zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00072 · 2007-06-07 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage Ein Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK besteht von vornherein nicht, wenn nicht explizit und substantiiert gerügt wird, die geltenden NISV-Grenzwerte würden auf dem Grundstück des Beschwerdeführers nicht eingehalten (E. 2). Die Tatsache, dass der effektive Wert der Immissionen aufgrund der Messunsicherheit allenfalls höher oder niedriger sein kann als der gemessene, bewirkt keine Überschreitung des Anlagegrenzwerts (E. 4.3.1). Mit dem Qualitätssicherungssystem und stichprobenweisen Kontrollen der Vollzugsbehörden wird in ausreichendem Mass sichergestellt, dass die Einstellungen der Anlage, welche deren Sendeleistung und Senderichtung beeinflussen, nicht in unzulässiger Weise geändert werden (E. 4.3.2 f.). Die NISV-Grenzwerte sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung verfassungs- und gesetzeskonform (E. 4.5). Die private Beschwerdegegnerin hat ein Qualitätssicherungssystem aufgebaut und zertifizieren lassen, welches den Anforderungen gemäss Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 genügt (E. 5.3). Für die Errichtung von Mobilfunkanlagen ist keine spezielle Planung erforderlich; diese dürfen innerhalb der Bauzonen ohne weiteres erstellt werden, sofern sie den geltenden bau- und umweltrechtlichen Vorschriften genügen (E. 6). Mobilfunkanlagen stellen kleinere technisch bedingte Aufbauten dar. Die kommunale Baubehörde darf sich diesbezüglich auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts betreffend § 292 PBG stützen (E. 7.2). Das Bauvorhaben verletzt weder den Schutzzweck der Quartiererhaltungszone noch die Bestimmungen über den Denkmalschutz (E. 8.4.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.07.0 VB.2006.00072
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.07.0 VB.2006.00072
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.07.0 VB.2006.00072

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00072
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00072
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.06.2007
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.03.2008 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage
Ein Anspruch auf eine mündliche öffentliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK besteht von vornherein nicht, wenn nicht explizit und substantiiert gerügt wird, die geltenden NISV-Grenzwerte würden auf dem Grundstück des Beschwerdeführers nicht eingehalten (E. 2).
Die Tatsache, dass der effektive Wert der Immissionen aufgrund der Messunsicherheit allenfalls höher oder niedriger sein kann als der gemessene, bewirkt keine Überschreitung des Anlagegrenzwerts (E. 4.3.1). Mit dem Qualitätssicherungssystem und stichprobenweisen Kontrollen der Vollzugsbehörden wird in ausreichendem Mass sichergestellt, dass die Einstellungen der Anlage, welche deren Sendeleistung und Senderichtung beeinflussen, nicht in unzulässiger Weise geändert werden (E. 4.3.2 f.).
Die NISV-Grenzwerte sind nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung verfassungs- und gesetzeskonform (E. 4.5).
Die private Beschwerdegegnerin hat ein Qualitätssicherungssystem aufgebaut und zertifizieren lassen, welches den Anforderungen gemäss Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 genügt (E. 5.3).
Für die Errichtung von Mobilfunkanlagen ist keine spezielle Planung erforderlich; diese dürfen innerhalb der Bauzonen ohne weiteres erstellt werden, sofern sie den geltenden bau- und umweltrechtlichen Vorschriften genügen (E. 6).
Mobilfunkanlagen stellen kleinere technisch bedingte Aufbauten dar. Die kommunale Baubehörde darf sich diesbezüglich auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts betreffend § 292 PBG stützen (E. 7.2).
Das Bauvorhaben verletzt weder den Schutzzweck der Quartiererhaltungszone noch die Bestimmungen über den Denkmalschutz (E. 8.4.3).
Abweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
DACHGESTALTUNG
EINORDNUNG
MESSUNG
NICHTIONISIERENDE STRAHLUNG
ÖFFENTLICHE VERHANDLUNG
QUALITÄTSSICHERUNGSSYSTEM
QUARTIERERHALTUNGSZONE
ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT
Rechtsnormen:
Art. 6 Ziff. 1 EMRK
Art. 6 Abs. 1 EMRK
Art. 3 Abs. III NISV
Art. 3 Abs. VI NISV
Art. 11 NISV
Art. 13 Abs. I NISV
§ 50 Abs. III PBG
§ 50a Abs. II PBG
§ 238 PBG
§ 238 Abs. II PBG
§ 292 PBG
Art. 1 Abs. II USG
Art. 11 USG
Art. 13 Abs. I USG
Art. 24d BZO Zürich
Art. 24d Abs. I BZO Zürich
Art. 24d Abs. III BZO Zürich
Art. 24f BZO Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2006.00072
Entscheid
der 1. Kammer
vom
7. Juni 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretär
Stephan Hördegen.
In Sachen
1.
A,
2.
B,
beide vertreten durch
RA C,
Beschwerdeführer
,
gegen
1.
D AG,
vertreten
durch
RA E,
2.
Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerinnen
,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Bausektion
der Stadt Zürich bewilligte der D AG mit Be­schluss
vom 11. Januar 2005 die Erstellung einer Mobilfunk-Basisstation für GSM und
UMTS auf dem Gebäude L-Strasse in Zürich-Riesbach (Grundstück Kat.-Nr. 01).
II.
Dagegen rekurrierten A
und B
an die Baurekurskommission I und beantragten in erster Linie, der
angefochtene Beschluss sei aufzuheben und die Baubewil­ligung zu verweigern.
Die Baurekurskommission wies den Rekurs mit Entscheid vom 23. Dezember 2005
ab und auferlegte den Rekurrenten die Verfahrenskosten
sowie eine Parteientschädigung an die D AG.
III.
A.
Mit Eingabe vom 7. Februar 2006
erhoben
A und B
beim Verwal­tungsgericht Beschwerde
gegen den Entscheid der Baurekurskommission I und stellten die Anträge:
"1.   Es sei der angefochtene Entscheid
der BRK I Nr. 0381/2005 vom 23. Dezember 2005 sowie die
Baubewilligung für die Realisierung der streitbetroffenen Mobilfunk-Antennenanlage
aufzuheben.
2.    Eventualiter sei der angefochtene
Entscheid BRK I Nr. 0381/2005 vom 23. Dezember 2005 aufzuheben und die
Angelegenheit an die Vor­in­stanz zur Neuentscheidung im Sinne der Erwägungen
zurück­zuweisen.
3.    Im Falle einer Abweisung der
vorliegenden Beschwerde sei die pri­vate Beschwerdegegnerin zu verpflichten,
für OMEN Pt. [5] auf eigene Kosten flankierende Massnahmen, wie beispielsweise
das An­bringen von strahlenschützenden Vorhängen und dergleichen für eine
Reduktion der dort prognostizierten elektrischen Feldstärke von 5.79 V/m zu treffen.
Ausserdem sei im Falle einer
Abweisung der Be­schwer­de die private Beschwerdegegnerin zu verpflichten, die
Antennenpanels der streit­betroffenen Mobilfunk-Antennenanlage um mindestens 3
m höher wie geplant anzubringen, um dadurch eine Reduktion der elektrischen
Feldstärke gegenüber dem OMEN Pt. 5 zu bewirken.
4.    [Einholung eines Gutachtens]
5.    Es sei die private Be­schwer­de­geg­nerin
zu verpflichten, die Trägerka­näle (BCCH und CPITCH) der streitbetroffenen
Mobilfunk-Antennen­an­lage auf die technisch und betrieblich mögliche, tiefste
Sendeleis­tung zu reduzieren.
[Herausgabe von Unterlagen und
zweiter Schriftenwechsel]
6.    Es sei die private Beschwerdegegnerin schliesslich
im Falle einer Ab­weisung der Be­schwer­de mittels Anordnung sichernder Nebenbe­stimmungen
zu verpflichten, die streitbetroffene Mobilfunk-Antennen­anlage mit der kleinstmöglichen
Strahlenemission für die Beschwerdeführer zu betreiben und es sei die Beschwerdegegnerin
1 anzuweisen, zur Kontrolle dieser sichernden Nebenbestimmungen auch unangemeldete
Kontrollmessungen durch ein akkreditiertes Messbüro während der gesamten
Betriebsdauer, mindestens jedoch im Laufe der ersten Betriebsjahre auf Kosten
der privaten Beschwerde­gegnerin durchzuführen.
7.    [Augenschein und öffentliche
Verhandlung]
8.    [Gelegenheit zur Stellungnahme zu
Eingaben der Beschwerdegegnerin­nen und der Vorinstanz]
9.    unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zu Lasten der privaten Be­schwerdegegnerin."
Die Vorinstanz beantragte
am 28. Februar 2006 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die
Bausektion der Stadt Zürich stellte am 14. März 2006 Antrag auf Abweisung der
Beschwerde und die Beschwerdegegnerin 1 beantragte mit Beschwerde­antwort vom
16. März 2006 Abweisung der Beschwerde sowie Bestätigung
der Baubewil­ligung
und des vorinstanzlichen Entscheids, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu­lasten
der Be­schwer­de­füh­rer.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 24. Mai 2006 wurde die Beschwerdegegnerin 1 aufgefor­dert,
zur Einführung eines
vom Bundesamt für Umwelt (BAFU)
mit Rundschreiben vom 16. Januar 2006 vorgesehenen Qualitätssicherungssystems
für den Betrieb von Mobilfunk­anlagen Stellung zu nehmen
. Eine
Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt vom 5. Juli 2006 wurde den
Parteien nach deren Eingang zugestellt. Die Beschwerdegegnerin 1 äusserte sich
mit Eingaben vom 13. Juli und 18. August 2006. Die Bausektion der
Stadt Zürich verzichtete am 22. August 2006 auf eine weitere Stellungnahme,
und die Be­schwerdeführer äusserten sich am 20. September 2006 mit einer
Eingabe, in der sie zahl­reiche neue Anträge stellten. Diese Stellungnahmen
wurden den jeweiligen Gegenparteien am 7. Februar 2007 zur Kenntnis gebracht.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG)
für die Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der Baure­kurskommission
zuständig.
Die Beschwerdeführer
betreiben in unmittelbarer Nähe der projektierten Anlage ein An­waltsbüro. Sie
sind damit von der angefochtenen Baubewilligung mehr als irgendwelche Dritte
oder die Allgemeinheit in ihren eigenen tatsächlichen oder rechtlichen
Interessen betroffen und zur Beschwerde legitimiert. Auf die form- und
fristgerechte Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden beantragen gestützt auf
Art. 6 Ziff. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) die Durchführung einer öffentlichen
Verhandlung unter Beizug der Parteien.
2.1
Gemäss
Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass seine Sache in Strei­tigkeiten
über zivilrechtliche Ansprüche in fairer Weise im Rahmen einer öffentlichen
Verhandlung innert angemessener Frist von einem unabhängigen und unparteiischen
Ge­richt gehört wird. Streitigkeiten im Bau-, Planungs- und Umweltschutzrecht
gelten dann als "civil rights" im Sinne der EMRK, wenn sie direkte
Auswirkungen auf die Eigentums­rechte des rechtsuchenden Grundeigentümers
haben. Wird ausschliesslich das Ungenügen öffentlichrechtlicher Bestimmungen
gerügt, ist Art. 6 Ziff. 1 EMRK dagegen nicht an­wendbar (BGE 125 I 7 E. 4a und
127 I 44 E. 2c).
Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit der Bewilligung
von Mobilfunkbasisstationen sind weitgehend von physikalischen, technischen,
medizinischen und psychologischen Aspekten geprägt. Eine mündliche Verhandlung
ist daher in Verfahren, die z.B. das Genü­gen der Immissionsvorschriften der
NISV zum Thema haben, weder sinnvoll noch verfah­rensrechtlich geboten (BGr,
10. Oktober 2006, 1A.54/2006, E. 2, www.bger.ch). Gestützt auf Art. 6 Ziff. 1
EMRK besteht ein Anspruch auf Durchführung einer öffentlichen Ver­handlung
jedoch dann, wenn der Nachbar als Grundeigentümer einer betroffenen Liegen­schaft
explizit und substanziiert rügt, die geltenden gesetzlichen Grenzwerte würden
auf seinem Grundstück nicht eingehalten (BGE 128 I 59 E. 2bb; BGr, 24. Oktober
2003, 1A.251/2002, E. 2.1; 10. Oktober 2006, 1A.54/2006, E. 2; 11. Januar 2007,
1A.56/2006, E. 3, jeweils unter www.bger.ch).
2.2
Die
Beschwerdeführer machen geltend, dass der Anlagegrenzwert in ihren Büros
"mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit" überschritten werde
(Be­schwer­de­schrift, S. 8).
Vorweg stellt sich die Frage, ob die erwähnte Recht­spre­chung
des Bun­des­ge­richts, die in erster Linie auf nachbarrechtliche
Abwehransprüche Bezug nimmt, bei Be­schwer­de­füh­rern, die nicht Eigentümer
der benutzten Liegenschaft sind, überhaupt zur Anwendung gelangt. Das kann
jedoch offen bleiben, da das Begehren der Be­schwer­de­füh­rer schon aus andern
Gründen nicht berechtigt ist.
Zur Begründung der Behauptung, dass der Anlagegrenzwert in
ihren Büros wahrscheinlich überschritten werde, bringen die Be­schwer­de­füh­rer
vor, der Wert scheine zwar bei allen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)
eingehalten zu sein, wenn auch bei mehreren OMEN nur knapp (S. 17, 26). Dieses
Ergebnis werde jedoch "vorsorglich" bestritten (S. 23). Insbesondere
beanstanden sie, dass eine Messunsicherheit von 45 % bestehe, und verlangen
zusätzliche Kontrollmessungen. Aus diesen Einwendungen lässt sich jedoch von
vornherein keine Überschreitung eines Grenzwertes ableiten (hinten, E.
4.3
.1). Die Be­schwer­de­füh­rer tun in keiner
Weise substanziiert dar, weshalb die geltenden Grenzwerte bei ihren Büros nicht
eingehalten seien. Ein Anspruch auf eine mündliche öffentliche Ver­handlung
besteht unter diesen Umständen von vornherein nicht.
3.
Die Be­schwer­de­füh­rer beanstanden, dass die Vor­in­stanz
ihr rechtliches Gehör verletzt habe, indem sie auf die Durchführung eines
Augenscheins verzichtete, und beantragen erneut die Durchführung eines
Augenscheins durch das Ver­wal­tungs­ge­richt.
Wie die Vorinstanz
zutreffend festgestellt hat (BRKE, E. 2), sind die lokalen Begeben­heiten aus
den eingereichten Baugesuchs- und Verfahrensakten genügend ersichtlich, und
zusätzliche Informationen, wie insbesondere das Verzeichnis der inventarisierten
und unter Denkmalschutz gestellten Objekte in der Stadt Zürich, sind über das
Internet allgemein zugänglich. Die optische Wirkung der Antennenanlage kann,
soweit sie rechtlich relevant ist, aufgrund dieser Unterlagen beurteilt werden
(hinten, E. 8.4). Die Vorinstanz durfte daher ohne Gehörsverweigerung auf einen
Augenschein verzichten, und auch im Verfah­ren vor dem Verwaltungsgericht ist
ein solcher nicht erforderlich.
4.
Die Be­schwer­de­füh­rer befürchten gesundheitsschädliche
Aus­wirkungen der elektro­mag­netischen Strahlung, die von der projektierten
Mobilfunkanlage ausgeht.
4.1
Nichtionisierende
Strahlung, die durch technische Anlagen erzeugt wird, ist in erster Linie durch
Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutz­gesetzes
vom 7. Oktober 1983 [USG]). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der
Vorsorge – unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung – so weit,
als es technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist
(Art. 11 Abs. 2 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die
Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umwelt­belastung schädlich
oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11
Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen
Einwirkungen – das heisst als Massstab für die verschärfte Begrenzung der
Emissionen nach Art. 11 Abs. 3 USG – legt der Bundesrat durch
Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).
In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die Verordnung vom
23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
einerseits Immissionsgrenzwerte vor, die überall eingehalten werden müssen, wo
sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Anderseits legt
sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenzwerte fest, die im Gegensatz zu den
Immissionsgrenzwerten nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (Art. 3
Abs. 3 NISV) einzuhalten sind (Anhang 1 Ziff. 65 NISV) und nur
für die von einer einzel­nen Anlage erzeugte Strahlung gelten (Art. 3
Abs. 6 NISV).
Zur Ermittlung der Immissionen einer Mobilfunkanlage
reicht deren Inhaber der Bewilli­gungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das
die notwendigen technischen und betriebli­chen Daten sowie die Berechnung der
an den massgeblichen Immissionsorten erzeugten Strahlung enthält (Art. 11
NISV).
Dazu gehören unter anderem Angaben über
die Sende­leistung und den Sendewinkel jeder einzelnen Antenne.
4.2
Die Be­schwer­de­füh­rer
verlangen, dass bei der Berechnung der Strahlenbelastung auch Emissionen
weiterer in der Umgebung bestehender oder geplanter Antennenanlagen zu
berücksichtigen seien. Dazu kann auf die Erwägungen der Vor­in­stanz verwiesen
werden, welche zutreffend dargelegt hat, dass die von den Be­schwer­de­füh­rern
erwähnten Anlagen für die Einhaltung der Im­mis­si­ons­grenz­wer­te
bedeutungslos sind und mit Blick auf den Anlagegrenzwert nicht mitgerechnet
werden müssen, da sie ausserhalb des Anlageperime­ters liegen (BRKE, E. 14.3).
Die Be­schwer­de­füh­rer haben diese Ausführungen nicht substanziiert in Frage
gestellt.
4.3
Die Be­schwer­de­füh­rer
bezweifeln, dass der Anlagegrenzwert bei allen Orten mit empfindlicher Nutzung
dauerhaft eingehalten werde. Sie anerkennen zwar, dass dies nach den Berechnungen
des Stand­ort­da­ten­blatts zutreffe, bestreiten dieses Ergebnis jedoch
"vor­sorg­lich".
Die diesbezüglichen Einwendungen haben sie zum Teil
erstmals vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt erhoben. Wieweit dies noch zulässig ist
(§ 52 Abs. 2 VRG), kann offen bleiben, da sich die Rügen aufgrund der
nachstehenden Erwägungen jedenfalls als unbegründet erwei­sen.
4.3.1
Die Be­schwer­de­füh­rer weisen darauf hin, dass bei der Messung der
Immissionen mit ei­ner Unsicherheit von 45 % zu rechnen sei.
Dazu ist vorweg festzuhalten, dass die bei
Messungen
beobachtete Unsicherheit keinen Zusammenhang zu der im Stand­ort­da­ten­blatt
enthaltenen
Berechnung
der Immissionen, welche die Be­schwer­de­füh­rer
"vorsorglich" beanstanden, aufweist. Mit dem Hinweis auf die Unsicherheit
der Messungen lässt sich die Immissionsprognose daher von vornherein nicht in
Zweifel ziehen.
Tatsächlich muss bei der Messung der Strahlung von
GSM-Mobilfunkstationen nach den Angaben des BUWAL mit einer Unsicherheit (die
sich aus verschiedenen Faktoren zu­sammensetzt) von insgesamt 45 % gerechnet
werden (Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL]/Bundesamt für
Metrologie und Akkreditierung [METAS], Mobil­funk-Basisstationen [GSM],
Messempfehlung, Bern 2002, S. 20–22, http://www.bafu.admin.ch/elektrosmog/01117;
vgl. Urs Walker, Ver­ordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung
[NISV] – die aktuellen Rechts­fragen, URP 2003, S. 87 ff., 113 f.).
Entsprechendes gilt für Basisstationen des UMTS-Netzes (BUWAL/METAS,
Mobilfunk-Basisstationen [UMTS-FDD], Messempfehlung, Entwurf vom 17.9.2003,
Ziff. 4.8, http://www.bafu.admin.ch/elektrosmog/01117). Nach der Recht­spre­chung
des Bun­des­ge­richts im Be­reich des Lärmschutzes (BGE 126 II 480 E. 6c), welche
hier analog herangezogen werden kann, ist diese Ungenauigkeit jedoch nicht als
zusätzliche Sicherheitsmarge zum Messre­sultat hinzuzurechnen – und ebenso
wenig davon abzuziehen, wie dies seitens der Mobil­funkbetreiber und eines
Teils der Lehre gefordert worden war (Albert von Däniken/Rita Morosani, Die
Messunsicherheit beim Vollzug der NIS-Ver­ord­nung im Spannungsfeld zwischen
rechtspolitischen und rechtsstaatlichen Interessen, URP 2001, S. 200 ff., 215)
–, sondern der gemessene Wert ist für die Beurteilung unmittelbar massgebend.
Dieser Rechtsstandpunkt wurde in die Messempfehlung des BUWAL/METAS übernommen
(BUWAL/METAS, Messempfehlung GSM, S. 17), und er wird von der Lehre, zumindest
mit Bezug auf den Anlagegrenzwert, gebilligt (Walker, S. 114). Die
Tatsache, dass der effektive Wert aufgrund der Messunsicherheit allenfalls
höher oder niedriger sein kann als der gemessene, bewirkt somit keine
Überschreitung des Anlagegrenzwerts.
4.3.2
Die Be­schwer­de­füh­rer verlangen sodann die Herausgabe zusätzlicher
Unterlagen, die für die Durchführung der Messungen erforderlich sind.
Für die Messungen sind stets Angaben der Anlagebetreiber
erforderlich. Als massgebender Betriebszustand gilt nach Anhang 1 Ziff. 63
NISV der maximale Gesprächs- und Daten­verkehr bei maximaler Sendeleistung. Da
dieser Betriebszustand in der Praxis kaum je erreicht wird, wird bei der
Messung von GSM-Anlagen zunächst die Strahlung gemessen, die vom Steuerkanal
(BCCH) herrührt, der stets mit konstanter Leistung sendet; anschlies­send wird
daraus die Strahlenbelastung bei maximaler Sendeleistung hochgerechnet
(BUWAL/ME­TAS, Messempfehlung GSM, S. 12 und 27 ff.; vgl. BGr,
12. August 2004, 1A.158/2004, E. 2.3, www.bger.ch). In UMTS-Netzen
besteht ebenfalls ein Steuerkanal mit konstanter Sendeleistung (der primäre
CPICH), der jedoch nicht als separates Signal mit eigener Frequenz oder
individuellem Zeitsegment in Erscheinung tritt, sondern Teil des alle Daten
enthaltenden Gesamtsignals ist und anhand der Codierung aus diesem "extra­hiert"
werden muss. Mit heutigen Messgeräten kann die elektrische Feldstärke des so de­codierten
Steuerkanals ermittelt werden; anschliessend wird das Messergebnis auf den
massgeblichen Betriebszustand bei maximaler Auslastung hochgerechnet
(BUWAL/METAS, Messempfehlung UMTS, Ziff. 2.3 und 8; vgl. zum Ganzen VGr,
26. Januar 2005, VB.2004.00222, www.vgrzh.ch, E. 13.1).
Für diese Hochrechnungen sind bei beiden Betriebsarten
Angaben des Netzbetreibers er­forderlich. In GSM- wie auch in UMTS-Netzen
müssen vom Betreiber die technischen Daten betreffend die aktuelle
Sendeleistung des Steuerkanals und die aktuellen Senderich­tungen der Antennen
zur Verfügung gestellt werden (BUWAL/METAS, Messempfehlung GSM, Ziff. 4.4,
4.6, 5.3 und 6.3; BUWAL/METAS, Messempfehlung UMTS-FDD, Ziff. 4.4, 4.6 und
5). Diese Angaben müssen in der Datenbank, welche die Netzbetreiber im Rahmen
ihrer Qualitätssicherung aufgebaut haben, gespeichert sein (hinten, E. 5.1).
Damit haben die Vollzugsbehörden jederzeit Zugriff auf die aktuellen
Einstellungen einer Anlage und können diese auf Anfrage hin den
Beschwerdeführenden und anderen Interes­sierten, insbesondere auch den mit
einer Messung beauftragten Spezialisten, mitteilen (BGr, 10. Oktober 2006, 1A.54/2006,
E. 5. mit Hinweis auf BGr, 12. August 2003, 1A.148/2002, www.bger.ch). Im
Rahmen des Baubewilligungsverfahrens ist daher die Bekanntgabe derartiger Daten
nicht notwendig, und sie wäre auch nicht sinnvoll, da für eine Messung aktuelle
Angaben zum jeweiligen Zeitpunkt erforderlich sind.
4.3.3
Die Be­schwer­de­füh­rer verlangen, dass bei der strittigen Antennenanlage
nicht nur Ab­nahmemessungen, sondern weitere regelmässige Kontrollmessungen
durchgeführt werden, um die dauernde Einhaltung des Anlagegrenzwerts zu
gewährleisten.
Mit dem erwähnten Qualitätssicherungssystem wird in
ausreichendem Mass sichergestellt, dass die Einstellungen der Anlage, welche
deren Sendeleistung und Senderichtung beein­flussen, nicht in unzulässiger
Weise geändert werden (hinten, E. 5.1). Vorgesehen sind ferner stichprobenweise
Kontrollen durch die Vollzugsbehörden. Eine regelmässige Über­prüfung jeder Anlage
wäre dagegen weder praktikabel noch verhältnismässig. Eine derar­tige
Überwachung ist daher auch im vorliegenden Fall nicht anzuordnen.
Anzumerken bleibt, dass die Vollzugsbehörden für die
Vornahme derartiger Kontrollen keiner Ermächtigung in der Baubewilligung
bedürfen, wie die Be­schwer­de­füh­rer offenbar annehmen.
4.3.4
Die Bedenken der Be­schwer­de­füh­rer, dass für die Messung von
UMTS-Strahlung noch keine ausreichende Messtechnik vorhanden sei, hat die Vor­in­stanz
mit zutreffenden Erwägungen entkräftet (BRKE, E. 15.2). Ihre Ausführungen entsprechen
der Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts (BGr, 12. August 2003,
1A.148/2002, E. 4.4.3, www.bger.ch; vgl. VGr, 26. Januar 2005,
VB.2004.00222, E. 13, www.vgrzh.ch). Überdies wurde die Zuverlässigkeit der
Messmethode inzwischen durch Vergleichsmessungen im Auftrag des Bundesamtes für
Metrologie bestätigt (Bundesamt für Metrologie, Medienmitteilung vom 23. Januar
2007; ausführlicher Bericht über die UMTS-Vergleichsmessungen unter www.metas.ch;
vgl.VGr, 23. Mai 2007, VB.2007.00070, E. 9, www.vgrzh.ch).
4.4
Die Be­schwer­de­füh­rer
machen geltend, dass der angefochtene Ent­scheid das umweltrechtliche
Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) verkenne. Die­ses verlange
nicht nur die Einhaltung der Grenzwerte, sondern die Vermeidung sämtlicher unnötigen
Emissionen.
Nach der Rechtsprechung des
Bundesgerichts wird die vorsorgliche Begrenzung der elek­tromagnetischen
Emissionen im Sinn von
Art. 11 Abs. 2 USG
mit der Festlegung der An­lagegrenzwerte
in der NISV abschliessend
geregelt
. Die rechtsanwendenden Behörden haben
daher keine Kompetenz, im Einzelfall gestützt auf das Vorsorgeprinzip weitere
emissionsmindernde Massnahmen anzuordnen
(BGr, 10. Oktober 2006,
1A.54/2006, E. 6.3 und 6.4, mit weiteren Hinweisen)
. Auf diese Rechtslage und deren Konsequenzen hat be­reits die Vorinstanz
zutreffend
hingewiesen (BRKE, E. 13 und 16). Demzufolge kann die
Betreiberin der Mobilfunkanlage insbesondere nicht dazu verpflichtet werden,
die Leistung der Anlage weiter gehend zu begrenzen, als dies zur Einhaltung des
Anlagegrenzwerts erforderlich ist, und es kommt auch nicht darauf an, ob sie
ein Bedürfnis für entsprechende Sendeleistungen nachweisen kann. Ebenso wenig
ist sie verpflichtet, die von den Be­schwer­de­füh­rern verlangten
flankierenden Massnahmen an deren Büros zu treffen oder die Antennen höher als
geplant anzubringen.
In ihrer Kritik an dieser Recht­spre­chung bringen die Be­schwer­de­füh­rer
nichts vor, das eine andere Beurteilung rechtfertigen würde. Ihr Hinweis auf
eine abweichende Meinung der Lehre ist unzutreffend; der von ihnen zitierte
Autor bezeichnet die abschliessende Rege­lung der Vorsorge in der NISV
ausdrücklich als gesetzeskonform (Walker, S. 99 f.).
4.5
Die
Beschwerdeführer machen sodann geltend, die in der NISV festgelegten Immissi­ons-
und Anlagegrenzwerte entsprächen nicht den Anforderungen des USG. Die Vorin­stanz
hat diese Einwände bereits mit ausführlicher und zutreffender Begründung
entkräftet (BRKE, E. 11 und 12). Das Bundesgericht hat entsprechende
Vorbringen in zahlreichen Verfahren überprüft und die Grenzwerte der NISV dabei
stets als gesetzes- und verfas­sungskonform beurteilt (vgl. aus jüngster Zeit
BGr,
10. Oktober 2006, 1A.54/2006, E. 6.5;
21. September 2006, 1A.60/2006, E. 2.1;
29. November 2005, 1A.218/2004, E. 3; 27. Oktober 2005,
1A.280/2004, E. 2; 3. Juni 2005, 1A.202/2004, E. 2;
15. Februar 2005, 1A.146/2004, E. 3; 19. Januar 2005,
1A.208/2004, E. 2; jeweils mit weiteren Hinweisen, www.bger.ch). Dabei
wurden auch die von den Be­schwer­de­füh­rern vorgebrachten Bedenken betreffend
die Schädlichkeit von UMTS-Immissionen in die Beurteilung einbe­zogen. Die von
ihnen angeführten abweichenden Stellungnahmen einzelner Fachleute vermögen
diese Rechtsprechung nicht in Frage zu stellen. In der Fachwelt herrschen seit
jeher unterschiedliche Auffassungen zu diesem Thema, und es ist, wie das
Bundesgericht wiederholt ausgeführt hat, in erster Linie die Aufgabe der
Fachinstanzen des Bundes, die wissenschaftliche Entwicklung zu verfolgen und
allfällige Konsequenzen für die Rechtset­zung vorzuschlagen. Dass diese
Amtsstellen ihrer Verpflichtung nicht nachgekommen wä­ren, wird mit den von den
Beschwerdeführern zitierten Publikationen nicht dargetan. Auch eine Verletzung des
Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 BV) ist nicht ersichtlich.
Unzutreffend ist im Übrigen der Einwand, dass bei der
Festlegung der ­Grenz­wer­te der NISV nur die thermischen Auswirkungen der
elektromagnetischen Strahlung berücksich­tigt worden seien. Das trifft nur für
die Im­mis­si­ons­grenz­wer­te zu, wogegen die um den Faktor 10 tieferen
Anlagegrenzwerte gerade dazu dienen sollen, auch allfälligen weiteren Gefährdungen,
die noch nicht ausreichend erforscht sind, vorbeugend Rechnung zu tragen.
4.6
Die Be­schwer­de­füh­rer
beantragen schliesslich die Anordnung eines Gutachtens über die
Gesundheitsgefährdung, die durch die Strahlung der strittigen Anlage entstehen
werde. Angesichts der dargestellten Recht­spre­chung ist indessen nicht
ersichtlich, wozu dieses dienen könnte. Dass mit dessen Hilfe die Fragen
geklärt würden, welche die wissenschaft­liche Forschung bisher nicht zu
beantworten vermochte, ist ohnehin nicht zu erwarten. Das Begehren ist daher
abzuweisen.
5.
5.1
Das BAFU stellte
mit einem Rundschreiben vom 16. Januar 2006 ein Qualitätssiche­rungssystem
vor, welches ermöglichen soll, die Einstellung aller Parameter, welche die
Einhaltung der Grenzwerte der NISV beeinflussen, zu überprüfen (BAFU,
Qualitätssiche­rung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen
für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse, Empfehlung/Rundschreiben vom
16. Januar 2006, http://www.bafu.admin.ch/elektrosmog/01117). Dabei geht
es im We­sentlichen um die im Standortdatenblatt deklarierten
Strahlungsleistungen (ERP) und Sen­dewinkel der Antennen, die als Grundlage für
die Berechnung der Immissionen in der Um­gebung der Anlage dienen. Bei diesen
Berechnungen ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts grundsätzlich auf die
mit der installierten Hardware möglichen maximalen Sendeleistungen und maximal
einstellbaren Sendewinkel der Antennen abzustellen. In Wirklichkeit verfügen
jedoch die technischen Komponenten, welche zum Einsatz gelan­gen, meist über
grössere Leistungsreserven und einstellbare Winkelbereiche, als sie für die
betreffende Anlage erforderlich sind, und die im konkreten Fall benötigten
Einstellungen werden vom Betreiber des Netzes teilweise mittels Fernsteuerung
vorgenommen.
Kernstück des vom BAFU vorgeschlagenen
Qualitätssicherungssystems ist eine Daten­bank, in welcher sämtliche
Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche die ERP und die
Senderichtungen beeinflussen, erfasst und laufend aktualisiert werden. Das
System soll über eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, welche
einmal pro Arbeitstag die effektiv eingestellten ERP und Senderichtungen aller
Antennen mit den be­willigten Werten vergleicht. Das Funktionieren des Systems
muss von einer unabhängigen externen Prüfstelle periodisch auditiert werden. Netzbetreiber,
welche dieses Qualitätssi­cherungssystem implementieren, sollen weiterhin die
Möglichkeit haben, ihre Sendeanla­gen entsprechend der bisherigen Praxis mit Sendeleistungen
und Sendewinkeln zu betrei­ben, die auf fernsteuerbaren Einstellungen beruhen. Das
Rundschreiben sah für die Reali­sierung des Systems eine Übergangsphase von
einem Jahr vor; Ende 2006 waren der Stand der Implementierung und das
ordnungsgemässe Funktionieren erstmals zu kontrollieren.
5.2
Die
Parteien erhielten Gelegenheit, sich zum vorgesehenen Qualitätssicherungssystem
und dessen Einhaltung durch die Beschwerdegegnerin 1 zu äussern. Die Beschwerdegegnerin
1 reichte am 13. Juli 2006 ihr Detailkonzept für die Einführung des
Qualitätssicherungssystems sowie die Umsetzungsberichte des ersten und zweiten
Quartals 2006 ein. Die Beschwerdeführer haben mit ihrer Eingabe vom 20.
September 2006 die Einführung des Systems begrüsst und verschiedene Anträge zu
dessen Umset­zung gestellt.
5.3
Das
Bundesgericht hat sich schon vor Ende 2006 in mehreren Entscheiden zu dem im
Aufbau begriffenen Qualitätssicherungssystem geäussert und im Hinblick auf
dessen Ein­führung auf weitere Kontrollmassnahmen betreffend Sendeleistung und
Senderichtung vorderhand verzichtet. Es verlangte lediglich, dass
Baubewilligungen mit einer Auflage versehen wurden, welche die Einbindung der Anlagen
in das Qualitätssicherungssystem sicherstellte (BGr, 10. Oktober
2006, 1A.54/2006, E. 5 mit Hinweisen; 6. September 2006, 1A.57/2006,
E. 5.1; 31. Mai 2006, 1A.116/2005, E. 5 und 1A.120/2005,
E. 5, jeweils unter www.bger.ch). Aufgrund dieser Rechtsprechung kann
heute davon ausgegangen werden, dass ein Qualitätssicherungssystem gemäss
Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 als geeignetes Mittel zur
Kontrolle der variablen Parameter einer Mobilfunkanlage anerkannt wird. Der Umstand,
dass dieses System weit gehend auf einer Selbstkontrolle der Netzbetreiber
beruht und die mit der Auditierung beauftragten Unternehmungen zwei­fellos
keine umfassende Kontrolle aller Vorgänge vornehmen können, spricht nicht von
vornherein gegen dessen Tauglichkeit. Allfällige Mängel des Systems können
aufgrund der Erfahrungen, die Ende 2007 ausgewertet werden sollen, behoben
werden, und für den Fall, dass Stichprobenkontrollen dessen Verlässlichkeit
grundsätzlich in Frage stellen, sieht das BAFU in seiner Stellungnahme vom 5. Juli
2006 eine umgehende Information der Voll­zugsbehörden und entsprechende
Konsequenzen für die Netzbetreiberinnen vor (vgl. VGr, 31. Januar 2007,
VB.2005.00574, E. 6.3; 6. Dezember 2006, VB.2006.00034, E. 4.4, je­weils
unter www.vgrzh.ch).
Die Beschwerdegegnerin 1 hat rechtzeitig ein
Qualitätssicherungssystem gemäss dem Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar
2006 aufgebaut, und dieses wurde von der SGS Société Générale de Survéillance
SA am 21. Dezember 2006 zertifiziert (vgl. BAFU, Um­setzung der Qualitätssicherungssysteme,
Bekanntmachung vom 17. Januar 2007, http://www.bafu.admin.ch/elektrosmog/01119/03320).
Unter diesen Umständen sind Bedenken der Beschwerdeführer betreffend die
Umsetzung und recht­zeitige Einführung des Qualitätssicherungssystems jedenfalls
im heutigen Zeitpunkt nicht mehr begründet. Auch eine Ergänzung der
Baubewilligung mit einer Auflage, wonach die Beschwerdegegnerin 1 zur Einbindung
der Mobilfunkanlage in ihr Qualitätssicherungs­system verpflichtet würde, ist
heute nicht mehr erforderlich, nachdem das System bereits im Betrieb steht und
definitionsgemäss sämtliche Sendeanlagen des Netzbetreibers umfas­sen muss (Rundschreiben
des BAFU vom 16. Januar 2006, Ziff. 3).
5.4
In ihrer Stellungnahme
vom 20. September 2006 stellten die Beschwerdeführer im Hinblick auf die
Einführung des Qualitätssicherungssystems verschiedene Anträge:
–     Soweit
sie beantragen, dass ihnen der Name der externen Prüfstelle bekannt gegeben
werde und die Ergebnisse der Auditierung öffentlich zugänglich zu machen seien,
ist diesem Begehren mit der Publikation der Zertifizierung durch das BAFU
Genüge ge­tan.
–     Der
Antrag, dass die Mobilfunkanlage erst in Betrieb genommen werden dürfe, wenn
das Qualitätssicherungssystem voll implementiert sei, ist inzwischen überholt.
–     Zum
Antrag, die private Beschwerdegegnerin sei zu periodischen Kontrollmessun­gen
auch nach der Einführung des Qualitätssicherungssystems zu verpflichten, vgl.
vorn, E. 4.3.3.
–     Dass
die Inbetriebnahme erst nach den Abnahmemessungen an den in der Baubewilli­gung
genannten OMEN erfolgen dürfe, kann im
Beschwerdeverfahren
nicht mehr be­antragt werden, nachdem die anders lautende Regelung
gemäss Dispositiv Ziffer 3 und 4 der Baubewilligung vor der Vor­in­stanz
nicht beanstandet wurde. Im Übrigen ist der Antrag offensichtlich untauglich,
da Messungen erst möglich sind, wenn die An­lage betrieben wird.
–     Die
Beschwerdeführer verlangen, dass die private Beschwerdegegnerin verpflich­tet
werde, Fehlerprotokolle des Qualitätssicherungssystems nicht nur der kantonalen
Vollzugsbehörde, sondern auch ihnen zuzustellen. Ferner sei ihnen eben­falls
uneingeschränkte Einsicht in die Datenbank des Systems zu gewähren.
Ansprüche
dieser Art betreffen nicht die einzelne Mobilfunkanlage, sondern das Quali­tätssicherungssystem
als Ganzes; sie sind nicht im Rahmen des Baubewilli­gungsverfahrens zu regeln,
sondern werden von den Vollzugsbehörden anlässlich konkreter Einsichtsbegehren
zu prüfen sein. Wie weit die Einsichtsrechte Betroffener in dieser Hinsicht
gehen, braucht hier nicht abschliessend geklärt zu werden. Ange­sichts der
entgegenstehenden Interessen der Mobilfunkbetreiber an der Wahrung ihrer Geschäftsgeheimnisse
wird die Einsicht in die fraglichen Daten jedenfalls nicht unein­geschränkt
gewährt werden können.
6.
Die Be­schwer­de­füh­rer verlangen, dass mit Massnahmen
der Raumplanung, insbesondere durch die planerische Festlegung von Standorten
für Mobilfunkanlagen, für einen geeig­neten Interessenausgleich zu sorgen sei.
Nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts ist jedoch für die Errichtung
von Mobilfunkanlagen keine spezielle Planung erforderlich; diese dürfen innerhalb
der Bauzonen ohne weiteres erstellt werden, sofern sie den gelten­den bau- und
umweltrechtlichen Vorschriften genügen (BGr, 18. März 2004, ZBl 107/2006,
S. 193, mit Hinweisen). Wieweit eine Gemeinde befugt wäre, besondere raum­planerische
Festlegungen für Mobilfunkanlagen zu treffen, braucht hier nicht geprüft zu werden,
da in der Stadt Zürich jedenfalls keine solchen Normen bestehen.
7.
7.1
Das
Standortgebäude liegt gemäss der Bau- und Zo­nen­ord­nung der Stadt Zürich vom 23. Oktober
1991 (BZO) in einer Quartiererhaltungszone. Mit Bezug auf die Dachgestal­tung
in diesen Zonen legt die BZO fest:
Art. 24d
Dachgestaltung
1
Dachaufbauten,
Dacheinschnitte und Dachflächenfenster sind nur ge-
stattet, wenn sie sich gut in die Dachlandschaft einfügen.
2
Dacheinschnitte und
Dachaufbauten sind nur im ersten Dachgeschoss zulässig.
3
Im zweiten Dachgeschoss
sind nur Dachflächenfenster sowie Kamine, Anlagen zur Nutzung von Sonnenenergie
und kleinere technisch be­dingte Aufbauten erlaubt. Die gesamte Fensterfläche
darf höchstens einen Zehntel der Bodenfläche des zugehörigen Raumes betragen.
4
Herrschen Mansardendächer
und ähnliche steile Dachformen vor und er­reicht die Mehrzahl der Gebäude mit
ihrer Traufe die erlaubte Ge­bäudehöhe, darf die für das Schrägdach zulässige
Dachebene durch­stossen werden.
7.2
Die Be­schwer­de­füh­rer
machen geltend, die geplante Antennenanlage könne aufgrund ih­rer Grösse,
Gestaltung und Zweckbestimmung nicht als kleinere technisch bedingte Aufbaute
im Sinn von Art. 24d Abs. 3 BZO gelten und sei daher unzulässig. Demgegen­über
wies die Vor­in­stanz darauf hin, dass Mobilfunkantennen der vorliegenden Art
und Grösse nach der Recht­spre­chung des Ver­wal­tungs­ge­richts als kleinere
technische Aufbauten im Sinn von § 292 Abs. 1 PBG gälten, weshalb sie auch
hier zulässig seien.
Gemäss § 50a Abs. 2 in Verbindung mit § 50 Abs. 3 PBG kann
die Gemeinde für Quar­tiererhaltungszonen besondere Vorschriften über Masse und
Erscheinung der Bauten erlas­sen und dabei unter gewissen Voraussetzungen auch
von kantonalen Vorschriften abwei­chen. Bei Art. 24d BZO handelt es sich um
eine derartige von der Gemeinde in eigener Kompetenz erlassene
Gestaltungsvorschrift, welcher nicht zwingend dieselbe Bedeutung zukommen muss
wie der ähnlich lautenden von § 292 PBG. Die Verwendung des selben Ausdrucks
"kleinere technisch bedingte Aufbauten" legt jedoch nahe, dass sich
der kom­munale Gesetzgeber an der Praxis zu § 292 PBG orientieren wollte, und
die städtische Baubehörde bestätigt denn auch in ihrer Be­schwer­de­ant­wort,
dass sie die Recht­spre­chung des Ver­wal­tungs­ge­richts betreffend § 292 PBG
ebenso auf Antennenanlagen in Quartierer­haltungszonen anwendet. Zu dieser
Rechtsanwendung ist sie zweifellos befugt, und die Erwägungen der Vor­in­stanz
sind daher im Ergebnis zutreffend (vgl. VGr, 28. März 2007, VB.2007.0005, E.
4.3, www.vgrzh.ch).
Die Vor­in­stanz hat die Recht­spre­chung des Ver­wal­tungs­ge­richts
zur Anwendung von § 292 PBG auf Mobilfunkantennen (VGr, 24. August 2000, BEZ
2000 Nr. 52, E. 5) zutref­fend wiedergegeben, und es besteht kein Anlass,
von dieser abzuweichen. Es trifft zwar zu, wie die Be­schwer­de­füh­rer
einwenden, dass eine Mobilfunkantenne weder standortgebun­den ist noch in
erster Linie den Bedürfnissen der Bewohner der fraglichen Baute dient. Dieser
Umstand wird jedoch bei der besagten Recht­spre­chung in Kauf genommen, da
sonst die Errichtung derartiger Anlagen unverhältnismässig erschwert würde, was
nicht die Zielsetzung kantonaler Bauvorschriften sein kann (BGE 133 II 64
, E. 5.3; BGr, 27. Oktober 2005, ZBl 107/2006, S. 207;
VGr,
15. Juni 2005, VB.2005.00094, E. 3.2; 25. April 2007, VB.2006.00201, E.
11.2, jeweils unter www.vgrzh.ch). Mit der Anwendung der Ausnahmebestimmung von
§ 220 PBG würde man diesen Fällen entgegen der Auffassung der Be­schwer­de­füh­rer
nicht gerecht.
7.3
Die von
den Be­schwer­de­füh­rern beanstandeten technischen Komponenten, die innerhalb
der Dachgeschosse installiert werden sollen, werden von Art. 24d Abs. 3 BZO
nicht erfasst. Die Vorschrift betrifft nur "Aufbauten", die über die
Dachfläche hinausragen, wie dies auch in der analogen Bestimmung von § 292 PBG
deutlich zum Ausdruck kommt (vgl. dort lit. a).
8.
Die Be­schwer­de­füh­rer beanstanden schliesslich die nach
ihrer Meinung ungenügende Ein­ordnung der projektierten Anlage in die bauliche
Umgebung.
8.1
Gemäss § 238 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in
ihrem Zusam­menhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen
und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende
Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und
Farben (Abs. 1). Dabei ist auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes
besondere
Rücksicht zu nehmen (Abs. 2). Des Weiteren
ist vorliegend die kommunale Bestimmung von Art. 24d Abs. 3 BZO zu beachten,
wonach in den Quartiererhaltungszonen
Dachaufbauten, Dacheinschnitte und
Dachflächenfenster nur gestattet sind, wenn sie sich gut in die Dachlandschaft
einfügen (vorn, E. 7.1).
8.2
Bei der
Anwendung der Ästhetikvorschrift von § 238 PBG kommt den kommunalen
Baubehörden praxisgemäss ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (RB 1979
Nr. 10; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 2 mit Hinweisen,
www.bger.ch). Entsprechendes gilt für die Anwendung der speziellen
Gestaltungsvorschriften kommunaler Zonenordnun­gen. Die Baurekurskommissionen haben
sich daher bei der Überprüfung des kommunalen Entscheids trotz umfassender
Kognition (vgl. § 20 VRG) Zurückhaltung aufzuerlegen; lässt sich der Entscheid
auf vernünftige Gründe stützen, schreiten die Rekursinstanzen nicht ein, auch
wenn andere ebenfalls vertretbare Lösungen denkbar sind (RB 2005 Nr. 68
= BEZ 2005 Nr. 20; RB 1991 Nr. 2; 1981 Nr. 20; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, § 20 N. 19).
Die kommunale
Behörde kann sich allerdings nur dann auf ihren geschützten Beurteilungs­spielraum
berufen, wenn sie spätestens in der Rekursvernehmlassung die geforderte nach­vollziehbare
Begründung vorbringt (RB 1991 Nr. 2; VGr, 1. November 2006,
VB.2006.0026, E. 3.1, www.vgrzh.ch).
Dem Verwaltungsgericht kommt im Gegensatz zu den
Vorinstanzen nur Rechtskontrolle zu (§ 50 Abs. 1 VRG). Es überprüft deshalb
lediglich, ob eine Rekursinstanz die ästheti­sche Würdigung durch die kommunale
Baubehörde zu Recht für vertretbar halten durfte. Dagegen ist es nicht Aufgabe
des Verwaltungsgerichts, eine eigene umfassende Beurtei­lung der Gestaltung und
der Einordnung des Bauvorhabens vorzunehmen; damit würde es seine eigene
Kognition überschreiten (vgl. BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006,
S. 434 ff.).
8.3
Die
städtische Baubehörde erwog in ihrem Bewilligungsentscheid vom 11. Januar
2005, dass das Standortgebäude 1878 erstellt worden sei und eine gewisse
städtebauliche Bedeutung besitze. Das Haus sei klar gegliedert und in einer konsequenten
Architektur­sprache gehalten. Es liege in der Quartiererhaltungszone, in
welcher gemäss Art. 24d Abs. 1 BZO Dachaufbauten nur dort möglich
seien, wo sie sich gut in die Dachlandschaft einfügen. Vorliegend werde der
Antennenmast ohne weitere gestalterische Vorkehrungen auf die Dachfläche
gesetzt. Angesichts des öffentlichen Bedürfnisses und der Unmöglich­keit eines
Einbaus könne dies jedoch bewilligt werden (Baubewilligung, lit. m).
Die Vor­in­stanz erwog im angefochtenen Ent­scheid im
Wesentlichen:
–     Die
Quartiererhaltungszone verfolge im Gegensatz zu einer Kernzone keine denkmal­schützerische
Zielsetzung, sondern die Erhaltung und Förderung der Siedlungsqualität. Die für
die Quartiererhaltungszonen festgesetzten kommunalen Vorschriften statuier­ten
denn auch nicht generell eine besonders gute Einordnung neuer Bauten und Anla­gen,
sondern verlangten die Wahrung des Gebietscharakters sowie den Erhalt ge­bietstypischer
Strukturen. Unter Bezugnahme auf den in Art. 24f BZO detailliert um­schriebenen
Gebietscharakter der in Frage stehenden Quartiererhaltungszone gelangte die Vor­in­stanz
zum Schluss, dass dieser durch die geplante Antennenanlage in keiner Weise
tangiert werde. Der Einwand der damaligen Rekurrenten und heutigen Be­schwer­de­füh­rer,
dass die Anlage bei den Anwohnern Unmut, Ärger und Angst aus­löse, habe nichts
mit der Siedlungsqualität im dargelegten Sinn zu tun und sei als sub­jektive
Einschätzung ohne bau- und umweltschutzrechtliche Bedeutung.
–     Das
1878 erstellte Standortgebäude sei eine gut strukturierte Wohnbaute mit
teilweise sexgewerblicher Nutzung, jedoch ohne architektonische oder
städtebauliche Bedeu­tung. Das nähere bauliche Umfeld sei heterogen mit
Gebäuden aus verschiedenen Zeitepochen überbaut, die eine unterschiedliche
architektonische und bauliche Qualität aufwiesen. Nächstgelegenes Schutzobjekt
sei das rund 65 m entfernte Doppelhaus an der M-Strasse, das teilweise in
Sichtverbindung zum Standortgebäude liege; insofern gälten die Anforderungen
von § 238 Abs. 2 PBG.
–     Die
vorgesehene Antennenanlage sei durchschnittlich dimensioniert. Durch die Platzie­rung
des 4,5 m hohen Antennenmastes in Firstnähe des Walmdaches werde die Anlage vom
Strassenraum in unmittelbarer Umgebung des Standortgebäudes aus nicht oder nur
marginal sichtbar sein. Auch wenn die Anlage – wie in den meisten derarti­gen
Fällen – nicht zu einer Verschönerung des Quartierbildes beitrage, werde sie sich
doch gut in die bestehende, wenig einheitliche Dachlandschaft und in die
vorhandenen technischen Installationen einfügen. Das Schutzobjekt M-Strasse werde
zwar von gewissen Blickwinkeln aus gemeinsam mit der geplanten Anlage wahr­nehmbar
sein, doch führe dies aufgrund der Distanz von mindestens 65 m nicht zu ei­ner
rechtswidrigen Beeinträchtigung. Mit der gegenteiligen Argumentation der Rekur­renten
könnten in weiten Teilen des Siedlungsgebiets keine Mobilfunk-Basisstationen
realisiert werden, womit der Versorgungsauftrag der Mobilfunkbetreiber in
rechtswid­riger Weise verunmöglicht würde.
–     Insgesamt
ordne sich die strittige Antennenanlage hinreichend im Sinn von § 238 Abs. 1
und 2 PBG sowie Art. 24d Abs. 1 BZO ins beurteilungsrelevante bauliche Um­feld
ein, zumal sie gemäss der Baubewilligung hinsichtlich Materialien, Oberflächen­beschaffenheit
und Farbe unauffällig gestaltet werden müsse. Jedenfalls habe die Bau­behörde
den ihr zustehenden Ermessensspielraum nicht verletzt, als sie die Anlage
hinsichtlich der Einordnung als zulässig beurteilt habe.
Mit diesen Erwägungen hat die Baubehörde von dem ihr
zustehenden Beurteilungsspiel­raum Gebrauch gemacht, und die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on
hat die Einordnung des Bauvorhabens in ergänzender Ausübung des Ermessens
eingehend gewürdigt. Die überein­stimmende Beurteilung der beiden Vor­in­stanzen
ist vom Ver­wal­tungs­ge­richt zu respektieren, sofern sie sich als vertretbar
erweist. Mit Bezug auf die Zweckbestimmung der Quartiererhaltungszone und die
Anwendbarkeit von § 238 Abs. 2 PBG nimmt das Ver­wal­tungs­ge­richt dagegen eine
uneingeschränkte Prüfung vor.
8.4
8.4.1
Die Be­schwer­de­füh­rer wenden ein, Quartiererhaltungszonen dienten auch
der Förderung der Siedlungsqualität und enthielten damit Elemente des funktionalen
Denkmal­schutzes. Soweit sie damit geltend machen wollen, dass in diesen Zonen
die strengere Vor­schrift von § 238 Abs. 2 PBG zur Anwendung gelange, trifft
dies nicht zu, wie das Ver­wal­tungs­ge­richt bereits in dem von ihnen
zitierten Ent­scheid RB 1996 Nr. 78 festgehalten hat. Die Be­schwer­de­füh­rer
bringen nichts vor, was eine Änderung dieser Recht­spre­chung zu begründen
vermöchte.
Wieweit eine Quartiererhaltungszone auch den Schutz des
Ortsbildes anstrebt, ergibt sich aus den konkreten Vorschriften der jeweiligen
Bau- und Zo­nen­ord­nung. Im vor­lie­genden Fall geht der Schutzzweck der Zone
aus der Umschreibung des Gebietscharakters in Art. 24f BZO hervor, welchen
die Vor­in­stanz zutreffend dargestellt und berücksichtigt hat (BRKE, E. 18.3).
Mit ihrer Feststellung, dass das strittige Projekt diesen Schutzzweck nicht
beeinträchtigt, hat sie den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum nicht
verlassen.
8.4.2
Die Be­schwer­de­füh­rer weisen zutreffend darauf hin, dass die von der Vor­in­stanz
er­wähnte teilweise sexgewerbliche Nutzung des Standortgebäudes bei der Prüfung
der Ein­ordnung ohne Belang ist. Die Vor­in­stanz hat diesen Hinweis denn auch
lediglich bei der Beschreibung des Gebäudes gemacht und daraus keine weiter
gehenden Schlüsse gezogen. Es kann daher nicht gesagt werden, dass sie bei der
Ausübung ihres Ermessens auf un­sachgemässe Gesichtspunkte abgestellt habe.
8.4.3
Des Weitern machen die Be­schwer­de­füh­rer geltend, die projektierte
Antennenanlage sei ein eigentlicher Fremdkörper im Quartier und beeinträchtige
auch das Denkmalschutz­objekt an der M-Strasse. Sie sei von überall her gut
wahrnehmbar und wirke sich aufgrund ihrer Fernwirkung auch nachteilig auf die
benachbarten Wohnquartiere aus. Es gehe nicht an, die ästhetische Verunstaltung
einer über hundertjährigen, gut erhaltenen und strukturierten Wohnbaute mit
einem indifferenten öffentlichen Bedürfnis zu rechtfertigen; ein überwiegendes
öffentliches Interesse liege jedenfalls nicht vor. Das Projekt verstosse damit
insbesondere gegen die Bestimmung von Art. 24d Abs. 1 BZO, wonach sich Dach­aufbauten
gut in die Dachlandschaft einfügen müssen.
Dazu ist zunächst festzuhalten, dass das erwähnte
Schutzobjekt an der M-Strasse nicht unmittelbar benachbart, sondern relativ
weit vom Bauvorhaben entfernt ist. Wie die Vor­in­stanz zutreffend festhält,
kann angesichts der Distanz von mindestens 65 m und der durchschnittlichen
Dimension der Antennenanlage nicht von einer rechtswidrigen Beein­trächtigung
gesprochen werden.
Auch ist die Anlage nicht von überall her gut wahrnehmbar,
wie die Be­schwer­de­füh­rer geltend machen; aus der unmittelbaren Nähe kann
dies schon aufgrund der geometrischen Gegebenheiten nicht zutreffen. Anderseits
ist die behauptete Fernwirkung auf andere Quartiere bei einer derart durchschnittlichen
und an ihrem Standort nicht besonders promi­nent in Erscheinung tretenden
Anlage nicht zu befürchten.
Dass die Antennenkonstruktion für das Standortgebäude
keine Zierde sein werde, haben die Vor­in­stanzen zutreffend festgestellt.
Ebenso richtig ist aber auch ihre Feststellung, dass dies bei Mobilfunkanlagen
regelmässig nicht der Fall ist und dennoch toleriert wird, um die Errichtung
solcher Anlagen nicht unverhältnismässig zu erschweren. Die Vor­in­stanzen haben
die ästhetische Wirkung der projektierten Anlage auch unter diesem
Gesichtspunkt übereinstimmend als akzeptierbar beurteilt, was angesichts der
gesamten Situation und des ihnen zustehenden Ermessens nicht zu beanstanden
ist.
9.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist
abzuweisen. Diesem Ausgang des Verfahrens entsprechend werden die
Beschwerdeführer kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in
Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen von
vornherein nicht zu. Demgegenüber haben sie der privaten Beschwerdegegnerin
eine angemessene Parteientschädigung zu entrichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Be­schwer­de
wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'210.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Be­schwer­de­füh­rern unter solidarischer Haftung je
zur Hälfte auferlegt.
4.    Die Be­schwer­de­füh­rer
werden verpflichtet, der Be­schwer­de­geg­nerin 1 Par­tei­ent­schä­di­gungen
von je Fr. 800.-- zu entrichten, unter solidarischer Haftung für den Gesamt­betrag
von Fr. 1'600.--, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vor­lie­genden
Ent­scheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist in­nert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an …