zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00161 · 2021-07-01 · de

Kostentragung für Heimaufenthalt | Kostentragung für Heimaufenthalt, gesetzliche Grundlage. Streitgegenstand (E. 1.2). Dem JugendheimeG sind alle Einrichtungen unterstellt, die dazu bestimmt sind, mehr als fünf Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis zum vollendeten 22. Altersjahr während mindestens fünf Tagen und Nächten in der Woche zur Erziehung, Betreuung, Beobachtung oder Erholung aufzunehmen (E. 3.1). Die IVSE steht einer innerkantonalen Regelung, welche eine teilweise oder vollständige Rückforderung der vom Kanton übernommenen Platzierungskosten bei den Unterhaltspflichtigen vorsieht, nicht entgegen (E. 3.2). Nach § 3b JugendheimeG tragen heute der Staat und die Eltern die Kosten für die inner- und ausserkantonale Unterbringung von Kindern mit Wohnsitz im Kanton Zürich. Die Eltern beteiligen sich an den Kosten mit einem angebotsspezifischen Beitrag (Versorgertaxe; E. 3.3). Soweit Kosten für den Heimaufenthalt des Kindes gestützt auf § 3b JugenheimeG den Unterhaltspflichtigen auferlegt werden sollen, handelt es sich dabei um staatliche Abgaben. Diese bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Die allgemeine Unterhaltsregelung nach Art. 276 ZGB genügt nicht (E. 3.4). Auf die Festlegung der Höhe der Gebühr im formellen Gesetz kann zwar unter Umständen verzichtet werden, wenn die staatliche Dienstleistung einen Handels- oder Marktwert aufweist, so dass die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Mechanismen regulierbar ist; das bedeutet aber nicht, dass auf jegliche formell-gesetzliche Grundlage immer dann verzichtet werden kann, wenn eine Gebühr anhand des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips überprüfbar ist. Der Staat kann sich aus bestimmten Gründen zum Ziel setzen, gewisse Aufgaben zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten Preis zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Ob und wie weit dies der Fall sein soll, ist eine durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber zu beantwortende Frage (E. 3.5). § 3bJugendheimeG enthält keine Bemessungsgrundlage für die Bemessung der Versorgertaxe, sondern delegiert deren Festlegung an die Bildungsdirektion. Indem sich der Kanton in einem solchen Ausmass am Betrieb und der Finanzierung von Jugendheimen beteiligt, hat er sich zum Ziel gesetzt, die Aufgabe der Betreuung und Erziehung durch Jugendheime zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten Preis zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Mit der Versorgertaxe wird auch auf die Erhebung von kostendeckenden Gebühren verzichtet, weshalb vorliegend weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip greift. Die Frage, welcher Anteil des staatlichen Aufwands durch Gebühren der Eltern zu decken sei, ist eine wesentliche sozialpolitische Wertungsfrage, die angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden muss. Demgemäss hätte die Bemessungsgrundlage bzw. die Höhe der Abgabe in einem Gesetz im formellen Sinn erfolgen, zumindest hätten aber weitere eingrenzende Kriterien für deren höhenmässige Fixierung festgelegt werden müssen. Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall (E. 3.6).Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 01.07.2021 VB.2020.00161
Zurich Verwaltungsgericht 01.07.2021 VB.2020.00161
Zurigo Verwaltungsgericht 01.07.2021 VB.2020.00161

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00161
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00161
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.07.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kostentragung für Heimaufenthalt
Kostentragung für Heimaufenthalt, gesetzliche Grundlage.
Streitgegenstand (E. 1.2). Dem JugendheimeG sind alle Einrichtungen unterstellt, die dazu bestimmt sind, mehr als fünf Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis zum vollendeten 22. Altersjahr während mindestens fünf Tagen und Nächten in der Woche zur Erziehung, Betreuung, Beobachtung oder Erholung aufzunehmen (E. 3.1). Die IVSE steht einer innerkantonalen Regelung, welche eine teilweise oder vollständige Rückforderung der vom Kanton übernommenen Platzierungskosten bei den Unterhaltspflichtigen vorsieht, nicht entgegen (E. 3.2). Nach § 3b JugendheimeG tragen heute der Staat und die Eltern die Kosten für die inner- und ausserkantonale Unterbringung von Kindern mit Wohnsitz im Kanton Zürich. Die Eltern beteiligen sich an den Kosten mit einem angebotsspezifischen Beitrag (Versorgertaxe; E. 3.3). Soweit Kosten für den Heimaufenthalt des Kindes gestützt auf § 3b JugenheimeG den Unterhaltspflichtigen auferlegt werden sollen, handelt es sich dabei um staatliche Abgaben. Diese bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Die allgemeine Unterhaltsregelung nach Art. 276 ZGB genügt nicht (E. 3.4). Auf die Festlegung der Höhe der Gebühr im formellen Gesetz kann zwar unter Umständen verzichtet werden, wenn die staatliche Dienstleistung einen Handels- oder Marktwert aufweist, so dass die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Mechanismen regulierbar ist; das bedeutet aber nicht, dass auf jegliche formell-gesetzliche Grundlage immer dann verzichtet werden kann, wenn eine Gebühr anhand des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips überprüfbar ist. Der Staat kann sich aus bestimmten Gründen zum Ziel setzen, gewisse Aufgaben zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten Preis zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Ob und wie weit dies der Fall sein soll, ist eine durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber zu beantwortende Frage (E. 3.5). § 3b JugendheimeG enthält keine Bemessungsgrundlage für die Bemessung der Versorgertaxe, sondern delegiert deren Festlegung an die Bildungsdirektion. Indem sich der Kanton in einem solchen Ausmass am Betrieb und der Finanzierung von Jugendheimen beteiligt, hat er sich zum Ziel gesetzt, die Aufgabe der Betreuung und Erziehung durch Jugendheime zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten Preis zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Mit der Versorgertaxe wird auch auf die Erhebung von kostendeckenden Gebühren verzichtet, weshalb vorliegend weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip greift. Die Frage, welcher Anteil des staatlichen Aufwands durch Gebühren der Eltern zu decken sei, ist eine wesentliche sozialpolitische Wertungsfrage, die angesichts ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden muss. Demgemäss hätte die Bemessungsgrundlage bzw. die Höhe der Abgabe in einem Gesetz im formellen Sinn erfolgen, zumindest hätten aber weitere eingrenzende Kriterien für deren höhenmässige Fixierung festgelegt werden müssen. Dies ist jedoch vorliegend nicht der Fall (E. 3.6).
Gutheissung.
Stichworte:
ABGABE
ÄQUIVALENZPRINZIP
BEMESSUNGSGRUNDLAGE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
JUGENDHEIM
KOSTENBEITRAG
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
STREITGEGENSTAND
UNTERHALTSPFLICHT
UNTERSTÜTZUNGSPFLICHT
VERSORGERTAXE
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art./§ 19 IVSE
Art./§ 22 Abs. II IVSE
§ 1 Abs. I JugendheimeG
§ 3b Abs. I JugendheimeG
§ 3b Abs. II JugendheimeG
§ 3b Abs. III JugendheimeG
§ 2 Abs. I JugendheimeV
Art. 126 KV
Art. 276 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00161
Urteil
der 3. Kammer
vom
1. Juli 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Nicole Rubin.
In Sachen
1.
A,
2.    B,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführende,
gegen
Gemeinde D,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA E,
Beschwerdegegnerin,
und
Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
Amt für Jugend und Berufsberatung
,
Rechtsabteilung,
Mitbeteiligte,
betreffend Kostentragung
für Heimaufenthalt,
hat sich
ergeben:
I.
A.
A und B
sind die Eltern von F, geboren 2015. F kam mit einem schweren Geburtsgebrechen
in Form einer komplexen Hirnfehlbildung zur Welt. Vom 21. März 2016 bis 6. November
2018 hielt sich F im Kinderheim K in G, Kanton H auf. Per 7. November
2018 zog F in ein spezialisiertes Heim nach Deutschland, wo er 2019 verstarb.
B.
Mit
Beschluss vom 8. März 2016 erteilte der Gemeinderat D für die aufgrund der
nicht behördlich angeordneten ausserfamiliären Platzierung/Betreuung von F im
Kinderheim K in G, Kanton H anfallende Versorgertaxe von Fr. 245.-/Tag
eine ab 21. März 2016 für zwei Monate gültige subsidiäre Kostengutsprache.
Mit Vereinbarung vom 11. März 2016 zwischen dem Gemeinderat D und A
und B wurde ein Elternbeitrag von Fr. 130.-/Tag ab 21. März 2016
festgesetzt. Nach Ablauf der befristeten subsidiären Kostengutsprache am 20. Mai
2016 führte der Gemeinderat  D diese mangels Zuständigkeit nicht weiter. In
Nachachtung des Grundsatzentscheids des Verwaltungsgerichts vom 18. November
2015 (VB.2015.00607) übernahm im Zeitraum vom 8. April 2016 (Rechtskraft
des verwaltungsgerichtlichen Urteils VB.2015.00607) bis 31. Dezember 2017 (Inkafttreten
einer neuen gesetzlichen Regelung zur Heimfinanzierung) der Kanton die
Versorgertaxen für den Aufenthalt in einem ausserkantonalen Heim.
C.
Mit
Beschluss vom 5. Dezember 2017 erteilte der Gemeinderat D für die Dauer
von sechs Monaten subsidiäre Kostengutsprache für die Versorgertaxe von Fr. 245.-/Tag
ab 1. Januar 2018 aufgrund der ausserfamiliären Platzierung von F. Die
subsidiäre Zahlung erfolge unter ausdrücklichem Vorbehalt der Rückforderung
gegenüber der Bildungsdirektion des Kantons Zürich (Dispositivziffer 1).
Die Versorgertaxe von Fr. 245.-/Tag werde den Eltern gestützt auf § 3b
des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge monatlich weiter
verrechnet (Dispositivziffer 2). Sollten die Eltern von F nicht in der
Lage sein, die Kosten vollumfänglich zu tragen, sei mit der Gemeindeverwaltung
Kontakt aufzunehmen (Dispositivziffer 3). Allfällige
Sozialversicherungsleistungen gingen der wirtschaftlichen Hilfe vor und seien
durch die Eltern von F geltend zu machen (Dispositivziffer 4). Ein Gesuch
um Verlängerung der Kostengutsprache sei rechtzeitig vor Ablauf der
Kostengutsprache durch die Eltern oder die Bildungsdirektion zu stellen (Dispositivziffer 5).
Es werde davon Kenntnis genommen, dass die Nebenkosten vom Kinderheim K den
Eltern direkt in Rechnung gestellt würden (Dispositivziffer 6). Es werde
weiter davon Kenntnis genommen, dass die bereits bezahlten Versorgertaxen für
den Zeitraum vom 8. April 2016 bis zum 20. Mai 2016 bei der
Bildungsdirektion zurückgefordert würden und anschliessend die Rückabwicklung
des Elternbeitrags an die Eltern erfolge (Dispositivziffer 7).
II.
Gegen den Beschluss des Gemeinderats D vom 5. Dezember
2017 erhoben A und B am 9. Januar 2018 Rekurs beim Bezirksrat I und
beantragten, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei
festzustellen, dass ihnen für die Unterbringung ihres Sohns F im
Kinderheim K nur der Unterhaltsbeitrag gemäss Art. 22 IVSE auferlegt
werden könne. Der Gemeinderat D sei zu verpflichten, die von ihnen in der
Vergangenheit überhöht eingeforderten Elternbeiträge in der Höhe von Fr. 5'600.-
zuzüglich Zins zu 5 % seit 1. März 2017 zurückzuerstatten.
Mit Beschluss vom 6. Februar 2020 wies der Bezirksrat I
den Rekurs ab und auferlegte die Verfahrenskosten A und B. Es wurden keine
Parteientschädigungen zugesprochen.
III.
Mit Beschwerde vom 11. März 2020 beantragten A und B
dem Verwaltungsgericht, der Beschluss des Bezirksrats I vom 6. Februar
2020 und der Beschluss des Gemeinderats D vom 5. Dezember 2017 seien
aufzuheben und es sei festzustellen, dass ihnen für die Unterbringung ihres Sohns F
während des Zeitraums vom 1. Januar 2018 bis 6. November 2018 im
Kinderheim K keine Versorgertaxe auferlegt werden könne. Der Gemeinderat D sei
mit Aufhebung von Dispositivziffer 7 des Beschlusses vom 5. Dezember
2017 zu verpflichten, die von A und B in der Vergangenheit überhöht
eingeforderten Elternbeiträge in der Höhe von Fr. 5'600.- zuzüglich Zins
zu 5 % seit 1. März 2017 zurückzuerstatten. Eventualiter sei der
Beschluss des Bezirksrats I vom 6. Februar 2020 aufzuheben und die
Angelegenheit zur Neubeurteilung gemäss den gerichtlichen Erwägungen an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (auch
für das vorinstanzliche Verfahren) zulasten des Beklagten.
Der Bezirksrat I verwies mit Eingabe vom 23. März
2020 auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen
auf eine Vernehmlassung. Die Bildungsdirektion des Kantons Zürich liess sich am
16. April 2020 vernehmen und beantragte neben anderem mit Bezug auf die
Rückforderung von Elternbeiträgen für die Zeit vor dem 8. April 2016 die
Sistierung des Verfahrens. Die Gemeinde D beantragte mit Beschwerdeantwort
vom 4. Mai 2020, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdeführenden vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden könne. A und B replizierten am 19. Mai 2020. Die
Bildungsdirektion und die Gemeinde D reichten am 3. bzw. 8. Juni 2020 ihre
Duplik zu den Akten. Daraufhin ergingen keine weiteren Stellungnahmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der
Streitwert liegt über Fr. 20'000.-, weshalb die Kammer zum Entscheid
berufen ist (§ 38 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c
VRG).
1.2
1.2.1
Der Streitgegenstand des Rekurs- bzw. Beschwerdeverfahrens bestimmt sich
zum einen danach, was Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach
richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die
erste Instanz zu Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in den
Kompetenzbereich der Rekursbehörden bzw. des Verwaltungsgerichts; sonst würde
in die funktionelle Zuständigkeit der erstinstanzlich verfügenden Behörde
eingegriffen. Zum andern bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Rekurs-
bzw. Beschwerdeantrag verlangten Rechtsfolge (Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 45 und 48).
1.2.2
Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist
unbestrittenermassen die Frage, ob die Beschwerdeführenden für den
Heimaufenthalt von F vom 1. Januar 2018 bis 6. November 2018
(263 Tage) für die Versorgertaxe von Fr. 245.-/Tag aufzukommen haben
(Beschwerdeantrag 1.1). Fraglich ist, inwieweit daneben die Rückerstattung
der von den Beschwerdeführenden im Zeitraum vom 21. März 2016 bis 20. Mai
2016 überhöht eingeforderten Elternbeiträge in der Höhe von Fr. 5'600.-
zuzüglich Zins zu 5 % seit 1. März 2017 Streitgegenstand bildet
(Beschwerdeantrag 1.2).
1.2.3
In Nachachtung des Urteils VB.2015.00607 des Verwaltungsgerichts vom 18. November
2015 übernahm im Zeitraum vom 8. April 2016 (Rechtskraft des
verwaltungsgerichtlichen Urteils VB.2015.00607) bis 31. Dezember 2017 der
Kanton die Versorgertaxen für den Aufenthalt in einem ausserkantonalen Heim.
Seit dem 1. Januar 2018 haben sich gemäss dem mit Gesetzesänderung vom 23. Januar
2017 (OS 72, 504) neu eingefügten § 3b des Gesetzes über die Jugendheime
und Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (JugendheimeG) die Eltern an
den Kosten für die inner- oder ausserkantonale Unterbringung von Kindern in
Jugendheimen im Rahmen der Versorgertaxe zu beteiligten.
Die Beschwerdegegnerin forderte die Mitbeteiligte deshalb
mit Schreiben vom 26. Juli 2016 und 16. September 2016 auf, ihr die
geleistete Versorgertaxe, abzüglich des Beitrags der Unterhaltspflichtigen von Fr. 30.-/Tag
für den ausserkantonalen Heimaufenthalt von F im Zeitraum vom 21. März
2016 bis 20. Mai 2016 zurückzuerstatten. Die Mitbeteiligte teilte der
Beschwerdegegnerin daraufhin mit, dass der Kanton Zürich die Versorgertaxe
unter Vorbehalt einer erwarteten rückwirkend in Kraft tretenden
Gesetzesänderung rückwirkend ab 1. April 2016 (da der Verwaltungsgerichtsentscheid
VB.2015.00607 am 8. April 2016 rechtskräftig wurde) übernehmen würde. Die
Versorgertaxe für die ausserfamiliäre Platzierung bis 31. März 2016 sei
dagegen durch die Eltern bzw. subsidiär durch die Beschwerdegegnerin zu tragen.
In der Folge erwog die Beschwerdegegnerin in ihrer
Verfügung vom 5. Dezember 2017, gestützt auf den
Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2015.00607 sei für den Zeitraum vom 8. April
2016 bis 31. Dezember 2017 die Mitbeteiligte für die Übernahme der
Versorgertaxe zuständig. Die Gemeinde habe deshalb die bereits bezahlten
Versorgertaxen während der Zeit vom 8. April 2016 bis 20. Mai 2016
bei der Mitbeteiligten zurückzufordern. Sobald der Rückforderungsbetrag der
Gemeinde vorliege, erfolge die Rückabwicklung des Elternbeitrags an die
Beschwerdeführenden. Davon wurde denn auch im Dispositiv Kenntnis genommen (Dispositivziffer 7).
Die Rückforderung der von den Beschwerdeführenden geleisteten Elternbeiträge
für den Heimaufenthalt von F vom 8. April 2016 bis 20. Mai 2016 war
damit unbestrittenermassen Streitgegenstand der erstinstanzlichen Verfügung.
Mittlerweile hat die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführenden die für diesen
Zeitraum zu Unrecht erhobenen Elternbeiträge von Fr. 3'900.- zuzüglich
Zins von Fr. 351.55 denn auch zurückbezahlt. In diesem Umfang ist die
Beschwerde daher als gegenstandslos geworden abzuschreiben und sind die
diesbezüglichen Gehörsrügen nicht mehr zu prüfen.
1.2.4
Demgegenüber blieb eine allfällige Rückzahlung der von den
Beschwerdeführenden für den Zeitraum vom 21. März 2016 bis 7. April
2016 erhobenen Elternbeiträge in der beschwerdegegnerischen Verfügung vom 5. Dezember
2017 unerwähnt und ist damit nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens.
In diesem Umfang ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die
Beschwerdeführenden hatten allerdings grundsätzlich auch die Rückerstattung
dieser Beträge verlangt, wobei sie bisher von der Beschwerdegegnerin darauf
vertröstet worden waren, dass die Beträge gezahlt würden, sobald sie vom Kanton
an die Gemeinde zurückerstattet würden. Demgemäss ist davon auszugehen, dass
die Beschwerdegegnerin bewusst nicht über diese Beträge entschieden hat und ein
solcher Entscheid noch aussteht. Es bleibt die Beschwerdegegnerin daher an
dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass sie formell über den
Rückerstattungsanspruch der Beschwerdeführenden für den Zeitraum vom 21. März
2016 bis 7. April 2016 zu verfügen hat. Ob die Beschwerdeführenden als
Unterhaltspflichtige die Versorgertaxen bzw. die Elternbeiträge für die Zeit
vom 21. März 2016 bis 7. April 2016 zu tragen haben, ist sodann auch
nicht Gegenstand des Verfahrens zwischen der Beschwerdegegnerin und der
Mitbeteiligten. Eine Sistierung des Verfahrens, wie sie die Mitbeteiligte und
die Beschwerdegegnerin verlangt haben, erscheint deshalb obsolet, ebenso erübrigen
sich Weiterungen wie eine Frist zu weiteren Stellungnahmen zu dieser Frage.
1.3
Soweit die
Beschwerdeführenden um selbständige Feststellung ersuchen, dass ihnen für die
Unterbringung ihres Sohns während des Zeitraums vom 1. Januar 2018 bis 6. November
2018 im Kinderheim K keine Versorgertaxe auferlegt werden könne, ist Folgendes
festzuhalten: Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse
voraus. Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang
öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist. Kein schutzwürdiges
Feststellungsinteresse besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller das mit dem
Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder
Gestaltungsbegehren erreichen könnte; insofern sind Feststellungsbegehren
subsidiär (VGr, 28. Mai 2020, VB.2019.00280, E. 1.4).
Der Entscheid über den Antrag, wonach der vorinstanzliche
Entscheid und der Beschluss der Beschwerdegegnerin aufzuheben seien, bedingt
bereits die Auseinandersetzung mit der Frage, ob den Beschwerdeführenden eine
Versorgertaxe auferlegt werden durfte. Der mit der Beschwerdeerhebung
verfolgten Absicht ist damit Genüge getan. Auf das Feststellungsbegehren ist
daher mangels eines schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht einzutreten.
2.
2.1
In
formeller Hinsicht machen die Beschwerdeführenden eine Verletzung der
Begründungspflicht durch die Vorinstanz geltend, weil diese sich mit verschiedenen
Rügen nicht auseinandergesetzt habe. So sei das Vorliegen der umstrittenen
Gesetzesdelegation in § 3b JugendheimeG gänzlich ungeprüft geblieben. Die
fehlende Prüfung der finanziellen Verhältnisse der Beschwerdeführenden sei
alleine mit dem Vorwurf begründet worden, die Beschwerdeführenden hätten in
ihrem Rekurs nicht geltend gemacht, nicht in der Lage zu sein, Fr. 8'250.-
monatlich zu tragen. Dies hätten die Beschwerdeführenden aber sehr wohl geltend
gemacht; ohnehin verlange die Auferlegung der Versorgertaxen die Prüfung der
Tragbarkeit von Amtes wegen.
2.2
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst das Recht der von einem
Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren
Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten
einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen ausdrücklich widerlegen,
sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der
Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene Person über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der
Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens
kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten
lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I
232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1; ausführlich zur
Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf
rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000,
S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).
Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann
geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene
Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine
Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE
133 I 201 E. 2.2, 126 I 68 E. 2). Dies gilt vor
allem dann und selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine
Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen
formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen
Verfahrensverlängerung führen würde (Albertini, S. 459; vgl. auch Griffel,
§ 8 N. 38; BGr, 4. März 2009, 8C_845/2008, E. 4.2.1;
VGr, 2. September 2009, VB.2009.00083, E. 4.3).
2.3
Die Vorinstanz verwies betreffend die Gesetzesdelegation
zur Begründung auf die Stellungnahme der Bildungsdirektion. Diese hielt fest,
da die Eltern gestützt auf Art. 276 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember
1907 (ZGB) zur Zahlung des Unterhalts ihres Kinds verpflichtet seien und § 3b
JugendheimeG bloss eine Reduktion dieser Pflicht vorsehe, werde keine neue
Abgabe begründet. Die Delegation an die Bildungsdirektion für die Bestimmung
der Versorgertaxe sei sodann in einem formellen Gesetz geregelt, weshalb eine
genügende gesetzliche Grundlage bestehe. Diese Begründung vermag den genannten
Anforderungen gerade noch zu genügen.
Wie sich nachfolgend zeigen wird, ist die Beschwerde
bezüglich der mangelhaften gesetzlichen Grundlage gutzuheissen, sodass
offenbleiben kann, ob die Vorinstanz das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführenden in Bezug auf ihre Rüge, die wirtschaftliche Tragbarkeit sei
nicht geprüft worden, verletzt hat und dies vorliegend geheilt werden kann.
3.
3.1
Im Kanton
Zürich ist die ausserfamiliäre Unterbringung von Kindern im Gesetz über die
Jugendheime und Pflegekinderfürsorge (JugendheimeG) vom 1. April 1962
geregelt.
Jugendheime sind Heime, die dazu bestimmt
sind, mehr als fünf Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis zum
vollendeten 22. Altersjahr zur Erziehung und Betreuung aufzunehmen
(Art. 1 Abs. 1 JugendheimeG)
.
Dies
wird in Art. 2 Abs. 1 Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober
1962 [JugendheimeV] konkretisiert, wonach dem JugendheimeG
alle Einrichtungen
unterstellt sind, die dazu bestimmt sind, mehr als fünf Kinder, Jugendliche und
junge Erwachsene bis zum vollendeten 22. Altersjahr während mindestens
fünf Tagen und Nächten in der Woche zur Erziehung, Betreuung, Beobachtung
oder
Erholung aufzunehmen (Art. 2 Abs. 1 JugendheimeV). Sofern die
Beschwerdeführenden geltend machen, das JugendheimeG erfasse nur die
Unterbringung zum Zweck der Erziehung
und
Betreuung; nicht aber rein
pflegerisch motivierte Heimaufenthalte, ist ihnen deshalb nicht zuzustimmen.
Unbestrittenermassen diente der Heimaufenthalt von F nicht erzieherischen
Zwecken, sondern primär seiner (medizinischen) Pflege und Betreuung; da das
JugendheimeG aber wie gesehen auch diese Bereiche erfasst, ist das Gesetz
vorliegend anwendbar.
3.2
Gemäss § 9a
Abs. 1 JugendheimeG kann der Regierungsrat mit anderen Kantonen
Vereinbarungen über die Beteiligung an den Kosten von Kinder- und Jugendheimen treffen.
Im Sinn dieser Bestimmung ist der Kanton Zürich mit Regierungsratsbeschluss vom
14. November 2007 (OS 62, 502 ff.) der Interkantonalen Vereinbarung
für soziale Einrichtungen vom 13. März 2002 (IVSE, LS 851.5) beigetreten. Die
IVSE bezweckt, die Aufnahme von Personen mit besonderen Betreuungs- und
Förderungsbedürfnissen in geeigneten Einrichtungen ausserhalb ihres Wohnkantons
ohne Erschwernisse zu ermöglichen (Art. 1 Abs. 1 IVSE). Nach Art. 19
Abs. 1 IVSE sichert der Wohnkanton der Einrichtung des Standortkantons
mittels Kostenübernahmegarantie die Leistungsabgeltung für die entsprechende
Periode zu. Die Einrichtung des Standortkantons hat gegenüber den
zahlungspflichtigen Stellen und Personen des Wohnkantons ein direktes
Forderungsrecht (Art. 19 Abs. 2 IVSE); welches Gemeinwesen innerhalb
eines Kantons kostenpflichtig ist, wird in der IVSE demgegenüber nicht
geregelt.
Nach Art. 22 Abs. 1 IVSE können den
Unterhaltspflichtigen Beiträge in Höhe der mittleren Tagesaufwendungen für Kost
und Logis für eine Person in einfachen Verhältnissen verrechnet werden. Leistet
der Unterhaltspflichtige diese Beiträge nicht, können sie nach Art. 22 Abs. 2
IVSE direkt der Sozialhilfe verrechnet werden. Aus dieser Regelung folgt, dass
die Leistungsabgeltung gegenüber dem Heim im Übrigen durch Beiträge aus dem
Wohnkanton erfolgt, wobei nur der Beitrag der Unterhaltspflichtigen bei deren
Zahlungsunfähigkeit der Sozialhilfe belastet und damit der Gemeinde am
Unterstützungswohnsitz verrechnet werden kann (Konferenz der kantonalen
Sozialdirektoren, Kommentar zur Interkantonalen Vereinbarung für soziale
Einrichtungen [IVSE], S. 13, www.sodk.ch).
Die IVSE hat unter Vorbehalt des direkt von den
Unterstützungspflichtigen zu zahlenden Beitrags nur die Kostenverteilung
zwischen einweisendem Kanton und Standortkanton des Heims zum Gegenstand. Das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hielt mit Urteil VB.2015.00607 vom 18. November
2015 deshalb fest, dass die Bestimmungen der IVSE einer innerkantonalen
Regelung, welche eine teilweise oder vollständige Rückforderung der vom Kanton
übernommenen Platzierungskosten bei den Unterhaltspflichtigen vorsieht, nicht
entgegenstünden, sofern die Unterhaltspflichtigen ihren Wohnsitz ebenfalls im
Kanton Zürich haben (E. 2.4.2 f.). Demgemäss ist die Rüge des
Verstosses der kantonalen Regelung gemäss § 3b JugendheimeG gegen die IVSE
nicht stichhaltig.
3.3
Das
JugendheimeG hält in dem am 1. Januar 2018 in Kraft gesetzten § 3b im
Hinblick auf die Kosten für die Unterbringung fest, dass d
er Staat und die Eltern die Kosten für die inner- oder
ausserkantonale Unterbringung von Kindern und Jugendlichen mit Wohnsitz im
Kanton Zürich in Jugendheimen tragen (Abs. 1).
Sind Kinder und Jugendliche mit Wohnsitz im Kanton Zürich
in Jugendheimen innerhalb oder ausserhalb des Kantons Zürich untergebracht,
beteiligen sich die Eltern an den Kosten im Umfang des von der für das
Bildungswesen zuständigen Direktion verfügten angebotsspezifischen Beitrags
(Versorgertaxe). Sind die Eltern wirtschaftlich dazu nicht in der Lage, trägt
die gemäss Sozialhilfegesetzgebung zuständige Gemeinde die Kosten (Abs. 2).
Bei einer Unterbringung in gemäss der IVSE anerkannten Jugendheimen ausserhalb
des Kantons Zürich beteiligt sich der Staat im Umfang der die Versorgertaxe
übersteigenden Ausgaben an den Kosten (Abs. 3 lit. b).
Die Verordnung
der Bildungsdirektion über die Versorgertaxen in beitragsberechtigten Sonderschulen,
Schulheimen, Kinder- und Jugendheimen sowie Spitalschulen vom 12. April
2018 sieht für die Vollbetreuung in einem Kleinkinderheim eine Versorgertaxe
von Fr. 245.- pro Tag vor (§ 4).
3.4
Das
Kinderheim K gehört zur Stiftung J, Kanton H und ist eine von der Kommission
für soziale Einrichtungen gemäss dem Gesetz über soziale Einrichtungen (SEG,
SRL Nr. 894) des Kantons H anerkannte soziale Einrichtung. Sie wird
hauptsächlich durch den Kanton sowie die Gemeinden des Kantons H finanziert (§ 28
SEG). Da es sich beim Kinderhaus um eine IVSE-anerkannte Einrichtung handelt,
hat der Kanton Zürich mittels Kostenübernahmegarantie die Leistungsabgeltung
zugunsten der Person für die zu garantierende Periode zuzusichern (Art. 19
Abs. 1 IVSE). Dies für den Fall, dass die gemäss (kantonalem) Recht
zahlungspflichtigen Stellen und Personen des Wohnkantons (Abs. 2) ihrer
Verpflichtung nicht nachkommen können. Der Kanton ist daher subsidiär nach den
vom kantonalen Gesetz bestimmten Stellen bzw. Personen leistungspflichtig. Nach
§ 3b JugendheimeG tragen heute der Staat und die Eltern die Kosten für die
inner- und ausserkantonale Unterbringung von Kindern mit Wohnsitz im Kanton
Zürich. Die Eltern beteiligen sich an den Kosten mit einem angebotsspezifischen
Beitrag (Versorgertaxe). Der Staat übernimmt die die Versorgertaxe
übersteigenden Ausgaben. Soweit Kosten für den Heimaufenthalt von F gestützt
auf § 3b JugendheimeG den Unterhaltspflichtigen auferlegt werden sollen,
handelt es sich dabei um staatliche Abgaben. Diese bedürfen einer gesetzlichen
Grundlage (vgl. E. 3.5 nachfolgend). Wie das Bundesgericht in BGE 142 V
271 E. 8.2 festhielt, genügt dabei die allgemeine Unterhaltsregelung nach Art. 276
ZGB nicht.
3.5
Nach Art. 38
Abs. 1 lit. d der Kantonsverfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV) sind alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des
Gesetzes zu erlassen, wozu auch die wesentlichen Bestimmungen über die
Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit
Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe gehören. Nach Art. 126 KV legt das
Gesetz die Grundsätze für die Erhebung weiterer Abgaben fest. Es bestimmt
insbesondere die Art und den Gegenstand der Abgabe, die Grundsätze der
Bemessung sowie den Kreis der abgabepflichtigen Personen. Diese Formulierung in
der Kantonsverfassung schliesst nicht aus, dass das Kostendeckungs- und das
Äquivalenzprinzip bei gegebenen Voraussetzungen die Funktion des formellen
Gesetzes zur Limitierung der Abgabehöhe übernehmen (Michael Beusch in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 126 N. 16).
Die Einhaltung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips
vermag nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Anforderungen an die
gesetzliche Festlegung der Abgabenbemessung zu lockern, aber nicht eine
formell-gesetzliche Grundlage völlig zu ersetzen. Auf die Festlegung der Höhe
der Gebühr im formellen Gesetz kann zwar unter Umständen verzichtet werden, wenn
die staatliche Dienstleistung einen Handels- oder Marktwert aufweist, sodass
die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Mechanismen regulierbar ist (BGE 121
I 230 E. 3g S. 238 f., mit Hinweisen; 118 Ia 320 E. 4c S. 326;
103 Ib 324 E. 5d S. 333), das bedeutet aber nicht, dass auf jegliche
formell-gesetzliche Grundlage immer dann verzichtet werden kann, wenn eine
Gebühr anhand des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips überprüfbar ist
(Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Diss. Zürich 1988, S. 109).
Der Staat erbringt viele Dienstleistungen, für welche er keine oder jedenfalls
nicht kostendeckende Gebühren erhebt. Darunter befinden sich Leistungen, welche
an sich auch durch Private angeboten werden und für welche ein Marktwert
feststellbar wäre. Der Staat kann sich jedoch aus bestimmten Gründen gerade zum
Ziel setzen, gewisse Aufgaben zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten
Preis zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle
Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Ob und wie weit dies der Fall
sein soll, ist eine durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber zu
beantwortende Frage (Widmer, S. 88 f., 167). Dass der Staat aufgrund
eines gesetzlichen Auftrags gewisse Aufgaben wahrnimmt, erlaubt deshalb noch
nicht den Schluss, dass er dafür kostendeckende Gebühren verlangen kann. Die
Anforderungen an die Bestimmtheit der formell-gesetzlichen Gebührenbemessung
können vielmehr nur dann mit dem Hinweis auf die Marktgerechtigkeit gelockert
werden, wenn aus dem formellen Gesetz hervorgeht, dass die Abgabe nach
marktwirtschaftlichen Grundsätzen bemessen werden soll, bzw. dass eine
kostendeckende Gebührenbemessung dem Zweck und Charakter der Abgabe entspricht
(BGE 123 I 254 E. 2b/aa).
3.6
Beim
JugendheimeG handelt es sich um ein Gesetz im formellen Sinn (vgl. § 13
JugendheimeG). Gemäss § 3b beteiligen sich die Eltern von Kindern und
Jugendlichen mit Wohnsitz im Kanton Zürich, welche ausserhalb des Kantons
untergebracht sind, an den Kosten im Umfang des von der für das Bildungswesen
zuständigen Direktion verfügten angebotsspezifischen Beitrags (Versorgertaxe).
Diese Bestimmung enthält keine Bemessungsgrundlage für die Bemessung der
Versorgertaxe, sondern delegiert deren Festlegung an die Bildungsdirektion. Für
Jugendheime im Kanton Zürich sieht das JugendheimeG vor, dass der Kanton diese
mit Beiträgen wesentlich unterstützt (§ 7 JugendheimeG) und die Heime im
Gegenzug der Aufsicht des Kantons unterstehen (§ 4 ff. JugendheimeG).
Im interkantonalen Bereich hat der Kanton die IVSE mit dem Ziel unterzeichnet,
dass soziale Einrichtungen Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen mit Wohnsitz
in einem anderen Kanton offenstehen sollen, und in Anbetracht, dass die hierfür
nötige Angebotsoffenheit nur spielen kann, wenn die Kostenübernahme zwischen
den Kantonen auf der Grundlage einheitlicher Berechnungsmethoden gesichert ist
sowie dass eine enge interkantonale Zusammenarbeit im Bereich der sozialen
Einrichtungen anzustreben ist (vgl. Präambel IVSE). Indem sich der Kanton in
einem solchen Ausmass am Betrieb und der Finanzierung von Jugendheimen
beteiligt, hat er sich zum Ziel gesetzt, die Aufgabe der Betreuung und
Erziehung durch Jugendheime zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten Preis
zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle
Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Mit der Versorgertaxe wird
auch auf die Erhebung von kostendeckenden Gebühren verzichtet, weshalb
vorliegend weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip greift. Die
Frage, welcher Anteil des staatlichen Aufwands durch Gebühren der Eltern zu
decken sei, ist eine wesentliche sozialpolitische Wertungsfrage, die angesichts
ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden muss. Demgemäss
hätte die Bemessungsgrundlage bzw. die Höhe der Abgabe im Gesetz im formellen
Sinn erfolgen, zumindest aber weitere eingrenzende Kriterien für deren
höhenmässige Fixierung festgelegt werden müssen. Dies ist jedoch vorliegend
nicht der Fall. § 3b JugendheimeG macht keinerlei Angaben dazu, in welchem
Umfang bzw. bezüglich welcher Kostenpositionen und Kriterien sich die Eltern zu
beteiligen haben, und belässt dem Verordnungsgeber damit praktisch einen
uneingeschränkten Regelungsspielraum. Namentlich lässt sich auch nicht im
Umkehrschluss auf die Höhe der von den Eltern zu übernehmenden Versorgertaxe
schliessen: Nach der Konzeption von § 3b Abs. 3 JugendheimeG ist es
gerade nicht so, dass die Versorgertaxe die nach Abzug gesetzlich festgelegter kantonaler
Kostenbeteiligungen verbleibenden Restkosten wäre, sondern der Kanton übernimmt
die Kosten im Umfang der die Versorgertaxe übersteigenden Ausgaben. Die
Beteiligung an den Kosten durch den Kanton hängt mithin ihrerseits von der Höhe
der Versorgertaxe ab und begrenzt diese nicht. Für die Festlegung der Höhe der
Versorgertaxe fehlt es damit an einer genügend bestimmten gesetzlichen
Grundlage.
3.7
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. In Bezug auf die
Rückerstattungsforderung für den Zeitraum vom 8. April 2016 bis 20. Mai
2016 ist die Beschwerde als gegenstandslos geworden abzuschreiben. In Bezug auf
die Rückerstattungsforderung vom 21. März 2016 bis 7. April 2016
sowie das Feststellungsbegehren ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Mit
Bezug auf die Frage, ob die Beschwerdeführenden im Zeitraum vom 1. Januar
bis 6. November 2018 eine Versorgertaxe von Fr. 245.- pro Tag zu
leisten hätten, fehlt es für deren Festsetzung an der nötigen gesetzlichen
Grundlage, weshalb insofern die Beschwerde gutzuheissen ist. Ist von den Eltern
keine Versorgertaxe im Sinn von § 36 Abs. 2 Satz 1 JugendheimeG
geschuldet, besteht auch kein Anlass für eine subsidiäre Kostengutsprache für
diese Taxe gestützt auf Satz 2 der genannten Bestimmung. Infolgedessen
sind die Dispositivziffern 1–6 des Beschlusses der Gemeinde D vom 5. Dezember
2017 ganz und der Beschluss des Bezirksrats I vom 6. Februar 2020
entsprechend aufzuheben. Die Kostenverteilung für das Rekursverfahren ist in
dem Sinn neu festzulegen, dass die Rekurskosten der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen sind.
4.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens
der zum grössten Teil unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine
Parteientschädigung steht ihr bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2
VRG), vielmehr ist sie zu verpflichten, den Beschwerdeführenden für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
VRG). Als angemessen erscheint eine solche von insgesamt Fr. 4'000.-.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist und sie nicht als
gegenstandslos geworden abzuschreiben ist. Die Dispositivziffern 1–6 des
Beschlusses der Gemeinde D vom 5. Dezember 2017 werden aufgehoben. Der
Beschluss des Bezirksrats I vom 6. Februar 2020 wird entsprechend
aufgehoben, und die Rekurskosten von Fr. 961.80 werden der
Beschwerdegegnerin auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    305.--
Zustellkosten,
Fr. 5'805.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs-
und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.-
zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004
Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an …