zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00659 · 2010-06-16 · de

Baubewilligung | Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern: maximal zulässige Gebäudelänge bei geschlossener Bauweise und bei Gebäuden, die den kantonalen Mindestgebäudeabstand nicht einhalten. Die beiden geplanten Gebäude müssen wegen ihres oberirdisch bis zu einer Höhe von mindestens 1,5 m über dem gewachsenen Terrain seitlichen Zusammenbaus als zwei in geschlossener Bauweise errichtete Gebäude qualifiziert werden. Vorliegend ist das Zusammenbauen nur bis zur maximal zulässigen Gebäudelänge gestattet (E. 3.2). Die Überschreitung der maximal zulässigen Gebäudelänge von 30 m um 5,5 m ist erheblich und lässt sich nicht ohne besondere Schwierigkeiten beheben (E. 3.3). Mit Bezug auf die Frage, ob zwei Gebäude, welche den kantonalen Mindestgebäudeabstand von 7 m unterschreiten, die maximal zulässige Gebäudelänge einhalten müssen, besteht eine (echte) Regelungslücke. Rechtslogischerweise müsste die Frage bejaht werden. Die Tatsache, dass in den letzten Jahren viele Gebäude gestützt auf § 270 Abs. 3 PBG mit reduziertem Gebäudeabstand realisiert wurden, die sich bei einer derartigen Rechtsprechung - wegen der Überschreitung der Gebäudelänge - als rechtswidrig erweisen könnten, zwingt indessen zur Zurückhaltung. Bestimmt die kommunale Bau- und Zonenordnung in Anwendung von § 27 Abs. 2 ABauV mit Bezug auf die Berechnung des Mehrlängenzuschlags eine Zusammenrechnung der Fassadenlänge, wenn der Gebäudeabstand ein bestimmtes Mass unterschreitet, kann davon ausgegangen werden, dass der (kommunale) Gesetzgeber das gleiche Mass für die Zusammenrechnung von Gebäuden bei Ermittlung der Gebäudelänge bestimmt hätte. Hat die Gemeinde von der ihr nach § 27 Abs. 2 ABauV zustehenden Befugnis keinen Gebrauch gemacht, so ist hinsichtlich der Ermittlung der Gebäudelänge von einer geschlossenen Bauweise wohl dann auszugehen, wenn der Abstand zweier Gebäude den aus Gründen einwandfreier wohnhygienischer und feuerpolizeilicher Verhältnisse (vgl. § 270 Abs. 3 PBG) verlangten Abstand oder ein bestimmtes Mass - naheliegend wäre bei der gebotenen zurückhaltenden Rechtsprechung ein Abstand von 3,5 m - unterschreitet (E. 3.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.16.0 VB.2009.00659
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.16.0 VB.2009.00659
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.16.0 VB.2009.00659

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00659
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00659
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.06.2010
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Neubau von zwei Mehrfamilienhäusern: maximal zulässige Gebäudelänge bei geschlossener Bauweise und bei Gebäuden, die den kantonalen Mindestgebäudeabstand nicht einhalten.
Die beiden geplanten Gebäude müssen wegen ihres oberirdisch bis zu einer Höhe von mindestens 1,5 m über dem gewachsenen Terrain seitlichen Zusammenbaus als zwei in geschlossener Bauweise errichtete Gebäude qualifiziert werden. Vorliegend ist das Zusammenbauen nur bis zur maximal zulässigen Gebäudelänge gestattet (E. 3.2).
Die Überschreitung der maximal zulässigen Gebäudelänge von 30 m um 5,5 m ist erheblich und lässt sich nicht ohne besondere Schwierigkeiten beheben (E. 3.3).
Mit Bezug auf die Frage, ob zwei Gebäude, welche den kantonalen Mindestgebäudeabstand von 7 m unterschreiten, die maximal zulässige Gebäudelänge einhalten müssen, besteht eine (echte) Regelungslücke. Rechtslogischerweise müsste die Frage bejaht werden. Die Tatsache, dass in den letzten Jahren viele Gebäude gestützt auf § 270 Abs. 3 PBG mit reduziertem Gebäudeabstand realisiert wurden, die sich bei einer derartigen Rechtsprechung - wegen der Überschreitung der Gebäudelänge - als rechtswidrig erweisen könnten, zwingt indessen zur Zurückhaltung. Bestimmt die kommunale Bau- und Zonenordnung in Anwendung von § 27 Abs. 2 ABauV mit Bezug auf die Berechnung des Mehrlängenzuschlags eine Zusammenrechnung der Fassadenlänge, wenn der Gebäudeabstand ein bestimmtes Mass unterschreitet, kann davon ausgegangen werden, dass der (kommunale) Gesetzgeber das gleiche Mass für die Zusammenrechnung von Gebäuden bei Ermittlung der Gebäudelänge bestimmt hätte. Hat die Gemeinde von der ihr nach § 27 Abs. 2 ABauV zustehenden Befugnis keinen Gebrauch gemacht, so ist hinsichtlich der Ermittlung der Gebäudelänge von einer geschlossenen Bauweise wohl dann auszugehen, wenn der Abstand zweier Gebäude den aus Gründen einwandfreier wohnhygienischer und feuerpolizeilicher Verhältnisse (vgl. § 270 Abs. 3 PBG) verlangten Abstand oder ein bestimmtes Mass - naheliegend wäre bei der gebotenen zurückhaltenden Rechtsprechung ein Abstand von 3,5 m - unterschreitet (E. 3.4).
Abweisung.
Stichworte:
BANKETTE
ERMESSENSSPIELRAUM
ERSCHLIESSUNG
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
GEBÄUDEABSTAND
GEBÄUDELÄNGE
GESCHLOSSENE BAUWEISE
KEHRMÖGLICHKEIT
KEHRPLATZ
NÄHERBAURECHT
NEBENBESTIMMUNG
VEREINIGUNG VON VERFAHREN
WEITERE BAUVORSCHRIFTEN (NUTZUNGSDICHTE, ABSTÄNDE ETC.)
Rechtsnormen:
§ 27 Abs. II ABauV
§ 237 PBG
§ 286 PBG
§ 321 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2009.00659
Entscheid
der 1. Kammer
vom
16. Juni 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtssekretärin
Tanja Kamber.
In Sachen
A
AG,
vertreten durch RA B
,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
C
,
vertreten durch
RA D
,
2.
E
,
vertreten durch RA F
,
Beschwerdegegner,
und
Bauausschuss Affoltern am Albis,
vertreten durch RA G
,
Mitbeteiligter,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit zwei separaten Beschlüssen vom 3. März 2009
bewilligte der Bauausschuss des Gemeinderates Affoltern am Albis der A AG den
Neubau eines Mehrfamilienhauses mit vier Wohnungen auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01
an der H-Strasse (nachfolgend: Gebäude H-Strasse) sowie den Neubau eines
Mehrfamilienhauses mit drei Wohnungen samt Tiefgarage auf dem angrenzenden
Grundstück Kat.-Nr. 02 an der I-Strasse (nachfolgend: Gebäude I-Strasse) in Affoltern
am Albis.
II.
Hiergegen erhoben C und E mit separaten Eingaben vom 6. April
2009 Rekurs bei der Baurekurskommission II und beantragten die Aufhebung der
angefochtenen Beschlüsse.
Mit Entscheid vom 20. Oktober 2009 vereinigte die
Rekurskommission die Rekursverfahren, hiess die Rekurse gut und hob die
Beschlüsse des Bauausschusses des Gemeinderats Affoltern am Albis vom 3. März
2009 auf.
III.
Mit Beschwerde vom 12. November 2009 beantragte die A
AG dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Rekursentscheid aufzuheben und die
Akten an die Vorinstanz zur Fortsetzung des Rekursverfahrens zurückzuweisen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht verlangte die
Beschwerdeführerin sodann, dass die Verfahren in ein solches betreffend das
Bauvorhaben an der I-Strasse und in ein solches betreffend das Bauvorhaben an
der H-Strasse zu trennen seien und über Letzteres vorab zu entscheiden sei; mit
Präsidialverfügung vom 8. Februar 2010 wurde das Gesuch um Verfahrenstrennung
abgewiesen.
Die Baurekurskommission II beantragte am 13. Januar
2010 Abweisung der Beschwerde. Mit separaten Eingaben vom 13. Januar bzw.
14. Februar 2010 stellten die Beschwerdegegner den nämlichen Antrag, unter
Zusprechung einer Parteientschädigung. Der mitbeteiligte Bauausschuss Affoltern
am Albis beantragte am 2. Februar 2010 Gutheissung der Beschwerde, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner.
In Replik und Duplik hielten die privaten Parteien an
ihren Rechtsstandpunkten fest.
Die Erwägungen der Baurekurskommission II im
Rekursentscheid vom 20. Oktober 2009 sowie die Ausführungen der Parteien in
ihren Rechtsschriften werden – soweit rechtserheblich – in den
nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die Beschwerdeführerin beantragt die
Durchführung eines Augenscheins. Da sich der entscheidrelevante Sachverhalt
aufgrund der Akten, insbesondere der Baupläne und den von der
Beschwerdeführerin selber eingereichten Fotos und Pläne mit ausreichender Deutlichkeit
ergibt, kann auf die Durchführung eines verwaltungsgerichtlichen Augenscheins
verzichtet werden (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen).
Aus dem gleichen Grund konnte auch die Vorinstanz von der Durchführung eines
Augenscheins absehen.
1.2
Die Beschwerdeführerin bemängelt weiter die
Vereinigung der Rekursverfahren durch die Vorinstanz. Sie bringt hierzu vor,
dies hätte nur mit ihrer Einwilligung erfolgen dürfen, welche sie nie erteilt
habe. Sie habe für die beiden Mehrfamilienhäuser an der I-Strasse und an der H-Strasse
bewusst zwei separate Baugesuche eingereicht, denn die beiden Bauvorhaben seien
baulich und funktionell voneinander getrennt und separat realisierbar. Gemeinsam
zu beurteilen sei vorliegend die Frage der Gebäudelänge. Diese sei eingehalten,
wenn nur eines der beiden Mehrfamilienhäuser erstellt werde. Sie wolle sich
eine solche Möglichkeit vorbehalten. Der von der Vorinstanz geortete Mangel,
dass die beiden Gebäude zu nahe beieinander lägen, könne korrigiert werden.
Auch die gerügte Baureife betreffe nur die Erschliessung über die I-Strasse.
Die Vereinigung mehrerer
Rechtsmittelverfahren zu einem einzigen Verfahren aus prozessökonomischen
Gründen ist auch ohne Zustimmung aller Verfahrensbeteiligten zulässig. Der
betreffenden Behörde steht hierbei ein grosser Ermessensspielraum zu (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 33).
Vorliegend war die Vereinigung der Rekursverfahren durch die Vorinstanz zweifellos
gerechtfertigt. Die beiden Bauprojekte sind baulich "verzahnt": die
Tiefgarage des einen Gebäudes liegt teilweise unter dem Kellergeschoss des
anderen, die Gebäude stossen aneinander, überstellen die gemeinsame Grenze und
werfen Rechtsfragen auf, die teilweise nur für beide Bauvorhaben gemeinsam beantwortet
werden können.
2.
Die Baugrundstücke
Kat.Nrn.
02 und 01 sind nach der geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Affoltern vom
21. Juni 2004 (BZO) der Wohnzone W2c zugeschieden. Das Grundstück Kat.-Nr.
02 grenzt im Südosten unmittelbar an die I-Strasse, die angrenzende Parzelle
Kat.-Nr. 01 im Nordwesten unmittelbar an die H-Strasse. Sie sollen neu mit je einem
im Grundriss fünfeckigen Mehrfamilienhaus überstellt werden. Auf Kat.-Nr. 02
ist ein Dreifamilienhaus mit Tiefgarage (Gebäude I-Strasse), auf der Parzelle
Kat.-Nr. 01 ein Vierfamilienhaus (Gebäude H-Strasse) geplant.
3.
3.1
Die Baurekurskommission II hob die beiden
angefochtenen Baubewilligungen des Bauausschusses des Gemeinderates Affoltern
am Albis vom 3. März 2009 vorab wegen der Überschreitung der zulässigen
Gesamtlänge von 30 m (Art. 3 BZO) auf. Sie hielt in ihrem Rekursentscheid
hierzu fest, im Hinblick auf die Einhaltung der Gebäudelänge stelle sich zuerst
die Frage, ob die beiden Mehrfamilienhäuser als ein einziges Gebäude, als zwei
zusammengebaute, d.h. in geschlossener Bauweise erstellte Gebäude, oder als
zwei separate, d.h. in offener Bauweise errichtete Gebäude zu beurteilen seien.
Von einer einzigen gemeinsamen Aussenhülle und einem gemeinsamen Dach, die
neben einem baulich-funktionalen Zusammenhang die Baukörper als ein einziges
Gebäude erscheinen liessen, könne keine Rede sein. Allerdings könne auch nicht
von zwei in offener Bauweise errichteten Gebäuden gesprochen werden. Die beiden
Bauten seien nicht nur unterirdisch bzw. bis zu 50 cm über dem gewachsenen
Terrain, sondern bis zu ca. 1,5 m über dem gewachsenen Terrain zusammengebaut.
Erst ab dieser Höhe seien die beiden Baukörper voneinander getrennt. Infolge
dieser Verbundenheit könnten sie nicht als völlig frei stehende Gebäude
bezeichnet werden, sondern hätten wegen des Zusammenbaus als zwei in – gemäss
Art. 6 BZO zulässiger – geschlossener Bauweise errichtete Gebäude zu
gelten. Die zwischen den beiden Gebäuden liegende schmale Isolationsschicht
ändere am Zusammenbau nichts, sei doch ein Blick zwischen diesen beiden
Gebäuden hindurch in diesem Bereich nicht möglich. Werde die geschlossene
Bauweise durch die Bau- und Zonenordnung erlaubt, so sei die Statuierung einer
Gesamtlänge zwingend (vgl. § 49 Abs. 2 lit. f
des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 [
PBG]),
ansonsten unzählig viele Gebäude, die je für sich die Gebäudelänge einhalten,
aneinander gereiht werden könnten. Es sei daher davon auszugehen, dass das
Zusammenbauen von Gebäuden nur bis zur maximal zulässigen Gebäudelänge von
30 m gestattet sei. Diese werde hier um 5,5 m deutlich überschritten.
Dieser Mangel erfordere eine konzeptionelle Überarbeitung des Projekts. Sowohl
eine "Tieferlegung" des gesamten Bauvorhabens, sodass die Gebäude nur
noch unterirdisch zusammengebaut wären und von einer offenen Bauweise
gesprochen werden könne, als auch eine die feuerpolizeilichen und
wohnhygienisch motivierten Gebäudeabstandsvorschriften beachtende Trennung und
Redimensionierung wäre mit einer neuen Grundrissaufteilung verbunden und hätte
wegen des geforderten Gebäudeabstands und der Einordnung auch Auswirkungen auf
die Umgebung.
Diesen Ausführungen hält
die Beschwerdeführerin entgegen, auch wenn die beiden Gebäude erst ab einer
Höhe von 1,5 m ab gewachsenem Boden voneinander getrennt seien, seien sie nicht
zusammengebaut. Die Gebäudelänge fokussiere auf "Gebäude". Ein
solches sei ein "nach den Regeln der Baukunde umschlossener Raum" (vgl.
§ 2 Abs. 1 der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 [ABauV]),
der nach allen Seiten frei stehe (vgl. § 31 Abs. 2 ABauV) und
durch Fassaden und Dach begrenzt werde. Es spiele keine Rolle, wie nahe ein so
definiertes Gebäude zu einem anderen Gebäude stehe. Der Abstand zwischen
Gebäuden werde nicht durch die Vorschriften über die Gebäudelänge, sondern jene
zu den Abständen definiert und begrenzt. Die beiden Gebäude seien nicht als ein
einziges Gebäude, sondern als zwei funktional eigenständige Gebäude zu
betrachten. Nach § 270 Abs. 3 PBG dürfe nicht nur der Grenz-, sondern
auch der Gebäudeabstand unterschritten werden. Allfälligen Nachbarinteressen
wäre durch einschränkende Regelungen über den Mehrlängenzuschlag Rechnung zu
tragen. Unzutreffend sei auch die Behauptung der Rekursinstanz, der Mangel
liesse sich nicht ohne konzeptionelle Überarbeitung des Projekts beheben. Die
betroffenen Geschosse liessen sich durch geringfügige Projektkorrekturen in
ihrer Flächenausdehnung reduzieren, sodass jedenfalls eine deutliche Trennung
von 20–30 cm zwischen Kellergeschoss Gebäude H-Strasse und Untergeschoss
Gebäude I-Strasse entstehe. An der internen Raumdisposition wären nur
geringfügige Änderungen nötig. Sie habe auch aufgezeigt, dass das Haus I-Strasse
im Kellergeschoss bis auf die Flucht des darüber liegenden Erdgeschosses
zurückgenommen werden könnte.
3.2
Gemäss Art. 3 BZO beträgt in der Wohnzone W2c die
maximale Gebäudelänge 30 m, wobei besondere Gebäude bei der Bestimmung der
Gebäudelänge mitzuzählen sind. Die Messweise der Gebäudelänge wird in § 28
ABauV umschrieben. Sie gilt hier – wie die Vorinstanz richtig festgehalten
hat – mangels einer differenzierten Regelung sowohl für Einzelbauten als
auch in geschlossener Bauweise erstellte Gebäudekörper. Gemäss Rechtsprechung
sind dabei unterirdische bzw. den gewachsenen Boden nicht mehr als 50 cm
überragende Gebäudeteile nicht zur Gebäudelänge hinzuzurechnen (VGr, 22. März
2006, VB.2005.00519, E. 3.3, www.vgrzh.ch).
Unbestrittenermassen bilden
die beiden Gebäude
I-Strasse und H-Strasse kein Gesamt-, sondern zwei
separate Gebäude. Wegen ihres oberirdisch bis zu einer Höhe von mindestens 1,5
m über dem gewachsenen Terrain seitlichen Zusammenbaus müssen sie als zwei in
–
gemäss Art. 6 BZO zulässiger
–
geschlossener Bauweise errichtete Gebäude
qualifiziert werden. Hierzu kann auf die überzeugenden Ausführungen der
Baurekurskommission II verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 Satz 1 in
Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]). Dass die beiden Gebäude
als zwei
funktional eigenständige Gebäude zu betrachten seien, steht der geschlossenen
Bauweise nicht entgegen
. Zu Recht hat die Vorinstanz auch festgehalten,
dass vorliegend das Zusammenbauen von Gebäuden in geschlossener Bauweise nur
bis zur maximal zulässigen Gebäudelänge gestattet sei. Die beiden Baukörper H-Strasse
und I-Strasse überschreiten insgesamt die zulässige Gebäudelänge von 30 m um
rund 5,5 m deutlich.
3.3
Können inhaltliche oder formale Mängel eines
Bauprojekts ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden, wird die Bewilligung
dennoch erteilt und mit den Nebenbestimmungen verbunden, die zur Schaffung oder
Erhaltung des rechtmässigen Zustands erforderlich sind (§ 321 Abs. 1
PBG). Dieses Vorgehen kommt indessen nur infrage, wenn die Mängel des Bauvorhabens
untergeordneter Natur sind; führen diese zu einer wesentlichen Projektänderung,
können sie nicht mittels einer Nebenbestimmung behoben werden (RB 1983
Nr. 112 = BEZ 1984 Nr. 5; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren,
Zürich 1991, S. 241 f.; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs-
und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, S. 21-15 f.).
Die Überschreitung der
maximal zulässigen Gebäudelänge von 30 m um 5,5 m ist nicht
"untergeordneter" Natur, sondern erheblich. Zu Recht hat die
Vorinstanz festgehalten, dass sich dieser Mangel nicht ohne besondere
Schwierigkeiten beheben lässt, sondern eine konzeptionelle Überarbeitung des
Projekts erfordert. Eine "Trennung" der Gebäude erfordert eine
äussere und eine innere Grundrissänderung des einen oder beider Gebäude. Wie die
Änderungen erfolgen, ist offen. Dies ist nicht zuletzt auf den Umstand
zurückzuführen, dass das Bauvorhaben in den Bauplänen infolge der Aufteilung
der beiden Baukörper und der planerischen Darstellung nicht einfach
nachvollziehbar ist; so ist beispielsweise in den Plänen des Gebäudes
H-Strasse,
Schnitt A, die Tiefgarage nicht eingezeichnet, obschon das Kellergeschoss
dieses Gebäudes direkt über der Unterniveaugarage des Gebäudes I-Strasse liegt.
Dadurch ist die Vorhersehbarkeit der erforderlichen Planänderungen erschwert.
3.4
Es kommt hinzu, dass die von der
Beschwerdeführerin verfochtene Trennung von 20–30 cm zwischen Kellergeschoss
Gebäude H-Strasse und Untergeschoss Gebäude I-Strasse den Mangel der
Gebäudelängenüberschreitung aus den folgenden Gründen nicht zu beheben vermag:
Die Baurekurskommission II weist zu Recht darauf hin, dass
nach § 286 PBG die geschlossene Bauweise nur samt der dabei zulässigen
Bautiefe und Gesamtlänge durch die Bau- und Zonenordnung erlaubt werden kann.
Wird die geschlossene Bauweise durch die Bau- und Zonenordnung erlaubt, so ist
die Statuierung einer Gebäudegesamtlänge zwingend (§ 49 Abs. 2 lit. f
PBG; § 286 Abs. 2 PBG; vgl. auch RB 2003 Nr. 75 [Leitsatz] = BEZ
2003 Nr. 34). Die Regelung der offenen und der geschlossenen Bauweise,
letztere mit der Gesamtlänge und der zustimmungsfreien Bautiefe beim Grenzbau,
verfolgt u.a. gestalterische, wohnhygienische und
–
bei weiträumiger Betrachtungsweise
–
siedlungsstrukturierende Zwecke (Roman
Sieber, Die bauliche Verdichtung aus rechtlicher Sicht, Freiburg 1996, S. 105).
Im Gegensatz zu Abstandsvorschriften haben diese nicht primär nachbarschützende
Funktion, sondern stellen ein Instrument der Siedlungsplanung dar und sind
damit der nachbarlichen Disposition nicht zugänglich (Maja Schüpbach Schmid,
Das Näherbaurecht in der zürcherischen baurechtlichen Praxis, Entlebuch 2001,
S. 28, 82 ff., 148, auch zum Folgenden; Robert Wolf/Erich Kull, Das
revidierte Planungs- und Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich, Bern 1992,
N. 187). Gleiches gilt beispielsweise auch für die Bestimmung der
zulässigen baulichen Dichte. So ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
in Zonen, welche die zulässige Ausnützung nicht mittels Nutzungsziffern,
sondern mittels Bestimmungen über die Bauweise, Abstände und Volumetrie
festlegen, eine Nutzungserhöhung durch Näherbaurechte nicht zulässig, sondern
ist durch ein Vergleichsprojekt nachzuweisen, dass das Bauvorhaben die aufgrund
der primären Baubegrenzungsnormen zulässige Ausnützung einhält (RB 1996
Nr. 81 = BEZ 1996 Nr. 12; anderer Ansicht:  Schüpbach Schmid,
S. 95).
Die Regelung der offenen oder geschlossenen Bauweise samt
der dabei zulässigen Bautiefe und Gesamtlänge kann nach dem Gesagten durch die
Begründung von Näherbaurechten nicht ausser Kraft gesetzt bzw. umgangen werden.
Die offene Bauweise beruht auf einem (kantonalen) Mindestgebäudeabstand von
7 m (§ 271 in Verbindung mit § 270 Abs. 1 PBG). Folgerichtig
müssten zwei Gebäude, die
–
aufgrund
eines nachbarlichen Näherbaurechts
–
dieses Mass unterschreiten, mit Bezug auf die Gebäudelänge so behandelt werden,
wie wenn sie in geschlossener und nicht in offener Bauweise erstellt wären, mit
der Rechtsfolge, dass bei solchen Bauten die Bestimmungen über die maximal
zulässige Gebäudelänge eingreifen.
Der Gesetz- und Verordnungsgeber hat beim
Mehrlängenzuschlag das Problem erkannt und ermächtigt gemäss § 27 Abs. 2
ABauV die Gemeinden, in der Bau- und Zonenordnung zu bestimmen, dass die für
den Mehrlängenzuschlag massgebliche Fassadenlänge von benachbarten Hauptgebäuden
zusammengerechnet werden, wenn der Gebäudeabstand ein bestimmtes Mass
unterschreitet. In seinem Antrag vom 5. August 1992 (ABl 1992 S. 1128)
an den Kantonsrat führte der Regierungsrat hierzu aus, gestützt auf das mit § 270
Abs. 3 PBG ermöglichte nachbarliche Näherbaurecht könnten nicht nur Grenzabstände,
sondern auch Gebäudeabstände vermindert werden. Das Gesetz knüpfe dies
lediglich an den Vorbehalt einwandfreier wohnhygienischer und
feuerpolizeilicher Verhältnisse. Von diesen Einschränkungen nicht erfasst werde
die nachteilige Wirkung gegenüber Dritten, die darin bestehe, dass
Gebäudegruppen mit stark verringerten Gebäudeabständen für sie in ähnlicher
Weise in Erscheinung treten wie zusammengebaute Gebäude und solche mit grosser
Gebäude- bzw. Fassadenlänge. Zur Milderung der Drittwirkung langer Baukörper
könnten die Gemeinden Mehrlängenzuschläge zu den seitlichen Abständen festlegen
(§§ 23 ff.ABauV). Damit das gleiche Ziel auch bei ähnlich wirkenden
Gebäudegruppen mit geringem Gebäudeabstand erreicht werden könne, sei die
kommunale Regelungsbefugnis auf solche Fälle auszudehnen. Diese Begründung
wurde vom Kantonsrat in der Beratung der Änderungsvorlage übernommen, der die
Änderung als "sinnvoll und notwendig" bezeichnete (Protokoll des
Zürcher Kantonsrates, 1991
–
1995, S. 4477).
Dem Gesetz- und Verordnungsgeber ist aber offensichtlich
entgangen, dass im Anwendungsbereich der Bestimmungen über die offene und
geschlossene Bauweise eine ähnliche Problematik besteht, da dieser
–
wie gesehen
–
nicht durch privatrechtliche Näherbaurechtsvereinbarungen im
Sinn von § 270 Abs. 3 PBG eingeschränkt werden kann. Es ist daher von
einer (echten) Regelungslücke auszugehen. Rechtslogischerweise müssten
–
wie erwähnt
–
zwei Gebäude, welche den kantonalen Mindestgebäudeabstand von 7
m unterschreiten mit Bezug auf die Gebäudelänge als in geschlossener Bauweise
erstellt behandelt werden, mit der Folge, dass bei solchen Bauten die
Bestimmungen über die maximal zulässige Gebäudelänge eingreift. Die
Rechtswirklichkeit, d.h. die Tatsache, dass in den letzten Jahren viele Gebäude
gestützt auf § 270 Abs. 3 PBG mit reduziertem Gebäudeabstand
realisiert wurden, die sich bei einer derartigen Rechtsprechung
–
wegen der Überschreitung der
Gebäudelänge
–
als rechtswidrig
erweisen könnten, zwingt indessen zur Zurückhaltung. Bestimmt die kommunale
Bau- und Zonenordnung in Anwendung von § 27 Abs. 2 ABauV mit Bezug
auf die Berechnung des Mehrlängenzuschlags eine Zusammenrechnung der Fassadenlänge,
wenn der Gebäudeabstand ein bestimmtes Mass unterschreitet, kann davon ausgegangen
werden, dass der (kommunale) Gesetzgeber das gleiche Mass für die
Zusammenrechnung von Gebäuden bei Ermittlung der Gebäudelänge bestimmt hätte.
Mithin kann dieses Mass auch für die Annahme einer "geschlossenen Bauweise"
mit den aufgezeigten Konsequenzen für die Berechnung der Gebäudelänge
herangezogen werden. Hat die Gemeinde von der ihr nach § 27 Abs. 2
ABauV zustehenden Befugnis keinen Gebrauch gemacht, so ist hinsichtlich der
Ermittlung der Gebäudelänge von einer geschlossenen Bauweise wohl dann auszugehen,
wenn der Abstand zweier Gebäude den aus Gründen einwandfreier wohnhygienischer
und feuerpolizeilicher Verhältnisse (vgl. § 270 Abs. 3 PBG)
verlangten Abstand oder ein bestimmtes Mass – nahe liegend wäre bei der
gebotenen zurückhaltenden Rechtsprechung ein Abstand von 3,5 m
–
unterschreitet. Auf jeden Fall vermag
vorliegend ein Gebäudeabstand zwischen den beiden Gebäuden H-Strasse und I-Strasse
von lediglich 20–30 cm, wie ihn die Beschwerdeführerin vorschlägt, die
Überschreitung der maximalen Gebäudelänge nicht zu beheben.
4.
4.1
Die Baurekurskommission hat die Baubewilligung des
Bauausschusses des Gemeinderats Affoltern vom 3. März 2009 auch wegen der
mangelhaften Erschliessung des Baugrundstücks I-Strasse aufgehoben und hierzu
ausgeführt, eine planungsrechtliche Festlegung im Sinn von § 234 PBG sei
nicht geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich. Ein Quartierplanverfahren
sei noch nicht eingeleitet worden. Somit sei einzig zu prüfen, ob das
Baugrundstück I-Strasse genügend erschlossen sei. Bei der I-Strasse handle es
sich um eine von der J-Strasse abzweigende, ca. 100 m lange Stichstrasse, die
im Eigentum verschiedener Grundeigentümer stehe und für deren Benützung je
gegenseitige Dienstbarkeiten bestünden. Über die I-Strasse würden gegenwärtig
rund 10 Wohneinheiten erschlossen, nicht hingegen das benachbarte
Alterswohnheim. Von der I-Strasse zweigten auf der Höhe des Baugrundstücks
einzig zwei zum Alterswohnheim gehörende Notzufahrten ab. Mit dem projektierten
Mehrfamilienhaus I-Strasse würden dreizehn Wohneinheiten erschlossen, weshalb
sich der Ausbaugrad gemäss Anhang zu den Zugangsnormalien an einer Zufahrtsstrasse
im unteren Anwendungsbereich zu orientieren habe mit einer Fahrbahnbreite von
4,0–4,75 m sowie beidseitigen Banketten von 30 cm. Diese müsse, da es sich um
eine Stichstrasse handle, einen genügend ausgebauten, verkehrssicheren und
rechtlich gesicherten Kehrplatz aufweisen. Die I-Strasse weise auf dem
massgebenden Abschnitt eine Fahrbahnbreite von ca. 4,5 m, jedoch keine Bankette
auf. Sodann fehle ein rechtsgenügender Kehrplatz. Dass gegenwärtig auf einer
durch die von der I-Strasse abzweigenden Notzufahrten gebildeten Fläche
kleinere Fahrzeuge wenden könnten, ändere nichts daran, dass eine genügend
ausgebaute und verkehrssichere Wendeanlage, auf welcher auch Fahrzeuge der
öffentlichen Dienste oder Last- und Lieferwagen ohne Schwierigkeiten kehren könnten,
fehle. Eine besondere Situation, die ein Abweichen von den Zugangsnormalien
rechtfertigen würde, liege nicht vor. Den Akten sei kein Hinweis zu entnehmen,
dass zumindest auf den Baubeginn hin ein rechtsgenügender Ausbau eines
Kehrplatzes vorliege und dessen Benutzung auch rechtlich gesichert sei. Infolge
dieses mangelhaften Ausbaus der I-Strasse sei das Baugrundstück nicht genügend
erschlossen und somit nicht baureif.
4.2
Zur Frage der Erschliessung des Baugrundstücks I-Strasse
hält die Beschwerdeführerin fest, die Bankette seien zwar optisch nicht
wahrnehmbar ausgeschieden, was indessen hier auch nicht nötig sei. Die Strasse
selbst sei 4,5 m breit; bezugnehmend auf die erforderliche Mindestbreite nach
den Zugangsnormalien von 4 m stünden daher 50 cm für Bankette zur Verfügung,
sodass nur 10 cm fehlten, was ohne Weiteres hingenommen werden könne. Die
Strasse sei gerade, übersichtlich und weise keinen Durchgangsverkehr auf.
Hinsichtlich des Wendeplatzes enthielten die Zugangsnormalien keine konkreten
Hinweise darauf, wie dieser auszugestalten sei. Für eine Zufahrtsstrasse im
unteren Anwendungsbereich genüge jedenfalls eine "Kehrmöglichkeit",
dies im Unterschied zu einem Kehrplatz. Vorliegend bestehe eine Kehrmöglichkeit
auf dem Areal der angrenzenden Alterswohnungen, und zwar direkt gegenüber der
projektierten Ein- und Ausfahrt der Unterniveaugarage. Der bestehende
Wendeplatz sei als Bestandteil des Umgebungsplans mit der Baubewilligung vom 9. Juli
2001 für das Alterswohnheim bewilligt worden. Die Dimensionierung erweise sich
als ausreichend. Soweit erforderlich, könne die Kehrmöglichkeit auf dem im Eigentum
der Gemeinde Affoltern stehenden Grundstück Kat.-Nr. 03 erweitert werden.
In ihrer Beschwerdeantwort
vom 2. Februar 2010 unterstützt die Gemeinde Affoltern die Ausführungen
der Beschwerdeführerin. Das Fehlen von Banketten an der I-Strasse sei unbeachtlich,
und die Vorinstanz missachte diesbezüglich den Ermessensspielraum der Gemeinde.
Weiter stehe den Berechtigten der I-Strasse ein Kehrplatz zur Verfügung. Dessen
Nutzung sei in der Baubewilligung von 2001 festgehalten worden.
4.3
§ 236 Abs. 1 PBG verlangt unter dem
Titel "Erschliessung", dass ein Grundstück für die darauf
vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich sein muss. Hinreichende
Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung
der Bauten und Anlagen entsprechende Zufahrt für Fahrzeuge der öffentlichen
Dienste und der Benützer (§ 237 Abs.  1 PBG). Zufahrten sollen
für jedermann verkehrssicher sein. Der Regierungsrat erlässt über die Anforderungen
Normalien (§ 237 Abs.  2 PBG). Diese sind richtunggebend, indem
sie zeigen, was Fachleute bei durchschnittlichen örtlichen Verhältnissen für
angemessen halten (RB 1984 Nr. 100 = BEZ 1985 Nr. 5, mit
Hinweisen).
Von Richtlinien und Normalien, wie sie für den
Strassenausbau in den Zugangsnormalien und für Ausfahrten im Anhang zur
Verkehrssicherheitsverordnung festgehalten sind, kann gemäss § 360 Abs.  3
PBG aus wichtigen Gründen abgewichen werden. In § 6 Abs.  2 der
Verkehrssicherheitsverordnung vom 15. Juni 1983 (VerkehrssicherheitsV;
LS 722.15) und § 11 der Normalien über die Anforderungen an Zugänge
vom 9. Dezember 1987 (Zugangsnormalien; LS 700.5) sind Gründe für solche
Abweichungen beispielhaft aufgezählt (VGr, 18. August 2004, BEZ 2004
Nr. 64; RB 1988 Nr. 74 = BEZ 1988 Nr. 45).
Bei der Gewährung dieser Erleichterungen kommt den
Gemeinden ein von den Rekursinstanzen zu beachtender Ermessensspielraum zu
(VGr, 18. August 2004, BEZ 2004 Nr. 64; RB 1986 Nr. 13).
Diese prüfen, ob die Gemeindebehörde den ihr eingeräumten Ermessensspielraum
nicht überschritten hat, das heisst im vorliegenden Zusammenhang insbesondere,
ob die bewilligte Erschliessungslösung als verkehrssicher und unter dem
Gesichtswinkel der Zweckmässigkeit als vertretbar erscheint. Eine Überprüfung
dieser Ermessensausübung steht dem Verwaltungsgericht nicht zu; dieses kann gemäss
§ 50 Abs.  2 lit.  c VRG nur bei Ermessensmissbrauch
und Ermessensüberschreitung eingreifen.
4.4
Die Gemeinde Affoltern am Albis unterbreitete den
Grundeigentümern im Frühjahr 2009 einen – bis heute noch nicht abgeschlossenen –
Erschliessungsvertrag, welcher "den normgerechten Ausbau der I-Strasse mit
Kehrplatz und die vollständige Überführung der I-Strasse ins öffentliche
Eigentum" vorsieht (Ziff. 1.2 "Zweck" des Erschliessungsvertrags).
Im Weiteren ist in der Baubewilligung I-Strasse vom 3. März 2009 festgehalten,
dass die I-Strasse noch nicht den Zugangsnormalien entsprechend ausgebaut ist,
und verlangte der Bauausschuss des Gemeinderates Affoltern auflageweise die
Anmerkung eines Quartierplanreverses im Grundbuch (Dispositiv-Ziffer 1.1).
Allein hieraus kann indessen nicht auf eine ungenügende Erschliessung im Sinn
von
§ 236 Abs. 1 PBG
des
Baugrundstücks I-Strasse geschlossen werden. Vielmehr ist aufgrund der
tatsächlichen Verhältnisse zu prüfen, ob die Erschliessungsvoraussetzungen
gegeben sind.
4.4.1
Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Rekursentscheid
fest, dass die I-Strasse bisher ca. zehn Wohneinheiten erschloss, zu welchen
die drei geplanten Wohneinheiten des Mehrfamilienhauses I-Strasse hinzukämen.
Entgegen den Vorbringen des Beschwerdegegners Nr. 1 sind bei Ermittlung
der über die I-Strasse erschlossenen Wohneinheiten jene des Mehrfamilienhauses H-Strasse
nicht mitzurechnen. Denn das Bauprojekt H-Strasse weist entlang der H-Strasse
eine hinreichende Anzahl Abstellplätze nach, nämlich einen Besucherparkplatz
und sechs Abstellplätze für die Bewohner.
Gemäss Anhang zu den
Zugangsnormalien hat sich eine Erschliessung für die Nutzung bis zu 30
Wohneinheiten an einer Zufahrtsstrasse im unteren Anwendungsbereich zu orientieren,
d.h. an einer Fahrbahnbreite von 4,0–4,75 m mit beidseitigem Bankett von je 30
cm. Die Vorinstanz geht gemäss Rekursentscheid davon aus, die I-Strasse weise
eine Fahrbahnbreite von ca. 4,5 m auf, verfüge aber über keine Bankette. Dieser
Ausbaugrad wird – zumindest sinngemäss – vom Beschwerdegegner
Nr. 2 bestritten. Da die Baubewilligung aus den unter Erwägung 3
ausgeführten Gründen ohnehin aufzuheben ist, erübrigen sich weitere
Sachverhaltsermittlungen. Der erwähnte Erschliessungsvertrag errechnet aufgrund
der zulässigen Ausnützung für die I-Strasse 15 Wohneinheiten und legt die
Fahrbahnbreite auf 4 m fest zuzüglich beidseitige Bankette von 30 cm,
was zu einer Strassenparzellenbreite von 4,6 m führt. Unter der Annahme,
dass die I-Strasse heute eine Fahrbahnbreite von 4,5 m aufweist, genügt es
hier festzuhalten, dass der Bauausschuss des Gemeinderats Affoltern den ihm
zustehenden Ermessenspielraum nicht überschritt, als er unter den hier
vorliegenden Umständen trotz der Unterschreitung der Strassenbreite um 10 cm
gegenüber den Zugangsnormalien die strassenmässige Erschliessung als hinreichend
erachtete.
4.4.2
Nach den Ausführungen im Rekursentscheid vom 20. Oktober
2009 fehlt auch ein rechtsgenügender Kehrplatz. Dass gegenwärtig auf einer
durch die von der I-Strasse abzweigenden Notzufahrten gebildeten Fläche
kleinere Fahrzeuge wenden könnten, ändere nichts daran, dass eine genügend
ausgebaute und verkehrssichere Wendeanlage, auf welcher auch Fahrzeuge der
öffentlichen Dienste oder Last- und Lieferwagen ohne Schwierigkeiten kehren
könnten, fehle. Den Akten sei zudem kein Hinweis zu entnehmen, dass zumindest
auf den Baubeginn hin ein rechtsgenügender Ausbau des Kehrplatzes vorliege und
dessen Benutzung auch rechtlich gesichert sei. Dass ein Kehrplatz in Zukunft
mittels eines privaten Erschliessungsplans oder allenfalls mittels eines
Quartierplans geschaffen werde, ändere nichts daran, dass infolge eines
gegenwärtig mangelhaften Ausbaus der I-Strasse das Baugrundstück nicht genügend
erschlossen und somit nicht baureif sei.
Gemäss Anhang zu den
Zugangsnormalien ist bei Zufahrtsstrassen im unteren Anwendungsbereich eine
"Kehrmöglichkeit" notwendig, wenn diese als Stichstrasse ausgebildet
ist. Demgegenüber wird bei Zufahrtsstrassen im oberen Anwendungsbereich und bei
Erschliessungsstrassen ein "Kehrplatz" verlangt. Die unterschiedliche
Begriffsverwendung zeigt, dass bei einer "Kehrmöglichkeit" nicht die
gleichen Ausbauerfordernisse verlangt werden können wie bei einem
"Kehrplatz".
Im Zusammenhang mit dem Neubau
von zwei Mehrfamilienhäusern für Alterswohnungen mit Spitexzentrum auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 04 und 05 zwischen der I-Strasse und der K-Strasse
verfügte die Hochbauabteilung der Gemeinde Affoltern mit Genehmigung vom 9. Juli
2001 des Umgebungs- und Bepflanzungsplans, dass an der nordwestlichen Grundstücksecke
ein Kehrplatz für die Berechtigten der I-Strasse anzulegen sei. Dabei sei der
Grünstreifen zwischen Fussweg und I-Strasse auf eine Länge von ca. 7 m durch Rasengittersteine
zu ersetzen. Gemäss den Akten wurde die nordwestliche Grundstücksecke
entsprechend dieser Auflage hergerichtet. Mit der Vorinstanz ist indessen
festzuhalten, dass von den Dimensionen her die Wendefläche, insbesondere für
die Fahrzeuge der öffentlichen Dienste, ungenügend ist. Die Unterlagen zum
erwähnten Erschliessungsvertrag sehen denn auch eine Vergrösserung der Fläche
zu einem "Kehrplatz" vor, sodass "er für das Wendemanöver des
Kehrichtswagens ausreicht". Zudem ist der Wendeplatz als solcher nicht
erkennbar. Hingegen ist keine weitergehende rechtliche Sicherung erforderlich,
da das betreffende Grundstück im Eigentum der Gemeinde steht und damit von
einer Widmung (RB 1988 Nr. 64 = BEZ 1989 Nr. 2; VGr, 10. Mai
2000, VB.2000.00025, www.vgrzh.ch) zum Gemeingebrauch ausgegangen werden kann.
5.
Zusammengefasst ergibt sich, dass die beiden streitigen
Beschlüsse des Bauausschusses des Gemeinderats Affoltern am Albis vom 3. März
2009 von der Baurekurskommission II zu Recht aufgehoben wurden. Die Beschwerde
ist daher abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr als unterliegende Partei von
vornherein nicht zu. Vielmehr hat sie in Anwendung von § 17 Abs. 2 lit. a
VRG eine solche den Beschwerdegegnern zu entrichten. Angemessen ist eine Parteientschädigung
von je Fr. 1'000.- (inkl. MwSt.). Die Voraussetzungen für die Zusprechung
einer Parteientschädigung an die mit ihren Anträgen unterliegende Mitbeteiligte
sind nicht gegeben.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    280.--     Zustellungskosten,
Fr. 6'280.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung
von je Fr. 1'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses
Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff.des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…