zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00011 · 2020-10-22 · de
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie

Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie Aufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 3). Durch die vom Regierungsrat angeordneten Massnahmen werden gewisse Grundrechte der Beschwerdeführenden tangiert (E. 4.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die angeordneten Massnahmen beruhen auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 4.3). Sie dienen sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegen folglich im öffentlichen Interesse (E. 4.4). Schliesslich erweisen sich die einzelnen Massnahmen insgesamt als verhältnismässig (E. 4.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E. 4.6). Abweisung der Beschwerde.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00011
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00011
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.10.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-EpidemieAufgrund der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich waren die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Epidemiengesetz und der bundesrätlichen Verordnung über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie gegeben (E. 3). Durch die vom Regierungsrat angeordneten Massnahmen werden gewisse Grundrechte der Beschwerdeführenden tangiert (E. 4.2). Ein solcher Grundrechtseingriff ist jedoch unter bestimmten Voraussetzungen hinzunehmen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Die angeordneten Massnahmen beruhen auf Art. 40 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 und damit auf einer genügenden formell-gesetzlichen Grundlage (E. 4.3). Sie dienen sodann der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, mithin dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung, und liegen folglich im öffentlichen Interesse (E. 4.4). Schliesslich erweisen sich die einzelnen Massnahmen insgesamt als verhältnismässig (E. 4.5). Dementsprechend ist der Grundrechtseingriff rechtmässig (E. 4.6). Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AKTUELLES RECHTSSCHUTZINTERESSE
CORONA-PANDEMIE
CORONAVIRUS
COVID-19
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESUNDHEIT
GESUNDHEITSSCHUTZ
GRUNDRECHTE
GRUNDRECHTSEINGRIFF
INFORMATIONELLE SELBSTBESTIMMUNG
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
ÖFFENTLICHE INTERESSEN
PANDEMIE
PERSÖNLICHE FREIHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VIRTUELLE BETROFFENHEIT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 13 Abs. II BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 6 EPG
§ 40 EPG
§ 21b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2020.00011
Urteil
der 3. Kammer
vom
22. Oktober 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
4.    D,
5.    E,
6.    F,
7.    G,
8.    H,
9.    I,
10.  J,
11.  K,
12.  L,
13.  M,
Zustelladresse: A (Bf 1),
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,
hat sich
ergeben:
I.
Am 24. August 2020 beschloss der Regierungsrat des
Kantons Zürich, es werde eine Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie
erlassen (ABl 2020-08-26, Dispositiv-Ziffer I). Diese Verordnung
trete am 27. August 2020 in Kraft und gelte bis 30. September 2020
(Dispositiv-Ziffer II). Die Frist zur Beschwerdeerhebung gegen die
Verordnung und Dispositivziffer II wurde auf 10 Tage abgekürzt
(Dispositiv-Ziffer III). Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung
einer Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen
(Dispositiv-Ziffer IV).
II.
A.
Mit
Eingabe vom 25. August 2020 erhoben die Beschwerdeführenden A, B, C, D, E,
F, G, H, I, J, K, L und M Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom
24. August 2020 sowie gegen die erlassene Verordnung über Massnahmen zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (V Covid-19). Sie beantragten vor
Verwaltungsgericht sinngemäss, die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung
der Covid-19-Epidemie sei aufzuheben, die aufschiebende Wirkung des
Regierungsratsbeschlusses sei superprovisorisch wiederherzustellen und dem
Regierungsrat sei superprovisorisch zu untersagen, die Massnahmen umzusetzen.
Am 26. August 2020 reichte A eine weitere Eingabe zu den Akten.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 26. August 2020 wies das Verwaltungsgericht das
Gesuch der Beschwerdeführenden um superprovisorische Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung sowie um Anordnung superprovisorischer Massnahmen ab und
eröffnete den Schriftenwechsel. Gleichentags veröffentlichte der Regierungsrat
die V Covid-19 in der Offiziellen Gesetzessammlung (OS 75, 403). Auf eine
von A gegen die verwaltungsgerichtliche Präsidialverfügung eingereichte
Beschwerde trat das Bundesgericht am 3. September 2020 (2C_686/2020) nicht
ein.
C.
Der
Regierungsrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 7. September 2020, das
Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen. Ebenso
sei die Beschwerde vollumfänglich und unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden
abzuweisen. A replizierte am 16. September 2020 und teilte gleichzeitig
mit, G verzichte auf die weitere Beteiligung am Beschwerdeverfahren. Nachdem
die Replik einzig von der A unterzeichnet war, sie aber nicht über eine
Vertretungsvollmacht verfügt, setzte das Verwaltungsgericht dem G Frist an, um
mitzuteilen, ob er an der Beschwerde festhalte oder diese zurückziehe. Den übrigen
Beschwerdeführenden wurde Frist zur Stellungnahme zur Replik von der A
angesetzt. Mit je separaten Eingaben vom 28. September 2020 schlossen sich
die Beschwerdeführenden B, D, E, H, I, K, L und M der Replik von A an. Von
G sowie den übrigen Beschwerdeführenden ging innert Frist keine Stellungnahme
ein.
D.
Am
23. September 2020 beschloss der Regierungsrat eine Änderung der V Covid-19
vom 24. August 2020. Die Verordnungsänderung trat am 1. Oktober 2020
in Kraft und die (geänderte) Verordnung gilt neu bis zum 31. Oktober 2020
(RRB Nr. 937/2020, ABl 2020-09-25). Mit regierungsrätlichem
Beschluss vom 13. Oktober 2020 wurde die V Covid-19 erneut geändert.
Die Änderungen traten am 15. Oktober 2020 in Kraft (RRB Nr. 972/2020;
ABl 2020-10-15).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz
für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrates vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07 [Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die
Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle
Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.3;
BGE 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1). Ein
bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse
reicht nicht aus,
das heisst, die
beschwerdeführende Partei muss im eigenen Interesse  und nicht im Interesse
der Allgemeinheit  Beschwerde führen
(vgl. BGE 145 I 121
E. 1.5.3.2, 142 II 451 E. 3.4.1, 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43
E. 1.4 [jeweils mit Hinweisen]; ferner Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34)
. Ein aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich,
als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der
beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet
vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss
(Bertschi, § 21 N. 33;
Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin
Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. A., 2013, Rz. 1690
).
Die angefochtene Verordnung
des Beschwerdegegners über Massnahmen zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie vom 24. August 2020 wurde zunächst bis am
30. September 2020 befristet und in der Folge einstweilen bis
31. Oktober 2020 verlängert (RRB Nr. 937/2020; vorn II.D.). Die
angefochtene Verordnung ist damit nach wie vor in Kraft.
Auch die Änderung der V Covid-19 vom
13. Oktober 2020 (OS 75, 455; ABl 2020-10-15) liess die hier streitige
Regelung im Kern unangetastet. Sollte diese nunmehr aufgrund der Änderung vom
18. Oktober 2020 (AS 2020 4159) der
Verordnung vom 19. Juni
2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der
Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage)
obsolet werden, wäre im vorliegenden dynamischen
Regelungsumfeld davon auszugehen, dass sich die in casu aufgeworfenen
grundsätzlichen Rechtsfragen  sollte der Bund auf eine gesamtschweizerische
Normierung dereinst wieder verzichten  jederzeit unter gleichen oder ähnlichen
Umständen erneut stellen könnten. Da eine rechtzeitige Überprüfung von
kurzzeitig befristeten und in fortwährender Anpassung befindlichen Normen
schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigte es sich vorliegend, analog zu
den für die Einzelaktanfechtung entwickelten Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi,
§ 21 N. 25) vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (so
denn auch Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen,
Zürich etc. 2019, S. 660).
Die Beschwerdeführenden
sind im Kanton Zürich wohnhaft. Damit sind sie von den vom Beschwerdegegner
angeordneten Massnahmen im oben genannten Sinn persönlich betroffen und zur
Beschwerde legitimiert (vgl. BGE 118 Ia 427 E. 2a).
1.3
A machte
in ihrer Replik vom 16. September 2020 geltend, G verzichte auf die
weitere Beteiligung am Beschwerdeverfahren. Nachdem A einzig als Zustelladresse
für die übrigen Beschwerdeführenden fungiert, jedoch nicht über eine
Vertretungsvollmacht verfügt und die Replik vom 16. September 2020 von G
nicht unterzeichnet war, setzte das Verwaltungsgericht G mit Präsidialverfügung
vom 17. September 2020 Frist an, um mitzuteilen, ob er an der Beschwerde
festhalte oder diese zurückziehe. G liess sich innert Frist nicht vernehmen,
weshalb androhungsgemäss davon auszugehen ist, dass er an der Beschwerde
festhält.
2.
2.1
Die
vorliegend strittige, vom Beschwerdegegner am 24. August 2020 beschlossene
V Covid-19 sieht im Wesentlichen die Erhebung von Kontaktdaten durch
Gastronomiebetriebe (§ 1), eine Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben einschliesslich Bars, in denen die Konsumation nicht
ausschliesslich sitzend erfolgt, sowie in Diskotheken, Clubs und Tanzlokalen und
seit dem 15. Oktober 2020 eine Maskentragpflicht im Innenbereich von
solchen Betrieben (§ 2), Vorgaben für Veranstaltungen (§ 3), eine
Maskentragpflicht in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten
und seit dem 15. Oktober 2020 eine solche für das Servicepersonal in
Gastronomiebetrieben und bei Anlässen mit Bedienung (§ 4).
2.2
Die
Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, es liege aktuell weder eine Epidemie
noch eine Pandemie mit Einzugsgebiet Schweiz vor. Es gebe deshalb keinen
Handlungsbedarf. Die Folgen des Beschlusses des Beschwerdegegners seien
weitreichend. Detailhandel und Gastronomie dürften merklich an Umsatz
verlieren, was Auswirkungen auf die Arbeitslosigkeit haben werde. Die Erhebung
von Gästedaten lade zu (Daten-)Missbrauch ein. Die Maskenpflicht selbst sei
nicht nur umständlich und unangenehm, sondern könne das Atmen merklich
erschweren und die Leistungsfähigkeit herabsetzen. Es entstehe der Verdacht,
dass es dem Beschwerdegegner vorwiegend um Symbolpolitik gehe. In der Fachwelt
herrsche keine Einigkeit darüber, ob Masken etwas nützten und wie viele
Menschen sich in Einkaufsgeschäften ansteckten. Die beschlossenen Massnahmen
stellten Eingriffe in grundlegende Verfassungsrechte dar und seien im Hinblick
auf die kaum mehr vorkommenden Erkrankungen und Todesfälle unverhältnismässig.
2.3
Der
Beschwerdegegner macht geltend, es liege nach wie vor eine Epidemie vor.
Abgesehen davon sei hinsichtlich der Zulässigkeit der angeordneten Massnahmen
ohnehin nicht von Belang, ob eine Epidemie vorliege. Vielmehr reiche es gemäss
Epidemiengesetz aus, dass eine übertragbare Krankheit vorliege, was bei
Covid-19 der Fall sei. Die angeordneten Massnahmen schränkten die
Freiheitsrechte und den Privatbereich der Einzelnen nur in geringem Mass ein.
Zusammengefasst stützten sich die Massnahmen auf eine klare, tragfähige
Rechtsgrundlage, lägen im öffentlichen Interesse (Schutz der Gesundheit der
Bevölkerung) und seien verhältnismässig.
3.
3.1
Das
Bundesgesetz vom 28. September 2012 über die Bekämpfung
übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz, EpG)
regelt
den Schutz des Menschen vor übertragbaren Krankheiten und sieht die dazu
nötigen Massnahmen vor. Es bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung
übertragbarer Krankheiten zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f.
EpG).
Das Epidemiengesetz bezieht sich insbesondere auf
diejenigen übertragbaren Krankheiten, die eine Gefahr für die öffentliche
Gesundheit oder ein Gesundheitsrisiko für Einzelne oder bestimmte Gruppen
darstellen. Ein Krankheitserreger ist umso bedeutender, je grösser sein
Schadenspotenzial ist. Massgebend sind dabei die Schwere der Erkrankung und
ihrer Folgen  insbesondere bleibende Schäden oder frühzeitiger Tod , die
Anzahl Betroffener, die direkten Gesundheitskosten und die indirekten Kosten,
die bspw. durch Erwerbsausfall oder Arbeitsunfähigkeit entstehen (
Botschaft
zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten
des Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011, 311 ff. [fortan:
Botschaft EpG], S.
357).
Bei Vorliegen einer
besonderen Lage im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EpG kann der Bundesrat
unter anderem Massnahmen gegenüber einzelnen Personen sowie gegenüber der Bevölkerung
anordnen (Art. 6 Abs. 2 lit. a und b EpG).
3.2
Gestützt
auf Art. 6 Abs. 1 lit. a und b EpG erliess der Bundesrat am
19. Juni 2020 die Covid-19-Verordnung besondere Lage. Diese Verordnung
bezweckt die Anordnung von Massnahmen gegenüber der Bevölkerung, Organisationen
und Institutionen sowie den Kantonen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie. Die
Massnahmen dienen dazu, die Verbreitung des Coronavirus zu verhindern und
Übertragungsketten zu unterbrechen. Soweit die Verordnung nichts anderes
bestimmt, behalten die Kantone ihre Zuständigkeiten (Art. 1 und 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage). Erhöht sich die Anzahl Personen, die nach
Art. 33 EpG identifiziert und benachrichtigt werden müssen, derart, dass
diese Massnahme nicht praktikabel ist, kann der Kanton für eine begrenzte Zeit
vorsehen, dass die Anzahl Gäste, Besucherinnen und Besucher oder
Teilnehmerinnen und Teilnehmer in Einrichtungen und Betrieben sowie an
Veranstaltungen über die Vorgaben der Covid-19-Verordnung besondere Lage hinaus
beschränkt wird. Kommt es örtlich begrenzt zu einer hohen Anzahl von
Infektionen oder droht eine solche unmittelbar, kann der Kanton für eine
begrenzte Zeit regional geltende Massnahmen nach Art. 40 EpG treffen
(Art. 8 Abs. 1 und 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Anzumerken
bleibt, dass sich durch das Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom
25. September 2020 über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des
Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz, AS 2020
3835) mit Bezug auf die vorgenannte, unmittelbar gestützt auf das EpG erlassene
bundesrätliche Verordnung nichts ändert.
3.3
Bei
Covid-19 handelt es sich um eine virale Infektionskrankheit, wobei die
Erkrankungen sehr unterschiedlich verlaufen können: So haben manche Menschen
keine Symptome, andere benötigen hingegen eine intensive Behandlung im Spital
(https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-coronaviruses,
besucht am 6. Oktober 2020; https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/krankheit-symptome-behandlung-ursprung.html,
besucht am 6. Oktober 2020). Entgegen den Ausführungen der
Beschwerdeführenden liegt sowohl nach Angaben der Weltgesundheitsorganisation
(WHO) wie auch nach Angaben des Bundesamts für Gesundheit (BAG) eine weltweite
Pandemie vor, von der auch die Schweiz (nach wie vor) betroffen ist
(https://covid19.who.int, besucht am 6. Oktober 2020;
https://www.bag.admin.ch/bag/de/­home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html,
besucht am 6. Oktober 2020).
Aus dem Lagebulletin Covid-19 der Gesundheitsdirektion des
Kantons Zürich ergibt sich, dass die Anzahl von positiv getesteten Personen mit
Wohnsitz im Kanton Zürich seit der Beendigung der ausserordentlichen Lage
tendenziell angestiegen ist. Nach der Anordnung der Massnahmen durch den
Beschwerdegegner Ende August 2020 haben sich die Fallzahlen kurzzeitig
stabilisiert, sind aber seit Anfang Oktober wieder massiv angestiegen
(https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?keyword=co­vid19#/home,
besucht am 20. Oktober 2020). Dieselbe Entwicklung ist auch den
Informationen des BAG zu entnehmen. Ersichtlich ist zudem, dass es neben den
Kantonen Genf und Waadt vor allem im Kanton Zürich im Vergleich zu anderen
Kantonen eine hohe Anzahl von Covid-19-Infektionen gibt
(https://covid-19-schweiz.bagapps.ch/de-1.html, besucht am 20. Oktober
2020). Soweit die Beschwerdeführenden den PCR-Test als Entscheidgrundlage für
die Fallzahlen infrage stellen, ist auf das Merkblatt zur aktuellen Covid-19
Testung in der Schweiz des Bundesamts für Gesundheit BAG und Swissmedic
hinzuweisen. Darin ist festgehalten, dass es sich bei der Polymerase-Kettenreaktion
(PCR) um eine NAT bzw. Nucleic Acid Amplification Technology-Methode der
modernen Molekularbiologie handelt, um in einer Probe vorhandene Nukleinsäure
(RNA oder DNA) in vitro zu vervielfältigen und danach mit geeigneten
Detektionssystemen nachzuweisen. Mit dieser sehr empfindlichen Methode wird in
Patientenproben spezifisch die Nukleinsäure eines Erregers nachgewiesen, was
eine Infektion mit dem Erreger belegt (Bundesamt für Gesundheit BAG/Swissmedic,
Merkblatt zur aktuellen Covid-19 Testung in der Schweiz, Stand am
31. August 2020, zu finden über
https://www.swissmedic.ch/swissmedic/de/home/news/coronavirus-covid-19/mb_covid-19_testung.html).
Nach Angaben der Swiss National Covid-19 Science Task Force ist die Spezifität
der PCR-Tests sehr hoch, wodurch es zu praktisch keinen falsch positiven
Resultaten kommt (https://ncs-tf.ch/de/lagebericht, besucht am 6. Oktober
2020). Es gibt derzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass der PCR-Test ungeeignet
wäre, um eine Covid-19-Infektion diagnostizieren zu können. Wie der Beschwerdegegner
nachvollziehbar darlegt, können die steigenden Fallzahlen  entgegen dem
Vorbringen der Beschwerdeführenden  auch nicht auf die Zunahme der Zahl
durchgeführter Tests zurückgeführt werden. So wurden Anfang Juli rund
16'000 Tests pro Woche durchgeführt. Anfang August sank diese Zahl auf
rund 7'700 und stieg bis Ende August wieder auf rund 16'000 an. Die Zahl der
positiven Testresultate entwickelte sich in diesem Zeitraum von knapp 200 über
175 zu knapp 500. Die Anzahl positiver Testresultate stieg damit im Verhältnis
zu den durchgeführten Tests signifikant stärker an. Soweit A die Zunahme der
positiven Testresultate auf die falsche bzw. "andere" Anwendung der
Tests zurückführen will, bestehen dafür keine Anhaltspunkte. Es ist vielmehr
davon auszugehen, dass die Zunahme der Anzahl positiver Tests auf die Zunahme
von tatsächlich neu infizierten Personen zurückzuführen ist.
Die von den Beschwerdeführenden angesprochene geringere
Anzahl an Todesfällen und Hospitalisationen dürfte damit zusammenhängen, dass 
im Gegensatz zur ersten Welle im Frühjahr  derzeit vor allem jüngere Personen
infiziert werden. Bei jüngeren Personen verläuft eine Covid-19-Infektion in der
Regel weniger gravierend als bei älteren Betroffenen, was zu einer tieferen
Hospitalisationsrate führt. Festzuhalten bleibt allerdings, dass es auch bei
jüngeren Erkrankten zu schweren Krankheitsverläufen kommen kann. Unabhängig
davon besteht die Gefahr, dass die steigende Zahl von Neuinfektionen dazu
führt, dass in Zukunft auch ältere Personen und besonders verletzliche Personen
wieder vermehrt infiziert werden und entsprechend die Hospitalisationsrate und
die Todesfälle wieder ansteigen;
https://www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus/zahlen-fakten-covid-19.html?key­word=covid19#/home,
besucht am 6. Oktober 2020). Wie schwer eine Covid-19-Infektion verläuft, ist
als Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Art. 40 EpG und
Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage nicht entscheidend,
da für ein Tätigwerden durch den Kanton gemäss Art. 8 Abs. 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage einzig massgebend ist, dass es örtlich
begrenzt zu einer hohen Anzahl von Infektionen kommt oder eine solche
unmittelbar droht. Die Voraussetzungen für ein Tätigwerden durch den Kanton
gemäss Art. 8 Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage sind aufgrund
der steigenden Anzahl an Neuinfektionen im Kanton Zürich dementsprechend
gegeben.
3.4
Für den
Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion
bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54
Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG]; § 1
Abs. 1 und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen
Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [VV EpiG]). Der Erlass der
V Covid-19 erfolgte auf Antrag der Gesundheitsdirektion durch den
Regierungsrat (vgl. Art. 67 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Zürich
vom 27. Februar 2006 [KV]; § 5 Abs. 2 des Gesetzes über die
Organisation des Regierungsrats und der kantonalen Verwaltung [OG RR]).
4.
4.1
Mit der Beschwerde gegen
einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerdeführenden rügen einen Eingriff in ihre verfassungsmässigen Rechte und
damit die Verletzung von übergeordnetem Recht. Grundrechtseingriffe bedürfen
einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein
öffentliches Interesse
oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und
verhältnismässig sein (Art. 36
der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [
BV]).
4.2
Gemäss
Art. 10 Abs. 2
BV
hat jeder Mensch das Recht auf persönliche
Freiheit, insbesondere auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf
Bewegungsfreiheit.
Das Grundrecht auf persönliche Freiheit umfasst neben
den in
Art. 10 Abs. 2 BV
ausdrücklich genannten Rechten auch das Recht auf Selbstbestimmung und auf
individuelle Lebensgestaltung sowie den Schutz der elementaren Erscheinungen
der Persönlichkeitsentfaltung.
Das Recht auf
individuelle Lebensgestaltung beinhaltet auch die Freiheit in der Auswahl der
Bekleidung etwa nach den Gesichtspunkten der Ästhetik und der Praktikabilität
(BGE
138 IV 13 E. 7 mit Hinweisen; Rainer J. Schweizer, in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung,
3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 10 N. 6, 38 ff.)
Die vom Beschwerdegegner zur Bekämpfung von
Covid-19 angeordneten Massnahmen, insbesondere die Pflicht zum Tragen einer
Gesichtsmaske in Innenräumen von Einkaufsläden, Einkaufszentren und Märkten
sowie allenfalls in Gastronomiebetrieben und an Veranstaltungen, tangieren das
Recht der Beschwerdeführenden auf persönliche Freiheit nach Art. 10
Abs. 2 BV. Dies wird auch vom Beschwerdegegner nicht bestritten.
Die Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch
Gastronomiebetriebe sowie seit dem 1. Oktober durch Anbietende der
Prostitution betrifft zudem das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung
nach Art. 13 Abs. 2 BV. Darunter fällt grundsätzlich jedes staatliche
Erheben, Sammeln, Verarbeiten, Aufbewahren oder Weitergeben von Angaben, die
einen Bezug zur Privatsphäre einer Person haben (Jörg Paul Müller/Markus
Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 167).
Die Beschwerdeführenden rügen sodann sinngemäss einen
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV. Es bestehen indes
keine Anhaltspunkte dafür, dass sie selber in ihrer eigenen
privatwirtschaftlichen Tätigkeit  etwa als Gewerbetreibende oder
Arbeitnehmende in den von der Maskenpflicht besonders betroffenen Branchen  durch
die streitigen Massnahmen unmittelbar beeinträchtigt sein könnten. Soweit die
Beschwerdeführenden in allgemeiner Weise geltend machen, die angeordneten
Massnahmen hätten weitreichende Folgen für Detailhandel und Gastronomie,
scheinen sie allein Interessen von Dritten bzw. der Allgemeinheit wahrzunehmen.
Ob sie sich insofern auf die Wirtschaftsfreiheit berufen können, kann jedoch
offenbleiben, weil sich die angeordneten Massnahmen im Grundsatz auch unter dem
Gesichtswinkel jenes Freiheitsrechts rechtfertigen lassen (vgl. dazu
insbesondere E. 4.5.3 am Ende). Soweit sich die Beschwerdeführenden
schliesslich auf ihre Konsumfreiheit berufen wollen, ergäbe sich aus der
Wirtschaftsfreiheit in der vorliegenden Konstellation kein weitergehender
Schutz im Vergleich zur persönlichen Freiheit.
4.3
4.3.1
Hinsichtlich der gesetzlichen Grundlage für den Grundrechtseingriff ist
zunächst zu beachten, dass bei einer abstrakten Normenkontrolle auch die
angefochtene Norm die für den Grundrechtseingriff erforderliche gesetzliche Grundlage
bilden könnte. Bei Verordnungsbestimmungen kann dies nur (aber immerhin) für
leichtere Eingriffe der Fall sein (vgl. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV
e contrario). Die Prüfung der gesetzlichen Grundlage hat daher dahingehend zu
erfolgen, ob für schwerwiegende Eingriffe eine Grundlage in einem formellen
Gesetz besteht, das übergeordnete Recht Raum für die angeordneten Massnahmen
lässt und deren Anordnung in der Kompetenz des Kantons bzw. des Regierungsrats
lag.
4.3.2
Die strittige Verordnung des Beschwerdegegners stützt sich auf Art. 8
Abs. 2 Covid-19-Verordnung besondere Lage und Art. 40 EpG. Gemäss
Art. 40 Abs. 1 EpG ordnen die zuständigen kantonalen Behörden
Massnahmen an, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung
oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern. Nach Abs. 2 dieser
Bestimmung können sie insbesondere Veranstaltungen verbieten oder einschränken
(lit. a), Schulen, andere öffentliche Institutionen und private
Unternehmen schliessen oder Vorschriften zum Betrieb verfügen (lit. b),
das Betreten und Verlassen bestimmter Gebäude und Gebiete sowie bestimmte
Aktivitäten an definierten Orten verbieten oder einschränken (lit. c).
Angesichts des Wortlauts der Bestimmung (die zuständigen kantonalen Behörden
"können
insbesondere
folgende Massnahmen treffen") ist diese
Aufzählung von möglichen Mass­nahmen nicht abschliessend. Damit steht
Art. 40 Abs. 2 EpG der Anordnung anderer und insbesondere milderer
Massnahmen nicht entgegen. Die angeordneten Massnahmen müssen jedoch
verhältnismässig sein: So sieht Art. 40 Abs. 3 EpG vor, dass die
Massnahmen nur so lange dauern dürfen, wie es notwendig ist, um die Verbreitung
einer übertragbaren Krankheit zu verhindern. Auch sind die angeordneten Massnahmen
regelmässig zu überprüfen.
4.3.3
Die Beschwerdeführenden machen geltend, Art. 40 EpG komme vorliegend
bereits mangels Gesundheitsgefährdung durch Covid-19 bzw. mangels Vorliegen
einer Epidemie nicht zur Anwendung. Wie bereits erwähnt (vorn E. 3.3),
handelt es sich bei Covid-19 um eine weltweite Pandemie, von der auch die
Schweiz betroffen ist. Die Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 40
EpG sind damit gegeben. Darüber hinaus hat auch der Bundesrat die
grundsätzliche Anwendbarkeit von Art. 40 EpG im Rahmen der
Covid-19-Epidemie vorgesehen, indem er in Art. 8 Abs. 2
Covid-19-Verordnung besondere Lage die Kantone ermächtigt, Massnahmen nach
Art. 40 EpG zu treffen, wenn es örtlich begrenzt zu einer hohen Anzahl von
Infektionen kommt oder eine solche unmittelbar droht.
4.3.4
Zu den Vorschriften zum Betrieb im Sinn von Art. 40 Abs. 2
lit. b EpG zählen neben anderem Hygienemassnahmen (Botschaft EpG,
S. 392), namentlich die Verwendung von Schutzmaterial (bspw.
Gesichtsmasken). Bei der Erhebung von Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben, der
Beschränkung der Personenzahl und der seit 15. Oktober 2020 geltenden
Maskentragpflicht in Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht
ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss § 1 Abs. 1 und § 2
V Covid-19 handelt es sich um Betriebsvorschriften für private Unternehmen
gemäss Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG. Auch die Maskentragpflicht
gemäss § 4 Abs. 1 und 2 V Covid-19 ist als Massnahme im Sinn von
Art. 40 Abs. 2 lit. b EpG zu qualifizieren. Die in § 3
Abs. 1 V Covid-19 angeordneten Vorschriften für Veranstaltungen mit
mehr als 100 Personen in Innenräumen bzw. mehr als 300 Personen in
Innen- und Aussenräumen (Vorliegen eines Schutzkonzepts [bis 30. September
2020], Einhalten des Mindestabstands oder Tragen von Gesichtsmasken) stellen
Einschränkungen im Sinn von Art. 40 Abs. 2 lit. a EpG dar. Damit
beruhen die in § 14 V Covid-19 angeordneten Massnahmen auf einer
genügenden gesetzlichen Grundlage.
4.4
Die
angeordneten Massnahmen dienen der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und damit
dem Schutz der Gesundheit der Bevölkerung. Es sollen schwere Krankheitsverläufe
und Todesfälle sowie ein Kollaps des Gesundheitssystems verhindert werden. Beim
Schutz der Gesundheit handelt es sich um ein zentrales polizeiliches Schutzgut
(Schweizer, Art. 36 N. 32 und Art. 10 N. 57; BGE 137 I 31
E. 6.4). Die Massnahmen liegen entsprechend im öffentlichen Interesse.
4.5
4.5.1
Im Hinblick auf die Prüfung der Verhältnismässigkeit der angeordneten
Massnahmen, d.
h.
Eignung, Erforderlichkeit und Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und
Eingriffswirkung (Zumutbarkeit), ist zunächst das Folgende festzuhalten:
Covid-19 wird bei engem und längerem Kontakt zu einer infizierten Person
(weniger als 1,5 m Abstand ohne Trennwand oder Tragen einer Gesichtsmaske)
durch Tröpfchen und über die Hände übertragen. Je länger und enger der Kontakt
zu einer infizierten Person ist, desto wahrscheinlicher ist eine Ansteckung
(https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/empfehlungen-fuer-den-alltag.html,
besucht am 6. Oktober 2020).
Zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie empfiehlt das BAG
neben der Einhaltung der Hygiene- und Verhaltensregeln insbesondere
"Testen, Tracing, Isolation und Quarantäne". Durch die Erhebung von
Kontaktdaten in Gastronomiebetrieben können die kantonalen Behörden die
Infektionsketten rückverfolgen (sog. Contact Tracing). Personen, die mit einer
infizierten Person Kontakt hatten, können so ermittelt und über eine mögliche
Ansteckung informiert werden. In der Folge können sich die betreffenden
Personen in Isolation versetzen, damit sich das Virus nicht weiterverbreiten
kann. Gemäss aktuellem Wissen kann durch das Contact-Tracing die Ausbreitung
von Covid-19 am wirksamsten kontrolliert und eingedämmt werden (https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/so-schuetzen-wir-uns.html,
besucht am 6.
Oktober 2020; National Covid-19 Science
Task Force, SARS-CoV-2 contact tracing strategy: epidemiologic and strategic
considerations, 26.
April 2020, zu finden über
https://ncs-tf.ch/de/policy-briefs).
Die Hygiene- und Verhaltensregeln umfassen einerseits die
Einhaltung eines Mindestabstands von 1,5 m und andererseits das Tragen
einer Gesichtsmaske, wenn Abstandhalten nicht möglich ist und kein physischer
Schutz, bspw. eine Trennwand, vorhanden ist. Das Tragen einer Maske in der
Öffentlichkeit dient in erster Linie dem Schutz von anderen Personen. Eine
infizierte Person kann bereits zwei Tage vor Auftreten der Symptome ansteckend
sein, ohne es zu wissen. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske
tragen, wird jede Person von den anderen geschützt. Dadurch verlangsamt sich
die Ausbreitung von Covid-19 (https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/masken.html,
besucht am 6. Oktober 2020). Die Swiss National Covid-19 Science Task
Force befürwortet bereits seit April 2020 das Tragen einer Maske in Innenräumen
(namentlich in Spitälern/Arztpraxen und in Lebensmittelläden) und im
öffentlichen Verkehr, wenn der Mindestabstand nicht eingehalten werden kann
(National Covid-19 Science Task Force, Benefits of wearing masks in community
settings where social distancing cannot be reliably achieved, 1.
Juli 2020, zu finden über https://ncs-tf.ch/de/policy-briefs;
National Covid-19- Science Task Force, Role of Face masks as part of
non-pharmaceutical interventions against coronavirus disease, 20.
April
2020, zu finden über https://ncs-tf.ch/de/policy-briefs). Die WHO empfiehlt das
Tragen von Gesichtsmasken zwar nicht generell, hält aber fest, dass
Gesichtsmasken Teil einer umfassenden Strategie zur Bekämpfung von Covid-19
sein sollten. Medizinische Gesichtsmasken schützten einerseits den Träger vor
eine Infektion und andererseits andere Personen vor einer Ansteckung durch den
(infizierten, allenfalls symptomfreien) Träger. In Situationen, in welchen der
Abstand nicht eingehalten werden könne, sollten Regierungen die Öffentlichkeit
dazu ermutigen, Gesichtsmasken zu tragen (vgl.
https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-on-covid-19-and-masks,
besucht am 6. Oktober 2020).
4.5.2
§ 1 V Covid-19 verpflichtet Gastronomiebetriebe dazu, die
Kontaktdaten (Name, Vorname, Postleitzahl, Mobiltelefonnummer, E-Mail-Adresse,
Zeit des Ein- und Austritts in den Gastronomiebetrieb) ihrer Gäste zu erheben.
Diese Massnahme dient dem sog. Contact Tracing. Wie bereits erwähnt, kann
dadurch die Covid-19-Epidemie wirksam bekämpft werden (vorn E. 4.5.1). Die
in § 1 Abs. 1 V Covid-19 angeordnete Massnahme ist damit
geeignet, die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen. Die Massnahme erweist
sich sodann als erforderlich, da in Gastronomiebetrieben der vom BAG empfohlene
Abstand von 1,5 m (vorn E. 4.5.1)  namentlich zu Angestellten des
Lokals  häufig nicht eingehalten werden kann. Eine ausnahmslos geltende
Maskentragpflicht im Sinn einer milderen Massnahme ist in Gastronomielokalen,
in welchen man sich hauptsächlich zur Verköstigung aufhält, ungeeignet und
könnte nur ergänzend, nicht aber anstelle einer Kontaktdatenerhebung in
Betracht kommen. Die vom Beschwerdegegner angeordnete Massnahme geht in
§ 1 Abs. 2 V Covid-19 leicht über die Covid-19-Verordnung besondere
Lage hinaus, muss doch gemäss bundesrätlicher Verordnung nur eine Telefonnummer
angegeben werden (vgl. Anhang Ziff. 4.4), gemäss der Zürcher Verordnung
aber eine Mobiltelefonnummer sowie eine E-Mail-Adresse. Diese Angaben dienen aber
offenkundig einer schnelleren und zuverlässigeren Kontaktaufnahme im Rahmen des
Contact-Tracings und erscheinen notwendig und massvoll.
Bei der
Interessenabwägung ist zunächst zu berücksichtigen, dass die erhobenen Daten
gemäss § 1 Abs. 3 V Covid-19 in Verbindung mit Art. 5
Abs. 3 Covid-19-Verordnung besondere Lage (vgl. auch deren Anhang
Ziff. 4.6 zur Vertraulichkeit und Datensicherheit) zu keinen anderen
Zwecken (wie bspw. Marketingzwecken) bearbeitet werden dürfen und nach
14 Tagen sofort vernichtet werden müssen (vgl. auch Erläuterungen zur
Verordnung vom 19. Juni 2020 über Massnahmen in der besonderen Lage zur
Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, Version vom 12. August 2020 [fortan:
Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere Lage], S. 6, zu finden über https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/massnahmen-des-bundes.html).
Die Verordnung sieht damit eine Regelung vor, um einen Datenmissbrauch zu
verhindern. Erfasst werden dürfen zudem lediglich Kontaktdaten. Dabei handelt
es sich nicht um besonders persönlichkeitsnahe Daten, weshalb bloss ein
geringfügiger Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
vorliegt (vgl. Müller/Schefer, S. 170 f.). Das BAG erachtet das
Contact-Tracing sodann als zentrale Massnahme, um Infektionsketten unterbrechen
und die Ausbreitung von Covid-19 wirksam kontrollieren und eindämmen zu können.
Zwar betreffen die Neuinfektionen derzeit eher jüngere Personen, die in der
Regel einen weniger schweren Verlauf haben als Personen über 65 Jahren
(vgl.
https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/besonders-gefaehrdete-menschen.html,
besucht am 6. Oktober 2020). Es besteht jedoch die Gefahr, dass die
steigende Zahl von Neuinfektionen dazu führt, dass auch Personen über
65 Jahre sowie besonders verletzliche Personen (schwangere Frauen,
Erwachsene mit Vorerkrankungen wie Bluthochdruck, Herz-Kreislauf-Erkrankungen,
Diabetes, Krebs etc.) wieder vermehrt infiziert werden und damit auch die
Hospitalisationsrate und die Todesfälle wieder ansteigen (vorn E. 3.3).
Entsprechend hat das Interesse der Beschwerdeführenden an der Aufhebung der
Massnahme nach § 1 Abs. 1 V Covid-19 hinter dem öffentlichen
Interesse an der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie und dem Schutz der Gesundheit
der Bevölkerung zurückzutreten. Nach dem Gesagten erweist sich die in § 1
V Covid-19 vorgesehene Massnahme als verhältnismässig.
4.5.3
Die Beschränkung der Personenzahl in Gastronomiebetrieben, in welchen die
Konsumation nicht ausschliesslich sitzend erfolgt, gemäss § 2
V Covid-19 dient der Verhinderung von "Superspreader-Events".
Bei einem "Superspreader" handelt es sich um eine infizierte Person,
die eine ungewöhnlich hohe Zahl von anderen Personen mit Covid-19 ansteckt. In
Betrieben, in welchen Gäste frei zirkulieren, kommen unter Umständen viele
Personen miteinander in Kontakt. Die Einhaltung des Mindestabstands von
1,5 m erweist sich gerade in Bars, Diskotheken und Clubs als schwierig bzw.
nicht durchsetzbar. Entsprechend besteht ein hohes Ansteckungspotenzial. Durch
die Beschränkung der Personenzahl bleibt die Zahl der Personen, die in Kontakt
zu einer infizierten Person kommen und sich potenziell infizieren können,
beschränkt. Dadurch kann der exponentielle Anstieg der Fallzahlen aufgrund
eines "Superspreader-Events" verhindert werden. Demgegenüber kann die
Erhebung von Kontaktdaten alleine ein "Superspreader-Event" nicht
verhindern, da diese Massnahme erst nach Bekanntwerden der Infizierungen greift
und entsprechend erst nach dem eigentlichen Event dazu beiträgt, eine weitere
Ausbreitung zu verhindern (vgl. Erläuterungen Covid-19-Verordnung besondere
Lage, S. 6). Um die Infektionsgefahr weiter minimieren zu können, gilt
ausserdem seit dem 15. Oktober 2020 eine Maskentragpflicht in Innenräumen
von Gastronomiebetrieben, in denen die Konsumation nicht ausschliesslich
sitzend erfolgt. Die Massnahme gemäss § 2 V Covid-19 ist folglich
geeignet und erforderlich, um die Covid-19-Epidemie zu bekämpfen. Weshalb die
Beschränkung der Personenzahl in Gastronomielokalen den Beschwerdeführenden
nicht zumutbar sein soll, ergibt sich aus ihren Ausführungen nicht. Die
Beschwerdeführenden werden durch die Massnahme insbesondere nicht daran
gehindert, ein Gastronomielokal zu besuchen. Insofern wiegt der Eingriff in
ihre persönliche Freiheit nicht schwer. Dass sie selber in der Gastronomie
tätig und insofern von der Massnahme besonders betroffen wären, machen sie
nicht geltend und ist aus den Akten auch nicht ersichtlich.
Der Vollständigkeit halber
bleibt festzuhalten, dass die Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben zwar einen schwerwiegenden Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit der von der Massnahme betroffenen Gewerbetreibenden
darstellt. Angesichts des von "Superspreader-Events" ausgehenden
Risikos ist dieser Eingriff aber gerechtfertigt und hinzunehmen. Das Ziehen der
Grenze bei 100 Personen erscheint sachgerecht, jedenfalls nicht
rechtverletzend, und ermöglicht grösseren Lokalen, den Betrieb  wenn auch in
verminderter Form  aufrechtzuerhalten. Kleinere Lokale sowie Lokale, in
welchen die Konsumation ausschliesslich sitzend erfolgt, sind von der Massnahme
nicht betroffen. Zu berücksichtigen ist sodann, dass diese Massnahme mit
Beschluss des Regierungsrats vom 23. September 2020 insofern gelockert
wurde, als sich in Gastronomiebetrieben, in welchen die Konsumation nicht
ausschliesslich sitzend erfolgt, ab dem 1. Oktober 2020 neu bis zu
300 Personen aufhalten dürfen, sofern diese Personen Gesichtsmasken tragen
(RRB Nr. 937/2020). Dies stellt v.
a. für Lokale eine Erleichterung dar, die nicht
hauptsächlich der Verköstigung dienen (namentlich Diskotheken und Clubs) und in
welchen sich eine Maskenpflicht entsprechend einfach umsetzen lässt. Unter diesen
Umständen überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse das private Interesse
an einer Aufhebung der Massnahme. Damit erweist sich die in § 2
V Covid-19 angeordnete Massnahme als verhältnismässig.
4.5.4
Die Einschränkungen für Veranstaltungen nach § 3 Abs. 1
V Covid-19 dienen  wie die Beschränkung der Personenzahl in
Gastronomiebetrieben  dazu, einen "Superspreader-Event" zu
verhindern (vgl. vorn E. 4.5.3). Auch diese Massnahme ist zur Bekämpfung
von Covid-19 und damit zum Schutz der öffentlichen Gesundheit geeignet. Den
unterschiedlichen Gegebenheiten von Veranstaltungen wird Rechnung getragen,
indem es den Veranstaltern freigestellt bleibt, ein Schutzkonzept vorzulegen
(bis 30. September 2020)
oder
für die Einhaltung des
Mindestabstands
oder
das Tragen von Gesichtsmasken zu sorgen (§ 3
Abs. 1 V Covid-19). Seit dem 1. Oktober 2020 fällt zwar die
Möglichkeit eines Schutzkonzepts weg und seit dem 15. Oktober 2020 gilt
die entsprechende Massnahme bereits für Veranstaltungen ab 30 Personen,
nichtsdestotrotz bleiben Veranstaltungen bei Einhaltung des Mindestabstands von
1,5 m oder bei Tragen von Gesichtsmasken möglich. Insofern ist keine
mildere Massnahme ersichtlich. Weshalb die Massnahme den Beschwerdeführenden
nicht zumutbar sein soll, legen sie nicht dar und ist aus den Akten nicht
ersichtlich. Zu berücksichtigen ist insbesondere, dass Veranstaltungen mit
dieser Massnahme weiterhin zulässig bleiben, weshalb lediglich ein
geringfügiger Eingriff in die persönliche Freiheit vorliegt. Politische oder
zivilgesellschaftliche Kundgebungen sind von § 3 Abs. 1
V Covid-19 ausserdem nicht betroffen. Ihre Zulässigkeit richtet sich nach
Art. 6 Abs. 4 Covid-19-Verordnung besondere Lage (§ 3
Abs. 2 V Covid-19). Die Massnahme gemäss § 3 Abs. 1
V Covid-19 erweist sich deshalb als verhältnismässig.
4.5.5
Die in § 4 Abs. 1 und 2 V Covid-19 statuierte
Maskentragpflicht ist geeignet, die öffentliche Gesundheit zu schützen, da
dadurch die Bevölkerung bei Nichteinhalten des Mindestabstands vor einer
Ansteckung durch eine allenfalls unwissentlich infizierte, symptomfreie Person
geschützt werden bzw. unwissentlich infizierte Personen durch das Tragen einer
Gesichtsmaske andere Personen schützen (vgl. vorn E. 4.5.1). Soweit die
Beschwerdeführenden geltend machen, in Einkaufsläden komme es nicht zu einem
längeren, engen Kontakt zu anderen Personen, weshalb keine Ansteckungsgefahr
bestehe, ist ihnen nicht zuzustimmen. Es ist notorisch, dass es in Stosszeiten
 bspw. in einer Warteschlange  sowie bei engen Platzverhältnissen in vielen
Einkaufsläden im urban geprägten, bevölkerungsreichen Kanton Zürich sehr wohl
zu längeren Kontakten mit anderen Personen kommt. Zu berücksichtigen ist
sodann, dass besonders verletzliche Personen zwar auf Restaurantbesuche und
Veranstaltungen verzichten können, nicht aber auf das Einkaufen. Auch zu deren
Schutz erweist sich die Pflicht zum Tragen einer Maske in Einkaufsläden,
Einkaufszentren und Märkten als erforderlich. Das Vorbringen der
Beschwerdeführenden, wonach das Tragen einer Gesichtsmaske umständlich und unangenehm
sei, ist zwar nachvollziehbar. Soweit die Beschwerdeführenden darüber hinaus in
unsubstanziierter Weise behaupten, das Tragen einer Maske könne "je nach
Mensch [...] zu übermässigem Schwitzen bis zu Hautausschlägen und neuen
Erkrankungen" führen, ist unklar, ob sie davon selber betroffen sind oder
nicht. Nachdem die Pflicht zum Tragen einer Maske örtlich stark beschränkt und
mit bloss leichten und vorübergehenden Unannehmlichkeiten verbunden ist, liegt
lediglich ein geringfügiger Eingriff in die persönliche Freiheit vor. Es bleibt
darauf hinzuweisen, dass Personen, die aus besonderen, insbesondere
medizinischen Gründen keine Gesichtsmaske tragen können, von der Maskenpflicht
befreit sind (§ 4 Abs. 3 [bisher Abs. 2] lit. b
V Covid-19). Im Übrigen schreibt § 4 V Covid-19 nicht das Tragen
eines bestimmten Gesichtsmaskenmodells vor, so dass sich im Falle einer
Unverträglichkeit einfach auf ein anderes Produkt ausweichen lässt, von denen
eine Vielzahl (auch in unterschiedlichen Ausführungen und Materialien) erhältlich
ist. Soweit die Beschwerdeführenden befürchten, die Maskenpflicht setze die
Leistungsfähigkeit des Verkaufspersonals herab  was indes nicht nachgewiesen
ist , ist auch dieses von der Maskenpflicht ausgenommen, sofern es durch eine
physische Abtrennung (z.
B.
Plexiglasscheiben) geschützt ist (§ 4 Abs. 3 [bisher Abs. 2]
lit. c V Covid-19). Angesichts der vorgesehenen Ausnahmen von der
Maskentragpflicht sowie der Tatsache, dass die Maskentragpflicht zeitlich und
örtlich stark beschränkt ist, überwiegt das gesundheitspolizeiliche Interesse
an der Maskenpflicht das private Interesse, in Innenräumen von Einkaufsläden,
Einkaufszentren und Märkten keine Gesichtsmaske tragen zu müssen. Die Massnahme
gemäss § 4 Abs. 1 V Covid-19 erweist sich damit als zumutbar.
4.5.6
Nachdem die am 23. September 2020 vom Beschwerdegegner beschlossene
Änderung der V Covid-19 (vorn II.D.) von den Beschwerdeführenden nicht
angefochten wurde, erübrigen sich Ausführungen zu der seit dem 1. Oktober
2020 geltenden Pflicht zur Erhebung von Kontaktdaten durch Anbietende der
Prostitution gemäss § 5 Abs. 1 V Covid-19.
4.6
Zusammengefasst
beruht der Eingriff in die Grundrechte der Beschwerdeführenden auf einer
gesetzlichen Grundlage (E. 4.3), liegt im öffentlichen Interesse
(E. 4.4) und ist verhältnismässig (E. 4.5). Insofern erweist sich der
Grundrechtseingriff als rechtmässig. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
5.
Mit dem vorliegenden Endentscheid erübrigt sich die
Behandlung des Gesuchs um Anordnung vorsorglicher Massnahmen, da solche ohnehin
nur bis zum Abschluss des Beschwerdeverfahrens Bestand gehabt und mit dem
Entscheid in der Hauptsache geendet hätten (Regina Kiener, Kommentar VRG,
§ 6 N. 29 mit Hinweisen).
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den
unterliegenden Beschwerdeführenden 113 zu je 1/13 unter solidarischer
Haftung für den ganzen Betrag aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 14 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, § 14 N. 6, 9, 13 f. und 16) und steht ihnen keine Parteientschädigung
zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Beschwerdegegner ist eine solche schon
mangels Antrag nicht zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellkosten,
Fr. 3'420.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden 113 zu je 1/13 und unter
solidarischer Haftung für die gesamten Kosten auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an