zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00066 · 2007-09-12 · de

Vorsorgliches Bauverbot (§§ 120ff. PBG) | Vorsorgliches Bauverbot: Rechtliches Gehör; Verhältnis zur Projektierungszone nach Luftfahrtgesetz. Die Beschwerdeführerin hätte vor Erlass des vorsorglichen Bauverbots angehört werden müssen. Daran ändert nichts, dass § 121 Abs. 2 PBG nur die Anhörung der Standortgemeinde ausdrücklich vorschreibt. Die Frage der Heilung des Verfahrensmangels kann offen bleiben, da die Beschwerde aus anderen Gründen gutzuheissen ist (E. 2). Der Flughafen Zürich und seine räumlichen Auswirkungen sind Gegenstand koordinierter Planung des Bundes und des Kantons Zürich (E. 4). Unterscheidung zwischen Planungs- bzw. Plansicherungsmassnahmen und Landsicherungsmassnahmen (E. 5.1). Zur Sicherung allfälliger konkreter Erweiterungen der Flughafenanlage ist die Anordnung einer Projektierungszone nach dem Luftfahrtgesetz durch die Bundesbehörden notwendig. In diesem Bereich besteht keine kantonale Kompetenz zum Erlass von Landsicherungsmassnahmen (E. 5.2). Das vorsorgliche Bauverbot nach §§ 120 ff. PBG sichert nicht zukünftige Festlegungen des Richtplans, sondern das Land für projektierte öffentliche Werke und Anlagen; es handelt sich nicht um eine Plan- bzw. Planungs-, sondern um eine Landsicherungsmassnahme. Das vorsorgliche Bauverbot kann deshalb auch nicht gestützt auf die kantonale Kompetenz zur Raumplanung angeordnet werden. Ob die Voraussetzungen der kantonalrechtlichen Planungssicherungsmassnahmen - Verweigerung einer Baubewilligung mangels planungsrechtlicher Baureife gemäss § 234 PBG sowie Planungszone nach § 346 PBG - zur Sicherung der Richtplanung im vorliegenden Fall gegeben wären, ist hier nicht zu prüfen (E. 5.4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.12.0 VB.2007.00066
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.12.0 VB.2007.00066
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.12.0 VB.2007.00066

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00066
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00066
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.09.2007
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Vorsorgliches Bauverbot (§§ 120ff. PBG)
Vorsorgliches Bauverbot: Rechtliches Gehör; Verhältnis zur Projektierungszone nach Luftfahrtgesetz.
Die Beschwerdeführerin hätte vor Erlass des vorsorglichen Bauverbots angehört werden müssen. Daran ändert nichts, dass § 121 Abs. 2 PBG nur die Anhörung der Standortgemeinde ausdrücklich vorschreibt. Die Frage der Heilung des Verfahrensmangels kann offen bleiben, da die Beschwerde aus anderen Gründen gutzuheissen ist (E. 2).
Der Flughafen Zürich und seine räumlichen Auswirkungen sind Gegenstand koordinierter Planung des Bundes und des Kantons Zürich (E. 4).
Unterscheidung zwischen Planungs- bzw. Plansicherungsmassnahmen und Landsicherungsmassnahmen (E. 5.1).
Zur Sicherung allfälliger konkreter Erweiterungen der Flughafenanlage ist die Anordnung einer Projektierungszone nach dem Luftfahrtgesetz durch die Bundesbehörden notwendig. In diesem Bereich besteht keine kantonale Kompetenz zum Erlass von Landsicherungsmassnahmen (E. 5.2).
Das vorsorgliche Bauverbot nach §§ 120 ff. PBG sichert nicht zukünftige Festlegungen des Richtplans, sondern das Land für projektierte öffentliche Werke und Anlagen; es handelt sich nicht um eine Plan- bzw. Planungs-, sondern um eine Landsicherungsmassnahme. Das vorsorgliche Bauverbot kann deshalb auch nicht gestützt auf die kantonale Kompetenz zur Raumplanung angeordnet werden. Ob die Voraussetzungen der kantonalrechtlichen Planungssicherungsmassnahmen - Verweigerung einer Baubewilligung mangels planungsrechtlicher Baureife gemäss § 234 PBG sowie Planungszone nach § 346 PBG - zur Sicherung der Richtplanung im vorliegenden Fall gegeben wären, ist hier nicht zu prüfen (E. 5.4).
Gutheissung.
Stichworte:
BAUVERBOT
FLUGHAFEN
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KOMPETENZ
LANDSICHERUNG
LUFTFAHRTGESETZ
PLANUNGSSICHERUNG/PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
PROJEKTIERUNGSZONE
RECHTLICHES GEHÖR
RICHTPLAN
SACHPLAN
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 20 Abs. I lit. b PBG
§ 24 lit. d PBG
§ 120 PBG
§ 121 Abs. II PBG
§ 234 PBG
§ 346 PBG
Art. 13 RPG
Publikationen:
BEZ 2007 Nr. 40
RB 2007 Nr. 13 S. 66
RB 2007 Nr. 59 S. 128
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2007.00066
Entscheid
der 1. Kammer
vom
12. September 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtssekretärin
Tanja Pekeljevic.
In Sachen
A
AG,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin
,
und
1.
Unique Flughafen Zürich
AG,
2.
Bundesamt für
Zivilluftfahrt (BAZL),
3.
Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Zürich,
Mitbeteiligte
,
betreffend Vorsorgliches Bauverbot (§§ 120 ff. PBG),
hat sich ergeben:
I.
Die A AG ist Eigentümerin der in der Industrie- und
Gewerbezone III A gelegenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 in der
Gemeinde Rümlang. Am 9. Mai 2005 reichte sie ein Baugesuch zur Erstellung
eines Erweiterungsbaus für ein Baustoffre­cy­cling-Center auf den genannten
Grundstücken ein.
Am 24. Juni 2005 stellte die Unique Flughafen Zürich
AG, die Betreiberin des Flughafens Zürich, bei der Baudirektion des Kantons
Zürich ein Gesuch um Erlass eines vorsorglichen Bauverbots für diejenigen Grundstücke,
die bei einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 in den
Flughafenperimeter zu liegen kämen, und eventualiter nur für die Grundstücke
Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 der A AG in der Gemeinde Rümlang. Mit Verfügung vom
12. Oktober 2005 erliess die Baudirektion für die genannten Grundstücke
Kat.-Nrn. 01, 02 und 03 ein vorsorgliches Bauverbot nach §§ 120 ff.
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG).
II.
Gegen diese Verfügung erhob die A AG am 9. November
2005 Rekurs an den Regierungsrat. Sie beantragte, es sei die Nichtigkeit der
angefochtenen Verfügung festzustellen, eventualiter sei diese aufzuheben. Zur
Begründung verwies sie im Wesentlichen darauf, dass die Zuständigkeit der
Baudirektion und die Anwendbarkeit von §§ 120 ff. PBG gemäss Bundesrecht
nicht gegeben seien. Sodann machte sie eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör geltend, weil sie vor der Anordnung des vorsorglichen
Bauverbots nicht angehört worden sei.
Mit Verfügung vom 23. Februar 2006 lud die
Staatskanzlei die Volkswirtschaftsdirektion und das Bundesamt für Zivilluftfahrt
(BAZL) – zusätzlich zu den beiden Mitbeteiligten Unique Flughafen Zürich AG und
Gemeinde Rümlang – zum Verfahren bei. Mit Beschluss vom 13. Dezember 2006
wies der Regierungsrat den Rekurs ab. Er begründete dies im Wesentlichen damit,
dass Bund und Kanton im Zusammenhang mit dem Flughafen Zürich als
gleichberechtigte Planungsträger aufträten, weshalb sowohl das bundes- als auch
das kantonalrechtliche Rechtsinstitut für die Landsicherung zur Verfügung
stünden. Die Voraussetzungen für die Einschränkung der Eigentumsgarantie seien
vorliegend erfüllt. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör liege
nicht vor; eine solche wäre im Übrigen durch das Verfahren vor dem
Regierungsrat geheilt worden.
III.
Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am 7. Februar
2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen
Entscheid aufzuheben. Der Regierungsrat, die Baudirektion und die Unique
Flughafen Zürich AG – die als Beschwerdegegnerschaft bezeichnet wurden – seien
zur Tragung der Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sowie zu einer
angemessenen Parteientschädigung zugunsten der A AG zu verpflichten.
Die Baudirektion als Beschwerdegegnerin beantragte in der
Beschwerdeantwort die Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die
Staatskanzlei namens des Regierungsrats in ihrer Vernehmlassung. Von den drei
Mitbeteiligten beantragte die Unique Flughafen Zürich AG, die Beschwerde sei
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A AG abzuweisen. Die
Volkswirtschaftsdirektion und das BAZL verzichteten – unter Hinweis auf ihre
jeweilige Stellungnahme im Rekursverfahren – auf eine Stellungnahme bzw. auf
die formelle Beteiligung am Verfahren. Das BAZL teilte zudem mit, dass über die
von der Unique Flughafen Zürich AG beantragte Festsetzung einer Projektierungszone
nach Art. 37n ff. des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948
(LFG) voraussichtlich bis Sommer 2007 entschieden werde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf diese einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin wurde vor dem Erlass des vorsorglichen Bauverbots nicht
angehört; sie macht deshalb eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches
Gehör geltend. Die Vorinstanz hält diese Rüge für unbegründet, weil § 121
Abs. 2 PBG einzig die Anhörung der Standortgemeinde vorsehe.
Das Recht auf Anhörung nach
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
umfasst den Anspruch der Einzelnen, sich vorgängig zu den sie betreffenden,
hoheitlichen Anordnungen zu äussern (VGr, 7. März 2007, VB.2006.00313,
E. 3.2.1 mit weiteren Hinweisen, www.vgrzh.ch). Das vorsorgliche Bauverbot
nach §§ 120 ff. PBG stellt eine derartige hoheitliche Anordnung dar,
weshalb die Beschwerdeführerin vor seinem Erlass hätte angehört werden müssen.
Daran ändert nichts, dass § 121 Abs. 2 PBG nur die Anhörung der
Standortgemeinde ausdrücklich vorschreibt. Mit dieser Bestimmung kann und soll
der grundrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör nicht ausgeschlossen werden;
ihr Zweck ist offensichtlich, zusätzlich zu den Verfügungsadressaten die Standortgemeinde
ins Verfahren einzubeziehen (vgl. auch Protokoll des Zürcher Kantonsrates
1971–1975, S. 9261). Die Ansicht der Vorinstanz, dass das "Wesen des
Institutes des vorsorglichen Bauverbots" die Gewährung des rechtlichen
Gehörs ausschliesse, ist nicht nachvollziehbar. Dass im vorliegenden Fall einer
der Gründe – etwa Dringlichkeit – gegeben gewesen wäre, die den Verzicht auf
eine Anhörung ausnahmsweise rechtfertigen können, wird nicht geltend gemacht
und ist auch nicht ersichtlich (vgl. dazu im Einzelnen etwa Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 8 N. 43 ff.). Die Beschwerdegegnerin
hat somit den Anspruch der Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör verletzt.
Der Verfahrensmangel wiegt schwer, da eine Anhörung überhaupt unterblieb.
2.2
Wird der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, ist
der betreffende Entscheid grundsätzlich unabhängig davon, ob er inhaltlich
richtig ist oder nicht, aufzuheben. Eine Heilung des Mangels im anschliessenden
Rechtsmittelverfahren ist jedoch möglich. Sie verlangt erstens, dass die
betroffene Partei sich vor einer Rechtsmittelinstanz äussern kann, welche die gleich
umfassende Überprüfungsbefugnis wie die Vorinstanz hat. Zweitens setzt sie
zusätzlich voraus, dass die Verletzung entweder nicht schwer wiegt oder – wenn
die Verletzung schwer wiegt – dass die Rückweisung nur zu einem formalistischen
Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem
Interesse der betroffenen Partei an einer raschen Beurteilung der Sache nicht
zu vereinbaren wären (BGE 132 V 387 E. 5.1; VGr,
7. März 2007, VB.2006.00313, E. 3.2.2, www.vgrzh.ch). Vorliegend ist
jedenfalls die erste Voraussetzung erfüllt; ob eine Heilung des
Verfahrensmangels im Rekursverfahren angenommen werden könnte, kann jedoch
offen bleiben, da die Beschwerde ohnehin aus anderen Gründen gutzuheissen ist
(vgl. hinten E. 5).
3.
Aufgrund eines Missverständnisses in Bezug auf eine
Formulierung in der Rekursschrift stellt die Vorinstanz in ihrem Entscheid
Überlegungen dazu an, dass die Beschwerdegegnerin beim Erlass des vorsorglichen
Bauverbots hoheitlich gehandelt habe. Die Beschwerdeführerin hat dies allerdings
nie bestritten. Die im Folgenden zu prüfende massgebliche Frage lautet daher
nicht, ob die Beschwerdegegnerin eine hoheitliche Anordnung getroffen hat,
sondern ob sie dafür zuständig war und ob eine entsprechende Rechtsgrundlage
vorlag.
4.
Das angefochtene vorsorgliche Bauverbot nach
§§ 120 ff. PBG wurde verfügt, weil die fraglichen Grundstücke der Beschwerdeführerin
im Fall einer Verlängerung der Piste 10/28 in den Flughafenperimeter zu
liegen kämen. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, das
Bundesrecht schliesse hier andere Massnahmen zur Landsicherung als die Projektierungszone
nach Art. 37n ff. LFG aus. Die Vorinstanz bejahte die Kompetenz der
Beschwerdegegnerin zum Erlass der umstrittenen Anordnung dagegen erstens, weil
kantonalrechtliche Massnahmen zur Ergänzung und Sicherung einer Projektierungszone
nach Art. 37n ff. LFG zulässig seien, zweitens aufgrund der kantonalen
Zuständigkeit für die Raumplanung. Sie erwähnte ferner die Zuständigkeiten der
kantonalen Behörden, die sich aus dem Luftfahrtrecht des Bundes ergeben.
4.1
Nach
Art. 87 BV ist die Gesetzgebung über die Luftfahrt Sache des Bundes.
Gemäss Art. 37 LFG dürfen Flugplatzanlagen nur mit einer Plangenehmigung
erstellt oder geändert werden (Abs. 1). Für die Genehmigung sind Bundesbehörden
zuständig (Abs. 2). Mit der Plangenehmigung werden sämtliche nach
Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Abs. 3). Kantonale
Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich; das kantonale Recht ist zu
berücksichtigen, soweit es den Bau und Betrieb des Flugplatzes nicht
unverhältnismässig einschränkt (Abs. 4). Die Plangenehmigung für Vorhaben,
die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, setzt grundsätzlich einen
Sachplan nach Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG)
voraus (Art. 37 Abs. 5 LFG). Um Grundstücke für künftige
Flughafenanlagen freizuhalten, kann das Bundesamt nach Art. 37n LFG Projektierungszonen
festlegen; zur Sicherung bestehender oder künftiger Flughafenanlagen kann es
sodann Baulinien festlegen (Art. 37q LFG). Die ausschliessliche
Bundeszuständigkeit für die Bewilligungsverfahren in Bezug auf Flughafenanlagen
wurde nach dem Vorbild des Eisenbahnrechts eingeführt (Botschaft vom 20.
November 1991 über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes [Botschaft Änderung
LFG], BBl 1992 I 607 ff., 625). Die Plangenehmigung kann den Charakter
eines Sondernutzungsplans haben, wobei in der Praxis oft auch die auf die
einzelnen Anlagen bezogenen, entsprechend detaillierten Festlegungen des
Sachplans (Objektblätter) diese Funktion übernehmen; sie stellt zugleich die Baubewilligung
dar (vgl. Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die
Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren [Botschaft
Plangenehmigungsverfahren], BBl 1998, 2591 ff., 2618 und 2645; Alain
Griffel, Bau und Betrieb eines Flughafens: Raumplanungsrechtliche Aspekte, in:
Tobias Jaag [Hrsg.], Rechtsfragen rund um den Flughafen, Zürich u.a. 2004,
S. 101 f.; Adrian Walpen, Bau und Betrieb von zivilen Flughäfen,
Zürich etc. 2005, S. 210).
4.2
Gemäss
Art. 75 Abs. 1 BV obliegt die Raumplanung den Kantonen, wobei der
Bund ihre Grundsätze festlegt. Nach Art. 2 Abs. 1 RPG erarbeiten
Bund, Kantone und Gemeinden die für ihre raumwirksamen Tätigkeiten nötigen
Planungen und stimmen sie aufeinander ab. Für die Erstellung ihrer Richtpläne
bestimmen die Kantone in den Grundzügen, wie sich ihr Gebiet räumlich
entwickeln soll; sie geben unter anderem Aufschluss über den Stand und die
anzustrebende Entwicklung des Verkehrs, der Versorgung sowie der öffentlichen
Bauten und Anlagen (Art. 6 Abs. 1 und Abs. 3 lit. b RPG).
Die Richtpläne zeigen unter anderem, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im
Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden
(Art. 8 lit. a RPG).
4.3
Richtpläne
und Sachpläne des Bundes sind gemäss dem Gegenstromprinzip in partnerschaftlicher
Zusammenarbeit aufeinander abzustimmen, um Widerspruchsfreiheit zu erreichen
(Lukas Bühlmann, Verbindlichkeit und Wirkung von Richt- und Sachplänen,
URP 2001, S. 391 ff., 395 f.). Kommt dabei keine Einigung
zustande, kann ein Bereinigungsverfahren eingeleitet werden (Art. 7
Abs. 2 und Art. 12 RPG). Weder Richt- noch Sachpläne ändern
allerdings etwas an der materiellen Kompetenzordnung (Bühlmann,
S. 394 f.).
4.4
Der
Flughafen Zürich und seine Auswirkungen auf die Raumordnung sind Gegen­stand
der Planung von Bund und Kanton Zürich, die derzeit erarbeitet wird. Der
Bundesrat hat am 18. Oktober 2000 die allgemeinen und konzeptionellen
Teile (I bis III B) des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL;
www.bazl.admin.ch) gutgeheissen (BBl 2000, 5196). Dieser Sachplan im Sinn von
Art. 13 RPG bezweckt, die Ziele und Vorgaben für die Infrastruktur der
Zivilluftfahrt in der Schweiz für die Behörden verbindlich festzulegen. Er bestimmt
für die einzelnen dem zivilen Betrieb von Luftfahrzeugen dienenden Infrastrukturanlagen
insbesondere den Zweck, das beanspruchte Areal, die Grundzüge der Nutzung, die
Erschliessung sowie die Rahmenbedingungen zum Betrieb, und er stellt zudem die
Auswirkungen auf Raum und Umwelt dar (Art. 3a der Verordnung vom
23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]).
Derzeit wird das SIL-Objektblatt Flughafen Zürich im Verfahren gemäss Art.
17 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) erarbeitet.
Im Sinn des Gebots zur Zusammenarbeit nach Art. 18 RPV finden unter der
Federführung des BAZL Koordinationsgespräche statt, an denen unter anderem der
Kanton Zürich und die Mitbeteiligte 1 teilnehmen. Gestützt auf die Ergebnisse
dieser Gespräche wird das BAZL sodann den Entwurf des SIL-Objektsblatts
erstellen (vgl. Art. 19 Abs. 1 RPV). In Abstimmung mit diesem
Verfahren wird der Kanton Zürich das zum Verkehrsplan im Sinn von § 20
Abs. 1 lit. b PBG gehörende Kapitel 4.6.1 (Flughafen Zürich) des
Kantonalen Richtplans vom 31. Januar 1995 überarbeiten. Dem Bundesrat
obliegt sowohl die Verabschiedung des SIL-Objektblatts als auch die Genehmigung
der Richtplanänderung (Art. 21 RPV, Art. 11 RPG).
5.
5.1
Zwar
bilden somit der Flughafen Zürich und seine räumlichen Auswirkungen das Objekt
koordinierter Planung des Bundes und des Kantons Zürich. Daraus kann jedoch
nicht geschlossen werden, dass Massnahmen zur Sicherung der Planungen oder der
geplanten Anlagen untereinander austauschbar seien und wahlweise nach
Bundesrecht oder nach kantonalem Recht angeordnet werden könnten. Ihre
Zulässigkeit und die Zuständigkeit zu ihrer Anordnung ergibt sich vielmehr aus
dem materiellen Recht und der Kompetenzabgrenzung zwischen den Gemeinwesen bzw.
den Behörden (vgl. auch Eidgenössische Rekurskommission für Infrastruktur und
Umwelt, 21. November 2006, B-2006-36, E. 8.2.6, 8.3–4,
www.reko-inum.admin.ch [bestätigt in: BGr, 12. Dezember 2006, 1A.260/2006,
www.bger.ch], zum Verhältnis von Projektierungszone nach Art. 37n ff.
LFG und Sicherheitszone nach Art. 42 Abs. 1 lit. a LFG). Zu
unterscheiden ist zwischen Planungs- bzw. Plansicherungsmassnahmen einerseits,
welche die zielkonforme Planung bzw. die zukünftigen Pläne schützen sollen, und
Landsicherungsmassnahmen anderseits, die das für konkrete Projekte benötigte
Land von Überbauungen freihalten sollen (vgl. Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999,
N. 326 ff.).
5.2
5.2.1
Die Bewilligung einer allfälligen Verlängerung der Piste 10/28 wäre im
Plangenehmigungsverfahren nach Art. 37 ff. LFG zu prüfen; zuständig
wäre das eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK; vgl. Art. 37 Abs. 2 lit. a LFG in Verbindung mit
Art. 1 Abs. 3 lit. a der Organisationsverordnung vom
6. Dezember 1999 für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation [OV-UVEK; SR 172.217.1]). Voraussetzung ist nach
Art. 37 Abs. 5 LFG und Art. 3a Abs. 2 VIL die vorgängige
Bezeichnung des beanspruchten Areals im SIL. Zur Freihaltung der allenfalls
benötigten Grundstücke dient die Projektierungszone nach Art. 37n ff. LFG,
zu deren Anordnung das BAZL zuständig ist (Art. 37n Abs. 1 LFG in
Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 lit. b OV-UVEK). Unter Vorbehalt
der hier nicht interessierenden Landumlegung (Art. 37
l
LFG)
konzentriert das Luftfahrtgesetz die Zuständigkeiten bei der Bundesbehörde, um
die früheren "Doppelspurigkeiten, Unübersichtlichkeiten, Schwierigkeiten
mit der Kompetenzabgrenzung und unterschiedlichen Beschwerdewege" zu
vermeiden (Botschaft Änderung LFG, BBl 1992 I 625; vgl. auch Botschaft Plangenehmigungsverfahren,
BBl 1998, 2643 f.); in Bezug auf Flughafenanlagen ist seine Regelung der
Zuständigkeiten und des Verfahrens daher als abschliessend zu betrachten. Es
besteht kein Raum zur Anordnung von Landsicherungsmassnahmen, mit denen
Grundstücke für Flughafenanlagen freigehalten werden sollen, durch kantonale Behörden.
5.2.2
Unerheblich ist entgegen der Ansicht der Vorinstanz, ob das
kantonalrechtliche vorsorgliche Bauverbot allfällige bundesrechtliche
Massnahmen nur ergänzt, ohne diesen inhaltlich zu widersprechen. Im Übrigen
widerspricht das kantonalrechtliche vorsorgliche Bauverbot, selbst wenn es mit
einer allfälligen bundesrechtlichen Projektierungszone sachlich vereinbar wäre
– was nicht zwingend der Fall zu sein braucht –, durchaus dem Bundesrecht,
nämlich der im Luftfahrtgesetz vorgesehenen Verfahrenskonzentration. Die
Grundeigentümer, welche die materielle Berechtigung von
Landsicherungsmassnahmen bestreiten wollen, dürfen nicht auf zwei parallele,
voneinander unabhängige Verfahren verwiesen werden.
5.2.3
Ebenfalls nicht stichhaltig ist die Argumentation der Mitbeteiligten 1, das
kantonalrechtliche vorsorgliche Bauverbot sei notwendig, damit die Wirkung
einer bundesrechtlichen Projektierungszone nicht unterlaufen werden könne.
Selbst wenn das Verfahren zur Festlegung einer Projektierungszone nach
Art. 37n ff. LFG schwerfälliger sein sollte als jenes zum Erlass
eines vorsorglichen Bauverbots nach §§ 120 ff. PBG, könnte dies die
Anwendbarkeit kantonalen Rechts und die Zuständigkeit kantonaler Behörden nicht
begründen. Im Übrigen muss eine Baubewilligung auch dann nicht zwingend erteilt
werden, wenn kein vorsorgliches Bauverbot besteht, da die Baubewilligung die planungsrechtliche
Baureife im Sinn von § 234 PBG voraussetzt. Selbst wenn bei deren Prüfung
planungsrechtliche Festlegungen des Bundesrechts unbeachtlich sein sollten (so
jedenfalls Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht,
4. A., Zürich 2006, S. 9-5 f.), könnten auf diese Weise die
damit zu koordinierenden Richtplanentwürfe, soweit diese zu einer Änderung der
bestehenden Nutzungsordnung führen können, grundsätzlich geschützt werden (BGE 110 Ia 163
E. 6a; Haller/Karlen, N. 336; vgl. auch VGr, 21. April 2004,
VB.2004.00028, E. 3.1, www.vgrzh.ch).
5.3
Keinen
Zusammenhang zur hier zu behandelnden Frage weisen die sich "aus dem Luftfahrtrecht
des Bundes ergebenden Zuständigkeiten der kantonalen Behörden" auf, die
von der Vorinstanz erwähnt werden. Angeführt werden § 1 des Flughafengesetzes
vom 12. Juli 1999 (LS 748.1), wonach der Kanton Zürich den Flughafen
Zürich zur Sicherstellung seiner volks- und verkehrswirtschaftlichen Interessen
fördert, sowie die Kompetenz des Regierungsrats zur Einreichung verschiedener
kantonaler Stellungnahmen an den Bund (§ 1 f. der Verordnung zum
Luftfahrtrecht des Bundes vom 4. Oktober 1995 [LS 748.2]). Anscheinend
führt denn auch die Vorinstanz diese Bestimmungen nicht an, um daraus direkt
die Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin zur Anordnung des vorsorglichen Bauverbots
abzuleiten, sondern im Zusammenhang mit der – aufgrund eines Missverständnisses
geprüften – Frage, ob diese im vorliegenden Fall hoheitlich gehandelt habe
(dazu vorn E. 3).
5.4
Zu prüfen
bleibt, ob sich die Zuständigkeit zur Anordnung des vorsorglichen Bauverbots
aus der kantonalen Kompetenz zur Raumplanung ergibt.
5.4.1
Während der SIL die Rahmenbedingungen für die Entwicklung des Flughafenbetriebs
und der Flughafenanlagen festlegt, formuliert der Richtplan die
Zielvorstellungen und die Vorgaben zu deren Umsetzung für die Raumentwicklung
in der Flughafenregion insgesamt (UVEK/BAZL, Flughafen Zürich, SIL-Prozess:
Bericht Betriebsvarianten, 8. Dezember 2006, S. 7, www.bazl.admin.ch/sil/00830/01038).
Nach Kapitel 4.6.1 des heutigen Kantonalen Richtplans sind in dessen Rahmen "in
erster Linie die landseitigen verkehrs-, versorgungs- und siedlungsplanerischen
Rahmenbedingungen und Auswirkungen des Flughafens zu gestalten bzw. zu
berücksichtigen". Bundesrechtliche Sachplanung und kantonale Richtplanung
sind koordiniert zu erarbeiten; die Anpassung des Richtplans erfolgt
"nicht durch einseitige Übernahme neu genehmigter Sachplaninhalte, sondern
durch partnerschaftliche Zusammenarbeit und Rücksichtnahme auf die Planungs-
und Raumordnungsinteressen der Beteiligten" (Bühlmann,
S. 401 f.; vgl. etwa auch SIL, Teil I, S. 2 f.; UVEK/BAZL,
S. 99). Dem Kanton Zürich kommen demnach im Bereich der für den Flughafen
relevanten Planung selbständige Kompetenzen zu; aufgrund seiner Richtplanungskompetenz
kann er auch – infolge des Gegenstromprinzips – Einfluss auf die Sachplanung
des Bundes und damit indirekt auf ein allfälliges Plangenehmigungsverfahren
bezüglich einer Verlängerung der Piste 10/28 nehmen. Konkret bedeutet dies: Dem
Bereich der Richtplanung zuzuordnende Entscheide für eine bestimmte
Raumentwicklung im Gebiet des Flughafens hängen mit der Wahl der An- und
Abflugrouten und damit der Betriebsvarianten zusammen, die wiederum dem Plangenehmigungsverfahren
zugrunde gelegt werden müssen (vgl. Art. 37 Abs. 5 LFG; vgl. auch RRB
Nr. 1930/2004 vom 15. Dezember 2004 betreffend das vom Regierungsrat
in Auftrag gegebene Projekt RELIEF [Raumentwicklungskonzept für die
Flughafenregion und langfristige Infrastrukturentwicklung des Flughafens] sowie
UVEK/BAZL, S. 11, zur Berücksichtigung von dessen Ergebnissen bei der
Erarbeitung des SIL-Objektblatts Flughafen Zürich; Griffel,
S. 111 f.; Walpen, S. 152 ff.).
5.4.2
Daraus folgt allerdings nicht, dass das vorsorgliche Bauverbot nach
§§ 120 ff. PBG vorliegend zur Anwendung kommen könnte. Dies ergibt
sich aus dem Wortlaut der Bestimmungen, ihrer systematischen Stellung im Gesetz
und ihrem Zweck: Die §§ 120–122 PBG finden sich im Abschnitt, der die
Nutzungsplanung behandelt (II. Titel, 3. Abschnitt), und hier
wiederum – zusammen mit den §§ 114–119 PBG über den Werkplan – im Unterabschnitt
über die Landsicherung für öffentliche Werke (lit. F). Das vorsorgliche
Bauverbot dient nach § 120 PBG der Sicherung öffentlicher Werke und
Anlagen, die sich in Vorbereitung befinden, aber nicht Gegenstand eines Richt-
oder Werkplans sind. Nach grammatikalischer, systematischer und teleologischer
Auslegung sichert das vorsorgliche Bauverbot also nicht zukünftige Festlegungen
des Richtplans, sondern das Land für projektierte öffentliche Werke und Anlagen;
es handelt sich nicht um eine Plan- bzw. Planungs-, sondern um eine
Landsicherungsmassnahme (vgl. Haller/Karlen, N. 353). Auf dieser Stufe
kommt hier jedoch nicht kantonales Recht zur Anwendung, sondern das
bundesrechtliche Plangenehmigungsverfahren samt den entsprechenden Massnahmen
zur Landfreihaltung. Ob die Voraussetzungen der kantonalrechtlichen Planungssicherungsmassnahmen
– der Verweigerung einer Baubewilligung mangels planungsrechtlicher Baureife
gemäss § 234 PBG sowie der Planungszone nach § 346 PBG – zur
Sicherung der Richtplanung im vorliegenden Fall gegeben wären, ist hier nicht
zu prüfen.
5.4.3
Zu keinem anderen Ergebnis führt die Berücksichtigung von § 24
lit. d PBG, wonach der Verkehrsplan Aufschluss über den Luftverkehr samt
Luftstrassen im Nahbereich und Flugsicherungseinrichtungen gibt. Diese
Bestimmung ändert nichts daran, dass das vorsorgliche Bauverbot nach
§§ 120 ff. PBG nicht anwendbar ist, soweit die Richtplanung geschützt
werden soll, und dass es an der kantonalen Zuständigkeit fehlt, soweit die Landsicherung
für die konkrete Anlage in Frage steht. Unerheblich ist auch, dass der Verkehrsplan
in der Literatur wegen seiner Auswirkungen auf die Bodennutzung und des hohen
Detaillierungsgrads als faktisches Instrument der Erschliessungsplanung
bezeichnet wird (Fritzsche/Bösch, S. 4-4 f.), da er dennoch
Bestandteil des Richtplans bleibt (vgl. VGr, 16. November 2001,
VB.2001.00299, E. 3b, www.vgrzh.ch).
5.5
Zusammenfassend
kann somit Folgendes festgehalten werden: Soweit die Freihaltemassnahme eine
allfällige konkrete Erweiterung der Flughafenanlage sichern soll, fehlt es an
der kantonalen Kompetenz, weil gemäss dem anwendbaren Bundesrecht eine Bundesbehörde
für die Anordnung solcher Massnahmen zuständig ist. Soweit zukünftige Festlegungen
des kantonalen Richtplans in Frage stehen, fehlt es an einer Grundlage im
kantonalen Recht für die Verhängung eines vorsorglichen Bauverbots.
Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, und die
angefochtene Verfügung ist mangels sachlicher Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin
bzw. mangels einer gesetzlichen Grundlage aufzuheben. Die weiteren
Voraussetzungen des vorsorglichen Bauverbots sind nicht mehr zu prüfen.
5.6
Nichtig
ist die angefochtene Verfügung hingegen bereits deshalb nicht, weil der Mangel
angesichts der komplexen Rechtslage nicht als offensichtlich oder leicht
erkennbar bezeichnet werden kann (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006,
Rz. 956, zu den Voraussetzungen der Nichtigkeit nach der Evidenztheorie).
6.
Die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sind
ausgangsgemäss je zur Hälfte der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten 1,
die im Verfahren eigene Anträge gestellt hat und mit diesen unterlegen ist,
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG; zur
Kostenauflage an Mitbeteiligte vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15).
Aufgrund ihres Unterliegens haben sie der Beschwerdeführerin sodann eine
Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu leisten
(§ 17 Abs. 2 VRG); als angemessen erweisen sich insgesamt Fr.
3'000.-.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Regierungsrats vom
13. Dezember 2006 und die Verfügung der Baudirektion vom 12. Oktober
2005 werden aufgehoben.
2.    Die Kosten
des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten 1 je
zur Hälfte auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellungskosten,
Fr. 6'150.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin und der Mitbeteiligten 1 je zur
Hälfte auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligte 1 werden je verpflichtet, der Beschwerdeführerin
eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren zu bezahlen.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung
an …