zh_verwaltungsgericht · AN.2021.00007 · 2022-09-01 · de

Gebühren | Gebührentarif für Leerrohre. [Die Stadt Zürich und drei Telekommunkationsunternehmen, die Telekommunkationsleitungen in die Kabelkanalisation des ewz eingezogen haben, führen je Beschwerde gegen einen Entscheid des Bezirksrats, der die Höhe der dafür geschuldeten Gebühren reduzierte.] Die angefochtene Gebührenordnung ist prozessual als Erlass zu behandeln (E. 1.1). Die in Zwischenentscheiden getroffene Kostenregelung ist mit Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar (E. 1.2). Beschwerdelegitimation der Stadt (E. 1.3). Wenn das Gemeinwesen die Nutzung freier Infrastruktur verlangt, darf die dafür geschuldete angemessene Entschädigung nach Art. 78 Abs. 2 FDV die geschätzten Kosten der Anbieterin für die Verlegung eigener Leitungen nicht übersteigen (E. 4.2). Die Kabelkanalisation des ewz wurde als Verwaltungsvermögen im Sondergebrauch Privaten zur längerfristigen Nutzung überlassen (E. 5.1). Dafür ist eine Konzessionsgebühr geschuldet (E. 5.2). Gelockerte Anforderungen an die gesetzliche Grundlage von Kausalabgaben, deren Höhe durch das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzt wird (E. 5.3). Das Kostendeckungsprinzip ist auf die umstrittenen, nicht kostenabhängigen Kausalabgaben nicht anwendbar (E. 6). Art. 78 Abs. 2 FDV beschränkt nicht den über die Jahre kumulierten Gesamtgebührenertrag, sondern die Höhe der periodisch vom Gemeinwesen erhobenen Konzessionsgebühren (E. 7.2). Dass den Telekommunikationsunternehmen für das Verlegen eigener Leitungen tiefere Kosten entstünden, ist nicht glaubhaft, da die verlangten Gebühren jährlich maximal 3,4 % der von ihnen genannten geschätzten Erstellungskosten für eigene Leitungen entsprechen (E. 7.3). Keine Verletzung des Äquivalenzprinzips (E. 7.4). Kostenbemessung nach Streitinteresse (E. 9.2). Parteientschädigung an das obsiegende Gemeinwesen (E. 9.4). Gutheissung der Beschwerde der Stadt.

Zürich Verwaltungsgericht 01.09.2022 AN.2021.00007
Zurich Verwaltungsgericht 01.09.2022 AN.2021.00007
Zurigo Verwaltungsgericht 01.09.2022 AN.2021.00007

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2021.00007
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Geschäftsnummer:
AN.2021.00007
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.09.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 25.01.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Gebühren
Gebührentarif für Leerrohre.
[Die Stadt Zürich und drei Telekommunkationsunternehmen, die Telekommunkationsleitungen in die Kabelkanalisation des ewz eingezogen haben, führen je Beschwerde gegen einen Entscheid des Bezirksrats, der die Höhe der dafür geschuldeten Gebühren reduzierte.]
Die angefochtene Gebührenordnung ist prozessual als Erlass zu behandeln (E. 1.1). Die in Zwischenentscheiden getroffene Kostenregelung ist mit Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar (E. 1.2). Beschwerdelegitimation der Stadt (E. 1.3). Wenn das Gemeinwesen die Nutzung freier Infrastruktur verlangt, darf die dafür geschuldete angemessene Entschädigung nach Art. 78 Abs. 2 FDV die geschätzten Kosten der Anbieterin für die Verlegung eigener Leitungen nicht übersteigen (E. 4.2). Die Kabelkanalisation des ewz wurde als Verwaltungsvermögen im Sondergebrauch Privaten zur längerfristigen Nutzung überlassen (E. 5.1). Dafür ist eine Konzessionsgebühr geschuldet (E. 5.2). Gelockerte Anforderungen an die gesetzliche Grundlage von Kausalabgaben, deren Höhe durch das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip begrenzt wird (E. 5.3). Das Kostendeckungsprinzip ist auf die umstrittenen, nicht kostenabhängigen Kausalabgaben nicht anwendbar (E. 6).
Art. 78 Abs. 2 FDV beschränkt nicht den über die Jahre kumulierten Gesamtgebührenertrag, sondern die Höhe der periodisch vom Gemeinwesen erhobenen Konzessionsgebühren (E. 7.2). Dass den Telekommunikationsunternehmen für das Verlegen eigener Leitungen tiefere Kosten entstünden, ist nicht glaubhaft, da die verlangten Gebühren jährlich maximal 3,4 % der von ihnen genannten geschätzten Erstellungskosten für eigene Leitungen entsprechen (E. 7.3). Keine Verletzung des Äquivalenzprinzips (E. 7.4). Kostenbemessung nach Streitinteresse (E. 9.2). Parteientschädigung an das obsiegende Gemeinwesen (E. 9.4).
Gutheissung der Beschwerde der Stadt.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
ANGEMESSENE ENTSCHÄDIGUNG
ÄQUIVALENZPRINZIP
BEMESSUNG
ERLASS
FERNMELDERECHT
GEBÜHREN
GEBÜHRENTARIF
KAUSALABGABE
KONZESSION
KONZESSIONSGEBÜHR
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
LEGALITÄTSPRINZIP
SONDERGEBRAUCH
SONDERNUTZUNG
TELEKOMMUNIKATION
VERWALTUNGSVERMÖGEN
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 4 Abs. I AnwGebV
Art. 93 Abs. III BGG
Art./§ 78 Abs. I FDV
Art./§ 78 Abs. II FDV
Art. 35 Abs. I FMG
Art. 35 Abs. IV FMG
§ 2 GebV VGr
§ 3 Abs. I GebV VGr
§ 8 Abs. I GebV VGr
§ 17 Abs. II lit. a VRG
§ 19 Abs. I lit. d VRG
§ 19a Abs. II VRG
§ 21 Abs. II lit. c VRG
§ 41 Abs. II VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2021.00007
AN.2021.00008
Urteil
der 3. Kammer
vom
1. September 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Daniel
Schweikert,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
I.         Stadt Zürich, Stadthaus,
vertreten
durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RA A und/oder
RA B,
Beschwerdeführerin
(AN.2021.00007),
II.   1.
D GmbH,
2.  E AG,
3.  F AG,
alle vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerinnen
(AN.2021.00008),
gegen
I.     1.  D GmbH,
2.  E AG,
3.  F AG,
alle vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerinnen
(AN.2021.00007),
II.        Stadt Zürich, Stadthaus,
vertreten
durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RA A
und/oder RA B,
Beschwerdegegnerin
(AN.2021.00008),
betreffend Gebühren,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Das
Elektrizitätswerk der Stadt Zürich (ewz) bietet seine Kabelkanalisation
(Leerrohre aus Kunststoff und Zementkanäle) Anbieterinnen von Fernmeldediensten
gegen Entgelt zum Einziehen eigener Leitungen an. Die D GmbH
(Telekommunikationsunternehmen 1), die E AG
(Telekommunikationsunternehmen 2) und die F AG
(Telekommunikationsunternehmen 3) nutzen dieses Angebot und haben in die
Kabelkanalisation des ewz eigene Leitungen eingezogen.
B.
Der
Vorsteher des Departements der Industriellen Betriebe der Stadt Zürich beschloss
am 31. Oktober 2013 eine neue, rückwirkend ab dem 1. Januar 2013
anwendbare Entschädigungsregelung für die Nutzung von Trassees des ewz durch
Telekommunikationsunternehmen. Für die Nutzung eines K100-Kunststoffrohrs (d.
h. mit Durchmesser
100 mm) oder eines CK15-Zementkanals wurde die Gebühr auf Fr. 12.63
pro Laufmeter und Jahr festgesetzt, für ein K28-Kunststoffrohr (d. h. mit
Durchmesser 28 mm) auf Fr. 6.63 pro Laufmeter und Jahr. Nachdem der
Stadtrat die dagegen von den Telekommunikationsunternehmen 1 und 2 erhobenen
Einsprachen abgewiesen hatte, wies der Bezirksrat Zürich in teilweiser
Gutheissung der in der Folge erhobenen Rekurse die Sache mit Beschlüssen vom 15. Dezember
2016 zur weiteren Sachverhaltsabklärung und erneuten Entscheidung an den
Stadtrat zurück.
C.
Nach
einem ergebnislosen informellen Schlichtungsverfahren legte der Stadtrat Zürich
die Gebühren für die Nutzung der Rohranlagen des Elektrizitätswerks durch
Dritte mit Verfügung vom 13. Juni 2018 für den Zeitraum vom 1. Januar
2013 bis 31. Dezember 2017 neu fest. Für die Nutzung eines
K100-Kunststoffrohrs oder eines CK15-Zementkanals wurde die Einheitsgebühr auf Fr. 9.52
pro Laufmeter und Jahr festgesetzt, für ein K28-Kunststoffrohr auf Fr. 4.94
pro Laufmeter und Jahr.
II.
Dagegen erhoben die genannten
Telekommunikationsunternehmen am 23. Juli 2018 Rekurs beim Bezirksrat
Zürich. Der Bezirksrat Zürich reduzierte die Gebühren für die Nutzung der
Rohranlagen mit Beschluss vom 17. Juni 2021 in teilweiser Gutheissung des
Rekurses auf Fr. 5.36 pro Laufmeter und Jahr für ein K100-Kunststoffrohr
und auf Fr. 1.88 pro Laufmeter und Jahr für ein K28-Kunststoffrohr (Dispositivziffer
III). Zudem ordnete der Bezirksrat an, dass den drei Telekommunikationsunternehmen
uneingeschränkte Einsicht in die eingereichten Buchhaltungsunterlagen der Stadt
Zürich gewährt werde und die bislang erst in geschwärzter Form offengelegten
Belege auf Verlangen nach Rechtskraft des Entscheids in ungeschwärzter Form
zugestellt würden (Dispositivziffer I). Auf die Anträge auf Rückerstattung
schon bezahlter Gebühren trat der Bezirksrat nicht ein (Dispositivziffer II).
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'297.- auferlegte er den drei
Telekommunikationsunternehmen zu je 1/6 und zur Hälfte der Stadt Zürich
(Dispositivziffer IV). Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen
(Dispositivziffer V).
III.
A.
Die
Stadt Zürich liess gegen den Beschluss des Bezirksrats vom 17. Juni 2021
am 20. August 2021 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und
beantragen, die darin vorgenommene Neufestsetzung der Gebühren sowie die
Verfahrenskostenauflage (Dispositivziffern III+IV) sei aufzuheben. Zudem
beantragte sie, ihr zulasten der Telekommunikationsunternehmen 1–3 eine Parteientschädigung
zuzusprechen.
B.
Mit
Beschwerde vom 23. August 2021 gelangten auch die Telekommunikationsunternehmen
1–3 gemeinsam mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten, die
Beschlüsse des Bezirksrats vom 15. Dezember 2016 und vom 17. Juni
2021 aufzuheben, ihnen uneingeschränkte Einsicht in die Buchhaltungsunterlagen
zu gewähren und die Gelegenheit zur Ergänzung der Beschwerdebegründung
einzuräumen sowie in entsprechender Anpassung der Dispositive der angefochtenen
Beschlüsse die Gebühren für die Rohrnutzung für die Jahre 2013–2017 auf Fr. 0.87
pro Laufmeter und Jahr für ein Rohr mit einem Durchmesser von 100 mm und
auf Fr. 0.31 pro Laufmeter und Jahr für ein Rohr mit einem Durchmesser von
28 mm festzulegen. Zudem ersuchten sie um Neuverlegung der Kosten der
Beschlüsse des Bezirksrats vom 15. Dezember 2016 und vom 17. Juni
2021 und um Zusprechung einer Parteientschädigung zuzüglich Mehrwertsteuer für
das Rekurs- und Beschwerdeverfahren.
C.
Mit
Verfügung vom 25. August 2021 vereinigte der Präsident der 3. Abteilung
die Beschwerdeverfahren.
D.
Der
Bezirksrat Zürich verzichtete am 1. September 2021 auf eine Vernehmlassung.
Die Telekommunikationsunternehmen erstatteten am 27. September 2021 eine
Beschwerdeantwort zur Beschwerde der Stadt Zürich und beantragten deren
Abweisung unter Entschädigungsfolgen, soweit darauf einzutreten sei. Mit
Beschwerdeantwort vom 27. September 2021 beantragte die Stadt Zürich
ihrerseits die Abweisung der Beschwerde der Telekommunikationsunternehmen unter
Entschädigungsfolgen, soweit darauf einzutreten sei. Nachdem sich die Stadt
Zürich in ihrer Beschwerdeantwort ausdrücklich damit einverstanden erklärt
hatte, dass den Telekommunikationsunternehmen Einsicht in die städtischen
Beschwerdeantwortbeilagen gewährt werde, wurde die entsprechende Einsichtnahme,
wie von den Telekommunikationsunternehmen beantragt, mit Präsidialverfügung vom
11. Oktober 2021 gewährt. Die Stadt Zürich liess am 12. Oktober 2021
eine Replik erstatten. Die Telekommunikationsunternehmen replizierten am 2. November
2021. Die Stadt Zürich verzichtete mit Schreiben vom 15. November 2021 auf
Vernehmlassung. Nachdem die Telekommunikationsunternehmen am 26. November
2021 eine weitere Stellungnahme erstattet hatten, liess sich die Stadt Zürich
am 17. Dezember 2021 erneut vernehmen. Die Parteien reichten in der Folge je
eine weitere Stellungnahme ein. Zuletzt liessen sich die
Telekommunikationsunternehmen am 7. März 2022 vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die von
der Stadt Zürich erlassene, vorliegend streitige Gebührenordnung weist trotz
ihrer begrenzten zeitlichen Geltungsdauer sowie ihrer Verzahnung mit den
bestehenden Nutzungsverhältnissen mit den beschwerdeführenden
Telekommunkationsunternehmen Züge einer generell-abstrakten Regelung auf und
erscheint damit als Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2; vgl. Jürg
Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19
N. 72; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 13 N. 8). Gegen den dazu
ergangenen Rekursentscheid steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen
(§ 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG). Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Verwaltungsgericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Die
beschwerdeführenden Telekommunikationsunternehmen nutzen die Kabelkanalisation
des ewz und sind als Gebührenschuldnerinnen durch die streitgegenständliche
Gebührenregelung und den angefochtenen Beschluss in ihren schutzwürdigen
Interessen betroffen (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG).
Deshalb und weil die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde der Telekommunikationsunternehmen 1–3 einzutreten. Soweit sich
die Zwischenentscheide des Bezirksrats vom 15. Dezember 2016 auf den
Inhalt des Endentscheids vom 17. Juni 2021 auswirken, sind sie durch
Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar (§ 41 Abs. 2 in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]). Die in den Zwischenentscheiden
getroffene Kostenregelung ist ebenfalls mit Beschwerde gegen den End­entscheid
anfechtbar (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 62). Auf die
Beschwerde ist demnach insgesamt einzutreten, auch insoweit sie sich gegen die
Zwischenentscheide vom 15. Dezember 2016 richtet.
1.3
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger
öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit zur Beschwerde legitimiert, wenn
sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a),
die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder
Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,
insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen (lit. c). Gestützt auf letztere Bestimmung sind
Gemeinwesen grundsätzlich befugt, sich für die von ihnen erhobenen Gebühren zur
Wehr zu setzen (vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 106). Die
Stadt Zürich beruft sich nicht auf ihre Gemeindeautonomie, sondern verweist zur
Begründung ihrer Legitimation auf den ihr durch den angefochtenen Beschluss
entstehenden finanziellen Nachteil. Durch die vor­instanzlich angeordnete
Reduktion der Gebühren erscheint die Stadt Zürich mit Blick auf die ihr damit
erwachsenden finanziellen Einbussen als in schutzwürdigen Interessen erheblich berührt,
womit ihre Beschwerdelegitimation zu bejahen und auf ihre Beschwerde
einzutreten ist.
2.
Nachdem die Telekommunikationsunternehmen nunmehr die
gewünschte Einsicht in die Buchhaltungsunterlagen der Stadt Zürich erhalten
haben, ist der diesbezügliche Beschwerdeantrag als gegenstandslos geworden
abzuschreiben. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens bildet demnach allein die
zulässige Höhe der Gebühren für die Nutzung der Kabelkanalisation des ewz.
3.
3.1
In den
Rückweisungsbeschlüssen vom 15. Dezember 2016 erwog die Vorinstanz, dass
eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Erhebung einer Gebühr für die
Nutzung der Kabelkanalisation bestehe. Sie qualifizierte die Abgabe als
kostenabhängige Benutzungsgebühr, deren Höhe durch das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip
begrenzt werde. Der von der Stadt Zürich angewandte Kapitalzinssatz könne nicht
zur Bestimmung der Kapitalkosten verwendet werden; es sei unklar, wie hoch die
tatsächlich angefallenen Kapitalkosten seien. Bei der Festlegung der
Gebührenhöhe sei auch zu berücksichtigen, dass mit früheren Gebührenzahlungen
bereits ein Teil der Amortisation der Infrastruktur erfolgt sei. Zur
Beurteilung, ob das Kostendeckungsprinzip eingehalten sei, bedürfe es konkreter
Angaben zu den tatsächlich anfallenden Kosten für laufende Ausgaben,
angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven.
3.2
Die Stadt
Zürich legte den Gebührentarif für die Jahre 2013 bis 2017 daraufhin neu fest,
wobei sie bei ihrer Preisberechnung Kapital-, Betriebs-, Vertriebs- und Verwaltungskosten
berücksichtigte.
3.3
Der
Bezirksrat ordnete im angefochtenen Beschluss vom 17. Juni 2021 eine
Reduktion der nach dem Rückweisungsentscheid neu festgelegten Gebühren an.
Diese erachtete er aufgrund des Kostendeckungsprinzips und Art. 78 Abs. 2
der Verordnung vom 9. März 2007 über Fernmeldedienste (FDV; SR 784.101.1)
als zwingend (E. 4.8). Zur Bestimmung der zulässigen Gebührenhöhe
erörterte der angefochtene Beschluss, welche Kosten der Stadt Zürich aufgrund
der Nutzung ihrer Kabelkanalisation durch die Telekommunikationsunternehmen 1–3
entstünden. Namentlich erwog die Vorinstanz, dass die Lebensdauer der
Kabelkanalisationen nur schwierig im Voraus bestimmt werden könne, weshalb
nicht auf die historischen Erstellungskosten, sondern auf die aktuellen Kosten
zur Erhaltung und Anpassung des Kabelkanalisationsnetzes abgestellt werden
müsse. Zur Ermittlung der Abschreibungskosten seien die Investitionskosten der
Stadt zu berücksichtigen. Da dem Staat keine Eigenkapitalkosten anfielen und
keine gesetzliche Grundlage bestehe, derzufolge das ewz mit der Vermietung
seiner Kabelkanalisation einen Gewinn erzielen dürfe, sei eine Verzinsung des
eingesetzten Kapitals zum stadtinternen Zinssatz für Kontokorrente naheliegend.
Die Vertriebs- und Verwaltungskosten dürften nicht anteilsmässig nach dem
Verhältnis des Umsatzes im Bereich Kabelkanalisation zum Gesamtumsatz im
Bereich Telekom bestimmt werden, sondern es sei ein prozentualer Zuschlag von 6 %
zu verwenden.
3.4
Die Stadt
Zürich beanstandet die vorinstanzlichen Erwägungen hinsichtlich der Verzinsung
des eingesetzten Kapitals und der Vertriebs- und Verwaltungskosten. Nur die von
ihr angeordneten Gebühren entsprächen den tatsächlichen Kosten für die
Aufrechterhaltung der Kabelkanalisationsinfrastruktur. Sie beantragt eine
Überprüfung ihrer Berechnungsmethode durch einen gerichtlich beauftragten,
unabhängigen Fachexperten. Nur die Anwendung eines branchenüblichen Zinssatzes
für das eingesetzte Kapital stelle sicher, dass die Stadt durch ihre
Preisfestsetzung nicht den Wettbewerb verzerre. Für die Berechnung der
Vertriebs- und Verwaltungskosten sei ein an den Umsatz anknüpfender
Verteilschlüssel anzuwenden; die bezirksrätliche Methode verkenne, dass diese
Kosten vom Rohrdurchmesser unabhängig seien.
3.5
Die
beschwerdeführenden Telekommunikationsunternehmen rügen nicht (mehr) das Fehlen
einer gesetzlichen Grundlage für die vorgesehenen Gebühren, sondern lediglich
deren Höhe. In betragsmässiger Hinsicht wollen sie anerkennen, dass für ihre
Nutzung der Kabelkanalisation städtische Betriebskosten im Umfang von Fr. 0.82
pro Meter und Jahr für ein K100-Rohr bzw. Fr. 0.29 für ein K28-Rohr
abzugelten seien; darauf sei ein Zuschlag von 6 % für die Vertriebs- und
Verwaltungskosten vorzunehmen. Im darüberhinausgehenden Umfang erziele das ewz
aber einen unzulässigen Gewinn, weil die Anlagekosten inzwischen bereits
vollständig amortisiert seien. Das Fernmelderecht des Bundes stehe einer
Gewinnerzielung im vorliegenden Fall entgegen. Mangels Erneuerungsbedarf seien
nie Erneuerungsarbeiten an der Kabelkanalisation vorgenommen worden, weshalb
auch keine entsprechenden Kosten weiterverrechnet werden dürften. Hätten die
Telekommunikationsunternehmen die Kabelkanalisation selber erstellt, so wäre
die Anlage inzwischen vollständig abgeschrieben; die Gebühren benachteiligten
sie deshalb im Wettbewerb.
4.
4.1
Nach Art. 35
Abs. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) sind
Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch verpflichtet, den
Anbieterinnen von Fernmeldediensten die Benutzung dieses Bodens für Bau und
Betrieb von Leitungen zu bewilligen, sofern diese Einrichtungen den
Gemeingebrauch nicht beeinträchtigen. Ausser kostendeckenden Gebühren darf eine
Entschädigung für die Inanspruchnahme von Grund und Boden, soweit sie den
Gemeingebrauch nicht beeinträchtigt, nicht ver­langt werden (Art. 35 Abs. 4
FMG). Gemäss Art. 78 Abs. 1 FDV bestimmen die Eigentümerinnen und
Eigentümer von Strassenanlagen, mit Ausnahme von Erschliessungsstrassen, wo die
Anbieterinnen von Fernmeldediensten innerhalb des Perimeters der Strassenanlage
ihre Leitungen verlegen. Soweit dies für die Anbieterinnen zumutbar ist, können
sie zudem verlangen, dass ihre freien Infrastrukturen gegen eine angemessene
Entschädigung benützt werden. Die Entschädigung darf nicht höher sein als die
geschätzten Kosten der Anbieterin für die Verlegung eigener Leitungen (Art. 78
Abs. 2 FDV).
4.2
Wie die
Parteien und die Vorinstanz zu Recht erkannten, regelt Art. 35 FMG nicht,
in welcher Höhe für die Nutzung bestehender Kabelkanalisationen im Eigentum des
Gemeinwesens Gebühren erhoben werden dürfen (vgl. BGr, 19. März 2008,
2A.414/2006, E. 8.4). Der Anspruch von Art. 35 FMG bezieht sich
ausschliesslich auf öffentliche Sachen im Gemeingebrauch, nicht dagegen auf
Verwaltungs- oder Finanzvermögen (André W. Moser, Der öffentliche Grund und
seine Benützung, Bern 2011, S. 301). Für die Inanspruchnahme von Grund und
Boden dürfen gemäss Art. 35 Abs. 4 FMG nicht mehr als kostendeckende
Gebühren verlangt werden; hinsichtlich der Gebühren für die Nutzung im Boden
befindlicher Infrastruktur des Gemeinwesens folgt daraus nichts. Wenn das
Gemeinwesen die Nutzung freier Infrastruktur verlangt, darf die dafür verlangte
angemessene Entschädigung die geschätzten Kosten der Anbieterin für die
Verlegung eigener Leitungen nicht übersteigen (Art. 78 Abs. 2 FDV).
Eine solche Verpflichtung mag in der Stadt Zürich zwar nicht generell gelten,
wohl aber für die drei beschwerdeführenden Telekommunikationsunternehmen nach
Massgabe der jeweiligen Konzession. Diese Regelung führt dazu, dass kein
finanzieller Anreiz für die Erstellung unnötiger Parallelinfrastruktur besteht
und verhindert folglich unnötige Bauarbeiten und die damit einhergehenden
Immissionen und Verkehrsbehinderungen (vgl. Moser, S. 300; BGr, 19. März
2008, 2A.296/2006, E. 4.3 a. E. sowie 2A.414/2006, E. 5.3 a. E.).
5.
5.1
Für die
Benutzung der Kabelkanalisation erteilte die Stadt Zürich den Telekommunikationsunternehmen
1–3 bzw. ihren Rechtsvorgängerinnen in den Jahren 1997 bzw. 1999 je die dafür
notwendige Konzession, welche jeweils eine kostendeckende Entschädigung für die
Inanspruchnahme der städtischen Infrastruktur vorsieht. Die Kabelkanalisation
des ewz wurde damit als Verwaltungsvermögen im Sondergebrauch Privaten zur
längerfristigen Nutzung zur Verfügung gestellt, vergleichbar mit der
Sondernutzung einer öffentlichen Sache im Gemeingebrauch (vgl. Tobias Jaag,
Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 93/1992, S. 145 ff.,
164 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich 2020, Rz. 2216). Für die
Inanspruchnahme der Kabelschächte statuierte die Stadt Zürich technische und
organisatorische Vorschriften und legte die dafür zu leistenden Entschädigungen
fest. Die Aktualisierung ebendieser Tarife im Jahr 2013 bildete Ausgangspunkt
dieses Verfahrens (oben I.B.).
5.2
Das
Entgelt für ein Sondernutzungsrecht an einer öffentlichen Sache ist die
Konzessionsgebühr (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl
104/2003 S. 505 ff., 509; teils auch als Benutzungsgebühr bezeichnet,
siehe Häfelin/Müller/Uhl­mann, Rz. 2769). Als Kausalabgabe knüpft sie an
die im Privatrecht geläufige Vorstellung des Leistungsaustauschs (Synallagma)
an: Für Leistungen, die der Staat erbringt, soll der ihrem Wert entsprechende
Preis bezahlt werden (Peter Karlen, Schweizerisches Verwaltungsrecht, Zürich etc.
2018, S. 429). Die Abgabenerhebung für die Nutzung eines mittels
Konzession verliehenen Rechts, auf dessen Verleihung kein Anspruch besteht,
erfüllt eine Ausgleichsfunktion, indem sie die Besserstellung egalisiert,
welche die Begünstigten durch die Rechtsverleihung erfahren (Peter Karlen,
Konzessionsabgaben, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Die
Konzession, Zürich/Basel/Genf 2011, S. 73 ff., 74).
5.3
Aus dem
Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form
festgelegt sein müssen, sodass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger
Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und
rechtsgleich sind (BGE 145 I 52 E. 5.2.1). Öffentliche Abgaben bedürfen
dabei im Grundsatz einer Grundlage in einem formellen Gesetz, das den Kreis der
Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Höhe der Abgabe in den
Grundzügen (Bemessungsgrundlage) festlegt (VGr, 11. Februar 2021, VB.2019.00242,
E. 2.1 mit Hinweisen). Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung für die
Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie dürfen
namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)
begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion
erfüllt. Der Umfang des Legalitätsprinzips ist demnach je nach der Art der
Abgabe zu differenzieren. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert noch
in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem
Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 130
I 113 E. 2.2 mit Hinweisen). Bei Gebühren, die einen stark technischen
Charakter haben oder sich rasch wandelnden Verhältnissen unterworfen sind, kann
gänzlich auf eine formell-gesetzliche Grundlage verzichtet werden; die
erforderliche Begrenzung ergibt sich hier allein aus dem Kostendeckungs- und
dem Äquivalenzprinzip (Hungerbühler, S. 517). Bei der
öffentlich-rechtlichen Regelung von Geschäften, die auch durch privatrechtliche
Verträge getätigt werden könnten, darf die Gebühr in Form einer Preisliste
durch die Exekutive oder eine dieser untergeordneten Behörde festgesetzt werden
(BGE 103 Ib 324 E. 3c; vgl. auch Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im
Abgaberecht, Zürich 1988, S. 113). In einem älteren Entscheid erachtete
das Bundesgericht als zulässig, auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage
für die vorübergehende Überlassung von Verwaltungsvermögen an einen Dritten ein
Entgelt zu verlangen; dies entspreche ''den Anforderungen einer
ordnungsgemässen Verwaltung'' (BGr, Urteil vom 13. Dezember 1961 in: ZBl
63/1962 S. 101 ff., 104).
6.
6.1
Unter den
Parteien ist umstritten, ob der städtische Gebührentarif das
Kostendeckungsprinzip einhalte. Dieses besagt, dass der gesamte Gebührenertrag
die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur
geringfügig übersteigen soll, was eine gewisse Schematisierung oder
Pauschalierung der Abgabe nicht ausschliesst (VGr, 28. Juli 2021,
VB.2020.00819, E. 3.4; 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 5.7;
4. Juni 2009, VB.2009.00048, E. 2.3; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 58
N. 14; Häfelin/Mül­ler/Uhlmann, Rz. 2777 f.). Zum Gesamtaufwand
sind nicht nur die laufenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweigs,
sondern auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven
hinzuzurechnen (BGE 126 I 180 E. 3a/aa mit Hinweisen; Hungerbühler, S. 520 ff.).
6.2
Zusammen
mit dem Äquivalenzprinzip kann das Kostendeckungsprinzip als Surrogat für eine
ungenügende gesetzliche Grundlage dienen (BGE 121 I 230 E. 3c). Das
Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das
Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben. Es bestimmt, dass eine Gebühr
nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der
abzugeltenden Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss
(BGE 145 I 52 E. 5.2.3). Hält eine Gebühr diesen Prinzipien stand, so sind
die Anforderungen an die notwendige gesetzliche Grundlage gelockert (vorstehend
E. 5.3). Gleichzeitig erlauben sie eine Kontrolle der Abgabenhöhe (Felix
Uhlmann, Kriterien der Bemessung von Kausalabgaben in der Praxis, in: Isabelle
Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Kausalabgaben, Zürich 2015, S. 87 ff.,
88).
6.3
Zur
Begrenzung der Gebührenhöhe findet das Kostendeckungsprinzip nur bei den
sogenannt kostenabhängigen Kausalabgaben Anwendung (Karlen, Schweizerisches
Verwaltungsrecht, S. 430). Als kostenabhängig – und deshalb dem
Kostendeckungsprinzip unterworfen – gelten Kausalabgaben, welche drei
kumulative Kriterien erfüllen: Der Abgabe stehen erstens Kosten gegenüber, die
zweitens ausscheidbar und drittens zurechenbar sind, d.
h. einem bestimmten Verwaltungszweig und
einzelnen Leistungsbezügern zugeordnet werden können (VGr, 10. September 2020,
VB.2019.00188, E. 5.7). Es ist hingegen nicht anwendbar bezüglich Gebühren
für die Nutzung öffentlicher Sachen und Rechte im Sinne von Sondernutzungs-,
Konzessions- oder Monopolgebühren (Widmer, S. 58;
Tschannen/Zimmerli/Müller, § 58 Rz. 17; Häfelin/Mül­ler/Uhlmann, Rz. 2783 f.).
Der exklusiven Zurverfügungstellung einer öffentlichen Sache stehen zwar stets
Kosten des Gemeinwesens gegenüber, jedoch sind diese regelmässig nicht
ausscheidbar (vgl. VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 5.7).
Das Kostendeckungsprinzip kann die dem Gesetzesvorbehalt zugedachte
Schutzfunktion für einzelne Abgaben indessen nur übernehmen, wenn die
Finanzierung des betreffenden Verwaltungszweigs näher abgegrenzt und auf
einzelne Kategorien von Abgabepflichtigen bzw. Abgaben verteilt ist (BGr, 20. Februar
2012, 2C_404/2010, E. 6.5). Bei der entgeltlichen Zurverfügungstellung von
Verwaltungsvermögen an Private ist eine solche Abgrenzung, Ausscheidung und
Zurechnung der dem Gemeinwesen daraus erwachsenden Kosten nicht sinnvoll
möglich.
6.4
Die
umstrittenen Kabelkanalisationsrohrgebühren sind als Konzessionsgebühren für
die Sondernutzung einer öffentlichen Sache (oben E. 5.2) keine kostenabhängigen
Kausalabgaben und deshalb dem Kostendeckungsprinzip nicht unterworfen (wohl
aber gemäss E. 8 hiernach der begrenzenden Regelung von Art. 78 Abs. 2
FDV). Entsprechend reduzierte die Vorinstanz die von der Stadt verfügten
Gebühren zu Unrecht mit Verweis auf dieses Prinzip.
7.
7.1
Die eine
Sondernutzung der Kabelkanalisation des ewz erlaubenden Konzessionen sehen vor,
dass wo immer technisch und wirtschaftlich zumutbar und möglich, die städtische
Infrastruktur zu nutzen und Telekommunikationsleitungen in bestehende Leerrohre
einzuziehen sind. Gemäss Art. 78 Abs. 2 FDV darf die Stadt Zürich
eine ''angemessene Entschädigung'' für die von ihr geforderte Nutzung der
freien städtischen Infrastruktur (anstelle der Erstellung eigener Kabelschächte
durch die Fernmeldedienstanbieter) verlangen, die nicht höher sein darf als die
geschätzten Kosten der Anbieterin für die Verlegung eigener Leitungen. Damit
wird sichergestellt, dass das Gemeinwesen im Einklang mit der Vorgabe in Art. 35
Abs. 4 FMG keine Entschädigung für die Inanspruchnahme von Grund und Boden
verlangen kann. Beim ewz handelt es sich nicht um eine im Endkundenmarkt selber
auftretende (marktbeherrschende) Fernmeldedienstanbieterin, weshalb Art. 11
FMG und Art. 54 f. FDV für die Bestimmung der zulässigen Gebührenhöhe
keine Anwendung finden.
7.2
Die Telekommunikationsunternehmen
1–3 erachten die in Art. 78 Abs. 2 FDV statuierte Preisobergrenze als
überschritten und vertreten den Standpunkt, dass durch die von ihnen seit
Erhalt der Konzession entrichteten Gebühren die Kosten der Erstellung der
Kabelkanalisation bereits amortisiert worden seien, weshalb jede betragsmässig
die von ihnen anerkannten Vertriebs- und Verwaltungskosten der Rohre
übersteigende Gebührenerhebung gegen Art. 78 Abs. 2 FDV verstosse.
Dabei verkennen sie, dass Art. 78 Abs. 2 FDV nicht den über die Jahre
kumulierten Gesamtgebührenertrag, sondern die Höhe der periodisch vom
Gemeinwesen erhobenen Konzessionsgebühren begrenzt. Die dafür notwendige
Berechnung muss die geschätzten Kosten der Anbieterinnen entsprechend
periodisieren. Aus Gründen der Rechtsgleichheit drängt sich dabei auf,
periodische Abgaben möglichst kontinuierlich auszugestalten und keine degressiven
Tarife vorzusehen (vgl. BGr, 9. Januar 2017, 2C_1061/2015, E. 2.2.3).
7.3
Art. 78
Abs. 2 FDV statuiert nicht die tatsächlichen, sondern bloss die
geschätzten Kosten der Anbieterinnen für die Verlegung eigener Leitungen als
Obergrenze für die vom Gemeinwesen für die vorgeschriebene Nutzung seiner
Kabelschächte verlangten Gebühren. Entgegen der vorinstanzlichen Annahme
bezieht sich Art. 78 Abs. 2 FDV sodann auf die Gebührenhöhe insgesamt
und schreibt nicht vor, dass bei der Preisberechnung nur gewisse, auch Privaten
direkt anfallende Kosten berücksichtigt werden dürften. Die Telekommunikationsunternehmen
nannten in ihrer Rekursschrift, auf welche ihre Beschwerdeschrift verweist, einen
Betrag von Fr. 280.- pro Laufmeter als geschätzte Baukosten, die ihnen für
das Verlegen eigener 100mm-Rohre anfielen. Eine Gebühr von Fr. 9.52 pro
Laufmeter und Jahr, wie sie die Stadt Zürich für die Nutzung eines solchen
Rohrs verlangen will, entspricht 3,4 % dieser geschätzten Erstellungskosten
für das Verlegen eigener Leitungen. Die für ein 28mm-Rohr verlangte Gebühr von Fr. 4.94
beträgt weniger als 2 % der geschätzten Erstellungskosten, welche nicht
massgeblich vom Rohrdurchmesser abhängig sind und deshalb wohl in ähnlicher
Höhe anfielen.  Im Falle der Erstellung eigener Kabelkanalisationen würden den Telekommunikationsunternehmen
Kapitalkosten – in der Rekursschrift beziffert mit 3 % – und
Unterhaltskosten anfallen, welche sie im Betrag von Fr. 0.87 pro Meter und
Jahr für ein 100mm-Rohr bzw. Fr. 0.31 für ein 28mm-Rohr anerkennen wollen.
Dass den Privaten im Fall des Verlegens eigener Leitungen schätzungsweise
tiefere Kosten als die jährlich vom ewz verlangten Gebühren entstünden, ist vor
diesem Hintergrund nicht glaubhaft. Die pauschale Behauptung, wonach die
Investitionskosten in die Kabelkanalisation inzwischen bereits amortisiert
seien oder bei privater Bautätigkeit amortisiert wären, sowie die weiteren
Vorbringen der Telekommunikationsunternehmen in diesem Zusammenhang, welche auf
die buchhalterische Behandlung von Investitionskosten und Anlagewerten zielen,
ändern daran nichts. Für eine gutachterliche Überprüfung der
Kostenberechnungsmethode, wie sie die Stadt Zürich beantragte, besteht angesichts
der fernmelderechtlichen Zulässigkeit der umstrittenen Gebührenhöhe kein
Anlass.
7.4
Bei
kostenunabhängigen Gebühren ist eine Festlegung der Höhe der Abgabe im
formellen Gesetz nicht notwendig, obwohl das Kostendeckungsprinzip keine
Anwendung findet, wenn die Bemessung der Abgabe nach dem Äquivalenzprinzip
überprüft werden kann (VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 6.2
mit Hinweis auf BGE 121 I 230 E. 3g/aa). Das Äquivalenzprinzip übernimmt
in dieser Konstellation die Schutzfunktion des formellen Gesetzes (Markus Heer,
Die ausserordentliche Nutzung des Verwaltungsvermögens durch Private, Zürich
etc. 2006, S. 146; VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 4.2.2
mit weiteren Hinweisen). Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das
Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der
Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und Art. 9 BV). Es bestimmt, dass
eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert
der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss. Der Wert
der Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem
Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme
im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei
schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende
Massstäbe angelegt werden dürfen (BGE 143 I 147 E. 6.3.1). Da den
beschwerdeführenden Telekommunikationsunternehmen im Fall des Verlegens eigener
Leitungen schätzungsweise die umstrittenen Gebühren übersteigende Kosten anfallen
würden, ist keine Verletzung des Äquivalenzprinzips erkennbar. Die
beschwerdeführenden Telekommunikationsunternehmen berufen sich denn auch nicht
auf das Äquivalenzprinzip und machen nicht geltend, dass die von der Stadt
Zürich festgelegten Gebühren in einem Missverhältnis zum wirtschaftlichen
Nutzen des Kabelkanalisationszugangs stünden. Ob dem Äquivalenzprinzip im
vorliegenden Zusammenhang überhaupt eine eigenständige Bedeutung gegenüber Art. 78
Abs. 2 FDV zukommt, der "angemessene" Nutzungsgebühren für freie
Infrastruktur erlaubt, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Vertiefung.
8.
Die Vorinstanz reduzierte die umstrittenen Gebühren aufgrund
des Kostendeckungsprinzips, obwohl dieses keine Anwendung findet (hiervor E. 6.3 f.),
und wegen Art. 78 Abs. 2 FDV, mit dem sie sich allerdings als
vereinbar erweisen (hiervor E. 7). Die Beschwerde der Stadt Zürich ist
demzufolge gutzuheissen und der angefochtene Beschluss des Bezirksrats
aufzuheben. Die Beschwerde der Telekommunikationsunternehmen 1-3 erweist sich
hingegen als unbegründet und ist abzuweisen, soweit sie nicht als
gegenstandslos geworden abzuschreiben ist (siehe oben E. 2).
9.
9.1
Ausgangsgemäss
sind die Verfahrenskosten, wie auch die Kosten des Rekursverfahrens, den
unterliegenden Telekommunikationsunternehmen 1-3 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie haften dafür aufgrund ihres
gemeinsamen Vorgehens solidarisch (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 11).
Die Gegenstandslosigkeit des rein nebensächlichen Antrags betreffend die
Einsicht in Buchhaltungsunterlagen (vorstehend E. 2) bleibt in Bezug auf
die Kosten- und Entschädigungsfolgen ohne Bedeutung.
9.2
Die Telekommunikationsunternehmen
1-3 geben an, während den vom umstrittenen Gebührentarif betroffenen Jahren
190'137 Rohrmeter genutzt zu haben. Die während dieser fünf Jahre jährlich zu
entrichtende Gebühr ist im Beschwerdeverfahren je nach Rohrgrösse im Umfang von
Fr. 8.65 bzw. Fr. 4.63 pro Meter umstritten. Mit Blick darauf
entspricht das Streitinteresse mindestens einem mittleren einstelligen
Millionenbetrag. Liegt der Streitwert über Fr. 1 Mio., sieht § 3 Abs. 1
der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr;
LS 175.252) einen ordentlichen Gebührenrahmen von Fr. 22'000.- bis Fr. 50'000.-
vor. Mangels einschlägiger Erhöhungs- oder Herabsetzungsgründe nach § 4
GebV VGr ist die Gerichtsgebühr in Anwendung der Bemessungsgrundsätze gemäss § 2
GebV VGr nach
dem Zeitaufwand des Gerichts sowie der Schwierigkeit des Falls
innerhalb dieses Rahmens festzusetzen. Dabei fällt insbesondere der durch den
ausgedehnten Schriftenwechsel und den Aktenumfang verursachte erhebliche
Aufwand in Betracht.
9.3
Eine
Parteientschädigung steht den unterliegenden Telekommunikationsunternehmen 1-3
nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
9.4
Die
obsiegende Stadt Zürich beantragt eine Parteientschädigung zulasten der
Beschwerdeführerinnen. Gemeinwesen steht eine solche gestützt auf § 17 Abs. 2
lit. a VRG gemäss ständiger Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere
bei ausserordentlichen Bemühungen, zu. Die Entschädigungsberechtigung des
Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Er­heben und Beantworten von
Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für
das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übertrifft, den das
Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen musste,
und die Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 22. August
2019, VB.2019.00097, E. 6.3; Plüss, § 17 N. 51). In diesem
Verfahren entstand der Stadt Zürich nicht zuletzt durch den ausgedehnten
Schriftenwechsel und die in der angefochtenen Verfügung noch nicht behandelten,
von den Telekommunikationsunternehmen aufgeworfenen Fragen ein erheblicher
Aufwand, der jenen für die ursprüngliche Gebührenfestsetzung massgeblich
überstieg. Zudem ist im Fernmelderecht des Bundes von keiner Wissensasymmetrie
zwischen den je anwaltlich vertretenen Parteien auszugehen. Demzufolge ist der
obsiegenden Stadt Zürich eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Diese ist nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Falls, dem
Zeitaufwand und den Auslagen zu bemessen (§ 8 Abs. 1 GebV VGr). Dabei
kann ausnahmsweise die Verordnung über die Anwaltsgebühren des Obergerichts vom
8. September 2010 (AnwGebV; LS 215.3) als Richtlinie herangezogen und ein
Drittel des streitwertabhängigen Betrags nach § 4 Abs. 1 AnwGebV als
Ausgangspunkt für die Bemessung der Parteientschädigung genommen werden (Plüss,
§ 17 N. 66).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde der Stadt Zürich (Verfahren AN.2021.00007) wird
Dispositivziffer III des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 17. Juni
2021 aufgehoben. In Abänderung von Dispositivziffer IV dieses Beschlusses
werden die Kosten des Rekursverfahrens der D GmbH, der E AG und der F AG
unter solidarischer Haftung auferlegt.
2.    Die
Beschwerde der D GmbH, der E AG und der F AG (Verfahren AN.2021.00008)
wird abgewiesen, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden abgeschrieben
wird.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 30'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       520.--
Zustellkosten,
Fr. 30'520.--
Total der Kosten.
4.    Die
Verfahrenskosten werden der D GmbH, der E AG und der F AG unter
solidarischer Haftung auferlegt.
5.    Die
D GmbH, die E AG und die F AG werden unter solidarischer Haftung
verpflichtet, der Stadt Zürich eine Parteientschädigung von Fr. 20'000.-
auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Zürich;
c)    den Regierungsrat;
d)    das Bundesamt für Kommunikation
(BAKOM).