zh_verwaltungsgericht · PK.2005.00004 · 2007-02-21 · de
Forderung aus verwaltungsrechtlichem Vertrag

Verwaltungsrechtlicher Vertrag mit einem Betreibungsbeamten Bei der Vereinbarung handelt es sich auch materiell um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (E. 1.3). Die vorliegende Klage ist als personalrechtliche Klage im Sinn von § 79 VRG entgegenzunehmen (E. 1.5). Die Voraussetzungen für die Zulassung der Widerklage sind hier gegeben (E. 1.6). Die Einrede der Verjährung geht fehl (E. 3.1). Die Frage, ob die Beklagte beim Vertragsabschluss einem wesentlichen Irrtum über ein zukünftiges Ereignis erlegen war, ist nur unter dem Gesichtspunkt zu betrachten, ob ein Grundlagenirrtum vorliegt, wie ihn Praxis und Lehre zum Obligationenrecht definieren (E. 3.2). Vorliegend fällt ein Grundlagenirrtum mangels subjektiver und objektiver Wesentlichkeit selbst dann ausser Betracht, wenn man von den für die Beklagten günstigsten Meinungen in Praxis und Lehre ausgeht (E. 3.3). Eine Vertragsaufhebung gestützt auf die clausula rebus sic stantibus fällt wegen Vorhersehbarkeit der geltend gemachten Änderung der Umstände ausser Betracht (E. 4.4). Selbst wenn man hier eine Interessenabwägung wegen nachträglicher Fehlerhaftigkeit des Vertrags aufgrund der Änderung tatsächlicher Umstände vornehmen wollte, könnte das geltend gemachte, vorwiegend fiskalische öffentliche Interesse nicht zur Anpassung des Vertrages führen (E. 4.5). Gutheissung. Abweisung der Widerklage.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PK.2005.00004
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Geschäftsnummer:
PK.2005.00004
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.02.2007
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Forderung aus verwaltungsrechtlichem Vertrag
Verwaltungsrechtlicher Vertrag mit einem BetreibungsbeamtenBei der Vereinbarung handelt es sich auch materiell um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (E. 1.3). Die vorliegende Klage ist als personalrechtliche Klage im Sinn von § 79 VRG entgegenzunehmen (E. 1.5). Die Voraussetzungen für die Zulassung der Widerklage sind hier gegeben (E. 1.6). Die Einrede der Verjährung geht fehl (E. 3.1). Die Frage, ob die Beklagte beim Vertragsabschluss einem wesentlichen Irrtum über ein zukünftiges Ereignis erlegen war, ist nur unter dem Gesichtspunkt zu betrachten, ob ein Grundlagenirrtum vorliegt, wie ihn Praxis und Lehre zum Obligationenrecht definieren (E. 3.2). Vorliegend fällt ein Grundlagenirrtum mangels subjektiver und objektiver Wesentlichkeit selbst dann ausser Betracht, wenn man von den für die Beklagten günstigsten Meinungen in Praxis und Lehre ausgeht (E. 3.3). Eine Vertragsaufhebung gestützt auf die clausula rebus sic stantibus fällt wegen Vorhersehbarkeit der geltend gemachten Änderung der Umstände ausser Betracht (E. 4.4). Selbst wenn man hier eine Interessenabwägung wegen nachträglicher Fehlerhaftigkeit des Vertrags aufgrund der Änderung tatsächlicher Umstände vornehmen wollte, könnte das geltend gemachte, vorwiegend fiskalische öffentliche Interesse nicht zur Anpassung des Vertrages führen (E. 4.5).Gutheissung. Abweisung der Widerklage.
Stichworte:
CLAUSULA REBUS SIC STANTIBUS
GRUNDLAGENIRRTUM
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
INTERESSENABWÄGUNG
KLAGEVERFAHREN
VERWALTUNGSRECHTLICHER VERTRAG
WIDERKLAGE
Rechtsnormen:
Art. 24 Abs. 1 Ziff. 4 OR
§ 79 VRG
Publikationen:
RB 2007 Nr. 89 S. 175
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
PK.2005.00004
Entscheid
der 4. Kammer
vom
21. Februar 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtssekretärin
Sandra Wintsch.
In Sachen
vertreten
durch
RA B,
Kläger
und Widerbeklagter
gegen
Gemeinde Regensdorf,
vertreten durch
den Gemeinderat
Regensdorf,
vertreten durch RA C,
Beklagte
und Widerklägerin
betreffend Forderung
aus verwaltungsrechtlichem Vertrag,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A ist
Gemeindeammann und Betreibungsbeamter der Gemeinde Regensdorf. Am 28. Juni
1996 schlossen die Gemeinde Regensdorf und er einen Vertrag betreffend
"Entschädigung/Gemeindezulagen" ab, der eine frühere Vereinbarung vom
29. April 1985 ersetzte. Demnach hatte A "alleinigen Anspruch auf sämtliche
aus seiner Amtstätigkeit anfallenden Sporteln". Zusätzlich verpflichtete
sich die Gemeinde Regensdorf, ihm pro Betreibung einen Betrag von
Fr. 63.45 auszubezahlen, ab 1. Januar 1997 zuzüglich der für das
Zürcher Staatspersonal festgelegten Teuerungszulage. Gemäss Vertrag wurden
damit die Leistungen der Gemeinde abschliessend geregelt. Vereinbart wurden
monatliche Akontozahlungen aufgrund der Betreibungszahlen des Vorjahrs. A hatte
bis spätestens 31. Dezember 1996 die ihm bis dahin von der Gemeinde zur
Verfügung gestellten Büroräumlichkeiten zu verlassen. Er verpflichtete sich,
selber für geeigneten Büroraum sowie Büroeinrichtungen und Büromobiliar zu
sorgen, das notwendige Personal selber anzustellen und zu besolden und die Ver­siche­rungs­leistungen
für sich und seine Angestellten selber zu bezahlen. Der Vertrag sollte nach dem
Umzug in andere Amtsräume, spätestens aber auf den 1. Januar 1997 in Kraft
treten und mindestens für die laufende sowie die zwei folgenden Amtsperioden gelten.
In der Folge leistete die Gemeinde Regensdorf A jeweils
monatliche Akon­to­zahlungen sowie im Folgejahr den jeweiligen Restbetrag
aufgrund einer Schlussabrechnung. Unter Hinweis darauf, dass der Vertrag vom
28. Juni 1996 die Leistungen der Gemeinde als abschliessend bezeichnete,
verrechnete die Gemeinde Regensdorf die Sozialleistungen  sowohl die
Arbeitgeber- als auch die Arbeitnehmerbeiträge  jeweils mit dem A
auszuzahlenden Restbetrag. A wurde für die Amtsperioden 19982002, 20022006
und 20062010 als Betreibungsbeamter und Gemeindeammann wiedergewählt und übt
diese Funktionen nach wie vor aus.
A hatte folgende Anzahl Betreibungen pro Jahr zu
bearbeiten:
1996: 3800
1997: 4216
1998: 4500
1999: 4700
2000: 4900
2001: 4759
2002: 5887
2003: 5432
2004: 5681
Gemäss Vereinbarung vom 28. Juni 1996 ergäbe sich
somit für 2002 ein Gemeindebeitrag von netto (d.h. abzüglich der
Sozialversicherungsbeiträge) Fr. 288'380.70.
B.
Aufgrund
einer Einzelinitiative beantragte der Gemeinderat Regensdorf den Stimmberechtigten
mit Weisung vom 10. Juli 2001 zur Änderung der Gemeindeordnung (Beschäftigung
und Entschädigung des Gemeindeammann- und Betreibungsbeamten) folgende neue
Fassung von Art. 45 der Gemeindeordnung (GO) vom 28. November 1993
(die Neuerungen sind hier kursiv gesetzt):
"Der
Gemeindeammann, zugleich Betreibungsbeamter, wird durch die Urne auf Amtsdauer
gewählt.
Die Beschäftigung erfolgt im Sportelsystem. Die Gemeinde kann nur
Beiträge ausrichten, wenn es für eine angemessene Entschädigung bei
kostengünstiger Füh­rung des Betreibungsamtes erforderlich ist.
Die Änderung von Art. 45 GO wurde in der
Volksabstimmung vom 23. September 2001 angenommen. Nachdem das
Bundesgericht am 24. April 2003 eine staatsrechtliche Beschwerde von A
durch Nichteintreten erledigt hatte, wurde sie vom Regierungsrat genehmigt und
sodann auf den 1. Juli 2003 in Kraft gesetzt. In der Volksabstimmung vom
25. Sep­tem­ber 2005 wurde erneut eine Änderung der Bestimmung
beschlossen.
Gemäss der Regelung vom 23. September 2001 wurde
Art. 21 der Vollziehungsverordnung vom 13. November 2001 zur
Personalverordnung und zur Entschädigungsverordnung (Vollziehungsverordnung vom
13. November 2001; aVV PV EV) wie folgt gefasst:
"Dem
Betreibungsbeamten oder der Betreibungsbeamtin wird bis zu 2000 Betreibungen
pro Jahr ein Beitrag von Fr. 25.--/Betreibung ausgerichtet. Zwischen 2000
und 6000 Betreibungen pro Jahr sinkt der Beitrag linear von
Fr. 25.--/Betreibung auf 0.--. Der Beitrag der Gemeinde berechnet sich
aufgrund der folgenden Formel:
Beitrag
(in CHF) = 56'250 - 0.00625 x (A-3000)
(A
= Anzahl Betreibungen pro Jahr)"
Eine im Grundsatz gleiche Regelung findet sich heute in
Art. 20 der Vollziehungsverordnung vom 13. Dezember 2005 zur
Personalverordnung und Entschädigungsverordnung, die seit dem 1. Januar
2006 in Kraft steht.
C.
Ab
1. Februar 2003 verweigerte die Gemeinde Regensdorf weitere Akontozahlungen.
In einem Schreiben vom 31. März 2003 liess sie ihre Zahlungspflicht
bestreiten. Mit Schreiben vom 24. April 2003 bestätigte sie, dass sie im
Jahr 2002 Akontozahlungen in der Höhe von insgesamt Fr. 156'000.-
geleistet hatte, und behielt sich die Schlussabrechnung bzw. eine mögliche
Schlusszahlung vor. Mit Schreiben vom 14. Juli 2003 liess sie A "ohne
Anerkennung der Vereinbarung vom 28. 6. 1996" eine Abrechnung
für 2002 zukommen, gemäss der A ihr Fr. 211'263.50  für die bereits
geleisteten Akontozahlungen sowie die Sozialversicherungsbeiträge für sich und
seine Angestellten  schuldete. Im Mai 2004 stellte A ein Betreibungsbegehren
über Fr. 228'833.20 nebst Zins von 5 % ab dem 1. Februar 2003;
am 29. November 2004 gelangte er mit einem entsprechenden
Rechtsöffnungsbegehren an das Bezirksgericht Dielsdorf. Mit Verfügung vom
21. Januar 2005 erledigte der Einzelrichter im summarischen Verfahren
dieses Begehren wegen Fehlens der Kognition durch Nichteintreten.
II.
Am 22./24. Juli 2005 liess A beim Verwaltungsgericht Klage
aus verwaltungsrechtlichem Vertrag gegen die Gemeinde Regensdorf erheben, worin
er beantragte, es sei die Beklagte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen dazu
zu verpflichten, ihm Fr. 132'380.70 zuzüglich Zinsen von 5 % auf
diesem Betrag seit dem 24. März 2003 zu leisten. Dieser Betrag entspreche
seinem Restguthaben für 2002 gemäss der Vereinbarung vom 28. Juni 1996
nach Abzug der geleisteten Akontozahlungen und der Sozialversicherungsbeiträge
für sich und seine Angestellten.
Am 20. Oktober 2005 liess die Gemeinde Regensdorf
Klageantwort und Widerklage einreichen. Sie liess beantragen, es sei die Klage
abzuweisen und es sei A zu verpflichten, ihr den Betrag von Fr. 156'000.-
zuzüglich Verzugszins von 5 % seit dem 14. Juli 2003 sowie
Fr. 13'000.- zu bezahlen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten von A. Sie bestritt ihre Zahlungspflicht im Wesentlichen unter Berufung
auf die clausula rebus sic stantibus, deren Voraussetzungen wegen des
sprunghaften Anstiegs der Anzahl Betreibungen im Jahr 2002 gegeben seien. Aus
demselben Grund forderte sie ihre Akontozahlungen für 2002 (insgesamt
Fr. 156'000.-) und 2003 (Fr. 13'000.-) zurück.
Die Parteien verzichteten auf eine mündliche Verhandlung.
In der Klagereplik und Widerklageantwort vom 24. Januar 2006 liess A
beantragen, die Klage gutzuheissen und die Widerklage abzuweisen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde Regensdorf. In der Klageduplik
und Widerklagereplik vom 30. August 2006 liess die Gemeinde Regensdorf
Abweisung der Klage und Gutheissung der Widerklage beantragen; eventualiter sei
der Vertrag durch das Gericht an die veränderten Verhältnisse anzupassen. Dabei
machte sie geltend, dass sie bereits wegen eines Grundlagenirrtums nicht an den
Vertrag gebunden sei. In der Klagetriplik (irrtümlich als "Replik" bezeichnet)
und Widerklageduplik vom 6. November 2006 hielt A an seinen Anträgen fest.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
vorliegende Streitsache ist personalrechtlicher Natur. Der Betreibungsbeamte
ist Beamter oder Angestellter der politischen Gemeinde (Art. 61 der auf
den 1. Januar 2006 ausser Kraft getretenen Verfassung des eidgenössischen
Standes Zürich vom 18. April 1869 in der Fassung vom 9. August 1891
[OS 22, 389] bzw. 27. September 1998 [OS 54, 750; 55, 62]; § 1 des
Einführungsgesetzes vom 27. Mai 1913 zum Bundesgesetz über
Schuldbetreibung und Konkurs [EG zum SchKG; LS 281]; vgl. auch Antrag und
Weisung des Regierungsrats vom 6. September 2006 betreffend
Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs [EG
SchKG], Ziff. III.2.1, ABl Nr. 37 vom 15. September 2006
[Weisung EG SchKG]). Streitig ist die Besoldung des Betreibungsbeamten (vgl.
dazu § 7 EG zum SchKG). Die Aufsichtskompetenzen der Bezirksgerichte und
des Obergerichts (vgl. Art. 13 f. des Bundesgesetzes vom
11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs [SchKG, SR 281.1];
§§ 11 und 14 EG zum SchKG) ändern an der Zuständigkeit für das
Rechtsmittelverfahren nichts.
1.2
Das
Verwaltungsgericht beurteilt personalrechtliche Streitigkeiten entweder im Anfechtungsverfahren
nach §§ 74 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) oder im Klageverfahren nach § 79 VRG. Das
Klageverfahren ist gegenüber dem Anfechtungsverfahren nur subsidiär gegeben
(§ 79 VRG a.E.). Nach einem in RB 2002 Nr. 25 publizierten
Grundsatzentscheid ist die Klage nur zulässig, wenn das zu beurteilende
Arbeitsverhältnis objektiv als vertraglich zu gelten hat und aus dem anwendbaren
Personalrecht erkennbar wird, dass der Klage- und nicht der Beschwerdeweg einzuschlagen
ist. Als vertraglich begründet kann das Beschäftigungsverhältnis gelten, wenn
die Parteien sich als gleichgestellte Vertragspartner begegnet sind. Anzeichen
hierfür ist  ausser dem erforderlichen Konsens  ein erheblicher
(potenzieller) Spielraum bei der inhaltlichen Ausgestaltung (RB 2002
Nr. 25 E. 2c/dd).
1.3
Zunächst
ist demnach zu prüfen, ob ein verwaltungsrechtlicher Vertrag vorliegt.
1.3.1
Zwar ist die Anstellung des Beschwerdeführers als solche nicht vertraglich
begründet; er wurde jeweils von den Stimmberechtigten an der Urne für eine
feste Amtsdauer von vier Jahren gewählt (vgl. § 54 Abs. 1
Ziff. 8 des am 1. Januar 2005 ausser Kraft getretenen Gesetzes über
die Wahlen und Abstimmungen vom 4. September 1983 [aWahlG; OS 48, 785]; § 40
Abs. 1 lit. b und Abs. 2 des Gesetzes über die politischen
Rechte vom 1. September 2003 [LS 161]; § 1 Abs. 1 Satz 2 EG zum
SchKG; § 10 der Verordnung des Obergerichtes über die Gemeindeammann- und
Betreibungsämter vom 9. Dezember 1998 [LS 281.1]; Art. 45 GO [sowohl
in der vor dem 1. Juli 2003 geltenden Fassung als auch in der Fassung vom
23. September 2001]). Gerade die Tatsache, dass der Kläger vom Volk
gewählt wird, ermöglicht allerdings auch, dass Kläger und Beklagte sich bei der
Vereinbarung über die Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses als
gleichberechtigte Vertragspartner begegnen. Allgemein steht denn auch jedenfalls
der vom Volk gewählte Betreibungsbeamte ausserhalb der kommunalen Verwaltungshierarchie
und Dienstaufsicht  obwohl er als Gemeindebeamter gilt, welcher der Gemeinde
über­tragene Funktionen der kantonalen Rechtspflege erfüllt (Weisung EG SchKG,
Ziff. III.2.1; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
3. A., Wädenswil 2000, § 87 N. 1, § 100a N. 3).
1.3.2
Sodann lässt das anwendbare Recht den Gemeinden den notwendigen Ermessensspielraum,
namentlich indem diese frei sind, eine fixe Besoldung, das Sportelsystem oder
eine Mischvariante vorzusehen. Der Vertrag vom 28. Juni 1996 nutzt diesen
Spielraum aus; er sieht darüber hinaus vor, dass der Kläger für Büroraum, ‑material
und ‑mobiliar besorgt ist sowie dass er die Mitarbeitenden selbständig
anstellt, besoldet und versichert. Der Kläger führt gemäss dem Vertrag das
Betreibungsamt gleichsam als selbständiger  mit kommunalen Kostenbeiträgen
unterstützter  Unternehmer. Eine derartige Betriebsorganisation könnte ihm
nicht durch Verfügung auferlegt werden. Somit handelt es sich bei der Vereinbarung
vom 28. Juni 1996 nicht nur dem Namen nach, sondern auch materiell um
einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (vgl. dazu auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006,
Rz. 1071).
1.4
Laut RB
2002 Nr. 25 ist der Klageweg selbst bei Streitigkeiten aus einem vertraglichen
Arbeitsverhältnis nur gegeben, wenn er im anwendbaren Recht vorgezeichnet ist.
Gestützt hierauf hat das Verwaltungsgericht jeweils insbesondere auch die
Bestimmungen über den Rechts­weg im anwendbaren kommunalen Personalrecht
geprüft (vgl. VGr, 18. September 2002, PK.2002.00002, E. 6, und
14. August 2002, PK.2002.00003, E. 3b/cc [beides unter
www.vgrzh.ch]). Was sich aus diesen für den vorliegenden Fall ergäbe, kann hier
offen bleiben.
1.5
Der
Anfechtungsweg kann nämlich von vornherein nur dann gegeben sein, wenn das
Gemeinwesen befugt ist, die fragliche Rechtsfolge durch Verfügung zu regeln. Ob
dies der Fall ist, ergibt sich letztlich nicht aus dem Verfahrensrecht, sondern
aus dem materiellen Recht. Davon geht auch RB 2002 Nr. 25 (E. 2c/ff
und 2d) aus, wenn dort ausgeführt wird, das Klageverfahren müsse sich aus dem
"anwendbaren Personalrecht" oder der "anwendbaren Ordnung"
ergeben. Diese Begriffe meinen also nicht nur das Verfahrensrecht, auch wenn
sich das Verwaltungsgericht bisher bei der Abgrenzung zwischen personalrechtlicher
Beschwerde und personalrechtlicher Klage gemäss den in RB 2002 Nr. 25
skizzierten Kriterien nie ausdrücklich mit der Frage befassen musste, ob das
materielle Recht eine Verfügungsbefugnis des Gemeinwesens vorsah.
1.5.1
Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass auch bei Rechtsverhältnissen,
die durch verwaltungsrechtlichen Vertrag geregelt sind, das daran beteiligte
Gemeinwesen unter Umständen über einzelne streitige Fragen eine Verfügung
treffen kann, um den Rechtsschutz im Anfechtungsverfahren zu gewähren. So hat
das Gericht etwa entschieden, das Gemeinwesen dürfe auch im Fall der
vertraglichen Auflösung eines Dienstverhältnisses eine Freistellung des
betreffenden Angestellten verfügen (25. Februar 2004, PB.2003.00040,
E. 4.2, www.vgrzh.ch). In einem andern Fall bejahte es, dass das Gemein­wesen
eine Verfügung über das finanzielle Entgelt für den Aufenthalt und die Betreuung
in einem öffentlichen Alters- und Pflegeheim treffen dürfe, auch wenn das
Rechtsverhältnis zwischen dem Heim und den Pensionären durch einen
verwaltungsrechtlichen Vertrag, einen so genannten Pensionsvertrag, geregelt
wird (7. April 2005, VB.2004.00465, E. 3.2, www.vgrzh.ch). Daraus
kann allerdings nicht geschlossen werden, das Gemeinwesen könne durch
Verwaltungsvertrag begründete Rechte und Pflichten beliebig durch Verfügung
ändern oder aufheben; es ist vielmehr im Einzelfall zu prüfen, ob eine konkrete
Verfügung zulässig ist (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
Vorbem. zu §§ 8186 N. 3, § 82 N. 38).
1.5.2
Würde die vorliegende Klage auf den Anfechtungsweg und damit der Kläger auf
eine Verfügung der Beklagten verwiesen, so würde damit anerkannt, dass das
Gemeinwesen einen verwaltungsrechtlichen Vertrag einseitig widerrufen könnte.
Dies ist jedoch mit dem wohl überwiegenden Teil der Lehre abzulehnen: Das
Gemeinwesen würde damit im Widerspruch zur grundsätzlichen Gleichberechtigung
der Vertragsparteien
bevorzugt (Frank Klein, Die Rechtsfolgen des
fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, Zürich etc. 2003, S. 157 ff.;
Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 4. A., Basel/Frankfurt
a.M. 1992, N. 1531;
Thomas Müller, Verwaltungsverträge im
Spannungsfeld von Recht, Politik und Wirtschaft, Basel/Frankfurt a.M. 1997,
S. 251;
René Rhinow, Wohlerworbene und vertragliche Rechte im
öffentlichen Recht, ZBl 80/1979, S. 1 ff., 16 mit weiteren Hinweisen;
a.M. Zaccaria Giacometti, Allgemeine Lehren des rechtsstaatlichen Verwaltungsrechts,
Zürich 1960, S. 446 f. mit Hinweisen; Pierre Moor, Droit
administratif, Vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, Bern
2002, S. 404; Minh Son Nguyen, Le contrat de collaboration en droit
administratif, Bern 1998, S. 130 ff.; wohl auch August Mächler, Vertrag
und Verwaltungsrechtspflege, Zürich etc. 2005, § 11 Rz. 127;
tendenziell gegen einen einseitigen Widerruf, ohne diesen gänzlich
ausschliessen zu wollen: Häfelin/Mül­ler/Uhlmann, Rz. 1114, 1131bc). Das
Argument der Gleichberechtigung spräche allerdings nicht gegen eine Befugnis
beider Vertragsparteien, im Fall eines Willensmangels den Vertrag einseitig
aufzuheben oder ihn wegen nachträglicher Änderung der Umstände zu kündigen
(vgl. zum Ersteren Moor, S. 391; Nguyen, S. 130 ff.; zum
Letzteren Klein, S. 164). Derartige, beiden Parteien gleichermassen
zustehende einseitige Gestaltungserklärungen könnten jedoch nicht als
hoheitlich und damit nicht als Verfügungen qualifiziert werden, sodass auch sie
den Anfechtungsweg nicht öffnen würden (zum Verfügungsbe­griff vgl. Häfelin/Mül­ler/Uhl­mann,
Rz. 854). Einer entsprechenden Verfügung der Beklagten würde wiederum die
notwendige Grundlage im anwendbaren kommunalen Recht fehlen (vgl. dagegen BGE
132 II 161 E. 3.2.2 zur Regelung des Bundespersonalrechts).
Darf demnach die Beklagte über die hier zu entscheidende
Streitigkeit keine Verfügung treffen, so kann der Kläger nicht auf den
Anfechtungsweg verwiesen werden. Demnach ist die vorliegende Klage als
personalrechtliche Klage im Sinn von § 79 VRG entgegenzunehmen.
1.6
Die
Voraussetzungen für die Zulassung der Widerklage sind hier gegeben (vgl.
Kölz/Boss­hart/Röhl, § 83 N. 7). Der Eventualantrag der Beklagten gemäss der
Rechtsschrift vom 30. August 2006 bezieht sich auf ein Minus des
Hauptantrags und durfte daher ohne weiteres nachträglich eingereicht werden
(vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 84 N. 7). Der Einwand des
Grundlagenirrtums durfte jedenfalls deshalb erst im zweiten Schriftenwechsel
vorgebracht werden, weil die ihm zugrunde liegende Tatsachenbehauptung  ein
Irrtum über den zukünftigen Anstieg der Anzahl Betreibungen  nicht neu war,
sondern schon der Anrufung der clausula rebus sic stantibus zugrunde lag (vgl.
RB 1978 Nr. 20; Kölz/Bosshart/Röhl, § 84 N. 7).
2.
Der Vertrag vom 28. Juni 1996 sieht in seiner
Ziff. 7 vor, dass anstelle seiner Bestimmungen "das höhere
Recht" anzuwenden sei, wenn er dem Recht des Kantons oder des Bundes widerspreche.
In Bezug auf die hier zu prüfenden Fragen lässt sich kein Widerspruch zum
kantonalen oder eidgenössischen Recht ausmachen. Laut Bundesrecht ist die
Besoldung der Betreibungsbeamten durch das kantonale Recht zu regeln
(Art. 3 SchKG). § 7 EG zum SchKG sieht vor, dass der
Betreibungsbeamte entweder die Gebühren für die Schuldbetreibung bezieht
(Sportelsystem) oder eine feste Besoldung von der Gemeinde erhält, welcher er
dafür die Gebühren abzuliefern hat. Daraus kann allerdings nicht geschlossen
werden, dass das hier vereinbarte Mischsystem  wonach der Betreibungsbeamte
die bezogenen Gebühren für sich behält und zusätzlich einen pauschalen
Gemeindebeitrag pro Betreibung erhält  unzulässig wäre (vgl. auch Weisung EG
SchKG, Ziff. III.3.1; Verband der Gemeindeammänner und Betreibungsbeamten
des Kantons Zürich [VGBZ], Richtlinien vom 23. November 2000 "für
nicht fix besoldete Beamten im Kanton Zürich [Sportelbeamte]"; Thalmann,
§ 87 N. 1). Auch die Regelung der Einzelheiten durch Vertrag erscheint
aus den oben genannten Gründen ohne weiteres zulässig.
3.
Während der Kläger seine Forderung auf den Vertrag vom
28. Juni 1996 stützt, macht die Beklagte Grundlagenirrtum geltend.
Gegenüber diesem erstmals in der Rechtsschrift vom 30. August 2006
erwähnten Vorbringen beruft sich der Kläger auf Verjährung.
3.1
Mit den
Bestimmungen über die Willensmängel (Art. 23 ff. des
Obligationenrechts [OR]) als Ausdruck allgemeiner Rechtsgrundsätze findet hier
auch Art. 31 OR Anwendung (BGE 105 Ia 207 E. 2c
S. 211 f.; Klein, S. 192). Danach entfällt die Geltendmachung
des Irrtums, wenn die irrende Partei nicht innerhalb eines Jahres seit
Entdeckung des Irrtums der Gegenpartei mitteilt, den Vertrag nicht halten zu wollen.
Eine ausdrückliche Berufung auf einen Willensmangel ist nicht erforderlich; der
Willensmangel kann auch konkludent geltend gemacht werden, etwa durch
Zurückhalten oder Verweigern der Leistung (Bruno Schmidlin, Berner Kommentar,
1993, Art. 31 OR N. 70). Vorliegend hat die Beklagte die
Abschlusszahlung für das Jahr 2002 nicht geleistet und auf die Mahnung des
Klägers hin am 31. März 2003 ihre Zahlungspflicht bestritten. Ausgelöst
wurde die Jahresfrist von der Zustellung der definitiven AHV-Abrechnung des
Klägers für das Jahr 2002 an die Beklagte; diese erhielt die Abrechnung wohl im
Januar 2003. Die Beklagte hat somit innerhalb der Frist mitgeteilt, den Vertrag
nicht halten zu wollen. Die Einrede der Verjährung geht fehl.
3.2
Damit ist
das Vorliegen eines wesentlichen Irrtums zu prüfen.
3.2.1
Laut Art. 23 OR ist ein Vertrag für diejenige Partei unverbindlich,
die sich beim Abschluss in einem wesentlichen Irrtum befunden hat. Nach
Art. 24 Abs. 1 Ziff. 4 OR ist der grundsätzlich unbeachtliche
Irrtum im Beweggrund (Motivirrtum, Art. 24 Abs. 2 OR) wesentlich,
"wenn der Irrtum einen bestimmten Sachverhalt betraf, der vom Irrenden
nach Treu und Glauben im Geschäftsverkehr als eine notwendige Grundlage des
Vertrags betrachtet wurde". Vorausgesetzt werden somit sowohl ein
subjektives als auch ein objektives Merkmal: Zum einen muss die irrende Partei
den Sachverhalt, den sie sich irrtümlicherweise vorstellt, als subjektiv
notwendige Vertragsgrundlage betrachten; zum andern muss dies nach Treu und
Glauben im Geschäftsverkehr objektiv gerechtfertigt sein (vgl. etwa BGE
132 II 161 E. 4.1; Felix Dasser in: Jolanta Kren Kostkiewicz et
al., Handkommentar zum Schweizerischen Obligationenrecht, Zürich 2002,
Art. 24 N. 11 ff.). Das Bundesgericht bejaht die in der Lehre
umstrittene Frage, ob die subjektive Bedeutung des irrtümlich vorgestellten
Sachverhalts für die Gegenpartei erkennbar sein müsse (BGE
118 II 297 E. 2b; vgl. Dasser, Art. 24 N. 16;
ablehnend etwa Peter Gauch et al., Schweizerisches Obligationenrecht,
Allgemeiner Teil, Band I, 8. A., Zürich etc. 2003, Nrn. 781,
786; tendenziell gegen die Qualifikation als eigenständiges Tatbestandsmerkmal
und für die Zuordnung zur objektiven Wesentlichkeit: Alfred Koller in: Theo
Guhl et al., Das Schweizerische Obligationenrecht, 9. A., Zürich 2000,
§ 16 N. 11).
3.2.2
In der privatrechtlichen Lehre ist umstritten, ob auch die falsche
Vorstellung über einen zukünftigen Sachverhalt einen Irrtum darstellen kann
(bejahend etwa Ingeborg Schwenzer, Schweizerisches Obligationenrecht,
Allgemeiner Teil, 3. A., Bern 2003, N. 37.30 ff., besonders
37.33; verneinend etwa Gauch et al., Nrn. 795 ff., je mit zahlreichen
weiteren Hinweisen). Das Bundesgericht bejaht die Frage, wobei es für die
Annahme eines Grundlagenirrtums voraussetzt, dass die irrende Partei ein
zukünftiges Ereignis für sicher hielt und die Gegenpartei nach Treu und Glauben
hätte erkennen müssen, dass die Sicherheit für die irrende Partei
Vertragsvoraussetzung war; eine auf Hoffnung gründende spekulative Erwartung
genügt nicht (BGr, 29. Oktober 2002, 4C.236/2002, E. 3, www.bger.ch;
BGE 118 II 297 E. 2b und 2c). Die Anerkennung des Irrtums über
zukünftige Ereignisse wird von Teilen der Lehre namentlich deswegen kritisiert,
weil sie unnötige Abgrenzungsfragen zum Anwendungsbereich der clausula rebus
sic stantibus  welche die Anpassung eines Vertrags an veränderte Verhältnisse
betrifft  schaffe und die Bestimmungen über den Grundlagenirrtum die
Rechtsfolgen weniger adäquat regelten als jene über die Vertragsanpassung
(Gauch et al., Nrn. 801, 804).
3.2.3
Mit Bezug auf den Irrtum über einen zukünftigen Sachverhalt wird die
grundsätzlich umstrittene Voraussetzung, dass die subjektive Bedeutung des
Irrtums für die Gegenpartei erkennbar sein muss, besonders begründet: Sie soll
hier sicherstellen, dass die vertragliche oder gesetzliche Risikoverteilung
zwischen den Parteien durch die Berufung auf den Irrtum nicht unterlaufen wird
(Schwenzer, N. 37.33). Entsprechend wird die Risikofreiheit als
eigentliches Kriterium des Irrtums über die Zukunft bezeichnet: Risikofrei ist
ein künftiger Umstand, wenn nach Treu und Glauben im Geschäftsverkehr und nach
dem vorhersehbaren Geschäftsgang mit seinem Eintritt gerechnet werden durfte
(Schmidlin, Art. 23/24 N. 197, 204 ff.).
3.2.4
Im öffentlichen Recht ist die Frage der Willensmängel grundsätzlich gemäss
Art. 23 ff. OR zu behandeln (Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 37
mit weiteren Hinweisen). In Lehre und Praxis zum öffentlichen Recht findet sich
allerdings teilweise die Ansicht, es sei  abweichend vom Privatrecht  bereits
der einfache Motivirrtum im Sinn von Art. 24 Abs. 2 OR grundsätzlich
rechtserheblich. Die entsprechenden Äusserungen scheinen alle auf einen Artikel
von Detlev Dicke (Der Irrtum bei der Verwaltungsmassnahme, ZSR 103/1984 I,
S. 525 ff.) bzw. dessen verkürzende Zusammenfassung in einem Lehrbuch
zurückzugehen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1119; vgl. auch die dort
zitierten Hinweise; ferner Mächler, § 11 Rz. 128). Dicke versuchte,
über die Irrtumslehre eine einheitliche theoretische Grundlage für die
Rechtsfolgen von fehlerhafter Verfügung und fehlerhaftem Vertrag zu erarbeiten.
In Bezug auf den verwaltungsrechtlichen Vertrag vertrat er die Ansicht, die
Beweggründe der Behörde seien stets erkennbar, da sie durch den normativen
Rahmen vorgeschrieben seien. Ein wesentlicher Irrtum liege daher vor, wenn
rechtliche oder tatsächliche Eigen­schaften betroffen seien, die "für die
Durchsetzung der Rechtsordnung bzw. die inhaltliche Richtigkeit der
Massnahme" erheblich seien (Dicke, S. 544; vgl. auch S. 531).
Mit andern Worten: Weil die Einhaltung der Rechtsordnung für die Verwaltung
immer notwendige Grundlage des Vertrags im Sinn von Art. 24 Abs. 1
Ziff. 4 OR ist (Dicke, S. 547), befindet sich die Verwaltung immer in
einem wesentlichen Irrtum, wenn sie einen Vertrag abgeschlossen hat, der gegen
die Rechtsordnung verstösst bzw. inhaltlich nicht "richtig" ist. Es
ging also nicht darum, jeden einfachen Motivirrtum im Sinn von Art. 24
Abs. 2 OR für rechtserheblich zu erklären  und schon gar nicht kann dies
als "herrschende Lehre" bezeichnet werden (so aber Klein,
S. 189).
Vielmehr betrachten Praxis und Lehre einen Irrtum des
Gemeinwesens regelmässig dann als beachtlich, wenn sich dies aus einer
Interessenabwägung ergibt, in der vor allem die Einhaltung der anwendbaren
Rechtsnormen und die Vertragssicherheit zu gewichten sind (BGE
99 Ib 115 E. 3b S. 121; vgl. auch BGE 105 Ia 207
E. 2b; ähnlich auch Klein, S. 190, laut dem ein Irrtum des Staates
bzw. der für diesen handelnden Personen dann rechtserheblich ist, wenn er zu
einer inhaltlichen Rechtswidrigkeit des Vertrages führt und das entgegengesetzte
Interesse an der Aufrechterhaltung des Vertrags nicht überwiegt; Moor,
S. 390 f.). Dies entspricht der Rechtsfolge, die für einen Vertrag
vorgesehen ist, der gegen zwingende Rechtsnormen verstösst (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1117).
Diese Übereinstimmung liesse sich mit dem erwähnten Ansatz
Dickes begründen, wonach die Verwaltung sich immer dann erkennbar in einem wesentlichen
Irrtum befindet, wenn sie einen Vertrag abschliesst, der gegen zwingende
Rechtsnormen verstösst. Allerdings besteht nach der Ansicht des
Verwaltungsgerichts kein Anlass, die  ursprüngliche oder allenfalls auch
nachträgliche  Fehlerhaftigkeit eines verwaltungsrechtlichen Vertrags generell
als erheblichen Motivirrtum zu behandeln. Dieser Lösungsansatz dürfte zu nichts
weiter als zur Komplizierung und zur Verwirrung führen.
3.2.5
Die Frage, ob die Beklagte beim Vertragsabschluss einem wesentlichen Irrtum
über ein zukünftiges Ereignis erlegen war, ist daher nur unter dem
Gesichtspunkt zu betrachten, ob ein Grundlagenirrtum vorliegt, wie ihn Praxis
und Lehre zum Obligationenrecht definieren. Im Übrigen wird die Frage der
nachträglichen Fehlerhaftigkeit unter dem Blickwinkel der clausula rebus sic
stantibus geprüft (im Ergebnis ebenso: Bundesrat, 5. Oktober 2001, VPB
66/2002 Nr. 73 E. 4.1). Dabei wird die Bindung der Verwaltung an die
Rechtsordnung ohnehin zu berücksichtigen sein.
3.3
Die
Beklagte macht geltend, sie habe die Vereinbarung vom 28. Juni 1996 nur deshalb
zu den darin enthaltenen Konditionen abgeschlossen, weil sie sich insofern
geirrt habe, als sie von einer ausgeglichenen Entwicklung der Anzahl
Betreibungen ausgegangen sei. Dieser Irrtum erfülle alle Voraussetzungen eines
Grundlagenirrtums. Dieser Auffassung kann aus verschiedenen Gründen nicht
gefolgt werden.
3.3.1
Die Sicherheit, dass ein zukünftiges Ereignis eintritt bzw. dass sich die
Umstände in der Zukunft nicht ändern, kann nicht für beliebige zeitliche Dauer
bestehen. Bei langfristigen Verträgen müssen die Parteien damit rechnen, dass
die zur Zeit des Vertragsabschlusses bestehenden Verhältnisse sich später
ändern können (BGE 127 III 300 E. 5b/aa; 107 II 343
E. 2 S. 347; Schmidlin, Art. 23/24 N. 209). Bereits deshalb
ist vorliegend ein Grundlagenirrtum zu verneinen, denn die angerufene Änderung
der Anzahl Betreibungen fand erst im sechsten Jahr nach dem Vertragsabschluss
statt.
3.3.2
Sodann würde einem allfälligen Irrtum der Beklagten die objektive Wesentlichkeit
fehlen. Unter diesem Titel ist danach zu fragen, ob ein redlicher Dritter den Abschluss
des Vertrags vom vorgestellten Sachverhalt abhängig gemacht hätte (vgl. etwa Schwenzer,
N. 37.26). Dies ist hier aufgrund der Entwicklung der Anzahl Betreibungen
in den Jahren vor dem Vertragsabschluss zu verneinen: Die Anzahl der
Betreibungen im Kanton Zürich war jedenfalls seit 1980 mit Schwankungen, aber
insgesamt linear angestiegen (vgl. hinten 4.4.1). Nach dem vorhersehbaren Gang
der Ereignisse durfte daher nicht mit stagnierenden oder nur geringfügig
ansteigenden Betreibungszahlen und auch nicht mit einem Ausbleiben besonderer
Ausschläge in einzelnen Jahren gerechnet werden, und eine solche unwahrscheinliche
Entwicklung konnte nach Treu und Glauben nicht als notwendige Grundlage des
Vertrags angesehen werden.
3.3.3
Schliesslich kann sich eine Partei nicht auf einen Grundlagenirrtum
berufen, wenn sie der Gegenpartei durch ihr Verhalten zu verstehen gegeben hat,
dass der strittige Sachverhalt für sie subjektiv nicht wesentlich sei (Dasser,
Art. 24 N. 14; BGE 126 III 59 E. 3,
117 II 218 E. 3b). Die Beklagte lehnte bei den
Vertragsverhandlungen eine vom Kläger vorgeschlagene Klausel ab, wonach die
Beklagte die Büromietkosten zu übernehmen hätte, wenn die Zahl der Betreibungen
in der Gemeinde Regensdorf unter 3000 pro Jahr sinken sollte. Im Vorjahr (1995)
waren rund 3400 Betreibungen angefallen. Die Parteien vereinbarten somit auf
Wunsch der Beklagten, dass dem Kläger das Risiko für das Fallen der Anzahl
Betreibungen überbürdet werden sollte. Nach Treu und Glauben durfte der Kläger
daraus ableiten, dass die Beklagte umgekehrt das Risiko für den Anstieg der
Zahlen tragen würde. Deren Einwand, die Parteien hätten nur eine allfällige
Abnahme der Anzahl Betreibungen in Betracht gezogen, überzeugt angesichts der
Entwicklung der Betreibungsstatistik in den Jahren vor dem Vertragsabschluss
nicht (dazu hinten 4.4.1).
3.3.4
Demnach fällt vorliegend ein Grundlagenirrtum mangels subjektiver und
objektiver Wesentlichkeit selbst dann ausser Betracht, wenn man von den für die
Beklagten günstigsten Meinungen in Praxis und Lehre ausgeht. Auf die
verschiedenen Ansichten über die Möglichkeit des Irrtums über einen zukünftigen
Sachverhalt und zu dessen einzelnen Voraussetzungen muss unter diesen Umständen
nicht näher eingegangen werden.
4.
4.1
Die
Beklagte bestreitet die Verbindlichkeit des Vertrags vom 28. Juni 1996 ferner
unter Berufung auf die clausula rebus sic stantibus. Der erhebliche Anstieg der
Betreibungen im Jahr 2002  deren Zahl nachher mehr oder weniger auf dem
höheren Niveau verharrte  sei für sie nicht vorhersehbar gewesen, was sich
daran zeige, dass sie die Aufnahme einer Änderungsklausel in den Vertrag
abgelehnt habe. Aufgrund dieses sprunghaften Anstiegs der Anzahl Betreibungen
im Jahr 2002 hätte der Beitrag der Gemeinde in jenem Jahr unter
Berücksichtigung der Teuerung beinahe das Doppelte des 1994 ausbezahlten Beitrags
betragen. Im Vertrag vom 28. Juni 1996 sei der Gemeindebeitrag erhöht worden,
um das mit der vollständigen Ausgliederung des Betreibungsamts aus der
kommunalen Verwaltung entstehende geschäftliche Risiko zu reduzieren und um die
damit verbundenen Investitionskosten abzusichern; es sei nicht die Absicht
gewesen, das Einkommen des Klägers zu erhöhen. Bereits mit den
Gemeindebeiträgen allein hätte der Kläger im Jahr 2002 ein Einkommen erreicht,
dessen Höhe für ein Salär im Staatsdienst krass stossend sei, das Gebot der
Rechtsgleichheit verletze und unverhältnismässig sei (vgl. Art. 8
Abs. 1, Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 [BV]). Zudem hätten die Stimmberechtigten mit der Annahme von Art. 45
GO in der Fassung vom 23. September 2001 ihren Willen zu einem sparsamen
Betrieb des Betreibungsamts kundgetan. Weitere Leistungen seien der Beklagten
daher nicht zuzumuten. Die Berufung des Klägers auf den Vertrag sei rechtsmissbräuchlich
und widerspreche dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3
BV), weil er sich damit ein Einkommen verschaffen wolle, das jeglicher
Grundlage entbehre und in einem offenbaren Missverhältnis zu den erbrachten
Leistungen stehe. Das öffentliche Interesse an einem haushälterischen Umgang
mit den öffentlichen Finanzen überwiege die privaten Interessen des Klägers.
4.2
Gemäss der
clausula rebus sic stantibus ist eine Aufhebung oder Anpassung vertraglicher
Rechte und Pflichten aufgrund veränderter Verhältnisse dann möglich, wenn das
Verhältnis von Leistung und Gegenleistung infolge ausserordentlicher und
unvorhersehbarer Änderung der Umstände so gestört ist, dass das Beharren auf
dem Vertragsanspruch geradezu eine wucherische Ausbeutung und damit einen
offenbaren Rechtsmissbrauch bedeuten würde, weshalb der andern Partei das
Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nach Treu und Glauben
nicht mehr zugemutet werden darf (BGE 122 I 328 E. 7b; VGr,
27. Oktober 2000, VK.2000.00006, E. 4a, www.vgrzh.ch [= ZBl 102/2001
S. 368]; Häfelin/Mül­ler/Uhl­mann, Rz. 1124; Klein,
S. 206 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
4.3
Die
clausula rebus sic stantibus ist auch auf verwaltungsrechtliche Verträge anwendbar,
doch vertritt die Lehre überwiegend die Ansicht, dass die Vertragsanpassung
oder ‑aufhebung im Verwaltungsrecht von weniger strengen Voraussetzungen
abhänge als im Privatrecht (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1124; Alfred
Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II,
S. 101 ff., 181 f.; Mächler, § 11 Rz. 43 [vgl. aber
auch § 4 Rz. 20]; vgl. ferner die Hinweise bei Klein, 208 ff.;
so auch:
BGE 67 I 277 E. 7 S. 301 [wo allerdings ein
Vertrag zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Körperschaften zu beurteilen war];
Bundesrat, 20. Dezember 1978, VPB 43/1979 Nr. 79 E. 4;
sinngemäss anders VGr OW, 17. Dezember 1991, ZBl 94/1993 S. 231
E. 3b). Teilweise wird präzisiert, dass die erleichterte Anwendbarkeit nur
in Frage komme, wenn das öffentliche Interesse, das es zu schützen gelte, ausserhalb
des vom Vertrag geregelten Bereichs entstanden sei (Klein, S. 209). Da die
clausula rebus sic stantibus durch diese Relativierung im öffentlichen Recht an
Konturen verliere, wird sodann vorgeschlagen, dass bei einer nachträglichen Änderung
der massgeblichen (tatsächlichen oder rechtlichen) Umstände die Vertragsverhältnisse
aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung neu bestimmt werden sollten. Wenn
damit auch die Vertragsänderung zur Durchsetzung öffentlicher Interessen gegenüber
dem Privatrecht erleichtert werde, so sei aber doch den privaten Interessen
gebührende Beachtung zu schenken (Klein, S. 209 ff.; vgl. auch
Mächler, § 11 Rz. 130; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frank­furt a.M. 1990,
Nr. 46 B V b). Es werden kaum genauere Anhaltspunkte genannt,
um wieviel leichter die Vertragsänderung oder ‑aufhebung zur Durchsetzung
öffentlicher Interessen im Verwaltungsrecht sein solle (so soll sie laut Kölz,
S. 181 f., "etwas leichter" sein). Nicht zu folgen ist
jedenfalls der Ansicht, das Gemeinwesen könne den Vertrag ohne weiteres einseitig
den sich ändernden öffentlichen Interessen anpassen
(so Giacometti,
S. 446 f. mit Hinweisen; Moor, S. 404; dagegen auch Klein,
S. 208; vgl. ferner die weitere vorn 1.5.2 zitierte Literatur).
Das Zürcher Verwaltungsgericht ist implizit der
vorherrschenden Meinung gefolgt, indem es in Fällen, in denen die
Vertragsanpassung wegen einer Änderung der Rechtslage in Frage stand, aufgrund
einer Interessenabwägung entschieden hat (hinten 5.2). Allerdings ging es dabei
davon aus, dass diese Fälle nicht direkt in den Anwendungsbereich der clausula
rebus sic stantibus fielen, die auf die Änderung der tatsächlichen Verhältnisse
zugeschnitten sei (VGr, 27. Oktober 2000, VK.2000.00006, E. 4a,
www.vgrzh.ch [= ZBl 102/2001 S. 368]; so wohl auch Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1124 ff.; anders die wohl überwiegende Ansicht: vgl. Jacques
Bischoff, Vertragsrisiko und clausula rebus sic stantibus, Zürich 1983,
S. 188 f.; Klein, S. 214). Zu bedenken ist immerhin, dass der
verwaltungsrechtliche Vertrag oft eine dauerhafte gegenseitige Bindung bezweckt
und seine Anpassung aufgrund veränderter Verhältnisse deshalb auch materiell an
strengere Voraussetzungen zu knüpfen ist als die Anpassung einer Verfügung
(ähnlich auch Klein, S. 209 Fn. 56; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1075, 1122, 997a). Weiter hat das Verwaltungsgericht daran festgehalten,
dass Vorhersehbarkeit der Änderung der Umstände eine Berufung auf die clausula
rebus sic stantibus ausschliesst (VGr, 16. Dezember 1999, VK.1999.00002,
E. 5, und 11. März 1986, ZBl 88/1987 S. 134 E. 3g).
4.4
Im
vorliegenden Fall ist entscheidend, dass die geltend gemachte Änderung der Umstände
vorhersehbar war.
4.4.1
Die Anzahl der Betreibungen in einer Gemeinde hängt von wirtschaftlichen,
gesellschaftlichen, demografischen und rechtlichen Faktoren ab. In Anbetracht
der vielen unbekannten möglichen Einflussfaktoren durfte die Beklagte nicht davon
ausgehen, dass die Anzahl der Betreibungen während der Vertragsdauer von zehn
Jahren stets auf einem ähnlichen Niveau verharren würde. Dies war ohnehin
angesichts der Entwicklung im Kanton Zürich bereits in den Jahren vor dem
Abschluss des Vertrags vom 28. Juni 1996 unwahrscheinlich: Die Anzahl der
Betreibungen war von 167'111 im Jahr 1980 auf 182'488 im Jahr 1990 und sodann
bis 1995 auf 239'802 angestiegen, wobei 1993 eine höhere Zahl erreicht worden
war. Wenn sich die Zunahme nach dem Vertragsabschluss auch beschleunigen
sollte, so hatte es doch verhältnismässig starke Zunahmen innert kurzer Zeit
auch bereits vorher gegeben. So war etwa die Anzahl der Betreibungen von 1991
bis 1993, also innerhalb von zwei Jahren, um über 20 % angestiegen. Dies
entspricht zwar noch nicht dem Anstieg im Jahr 2002, als die Betreibungen
innerhalb eines einzigen Jahres um ebenfalls über 20 % zunahmen. Die
Übersicht über eine längere Periode relativiert jedoch diesen starken Anstieg;
insgesamt ist die Zahl der Betreibungen zwischen 1980 und 2005 einigermassen
linear angestiegen (Statistisches Jahrbuch des Kantons Zürich 2007,
S. 112). Die Akten enthalten keine Angaben darüber, ob die Entwicklung in
der Gemeinde Regensdorf bereits vor dem Vertragsabschluss mehr oder weniger der
gesamtkantonalen Entwicklung entsprach, doch kann davon ausgegangen werden; für
die Jahre ab 1994 trifft es jedenfalls zu (vgl. die Gebührenabrechnung
19942002 der Beklagten). Das Bevölkerungswachstum lag in der Gemeinde
Regensdorf bis gegen Ende der Neunzigerjahre über dem kantonalen Durchschnitt,
erst in den letzten Jahren hat sich das Verhältnis umgekehrt (vgl.
Statistisches Jahrbuch des Kantons Zürich 2007, S. 303, 380; 2000, S. 311,
388; 1990, S. 16, 388). Diese Variable bot also ebenfalls keinen Hinweis
darauf, dass die Anzahl der Betreibungen in der Gemeinde Regensdorf (im
Gegensatz zu derjenigen im Kanton insgesamt) nicht nennenswert ansteigen könne.
Insgesamt können  angesichts der Entwicklung der Anzahl Betreibungen vor dem
Vertragsabschluss, der Bevölkerungsentwicklung und der schwer zu erfassenden
weiteren potenziellen Einflussfaktoren  weder der Anstieg der Anzahl Betreibungen
im Jahr 2002 als solcher noch sein Ausmass als ausserordentliche, nicht
vorhersehbare Veränderung gelten.
4.4.2
Sodann wurde die Beklagte vom Kläger bei den Vertragsverhandlungen
sinngemäss auf die Möglichkeit einer Änderung der Anzahl Betreibungen
aufmerksam gemacht, indem der Kläger eine Klausel vorschlug, wonach die
Beklagte die Büromietkosten zu übernehmen hätte, wenn die Zahl der Betreibungen
unter 3000 pro Jahr sinken sollte. Es ist nicht einzusehen, weshalb die
Beklagte bei Vertragsabschluss die Möglichkeit einer Zunahme der Betreibungen
nicht hätte voraussehen können, wenn der Kläger die Möglichkeit von de­ren
Abnahme erwog; gerade angesichts der bisherigen Entwicklung gab es keinen
Grund, die Zunahme für unwahrscheinlicher zu halten als die Abnahme. Aus
welchen Gründen die Parteien schliesslich auf die genannte Klausel
verzichteten, ist für die Frage der Vorhersehbarkeit der späteren Entwicklung
nicht von Belang. Selbst wenn der Kläger  entsprechend der Behauptung der
Beklagten  seinen Vorschlag schliesslich deshalb fallengelassen hätte, weil er
nicht mehr mit starken Schwankungen der Anzahl Betreibungen gerechnet hätte,
würde dies nichts daran ändern, dass die Möglichkeit einer nennenswerten
Zunahme der Anzahl Betreibungen voraussehbar war. Entgegen der Ansicht der
Beklagten kann sodann allein daraus, dass sie die Aufnahme einer Änderungsklausel
in den Vertrag ablehnte, nicht auf die Unvorhersehbarkeit einer Änderung
geschlossen werden. Ebenso wenig ein Indiz hierfür ist die Vereinbarung
jährlicher Akontozahlungen auf der Basis der Vorjahreszahlen.
4.4.3
Eine Vertragsaufhebung wegen der Zunahme der Betreibungen gestützt auf die
clausula rebus sic stantibus fällt somit wegen Vorhersehbarkeit der geltend
gemachten Änderung der Umstände ausser Betracht (vgl. auch VGr,
16. Dezember 1999, VK.1999.00002, E. 5, und 11. März 1986, ZBl
88/1987 S. 134 E. 3g; VGr OW, 17. Dezember 1991, ZBl 94/1993
S. 231 E. 3b).
4.4.4
Dass die Stimmberechtigten der Gemeinde Regensdorf am 23. September
2001 für eine Neufassung von Art. 45 GO und damit für niedrigere
Gemeindebeiträge an das Betreibungsamt votiert hatten, stellt entgegen der
Ansicht der Beklagten von vornherein keine massgebliche Änderung der
tatsächlichen Umstände dar. Die Revision von Art. 45 GO ist allenfalls als
Änderung der rechtlichen Grundlagen massgebend, dies aber gegebenenfalls erst
ab dem Inkrafttreten der neuen Fassung (vgl. hinten 5).
4.5
Selbst
wenn man, der Tendenz in Praxis und Lehre folgend, hier eine Interessenabwägung
wegen nachträglicher Fehlerhaftigkeit des Vertrags aufgrund der Änderung
tatsächlicher Umstände vornehmen wollte, könnte das geltend gemachte,
vorwiegend fiskalische öffentliche Interesse nicht zur Anpassung des Vertrags
führen.
4.5.1
Zutreffend ist, dass die Bruttoeinnahmen des Klägers im Vergleich zu den
Richtwerten gemäss den Richtlinien des VGBZ vom 23. November 2000 nicht
erst seit 2002 sehr hoch sind. Allerdings gehen die Richtlinien davon aus, dass
ein Vollamt etwa 700 Betrei­bungen pro Jahr umfasst. Der Kläger erledigte mit
seinen Angestellten ein Mehrfaches an Betreibungen pro Jahr. Die Beklagte
empfing somit eine Gegenleistung für die hohen Zahlungen an den Kläger in der
Form der Erledigung einer entsprechend hohen Zahl von Betreibungen. Ob der
Kläger zur Bewältigung dieser Arbeitslast zusätzliches Personal einstellte oder
ob er sich selber ein enormes Arbeitspensum aufbürdete und einen entsprechenden
Verdienst erzielte, ist für die Beklagte im vorliegenden Zusammenhang nicht von
Belang. Tatsächlich scheint sich der Kläger eine übermenschliche Belastung aufzuladen:
Im Jahr 2002 bewältigte er 5887 Betreibungen, wobei seine Angestellten gemäss
der AHV-Abrech­nung insgesamt vermutlich rund 300 Stellenprozente bekleideten.
Dadurch, dass der Kläger gemäss seinen eigenen Angaben wöchentlich 6570
Stunden arbeitet, ohne jemals Ferien zu nehmen, wird die Bewältigung dieses
Arbeitspensums noch nicht erklärt; auch seine sämtlichen Angestellten müssten
in ähnlicher Weise Mehrarbeit leisten. Dies scheint immerhin durchaus
plausibel, da es sich hauptsächlich um Familienangehörige handeln dürfte. Auf
welche Weise der Kläger seine Arbeitslast bewältigte, kann hier jedoch offen
bleiben; dass er sein Amt nicht zufriedenstellend ausgeübt habe, behauptet die
Beklagte jedenfalls nicht.
Bei einem Vergleich mit den Richtlinien für nicht fix
besoldete Beamte ist im Übrigen zu beachten, dass diese im Gegensatz zum hier
zu beurteilenden Vertrag namentlich die Über­nahme einer Büro-Entschädigung,
der Kosten für Büromaterialien, ‑mobiliar, ‑maschinen, Drucksachen,
Bücher und Fachliteratur sowie der Arbeitgeberbeiträge an die Sozialversicherungen
sowohl für den Amtsinhaber als auch für allfällige Angestellte vorsehen. Dies
relativiert bis zu einem gewissen Grad die Differenz zwischen dem nach den
Richtlinien erzielbaren Einkommen und jenem des Klägers.
Aufgrund dieser Unterschiede zwischen der vertraglichen
Vereinbarung und den Empfehlungen der Richtlinien zielt somit auch der Vorwurf
der Beklagten ins Leere, der Kläger verhalte sich missbräuchlich und verstosse
gegen die Standesregeln für die Mitglieder des VGBZ vom 20. Januar 2004,
weil er im Gegensatz zur Empfehlung in dessen Richtlinien fixe und nicht
degressiv ausgestaltete Gebührenbeiträge pro Betreibung beziehe.
4.5.2
Die Beklagte macht allerdings geltend, der Arbeitsaufwand steige nicht
linear zur Zahl der Betreibungen an, sondern "aus betriebswirtschaftlichen
Gründen deutlich schwächer"; die höhere Anzahl Betreibungen führe nicht zu
einer entsprechenden Mehrleistung des Klägers.
Tatsächlich sehen die Richtlinien vom 23. September
2000 "für nicht fix besoldete Beamten im Kanton Zürich
(Sportelbeamte)" des VGBZ, auf die sich die Beklagte beruft, eine
Grundpauschale pro Betreibung vor, die mit der Anzahl der Betreibungen abnimmt:
Für die ersten 700 Betreibungen werden Fr. 60.- pro Betreibung bezahlt,
für die nächsten 700 Betreibungen Fr. 40.- pro Betreibung, und ab der
1400. Betreibung wird keine Entschädigung mehr ausbezahlt. Obwohl der Wortlaut
der Richtlinie unklar ist, kann sie  entgegen der Ansicht der Beklagten 
nicht so interpretiert werden, dass für jede Betreibung nur Fr. 40.-
auszubezahlen seien, wenn die Anzahl der Betreibungen zwischen 701 und 1400 liegt,
und dass überhaupt keine Entschädigung mehr zu bezahlen sei, wenn über 1400
Betreibungen vorzunehmen sind, denn bei einer solchen Auslegung würden
stossende Unterschiede geschaffen. Den Grund für diese Abnahme der
Gemeindebeiträge pro Betreibung bei steigender Anzahl Betreibungen nennt die
Richtlinie nicht.
Ob sich bei einer grösseren Anzahl Betreibungen gewisse
Einsparungen beim Arbeitsaufwand ergeben  was der Kläger bestreitet , braucht
hier nicht näher abgeklärt zu werden. Die Grundpauschale gemäss der Richtlinie
ist wohl daraufhin ausgerichtet, dass ein Voll­amt  ebenfalls gemäss
Richtlinie  etwa 700 Betreibungen pro Jahr umfasst und deshalb beim Über­schreiten
dieser Zahl zunächst eine (schlechter entschädigte) Stellvertretung und nachher
weitere Hilfskräfte anzustellen sind. Damit stünde im Einklang, dass bei Ämtern,
die mehr als 700 Betreibungen zu erledigen haben, die Stellvertretung gemäss
der Richtlinie nicht separat zu entschädigen ist. Ob diese Auslegung der
Richtlinie zutrifft, kann hier aber letztlich offen bleiben. Jedenfalls lässt
sich aus der Richtlinie nicht ableiten, dass der Arbeitsaufwand pro Betreibung
mit zunehmender Anzahl der Betreibungen nennenswert sinkt. Auch das vom Kläger
und seinen Angestellten bewältigte Arbeitspensum kann allein nicht als Hinweis
hierauf gewertet werden. Die Auszahlung fixer Gemeindebeiträge erscheint
insgesamt nicht unverhältnismässig (vgl. auch Weisung EG SchKG,
Ziff. III.3.1). Im Übrigen wird mit der Frage, ob die Gemeindebeiträge pro
Betreibung zu Recht fix und nicht degressiv ausgestaltet wurden, ohnehin nicht
eine nachträgliche Änderung der Umstände, sondern eine allfällige ursprüngliche
Fehlerhaftigkeit des Vertrags angesprochen.
Nicht von Belang ist im vorliegenden Zusammenhang
übrigens, dass die Einnahmen des Klägers aus Sporteln deutlich unter den
Beträgen liegen, die nach den Richtlinien des VGBZ erwartet werden dürften.
Während laut Richtlinien mit einem durchschnittlichen Gebührenertrag von
Fr. 130.- pro Betreibung zu rechnen ist, nahm der Kläger aus Sporteln im
Jahr 1997 ca. Fr. 87.- pro Betreibung ein, ca. Fr. 82.- im Jahr 2000
und ca. Fr. 72.- im Jahr 2002. Dies führte auch dazu, dass seine
gesamten Einnahmen im Jahr 2002, obwohl rund 20 % mehr Betreibungen
anfielen als im Vorjahr, nur um rund 10 % höher waren als im Durchschnitt
der vorangegangenen Jahre. Der Kläger erreichte im Jahr 2002 mit den Sporteln
und Gemeindebeiträgen zusammen etwa jene Einnahmen, die er gemäss den Richtlinien
allein mit den Sporteln hätte erreichen können. Den Gründen für den genannten Umstand
 aus dem keine der Parteien etwas zu ihren Gunsten ableiten will  ist hier
aber nicht nachzugehen. Unerheblich ist schliesslich, dass der Kläger kein
EDV-System benutzt.
4.5.3
Als Fazit kann festgehalten werden: Der Mehrleistung der Beklagten
entsprach eine Mehrleistung des Klägers; es gibt keine Hinweise dafür, dass der
Bearbeitungsaufwand pro Betreibung mit der Zunahme der Betreibungen nennenswert
sinken würde. Somit kann die Zunahme der Bruttoeinnahmen des Klägers  von
denen er im Übrigen sämtliche Auslagen, insbesondere auch die Löhne und die
Sozialversicherungsleistungen für seine Angestellten zu bezahlen hatte  nicht
als missbräuchlich, unverhältnismässig oder als rechts­ungleich im Verhältnis
zur Besoldung der übrigen kommunalen Angestellten gelten. Einkommensunterschiede
zwischen den Betreibungsbeamten bzw. Gemeindeammännern verschiedener Gemeinden
wider­sprechen sodann nicht der Rechtsgleichheit, weil die unterschiedlichen
Regelungen nicht von derselben Behörde  ja nicht einmal vom selben Gemeinwesen
 ausgehen (BGE 115 Ia 81 E. 3c; vgl. dazu etwa Giovanni Biaggini,
Theorie und Praxis des Verwaltungsrechts im Bundesstaat, Basel/Frankfurt a.M.
1996, S. 276 ff.; zu den unterschiedlichen Einkünften der
Betreibungsbeamten im Kanton Zürich: Weisung EG SchKG, Ziff. III.1.2,
III.3.1). Selbst wenn der Vorbehalt höheren Rechts in Ziff. 7 des Vertrags vom
28. Juni 1996 gemäss den Vorbringen der Beklagten so aufzufassen wäre,
dass der Vertrag einer dauernden Verhältnismässigkeitsprüfung unterworfen
werden sollte, könnte die Beklagte daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten.
4.6
Nicht zu
verkennen ist, dass die Argumente der Beklagten  wie erwähnt  indirekt darauf
abzielen, eine ursprüngliche Fehlerhaftigkeit des Vertrags geltend zu machen.
Verstösst ein verwaltungsrechtlicher Vertrag bereits beim Abschluss gegen
zwingende Rechtsnormen, kann er aufgehoben werden, wenn das Interesse an der
richtigen Durchführung des objektiven Rechts gegenüber dem Interesse an der
Rechtssicherheit und dem Schutz des Vertrauens in den Bestand des Vertrags
überwiegt (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1117 mit Hinweisen). Diese Situation ist
hier aber nach dem Gesagten nicht gegeben.
5.
5.1
Zu prüfen
ist, ob die Änderung von Art. 45 GO und Art. 21 aVV PV EV hier
relevant ist. Anzumerken ist, dass der Vertrag vom 28. Juni 1996 in
Ziff. 7 einen Vorbehalt zugunsten des eidgenössischen und kantonalen,
nicht aber des kommunalen Rechts enthält.
5.2
Die Frage,
ob ein verwaltungsrechtlicher Vertrag trotz einer Änderung der rechtlichen
Grundlagen Bestand hat, wird in Lehre und Praxis anhand der (nicht unumstrittenen)
Rechtsfigur der wohlerworbenen Rechte geprüft. Wohlerworbene Rechte sind besonders
rechtsbeständige vermögenswerte Ansprüche der Privaten gegenüber dem Staat; sie
können grundsätzlich auch durch Gesetz nicht geändert werden (Häfe­lin/Mül­ler/Uhl­mann,
Rz. 1008).
Vermögensrechtliche Ansprüche von Beamten bzw. staatlichen
Angestellten stellen in der Regel keine wohlerworbenen Rechte dar, wenn sie
auch durch das Willkürverbot sowie die Gebote der Rechtsgleichheit und von Treu
und Glauben gegenüber Rechtsänderungen geschützt sind (BGr, 2. Juli 1999,
ZBl 102/2001 S. 319 E. 3b). Zu den wohlerworbenen Rechten gehören
jedoch "die auf gegenseitiger Willensübereinstimmung zwischen Staat und
Privaten beruhenden Rechte, die Korrelat einer freiwillig begründeten
Leistungspflicht der Privaten sind" (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1008). Verwaltungsrechtliche Verträge begründen demnach in der Regel
wohlerworbene Rechte (RB 2002 Nr. 25 E. 2c/ee; Rhinow,
S. 16 ff.; Dominik Strub, Wohlerworbene Rechte, Insbesondere im
Bereich des Elektrizitätsrechts, Fribourg 2001, S. 56). Diese können, da
grundsätzlich gesetzesbeständig, nach wohl vorherrschender Ansicht nur auf dem
Weg der Enteignung  also gegen volle Entschädigung  an geänderte rechtliche
Verhältnisse angepasst werden (BGE 122 I 328 E. 7a mit
Hinweisen). Für geldwerte Vergünstigungen würde dies bedeuten, dass sie im
Ergebnis nicht entzogen werden können, da die Entschädigung gleich hoch ausfiele
wie die eingeräumte Vergünstigung (Moor, S. 399 f.; Rhinow,
S. 17). Nach einer anderen Auffassung ist jedoch eine Anpassung des
Vertrags an das neue Recht nach einer vorgängigen Interessenabwägung die besser
zum System des Vertrauensschutzes passende Lösung, wobei die Abwägung häufig
zugunsten der Verbindlichkeit des Vertrags ausgehen werde (Beatrice
Weber-Dürler, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, ZBl 103/2002,
S. 281 ff., 299 f.; vgl. auch Klein, S. 121; Moor,
S. 399 ff.). In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht aufgrund einer
Interessenabwägung einen verwaltungsrechtlichen Vertrag  allerdings zulasten
der beteiligten Gemeinde und zugunsten der privaten Partei  an das neue
Recht angepasst (VGr, 27. Oktober 2000, VK.2000.00006, E. 4d und 5d,
www.vgrzh.ch [= ZBl 102/2001 S. 368]; vgl. auch VGr, 2. März 2000,
VB.1999.00281, www.vgrzh.ch [= ZBl 101/2000 S. 596], wo jedoch die Frage
der wohlerworbenen Rechte nicht ausdrücklich behandelt wurde). Sinnvoll
erscheint ein solches Vorgehen auch, weil damit tatsächliche und rechtliche
Änderungen sinngemäss gleich behandelt werden.
5.3
Ob der
Vertrag vom 28. Juni 1996 wohlerworbene Rechte des Klägers begründet hat 
was zwischen den Parteien umstritten ist  und ob diese gegebenenfalls trotz
der Änderung der Rechtsgrundlagen Bestand gehabt haben, kann hier jedoch offen
bleiben.
5.3.1
Streitgegenstand sind hier die Ansprüche des Klägers für das Jahr 2002
sowie die Akontozahlung der Beklagten für Januar 2003, während der neue Art. 45
GO erst seit 1. Juli 2003 in Kraft steht. Die neue Norm ist im
vorliegenden Verfahren deshalb grundsätzlich irrelevant. Dass die
Stimmberechtigten ihr bereits in der Abstimmung vom 23. September 2001
zugestimmt haben und sie damit die auf kommunaler Ebene grösstmögliche
demokratische Legitimität aufweist, kann keine Vorwirkung begründen.
5.3.2
Nun findet sich die neue, auf den geänderten Art. 45 GO gestützte
Bestimmung über den Beitrag der Gemeinde an das Betreibungsamt bereits in der
Vollziehungsverordnung vom 13. November 2001, die gemäss ihrem Art. 1
und dem Vermerk vor Art. 21 ab 1. Januar 2002 galt. Diese Regelung,
die eine weit niedrigere und degressiv ausgestaltete Entschädigung vorsieht,
hätte sich grundsätzlich auch mit der früheren Fassung von Art. 45 GO
vereinbaren lassen, die wie folgt lautete: "Der Gemeindeammann, zugleich
Betreibungsbeamter, wird durch die Urne auf Amtsdauer gewählt. Das Amtslokal
wird vom Gemeinderat bestimmt" (Weisung des Gemeinderats vom 10. Juli
2001, lit. I). Selbst die Beklagte ist aber immer davon ausgegangen, dass
die mit dem Kläger vertraglich vereinbarte Entschädigung allenfalls durch eine
Änderung der Gemeindeordnung angepasst werden könne (vgl. die Weisung vom
10. Juli 2001). Die neue Entschädigungsregelung für das Betreibungsamt in
der Vollziehungsverordnung war als Ausführungsbestimmung zur neuen Fassung von
Art. 45 GO gedacht und wurde denn auch von allen Beteiligten immer als
solche betrachtet. Die neue Fassung von Art. 45 GO konnte aber nicht vor
der Genehmigung durch den Regierungsrat gemäss § 41 Abs. 1 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) in Kraft treten: Die
Genehmigung wird von der Lehre zu Recht als konstitutiv betrachtet, denn dies
stellt im Sinn der Rechtssicherheit die angemessene Lösung in Bezug auf
Gemeindeordnungen dar (vgl. Thalmann, § 41 N. 2.5.2 mit weiteren
Hinweisen, Vorbem. zu §§ 141150 N. 6.4.4). Entsprechend konnte die
Ausführungsbestimmung vorher nicht gültig in Kraft gesetzt werden. Im hier
interessierenden Zeitraum war sie somit noch nicht anwendbar. Zu Recht
behauptet die Beklagte denn auch nicht, dass bereits am 1. Januar 2002
eine massgebliche Änderung der Rechtsgrundlagen aufgrund des Inkrafttretens der
neuen Regelung in der Vollziehungsverordnung vom 13. November 2001 stattgefunden
habe. Im Übrigen wäre ohnehin nicht davon auszugehen, dass eine vorgängige
Inkraftsetzung der Vollzugsbestimmung durch den Gemeinderat  die im Ergebnis
einer einseitigen Vertragsänderung gleichkäme  die vertraglichen Vereinbarungen
aufheben könnte. Darüber ist hier aber nicht abschliessend zu befinden.
5.3.3
Die Beklagte macht allerdings geltend, der Kläger habe "in
rechtsmissbräuchlicher Art und Weise", indem er nämlich
"offensichtlich unbegründete Verfahren provozierte", das
Inkrafttreten der neuen Fassung von Art. 45 GO verzögert. Damit wirft sie
dem Kläger sinngemäss mutwillige Prozessführung vor.
Der Kläger hat zum einen beim Bezirksrat Dielsdorf eine 
erfolglose  Aufsichtsbeschwerde gegen die Ansetzung der Abstimmung über den
neuen Art. 45 GO erhoben. Diese Aufsichtsbeschwerde beeinflusste allerdings im
Ergebnis weder den Zeitpunkt der Abstimmung noch das Inkrafttreten der neuen
Bestimmung (vgl. BGr, 24. April 2003, 1P.123/2003, Sachverhalt A.bf). Zum
andern verlangte der Kläger mit Stimmrechtsbeschwerde die Aufhebung der Abstimmung
vom 23. September 2001; zur Begründung brachte er im Wesentlichen vor, die
neue Fassung von Art. 45 GO verstosse gegen übergeordnetes Recht. Auf
diese Beschwerde trat der Bezirksrat Dielsdorf mit Entscheid vom 1. März
2002 nicht ein; eine hiergegen erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat am
14. Januar 2003 ab. Das Bundesgericht trat auf eine gegen den Entscheid
des Regierungsrats gerichtete staatsrechtliche Beschwerde mit dem genannten
Urteil vom 24. April 2003 nicht ein, weil der angefochtene Entscheid
kantonal nicht letztinstanzlich sei; die vorgebrachten Rügen müssten mit
Beschwerde gegen die  damals noch ausstehende  Genehmigung der Änderung der
Gemeindeordnung durch den Regierungsrat erhoben werden (1P.123/2003,
E. 1). Es ist davon auszugehen, dass diese Rechtsmittelverfahren die Inkraftsetzung
des neuen Art. 45 GO verzögerten.
Mutwillige Prozessführung setzt einerseits eine objektive
Aussichtslosigkeit voraus, anderseits ein grobes prozessuales Verschulden wie
etwa Prozessführung wider besseres Wissen oder das Festhalten an einer
offensichtlich gesetzwidrigen Auffassung (vgl. BGE 128 V 323
E. 1b; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 6). Zur
Beantwortung der Frage, ob der Kläger die Rechtsmittel gegen Art. 45 GO
mutwillig erhoben hat, sind die betreffenden Entscheide massgebend, an die das
Verwaltungsgericht insoweit gebunden ist. Weder das Bundesgericht noch der
Regierungsrat äussern sich in den genannten Urteilen ausdrücklich zur Frage. Es
ist allerdings davon auszugehen, dass die Rechtsmittelinstanzen eine mutwillige
Prozessführung implizit verneint haben: So hat das Bundesgericht in seinem
Entscheid vom 24. April 2003 nicht einmal warnend auf die
disziplinarischen Folgen mutwilliger Prozessführung hingewiesen (vgl. dagegen
z.B. BGr, 7. April 2003, 1P.148/2003, E. 3, www.bger.ch); der
Regierungsrat hat in seinem Entscheid vom 14. Januar 2003 darauf
verzichtet, dem heutigen Kläger die Verfahrenskosten wegen mutwilliger
Beschwerdeerhebung aufzuerlegen, was nach § 132 aWahlG in seinem Ermessen
gelegen hätte. Ist aber eine mutwillige Prozessführung zu verneinen, kann die
Frage nach deren allfälligen Rechtsfolgen offen bleiben. Es bleibt daher beim
Ergebnis, dass Art. 45 GO in der neuen Fassung im vorliegenden Verfahren
nicht zu beachten ist.
6.
Demnach ist die Klage gutzuheissen. Der Kläger hat das ihm
gemäss dem Vertrag vom 28. Juni 1996 zustehende Restguthaben korrekt mit
Fr. 132'380.70 angegeben. Die entsprechende Abrechnung wurde von der
Finanzkontrolle der Gemeinde Regensdorf unterzeichnet, und die Beklagte macht
keine Fehler der Berechnung geltend. Öffentlich-rechtliche Geldforderungen sind
im Verzugsfall grundsätzlich zu einem Satz von 5 % zu verzinsen (vgl. VGr,
3. November 2004, PB.2004.00021, E. 5.5 mit Hinweis, www.vgrzh.ch).
Da die Beklagte vom Kläger mit Schreiben vom 24. März 2003 in Verzug
gesetzt wurde, hat sie ihm ab diesem Datum den Verzugszins von 5 % zu
entrichten.
Die Widerklage ist entsprechend abzuweisen. Dies gilt
auch, soweit sie die Akontozahlung für Januar 2003 betrifft, da eine Anpassung
des Vertrags nur aufgrund des Inkrafttretens der neuen Fassung von Art. 45
GO und somit erst mit Wirkung ab 1. Juli 2003 in Frage käme.
7.
Da der Streitwert nicht unter Fr. 20'000.- liegt, ist
das Verfahren nicht kostenlos (§ 80b VRG). Ausgangsgemäss sind die Kosten
des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit
§§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Aufgrund des Streitwerts und des
Verfahrensaufwands ist die Gerichtsgebühr auf Fr. 15'000.- festzulegen
(§§ 3 und 5 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
26. Juni 1997 [LS 175.252]). Sodann hat die unterliegende Beklagte dem
Kläger eine Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG), wobei
Fr. 7500.- als angemessen erscheinen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
1.    Die
Klage wird gutgeheissen. Die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger
Fr. 132'380.70 zuzüglich Verzugszins von 5 % ab 24. März 2003 zu
bezahlen.
Die
Widerklage wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  15'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      220.--
Zustellungskosten,
Fr.  15'220.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beklagten auferlegt.
4.    Die Beklagte
wird verpflichtet, dem Kläger eine Parteientschädigung von Fr. 7'500.- zu
bezahlen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art.
82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.