zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00252 · 2008-07-16 · de

Sanierungskosten für Altlasten | Kostentragung für Altlastensanierung. Anfechtbarkeit und Zulässigkeit eines Rückweisungsentscheids. Kriterien der Gerichtspraxis zur Abgrenzung von Teil- und Rückweisungsentscheid (E. 2.1-2.3). Gesichtspunkte, auf die sich die Rückweisung im angefochtenen Entscheid bezieht (E. 3.1.2) Kein Teilentscheid, weil sich der Regierungsrat nicht zur Höhe der anrechenbaren Kosten und zum Verzugszins geäussert hat (E. 3.2). Keine erhebliche Verfahrensverkürzung, welche die Anfechtbarkeit des Zwischenentscheids rechtfertigen würde (E. 3.3.1). Die mögliche finanzielle Einbusse, die sich aufgrund der Festsetzung des Beginns des Verzugszinsenlaufs ergibt, geht über die zu duldende übliche Verfahrensverlängerung und -verteuerung hinaus. Insofern liegt ein nicht wieder gutzumachender Nachteil vor, der die Anfechtung des Zwischenentscheids ermöglicht (E. 3.3.3). Eine Rechtsverzögerung, die sich aus einer unzulässigen Rückweisung (prozessualer Leerlauf) ergibt, stellt einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil dar (E. 3.4.2). Verhältnismässigkeit der Rückweisung und Ermessenspielraum der Rechtsmittelinstanz hinsichtlich der Frage, ob sie einen reformatorischen Entscheid fällen oder eine Rückweisung vornehmen will (E. 4). Der drohende Verlust einer Instanz legt eine Rückweisung nahe, weshalb diese in Bezug auf den Entscheid über die Verteilung der Ausfallkosten einschliesslich der Frage, ob zu diesen auch der Verzugszins gehört, zu schützen ist (E. 5). Ein Rückweisungsgrund kann darin liegen, dass eine neu eingetretene, massgebliche Tatsache neue Sachverhaltsabklärungen erfordert. Dies ist hier in Bezug auf Umfang und Verteilung der Sanierungskosten nicht der Fall, weshalb die Rückweisung insoweit nicht zu schützen ist (E. 6.3). Teilweise Gutheissung (E. 6.4).

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.01.0 VB.2009.00252
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.01.0 VB.2009.00252
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.01.0 VB.2009.00252

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00252
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00252
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.07.2009
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Sanierungskosten für Altlasten
Kostentragung für Altlastensanierung. Anfechtbarkeit und Zulässigkeit eines Rückweisungsentscheids.
Kriterien der Gerichtspraxis zur Abgrenzung von Teil- und Rückweisungsentscheid (E. 2.1-2.3).
Gesichtspunkte, auf die sich die Rückweisung im angefochtenen Entscheid bezieht (E. 3.1.2)
Kein Teilentscheid, weil sich der Regierungsrat nicht zur Höhe der anrechenbaren Kosten und zum Verzugszins geäussert hat (E. 3.2).
Keine erhebliche Verfahrensverkürzung, welche die Anfechtbarkeit des Zwischenentscheids rechtfertigen würde (E. 3.3.1).
Die mögliche finanzielle Einbusse, die sich aufgrund der Festsetzung des Beginns des Verzugszinsenlaufs ergibt, geht über die zu duldende übliche Verfahrensverlängerung und -verteuerung hinaus. Insofern liegt ein nicht wieder gutzumachender Nachteil vor, der die Anfechtung des Zwischenentscheids ermöglicht (E. 3.3.3).
Eine Rechtsverzögerung, die sich aus einer unzulässigen Rückweisung (prozessualer Leerlauf) ergibt, stellt einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil dar (E. 3.4.2).
Verhältnismässigkeit der Rückweisung und Ermessenspielraum der Rechtsmittelinstanz hinsichtlich der Frage, ob sie einen reformatorischen Entscheid fällen oder eine Rückweisung vornehmen will (E. 4).
Der drohende Verlust einer Instanz legt eine Rückweisung nahe, weshalb diese in Bezug auf den Entscheid über die Verteilung der Ausfallkosten einschliesslich der Frage, ob zu diesen auch der Verzugszins gehört, zu schützen ist (E. 5).
Ein Rückweisungsgrund kann darin liegen, dass eine neu eingetretene, massgebliche Tatsache neue Sachverhaltsabklärungen erfordert. Dies ist hier in Bezug auf Umfang und Verteilung der Sanierungskosten nicht der Fall, weshalb die Rückweisung insoweit nicht zu schützen ist (E. 6.3).
Teilweise Gutheissung (E. 6.4).
Stichworte:
NACHTEIL, NICHT WIEDER GUTZUMACHENDER
RECHTSVERZÖGERUNG
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SACHVERHALTSABKLÄRUNG
TEILENTSCHEID
ÜBRIGES ALLGEMEINES VERWALTUNGSPROZESSRECHT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 48 Abs. I VRG
§ 48 Abs. II VRG
§ 48 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2009.00252
Entscheid
der 1. Kammer
vom
1. Juli 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtssekretär
Stephan Hördegen.
In Sachen
A
AG,
vertreten durch RA
B
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
vertreten durch
AWEL Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft,
Beschwerdegegnerin
,
und
1.
Stadt Kloten,
vertreten durch
Stadtrat Kloten,
2.
C AG,
Mitbeteiligte
,
betreffend Sanierungskosten
für Altlasten,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die A
AG erwarb am 6. Januar 1999 das Grundstück Kat.-Nr. 01 in Kloten, das
im Bereich der ehemaligen, aufgefüllten Kiesgrube D liegt. Am 19. November
1999 stellte sie ein Gesuch um eine Baubewilligung für eine Lagerhalle, welches
das Bauamt der Stadt Kloten an das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft
(AWEL) zur Prüfung und Erteilung der erforderlichen kantonalen Bewilligungen
überwies. In einer Verfügung vom 9. August 2000 beurteilte das AWEL das
Grundstück als belasteten Standort und ordnete als Sanierungsziel mindestens
eine Teilsanierung im Zug des Bauvorhabens an. Am 19. September 2000
erteilte der Stadtrat Kloten die baurechtliche Bewilligung unter Auflagen; am
30. Januar 2001 genehmigte das AWEL das Altlasten-Entsorgungs- und Ausführungskonzept
mit Auflagen und stimmte der Baufreigabe zu. In der Folge wurde die Lagerhalle
erstellt. Die Altlastensanierung betraf mit Blei, Antimon und Kohlenwasserstoff
kontaminierte Schlacke, die auf einem Teil des Areals gefunden wurde und auf
die Ablagerung von Batterien zurückging.
B.
Mit
Gesuch vom 30. November 2001 stellte die A AG der Baudirektion folgende Anträge:
"1.   Es
seien die für die Altlasten verantwortlichen Personen festzustellen;
2.   es sei der
für die Sanierung der Altlasten auf der Liegenschaft Kat. Nr. 01 des
Grundbuches der Stadt Kloten entstandene Betrag von CHF 3'205'777.63 nebst
Zins von 5 % ab dem 1. September 2001 auf die verantwortlichen Personen
zu verteilen;
3.   dabei sei
festzustellen, dass die Gesuchstellerin von den anfallenden Kosten nichts zu
übernehmen hat, sondern die Kosten von den Verursachern, insbesondere von der
Gemeinde Kloten zu übernehmen sind;
4.   eventualiter
sei die Gesuchstellerin mit einem Anteil von maximal 10 % der angefallenen
Kosten zu belasten;
5.   zudem habe
der Kanton Zürich beim Bund das Gesuch um Abgeltung gemäss Art. 11 VASA
[Verordnung vom 5. April 2000 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten,
ausser Kraft getreten auf den 1. Januar 2009 (AS 2000, 1398)] für die bei
der Sanierung der Liegenschaft Kat. Nr. 01 des Grundbuches der Stadt Kloten angefallenen
Kosten zu stellen;
(...)
7.   Die
Kostenpflichtigen seien zu einer sofortigen Akontozahlung von CHF 1'500'000.-
zu verpflichten."
Nach Sachverhaltsabklärungen – teils in Verbindung mit
anderen Verfahren – und Verhandlungen stellte die Baudirektion
mit
Verfügung vom 8. Dezember 2006 fest, dass die zu verteilenden, bei der A
AG angefallenen Sanierungskosten Fr. 1'835'640.30 betrügen; sie auferlegte
diese Kosten zu 80 % der E AG (recte: in Liquidation) und zu 20 % der
A AG und verpflichtete die E AG (in Liquidation), innerhalb von 60 Tagen nach
Rechtskraft des Entscheids der A AG Fr. 1'468'512.20 zu bezahlen, wobei
nach Ablauf dieser Frist ein Verzugszins von 5 % geschuldet werde.
Allfällige künftige Ansprüche aus Überwachungs- oder Sanierungskosten sowie
allfällige Kostenrückerstattungen aufgrund der Verordnung über die Abgabe zur
Sanierung von Altlasten wurden in ein separates Verfahren verwiesen und das
Begehren um eine sofortige Akontozahlung abgewiesen.
II.
A.
Gegen
diese Verfügung rekurrierten das Konkursamt F für die E AG in Liquidation sowie
die A AG an den Regierungsrat. Die A AG beantragte in ihrem Rekurs vom 9. Januar
2007, es seien unter Aufhebung der betreffenden Dispositiv-Ziffern der angefochtenen
Verfügung die zu verteilenden Kosten der altlastenrechtlichen Massnahmen
betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 01 in Kloten auf Fr. 2'573'885.98 festzusetzen
und diese Kosten zu 80 % auf die E AG in Liquidation, zu 10 % auf die
Stadt Kloten und zu 10 % auf die "Kollektivgesellschaft C AG und auf G
und H, bzw. dessen Rechtsnachfolger" zu verteilen; schliesslich sei für
die "von den drei Kostenpflichtigen" zu bezahlenden Beiträge ab
Einreichung des Gesuchs um Kostenverteilung, also ab dem 30. November
2001, ein Verzugszins von 5 % zu bezahlen. Mit Verfügung vom
6. Februar 2007 vereinigte die Staatskanzlei die beiden Rekurse.
B.
Am
11. Mai 2007 zog das Konkursamt F den für die E AG in Liquidation
erhobenen Rekurs zurück, nachdem das Konkursverfahren mit Wirkung ab
8. Mai 2007 mangels Aktiven endgültig eingestellt worden war. Am
26. Juli 2007 wurde die E AG in Liquidation von Amts wegen im
Handelsregister gelöscht.
C.
Am
14. Oktober 2007 reichte die A AG beim AWEL folgendes Begehren ein: Der Kanton
Zürich sei zu verpflichten, die bereits feststehenden Ausfallkosten in der Höhe
von Fr. 1'468'512.24 zuzüglich Zins von 5 % seit dem 8. Dezember
2006 zu bezahlen. Die Geltendmachung weiterer Ausfallkosten nach dem Entscheid
über den Rekurs vom 9. Januar 2007 an den Regierungsrat werde vorbehalten.
Die A AG berief sich auf den Grundsatz, dass Ausfallkosten vom Gemeinwesen zu
übernehmen seien, der nun in Art. 32d Abs. 3 des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) in der Fassung vom 16. Dezember
2005, in Kraft seit 1. No­vem­ber 2006, verankert sei. Diese Eingabe liess
die A AG mit Schreiben vom selben Tag auch dem Regierungsrat zukommen, den sie
ersuchte, einen Vergleich anzustreben. Mit Schreiben vom 24. Oktober 2007
leitete das AWEL die Eingabe an den als zuständige Behörde bezeichneten
Regierungsrat weiter. Auf Anfrage teilte das AWEL der Staatskanzlei am
26. Oktober 2007 mit, dass es von sich aus keine Wiedererwägung in Betracht
ziehe und auch nicht an Vergleichsverhandlungen interessiert sei.
D.
Mit
Schreiben vom 19. Dezember 2008 reichte die A AG beim Regierungsrat eine
"Aufsichtsbeschwerde" ein, worin sie darum ersuchte, "die Gründe
für die widerrechtliche Verfahrensverzögerung zu ermitteln und die notwendigen
Massnahmen zu ergreifen".
E.
Mit
Beschluss vom 25. März 2009 nahm der Regierungsrat Vormerk von der Vereinigung
der Rekurse der E AG in Liquidation sowie der A AG, vom Rückzug des Rekurses
der Ersteren und von der Gegenstandslosigkeit der gegen diese angehobenen
Entschädigungsbegehren; in diesem Umfang schrieb er die Rekursverfahren als
erledigt ab. Den Rekurs der A AG hiess der Regierungsrat insofern teilweise
gut, als er die Verfügung der Baudirektion vom 8. Dezember 2006 aufhob und
die Sache im Sinn der Erwägungen zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und
zum neuen Entscheid an die Baudirektion zurückwies; im Übrigen wies er den
Rekurs ab. Die Rechtsverzögerungsbeschwerde wurde ebenfalls abgewiesen.
III.
Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am 30. April
2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen:
"
Hauptbegehren
1.   Der
Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 25. März 2009 [...]
sei aufzuheben;
2.   die
Prozesssache sei mit der Verpflichtung zur ausdrücklichen Entscheidung
a.  über
den Umfang der anrechenbaren Kosten und
b.  zur
Frage, ab wann der Verzugszins läuft,
an den
Regierungsrat des Kantons Zürich zurückzuweisen;
3.   wobei der
Regierungsrat des Kantons Zürich in Bestätigung der Verfügung der Baudirektion
vom 8. Dezember 2006 zusätzlich festzustellen habe, dass die zu
verteilenden Kosten inklusive Verzugszinsen
a.  auf
die E AG, Kloten, zu 80 %, und
b.  auf
die Beschwerdeführerin zu 20 %
zu
verteilen seien;
4.   die
Rückweisung an die Baudirektion sei entsprechend nur insoweit zuzulassen, als
diese
a.  die
Ausfallkosten von 80 %, inkl. Verzugszinsen, welche Kosten von der E AG
nicht erhältlich sind, auf das zuständige Gemeinwesen zu verlegen und
b.  die
Anwendung der Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten vom
26. September 2008 festzulegen habe.
Eventualbegehren
5.   Der
Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 25. März 2009 [...]
sei aufzuheben;
6.   die zu
verteilenden Kosten der altlastenrechtlichen Massnahmen betreffend das
Grundstück Kat. Nr. 01 in Kloten seien auf sFr. 2'573'885.98 festzusetzen;
7.   für den
von der E AG, Kloten, bzw. vom zuständigen Gemeinwesen zu bezahlenden Betrag
sei ab Einreichung des Kostenverteilgesuches, also ab 30. November 2001,
ein Verzugszins von 5 % zu bezahlen;
8.   die zu
verteilenden Kosten inklusive Verzugszinsen, seien
a.  auf
die E AG, Kloten, zu 80 %, und
b.  auf
die Beschwerdeführerin zu 20 %
zu
verteilen;
9.   die wegen
der Liquidation der E AG, Kloten, ausfallenden Kosten inkl. Verzugszinsen seien
vom zuständigen Gemeinwesen zu übernehmen;
10.  die
Prozesssache sei zur Anwendung der Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von
Altlasten vom 26. September 2008 an den Regierungsrat zurückzuweisen“;
dies alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
des Regierungsrats.
Das Verwaltungsgericht zog die Akten der Vorinstanz bei,
verzichtete jedoch auf weitere prozessuale Anordnungen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Beschwerdeanträge sind bei Unklarheit unter Zuhilfenahme
der Beschwerdebegründung auszulegen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 23 N. 12, § 54 N. 3). Die Beschwerdeführerin
beantragt zwar die gänzliche Aufhebung des angefochtenen Entscheids, doch ergibt
sich aus der Begründung, dass sie sich nur gegen dessen Dispositiv-Ziffer II
richtet, in welcher der Regierungsrat über den Rekurs gegen die Verfügung vom
8. De­zem­ber 2006 und implizit über die Eingabe vom 14. Oktober 2007
entschied. Insbesondere wendet sich die Beschwerdeführerin nicht gegen die
Abweisung der als Rechtsverzögerungsbeschwerde behandelten "Aufsichtsbeschwerde"
durch den Regierungsrat. In Bezug auf den Rekurs gegen die Verfügung vom
8. Dezember 2006 (und sinngemäss in Bezug auf die Eingabe vom
14. Oktober 2007) wies der Regierungsrat die Streitsache teilweise zum
neuen Entscheid an die erste Instanz zurück; im Übrigen wies er den Rekurs ab.
2.
2.1
Nach
§ 48 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) können
Entscheide, die eine Sache materiell oder durch Nichteintreten erledigen, mit Beschwerde
beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Abs. 1). Zwischenentscheide
sind weiterziehbar, wenn sie für die Betroffenen einen Nachteil zur Folge
haben, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (Abs. 2).
Vorentscheide, durch die eine Rechtsfrage beurteilt wird, können weitergezogen
werden, wenn dadurch sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein erhebliches
Beweisverfahren erspart werden kann (Abs. 3).
2.2
Einen
anfechtbaren Endentscheid im Sinn von § 48 Abs. 1 VRG stellt der
Teilentscheid dar, mit dem über eines oder einige von mehreren Rechtsbegehren
abschliessend befunden wird (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 53).
Art. 91 Abs. 1 lit. a (gegebenenfalls in Verbindung mit
Art. 117) des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR
173.110) setzt für die Beschwerden an das Bundesgericht voraus, dass diese
Begehren unabhängig von den anderen beurteilt werden können (vgl. BGE 135 III 212
E. 1.2; 133 IV 137 E. 2.2; 133 V 477
E. 4.1.2).
2.3
Rückweisungsentscheide
werden in § 48 VRG nicht als anfechtbare Anordnungen eigener Art erwähnt.
Das Verwaltungsgericht stellt nach seiner neueren Praxis Rückweisungsentscheide
nicht mehr vorbehaltlos Endentscheiden gleich, sondern nur, wenn prozessökonomische
Gründe dafür sprechen. Dies ist unter anderem der Fall, wenn durch die
Anfechtung einer im Rückweisungs­entscheid enthaltenen materiellen Entscheidung
verhindert werden kann, dass die untere Instanz zu vermeidbarem Arbeitsaufwand
veranlasst wird. In Anlehnung an die in § 48 Abs. 3 VRG für die
Anfechtung von Vorentscheiden formulierten Voraussetzungen wird verlangt, dass
durch die Zulassung der Beschwerde gegen einen Rückweisungsentscheid eine erhebliche
Verfahrensverkürzung ermöglicht wird (VGr, 18. März 2009, VB.2008.00506,
E. 3.1 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Sodann sind
Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide anfechtbar, wenn sie einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG zur Folge
haben. Vergleichbare Kriterien der Anfechtbarkeit von Rückweisungsentscheiden
wendet die jüngere bundesgerichtliche Praxis zu Art. 93 BGG an (vgl. BGE
134 II 137 E. 1.3.3; 134 II 124 E. 1.3).
3.
Die Beschwerdeführerin begründet ihr Hauptbegehren im
Wesentlichen damit, dass der Regierungsrat über den Umfang der anrechenbaren
Kosten und den Beginn des Laufs der Verzugszinsen hätte entscheiden müssen. Da
der Sachverhalt abgeklärt sei und die Beschwerdegegnerin keinen Anlass sehen
werde, ihre Rechtsauffassung zu ändern, führe die Rückweisung insoweit nur zu
einem Zeitverlust. Im Übrigen sei unklar, ob der Regierungsrat – unter
Verletzung der Begründungspflicht – auf die entsprechenden Begehren nicht
eingetreten sei oder sie abgewiesen habe.
Im Folgenden ist zu prüfen, ob bzw. inwieweit der
Beschluss des Regierungsrats vom 25. März 2009 als Teilentscheid oder als
Rückweisungsentscheid anfechtbar ist.
3.1
3.1.1
Laut Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen Entscheids wurde der
Rekurs der Beschwerdegegnerin "insoweit teilweise gutgeheissen, als die
Verfügung vom 8. Dezember 2006 aufgehoben und die Sache im Sinne der
Erwägungen zur weiteren Abklärung des Sachverhalts und zum neuen Entscheid an
die Rekursgegnerin zurückgewiesen" wurde. Im Übrigen wurde der Rekurs
abgewiesen. In den Erwägungen ging der Regierungsrat davon aus, dass sich die
tatsächlichen Grundlagen mit der Einstellung des Konkurses über die E AG in
Liquidation mangels Aktiven sowie mit deren Löschung im Handelsregister massgeblich
verändert hätten. Daher stelle sich insbesondere die Frage, wer anstelle der E
AG in Liquidation die dieser auferlegten bzw. noch aufzuerlegenden Kosten der
Sanierungsmassnahmen zu tragen habe (E. 2a). Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin
richte sich die Antwort nach Art. 32d Abs. 3 USG in der neuen Fassung
vom 16. Dezember 2005, wonach das zuständige Gemeinwesen den Kostenanteil
jener Verursacher trägt, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig
sind (E. 2b). Die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit den
Parteien "im Fall zusätzlicher Abklärungen des Sachverhalts" und
"insbesondere" in Bezug auf die Verlegung der Ausfallkosten keine
Instanz verloren gehe (E. 2c). Die Beschwerdegegnerin werde
"namentlich auch" über die mit Eingabe vom 14. Oktober 2007
gestellten Anträge zu befinden haben. "Auch [werde] sie zu prüfen haben,
ob weitere Sanierungskosten einer Verteilung zugänglich sind und ob hierfür
noch weitere Verursacher infrage kommen, bevor sie die Ausfallkosten im Sinne
von Art. 32d Abs. 3 USG dem 'zuständigen Gemeinwesen'
auferlegt." Zudem sei die Anwendbarkeit der seit dem 1. Januar 2009
geltenden Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung
von Altlasten (SR 814.681) zu prüfen (E. 2d). Weitere Angaben, wie die
Rückweisung zu verstehen sein könnte, enthält der angefochtene Beschluss nicht.
3.1.2
Die Rückweisung bezieht sich demnach auf drei Gesichtspunkte: Die
Beschwerde­gegnerin soll erstens die Verlegung der Ausfallkosten regeln, die in
der Eingabe vom 14. Oktober 2007 beantragt wurde, wobei Art. 32d
Abs. 3 USG in der Fassung vom 16. Dezember 2005 für anwendbar erklärt
wird; sie soll zweitens Gelegenheit erhalten zu prüfen, ob aufgrund der
veränderten Umstände (oder allenfalls aus anderen Gründen) auf die Kostenverteilungsverfügung
vom 8. Dezember 2006 zurückzukommen sei; sie soll drittens über die
Anwendbarkeit der neuen Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten
befinden.
3.2
Der
Regierungsrat hat sich im angefochtenen Entscheid nicht zur Höhe der anrechenbaren
Kosten und zum Verzugszins geäussert. Ein Nichteintreten auf die entsprechenden
Anträge der Beschwerdeführerin oder eine Abweisung unter Verletzung der
Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV]) kann hierin – entgegen den Befürchtungen der
Beschwerdeführerin – nicht erkannt werden. Soweit der Beschluss des
Regierungsrats den Rekurs der Beschwerdeführerin vom 9. Ja­nuar 2007 und
die Eingabe vom 14. Oktober 2007 behandelt, liegt somit kein Teilentscheid
bzw. kein Anfechtungsobjekt im Sinn von § 48 Abs. 1 VRG vor.
3.3
Damit
bleibt zu prüfen, ob die Voraussetzungen zur Anfechtung eines Rückweisungs­entscheids
gegeben sind.
3.3.1
Ausser Betracht fällt hier eine Anfechtung in Analogie zu § 48
Abs. 3 VRG bzw. aus prozessökonomischen Gründen, um durch sofortiges
Herbeiführen eines Endentscheids über eine im angefochtenen Entscheid
beurteilte Rechtsfrage ein erhebliches Beweisverfahren zu vermeiden (vgl.
hierzu VGr, 18. März 2009, VB.2008.00506, E. 3.3; 8. No­vem­ber
2006, VB.2006.00279, E. 2.3 [beide unter www.vgrzh.ch]). Zwar hat der
Regierungsrat eine Vorfrage entschieden, indem er Art. 32d Abs. 3 USG
in der Fassung vom 16. De­zem­ber 2005 auf die Verlegung der Ausfallkosten
für anwendbar erklärte. Die Beschwerdeführerin wird dadurch jedoch nicht
belastet und wendet sich auch nicht dagegen. Sie bringt vielmehr vor, dass der
Regierungsrat weitere Fragen hätte materiell entscheiden müssen. Aufgrund
dieser Rüge kann das Verwaltungsgericht jedoch grundsätzlich keinen materiellen
Entscheid fällen, weshalb durch eine Entgegennahme der Beschwerde keine
erhebliche Verfahrensverkürzung im Sinn von § 48 Abs. 3 VRG zu
erwarten ist.
3.3.2
Nach § 48 Abs. 2 VRG kann ein Zwischenentscheid angefochten
werden, wenn er zu einem Nachteil führt, der voraussichtlich nicht mehr
behebbar bzw. nicht wieder gutzumachen ist. Bleibende finanzielle Einbussen von
einem gewissen Gewicht genügen (RB 1998 Nr. 33; vgl. auch VGr,
30. Januar 2008, VB.2007.00419, E. 1.2, www.vgrzh.ch). Die Verlängerung
und Verteuerung des Verfahrens, die aufgrund eines Rückweisungsentscheids
eintritt, stellt allerdings noch keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil dar
(VGr, 18. März 2009, VB.2008.00506, E. 3.2, www.vgrzh.ch; vgl. auch
BGE 135 II 30 E. 1.3.4; 133 V 477 E. 5.2.2). Dies
lässt sich damit begründen, dass die selbständige Anfechtung eines Zwischenentscheids
ihrerseits regelmässig zu einer Verlängerung und Verteuerung des Verfahrens
führt und ihre Zulassung für sich allein somit keine Verbesserung des
Rechtsschutzes darstellen würde (BGE 133 V 477 E. 5.2.1). Doch
schliesst das Bundesgericht immerhin nicht aus, dass aus "zusätzlichen
Abklärungen und Verfahren", die in einem Rückweisungsentscheid angeordnet
werden, ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstehen könnte (BGE
134 II 137 E. 1.3.3). Im vorliegenden Fall ist der von der Beschwerdeführerin
behauptete prozessuale Leerlauf im Zusammenhang mit der Rüge der Rechtsverzögerung
zu prüfen (hinten E. 3.5).
3.3.3
Die Beschwerdeführerin macht allerdings sinngemäss geltend, ihr entstehe aus
der Verfahrensverlängerung aus folgendem Grund ein nicht wieder gutzumachender
Nachteil: Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 8. Dezember 2006 sieht
vor, dass der Verzugszins, den die E AG in Liquidation der Beschwerdeführerin
zu leisten hatte, ab Ablauf der Zahlungsfrist geschuldet ist, die wiederum 60
Tage ab Rechtskraft des Entscheids beträgt. Sollte im Rechtsmittelverfahren
bestätigt werden, dass der Beginn des Zinsenlaufs vom Eintritt der Rechtskraft
der Kostenverteilungsverfügung abhängt – und dass der Verzugszins zu den
Ausfallkosten gehört, die das Gemeinwesen nach Art. 32d Abs. 3 USG zu
übernehmen hat –, könnte die aus der Rückweisung folgende finanzielle Einbusse
für die Beschwerdeführerin auch durch einen für diese günstigen Endentscheid nicht
mehr behoben werden. Diese mögliche Einbusse, die sich aufgrund des Dispositivs
der erstinstanzlichen Verfügung ergäbe, geht über die zu duldende übliche
Verfahrensverlängerung und -verteuerung im Gefolge einer Rückweisung hinaus.
Insofern liegt ein nicht wieder gutzumachender Nachteil vor.
3.4
Schliesslich
stellt sich die Frage, ob auf die Beschwerde einzutreten ist, weil eine
Rechtsverzögerung (Art. 29 Abs. 1 BV) gerügt wird. Unerheblich
erscheint, ob die Rechtsverzögerung als nicht wieder gutzumachender Nachteil im
Sinn von § 48 Abs. 2 VRG aufgefasst wird oder als Grund, um von
diesem Erfordernis abzusehen (so die Bundesgerichtspraxis zu Art. 93
Abs. 1 lit. a BGG: BGr, 25. Oktober 2007, 1C_325/2007,
E. 4, www.bger.ch; BGE 134 IV 43 E. 2.2).
3.4.1
Laut der neueren Praxis des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei der
Rechts­verzögerungs­beschwerde um eine besondere Form des Rekurses oder der
Beschwerde, die an die Rekurs- bzw. Beschwerdeinstanz zu richten ist, und nicht
um eine Aufsichts­beschwerde. Als Anfechtungsobjekt gilt analog zum Bundesrecht
(Art. 94 BGG) das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung
(VGr, 3. September 2008, VB.2008.00229, E. 1.2, www.vgrzh.ch; RB 2005
Nr. 13). Eine Rechtsverzögerung kann allerdings ausnahmsweise auch die Folge
einer positiven Anordnung sein, wobei etwa an die Anordnung unnötiger
Beweismassnahmen oder die Einräumung überlanger Fristen zu denken ist. Zwar
tritt sie in solchen Fällen nicht schon mit dem betreffenden Entscheid ein,
wird jedoch durch diesen absehbar. Daher ist die Rüge der Rechts­verzögerung bereits
zu diesem Zeitpunkt zuzulassen, sodass die betroffene Person nicht zuwarten
muss, bis die Rechtsverzögerung tatsächlich eintritt (BGE 131 V 407
E. 1.1 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch zur Anfechtung von Sistierungen:
BGE 134 IV 43 E. 2.2–2.5; 122 II 211 E. 1c). Die
Beschwerde richtet sich in diesen Fällen gegen den betreffenden formellen Entscheid
(vgl. zur Bundesrechtspflege: BGE 134 IV 43 E. 2.3; Hansjörg
Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007,
Art. 94 N. 12; Felix Uhlmann, in: Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz,
2008, Art. 94 N. 2; wohl anders: Markus Müller, in: Christoph
Auer/Markus Mül­ler/Ben­jamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 46a
N. 6). Soweit die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend macht, die Rückweisung
habe eine Rechtsverzögerung zur Folge, ist dieses Vorbringen daher der
Anfechtung eines Zwischenentscheids wegen eines nicht wieder gutzumachenden
Nachteils im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG gleichzustellen.
3.4.2
Der Rechtsmittelbehörde steht bei der Beantwortung der Frage, ob sie selber
die nötigen Instruktionen vornehmen oder die Akten zur weiteren Abklärung an
die Verwaltung zurückweisen will, ein weiter Ermessensspielraum zu. Ausnahmsweise
kann jedoch eine Rückweisung einer Verweigerung des Rechtsschutzes
gleichkommen; das Bundesgericht hat in einer Sozialversicherungsstreitigkeit
ausgeführt, dass dies der Fall sei, wenn sie nach den Umständen mangels
sachlicher Gründe als unverhältnismässig erscheint (BGE 131 V 407
E. 2.1.1; vgl. auch zu einer Sistierung: VGr, 18. Dezember 2008,
VB.2008.00473, E. 2.1, www.vgrzh.ch). Dabei ist die Rechtsverzögerung, die
aus einer unzulässigen Rückweisung folgen kann, von der Verlängerung des
Verfahrens, die sich üblicherweise aus einer Rückweisung ergibt, zu
unterscheiden. Entsprechende Anforderungen sind an die Beschwerdebegründung zu
stellen (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 54 N. 7). Im vorliegenden Fall
bringt die Beschwerdeführerin sinngemäss vor, dass der angefochtene
Rückweisungsentscheid, der nach insgesamt siebeneinhalbjähriger Verfahrensdauer
bzw. zweijähriger Dauer des Rekursverfahrens gefällt wurde, mangels genügender
Präzision der Anordnungen zuhanden der erstinstanzlich verfügenden Behörde
diese nicht zur Änderung ihrer Verfügung veranlassen werde und somit einen
prozessualen Leerlauf darstelle. Damit wird die Rüge der Rechtsverzögerung
hinreichend substanziiert.
3.5
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist somit auf die Beschwerde
grundsätzlich einzutreten.
3.5.1
Das Eventualbegehren soll es dem Verwaltungsgericht ermöglichen, materiell
zu entscheiden. Soweit eine Rechtsverzögerung zu überprüfen ist, ist allerdings
auf materielle Anträge – analog zur Praxis bei der Rechtsverzögerungsbeschwerde
– grundsätzlich nicht einzutreten (vgl. BGr, 23. Sep­tember 2005,
I 37/05, E. 1.2 [in BGE 131 V 407 nicht abgedruckt],
www.bger.ch).
Es kann hier offen bleiben, ob auf die materiellen Anträge
der Beschwerdeführerin im Eventualbegehren, d.h. die Anträge 6–9, einzutreten
ist, da sie ohnehin abzuweisen wären: Die Voraussetzungen für einen materiellen
Entscheid des Verwaltungs­gerichts sind nicht gegeben, da der Regierungsrat
nicht in der Sache entschieden hat.
3.5.2
Laut ihrem Hauptbegehren (Antrag 4) wendet sich die Beschwerdeführerin
nicht gegen die im angefochtenen Entscheid vorgenommene Rückweisung an die
Beschwerdegegnerin, soweit diese zum Entscheid über die Ausfallkosten und die Anwendung
der neuen Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten erfolgte –
wobei die letztere Frage ohnehin nicht zum Streitgegenstand gehört (dazu hinten
E. 5.1). Im Widerspruch hierzu führt sie allerdings in der Beschwerdebegründung
aus, dass die Ausfallhaftung des zuständigen Gemeinwesens nicht mehr strittig
und diese bereits entschiedene Frage ins Dispositiv des
Verwaltungsgerichtsentscheids aufzunehmen sei (Ziffer 12) bzw. dass die
Frage der Ausfallhaftung "erledigt" sei (Ziffer 14). In ihrem
Even­tualbegehren beantragt sie zudem, das Verwaltungsgericht solle materiell
über die Ausfallkosten entscheiden (Antrag 9). Es kann offen bleiben, ob der
Beschwerde ein Antrag zu entnehmen ist, dass der Regierungsrat zum Entscheid
über die Ausfallkosten anzuhalten sei, denn ein solcher Antrag wäre abzuweisen
(hinten E. 5.3), soweit auf ihn einzutreten wäre.
3.6
An dieser
Stelle ist schliesslich Vormerk zu nehmen von einem Teilrückzug durch die
Beschwerdeführerin: In der Beschwerde an das Verwaltungsgericht anerkennt diese
die Kostenverteilung gemäss der Verfügung der Beschwerdegegnerin erstmals
insoweit, als sie der Übernahme von 20 % der Sanierungskosten nun
ausdrücklich zustimmt (Antrag 3).
4.
4.1
Im
Folgenden ist die Verhältnismässigkeit der Rückweisung zu prüfen. In Frage steht
allerdings nur, ob sich ein nicht wieder gutzumachender Nachteil bzw. eine
Rechtsverzögerung gerade aus der Rückweisung ergibt. Bei der Prüfung, ob eine
Rechtsverzögerung vorliegt, ist somit weder über die bisherige Dauer des
Verfahrens vor den Vorinstanzen noch über die Abweisung der Rechtsverzögerungs­beschwerde
durch den Regierungsrat, welche die Beschwerdeführerin nicht angefochten hat,
zu befinden (vorn E. 1). Die bisherige Dauer des Verfahrens ist allerdings
beim Entscheid mitzuberücksichtigen.
4.2
Die
Rechtsmittelinstanz verfügt, wie erwähnt, über einen weiten Ermessensspielraum,
ob sie einen reformatorischen Entscheid fällen oder eine Rückweisung vornehmen
will (BGE 131 V 407 E. 2.1.1). Die Verhältnismässigkeit der
Rückweisung ist allerdings am Beschleunigungsgebot (§ 4a VRG) zu messen.
Eine Rückweisung kommt zum Beispiel in Frage, wenn wesentliche
Sachverhaltsabklärungen nachzuholen sind oder wenn die Vorinstanz zu Unrecht
keine materielle Prüfung vorgenommen hat oder wenn sie einzelne entscheidrelevante
Gesichtspunkte nicht beurteilt hat; im letzteren Fall spricht besonders für
eine Rückweisung, wenn die Verwaltungsbehörde gegenüber der Rekursbehörde über
grössere Sachkunde oder bessere Kenntnis der massgeblichen – etwa örtlichen –
Verhältnisse verfügt oder wenn Ermessensentscheide zu treffen sind (vgl.
Kölz/Boss­hart/Röhl, § 28 N. 29; eingehend Madeleine Camprubi, in:
Auer/Müller/Schindler, Art. 61 N. 10 ff.; Philippe Weissenberger,
in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich etc. 2009, Art. 61
N. 15 ff.); laut Stimmen in der Lehre ist eine Rückweisung unter
diesen Umständen auch dann angezeigt, wenn eine Grundsatzfrage, bei der das
Fachwissen der Verwaltungsbehörde massgeblich ist, erstmals entschieden werden
soll (Camprubi, Art. 61 N. 12 mit Hinweis). Weil das Recht von Amts
wegen anzuwenden ist (§ 7 Abs. 4 VRG), bilden Fehler in der
Rechtsfindung keinen Rückweisungsgrund (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 28
N. 31). In der verwaltungsinternen Rechtspflege sind – anders als in der
Verwaltungsgerichtsbarkeit – reformatorische Entscheide in Bezug auf den
Grundsatz der Gewaltenteilung bzw. die Abgrenzung der Kompetenzen zwischen
Judikative und Exekutive unproblematisch, womit ein möglicher Grund für eine
Rückweisung entfällt (vgl. auch Camprubi, Art. 61 N. 3). Die Rechtsmittelinstanz
hat die Vorinstanz konkret anzuweisen, welche Sachverhaltsabklärungen zu
treffen bzw. welche Fragen zu beurteilen sind (vgl. Weissenberger, Art. 61
N. 22).
5.
Im vorliegenden Fall bezweckt die Rückweisung zunächst
einen erstmaligen Entscheid der Beschwerdegegnerin über die Anwendbarkeit der
Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von
Altlasten sowie über die Verlegung der Ausfallkosten, die von der früheren E AG
in Liquidation nicht erhältlich sind. Beide Fragen beziehen sich auf
Veränderungen, die eintraten, während das Verfahren vor dem Regierungsrat
hängig war; die erste betrifft eine Veränderung der Rechtslage, die zweite eine
Veränderung der Sachlage.
5.1
Grundsätzlich
wäre der Regierungsrat zur Beantwortung der intertemporalrechtlichen Frage zuständig,
ob eine während des Rekursverfahrens eingetretene Änderung der Rechtslage –
hier: das Inkrafttreten der neuen Verordnung vom 26. September 2008 über
die Abgabe zur Sanierung von Altlasten – zu berücksichtigen ist (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 50 ff.). Allerdings fehlte ihm im
vorliegenden Fall die funktionale Zuständigkeit zum Entscheid in diesem Punkt: Die
Beschwerdegegnerin hatte in ihrer Verfügung vom 8. Dezember 2006
(Dispositiv-Ziffer V) unter anderem allfällige Kostenrückerstattungen aufgrund
der (alten) Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten in ein separates
Verfahren verwiesen. Insoweit konnte der Streitgegenstand grundsätzlich nur die
prozessuale Frage sein, ob die Verfahrenstrennung zulässig war. Im Übrigen ist
davon auszugehen, dass der Rekurs vom 9. Januar 2007 in diesem Punkt
mangels Begründung formell ungenügend war: Zwar beantragte die anwaltlich vertretene
Beschwerdeführerin die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern II–VII der
angefochtenen Verfügung und damit – vermutlich versehentlich – auch der
genannten Anordnung, doch finden sich in der Rekursbegründung keinerlei
Ausführungen zu dieser Frage (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 16, 21
und 27). In Bezug auf sämtliche von den aufeinander folgenden Verordnungen über
die Abgabe zur Sanierung von Altlasten geregelten Fragen liegt die Sache daher
ohnehin noch bei der Beschwerdegegnerin.
5.2
Mit der
Einstellung des Konkurses über die E AG in Liquidation mangels Aktiven und
deren Löschung im Handelsregister ist die Auferlegung von Kosten an diese
Gesellschaft gegenstandslos geworden. Es handelt sich um eine während des Verfahrens
eingetretene Änderung der Sachlage, die eine zu prüfende Rechtsfrage betrifft,
nämlich die Frage nach der Auferlegung der Ausfallkosten. Zudem stellt sich
auch in dieser Hinsicht eine intertemporalrechtliche Frage, da am
1. November 2006 – nach der Vornahme der Sanierung, aber noch vor dem Erlass
der erstinstanzlichen Kostenverteilungsverfügung – die Neufassung der
Art. 32b
bis
–32e USG vom 16. Dezember 2005 in Kraft
getreten ist. Der Regierungsrat hat in den Erwägungen des angefochtenen
Entscheids – aufgrund der Verweisung im Dispositiv für die Beschwerdegegnerin
im Fall einer Rückweisung bindend – festgehalten, dass Art. 32d
Abs. 3 USG in der Fassung vom 16. Dezember 2005 auf den vorliegenden
Fall anwendbar sei. Damit hat er vier nicht miteinander zu verwechselnde Fragen
beantwortet: Erstens hat er angenommen, dass die Zahlungsunfähigkeit mit der Einstellung
des Konkurses mangels Aktiven bzw. mit der Löschung im Handelsregister eingetreten
sei, womit die Nicht­erhältlich­keit des der früheren E AG in Liquidation
auferlegten Kostenanteils als nachträgliche Änderung des Sachverhalts zu
qualifizieren ist. Zweitens hat er entschieden, dass diese nachträgliche
Änderung im Rekursverfahren zu berücksichtigen sei (dass also die
erstinstanzliche Verfügung nicht nur anhand der Sachlage im Zeitpunkt ihres Erlasses
zu prüfen sei), und drittens, dass die ihretwegen notwendige Auferlegung der Ausfallkosten
zum Streitgegenstand des Rekursverfahrens gehöre. Viertens hat er festgehalten,
dass jedenfalls auf diese letzte Frage das neue Recht anzuwenden sei. Er hat dann
allerdings die Fragen nach der Verlegung der Ausfallkosten und nach allfälligen
weiteren Auswirkungen der nachträglichen Sachverhaltsänderung auf die
Kostenverteilung nicht materiell beantwortet, sondern an die Beschwerde­gegnerin
zurückgewiesen. Der Regierungsrat war aufgrund seiner umfassenden Kognition
(vgl. §§ 20 und 27 VRG) nicht nur zur Beantwortung der genannten Fragen
befugt; er hätte darüber hinaus – wie er zu Recht festhält – selber materiell
über die Auferlegung der Ausfallkosten entscheiden dürfen, da die neu
eingetretenen Tatsachen eng mit dem bisherigen Streitgegen­stand zusammenhängen.
5.3
Der
Regierungsrat begründet die Rückweisung zum Entscheid über die Ausfallkosten
damit, dass den Parteien andernfalls eine Instanz verloren ginge (E. 2c).
Dies trifft zu, da die Beschwerdegegnerin noch nicht über die Auferlegung der
Ausfallkosten befunden hat. Der drohende Verlust einer Instanz legt eine
Rückweisung nahe (vgl. Camprubi, Art. 61 N. 11). Insoweit hat der
Regierungsrat mit der Rückweisung sein Ermessen nicht überschritten. Im Übrigen
heisst auch die Beschwerdeführerin – ungeachtet abweichender Aussagen in der
Beschwerdebegründung – im Hauptbegehren der Beschwerdeschrift (Antrag 4)
die Rückweisung in diesem Punkt ausdrücklich gut.
6.
Sodann lädt der Regierungsrat die Beschwerdegegnerin ein
abzuklären, "ob weitere Sanierungskosten einer Verteilung zugänglich sind
und ob hierfür noch weitere Verursacher infrage kommen" (E. 2d). Die
Beschwerdegegnerin wird ermächtigt, hierzu – nicht näher spezifizierte –
zusätzliche Sachverhaltsabklärungen zu treffen, falls diese notwendig sein
sollten. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, dass die
Rückweisung insoweit einen prozessualen Leerlauf darstelle und dass der
Regierungsrat über den Umfang der Sanierungskosten und den Beginn des
Zinsenlaufs reformatorisch hätte entscheiden müssen.
6.1
Die
Tragweite der genannten Anordnungen bleibt unklar. Die Erwägungen des Regierungsrats
könnten erstens so verstanden werden, dass die Beschwerdegegnerin zu einem neuen
Entscheid über die streitigen – von der Beschwerdeführerin geltend gemachten
und von der Beschwerdegegnerin nicht anerkannten – weiteren angeblichen
Sanierungskosten veranlasst werden soll. Allerdings fehlte es insoweit an der
Begründung der Rückweisung, da der Regierungsrat auf jeglichen Hinweis verzichtet,
weshalb die bereits getätigten, umfangreichen Sachverhaltsermittlungen, die
denn auch fünf Jahre in Anspruch nahmen, unrichtig oder ungenügend sein
sollten. Folglich ist auch nicht ersichtlich, wie die Beschwerdegegnerin zu
einem anderen Entscheid gelangen sollte.
6.2
Zweitens
liesse sich der angefochtene Entscheid auch so interpretieren, dass der Regierungsrat
die Beschwerdegegnerin allgemein dazu anhalten will, über den Streitgegen­stand
hinaus weitere Sanierungstatbestände und deren Verursacher zu eruieren. Eine
solche Ausweitung des Streitgegenstands wäre allerdings von vornherein nicht
zulässig (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 86).
6.3
Drittens
könnte die fragliche Erwägung aussagen wollen, dass die Beschwerdegegnerin zu
prüfen habe, ob sich die nachträgliche Änderung des Sachverhalts – die
Zahlungsunfähigkeit der früheren E AG in Liquidation – auf die
Kostenverteilungs­verfügung auswirke. Dabei nimmt der angefochtene Entscheid
vorweg, dass auf die Ausfallkosten Art. 32d Abs. 3 USG in der Fassung
vom 16. Dezember 2005 anzuwenden sei. Diese Variante, die als einzige
plausibel erscheint, ist im Folgenden näher zu betrachten. Ob die Ansicht des
Regierungsrats zum intertemporalen Recht zutrifft, ist dabei an dieser Stelle
nicht zu entscheiden. Zu prüfen ist hier nur, ob die Rückweisung durch einen
sachlichen Zusammenhang mit der angenommenen nachträglichen Entstehung von
Ausfallkosten und der vom Regierungsrat hierauf anwendbar erklärten Regelung
gerechtfertigt werden kann.
6.3.1
Ein Rückweisungsgrund kann darin liegen, dass eine neu eingetretene,
massgebliche Tatsache neue Sachverhaltsabklärungen erfordert (vgl. VGr,
30. Juli 2003, VB.2003.00104, E. 5a, www.vgrzh.ch; vgl. auch
Camprubi, Art. 61 N. 11 S. 773). Vor diesem Schritt sind jedoch
folgende Rechtsfragen zu klären: Erstens, ob bzw. inwieweit die neue Tatsache
massgeblich für die Beurteilung der Streitsache ist; zweitens, ob eine allfällige
Neubeurteilung aufgrund des bereits ermittelten Sachverhalts vorgenommen werden
kann oder ob gegebenenfalls neue Abklärungen zu tätigen sind. Dabei ist
offensichtlich, dass die Rekursinstanz – und nicht die erstinstanzlich
verfügende Behörde – über die Massgeblichkeit von Tatsachen, die erst während
des Rekursverfahrens eingetreten sind, zu entscheiden hat. Der Regierungsrat
hat jedoch die genannte Prüfung unterlassen: Er hat nicht geklärt, ob und
inwieweit die Zahlungsunfähigkeit der früheren E AG in Liquidation für die
Beurteilung der Verfügung vom 8. Dezember 2006 von Bedeutung ist und ob –
wenn dies zu bejahen wäre – deswegen neue Sachverhaltsabklärungen notwendig
wären. Ausdruck davon ist, dass er die Beschwerdegegnerin nur ermächtigt, neue
Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen, ohne sie dazu zu verpflichten und ohne
näher auszuführen, worauf sich diese zu erstrecken hätten. Mit anderen Worten:
Der Regierungsrat hat die Frage, ob ein reformatorischer Entscheid oder eine
Rückweisung angezeigt wäre, nicht selber beantwortet; er hat vielmehr sinngemäss
bereits die Frage, ob ein Neuentscheid zu fällen ist, der Beschwerdegegnerin
überbunden. Ein solches Vorgehen ist mit dem Beschleunigungsgebot nicht vereinbar,
da es einen prozessualen Leerlauf in Kauf nimmt. Dazu kommt, dass der
Regierungsrat für diesen Rückweisungsbeschluss über zwei Jahre benötigte, ohne
dass sachliche Gründe hierfür ersichtlich sind.
6.3.2
Es kann grundsätzlich nicht Sache des Verwaltungsgerichts sein, nun die
Grundlagen zu erarbeiten, die erst die Überprüfung ermöglichen würden, ob die
Rückweisung sich sachlich rechtfertigen lässt. Umgekehrt bestünde die Gefahr
einer (weiteren) Verfahrensverzögerung, wenn die Sache zum Neuentscheid über
die Rückweisung an den Regierungsrat zurückgewiesen würde. Daher ist im
Folgenden zu prüfen, ob die angefochtene Rückweisung sachlich begründet ist. Im
Rahmen seiner Kompetenz zur Neuentscheidung darf das Verwaltungsgericht
ausnahmsweise Ermessensfragen beurteilen (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 50
N. 114, § 63 N. 11; RB 1987 Nr. 12).
6.3.3
Die Kostenverteilungsverfügung vom 8. Dezember 2006 legt – soweit im
vorliegenden Zusammenhang von Interesse – die Höhe der massgeblichen
Sanierungskosten, deren Verteilung (zu 80 % auf die E AG in Liquidation
und zu 20 % an die Beschwerdeführerin) sowie den Verzugszins und
namentlich den Beginn des Zinsenlaufs fest. Unzweifelhaft muss die Belastung
der nicht mehr existierenden E AG in Liquidation mit einem Anteil an den
Sanierungskosten und mit dem Verzugszins durch die noch zu treffende Regelung
der Ausfallkosten ersetzt werden. Im Folgenden ist jedoch zu prüfen, ob dadurch
darüber hinaus die übrigen Anordnungen beeinflusst werden.
6.3.4
Nach Art. 32d Abs. 3 USG in der Fassung vom 16. Dezember
2005 trägt das zuständige Gemeinwesen den Kostenanteil der Verursacher, die
nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. Bei diesem Gemeinwesen
handelt es sich nach § 12 Abs. 2 des Abfallgesetzes vom
25. September 1994 (AbfallG; LS 712.1) um den Kanton (vgl. auch
Art. 36 USG). Die Ausfallhaftung des Gemeinwesens nach Art. 32d
Abs. 3 USG hat als solche keinen Einfluss auf den Umfang der
Sanierungskosten und auf die übrigen Anteile. Die neue gesetzliche Regelung ist
insoweit klar (vgl. den Gesetzeswortlaut sowie die Materialien:
Parlamentarische Initiative Altlasten – Untersuchungskosten, Bericht der Nationalratskommission
vom 20. August 2002, BBl 2003, 5008 ff., 5022, 5033; Stellungnahme
des Bundesrates vom 28. Mai 2003, BBl 2003, 5043 ff., 5046; Amtl.
Bull. NR 2004, 472, StR 2004, 526 f.; vgl. weiter Hans W. Stutz, Das
revidierte Altlastenrecht des Bundes, URP 2006, S. 329 ff.,
345 f., mit einer Übersicht über Praxis und Lehre zum früheren Recht).
Mangels neuer Beteiligter im Verfahren betreffend die Ausfallkosten kann im vor­lie­gen­den
Fall auch ausgeschlossen werden, dass in jenem Verfahren neue Tatsachen vorgebracht
werden, die aufgrund des Gehörsanspruchs zu berücksichtigen sowie für Umfang
und Verteilung der Sanierungskosten relevant wären. Auch wird die Feststellung
des Umfangs der Sanierungskosten nicht gegenstandslos, da der
Beschwerdeführerin die Ausfallkosten erstattet werden.
6.3.5
Die Notwendigkeit neuer Sachverhaltsabklärungen ergibt sich auch nicht aus
dem intertemporalen Recht. Zu Recht macht die Beschwerdegegnerin in der
Rekursvernehmlassung vom 27. April 2007 geltend, dass das neue Recht nicht
auf jene Sachverhaltselemente anwendbar ist, die sich vor seinem Inkrafttreten
verwirklicht haben (vgl. BGE 122 II 26 E. 3; VGr, 26. Mai 2004,
VB.2003.00446, E. 2.2 f., www.vgrzh.ch = URP 2005 S. 264; Stutz,
357 f.). Dies bestreitet wohl auch der Regierungsrat nicht, obwohl er die
Anwendung des neuen Rechts nicht ausdrücklich auf die Sachverhaltselemente beschränkt,
die sich nach dessen Inkrafttreten ereignet haben. Wie sich seinem Entscheid
entnehmen lässt, geht es ihm einzig darum, Art. 32d Abs. 3 USG auf
die laut ihm nach Inkrafttreten dieser Bestimmung eingetretene
Zahlungsunfähigkeit anzuwenden. Somit enthält der angefochtene Entscheid keine
Anweisung an die Beschwerdegegnerin, die Kostenverteilung gemäss dem neuen
Recht neu vorzunehmen, und gibt er dieser keinen Anlass, aus intertemporalrechtlichen
Gründen auf ihre Verfügung zurückzukommen.
6.3.6
In Bezug auf Umfang und Verteilung der Sanierungskosten ist somit kein
Grund ersichtlich, weshalb der Beschwerdegegnerin erneut Gelegenheit zur
fakultativen Abklärung des Sachverhalts gegeben werden sollte. Umgekehrt hat
die Beschwerdegegnerin ihre Verfügung in der Rekursvernehmlassung recht
eingehend verteidigt und auf Anfrage hin in Kenntnis der veränderten Umstände
eine Wiedererwägung ausdrücklich abgelehnt. Sie hat also weder einen Anlass
noch die Absicht, ihren Entscheid betreffend den Kostenumfang und die
Kostenanteile (unter Vorbehalt der noch vorzunehmenden Auferlegung der Ausfallkosten
an das zuständige Gemeinwesen) zu ändern. Daher ist davon auszugehen, dass sie
in diesen Punkten nochmals denselben Entscheid fällen würde. Die Beschwerdeführerin
hätte den Entscheid dann wiederum mit Rekurs anzufechten, wenn sie an der von
ihr geltend gemachten Höhe der Sanierungskosten festhalten will. Der Rückweisungsentscheid
führt somit insoweit zu einem prozessualen Leerlauf. Zu berücksichtigen ist in
diesem Zusammenhang, dass das Verfahren bereits über siebeneinhalb Jahre andauert
und dass die Verlängerung des Verfahrens zu relevanten finanziellen Nachteilen
für die Beschwerdeführerin führen könnte. Unter diesen Umständen ist die
Rückweisung – soweit sie den Umfang der Sanierungskosten und deren
quotenmässige Aufteilung betrifft – als unzulässige Verfahrensverlängerung und
somit als Rechtsverzögerung zu betrachten. Daran ändert nichts, dass die
Beschwerdeführerin vor allem an einem raschen Entscheid über den Beginn des
Zinsenlaufs interessiert ist, während der Entscheid über den Umfang der Sanierungskosten
grundsätzlich erst dann das von ihr gewünschte Ergebnis – nämlich deren
teilweisen Ausgleich – zeitigen kann, wenn auch über die Tragung der Ausfallkosten
rechtskräftig entschieden ist.
6.3.7
In Bezug auf den Beginn des Zinsenlaufs könnte eine materielle Entscheidung
allerdings gegenstandslos werden, falls im Verfahren über die Ausfallkosten
entschieden würde, dass der Verzugszins nicht zu den Ausfallkosten gehört, die
das zuständige Gemeinwesen zu übernehmen hat. Da die Rechtsfrage, wann der
Verzugszins zu laufen beginnt, keine besonderen Anforderungen stellt, vermag
die Möglichkeit eines unnötigen Aufwands die Gefahr finanzieller Einbussen auf
Seiten der Beschwerdeführerin jedoch nicht aufzuwiegen. Im Übrigen sollte sich
die (weitere) Teilung des Verfahrens, die sich aus einer Teilrückweisung an die
Beschwerdegegnerin ergibt, voraussichtlich nicht nachteilig auswirken (vgl.
hierzu auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 29 a.E.). Da die von der
Baudirektion zu entscheidenden Fragen keinen grossen Aufwand erfordern, kann mit
einem raschen Entscheid gerechnet werden. Ein solcher ist auch geboten, damit die
Spaltung des Rechtswegs möglichst bald behoben und das Verfahren wieder
zusammengeführt werden kann.
6.4
Demnach
ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Konkret ist unter Aufhebung von
Dispositiv-Ziffer II des angefochtenen Entscheids
–     die Sache
an den Regierungsrat zum materiellen Entscheid über die noch streitigen Rekursanträge
vom 9. Januar 2007, das heisst über den Umfang und die Verteilung der
Sanierungskosten sowie den Beginn des Laufs des Verzugszinses, zurückzuweisen,
–     wobei davon
Vormerk zu nehmen ist, dass die Beschwerdeführerin ihre Belastung mit den
Sanierungskosten zu 20 % anerkennt und insoweit ein Teilrückzug des
entsprechenden Rekursbegehrens vorliegt,
–     die
Rückweisung an die Beschwerdegegnerin insoweit zu schützen, als dieser der
Entscheid über die Eingabe vom 14. Oktober 2007, das heisst über die
Verteilung der Ausfallkosten einschliesslich der Frage, ob zu diesen auch der
Verzugszins gehört, übertragen wird,
–     festzuhalten,
dass die Frage allfälliger Kostenrückerstattungsansprüche gemäss der Verordnung
über die Abgabe von Sanierung von Altlasten (vom 5. April 2000 oder vom
26. September 2008) bei der Beschwerdegegnerin hängig ist, die sie in ein
separates Verfahren verwiesen hat.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
6.5
Der
vorliegende Zwischenentscheid belastet die Gegenpartei und die Mitbeteiligten
nicht, weshalb aus Gründen der Prozessökonomie auf einen Schriftenwechsel
verzichtet werden konnte (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 8 N. 47).
7.
Aufgrund ihres teilweisen Unterliegens hat die
Beschwerdeführerin die Hälfte der Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht
zu tragen. Die andere Hälfte ist gemäss dem Verursacherprinzip zulasten der
Staatskasse dem Regierungsrat aufzuerlegen, dessen gegen das
Rechtsverzögerungsverbot verstossender Entscheid das vorliegende Beschwerdeverfahren
ausgelöst hat (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2
VRG; vgl. VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00133, E. 2.3, www.vgrzh.ch). Eine
Parteientschädigung steht der Beschwerdeführerin nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG).
8.
Der vorliegende Zwischenentscheid kann grundsätzlich nach
Massgabe von Art. 93 BGG beim Bundesgericht angefochten werden.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer
II des Beschlusses des Regierungsrats vom 25. März 2009 wird aufgehoben.
Die Sa­che wird an den Regierungsrat zum materiellen Entscheid über die noch
streitigen Rekursanträge vom 9. Ja­nuar 2007, das heisst über den Umfang und
die Verteilung der Sanierungskosten sowie den Beginn des Laufs des
Verzugszinses, zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen,
soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellungskosten,
Fr. 10'120.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zur Hälfte der Beschwerdeführerin und zur Hälfte dem
Regierungsrat zulasten der Staatskasse auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art.
82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…