zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00117 · 2001-01-25 · de

Lufthygienische Sanierung | Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands eines Schlachthofs: - Zum Grenzwert für die Geruchsbelastung der Abluft (E. 3). - Zur Sanierungs- bzw. Wiederherstellungsfrist (E. 4). - Zu den Sanktionen für den Fall der Nichteinhaltung des festgelegten Grenzwerts (E. 5). - Künftige Anpassung des Grenzwerts (E. 6).

Zürich Verwaltungsgericht 25.01.2001 VB.2000.00117
Zurich Verwaltungsgericht 25.01.2001 VB.2000.00117
Zurigo Verwaltungsgericht 25.01.2001 VB.2000.00117

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00117
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00117
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.01.2001
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Lufthygienische Sanierung
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands eines Schlachthofs:
- Zum Grenzwert für die Geruchsbelastung der Abluft (E. 3).
- Zur Sanierungs- bzw. Wiederherstellungsfrist (E. 4).
- Zu den Sanktionen für den Fall der Nichteinhaltung des festgelegten Grenzwerts (E. 5).
- Künftige Anpassung des Grenzwerts (E. 6).
Stichworte:
ABLUFT
CENTRAVO
GERUCH
GESTANK
GRENZWERT
LUFTREINHALTUNG
SANIERUNG
SCHLACHTHOF
WIEDERHERSTELLUNG
Rechtsnormen:
Art. 4 lit. II LRV
Art. 7 LRV
Art. 8 LRV
Art. 10 lit. I LRV
Art. 7 Abs. I USG
Art. 7 Abs. III USG
Art. 11 USG
Art. 12 Abs. I USG
Art. 12 Abs. II USG
Art. 16 USG
Art. 36 USG
Publikationen:
BEZ 2001 Nr. 6
RB 2001 Nr. 77
URP 2001 S. 478
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A. Die Firma A betreibt an der
V-strasse in X eine Anlage zur Aufarbeitung von Rohstoffen aus dem
Schlachtprozess von Tieren. Die Anlage wurde von der Firma A und ihrer
Rechtsvorgängerin seit Jahrzehnten an diesem Ort betrieben, doch wurden verschie­dentlich
Änderungen und Ergänzungen vorgenommen.
Die Produktionsprozesse der Firma A
verursachen teilweise starke unange­neh­me Gerüche, die immer wieder zu
Beschwerden der Anwohner führten. Die zuständi­gen Be­hörden verpflichteten die
Betreiberin wiederholt zu Massnahmen, welche die Beläs­ti­gung der Umgebung mit
Gerüchen verhindern sollten. Seit 1996 werden die Abluftströme der Anlage durch
das Institut für Hygiene und Arbeitsphysiologie der ETH Zürich (im ge­mein­samen
Auftrag der Firma A und der Stadt Zürich) sowie durch die T (im Auftrag
der Firma A) mittels olfak­torischer Messungen (Geruchsmessungen)
überprüft. Das Institut der ETH Zürich führte zu­dem ab Mitte 1997 periodische
Begehungen der Umgebung durch, um Immissionsproto­kolle zu erstellen.
B. Mit Verfügung vom 26. Juli 1999 traf
der Vorsteher des Gesundheits- und Um­weltdepartements der Stadt Zürich u.a.
folgende Anordnungen:
"1.   Die Firma A, V-strasse,
in X, wird verpflichtet, ihren Betrieb bis zum 30. November 1999 so zu
sanieren, dass der Reingaswert an sämtli­chen Abluftströmen 300
Geruchseinheiten pro Kubikmeter nicht über­schreitet. Die Einhaltung dieses
Grenzwertes
ist bis zu diesem Datum durch olfaktorische Messungen unter der Lei­tung des
Instituts für Hygiene und Arbeitsphysiologie der ETH nach­zuweisen.
2.    Bis zum 31. August 1999 sind
dem Amt für Gesundheit und Umwelt ein aktuelles Lüftungsschema des gesamten
Produktionsbetriebes der Firma A sowie .... olfaktometrische Beurteilungen
aller relevan­ten Emissionsquellen .... vorzulegen.    ...
4.    Nach Vorliegen des Lüftungsschemas
wird in einer separaten Anord­nung festgelegt, welche Prozesse als besonders
geruchsbelastet einzu­stufen sind.
5.    Erbringt die Firma A bis zum
30. November 1999 den Nachweis nicht, dass in allen Abluftströmen aus
ihrem Betrieb der Reingaswert von 300 GE/m
3
eingehalten wird, sind
die besonders geruchsbelasteten Prozesse b dem 1. Dezember 1999
stillzulegen.     ...
9.    Der Firma A wird zur Kenntnis
gebracht, dass das Amt für Ge­sundheit und Umwelt zur Herstellung des
gesetzlichen Zustandes die Emissi­onsbegrenzungen anpasst und zusätzliche
Massnahmen anord­net. Vor einer Anpassung wird die Firma A zur Sache
angehört."
Gemäss Ziffer 11 Abs. 2 des
Dispositivs wurde ferner einem allfälligen Rekurs ge­gen die Verfügung die
aufschiebende Wirkung entzogen.
II. Mit Eingabe an die
Baurekurskommission I des Kantons Zürich vom 14. August 1999 erhob
die Firma A Rekurs gegen die Verfügung des Gesundheits- und Umwelt­depar­tements
und beantragte:
"1.   Ziffer 1 des Dispositives
der Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juli 1999 sei abzuändern und die
Frist zur Sanierung der Be­triebsabluft sowie des Nachweises mittels
olfaktorischer Messungen sei auf fünf Jahre anzusetzen.
2.    Der Rekurrentin sei eine mildere
Emissionsbegrenzung im Sinne eines Reingaswertes über 300 GE/m
3
für
die allgemeine Gebäudeabluft zu gewähren.
3.    Die Ziffern 5 und 9 des
Dispositives der Verfügung der Rekursgegne­rin vom 26. Juli 1999 seien
aufzuheben.
4.    Ziffer 11 Abs. 2 des
Dispositives der Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juli 1999 sei
aufzuheben und dem Rekurs sei aufschiebende Wirkung zu erteilen.
..."
Die Baurekurskommission I führte am
26. Oktober 1999 einen Augenschein durch. Mit Verfügung vom
26. November 1999 stellte sie die aufschiebende Wirkung des Rekur­ses
wieder her. Mit Ent­scheid vom 21. Februar 2000 wies sie den Rekurs ab und
bestätigte die Verfügung des Vorstehers des Gesundheits- und Umweltdepartements
der Stadt Zürich vom 26. Juli 1999 im beurteilten Umfang. Sie verpflichtete
die Firma A, ihren Betrieb in­nert drei Monaten nach Eintritt der
Rechtskraft des Ent­scheids so zu sanieren, dass der Reingaswert an sämtlichen
Abluftströmen 300 Geruchseinheiten pro Kubikmeter (GE/m3) nicht überschreitet.
III. Mit Eingabe vom 24. März 2000 erhob
die Firma A beim Ver­wal­tungs­ge­richt Beschwerde gegen den Ent­scheid
der Baurekurskommission I und beantragte:
"1.   Der Beschwerde sei
aufschiebende Wirkung zu erteilen.
2.    Der Ent­scheid der
Baurekurskommission I des Kantons Zürich vom 21. Feb­ruar 2000 sei
aufzuheben und der Rekurs der Be­schwer­de­füh­rerin vom 14. August 1999
sei gutzuheissen, soweit er nicht zufolge Gegenstandslosigkeit hinfällig
geworden ist.
3.    Der in der Abluft aus dem Betrieb
der Beschwerdeführerin ein­zu­hal­tende Richtwert sei auf über 300 GE/m
3
zu erhöhen.
4.    Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Be­schwer­de­gegners."
Die Baurekurskommission I beantragte in
ihrer Vernehmlassung vom 16. April 2000, die Beschwerde sei abzuweisen.
Der Vorsteher des Gesundheits- und Umweltdepar­tements der Stadt Zürich stellte
in seiner Beschwerdeantwort vom 26./­27. April 2000 eben­falls Antrag auf
Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der
Beschwerdeführerin und beantragte ferner, es sei der Beschwerde die aufschie­bende
Wirkung zu entziehen.
Die Ausführungen der Vor­in­stanz und der
Parteien werden, soweit erforderlich, nachstehend wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Begehren des Beschwerdegegners, es sei
der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen, ist nicht mehr zu
beurteilen, nachdem mit dem heutigen Datum der End­ent­scheid ergeht.
2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der
Beschwerdegegner sei beim Erlass der angefochtenen Verfügung vom 26. Juli
1999 befangen gewesen. Die Stadt Zürich sei Eigentümerin eines Teils des
benachbarten Areals, das sie an die Firma Z verpachtet habe, und benütze das
vorliegende Verfahren dazu, von den Geruchs­immissionen des Schlacht­betriebs
abzulenken. Ferner wirft die Beschwerdeführerin dem Beschwerdegegner vor, er
habe mit einer Pressemitteilung vom 20. Januar 2000 versucht, auf die
Entscheidfindung der Baurekurskommission I Einfluss zu nehmen.
a) Ob die Beschwerdeführerin im Verfahren vor
dem Ver­wal­tungs­ge­richt befugt ist, die Befangenheit des Beschwerdegegners
zu rügen, oder ob sie diesen Ein­wand nicht viel­mehr bereits vor dem Erlass
der Verfügung oder spätestens mit dem Rekurs an die Vor­in­stanz hätte erheben
müssen (dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kom­mentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 5a N. 5), kann offen bleiben. Der Einwand wäre jedenfalls nicht
begründet. Dass eine Exekutivbehörde verschiedene und z.T. gegensätzliche
öffentliche Aufgaben wahrnehmen muss, gehört zu ihren alltäglichen Aufgaben.
Mit der Ausübung von Doppelfunktionen im Rahmen der Justiz, welche in der
Rechtsprechung zum Teil als unzulässig beurteilt wird (vgl. die Über­sicht bei
René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozess­recht und Jus­tizverfassungsrecht
des Bundes, Basel 1996, Rz. 163 ff.; ferner Kölz/Boss­hart/­Röhl,
§ 5a N. 13), ist diese Art der Amtsführung nicht gleichzusetzen. Eine
andere Betrachtungs­weise würde die Tätigkeit der Exekutivbehörden weitgehend
verunmöglichen. Anders verhielte es sich, wenn der Beschwerdegegner
persönliche
Interessen besässe, wel­che die Entscheid­findung hätten beeinflussen können
(§ 5a Abs. 1 lit. a des Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes vom
24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]); dass dies der Fall sei, wird von
der Beschwerde­gegnerin jedoch nicht behauptet, und es bestehen dafür auch
keine Anhalts­punkte.
b) Was den Vorwurf der unzulässigen
Einflussnahme auf die Vor­in­stanz anbelangt, so ist darauf hinzuweisen, dass
die von der Beschwerdeführerin erwähnte Vorschrift von § 18 der Verordnung
über die Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommis­sionen vom
20. Juli 1977 sich an die Parteien des Verfahrens vor jener Instanz
richtet. In welcher Weise eine Missachtung der Vorschrift zu ahnden wäre, ist
hier nicht zu prüfen. Für das Beschwerdeverfahren ist das Verhalten der
Parteien im Verfahren vor der Vor­in­stanz nur insoweit von Bedeutung, als es
geeignet war, den Entscheid der Vor­in­stanz zu beeinflussen.
Es stellt sich damit die Frage, ob eine
versuchte Einflussnahme von Seiten der Par­teien vorlag, aufgrund welcher die
entscheidende Behörde als befangen erscheinen konnte (vgl. Richard Frank/Hans
Sträuli/Georg Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilpro­zessordnung,
Ergänzungsband, Zürich 2000, zu § 129 GVG N. 3). Das war hier
zweifellos nicht der Fall, und eine dahin gehende Rüge wird von der
Beschwerdeführerin denn auch nicht ernsthaft erhoben. Die fragliche
Pressemitteilung war nicht geeignet, die Vor­in­stanz einseitig zu informieren
oder Druck auf sie auszuüben, zumal sie sich anhand der Akten und des durch­geführten
Augenscheins ausführlich über den Sachverhalt orientieren konnte. Der an einem
Rechtsmittelverfahren beteiligten Partei ist es auch nicht generell untersagt,
sich zu einem Thema, das Gegenstand des Verfahrens bildet, öffentlich zu
äussern. Eine Stellungnahme zuhanden der Öffentlichkeit kann sich unabhängig
vom hängigen Verfahren aufdrängen, und es darf von den Beteiligten nicht
verlangt werden, dass sie mit öffentli­chen Verlautbarungen zuwarten, bis ein
allenfalls mehrjähriges Verfahren seinen Ab­schluss findet. Eine Einflussnahme
auf das hängige Verfahren ist dabei freilich nach Mög­lichkeit zu vermeiden,
soweit die öffentliche Stellungnahme nicht dazu dient, sachliche Kritik am
Verfahren zu üben (vgl. die in anderem Zusammenhang entwickelte Rechtspre­chung
des Bundesgerichts BGE 108 Ia 316 E. 1 und 2; 106 Ia 100 E. 10).
Welche Ein­schränkungen dabei allenfalls zu beachten sind, braucht hier nicht
weiter erörtert zu wer­den.
Grenzwert für die Geruchsbelastung der
Abluft
3. a) Gemäss Dispositiv Ziffer 1 der
angefochtenen Verfügung des Beschwerdegeg­ners vom 26. Juli 1999 ist der
Betrieb der Beschwerdeführerin so zu sanieren, dass der festgelegte Grenzwert
von 300 GE/m3 "an sämtlichen Abluftströmen" eingehalten wird. Die
Beschwerdeführerin hat mit ihren Rekursanträgen vor der Vorinstanz eine
Erhöhung des Grenzwerts für die
allgemeine Gebäudeabluft
beantragt; mit
Bezug auf die übrigen Abluftströme beanstandete sie den festgelegten Grenzwert
nicht. Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht strebt sie nun eine
Erweiterung dieses Rechtsbegehrens auf die ge­samte Abluft an. Eine derartige
Ausweitung des Streitgegenstandes ist jedoch nicht zu­läs­sig (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86 ff.; Alfred
Kölz/Isabelle Hä­ner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 403 ff., 612, 939; Thomas
Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 25
N. 13). Auf den Antrag Ziffer 3 der Beschwerde ist daher nur insoweit
einzutreten, als der Grenzwert für die allgemeine Gebäudeabluft in Frage steht.
Wie sich aus den nachstehenden Erwä­gun­gen ergibt, wäre das Begehren freilich
auch mit Bezug auf die übrigen Abluftströme nicht begründet.
b) Gerüche sind Luftverunreinigungen im Sinn
von Art. 7 Abs. 1 und 3 des Um­weltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 (USG) und müssen, ebenso wie andere Einwir­kungen, in
erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt werden (Art. 11
Abs. 1 USG). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der Vorsorge
– unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung – so weit, als es
technisch und betrieblich möglich und wirt­schaftlich tragbar ist (Art. 11
Abs. 2 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwir­kungen unter
Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig wer­den,
sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG).
Die Anforderungen an die vorsorgliche
Emissionsbegrenzung bei stationären Anla­gen, welche die Luft verunreinigen,
werden in Art. 3, 4 und 7 der Luftreinhalte-Verord­nung vom
16. Dezember 1985 (LRV) konkretisiert. Für bestehende Anlagen gelten dabei
dieselben Bestimmungen wie für neue Anlagen (Art. 7 LRV); wieweit die
vorliegend be­urteilte Anlage als bestehend bzw. als neu zu werten ist (dazu
hinten, E. 4b), spielt diesbe­züglich keine Rolle.
Die Ver­ord­nung legt für Gerüche keine
Emissionsgrenzwerte fest (Art. 3 Abs. 1 und Anh. 1 LRV),
definiert jedoch bauliche und betriebliche Anforderungen, welche an Anlagen zur
Tierkörper-Verwertung gestellt werden (Art. 3 Abs. 2 lit. a in
Verbindung mit Ziff. 53 Anh. 2 LRV). Nach Ziff. 532 Anh. 2
LRV sind Prozessanlagen und Lager, bei de­nen sich Gerüche entwickeln können,
in geschlossenen Räumen unterzubringen (Abs. 1); geruchsintensive Abgase
sind zu erfassen und einer Abgasreinigungsanlage zuzuführen (Abs. 2); Roh-
und Zwischenprodukte sind in verschlossenen Behältern zu lagern (Abs. 3).
Über den erforderlichen Wirkungsgrad der Abgasreinigungsanlage enthält die Ver­ord­nung
keine Angaben. Es versteht sich jedoch selbst, dass diese eine bestimmte
Wirkung entfalten muss, um ihren Zweck zu erfüllen; die Anforderungen an die
Abgasreinigung sind daher von der Vollzugsbehörde nach Massgabe des technisch
und betrieblich Möglichen sowie wirtschaftlich Tragbaren festzulegen
(Art. 11 Abs. 2 USG; Art. 4 Abs. 1 LRV).
Massnahmen der Emissionsbegrenzung gelten
nach Art. 4 Abs. 2 LRV als tech­nisch und betrieblich möglich, wenn
sie bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind
(lit. a) oder bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den
Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können (lit. b).
Für die Be­urteilung der wirtschaftlichen Tragbarkeit von Emissionsbegrenzungen
ist auf einen mittle­ren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der betreffenden
Branche abzustellen (Art. 4 Abs. 3 LRV). Bei Sanierungserleichterungen
nach Art. 17 Abs. 1 USG bzw. Art. 11 LRV können zur Prüfung der
Verhältnismässigkeit auch die wirtschaftlichen Verhältnisse des einzelnen
Betriebs berücksichtigt werden; Sanierungsrecht kommt jedoch nur zur Anwen­dung,
soweit die Geruchsemissionen durch altrechtliche Anlagen bzw. Anlageteile verur­sacht
werden (vgl. hinten, E. 4b).
c) Die Verfahrensakten enthalten keine
schlüssigen Angaben über das technisch und betrieblich erreichbare Mass der
Emissionsbegrenzung bei der Reinigung von Abluft der hier in Frage stehenden
Art. Zur wirtschaftlichen Tragbarkeit bestimmter Massnahmen für einen mittleren
und wirtschaftlich gesunden Betrieb der fraglichen Branche bestehen ebenfalls
keine Hinweise; die Beschwerdeführerin beschränkt sich im Wesentlichen darauf,
die wirtschaftliche Tragbarkeit der verfügten Emissionsbegrenzung für
ihren
Betrieb zu bestreiten.
aa) Zu beachten ist jedoch, dass der mit der
angefochtenen Verfügung festgelegte Grenzwert das Ergebnis langjähriger
Auseinandersetzungen zwischen der heutigen Be­schwerdeführerin und dem
Beschwerdegegner ist; diese Vorgänge sind in den Erwägungen der Vor­in­stanz
ausführlich dargestellt und werden von den Parteien im Wesentlichen nicht
bestritten. Von Bedeutung ist dabei insbesondere die im Rahmen eines früheren
Rechts­mit­telverfahrens vor der Baurekurskommission I am 6. März
1997 getroffene Vereinbarung (act. 9/29a.3), welche unter anderem
festhielt:
"5.   Der Grenzwert soll nach den
VDI-Richtlinien mit TO 6 von einer Firma, welche die Stadt bestimmt,
ermittelt werden. Der Grenzwert wird als Mittelwert einer olfaktorischen
Messung definiert und soll nach den Vorstellungen der Stadt 300 GE/m3 betragen.
Die Rekurrentin gibt der Stadt bis
Ende April 1997 bekannt, ob sie mit 300 GE/m3 einverstanden ist."
Mit Schreiben vom
30. April 1997 liess die heutige Beschwerdeführerin dem Bau- und
Umweltdepartement der Stadt Zürich sowie der Baurekurskommission I
mitteilen, dass sie "mit einem Grenzwert (Mittelwert einer olfaktorischen
Messung) von 300 GE/m3, bezogen auf das Rohgas, einverstanden" sei
(act. 9/29a.4).
In einer Vereinbarung vom 12. Juni 1997
wurde der vorgesehene Grenzwert noch­mals bestätigt; eine Anpassung desselben
wurde lediglich für den Fall vorgesehen, dass übermässige Belastungen auftreten
sollten (act. 9/29a.5). Die Vereinbarung hielt ferner fest, dass die
Beschwerdeführerin "die Funktionsfähigkeit ihrer Anlage gemäss dem Ver­fahren
und den Geräten, wie sie anlässlich der Messung am 29. August 1996 durch
die Firma T verwendet wurde", kontrollieren werde. Dabei bezog sie sich
auf ein von der Firma T, im Auftrag der Beschwerde­führerin erstattetes
Gutachten vom 7. Oktober 1996 (act. 9/29a.2). Aus dem Umstand, dass
in der Vereinbarung auf dieses Gutachten hingewie­sen wurde, will die
Beschwerdeführerin gemäss ihren Ausführungen in der Beschwerde­schrift zwar
ableiten, dass die Messmethode gegenüber der Vereinbarung vom 6. März 1997
geändert worden sei. Das Gutachten stellte jedoch ebenfalls auf die
VDI-Richtlinie ab, und die von der Beschwerdeführerin erwähnte Aussage mit
Bezug auf die massgebli­chen Reingaswerte (90 bis 350 GE/m3) bezog sich auf
eine generelle Erläuterung zu den Messtoleranzen. Die Regelung gemäss der
Vereinba­rung vom 6. März 1997 (mit der Zu­stimmung der Beschwerdeführerin
vom 30. April 1997), welche den Grenzwert als
Mittel­wert
der
olfaktorischen Messung definierte, wird dadurch nicht entkräftet. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin ist der Grenz­wert aufgrund dieser
Entstehungsge­schichte auch keineswegs als blosser Richtwert zu ver­stehen. Die
Beschwerdeführerin ist somit auf ihren damaligen Zugeständnissen, wonach sie
den Grenzwert von 300 GE/m3 als technisch und betrieblich erreichbar und
wirtschaftlich tragbar anerkannte, zu behaften.
bb) Die Beschwerdeführerin hatte freilich zu
jenem Zeitpunkt erst einen Teil der Anlagen, welche die heutigen
Geruchsemissionen verursachen, in Betrieb gestellt. Weitere Anlageteile, wie
insbesondere die Ohrentrocknungsöfen, wurden erst später eröffnet (vgl. hinten,
E. 4b a.E.). Nach ihren eigenen Angaben sah sich die Beschwerdeführerin
ferner infolge einer Änderung der Verordnung vom 3. Februar 1993 über die
Entsorgung tieri­scher Abfälle (VETA; SR 916.441.22) gezwungen,
nachträglich einen Mehl- sowie einen Fettsterilisator zu beschaffen, welche
eine erhebliche Änderung der Geruchsbelas­tung der Abluft zur Folge hatten.
Die Zulässigkeit des festgelegten Grenzwertes
wird jedoch auch durch diese Um­stände nicht in Frage gestellt. Zunächst ist
festzuhalten, dass sich diese Anlageteile nicht in erster Linie auf die
allgemeine Gebäudeabluft auswirken, sondern auf die Abluftströme der speziellen
Filter, die für die jeweiligen Produktionsprozesse in Betrieb genommen wurden
(vgl. das Schema der Abluftführung im zusammenfassenden Bericht der ETH Zürich
vom 20. Januar 2000, S. 3; act. 9/25.1). Für diese Abluftströme
ist der festgelegte Grenzwert im vorliegenden Verfahren nicht zu überprüfen, da
die Beschwerdeführerin im Rekursverfah­ren vor der Vor­in­stanz nur den
Grenzwert der allgemeinen Gebäudeabluft beanstandet hat (vorn, E. 3a).
Überdies durften neue Anlageteile, die zusätzliche oder andersartige Emis­sionen
verursachten, nicht ohne Bewilligung der zuständigen Baubehörde errichtet
werden, und soweit für die erwähnten Änderungen Bewilligungen erteilt wurden,
stellten diese den Grenzwert von 300 GE/m3 nie in Frage.
Die Darstellung der Beschwerdeführerin,
wonach die geforderte Emissionsbegren­zung infolge der geänderten Anlageteile
unmöglich bzw. untragbar geworden sei, steht auch im Widerspruch zur Tatsache,
dass es ihr inzwischen offenbar möglich war, den Grenzwert einzuhalten (Mes­sungen
vom 14. Juni und 16. August 2000; vgl. den von der Beschwerdeführerin
eingereichten Ent­scheid der Vor­in­stanz vom 20. Oktober 2000 BRKE I Nr.
00227/2000; act. 14, S. 14). Fraglich bleibt allenfalls, ob der
Grenzwert mit der erfor­derlichen zeitlichen Konstanz eingehalten werden kann;
die diesbezüglichen Anforderun­gen wird der Beschwerdegegner aber ohnehin zu
konkretisieren haben, wenn er die vor­sorg­liche Emissionsbegrenzung
durchsetzen will (vgl. hinten, E. 3d). Schliesslich ist auch in diesem
Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass für die Frage der wirtschaftlichen Trag­barkeit
nicht die Verhältnisse des konkret in Frage stehenden Betriebs, sondern jene
eines mittleren und wirtschaftlich gesunden Betriebs der betreffenden Branche
massgeblich sind (Art. 4 Abs. 3 LRV).
cc) Anzufügen bleibt, dass ein
Emissionsgrenzwert von 300 GE/m3 auch im Hin­blick auf das Immissionspotenzial
der Abluft als naheliegend erscheint. Nach einem zu­handen des BUWAL erstellten
Expertenbericht lassen sich aufgrund bisheriger Erfahrun­gen bei Emissionen von
100–300 GE/m3 in der Regel Geruchsimmissionen vermeiden, wenn die Ableitung
über einen Kamin erfolgt und die Distanz zu Wohngebieten mehr als 300m beträgt.
Bei Emissionen von 300–1000 GE/m3 muss dagegen mit Immissionen ge­rechnet
werden, sofern für die Ableitung nicht ein hoher Kamin verwendet wird und die
Entfernung zu Wohngebieten wenigstens 600m beträgt (M. Hangartner, Grundlagen
zur Beurteilung von Geruchsproblemen, Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 115,
1989, S. 25 und 30).
d) Mit Blick auf die Konsequenzen einer
allfälligen Überschreitung des Grenzwerts stellt sich die Frage, ob dieser
während des ganzen Jahres in jedem Moment eingehalten werden muss. Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass es unverhältnismässig sei, ihr für den
Fall jeder noch so kurzfristigen Überschreitung eine Stilllegung einzelner
Produk­tionsprozesse anzudrohen.
Der Beschwerdegegner hat die Anforderungen an
die zeitliche Konstanz der Ein­haltung des Grenzwerts in der angefochtenen
Verfügung nicht näher präzisiert. Angesichts der Schwierigkeit, mit
biologischen Filteranlagen eine konstante Leistung zu erzielen, dürf­te eine
hundertprozentige Einhaltung des Grenzwerts tatsächlich kaum realisierbar sein.
Unter dem Aspekt der
vorsorglichen Emissionsbegrenzung
muss die
geforderte zeitli­che Konstanz so festgelegt werden, dass sie mit technischen
und betrieblichen Mitteln er­reicht werden kann und wirtschaftlich tragbar ist
(Art. 11 Abs. 2 USG). Zu beachten ist aller­dings, dass unter dem
Gesichtspunkt der Zumutbarkeit der verursachten
Immissionen
re­lativ
enge zeitliche Grenzen für die Emission belastender Gerüche bestehen (hinten,
E. 3g). Im Hinblick auf eine zwangsweise Durchsetzung von
Emissionsbegrenzungen wird der Beschwerdegegner die Anforderungen an die
zeitliche Konstanz näher umschreiben müs­sen.
e) Der Betrieb der Beschwerdeführerin muss
gemäss Dispositiv Ziffer 1 der ange­fochtenen Verfügung des
Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 so saniert werden, dass der
festgelegte Grenzwert von 300 GE/m3 "an sämtlichen Abluftströmen"
eingehalten ist. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, dass es nicht
erforderlich sei, den Grenzwert bei jedem einzelnen Abluftstrom einzuhalten; es
müsse genügen, wenn er für alle Abluftströme insgesamt (im Durchschnitt)
eingehalten werde. Diese Anforderung sei erfüllt.
Mit dieser Stellungnahme setzt sich die
Beschwerdeführerin jedoch in Widerspruch zu ihrer eigenen Prozessführung vor
der Vor­in­stanz. Indem sie im Rekursverfahren ledig­lich für die allgemeine
Gebäudeabluft eine mildere Emissionsbegrenzung beantragte, ging sie selber
davon aus, dass der festgelegte Grenzwert für jeden Abluftstrom einzeln zu be­urteilen
ist. Diese Interpretation der Verfügung entspricht auch dem Rechtsstandpunkt
des Beschwerdegegners. Da im vorliegenden Verfahren nur der Grenzwert für die
allgemeine Gebäudeabluft beurteilt wird (vorn, E. 3a), bleibt für eine
Zusammenrechnung der Abluft­ströme kein Raum.
Anzumerken ist, dass in materieller Hinsicht
für beide Betrachtungsweisen gute Gründe angeführt wurden. Der zusammenfassende
Bericht der ETH Zürich vom 20. Januar 2000 bezeichnet es als sinnvoll, zur
Beurteilung der ganzen Anlage die einzelnen Geruchs­quellen mit dem jeweiligen
Abluftstrom (d.h. der Menge der betreffenden Abluft) zu ge­wichten
(act. 9/25.1, S. 15), was einer gesamthaften Beurteilung aller
Abluftströme anhand eines Durchschnittswertes entsprechen würde. Demgegenüber
weist die Vor­in­stanz darauf hin, dass für die Beurteilung einer
Geruchsimmission nicht Durchschnittswerte, sondern Spitzenwerte massgeblich
seien (unter Hinweis auf Hangartner, S. 15), weshalb das Ein­hal­ten der
Grenzwerte bei jedem einzelnen Abluftstrom erforderlich sei. Auch mit Blick auf
die im Rahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung massgeblichen technischen
und be­trieblichen Möglichkeiten und der wirtschaftlichen Tragbarkeit kommen
beide Vari­anten in Betracht.
f) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die
angeordnete Emissionsbegrenzung stelle eine
verschärfte Begrenzung
im
Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG dar; der Nachweis ei­ner übermässigen
Belastung der Bevölkerung sei jedoch nicht erbracht.
Als Rechtsgrundlage der angefochtenen
Verfügung vom 26. Juli 1999 nennt der Beschwerdegegner die Bestimmungen
über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung. In sei­ner Vernehmlassung zuhanden
der Vor­in­stanz wies er allerdings darauf hin, dass die von der
Beschwerdeführerin verursachten Emissionen nach seiner Meinung auch übermässig
seien. Die Vor­in­stanz beurteilte die angefochtene Festlegung eines
Emissionsgrenzwertes ausschliess­lich als Massnahme der vorsorglichen
Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 2 USG und erachtete sie
auf dieser Grundlage als zulässig.
Diesen Stellungnahmen kommt indessen kein
entscheidendes Gewicht zu. Aus­schlaggebend ist nicht, ob die Vor­in­stanzen
die zutreffenden Rechtsgrundlagen angeführt haben, sondern ob sich die
angeordneten Massnahmen auf den dem Verfahren zugrunde liegenden Sachverhalt
stützen lassen; diese Rechtsanwendung ist Sache des Gerichts. Wie die
vorstehenden Erwägungen zeigen, ist die strittige Anordnung als Massnahme der
vor­sorglichen Emissionsbegrenzung ausreichend begründet; der Nachweis
übermässiger Im­missionen ist dafür nicht erforderlich.
g) Zu erwähnen bleibt, dass zahlreiche
Anhaltspunkte dafür sprechen, dass in der Umgebung der Anlage tatsächlich seit
mehreren Jahren übermässige Geruchsimmissionen aufgetreten sind.
Nach Art. 14 lit. b USG sind die Im­mis­sions­grenz­werte,
welche die Grenze der übermässigen Belastung definieren, so festzulegen, dass
Immissionen unterhalb dieser Grenzwerte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden
nicht erheblich stören. Die Ver­ord­nung konkretisiert dies dahin gehend, dass
Immissionen, für welche keine Grenzwerte be­stehen, als übermässig gelten, wenn
aufgrund einer Erhebung feststeht, dass sie einen we­sentlichen Teil der
Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden erheblich stören (Art. 2 Abs. 5 lit. b
LRV). Im Expertenbericht Hangartner wird diese Voraussetzung als erfüllt
betrachtet, wenn sich mehr als 25% der betroffenen Personen stark gestört
fühlen (Hangartner, S. 44).
Für das Mass der Belästigung ist u.a. die
Häufigkeit
der Störung
von Bedeutung. Einzelne Untersuchungen weisen darauf hin, dass
Gerüche, die mehr als einmal pro Woche auftreten, in der Regel zu unzumutbaren
Belästigungen führen; die Grenze liegt damit bei rund 0,5% der Jahresstunden
(Hangartner, S. 47). Diese Aussagen nehmen freilich keinen Bezug auf das
qualitative Belästigungspotential (die hedonische Wirkung) der Gerüche. Da
Gerüche aus der Tierkörperverwertung zu den unangenehmsten Gerüchen überhaupt
ge­zählt werden (Hangartner, S. 27 ff.), liegt die zumutbare
Häufigkeit in diesem Fall mögli­cherweise noch tiefer. Wenn bei den Begehungen
durch Probanden der ETH Zürich bei einzelnen Kontrollpunkten in 5% bis über 30%
der Fälle Geruchsbelästigungen festgestellt wurden (vgl. ETHZ, Auswertung der
Geruchsbegehungen A im Dezember 1999 und Januar 2000,
act. 5.3 – 5.5, sowie die Berichte über frühere Begehungen in
act. 11), war die Grenze des Zumutbaren jedenfalls bei weitem
überschritten. Die Beschwerdeführe­rin verkennt dies, indem sie die prozentuale
Häufigkeit, mit welcher die Gerüche auftreten, mit dem Prozentsatz der dadurch
stark gestörten Personen gleichsetzt; diese Kriterien sind klar voneinander zu
unterscheiden.
Bei der örtlichen Abgrenzung der
Untersuchungsperimeter
ist darauf zu achten, dass Gebiete mit ähnlicher Belastung je für sich
beurteilt werden. Verschärfte Emissions­begrenzungen sind anzuordnen, wenn an
einzelnen Standorten ausserhalb der strittigen Anlage, an denen sich Personen
regelmäs­sig zum Wohnen oder Arbeiten aufhalten, eine übermässige
Geruchsbelastung auftritt. Das gilt auch dann, wenn von den übermässigen
Immissionen nur wenige betroffen sind (vgl. André Schrade/Theo Loretan in:
Kommentar zum USG, 1998, Art. 13 N. 18). Es gelten diesbezüglich
keine anderen Grundsätze als bei Immissionen anderer Art; so gelten
Lärmemissionen einer Anlage als unzulässig, wenn sie an mindestens einem lärm­emp­find­li­chen
Standort zu einer Überschreitung der Grenzwerte führen (vgl. Robert Wolf in:
Kommentar zum USG, 2000, Art. 25 N. 56). Massgeblich ist somit nicht
das durchschnittliche Mass der Geruchsbelästigung, das in einem bestimmten
Umkreis um die Anlage wahrgenommen wird, denn bei diesem Vorgehen würde der Pro­zentsatz
der stark belästigten Personen weitgehend von der Begrenzung des Perimeters
abhängen. Ebenso wenig kann darauf abgestellt werden, dass die strittige Anlage
in einer Industriezone liegt, in welcher nach Auffassung der Beschwerdeführerin
höhere Immissio­nen zumutbar sein sollen. An den betroffenen Standorten
ausserhalb der Industriezone sind die Immissionen nach den Gegebenheiten
dieser
Standorte zu beurteilen; ob für die Indus­triezone tatsächlich ein weniger
strenger Massstab gilt, kann hier offen bleiben. Auf einen
"Zonendurchschnitt" der Industriezone bzw. auf die Geruchswahrnehmung
der im Betrieb der Beschwerdeführerin tätigen Mitarbeitenden kann es entgegen
der Auffassung der Be­schwerdeführerin ohnehin nicht ankommen.
Sanierungs-Frist
4. Die Beschwerdeführerin wendet sich sodann
gegen die von den Vor­in­stanzen an­gesetzte Frist für die Realisierung der
Emissionsbegrenzung. Sie betrachtet die Fristanset­zung als Verkürzung der
ordentlichen fünfjährigen Sanierungsfrist gemäss Art. 10 Abs. 1 LRV
und macht geltend, dass die Voraussetzungen dafür nach Art. 10 Abs. 2
und 4 LRV nicht gegeben seien.
a) Die ordentliche fünfjährige
Sanierungsfrist hätte im vorliegenden Fall, wie die Vor­in­stanz zutreffend
festhielt (E. 9c, des Rekursentscheids), mit der Zustellung der erst­maligen
Sanierungsverfügung vom 17. Juni 1996 zu laufen begonnen. Soweit nach
diesem Zeitpunkt neue geruchs­erzeugende Anlageteile in Betrieb genommen
wurden, gelangen die Fristen des Sanierungsrechts von vornherein nicht zur
Anwendung (vgl. nachstehend, E. b). Die Sanierungsfrist würde somit gegen
Ende des Monats Juni 2001 ablaufen.
In der angefochtenen Verfügung des
Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 war der Beschwerdeführerin für die
Einhaltung der festgelegten Abluftwerte eine Frist bis 30. No­vem­ber 1999
gesetzt worden. Die Vor­in­stanz hat diese Frist jedoch dahin gehend erstreckt,
dass die Emissionsbegrenzung erst drei Monate nach Eintritt der Rechtskraft
ihres Ent­scheids eingehalten werden muss. Diese Anordnung wurde vom
Beschwerdegegner nicht angefochten. Da der Eintritt der Rechtskraft durch das
vorliegende Beschwerdeverfahren weiter hinausgeschoben wird, besteht letztlich
nur noch eine geringe Differenz zur ordent­lichen Sanierungsfrist nach
Art. 10 Abs. 1 LRV.
Die Vor­in­stanz hat sodann zu Recht darauf
hingewiesen, dass sich die Beschwerde­führerin bereits im Rahmen der Vereinbarung
vom 6. März 1997 (bestätigt mit Schreiben der Beschwerdeführerin vom
30. April 1997 und übernommen in die Wiedererwägungsver­fügung vom
30. Juli 1997) dazu verpflichtet und imstande erklärt hat, den strittigen
Grenz­wert einzuhalten. Soweit die Frage der Sanierungsfrist damit nicht
bereits rechtskräftig er­ledigt wurde, erscheint die Berufung der
Beschwerdeführerin auf eine längere Sanie­rungs­frist unter diesen Umständen
jedenfalls als rechtsmissbräuchlich.
Hinzu kommt, dass der fragliche Grenzwert,
wie aus dem von der Beschwerdefüh­rerin eingereichten Ent­scheid der Vor­in­stanz
vom 20. Oktober 2000 in einem parallelen Verfahren hervorgeht (BRKE I Nr.
00227/2000; act. 14), inzwischen offenbar eingehalten werden konnte
(Messungen vom Juni und August 2000). Die Frage der Sanierungsfrist ist damit
für die Beschwerdeführerin nur noch mit Bezug auf die Frage einer allfälligen
kurz­fristigen Überschreitung des Grenzwertes und der damit verbundenen
Konsequenzen von Interesse. Diesbezüglich ist die Anordnung des
Beschwerdegegners aber ohnehin konkreti­sierungsbedürftig (vgl. E. 3d).
b) Im Übrigen ist fraglich, wieweit die
strittige Anordnung vorsorglicher Emissi­onsbegrenzungen überhaupt als
Sanierung zu werten ist. Die Regeln der Art. 16–18 USG über die Sanierung
von Anlagen beziehen sich auf altrechtliche, beim Inkrafttreten des Ge­setzes
bereits rechtskräftig bewilligte Anlagen. Das Sanierungsrecht ist
Übergangsrecht für Tatbestände, die sich vor dem Inkrafttreten der in Frage
stehenden Vorschriften verwirk­licht haben und auf die daher ein weniger
strenger Massstab angewandt wird (vgl. André Schrade in: Kommentar zum USG,
1987, Vorbem. zu Art. 16–18 N. 1 ff., Art. 16 N. 16;
Ulrich Zimmerli, Sanierungen nach dem Bundesgesetz über den Umweltschutz: Grund­lagen
und Grundsätze, URP 1990, S. 243 ff., 246 f.; Wolf,
Art. 25 N. 40). Selbst gegenüber altrechtlichen, vor dem
Inkrafttreten des Gesetzes erstell­ten Anlagen kommt die mit der Anwendung des
Sanierungsrechts verbundene Privilegie­rung nur insoweit zur Anwendung, als die
nach Gesetz oder Verordnung unzulässigen Emissionen bereits beim Inkrafttreten
der betreffenden Vorschriften verursacht wurden; mit Bezug auf später
hinzugekommene neue Einwirkungen ist das Sanierungsrecht nicht anwendbar (vgl.
zur analogen Rechtslage im Bereich des Lärm­schutz­es BGr, URP 1999,
S. 264 E. 3a; BGE 123 II 325 E. 4c/aa).
Bei der Änderung einer altrechtlichen Anlage
gelten somit für zusätzlich erstellte Anlageteile oder neue, bisher nicht
vorhandene Emissionen die Vorschriften über
neue
Anlagen. Dieser
Rechtslage entspricht Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV, wonach Anlagen,
die um­gebaut, erweitert oder instand gestellt werden, als neue Anlagen
behandelt werden, sofern von der Änderung höhere oder andere Emissionen zu
erwarten sind. Unzulässige Emissio­nen, die durch neurechtliche, nach dem
Inkrafttreten des USG erstellte Anlagen oder Anla­geteile verursacht werden,
werden daher nicht nach den Vorschriften des Sanierungsrechts, sondern anhand
der Grundsätze über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei nicht
rechtskonform erstellten Anlagen begrenzt (vgl. zum Lärm­schutz­recht Wolf,
Art. 25 N. 44).
Die vorliegend strittige Anlage wird von der
Beschwerdeführerin bzw. ihrer Rechts­vorgängerin zwar seit Jahrzehnten am
heutigen Standort betrieben. Verschiedene Anlage­teile, welche für die
Geruchserzeugung von erheblicher Bedeutung sind, wurden jedoch erst nach dem
Inkrafttreten des USG am 1. Januar 1985 erstellt. Nach der unbestrittenen
Darstellung der Vor­in­stanz nahm die Beschwerdeführerin im Jahr 1992 eine
Griebentrock­nungsanlage und 1998 Ohrentrocknungsöfen in Betrieb. Beide
Anlageteile gehören zu den Hauptverursachern der heutigen Geruchsemissionen
(vgl. das Schema der Abluftführung im zusammenfassenden Bericht der ETH Zürich
vom 20. Januar 2000, S. 3; act. 9/25.1), und die Abluft dieser
Prozesse war massgeblich an der Überschreitung der festgelegten Grenzwerte in
den letzten Jahren beteiligt. Mit Bezug auf diese Abluftströme kommen da­her
nicht die Grundsätze des Sanierungsrechts, sondern jene über die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei neurechtlichen Anlagen zur
Anwendung. Wie es sich mit weiteren Anlageteilen verhält, kann offen bleiben,
da die Frage hier einzig mit Bezug auf die Sanierungsfrist von Bedeutung ist;
diese ist nach dem Gesagten auch bei der Anwen­dung von Sanierungsrecht nicht
zu beanstanden.
Stilllegung einzelner Prozesse
5. Für den Fall, dass der festgelegte
Grenzwert innert der gesetzten Frist nicht ein­gehalten werde, sah die
angefochtene Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 in
Dispositiv Ziff. 5 vor, dass die besonders geruchsbelasteten Prozesse
stillzulegen seien. Sowohl die Parteien wie auch die Vor­in­stanz gehen davon
aus, dass es sich bei die­ser Aussage um eine verbindliche Anordnung handelt,
die im Fall einer Überschreitung der Grenzwerte lediglich noch zu vollstrecken
wäre.
a) Rechtsmittel an die Baurekurskommission
und das Ver­wal­tungs­ge­richt können gegen "Anordnungen" bzw.
"Entscheide" der jeweiligen Vor­in­stanzen erhoben werden
(§§ 329 Abs. 2 und 338a Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975; vgl. §§ 19 ff.
und 41 ff. VRG). Es sind dies Verfügungen bzw. Verwaltungsakte, mit
denen eine konkrete Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise
geregelt wird (Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 11 ff;
Kölz/Häner, Rz. 498). Um als Verfü­gung zu gelten, muss ein individueller
Verwaltungsakt so weit konkretisiert sein, dass er unmittelbar vollstreckt
werden kann (Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 16). Gegen
eine vorbehaltene, aber noch nicht angeordnete Massnahme kann kein Rechtsmittel
erhoben werden (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 48 N. 21).
Diese Voraussetzungen eines ausreichend
konkretisierten, vollstreckbaren Verwal­tungsakts sind in Dispositiv
Ziff. 5 der Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 nicht
erfüllt. Die Bestimmung legt nicht fest, welche Prozesse als besonders geruchs­belastet
zu gelten haben und im Fall einer Überschreitung des Grenzwertes stillzulegen
seien; die Verfügung verlangt vielmehr, dass die Beschwerdeführerin ein
aktuelles Lüf­tungsschema des gesamten Produktionsbetriebs vorlegt (Dispositiv
Ziff. 2), gestützt auf welches anschliessend in einer separaten Anordnung
festgelegt werden soll, welche Pro­zesse als besonders geruchsbelastet
einzustufen sind (Dispositiv Ziff. 4). Wie aus dem Lüftungsschema im
zusammenfassenden Bericht der ETH Zürich vom 20. Januar 2000
(act. 9/25.1, S. 3) ersichtlich ist, stellt sich dabei auch die Frage,
welche der untereinander verbundenen Prozesse, die den verschiedenen
Abluft-Filtern vorgelagert sind, stillzulegen wären, falls nur bei einem
einzelnen Abluftstrom eine Überschreitung des Grenzwerts auf­tritt. Des
weiteren hat die Beschwerdeführerin zu Recht darauf hingewiesen, dass nicht
geklärt ist, ob jede noch so geringfügige und kurzfristige Überschreitung des
Grenzwertes zur Stilllegung der betreffenden Prozesse führen müsste. Auch
diesbezüglich bedürfte die Anordnung des Beschwerdegegners einer
Konkretisierung, bevor sie vollstreckt werden könnte.
Dispositiv Ziff. 5 der angefochtenen
Verfügung enthält somit keine Anordnung im Sinn eines konkreten, selbständig
vollstreckbaren Verwaltungsakts. Als blosse Androhung ist die Bestimmung nicht
anfechtbar, da das anwendbare Recht an eine Androhung dieser Art keine
Rechtsfolgen knüpft. Gegen Dispositiv Ziff. 5 ist somit kein Rechtsmittel
zuläs­sig. Soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung dieses Teils des
Dispositivs verlangt, ist auf ihre Beschwerde nicht einzutreten.
b) Im Hinblick auf die Weiterführung des
Sanierungsverfahrens durch den Be­schwer­degegner erscheint eine vorläufige
Klärung der angesprochenen Rechtsfragen den­noch am Platz. Dabei stellt sich
insbesondere die Frage, ob die angedrohte Teilstilllegung gestützt auf
Art. 16 Abs. 4 USG angeordnet werden kann, was die Beschwerdeführerin
be­streitet.
aa) Die Festlegung von Grenzwerten für die
Geruchsbelastung der Abluftströme dient vorliegend der vorsorglichen
Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 2 USG, nicht der
verschärften Begrenzung bei übermässigen Immissionen gemäss Art. 11
Abs. 3 USG (vorn, E. 3f). Ob sich die angedrohte Stilllegung von
Anlageteilen unter diesen Um­ständen auf Art. 16 Abs. 4 USG stützen
lässt, erscheint fraglich. Der Wortlaut der Vor­schrift enthält dazu keine
Aussage; aufgrund ihrer Funktion ist sie jedoch auf die Beseiti­gung
schwerwiegender Immissionen ausgerichtet, wobei in der Lehre sogar eine qualifi­zierte
Über­mässigkeit vorausgesetzt wird (vgl. André Schrade in: Kommentar zum USG,
1987, Art. 16 N. 8 f., 48 ff.).
Die Frage braucht indessen nicht weiter
geprüft zu werden, denn die vorliegend an­gedrohte Stilllegung einzelner
Produktionsprozesse stellt ohnehin keine vorläufige Mass­nahme für die Dauer
der Sanierung dar, wie sie in den Art. 16 Abs. 4 USG und Art. 8
Abs. 2 bzw. Art. 9 Abs. 3 LRV geregelt wird. Nach der
Zielsetzung der angefochtenen Verfügung handelt es sich vielmehr um eine
Sanktion
für den Fall der Nichteinhaltung
der angeordneten vorsorglichen
Emissionsbegrenzung. In welcher Weise die gestützt auf USG und LRV angeordneten
Massnahmen gegenüber renitenten Anlageninhabern zu vollziehen sind, wird nicht
durch das Bundesrecht geregelt. Nach Art. 36 USG obliegt der Vollzug des
Umweltrechts den Kantonen; sie erlassen zu diesem Zweck nicht nur die
notwendigen Ver­fügungen, sondern sorgen wo nötig auch für deren zwangsweise
Durchsetzung nach den Regeln des Verwaltungsverfahrensrechts (vgl. Ursula
Brunner in: Kommentar zum USG, 1998, Art. 36 N. 11b). Davon
unabhängig gelangen gegebenenfalls die Straftatbestände des Umweltrechts zur
Anwendung (vgl. Art. 61 Abs. 1 lit. a und b USG).
Das Zürcher Recht regelt die Vollstreckung in
den §§ 29–31 VRG und sieht als Mass­nahmen insbesondere die Ersatzvornahme
auf Kosten des Pflichtigen und den unmit­telbaren Zwang gegen den Pflichtigen
bzw. seine Sachen vor (§ 30 lit. b und c VRG). Der­artige
Anordnungen können im Grundsatz sogar ohne besondere gesetzliche Grundlage ge­troffen
werden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwal­tungs­rechts,
3. A. Zürich 1998, Rz. 918, 939 f.; René A. Rhinow/Beat
Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband,
Basel 1990, Nr. 49 B. III; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 VRG
N. 8; Kölz/Häner, Rz. 389). Dabei muss es auch zulässig sein, einen
Produktionsprozess stillzulegen, wenn die Durchsetzung einer verfügten Emis­sionsbegrenzung
nicht mit weniger weit gehenden Mitteln erreicht werden kann (vgl. zur
Problematik Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Basel 1986, Bd. I, Nr. 49 B. V; Rhinow/Krähenmann, Nr. 49 B
V; Häfelin/Müller, Rz. 937 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 VRG
N. 28 ff.).
bb) Wenn die verbleibenden Emissionen zu
übermässigen
Immissionen
führen, d.h. eine Beeinträchtigung verursachen, die für die
betroffenen Personen in der Umgebung der Anlage schädlich oder lästig ist (dazu
vorn, E. 3g), kann die Stillegung von Produktions­prozessen auch
unmittelbar gestützt auf das Bundesrecht verfügt werden. Die in diesem Fall zu
treffenden Massnahmen der verschärften Emissionsbegrenzung (Art. 11
Abs. 3 USG) können als ultima ratio zur Schliessung der Anlage führen,
sofern sich die übermäs­sigen Immissionen nicht auf andere Weise beseitigen
lassen; die abschliessende Aufzäh­lung der zulässigen Massnahmen in
Art. 12 Abs. 1 USG steht dem nicht entgegen (vgl. Schrade/Loretan in:
Kommentar zum USG, 1998, Art. 11 N. 17a). Die Anordnung von
Massnahmen der verschärften Emissionsbegrenzung hängt auch nicht davon ab, dass
vor­gängig eine Vollstreckung vorsorglicher Begrenzungsmassnahmen nach
kantonalem Ver­fahrensrecht angestrebt wurde. Die Behörde hat die Möglichkeit,
verschärfte Emissionsbe­grenzungen von Anfang an zugleich mit Massnahmen der
vorsorglichen Emissionsbegren­zung anzuordnen, sofern die materiellen
Voraussetzungen der verschärften Begrenzung erfüllt sind (vgl. Schrade/Loretan
in: Kommentar zum USG, 1998, Art. 11 N. 20 a.E.). Im Übrigen wurde
der Beschwerdeführerin in den vergangenen Jahren reichlich Gelegenheit geboten,
Massnahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung durchzuführen; falls es ihr
trotz der von ihr wiederholt zugesicherten Bemühungen nicht gelingt, die
angeordnete Be­grenzung einzuhalten, muss davon ausgegangen werden, dass sie
dazu nicht willens oder nicht in der Lage ist.
Künftige Anpassungen des Grenzwertes
6. Mit Dispositiv Ziff. 9 der
angefochtenen Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 wurde der
Beschwerdeführerin zur Kenntnis gebracht, dass das Amt für Ge­sundheit und
Umwelt zur Herstellung des gesetzlichen Zustands die Emissionsbegrenzun­gen
anpassen und zusätzliche Massnahmen anordnen könne. Im Rekursverfahren hatte
die Beschwerdeführerin die Aufhebung dieser Ziffer beantragt; wieweit sie im
Beschwerdever­fahren an diesem Antrag festhält, ist nicht deutlich.
Dispositiv Ziff. 9 der angefochtenen
Verfügung stellt indessen – ebenso wie Dispo­sitiv Ziff. 5 (dazu
vorn, E. 5a) – keine konkrete, vollstreckbare Anordnung dar. Wie
bereits die Vor­in­stanz festgestellt hat, gibt die Bestimmung lediglich
wieder, was schon von Ge­setzes wegen gilt, und auferlegt der
Beschwerdeführerin keine Pflichten. Dispositiv Ziff. 9 kann daher nicht
mit Rechtsmitteln angefochten werden.
7. Zusammengefasst erweist sich damit die
angeordnete Emissionsbegrenzung mit­tels Grenzwerten für die Geruchsbelastung
der Abluftströme als rechtmässig. Eine Stillle­gung einzelner
Produktionsprozesse kann jedoch nicht als blosse Vollzugsmassnahme auf die
angefochtene Verfügung gestützt werden. Die Emissionsbegrenzung bedarf zunächst
einer Präzisierung mit Bezug auf die Einhaltung der Grenzwerte in zeitlicher
Hinsicht so­wie bezüglich der angedrohten Stillegung einzelner
Produktionsprozesse. Für den Fall ei­ner Missachtung derart konkretisierter
Massnahmen stehen dem Beschwerdegegner die Vollzugsmittel des
Verwaltungsverfahrensrechts zur Verfügung. Resultieren in der Umge­bung der
Anlage übermäs­sige Immissionen, kann der Beschwerdegegner ferner von An­fang
an auch verschärfte Massnahmen anordnen, welche nötigenfalls zu einer
Stilllegung von Produktionsprozessen oder der gesamten Anlage führen können.
8. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.
2.    ...