zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00261 · 2019-11-28 · de

Submission | Bereinigung; Angebotspräsentation; Vorbefassung. Die in den Ausschreibungsunterlagen bekanntgegebenen Bewertungskriterien bleiben für die Bewertung der Angebote verbindlich (E. 4.1.2). Dass ein offensichtlicher Rechen- oder Schreibfehler vorliegt, darf aufgrund der Missbrauchsgefahr nicht leichthin angenommen werden. Daher müssen für die Annahme eines offensichtlichen Fehlers unlautere Absichten des den Fehler verantwortenden Bieters ausgeschlossen werden können. Vorliegend liegt ein offensichtlicher Übertragungsfehler vor (E. 4.2.3). Eine Angebotspräsentation ist ein eigenständiges Mittel zur Bewertung der Angebote und stellt kein Erläuterungs- oder Berichtigungsgespräch dar, welches nur in engem Rahmen überhaupt zulässig ist und dementsprechend die formalen Bedingungen gemäss § 30 Abs. 2 SubmV erfüllen muss. Es besteht kein ausreichender Grund, um für die Durchführung der Angebotspräsentation analoge Anforderungen zu stellen (E. 6.1.2). Die Bewertung der Angebote ist nicht zu beanstanden (E. 6.3-6.6). Nach der Rechtsprechung erstreckt sich der Ausschluss vom Verfahren nicht nur auf die unmittelbar mit der Vorbereitung befassten Personen und Unternehmungen, sondern auch auf solche, die mit ihnen eng verbunden sind. Dies ist der Fall, wenn das eine Unternehmen vom anderen beherrscht wird. Regelmässige geschäftliche Kontakte vermögen normalerweise noch keine enge Beziehung zu begründen, hingegen dürfte das Kriterium mit dem Eingang einer eigentlichen Kooperation bzw. einer wirtschaftlichen Verbindung erfüllt sein (E. 7.1.2). Eine enge Verknüpfung liegt hier nicht vor (E. 7.1.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.11.2019 VB.2019.00261
Zurich Verwaltungsgericht 28.11.2019 VB.2019.00261
Zurigo Verwaltungsgericht 28.11.2019 VB.2019.00261

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00261
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00261
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.11.2019
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Bereinigung; Angebotspräsentation; Vorbefassung.
Die in den Ausschreibungsunterlagen bekanntgegebenen Bewertungskriterien bleiben für die Bewertung der Angebote verbindlich (E. 4.1.2). Dass ein offensichtlicher Rechen- oder Schreibfehler vorliegt, darf aufgrund der Missbrauchsgefahr nicht leichthin angenommen werden. Daher müssen für die Annahme eines offensichtlichen Fehlers unlautere Absichten des den Fehler verantwortenden Bieters ausgeschlossen werden können. Vorliegend liegt ein offensichtlicher Übertragungsfehler vor (E. 4.2.3). Eine Angebotspräsentation ist ein eigenständiges Mittel zur Bewertung der Angebote und stellt kein Erläuterungs- oder Berichtigungsgespräch dar, welches nur in engem Rahmen überhaupt zulässig ist und dementsprechend die formalen Bedingungen gemäss § 30 Abs. 2 SubmV erfüllen muss. Es besteht kein ausreichender Grund, um für die Durchführung der Angebotspräsentation analoge Anforderungen zu stellen (E. 6.1.2). Die Bewertung der Angebote ist nicht zu beanstanden (E. 6.3-6.6). Nach der Rechtsprechung erstreckt sich der Ausschluss vom Verfahren nicht nur auf die unmittelbar mit der Vorbereitung befassten Personen und Unternehmungen, sondern auch auf solche, die mit ihnen eng verbunden sind. Dies ist der Fall, wenn das eine Unternehmen vom anderen beherrscht wird. Regelmässige geschäftliche Kontakte vermögen normalerweise noch keine enge Beziehung zu begründen, hingegen dürfte das Kriterium mit dem Eingang einer eigentlichen Kooperation bzw. einer wirtschaftlichen Verbindung erfüllt sein (E. 7.1.2). Eine enge Verknüpfung liegt hier nicht vor (E. 7.1.3).
Abweisung.
Stichworte:
BEREINIGUNG
BERICHTIGUNG
BEWERTUNG DER ZUSCHLAGSKRITERIEN
BEWERTUNGSGRUNDLAGEN
SUBMISSION
VORBEFASSUNG
Rechtsnormen:
§ 9 SubmV
§ 24 Abs. IV SubmV
§ 30 Abs. II SubmV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2019.00261
Urteil
der 1. Kammer
vom
28. November 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B und/oder RA
C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Psychiatrische Universitätsklinik Zürich (PUK), vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
und
Firma E,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat sich ergeben:
I.
Die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich (PUK)
eröffnete mit Publikation vom 14. Januar 2019 ein offenes
Submissionsverfahren. Gegenstand der Beschaffung ist die Ablösung der
bestehenden Multifunktionsprinter und Arbeitsplatzdrucker sowie Miete und Service
von neuen Geräten inklusive Softwarelösungen. Gemäss Offertöffnungsprotokoll
erfolgten innert Frist sieben Angebote, unter anderem dasjenige der A AG mit
einem Angebotspreis von Fr. 946'172.90. Mit Verfügung vom 11. April
2019 wurde der Zuschlag für den Betrag von Fr. 919'723.25 an die Firma E
erteilt.
II.
Dagegen gelangte die A AG mit Beschwerde vom
23. April 2019 an das Verwaltungsgericht und beantragte, den Zuschlag
aufzuheben und die Firma E vom Vergabeverfahren auszuschliessen. Der Zuschlag
sei der A AG zu erteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die
Vergabebehörde zurückzuweisen, subeventualiter sei das Vergabeverfahren
abzubrechen und die Vergabe neu auszuschreiben und zu wiederholen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vergabestelle. In prozessualer
Hinsicht verlangte sie insbesondere, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu
erteilen. Mit Präsidialverfügung vom 24. April 2019 ist der PUK ein
Vertragsschluss einstweilen, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung, untersagt worden. Mit Beschwerdeantwort vom
15. Mai 2019 beantragte die PUK, die Beschwerde abzuweisen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der A AG; zudem ersuchte sie, der Beschwerde
keine aufschiebende Wirkung zu erteilen. Die mitbeteiligte Firma E liess sich
nicht vernehmen.
Am 14. Juli 2019 erfolgte die Replik mit
unveränderten Anträgen zur Sache. Am 8. Juli 2019 wurde der Beschwerde
aufschiebende Wirkung gewährt und die PUK zur Nachreichung von Unterlagen aufgefordert.
Am 28. August 2019 äusserte sich die Firma E unter Verzicht auf Anträge.
Am 30. August 2019 erfolgte die Duplik der PUK. Dazu äusserte sich die A
AG mit Triplik vom 30. September 2019.
Die Kammer erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler
Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl
100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff.
der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März
2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt zur
revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen
vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2.
2.1
Nicht
berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid
legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues
Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse
an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21
Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist aufgrund
der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.9).
2.2
Die
Beschwerdeführerin beanstandet die Bewertung der Angebote in verschiedenen
Zuschlagskriterien und beantragt eine bessere Bewertung ihres Angebots. Ferner
verlangt sie den Ausschluss der Mitbeteiligten unter dem Titel der
Vorbefassung. Würde die zweitplatzierte Beschwerdeführerin mit ihren Rügen
durchdringen und damit eine bessere Bewertung als die Mitbeteiligte erreichen,
hätten sie eine realistische Aussicht auf den Zuschlag. Ihre Legitimation ist
daher zu bejahen. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls
erfüllt.
3.
Entsprechend den Ausschreibungsunterlagen bewertete die
Beschwerdegegnerin die Angebote nach den vier Zuschlagskriterien (ZK) Preis
(Gewichtung 35 %), Dienstleistung (35 %), Technisches Lösungskonzept
(20 %) sowie Präsentation und "Proof of Concept" (10 %).
Dabei erreichte das Angebot der Mitbeteiligten RNG 1 und
das Angebot der Beschwerdeführerin RNG 2 mit folgenden Punkten:
ZK Preis
ZK Dienst-
leistung
ZK Technisches
Lösungskonzept
ZK Präsentation
und POC
Total
Mitbeteiligte
350
299,80
191,40
100
941,20
Beschwerde-führerin
329,90
321,80
194,70
70
916,40
4.
Die Beschwerde richtet sich zunächst gegen die
Punktvergabe im ZK Preis.
4.1
4.1.1
Bei der Bewertung des Angebotspreises hatte die Beschwerdegegnerin die
Kosten für die Software F unberücksichtigt gelassen. Mit der Beschwerdeantwort
führte die Beschwerdegegnerin aus, dies sei irrtümlicherweise unterblieben. Sie
korrigierte in der Folge ihre Bewertung mit dem Einbezug der Softwarekosten und
errechnete damit für die Beschwerdeführerin im Preiskriterium 334,1 statt 329,9 Punkte,
also ein um 4,2 Punkte besseres Ergebnis. Gemäss den Ausschreibungsunterlagen
waren die Angebote nach dem Preis für die Geräte und den Preis für die Software
F zu bewerten. Dementsprechend waren im zusammenfassenden Preisblatt die Kosten
für die Geräte samt Wartung über die Dauer von 60 Monaten sowie das Total für
die Offerte "F" anzugeben.
4.1.2
Diese in den Ausschreibungsunterlagen bekanntgegebenen Bewertungskriterien
bleiben für die Bewertung der Angebote verbindlich (vgl. VGr, 9. Mai 2018,
VB.2017.00854, E. 6.2.2; 16. November 2017, VB.2017.00495, E. 4.2;
Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen
Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich etc. 2013, S. 387 N. 859). Es
bestand damit kein Spielraum, um die Preisbewertung ohne die Softwarekosten
vorzunehmen. Die Korrektur durch die Vergabebehörde erfolgte daher zu Recht.
4.1.3
Gemäss den Unterlagen hat die Mitbeteiligte die Software zum Preis von Fr. 93'586.-
angeboten, die Beschwerdeführerin zum Preis von Fr. 90'166.-. Werden die
von der Beschwerdegegnerin angenommenen bereinigten Preise als Ausgangspunkt
genommen, ergibt sich für die Mitbeteiligte ein Gesamtpreis von Fr. 1'013'309.25
und für die Beschwerdeführerin ein Gesamtpreis von Fr. 1'036'338.90. Nach
der üblichen Preisformel berechnet und unter Annahme der unbestrittenen
Bandbreite von 50 % erzielt die Beschwerdeführerin neu 334,1 statt 329,9 Punkte.
Damit verringert sich der Rückstand der Beschwerdeführerin im Preiskriterium –
entsprechend der übereinstimmenden Ausführungen von Beschwerdeführerin und Beschwerdegegnerin
– um 4,2 Punkte. Die Mitbeteiligte erreicht mit dem preislich tiefsten
Angebot gemäss ursprünglicher und korrigierter Auswertung das Maximum von 350 Punkten.
Folglich verringert sich der Rückstand der Beschwerdeführerin im Preiskriterium
von bisher 20,1 auf 15,9 Punkte. In der Gesamtwertung verringert sich
damit der Rückstand der Beschwerdeführerin von 24,8 auf 20,6 Punkte und
erreicht sie neu 920,6 Punkte.
4.2
Die Beschwerdeführerin
beanstandet die beim Angebot der Mitbeteiligten erfolgten Preisbereinigungen.
Die von der Beschwerdegegnerin vorgenommene preisliche Bereinigung des Angebots
der Mitbeteiligten ist – wie die folgenden Ausführungen zeigen – anhand der eingereichten
Unterlagen nachvollziehbar:
4.2.1
Im Dokument "Zusammenzug" korrigierte die Beschwerdegegnerin
zunächst die Einmalgebühr für die GP G um Fr. 377.10; diese Korrektur
findet ihre Stütze in S. 21 der Geräteangaben, wo die Mitbeteiligte zum GP
G klarerweise eine Einmalgebühr von total Fr. 374.30 pro Gerät offeriert
hatte; demgegenüber war im Dokument "Zusammenzug" eine nicht
nachvollziehbare Einmalgebühr von Fr. 500.- pro Gerät verzeichnet. Es war
deshalb gerechtfertigt, diesen Betrag für die Bewertung um Fr. 125.70 pro
Gerät zu kürzen, woraus für drei Geräte die Korrektur um Fr. 377.10
resultiert.
4.2.2
Weit stärker ins Gewicht fiel die Berichtigung bezüglich der einmaligen
Gebühren. Im Dokument "Zusammenzug" des Angebots waren diese Kosten –
trotz deren Einmaligkeit – wie die monatlichen Kosten mit dem Faktor 60
multipliziert in den Angebotspreis eingeflossen. Entsprechend dem von der Beschwerdegegnerin
eingereichten Korrekturblatt resultierte daraus der Betrag von Fr. 919'723.25
sowie unter Hinzurechnung der Kosten "F" (Fr. 93'586.-) der oben
genannte Endbetrag von Fr. 1'013'309.25, wie er der massgeblichen
Preisbewertung zugrunde liegt.
4.2.3
Es ist zu prüfen, ob die Bereinigungen zulässig waren. Angebote müssen
gemäss § 24 Abs. 1 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003
(SubmV) innerhalb der Frist schriftlich, durch direkte Übergabe oder per Post
vollständig bei der in der Ausschreibung genannten Stelle eintreffen und dürfen
nach Ablauf der Frist nicht mehr geändert werden (§ 24 Abs. 4 SubmV).
Für die Beurteilung massgebend sind die Angaben und Unterlagen in der Offerte
(vgl. etwa VGr, 20. Dezember 2017, VB.2017.00456, E. 4.3.4;
15. Januar 2015, VB.2014.00417, E. 5.3). Rückfragen durch die
Vergabebehörde zur Erläuterung oder Präzisierung eines Angebots sind gestattet,
sofern sie nicht zu einer nachträglichen Änderung oder Ergänzung führen, welche
den Rahmen der Vorschriften von § 29 und § 30 SubmV sprengt (statt
vieler, VGr, 20. Dezember 2017, VB.2017.00612, E. 4.2;
Galli/Moser/Lang/Steiner, S. 198 ff. Rz. 438 ff., S. 313
N. 711). Zulässig ist einzig die Berichtigung offensichtlicher Rechnungs-
und Schreibfehler (§ 29 Abs. 2 SubmV). Dass ein offensichtlicher
Fehler vorliegt, darf aufgrund der Missbrauchsgefahr nicht leichthin angenommen
werden. Daher müssen für die Annahme eines offensichtlichen Fehlers unlautere
Absichten des den Fehler verantwortenden Bieters ausgeschlossen werden können.
Im Übrigen ist für den Inhalt der Offerte und die sorgfältige Ausarbeitung des
Angebots grundsätzlich jeder Bieter selbst verantwortlich (VGr, 7. Mai 2015,
VB.2015.00081, E. 4.1; 22. März 2006, VB.2005.00543, E. 2;
Galli/Moser/Lang/Steiner, S. 315
Rz. 717, S. 320 Rz. 729). Wie die obigen Ausführungen zeigen,
ist vorliegend entgegen der Beschwerdeführerin von offensichtlichen Rechen-
bzw. Übertragungsfehlern auszugehen. Die vorgenommene Preisbereinigung erweist
sich daher als rechtmässig.
4.2.4
Schliesslich bestehen keine Hinweise auf andere Bereinigungen mit
Auswirkungen auf den Gesamtpreisbetrag; der Beizug allfälliger weiterer diesbezüglichen
Dokumente ist damit entbehrlich. Es ist auch nicht ersichtlich, dass eine
technische Bereinigung stattgefunden hätte.
5.
Die Beschwerdeführerin erhebt keine Rügen betreffend die
Bewertung der Angebote in den beiden Zuschlagskriterien Dienstleistung und
Technisches Lösungskonzept. Der Beschwerdeführerin ist die Bewertung ihres
eigenen Angebots und des Angebots der Mitbeteiligten in den betroffenen sechs
bzw. drei Unterkriterien bekanntgegeben worden (vgl. Präsidialverfügung vom 17. Mai
2019); damit besteht kein Anlass für eine rügeunabhängige Überprüfung der
einzelnen Bewertungen.
6.
Die Beschwerdeführerin rügt die Bewertung der Angebote in
den Zuschlagskriterien Angebotspräsentation und "Proof of Concept"
(POC).
6.1
Die Beschwerdegegnerin
reichte diesbezüglich zunächst eine zusammenfassende Auswertung ein, in welcher
die Punktevergabe nicht nachvollziehbar war. Mit der Duplik reichte sie ein
Blatt, datiert vom 11. April 2019, nach, gemäss welchem die Punktevergabe
in den einzelnen Unterkriterien für beide Parteien begründet ist.
6.1.1
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin sind keine konkreten
Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Beschwerdegegnerin dieses Blatt erst
nachträglich erstellt und vordatiert hätte. Die entsprechenden Spekulationen vermögen
solches jedenfalls nicht aufzuzeigen.
6.1.2
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin erfüllt dieses Bewertungsblatt die
notwendigen formalen Voraussetzungen nicht. Insbesondere würden die
Unterschriften der an der Bewertung beteiligten Personen und ordnungsgemässe
(Hand-)Protokolle fehlen.
Gemäss § 30 Abs. 2 SubmV sind mündliche
Erläuterungen schriftlich festzuhalten. Eine Angebotspräsentation ist indes ein
eigenständiges Mittel zur Bewertung der Angebote und stellt kein Erläuterungs-
oder Berichtigungsgespräch dar, welches nur in engem Rahmen überhaupt zulässig
ist und dementsprechend die formalen Bedingungen gemäss § 30 Abs. 2
SubmV erfüllen muss. Es besteht kein ausreichender Grund, um für die
Durchführung der Angebotspräsentation analoge Anforderungen zu stellen.
Dasselbe gilt betreffend "Proof of Concept". In formeller Hinsicht
erscheint das nachträglich eingereichte Bewertungsblatt demnach als
ausreichend. In diesem Zusammenhang verlangt die Beschwerdeführerin zusätzlich
die Einreichung von (Hand)-Protokollen der Bewertenden. Bereits mit der
Präsidialverfügung vom 8. Juli 2019 ist die Beschwerdegegnerin explizit
aufgefordert worden, allfällig vorhandene Protokolle oder andere Unterlagen
betreffend die Bewertung einzureichen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass
eine erneute Aufforderung keine neuen Ergebnisse zeitigen würde; es kann davon
abgesehen werden. Dasselbe gilt für die beantragten persönlichen Befragungen
der Mitglieder des Bewerterteams; es bestehen keine begründeten Zweifel daran,
dass die Punktevergabe durch das Bewerterteam erfolgt ist. Eine Missachtung des
Transparenzgebots ist zu verneinen.
6.2
Zur nachfolgenden
Überprüfung der Bewertung der Angebote ist vorab festzuhalten, dass der Behörde
beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das
wirtschaftlich günstigste sei, ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht
(VGr, 7. Mai 2015, VB.2014.00521, E. 3.5; 28. August 2014,
VB.2014.00300, E. 6.4). In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht,
dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2
IVöB; § 50 Abs. 2 VRG), nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine
allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1
lit. a IVöB; vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1
lit. a VRG).
6.3
Die
Beschwerde rügt die Bewertung der Offerten im ZK Angebotspräsentation bezüglich
aller drei Unterkriterien.
6.3.1
Im Unterkriterium "Allgemeiner Eindruck Präsentation / Qualität
Anbieter / Unternehmung" erreichte die Mitbeteiligte das Maximum von 20 Punkten
mit der Begründung: "Präsentation strukturiert und nachvollziehbar.
Aussagen fundiert, hohe technische Kompetenz". Die Beschwerdeführerin
erreichte 10 Punkte mit der Begründung: "Angebotspräsentation
oberflächlich, technische Kompetenz (…) nicht überzeugend".
Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Beurteilung unter
Hinweis auf die von ihr eingereichte schriftliche Präsentation. Diese enthalte
alle Vorgaben gemäss Drehbuch; der Vorwurf einer oberflächlichen Präsentation
ziele ins Leere.
Dass sich die Beschwerdeführerin an das Drehbuch gehalten
hat, besagt nichts Entscheidendes aus über den Gehalt der Ausführungen und
vermag eine hohe Qualität der Präsentation nicht aufzuzeigen. Es ist im Übrigen
nicht zu beanstanden, wenn die Vergabestelle die Präsentation unter anderem nach
den Merkmalen des allgemeinen Eindrucks, des Engagements zugunsten des Projekts
und der Kompetenzen bewertet hat. Bei der Präsentation geht es durchaus auch um
den Eindruck, welcher die Anbieterin bei der Beschaffungsstelle, beispielsweise
mit Blick auf eine gute Zusammenarbeit, hinterlässt. Damit unterscheidet sich
der vorliegende Fall entscheidend von demjenigen, wo die Offerte als solche
nach dem Kriterium des allgemeinen Eindrucks bewertet wurde (vgl. Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 7. Juli 1999, VB.99.00026, E. 5d). Mit der
Bewertung bewegte sich die Vergabebehörde im Rahmen des ihr zustehenden
Ermessens.
6.3.2
Im Unterkriterium "Lösungsansatz Projekt" (Merkmale:
Einbinden User, Integration) erreichte die Mitbeteiligte das Punktemaximum (7 Punkte).
Die Beschwerdegegnerin führte dazu aus, dass der Lösungsansatz stark fokussiert
sei auf die Bedürfnisse der User; weiter werden erwähnt: "Konkrete
Vorschläge Aufbau und Durchführung von Workshops; Konkrete Vorschläge
Schulungsunterlagen wie Bildmaterial, Schulungsvideos usw.". Für die Beschwerdeführerin
errechnete die Beschwerdegegnerin 4 Punkte bei einem knapp genügenden
Lösungsansatz; es bestehe wenig Fokus auf die Einbindung der User im Projekt;
Schulungsunterlagen seien keine notwendig.
Zu Recht weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass
ihre schriftliche Angebotspräsentation Hinweise auf die User und auf die
Schulung enthält. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Beschwerdeführerin
in ihrer Präsentation den Fokus auf die Schulung und die Einbindung der User
gelegt hätte. Zudem werden in der Präsentation keine eigentlichen
Schulungsunterlagen genannt, sondern es erfolgte nur der Hinweis auf das
Vorhandensein einer "Kurzbedienungsanleitung". Die Bewertung durch
die Vergabestelle erscheint nicht unhaltbar.
6.3.3
Im dritten Unterkriterium "Projektvorgehen und
Risikomanagement" erhielt die Mitbeteiligte 8 Punkte; die
Vergabebehörde bezeichnete deren Projektplan als realistisch und die Umsetzung
kundenorientiert mit genügender Zeit für die Schulung. Der Beschwerdeführerin
erteilte die Beschwerdegegnerin 6 Punkte und verwies auf deren Aussagen,
wonach die Anwendung der Geräte schon bekannt und eine Schulung nur begrenzt
notwendig sei. Nach Meinung der Vergabebehörde entspricht dies nicht ihren
Erwartungen.
Die Ausführungen der Beschwerdeführerin vermögen die
Bemerkungen der Vergabestelle zur Präsentation nicht in Zweifel zu ziehen.
Unbehelflich ist auch der Hinweis der Beschwerdeführerin auf die bessere
Bewertung ihrer Offerte in den Zuschlagskriterien Dienstleistung und
Technisches Lösungskonzept: Mit diesem Einwand lässt die Beschwerdeführerin
ausser Acht, dass bei der Bewertung der Offertpräsentation eben nicht nochmals
das Angebot, sondern die Präsentation als solche hinsichtlich der angegebenen
Unterkriterien bewertet wird. Die Beschwerdeführerin kann deshalb mit ihrem
Hinweis nichts für eine bessere Bewertung ihrer Offertpräsentation gewinnen.
Dasselbe gilt hinsichtlich der Auffassung der Beschwerdeführerin,
es wäre hier zu berücksichtigen gewesen, dass ihr Projektleiter besser
qualifiziert sei als derjenige der Mitbeteiligten. Es bestand keine Pflicht der
Vergabebehörde, die Qualifikation des Projektleiters in die Bewertung der
Angebotspräsentation einfliessen zu lassen.
6.4
Weiter
rügt die Beschwerdeführerin die Bewertung der Offerten im ZK "Proof of
Concept".
6.4.1
Im Unterkriterium "Handling – Bedienung – Materialwechsel
Maschinen" erreichte die Mitbeteiligte das Maximum von 5 Punkten mit
dem Hinweis auf grosse, übersichtliche Panels, Schubladen neuster Generationen,
überzeugende Stabilität aller Geräte sowie auf einfache und übersichtliche
Bedienbarkeit. Die Beschwerdeführerin erreichte 3 Punkte, namentlich mit
dem Hinweis darauf, dass nur ein Gerät zur Verfügung gestanden habe.
Letzteres wird von der Beschwerdeführerin
nicht wirklich in Abrede gestellt. Sie verweist im Wesentlichen darauf, dass
eine Demonstration auf allen drei Geräten keinen Mehrwert gebracht hätte.
Bereits der Umstand, dass die Mitbeteiligte im Gegensatz zur Beschwerdeführerin
alle Geräte demonstriert hat, lässt eine bessere Bewertung ihres Angebots zu.
Dabei ist namentlich auch zu beachten, dass sich die Beschwerdeführerin – wie
sie ausführt – angesichts der identischen Benutzeroberfläche auf die
Demonstration an einem Gerät beschränkte. Indessen ging es hier nicht
spezifisch um die Benutzeroberfläche, sondern allgemein um die Bedienbarkeit
der Geräte (Panel, Schubladen, Beschaffenheit). Die etwas höhere Punktevergabe
an die Mitbeteiligte ist nicht zu beanstanden.
6.4.2
Im Unterkriterium "Technische Einbindung F / Monitoring / Fleetmanagement"
erreichte die Mitbeteiligte das Maximum von 10 Punkten. Die Beschwerdeführerin
erreichte 5 Punkte. Für die Mitbeteiligte vermerkte die Vergabestelle,
dass die vorgestellte und offerierte Software die Vorstellungen in allen
Belangen übertreffen würden; die Bedienbarkeit sei einfach, die Funktionen
verständlich und die Darstellung übersichtlich. Für die Beschwerdeführerin
hielt die Vergabestelle eine komplizierte Bedienbarkeit, einen
unübersichtlichen, sehr komplexen Aufbau sowie einen sehr holprigen
Funktionstest fest.
Die Beschwerdeführerin vermag dem nichts Massgebliches
entgegenzusetzen. Namentlich ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
nichts Relevantes für sich aus dem Umstand abzuleiten vermag, dass ihre
aktuellen Geräte bei der Beschwerdegegnerin im Einsatz stehen. Aus dem
bisherigen Einsatz ihrer Geräte für die Vergabestelle vermag sie keine
notwendig höhere Bewertung plausibel machen. Aus welchen Gründen der
Funktionstest mit Schwierigkeiten verbunden war, ist zudem unerheblich. Die
unterschiedliche Beurteilung der beiden Anbieterinnen erscheint nicht als
rechtswidrig und die Punktebewertung als haltbar.
6.4.3
Im Unterkriterium "Technische Einbindung Treiber" erreichte
das Angebot der Beschwerdeführerin wiederum das Punktemaximum (7 Punkte);
zur Begründung wurde insbesondere auf eine einheitliche Ansteuerung für
sämtliche Geräte, auf eine einheitliche Oberfläche sowie auf die Eignung für
Plattformen verwiesen. Die Beschwerdeführerin erreichte 3 Punkte mit den
Bemerkungen, dass die Bedienbarkeit unübersichtlich sei; ein einheitlicher
Druckertreiber sei "möglich".
Die Beschwerdeführerin setzt sich mit dieser Bewertung
nicht näher auseinander. Wohl richtete sich in der Replik durchaus gegen die
Kritik der Vergabestelle betreffend die Bedienbarkeit, jedoch nicht spezifisch
bezüglich der Treiberfunktion. Auch hier ist zudem festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin
nichts für sich aus dem Umstand abzuleiten vermag, dass ihre aktuellen Geräte
bei der Beschwerdegegnerin im Einsatz stehen. Dies spricht keineswegs dagegen,
dass die Bedienbarkeit als unübersichtlich bewertet wird. Insgesamt vermögen
die Ausführungen der Beschwerdeführerin gegen die begründete Punktevergabe
nicht aufzukommen.
6.4.4
Im Unterkriterium "Farben" ermittelte die Beschwerdegegnerin
für die Mitbeteiligte 5 Punkte und für die Beschwerdeführerin 4 Punkte.
Die Punktedifferenz wurde damit begründet, dass das "PUK Blau" beim
Angebot der Beschwerdeführerin – im Gegensatz zum Angebot der Mitbeteiligten –
nur teilweise den Anforderungen gemäss CI/CD-Vorgaben entspreche. Mit dieser
Bewertung setzt sich die Beschwerdeführerin nicht näher auseinander. Sie ist
nicht zu beanstanden.
6.4.5
Im Unterkriterium "Drucktests" erreichte die Mitbeteiligte
das Maximum von 8 Punkten mit der Bemerkung "Alle geforderten
Drucktests auf allen Geräten tadellos". Die Beschwerdeführerin erreichte 5 Punkte
mit dem Hinweis, dass der Ausdruck der geforderten Unterlagen am Funktionstest
selbst nicht funktionierte und erst am darauffolgenden Tag geliefert wurde.
Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, dass H für die
Vergabestelle den Wunsch geäussert habe, dass die Ausdrucke am nächsten Tag
geliefert werden. Sie verweist dazu auch auf die engeren Zeitverhältnisse, die
am Sechseläutennachmittag geherrscht hätten.
Angesichts dieser Umstände ist nicht auszuschliessen, dass
die Beschwerdegegnerin in einer Missachtung des Gleichbehandlungsgebots zu
rasch auf einen etwas verzögerten Ausdruck der Dokumente verzichtet hat,
weshalb der Punkteabzug bei der Beschwerdeführerin als zu hoch erscheinen
könnte. Der Frage ist allerdings nicht weiter nachzugehen: Mit einer Erhöhung
ihres Resultats um 3 Punkte auf das Maximum von 8 Punkten würde sich
der neue Gesamtpunktstand von 920,6 Punkten (vgl. oben E. 4.1.3)
zusätzlich auf 923,6 Punkte erhöhen.
6.5
Damit
verbleibt insgesamt ein Rückstand auf die Mitbeteiligte von 17,6 Punkten;
diesen Rückstand vermag die Beschwerdeführerin nicht aufzuholen. Es kann
deshalb darauf verzichtet werden, den Rügen betreffend die Referenzbewertung im
Einzelnen nachzugehen, da in diesem Unterkriterium angesichts dessen Gewichtung
höchstens 10 Punkte gutgemacht werden könnten; beide Angebote erreichten
hier das Maximum von 10 Punkten. Dennoch ist anzufügen, dass die Bewertung
in diesem Unterkriterium ausschreibungswidrig erfolgte: Gemäss den Ausschreibungsunterlagen
waren die "Referenzauskünfte" zu bewerten; demgegenüber verzichtete
die Beschwerdegegnerin auf die Einholung von Auskünften und bezeichnete das Unterkriterium
in der Auswertung neu als "Referenzprojekt".
6.6
Zusammengefasst
ergibt sich, dass das Angebot der Mitbeteiligten trotz der erfolgten Korrektur
und auch bei einer allenfalls anderen Bewertung des Unterkriteriums "Referenzauskünfte"
weiterhin auf dem ersten Platz rangiert. Insoweit bleibt die Beschwerde im
Ergebnis ohne Erfolg und stösst insbesondere auch die Rüge der Missachtung des
Wirtschaftlichkeitsprinzips ins Leere. Ebenso wenig ist eine Missachtung des
Gleichbehandlungsgebots festzustellen, die sich auf die Platzierung hätte
auswirken können (vgl. dazu vorn E. 6.4.5). Schliesslich bestehen keine
Hinweise auf eine Diskriminierung der Beschwerdeführerin.
7.
7.1
Die Beschwerdeführerin
beantragt unter den Stichwörtern indirekte Vorbefassung und Befangenheit den
Ausschluss der Mitbeteiligten vom Vergabeverfahren. Sie führt dazu aus, dass
die Mitbeteiligte eine Geschäftsbeziehung zur I AG unterhalte, deren
Mitarbeiter J bei der Ausarbeitung der Ausschreibungsunterlagen beteiligt
gewesen sei. Die Mitbeteiligte vergebe eine Mehrheit ihrer Serviceaufträge an
die I AG.
7.1.1
Im Rahmen einer öffentlichen Beschaffung bezieht sich die Problematik der
Vorbefassung regelmässig nicht auf Mitarbeitende bei der Vergabebehörde,
sondern auf Mitarbeitende bei den anbietenden Firmen. Insoweit bedeutet Vorbefassung
eine Beteiligung an der Vorbereitung des Vergabeverfahrens. Eine solche
Beteiligung kann sich auf den Anbieterwettbewerb auswirken und mit Blick auf
das Gleichbehandlungsgebot problematisch sein (Galli/Moser/Lang/Steiner, S. 475
Rz. 1043, mit Hinweisen). Dem entspricht die Regelung in der kantonalen
Submissionsverordnung: Personen und Unternehmen, die an der Vorbereitung der
Unterlagen oder des Vergabeverfahrens derart mitgewirkt haben, dass sie die
Vergabe zu ihren Gunsten beeinflussen können, dürfen sich am Verfahren nicht
beteiligen (§ 9 SubmV). Erfolgt von solchen Personen oder Unternehmen
dennoch ein Angebot, so ist dieses grundsätzlich vom Vergabeverfahren auszuschliessen
(vgl. Galli/Moser/Lang/Steiner, S. 481 Rz. 1052).
7.1.2
Nach der Rechtsprechung erstreckt sich der Ausschluss vom Verfahren nicht
nur auf die unmittelbar mit der Vorbereitung befassten Personen und
Unternehmungen, sondern auch auf solche, die mit ihnen eng verbunden sind. Dies
ist der Fall, wenn das eine Unternehmen vom anderen beherrscht wird (vgl. VGr, 8. Dezember
2004, VB.2004.00304, E. 3.3.1, E. 3.5). Solches liegt hier nicht vor.
Es fragt sich deshalb, ob anderweitig eine enge Verbindung zwischen der Mitbeteiligten
und der I AG im Sinn der Rechtsprechung anzunehmen ist. Auch regelmässige
geschäftliche Kontakte vermögen dabei normalerweise noch keine enge Beziehung
zu begründen, hingegen dürfte das Kriterium mit dem Eingang einer eigentlichen
Kooperation bzw. einer wirtschaftlichen Verbindung erfüllt sein.
7.1.3
Aus den vorgelegten Akten ergibt sich zwar, dass die I AG auf der
eingereichten Website der Mitbeteiligten als "Professional Partner"
aufgeführt wird. Diese Bezeichnung geniessen allerdings diverse weitere Firmen,
weshalb sich daraus noch nicht auf eine enge Beziehung im Sinn der
Rechtsprechung schliessen lässt. Anhaltspunkte für eine eigentliche Kooperation
zwischen der Mitbeteiligten und der I AG sind nicht ersichtlich. Eine
unzulässige Vorbefassung im Sinn der Rechtsprechung ist deshalb zu verneinen.
Auf den genauen Umfang der Beteiligung von J bei der Ausarbeitung der Ausschreibungsunterlagen
kommt es damit nicht an, sodass vom beantragten Beizug diesbezüglicher
Dokumente abgesehen werden kann.
7.2
In diesem
Zusammenhang erwähnt die Beschwerdeführerin schliesslich § 16 Abs. 4
SubmV. Danach darf die Vergabestelle nicht auf eine den Wettbewerb
ausschaltende Art und Weise von einem Unternehmen, das ein geschäftliches
Interesse an der Beschaffung haben könnte, Hinweise einholen oder annehmen,
welche bei der Ausarbeitung der Spezifikationen für eine bestimmte Beschaffung
verwendet werden können.
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass J bei der
Vorbereitung der Submission in einer solchen Art und Weise tätig gewesen wäre.
Eine Ausschaltung des Wettbewerbs liegt nicht vor. Daran ändert auch nichts,
wenn die Ausschreibungsunterlagen in unüblicher Weise Geräte mit bis zu vier
zusätzlichen Papierkassetten verlangt hätten.
7.3
Dies führt
insgesamt zur Abweisung der Beschwerde.
8.
8.1
Gemäss § 13
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG tragen
mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen. Jedoch können die Kosten einem Beteiligten nach dem
Verursacherprinzip auch ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens
überbunden werden (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], § 13 N. 59).
Es besteht vorliegend insoweit Anlass für ein Abweichen vom
Unterliegerprinzip, als die Beschwerdegegnerin mit der zu knapp ausgefallenen
Begründung des Zuschlagsentscheids mit einen Grund für die Beschwerdeerhebung
gesetzt hat. Zudem verkomplizierte sie das Beschwerdeverfahren durch die erst
nachträgliche Einreichung des detaillierten Bewertungsblatts bezüglich der Zuschlagskriterien
"Angebotspräsentation" und "Proof of Concept". Schliesslich
ist auf die ausschreibungswidrige Bewertung des Unterkriteriums "Referenzenauskünfte"
zu verweisen. Diese verschiedenen Umstände rechtfertigen es in Anwendung des
Verursacher- und Unterliegerprinzips, die Kosten des Beschwerdeverfahrens der
Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin je zur Hälfte aufzuerlegen.
8.2
Gemäss § 17
Abs. 2 lit. a VRG wird der obsiegenden Partei eine
Parteientschädigung zugesprochen, wenn die rechtsgenügende Darlegung
komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand
erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte;
entschädigungspflichtig ist grundsätzlich die unterliegende Partei.
Ausnahmsweise können jedoch – analog zur Kostenverlegung – auch die
Parteientschädigungen unter (Mit-)Berücksichtigung des Verursacherprinzips zugesprochen
werden (vgl. Plüss, § 17 N. 25 ff.).
Dazu fällt in Betracht, dass die anwaltlich vertretene
Beschwerdegegnerin mit der Beschwerdeantwort im Wesentlichen und teilweise auch
mit der Duplik nur ihre Begründungspflicht nachgeholt hat. Für die ebenfalls anwaltlich
vertretene Beschwerdeführerin besteht hingegen unter Berücksichtigung des
Verursacher- und des Unterliegerprinzips ein reduzierter Anspruch auf
Parteientschädigung gegenüber der Vergabestelle.
9.
Der Auftragswert übersteigt den im Staatsvertragsbereich
massgeblichen Schwellenwert für Lieferaufträge (Art. 1 lit. a der
Verordnung des WBF vom 22. November 2017 über die Anpassung der
Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2018 und 2019
[SR 172.056.12]). Gegen dieses Urteil kann daher, wenn sich eine Rechtsfrage
von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juli
2005 (BGG) erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre
Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellkosten,
Fr. 7'210.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin je zur
Hälfte auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 4'000.- zu bezahlen, zahlbar innert
30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist,
kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen,
von der Zustellung des Entscheids an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
…