zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00179 · 2002-08-22 · de

Einziehung von Heilmitteln | Beteiligung von Standesorganisationen am Verfahren betreffend Einziehung von Heilmitteln bei einem Arzt. Beschwerdebefugt ist nur, wer selbst unmittelbar von einer Arnordnung betroffen ist. Bei der egoistischen Verbandsbeschwerde wird vorausgesetzt, dass eine grosse Zahl ihrer Mitglieder betroffen ist. Diese Betroffenheit besteht nicht, wenn der zu treffende Entscheid bloss präjudizielle Bedeutung in allfälligen Verfahren gegen andere Verbandsmitglieder haben könnte (E. 1). Aus denselben Gründen sind die Verbände auch nicht ins erste Verfahren beizuladen. VB.1998.00367 betraf einen wesentlich abweichenden Sonderfall (E. 2).

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00179
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00179
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00179

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00179
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00179
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Einziehung von Heilmitteln
Beteiligung von Standesorganisationen am Verfahren betreffend Einziehung von Heilmitteln bei einem Arzt.
Beschwerdebefugt ist nur, wer selbst unmittelbar von einer Arnordnung betroffen ist. Bei der egoistischen Verbandsbeschwerde wird vorausgesetzt, dass eine grosse Zahl ihrer Mitglieder betroffen ist. Diese Betroffenheit besteht nicht, wenn der zu treffende Entscheid bloss präjudizielle Bedeutung in allfälligen Verfahren gegen andere Verbandsmitglieder haben könnte (E. 1).
Aus denselben Gründen sind die Verbände auch nicht ins erste Verfahren beizuladen. VB.1998.00367 betraf einen wesentlich abweichenden Sonderfall (E. 2).
Stichworte:
BEILADUNG
BERÜHRTSEIN
BETROFFENHEIT
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
LEGITIMATION
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VERBANDSBESCHWERDE
Rechtsnormen:
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
RB 2002 Nr. 8 S. 48
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Dr. med. B betreibt in Zürich eine
gynäkologische Praxis. Er hatte am 28. Mai 1998 gestützt auf § 17 des
Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) sowie das
verwaltungsgerichtliche Urteil vom 26. Februar 1998 (VB.1997.00526) die Gesundheitsdirektion
um eine Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke (sogenannte
Selbstdispensation) ersucht. Dieses Gesuch wurde – wie zahlreiche andere
Gesuche von Ärztinnen und Ärzten in den Städten Zürich und Winterthur – von der
Gesundheitsdirektion sistiert.
Die Kantonale Heilmittelkontrolle inspizierte
am 9. August 2000 die Arztpraxis von Dr. med. B. Dabei wurden zahlreiche
Arzneimittel beschlagnahmt, davon ein Teil, weil Dr. med. B keine
Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke besitze, ein anderer Teil, weil
die Verfalldaten abgelaufen seien. Namens der Gesundheitsdirektion verfügte die
Kantonale Heilmittelkontrolle am 17. August 2000, die vorgefundenen verdorbenen
Arzneimit­tel würden entschädigungslos eingezogen und vernichtet, die zur
unrechtmässigen Abgabe bestimmten Heilmittel würden entschädigungslos
eingezogen.
II. Dagegen erhob Dr. med. B am 16. September
2000 Rekurs an den Regierungsrat mit dem Antrag, die Medikamente, die mangels
Bewilligung zur Führung einer Privatapothe­ke beschlagnahmt worden seien, seien
ihm zurückzuerstatten, allenfalls sei ihm deren Einkaufswert zu ersetzen. Zur
Begründung brachte er vor, zur Abgabe von Medikamenten im Rahmen von
Notfallbehandlungen sei er auch ohne Selbstdispensationsbewilligung be­fugt;
dabei sei entgegen der Auffassung der Gesundheitsdirektion bei einer gynäkologischen
Praxis von einem erweiterten Notfall-Begriff auszugehen. Darunter fielen auch Behandlungen,
bei denen ein besonderes Bedürfnis der Patienten und Patientinnen nach Vertraulichkeit
bestehe. Die beschlagnahmten Medikamente seien für derartige Behandlungen
bestimmt. Ferner machte der Rekurrent geltend, gestützt auf das
verwaltungsgerichtliche Urteil vom 26. Februar 1998 dürfte ihm die Bewilligung
zur Führung einer Privatapotheke ohnehin nicht verweigert werden.
Der Regierungsrat wies den Rekurs am 13. März
2002 ab, soweit er darauf eintrat. Er erwog zusammengefasst: Aus den
verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Februar 1998 könne der Rekurrent nichts
zu seinen Gunsten ableiten, denn dieses Urteil stelle die Bewilligungspflicht
für die Führung einer Privatapotheke nicht in Frage; weil und solange der
Rekurrent nicht über eine solche Bewilligung verfüge, dürfe er ausserhalb des
Notfallbereichs keine Medikamente abgeben. – Für die Umschreibung dieses
Bereichs sei entgegen der Auffassung des Rekurrenten nicht auf das subjektive
Motiv bzw. die eigene Einschätzung der den Arzt aufsuchenden Patientinnen und
Patienten abzustellen. Gemäss der Definition des Klinischen Wörterbuches
Pschyrembel falle unter Notfall ”jeder Patient, bei dem sich unabhängig von der
auslösenden Ursache eine Störung der vitalen Funktionen (At­mung,
Herz-Kreislauf, Wasser-Elektrolyt- und Säuren-Basen-Haushalt) ausbilde oder
auch nur zu befürchten bzw. nicht sicher auszuschliessen sei, und auch
Patienten, bei denen eine akute Erkrankung, ein Trauma oder eine Vergiftung
irreversible Organschädigungen hervorrufen oder zur Folge haben können”. Gemäss
der überzeugenden Darstellung in der Vernehmlassung der Kantonalen Heilmittelkontrolle
müsse eine Medikation bei medizinischen Notfällen möglichst rasch wirksame
Plasmaspiegel von Arzneistoffen aufbauen, was in den meisten Fällen nur mittels
Injektion oder Infusion erreicht werden könne. Bei den streitbetroffenen
eingezogenen Medikamenten handle es sich fast ausschliesslich um Arznei­mittel,
welche durch den Mund (peroral), über den Mastdarm (rektal), die Scheide (vaginal)
oder über die Haut (kutan) verabreicht würden. Diese Anwendungsarten seien in
den meisten Fällen für eine Notfallmedikamentation nicht geeignet; insbesondere
falle bei bewusstlosen Patienten eine orale Medikamentation nicht in Betracht.
Auf die eigene Einschät­zung des Patienten abzustellen, gehe auch deswegen
nicht an, weil der Arzt die fraglichen Medikamente in seiner Praxis lagere;
müsse also der Patient in einem Fall, den er sel­ber als Notfall auffasse,
diese Praxis aufsuchen, so sei nicht einzusehen, weshalb ihm wegen seines
beeinträchtigten Zustands nicht zuzumuten sei, zwecks Bezug des verordneten
Medikaments eine Apotheke aufzusuchen. – Nicht überzeugend sei sodann die
Betrachtungsweise des Rekurrenten, wonach sich eine Notfallsituation schon im
Hinblick auf die in einer Apotheke fehlende ”Vertraulichkeit” sowie auf ein in
der Gynäkologie bestehendes ”spezielles Vertrauensverhältnis” zur Patientin
hergeleitet werden könne. – Der Rekurrent lege bezüglich keines der fraglichen
Medikamente dar, inwiefern es sich dabei um ein für Notfallbehandlungen
geeignetes Heilmittel im Sinn der vorstehend dargelegten Betrachtungsweise der
Kantonalen Heilmittelkontrolle handle; es dürfe daher ohne Weiteres auf deren
Beurteilung anlässlich der Beschlagnahmung abgestellt werden und es erübrige
sich eine Auseinandersetzung mit den einzelnen Präparaten.
Dagegen erhob Dr. med. B am 22. April 2002
Beschwerde an das Verwaltungsgericht, wo das Rechtsmittel zurzeit noch pendent
ist (VB.2002.00147).
III. Mit Eingabe
vom 16. Mai 2002 gelangten die Ärztegesellschaft des Kantons Zürich sowie die
Gynäkologische Gesellschaft des Kantons Zürich an das Verwaltungsgericht. Darin
erhoben sie Beschwerde gegen den Rekursentscheid des Regierungsrats vom 13.
März 2002 mit dem Antrag, diesen Entscheid aufzuheben und die Angelegenheit zur
erneuten Be­urteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Falls auf die
Beschwerde nicht eingetreten werde, sei die Eingabe als Beiladungsgesuch mit
dem nämlichen Antrag entgegenzunehmen; dementsprechend seien die
Beschwerdeführer in das Verfahren VB.2002.00147 einzubeziehen und in
Gutheissung jener Beschwerde die Angelegenheit zur erneuten Beurteilung an den
Regierungsrat zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
des Be­schwerdegegners.
Die Gesundheitsdirektion, welche im Verfahren
VB.2002.00147 Abweisung jener Be­schwerde beantragt hatte, verzichtete auf
Vernehmlassung. Der Regierungsrat beantragte am 3. Juli 2002, die Beschwerde
VB.20002.00147 sei abzuweisen und die Beschwerde VB.2002.00179 sei abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Gemäss § 21 lit. a in Verbindung mit § 70
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ist zur
Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Danach können juristische
Personen als Verfügungsadressatinnen oder Drit­te beschwerdebefugt sein, wenn
sie unmittelbar selber von der Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges
eigenes Interesse an deren Änderung oder Aufhebung haben. Das trifft hier von
vornherein nicht zu. Darüber hinaus können Verbände gestützt auf § 21 lit. a
VRG unter bestimmten Voraussetzungen zur Erhebung der sogenannten egoistischen
Verbandsbeschwerde zugunsten ihrer Mitglieder befugt sein. Es handelt sich um
die gleichen, kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen, die nach der
bundesgerichtlichen Praxis zur Er­hebung der verwaltungsgerichtlichen und der
staatsrechtlichen Beschwerde durch einen Ver­band erforderlich sind: Die
Vereinigung muss eine juristische Person sein und statutarisch zur Wahrung der
betreffenden Interessen der Mitglieder befugt sein; sodann muss eine grosse
Anzahl ihrer Mitglieder vom angefochtenen Akt in dem Sinne betroffen sein, das
sie selber zu dessen Anfechtung legitimiert wären (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 51; Isabelle Häner, Die Beteiligten im
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz. 786 ff.; Walter
Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 268
ff.; BGE 123 I 221 E. 2; 119 Ib 374 E. 2a; 113 Ia 241 E. 1c sowie 247 E. 2; RB
1983 Nr. 9, 1991 Nr. 8 = BEZ 1991 Nr. 3).
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die
Mehrzahl der in ihren beiden Verbänden zusammengeschlossenen Mitglieder
verfügten über keine Selbstdispensationsbewilligung. Deren schutzwürdiges
Interesse an einer Aufhebung des angefochtenen Aktes be­stehe darin, dass sie
bei einer der Abweisung der Beschwerde – im näher zu bestimmenden Rahmen der
gesetzlich zulässigen Medikamentenabgabe in Notfällen – auf die Abgabe von
Arzneimitteln in den Darreichungsformen der Injektion und der Infusion
beschränkt wären, während sie bei einer Gutheissung der Beschwerde im Rahmen
von Notfallbehand­lungen auch weitere, auf andere Weise verabreichte
Medikamente abgeben und anwenden könnten. Dies zeige, ”dass jeder Arzt und jede
Ärztin ohne Selbstdispensationsbewilligung als Beschwerdeführer einen eigenen,
praktischen Nutzen an der Erhebung der Verwaltungs­gerichtsbeschwerde hätte”
(Beschwerdeschrift S. 5 f.). Mit diesen Ausführungen ver­mögen die
Beschwerdeführerinnen aber nicht aufzuzeigen, dass eine grosse Zahl ihrer Mitglieder
vom angefochtenen Akt betroffen sind und selber zur Beschwerdeerhebung legitimiert
wären:
Angefochtener Akt ist hier die
Beschlagnahmeverfügung der Gesundheitsdirektion vom 17. August 2000, deren
Adressat einzig Dr. med. B war, bzw. die Bestätigung dieser Verfügung durch den
Regierungsrat. Wenn nach der dargelegten Praxis als Voraussetzung der egoistischen
Verbandsbeschwerde eine grosse Anzahl der Verbandsmitglieder selber zur
Beschwerdeerhebung befugt sein müsste, so bedeutet dies, dass sich deren
Betroffenheit aus den angefochtenen Akt selber ergeben muss. Es genügt nicht,
dass sie durch die Be­gründung, auf die sich der angefochtene Akt oder
allenfalls der diesen Akt bestätigende Rekursentscheid stützt, berührt werden.
Deswegen sind Vereinigungen im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde in
der Regel nur zur Anfechtung von Erlassen und von Allgemeinverfügungen
legitimiert, während die Führung von ”Musterprozessen”, mit denen am Beispiel
eines einzelnen Mitgliedes eine Verfügung angefochten wird, nicht zulässig ist
(Kälin, S. 269 mit Hinweis auf BGE 113 Ia 241 E. 1c sowie 247 E. 2). Aus dem
nämlichen Grund kommt die egoistische Verbandsbeschwerde in der
Verwaltungsrechtspflege selten zum Tragen (Häner, Rz. 789). Denkbar ist dies in
Fällen mit Drittbetroffenen, die
zulasten
des Verfügungsadressaten
intervenieren wollen (BGE 124 II 293 E. 3d S. 307 betreffend
Beschwerdelegitimation des Schutzverbandes der Bevölkerung um den Flughafen
Zürich zur Anfechtung der Rahmenkonzession für den Ausbau des Flughafens). Aber
auch in solchen Fällen mit allfälligen Dritttbetroffenen fehlt es in der Regel
an der genannten Voraussetzung; so hat das Verwaltungsgericht etwa die
Beschwerdelegitimation eines Vereins zur Anfechtung einer Baubewilligung
verneint, weil nur ein geringer Teil der Mitglieder – als direkte Nachbarn des
betreffenden Bauprojektes – selber zur Anfechtung legitimiert gewesen wären (RB
1991 Nr. 8 = BEZ 1991 Nr. 3).
Im vorliegenden Fall wären die Mitglieder der
Beschwerdeführerinnen selber (wie auch alle Ärztinnen und Ärzte im Kanton, die
nicht Mitglied der Beschwerdeführerinnen sind), nicht zur Anfechtung der an Dr.
med. B gerichteten Beschlagnahmeverfügung berech­tigt gewesen. Das gilt auch
für jene Ärztinnen und Ärzte, die wie Dr. B über keine
Selbstdispensationsbewilligung verfügen und die daher wie dieser an einem
möglichst
weit­gefassten
Begriff der Notfallbehandlung interessiert sein mögen. Ein derartiges Inte­res­-se
vermag keine direkte Betroffenheit der Mitglieder oder anderen Ärzte zur
Anfechtung der allein Dr. med. B betreffenden Beschlagnahmeverfügung zu
begründen; es handelt sich um eine Art virtueller Betroffenheit, welche zur
Anfechtung der einen anderen Adressaten betref­fenden Verfügung nicht genügt.
Zur Anfechtung von Verfügungen, welche den Adressa­ten belasten, sind Dritte
nur befugt, wenn sich der von ihnen geltend gemachte Nachteil un­mittelbar aus
der Verfügung ergibt; es genügt nicht, dass er eine blosse Folge des dem Adres­­saten
durch die Verfügung gebotenen Handelns ist (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N.
48, mit Hinweisen auf die Praxis).
Fehlt es damit an der Voraussetzung, dass eine
grosse Zahl ihrer Mitglieder zur Anfechtung der Verfügung vom 17. August 200
bzw. des diese Verfügung bestätigenden Rekurs­entscheids vom 13. März 2002
befugt wären, ist auf das Rechtsmittel der Beschwerdeführerinnen nicht
einzutreten.
2. Für den Fall, dass auf ihre Beschwerde
mangels Legitimation nicht eingetreten werde, ersuchen die
Beschwerdeführerinnen um Beiladung im Beschwerdeverfahren VB.2002.00147 sowie
um Gutheissung jener Beschwerde. Sie begründen ihr Beiladungsgesuch mit dem
gleichen Argument wie die geltend gemachte Beschwerdelegitimation, näm­lich im
Wesentlichen damit, der Ausgang jenes Beschwerdeverfahrens sei von präjudizieller
Bedeutung für die Mehrheit der Ärztinnen und Ärzte im Kanton Zürich, namentlich
für Gynäkologen und Gynäkologinnen.
Nach der zürcherischen Praxis wird ein
Anspruch auf Beiladung vorab dann bejaht, wenn der betreffenden Person auch die
Rekurs- und Beschwerdelegitimation zuzusprechen (gewesen) wäre. Auf diese Weise
sollen Personen in das Verfahren einbezogen werden, die von der Vorinstanz zu
Unrecht nicht einbezogen worden sind oder die durch den zu treffen­den
Entscheid möglicherweise neu betroffen werden könnten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21
N. 110 und 114). In Anwendung dieser Grundsätze hat es das
Verwaltungsgericht abgelehnt, die heutige Beschwerdeführerin 1 in das
Beschwerdeverfahren betreffend die Erteilung einer Bewilligung an eine
nichtärztliche Psychotherapeutin zur selbständigen Berufsausübung beizuladen
(RB 1991 Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 88 f.). Desgleichen hat es die Wei­gerung der
Gesundheitsdirektion, einen Apotheker in die Verfahren betreffend die Ertei­lung
von Selbstdispensationsbewilligungen an Ärzte einzubeziehen, geschützt (RB 1998
Nr. 42). Gleiches muss aber auch in Fällen gelten, in denen wie hier um Beiladung
ersucht wird, um zugunsten des Verfügungsadressaten intervenieren zu können.
Das von den Beschwerdeführerinnen erwähnte Verfahren VB.1998.00367 betraf, wie
sie selber einräumen, einen besonderen Fall. In jenem Verfahren, in welchem
über die Beschwerde eines Arztes gegen die Sistierung seines Gesuchs um
Selbstdispensationsbewilligung zu befinden war, hat das Verwaltungsgericht dem
Beiladungsgesuch der heutigen Beschwerdeführerin 1 aus Gründen der prozessualen
Waffengleichheit entsprochen. Wegen der Besonderheit jenes Ver­fahrens war
nämlich bereits zuvor dem Apothekerverein (auf dessen Ersuchen hin die
Gesundheitsdirektion die streitbetroffenen Sistierungen verfügt hatte)
Gelegenheit zur Stel­lungnahme eingeräumt worden, weshalb es geboten erschien,
auch der Ärztegesellschaft Ge­legenheit zur Stellungnahme einzuräumen. Würde im
vorliegenden Fall dem Beiladungs­gesuch der Beschwerdeführerinnen betreffend
das hängige Beschwerdeverfahren VB.2002.00147 entsprochen, so müsste wiederum
aus Gründen der prozessualen Waffen­gleichheit auch dem Apothekerverein
Gelegenheit zur Stellungnahme in jenem Verfahren eingeräumt werden. Das
Beiladungsgesuch ist daher abzuweisen.
3. ...
Demgemäss beschliesst die Kammer:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Das Gesuch der Beschwerdeführerinnen um
Beiladung in das Verfahren VB.2002.00147 wird abgewiesen.
...