zh_verwaltungsgericht · VB.2025.00247 · 2026-07-09 · de
Wohnsitz

[In der Hauptsache strittig ist, ob der Beschwerdeführer seinen melderechtlichen Wohnsitz bzw. das polizeiliche Domizil in der Gemeinde aufgegeben hat. In formeller Hinsicht stellt sich die Frage, ob gegen die Präsidialverfügung der Gemeindepräsidentin zunächst das Neubeurteilungsverfahren hätte durchlaufen werden müssen, bevor der Beschwerdeführer an den Bezirksrat hätte gelangen können.] Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der Vorinstanz (ebenfalls) erfüllt waren (E. 2.1). Bei Anordnungen von Mitgliedern oder Ausschüssen einer Behörde kann, wenn Aufgaben zur selbständigen Erledigung übertragen werden, zunächst Neubeurteilung durch die Gesamtbehörde verlangt werden; gegen die Neubeurteilung ist der Rekurs zulässig (E. 2.3). Mit Blick auf den Inhalt der Ausgangsverfügung ist davon auszugehen, dass die Gemeindepräsidentin aufgrund einer Ermächtigung durch den Gemeinderat in der melderechtlichen Angelegenheit entschieden hat, womit gegen die Verfügung zunächst Neubeurteilung beim Gemeinderat als Gesamtbehörde hätte verlangt werden können (E. 2.5.3 und E. 2.5.4). Der Bezirksrat war funktional nicht für die Beurteilung des Rekurses gegen die Präsidialverfügung zuständig. Er hätte die Angelegenheit dem Gemeinderat als Neubeurteilungsgesuch überweisen müssen (E. 2.4.4). Fehlerhafte Entscheide erweisen sich erst dann als nichtig, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (E. 3.1). Die fehlende funktionelle Zuständigkeit war nicht geradezu offensichtlich, weshalb der Beschluss denn bloss als anfechtbar und nicht als nichtig zu qualifizieren ist (E. 3.2). Da der Beschwerdeführer die Unzuständigkeit des Bezirksrats nicht gerügt hat und in der Sache aufgrund der Aktenlage entschieden werden kann, ist von einer Überweisung als Neubeurteilungsgesuch an denGemeinderat abzusehen (E. 3.3 und E. 3.4).In materieller Hinsicht belegen die Akten, dass der Beschwerdeführer seinen Lebensmittelpunkt und damit seinen melderechtlichen Wohnsitz bzw. das polizeiliche Domizil in der Gemeinde aufgegeben hat (E. 5.3 ff.). Die fehlende Mitwirkung bei der Ermittlung seines melderechtlichen Wohnsitzes bildet ein gewichtiges Indiz dafür, dass er seine Niederlassung in der Gemeinde aufgegeben hat (E. 5.3.6). Abweisung, soweit Eintreten.Abweisung UP.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00247
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Geschäftsnummer:
VB.2025.00247
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.07.2026
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Wohnsitz
[In der Hauptsache strittig ist, ob der Beschwerdeführer seinen melderechtlichen Wohnsitz bzw. das polizeiliche Domizil in der Gemeinde aufgegeben hat. In formeller Hinsicht stellt sich die Frage, ob gegen die Präsidialverfügung der Gemeindepräsidentin zunächst das Neubeurteilungsverfahren hätte durchlaufen werden müssen, bevor der Beschwerdeführer an den Bezirksrat hätte gelangen können.]Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der Vorinstanz (ebenfalls) erfüllt waren (E. 2.1). Bei Anordnungen von Mitgliedern oder Ausschüssen einer Behörde kann, wenn Aufgaben zur selbständigen Erledigung übertragen werden, zunächst Neubeurteilung durch die Gesamtbehörde verlangt werden; gegen die Neubeurteilung ist der Rekurs zulässig (E. 2.3). Mit Blick auf den Inhalt der Ausgangsverfügung ist davon auszugehen, dass die Gemeindepräsidentin aufgrund einer Ermächtigung durch den Gemeinderat in der melderechtlichen Angelegenheit entschieden hat, womit gegen die Verfügung zunächst Neubeurteilung beim Gemeinderat als Gesamtbehörde hätte verlangt werden können (E. 2.5.3 und E. 2.5.4). Der Bezirksrat war funktional nicht für die Beurteilung des Rekurses gegen die Präsidialverfügung zuständig. Er hätte die Angelegenheit dem Gemeinderat als Neubeurteilungsgesuch überweisen müssen (E. 2.4.4). Fehlerhafte Entscheide erweisen sich erst dann als nichtig, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (E. 3.1). Die fehlende funktionelle Zuständigkeit war nicht geradezu offensichtlich, weshalb der Beschluss denn bloss als anfechtbar und nicht als nichtig zu qualifizieren ist (E. 3.2). Da der Beschwerdeführer die Unzuständigkeit des Bezirksrats nicht gerügt hat und in der Sache aufgrund der Aktenlage entschieden werden kann, ist von einer Überweisung als Neubeurteilungsgesuch an den Gemeinderat abzusehen (E. 3.3 und E. 3.4).In materieller Hinsicht belegen die Akten, dass der Beschwerdeführer seinen Lebensmittelpunkt und damit seinen melderechtlichen Wohnsitz bzw. das polizeiliche Domizil in der Gemeinde aufgegeben hat (E. 5.3 ff.). Die fehlende Mitwirkung bei der Ermittlung seines melderechtlichen Wohnsitzes bildet ein gewichtiges Indiz dafür, dass er seine Niederlassung in der Gemeinde aufgegeben hat (E. 5.3.6). Abweisung, soweit Eintreten.Abweisung UP.
Stichworte:
ABSICHT DAUERNDEN VERBLEIBENS
AUFENTHALT
DELEGATION
EINWOHNERREGISTER
FEHLERHAFTE VERFÜGUNG
FUNKTIONELLE ZUSTÄNDIGKEIT
GESAMTBEHÖRDE
LEBENSMITTELPUNKT
MÜNDLICHE ANHÖRUNG
NEUBEURTEILUNG
NICHTIGKEIT
NIEDERLASSUNGSFREIHEIT
POLIZEILICHES DOMIZIL
PRÄSIDIALVERFÜGUNG
PROZESSÖKONOMIE
VERHANDLUNG
WOHNSITZ
WOHNSITZBEGRIFF
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 10 Abs. I BezverwG
Art. 24 Abs. I BV
Art. 29 Abs. II BV
Art./§ 41 Abs. I GG
Art./§ 41 Abs. II GG
Art./§ 44 GG
Art./§ 45 Abs. I GG
Art./§ 48 Abs. III GG
Art./§ 170 Abs. I lit. a GG
Art./§ 171 Abs. I GG
Art./§ 171 Abs. IV GG
§ 1 MERG
§ 1 lit. a MERG
§ 1 lit. b MERG
§ 3 lit. b RHG
§ 3 lit. c RHG
§ 7 Abs. I VRG
§ 7 Abs. II VRG
§ 55 VRG
§ 57 Abs. I VRG
Art. 23 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2025.00247
Urteil
der 3. Kammer
vom 9. Juli 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident
André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Moritz Seiler, Gerichtsschreiber Luka Markić.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde M,
vertreten
durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Wohnsitz,
hat sich ergeben:
I.
Der 1955 geborene A ist seit dem
1. September 2013 im Einwohnerregister der Gemeinde M an der Adresse D-Weg 01
angemeldet. Bei der Wohngelegenheit handelt es sich um eine Einzimmerwohnung,
in der auch sein Sohn (geb. 1981) seit dem 1. Dezember 2014 gemeldet ist.
Mit Präsidialverfügung vom 12. April
2024 stellte die Gemeindepräsidentin von M fest, dass sich der Wohnsitz und die
Niederlassung von A seit mindestens dem 22. Mai 2023 nicht mehr in M
befinde, und verpflichtete A, seine Meldeverhältnisse innert der
Einsprachefrist persönlich oder über seinen Bevollmächtigten zu regeln
(Dispositivziffer 1). Sie drohte A an, sollte er der Verfügung nicht
nachkommen, würde die ersatzweise Regelung der Meldeverhältnisse im Sinn einer
Registerbereinigung mit der amtlichen Streichung per 22. Mai 2023 vorgenommen
werden, wobei die Kosten des Zwangsvollzugs zusätzlich verrechnet würden
(Dispositivziffer 2). Die Kosten des Verfahrens im Betrag von
Fr. 200.- auferlegte sie sinngemäss A (Dispositivziffer 3). Sie fügte
der Präsidialverfügung an, dass gegen "diesen Beschluss" innert
30 Tagen beim "Bezirksrat M" Rekurs erhoben werden könne
(Dispositivziffer 4).
II.
Gegen die Präsidialverfügung vom
12. April 2024 gelangte der anwaltlich vertretene A am 22. Mai 2024
mit Rekurs an den Bezirksrat Affoltern. Mit Beschluss vom 25. März 2025
hiess der Bezirksrat den Rekurs im Sinn der Erwägungen teilweise gut
(Dispositivziffer I). Er hob die Dispositivziffer 1 der angefochtenen
Verfügung auf und stellte fest, dass sich die Niederlassung von A seit
mindestens dem 20. Dezember 2023 nicht mehr in M befinde
(Dispositivziffer II). Im Übrigen wies er den Rekurs ab (Dispositivziffer III).
Die prozessualen Anträge betreffend aufschiebende Wirkung und Durchführung
einer mündlichen Verhandlung wies er ab (Dispositivziffern IV und V). Er
gewährte A die unentgeltliche Prozessführung und bestellte ihm einen
unentgeltlichen Rechtsbeistand (Dispositivziffern VI und VII). Die
Verfahrenskosten im Betrag von Fr. 1'340.- nahm er zufolge gewährter
unentgeltlicher Prozessführung einstweilen auf die Staatskasse
(Dispositivziffer VIII). Parteientschädigungen sprach er keine zu
(Dispositivziffer IX).
III.
In der Folge gelangte der
nunmehr nicht mehr anwaltlich vertretene A (nachfolgend: der Beschwerdeführer)
an das Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Bezirksrats
Affoltern vom 25. März 2025 sei vollumfänglich als nichtig zu erklären
(Rechtsbegehren 1). Es sei festzustellen, dass gemäss dem
Zuständigkeitsgesetz vom 24. Juni 1997 (ZUG; SR 851.1) der bisherige
Unterstützungswohnsitz fortbestehe (Rechtsbegehren 2). Die Gemeinde M sei
zur weiteren Unterstützung gestützt auf das ZUG zu verpflichten (Rechtsbegehren 3).
Gestützt auf den Anspruch auf rechtliches Gehör sei eine mündliche Anhörung vor
dem Verwaltungsgericht durchzuführen (Rechtsbegehren 4). Ihm sei die
unentgeltliche Prozessführung zu gewähren (Rechtsbegehren 5). Der
Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen (Rechtsbegehren 6).
Sinngemäss ersuchte er um Sistierung des Verfahrens (Rechtsbegehren 7).
Zudem seien sämtliche das vorliegende Verfahren betreffenden Akten beizuziehen
(Rechtsbegehren 8).
Der Bezirksrat erklärte am 9. Mai
2025 seinen Verzicht auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 27. Mai
2025 beantragte die Gemeinde M (nachfolgend: die Beschwerdegegnerin), die
Beschwerde vom 22. April 2025 sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des
Beschwerdeführers. Am 28. Mai 2025 reichten die Rechtsanwältinnen der
Beschwerdegegnerin ihre Vollmacht ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Die Kammer ist zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1 VRG). Da auch die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde unter
Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung einzutreten.
1.2
Streitgegenstand
im vorliegenden Verfahren bildet in der Hauptsache die Frage, ob der
Beschwerdeführer den melderechtlichen Wohnsitz bzw. das polizeiliche Domizil in
M aufgegeben hat. Soweit der Beschwerdeführer darüber hinaus begehrt, es sei
festzustellen, dass der bisherige Unterstützungswohnsitz gemäss dem ZUG
fortbestehe (Rechtsbegehren 2), und es sei die Gemeinde M zur weiteren
Unterstützung gestützt auf das ZUG zu verpflichten (Rechtsbegehren 3),
sind seine Anträge unzulässig, da sie nicht innerhalb des Streitgegenstands
liegen (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 1 VRG).
Auf die entsprechenden Rechtsbegehren kann nicht eingetreten werden.
1.3
Der
Beschwerdeführer stellt zudem verschiedene prozessuale Anträge, auf die im
Folgenden einzugehen ist.
1.3.1
Mit Verweis auf
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101) ersucht der
Beschwerdeführer um Durchführung einer persönlichen mündlichen Anhörung, damit
er dem Verwaltungsgericht den Sachverhalt umfassend darlegen könne
(Rechtsbegehren 4). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers räumt
Art. 29 Abs. 2 BV keinen Anspruch auf eine mündliche Anhörung ein (BGE 134
I 140 E. 5.3). Im Übrigen ergibt sich ein solcher auch nicht aus dem
kantonalen Recht. Nach ständiger Praxis liegt es im Ermessen des
Verwaltungsgerichts, ob es gestützt auf § 59 Abs. 1 VRG eine
mündliche Verhandlung durchführen will. Liefern die Akten nach durchgeführtem
Schriftenwechsel eine hinreichende Entscheidungsgrundlage, liegen keine Gründe
für eine mündliche Anhörung vor (statt vieler VGr, 23. Oktober 2025,
VB.2023.00170, E. 2.2 mit zahlreichen Hinweisen). Vorliegend lässt sich
der Sachverhalt hinreichend anhand der Akten beurteilen und vermag der
persönliche Eindruck vom Beschwerdeführer die Entscheidfindung der Kammer nicht
zu beeinflussen. Namentlich konnte der Beschwerdeführer seine Sachdarstellung
im vorinstanzlichen Verfahren sowie in seiner Beschwerde schriftlich wirksam
zur Geltung bringen. Entsprechend kann auf eine mündliche Anhörung verzichtet
werden.
1.3.2
In Bezug auf das
vom Beschwerdeführer gestellte Gesuch um aufschiebende Wirkung
(Rechtsbegehren 6) ist festzuhalten, dass der Beschwerde von Gesetzes
wegen bzw. mangels gegenteiliger Anordnung des Bezirksrats aufschiebende
Wirkung zukam (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 und 3 VRG).
1.3.3
Die
vorinstanzlichen Akten wurden gestützt auf § 57 Abs. 1 VRG von Amtes
wegen beigezogen. Damit erweist sich der entsprechende Antrag des
Beschwerdeführers als obsolet (Rechtsbegehren 8).
1.3.4
Schliesslich
ersucht der Beschwerdeführer sinngemäss darum, das vorliegende Verfahren zu
sistieren, bis verschiedene medizinische Abklärungen im Spital E getätigt bzw.
die dazugehörigen medizinischen Berichte verfasst worden seien
(Rechtsbegehren 7). Es ist nicht ersichtlich und wird denn auch durch den
Beschwerdeführer nicht substanziiert dargetan, inwiefern die ihn betreffenden
medizinischen Abklärungen und Berichte in Zusammenhang mit dem Streitgegenstand
stehen. Der entsprechende Sistierungsantrag ist deshalb abzuweisen.
2.
2.1
Das
Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der
Vorinstanz (ebenfalls) erfüllt waren (statt vieler VGr, 11. Dezember 2025,
VB.2025.00463, E. 2; VGr, 20. November 2025, VB.2024.00307/VB.2024.00315,
E. 2.1; VGr, 28. Juli 2023, VB.2022.00329, E. 2.1, je mit
Hinweis).
2.2
Im angefochtenen
Beschluss ging der Bezirksrat davon aus, dass er funktionell für die
Beurteilung des Rekurses gegen die Präsidialverfügung vom 12. April 2024
der Gemeindepräsidentin von M zuständig sei (mit Verweis auf § 10 Abs. 1
des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG; LS 173.1]).
2.3
Der Auffassung des
Bezirksrats kann nicht gefolgt werden. Bei Anordnungen (und Erlassen) von
Mitgliedern oder Ausschüssen einer kommunalen Behörde kann, wenn Aufgaben zur
selbständigen Erledigung übertragen werden, zunächst Neubeurteilung durch die
Gesamtbehörde verlangt werden (§ 170 Abs. 1 lit. a des
Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG; LS 131.1]). Nach § 171
Abs. 1 GG ist das Begehren um Neubeurteilung innert 30 Tagen ab
Mitteilung oder Veröffentlichung schriftlich zu stellen. Es muss einen Antrag
und eine Begründung enthalten. Gegen die neue Beurteilung durch die
Gesamtbehörde ist gestützt auf § 171 Abs. 4 GG der Rekurs gemäss
Verwaltungsrechtspflegegesetz zulässig.
2.4
In der Gemeinde M
hat der Gemeinderat die Verfügungskompetenz im Bereich des Meldewesens
grundsätzlich dem Bereichsleiter der Bevölkerungsdienste übertragen (Anhang 3
des [durch den Gemeinderat erlassenen] Organisations- und Geschäftsreglements
der Politischen Gemeinde M vom 11. Dezember 2023 [in Kraft seit dem 1. Januar
2024]; vgl. auch § 45 Abs. 1 GG). Da der Gemeinderat aber jederzeit
Geschäfte aus dem Zuständigkeitsbereich von Gemeindeangestellten zum Entscheid
an sich ziehen kann (sog. Evokation oder Selbsteintritt; vgl. Benjamin
Schindler/Anna Rüefli in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.],
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Zürich etc. 2025 [Kommentar
GG], § 45 N. 16), könnte auch der Gemeinderat im Bereich des
Meldewesens Beschlüsse erlassen (vgl. § 48 Abs. 3 GG).
2.5
Bei der
Ausgangsverfügung handelt es sich jedoch weder um eine Verfügung des
Bereichsleiter der Bevölkerungsdienste noch um einen Beschluss des
Gemeinderats, sondern um eine Präsidialverfügung der Gemeindepräsidentin von M
im Bereich des Meldewesens. Materiellrechtlich stützte sie sich auf
verschiedene Bestimmungen des Gesetzes über das Meldewesen und die
Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG; LS 142.1) und des
Registerharmonisierungsgesetztes vom 23. Juni 2006 (RHG; SR 431.02).
Aus der Verfügung ergibt sich nicht, aus welcher Rechtsgrundlage sie ihre
Verfügungskompetenz ableitete.
2.5.1
Zunächst stellt
sich die Frage, ob es sich bei der Ausgangsverfügung der Gemeindepräsidentin um
einen Präsidialentscheid im Sinn von § 41 Abs. 1 GG handelt. Gemäss
§ 41 Abs. 1 GG entscheidet die Präsidentin oder der Präsident
anstelle der Behörde, wenn eine dringende Angelegenheit nicht rechtzeitig in
der Behörde behandelt werden kann. Präsidialentscheide im Sinn von § 41
Abs. 1 GG sind gemäss § 170 Abs. 1 GG
e contrario
von einer Neubeurteilung nach §§ 170 f. GG ausgeschlossen (Benjamin
Schindler/Raphael Widmer-Kaufmann, Kommentar GG, § 41 N. 6). Bei der
vorliegenden Angelegenheit handelt es sich offensichtlich nicht um eine
dringende Angelegenheit im Sinn von § 41 Abs. 1 GG. Es ist jedenfalls
nicht erkennbar, inwiefern die Angelegenheit nicht rechtzeitig in der Behörde
hätte behandelt werden können.
2.5.2
Gemäss § 41
Abs. 2 GG kann eine Behörde die Präsidentin oder den Präsidenten
ermächtigen, Angelegenheiten von geringer Bedeutung selbst zu entscheiden. Bei
Präsidialentscheiden für Angelegenheiten von geringer Bedeutung gemäss § 41
Abs. 2 GG handelt es sich um einen besonders geregelten Anwendungsfall der
Aufgabenübertragung an ein Behördenmitglied gemäss § 44 GG
(Schindler/Widmer-Kaufmann, § 41 N. 8). Eine Übertragung von Aufgaben
zur selbständigen Erledigung bedeutet, dass die einzelnen Mitglieder im Rahmen
der ihnen übertragenen Aufgaben in eigenem Namen und eigener Verantwortlichkeit
für das Gemeinwesen handeln (Schindler/Rüefli, Kommentar GG, § 44 N. 15).
Werden Aufgaben zur selbständigen Erledigung von der Behörde an ein Mitglied
der Behörde übertragen, kann gestützt auf § 170 Abs. 1 lit. a GG
eine Neubeurteilung durch die Gesamtbehörde bei Anordnungen (und Erlassen) von
Mitgliedern (oder Ausschüssen) einer Behörde verlangt werden (vgl.
Schindler/Rüefli, § 44 N. 15).
2.5.3
Gemäss
Art. 34 Abs. 1 des hiervor bereits erwähnten Organisations- und
Geschäftsreglements ermächtigt der Gemeinderat die Gemeindepräsidentin oder den
Gemeindepräsidenten insbesondere dazu, Angelegenheiten von geringer Bedeutung
selbst zu entscheiden. Mit Blick auf den Inhalt der Ausgangsverfügung ist davon
auszugehen, dass die Gemeindepräsidentin der Angelegenheit geringe Bedeutung
zugemessen und deshalb gestützt auf die ebengenannte Bestimmung selbst in der
Sache entschieden hat. Damit hätte gestützt auf § 170 Abs. 1 lit. a
GG eine Neubeurteilung der Präsidialverfügung vom 12. April 2024 der Gemeindepräsidentin
durch den Gemeinderat als Gesamtbehörde verlangt werden können.
2.5.4
In der
vorliegenden Angelegenheit fand keine Neubeurteilung der Präsidialverfügung
durch den Gemeinderat statt. Da auf eine Neubeurteilung nicht verzichtet werden
kann (Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta, Kommentar GG, § 170 N. 4a
mit Hinweis; vgl. auch Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014, § 5 N. 21), war der Bezirksrat funktionell nicht für die
Beurteilung des Rekurses gegen die Präsidialverfügung zuständig. Statt auf den
Rekurs gegen die Präsidialverfügung der Gemeindepräsidentin einzutreten, hätte
der Bezirksrat mangels funktioneller Zuständigkeit auf den Rekurs nicht
eintreten dürfen und die Angelegenheit dem Gemeinderat als Neubeurteilungsgesuch
überweisen müssen.
3.
Demnach wäre der Bezirksrat
nicht befugt gewesen, über den Rekurs des Beschwerdeführers gegen die
Präsidialverfügung vom 12. April 2024 zu entscheiden. Es stellt sich die
Frage, welche Folgen dieser Mangel hat.
3.1
Fehlerhafte
Entscheide sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur anfechtbar. Als
nichtig erweisen sie sich erst dann, wenn der ihnen anhaftende Mangel besonders
schwer ist, wenn er sich als offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar
erweist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht
ernsthaft gefährdet wird (BGE 151 II 120 E. 4.1 mit Hinweisen).
Inhaltliche Mängel einer Entscheidung führen nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit.
Als Nichtigkeitsgründe fallen vorab funktionelle und sachliche Unzuständigkeit
der entscheidenden Behörde sowie krasse Verfahrensfehler in Betracht (BGE 150
II 244 E. 4.2.1 mit Hinweisen). Ein Entscheid einer sachlich oder
funktionell nicht zuständigen Behörde ist allerdings nicht in jedem Fall
nichtig. So ist das Bundesgericht in einigen Fällen nicht von Nichtigkeit
ausgegangen, in denen eine Behörde auf dem Gebiet ihrer allgemeinen
Entscheidungsgewalt tätig geworden war (BGE 150 II 244 E. 4.2.2 mit
Hinweisen).
3.2
Trotz fehlender
funktioneller Zuständigkeit ist der Beschluss vom 25. März 2025 nicht als
nichtig, sondern bloss als anfechtbar zu qualifizieren. Vorliegend war die
fehlende funktionelle Zuständigkeit des Bezirksrats nicht offensichtlich, ging
doch selbst die Gemeindepräsidentin in ihrer Ausgangsverfügung von einer
falschen Zuständigkeit aus, wenn sie in der Rechtsmittelbelehrung ihrer
Verfügung den Bezirksrat als Rekursinstanz bezeichnet. Zudem darf nicht
verkannt werden, dass der Bezirksrat auf dem Gebiet des Meldewesens gegen die
neue Beurteilung des Gemeinderats grundsätzlich funktionell zuständig wäre (§ 171
Abs. 4 GG in Verbindung mit § 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 1
VRG).
3.3
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung hebt die Beschwerdeinstanz den Entscheid
einer unteren Instanz in der Regel auf, wenn sie feststellt, dass deren
Zuständigkeit nicht gegeben war. Von einer Aufhebung des angefochtenen
Entscheids und der Überweisung an die zuständige Behörde kann indessen aus
prozessökonomischen Gründen abgesehen werden, wenn einerseits die
Unzuständigkeit nicht gerügt wurde und andererseits aufgrund der gegebenen
Aktenlage in der Sache entschieden werden kann (vgl. BGE 142 V 67 E. 2.1;
139 II 384 E. 2.3; BGr, 18. Dezember 2018, 2C_387/2018, E. 3.2;
2. April 2013, 2C_487/2012, E. 1.2.1; 31. Dezember 2010,
9C_891/2010, E. 2.2; 22. Januar 2004, I 232/03, E. 4.2.1;
18. Februar 2003, U 152/02, E. 2.1; 16. Juli 2002,
I 8/02, E. 1.1; vgl. auch VGr, 20. November 2025, VB.2024.00307/VB.2024.00315,
E. 3.2; 5. April 2017, VB.2016.00048, E. 2.4.1 und 2.4.2).
3.4
Eine solche
Ausnahme ist vorliegend gegeben: Der Beschwerdeführer hat keine Rüge der
Unzuständigkeit des Bezirksrats erhoben. Zudem lässt die gegebene Aktenlage zu,
in der Sache zu entscheiden. Von der Überweisung der Angelegenheit als
Neubeurteilungsgesuch an den Gemeinderat M ist deshalb im Sinn der
Prozessökonomie abzusehen. Der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin aufgrund
ihrer falschen Rechtsmittelbelehrung zum vorliegenden Beschwerdeverfahren
beigetragen hat, wird bei der Kostenverteilung zu berücksichtigen sein
(E. 7.1 hiernach).
4.
4.1
Gemäss Art. 24
Abs. 1 BV haben Schweizerinnen und Schweizer das Recht, sich an jedem Ort
des Landes niederzulassen. Die Niederlassungsfreiheit gewährleistet damit die
Möglichkeit persönlichen Verweilens an jedem beliebigen Ort der Schweiz; sie
gebietet den Kantonen und Gemeinden, jeder Schweizerin und jedem Schweizer die
Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben, und verbietet ihnen gleichzeitig,
die Verlegung des einmal gewählten Wohnsitzes zu verhindern oder zu erschweren
(BGE 148 I 97 E. 3.2.1; 135 I 233 E. 5.2; 128 I 280 E. 4.1.1;
127 I 97 E. 4c, je mit Hinweisen). Die Niederlassungsfreiheit nach
Art. 24 Abs. 1 BV berechtigt Schweizerinnen und Schweizer jedoch
nicht, einen beliebigen Ort als Niederlassung zu bezeichnen, ohne dass die
tatsächlichen Voraussetzungen dafür gegeben sind (VGr, 22. Januar 2009,
VB.2008.00521, E. 2), ebenso wenig dazu, sich ohne Anmeldung an einem Ort
niederzulassen (VGr, 9. Dezember 2021, VB.2021.00380, E. 2.1 mit
Hinweisen).
4.2
Das MERG definiert
in § 1 die Begriffe "Niederlassung" und "Aufenthalt"
im Einklang mit Art. 3 lit. b und c RHG. Niederlassung im Sinn von
§ 1 lit. a MERG bedeutet, dass sich eine Person in der Absicht des
dauernden Verbleibens in einer Gemeinde aufhält, um dort den für Dritte
erkennbaren Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen. Aufenthalt nach § 1
lit. b MERG liegt vor, wenn sich eine Person zu einem bestimmten Zweck
ohne Absicht des dauernden Verbleibens mindestens während dreier Monate
innerhalb eines Jahres in einer Gemeinde aufhält.
4.3
Die Frage der
Niederlassung betrifft das polizeiliche Domizil. Davon zu unterscheiden sind
der zivilrechtliche Wohnsitz und Spezialwohnsitze wie beispielsweise das
Steuerdomizil, der politische Wohnsitz und der Sozialleistungswohnsitz mit
jeweils eigenständigen Anknüpfungspunkten (BGr, 3. Oktober 2016,
2C_341/2016, E. 4.2 mit Hinweisen).
4.4
Wenn sich eine
Person regelmässig an mehreren Orten aufhält, so bestimmt sich der Ort ihrer
Niederlassung in der Regel nach denselben Merkmalen wie der zivilrechtliche
Wohnsitz. Massgebendes Kriterium ist grundsätzlich in beiden Fällen die Absicht
des dauernden Verbleibens bzw. der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen
(Art. 3 RHG; Art. 23 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember
1907 [ZGB; SR 210]; § 1 MERG). Die Anmeldung hat somit am Ort zu
erfolgen, zu dem die engsten Beziehungen bestehen, wofür objektive Merkmale und
nicht die subjektive Verbundenheit mit einem Ort ausschlaggebend sind. Sowohl
die Absicht des dauernden Verbleibens an einem Ort wie auch der
Lebensmittelpunkt einer Person müssen sich durch feststellbare Tatsachen
erhärten lassen. Für die Niederlassung sind nicht subjektive Wünsche oder
Motive ausschlaggebend, sondern es kommt auf das tatsächliche Wohnen an (VGr, 29. Februar
2024, VB.2022.00674, E. 2.4; 9. Dezember 2021, VB.2021.00380,
E. 2.2; 20. September 2018, VB.2017.00728, E. 2.2; 22. Januar
2009, VB.2008.00521, E. 2.3). Die innere Absicht des dauernden Verbleibens
ist nur insoweit von Bedeutung, als sie nach aussen erkennbar geworden ist.
Massgebend ist daher der Ort, wo sich der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen
befindet (VGr, 29. Februar 2024, VB.2022.00674, E. 2.4 mit Hinweis).
4.5
Die
Verwaltungsbehörde untersucht den Sachverhalt von Amtes wegen durch Befragen
der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug von Amtsberichten,
Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf andere Weise (§ 7
Abs. 1 VRG). Die Verwaltungsbehörde trägt damit für sämtliche relevanten
Tatsachen die sogenannte Beweisführungs- oder subjektive Beweislast (vgl. BGE 148
II 285 E. 3.1.1). Der Untersuchungspflicht der Verwaltungsbehörde stehen
allerdings Mitwirkungspflichten des am Verfahren Beteiligten gegenüber (§ 7
Abs. 2 VRG): Der am Verfahren Beteiligte, der aus der Feststellung seines
Wohnsitzes Rechte ableitet, trifft eine Mitwirkungspflicht, zumal er besser als
die Verwaltungsbehörden in der Lage ist, die entsprechenden Tatsachen
darzulegen (BGE 151 I 354 E. 5.4 mit Hinweisen).
4.6
Die Bestimmung des
Lebensmittelpunkts bedingt eine sorgfältige Berücksichtigung und Gewichtung
sämtlicher Berufs-, Familien- und Lebensumstände (vgl. BGr, 9. November 2023,
2C_885/2022, E. 6.3 mit Hinweis).
5.
In materieller Hinsicht ist
strittig, ob der Beschwerdeführer den melderechtlichen Wohnsitz bzw. das
polizeiliche Domizil in M aufgegeben hat.
5.1
Die Vorinstanz
erwog im angefochtenen Beschluss zusammengefasst, dass sich der
Beschwerdeführer seit dem 20. Dezember 2023 nicht mehr in M aufhalte. Es
seien keine ausreichenden objektiven Merkmale ersichtlich, die auf einen
effektiven Lebensmittelpunkt in M schliessen liessen.
5.2
Der
Beschwerdeführer kritisiert den angefochtenen Beschluss pauschal und stellt
sich mit Verweis auf verschiedene Bestimmungen des ZUG auf den Standpunkt, sein
Wohnsitz sei weiterhin in M. Er habe keine Absicht dauernden Verbleibens in
einem anderen Kanton.
5.3
Die Kritik des
Beschwerdeführers verfängt nicht. Die Akten belegen, dass der Beschwerdeführer
seinen melderechtlichen Wohnsitz bzw. das polizeiliche Domizil in M aufgegeben
hat.
5.3.1
Seit dem 1. September
2013 ist der Beschwerdeführer im Einwohnerregister der Gemeinde M an der
Adresse D-Weg 01 angemeldet. Bei der Wohngelegenheit handelt es sich um
eine Einzimmerwohnung, in der auch sein Sohn (geb. 1981) seit dem 1. Dezember
2014 gemeldet ist. Der blosse Umstand, dass der Beschwerdeführer eine Wohnung
in M mietet, ist vorliegend nicht relevant. Voraussetzung für die Niederlassung
ist namentlich die Absicht des dauernden Verbleibens in M.
5.3.2
Eine physische
Präsenz des Beschwerdeführers in M lässt sich mit den in den Akten liegenden
Dokumenten nicht nachweisen. Ab dem 22. Mai 2023 versuchte die
Beschwerdegegnerin, die Meldeverhältnisse des Beschwerdeführers abzuklären. Da
die entsprechenden Versuche erfolglos blieben und namentlich auch das
Gemeindeammann- und Betreibungsamt N den Beschwerdeführer nicht an seiner
Adresse in M erreichen konnte, wurde die Kantonspolizei Zürich damit
beauftragt, den Beschwerdeführer ausfindig zu machen. Aus dem diesbezüglichen
Bericht vom 22. November 2023 der Kantonspolizei Zürich geht hervor, dass
das Gemeindeammann- und Betreibungsamt N aufgrund von insgesamt 20 Zustellaufträgen
betreffend Zahlungsbefehle und Vorführungen unzählige Wohnkontrollen beim
Beschwerdeführer durchgeführt habe, dieser aber nie an der angegebenen
Wohnadresse auffindbar gewesen sei. Auch die Kantonspolizei habe den
Beschwerdeführer an seiner Wohnadresse in M nicht antreffen können. In ihrem
Bericht stellte die Kantonspolizei weiter fest, dass es sich bei der
Einzimmerwohnung um ein einfaches kleineres Zimmer handle; es sei kaum möglich,
dass sich zwei Erwachsene diesen Raum als Wohnung teilen würden. Zudem habe sie
keine persönlichen Gegenstände des Beschwerdeführers in der Wohnung
aufgefunden. Bei der Wohnungsbegehung durch die Kantonspolizei gab F, der Sohn
des Beschwerdeführers, zum Ausdruck, dass es keinen Sinn ergebe, weitere Post
für seinen Vater zu überbringen oder an die Adresse am D-Weg 01 in M
zuzustellen, da sich sein Vater in der Region G aufhalte. Gemäss Abklärungen
der Kantonspolizei soll sich der Beschwerdeführer in H (Kanton I), einer
Ortschaft in der Region G, aufhalten.
5.3.3
In einem
Schreiben vom 20. Dezember 2023 an die Beschwerdegegnerin gab der damals
anwaltlich vertretene Beschwerdeführer selbst an, dass er sich "in letzter
Zeit" oft in J (Kanton I), einer Ortschaft in der Region G, befinde. Er
halte sich dort im Haus seiner Cousine K auf, welche auslandsabwesend sei. Im
entsprechenden Schreiben liess er offen, bis wann dieser Zustand andauern
werde. Die Beschwerdegegnerin forderte den Beschwerdeführer mit Schreiben vom
20. März 2024 letztmals auf, Belege (insbesondere Bankkartenabrechnungen,
Einkaufsbelege, Tankbelege etc.) einzureichen, die zur Klärung des
melderechtlichen Wohnsitzes des Beschwerdeführers dienen. Trotz entsprechender
Aufforderung der Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführer keine Belege
eingereicht, die einen Aufenthalt des Beschwerdeführers in M belegen. Es hätte
jedoch aufgrund seiner Mitwirkungspflicht an ihm gelegen, entsprechende Belege
in das Verfahren beizubringen. Die von ihm in den vorinstanzlichen Verfahren
beigebrachten Dokumente vermögen einen Aufenthalt des Beschwerdeführers in M
jedenfalls nicht zu beweisen (Steuererklärung 2022, Einschätzungsentscheid
betreffend Staats- und Gemeindesteuern 2022, Steuerausweis betreffend
AHV/IV-Rente 2022, Leistungsausweis der Pensionskasse per 1. Januar 2023,
Aufstellung der offenen Forderungen seiner Krankenkasse per 27. Juli 2023,
Pfändungsurkunde vom 15. August 2023, Einschätzungsentscheid betreffend
Staats- und Gemeindesteuern 2014, Journaleintrag der Kantonspolizei Zürich vom
13. Dezember 2022 in Bezug auf die Türöffnung durch das Betreibungsamt,
Rechnung vom 13. Dezember 2022 betreffend Notfalltüröffnung). Das Gleiche
gilt für die verschiedenen an den Beschwerdeführer gerichteten ärztlichen
Schreiben. Auch die in den Akten liegende Zahlungserinnerung der
Elektrizitätswerke des Kantons Zürich vom 3. Mai 2024 vermögen einen
Aufenthalt des Beschwerdeführers in M nicht zu belegen. Zwar ist aus dem
entsprechenden Dokument ersichtlich, dass in der Wohnung am D-Weg 01 in M
Strom verbraucht wird. Das Dokument lässt jedoch keinen Schluss darauf zu, ob
der Stromverbrauch auf den Beschwerdeführer oder auf seinen Sohn, der
unzweifelhaft an der Adresse wohnhaft ist, zurückzuführen ist.
5.3.4
Dafür, dass sich
der Beschwerdeführer nicht mehr in M aufhält, spricht auch die Tatsache, dass
er eine Postumleitung von der Adresse in M an die Adresse in J (Kanton I)
eingerichtet hat. Diesen Umstand hielt die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zu
Recht entgegen, ist die postalische Erreichbarkeit im Hinblick auf amtliche
Zustellungen doch ein wichtiger Aspekt für das Bestehen des polizeilichen
Domizils (VGr, 17. März 2016, VB.2015.00665, E. 4.6; 28. Februar
2008, VB.2007.00545, E. 4.1).
5.3.5
Auch im Hinblick
auf die sozialen Kontakte bestehen keine Hinweise darauf, dass sich der
Lebensmittelpunkt des Beschwerdeführers in M befindet. So hat der
Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren lediglich in pauschaler Weise
vorgebracht, dass er Freunde und Bekannte in der Umgebung von Zürich habe.
Allerdings hat er weder ausgeführt noch ist ersichtlich, dass er diese sozialen
Kontakte anlässlich der behaupteten und nicht belegten Aufenthalte in M
gepflegt hätte. Ebenso wenig behauptet oder belegt ist, dass der
Beschwerdeführer bei der Gesellschaft L der Stadt Zürich in der letzten Zeit
aktiv tätig gewesen ist. Mit der Vorinstanz ist darauf zu schliessen, dass die
Mitgliedschaft in dieser Vereinigung jedenfalls keine hinreichend starke
Verbindung zu M als Lebensmittelpunkt zu begründen vermag.
5.3.6
In der
Beweiswürdigung zu berücksichtigen ist ausserdem, dass die Beschwerdegegnerin
den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 20. März 2024 zur Einreichung
diverser Unterlagen aufforderte, damit der Lebensmittelpunkt des
Beschwerdeführers festgestellt werden kann. Dieser Aufforderung ist der
Beschwerdeführer nicht nachgekommen. Das Verhalten des Beschwerdeführers und
die fehlende Mitwirkung bei der Ermittlung seines melderechtlichen Wohnsitzes
bilden ebenfalls ein gewichtiges Indiz dafür, dass der Beschwerdeführer seine
Niederlassung in M aufgegeben hat.
5.3.7
Soweit der
Beschwerdeführer aus den Verweisen auf verschiedene Bestimmungen des ZUG etwas
zu seinen Gunsten ableiten möchte, ist festzuhalten, dass das ZUG keine
Vorgaben betreffend Ermittlung des melderechtlichen Wohnsitzes aufweist. Das
ZUG ist im vorliegenden Verfahren nicht einschlägig (vgl. E. 1.2 hiervor).
5.3.8
Aufgrund der
oben genannten Belege, Hinweise und Indizien sowie des Verhaltens des
Beschwerdeführers im gesamten Verfahren steht für das Verwaltungsgericht fest,
dass der Beschwerdeführer seinen Lebensmittelpunkt und damit seine
Niederlassung bzw. seinen melderechtlichen Wohnsitz ab dem 20. Dezember
2023 nicht mehr in M hatte.
6.
Die Beschwerde erweist sich als
unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.
7.1
Gemäss
§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der
Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Kosten, die ein Beteiligter durch
Verletzung von Verfahrensvorschriften verursacht, sind ihm ohne Rücksicht auf
den Ausgang des Verfahrens zu überbinden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG).
Demgemäss sind die Kosten zu einem Drittel der Beschwerdegegnerin (E. 3.4
hiervor) und zu zwei Dritteln dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen.
Eine Umtriebsentschädigung hat der
Beschwerdeführer nicht verlangt und stünde ihm mangels Obsiegens auch nicht zu
(§ 17 Abs. 2 VRG).
7.2
Das Gesuch des
Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung für das
Beschwerdeverfahren ist aufgrund der offensichtlichen Aussichtslosigkeit seiner
materiellen Begehren, wie sie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt,
abzuweisen.
7.3
Die
Beschwerdegegnerin ersuchte um Zusprechung einer Parteientschädigung. Die
Bearbeitung und Beantwortung von Rechtsmitteln darf jedoch zu deren
angestammten amtlichen Aufgaben gezählt werden. Eine Parteientschädigung zu
ihren Gunsten ist damit zwar nicht von vornherein ausgeschlossen, aber nur dann
gerechtfertigt, wenn die Erhebung oder Beantwortung des Rechtsmittels mit einem
ausserordentlichen Aufwand verbunden war (VGr, 22. August 2024,
VB.2022.00622, E. 5.2 mit Hinweisen). Diese Voraussetzung ist vorliegend
nicht erfüllt und wird von der Beschwerdegegnerin auch nicht dargetan. Der
Beschwerdegegnerin ist daher keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 2'120.--
Total der Kosten.
3.    Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird
abgewiesen.
4.    Die Gerichtskosten werden zu einem Drittel der
Beschwerdegegnerin und zu zwei Dritteln dem Beschwerdeführer auferlegt.
5.    Es werden keine Umtriebs- bzw. Parteientschädigungen
zugesprochen.
6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Affoltern.