zh_verwaltungsgericht · AN.2022.00001 · 2022-06-23 · de

Hundeverordnung (Änderung vom 15. Dezember 2021) | [Teilrevision der Hundeverordnung; abstrakte Normenkontrolle von § 13 Abs. 5 nHuV] Anfechtbarkeit der teilrevidierten Bestimmung (E. 1.3). Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen; das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (E. 2.1). Die Beschwerde beanstandet einzig, dass die Lektionen der praktischen Hundeausbildung gemäss § 13 Abs. 5 nHuV teilweise innerhalb eines Übungsgeländes stattfinden müssen; ein Übungsgelände sei mit Blick auf das künftig angestrebte blosse Vermitteln der Methoden der Grunderziehung des Hundes nicht nötig bzw. ungeeignet. Inwiefern die angefochtene Bestimmung übergeordnetes Recht verletze, legt die Beschwerdeführerin nicht dar (E. 2.2). Der Beschwerdegegner bzw. Verordnungsgeber legt ein hinreichendes öffentliches Interesse an der hier interessierenden Regelung dar; sodann erscheint diese verhältnismässig. Auch eine anderweitige Verletzung übergeordneten Rechts ist nicht auszumachen (E. 2.3-5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.06.2022 AN.2022.00001
Zurich Verwaltungsgericht 23.06.2022 AN.2022.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 23.06.2022 AN.2022.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00001
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Geschäftsnummer:
AN.2022.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.06.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hundeverordnung (Änderung vom 15. Dezember 2021)
[Teilrevision der Hundeverordnung; abstrakte Normenkontrolle von § 13 Abs. 5 nHuV]
Anfechtbarkeit der teilrevidierten Bestimmung (E. 1.3). Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen; das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (E. 2.1). Die Beschwerde beanstandet einzig, dass die Lektionen der praktischen Hundeausbildung gemäss § 13 Abs. 5 nHuV teilweise innerhalb eines Übungsgeländes stattfinden müssen; ein Übungsgelände sei mit Blick auf das künftig angestrebte blosse Vermitteln der Methoden der Grunderziehung des Hundes nicht nötig bzw. ungeeignet. Inwiefern die angefochtene Bestimmung übergeordnetes Recht verletze, legt die Beschwerdeführerin nicht dar (E. 2.2). Der Beschwerdegegner bzw. Verordnungsgeber legt ein hinreichendes öffentliches Interesse an der hier interessierenden Regelung dar; sodann erscheint diese verhältnismässig. Auch eine anderweitige Verletzung übergeordneten Rechts ist nicht auszumachen (E. 2.3-5).
Abweisung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
HUNDEAUSBILDUNG
Rechtsnormen:
§ 13 Abs. V HuV
Art. 79 Abs. II KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2022.00001
Urteil
der 3. Kammer
vom
23. Juni 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel
Schweikert,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Hundeverordnung
(Änderung vom 15. Dezember 2021),
hat sich
ergeben:
I.
Der Kantonsrat Zürich stimmte am 18. Januar 2021
einem ihm am 17. April 2019 unterbreiteten Antrag des Regierungsrats des
Kantons Zürich (ABl 2019-04-26, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000120) zur Änderung
des Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) ohne wesentliche
Änderungen zu (ABl 2021-01-22, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000090).
Mit am 7. Januar 2022 im Amtsblatt des Kantons
Zürich publiziertem Beschluss vom 15. Dezember 2021 (ABl 2022-01-07, Meldungsnummer
RS-ZH03-0000000449) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich die
Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV, LS 554.5;
Dispositivziffer I) und setzte die Änderung des Hundegesetzes sowie die
Verordnungsänderung per 1. Juni 2022 in Kraft (Dispositivziffer II
Satz 1). § 13 Abs. 5 der revidierten Hundeverordnung (nHuV)
sieht vor, dass die Lektionen der praktischen Hundeausbildung innerhalb und
ausserhalb eines Übungsgeländes stattfinden.
II.
A führte am 20. Januar 2022 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und verlangte die Aufhebung von § 13 Abs. 5 nHuV.
Mit Beschwerdeantwort vom 22./24. Februar 2022 beantragte die
Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats, auf das Rechtsmittel sei nicht
einzutreten, eventualiter sei es abzuweisen. A liess sich nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie
Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV,
LS 101) zuständige (einzige) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden
gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse
entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss § 49 in Verbindung mit
§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer
durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte.
§ 21b VRG soll auf die
bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrats vom
22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07,
Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu
bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die
beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte
(BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018,
E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich
allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende
Partei muss mithin im eigenen Interesse – und nicht im Interesse der
Allgemeinheit – Beschwerde führen (vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43
E. 1.4; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Die
Beschwerdeführerin ist im Kanton Zürich als Hundeausbildnerin zugelassen (vgl.
§ 15 HuV). Entsprechend ist ihre Betroffenheit durch die angefochtene
Bestimmung in eigenen schutzwürdigen Interessen zu bejahen.
1.3
1.3.1
Wird ein Erlass einer Totalrevision unterzogen, sind nach der
Rechtsprechung alle seine Bestimmungen anfechtbar, auch wenn sie mit der
bisherigen Fassung übereinstimmen. Wird hingegen ein Erlass – wie hier – nur
teilweise geändert, können im Prinzip bloss die geänderten Bestimmungen
angefochten werden, die nicht geänderten demgegenüber nur dann, wenn ihnen im
Rahmen des geänderten Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt
veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Revision in einem neuen Licht
erscheinen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1; VGr, 29. April 2021,
AN.2021.00003, E. 1.3; Jürg Bosshard/Martin Bertschi, Kommentar VRG,
§ 19 N. 83).
1.3.2
Der Beschwerdegegner ist der Auffassung, die hier angefochtene Regelung des
§ 13 Abs. 5 nHuV, wonach die Lektionen der praktischen
Hundeausbildung innerhalb und ausserhalb eines Übungsgeländes stattfinden, sei
zwar "in redaktioneller Hinsicht" eine neue Bestimmung. Allerdings
müssten auch die Lektionen des Junghunde- und Erziehungskurses nach geltendem
Recht bzw. gemäss § 9 Abs. 3 bzw. § 10 Abs. 4 HuV teilweise
innerhalb eines Übungsgeländes abgehalten werden. Die streitbetroffene Norm des
§ 13 Abs. 5 nHuV weise deshalb einen materiell unveränderten
Regelungsinhalt auf und stelle keine (materiell) geänderte und somit auch keine
anlässlich einer Teilrevision anfechtbare Bestimmung dar.
1.3.3
Nach geltendem Recht besteht die praktische Hundeausbildung aus der Welpenförderung,
dem Junghundekurs und unter bestimmten Voraussetzungen dem Erziehungskurs
(§ 7 Abs. 2 Satz 1 HuV). Der Besuch der Welpenförderung hat
zwischen der 8. und 16. Lebenswoche des Welpen zu erfolgen (§ 8
Abs. 1 HuV). Mit der Teilrevision der Hundeverordnung wird auf den
verpflichtenden Besuch der Welpenförderung und auf die Unterscheidung zwischen
Junghunde- und Erziehungskurs verzichtet. Zu absolvieren ist eine einheitliche
praktische Hundeausbildung, welche frühestens nach Vollendung des sechsten Lebensmonats
des Hundes beginnt (§ 14 Abs. 1 nHuV) und zwölf Monate nach Beginn
der Hundehaltung oder nach dem Zuzug in den Kanton Zürich abgeschlossen sein
muss (§ 14 Abs. 2 nHuV). Mit anderen Worten wird infolge der Änderung
der Hundeverordnung vom 15. Dezember 2021 auf die Welpenförderung
verzichtet und werden die bisherigen Junghunde- und Erziehungskurse in einer
einheitlichen Ausbildung zusammengefasst. Die hier interessierende Teilrevision
der Hundeverordnung verändert mithin die Grundstruktur der praktischen
Hundeausbildung.
1.3.4
Auch die Ausbildungsziele der praktischen Hundeausbildung erfahren infolge
der Teilrevision der Hundeverordnung vom 15. Dezember 2021 eine
wesentliche Änderung: Gemäss § 13 Abs. 1 lit. c nHuV bezweckt
die praktische Hundeausbildung unter anderem die Befähigung der Hundehalterin
oder des Hundehalters zur Grunderziehung des Hundes. Zur Grunderziehung des
Hundes gehören die Leinenführigkeit und die Befolgung des Sitz-, Platz-,
Anhalten-, Bleiben-/Warten- und Zurückkommen-Signals (vgl. die im Anhang der
Amtsblattpublikation vom 7. Januar 2022 einsehbare Begründung zur Änderung
der Hundeverordnung vom 15. Dezember 2021 [fortan: Begründung],
S. 25 f., auch zum Nachstehenden). Der vorgesehene zeitliche
Ausbildungsumfang von sechs Lektionen reicht nach Ansicht des Verordnungsgebers
nicht aus, um die Grunderziehung des Hundes abzuschliessen. Der Halterin oder
dem Halter sollen in der praktischen Hundeausbildung aber zumindest die
Methoden der Grunderziehung vermittelt werden. Demgegenüber gilt es bisher, im
Rahmen des Junghundekurses den Grundgehorsam des Hundes zu erreichen (§ 9
Abs. 2 lit. a HuV) und die vermittelten Inhalte gegebenenfalls im
Erziehungskurs angemessen zu vertiefen (§ 10 Abs. 2 HuV).
1.3.5
Aus dem Ausgeführten erhellt, dass die hier angefochtene Bestimmung des
§ 13 Abs. 5 nHuV anlässlich der Teilrevision vom 15. Dezember
2021 einerseits (nicht bloss redaktionell) geändert wurde und andererseits in
einem neuen Kontext steht. Sie kann deshalb ungeachtet dessen, dass auch das
geltende Recht die teilweise Durchführung der (bisherigen) Hundeausbildung auf
einem Übungsgelände verlangt, im vorliegenden Verfahren angefochten werden.
1.4
Nachdem
auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Mit der Beschwerde
gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden
(§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG).
Im
Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der
angefochtenen Bestimmung mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (Art. 79
Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der
Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl
115/2014 S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale
Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94).
Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der Erlassanfechtung grundsätzlich
– und so auch hier – ausgeschlossen; das Ermessen der rechtsetzenden Behörde
ist zu respektieren (Donatsch, § 20 N. 95).
2.2
Die Beschwerde richtet sich weder gegen die Abschaffung der Welpenförderung
noch gegen die Vereinheitlichung der übrigen praktischen Hundeausbildung.
Beanstandet wird einzig, dass die Lektionen der praktischen Hundeausbildung
teilweise innerhalb eines Übungsgeländes stattfinden müssen. Die
Beschwerdeführerin bringt dagegen insbesondere vor, mit Blick auf das künftig
angestrebte blosse Vermitteln der Methoden der Grunderziehung sei ein
Übungsgelände für die Durchführung der praktischen Hundeausbildung nicht nötig
bzw. ungeeignet. Sie stellt im Wesentlichen sinngemäss in Abrede, dass der mit
der praktischen Hundeausbildung verfolgte Zweck der Befähigung der
Hundehalterin oder des Hundehalters zur Grunderziehung des Hundes durch auf
einem Übungsgelände abgehaltene Lektionen erreichbar sei. "[A]us
kynologischer Sicht" könne namentlich das Abrufen eines Hundes einzig
erlernt bzw. geübt werden, wenn eine Schleppleine eingesetzt werde. Auf einem
Übungsgelände würde ein (nicht an der [Schlepp-]Leine geführter) Hund seinen
Freiraum ungewollt ausdehnen. Diese Vorbringen, welche als solche nicht ohne
Weiteres zu überzeugen vermögen, begründet die Beschwerdeführerin nicht näher.
Unklar bleibt auch, inwiefern die angefochtene Bestimmung aus Sicht der
Beschwerdeführerin übergeordnetes Recht verletze.
2.3
Das Abhalten
eines Teils der Lektionen innerhalb eines Übungsgeländes erfolgt aus
Sicherheitsgründen und zum Schutz des Hundes (vgl. Begründung, S. 26, auch
zum Folgenden). Es sollen dort insbesondere Elemente der Grunderziehung wie das
Abrufen des Hundes oder das Erlernen des Warte-Signals vermittelt werden.
2.4
Auch der
Beschwerdegegner führt zu den Rügen der Beschwerdeführerin in grundsätzlicher
Weise aus, innerhalb eines eingezäunten Übungsgeländes könnten Signale wie
Sitz, Platz und Warten ohne Leine geübt werden, ohne dass das Risiko bestehe,
dass ein Hund entweiche und sich selbst gefährde oder Drittpersonen belästige
oder gefährde. Weiter erlaube ein Übungsgelände, die Hunde gemeinsam
kontrolliert miteinander spielen zu lassen, sodass die Hundehalterinnen und
Hundehalter das Ausdrucksverhalten ihrer Tiere im Umgang mit anderen Hunden
kennenlernen und auch lernen könnten, wie sie situationsgerecht reagieren
müssten. Die Hunde seien auf dem Übungsgelände sodann weniger abgelenkt, was
gerade beim Erlernen des Grundgehorsams von Vorteil sei. Mit fortschreitendem
Ausbildungsverlauf müsse dann aber zunehmend auch mit Ablenkung geübt werden.
Weiter könnten gewisse Ausbildungsinhalte wie das Führen des Hundes an der
Strasse oder bei Begegnungen mit anderen Menschen nur ausserhalb eines
Übungsgeländes erlernt werden. Die im Streit liegende Vorgabe, wonach die
Lektionen der praktischen Hundeausbildung sowohl innerhalb als auch ausserhalb
eines Übungsgeländes durchzuführen seien, erweise sich deshalb nicht nur als
gesetzeskonform, sondern auch als zweckmässig bzw. angemessen.
Grundsätzlich treffe es zu, dass ein nicht angeleinter
Hund auf einem eingezäunten Übungsgelände die Möglichkeit habe, seinen Freiraum
auszudehnen. Selbst wenn ein Hund aber etwa auf das Signal "Rückruf"
nicht wie gewünscht reagiere und nicht auf direktem Weg zum Halter bzw. zur
Halterin komme, sondern stattdessen den Übungsplatz inspiziere, habe dies aber
unter der Voraussetzung, dass in einer solchen Situation korrekt reagiert
werde, keinen negativen Einfluss auf das Erreichen einer guten Grunderziehung.
Vielmehr biete das eingezäunte Übungsgelände gerade die Möglichkeit, den
Hundehalterinnen und Hundehaltern aufzuzeigen, wie in solchen Situationen
reagiert werden müsse. Auch beim Einsatz einer Schleppleine müsse der Hund
früher oder später lernen, wie er auf ein bestimmtes Signal, etwa beim Rückruf,
reagieren müsse, auch wenn er nicht mehr an der Schleppleine geführt werde und
mithin auf den Einsatz derselben verzichtet werde. Spätestens dann müsse mit
Blick auf die Sicherheit des Hundes und der Öffentlichkeit zumindest ein erstes
Training auf einem eingezäunten Übungsgelände stattfinden.
2.5
Mit dem
soeben in E. 2.4 Ausgeführten legt der Beschwerdegegner bzw.
Verordnungsgeber ein hinreichendes öffentliches Interesse an der hier
interessierenden Regelung dar; die angefochtene Norm erscheint sodann auch verhältnismässig.
Mit Blick auf die in der Beschwerde vorgebrachten Gründe ist eine Verletzung
übergeordneten Rechts nicht auszumachen. Nämliches gilt mit Bezug auf die
weiteren Rügen der Beschwerdeführerin, wonach "der Kanton oder die
einzelnen Gemeinden […] Übungsplätze zur Verfügung stellen" müssten und
wonach "in die Gewerbe- und Industriezone" zu verlegende Übungsplätze
"kein ideales Umfeld für eine gute Ausbildung von Halter und Hund"
darstellten.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der unterliegenden
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 1'595.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung an die Parteien.