zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00496 · 2025-08-14 · de

Baubewilligung (Mobilfunkantenne) | Mobilfunkantenne; Abschirmung; Gutachten EKD. Baugesuche haben alle Unterlagen zu enthalten, die für die Beurteilung des Vorhabens nötig sind. Die zuständigen Behörden sind auch befugt, auf Unterlagen zu verzichten, die im Einzelfall entbehrlich sind. Die einschlägigen Normen räumen entsprechend der zuständigen Behörde bei der Bestimmung der einzureichenden Unterlagen einen gewissen Ermessensspielraum ein, der von den Rechtsmittelbehörden zu respektieren ist. Wenn die städtische Fachstelle für nichtionisierende Strahlung bzw. die Baubewilligungsbehörde es vorliegend genügen lassen, dass auf den Baugesuchsunterlagen eine Abschirmung ausgewiesen ist, ohne dass diese näher spezifiziert wurde, liegt dies im Rahmen ihres Ermessens (E. 3.3). QS-Systeme (E. 4). Reflexionen (E. 5). Kann bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so verfasst die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) oder die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten. Soweit für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Kanton zuständig ist, beurteilt die kantonale Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2 NHG, ob ein Gutachten der ENHK oder der EKD erforderlich ist (E. 6.2). Die Bestimmungen des Natur- und Heimatschutzgesetzes sind eingehalten und eine Begutachtung durch die ENHK bzw. die EKD ist mangels einer erheblichen Beeinträchtigung im Sinn von Art. 7 Abs. 2 NHG nicht erforderlich (E. 6.3 ff.). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 14.08.2025 VB.2024.00496
Zurich Verwaltungsgericht 14.08.2025 VB.2024.00496
Zurigo Verwaltungsgericht 14.08.2025 VB.2024.00496

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00496
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2024.00496
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.08.2025
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung (Mobilfunkantenne)
Mobilfunkantenne; Abschirmung; Gutachten EKD.
Baugesuche haben alle Unterlagen zu enthalten, die für die Beurteilung des Vorhabens nötig sind. Die zuständigen Behörden sind auch befugt, auf Unterlagen zu verzichten, die im Einzelfall entbehrlich sind. Die einschlägigen Normen räumen entsprechend der zuständigen Behörde bei der Bestimmung der einzureichenden Unterlagen einen gewissen Ermessensspielraum ein, der von den Rechtsmittelbehörden zu respektieren ist. Wenn die städtische Fachstelle für nichtionisierende Strahlung bzw. die Baubewilligungsbehörde es vorliegend genügen lassen, dass auf den Baugesuchsunterlagen eine Abschirmung ausgewiesen ist, ohne dass diese näher spezifiziert wurde, liegt dies im Rahmen ihres Ermessens (E. 3.3). QS-Systeme (E. 4). Reflexionen (E. 5). Kann bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen, so verfasst die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) oder die Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege (EKD) zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten. Soweit für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Kanton zuständig ist, beurteilt die kantonale Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2 NHG, ob ein Gutachten der ENHK oder der EKD erforderlich ist (E. 6.2). Die Bestimmungen des Natur- und Heimatschutzgesetzes sind eingehalten und eine Begutachtung durch die ENHK bzw. die EKD ist mangels einer erheblichen Beeinträchtigung im Sinn von Art. 7 Abs. 2 NHG nicht erforderlich (E. 6.3 ff.).
Abweisung.
Stichworte:
ABSCHIRMUNG
BAUGESUCHSUNTERLAGEN
GUTACHTEN
ISOS
MOBILFUNKANTENNE
QS-SYSTEM
REFLEXIONEN
Rechtsnormen:
Art. 5 NHG
Art. 7 Abs. II NHG
Art. 25 Abs. II NHG
§ 310 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2024.00496
Urteil
der 1.
Kammer
vom
14. August 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident Daniel Schweikert (Vorsitz),
Verwaltungsrichter José Krause, Verwaltungsrichter Josua Raster,
Gerichtsschreiberin
Nicole Rubin.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
C SA,
vertreten durch RA D,
2.
Bausektion des Stadtrates Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
und
Baudirektion des Kantons Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung
(Mobilfunkantenne),
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 18. Januar 2023 erteilte die Bausektion
des Stadtrats von Zürich der C SA die Baubewilligung für eine
Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der E-Strasse 02
in Zürich.
II.
Gegen diesen Entscheid erhob die A AG am 21. Februar
2023 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich, welches den Rekurs am 12. Juli
2024 abwies.
III.
Hiergegen gelangte die A AG mit Beschwerde vom 28. August
2024 an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des angefochtenen
Entscheids, die Verweigerung der Baubewilligung sowie eine Parteientschädigung.
Das Baurekursgericht beantragte am 10. September 2024
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort
vom 23. September 2024 beantragte die C SA die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, sowie eine Parteientschädigung. Die
Baudirektion beantragte am 26. September 2024 die Abweisung der
Beschwerde. Die Bausektion des Stadtrats von Zürich verzichtete am 30. September
2024 auf eine Vernehmlassung. In ihren weiteren Vernehmlassungen hielten die
Parteien an ihren Anträgen fest; zuletzt die A AG mit Stellungnahme vom 8. Juli
2025.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liegt in der Wohnzone W5
gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991
(BZO) und ist mit einem Wohngebäude überstellt, auf dessen Dach eine
Mobilfunk-Antennenanlage erstellt werden soll. Die einzelnen Antennenmodule
sollen auf den Frequenzbändern 1'800–2'600 MHz und 3'400 MHz sowie in den
Azimuten von 50°, 150° und 285° senden.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, beim Ort mit empfindlicher Nutzung
(OMEN) 01a seien die Anlagegrenzwerte überschritten. Auf den bewilligten Plänen
sei im Bereich des Estrichs keine Abschirmung eingezeichnet. Sodann sei auch
nicht belegt, um was für eine angebliche Abschirmung es sich handle und ob
diese jede Öffnung im Estrichboden erfasse. Schliesslich sei der Estrich auch
kleiner als die darunter befindlichen Stockwerke, weshalb eine blosse
Abschirmung des Estrichs von vornherein nicht genügen würde. Es hätte daher im
Standortdatenblatt keine Gebäudedämpfung von 15 dB angenommen werden dürfen.
3.2
Für den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat
die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom
23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, die auch die Immissionen von
Mobilfunksendeanlagen erfasst. Diese Anlagen müssen so erstellt und betrieben
werden, dass sie die in Anhang 1 der NISV festgelegten vorsorglichen
Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV).
Mobilfunksendeanlagen müssen an OMEN im massgebenden Betriebszustand den festgelegten
Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem müssen die in Anhang 2
der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall eingehalten sein, wo sich
Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Bevor eine Anlage,
für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt
wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung zuständigen Behörde ein
Standortdatenblatt einreichen, welches über den geplanten Betrieb der Anlage
und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt (Art. 11 Abs. 1 und
2 NISV). Als OMEN gelten nach Art. 3 Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden,
in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten
(lit. a), öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte
Kinderspielplätze (lit. b) und diejenigen Bereiche von unüberbauten
Grundstücken, in denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind
(lit. c). Nach Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 NISV muss
das Standortdatenblatt Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung an
den drei OMEN, an denen diese Strahlung am stärksten ist, enthalten.
Befindet
sich die Antenne ausserhalb des Gebäudes und der OMEN im Innern eines Gebäudes,
wird die Strahlung beim Durchtritt durch die Gebäudehülle je nach Baustoff mehr
oder weniger gedämpft. Trifft die Strahlung auf Wände oder Decken, die aus
unterschiedlichen Materialien bestehen, so ist die Dämpfung des Materials mit
dem niedrigsten Wert einzusetzen (Vollzugsempfehlung
für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL, Bern 2002,
S. 25 [nachfolgend: Vollzugsempfehlung]). Diese Gebäudedämpfung wird bei
der Berechnung der nichtionisierenden Strahlung in Dezibel (dB) ausgedrückt.
3.3
Baugesuche
haben alle Unterlagen zu enthalten, die für die Beurteilung des Vorhabens nötig
sind (§ 310 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 [PBG]). Gemäss dem Wortlaut von § 310 Abs. 1 PBG
wird für die Bestimmung der Art und des Inhalts der Unterlagen somit darauf
abgestellt, was für die zuständigen Baubehörden notwendig ist, um das Baugesuch
prüfen zu können. Dabei kommt den Gesuchstellenden eine Mitwirkungspflicht zu
(§ 7 Abs. 2 lit. a VRG). Die Baubehörden sind nicht
verpflichtet, die entsprechenden Erhebungen von Amtes wegen vorzunehmen (VGr,
9. Juli 2020, VB.2020.00175, E. 3.2).
Die Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997
(BVV) konkretisiert § 310 Abs. 1 PBG mit einer Auflistung von Plänen
in § 3 BVV, die in der Regel mit dem Baugesuch einzureichen sind. Dabei
nennt § 3 Abs. 1 lit. b BVV Grundrisse aller Geschosse sowie die
baurechtlich wesentlichen Schnitte im Massstab 1:100 mit auf die Meereshöhe
bezogenen Höhenkoten, wobei eingetragen sein müssen: die Mauern und Wände samt
Öffnungen und Türen, die Art der Baukonstruktion, die Höhenverhältnisse,
namentlich auch die Geschosshöhen, die Dachaufbauten und Dacheinschnitte, die
Treppen- und Gangbreiten, die Boden- und Fensterflächen sowie die lichten
Höhen, die Nutzweise und die Zweckbestimmung der Räume, die Ausrüstungen,
Beförderungsanlagen, Klima- und Ventilationsanlagen sowie Feuerschutzeinrichtungen,
soweit sie baurechtlich von Bedeutung sind. § 16 Abs. 1 BVV bestimmt
jedoch, dass die Unterlagen gemäss § 3 BVV nur so weit einzureichen sind,
als sie zur Beurteilung des Vorhabens erforderlich sind. Die zuständigen
Behörden sind auch befugt, auf Unterlagen zu verzichten, die im Einzelfall
entbehrlich sind. Die einschlägigen Normen räumen entsprechend der zuständigen
Behörde bei der Bestimmung der einzureichenden Unterlagen einen gewissen
Ermessensspielraum ein, der von den Rechtsmittelbehörden zu respektieren ist.
Das Ausmass der verlangten Unterlagen orientiert sich mithin wie jedes
staatliche Handeln gemäss Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) am Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 5 BV; vgl. VGr,
11. April 2024, VB.2023.00535, E. 4.1).
Die Baubewilligung vom 18. Januar 2023 stützte sich
unter anderem auf fünf Pläne im Format A3, datierend vom 27. Oktober 2022,
sowie auf das Standortdatenblatt (Revision 1.0) vom 21. Juni 2022. Auf dem
bewilligten Übersichtsplan "Situation" vom 27. Oktober 2022 wurde
für den Estrichboden eine flächendeckende Abschirmung vorgesehen. Die
Abschirmung ist sodann auch auf dem bewilligten Übersichtsplan
"Roomlayout" ersichtlich. Die Abschirmung war somit Teil der
Baugesuchsunterlagen und deshalb auch Teil der Baubewilligung. Sodann trifft es
zwar, wie von der Beschwerdeführerin vorgebracht, zu, dass der Estrichboden
nicht gänzlich die Ausdehnung des bzw. der darunterliegenden Wohnräume
erreicht. Die daraus abgeleitete Behauptung der Beschwerdeführerin, in den
Wohngeschossen unterhalb des (gedämpften) Estrichbodens komme es zu
(ungedämpften) Immissionen der Antennenanlagen, substanziiert die Beschwerdeführerin
indes nicht hinreichend. Aufgrund der Baupläne sind trigonometrisch gerade
keine Abstrahlwinkel der praktisch mittig des Gebäudes angeordneten Antennenmodule
auszumachen, die an der Dämpfungsvorrichtung des gesamten Estrichbodens vorbei
(ungedämpft) in den darunterliegenden Wohngeschossen eintreffen könnten. Des
Weiteren überschätzt im Bereich unterhalb einer Antenne die rechnerische
Prognose die tatsächliche Strahlung erfahrungsgemäss wesentlich, weil die
Richtungsabschwächung für die Berechnung auf 15 dB begrenzt wird (BGr, 12. Mai
2025, 1C_125/2024, E. 5.3). Sodann existieren flächendeckende
Abschirmmaterialien, welche eine Gebäudedämpfung von bis zu 20 dB erwirken
können (vgl. BAFU, Änderungen vom 22. November 2024 der Vollzugsempfehlung
zur Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] für
Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002 betreffend die rechnerische
Prognose [www.bafu.admin.ch; besucht am 6. August 2025]). Wenn die
städtische Fachstelle für nichtionisierende Strahlung bzw. die
Baubewilligungsbehörde es vorliegend genügen lassen, dass auf den
Baugesuchsunterlagen eine Abschirmung ausgewiesen ist, ohne dass diese näher spezifiziert
wurde, liegt dies im Rahmen ihres Ermessens. So ergibt sich doch aus den Plänen
im Zusammenhang mit dem Standortdatenblatt, dass eine solche Abschirmung eine
Dämpfungswirkung von mindestens 15 dB aufweisen muss. Die private
Beschwerdegegnerin ist daher gestützt auf die Baubewilligung nur zur Erstellung
der geplanten Mobilfunkantenne berechtigt, wenn sie die in den Plänen geplante
flächendeckende Abschirmung des Estrichbodens mit einer Dämpfungswirkung von
mindestens 15 dB erstellt. Sodann wird am OMEN 01a eine Abnahmemessung
stattfinden, welche sicherstellt, dass die Anlagegrenzwerte nicht überschritten
werden. Die Baubewilligungsbehörde berücksichtigte dabei, dass die Wirkung von
Abschirmmassnahmen einer zusätzlichen Dämpfungsschicht (Folie, Lack usw.)
einstweilen nur durch Labormesswerte dokumentiert seien, weshalb die effektive
Abschirmung durch eine Abnahmemessung zu überprüfen sei.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin rügt weiter, dass das QS-System nicht genüge. Insbesondere
Änderungen an den softwaremässigen Einstellungen würden nicht ins QS-System
übernommen.
4.2
Das
Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit den QS-Systemen der
Mobilfunkbetreiberinnen auseinandergesetzt und sah keinen Anlass, an deren
grundsätzlicher Tauglichkeit hinsichtlich der Kontrolle von adaptiven Antennen,
die nach dem Worst-Case-Szenario bewilligt wurden, zu zweifeln (vgl. BGr, 19. März
2025, 1C_134/2024, E. 7; 16. Januar 2024, 1C_45/2023, E. 6.3; 13. Oktober
2023, 1C_251/2022, E. 4.5; 13. Juli 2023, 1C_101/2021, E. 4.4; 14. Februar
2023, 1C_100/2021, E. 9). Inwiefern die prinzipielle Möglichkeit der
Manipulation der Software die bestehenden QS-Systeme als untauglich erscheinen
lassen sollte, substanziieren die Beschwerdeführenden nicht weiter, weshalb in
Übereinstimmung mit der zitierten Rechtsprechung weiterhin grundsätzlich vom
Funktionieren der QS-Systeme auszugehen ist.
4.3
Es gilt in
diesem Zusammenhang jedoch den Hinweis des Bundesgerichts zu beachten, wonach
die Kontrolle durch die QS-Systeme durch unrichtige Angaben der
Mobilfunkbetreiberinnen verfälscht werden kann. Da insofern Klärungsbedarf
besteht, wurde das BAFU im Jahr 2019 vom Bundesgericht aufgefordert, erneut
eine schweizweite Kontrolle des ordnungsgemässen Funktionierens der QS-Systeme
durchführen zu lassen oder zu koordinieren (BGr, 3. September 2019,
1C_97/2018, E. 8.3). Dabei sollte auch der Datenfluss bzw. die
Datenübertragung von der realen Anlage in die QS-Datenbank durch Kontrollen vor
Ort überprüft werden (vgl. BGr, 13. Oktober 2023, 1C_251/2022,
E. 4.5).
4.4
Soweit die
Beschwerdeführenden rügen, die vom Bundesgericht geforderte schweizweite
Überprüfung des Funktionierens der QS-Systeme habe bis jetzt nicht vollständig
stattgefunden, hielt das BAFU in einer Stellungnahme vor dem Bundesgericht
fest, dass es nach diversen Vorarbeiten und Abklärungen mit den Kantonen und
Messfirmen im Jahr 2022 eigene Baukontrollen an Mobilfunkanlagen vor Ort in
Auftrag gegeben und diese zusammen mit den Kontrollen im Rahmen eines Pilotprojekts
ausgewertet habe (vgl. dazu Faktenblatt "Qualitätssicherungssystem für
Mobilfunkanlagen: Pilotprojekt Vor-Ort-Kontrollen 2022" vom 2. April
2024, publiziert unter www.bafu.admin.ch). Während des Jahres 2024 werde das
BAFU gestützt auf die Ergebnisse des Pilotprojekts und erneut in Zusammenarbeit
mit den Kantonen weitere Baukontrollen sowie auch Überprüfungen der QS-Systeme
auf den Netzzentralen der Betreiber durchführen und über den Fortgang dieser
Arbeiten ebenfalls auf seiner Webseite informieren. Angesichts der laufenden
Prüfung der ordnungsgemässen Funktion der QS-Systeme und in Übereinstimmung mit
der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht daher vorliegend
keine Veranlassung, an deren Tauglichkeit zu zweifeln; auch nicht bei adaptiven
Antennen (vgl. zum Ganzen
BGr, 19. März 2025,
1C_134/2024, E. 7; 16. Januar 2024, 1C_45/2023, E. 6.3;
9. Oktober
2023, 1C_45/2022, E. 5.4.4; 13. Juli 2023, 1C_527/2021, E. 7.9; 3. Mai
2023, 1C_694/2021 E. 6.1, sowie ausführlich: BGr, 14. Februar 2023,
1C_100/2021, E. 9).
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die rechnerische Prognose für die
Einhaltung der Anlagegrenzwerte versage, da Reflexionen nicht berücksichtigt
würden.
5.2
Das
Bundesgericht hat sich mit der Problematik von Reflexionen bereits befasst und
anerkannt, dass diese zu substanziellen Abweichungen von den berechneten
Feldstärken führen können. Es hat deshalb festgehalten, dass insbesondere zu
erwartende Reflexionen an grossen Flächen im Rahmen der rechnerischen Prognose
nicht unberücksichtigt bleiben dürften. Entsprechend sei die rechnerische
Prognose, soweit technisch und im Rahmen eines verhältnismässigen Aufwands
möglich, weiterzuentwickeln und den neuen Gegebenheiten anzupassen (BGr,
9. April 2024, 1C_5/2022, E. 5.3; 14. Februar 2023, 1C_100/2021,
E. 7.2.4 mit Hinweisen). Es wird Aufgabe des BAFU sein, zu prüfen, ob
zumindest die wesentlichen Reflexionen mit verhältnismässigem Aufwand erfasst
werden können und ob seine Vollzugsempfehlung in diesem Sinn anzupassen ist.
Immerhin kompensiert bereits die Empfehlung, nach Inbetriebnahme der Anlage in
der Regel eine NIS-Abnahmemessung durchzuführen, wenn gemäss rechnerischer
Prognose der Anlagegrenzwert an einem OMEN zu 80 % erreicht wird, in einem
gewissen Umfang die Nichtberücksichtigung von Reflexionen im Rahmen der
Prognose. Vor diesem Hintergrund obläge es der Beschwerdeführerin, anhand der
konkreten Umstände (insbesondere der Topografie) plausibel zu machen, dass die
Nichtberücksichtigung von Reflexionen im vorliegenden Fall zu einer
Überschreitung des Anlagegrenzwerts an OMEN führen könnte (BGr, 9. April
2024, 1C_5/2022, E. 5.4; 13. November 2023, 1C_481/2022, E. 6.4
mit Hinweis). Dies tut die Beschwerdeführerin jedoch vorliegend nicht in
substanziierter Weise. Ihre Rüge erweist sich damit als unbegründet, soweit sie
hinreichend substanziiert wurde.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, eine erhebliche Beeinträchtigung eines Objekts des Bundesinventars
der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) durch die geplante
Mobilfunkantennenanlage könne nicht ausgeschlossen werden. Das Standortgebäude
verfüge über ein ortstypisches Walmdach. Gerade dieses würde mit der
Mobilfunkantenne jedoch empfindlich gestört. In der näheren Umgebung befinde
sich sodann das Einzelelement Ziff. 03, eine zweigeschossige Häuserreihe
aus dem 16. und 17. Jahrhundert. Sie stelle den baulichen Rest des Weilers
Untere Klus mit dem Erhaltungsziel A dar. Der Bau einer Mobilfunkantenne
auf dem Dach des Standortgebäudes widerspreche grundlegend den Schutzzielen des
ISOS (insbesondere dem Erhalt der ortstypischen Walmdächer). Die Walmdächer
würden den Charakter des Quartiers ausmachen und dieses Element sei daher
integral zu erhalten. Das Amt für Raumentwicklung (ARE) habe übersehen, dass
mit dem Bau der strittigen Antennenanlage eine empfindliche Beeinträchtigung
dieses ortstypischen Elements einhergehen würde. Sodann sei in keiner Weise der
Nachweis erbracht worden, dass das Projekt nicht ausserhalb des ISOS-Objekts
hätte realisiert werden können und dass innerhalb des ISOS-Objekts keine
anderen Standorte oder technischen Alternativprojekte mit geringerer
Beeinträchtigung realisierbar wären. Schliesslich hätte die Vorinstanz darlegen
müssen, inwiefern sämtliche verhältnismässigen Projektoptimierungen zugunsten
des ISOS-Objektes ausgeschöpft seien, so wie dies das Grundsatzdokument der
Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) vom 22. Juni 2018
(Mobilfunk und Baudenkmäler) vorsehe.
6.2
Die
Bewilligung einer Mobilfunkanlage stellt – auch innerhalb der Bauzone – eine
Bundesaufgabe im Sinn von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über
den Natur- und Heimatschutz (
NHG) dar, weshalb das NHG und seine
Ausführungserlasse direkt anwendbar sind (BGE 131 II 545 E. 2.2, auch
zum Folgenden und mit weiteren Hinweisen). Damit sind die zuständigen
kantonalen Behörden zur Schonung der in Art. 3 NHG genannten Schutzobjekte
und zur ungeschmälerten Erhaltung und grösstmöglichen Schonung von
Inventarobjekten nach Art. 6 NHG verpflichtet. Durch die Aufnahme eines Objekts
von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in
besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug
von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche
Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG).
Kann bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt, das
in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG aufgeführt ist, erheblich
beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche
Fragen, so verfasst die Eidgenössische Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK)
oder die EKD zuhanden der Entscheidbehörde ein Gutachten. Die Kommission gibt
darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten oder wie es zu schonen ist
(Art. 7 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 1 NHG in Verbindung mit
Art. 23 Abs. 4 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom
16. Januar 1991 [NHV]).
Soweit für die Erfüllung einer Bundesaufgabe der Kanton
zuständig ist, beurteilt die kantonale Fachstelle nach Art. 25 Abs. 2
NHG, ob ein Gutachten der ENHK oder EKD erforderlich ist (Art. 7 Abs. 1
NHG). Im Kanton Zürich ist für den Ortsbildschutz das ARE zuständig (§ 2a
Abs. 1 der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli
1977 [KNHV] und seit 1. August 2025 in Verbindung mit § 3a Abs. 1
KNHV). Art. 7 NHG stellt keine blosse Ordnungsvorschrift dar. Sind die
Voraussetzungen erfüllt, ist eine Begutachtung durch die ENHK bzw. die EKD
vorgeschrieben. Erachtet die Fachstelle ein Gutachten für erforderlich, so sind
die kantonalen Entscheidbehörden verpflichtet, dieses einzuholen. Davon kann
nur abgewichen werden, wenn die Voraussetzungen gemäss Art. 7 Abs. 2
NHG klarerweise nicht vorliegen (BGr, 10. November 2023, 1C_315/2022,
E. 5.3.1; vgl. zum Ganzen BGr, 19. März 2024, 1C_50/2023).
6.3
Das
Baugrundstück liegt im ISOS-Aufnahmeperimeter Hirslanden/Witikon des Ortsbilds
von Zürich und ist Teil des Gebiets Nr. 04,
welchem das Erhaltungsziel C zukommt. Ein Gebiet ist ein
grösstmöglicher Ortsteil, der dank räumlichen, architekturhistorischen oder
regionaltypischen Merkmalen als Ganzheit ablesbar ist. Das Gebiet Nr. 04 wird
wie folgt beschrieben: "E-Strasse: leicht geschwungene Bebauungsachse in
der Falllinie des Hangs sowie Bereich um den F-Platz; meist drei- bis
fünfgeschossige Mehrfamilienhäuser, oft mit Walmdach, einzeln oder in kurzen
Zeilen gereiht, teils mit schmalen Vorgärten, E. 19/1. D. 20 Jh. wenige
kleine Gewerbebauten, 19. Jh., sowie Mehrfamilienhäuser, 2 .H. 20. Jh.".
Das
Erhaltungsziel C bezweckt den Erhalt des Charakters. Es bedeutet, das
Gleichgewicht zwischen Alt- und Neubauten zu bewahren und die den
ursprünglichen Erbauungsgrund illustrierenden und für den Charakter
wesentlichen Elemente integral zu erhalten (Art. 9 Abs. 4 lit. c
der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz vom 13. November 2019 [VISOS]).
6.4
Das ARE
als kantonale Fachstelle gemäss Art. 7 Abs. 1 NHG äusserte sich im
vorinstanzlichen Verfahren zum Bauprojekt im ISOS wie folgt: Der Erhalt des Charakters
einer strassenbegleitenden Bebauung, bestehend aus verschiedenen
Mehrfamilienhäusern entlang der E-Strasse, werde mit der geplanten
Mobilfunkantenne nicht verändert. Insbesondere bleibe die prägende historische
Verbindungsachse entlang der Falllinie des Hangs unverändert erhalten. Die
raumbildende Wirkung, welche von den bestehenden Gebäuden entlang der E-Strasse
ausgehe, werde von der Mobilfunkantenne ebenfalls nicht beeinträchtigt. Der
Charakter des Gebietes bleibe vollumfänglich erhalten. Die Anlage erscheine mit
einer Höhe von rund 2,5 m auf einer Baute mit einer Höhe von insgesamt
etwas mehr als 17,6 m (oberkant Dach) weder als störender Fremdkörper noch
als besonders mächtig. Entsprechend führe die Mobilfunkanlage auch nicht zu
einer unzulässigen Störung oder sonstigen Beeinträchtigung der umliegenden
ISOS-Aufnahmeelemente. Das ARE kam daher zum Schluss, dass die streitbetroffene
Mobilfunkanlage das Gebiet 04 mit Erhaltungsziel C nicht erheblich
beeinträchtige und sich auch keine grundsätzlichen Fragen stellten, weshalb ein
Gutachten im Sinne von Art.7 Abs. 2 NHG durch eine eidgenössische
Kommission nicht erforderlich sei.
6.5
Das von
der Beschwerdeführerin zitierte Grundsatzdokument der EKD vom 22. Juni
2018 "Mobilfunkanlagen und Baudenkmäler" hält fest: Um
Beeinträchtigungen von Denkmälern und ihrer Umgebung durch Mobilfunkanlagen zu
vermeiden, seien alternative Standorte ausserhalb der Schutzobjekte und ihres
Wirkungsbereichs zu evaluieren. Wenn solche Möglichkeiten bestünden, sei ihnen
im Interesse des Denkmalschutzes der Vorzug zu geben. Sei dies nicht möglich,
seien die Interessen der technisch erforderlichen Installation und des Denkmalschutzes
sorgfältig gegeneinander abzuwägen. Diese Prüfung betreffe vor allem Fragen der
Gestalt und Wirkung des Denkmals nach Anbringung einer Mobilfunkanlage. Für die
Schonung der Ortsbilder von nationaler Bedeutung führt das Grundsatzdokument
weiter aus, eine Schonung sei nach gängiger Praxis gegeben, wenn der Nachweis
erbracht werden könne, dass das Projekt nicht ausserhalb des ISOS-Objekts
realisiert werden könne, dass innerhalb des ISOS-Objekts keine anderen
Standorte oder technischen Alternativprojekte mit geringerer Beeinträchtigung
realisierbar seien und dass sämtliche verhältnismässigen Projektoptimierungen
zugunsten des ISOS-Objekts ausgeschöpft seien.
6.6
Das
streitgegenständliche Standortgebäude ist wie weitere Gebäude entlang der E-Strasse
mit dem Hinweis versehen, wonach es sich um strassenraumprägende, meist
viergeschossige Wohn- bzw. Geschäftshäuser handle, die zu Zeilen geschlossen
und um 1900 entstanden seien. Hinweise sind jedoch lediglich wertneutrale
Bezeichnungen für Sachverhalte oder Elemente, die einer Lokalisierung im Ort
bedürfen (vgl. Bundesamt für Kultur [BAK], Erläuterungen zum ISOS, 2021). Dem
Standortgebäude selbst kommt damit im Zusammenhang mit dem ISOS keine besondere
Bedeutung zu. Das in der Nähe befindliche Einzelelement Nr. 03 mit dem
Erhaltungsziel A ist durch eine weitere Häuserzeile – welche in geringem
Mass höher ist als das Standortgebäude – vom strittigen Standortgebäude
entfernt. Dabei steigt die Strasse in Richtung des Einzelelements Nr. 03 leicht
an.
6.7
Wenn das
ARE und ihm folgend die Vorinstanz – letztere nach durchgeführtem, gut
dokumentiertem Augenschein – keinen Bezug zum Einzelelement sehen und
festhalten, dass die Anlage nicht zu einer unzulässigen Störung oder sonstigen
Beeinträchtigung der umliegenden ISOS-Aufnahmeelemente – insbesondere dem
Einzelelement Nr. 03 – führe, ist dies aufgrund der geringen Höhe der
Antenne, der Höhe des Standortgebäudes, der Trennung durch eine leicht höhere
Häuserzeile, der leichten Krümmung und des Anstiegs der Strasse sowie der
Distanz nicht zu beanstanden.
Mobilfunk-Antennenanlagen sind zur Erfüllung ihrer Aufgabe
in der Netzabdeckung auf einen gewissen Radius beschränkt. Die im Ortsbild der
Stadt Zürich im Aufnahmeperimeter Hirslanden/Witikon geplante
Mobilfunk-Antennenanlage kann vorliegend nicht ausserhalb eines ISOS-Objekts
bzw. Ortsbildes realisiert werden, grenzt doch an den Aufnahmeperimeter
Hirslanden/Witikon direkt der nächste Aufnahmeperimeter des Ortsbildes von
Zürich, nämlich Hottingen. Für die Stadt Zürich als ISOS-Objekt Nr. 5800 gemäss
Anhang 1 zur VISOS ist die Realisierung einer Mobilfunk-Antennenanlage
ausserhalb des ISOS-Objekts im Sinn des erwähnten EKD-Grundsatzdokuments
praktisch nicht möglich. Mit dem gewählten Standort der
Mobilfunk-Antennenanlage in einem Gebiet mit dem geringsten Erhaltungsziel C
ist ein Standort mit geringstmöglicher Beeinträchtigung des Ortsbildes von
Zürich gewählt worden. Sodann ist die Mobilfunk-Antennenanlage mit ihrer
geringen Höhe auf dem beinahe 17,6 m hohen Standortgebäude zurückhaltend
dimensioniert. Der Erhalt des Charakters einer strassenbegleitenden Bebauung,
bestehend aus verschiedenen Mehrfamilienhäusern, wird durch die
Mobilfunk-Antennenanlage in diesem Ausmass ebenfalls nicht beeinträchtigt.
Insbesondere die prägende historische Verbindungsachse bleibt entlang der
Falllinie des Hangs, wie von der Vorinstanz und dem ARE festgestellt,
unverändert erhalten. Die geringe Dimension der geplanten Antenne auf dem
grossen Standortgebäude vermag auch dem gebietstypischen Walmdach seine Wirkung
nicht zu nehmen. Das Walmdach bleibt weiterhin klar erkennbar. Eine
Beeinträchtigung des Strassenbildes, welches oft – jedoch auch nicht
durchgehend – Walmdächer aufweist, ist nicht ersichtlich. Wenn daher sowohl das
ARE als auch die Vorinstanz davon ausgehen, dass die Anlage aufgrund ihrer Höhe
weder als störender Fremdkörper noch als besonders mächtig erscheint, ist
dieser Auffassung zuzustimmen. Demgemäss sind die Bestimmungen des Natur- und
Heimatschutzgesetzes eingehalten und ist eine Begutachtung durch die ENHK bzw. die
EKD mangels einer erheblichen Beeinträchtigung im Sinn von Art. 7 Abs. 2
NHG nicht erforderlich.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
8.
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine
Parteientschädigung steht ihr nicht zu. Hingegen ist sie zu verpflichten, der
Beschwerdegegnerin 1 eine solche auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    265.--
Zustellkosten,
Fr. 4'265.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine
Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);
d)    das Bundesamt für Kultur (BAK).