zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00230 · 2004-09-30 · de

Bewilligung zur Führung eines Krankenhauses | Entzug einer Bewilligung zur Führung eines Krankenhauses wegen Einstellung des Klinikbetriebs Der Entzug der Bewilligung betrifft die Wirtschaftsfreiheit und muss daher den Anforderungen an die Einschränkung von Grundrechten genügen (E. 3.1). Die Bewilligung hat den Charakter einerseits einer Polizeierlaubnis, die grundsätzlich widerrufbar ist, und anderseits einer Betriebsbewilligung, weil sie im Hinblick auf die Führung eines bestimmten Krankenhauses erteilt worden ist (E. 3.2, 4.1-2). Mit der Betriebseinstellung - eine Wiederaufnahme ist nicht geplant - ist eine massgebende Voraussetzung für die Bewilligung nicht mehr erfüllt, weshalb ein Entzug zulässig ist (E. 4.3-4). Damit wird auch die Verwendung des Begriffs "Klinik" unzulässig, weil eine private Praxis zur ambulanten Behandlung von Kranken nicht als Klinik bezeichnet werden darf (E. 5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 30.09.2004 VB.2004.00230
Zurich Verwaltungsgericht 30.09.2004 VB.2004.00230
Zurigo Verwaltungsgericht 30.09.2004 VB.2004.00230

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00230
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00230
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.09.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur Führung eines Krankenhauses
Entzug einer Bewilligung zur Führung eines Krankenhauses wegen Einstellung des Klinikbetriebs
Der Entzug der Bewilligung betrifft die Wirtschaftsfreiheit und muss daher den Anforderungen an die Einschränkung von Grundrechten genügen (E. 3.1).
Die Bewilligung hat den Charakter einerseits einer Polizeierlaubnis, die grundsätzlich widerrufbar ist, und anderseits einer Betriebsbewilligung, weil sie im Hinblick auf die Führung eines bestimmten Krankenhauses erteilt worden ist (E. 3.2, 4.1-2).
Mit der Betriebseinstellung - eine Wiederaufnahme ist nicht geplant - ist eine massgebende Voraussetzung für die Bewilligung nicht mehr erfüllt, weshalb ein Entzug zulässig ist (E. 4.3-4).
Damit wird auch die Verwendung des Begriffs "Klinik" unzulässig, weil eine private Praxis zur ambulanten Behandlung von Kranken nicht als Klinik bezeichnet werden darf (E. 5).
Abweisung.
Stichworte:
AUSKÜNDUNG
BERUFSAUSÜBUNG
BETRIEBSBEWILLIGUNG
BEWILLIGUNG
BEWILLIGUNGSENTZUG
ENTZUG
HANDELS- UND GEWERBEFREIHEIT
KLINIK
KRANKENHAUS
POLIZEIBEWILLIGUNG/-ERLAUBNIS
POLIZEIBEWILLIGUNG/-ERLAUBNIS
SPITAL
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
§ 42 Abs. I aGesundheitsG
§ 43 aGesundheitsG
§ 19 Abs. II lit. a ÄrzteV
Art. 27 BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I.
Die Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich bewilligte Dr. X am 14. März 1973, das Krankenhaus Privat-Klinik
Dr. X in Q, zu führen. In der Bewilligung wird unter Ziff. 8 festgehalten, dass
dieselbe von der Gesundheitsdirektion aus schwerwiegenden Gründen jederzeit
entzogen werden kann. Am 22. März 2001 liess Dr. X der Gesundheitsdirektion
Mitteilung davon machen, dass wegen Auflösung der Klinik Y ab Januar 2001 keine
Patrec-Daten mehr geliefert werden könnten. Mit Schreiben vom 3. November 2003
teilte die Gesundheitsdirektion Dr. X mit, dass vorgesehen werde, die erteilte
Bewilligung zur Führung eines Krankenhauses infolge Nichtgebrauchs zu löschen. Am
15. Dezember 2003 wurde Dr. X Frist angesetzt, um den Verzicht auf die
Krankenhausbewilligung zu erklären bzw. zum geplanten Vorgehen der
Gesundheitsdirektion (Löschung bzw. Entzug der Bewilligung wegen
Nichtgebrauchs) Stellung zu beziehen. Sie nahm dazu am 27. Januar 2004
Stellung.
Mit Verfügung vom 13. April 2004 entzog
die Gesundheitsdirektion die Bewilligung vom 14. März 1973 mit sofortiger
Wirkung; es wurde sodann eine Frist bis 31. Juli 2004 gewährt für die gesetzeskonforme
Umbenennung der privaten Arztpraxis
.
II.
Mit Beschwerde vom 12. Mai 2004 beantragte Dr. X
sinngemäss die Aufhebung der Verfügung vom 13. April 2004. Die
Gesundheitsdirektion ersuchte in ihrer Beschwerdeantwort vom 23. Juni 2004 um Abweisung
der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 19a Abs. 2 Ziff. 4 in Verbindung mit § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die Gesundheitsdirektion ging in der Verfügung vom
13. April 2004 davon aus, dass das Krankenhaus "Privat-Klinik Dr. X"
seit Mitte 2001 nicht mehr betrieben werde. Sie erwog sodann, dass in einem
stillgelegten Krankenhaus die gesundheitspolizeiliche Aufsicht nicht
ordnungsgemäss wahrgenommen werden könne, weshalb auch nicht sichergestellt
sei, dass die Einrichtung für die zweckmässige Unterbringung und stationäre
Behandlung der Kranken gewährleistet werde. Vom Entzug der
Krankenhausbewilligung werde die Praxisbewilligung der Beschwerdeführerin nicht
betroffen.
2.2
Die Beschwerdeführerin bringt ihrerseits vor, dass
die Weiterführung der Bettenstation durch den Vermieter verunmöglicht werde;
nach wie vor sei der Name "Klinik Y" indessen ein internationaler
Begriff. Sodann hält die Beschwerdeführerin fest, dass ihre fachliche
Qualifikation nach wie vor ausgewiesen sei. Die Tagesklinik verfüge über eine
Operationssaaleinrichtung mit einem Ausliegeraum und Überwachung.
3.
3.1
Das Betreiben eines Krankenhauses fällt in den
Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung [BV]). Der
Entzug einer entsprechenden Bewilligung muss daher den verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die Einschränkungen von Grundrechten (Art. 36 BV) genügen.
Solche Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende
Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle
ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr (Abs. 1). Sodann
müssen solche Einschränkungen durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz
von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Abs. 2) sowie dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit entsprechen (Abs. 3). Der Kerngehalt der Grundrechte ist
unantastbar (Abs. 4).
3.2
Die Gesundheitsdirektion zieht in der angefochtenen
Verfügung in rechtlicher Hinsicht § 42 f. GesundheitsG heran. Insbesondere
stützt sie sich auf § 43 GesundheitsG, wo festgehalten wird, dass es zum
Betrieb eines Krankenhauses einer Bewilligung der Gesundheitsdirektion bedarf
(Abs. 1), wobei die Bewilligung aus schwerwiegenden Gründen verweigert oder
entzogen werden kann (Abs. 2).
Die streitbetroffene Bewilligung
charakterisiert sich als Polizeierlaubnis. Damit wird festgestellt, dass eine
aus polizeilichen Gründen unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit deshalb
erlaubt ist, weil sie mit den polizeilichen Vorschriften übereinstimmt. Was die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Polizeierlaubnis betrifft, müssen diese
in einem sachlichen Zusammenhang mit der bewilligungspflichtigen Tätigkeit
stehen. Die Polizeierlaubnis ist widerrufbar, was auch dann gilt, wenn das
Gesetz keine Vorschriften über den Widerruf der Erlaubnis enthält; in solchen
Fällen ist jeweils massgebend, ob das Interesse an der Verwirklichung
objektiven Rechts überwiegt gegenüber dem Interesse an der Rechtssicherheit
bzw. am Vertrauensschutz. Dabei fällt ins Gewicht, dass eine Polizeibewilligung
etwa dann in materielle Rechtskraft erwachsen kann, wenn die Berechtigten bereits
von ihr Gebrauch gemacht und nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen
getroffen haben (dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Zürich 2002, Rz. 2523, 2553).
4.
4.1
Streitig ist in erster Linie, ob die Einstellung
des Krankenhausbetriebs als solche einen schwerwiegenden Grund im Sinn von § 43
Abs. 2 GesundheitsG bildet, um die gestützt auf § 43 Abs. 1 GesundheitsG erteilte
Bewilligung zu entziehen. Von massgebender Bedeutung ist dabei, ob es sich bei
der Bewilligung nach § 43 Abs. 1 GesundheitsG um eine Betriebsbewilligung
handelt oder nicht. Bei Betriebsbewilligungen liegt nämlich regelmässig die
Ausgangslage vor, dass mit der Erteilung der Bewilligung eine Verknüpfung der
einzuhaltenden Betriebsvorschriften erfolgt; wenn nicht mehr sichergestellt
ist, dass die entsprechenden Vorschriften eingehalten werden, stellt sich
sodann die Frage, ob die entsprechende Bewilligung widerrufen werden kann. So
verhält es sich etwa bei der Zulassung von Apothekerinnen und Apothekern, wo
die Bewilligung erst nach einer Inspektion der Räume und Einrichtungen erteilt
wird, was dazu führt, dass von einer eigentlichen Betriebsbewilligung zu
sprechen ist (dazu VGr, 13. Juli 2001, VB.2001.00085, www.vgrzh.ch). – Anders
ist die Rechtslage bei denjenigen Bewilligungen, welche bestimmte persönlich zu
erfüllende fachliche Anforderungen voraussetzen. Dazu zählt etwa die
Bewilligung betreffend die selbständige Berufsausübung als Ärztin oder als
Arzt; hier ist massgebend, dass im zürcherischen Recht keine gesetzliche
Grundlage dafür besteht, die Berufsausübungsbewilligung von der Führung einer
Praxis abhängig zu machen (RB 2003 Nr. 61).
4.2
Die vorliegend strittige Bewilligung zur Führung
eines Krankenhauses ist als Betriebsbewilligung zu qualifizieren. Dies ergibt
sich bereits aus dem Wortlaut von § 43 Abs. 1 GesundheitsG, wo
ausdrücklich der Begriff des "Betriebes" Verwendung findet. Dasselbe
ergibt sich klar aus der Bewilligung vom 14. März 1973, wo schon im Titel von
der "Führung eines Krankenhauses" gesprochen wird. Sodann wird in
Ziff. 2 der Bewilligung eine eindeutige Verknüpfung mit einem bestimmten
Betrieb vorgenommen und vermerkt, dass die Bewilligung "nur für dieses
Krankenhaus" gilt. Schliesslich wird in Ziff. 5 der Bewilligung
ausdrücklich Bezug genommen auf die Einrichtung des Krankenhauses und auf das
erforderliche Personal. Beizufügen ist, dass auch in der Literatur die Rede davon
ist, dass eine Bewilligung vorausgesetzt ist, damit ein Krankenhaus „betrieben“
werden kann (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich
1999, Rz. 3118). Damit ist die Bewilligung vom 14. März 1973 nicht als
Bewilligung zur Aufnahme einer bestimmten Tätigkeit zu werten (wie dies
beispielsweise bei der Praxisbewilligung der Fall ist), sondern als eigentliche
Betriebsbewilligung. Massgebend ist mithin, ob die Betriebsvorschriften nach
wie vor eingehalten werden.
4.3
Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass das
Krankenhaus geschlossen ist. Die Einstellung des Betriebes erfolgte im Jahr
2001. Die Beschwerdeführerin bestreitet auch nicht, dass seit dem Jahr 2001
kein Personal mehr beschäftigt wird und dass seit einigen Jahren keine Berichte
betreffend Belegung mehr eingereicht worden sind. Es bestehen auch keine Pläne,
den Betrieb des Krankenhauses wieder aufzunehmen. Damit steht aber fest, dass
eine massgebende Voraussetzung zum Betrieb eines Krankenhauses nicht mehr erfüllt
ist. Nach Ziff. 5 der Bewilligung vom 14. März 1973 muss das Krankenhaus
für die zweckmässige Unterbringung und Behandlung der Kranken eingerichtet sein
und über das notwendige ausgebildete Personal verfügen. Es kommt hinzu, dass
die Beschwerdeführerin seit längerer Zeit die erforderlichen Angaben betreffend
Belegung des Krankenhauses nicht mehr geliefert hat, was eine Missachtung von
Ziff. 7 der Bewilligung vom 14. März 1973 bedeutet. Damit ist die in § 42 Abs.
1 GesundheitsG festgelegte Aufsicht der Gesundheitsdirektion massgebend erschwert
bzw. ausgeschlossen.
4.4
Es ergibt sich mithin, dass die Bewilligung vom 14.
März 1973 als eigentliche Betriebsbewilligung zu qualifizieren ist, wobei eine
Verknüpfung mit verschiedenen Betriebsvorschriften erfolgt. Im konkreten Fall
werden die Betriebsvorschriften seit längerer Zeit nicht mehr eingehalten. Eine
konkrete und fassbare Absicht, das Krankenhaus innert absehbarer Frist wieder
zu eröffnen, besteht nicht. Die gänzliche Einstellung des Betriebes ohne
Hinweise auf eine bevorstehende Wiedereröffnung desselben betrifft den
Kerngehalt der erteilten Bewilligung und nicht bloss einzelne Auflagen oder
Nebenbestimmungen. Dadurch wird die effektive Wahrnehmung der
gesundheitspolizeilichen Aufsicht ausgeschlossen. Dieser Tatbestand ist als
schwerwiegender Grund im Sinne von § 43 Abs. 2 GesundheitsG zu werten. Deshalb
ist im vorliegenden Fall rechtmässig, wenn in der angefochtenen Verfügung die
Bewilligung vom 14. März 1973 entzogen wird.
5.
5.1
Die Beschwerdeführerin scheint sich denn auch weniger
gegen den verfügten Entzug der Betriebsbewilligung zu wenden als gegen die in
Ziff. II der angefochtenen Verfügung festgelegte Pflicht zur Umbenennung der privaten
Arztpraxis. Freilich hält die Beschwerdeführerin zugleich fest, dass sie die
neue Bezeichnung ihrer Arztpraxis noch vor Ende der ablaufenden Frist
bekanntgeben werde.
5.2
Die Beschwerdeführerin verwendet für ihre Praxis
die Bezeichnung "Klinik Y". Die Gesundheitsdirektion erachtet diese
Bezeichnung deshalb als nicht gesetzmässig, weil die Beschwerdeführerin das
Krankenhaus "Privat-Klinik Dr. X" nicht mehr betreiben kann. Zur
Begründung verweist die Gesundheitsdirektion auf § 19 Abs. 2 lit. c
(richtig: lit. a) der Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 (ÄrzteV). Hier wird
ausdrücklich festgehalten, dass eine private Praxis zur ambulanten Behandlung
von Kranken nicht als Klinik oder Institut bezeichnet werden darf. Dies auch
dann nicht, wenn ein Interesse daran bestehen sollte, den etablierten Namen der
Klinik weiterhin zu verwenden. Massgebend hiefür ist nicht ein solches
Interesse, sondern, ob eine Klinik tatsächlich noch geführt wird oder nicht.
Die Beschwerdeführerin ist befugt, eine
selbstständige ärztliche Tätigkeit im Sinne von § 1 ÄrzteV auszuüben, wie dies
mit Verfügung vom 16. Oktober 2001 (mit Wirkung bis 31. Dezember 2004) festgelegt
wurde. Die ihr erteilte Verfügung bezieht sich dabei auf den Tatbestand von § 1
Abs. 1
lit. a
ÄrzteV (Ärztinnen und Ärzte mit privater Praxis); die
Beschwerdeführerin zählt nämlich nicht zu den in § 1 Abs. 1 lit. b bis lit. d
ÄrzteV genannten Personenkategorien. Was die in § 18 ff. ÄrzteV geregelte
Auskündung betrifft, ist für die Beschwerdeführerin insbesondere § 19 Abs. 2
lit. a ÄrzteV von Bedeutung. Hier wird mit der Verwendung des Begriffes der
"privaten Praxis" ein klarer Bezug gemacht zu § 1 Abs. 1 lit. a
ÄrzteV. Dies lässt klar werden, dass diejenigen Ärztinnen und Ärzte, die nach §
1 Abs. 1 lit. a ÄrzteV eine private Praxis führen, nicht befugt sind, zur
Bezeichnung dieser Praxis den Begriff "Klinik" oder "Institut"
zu verwenden.
Weil der Beschwerdeführerin die
Bewilligung zur Führung eines Krankenhauses zu Recht entzogen worden ist, hat dies
demnach demnach zugleich zur Folge, dass sie ihre private Praxis nicht (mehr)
als "Klinik Y" bezeichnen darf.
6.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen. In
der Verfügung vom 13. April 2004 wurde eine Frist bis 31. Juli 2004 angesetzt,
um die Praxis umzubenennen. Die Gesundheitsdirektion hat mithin eine
Übergangsfrist von dreieinhalb Monaten als angemessen erachtet. Es rechtfertigt
sich bei dieser Ausgangslage, der Beschwerdeführerin eine ab Rechtskraft (=
Zustellung) dieses Entscheides laufende Frist von vier Monaten anzusetzen, um
die Praxis in Übereinstimmung mit den massgebenden Vorschriften auszukünden.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der unterliegenden
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen. Der Beschwerdeführerin wird eine ab Rechtskraft dieses Entscheides
laufende Frist von vier Monaten für die gesetzeskonforme Umbenennung der
privaten Arztpraxis angesetzt.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1’560.--    Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Mitteilung...