zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00272 · 2011-05-01 · de

Polizeiliche Freiheitsbeschränkung | Polizeiliche Festhaltung und Wegweisung am 1. Mai 2011. [Der Beschwerdeführer wurde am 1. Mai 2011 um 16.30 Uhr im Bereich Kasernenareal / Helvetiaplatz Zürich zusammen mit rund 500 anderen Personen von der Polizei eingekesselt, in gefesseltem Zustand zur Haftstrasse in der Polizeikaserne transportiert, einer Personenkontrolle unterzogen und - nach Anordnung einer 24-stündigen Wegweisung - um 22.30 Uhr wieder entlassen.] Eintreten trotz fehlendem aktuellem Rechtsschutzinteresse, da Fragen von grundsätzlicher Bedeutung zu beantworten sind (E. 1). In Bezug auf die polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers hängt der Instanzenzug davon ab, ob ein polizeilicher Gewahrsam bzw. eine Freiheitsentziehung im konventions- und verfassungsrechtlichen Sinn vorliegt (Kantonspolizei - Zwangsmassnahmengericht - Obergericht) oder nicht (Kantonspolizei - Sicherheitsdirektion - Verwaltungsgericht; E. 2). Angesichts der Dauer, Intensität und Umstände der Festhaltung des Beschwerdeführers sowie vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesgerichts ist das Vorliegen einer Freiheitsentziehung im vorliegenden Fall zu verneinen, weshalb das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig ist (E. 4). Die polizeiliche Festhaltung vom 1. Mai 2011 ist als zulässiger Eingriff in die persönliche Freiheit und Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers zu erachten: Angesichts der konkreten Situation (500 eingekesselte Personen; Risiko von Nachdemonstrationen und gewaltsamen Ausschreitungen) stellt das Polizeigesetz eine genügende gesetzliche Grundlage dafür dar, die eingekesselten Personen - abgesehen von offensichtlich unbeteiligten Familien und älteren Leuten - aus Gründen der Sicherheit sowie zur Prüfung der Anordnung von Wegweisungen festzunehmen, in gefesseltem Zustand zur Haftstrasse zu transportieren, einer Identitätsfeststellung und Personenkontrolle zu unterziehen und nach spätestens 6 Stunden wieder zu entlassen (E. 5.4 - 5.7). Vor demHintergrund der Gefahrenlage gewichtete die Polizei das Interesse der Öffentlichkeit an der Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung zu Recht höher als die Freiheitsbeschränkung des Beschwerdeführers, der nicht dem Kreis der offensichtlich unbeteiligten Personen zuzurechnen war (E. 5.8). Die 24-stündige Wegweisung stellt einen zulässigen Eingriff in die Bewegungsfreiheit, das Recht auf Achtung des Privatlebens sowie die Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers dar. Angesichts der unübersichtlichen und bedrohlichen Lage sowie der faktischen Unmöglichkeit, eine Gefährdungsabsicht bei jeder einzelnen Person nachzuweisen, durfte die Polizei davon ausgehen, dass die 500 Eingekesselten (abgesehen von offensichtlich unbeteiligten Familien und älteren Leuten) eine Ansammlung von Personen bildeten, die die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdeten bzw. die weggewiesen werden durften (E. 6.5.1). Die Wegweisungen waren geeignet um zu verhindern, dass sich nach Abschluss der Personenkontrollen weitere sicherheitsgefährdende Personenansammlungen bildeten. In zeitlicher und örtlicher Hinsicht waren die Wegweisungen aus sicherheitspolizeilichen Gründen erforderlich, denn in früheren Jahren war es im Betretverbotsgebiet (Stadtkreise 1, 4 und 5) immer wieder auch Stunden nach Abschluss der offiziellen 1.-Mai-Feierlichkeiten zu Ausschreitungen gekommen (E. 6.6.1). Das öffentliche Sicherheitsinteresse ist höher zu gewichten als das Bedürfnis des Beschwerdeführers, sich zwischen dem 1. Mai (22 Uhr) und dem 2. Mai (22 Uhr) im Betretverbotsgebiet aufzuhalten, zumal er dort weder wohnt noch arbeitet (E. 6.6.2).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.07.0 VB.2012.00272
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.07.0 VB.2012.00272
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.07.0 VB.2012.00272

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00272
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00272
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.02.2013
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 22.01.2014 teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Polizeiliche Freiheitsbeschränkung
Polizeiliche Festhaltung und Wegweisung am 1. Mai 2011.
[Der Beschwerdeführer wurde am 1. Mai 2011 um 16.30 Uhr im Bereich Kasernenareal / Helvetiaplatz Zürich zusammen mit rund 500 anderen Personen von der Polizei eingekesselt, in gefesseltem Zustand zur Haftstrasse in der Polizeikaserne transportiert, einer Personenkontrolle unterzogen und - nach Anordnung einer 24-stündigen Wegweisung - um 22.30 Uhr wieder entlassen.]
Eintreten trotz fehlendem aktuellem Rechtsschutzinteresse, da Fragen von grundsätzlicher Bedeutung zu beantworten sind (E. 1).
In Bezug auf die polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers hängt der Instanzenzug davon ab, ob ein polizeilicher Gewahrsam bzw. eine Freiheitsentziehung im konventions- und verfassungsrechtlichen Sinn vorliegt (Kantonspolizei - Zwangsmassnahmengericht - Obergericht) oder nicht (Kantonspolizei - Sicherheitsdirektion - Verwaltungsgericht; E. 2). Angesichts der Dauer, Intensität und Umstände der Festhaltung des Beschwerdeführers sowie vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesgerichts ist das Vorliegen einer Freiheitsentziehung im vorliegenden Fall zu verneinen, weshalb das Verwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde zuständig ist (E. 4).
Die polizeiliche Festhaltung vom 1. Mai 2011 ist als zulässiger Eingriff in die persönliche Freiheit und Bewegungsfreiheit des Beschwerdeführers zu erachten: Angesichts der konkreten Situation (500 eingekesselte Personen; Risiko von Nachdemonstrationen und gewaltsamen Ausschreitungen) stellt das Polizeigesetz eine genügende gesetzliche Grundlage dafür dar, die eingekesselten Personen - abgesehen von offensichtlich unbeteiligten Familien und älteren Leuten - aus Gründen der Sicherheit sowie zur Prüfung der Anordnung von Wegweisungen festzunehmen, in gefesseltem Zustand zur Haftstrasse zu transportieren, einer Identitätsfeststellung und Personenkontrolle zu unterziehen und nach spätestens 6 Stunden wieder zu entlassen (E. 5.4 - 5.7). Vor demHintergrund der Gefahrenlage gewichtete die Polizei das Interesse der Öffentlichkeit an der Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung zu Recht höher als die Freiheitsbeschränkung des Beschwerdeführers, der nicht dem Kreis der offensichtlich unbeteiligten Personen zuzurechnen war (E. 5.8).
Die 24-stündige Wegweisung stellt einen zulässigen Eingriff in die Bewegungsfreiheit, das Recht auf Achtung des Privatlebens sowie die Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers dar. Angesichts der unübersichtlichen und bedrohlichen Lage sowie der faktischen Unmöglichkeit, eine Gefährdungsabsicht bei jeder einzelnen Person nachzuweisen, durfte die Polizei davon ausgehen, dass die 500 Eingekesselten (abgesehen von offensichtlich unbeteiligten Familien und älteren Leuten) eine Ansammlung von Personen bildeten, die die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdeten bzw. die weggewiesen werden durften (E. 6.5.1). Die Wegweisungen waren geeignet um zu verhindern, dass sich nach Abschluss der Personenkontrollen weitere sicherheitsgefährdende Personenansammlungen bildeten. In zeitlicher und örtlicher Hinsicht waren die Wegweisungen aus sicherheitspolizeilichen Gründen erforderlich, denn in früheren Jahren war es im Betretverbotsgebiet (Stadtkreise 1, 4 und 5) immer wieder auch Stunden nach Abschluss der offiziellen 1.-Mai-Feierlichkeiten zu Ausschreitungen gekommen (E. 6.6.1). Das öffentliche Sicherheitsinteresse ist höher zu gewichten als das Bedürfnis des Beschwerdeführers, sich zwischen dem 1. Mai (22 Uhr) und dem 2. Mai (22 Uhr) im Betretverbotsgebiet aufzuhalten, zumal er dort weder wohnt noch arbeitet (E. 6.6.2).
Abweisung.
Stichworte:
AKTENFÜHRUNGSPFLICHT
BETRETVERBOT
BEWEGUNGSFREIHEIT
EINKESSELUNG
FESSELUNG
FREIHEITSBESCHRÄNKUNG
FREIHEITSENTZIEHUNG
GEFAHR
IDENTITÄTSFESTSTELLUNG
ÖFFENTLICHE SICHERHEIT
PERSONENKONTROLLE
PERSÖNLICHE FREIHEIT
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
POLIZEILICHE FESTHALTUNG
POLIZEILICHER GEWAHRSAM
PRIVATLEBEN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERSAMMLUNGSFREIHEIT
WEGWEISUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
1. MAI
Rechtsnormen:
Art. 31 Abs. IV BV
Art. 5 Abs. IV EMRK
Art./§ 12 Abs. I POLG
Art./§ 16 Abs. II POLG
Art./§ 21 POLG
Art./§ 21 Abs. I POLG
Art./§ 21 Abs. III POLG
Art./§ 25 POLG
Art./§ 27 POLG
Art./§ 33 POLG
Art./§ 33 lit. a POLG
Art./§ 34 POLG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2012.00272
Urteil
der 3. Kammer
vom
7. Februar 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rot­ach, Verwaltungsrichterin
Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber
Kaspar Plüss.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend polizeilichen
Gewahrsam,
hat
sich ergeben:
I.
Im Anschluss an die Stadtzürcher Feierlichkeiten zum 1. Mai
2011 befand sich der 1985 geborene A im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz in
einer Menschenmenge, die von der Stadt- und Kantonspolizei Zürich eingekesselt
wurde. Um ca. 19 Uhr wurde er festgenommen und zur sicherheitspolizeilichen
Überprüfung dem 1.-Mai-Haftregime im Kasernenareal zugeführt. Dort verfügte die
Polizei eine polizeigesetzliche Wegweisung und ordnete an, dass es ihm vom
1. Mai 2011 (22.00 Uhr) bis am 2. Mai 2011 (22.00 Uhr) untersagt
sei, ein näher bezeichnetes Gebiet in der Zürcher Innenstadt zu betreten oder
sich darin aufzuhalten. Um 22.30 Uhr wurde er aus der Polizeihaft wieder
entlassen.
II.
Am 27. Juli 2011 ersuchte A die Stadt-
und Kantonspolizei Zürich um Feststellung, dass die Festnahme, die Festhaltung
und die Wegweisung rechtswidrig gewesen seien und seine Freiheitsrechte
verletzt hätten. Die Stadtpolizei überwies die Eingabe am 29. Juli 2011 an
die Kantonspolizei. Am 2. August 2011 überwies die Kantonspolizei die
Eingaben zuständigkeitshalber an die Sicherheitsdirektion, die sie als Rekurs
entgegennahm und mit Entscheid vom 30. März 2012 – unter Auferlegung der
Verfahrenskosten an den Rekurrenten – abwies.
III.
Am 30. April 2012 gelangte A mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, (1.) der Rekursentscheid der
Sicherheitsdirektion vom 30. März 2012 sei aufzuheben; (2.) es sei
festzustellen, dass die Festhaltung (Einkesselung) des Beschwerdeführers durch
die Polizei am 1. Mai 2011 rechtswidrig gewesen sei und gegen zahlreiche
Grundrechte verstossen habe; (3.) es sei
festzustellen
,
dass die Festnahme sowie die Überführung ans 1.-Mai-Haftregime der Stadt- und
Kantonspolizei Zürich (Gewahrsam) am 1. Mai 2011 rechtswidrig gewesen sei
und gegen zahlreiche Grundrechtsbestimmungen verstossen habe; (4.) es sei
festzustellen, dass die am 1. Mai 2011 gegenüber dem Beschwerdeführer
ausgesprochene Wegweisung bzw. Fernhaltung rechtswidrig gewesen sei und gegen
zahlreiche Grundrechtsbestimmungen verstossen habe; (5.) eventualiter sei die
Sache an die Kantonspolizei Zürich zurückzuweisen, damit diese noch einmal über
das Begehren um Überprüfung der Rechtmässigkeit der Einkesselung, der Festnahme
und des polizeilichen Gewahrsams entscheide; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Die Sicherheitsdirektion und die
Kantonspolizei beantragten mit Eingaben vom 7. bzw. 16. Mai 2012 die
Beschwerdeabweisung. Mit Replik vom 25. Juni 2012 hielt A an seinen
Ausführungen fest und ersuchte um Zustellung aller massgeblichen Akten der
Kantonspolizei Zürich und um Einräumung der Gelegenheit, zu diesen Stellung zu
nehmen. Am 22. August 2012 setzte das Verwaltungsgericht A Frist an, um zu
sämtlichen von der Kantonspolizei Zürich eingereichten Akten (samt Beilagen)
Stellung zu nehmen. Mit Eingabe vom 8. Oktober 2012 äusserte sich A zu den
eingesehenen Akten und machte gleichzeitig geltend, diese seien unvollständig.
Zu dieser Eingabe nahm die Kantonspolizei mit Schreiben vom 18. Oktober
2012 Stellung. Dazu äusserte sich A mit Vernehmlassungseingabe vom 21. November
2012.
Die Kammer
erwägt:
1.
Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21
lit. a
des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959
(
VRG
)
ist zum Rekurs und zur Beschwerde
berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das geltend
gemachte Interesse muss
in der Regel
aktuell
sein. Im vorliegenden Fall
fehlt es an einem aktuellen
Rechtsschutzinteresse, denn
die am 1.
Mai 2011 angeordneten
polizeilichen Massnahmen wurden
bereits vollzogen, sodass dem Beschwerdeführer kein Vorteil aus
einer Gutheissung seiner Beschwerde mehr erwachsen kann.
Vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann
jedoch ausnahmsweise abgesehen werden.
I
m
Zusammenhang
mit polizeilichen Fernhaltemassnahmen, die für maximal 14 Tage angeordnet
werden können, ist im
Einzelfall
zu entscheiden, ob und inwieweit die
M
assnahme entweder für den Beschwerdeführer
selber oder für andere potenziell Betroffene derart exemplarisch ist, dass sich
die bei ihrer Überprüfung aufgeworfenen Fragen jederzeit in vergleichbarer
Weise stellen können und an ihrer Beantwortung insbesondere im Interesse der
künftigen rechtmässigen Handhabung des polizeilichen Instruments ein genügendes
öffentliches Interesse besteht
(VGr,
3.
Dezember 2009, VB.2009.00523,
E.
1.2.2).
Im vorliegenden Fall ist zu
beachten, dass sich d
ie Frage, ob die Festhaltung und
Wegweisung des Beschwerdeführers zulässig war, jederzeit unter ähnlichen
Umständen wieder stellen
kann
. Überdies geht es um
Fragen von grundsätzlicher Bedeutung, insbesondere
darum,
ob die polizeiliche Festhaltung als Freiheitsentziehung zu
qualifizieren ist und unter welchen Voraussetzungen polizeiliche Festhaltungen
und Wegweisungen zulässig sind.
Die Legitimation des Beschwerdeführers
ist somit zu bejahen.
2.
2.1
Von Amts wegen ist zu prüfen
, ob das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist (§ 70
in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG). Das Verwaltungsgericht hatte sich
zwar in einem
Parallelv
erfahren, das den gleichen
Sachverhalt betraf, als unzuständig erachtet und die Sache an das Zürcher
Obergericht weitergeleitet. Grund für die Unzuständigkeit war allerdings, dass
ein Entscheid des
Zwangsmassnahmengerichts
angefochten war, ohne dass
ein Ausnahmetatbestand gemäss § 43 VRG vorlag (VGr, 26.
Januar 2012, VB.2011.00710, E. 2.2 und 3.1). Das vorliegende
Verfahren betrifft dagegen die Anfechtung eines Entscheids der
Sicherheitsdirektion
,
sodass die Beurteilung der Beschwerde grundsätzlich in den formellen
Zuständigkeitsbereich des Verwaltungsgerichts fällt (vgl.
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1
lit. a VRG).
2.2
Soweit das
Polizeigesetz vom 23. April
2007 (PolG)
keine spezifischen Verfahrensvorschriften
enthält, gilt in Bezug auf polizeiliche Verfügungen öffentlich-rechtlicher Natur
der verwaltungsprozessuale Instanzenzug. Das bedeutet, dass Verfügungen der
Kantonspolizei bei der Sicherheitsdirektion und jene der Stadtpolizei beim
Statthalteramt mit Rekurs anzufechten sind, wobei der Rekursentscheid in beiden
Fällen
an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann (
vgl.
VGr, 26.
Januar 2012,
VB.2011.00710
, E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen
).
Im vorliegenden Fall ging die Vorinstanz zu Recht nicht von einem
stadtpolizeilichen, sondern von einem kantonspolizeilich angeordneten Anfechtungsgegenstand
aus, zumal die Kantonspolizei an der Einkesselungsaktion vom 1. Mai 2011
wesentlich mitbeteiligt war und schliesslich die Wegweisungen anordnete.
Kantonspolizeilich angeordnete Akte können
mit Rekurs bei der
Sicherheitsdirektion und hernach mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
angefochten werden
, soweit
das Polizeigesetz keine
abweichende Zuständigkeitsregel enthält
.
2.3
Z
u bejahen ist die verwaltungsgerichtliche
Zuständigkeit
zunächst
in Bezug auf die
angefochtene
Wegweisung
: Die
se
stützt sich
–
wie noch zu zeigen sein wird (vgl. E. 6.5) –
auf § 33
Abs. 1 PolG, sodass mangels abweichende
r
Spezialvorschriften der ordentliche Instanzenzug zur Anwendung kommt
(Sicherheitsdirektion – Verwaltungsgericht). Von einem von der Regel
abweichenden Instanzenzug (Haftgericht – Verwaltungsgericht) wäre nur
dann
auszugehen gewesen, wenn
eine Konstellation nach § 34
Abs. 2 PolG vorliegen würde (§ 34 Abs. 4 PolG;
vgl. VGr, 3. Dezember 2009, VB.2009.00523, E. 1.1), was
vorliegend
indessen nicht der Fall ist
(vgl. E. 5.6)
.
2.4
Was die
mehrstündige
polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers betrifft, ist der korrekte
Instanzenzug weniger eindeutig: Falls die Festhaltung als Verbringung auf eine
Dienststelle
im Sinn von § 21
Abs. 3
PolG
zu qualifizieren wäre
, so
müsste
mangels spezialgesetzlicher
Regelung der ordentliche verwaltungsrechtliche Instanzenzug
beschritten
werden
(Sicherheitsdirektion – Verwaltungsgericht).
Erachtete
man
die Festhaltung hingegen als polizeiliche
n
Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG, so
wäre
gestützt auf § 27 PolG erstinstanzlich das
Zwangsmassnahmengericht und zweitinstanzlich das Obergericht zuständig (vgl.
VGr, 26. Januar 2012, VB.2011.00710, E. 3.2). Der von der Reg
e
l abweichende Instanzenzug im Fall eines polizeilichen Gewahrsams
hat folgenden Hintergrund: Der Gewahrsam stellt eine Freiheitsentziehung dar,
weshalb jede davon betroffene Person gestützt auf Art. 31 Abs. 4 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV) das Recht hat, jederzeit ein Gericht anzurufen, das so rasch wie möglich
über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet. Diese Garantie kann
nur gewährleistet werden, wenn eine von Polizeigewahrsam betroffene Person
sofort – ohne zuvor einen administrativen Instanzenzug durchlaufen zu müssen –
ein Gericht anrufen kann (BGE 136 I 87 E. 6.5.2 und 6.5.3).
Für die Prüfung der Frage, ob
die
mehr
stündige polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers
zulässig war, ist das Verwaltungsgericht nach dem Gesagten nur dann zuständig,
wenn
die Festhaltung
nicht als
Gewahrsam im Sinn von
§
§ 2
5 ff.
PolG
bzw. als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4
BV zu erachten ist. Diese Frage ist im Folgenden vorab zu prüfen
.
3.
3.1
In sachverhaltlicher Hinsicht ist unbestritten, dass sich am Nachmittag
des 1. Mai 2011 zahlreiche Personen auf dem Kanzleiareal befanden und dass
die Polizei am späteren Nachmittag mit rund 400 Polizeibeamten die Anwesenden
auf einem grösseren Areal einkesselte. Offensichtlich nicht
demonstrationswillige Personen – insbesondere Familien und ältere Leute –
erhielten die Gelegenheit, das Areal zu verlassen. Die übrigen Personen wurden
von der Polizei festgenommen und mit Gefangenentransportfahrzeugen der Haftorganisation
in der Polizeikaserne zugeführt. Insgesamt wurden 542 Personen in die Haftstrasse
überführt. 468 von ihnen wurden im Verlauf des Abends nach Anordnung einer
24-stündigen Wegweisung wieder entlassen. 27 der 542 Personen wurden der
Staatsanwaltschaft und 2 der Jugendanwaltschaft zugeführt. 45 Personen wurden
wegen diverser Vergehen und Übertretungen angezeigt.
3.2
In Bezug auf den Beschwerdeführer ist unbestritten, dass er
am 1.
Mai 2011 um ca.
19 Uhr
verhaftet
und um ca. 22.30 Uhr wieder entlassen wurde.
Als Zeitpunkt des Beginns der polizeilichen Einkesselungsaktion gibt der Beschwerdeführer
16.30 Uhr an. Die Vorinstanz ging in Erwägung 1f des Rekursentscheids von
einem Beginn um 17.50 Uhr aus; in den Erwägungen 6a und 9c hielt sie
indessen fest, dass die Freiheitsbeschränkung insgesamt rund 6 Stunden
gedauert habe. Davon ist auch im Rahmen des Beschwerdeverfahrens auszugehen,
zumal sich die Beschwerdegegnerin zur Frage des Beginns der Einkesselung nicht
geäussert, sondern auf die Angaben des Beschwerdeführers verwiesen hat. Fest
steht sodann, dass gegen den Beschwerdeführer eine 24-stündige, ab 1. Mai
2011 um 22.00 Uhr geltende Wegweisung verfügt wurde; strafrechtliche
Vorwürfe wurden nicht gegen ihn erhoben.
3.3
Was die Gefahrenlage am Nachmittag des 1.
Mai 2011 auf dem Kanzleiareal angeht,
macht die Beschwerdegegnerin
geltend,
dass am späteren Nachmittag des 1.
Mai 2011 ein steter Personenzufluss auf dem Kanzleiareal und
Helvetiaplatz festzustellen war
und
dass es insbesondere
auf dem Areal des Kanzleischulhauses klare Tendenzen zu einer Mobilisierung
zwecks unbewilligter Nachdemonstrationen
gegeben habe. A
ufgrund der Erfahrungen
aus
frühere
n
1.
-
Mai-Veranstaltungen
sei
davon auszugehen
gewesen
, dass
Bestrebungen bestanden
hätten
, eine Nachdemonstration
in Gang zu bringen, und dass sich zahlreiche Personen, die sich im Raum
Kanzleiareal/
Helvetia­platz
befunden hätten
, der
Demonstration anschliessen und sich an den Ausschreitungen beteiligen würden.
Diese
Angaben
erscheinen glaubhaft: Zum einen darf
angenommen werden
, dass die Polizei, die im Bereich des
Kanzleiareals mit über 400 Berufsangehörigen anwesend war, aufgrund ihrer
Erfahrung, Fachkenntnisse und Beobachtungsinstrumente in der Lage war, die
Situation objektiv einzuschätzen.
Zum anderen wurden 29 der 542
verhafteten Personen den Strafbehörden zugeführt und 45 Personen wegen Vergehen
und Übertretungen angezeigt, was ebenfalls darauf hindeutet, dass von der
Personenmenge ein reelles Sicherheitsrisiko ausging.
Demgegenüber
beruhen die Schilderungen des Beschwerdeführers, der die Lage als friedlich
empfand, keine Anzeichen für eine Nachdemonstration
bemerkt haben will
und bei den Personen in seiner Umgebung keine Gewaltbereitschaft
shinweise
erkannte, auf subjektiven Eindrücken
, die er als
Einzelperson in einer grossen Menschenmasse an einem
unübersichtlichen Ort
wahrnahm
.
3.4
Umstritten
ist sodann, zu welchem Zeitpunkt die Polizei die
Identität
des Beschwerdeführers
über
prüfte
.
Auf der "
provisorischen
Personenkontrollkarte"
, die die Polizei
anlässlich
der Verhaftung auf dem
Kanzleiareal/
Helvetiaplatz
erstellt
e,
sind keine Hinweise ersichtlich, dass
im
Zeitpunkt der Verhaftung
eine Identitätsabklärung stattfand,
die über die Aufnahme von Name, Adresse und Geburtsdatum
des
Beschwerdeführers
hinausging.
Der Beschwerdeführer
rügt grundsätzlich zu Recht, dass d
ie Polizei gegen
die
Aktenführungspflicht
bzw. gegen § 12 Abs. 1 PolG
verstossen
habe
, indem sie das Original
der "provisorischen Personenkontrollkarte" vernichtet
e
, ohne deren Rückseite
– auf der gemäss der Vorderseite der
Sachverhalt zu notieren war –
einzuscannen
. Ferner ist
in den Akten kein Protokoll vorhanden, aus dem ersichtlich wäre, wann der
Beschwerdeführer in der Polizeikaserne kontrolliert wurde und welche Ausweispapiere
er dabei vorwies. D
araus kann indessen
nicht die
Vermutung abgeleitet werden, dass der Beschwerdeführer bereits
im
Verhaftungszeitpunkt anhand eines Ausweisdokuments überprüft worden ist
. Berücksichtigt man, dass
sich im Einkesselungsareal mehr
als 500 Personen befanden
, ist aus zeitlichen und
logistischen Gründen
vielmehr davon auszugehen,
dass
die Polizei
erst in der Polizeikaserne
eigentliche
– mit Ausweiskontrollen verbundene – Personenkontrollen und
Identitätsfeststellungen
durchführt
e
.
Für die unsubstanziierte Behauptung des Beschwerdeführers, die Polizei habe
nicht alle vorhandenen Verfahrensakten eingereicht, sind keine Hinweise
ersichtlich.
3.5
Zu den Modalitäten der Haftzuführung hat sich der
Beschwerdeführer bis zum
Rekursverfahren
nicht
geäussert
. I
m
vorliegenden Verfahren
hat er indessen vorgebracht, dass ihn die Polizei von der Verhaftung
bis zur Zuführung zu einer Zelle mit Kabelbindern gefesselt
habe
.
Dieses im Beschwerdeverfahren erstmals vorgebrachte
Vorbringen erscheint zulässig (vgl. § 52 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20a Abs. 2 VRG) und
insofern
glaubhaft,
als
die Beschwerdegegnerin dieser
Sachverhaltsdarstellung nicht widersprochen hat.
4.
4.1
Vor dem
Hintergrund des erstellten Sachverhalts ist im Folgenden zu prüfen, ob die am
1. Mai 2011 erfolgte polizeiliche Festhaltung des Beschwerdeführers als
polizeilicher Gewahrsam bzw. als Freiheitsentziehung einzustufen ist oder nicht
(vgl. E. 2.4).
4.2
Nach Art. 5
Abs. 4 EMRK hat jede Person, die festgenommen oder der die Freiheit
entzogen ist, das Recht zu beantragen, dass ein Gericht innerhalb kurzer Frist
über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet und ihre Entlassung
anordnet, wenn der Freiheitsentzug nicht rechtmässig ist. Gemäss Art. 31 Abs. 4
BV hat jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, das
Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen, das so rasch wie möglich über die
Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet. §§ 25 ff. PolG
regeln Voraussetzungen, Durchführung und Dauer des polizeilichen Gewahrsams.
4.3
Nach der Rechtsprechung ist Art. 31 Abs. 4 BV unter
anderem auf den polizeilichen Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG
anwendbar. Die Anwendung von Art. 31 Abs. 4 BV auf den
Polizeigewahrsam macht es erforderlich, die Freiheitsentziehung im Sinn dieser
Norm näher zu bestimmen. Sie ist abzugrenzen von andern Massnahmen wie der polizeilichen
Anhaltung zur Festnahme oder dem Verbringen auf die Dienststelle, welche in die
persönliche Freiheit und die Bewegungsfreiheit gemäss Art. 10 Abs. 2
BV eingreifen. Für die Unterscheidung ist auf die Rechtsprechung des
Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofs abzustellen. Demnach ist nicht
allein die Stundenanzahl der Freiheitsbeschränkung massgebend, sondern sind die
gesamten Umstände wie Art, Wirkung, Modalitäten und Dauer von Bedeutung. Als
Freiheitsentziehung betrachtet wurden namentlich eine mehrstündige Festnahme
unter Abnahme der persönlichen Utensilien, eine Unterbringung in einer Zelle
während 4 Stunden oder eine 20-stündige Zurückhaltung. Umgekehrt kann das
blosse Verbringen auf den Polizeiposten nach § 21 Abs. 3 PolG im Grundsatz
nicht als Freiheitsentziehung im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV betrachtet
werden (BGE 136 I 87 E. 6.5.3 mit zahlreichen Hinweisen auf Rechtsprechung
und Literatur).
4.4
Im Zusammenhang mit der vorliegenden Thematik – polizeiliche
Festhaltung anlässlich einer befürchteten Demonstration – sind zwei Urteile des
Bundesgerichts von besonderem Interesse, nämlich der Entscheid P 1758/86
vom 15. Dezember 1987 (ZBl 1988 S. 357 ff.) sowie BGE 107 Ia
138. Der erste Fall betraf eine polizeiliche Einkesselung von rund 350
Personen, die sich am 11. Oktober 1980 um 14.50 Uhr zwischen der
Zürcher Bahnhofstrasse und dem Warenhaus Globus befanden. Hintergrund der
Aktion war eine unbewilligte Nachdemonstration im Raum Pestalozziwiese. 322
eingekesselte Personen wurden vor Ort überprüft und 143 von ihnen zu weiteren
Klärungen ins Kriminalpolizeigebäude gebracht, von wo sie zwischen 18 und 22.30 Uhr
wieder entlassen wurden. Der Beschwerdeführer, der sich als zufälliger Passant
an der Bahnhofstrasse befunden hatte, wies sich gegenüber der Polizei vor Ort
mit Führerausweis und Identitätskarte aus. Trotzdem nahm ihm die Polizei alle
Gegenstände ab, die er auf sich trug, fuhr ihn zum Kriminalpolizeigebäude,
fotografierte ihn, schloss ihn mit über 30 anderen Personen in eine Zelle ein
und entliess ihn nach einer kurzen Befragung und Rückgabe der Effekten um ca.
21 Uhr wieder. Das Bundesgericht erachtete diese polizeiliche Festhaltung
als unzulässig und ging – implizit – von einem Freiheitsentzug des Beschwerdeführers
aus. Zur Begründung hielt das Bundesgericht fest, die Demonstration sei nicht
mit gewaltsamen Ausschreitungen, sondern nur mit Verkehrsbehinderungen
verbunden gewesen. Der Sachverhalt unterscheide sich deutlich von BGE 107 Ia
138: In jenem Entscheid sei es um eine unbewilligte Demonstration zu nächtlicher
Stunde gegangen, in deren Verlauf es zu Sachbeschädigungen an Autos und
Hausfassaden gekommen sei. Dabei habe für die Ermittlungsorgane nicht nur festgestanden,
dass mindestens Vergehen begangen worden seien, sondern es habe zudem der
Verdacht auf Landfriedensbruch nahegelegen. Im vorliegenden Fall hingegen habe
weder Klarheit darüber bestanden, ob ein Vergehen begangen worden sei, noch sei
es um eine Zusammenrottung im strafrechtlichen Sinn gegangen. Von einem Tatverdacht
gegenüber dem Beschwerdeführer könne nicht die Rede sein (BGr, 15. Dezember
1987, P 1758/86, E. 3b, in: ZBl 1988 S. 357 ff.).
4.5
Im Zusammenhang mit polizeilichen Einkesselungen anlässlich von
Demonstrationen ist sodann auch ein neuerer Entscheid der Grossen Kammer des
Europäischen Gerichtshofs von besonderem Interesse, nämlich das Urteil Austin
gegen Vereinigtes Königreich vom 15. März 2012. Der Gerichtshof erwog, mit
den heutigen Kommunikationstechnologien sei es möglich geworden, in kürzester
Zeit eine grosse Menschenmenge zu mobilisieren. Dies könne die Polizeikräfte
vor neue Herausforderungen stellen, angesichts derer sie neue Polizeitaktiken
wie das Einkesseln von Personenansammlungen ("Kettling") entwickelt
hätten. Der Polizei dürfe es nicht verunmöglicht werden, ihre Aufgaben zur Aufrechterhaltung
der Ordnung und dem Schutz der Öffentlichkeit wahrzunehmen (Ziff. 56). Bewegungsbeschränkungen
seien so lange nicht als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 5 EMRK zu erachten,
als sie zur Aufrechterhaltung der behördlichen Kontrolle unter den konkreten
Umständen unvermeidbar erschienen, zur Abwehr ernsthaft drohender Verletzungs-
und Schadensrisiken nötig seien und sich auf das zur Zweckerreichung nötige Minimum
beschränkten (Ziff. 59). Im vorliegenden Fall habe die Polizei im Voraus
Hinweise erhalten, dass am 1. Mai 2001 um 16 Uhr im Zentrum von
London eine illegale Antiglobalisierungsdemon­stration beginnen werde, die
einen harten Kern von 500 bis 1'000 gewaltbereiten Demon­stranten anziehen
werde. Zur Überraschung der Polizei hätten sich bereits um 14 Uhr rund 1'500
Personen versammelt. Aufgrund des früheren Verhaltens von Antiglobalisierungsdemonstranten
sei die Polizei zum Schluss gelangt, dass von der Gruppe ein ernsthaftes
Verletzungs- und Sachschadenrisiko ausgehe. Die Polizei habe die Gruppe deshalb
eingekesselt und das Areal abgesperrt; erst um ca. 21.30 Uhr sei das Areal
wieder vollständig freigegeben worden (Ziff. 62). Der Umstand, dass
einzelne der eingekesselten Personen – darunter auch zwei der drei
Beschwerdeführenden – keine Demonstrationsabsicht gehabt hätten, sondern als
zufällige Passanten anwesend gewesen seien, sei für die Frage, ob eine
Freiheitsentziehung vorliege, nicht massgebend (Ziff. 63). Dass die
Polizei die eingekesselten Personen während bis zu 7 Stunden am Verlassen
des abgesperrten Areals gehindert habe, müsse im Zusammenhang mit den konkreten
Umständen gewürdigt werden: Bei der Sperrzone habe es sich angesichts der
bedrohlichen Situation um das mildeste Mittel gehandelt, um die Öffentlichkeit
vor Gewalt zu schützen (Ziff. 66). Die Situation, die von der Polizei
permanent evaluiert worden sei, sei über längere Zeit gefährlich gewesen und
habe es nicht erlaubt, die Sperrzone frühzeitiger aufzulösen (Ziff. 67).
Das Vorliegen eines Freiheitsentzugs sei demnach zu verneinen (EGMR, 15. März
2012, Austin gegen Vereinigtes Königreich, Nr. 39692/09, 40713/09 und
41008/09).
4.6
Vor dem Hintergrund der soeben dargelegten Rechtsprechung des
Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofs ist der vorliegende
Sachverhalt wie folgt zu würdigen: Gleich wie im Fall "Austin" (E.
4.5) und in BGE 107 Ia 138 (E. 4.4) ist im vorliegenden Fall davon auszugehen,
dass die ernsthafte Gefahr einer Demonstration gewalttätiger Personen bestand
(vgl. E. 3.3), sodass für die Bejahung eines Freiheitsentzugs ein
strengerer Massstab gilt als im Fall, den das Bundesgericht am 15. Dezember
1987 zu beurteilen hatte (E. 4.4). Im Fall "Austin" war die
Freiheitsbeschränkung der betroffenen Personen zwar insofern von geringerer
Intensität, als sie sich auf eine Einkesselung bzw. auf ein Festhalten in einer
Sperrzone beschränkte, während im vorliegenden Fall ein gefesselter Transport
zur Polizeikaserne sowie eine Festhaltung in einer Zelle hinzukamen. Umgekehrt
war die Gesamtdauer der Freiheitsbeschränkung im Fall "Austin" (7 Stunden)
etwas höher als im vorliegenden Fall (6 Stunden, davon 2,5 Stunden in
der Sperrzone), wo sie relativ nahe an der unteren Grenze der Dauer liegt, ab
der ein Freiheitsentzug gemäss der Rechtsprechung infrage kommt (vgl. E. 4.3).
Dauer und Intensität der Freiheitseinschränkung hätten im vorliegenden Fall
zwar möglicherweise reduziert werden können, wenn die Polizei die Identitätsfeststellungen,
Personenkontrollen, Wegweisungen und strafbehördlichen Zuführungen vor Ort –
auf dem Kanzleiareal/Helvetia­platz – durchgeführt hätte bzw. darauf verzichtet
hätte, die Betroffenen zu verhaften, zu fesseln, in die Polizeikaserne zu
verbringen und dort zu kontrollieren. Vor dem Hintergrund der bestehenden Gefahrenlage
(vgl. E. 3.3) erscheint indessen die Schilderung der Beschwerdegegnerin
nachvollziehbar, wonach eine Identitätsfeststellung und Personenkontrolle auf
dem Kanzleiareal angesichts der Vielzahl der anwesenden Personen und der drohenden
Eskalationsgefahr heikel gewesen wäre bzw. dass lediglich bei offensichtlich
unbeteiligten Personen (Familien und ältere Menschen) eine sofortige Entlassung
aus der Sperrzone infrage gekommen sei. Unter diesen Umständen ist das von der
Polizei im vorliegenden Fall gewählte Vorgehen als das im konkreten Kontext
mildeste Mittel einzustufen, um die Öffentlichkeit vor Gewalt zu schützen bzw.
um drohende Verletzungs- und Sachschadenrisiken abzuwenden. Wie im Fall
"Austin" ist in diesem Zusammenhang nicht massgebend, ob es sich beim
Beschwerdeführer um eine gewaltbereite Person oder um einen zufällig anwesenden
Passanten handelt (vgl. E. 4.4). Die Freiheitsbeschränkung, die das
polizeiliche Vorgehen für den Beschwerdeführer mit sich brachte, ist somit – unter
Berücksichtigung von Art, Wirkung, Modalitäten und Dauer der Beschränkung –
nicht
als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 5 Abs. 4 EMRK und Art. 36 Abs. 4
BV bzw. als polizeilicher Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG zu
erachten.
4.7
Das Verwaltungsgericht ist demnach zuständig, die vorliegende Beschwerde
(auch) in Bezug auf die polizeiliche Festhaltung zu beurteilen (vgl. E. 2.4).
Auf die Beschwerde ist somit vollumfänglich einzutreten.
5.
5.1
Die am 1. Mai 2011 erfolgte polizeiliche Festhaltung des
Beschwerdeführers stellt unstreitig einen Eingriff in dessen persönliche Freiheit
und Bewegungsfreiheit dar (vgl.
BGE 136 I 87 E. 6.5.3
),
deren Rechtmässigkeit im Folgenden zu prüfen ist.
5.2
Zur Erfüllung ihrer Aufgaben darf die Polizei im Rahmen der
Verhältnismässigkeit unmittelbaren Zwang gegen Personen, Tiere und Gegenstände
anwenden und geeignete Einsatzmittel und Waffen einsetzen (§ 13 Abs. 1
PolG). Vor dem Einsatz unmittelbaren Zwangs droht die Polizei diesen an und
gibt a. der betroffenen Person Gelegenheit, sich gemäss polizeilicher
Aufforderung zu verhalten, b. unbeteiligten Dritten Gelegenheit, sich zu
entfernen (§ 14 Abs. 1 PolG). Keine Androhung ist erforderlich, wenn
a. die Gefahr nur durch sofortigen Einsatz unmittelbaren Zwangs abgewendet
werden kann oder b. es offensichtlich ist, dass der Einsatz unmittelbaren
Zwangs bevorsteht (§ 14 Abs. 2 PolG). Personen dürfen bei Transporten
aus Sicherheitsgründen gefesselt werden (§ 16 Abs. 2 PolG). Das
polizeiliche Handeln richtet sich in erster Linie gegen die Person, welche die
öffentliche Sicherheit und Ordnung unmittelbar stört oder gefährdet oder die
für das entsprechende Verhalten einer dritten Person verantwortlich ist (§ 18
Abs. 1 PolG). Das polizeiliche Handeln darf sich gegen eine andere Person
richten, wenn a. das Gesetz es vorsieht oder b. eine unmittelbar drohende oder
eingetretene schwere Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht
anders abgewehrt oder beseitigt werden kann (§ 19 PolG). Wenn es zur
Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig ist, darf die Polizei eine Person anhalten,
deren Identität feststellen und abklä­ren, ob nach ihr oder nach Fahrzeugen,
anderen Gegenständen oder Tieren, die sie bei sich hat, gefahndet wird (§ 21
Abs. 1 PolG). Die angehaltene Person ist verpflichtet, Angaben zur Person
zu machen, mitgeführte Ausweis- und Bewilligungspapiere vorzuzeigen und zu
diesem Zweck Behältnisse und Fahrzeuge zu öffnen (§ 21 Abs. 2 PolG).
Die Polizei darf die Person zu einer Dienststelle bringen, wenn die Abklärungen
gemäss § 21 Abs. 1 PolG vor Ort nicht eindeutig oder nur mit
erheblichen Schwierigkeiten vorgenommen werden können oder wenn zweifelhaft
ist, ob die Angaben richtig oder die Ausweis- und Bewilligungspapiere echt sind
(§ 21 Abs. 3 PolG). Nach § 33 lit. a PolG
kann die Polizei eine Person von einem Ort wegweisen oder für längstens 24 Stunden
fernhalten, wenn sie oder eine Ansammlung von Personen, der sie angehört, die
öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet.
5.3
Nach der Rechtsprechung stellt das Verbringen auf eine Dienststelle
im Sinn von § 21 Abs. 3 PolG eine subsidiäre Form der Personenkontrolle
und Identitätsfeststellung dar. Sie soll sicherstellen, dass die
Personenkontrolle und Identitätsfeststellung auch tatsächlich vorgenommen
werden kann, und will verhindern, dass sich eine Person letztlich dadurch einer
Kontrolle entzieht, dass sie keine überprüfbaren Angaben macht und keine hinreichenden
Papiere vorweist. Erforderlich für das Verbringen auf die Dienststelle ist,
dass vorerst die Abklärungen vor Ort nach § 21 Abs. 1 PolG und
gleichermassen nach § 21 Abs. 2 PolG tatsächlich durchgeführt werden.
Nur wenn diese nicht genügen oder zweifelhaft bleiben, ist das Verbringen auf
die Dienststelle zulässig. Das Verbringen auf eine Dienststelle kommt auch in
Betracht, wenn eine Vielzahl von Personen zu überprüfen ist und diese Überprüfung
deshalb vor Ort kaum bewerkstelligt werden kann. In Anbetracht des damit
verbundenen Grundrechtseingriffs dürfen diese Voraussetzungen nicht leichthin
als erfüllt angenommen werden. Die Massnahme darf nicht zur Schikane verkommen,
soll eine subsidiäre Form der Identitätskontrolle bleiben und muss ohne Verzug
vorgenommen werden.
Unter diesen Voraussetzungen erscheint
auch das Verbringen auf den Polizeiposten als verhältnismässige Massnahme
(BGE 136 I 87 E. 5.4).
5.4
Im vorliegenden Fall stellt sich zunächst die Frage, ob die
Identitätsfeststellung und Personenkontrolle des Beschwerdeführers zur Prüfung
der polizeilichen Aufgaben im Sinn von § 21 Abs. 1 PolG notwendig war.
Vor dem Hintergrund der am 1. Mai 2011 im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz
drohenden Ausschreitungen (vgl. E. 3.3) erscheint plausibel, dass die
Feststellung der Identität sowie die Kontrolle der anwesenden Personen – soweit
es sich nicht um offensichtlich unbeteiligte Personen handelte – der
Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit diente: Dadurch konnten
einerseits personen- und sachschädigende Aktionen gewaltbereiter Personen
präventiv (während der Dauer der Kontrollabklärung) verhindert werden.
Andererseits bildete die mit der Kontrollabklärung verbundene Befragung der
betroffenen Personen für die Polizei eine Entscheidgrundlage für das weitere
Vorgehen – insbesondere für die Frage, ob die betreffenden Personen allenfalls
wegzuweisen oder den Strafbehörden zuzuführen seien. Dass die Polizei die
Notwendigkeit der Identitätsfeststellung und Personenkontrolle in Bezug auf
alle anwesenden Personen bejahte, bei denen eine Gewaltbereitschaft nicht
auszuschliessen war, ist nicht zu beanstanden: Es erscheint nachvollziehbar,
dass die konkrete Gefahrenlage es nicht zuliess, allfällige Gefährdungsabsichten
sämtlicher eingekesselter Personen vor Ort eingehend zu prüfen, um allen nicht
gewaltbereiten Personen die Gelegenheit zu geben, die Örtlichkeit zu verlassen.
Unter den konkreten Umständen lag es im polizeilichen Ermessen, eine
Gefährdungsabsicht einzig bei älteren Personen und Familien auszuschliessen,
nicht aber bei den übrigen Personen, zu denen auch der Beschwerdeführer gehört.
5.5
Sodann ist zu prüfen, ob es zulässig war, die
Identitätsfeststellungen und Personenkontrollen nicht vor Ort (auf dem
Kanzleiareal), sondern auf einer Dienststelle durchzuführen. Angesichts der
Personen- und Sachschäden, die am 1. Mai 2011 im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz
zu befürchten waren (vgl. E. 3.3), ist davon auszugehen, dass die Polizei
es kaum hätte bewerkstelligen können, die grosse Zahl der eingekesselten
Personen vor Ort – auf dem Kanzleiareal / Helvetiaplatz – zu überprüfen (vgl.
E. 4.6). Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung (E. 5.3) ist die auf § 21
Abs. 3 PolG gestützte Durchführung der Identitätsfeststellung und Personenkontrolle
auf einer Dienststelle (in der Polizeikaserne) somit nicht zu beanstanden. Die
Gefahrenlage sowie die Vielzahl der Personen, die der Haftstrasse zuzuführen
waren, rechtfertigte es ferner, den Beschwerdeführer auf dem Transport vom
Verhaftungsort zur Polizeidienststelle gestützt auf § 16 Abs. 2 PolG
zu fesseln.
5.6
Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei unzulässig, die am
1. Mai 2011 erfolgte Freiheitsbeschränkung – auch – mit der Prüfung einer
Wegweisung zu begründen: Einzig Wegweisungen, die sich auf § 34 Abs. 1
PolG stützten, dürften mit Freiheitsbeschränkungen verbunden werden, während
auf § 33 PolG beruhende Wegweisungen an Ort und Stelle – per Realakt –
erfolgen müssten. Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden:
Das Gesetz sieht in § 34 Abs. 1 PolG zwar vor, dass die
Polizei eine Person, die sich der angeordneten Wegweisung oder Fernhaltung
widersetzt, zu einer Polizeidienststelle bringen und ihr dort mittels Verfügung
verbieten darf, den betreffenden Ort zu betreten.
Dem steht indessen
nicht entgegen, dass das Verbringen auf eine Dienststelle auch im Zusammenhang
mit der Prüfung einer auf § 33 PolG gestützten Wegweisung erforderlich
sein kann, nämlich wenn die für die Wegweisung nötige Identitätsfeststellung
und Personenkontrolle gemäss § 21 Abs. 3 PolG – wie hier – nicht vor
Ort vorgenommen werden kann. Aus
§ 34 Abs. 1 PolG
ergibt sich sodann entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht
, dass Wegweisungen nach § 33 PolG zwingend im Rahmen von
Realakten
(
bzw. ohne schriftlich eröffnete Anordnung
en)
verfügt werden müssen.
Im vorliegenden Fall war es demnach
zulässig, die Freiheitsbeschränkung, die mit der Identitätsfeststellung und Personenkontrolle
des Beschwerdeführers verbunden war, (auch) mit der Prüfung des Erlasses einer
Wegweisungsanordnung zu begründen.
5.7
Zu prüfen
ist weiter, ob die Polizei die Identitätsfeststellung und Personenkontrolle des
Beschwerdeführers "ohne Verzug" im Sinn von § 21 Abs. 3
PolG vorgenommen hat. In BGE 107 Ia 138 (E. 4h) bezeichnete das Bundesgericht
eine 4- bis 6-stündige Dauer einer Identitätskontrolle und einer summarischen
Einvernahme als zulässig. In jenem Fall konnte die Polizei die Ausschreitungen
zwar nicht voraussehen, und sie musste – anders als im vorliegenden Fall – die
Beamten, die für die Einvernahme einer grösseren Zahl von Personen erforderlich
waren, zunächst aufbieten. Doch der BGE 107 Ia 138 zugrunde liegende
Sachverhalt betraf lediglich 65 Personen, während im vorliegenden Fall 542
Personen zu überprüfen waren. Berücksichtigt man ferner, dass die vorliegenden
Identitätsfeststellungen und Personenkontrollen mit der Frage des weiteren
Vorgehens verbunden waren (Wegweisung, Zuführung zu den Strafbehörden etc.) und
dass der Beschwerdeführer wieder entlassen wurde, sobald er kontrolliert und
weggewiesen worden war, ist die 6-stündige Dauer der Festhaltung des
Beschwerdeführers in zeitlicher Hinsicht nicht zu beanstanden.
5.8
Die
Freiheitsbeschränkung, die mit der Festhaltung des Beschwerdeführers verbunden
war, erweist sich im Übrigen als verhältnismässig: Angesichts der
Bedrohungslage sowie der grossen Zahl von Personen, die sich am 1. Mai
2011 auf dem Kanzleiareal befanden, ist nicht ersichtlich, wie die Polizei die
öffentliche Sicherheit in genügendem Umfang hätte gewährleisten können, ohne
bei jenen Personen, bei denen eine Gewaltbereitschaft nicht auszuschliessen
war, Personenkontrollen und Identitätsfeststellungen vorzunehmen und
Wegweisungen bzw. Zuweisungen an die Strafbehörden anzuordnen. Die mit diesen Abklärungen
verbundene 6-stündige Freiheitsbeschränkung des Beschwerdeführers, dessen
Gefährdungsabsicht nicht ausgeschlossen werden kann, ist angesichts der
konkreten Bedrohungslage weniger hoch zu gewichten als das Interesse der
Öffentlichkeit an der Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung.
5.9
Insgesamt erweist
sich die mit der Einkesselung und Festhaltung verbundene Freiheitsbeschränkung
des Beschwerdeführers somit als rechtmässig.
6.
6.1
Zu prüfen bleibt die Rechtmässigkeit der 24-stündigen Wegweisung des
Beschwerdeführers.
6.2
Die Polizei verfügte am 1. Mai 2011, dass der Beschwerdeführer
vom 1. Mai 2011, 22.00 Uhr bis am 2. Mai 2011, 22.00 Uhr
ein näher bezeichnetes Gebiet, das im Wesentlichen die Stadtkreise 1, 4 und 5
umfasste, nicht betreten oder sich darin aufhalten dürfe – ausser auf dem
direkten Arbeitsweg sowie auf dem direkten Weg zum und vom Wohnort.
6.3
Soweit der Beschwerdeführer beanstandet, die Wegweisungsverfügung
vom 1. Mai 2011 habe entgegen § 10 Abs. 1 VRG keine
Rechtsmittelbelehrung enthalten, ist ihm mit der Vorinstanz entgegenzuhalten,
dass er aus diesem formellen Fehler nichts zu seinen Gunsten ableiten kann,
nachdem die Vorinstanz seinen – erst am 27. Juli 2011 erhobenen – Rekurs
als rechtzeitig erachtete (vgl.
BGr, 3. Dezember 2010,
5D_136/2010, E. 2
).
6.4
Die 24-stündige Wegweisung des Beschwerdeführers stellt
unzweifelhaft einen Grundrechtseingriff dar, der die Bewegungsfreiheit, das
Recht auf Achtung des Privatlebens sowie die Versammlungsfreiheit des
Beschwerdeführers tangiert (
vgl. BGE 132 I 49 E. 5.2
und 5.3).
6.5
Als erstes ist zu prüfen, ob § 33 lit. a PolG eine
genügende gesetzliche Grundlage für die Wegweisung darstellt.
Gemäss
dieser Bestimmung
kann die Polizei
eine Person von einem Ort wegweisen oder für längstens 24
Stunden
fernhalten, wenn sie oder eine Ansammlung von Personen, der sie
angehört, die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährdet.
6.5.1
Der Beschwerdeführer macht geltend, § 33 lit. a PolG sei nicht
anwendbar, weil er am 1. Mai 2011 weder die öffentliche Sicherheit und
Ordnung gefährdet noch einer Ansammlung von Personen angehört habe, von der
eine solche Gefährdung ausgegangen sei. Diesem Vorbringen ist insofern
beizupflichten, als dem Beschwerdeführer keine Gewaltbereitschaft bzw. keine
Zugehörigkeit zu einer gewaltbereiten Gruppe nachgewiesen werden konnte. Mit
der Vorinstanz ist indessen davon auszugehen, dass § 33 lit. a PolG
in einer derart aussergewöhnlichen Situation, wie sie am 1. Mai 2011 im
Bereich des Kanzleiareals herrschte, auch auf Personen anwendbar ist, deren
Sicherheitsgefährdung bzw. Zugehörigkeit zu einer sicherheitsgefährdenden
Gruppe
nicht ausgeschlossen
werden kann. Angesichts der grossen Zahl von
Menschen, die sich am 1. Mai 2011 um 16.30 Uhr im Raum Kanzleiareal/Helvetiaplatz
befanden, sowie der Gefahr von Ausschreitungen, die damals zu befürchten waren
(vgl. E. 3.3), durfte die Polizei davon ausgehen, dass von den anwesenden
Personen – nach Ausschluss der offensichtlich nicht gewaltbereiten Personen, zu
denen der Beschwerdeführer indessen nicht gehörte – gesamthaft eine Gefährdung
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausging, ohne dass die Polizei in jedem
Einzelfall einen (faktisch kaum möglichen) Nachweis einer Gefährdungsabsicht
erbringen musste. Sind im Zusammenhang mit grösseren Personenansammlungen gewaltsame
Ausschreitungen zu befürchten, so rechtfertigt sich eine Ausdehnung der
Anwendung von § 33 lit. a PolG auf Personen, bei denen eine
Gefährdungsabsicht nicht ausgeschlossen werden kann, umso mehr, als es sich bei
der Wegweisung um eine sicherheitspolizeiliche Administrativmassnahme und nicht
etwa um eine verschuldensabhängige bzw. strafrechtliche Sanktion handelt (vgl.
BGE
132 I 49 E. 7.2
). Vor dem Hintergrund der
konkreten Gefahrenlage ging die Beschwerdegegnerin somit zu Recht davon aus,
dass der Beschwerdeführer am 1. Mai 2011 einer Ansammlung von Personen im
Sinn von § 33 lit. a PolG angehörte, die die öffentliche Sicherheit
und Ordnung gefährdete.
6.5.2
In zeitlicher und örtlicher Hinsicht überschreitet die vorliegend strittige
Wegweisung die gesetzlichen Vorgaben nicht. Die 24-stündige Dauer der
Wegweisung entspricht dem zeitlichen Maximum, das § 33 PolG zulässt. In
Bezug auf den örtlichen Umfang des Betretverbots hält § 33 PolG einzig
fest, dass eine Person "von einem Ort" weggewiesen werden kann. Daraus
lässt sich entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers nicht ableiten, dass
sich das Betretverbot auf ein sehr kleines Areal beschränken muss. Vielmehr
darf ein Wegweisungsgebiet auch ein grösseres Gebiet – im vorliegenden Fall
drei Stadtkreise – umfassen, wenn dies zur Erreichung des Wegweisungszwecks
bzw. zur Verhinderung der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit erforderlich
erscheint (vgl. E. 6.6.1).
6.5.3
§ 33 lit. a PolG stellt demnach eine genügende gesetzliche
Grundlage für die vorliegend strittige Wegweisungsanordnung dar.
6.6
Zu prüfen bleibt die Verhältnismässigkeit der polizeilichen
Wegweisungsverfügung. Deren Bejahung setzt voraus, dass die Wegweisung
in zeitlicher, örtlicher, persönlicher und sachlicher Hinsicht
nicht weiter geht, als es der polizeiliche Zweck gebietet (vgl.
BGE 132
I 49 E. 7.2;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungs
­
recht, 6. A.,
Zürich etc. 2010, Rz. 2479).
6.6.1
Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass das Risiko gewalttätiger
Ausschreitungen erheblich reduziert worden sei, indem die Polizei die Personen
weggewiesen habe, die sich am 1. Mai 2011 um 16.30 Uhr im Bereich des
Kanzleiareals aufgehalten hätten und bei denen eine Gewaltbereitschaft nicht
habe ausgeschlossen werden können. Das erscheint nachvollziehbar: Mit der Wegweisung
verhinderte die Polizei, dass es nach Abschluss der Identitätsfeststellungen
und Personenkontrollen zu weiteren Personenansammlungen kam, von denen eine
Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausging. In örtlicher Hinsicht betrifft
die Wegweisung im Wesentlichen jene drei Stadtkreise, in denen es gemäss den
glaubhaften polizeilichen Angaben in früheren Jahren am 1. Mai immer
wieder zu Nachdemonstrationen, Ausschreitungen und Gewalttätigkeiten gekommen
war. Dass die Polizei unter diesen Umständen ein Betretverbot im Umfang der
Stadtkreise 1, 4 und 5 zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung als
erforderlich erachtete, ist nicht zu beanstanden. Auch die 24-stündige Dauer
der Wegweisung durfte die Polizei im Interesse der öffentlichen Sicherheit als
erforderlich erachten, nachdem es in früheren Jahren immer wieder auch mehrere
Stunden nach Abschluss der offiziellen 1.-Mai-Feierlichkeiten zu
Nachdemonstrationen und Ausschreitungen gekommen war. Die Beschwerdegegnerin
ging somit zu Recht davon aus, dass die öffentliche Sicherheit nicht in
genügendem Umfang hätte gewährleistet werden können, wenn die Wegweisungen von
kürzerer Dauer gewesen wären bzw. wenn die Betretverbote eine kleinere Fläche
umfasst hätten.
6.6.2
Der Grundrechtseingriff, den die Wegweisung für den Beschwerdeführer
bewirkte, erscheint sodann zumutbar: Das öffentliche Sicherheitsinteresse ist
höher zu gewichten als jenes des Beschwerdeführers, sich vom 1. Mai 2011
um 22.00 Uhr bis am 2. Mai 2011 um 22.00 Uhr nicht in den
Stadtkreisen 1, 4 und 5 aufhalten zu dürfen. Dies gilt umso mehr, als der
Beschwerdeführer in den betreffenden Stadtkreisen weder wohnt noch arbeitet und
einzig geltend macht, er habe sich dort mit anderen Personen treffen wollen.
Wieso der Beschwerdeführer spezifisch darauf angewiesen sein sollte, sich
während den fraglichen 24 Stunden auf dem vom Betretverbot betroffenen
Gebiet aufzuhalten, ist nicht ersichtlich und wird von ihm nicht näher
dargetan. Es stand ihm in diesem Zeitraum frei, sich ausserhalb der Stadtkreise
1, 4 und 5 mit anderen Personen zu verabreden.
6.7
Die umstrittene Wegweisungsverfügung  erweist sich somit als
rechtmässig.
7.
Zusammenfassend erweisen sich die
Einwendungen
des Beschwerdeführers als unbegründet. Somit ist die
Beschwerde
abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens
dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG)
, wobei als kostenreduzierender
Umstand zu berücksichtigen ist, dass das Verwaltungsgericht insgesamt drei den
gleichen Sachverhalt betreffende Beschwerden zu beurteilen hatte
.
Dem
unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zu gewähren (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die
Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    200.--     Zustellkosten,
Fr. 2'200.--     Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…