zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00142 · 2023-03-30 · de

Informationszugang | [Informationszugang] Informationen im Sinn des Informations- und Datenschutzgesetzes (IDG) sind gemäss § 3 Abs. 2 IDG alle Aufzeichnungen, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, unabhängig von ihrer Darstellungsform und ihrem Informationsträger. Blosses Wissen, welches nicht aufgezeichnet bzw. auf einem Datenträger festgehalten ist, stellt demgegenüber keine Information im Sinn des (§ 3 Abs. 2) IDG dar (E. 5.2.1). Aus dem IDG folgt keine Pflicht der Behörden, allfälliges Wissen aufzuzeichnen (E. 5.2.2). Auch erwächst daraus kein Anspruch auf Beantwortung abstrakter Rechtsfragen bzw. Erstellung eines (dem Informationsanspruch unterliegenden) Rechtsgutachtens zu solchen Fragestellungen (E. 5.2.2). Ob ein Geheimhaltungsinteresse im Sinn des § 23 IDG das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann nicht in genereller Weise, sondern muss im konkreten Fall entschieden werden; die entsprechende Interessenabwägung kann regelmässig nur im Einzelfall und mit Bezug auf konkret infrage stehende Dokumente bzw. Informationen erfolgen (E. 5.3.5). Teilweise Gutheissung und (Sprung-)Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 30.03.2023 VB.2022.00142
Zurich Verwaltungsgericht 30.03.2023 VB.2022.00142
Zurigo Verwaltungsgericht 30.03.2023 VB.2022.00142

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00142
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00142
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.03.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang
[Informationszugang]
Informationen im Sinn des Informations- und Datenschutzgesetzes (IDG) sind gemäss § 3 Abs. 2 IDG alle Aufzeichnungen, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, unabhängig von ihrer Darstellungsform und ihrem Informationsträger. Blosses Wissen, welches nicht aufgezeichnet bzw. auf einem Datenträger festgehalten ist, stellt demgegenüber keine Information im Sinn des (§ 3 Abs. 2) IDG dar (E. 5.2.1). Aus dem IDG folgt keine Pflicht der Behörden, allfälliges Wissen aufzuzeichnen (E. 5.2.2). Auch erwächst daraus kein Anspruch auf Beantwortung abstrakter Rechtsfragen bzw. Erstellung eines (dem Informationsanspruch unterliegenden) Rechtsgutachtens zu solchen Fragestellungen (E. 5.2.2). Ob ein Geheimhaltungsinteresse im Sinn des § 23 IDG das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann nicht in genereller Weise, sondern muss im konkreten Fall entschieden werden; die entsprechende Interessenabwägung kann regelmässig nur im Einzelfall und mit Bezug auf konkret infrage stehende Dokumente bzw. Informationen erfolgen (E. 5.3.5).
Teilweise Gutheissung und (Sprung-)Rückweisung.
Stichworte:
GEHEIMHALTUNGSINTERESSE
INFORMATION
INFORMATIONS- UND DATENSCHUTZGESETZ
INFORMATIONSANSPRUCH
INFORMATIONSZUGANG
INTERESSENABWÄGUNG
Rechtsnormen:
Art. 3 Abs. II IDG
Art. 20 Abs. I IDG
Art. 23 Abs. I IDG
Art. 17 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00142
Urteil
der 3. Kammer
vom
30. März 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter
Arthur Brunner,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Informationszugang,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Schreiben vom 30. August 2021 gelangte A an die
Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (nachfolgend: die
Sicherheitsdirektion). Unter Berufung auf § 20 Abs. 1 des Gesetzes
über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG,
LS 170.4) erbat er unter anderem Informationen zu den Rechtsgrundlagen der
vom Stadtrat Zürich (für den Zuständigkeitsbereich der Stadtpolizei Zürich)
definierten Praxis zur Räumung besetzter Häuser, wobei er in diesem
Zusammenhang unter anderem die Frage aufwarf, "ob aus Sicht der
Sicherheitsdirektion jede politische Gemeinde solch eine Räumungspraxis
einführen könnte"; ferner ersuchte er um Zustellung sämtlicher "Weisungen,
Dienstbefehle, Dienstanweisungen und Ähnliches" betreffend Wegweisungen
gemäss § 33 des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 (PolG,
LS 550.1), betreffend Umgang der Kantonspolizei mit Hausbesetzungen sowie
betreffend Umgang mit Fotografieren oder Filmen von Polizeibeamten durch
Privatpersonen.
In einem Schreiben vom 28. September 2021 teilte die
Kantonspolizei, der die Eingabe zur Bearbeitung zugewiesen worden war, A mit,
bezüglich der Räumungspraxis in der Stadt Zürich müsse er sich an die Stadt
Zürich halten; weiter führte sie aus, sie verfüge nicht über
Dienstvorschriften, welche die Thematik des Umgangs mit Fotografieren oder
Filmen von Polizisten durch Privatpersonen behandelten; allfällige Dokumente,
welche die Wegweisung nach den §§ 33 und 34 PolG zum Gegenstand hätten,
könnten aus Gründen des öffentlichen Interesses nicht herausgegeben werden.
II.
Mit Eingabe vom 7. Oktober 2021 erhob A gegen das
Schreiben der Kantonspolizei vom 28. September 2021 Rekurs bei der
Sicherheitsdirektion. Neben den ursprünglich einverlangten Auskünften ersuchte
er erneut um Beantwortung der Frage, "ob aus Sicht der
Sicherheitsdirektion jede politische Gemeinde […] eine Räumungspraxis [analog
zu derjenigen der Stadt Zürich] einführen könnte". Ausserdem beanstandete
er, dass über sein Gesuch vom 30. August 2021 nicht förmlich verfügt
worden sei.
Mit Entscheid vom 15. Februar 2022 wies die
Sicherheitsdirektion den Rekurs von A vom 7. Oktober 2021 ab.
III.
Mit Eingabe vom 10. März 2022 erhob A gegen den
Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 15. Februar 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht.
Er stellte die folgenden Anträge:
" a.  Die angefochtene
Verfügung/Rekursentscheid sei aufzuheben und die Herausgabe der von mir
eingeforderten Dokumente anzuordnen oder die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurück zu weisen.
b.  Es sei festzustellen, dass die
Sicherheitsdirektion mein rechtliches Gehör verletzt hat, in dem sie mir keine
Gelegenheit gab, gegen mich gerichtete Verdächtigungen Stellung zu nehmen,
insbesondere die Anschuldigung, ich hätte was mit Hausbesetzern zu tun.
c.  Es sei festzustellen, dass es die
öffentliche Sicherheit und Ordnung eben genau nicht gefährden würde, wenn man
mir die verlangten Dokumente herausgeben würde.
d.  Es sei festzustellen, dass die
Kantonspolizei Zürich keine Verfügung erlassen hat, da deren Brief nicht die
geringsten Anforderungen an eine Verfügung erfüllen.
e.  Es sei eine mündliche und öffentliche
Gerichtsverhandlung durchzuführen.
f.  Es sei mir die unentgeltliche
Rechtspflege zu gewähren."
Die Kantonspolizei beantragte vernehmlassungsweise, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die
Sicherheitsdirektion verzichtete auf Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer beantragt
die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Ein selbständiger Anspruch auf
Durchführung einer solchen Verhandlung besteht nur in Verfahren, die in den
Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) fallen (BGE 136 I 279 E. 1).
Davon ist vorliegend nicht auszugehen, zumal der vom Beschwerdeführer
beantragte Informationszugang nach IDG keinen Bezug zu "zivilrechtlichen
Ansprüchen" aufweist und auch nicht als "strafrechtliche Anklage"
zu werten ist (vgl. für dieselbe Wertung in Bezug auf eine Streitigkeit
betreffend die Eintragung von Daten im Informationssystem POLIS VGr, 10. Juni
2015, VB.2015.00137, E. 3.2). Art. 30 Abs. 3 der Schweizerischen
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährt ebenfalls
kein Recht auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung, zumal das darin
verankerte Recht auf eine öffentliche Gerichtsverhandlung nur im sachlichen
Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK gewährleistet ist (vgl.
statt vieler Giovanni Biaggini, BV-Kommentar, 2. A., Zürich 2017, Art. 30
N. 17). Schliesslich räumt auch das kantonale Recht keinen Anspruch auf
eine mündliche Verhandlung ein; vielmehr stellt § 59 Abs. 1 VRG die
Durchführung einer mündlichen Verhandlung in das Ermessen des
Verwaltungsgerichts (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 59 N. 5). Im vorliegenden Fall ist nicht
ersichtlich, dass eine mündliche Verhandlung entscheidwesentlich sein könnte,
insbesondere da der persönliche Eindruck von Verfahrensbeteiligten nicht
infrage steht (RB 2000 Nr. 27 E. 2c). Von der Durchführung einer
mündlichen Verhandlung ist folglich abzusehen; der Verfahrensantrag e ist
abzuweisen.
3.
Der Beschwerdeführer beanstandet, dass die Kantonspolizei
ihr Schreiben vom 28. September 2021 nicht als "Verfügung"
kenntlich gemacht habe und dass das Schreiben auch nicht mit einer
Rechtsmittelbelehrung versehen gewesen sei.
Tatsächlich hätte die Kantonspolizei ihre – materiell
zweifellos als Verfügung zu qualifizierende (vgl. zum Verfügungsbegriff VGr, 19. Juni
2013, VB.2013.00292, E. 4.2) – Anordnung vom 28. September 2021
(Abweisung von Informationsbegehren nach § 20 Abs. 1 IDG) mit einer
Rechtsmittelbelehrung versehen und darin das zulässige ordentliche
Rechtsmittel, die Rechtsmittelinstanz und die Rechtsmittelfrist bezeichnen
müssen (§ 10 Abs. 1 VRG). In der entsprechenden Unterlassung liegt –
wie schon die Vorinstanz erkannt hat – ein Formfehler. Dieser Formfehler führt
allerdings nicht zur Nichtigkeit der Anordnung vom 28. September 2021,
zumal keinerlei Hinweise auf eine systematische und bewusste Missachtung von
Eröffnungsvorschriften durch die Beschwerdegegnerin vorliegen (vgl. zu den –
seltenen – Fällen von Nichtigkeit Kaspar Plüss, Eröffnungsfehler und ihre
Folgen, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Brennpunkt
"Verfügung", Bern 2022, S. 103 ff., 106 ff.). Nachdem
der Beschwerdeführer gegen die Anordnung vom 28. September 2021
(fristgerecht) Rekurs erhoben und die Vorinstanz die Verfahrenskosten auf die
Staatskasse genommen hat, sind ihm aus der fehlerhaften Eröffnung im Übrigen
auch keine Nachteile erwachsen. Er kann aus dem Formfehler im heutigen
Zeitpunkt nichts mehr zu seinen Gunsten ableiten (siehe BGE 114 Ib 112 E. 2a),
auch keinen weiteren Feststellungsanspruch. Der Beschwerdeantrag d ist daher
abzuweisen, soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
4.
4.1
In der
Sache ist vorliegend strittig, ob die Vorinstanz zu Recht den Entscheid der
Kantonspolizei schützte, dem Gesuch des Beschwerdeführers um
Informationszugang nicht zu entsprechen. Neben der Herausgabe von "Weisungen,
Dienstbefehlen, Dienstanweisungen und Ähnlichem" betreffend "Wegweisungen
gemäss § 33 PolG" bzw. "betreffend Umgang mit Fotografieren oder
Filmen von Polizeibeamten durch Privatpersonen" geht es dem
Beschwerdeführer dabei der Begründung seiner Beschwerde nach nur (noch) um den
Zugang zu Informationen bezüglich der Frage, wie die mit
sicherheitspolizeilichen Aufgaben betrauten kantonalen Organe die
Räumungspraxis der Stadt Zürich rechtlich beurteilen bzw. "ob eine
politische Gemeinde ohne eigene Gemeindepolizei [aus Sicht dieser kantonalen Organe]
rechtlich befugt wäre, eine Räumungspraxis wie die Stadt Zürich zu erlassen".
Der Zugang zu "Weisungen, Dienstbefehlen, Dienstanweisungen und Ähnlichem"
betreffend Umgang der Kantonspolizei mit Hausbesetzungen wird in der
Rechtsmitteleingabe des Beschwerdeführers hingegen nicht (mehr) thematisiert,
und es wird auch nicht geltend gemacht, dass die Vorinstanz sich hierzu zu
Unrecht nicht geäussert habe; auf diesen Aspekt ist deshalb vorliegend nicht
weiter einzugehen.
4.2
Über den
vorliegend vom Beschwerdeführer zum Verfahrensgegenstand gemachten
Informationszugang in drei Teilbereichen (vgl. E. 4.1 hiervor) kann
abschliessend im Rahmen des (reformatorischen) Beschwerdeantrags a befunden
werden; die Beurteilung des Antrags setzt (in der Sache) eine inhaltliche
Auseinandersetzung mit der vom Beschwerdeführer (sinngemäss) beanstandeten
vorinstanzlichen Auslegung von § 3 bzw. § 23 Abs. 1 IDG und dem
von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang herangezogenen Tatsachenfundament
voraus. Der Feststellungsantrag c, welcher ebensolches (im Zusammenhang
mit dem Zugang zu Dokumenten betreffend Wegweisungen) bezweckt, ist gegenüber
dem Gestaltungsbegehren a subsidiär (VGr, 2. Juni 2022, VB.2022.00262,
E. 1.2; 28. Mai 2020, VB.2019.00280, E. 1.4); darauf ist nicht
einzutreten.
5.
5.1
Art. 17
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)
gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung
begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht (VGr, 18. März 2021,
VB.2020.00746, E. 2, auch zum Folgenden; vgl. ferner Giovanni Biaggini in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das
Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz
umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den
Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog einen Systemwechsel vom
Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip
mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrates vom
9. November 2005, ABl 2005, S. 1283 ff. [IDG-Weisung], 1296;
Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A.,
Zürich etc. 2019, Rz. 1008). Nach dem damit verwirklichten
Öffentlichkeitsprinzip kann grundsätzlich jede Person die bei öffentlichen Organen
vorhandenen Informationen einsehen (BGr, 15. April 2019, 1C_452/2018,
E. 4.1). So gewährt § 20 Abs. 1 IDG jeder Person einen Anspruch
auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen.
Dieser Anspruch besteht unabhängig von einem Nachweis besonderer Interessen
(Alain Griffel, Kommentar VRG, § 9 N. 4; Beat Rudin in: Bruno
Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Zürich IDG, Zürich etc. 2012
[Praxiskommentar IDG], § 20 N. 12).
5.2
5.2.1
Informationen im Sinn des IDG sind alle Aufzeichnungen, welche die
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, unabhängig von ihrer
Darstellungsform und ihrem Informationsträger (§ 3 Abs. 2 Satz 1 IDG).
Die Information muss mithin aufgezeichnet, also verkörpert sein, ohne dass es
auf den Informationsträger ankäme (vgl. IDG-Weisung, 1303; vgl. ferner Rudin, § 3
N. 7). Blosses Wissen, welches nicht aufgezeichnet bzw. auf einem
Datenträger festgehalten ist, stellt demgegenüber keine Information im Sinn von
§ 3 Abs. 2 IDG dar (VGr, 30. Juni 2022, VB.2021.00858, E. 3.2;
Rudin, § 3 N. 8).
5.2.2
Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass bei der Beschwerdegegnerin
aufgezeichnete Informationen zur Frage vorliegen würden, wie die mit
sicherheitspolizeilichen Aufgaben betrauten kantonalen Organe die
Räumungspraxis der Stadt Zürich rechtlich beurteilen bzw. "ob eine
politische Gemeinde ohne eigene Gemeindepolizei [nach deren Einschätzung]
rechtlich befugt wäre, eine Räumungspraxis wie die Stadt Zürich zu erlassen".
Die Beschwerdegegnerin war aufgrund des IDG auch nicht verpflichtet, allfällig
vorhandenes Wissen zu dieser Frage zu verschriftlichen bzw. auf einem anderen
Datenträger festzuhalten und in diesem Sinn ein eigentliches "Rechtsgutachten"
zu erstellen. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass sie die Beantwortung der
vom Beschwerdeführer aufgeworfenen (abstrakten) Rechtsfragen verweigert hat.
Insoweit ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2.3
In Bezug auf den "Umgang mit
Fotografieren oder Filmen von Polizisten durch Privatpersonen" verfügt die
Beschwerdegegnerin gemäss dem angefochtenen Entscheid nicht über
Dienstvorschriften. Der Beschwerdeführer behauptet nichts Gegenteiliges. Dass
die Stadtpolizei Zürich über entsprechende Richtlinien verfügen mag, ändert
nichts daran, dass darüber bei der Kantonspolizei keine Informationen im Sinn
von
§ 3 Abs. 2 Satz 1 IDG
(vgl. zum Begriff E. 5.2.1 hiervor) vorliegen, die gestützt auf das IDG
zugänglich gemacht werden könnten.
Insoweit ist die Beschwerde ebenfalls
abzuweisen.
5.3
Zu
beurteilen bleibt damit der von der Beschwerdegegnerin verweigerte Zugang zu "Weisungen,
Dienstbefehlen, Dienstanweisungen und ähnliche[m] betreffend polizeilicher
Wegweisungen im Sinne von §§ 33 und 34 PolG".
5.3.1
Das öffentliche Organ verweigert nach § 23 Abs. 1 IDG die
Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise, wenn eine rechtliche
Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse
entgegensteht.
In § 23 Abs. 2
IDG werden beispielhaft öffentliche Interessen aufgezählt, die dem Zugang zu
einer Information entgegenstehen können. Die Liste ist nicht abschliessend,
weshalb auch nicht erwähnte öffentliche Interessen eine Zugangsbeschränkung
rechtfertigen können.
5.3.2
Nach § 23 Abs. 2 lit. c
und e IDG kann ein überwiegendes öffentliches Geheimhaltungsinteresse
vorliegen, wenn die Bekanntgabe der Information die Wirkung von Untersuchungs-,
Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet oder wenn sie die zielkonforme
Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt. Die IDG-Weisung
nennt im Zusammenhang mit Art. 23 Abs. 2 lit. c IDG "beispielsweise"
das Einsatzdispositiv eines Polizeikorps für den sogenannten unfriedlichen
Ordnungsdienst bei Demonstrationen (IDG-Weisung, S. 1316 f.). Gestützt
auf § 23 Abs. 2 lit. c IDG hat das Verwaltungsgericht etwa die
Herausgabe von Dokumenten verweigert, die konkrete Rückschlüsse auf
polizeiliche Quellen erlaubt hätten
(
vgl. VGr, 28. Mai 2020, VB.2019.00420, E.
2.3.2) oder polizeitaktische Überlegungen enthielten
(vgl. VGr, 5. Juni 2018, VB.2018.00204, E. 3.2.1)
.
5.3.3
Der Entscheid der Beschwerdegegnerin, dem Beschwerdeführer den Zugang zu
(allfälligen) "Weisungen, Dienstbefehlen, Dienstanweisungen und ähnliches
betreffend polizeilicher Wegweisungen im Sinne von §§ 33 und 34 PolG"
zu verweigern, wurde von der Vorinstanz mit der Begründung geschützt, die
Voraussetzungen einer polizeilichen Wegweisung ergäben sich aus dem Gesetz.
Soweit bei der Umsetzung und Anwendung des Gesetzes Handlungsspielräume
bestünden, könne die Polizei ihren Mitarbeitern im Interesse der rechtsgleichen
Anwendung des Gesetzes und des wirksamen Einsatzes der polizeilichen Mittel im
Rahmen von Dienstbefehlen konkrete Handlungsanweisungen geben. Die Frage, wann
die Polizei das Mittel der Wegweisung einsetze, betreffe die Einsatzdoktrin und
Polizeitaktik. Die Wirksamkeit einer polizeilichen Massnahme – aufgrund des vom
Beschwerdeführer geäusserten Interesses stünden insbesondere Räumungen von
besetzten Häusern im Vordergrund – sei gefährdet, wenn die potenziell
Betroffenen sich darüber informieren könnten, wann die Polizei zu welchen
Mitteln greife. Der Begriff der eingesetzten Mittel umfasse dabei nicht nur
technische Mittel, sondern auch den Einsatz rechtlicher Instrumente, weshalb
die Beschwerdegegnerin die Einsicht gestützt auf § 23 Abs. 2 IDG zu
Recht verweigert habe.
5.3.4
Der Beschwerdeführer hält der vorinstanzlichen Würdigung entgegen, bis
anhin sei nicht einmal bekannt,
ob
überhaupt
Dokumente zur
Wegweisungspraxis existierten; ferner sei bis anhin zu Unrecht ungeprüft
geblieben, ob eine teilweise geschwärzte Version allfällig bestehender
Dokumente (gegebenenfalls verbunden mit einem Verbot der Veröffentlichung unter
Strafandrohung nach Art. 292 des Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember
1937 [StGB, SR 311.0]) herausgegeben werden könne. Ausserdem habe ihm die
Stadtpolizei Zürich (bzw. das übergeordnete Sicherheitsdepartement)
entsprechende Auskünfte erteilt, ohne dass dies zu einer Gefährdung der
öffentlichen Sicherheit geführt hätte; es sei nicht nachvollziehbar, warum auf
kantonaler Ebene eine andere Würdigung vorgenommen werde.
Die Beschwerdegegnerin hält
diesen Ausführungen des Beschwerdeführers entgegen, die Beurteilung eines
analogen Gesuches um Informationszugang durch die Stadtpolizei Zürich
präjudiziere die vorliegende Angelegenheit nicht. Insbesondere verschaffe
dieser Umstand dem Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Zugang zu der
anbegehrten Information. Vielmehr seien die verschiedenen Gesuche jedes für
sich nach den Vorgaben der einzelnen Polizeikorps zu prüfen und zu beurteilen.
5.3.5
Ob ein öffentliches oder
privates Geheimhaltungsinteresse das Informationszugangsinteresse überwiegt,
kann nicht in genereller Weise gesagt werden, sondern muss im konkreten Fall
entschieden werden, indem die Zugangsinteressen und die
Geheimhaltungsinteressen ermittelt, beurteilt und gegeneinander abgewogen
werden. Die Ermittlung und Gewichtung der (öffentlichen)
Geheimhaltungsinteressen wird dabei – unter dem Vorbehalt gesetzlicher
Bestimmungen, welche die Interessenabwägung für eigentliche
Dokumentenkategorien vorwegnehmen (vgl. für einen Anwendungsfall VGr, 20. September
2021, VB.2021.00416) – immer nur im Einzelfall mit Bezug auf konkret infrage
stehende Dokumente möglich sein. Als das Verwaltungsgericht etwa über den
Zugang zu Dokumenten betreffend den Einsatz polizeilicher Quellen zu befinden
hatte (vgl. E. 5.3.2 hiervor)
, prüfte es den konkreten Inhalt
dieser Dokumente (
vgl. VGr, 28. Mai
2020, VB.2019.00420, E.
2.3.2) und
wog sodann die auf dem Spiel stehenden Geheimhaltungs- bzw.
Offenlegungsinteressen gegeneinander ab (
a.
a.
O., E. 2.3.3 und 2.4). Ein
solches Vorgehen ist vorliegend nicht möglich, da bis anhin nicht klar ist, ob bei
der Beschwerdegegnerin
überhaupt
"Weisungen, Dienstbefehlen,
Dienstanweisungen und ähnliches betreffend polizeilicher Wegweisungen im Sinne
von §§ 33 und 34 PolG" vorliegen und
welchen (wesentlichen) Inhalt
entsprechende Dokumente hätten. Insoweit ist der Sachverhalt nicht
vollständig erstellt. Das Postulat der Vorinstanz, wonach die Wirksamkeit
polizeilicher Massnahmen (konkret: polizeilicher Wegweisungen) infrage gestellt
wäre, wenn die potenziell Betroffenen sich (über Informationszugangsgesuche)
darüber informieren könnten, wann die Polizei zu welchen Mitteln greife (vgl.
E. 5.3.2 hiervor), ändert daran nichts. Abgesehen davon, dass diese
Aussage aufgrund ihres fehlenden Bezugs zu konkreten Dokumenten(passagen) im
luftleeren Raum steht, ist es ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit, dass sich die
Rechtsunterworfenen aufgrund der Rechtsordnung ein Bild davon machen können,
unter welchen Umständen sie staatliche (polizeiliche) Eingriffe (in ihre
Grundrechte) zu gewärtigen haben (Art. 5 Abs. 1 BV). Mit dieser Argumentation
kann eine Einsichtnahme entsprechend kaum verweigert werden.
5.3.6
Damit ist die vorliegende Angelegenheit in Bezug auf das Gesuch des
Beschwerdeführers, Zugang zu "Weisungen, Dienstbefehlen, Dienstanweisungen
und ähnliches betreffend polizeilicher Wegweisungen im Sinne von §§ 33 und
34 PolG" zu erlangen, nicht spruchreif, sodass ein reformatorischer
Entscheid im Sinn des Beschwerdebegehrens a nicht möglich erscheint. Zur
Klärung der Frage, ob der Beschwerdegegnerin
überhaupt
"
Weisungen, Dienstbefehlen, Dienstanweisungen und ähnliches
betreffend polizeilicher Wegweisungen im Sinne von §§ 33 und 34 PolG"
vorliegen und gegebenenfalls welche konkreten Interessen eine Geheimhaltung aller
oder einzelner darin enthaltener Informationen rechtfertigen, ist die
Angelegenheit an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Insoweit ist die
Beschwerde gutzuheissen.
6.
6.1
Zusammenfassend
ergibt sich, dass die Beschwerde mit Blick auf den darin verlangten Zugang zu "Weisungen,
Dienstbefehlen, Dienstanweisungen und ähnliches betreffend polizeilicher
Wegweisungen im Sinne von §§ 33 und 34 PolG" gutzuheissen und die
Sache insoweit unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids zu neuerlicher
Prüfung im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist; im
Übrigen, das heisst namentlich hinsichtlich des
Zugangs
zu Informationen zum "Umgang [der Kantonspolizei] mit Fotografieren oder
Filmen von Polizisten durch Privatpersonen" bzw. zur Frage,
"ob
eine politische Gemeinde ohne eigene Gemeindepolizei rechtlich befugt wäre,
eine Räumungspraxis wie die Stadt Zürich zu erlassen" ist die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
6.2
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung
bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen
zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch
entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.
mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5)
. Die Rückweisung erfasst vorliegend
das wesentliche der vom Beschwerdeführer gestellten
Informationszugangsbegehren. Der Beschwerdeführer hat deshalb als überwiegend
obsiegend zu gelten. Es rechtfertigt sich angesichts der konkreten Umstände,
die
Gerichtskosten dem
Beschwerdeführer zu einem Viertel und der Beschwerdegegnerin zu drei Vierteln
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
6.3
Soweit der Beschwerdeführer unterliegt
(vgl. E.
3, E. 4 und E. 5.2
hiervor), bleibt sein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung zu prüfen. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private,
welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig
aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung.
Soweit der Beschwerdeführer unterliegt, sind seine Rechtsbegehren als
offenkundig aussichtslos zu qualifizieren (vgl. insbesondere E. 5.2.2 und
5.2.3 hiervor); ungeachtet einer allfällig bestehenden Mittellosigkeit ist das
Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung deshalb abzuweisen,
soweit es nicht (infolge Obsiegens) gegenstandslos geworden ist.
7.
7.1
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide
sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I
143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur
direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken
können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
7.2
Soweit die Beschwerde vorliegend abgewiesen wird (das
heisst insbesondere betreffend der Gesuche um Zugang zu Informationen zum "Umgang
[der Kantonspolizei] mit Fotografieren oder Filmen von Polizisten durch
Privatpersonen" bzw. zur Frage, "
ob eine politische Gemeinde
ohne eigene Gemeindepolizei rechtlich befugt wäre, eine Räumungspraxis wie die
Stadt Zürich zu erlassen"), liegt ein Teilentscheid vor, gegen den die
Beschwerde an das Bundesgericht grundsätzlich zulässig ist (Art. 91 lit. a
BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird in Bezug auf den Zugang zu "Weisungen, Dienstbefehlen,
Dienstanweisungen und ähnliches betreffend polizeilicher Wegweisungen im Sinne
von §§ 33 und 34 PolG" im Sinn der Erwägungen gutgeheissen; der
angefochtene Entscheid wird insoweit aufgehoben und die Sache zu neuerlicher
Prüfung im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 2'320.--
Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden zu drei Vierteln
der Beschwerdegegnerin und zu einem Viertel dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Das
Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen, soweit es nicht
gegenstandslos geworden ist.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Sicherheitsdirektion.