zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00071 · 2023-12-21 · de

Kündigung des Arbeitsverhältnisses | Die Zuständigkeit für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit dem Beschwerdeführer lag einzig bei der Werkbehörde der Gemeinde, die als eigenständige Kommission im Sinn von § 51 Abs. 1 GG organisiert ist (E. 3). Die fehlende Zuständigkeit des die streitgegenständliche Kündigung aussprechenden Gemeinderats führt zu deren Nichtigkeit, zumal einerseits der Gemeinderat die Kündigung im Wissen darum aussprach, dass er nicht zuständig ist, und anderseits der Beschwerdeführer die fehlende Zuständigkeit und die daraus folgende Nichtigkeit umgehend geltend machte. Im Übrigen führt der Gemeinderat selbst an, die Werkbehörde habe das Anstellungsverhältnis gar nicht auflösen wollen, was ebenfalls dagegen spricht, dem Kündigungsbeschluss trotz sachlicher Unzuständigkeit des Gemeinderats Rechtswirkungen zuzusprechen (zum Ganzen E. 4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2023 VB.2023.00071
Zurich Verwaltungsgericht 21.12.2023 VB.2023.00071
Zurigo Verwaltungsgericht 21.12.2023 VB.2023.00071

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00071
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00071
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.12.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 06.06.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung des Arbeitsverhältnisses
Die Zuständigkeit für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses mit dem Beschwerdeführer lag einzig bei der Werkbehörde der Gemeinde, die als eigenständige Kommission im Sinn von § 51 Abs. 1 GG organisiert ist (E. 3). Die fehlende Zuständigkeit des die streitgegenständliche Kündigung aussprechenden Gemeinderats führt zu deren Nichtigkeit, zumal einerseits der Gemeinderat die Kündigung im Wissen darum aussprach, dass er nicht zuständig ist, und anderseits der Beschwerdeführer die fehlende Zuständigkeit und die daraus folgende Nichtigkeit umgehend geltend machte. Im Übrigen führt der Gemeinderat selbst an, die Werkbehörde habe das Anstellungsverhältnis gar nicht auflösen wollen, was ebenfalls dagegen spricht, dem Kündigungsbeschluss trotz sachlicher Unzuständigkeit des Gemeinderats Rechtswirkungen zuzusprechen (zum Ganzen E. 4).
Gutheissung.
Stichworte:
AUFSICHTSRECHT
EIGENSTÄNDIGE KOMMISSION
FEHLENDE ZUSTÄNDIGKEIT
KÜNDIGUNG
NICHTIGKEIT
SACHLICHE UNZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art./§ 51 Abs. 1 GG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2023.00071
Urteil
der 4. Kammer
vom
21. Dezember 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Stäfa
dieser vertreten durch RA C
und/oder RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend Kündigung
des Arbeitsverhältnisses,
hat sich ergeben:
I.
A war seit dem 1. September 2010 als Betriebsleiter
der Gemeindewerke für die Gemeinde Stäfa tätig und in dieser Funktion der
Werkbehörde unterstellt, einer eigenständigen Kommission im Sinn von § 51
des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1).
Nach Unstimmigkeiten zwischen A und dem Präsidenten der
Werkbehörde stellte Letzterer A mit Schreiben vom 15. Oktober 2020 die
Auflösung des Anstellungsverhältnisses in Aussicht, nachdem er zuvor mit
Präsidialverfügung vom 9. Oktober 2020 die Freistellung von A angeordnet
hatte. Vom 19. November 2020 bis 10. Mai 2021 war A krankgeschrieben.
Mit Beschluss vom 18. Mai 2021 kündigte der
Gemeinderat Stäfa das Anstellungsverhältnis, wobei er seine Zuständigkeit dafür
aufsichtsrechtlich begründete.
II.
Mit Rekurs vom 21. Juni 2021 beantragte A dem
Bezirksrat Meilen, es sei die Nichtigkeit der Kündigung festzustellen,
eventualiter sei ihm eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen und eine
Abfindung von zehn Monatslöhnen zuzusprechen. Der Bezirksrat Meilen hiess den
Rekurs mit Beschluss vom 29. Dezember 2022 teilweise gut und verpflichtete
die Gemeinde Stäfa, A eine Entschädigung von vier Monatslöhnen
(Dispositiv-Ziff. I) sowie eine Parteientschädigung von Fr. 4'264.90
zu bezahlen (Dispositiv-Ziff. IV); im Übrigen wies er den Rekurs ab
(Dispositiv-Ziff. II).
III.
A erhob am 2. Februar 2023 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der
Rekursentscheid aufzuheben und festzustellen, dass der Beschluss vom
18. Mai 2021 nichtig sei, eventualiter sei die Gemeinde Stäfa zu
verpflichten, ihm eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen sowie eine
Abfindung von zehn Monatslöhnen zu bezahlen. Der Bezirksrat Meilen verzichtete
am 9. Februar 2023 auf Vernehmlassung. Der Gemeinderat Stäfa beantragte am
8. März 2023, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen,
soweit sich darauf eintreten lasse. A mit Replik vom 1. Mai 2023 und der
Gemeinderat Stäfa mit Duplik vom 5. Juni 2023 hielten je an ihren Anträgen
fest. Der Gemeinderat Stäfa machte am 9. August 2023 eine weitere Eingabe,
auf die A am 16. August 2023 replizierte.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats
betreffend die Auflösung eines Anstellungsverhältnisses durch ein Gemeindeorgan
nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der
Beschwerdegegner verlangt, die Replik des Beschwerdeführers vom 1. Mai
2023 sei aus dem Recht zu weisen, weil diese nach Ablauf der Frist eingereicht
worden sei. Der Vorwurf ist unbegründet. Auf Gesuch des Beschwerdeführers vom
27. April 2023 wurde die ursprünglich gleichentags ablaufende Frist im
Sinn einer Notfrist bis 2. Mai 2023 erstreckt. Die Eingabe erfolgte damit
rechtzeitig.
2.
Wird beantragt, es sei die Nichtigkeit einer Kündigung
festzustellen, entspricht der Streitwert im verwaltungsgerichtlichen Verfahren
nach neuerer Praxis des Verwaltungsgerichts dem Bruttolohn für ein Jahr (VGr,
11. Mai 2023, VB.2022.00294, E. 2 – 30. März 2023,
VB.2022.00608, E. 1.3 – 8. Dezember 2022, VB.2022.00281, E. 2).
Damit beträgt der Streitwert vorliegend rund Fr. 170'000.-, weshalb die
Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 in
Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).
3.
3.1
Der Beschwerdeführer macht geltend,
die Ausgangsverfügung sei nichtig, weil nicht der Gemeinderat, sondern die
Werkbehörde zuständig für eine Kündigung gewesen wäre. Die Vorinstanz kommt
ebenfalls zum Schluss, der Gemeinderat sei für die Kündigung nicht zuständig
gewesen, erachtet die Unzuständigkeit aber nicht als derart offensichtlich,
dass dieser Mangel die Nichtigkeit der Kündigung zur Folge hätte. Der
Beschwerdegegner ist demgegenüber der Auffassung, er habe die Kündigung im
Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Eingreifens ausgesprochen, wofür er zuständig
gewesen sei.
3.2
Die
Werkbehörde der Gemeinde Stäfa ist als eigenständige Kommission zuständig für
die Beschaffung und Verteilung von elektrischer Energie und von Wasser
(Art. 49 Abs. 1 der Gemeindeordnung der Gemeinde Stäfa vom
22. September 2023 [GO]; siehe auch den Titel zum Abschnitt III.3); zum
Zeitpunkt der Ausgangsverfügung war sie gemäss Art. 50 Abs. 5 GO (in
der bis zum 31. August 2021 gültigen Fassung) ausdrücklich für die
Anstellung des Personals der Gemeindewerke zuständig.
Eigenständige Kommissionen handeln gemäss § 51
Abs. 1 GG im Rahmen ihrer Aufgaben anstelle des Gemeindevorstands. Sie
sind mithin in ihrem Aufgabenbereich oberste Behörde der Gemeinde. Daraus
folgt, dass dem Gemeindevorstand gegenüber eigenständigen Kommissionen – im
Unterschied zu unterstellten Kommissionen – weder ein Weisungs- noch ein
Aufsichtsrecht zukommt (siehe auch Antrag und Weisung des Regierungsrats zur
Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 20. März 2013 [Weisung GG, ABl.
2013-04-19 {Meldungsnummer 00030197}], S. 85, 134 ff.; ferner Vittorio
Jenni,
in: Tobias
Jaag
/Markus
Rüssli
/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2017, § 51 GG N. 6, wonach
eigenständige Kommissionen nicht der Aufsicht des Gemeindevorstands unterstellt
werden dürfen und dieser ihnen gegenüber grundsätzlich über keine Weisungs-,
Überwachungs- und Selbsteintrittsrechte verfügt
). Eigenständige
Kommissionen stehen vielmehr direkt unter der kantonalen Aufsicht des
Bezirksrats (§§ 163 ff. GG) bzw. der Oberaufsicht der
Gemeindeversammlung (Art. 15 Ziff. 1 GO). Anordnungen einer
eigenständigen Kommission sind denn auch nicht im Rahmen eines
Neubeurteilungsverfahrens überprüfbar (§ 170 Abs. 1 GG e contrario),
sondern direkt beim Bezirksrat anfechtbar (siehe auch Weisung GG, S. 135).
Demnach lag die Zuständigkeit für die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses mit dem Beschwerdeführer einzig bei der Werkbehörde.
Soweit der Beschwerdegegner seine Zuständigkeit aufsichtsrechtlich herleiten
will oder gar davon ausgeht, er könne den Entscheid im Rahmen eines
Evokationsrechts an sich ziehen, verkennt er, dass es sich bei der Werkbehörde
nicht um eine untergeordnete, sondern um eine gleichgestellte Behörde handelt.
Daran ändert nichts, dass der Gemeinderat gemäss Art. 11 Abs. 5 der Anstellungsverordnung
vom 7. Juni 1999 Aufsichtsbehörde im Personalrecht der Politischen
Gemeinde ist. Dieses allgemeine Aufsichtsrecht ist sachlogisch auf diejenigen
Bereiche beschränkt, welche im Zuständigkeitsbereich des Gemeinderats liegen;
es ist nicht geeignet, die durch die Gemeindeordnung sowie § 51
Abs. 1 (und § 48 Abs. 3) GG vorgegebene Kompetenzausscheidung
zwischen dem Gemeinderat und der Werkbehörde als eigenständiger Kommission
abzuändern. Dem Beschwerdegegner war im Übrigen offenkundig bewusst, dass er
keine aufsichtsrechtlichen Kompetenzen gegenüber der Werkbehörde hat. So
reichte er am 9. Oktober 2020 beim Bezirksrat Meilen eine
Aufsichtsbeschwerde gegen die Werkbehörde ein, womit er zu verstehen gab, dass
er davon ausgeht, nicht selbst aufsichtsrechtlich einschreiten zu dürfen. Es
braucht deshalb nicht geprüft zu werden, ob überhaupt Umstände vorlagen, welche
die aufsichtsrechtliche Auflösung des Anstellungsverhältnisses geboten
erscheinen liessen, was gestützt auf die Akten jedenfalls zweifelhaft erscheint.
Der Beschwerdegegner ist schliesslich bereits in der
Ausgangsverfügung zu Recht zum Schluss gekommen, dass sich aus einem an den
damaligen Rechtsvertreter des Beschwerdeführers gerichteten und von drei
Mitgliedern der Werkbehörde unterzeichneten Schreiben vom 22. Dezember
2020, wonach eine Mehrheit der Werkbehörde entschieden habe, den
"Entscheid betreffend des Betriebsleiters" an den Gemeinderat zu
delegieren, keine Zuständigkeit des Beschwerdegegners ableiten lässt. Darauf
braucht hier deshalb nicht mehr näher eingegangen zu werden.
Nach dem Gesagten war der
Beschwerdegegner zum Erlass der Ausgangsverfügung sachlich unzuständig.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer ist der Auffassung, die fehlende Zuständigkeit des
Gemeinderats führe zur Nichtigkeit der Ausgangsverfügung. Die Vorinstanz
verneinte eine Nichtigkeit, weil die Unzuständigkeit nicht offensichtlich
gewesen sei und die Folgen der Nichtigkeit unerwünscht wären.
4.2
Ob
Nichtigkeit vorliegt, bestimmt sich gemeinhin nach der Evidenztheorie: Es muss
ein schwerwiegender Rechtsfehler vorhanden sein, der Fehler muss offenkundig
oder zumindest leicht erkennbar sein, und die Annahme der Nichtigkeit darf
nicht zu einer ernsthaften Gefährdung der Rechtssicherheit führen. Diese
Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Als Nichtigkeitsgründe fallen
namentlich schwerwiegende Zuständigkeitsfehler, schwerwiegende Verfahrens- und
Formfehler sowie ausserordentlich schwerwiegende inhaltliche Mängel in Betracht,
welche die Kündigung als unhaltbar bzw. willkürlich erscheinen lassen (zum
Ganzen VGr, 14. November 2019, VB.2019.00174, E. 5.2 Abs. 2).
Nichtige Verfügungen entfalten zu keinem Zeitpunkt
Rechtswirkungen, sie sind rechtlich inexistent; Nichtigkeit bedeutet absolute
Unwirksamkeit einer Verfügung. Sie ist jederzeit und von sämtlichen staatlichen
Instanzen von Amtes wegen zu beachten (vgl. Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus
Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 833;
BGE 139 II 243 E. 11.2, 136 II 415 E. 1.2).
4.3
Anordnungen
einer sachlich unzuständigen Behörde sind regelmässig nichtig; hat eine Behörde
nicht die Kompetenz, über einen Gegenstand zu verfügen, kann einer
entsprechenden Anordnung von Anfang an keine Rechtswirkung zukommen (vgl. etwa
BGE 127 II 32 E. 3g; ausführlich hierzu René Wiederkehr/Paul Richli,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 2559 ff.).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis zum Personalrecht
führt die Unzuständigkeit allerdings nicht zur Nichtigkeit, wenn zuständige und
unzuständige Behörde in einem Hierarchieverhältnis zueinander stehen. In diesen
Fällen stünde es der zuständigen übergeordneten Behörde frei, den Entscheid der
unzuständigen untergeordneten Behörde gestützt auf ihr Weisungsrecht
aufzuheben. Tut sie dies nicht, stimmt sie dem Entscheid damit zumindest
implizit zu, was umso mehr gilt, wenn sie im späteren Rechtsmittelverfahren den
Entscheid namens des Gemeinwesens verteidigt. In diesen Fällen ist die
Unzuständigkeit zudem regelmässig nicht offensichtlich, weil die Zuständigkeit
hätte delegiert werden können (vgl. etwa VGr, 22. März 2017,
VB.2016.00803, E. 4 – 2. Dezember 2015, VB.2015.00105, E. 3.1
und E. 5.2.1 – 20. April 2005, PB.2004.00078, E. 4 –
29. August 2001, PB.2001.00011, E. 3).
Anders verhält es sich indes mit Fällen wie dem
vorliegenden. Der Gemeinderat und die Werkbehörde sind je ein Organ der
Gemeinde und stehen auf gleicher Hierarchiestufe. Zwischen ihnen besteht weder
ein Weisungs- noch ein Aufsichtsrecht. Die Unzuständigkeit des
Beschwerdegegners lässt sich deshalb im vorliegenden Kontext nicht dadurch
relativieren, dass die Werkbehörde untätig blieb; mangels Weisungs- oder
Aufsichtsrecht wäre der Werkbehörde gar nicht möglich gewesen, die – nicht
ihrem Willen entsprechende – Verfügung des Gemeinderats aufzuheben. Es kommt
hinzu, dass sich die Zuständigkeit im fraglichen Zeitpunkt ausdrücklich aus der
Gemeindeordnung ergab und der Beschwerdegegner die Ausgangsverfügung im vollen
Wissen darum erliess, dass die Werkbehörde zuständige Anstellungsbehörde ist.
4.4
Nicht zu
überzeugen vermag sodann das Argument der Vorinstanz, die Nichtigkeit der
Verfügung widerspräche dem Interesse am Funktionieren der Verwaltung bzw.
gefährde die Rechtssicherheit, weil die Kündigung damit unwirksam wäre und der
Beschwerdeführer weiterhin angestellt bliebe.
Das Interesse an der Rechtssicherheit kommt in erster
Linie bei Fällen zum Tragen, in welchen die Nichtigkeit erst viel später
geltend gemacht wird und die von einer Verfügung Betroffenen im Vertrauen auf
deren Rechtsbeständigkeit Dispositionen getroffen bzw. auf ein Tätigwerden
verzichtet haben (vgl. hierzu etwa VGr, 18. März 2009, PB.2008.00041,
E. 2.1.4). Folgte man hingegen der Argumentation der Vorinstanz, könnten
selbst schwerwiegende Zuständigkeitsfehler – wie hier – nie zur Nichtigkeit
führen, weil immer angeführt werden könnte, wegen der Dauer des
Rechtsmittelverfahrens werde die Nichtigkeit erst nach längerer Zeit
rechtskräftig festgestellt. Dem ist entgegenzuhalten, dass einerseits der
Beschwerdegegner die Kündigung im Wissen darum aussprach, dass er nicht
zuständig ist, und anderseits der Beschwerdeführer die fehlende Zuständigkeit
und die daraus folgende Nichtigkeit umgehend geltend machte und schon im Rahmen
des rechtlichen Gehörs auf die Zuständigkeit der Werkbehörde hinwies. Im
Übrigen führt der Beschwerdegegner selbst an, die Werkbehörde habe das
Anstellungsverhältnis gar nicht auflösen wollen, was ebenfalls dagegen spricht,
dem Kündigungsbeschluss trotz sachlicher Unzuständigkeit des Beschwerdegegners
Rechtswirkungen zuzusprechen. Es wäre schliesslich am Beschwerdegegner gewesen,
die Werkbehörde davon in Kenntnis zu setzen, dass der Beschwerdeführer
Nichtigkeit der Kündigung geltend macht, und der zuständigen Werkbehörde damit
zu ermöglichen, die nach ihrer Auffassung notwendigen Vorkehrungen für diesen
Fall zu treffen.
Demnach ist der Beschluss vom 18. Mai 2021 nichtig.
4.5
Damit kann
offenbleiben, ob § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1
VRG, wonach das Verwaltungsgericht die Unrechtmässigkeit einer Kündigung nur
feststellen und eine Entschädigung zusprechen kann, auf vorliegende
Konstellation überhaupt Anwendung findet oder die Ausgangsverfügung angesichts
der fehlenden Organzuständigkeit des Beschwerdegegners nicht ohnehin aufzuheben
wäre.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.
Dispositiv-Ziff. I, II und IV des Rekursentscheids sind aufzuheben und es
ist festzustellen, dass der Beschluss des Beschwerdegegners vom 18. Mai
2021 nichtig ist.
6.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt
(vorne 2) ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3
e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, dem
Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17
Abs. 2 VRG). Mit Blick auf die aufwendige Prozessführung durch den
Beschwerdegegner und weil der Beschwerdeführer bei sorgfältiger Prozessführung
auch zu den angeführten Kündigungsgründen Stellung nehmen musste, erscheint
eine Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren von insgesamt
Fr. 20'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) als angemessen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I, II und IV des Beschlusses des
Bezirksrats Meilen vom 29. Dezember 2022 werden aufgehoben und es wird
festgestellt, dass der Beschluss des Gemeinderats Stäfa vom 18. Mai 2021
nichtig ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 8'145.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 20'000.- zu
bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Meilen.