zh_verwaltungsgericht · VK.2007.00005 · 2007-12-20 · de
Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichem Vertrag

Leistungsvereinbarung über Basisbetreuung in Kindertagesstätten: Kündigung des Vertrages durch Betreiberin zweier Kindertagesstätten. (Die Betreiberin der Kindertagesstätten verlangt die Feststellung der Weitergeltung der bis 31. Dezember 2009 abgeschlossenen Verträge und der Pflicht der Vertragsparteien, weiterhin die vertraglich geregelten Leistungen zu erbringen.) Zulässigkeit der Feststellungsklage zur Beseitigung der Ungewissheit, ob der zwischen den Parteien bestehende Vertrag weitergilt oder nicht (E. 2.2-2.5). Die Antwort der Beklagten vom 22. Dezember 2006 auf die Nachricht der Klägerin vom 21. Dezember 2006 durfte nicht als vorbehaltlose Zustimmung zur Weitergeltung der Kontrakte verstanden werden (E. 3.3). Der Vorschlag der Klägerin war zudem ohnehin zu unbestimmt, um überhaupt als eine Offertstellung zu gelten. Indem die Klägerin ausdrücklich an der von ihr zuvor selber ausgesprochenen Kündigung festhielt, war nicht ersichtlich, wie weit ihr Verpflichtungswille tatsächlich gehen würde. Die Antwort der Beklagten vom 22. Dezember 2006 konnte demnach keine Annahme einer Vertragsänderung darstellen (E. 3.3.1-3.3.6). Vorliegend rechtfertigt es sich, die vorsorglichen Massnahmen erst mit Zustellung des vorliegenden Entscheids dahinfallen zu lassen (E. 4). Im Klageverfahren ist das obsiegende Gemeinwesen bezüglich einer Parteientschädigung gleich zu behandeln, wie in den Fällen, in welchen es wie eine Privatperson betroffen ist, was hier die Zusprechung einer solchen Entschädigung an die Beklagte rechtfertigt (E. 5). Abweisung der Klage.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.2007.00005
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Geschäftsnummer:
VK.2007.00005
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.12.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 23.05.2008 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichem Vertrag
Leistungsvereinbarung über Basisbetreuung in Kindertagesstätten: Kündigung des Vertrages durch Betreiberin zweier Kindertagesstätten.(Die Betreiberin der Kindertagesstätten verlangt die Feststellung der Weitergeltung der bis 31. Dezember 2009 abgeschlossenen Verträge und der Pflicht der Vertragsparteien, weiterhin die vertraglich geregelten Leistungen zu erbringen.)Zulässigkeit der Feststellungsklage zur Beseitigung der Ungewissheit, ob der zwischen den Parteien bestehende Vertrag weitergilt oder nicht (E. 2.2-2.5). Die Antwort der Beklagten vom 22. Dezember 2006 auf die Nachricht der Klägerin vom 21. Dezember 2006 durfte nicht als vorbehaltlose Zustimmung zur Weitergeltung der Kontrakte verstanden werden (E. 3.3). Der Vorschlag der Klägerin war zudem ohnehin zu unbestimmt, um überhaupt als eine Offertstellung zu gelten. Indem die Klägerin ausdrücklich an der von ihr zuvor selber ausgesprochenen Kündigung festhielt, war nicht ersichtlich, wie weit ihr Verpflichtungswille tatsächlich gehen würde. Die Antwort der Beklagten vom 22. Dezember 2006 konnte demnach keine Annahme einer Vertragsänderung darstellen (E. 3.3.1-3.3.6).Vorliegend rechtfertigt es sich, die vorsorglichen Massnahmen erst mit Zustellung des vorliegenden Entscheids dahinfallen zu lassen (E. 4).Im Klageverfahren ist das obsiegende Gemeinwesen bezüglich einer Parteientschädigung gleich zu behandeln, wie in den Fällen, in welchen es wie eine Privatperson betroffen ist, was hier die Zusprechung einer solchen Entschädigung an die Beklagte rechtfertigt (E. 5).Abweisung der Klage.
Stichworte:
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FESTSTELLUNGSINTERESSE
FESTSTELLUNGSKLAGE
KINDERKRIPPE
KONSENS
KÜNDIGUNG
LEISTUNGSVEREINBARUNG
OFFERTE
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
VERFAHREN
VERTRAGSÄNDERUNG
VERWALTUNGSRECHTLICHE KLAGE
Rechtsnormen:
§ 17 Abs. II VRG
§ 82 lit. k VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VK.2007.00005
VK.2007.00006
Entscheid
der 3. Kammer
vom
20. Dezember 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
I.
A,
Kinderkrippe C
in X,
II.    A, Kinderkrippe C in Y,
vertreten durch
RA B,
Klägerin
gegen
Sozialdepartement der Stadt Zürich,
Beklagte
betreffend
Streitigkeit aus öffentlich-rechtlichem Vertrag,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die
Klägerin, A, betreibt unter dem Namen Kinderkrippe C zwei Kinderkrippen in Zürich
(Kinderkrippe C in X und Kinderkrippe C in Y). Beide Institutionen schlossen
mit dem Sozialdepartement der Stadt Zürich am 20./24. Februar 2006 einen
(neuen) sogenannten "Kontrakt" (Leistungsvertrag) ab, gültig ab 1.
Januar 2006 bis 31. Dezember 2009, mit dem Inhalt, dass das
Sozialdepartement Leistungen (Betreuungstage) einkaufte und diese Leistungen
mit Subventionen nach einem bestimmten Berechnungsschlüssel honorierte. Das
Sozialdepartement kaufte vom Kinderkrippe C in Y 2'016 Betreuungstage für
jährlich Fr. 125'200.- ein, vom Kinderkrippe C in X 4'032 Betreuungstage für jährlich
Fr. 250'300.-. Die Verträge unterscheiden sich mit Ausnahme des
Quantitativs nicht voneinander.
B.
Die
Kindertagesstätten C schliessen ihrerseits mit den Eltern eines Kindes einen
Vertrag und legen den zu bezahlenden Elternbeitrag fest. Dabei wird auf deren
neuste definitive Staats- und Gemeindesteuerrechnung abgestellt, weshalb die vertragliche
Regelung den tatsächlichen Verhältnissen oftmals hinterherhinkt. Änderungen der
tatsächlichen Verhältnisse der Eltern, insbesondere eine Erhöhung des Einkommens,
werden von diesen naheliegenderweise oft nicht gemeldet, da sie mit höheren
Elternbeiträgen rechnen müssen. Wurde die Erhöhung des Elterneinkommens anhand
der neusten Steuerrechnung nachträglich dennoch erkannt, forderte das
Sozialdepartement in solchen Fällen die zuviel bezahlten Subventionen von der
Betreuungseinrichtung auch für frühere Jahre zurück. Das Inkasso des
Elternfehlbetrags fiel so der Betreuungseinrichtung zu, verbunden mit dem
entsprechenden Inkassorisiko.
Am 12. Dezember 2005 forderte das Sozialdepartement
von A den Betrag von Fr. 17'288.50 an im Jahr 2004 zuviel ausbezahlten
Subventionen zurück. Sie fühlte sich dadurch benachteiligt, indem sie
einerseits keinen Einfluss auf die rechtzeitige Kenntnis geänderter
Einkommensverhältnisse habe, anderseits aber die gesamten Rechtsvertretungs-
und Betreibungskosten sowie das Risiko zu tragen habe, die Forderung nicht
erhältlich zu machen. Am 12. Januar 2006 erhob A deshalb gegen die geforderte
Rückzahlung von Subventionen für das Jahr 2004 Rekurs beim Sozialdepartement
der Stadt Zürich. Darin bestritt sie unter anderem ihre Inkassopflicht sowie
das Recht des Staates, von ihr Elternbeiträge nachzufordern, bevor feststehe,
ob sie diese überhaupt erhältlich machen könne. Offenbar führte sie darüber einen
Musterprozess gegen einen Elternteil, der aufgrund gesteigerten Einkommens
einen weit höheren Elternbeitrag hätte abliefern müssen, als er tatsächlich
leistete. Über den Ausgang dieses Verfahrens ist indessen nichts bekannt. Auch
das Rekursverfahren scheint noch nicht entschieden zu sein.
C.
Vor
diesem Hintergrund kündigte D im Namen von A am 27. Juni 2006 fristgerecht die
beiden am 20./24. Februar 2006 abgeschlossenen Kontrakte auf Ende 2006.
Allen Eltern mit mitfinanzierten Betreuungsverhältnissen sollten die aktuellen
Betreuungsvereinbarungen per Ende August 2006 gekündigt werden. Das
Sozialdepartement erklärte am 26. Oktober 2006 die Bereitschaft, die
Betreuungsplätze in den beiden Kinderkrippen bis maximal 31. Juli 2007 weiter
zu subventionieren, da es für die Eltern wegen der kurzen Kündigungsfrist
schwierig sein werde, termingerecht einen neuen subventionierten Krippenplatz
zu finden. Diese Fristerstreckung lehnte D am 27. Oktober 2006 ab.
In der zweiten Jahreshälfte 2006 soll es nach Angaben von
A zu einer Annäherung der Parteien gekommen sein, indem im Hinblick auf die
Überarbeitung des Elternbeitragsreglementes (EBR) im Sinne einer
Übergangsregelung auf die rückwirkende Anpassung der Elternbeiträge und auf
Rückforderungen von Betreuungseinrichtungen verzichtet werden sollte.
Jedenfalls teilte das Sozialdepartement mit, die im Frühling 2007 bei allen
Kitas (Kindertagesstätten) geplante periodische Überprüfung der Elternbeiträge
für das Jahr 2006 finde nicht statt. Grund dafür sei die negative Vorwirkung
der neuen Verordnung. Am 21. Dezember 2006 wandte sich D an das Sozialamt.
Er widerrief jedoch die Kündigungen vom 26. Juni 2006 (im Moment) nicht, lehnte
das Angebot einer Fristerstreckung bis 31. Juli 2007 ab, wollte aber
gleichzeitig die Wirkung der Kündigung solange ausgesetzt sehen, bis das neue
Elternbeitragsreglement in Kraft sei, und hernach wiederum auf seinen Kündigungsentscheid
zurückkommen. Am 22. Dezember 2006 quittierte das Sozialdepartement diese
Mitteilung damit, dass der Kontrakt weiterhin bestehen bleibe, während es am
16. Januar 2007 die Kündigung seitens der Kinderkrippen C per Ende 2006
bestätigte. Dagegen wehrte sich die mittlerweile anwaltlich vertretene A mit
Eingabe vom 23. Januar 2007. Das Sozialdepartement hielt an seinem Standpunkt
fest, eröffnete ihr aber bis Ende April 2007 die Möglichkeit eines neuerlichen
Kontraktabschlusses per August 2007. In der Folge gab es zwischen den Parteien
jedoch keine Kontakte mehr. Im Zusammenhang mit der Auflösung von Betreuungsverhältnissen
erwähnte das Sozialdepartement am 4. Juni 2007, dass die Leistungsvereinbarung
zwischen den Kinderkrippen C und ihm per Ende Juli 2007 auslaufe, wogegen sich A
mit Schreiben vom 9. Juli 2007 erneut wehrte.
D.
Am 31.
Juli 2007 erhob A am Verwaltungsgericht verwaltungsrechtliche Klage mit dem
Rechtsbegehren, es sei festzustellen, dass der zwischen den Parteien am 20./24. Februar
2006 abgeschlossene "Kontrakt 2006 bis 2009" bestehe und die
Vertragsparteien weiterhin zur Erbringung der vertraglich geregelten Leistungen
verpflichtet seien. Zudem verlangte sie im Sinne einer vorsorglichen Massnahme,
dass das beklagte Sozialdepartement der Stadt Zürich seine vertraglichen
Leistungen, insbesondere die Subventionszahlungen, bis zum Entscheid im
Klageverfahren weiterhin zu erbringen habe, wobei dies vorerst superprovisorisch
anzuordnen sei. Mit Präsidialverfügung vom 2. August 2007 wurde das Gesuch um
Erlass einer superprovisorischen Anordnung abgewiesen und das Sozialdepartement
der Stadt Zürich zur Beantwortung des Antrags um Anordnung einer vorsorglichen
Massnahme aufgefordert. Mit Präsidialverfügung vom 20. August 2007 wurden
die Klageverfahren VK.2007.00005 und VK.2007.00006 vereinigt; die beantragte
vorsorgliche Massnahme wurde gewährt und die Parteien wurden verpflichtet, ihre
vertraglichen Leistungen während der Dauer des Klageverfahrens zu erbringen
(Prot. S. 2-4). Am 5. September 2007 legte das Sozialdepartement der Stadt
Zürich die Klageantwort ein mit dem Hauptantrag, es sei auf die Klage nicht
einzutreten, eventualiter sei diese abzuweisen. Mit Eingabe vom 10. September
2007 verlangte A unter Hinweis auf zahlreiche nicht haltbare Vorbringen der
Gegenseite die Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels. Ein zweiter
Schriftenwechsel wurde durchgeführt. A erstattete die Replik am
19. November 2007, die Duplik der Stadt Zürich stammt vom 11. Dezember
2007.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Parteien stimmen darin überein, dass es vorliegend um die Beurteilung eines verwaltungsrechtlichen
Vertrags geht. Tatsächlich enthalten beide Kontrakte den Hinweis darauf, dass
Rechtsmittel bei Streitigkeiten aus diesem Kontrakt die verwaltungsrechtliche
Klage an das Verwaltungsgericht im Sinne von § 82 lit. k des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sei. Nach § 82
lit. k VRG beurteilt das Verwaltungsgericht als einzige Instanz
Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen, weshalb es für die
vorliegende Klage zuständig ist.
1.2
Die
Klägerin verlangt die Feststellung der Weitergeltung der bis 31. Dezember
2009 abgeschlossenen Verträge
und
der Pflicht der Vertragsparteien,
weiterhin die vertraglich geregelten Leistungen zu erbringen. Diese belaufen
sich auf Fr. 125'200.- pro Jahr (Kinderkrippe C in Y) bzw. Fr. 250'300.- pro
Jahr (Kinderkrippe C in X; vorn I.A). Gilt als Streitwert der Wert des Rechts
oder Rechtsverhältnisses, dessen Bestand oder Nichtbestand durch Urteil
festgestellt werden soll (dazu Max Guldener, Schweizerisches Zivilprozessrecht,
Zürich 1979, S. 110), ergäbe sich vorliegend ein Streitwert ab Eingang der Klage
(31. Juli 2007) bis 31. Dezember 2009 während zwei Jahren und fünf Monaten
von etwa Fr. 901'200.- (Fr. 300'480.- Kinderkrippe C in Y und Fr. 600'720.- Kinderkrippe
C in X). Denn die Klägerin verlangt ja die Feststellung, dass die
Leistungskontrakte bis Ende 2009 gelten und die daraus resultierenden Pflichten
erfüllt werden. Allerdings besteht die Möglichkeit, jeweils bis zum 1.
September eines Jahres Neuverhandlungen aufzunehmen. Ergibt sich dabei keine
Einigung, kann der Kontrakt beidseits unter Einhaltung einer Frist von sechs
Monaten gekündigt werden. Aufgrund der zwischen den Parteien bestehenden
Situation ist davon auszugehen, dass die Beklagte im Falle der Gutheissung der
Feststellungsklage das Recht zur Kündigung benutzen würde. Da Neuverhandlungen
nach ergangenem Entscheid bereits ab Anfang Jahr geführt werden könnten (aber
nicht länger als bis zum 1. September), wäre eine Kündigung wohl frühestens auf
Ende Juli 2008 möglich. Damit entspräche der Streitwert gerade etwa den von der
Beklagten für ein Jahr zu leistenden Beiträge, somit rund Fr. 375'000.-.
Jedenfalls ergibt sich damit ein Fr. 20'000.- übersteigender Streitwert,
weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38 Abs. 2 VRG e
contrario).
2.
2.1
Die
Parteien haben vorliegend unbestrittenermassen einen verwaltungsrechtlichen Vertrag
abgeschlossen, wie sich schon aus dem Hinweis auf das Rechtsmittel ergibt.
Unter verwaltungsrechtlichen Streitigkeiten sind nicht nur solche über Geld zu
verstehen, sondern sämtliche Leistungsstörungen, die sich aus dem Abschluss und
der Abwicklung solcher Verträge ergeben können. Zulässig sind neben
Leistungsklagen auch Feststellungs- und Gestaltungsklagen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 82 N. 39, § 83 N. 16 ff.).
2.2
Die
Beklagte beantragte in der Klageantwort, es sei auf die Klage nicht
einzutreten, da es der Klägerin an einem Feststellungsinteresse fehle. Da die
Klägerin vorbringe, dass sie bei Wegfall der Subventionen einen Grossteil der
Einnahmen verliere, alle mitfinanzierten Betreuungsverhältnisse auflösen und
gegebenenfalls auch Personal entlassen müsste, mache sie nichts anderes als
einen Schaden geltend, wozu die Leistungsklage diene. Dabei habe die Beklagte
klar signalisiert, dass sie die Kündigung des Kontraktes akzeptiert habe und
nicht bereit sei, ohne Abschluss eines neuen Kontraktes die Kooperation mit der
Klägerin fortzusetzen. Ähnliches brachte die Beklagte bereits in der
Beantwortung des Gesuchs um vorsorgliche Massnahmen vor. Die Klägerin hält eine
Leistungsklage für nicht zulässig.
2.3
Damit auf
eine verwaltungsrechtliche Klage eingetreten wird, muss der Kläger ein (allgemeines)
Rechtsschutzinteresse an der Beurteilung der Klage haben (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 83 N. 4), was vorliegend ohne weiteres erfüllt ist. Einer näheren
Prüfung hingegen bedarf die Frage, ob vorliegend die vom Kläger gewählte
Feststellungsklage zulässig ist, welche ein besonderes Rechtsschutzinteresse
voraussetzt.
2.4
Im
Normalfall ist eine Leistungsklage zu erheben. Das Begehren lautet dahin, den Beklagten
zu einem Tun, einem Unterlassen oder einem Dulden, mithin zur Erbringung einer
bestimmten Leistung (meist einer Geldleistung), zu verpflichten. Zulässig ist
ferner die Feststellungsklage: Gegenstand der Feststellungsklage ist das
Bestehen oder Nichtbestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses zwischen zwei
Parteien. Voraussetzung für die Zulassung der Feststellungsklage ist ein
rechtliches Interesse des Klägers an der Feststellung. Der Begriff des
rechtlichen Interesses ist weit auszulegen. Die Feststellungsklage muss allgemein
zulässig sein, um eine Ungewissheit zu beseitigen, durch die der Kläger in
seiner wirtschaftlichen Bewegungsfreiheit behindert ist. Ein rechtliches
Feststellungsinteresse fehlt in der Regel, wenn der Kläger in der Lage ist, ein
Leistungsbegehren zu stellen. Dieser Grundsatz gilt indessen nicht absolut. Mit
der Leistungsklage können in der Regel nur fällige Ansprüche geltend gemacht
werden. Trotz der Möglichkeit einer späteren Leistungsklage ist ein rechtliches
Feststellungsinteresse zu bejahen, wenn es dem Kläger darum geht, nicht nur die
fällige Leistung zu erhalten, sondern die Gültigkeit des ihr zu Grunde
liegenden Rechtsverhältnisses auch für dessen künftige Abwicklung feststellen
zu lassen, deren Erfüllung auf blosse Feststellung hin zweifelsfrei gesichert
ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 83 N. 16 ff., mit Hinweisen).
2.5
Diese
Situation trifft hier zu. Zwar formulierte die Klägerin auch einen klaren Leistungsanspruch,
indem die Vertragsparteien weiterhin zur Erbringung der vertraglich geregelten
Leistungen verpflichtet sein sollten. Diese Leistungen lassen sich konkretisieren
(vorn E. 1.2). Indessen würde die Beurteilung ihres Leistungsanspruchs
hinfällig, wenn das Nichtbestehen eines  hier bis Ende 2009 dauernden 
Vertragsverhältnisses festgestellt werden müsste. Der Feststellungsanspruch ist
hier demnach zur Beseitigung der Ungewissheit zulässig, ob der zwischen den
Parteien bestehende Vertrag weitergilt oder nicht. Denn die Klägerin erbringt
mit der Betreuung von Kindern auf subventionierten Plätzen eine Vorleistung,
die Anspruch auf nachträgliche Entschädigung seitens der Beklagten vermittelt.
Mit jedem durchgeführten Betreuungstag nimmt diese Entschädigungsforderung zu
und ebenfalls die Fälligkeit der jeweiligen Tagesbeträge, die dann Ende Jahr
der vereinbarten Entschädigungsforderung entsprechen (vorn I./A). Angesichts
dieser Vorleistungspflicht besteht durchaus ein Feststellungsinteresse an der
Gewissheit, ob die erbrachten und künftig zu erbringenden Vorleistungen
nachträglich entschädigt werden oder nicht. Entsprechend ist auf die
Feststellungsklage einzutreten.
3.
3.1
Wie im
Sachverhalt dargelegt, kündigte D namens der Klägerin beide Verträge am 27.
Juni 2006 per Ende jenes Jahres. Obwohl ihm die Beklagte am 26. Oktober
2006 offerierte, die von der Klägerin angebotenen subventionierten Betreuungsplätze
bis 31. Juli 2007 weiter zu unterstützen, lehnte dies D namens der
Klägerin am 27. Oktober 2006 ab. Im damaligen Zeitpunkt war demnach davon
auszugehen, dass die Kooperation zwischen den Parteien per Ende 2006 beendet
sein würde (vorn I/C).
3.2
Im
Hinblick auf die Überarbeitung des Elternbeitragsreglementes verzichtete die Beklagte
auf die im Frühling 2007 bei allen Kindertagesstätten durchzuführende Überprüfung
der Elternbeiträge für das Jahr 2006 und damit einstweilen auf die
Rückforderung allenfalls zuviel bezahlter Subventionen (vorn I/C Abs. 2).
Am 21. Dezember 2006 wandte sich D erneut an die Beklagte und teilte ihr
den "Entscheid betreffend Kündigung der Leistungsvereinbarungen" mit.
Auf die Kündigung der beiden Leistungsverträge wollte er (im Moment) nicht
zurückkommen und diese bestehen lassen, hingegen deren Wirkung auf unbestimmte
Zeit aussetzen. Das Angebot einer Fristerstreckung bis maximal 31. Juli 2007
lehnte er erneut ab. Dagegen wollte er nach Inkrafttreten des neuen
Elternbeitragsreglementes das Gespräch mit der Beklagten und neue Lösungen für
die Kosten- und Aufwandfragen bei veränderten Einkommensverhältnissen von
Eltern suchen. Falls keine Lösungen gefunden würden, behielt er sich vor, auf
den Kündigungsentscheid wie auch auf das Fristerstreckungsangebot vom 26.
Oktober 2006 zurückzukommen. Kündigungen von aktuellen, mitfinanzierten
Betreuungsverhältnissen (gegenüber den Eltern) sollten dagegen keine
ausgesprochen werden. Schliesslich bat er darum, ihm zu bestätigen, dass ab 1.
Januar 2007 alle aktuellen Vereinbarungen gemäss Leistungsvereinbarungen bis
auf Weiteres und unbestimmte Zeit Gültigkeit hätten. Die zuständige Sachbearbeiterin
beantwortete diese Nachricht am Abend des 22. Dezember 2006 nur kurz und
"in Eile" dahingehend, dass D die aktuellen Vereinbarungen bestehen
lassen und die neue Verordnung abwarten wolle. Das Kontraktmanagement gehe
davon aus, dass der Kontrakt mit ihm (recte: mit der Klägerin) weiterhin
bestehen bleibe.
Demgegenüber hielt der stellvertretende Stabschef der
Beklagten am 16. Januar 2007 in einer mit "Kündigung der Leistungsvereinbarungen
Kinderkrippe C in Y und Kinderkrippe C in X" überschriebenen Mitteilung
gegenüber der Klägerin klar fest, dass eine Kündigung entweder gelte oder
nicht. Sie könne nicht sistiert werden, und die Beklagte akzeptiere den
"(im Moment) Nicht-abschliessenden Entscheid" der Klägerin nicht. Die
Beklagte nehme zur Kenntnis, dass die Klägerin an der Kündigung per 31. Dezember
2006 festhalte und auf die Fristerstreckung bis 31. Juli 2007 verzichte. Somit
sei die Leistungsvereinbarung per Ende 2006 erloschen. Auf das darauf von
Klägerseite geäusserte Erstaunen bestritt die Beklagte am 6. Februar 2007,
dass in der Mitteilung vom 22. Dezember 2006 ihre Zustimmung zur
sistierten Kündigung gesehen werden könne. Immerhin sei daraus aber konkludent
auf eine vereinbarte Fristerstreckung bis 31. Juli 2007 zu schliessen. Sollte
die Zusammenarbeit zwischen den Parteien darüber hinaus fortdauern, müssten bis
Ende April 2007 neue Kontrakte vereinbart werden. Dazu kam es jedoch nicht
(vorn I/C Abs. 2).
3.3
Die
Klägerin geht offenkundig vom Weiterbestehen der Leistungsvereinbarungen über
den 31. Juli 2007 hinaus. Dem ist nicht zu folgen.
Vorab fragt sich, ob die Klägerin die Antwort der Beklagten
vom 22. Dezember 2006 auf ihre Nachricht vom 21. Dezember 2006 als
vorbehaltlose Zustimmung zur Weitergeltung beider Kontrakte auf unbestimmte
Zeit verstehen durfte. Das ist zu verneinen. Die Beklagte macht dazu geltend,
dass per 2007 keine neuen Kontrakte eingegangen worden seien. Mit der
vermeintlichen Zustimmung in der Mitteilung vom 22. Dezember 2006 sei
bloss die Weitergeltung der Kontrakte bis zum Ablauf der Fristerstreckung am
31. Juli 2007 gemeint gewesen, aber keine Fortführung der Kooperation darüber
hinaus. Dem ist insofern zuzustimmen, als in der Mitteilung vom 22. Dezember
2006 keine Bestätigung dafür ersichtlich ist, dass die Leistungsvereinbarungen
bis auf Weiteres und auf unbestimmte Zeit Gültigkeit hätten, wie dies die
Klägerin verlangte. Im Übrigen durfte die Klägerin die Antwort vom 22. Dezember
2006 ohnehin nicht als definitive Bestätigung ihres Vorschlags auffassen,
erwähnte die Mitarbeiterin der Beklagten ausdrücklich, dass sie nur ganz kurz
antworten könne, da sie in Eile sei. Von einem Konsens über die ungestörte Weiterdauer
der bestehenden Kontrakte kann daher keine Rede sein. Vielmehr ist davon
auszugehen, dass die vertragliche Beziehung zwischen den Parteien per 31. Juli
2007 zu Ende war. Dies geht auch aus der definitiven Antwort der Beklagten vom
16. Januar 2007 hervor, worin sie das Ansinnen der Klägerin klar
zurückwies. Diese Nachricht beseitigte entgegen der Ansicht der Klägerin nicht
nur die allenfalls bestehende Rechtsunsicherheit über die Geltungsdauer der
Leistungskontrakte, sondern sie ist durchaus zu berücksichtigen, denn wie
erwähnt durfte die Klägerin der "in Eile" abgefassten Rückmeldung vom
22. Dezember 2006 keine definitive Wirkung zuschreiben. Selbst wenn aber,
wie die Klägerin meint, im Schreiben vom 21. Dezember 2006 eine Offerte
gelegen hätte, die von der Beklagten am 22. Dezember 2006 angenommen
worden sei, ist ihr nicht zu folgen.
3.3.1
Da die die Vertragsentstehung auslösende Annahmeerklärung ihrerseits keine
neuen wesentlichen Vertragselemente nachschieben kann, sondern grundsätzlich in
einem nicht qualifizierten Ja besteht, muss die hinreichende Bestimmtheit des
Vertragsinhalts bereits in der Offerte enthalten sein. Wenn ein notwendiges
Element der Offerte (Verpflichtungswille, inhaltliche Bestimmtheit) fehlt,
stellt die Erklärung eine blosse Einladung zur Offertstellung dar, da infolge
Fehlens eines notwendigen Konsenselementes selbst im Falle eines Akzepts kein
Vertrag zustande kommt (Eugen Bucher in: Kommentar zum Obligationenrecht, 4.
A., Basel 2007, Art. 3 N. 11, Art. 7 N. 3). Die Parteien müssen sich
daher über alle wesentlichen Punkte einigen, damit ein Vertrag zustande kommt.
Der Konsens muss mindestens das erfassen, was nach den Umständen gerade genügt,
um ein sinnvolles Ganzes darzustellen (Theo Guhl/Alfred Koller, Das
schweizerische Obligationenrecht, 9. A., Zürich 2000, § 13 N. 8).
Dieser Vorgabe muss die inhaltliche Bestimmtheit eines Vertrages genügen.
3.3.2
Selbst unter Beachtung dessen, dass D ein juristischer Laie ist, kann seine
Mitteilung vom 21. Dezember 2006 nicht bloss als juristisch teilweise
etwas unglückliche Formulierung bezeichnet werden. So hielt er
ausdrücklich
an der Kündigung der Leistungsvereinbarungen per Ende 2006 fest und verzichtete
auf die von der Beklagten angebotene Fristerstreckung, das heisst, auf die
Fortführung der Kontrakte bis 31. Juli 2007. In Widerspruch dazu wollte er aber
die Wirkung der eben bestätigten Kündigungen auf unbestimmte Zeit aussetzen und
behielt sich vor, "nach geschlagener Schlacht um das EBR"  konkret
nach Klarheit über die Regelungen im überarbeiteten Elternbeitragsreglement 
das Gespräch und Lösungen für die Problematik bei den Elternbeiträgen zu suchen
(vorn I/B). Falls keine Lösungen gefunden würden, würde er auf den Kündigungsentscheid
wieder zurückkommen, ebenso auf das Fristerstreckungsangebot bis 31. Juli 2007,
was immer das bedeuten soll.
3.3.3
Schon in zeitlicher Hinsicht ist der Vorschlag der Klägerin unbestimmt. Am
21. Dezember 2006 war die Fortdauer der Leistungsvereinbarungen bis 31.
Juli 2007 noch nicht vereinbart, und die Beklagte lehnte eine solche
ausdrücklich ab. Inwiefern es der Klägerin möglich gewesen wäre, zu einem
unbestimmten späteren Zeitpunkt auf die Kündigung wieder zurückzukommen, ist
nicht ersichtlich. Dasselbe gilt für die abgelehnte Verlängerung der Frist bis
31. Juli 2007. Auch wenn schliesslich das Vertragsverhältnis bis zum 31. Juli
2007 fortdauerte, bestand keine Gewähr dafür, dass bis zu diesem Zeitpunkt das
neue Elternreglement in Kraft getreten wäre
und
sich die Parteien über
allfällige offene Fragen geeinigt hätten. Das wird auch von der Klägerin
zugestanden. Ausserdem war die Frist für einen neuen Vertrag mit Gültigkeit ab
August 2007 Ende April 2007 ungenutzt abgelaufen. Auch insofern war die
Situation rechtlich keineswegs unklar. Im Schreiben vom 5. Februar 2007
ging die Klägerin selber  und entgegen ihren Ausführungen in der Replik 
davon aus, dass die Leistungsverträge nicht einfach weitergelten würden. Sie
hielt vielmehr fest, sofern sie bis am 12. Februar 2007 nicht im Besitze
einer Stellungnahme der Beklagten sei, dass die Leistungsvereinbarungen in
Kraft seien (und es blieben), gehe sie davon aus, dass die Leistungsvereinbarungen
bis auf Weiteres in Kraft seien. Dies stellte die Beklagte mit Schreiben vom 6. Februar
2007 unverzüglich klar, indem sie ausdrücklich erwähnte, der Konsens unter den
Parteien beschränke sich auf eine "Verlängerung der auf Ende 2006
gekündigten Kontrakte bis Ende Juli 2007". Die von Beklagtenseite angebotenen
Verhandlungen über den Abschluss einer neuen Leistungsvereinbarung bis Ende
April 2007 fanden unbestrittenermassen nicht statt. Sofern die Klägerin in
diesem Zusammenhang ausführt, es hätte keinen Sinn ergeben, neue Leistungsvereinbarungen
kurz vor Erlass des EBR abzuschliessen, widerspricht sie sich selber, war doch
ihren Angaben zufolge bereits Ende 2006 klar, dass die gesetzgebenden Instanzen
das EBR bis Ende Juli 2007 nicht erlassen könnten und wusste sie spätestens
Anfang Februar 2007, dass die Beklagte die Leistungsvereinbarungen als per Ende
Juli 2007 beendet betrachtete. Sie musste daher damit rechnen, dass die Leistungsvereinbarungen
mit der Beklagten ausliefen, längst bevor das neue EBR in Kraft treten würde;
dennoch unterliess sie jegliche Vertragsverhandlungen. Es ist daher nicht
ersichtlich, wie die Klägerin je auf die Kündigung und die angebotene
Fristerstreckung hätte zurückkommen können.
3.3.4
Da die Klägerin bloss die
Wirkung
der Kündigung auf unbestimmte Zeit
sistieren wollte, kann zudem das "Zurückkommen" auf die Kündigung nur
bedeuten, dass der Eintritt der feststehenden Kündigung von der Klägerin selber
bestimmt würde. Insofern war aber nicht klar, wie weit ihr Verpflichtungswille
tatsächlich gehen würde. Sie wollte die Wirkung der ausgesprochenen Kündigung
auf unbestimmte Zeit aufschieben und einzig nach ihrem Belieben eintreten
lassen, dann nämlich, wenn keine Einigung in der Frage der Elternbeiträge
gefunden würde. Es liegt auf der Hand, dass die Klägerin ihren Entscheid, wann
sie die Wirkung der ausgesprochenen Kündigung eintreten lassen wollte, nach
ihren eigenen Interessen ausrichtete und nicht nach irgendwelchen
Kündigungsfristen. Damit hielt sich die Klägerin nicht mehr an die vertraglichen
Kündigungsbestimmungen, was eine erhebliche Abweichung von der Regelung in den
Kontrakten bedeutete. Insofern trifft ihr Hinweis darauf, dass eine
Zusammenarbeit auf der Grundlage der bestehenden Leistungsvereinbarungen
weiterbestehen sollte, nicht zu. Entsprechend konnte die Erklärung vom 22. Dezember
2006, sollte sie als Annahmeerklärung zu berücksichtigen sein, keinen Konsens
bewirken, denn danach sollten die "aktuellen" Vereinbarungen bestehen
bleiben. Zudem waren diese bis 31. Juli 2007 befristet (vorn E. 3.2 in
fine).
3.3.5
Für die Beklagte, welche bei Kündigung der Leistungsvereinbarung für die
Kinder der Klägerin andere Krippenplätze hätte suchen müssen, war die
Ungewissheit darüber, wann die Klägerin die Wirkung der Kündigung eintreten zu
lassen gedachte, nicht zumutbar. Angesichts der gewünschten Fortdauer der
tatsächlich
gekündigten
Kontrakte bis zu einem nach Belieben der
Klägerin zu bestimmenden Zeitpunkt lässt sich nicht von einem bestimmten
Vertragsinhalt sprechen, der ohne Weiteres von der Beklagten hätte akzeptiert
werden können. Die Nachricht vom 21. Dezember 2006 spricht denn auch von
einem "(im Moment) Nicht-abschliessenden Entscheid" betreffend
Kündigung der Leistungsvereinbarungen. Ein solcher kann aber nicht Grundlage
eines Vertrages sein. Entsprechend vermochte die Nachricht vom 22. Dezember
2006 keinen irgendwie gearteten Konsens zu bewirken.
3.3.6
Das Festhalten der Klägerin an der Kündigung mit der Konstruktion einer
Sistierung der Kündigungswirkung ist schliesslich umso unverständlicher, als
sie selber ausführen liess, dass die Beklagte in der zweiten Hälfte 2006 auf
die Rückforderung von Subventionen aus dem Jahr 2006 verzichtet habe. Und seit
der Einigung vom 2. November 2006, noch einmal bestätigt im Schreiben der
Beklagten vom 6. Februar 2007, wusste die Klägerin, dass sie der Beklagten
lediglich den mit Rechtsvorschlag bestrittenen Zahlungsbefehl (betreffend
höhere Elternbeiträge) einreichen musste, um aus der rückwirkenden Anpassung
der Elternbeiträge keinen Schaden zu erleiden. Damit waren einstweilen  wohl
bis zur Gültigkeit des überarbeiteten Elternreglementes  die Probleme, die zum
Zerwürfnis der Parteien geführt hatten, nicht mehr akut. Dennoch bestätigte die
Klägerin am 21. Dezember 2006 die Kündigung ausdrücklich.
Zudem wusste die Klägerin auch spätestens seit der
Nachricht vom 16. Januar 2007, dass die Beklagte von der Beendigung der
Leistungsvereinbarung ausging, wenn auch per 31. Juli 2007. Am 6. Februar
2007 machte die Beklagte der Klägerin zusätzlich das Angebot, bis Ende April
2007 mit ihr neue Kontrakte abzuschliessen, die ab August 2007 gelten sollten.
Unbestrittenermassen ergriff die Klägerin diese Gelegenheit nicht, obwohl sie
in der Nachricht vom 10. Februar 2007 angesichts der "vorläufigen
Weitergeltung" der Verträge ihr Bedürfnis nach einer Klärung der Situation
vor Ende Juli 2007 angemeldet hatte. Dieser Nachricht kann jedenfalls nicht
entnommen werden, dass die Klägerin seit dem 22. Dezember 2006 vom Konsens
über eine definitive Weitergeltung der Leistungsverträge über Ende Juli 2007
hinaus ausgegangen wäre, selbst wenn sie die Meinung der Beklagten damals nicht
teilte. Entsprechend hätte es aber ihr obgelegen, an die Beklagte zu gelangen,
um über neue Leistungsvereinbarungen ab August 2007 zu verhandeln, wie sie es in
Aussicht gestellt hatte. Entgegen ihrer Ansicht trifft es daher auch nicht zu,
dass den Parteien klar gewesen sei und als Selbstverständlichkeit keiner
weiteren Erwähnung bedurft habe, dass die alten Leistungsvereinbarungen nach
wie vor in Kraft gestanden hätten. Die Beklagte hatte vielmehr ihren
Standpunkt, wonach sie die Vereinbarungen als per Ende Juli 2007 beendet
erachtete, klar und deutlich an die Klägerin übermittelt, zuletzt noch im Juni
und Juli 2007.
3.4
Es liegt
demnach eine Situation vor, in der die beklagte Partei klar und mehrfach darlegte,
dass die Leistungsvereinbarungen mit der Klägerin per 31. Juli 2007 beendet
seien. Hieran ändert auch die Nachricht der Beklagten vom 14. November 2006 an D
nichts, wonach für den Moment der Rechtsweg ruhen sollte, bis Klarheit darüber
herrsche, was das neue Elternbeitragsreglement bringe. Dies konnte sich nur auf
den Rekurs der Klägerin über die Rückforderung der Subventionen für 2004
beziehen. Wenn die Klägerin dazu festhält, dieser Standpunkt habe nur so verstanden
werden können, wie er in der Nachricht vom 21. Dezember 2006 im Sinne
einer unbefristeten Weiterführung der Kooperation festgehalten worden sei,
blendet sie aus, dass sie am 21. Dezember 2006 sowohl die Kündigung der
Kontrakte bestätigte, als auch auf die Fristerstreckung bis 31. Juli 2007
verzichtete (vorn E. 3.3.2). Eine wie immer geartete Vereinbarung konnte aber
aufgrund der Nachricht vom 21. Dezember 2006 nicht zustande kommen (vorn
E. 3.3.3-5). Entsprechend vermochte der von der Klägerin erklärte Widerspruch
zur Auflösung der Kontrakte per 31. Juli 2007 nichts zu bewirken.
3.5
Die
Klägerin verlangte, es sei festzustellen, dass die zwischen den Parteien
abgeschlossenen Leistungskontrakte bis 2009 bestehen blieben und die
Vertragsparteien weiterhin zur Erbringung der vertraglich geregelten Leistungen
verpflichtet seien (vorn I.D). Nach dem Ausgeführten ist festzuhalten, dass die
Leistungsvereinbarungen zwischen den Parteien per Ende Juli 2007 ausliefen.
Wenn die Beklagte dennoch weiterhin ihren Leistungspflichten nachkam, so nur
aufgrund einer entsprechenden Verpflichtung im Rahmen vorsorglicher Massnahmen.
Demnach ist die Klage abzuweisen.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang entfallen die vorsorglichen
Massnahmen. Im Rechtsmittelverfahren tritt diese Rechtsfolge zwar in der Regel
rückwirkend auf den Zeitpunkt der Anordnung ein, was im vorliegenden
Klageverfahren analog einen rückwirkenden Wegfall der vorsorglichen Massnahmen
per 1. August 2007 bedeuten würde. In Rechtsmittel- und Klageverfahren bleibt
indessen Raum, im Rahmen einer Interessenabwägung eine davon abweichende Lösung
zu treffen (vgl. zur selben Frage bei der aufschiebenden Wirkung,
Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 43). Im vorliegenden Fall hätte der
rückwirkende Wegfall der vorsorglichen Massnahmen für die Klägerin
einschneidende Folgen, die durch die Interessen der obsiegenden Beklagten nicht
aufgewogen werden. Demnach rechtfertigt es sich, die vorsorglichen Massnahmen
erst mit Zustellung des vorliegenden Entscheids dahinfallen zu lassen.
5.
Die Kosten des Verfahrens sind der unterliegenden
Klägerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die für
das Beschwerdeverfahren entwickelte Praxis, wonach obsiegenden Gemeinwesen eine
Parteientschädigung nur ausnahmsweise, bei einem ausserordentlichen Aufwand, zugesprochen
wird, ist im vorliegenden Verfahren nicht anwendbar. Im Klageverfahren ist ein Gemeinwesen
gleich zu behandeln wie in den Fällen, in welchen es wie eine Privatperson
betroffen ist (vgl. dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 21). Demnach ist
der obsiegenden Beklagten eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§
17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Klagen
werden abgewiesen.
2.    Die mit
Präsidialverfügung vom 20. August 2007 angeordneten vorsorglichen Massnahmen
fallen mit der Zustellung des vorliegenden Entscheids dahin.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  13'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      140.--     Zustellungskosten,
Fr.  13'640.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Klägerin auferlegt.
5.    Die Klägerin
wird verpflichtet, der Beklagten innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses
Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu zahlen.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an