zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00314 · 2017-04-20 · de

Schutzverordnung | Naturschutzverordnung. [Der Stadtrat von Zürich stellte mit der kommunalen Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013 die Magerwiese unterhalb der Kirche Fluntern als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten unter Schutz und wies die gesamte Parzelle der Naturschutzzone 1 zu. Gleichzeitig hob er die kommunale Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 auf, welche auf einer Teilfläche des Schutzobjekts die Erstellung eines Rebbergs vorgesehen hatte.] Abweisung der prozessualen Anträge auf Verfahrenssistierung (E. 2.1) und Durchführung eines Augenscheins (E. 2.2). Zuständigkeit des Beschwerdegegners für den Erlass der Schutzverordnung "Fluntern": Da sich das umstrittene Schutzgebiet in einer Freihaltezone befindet, stimmen die vom Beschwerdegegner getroffenen Schutzmassnahmen mit dem von der Legislative vorgegebenen Zonenregime überein und weisen hauptsächlich ausführenden Charakter auf. Auch ist insgesamt von einem allgemeinverfügungsähnlichen Charakter der Schutzverordnung "Fluntern" auszugehen, sodass die Zuständigkeit des Beschwerdegegners als Exekutivbehörde im Sinn von § 211 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 4 PBG zu bejahen ist (E. 4). Die Wiedererwägung einer formell noch nicht rechtskräftigen Anordnung steht im pflichtgemässen Ermessen der Verwaltungsbehörde und unterliegt nicht denselben strengen Voraussetzungen wie der Widerruf nach dem Eintritt der formellen Rechtskraft. Zudem weisen Allgemeinverfügungen eine geringere Bestandeskraft als Individualverfügungen auf (E. 5.3.2). Vorliegend durfte der Beschwerdegegner die noch nicht in Rechtskraft erwachsene Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" in Wiedererwägung ziehen, ohne dass deren Fehlerhaftigkeit zweifellos feststehen musste. Aus diesem Grund ist die Rechtmässigkeit des in der Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vorgesehenen Rebbergkonzepts im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht materiell zu prüfen (E. 5.3.3). Die vom Beschwerdegegner mit der (zweiten)Schutzverordnung "Fluntern" getroffenen Massnahmen, welche auf die ungeschmälerte Erhaltung des ökologischen Gehalts der schützenswerten Magerwiese abzielen, entsprechen den kantonalen und bundesrechtlichen Naturschutzvorschriften. Auch die Interessenabwägung der Vorinstanzen, welche die Anliegen des Naturschutzes höher gewichteten als die kulturhistorische Bedeutung des Grundstücks, ist sachlich vertretbar und nicht rechtsverletzend (E. 6).Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.20.0 VB.2016.00314
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.20.0 VB.2016.00314
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.20.0 VB.2016.00314

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00314
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00314
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.04.2017
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Schutzverordnung
Naturschutzverordnung.
[Der Stadtrat von Zürich stellte mit der kommunalen Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013 die Magerwiese unterhalb der Kirche Fluntern als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten unter Schutz und wies die gesamte Parzelle der Naturschutzzone 1 zu. Gleichzeitig hob er die kommunale Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 auf, welche auf einer Teilfläche des Schutzobjekts die Erstellung eines Rebbergs vorgesehen hatte.]
Abweisung der prozessualen Anträge auf Verfahrenssistierung (E. 2.1) und Durchführung eines Augenscheins (E. 2.2). Zuständigkeit des Beschwerdegegners für den Erlass der Schutzverordnung "Fluntern": Da sich das umstrittene Schutzgebiet in einer Freihaltezone befindet, stimmen die vom Beschwerdegegner getroffenen Schutzmassnahmen mit dem von der Legislative vorgegebenen Zonenregime überein und weisen hauptsächlich ausführenden Charakter auf. Auch ist insgesamt von einem allgemeinverfügungsähnlichen Charakter der Schutzverordnung "Fluntern" auszugehen, sodass die Zuständigkeit des Beschwerdegegners als Exekutivbehörde im Sinn von § 211 Abs. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 4 PBG zu bejahen ist (E. 4). Die Wiedererwägung einer formell noch nicht rechtskräftigen Anordnung steht im pflichtgemässen Ermessen der Verwaltungsbehörde und unterliegt nicht denselben strengen Voraussetzungen wie der Widerruf nach dem Eintritt der formellen Rechtskraft. Zudem weisen Allgemeinverfügungen eine geringere Bestandeskraft als Individualverfügungen auf (E. 5.3.2). Vorliegend durfte der Beschwerdegegner die noch nicht in Rechtskraft erwachsene Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" in Wiedererwägung ziehen, ohne dass deren Fehlerhaftigkeit zweifellos feststehen musste. Aus diesem Grund ist die Rechtmässigkeit des in der Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vorgesehenen Rebbergkonzepts im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht materiell zu prüfen (E. 5.3.3). Die vom Beschwerdegegner mit der (zweiten)Schutzverordnung "Fluntern" getroffenen Massnahmen, welche auf die ungeschmälerte Erhaltung des ökologischen Gehalts der schützenswerten Magerwiese abzielen, entsprechen den kantonalen und bundesrechtlichen Naturschutzvorschriften. Auch die Interessenabwägung der Vorinstanzen, welche die Anliegen des Naturschutzes höher gewichteten als die kulturhistorische Bedeutung des Grundstücks, ist sachlich vertretbar und nicht rechtsverletzend (E. 6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
AUGENSCHEIN
BESCHWERDELEGITIMATION
FREIHALTEZONE
INTERESSENABWÄGUNG
INVENTAREINTRAG
MAGERWIESE
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
REBBERG
RECHTSKRAFT
SCHUTZMASSNAHME
SCHUTZOBJEKT
SCHUTZVERORDNUNG
SCHUTZWÜRDIGKEIT
SISTIERUNG
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
VORWIRKUNG
WIEDERERWÄGUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. I BV
Art. 9 Abs. I KNHV
Art. 13 Abs. I KNHV
Art. 14 KNHV
Art. 15 Abs. I KNHV
Art. 103 Abs. I KV
Art. 18 Abs. I NHG
Art. 18 Abs. Ibis NHG
Art. 18b NHG
§ 3 Abs. IV PBG
§ 39 Abs. I PBG
§ 61 PBG
§ 88 PBG
§ 203 Abs. I lit. g PBG
§ 205 lit. b PBG
§ 207 Abs. I PBG
§ 211 Abs. II PBG
§ 338a PBG
Art. 58 Abs. I VwVG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2016.00314
Urteil
der 3. Kammer
vom
20. April 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Danielle Schneider.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
und
1.1  C,
1.2  D,
2.    E,
3.1  F,
3.2. G,
alle vertreten durch RA H,
Mitbeteiligte,
betreffend Schutzverordnung,
hat sich ergeben:
I.
A.
In der
Stadt Zürich befindet sich auf dem Grundstück Kat.-Nr. FL1015 zwischen der
Gloriastrasse und der Kirche Fluntern das Objekt KSO-33.13 aus dem Inventar der
kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte. Es handelt sich um eine
47 Aren umfassende Magerwiese. Mit Beschluss vom 10. Juli 2013
erliess der Stadtrat von Zürich die kommunale Schutzverordnung "Kirchrain
Fluntern", die auf dem Grundstück Kat.-Nr. FL1015 neben der
Festlegung von Naturschutzzonen auch die Anlage und den Betrieb eines
artenreichen Rebbergs im Rahmen einer Rebbergschutzzone auf rund 26 Aren
der Fläche vorsah.
B.
Gegen
die Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" erhoben C und D (…), F und
G (…) sowie E, (…), am 23. August 2013 Rekurs beim Baurekursgericht des
Kantons Zürich (Verfahrensnummer R1S.2013.05083). Sie beantragten die
Abänderung der Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern", wobei die
Rebbergschutzzone vollumfänglich aufzuheben und durch Naturschutzzonen zu
ersetzen sei. Dieses Rekursverfahren wurde mit Verfügung vom 30. Mai 2014
einstweilen sistiert und ist derzeit noch immer hängig.
C.
Am
20. November 2013 hob der Stadtrat von Zürich die kommunale
Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" auf und erliess für das Objekt
KSO-33.13 stattdessen die kommunale Schutzverordnung "Fluntern",
deren Schutzziel insbesondere die ungeschmälerte Erhaltung und Neuschaffung des
Schutzobjekts als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten
bildete. Das gesamte Schutzgebiet wurde der Naturschutzzone 1 zugewiesen.
D.
Mit
Eingabe vom 10. Februar 2014 rekurrierte A, (…), gegen den Erlass der
Schutzverordnung "Fluntern" und beantragte die Aufhebung des
Stadtratsbeschlusses vom 20. November 2013
(Verfahrensnummer R1S.2014.05015). Das Baurekursgericht trat auf das Rechtsmittel
mangels Legitimation des Rekurrenten am 19. Juni 2014 nicht ein. Die von A
dagegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit
Urteil vom 15. Januar 2015 gut (VB.2014.00465). Es hob den Rekursentscheid
vom 19. Juni 2014 auf und wies die Streitsache an das Baurekursgericht zur
materiellen Entscheidung zurück.
II.
In der Folge nahm das Baurekursgericht von der Rückweisung
der Akten des Geschäfts R1S.2014.05015 durch das Verwaltungsgericht Vormerk und
setzte das Verfahren unter der neuen Nummer R1S.2015.05051 fort. Weiter
verfügte das Baurekursgericht am 7. Mai 2015 die Beiziehung der Akten des
sistierten Verfahrens R1S.2013.05083 betreffend die kommunale Schutzverordnung
"Kirchrain Fluntern" und nahm die Rekurrierenden jenes Verfahrens als
Mitbeteiligte in das fortgesetzte Verfahren R1S.2015.05051 auf. Nach der
Durchführung eines weiteren Schriftenwechsels sowie eines Augenscheins wies das
Baurekursgericht mit Entscheid vom 29. April 2016 den Rekurs von A ab
(Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte ihm die Verfahrenskosten von
Fr. 6'350.- (Dispositiv-Ziff. II). Ausserdem wurde A verpflichtet,
den Mitbeteiligten je eine Umtriebsentschädigung von Fr. 700.- (total
Fr. 2'100.-) zu bezahlen (Dispositiv-Ziff. III).
III.
A.
Dagegen
gelangte A am 1. Juni 2016 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und
beantragte – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich 8 %
Mehrwertsteuer) zulasten des Beschwerdegegners und der Mitbeteiligten – die
Aufhebung des angefochtenen Rekursentscheids sowie des Stadtratsbeschlusses vom
20. November 2013 betreffend die kommunale Schutzverordnung
"Fluntern". In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte er um die
Durchführung eines Augenscheins vor Ort.
B.
Das
Baurekursgericht liess sich am 13. Juni 2016 vernehmen und beantragte ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom
30. Juni 2016 stellte sodann auch der Stadtrat von Zürich den Antrag, die
Beschwerde sei – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A –
abzuweisen und der vor­instanzliche Entscheid des Baurekursgerichts zu
bestätigen. Die Mitbeteiligten ersuchten am 5. August 2016 ebenfalls um
Abweisung der Beschwerde sowie um Bestätigung des angefochtenen Rekursentscheids
und der kommunalen Schutzverordnung "Fluntern". Eventualiter sei ein
Gutachten der Zürcher Natur- und Heimatschutzkommission oder einer anderen
geeigneten Institution einzuholen.
C.
Mit
Replik vom 25. August 2016 beantragte A die Sistierung des
Beschwerdeverfahrens bis zur rechtskräftigen Festsetzung des Landschaftsförderungsgebiets
Nr. 9 (Fluntern) im regionalen Richtplan der Stadt Zürich sowie bis zur
rechtskräftigen kantonalen Genehmigung der Neuzuweisung der vorliegend
streitbetroffenen Parzelle zur Landwirtschaftszone im Rahmen der Teilrevision
der Bau- und Zonenordnung (BZO) der Stadt Zürich. Sowohl der Stadtrat
von
Zürich
als
auch
die
Mitbeteiligten
lehnten
am
9. September
2016
bzw.
12. September 2016 eine Verfahrenssistierung ab.
In den Stellungnahmen vom 30. September 2016,
17. Oktober 2016, 21. November 2016, 8. Dezember 2016,
6. Januar 2017 und 16. Januar 2017 hielten die Parteien sowie die
Mitbeteiligten an ihren materiellen und prozessualen Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Gegenstand
der Beschwerde bildet die kommunale Schutzverordnung "Fluntern" vom
20. November 2013, welche der Beschwerdegegner gestützt auf § 203
Abs. 1 lit. g und § 205 lit. b des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erlassen hat. Schutzverordnungen
stellen wie Zonenpläne zwischen Rechtssatz und Verfügung stehende Anordnungen
dar, auf welche teils die für generell-abstrakte Normen geltenden, teils die
für Verfügungen massgebenden Grundsätze anzuwenden sind
(BGE 121 II 317 E. 12c).
In § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) werden
raumplanungsrechtliche Festlegungen ausdrücklich als anfechtbare Anordnungen
genannt. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass raumplanungsrechtliche
Festlegungen prozessual nicht wie Erlasse, sondern wie Verfügungen zu behandeln
sind. Das Verwaltungsgericht ist daher für die Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig und entscheidet in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1
und § 41 Abs. 1 VRG; vgl. VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00465,
E. 1.1; 12. Oktober 2011, VB.2011.00114, E. 1.1; jeweils mit weiteren
Hinweisen).
1.2
Zur
Beschwerde ist gemäss § 338a PBG berechtigt, wer durch die angefochtene
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder
Änderung hat. Wie das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 15. Januar
2015 bereits festgehalten hat (vgl. vorne I.D), ist die Legitimation des
Beschwerdeführers mit Bezug auf die hin­reichend enge nachbarliche
Raumbeziehung zum umstrittenen Schutzobjekt gegeben. Ausserdem ist der
Beschwerdeführer durch den Erlass der kommunalen Schutzverordnung
"Fluntern" mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit
betroffen (siehe dazu VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00465, E. 3
–
5). Zwar bestreitet der Beschwerdegegner
den praktischen Nutzen des Rechtsmittelverfahrens, da das in der
Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013
vorgesehene Rebbergprojekt selbst bei einer Gutheissung der vorliegend zu
prüfenden Beschwerde nicht mehr in seiner ursprünglichen Form in Kraft treten könne.
Der Beschwerdegegner habe die Rekursanträge im Verfahren R1S.2013.05083 anerkannt,
womit der faktische Umgang mit der streitbetroffenen Parzelle inhaltlich
besiegelt und die vom Beschwerdeführer gewünschte Realisierung eines Rebbergs nicht
länger möglich sei. Dem ist entgegenzuhalten, dass das Rekursverfahren betreffend
die Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" nach wie vor hängig ist (vorne
I.B) und noch keine rechtskräftige Verfahrenserledigung vorliegt. Im
verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelverfahren führt die Anerkennung eines
Rechtsmittelantrags durch die verfügende Behörde ausserdem nicht zur Beendigung
des Rechtsmittelverfahrens. Vielmehr muss die Behörde den Weg über eine
Wiedererwägung ihres erstinstanzlichen Entscheids gehen (Alain Griffel
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 28 N. 33), wobei den betroffenen Dritten
wiederum der Rechtsmittelweg offensteht.
Wäre das hier zu beurteilende
Rechtsmittel des Beschwerdeführers gegen die Schutzverordnung
"Fluntern" erfolgreich, lebte – wie das Verwaltungsgericht in seinem
Urteil vom 15. Januar 2015 dargelegt hat – die ursprüngliche
Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" unter Vorbehalt des dagegen
noch hängigen Rekursverfahrens wieder auf (VGr, 15. Januar 2015, VB.2014.00465,
E. 5). Das praktische Interesse des Beschwerdeführers ist somit zu
bejahen. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
In
verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt der Beschwerdeführer die Sistierung
des Beschwerdeverfahrens bis zur rechtskräftigen Festsetzung des
Landschaftsförderungsgebiets Nr. 9 (Fluntern) im regionalen Richtplan
sowie bis zur rechtskräftigen kantonalen Genehmigung der Neuzuweisung der
streitgegenständlichen Parzelle zur Landwirtschaftszone im Rahmen der
Teilrevision der BZO der Stadt Zürich. Zur Begründung bringt der
Beschwerdeführer vor, dass das Anliegen, unterhalb der Kirche Fluntern einen
Rebberg zu realisieren, mittlerweile in den vom Gemeinderat verabschiedeten,
durch den Regierungsrat des Kantons Zürich aber erst noch festzusetzenden,
regionalen Richtplan der Stadt Zürich gefunden habe. Ausserdem habe der
Gemeinderat der Stadt Zürich anlässlich der Teilrevision der BZO beschlossen,
die Parzelle Kat.-Nr. FL1015 von der Freihaltezone in die
Landwirtschaftszone umzuteilen, um die Errichtung eines Rebbergs zu
ermöglichen. Die Genehmigung durch die kantonale Baudirektion stehe allerdings
noch aus. Bei diesen beiden Projekten handle es sich um planungsrechtliche
Festlegungen, welche durch die angefochtene Schutzverordnung
"Fluntern" negativ präjudiziert würden. Die Rechtmässigkeit der
Schutzverordnung "Fluntern" sei vom Ausgang der kantonalen
Genehmigungsverfahren abhängig, sodass das Beschwerdeverfahren bis zu diesem
Zeitpunkt zu sistieren sei.
Da die Sistierung eines
Verfahrens grundsätzlich im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot bzw. zum
Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist steht (Art. 29
Abs. 1
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]
), soll sie nur ausnahmsweise und aus triftigen Gründen
erfolgen. Dabei rechtfertigt eine zu erwartende Rechtsänderung eine Sistierung
grundsätzlich nicht (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
Vorbemerkungen zu §§ 4
–
31 N. 38 f. und 42). Etwas anderes gälte nur,
wenn ein Instrument zur Sicherung künftiger Planungen oder späteren Rechts zur
Verfügung stünde (vgl. BGE 126 II 522 E. 10b).
Vorliegend sprechen verschiedene
Gründe gegen die vom Beschwerdeführer verlangte Aussetzung des
Beschwerdeverfahrens bis zum (allfälligen) Inkrafttreten der neuen
raumplanungsrechtlichen Vorgaben. Insbesondere fehlt es an einer gesetzlichen
Grundlage für eine solche negative Vorwirkung des künftigen Rechts (vgl.
Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4
–
31 N. 42). Die vom Beschwerdeführer zitierte
Vorschrift des § 234 PBG, welche eine befristete Bausperre auslöst, wenn
eine noch ausstehende Planung oder eine Planänderung durch ein Bauvorhaben
negativ präjudiziert würde, kann nicht zur Anwendung gelangen, liegt doch
gerade keine bauliche Massnahme, sondern die Unterschutzstellung eines
Inventarobjekts im Streit (vgl. Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht,
2. A., Zürich/St. Gallen 2014, S. 88). Hinzu kommt, dass nur schwer
vorhergesehen werden kann, ob und wann die vom Gemeinderat der Stadt Zürich
verabschiedeten raumplanungsrechtlichen Festlegungen bezüglich der Parzelle
Kat.-Nr. FL1015 in Kraft treten, da gegen die kantonalen
Genehmigungsentscheide Rechtsmittelverfahren zur Verfügung stehen. Hier
überwiegt das Gebot der Verfahrensbeschleunigung. Dem Sistierungsbegehren ist
folglich nicht stattzugeben.
2.2
Prozessual
verlangt der Beschwerdeführer sodann die Durchführung eines Augenscheins. Ein
Augenschein ist nur dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar
sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen an Ort
und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des
Rechtsstreits beizutragen (VGr, 26. Januar 2017, VB.2016.00542, E. 2;
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 79 mit
weiteren Hinweisen). Vorliegend ist der beantragte Augenschein durch das
Verwaltungsgericht nicht erforderlich, da sich der massgebliche Sachverhalt
aufgrund des von der Vorinstanz am 3. Juli 2015 durchgeführten
Augenscheins sowie der weiteren Akten mit hinreichender Deutlichkeit ergibt.
Auf die beim vorinstanzlichen Augenschein gewonnenen Erkenntnisse darf auch im
laufenden Beschwerdeverfahren abgestellt werden (Plüss, § 7 N. 81).
3.
3.1
Gemäss den
– insoweit unbestritten gebliebenen – Sachverhaltsfeststellungen der Vor­instanz
liegt die streitgegenständliche Magerwiese auf der Parzelle
Kat.-Nr. FL1015 zwischen der Gloriastrasse und der Kirche Fluntern in der
Freihaltezone und gehört zum Verwaltungsvermögen von Grün Stadt Zürich. Bis
mindestens Ende der 1930er-Jahre bestand dort ein Rebberg. Nachdem die
Rebennutzung aufgegeben worden war, wurde der Hang am Kirchrain während vieler
Jahre beweidet, wobei sich im Laufe der Zeit eine Magerwiese entwickeln konnte.
Diese Magerwiese ist seit dem Jahr 1990 im Inventar der kommunalen Natur- und
Landschaftsschutzobjekte (KSO) verzeichnet und wird darin als "sehr
wertvoll" beurteilt. Gemäss dem Inventareintrag KSO-33.13 erlangt die
Wiese insbesondere als Lebensraum von regional sowie in der Stadt selten
gewordener Pflanzenarten Bedeutung. Erwähnt wird zudem der Erholungswert für
die Anwohner. Insbesondere der Steilhang bei der Gloriastrasse weise ein hohes
ökologisches Potenzial auf. Als Ziele für das Schutzobjekt werden die
"Erhaltung als artenreiche, magere Schafweide", die "Förderung der
Artenvielfalt" sowie die "Extensivierung der Beweidung" genannt.
3.2
Mit der
Verordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 stellte der
Beschwerdegegner das Objekt KSO-33.13 auf der Parzelle Kat.-Nr. FL1015
unter Schutz. Aus der Begründung dieser Schutzverordnung geht hervor, dass der
Quartierverein Fluntern, die Zunft Fluntern und die evangelisch-reformierte
Kirchgemeinde Zürich-Fluntern mit dem Wunsch an Grün Stadt Zürich gelangt
seien, am Kirchrain einen Rebberg anzulegen. Daraufhin habe der
Beschwerdegegner die bereits an Hand genommenen Arbeiten zur Unterschutz­stellung
der Magerwiese bei der Kirche Fluntern unterbrochen, um in Zusammenarbeit mit
Sachverständigen die Realisierbarkeit eines Rebbergs und dessen Vereinbarkeit
mit den Inventarzielen zu prüfen. Dabei sei festgestellt worden, dass der
ökologische Wert des Schutzobjekts trotz der Anlage eines Rebbergs auf einer
Teilfläche erhalten, wenn nicht sogar gesteigert werden könne; unter der
Voraussetzung, dass sowohl bei der Realisierung als auch bei der Bewirtschaftung
des Rebbergs verschiedene ökologische Rahmenbedingungen eingehalten würden. Der
Beschwerdegegner beschloss daher, das Schutzgebiet im Süden entlang der
Gloriastrasse sowie im nordwestlichen Teil der Parzelle Naturschutzzonen und im
Übrigen einer Rebbergschutzzone zuzuweisen (Dispositiv-Ziff. 1/III). Als
Schutzziele wurden die ungeschmälerte Erhaltung, Aufwertung und Neuschaffung
des Schutzobjekts als Lebensraum seltener und geschützter Tier- und
Pflanzenarten sowie als wesentliches Element der Landschaft und als Zeuge
früherer Bewirtschaftungsformen definiert.
Besonderen
Schutz
benötige
vor
allem
der
Halbtrockenrasen
entlang der Gloriastrasse, während die Fromentalwiese im Nordwesten der
Parzelle gezielt aufzuwerten sei. Der auf der übrigen Fromentalwiese geplante
Rebberg habe höchsten ökologischen Ansprüchen zu genügen und solle sich zu
einem vielfältigen Lebensraum mit mageren Wiesenböschungen, einzelnen
Dornensträuchern sowie weiteren Kleinstrukturen für Insekten, Reptilien und
Vögel entwickeln. Zudem seien die Flora magerer Standorte und die
lokaltypischen Rebberg-Arten besonders zu fördern (Dispositiv-Ziff. 1/II).
3.3
Nachdem
die Mitbeteiligten, wie erwähnt (vgl. vorne I.B), gegen die Schutzverordnung
"Kirchrain Fluntern" rekurriert hatten, wurde diese am
20. November 2013 durch die Schutzverordnung "Fluntern"
aufgehoben und ersetzt (Dispositiv-Ziff. 1/IX). Der Beschwerdegegner
erwog, dass ihn der fundiert begründete Rekurs der Mitbeteiligten sowie die für
das Jahr 2017 in Aussicht genommenen Sparmassnahmen der Stadt Zürich ver­anlasst
hätten, sich noch einmal intensiv mit dem geplanten Rebberg
auseinanderzusetzen. Angesichts des als hoch einzustufenden Prozessrisikos und
mit Blick auf die Sparbemühungen der Stadt Zürich erscheine der Bau eines neuen
Rebbergs am Kirchrain Fluntern nicht angezeigt. Stattdessen beschloss der
Beschwerdegegner, die Parzelle Kat.-Nr. FL1015 gesamthaft der
Naturschutzzone 1 zuzuteilen (Dispositiv-Ziff. 1/III), wobei
insbesondere der Halbtrockenrasen entlang der Gloriatrasse und die
Fromentalwiese im oberen Bereich der Parzelle besonderen Schutz und eine
gezielte Förderung benötigen würden (Dispositiv-Ziff. 1/II). Diese Wiesen
seien faunistisch artenreich. Hervorzuheben sei das grössere Vorkommen des
Gewöhnlichen Widderchens. Sodann würden gemäss dem Werk "Flora der Stadt
Zürich" von Elias Landolt magere Wiesen in der Stadt Zürich als sehr
selten eingestuft und die Wiese bei der Kirche Fluntern als Beispiel für guten
Magerrasen genannt.
4.
4.1
Umstritten
ist zunächst die Zuständigkeit des Beschwerdegegners für den Erlass der
Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013. Nach Ansicht
des Beschwerdeführers ist nicht die Exekutive, sondern die Gemeindelegislative
für die Verabschiedung von kommunalen Schutzverordnungen zuständig. Dies gelte
jedenfalls dann, wenn die fragliche Schutzverordnung – wie im vorliegenden Fall
– generelle Handlungsanweisungen enthalte und daher weitgehend Gesetzesfunktion
übernehme.
4.2
Gemäss
§ 205 PBG erfolgt der Schutz von Objekten des Natur- und Heimatschutzes vor
allem durch Massnahmen des Planungsrechts (lit. a) wie z.
B. die Zuweisung in
Freihaltezonen (vgl. auch § 9 Abs. 1 und § 14 der Kantonalen
Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]; Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band I,
5. A, Zürich 2011, S. 215 f.). Weiter können
Schutzmassnahmen durch Verordnung (lit. b), Verfügung (lit. c) oder
Vertrag (lit. d) getroffen werden. Die Zuständigkeit zum Erlass von
planungsrechtlichen Massnahmen richtet sich nach § 88 PBG. Nach dieser
Bestimmung steht die Festsetzung von Plänen und den dazugehörigen Vorschriften
der Legislative zu. Demgegenüber sieht § 211 Abs. 2 in Verbindung mit
§ 3 Abs. 4 PBG für den Erlass von kommunalen Schutzmassnahmen
generell die Zuständigkeit der Exekutive, in der Stadt Zürich also des
Beschwerdegegners, vor. Fraglich ist, ob sich die Kompetenz der Exekutive
gemäss § 211 Abs. 2 PBG auf alle Schutzmassnahmen bezieht, die nicht
in der Form des Planungsrechts ergehen (vgl. BGr, 5. Mai 1993, ZBl
94/1993, S. 566 ff., 569). Dabei ist zu beachten, dass der Begriff
der "Verordnung" in § 205 lit. b PBG nicht in einem
technischen Sinn zu verstehen ist, sondern lediglich die Form der
Schutzmassnahmen bezeichnet, die ein grösseres Gebiet erfassen (siehe z.
B. BGr, 12. November
2002, 1A.143/2002, E. 1.2; BGr, 5. Mai 1993, ZBl 94/1993, S. 566 ff.,
569). Nach einem (älteren) Entscheid des Verwaltungsgerichts, welcher vom
Bundesgericht bestätigt wurde, kann zwischen Schutzverordnungen, deren
Schwergewicht auf individuellen, für Verfügungen charakteristischen
Handlungsweisen liegt, sowie Schutzverordnungen mit überwiegend generellen
Handlungsweisen, welche vornehmlich Gesetzesfunktion haben, unterschieden
werden. Während erstere Art von Schutzverordnung in die Zuständigkeit der
Exekutive fällt, erscheint es sachgemäss, den Erlass von Schutzverordnungen mit
gesetzesähnlichem Inhalt – entsprechend dem Prinzip der Gewaltenteilung – der
Legislative vorzubehalten (BGr, 5. Mai 1993, ZBl 94/1993, S. 566 ff.,
570; vgl. Art. 38 in Verbindung mit Art. 33 Abs. 1 lit. a
und Art. 54 Abs. 1 lit. b der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 [KV]).
4.3
Die
kommunale Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013
stellt das Objekt KSO-33.13 auf der Parzelle Kat.-Nr. FL1015 unter Schutz
und gliedert das gesamte Schutzgebiet als Naturschutzzone 1. Die Lage und
Grenzen des Schutzgebiets sind auf einem Übersichtsplan verzeichnet, der gemäss
Dispositiv-Ziff. 1/I Bestandteil der Verordnung bildet. Weiter formuliert
die Verordnung Schutzziele (Dispositiv-Ziff. 1/II) und Schutzanordnungen
(Dispositiv-Ziff. 1/IV). Sie verbietet auf dem Schutzgebiet alle mit dem
Schutzzweck nicht zu vereinbarenden Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen,
namentlich das Beeinträchtigen von Tieren und Pflanzen, der Bodenbeschaffenheit
oder anderer natürlicher Verhältnisse, ferner solche, die im Landschaftsbild
störend in Erscheinung treten. Dabei benennt die Schutzverordnung konkret
verschiedene Tatbestände, die untersagt werden, unter anderem das Errichten von
Bauten und Anlagen, Geländeveränderungen und Ablagerungen, das Düngen und
Verwenden von Giftstoffen, das Weidenlassen, das Ansiedeln von Tieren und
Pflanzen, das Laufenlassen von Hunden, das Fahren, Reiten und Betreten
ausserhalb von Wegen oder künstliche Beleuchtung. Schliesslich enthält die
Schutzverordnung "Fluntern" Anordnungen zum Unterhalt bestehender
Bauten und Anlagen (Dispositiv-Ziff. V) sowie zur Pflege des
Naturschutzgebiets. So sind die Wiesen nach festgelegten Schnittzeitpunkten
regelmässig zu mähen und das Schnittgut ist wegzuführen (Dispositiv-Ziff. VI).
Mit dem Erlass der Schutzverordnung "Fluntern"
trug der Beschwerdegegner einem vorgelagerten Planungsentscheid der Legislative
Rechnung. Gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich liegt die
streitbetroffene Parzelle Kat.-Nr. FL1015 in der Freihaltezone F
(vorne E. 3.1). Als Freihaltezone sind nach zürcherischem Recht Flächen
auszuscheiden, welche für die Erholung der Bevölkerung nötig sind oder ein
Natur- und Heimatschutzobjekt bewahren (vgl. § 39 Abs. 1 und
§ 61 PBG). Die vom Beschwerdegegner getroffenen Schutzmassnahmen stimmen
folglich mit dem von der Legislative vorgegebenen Zonenregime überein und
respektieren die in Raumordnungsfragen gewollte Kompetenzausscheidung. Damit
weist die Schutzverordnung "Fluntern" hauptsächlich ausführenden
Charakter auf, was – mit Blick auf das Prinzip der Gewaltenteilung – für die
Zuständigkeit der Exekutive spricht.
Hinzu kommt, dass Schutzverordnungen, welche Massnahmen
für ein bestimmtes Gebiet vorsehen, vom Bundesgericht bereits verschiedentlich
als Allgemeinverfügungen eingestuft worden sind (vgl. BGr, 12. November
2002, 1A.143/2002, E. 1.2; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 2801; jeweils mit
weiteren Hinweisen). Eine derartige Qualifikation erscheint auch für die
Schutzverordnung "Fluntern" naheliegend. Die vom Beschwerdegegner
angestrebten Schutzmassnahmen und Unterhalts- bzw. Pflegearbeiten für die
Magerwiese am Kirchrain Fluntern werden detailliert umschrieben und weisen
einen hohen Konkretisierungsgrad auf. Auch wenn für die Umsetzung in gewissen
Bereichen noch zusätzliche Verwaltungsakte – wie etwa ein von Grün Stadt Zürich
zu erstellender Pflegeplan – erforderlich sind, ist angesichts der zahlreichen
präzisen Anordnungen und Handlungsanweisungen insgesamt von einem
(allgemein-)verfügungsähnlichen Charakter der Schutzverordnung
"Fluntern" auszugehen, sodass sich der Beschwerdegegner als
Exekutivbehörde für den Erlass der Schutzverordnung als zuständig betrachten
durfte (vorne E. 4.2 in fine).
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass das umstrittene Schutzgebiet
zum Verwaltungsvermögen von Grün Stadt Zürich gehört (vorne E. 3.1). Mit
der Schutzverordnung "Fluntern" wird daher nicht in die Grundrechte
bzw. das Eigentum von Privaten eingegriffen, weshalb auch keine
individualschutzrechtlichen Motive gegeben sind, welche für eine Zuständigkeit
der Legislative sprechen würden.
Zusammengefasst ist die Zuständigkeit des
Beschwerdegegners für den Erlass der Schutzverordnung "Fluntern" vom
20. November 2013 zu bejahen.
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer macht sodann geltend, dass die kommunale Schutzverordnung
"Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 zu Unrecht widerrufen
bzw. aufgehoben worden sei. Die Rücknahme einer Verfügung sei nicht
voraussetzungslos zulässig, selbst wenn sie noch nicht in formelle Rechtskraft
erwachsen sei. Vielmehr müsse sich die ursprüngliche Verfügung als fehlerhaft
erweisen, wovon bei der Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" nicht
ausgegangen werden könne. Die vom Beschwerdegegner (zu Unrecht) aufgehobene
Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" habe der ökologischen Bedeutung
des Inventarobjekts KSO-33.13 hinreichend Rechnung getragen. Die zum damaligen
Zeitpunkt geplante Errichtung eines Rebbergs auf der Fromentalwiese hätte sogar
zu einer erheblichen ökologischen Aufwertung des Schutzgebiets beitragen können
und sei dank umfangreicher Begleitmassnahmen mit den Anliegen des Naturschutzes
vereinbar gewesen. Der Beschwerdegegner habe in der ursprünglichen
Schutzverordnung der kulturhistorischen Bedeutung des Rebbergs zu Recht ein
grosses Gewicht zugemessen. Zu berücksichtigen sei ausserdem die starke
Verankerung bzw. Unterstützung des Rebbergprojekts im Quartier Fluntern und die
damit angestrebte Sensibilisierung der Bevölkerung für die Naturwerte. Zur
Rechtfertigung der Aufhebung der Schutzverordnung "Kirchrain
Fluntern" seien Probleme hervorgehoben worden, welche bereits vor Erlass
dieser Schutzverordnung erkannt worden seien. Die Erstellungskosten des
Rebbergs seien vom Beschwerdegegner zu hoch veranschlagt worden und könnten
angesichts der bedeutenden öffentlichen Interessen, die es zu wahren gelte,
ohnehin nicht zur materiellen Unrichtigkeit der Schutzverordnung
"Kirchrain Fluntern" führen. Den Anliegen des Naturschutzes könne auf
dem umstrittenen Schutzgebiet nicht nur mit einer integralen Magerwiese
Rechnung getragen werden. Vielmehr zeige die gesamtheitliche Würdigung der
massgeblichen öffentlichen Interessen, dass die Anlage eines ökologisch
aufgewerteten Rebbergs mit dem Schutz der fraglichen Parzelle vereinbar sei.
5.2
Der
Beschwerdegegner und die Mitbeteiligten bringen dagegen im Wesentlichen vor,
dass die in der kommunalen Schutzverordnung vom 10. Juli 2013 vorgesehene
Erstellung eines Rebbergs am Kirchrain Fluntern verschiedenen bundesrechtlichen
und kantonalen Vorschriften des Natur- und Heimatschutzes widersprochen hätte
und mit den in der KSO für das Schutzobjekt definierten Zielen nicht vereinbar
gewesen wäre. Auslöser für die Rücknahme der ursprünglichen Schutzverordnung
seien neben finanziellen Überlegungen insbesondere die aussichtsreiche
Rekursschrift der Mitbeteiligten gewesen, welche den Beschwerdegegner zu einer
erneuten Prüfung der Sache veranlasst habe. Der Beschwerdegegner sei zum
Schluss gelangt, dass der Betrieb eines Rebbergs unterhalb der Kirche Fluntern
Flora und Fauna der dort bestehenden Magerwiese erheblich beeinträchtigen
würde. Die Schutzverordnung vom 10. Juli 2013 sei daher nicht ohne
sachlichen Grund aufgehoben und durch die Schutzverordnung "Fluntern"
vom 20. November 2013 ersetzt worden. Im Übrigen hätte die
Schutzverordnung vom 10. Juli 2013 nach Ansicht des Beschwerdegegners
sogar dann zurückgenommen werden können, wenn sie in Einklang mit dem objektiven
Recht gestanden hätte, da sie zum Zeitpunkt ihrer Abänderung noch nicht in
formelle Rechtskraft erwachsen gewesen sei.
5.3
5.3.1
Vorab ist festzuhalten, dass Gegenstand des Beschwerdeverfahrens
ausschliesslich die vom Beschwerdeführer angefochtene Schutzverordnung
"Fluntern" vom 20. November 2013 bzw. der vorinstanzliche Entscheid
vom 29. April 2016, mit welchem der Rekurs gegen diese Schutzverordnung
abgewiesen wurde, bilden.
Mit
der
Schutzverordnung "Fluntern" hat der
Beschwerdegegner nicht nur die Unterschutzstellung des Inventarobjekts
KSO-33.13 auf der Parzelle Kat.-Nr. FL1015 geregelt, sondern auch die in
gleicher Angelegenheit bereits früher ergangene Schutzverordnung
"Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 aufgehoben und ersetzt.
Bei der Beurteilung der Streitsache ist daher in zwei voneinander zu trennenden
Schritten vorzugehen: Zunächst stellt sich die (verfahrensrechtliche) Frage, ob
die Voraussetzungen für eine Neubeurteilung und Änderung der ursprünglichen
Schutzverordnung durch den Beschwerdegegner überhaupt erfüllt waren (vgl.
nachfolgend E. 5.3.2). Wie zu zeigen sein wird, können diese
Voraussetzungen vorliegend bejaht werden (siehe E. 5.3.3), sodass die
Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013 in einem
zweiten Schritt auch einer materiell-rechtlichen Beurteilung zu unterziehen ist
(dazu E. 6).
5.3.2
Wie die Vorinstanz dargelegt hat, gelten für die Rücknahme von Verfügungen,
die – beispielsweise infolge Anfechtung – nicht in formelle
Rechtskraft erwachsen sind,
nicht dieselben strengen Voraussetzungen wie für den Widerruf formell
rechtskräftiger Verfügungen. Massgebend hierfür ist, dass dem Gebot der
Rechtssicherheit und dem Anspruch auf Vertrauensschutz bis zum Eintritt der
formellen Rechtskraft einer Verfügung nicht die gleiche Bedeutung zukommt wie
nach diesem Zeitpunkt. Erst eine rechtskräftige Verfügung stellt somit eine
ausreichend "sichere" Vertrauensgrundlage dar, auf die sich der
Einzelne verlassen darf. Solange die Möglichkeit besteht, mit Rechts­mitteln
gegen eine behördliche Anordnung vorzugehen, muss damit gerechnet
werden,
dass
ein
anderes
Rechtsschutzanliegen
durchdringt
(vgl. BGE 107 V 191
E. 1; Annette Guckelberger, Der Widerruf von Verfügungen im schweizerischen
Verwaltungsrecht, ZBl 108/2007 S. 293 ff., 309 f.). Zu
berücksichtigen ist ausserdem, dass beim Erlass von Allgemeinverfügungen – wie
der vorliegend umstrittenen Schutzverordnung "Fluntern" (vorne
E. 4.3) – die verfahrensrechtliche Einbeziehung der Betroffenen,
namentlich das Recht auf vorgängige Anhörung (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A.,
Bern 2014, § 30 Rz. 55 f.), in der Regel weniger weit geht
als bei Individualverfügungen, was das Interesse am Bestandesschutz entsprechend
mindern kann (vgl. Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen
Recht, ZBl 85/1984, S. 433 ff., 456, der davon ausgeht, dass eine
Allgemeinverfügung unter Vorbehalt des Vertrauensschutzes grundsätzlich
jederzeit widerrufen werden kann).
Im Bundesverwaltungsverfahren wird anhand von Art. 58
Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG)
deutlich, dass die Verwaltung ihre Anordnungen vor Eintritt der formellen
Rechtskraft in der Regel abändern kann, ohne dass besondere Voraussetzungen
erfüllt sein müssen. Nach der genannten Bestimmung kann eine erstinstanzliche
Behörde ihre angefochtene Verfügung im Rechtsmittelverfahren sogar noch bis zur
Vernehmlassung in Wiedererwägung ziehen. Eine solche Wiedererwägung steht im
pflichtgemässen Ermessen der Verwaltungsbehörde. Erforderlich ist weder ein
öffentliches Interesse, welches zwingend die Abänderung der ergangenen
Verfügung verlangen würde, noch eine Fehlerhaftigkeit der Verfügung (vgl.
Andrea Pfleiderer in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.],
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. A., Zürich 2016, Art. 58
N. 28 mit Hinweis auf BGE 107 V 191 E. 1). Obwohl
Art. 58 VwVG gemäss Art. 1 Abs. 3 VwVG grundsätzlich keine
Anwendung auf das Verfahren letzter kantonaler Instanzen findet, lässt es die
Praxis bei Fehlen einer entsprechenden Regelung im kantonalen Recht zu, ein
"Wiedererwägungsverfahren" in Analogie zu Art. 58 Abs. 1
VwVG vorzunehmen (Wiederkehr/Richli, Rz. 2692; Pfleiderer, Art. 58
N. 25).
5.3.3
Die Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013
wurde durch die Mitbeteiligten am 23. August 2013 beim Baurekursgericht
angefochten (Verfahren R1S.2013.05083). Mit Schreiben vom
13. September 2013 ersuchte der Beschwerdegegner um Sistierung jenes
Rekursverfahrens, da die damaligen Parteien Vergleichsverhandlungen zur
Beilegung des Rechtsstreits aufgenommen hatten. Indem der Beschwerdegegner die
Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" mit Beschluss vom
20. November 2013 aufhob und durch die Schutzverordnung
"Fluntern" ersetzte, zog er einen formell noch nicht rechtskräftigen
Rechtsakt während eines hängigen Rechtsmittelverfahrens in Wiedererwägung. Nach
den obenstehenden Erläuterungen (E. 4.3.2) ist eine solche Wiedererwägung zulässig,
um der erstinstanzlichen Behörde zu ermöglichen, aufgrund neuer Tatsachen oder
aus besserer Einsicht auf ihren Entscheid zurückzukommen. Dabei kann die
Behörde insbesondere auch Erkenntnissen Rechnung tragen, die sie aus den
Eingaben im Rechtsmittelverfahren – namentlich der Rekursschrift – gewonnen hat
(vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 26b N. 10; BVGer,
16. November 2011, E-6496/2009, E. 5.2).
Zwar führte der Beschwerdegegner im Beschluss vom
20. November 2013 nicht näher aus, weshalb er zur Auffassung gelangt war,
dass der Rekurs der Mitbeteiligten gegen die Schutzverordnung "Kirchrain
Fluntern" im Verfahren R1S.2013.05083 grosse Chancen habe. Das
Verwaltungsgericht erblickte in diesem Vorgehen später eine klare Verletzung
des Anspruchs des Beschwerdeführers auf genügende Begründung als Teilgehalt
seines rechtlichen Gehörs (vorne I.D sowie VGr, 15. Januar 2015,
VB.2014.00465, E. 6.2). Die Vorinstanz bemühte sich deshalb im Verfahren R1S.2015.05051
um eine Heilung dieser Gehörsverletzung, wobei sie die Akten des (sistierten)
Verfahrens R1S.2013.05083 samt der Rekursschrift der Mitbeteiligten vom
23. August 2013 beizog und den Parteien Gelegenheit zur Stellungnahme
einräumte. Im vorliegenden Beschwerdeverfahren begründet der Beschwerdegegner
die Aufhebung der ursprünglichen Schutzverordnung bzw. der darin vorgesehenen
Rebbergschutzzone nun auch eingehender, indem er unter anderem die Einwände der
Mitbeteiligten aus deren Rekurseingabe vom 23. August 2013 aufgreift,
welche ihn zur vertieften Prüfung der Sache veranlasst haben. So macht er
insbesondere geltend, dass ein Rebberg am Kirchrain Fluntern für die
Biodiversität der dort entstandenen Magerwiese keinen Gewinn, sondern eine
ökologische Verschlechterung des Standorts darstellen würde, da der aus dem
Rebbergprojekt resultierende Flächenverlust der Fromentalwiese den Lebensraum
verschiedener regional und in der Stadt Zürich selten gewordener Pflanzen- und
Insektenarten wie etwa des Gewöhnlichen Widderchens verkleinern und diese
Populationen entsprechend gefährden würde. Auf solche möglichen
Beeinträchtigungen des Schutzobjekts hatten auch die beigezogenen
Sachverständigen von der ökologischen Beratungsstelle I in ihrer
Dokumentation zur Schutzwürdigkeit der "Magerwiese Kirche Fluntern"
vom September 2012/Frühjahr 2013 sowie der Sachverständige der Schule L in
der entomologischen Ergänzungskartierung vom 26. September 2012
hingewiesen. Letzterer hielt fest, dass die Güterabwägung zwischen der
Gefährdung der Fauna und dem kulturellen Mehrnutzen des Rebbergs durch den
Beschwerdegegner erfolgen müsse.
Vor diesem Hintergrund kann dem Beschwerdegegner nicht
vorgehalten werden, dass er die Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern"
vom 10. Juli 2013 ohne sachlichen Grund in Wiedererwägung gezogen und
damit sein Ermessen rechtsverletzend ausgeübt habe. Solange das Rekursverfahren
gegen die Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" hängig war, musste es
dem Beschwerdegegner möglich sein, auf seinen Beschluss zurückzukommen, wenn er
der Ansicht war, dass ihm ein Fehler unterlaufen sei oder dass die auf dem
Spiel stehenden Interessen anders zu gewichten seien. Entgegen der Auffassung
des Beschwerdeführers und der Vorinstanz setzte die Wiedererwägung aber nicht
voraus, dass die Unrichtigkeit der ursprünglichen Schutzverordnung zweifellos
feststand (vorne E. 5.3.2; vgl. insbesondere BGE 107 V 191
E. 1). Dass der Beschwerdegegner die finanzielle Belastung durch das
Rebbergprojekt in seine Überlegungen miteinbezog, kann ihm ebenfalls nicht als
Rechtsverletzung entgegengehalten werden, solange er sie nicht zum allein
massgebenden Gesichtspunkt erhob (vgl. VGr, 27. August 2003, VB.2003.00121,
E. 5). Schliesslich lässt sich auch aus dem allgemeinen Grundsatz des
Vertrauensschutzes nach Art. 9 BV nichts anderes ableiten. Wie die
Vorinstanz zutreffend darlegte, erlangte die Schutzverordnung "Kirchrain
Fluntern" angesichts ihrer Anfechtung durch die Mitbeteiligten keine
verbindliche Geltung und bildete deshalb keine ausreichende Grundlage, auf die
sich der Beschwerdeführer berechtigterweise hätte verlassen können. Im Übrigen
bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer nachteilige
Dispositionen getätigt hätte, welche einen Anspruch auf Vertrauensschutz
begründen würden.
Zusammengefasst durfte der Beschwerdegegner mit Beschluss
vom 20. November 2013 die nicht in formelle Rechtskraft erwachsene
Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" während des laufenden
Rechtsmittelverfahrens in Wiedererwägung ziehen, ohne dass eine
Fehlerhaftigkeit dieser Schutzverordnung erforderlich gewesen wäre. Aus diesem
Grund ist die materielle Richtigkeit der Schutzverordnung "Kirchrain
Fluntern" im vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht zu beurteilen, weshalb
die entsprechenden Vorbringen der Parteien unberücksichtigt bleiben können. Auch
die vom Beschwerdeführer beantragte Befragung von J als Fachperson der
landwirtschaftlichen Beratungsstelle K erübrigt sich, da dieser
insbesondere über die Möglichkeiten zur ökologischen Aufwertung von Rebbergen
Auskunft erteilen soll. Zu prüfen bleibt dagegen die Rechtmässigkeit der
Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. No­vember 2013.
6.
6.1
Art. 103
Abs. 1 KV verpflichtet den Kanton und die Gemeinden, für die Erhaltung und
den Schutz der Tier- und Pflanzenwelt zu sorgen. Zu den Naturschutzobjekten
zählen unter anderem Lebensräume für seltene oder bedrohte Tier- und
Pflanzenarten oder -gesellschaften, namentlich Feuchtgebiete, Ufervegetationen,
Trockenstandorte, Magerwiesen, wertvolle Bäume und Baumbestände, Hecken,
Feldgehölze sowie Öd- und Waldflächen (§ 13 Abs. 1 KNHV in Verbindung
mit § 203 Abs. 1 lit. g PBG). Der Schutz solcher Objekte erfolgt
durch die in § 205 PBG aufgezählten Massnahmen, unter anderem – wie
vorliegend – mit dem Instrument der Schutzverordnung gemäss § 205
lit. b PBG (vgl. VGr, 6. November 2014, VB.2014.00425, E. 2.2).
Die Schutzmassnahmen verhindern Beeinträchtigungen der Schutzobjekte, stellen
deren Pflege und Unterhalt sicher und ordnen nötigenfalls die Restaurierung an
(§ 207 Abs. 1 PBG). Für Naturschutzobjekte sind ausserdem
Vorschriften zu erlassen, welche alle Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen
verbieten, die Pflanzen oder Tiere zerstören, schädigen, gefährden,
beeinträchtigen oder sonstwie stören oder die Beschaffenheit des Bodens sowie
andere natürliche Verhältnisse nachteilig verändern können (§ 15
Abs. 1 KNHV).
Eine Unterschutzstellung setzt voraus, dass es sich um ein
schutzwürdiges Objekt im Sinn von § 203 Abs. 1 PBG handelt
(nachfolgend E. 6.2) und die angeordneten Schutzmassnahmen aufgrund einer
umfassenden Abwägung aller infrage stehenden Interessen gerechtfertigt sind
(nachfolgend E. 6.3; vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 228). Das
Verwaltungsgericht mit seiner gemäss § 50 VRG von vornherein auf eine
Rechtskontrolle eingeschränkten Überprüfungsbefugnis hat den
Entscheidungsspielraum der Vorinstanzen zu beachten. Es hat in erster Linie zu
prüfen, ob die für die Unterschutzstellung zuständige Verwaltungsbehörde alle
wesentlichen Gesichtspunkte vollständig und gewissenhaft untersucht und sachlich
vertretbar – namentlich unter Einhaltung der übergeordneten Vorschriften sowie
der raumplanungsrechtlichen Festlegungen – gewürdigt hat (vgl. VGr,
31. Oktober 2013, VB.2013.00337, E. 6.5.1, 5. Februar 2009,
VB.2008.00481 E. 2; beide Entscheide mit Hinweis auf BGE
115 Ib 131 E. 3).
6.2
Die
Vorinstanz hat sich in ihrem Entscheid vom 29. April 2016 detailliert mit
der Schutzwürdigkeit des Objekts KSO-33.13 auf der Parzelle
Kat.-Nr- FL1015 auseinandergesetzt und dazu auf verschiedene
Sachverständigenberichte abgestellt. In Anwendung von § 70 in Verbindung
mit § 28 Abs. 1 VRG kann auf diese zutreffenden Erwägungen verwiesen
werden. Die Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Objekts wird vom
Beschwerdeführer im Grundsatz denn auch nicht bestritten. Zusammengefasst
stellte die Vorinstanz fest, dass im Schutzgebiet rund 70 Gefässpflanzen –
von welchen auf kommunaler Ebene die Traubenhyazinthe sowie auf regionaler
Ebene der Wiesensalbei und der Weinberg-Lauch als gefährdet gelten – und
mindestens 25 Tierarten – neben diversen Vogelarten namentlich die
Artengruppen Heuschrecken und Tagfalter – nachgewiesen seien. Der auf der
Böschung entlang der Gloriastrasse gedeihende Halbtrockenrasen bilde
hinsichtlich Flora und Vegetation die wertvollste Teilfläche des Schutzobjekts.
Bei der zentralen, grossen Fromentalwiese handle es sich derweil um eine
relativ nährstoffreiche Glatthaferwiese, deren Vorkommen heute selten geworden
sei. Dabei bestünden Anzeichen, dass sich die Glatthafer- bzw. Fromentalwiese
in einen deutlich artenreicheren Halbtrockenrasen entwickeln könne und damit
über ein beträchtliches Aufwertungspotenzial verfüge. Der entomologische Wert
des Kirchrains Fluntern sei sehr beachtlich und übersteige bei Weitem dessen
floristische Bedeutung, auch wenn keine der dort angetroffenen Tierarten zu den
in den Roten Listen der Schweiz verzeichneten gefährdeten Arten gehören würde.
Herausragend sei die grosse Population des selten gewordenen Gewöhnlichen
Widderchens in der Fromentalwiese. Dieses trete in einer Individuendichte auf,
die für zentrumsnahe Gebiete des Schweizer Mittellandes absolut
aussergewöhnlich sei. Die Vielfalt an Tagfaltern, tagaktiven Nachtfaltern und
Widderchen sei für eine isolierte und zen­trumsnahe städtische Wiese überraschend
hoch. Insgesamt sei gemäss den Abklärungen der ökologischen
Beratungsstelle I vom September 2012 und Frühjahr 2013 zur
Schutzwürdigkeit des Kirchrains Fluntern die Mannigfaltigkeit an Arten und
Lebensräumen im Halbtrockenrasen und in der Fromentalwiese sowie die Grösse des
Schutzobjekts im urbanen Kontext hervorzuheben. Es existiere dort eine
artenreiche Lebensgemeinschaft, die sich von der trivialen Flora und Fauna der
umliegenden bebauten Flächen deutlich abhebe. Vor diesem Hintergrund ist nicht
zu beanstanden, dass das vorliegend zu beurteilende Inventarobjekt KSO-33.13
vom Beschwerdegegner und der Vorinstanz als schutzwürdig erklärt wurde.
6.3
6.3.1
Bei der Anordnung von Schutzmassnahmen sind sämtliche auf dem Spiel
stehenden Interessen gegeneinander abzuwägen.
Sowohl der Beschwerdegegner (in seiner Schutzverordnung
"Fluntern") als auch die Vor­instanz gewichteten das öffentliche
Interesse an der ungeschmälerten Erhaltung der schützenswerten Wiese am
Kirchrain Fluntern höher als die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Interessen
an der kulturhistorischen Bedeutung des Grundstücks sowie dem mit dem
(aufgehobenen) Rebbergprojekt verbundenen gesellschaftlichen Nutzen, der sich
aus der Mitarbeit von Bewohnern bei der Pflege der Reben hätte ergeben können.
Die Vorinstanz legte dar, dass die vom Beschwerdegegner am 20. November
2013 erlassenen Massnahmen auf lange Frist den vollständigen Erhalt, die
nachhaltige Förderung sowie die sorgsame Pflege des gesamten Schutzgebiets
garantieren und inmitten der Stadt Zürich einen wertvollen Beitrag zur
Erreichung des übergeordneten Naturschutzes für Mager- bzw. Trockenwiesen
leisten würden. Die Schutzverordnung "Fluntern" trage der Einschätzung
der beigezogenen Experten Rechnung, dass es für die Erhaltung des Gewöhnlichen
Widderchens, dessen grossem Vorkommen ausserordentliche Bedeutung beigemessen
worden sei, sowie anderer seltener und sensibler Insekten wichtig sei, den
Umfang des vergleichsweise kleinen Lebensraums am Kirchrain sicherzustellen und
den Fortbestand des Habitats zu gewährleisten. Dagegen habe das Schutzobjekt
zum Zeitpunkt der Unterschutzstellung weder eine geschichtliche Stätte noch
einen kulturell bedeutsamen Rebberg oder anderweitig schützenswerte Anlagen
umfasst, weshalb der Beschwerdegegner zu Recht naturschutzrechtlichen Belangen
den Vorzug gegeben habe.
6.3.2
Der Beschwerdeführer bestreitet dagegen, dass ein überwiegendes Interesse
am integralen Erhalt der fraglichen Magerwiese bestehe. Seiner Ansicht nach
wäre auch die (auf einer Teilfläche) ursprünglich vorgesehene Errichtung eines
extensiv bewirtschafteten, ökologischen Rebbergs mit dem Schutz des
Inventarobjekts KSO-33.13 vereinbar gewesen. In die bei der Anordnung von Schutzmassnahmen
vorzunehmende Interessenabwägungen seien nicht nur die im Inventareintrag
ausdrücklich erwähnten, sondern sämtliche öffentlichen Interessen
miteinzubeziehen. Die Vorinstanz habe zu Unrecht allein auf die Interessen des
Naturschutzes fokussiert und andere Schutzanliegen, insbesondere die
kulturhistorische Bedeutung eines Rebbergs für das Quartier Fluntern sowie die
Unterstützung in der Bevölkerung und der Politik für ein Rebbergprojekt,
vollständig ausgeklammert. So hätte beim Schutzentscheid Berücksichtigung
finden müssen, dass der Weinbau bis zur Eingemeindung von Fluntern der
wichtigste Erwerbszweig für die Landwirtschaft im Quartier gewesen sei und bis
mindestens im Jahr 1939 ein Rebberg am Kirchrain bestanden habe. Der Rebbau sei
aus wirtschaftlichen Gründen aufgegeben worden und nicht, damit sich eine
Fromentalwiese entwickeln konnte. Bei der streitbetroffenen Parzelle handle es
sich folglich um ein wichtiges Stück des kulturellen Erbes der
Stadtentwicklung, welches den kommenden Generationen zu erhalten sei.
6.3.3
Vorab ist festzuhalten, dass der Beschwerdegegner und die Vorinstanz ihre
Entscheidungen auf zutreffende Rechtsgrundlagen gestützt haben. Indem die
Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013 umfassende
Vorkehrungen trifft, um einen genügend grossen Lebensraum für die dort
vorkommenden (lokal bzw. regional) seltenen und geschützten Tier- und
Pflanzenarten zu erhalten und den Bestand des in der Stadt Zürich
zurückgegangenen Biotyps der Extensiv- bzw. Magerwiese zu fördern, entspricht
sie den Zielen der kantonalen und bundesrechtlichen Naturschutzgesetzgebung
(vgl. § 203 Abs. 1 lit. g PBG; § 13 Abs. 1 KNHV sowie
Art. 18 Abs. 1 bzw. Abs. 1
bis
und Art. 18b des
Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 [NHG] betreffend
Biotopschutz). Auch gemäss dem Eintrag im kommunalen Natur- und
Landschaftsschutzinventar (vorne E. 3.1) steht für die umstrittene Wiese
auf der Parzelle Kat.-Nr. FL1015 der bestmögliche Schutz des artenreichen
Lebensraums und die Ausschöpfung des Entwicklungspotenzials als Trockenwiese im
Vordergrund. Es besteht mithin ein erhebliches Interesse am Erhalt des
ökologischen Gehalts des Schutzobjekts. Dass die Vorinstanz bei dieser
Ausgangslage den vom Beschwerdeführer angerufenen kulturellen und historischen
Interessen keine entscheidende Bedeutung zumass bzw. diese weniger hoch
gewichtete, ist nicht rechtsverletzend, zumal – wie die Mitbeteiligten zu Recht
vorbringen – schon seit mehr als 75 Jahren am Standort unterhalb der
Kirche Fluntern kein Rebberg mehr existiert.
Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, dass auch das in
der ursprünglichen Schutzverordnung vom 10. Juli 2013 vorgesehene
Rebbergkonzept mit den Anliegen des Naturschutzes bzw. dem Erhalt der
Magerwiese vereinbar sei, können dessen Behauptungen im vorliegenden Verfahren
nicht überprüft werden. Der Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens
beschränkt sich ausschliesslich auf die in der Schutzverordnung
"Fluntern" vom 20. November 2013 getroffenen Anordnungen zur
Unterschutzstellung der Magerwiese am Kirchrain Fluntern.
Insgesamt erfolgte die Interessenabwägung der Vorinstanzen
nach pflichtgemässem Ermessen und erweist sich als sachlich vertretbar. Die
Schutzverordnung "Fluntern" vom 20. November 2013 ist –
jedenfalls angesichts der von der Rechtsmittelinstanz zu beachtenden
Beurteilungsspielräume der Verwaltungsbehörden (vorne E. 6.1) – nicht zu
beanstanden.
6.4
Daran
ändert vorderhand auch der Umstand nichts, dass der Gemeinderat der Stadt
Zürich inzwischen sowohl im Rahmen der Revision des regionalen Richtplans als
auch der BZO raumplanungsrechtliche Massnahmen getroffen hat, welche die
Errichtung eines Rebbergs auf der Wiese unterhalb der Kirche Fluntern
ermöglichen sollen (vorne E. 2.1). Die vom Gemeinderat beschlossenen
Änderungen im regionalen Richtplan und der BZO sind bislang noch nicht
rechtskräftig geworden, da die Festlegung bzw. Genehmigung durch die
zuständigen kantonalen Instanzen noch aussteht. Eine positive Vorwirkung, d.
h. die Voranwendung eines
noch nicht in Kraft getretenen Erlasses bzw. Rechtsaktes bei gleichzeitiger
Nichtanwendung des geltenden Rechts (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 24 Rz. 33),
ist grundsätzlich unzulässig, und zwar selbst dann, wenn dafür – was vorliegend
ohnehin nicht der Fall ist – eine besondere gesetzliche Grundlage besteht.
Gegen die Zulässigkeit der positiven Vorwirkung spricht neben dem
Legalitätsprinzip vor allem der Grundsatz der Rechtssicherheit (vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 298 f.). Die rechtsanwendenden Behörden
waren bzw. sind daher im vorliegenden Fall nicht verpflichtet, die noch nicht
in Kraft getretenen raumplanungsrechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen. Dies
gilt unabhängig davon, ob die geänderte Richt- bzw. Nutzungsplanung eine andere
Beurteilung der Streitsache zulassen würde (vgl. Wiederkehr/Richli, Rz. 877).
7.
Nach dem Gesagten hält der vorinstanzliche Entscheid einer
Rechtskontrolle stand und ist die Beschwerde deshalb abzuweisen. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Angesichts seines Unterliegens ist ihm keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist er zu verpflichten, die
Mitbeteiligten für das Beschwerdeverfahren zu entschädigen, wobei ein Betrag
von insgesamt Fr. 2'000.- als angemessen erscheint. Auch der
Beschwerdegegner ersuchte um eine Parteientschädigung. Das obsiegende
Gemeinwesen hat in der Regel jedoch keinen solchen Anspruch, weil die Erhebung
und Beantwortung von Rechtsmitteln zur üblichen Amtstätigkeit gehört (Kaspar
Plüss,
Kommentar VRG,
§ 17 N. 51).
Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Der seitens
des Beschwerdegegners vor Verwaltungsgericht zu leistende Aufwand erscheint
nicht als aussergewöhnlich. Dementsprechend ist ihm keine Parteientschädigung
zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    510.--     Zustellkosten,
Fr. 6'510.--     Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, den Mitbeteiligten
eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu entrichten,
bezahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …