zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00657 · 2018-10-04 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Aufhebung eines Fussgängerstreifens. Die Zuständigkeit zur Anordnung von funktionellen Verkehrsanordnungen liegt bei der Kantonspolizei. Gegen Markierungen und Signale, die ohne Publikation im vereinfachten Verfahren angeordnet werden können, ist die Einsprache nach Art. 106 der Signalisationsverordnung (SSV) zu ergreifen. Dem Regierungsrat kommt im Rahmen des Festsetzungsbeschlusses über das Strassenprojekt (bauliche Massnahmen) keine Befugnis zu, über solche Verkehrsanordnungen zu befinden. Demnach wäre die gegen die Aufhebung des Fussgängerstreifens ergriffene und an die Baudirektion gerichtete Einsprache an die Kantonspolizei weiterzuleiten gewesen (E. 3). Der angefochtene Beschluss wird durch die Unzuständigkeit des Regierungsrates nicht nichtig, sondern bloss anfechtbar (E. 4.1 und 4.2). Teilweise Gutheissung und Überweisung an die Kantonspolizei.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.04.1 VB.2017.00657
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.04.1 VB.2017.00657
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.04.1 VB.2017.00657

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00657
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00657
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.10.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Aufhebung eines Fussgängerstreifens.
Die Zuständigkeit zur Anordnung von funktionellen Verkehrsanordnungen liegt bei der Kantonspolizei. Gegen Markierungen und Signale, die ohne Publikation im vereinfachten Verfahren angeordnet werden können, ist die Einsprache nach Art. 106 der Signalisationsverordnung (SSV) zu ergreifen. Dem Regierungsrat kommt im Rahmen des Festsetzungsbeschlusses über das Strassenprojekt (bauliche Massnahmen) keine Befugnis zu, über solche Verkehrsanordnungen zu befinden. Demnach wäre die gegen die Aufhebung des Fussgängerstreifens ergriffene und an die Baudirektion gerichtete Einsprache an die Kantonspolizei weiterzuleiten gewesen (E. 3).
Der angefochtene Beschluss wird durch die Unzuständigkeit des Regierungsrates nicht nichtig, sondern bloss anfechtbar (E. 4.1 und 4.2).
Teilweise Gutheissung und Überweisung an die Kantonspolizei.
Stichworte:
ANFECHTBARKEIT
ANORDNUNG
BAULICHE MASSNAHMEN
EINSPRACHE
EVIDENZTHEORIE
FUNKTIONELLE VERKEHRSANORDNUNG
FUSSGÄNGERSTREIFEN
KOMPETENZ
KOMPETENZORDNUNG
KOORDINATION
KOORDINATIONSBEDARF
MARKIERUNG
NICHTIGKEIT
RECHTSMITTELWEG
STRASSENPROJEKT
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
VERKEHRSANORDNUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 111 Abs. I BGG
§ 3 KSigV
§ 4 KSigV
§ 4 Abs. I KSigV
§ 10 KSigV
§ 19 KSigV
§ 19 Abs. i KSigV
§ 19 Abs. ii KSigV
§ 31 KSigV
Art. 25a RPG
Art. 106 SSV
Art. 107 SSV
§ 12 StrassG
§ 15 StrassG
Art. 33 Abs. II SVG
§ 5 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00657
Urteil
der 3. Kammer
vom
4. Oktober 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
Stadt A,
vertreten durch den
Stadtrat, dieser vertreten durch RA X,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
Gemeinderat B,
Mitbeteiligter,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. August 2017 setzte der
Regierungsrat das Projekt für die Fahrbahninstandsetzung, den
behindertengerechten Ausbau von zwei Bushaltestellen und den Neubau von zwei
Fussgängerschutzinseln sowie einer Radfahrerquerungshilfe entlang der C-Strasse,
auf den Abschnitten zwischen D-Brücke bis E-Strasse, in den Gemeinden A und B
gemäss den bei den Akten liegenden Plänen fest. Die erhobene Einsprache der
Stadt A hiess der Regierungsrat teilweise gut, soweit er darauf eintrat, und
wies sie im Übrigen ab.
II.
A.
Gegen
den Beschluss des Regierungsrats erhob die Stadt A am 28. September 2017 betreffend
den Fussgängerstreifen bei der Bushaltestelle F Beschwerde an das
Verwaltungsgericht, welches das Verfahren mit Präsidialverfügung vom 4. Oktober
2017 mit dem Verfahren VB.2017.00658 (Beschwerde betreffend
Lärmschutzmassnahmen) vereinigte.
B.
Der
Regierungsrat (jeweils vertreten durch das Tiefbauamt) reichte am 3. November
2017 seine Beschwerdeantwort ein, und die Stadt A nahm dazu am 23. November
2017 Stellung. Am 8. Dezember 2017 reichte der Regierungsrat seine Duplik
ein, wozu die Stadt A am 16. Januar 2018 nochmals Stellung bezog.
C.
Die
Stadt A (in ihrer Beschwerdeschrift) sowie der Regierungsrat (in seiner Beschwerdeantwort)
verlangten den teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerden der
Stadt A sowie der Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2017.00658. Die
Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2017.00658 beantragten, die aufschiebende
Wirkung ihrer Beschwerde sei nicht zu entziehen. Die Begehren um Entzug der
aufschiebenden Wirkung wurden mit Präsidialverfügung vom 25. Januar 2018
teilweise gutgeheissen, und die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wurde für
die Abschnitte 1, 2 und 3 sowie für Abschnitt 7 des Strassenprojekts
entzogen. Gleichzeitig wurde den Parteien und dem Mitbeteiligten nochmals Frist
zur freigestellten Stellungnahme zu dem Schreiben der Stadt A vom 16. Januar
2018 angesetzt. Die Parteien verzichteten auf weitere Stellungnahmen. Am 14. August
2018 wurden weitere Akten des Tiefbauamts beigezogen und der Stadt A
Gelegenheit gegeben, in diese Einsicht zu nehmen.
D.
Mit
Präsidialverfügung vom 15. August 2018 wurde die Vereinigung der
Beschwerdeverfahren VB.2017.00657 und VB.2017.00658 aufgehoben und das
vorliegende Verfahren als VB.2017.00657 weitergeführt.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Der
Beschluss des Beschwerdegegners vom 23. August 2017 bildet einen Akt im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG
zwar nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG und § 41
Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) direkt mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist
zuständig zur Behandlung der Beschwerde.
1.2
Die
Beschwerdeführerin als Gemeinwesen ist nach § 49 i.
V.
m. § 21 Abs. 2 VRG grundsätzlich nur dann zur
Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat (lit. a),
die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung
gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren
schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt ist, insbesondere bei einem
wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
Gemäss Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes
vom 19. Dezember 1958 (SVG) sind die Gemeinden zur Beschwerdeführung an
das Bundesgericht berechtigt, wenn Verkehrsmassnahmen auf ihrem Gebiet
angeordnet werden. Um eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3 Abs. 4 SVG
handelt es sich dann, wenn die Beschränkung durch ein Vorschrifts- oder
Vortrittssignal oder durch ein anderes Signal oder eine Markierung mit
Vorschrifts­charakter angezeigt wird (Bundesrat, 13. Januar 1999, VPB,
63/1999 Nr. 55, E. 4a). Da ein Fussgängerstreifen, wie vorliegend
einer im Streit liegt, den Vortritt der Fussgänger regelt (Art. 33 Abs. 2
SVG), stellt dieser eine Verkehrsmassnahme bzw. funktionelle Verkehrsanordnung
im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG dar, und den Gemeinden steht ein
Beschwerderecht zu. Vom Wortlaut der Bestimmung ist nur die Anordnung von
Verkehrsmassnahmen vom Beschwerderecht erfasst. Da die Aufhebung dieselben
Interessen tangieren kann wie deren Anordnung, rechtfertigt es sich, auch bei
der Aufhebung von Verkehrsmassnahmen die Beschwerde zu ermöglichen (Bundesrat,
12. April 1989, VPB 54/1990 Nr. 9, E. 4b). Das Beschwerderecht
der Beschwerdeführerin nach Art. 3 Abs. 4 SVG ist somit zu bejahen; wer
zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt ist, muss sich am Verfahren vor
allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (Art. 111 Abs. 1
des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [BGG]). Auf
die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin bringt vor, dass in der Ausschreibung von keiner Veränderung
bei der Bushaltestelle F die Rede gewesen sei. Somit sei die Aufhebung des
markierten Fussgängerstreifens in Verletzung von § 13 und § 16 StrG
nicht entsprechend öffentlich gemacht worden. Im Weiteren sei der Regierungsrat
nicht für eine Festsetzung über den Fussgängerübergang zuständig gewesen,
sondern die Kantonspolizei in Anwendung von § 4 der Kantonalen
Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (KSigV). Für den Fall, dass
das Verwaltungsgericht bezüglich der Aufhebung des Fussgängerstreifens nicht
auf Nichtigkeit erkennen sollte, sprächen öffentliche Interessen gegen die
Aufhebung des Fussgängerstreifens und der Beschluss des Regierungsrates wäre
somit bezüglich des Fussgängerstreifens aufzuheben.
2.2
Der
Beschwerdegegner führt aus, dass die Nichtwiedermarkierung des
Fussgängerstreifens einerseits aus den aufgelegten Situationsplänen
hervorgegangen sei und andererseits gemäss Art. 107 Abs. 3 der
Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV) ohnehin nicht zu
publizieren gewesen sei. Praxisgemäss werde in solchen Fällen Rücksprache mit
der Kantonspolizei genommen, welche vorliegend zur von der Beschwerdeführerin
vorgeschlagenen Beibehaltung ablehnend Stellung bezogen habe, und dann die
Verkehrsmassnahme durch die für das Strassenprojekt zuständige Behörde
angeordnet. Für die Aufhebung des Fussgängerstreifens sei die fehlende
Mittelinsel ausschlaggebend gewesen, da der Fussgängerstreifen so den
Anforderungen an die Verkehrssicherheit nicht genüge. Es seien zwar weitere
Möglichkeiten wie eine Fahrbahnhaltestelle mit Querungshilfe und markiertem
Streifen oder die Beibehaltung der Busbucht (Verschiebung nach aussen mit
Landerwerb) mit Querungshilfe und markiertem Streifen geprüft worden, jedoch
seien diese – u. a. aufgrund der weigernden Haltung der Beschwerdeführerin –
nicht realisierbar gewesen.
3.
3.1
Gemäss § 3 Abs. 1 StrG gehören zur
Strasse ausser den Flächen für den fliessenden und ruhenden öffentlichen und
privaten Verkehr alle dem bestimmungsgemässen Gebrauch, der technischen
Sicherung und dem Schutz der Umgebung dienenden Bauten und Einrichtungen, neben
anderen in vorliegendem Zusammenhang insbesondere (a) Mittel- und
Trennstreifen, Verkehrsinseln, (c) Fussgängerüber- und Unterführungen und
(f) Anla­gen und Einrichtungen zur Verkehrsregelung sowie Verkehrszeichen.
Daraus ist zu schliessen, dass ein auf der Strasse aufgebrachter (markierter)
Fussgängerstreifen nicht zur Strasse bzw. zu den baulichen Einrichtungen
gehört.
3.1.1
Demgegenüber kann eine sogenannte funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn
von Art. 3 Abs. 4 SVG unter anderem erlassen werden, soweit der
Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffenen vor Lärm und
Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit
Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des
Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen
liegende Gründe dies erfordern. Die Kantone können dabei all jene Massnahmen treffen,
die ihnen im Rahmen der strassenverkehrsrechtlichen Bundesvorschriften zur
Verfügung stehen und die nach dem Grundsatz der Notwendigkeit (vgl. Art. 107
Abs. 5 SSV) und Verhältnismässigkeit zulässig sind (BGr, 20. Oktober
2010, 1C_369/2010, E. 3.2; Christoph J. Rohner, Erlass und
Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen, Zürich/St. Gallen 2012,
S. 55 f.).
Auf Fussgängerstreifen ist
Fussgängern der Vortritt zu lassen (Art. 33 Abs. 2 SVG). Fussgängerstreifen
dienen daher der Sicherheit ihrer Benützer beim Queren einer Strasse (vgl.
Rohner, S. 127). Die Fussgängerstreifen werden durch eine Reihe gelber Balken
parallel zum Fahrbahnrand gekennzeichnet (Art. 77 Abs. 1 SSV; Anhang
II SSV Nr. 6.17). Es handelt sich somit um eine Markierung, welche nicht
zur Strasse gehört (vorn E. 3.1), und damit um eine funktionelle
Verkehrsanordnung gem. Art. 3 Abs. 4 SVG. Diese unterliegt als solche
Bundesrecht, da die Regelung des Strassenverkehrs aufgrund Art. 82 Abs. 1
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV) in die Zuständigkeit des Bundes fällt.
3.1.2
Der Kanton Zürich hat im Rahmen seiner Kompetenzen (vgl. Art. 3 Abs. 2
SVG) und in Ausführung der Signalisationsverordnung (SSV) des Bundes die
Kantonale Signalisationsverordnung vom 21. November 2001 (KSigV) erlassen.
Nach § 3 KSigV gelten als Verkehrsanordnungen im Sinn dieser Verordnung
Signale, Lichtsignale,
Markierungen
und Verkehrsbeschränkungen. Über
Art, Standort und Ausführung der Signale, Lichtsignale und Markierungen auf
Autobahnen, Autostrassen und Staatsstrassen entscheidet nach § 10 KSigV
die Kantonspolizei, sofern diese Verordnung nichts anderes bestimmt (§ 4 Abs. 1
KSigV). Dasselbe gilt für Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen, wobei hier
die Kantonspolizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde verfügt (§ 4
Abs. 2 KSigV). Zwar sieht Art. 3 Abs. 2 SVG die Möglichkeit
einer Delegation an die Gemeinden vor; der kantonale Gesetz- bzw.
Verordnungsgeber hat eine solche jedoch nicht vorgesehen (§ 4 KSigV
e
contrario
).
3.1.3
Dahingegen beruhen bauliche Massnahmen auf oder an Strassen auf kantonalem
Recht, da die Hoheit über die Strassen grundsätzlich den Kantonen verbleibt
(vgl. Art. 3 Abs. 1 SVG: VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558,
E. 2.3.2 m.
w.
H.). Die
Projektfestsetzung erfolgt bei Staatsstrassen je nach Höhe des Kredits durch
die Baudirektion oder den Regierungsrat (§ 15 Abs. 1 StrG), bei
Gemeindestrassen grundsätzlich durch die Gemeinde (§ 15 Abs. 2 StrG).
Sind im Rahmen von Umbau oder Neubau von Strassen dauernde Verkehrsanordnungen
vorgesehen, wird bei der Planung die Kantonspolizei angehört (§ 19 Abs. 1
KSigV). Das Projekt ist der Kantonspolizei vorzulegen, welche die damit
verbundenen Verkehrsanordnungen erlässt und veröffentlicht (§ 19 Abs. 2
KSigV).
Die Unterscheidung in bauliche Massnahmen und funktionelle
Verkehrsanordnungen ist insofern von Bedeutung, als im Kanton Zürich
(funktionelle Verkehrs-)Anordnungen der Kantonspolizei mit Rekurs innert 30 Tagen
ab Publikation (vgl. § 19b Abs. 2 lit. b und § 22 Abs. 1
VRG) an die Sicherheitsdirektion, die Festsetzung der baulichen Massnahmen durch
den Regierungsrat hingegen mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1
VRG und § 41 Abs. 2 StrG) bzw. die Festsetzung der baulichen
Massnahmen durch die Baudirektion mit Rekurs an das Baurekursgericht
angefochten werden können (§ 41 Abs. 1 StrG; vgl. auch Rohner,
S. 203).
3.2
Die
Veröffentlichung der Verkehrsanordnung und des Strassenprojekts hat unter
sinngemässer Berücksichtigung von Art. 25a des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) gleichzeitig zu erfolgen; die
anschliessend möglichen Rechtsmittelwege und die Zuständigkeitsordnung bleiben
aber gemäss oben ausgeführter Kompetenzverteilung gleich (VGr, 7. April
2005, VB.2004.00558, E. 2.4 f.; Rohner, S. 171). Diese
Rechtsprechung zur koordinierten öffentlichen Auflage mit getrennten
Rechtsmittelwegen erging bezüglich einer Verkehrsanordnung (Tempo-30-Zone) auf
einer Gemeindestrasse, die auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde von der
Direktion für Soziales und Sicherheit verfügt wurde. Ein Rekurs dagegen war an den
Regierungsrat zu richten (§ 4 Abs. 2 und § 31 Abs. 2 lit. a
a
KSigV [Stand: 1. Januar 2002]). Gründe, die es rechtfertigten, von
dieser Rechtsprechung abzuweichen, sind trotz der inzwischen geänderten
Zuständigkeitsordnung in der KSigV keine ersichtlich, zumal es – mangels Delegation
an die Gemeinden im Sinn von Art. 3 Abs. 2 SVG – vor allem auf
Gemeindestrassen zu unzulässigen Eingriffen in die bestehende Kompetenzordnung
kommen würde, wenn die Gemeinden für Verkehrsanordnungen zuständig wären, die
im Rahmen eines in ihre Zuständigkeit fallenden Strassenprojektes ergingen.
Zudem findet im Zusammenhang mit Tempo-30-Zonen diese Rechtsprechung in der
Praxis weiterhin Anwendung (VGr, 8. März 2018, VB.2017.00488, E. 7).
Die inhaltliche Abstimmung, wie sie in § 19 KSigV vorgesehen ist, und die
gleichzeitige Publikation genügen den Anforderungen von Art. 25a Abs. 2
lit. d und Abs. 3 RPG. Vorliegend besteht ausserdem nicht wie bei der
Anordnung einer Tempo-30-Zone oder bei der Markierung eines Fussgängerstreifens
mit gleichzeitiger Erstellung einer Mittelinsel ein derart enger Zusammenhang
zwischen der Verkehrsanordnung und den baulichen Massnahmen, dass das eine nicht
ohne das andere angeordnet werden könnte, sodass es gar fraglich ist, ob eine
koordinierte Eröffnung überhaupt notwendig ist (VGr, 7. April 2005,
VB.2004.00558, E. 2.4.2).
3.3
Gemäss Art. 107
Abs. 1 SSV sind örtliche Verkehrsanordnungen, die durch Vorschrifts- oder
Vortrittssignale oder durch andere Signale mit Vorschriftscharakter angezeigt
werden, von der Behörde zu verfügen und mit Rechtsmittelbelehrung zu
veröffentlichen. Davon ausgenommen sind Markierungen (ohne Parkfelder) wie der
vorliegend umstrittene Fussgängerstreifen und gewisse Signale; sie können ohne
Verfügung und Publikation im sogenannten vereinfachten Verfahren angeordnet
werden (Art. 107 Abs. 3 SSV; Rohner, S. 168 ff.). Diese
sind aber ebenso durch die zuständige Behörde (im Kanton Zürich durch die
Kantonspolizei, siehe E. 3.1.2) anzuordnen (Art. 101 Abs. 2 SSV;
René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts,
Band I: Grundlagen, Verkehrszulassung und Verkehrsregeln, 2. Auflage,
Bern 2002, Rz. 132). Gegen solche im vereinfachten Verfahren ergangene
Verkehrsanordnungen kann gemäss Art. 106 Abs. 1 lit. b SSV
mittels Einsprache die Verletzung der rechtlichen Voraussetzungen für deren
Anbringung gerügt werden. Über die Einsprache entscheiden die anordnenden
Behörden und somit die Kantonspolizei (§ 31 KSigV).
Die Einsprache wird sich in der Regel gegen bereits
angebrachte Signale und Markierungen richten; es ist jedoch nicht
ausgeschlossen, dass in Fällen, in denen die einsprache­willige Person bereits
vorgängig davon Kenntnis erhält, vor der Anbringung eine Einsprache ergehen
kann (vgl. Bundesrat, 12. April 1999, VPB 54/1990 Nr. 9, E. 4a).
3.4
Folglich
war die Baudirektion zwar zuständig, nach Anhörung der Kantonspolizei die
Nichtwiedermarkierung des Fussgängerstreifens in das Strassenprojekt als dessen
Bestandteil aufzunehmen (wie sie es nämlich auch tun müsste, wenn damit
bauliche Massnahmen wie eine Mittelinsel verbunden wären; § 19 KSigV i.
V.
m. § 12 Abs. 1 StrG), jedoch nur
im Rahmen der Planung und Projektierung des Strassenprojekts (Bauprojekts),
nicht hingegen der Regierungsrat im Rahmen der Festsetzung des
Strassenprojekts, weil sich damit der Regierungsrat die Kompetenz der
Kantonspolizei zum Erlass von funktionellen Verkehrsanordnungen angemasst hätte
(§§ 10, 12 und 19 KSigV). Soweit ein Strassenprojekt bauliche Massnahmen
sowie funktionelle Verkehrsanordnungen umfasst, die – anders als vorliegend –
zu publizieren wären, wäre der unterschiedliche Rechtsmittelweg für eine
allfällige Einsprache gegen das Projekt entsprechend aufzuzeigen (vgl. oben,
E. 3.1.3).
Die kantonale Praxis, wonach mit dem Festsetzungsbeschluss
über das Strassenprojekt auch über funktionelle Verkehrsanordnungen entschieden
wird, verstösst daher gegen die Zuständigkeitsordnung gemäss KSigV und StrG
sowie gegen die oben erwähnte Rechtsprechung zu den getrennten
Rechtsmittelwegen der Verkehrsanordnung und des Strassenprojekts (oben,
E. 3.2; VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558, E. 2.4).
Richtigerweise hätte gegen Markierungen und Signale, die im vereinfachten
Verfahren hätten angeordnet werden können, eine Einsprache nach Art. 106
SSV zu ergehen; dem Regierungsrat kommt im Rahmen des Festsetzungsbeschlusses
keine Befugnis zu, über solche Verkehrsanordnungen zu befinden. Die von der
Beschwerdeführerin an die Baudirektion gerichtete Einsprache vom 18. Januar
2017 wäre, obwohl die Einsprache nach Art. 106 SSV nicht fristgebunden
ist, an die Kantonspolizei weiterzuleiten gewesen (§ 5 Abs. 2 VRG),
da nur so eine gewisse Koordination der zum selben Projekt gehörenden Verfahren
erreicht werden kann.
4.
4.1
Bei durch
unzuständige Behörden erlassenen Entscheiden stellt sich die Frage der
Nichtigkeit des gefällten Entscheids. In Anwendung der sogenannten
Evidenztheorie machen Praxis und Lehre die Nichtigkeit einer fehlerhaften
Anordnung unter anderem von der Voraussetzung abhängig, dass der Mangel
offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und durch Annahme der
Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet wird. Sachliche und
funktionelle Unzuständigkeit führt zur Nichtigkeit, ausser wenn der verfügenden
Behörde auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Entscheidungsgewalt zukommt und
die Nichtigkeit nicht die Rechtssicherheit gefährdet (BGE 137 III 217 E. 2.4.3;
BGE 136 II 489 E. 3.3; VGr, 5. April 2017, VB.2016.00048, E. 2.4.3;
VGr, 20. März 2013, VB.2012.00629, E. 2.5, sowie VGr, 11. August
2010, VB.2010.00141, E. 2.4). Ist der Entscheid lediglich anfechtbar, kann
aus prozessökonomischen Gründen von der Aufhebung des Entscheids der
unzuständigen Vorinstanz und von der Überweisung an die zuständige Instanz
abgesehen werden, wenn der Mangel von den Parteien nicht gerügt wurde und ein
materieller Entscheid gefällt werden kann. Im Ergebnis wird damit zwar der
Grundsatz durchbrochen, wonach die Zuständigkeitsvorschriften des öffentlichen
Rechts zwingend sind, diese Folge kann allerdings in Kauf genommen werden, wenn
das Interesse sämtlicher Parteien an einer beförderlichen Verfahrenserledigung
die entgegenstehenden Anliegen – namentlich das Legalitätsprinzip und die
Rechtssicherheit, gegebenenfalls etwa auch das Interesse am Entscheid durch
eine fachkundige Behörde – überwiegt (VGr, 5. April 2017, VB.2016.00048,
E. 2.4.2).
4.2
Vor dem
Hintergrund, dass es sich bei der Verkehrsanordnung um ein Verfahren handelt,
welches in einem engen Zusammenhang zum Strassenprojekt steht, und die
Unzuständigkeit somit nicht offensichtlich war, ist der Beschluss des
Regierungsrates in Anwendung der Evidenztheorie nicht als nicht nichtig,
sondern bloss als anfechtbar zu betrachten. Dafür sprechen auch die Umstände,
dass die Beschwerdeführerin ihre Einsprache auch bezüglich des
Fussgängerstreifens an den Regierungsrat gerichtet hatte und die Kantonspolizei
sodann zur Aufhebung der markierten Fussgängerquerung vorgängig angehört wurde.
Der Beschluss des Regierungsrates bezüglich der Nichtwiedermarkierung des
Fussgängerstreifens ist daher als anfechtbar zu qualifizieren und – da der
Mangel von der Beschwerdeführerin gerügt wurde – durch das Gericht aufzuheben,
soweit der Fussgängerstreifen bei der Bushaltestelle F betroffen ist, sowie die
Sache zum Entscheid an die Kantonspolizei zu überweisen.
4.3
Bleibt
anzumerken, dass dadurch die Ausführung des Strassenprojekts nicht tangiert
wird, da durch die Anfechtung der Nichtwiedermarkierung des Fussgängerstreifens
keine aufschiebende Wirkung für das Strassenprojekt erwirkt wird und vorliegend
die baulichen Massnahmen im Rahmen des Strassenprojekts – anders als bei der
Anordnung von Tempo-30-Zonen (vgl. VGr, 7. April 2005, VB.2004.00558,
E. 2.4.2) – auch unabhängig von der Nichtwiedermarkierung realisiert
werden können. Es ist allerdings davon auszugehen, dass einer Einsprache gegen
die Nichtwiedermarkierung, welche vor Aufhebung der umstrittenen Markierung
ergriffen wurde, aufschiebende Wirkung zukommt (vgl. oben E. 3.3; BGr, 16. August
2007, 6B_113/2007, E. 2.6; § 10b Abs. 2 VRG) und der
Fussgängerstreifen demnach bis zum Abschluss eines allfälligen
Rechtsmittelverfahrens wiederzumarkieren ist.
5.
Da die Beschwerde teilweise gutzuheissen bzw. aufgrund der
Überweisung an die Kantonspolizei keine materielle Beurteilung vorzunehmen ist,
ist auf den Antrag der Beschwerdeführerin auf Einreichung der vorgenommenen
Beurteilung des Fussgängerstreifens zu verzichten.
6.
6.1
Die
Beschwerde ist infolge Unzuständigkeit des Regierungsrates teilweise
gutzuheissen. Hebt eine obere Behörde den Entscheid einer unteren Behörde
infolge von deren Unzuständigkeit auf, sind die Verfahrenskosten für beide
Instanzen auf die Staatskasse zu nehmen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 5 N. 37). Da der Regierungsrat für seinen
Beschluss der Beschwerdeführerin keine Kosten auferlegte, sind nur die Kosten
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens auf die Staatskasse zu nehmen.
6.2
Die
Beschwerdeführerin verlangt für das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung. In der Regel haben insbesondere grössere und
leistungsfähigere Gemeinwesen keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung,
gehört die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln doch zu den angestammten
amtlichen Aufgaben. Eine Ausnahme ist zu machen, wenn die Beantwortung des
Rechtsmittels mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden ist (Plüss, § 17
N. 50 ff.). Von der Zusprechung einer Parteientschädigung kann auch
aufgrund des Verursacherprinzips oder Billigkeit abgesehen werden (Plüss, § 17
N. 25 ff.).
Vorliegend rechtfertigt es
sich, von der Zusprechung einer Parteientschädigung trotz des überwiegenden
Obsiegens der Beschwerdeführerin abzusehen. Einerseits handelt es sich bei der
Beschwerdeführerin um ein Gemeinwesen, zu dessen angestammten amtlichen
Aufgaben das Erheben von Rechtsmitteln gehört. Andererseits wäre es der
Beschwerdeführerin unbenommen gewesen, ihre Einsprache von vornherein an die
zuständige Kantonspolizei zu richten; es kann von der Beschwerdeführerin als
Gemeinwesen erwartet werden, die zuständige Entscheidinstanz zu kennen,
insbesondere macht sie die Unzuständigkeit des Regierungsrates in ihrer
Beschwerde sodann auch geltend.
7.
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen Zwischenentscheid,
der sich unter den Voraussetzungen von Art. 92 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) weiterziehen lässt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates
vom 23. August 2017, soweit der Fussgängerstreifen bei der Bushaltestelle F
betroffen ist, im Sinn der Erwägungen aufgehoben und die Sache an die
Kantonspolizei zur weiteren Behandlung überwiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    330.--     Zustellkosten,
Fr. 3'330.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen gesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …