zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00319 · 2005-09-15 · de

Bestattungswesen | Beseitigung einen Grabsteins, der den kommunalen Friedhof- und Bestattungsvorschriften nicht entspricht: Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E.1.1). Der Bezirksrat hat die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin zu Recht bejaht (E.1.2). Friedhofsvorschriften dürfen auch Vorschriften zur ästhetischen Gestaltung des Friedhofs enthalten. Mit der Friedhofsverordnung soll eine einigermassen einheitliche Gestaltung der einzelnen Grabmäler sichergestellt werden (E.2). Die Vorinstanzen haben die schwarze Farbe des Grabsteins, die Ausführung der Inschrift sowie die Gestaltung des zugehörigen Sockels beanstandet (E.3). Die Friedhofsveordnung verbietet die Verwendung von zu schwarz wirkenden Steine. Die Vorinstanzen haben zu Recht beanstandet, dass der streitbetroffene Grabstein diese Bestimmung verletzt. Die Vorschrift hält vor dem Willkürverbot stand (E.4.1). Es ist sehr fraglich, ob die Vorschrift, wenn sie so ausgelegt wird, dass Gravuren, die in der von der Beschwerdeführerin angewandten Technik angebracht werden, unulässig sind, vor dem Willkürverbot standhält. Doch kann die Klärung dieser Frage vorliegend offen bleiben (E.4.2). Auch für den Sockel ist keine nachträgliche Bewilligung möglich (E.4.3). Verneinung der nachträglichen Bewilligungsfähigkeit (E.4.4). Die Beschwerdeführerin kann sich nicht auf ein schützenswertes Vertrauen berufen (E.5.1). Hingegen erweist sich der Beseitigungsbefehl in Anbetracht der geringfügigen Abweichungen als unverhältnismässige Sanktion. Gutheissung der Beschwerde (E.5.2). Kostenfolge (E.6).

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.15.0 VB.2005.00319
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.15.0 VB.2005.00319
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.15.0 VB.2005.00319

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00319
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00319
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.09.2005
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bestattungswesen
Beseitigung einen Grabsteins, der den kommunalen Friedhof- und Bestattungsvorschriften nicht entspricht:
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E.1.1). Der Bezirksrat hat die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin zu Recht bejaht (E.1.2). Friedhofsvorschriften dürfen auch Vorschriften zur ästhetischen Gestaltung des Friedhofs enthalten. Mit der Friedhofsverordnung soll eine einigermassen einheitliche Gestaltung der einzelnen Grabmäler sichergestellt werden (E.2). Die Vorinstanzen haben die schwarze Farbe des Grabsteins, die Ausführung der Inschrift sowie die Gestaltung des zugehörigen Sockels beanstandet (E.3). Die Friedhofsveordnung verbietet die Verwendung von zu schwarz wirkenden Steine. Die Vorinstanzen haben zu Recht beanstandet, dass der streitbetroffene Grabstein diese Bestimmung verletzt. Die Vorschrift hält vor dem Willkürverbot stand (E.4.1). Es ist sehr fraglich, ob die Vorschrift, wenn sie so ausgelegt wird, dass Gravuren, die in der von der Beschwerdeführerin angewandten Technik angebracht werden, unulässig sind, vor dem Willkürverbot standhält. Doch kann die Klärung dieser Frage vorliegend offen bleiben (E.4.2). Auch für den Sockel ist keine nachträgliche Bewilligung möglich (E.4.3). Verneinung der nachträglichen Bewilligungsfähigkeit (E.4.4). Die Beschwerdeführerin kann sich nicht auf ein schützenswertes Vertrauen berufen (E.5.1). Hingegen erweist sich der Beseitigungsbefehl in Anbetracht der geringfügigen Abweichungen als unverhältnismässige Sanktion. Gutheissung der Beschwerde (E.5.2). Kostenfolge (E.6).
Stichworte:
ÄSTHETIKVORSCHRIFT
FARBE
FRIEDHOF
GRABSTEIN
LEGITIMATION
NACHTRÄGLICHE BEWILLIGUNG
SCHRIFTENWECHSEL
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSSCHUTZ
WILLKÜR
WILLKÜRVERBOT
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Die A AG ersuchte das Bestattungsamt X am 24. November
2003 um eine Grabmalbewilligung für das Erdbestattungsgrab Nr. 01 von B.
Unter "Material" wurde darin "Virginia-Black, Granit"
angegeben, unter "Inschrift (Ausführung)" wurde "graviert u.
getönt" deklariert. Auf telefonische Rückfrage des Bestattungsamts hin
wurde seitens der Gesuchstellerin erklärt, "Virginia-Black" sei nicht
eigentlich schwarz, sondern grau meliert. Hierauf erteilte die
Friedhofvorsteherin am 28. November 2003 die Bewilligung mit der Auflage,
die Höhe des Grabmals um 10 cm zu reduzieren. Aufgrund eines Kontrollgangs
auf dem Friedhof beanstandete das Bestattungsamt, dass der Stein nicht als
grau, sondern als schwarz einzustufen sei, und die Inschrift nicht graviert,
sondern maschinell mit Sandstrahlen geblasen worden sei. Zu diesen
Beanstandungen nahm die A AG mit Schreiben vom 30. Juni 2004 Stellung. Die
Gesundheits- und Umweltschutzbehörde X beschloss hierauf am 25. August
2004, die A AG habe den Grabstein zu entfernen und ihn sowohl bezüglich
Material und Bearbeitung wie auch der Ausführung der Inschrift den Vorschriften
der kommunalen Friedhof- und Bestattungsverordnung anzupassen. Sodann sei auch
der Sockel für die Laterne und das Weihwassergefäss zu entfernen und durch einen
Sockel zu ersetzen, der sich harmonisch in das Gesamtbild des Friedhofs
einfüge. Grabmal und Sockel seien bis 30. September 2004 zu entfernen; bei
Säumnis werde eine Ersatzvornahme verfügt.
II.
Den dagegen von der A AG am 21. September 2004
erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Y am 29. Juni 2005 ab.
III.
Dagegen erhob die A AG am 27. Juli 2005 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den Rekursentscheid des Bezirksrats und
den Beschluss der Gesundheits- und Umweltschutzbehörde X aufzuheben.
Der Bezirksrat Y verzichtete auf Vernehmlassung. Die
Gesundheits- und Umweltschutzbehörde X liess sich nicht vernehmen. Mit Eingabe
vom 11. August 2005 (die wörtlich der Beschwerdeschrift vom 21. Juli
2005 entspricht) reichte die Beschwerdeführerin als weiteres Beweismittel zwei
Steinmuster nach.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 19c Abs. 2 und § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig. Auch die Beschwerdelegitimation der
Beschwerdeführerin ist nach § 21 lit. a VRG zu bejahen (vgl.
allerdings auch nachstehend E. 1.2). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der
Bezirksrat hat die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin nach § 21
lit. a VRG bejaht, da sie ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung
habe. Diese Beurteilung trifft zu. Die Rekurslegitimation der
Beschwerdeführerin ergibt sich schon daraus, dass sie die Bewilligungsverfügung
vom 28. November 2003 (welche durch einen Stempeltext auf dem
eingereichten Gesuch angebracht wurde) formell an die Beschwerdeführerin
richtete, welche das Gesuch auch eingereicht hatte. In analoger Anwendung der
Praxis zu § 310 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG: vgl. RB 1999 Nr. 124) musste die Bewilligungsbehörde die
Berechtigung der Beschwerdeführerin zur Gesuchseinreichung nicht infrage
stellen. Als von den Angehörigen des Verstorbenen beauftragtes Unternehmen und
von der Behörde anerkannte Gesuchstellerin kam ihr alsdann auch ein
schutzwürdiges Interesse daran zu, den in Erfüllung dieses Auftrags erstellten
Grabstein nicht wieder entfernen und ändern zu müssen.
Es ist allerdings festzuhalten, dass Hauptbetroffene der
Beseitigungsverfügung die Angehörigen des Verstorbenen sind. Diesen ist weder
die Beseitigungsverfügung zugestellt noch sind sie in das Rekursverfahren
einbezogen worden. Es fragt sich, ob dies im vorliegenden Beschwerdeverfahren
nachzuholen sei. Davon kann abgesehen werden. Zum einen kann ohne weiteres davon
ausgegangen werden, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag auch die
Interessen der Angehörigen vertritt. Zum andern ist die Beschwerde, wie sich
aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, gutzuheissen.
2.
Die für das Bestattungswesen zuständigen Behörden sind
befugt, im Rahmen der Zweckbestimmung des Friedhofs Bestimmungen zu erlassen.
Diese Vorschriften haben sich nicht nur auf die Wahrung der Ordnung und der
öffentlichen Gesundheit zu beschränken, sondern können auch dem Zweck dienen,
dem Friedhof ein würdiges und harmonisches Aussehen zu geben und zu erhalten
(vgl. VGr, 20. Dezember 2001, VB.2001.00353, auch zum Folgenden). Zulässig
sind dabei nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts auch Vorschriften über
die ästhetische Gestaltung des Friedhofs, wie sie etwa in Bestimmungen über
Masse, Material und Gestaltung der Grabmäler zum Ausdruck kommt (BGE 101
Ia 392 E. 4; 96 I 104; BGr, 1. Dezember 1971, ZBl 73/1972, S. 201).
Solche Vorschriften bringen eine in der Schweiz verbreitete Auffassung zum
Ausdruck, dass in der Grabgestaltung den Angehörigen zwar eine gewisse Freiheit
eingeräumt werden soll, dass aber eine weit gehende Harmonie der ganzen Anlage
anzustreben und jedes Zurschautragen äusseren Prunkes oder besonderer
Originalität angesichts des Todes, vor dem alle Menschen gleich sind, fehl am
Platze sei (VGr GR, 4. Juni 1975, ZBl 77/1976, S. 124 E. 1).
In der Schweiz existiert zwar ein verfassungsmässiges Recht auf Wahl der
Bestattungsart (BGE 101 II 177 E. 5a, 98 Ia 508 E. 8b), aber
kein solches Recht auf freie Grabmalgestaltung (BGE 121 I 367 E. 2a,
96 I 104 E. 1). Gesetzliche Beschränkungen der Grabmalgestaltung dürfen dennoch
nicht über die Zwecke des Friedhofs hinausgehen und müssen verhältnismässig
sein (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]).
Nach § 42 der kantonalen Verordnung über die
Bestattungen von 7. März 1963 (BestattV) steht es den Angehörigen frei,
auf dem Grab ein Grabzeichen anzubringen (Abs. 1). Die Gemeinden bestimmen
die Anforderungen, denen die Grabzeichen zu genügen haben (Abs. 2), was
die Gemeinde X in der Friedhof- und Bestattungsverordnung vom 7. Dezember
1990 getan hat (FriedhofV). Nach Art. 23 FriedhofV unterliegt die
Errichtung und Abänderung von Grabmälern der Bewilligungspflicht (Abs. 1).
Grabzeichen, die ohne Bewilligung erstellt werden oder den Vorschriften nicht
entsprechen, sind auf Anordnung des Friedhofvorstehers zu entfernen (Abs. 3).
Art. 24 Abs. 1 FriedhofV schreibt im Sinn einer Ästhetikklausel vor,
dass Grabmäler den allgemeinen Forderungen des Schönheitssinnes entsprechen und
sich in das Gesamtbild des Friedhofs harmonisch einfügen müssen. Art. 24 Abs. 3
Fried­hofV beschränkt die für die Grabmäler zugelassenen Materialien und
schliesst einzelne Materialien oder Gestaltungselemente ausdrücklich aus;
verboten sind insbesondere "zu helle, aber auch zu dunkle und durch
Schliff oder andere Bearbeitung zu schwarz wirkende Steine", ferner
"stark bemalte …, versilberte, vergoldete Schriften auf dunklem Material
und geblasene Inschriften". Weitere Gestaltungsvorschriften bezüglich
Bearbeitung sowie Höchst- und Mindestmasse enthalten Art. 25 und 26 FriedhofV.
Die genannten Bestimmungen der Friedhofverordnung sollen
eine einigermassen einheitliche Gestaltung der einzelnen Grabmäler
sicherstellen, um dem Friedhof insgesamt ein harmonisches Erscheinungsbild zu
geben. Indem sie mehrere Materialien zulassen und etwa bei den Massen der
Grabmäler nicht die Endmasse selber, sondern nur die maximalen Grabmalmasse
definieren, lassen sie den Berechtigten im Einzelfall einen Gestaltungsspielraum.
3.
Die Vorinstanzen haben das streitbetroffene Grabmal in
dreierlei Hinsicht beanstandet, nämlich bezüglich der Farbe des Grabsteins, der
Ausführung der Inschrift sowie der Gestaltung des zugehörigen Sockels. Weil der
Grabstein gestützt auf eine Bewilligung gemäss Art. 23 FriedhofV erstellt
wurde, ist zunächst zu prüfen, ob und inwieweit er in den beanstandeten Punkten
tatsächlich von der Bewilligung abweicht und ob gegebenenfalls diese Abweichungen
nicht gleichwohl (nachträglich) bewilligungsfähig seien, was die Prüfung der
Frage einschliesst, ob die der abweichenden Ausführung allenfalls
entgegenstehenden Vorschriften mit den dargelegten, sich aus der Verfassung,
insbesondere dem Verhältnismässigkeitsprinzip und dem Willkürverbot ergebenden
Schranken vereinbar seien. Erwiesen sich die Beanstandungen in diesem Sinn als
gerechtfertigt, sodass eine Bewilligungsfähigkeit des Grabsteins nach wie vor
verneint werden müsste, bliebe in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob einer
Beseitigung des Grabsteines nicht Gründe des Vertrauensschutzes oder der
Verhältnismässigkeit entgegenstehen.
4.
4.1
Gemäss Art. 24
Abs. 3 FriedhofV werden von der Verwendung ausgeschlossen "zu helle,
aber auch zu dunkle und durch Schliff oder andere Bearbeitung zu schwarz
wirkende Steine". Soweit im Hinblick auf diese Vorschrift die Farbgebung
des zu beseitigenden Grabsteins streitig ist, lässt sich der Beschwerdeführerin
nicht von vornherein eine Abweichung von der erteilten Bewilligung vorwerfen,
denn im diesbezüglichen Gesuch ist unter der Rubrik "Material" der
verwendete Stein korrekt mit "Virginia-Black, Granit" bezeichnet
worden und eine nähere Angabe zu dessen Farbwirkung war nicht gefordert. Auf
telefonische Rückfrage des Bestattungsamts hin wurde indessen seitens der
Beschwerdeführerin erklärt, "Virginia-Black" sei nicht eigentlich
schwarz, sondern grau meliert. Unter diesen Umständen durften die Vorinstanzen
in formeller Hinsicht gleichwohl ohne Rechtsverletzung annehmen, die Farbgebung
werde durch die erteilte Bewilligung nicht gedeckt. Wie der Sachverhalt
diesbezüglich unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes zu würdigen sei,
ist allerdings näher an anderer Stelle (nachstehend E. 5) zu würdigen.
Hier ist zunächst, ausgehend von einer Abweichung von der erteilten
Bewilligung, auf die Frage der – nachträglichen – Bewilligungsfähigkeit einzugehen.
Die kommunale Behörde hat, nach Erstellung des Grabmals,
die Farbe des verwendeten Materials "Virginia Black" als "zu
schwarz wirkend" gewürdigt. Der Bezirksrat ist dieser Würdigung
beigetreten; aufgrund der eingereichten Fotografie handle es sich unverkennbar
um einen dunklen, anthrazitfarbenen Stein, der das Grabmal – im Vergleich zu
den im Bildhintergrund erkennbaren Grabmälern – auf den Betrachter als schwarz
wirken lasse (Rekursentscheid E. 3.5). Die Beschwerdeführerin hält an
ihrer Auffassung fest, dass der verwendete Stein nicht "zu schwarz"
wirke; der Granit "Virginia Black" sei ein anthrazitfarbener Stein,
der einem dunkelgrauen Maggia Granit sehr ähnlich sei.
Augrund der vorliegenden Fotografie des fraglichen
Grabsteins liegt es tatsächlich nahe, diesen in seiner farblichen Wirkung als
schwarz zu bezeichnen, unabhängig davon, ob nach der Farbenlehre zwischen
anthrazitfarben und schwarz zu unterscheiden sei. Diese Beurteilung wird auch
durch die Belegstellen betreffend den Virginia-Black-Granit, auf welche sich
die Vorinstanz stützt, bestätigt. Die von der Beschwerdeführerin nachgebrachten
Steinmuster (Virginia Black einerseits und Vulcano Black anderseits) bieten
keinen Anlass für eine abweichende Beurteilung. Es lässt sich jedenfalls nicht
beanstanden, dass die Vorinstanzen den gewählten Stein bzw. dessen farbliche
Wirkung als unvereinbar mit Art. 24 Abs. 3 FriedhofV gewürdigt haben,
zumal in dieser Vorschrift nicht einfach "schwarze" Steine, sondern
auch "zu dunkle" sowie "zu schwarz wirkende Steine" ausgeschlossen
werden.
Eine andere Frage ist es, ob diese Vorschrift noch mit den
Zwecken des Friedhofs vereinbar sei, zumal mit der darin verwendeten Formulierung
der Friedhofbehörde ein weit gehendes Ermessen eingeräumt wird, das sich aber
nicht auf die Gestaltung im Allgemeinen, sondern spezifisch auf die Farbwahl
bezieht. Der Friedhof soll eine würdige und schlichte Ruhestätte für die Toten
und ein Ort des Besinnens und des Gedenkens sein. An dieser Zwecksetzung haben
sich auch kommunale Ästhetikvorschriften betreffend die Gestaltung der
Grabmäler zu messen. Wie das Bundesgericht bei der Beurteilung einer kommunalen
Vorschrift, welche die Verwendung von Jurakalksteinen ausschloss, erkannt hat,
ist durch den Friedhofzweck der Ausschluss von solchen Steinen nicht mehr
gedeckt, die als harmonisches Bild die Grabstätte keineswegs stören und die
innere Geschlossenheit der Friedhofanlage in nichts beeinträchtigen (ZBl 73/1972,
S. 201; vgl. auch BGE 101 Ia 392 E. 4 bezüglich einer kommunalen
Vorschrift, welche die Errichtung von Grabmälern aus Stein überhaupt verbietet).
Der Ausschluss von Grabmälern aus "zu dunklen" oder "zu schwarz
wirkenden" Steinen, greift in erheblicher Weise in die Gefühle derer ein,
die ihren Verstorbenen ein Grabmal in dieser Farbtönung errichten wollen, weil
sie damit das Gefühl ihrer Trauer verbinden. In dieser Hinsicht bewegt sich die
fragliche Vorschrift an der Grenze dessen, was noch mit dem
verfassungsrechtlichen Willkürverbot nach Art. 9 BV vereinbar ist.
Angesichts dessen, dass die bundesgerichtliche Praxis wie erwähnt ein
verfassungsmässiges Recht auf freie Grabmalgestaltung verneint sowie der
Zurückhaltung, die bei der Annahme geboten ist, ein gesetzlicher
Erlass
verstosse gegen das Willkürverbot (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. A., Zürich 2005, N. 811), hält
die fragliche Vorschrift vor dem Willkürverbot stand.
4.2
Gemäss Art. 24
Abs. 3 FriedhofV sind "stark bemalte …, versilberte, vergoldete
Schriften auf dunklem Material und geblasene Inschriften" nicht zulässig.
Im Gesuch wurde die Ausführung der Inschrift mit "graviert und
getönt" umschrieben. Die Behörde beanstandete, die auf dem Stein
ausgeführte Inschrift sei nicht graviert. Die Beschwerdeführerin legte in ihrer
Stellungnahme vom 30. Juni 2004 dar, bei der angewandten Methode würde die
Schrift zunächst sandgestrahlt und dann graviert. Der Bezirksrat trat der Auffassung
der kommunalen Behörde bei, wonach es sich dabei gleichwohl um eine unzulässige
geblasene Inschrift handle. In Fachkreisen werde unter einer geblasenen
Inschrift eine sandgestrahlte verstanden; diese Schrift sei daran erkennbar,
dass sie maschinell hergestellt werde und die Schriftzeichen eine runde Kontur
ohne Mittelkante aufwiesen (Rekursentscheid E. 3.6). In der Beschwerde
wird betont, dass die fragliche Inschrift nach dem Sandstrahlen graviert worden
sei und eindeutig eine Mittelkante aufweise; angesichts dieser Technik könne die
Inschrift nicht als geblasen bezeichnet werden.
Die Beschwerdeführerin bestreitet mit diesen Vorbringen
nicht, dass es sich bei der fraglichen Inschrift nicht um eine von Hand
gefertigte, das heisst ohne maschinelle Verarbeitung erfolgte Gravur handelt.
Mit dem Bezirksrat ist festzuhalten, dass die streitbetroffene Vorschrift bzw.
die darin statuierte Unzulässigkeit "geblasener" Inschriften einer
Auslegung zugänglich ist, wonach nur von Hand gemachte, ohne maschinelle
Bearbeitung erfolgte Gravuren zulässig sind. Auch hier stellt sich jedoch die
Frage, ob die Vorschrift mit dem so verstandenen Inhalt durch die Zwecke des
Friedhofs (als Ruhestätte für die Toten und Ort des Gedenkens und der Besinnung
für die Hinterbliebenen) noch gedeckt ist, sich also noch im Rahmen
diesbezüglich zulässiger Ästhetikvorschriften hält. Wie der Ausschluss von "zu
dunklen" oder "zu schwarz wirkenden" Steinen bewegt sich auch
die in der nämlichen Vorschrift statuierte Unzulässigkeit geblasener
Inschriften an der Grenze dessen, was noch mit dem verfassungsrechtlichen Willkürverbot
vereinbar ist. Es ist sehr fraglich, ob die Vorschrift, wenn sie so ausgelegt
wird, dass Gravuren, die in der von der Beschwerdeführerin angewandten Teüchnik
angebracht werden, unzulässig sind, vor dem Willkürverbot standhält. Doch kann
die Klärung dieser Frage aus den nachstehenden Gründen (vgl. E. 5) offen
bleiben.
4.3
Stein des
Anstosses bildete für die kommunale Behörde im vorliegenden Fall nicht nur die
Farbe des Grabsteins sowie die Ausführung der Inschrift, sondern auch der damit
verbundene Sockel für Laterne und Weihwassergefäss. Dieser wurde von den
Vorinstanzen nicht nur deswegen für unzulässig befunden, weil er aus demselben
Material bzw. mit derselben Farbe wie der Grabstein erstellt wurde, sondern auch
deswegen, weil er überdimensioniert sei und sich nicht harmonisch in das
Gesamtbild des Friedhofs einfüge. Insoweit stützt sich der Beseitigungsbefehl
auch auf die generelle Ästhetikklausel in Art. 24 Abs. 1 FriedhofV.
Weil der Sockel im Gesuch vom 24. November 2003 nicht erwähnt wurde, wird
er durch die am 28. November 2003 erteilte Bewilligung formell nicht
gedeckt, sodass sich hier von vornherein nur die Frage nach der nachträglichen
Bewilligungsfähigkeit stellt. Letztere ist wie jene des Grabsteins wegen der
Farbgebung (vgl. vorstehend E. 4.1) zu verneinen, sodass die Frage offen
bleiben kann, ob dem Sockel auch die allgemeine Ästhetikklausel von Art. 24
Abs. 1 FriedhofV entgegen gehalten werden kann.
4.4
Wenn die
Vorinstanzen demnach – sinngemäss – zum Schluss gelangten, der Grabstein sei in
den genannten Punkten abweichend von der Bewilligung erstellt worden und die
Abweichungen seien nachträglich nicht bewilligungsfähig, so ist dieser Schluss
nach dem Ausgeführten nicht zu beanstanden. Darin kann jedoch nur ein
Zwischenschluss und keine abschliessende Beurteilung des streitigen
Beseitigungsbefehls erblickt werden.
5.
Nach der baurechtlichen Praxis zu § 341 PBG können
der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, das heisst der Beseitigung
einer auch nachträglich nicht bewilligungsfähigen Baute Gründe der
Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) und/oder des Vertrauensschutzes
(Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) entgegenstehen (dazu Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. A.,
Zürich 1999, N. 834 und 865 ff.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 30 N. 53 ff.). Es rechtfertigt sich, die dabei entwickelten
Grundsätze bezüglich der hier zu beurteilenden Beseitigung eines Grabsteins analog
anzuwenden.
5.1
Unter dem
Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes ist zunächst festzuhalten, dass die
Beschwerdeführerin bezüglich der Farbgebung aus dem Umstand, dass sie das
verwendete Material im Gesuch vom 24. November 2003 korrekt mit
"Virginia-Black, Granit" angegeben hat, nichts zu ihren Gunsten in
dem Sinn ableiten kann, dass allein deswegen auf eine Entfernung des Grabsteins
zu verzichten wäre (vgl. dazu vorstehend E. 4.1). Anderseits kann der
Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht auch keine Bösgläubigkeit vorgeworfen
werden, wenn sie auf telefonische Rückfrage des Bestattungsamts hin erklärt
hat, "Virginia-Black" sei nicht eigentlich schwarz, sondern grau
meliert. Dies ergibt sich einerseits daraus, dass die Abgrenzung zwischen
schwarz und anthrazit oder dunkelgrau für den Betrachter fliessend ist; zudem
ist nicht auszuschliessen, dass auch bei Verwendung von Granitsteinen
"Virginia-Black" die Farbwirkung vom konkret gewählten und
bearbeiteten Stein abhängt. Die streitbetroffene Abweichung von der in Art. 24
Abs. 3 FriedhofV vorgeschriebenen Farbgebung dürfte daher nicht auf eine
bewusste Irreführung durch die Beschwerdeführerin, sondern auf eine unklare,
ein Missverständnis begünstigende Ausgangslage zurückzuführen sein. Ähnlich
verhält es sich bezüglich der Abweichung bei der Ausführung der Inschrift.
Diese war – anders als die Farbgebung – nicht Gegenstand der telefonischen
Rückfrage des Bestattungsamts vor Erteilung der Bewilligung. Dass die von der
Beschwerdeführerin verwendete Technik bei der Anfertigung der Inschrift unter
die gemäss Art. 24 Abs. 3 FriedhofV nicht zugelassene Form
"geblasener" Inschriften fällt, kann nicht als derart
selbstverständlich gelten, dass der Beschwerdeführerin diesbezüglich eine bewusste
Irreführung vorzuwerfen wäre. Die Beschwerdeführerin hätte die Einschätzung der
Bewilligungsbehörde allenfalls durch eine Nachfrage in Erfahrung bringen
können; dass sie dies nicht getan hat, lässt sie aber nicht als bösgläubig
erscheinen. Es ergibt sich somit, dass sich die Beschwerdeführerin bezüglich
dieser beiden Abweichungen zwar nicht auf ein schützenswertes Vertrauen berufen
kann, sich jedoch bei Erteilung der Bewilligung in einer Situation befand,
welche aufgrund der unbestimmten Fassung der einschlägigen
Gestaltungsvorschriften Missverständnisse ermöglichte.
5.2
Aus
Gründen der Verhältnismässigkeit kann auf die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands verzichtet werden, wenn die Abweichung vom gesetzmässigen Zustand geringfügig
erscheint und der Abbruch nicht durch ein überwiegendes öffentliches Interesse
geboten ist, sodass das allgemeine öffentliche Interesse an der
Rechtssicherheit, das in der Regel die Duldung rechtswidriger Zustände
ausschliesst, zurückzutreten hat. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die
Abweichung vom gesetzmässigen Zustand bezüglich der drei beanstandeten
Gestaltungselemente kann als geringfügig bezeichnet werden, zumal die
anwendbaren Gestaltungsvorschriften sehr unbestimmt abgefasst sind und der Behörde
einen weiten Ermessensspielraum einräumen. Das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung
des rechtmässigen Zustandes wiegt gering. Bei der Gewichtung dieses öffentlichen
Interesses darf auch berücksichtigt werden, dass die Beschwerdegegnerin den
Einwendungen der Beschwerdeführerin, wonach bei anderen Grabsteinen Abweichungen
bezüglich der Höhe sowie der Farbgebung toleriert worden seien, nicht
entgegengetreten ist. Anderseits hat die Beschwerdeführerin und haben vor allem
auch die Angehörigen des Verstorbenen ein nachvollziehbares erhebliches
Interesse daran, dass die Grabruhe des Verstorbenen nicht durch eine Entfernung
des Steines gestört wird. Unter all diesen Umständen erscheint der
Beseitigungsbefehl als unverhältnismässige Sanktion. Die Beschwerde ist daher
gutzuheissen.
6.
Bei diesem Verfahrensausgang sind auch die
vorinstanzlichen Rekurskosten neu zu verlegten. Trotz Aufhebung des den
Beseitigungsbefehl bestätigenden Rekursentscheids rechtfertigt es sich, die
Rekurskosten von Fr. 570.- nur zur Hälfte der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen
und zur anderen Hälfte der Beschwerdeführerin zu belasten, da diese mit ihrem
Vorgehen Vorschriften der Friedhofsverordnung missachtet hat und auf die Beseitigung
des Steins nicht gestützt auf eine nachträgliche Bewilligung der Änderungen,
sondern einzig deswegen zu verzichten ist, weil eine solche Massnahme unter den
aufgezeigten Umständen als unverhältnismässig erschiene (vgl. § 13 Abs. 2
Satz 2 VRG). Die Gerichtskosten sind der Regel (§ 13 Abs. 2 Satz 1
VRG) entsprechend vollumfänglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrats Y vom 29. Juni
2005 sowie der Beschluss der Gesundheits- und Umweltschutzbehörde X vom 25. August
2004 werden aufgehoben.
2.    Die
Rekurskosten von Fr. 570.-- werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten
werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Mitteilung
an …