zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00839 · 2023-03-16 · de

Tierschutz | Auf die Durchführung eines Augenscheins kann verzichtet werden (E. 1.2). Die von der Vorinstanz hinzugezogenen auf Google Maps und MeteoSchweiz vorhandenen Informationen dienten höchstens zur Bekräftigung des aufgrund der Akten gefundenen Ergebnisses; daher kann offenbleiben, ob derlei Informationen einer vorgängigen Orientierungspflicht unterliegen (E. 1.3.3). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 1.3.3). Gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein, wenn festgestellt wird, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden (E. 2.2.1). Der Vollzug der Tierschutzgesetzgebung obliegt im Kanton Zürich dem VETA (E. 2.2.2). In Anwendung des Territorialitätsprinzips war das VETA für den Erlass der Anordnung betreffend künstlichen Unterstand auf dieser Weide örtlich zuständig (E. 2.2.3). Die Kontrollzuständigkeit für den Betrieb des Beschwerdeführers nach Massgabe der MNKPV lag im Dezember 2020 beim Veterinäramt des Kanton Thurgau (E. 2.3.2). Die Kontrolle des Veterinäramts des Kantons Thurgau war eine Verdachtskontrolle (E. 2.3.4). Vorliegend ist im Lichte der allgemeinen koordinationsrechtlichen Grundsätzen sowie nach Massgabe der Bestimmungen der MNKPV und der VKKL keine Verletzung des Koordinationsgebots auszumachen (E. 2.5.1–2.5.2). Das VETA ist gehalten, Meldungen bezüglich Tierschutzverstössen auf Zürcher Kantonsgebiet unverzüglich nachzugehen, auch wenn dies zu wiederholten Kontrollen in kurzen Zeitabständen führt (E. 2.5.2). Tierwürde als tragende Säule des Tierschutzrechts (E. 3.1). Rechtsgrundlagen des materiellen Tierschutzrechts betreffend Schafe im Allgemeinen (E.3.2–3.4). Haustiere dürfen nicht über längere Zeit extremer Witterung schutzlos ausgesetzt sein (Art. 36 Abs. 1 TSchV) (E. 4.1). Schutzmassnahmen dienen primär dazu, drohenden Beeinträchtigungen vorzubeugen und setzen keine effektiv eingetretene Belastungen voraus (E.4.2.3). Das Vorhandensein extremer Witterung lässt sichnicht nach Massgabe exakter meteorologischer Daten definieren; tierschutzrechtlich ist es geboten, im Winter dauernd im Freien gehaltenen Schafen einen Witterungsschutz zur Verfügung zu stellen, wenn nicht mit Sicherheit von einer stabilen und ertragbaren Witterung ausgegangen werden kann (E. 4.2.4). Ein künstlicher Witterungsschutz ist notwendig, wenn die Weide keinen ausreichenden natürlichen Witterungsschutz bietet (E. 4.2.5). Die in der "Kurzinformation: Haltung von Schafen" vorgenommene Pauschalisierung des Begriffs "extreme Witterung" – Notwendigkeit der Zurverfügungstellung eines künstlichen Unterstandes vom 1. Dezember bis 28. Februar generell, ausgenommen alleine an Tagen und in Nächten mit trockener Witterung – ist eine praxistaugliche, den Wetterrealitäten angepasste Konkretisierung. Im Lichte neuester Erkenntnisse aus der Schafverhaltensforschung ermöglicht nur ein künstlicher Unterstand eine tierschutzgerechte dauernde Haltung von Schafen im Winter; als natürlichen Unterstand sind möglicherweise nur Höhlen, massive Felsvorsprünge oder allenfalls dicht belaubte Wälder geeignet (E. 4.2.6). Die Tierschutzgesetzgebung macht keinen Unterschied in Bezug auf die Art der Rasse der gehaltenen Schafe (E. 4.4).Art. 24 Abs. 1 TSchG stellt eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Verpflichtung zur Bereitstellung eines künstlichen Witterungschutzes dar (E. 5.1). Die angeordnete Massnahme ist verhältnismässig (E. 5.2).Abweisung der Beschwerde (E. 6).

Zürich Verwaltungsgericht 16.03.2023 VB.2021.00839
Zurich Verwaltungsgericht 16.03.2023 VB.2021.00839
Zurigo Verwaltungsgericht 16.03.2023 VB.2021.00839

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00839
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00839
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.03.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 22.02.2025 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Tierschutz
Auf die Durchführung eines Augenscheins kann verzichtet werden (E. 1.2). Die von der Vorinstanz hinzugezogenen auf Google Maps und MeteoSchweiz vorhandenen Informationen dienten höchstens zur Bekräftigung des aufgrund der Akten gefundenen Ergebnisses; daher kann offenbleiben, ob derlei Informationen einer vorgängigen Orientierungspflicht unterliegen (E. 1.3.3). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 1.3.3).
Gemäss Art. 24 Abs. 1 TSchG schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein, wenn festgestellt wird, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig ungeeigneten Bedingungen gehalten werden (E. 2.2.1). Der Vollzug der Tierschutzgesetzgebung obliegt im Kanton Zürich dem VETA (E. 2.2.2). In Anwendung des Territorialitätsprinzips war das VETA für den Erlass der Anordnung betreffend künstlichen Unterstand auf dieser Weide örtlich zuständig (E. 2.2.3). Die Kontrollzuständigkeit für den Betrieb des Beschwerdeführers nach Massgabe der MNKPV lag im Dezember 2020 beim Veterinäramt des Kanton Thurgau (E. 2.3.2). Die Kontrolle des Veterinäramts des Kantons Thurgau war eine Verdachtskontrolle (E. 2.3.4). Vorliegend ist im Lichte der allgemeinen koordinationsrechtlichen Grundsätzen sowie nach Massgabe der Bestimmungen der MNKPV und der VKKL keine Verletzung des Koordinationsgebots auszumachen (E. 2.5.1–2.5.2). Das VETA ist gehalten, Meldungen bezüglich Tierschutzverstössen auf Zürcher Kantonsgebiet unverzüglich nachzugehen, auch wenn dies zu wiederholten Kontrollen in kurzen Zeitabständen führt (E. 2.5.2).
Tierwürde als tragende Säule des Tierschutzrechts (E. 3.1). Rechtsgrundlagen des materiellen Tierschutzrechts betreffend Schafe im Allgemeinen (E.3.2–3.4). Haustiere dürfen nicht über längere Zeit extremer Witterung schutzlos ausgesetzt sein (Art. 36 Abs. 1 TSchV) (E. 4.1). Schutzmassnahmen dienen primär dazu, drohenden Beeinträchtigungen vorzubeugen und setzen keine effektiv eingetretene Belastungen voraus (E.4.2.3). Das Vorhandensein extremer Witterung lässt sich nicht nach Massgabe exakter meteorologischer Daten definieren; tierschutzrechtlich ist es geboten, im Winter dauernd im Freien gehaltenen Schafen einen Witterungsschutz zur Verfügung zu stellen, wenn nicht mit Sicherheit von einer stabilen und ertragbaren Witterung ausgegangen werden kann (E. 4.2.4). Ein künstlicher Witterungsschutz ist notwendig, wenn die Weide keinen ausreichenden natürlichen Witterungsschutz bietet (E. 4.2.5). Die in der "Kurzinformation: Haltung von Schafen" vorgenommene Pauschalisierung des Begriffs "extreme Witterung" – Notwendigkeit der Zurverfügungstellung eines künstlichen Unterstandes vom 1. Dezember bis 28. Februar generell, ausgenommen alleine an Tagen und in Nächten mit trockener Witterung – ist eine praxistaugliche, den Wetterrealitäten angepasste Konkretisierung. Im Lichte neuester Erkenntnisse aus der Schafverhaltensforschung ermöglicht nur ein künstlicher Unterstand eine tierschutzgerechte dauernde Haltung von Schafen im Winter; als natürlichen Unterstand sind möglicherweise nur Höhlen, massive Felsvorsprünge oder allenfalls dicht belaubte Wälder geeignet (E. 4.2.6). Die Tierschutzgesetzgebung macht keinen Unterschied in Bezug auf die Art der Rasse der gehaltenen Schafe (E. 4.4).
Art. 24 Abs. 1 TSchG stellt eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Verpflichtung zur Bereitstellung eines künstlichen Witterungschutzes dar (E. 5.1). Die angeordnete Massnahme ist verhältnismässig (E. 5.2).
Abweisung der Beschwerde (E. 6).
Stichworte:
AUGENSCHEIN
KOORDINATIONSGEBOT
LEGALITÄTSPRINZIP
RECHTLICHES GEHÖR
SCHAFZUCHT
TERRITORIALITÄTSPRINZIP
TIERSCHUTZ
TIERWÜRDE
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
WITTERUNGSSCHUTZ
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. II BV
Art. 80 Abs. I BV
Art. 80 Abs. II BV
Art. 80 Abs. III BV
Art. 120 Abs. II BV
Art. 181 Abs. Ibis LwG
Art./§ 2 Abs. II MNKPV
Art./§ 3 MNKPV
Art./§ 10 Abs. I MNKPV
Art./§ 21 Abs. 1 MNKPV
Art. 1 TSchG
Art. 3 lit. a TSchG
Art. 3 lit. b TSchG
Art. 4 Abs. I TSchG
Art. 4 Abs. II TSchG
Art. 6 Abs. I TSchG
Art. 23 TSchG
Art. 24 Abs. I TSchG
Art. 32 Abs. II TSchG
Art. 36 TSchV
Art. 54 Abs. II TSchV
Art. 209 Abs. I TSchV
Art. 213 Abs. I TSchV
Art. 213 Abs. II TSchV
Art./§ 1 Abs. 2 VKKL
Art./§ 8 VKKL
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00839
Urteil
der 3. Kammer
vom
16. März 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiberin
Julia Meier.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Veterinäramt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Tierschutz,
hat sich ergeben:
I.
A.
A, der in C/Kt. TG eine
landwirtschaftliche Nutztierhaltung betreibt, hielt im Dezember 2020 eine Herde
von rund 80 Schafen auf einer Weide an der D-Strasse in E/Kt. ZH. Aufgrund
einer Tierschutzmeldung aus der Bevölkerung führte das Veterinäramt des Kantons
Zürich (fortan: VETA) am 16. Dezember 2020 eine unangemeldete Kontrolle
auf der Weide durch. Dabei stellte es unter anderem fest, dass den dauernd im
Freien gehaltenen Schafen trotz nassfeuchter Witterung und nassem Boden kein
Witterungsschutz zur Verfügung stand, und ordnete die sofortige Behebung dieses
Mangels an.
B.
Nach einer erneuten Tierschutzmeldung aus der
Bevölkerung vom 28. Dezember 2020 betreffend fehlenden Witterungsschutz
sowie nach Gewährung des rechtlichen Gehörs an A verpflichtete das VETA diesen
mit Verfügung vom 2. März 2021, sämtlichen im Freien gehaltenen Schafen
und anderen Nutztieren ab sofort während der Winterfütterungsperiode bei
extremer Witterung (wie Kälte, Nässe und Wind) und jederzeit vom 1. Dezember
bis Ende Februar dauerhaft einen künstlichen Unterstand zur Verfügung zu
stellen, ausgenommen an Tagen und in Nächten mit trockener Witterung und
trockenem Boden. Der Unterstand müsse windgeschützt (mind. mit zwei Wänden
versehen) und so eingestreut sein, dass alle Tiere darin gleichzeitig trocken
liegen können (Dispositivziffer I). Einem allfälligen Rekurs gegen Dispositivziffer I
wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer IV).
II.
A.
Gegen die Verfügung des VETA vom 2. März 2021 erhob A am 24. März
2021 Rekurs bei der Gesundheitsdirektion und beantragte sinngemäss die
Aufhebung der Verfügung. Nach Aufforderung zur Präzisierung und
zwischenzeitlich rechtsanwaltlich vertreten ergänzte er mit Eingabe vom 22. April
2021, es sei dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten des VETA. Mit Zwischenentscheid vom 25. Juni
2021 stellte die Gesundheitsdirektion die aufschiebende Wirkung des Rekurses
wieder her.
B.
Mit Verfügung vom 15. November 2021 wies
die Gesundheitsdirektion den Rekurs ab (Dispositivziffer I). Dem Lauf der
Beschwerdefrist und einer allfälligen Beschwerde gegen Dispositivziffer I
wurde die aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer V).
III.
Mit Beschwerdeschrift vom 16. Dezember 2021 gelangte A an das
Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom
15. November 2021 und die Verfügung des VETA vom 2. März 2021 seien
aufzuheben; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die
Gesundheitsdirektion zurückzuweisen. In formeller Hinsicht sei ein Augenschein
auf der Weide in E/Kt. ZH durchzuführen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.
Die Gesundheitsdirektion schloss am 4. Januar 2022
auf Abweisung der Beschwerde. Das VETA beantragte mit Beschwerdeantwort vom 31. Januar
2022 die Abweisung der Beschwerde. A erneuerte seine Anträge mit Replik vom 25. März
2022.
Die Kammer
erwägt:
1.
Eintreten, Augenschein, Rechtliches Gehör
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gestützt
auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig. Der Beschwerdeführer rügt die unrichtige Sachverhaltsfeststellung
und eine falsche Rechtsanwendung im Sinn von § 50 Abs. 1 in Verbindung
mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG. Zum Entscheid berufen ist
die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario in Verbindung mit § 38 Abs. 1
VRG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
1.2
1.2.1
Der Beschwerdeführer beantragt die Durchführung eines Augenscheins auf der
Weide in E/Kt. ZH, auf welcher das VETA am 16. Dezember 2020 die
unangemeldete Kontrolle durchführte. Der Augenschein soll der Besichtigung der
Hecke dienen, welche den Schafen nach Ansicht des Beschwerdeführers einen
ausreichenden
natürlichen
Witterungsschutz bot bzw. bietet.
1.2.2
Augenscheine sind Besichtigungen an Ort und Stelle von Gegenständen,
Örtlichkeiten und Vorgängen, die für die Beurteilung eines Sachverhalts
bedeutsam sind. Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird,
steht im Ermessen der anordnenden Behörde. Es besteht nur dann eine Pflicht zur
Durchführung eines Augenscheins, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere
Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 8. November 2010, 1C_192/2010, E. 3.3;
BGr, 10. August 2010, 1C_512/2009, E. 2.3; VGr, 19. April 2012,
VB.2011.00612, E. 1.3). Es ist zulässig, dass sich eine
Rechtsmittelinstanz, insbesondere das Verwaltungsgericht, auf das Ergebnis des
vor­instanzlichen Augenscheins abstützt bzw. auf die Durchführung eines eigenen
verzichtet, vorausgesetzt, dass sich der massgebliche Sachverhalt aus dem
vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit
ausreichender Deutlichkeit ergibt (zum Ganzen Kaspar Plüss in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 78 ff.).
1.2.3
Betreffend die Weide an der D-Strasse in E/Kt. ZH liegen verschiedene
Fotos und Videos bei den Akten, welche der Beschwerdeführer bzw. vormalige
Rekurrent im Rekursverfahren einreichte. Die streitbetroffene – ausserhalb des
mittels Flexizauns abgesteckten Weidebereichs befindliche – Hecke ist auf
mehreren der Fotos und dem längeren der beiden Videos gut zu erkennen; dies
auch in Bezug auf ihre Dichte und das Astwerk. Zudem können, wie sich aus den
nachfolgenden Ausführungen ergibt, die tierschutzrechtlichen Anforderungen an
die dauernde Haltung von Schafen im Freien im Winter allein mittels einer
natürlichen Hecke ohnehin bzw. von vornherein nicht erfüllt werden. Auf die
Durchführung eines Augenscheins kann folglich verzichtet werden.
1.3
1.3.1
Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs. Die
Gesundheitsdirektion habe nach dem Abschluss des Schriftenwechsels im
Rekursverfahren selbständig die act. … erstellt und ihm diese Akten vor
Erlass der Verfügung am 15. November 2021 nicht (mehr) zur Stellungnahme
zugestellt.
1.3.2
Das Teilgehalt des rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; LS 101) bildende
Akteneinsichtsrecht beinhaltet während eines hängigen Verfahrens das Recht der
Parteien, sämtliche Verfahrensakten einzusehen, die potenziell geeignet sind,
Grundlage des späteren Entscheids zu bilden. Aus der Gehörsgarantie folgt, dass
der Betroffene in einem durch die Verwaltung von Amtes wegen eröffneten
Verfahren vor Erlass einer ihn belastenden Verfügung über den aufgrund der
Untersuchungsmaxime von Amtes wegen ermittelten, massgeblichen Sachverhalt
grundsätzlich zu orientieren ist, um sich dazu äussern zu können. Diese
Orientierungspflicht bedeutet im Rechtsmittelverfahren aber nicht, dass eine
Partei vor der Entscheidfällung auf die für den Entscheid in den Akten schon
enthaltenen, rechtserheblichen Punkte besonders aufmerksam gemacht werden muss.
Zudem verletzt nicht jedes dem Betroffenen unbekannt gebliebene Beweismittel
zwingend sein rechtliches Gehör. Eine Verfassungsverletzung ist erst
anzunehmen, wenn das unbekannt gebliebene Beweisstück rechtlich erheblich ist,
namentlich, wenn es einen rechtlich erheblichen Punkt zu beeinflussen vermag
(Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 218 ff., 220
mit Hinweisen; zum Ganzen auch René Wiederkehr/Ivy Rosales-Geyer,
Informationspflichten nach Art. 29 Abs. 2 BV, AJP 2019, S. 58 ff.).
Die streitbetroffenen act. …,
act. … und act. … wurden von der Gesundheitsdirektion am 4. November
2021 erstellt und werden in der angefochtenen Verfügung vom 15. November
2021 in den Erwägungen 5i und 5j zitiert. Es handelt sich um einen Google-Maps-Ausdruck
der Weide an der D-Strasse in E/Kt. ZH, Google-Maps-Ausdrucke zwecks
Dokumentierung der Distanz von vier Wetterstationen zur Weide sowie auf der
Internetseite https://meteoschweiz.admin.ch ausgedruckte Wetterdaten von der
als (allein) massgeblich erachteten, zur Weide nächstgelegenen Wetterstation in
F. Bei allen diesen Dokumenten handelt es sich um solche, welche höchstens zur
Bekräftigung des vom VETA und in der Folge der Gesundheitsdirektion bereits
aufgrund der vorstehend erwähnten Fotos und Videoaufnahmen gefundenen Ergebnisses
dienten, dass die im Dezember 2020 auf der Weide herrschende Witterung
respektive der Boden nass und kalt war und die Hecke den Schafen unter diesen
Bedingungen keinen ausreichenden (natürlichen) Witterungsschutz zu verschaffen
vermochte. Daher kann offenbleiben, ob die auf Google Maps und MeteoSchweiz
vorhandenen Informationen überhaupt einer vorgängigen Orientierungspflicht
unterliegen, zumal der Beschwerdeführer respektive vormalige Rekurrent die –
von der Gesundheitsdirektion in der Folge als nicht massgeblich erachteten –
Wetterstationen in G, H und I samt Wetterdaten daselbst in das Rekursverfahren
eingebracht hat. Der Google-Maps-Ausdruck der Weide samt angrenzender Hecke ist
überdies von vornherein nicht entscheidrelevant, nachdem die
Gesundheitsdirektion natürlichen Witterungsschützen – allenfalls mit Ausnahme
von hier nicht infrage stehenden Höhlen oder dicht belaubten Wäldern – im
Ergebnis ohnehin die Eigenschaft abspricht, den tierschutzrechtlichen
Anforderungen an die dauernde Haltung von Schafen im Freien im Winter gerecht
zu werden. Es liegt mitunter keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.
2.
Zuständigkeit des VETA; Koordination mit dem Kanton Thurgau
2.1
Der
Beschwerdeführer bestreitet "vorsorglich" die Zuständigkeit des VETA
für die am 16. Dezember 2020 auf der Weide in E/Kt. ZH durchgeführte
Kontrolle; dies zusammengefasst mit der Begründung, dass bereits das
Veterinäramt des Kantons Thurgau am 2. Dezember 2020 eine Kontrolle auf
derselben Weide in E/Kt. ZH durchgeführt habe. Die beiden Kontrollen seien
zwischen den Veterinärämtern der beiden Kantone unter Verletzung des
Koordinationsgebots nicht ausreichend koordiniert worden. Es bestehe die Gefahr
des Erlasses widersprüchlicher Entscheide betreffend die Anforderungen an einen
ausreichenden Witterungsschutz auf der Weide in E/Kt. ZH. Zwei Kontrollen
innert so kurzer Zeit seien überdies schikanös und dem Beschwerdeführer nicht
zumutbar.
2.2
2.2.1
Gemäss Art. 24 Abs. 1 des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember
2005 (TSchG; SR 455) schreitet die zuständige Behörde unverzüglich ein,
wenn festgestellt wird, dass Tiere vernachlässigt oder unter völlig
ungeeigneten Bedingungen gehalten werden. Sie kann die Tiere vorsorglich
beschlagnahmen und auf Kosten der Halterin oder des Halters an einem geeigneten
Ort unterbringen; wenn nötig lässt sie die Tiere verkaufen oder töten. Sie kann
dafür die Hilfe der Polizeiorgane in Anspruch nehmen. Werden strafbare
Verstösse gegen die Vorschriften des Tierschutzgesetzes festgestellt, erstatten
die für den Vollzug zuständigen Behörden Strafanzeige (Abs. 3). Gestützt
auf Art. 24 Abs. 1 TSchG sind die Behörden somit ermächtigt, bei
Missständen in der Tierhaltung Massnahmen zu ergreifen, um die Würde und das
Wohlergehen des Tieres zu schützen (Art. 1 TSchG) und künftigen Verstössen
gegen die Tierschutzgesetzgebung entgegenzuwirken. Wenngleich das
Tierschutzgesetz unter dem Titel "Verwaltungsmassnahmen" (Art. 23 f.
TSchG) nur bestimmte Durchsetzungsmittel ausdrücklich nennt, kann die Behörde
auch andere, weniger einschneidende Massnahmen ergreifen. Dies kann sich aus
Gründen der Verhältnismässigkeit sogar aufdrängen, selbst wenn es nicht
gesetzlich vorgesehen ist. Infrage kommen etwa die Verfügung einer
tierärztlichen Behandlung, Vorschriften betreffend die Pflege der Tiere, die
Anordnung von notwendigen Instandstellungsarbeiten am Gehege bzw. im Stall oder
die Reduktion der Anzahl Tiere. Welche Massnahmen jeweils zur Anwendung
gelangen, muss von der zuständigen Behörde aufgrund der konkreten Umstände des
Einzelfalls und unter Wahrung der Verhältnismässigkeit geprüft werden. Bei der
Beurteilung, welche Massnahmen im Einzelfall am zweckmässigsten sind, kommt der
zuständigen Behörde ein gewisser Ermessensspielraum zu (BGr, 10. November
2020, 2C_416/2020, E. 4.2.4).
2.2.2
Gemäss Art. 80 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV; SR 101) in Verbindung mit Art. 32 Abs. 2 TSchG obliegt der
Vollzug der Tierschutzgesetzgebung den Kantonen. Gemäss Art. 33 TSchG
errichten die Kantone je eine Fachstelle unter der Verantwortung des
Kantonstierarztes oder der Kantonstierärztin, die geeignet ist, den Vollzug des
Tierschutzgesetzes und der gestützt darauf erlassenen Vorschriften
sicherzustellen. Die Kantonstierärztin oder der Kantonstierarzt leitet diese
kantonale Fachstelle (Art. 210 Abs. 1 der Tierschutzverordnung vom 23. April
2008 [TSchV; SR 455.1]). Der Vollzug der Tierschutzgesetzgebung obliegt im
Kanton Zürich gemäss § 2 Abs. 1 des kantonalen Tierschutzgesetzes vom
2. Juni 1991 (LS 554.1) in Verbindung mit § 1 der kantonalen
Tierschutzverordnung vom 11. März 1992 (KTSchV; LS 554.11) dem VETA.
2.2.3
Im Verwaltungsrecht herrscht das Territorialitätsprinzip. Der
naheliegendste Anknüpfungspunkt zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit ist
vorliegend der Ort der gelegenen Sache, mitunter der Weide in E/Kt. ZH auf
Zürcher Kantonsgebiet (vgl. Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern,
Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2022, Rz. 535–537). Das VETA war
demnach für die Anwendung des Tierschutzrechts und demzufolge den Erlass der
hier umstrittenen tierschutzrechtlichen Anordnung betreffend einen künstlichen
Unterstand bei dauernder Haltung von Schafen im Freien im Winter auf dieser
Weide örtlich zuständig.
2.3
2.3.1
Der Betrieb des Beschwerdeführers in C/Kt. TG ist in der
Tierverkehrsdatenbank (TVD) gemäss Art. 1 lit. c Ziff. 1 der
Verordnung vom 3. November 2021 über die Identitas AG und die
Tierverkehrsdatenbank (IdTVD-V; SR 916.404.1) mit der TVD-Nr. 01
registriert (Art. 15 Abs. 1 IdTVD-V).
2.3.2
Gemäss Art. 213 Abs. 1 und 2 TSchV werden landwirtschaftliche
Tierhaltungen wie jene des Beschwerdeführers in C/Kt. TG auf Veranlassung der
kantonalen Fachstelle regelmässig kontrolliert. Als Betrieb der
Primärproduktion unterliegt der beschwerdeführerische Betrieb dem mehrjährigen
nationalen Kontrollplan (MNKP) für die Lebensmittelkette und die
Gebrauchsgegenstände nach Massgabe der – unter anderem – gestützt auf Art. 32
Abs. 2
bis
TSchG und Art. 181 Abs. 1
bis
des
Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 1998 (LwG; SR 910.1) erlassenen
Verordnung vom 27. Mai 2020 über den mehrjährigen nationalen Kontrollplan
für die Lebensmittelkette und die Gebrauchsgegenstände (MNKPV; SR 817.032; vgl.
zum Ganzen, auch Nachfolgenden, Jürg Niklaus/Lisa Käser/Maximiliane Lotz,
Tierschutzrecht in a nutshell, Zürich/St. Gallen 2022, S. 105 ff.).
Die Bestimmungen des 3. und 4. Abschnitts der MNKPV gelten gemäss Art. 10
Abs. 1 lit. a, b und e MNKPV unter anderem für die Kontrollen in der
Primärproduktion nach Massgabe der TSchV, der Tierarzneimittelverordnung vom 18. August
2004 (TAMV; SR 812.212.27) und der Tierseuchenverordnung vom 27. Juni
1995 (TSV; SR 916.401). Dementsprechend werden (auch) die Bereiche
Tiergesundheit, Tierschutz und Tierarzneimittel kontrolliert (Art. 2 Abs. 2
lit. b, c und e MNKPV). Für die Umsetzung des MNKP sind die jeweiligen
kantonalen Vollzugsbehörden in ihren Zuständigkeitsbereichen verantwortlich (Art. 21
Abs. 1 MNKPV). Die Kontrollzuständigkeit für den Betrieb des
Beschwerdeführers in C/Kt. TG nach Massgabe der MNKPV lag im Dezember 2020
beim Veterinäramt des Kantons Thurgau (§ 4 der bis 31. März 2022 in
Kraft stehenden Verordnung des Regierungsrates zur Bundesgesetzgebung über den
Tierschutz des Kantons Thurgau vom 17. Mai 1983 [Tierschutzverordnung, TG
TSchV], Syst.-Nr. 450.41 des Rechtsbuches des Kantons Thurgau [www.rechtsbuch.tg.ch]).
2.3.3
Eine Kontrollperson des Veterinäramts des Kantons Thurgau kontrollierte
zusammen mit zwei Kontrollpersonen der thurgauischen Kontrollstelle für
Ökomassnahmen und Labelproduktion (KOL) am 2. Dezember 2020 die
landwirtschaftliche Nutztierhaltung des beschwerdeführerischen Betriebs in C/Kt. TG.
Dabei fuhren die Kontrollpersonen zusammen mit dem Sohn des Beschwerdeführers
auch fünf verschiedene Weidestandorte ab, unter anderem jenen an der D-Strasse
in E/Kt. ZH. In der Folge wurde – unter anderem sowie soweit vorliegend
relevant – festgehalten, dass die Weide in E/Kt. ZH leicht morastig und
bis auf den hinteren Teil der Weide weitestgehend abgegrast gewesen sei; zudem
sei kein Witterungsschutz (Unterstand mit trockener Liegefläche) für alle Tiere
vorhanden gewesen. Massnahmen bezüglich fehlendem Witterungsschutz auf der
Weide in E/Kt. ZH wurden indes keine angeordnet.
2.3.4
Die MNKPV unterscheidet zwischen verschiedenen Kontrolltypen. Mit
Grundkontrollen wird in regelmässigen Abständen geprüft, ob die gesetzlichen
Bestimmungen eingehalten werden (Art. 3 lit. c MNKPV). Dazwischen
können Zwischenkontrollen angeordnet werden (Art. 3 lit. f MNKPV);
ebenso Nachkontrollen (Art. 3 lit. d MNKPV). Verdachtskontrollen
werden bei Verdacht auf Nichteinhaltung der Vorschriften durch den Betrieb
durchgeführt (Art. 3 lit. e MNKPV). Bei der von den Behörden des Kantons
Thurgau am 2. Dezember 2020 durchgeführten Kontrolle handelte es sich
offenkundig um eine nach Eingang von Tierschutzmeldungen unangemeldet durchgeführte
Verdachtskontrolle im Sinn von Art. 3 lit. e MNKPV. Jedenfalls aber
handelte es sich bei der Kontrolle am 2. Dezember 2020 nicht um eine
Grundkontrolle im Sinn von Art. 3 lit. c MNKPV.
2.4
2.4.1
Nach der Rechtsprechung muss die Rechtsanwendung materiell koordiniert, d.
h. inhaltlich abgestimmt
erfolgen, wenn für die Verwirklichung eines Projekts verschiedene materiell-rechtliche
Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen Vorschriften ein derart enger
Sachzusammenhang besteht, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander
angewendet werden dürfen. In solchen Fällen ist die Anwendung des materiellen
Rechts überdies in formeller, verfahrensmässiger Hinsicht in geeigneter Weise
zu koordinieren. Diese aus dem materiellen Recht hervorgehende inhaltliche und
verfahrensmässige Koordinationspflicht ergibt sich u.
a. aus dem Willkürverbot und dem Grundsatz
der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung, der Verhinderungen von
Verfahrensverzögerungen sowie der Vereitelung von Bundesrecht (BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1
mit weiteren Verweisen).
2.4.2
Gemäss Art. 181 Abs. 1
bis
LwG kann der Bundesrat
Vorschriften erlassen, damit beim Vollzug des LwG und von weiteren die
Landwirtschaft betreffenden Gesetzen eine einheitliche, gemeinsame und
aufeinander abgestimmte Kontrolltätigkeit und der notwendige
Informationsaustausch unter den zuständigen Kontrollorganen gewährleistet ist.
Es handelt sich um einen spezialgesetzlichen Koordinationsartikel, der dem Bund
erlaubt, die Kontrolltätigkeit von Bund, Kantonen und soweit möglich privaten
Organisationen auf den Landwirtschaftsbetrieben zu koordinieren (Elvira
Brunner, in: Roland Norer [Hrsg.], Landwirtschaftsgesetz [LwG], Stämpflis
Handkommentar, Bern 2019, Art. 181 Rz. 16 ff.; auch zum
Nachfolgenden). Von dieser Kompetenz hat der Bundesrat mit dem Erlass der
Verordnung vom 31. Oktober 2018 über die Koordination der Kontrollen auf
Landwirtschaftsbetrieben (VKKL; SR 910.15; in Kraft seit 1. Januar 2020 [Art. 11
VKKL]) Gebrauch gemacht. Die VKKL gilt gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. a–c
VKKL für Kontrollen nach der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998
(GSchV; SR 814.201), der Direktzahlungsverordnung vom 23. Oktober 2013
(DZV; SR 910.13) und der Einzelkulturbeitragsverordnung vom 23. Oktober
2013 (SR 910.17). In Art. 8 enthält sie spezielle
Koordinationsvorschriften (auch) bezüglich Verordnungen gemäss Art. 10 Abs. 1
MNKPV (siehe sogleich [E. 2.5.2]).
2.5
2.5.1
Vorliegend ist im Lichte der allgemeinen, sich auf Art. 9 BV
stützenden koordinationsrechtlichen Grundsätze keine Verletzung des
Koordinationsgebots auszumachen. Zunächst liegt (anders als in VGr, 31. Mai
2012, VB.2012.00143 [betreffend Wildtierhaltebewilligung]) nicht ein
interkantonaler Sachverhalt vor, für den keine gesetzliche Regelung der
örtlichen Zuständigkeit existiert, und der aus diesem Grund
koordinationspflichtig wäre. Für die Anordnung der hier allein umstrittenen
tierschutzrechtlichen Massnahme (künstlicher Unterstand) war nach Massgabe des
Territorialitätsprinzips auf der Weide im Kanton Zürich das VETA örtlich zuständig
(vorstehend E. 2.2.3). Ebenso waren bzw. sind für die Kontrolle der
landwirtschaftlichen Nutztierhaltung des Beschwerdeführers in C/Kt. TG
nach Massgabe der landwirtschaftsrechtlichen Vorschriften die Behörden des Kantons
Thurgau zuständig. Die Vorschriften können, wie der vorliegende Fall gerade
zeigt, durchaus unabhängig voneinander angewendet werden. Entscheidend ist,
dass die Behörden des Kantons Thurgau wie erwähnt gerade keine
tierschutzrechtlichen Anordnungen betreffend die Weide auf Zürcher Kantonsgebiet
angeordnet haben, wofür sie denn auch nicht zuständig gewesen wären. Die Gefahr
widersprüchlicher Entscheide bestand bzw. besteht daher nicht.
2.5.2
Auch nach Massgabe der Bestimmungen der MNKPV und der VKKL ist kein
Koordinationsmangel erkennbar. Wie erwähnt handelte es sich bei der durch die
Behörden des Kantons Thurgau am 2. Dezember 2020 vorgenommenen Kontrolle
jedenfalls nicht um eine Grundkontrolle im Sinn von Art. 3 lit. c
MNKPV. Nur bezüglich Grundkontrollen ist landwirtschaftsrechtlich explizit eine
Koordination sich auf verschiedene Verordnungen, worunter die TSchV, stützender
Kontrollen vorgesehen (Art. 8 Abs. 1 lit. b VKKL in Verbindung
mit Art. 10 Abs. 1 lit. a MNKPV). Zwar wäre es allenfalls
angezeigt gewesen, dass die Behörden des Kantons Thurgau dem zuständigen VETA
die im Rahmen ihrer landwirtschaftlichen Verdachtskontrolle respektive des
Abfahrens verschiedener Weidestandorte, worunter jener in E/Kt. ZH,
festgestellten tierschutzrechtlichen Mängel zeitnah und unaufgefordert gemeldet
hätten. Dieser Mangel wirkte sich vorliegend jedoch nicht zulasten des
Beschwerdeführers aus. Das VETA hätte eine zeitnahe Meldung der Behörden des Kantons
Thurgau (im Nachgang zu deren Besichtigung der Weide in E/Kt. ZH am 2. Dezember
2020) vor der Anordnung tierschutzrechtlicher Massnahmen ohnehin mit einem
eigenen Augenschein zu überprüfen gehabt. Einen solchen führte es am 16. Dezember
2020 indes aus anderen Gründen – nämlich nach Massgabe einer
tierschutzrechtlichen Meldung einer "Meldeperson 2" aus der
Bevölkerung vom 10. Dezember 2020 – durch. Die so entstandene zweimalige
Kontrolle im Dezember 2020 war ebenso wenig schikanös, wie wenn sie durch eine
zeitnahe Meldung der Behörden des Kantons Thurgau ausgelöst worden wäre. Das
VETA ist entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers durchaus gehalten,
Meldungen aus der Bevölkerung (oder eben anderer Behörden) bezüglich
Tierschutzverstössen auf Zürcher Kantonsgebiet unverzüglich nachzugehen, und
dies auch dann, wenn dies zu wiederholten Kontrollen in kurzen Zeitabständen
führt. Eine Art "Wartefrist" nach Eingang einer (erneuten) Tierschutzmeldung,
weil bereits kürzlich eine Kontrolle durchgeführt wurde, wäre mit Sinn und
Zweck des Tierschutzrechts nicht vereinbar.
2.5.3
Dass der Beschwerdeführer vorliegend mit den Behörden zweier Kantone in
Kontakt kommt bzw. kam, ist letztlich allein dem Umstand geschuldet, dass sein
Weidestandort in E/Kt. ZH nach Massgabe der von ihm selbst getroffenen
Wahl ausserkantonal seines Betriebsstandorts gelegen ist. Bei dieser
Ausgangslage kann entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers auch nicht einfach
ein
Veterinäramt existieren, das "in sämtlichen Tierbelangen"
für den Beschwerdeführer zuständig ist.
2.5.4
Schliesslich besteht kein Grund, die von den Thurgauer Behörden dem VETA
auf dessen Nachfrage eingereichten Akten, mitunter den Kontrollbericht vom 2. Dezember
2020, aus dem Recht zu weisen. Der thurgauische Kontrollbericht durfte als
Element der Sachverhaltsermittlung im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes
beigezogen und entsprechend gewürdigt werden.
2.6
Zusammengefasst
war das VETA für die Kontrolle der Weide in E/Kt. ZH am 16. Dezember
2020 und in der Folge den Erlass der Verfügung vom 2. März 2021 zuständig
und besteht kein Koordinationsmangel mit der Kontrolltätigkeit der Behörden des
Kantons Thurgau vom 2. Dezember 2020.
3.
Rechtsgrundlagen des materiellen Tierschutzrechts betreffend Schafe im
Allgemeinen
3.1
Nach Art. 80
Abs. 1 und 2 BV erlässt der Bund Vorschriften zum Schutz der Tiere. Gemäss
Art. 120 Abs. 2 BV trägt er der Würde der Kreatur Rechnung (vgl. zur
generellen Anwendbarkeit dieses Prinzips Christoph Errass in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.
2014, Art. 80 Rz. 10 am Ende). Das auf diese beiden Bestimmungen
gestützte TSchG bezweckt, die Würde und das Wohlergehen des Tieres zu schützen
(Art. 1 TSchG). Die Würde des Tieres liegt gemäss Art. 3 lit. a
TSchG in seinem Eigenwert, der im Umgang mit ihm geachtet werden muss. Die
Würde des Tieres wird missachtet, wenn eine Belastung des Tieres nicht durch
überwiegende Interessen gerechtfertigt werden kann. Das Wohlergehen des Tieres
ist namentlich gegeben, wenn seine Haltung und Ernährung so sind, dass seine
Körperfunktionen und sein Verhalten nicht gestört sind und es in seiner
Anpassungsfähigkeit nicht überfordert ist (Art. 3 lit. b Ziff. 1
TSchG). Die ausdrückliche Verankerung der Tierwürde in dem seit 1. September
2008 in Kraft stehenden Tierschutzgesetz verdeutlicht ihre fundamentale
Bedeutung. Die Tierwürde stellt eine der tragenden Säulen des Tierschutzrechts
dar (Gieri Bolliger/Antoine F. Goetschel/Michelle Richner/Alexandra Spring,
Tier im Recht Transparent, Zürich etc. 2008, S. 18 ff.).
3.2
Domestizierte Schafe wie die vom
Beschwerdeführer gehaltenen zählen gemäss der Auflistung in Art. 2 Abs. 1
lit. a TSchV zu den Haustieren. Als Wirbeltiere fallen sie in den
Geltungsbereich des TSchG (Art. 2 Abs. 1 TSchG). Wer Schafe hält, hat
ihren Bedürfnissen in bestmöglicher Weise Rechnung zu tragen und, soweit es der
Verwendungszweck zulässt, für ihr Wohlergehen zu sorgen (Art. 4 Abs. 1
lit. b TSchG). Es ist verboten, einem Schaf ungerechtfertigt Schmerzen,
Leiden oder Schäden zuzufügen, es in Angst zu versetzen oder in anderer Weise
in seiner Würde zu missachten (Art. 4 Abs. 2 TSchG). Wer Schafe hält
oder betreut, muss sie angemessen nähren, pflegen, ihnen die für ihr
Wohlergehen notwendige Beschäftigung und Bewegungsfreiheit sowie soweit nötig
Unterkunft gewähren (Art. 6 Abs. 1 TSchG). Für Schafe gelten nebst
den allgemeinen Bestimmungen der TSchV betreffend Tierhaltung und Umgang (Art. 3
bis 16 TSchV) sowie Haustierhaltung (Art. 31 ff. TSchV; insbesondere
zur vorliegend umstrittenen Bestimmung von Art. 36 TSchV [Dauernde Haltung
im Freien] siehe nachstehend E. 4) die schafspezifischen Vorschriften von Art. 19
TSchV (verbotene Handlungen), Art. 52–54 TSchV (Haltung, Fütterung und
Schur), Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 1 Tabelle 4
TSchV (Mindestanforderungen an Unterkünfte und Gehege) sowie Art. 165 Abs. 1
lit. f in Verbindung mit Anhang 4 Tabelle 2 TSchV (Mindestraumbedarf
in Transportmitteln).
3.3
Gemäss Art. 209
Abs. 1 TSchV kann das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und
Veterinärwesen (BLV) überdies Amtsverordnungen technischer Art erlassen.
3.3.1
Gestützt hierauf erging zunächst die Verordnung des BLV vom 27. August
2008 über die Haltung von Nutztieren und Haustieren (nachstehend: Nutz- und
Haustierverordnung; SR 455.110.1). Die Nutz- und Haustierverordnung regelt
Anforderungen an Einrichtungen, Pflegemassnahmen, Umgang mit Tieren und
Dokumentationsvorgaben bei der Haltung verschiedener Tierarten, worunter Schafe
(Art. 1 Nutz- und Haustierverordnung). Die Nutz- und Haustierverordnung
enthält allgemeine Bestimmungen zur vorliegend streitbetroffenen dauernden
Haltung (verschiedener Tierarten) im Freien (Art. 6 f.), ferner
diverse schafspezifische Vorschriften (etwa Art. 5 [perforierte Böden], Art. 7
Abs. 4 [Einstallung bei Geburt] und Art. 30 [Klauenpflege,
Parasitenbekämpfung, Zeitpunkt der Schur]).
3.3.2
Gestützt auf Art. 209 Abs. 1 TSchV hat das BLV sodann das
Tierschutz-Kontrollhandbuch Schafe ("Technische Weisung über den
Tierschutz bei Schafen" vom 11. Oktober 2021, Version 4.2, in
Kraft seit 1. Januar 2022) erlassen (www.blv.admin.ch ˃ Tiere ˃
Rechts- und Vollzugsgrundlagen ˃ Hilfsmittel und Vollzugsgrundlagen ˃
Technische Weisungen ˃ Kontrollhandbücher ˃
Tierschutz-Kontrollhandbuch Schafe; zuletzt besucht am 2. Februar 2023).
Dessen Kapitel 12 nennt zehn Prüfkriterien, anhand derer sich kontrollieren
lässt, ob die von Art. 36 und Art. 54 Abs. 2 TSchV sowie Art. 6 f.
Nutz- und Haustierverordnung gestellten Anforderungen an die dauernde Haltung
von Schafen im Freien erfüllt sind. Die am 1. Januar 2022 in Kraft getretene
Version 4.2 des Tierschutz-Kontrollhandbuches Schafe enthält bezüglich der
dauernden Haltung von Schafen im Freien im Vergleich zum (damaligen) Kapitel 18
der Vor-Vorgängerversion 3.2 vom 1. Oktober 2018, welche im Dezember
2020 in Kraft stand, soweit vorliegend relevant allein die Ergänzung, dass in
einem Unterstand zum Schutz gegen Nässe und Kälte, der die Mindestabmessungen
nach Anhang Mindestabmessungen aufweist, nicht gefüttert wird (drittes
Prüfkriterium).
3.4
Nebst diesen rechtlichen Grundlagen
existieren sodann Fachinformationen, welche sich unter anderem mit der
dauernden Haltung von Schafen im Freien auseinandersetzen. Dabei handelt es
sich um die vom BLV erstellte "Fachinformation Tierschutz,
Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im Freien", Stand
25. Februar 2016, sowie um die "Fachinformation Tierschutz,
Witterungsschutz bei Wanderschafherden", Stand 20. April 2020 (beide
unter www.blv.admin.ch ˃ Tiere ˃ Tierschutz ˃ Nutztierhaltung
˃ Schafe ˃ Fachinformationen; zuletzt besucht am 2. Februar
2023; letztere Fachinformation ist vorliegend, da es nicht um eine
Wanderschafhaltung geht, jedoch höchstens ergänzend von Relevanz). Im Weiteren
existiert eine von 16 Kantonen, worunter die Kantone Zürich und Thurgau, sowie
dem Fürstentum Liechtenstein gemeinsam herausgegebene "Kurzinformation
Haltung von Schafen", Stand 1. September 2018 (www.zh.ch ˃
Umwelt und Tiere ˃ Tiere ˃ Nutztiere & Pferde ˃ Merkblätter
& Downloads ˃ Schafe – Kurzinformationen; zuletzt besucht am 2. Februar
2023).
4.
Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im Freien im
Konkreten
4.1
Gemäss Art. 36
Abs. 1 TSchV dürfen Haustiere nicht über längere Zeit extremer Witterung
schutzlos ausgesetzt sein. Werden die Tiere unter solchen Bedingungen nicht
eingestallt, so muss ein geeigneter natürlicher oder künstlicher Schutz zur
Verfügung stehen, der allen Tieren gleichzeitig Platz und Schutz vor Nässe und
Wind sowie starker Sonneneinstrahlung bietet. Es muss ein ausreichend trockener
Liegeplatz vorhanden sein. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 der Nutz- und
Haustierverordnung wiederholt, dass in einem Witterungschutz alle Tiere
gleichzeitig Platz finden müssen. Art. 6 Abs. 1 Satz 2 in
Verbindung mit Anhang 2 Tabelle 2 der Nutz- und Haustierverordnung
regelt die notwendige Fläche in m
2
pro Schaf nach Gewichtskategorie.
4.2
4.2.1
Eine dauernde Haltung im Freien liegt gemäss der "Fachinformation
Tierschutz, Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im
Freien" (S. 1) dann vor, wenn Haustiere auf einer umzäunten Fläche im
Freien gehalten werden und sich dort während 24 Stunden pro Tag aufhalten.
Abzugrenzen ist diese Haltungsform vom blossen Weidegang bzw. Auslauf, bei dem
die Tiere täglich in den Stall gebracht werden oder bei Bedarf kurzfristig
eingestallt werden. Der Beschwerdeführer hielt, was unbestritten ist, seine
Schafe im Dezember 2020 auf der Weide in E/Kt. ZH dauernd im Freien im Sinn
von Art. 36 Abs. 1 TSchV respektive der erläuternden Fachinformation.
4.2.2
Art. 36 Abs. 1 TSchV
definiert nicht, wann von einer extremen Witterung über längere Zeit auszugehen
ist. Die Parteien sind sich insoweit einig, dass es sich um einen
auslegungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriff handelt.
4.2.2.1
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung. Ist der
Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach
seiner wahren Tragweite gesucht werden, dies unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente, namentlich von Sinn und Zweck sowie der dem Text zugrunde liegenden
Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom
klaren, das heisst eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur
ausnahmsweise abgewichen werden, nämlich wenn triftige Gründe dafür vorliegen,
dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche
Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn
und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben (BGE 142 V
129 E. 5.2.1; 140 II 129 E. 3.2).
Bei
der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe kommt der Verwaltungsbehörde ein
Beurteilungsspielraum zu, den das nach § 50 Abs. 1 und 2 VRG auf
Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht in reduziertem Mass überprüft
(Marco Donatsch in Kommentar VRG, § 50 N. 28 ff.). Die
Vorinstanzen durften für die Beantwortung der Frage, was unter extremer
Witterung zu verstehen ist, die erwähnten Fachinformationen des BLV als
Hilfsmittel der Auslegung beiziehen (BGr, 2C_62/2018, 23. September 2018, E. 4.2;
VGr, 5. April 2017, VB.2016.00048, E. 4.3). Sie dienen als Hinweis
auf den aktuell geltenden Stand der Erfahrung und der Erkenntnisse der
Physiologie, Verhaltenskunde und Hygiene im Hinblick auf die Bedürfnisse von Tieren
im Sinn von Art. 3 Abs. 3 TSchV (BGr, 1A.40/2005, 7. September
2005, E. 5.2.2; BGr, 2A.532/2004, 31. März 2005, E. 3.3). Die
von 16 Kantonen und dem Fürstentum Liechtenstein herausgegebene
Kurzinformation "Haltung von Schafen", welche der Erleichterung und
Harmonisierung der Vollzugspraxis in den teilnehmenden Kantonen dienen soll,
kann ebenfalls als nicht-rechtsverbindliche Auslegungshilfe beigezogen werden.
Dasselbe gilt für Materialien wie die Erläuterungen des BLV zur
Tierschutzverordnung [4. September 2020] und die Erläuterungen des BLV zur
Verordnung über die Haltung von Nutztieren und Haustieren [23. November
2017] (beide unter
www.blv.admin.ch ˃ Tiere ˃ Rechts- und
Vollzugsgrundlagen ˃ Gesetzgebung ˃ Gesetzgebung im Bereich
Tierschutz; zuletzt besucht am 7. Februar 2023).
4.2.2.2
In den Erläuterungen zur Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 wird
zum Begriff der extremen Witterung Folgendes festgehalten: "Die Stärke der
Belastung durch extreme Witterung hängt von einer Vielzahl klimatischer
Faktoren ab, wie z.
B.
Temperatur, Luftfeuchte, Niederschlagsmenge, Windstärke oder Stärke der
Sonneneinstrahlung. Sie ist zudem unterschiedlich z.
B. je nach Tierkategorie, Alter der Tiere,
ihrer Nutzungsintensität und Körperkondition. Aus diesem Grund kann nicht genau
definiert werden, wie lange Haustiere extremer Witterung ausgesetzt sein
dürfen, bis Tierhaltende Massnahmen ergreifen müssen (Erläuterungen zur
Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 [zu Art. 36 TSchV]).
4.2.2.3
In der "Fachinformation Tierschutz, Witterungsschutz bei der dauernden
Haltung von Schafen im Freien" [S. 1] sowie in den
"Erläuterungen zur
Verordnung über die
Haltung von Nutztieren und Haustieren" [S. 2 betreffend Art. 6
der Nutz- und Haustierverordnung] werden mit extremer Witterung Wetterperioden
bezeichnet, die sich entweder durch Hitze und starke Sonneneinstrahlung oder
Kälte in Verbindung mit Nässe und Wind auszeichnen. Dieselbe Information findet
sich grundsätzlich auch in der "Fachinformation Tierschutz:
Witterungsschutz bei Wanderschafherden" (S. 1), wobei diese als
Handlungsrichtlinie bezüglich Kälte auf Temperaturen unter 10
° Celsius und bezüglich Niederschlags- und Winddauer auf mehr als zwei
Tage verweist. Dass Kälte nach diesen Definitionen nur in Verbindung mit Nässe
und Wind als extreme Witterung gelten soll, widerspricht neuesten Erkenntnissen
aus der Verhaltensforschung, wonach unter Umständen ein Witterungselement für
sich allein genügen kann, um Schafe zu veranlassen, einen Witterungsschutz
aufzusuchen. Zumindest in Bezug auf den Faktor Wind als kumulative
Voraussetzung neben Nässe und Kälte ist die "Fachinformation Tierschutz,
Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im Freien" insofern
auch widersprüchlich, als sie an anderer Stelle [S. 2] im Zusammenhang mit
der zwingenden Zurverfügungstellung eines Witterungsschutzes von
"nasskalter Witterung" sowie von "Kälte und Nässe" (allein)
spricht, ohne das Vorhandensein von Wind als zusätzliche Voraussetzung zu
erwähnen (zum Ganzen [auch Nachfolgenden] Bianca Körner/Christine
Künzli/Katerina Stoykova/Vanessa Gerritsen, in: Stiftung für das Tier im Recht
[Hrsg.], Schriften zum Tier im Recht [SZTIR]/Band Nr. 21, Schweizer
Tierschutzstrafpraxis 2019, S. 125 ff., 138 ff. mit weiteren Verweisen).
Jedenfalls ist es (auch) gemäss der "Fachinformation Tierschutz,
Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von Schafen im Freien" nicht
möglich, exakte Grenzwerte für klimatische Bedingungen anzugeben, die als
Richtschnur für die Erforderlichkeit des Schutzes vor extremer Witterung
gelten. Entscheidend ist, vorzusorgen, sodass die Tiere jederzeit vor extremer
Witterung Schutz suchen können, wenn sie diesen aufgrund der klimatischen
Bedingungen und ihres physiologischen Zustands benötigen [S. 2]. Das BLV
spricht sich hier somit – über seine Ausführungen in den
"Erläuterungen
zur
Verordnung über die Haltung von Nutztieren
und Haustieren" hinausgehend – im Zweifelsfall für einen
vorsorglichen
Witterungsschutz aus.
4.2.3
Damit wird Sinn und Zweck von Art. 36 Abs. 1 TSchV unter
Beachtung der tierschutzrechtlichen Grundsätze von Art. 4 Abs. 1 und Art. 6
Abs. 1 TSchG gestützt: Schutzmassnahmen dienen primär dazu, drohenden
Beeinträchtigungen vorzubeugen, und setzen keine effektiv eingetretenen
Belastungen voraus. Art 36 TSchV und Art. 6 der Nutz- und
Haustierverordnung legen denn auch lediglich das Mindestmass an Fürsorge fest,
das Tierhalter ihren Tieren gegenüber in Bezug auf die Haltung im Freien
aufzubringen haben. Die Anwendung dieser Verordnungsbestimmungen muss den Grundsätzen
von Art. 4 Abs. 1 TSchG gerecht werden, die Anforderungen nach Art. 6
Abs. 1 TSchG beachten und darf das Schutzniveau dieser
Gesetzesbestimmungen nicht unterlaufen. Zudem ist zu beachten, dass auch den
individuellen Unterschieden zwischen den Tieren Rechnung getragen werden muss.
Der Tierhalter muss also dafür besorgt sein, dass die Bedürfnisse jedes
einzelnen seiner Tiere zu jedem Zeitpunkt erfüllt sind, weshalb er im
Zweifelsfall präventive Massnahmen zur Sicherstellung des Tierwohls zu
ergreifen hat. Bei dauernd im Freien gehaltenen Schafen bedeutet dies, dass bei
unklaren klimatischen Verhältnissen bzw. dann, wenn nicht mit Sicherheit davon
ausgegangen werden kann, dass die Witterung stabil und für die Tiere ertragbar
bleibt, ein Witterungsschutz
vorsorglich
zur Verfügung zu stellen ist.
Andernfalls wird eine Verletzung der Tierschutzvorschriften in Kauf genommen.
Diese zielen nämlich wie erwähnt gerade nicht darauf ab, einen bereits eingetretenen
Schaden zu beseitigen, sondern eine Beeinträchtigung des tierlichen
Wohlergehens von vornherein zu vermeiden. Der Tierhalter ist demnach gehalten,
vorausschauend zu agieren und die notwendigen Vorkehrungen zum Schutz seiner
Tiere vor widrigen Witterungseinflüssen zu treffen. Mit dem Tierwohl nicht
vereinbaren lässt sich hingegen die in der Beschwerdeschrift verschiedentlich
angetönte retrospektive Handlungs- bzw. Betrachtungsweise (etwa act. …,
wonach [noch] keines der Schafe bis auf die Haut durchnässt gewesen sei,
weshalb keine extreme Witterung geherrscht habe).
4.2.4
Zusammenfassend lässt sich das Vorhandensein extremer Witterung nicht nach
Massgabe exakter meteorologischer Daten definieren, sondern ist es
tierschutzrechtlich geboten, im Winter dauernd im Freien gehaltenen Schafen
immer dann einen permanenten Witterungsschutz zur Verfügung zu stellen, wenn – insbesondere
aufgrund von Nässe im Verein mit Kälte – nicht mit Sicherheit von einer
stabilen und ertragbaren Witterung ausgegangen werden kann.
4.2.5
Der in diesem Sinn im Winter nicht eingestallten Schafen gegen extreme
Witterung zur Verfügung zu stellende Witterungsschutz muss dann ein künstlicher
sein, wenn die Weide den Tieren nicht bereits durch natürliche Strukturen
ausreichenden Schutz vor dem schutzlosen Ausgeliefertsein im Sinn von Art. 36
Abs. 1 TSchV bietet. Zwar ist das Vorhandensein solcher Strukturen stets
im Einzelfall zu prüfen, jedoch ist mit der Auffassung der Vorinstanz einzig
eine Höhle oder ein dicht belaubter Wald (letzterer indes im Winter kaum je)
möglicherweise noch geeignet, eine ausreichend trockene Liegefläche und
ausreichenden Schutz gegen extreme Witterung zu gewährleisten. Dass diese
beiden Arten von natürlichen Strukturen auf der Weide in E/Kt. ZH von
vornherein nicht vorhanden sind, ist unbestritten.
4.2.6
Im Einklang mit dem vorstehend Ausgeführten steht es daher, wenn die
"Kurzinformation: Haltung von Schafen" eine Pauschalisierung des
Begriffs der "extremen Witterung" dergestalt vornimmt, dass sie die
Notwendigkeit der Zurverfügungstellung eines
künstlichen
Unterstandes
(jeweils) vom 1. Dezember bis am 28. Februar generell, ausgenommen
alleine an Tagen und in Nächten mit trockener Witterung, vorsieht. Darin liegt
eine praxistaugliche, den in der Schweiz im Winter vorherrschenden
Wetterrealitäten angepasste Konkretisierung vor, da in den Monaten Dezember bis
Februar auch im Flachland erfahrungsgemäss durchgehend extreme
Witterungsbedingungen herrschen können, die von Nässe, Kälte und zuweilen auch
Wind geprägt sind. Jedenfalls in den – wohl weitaus meisten – Fällen, in denen
auf einer Weide nicht auf eine Höhle oder einen massiven Felsvorsprung (oder
zusätzlich, nach Auffassung der Vorinstanz, einen dicht belaubten Wald)
zurückgegriffen werden kann, ermöglicht nach Massgabe des vorstehend
Ausgeführten und im Lichte neuester Erkenntnisse aus der
Schafverhaltensforschung nur ein solch künstlicher Unterstand eine
tierschutzgerechte dauernde Haltung von Schafen im Freien im Winter. Ein
ausreichender Schutz vor extremer Witterung bedingt sodann einen Abschluss
durch mindestens zwei (besser wohl gar drei) geschlossene Wände, ansonsten ein
ausreichend trockener Liegeplatz im Sinn von Art. 36 Abs. 1 Satz TSchV
sowie Schutz vor Durchnässung und Auskühlung nicht zu gewährleisten ist. Zum
Ganzen kann im Übrigen ergänzend auf die zutreffenden Ausführungen der
Vorinstanz verwiesen werden.
4.3
Zusammenfassend
ist die vom VETA angeordnete und von der Vorinstanz in Abweisung des Rekurses
bestätigte Dispositivziffer I der Verfügung des VETA vom 2. März 2021
nicht zu beanstanden. Nachdem der Kontrollzeitpunkt vom 16. Dezember 2020
auf der Weide in E/Kt. ZH innerhalb der Periode vom 1. Dezember bis
am 28. Februar lag, durfte unter Heranziehung der "Kurzinformation:
Haltung von Schafen" im Grundsatz von einer extremen Witterung ausgegangen
werden. Die denkbare – nach hier vertretener Auffassung im Lichte der
tierschutzrechtlich anzustrebenden präventiven Handlungsweise indes ohnehin eng
zu fassende – Ausnahme ("Tage und Nächte mit trockener Witterung")
lag im Kontrollzeitpunkt sodann konkret nicht vor. Dies lässt sich nicht nur
unschwer den bei den Akten liegenden Fotografien entnehmen, die einen stark
durchnässten Weideboden, teilweise gar mit Pfützen, zeigen, sondern ergibt sich
auch aus dem Umstand, dass es in der ersten Hälfte des Monats Dezember gemäss
den Messwerten der Wetterstation F praktisch jeden Tag regnete oder schneite
und die Sonnenscheindauer unterdurchschnittlich kurz war. Schliesslich verfügt
die Weide in E/Kt. ZH nicht über natürliche Strukturen wie eine Höhle oder
einen Felsvorsprung, welche ausnahmsweise einen ausreichenden natürlichen
Witterungsschutz garantieren würden. Auf die exakte Beschaffenheit der hierfür
von vornherein ungeeigneten Hecke kommt es nicht an.
4.4
Ergänzend
bzw. abschliessend ist der beschwerdeführerischen Auffassung entgegenzutreten,
dass für "robuste" Schafrassen wie die vom Beschwerdeführer
gehaltenen (namentlich Landschafe und Engadinerschafe) von vornherein
gelockerte Anforderungen an den Schutz vor extremer Witterung bei dauernder
Haltung im Freien gelten sollen. Zwar ist es korrekt, dass je nach Art der
Wolle eines Schafes die Dauer, bis es durchnässt ist, unterschiedlich lang sein
kann. Nach Massgabe der erforderlichen präventiven Betrachtungsweise macht die
Tierschutzgesetzgebung indes nirgend einen Unterschied in Bezug auf die Art der
Rasse der gehaltenen Schafe. Auch Robustrassentiere bedürfen präventiv eines
adäquaten Schutzes vor extremer Witterung. Situationen, die Schutz vor extremer
Witterung erfordern, treten nachweislich auch bei sogenannten robusten Rassen
auf (Fachinformation Tierschutz, Witterungsschutz bei der dauernden Haltung von
Schafen im Freien, S. 2).
5.
Rechtsgrundlage und Verhältnismässigkeit der angefochtenen Anordnung
5.1
Entgegen
der beschwerdeführerischen Auffassung besteht mit Art. 24 Abs. 1
TSchG eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Verpflichtung zur
Bereitstellung eines künstlichen Witterungsschutzes mit den Anforderungen wie
vom VETA in Dispositivziffer 1 der Verfügung vom 2. März 2021
formuliert (vorstehend E. 2.2.1; vgl. auch BGr, 31. März 2005,
2A.532/2004, E. 3.2).
5.2
5.2.1
Der Beschwerdeführer hält dafür, die angeordnete Massnahme stelle einen
unzulässigen Eingriff in seine Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit dar.
5.2.2
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV)
verlangt, dass die Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen
Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sind (Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich 2020, Rz. 514 ff.).
Massnahmen im Interesse des Tierschutzes müssen somit in einem angemessenen
Verhältnis zu dem durch sie bewirkten Eingriff in die Rechtsstellung des
Tierhalters stehen (VGr, 27. Mai 2003, VB.2003.00078 E. 3b).
5.2.3
Die Verpflichtung zur Bereitstellung eines künstlichen Witterungsschutzes
bei dauernder Haltung von Schafen im Freien während der Winterfütterungsperiode
bei extremer Witterung und jederzeit vom 1. Dezember bis Ende Februar,
ausgenommen an Tagen und in Nächten mit trockener Witterung und Boden, ist
angesichts der in den Wintermonaten erfahrungsgemäss herrschenden
Witterungsbedingungen und des fehlenden natürlichen Witterungsschutzes auf der
Weide in E/Kt. ZH geeignet, die dort gehaltenen Schafe tierschutzkonform
vor extremer Witterung zu schützen. Nur so kann präventiv gewährleistet werden,
dass die Tiere in ihrer Anpassungsfähigkeit nicht überfordert werden (Art. 3
lit. b Ziff. 1 TSchG).
5.2.4
Nach dem vorstehend Ausgeführten ist ein künstlicher Witterungsschutz auch
erforderlich, um auf der Weide in E/Kt. ZH eine tierschutzkonforme
dauernde Schafhaltung im Freien im Winter zu erreichen. Es existieren wie
erwähnt keine natürlichen Strukturen, die denselben Schutz vor extremer
Witterung zu bewirken vermöchten wie der geforderte künstliche Unterstand. Der
Vollständigkeit halber ist mit der Auffassung der Gesundheitsdirektion
festzuhalten, dass diverse Möglichkeiten bestehen, einen tierschutzkonformen
Witterungsschutz zu erstellen (mobiler Schutz mit Zelt, ausrangierter
Baucontainer, Bretterverschlag, leicht montierbare Wellblechelemente usw.); es
muss sich nicht zwingend um einen fahrbaren Anhänger handeln, wie in der
"Kurzinformation: Haltung von Schafen" bildlich dargestellt. In der
Praxis sind verschiedenste Arten von künstlichen Unterständen denkbar, die
namentlich eine gewisse Trockenheit zu gewährleisten vermögen. Mildere
Massnahmen sind nicht ersichtlich. Das Einstallen der Schafe unter solchen
Bedingungen hat der Beschwerdeführer im Dezember 2020 nachweislich unterlassen.
Es handelt sich bei der Einstallung bereits gemäss dem Wortlaut von Art. 36
Abs. 1 TSchV selbstredend nicht um ein milderes Mittel zur Gewährleistung
des Tierschutzes von im Winter dauernd im Freien gehaltenen Schafen bei
extremer Witterung, sondern um eine (negative) Tatbestandsvoraussetzung
("werden die Tiere unter solchen Bedingungen nicht eingestallt […]").
Aus der Formulierung von Dispositivziffer I im Verein mit Erwägung 6 der
Verfügung vom 2. März 2021 ergibt sich entsprechend klar, dass ein
künstlicher Witterungsschutz selbstredend nur den (weiterhin) im Winter dauernd
im Freien gehaltenen Schafen zur Verfügung zu stellen ist.
5.2.5
Das Auf- und Abbauen eines künstlichen Witterungsschutzes ist dem
Beschwerdeführer durchaus zumutbar, wenngleich damit Kosten sowie ein gewisser
Auf- und Abbauaufwand einhergehen. Die – vom Beschwerdeführer nicht im
Einzelnen dargelegten – Anschaffungskosten von künstlichen Witterungsschützen
sind nicht wiederkehrend, ist doch davon auszugehen, dass diese während vieler
Jahre verwendet werden können. Auch der Umstand, dass wohl mehrere
(Teil-)Unterstände notwendig werden, wenn der Beschwerdeführer auch künftig
eine grosse Anzahl von Schafen im Winter dauernd im Freien zu halten
beabsichtigt, ist hinzunehmen. Dasselbe gilt für eine Erhöhung von
Produktionskosten, welche sich letztlich wohl auch in den Handels- und
Endverkaufspreisen von Schaffleisch niederschlagen dürften. Mit Blick auf das
gewichtige öffentliche Interesse an einem ernsthaft gehandhabten Tierschutz ist
dies durchaus zu akzeptieren.
5.3
Zusammengefasst
ist die angefochtene Verpflichtung auch mit Blick auf die Wirtschafts- und die
Eigentumsfreiheit des Beschwerdeführers verhältnismässig im Sinn von Art. 36
BV.
6.
Das
Ausgeführte führt zur Abweisung der Beschwerde.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen
und es steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2 in Verbindung
mit § 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 3'670.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Gesundheitsdirektion;
c)    das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).