zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00202 · 2015-07-16 · de

Submission | Beschwerde gegen Vergabe von Versicherungsleistungen: Verletzung Transparenzgebot; Abweichung von Gewichtung; Preisspanne; Preisbewertung. Weicht die Vergabebehörde von der in den Ausschreibungsunterlagen bekanntgegebenen Gewichtung ab, verletzt sie damit das Transparenzgebot. Die gewählte Bewertungsmethode muss der Gewichtung der Kriterien Rechnung tragen, damit das vorgegebene Gewicht tatsächlich zum Tragen kommt (E. 4.1). Da vorliegend für die einzelnen Zuschlagskriterien unterschiedliche Maximalpunktzahlen festgelegt und die erreichten Punkte zusätzlich wie vorgesehen gewichtet wurden, wich die Bewertung im Ergebnis stark von der bekanntgegebenen Gewichtung ab (E. 4.2 und 4.3). Aus dem Grundsatz, dass die Bewertung der Gewichtung der Kriterien Rechnung tragen muss, folgt, dass bei der Preisspanne nur die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen ist (E. 7.2). Die vorliegende Verwendung der effektiven Preisspanne ist nicht zu beanstanden (E. 7.3). Die zur Bewertung der Angebotspreise verwendete Formel erweist sich hingegen als unzulässig (E. 7.4). Gutheissung und Rückweisung zur Zuschlagserteilung.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.16.0 VB.2015.00202
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.16.0 VB.2015.00202
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.16.0 VB.2015.00202

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00202
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00202
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.07.2015
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Beschwerde gegen Vergabe von Versicherungsleistungen: Verletzung Transparenzgebot; Abweichung von Gewichtung; Preisspanne; Preisbewertung.
Weicht die Vergabebehörde von der in den Ausschreibungsunterlagen bekanntgegebenen Gewichtung ab, verletzt sie damit das Transparenzgebot. Die gewählte Bewertungsmethode muss der Gewichtung der Kriterien Rechnung tragen, damit das vorgegebene Gewicht tatsächlich zum Tragen kommt (E. 4.1). Da vorliegend für die einzelnen Zuschlagskriterien unterschiedliche Maximalpunktzahlen festgelegt und die erreichten Punkte zusätzlich wie vorgesehen gewichtet wurden, wich die Bewertung im Ergebnis stark von der bekanntgegebenen Gewichtung ab (E. 4.2 und 4.3).
Aus dem Grundsatz, dass die Bewertung der Gewichtung der Kriterien Rechnung tragen muss, folgt, dass bei der Preisspanne nur die tatsächlich infrage kommende Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen ist (E. 7.2). Die vorliegende Verwendung der effektiven Preisspanne ist nicht zu beanstanden (E. 7.3). Die zur Bewertung der Angebotspreise verwendete Formel erweist sich hingegen als unzulässig (E. 7.4).
Gutheissung und Rückweisung zur Zuschlagserteilung.
Stichworte:
BEWERTUNG DER ZUSCHLAGSKRITERIEN
GEWICHTUNG
LEGITIMATION
PREIS
PREISSPANNE
STANDARDISIERTE GÜTER
SUBMISSIONSRECHT
TRANSPARENZGEBOT
Rechtsnormen:
Art. 1 Abs. III lit. b IVöB
Art. 1 Abs. III lit. c IVöB
Art. 16 Abs. I lit. a IVöB
Art. 16 Abs. II IVöB
§ 13 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2015.00202
Urteil
der 1. Kammer
vom
16. Juli 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Martin Kayser,
Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
Versicherung A, vertreten durch
RA B
Beschwerdeführerin,
gegen
Finanzdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    Versicherung C,
2.    Versicherung D,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat
sich ergeben:
I.
Die Finanzdirektion des Kantons Zürich
eröffnete mit Ausschreibung vom 28. November 2014 ein offenes
Submissionsverfahren betreffend Leistungen der obligatorischen Unfall
­
versicherung und der Zusatz-Unfallversicherung für den Kanton Zürich
ab 1. Januar 2016. Innert Frist gingen insgesamt fünf Angebote mit Preisen
für die obligatorische Unfallversicherung
zwischen
Fr. 39'374'352.- (Angebot der Versicherung C) und
Fr. 54'811'809.10 ein. Die Versicherung A
reichte ein Angebot über Fr. 39'639'913.30 ein, die Versicherung D
ein solches über Fr. 42'308'354.50. Am 24. März 2015 vergab die
Finanzdirektion die ausgeschriebenen Leistungen anteilig zu 45 % an die Versicherung C,
zu 30 % an die Versicherung D und zu 25 % an die Versicherung A.
G
leichzeitig wurde
d
ie
Führung von Police und Schadenabwicklung an die Versicherung C vergeben.
II.
Dagegen gelangte die Versicherung A mit Beschwerde
vom 2. April 2015 an das Verwaltungsgericht und beantragte, den
Vergabeentscheid aufzuheben und den Zuschlag mit einer finanziellen Beteiligung
von 50 % (eventuell mit einer finanziellen Beteiligung von 45 %,
subeventuell mit einer vom Gericht festzulegenden finanziellen Beteiligung
zwischen 30 % und 50 %) sowie mit der Führung von Police und
Schadenabwicklung an sie zu erteilen. Subsubeventuell beantragte sie, die Sache
zur Neudurchführung der Evaluation und Festlegung der Beteiligungsquoten
zurückzuweisen und subsubsubeventuell die Rechtswidrigkeit der angefochtenen
Verfügung festzustellen. Ferner beantragte sie eine Entschädigung zuzüglich Mehrwertsteuer.
Mit Präsidialverfügung vom 7. April 2015 wurde der
Finanzdirektion einstweilen, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung, untersagt, den Vertrag abzuschliessen. Am 15. April
2015 reichte die Versicherung C eine Stellungnahme ein. Die Versicherung D
reichte am 20. April 2015 ebenfalls eine Stellungnahme ein und beantragte,
die Beschwerde in allen Punkten abzuweisen, den Vergabeentscheid zu bestätigen
sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung. Mit Präsidialverfügung vom 16. April
2015 wurde das Akteneinsichtsbegehren der Versicherung D teilweise
gutgeheissen. Die Finanzdirektion beantragte mit Beschwerdeantwort vom
24. April 2015, die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen, unter Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdeführerin. Am 29. April 2015 wurde der Beschwerde
aufschiebende Wirkung gewährt und das Akteneinsichtsbegehren der Versicherung A
teilweise gutgeheissen.
Mit Replik vom 15. Mai 2015 hielt die Versicherung A
an den gestellten Anträgen fest; ebenso die Finanzdirektion mit Duplik vom 29. Mai
2015. Die Versicherung D reichte am 1. Juni 2015 unter Festhalten an
den gestellten Anträgen eine Stellungnahme zur Replik ein. Am 15. Juni
2015 reichte die Versicherung A eine weitere Stellungnahme ein und hielt
an den gestellten Anträgen fest. Die übrigen Verfahrensbeteiligten liessen sich
daraufhin nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler
Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl
100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die
Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff.
des Gesetzes über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG)
zur Anwendung.
2.
2.1
Nicht
berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid
legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues
Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse
an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.2
Die drittplatzierte
Beschwerdeführerin, welche lediglich 0,6 bzw. 1,4 Punkte hinter den beiden
Mitbeteiligten liegt, beanstandet das Bewertungssystem bezüglich der Gewichtung
der Zuschlagskriterien, der angewandten Preisbewertungsformel sowie in
mehrfacher Hinsicht die Bewertung ihres Angebots im Zuschlagskriterium
Dienstleistungen. Würde sie mit ihren Rügen durchdringen, hätte sie eine realistische
Chance auf eine bessere Platzierung und damit auf eine grössere finanzielle
Beteiligung und allenfalls die Führung von Police und Schadenabwicklung.
2.3
Die
Mitbeteiligten werfen der Beschwerdeführerin treuwidriges Handeln vor, indem
sie zwar den gemeinsamen Vertrag unterzeichnet hat, in der Folge aber dennoch Beschwerde
erhob. Sie bezweifeln damit sinngemäss die Rechtsmittelbefugnis der Beschwerdeführerin.
Aus ihrem Schreiben an die Beschwerdegegnerin vom 19. März 2015 geht hervor,
dass die Beschwerdeführerin auf ein Rechtsmittel nicht verzichtet und sich mit
Blick auf die Vertragsunterzeichnung eine Rechtsmittelerhebung vielmehr
ausdrücklich vorbehalten hat. Ihre Legitimation ist daher zu bejahen. Die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.
3.
3.1
Die
Beschwerdegegnerin legte in den Ausschreibungsunterlagen die Zuschlagskriterien
sowie deren Gewichtung folgendermassen fest:
Nr.
Zuschlagskriterium
Gewichtung in %
1
Wirtschaftlicher Aspekt
(Prämien UVGO und UVG-Z im Total)
40 %
2
Deckung/Vertragsbedingungen
gemäss separaten Ausschreibungsformularen; Minuspunkte ergeben sich durch
Einschränkungen bzw. Ausschlüsse der gewünschten Deckung
10 %
3
Dienstleistungen inkl.
IT-Konzept sind gemäss Anforderungsprofil Beilage 4 aufzuführen
40 %
4
Erfahrungen und
Kompetenzen: mind. 3 Referenzen
10 %
Dazu
führte
sie
aus
, dass die Angebote nach einem einheitlichen
Kriterienraster beurteilt und in einem Punktesystem bewertet würden. Zudem
behielt sie sich vor, allenfalls mehrere Anbiete
nde
an
den Versicherungsverträgen zu beteiligten.
Nach Prüfung der eingegangenen Offerten
und Bewertung derselben gelangte die Beschwerdegegnerin bezüglich der drei
Zuschlagsempfängerinnen zusammengefasst zu folgendem Ergebnis:
Kriterium
1
Kriterium
2
Kriterium
3
Kriterium
4
Prämien
Deckungen/
Vertragsbedingungen
Dienstleistungen
Schadenabwicklung
Referenzen
Erfahrungen
Total
Rang
40 %
10 %
40 %
10 %
Pkt.
gew.
Pkt.
gew.
Pkt.
gew.
Pkt.
gew.
50.0
20.0
60
6.0
125.0
50.0
5
0.5
76.5
Bfin
50.0
20.0
60
6.0
114.0
45.6
5
0.5
72.1
3
MB1
49.4
19.8
60
6.0
118.0
47.2
5
0.5
73.5
1
MB2
46.8
18.7
55
5.5
121.0
48.4
1
0.1
72.7
2
3.2
Gestützt
auf dieses Ergebnis vergab die Beschwerdegegnerin die Versicherungsleistungen
anteilig zu 45 % finanzielle Beteiligung an die Mitbeteiligte 1, zu
30 % finanzielle Beteiligung an die Mitbeteiligte 2 und zu 25 %
finanzielle Beteiligung an die Beschwerdeführerin.
3.3
Nach
Ansicht der Beschwerdeführerin wurden die Zuschlagskriterien in der Evaluation
nicht anhand der in den Ausschreibungsunterlagen bekanntgegebenen Gewichtung
bewertet. Sie moniert, das gewählte Bewertungssystem, bei gleichwertigen Zuschlagskriterien
unterschiedliche Maximalpunktzahlen vorzusehen, ohne diese vorgängig bekanntzugeben
und die erreichten absoluten Punktzahlen jeweils mit der vorgesehenen Gewichtung
zu kürzen, sei unzulässig.
3.4
Diesen
Vorwurf bezeichnet die Beschwerdegegnerin als nicht zutreffend. Sie bringt im
Wesentlichen vor, die unter den Zuschlagskriterien 1 und 3 erreichten
Punktzahlen seien – wie in der Ausschreibung vorgesehen – jeweils mit 40 %
gewichtet worden. Es sei nie kommuniziert worden, dass in den Zuschlagskriterien 1
und 3 dieselbe Punktzahl erreicht werden könne. Sie ist der Ansicht, solange
sie die bekanntgegebene Gewichtung einhalte, liege die Bewertung in ihrem Ermessen.
4.
4.1
Beim
Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich
günstigste sei, steht der Vergabebehörde zwar ein erheblicher Beurteilungsspielraum
zu. Doch hat die Vergabebehörde bei der Beurteilung d
ie
Gebote der Transparenz und der Gleichbehandlung der Anbietenden zu beachten
(Art. 1
Abs. 3 lit. b und c IVöB)
. Diese verlangen
nach der Praxis des Verwaltungsgerichts, dass die Bewertung der Angebote gemäss
einem generell-abstrakten Schema vorgenommen wird, welches den bekanntgegebenen
Zuschlagskriterien entspricht, die Kriterien der Punkteverteilung im Einzelnen
umfassend und nachvollziehbar regelt sowie auf alle Angebote gleich angewandt
wird (VGr, 12. Januar 2011, VB.2010.00568, E. 4.1 mit weiteren
Hinweisen). Der Beurteilungss
pielraum lässt
daher
nicht zu, von der in den Ausschreibungsunterlagen bekanntgegebenen Gewichtung
abzuweichen.
Die Bewertung muss der Gewichtung der
Kriterien Rechnung tragen, damit das vorgegebene Gewicht tatsächlich zum Tragen
kommt
(VGr, 28. Septem­ber 2011, VB.2011.00322, E. 7.1 mit
Hinweisen; 18. Dezember 2002, VB.2001.00095, E. 4b = BEZ 2003
Nr. 13).
4.2
Die
Beschwerdeführerin führt in ihrer Beschwerde zutreffend aus, dass nach dem von
der Beschwerdegegnerin gewählten Bewertungsschema (vgl. E. 3.2) im
Zuschlagskriterium Prämien gewichtet maximal 20 Punkte hätten erreicht
werden können. Im gemäss Ausschreibungsunterlagen gleich hoch (mit je
40 %) zu gewichtenden Zuschlagskriterium "Dienstleistungen" sind
hingegen gewichtet maximal 50 Punkte möglich gewesen. Auch die Zuschlagskriterien
"Deckung" und "Referenzen", welche mit je 10 % zu
gewichten gewesen wären, sind nicht mit derselben Maximalpunktzahl bewertet
worden, sondern mit maximal 6 möglichen Punkten in Kriterium 2 gegenüber
maximal 0,5 möglichen Punkten in Kriterium 4. Die Gewichtung der
jeweiligen Punktzahl mit dem in den Ausschreibungsunterlagen genannten
Prozentsatz führte im Ergebnis dazu, dass dem Kriterium Prämien lediglich noch
eine Gewichtung von 26,14 %, dem Kriterium Dienstleistungen hingegen eine
solche von 65,36 % zukam. Das Kriterium Deckung wurde so mit 7,84 %
gewichtet und das Kriterium Referenzen mit 0,65 %, womit die Gewichtung
der einzelnen Zuschlagskriterien stark von der in den Ausschreibungsunterlagen
bekanntgegebenen abweicht.
4.3
Es ist zwar
zutreffend, dass die bekanntgegebene Gewichtung – wie von der Beschwerdegegnerin
geltend gemacht – in der Bewertungsmethode Anwendung gefunden hat. Wenn bei
gleich zu gewichtenden Kriterien indessen wie vorliegend unterschiedliche
Maximalpunktzahlen festgelegt und die erreichten Punkte zusätzlich (wie vorgesehen)
gewichtet werden, entspricht das Ergebnis gerade nicht mehr der bekanntgegebenen
Gewichtung. Die prozentuale Gewichtung der erreichten Punkte, wie sie die
Beschwerdegegnerin vorgenommen hat, hätte nur dann zum gewollten Ergebnis
geführt, wenn das Punktemaximum bei sämtlichen Kriterien identisch gewesen wäre.
Um die in den Ausschreibungsunterlagen genannte Gewichtung zu erreichen, wäre
es auch möglich gewesen, die maximale Punktzahl bei den Kriterien 1 und 3
jeweils auf 40 Punkte und bei den Kriterien 2 und 4 jeweils auf
10 Punkte festzulegen. Geht man von letzterer Variante aus und rechnet die
erreichten Punkte entsprechend um, so hätte sich das Ergebnis wie folgt präsentiert:
Kriterium
1
Kriterium
2
Kriterium
3
Kriterium
4
Total
Rang
Prämien
Deckungen/
Vertragsbedingungen
Dienstleistungen
Schadenabwicklung
Referenzen
Erfahrungen
alt
neu
alt
neu
alt
neu
alt
neu
neu
neu
Pkt. max.
50.0
40.0
60.0
10.0
125.0
40.0
5.0
10.0
100.0
Bfin
50.0
40.0
60.0
10.0
114.0
36.5
5.0
10.0
96.5
2
MB1
49.4
39.5
60.0
10.0
118.0
37.8
5.0
10.0
97.3
1
MB2
46.8
37.4
55.0
9.2
121.0
38.7
1.0
2.0
87.3
3
Faktor
x 0.8
x 0.167
x 0.32
x 2
4.4
Da die
Bewertung der Angebote vorliegend nicht der in den Ausschreibungsunterlagen
bekanntgegebenen Gewichtung der Zuschlagskriterien entspricht, liegt eine
Verletzung des submissionsrechtlichen Transparenzgebots vor. Beim Transparenzgebot
handelt es sich um eine Regel formeller Natur, dessen Verletzung grundsätzlich
Konsequenzen haben muss. Der Zuschlag ist jedenfalls dann aufzuheben, wenn die
Zuschlagsbehörde – wie im vorliegenden Fall – nicht darlegen kann, dass die Verletzung
des Transparenzgebots den Zuschlagsentscheid nicht zu beeinflussen vermochte (BGr,
24. August 2001, 2P.299/2000, E. 4). Bereits dies führt zur Aufhebung
des angefochtenen Entscheids.
5.
Die Beschwerdeführerin macht im Weiteren
einen Anspruch auf Besserbewertung ihres Angebots im Zuschlagskriterium "Prämien"
sowie in vier Unterfragen des Subkriteriums "Schadenabwicklung
UVGO-Versicherung und UVG-Zusatzversicherung" (Zuschlagskriterium "Dienstleistungen")
geltend. Bei der Beurteilung dieser Rügen ist zu beachten, dass der Behörde
beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das
wirtschaftlich günstigste sei, ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht
(VGr, 26. Juni 2013, VB.2013.00199, E. 4.2). In dieses Ermessen greift
das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids
zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; § 50 Abs. 2 VRG), nicht ein.
Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des
Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. § 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG).
6.
6.1
Im
Subkriterium "Schadenabwicklung UVGO-Versicherung und UVG-Zusatzver­sicherung"
wurde das Angebot der Beschwerdeführerin bezüglich der Frage nach Name,
Funktion, Ausbildung, Anstellungsdauer und Stellvertretung der aktiv an den Leistungen
beteiligten Mitarbeitenden mit 0 von 6 Punkten bewertet. Die
Beschwerdegegnerin begründet die Bewertung damit, dass die Beschwerdeführerin
in ihrer Offerte zu den geforderten Informationen keine konkreten Angaben gemacht
habe.
Die
Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, sie habe es zwar unterlassen, die Namen
aller 20–25 Mitarbeitenden aufzuführen, habe jedoch deren Funktion und
Ausbildung allgemein umschrieben. Da sie in ihrem Rekrutierungsprozess je nach
Funktion standardmässige Anforderungen an die Ausbildung stelle, könnten solche
generellen Aussagen getroffen werden. Bezüglich der Teamleitung habe sie in der
nächsten Frage vollständige Angaben gemacht und diese auch in einer separaten
Anlage dokumentiert. Dies sei in der Bewertung jedoch offenbar unberücksichtigt
geblieben.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin wurden ihre
Angaben zur entsprechenden Frage bezüglich der Teamleitung, wo ebenfalls die
Nennung von Name, Ausbildung, Berufserfahrung und Stellvertretung erforderlich
war, mit 6 von 6 Punkten bewertet und in der Gesamtpunktzahl berücksichtigt.
Weshalb diese Angaben bei der Frage nach den übrigen beteiligten Mitarbeitenden
(ein zweites Mal) zu bewerten wären, ist nicht ersichtlich. Die Vergabe von
0 Punkten aufgrund der fehlenden Nennung der geforderten konkreten Angaben
ist plausibel. Indem die Beschwerdegegnerin für die generelle Umschreibung keine
Punkte vergab, hat sie ihr Ermessen nicht rechtsfehlerhaft ausgeübt.
6.2
Die
Beschwerdeführerin rügt den Punkteabzug von 1 Punkt von max.
3 Punkten bzw. 2 von max. 4 Punkten in drei weiteren Fragen des
Subkriteriums "Schadenabwicklung UVGO-Versicherung und
UVG-Zusatzversicherung" als nicht nachvollziehbar. Zur Bewertung dieser
Kriterien führte die Beschwerdegegnerin aus, die Mitbeteiligten hätten die
Fragen präziser, ausführlicher und insgesamt überzeugender beantwortet als die
Beschwerdeführerin.
In ihrer Offerte hat die
Beschwerdeführerin die betreffenden Fragen jeweils mit einem knappen Satz
beantwortet. Dagegen machten die beiden Mitbeteiligten in ihren Offerten
detaillierte Angaben zu ihrem System, den internen Abläufen sowie den
Zuständigkeiten und der Kompetenz
­
ver
­
teilung. Die Besser
­
bewertung der Angebote
der Mitbeteiligten erweist sich daher als gerechtfertigt. Die erfolgten
Punkteabzüge sind nachvollziehbar. Ermessens
fehler
der
Beschwerdegegnerin lieg
en
auch hier nicht vor.
6.3
Insgesamt
ist die Bewertung des Angebots der Beschwerdeführerin im Zuschlagskriterium "Dienstleistungen"
nicht zu beanstanden. Folglich ist in der Gesamtbewertung weiterhin von den
erreichten 114 Punkten bzw. von – richtig gewichtet – 36,5 Punkten auszugehen.
7.
7.1
Im
Zuschlagskriterium "Prämien" beurteilte die Beschwerdegegnerin die
Angebote der drei Zuschlagsempfängerinnen folgendermassen:
Prämien
40 %
Total
%
Pkt.
100.0
%
50.0
Bfin
Fr.
41'976'137.-
100.0
%
50.0
MB1
Fr.
42'461'873.-
101.2
%
49.4
MB2
Fr.
44'850'454.-
106.8
%
46.8
Die Beschwerdeführerin wendet dagegen
ein, die von der Vergabebehörde angewendete Preisbewertungsformel habe das
Bewertungsergebnis zusätzlich zur falschen Gewichtung noch weiter zu ihrem
Nachteil verwässert, indem der Preisunterschied zu wenig zum Ausdruck gelange.
Zudem sei die angewendete Preisspanne für standardisierte Versicherungsleistungen
zu weit gewählt worden.
7.2
Aus dem
obgenannten Grundsatz, dass die Bewertung der Gewichtung der Kriterien Rechnung
tragen muss (vgl. E. 4.1), folgt nach der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung, dass bei der Preisspanne nur die tatsächlich infrage kommende
Bandbreite möglicher Werte zu berücksichtigen ist (VGr, 25. Januar 2012,
VB.2011.00329, E. 8.1 mit Hinweisen). Welche Bandbreite bei den
Angebotspreisen realistischerweise erwartet werden kann, ist von der infrage
stehenden Beschaffung abhängig. So ist etwa bei einfachen Bauarbeiten in der
Regel mit einer geringeren Preisspanne zu rechnen als bei technisch anspruchsvollen
Konstruktionen bzw. Dienstleistungen. Wird die Bandbreite erst nach dem
Vorliegen der Angebote festgelegt, so können auch die tatsächlich offerierten,
ernsthaften Preise als Anhaltspunkte berücksichtigt werden (VGr, 28. September
2011, VB.2011.00322, E. 7.1 mit Hinweisen).
7.3
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, beim vorliegend zu vergebenden Auftrag handle
es sich um weitgehend vom Gesetzgeber vorgegebene standardisierte Leistungen.
Zudem hätten die Anbietenden bei der Prämienberechnung dieselbe Ausgangslage,
da der erwartete Schadenbedarf bekannt sei, weshalb
mit
einer realistischen
Preisspanne
von
20–30 %
gerechnet werden müsse. V
ier von fünf eingegangenen
Angeboten lägen denn auch innerhalb einer Preisspanne von weniger als 7 %
. Dem widerspricht die Beschwerdegegnerin mit der
Begründung, dass innerhalb des gesetzlichen Rahmens ein erheblicher Spielraum
für die Fallführung verbleibe, welche insbesondere bei komplexen
Versicherungsfällen von zentraler Bedeutung sei, weshalb es sich keineswegs um
standardisierte Leistungen handle.
Vorliegend ergibt sich
aus der Differenz zwischen dem teuersten Angebot (Fr. 58'372'750.-)
und dem günstigsten Angebot (Fr. 41'976'137.-) eine effektive Preisspanne
von Fr. 16'396'613.- (= 39 %), wovon die Beschwerdegegnerin bei ihrer
Berechnung ausgegangen ist.
Die Verwendung der
effektiven Preisspanne ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, jedenfalls wenn
sie nach Vorliegen der Angebote festgelegt wird. Aus der Tatsache, dass der
Preis bei vier von fünf Offerten lediglich 6,8
% auseinander liegt
, lässt sich keinen verlässlichen Schluss ziehen; es kann
sich um einen Zufall handeln. Hinweise, dass durch eine Aussenseiterin ein überteuertes
Angebot eingereicht worden wäre, um das Ergebnis zu manipulieren, bestehen
keine. Zudem ist, wie bei den andern Zuschlagskriterien, auch beim Preis das
untere Ende der Notenskala bei einem wirklich "schlechten" Wert anzusetzen
(
VGr, 28. September 2011, VB.2011.00322, E. 7.2 mit Hinweisen
).
Das Argument, dass es sich um
standardisierte Leistungen handle, welche die Anwendung einer tieferen
Preisspanne rechtfertigen würden, verfängt nicht: Standardisierte Leistungen
rechtfertigen dann das alleinige Abstellen auf den Preis, wenn keine weiteren
Zuschlags
­
kriterien zur Beurteilung der Leistung
erforderlich sind (§ 33 Abs. 2 SubmV). Die vorlie
­
gende Gewichtung des Preiskriteriums mit lediglich 40 % sowie
die gleich hohe Gewich
­
tung der Beurteilung der
Dienstleistung zeigt
vorliegend
klar die grosse
Relevanz des Inhalts der Leistung und ist als Hinweis für die Komplexität der
Beschaffung zu werten, welche gerade eine grössere Preisspanne erwarten lässt.
7.4
Wie die
Beschwerdeführerin richtig erkannt hat, verwendete die Beschwerdegegnerin für
die Bewertung der Angebotspreise die nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
(vgl. VGr, 26. August 2009, VB.2009.00047, E. 4.4 mit Hinweisen)
unzulässige Formel:
Ein Angebot, welches doppelt so teuer
wäre wie das günstigste, erhielte nach dieser Formel noch immer die Hälfte
der
Maximalpunktzahl
. Zudem fallen Preisunterschiede umso weniger
ins Gewicht, je weiter der beurteilte Preis vom günstigsten entfernt ist,
wodurch sehr teure Angebote vergleichsweise günstiger beurteilt werden.
Eine derart flache Preiskurve gewährleistet daher nicht, dass die
Preisbewertung das vorgesehene Gewicht von 40 % erhält.
Das Verwaltungsgericht postuliert zur
Vermeidung dieser Probleme folgende Formel (vgl. VGr, 17. April 2014,
VB.2013.00824, E. 6.4 mit Hinweisen):
Werden die Angebotspreise nach dieser
Formel bewertet, gelangt man zur folgendem – von demjenigen der
Beschwerdegegnerin abweichenden – Ergebnis:
Prämien
40 %
Total
%
Pkt.
100.0
%
40.0
Bfin
Fr.
41'976'137.-
100.0
%
40.0
MB1
Fr.
42'461'873.-
103.1
%
38.8
MB2
Fr.
44'850'454.-
121.2
%
33.0
In der Gesamtbewertung erhält die
Beschwerdeführerin damit – unter Berücksichtigung der korrekten Gewichtung der
Zuschlagskriterien (vgl. E. 4.3) – insgesamt 96
,
5 Punkte,
die Mitbeteiligte 1 insgesamt 96
,
6 Punkte
und die Mitbeteiligte 2 insgesamt 82
,
9 Punkte.
Die Beschwerdeführerin vermag damit ihren Punkterückstand zur Erstplatzierten
nicht voll
­
ständig aufzuholen. Ihr Angebot rückt
aber
vom dritten auf den zweiten Platz vor.
8.
Vorliegend hat die
Beschwerdegegnerin die Beteiligung an den Versicherungsleistungen anteilsmässig
unter den drei Zuschlagsempfängerinnen aufgeteilt und die Führung von Police
und Schadenabwicklung der erstplatzierten Zuschlagsempfängerin zugesprochen.
Der zur Berechnung der jeweiligen Mitbeteiligung verwendete Schlüssel ist
jedoch unbekannt und liegt im Ermessen der Vergabebehörde. Praxisgemäss erteilt
das Verwaltungsgericht den Zuschlag ohnehin nicht selber, sondern weist die
Sache mit einer entsprechenden Anordnung an die Vergabestelle zurück (vgl. VGr,
13. Februar 2002, VB.2001.00035, E. 3c = BEZ 2002 Nr. 33). In
Gutheissung der Beschwerde ist die Sache daher zur Neufestsetzung der
prozentualen Mitbeteiligung unter Berücksichtigung des korrigierten Bewertungsergebnisses
an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
9.
Aufgrund der
Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der Rückweisung der Sache gilt die
Beschwerdeführerin als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,
E. 3.2; VGr, 28. August 2014, VB.2014.00106, E. 2.3, je mit
Hinweisen). Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die Parteien die Verfahrenskosten nach
Massgabe ihres Unterliegens. Angesichts der ausdrücklichen Antragstellung durch
die Mitbeteiligte 2 auf Beschwerdeabweisung ist es gerechtfertigt, diese
an den Kosten- und Entschädigungsfolgen zu beteiligen. Mit Blick auf das
Verursacherprinzip sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerin zu
3/4
und der Mitbeteiligten 2 zu
1/4 aufzuerlegen. Die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte 2 sind
überdies zu verpflichten, der Beschwerdeführerin im gleichen Verhältnis eine
angemessene Entschädigung für ihre Umtriebe im Beschwerdeverfahren auszurichten
(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
10.
Der geschätzte Auftragswert übersteigt
den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert (Art. 1
lit. b der Verordnung des WBF vom 2. Dezember 2013 über die Anpassung
der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2014 und
2015 [SR 172.056.12]). Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine
Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f
BGG); andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. BGG offen.
Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung
ist ferner darauf hinzuweisen, dass ein Rück­weisungsentscheid nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt, der nur
angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erfüllt sind (BGE 133 II
309 E. 1.2).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird die Verfügung der
Finanzdirektion des Kantons Zürich vom
24. März 2015
aufgehoben. Die Sache wird an die Finanzdirektion des
Kantons Zürich zurückgewiesen, um den Zuschlag im Sinn der Erwägungen neu zu erteilen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       260.--   Zustellkosten,
Fr. 20'260.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin zu 3/4 und der
Mitbeteiligten 2 zu 1/4 auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
von Fr. 4'500.- zu bezahlen. Die Mitbeteiligte 2 wird verpflichtet,
der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu
bezahlen. Die Parteientschädigungen sind innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils zahlbar.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht
zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …