zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00231 · 2014-09-04 · de

Verbot der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxis | Verbot der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxis (Der Stadtrat Kloten wies das Gesuch einheimischer Taxichauffeure ab, es sei festzustellen, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure am Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Der Bezirksrat Bülach hiess den Rekurs einheimischer Taxichauffeure gut und stellte die Widerrechtlichkeit antragsgemäss fest. Dagegen erhoben deutsche und österreichische Taxichauffeure Beschwerde beim Verwaltungsgericht.) Der Feststellungsbeschluss des Bezirksrats ist eine Allgemeinverfügung (E. 1.2). Legitimation der beschwerdeführenden Taxichauffeure aus der deutschen Grenzregion (E. 1.3). Nichteintreten auf die über den Beschwerdegegenstand hinausgehenden Feststellungsanträge (E. 1.4). Gegen den Beschluss des Stadtrats Kloten im Bereich Ortspolizei wäre Rekurs beim Statthalteramt statt beim Bezirksrat zu erheben gewesen. Auf eine Überweisung kann angesichts der Aufhebung des Bezirksratsbeschlusses verzichtet werden (E. 2). Für das Feststellungsinteresse der einheimischen Taxichauffeure gelten dieselben Voraussetzungen wie für die Rekurslegitimation (E. 3.1). Für eine Konkurrentenbeschwerde ist eine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe notwendig, die sich aus der anwendbaren gesetzlichen Ordnung ergibt (z.B. bei Kontingenten oder Monopolen; E. 3.2). Taxibetriebe unterstehen der Wirtschaftsfreiheit und dem Binnenmarktgesetz, es besteht kein Monopol (E. 3.3). Demnach bestand mangels schutzwürdiger besonderer Beziehungsnähe kein Feststellungsinteresse der einheimischen Taxichauffeure, weshalb der Stadtrat Kloten nicht auf deren Begehren hätte eintreten dürfen und der Bezirksrat den Rekurs hätte abweisen müssen. Demnach sind die Beschwerden gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Beschluss des Bezirksrats ist aufzuheben (E. 3.4). Eventualerwägungen: Selbst wenn ein Feststellungsinteresse der Beschwerdegegnerschaft bejaht würde, wären die Beschwerden mindestens teilweise gutzuheissen(E. 4). Unrechtmässigkeit des Bezirksratsbeschlusses in Bezug auf Taxichauffeure mit Bewilligungen anderer Staaten als Deutschland und Österreich (E. 4.1). Die Beschwerdeführenden können sich als ausländische natürliche Personen im Umfang von 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr für Fahrten auf Bestellung ab dem Flughafen Zürich-Kloten nach Destinationen in Deutschland auf die Dienstleistungsfreiheit des Freizügigkeitsabkommens und damit auf die Wirtschaftsfreiheit berufen (E. 5, 6). Für einen Eingriff in Letztere fehlt es in diesem Umfang bereits an der gesetzlichen Grundlage. Die Rechtslage im Bereich über 90 Tage kann offenbleiben (E. 7).Gutheissung der Beschwerden soweit Eintreten

Zürich Verwaltungsgericht 14..2.04.0 VB.2013.00231
Zurich Verwaltungsgericht 14..2.04.0 VB.2013.00231
Zurigo Verwaltungsgericht 14..2.04.0 VB.2013.00231

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00231
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00231
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.09.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verbot der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxis
Verbot der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxis
(Der Stadtrat Kloten wies das Gesuch einheimischer Taxichauffeure ab, es sei festzustellen, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure am Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Der Bezirksrat Bülach hiess den Rekurs einheimischer Taxichauffeure gut und stellte die Widerrechtlichkeit antragsgemäss fest. Dagegen erhoben deutsche und österreichische Taxichauffeure Beschwerde beim Verwaltungsgericht.)
Der Feststellungsbeschluss des Bezirksrats ist eine Allgemeinverfügung (E. 1.2). Legitimation der beschwerdeführenden Taxichauffeure aus der deutschen Grenzregion (E. 1.3). Nichteintreten auf die über den Beschwerdegegenstand hinausgehenden Feststellungsanträge (E. 1.4).
Gegen den Beschluss des Stadtrats Kloten im Bereich Ortspolizei wäre Rekurs beim Statthalteramt statt beim Bezirksrat zu erheben gewesen. Auf eine Überweisung kann angesichts der Aufhebung des Bezirksratsbeschlusses verzichtet werden (E. 2).
Für das Feststellungsinteresse der einheimischen Taxichauffeure gelten dieselben Voraussetzungen wie für die Rekurslegitimation (E. 3.1). Für eine Konkurrentenbeschwerde ist eine schutzwürdige besondere Beziehungsnähe notwendig, die sich aus der anwendbaren gesetzlichen Ordnung ergibt (z.B. bei Kontingenten oder Monopolen; E. 3.2). Taxibetriebe unterstehen der Wirtschaftsfreiheit und dem Binnenmarktgesetz, es besteht kein Monopol (E. 3.3). Demnach bestand mangels schutzwürdiger besonderer Beziehungsnähe kein Feststellungsinteresse der einheimischen Taxichauffeure, weshalb der Stadtrat Kloten nicht auf deren Begehren hätte eintreten dürfen und der Bezirksrat den Rekurs hätte abweisen müssen. Demnach sind die Beschwerden gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der Beschluss des Bezirksrats ist aufzuheben (E. 3.4).
Eventualerwägungen:
Selbst wenn ein Feststellungsinteresse der Beschwerdegegnerschaft bejaht würde, wären die Beschwerden mindestens teilweise gutzuheissen(E. 4). Unrechtmässigkeit des Bezirksratsbeschlusses in Bezug auf Taxichauffeure mit Bewilligungen anderer Staaten als Deutschland und Österreich (E. 4.1).
Die Beschwerdeführenden können sich als ausländische natürliche Personen im Umfang von 90 Arbeitstagen pro Kalenderjahr für Fahrten auf Bestellung ab dem Flughafen Zürich-Kloten nach Destinationen in Deutschland auf die Dienstleistungsfreiheit des Freizügigkeitsabkommens und damit auf die Wirtschaftsfreiheit berufen (E. 5, 6). Für einen Eingriff in Letztere fehlt es in diesem Umfang bereits an der gesetzlichen Grundlage. Die Rechtslage im Bereich über 90 Tage kann offenbleiben (E. 7).
Gutheissung der Beschwerden soweit Eintreten
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
BINNENMARKT
DIENSTLEISTUNGSFREIHEIT
DISKRIMINIERUNGSVERBOT
FESTSTELLUNGSINTERESSE
FREIZÜGIGKEITSABKOMMEN (FZA)
GESETZLICHE GRUNDLAGE
KONKURRENTENBESCHWERDE
ORTSPOLIZEI
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
TAXI
TAXIGEWERBE
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 1 Abs. I BGBM
Art. 27 BV
Art. 94 BV
Art. 2 FZA
Art. 5 Abs. I FZA
Art. 22 FZA
§ 10c Abs. I lit. c VRG
§ 19b Abs. II lit. d VRG
§ 21 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00231
VB.2013.00234
Urteil
der 3. Kammer
vom
4. September 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea
Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtsschreiber Andreas Conne.
In
Sachen
1.    A,
2.    B,
vertreten durch RA
C und RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
1.
E,
2.
F,
3.
G,
4.
H,
5.
I,
alle vertreten durch RA J,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Stadtrat Kloten,
Mitbeteiligter,
betreffend Verbot
der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxis,
hat sich ergeben:
I.
A.
Aufgrund
einer Petition von 136 Taxichauffeuren, die am Flughafen Zürich-Kloten tätig
sind, informierte der Stadtrat Kloten mit Schreiben vom 9. Juni 2010 über
folgende Praxisänderung: "Das Abholen von Gästen am Flughafen
Zürich-Kloten durch Taxis, Limousinen und Personenwagen (bis 9 Plätze) aus
Deutschland und Österreich ist gemäss den Staatsvereinbarungen auch auf
Bestellung hin verboten, da der Flughafen Zürich-Kloten deutlich weiter als
5 km von der Grenze zu Deutschland bzw. 10 km zu Österreich entfernt
ist". Widerhandlungen würden ab dem 1. Januar 2011 geahndet. Darauf
bat das Bundesamt für Verkehr (BAV) den Stadtrat Kloten mit Schreiben vom
5. Juli 2010, vom genannten Verbot abzusehen. In der Folge erarbeiteten
das Bundesamt für Migration (BFM) und das BAV im Auftrag aller beteiligten
Bundesämter eine rechtliche Abklärung betreffend gewerbliche Personentransporte
am Flughafen Zürich-Kloten (Schreiben vom 11. August 2010). Gestützt
darauf wurde eine Koordinationsgruppe mit Vertretern des Bunds, des Kantons Zürich,
der Stadt Kloten und des Flughafens eingesetzt, die sich an ihrer Sitzung vom
8. Juli 2011 bezüglich grenzüberschreitender Taxifahrten vom und zum Flughafen
Zürich-Kloten darauf einigte, dass ausländische Taxis einen Rechtsanspruch
darauf hätten, während 90 Tagen pro Kalenderjahr Passagiere zum Flughafen
zu bringen und von dort abzuholen. Über die 90 Tage hinaus dürften
deutsche und österreichische Taxifahrer Passagiere nur zum Flughafen bringen,
aber dort ab 1. Juli 2012 keine neuen Fahrgäste aufnehmen
(Medienmitteilung des BAV vom 13. Juli 2011). Aufgrund von Verhandlungen
zwischen Deutschland und der Schweiz wurde die Inkraftsetzung der neuen
Vorschriften bis auf Weiteres aufgeschoben.
B.
Mit
Eingabe vom 12. April 2012 ersuchten E, F, G, H und I (alle
hauptberufliche Taxichauffeure und Inhaber von Taxichauffeurausweisen der Stadt
Kloten) den Stadtrat Kloten um Feststellung, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme
durch ausländische Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis zu
9 Plätzen am Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Zur
Sicherstellung seien alle notwendigen Massnahmen zu treffen, insbesondere
öffentliche Bekanntmachung mit Androhung von Sanktionen bei Widerhandlungen,
Bestrafung von ausländischen Taxichauffeuren bei Widerhandlungen, Androhung und
Vollzug von Einfahr- bis zu Berufsverboten bei wiederholten Widerhandlungsfällen.
Es sei eine entsprechende Anordnung zu erlassen und den Gesuchstellern
schriftlich zu eröffnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Gemeinde. Der Stadtrat Kloten wies die Anträge auf Feststellung der Widerrechtlichkeit
und Ergreifen entsprechender Massnahmen mit Beschluss vom 21. August 2012
ab und nahm die Verfahrenskosten auf die Stadtkasse.
II.
Dagegen rekurrierten E, F, G, H und I mit Eingabe vom
24. September 2012 beim Bezirksrat L. Sie beantragten die Aufhebung des
angefochtenen Beschlusses und wiederholten ihre vorinstanzlichen Rechtsbegehren.
Eventualiter zum Hauptfeststellungsbegehren sei festzustellen, dass die
gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure
widerrechtlich sei, soweit sie während mehr als 90 Tagen pro Jahr erfolge.
Bei Gutheissung dieses Eventualantrags seien die entsprechenden genannten
Massnahmen anzuordnen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Stadt Kloten. Der Bezirksrat Bülach hiess den Rekurs mit Beschluss vom 7. Februar
2013 gut und stellte fest, dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch
ausländische Taxichauffeure mit Limousinen und/oder Personenwagen bis neun
Personen ab dem Flughafen Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Er wies die Stadt
Kloten an, alle Massnahmen zu treffen, welche sicherstellten, dass die
unrechtmässige gewerbsmässige Fahrgastaufnahme nicht mehr erfolge. Dabei sei zu
prüfen, ob eine angemessene Übergangsfrist zu gewähren sei. Dieser Beschluss
wurde am 22. Feb­ruar 2013 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.
III.
A.
A und B
erhoben dagegen am 14. bzw. 21. März 2013 beim Verwaltungsgericht Beschwerde.
Am 8. April 2013 reichten sie – inzwischen anwaltlich vertreten – zusammen mit
einigen anderen Beschwerdeführenden (auf deren Beschwerden konnte mangels Leistung
eines Prozesskostenvorschusses nicht eingetreten werden) eine neue Beschwerdeschrift
ein, welche die früher eingereichten Beschwerdeschriften sowohl hinsichtlich Anträgen
als auch Begründung ersetzte. Sie beantragten, der angefochtene Beschluss sei
aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie berechtigt seien, a) regelmässig
mit als solche gekennzeichneten Taxis bis maximal neun Personen gegen Entgelt
von allen Orten in der Schweiz, insbesondere aber vom Flughafen Zürich-Kloten,
auf direktem Weg nach Destinationen in Deutschland zu befördern, und b) regelmässig
und unabhängig davon, ob dies mit gekennzeichneten Taxis erfolgt, im Auftrag
von in Deutschland domizilierten Auftraggebern (z.
B. Unternehmungen, Hotels etc.) gegen Bezahlung
durch die Auftraggeber maximal neun Personen von allen Orten in der Schweiz,
insbesondere aber vom Flughafen Kloten, auf direktem Weg nach Destinationen in
Deutschland zu befördern. Eventualiter stellten sie dieselben Rechtsbegehren
wie oben unter lit. a und b, jedoch jeweils während 90 Tagen im Jahr
und unabhängig von der Anzahl Fahrten; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
(zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten der Beschwerdegegnerschaft. Mit
Präsidialverfügung vom 24. April 2013 vereinigte das Verwaltungsgericht
die Beschwerdeverfahren und setzte den Beschwerdeführenden eine Frist an zur
Zahlung eines Prozesskostenvorschusses von je Fr. 1'500.-, ansonsten auf
die jeweilige Beschwerde nicht eingetreten werde. Die Beschwerdeführenden
leisteten den Prozesskostenvorschuss rechtzeitig.
B.
Der Bezirksrat
Bülach reichte am 6. September 2013 eine Vernehmlassung ein. E, F, G, H
und I beantragten mit Eingabe vom 16. Oktober 2013 die Abweisung der
Beschwerden; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.
Der Stadtrat Kloten verzichtete mit Eingabe vom 19. Juli 2013 auf
Stellungnahme. Mit Eingabe vom 9. Januar 2014 hielten A und B an ihren Anträgen
fest. Auch E etc. hielten mit Eingabe vom 24. Februar 2014 an ihren
Anträgen fest. Diese Eingabe wurde A und B mit Frist zur freigestellten
Stellungnahme bis 19. März 2014 zugestellt. Am 24. März 2014 (Datum
des Poststempels) hielten sie erneut an ihren Anträgen fest. Auf die Zustellung
dieser verspäteten Eingabe an E etc. wurde verzichtet.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Angefochten
ist ein Beschluss des Bezirksrats L, mit welchem dieser den Rekurs der
Beschwerdegegnerschaft gegen den Beschluss des Mitbeteiligten guthiess. Zudem
entschied der Bezirksrat in der Hauptsache reformatorisch und hiess das
Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft gut, indem er feststellte,
dass die gewerbsmässige Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxichauffeure mit
Limousinen und/oder Personenwagen bis neun Personen ab dem Flughafen
Zürich-Kloten widerrechtlich sei. Demnach ist das Verwaltungsgericht zur
Behandlung der Beschwerden gegen den Rekursentscheid nach § 41 Abs. 1
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Beim
Feststellungsbeschluss handelt es sich um eine Allgemeinverfügung und nicht um
einen Erlass, denn er richtet sich an alle ausländischen Taxichauffeure (und
ist damit generell), beschränkt sich aber sachlich auf die Fahrgastaufnahme und
örtlich auf den Flughafen Zürich-Kloten (im Unterschied zum gesamten Gemeindegebiet)
und erweist sich somit als konkret. Die Allgemeinverfügung ist ein
Verwaltungsakt, der sich an einen nicht individuell bestimmten (unbestimmten
oder bestimmbaren) Personenkreis richtet, jedoch lediglich eine bestimmte
Situation ordnet. Mit Bezug auf den Rechtsschutz ist sie grundsätzlich den
gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbem. zu §§ 4–31
N. 21; vgl. zur Abgrenzung zwischen Verfügung, Allgemeinverfügung und
Erlass in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich mit der
Einzelaktkontrolle, in ZBl 115/2014, S. 403 ff.). Demzufolge
entscheidet das Verwaltungsgericht in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1
VRG).
1.3
Die
Beschwerdeführenden sind als Inhaber von Einzelunternehmen in Konstanz, welche
regelmässig Taxifahrten zwischen Konstanz und dem Flughafen Zürich-Kloten ausführen,
vom Feststellungsbeschluss des Bezirksrats Bülach unmittelbar betroffen und
damit zur Beschwerde legitimiert. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist grundsätzlich auf die Beschwerden einzutreten.
1.4
Soweit
jedoch die Beschwerdeführenden neben dem Hauptantrag auf Aufhebung des bezirksrätlichen
Beschlusses verschiedene darüber hinausgehende eigene Feststellungsanträge
stellen, betrifft dies nicht den Beschwerdegegenstand. Dieser beschränkt sich
auf die Feststellungsbegehren der Beschwerdegegnerschaft vor dem
Mitbeteiligten. Im Lauf des Rechtsmittelverfahrens kann sich der
Streitgegenstand verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich
verändern (Martin Bertschi in: Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 48, m.
w.
H.). Demnach ist auf die
Beschwerden bezüglich der über den Beschwerdegegenstand hinausgehenden
Feststellungsanträge nicht einzutreten.
2.
Das Polizeiwesen
liegt im Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei es sich sowohl um Rechtsetzungs-
als auch Vollzugsaufgaben handelt (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, N. 2621).
Gemeindeintern steht dem Gemeinderat (Exekutive) die Besorgung der gesamten Ortspolizei
zu (§ 74 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926, GG).
Demnach war der Mitbeteiligte zur Behandlung der Feststellungsanträge der
Beschwerdegegnerschaft zuständig. Der Rekurs gegen diesen Beschluss wäre jedoch
entgegen der dortigen Rechtsmittelbelehrung nicht an den Bezirksrat L, sondern
an das Statthalteramt des Bezirks Bülach zu richten gewesen, da dieses bei
Anordnungen der politischen Gemeinden des Bezirks u.a. im Bereich der Ortspolizei
zuständige Rekursinstanz ist (§ 19b Abs. 2 lit. d VRG). Auf eine
Überweisung an das Statthalteramt kann jedoch verzichtet werden, da der
Bezirksratsbeschluss ohnehin aufzuheben ist, wie sogleich darzulegen ist.
3.
3.1
Vorab ist
zu prüfen, ob die Vorinstanzen zu Recht ein schutzwürdiges Interesse der
Beschwerdegegnerschaft an der Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme
durch ausländische Taxichauffeure bejahten. Gemäss § 10c Abs. 1
lit. c VRG kann diejenige Person, die ein schutzwürdiges Interesse hat,
von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, welche sich auf öffentliches
Recht stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie die
Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt. Die Beschwerdegegnerschaft sah in
der Duldung der unzulässigen Fahrgastaufnahme am Flughafen Zürich-Kloten durch ausländische
Taxichauffeure eine Unterlassung des Mitbeteiligten, welche einen Realakt darstelle.
Voraussetzung eines Realakts in Form einer Unterlassung ist eine Handlungspflicht
der Behörde. Ob eine solche bestand, ist fraglich, kann an dieser Stelle jedoch
offenbleiben. Dem Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung ist jedenfalls
nur dann zu entsprechen, wenn die gesuchstellende Person ein schutzwürdiges
Interesse an der Feststellung nachweist. Dabei sind wie bei der allgemeinen
Feststellungsverfügung grundsätzlich dieselben Kriterien wie für die
Rekurslegitimation (§ 21 Abs. 1 VRG) massgebend (Alain Griffel,
Kommentar VRG, § 10c N. 21; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar
VRG, § 19 N. 24).
3.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs
berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdegegnerschaft beantragte
dem Mitbeteiligten die Feststellung der Widerrechtlichkeit des Verhaltens der
ausländischen Taxichauffeure und damit von Konkurrierenden. Nach der
Bundesgerichtspraxis zur Konkurrentenbeschwerde begründen die blosse
Konkurrierendenstellung bzw. die Befürchtung, verstärkter Konkurrenz ausgesetzt
zu sein, kein schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung von Erlassen und Anordnungen,
die andere Konkurrierende begünstigen. Diese Art von Berührtsein entspricht
vielmehr dem Prinzip des freien Wettbewerbs. Erforderlich ist eine
schutzwürdige besondere Beziehungsnähe, die sich aus der anwendbaren
gesetzlichen Ordnung ergibt. Eine solche wird in folgenden Konstellationen
bejaht: Zum einen, wenn sie aus einer wirtschaftspolitischen oder sonstigen
besonderen Regelung folgt, mit der gerade das Konkurrenzverhältnis zwischen
verschiedenen Gewerbetreibenden geregelt wird; zum andern, wenn das Gebot der
Gleichbehandlung der Konkurrierenden angerufen wird, indem geltend gemacht
wird, gesetzliche Vorschriften würden Konkurrierende ungleich behandeln oder
ungleich auf sie angewendet. Bei der besonderen gesetzlichen Regelung, die eine
genügende Beziehungsnähe schafft, kann es sich um eine Regelung handeln, die gerade
dem Schutz der betreffenden Wirtschaftssubjekte dient. Dies trifft
beispielsweise bei Kontingenten, Monopolen oder Bedürfnisklauseln zu. Im
Übrigen lässt die Praxis die Beschwerde Konkurrierender nur zu, soweit sich
diese auf das Gebot der Gleichbehandlung der Konkurrierenden berufen können und
geltend machen, Konkurrierende würden privilegiert, also rechtsungleich
behandelt. Die Rüge muss darauf hinauslaufen, es werde der Konkurrenz etwas
erlaubt, was der beschwerdeführenden Person selber verwehrt werde (Bertschi, a.
a.
O., § 21 N. 70 ff.).
3.3
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das Taxigewerbe zwar auf die Benützung
des öffentlichen Grunds angewiesen, auf dem das Gemeinwesen ein faktisches Monopol
hat, und auch angesichts der Funktion als dem Publikum allgemein zugängliche
Ergänzung zu den öffentlichen Transportbetrieben steht das Taxigewerbe
funktionell einem öffentlichen Dienst nahe. Diese Besonderheiten rechtfertigen
aber keine Monopolisierung der Taxibetriebe. Letztere unterstehen vielmehr der
Wirtschaftsfreiheit, welche u
.a.
die Funktion hat, einen schweizerischen Wirtschaftsraum zu gewährleisten (BGr,
17. Mai 2011, 2C_940/2010). Dies wird durch das Binnenmarktgesetz vom
6. Oktober 1995 (BGBM) sichergestellt, das Personen mit Niederlassung oder
Sitz in der Schweiz für die Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit auf dem gesamten
Gebiet der Schweiz freien und gleichberechtigten Zugang zum Markt zusichert
(Art. 1 Abs. 1 BGBM; vgl. auch Art. 2 Abs. 1 und
Art. 3 Abs. 1 BGBM). Gestützt auf das Binnenmarktgesetz hat die
Wettbewerbskommission (WEKO) in ihrer Empfehlung vom 27. Februar 2012
betreffend Marktzugang für ortsfremde Taxidienste festgestellt, viele kantonale
und kommunale Erlasse enthielten unzulässige Marktzutrittsschranken für
ortsfremde Taxidienste. Dabei dürfe ein ortsfremder Taxidienst, der an seinem
Herkunftsort in der Schweiz rechtmässig Taxidienstleistungen erbringe, auch in
anderen Gemeinden der Schweiz u.
a.
Kunden auf Bestellung hin aufnehmen und an einen beliebigen Zielort transportieren
(Empfehlung S. 3).
Die
Beschwerdegegnerschaft machte sodann nicht geltend, es werde den ausländischen
Taxichauffeuren etwas erlaubt, was ihr verwehrt werde. Sie will mit ihrem
Feststellungsbegehren vielmehr erreichen, dass den ausländischen Taxichauffeuren
etwas verwehrt wird, was ihr erlaubt ist. Dies stellt jedoch kein
schutzwürdiges Interesse dar. So genügt ein direktes Konkurrenzverhältnis für
sich allein auch unter umgekehrten Vorzeichen nicht, weshalb beispielsweise der
Konkurrenz erteilte Polizeibewilligungen, die den Marktzutritt gestatten, nicht
angefochten werden können (vgl. Bertschi, a.
a.
O.,
§ 21 N. 73).
3.4
Demnach ergibt
sich aus der anwendbaren gesetzlichen Ordnung keine schutzwürdige besondere
Beziehungsnähe, weshalb der Mitbeteiligte mangels Feststellungsinteresse auf
die Begehren der Beschwerdegegnerschaft nicht hätte eintreten dürfen und die
Vorinstanz den Rekurs im Ergebnis hätte abweisen müssen. Nach dem Gesagten sind
die Beschwerden daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der
Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 7. Februar 2013 ist aufzuheben.
4.
Selbst wenn ein
Feststellungsinteresse der Beschwerdegegnerschaft bejaht würde, wären die
Beschwerden mindestens teilweise gutzuheissen, wie im Folgenden darzulegen ist.
4.1
Der Feststellungsbeschluss
des Bezirksrats Bülach richtet sich nach dem Wortlaut gegen sämtliche
ausländischen Taxichauffeure, wurde aber mit Bestimmungen in Staatsverträgen
zwischen Deutschland und der Schweiz sowie Österreich und der Schweiz betreffend
den grenzüberschreitenden Strassenverkehr begründet (vgl. zu Inhalt und Anwendbarkeit
E. 6). Da diese Verträge lediglich im grenzüberschreitenden Verkehr
zwischen den genannten Staaten zur Anwendung kommen können, ist der
Feststellungsbeschluss des Bezirksrats von vornherein insoweit nicht
rechtmässig, als er auch ausländische Taxichauffeure anderer Staaten als
Deutschland und Österreich erfasst. Aus den Erwägungen des angefochtenen
Beschlusses ergibt sich sodann, dass sich die Feststellung gegen in Deutschland
und Österreich zugelassene Taxifahrer richtet. Der Feststellungsbeschluss
knüpft demzufolge nicht an die Staatsangehörigkeit der Taxifahrerinnen und Taxifahrer,
sondern an den Staat ihrer Zulassung bzw. Bewilligung an.
4.2
Aus dem
Dispositiv des angefochtenen Beschlusses geht nicht hervor, ob sich die Feststellung
der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme lediglich auf Fahrten vom Flughafen
Zürich-Kloten nach Deutschland bzw. Österreich bezieht oder auch auf Fahrten innerhalb
der Schweiz. Dessen Erwägungen lässt sich jedoch entnehmen, dass der
Feststellungsbeschluss auch Fahrten von in Deutschland bzw. Österreich
zugelassenen Taxifahrern vom Flughafen Zürich-Kloten zu Zielen innerhalb der
Schweiz erfasst. Die Beschwerdeführenden fechten den Feststellungsbeschluss indessen
lediglich insoweit an, als er Fahrten vom Flughafen Zürich-Kloten "auf
direktem Weg nach Destinationen in Deutschland" betrifft. Sie machen denn
auch nur geltend, Taxifahrten zwischen Konstanz und dem Flughafen
Zürich-Kloten, insbesondere vom Flughafen nach Konstanz, durchzuführen. Sie
nehmen zudem in der Beschwerdeschrift an verschiedenen Stellen auf Fahrten vom
Flughafen Zürich-Kloten ins Ausland und auf grenzüberschreitenden Taxiverkehr
Bezug. Demnach ist in den folgenden Eventualerwägungen die Rechtmässigkeit der
Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme lediglich in Bezug auf
Taxichauffeure mit deutschen Taxibewilligungen und Fahrten auf Bestellung hin vom
Flughafen Zürich-Kloten nach Destinationen in Deutschland zu prüfen.
5.
5.1
Nach
Art. 27 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) ist
die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst insbesondere die freie Wahl
des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit
und deren freie Ausübung (Abs. 2). Die Taxibetriebe unterstehen der
Wirtschaftsfreiheit (BGE 121 I 129 E. 3b; BGr, 17. Mai 2011,
2C_940/2010, E. 4.8). Die Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme
stellt eine Einschränkung einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit dar und tangiert
damit die Wirtschaftsfreiheit (vgl. VGr, 28. Oktober 2010, VB.2010.00245,
E. 4.2.2).
5.2
Ausländische
natürliche
Personen können sich dann auf die Wirtschaftsfreiheit berufen,
wenn sie fremdenpolizeilich niedergelassen sind oder gestützt auf das Ausländergesetz
bzw. einen Staatsvertrag – wie beispielsweise das Abkommen vom 21. Juni
1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen
Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (im
Folgenden Freizügigkeitsabkommen, FZA) – einen Anspruch auf Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung haben (BGE 125 I 182 E. 5a; 131 I 223 E. 1.1).
Nachdem das Bundesgericht die Frage lange offengelassen hatte, ob sich
ausländische
juristische
Personen ebenfalls auf die Wirtschaftsfreiheit
berufen können, bejahte es dies für ein Unternehmen mit Sitz in Deutschland,
das im Bereich der Prozessfinanzierung tätig ist, gestützt auf Art. 5
Abs. 1 FZA. Nach diesem w
ird
einem Dienstleistungserbringer einschliesslich Gesellschaften
gemäss Anhang I des FZA das
Recht
eingeräumt, Dienstleistungen im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei zu
erbringen, deren tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage
pro Kalenderjahr nicht überschreitet. Das Bundesgericht qualifizierte die
Prozessfinanzierung als Dienstleistung und folgerte daraus, d
as Unternehmen
habe einen staatsvertraglichen Anspruch auf wirtschaftliche Betätigung in der
Schweiz, weshalb es sich rechtfertige, ihm zumindest im Umfang der durch das
Freizügigkeitsabkommen eingeräumten Rechte eine Berufung auf Art. 27 BV
zuzuge­stehen (BGE 131 I 223 E. 1.1). Dies muss für natürliche
Personen als Dienstleistungs­erbringer umso mehr gelten.
5.3
Die
Beschwerdeführenden haben ihren Wohnsitz in Deutschland und sind Inhaber von
Einzelunternehmen in Konstanz. Sie können sich zwar nicht wie ausländische
natürliche Personen, die niedergelassen sind oder einen Anspruch auf Erteilung
einer Aufenthaltsbewilligung haben, direkt auf die Wirtschaftsfreiheit berufen,
da sie sich nicht in der Schweiz niederzulassen beabsichtigen, doch können sie
sich insoweit auf die Wirtschaftsfreiheit berufen, als sie gestützt auf die
Dienstleistungsfreiheit gemäss Art. 5 Abs. 1 FZA einen Anspruch auf
wirtschaftliche Betätigung in der Schweiz haben. Demnach ist im Folgenden zu
prüfen, ob Art. 5 Abs. 1 FZA vorliegend zur Anwendung kommt.
6.
6.1
Die
Vorinstanz verneinte die Anwendbarkeit dieser Bestimmung. Das Freizügigkeitsabkommen
enthalte keine Definition des Begriffs der Dienstleistung, weshalb die Begriffsbestimmungen
den einschlägigen EU-Verträgen zu entnehmen seien. Zwar handle es sich bei der
Personenbeförderung durch Taxis um eine Dienstleistung im Sinn von Art. 57
des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), aber
Art. 58 Abs. 1 AEUV nehme den Bereich der Verkehrsdienstleistungen
aus der allgemeinen Regelung der Dienstleistungsfreiheit aus und unterstelle
ihn den besonderen Bestimmungen des AEUV über den Verkehr (Art. 90 ff.
AEUV). Da die Bilateralen Verträge der Schweiz mit der Europäischen Union (EU)
mangels expliziter Regelung keine weitergehende Regelung schaffen könnten, als
sie innerhalb der EU vorliege, sei nicht auf die Bestimmungen des FZA, sondern
allenfalls auf diejenigen des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der
Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den
Güter- und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (im Folgenden Landverkehrsabkommen,
LVA) zurückzugreifen. In diesem fehle jedoch eine Regelung über den
Personentransport durch Taxis. Als Fahrzeug im Sinn von Art. 3 Abs. 1
4. Spiegelstrich LVA gelte nur ein im Gebiet einer Vertragspartei amtlich zugelassenes
Kraftfahrzeug, das nach seiner Bauart und Ausstattung dazu bestimmt und
geeignet sei, mehr als neun Personen, einschliesslich des Fahrers, zu
befördern. Das entsprechende EU-Recht enthalte jedoch keine Regelung über die
Beförderung von Personen in Fahrzeugen mit weniger als neun Personen. Dieser
Teil des Personenverkehrs unterliege somit nicht der Liberalisierung des
Verkehrsbereichs durch die EU. Es sei daher davon auszugehen, dass der
vorliegend infrage stehende Bereich in der EU grundsätzlich nationalem Recht
bzw. einschlägigen internationalen Abkommen unterliege. Auf den vorliegenden
Sachverhalt finde demzufolge allein der einschlägige Staatsvertrag der Schweiz
mit Deutschland Anwendung. Die in Deutschland zugelassenen Taxifahrer seien
lediglich befugt, Fahrgäste zum Flughafen Zürich-Kloten zu befördern, nicht
jedoch, dort neue aufzunehmen und sie an Ziele innerhalb der Schweiz oder nach
Deutschland zu befördern. Die Vorinstanz stützte ihre Erwägungen auf eine Abklärung
des Europainstituts Zürich.
Die
Beschwerdeführenden machen dagegen geltend, das Freizügigkeitsabkommen er-strecke
sich auch auf den Taxiverkehr, da keine entsprechende Ausnahme ersichtlich sei.
Die EU und die Schweiz hätten diesen Verkehrsbereich im Landverkehrsabkommen
nicht geregelt, da er bereits vom Freizügigkeitsabkommen erfasst sei. Im
Übrigen sei der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs nach der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) auch im Bereich der
Verkehrsdienstleistungen anwendbar, weshalb ein Verbot wie das von der
Vorinstanz erlassene in der EU ebenfalls unzulässig wäre.
6.2
§ 1
Abs. 1 der Vereinbarung zwischen dem Eidgenössischen Post- und Eisenbahndepartement
und dem Bundesminister für Verkehr der Bundesrepublik Deutschland über den
gewerblichen Strassenpersonen- und -güterverkehr vom 17. Dezember 1953
(nachfolgend Staatsvertrag; SR 0.741.619.136) nimmt unter der Marginale
"Gelegenheitsverkehr mit Kraftomnibussen" Unternehmer des
Gelegenheitsverkehrs (Ausflugswagen- und Miet­wagenverkehr), die ihren Sitz in
einem der beiden Staaten haben, für Ausflugswagen- und Mietwagenfahrten in und
durch das Gebiet des anderen Staats unter gewissen Voraussetzungen von der Bewilligungspflicht
aus. Unter dem Randtitel "Gelegenheitsverkehr mit Personenkraftwagen (Droschken
und Mietwagen)" wird in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags
festgehalten, dass die für die Kraftomnibusse geltenden Beschränkungen für die
Personenkraftwagen keine Anwendung finden (Satz 1). Die Beförderung mit
Droschken und Mietwagen ist jedoch nur gestattet, wenn der Unternehmer im
Besitz eines Ausweises seines Heimatstaats ist und eine Aufnahme von neuen
Fahrgästen im anderen Vertragsstaat unterbleibt (Satz 2). Nach § 3
Abs. 2 des Staatsvertrags gilt das Verbot der Aufnahme von neuen
Fahrgästen im anderen Vertragsstaat nicht für Unternehmer, die ihren
Betriebssitz innerhalb einer Zone von 10 Kilometern beiderseits der Grenze
haben, wenn die Fahrten auf Bestellung sowie nur in einem Bereich von nicht
mehr als fünf Kilometern diesseits und jenseits der Grenze durchgeführt und die
Fahrgäste nicht im anderen Vertragsstaat abgesetzt werden.
6.3
Im
Folgenden ist zu prüfen, ob die ausgeführten Bestimmungen des Staatsvertrags vorliegend
zur Anwendung kommen oder ob sie durch diesen vorgehende Regelungen im
Landverkehrs- oder im Freizügigkeitsabkommen verdrängt werden. Dabei gilt es zu
beachten, dass es sich bei der Stellungnahme des Europainstituts, auf welche
sich die Vorinstanz stützte, lediglich um eine fünfseitige
"Abklärung" im Auftrag der IG K, vertreten durch den Beschwerdegegner 1,
handelt. Nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts ist Parteigutachten
nicht die Qualität von Beweismitteln, sondern von blossen Parteibehauptungen
beizumessen (BGE 135 III 670 E. 3.3.1).
6.3.1
Das Landverkehrsabkommen regelt u.
a. den grenzüberschreitenden Strassenpersonenverkehr mit Kraftomnibussen
(Titel II, Art. 17 ff. LVA). Diesen Begriff definiert das
Landverkehrsabkommen zwar nicht, doch ergibt sich aus der Definition des
Fahrzeugs in Art. 3 Abs. 1 4. Spiegelstrich LVA, dass Taxis davon
nicht erfasst sind, denn sie umfasst Kraftfahrzeuge, die nach ihrer Bauart und
Ausstattung dazu bestimmt und geeignet sind, mehr als neun Personen, einschliesslich
des Fahrers, zu befördern. Demzufolge kommt das Landverkehrsabkommen vorliegend
nicht zur Anwendung.
6.3.2
Art. 5 Abs. 1 FZA räumt Dienstleistungserbringern das Recht ein,
Dienstleistungen im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei zu erbringen, deren
tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht überschreitet.
Art. 17 lit. a Anhang I FZA untersagt die Beschränkung entsprechender
grenzüberschreitender Dienstleistungen im Hoheitsgebiet einer Vertragspartei.
Gemäss Art. 19 Anhang I FZA kann der Dienstleistungserbringer, der
zur Erbringung von Dienstleistungen berechtigt ist, seine Tätigkeit
vorübergehend im Staat der Erbringung der Dienstleistung nach Massgabe der
Anhänge I–III unter denselben Bedingungen ausüben, wie dieser Staat sie
für seine eigenen Staatsangehörigen vorschreibt. Das allgemeine Prinzip der
Nichtdiskriminierung verlangt, dass die Staatsangehörigen einer Vertragspartei,
die sich rechtmässig im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei aufhalten,
bei der Anwendung des Freizügigkeitsabkommens gemäss den Anhängen I–III
nicht aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert werden (Art. 2
FZA). Ebenso wenig darf sich das Unterscheidungsmerkmal des
"Wohnsitzes" bzw. des "Gesellschaftssitzes" im genannten
Sinn diskriminierend auswirken (siehe E. 5.2/6.4) Das Freizügigkeitsabkommen
lässt die Abkommen zwischen der Schweiz und einem oder mehreren Mitgliedstaaten
der Europäischen Gemeinschaft in anderen Bereichen als der sozialen Sicherheit
und der Doppelbesteuerung – z.
B.
Abkommen betreffend den kleinen Grenzverkehr – insoweit unberührt, als sie mit
dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar sind. Sind die betreffenden Abkommen nicht
mit dem Freizügigkeitsabkommen vereinbar, so ist Letzteres massgebend (vgl.
Art. 22 Abs. 1 und 2 FZA).
6.3.3
Der Dienstleistungsbegriff wird im Freizügigkeitsabkommen nicht definiert.
Gemäss Art. 57 AEUV umfasst er "Leistungen, die in der Regel gegen
Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren-
und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegen".
Bei der Personenbeförderung durch Taxis handelt es sich unbestrittenermassen um
Dienstleistungen im Sinn des Freizügigkeitsabkommens. Ebenso unbestritten ist,
dass das Landverkehrsabkommen auf Personenverkehr mit Taxis nicht anwendbar
ist. Umstritten ist jedoch, ob sich Erbringer von Taxiverkehrsdienst­leistungen
auf das Freizügigkeitsabkommen berufen können oder nicht.
6.3.4
Das Landverkehrsabkommen erfasst – wie bereits ausgeführt – die
Personenbeförderung durch Fahrzeuge mit einer Kapazität von weniger als neun
Personen nicht. Diesem Abkommen lässt sich kein Hinweis darauf entnehmen, dass
damit eine abschliessende Regelung für alle Arten von Personentransporten auf
dem Landweg beabsichtigt war. Demnach schliesst das Landverkehrsabkommen die
Anwendung des Freizügigkeitsabkommens nicht aus. Dieses wiederum nimmt den
Verkehrsbereich nicht von seinem Anwendungsbereich aus. So enthält das Freizügigkeitsabkommen
keine Art. 58 AEUV entsprechende Bestimmung, welche die Verkehrsdienstleistungen
aus dem Regelungsbereich der allgemeinen Dienstleistungsfreiheit ausnehmen
würde. Zudem wurde der Verkehrsbereich bei den Ausnahmen vom
Beschränkungsverbot grenzüberschreitender Dienstleistungen und vom Gleichbehandlungsgebot
von Art. 17 und 19 Anhang I FZA im Unterschied zu Arbeitsvermittlungsunternehmen
und genehmigungspflichtigen Finanzdienstleistungen nicht erwähnt (Art. 22
Abs. 3 Anhang I FZA). Daraus ist zu schliessen, dass die Vertragsparteien
den vorliegend betroffenen Verkehrsbereich nicht vom Anwendungsbereich des
Freizügigkeitsabkommens ausnehmen wollten. So kommen auch die rechtliche
Abklärung des Bundesamts für Migration und des Bundesamts für Verkehr vom
11. August 2010 und die Stellungnahme der Delegation der Europäischen
Union für die Schweiz und das Fürstentum Liechtenstein zum Schluss, das
Freizügigkeitsabkommen komme zur Anwendung (vgl. dazu auch Roland Bieber, Zur
Vereinbarkeit von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit für EU-Taxifahrer
mit dem Freizügigkeitsabkommen EU/CH [Fall Zürich-Kloten], in: Jahrbuch zum
Strassenverkehrsrecht 2013, Bern 2013, S. 435 ff., 438 f.).
6.3.5
Dieselbe Rechtslage gilt im Ergebnis innerhalb der EU (vgl. zur Beachtung
der Rechtsprechung des EuGH durch das Bundesgericht allgemein BGE 139 II 393
E. 4.1.1 und zur europakompatiblen Auslegung der bilateralen Verträge
Matthias Oesch, Grundrechte als Elemente der Wertegemeinschaft Schweiz-EU, in
ZBl 115/2014, S. 171 ff., 195 ff.). Zwar sprach sich der Europäische
Gerichtshof mehrfach gegen die direkte Anwendbarkeit der Bestimmungen zur
Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs im Verkehrsbereich aus, da diese
durch die Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik erreicht werden
müssten (vgl. z.
B.
EuGH, 22. Mai 1985, Rs. 13/83, Parlament/Rat, Slg. 1985 S. 1556
ff., Rn. 62 f.). Doch hielt er ebenso wiederholt fest, dass die
spezifischen Bestimmungen über die gemeinsame Verkehrspolitik die Anwendung der
allgemeinen Grundsatzbestimmungen der Verträge wie den Grundsatz des freien
Dienstleistungsverkehrs nicht ausschliessen (vgl. z.
B. EuGH, 4. April 1974,
Rs. 167/73, Kommission/Französische Republik, Slg. 1974 S. 360
ff., Rn. 24 ff.; 6. Februar 2003, Rs. C-92/01, Stylianakis,
Slg. 2003 S. I-1303 ff., Rn. 23; vgl. auch Christian Jung,
in: Christian Calliess/Matthias Ruffert [Hrsg.], Kommentar EUV/AEUV,
4. A., München 2011, Art. 90 AEUV N. 16). Dies bestätigte der
EuGH in einem neueren Urteil und hielt fest, die Personenbeförderung mit
Heissluftballons sei zwar von der Gesetzgebung der EU für den Luftverkehr bisher
nicht erfasst. Der Gesetzgeber habe sie aber damit nicht gänzlich vom Anwendungsbereich
des Vertrags ausnehmen wollen. Vielmehr unterliege sie den allgemeinen
Bestimmungen des Vertrags, insbesondere dem Verbot von Diskriminierungen aus
Gründen der Staatsangehörigkeit nach Art. 18 Abs. 1 AEUV (EuGH,
25. Januar 2011, Rs. C-382/08, Neukirchinger, Slg. 2011
S. I-162 ff., Rn. 21, 28 f.). Diese Argumentation lässt sich
auch auf Dienstleistungen im Strassenverkehr übertragen (vgl. Bieber, a.
a.
O., S. 441 f.). Die Europäische Kommission
führte in der Antwort auf eine parlamentarische Anfrage betreffend
grenzüberschreitenden Taxiverkehr zwischen Deutschland und Frankreich im
Saarland ebenfalls aus, die Rechtsvorschriften der EU im Bereich des Strassenverkehrs
fänden auf Taxi- bzw. Limousinendienste keine Anwendung, doch müssten die
Mitgliedstaaten bei der Regelung dieser Dienstleistungen und bei der Anwendung
der nationalen Rechtsvorschriften die allgemeinen Grundsätze des EU-Rechts
beachten wie die Verhältnismässigkeit, die Nichtdiskriminierung aufgrund der
Staatsangehörigkeit und die Niederlassungsfreiheit (Anfrage
Nr. P-9070/2010 von Jorgo Chatzimarkakis, ABl. EU 2011 Nr. C 249 E,
S. 81). An der Analyse der Situation betreffend Taxiverkehr in der EU
vermögen die von der Beschwerdegegnerschaft eingereichten Fachgruppennews der
Wirtschaftskammer Wien vom Juli 2009 nichts zu ändern. Gemäss diesen hat das
österreichische Verkehrsministerium mit Ungarn, Slowenien und der Slowakei
Sondervereinbarungen betreffend den grenzüberschreitenden Gelegenheitsverkehr
mit Taxifahrzeugen abgeschlossen, nach denen Leereinfahrten genehmigungspflichtig
sind. Deren Vereinbarkeit mit dem EU-Recht braucht vorliegend nicht geprüft zu
werden. Immerhin sehen diese Vereinbarungen – im Unterschied zum angefochtenen
Rekursentscheid – kein Verbot der Fahrgastaufnahme vor.
6.4
Nach dem
Gesagten können sich die Beschwerdeführenden auf das Freizügigkeitsabkommen
berufen, welches ihnen das Recht einräumt, Dienstleistungen in der Schweiz zu erbringen,
deren tatsächliche Dauer 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr nicht
überschreitet (Art. 5 Abs. 1 FZA). Die Feststellung der
Widerrechtlichkeit der gewerbsmässigen Fahrgastaufnahme durch Chauffeure mit
deutscher Taxibewilligung am Flughafen Zürich-Kloten stellt eine Verletzung des
Diskriminierungsverbots gemäss Art. 2 FZA dar. Dieses entspricht inhaltlich
dem unionsrechtlichen Diskriminierungsverbot von Art. 18 AEUV, weshalb die
Rechtsprechung des EuGH zu berücksichtigen ist (BGE 136 II 241 E. 12; BGr,
18. Juli 2012, 2C_1049/2011, E. 5.3). Nach dessen konstanter Praxis
führt das Unterscheidungsmerkmal des Wohnsitzes (bzw. des Sitzes bei
Gesellschaften) zum gleichen Ergebnis wie eine Diskriminierung aufgrund der
Staatsangehörigkeit, weil die Gefahr besteht, dass es sich hauptsächlich zum
Nachteil der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten auswirkt, da Gebietsfremde
meist Ausländer sind (vgl. z.B. EuGH, 29. April 1999, Rs. C-224/97,
Ciola, Slg. 1999, S. I-2530 ff., Rn. 14; 25. Januar
2011, Rs. C-382/08, Neukirchinger, Slg. 2011 S. I- ff.,
Rn. 33 f.). Die Feststellung der Widerrechtlichkeit der Fahrgastaufnahme
verstösst überdies gegen Art. 17 lit. a und Art. 19 Anhang I
FZA (vgl. dazu Rechtliche Abklärung des BFM/BAV vom 11. August 2010,
S. 3; Bieber, a.
a.
O., S. 441 f.).
Angesichts der Unvereinbarkeit der von der Vorinstanz festgestellten Widerrechtlichkeit
der Fahrgastaufnahme durch ausländische Taxifahrerinnen und -fahrer mit dem
Freizügigkeitsabkommen ist Letzteres massgebend, und der Staatsvertrag kommt im
Umfang der 90-Tages-Dienstleistungsfreiheit nicht zur Anwendung (Art. 22
Abs. 2 FZA).
Die Frage, ob der
Staatsvertrag zwischen Deutschland und der Schweiz nach den gesetzlichen
Bestimmungen beider Länder vereinbart wurde, ob sich aus § 3 Abs. 1
des Staatsvertrags ein Verbot der Aufnahme neuer Fahrgäste ableiten lässt, ob
es sich dabei um eine unmittelbar anwendbare (self-executing) Bestimmung
handelt und ob diese noch in Kraft ist oder durch langanhaltende Nichtanwendung
(desuetudo) ausser Kraft getreten ist, kann damit für diesen Bereich
offenbleiben.
Demnach fehlt es im Bereich
der 90-Tages-Dienstleistungsfreiheit bereits an einer gesetzlichen Grundlage
zur Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit. In diesem Umfang wären die
Beschwerden demzufolge selbst unter der Annahme eines genügenden
Feststellungsinteresses (vgl. E. 3) gutzuheissen. Im Rahmen der
vorliegenden Eventualerwägung kann die Rechtslage im Bereich von über 90 Arbeitstagen
pro Kalenderjahr offenbleiben, auf welchen das Freizügigkeitsabkommen nicht zur
Anwendung kommt. Diesbezüglich sei immerhin auf die Rechtliche Abklärung des
BFM/BAV vom 11. August 2010 verwiesen, welche die Einführung einer
kantonalen Lizenz bzw. Bewilligung mit der diskriminierungsfrei
auszugestaltenden Verpflichtung zur Einhaltung des örtlichen Taxireglements empfiehlt.
7.
Nach dem Gesagten sind die Beschwerden im Sinn der
Erwägungen (E. 3) gutzuheissen, soweit auf diese einzutreten ist, und der
Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 7. Februar 2013 ist aufzuheben.
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerschaft
aufzuerlegen, und den Beschwerdeführenden sind die geleisteten
Prozesskostenvorschüsse von je Fr. 1'500.- zurückzuerstatten. Die
Beschwerdegegnerschaft ist zu verpflichten, den Beschwerdeführenden eine
angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG, § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden im Sinn der Erwägungen (E. 3) gutgeheissen, soweit auf
diese eingetreten wird. Der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom
7. Februar 2013 wird aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    310.--     Zustellkosten,
Fr. 5'310.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerschaft zu je 1/5, je unter solidarischer
Haftung für den ganzen Betrag, auferlegt. Den Beschwerdeführenden werden die
geleisteten Prozesskostenvorschüsse von je Fr. 1'500.- zurückerstattet.
4.    Die
Beschwerdegegnerschaft wird solidarisch verpflichtet, den Beschwerdeführenden
eine Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (insgesamt Fr. 4'000.-,
inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an ...