zh_verwaltungsgericht · VR.2024.00002 · 2025-03-27 · de

materielle Enteignung | Materielle Enteignung. Ein allfälliger Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung ist mit der Handänderung nicht auf die Käuferin übergegangen, sondern bei der Verkäuferin - der Rekurrentin - verblieben (E. 2). Keine Durchführung eines Augenscheins, keine Befragung von Auskunftspersonen und kein Beizug eines Amtsberichts (E. 3). Bei Denkmalschutzmassnahmen, die lediglich die Verminderung der baulichen Nutzung und nicht deren vollständige Aufhebung zur Folge haben, liegt ein entschädigungspflichtiger Entzug von wesentlichen Eigentumsbefugnissen nur dort vor, wo die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft verunmöglicht (E. 6.2). Massgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Entschädigungspflicht und die Bemessung der Entschädigung ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Unterschutzstellung (E. 6.3). Auch nach der Unterschutzstellung bleibt eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der Liegenschaft möglich. Insoweit liegt daher keine materielle Enteignung vor (E. 8.2). Die Werteinbusse liegt unter der Schwelle für eine materielle Enteignung (E. 8.3). Der Rekurrentin wird kein entschädigungspflichtiges Sonderopfer zugemutet, zumal die Schutzverfügung nicht nur die Parzelle der Rekurrentin, sondern auch weitere Liegenschaften erfasst und das Gesamtgrundstück und nicht einzelne Teile desselben die Bezugsgrösse für die Beurteilung einer materiellen Enteignung bilden (E. 8.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.03.2025 VR.2024.00002
Zurich Verwaltungsgericht 27.03.2025 VR.2024.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 27.03.2025 VR.2024.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2024.00002
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Geschäftsnummer:
VR.2024.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.03.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
materielle Enteignung
Materielle Enteignung.
Ein allfälliger Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung ist mit der Handänderung nicht auf die Käuferin übergegangen, sondern bei der Verkäuferin - der Rekurrentin - verblieben (E. 2). Keine Durchführung eines Augenscheins, keine Befragung von Auskunftspersonen und kein Beizug eines Amtsberichts (E. 3). Bei Denkmalschutzmassnahmen, die lediglich die Verminderung der baulichen Nutzung und nicht deren vollständige Aufhebung zur Folge haben, liegt ein entschädigungspflichtiger Entzug von wesentlichen Eigentumsbefugnissen nur dort vor, wo die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft verunmöglicht (E. 6.2). Massgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Entschädigungspflicht und die Bemessung der Entschädigung ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Unterschutzstellung (E. 6.3). Auch nach der Unterschutzstellung bleibt eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der Liegenschaft möglich. Insoweit liegt daher keine materielle Enteignung vor (E. 8.2). Die Werteinbusse liegt unter der Schwelle für eine materielle Enteignung (E. 8.3). Der Rekurrentin wird kein entschädigungspflichtiges Sonderopfer zugemutet, zumal die Schutzverfügung nicht nur die Parzelle der Rekurrentin, sondern auch weitere Liegenschaften erfasst und das Gesamtgrundstück und nicht einzelne Teile desselben die Bezugsgrösse für die Beurteilung einer materiellen Enteignung bilden (E. 8.4).
Abweisung.
Stichworte:
DENKMALSCHUTZ
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
HANDÄNDERUNG
MARKTWERT
MATERIELLE ENTEIGNUNG
NUTZUNG
PRIVATGUTACHTEN
SONDEROPFER
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VERKEHRSWERT
Rechtsnormen:
§ 46 Abs. II AbtrG
Art. 26 Abs. II BV
§ 213 PBG
Art. 5 Abs. II RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VR.2024.00002
Urteil
der 3. Kammer
vom 27. März 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Genossenschaft A,
vertreten durch RA B,
Rekurrentin,
gegen
Stadt
Zürich,
Rekursgegnerin,
betreffend
materielle Enteignung,
hat
sich ergeben:
I.
Die Genossenschaft A war von Januar 1955 bis Mai
2019 Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. OE4866, Nansenstrasse 21,
8050 Zürich. Die Liegenschaft mit einer Fläche von 1'009 m
2
ist
Teil der Hofrandbebauung Schulstrasse 34 (1915 erstellt), Schulstrasse 36/38/40
und Querstrasse 16 (alle 1928 erstellt). Sie besteht aus einem Wohnhaus
mit Laden und einem Geschäftsgebäude. Letzteres ersetzte 1957 die Markthalle
von 1931 (daher als "Markthalle" bezeichnet). Ein sog.
"Pavillon" verbindet die Markthalle äusserlich mit dem Wohnhaus. Am
12. April 2016 verlangte die Grundeigentümerin die Prüfung der
Schutzwürdigkeit der Liegenschaft im Sinn von § 213 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1). Daraufhin stellte
der Stadtrat Zürich die Liegenschaft mit Beschluss vom 4. April 2018 in
weitem Umfang unter Schutz, was in der Folge unangefochten blieb. Gemäss Bau-
und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 30. November 2016 (BZO 2016)
befindet sich das Grundstück in der Quartiererhaltungszone I (QI5b), in
der grundsätzlich Bauten mit fünf Vollgeschossen bei einer Gebäudehöhe von 18 m
zulässig sind. Zudem liegt die Parzelle in einem Hochhausgebiet III mit
einer Gesamthöhe von maximal 40 m.
Vor der Unterschutzstellung hatte die städtische Schätzungskommission
im Februar 2018 die ökonomischen Auswirkungen dieses Eingriffs geprüft und war
zum Schluss gekommen, dass damit eine Werteinbusse von (18.5 Mio. Fr. ./.
15 Mio. Fr. =) 3.5 Mio. Fr. bzw. (rund) 19 % verbunden sei.
Demgegenüber ermittelte eine von der Grundeigentümerin beigezogene Gutachterin
im Juli 2018 eine Wertminderung von (21.5 Mio. Fr. ./. 13.26 Mio. Fr.
=) 8.24 Mio. Fr. bzw. (rund) 38 %.
Am 10. Mai 2019 veräusserte die Genossenschaft A
das Grundstück für Fr. 16'516'000.- an die Stiftung G.
II.
Zuvor hatte die Genossenschaft A am 6. Mai 2019
bei der Stadt Zürich ein Begehren auf Leistung einer Entschädigung aus
materieller Enteignung von Fr. 8'240'000.- zuzüglich Zins gestellt. Eine
Einigungsverhandlung zwischen den Parteien verlief am 8. November 2019
erfolglos. Daraufhin ersuchte die Stadt Zürich am 16. April 2020 das
Statthalteramt des Bezirks Zürich um Anordnung des Schätzungsverfahrens. Dieses
überwies die Akten am 28. April 2020 an die Schätzungskommission I.
Die Schätzungskommission I führte einen doppelten
Schriftenwechsel und am 28. August 2023 einen Augenschein durch. Während
sich die Stadt Zürich auf den Standpunkt stellte, dass der früheren
Grundeigentümerin kein Entschädigungsanspruch zustehe, erachtete diese den
Tatbestand der materiellen Enteignung als erfüllt und bezifferte die geforderte
Vergütung auf Fr. 9'342'000.- (zuzüglich Zinsen).
Mit Entscheid vom 9. Juli 2024 erkannte die
Schätzungskommission I, dass die mit Beschluss des Stadtrats vom 4. April
2018 erfolgte Unterschutzstellung des Grundstücks Kat.-Nr. OE4866 keine
materielle Enteignung bewirkt habe (Dispositivziffer 1). Auf die
beantragte Einholung eines Amtsberichts zur Entschädigungspraxis der Stadt
Zürich in den letzten zwei Jahrzehnten wurde verzichtet
(Dispositivziffer 2). Die Kosten des Schätzungsverfahrens von Fr. 17'853.15
wurden der Stadt Zürich auferlegt (Dispositivziffer 3); die Genossenschaft A
erhielt keine Parteientschädigung zugesprochen (Dispositivziffer 4).
III.
Gegen den am 23. Juli 2024 zugestellten
Schätzungsentscheid meldete die Genossenschaft A am 9. August 2024
Rekurs beim Verwaltungsgericht an. Nachdem das Gericht Frist zur Begründung
angesetzt hatte, liess sie am 4. September 2024 Folgendes beantragen:
"
a.        materiell
1.        Dispositivziffern 1, 2
und 4 des Entscheids der kantonalen Schätzungskommission I vom 9. Juli
2024 seien aufzuheben.
2.        Es sei festzustellen, dass
die mit Beschluss des Stadtrats vom 4. April 2018 erfolgte
Unterschutzstellung des Gebäudekomplexes Vers.-Nr. 2354, Grundstück Kat.-Nr. OE4866,
Nansenstrasse 21, 8050 Zürich, eine materielle Enteignung bewirkt hat und
die Rekursgegnerin der Rekurrentin eine volle Entschädigung aus materieller
Enteignung schuldet.
3.        a. Die Rekursgegnerin sei
zu verpflichten, der Rekurrentin eine Entschädigung aus materieller Enteignung
aufgrund der Unterschutzstellung des Gebäudekomplexes Vers.-Nr. 2354,
Grundstück Kat.-Nr. OE4866, Nansenstrasse 21, 8050 Zürich, in der
Höhe von mindestens CHF 9'342'000.00 zu bezahlen, zzgl. Zins gemäss § 183
bis
Abs. 3 EG ZGB [Einführungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom
2. April 1911¸ LS 230] auf diesem Betrag seit dem 6. Mai 2019
bis zur Leistung der Entschädigung.
b. Eventualiter sei die
Rekursgegnerin zu verpflichten, der Rekurrentin eine von der Rekursinstanz
festzusetzende volle Entschädigung aus materieller Enteignung aufgrund der
Unterschutzstellung des Gebäudekomplexes Vers.-Nr. 2354, Grundstück Kat.-Nr. OE4866,
Nansenstrasse 21, 8050 Zürich, zu bezahlen, zzgl. Zins gemäss § 183
bis
Abs. 3 EG ZGB auf diesem Betrag seit dem 6. Mai 2019 bis zur Leistung
der Entschädigung.
c. Subeventualiter sei das
Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen und diese anzuweisen, eine volle
Entschädigung aus materieller Enteignung aufgrund der Unterschutzstellung des
Gebäudekomplexes Vers.-Nr. 2354, Grundstück Kat.-Nr. OE4866,
Nansenstrasse 21, 8050 Zürich, festzusetzen und die Rekursgegnerin zu
verpflichten, der Rekurrentin diese Entschädigung innert 30 Tagen ab
Rechtskraft des Entscheids der Vorinstanz zu bezahlen, zzgl. Zins gemäss § 183
bis
Abs. 3 EG ZGB auf diesem Betrag seit dem 6. Mai 2019 bis zur Leistung
der Entschädigung.
b.        prozessual
4.        a. Die Rekursgegnerin sei
anzuweisen, einen Amtsbericht über ihre Entschädigungspraxis der letzten zwei
Jahrzehnte in Fällen materieller Enteignung zu erstatten; dieser Amtsbericht
hat diese Entschädigungsfälle in tatsächlicher Hinsicht so darzulegen, dass ein
Vergleich mit der Situation bei der Liegenschaft Vers.-Nr. 2354,
Grundstück Kat.-Nr. OE4866, Nansenstrasse 21, 8050 Zürich,
möglich ist; die Rekursgegnerin ist zu verpflichten, Auskunft darüber zu geben,
ob die Entschädigung freiwillig oder nach Durchführung eines Verfahrens und ob
sie unter dem Titel materieller Enteignung oder aufgrund des Sonderopfertatbestandes
geleistet wurde.
b. Dieser Amtsbericht sei
der Rekurrentin unter Ansetzung einer angemessenen Frist zur Stellungnahme zu
eröffnen.
5.        a. Für den Fall, dass das
Gericht die Nutzungs- und Vermietungserschwernisse aufgrund der
Unterschutzstellung der Liegenschaft Vers.-Nr. 2354, Grundstück Kat.-Nr. OE4866,
Nansenstrasse 21, 8050 Zürich, als aufgrund der Akten und der
Vorbringen der Rekurrentin nicht erstellt erachtet, sei ein Augenschein auf
Lokal durchzuführen unter Teilnahme der Parteien und Beizug eines für die
Beurteilung dieser Fragen befähigten Gutachters, der für den Fall, dass der
Augenschein das Gericht nicht von den Nutzungs- und Vermietungserschwernissen
überzeugt mit der Begutachtung der Nutzbarkeit und Vermietbarkeit der
Liegenschaft Nansenstrasse zu mandatieren ist.
b. Es sei der Rekurrentin
die Möglichkeit einzuräumen, sich zur Wahl des Gutachters zu äussern und zu
einem allfälligen Gutachten innert angemessener Frist Stellung nehmen zu
können.
6.        Für den Fall, dass das
Vorliegen einer entschädigungspflichtigen materiellen Enteignung bejaht wird,
sei festzustellen, dass die Rekurrentin einen noch nicht geltend gemachten
Anspruch auf Entschädigung für die nutzlos gewordenen Planungskosten hat.
7.        Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen auch für das Verfahren vor der kantonalen
Schätzungskommission I zu Lasten der Rekursgegnerin".
Die
Schätzungskommission I schloss am 9. September 2024 auf Abweisung des
Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Mit Rekursantwort vom 27. September
2024 liess die Stadt Zürich die Abweisung des Rekurses beantragen. Mit Replik
vom 25. November 2024, Duplik vom 10. Dezember 2024 und
Vernehmlassung zur Duplik vom 13. Januar 2025 hielten die Parteien an
ihren Anträgen fest. Hinsichtlich letzterer verzichtete die Stadt Zürich am
24. Januar 2025 auf Stellungnahme.
Auf die Erwägungen des
Schätzungsentscheids und die Parteivorbringen ist, soweit wesentlich, in den
nachfolgenden Urteilsgründen zurückzukommen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für
die Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des
Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879
(in der Fassung vom 8. Juni 1997 [AbtrG; LS 781]) zuständig.
2.
Der Kaufvertrag zwischen
der Genossenschaft A und der Stiftung G vom 10. Mai 2019
enthielt unter Ziffer IV.7. "Denkmalschutz" folgende
Vereinbarung:
"Die Käuferschaft hat
Kenntnis davon, dass Teile der Liegenschaft Nansenstrasse 21, 8050 Zürich,
insbesondere die Fassade sowie die Kubatur, unter Schutz gestellt sind. Der
Auszug aus dem Protokoll des Stadtrats von Zürich, Amt für Städtebau, Beschluss
Nr. 264 vom 4. April 2018 ist der Käuferschaft bekannt.
Die Käuferschaft hat keinerlei
Ansprüche gegenüber der Verkäuferschaft im Zusammenhang mit der
Unterschutzstellung bzw. dem Denkmalschutz dieser Kaufobjekte."
In Anbetracht dieser
Regelung hat die Schätzungskommission I zutreffend erwogen, was von der
Rekursgegnerin nicht mehr bestritten wird, dass ein allfälliger
Entschädigungsanspruch aus materieller Enteignung mit der Handänderung nicht
auf die Käuferin übergegangen, sondern bei der Verkäuferin verblieben ist.
3.
3.1
Die
Rekurrentin beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Ein solcher dient
der Feststellung des für die Entscheidung wesentlichen Sachverhalts und
erübrigt sich, wenn dieser aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (Kaspar
Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 7 N. 79). Letzteres ist vorliegend der Fall, weshalb auf die
Durchführung eines Augenscheins zu verzichten ist. Im Übrigen darf sich das
Verwaltungsgericht auf die von der Schätzungskommission I anlässlich ihres
Lokaltermins vom 28. August 2023 gewonnen Erkenntnisse stützen (RB 1995
Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32).
3.2
Wie sich
aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, ist das Verfahren spruchreif. Bei den
Schätzungskommissionen, die kraft § 34 AbtrG vom Verwaltungsgericht auf
die Dauer von drei Jahren gewählt werden, handelt es sich um Fachgerichte,
deren Hauptaufgabe darin besteht, über finanzielle Ansprüche im Zusammenhang
mit dem Enteignungsverfahren zu entscheiden (Jürg Bosshart/Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 19b N. 91). Entgegen dem Antrag der Rekurrentin
musste weder die Schätzungskommission einen Sachverständigen zur Klärung von
"Vermietbarkeitseinschränkungen" beiziehen noch hat dies das
Verwaltungsgericht zu tun (vgl. VGr, 14. März 2024, VR.2022.00002, E. 2.2
mit Verweisung). Für die Beurteilung der mit der Schutzverfügung verbundenen
Beeinträchtigung der Nutzung des Grundstücks Kat.-Nr. OE4866 braucht das
Verwaltungsgericht auch keine Auskunftspersonen zu befragen.
3.3
Ein
Sonderopfer ist in der Rechtsprechung kaum von praktischer Bedeutung (Enrico
Riva in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016 [zit. Praxiskommentar RPG],
Art. 5 N. 166 f.). Bei den sehr seltenen Fällen, wo das
Gemeinwesen – von sich aus oder aufgrund eines Rechtsmittelverfahrens – eine
Entschädigung geleistet hat, spielen die konkreten Verhältnisse des Einzelfalls
eine entscheidende Rolle. Aus diesem Grund ist nicht ersichtlich, was die
Rekurrentin aus einer Dokumentation solcher Sachverhalte in der Stadt Zürich –
soweit diese überhaupt vorhanden ist und aus Gründen das Datenschutzes
zugänglich gemacht werden dürfte – ableiten kann. Jedenfalls zeigt das vorliegende
Rekursverfahren, dass die Voraussetzungen für einen denkbaren Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht (vgl. dazu VGr, 21. Dezember 2023,
VB.2023.00243, E. 3.2.5 mit Hinweis auf BGE 146 I 105 E. 5.3.1)
offensichtlich nicht erfüllt sind. Der Antrag auf Beizug eines Amtsberichts
über die Entschädigungspraxis der Stadt Zürich aufgrund einer materiellen
Enteignung ist daher abzuweisen.
3.4
Wie die
nachfolgenden Erwägungen zur Sache zeigen, liegen die Verhältnisse hier –
anders als beispielsweise im Entscheid VR.2022.00002 vom 14. März 2024,
bei dem die Unterschutzstellung nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts
zu einer wirtschaftlichen Einbusse von rund 45 % geführt hat (E. 6.8)
– so klar, dass sich eine vertiefte Untersuchung der ökonomischen Folgen der
streitbetroffenen Anordnung erübrigt.
Der Prozess erweist sich daher als spruchreif.
4.
Mit Bezug auf das
Grundstück Kat.-Nr. OE4866 der Rekurrentin bestimmt die Verfügung vom 4. April
2018 Folgendes:
"2.     Das Grundbuchamt Oerlikon-Zürich wird eingeladen, nach
Eintritt der Rechtskraft dieses Beschlusses folgende öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anzumerken:
'Das Gebäude Vers.-Nr. 2354 auf dem Grundstück Kat.-Nr. OE4866
an der Nansenstrasse 21 in Zürich-Oerlikon ist ein Schutzobjekt i.S.v. § 203
Abs. 1 lit. c PBG.
Geschützt sind die folgenden Teile der Liegenschaft:
Ladengebäude (1957):
Aussen: Die ornamentale Hauptfassade mit den Vitrinen am
Marktplatz, das Bronzerelief. Die Hoffassade mit den bestehenden Öffnungen. Ein
Flachdach. Eine Aufstockung ist ausgeschlossen.
Die Fenster im 2. OG der Hoffassade. Zusätzliche
Fassadenöffnungen zur Hofseite sowie Öffnungen in der Fassadenschicht hinter
der Rasterfassade aus Beton gegen den Marktplatz hin sind in Absprache mit der
Denkmalpflege möglich. Eine energetische Ertüchtigung der Fenster zum Hof im 2. OG
ist möglich.
Innen: Die tragende Gebäudekonstruktion. Das Treppenhaus mit
seiner Verglasung gegen den Hof.
Einzelne Riffelgläser können im 1. OG durch glatte
Glasbausteine ersetzt werden.
Wohnhaus mit Laden (1928):
Aussen: Die Fassaden mit den bestehenden Öffnungen. Die
Fenster- und Türgewände. Das Dach.
Innen: Die tragende Gebäudekonstruktion. Die Treppe. Das
Treppengeländer. Die bauzeitlichen Fliesenböden. Die bauzeitlichen Parkett- und
Riemenböden. Die Tür- und Fenstergewände aus Holz. Die bauzeitlichen
Zimmertüren. Die Wand- und Deckentäfer.
Annexbaute zwischen Ladengebäude und Wohnhaus mit Laden:
Aussen: Die Kubatur.
Das Schutzobjekt darf nicht abgebrochen und es darf weder
durch Änderungen noch durch Unterhaltsarbeiten in seinem kunst- und
kulturhistorischen Charakter beeinträchtigt werden.
Das Schutzobjekt ist ordnungsgemäss zu unterhalten. Die
geschützten Teile sind im Original zu erhalten; wo ein Ersatz von geschützten
Teilen, namentlich von Verschleissschichten an Böden und Wänden, unumgänglich
ist, sind wiederum die Materialien gemäss Originalzustand zu verwenden. Sind
Materialien im Originalzustand nicht mehr mit zumutbarem Aufwand erhältlich,
wird im Einvernehmen mit der Denkmalpflege bestmöglicher Ersatz verwendet.
Die oberirdische Volumenvergrösserung des Gebäudes Vers.-Nr. 2354
ist ausgeschlossen.'"
5.
Das Verfahren richtet sich
nach den Bestimmungen über die Beschwerde (§ 46 Abs. 2 AbtrG). Gemäss
§ 50 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
überprüft
das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin;
die Kontrolle der Angemessenheit einer Anordnung ist ihm unter Vorbehalt hier
nicht eingreifender Ausnahmen verwehrt (Abs. 2). Im Rechtsmittelverfahren
gegen den Schätzungsentscheid ist nach Sinn und Zweck des vorangegangenen
Schätzungsverfahrens lediglich zu prüfen, ob die Schätzung auf zutreffender
Rechtsgrundlage beruhe, insbesondere ob die von der Kommission gewählte
Schätzungsmethode mit der gesetzlichen Regelung vereinbar ist; ferner ist zu
klären, ob bezüglich der streitbetroffenen Grundstücke alle für die Schätzung
wesentlichen Umstände berücksichtigt wurden. Nicht zu überprüfen ist hingegen
die Angemessenheit des Schätzungsentscheids (VGr, 10. November 2022,
VR.2021.00002, E. 2 mit Hinweisen; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen
zu §§ 32–86 N. 10; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich/Basel/Genf 2019,
Rz. 2128 und 3642).
6.
Laut Art. 26
Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101)
sowie nach Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes
vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) schuldet das
Gemeinwesen für die von ihm erlassenen Eigentumsbeschränkungen, die einer
Enteignung gleichkommen, volle Entschädigung.
6.1
Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine auf Planungen zurückzuführende
Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung gleich, wenn dem Eigentümer der
bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder
besonders schwer eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem
Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so
kann er ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder
einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit
als unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre,
wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde (sog. Sonderopfer). In beiden
Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache nur zu
berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich
mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer
Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel eine in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht gegebene Möglichkeit der Überbauung zu verstehen (BGE 149
II 368 E. 3.2; 131 II 728 E. 2; 125 II 431 E. 3a, je mit
Hinweisen; Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990,
S. 164 ff. [zit. Riva, Hauptfragen]; derselbe in: Praxiskommentar
RPG, Art. 5 N. 162 ff. und 176 ff.; Peter Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. A., Bern 2022, S. 663 ff.
und 676 ff.).
6.2
Bei
Denkmalschutzmassnahmen, die lediglich die Verminderung der baulichen Nutzung
und nicht deren vollständige Aufhebung zur Folge haben, nimmt das Bundesgericht
einen entschädigungspflichtigen Entzug von wesentlichen Eigentumsbefugnissen
nur dort an, wo die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle
und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft verunmöglicht (BGE 117 Ib
262 E. 2a; 112 Ib 263 E. 4; 111 Ib 257 E. 4a; BGr, 8. April
2015, 1C_725/2013, E. 3.5; RB 1993 Nr. 64; RB 1991
Nr. 80; ZBl 98/1997, S. 179 ff., auch zum Folgenden; Josua
Raster/Daniel Kunz in: Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs-
und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024 [Zürcher Planungs- und Baurecht], S. 390).
Als wirtschaftlich sinnvoll werden dabei allgemein solche Nutzungen erachtet,
die sich am bisherigen Zustand orientieren; auf eine Rendite, wie sie bei
bestmöglicher Verwertung des Eigentums unter dem alten Rechtszustand möglich
gewesen wäre, kommt es nicht an (Riva, Hauptfragen, S. 284; Thomas
Pfisterer, Entwicklung und Perspektiven der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
zur materiellen Enteignung, ZBl 89/1988, S. 469 ff., insbesondere
S. 479 f.).
Sodann hat es das Bundesgericht in konstanter Praxis
abgelehnt, eine materielle Enteignung ab einer bestimmten prozentualen
Verminderung des Verkehrswerts zu bejahen. Es lässt sich sogar feststellen,
dass das Gericht in aller Regel in seinen Urteilserwägungen auf die Frage der
eingetretenen Werteinbusse überhaupt nicht eingeht (Riva, Hauptfragen, S. 274 f.
mit Hinweisen, auch zum Folgenden). In einigen Fällen hat es sich immerhin mit
der Reduktion der tatsächlichen Nutzungsmöglichkeiten auseinandergesetzt. So
hat es in einem Urteil vom 14. Dezember 1983 (ZBl 85/1984, S. 366
E. 2b) als generelle Regel festgehalten, ein Teilbauverbot für nicht mehr
als einen Drittel eines Grundstücks stelle keine materielle Enteignung dar, und
am 21. November 1984 (ZBl 86/1985, S. 211 ff.) hat es in einem
Fall, in dem die Ausnützung von 0,25 auf 0,07 (also um fast drei Viertel)
herabgesetzt wurde, eine materielle Enteignung ebenfalls verneint. Das
Verwaltungsgericht hat seinerseits in Anlehnung an die bundesgerichtliche
Rechtsprechung einen Baulandverlust von 40 % im Sinn einer Richtlinie als
hinreichend intensiv gewürdigt, um den Tatbestand der materiellen Enteignung
erfüllen zu können (RB 1997 Nr. 118, auch zum Folgenden). Es hat
indes betont, dass dabei den Besonderheiten des Einzelfalls in der Weise
Rechnung zu tragen ist, als der Eingriff in das Eigentumsrecht innerhalb einer
Bandbreite des Baulandverlusts von 35 % bis 45 % aufgrund der
konkreten Verhältnisse so oder anders zu qualifizieren ist. Eine Umzonung von
weniger als 35 % der massgebenden Fläche kann demnach nur unter
aussergewöhnlichen Umständen einen enteignungsähnlichen Eingriff bewirken;
umgekehrt braucht der Grundeigentümer den Entzug von mehr als 45 % der
massgebenden Fläche nur in wohlbegründeten Sonderfällen entschädigungslos
hinzunehmen. Der Mittelwert von 40 % ist mithin nicht als Regel, sondern
als Richtlinie aufzufassen. Die "Pufferzone" (von 35 % bis
45 %) dient der sachgerechten Erfassung des Einzelfalls (vgl. VGr,
14. März 2024, VR.2022.00002, E. 4.2).
6.3
Massgeblicher
Zeitpunkt für die Beurteilung der Entschädigungspflicht (Vorliegen einer
materiellen Enteignung) und die Bemessung der Entschädigung (vgl. zum Ganzen
auch BGr, 8. April 2015, 1C_725/2013, E. 3.5 Abs. 2) ist
unbestrittenermassen der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Unterschutzstellung
vom 4. April 2018, mithin Anfang Mai 2018.
7.
7.1
Die
Schätzungskommission erwog unter Hinweis auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung, dass Denkmalschutzmassnahmen so lange keine materielle
Enteignung bewirkten, als dem Eigentümer eine bestimmungsgemässe,
wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung seiner Liegenschaft erhalten bleibe.
Wie bei partiellen Bauverboten sei die Intensität von Eigentumsbeschränkungen
bezüglich des gesamten Grundstücks zu prüfen. Als wirtschaftlich sinnvoll
würden allgemein solche Nutzungen erachtet, die sich am bisherigen Zustand
orientierten. Welche Rendite eine Nutzung abzuwerfen habe, um als sinnvoll zu
gelten, stehe nicht fest. Als gesichert dürfe immerhin gelten, dass der zu
erzielende Ertrag ausreichen müsse, um den Unterhalt und die notwendigen
Investitionen für Erneuerungen zu finanzieren. In der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung habe sich bis heute kein prozentualer Richtwert durchgesetzt.
Beim Verkauf des Grundstücks am 10. Mai 2019 an die Stiftung G habe
die Rekurrentin einen Erlös von Fr. 16'516'000.- erzielt, der den
Marktwert nach der Unterschutzstellung abbilde. Während die stadtzürcherische
Schätzungskommission den Marktwert ohne Schutzverfügung am 7. Juni 2019
auf Fr. 20'400'000.- beziffert habe, liege die Bewertung durch den
Immobilienberater H vom 26. September 2019 bei Fr. 25'800'000.-.
Die letztgenannte Schätzung für diesen äusserst attraktiven Standort im Zentrum
von Oerlikon erweise sich als realistischer. Somit führe die
Unterschutzstellung zu einem Minderwert von 36 %. Entgegen der Auffassung
der Rekurrentin sei die Liegenschaft vor der Unterschutzstellung rentabel
gewesen. Die Bewertung durch den Immobilienberater H weise per Stichtag
für die vollvermietete Liegenschaft einen jährlichen Soll-Mietertrag von Fr. 673'000.-
aus, was bei einer Nutzfläche von rund 2'500 m
2
einem Ertrag
von rund Fr. 268.-/m
2
entspreche. Während die Büro- und
Verkaufsräume hohe Mietzinsen erzeugt hätten, lägen jene der sieben –
vermutlich sanierungsbedürftigen – Wohnungen im tiefen Segment. Gemessen am
Verkaufspreis von Fr. 16'516'000.- belaufe sich die Bruttorendite auf rund
4 %, auf der Grundlage der Bilanzierung mit Fr. 18'120'000.- durch
die Stiftung G auf 3,7 %, was als klar rentable Anlage mit
branchenüblichem Ertrag zu würdigen sei. Im Fall einer ungenügenden Rendite
hätte die Rekurrentin wohl schon früher einen Verkauf oder eine Umnutzung
angestrebt. Auch der Umstand, dass mit der Stiftung G eine weitere
professionelle Investorin die Liegenschaft – im Wissen um die Schutzmassnahmen
– gekauft habe, spreche für eine rentable Anlage. Unter diesen Umständen müsse
das Szenario eines Abbruchs und nachfolgenden Neubaus mit Wohnungen nicht
geprüft werden. Weil die Grundeigentümerin mit Denkmalschutzmassnahmen für den
Gebäudekomplex habe rechnen müssen, fehle es auch an der Voraussehbarkeit für
eine künftige bessere Nutzung. Schliesslich sei der Rekurrentin deswegen kein
Sonderopfer zugemutet worden, weil die Schutzverfügung alle Gebäude der
Hofrandbebauung betroffen habe. Auch die Liegenschaften an der Schulstrasse 36,
38 und 40 sowie an der Querstrasse 16 seien im Innen- und Aussenbereich
umfassend geschützt worden.
7.2
Zur
Begründung ihres Rechtsmittels übt die Rekurrentin in grundsätzlicher Hinsicht
Kritik an der bundesgerichtlichen Praxis zur materiellen Enteignung,
insbesondere auch im Zusammenhang mit Massnahmen des Denkmalschutzes.
Methodisch sachgerecht für die Beurteilung des Minderwerts sei es, der
Unabhängigkeit der drei Gebäude Rechnung zu tragen, statt auf das Grundstück
als Ganzes abzustellen. Mit dem Vertrag vom 10. Mai 2019 habe die
Rekurrentin die Liegenschaft Nansenstrasse 21 als Teil eines Pakets von
zwölf Objekten verkauft, weshalb keine Handänderung "im gewöhnlichen
Geschäftsverkehr" vorliege. Nach dem Untersuchungsgrundsatz hätte die
Schätzungskommission den Einzelverkehrswert ermitteln müssen. Von 194 angefragten
potenziellen Investoren hätten nur drei ein Angebot unterbreitet, was den
"offensichtlichen Makel der Liegenschaft" aufzeige. Die Schätzung
durch den Immobilienberater H von 2019 weise für das Szenario Neubau einen
Verkehrswert von Fr. 25'800'000.- aus; somit belaufe sich der sich im
Kaufpreis von Fr. 16'516'000.- ausgewiesene Minderwert wegen der
Schutzverfügung auf rund Fr. 9'300'000.- bzw. 36 %. Wie der
Immobilienberater H in der Verifikation vom 3. November 2023
eingeräumt habe, sei die erste Schätzung aufgrund falscher Annahmen zu
korrigieren. Danach liege die Einbusse wesentlich höher. Sodann habe die
Schätzungskommission zu Unrecht auf eine Bewertung der Liegenschaft im
Jahresbericht der Stiftung G von 2019 abgestellt, ohne die im
Jahresbericht von 2023 vorgenommene Wertminderung zu berücksichtigen. Nach
Auflösung des Vertrags durch die J AG für die Markthalle per Ende Oktober
2018 sei diese praktisch unvermietbar gewesen. Unter Berücksichtigung des
Aufwands habe sich am Stichtag bei Vollvermietung für die Gesamtliegenschaft
ein jährlicher Verlust von Fr. 10'000.- und für die Markthalle allein ein
solcher von Fr. 87'000.- ergeben. Auch der Stiftung G sei es im
Folgenden nicht gelungen, die Markthalle wirtschaftlich sinnvoll zu nutzen. Je
nach Berechnung führe die Schutzverfügung zu einem Ausnützungsverlust zwischen
42,5 % und 59,5 %. Während alle übrigen Liegenschaften der von der
Schutzverfügung erfassten Hofrandbebauung die Regelbauordnung weitgehend
ausschöpften, werde die Liegenschaft Nansenstrasse 21 insbesondere im
Bereich der Markthalle weit unter dem zonenrechtlich Möglichen
"eingefroren". Daher liege ein Sonderopfer vor. Weshalb die
Schätzungskommission als Fachgericht trotz Zugänglichkeit aller Informationen
für eine korrekte Liegenschaftenrechnung die Bewertung nicht selbst
vorgenommen, sondern sich damit begnügt habe, auf die Berechnung des
Immobilienberaters H abzustellen, welche diese später berichtigt habe,
bleibe unerfindlich. Der von ihr als realistisch erachtete Wertverlust von 36 %
für die Liegenschaft insgesamt bzw. von 61 % für die Markthalle allein
stelle ein klares Indiz für einen schweren Eingriff dar. Zwar treffe der
Hinweis auf die sehr gute Lage für Büronutzungen und Verkauf zu, doch habe der
Strukturwandel im Retailsegment nach 2010 die Nachfrage nach Verkaufsflächen in
Obergeschossen schwinden lassen. Auch für ein Restaurant in Obergeschossen und
in der gegebenen Dimension bestehe in Oerlikon keine Nachfrage. Die
Liegenschaft sei zwar am 4. April 2018 vollvermietet gewesen und habe
einen Mietertrag von Fr. 671'000.-/Jahr abgeworfen; indessen sei damit nur
eine ungenügende Rendite erzielt worden. Weder der über ein Jahr nach dem
Stichtag erzielte "theoretische Kaufpreis" noch ein späterer
Quartalsbericht der Stiftung G zum Bilanzwert erlaubten einen Rückschluss
auf eine bestimmungsgemässe und wirtschaftlich sinnvolle Nutzung. Im Weiteren
sei die Annahme abwegig, die Rekurrentin hätte jedenfalls nach der
Inventarisierung wissen müssen, dass die drohenden Schutzmassnahmen eine
bessere Nutzung in naher Zukunft ausgeschlossen hätten. Schliesslich zielten
die Ausführungen der Schätzungskommission zum Sonderopfer am Standpunkt der
Rekurrentin vorbei, dass die Markthalle im Vergleich mit der übrigen
Hofrandbebauung übermässig betroffen sei.
7.3
Die
Rekursgegnerin erwidert, dass auch nach dem Erlass der Schutzverfügung für das
Gesamtgrundstück Kat.-Nr. OE4866 eine bestimmungsgemässe und
wirtschaftlich gute Nutzung möglich bleibe. Die Ausführungen der Rekurrentin
zur angeblichen Unvermietbarkeit überzeugten ebenso wenig wie die vom Immobilienberater H
nachträglich vorgenommene "Verifikation" ihrer Schätzung. Der 2019
erzielte Kaufpreis entspreche durchaus dem Marktpreis und stelle einen Beleg
für die fortdauernde rentable Nutzung dar. Dieser Schluss werde durch die
Bilanzbewertungen der Stiftung G erhärtet. Weil am Stichtag mit einer
Gastro- und Verkaufsnutzung eine rentable Bewirtschaftung möglich gewesen sei,
spiele es enteignungsrechtlich keine Rolle, inwieweit mit einer Wohn- und
Büronutzung ein höherer Ertrag hätte erzielt werden können. Unter diesen
Umständen liege nach der Praxis des Bundesgerichts keine materielle Enteignung
vor, und zwar unabhängig vom damit verbundenen Ausnützungs- und Wertverlust.
Selbst wenn letzterer massgebend wäre, bliebe das Ergebnis dasselbe. Entgegen
der Auffassung der Schätzungskommission, die auf eine nicht überzeugende
Schätzung des Immobilienberaters H abstelle, belaufe sich der aufgrund der
Unterschutzstellung eingetretene Wertverlust nur auf 11 % und nicht auf 36 %.
Der Ausnützungsverlust sei vorliegend nicht massgebend, denn das Bundesgericht
mute dem Grundeigentümer einen solchen bis zu 75 % zu, solange eine
rentable Nutzung weiterhin möglich bleibe. Im Übrigen komme es auf den
Ausnützungsverlust an, den das bestehende Grundstück erleide, und nicht auf die
mit einem Neubau erzielbare Ausnützung. Selbst wenn auf letztere abgestellt
würde, dürften nur die ökonomisch und baurechtlich realistischen Optionen
berücksichtigt werden. Der Tatbestand eines Sonderopfers sei schon deswegen
nicht erfüllt, weil alle Gebäude der betreffenden Hofrandbebauung unter Schutz
gestellt worden seien. Ferner sei der Rekurrentin keine in naher Zukunft sehr
wahrscheinlich realisierbare Nutzung entzogen worden und fehle es an einer
schweren Eigentumsbeschränkung.
8.
8.1
Den in E. 6
skizzierten Leitlinien der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das
Verwaltungsgericht in ständiger Praxis gefolgt (zuletzt in VGr, 14. März
2024, VR.2022.00002, E. 4.1 und 4.2). Es ist nicht Sache dieses Gerichts,
die höchstrichterliche Rechtsprechung zu ignorieren oder von dieser
abzuweichen. Soweit die Rekurrentin beanstandet, dass das Gemeinwesen für
deutlich geringere Aufwertungen durch Aufzonungen eine Mehrwertabgabe erhebe,
ist dem entgegenzuhalten, dass im Kanton Zürich das Mehrwertausgleichsgesetz
vom 28. Oktober 2018 (MAG; LS 700.9) erst am 1. Januar 2021 und
damit nach dem vorliegend massgebenden Stichtag im Mai 2018 in Kraft getreten
ist. Hinzu kommt, dass durch Planungsmassnahmen verursachte Wertveränderungen
von Grundstücken Steuerfolgen – insbesondere bei der Grundstückgewinnsteuer –
nach sich ziehen, die Planungsgewinne wie auch Planungsverluste abschwächen. Im
Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass derartige Einbussen bei juristischen Personen
zu Abschreibungen führen, die den steuerbaren Gewinn mindern; allfällige
Verluste in einer Steuerperiode können mit Gewinnen aus nachfolgenden Perioden
verrechnet werden.
8.2
Nach dem
Gesagten ist vorab zu prüfen, ob die Schutzverfügung vom 4. April 2018
gemäss dem in E. 4 aufgeführten Umfang eine bestimmungsgemässe,
wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft
Nansenstrasse 21, Zürich, ausschliesst.
8.2.1
Wie die Schätzungskommission zutreffend erkannt hat, bildet das Grundstück
Kat.-Nr. OE4866 insgesamt als sachenrechtliche Einheit die Bezugsgrösse
für die Beurteilung der Frage, ob eine Eigentumsbeschränkung eine materielle
Enteignung darstelle oder nicht. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin ist
daher nicht eine separate Betrachtung der drei Teile Wohnhaus, Pavillon und
Markthalle vorzunehmen. Dies ist auch deswegen sachgerecht, weil die Überbauung
wirtschaftlich ebenfalls eine Einheit bildet. Anzumerken ist, dass das
Verwaltungsgericht bei der Beurteilung einer formellen Teilenteignung auch zwei
benachbarte Grundstücke desselben Eigentümers bezüglich der Bewertung als
Gesamtheit betrachtet hat (VGr, 10. November 2022, VR.2021.00002, E. 4.4.1).
Im gleichen Entscheid hat das Verwaltungsgericht seine
ständige Rechtsprechung bekräftigt, dass die Bewertung eines Grundstücks eine
Einheit darstellt. Das Gericht hat daher nur zu prüfen, ob die Bewertung als
Ganzes vertretbar ist; hingegen braucht es sich – unter Vorbehalt grober
Irrtümer – mit Einwänden gegen einzelne Faktoren einer Schätzung grundsätzlich
nicht zu befassen (E. 4.4.2 mit Hinweisen auf Rechtsprechung und Lehre).
8.2.2
Ob eine bestimmungsgemässe Nutzung nach einer Denkmalschutzmassnahme
weiterhin möglich bleibt, hängt davon ab, ob diese aufgrund von Lage,
Beschaffenheit und bisheriger Verwendung weiterhin als geeignet erscheint. Zu
prüfen sind Art und Mass der möglichen Verwendungen für das Grundstück und die
vorhandenen Gebäulichkeiten sowie der Umstand, wie weit die Nutzung trotz des
Eingriffs geändert und verbessert werden kann (BGE 111 Ib 457 E. 4a;
Riva, Praxiskommentar RPG, Art. 5 N. 210).
Vorliegend kann das in der Quartiererhaltungszone I
(QI5b) gelegene Grundstück Kat.-Nr. OE4866 weiterhin zonenkonform und
damit bestimmungsgemäss genutzt werden. Dies gilt insbesondere für die
Verwendung der Markthalle als Räumlichkeit für den Verkauf oder einen
Restaurantbetrieb.
8.2.3
Im Weiteren gilt es zu prüfen, ob diese Nutzung als wirtschaftlich gut
qualifiziert werden kann oder nicht.
8.2.3.1
Mit dieser Frage hat sich zunächst die städtische Schätzungskommission
befasst. In ihrem Bewertungsgutachten vom 19. Juni 2019 ist sie zum
Schluss gekommen, dass sich der Marktwert des Grundstücks ohne
Unterschutzstellung auf Fr. 20'400'000.- und mit einer solchen auf Fr. 15'400'000.-
belaufe, sodass die Werteinbusse rund 25 % ausmache. Auch wenn der
Schätzung zugutezuhalten ist, dass sie auf einer gründlichen Ermittlung des
Sachverhalts beruht und eine sorgfältige Begründung enthält, ist ihr Beweiswert
insofern zu relativieren, als sie von einem Gremium der Rekursgegnerin als
Partei dieses Verfahrens verfasst worden ist (vgl. Plüss, § 7 N. 148).
Dasselbe gilt grundsätzlich auch für den im Auftrag der
Rekurrentin vom Immobilienberater H erstellten
"Bewertungsbericht" vom 26. September 2019, der den Marktwert
der Liegenschaft ohne Unterschutzstellung auf Fr. 25'800'000.- schätzt.
Grundsätzlich kommt solchen von einer Partei veranlassten Privatgutachten wegen
der fehlenden Neutralität nicht derselbe Rang zu wie beispielsweise einem
amtlichen Gutachten. Immerhin hat das Verwaltungsgericht festgehalten, dass selbst
einem Privatgutachten nicht mit dem blossen Hinweis, dass es von einer Partei
stammt, jeglicher Beweiswert abgesprochen werden kann (VGr, 14. März 2024,
VR.2022.00002, E. 6.3.4; 13. Juli 2023, VB.2020.00705–00708, E. 9.4.2;
BGE 137 II 266 E. 3.2 und 3.4). Weil auch dieser Bericht von einer
ausgewiesenen Expertin nach den Regeln der Immobilienbewertung verfasst worden
ist, durfte die ebenfalls sachkundige Schätzungskommission darauf abstellen.
Entgegen der Auffassung der Rekurrentin war die Vorinstanz nicht gehalten, eine
neue Bewertung vorzunehmen, nachdem sie aufgrund eigener Prüfung die Schätzung des
Immobilienberaters H für richtig befunden hat.
Demgegenüber überzeugt die vom Immobilienberater H
auf Veranlassung der Rekurrentin am 3. November 2023 verfasste
"Verifikation der Bewertung vom 1.7.2018 anhand heute vorliegender
Informationen" nicht. Es liegt nahe, dass die Rekurrentin mit dieser neuen
Schätzung nach dem doppelten Schriftenwechsel und dem Augenschein vor der
Schätzungskommission versucht hat, das Ergebnis zu ihren Gunsten zu
beeinflussen. Der von einem anderen Sachbearbeiter als bei den
Bewertungsberichten vom 1. Juli 2018 und 26. September 2019 verfasste
Nachtrag stützt sich in wesentlichem Umfang auf Entwicklungen im
Immobilienmarkt, die nach dem hier massgebenden Stichtag im Mai 2018
eingetreten und damit unbeachtlich sind. Argumente, welche die frühere
Schätzung zu erschüttern vermöchten, werden hingegen nicht substanziiert vorgebracht.
8.2.3.2
Dass es sich bei der Stiftung G, die der beruflichen Vorsorge dient
und die kollektive Anlage und Verwaltung der ihr anvertrauten Vorsorgegelder in
"zukunftsweisende und gewinnbringende Immobilien und
Entwicklungsprojekte" investiert, um eine professionell und erfolgreich wirtschaftende
Institution handelt, bestreitet die Rekurrentin zu Recht nicht. Es erscheint
durchaus plausibel, dass nicht nur die Rekurrentin als Verkäuferin, sondern
auch die Stiftung G als Investorin an einer "Paketlösung"
interessiert war, die den Verkauf von mehreren Grundstücken umfasste. Weshalb
die Stiftung G deswegen für die Liegenschaft Nansenstrasse 21 zu
einem überhöhten Erwerbspreis hätte Hand bieten sollen, ist jedoch
unerfindlich. Selbst wenn sie an sog. "Filetstücken" aus dem von der
Rekurrentin angebotenen Paket besonders interessiert gewesen sein sollte, hätte
es keinen Sinn gemacht, für die einzelnen Grundstücke vom Verkehrswert
abweichende Preise zu vereinbaren. Vielmehr wäre ein solches Vorgehen mit
rechtlichen Risiken verbunden gewesen und hätte auch steuerlich keinen Vorteil
versprochen. Somit ist mit der Schätzungskommission I davon auszugehen,
dass der von der Stiftung G am 10. Mai 2019 – also rund ein Jahr nach
dem Stichtag – bezahlte Preis von Fr. 16'516'000.- angemessen war und dem
Verkehrswert der Liegenschaft nach erfolgter Unterschutzstellung entsprach.
8.2.3.3
Im Bericht der Stiftung G für das 2. Quartal 2019 wird für die
Liegenschaft Nansenstrasse 21 ein Verkehrswert von Fr. 18'120'000.-
aufgeführt. Zwar kommt dieser Zahl nur beschränkte Bedeutung zu, weil sie nicht
näher begründet wird. Immerhin ist davon auszugehen, dass sich dieser Wert auf
interne Geschäftsunterlagen stützt und insoweit als ausgewiesen gelten darf.
Anzumerken ist, dass namentlich institutionelle Anleger solche grösseren
Objekte regelmässig mit Hilfe der Barwertmethode oder DCF-Methode schätzen.
Danach entspricht der Wert eines Vermögensbestandteils der Gesamtheit der
Nutzungsleistungen, die der Bestandteil vom Bewertungszeitpunkt an ohne weitere
Gegenleistungen spenden kann (Felix Richner et al. [Hrsg.], Kommentar zum
Zürcher Steuergesetz, 4. A., Zürich 2021, § 220 N. 146).
Demgegenüber ist nicht ersichtlich, dass eine andere Schätzungsmethode (vgl.
dazu Richner et al., § 120 N. 137 ff.) zielführend sein könnte.
Insbesondere gilt dies für die im Enteignungsrecht vorherrschende
Vergleichsmethode; denn diese eignet sich am ehesten für die Bewertung von
unbebautem Land in einer Bauzone, nicht aber für überbaute Grundstücke und noch
weniger für Denkmalschutzobjekte.
8.2.3.4
Die Schwierigkeit der Bewertung im vorliegenden Fall hängt namentlich damit
zusammen, dass sich mehrere Schätzungsfaktoren – immer bezogen auf den Stichtag
– einer zuverlässigen Bestimmung entziehen. So sind verschiedene ökonomische
Faktoren in stetem Wandel begriffen, wie z.
B. das Angebot und die Nachfrage nach
Büroräumen, Lagerfläche, Wohnräumen und verschiedene Nutzungen durch die
öffentliche Hand. Der Rekurrentin ist zwar beizupflichten, dass gewisse
Angebote im Verkaufsbereich aufgrund von geändertem Kundenverhalten – wie etwa
dem stark wachsendem Anteil von online getätigten Geschäften – in den letzten
Jahren an Attraktivität eingebüsst haben. Dem ist allerdings entgegenzuhalten,
dass der wirtschaftliche Erfolg eben zu einem wesentlichen Teil davon abhängt,
wie ein Unternehmen diese Veränderungen erkennt und daraufhin sinnvoll
reagiert. So gesehen vermag der pauschale Einwand der Rekurrentin, dass gewisse
Räume nach dem Stichtag kaum mehr hätten vermietet werden können, nicht zu
überzeugen. Hinsichtlich der Gastronomie im Besonderen mag es zutreffen, dass
Räumlichkeiten in Obergeschossen als weniger attraktiv erscheinen als solche in
Erdgeschossen und allzu grosse Betriebe weniger gefragt sind als kleinere;
indessen widerspricht die allgemeine Erfahrung der nicht näher begründeten
Behauptung der Rekurrentin, dass an einer ausgesprochen attraktiven und bestens
erschlossenen Lage wie dem Zentrum von Oerlikon Gaststätten nicht rentabel
geführt werden könnten. Das Gesagte dürfte auch für die Markthalle gelten: Es
gibt zahlreiche Beispiele, in denen es einem Unternehmer gelingt, solche
Gebäude, deren Einzigartigkeit wesentlich zu ihrer Attraktivität beiträgt,
kommerziell sinnvoll zu nutzen.
8.2.3.5
Es war weder Sache der Schätzungskommission noch ist es Aufgabe des
Verwaltungsgerichts, die mit grosser Wahrscheinlichkeit mögliche wirtschaftlich
sinnvolle und gute Nutzung der Liegenschaft Nansenstrasse 21 näher zu
erforschen und zu begründen. Dies ist vielmehr Aufgabe der Rekurrentin als
Grundeigentümerin (vgl. hierzu VGr, 13. Juli 2017, VR.2016.00001, E. 6.3;
im zweiten Rechtsgang bestätigt durch VGr, 24. Oktober 2024,
VR.2023.00002, E. 5.3). Mithin muss es damit sein Bewenden haben, dass die
Stiftung G durch die Bezahlung des Kaufpreises und die zeitnahe Bewertung
der Liegenschaft im Geschäftsbericht für das 2. Quartal 2019 weiterhin
intakte Ertragsaussichten angenommen hat.
8.2.4
Als (Zwischen-)Ergebnis ist somit festzuhalten, dass auch nach der
Unterschutzstellung der Liegenschaft Nansenstrasse 21, Zürich, eine
bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung möglich bleibt.
Insoweit liegt daher keine materielle Enteignung vor.
8.3
Im
Hinblick auf eine mögliche Fortsetzung des Rechtsstreits erscheint es
angezeigt, den Enteignungstatbestand auch unter dem Blickwinkel der
Eingriffsintensität zu prüfen. Im neuesten Entscheid VR.2022.00002 vom 14. März
2024, der die Unterschutzstellung eines Villengrundstücks zum Gegenstand hatte,
kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass bei Fortdauer einer wirtschaftlich
sinnvollen Nutzung eine Werteinbusse von 44,6 % das für eine materielle
Enteignung erforderliche Ausmass (noch) nicht erreiche (E. 6.8).
8.3.1
Im genannten Entscheid stellte das Verwaltungsgericht klar, dass nicht der
mit einer Eigentumsbeschränkung verbundene Ausnützungs-, sondern der
Wertverlust das massgebende Kriterium bildet. Denn die in der Rechtsprechung
des Verwaltungsgerichts thematisierte Reduktion der Ausnützung ist auf Aus- und
Abzonungen zugeschnitten, und zwar bei unüberbauten Grundstücken (VGr, 8. Dezember
2011, VR.2011.0004, E. 3.7 und 7.3; RB 1997 Nr. 118). In solchen
Fällen lässt sich die mit einer Planungsmassnahme verbundene Minderausnützung
mit einiger Genauigkeit ermitteln. Demgegenüber beschlagen Einschränkungen
aufgrund des Denkmalschutzes regelmässig überbaute Liegenschaften, häufig in
Ortskernen. Dort erscheint es schon aus gestalterischen und allenfalls weiteren
rechtlichen Gründen regelmässig ausgeschlossen und zudem häufig auch nicht
wirtschaftlich sinnvoll, die maximal zulässige Ausnützung auszuschöpfen.
8.3.2
Wie vorne in E. 8.2.3.2 festgehalten, beläuft sich der Wert des
Grundstücks Kat.-Nr. OE4866 nach der Unterschutzstellung (insgesamt) auf
Fr. 16'516'000.-, wie die Schätzungskommission zutreffend erwogen hat.
Wenn die Vorinstanz bezüglich des Werts ohne Unterschutzstellung in
vertretbarer Weise auf die Schätzung über Fr. 25'800'000.- des
Immobilienberaters H vom 26. September 2019 abgestellt hat (vorne E. 8.2.3.1),
ergibt sich eine Werteinbusse von rund 36 %. Diese liegt nach dem in E. 8.3
zitierten Präjudiz deutlich unter der Schwelle für eine materielle Enteignung.
8.4
Zu prüfen
bleibt nach dem in E. 6.1 Gesagten, ob der Rekurrentin mit der
Schutzverfügung vom 4. April 2018 ein entschädigungspflichtiges
Sonderopfer zugemutet wird.
8.4.1
Der Tatbestand des Sonderopfers setzt neben einer Beschränkung von gewisser
Schwere voraus, dass höchstens wenige Grundeigentümer von einer solchen
betroffen werden. Zudem muss am Stichtag die hohe Wahrscheinlichkeit bestanden
haben, dass sich eine bessere Nutzung in naher Zukunft ohne den betreffenden
Eingriff hätte verwirklichen lassen (BGE 131 II 728 E. 2).
8.4.2
Die Schätzungskommission hat ein Sonderopfer mit der Begründung verneint,
dass die streitbetroffene Schutzverfügung sämtliche Gebäude der Hofrandbebauung
wie auch die Liegenschaften Schulstrasse 36, 38 und 40 sowie Querstrasse 16
erfasse.
Die Rekurrentin wendet dagegen ein, dass die Markthalle
als einziges Gebäude der Hofrandüberbauung übermässig betroffen werde und daher
mit Bezug auf diese ein Sonderopfer vorliege.
8.4.3
Es kann nach den in E. 8.3 angestellten Erwägungen zur
Eingriffsintensität offenbleiben, ob mit der Schutzverfügung eine
Beeinträchtigung "von gewisser Schwere" vorliegt oder nicht. Ebenso
wenig braucht sich das Verwaltungsgericht damit auseinanderzusetzen, ob der Umstand,
dass das Grundstück Kat.-Nr. OE4866 seit 1998 inventarisiert war, die
Realisierung einer besseren Nutzung in naher Zukunft verhindert hätte oder
nicht. Entscheidend fällt ins Gewicht, dass die Schutzverfügung vom 4. April
2018 nicht nur die Parzelle der Rekurrentin, sondern auch die im
Schätzungsentscheid genannten Liegenschaften erfasst. Wie in E. 8.2.1
ausgeführt, bildet das Gesamtgrundstück die Bezugsgrösse für die Beurteilung
einer materiellen Enteignung und nicht einzelne Teile desselben. Mithin spielt
es entgegen der Auffassung der Rekurrentin keine Rolle, dass die Nutzung der
Markthalle stärker eingeschränkt wird als jene von Wohnhaus und Pavillon.
Diese Erwägungen führen zur
Abweisung des Rekurses.
9.
Bei diesem Prozessausgang
sind die Gerichtskosten der Rekurrentin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
VRG) und muss ihr eine Parteientschädigung versagt bleiben (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Der
Rekurs wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.  50'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      270.--
Zustellkosten,
Fr.  50'270.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Rekurrentin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)  die Parteien;
b)  die Schätzungskommission I.