Tatsachen zu beachten seien, entspricht der Rechtsauffassung der herrschenden
und anerkannten Lehre über die Wiedererwägung und Anpassung von dauerhaften
Anordnungen von Verwaltungsbehörden. Auf die zutreffenden Ausführungen des
Regierungsrats in diesem Zusammenhang und die von ihm zitierte Literatur kann
das Verwaltungsgericht verweisen (§ 28 Abs. 1 in Verbindung mit § 70
VRG).
3.2.4
Die im Wesentlichen
übereinstimmende Feststellung der Vorinstanzen – des Migrationsamts und des
Regierungsrats –, dass das AuG gegenüber dem früheren Recht inhaltlich keine
grundsätzlich verschiedene Regelung der Härtefälle kenne, ist nicht zu beanstanden.
Auch die Beschwerdeführerinnen sind nicht in der Lage, die behaupteten Unterschiede
einzeln und konkret zu nennen. Der alleinige Umstand, dass der Härtefall nun
auf Gesetzes- und nicht wie früher auf Verordnungsstufe geregelt ist, sagt über
den Inhalt nichts aus.
3.2.5
Zutreffend
sind sodann die Feststellungen des Regierungsrats, dass wesentliche Veränderungen
von Tatsachen, die dem Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 24. Januar
2007 zugrunde lagen, soweit diese für die Beurteilung als Härtefall eine Rolle
spielen, nicht ersichtlich sind. […]. Immer ist zu betonen, dass der alleinige
Zeitablauf eine Folge der Prozessaktivität der Beschwerdeführerinnen ist und
voraussehbare Entwicklungen aufgrund des Zeitlaufs, die allgemein üblich und zu
erwarten sind, nicht als wesentliche Veränderung massgeblicher Tatsachen
angerufen werden können. Gewöhnliche Entwicklungen in der Zukunft sind ein
Bestandteil einer auf Dauer angelegten Anordnung einer Behörde. Dies trifft
sowohl auf die behauptete gewachsene Entfremdung von der heimatlichen Umgebung als
auch auf die behauptete vertiefte Integration mit der schweizerischen Umgebung –
mit oder ohne die "mediale Aufruhr" in den vergangenen Wochen und Monaten
– zu. […].
3.2.6
Nach dem
Gesagten ist die Schlussfolgerung des Regierungsrats, dass die Voraussetzungen
für einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall mangels neuer, wesentlicher
Tatsachen weiterhin nicht erfüllt seien, nicht zu beanstanden. Auch ist zutreffend
und wird nicht in Abrede gestellt, dass sich eine vorläufige Aufnahme, die in
Situationen wie Krieg, Notlagen, Bürgerkrieg, Katastrophen, allgemeiner Gewalt
oder medizinischer Notlage zur Anwendung gelangt, nicht aufdrängt, weil die
Beschwerdeführerinnen in ihrer Heimat zwar mit Erschwernissen, nicht aber mit
derartigen lebensbedrohenden Problemen konfrontiert wären.
3.3
Im Urteil
des Verwaltungsgerichts vom 14. Januar 2007 spielten die Persönlichkeiten
von B und C nur eine untergeordnete Rolle. Die Zwillingstöchter, die im
Zeitpunkt des damals zu beurteilenden Rekursentscheids des Regierungsrats im
13. Altersjahr standen, wurden als anpassungsfähig bezeichnet und ihr
Schicksal als Kinder demjenigen der Mutter untergeordnet. Als das
Verwaltungsgericht anfangs 2007 die Beschwerde abwies, wies es zwar auf eine
gewisse Härte für die Zwillingstöchter hin, rechtfertigte dies jedoch mit der
Erwartung, dass eine Anpassung an eine neue Umgebung im damaligen Alter noch
möglich sei. Dass weitere rund zweieinhalb Jahre verstreichen würden, ohne dass
die Töchter Gelegenheit hätten, sich in die heimatliche Umgebung anzupassen,
entsprach nicht der Erwartung des Verwaltungsgerichts.
Inzwischen hat mit dem Inkrafttreten des AuG auf den 1. Januar
2008 die in Fachkreisen und einer grösseren Öffentlichkeit gewachsene
Überzeugung im Gesetz Eingang gefunden, wonach ein Nachzug von Jugendlichen ab
einem gewissen Alter nicht nur die Integration im Gastland praktisch
verunmögliche, sondern auch mit einem Scheitern der Ausbildung, Berufstätigkeit
und letztlich der wirtschaftlichen Selbständigkeit und möglicher gesellschaftlicher
Randständigkeit verbunden sein kann (vgl. z.B. Botschaft zum AuG, BBl 2002 3792
f. sowie unten E. 3.4.2). In diesem Sinn wurde die Möglichkeit, Kinder
über zwölf Jahre nachzuziehen, beschränkt, indem die Nachzugsfrist im Regelfall
auf zwölf Monate festgesetzt wurde (Art. 47 Abs. 1 AuG). Zwar waren B
und C im Zeitpunkt des früheren Urteils des Verwaltungsgerichts 13½-jährig und
hätte es nahegelegen, die Wegweisung in eine mehrheitlich fremde Umgebung –
hier in umgekehrter Richtung von der Schweiz nach E – aufgrund der jüngeren
Erkenntnisse kritischer zu beleuchten. Indessen ändert dies nichts daran, dass gerade
im derzeitigen Alter der Zwillingstöchter nach weiteren zweieinhalb prägenden
Jahren der Adoleszenz und nach in der Zwischenzeit abgeschlossener
Grundschulausbildung sowie dem Erreichen der Schwelle zur Berufs- oder höheren
Schulausbildung gegenüber dem früheren Entscheid ein wesentlicher Entwicklungs-
und Integrationsschritt hinzugekommen ist.
Eine gesamthafte Betrachtung der genannten Umstände ergibt
im vorliegenden Fall eine gegenüber dem letzten Verfahren wesentlich veränderte
Ausgangslage für die Beurteilung eines Anwesenheitsanspruchs. Im Rahmen der Neubeurteilung
im Sinn einer Anpassung ist insbesondere den – bislang wenig berücksichtigten –
Persönlichkeiten der Töchter infolge ihrer Entwicklung während des langwierigen
Verfahrens nunmehr selbständig, d.h. losgelöst von der Mutter, Rechnung zu
tragen.
3.4
Während im
Gesetzesrecht kein Rechtsanspruch für die Aufenthaltsbewilligung der Beschwerdeführerinnen
ersichtlich ist, sind auch im Rahmen des Anpassungsgesuchs die Rechtsansprüche
aus Völkerrecht und Verfassungsrecht zu prüfen.
3.4.1
Art. 8
Abs. 1 EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV garantieren den Schutz des
Familien- und Privatlebens. Auf den Schutz des Familienlebens kann sich nur
berufen, wer eine familiäre Beziehung zu in der Schweiz lebenden nahen
Verwandten mit einem gefestigten Anwesenheitsrecht hat, sofern diese Beziehung
tatsächlich gelebt wird und intakt ist. Familiäre Beziehungen, die gemäss Art. 8
EMRK einen Anspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung verschaffen
können, sind vor allem solche zwischen den Ehegatten sowie jene zwischen den
Eltern und ihren minderjährigen oder sonst wie von ihnen abhängigen Kindern
(BGE 122 II 385 E. 1c; BGE 120 Ib 257 E. 1). Von einem
gefestigten Anwesenheitsrecht kann bei Inhabern einer
Jahresaufenthaltsbewilligung ausgegangen werden, wenn diese über einen Anspruch
auf Erteilung und Verlängerung ihrer eigenen Aufenthaltsbewilligung und in
diesem Sinn über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht verfügen (BGE 126 II
377 E. 2b, mit Hinweisen). An dieser Rechtsprechung hat das Bundesgericht
wiederholt und trotz Kritik in der Lehre (vgl. Martin Bertschi/Thomas Gächter,
Der Anwesenheitsanspruch aufgrund der Garantie des Privat- und Familienlebens
in: ZBl 104/2003 S. 225 ff., 228 f.) ausdrücklich festgehalten (BGE 130 II
281 E. 3.1).
Eine (selbständige) Auffangfunktion gegenüber diesem
engeren Schutzbereich des Rechts auf Achtung des Familienlebens kann nach Art. 8
Abs. 1 EMRK dem Recht auf Achtung des Privatlebens zukommen, wenn
intensive Beziehungen zum Gaststaat vorliegen. Nach der Rechtsprechung bedarf
es hierfür indessen besonders intensiver, über eine normale Integration
hinausgehender privater Bindungen gesellschaftlicher oder beruflicher Natur
bzw. entsprechender vertiefter sozialer Beziehungen zum ausserfamiliären bzw.
ausserhäuslichen Bereich (BGE 130 II 281 E. 3.2.1 mit Hinweisen). Die
üblichen privaten Beziehungen vermögen keinen Rechtsanspruch zu begründen (BGE
126 II 377 E. 2c/aa mit Hinweisen; BGE 130 II 281 E. 3.2.1).
3.4.2
Zum
Vornherein kann im Fall einer Wegweisung aller Beschwerdeführerinnen eine
Verletzung der Garantie des Familienlebens gemäss den hier deckungsgleichen Art. 8
Abs. 1 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV ausgeschlossen werden, weil dadurch
die bisherige Familiengemeinschaft nicht gefährdet würde.
Zum Schutz des Privatlebens
gemäss Art. 8 Abs. 1 EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV angesichts
einer drohenden Wegweisung hatte das Verwaltungsgericht im Entscheid vom 24. Januar
2007 ausgeführt, dass die Beschwerdeführerin 1 (Mutter) diesen Anspruch nicht
geltend machen könne. Sie habe zwar (damals) insgesamt elf Jahre in der Schweiz
gelebt, davon allerdings sechs Jahre als Asylbewerberin, die nach der Praxis
nicht massgeblich für die Verankerung in der Schweiz zählten. Damit sei durch
eine Wegweisung kein unverzichtbarer Teil des Privatlebens betroffen. Dasselbe gelte
auch für die Zwillingstöchter, "obwohl mit einer gewissen Härte verbunden".
Diese seien "praktisch ausschliesslich in der Schweiz aufgewachsen und der
Wegzug in ihre Heimat kommt einem in eine neue und teilweise fremde Umgebung
gleich. Anderseits sind die 1993 geborenen Töchter noch im obligatorischen
Schulalter und damit anpassungsfähig". Das Gericht befand, dass die (in
jenem Verfahren allein als Partei auftretende) Beschwerdeführerin es durch ihr
Verhalten selbst zu verantworten habe, dass "der Ausgang dieses Verfahrens
für die Kinder ohne deren Verschulden mit einer gewissen Härte verbunden"
sei.
Der Regierungsrat hat jene
Erwägungen für das vorliegende Verfahren übernommen.
3.4.3
Die
Rechtsprechung der Europäischen Kommission und des Gerichtshofs für Menschenrechte
(EGMR) widmete sich unter dem Titel der Garantie des Privat- und Familienlebens
in den letzten Jahren vermehrt jungen Ausländern der zweiten oder dritten Generation,
welche im Gastland geboren oder aber als Kleinkinder dorthin gezogen und da
ihre Jugendjahre verbracht haben.
Während Kindern in einem
anpassungsfähigen Alter zugemutet wird, ihren Eltern ins Ausland zu folgen,
haben die Justizbehörden der EMRK seit geraumer Zeit festgehalten, dass einem
Kind, welches in der Gesellschaft des Gaststaats integriert ist, seit mehreren
Jahren dort die Schule besucht, selbst wenn es nicht die Sprache des Gastlandes
spricht, nicht in jedem Fall zugemutet werden könne, dem ausgewiesenen
Elternteil zu folgen; die Familientrennung würde sich in diesem Fall als
EMRK-widrig erweisen (vgl. die Entscheide bei Mark E. Villiger, Handbuch
der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. A., Zürich 1999, Rz. 581).
Ein besonderer, stärkerer Schutz aus Art. 8 EMRK, der auch dann gilt, wenn
Straftaten begangen wurden, ergibt sich für Ausländer der zweiten Generation;
ihnen gleichzuhalten sind Personen, die seit frühester Kindheit im Gastland
leben. Sie geniessen selbst dann einen stärkeren Schutz, wenn sie keine Familie
im Aufenthaltsstaat haben. In der Abwägung berücksichtigt der Gerichtshof neben
den allgemeinen Kriterien die besonderen Bindungen, welche die betreffende
Person mit dem Aufenthaltsstaat eingegangen ist, in dem sie ihre Erziehung
erhalten, den Grossteil ihrer sozialen Kontakte geknüpft und folglich ihre
eigene Identität entwickelt hat. Demgemäss erachtet es der EGMR neben der Intensität
der Bindung und dem Alter der Person für massgeblich, welche Sprache sie
spricht und ob es Verwandte oder andere soziale Beziehungen im Herkunftsland
bzw. umgekehrt familiäre Bindungen oder Verwandte im Aufenthaltsstaat gibt.
Darin kommt zum Ausdruck, dass die Integrationschancen im Herkunftsland unter
Berücksichtigung der Integrationschancen im Aufenthaltsstaat bewertet und einander
gegenübergestellt werden (vgl. Christoph Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention,
3. A., Wien 2007, § 22 Rz. 44; Jochen A. Frowein/Wolfgang Peukert,
EMRK-Kommentar, 2. A., Kehl/Strassburg/Arlington 1996, Art. 8 Rz. 24
f.).
3.4.4
Die
Besonderheit des vorliegenden Falls liegt darin, dass nicht der Widerruf oder
die Nichtverlängerung einer bestehenden Aufenthalts- oder
Niederlassungsbewilligung zu beurteilen ist, sondern der Anspruch auf Erteilung
einer solchen Bewilligung.
Die vom Bundesgericht geforderte Voraussetzung des
gefestigten Aufenthaltsrechts von Familienangehörigen oder nahen Verwandten,
welche den Nachzug wünschen, ist zum Vornherein nicht erfüllt. Die
Beschwerdeführerin 1 war anfänglich aufgrund des Asylverfahrens, nachher
aufgrund der Ehe mit einem Schweizer und in jüngerer Zeit aufgrund des Wegweisungsstopps
während (zahlreichen und zeitaufwändigen) Rechtsverfahren zum Verbleib in der
Schweiz berechtigt. Als Folge hiervon waren die Zwillingstöchter ihrerseits berechtigt,
bei der Mutter als Inhaberin der elterlichen Sorge zu verbleiben. Die Beschwerdeführerinnen
halten sich zum jetzigen Zeitpunkt mehr als acht Jahre (von der Heirat der
Mutter im Juni 2001 an gerechnet) bzw. unter Berücksichtigung der Jahre des
Asylverfahrens mehr als 14 Jahre in der Schweiz auf. Die Gewichtung der Aufenthaltsdauer
darf nicht einfach linear erfolgen, sondern hat der Intensität und der Prägung
des Aufenthalts Rechnung zu tragen. In dieser Hinsicht ist bei den Töchtern zu
berücksichtigen, dass sie als eineinhalbjährige Kleinkinder in die Schweiz
kamen und hier aufwuchsen, als wären sie hier geboren. Auch wenn im Interesse
der Medien und einer gewissen Öffentlichkeit angesichts ihrer drohenden
Wegweisung keine integrationsfördernde Wirkung erblickt werden kann, wie in der
Beschwerde geltend gemacht wird, sondern das öffentliche Interesse wohl wegen
der bereits bestehenden Verwurzelung der Familie geweckt wurde, liegen bei den
beiden Töchtern ohne Zweifel derart intensive, über eine normale Integration
hinausgehende Beziehungen zur Schweiz vor, dass sich aus dem Recht auf Achtung
des Privatlebens gemäss Art. 8 Abs. 1 EMRK ein Anwesenheitsrecht in
der Schweiz ergibt (vgl. oben E. 3.4.1 und 3.4.3). Ein solcher Grad von
Integration dürfte dem Gesetzgeber bei der Fassung von Art. 4 AuG als
Leitbild vorgeschwebt haben. B und C haben ihre gesamte Schulausbildung im
Kanton Zürich absolviert, sprechen die hiesige Sprache und Mundart und sind
kulturell und sozial integriert. Ob und in welchem Ausmass die Sprache E,
Kultur und Bekanntschaften weiter gepflegt werden, wirkt sich nicht negativ auf
diese Integration im Gastland aus. Im Gegenteil schmälert die Unkenntnis der
Sprache E ihre Integrationschancen im Heimatland (vgl. E. 3.4.3). Mit der Vollendung
ihres 16. Altersjahrs ist nicht nur ein Teil ihrer eigenen Persönlichkeit
als Jugendliche ausgebildet, sondern stellen die Umgebung und die Gewohnheiten
ihres bisherigen Lebensabschnitts und damit der Aufenthalt in der Schweiz einen
Teil ihres Privatlebens und ihrer Persönlichkeit dar. Eine Wegweisung würde einen
Eingriff in dieses geschützte Rechtsgut darstellen. Ein öffentliches Interesse
im Sinn von Art. 8 Abs. 2 EMRK, welches diesen Eingriff – und eine angesichts
des kritischen Alters der Töchter derart schwerwiegende Beeinträchtigung der
persönlichen Entwicklung – rechtfertigen würde, ist nicht erkennbar. Selbst
wenn die Eltern wegen rechtswidrigen Vorgehens bei der Heirat oder querulatorischer
Ergreifung von Rechtsmitteln ein Vorwurf träfe, kann dieser nicht für die
beiden Töchter gelten.
3.5
Zusammenfassend
kann festgehalten werden, dass die infolge der veränderten Ausgangslage zu
berücksichtigende Entwicklung der Persönlichkeiten der beiden Töchter zur
Schlussfolgerung führt, dass die angeordnete fremdenpolizeiliche Massnahme einen
Eingriff in deren Privatleben darstellt. Da dieser Eingriff nicht durch
öffentliche Interessen gerechtfertigt ist, liegt eine Verletzung von Art. 8
Abs. 1 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV vor. Damit ist die Massnahme
konventions- und verfassungswidrig und muss aufgehoben werden.
4.
Die Beschwerdeführerin 1
ist für den wirtschaftlichen Unterhalt und die Erziehung ihrer noch
minderjährigen Töchter verantwortlich und damit gestützt auf Art. 8 Abs. 1
EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV zur Wahrung der Garantie des
Familienlebens im Sinn eines (umgekehrten) Familiennachzugs zum Aufenthalt mit
diesem Zweck berechtigt. Es ist Sache der Bewilligungsbehörde, die
Rechtsgrundlage und allenfalls zeitliche Begrenzung für diesen zweckbedingten
Aufenthalt zu bezeichnen.
Ob ihr ein selbständiger
Aufenthaltsanspruch gestützt auf die Garantie des Privatlebens zukommt, muss
allenfalls erst bei vollendetem Aufenthaltszweck entschieden werden. Dann erst
sind auch allfällige entgegenstehende öffentliche Interessen in die Abwägung
einzubeziehen.
Der Antrag der Beschwerde
lautete auf Erteilung einer Härtefallbewilligung und das Unterbreiten eines
entsprechenden Antrags an die zuständige Bundesbehörde. Mit dem heutigen
Ergebnis ist dem Antrag sinngemäss entsprochen worden, was zur Gutheissung der
Beschwerde führt.
5.
5.1
Mit dem
vorliegenden Entscheid und mit der erfolgten Anordnung, dass bis zum Entscheid
über das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen alle Vollzugsvorkehrungen
ausgesetzt werden mussten, ist das Begehren der Beschwerdeführerinnen um Erlass
einer vorsorglichen Massnahme gegenstandslos geworden.
5.2
Dem
Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Gerichtskosten der unterliegenden
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und ist diese zu verpflichten, die Beschwerdeführerinnen
für ihre Aufwendungen im Rekurs- und Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen
(§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG; § 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss entscheidet die
Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Regierungsrats […] wird aufgehoben.
Die Beschwerdegegnerin wird eingeladen, den Beschwerdeführerinnen die
Aufenthaltsbewilligung im Sinn der Erwägungen zu erteilen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin 1 für das Beschwerde-
und Rekursvefahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. MwSt.) zu bezahlen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…
[Aus
Gründen des Persönlichkeitsschutzes werden nicht alle Erwägungen publiziert.]