zh_verwaltungsgericht · AN.2025.00003 · 2025-11-20 · de
Verordnung über die Erbringung von Telekommunikationsleistungen

Verordnung über die Erbringung von Telekommunikationsleistungen. [Gemäss Art. 10 der neuen Telekomverordnung der Stadt Winterthur wird das Rechtsverhältnis zwischen Stadtwerk Winterthur und den Hauseigentümerinnen und Hauseigentümern, Kundinnen und Kunden und Dritten durch privatrechtliche Verträge und wo erforderlich durch Dienstbarkeiten geregelt.] Der angefochtene Beschluss des Gemeindeparlaments unterlag dem fakultativen Referendum. Nachdem kein Referendum ergriffen wurde, begann die Rekursfrist mit der Veröffentlichung des Beschlusses des Stadtrats, mit welcher er ebendies feststellte. Der entsprechend der Rechtsmittelbelehrung in der Publikation der Referendumsvorlage eingereichte Rekurs wurde damit grundsätzlich verfrüht erhoben, was dem Eintreten des Bezirksrats darauf jedoch nicht entgegensteht (E. 1.2). Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.3). Der blosse Umstand, dass die Anwendung der angefochtenen Norm in besonders gelagerten Einzelfällen zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führen könnte, rechtfertigt für sich allein im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle noch kein richterliches Eingreifen (E. 3.3). Die Zuständigkeitsordnung gemäss § 1 VRG belässt den Gemeinden insoweit einen Gestaltungsspielraum, als sie den Rechtsweg für Streitigkeiten im Zusammenhang mit einem von ihnen abgeschlossenen Vertrag bestimmen können, indem sie ihn gesetzlich der einen oder der anderen Rechtssphäre zuweisen. Mithin verbietet § 1 VRG der Stadt Winterthur nicht, von ihr abgeschlossene Verträge durch Gesetz dem Privatrecht zuzuweisen, wobei dafür aber immerhin die Gesetzesform vorauszusetzen ist. Vorbehalten bleiben zudem Vorschriften des höherrangigen Rechts, die eine bestimmte Angelegenheit dem öffentlichen Recht zuweisen (E. 6.3). Art. 10 TVO ist eine formelle Gesetzesbestimmung (E. 6.4). Das höherrangige Recht verlangt jedenfalls in Bezug auf die vorhersehbaren Normalfälle nicht, dass die Rechtsverhältnisse zwischen Stadtwerk Winterthur und denHauseigentümerinnen und Hauseigentümern, den Kundinnen und Kunden und Dritten dem öffentlichen Recht zugewiesen und Streitigkeiten in diesem Zusammenhang von den Verwaltungsbehörden und bzw. oder vom Verwaltungsgericht beurteilt werden. Unter dem Blickwinkel von § 1 VRG ist Art. 10 TVO im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nicht zu beanstanden (E. 6.6). Keine Verletzung der Eigentumsgarantie, des Grundsatzes von Treu und Glauben, des Willkürverbots, der Wirtschaftsfreiheit oder von Verfahrensgrundrechten (E. 7.1-3).Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2025.00003
Standard Suche
Erweiterte Suche
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
AN.2025.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.11.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verordnung über die Erbringung von Telekommunikationsleistungen
Verordnung über die Erbringung von Telekommunikationsleistungen.[Gemäss Art. 10 der neuen Telekomverordnung der Stadt Winterthur wird das Rechtsverhältnis zwischen Stadtwerk Winterthur und den Hauseigentümerinnen und Hauseigentümern, Kundinnen und Kunden und Dritten durch privatrechtliche Verträge und wo erforderlich durch Dienstbarkeiten geregelt.]Der angefochtene Beschluss des Gemeindeparlaments unterlag dem fakultativen Referendum. Nachdem kein Referendum ergriffen wurde, begann die Rekursfrist mit der Veröffentlichung des Beschlusses des Stadtrats, mit welcher er ebendies feststellte. Der entsprechend der Rechtsmittelbelehrung in der Publikation der Referendumsvorlage eingereichte Rekurs wurde damit grundsätzlich verfrüht erhoben, was dem Eintreten des Bezirksrats darauf jedoch nicht entgegensteht (E. 1.2). Legitimation der Beschwerdeführerin (E. 1.3). Der blosse Umstand, dass die Anwendung der angefochtenen Norm in besonders gelagerten Einzelfällen zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führen könnte, rechtfertigt für sich allein im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle noch kein richterliches Eingreifen (E. 3.3). Die Zuständigkeitsordnung gemäss § 1 VRG belässt den Gemeinden insoweit einen Gestaltungsspielraum, als sie den Rechtsweg für Streitigkeiten im Zusammenhang mit einem von ihnen abgeschlossenen Vertrag bestimmen können, indem sie ihn gesetzlich der einen oder der anderen Rechtssphäre zuweisen. Mithin verbietet § 1 VRG der Stadt Winterthur nicht, von ihr abgeschlossene Verträge durch Gesetz dem Privatrecht zuzuweisen, wobei dafür aber immerhin die Gesetzesform vorauszusetzen ist. Vorbehalten bleiben zudem Vorschriften des höherrangigen Rechts, die eine bestimmte Angelegenheit dem öffentlichen Recht zuweisen (E. 6.3). Art. 10 TVO ist eine formelle Gesetzesbestimmung (E. 6.4). Das höherrangige Recht verlangt jedenfalls in Bezug auf die vorhersehbaren Normalfälle nicht, dass die Rechtsverhältnisse zwischen Stadtwerk Winterthur und den Hauseigentümerinnen und Hauseigentümern, den Kundinnen und Kunden und Dritten dem öffentlichen Recht zugewiesen und Streitigkeiten in diesem Zusammenhang von den Verwaltungsbehörden und bzw. oder vom Verwaltungsgericht beurteilt werden. Unter dem Blickwinkel von § 1 VRG ist Art. 10 TVO im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nicht zu beanstanden (E. 6.6). Keine Verletzung der Eigentumsgarantie, des Grundsatzes von Treu und Glauben, des Willkürverbots, der Wirtschaftsfreiheit oder von Verfahrensgrundrechten (E. 7.1-3).Abweisung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
FAKULTATIVES REFERENDUM
FERNMELDEDIENSTANBIETER
GLASFASERNETZ
METHODENPLURALISMUS
POST- UND TELEKOMMUNIKATIONSRECHT
PRIVATRECHTLICHER VERTRAG
RECHTSVERHÄLTNIS
TELEKOMMUNIKATION
Rechtsnormen:
Art. 164 Abs. I BV
Art./§ 4 Abs. II GG
Art. 38 Abs. I KV
§ 1 VRG
§ 3 VRG
§ 19 Abs. I lit. d VRG
§ 1 ZPO CH
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2025.00003
Urteil
der 3. Kammer
vom
20. November 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident
André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Verwaltungsrichter Moritz Seiler,
Verwaltungsrichterin Jasmin Malla,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt Winterthur,
vertreten
durch den Stadtrat,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Verordnung über die Erbringung von
Telekommunikationsleistungen,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss des Stadtparlaments
vom 30. Oktober 2023 erliess die Stadt Winterthur den Neuerlass
"Verordnung über die Erbringung von Telekommunikations-Leistungen
(Telekomverordnung, TVO)" und ordnete deren Inkraftsetzung per 1. Februar
2024 an. Die amtliche Publikation erfolgte am 3. November 2023 in
ePublikation, Meldungsnummer AM-DA17-0000000776. Art. 10 TVO (unter dem
Titel "Allgemeines") lautet wie folgt:
"Das Rechtsverhältnis
zwischen Stadtwerk Winterthur und den Hauseigentümerinnen und Hauseigentümern,
Kundinnen und Kunden und Dritten wird durch privatrechtliche Verträge und wo
erforderlich durch Dienstbarkeiten geregelt."
Gemäss Auszug aus dem Protokoll
des Stadtrats vom 21. Februar 2024 (SR.22.337-7) wurde gegen die
Telekomverordnung kein Referendum ergriffen (vgl.
 ,
besucht am 13. November 2025).
II.
Mit Eingabe vom 4. Dezember
2023 erhob die A AG beim Bezirksrat Winterthur Rekurs und beantragte die
Aufhebung von Art. 10 TVO unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Stadt Winterthur. Der Bezirksrat Winterthur wies den Rekurs mit Beschluss vom
28. Februar 2025 ab (Dispositivziffer 1) und auferlegte der A AG
die Verfahrenskosten (Dispositivziffer 2).
III.
Mit Beschwerde vom 4. April
2025 beantragte die A AG dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des Beschlusses
des Bezirksrats vom 28. Februar 2025 sowie von Art. 10 TVO, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Stadt Winterthur. Die Stadt
Winterthur beantragte mit Beschwerdeantwort vom 21. Mai 2025, die
Beschwerde sei abzuweisen und die Kosten des Beschwerdeverfahrens seien der A AG
aufzuerlegen. Der Bezirksrat Winterthur beantragte die Abweisung der Beschwerde
und verwies auf seinen Entscheid. Die A AG nahm mit Replik vom 30. Juni
2025 erneut Stellung. Die Stadt Winterthur verzichtete auf eine weitere
Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Die von der Stadt
Winterthur erlassene Telekomverordnung ist ein Erlass im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG; LS 175.2; vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 72). Gegen den
angefochtenen Rekursentscheid betreffend Art. 10 TVO steht die Beschwerde
an das Verwaltungsgericht offen (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das
Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Untersteht ein
Beschluss des Gemeindeparlaments dem fakultativen Referendum und ist dieses
nicht ergriffen worden oder nicht zustande gekommen, so stellt der
Gemeindevorstand die Rechtskraft des Beschlusses des Gemeindeparlaments fest
(§ 158 in Verbindung mit § 145 des Gesetzes über die politischen
Rechte vom 1. September 2003 [GPR; LS 161]). Der Entscheid wird
veröffentlicht. Für Rekurse nach § 19 Abs. 1 VRG gegen Beschlüsse des
Stadtparlaments, die dem fakultativen Referendum unterliegen, läuft die
Rechtsmittelfrist ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung des Beschlusses des Stadtrats
über die Nichtergreifung bzw. das Nichtzustandekommen des Referendums (analog
im bundesrechtlichen Verfahren, vgl. BGE 138 I 435 E. 1.5.1; Hansjörg
Seiler, in: Hansjörg Seiler u.
a., Bundesgerichtsgesetz
[BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 101 N. 6). Angefochten ist
vorliegend ein Beschluss des Gemeindeparlaments, der dem fakultativen
Referendum unterlag. Nachdem dagegen kein Referendum ergriffen wurde, begann
die Rekursfrist mit der Veröffentlichung des Beschlusses des Stadtrats, mit
welcher er feststellte, dass kein Referendum ergriffen wurde (vgl. vorn I), zu
laufen. Der Rekurs wurde  entsprechend der Rechtsmittelbelehrung in der
Publikation der Referendumsvorlage  bereits am 4. Dezember 2023 und damit
grundsätzlich verfrüht erhoben. Die zu frühe Einreichung schadet in dieser
Konstellation grundsätzlich nicht und führt nicht zum Nichteintreten auf den
Rekurs, sondern in der Regel lediglich zu einer Sistierung des Rechtsmittelverfahrens
(vgl. BGE 136 I 17 E. 1.2; BGE 137 I 77 E. 1.5). Somit
stand vorliegend die zu frühe Einreichung des Rekurses dem Eintreten des Bezirksrats
auf den Rekurs nicht entgegen.
1.3
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses
berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden
könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (VGr, 22. Mai
2025, AN.2024.00013, E. 1.2.1; Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober
2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach
ist die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Person durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 149 I 81 E. 4.2;
146 I 62 E. 2.1; VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00013, E. 1.2.1;
21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Als
Anbieterin von EDV-, Internet-, Providing- und Kommunikationsdienstleistungen, die
mit Stadtwerk Winterthur bereits eine Rahmenvereinbarung abgeschlossen hat und
von Stadtwerk Winterthur Leistungen bezieht, könnte die Beschwerdeführerin
durch Art. 10 TVO in ihren schutzwürdigen Interessen berührt werden. Sie
ist zur Beschwerdeführung legitimiert. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin bittet das Verwaltungsgericht in ihrer Eingabe vom 30. Juni
2025, das Kommissionsprotokoll des Stadtparlaments Winterthur betreffend die
zweite Lesung der Telekomverordnung vom 22. September 2023 zugänglich zu
machen. Dieses Begehren ist wohl als Beweisantrag zu verstehen.
2.2
Neue Beweismittel
sind im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht grundsätzlich zulässig (§ 52
Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 2 VRG). Einen Anspruch
darauf, dass ein Gericht ein bestimmtes Beweismittel abnimmt bzw. erhebt, haben
Parteien aber nach allgemeinen prozessrechtlichen Grundsätzen nur, wenn die
damit zu beweisende Tatsache für den Verfahrensausgang relevant sowie nicht offenkundig,
notorisch oder bereits rechtsgenügend erwiesen ist (vgl. BGE 147 IV 534 E. 2.5.1;
144 II 427 E. 3.1.3; 141 I 60 E. 3.3).
2.3
Aus den
Ausführungen der Beschwerdeführerin wird nicht klar, welchen Nutzen sie sich
vom Kommissionsprotokoll verspricht, dessen Beschaffung sie begehrt. Dieses
Protokoll könnte allenfalls für die Auslegung von Art. 10 TVO hilfreich
sein. Der Gehalt dieser Bestimmung ist jedoch gar nicht umstritten: Er besteht
gemäss ihrem klaren Wortlaut darin, dass das Rechtsverhältnis zwischen
Stadtwerk Winterthur und den Hauseigentümerinnen und Hauseigentümern, den
Kundinnen und Kunden und Dritten durch privatrechtliche Verträge und wo
erforderlich durch Dienstbarkeiten geregelt werden soll. Die Parteien sind sich
einig, dass damit die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für Streitigkeiten
aus Verträgen über den Zugang zu den Glasfasernetzen der Stadt Winterthur
ausgeschlossen wird bzw. werden soll und aufgrund dieser Bestimmung stattdessen
die Zivilgerichte solche Streitigkeiten beurteilen sollen. Streitig ist im
vorliegenden Verfahren, ob Art. 10 TVO die bestehende Rechtslage ändert
und ob diese Vorschrift mit höherrangigem Recht in einem Konflikt steht und sie
deshalb aufzuheben ist. Für diese Fragen hat das Kommissionsprotokoll keinen
Beweiswert. Auf die Erhebung dieses Beweismittels kann folglich verzichtet
werden und dem Beweisantrag der Beschwerdeführerin ist keine Folge zu leisten.
3.
3.1
Im Rahmen des Verfahrens
der abstrakten Normenkontrolle ist die Vereinbarkeit des angefochtenen Erlasses
bzw. der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen
(§ 50 VRG). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der
Rechtsnormen (VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 2.1; 17. September
2024, AN.2024.00001, E. 2). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das
kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (VGr, 22. Mai
2025, AN.2024.00010, E. 2.1; 17. September 2024, AN.2024.00001, E. 2).
3.2
Nach der
verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein Aufhebungsentscheid sodann
grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer
rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn eine solche Auslegung
möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der
angefochtenen Norm  insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens
vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung  ausgegangen werden kann (VGr, 22. Mai
2025, AN.2024.00010, E. 2.2; 17. September 2024, AN.2024.00001, E. 2;
14. März 2024, AN.2022.00008, E. 1.4; 29. April 2021,
AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht stellt in seiner
analogen Rechtsprechung auf die Tragweite der mit der angefochtenen Norm
verbundenen rechtlichen Auswirkungen, die Möglichkeit eines hinreichenden
Rechtsschutzes bei einer späteren Normenkontrolle, die konkreten Umstände der
Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit ab (vgl. BGE 147 I
308 E. 3; 146 I 70 E. 4; 138 II 173 E. 8.1).
3.3
Anders als bei der
akzessorischen Normenkontrolle, bei welcher in einem konkreten Anwendungsfall
geprüft wird, ob eine anwendbare Rechtsnorm gegen höherrangiges Recht
verstösst, gilt es im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle zu eruieren,
welche Auswirkungen die angefochtene Norm bei der Anwendung auf diverse
Sachverhalte hat und ob diese Auswirkungen mit dem höherrangigen Recht
vereinbar sind (VGr, 9. Januar 2023, AN.2022.00003, E. 3.2; vgl. auch
Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014,
S. 420 ff., 423). Dabei erscheint eine Orientierung an vorhersehbaren
Normalfällen und mithin eine Beschränkung der Prüfung auf die Frage
sachgerecht, ob die angefochtene Bestimmung unter normalen Umständen auf eine
mit dem übergeordneten Recht vereinbare Weise ausgelegt werden kann (VGr, 9. Januar
2023, AN.2022.00003, E. 3.2; Plüss, S. 423 f.). Nach der
analogen Rechtsprechung des Bundesgerichts rechtfertigt der blosse Umstand,
dass die Anwendung der angefochtenen Norm in besonders gelagerten Einzelfällen
zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führen könnte, für sich allein im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle noch kein höchstrichterliches
Eingreifen (vgl. BGE 146 I 70 E. 4; 143 I 137 E. 2.2; vgl. auch
Verwaltungsgericht des Kantons St.
Gallen, 27. September
2018, B 2016/95, E. 4).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Stadt Winterthur mit Art. 10 TVO
die Rechtsverhältnisse zwischen Stadtwerk Winterthur und den
Hauseigentümerinnen und Hauseigentümern, Kundinnen und Kunden und Dritten,
einschliesslich des Rechtsverhältnisses zur Beschwerdeführerin, zu Unrecht in
privatrechtliche Verträge umqualifiziere. Die Beschwerdeführerin beruft sich
auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts betreffend das Glasfasernetz der Stadt
Zürich, wo das Verwaltungsgericht das Verhältnis zwischen der Stadt Zürich bzw.
ihrem Elektrizitätswerk (ewz) und einer Fernmeldedienstanbieterin als
öffentlich-rechtlich charakterisierte (vgl. VGr, 10. September 2020,
VB.2019.00617, E. 5.8). Die Änderung der Rechtslage erfolge ohne Not und
bedeute in Bezug auf bestehende (verwaltungsrechtliche) Verträge eine
verfassungswidrige (Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 [BV; SR 101]) materielle Enteignung, gehe es der Stadt Winterthur
doch letztlich darum, der Beschwerdeführerin materiell-rechtliche Ansprüche zu
entziehen, indem sie das Verfahrensrecht ändere. Weil nicht damit zu rechnen
sei, dass die Zivilgerichte das öffentlich-rechtliche Diskriminierungsverbot
der TVO im Rahmen der Vertragsauslegung berücksichtigen würden, erlaube Art. 10
TVO Stadtwerk Winterthur, ohne Verfahrensfolgen diskriminierende Preise
festzulegen. Darin liege im Ergebnis eine Verletzung des Grundsatzes der
Gleichbehandlung der Gewerbegenossen als Aspekt der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 94
Abs. 4 BV. Des Weiteren rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung der
verfassungsmässigen Verfahrensgarantien gemäss Art. 29 BV, weil Art. 10
TVO ihr prozessuale Lasten aufbürde. Denn für Streitigkeiten aus
verwaltungsrechtlichen Verträgen sei das Verwaltungsgericht zuständig (§ 81
lit. b VRG), das die Untersuchungsmaxime anwende, während vor
Zivilgerichten die Verhandlungsmaxime gelte. Der Entscheid des Stadtparlaments
sei überdies willkürlich und verletze den Grundsatz von Treu und Glauben nach Art. 5
Abs. 3 BV.
4.2
Die Vorinstanz
erwog, das von der Beschwerdeführerin angeführte Urteil des Verwaltungsgerichts
präjudiziere das vorliegende Verfahren nicht. Im Unterschied zur dort
beurteilten Situation werde hier durch einen Rechtssatz  nämlich durch den
angefochtenen Art. 10 TVO  geregelt, welcher Rechtssphäre die fraglichen
Rechtsverhältnisse zuzuordnen seien. Eine solche Regelung durch einen
Rechtssatz hätten das Verwaltungsgericht und das Bundesgericht in ihrer
Rechtsprechung vorbehalten. Ob die Verträge von Stadtwerk Winterthur bisher
öffentlich-rechtlicher Natur waren, liess die Vorinstanz offen. Denn weder der
Grundsatz von Treu und Glauben noch die Eigentumsgarantie verschafften der
Beschwerdeführerin nach Auffassung der Vorinstanz einen Anspruch darauf, dass
der Beschwerdeführerin die Vorteile des verwaltungsrechtlichen Prozessrechts
nicht entzogen würden.
5.
5.1
Bevor auf die
Rügen der Beschwerdeführerin im Einzelnen eingegangen wird, ist zum besseren
Verständnis anhand der Weisung des Stadtrats (Stadtrat Winterthur, Neuerlass
Verordnung über die Erbringung von Telekommunikations-Leistungen
[Telekomverordnung, TVO] vom 24. Mai 2023, Parl-Nr. 2023.40
[nachfolgend: Weisung TVO]) kurz die Ausgangslage darzustellen, auf der die
Telekomverordnung und ihr Art. 10 basiert.
5.2
Die Winterthurer
Stimmbevölkerung sprach im Jahr 2012 Fr. 67,4 Mio. für ein nahezu
flächendeckendes Glasfasernetz (Fiber-to-the-Home; FTTH). Dieses
FTTH-Glasfasernetz wurde (und wird) in Kooperation mit der Swisscom gebaut.
Stadtwerk Winterthur und die Swisscom bauen je die Hälfte der Anschlüsse und
verfügen über ein gegenseitiges langfristiges Nutzungsrecht (40 Jahre) an
der jeweils anderen Hälfte, das über Ausgleichszahlungen abgegolten wird. Heute
sind fast alle Haushalte in der Stadt Winterthur an das FTTH-Glasfasernetz
angeschlossen (Stand per Ende 2022: 63'700 Wohnungen; Weisung TVO, S. 4).
Die Stadt Winterthur und die Swisscom bieten den Hauseigentümern den Anschluss
an das FTTH-Glasfasernetz getrennt voneinander an und stehen insoweit also in
Konkurrenz zueinander. Stadtwerk Winterthur bietet den Endkunden aber keinen
Internetzugang an. Stattdessen vermietet Stadtwerk Winterthur das Glasfasernetz
zu diesem Zweck an zehn (Stand 2023) Internet-Serviceprovider, die einander
konkurrenzieren ("open access"-Betriebsmodell; Weisung TVO, S. 2 ff.).
Diesen Internet-Serviceprovidern bietet Stadtwerk Winterthur
Datentransport-Dienstleistungen über das FTTH-Netz sowie via den
Vertriebspartner Swiss Fibre Net AG, das Gemeinschaftsunternehmen lokaler
und regionaler Energieversorger, Netzkapazitäten an (Weisung TVO, S. 4).
5.3
Neben dem
FTTH-Netz unterhält Stadtwerk Winterthur ein Geschäftskundennetz, das aus
Glasfaserverbindungen entstanden ist, die Stadtwerk Winterthur bereits zu
Beginn der 2000er-Jahre zunächst für den Eigenbedarf und später für kommunale
und externe Kundschaft zu bauen begonnen hatte. Dieses Netz steht zu 100 Prozent
im Eigentum der Stadt Winterthur (Weisung TVO, S. 2). Auf diesem Netz
bietet Stadtwerk Winterthur Verwaltungseinheiten der Stadt Winterthur und
Dritten (u.
a. Internet-Serviceprovider, Unternehmen, kantonale
Verwaltung und Schulen) verschiedene Dienstleistungen an (Weisung TVO, S. 2).
5.4
Stadtwerk
Winterthur erbringt im Bereich Telekommunikation weitere Dienstleistungen,
darunter Installations- und Konfigurationsdienstleistungen von
Telekommunikations-Infrastrukturen für Geschäftskunden (z.
B. temporäre Installationen von Glasfaseranschlüssen an
Events, Konfiguration von Netzwerkgeräten und Aufbau von Kundennetzwerken). Des
Weiteren betreibt Stadtwerk Winterthur das Glasfasernetz der Gemeinde Lindau
und der Werke Versorgung Wallisellen AG (Weisung TVO, S. 5).
6.
6.1
Art. 10 TVO
schreibt für Stadtwerk Winterthur zur Regelung des Rechtsverhältnisses zu den
Hauseigentümerinnen und Hauseigentümern, Kundinnen und Kunden und Dritten
erstens den Vertrag (neben der Dienstbarkeit) als Handlungsform vor und
qualifiziert ihn zweitens als privatrechtlich. Diese Regelung zielt zumindest
nicht nur darauf ab, Streitigkeiten im Zusammenhang mit diesen
Rechtsverhältnissen der Zivilgerichtsbarkeit zu unterstellen, sondern würde
ganz allgemein zur Anwendbarkeit des Privatrechts in materiell-rechtlichen
Fragen führen, sofern ihr kein höherrangiges Recht entgegensteht. Weil sich die
Beschwerdeführerin hauptsächlich an der daraus resultierenden Zuständigkeit der
Zivilgerichte stört, diese Zuständigkeit eine der wesentlichen Konsequenzen von
Art. 10 TVO ist bzw. wäre und der Stadtrat in seiner Weisung an das
Stadtparlament Art. 10 TVO unter anderem mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts
vom 10. September 2020 im Verfahren VB.2019.00617 motivierte, das sich mit
dieser Frage beschäftigt hatte (vgl. Weisung TVO, S. 12), rechtfertigt es
sich gleichwohl, zunächst zu prüfen, ob Art. 10 TVO mit der
Zuständigkeitsordnung vereinbar ist, die der Gesetzgeber vorgesehen hat.
6.1.1
Gemäss dem in
§ 1 VRG verankerten Grundsatz zur sachlichen Zuständigkeit der
Verwaltungsbehörden werden öffentlich-rechtliche Angelegenheiten von den
Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden, während privatrechtliche
Ansprüche vor den Zivilgerichten geltend zu machen sind. § 3 VRG behält
dem Gesetzgeber die Möglichkeit vor, die Zuständigkeit anders zu ordnen, also
unabhängig davon, ob die betroffene Angelegenheit materiell dem Privat- oder
dem öffentlichen Recht zuzurechnen ist. Eine solche Ausnahme hat der
Gesetzgeber etwa in § 2 VRG statuiert, indem er Schadenersatzansprüche von
Privaten gegen den Staat, die Gemeinde, deren Beamte und Angestellte (Abs. 1)
sowie gegen Inhaber behördlicher Konzessionen, Bewilligungen oder Patente (Abs. 2)
den Zivilgerichten zur Entscheidung zugewiesen hat (vgl. für weitere Beispiele
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 3 N. 2 ff.).
6.1.2
Die
Gestaltungsmöglichkeiten des kantonalen Gesetzgebers werden durch die
Schweizerische Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO; SR 272)
begrenzt. Diese regelt unter anderem das Verfahren vor den kantonalen Instanzen
für streitige Zivilsachen (Art. 1 lit. a ZPO). Das bedeutet
einerseits, dass die Verwaltungsgerichtsbehörden an die Vorschriften der ZPO
gebunden wären, falls der kantonale Gesetzgeber ihnen im Rahmen seiner
Organisationsautonomie (Art. 4 Abs. 1 ZPO) streitige Zivilsachen oder
andere Angelegenheiten, für welche die ZPO Geltung beansprucht (vgl. Art. 1
lit. bd ZPO), zur Beurteilung zuweist. Andererseits qualifizierte das
Bundesgericht jüngst die Zuweisung von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten an
die Zivilgerichte in einer Verordnung des Bundesrats als einen erheblichen
Eingriff in die Rechte Privater und verlangte dafür mit Blick auf Art. 164
Abs. 1 BV, wonach alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form
des Bundesgesetzes zu erlassen sind, eine formell-gesetzliche Grundlage (vgl. BGE 148
III 172 E. 3.2.2). Für das kantonale und das kommunale Recht ist Art. 164
Abs. 1 BV zwar nicht einschlägig, doch enthalten Art. 38 Abs. 1
der Verfassung des Kantons Zürich vom 26. Februar 2005 (KV; LS 101)
und § 4 Abs. 2 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG;
LS 131.1) analoge Vorschriften (vgl. zur analogen Anwendbarkeit der
bundesrechtlichen Grundsätze in dieser Konstellation BGE 145 V 380 E. 6.3;
138 I 378 E. 7.1).
6.2
Wenn
spezialgesetzlich nicht oder nur ungenügend (vgl. BGE 148 III 172 E. 3.2.3)
geregelt ist, ob die Zivilgerichte oder die Verwaltungsbehörden und das
Verwaltungsgericht für die Beurteilung einer Streitigkeit zuständig sind, ist
gemäss § 1 VRG und Art. 1 ZPO auf die Rechtsnatur der Streitsache
abzustellen, um die Zuständigkeiten abzugrenzen. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist grundsätzlich anhand mehrerer Methoden zu beurteilen, ob
eine Streitigkeit dem öffentlichen Recht oder dem Zivilrecht entspringt. Dazu
gehören die Interessentheorie, die Funktionstheorie, die Subordinationstheorie
und die modale Theorie. Keiner dieser Methoden kommt a priori ein Vorrang zu
(vgl. BGE 149 II 225 E. 5.5.1; 138 I 274 E. 1.2; vgl. auch VGr,
10. September 2020, VB.2019.00617, E. 2.2 mit weiteren Erläuterungen
zu diesen Methoden). Diesen Methodenpluralismus weicht das Bundesgericht jedoch
auf, wenn die Streitigkeit einen vom Gemeinwesen abgeschlossenen Vertrag
betrifft. Soweit keine Gesetzgebung die Rechtsnatur des Vertrags bestimmt,
steht laut Bundesgericht in diesem Fall nämlich der Gegenstand des Vertrags,
unter Berücksichtigung der involvierten Interessen und der Funktion des Vertrags,
im Vordergrund (vgl. BGE 149 II 225 E. 5.5.1
["Toutefois, tant la jurisprudence que la doctrine
s'accordent pour dire que, lorsqu'il s'agit de déterminer la nature juridique
d'un contrat qu'aucune législation ne définit elle-même, le critère privilégié
à prendre en compte est celui de son objet, considéré sous l'angle des intérêts
en présence et de la fonction du contrat."]
mit Hinweisen u.
a. auf BGE 134 II 297
E. 2.2; 126 II 171 E. 2b; 105 Ia 392 E. 3; 103 Ia 31 E. 2;
vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
8. A., Zürich/St.
Gallen 2020, Rz. 1292
[Vorauflage zitiert in BGE 134 II 297 E. 3.3]).
6.3
Im Einklang mit
dieser Rechtsprechung des Bundesgerichts erkannte das Verwaltungsgericht in
seinen beiden Urteilen betreffend den Zugang zum Glasfasernetz der Stadt
Zürich, dass die Theorien zur Bestimmung der Rechtsnatur überhaupt erst zur
Anwendung gelangen, wenn die Rechtsnatur nicht durch einen Rechtssatz
vorgegeben ist (vgl. VGr, 16. September 2024, VK.2022.00006, E. 1.1.3;
10. September 2020, VB.2019.00617, E. 5.8). Mit anderen Worten
belässt die vom kantonalen Gesetzgeber in § 1 VRG statuierte
Zuständigkeitsordnung den Gemeinden also insoweit einen Gestaltungsspielraum,
als sie den Rechtsweg für Streitigkeiten im Zusammenhang mit einem von ihnen
abgeschlossenen Vertrag bestimmen können, indem sie ihn gesetzlich der einen
oder der anderen Rechtssphäre zuweisen. Es gibt im vorliegenden Fall keinen
Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Folglich verbietet § 1 VRG
der Stadt Winterthur nicht, von ihr abgeschlossene Verträge durch Gesetz dem
Privatrecht zuzuweisen, mit der Konsequenz, dass nach § 1 VRG die
Zivilgerichte für die Beurteilung von Streitigkeiten daraus zuständig sind. In
Einklang mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dafür aber immerhin die
Gesetzesform vorauszusetzen (vgl. BGE 148 III 172 E. 3.2.2).
Vorbehalten bleiben zudem Vorschriften des höherrangigen Rechts, die eine
bestimmte Angelegenheit dem öffentlichen Recht zuweisen.
6.4
Die Vorinstanz
erwog, dass es sich bei der Telekomverordnung um einen Erlass des Stadtparlaments
als Legislative handle. Die Frage der korrekten Normstufe stelle sich deshalb
entgegen der Bezeichnung als Verordnung nicht. Die Beschwerdeführerin zieht
diese Erwägung zu Recht nicht infrage. Die Telekomverordnung stützt sich ihrem
Ingress zufolge auf die Erlasskompetenz des Stadtparlaments gemäss Art. 17
Abs. 2 lit. h der Gemeindeordnung der Stadt Winterthur vom 26. September
2021 (GO Winterthur) betreffend den Zweck, die Art und den Umfang von
städtischen Leistungen. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend und es ist
auch nicht ersichtlich, dass dieser Erlass nicht im ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren ergangen wäre. Insbesondere war der betreffende
Beschluss des Stadtparlaments dem fakultativen Referendum unterstellt (Art. 14
Abs. 2 GO Winterthur e contrario; vgl. auch § 4 Abs. 2 GG
sowie Art. 38 Abs. 1 KV; vorn E. 1.2). Im Unterschied zur
Verordnungsvorschrift, die das Bundesgericht in BGE 148 III 172 zu
beurteilen hatte, geht es hier also um eine formelle Gesetzesbestimmung (vgl.
auch BGE 151 I 3 E. 7.5; 142 I 49 E. 7.3).
6.5
Art. 10 TVO
betrifft diverse Rechtsverhältnisse mit verschiedenen Inhalten und
Gegenparteien (vgl. insbesondere Art. 4 Abs. 1 TVO).
6.5.1
Verträge über
den Zugang für Fernmeldedienstanbieter zum stadtzürcherischen Glasfasernetz
qualifizierte das Verwaltungsgericht im Rahmen einer Gesamtbetrachtung
wiederholt als öffentlich-rechtlich, behielt dabei aber  wie erwähnt  an
mehreren Stellen ausdrücklich anderslautende gesetzliche Regelungen vor (vgl.
VGr, 16. September 2024, VK.2022.00006, E. 1.1.3 und 1.1.6.3; VGr, 10. September
2020, VB.2019.00617, E. 5.3.2 und 5.8). Eine solche Regelung liegt hier
mit Art. 10 TVO vor. Auch eine systematische Auslegung im Licht des gesamten
städtischen Regelwerks widerspricht nicht dieser Zuweisung. Höherrangige
Vorschriften, die solche Verträge oder Verträge mit Fernmeldedienstanbietern
über damit zusammenhängende Dienstleistungen von vornherein dem öffentlichen
Recht zuweisen würden, nennt die Beschwerdeführerin nicht und sind auch nicht
ersichtlich, zumal weder der Bund noch der Kanton den Zugang zu kommunalen
Glasfasernetzen reguliert haben (vgl. zur Rechtslage auf Bundesebene BGr, 5. Juni
2019, 2C_727/2018, E. 1.4.1; Bundesrat, Evaluationsbericht zum Schweizer
Fernmeldemarkt, Bericht des Bundesrats in Erfüllung des Art. 3a FMG, März
2024, S. 3; vgl. sogleich E. 7 zur Frage, inwiefern höherrangige
Vorschriften einer allfälligen Umqualifizierung entgegenstehen). Folglich ist
es unter dem Titel von § 1 VRG nicht zu beanstanden, wenn eine Gemeinde
wie hier die Stadt Winterthur mit Art. 10 TVO Verträge über den Zugang für
Fernmeldedienstanbieter zum kommunalen Glasfasernetz per Rechtssatz dem
Privatrecht zuweist und damit die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
ausschliesst respektive die Zuständigkeit der Zivilgerichte begründet.
6.5.2
Art. 10 TVO
erfasst neben den Verträgen über den Zugang für Fernmeldedienstanbieter diverse
weitere Rechtsverhältnisse. Es lässt sich nicht von vornherein ausschliessen,
dass höherrangiges Recht einen Teil davon dem öffentlichen Recht zuordnen
könnte. Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle muss der Fokus jedoch auf den
Kategorien von Verträgen liegen, mit deren Abschluss am ehesten zu rechnen ist
(vgl. oben E. 3.3). Dazu gehören gemäss der Weisung TVO (vgl. oben E. 5)
Verträge mit den Hauseigentümern über die Installation bzw. die Anbindung an
die Telekommunikationsinfrastruktur (vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. f
und Art. 11 TVO), Verträge mit Geschäftskunden über Beratungs- oder
Installationsdienstleistungen (vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. e und f
TVO) und Verträge mit Drittgemeinden betreffend den Betrieb ihrer
Glasfasernetze (Art. 4 Abs. 1 lit. d TVO). Auch für diese
Verträge nennt die Beschwerdeführerin keine Vorschriften des kantonalen Rechts
oder des Bundesrechts, die einer Zuordnung zum Privatrecht gemäss Art. 10
TVO und der Zuständigkeit der Zivilgerichte entgegenstehen würden. Solche
Vorschriften sind auch nicht ersichtlich.
6.6
Zusammenfassend
verlangt das höherrangige Recht jedenfalls in Bezug auf die vorhersehbaren
Normalfälle nicht, dass die Rechtsverhältnisse zwischen Stadtwerk Winterthur
und den Hauseigentümerinnen und Hauseigentümern, den Kundinnen und Kunden und
Dritten dem öffentlichen Recht zugewiesen und Streitigkeiten in diesem
Zusammenhang von den Verwaltungsbehörden und bzw. oder vom Verwaltungsgericht
beurteilt werden. Unter dem Blickwinkel von § 1 VRG ist Art. 10 TVO
im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle also nicht zu beanstanden.
7.
7.1
Zu prüfen bleibt,
inwiefern die vom Beschwerdeführer angerufenen Grundrechte (Eigentumsgarantie
gemäss Art. 26 BV; Grundsatz von Treu und Glauben sowie Willkürverbot
gemäss Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV; Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27
und 94 BV; verfassungsmässige Verfahrensgarantien gemäss Art. 29 ff.
BV) Art. 10 TVO und der damit allenfalls verbundenen Änderung der
Rechtslage entgegenstehen könnten.
7.2
7.2.1
Neben dem
sachenrechtlichen Eigentum an beweglichen und unbeweglichen Sachen und weiteren
privatrechtlichen Rechtspositionen erfasst die Eigentumsgarantie (Art. 26
Abs. 1 BV) nach der traditionellen Rechtsprechung des Bundesgerichts auch
die sogenannten wohlerworbenen Rechte der einzelnen Bürger gegenüber der
Allgemeinheit (vgl. BGE 151 I 3 E. 7.1; 128 I 295 E. 6a), wobei
das Bundesgericht den Schutz dieser Rechte in jüngerer Zeit eher mit dem
Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) begründet (vgl. BGE 145 II
140 E. 4.3). Unter den wohlerworbenen Rechten versteht das Bundesgericht
Rechte, die im gegenseitigen Vertrauen zwischen dem Staat und dem Träger des Rechts
darauf begründet worden sind, dass die Rechtsbeziehungen auf eine bestimmte
Dauer grundsätzlich unverändert bleiben und einen verstärkten Schutz,
namentlich vor späteren Eingriffen durch den Gesetzgeber, geniessen sollen.
Dieser verstärkte Schutz dient namentlich dem Schutz von erheblichen
Investitionen, die ansonsten von Privaten nicht getätigt würden. Andere
vermögensrechtliche Ansprüche gegenüber dem Staat werden nur ausnahmsweise, bei
qualifizierter Zusicherung, als wohlerworben anerkannt (BGE 145 II 140 E. 4.3
mit Hinweisen; vgl. auch BGE 134 I 23 E. 7.1; 127 II 69 E. 5a).
Die erhöhte Rechtsbeständigkeit der wohlerworbenen Rechte bedeutet nicht, dass
sie in ihrem Bestand absolut  d.
h. auch
gegen Eingriffe auf gesetzlicher Grundlage, die den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz einhalten  geschützt wären (vgl. BGE 145
II 140 E. 4.2). Denn nach dem Demokratieprinzip kann das Gesetz jederzeit
geändert werden, wenn aufgrund geänderter politischer Anschauungen andere
Lösungen vorgezogen werden (vgl. BGE 149 I 291 E. 5.4; 130 I 26 E. 8.1).
Gesetzgeberische Eingriffe in die "Substanz" eines wohlerworbenen
Rechts müssen jedoch nach Rechtsprechung und Lehre entschädigt werden, auch
unterhalb der Schwelle der materiellen Enteignung (vgl. BGE 145 II 140 E. 4.2;
107 Ib 140 E. 3b).
7.2.2
Generell können
für neue belastende Regelungen angemessene Übergangsfristen
verfassungsrechtlich geboten sein, was das Bundesgericht in erster Linie unter
Beachtung des Grundsatzes rechtsgleicher Behandlung, des Verhältnismässigkeitsprinzips
und des Willkürverbots sowie des Vertrauensschutzes beurteilt (BGE 149 I 291
E. 5.4; 145 II 140 E. 4; 128 I 92 E. 4; je mit Hinweisen). Das
Interesse am Vertrauensschutz ist abzuwägen gegenüber dem öffentlichen
Interesse daran, dass Gesetzesänderungen aufgrund des Legalitätsprinzips
grundsätzlich ohne Verzug in Kraft gesetzt werden müssen, wenn keine besonderen
Gründe dagegen sprechen (BGE 149 I 291 E. 5.4; 123 II 433 E. 9;
106 Ia 254 E. 4b). Dabei hat das Bundesgericht immer auch darauf
abgestellt, ob mit den eingetretenen Rechtsänderungen gerechnet werden musste,
selbst wenn nicht endgültig bekannt war, ob und wann sie in Kraft treten würden
(BGE 149 I 291 E. 5.4; 120 Ia 126 E. 4e/ee; 118 Ib 241 E. 9c/d;
106 Ia 191 E. 7a). Solche Übergangsfristen haben nicht den Zweck, die
Betroffenen möglichst lange von der günstigeren bisherigen Regelung profitieren
zu lassen, sondern einzig, ihnen eine angemessene Frist einzuräumen, sich an
die neue Regelung anzupassen (BGE 149 I 291 E. 5.4; 145 II 140 E. 4
mit Hinweisen). Im Übrigen ist die Ausgestaltung einer angemessenen
Übergangsregelung dem Gesetzgeber anheimgestellt, dem hierbei ein weiter
Spielraum des Ermessens zusteht (BGE 149 I 291 E. 5.4 mit Hinweisen;
128 I 92 E. 4).
7.2.3
Das
Bundesgericht erwog in BGE 148 III 172, dass eine Bestimmung, die vorsehe,
dass öffentlich-rechtliche Streitigkeiten anstatt von den grundsätzlich
zuständigen Verwaltungs(gerichts)behörden von den Zivilgerichten zu entscheiden
seien, einen erheblichen Eingriff in die Rechte Privater darstelle (BGE 148
III 172 E. 3.2.2). Welche Rechte Privater konkret betroffen sind,
erläuterte das Bundesgericht an dieser Stelle nicht. Es bezeichnete die Rechte
Privater auch nicht als wohlerworben und äusserte sich nicht zu
verfassungsrechtlich gebotenen Übergangsfristen, sondern verlangte lediglich
eine formell-gesetzliche Grundlage für den Eingriff (vgl. BGE 148 III 172
E. 3.2.3).
7.2.4
Im Unterschied
zur Verordnungbestimmung, die das Bundesgericht in BGE 148 III 172 beurteilte,
betrifft Art. 10 TVO nicht die Zuständigkeit der Zivilgerichte für
Streitigkeiten aus den Rechtsverhältnissen zwischen Stadtwerk Winterthur und
seinen diversen Vertragspartnern, sondern die Frage der Rechtsnatur dieser
Rechtsverhältnisse. Im Lichte dieses bundesgerichtlichen Leiturteils erscheint
es gleichwohl nicht von vornherein als ausgeschlossen, dass im Einzelfall ein
Vertragspartner von Stadtwerk Winterthur bzw. der Stadt Winterthur im
Zusammenhang mit den kommunalen Glasfasernetzen ein wohlerworbenes Recht auf
die Beibehaltung der bisherigen Rechtslage und daran anknüpfend auf die
Beurteilung von Streitigkeiten durch das Verwaltungsgericht haben könnte. Dies
käme vor allem in Betracht, falls die Stadt Winterthur gegenüber einem
Vertragspartner Zusicherungen über die Beibehaltung der öffentlich-rechtlichen
Natur des Rechtsverhältnisses gemacht und der Vertragspartner gerade im
Vertrauen auf diese öffentlich-rechtliche Natur erhebliche Investitionen
getätigt hat. In einem solchen Einzelfall könnte die Anwendung von Art. 10
TVO also zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führen. Dass die Vertragspartner
von Stadtwerk Winterthur generell oder wenigstens in erheblicher Zahl auf die
öffentlich-rechtliche Natur ihres Rechtsverhältnisses vertraut hätten, lässt
sich jedoch abstrakt nicht sagen und erscheint nur schon deshalb als eher
unwahrscheinlich, weil die Natur der Rechtsverhältnisse, die Stadtwerk
Winterthur im Zusammenhang mit seinen Glasfasernetzen eingegangen ist,
zumindest bis zu den beiden Urteilen des Verwaltungsgerichts zum
stadtzürcherischen Glasfasernetz objektiv ungewiss war. Schon aus diesem Grund
lässt sich eine Aufhebung von Art. 10 TVO nicht auf den Grundsatz von Treu
und Glauben oder auf die Eigentumsgarantie stützen (vgl. oben E. 3.2 und 3.3).
7.2.5
Ohnehin folgte
aus einer qualifizierten Betroffenheit vieler Vertragspartner von Stadtwerk
Winterthur noch nicht, dass Art. 10 TVO im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle aufgehoben werden müsste. Vielmehr müsste in diesem Fall mit
Blick auf die Rechtsprechung (vgl. oben E. 3.2 und 3.3) und im Interesse
des Demokratieprinzips geprüft werden, ob die Interessen der betroffenen
Vertragspartner nicht auch im konkreten Einzelfall in verfassungskonformer
Weise geschützt werden können, namentlich indem sie für den Eingriff finanziell
entschädigt werden (vgl. dazu BGE 149 I 49 E. 6) oder indem Art. 10
TVO einzig ihnen gegenüber dauerhaft oder  im Sinn einer Übergangsregelung 
vorübergehend nicht angewendet wird (vgl. oben E. 7.2.1).
7.3
Die übrigen
Vorbringen der Beschwerdeführerin sind offensichtlich unbegründet.
7.3.1
Die Behauptung
der Beschwerdeführerin, die Zivilgerichte drohten das Diskriminierungsverbot zu
missachten und bestimmte Wettbewerber in verfassungswidriger Weise zu
benachteiligen, ist reine Spekulation und durch nichts substanziiert. Eine
Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV; vgl. dazu näher
VGr, 16. September 2024, VK.2022.00006, E. 3.2) ist nicht erkennbar.
7.3.2
Die
Verfahrensgrundrechte von Art. 29 ff. BV garantieren für sich
genommen offensichtlich nicht, dass Streitigkeiten jeglicher Art von
Verwaltungs(gerichts)behörden unter Anwendung der Untersuchungsmaxime statt von
Zivilgerichten unter Anwendung der Verhandlungsmaxime beurteilt werden. Art. 30
Abs. 1 BV verleiht allenfalls einen Anspruch darauf, dass von einer
formell-gesetzlich vorgesehenen Zuständigkeitsordnung nicht durch einen
Rechtssatz geringerer Stufe abgewichen wird (vgl. BGE 148 III 172 E. 3.2.2;
134 I 125 E. 3.3). Da Art. 10 TVO jedoch die Qualität einer formellen
Gesetzesbestimmung hat (vgl. oben E. 6.4), ist auch insoweit keine
Verfassungsverletzung zu erkennen.
7.3.3
Entgegen der
Beschwerdeführerin kann sodann keine Rede von einer Verletzung des Willkürverbots
(Art. 9 BV) sein. Willkürlich ist ein Erlass nach der Rechtsprechung, wenn
er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und
zwecklos ist (BGE 149 I 125 E. 5.1; 147 I 225 E. 4.6; 147 V 423
E. 5.1.2; 146 II 111 E. 5.1.1). Hingegen verlangt die Rechtsprechung
unter dem Titel des Willkürverbots nicht, dass sich der Gesetzgeber mit
Gerichtsurteilen und darin enthaltenen Schilderungen der bisherigen Rechtslage
auseinandersetzt oder dass im Gesetzgebungsverfahren jede potenzielle
rechtliche Komplikation einer Regelung evaluiert wird, wie die
Beschwerdeführerin zu meinen scheint. Art. 10 TVO hält den Anforderungen
des Willkürverbots ohne Weiteres stand, zumal die Stadt Winterthur damit eine
Klärung der Rechtslage anstrebt und sie sich in ihrem Gestaltungsspielraum
bewegt.
7.4
Zusammenfassend
sind keine Verletzungen der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV), des Grundsatzes
von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV), des Willkürverbots
(Art. 9 BV) oder der Verfahrensgrundrechte (Art. 29 ff. BV)
erkennbar, die es rechtfertigen würden, Art. 10 TVO im Verfahren der
abstrakten Normenkontrolle aufzuheben.
8.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde abzuweisen.
9.
Die Gerichtskosten sind der
unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 VRG in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung
bleibt ihr versagt (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 4'145.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Winterthur.