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Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024) | [Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Rottweiler] Die Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II (Hunderassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist) verletzt weder das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV (E. 4.1 f.) noch das Gebot der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV (E. 4.3-5). Abweisung, soweit auf die Beschwerde eingetreten wird. Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.

Zürich Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2024.00011
Zurich Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2024.00011
Zurigo Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2024.00011

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00011
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Geschäftsnummer:
AN.2024.00011
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.05.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024)
[Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Rottweiler]
Die Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II (Hunderassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist) verletzt weder das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV (E. 4.1 f.) noch das Gebot der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV (E. 4.3-5).
Abweisung, soweit auf die Beschwerde eingetreten wird.
Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
RASSETYPENLISTE II
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. II BV
Art. 8 Abs. I BV
§ 5 Abs. I lit. e HuV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2024.00011
Urteil
der 3.
Kammer
vom 22. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Hundeverordnung
(Änderung vom 18. Dezember 2024),
hat sich
ergeben:
I.
Mit am 20. Dezember 2024 im Amtsblatt publiziertem
Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20,
Meldungsnummer RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich
§ 5 Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV,
LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den
Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des Hundegesetzes
vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1
HuG verboten ist). Wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser Änderung einen Hund
des Rassetyps Rottweiler gehalten hat, hat gemäss der Übergangsregelung im
Beschluss vom 18. Dezember 2024 innerhalb von sechs Monaten nach dem
Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung im Sinn des § 30 HuG zu
beantragen (Abs. 1). Das Veterinäramt (VETA) kann bei diesen Hunden im
Einzelfall von der Wesensbeurteilung nach § 25 Abs. 2 HuV absehen,
insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des Hundes und der Dauer seiner
Haltung (Abs. 2).
Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf den
1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses vom
18. Dezember 2024). Er kürzte die Beschwerdefrist auf zehn Tage ab
(Dispositivziffer III) und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist sowie der
Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung
(Dispositivziffer IV).
II.
A führte am 24. Dezember 2024 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen sinngemäss die Aufhebung von
n§ 5 Abs. 1 lit. e HuV. Die Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 13. Januar 2025 namens des Regierungsrats,
die Beschwerde sei abzuweisen. A äusserte sich nicht mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) zuständige
(einzige) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche
Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation
zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass
die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146
I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit
weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines
öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende Person muss
mithin im eigenen Interesse – und nicht in jenem der Allgemeinheit – Beschwerde
führen (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21
N. 34).
Die Beschwerdeführerin ist eine im Kanton Zürich wohnhafte
Halterin eines Rottweilers. Ihre Betroffenheit durch die angefochtene Änderung
der Hundeverordnung in eigenen schutzwürdigen Interessen ist zu bejahen.
1.3
Dem Zweck
der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine
rein kassatorische Entscheidbefugnis. Es kann eine angefochtene Norm weder
ändern noch ersetzen. Aufgrund der Gewalten- und der Aufgabenteilung in der
Rechtsetzung ist es ihm auch verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche
Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen (Marco Donatsch, Kommentar
VRG, § 20 N. 100). Auf den Antrag der Beschwerdeführerin, wonach
anstelle der streitbetroffenen Erweiterung der Rassetypenliste II
"eine differenzierte sowie wissenschaftlich fundierte Lösung zu
finden" sei bzw. andere Massnahmen wie etwa eine Fähigkeitsbeurteilung von
Personen, welche einen Rottweiler erwerben wollten, strengere Kontrollen in
Zusammenhang mit der Zucht und dem Import von Hunden oder der Ausbildung von
Hundehaltenden zu treffen seien, ist daher nicht einzutreten (vgl. VGr,
5. Dezember 2024, AN.2023.00016, E. 1.3; 31. März 2021,
AN.2020.00002, E. 1.2; 7. Juli 2015, AN.2015.00001, E. 1.3).
1.4
Da die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit
dem genannten Vorbehalt einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung
übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 20 Abs. 2 VRG). Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens
ist die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten
Recht zu prüfen (Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die
Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff.,
404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und
Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Donatsch, § 50 N. 76 in
Verbindung mit § 20 N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber
bei der Erlassanfechtung grundsätzlich – und so auch hier – ausgeschlossen; das
Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, § 20
N. 95).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm
einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer
Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens
vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.
zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;
Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle,
ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal,
Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019,
S. 756 ff.).
3.
3.1
Nach
§ 8 HuG ist der Erwerb, die Zucht sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial verboten (Abs. 1); der Regierungsrat bezeichnet die
Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II;
Abs. 2). Bislang figurieren auf der Rassetypenliste II nach § 5
Abs. 1 HuV Hunde, welche mindestens 10 % Blutanteil von Hunden
folgender Rassetypen haben: American Staffordshire Terrier (lit. a), Bull
Terrier und American Bull Terrier (lit. b), Staffordshire Bull Terrier
(lit. c) sowie American Pit Bull Terrier, Pit Bull Terrier, Bandog und
Basicdog (lit. d).
3.2
Die
streitbetroffene Verordnungsänderung bzw. die Aufnahme von Hunden (mit
mindestens zehnprozentigem Blutanteil) des Rassetyps Rottweiler in die
Rassetypenliste II bringt nach dem Gesagten ein Verbot des Erwerbs, der
Zucht sowie des Zuzugs von Hunden dieses Rassetyps mit sich. Für Rottweiler,
welche bereits vor dem 1. Januar 2025 im Kanton Zürich gehalten wurden,
ist nach der übergangsrechtlichen Regelung die Erteilung einer Haltebewilligung
möglich. Die streitbetroffene Novelle führt daher nicht dazu, dass sich
bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter von ihren Tieren trennen müssten,
sondern schränkt jene ebenso wie die übrige Zürcher Bevölkerung lediglich mit
Blick auf eine allfällige Anschaffung eines neuen oder weiteren Hundes
dahingehend ein, dass dieser nicht einem der darin angeführten Rassetypen
angehören darf. Eine solche Einschränkung beeinträchtigt nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die elementare Persönlichkeitsentfaltung
nicht und tangiert daher das von Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geschützte (Grund-)Recht auf
persönliche Freiheit nicht (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22]
E. 2; BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 3.1). Inwiefern das
mit der streitbetroffenen Verordnungsänderung einhergehende Verbot, einen
(weiteren) Rottweiler zu erwerben, anderweitig in die Rechte der Beschwerdeführerin
als aktuelle oder künftige Hundehalterin eingreifen sollte, legt sie nicht
nachvollziehbar dar und ist auch nicht ersichtlich.
4.
4.1
Die Kritik
der Beschwerdeführerin beschlägt weniger die Erweiterung der
Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps Rottweiler, sondern richtet
sich vielmehr im Kern gegen die Bestimmung des § 8 HuG. So bringt die
Beschwerdeführerin in grundlegender Weise vor, ein Verbot der Haltung bzw. des Erwerbs
bestimmter Hunderassen sei unverhältnismässig und keine effektive Lösung für
die Sicherheit der Bevölkerung. Insbesondere Hunde des Rassetyps Rottweiler
würden vielmehr im Kanton Zürich von verschiedenen Polizeikorps erfolgreich als
Diensthunde eingesetzt.
4.2
Das Gebot
der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs 2 BV richtet sich auch an
die rechtsetzenden Behörden (VGr, 23. Mai 2012, AN.2021.00001,
E. 4.4.1 mit Hinweisen, auch zum Nachstehenden). Rechtsbestimmungen haben
demnach nicht nur geeignet und erforderlich zu sein, um den angestrebten Zweck
zu erreichen; sie dürfen auch nicht im Missverhältnis zu anderen zu beachtenden
Interessen stehen. Soweit die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips als
allgemeiner Verfassungsgrundsatz gemäss Art. 5 Abs. 2 BV zu prüfen
ist, ist den rechtsetzenden Behörden ein weiter Gestaltungsspielraum
zuzugestehen.
Weshalb ein Verbot bestimmter besonders gefährlicher
Hunderassetypen zur Verbesserung des Schutzes der Bevölkerung vor Verletzungen
durch solche Tiere nicht geeignet bzw. nicht "effektiv" sein sollte,
lässt sich der Beschwerde nicht entnehmen und ist auch nicht ersichtlich.
Zwischen dem privaten Interesse am Erwerb und an der Haltung von Hunden eines bestimmten
Rassetyps bzw. des Rassetyps Rottweiler und dem hier massgeblichen
entgegenstehenden öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung, welches
vorrangig darin besteht, die von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial bzw.
Rottweilern ausgehenden Risiken für Menschen und insbesondere Kinder – mithin
die Gefährdung des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit (Art. 10
Abs. 2 BV und in seiner besonderen Ausprägung auch Art. 11
Abs. 1 BV) – zu vermeiden, besteht sodann ein offensichtliches
Missverhältnis. Dieses wird auch nicht dadurch relativiert, dass Hunde des Rassetyps
Rottweiler – soweit ersichtlich im Unterschied zu den bereits auf § 5
Abs. 2 lit. a–d HuV figurierenden Rassetypen – im Kanton Zürich nicht
nur zu privaten Zwecken angeschafft und gehalten, sondern etwa als Dienst- bzw.
Schutzhunde eingesetzt werden (vgl. VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010,
E. 8.2). Es hält daher entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin vor
dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz stand, dass der Gesetzgeber in § 8
Abs. 1 HuG für Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial Verbote und nicht
bloss – etwa im Rahmen einer Bewilligungspflicht – eine vorgängige
Fähigkeitsbeurteilung der künftigen Hundehalterinnen und -halter oder andere
Einschränkungen der Haltung statuiert hat (vgl. auch VGr, 22. Mai 2025,
AN.2024.00010, E. 8 und E. 9.3.4; zur im Zusammenhang mit der
Verhältnismässigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 3 BV der aus dem [von
der Beschwerdeführerin nicht thematisierten] Zuchtverbot resultierenden
Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV vgl. ferner VGr,
22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 7). Ebenso wenig ist die hier primär
interessierende Erweiterung der Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps
Rottweiler im Licht des Art. 5 Abs. 2 BV zu beanstanden.
4.3
Die
Beschwerdeführerin kritisiert sodann die (gesetzliche) Anknüpfung an bestimmte
Hunderassetypen im Zusammenhang mit sicherheitspolizeilich motivierten
Einschränkungen der Hundehaltung und macht insbesondere geltend, der Gesetz-
bzw. Verordnungsgeber reduziere die Problematik von "Hundevorfällen"
auf die Rasse des Hundes, ohne dabei andere Faktoren wie die Erziehung, das
Verhalten der Halterinnen und Halter oder die Umstände der Vorfälle angemessen
zur berücksichtigen. Er fokussiere sich auf bestimmte Hunderassen und ignoriere
dabei, dass die meisten Hunde unabhängig von ihrer Rasse gut sozialisiert und
ungefährlich seien.
4.4
Nebst dem
Kanton Zürich haben zahlreiche weitere Kantone Listen potenziell gefährlicher
Hunderassen erlassen. Das Bundesgericht hat sich wiederholt mit der
Zulässigkeit solcher Listen namentlich im Licht des Gebots rechtsgleicher
Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1 BV befasst. Dabei hat es wiederholt
festgehalten, dass den Kantonen in diesem Bereich ein weiter
Gestaltungsspielraum zukomme (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008
Nr. 22] E. 3.3; 136 I 1 E. 4.2), und stets verneint, dass die
Abstützung auf Rassetypenlisten zur Bestimmung der Gefährlichkeit von Hunden
das Rechtsgleichheitsgebot verletze (BGE 132 I 7 E. 4; 133 I 249 [=
Pra 97/2008 Nr. 22] E. 3.3 und E. 4; 136 I 1 E. 4;
BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 4 f.). Es ging in der
zitierten Rechtsprechung davon aus, "dass die Rassenzugehörigkeit eines Hundes
für sich allein noch keinen zuverlässigen Aufschluss über die Gefährlichkeit
des Tieres gibt" und "das Wesen eines Hundes […] in wesentlichem
Ausmass auch durch die Erziehung (Sozialisation) und durch Umwelteinflüsse
geprägt" werde (BGE 132 I 7 E. 4.2, auch zum Folgenden; vgl.
auch BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3; vgl.
ferner BGE 136 I 1 E. 4.3.1). Zudem könne es innerhalb der gleichen
Rasse Zuchtlinien mit erhöhter oder geringerer Aggressivität geben. Das
Bundesgericht verkannte mithin nicht, dass zwischen der Rasse eines Hundes und
seiner individuellen Gefährlichkeit kein direkter Zusammenhang besteht. Es
hielt indes dafür, dass Bisse von Hunden gewisser Rassen und deren Kreuzungen
besonders schlimme Konsequenzen aufwiesen, insbesondere wegen der Morphologie,
der Kraft, der Angriffsart oder der "Reizschwelle" des Tieres (BGr,
27. April 2007, 2P.24/2006, E. 5.3; BGE 133 I 249
[= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3). In Zusammenhang mit der
Qualifikation der bereits auf der Rassetypenliste II bzw. in § 5
Abs. 1 lit. a–d HuV angeführten Hunderassen als Hunde mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial führte es sodann aus, die angeborenen
Verhaltenseigenschaften und die Anatomie dieser Hunde machten sie potenziell
gefährlicher als andere Hunde (BGE 136 I 1 E. 4.3.1, auch zum
Nachstehenden). Hunde der fraglichen Rassetypen könnten aufgrund ihres
Körperbaus, ihres Gebisses, ihrer Kraft und ihrer Angriffsart sehr schwere
Verletzungen bewirken; eine unrichtige Haltung könne verheerende Folgen haben,
was nicht bedeute, dass alle Hunde der angeführten Rassen besonders gefährlich
seien.
Nach dem Gesagten verfängt die gegen die Konzeption des § 8
HuG gerichtete Kritik der Beschwerdeführerin nicht; es liegt vielmehr
grundsätzlich innerhalb des zu respektierenden Regelungsspielraums des Gesetzgebers,
gewisse Einschränkungen der Hundehaltung auf bestimmte Rassetypen zu
beschränken (vgl. auch VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 9). Es
ist sodann nicht von der Hand zu weisen, dass gewisse rassetypische anatomische
Eigenschaften (auch) von Rottweilern die Schwere der Verletzungen bei
Beissvorfällen – und somit eben das von den Tieren ausgehende
Gefährdungspotenzial – beeinflussen bzw. erhöhen. Dass der Beschwerdegegner die
ihm vom Gesetz (§ 8 Abs. 2 HuG) eingeräumte Verordnungskompetenz
(Bezeichnung der Rassetypen mit "erhöhtem Gefährdungspotenzial")
durch die hier primär interessierende Erweiterung der Rassetypenliste II
auf Hunde des Rassetyps Rottweiler verletzt habe, macht die Beschwerdeführerin
daher zu Recht nicht geltend (vgl. auch VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010,
E. 6).
4.5
Gegen die
hier interessierende Erweiterung der Rassetypenliste II wendet die
Beschwerdeführerin schliesslich ein, es gebe "definitiv andere Rassen […],
von welchen ein grösseres Gefahrenpotential" ausgehe als von Rottweilern.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf der
Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der Abfassung einer Rassetypenliste
verschiedene Elemente in Betracht ziehen und nebst dem Gefährdungspotenzial
infolge der anatomischen Eigenschaften einer Hunderasse sowie dem subjektiven
Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung auch weitere Kriterien wie etwa den
kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung
mit bestimmten Hunderassen berücksichtigen, weshalb eine Rassetypenliste das Rechtsgleichheitsgebot
nicht schon dadurch verletzt, dass darauf gewisse Hunderassen wie etwa
Schäferhunde nicht figurieren, welche aufgrund ihrer Bissigkeit ebenfalls als
gefährlich bezeichnet werden könnten (BGE 133 I 249
[= Pra 97/2008 Nr. 22]) E. 4.3; vgl. auch BGE 136 I 1
E. 4.2.2 und E. 4.3). Dass der Beschwerdegegner mit der
streitbetroffenen Änderung der Hundeverordnung andere Rassen namentlich grosser
und massiger Hunde nicht in die Rassetypenliste II aufgenommen hat, obwohl
(auch) von diesen aufgrund ihrer körperlichen Merkmale ein mit demjenigen von
Rottweilern vergleichbares oder diesem gegenüber gesteigertes
Verletzungspotenzial ausgehen mag, begründet mithin keine Verletzung des Gebots
der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV. Weiter ist zu
berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in Fällen
wie dem vorliegenden, in denen die Differenzierung nicht ausschliesslich auf
tatsächlichen Unterscheidungen beruht, sondern auch in externen Regelungszielen
begründet ist, geprüft werden muss, ob das verfolgte Ziel – hier der Schutz der
Bevölkerung vor schweren Verletzungen durch bestimmte Hunde bzw. Hunderassen –
selbst zulässig erscheint und ob sich die Ungleichbehandlung zur Erreichung des
verfolgten Ziels als verhältnismässig erweist (BGE 136 I 1 E. 4.3.2,
auch zum Folgenden). Von der bundesgerichtlichen Einschätzung, wonach der
Schutz der Bevölkerung ein legitimes Ziel darstelle und ein offensichtliches
Missverhältnis zwischen dem öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung vor
(potenziell) äusserst gefährlichen Hunden und dem privaten Interesse, solche zu
erwerben und zu züchten, bestehe, mit Bezug auf Hunde des Rassetyps Rottweiler
abzuweichen, besteht kein Anlass.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist.
6.
Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 2'095.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt
für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).
Abweichende
Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern:
(§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation
im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG, LS 211.1])
Eine Minderheit von zwei Mitgliedern der Kammer hätte die
Beschwerde aus den nachfolgend dargelegten Gründen gutgeheissen und die
angefochtene Verordnungsänderung aufgehoben:
§ 8 Abs. 1 HuG überträgt dem Regierungsrat die
Kompetenz zur Festlegung der verbotenen Rassetypen in der Rassetypenliste II
mit dem Ziel, ein möglichst einheitliches Sicherheitsniveau zu schaffen,
welches der Bevölkerung einen genügenden Schutz vor Hunden garantiert. Deshalb
muss die Aufnahme eines weiteren Rassetyps sachlich begründet und
evidenzgestützt erfolgen; namentlich muss nachvollziehbar sein, weshalb von
Hunden dieses Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein erhöhtes
Gefährdungspotenzial im Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht. Einer
Ergänzung der Rassetypenliste II muss der Beschwerdegegner einen Massstab
in Bezug auf das mit einem Rassetyp verbundene Gefährdungspotenzial (namentlich
die Schwere der Beissunfälle bzw. Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart,
Reizschwelle und weitere angeborene Verhaltenseigenschaften, allenfalls in
Verbindung mit der Häufigkeit gefährlicher Vorfälle) zugrunde legen und
grundsätzlich alle Hunderassen einbeziehen, deren Gefährdungspotenzial nach
diesem Massstab besonders hoch ist. Für Erweiterungen der Liste verbotener
Hunderassetypen aus Gründen, die sich nicht evidenzbasiert auf das Kriterium
des objektiven Gefährdungspotenzials abstützen, sondern sich primär an
Einzelfällen orientieren, bietet das Gesetz keine Grundlage.
Vorliegend ist nicht ersichtlich, welche sachlichen Gründe
dafür sprechen, die Rassetypenliste II mit dem Rottweiler zu ergänzen. Die
in der Statistik des VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern
ausgehenden Beissverletzungen bei Menschen im Kanton Zürich ist in den
vergangenen Jahren gesunken, während gleichzeitig die Anzahl der Vorfälle mit
Verletzungen durch Hunde aller Rassen deutlich gestiegen ist. Dies bedeutet
aber, dass nach der statistischen Entwicklung der letzten Jahre das relative
Gefährdungspotenzial der Rottweiler im Vergleich zu anderen Hunderassen gerade
abgenommen hat, denn in Bezug auf die Schwere potenzieller Beissunfälle, wie
sie sich etwa aus Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und
weiteren angeborenen Verhaltenseigenschaften ergibt, liegen keine neuen
Erkenntnisse vor.
Mit der streitgegenständlichen Verordnungsänderung wird
eine Hunderasse verboten, ohne dass das Gefährdungspotenzial unterschiedlicher
Rassetypen nach einem objektiven Massstab und im Rahmen einer Gesamtbetrachtung
zumindest der im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassetypen beurteilt wird,
während andere ebenso gefährliche oder gefährlichere Hunderassen zulässig
bleiben. Deshalb besteht die Gefahr, dass Personen, die ohne das Verbot einen
Rottweiler erworben hätten, auf solche weiterhin zulässigen Rassen ausweichen,
die in Bezug auf Körperbau, Gebiss, Kraft und Angriffsart einem Rottweiler
ähnlich, aber nicht verboten sind. Somit wird die insgesamt bestehende
Gefährdung durch das Verbot nicht abnehmen, sondern unverändert bleiben oder
allenfalls gar zunehmen. Das Verbot verletzt deshalb das Rechtsgleichheitsgebot
(dazu auch nachfolgend) und verstösst mangels Eignung gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip.
Die Eignung der Massnahme ist zudem dadurch in Frage
gestellt, dass sich der Verordnungsgeber, wie in der Beschwerdeantwort
dargelegt, nicht nur in Bezug auf das noch tolerierbare Gefährdungspotenzial,
sondern auch in Bezug auf die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen (nebst
anderen Gesichtspunkten) am subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung
orientiert. Soweit dieses nicht mit dem objektiven Gefährdungspotenzial der
betreffenden Rassetypen korreliert, können darauf gegründete Verbote zum Ausweichen
auf andere Hunderassen mit einem objektiv betrachtet gleichen oder allenfalls
gar höheren Gefährdungspotenzial führen. Dazu kommt, dass der Regierungsrat
bloss vermutet, dass das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung spezifisch durch
Rottweiler beeinträchtigt werde; auch diese Annahme ist nicht empirisch belegt.
Der Beschwerdegegner hat eine Neubeurteilung des Gefährdungspotenzials
ausschliesslich des Rottweilers vorgenommen, während andere Hunderassen (wie
beispielsweise Schäferhundeartige), von welchen zumindest die Beisshäufigkeit
und prima facie wohl auch die Anatomie vermuten lassen, dass sie ein ähnliches
Gefährdungspotenzial wie Rottweiler aufweisen könnten, nicht neu beurteilt
wurden. Diese Ungleichbehandlung lässt sich im Kanton Zürich nach Auffassung
der Kammerminderheit auch nicht durch externe Gesichtspunkte wie den
kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung
mit bestimmten Rassen rechtfertigen. Somit verletzt die isolierte
Neubeurteilung des Rassetyps Rottweiler und dessen isolierte Aufnahme in die
Rassetypenliste II das Rechtsgleichheitsgebot.
Unter den vorgenannten Umständen kann offenbleiben, ob das
in § 8 HuG vorgesehene Verbot des Erwerbs, der Zucht sowie des Zuzugs von
Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, auf welches sich die Hundeverordnung
stützt, auch aus heutiger Sicht noch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 2 KV) standhält. Immerhin
erscheint es fraglich, ob das Verbot bestimmter Hunderassen bzw. Rassetypen angesichts
der zur Erreichung des angestrebten Sicherheitsniveaus bestehenden alternativen
Handlungsmöglichkeiten (wie etwa der Einführung einer Bewilligungspflicht für
diese Rassetypen, obligatorischer Hundehaltekurse und Prävention) noch als
erforderlich gelten kann.
Somit überschreitet der Regierungsrat die ihm durch
§ 8 Abs. 2 HuG delegierte Rechtsetzungskompetenz, wenn er – geleitet
von der medialen Aufmerksamkeit für einzelne tragische Vorfälle – die
Rassetypenliste II durch eine einzelne Hunderasse ergänzt, ohne einen
evidenzbasierten Massstab für die Beurteilung des objektiven
Gefährdungspotenzials der Hunderassen vorzulegen und andere ebenso gefährliche
und gefährlichere Hunderassen ebenfalls in diese Liste einzubeziehen. Die
Massnahme verstösst zudem mangels Eignung gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip und sie verletzt das Rechtsgleichheitsgebot.
Demzufolge hätte die Kammerminderheit die Verordnungsänderung aufgehoben (vgl.
zum Ganzen jeweils die Minderheitsmeinung zu den Urteilen vom 22. Mai 2025
in den Verfahren AN.2024.00010, AN.2024.00013 sowie AN.2025.00001).
Für
richtiges Protokoll,
Die
Gerichtsschreiberin:
Eva
Heierle