zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00018 · 2002-03-04 · de

Spielautomaten | Spielautomaten: Auf kantonales Recht gestützte Beseitigungsverfügung für Spielautomaten-Typen, die das Bundesrecht verbietet. Ein Nichteintretensbeschluss des Regierungsrats mangels anfechtbarer Anordnung und mangels legitimationsbegründenden schutzwürdigen Interesses unterliegt grundsätzlich der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (E. 1a). Für die Beseitigung von bundesrechtlich verbotenen (dazu E. 3b) Spielautomaten-Typen erscheint es fraglich, ob überhaupt eine kantonale Beseitigungsanordnung notwendig gewesen wäre. Auf jeden Fall kommt ihr der Charakter einer Verfügung zu. Die Rekurslegitimation ist insofern gegeben, als die Frage der Rechtmässigkeit des Betriebs der Automaten thematisiert wird (E. 2b). Materiell sind gemäss bundesgerichtlicher Auslegung des Spielbankengesetzes die vorliegenden Spielautomaten-Typen ausserhalb von Casinos und Kursälen unzulässig. Die Kantone können die Automaten noch bis 2005 dulden, von welcher Ermächtigung der Kanton Zürich nicht Gebrauch gemacht hat (E. 3b). Abweisung. Hinweis: Vorgängig vorsorgliche Massnahme des VGr, welche Vollstreckungshandlungen im Sinn von § 30 lit. b und c VRG untersagte.

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.04.0 VB.2002.00018
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.04.0 VB.2002.00018
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.04.0 VB.2002.00018

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00018
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00018
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.03.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Spielautomaten
Spielautomaten: Auf kantonales Recht gestützte Beseitigungsverfügung für Spielautomaten-Typen, die das Bundesrecht verbietet.
Ein Nichteintretensbeschluss des Regierungsrats mangels anfechtbarer Anordnung und mangels legitimationsbegründenden schutzwürdigen Interesses unterliegt grundsätzlich der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (E. 1a).
Für die Beseitigung von bundesrechtlich verbotenen (dazu E. 3b) Spielautomaten-Typen erscheint es fraglich, ob überhaupt eine kantonale Beseitigungsanordnung notwendig gewesen wäre. Auf jeden Fall kommt ihr der Charakter einer Verfügung zu. Die Rekurslegitimation ist insofern gegeben, als die Frage der Rechtmässigkeit des Betriebs der Automaten thematisiert wird (E. 2b).
Materiell sind gemäss bundesgerichtlicher Auslegung des Spielbankengesetzes die vorliegenden Spielautomaten-Typen ausserhalb von Casinos und Kursälen unzulässig. Die Kantone können die Automaten noch bis 2005 dulden, von welcher Ermächtigung der Kanton Zürich nicht Gebrauch gemacht hat (E. 3b).
Abweisung.
Hinweis: Vorgängig vorsorgliche Massnahme des VGr, welche Vollstreckungshandlungen im Sinn von § 30 lit. b und c VRG untersagte.
Stichworte:
ANFECHTUNGSOBJEKT
BESEITIGUNGSBEFEHL
GELDSPIELAUTOMAT
NICHTEINTRETEN
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
PUNKTESPIELAUTOMAT
REKURSLEGITIMATION
SPIELAUTOMAT
SPIELBANKENGESETZ
VERFÜGUNG
VERWALTUNGSZWANG, VOLLSTRECKUNG
VERWALTUNGSZWANG, VOLLSTRECKUNG
Rechtsnormen:
Art. 106 BV
Art. 3 SBG
Art. 60 SBG
§ 4 UGG
§ 19 lit. I VRG
§ 21 lit. a VRG
§ 30 VRG
§ 41 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. In den Jahren 1995/1996 erliess das
Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) acht verschiedene
Verfügungen, wonach die Spielautomaten "Lucky Fun", "Treble
Chance Fun", "Reel Poker Fun", "Tropical Dream Plus",
"Super Cherry 600", "Red Hot Seven Fun", "Super
Ciliege Amusement" und "Cup Final" nicht unter die damalige eid­ge­nössische
Spielbankengesetzgebung (altes Spielbankengesetz vom 5. Oktober 1929; BS 10
280) fielen, da sie keinen Geldgewinn abgäben, sondern lediglich Gewinnpunkte
anzeig­ten. Mit acht im Wesentlichen gleich lautenden Verfügungen vom 21.
Dezember 1999 widerrief das EJPD diese Verfügungen und legte fest, dass die
bereits im Betrieb stehenden Automaten noch bis 31. März 2000 betrieben werden
dürften. Dagegen erhoben ver­schiede­ne Automateninhaber
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht, welches mit Urteilen vom
31. Mai 2000 und vom 7. Juli 2000 die Beschwerden teilweise gut­hiess, soweit
es darauf eintrat und sie nicht als gegenstandslos abschrieb. Das Bundesge­richt
stellte dabei fest, dass die fraglichen Spielautomaten Geldspielautomaten im
Sinn des inzwischen am 1. April 2000 in Kraft ge­tre­tenen Spielbankengesetzes
vom 18. Dezember 1998 (SBG, SR 935.52) seien und dass sie der
Übergangsbestimmung von Art. 60 SBG unterstünden.
II. Mit Verfügung vom 6. November 2000
ordnete die Direktion für Soziales und Sicherheit (im Folgenden Direktion) an,
die zurzeit aufgestellten und betriebenen Spielautomaten der Typen "Lucky
Fun", "Treble Chance Fun", "Reel Poker Fun",
"Tropical Dream Plus", "Super Cherry 600", "Red Hot
Seven Fun", "Super Ciliege Amusement" und "Cup Final"
seien bis 31. Dezember 2000 ausser Betrieb zu setzen und aus der Öffentlichkeit
zugänglichen Räumen zu entfernen. Die in der Folge publizierte Verfügung enthielt
eine Rechtsmittelbelehrung, wonach dagegen binnen dreissig Tagen seit der
Publikation beim Regierungsrat Rekurs erhoben werden könne.
III. Die Z GmbH, Inhaberin verschiedener im
Kanton Zürich aufgestellter Automaten der Typen "Super Cherry 600"
und "Ciliege Amusement"  erhob am 6. Dezember 2000 Rekurs mit den
Anträgen, die Verfügung der Direktion mit Bezug auf die Spiel­automaten dieser
Typen aufzuheben; die Rekurrentin sei zu berechtigen, ihre Geräte in den
Spielsalons in X und in Y bis zum 31. März 2005 weiter zu betreiben (Haupt­antrag);
eventuell sei
sie
zu berechtigen die Geräte bis 31. Januar 2004 (in Y) bzw. bis 31. Dezember 2003
(in X),
sub­eventuell
bis 31. März 2002, subsubeventuell bis 30. Sep­tember 2001, subsubsubeventuell
"möglichst lange" weiter zu betreiben. Die Bemes­­sung dieser Fristen
begründete sie mit der Anwendbarkeit der Übergangsfrist nach § 60 Abs. 2 SBG
(Hauptantrag) sowie mit ihren arbeits- und mietvertraglichen Bindungen hinsicht­lich
ihrer Salons in X und Y und der dort beschäftigten Angestellten.
Der Regierungsrat beschloss am 28. November
2001, den Rekurs der Z GmbH mit gleichartigen Rekursen anderer Automateninhaber
zu vereinigen; er trat auf die Rekurse nicht ein; Parteientschädigungen sprach
er nicht zu; die Rekurskosten nahm er auf die Staats­­kasse. Eine
Rechtsmittelbelehrung wurde dem Rekursentscheid nicht beigefügt. Der
Regierungsrat erwog im Wesentlichen, das Verbot des Weiterbetriebs der
fraglichen Geräte ergebe sich nicht aus der angefochtenen Verfügung der Direktion
vom 6. November 2000, sondern bereits aus den Widerrufsverfügungen des
Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) vom 21. Dezember 1999
bzw. den diese Verfügungen insoweit schützen­den Urteilen des Bundesgerichts
vom 31. Mai und 7. Juli 2000. Die angefochtene Verfügung der Direktion vom 6.
November 2000 habe diese ab 7. Juli 2000 von Bundesrechts wegen geltende
Rechtslage nicht gestaltet, sondern lediglich darauf hingewiesen, weshalb eine
weiterziehbare Anordnung nach § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) nicht vorliege und ein schutzwürdiges
Interesse der Rekurrentin an deren Anfechtung nach § 21 lit. a VRG zu verneinen
sei.
IV.
Dagegen erhob die Z GmbH am 17. Januar 2002 beim Verwaltungsgericht Beschwerde
mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung aufzuheben; der vorliegenden
Beschwerde sei zudem die aufschiebende Wirkung nicht abzuerkennen; unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Der Regierungsrat beantragte am  31. Januar
2002 (ohne weitere Ausführungen zur Sache und zur Frage der aufschiebenden
Wirkung), die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die
Direktion als Beschwerdegegnerin liess innert der Vernehmlassungsfrist nichts
von sich hören.
Die Eidgenössische Spielbankenkommission
(ESBK) teilte dem Verwaltungsgericht am 5. Februar 2002 mit, sie gehe davon
aus, dass der Beschwerde keine aufschiebende Wirkung zukomme; ferner ersuchte
sie gestützt auf § 57 VRG um Akteneinsicht und Orientierung über den weiteren
Verlauf des Verfahrens.
Mit Eingabe vom 14. Februar 2001 ersuchte die
Beschwerdeführerin das Gericht darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung
zu erteilen, soweit ihr diese nicht schon von Gesetzes wegen zukomme. Mit
Präsidialverfügung vom 15. Februar 2002 wurde der Beschwerde aufschiebende
Wirkung "im Sinn der Erwägungen" erteilt und festgehalten, dass die
Androhung oder Anordnung von Vollstreckungsmassnahmen im Sinn von § 30
Abs. 1 lit. b und c VRG während der Dauer des Beschwerdeverfahrens zu
unterbleiben habe (Protokoll S. 3-7).
V. Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom
28. November 2001 hatte die Z GmbH am 15. Januar 2002 auch
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Mit
bundesgerichtlicher Präsidialverfügung vom 31. Januar 2002 wurde das Verfahren
der staatsrechtlichen Beschwerde bis zum Entscheid des zürcherischen
Verwaltungs­gerichts in der gleichen Angelegenheit sistiert.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss § 41 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht
Beschwerden gegen letzt­instanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden soweit
dieses oder ein anderes Gesetz nicht eine abweichende Zuständigkeit vorsieht
oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Vorbehalten bleiben die die
verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit ausschliessenden Gründe im Sinn von §§ 42
und 43 VRG, die hier jedoch nicht von Belang sind. Ob das Gericht zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig ist, prüft es von Amtes wegen
(§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG).
Der Regierungsrat hat seinen Rekursentscheid
vom 28. November 2001 nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen. Er
unterliess dies nicht versehentlich, sondern offenkundig aus der Überlegung,
sein Entscheid sei aus den gleichen Erwägungen nicht weiterziehbar, die für ihn
massgebend dafür waren, auf den Rekurs nicht einzutreten. Seinen
Nichteintretensbeschluss begründete der Regierungsrat damit, der angefochtenen
Anordnung der Direktion komme keine Verfügungsqualität zu und die Rekurrentin
sei mangels eines schutzwürdigen Interesses zur Rekurserhebung nicht
legitimiert. - Unabhängig davon, ob diese Betrachtungsweise zutrifft oder
nicht, d.h. ob der Regierungsrat auf den Rekurs zu Recht oder zu Unrecht nicht
eingetreten ist (dazu nachfolgend E. 2), handelt es sich bei seinem
Nichteintretensbeschluss um eine nach § 41 VRG weiterziehbare letztinstanzliche
Anordnung. Verneint eine Rekursinstanz das Vorliegen einer anfechtbaren
Anordnung im Sinn von § 19 VRG und/oder das Vorliegen eines legitimationsbegründenden
schutz­würdigen Interesses im Sinn von § 21 VRG, so muss auch ein so
motivierter Nichteintretensbeschluss der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung
zugänglich sein. Aus diesem Grund (nämlich ausgehend davon, dass die Beschwerde
nach § 41 VRG zulässig ist und im angefochtenen Rekursentscheid eine
Rechtsmittelbelehrung zu Unrecht unterblieben war), hatte der Kammervorsitzende
auch über die aufschiebende Wirkung der Beschwerde zu be­finden, was mit
Präsidialverfügung vom 15. Februar 2002 geschehen ist.
b) Weil auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2. In erster Linie ist zu prüfen, ob der
Regierungsrat zu Recht auf den Rekurs nicht eingetreten sei.
a) Der Regierungsrat hat seinen
Nichteintretensbeschluss im Wesentlichen damit begründet, das Verbot des
Weiterbetriebs der fraglichen Geräte ergebe sich nicht erst aus der
angefochtenen Verfügung der Direktion vom 6. November 2000, sondern bereits aus
den Widerrufsverfügungen des EJPD vom 21. Dezember 1999 bzw. den diese
Verfügungen insoweit schützenden Urteilen des Bundesgerichts vom 31. Mai und 7.
Juli 2000; die angefochtene Verfügung der Direktion vom 6. November 2000 habe
diese ab 7. Juli 2000 von Bundesrechts wegen geltende Rechtslage nicht gestaltet,
sondern lediglich darauf hingewiesen; sie habe der Rekurrentin somit
"keine neue Belastung" auferlegt, sondern mit der Ansetzung einer
Frist zur Ausserbetriebsetzung und Entfernung der Automaten bis
31. Dezember 2000 lediglich "eine Toleranzgrenze" festgelegt,
weshalb eine weiterziehbare Anordnung nach § 19 Abs. 1 VRG nicht vorliege (E.
3c) und zugleich ein schutzwürdiges Interesse der Rekurrentin an deren
Anfechtung nach § 21 lit. a VRG zu verneinen sei (E. 4).
b) Soweit der Regierungsrat mit dieser
Begründung das Vorliegen einer anfechtbaren Anordnung im Sinn von § 19 VRG
verneint hat, kann ihm nicht beigetreten werden. Nach der allgemein anerkannten
Begriffsbestimmung sind Verfügungen individuelle (bzw. im Fall von
Allgemeinverfügungen: generelle) Hoheitsakte, mit denen eine konkrete verwal­­tungsrechtliche
Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und
erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 121 II 473). Ob sich, wie der
Regierungsrat erwogen hat, das Verbot, Spielautomaten der fraglichen Art weiter
zu betreiben, unmittelbar aus dem Gesetz ergibt, ist nachfolgend in anderem
Zusammenhang zu überprüfen; jedenfalls bil­det diese Erwägung keine taugliche
Grundlage, die Verfügungsqualität der streitbetroffenen Anordnung vom 6.
November 2000 zu verneinen. Diesbezüglich unterscheidet sich der vorliegende
Sachverhalt von dem im angefochtenen Beschluss zitierten Urteil des Bun­desgerichts
1P.332/2001 vom 13. August 2001. In jenem Fall hatte das Bundesgericht die
Verfügungsqualität eines Schreibens der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons
St. Gallens an die Gemeinden zu beurteilen. Mit diesem Schreiben wurden die
Gemeinden unter Hinweis auf die bundesgerichtlichen Urteile vom 31. Mai und 7.
Juni 2000 darauf hingewiesen, dass das Verbot von Punktespielautomaten im
Kanton St. Gallen ab sofort gelte, was den Betroffenen zur Kenntnis zu bringen
sei, wobei das Verbot zur Wahrung der Verhältnis­­mässigkeit erst ab 1.
Dezember 2000 durchzusetzen sei. Im vorliegenden Fall geht es jedoch um eine
Anordnung, die von der erlassenden Direktion ausdrücklich als Verfügung
bezeichnet sowie mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen wurde und die sich –
wenn auch in Form einer publizierten Allgemeinverfügung – unmittelbar an die
betroffenen Auto­­mateninhaber richtet. Das Bundesgericht hat in seinem Urteil
vom 13. August 2001 aller­dings auch ausgeführt, es sei zu bezweifeln, ob das
Schreiben der Volkswirtschaftsdirektion von den damit angesprochenen Gemeinden
überhaupt durch Vollzugsverfügungen umge­setzt werden müsse; denn ein Verbot,
das unmittelbar von Gesetzes wegen gelte, brauche nicht in jedem Einzelfall
noch durch Verfügung angeordnet zu werden. Diese höchstrichter­­liche Erwägung
lässt es zwar im vorliegenden Fall als fraglich erscheinen, ob die Anord-nung
der Direktion vom 6. November 2000 zur Durchsetzung des Automatenverbots über­haupt
erforderlich gewesen sei. Nachdem die Direktion indessen so vorgegangen ist,
muss auch von der Verfügungsqualität der fraglichen Anordnung ausgegangen
werden, und zwar selbst dann, wenn der gesetzten Frist lediglich die Bedeutung
einer "Toleranzgrenze" bei­gemessen wird. Zu präzisieren ist in
diesem Zusammenhang, dass im Licht der Unterscheidung zwischen (anfechtbaren)
Sach- und (nicht oder nur beschränkt anfechtbaren) Voll­stre­ckungsverfügungen
(dazu Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 29-31 N. 1 ff.) der Befehl zur
Betriebseinstellung und Beseitigung der Automaten den Sachverfügungen
zuzurechnen ist (vgl. bezüglich Beseitigungsbefehle für widerrechtliche Bauten
Kölz/Boss­hart/ Röhl, § 30 N. 52).
Die im Rekursentscheid im Weiteren
aufgeworfene und ebenfalls verneinte Frage der Rekurslegitimation nach § 21 VRG
stellt sich denn auch nur, wenn vom Vorliegen einer anfechtbaren Anordnung nach
§ 19 VRG ausgegangen wird. Zu prüfen bleibt somit, ob der Regierungsrat die
Rekurslegitimation zu Recht verneint habe. Dabei ist davon auszugehen, dass es
der Rekurrentin darum geht, ihre Automaten in X und Y im Rahmen einer
übergangsrechtlichen Frist (d.h. nicht nur während der angesetzten, bereits
abgelaufenen Beseitigungsfrist bis 31. Dezember 2000) weiterhin betreiben zu
dürfen, wozu sie sich auf verschiedene gesetzliche und verfassungsrechtliche
Bestimmungen beruft. Wäre ihre Auffassung (Rechtmässigkeit des Weiterbetriebs
der Automaten im Rahmen einer übergangsrechtlich zu gewährenden Frist)
zutreffend, so hätte die Verfügung der Direktion vom 6. No­vember 2000
aufgehoben werden müssen, da ihr damit die Grundlage entzogen worden wäre.
Insofern durfte der Rekurrentin ein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung
dieser Verfügung und damit die Rekurslegitimation nach § 21 lit. a VRG nicht
abgesprochen werden.
Es ergibt sich demnach als Zwischenergebnis,
dass der Regierungsrat zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten ist. Hieraus
kann die Beschwerdeführerin jedoch, wie sich aus den nachfolgenden Erwägungen
(vgl. E. 3) ergibt, nichts zu ihren Gunsten ableiten.
3. a) In materieller Hinsicht ist zu
beurteilen, ob die Verfügung der Direktion vom 6. November 2000 insofern
rechtmässig war, als sie eine Beseitigung der fraglichen Automaten bis 31.
Dezember 2000 verlangte, ohne eine übergangsrechtlich motivierte, länger be­messene
Frist für den vorläufigen Weiterbetrieb der Automaten zu gewähren. Diese
Beurteilung kann das Verwaltungsgericht im jetzigen Beschwerdeverfahren
gestützt auf § 63 Abs. 1 VRG selber vornehmen; es besteht kein zwingender
Grund, gestützt auf § 64 Abs. 1 VRG die Sache zur materiellen Beurteilung an
den Regierungsrat zurückzuweisen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N.
2). Eine Rückweisung erscheint schon deswegen nicht geboten, weil der
Regierungsrat seinen Nichteintretensbeschluss auf Erwägungen ge­stützt hat,
die, richtig betrachtet, eine materielle Beurteilung der Rechts- und Sachlage
beinhalten. Wie nachfolgend darzulegen ist, hätte er aufgrund dieser von ihm
vorgenommen­en Beurteilung den Rekurs ohne Rechtsverletzung abweisen dürfen.
b) Das Bundesgericht hat in den genannten
Entscheiden vom 31. Mai und 7. Juli 2000 erwogen, bei den fraglichen Geräten
handle es sich um Geldspielautomaten im Sinn von Art. 3 Abs. 1 und 2 SBG. Der
Weiterbetrieb dieser Geräte beurteile sich grundsätzlich nach dem neuen, seit
1. April 2000 geltenden Recht, welches sich indessen in der hier inte­ressierenden
Frage nicht verändert habe. Eine übergangsrechtliche Problematik ergebe sich
nicht aufgrund geänderter gesetzlicher Zulässigkeitsvoraussetzungen, sondern in
erster Li­nie vor dem Hintergrund, dass das Departement früher eine sehr
grosszügige Zulassungs­praxis für Spielautomaten gepflegt habe. Gemäss Art. 60
SBG dürften nach der bisherigen Praxis homologierte
Geschicklichkeitsspielautomaten, die nach der neuen Gesetzgebung als
Glücksspielautomaten gelten, nur noch in Grands Casinos oder Kursälen betrieben
werden (Abs. 1); die Kantone könnten jedoch während einer Übergangsfrist von
fünf Jahren, mithin bis zum 31. März 2005, in Restaurants und anderen Lokalen
den Weiterbetrieb von je fünf Automaten nach Abs. 1 zulassen, soweit diese vor
dem 1. November 1997 in Betrieb waren (Abs. 2). Mit dieser Regelung habe der
Bundesgesetzgeber abschliessend und für das Gericht verbindlich (Art. 191 BV)
das Schicksal der nach alter Praxis zugelassenen unechten
Geschicklichkeitsspielautomaten geregelt; ein darüber hinausgehender, auf den
Vertrauensgrundsatz gestützter Anspruch auf den Weiterbetrieb von altrechtlich
zulässigen Geräten bestehe nicht. Die fraglichen Automaten seien nach der alten
Praxis nicht als Geschicklichkeitsspielautomaten homologiert, sondern
ursprünglich deswegen zugelassen worden, weil sie gar nicht als
Geldspielautomaten qualifiziert worden seien. Diese Geräte fielen formell nicht
unter die Regelung von Art. 60 SBG; vielmehr liege eine echte, durch den
Richter auszufüllende Lücke vor. Es sei kein sachlicher Grund ersichtlich, weshalb
die nach alter Praxis als Nichtgeldspielautomaten beurteilten Geräte rechtlich
anders zu behandeln wären als die damals als Geschicklichkeitsspielautomaten
zugelassenen. Art. 60 Abs. 1 SBG wolle die nach der grosszügigen
bisherigen Praxis zugelassenen Geräte aus-serhalb von Grands Casinos und
Kursälen nicht mehr zulassen, weshalb nicht nur die homo­logierten
Geschicklichkeitsspielautomaten, sondern auch die früher zu Unrecht als Nicht­­geldspielautomaten
qualifizierten Geräte unter dieses Verbot fallen müssten; Analoges gelte
bezüglich der Übergangsregelung von Art. 60 Abs. 2 SBG. Demzufolge seien die
fraglichen Geräte grundsätzlich ausserhalb von Grands Casinos und Kursälen
nicht mehr zulässig. Vorbehalten bleibe eine Qualifikation als
Geschicklichkeitsspielautomaten, wofür jedoch ein Entscheid der hierfür
zuständigen Spielbankenkommission einzuholen wäre. Die Kantone seien
berechtigt, nicht aber verpflichtet, in dem in Art. 60 Abs. 2 SBG vorgesehenen
Rahmen den Weiterbetrieb von vom Bund früher zugelassenen Automaten zu
gestatten. In denjenigen Kantonen, in denen die fraglichen Automaten bereits
bisher verboten gewesen seien, ergebe sich demnach keine Änderung, soweit das
kantonalrechtliche Verbot für den Rest der Übergangsfrist nicht aufgehoben
werde. In denjenigen Kantonen, in denen die Automaten bewilligt gewesen seien,
blieben die entsprechenden Bewilligungen (im Rah­­men von Art. 60 Abs. 2 SBG)
in Kraft, solange sie nicht gestützt auf das kantonale Recht widerrufen würden.
Mit Bezug auf die von der Beschwerdeführerin
im Kanton Zürich (in den Gemeinden X und Y) aufgestellten Punkteautomaten
ergeben sich hieraus folgende Konsequenzen: Nach dem neuen Bundesrecht handelt
es sich aufgrund der verbindlichen Feststel­lungen des Bundesgerichts um
Geldspielautomaten. Dabei ist zurzeit davon auszugehen, dass es sich nach dem
neuen Recht um Glücksspielautomaten handelt; die Behandlung als
Geschicklichkeitsspielautomaten würde einen diesbezüglichen Entscheid der
zuständigen Spielbankenkommission voraussetzen. Der Betrieb von
Glücksspielautomaten ausserhalb konzessionierter Spielbanken ist gemäss Art. 4
Abs. 1 SBG unmittelbar von Gesetzes wegen verboten. Hingegen fallen die
Automaten der fraglichen
Art
unter die Übergangsregelung von Art. 60
Abs. 2 SBG. Hieraus kann jedoch die Beschwerdeführerin bezüglich
ihrer
Automaten im Kanton Zürich nichts zu ihren Gunsten ableiten, weil letzterer zu
jenen Kantonen gehört, in denen selbst solche Automaten verboten sind, bei
denen es sich um "nach der bisherigen Praxis homologierte Geschicklichkeitsspielautomaten"
(Art. 60 Abs. 1 SBG) handelt: Gemäss § 4 des
Unterhaltsgewerbegesetzes vom 27. September 1981 (UGG, in der Fassung vom 2.
Juni 1991, in Kraft seit 1. Oktober 1994; LS 935.32) ist das Aufstellen
und der Betrieb von Geldspielautomaten und anderen Apparaten, bei welchen gegen
Leis­tung eines Einsatzes Geld oder Warengewinne abgegeben werden, verboten.
Diese Bestim­mung ist, wie das Bundesgericht in BGE 120 Ia 126 erkannt hat,
auch insoweit verfas­sungs­konform, als sie die (nach Art. 35 Abs. 4 aBV in der
Fassung 7. März 1993 bzw. nach Art. 106 Abs. 4 BV der kantonalen Regelung
vorbehaltenen) Geschicklich­keitsgeld­spiel­auto­maten verbietet (a.a.O. E. 3b
am Ende in Verbindung mit E. 4d). Nach In­krafttreten des
Spielbankengesetzes hat der Kanton Zürich keine Übergangsfrist im Sinn von Art.
60 Abs. 2 SBG eingeführt. Bei dieser Rechts- und Sachlage ergibt sich das
Verbot des Be­triebs bzw. Weiterbetriebs bezüglich der Automaten der
Beschwerdeführerin unmittel­bar aus den Widerrufsverfügungen des EJPD vom 21.
Dezember 1999 bzw. aus den Urteilen des Bundesgerichts vom 31. Mai und 7. Juli
2000, welche diese Widerrufsverfügungen insoweit schützten (vgl. BGr, 13.
August 2001, 1P.332/2001).
c) Von den vorstehenden Erwägungen hat sich
in den Grundzügen bereits der Regierungsrat leiten lassen, wenn er zum Schluss
gelangt ist, die Anordnung der Direktion vom 6. November 2000 habe lediglich
eine Toleranzgrenze festgelegt, bis zu welcher die Behörden auf ein Eingreifen
verzichten würden. Diese an sich zutreffende Schlussfolgerung rechtfertigte es
allerdings nicht, ein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung der Verfügung
und damit die Rekurslegitimation zu verneinen (vgl. vorn E. 2b). Entscheidend
ist jedoch, dass die ihr zugrunde liegenden Erwägungen (vgl. vorn E. 3b) die
von der Beschwerdeführerin in ihrer Rekursschrift vom 6. Dezember 2000 und in
ihrer Beschwerdeschrift vom 17. Januar 2002 erhobenen Einwendungen, wonach der
Weiterbetrieb der Auto­maten im Rahmen einer übergangsrechtlich motivierten,
länger bemessenen Frist zulässig sei, allesamt als unbehelflich erscheinen
lassen. Das gilt insbesondere bezüglich ihrer Rügen, die angeordnete
kurzfristige Beseitigung der Automaten verstosse gegen die Wirtschaftsfreiheit
(Art. 27 BV), die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), das Willkürverbot sowie das
Gebot von Treu und Glauben (Art. 9 BV) und den Vorrang des Bundesrechts. Wie in
diesem Zusammenhang hervorzuheben ist, trifft der Einwand der
Beschwerdeführerin, das Bundesgericht habe sich in seinen die
Widerrufsverfügungen des EJPD vom 21. Dezember 1999 betreffenden Urteilen vom
31. Mai und 7. Juli 2000 "zur Frage einer kantonalen und/
oder
kommunalen Toleranzfrist/Abräumfrist" gar nicht geäussert
(Beschwerdeschrift S. 8 f.), nicht zu. Zumindest sinngemäss hat es
sich mit dieser Frage befasst. Es hat nämlich festgestellt, mit dem am 1. April
2000 in Kraft getretenen Art. 60 SBG habe der Bundesgesetzgeber abschliessend
und für die Justiz verbindlich das Schicksal der nach alter Praxis zugelassenen
unechten Geschicklichkeitsspielautomaten geregelt, welche Regelung – in
richterlicher Ausfüllung einer echten Lücke – auch auf die nach alter Praxis
als Nichtgeldspielautomaten behandelten Geräte heranzuziehen sei. Die Kantone
seien berechtigt, nicht jedoch verpflichtet, in dem in Art. 60 Abs. 2 SBG
vorgesehenen Rahmen den Weiterbetrieb von vom Bund früher zugelassenen
Automaten zu gestatten. Sodann hat sich das Bundesgericht mit der Frage der
Umsetzung des Verbots nach kantonalem Recht im vorstehend ebenfalls zitierten
Urteil 1P.332/2001 vom 13. August 2001 befasst. Mit Bezug auf das dort
beurteilte St. Gallische Recht, das eine gleichartige Regelung wie § 4 UGG
(Verbot von Geldspielautomaten) enthält, hat das Bundesgericht ausgeführt,
angesichts dieser Ordnung sei davon auszugehen, dass das kantonale Recht keine
Übergangsregelung im Sinn von Art. 60 Abs. 2 SBG eingeführt habe, weshalb das
Verbot, Automaten der fraglichen Art weiter zu betreiben, von Bundesrechts
wegen seit 7. Juli 2000 gelte.
Demzufolge hätte der Regierungsrat gestützt
auf diese Erwägungen den Rekurs ohne Weiteres abweisen dürfen und ist die gegen
seinen Nichteintretensbeschluss erhobene Beschwerde abzuweisen. Angemerkt
werden kann, dass seit dem massgebenden Stichtag (7. Juli 2000) wiederum eine
beträchtliche Zeitspanne (rund anderthalb Jahre) verstrichen sind, während
welcher die Beschwerdeführerin ihre Automaten weiter betreiben konnte. Mehr
könnte sie im heutigen Zeitpunkt aus den von ihr angerufenen
Verfassungsbestimmun­gen selbst dann nicht ableiten, wenn sie sich über den in
den genannten Bundesgerichts­urteilen abgesteckten Rahmen hinaus auf
Vertrauensschutz berufen könnte (vgl. Alfred Kölz, Intertemporales
Verwaltungsrecht ZSR 102/1983, S. 233 mit Hinweis auf die Geldspielautomaten
betreffenden Urteile BGE 101 Ia 336 E. 8 S. 348, 106 Ia 191 E. 7 S. 195
und ZBl 79/1978, S. 81; vgl. auch BGE 101 Ib 318 E. 6 S. 327).
...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...