zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00383 · 2013-01-24 · de

Akteneinsicht nach IDG (Meinungsbildung) | [Der Beschwerdegegner verweigerte dem Beschwerdeführer die Einsicht in ein unter der Bezeichnung "Meinungsbildung" geführtes Aktendossier]. Zuständigkeit des Spitalrats für den Erlass des angefochtenen Beschlusses (E. 3). Anwendbarkeit des IDG (E. 4.1). Ein öffentliches Organ kann die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (E. 4.2). Bei den streitgegenständlichen Akten handelt es sich um sogenannte verwaltungsinterne Akten, welche der Meinungsbildung des Mitbeteiligten bezüglich der Rechtsstreitigkeiten mit dem Beschwerdeführer dienten, denen aber kein Beweischarakter zukommt. Das Mitbeteiligte hat im heutigen Zeitpunkt ein berechtigtes Interesse, dass der Beschwerdeführer in diese Akten keine Einsicht erhält (E. 4.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 13..2.04.1 VB.2013.00383
Zurich Verwaltungsgericht 13..2.04.1 VB.2013.00383
Zurigo Verwaltungsgericht 13..2.04.1 VB.2013.00383

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00383
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2013.00383
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.12.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 28.06.2014 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Akteneinsicht nach IDG (Meinungsbildung)
[Der Beschwerdegegner verweigerte dem Beschwerdeführer die Einsicht in ein unter der Bezeichnung "Meinungsbildung" geführtes Aktendossier].
Zuständigkeit des Spitalrats für den Erlass des angefochtenen Beschlusses (E. 3).
Anwendbarkeit des IDG (E. 4.1).
Ein öffentliches Organ kann die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (E. 4.2).
Bei den streitgegenständlichen Akten handelt es sich um sogenannte verwaltungsinterne Akten, welche der Meinungsbildung des Mitbeteiligten bezüglich der Rechtsstreitigkeiten mit dem Beschwerdeführer dienten, denen aber kein Beweischarakter zukommt. Das Mitbeteiligte hat im heutigen Zeitpunkt ein berechtigtes Interesse, dass der Beschwerdeführer in diese Akten keine Einsicht erhält (E. 4.3).
Abweisung.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
DATENSCHUTZ
VERWALTUNGSINTERNE AKTEN
Rechtsnormen:
Art. 2 Abs. 1 IDG
Art. 20 Abs. 2 IDG
Art. 20 Abs. 3 IDG
Art. 23 Abs. 1 IDG
Art. 23 Abs. 2 IDG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2013.00383
Urteil
der 4. Kammer
vom
4. Dezember 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Spitalrat des Universitätsspitals Zürich,
Beschwerdegegner,
und
Universitätsspital Zürich,
Rechtsabteilung,
Mitbeteiligtes,
betreffend Akteneinsicht
nach IDG (Meinungsbildung),
hat
sich ergeben:
I.
A.
A war
seit 1997 am Universitätsspital Zürich angestellt und dort zuletzt als Oberarzt
tätig. Am 6. Mai 2009 kündigte er das Anstellungsverhältnis per Ende November
2009. Zuvor hatte ihn das Universitätsspital am 13. Januar 2009 im Amt
eingestellt; am 30. Juni 2009 stellte es ihn frei. Dagegen erhobene
Rechtsmittel hiessen der Spitalrat des Universitätsspitals und das
Verwaltungsgericht teilweise gut (VGr, 22. September 2010, PB.2010.00006
und PB.2010.00013, beides nicht unter www.vgrzh.ch).
B.
Am
19. Dezember 2011 ersuchte A um Einsicht in sämtliche seine Person und
seine Nationalfondsprojekte betreffenden Akten des Universitätsspitals. Am
14. Februar 2012 konnte er beim Spitalrat Einsicht in sein Personaldossier
nehmen. In der Folge machte er geltend, keine vollständige Einsicht in die
Akten erhalten zu haben, und verlangte den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
Unter anderem hatte er in ein Dossier mit der Bezeichnung
"Meinungsbildung" keine Einsicht erhalten.
Mit Verfügung bzw. Beschluss vom 17. April 2013
verweigerte der Spitalrat die Einsichtnahme in das Dossier
"Meinungsbildung".
II.
A liess am 24. Mai 2013 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die
Verfügung/der Beschluss vom 17. April 2013 aufzuheben und ihm
vollumfängliche Einsicht in das Dossier "Meinungsbildung" zu
gewähren. Zudem ersuchte er um Vereinigung mit einer am gleichen Tag
eingereichten Beschwerde betreffend ein Dossier "Haftungsverfahren".
Der Spitalrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 9./12. August 2013,
unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten,
eventualiter sei sie abzuweisen; das mitbeteiligte Universitätsspital
verzichtete stillschweigend auf eine Stellungnahme. Mit weiteren Eingaben von A
vom 10. September 2013 und 7. November 2013 sowie des Spitalrats vom
7./8. Oktober 2013 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Mit Präsidialverfügung vom 8. November 2013 forderte
das Verwaltungsgericht den Spitalrat auf, dass Dossier
"Meinungsbildung" beim Verwaltungsgericht einzureichen und
verweigerte A gleichzeitig die Einsicht bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen
gegenteiligen Entscheids. Der Spitalrat reichte die Akten am 15. November
2013 ein und nahm gleichzeitig noch einmal Stellung zur Sache.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Verfügungen des Spitalrats des
Universitätsspitals Zürich etwa betreffend den Informationszugang nach
§ 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 39a Abs. 3 des Gesetzes über
die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG,
LS 170.4), § 30 Satz 1 des Gesetzes über das Universitätsspital
Zürich vom 19. September 2005 (USZG, LS 813.15) sowie §§ 42–44
e contrario VRG zuständig.
1.2
Der
Beschwerdegegner macht geltend, die Beschwerde sei nicht rechtzeitig erhoben
worden, weshalb darauf nicht einzutreten sei. Gemäss einer vom Beschwerdeführer
eingereichten Sendungsverfolgung wurde der angefochtene Entscheid der Rechtsvertreterin
des Beschwerdeführers am 25. April 2013 zugestellt. Die am 24. Mai
2013 erhobene Beschwerde erweist sich damit als rechtzeitig (§ 53
Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 sowie § 11
VRG). Anzumerken bleibt, dass entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners dieser
und nicht der Beschwerdeführer für die Behauptung, die Sendung sei vor dem
25. April 2013 entgegengenommen worden, beweispflichtig wäre.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3
Der
Beschwerdegegner wurde mit Präsidialverfügung vom 8. November 2013 aufgefordert,
die streitgegenständlichen Akten einzureichen. Dem kam er am 15. November
2013 nach. Soweit er diese Gelegenheit nutzte, um zur Sache zu plädieren,
lassen sich diese Ausführungen nicht berücksichtigen, weil dem Beschwerdegegner
keine Frist zur Stellungnahme angesetzt war und auch sonst kein Grund
ersichtlich ist, weshalb der Beschwerdegegner sich in diesem Zeitpunkt  noch
einmal hätte äussern können müssen.
2.
Der Beschwerdeführer ersucht um Vereinigung mit der am
gleichen Tag erhobenen Beschwerde betreffend die Einsichtnahme in ein Dossier
"Haftungsverfahren" (VB.2013.00384). Nach § 71 VRG in Verbindung
mit Art. 125 lit. c der Schweizerischen Zivilprozess­ordnung vom
19. Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht zur Vereinfachung des
Verfahrens selbständig eingereichte Beschwerden vereinigen. Das Verfahren
VB.2013.00384 betrifft einen anderen Streitgegenstand, weshalb eine
Verfahrensvereinigung nur beschränkt zu einer Vereinfachung des Verfahrens
führen könnte. Es erscheint deshalb sinnvoller, die Verfahren weiterhin
getrennt zu führen.
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Spitalrat sei für
den Erlass des angefochtenen Entscheids nicht zuständig gewesen. Der
Beschwerdeführer richtete sowohl sein ursprüngliches Einsichtsgesuch als auch
das Gesuch vom 16. März 2012 (auch) an den Beschwerdegegner. Dieser hatte
im Zeitpunkt der Einsichtnahme zudem Herrschaft über die streitgegenständlichen
Akten. Damit war er mit Blick auf § 17 Abs. 1 der Verordnung über die
Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 (IDV, LS 170.41) für
den Erlass des angefochtenen Beschlusses zuständig.
4.
4.1
Gemäss
§ 2 Abs. 1 Satz 1 IDG gilt dieses Gesetz für die öffentlichen
Organe (im Kanton Zürich). Öffentliche Organe sind unter anderem Organisationen
und Personen des öffentlichen und privaten Rechts, soweit sie mit der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben betraut sind (§ 3 erstes Lemma lit. c IDG). Das
Universitätsspital Zürich ist eine Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts
mit eigener Rechtspersönlichkeit, die mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben
betraut ist (vgl. § 1 ff. USZG). Es fällt demnach in den
Anwendungsbereich des IDG.
Nach § 20 Abs. 3 e contrario IDG findet dieses
Gesetz nur auf abgeschlossene Verwaltungs(justiz)verfahren Anwendung. Die im
streitgegenständlichen Dossier enthaltenen Aktenstücke betreffen im
Wesentlichen abgeschlossene personalrechtliche Verfahren sowie ein
abgeschlossenes urheberrechtliches Verfahren; die Einsichtnahme bestimmt sich
deshalb nach den Bestimmungen des Gesetzes über die Information und den
Datenschutz.
4.2
Jede
Person hat nach § 20 IDG Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen
Organ vorhandenen Informationen (Abs. 1) sowie auf Zugang zu den eigenen
Personendaten (Abs. 2). Informationen sind nach § 3 zweites Lemma IDG
alle Aufzeichnungen, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen;
ausgenommen sind Aufzeichnungen, die nicht fertiggestellt oder die
ausschliesslich zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind. Personendaten sind
Informationen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen
(§ 3 drittes Lemma IDG).
Das öffentliche Organ kann die Bekanntgabe von
Informationen ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine
rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates
Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein öffentliches Interesse
liegt nach § 23 Abs. 2 IDG insbesondere vor, wenn die Information
Positionen in Vertragsverhandlungen betrifft (lit. a), die Bekanntgabe der
Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt
(lit. b), die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder
Aufsichtsmassnahmen gefährdet (lit. c), die Beziehungen unter den
Gemeinden, zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum Ausland (lit. d)
oder die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt
(lit. e). Diese Aufzählung ist nicht abschliessend (Bruno Baeriswyl in:
derselbe/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz
des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 23 N. 14 mit Hinweis
zur Entstehungsgeschichte).
4.3
4.3.1
Es handelt sich bei den im streitgegenständlichen Dossier abgelegten Akten
im Wesentlichen um sogenannte verwaltungsinterne Akten, welche der
Meinungsbildung des Mitbeteiligten bezüglich der Rechtsstreitigkeiten mit dem
Beschwerdeführer dienten, denen aber kein Beweischarakter zukommt, sowie um
Korrespondenz zwischen den verschiedenen Rechtsvertretern des Beschwerdeführers
und dem Mitbeteiligten. In laufenden Verfahren – auf welche die Bestimmungen
des Verwaltungsrechtpflegegesetzes Anwendung finden – besteht kein Anspruch auf
Einsicht in verwaltungsinterne Akten. Mit dem Ausschluss des Einsichtsrechts in
diese Akten soll verhindert werden, dass die
interne
Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die
erlassenen begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit
ausgebreitet wird
.
(BGE 132 II 485 E. 3.4, 125 II
473 E. 4a; VGr, 13. Juli 2011, VB.2010.00651, E. 9.1
Abs. 3; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 8 N. 67; vgl. auch Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich
2013, Rz. 495).
4.3.2
Nach § 23 Abs. 2 lit. b IDG liegt ein öffentliches Interesse
vor, wenn die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des
öffentlichen Organs beeinträchtigt. Zweck dieser Bestimmung ist die möglichst
freie interne Kommunikation bis zum Abschluss des Entscheidungsprozesses des
öffentlichen Organs. Nach Abschluss der Erörterungen und Entscheidung bzw. nach
Abschluss der Verhandlung sollen die Informationen in der Regel zugänglich sein
(Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff.,
1316). Die Information im Rahmen von Meinungsbildungsprozessen kann
insbesondere dann eingeschränkt werden, wenn diese politisch umstrittene Fragen
betreffen oder die betreffenden Geschäfte Gegenstand späterer
Rechtsstreitigkeiten bilden können (§ 2 Abs. 1 Satz 1 IDV).
4.3.3
Im Zusammenhang mit Verfahren, die eine Einzelperson betreffen, hat die
Behörde ein über den Abschluss des Verfahrens hinausgehendes Interesse, keine
Einsicht in Aktenstücke gewähren zu müssen, aus welchen sich die eigene
Meinungsbildung ergibt. Die Möglichkeit, verschiedene Vorgehensweisen
verwaltungsintern durchzudenken, würde erheblich eingeschränkt, wenn die
Behörde diese Überlegungen dem Privaten später offenlegen müsste. Es vermag in
diesem Zusammenhang auch nicht zu überzeugen, dass die Behörde während eines Verfahrens
keine Einsicht in interne Aktenstücke gewähren muss, dazu aber nach Abschluss
des Verwaltungs(justiz)verfahrens uneingeschränkt verpflichtet sein soll.
Verfolgte man nämlich einen solchen Ansatz, könnte der Private nach rechtskräftigem
Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens die Behörde zwingen, ihre internen
Überlegungen offenzulegen; mit dieser Information könnte er sich in
anschliessenden Verfahren – etwa indem er auf Überlegungen zu einem später
nicht abgegebenen Vergleichsangebot verweisen könnte – einen prozessualen
Vorteil verschaffen; dies entspricht offensichtlich nicht dem Zweck des
Einsichtsrechts. In diesem Sinn hat die Behörde regelmässig ein berechtigtes
Interesse, jedenfalls insofern Einsicht in verwaltungsinterne Akten eines
abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens zu verweigern, als daraus allein die
interne Willensbildung hervorgeht und es sich nicht um von externer Seite
hinzugezogene Abklärungen handelt (vgl. zu Letzterem BGE 125 II 473
E. 4c/cc).
Zwar ist das Bundesgericht in einem die SUVA betreffenden
Entscheid davon ausgegangen, die Einschränkung des datenschutzrechtlichen
Einsichtsrechts müsse auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige
begrenzt werden (BGE 125 II 473 E. 4c/aa). Jener Entscheid betraf indes
Abklärungen zum Gesundheitszustand des Beschwerdeführers und damit Daten, die
in den Anwendungsbereich des Schutzes der Privatsphäre (Art. 13 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999) fallen und die zudem grundsätzlich
geeignet waren, Grundlage eines Entscheids zu bilden. Dass in Fällen wie dem
vorliegenden den berechtigten Interessen der Behörde Rechnung getragen und
deshalb das Einsichtsrecht weitergehend beschränkt wird, schliesst die
bundesgerichtliche Rechtsprechung jedenfalls nicht per se aus.
4.3.4
Vorliegend betreffen die verwaltungsinternen Akten mehrere
Verwaltungs(justiz)- sowie ein Zivilverfahren, in welchen das
Universitätsspital (Spitaldirektion) und der Beschwerdeführer sich als Parteien
gegenüberstanden. Sodann befindet sich darin auch Korrespondenz zur
Untersuchung des Schweizerischen Nationalfonds betreffend die Verwendung der
dem Beschwerdeführer zugesprochenen Forschungsgelder.
Im Einzelnen handelt es sich um unzählige handschriftliche
Telefonnotizen, Zusammenstellungen von Rechnungen, interne Memoranden zu den
verschiedenen, den Beschwerdeführer betreffenden Verfahren, interne
Korrespondenz per E-Mail, Verfügungsentwürfe, Rechnungen der beauftragten Anwaltskanzleien
sowie Entwürfe von Rechtsschriften. Aus den streitgegenständlichen Aktenstücken
geht im Wesentlichen hervor, wie die Spitaldirektion sich hinsichtlich der
verschiedenen Rechtsstreitigkeiten verhalten, namentlich wie sie sich im
Zusammenhang mit Vergleichsverhandlungen vor dem Obergericht betreffend vom
Beschwerdeführer beantragte vorsorgliche Massnahmen wegen behaupteter Verletzung
des Urheberrechts positionieren wollte. Müssten diese Unterlagen dem Beschwerdeführer
offengelegt werden, könnte dieser sich für die noch offenen Verfahren einen
erheblichen Vorteil verschaffen. Die Spitaldirektion hat deshalb ein grosses
Interesse an der (vorläufigen) Geheimhaltung der streitgegenständlichen Aktenstücke.
Es ist sodann nicht erkennbar, dass sich in den Akten
besonders schützenswerte Personendaten des Beschwerdeführers befänden, welche
diesem nicht bereits auf anderem Weg bekannt wären. Namentlich ist nicht
erkennbar, dass die Spitaldirektion bewusst Aktenstücke als intern deklariert
hätte, um damit das Akteneinsichtsrecht des Beschwerdeführers zu beschneiden.
Da weiterhin verschiedene Verfahren zwischen dem Beschwerdeführer und dem
Beschwerdegegner pendent sind, muss jedenfalls im heutigen Zeitpunkt das
öffentliche Interesse an der Geheimhaltung das private Interesse des
Beschwerdeführers überwiegen.
Weil die Einsichtnahme damit zu Recht verweigert wurde,
kann offenbleiben, inwiefern es sich im Einzelnen überhaupt um Informationen im
Sinn von § 3 zweites Lemma IDG handelt.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtkosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG), was mit Blick darauf, dass es sich für die Parteien um eine
Entscheidung von grosser Tragweite handelt, auch insofern gälte, als es sich
bei diesem Verfahren um ein personalrechtliches handelte (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3). Dem unterliegenden Beschwerdeführer
ist zudem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um eine
Parteientschädigung. In der Regel haben grössere und leistungsfähigere
Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil die Erhebung und
Beantwortung von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört
(vgl. in Bezug auf den Beschwerdegegner VGr, 24. Januar 2013,
VB.2012.00232, E. 8.1, sowie 12. Januar 2011, PB.2010.00005,
E. 7.2). In diesem Sinn ist vorliegend auch dem Beschwerdegegner keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    330.--     Zustellkosten,
Fr. 3'330.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
bzw. Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an:…