zh_verwaltungsgericht · AN.2016.00001 · 2017-07-13 · de

Nutzungsplanung | Umzonung in Kernzone II, Bestimmung zu Kreuz- und Giebelfirsten, geschütztes Ortsbild, Nichtgenehmigung durch die Baudirektion. Verfahrensvereinigung (E. 1.2) Kammerbesetzung, wenn sowohl eine generell-abstrakte Bestimmung als auch eine planungsrechtliche Festlegung für ein eng begrenztes Gebiet Streitgegenstand sind (E. 1.3). Legitimation der privaten Beschwerdeführenden (E. 1.4) und der Baudirektion (E. 1.5). Kognition der Genehmigungsbehörde (E. 2.2). Das von der Umzonung betroffene Gebiet ist sowohl im kantonalen als auch im Bundesinventar der schutzwürdigen Ortsbilder verzeichnet; Pflicht zur Berücksichtigung dieser Inventareinträge im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung (E. 2.4.2 f.). Mit der Umzonung in die Kernzone II wird das in den Inventaren definierte Strukturerhaltungsziel erheblich gefährdet; es liegen keine Gründe vor, die ein Abweichen vom Schutzziel rechtfertigten (E. 2.5). Eine Bestimmung, welche Kreuz- und Giebelfirste in der Kernzone per se zulässt, steht im Widerspruch zum Erhalt der heutigen Bebauungsstruktur im Dorfkern (E. 3). Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.- für das Rekursverfahren ist nicht zu hoch (E. 4). Gutheissung der Beschwerde der Baudirektion und Abweisung der Beschwerde der privaten Beschwerdeführenden.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.13.0 AN.2016.00001
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.13.0 AN.2016.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.13.0 AN.2016.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2016.00001
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Geschäftsnummer:
AN.2016.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.07.2017
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 01.12.2017 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Umzonung in Kernzone II, Bestimmung zu Kreuz- und Giebelfirsten, geschütztes Ortsbild, Nichtgenehmigung durch die Baudirektion.
Verfahrensvereinigung (E. 1.2)
Kammerbesetzung, wenn sowohl eine generell-abstrakte Bestimmung als auch eine planungsrechtliche Festlegung für ein eng begrenztes Gebiet Streitgegenstand sind (E. 1.3).
Legitimation der privaten Beschwerdeführenden (E. 1.4) und der Baudirektion (E. 1.5).
Kognition der Genehmigungsbehörde (E. 2.2).
Das von der Umzonung betroffene Gebiet ist sowohl im kantonalen als auch im Bundesinventar der schutzwürdigen Ortsbilder verzeichnet; Pflicht zur Berücksichtigung dieser Inventareinträge im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung (E. 2.4.2 f.).
Mit der Umzonung in die Kernzone II wird das in den Inventaren definierte Strukturerhaltungsziel erheblich gefährdet; es liegen keine Gründe vor, die ein Abweichen vom Schutzziel rechtfertigten (E. 2.5).
Eine Bestimmung, welche Kreuz- und Giebelfirste in der Kernzone per se zulässt, steht im Widerspruch zum Erhalt der heutigen Bebauungsstruktur im Dorfkern (E. 3).
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.- für das Rekursverfahren ist nicht zu hoch (E. 4).
Gutheissung der Beschwerde der Baudirektion und Abweisung der Beschwerde der privaten Beschwerdeführenden.
Stichworte:
GENEHMIGUNGSENTSCHEID
ISOS
KERNZONE
NICHTGENEHMIGUNG
ORTSBILDINVENTAR
ORTSBILDSCHUTZ
QUERGIEBEL
ZONENPLAN
Rechtsnormen:
Art. 7 lit. e KNHV
Art. 24 KNHV
Art. 3 Abs. 1 NHG
Art. 6 Abs. 1 NHG
§ 16 Abs. 1 PBG
§ 49 Abs. 1 PBG
§ 50 Abs. 1 PBG
§ 203 Abs. 1 lit. c PBG
§ 203 Abs. 2 PBG
§ 205 lit. a PBG
§ 38a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
AN.2016.00001
VB.2016.00133
Urteil
der 3. Kammer
vom
13. Juli 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin
Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia
Hunziker,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
I.     AN.2016.00001
1.    A,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
II.   VB.2016.00133
Staat Zürich, vertreten durch die Baudirektion,
Beschwerdeführende,
gegen
I.     AN.2016.00001
Baudirektion Kanton Zürich,
II.   VB.2016.00133
1.    A,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Gemeinde Waltalingen,
Mitbeteiligte,
betreffend Nutzungsplanung,
hat
sich ergeben:
I.
Die Gemeindeversammlung der Gemeinde Waltalingen
beschloss am 26. August 2014 eine Teilrevision der Bau- und Zonenordnung.
Mit Verfügung vom 18. Juni 2015 genehmigte die
Baudirektion diese Teilrevision mit Ausnahme der Umzonung des Gebiets Chloster
in Guntalingen von der Kernzone I in die Kernzone II sowie von Bestimmungen
betreffend die Zulässigkeit von Kreuzfirsten und Quergiebeln in Kernzonen und
die Gestaltung angrenzend an Kernzonen.
II.
A und B liessen am 3. August 2015 rekurrieren und
beantragen, in teilweiser Aufhebung der Verfügung vom 18. Juni 2015 seien
auch die Umzonung des Gebiets Chloster sowie die Bestimmung betreffend
Kreuzfirste und Quergiebel zu genehmigen. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs
mit Entscheid vom 4. Februar 2016 teilweise gut und lud die Baudirektion
ein, die revidierte Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Waltalingen auch
bezüglich der Umzonung des Gebiets Chloster in die Kernzone II zu genehmigen;
im Übrigen wies es den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. I). Die Rekurskosten von
insgesamt Fr. 5'150.- auferlegte es in Dispositiv-Ziff. II je zur Hälfte
der Baudirektion sowie A und B und sprach letzteren keine Parteientschädigung
zu.
III.
A.
Die
Baudirektion führte am 7. März 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und
beantragte, der Rekursentscheid sei insofern aufzuheben, als sie damit
eingeladen worden sei, die revidierte Bau- und Zonenordnung auch bezüglich der
Umzonung des Gebiets Chloster zu genehmigen; eventualiter sei ein Gutachten der
kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission einzuholen. Das Baurekursgericht
schloss mit Vernehmlassung vom 31. März 2016 auf Abweisung der Beschwerde;
die Gemeinde Waltalingen äusserte sich am 21. April 2016, ohne einen
Antrag zu stellen. A und B liessen am 22. April 2016 die Abweisung der
Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. Am 26. August 2016 sowie
23. Februar 2017 liessen A und B dem Verwaltungsgericht weitere Dokumente
einreichen. Die Baudirektion nahm hierzu am 8. März 2017 Stellung und
reichte ebenfalls weitere Dokumente ein, wozu A und B am 27. März 2017
Stellung nehmen liessen.
B.
A und B
liessen am 9. März 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und
beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid teilweise
aufzuheben und auch die Bestimmung betreffend Kreuzfirste und Quergiebel zu
genehmigen, eventualiter sei ihnen für das Rekursverfahren eine angemessene
Parteientschädigung auszurichten und seien die Verfahrenskosten im
Rekursverfahren herunterzusetzen (AN.2016.00001). Das Baurekursgericht mit
Vernehmlassung vom 31. März 2016 und die Baudirektion mit
Beschwerdeantwort vom 27. April 2016 schlossen je auf Abweisung der
Beschwerde. A und B liessen hierzu am 20. Mai 2016 Stellung nehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
des Baurekursgerichts etwa betreffend Genehmigung einer Bau- und Zonenordnung
nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a und
§§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie § 329 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1)
zuständig.
1.2
Die
Vereinigung von Verfahren ist aus prozessökonomischen Gründen zulässig, wenn
mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen
aufwerfen (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272]). Eine Vereinigung ist
insbesondere dann angezeigt, wenn sich zwei oder mehrere Rechtsmittelbegehren von
Privaten oder eines Gemeinwesens gegen denselben Entscheid richten (Martin Bertschi/Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 50–60). Vorliegend richten sich die
beiden Beschwerden gegen denselben Rekursentscheid vom 4. Februar 2016.
Entsprechend rechtfertigt es sich, die Verfahren AN.2016.00001 und
VB.2016.00133 zu vereinigen.
1.3
Über
Beschwerden betreffend die Teilrevision einer kommunalen Nutzungsplanung,
welche generell-abstrakte Regelungen zum Gegenstand hat, entscheidet das
Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG; VGr,
24. Januar 2013, VB.2010.00456, E. 1.1). Streitgegenstand bildet hier
indes nicht die teilrevidierte Bau- und Zonenordnung, sondern die
Genehmigungsverfügung der Baudirektion. Solche Genehmigungsentscheide sind kein
eigenständiges Anfechtungsobjekt, sondern Teil des Recht- bzw.
Planfestsetzungsverfahrens (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG,
§ 19 N. 79 f.). Darüber ist deshalb ebenfalls in Fünferbesetzung
zu entscheiden und zwar auch dann, wenn nur eine Nichtgenehmigung angefochten
ist, weil auch in diesem Fall in erster Linie die Rechtmässigkeit der
nichtgenehmigten Norm bzw. der nichtgenehmigten Planfestsetzung infrage steht
(so im Ergebnis auch VGr, 24. Januar 2013, VB.2010.00456). Über
Beschwerden, welche planungsrechtliche Festlegungen für ein eng umgrenztes
Gebiet zum Gegenstand haben, entscheidet die Kammer demgegenüber in
Dreierbesetzung (vgl. etwa VGr, 7. Mai 2014, VB.2013.00560, E. 1; eingehend
zur Abgrenzung Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich:
Überblick und Vergleich in der Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014,
S. 403 ff., 408 f.). Hier stehen die planungsrechtliche
Festlegung sowie die generell-abstrakte Regelung in engem sachlichem
Zusammenhang, weshalb eine Spaltung der Zuständigkeiten zu vermeiden ist. Es
rechtfertigt sich deshalb, im Sinn einer Kompetenzattraktion über beide
Beschwerden in Fünferbesetzung zu entscheiden (vgl. zu diesem Vorgehen betreffend
funktionelle Zuständigkeit etwa BGE 125 I 300 E. 1a).
Da die Teilrevision der Nutzungsplanung öffentliches Recht
betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des
Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des
Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 5. April 2016 (ABl
2016-04-15 [Nr. 15]; vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation >
Weitere Zuständigkeiten).
1.4
Wird ein
Erlass oder ein Plan nicht genehmigt, tritt er nicht in Kraft, weshalb es
grundsätzlich an einem Anfechtungsobjekt im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle fehlt. In der Literatur wird deshalb die Ansicht vertreten,
solche Nichtgenehmigungsentscheide könne nur die betroffene Gemeinde mit
Autonomiebeschwerde (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG) anfechten, nicht hingegen
der nur virtuell betroffene Private, der keine Verletzung eines Anspruchs auf
Tätigwerden des Gesetzgebers geltend machen kann (zum Ganzen Bosshart/Bertschi,
§ 19 N. 80). Dem lässt sich zumindest in der vorliegenden
Konstellation nicht folgen, weil gegen die Nichtumsetzung einer von den
Stimmberechtigten angenommenen Vorlage der Rechtsmittelweg offensteht (vgl. BGE
141 I 186). In diesem Sinn sind die privaten Beschwerdeführenden vorliegend zur
Beschwerde legitimiert und ist demnach das Baurekursgericht zu Recht auf den
Rekurs eingetreten.
1.5
Die
Baudirektion ist gestützt auf § 338c PBG zur Beschwerde gegen die
teilweise Aufhebung ihres Genehmigungsentscheids legitimiert, soweit das
Rechtsmittel der Wahrung öffentlicher Interessen dient. Sie macht geltend, der
angefochtene Entscheid stelle ein Präjudiz dar, welches ihre Zuständigkeit im
Bereich des überkommunalen Ortsbildschutzes erheblich beschneiden bzw. den
Ortsbildschutz empfindlich einschränken würde. Ihre Beschwerde dient damit der
Wahrung öffentlicher Interessen, weshalb ihre Legitimation zu bejahen ist.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist demnach auf beide Beschwerden einzutreten.
2.
2.1
Die
Vorinstanz hiess den Rekurs der privaten Beschwerdeführenden teilweise gut und
lud die Baudirektion ein, die Genehmigung auch bezüglich der Umzonung des
Gebiets Chloster in Guntalingen von der Kernzone I in die Kernzone II zu erteilen.
Dagegen richtet sich die Beschwerde der Baudirektion. Diese macht geltend, die
Vorinstanz habe die Prüfungskognition der Baudirektion im Bereich des
überkommunalen Ortsbildschutzes in unzulässiger Weise eingeschränkt.
2.2
Bei der
Überprüfung einer kommunalen Nutzungsplanung hat sich die Genehmigungsbehörde
Zurückhaltung aufzuerlegen. Lehre und Rechtsprechung unterscheiden dabei zwei
Konstellationen: Soweit es um die Beurteilung von Fragen geht, welche die örtlichen
Verhältnisse betreffen, darf die Genehmigungsbehörde lediglich dann in die
Planungsautonomie der Gemeinde eingreifen, wenn die Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit
des kommunalen Nutzungsplans offensichtlich ist. Wenn sich die kommunale Lösung
hingegen aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn
sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht, darf die
Genehmigungsbehörde sowohl bei offensichtlicher als auch bei
nicht-offensichtlicher Unzweckmässigkeit einer Nutzungsplanänderung
korrigierend eingreifen (vgl. BGE 112 Ia 268 E. 2b; BGE 110 Ia 51
E. 3; VGr, 27. März 2013, VB.2012.00794, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen;
weitergehend ist demgegenüber die Kognition der Rekursinstanz, vgl.
BGr, 22. April 2015, 1C_428/2014, E. 2.2, sowie
VGr, 21. September 2015, VB.2014.00480, E. 2.3 f.). Darüber
hinaus ist eine generell-abstrakte kommunale Norm nicht schon deswegen aufzuheben,
weil sie in ihrer konkreten Anwendung in Konflikt zum übergeordneten Recht
geraten könnte. Ist die rechtskonforme Normauslegung möglich und vertretbar, so
ist die Norm zu schützen (vgl. Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren
und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform
der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gal­len 2010,
S. 119 f.).
2.3
Die Bau-
und Zonenordnung vom 26. August 2014 (BZO) unterscheidet zwischen einer
Kernzone I und einer Kernzone II. Die Kernzone I bezweckt die Erhaltung und
sorgfältige Erneuerung der Ortskerne von Waltalingen und Guntalingen in ihrer
räumlichen und baulichen Struktur. Die charakteristischen Bauten und
Strassenräume sind mitsamt den zugehörigen Aussenräumen in ihrer Erscheinung zu
wahren (Art. 3 Abs. 1 BZO). Demgegenüber bezweckt die Kernzone II
eine schonende Einordnung von Neubauten in den an die Ortskerne angrenzenden
Bereichen (Art. 3 Abs. 2 BZO). Im Sinn dieser Unterscheidung enthält
der Kernzonenplan nur im Bereich der Kernzone I rot eingefärbte Bauten, welche
nach Art. 5 Abs. 1 BZO erhalten bleiben sollen und nur unter
Beibehaltung der Stellung, der bestehenden Ausmasse, der Dachform und der
wesentlichen Fassadenelemente umgebaut oder ersetzt werden dürfen; in der
Kernzone II besteht keine solche Einschränkung
2.4
2.4.1
Planungen unterer Stufen haben nach § 16 Abs. 1 PBG denjenigen
der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu
entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt
und untergeordneter Natur sind (Abs. 2). Gemäss Ziff. 2.4.2 des kantonalen
Richtplans vom 18. September 2015 (www.richtplan.zh.ch) ist der Dorfkern
von Guntalingen ein schutzwürdiges Ortsbild kantonaler Bedeutung. In überkommunal
geschützten Ortsbildern ist die Nutzung der vorhandenen Potenziale sowohl in
qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht auf die Schutzziele
abzustimmen. Dabei ist den geänderten Ansprüchen der heutigen Gebäudenutzer,
der modernen Gebäudetechnik und den Interessen der Eigentümerschaft gebührend
Beachtung zu schenken (Ziff. 2.4.1 des Richtplans).
2.4.2
Nach § 203 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 lit. c PBG
und § 7 lit. e der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom
20. Juli 1977 (KNHV, LS 702.11) ist unter anderem über die
schutzwürdigen Ortsbilder kantonaler Bedeutung ein Inventar zu erstellen. Der
Schutz solcher Ortsbilder erfolgt gemäss § 205 lit. a und § 50
Abs. 1 PBG in Verbindung mit § 24 KNHV in erster Linie durch die
Festsetzung von Kern- oder Freihaltezonen und/oder mit Hilfe von
Gestaltungsplänen.
Gemäss dem Eintrag zu Guntalingen im (kantonalen) Inventar
der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung (KOBI) besitzt die
Siedlung "besondere räumliche und arch. hist. Qualitäten im Bereich des
historischen Siedlungskernes". Die Siedlungsanlage, das Bebauungsmuster
und die strukturierenden Freiräume des Ortsbilds seien in ihrer vielfältigen
Eigenart zu erhalten. Die Zielsetzungen des Inventareintrags seien im Rahmen
der nächsten Nutzungsplanrevision rechtlich umzusetzen, wobei Kernzonen
anzustreben seien, welche die Erhaltung der typischen Merkmale der
Siedlungsstruktur gewährleisteten, insbesondere die ortsbaulich wichtigen,
prägenden und strukturbildenden Gebäude bezeichnen. Der so geschützte
Ortsbildperimeter umfasst auch das streitgegenständliche Gebiet
"Chloster". In diesem Gebiet sind fünf von acht Gebäuden als prägend
und strukturbildend erfasst; alle diese Gebäude sowie zwei weitere weisen
prägende Firstrichtungen auf.
2.4.3
Guntalingen weist gemäss Anhang zur Verordnung vom 9. September 1981
über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
(SR 451.12) als Dorf ein schützenswertes Ortsbild auf und
wurde
bereits im Jahr 1974 ins Inventar der schützenswerten Ortbilder der Schweiz
(ISOS) aufgenommen; für den unteren Dorfteil – zu dem das Gebiet Chloster zählt
– wird darin das Erhaltungsziel B definiert. Für das Erhaltungsziel B gilt,
dass die Anordnung und Gestalt der Bauten und Freiräume bewahrt und die für die
Struktur wesentlichen Elemente und Merkmale integriert zu erhalten sind. Dem
revidierten ISOS-Eintrag aus dem Jahr 2013 lässt sich entnehmen, dass es sich
im streitgegenständlichen Gebiet um bäuerliche Bauten handle, die wohl im
18.  und 19. Jahrhundert errichtet worden seien. Durch die dichte
Anordnung der Gebäude beidseits des schmalen Strässchens "Im
Chloster" entstehe ein räumlich spannungsvolles Ensemble, wobei der
Ortsrand jedoch durch neuere Ökonomie- und Gewerbebauten "verunklärt"
werde. Auch im Hinterbereich der Bauten südlich der Dorfstrasse stünden einige
nach 1970 errichtete Gebäude. Nähere man sich auf der Dorfstrasse von der Ebene
her, präsentiere sich der Ortseingang allerdings noch relativ ursprünglich – er
solle unverbaut bleiben.
Nach Art. 3 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG,
SR 451) sorgen der Bund, seine Anstalten und Betriebe
sowie die Kantone
bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts-
und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont
werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert
erhalten bleiben. Zu diesem Zweck erstellt der Bundesrat nach Anhörung der
Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung (vgl. Art. 5 NHG);
zu diesen Inventaren zählt auch das ISOS. Mit der Aufnahme eines Ortsbilds ins
ISOS wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung,
jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen
Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1
NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare
darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr
bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung
entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Dies gilt jedoch – wie sich aus
dem Wortlaut der Bestimmung ergibt – nur bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe
unmittelbar. Bei der Erfüllung kantonaler und kommunaler Aufgaben – und damit
insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung – wird der Schutz von Ortsbildern
demgegenüber in erster Linie durch kantonales und kommunales Recht
sichergestellt. Das ISOS ist für die kantonale und kommunale Raumplanung indes
nicht bedeutungslos. Das Bundesgericht misst ihm die gleiche Bedeutung zu wie
Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 (RPG, SR 700); ein Eintrag im ISOS ist deshalb nach
Art. 6 Abs. 4 RPG im Rahmen der kantonalen Richtplanung und damit
aufgrund der Behördenverbindlichkeit von Richtplänen (Art. 9 Abs. 1
RPG) auch im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung zu berücksichtigen (zum
Ganzen BGE 135 II 209 E. 2.1). In diesem Sinn ist Guntalingen im
kantonalen Richtplan als schützenswertes Ortsbild von nationaler Bedeutung
erfasst (oben 2.3.1) und findet sich ein entsprechender Eintrag im KOBI. Die
Gemeinden werden im Richtplan zudem ausdrücklich verpflichtet, neben dem KOBI
auch dem ISOS Rechnung zu tragen (Ziff. 2.4.3 lit. c).
2.5
Die
Vorinstanz kommt zum Schluss, dass die mit der Umteilung in die Kernzone II
verbundene Reduktion der Gestaltungsvorschriften und Erweiterung der
Baumöglichkeiten durchaus gerechtfertigt sei. Sie begründet dies im
Wesentlichen damit, dass zwischen den Bauten im Dorfkern und denjenigen im
Gebiet Chloster "deutliche Qualitätsunterschiede" bestünden.
Gemäss Eintrag im KOBI sind die
Mehrheit der Häuser im Gebiet Chloster für diesen Ortsteil strukturbildend und
deshalb zu erhalten. Dem revidierten ISOS-Eintrag lässt sich entnehmen, dass
dieses Schutzziel sich einerseits aus der dichten Bebauungsstruktur und
anderseits aus der Wirkung auf den östlichen Ortseingang ergibt. Die
Baudirektion führte in der Ausgangsverfügung aus, mit der Umzonung in die
Kernzone II sei die Umsetzung der Schutzziele, insbesondere aufgrund der damit
wegfallenden Bezeichnung der ortsbaulich wichtigen und prägenden Bauten im
Kernzonenplan, nicht mehr sichergestellt. Die Nichtgenehmigung wurde demnach
damit begründet, dass der Erhalt der bisherigen Bebauungsstruktur gefährdet
sei. Indem die Vorinstanz allein auf die Bauqualität der einzelnen Häuser
abstellt, verkennt sie das Schutzziel im Bereich Chloster und auch den Inhalt
der Ausgangsverfügung.
Mit der Umzonung des Gebiets Chloster in die Kernzone II fiele
die Möglichkeit weg, diejenigen Gebäude zu bezeichnen, welche nur unter
Beibehaltung der Stellung, der bestehenden Ausmasse, der Dachform und der
wesentlichen Fassadenelemente umgebaut oder ersetzt werden dürfen. Es wäre den
Grundeigentümern vielmehr unbenommen, die bestehenden Gebäude abzubrechen und
neue Gebäude in anderer Form und an einem anderen Ort im Grundstück zu
erstellen (vgl. Art. 5 Abs. 2 BZO). Zu beachten wären einzig die auch
für die Kernzone II geltenden erhöhten Einordnungsanforderungen. Damit wäre das
im KOBI bzw. ISOS definierte Strukturerhaltungsziel für das Gebiet Chloster
erheblich gefährdet.
Nach Auffassung der Vorinstanz erweisen sich die
weitergehenden Baumöglichkeiten "im Rahmen einer Interessenabwägung
zwischen Ortsbildschutz und Entwicklungsmöglichkeiten für das lokale Gewerbe
als durchaus gerechtfertigt". Jedoch legen weder die Vorinstanz noch die
privaten Beschwerdeführenden näher dar, inwiefern die Pflicht zum
Strukturerhalt für insgesamt fünf Häuser und die Pflicht zum Erhalt der
Firstrichtung für weitere zwei Häuser die Entwicklungsmöglichkeiten für das
lokale Gewerbe in unzumutbarer Weise einschränken sollten. Die privaten
Beschwerdeführenden machten im Rekursverfahren in diesem Zusammenhang konkret
einzig geltend, in der Kernzone II gelte eine um fünf Meter kürzere maximale
Gebäudelänge; diese Rüge ist indes unbegründet, da die maximale Gebäudelänge in
beiden Zonen 30 Meter beträgt (Art. 6 Abs. 1 BZO). Gründe,
welche hier ein Abweichen vom Schutzziel rechtfertigen könnten, sind damit
nicht ersichtlich.
2.6
Die
Umzonung des Gebiets Chloster von der Kernzone II in die Kernzone I verstösst somit
gegen § 16 Abs. 1 PBG, weshalb die Baudirektion diese zu Recht nicht
genehmigt hat. Der Rekursentscheid ist in diesem Punkt in Gutheissung der
Beschwerde der Baudirektion aufzuheben.
3.
3.1
Die
Baudirektion verweigerte sodann auch dem neuen Art. 11 Abs. 2 BZO die
Genehmigung, was die Vorinstanz bestätigt. Dagegen richtet sich die Beschwerde
im Verfahren AN.2016.00001. Art. 11 Abs. 2 BZO in der Fassung gemäss
Gemeindeversammlungsbeschluss hat folgenden Wortlaut: "Kreuzfirste
(Quergiebel) sind auf beiden Fassadenseiten zulässig und müssen mindestens 1.0
m tiefer als der First liegen.".
3.2
Art. 11
BZO regelt die Gestaltung von Dächern in den Kernzonen I und II. Die
Baudirektion begründet die Nichtgenehmigung damit, dass mit der neuen
Bestimmung ein ortsfremdes Element der Dachgestaltung generell gestattet würde,
ohne dass im Einzelfall die Ortsbildverträglichkeit überprüft werden könnte;
die Vorinstanz übernimmt diese Argumentation.
Die privaten Beschwerdeführenden machen geltend, die
Gemeinden Oberstammheim und Marthalen hätten "bei vergleichbaren
baulichen, sozialen und kulturellen Verhältnissen für Dachaufbauten in der
Kernzone gleichlautend[e] Bestimmungen in ihren Bau- und Zonenordnungen."
Die Vorinstanz habe zu Unrecht darauf verzichtet, auch in Oberstammheim einen
Augenschein vorzunehmen. Es treffe sodann zwar zu, dass in Guntalingen nur eine
Minderheit der Gebäude einen Quergiebel aufwiesen; falsch sei jedoch die
Feststellung der Vorinstanz, dass diese sich in der Regel auf der von der
Strasse abgewandten Seite befänden. Sodann hätten weder die Baudirektion noch
die Vorinstanz aufgezeigt, "weshalb Quergiebel per se das Ortsbild stören
sollten". Es sei somit ohne Weiteres vertretbar, Quergiebel nur in jenen
Fällen nicht zu genehmigen, in welchen sie tatsächlich störten.
3.3
Gemäss
§ 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in
ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen
und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende
Gesamtwirkung erreicht wird. Auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist
besondere Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2 PBG); diese erhöhte
Einordnungsanforderung gilt auch in Kernzonen, welche schutzwürdige Ortsbilder
umfassen (VGr, 26. August 2009, VB.2008.00381, E. 5.2, und
26. September 2001, VB.2001.00192, E. 2).
Nach § 49 Abs. 1 PBG kann die Bau- und Zonenordnung die
zulässige bauliche Grundstücksnutzung durch Bestimmungen über die Ausnützung,
die Bauweise und die Nutzweise näher ordnen. Unter anderem sind nähere
Regelungen betreffend die Dachgestaltung zulässig (§ 49 Abs. 2
lit. d PBG); dies gilt auch für die Kernzonen (§ 50 Abs. 3 PBG).
Hat eine Gemeinde für die Kernzone spezifische Gestaltungsvorschriften
erlassen, gehen diese der allgemeiner gehaltenen Einordnungsvorschrift des
kantonalen Rechts vor (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 663).
3.4
Wie bereits
die Baudirektion und die Vorinstanz zutreffend feststellen, lässt sich Art. 11
Abs. 2 BZO nur so verstehen, dass Kreuzfirste und Quergiebel in den
Kernzonen der Gemeinde Waltalingen per se zulässig seien. Weil es sich dabei um
eine kompetenzgemäss erlassene speziellere Norm handelte, ginge sie der
allgemeinen Einordnungsregel gemäss § 238 Abs. 1 f. PBG vor. Ein Bau
mit Kreuzfirst oder Quergiebel könnte deshalb in der Regel nicht unter Hinweis
auf die ungenügende Einordnung dieses Gestaltungselements verweigert werden.
Umgekehrt wären Kreuzfirste und Quergiebel bei einer Nichtgenehmigung dieser
Bestimmung entgegen der Meinung der Beschwerdeführenden nicht per se verboten;
sie wären vielmehr gestattet, soweit sie den Einordnungsanforderungen von § 238
Abs. 1 f. PBG genügten.
Die Baudirektion führte im Rekursverfahren aus, dass in
Guntalingen nur jedes sechste Gebäude einen Quergiebel aufweise. Die Vorinstanz
hält in diesem Sinn fest, dass in Guntalingen zwar durchaus Quergiebel
anzutreffen seien, dies jedoch "bei einer klaren Minderheit der
Gebäude"; davon gehen nunmehr auch die privaten Beschwerdeführenden aus.
Strittig ist hingegen, ob diese Quergiebel sich in der Regel auf der von der
Strasse abgewandten Seite befinden. Den Orthofotos (www.maps.zh.ch →
Orthofoto ZH 2014–2016) von Guntalingen lässt sich entnehmen, dass im Bereich
der Kernzone entlang der Dorfstrasse an vier Gebäuden ein strassenseitig in
Erscheinung tretender Quergiebel besteht; das entspricht einem Anteil an allen
Häusern im Kernzonenbereich entlang der Dorfstrasse von etwa 15 %. Damit
ist dieses Gestaltungsmerkmal weder bei einer Betrachtung der gesamten Kernzone
noch bei einer Betrachtung des Strassenraums entlang der Dorfstrasse derart
häufig, dass es ortstypisch wäre und deshalb per se davon ausgegangen werden
könnte, es ordne sich genügend in die Umgebung ein; eine generelle Genehmigung
von Quergiebeln und Kreuzfirsten steht damit im Widerspruch zum Erhalt der
heutigen Bebauungsstruktur im Dorfkern.
Unter diesen Umständen kommen Baudirektion
und Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass Art. 11 Abs. 2 BZO nicht
mit den Schutzzielen gemäss Richtplaneintrag, KOBI und ISOS vereinbar ist und
somit gegen § 16 Abs. 1 PBG verstösst. Damit kann offenbleiben, wie
sich die Situation in Oberstammheim präsentiert. Ein Anspruch auf gesetzwidrige
Gleichbehandlung
besteht nach der Rechtsprechung einzig
dann, wenn kumulativ die folgenden drei Voraussetzungen gegeben sind: Zunächst
muss die Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweichen. Sodann muss die
Behörde zu verstehen geben, dass sie sich auch in Zukunft nicht gesetzeskonform
verhalten wird. Und schliesslich dürfen keine gewichtigen öffentlichen
Interessen oder keine schutzwürdigen Interessen Dritter der gesetzeswidrigen
Praxis entgegenstehen (BGE 123 II 248 E. 3c). Hier ist weder eine
ständige gesetzwidrige Praxis der Baudirektion ersichtlich noch lässt ihr
Verhalten darauf schliessen, dass sie an einer solchen Praxis festhalten
wollte. Schon deshalb können die privaten Beschwerdeführenden aus der
Genehmigung einer möglicherweise rechtswidrigen Norm in der Bau- und
Zonenordnung der Gemeinde Oberstammheim nichts zu ihren Gunsten ableiten. Entsprechend
hat die Vorinstanz zu Recht auf einen Augenschein in Oberstammheim verzichtet
und ist auch im vorliegenden Verfahren kein Augenschein durchzuführen.
4.
4.1
Die
privaten Beschwerdeführenden beantragen sodann, die Gebühr für das
Rekursverfahren sei aus Billigkeitsgründen herabzusetzen, weil sie nicht
eigene, sondern öffentliche Interessen verfolgt hätten. Die Vorinstanz hat die
Gerichtsgebühr auf Fr. 5'000.- festgesetzt.
4.2
Gemäss
§ 338 PBG setzt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand,
nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse fest; die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-
bis Fr. 50'000.-. Die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
23. August 2010 (GebV VGr, LS 175.252), die auch für das
Baurekursgericht zur Anwendung gelangt (§ 337a Abs. 1 lit. b PBG
in Verbindung mit § 1 Abs. 1 GebV VGr), nennt dieselben
Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr). Bei einem Verfahren ohne bestimmbaren
Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.- bis
Fr. 50'000.- (§ 3 Abs. 3 GebV VGr). Innerhalb dieses
gesetzlichen Gebührenrahmens setzt die Behörde die Gebühr unter
Berücksichtigung der massgeblichen verfassungsrechtlichen Prinzipien wie dem
Aequivalenzprinzip, dem Anspruch auf Zugang zum Gericht sowie dem Anspruch auf
wohlfeile Erledigung des Verfahrens (vgl. BGE 106 Ia 249 E. 3a) nach
pflichtgemässem Ermessen fest, wobei ihr in der Regel ein grosser Ermessensspielraum
zusteht (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 24 f.). Eine
blosse Unangemessenheit der Gebühr kann vor Verwaltungsgericht nicht gerügt
werden (§ 50 Abs. 2 VRG).
4.3
Hier waren
einerseits anspruchsvolle Rechtsfragen zu beurteilen und führte das
Baurekursgericht anderseits einen Augenschein durch, was seinen Aufwand
erhöhte. Unter diesen Umständen ist eine Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-
nicht rechtsverletzend. Die privaten Beschwerdeführenden legen denn auch keine
Gründe dar, die zu einem anderen Schluss führen müssten. Sie machen vielmehr
geltend, die Gerichtsgebühr hätte aus Billigkeitsgründen herabgesetzt werden
müssen, weil sie öffentliche Interessen vertreten hätten. Eine obligatorische
Herabsetzung der Gerichtsgebühr in solchen Fällen sieht indes weder das
Planungs- und Baugesetz noch die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vor
(anders für Stimmrechtsbeschwerden § 13 Abs. 4 VRG; vgl. aber betreffend
die mit dem vorliegenden Rechtsmittel vergleichbare Gemeindebeschwerde: VGr,
23. Januar 2013, VB.2012.00665, E. 3). Im Übrigen begründeten die
privaten Beschwerdeführenden ihre Rekurslegitimation damit, dass sie in ihren
Eigentümerinteressen betroffen seien und verfolgten sie demnach jedenfalls auch
eigene Interessen.
4.4
Weil die
privaten Beschwerdeführenden im Rekursverfahren nunmehr als vollständig
unterliegend zu betrachten sind, ist auf die Rüge, ihnen hätte bei hälftigem
Obsiegen eine Parteientschädigung zugestanden, nicht mehr einzugehen.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Verfahren
VB.2016.00133 gutzuheissen und diejenige im Verfahren AN.2016.00001 abzuweisen.
Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 4. Februar 2016 ist aufzuheben,
soweit der Rekurs damit gutgeheissen wurde, und die Verfügung der Baudirektion
vom 18. Juni 2015 ist zu bestätigen, soweit damit die Umzonung des Gebiets
Chloster in die Kernzone II nicht genehmigt wurde.
Weil die privaten Beschwerdeführenden damit im
Rekursverfahren als vollständig unterliegend zu betrachten sind, sind ihnen die
Verfahrenskosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 5'150.- unter
solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den privaten
Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 6, 11 und 16). Eine
Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Verfahren AN.2016.00001 und VB.2016.00133 werden miteinander vereinigt. Die
Beschwerde im Verfahren VB.2016.00133 wird gutgeheissen, der Entscheid des
Baurekursgerichts vom 4. Februar 2016 aufgehoben, soweit der Rekurs damit
gutgeheissen wurde, und die Verfügung der Baudirektion vom 18. Juni 2015
bestätigt, soweit damit die Umzonung des Gebiets Chloster in die Kernzone II
nicht genehmigt wurde.
2.    Die
Beschwerde im Verfahren AN.2016.00001 wird abgewiesen.
3.    In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Entscheids des Baurekursgerichts vom
4. Februar 2016 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 5'150.-
den Rekurrierenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte
auferlegt.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    400.--     Zustellkosten,
Fr. 6'400.--     Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden im Verfahren AN.2016.00001 bzw.
Beschwerdegegnern im Verfahren VB.2016.00133 unter solidarischer Haftung
füreinander je zur Hälfte auferlegt.
6.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
8.    Mitteilung an …