zh_verwaltungsgericht · AN.2024.00007 · 2025-05-22 · de

Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024) | [Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Rottweiler] Aufgrund der Übergangsregelung müssen sich bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter nicht von ihren Tieren trennen, sondern können eine Haltebewilligung beantragen. Dieses Bewilligungserfordernis greift weder in die Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV noch in die persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV ein (E. 3.2). Die Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II (Hunderassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist) verletzt das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV nicht (E. 4). Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist. Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.

Zürich Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2024.00007
Zurich Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2024.00007
Zurigo Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2024.00007

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00007
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Geschäftsnummer:
AN.2024.00007
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.05.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024)
[Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Rottweiler]
Aufgrund der Übergangsregelung müssen sich bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter nicht von ihren Tieren trennen, sondern können eine Haltebewilligung beantragen. Dieses Bewilligungserfordernis greift weder in die Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV noch in die persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV ein (E. 3.2). Die Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II (Hunderassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist) verletzt das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV nicht (E. 4).
Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist.
Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
RASSETYP
RASSETYPENLISTE II
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
§ 8 Abs. I HuG
§ 8 Abs. II HuG
§ 5 Abs. I lit. e HuV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2024.00007
Urteil
der 3.
Kammer
vom 22. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Hundeverordnung
(Änderung vom 18. Dezember 2024),
hat sich
ergeben:
I.
Mit am 20. Dezember 2024 im Amtsblatt publiziertem
Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20,
Meldungsnummer RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich
§ 5 Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV,
LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den
Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des
Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen
mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8
Abs. 1 HuG verboten ist). Wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser
Änderung einen Hund des Rassetyps Rottweiler gehalten hat, hat gemäss der
Übergangsregelung im Beschluss vom 18. Dezember 2024 innerhalb von sechs
Monaten nach dem Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung im Sinn des
§ 30 HuG zu beantragen (Abs. 1). Das Veterinäramt (VETA) kann bei
diesen Hunden im Einzelfall von der Wesensbeurteilung nach § 25
Abs. 2 HuV absehen, insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des
Hundes und der Dauer seiner Haltung (Abs. 2).
Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf den
1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses vom
18. Dezember 2024). Er kürzte die Beschwerdefrist auf zehn Tage ab
(Dispositivziffer III) und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist sowie der
Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung
(Dispositivziffer IV).
II.
A führte am 23. Dezember 2024 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses vom
18. Dezember 2024. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich beantragte
mit Beschwerdeantwort vom 13. Januar 2025 namens des Regierungsrats, die
Beschwerde sei abzuweisen. A äusserte sich nicht mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005
(KV, LS 101) zuständige (einzige) Instanz für die Beurteilung von
Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen
Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1
VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation
zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass
die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146
I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit
weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines
öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende Person muss
mithin im eigenen Interesse – und nicht in jenem der Allgemeinheit – Beschwerde
führen (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 21 N. 34).
Die Beschwerdeführerin ist eine im Kanton Zürich wohnhafte
Halterin eines Rottweilers. Ihre Betroffenheit durch die angefochtene Änderung
der Hundeverordnung in eigenen schutzwürdigen Interessen ist zu bejahen.
1.3
Dem Zweck
der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine
rein kassatorische Entscheidbefugnis. Es kann eine angefochtene Norm weder
ändern noch ersetzen. Aufgrund der Gewalten- und der Aufgabenteilung in der
Rechtsetzung ist es ihm auch verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche
Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen (Marco Donatsch, Kommentar
VRG, § 20 N. 100). Soweit die vorliegende Beschwerde nicht nur auf
die Aufhebung des streitgegenständlichen Beschlusses, sondern auf eine
Ergänzung, Anpassung oder Änderung der hier interessierenden
regierungsrätlichen Verordnung bzw. die Erteilung verbindlicher Weisungen an
den Regierungsrat hinsichtlich ihres konkreten Inhalts zielen sollte, liesse
sich darauf nicht eintreten (vgl. VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016,
E. 1.3; 31. März 2021, AN.2020.00002, E. 1.2; 7. Juli 2015,
AN.2015.00001, E. 1.3).
1.4
Da die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit dem genannten
Vorbehalt auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung
übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 20 Abs. 2 VRG). Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens
ist die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten
Recht zu prüfen (Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die
Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff.,
404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und
Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Donatsch, § 50 N. 76 in
Verbindung mit § 20 N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber
bei der Erlassanfechtung grundsätzlich – und so auch hier – ausgeschlossen; das
Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, § 20
N. 95).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm
einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer
Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des
Normenkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung –
ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGr, 29. April 2021,
AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren
der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 420 ff.,
422 f.; Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den
Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 756 ff.).
3.
3.1
Nach
§ 8 HuG ist der Erwerb, die Zucht sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial verboten (Abs. 1); der Regierungsrat bezeichnet die
Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II;
Abs. 2). Bislang figurieren auf der Rassetypenliste II nach § 5
Abs. 1 HuV Hunde, welche mindestens 10 % Blutanteil von Hunden
folgender Rassetypen haben: American Staffordshire Terrier (lit. a), Bull
Terrier und American Bull Terrier (lit. b), Staffordshire Bull Terrier
(lit. c) sowie American Pit Bull Terrier, Pit Bull Terrier, Bandog und
Basicdog (lit. d).
3.2
Die
streitbetroffene Verordnungsänderung bzw. die Aufnahme von Hunden (mit
mindestens zehnprozentigem Blutanteil) des Rassetyps Rottweiler in die
Rassetypenliste II bringt nach dem Gesagten ein Verbot des Erwerbs, der
Zucht sowie des Zuzugs von Hunden dieses Rassetyps mit sich. Für Rottweiler,
welche bereits vor dem 1. Januar 2025 im Kanton Zürich gehalten wurden,
ist nach der übergangsrechtlichen Regelung die Erteilung einer Haltebewilligung
möglich. Die streitbetroffene Novelle führt daher nicht dazu, dass sich
bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter von ihren Tieren trennen müssten,
weshalb kein Eingriff in die Eigentumsgarantie des Art. 26 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) vorliegt.
Halterinnen und Halter von Rottweilern werden durch die angefochtene
Erweiterung der Rassetypenliste II ebenso wie die übrige Zürcher
Bevölkerung lediglich mit Blick auf eine allfällige Anschaffung eines neuen
oder weiteren Hundes dahingehend eingeschränkt, dass dieser nicht einem der
darin angeführten Rassetypen angehören darf. Eine solche Einschränkung
beeinträchtigt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die elementare
Persönlichkeitsentfaltung nicht und tangiert daher das von Art. 10
Abs. 2 BV geschützte (Grund-)Recht auf persönliche Freiheit nicht (BGE 133
I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 2; BGr, 27. April 2007,
2P.24/2006, E. 3.1).
Dass die Haltung von bereits registrierten Rottweilern ab dem
1. Januar 2025 unter den Vorbehalt der Erteilung einer
(Polizei-)Bewilligung gestellt wird, stellt entgegen der Beschwerdeführerin
keinen Eingriff in die Eigentumsgarantie des Art. 26 BV dar: Zwar ist
die Erteilung dieser übergangsrechtlich vorgeschriebenen Haltebewilligung an
gewisse Voraussetzungen (vgl. § 30 Abs. 2 HuG und § 25 HuV)
geknüpft und kann eine Bewilligung bei nur teilweiser Erfüllung dieser Voraussetzungen
mit Massnahmen gemäss § 18 Abs. HuG verbunden (§ 30 Abs. 1
HuG) oder, wenn die Voraussetzungen nicht (mehr) erfüllt sind oder der Hund
Verhaltensauffälligkeiten zeigt (§ 30 Abs. 4 HuG), nicht erteilt bzw.
widerrufen werden. Die entsprechenden, im Hinblick auf die Sicherheit von
Mensch und Tier zu erlassenden Massnahmen gemäss § 18 Abs. 1 HuG
setzen aber individuelle Mängel in der Hundehaltung oder ein im Tier
begründetes, konkretes Sicherheitsrisiko voraus und knüpfen mithin
nicht
am Rassetyp an. Auch der Umstand, dass die Übergangsregelung für die bislang im
Kanton Zürich gehaltenen Rottweiler eine systematische Überprüfung der Umstände
ihrer Haltung sowie grundsätzlich eine Wesensbeurteilung anordnet, tangiert die
Eigentumsfreiheit der betroffenen Hundehalterinnen und -halter nicht. Nämliches
gilt für deren Anspruch auf Achtung ihrer persönlichen Freiheit.
Weiter geht damit (oder mit den aufgrund der
streitbetroffenen Erweiterung der Rassetypenliste II bzw. n§ 5
Abs. 1 lit. e HuV anwendbaren Verboten gemäss § 8 Abs. 1
HuG) entgegen dem unsubstanziierten Vorbringen der Beschwerdeführerin kein
Verstoss gegen das Verbot der Diskriminierung nach Art. 8 Abs. 2 BV
einher: Die genannte Bestimmung schützt nur natürliche Personen, und die
Haltung einer bestimmten Hunderasse stellt kein dem Diskriminierungsverbot
unterliegendes Merkmal dar. Der Vollständigkeit halber ist schliesslich darauf
hinweisen, dass Regelungen, welche an Rassetypen anknüpfen, um die
Gefährlichkeit von Hunden zu bestimmen, nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung vor dem Rechtsgleichheitsgebot des Art. 8 Abs. 1 BV
standhalten (BGE 132 I 7 E. 4; 133 I 249 [= Pra 97/2008
Nr. 22] E. 3.3 und E. 4; 136 I 1 E. 4; BGr, 27. April
2007, 2P.24/2006, E. 4 f.). Die Beschwerdeführerin stellt dies zu
Recht nicht in Abrede (VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 9).
3.3
Nicht
gefolgt werden kann der Beschwerdeführerin, soweit sie – freilich ohne
Begründung – geltend macht, die streitbetroffene Aufnahme des Rottweilers in
die Rassetypenliste II stehe im Widerspruch zu Art. 1 des
Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 (TSchG, SR 455) und zu
Art. 641a des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB,
SR 210).
4.
4.1
Die
weitere Kritik der Beschwerdeführerin beschlägt nicht die Erweiterung der
Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps Rottweiler, sondern richtet
sich im Kern gegen die Bestimmung des § 8 HuG. So bringt die Beschwerdeführerin
in grundlegender Weise vor, die Anknüpfung an bestimmte Hunderassentypen im
Zusammenhang mit sicherheitspolizeilich motivierten Einschränkungen der
Hundehaltung sei unzulässig bzw. verstosse gegen den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz gemäss Art. 5 Abs. 2 BV.
4.2
Das Gebot
der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs 2 BV richtet sich auch an
die rechtsetzenden Behörden (VGr, 23. Mai 2012, AN.2021.00001,
E. 4.4.1 mit Hinweisen, auch zum Nachstehenden). Rechtsbestimmungen haben
demnach nicht nur geeignet und erforderlich zu sein, um den angestrebten Zweck
zu erreichen; sie dürfen auch nicht im Missverhältnis zu anderen zu beachtenden
Interessen stehen. Soweit die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips als
allgemeiner Verfassungsgrundsatz gemäss Art. 5 Abs. 2 BV zu prüfen
ist, ist den rechtsetzenden Behörden ein weiter Gestaltungsspielraum
zuzugestehen. Zwischen dem privaten Interesse am Erwerb und an der Haltung von
Hunden eines bestimmten Rassetyps bzw. des Rassetyps Rottweiler und dem hier
massgeblichen entgegenstehenden öffentlichen Interesse am Schutz der
Bevölkerung, welches vorrangig darin besteht, die von Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial bzw. Rottweilern ausgehenden Risiken für Menschen und
insbesondere Kinder – mithin die Gefährdung des Lebens und der
körperlichen Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 BV und in seiner
besonderen Ausprägung auch Art. 11 Abs. 1 BV) – zu vermeiden, besteht
ein offensichtliches Missverhältnis. Es hält daher entgegen dem Dafürhalten der
Beschwerdeführerin vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz stand, dass der
Gesetzgeber in § 8 Abs. 1 HuG für Hunde mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial Verbote und nicht bloss spezifische
Ausbildungsverpflichtungen statuiert hat (vgl. auch VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010,
E. 8 und E. 9.3.4; zur Verhältnismässigkeit im Sinn von Art. 36
Abs. 3 BV im Zusammenhang mit der aus dem [von der Beschwerdeführerin
nicht thematisierten] Zuchtverbot resultierenden Einschränkung der
Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV vgl. VGr, 22. Mai 2025,
AN.2024.00010, E. 7).
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist.
6.
Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 2'095.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt
für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).
Abweichende
Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern:
(§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG,
LS 211.1])
Eine Minderheit von zwei Mitgliedern der Kammer hätte die
Beschwerde aus den nachfolgend dargelegten Gründen gutgeheissen und die
angefochtene Verordnungsänderung aufgehoben:
§ 8 Abs. 1 HuG überträgt dem Regierungsrat die
Kompetenz zur Festlegung der verbotenen Rassetypen in der Rassetypenliste II
mit dem Ziel, ein möglichst einheitliches Sicherheitsniveau zu schaffen,
welches der Bevölkerung einen genügenden Schutz vor Hunden garantiert. Deshalb muss
die Aufnahme eines weiteren Rassetyps sachlich begründet und evidenzgestützt
erfolgen; namentlich muss nachvollziehbar sein, weshalb von Hunden dieses
Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein erhöhtes Gefährdungspotenzial im
Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht. Einer Ergänzung der Rassetypenliste II
muss der Beschwerdegegner einen Massstab in Bezug auf das mit einem Rassetyp
verbundene Gefährdungspotenzial (namentlich die Schwere der Beissunfälle bzw.
Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und weitere angeborene
Verhaltenseigenschaften, allenfalls in Verbindung mit der Häufigkeit
gefährlicher Vorfälle) zugrunde legen und grundsätzlich alle Hunderassen
einbeziehen, deren Gefährdungspotenzial nach diesem Massstab besonders hoch
ist. Für Erweiterungen der Liste verbotener Hunderassetypen aus Gründen, die
sich nicht evidenzbasiert auf das Kriterium des objektiven Gefährdungspotenzials
abstützen, sondern sich primär an Einzelfällen orientieren, bietet das Gesetz
keine Grundlage.
Vorliegend ist nicht ersichtlich, welche sachlichen Gründe
dafür sprechen, die Rassetypenliste II mit dem Rottweiler zu ergänzen. Die
in der Statistik des VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern
ausgehenden Beissverletzungen bei Menschen im Kanton Zürich ist in den
vergangenen Jahren gesunken, während gleichzeitig die Anzahl der Vorfälle mit
Verletzungen durch Hunde aller Rassen deutlich gestiegen ist. Dies bedeutet
aber, dass nach der statistischen Entwicklung der letzten Jahre das relative
Gefährdungspotenzial der Rottweiler im Vergleich zu anderen Hunderassen gerade
abgenommen hat, denn in Bezug auf die Schwere potenzieller Beissunfälle, wie
sie sich etwa aus Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und
weiteren angeborenen Verhaltenseigenschaften ergibt, liegen keine neuen
Erkenntnisse vor.
Mit der streitgegenständlichen Verordnungsänderung wird
eine Hunderasse verboten, ohne dass das Gefährdungspotenzial unterschiedlicher
Rassetypen nach einem objektiven Massstab und im Rahmen einer Gesamtbetrachtung
zumindest der im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassetypen beurteilt wird,
während andere ebenso gefährliche oder gefährlichere Hunderassen zulässig
bleiben. Deshalb besteht die Gefahr, dass Personen, die ohne das Verbot einen
Rottweiler erworben hätten, auf solche weiterhin zulässigen Rassen ausweichen,
die in Bezug auf Körperbau, Gebiss, Kraft und Angriffsart einem Rottweiler
ähnlich, aber nicht verboten sind. Somit wird die insgesamt bestehende
Gefährdung durch das Verbot nicht abnehmen, sondern unverändert bleiben oder
allenfalls gar zunehmen. Das Verbot verletzt deshalb das Rechtsgleichheitsgebot
(dazu auch nachfolgend) und verstösst mangels Eignung gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip.
Die Eignung der Massnahme ist zudem dadurch infrage
gestellt, dass sich der Verordnungsgeber, wie in der Beschwerdeantwort
dargelegt, nicht nur in Bezug auf das noch tolerierbare Gefährdungspotenzial,
sondern auch in Bezug auf die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen (nebst
anderen Gesichtspunkten) am subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung
orientiert. Soweit dieses nicht mit dem objektiven Gefährdungspotenzial der
betreffenden Rassetypen korreliert, können darauf gegründete Verbote zum
Ausweichen auf andere Hunderassen mit einem objektiv betrachtet gleichen oder
allenfalls gar höheren Gefährdungspotenzial führen. Dazu kommt, dass der
Regierungsrat bloss vermutet, dass das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung
spezifisch durch Rottweiler beeinträchtigt werde; auch diese Annahme ist nicht
empirisch belegt.
Der Beschwerdegegner hat eine Neubeurteilung des
Gefährdungspotenzials ausschliesslich des Rottweilers vorgenommen, während
andere Hunderassen (wie beispielsweise Schäferhundeartige), von welchen
zumindest die Beisshäufigkeit und prima facie wohl auch die Anatomie vermuten
lassen, dass sie ein ähnliches Gefährdungspotenzial wie Rottweiler aufweisen
könnten, nicht neu beurteilt wurden. Diese Ungleichbehandlung lässt sich im
Kanton Zürich nach Auffassung der Kammerminderheit auch nicht durch externe
Gesichtspunkte wie den kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die
Vertrautheit der Bevölkerung mit bestimmten Rassen rechtfertigen. Somit
verletzt die isolierte Neubeurteilung des Rassetyps Rottweiler und dessen
isolierte Aufnahme in die Rassetypenliste II das Rechtsgleichheitsgebot.
Unter den vorgenannten Umständen kann offenbleiben, ob das
in § 8 HuG vorgesehene Verbot des Erwerbs, der Zucht sowie des Zuzugs von
Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, auf welches sich die Hundeverordnung
stützt, auch aus heutiger Sicht noch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 2 KV) standhält. Immerhin
erscheint es fraglich, ob das Verbot bestimmter Hunderassen bzw. Rassetypen
angesichts der zur Erreichung des angestrebten Sicherheitsniveaus bestehenden
alternativen Handlungsmöglichkeiten (wie etwa der Einführung einer
Bewilligungspflicht für diese Rassetypen, obligatorischer Hundehaltekurse und
Prävention) noch als erforderlich gelten kann.
Somit überschreitet der Regierungsrat die ihm durch
§ 8 Abs. 2 HuG delegierte Rechtsetzungskompetenz, wenn er – geleitet
von der medialen Aufmerksamkeit für einzelne tragische Vorfälle – die
Rassetypenliste II durch eine einzelne Hunderasse ergänzt, ohne einen
evidenzbasierten Massstab für die Beurteilung des objektiven
Gefährdungspotenzials der Hunderassen vorzulegen und andere ebenso gefährliche
und gefährlichere Hunderassen ebenfalls in diese Liste einzubeziehen. Die
Massnahme verstösst zudem mangels Eignung gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip
und sie verletzt das Rechtsgleichheitsgebot. Demzufolge hätte die
Kammerminderheit die Verordnungsänderung aufgehoben (vgl. zum Ganzen jeweils
die Minderheitsmeinung zu den Urteilen vom 22. Mai 2025 in den
Verfahren AN.2024.00010, AN.2024.00013 sowie AN.2025.00001).
Für
richtiges Protokoll,
Die
Gerichtsschreiberin:
Eva
Heierle