zh_verwaltungsgericht · PB.2000.00008 · 2001-01-31 · de

vorzeitige Entlassung | Bei Unzumutbarkeit der Weiterführung infolge Vertrauensverlust kann das Dienstverhältnis vor Ablauf der Amtsdauer aufgelöst werden (E. 4 + 5). Nicht jede administrative Entlassung ist i.S.v. Art. 12 KV unverschuldet. Dies gilt nur, falls der Grund für die vorzeitige Entlassung nicht dem Beamten zuzurechnen ist. I.c. sind die Voraussetzungen für eine Entschädigung nicht gegeben (E. 6). Die Mitwirkungspflicht relativiert die Untersuchungspflicht der Behörde. Der inhaltliche Umfang und die Rechtsfolgen im Falle der Nichterfüllung müssen dem Verpflichteten mitgeteilt werden. I.c. Verletzung der Untersuchungspflicht. Rückweisung an die Bg. Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 31.01.2001 PB.2000.00008
Zurich Verwaltungsgericht 31.01.2001 PB.2000.00008
Zurigo Verwaltungsgericht 31.01.2001 PB.2000.00008

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00008
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Geschäftsnummer:
PB.2000.00008
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.01.2001
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
vorzeitige Entlassung
Bei Unzumutbarkeit der Weiterführung infolge Vertrauensverlust kann das Dienstverhältnis vor Ablauf der Amtsdauer aufgelöst werden (E. 4 + 5). Nicht jede administrative Entlassung ist i.S.v. Art. 12 KV unverschuldet. Dies gilt nur, falls der Grund für die vorzeitige Entlassung nicht dem Beamten zuzurechnen ist. I.c. sind die Voraussetzungen für eine Entschädigung nicht gegeben (E. 6).
Die Mitwirkungspflicht relativiert die Untersuchungspflicht der Behörde. Der inhaltliche Umfang und die Rechtsfolgen im Falle der Nichterfüllung müssen dem Verpflichteten mitgeteilt werden. I.c. Verletzung der Untersuchungspflicht. Rückweisung an die Bg.
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ADMINISTRATIV
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
ENTLASSUNG
ENTSCHÄDIGUNG
MITWIRKUNGSPFLICHT
UNTERSUCHUNGSMAXIME
UNZUMUTBARKEIT
WICHTIGER GRUND
Rechtsnormen:
Art. 12 KV
§ 74 lit. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Am 11. September 1997
beschloss der Gemeinderat X, A frist­los vorzeitig aus dem Amt des
Gemeindeschreibers zu entlassen, mit Wirkung vom auf die Zustellung die­ses
Beschlusses folgenden Tag an; ferner wurde festgelegt, dass dem Ge­nann­ten
Sitzungs­gelder und Kilometerentschädigungen 1997 von insgesamt
Fr. 1'949.- ver­gütet werden; auf die weiteren Begehren betreffend
Entschädigungen der Überstunden wur­de im Beschluss vom 11. September 1997
nicht eingetreten.
Gegen diesen Beschluss reichte A einerseits
beim Verwaltungsge­richt des Kantons Zürich einen Disziplinarrekurs
(AR.1997.0004) und andererseits beim Bezirksrat  einen Rekurs ein.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
trat mit Beschluss vom 4. März 1998 auf den Disziplinarrekurs nicht ein, weil
von einer administrativ begründeten Entlassung auszugehen sei. Dieser Beschluss
ist unangefochten in Rechtskraft erwachsen.
In der Folge
nahm der Bezirksrat das mit Verfügung vom 3. Oktober 1997 sistierte
Verfahren wieder auf (Verfügung vom 31. März 1998). Mit Beschluss vom
25. Februar 2000 hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut und
verpflichtete den Re­kursgegner, den aus­stehenden Lohn (inkl. Anteil
13. Monatslohn) bis 31. Dezember 1997 auszurichten; im Übrigen wurde
der Rekurs abgewiesen. Der Rekursgegner wurde zudem verpflichtet, dem Rekurrent
eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (einschliess­lich
Mehrwert­steuer) zu bezahlen.
II. Mit Schreiben vom 27. April 2000
liess A gegen den genannten Beschluss des Bezirksrats Beschwerde erheben. Es
wurde beantragt, dem Be­schwerdeführer den ausste­henden Lohn bis zum
30. Juni 1998, eventualiter bis zum 31. März 1998, auszurichten;
sodann sei die Beschwerdegegnerin anzuweisen, auf die Überstundenforderung
einzutre­ten; schliesslich sei dem Beschwerdeführer für das bezirks­rätliche
Rekursverfahren eine Prozessentschädigung von mindestens Fr. 4'000.- zu
bezah­len.
Zur Begründung wurde im Wesentlichen
vorgebracht, die Ursachen für den Ver­trauensschwund zwischen dem
Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin lägen nicht in der Person des
Beschwerdeführers; bei der anzunehmenden unverschuldeten administra­tiven
Entlassung müsse eine Besoldungsnachzahlung bis zum Ende der Amtsperiode und
mithin bis 30. Juni 1998 erfolgen. Was das Begehren um Entschädigung der
Überstunden, auf welches bisher nicht eingetreten wurde, betrifft, hält der
Beschwerdeführer dafür, dass eine ausreichende Substanziierung erfolgt sei. Zur
Höhe der im Verfahren vor dem Be­zirks­rat zugesprochenen Parteientschädigung
wird vorgebracht, diese erscheine angesichts des offenkundigen erheblichen
Aufwandes als unangemessen tief.
Der Bezirksrat Winterthur beantragte am
30. Mai 2000, die Beschwerde sei abzu­weisen, wobei er auf die Erwägungen
im angefochtenen Entscheid verwies.
Nach zweifach erstreckter Frist ging die
Beschwerdeantwort der Beschwerdegegne­rin am 1. September 2000 ein. Es
wurde beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Zur Be­gründung wurde im
Wesentlichen vorgebracht, es wäre eine fristlose vorzeitige admini­strative
Entlassung verhältnismässig gewesen; der Beschwerdeführer habe das in ihn ge­setzte
Vertrauen gebrochen. Zur beantragten Abgeltung der Überstunden wird vermerkt,
es fehle eine ausreichende Substantiierung, wobei auf das in der Beschwerde vom
27. April 2000 erstmals erwähnte Begehren betreffend Berücksichtigung des
Ferienguthabens ohne­hin nicht eingetreten werden könne. Was die Höhe der im
Verfahren vor Bezirksrat zuge­sprochenen Parteientschädigung betrifft, hält die
Beschwerdegegnerin dafür, der Be­schwerdeführer sei zu weit mehr als zwei
Dritteln unterlegen.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Der angefochtene Rekursentscheid betrifft
eine personalrechtliche Anordnung. Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 74
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der
Fassung vom 8. Juni 1997; VRG) zur Behandlung der Beschwerde zu­ständig.
Angesichts des Fr. 20'000.- übersteigenden Streitwerts erfolgt die
Geschäftser­ledigung gemäss § 38 Abs. 2 VRG durch die Kammer.
2. Gegen den Beschluss des Bezirksrates vom
25. Februar 2000 reichte auch die Gemeinde X Beschwerde ein, welche im
Verfahren PB.2000.00009 beurteilt wird.
3. § 10 Abs. 2 der ab
1. Januar 1990 in Kraft stehenden Besoldungs-Verordnung der Gemeinde X
legt fest, dass die Wahlbehörde das Dienstverhältnis aus wichtigen Gründen vor
Ablauf der Amtsdauer auf drei Monate hin auflösen oder sofort aufheben kann. Ge­mäss
§ 10 Abs. 3 derselben Bestimmung gilt als wichtiger Grund jeder
Umstand, bei des­sen Vorhandensein der Wahlbehörde nach Treu und Glauben die
Fortsetzung des Dienst­verhältnisses nicht zugemutet werden kann.
Damit greift die genannte Bestimmung
dasjenige Kriterium auf, welches generell herangezogen wird, wenn die
ausserordentliche Beendigung öffentlichrechtlicher Dienst­verhältnisse zu
beurteilen ist (vgl. Peter Hänni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse,
in: Stellenwechsel und Entlassung, Hrsg. Thomas Geiser/Peter Münch,
Basel/Frankfurt a.M. 1997, N. 6.32 f.). Ein wichtiger Grund kann
vorliegen, wenn die angestellte Person ungenügende Leistungen erbringt oder
durch ihr Verhalten das Arbeitsklima erheblich stört (Hänni, a.a.O.,
N. 6.34). Nach der Rechtsprechung muss es sich um sachliche Gründe han­deln,
wozu beispielsweise gesundheitliche Probleme oder fachliches Unvermögen sowie
Verhaltensweisen, welche die Vertrauenswürdigkeit beeinträchtigen, gehören (RB
1999 Nr. 163).
Angesichts der inhaltlichen Offenheit und
Unbestimmtheit des Kriteriums des wich­tigen Grundes steht den
Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein grosser Ermessens-
und Beurteilungsspielraum zu, der durch das Verwaltungsgericht auf­grund seiner
geringeren Sachnähe und der ihm auferlegten institutionell-funktionellen
Schranken zu respektieren ist (RB 1999 Nr. 163, S. 320).
4. Der Beschwerdeführer bestreitet den
zwischen ihm und der Beschwerdegegne­rin eingetretenen Vertrauensschwund nicht
(act. --). Zu beurteilen ist vielmehr, ob der Vertrau­ensschwund ein
derartiges Ausmass erreicht hat, dass – gemäss § 10 Abs. 3 der
Besol­dungs-Verordnung – eine Fortsetzung des Dienstverhältnisses nach
Treu und Glau­ben nicht zugemutet werden kann.
5. Diese Frage ist – in Übereinstimmung
mit dem angefochtenen vorinstanzlichen Beschluss – zu bejahen. Ins Gewicht
fällt zunächst, dass im vorliegenden Fall bereits we­nige Monate nach dem
Antritt des Wahlverhältnisses per 1. August 1996 ernsthafte Un­stimmigkeiten
auftraten. Nach Darstellung des Beschwerdeführers nahmen die Spannungen ab
Beginn 1997 zu, worüber sich die Parteien einig sind. Als Folge dieser
Spannungen kam es – gemäss Darstellung des Beschwerdeführers selbst –
zu ständigen Personalwechseln und damit zu neuen unerledigten Pendenzen
(act. --). Am 5. Juni 1996 erschien sodann in der Zeitung
"......" ein Zeitungsartikel, worin der Beschwerdeführer mitteilen
liess, er werde "definitiv auch gehen – fraglich ist nur noch
der Zeitpunkt" (act. --). Für den Ge­meinderat stand somit im
Zeitpunkt des Erscheinens des genannten Artikels fest, dass nach den bereits
eingetroffenen Kündigungen der Zivilstandsbeamtin sowie der Steuersekretärin
(vgl. die entsprechende Angabe in act. --) auch der Beschwerdeführer – und
zwar "defini­tiv" – das Dienstverhältnis beenden würde.
Unter diesen Umständen und unter
Berücksichtigung der bereits seit mehreren Mo­naten bestehenden erheblichen
Spannungen kann es keinem Zweifel unterliegen, dass es (auch) der
Beschwerdegegnerin nicht mehr zugemutet werden konnte, das Dienstverhältnis bis
zum Ablauf der Amtsdauer weiterzuführen. Denn die Aussage des
Beschwerdeführers, er werde "definitiv auch gehen", belegte, dass mit
der Bewältigung der massiven personel­len Probleme in der Gemeindeverwaltung
auch in Zukunft nicht gerechnet werden konnte.
Es kommt hinzu, dass im genannten
Zeitungsartikel vom Beschwerdeführer selbst festgestellt wird, dass Verwaltung
und Behörden nicht "am gleichen Strick" ziehen, dass die Chancen
einer Stellenbesetzung "immer schlechter" werden und dass der
Beschwerde­führer der Argumentation des Gemeinderates betreffend
Personalaufstockung "misstraut".
Unter diesen Umständen kann der
vorinstanzliche Entscheid, wonach ein wichtiger Grund für die Auflösung des
Dienstverhältnisses besteht, nicht beanstandet werden. Die Beschwerdegegnerin
war somit berechtigt, durch schriftliche Voranzeige das Dienstver­hältnis auf
drei Monate hin aufzulösen, wie dies in § 10 Abs. 1 der
Besoldungs-Verord­nung festgehalten ist.
6. Eine weitere Frage stellt dar, ob der
Beschwerdeführer gestützt auf – den zum Zeitpunkt der Kündigung noch in
Kraft stehenden – Art. 12 der Verfassung des eidgenössi­schen Standes
Zürich (vom 18. April 1869; KV) einen Entschädigungsanspruch geltend ma­chen
kann. Nach dieser Bestimmung hat ein Beamter, welcher seiner Stelle innerhalb
der Amtsdauer und ohne persönliches Verschulden enthoben wird, Anspruch auf
volle Ent­schädigung. Nach der Rechtsprechung sind die Voraussetzungen für die
Entschädigung eher eng zu verstehen. Entsprechend ist nicht jede administrative
Entlassung als unver­schuldet im Sinne von Art. 12 KV betrachtet worden.
Es wurden dabei zwei Kategorien administrativer Entlassung unterschieden,
nämlich solche mit einem (zwar nur untergeord­neten) und solche ohne
Verschulden. Eine Entschädigung nach Art. 12 KV ist nur geschul­det, wenn
die vorzeitige Entlassung des Beamten auf Gründe zurückzuführen ist, die nicht
ihm selbst zuzurechnen sind, so beispielsweise bei Arbeitsrückgang oder
Umstrukturierun­gen. Umgekehrt besteht ein Entschädigungsanspruch nach
Art. 12 KV immer dann nicht, wenn der Beamte oder die Beamtin die
– rechtmässig erfolgte – Entlassung durch Eigen­schaften oder ein
Verhalten verursacht hat, die ihm oder ihr zuzurechnen sind, und zwar
unabhängig davon, ob daraus ein Vorwurf gemacht werden kann (vgl. RB 1997
Nr. 20, S. 56 f.).
Im vorliegenden Fall sind die (engen)
Voraussetzungen zur Zusprache einer Ent­schädigung nach Art. 12 KV nicht
erfüllt. Massgebend ins Gewicht fällt, dass der Be­schwerdeführer
– nachdem Kündigungen von zwei Mitarbeiterinnen erfolgten – unmittel­bar
bekanntgab, auch er werde "definitiv" das Dienstverhältnis aufgeben.
Unter diesen Umständen und angesichts der dem Beschwerdeführer bekannten
grossen Schwierigkeit, die offenen Stellen zu besetzen, kann keine Rede davon
sein, dass die – rechtmässig er­folgte – Entlassung auf nicht ihm
selbst zuzurechnende Gründe zurückzuführen ist.
7. Damit ergibt sich, dass der
vorinstanzliche Beschluss insoweit nicht beanstan­det werden kann, als er dem
Beschwerdeführer einen Lohnanspruch über den 31. Dezem­ber 1997 hinaus
versagt.
8. Die vorliegende Beschwerde richtet sich
sodann dagegen, dass der Entscheid der Beschwerdegegnerin, auf die Begehren
betreffend Überstundenentschädigung 1996 und 1997 nicht einzutreten, nicht
beanstandet wurde und mithin diesbezüglich eine Abwei­sung erfolgte.
a) Im Beschluss der Beschwerdegegnerin vom
11. September 1997 wird ausgeführt, die Überstundenentschädigung des
Beschwerdeführers sei "in keiner Weise näher dargetan, geschweige denn
bewiesen worden". Die Beschwerdegegnerin vermerkte, dass zur Zeit nicht
auf das Begehren betreffend Überstundenentschädigungen 1996 und 1997
eingetreten werde, weil der Beschwerdeführer diese in keiner Wiese näher
dargetan, geschweige denn bewiesen habe (act. --).
b) Im Rahmen des Verwaltungsverfahrens gilt
der Untersuchungsgrundsatz (§ 7  Abs. 1 VRG). Die amtliche
Untersuchung muss den Sachverhalt grundsätzlich in jeder Beziehung umfassend
klären. Andernfalls liegt eine Verletzung der Untersuchungspflicht vor
(Kölz/Bosshart/Röhl § 7 N. 7).
Die im Verwaltungsverfahren
grundsätzlich geltende Unter­suchungsmaxime wird durch die Mitwirkungspflicht
der Parteien relativiert, welche na­mentlich insoweit greift, als eine Partei
das Verfahren durch eigenes Begehren eingelei­tet hat oder darin eigene Rechte
geltend macht (§ 7 Abs. 2 lit. a VRG). Nach der bundesge­richtlichen
Rechtsprechung bezieht sich die Mitwirkungspflicht naturgemäss auf solche
Tatsachen, die eine Partei besser kennt als die Behörde und die von der Behörde
ohne Mitwirkung der gesuchstellenden Person gar nicht oder nur mit
unverhältnismässigem Aufwand erhoben werden können.
Die Mitwirkungspflicht ist dem Verpflichteten von der Behörde
anzuzeigen. Die Aufklärungspflicht umfasst den inhaltlichen Umfang der von ihm
erwarteten Mitwirkung und die Rechtsfolgen im Falle der Nichterfüllung
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 56 und 63). Die Verwaltungsbehörde
würdigt das Ergebnis der eigenen Untersu­chung und der Mitwir­kung der
verfahrensbeteiligten Partei frei (§ 7 Abs. 4 VRG). Anzu­streben ist
eine materiell richtige Entscheidung, unter Wertung der Sachverhaltsermittlung
nach Massgabe der ge­samten Umstände, entsprechend dem Gewicht der vorliegenden
Be­weise, was nicht mit freiem Ermessen zu verwechseln ist (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 7 N. 75 f. ).
c) Der Beschwerdeführer hat der Gemeinde
seine Abrechnungen bezüglich der strittigen Überstunden eingereicht und bereits
vor Bezirksrat – neben einem Akteneditions­begehren – geltend
gemacht, dass er keine weiteren Belege einreichen könne, da sich diese im
Besitz der Klägerin befänden (act. --). Der Besitz der Überstundenab­rechnungen
durch die Beschwerdegegnerin wird zudem von einer weiteren ehemaligen
Arbeitnehmerin be­stätigt (act. --). Die Beschwerdegegnerin hat vom
Beschwerdefüh­rer verlangt, die Über­stunden weiter zu substanziieren. Die
Beschwerdegegnerin verkennt dabei, dass für sie die Untersuchungspflicht gilt
und sie der Aufklärungspflicht untersteht. Sie hätte den Umfang der
Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers genau zu bezeichnen und zudem alle Un­terlagen
beizubringen gehabt, welche sich in ihrem Besitz befinden.
d) Somit ist festzuhalten, dass die
Beschwerdegegnerin ihre Untersuchungspflicht verletzt hat. Die Beschwerde ist
insoweit teilweise gutzuheissen und unter Beilage der Ak­ten, an den
Gemeinderat zurückzuweisen. Dieser hat über den Überstundenanspruch des
Beschwerdeführers der Jahre 1996 und 1997 unter Beizug aller sich in seinem
Besitz be­findenden Akten sowie unter genauer Bezeichnung des Umfangs der
Mitwirkungspflicht des Beschwerdeführers zu entscheiden.
9. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden
Dispositiv-Ziffer 2 des Beschlusses des Gemeinderats X vom
11. September 1997 und Ziff. 1 des Beschlusses des Be­zirks­rats vom
25. Februar 2000 mit Bezug auf die Überstundenforderung aufgehoben und
wird die Sache im Sinn der Erwägungen an den Gemeinderat X zu­rückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
...