zh_verwaltungsgericht · PB.2002.00009 · 2001-08-15 · de

Kündigung | Die 1946 geborene Beschwerdeführerin arbeitete bis zur Kündigung per 15. August 2001 während fast 30 Jahren als Kindergärtnerin bei der Beschwerdegegnerin. Sie verlangt die Ausrichtung einer Abgangsentschädigung von 12 Monatslöhnen sowie eines anteilsmässigen Dienstaltersgeschenks. Voraussetzungen der Abgangsentschädigung gemäss § 26 PG (E. 2a). Voraussetzungen der anteilsmässigen Ausrichtung eines Dienstaltersgeschenks (E. 2b). In beiden Fällen ist das Fehlen des Verschuldens massgeblich (E. 2c). Überprüfung des Verschuldens der Beschwerdeführerin (E. 3). Die ungenügende Leistungsbeurteilung kann nicht vornehmlich auf den personellen Wechsel in der vorgesetzten Behörde zurückgeführt werden (E. 3a). Nichteinhaltung von Auflagen der vorgesetzten Behörde durch die Beschwerdeführerin (E. 3b). Insgesamt ist das Verschulden der Beschwerdeführerin zu bejahen (E. 3g). Kosten und Entschädigung (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.12.0 PB.2002.00009
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.12.0 PB.2002.00009
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.12.0 PB.2002.00009

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2002.00009
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Geschäftsnummer:
PB.2002.00009
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.06.2002
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Die 1946 geborene Beschwerdeführerin arbeitete bis zur Kündigung per 15. August 2001 während fast 30 Jahren als Kindergärtnerin bei der Beschwerdegegnerin. Sie verlangt die Ausrichtung einer Abgangsentschädigung von 12 Monatslöhnen sowie eines anteilsmässigen Dienstaltersgeschenks.
Voraussetzungen der Abgangsentschädigung gemäss § 26 PG (E. 2a).
Voraussetzungen der anteilsmässigen Ausrichtung eines Dienstaltersgeschenks (E. 2b).
In beiden Fällen ist das Fehlen des Verschuldens massgeblich (E. 2c).
Überprüfung des Verschuldens der Beschwerdeführerin (E. 3).
Die ungenügende Leistungsbeurteilung kann nicht vornehmlich auf den personellen Wechsel in der vorgesetzten Behörde zurückgeführt werden (E. 3a).
Nichteinhaltung von Auflagen der vorgesetzten Behörde durch die Beschwerdeführerin (E. 3b).
Insgesamt ist das Verschulden der Beschwerdeführerin zu bejahen (E. 3g).
Kosten und Entschädigung (E. 4).
Stichworte:
ABGANGSENTSCHÄDIGUNG
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
DIENSTALTERSGESCHENK
LEISTUNGSBEURTEILUNG
VERSCHULDEN
Rechtsnormen:
§ 26 PG
§ 7 lit. I PV
§ 28 PV
§ 45 VVPG
§ 47 VVPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A, geboren 20. Dezember 1946, war seit 1.
Oktober 1970 als Kindergärtnerin der Primarschulgemeinde X tätig. Mit
"Anstellungsvertrag" vom 12. Juli 1991 wurde ihr Pensum ab 19. August
1991 auf 60 % (vier ganze Unterrichtstage Unterricht) reduziert und die Stelle
mit einer Partnerin (D) geteilt. Gemäss Anstellungsvertrag konnte das auf unbestimm­te
Zeit vereinbarte Arbeitsverhältnis mit einer Kindergärtnerin beidseitig unter
Einhaltung einer viermonatigen Kündigungsfrist auf Ende des Schuljahres
aufgelöst werden.
Am 31. Juli 1998 stellte der abtretende
Schulpflegepräsident A ein Zwischenzeugnis aus, das ihre Arbeit als sehr
verdienstvoll würdigte. Die neu angetretene Schulpflegebehörde ordnete am 31.
August 2000 die Mitarbeiterbeurteilung gegenüber A und einer Primarlehrerin an;
A nahm die Beurteilung am 4. Oktober 2000 zur Kenntnis. Darin wurden ihre
Leistungen einheitlich als nur teilweise genügend qualifiziert. Gleichentags
stellte die Primarschulpflege X zur Verdeutlichung des von ihr gewünschten
stärker geleiteten und strukturierten Kindergartens einen Forderungskatalog
auf, der von beiden Kindergärtnerinnen innert drei Monaten umzusetzen war. A
war mit der Mitarbeiterbeurteilung nicht einverstanden; ihre Kritik, auch an
der Durchführung der Mitarbeiterbeurteilung, wies die Primarschulpflege X
jedoch zurück. Am 18. Dezember 2000 fand eine Aussprache zwischen den
Kindergartenverantwortlichen und A statt, an der wiederum Verbesserungen im
Kindergarten gefordert wurden, was die Situation etwas entschärfte. An der
Sitzung der Kindergartenkommission vom 17. Januar 2001 wurde die Umsetzung der
geforderten Verbesserungen für den Kindergarten besprochen und deren Kontrolle
in Aussicht gestellt. In der von der Primarschulpflege X am 6. April 2001
erlassenen Nachbeurteilung der beiden Kindergärtnerinnen wurden D Bemühungen
attestiert, die Forderungen der Schulpflege um­zusetzen, während sich in der
Kindergartenführung von A kaum etwas verändert und sie sich nicht auf den
erwünschten Veränderungsprozess eingelassen habe. Die Primarschulpflege warf A
Führungsschwäche und mangelnde Konsequenz vor und beanstandete u.a. den Umgang
der Kinder miteinander und den fehlenden Ausgleich zwischen starken und
schwachen Kindern. Weiter stellte sie in Aussicht, dass an der nächsten Sitzung
der Schulpflege am 11. April 2001 über die mangelhaften Leistungen von A
diskutiert werde, zu deren Konsequenzen auch eine Kündigung gehören könnte, und
sie räumte ihr Frist zur Stellungnahme dazu ein. A sah sich aus psychischen
Gründen ausserstande, die verlangte Stel­lungnahme abzugeben, und verlangte am
10. April 2001 eine Fristerstreckung zur Stel­lungnahme bis 4. Mai 2001, die
nicht gewährt wurde. Anlässlich der Sitzung vom 11. April 2001 beschloss die
Primarschulpflege X einstimmig, das Arbeitsverhältnis mit A per 15. Au­gust
2001 zu kündigen, was ihr am 12. April 2001 mitgeteilt wurde.
Am Abend des 2. Mai 2001 soll der Ehemann von
A der Kindergartenpräsidentin F unangemeldet einen Besuch abgestattet haben. Er
habe sich über die ausgesprochene Kündigung gegenüber seiner Frau sehr empört
gezeigt und Nachteile für den Fall in Aussicht ge­stellt, dass die Kündigung
nicht rückgängig gemacht werde. Ein Gespräch mit ihm sei kaum möglich gewesen.
In der Folge fand am 3. Mai 2001 eine ausserordentliche Sitzung der
Primarschulpflege statt; A liess den Kindergartenunterricht am 3. Mai 2001 ohne
Begründung ausfallen. Die Schulpflege hielt an ihrem Kündigungsentscheid fest.
Am 7. Mai 2001 trat die Primarschulpflege X mit einem Schreiben an die
Öffentlichkeit, worin die Kündigung gegenüber A eröffnet und erklärt wurde.
II. Am 14. Mai 2001 erhob A beim Bezirksrat Y
Rekurs gegen die Kündigung und verlangte, sie sei wieder einzustellen,
eventualiter sei die Kündigung als rechtswidrig zu betrachten. Mit Beschluss
vom 19. Juli 2001 wies der Bezirksrat Y den gegen die Kündigung gerichteten
Rekurs ab. Da sich dem Bezirksrat die Frage einer allfälligen Abgangsentschädigung
für A stellte, er diese Frage jedoch beim damaligen Aktenstand nicht beantworten
konnte, wurde die Primarschulpflege X eingeladen, weitere Elternbriefe (Beschwerden
gegen A) einzureichen, woran sich ein zweiter Schriftenwechsel anschloss. Gegen
den Entscheid über die Kündigung wurde kein Rechtsmittel ergriffen. Die Briefe
mit Beschwerden von Eltern wurden zu den Akten gegeben. Am 22. Oktober 2001
verlangte A eine Abfindung (Abgangsentschädigung) von zwölf Monatslöhnen sowie
80% des ihr im Hinblick auf 30 Jahre Schuldienst per 1. Oktober 2001
zustehenden (künftigen) Dienstaltersgeschenks, worauf die Primarschulpflege X
diese Forderungen zurückwies. Mit Beschluss vom 6. Februar 2002 wies der
Bezirksrat Y die Anträge von A auf Ausrichtung einer Abgangsentschä­di­gung und
auf anteilmässige Ausrichtung des Dienstaltersgeschenks ab.
III. Dagegen erhob A am 14. März 2002
Beschwerde an das Verwaltungs­gericht und beantragte, es sei ihr eine Abfindung
(Abgangsentschädigung ) von zwölf Monatslöhnen sowie ein Dienstaltersgeschenk
von 80% des nach § 45 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai
1999 (VVPG) bemessenen Betrages zuzusprechen. Am 4. April 2002 schloss der
Bezirksrat Y auf Abweisung der Beschwerde. Die Primarschulgemeinde X
beantragte, es sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen und ihr eine
angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Vorab hat das Verwaltungsgericht seine
Zuständigkeit zu prüfen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 5 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Da die
Beschwerdeführerin aufgrund des Anstellungsvertrags vom 12. Juli 1991
ausschliesslich in einem Dienstverhältnis mit der Schulgemeinde stand, gilt
grundsätzlich kommunales Personalrecht (H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 72 N. 3.2 und 3.3.1). Über kommunale
personalrechtliche Streitigkeiten entscheidet als Rekursbehörde der Bezirksrat
(und nicht die Bezirksschulpflege), gegen dessen Entscheid Beschwerde an das
Verwaltungsgericht geführt werden kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich
1999, §
74 N. 15). Daraus ergibt sich die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die vorliegende Beschwerde.
Angesichts des Fr. 20'000.- klar über­steigenden Streitwerts ist der Entscheid
gemäss § 38 Abs. 2 VRG von der Kammer zu fällen.
b) Die Legitimation der beschwerdeführenden
Angestellten bzw. Arbeitnehmerin ist gemäss § 80c in Verbindung mit §§ 70 und
21 lit. a VRG offenkundig (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 21-27).
c) In Frage stehen vorliegend die Ausrichtung
eines Anteils am bei weitergeführtem Anstellungsverhältnis per 1. Oktober 2001
angefallenen Dienstaltersgeschenk der Beschwer­­deführerin für 30 Jahre
Tätigkeit im Staatsdienst sowie die Abfindung von zwölf Monatslöhnen wegen der
von der Beschwerdeführerin ihrer Ansicht nach nicht verschulde­ten Kündigung.
Der "Anstellungsvertrag" vom 12. Juli 1991 äussert sich weder zum
Dienst­altersgeschenk noch zur Abfindung. Ob die Beschwerdegegnerin über ein
Personalreglement verfügt, das diese Fragen abweichend vom Vertrag oder vom
kantonalen Personalrecht regelt, geht aus den Akten nicht hervor. Man könnte
sich weiter auch fragen, ob das Schweigen des Vertrages als ein Verzicht auf
entsprechende Leistungen zu verstehen wäre. Diese Fragen können indes offen
bleiben, da selbst dann, wenn in Übereinstimmung mit der Ansicht der Parteien
die Bestimmungen des Personalgesetzes vom 27. Sep­tember 1998 (PG) und
seiner Anwendungsvorschriften analog zur Anwendung gelangen würden, keine
entsprechenden Leis­tungen geschuldet wären (nachfolgend 2 und 3).
2. a) Wie dargetan, begann das
Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin bereits am 1. Oktober 1970. Vom 1.
Mai 1983 bis 30. April 1984 bezog sie einen Urlaub zwecks beruflicher
Neuorientierung. Die Kündigung erfolgte per 15. August 2001. Das
Arbeitsverhältnis dauerte somit 29 Jahre und 10 ½ Monate. Bis zur Vollendung
von 30 Dienstjahren fehlten demnach nur 1 ½ Monate.
Für treue Tätigkeit im Staatsdienst wird den
Angestellten nach Vollendung von 10, 15, 20, 30, 35, 45 und 50 Jahren je ein
Monat besoldeter Urlaub als Dienstaltersgeschenk gewährt. Auf Wunsch der oder
des Angestellten oder wenn die betrieblichen Verhältnisse den Urlaub nicht
zulassen, wird das Dienstaltersgeschenk ausbezahlt. Ein Anteil des nächst­­fälligen
Dienstaltersgeschenks wird gewährt, wenn bei Auflösung des Arbeitsverhält­nisses
mindestens 21 Jahre im Staatsdienst zurückgelegt sind und bis zur Fälligkeit
des nächsten Dienstaltersgeschenks nicht mehr als vier Dienstjahre fehlen (§ 28
der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998, PV). Der mit Vollendung von 21
Dienstjahren auszurichtende Teilbetrag des nächstfälligen
Dienstaltersgeschenkes beträgt 80%, wenn – wie vor­liegend – bis zur Fälligkeit
ein Dienstjahr oder weniger fehlt. Der Anteil wird u.a. nicht ausgerichtet,
wenn das Arbeitsverhältnis durch den Staat gekündigt oder aus wichtigen Gründen
aufgelöst wird und die Beendigung durch die oder den Angestellten verschuldet
ist (§ 47 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 VVPG).
b) Die 1946 geborene private
Beschwerdeführerin beantragte gestützt auf § 26 PG eine Abfindung von zwölf
Monatslöhnen. Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren
Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Staates und ohne ihr Verschulden
aufgelöst wird, haben Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie mindestens
35-jährig sind. Der Regierungsrat regelt die Festsetzung der Abfindung und
bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie; die Abfindung
beträgt höchstens 15 Monatslöhne und wird nach den Umständen des Einzelfalls
festgesetzt. Angemessen mitberücksichtigt werden ins­­besondere die
persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue
Lohn, falls der oder die Angestellte weiterbeschäftigt wird (§ 26 Abs. 1, 4 und
5 PG; Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz.
2041-2043). Gemäss § 7 Abs. 1 lit. c PV beträgt die Abfindung je nach den im
Einzelfall massgeblichen Umständen ab dem 51. Altersjahr drei bis 15
Monatslöhne.
c) Sowohl für die Ausrichtung eines
anteilsmässigen Dienstaltersgeschenks als auch einer Abfindung müssen die
Voraussetzungen der Auflösung des Arbeitsverhältnisses durch den Staat
und
das fehlende Verschulden des Arbeitnehmers an der Kündigung kumu­lativ erfüllt
sein; andernfalls brauchte der Staat bei jeder von ihm ausgehenden Auflösung
eines Arbeitsverhältnisses nicht für solche Leistungen einzustehen. Da
unbestrittener­mas­sen das Gemeinwesen vorliegend die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses vorgenom­men hat, ist nachfolgend zu prüfen, ob die
Beschwerdeführerin ein Verschulden daran trifft, was sie bestreitet, die
Beschwerdegegnerin hingegen bejaht.
3. Unverschuldet ist die Auflösung eines
Dienstverhältnisses dann, wenn sie vornehmlich auf Gründe zurückzuführen ist,
welche nicht von dem oder der Angestellten zu vertreten sind (Fritz Lang, Das
Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna
[Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999,
S. 49 ff., 70). Typische Fälle sind die Aufhebung der Stelle oder der
Tatbestand, dass der oder die Angestellte die gewachsenen Anforderungen der
Stelle aufgrund mangelnder Eignung nicht mehr erfüllen kann; hingegen führt die
Entlassung wegen ungenügender Leis­tungen aus andern Gründen oder wegen des
Verhaltens in aller Regel zu keiner Abfindung (vgl. VGr, 29. August 2001,
PB.2001.00011, E. 7d = ZBl 102/2001, S. 581 ff., 601). Die Rechtsprechung hat
das Kriterium des Verschuldens dahingehend präzisiert, dass es mehr bedeute als
blosse Verursachung. Es setze voraus, dass die betroffene Person die Kündigung
hätte vermeiden können, beispielsweise durch das Erbringen der erwarteten
Leistung oder die geforderte Verhaltensänderung, wenn ihr solches zumutbar und
aufgrund ihrer per­­sönlichen Verhältnisse objektiv möglich gewesen wäre. Dem
oder der Angestellten wird auch dann kein Verschulden im Sinn von § 26 Abs. 1
PG vorzuwerfen sein, wenn ein Konflikt, der nur durch eine Kündigung bereinigt
werden konnte, nicht vornehmlich durch ihn bzw. sie verursacht worden ist,
sondern zu seiner Entstehung oder Verschärfung die vorgesetzte Behörde oder
andere Mitarbeitende massgeblich beigetragen haben. Die Abfindung hängt also
grundsätzlich nicht von der Unzulässigkeit der Kündigung ab (VGr, 29. August
2001, PB.2001.00011, E. 7d, mit weiteren Hinweisen = ZBl 102/2001, S. 581 ff.,
600 f.; VGr, 14. März 2001, PB.2000.00018, E. 6b,
http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung).
a) Die Beschwerdeführerin beruft sich vorab
auf die im Rekursverfahren eingelegten Visitationsberichte der (jeweiligen)
Bezirksinspektoren von 1970/71 bis zum Schuljahr 1996/97, welche ihr beste
fachliche und persönliche Qualifikationen bescheinigten. Sie schliesst daraus,
dass die Mitarbeiterbeurteilung vom 4. Oktober 2000, welche ihre Leis­tungen
ausschliesslich mit "C" (entspricht den Anforderungen teilweise)
qualifizierte, die nötige Objektivität vermissen liess. Wenn eine erfahrene und
gut qualifizierte Kindergärtnerin nach fast 30 Jahren von einer neu gewählten
Laienbehörde derart vernichtend qualifiziert werde, könne diese nicht mehr als
objektiv und sachlich fundiert bezeichnet werden. Die (heutige)
Kindergarten-Inspektorin der Bezirksschulpflege, Frau G, sei denn auch der
Meinung gewesen, die Mitarbeiterbeurteilung habe sich nicht an die Richtlinien
gehalten und müsste wiederholt werden.
Die Beschwerdegegnerin hält es für
unerheblich, wie lange die Beschwerdeführerin vor der Mitarbeiterbeurteilung
ihre Pflichten gut erfüllt habe. In X sei seit vielen Jahren bekannt gewesen,
dass sie einen ungenügenden Unterricht gehalten habe, ohne dass allerdings
etwas dagegen unternommen worden wäre. Die Angst der Eltern vor der Beschwer­deführerin
sei beträchtlich gewesen, ebenso aber die Resignation, dass die Schulpflege
ohnehin nichts unternehme.
aa) Tatsächlich ist der Bruch in der
Qualifikation der Beschwerdeführerin mit dem Wechsel der Behörde unübersehbar.
Während sich das Zwischenzeugnis des abtretenden Schulpflegepräsidenten
ausserordentlich lobend über die Beschwerdeführerin äusserte, wur­de sie in der
Mitarbeiterbeurteilung vom 4. Oktober 2000 in allen Beurteilungspunkten
einheitlich mit "C" (entspricht den Anforderungen teilweise) und in
der Gesamtbeurteilung ebenso qualifiziert. Die Visitationsberichte lauteten
demgegenüber überwiegend positiv, wenngleich aus ihnen ein gewisser Wandel in
der Art der Kindergartenführung der Beschwer­deführerin hervorgeht. Während in
früheren Visitationsberichten davon die Rede ist, dass die Beschwerdeführerin
den Kindergarten ruhig, freundlich, konsequent, sehr zielstrebig, mit grosser
Ruhe und feinem Einfühlungvermögen für die Kinder führe, die Kinder Instrumente
bastelten und mit erstaunlicher Ausdauer Liedchen darauf übten (1974/75), die
Kinder im musikalischen Bereich ausgezeichnet gefördert würden, was ihnen
höchste Konzentration abverlangt habe (1980/81), die Beschwerdeführerin durch
ein intensives und ver­tieftes Spiel Ausdauer und Konzentration der Kinder
(1984/85) und mit viel Geduld und Einfühlungsvermögen auch die schwächeren
Kinder fördere (1985/86), scheint sich anfang der 90er-Jahre eine Verlagerung
auf das Gespräch ergeben zu haben. Gemäss den jüngeren Berichten spüre sich die
Beschwerdeführerin in jedes Kind hinein und suche nach Gesprächs­möglichkeiten
mit dem einzelnen Schüler, um ihn besser verstehen zu lernen (1991/92), spüre
und denke sie sich in jedes Kind hinein und fordere es auf, sich mitzuteilen
(1992/93), würden Probleme, wie zum Beispiel Aufräumen, miteinander diskutiert
(1993/94), lasse sie bei Bastelarbeiten ge­wissen Kindern Zeit, bis sie sich
entschlössen, selbst tätig zu werden (1995/96), fordere sie die Kinder immer
wieder zum Selbsttun auf, was viel Zeit brauche und auch Unruhe ergebe, vor
allem bei einer grösseren Zahl von Kindern und vor allem dann, wenn es da­runter
solche habe, die Mühe bekundeten, sich einzuordnen, wobei es manchmal wohl
einfacher gewesen wäre, den ganzen Auseinandersetzungen einen Riegel zu
schieben, zu verbieten, vorzugeben und zu bestimmen (1996/97).
bb) Gerade in diesem Punkt setzte die neue
Schulpflege ihre Kritik an, indem u.a. gemeinsam abgesprochene Regeln
aufzuzeigen, Grenzen zu setzen sowie geleitete tägliche Gruppenarbeiten
anzuordnen seien. Fehlende Rituale und zuwenig gemeinschafts­fördernde
Tätigkeiten wurden schon in der Mitarbeiterbeurteilung beanstandet. In dieselbe
Richtung wandte sich auch die mit Elternbriefen belegte Kritik. So schrieb Frau
H aufgrund mehrerer Besuche im Kindergarten am 3. Mai 1999 unter anderem, die
Kinder hätten einen sehr groben Umgangston miteinander, es sollten
Ordnungsregeln und bestimmte Abläufe zu Be­ginn des Kindergartenjahres
aufgestellt und eingehalten werden, ferner sollten die Kinder lernen,
konzentriert zuzuhören, sich in der Gruppe zu integrieren, aber auch sich
durchzusetzen und in einer Lektion aktiv mitzuwirken und sich in ihrer Eigenart
zu respektieren. I und J bemängelten in ihrem (undatierten, mutmasslich aber im
Juni 1999 verfassten) Schrei­ben die zeit­weise grosse Unruhe im Kindergarten,
wo das dauernde Herumrennen einiger Kinder die anderen in ihrer Konzentration
und Tätigkeit störe. Ausserdem gäben Kinder oft derbe Kraftausdrücke von sich
oder griffen einander tätlich an, was zum formulierten Wunsch führte, die
Kinder möchten einen respektvollen Umgang miteinander pflegen. K und L führten
in ihrem stichwortartig gehaltenen Schreiben auf, es sollten Rituale eingeführt
und an solchen festgehalten werden, ebenso Richtlinien, welche im Kindergarten
gälten. Ein anonymes Schreiben stellte die Frage, ob die Kinder im Kindergarten
nicht besser auf die Schule vorbereitet werden könnten, beispielsweise mit
bestimmten "Ritualen" im Tagesablauf, die sich täglich wiederholten.
Auch das Stillsitzen würde den frischgeba­ckenen Schülern wohl leichter fallen,
wenn sie im Kindergarten darauf vorbereitet würden. Selbst wenn diese Briefe im
Hinblick auf den am 8. Juni 1999 angesetzten Informationsabend der Schulpflege
X verfasst wurden, zeugen sie von einem be­gründeten Unbehagen gegenüber der im
Kindergarten gepflegten Kultur. Auf mehr als ein blosses Unbehagen weist im
Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 8. Dezember 2000 der Umstand hin, dass
verhältnismässig viele Kinder nach zwei Jahren Kindergarten als nicht schulreif
eingestuft würden. Zusätzlich gebe es viele Repetitionen auf der Unterstufe,
was der Beschwerdeführerin gegenüber mit einer Liste, übergeben am 4. Oktober
2000, belegt worden sei. Die Kritik an der Beschwerdeführerin kann da­her nicht
als haltlos bezeichnet oder nur auf den Wechsel der Behörde zurückgeführt
werden (vgl. § 16 Abs. 3 VVPG). Wie sich aus dem Schreiben der Kindergartenkommission
vom 2. November 1998 ergibt, waren die Probleme im Kindergarten auch nicht
gänzlich neu, wobei damals die Beschwerdeführerin noch gestützt wurde.
cc) Die Mitarbeiterbeurteilung ergab – einmal
ungeachtet der Bewertung – in der Sache ein ähnliches Resultat. Die
Grundhaltung, wonach Regeln abzumachen und Grenzen zu setzen seien, mit
Ritualen Sicherheit geschaffen und extravertierten Kindern zum Schutz von
schwächeren Kindern klare Grenzen zu setzen seien, bestätigt die in den Elternbriefen
erwähnte Kritik. Dabei handelt es sich nicht um blosse Wunschvorstel­lungen,
wie die Beschwerdeführerin meint, sondern der Beurteilung lagen ent­sprechende
Beobachtungen zugrunde. Ferner wurde mehr Anleitung zum selbständigen Tun
(statt blosses Gewährenlassen, vorn aa) als nötig erachtet, was nicht zuletzt
auf die im Visitationsbericht von 1996/97 erwähnte blosse Aufforderung zum
Selbsttun und der daraus resultierenden Unruhe bei einigen Kindern
zurückzuführen sein dürfte (vorn bb).
Insgesamt ergibt sich daraus, dass die
Mitarbeiterbeurteilung in der Bewertung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin
wohl allzu negativ ausgefallen ist (Einheitsbewertung mit C: entspricht den
Anforderungen nur teilweise), in der Sache hingegen die Kritik auch unter
Berücksichtigung der Visitationsberichte nicht unberechtigt war. Dies kann
nicht da­mit abgetan werden, dass es sich bei der neugewählten
Schulpflegebehörde um eine inkom­petente Laienbehörde handle. Offensichtlich
vermissten die Beurteilenden im Kindergarten eine gewisse Ruhe, den schonenden
Umgang der Kinder miteinander sowie die Erziehung zu Aufmerksamkeit und
Disziplin im Hinblick auf die Schule, wo konzentriertes Zuhören zum Alltag
gehört. Damit soll nicht gesagt sein, dass die Art, wie die Beschwerdeführerin
den Kindergarten führte, für die Kinder ungeeignet oder falsch gewesen wäre.
Indessen ging aus der Mitarbeiterbeurteilung klar hervor, in welcher Richtung
die Beschwerdegegnerin sich gerade im Hinblick auf das Bestehen der Kinder in
der Primarschule Verbesserungen wünschte bzw. dass sie sich eine andere
Gewichtung des vorwiegend gesprächsbetonten Umgangs mit den Kindern vorstellte.
b) In der Mitarbeiterbeurteilung vom 4.
Oktober 2000 wurde der Beschwerdeführerin (wie auch ihrer Partnerin im
Kindergarten) eine Frist von drei Monaten angesetzt, um die gewünschten
Änderungen umzusetzen. Die Primarschulpflege X erliess dazu eine Liste mit
ihren Forderungen. Im Schreiben der Primarschulpflege X vom 8. Dezember 2000
wur­de ferner eine Rekursfrist von 30 Tagen seit Empfang gegen die Ansetzung
der Bewährungszeit angegeben und einem Rekurs die aufschiebende Wirkung
entzogen. Faktisch entspricht die Einräumung der Rekursmöglichkeit einer
Neuansetzung der Bewährungsfrist, wie sie eigentlich bereits seit 4. Oktober
2000 bestand. Ein Rekurs wurde von der Be­schwerdeführerin nicht eingelegt. Bis
zur Nachbeurteilung am 6. April 2001 dauerte die Be­währungszeit daher rund 6
Monate; mehr sieht auch das Personalgesetz nicht vor (§ 19 Abs. 1 PG).
aa) Anlässlich der Aussprache vom 18.
Dezember 2000 wurden die erwähnten Män­­gel in der Führung des Kindergartens
erneut thematisiert und vereinbart, dass die beiden Kindergärtnerinnen (die
Beschwerdeführerin und D) Regeln und Ziele für den Kindergartenbetrieb
aufstellen sowie die Verantwortlichkeiten und ihre Zusammenarbeit regeln
sollten. Dieser Aufforderung kamen die Kindergärtnerinnen mit den (undatierten)
"Regeln im Kindergarten X" nach. Neben dem Ziel, möglichst schulreife
Kinder einzuschulen, soll­te den Kindern ein möglichst breit gefächertes An­gebot
an Wissen, Interessen, Handlungsabläufen und Fähigkeiten geboten werden. Im
Beisein von M und N von der Schulpflege Z (die sich finanziell am Kindergarten
X beteiligte) sowie der beiden Kinder­gärtnerinnen tagte die
Kindergartenkommission am 17. Januar 2001. Dabei wurde das von den Kindergärtnerinnen
erstellte Papier durchbesprochen. Insbesondere die verlangte "geführte
Tätigkeit", welche der Vorbereitung auf die Schule diente, indem die
Kinder ein­mal still sitzen und eine Aufgabe erledigen sollten, selbst wenn sie
keine Lust dazu hätten, gab zu intensiven Diskussionen Anlass. Man beschloss,
die verlangte Umsetzung der vorgelegten Strukturen zu überprüfen und den
Kindergarten im nächsten Monat (Februar 2001) nochmals zu besuchen.
bb) Am 26. Januar, 1. und 22. Februar sowie
am 6. April 2001 sollen Besuche im Kindergarten der Beschwerdeführerin
stattgefunden haben, ohne dass merkliche Veränderungen festgestellt worden
seien, was die Kindergarten- und die Schulpflegepräsidentin der Beschwerdeführerin
am 6. April 2001 mitteilten. Dabei war die Behörde allfälligen Verbes­serungen
gegenüber nicht verschlossen, wie sich gegenüber der Kindergärtnerin D zeigte.
Dieser wurde die Bereitschaft attestiert, neben den eigenen festgesetzten
Punkten die Forderungen der Schulpflege umzusetzen, während auf seiten der
Beschwerdeführerin eine entsprechen­de Bereitschaft vermisst wurde. Sie soll
denn auch gegenüber den Damen F und P wörtlich geäussert haben, dass sich in
ihrer Kindergartenführung nichts verändert habe.
c) Der Beschwerdeführerin wie auch ihrer
Partnerin D musste spätestens nach der Aussprache am 17. Januar 2001 nicht nur
klar sein, auf die Einhaltung welcher Punkte und auf welche Veränderungen die
Beschwerdegegnerin Wert und Gewicht legte, sondern auch, dass im Februar 2001
deren Einhaltung mit Besuchen kontrolliert würde (vorn b). Wäh­rend Frau D die
Bereitschaft erkennen liess, die Forderungen der Beschwerdegegnerin umzusetzen,
war dies bei der Beschwerdeführerin nicht der Fall, ohne dass sie dafür in der
Beschwerde eine Begründung liefern würde. Entgegen der dortigen Behauptung
setzte die Beschwerdeführerin die Forderungen der Primarschulpflege gerade
nicht um, wie die Besuche im Kindergarten zeigten. Die Umsetzung dieser
Vorgaben war mit der blossen Abfassung und Diskussion entsprechender Regeln
selbstverständlich nicht bewerkstelligt. In­wiefern sich der Wille der
Beschwerdeführerin, die Forderungen der Primarschulpflege umzusetzen,
manifestiert habe, gibt sie nicht an. Wie das Beispiel von Frau D zeigt, hätte
es die Beschwerdeführerin aber in der Hand gehabt, den Forderungen der
Schulpflege nach­zukommen, würdigte diese doch entsprechende Bestrebungen dazu
bei Frau D. Da die Beschwerdeführerin trotz der Gespräche mit der Schul­pflege
solche offenbar vermissen liess, ist davon auszugehen, dass sie die Kündigung
verursachte und verschuldete. Sie macht zudem nicht geltend, dass es ihr
unzumutbar oder aus persönlichen Gründen unmög­lich gewesen wäre, die erwartete
Leistung zu erbringen und ihr Verhalten den Forderungen der Beschwerdegegnerin
anzupassen.
d) Daran ändert sich nichts dadurch, dass die
Beschwerdeführerin die Mitarbeiterbe­urteilung vom 4. Oktober 2000 unter Bezug
auf Bezirksschulpflegerin und Kindergarten­inspektorin G als nicht regelkonform
erachtete. Einerseits war der Bezirks­rat Y darauf bereits eingegangen und
hatte im Beschluss vom 19. Juli 2001 festgestellt, dass die Mitarbeiterbeurteilung
korrekt und weitgehend nach den Empfehlungen der Bildungsdirektion
durchgeführt, sorgfältig vorgenommen und der Beschwerdeführerin (damals
Rekurrentin) eröffnet worden sei. Dieser Entscheid war von der
Beschwerdeführerin nicht angefochten worden. Sie legt nicht dar, weshalb dieser
Punkt nun erneut zu beurteilen wäre. Im übrigen beschränkte sie sich darauf,
die erwähnte Frau G zu zitieren, welche gemäss Protokoll vom 17. Januar 2001
geäussert hat, man habe sich bei der Mitarbeiterbeurteilung (MAB) der Be­schwerdeführerin
nicht an die Richtlinien gehalten, sie sei nicht regelkonform, und F habe keine
MAB-Ausbildung. Dabei wird übersehen, dass die Mitarbeiterbeurteilung durch
Frau F
und
Frau O unter der Verantwortung der Letztgenannten
vorgenommen
wurde, welche über die MAB-Ausbildung verfügt. Im Übrigen unterlässt es die
Beschwerdeführerin, trotz anderslautender Beurteilung im Beschluss des Be­zirksrats
Y vom 19. Juli 2001 genauer auszuführen, inwiefern die Richtlinien und Regeln
der Mitarbeiterbeurteilung verletzt worden seien. Insofern ist auf die
Beschwerde nicht weiter einzugehen.
e) Nicht von Belang ist sodann der Umstand,
dass gemäss einem Schreiben der Schul­pflege Z vom 9. Mai 2001 die Umsetzung
der vorgelegten Strukturen überprüft und an der Sitzung vom 11. Juni 2001 noch
einmal über die geforderten Massnahmen und deren Durchsetzung diskutiert werden
sollte. Tatsächlich äusserte sich die Primarschulpflege Z im Schreiben vom 9.
Mai 2001 so. Indessen geht dies aus dem Protokoll vom 17. Januar 2001 nicht
hervor; insbesondere wurden Besuche im Kindergarten nur für Februar 2001
vorgesehen und die Bewährungsfrist für die Beschwerdeführerin nicht (noch
einmal) verlängert, was den an der damaligen Sitzung anwesenden Mitgliedern der
Primarschulpflege Z, M und N (damals Protokollführer) hätte bekannt sein
müssen. Schliesslich beruft sich auch die Beschwerdeführerin nicht etwa auf
ihre Erinnerung – sie war an der Sitzung vom 17. Januar 2001 ebenfalls anwesend
– , sondern bloss auf das Schreiben der Primarschulpflege Z, um darzulegen,
dass die Frist für die Umsetzung der Forderungen der Beschwerdegegnerin bis 11.
Juni 2001 hätte dauern sollen, was zudem als unwahrscheinlich erscheint, weil
die Bewährungsfrist schon im Dezember 2000 faktisch neu angesetzt wurde und
eine weitere Verlängerung nicht angezeigt erschien (vorn b). Aus­serdem wäre
mit einer Verlängerung der Bewährungsfrist eine Kündigung im Jahr 2001 nicht
mehr möglich gewesen. Die Beschwerdeführerin hatte damit weder einen
ausgewiesenen noch einen durchsetzbaren Anspruch darauf, dass über allfällige
Konsequenzen aus ihrem Verhalten erst nach dem 11. Juni 2001 entschieden werde.
Im übrigen war die Beschwerdegegnerin nicht gehalten, das Einverständnis der
Primarschule Z zur Kündigung der Beschwerdeführerin einzuholen, da der Vertrag
mit der Beschwerdeführerin und der Schulgemeinde X allein abgeschlossen worden
war.
f) Vorliegend nicht von Belang ist, ob die
Beschwerdeführerin Eltern bedroht habe, da die Frage des Verschuldens nicht
darauf gestützt wurde. Der Behaup­tung der Beschwerdeführerin, wonach sie immer
versucht habe, das Gespräch zu finden, steht entgegen, dass sie nach Verlesen
ihrer Kritik an der Mitarbeiterbeurteilung am 15. November 2000 – ohne
Gespräche zu führen – das Lehrerzimmer mit der Bemerkung verliess, sie wünsche
eine re­kursfähige Verfügung. Auch die Schreiben von Eltern und Privatpersonen
an die Beschwer­degegnerin nach Bekanntgabe des Kündigungsentscheids ändern am
Resultat nichts (vorn c), wird doch darin vor allem das – tatsächlich rechtlich
korrekte – Vorgehen der Be­schwerdegegnerin als wenig demokratisch beanstandet.
g) Insgesamt ist daher die Verursachung der
Kündigung und das Verschulden der Beschwerdeführerin an der Auflösung des
Angestelltenverhältnisses mit der Schulgemeinde X zu bejahen, weshalb die
Beschwerde abzuweisen ist.
4. a) Bei diesem Ausgang sind die Kosten des
Verfahrens von der Beschwerdeführerin zu tragen, da, soweit das
Verwaltungsgericht als Personalgericht tätig ist, Verfahren nur bis zu einem
Streitwert von Fr. 20'000.- kostenlos sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13
N. 33, § 80b N. 1; § 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 sowie § 80b
VRG).
b) Die Beschwerdegegnerin verlangt zusätzlich
eine Entschädigung für das vorliegende Verfahren, da es sich bei ihr um eine
kleine Gemeinde handle, welche die ganze Schulverwaltung noch im Milizsystem
bewältige. Der Fall und das Verhalten der Beschwerdeführerin habe die Behörde
zudem auch mit juristischer Unterstützung an die Grenze der Belastbarkeit
gebracht.
Tatsächlich dürften Behörden kleinerer
Gemeinden ohne die Hilfe eines rechtskundigen Vertreters oft überfordert sein.
Weil sich diese Gemeinden das erforderliche Fachwis­­sen anderweitig beschaffen
müssen, ist es gerechtfertigt, ihnen einen Anspruch auf Parteientschädigung
zuzubilligen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 20). Angesichts der vorliegend
teilweise schwierig zu beantwortenden Rechtsfragen scheint das Bedürfnis nach einem
Rechtsvertreter aufgrund von § 17 Abs. 2 lit. a VRG ausgewiesen. Dabei sieht §
17 Abs. 2 VRG lediglich eine angemessene Entschädigung der Umtriebe vor, was zu
berücksichtigen ist.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
...