zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00439 · 2009-11-04 · de

Neufestsetzung der Baulinien | Zuständigkeit und Beschwerdelegitimation (E. 1), Genehmigungsentscheid für Baulinien als Entscheidvoraussetzung und Zuständigkeit der Volkswirtschaftsdirektion zum Erlass des Genehmigungsentscheides aufgrund einer materiellen Aufhebung der Regelung des Planungs- und Baugesetzes durch das Organisationsgesetz und die zugehörige Verordnung (E. 2), Zuständigkeit des Zürcher Gemeinderats zur Festsetzung der Baulinien (E. 3), verfassungsrechtliche Anforderungen an Baulinien (E. 4.1), Verhältnismässigkeitsprüfung (E. 5) und Bestätigung des angefochtenen Entscheides (E. 6), Nebenfolgen (E. 7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.04.1 VB.2008.00439
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.04.1 VB.2008.00439
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.04.1 VB.2008.00439

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00439
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00439
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.11.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Neufestsetzung der Baulinien
Zuständigkeit und Beschwerdelegitimation (E. 1), Genehmigungsentscheid für Baulinien als Entscheidvoraussetzung und Zuständigkeit der Volkswirtschaftsdirektion zum Erlass des Genehmigungsentscheides aufgrund einer materiellen Aufhebung der Regelung des Planungs- und Baugesetzes durch das Organisationsgesetz und die zugehörige Verordnung (E. 2), Zuständigkeit des Zürcher Gemeinderats zur Festsetzung der Baulinien (E. 3), verfassungsrechtliche Anforderungen an Baulinien (E. 4.1), Verhältnismässigkeitsprüfung (E. 5) und Bestätigung des angefochtenen Entscheides (E. 6), Nebenfolgen (E. 7).
Abweisung.
Stichworte:
AUFHEBUNG
BAULINIENFESTSETZUNG
EIGENTUMSGARANTIE
GENEHMIGUNGSENTSCHEID
GESETZESDELEGATION
ORGANISATIONSRECHT
ÜBERGANGSREGELUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
VERKEHRSBAULINIEN
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 26 Abs. I BV
Art. 36 BV
Art. 38 Abs. I lit. c KV
§ 2 lit. b PBG
§ 96 PBG
§ 109 PBG
§ 329 Abs. IV PBG
Art. 3 Abs. III lit. c RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2008.00439
Entscheid
der 4. Kammer
vom
4. November 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtssekretär Beat König.
In Sachen
A
,
vertreten durch
Rechtsanwalt B
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeinderat von Zürich,
vertreten
durch
den Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Neufestsetzung
der Baulinien,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss
am 3. Oktober 2007 im Rahmen der Anpassung der Baulinien an die Richtplanung
die Abänderung oder Neufestsetzung verschiedener Baulinien. Unter anderem wurde
entlang der Forchstrasse zwischen dem Billrothweg und dem Hegibachplatz eine
Baulinie neu festgesetzt. Die Publikation dieses Beschlusses im Amtsblatt des
Kantons Zürich erfolgte am 19. Oktober 2007.
II.
Gegen diese Festsetzung liess A mit Eingabe
vom 16. November 2007 an die Baurekurskommission I rekurrieren, welche das
Rechts­mittel nach Durchführung eines Augenscheins am 11. Juli 2008
abwies, unter Kostenfolgen zu Lasten der Rekurrentin.
III.
Dagegen liess A am 19. September 2008
Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, es seien der
Entscheid der Baurekurskommission I vom 11. Juli 2008 sowie der Beschluss
des Gemeinderats von Zürich vom 3. Oktober 2007 bezüglich der Festsetzung
der Baulinie Forchstrasse zwischen Billrothweg und Hegibachplatz aufzuheben,
unter Kostenfolgen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu Lasten des
Gemeinderats von Zürich. Schliesslich verlangte A eine Parteientschädigung.
Die Baurekurskommission I beantragte am 2. Oktober
2008 die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 23. Oktober 2008
stellte der Gemeinderat von Zürich, vertreten durch den Stadtrat (Tiefbau- und
Entsorgungsdepartement), den Antrag, es sei die Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten von A vollumfänglich abzuweisen.
Mit Verfügungen vom 12. Dezember 2008
und 10. März 2009 lud der Abteilungspräsident die Baudirektion ein,
bezüglich der streitbetroffenen Baulinienfestsetzung den Genehmigungsentscheid
zu treffen bzw. beim Regierungsrat einzuholen und diesen dem Verwaltungsgericht
zuzustellen.
Der Genehmigungsentscheid erging mit
Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion vom 6. März 2009.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 13 f.,
§ 19 N. 92 ff.). Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin eines
Grundstücks, welches von der festgesetzten Baulinie direkt betroffen ist. Sie
ist damit unbestrittenermassen zur Beschwerde legitimiert.
2.
2.1
Der gemäss
§ 109 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erforderliche
kantonale Genehmigungsentscheid erging vorliegend mit Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 6. März 2009. Hinsichtlich ihrer Zuständigkeit
beruft sich die Volkswirtschaftsdirektion auf das Gesetz über die Organisation
des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005
(Organisationsgesetz, OG RR, LS 172.1) und die kantonale Verordnung
über die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung vom 18. Juli
2007 (VOG RR, LS 172.11) samt Anhang.
2.2
Unbestritten
ist, dass das Verwaltungsgericht vor Behandlung einer gegen eine kommunale
Baulinienfestsetzung gerichteten Beschwerde den entsprechenden Genehmigungsentscheid
einzuholen hat (BGr, 28. August 2008, 1C_39/2008, E. 1.1 und E. 3,
sowie 17. November 2008, 1C_212/2008, E. 2.1 ff. [beides unter www.bger.ch]).
Das Vorliegen eines rechtsgültigen Genehmigungsentscheids ist somit eine
Entscheidvoraussetzung.
Bisher wurde analog § 329 Abs. 4 PBG sowie gestützt
auf § 2 lit. b PBG von der Zuständigkeit der Baudirektion ausgegangen
(vgl. zur analogen Anwendbarkeit von § 329 Abs. 4 PGB VGr, 15. November
2007, VB.2007.00298, E. 2, www.vgrzh.ch). Das Organisationsgesetz ist seit
dem 1. September 2007 in Kraft. Gemäss dessen § 38 Abs. 1 weist
der Regierungsrat den Direktionen Zuständigkeitsbereiche und Aufgaben zu. Er
regelt die Grundzüge der Organisation in einer Verordnung (§ 38 Abs. 2
OG RR). Nach § 58 Abs. 1 VOG RR richten sich die
Zuständigkeitsbereiche der Direktionen nach deren Anhang 1. Danach fällt
der gesamte Bereich der Strassenplanung sowie der Baupolizei, wozu auch die
Baulinien gehören, in die Zuständigkeit der Volkswirtschaftsdirektion. Die neue
Zuständigkeitsregelung tritt damit in Konflikt zur Regelung des Planungs- und
Baugesetzes, welches die Baudirektion für zuständig erklärt.
2.3
Welche der
beiden genannten Zuständigkeitsregelungen vorgeht, beantwortet die Übergangsbestimmung
von § 46 Abs. 1 OG RR, worin ausdrücklich vorgesehen ist, dass der
Regierungsrat unter Vorbehalt von Bestimmungen, die seine
Organisationskompetenz ausdrücklich einschränken, von Organisationsbestimmungen
zur Verwaltung in anderen Gesetzen abweichen kann. Weicht der Regierungsrat von
einer Gesetzesbestimmung ab, beantragt er dem Kantonsrat nach § 46 Abs. 2
OG RR innert vier Jahren nach Inkrafttreten des Organisationsgesetzes die
Anpassung des betreffenden Erlasses. § 46 OG RR macht deutlich, dass der
kantonale Gesetzgeber allfällige Konflikte zwischen Regelungen des Organisationsgesetzes
und Vorschriften anderer kantonaler Gesetze – wie vorliegend des Planungs- und
Baugesetzes – zugunsten der im jüngeren Gesetz verankerten Regelungskompetenz
des Regierungsrats entschieden hat.
Vorschriften, welche die Organisationsbefugnisse des
Regierungsrats (im Sinn von § 46 Abs. 1 Satz 2 OG RR) ausdrücklich
einschränken, sind im hier einschlägigen Zusammenhang nicht vorhanden. Fraglich
ist allerdings, ob das bestehende formelle Gesetzesrecht des Planungs- und
Baugesetzes überhaupt auf dem Verordnungsweg geändert werden darf.
2.3.1
Gemäss dem Grundsatz der Parallelität der Formen, welcher aus dem Prinzip
des Vorrangs des Gesetzes folgt, können unbefristete Erlasse einzig durch
spätere Erlasse gleicher oder höherer Stufe ausser Kraft gesetzt werden (BGE
130 I 140 E. 4.3.2, 112 Ia 136 E. 3c; Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 24
N. 10). Dieser Grundsatz schliesst eine Kompetenzdelegation zur Änderung
oder Aufhebung einer formellgesetzlichen Norm an den Verordnungsgeber nicht aus
(vgl. BGE 112 Ia 136 E. 3c–f, auch zum Folgenden). Allerdings muss sich
gegebenenfalls die Befugnis des Verordnungsgebers zur Änderung oder Aufhebung
der formellgesetzlichen Norm in klarer Weise aus einer in einem dem Referendum
unterstehenden Gesetz enthaltenen Delegationsnorm ergeben. Zudem muss die
Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Verordnungsgeber
verfassungsrechtlich zulässig sein und sich auf eine bestimmte, genau
umschriebene Materie beschränken, wobei die Grundzüge der delegierten Materie
in einem Gesetz im formellen Sinn umschrieben sein müssen (vgl. auch
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A.,
Zürich etc. 2006, Rz. 407 ff.).
2.3.2
Die genannten Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Gesetzesdelegation
an die Exekutive sind vorliegend erfüllt: § 46 Abs. 1 OG RR ist eine
klare Delegationsnorm, welche in einem dem Volk vorgelegten Gesetz enthalten
ist. Das Verfassungsrecht steht der in Frage stehenden Gesetzesdelegation nicht
entgegen. Zwar gehören nach Art. 38 Abs. 1 lit. c der Verfassung
des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) zu den wichtigen kantonalen
Rechtssätzen, welche in Form des Gesetzes zu erlassen sind, die wesentlichen
Bestimmungen über Organisation und Aufgaben der Behörden. Da der Regierungsrat
bei Erlass der Ausführungsbestimmungen zum Organisationsgesetz an diesen Erlass
gebunden bleibt und dieses Gesetz selbst die wesentlichen Vorschriften zur
Organisation und zu den Aufgaben der kantonalen Behörden enthält, schliesst Art. 38
Abs. 1 lit. c KV jedoch die gegenwärtig zu beurteilende Delegation,
welche keine Rechte des Einzelnen berührt, nicht aus (vgl. BGE 112 Ia 136
E. 3f). Selbst wenn der Regierungsrat nach § 46 Abs. 1 OG RR
grundsätzlich von den Organisationsbestimmungen zur Verwaltung sämtlicher
kantonaler Gesetze abweichen kann, ist das Erfordernis der Beschränkung der
Delegation auf ein bestimmtes Gebiet gewahrt. Denn § 46 Abs. 1 OG RR
beschränkt sich auf den klar abgegrenzten, engen Bereich der Anpassung von
Organisations- und Zuständigkeitsvorschriften für die kantonale Verwaltung im
Sinn des Organisationsgesetzes; zudem kann diese Bestimmung – wie aus ihrer
systematischen Stellung unter dem Abschnitt "Übergangsbestimmungen"
ersichtlich – einzig für Abweichungen von Organisationsvorschriften in bestehenden
Gesetzen herangezogen werden (vgl. BGE 112 Ia 136 E. 3e).
Es kommt schliesslich hinzu, dass die allgemeine Bestimmung
über die Zuständigkeit der Baudirektion von § 2 lit. b PBG in Zukunft
an die neue Zuständigkeitsregelung des Organisationsgesetzes angepasst werden
soll. Der zurzeit in der Vernehmlassung befindliche Vorentwurf für eine
Teilrevision des Planungs- und Baugesetzes sieht eine Änderung von § 2
lit. b PBG vor, wonach künftig nur noch der Begriff "zuständige
Direktion" verwendet werden soll (vgl. Vorentwurf "Änderung
Planungs- und Baugesetz [Verfahren und Rechtsschutz]", Vernehmlassungsentwurf
vom 3. Juli 2009, S. 1, www.vernehmlassungen.zh.ch).
2.4
Nach dem
Gesagten steht fest, dass die in Anhang 1 VOG RR als zuständig bezeichnete
Volkswirtschaftsdirektion befugt war, mit Verfügung vom 6. März 2009 einen
kantonalen Genehmigungsentscheid zu treffen.
Es ist somit vom Vorliegen eines rechtsgültigen kantonalen
Genehmigungsentscheides auszugehen.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, der angefochtene Beschluss sei nichtig.
Der Beschwerdegegner sei für die Festsetzung der Baulinien gar nicht zuständig,
da es sich um eine übergeordnete Festlegung handle, deren Festsetzung in die
Zuständigkeit der Baudirektion falle.
3.2
Wie das
Verwaltungsgericht in dem von der Beschwerdeführerin zitierten Entscheid vom
20. September 2006 ausführlich dargelegt hat, ist die Kompetenz der Städte
Zürich und Winterthur zur Festsetzung der Baulinien nicht nur für kommunale,
sondern auch für Staatsstrassen seit dem Ende des vorletzten Jahrhunderts
anerkannt und konnte sich auf die Zuständigkeitsordnung des Baugesetzes für
Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893 sowie das
Strassengesetz vom 20. August 1893 stützen. Aus den Gesetzesmaterialien
ergibt sich klar, dass der Kantonsrat die Kompetenzen dieser Städte durch das
Planungs- und Baugesetz sowie das aktuelle Strassengesetz (Gesetz über den Bau
und den Unterhalt der öffentlichen Strassen vom 27. September 1981) nicht
schmälern wollte. Im geltenden Strassengesetz haben die Städte Zürich und
Winterthur eine weit reichende Entscheidungsgewalt in Bezug auf Staatsstrassen
auf ihrem Gebiet. Anhaltspunkte für die Sonderstellung der beiden Städte finden
sich auch im Planungs- und Baugesetz (§ 241 Abs. 1 sowie § 265 Abs. 2
PBG). Im genannten Entscheid wird aufgezeigt, dass ein Auseinanderfallen der
Kompetenz zur Strassenprojektierung und derjenigen zur Festsetzung von
Baulinien wenig praktikabel wäre. Es ist daher davon auszugehen, dass das Fehlen
einer ausdrücklichen Kompetenzzuweisung an die Städte Zürich und Winterthur in § 108
PBG unter den dargelegten Umständen lediglich bedeuten kann, dass die durch das
alte Strassengesetz und das Baugesetz für Ortschaften mit städtischen
Verhältnissen begründete Ordnung als selbstverständlich zu gelten hat und
daher in den neuen Gesetzen nicht eigens zum Ausdruck zu bringen war (vgl. VGr,
20. September 2006, VB.2006.00059, E. 3.1, www.vgrzh.ch). Es besteht
keine Veranlassung, auf diesen einlässlich begründeten Entscheid
zurückzukommen. Insbesondere bringt die Beschwerdeführerin nichts vor, was eine
andere Auffassung als berechtigter erscheinen liesse. Der Einwand erweist
sich vielmehr als unbegründet. Die Zuständigkeit des Beschwerdegegners für
die Festsetzung der angefochtenen Baulinie ist gegeben.
4.
4.1
Verkehrsbaulinien
im Sinne von § 96 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a PBG dienen der
Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege, etc., gegebenenfalls samt
begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen.
Sie bewirken laut § 99 Abs. 1 PBG ein grundsätzliches Verbot von
Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien widersprechen. Mit der
Rechtskraft der Baulinie steht dem Werkträger gemäss § 110 PBG im Rahmen
der Zweckbestimmung ein Enteignungsrecht zu. Als eigentumsbeschränkende
Massnahmen sind Baulinien nur zulässig und mit Art. 26 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen und im
öffentlichen Interesse liegen, das im konkreten Fall die entgegenstehenden
privaten Belange überwiegt; mithin müssen sich Baulinien insbesondere als verhältnismässig
erweisen.
4.2
Die
Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, die Realisierung eines durchgehenden
Veloweges entlang der Forchstrasse sei heute aufgrund von Engpässen in verschiedenen
Strassenabschnitten nicht möglich. Die Vorinstanz spreche von einem Planungshorizont
von 30 Jahren. Ein derart weit gesetzter Planungshorizont widerspreche dem
Grundsatz der Notwendigkeit eines aktuellen Bedürfnisses. Im Weiteren sei ein Veloweg
für die "zielstrebige und zügige Fahrt" entgegen der Auffassung der
Vorinstanz entlang der Forchstrasse selbst in Zukunft nicht realisierbar. Enge
Strassenabschnitte wie etwa bei der Tramhaltestelle Signaustrasse oder im
Bereich der Olivengasse seien nicht ausbaubar, weil die Gebäude direkt an die
Strassen gebaut seien. Eine Rückversetzung der Fassaden falle ausser Betracht.
Der bestehende Strassenraum werde durch den öffentlichen Verkehr und den
privaten Motorfahrzeugverkehr beansprucht. Es bestehe unter diesen Umständen
gar kein Sicherungsbedarf für zusätzliche Verkehrsfläche. Im Besonderen dürfe
eine Baulinie nicht zur Sicherung einer bloss punktuellen Massnahme festgesetzt
werden. Nur bei Vorliegen eines generellen Projektes sei von einem aktuellen
Bedürfnis auszugehen. Punktuelle Massnahmen führten vorliegend ausserdem nicht
zu einer Verbesserung der Verkehrssicherheit für Radfahrer. Vielmehr würde ein
strukturelles Verkehrsrisiko geschaffen, indem ein Flaschenhals entstünde,
welcher vom Hegibachplatz her viele Radfahrer aufnehmen und zur Weiterfahrt auf
der Forchstrasse einladen würde, während ab dem Billrothweg die Weiterfahrt
nicht mehr sicher und zügig erfolgen könne.
Eine Baulinie müsse auch in räumlicher Hinsicht die
Verhältnismässigkeit wahren. Die Sicherung eines Landstreifens mit einer Breite
von 4 m sei unverhältnismässig. Bereits heute bestehe entlang der
Forchstrasse ein 3 m breites Trottoir; dies bedeute eine Flächenreserve
von einem halben Meter gegenüber den Anforderungen der Normalien über die
Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987 (Zugangsnormalien,
LS 700.5) an die Breite eines Fussweges. Ein Rad- und Fussweg müsse gemäss
den zitierten Richtlinien lediglich 3 bis 4 m breit sein. Ein Radweg
könnte daher bereits heute auf dem Trottoir realisiert werden. Die Schaffung
eines separaten Radwegs könne mit einem zusätzlichen Landstreifen von 1,5 m
ohne Weiteres gesichert werden.
Schliesslich sei die Vorinstanz mit einem Verweis auf das
Schätzungsverfahren der Frage der materiellen Enteignung nicht gerecht
geworden. Obwohl das Bundesgericht das "Zürcher System" geschützt
habe, werde empfohlen, die Zulässigkeit der Enteignung durch ein Gericht
beurteilen zu lassen, um den Anforderungen der Europäischen Menschenrechtskonvention
gerecht zu werden. Die strittige Baulinie führe zu wesentlichen Beschränkungen
der baulichen Möglichkeiten der Beschwerdeführerin. Insbesondere könnten keine
Bauten mehr an die bestehende Strassenflucht gestellt werden. Dies wiege
besonders schwer, weil bei einem Neubau ein Projekt mit einem Gebäudeteil an
der Grundstücksgrenze die Möglichkeit bieten könnte, die dahinter liegenden
Bauten vor den Strassenimmissionen zu schützen. Der Lärmschutz sei für die
Beschwerdeführerin, welche ein Alters- und Pflegewohnheim betreibe, von
besonderer Bedeutung. Deren Interessen an der Aufrechterhaltung einer möglichst
intakten und benutzergerechten Nutzung ihres Grundstücks seien sehr hoch zu
gewichten. Die Gartenanlage diene Erholungszwecken für die Bewohner; Eingriffe
hätten möglichst zu unterbleiben.
5.
5.1
Auszugehen
ist von der gesetzlichen Verpflichtung der Behörden, Rad- und Fusswege in
Siedlungsgebieten zu schaffen und zu erhalten (vgl. Art. 3 Abs. 3
lit. c des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung).
Grundsätzlich unbestritten ist auch im vorliegenden Fall das öffentliche
Interesse an der Erstellung eines Radwegnetzes mit ausreichender Dichte in der
Stadt Zürich. Dementsprechend sieht der regionale Verkehrsplan der Stadt Zürich
zwischen dem Balgrist und Stadelhofen (über Burgwies, Hegibachplatz und
Kreuzplatz) die Anlegung einer Veloroute vor. Ausserdem ist in der kommunalen
Verkehrsplanung "Veloverkehr" ein Radweg ab dem Hegibachplatz entlang
der Minervastrasse bis zum Steinwiesplatz verzeichnet. Im Gegensatz zum
Rekursverfahren macht die Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren nicht
mehr geltend, die Radroute entlang der Forchstrasse sei nicht erforderlich, da
die entlang der Minervastrasse geplante Veloroute ausreichend sei. Die
Vorinstanz hat denn auch überzeugend dargelegt, dass die Bedürfnisse von
Radfahrenden im Berufs- und Ausbildungsverkehr nicht mit denjenigen von Freizeitfahrern
wie Sportvelofahrern einerseits oder Velowandernden/Spazierfahrenden anderseits
verglichen werden können, sodass verschiedene Radrouten zur Abdeckung der
entsprechenden Bedürfnisse zu schaffen seien. Ebenfalls aufgezeigt hat die
Vorinstanz die Unterschiede zwischen der Radwegverbindung durch die
Minervastrasse und einem Radweg entlang der Forchstrasse. Sie hat festgestellt,
dass – im Vergleich mit der Radroute entlang der Forchstrasse – keine gleichwertigen
direkten und schnellen Alternativen vom Zollikerberg zum Stadtzentrum
ersichtlich sind. Das öffentliche Interesse an der Radwegverbindung entlang der
Forchstrasse ist damit nicht mehr bestritten.
5.2
Einigkeit
besteht zwischen den Parteien darin, dass ein durchgehender, separat geführter
Radweg entlang der Forchstrasse heute nicht realisierbar ist. Der Strassenraum
wird (teilweise) beidseits begrenzt durch bestehende Bauten, welche unmittelbar
an der Grundstücksgrenze stehen. Der zur Verfügung stehende Strassenraum wird
ausserdem bereits durch das Trassee der Forchbahn (Schmalspurbahn) und des
Trams, die Fahrspuren für den Busverkehr und den privaten Fahrzeugverkehr sowie
Trottoirs für Fussgänger in Anspruch genommen.
5.3
Die
Planungsbehörde versucht, in Nachachtung ihres richtplanerischen Auftrages
durch die Ziehung von Baulinien bestehende Landreserven zu sichern, um sie zur
Erhöhung der Verkehrssicherheit für Radfahrer auf der Forchstrasse zu nutzen.
So soll der Veloverkehr gerade im Bereich von grossen Verkehrsknotenpunkten wie
dem Hegibachplatz oder dem Kreuzplatz wenigstens punktuell separat geführt
werden können. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin ist die Baulinienziehung
zur punktuellen Realisierung einer separaten Radspur nicht zulässig. Die Voraussetzung
des aktuellen Bedürfnisses sei nur erfüllt, wenn ein konkretes Projekt für
einen durchgehenden Radweg bestehe und auch in näherer Zukunft realisierbar
sei.
Diese Auffassung ist verfehlt. Würde man ihr folgen, könnte
eine richtplanerische Vorgabe in Stadtzentren und gewachsenen Quartieren, wo
sämtliche Grundstücke bereits überbaut sind und Landreserven weitgehend fehlen,
nie realisiert werden. Es müsste jeder geplanten Landsicherung entgegengehalten
werden, dass sie nicht einem aktuellen Bedürfnis entspreche, da einer
durchgehenden Realisierung der geplanten Verkehrsanlage wie beispielsweise auch
einem Trottoir zu viele Hindernisse entgegenstünden. Diese Auffassung der Beschwerdeführerin
lässt sich nicht auf den angeführten Bundesgerichtsentscheid stützen. Zwar
trifft es zu, dass das Bundesgericht ein aktuelles Bedürfnis nach einer
Baulinienziehung voraussetzt. Dieses ist aber gemäss den bundesgerichtlichen
Erwägungen bereits dann gegeben, wenn ersichtlich ist, dass die Erstellung
einer Verkehrsanlage über kurz oder lang notwendig sein wird. Das Bundesgericht
führt aus, dass sich die Forderung nach einem aktuellen Bedürfnis auf das
Bedürfnis beziehe, künftige Hindernisse der Strassenführung durch die Ziehung
von Baulinien auszuschalten. Andernfalls bestehe die Gefahr, dass
Bauvorhaben die spätere Bauausführung erschweren oder verteuern könnten
(vgl. BGE 118 Ia 372 E. 4a und b).
5.4
Vorliegend
besteht die konkrete richtplanerische Vorgabe, eine Radwegverbindung entlang
der Forchstrasse zu erstellen. Wie den Planunterlagen zur Neugestaltung des Hegibachplatzes
und des Kreuzplatzes entnommen werden kann, wurde der Veloverkehr berücksichtigt.
Die Fahrspuren wurden grosszügiger gestaltet und soweit möglich eine Velospur
markiert. Mit der Umsetzung der richtplanerischen Vorgabe wurde damit bereits begonnen.
Am Hegibachplatz wird der Verkehr von vier (teilweise) ebenfalls relativ
stark befahrenen Strassen in die Forchstrasse geleitet. Ausserdem wird der
Platz vom öffentlichen Verkehr (Forchbahn, Tram, Bus) in Anspruch genommen. Dem
Aspekt der Verkehrssicherheit ist gerade im Bereich von solchen
Verkehrsknotenpunkten, in deren Einzugsbereich die Verkehrsteilnehmer besonders
gefordert sind, grosse Bedeutung beizumessen. An einer Verbesserung der
Verkehrssicherheit besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse.
Der Veloverkehr auf der Forchstrasse ist heute
unbestrittenermassen bereits erheblich; die Verbindung vom Balgrist über die
Forchstrasse ins Stadtzentrum wird von Velofahrern rege benutzt. Ins Leere
zielt die Argumentation, punktuelle Verbesserungen seien von keinem aktuellen
Bedürfnis gedeckt, da ein durchgehend geführter separater Radweg zur Zeit nicht
realisierbar sei. Denn auch an punktuellen Verbesserungen besteht ein
gewichtiges Interesse. Die separate Führung des Radweges bei der Ausfahrt aus
dem Hegibachplatz würde die Sicherheit für Radfahrer erhöhen. Die
diesbezüglichen Ausführungen der Planungsbehörde erscheinen plausibel.
Demgegenüber ist die Argumentation der Beschwerdeführerin, es resultiere ein gefährlicher
Flaschenhals, nicht nachvollziehbar. Auch wenn ein Radweg nur auf einzelnen
Teilstücken separat geführt werden kann, stellt dies eine sinnvolle Verbesserung
der Verkehrssituation nicht nur für Radfahrer, sondern auch für die Lenker von
Motorfahrzeugen dar, können doch an diesen Stellen Radfahrer ohne gegenseitige
Gefährdung überholt werden. Die strittige Baulinie soll das Land für die
separate Führung des Veloverkehrs bei der Ausfahrt aus dem Hegibachplatz
sichern. Diese Massnahme ist nicht nur sinnvoll unter dem Aspekt der Verkehrssicherheit,
sondern auch in naher Zukunft realisierbar und die Landsicherung damit aktuell.
5.5
Die
Beschwerdeführerin beanstandet die geplante Dimensionierung der Baulinie und
macht geltend, ein Landstreifen mit einer Breite von 1.5 m sei ausreichend. Wie
der Beschwerdegegner zutreffend präzisiert, soll die Baulinie in einem Abstand
von 3,5 m (und nicht von 4 m) von der Grundstücksgrenze gezogen
werden.
Gemäss dem Anhang der Zugangsnormalien hat ein Trottoir
eine Breite von 2 bis 2,5 m aufzuweisen. Ein separat geführter Radweg
sollte 2,5 bis 3 m breit sein, ein Rad- und Gehweg 3 bis
4 m. Diesen von den regierungsrätlichen Zugangsnormalien geforderten Minimalstandard
gibt die Beschwerdeführerin zutreffend wieder. Indessen übersieht sie, dass
eine Baulinie nicht nur die Fahrbahn des Radweges sichert, sondern auch den
dazugehörigen Grünbereich. Der Beschwerdegegner verweist in diesem Zusammenhang
auf sein Alleenkonzept, ein vom Stadtrat beschlossenes Konzept zur Gestaltung
des öffentlichen Raums mit Baumbepflanzungen. Als gestalterische Massnahme
entlang der Forchstrasse soll eine Baumreihe realisiert werden. Es wird daher
mit einem zusätzlichen Raumbedarf von 1,5 m gerechnet. Diese
Dimensionierung erscheint nachvollziehbar und sachgerecht. Es besteht für das
Gericht keine Veranlassung, diesbezüglich in das der Planungsbehörde zustehende
Ermessen einzugreifen.
5.6
In
Übereinstimmung mit der Vorinstanz sind die von der Baulinienziehung tangierten
privaten Interessen der Beschwerdeführerin als untergeordnet zu
bezeichnen. Es werden keine bestehenden Gebäude angeschnitten. Der Umstand,
dass Bauten nicht mehr unmittelbar an die Grundstücksgrenze gestellt werden
können, schränkt die baulichen Möglichkeiten nur geringfügig ein. Die Pflanzung
einer alleenartigen Baumreihe entlang des Veloweges könnte gar zu einer
Aufwertung der Gartenanlage der Beschwerdeführerin führen und würde diese nicht
beeinträchtigen. Ob die Interessen der Beschwerdeführerin, welche ein Alters-
und Pflegewohnheim betreibt, grundsätzlich höher zu gewichten sind als diejenigen
von übrigen Privaten, kann angesichts der geringfügigen Beeinträchtigung offen
bleiben.
5.7
Schliesslich
ist daran festzuhalten, dass die Frage der materiellen Enteignung nicht in die
Zuständigkeit der Vorinstanz fällt. Da diese zu Recht nicht über diese Frage
entschieden hat, ist es dem Verwaltungsgericht versagt, im vorliegenden Verfahren
darüber zu befinden.
6.
Zusammenfassend erweisen sich die Vorbringen der
Beschwerdeführerin als unbegründet. Der vorinstanzliche Beschluss ist –
auch hinsichtlich der Nebenfolgen (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17
Abs. 2 VRG) – zu bestätigen und die Ausgangsverfügung des Beschwerdegegners
vom 3. Oktober 2007 nicht aufzuheben.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen.
7.
7.1
Die Kosten
sind der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Zusprechung einer Parteientschädigung an die
unterliegende Beschwerdeführerin fällt ausser Betracht (§ 70 in Verbindung
mit § 17 Abs. 2 VRG).
7.2
Auch der Beschwerdegegner verlangt die Zusprechung einer
Parteientschädigung.
In der Regel haben Gemeinwesen keinen Anspruch auf
Parteientschädigung; vor allem grössere und leistungsfähigere haben sich so zu
organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19, auch zum Folgenden). Denn die
Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zu den angestammten
amtlichen Aufgaben. Zudem beschlagen die Kontroversen meist ein Rechtsgebiet,
wo die Gemeinwesen gegenüber den beteiligten Privaten über einen
Wissensvorsprung verfügen. Sodann übersteigt der in einem Rechtsmittelverfahren
gebotene Behördenaufwand vielfach jenen nicht wesentlich, der im vorangehenden
nichtstreitigen Verfahren ohnehin erbracht werden musste. Umgekehrt verhält es
sich aber, wenn es ausserordentlicher Bemühungen bedarf (vgl. etwa VGr, 26. Oktober
2006, VB.2006.00292, E. 4 Abs. 2, www.vgrzh.ch). Kleinere Gemeinden
sind indes ohne die Hilfe eines rechtskundigen Vertreters oft überfordert
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20, ebenso zum Weiteren). Weil sie sich
gezwungen sehen, das unabdingbare Fachwissen anderweitig zu beschaffen,
rechtfertigt es sich, ihnen dafür einen Anspruch auf Parteientschädigung zuzubilligen.
Entschädigungsberechtigt ist aber auch ein grösseres, leistungsfähigeres
Gemeinwesen, sobald sich nur wegen eines besonderen Einsatzes auf die im
betreffenden Verfahren übliche anwaltliche Vertretung verzichten lässt. Das
gilt ebenfalls für ein obsiegendes Gemeinwesen, das durch das prozessuale
Verhalten und die Vorbringen der Gegenpartei über Gebühr belastet wird.
Sachverhalt und Rechtsfragen
erforderten vorliegend weder einen ausserordentlichen Aufwand noch den Beizug
eines Rechtsbeistandes. Dem Beschwerdegegner, der zu einer grossen und
leistungsfähigen Gemeinde gehört, steht deshalb die verlangte Parteientschädigung
nicht zu
(vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'100.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …