zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00208 · 2021-01-14 · de

Schutzverordnung | Moorschutz: Pufferzonen. Entscheidend ist, ob die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Pufferzonen geeignet und erforderlich sind, um eine moorschutzverträgliche Nutzung des an das Flachmoor angrenzenden Gebiets sicherzustellen, d.h. die Moorbiotope vor einer Gefährdung durch umgebende Nutzungen und den davon ausgehenden Belastungen zu schützen. Dies ist im Folgenden zu prüfen. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist somit auch im Bereich der Schutzmassnahmen für Moore und Moorlandschaften von nationaler Bedeutung zu beachten. Art. 78 Abs. 5 BV räumt dem Schutz von Mooren jedoch "absoluten Vorrang" ein und belässt keinen Raum für eine Abwägung mit anderen Interessen im Einzelfall. Aufgrund des absoluten Vorrangs des Moorschutzes gemäss Art. 78 Abs. 5 BV hat der Verfassungsgeber die Interessenabwägung zwischen dem Moorschutz und allfälligen entgegenstehenden Interessen somit bereits dahingehend vorgenommen, dass der Moorschutz Vorrang geniesst (E. 7.3.1). Wie vom Baurekursgericht zutreffend festgehalten, verwendete die Baudirektion als Hilfsmittel zur Bestimmung der Pufferzonenbreiten den genannten Pufferzonen-Schlüssel. Das Verfahren zur Ermittlung ökologisch ausreichender Pufferzonen wird zufolge dieses Leitfadens in drei Stufen ausgeführt. Zuerst wird eine Gesamtbeurteilung der Gefährdungssituation des Moorbiotops vorgenommen. In der zweiten Stufe werden Nährstoff-Pufferzonen anhand eines Schlüssels ermittelt, auf ihre Plausibilität überprüft, bei Problemfällen neu beurteilt und schliesslich an die lokalen Gegebenheiten angepasst. Hierbei kommen zur Beurteilung des Randbereichs der Moorvegetation und der daran angrenzenden Fläche sogenannte Protokollblätter zum Einsatz. Die dritte Stufe dient der Erfolgskontrolle. Das BUWAL (heute BAFU) betrachtet den Schlüssel als verbindliche Wegleitung für die Kantone bei der Ausscheidung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen. Für die Gerichte ist der Pufferzonen-Schlüssel an sich nicht verbindlich. Indessen ist eraufgrund des darin zum Ausdruck gelangenden Fachwissens geeignet, einen sachgemässen und rechtsgleichen Vollzug sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht wird daher in der Regel keinen Anlass haben, von den Vorgaben des Pufferzonen-Schlüssels wesentlich abzuweichen (E. 7.3.3).Da im vorliegenden Verfahren keine Protokollblätter eingereicht wurden, ist eine Überprüfung der strittigen Pufferzonen auch nicht anhand der Akten möglich. Aufgrund dieser Ausgangslage können die Festlegungen der Beschwerdegegnerin nicht nachvollzogen werden (E. 7.3.7). Teilweise Gutheissung und Rückweisung im Sinne der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 14.01.2021 VB.2019.00208
Zurich Verwaltungsgericht 14.01.2021 VB.2019.00208
Zurigo Verwaltungsgericht 14.01.2021 VB.2019.00208

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00208
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00208
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.01.2021
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Schutzverordnung
Moorschutz: Pufferzonen.
Entscheidend ist, ob die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Pufferzonen geeignet und erforderlich sind, um eine moorschutzverträgliche Nutzung des an das Flachmoor angrenzenden Gebiets sicherzustellen, d.h. die Moorbiotope vor einer Gefährdung durch umgebende Nutzungen und den davon ausgehenden Belastungen zu schützen. Dies ist im Folgenden zu prüfen. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist somit auch im Bereich der Schutzmassnahmen für Moore und Moorlandschaften von nationaler Bedeutung zu beachten. Art. 78 Abs. 5 BV räumt dem Schutz von Mooren jedoch "absoluten Vorrang" ein und belässt keinen Raum für eine Abwägung mit anderen Interessen im Einzelfall. Aufgrund des absoluten Vorrangs des Moorschutzes gemäss Art. 78 Abs. 5 BV hat der Verfassungsgeber die Interessenabwägung zwischen dem Moorschutz und allfälligen entgegenstehenden Interessen somit bereits dahingehend vorgenommen, dass der Moorschutz Vorrang geniesst (E. 7.3.1).
Wie vom Baurekursgericht zutreffend festgehalten, verwendete die Baudirektion als Hilfsmittel zur Bestimmung der Pufferzonenbreiten den genannten Pufferzonen-Schlüssel. Das Verfahren zur Ermittlung ökologisch ausreichender Pufferzonen wird zufolge dieses Leitfadens in drei Stufen ausgeführt. Zuerst wird eine Gesamtbeurteilung der Gefährdungssituation des Moorbiotops vorgenommen. In der zweiten Stufe werden Nährstoff-Pufferzonen anhand eines Schlüssels ermittelt, auf ihre Plausibilität überprüft, bei Problemfällen neu beurteilt und schliesslich an die lokalen Gegebenheiten angepasst. Hierbei kommen zur Beurteilung des Randbereichs der Moorvegetation und der daran angrenzenden Fläche sogenannte Protokollblätter zum Einsatz. Die dritte Stufe dient der Erfolgskontrolle. Das BUWAL (heute BAFU) betrachtet den Schlüssel als verbindliche Wegleitung für die Kantone bei der Ausscheidung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen. Für die Gerichte ist der Pufferzonen-Schlüssel an sich nicht verbindlich. Indessen ist er aufgrund des darin zum Ausdruck gelangenden Fachwissens geeignet, einen sachgemässen und rechtsgleichen Vollzug sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht wird daher in der Regel keinen Anlass haben, von den Vorgaben des Pufferzonen-Schlüssels wesentlich abzuweichen (E. 7.3.3).
Da im vorliegenden Verfahren keine Protokollblätter eingereicht wurden, ist eine Überprüfung der strittigen Pufferzonen auch nicht anhand der Akten möglich. Aufgrund dieser Ausgangslage können die Festlegungen der Beschwerdegegnerin nicht nachvollzogen werden (E. 7.3.7).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung im Sinne der Erwägungen.
Stichworte:
ERFORDERLICHKEIT
FLACHMOOR
HOCHMOOR
HOCHMOORVERORDNUNG
LEGITIMATION
MOORSCHUTZ
PUFFERZONE
SACHVERHALTSABKLÄRUNG
TEILENTSCHEID
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 92 BGG
Art. 93 BGG
Art. 78 Abs. 5 BV
Art. 18a NHG
Art. 23a NHG
§ 19 Abs. 1 lit. a VRG
§ 19a Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2019.00208
Urteil
der 1. Kammer
vom
14. Januar 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Ersatzrichterin Nicole Tschirky,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
9
Beschwerdeführende (A, B, C, D, E, F, G, Verband H, I [vertreten durch X],
und J,
alle vertreten durch lic.
iur. K,
Beschwerdeführende,
gegen
Baudirektion
Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    Politische
Gemeinde Zürich, vertreten durch Stadtrat von Zürich,
2.    Politische
Gemeinde Regensdorf, vertreten durch Gemeinderat Regensdorf,
3.    Politische
Gemeinde Rümlang, vertreten durch Gemeinderat Rümlang,
4.    WWF
Schweiz,
5.    Zürcher
Vogelschutz ZVS/ BirdLife Zürich,
6.    Pro
Natura Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Schutzverordnung,
hat sich ergeben:
I.
Die
Baudirektion Kanton Zürich erliess am 18. August 2018 eine Änderung der
Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 16. Dezember 2003 in den
Gebieten Allmend, Ost- und Nordufer Katzensee (Anpassung von
Zonenabgrenzungen).
II.
Gegen diesen
Entscheid erhoben A, B, C, D, E, F, G, der Verband H und J mit Eingabe vom
5. September 2018 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Mit
Verfügung vom 8. Oktober 2018 wurden die Verbände WWF Zürich,
BirdLife Zürich und Pro Natura Zürich beigeladen. Mit Entscheid vom 28. Februar
2019 trat das Baurekursgericht auf den Rekurs der Rekurrierenden 6, 7 und
8 nicht ein. Der Rekurs der übrigen Rekurrierenden wurde teilweise gutgeheissen
und die Änderung der Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 18. April
2018 insoweit aufgehoben, als auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. 01, 02
(beide Stadt Zürich) und Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) Naturschutzumgebungszonen IIA
ausgeschieden wurden. Die Sache wurde zum neuen Entscheid an die Baudirektion
Kanton Zürich zurückgewiesen mit dem Auftrag, für diese Bereiche mit dem Pufferzonen-Schlüssel
im Einklang stehende Naturschutzumgebungszonen IIA auszuscheiden. Im
Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde.
III.
Dagegen erhoben
A, B, C, D, E, F, G, der Verband H (Verband H) und J am 28. März
2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellten folgende Anträge:
''l.    Es sei der Entscheid
R4.2018.00131 des Baurekursgerichts des Kantons Zürich vom 28. Februar
2019 aufzuheben.
2.    Soweit sie sich auf den Entscheid R4.2018.00131
auswirken, seien der Beschluss RRB Nr. 769/2015 des Regierungsrates vom 19. August
2015 und der Beschluss RRB Nr. 1406/2009 des Regierungsrates vom 9. September
2009 aufzuheben.
3.    Es sei die Verordnung über den Schutz der Katzenseen
(Änderung vom 18. April 2018) aufzuheben und die Pufferzonen IIA
seien wie folgt festzulegen:
3a.  Es sei auf der Parzelle 016
eine Pufferzone IIA von 6 m (inkl. Weg) auszuscheiden.
3b.  Es sei auf der
Parzelle 07 zur Schliessung der Lücke der mit "Verordnung über den
Schutz der Katzenseen Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten mit
überkommunaler Bedeutung in Regensdorf, Rümlang und Zürich (vom 16. Dezember
2003)" [nachfolgend: Verordnung-2003] geschaffenen Pufferzonen IIA
eine Pufferzone IIA auszuscheiden.
4.    Eventualiter seien zusätzlich zu den Anträgen 3a
und 3b auf den Parzellen 01, 02, 03, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012, 013, 014,
015 und 016 und Pufferzonen IIA auszuscheiden, welche zusammen mit den bestehenden
Pufferzonen IIA der Verordnung-2003 bzw. der teilweise als Pufferzone zu
qualifizierenden Naturschutzzone (Katzensee Nord) die Gesamtbreite von 18 m (4a),
eventualiter eine durch das Gericht zu ermittelnden Gesamtmaximalbreite (4b),
nicht überschreiten, wobei die neu zu ermittelnden Grenzen der Pufferzone IIA
soweit möglich zugunsten der ackerbaulichen Nutzung an den Parzellengrenzen
auszurichten seien.
5.    Subeventualiter sei anstelle der Anträge 4a/b
ab einer allfälligen Gesamt-Pufferzonenbreite von 15 m bzw. ab den bereits
bestehenden Pufferzonen IIA der Verordnung-2003 bis zu einer durch das
Gericht zu ermittelnden Gesamtmaximalbreite die bodenschonende und/oder
extensive Bewirtschaftung zuzulassen.
6.    Subsubeventualiter seien der Entscheid R4.2018.00131
und - soweit sie sich auf diesen auswirken - die Beschlüsse Nr. 769/2015
und Nr. 1406/2009 samt Verordnung-2018 mit Ausnahme der Anträge 3a
und 3b aufzuheben und die Sache zur Neufestlegung an die zu bestimmende
Vorinstanz zurückzuweisen.
7.    Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegnerin.
8.    Eventualiter sei die
Gerichtsgebühr des vorinstanzlichen Verfahrens R4.2018.00131 auf CHF 5'000,
subeventualiter auf CHF 7'000 herabzusetzen.''
Das
Baurekursgericht schloss am 11. April 2019 ohne weitere Bemerkungen auf
Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte mit Eingabe vom 13. bzw.
14. Mai 2019, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf diese einzutreten
sei. A, B, C, D, E, F, G, der Verband H und J hielten in ihrer Replik vom
26. Juni 2019 an ihren in der Beschwerde gestellten Anträgen
vollumfänglich fest. Auch die Baudirektion hielt in ihrer Duplik vom 14. bzw.
16. August 2019 an den in der Beschwerdeantwort gestellten Anträgen fest.
Am 21. September 2019 reichten A, B, C, D, E, F, G, der Verband H und
J eine weitere Stellungnahme und am 7. Juni 2020 eine Noveneingabe ein.
Die Baudirektion reichte dazu mit Eingabe
vom
25. bzw. 26. Juni 2020 eine Stellungnahme ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs.  1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
Die Beschwerdegegnerin ersuchte um die Bekanntgabe der
Besetzung.
Die Besetzung ist aus dem Rubrum ersichtlich. Eine
vorgängige Bekanntgabe erfolgt praxisgemäss nicht. Zu beachten ist, dass die
Kenntnis der personellen Zusammensetzung der entscheidenden Behörde den
Betroffenen in die Lage versetzen soll, allfällige Ausstandsgründe (vgl. § 5a
VRG) geltend zu machen. Von dieser Zwecksetzung her ist es bedeutsam, dass der
Betroffene schon bei Einreichung seines Gesuchs oder Rechtsmittels die
personelle Besetzung der entscheidenden Behörde in Erfahrung bringen kann.
Dabei genügt es, dass er sich aufgrund allgemeiner Publikationen über die
Zusammensetzung der entscheidenden Behörde informieren kann. Das gilt selbst in
jenen Fällen, in welchen die betreffende Behörde mehr Mitglieder als der
Spruchkörper umfasst, welcher im Einzelfall entscheidet: selbst in derartigen
Fällen ist die Behörde nicht verpflichtet, zum Voraus die Mitwirkenden bekannt
zu geben. Vielmehr ist es dem Betroffenen zuzumuten, aufgrund der allgemein
zugänglichen Informationen über die Zusammensetzung der Gesamtbehörde
vorsorglich ein Ablehnungsbegehren gegen Behördenmitglieder zu stellen, die
möglicherweise über seine Beschwerde entscheiden werden (vgl. BGE 117 Ia 322).
Die Namen der ordentlichen Richterinnen und Richter der 1. Abteilung sowie jene
der Ersatzmitglieder sind auf der Homepage des Verwaltungsgerichts ersichtlich
(www.zh.ch/de/gerichte-notariate/verwaltungsgericht/organisation-des-verwaltungsgerichts.html).
3.
Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch
die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 [PBG]).
3.1
Die
Beschwerdeführenden 1, 2, 3, 4, 5 und 9 sind als Eigentümer bzw. Pächter
von Grundstücken von der mit der angefochtenen Verordnung festgesetzten
Naturschutzumgebungszone IIA und den damit verbundenen
Nutzungsbeschränkungen betroffen und damit ohne Weiteres zur
Rechtsmittelerhebung legitimiert. Auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1,
2, 3, 4, 5 und 9 ist daher einzutreten.
3.2
Die
Legitimation des Beschwerdeführers 8 wird auch im Beschwerdeverfahren mit
der egoistischen Verbandsbeschwerde begründet. Sämtliche Mitglieder des Verbandes H,
zumindest aber diejenigen in einer Fahrdistanz von 15 km, seien
potenzielle Pächter und Eigentümer von Grundstücken, die von der angefochtenen
Verordnung erfasst würden. Diese hätten ein schutzwürdiges ökonomisches,
rechtliches und zumindest ideelles aktuelles Interesse am Erhalt möglichst
vieler ackerbaulich nutzbarer Flächen. Alle Mitglieder, die als Bewirtschafter
der betroffenen Parzellen mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit in Frage
kommen würden, seien von der Verordnung virtuell betroffen.
3.2.1
Der Beschwerdeführer 8 hat am
vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und macht im Beschwerdeverfahren
geltend, dass das Baurekursgericht auf seinen Rekurs hätte eintreten müssen.
Damit liegt die Beschwerdelegitimation für das vorliegende Verfahren unabhängig
vom Rechtsschutzinteresse in der Sache selbst vor (BGE 138 I 61 E. 2;
BGE 118 Ib 26 E. 4; VGr, 29. Januar 2015,
VB.2014.00472, E. 1.2; 23. August 2012, VB.2012.00342, E. 1.2;
Martin Bertschi,
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Im
vorliegenden Verfahren ist zu prüfen, ob das Nichteintreten berechtigt war. Ist
– wie vorliegend – ein Nichteintretensentscheid angefochten, beschränkt sich
die Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts vorerst auf die Frage, ob die
Behörde das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat
(Martin Bertschi,
Kommentar VRG,
§§ 19–28a N. 58; VGr,
10. Januar 2019, VB.2018.00660, E. 1.2).
3.2.2
Ein Verband, der als juristische Person konstituiert ist, kann zur Wahrung
der eigenen Interessen Beschwerde führen (BGE 142 II 80 E. 1.4.2 mit
Hinweisen). Ein Verband kann aber auch mit einer sog. "egoistischen
Verbandsbeschwerde" die Interessen der Mehrheit oder einer Grosszahl
seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren Wahrung zu seinen
statutarischen Aufgaben gehört und eine Vielzahl seiner Mitglieder ihrerseits
beschwerdebefugt wären (vgl. zum Ganzen BGE 142 II 80 E. 1.4.2 mit
Hinweisen).
3.2.3
Alle Anträge der Beschwerdeführenden betreffen Bestimmungen, die mit
der Gebietsausscheidung untrennbar verbunden sind. Materiell enthält die
Verordnung Schutzmassnahmen für ein bestimmtes Gebiet: Sie stellt die
Katzenseen und die
umgebende Landschaft unter
Schutz und gliedert das Schutzgebiet in verschiedene Zonen. Solche
Schutzanordnungen wurden vom Bundesgericht wegen der Konkretheit der Regelung
als
Allgemeinverfügung
bzw. als
Nutzungsplan
i.S.v.
Art. 33 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979
(RPG) qualifiziert (vgl. BGr, 12. November 2002, 1A.143/2002, E. 1.2,
mit weiteren Hinweisen).
Demnach stellen diese wie Zonenpläne zwischen
Rechtssatz und Verfügung stehende Anordnungen dar, auf welche teilweise die für
generell-abstrakte Normen geltenden teilweise die für Verfügungen massgebenden
Grundsätze anzuwenden sind.
Wichtiger als die Frage nach der Rechtsnatur ist jedoch,
wie Schutzverordnungen verfahrensrechtlich und hinsichtlich ihrer rechtlichen
Wirkungen behandelt werden. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
gelangen auch auf Nutzungspläne die Regeln über die Einzelaktanfechtung im Sinn
von
Art. 82
des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zur Anwendung (
BGE
117 Ia 302 E. 3
mit Hinweisen). In § 19 Abs. 1 lit. a VRG werden
raumplanungsrechtliche Festlegungen ausdrücklich als anfechtbare Anordnungen
genannt. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass
raumplanungsrechtliche Festlegungen prozessual nicht wie Erlasse, sondern
(weiterhin) wie Verfügungen zu behandeln sind (vgl.  Weisung de
s
Regierungsrats
zum Gesetz
über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April 2009, ABl 2009, S. 847 ff.,
956; Alain Griffel, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher
Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2010, S. 48). Legitimiert sind somit nur
gegenwärtige Eigentümer oder Pächter von Liegenschaften, die von der
Planungsmassnahme aktuell betroffen sind. Eine virtuelle Betroffenheit genügt
nicht, so dass die Beschwerdebefugnis für potenzielle Grundstücksnutzer ausser
Frage steht (BGE 117 Ia 302 E. 3, 112 Ia 90 E. 3). Es ist daher weder
eine Mehrheit noch eine Grosszahl der Mitglieder des Beschwerdeführers 8
zum Rekurs bzw. zur Beschwerde berechtigt. Zudem ist der Beschwerdeführer 8
auch nicht in seinen eigenen Interessen berührt.
Nach dem Gesagten ist das Baurekursgericht zu Recht auf den
Rekurs des Beschwerdeführers 8 nicht eingetreten. Seine dagegen gerichtete
Beschwerde ist daher abzuweisen.
3.3
Zur
Legitimation der Beschwerdeführerin 6 und des Beschwerdeführers 7
fehlen Ausführungen in der Beschwerdeschrift (
vgl. zur Substanziierung: Martin Bertschi,
Kommentar
VRG,
§ 21 N. 38, mit
Hinweisen)
. Aus der
Replik vom 26. Juni
2019 und
dem vorinstanzlichen Verfahren ergibt sich, dass keine
unmittelbare Betroffenheit als Eigentümer oder Pächter vorliegt. Das
Baurekursgericht ist daher zu Recht auch auf den Rekurs der Beschwerdeführerin 6
und des Beschwerdeführers 7 mangels Betroffenheit nicht eingetreten. Deren
Beschwerde ist aus diesem Grund abzuweisen.
4.
Mit Verfügung vom 16. Dezember 2003 erliessen die
Baudirektion und die Volkswirtschaftsdirektion die Verordnung über den Schutz
der Katzenseen. Mit Regierungsratsbeschlüssen Nrn. 763/2005 und 1406/2009
wurden die hiergegen erhobenen Rekurse teilweise gutgeheissen. Mit RRB Nr. 1406/2009
wurde die Baudirektion beauftragt, die Pufferzonen in den Bereichen
Allmend, Ostufer und Nordufer des Katzensees gemäss den Richtlinien des
Bundesamts für Umwelt (BAFU) zur Ausscheidung von ökologisch ausreichenden
Pufferzonen gemäss Pufferzonen-Schlüssel festzulegen und im Bereich des
Objekts Pösch die Abgrenzung der Naturschutzzone I anzupassen. Mit
Verfügung vom 12. März 2014 wurde von der Baudirektion die Anpassung
vorgenommen. Mit RRB Nr. 769/2015 wurde ein gegen diese Verfügung
erhobener Rekurs teilweise gutgeheissen. Die angefochtene Verordnung wurde mit
Bezug auf die Gebiete Allmend, Ostufer Katzensee, Nordufer Katzensee aufgehoben
und die Sache im Sinn der Erwägungen zu zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen
und zum neuen Entscheid an die Baudirektion zurückgewiesen. Im Übrigen wurde
der Rekurs abgewiesen. Am 18. August 2018 erliess die Baudirektion Kanton
Zürich eine Änderung der Verordnung über den Schutz der Katzenseen in den
Gebieten Allmend, Ost- und Nordufer Katzensee (Anpassung von Zonenabgrenzungen).
Mit Entscheid vom 28. Februar
2019 trat das Baurekursgericht auf den dagegen gerichteten Rekurs der
Beschwerdeführenden 6, 7 und 8 nicht ein. Der Rekurs der übrigen
Beschwerdeführenden wurde teilweise gutgeheissen und die Änderung der
Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 18. April 2018 insoweit
aufgehoben, als auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. 01, 02 (beide Stadt
Zürich) und Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) Naturschutzumgebungszonen IIA
ausgeschieden wurden. Die Sache wurde zum neuen Entscheid an die Baudirektion
Kanton Zürich zurückgewiesen mit dem Auftrag, für diese Bereiche mit dem
Pufferzonen-Schlüssel im Einklang stehende Naturschutzumgebungszonen IIA
auszuscheiden. Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wurde.
Dagegen erhoben
die Beschwerdeführenden Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten
unter anderem, den Entscheid des
Baurekursgerichts des Kantons Zürich
vom 28. Februar 2019 aufzuheben und – soweit sie sich auf diesen Entscheid
auswirken würden – seien auch der Beschluss RRB Nr. 769/2015 des
Regierungsrats vom 19. August 2015 und der Beschluss RRB Nr. 1406/2009
des Regierungsrats vom 9. September 2009 aufzuheben.
4.1
Zunächst
ist prüfen, ob es sich beim angefochtenen Entscheid des Baurekursgerichts vom
28. Februar 2019 um einen Teil- oder um einen Zwischenentscheid handelt.
4.1.1
Nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG
richtet sich die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden
sinngemäss nach den Art. 91–93 BGG. Gemäss Art. 92 BGG können
selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und
über Ausstandsbegehren im Anschluss an ihre Eröffnung angefochten werden; eine
spätere Beschwerde ist ausgeschlossen. Gegen andere selbständig eröffnete Vor-
und Zwischenentscheide ist nach Art. 93 Abs. 1 BGG die Beschwerde nur
zulässig, wenn sie entweder einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken
können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Bei der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG hat das
Verwaltungsgericht grundsätzlich die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 91–93
BGG zu beachten (VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387, E. 1.1.1; 28. Februar
2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2). Nach dem Wortlaut von § 19a Abs. 2
VRG richtet sich die Anfechtung von Zwischenentscheiden allerdings lediglich
"sinngemäss" nach Art. 91–93 BGG. Dies lässt dem
Verwaltungsgericht bis zu einem gewissen Grad Raum für eine eigenständige
Auslegung von § 19a Abs. 2 VRG, der trotz des darin enthaltenen
Verweises auf Bundesrecht eine kantonalrechtliche Bestimmung darstellt. Deshalb
kann sich im Rahmen der Anwendung von § 19a Abs. 2 VRG unter
Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen, der vor
Bundesgericht nach Art. 91–93 BGG nicht angefochten werden könnte (vgl.
Alain Griffel, Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, S. 52; Martin
Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 8 ff.).
4.1.2
Ein Rückweisungsentscheid gilt grundsätzlich als Zwischenentscheid, der nur
unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden
kann (BGE 133 V 477 E. 4.2). Verbleibt jedoch der unteren Instanz, an die
die Sache zurückgewiesen wurde, kein Entscheidungsspielraum und dient die
Rückweisung nur noch der Umsetzung des von der oberen Instanz Angeordneten,
handelt es sich um einen Endentscheid (BGE 135 V 141 E. 1.1; 134 II 124 E. 1.3).
Davon ist nicht auszugehen, wenn die untere Behörde ergänzende
Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat (BGr, 27. März 2009, 2C_258/2008, E. 3.3;
VGr, 27. Juni 2012, SB.2010.00149, E. 1.1). In einem Entscheid kann
jedoch auch eine definitive Beurteilung und damit ein Teilentscheid für ein
Grundstück vorliegen, während ein Rückweisungs- und damit Zwischenentscheid für
ein anderes Grundstück vorliegt (vgl. dazu BGr, 28. Januar 2008,
1C_290/2007, E. 2).
4.1.3
Das Baurekursgericht hat die
Änderung der
Verordnung über den Schutz der Katzenseen vom 18. April 2018 insoweit
aufgehoben, als auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. 01, 02 (beide Stadt
Zürich) und Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) Naturschutzumgebungszonen IIA
ausgeschieden wurden. Bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 hat es
den Rekurs abgewiesen. Damit liegt bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 04
und 05 eine definitive Beurteilung und damit ein Teilentscheid vor, während
bezüglich der anderen Grundstücke ein Zwischenentscheid vorliegt.
Da in der Zwischenzeit in dieser Sache drei bzw. vier
Rückweisungsentscheide ergangen sind, die Baudirektion aufgrund des
Rückweisungsentscheids des Baurekursgerichts vom 28. Februar 2019
bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 (beide Stadt Zürich) und
Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) mit dem Pufferzonen-Schlüssel im Einklang stehende
Naturschutzumgebungszonen IIA festzulegen hat und die Baudirektion und die
Volkswirtschaftsdirektion die Verordnung über den Schutz der Katzenseen bereits
am 16. Dezember 2003 erlassen haben, rechtfertigt es sich im vorliegenden
Fall ausnahmsweise, auf die Beschwerde auch bezüglich der übrigen Rügen
einzutreten. Angesichts der Verfahrensdauer erscheint es rechtstaatlich
unzumutbar, die Parteien auf die Anfechtung des Endentscheids zu verweisen
(vgl. BGE 136 II 165 E. 1.2; VGr, 12. Mai 2016, VB.2016.00009, E. 1.2;
21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 1.3.2; 28. Februar 2013,
VB.2012.00558, E. 1.2.2; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 8 ff.).
4.2
Es ist
daher weiter zu prüfen, ob es sich bei den Entscheiden des Regierungsrats
RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und RRB Nr. 1406/2009
vom 9. September 2009 insoweit um Zwischenentscheide handelt, als die
Beschwerdeführenden im vorliegenden Verfahren Anträge stellen. Bezüglich
der weiteren vom Perimeter der Verordnungsänderung vom 18. April 2018
erfassten Grundstücke, d.h. Allmend Westseite (Kat.-Nrn. 06, 07, 08, 09,
010, 011), Ostufer Katzenseen (Kat.-Nrn. 012, 013, 014, 015) sowie
Nordufer Katzenseen (Kat.-Nr. 016 Regensdorf) ist das Baurekursgericht
bezüglich Eignung und Erforderlichkeit auf den Rekurs nicht eingetreten. Die
Rückweisung mit RRB Nr. 769/2015 sei zwecks Neufestsetzung der Pufferzonen gemäss
den Vorgaben von RRB Nr. 1406/2009 erfolgt. Daran sei das Baurekursgericht
als nunmehr sachlich zuständige Rekursinstanz im vorliegenden Verfahrensgang
gebunden.
4.2.1
Die Baudirektion hält dazu in der Duplik vom 14. August 2019 fest,
dass der Regierungsrat in RRB Nr. 769/2015 eine auch für das vorliegende
Verfahren wesentliche Differenzierung vorgenommen habe: Zum einen habe er
explizit beanstandet, dass die mit Verfügung vom 12. März 2014
festgelegten Pufferzonen von 72 m bzw. 108 m im Bereich Allmend,
Nordufer und Ostufer weder den berechneten Breiten gemäss dem Schlüssel des
Bundes entsprochen hätten, noch dargetan werde, weshalb es derart breite Pufferzonen brauche.
Unklar sei sodann, weshalb im Bereich Allmend bei den Grundstücken Kat.-Nrn. 04
und 05 ein "Pufferstreifen" festgesetzt worden sei; dieser sei weder
vom Regierungsrat in seinem Rekursentscheid RRB 1406/2009 gefordert worden noch
sehe eine andere Grundlage einen solchen vor. Diese Aussagen hätten die
folgenden Grundstücke betroffen (vgl. Detailpläne Nrn. 6, 7 und 8 der
Verordnungsänderung vom 12. März 2014): Allmend Westseite Grundstück Kat.-Nr. 01;
Allmend Südseite Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05; Ostufer Katzenseen
Grundstück Kat.-Nr. 02; Nordufer Katzenseen Grundstück Kat.-Nr. 03.
Zum andern habe der Regierungsrat bezüglich der weiteren im Perimeter gelegenen
Grundstücke allgemein auf das Verhältnismässigkeitsprinzip verwiesen, dessen
Anwendung unterlassen worden sei. Obwohl er grundsätzlich die verbindliche
Anwendung des von den Bundesbehörden entwickelten Pufferzonen-Schlüssels bejaht
habe, habe er deshalb die Sache auch bezüglich dieser Flächen an die Vorinstanz
zurückgewiesen.
Die mit RRB 769/2015 geforderten Prüfungen
(Verhältnismässigkeit, Übereinstimmung mit Pufferzonen-Schlüssel, Tragbarkeit)
sei daher korrekterweise im gesamten gemäss diesem Regierungsratsbeschluss
strittigen Perimeter erfolgt. Die Baudirektion habe für den ganzen Perimeter
betriebsbezogen die Tragbarkeit der Festlegungen geprüft. Da die Tragbarkeit im
ganzen Perimeter für jeden der betroffenen Betriebe vorgelegen habe, habe die Baudirektion
die Zonen gleich festgelegt wie schon im Jahr 2014. Auch bezüglich der vom
Regierungsrat explizit erwähnten und diskutierten Einzelflächen seien aufgrund
ergänzender Abklärungen die gleichen Festlegungen getroffen worden wie im Jahr
2014.
4.2.2
Wenn die untere Behörde ergänzende Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen hat,
liegt grundsätzlich kein Teilentscheid, sondern ein Zwischenentscheid vor.
Daran ändert nichts, wenn die rückweisende Behörde bestimmte Fragen verbindlich
beantwortet hat (BGr, 27. März 2009, 2C_258/2008, E. 3.3; VGr,
27. Juni 2012, SB.2010.00149, E. 1.1; Martin Bertschi, Kommentar VRG,
§ 19a N. 65). Es handelt sich somit bei den Entscheiden des
Regierungsrats RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und
RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009 bezüglich aller
Grundstücke, für welche im vorliegenden Verfahren Anträge gestellt werden,
um Zwischenentscheide.
4.2.3
Die Qualifikation als Zwischenentscheid bedeutet aber nur, dass der
Rückweisungsentscheid nicht in Rechtskraft erwächst, sondern noch zusammen mit
dem Endentscheid angefochten werden kann (Art. 93 Abs. 3 BGG; BGr, 3. Juni
2015, 1C_123/ 2015, E. 3 und 4). Dagegen sind Rückweisungsentscheide für
das weitere Verfahren grundsätzlich verbindlich, und zwar sowohl für die erste
Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, als auch im zweiten Umgang
für das Gericht, das den Rückweisungsentscheid erlassen hat (BGE 133 V 477 E. 5.2.3
S. 484; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 VRG N. 14 ff.).
Die sachliche Reichweite der Bindung ergibt sich aus Dispositiv und Begründung
des Rückweisungsentscheids (BGr, 20. Januar 2016, 2C_570/2015, E. 1.2–1.8).
Das Verwaltungsgericht ist an die Rückweisungsentscheide
RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September
2009 nicht gebunden und kann daher über die von den Beschwerdeführenden
gestellten Anträge im vorliegenden Verfahren grundsätzlich befinden.
Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass Gegenstand eines
Rechtsmittelverfahrens nur sein kann, was Gegenstand des angefochtenen
Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (VGr, 20. September
2018, VB.2018.00136, E. 2.1). Gegenstände, über welche die erste Instanz
nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der
Rechtsmittelinstanzen; sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der
erstinstanzlich verfügenden Behörde eingegriffen (vgl. Martin Bertschi,
Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45). Ausgangspunkt für
die Bestimmung des Streitgegenstands ist das Anfechtungsobjekt, in dessen
Rahmen die Parteien mit ihren Anträgen den Streitgegenstand festlegen (BGE 136
II 457 E. 4.2; Marin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 44). Der Streitgegenstand kann sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens
verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich verändern (BGE 136
II 457 E. 4.2).
Die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02, 04, 05 06, 07, 01, 08,
09, 010, 011, 012, 013, 014 und 015 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 016 und 03
(Regensdorf), bezüglich welcher im vorliegenden Verfahren Anträge gestellt
werden, bildeten Gegenstand der regierungsrätlichen Rückweisungsentscheide
(Regierungsratsentscheid RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 und
Regierungsratsentscheid RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009,
vgl. dazu auch Duplik der Baudirektion, Amt für Landschaft und Natur, vom
14. August 2019). Ob die einzelnen Rügen von den Beschwerdeführenden
jeweils rechtzeitig vorgebracht wurden, ist im Rahmen der nachfolgenden
Erwägungen zu prüfen.
4.3
Im
Ergebnis ist im vorliegenden Fall auf die Anträge der Beschwerdeführenden
einzutreten. Der Vollständigkeit halber ist darauf hinzuweisen, dass sich der
Entscheid RRB 763/2005 vom 1. Juni 2005 nicht bei den Akten befindet.
Gemäss RRB Nr. 1406/2009 vom 9. September 2009 seien in diesem
Entscheid gewisse Pufferzonen IIA bestätigt worden. Dieser Entscheid sei
bezüglich der bestätigten Pufferzonen mangels Weiterzugs in Rechtskraft
erwachsen, was auch von den Beschwerdeführenden nicht bestritten wird.
5.
Die Baudirektion führt weiter aus, dass die
Beschwerdeführenden den Entscheid RRB 1406/2009 vom 9. September 2009
unmittelbar nach dessen Eröffnung hätten anfechten müssen. Zudem hätten die
Beschwerdeführenden den Entscheid RRB Nr. 769/2015 vom 19. August
2015 an das Verwaltungsgericht weiterziehen müssen. Die Vorbringen im
vorliegenden Verfahren seien verspätet.
5.1
Die
Beschwerdeführenden führen dazu aus, dass ihnen der Regierungsratsentscheid RRB
1406/2009 vom 9. September 2009 nicht eröffnet worden sei. Die Eröffnung
des Entscheids RRB 1406/2009 vom 9. September 2009 habe mühsam
erstritten werden müssen und sei schliesslich am 20. März 2013 gegenüber
der Beschwerdeführerin 4 erfolgt. Erst in diesem Zeitpunkt wäre eine
Anfechtung grundsätzlich möglich gewesen. Das Amt für Landschaft und Natur habe
jedoch am 24. Oktober 2012 mitgeteilt, dass der Rekursentscheid des
Regierungsrats juristisch abgeschlossen sei. Die vermutete Kritik an diesem
Entscheid könne zum jetzigen Zeitpunkt formal nicht eingebracht werden, da das
Verfahren abgeschlossen sei. Die Kritik müsse im Rahmen eines Rekurses gegen
den neuen Erlass vorgebracht werden.
5.2
Die
Eröffnung des Entscheids RRB 1406/2009 vom 9. September 2009 ist einzig
gegenüber der Beschwerdeführerin 4 erfolgt. Den Beschwerdeführenden 1–3, 5
und 9 wurde dieser Entscheid nicht formell eröffnet. Ob bzw. zu welchem
Zeitpunkt die Beschwerdeführenden 1–3, 5 und 9 über diesen Entscheid
orientiert wurden, lässt sich aufgrund der Akten nicht nachvollziehen.
Beim Entscheid RRB 1406/2009
vom 9. September 2009, der am 20. März 2013 gegenüber der
Beschwerdeführerin eröffnet wurde, handelt es sich jedoch ohnehin um einen
Zwischenentscheid. Am 1. Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des
kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts in Kraft getreten, in dessen Rahmen
insbesondere auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959
überarbeitet wurde. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die
intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort
anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nichts anderes vorsehen und die
Kontinuität des bisherigen Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III 431
E. 2b). Liegt ein Zwischenentscheid vor, der nach den neuen
verfahrensrechtlichen Bestimmungen zu beurteilen ist, hätte eine Anfechtung im
damaligen Zeitpunkt zu einem Nichteintreten geführt, da die Voraussetzungen von
Art. 93 Abs. 1 BGG nicht vorlagen. Entgegen den Ausführungen der
Baudirektion hätte daher im damaligen Zeitpunkt keine Anfechtung erfolgen müssen.
Massgebend ist daher einzig, ob die im vorliegenden Verfahren vorgetragenen
Argumente bereits im Rahmen des Rekursverfahrens gegen die Änderung der
Schutzverordnung vom 12. März 2014 (RRB Nr. 769/2015)
vorgebracht wurden, was nachfolgend zu prüfen ist.
5.3
Auch der Entscheid des
Regierungsrates RRB Nr. 769/2015 vom 19. August 2015 hätte – entgegen
den Ausführungen der Baudirektion – aufgrund seines Charakters als
Zwischenentscheid im damaligen Zeitpunkt nicht angefochten werden müssen, da
die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG ebenfalls nicht vorlagen.
6.
6.1
Gemäss Art. 78
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sind die Kantone für
den Natur- und Heimatschutz zuständig. Der Bund erlässt Vorschriften zum Schutz
der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der
natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung (Art. 78 Abs. 4
BV). Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und
gesamtschweizerischer Bedeutung sind geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen
gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind
Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung
der Moore und Moorlandschaften dienen (Art. 78 Abs. 5 BV).
Gestützt auf die ihm mit Art. 78 Abs. 4 BV (Art. 24e
der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874) eingeräumten Kompetenz
erliess der Bund das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und
Heimatschutz (NHG). Gemäss Art. 18a Abs. 1 NHG bezeichnet der
Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung. Er
bestimmt die Lage dieser Biotope und legt die Schutzziele fest. Die Kantone
ordnen den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung an.
Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für ihre
Durchführung (Art. 18a Abs. 2 NHG). Für den Schutz der Moore von
besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung gelten nach Art. 23a NHG
die Artikel 18a, 18c und 18d NHG.
Bei den vorliegend betroffenen Moorgebieten
"Chatzensee" und "Allmend beim Chatzensee" handelt es sich
um Flachmoore von nationaler Bedeutung (Schutzobjekte Nrn. 849 und 851 gemäss
Anhang 1 zur Flachmoor-Verordnung vom 7. September 1994
[Flachmoorverordnung]). Bei Ersterem handelt es sich zudem um ein Hochmoor von
nationaler Bedeutung (Schutzobjekt Nr. 99 gemäss Anhang 1 zur
Hochmoorverordnung vom 21. Januar 1991 [Hochmoorverordnung]).
Die Kantone legen den genauen Grenzverlauf der Objekte
fest und scheiden ökologisch ausreichende Pufferzonen aus und
berücksichtigen dabei insbesondere das Hochmoorumfeld sowie angrenzende
Flachmoore (Art. 3 Abs. 1 Hochmoorverordnung). Ferner legen die
Kantone den genauen Grenzverlauf der Flachmoore fest und scheiden ökologisch
ausreichende Pufferzonen aus. Sie hören dabei die Grundeigentümer und
Bewirtschafter, wie Land- und Forstwirte sowie Inhaber von Konzessionen und
Bewilligungen für Bauten und Anlagen, an (Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung).
6.2
Gemäss dem
vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL, heute BAFU)
herausgegebenen Pufferzonen-Schlüssel, Leitfaden zur Ermittlung von ökologisch
ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope,
Ausgabe 1997 (Pufferzonen-Schlüssel;
https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/themen/biodiversitaet/publikationen-studien/
publikationen/pufferzonen
-schluessel-1997.html)
sind die Kantone verpflichtet, ökologisch ausreichende Pufferzonen festzulegen,
um zu verhindern, dass Moorbiotope durch Nutzungen in der Umgebung gefährdet
werden. Diese Pufferzonen berücksichtigen somit Gefährdungen durch den
Eintrag von Nährstoffen und weiteren nutzungsbedingten Hilfsstoffen, die
Hydrologie sowie mögliche weitere Gefährdungen der biotopspezifischen Pflanzen-
und Tierwelt (Pufferzonen-Schlüssel, Ziff. 1 S. 11 und Ziff. 4 S. 17 ff.).
Der Schlüssel enthält eine
einfach zu handhabende Anleitung für die Festlegung von Nährstoff-Pufferzonen (S. 20 ff.).
Danach ist zunächst zu untersuchen, ob eine Nährstoff-Pufferzone überhaupt
nötig ist oder ob aus bestimmten Gründen ohnehin schon ein wirkungsvoller
Schutz gegen Nährstoffeintrag gegeben ist. Trifft dies nicht zu, so ist die
minimale Breite der Nährstoff-Pufferzone anhand von sieben Kriterien
festzulegen. Die Kriterien sind:
- Empfindlichkeit der
Moorvegetation gegenüber Nährstoffzufuhr,
- vorhandener Schutz des
Moorbiotops, z.B. durch Hecken oder Strassen,
- aktuelle Nutzung der an das
Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Neigung der an das
Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Boden-Durchlässigkeit in den
an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Boden-Wasserhaushalt in den
an das Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Neigung des Moorbiotops.
Die Nährstoff-Pufferzone verhindert die indirekte
Düngung der Moore durch oberflächlichen und oberflächennahen Nährstoffeintrag
aus der direkten Umgebung. Hydrologischen Pufferzonen kommt die Aufgabe
zu, Beeinträchtigungen des Wasserhaushalts des Moors durch Veränderungen im
Wasserhaushalt in den die Moorbiotope umgebenden Flächen zu vermeiden. Sie
werden in der Regel aufgrund von situationsbedingten Abklärungen gutachterlich
festgelegt. Die Pufferzonen zum Schutz vor weiteren Gefährdungen werden
auch als faunistische und floristische Pufferzonen bezeichnet. Weitere
Gefährdungen für die biotopspezifische Pflanzen- und Tierwelt können
insbesondere Störungen durch Bewegung oder Lärm, Lichtemissionen oder
Schattenwurf sein. Eine ökologisch ausreichende Pufferzone im Sinn des Art. 3
Abs. 1 Hochmoorverordnung und Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung
umfasst alle der vorgenannten Funktionen, also die Funktionen einer
Nährstoff-Pufferzone, einer hydrologischen Pufferzone sowie einer Pufferzone gegenüber
weiteren Gefährdungen für die biotopspezifischen Pflanzen- und Tierwelt. Ein
weiteres Ziel der ökologisch ausreichenden Pufferzone ist die Schaffung
und Erhaltung eines Übergangsbereichs zwischen Naturschutzzone und der
intensiv genutzten Umgebung mit seinen charakteristischen Arten (Handbuch
Moorschutz des BUWAL [heute BAFU], 2002, Bd. II Kap. 2.1.2, mit
weiteren Hinweisen; vgl. zum Ganzen auch VGr, 12. Oktober 2011,
VB.2011.00114, E. 2.2 = BEZ 2011 Nr. 51).
7.
Die Beschwerdeführenden
führen aus, dass die Pufferzone IIA auf verschiedenen Grundstücken
aufzuheben bzw. zu reduzieren sei. Damit machen sie eine Verletzung ihrer
Eigentumsgarantie geltend. Als Bestandesgarantie schützt die Eigentumsgarantie
die konkreten, individuellen Eigentumsrechte vor staatlichen Eingriffen.
Staatliche Einschränkungen des Eigentums und anderer von der Eigentumsgarantie
erfasster Vermögensrechte sind nur zulässig, wenn sie auf einer genügenden
gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein ausreichendes öffentliches Interesse
gedeckt sind und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (Art. 36 Abs. 1–3
BV).
7.1
Die Kantone sind gemäss
Art. 3
Abs. 1 der Hoch- bzw. Flachmoorverordnung
verpflichtet,
für Hoch- bzw. Flachmoore von nationaler Bedeutung ökologisch ausreichende
Pufferzonen auszuscheiden. Pufferzonen liegen grundsätzlich
ausserhalb des Perimeters der zu schützenden Moorbiotope (Karl Ludwig
Fahrländer, Kommentar
NHG
,
Zürich 1997, Art. 18a Rz.   46). Es besteht somit ohne Weiteres
eine gesetzliche Grundlage zur Ausscheidung einer ökologisch ausreichenden
Pufferzone ausserhalb des Grenzverlaufs des Hoch- bzw. Flachmoors.
7.2
Für die
Ausscheidung von Pufferzonen besteht auch ein öffentliches Interesse.
Gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. d der Verordnung vom 16. Januar
1991 über den Natur- und Heimatschutz (
NHV
)
werden Biotope durch die Ausscheidung ökologisch ausreichender Pufferzonen geschützt.
Die vorliegend zu beurteilende Pufferzone dient dem Schutz von Hoch- und
Flachmooren. Am Erhalt der durch die Bundesverfassung geschützten Hoch- und
Flachmoore besteht unbestritten ein erhebliches öffentliches ökologisches
Interesse. Aus diesem leitet sich aber auch das öffentliche Interesse an der
Ausscheidung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen ab, welche die
Beeinträchtigung von Hoch- und Flachmooren verhindern bzw. verhindern sollen.
7.3
Vertieft
zu prüfen ist im vorliegenden Verfahren jedoch die Frage, ob die von der
Beschwerdegegnerin verfügt04, 05 en Naturschutzumgebungszonen IIA auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012 013, 014 und
015 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 016 und 03 (Regensdorf) verhältnismässig
sind.
7.3.1
Entscheidend ist, ob die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Pufferzonen geeignet
und erforderlich sind, um eine moorschutzverträgliche Nutzung des an das
Flachmoor angrenzenden Gebiets sicherzustellen, d.
h. die Moorbiotope vor einer Gefährdung durch
umgebende Nutzungen und den davon ausgehenden Belastungen zu schützen (vgl.
dazu BGr, 21. Juni 2012, 1C_489/2011, E. 2.2; Karin Marti/Regula
Müller, Pufferzonen für Moorbiotope, Bern 1994, S. 5; Bernhard
Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, Diss. Freiburg 1997, S. 174 ff.).
Dies ist im Folgenden zu prüfen. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist
somit auch im Bereich der Schutzmassnahmen für Moore und Moorlandschaften von
nationaler Bedeutung zu beachten.
Art. 78
Abs. 5 BV
räumt dem Schutz von Mooren jedoch "absoluten Vorrang" ein und
belässt keinen Raum für eine Abwägung mit anderen Interessen im Einzelfall (
BGE
138 II 281 E. 6.2 =
URP
2012 525;
BGE
138 II 23 E. 3.3
=
ZB1
113/2012 S. 211
ff = URP 2012 S. 225). Aufgrund des absoluten Vorrangs des Moorschutzes
gemäss Art. 78 Abs. 5 BV hat der Verfassungsgeber die
Interessenabwägung zwischen dem Moorschutz und allfälligen entgegenstehenden
Interessen somit bereits dahingehend vorgenommen, dass der Moorschutz Vorrang
geniesst.
7.3.2
Dem Merkblatt des ALN, "Schutzbedarf von überkommunalen
Naturschutzgebieten im Rahmen von Vernetzungsprojekten" vom 25. März
2014 ist Folgendes zu entnehmen: Gemäss Pufferzonen-Schlüssel und Zürcher
Praxis ist ein Betrieb durch naturschutzbedingte Nutzungsauflagen stark
betroffen, wenn auf mehr als 10 % der Betriebsfläche eine Extensivierung
oder ein einschneidender Nutzungswechsel (Umwandlung von Weiden in Wiesen)
stattfindet. Bei starker Betroffenheit seien im Rahmen von Schutzverträgen
Übergangsregelungen möglich. Im Pufferzonen-Schlüssel selbst wird dagegen
lediglich festgehalten, dass es sinnvoll sei, den Bewirtschaftenden eine
gesamtbetriebliche landwirtschaftliche Nutzungsplanung anzubieten, wenn mehr als
10–20 % der Betriebsfläche von moorschutzbedingten Nutzungsauflagen
betroffen seien (vgl. Pufferzonen-Schlüssel Ziff. 5.3 S. 21;
Handbuch Moorschutz, Bd. II Kap. 3, mit weiteren Hinweisen).
Aufgrund des absoluten Vorrangs des Moorschutzes sind
Übergangsregelungen nicht zulässig. Den Bewirtschaftenden kann jedoch eine
landwirtschaftliche Nutzungsplanung angeboten werden, wenn die
moorschutzbedingten Nutzungsauflagen erhebliche betriebliche (nicht vertraglich
vereinbarte) Auswirkungen haben. Bei einer solchen Nutzungsplanung sind die
konkreten Auswirkungen auf die einzelnen Betriebe zu ermitteln und bei starker
Betroffenheit angepasste Massnahmen zusammen mit den Bewirtschaftenden zu
definieren. Die von der Beschwerdegegnerin angeordneten Pufferzonen müssen
jedoch nach wie vor geeignet und erforderlich sein, das angrenzende Moor vor
einer Gefährdung durch umgebende Nutzungen und den davon ausgehenden
Belastungen zu schützen.
7.3.3
Wie vom Baurekursgericht zutreffend festgehalten, verwendete die
Baudirektion als Hilfsmittel zur Bestimmung der Pufferzonenbreiten den
genannten Pufferzonen-Schlüssel. Das Verfahren zur Ermittlung ökologisch
ausreichender Pufferzonen wird zufolge dieses Leitfadens in drei Stufen
ausgeführt. Zuerst wird eine Gesamtbeurteilung der Gefährdungssituation des
Moorbiotopes vorgenommen. In der zweiten Stufe werden Nährstoff-Pufferzonen anhand
eines Schlüssels ermittelt, auf ihre Plausibilität überprüft, bei Problemfällen
neu beurteilt und schliesslich an die lokalen Gegebenheiten angepasst. Hierbei
kommen zur Beurteilung des Randbereichs der Moorvegetation und der daran
angrenzenden Fläche sogenannte Protokollblätter zum Einsatz (Ziff. 5.4 S. 22 f.
und Anhang des Pufferzonen-Schlüssels). Die dritte Stufe dient der
Erfolgskontrolle.
Das BUWAL (heute BAFU) betrachtet den Schlüssel als
verbindliche Wegleitung für die Kantone bei der Ausscheidung von ökologisch
ausreichenden Pufferzonen (Pufferzonen-Schlüssel, S. 7). Für die
Gerichte ist der Pufferzonen-Schlüssel an sich nicht verbindlich. Indessen ist
er aufgrund des darin zum Ausdruck gelangenden Fachwissens geeignet, einen
sachgemässen und rechtsgleichen Vollzug sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht
wird daher in der Regel keinen Anlass haben, von den Vorgaben des
Pufferzonen-Schlüssels wesentlich abzuweichen (VGr, 12. Oktober 2011,
VB.2011.00114, E. 5.4 = BEZ 2011 Nr. 51; 10. Februar 2000,
VB.1998.00248). Zu berücksichtigen sind jedoch allfällige seit dem Erlass des
Pufferzonen-Schlüssels im Jahr 1997 eingetretene Veränderungen, sofern diese zu
Anpassungen der im Pufferzonen-Schlüssel getroffenen Annahmen führen.
Vor dem Einstieg in die Fragen des Pufferzonen-Schlüssels
ist für jeden Abschnitt bzw. Bereich abzuklären, ob die Ausscheidung einer
Nährstoff-Pufferzone nötig ist (Pufferzonen-Schlüssel, Ziff. 5.5 S. 24,
auch zum Folgenden). Der Schutz des Moorbiotops durch höhere Lage, einen Bach
oder Wald muss wirkungsvoll sein, damit sich eine Nährstoff-Pufferzone erübrigt.
Sind trotz dieser Strukturen Gefährdungen durch einen oberflächlichen oder
oberflächennahen Nährstoffeintrag ersichtlich bzw. nicht auszuschliessen, so
ist der Schlüssel anzuwenden. Führt ein Bach mit nährstoffreichem Wasser dem
Moorbiotop entlang, ist abzuklären, ob Nährstoffe aus dem Bach durch Diffusion
oder auf anderem Weg (z. B. bei Überschwemmungen) in das Moorbiotop gelangen
können. Falls dies möglich ist, wird im Einzugsgebiet auch entlang des Bachs
eine Pufferzone ausgeschieden (vgl. dazu VGr, 12. Oktober 2011,
VB.2011.00114, E.5.4.1 f. = BEZ 2011 Nr. 5).
Gemäss Einstiegsfrage auf dem
Protokollblatt ist dann keine Nährstoff-Pufferzone nötig, falls folgende
Situation einen wirkungsvollen Schutz darstellt:
- höhere Lage als die Umgebung
(kein Torfboden);
- vorbeiführender, nicht
regelmässig überschwemmender Bach mit gutem Durchfluss;
- Wald angrenzend.
7.3.4
Die Beschwerdeführenden beziehen sich auf ein von Firma Q (R)
erstelltes Gutachten vom 28. Januar 2011 mit dem Titel "Erfordernis
von Nährstoff-Pufferzonen am Nordufer des Oberen Katzensees und in der
Allmend", welches die Vorinstanz erst im September 2014 zu den Akten
gereicht habe. Trotz heftiger Regenfälle seien im (Süd-)Westen der Allmend
keine hohen Leitfähigkeits- und Nitratwerte festgestellt worden. Im
(nord-)westlichen Moor seien demgegenüber höhere Werte festgestellt worden.
Nach den Beschwerdeführenden ist dieses Resultat nachvollziehbar, da dort die
gemäss der Schutzverordnung von 2003 ausgeschiedene Pufferzone IIA nicht
durchgehend sei. Nach den Beschwerdeführenden ist daher zwar die Schliessung
der Lücke auf dem Grundstück Kat.-Nr. 07 notwendig, nicht jedoch auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 01, da diese Parzelle zu weit vom Moor entfernt sei.
Demgegenüber biete das Gutachten keinen Beleg für die Notwendigkeit einer
Ausdehnung der Pufferzone IIA im Südwesten (Grundstücke Kat.-Nrn. 08,
09 und 010) und Südosten (Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05) der Allmend.
Die Pufferzonen IIA hätten gemäss Schutzverordnung von 2003 eine Breite
von mindestens 18 m bis ca. 40 m. Das Gutachten zeige, dass dies,
abgesehen vom nordwestlichen Spickel, ausreichend sei. In der Allmend bestehe
somit, das Grundstück Kat.-Nr. 07 ausgenommen, kein Anlass, zusätzliche
Pufferzonen auszuscheiden. Im Untersuchungsjahr 2010 seien die
zusätzlichen Pufferzonen gemäss Verordnung am Westrand (Kat.-Nrn. 01,
07, 08 und 017) zudem entgegen den Ausführungen der Baudirektion noch nicht
umgesetzt gewesen bzw. die Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 08 seien erst ab
dem 1. Mai 2010 als extensive Wiese bewirtschaftet worden. Die
Schlussfolgerung der Baudirektion, dass die Pufferzonen bereits die
erforderliche Wirkung erzielt hätten, sei daher unrichtig. Vielmehr zeige dies
auf, dass bereits die im Jahr 2003 ausgeschiedene Pufferzone – selbst an
ihrer schmalsten Stelle (18 m) – das Flachmoor erfolgreich vor Einträgen
geschützt habe, und dies trotz überdurchschnittlicher Niederschläge am Vortag
der Untersuchung.
7.3.4.1
Die Baudirektion hält dazu lediglich fest, dass mit dem Gutachten geklärt
worden sei, ob die Topografie und die Bodenbeschaffenheit verhindern würden,
dass nährstoffreiches Wasser aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 in das
südlich angrenzende Moor gelange. Diese Frage werde vom Gutachten klar mit nein
beantwortet, weshalb die Erforderlichkeit einer Pufferzone auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 016 gegeben sei. Im Weiteren sei mit dem Gutachten
geklärt worden, ob hydrologische Hinweise auf Drainagen im Bereich südwestlich
der Allmend bestehen würden, die bei der Pufferzonenausscheidung zu
berücksichtigen seien. Dieser Verdacht sei von den damaligen Rekurrierenden im
Rahmen des Rekurses gegen die Schutzverordnung 2003 (RRB 1406/2009) geäussert
worden, weshalb von ihnen breitere Pufferzonen im Bereich des
Einzugsgebiets der Drainagen gefordert worden seien. Das Gutachten komme zum
Schluss, dass nur im Nordwesten Drainagen vermutet werden müssten. Das
Gutachten empfehle, die Drainagen zu verschliessen. Aussagen zur erforderlichen
Breite von ausreichenden Pufferzonen mache das Gutachten weder im Westen
(Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 07) noch im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 08,
010 und 011. Die von den Beschwerdeführenden entwickelten Folgerungen würden
jeglicher Grundlage entbehren.
7.3.4.2
Grundsätzlich werden insbesondere hydrologische Verhältnisse mit einem
Gutachten abgeklärt. Im Gutachten wird denn auch einleitend festgehalten, dass
insbesondere das Erfordernis von breiteren Pufferzonen mit hydrologischen
Abklärungen noch genauer zu ermitteln sei.
Im Ergebnis wurde bezüglich des
Nordufers des Oberen
Katzensees
(Grundstück Kat.-Nr. 016) festgehalten, dass die
Untersuchungen gezeigt hätten, dass sich in der Messperiode vom 25. Juni
bis am 15. Dezember 2010 mindestens zweimal Oberflächenabflüsse aus dem
Grundstück Kat.-Nr. 016 zum Moor hin ergeben hätten. Gemäss
Witterungsdaten der Station Reckenholz sei nicht anzunehmen, dass den
Oberflächenabflüssen aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 ausserordentlich
seltene, mehrjährige Ereignisse zugrunde liegen würden. Die Topografie, der
relativ schwere Boden und die Nutzung würden Oberflächenabflüsse aus dem
südlichen Rand des Grundstücks zum Moor begünstigen. Diese würden gemäss
Vermessung über Tiefstellen nördlich der Pegelmessstelle M1 sowie
zusätzlich (aber eventuell weniger häufig) auch am südwestlichen Rand des
Grundstücks Kat.-Nr. 016 erfolgen. Von der Beeinflussung des Moores durch Oberflächenabflüsse
abgesehen, würden die erfolgten Messungen zeigen, dass der Moorwasserhaushalt
am Hangfuss quantitativ und vermutlich auch qualitativ massgeblich vom
Sickerwasserzustrom aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 beeinflusst sei. Die
vom Hang bzw. aus dem Grundstück Kat.-Nr. 016 zusickernden Wassermengen
seien gemäss Abflussnotationen und vorübergehenden kurzen Einbrüchen am
Moorpegel M3 in der Vegetationsperiode nicht besonders hoch, sie hätten in
der Messperiode jedoch dazu ausgereicht, die Verdunstungs- und Sickerverluste
am Standort des Moorpegels weitgehend zu decken. Aufgrund der oben
beschriebenen Ergebnisse sei die Ausscheidung einer Pufferzone am
südlichen Rand des Grundstücks Kat.-Nr. 016 anzustreben. Als weitergehende
Massnahme sei allenfalls auch zu prüfen, ob die nach der Ausscheidung einer
Pufferzone bei starken Niederschlägen auch weithin zu erwartenden
Oberflächenabflüsse mit geeigneten Massnahmen vom Moor abgehalten werden
könnten. Diese nur kurzfristig auftretenden Ereignisse seien für den
Moorwasserhaushalt quantitativ unbedeutend (Gutachten Firma Q vom 28. Januar
2011).
Im
Gebiet Allmend
hätten, vom Rohrauslass am Hauptgrabenursprung im Nordwesten abgesehen, keine
weiteren ins Moor mündenden Drainageableitungen gefunden werden können. Die
Begehungen und Messungen hätten aber gezeigt, dass aus dem landwirtschaftlich
intensiv genutzten Umfeld vor allem im (Nord-)Westen mit Sickerwasser- und bei
Starkregen vermutlich auch mit Oberflächenwasserzustrom zu rechnen sei. Die am
Moorrand im (Nord-)Westen an Aufstössen und Absickerungen gemessenen
Nitratwerte würden auf nicht ausreichend abgepufferten Nährstoffzustrom aus dem
Moorumfeld hindeuten. Die im Nordwesten in den Hauptgraben mündende Leitung sei
verstopft und nicht mehr in (gut) funktionstüchtigem Zustand. Die Leitung
beeinflusse den Grabenwasserhaushalt gemäss den aktuellen, wie auch gemäss
früheren erfolgten Messungen sowohl quantitativ wie auch qualitativ nur auf dem
obersten Grabenabschnitt. Aufgrund der Untersuchungen in der Allmend sei
zusammenfassend davon auszugehen, dass der vermutete, aus den
landwirtschaftlichen Nutzflächen im (Nord-)Westen das Moor erreichende
Nährstoffeinfluss auf das Moor einen grösseren bzw. flächigeren Einfluss habe
als der Leitungsabstrom am Ursprung des Hauptgrabens. Vor dem beschriebenen
Hintergrund sollten im (Nord-)Westen des Untersuchungsperimeters die Ausdehnung
der Pufferzonen überprüft und – sofern von der Drainage im Nordwesten des
Hauptgrabens auch Flächen der Naturschutzzonen I und II betroffen sind –
auf den entsprechenden Flächen die Drainagen verschlossen werden (Gutachten Firma Q
vom 28. Januar 2011).
Das Gutachten gelangt somit
auch im Gebiet Allmend zum Ergebnis, dass die gemessenen Nitratwerte auf nicht
ausreichend abgepufferten Nährstoffzustrom aus dem Moorumfeld hindeuten würden.
Aus diesem Grund wird empfohlen, im (Nord-)Westen des Untersuchungsperimeters
die Ausdehnung der Pufferzonen zu überprüfen, womit insbesondere auch –
wie von den Beschwerdeführenden geltend gemacht – das Grundstück Kat.-Nr. 07
gemeint sein dürfte.
Aus dem Gutachten kann aber nicht der Umkehrschluss
gezogen werden, dass eine Pufferzone mit einer Breite von mindestens 18 m
bis ca. 40 m genügt. Dem Gutachten lag der Auftrag zugrunde, die
hydrologischen Verhältnisse abzuklären. Bei der Beurteilung des Erfordernisses
einer Nährstoff-Pufferzone ist nicht nur auf das Gutachten Firma Q,
sondern auch auf die Protokollblätter abzustellen.
7.3.5
Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, dass sich im Bereich Juch
(Südseite Allmend) kein national inventarisiertes Flachmoor befinde bzw. dieses
den Bereich Juch nur im nördlichsten Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 018
streife. Eine Pufferzone zum Schutz des Moors sei auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. 04 und 05 nicht gerechtfertigt. Es sei auch keine
"besonders schützenswerte Hecke" im Sinn von Art. 18 Abs. 1
bis
NHG vorhanden. Die Beschwerdeführenden hätten den Bestand einer
"tatsächlichen" oder "kartierten Flachmoorvegetation" auf
dem Grundstück Kat.-Nr. 018 sehr wohl bestritten, allerdings nur bezüglich
des Grundstücks Kat.-Nr. 011. Dies jedoch aus gutem Grund: Auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 04 und 05 bestehe im Gegensatz zu Grundstück Kat.-Nr. 011
eine bestehende Böschung, die mit Heckensträuchern und Brombeeren bewachsen
sei. Den Bestand dieser Böschung hätten die Beschwerdeführenden mittels Fotos
belegt. Auf diesen Fotos sei gut ersichtlich, dass es sich bei der besagten
Böschung um einen ca. einen Meter hohen Damm (ohne "schützenswerte
Hecke") handle, welcher das angeblich zu schützende Grundstück Kat.-Nr. 018
im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 umschliesse. Entsprechendes
ergebe sich auch anhand der "Vegetationskarte", auf welche sich das
Baurekursgericht (und die Beschwerdegegnerin) berufen würde. Trotz
festgestellten Bestands dieser Böschung habe das Baurekursgericht festgehalten,
dass "keine Anhaltspunkte" bestehen würden, dass die
"Pufferstreifen" (Pufferzonen IIA) über die Anforderungen gemäss
Pufferzonen-Schlüssel hinausgehen würden. Willkürlicher könne ein Sachverhalt
nicht festgestellt und gewürdigt werden: Zunächst seien für die Grundstücke
Kat.-Nrn. 04 und 05 gar nie Protokollblätter gemäss Pufferzonen-Schlüssel
erstellt worden, womit mangels formell protokollierter Prüfung der örtlichen
Gegebenheiten gar keine Grundlage zur Ausscheidung von Pufferzonen IIA
bestehen würde. Gemäss Protokollblatt des Pufferzonen-Schlüssels (Ziff. 5.4)
sei denn auch keine Nährstoff-Pufferzone nötig, falls folgende Situation
einen wirkungsvollen Schutz darstelle: höhere Lage als die Umgebung. Die
Böschung trenne die Grundstücke Kat.-Nrn. 04 und 05 auf deren ganzen Länge
vom (angeblich) zu schützenden Grundstück Kat.-Nr. 018. Die auf der
"Vegetationskarte" ausgewiesene Flachmoorvegetation weiche
schliesslich gerade nicht vom Bundesinventar ab. Sie sei kleiner als das
inventarisierte Flachmoor.
7.3.5.1
Das Baurekursgericht hielt in E. 9.3 seines Entscheids unter anderem
fest, dass das Grundstück Kat.-Nr. 018 im Bereich Juch seit Erlass der
Schutzverordnung im Jahr 2003 der Naturschutzzone I zugewiesen sei. Die
Festsetzung dieser Zone sei nicht Gegenstand der angefochtenen Verordnung. Die
Naturschutzzone I umfasse im Bereich Juch einerseits das Flachmoor von
nationaler Bedeutung (Nr. 851, Allmend beim Chatzensee), wobei damit im Sinn
von Art. 3 Abs. 1 Flachmoorverordnung der genaue Grenzverlauf des
Objekts festgelegt worden sei. Andererseits solle die Naturschutzzone I im
Bereich Juch nach den Ausführungen der Baudirektion auch ein kantonales
Schutzobjekt umfassen, insbesondere auf dem Grundstück Kat.-Nr. 018. Hier
habe die Vorinstanz eine Bestandsaufnahme der Vegetation vorgenommen. In der
Vernehmlassung der Baudirektion vom 20. Juli 2017 zum Entwurf der
Verordnungsänderung, auf den die Baudirektion in der Rekursantwort verweise,
sei von einer Flachmoorvegetation auf dem Grundstück Kat.-Nr. 018 die
Rede, die sich weiter ausdehne als der Perimeter gemäss Bundesinventar. Weiter
werde eine Hecke als kantonales Schutzobjekt gemäss § 203 PBG erwähnt. Wie
es sich damit verhalte, könne indes offenbleiben, weil die Beschwerdeführenden
die erwähnte Bestandsaufnahme der Vegetation und deren Schutzwürdigkeit
gestützt auf kantonales Recht nicht substantiiert bestritten hätten.
7.3.5.2
Nach der Baudirektion weise die erwähnte Kartierung Hochstaudenflur,
bultfreies Grosseggenried und Ruderalvegetation aus. Es handle sich dabei um
Vegetationseinheiten von Flachmooren. Die Pufferzone zu Grundstück Kat.-Nrn. 04
und 05 sei auf der als "Büsche/Bäume" kartierten Fläche und dem
angrenzenden Wiesenstreifen ausgeschieden, die in der Rekursstellungnahme gegen
die Schutzverordnung 2014 als "Hecke" bezeichnet worden sei. Eine
Hecke erfordere gemäss der Verordnung zur Reduktion von Risiken beim Umgang mit
bestimmten besonders gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen vom
18. Mai 2005 (Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung, ChemRRV) einen
Pufferstreifen von 3 m Breite.
7.3.5.3
Der Umgebungsschutz richtet sich bei kantonalen Schutzobjekten nach
kantonalen Vorschriften. Um Naturschutzobjekte vor unerwünschten Einwirkungen
aus der Umgebung zu bewahren, sind geeignete Massnahmen zu treffen. Bei
Naturschutzgebieten sind dies insbesondere Vorschriften und Verfügungen über
die Düngung und die Verwendung von Giftstoffen (§ 17 Abs. 1 Kantonale
Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNVH]). Mit den
Ausführungen der Beschwerdeführenden, dass die auf der
"Vegetationskarte" ausgewiesene Flachmoorvegetation kleiner als das
inventarisierte Flachmoor sei und die Böschung die Grundstücke Kat.-Nrn. 04
und 05 auf deren ganzen Länge vom zu schützenden Grundstück Kat.-Nr. 018
trenne, weshalb keine Nährstoffpufferzone notwendig sei, setzt sich die
Baudirektion nicht auseinander. Mangels Protokollblatt können die Ausführungen
der Beschwerdeführenden auch nicht anhand der Akten überprüft werden. Die
Beschwerdeführenden mussten zudem nicht damit rechnen, dass die (bisher nicht
mit dieser Hecke begründeten) Pufferzonen auf den Grundstücke Kat.-Nrn. 04
und 05 neu mit der schutzwürdigen Hecke begründet werden. Es ist daher auch keine
Abweisung mangels substanziierter Ausführungen im baurekursgerichtlichen
Verfahren angezeigt. Hinzu kommt, dass zur "Hecke" lediglich die
Vegetationskarte bei den Akten liegt, die eine mit "Büsche/Bäume"
kartierte Fläche ausweist. Aufgrund dieser Ausgangslage ist die Sache zur
Erstellung der entsprechenden Protokollblätter und zur weiteren
Sachverhaltsabklärung sowie umfassenden Beurteilung der Eignung und
Erforderlichkeit der festgelegten Naturschutzumgebungszonen IIA auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 04 und 05 (Zürich) an die Beschwerdegegnerin
zurückzuweisen.
7.3.6
Zu den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 (Zürich) sowie Kat.-Nr. 03
(Regensdorf) hat das Baurekursgericht festgehalten, dass es offensichtlich
erscheine, dass die Ausdehnungen der Pufferzonen auf diesen Grundstücken
der Parzellierung bzw. den Bewirtschaftungseinheiten und den
Eigentumsverhältnissen geschuldet seien. In ökologischer Hinsicht seien sie
nicht erforderlich, soweit sie über die Vorgaben des Pufferzonen-Schlüssels
hinausgehen würden. Dies führe zur teilweisen Gutheissung des Rekurses.
Bezüglich des Grundstücks Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) stellen die
Beschwerdeführenden keine Anträge, sondern halten in der Beschwerdeschrift
lediglich fest, dass auf eine Rückweisung hätte verzichtet werden müssen.
Angesichts der Aktenlage ist es jedoch nachvollziehbar, dass das
Baurekursgericht zur weiteren Sachverhaltsabklärung eine Rückweisung angeordnet
hat.
7.3.7
Bezüglich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 06, 08, 09 und 012 (Zürich)
sowie Kat.-Nr. 03 (Regensdorf) fehlen gemäss den Ausführungen der
Beschwerdeführenden entsprechende Protokollblätter bzw. diese lägen nur
sinngemäss vor. Die Beschwerdegegnerin lässt sich dazu im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren nicht vernehmen. Da im vorliegenden
Verfahren keine Protokollblätter eingereicht wurden, ist eine Überprüfung auch
nicht anhand der Akten möglich. Aufgrund dieser Ausgangslage können die
Festlegungen der Beschwerdegegnerin nicht nachvollzogen werden. Die Sache ist
daher zur Erstellung der entsprechenden Protokollblätter und zur weiteren Sachverhaltsabklärung
sowie umfassenden Beurteilung der Eignung und Erforderlichkeit der festgelegten
Naturschutzumgebungszonen IIA auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 06, 08,
09 und 012 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 03 (Regensdorf) im Sinn der Erwägungen
(vgl. dazu auch E. 6.3.8) an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
7.3.8
Bezüglich der ebenfalls streitbetroffenen Naturschutzumgebungszonen IIA
auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 02, 07, 011, 013, 014 und 015 (Zürich)
sowie Kat.-Nr. 016 (Regensdorf) liegen die Protokollblätter gemäss den
Ausführungen der Beschwerdeführenden vor. Wie bereits festgehalten, wurden die
Protokollblätter selbst im vorliegenden Verfahren jedoch nicht eingereicht,
weshalb die Festlegungen nur beschränkt nachvollziehbar sind. Ob die – im
Grundsatz bereits im Rahmen des Verfahrens RBR Nr. 769/2015 vom 19. August
2015 und damit rechtzeitig vorgebrachte – Rüge der Beschwerdeführenden zutrifft,
dass die Pufferzonenbreiten zu gross bemessen sind, lässt sich so nicht beurteilen.
7.3.9
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Sache zur weiteren
Sachverhaltsabklärung und umfassenden Beurteilung der Eignung und
Erforderlichkeit der festgelegten Naturschutzumgebungszonen IIA auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 01, 02, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012, 013,
014 und 015 (Zürich) sowie Kat.-Nrn. 016 und 03 (Regensdorf) im Sinn der
Erwägungen an die Baudirektion zurückzuweisen ist.
8.
8.1
Die
Beschwerdeführenden beanstanden schliesslich die Höhe der vorinstanzlichen
Gerichtsgebühr.
8.2
Gemäss der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010
(GebV VGr) bemisst sich die Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand des Gerichts,
der Schwierigkeit des Falles und dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse (§ 2 GebV VGr). Die Gebühr beträgt bei Verfahren ohne
bestimmbaren Streitwert in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.- (§ 3
Abs. 3 GebV VGr). Für besonders aufwendige Verfahren kann die
Gerichtsgebühr verdoppelt werden (§ 4 Abs. 1 GebV VGr). Bei
Streitigkeiten betreffend Schutzverordnungen ist wie bei Baubewilligungen von
einem Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert auszugehen, weshalb das
tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen ist (vgl. BGr, 12. Oktober
2012, 1C_156/2012, E. 8.1.2; 12. Januar 2018, 1C_459/2017, E. 5.2).
8.3
Ein
Streitwert ist nicht bezifferbar. Die Beschwerdeführenden beziffern das
tatsächliche Streitinteresse im vorliegenden Fall auf rund Fr. 136'000.-. Selbst
wenn man auf diese Zahl – bezüglich der die Beschwerdeführenden im
Rekursverfahren selbst angedeutet hatten, sie sei aufgrund des
"weitergehenden durch die Pufferzonen IIA verursachten Schadens"
zu gering bemessen – abstellt, erscheint die Gerichtsgebühr von Fr. 10'000.-
für das Rekursverfahren vor Baurekursgericht angesichts der Schwierigkeit des
Falls, der umfangreichen Rechtsschriften der Beschwerdeführenden und des
Zeitaufwands als noch vertretbar. Eine Rechtsverletzung ist nicht erkennbar. Für
das Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht ist eine Gerichtsgebühr von Fr. 8'000.-
angemessen (§§ 2 ff. der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 23. August 2010 [GebV VGr]).
9.
9.1
Im
Ergebnis ist die Beschwerde der Beschwerdeführenden 6–8 abzuweisen. Die
Beschwerde der Beschwerdeführenden 1–5 und 9 ist hingegen teilweise
gutzuheissen und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion Kanton
Zürich zurückzuweisen. Hinsichtlich der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr ist die
Beschwerde abzuweisen.
9.2
Die
Gerichtskosten des
Verfahrens
vor
Verwaltungsgericht sind grundsätzlich nach dem Unterliegerprinzip zu verteilen
(§ 70 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), wobei der
Entscheidinstanz ein grosser Ermessensspielraum zusteht. Praxisgemäss
entspricht eine Rückweisung bei offenem Ausgang des Verfahrens einem vollen
Obsiegen (
BGr, 28. April 2014,
2C_846/2013, E. 3.2 mit Hinweisen;
VGr, 9. Mai 2019,
VB.2018.00348, E. 4.2;
Marco
Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5
). Den
Beschwerdeführenden 1–5 und 9 sind daher keine Kosten aufzuerlegen.
Aufgrund des entstandenen Aufwands rechtfertigt es sich,
den Beschwerdeführenden 6–8 1/12 der Verfahrenskosten aufzuerlegen.
Damit sind die Gerichtskosten von Rekurs-
und Beschwerdeverfahren der Beschwerdegegnerin zu 11/12 und den
Beschwerdeführenden 6, 7 und 8 zu je 1/36, unter solidarischer Haftung für
den Gesamtbetrag von 1/12, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG). Zudem ist die
Beschwerdegegnerin zu einer Parteientschädigung an die Beschwerdeführenden
1–5
und 9
zu verpflichten (§ 17 Abs. 2
VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 94); als angemessen
erscheint für das Rekursverfahren
RRB Nr. 769/2015, das
baurekursgerichtliche
Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren ein Betrag von insgesamt Fr. 6'000.-.
10.
Letztinstanzliche
kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93
BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die
vorliegende Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn
sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde der Beschwerdeführenden 6–8 wird abgewiesen.
Die Beschwerde der Beschwerdeführenden 1–5 und 9 wird teilweise
gutgeheissen und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion Kanton
Zürich zurückgewiesen. D
er
angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom
28. Februar 2019 wird
aufgehoben.
Disp.-Ziff. I des Entscheids RRB Nr. 769/2015
des Regierungsrats vom 19. August 2015 und Disp.-Ziff. II des
Entscheids RRB Nr. 1406/2009 des Regierungsrats vom 9. September 2009
werden insoweit aufgehoben, als die Rückweisung mit Bezug auf die Gebiete
Allmend, Ostufer Katzensee und Nordufer Katzensee zu zusätzlichen
Sachverhaltsabklärungen und neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen
eingeschränkt war
.
Die Kosten des vorinstanzlichen
Verfahrens werden der Beschwerdegegnerin 1 zu 11/12 und den
Beschwerdeführenden 6, 7 und 8 zu je 1/36 auferlegt, unter solidarischer
Haftung für den Gesamtbetrag von 1/12.
Im Übrigen wird die Beschwerde
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    780.--
Zustellkosten,
Fr. 8'780.--
Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden der
Beschwerdegegnerin zu 11/12 und den Beschwerdeführenden 6, 7 und 8 zu je
1/36, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag von 1/12, auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den
Beschwerdeführenden
1–5 und 9
für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen,
zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des Urteils.
5.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …