zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00530 · 2009-02-12 · de

Schülertransport | Zumutbarkeit eines Kindergartenwegs? Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). In Volksschulfragen sind sorgeberechtigte Eltern(teile) zur Erhebung von Rechtsmitteln für ihre Kinder legitimiert. Soweit der Beschwerdeführer im Namen anderer Familien aus Riedikon Beschwerde erhebt, ist auf seine Beschwerde nicht einzutreten (E. 1.2). Rechtsgrundlagen und Praxis zum Anspruch auf einen zumutbaren Schul- bzw. Kindergartenweg (E. 2). Der fragliche Kindergartenweg ist zwischen 1,2 und 1,4 Kilometer lang. Das liegt - bereits ohne zusätzliche Erschwernisse - schon an der oberen Grenzen dessen, was für Kindergärtler noch als zumutbar einzustufen ist (E. 4.1). Der zu beurteilende Weg ist indessen nicht nur als lang, sondern vor allem als für Kindergärtler zu gefährlich einzustufen: Er führt auf einem rege benutzten Fuss- und Veloweg entlang einer Hauptverkehrsstrasse mit hohem Verkehrsaufkommen und weist zudem drei gefährliche Stellen (Ein- und Ausfahrt bei einer Tankstelle sowie bei einem Industrieareal und Querung einer Strasse in unmittelbarer Nähe eines Kreisels) auf, deren sicheres Passieren eine gewisse Übersicht und ein erhöhtes Gefahrenbewusstsein voraussetzt. Diese Eigenschaften weisen Kinder im Kindergartenalter regelmässig noch nicht auf (E. 4.2). Eine Gesamtwürdigung aller Umstände ergibt, dass der Weg des Kindes des Beschwerdeführers zum Kindergarten unzumutbar ist (E. 4.3). Die Angelegenheit ist zur Anordnung der konkret zu treffenden schulwegsichernden Massnahmen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Die vom Beschwerdeführer verlangte Einrichtung eines Schülertransports ist zwar eine mögliche, aber keineswegs die einzige geeignete Massnahme zur Sicherung des Kindergartenwegs (E. 5). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 6). Rechtsmittel ans Bundesgericht (E. 7). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.12.0 VB.2008.00530
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.12.0 VB.2008.00530
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.12.0 VB.2008.00530

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00530
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2008.00530
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.02.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Schülertransport
Zumutbarkeit eines Kindergartenwegs?
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). In Volksschulfragen sind sorgeberechtigte Eltern(teile) zur Erhebung von Rechtsmitteln für ihre Kinder legitimiert. Soweit der Beschwerdeführer im Namen anderer Familien aus Riedikon Beschwerde erhebt, ist auf seine Beschwerde nicht einzutreten (E. 1.2). Rechtsgrundlagen und Praxis zum Anspruch auf einen zumutbaren Schul- bzw. Kindergartenweg (E. 2). Der fragliche Kindergartenweg ist zwischen 1,2 und 1,4 Kilometer lang. Das liegt - bereits ohne zusätzliche Erschwernisse - schon an der oberen Grenzen dessen, was für Kindergärtler noch als zumutbar einzustufen ist (E. 4.1). Der zu beurteilende Weg ist indessen nicht nur als lang, sondern vor allem als für Kindergärtler zu gefährlich einzustufen: Er führt auf einem rege benutzten Fuss- und Veloweg entlang einer Hauptverkehrsstrasse mit hohem Verkehrsaufkommen und weist zudem drei gefährliche Stellen (Ein- und Ausfahrt bei einer Tankstelle sowie bei einem Industrieareal und Querung einer Strasse in unmittelbarer Nähe eines Kreisels) auf, deren sicheres Passieren eine gewisse Übersicht und ein erhöhtes Gefahrenbewusstsein voraussetzt. Diese Eigenschaften weisen Kinder im Kindergartenalter regelmässig noch nicht auf (E. 4.2). Eine Gesamtwürdigung aller Umstände ergibt, dass der Weg des Kindes des Beschwerdeführers zum Kindergarten unzumutbar ist (E. 4.3). Die Angelegenheit ist zur Anordnung der konkret zu treffenden schulwegsichernden Massnahmen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Die vom Beschwerdeführer verlangte Einrichtung eines Schülertransports ist zwar eine mögliche, aber keineswegs die einzige geeignete Massnahme zur Sicherung des Kindergartenwegs (E. 5). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 6). Rechtsmittel ans Bundesgericht (E. 7).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
DAUER
DISTANZ
ELTERLICHE SORGE
ELTERN
ERMESSEN
ERMESSENSSPIELRAUM
ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT
GEFÄHRLICHKEIT
GRUNDSCHULUNTERRICHT
KINDER
KINDERGARTEN
LEGITIMATION
RÜCKWEISUNG
SCHULBUSTRANSPORT
SCHULPFLEGE
SCHULRECHT
SCHULWEG
UNZUMUTBARKEIT
VERKEHRSAUFKOMMEN
VERKEHRSKREISEL
VOLKSSCHULE
VOLKSSCHULGESETZ
ZUMUTBARKEIT
ZUMUTBARKEITSKRITERIEN
Rechtsnormen:
Art. 93 BGG
Art. 62 Abs. 2 BV
Art. 14 Abs. 1 KV
Art. 62 KV
Art. 138 Abs. 1 KV
§ 8 Abs. 3 VolksschulV
§ 10 VSG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2008.00530
Entscheid
der 4. Kammer
vom
12. Februar 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer
,
gegen
Stadt Uster,
vertreten durch
die
Primarschulpflege Uster,
Poststrasse 13,
8610
Uster,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Schülertransport,
hat
sich ergeben:
I.
Am 29. April 2008 beantragte A bei der Primarschulpflege
Uster die Bewilligung eines täglichen Transports der Kindergärtler von Riedikon
zum Kindergarten Talacker in Uster und zurück. Nachdem A von Vertretern der
Schulpflege am 4. Juni 2008 zu seinem Antrag angehört worden war, lehnte die
Primarschulpflege Uster diesen am 24. Juni 2008 ab. Sie stützte ihren Entscheid
auf das Transportreglement der Primarschulpflege Uster über die Abgabe von
Verkehrsabonnementen sowie den Transport von Schülerinnen und Schülern vom 2.
Oktober 2007 (im Folgenden: Transportreglement). Der Weg zum Kindergarten
Talacker liege distanzmässig unter der im Reglement für Kindergartenkinder als
zumutbar bezeichneten Distanz von 1'600 Metern. Ausserdem habe die im Reglement
vorgesehene Konsultation eines Verkehrsinstruktors ergeben, dass der fragliche
Weg nicht gefährlich sei.
II.
Gegen diesen Entscheid erhob A Rekurs an den Bezirksrat
Uster und verlangte, die Stadt bzw. die Primarschulpflege Uster sei zu
verpflichten, für alle Kindergärtler aus Riedikon per sofort einen täglichen
Schulbus von Riedikon zum Kindergarten Talacker in Uster und zurück kostenlos
zur Verfügung zu stellen. Der Bezirksrat Uster wies den Rekurs mit Beschluss
vom 1. Oktober 2008 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte in Dispositiv-Ziff.
II die Verfahrenskosten von Fr. 538.- dem Rekurrenten.
III.
Mit Beschwerde vom 3. November 2008 gelangte A an das
Verwaltungsgericht. Entsprechend seinem Rekursbegehren beantragte er, die Stadt
bzw. die Primarschulpflege Uster sei zu verpflichten, für alle Kindergärtler
einen kostenlosen Schulbus von Riedikon nach Uster und zurück zur Verfügung zu
stellen. Eventualiter sei die Primarschulpflege anzuweisen, auf Gemeindekosten
schnellstmöglich andere zumutbare Massnahmen zur Schulwegsicherung anzuordnen,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Stadt Uster.
Am 10. November 2008 verzichtete der Bezirksrat Uster
unter Hinweis auf die Begründung des angefochtenen Rekursentscheids ausdrücklich
auf Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 11. November 2008 reichte A eine
Fotodokumentation des in Frage stehenden Schul- bzw. Kindergartenwegs als
Beweismittel ein. Mit Beschwerdeantwort vom 8./9. Dezember 2008 beantragte die
Primarschulpflege Uster die Abwei­sung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach den §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde sachlich
zuständig. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
1.2
Die Praxis
gestattet sorgeberechtigten Eltern(teilen), in Volksschul­fragen für das Kind
Rechtsmittel zu ergreifen (vgl. VGr, 24. August 2005, VB.2005.00275,
E. 6.1 Abs. 2 und 6.2 Abs. 1 f.; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 13; Art. 275a und 304 des
Zivilgesetzbuchs [SR 210]; § 56 Abs. 2 f. in Verbindung mit § 77
des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100]). Demnach ist
der (wohl sorgeberechtigte) Beschwerdeführer zur vorliegenden Beschwerde
legitimiert. Zur Erhebung der Beschwerde im Namen anderer Familien aus Riedikon
mit kindergartenpflichtigen Kindern ist er vorliegend indessen nicht
legitimiert; insofern ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Damit sind
andere Familien aus Riedikon nicht Verfahrenspartei(en) und der vorliegende
Entscheid entfaltet für sie grundsätzlich keine Wirkungen (vgl. aber hinten
5.2).
2.
2.1
Art. 19
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet in Verbindung
mit Art. 62 Abs. 2 BV den Anspruch auf ausreichenden und
unentgeltlichen Grundschulunterricht. Aus der Garantie eines ausreichenden
Unterrichts ergibt sich unter anderem ein verfassungsmässiger Anspruch auf
einen zumutbaren Schulweg (vgl. VGr, 21. Januar 2009, VB.2008.00537, E.
3.1 – 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 2.2 [beides unter
www.vgrzh.ch]; siehe ferner Sándor Horváth, Der verfassungsmässige Anspruch auf
einen zumutbaren Schulweg, ZBl 108/2007, S. 633 ff., 638 f.; Herbert Plotke,
Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 225 f.; Regula
Kägi-Diener in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 19 Rz. 39). Die
gemäss Art. 62 Abs. 1 BV für das Schulwesen zuständigen Kantone
müssen dafür sorgen, dass das Grundschulangebot auch in Bezug auf die räumliche
Erreichbarkeit einer Schule den Anforderungen der Bundesverfassung genügt. Die
Kantone können diese Aufgabe an die Gemeinden delegieren; soweit die Gemeinden
das Angebot zu erbringen haben, werden sie zu Adressatinnen des Grundrechtsanspruchs
(Horváth, S. 639).
2.2
Art. 62
der alten Kantonsverfassung vom 18. April 1869 enthielt keinen über die bundesrechtlichen
Garantien hinausgehenden Anspruch, wie das Verwaltungsgericht mehrfach
festhielt (vgl. etwa VGr, 20. August 2003, VB.2003.00067, E. 2a,
www.vgrzh.ch). Seit 1. Januar 2006 gilt die neue Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101). Diese gewährleistet in Art. 14
Abs. 1 KV ausdrücklich das Recht auf Bildung. Innert einer Übergangsfrist
von fünf Jahren haben die Behörden die erforderlichen Vorkehrungen zu dessen
Gewährleistung zu treffen (Art. 138 Abs. 1 lit. a KV). Die Tragweite
von Art. 14 KV ist noch nicht restlos geklärt (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle
Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007, Art. 14 N. 17 ff.). Da Ansprüche gestützt auf Art. 14
KV aber ohnehin erst nach Ablauf der in Art. 138 Abs. 1 KV statuierten
fünfjährigen Übergangsfrist – also ab 1. Januar 2011 – unmittelbar geltend
gemacht werden könnten, darf vorliegend offen bleiben, ob bzw. inwiefern die Kantonsverfassung
über die bundesverfassungsrechtliche Garantie von Art. 19 BV hinausgeht.
2.3
Unter
Grundschulunterricht wurde bislang der Unterricht an der Primar- und Sekundarstufe
I (erstes bis neuntes Schuljahr) verstanden. Durch die per 1. Januar 2008
erfolgte Kantonalisierung des Kindergartens im Rahmen der Umsetzung des neuen
Volksschulgesetzes wurde der Kindergarten Teil der kantonalen Volksschule.
Dadurch dehnte sich ab Schuljahr 2008/2009 auch der Anspruch auf ausreichenden
und unentgeltlichen Grundschulunterricht auf die Kindergartenstufe aus (VGr, 21.
Januar 2009, VB.2008.00537, E. 3.1 Abs. 1; zum Ganzen auch VGr, 5.
November 2008, VB.2008.00363, E. 2.1 mit weiteren Hinweisen [beides unter www.vgrzh.ch]).
Gestützt auf § 10 VSG statuiert § 8 Abs. 3 der Volksschulverordnung
vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101) einen Anspruch auf schulwegverkürzende bzw.
-sichernde Massnahmen, wenn Schülerinnen oder Schüler ihren Schulweg aufgrund
seiner Länge oder Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen können. In einem
solchen Fall ordnet die Schulpflege auf eigene Kosten geeignete Massnahmen an.
Beim Entscheid, ob ein Schulweg für einen Schüler oder eine Schülerin zumutbar
sei, verfügt die Schulpflege über einen gewissen Beurteilungsspielraum, weil es
sich bei der Zumutbarkeit des Schulwegs um einen unbestimmten Rechtsbegriff
handelt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 73 mit Hinweisen; vgl. auch VGr, 5.
November 2008, VB.2008.00363, E. 3.3.1 Abs. 2, www.vgrzh.ch). In diesem
Rahmen ist es ihr grundsätzlich auch erlaubt, ein Transportreglement wie das
hier vorliegende zu erlassen, welches Richtlinien enthält, anhand deren die
Zumutbarkeit eines Schulwegs näher bestimmt wird. Indessen hat auch ein solches
Reglement in jedem Fall den bundesverfassungsrechtlichen Mindeststandard von Art. 19
BV zu gewährleisten. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, prüft das
Verwaltungsgericht grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition.
2.4
Gemäss
Lehre und Rechtsprechung richtet sich die Zumutbarkeit eines Schulwegs nach den
konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge, Höhendifferenz
und Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der Entwicklungsstand und die
Gesundheit des jeweils betroffenen Kindes (vgl. BGr, 27. März 2008,
2C_495/2007, E. 2.2 – 14. Oktober 2004, 2P.101/2004, E. 4.1 mit Hinweisen
[beides unter www.bger.ch]; für eine ausführliche Darstellung der
Rechtsprechung des Bundes und der Kantone Horváth, S. 643 ff.; ferner
Plotke, S. 226 ff. [je mit weiteren Hinweisen]). Die relevanten Einflussfaktoren
sind im Einzelfall und gesamthaft zu beurteilen; eine isolierte Betrachtung
einzelner Faktoren ist nicht zulässig (vgl. Horváth, S. 648, 655 f.). Ob ein
Weg subjektiv als lang, schlecht begehbar oder gefährlich empfunden wird, ist
nicht entscheidend; massgebend sind einzig objektive Kriterien (BGr, 14. Oktober
2004, 2P.101/2004, E. 4.1, www.bger.ch; Plotke, S. 226 mit
Hinweisen). Ein zumutbarer Schulweg kann schulwegsichernde verkehrstechnische
oder organisatorische Massnahmen erfordern. In Frage kommen beispielsweise
Transport der Kinder mit einem Schulbus, Übernahme von Abonnementskosten bei
Benützung des öffentlichen Verkehrs, entsprechende Schulhausein- und
-zuteilung, Begleitdienst, Lotsendienst oder Fussgängerüberführungen bei
gefährlichen Strassen (Horváth, S. 662 f.; Kägi-Diener, Art. 19 Rz.
39).
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, der Weg von Riedikon zum Kindergarten
Talacker sei für Kindergärtler als relativ lang und jedenfalls als zu
gefährlich einzustufen. Der Fussweg für sein Kind sei insgesamt gut 1,4
Kilometer lang, wobei ein grosser Teil davon auf einem kombinierten Fuss- und
Veloweg entlang der vielbefahrenen Riedikerstrasse führe, welche ein tägliches
Verkehrsaufkommen von rund 18'000 Fahrzeugen aufweise. Zudem müssten auf dem
Fuss- und Veloweg die Ein- und Ausfahrt einer rege benutzten Tankstelle und in
unmittelbarem Anschluss an einen Kreisel die Blindenholzstrasse überquert
werden. Trotz Verkehrsinsel beim Fussgängerstreifen sei es für Kindergärtler
aufgrund ihres altershalber noch erheblich reduzierten Gefahrenbewusstseins,
ihrer Körpergrösse und der verwirrenden Situation im Zusammenhang mit dem
Kreisverkehr zu gefährlich, die Blindenholzstrasse zu überqueren. Die
Riedikerstrasse sei zwar über weite Strecken mit einem rund einen Meter breiten
Grünstreifen von der Fahrbahn getrennt. Allerdings entfalle diese Abgrenzung
auf der Höhe eines Industriegeländes für rund 200 Meter. Von diesem
Industriegelände gingen zudem erhebliche Gefahren aus, weil schwere
Baumaschinen bei ihrer Einfahrt in die Kantonsstrasse den Fuss- und Veloweg
überquerten und dabei auf die dort sich bewegenden Verkehrsteilnehmer wenig
Rücksicht genommen werde. Morgens bewegten sich die Kindergartenkinder zudem
zur Hauptverkehrszeit auf dem Fuss- und Fahrweg, weshalb die Gefahr besonders
intensiv sei. Der Umstand, dass ausnahmslos alle Eltern der betroffenen
Kindergärtler aus Riedikon diese in den Kindergarten begleiteten, zeuge zudem
von einer subjektiv empfundenen Unzumutbarkeit des Kindergartenwegs. Diese sei
als wesentliches Indiz für die Gefährlichkeitsbeurteilung zu gewichten.
3.2
Die
Beschwerdegegnerin hat sich bei ihrem Entscheid, keinen Transport von Kindergärtlern
aus Riedikon zum Schulhaus Talacker in Uster zur Verfügung zu stellen, auf das
von ihr gestützt auf § 8 Abs. 3 VSV erlassene Transportreglement gestützt.
Dieses bestimmt in Ziff. 4 unter anderem die allgemein zumutbaren Distanzen für
Primarschüler und Kindergärtler, legt fest, dass für die Beurteilung der
Gefährlichkeit eines Schulwegs eine Stellungnahme bei der Verkehrspolizei
einzuholen ist, und sieht Spezialregelungen für Schüler und Schülerinnen aus
Wermatswil, Sulzbach und Freudwil vor. Der konkret in Frage stehende Schulweg
von Riedikon zum Schulhaus Talacker liege unter der im Transportreglement für
Kindergartenkinder als zumutbar bezeichneten Distanz von 1,6 Kilometern. Zudem
habe der zuständige Verkehrsinstruktor der Polizei den Weg als nicht gefährlich
beurteilt. Die Vorinstanz schützte diesen Entscheid mit der Begründung, das
Kind des Beschwerdeführers müsse die stark befahrene Riedikerstrasse nicht
überqueren und die erforderliche Überquerung der Blindenholzstrasse in der Nähe
des Kreisels berge zwar ein gewisses Gefahrenpotential in sich, könne mit dem
Kind aber eingeübt werden. Diese Aufgabe falle den Eltern zu; es werde erwartet,
dass diese ihre Kinder so lange auf ihrem Schul- bzw. Kindergartenweg begleiteten
oder für eine geeignete Begleitung sorgten, bis sie die Verantwortung für ein
korrektes Verhalten ihrer Kinder im Strassenverkehr auf diese zu übertragen
bereit seien. Zudem sei davon auszugehen, dass das Kind des Beschwerdeführers,
welches bereits die zweite Kindergartenklasse besuche, die Überquerung beim
Kreisel schon ausreichend eingeübt habe.
4.
Wie erwähnt, hängt die Zumutbarkeit eines Schul- bzw.
Kindergartenwegs von verschiedenen objektiven Faktoren ab, welche gesamthaft zu
betrachten und zu würdigen sind (vgl. vorn 2.4).
4.1
Der
vorliegend zu beurteilende Kindergartenweg ist gemäss Angaben des Beschwerdeführers
rund 1,4 Kilometer lang. Dagegen bringt die Beschwerdegegnerin vor, gemäss ihren
Messungen sei der Weg nur 1,2 Kilometer lang. Für Kindergärtler ist dieser Weg
– unabhängig davon, ob er 1,2 oder 1,4 Kilometer beträgt – als eher lang
einzustufen. Es ist davon auszugehen, dass Kinder im Kindergartenalter für
diese Strecke zu Fuss mindestens 30 Minuten benötigen. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung gilt ein zu Fuss zurückzulegender Schulweg von einer halben
Stunde für Kindergärtler als noch zumutbar (vgl. BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007
[= ZBl 109/2008, S. 494 ff.], E. 2.3 – 25. Juli 2005, 2P.101/2005,
E. 5.2.2 – 14. Oktober 2004, 2P.101/2004, E. 4.4 [alles unter www.bger.ch]).
Die vorliegend in Frage stehende Distanz dürfte demnach – bereits ohne
zusätzliche Erschwernisse – an der oberen Grenze dessen liegen, was gemeinhin
für Kindergärtler noch als zumutbar einzustufen ist. Zudem gilt es zu berücksichtigen,
dass der Weg an zwei Tagen pro Woche viermal täglich zurückgelegt werden muss.
Jedenfalls diese Gesamtdistanz bzw. -dauer von über vier Kilometern bzw. von
zwei Stunden oder mehr ist für Kindergärtler nicht zumutbar.
4.2
Der
vorliegend zu beurteilende Weg ist indessen nicht nur als lang, sondern vor
allem als für Kindergärtler zu gefährlich einzustufen. Die Riedikerstrasse ist
eine Hauptverkehrsstrasse (Verbindungsstrasse Uster-Meilen) mit hohem
Verkehrsaufkommen (durchschnittlich zwischen knapp 12'000 bis über 21'000
Fahrzeuge täglich, je nach Ort der Zählung [vgl. www.laerm.zh.ch/fals/4-situation/verkehr/vz_pdf/0687.pdf
und www.laerm.zh.ch/fals/4-situation/verkehr/vz_pdf/0587.pdf]. Der grösste Teil
des Kindergartenwegs führt dieser Strasse entlang, welche teilweise mit 80 km/h
befahren werden darf. Zwar ist ein durch eine Grünfläche abgetrennter
kombinierter Fuss- und Veloweg vorhanden; allerdings wird der trennende
Grünstreifen an verschiedenen Stellen durch Zu- und Einfahrten zu einer
Tankstelle und einem Industriegelände unterbrochen. Die Gefährlichkeit dieser Abschnitte
wird nicht nur durch die optische Aufhebung der Trennung von Fahrbahn und
Fussweg erhöht, sondern ebenfalls und entscheidend durch den Umstand, dass an
diesen Stellen von der oder in die Riedikerstrasse einbiegende Fahrzeuge den
Fuss- bzw. Veloweg überqueren. Dass sich die Aufmerksamkeit der Fahrzeuglenker
an solchen Stellen in erster Linie auf den Verkehr auf der Hauptstrasse richtet
und nicht primär auf den vor- bzw. nachgelagerten Fussgänger- und Veloweg, ist
naheliegend. Gemäss einschlägigen Studien und Expertenmeinungen
(Verkehrspädagogen, Experten der Polizei und der Beratungsstelle für
Unfallverhütung [bfu], Kinder- und Jugendpsychologen und -psychiater) bildet
sich das vorausschauende Gefahrenbewusstsein bei Kindern erst mit ungefähr acht
Jahren, während sich die Fähigkeit, die Gefahren des Strassenverkehrs richtig
einzuschätzen und situationsadäquat zu reagieren, noch später entwickelt (vgl.
dazu die Dokumentation der bfu zum Thema Schulweg, www.bfu.ch/PDFLib/ 1113_42.pdf
;
ferner Horváth, S. 655 ff.). Dazu kommt, dass
gerade Kinder im Kindergartenalter von Fahrzeuglenkern schon aufgrund ihrer
Grösse leicht übersehen werden und auch selbst eine eingeschränkte Sicht haben.
Im vorliegenden Fall sind diese Umstände gerade deshalb entscheidend, weil der
Schulweg der Riediker Kinder drei Stellen (Ein- und Ausfahrt bei der Tankstelle
und beim Industrieareal sowie Querung der Blindenholzstrasse beim Kreisel) aufweist,
deren sichere Bewältigung eine gewisse Übersicht und ein erhöhtes Gefahrenbewusstsein
voraussetzt. Diese Eigenschaften weisen Kinder im Kindergartenalter regelmässig
noch nicht auf. Auch der Umstand, dass der Kindergartenweg der Riediker
Kindergärtler grösstenteils auf einem kombinierten Fuss- und Veloweg
zurückzulegen ist, qualifiziert dessen Gefährlichkeit in nicht unerheblichem
Mass. Aus der fotografischen Dokumentation des Beschwerdeführers geht hervor,
dass der besagte Weg gerade von Fahr- und Motorfahrrädern rege benutzt wird.
Die Kinder müssen also auf der gesamten Strecke entlang der Riedikerstrasse
neben den bereits erwähnten Gefahren auch auf die anderen Verkehrsteilnehmer
auf dem Fuss- und Veloweg achten. Dies setzt grundsätzlich eine hohe Konzentrationsfähigkeit
über eine längere Zeit voraus (mehrere hundert Meter), welche Kindergärtler
regelmässig überfordern dürfte.
4.3
Nach dem
Gesagten ergibt sich jedenfalls aus der Gesamtwürdigung der vorliegenden Umstände,
dass der Weg in den Kindergarten für das Kind des Beschwerdeführers als unzumutbar
einzustufen ist.
5.
5.1
Erweist
sich ein Schulweg als unzumutbar, hat die Schulpflege gemäss § 8 Abs. 3
VSV auf eigene Kosten geeignete Massnahmen zur Sicherung des Weges anzuordnen.
Die Bestimmung von § 8 Abs. 3 VSV räumt der Schulpflege Ermessen ein,
indem sie dieser die Wahl zwischen verschiedenen Massnahmen einräumt (vgl. VGr,
5. November 2008, VB.2008.00363, E. 5.1, www.vgrzh.ch, auch zum Folgenden;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 72; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 434).
Allerdings ist die Schulpflege in ihrer Wertung nicht völlig frei, sondern hat
ihr Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Insbesondere ist sie an das Verbot des
Ermessensmissbrauchs und der Ermessensüber- bzw. -unterschreitung gebunden.
Ferner hat sie sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen und den
verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot,
dem Gebot von Treu und Glauben und dem Verhältnismässigkeitsprinzip zu
orientieren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 74, 80; vgl. ferner Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 441).
5.2
Nach dem
Gesagten ist die Angelegenheit zur Anordnung der konkret zu treffenden
Massnahmen nach pflichtgemässem Ermessen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
Die Einrichtung eines Schülertransports – wie sie der Beschwerdeführer verlangt
– wäre zwar eine mögliche, aber keineswegs die einzige geeignete Massnahme zur
Sicherung des Kindergartenwegs. Grundsätzlich hat die Schulpflege bei ihrem
Neuentscheid Folgendes zu berücksichtigen: Obwohl der vorliegende Entscheid
prinzipiell nur für den Beschwerdeführer bzw. dessen Kind Rechtswirkungen
entfaltet (vgl. vorne 1.2), widerspräche es dem Rechtsgleichheits- bzw. dem
Verhältnismässigkeitsprinzip, wenn die Beschwerdegegnerin schulwegsichernde
Massnahmen nur für das Kind des Beschwerdeführers anordnete und die anderen
Riediker Kindergärtler davon ausschlösse. Zu vermeiden ist ferner in erster
Linie, dass die Kindergärtler die Riedikerstrasse allein entlanggehen und die
Blindenholzstrasse beim Kreisel ohne Hilfe überqueren müssen. Dieses Ziel könnte
indessen auch dadurch erreicht werden, dass die Kindergärtler mit dem
öffentlichen Bus zum Kindergarten fahren, wobei dann allerdings die sichere
Überquerung der Riedikerstrasse – etwa mittels eines Lotsendienstes – zu
gewährleisten wäre. Ferner käme auch die Einrichtung eines Begleitservices in
Frage. Grundsätzlich steht es der Beschwerdegegnerin vorliegend auch frei, als
Alternative einen sichereren Schulweg vorzuschlagen, welchen die Kinder zu Fuss
zurücklegen können. Ein solcher Weg hätte sich allerdings in Bezug auf Länge,
Beschaffenheit und Gefährlichkeit mit den oben erwähnten Grundsätzen zu decken
(vorne 4.1 f.).
6.
Nach dem Gesagten sind der
angefochtene Beschluss und der Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 24. Juni
2008 infolge Unzumutbarkeit des Kindergartenwegs aufzuheben und ist die Sache
zur Neuentscheidung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Damit dringt der
Beschwerdeführer mit seinem Eventualbegehren durch. Abgewiesen wird hingegen
sein Hauptbegehren, die Beschwerdegegnerin sei zu verpflichten, einen Schulbustransport
zur Verfügung zu stellen. Bei diesem Verfahrensausgang rechtfertigt es sich, die
Kosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 15). Da der
Beschwerdeführer nur teilweise obsiegt, ist ihm für das vorliegende
Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 17 N. 32).
Entsprechend dem Verfahrensausgang sind auch die Kosten
des angefochtenen Beschlusses neu zu verlegen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13
N. 28). Aus den zur Kostenverlegung vor Verwaltungsgericht genannten
Gründen rechtfertigt es sich, auch die Rekurskosten den Parteien je zur Hälfte
aufzuerlegen. Entsprechend steht dem Beschwerdeführer auch für das
Rekursverfahren keine Parteientschädigung zu.
7.
Nach der Regelung in Art. 90 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind
letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher –
Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix
Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg
Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90
N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E.
1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen
nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die
Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit
einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren
ersparen würde (lit. b, vgl. zudem Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird, soweit auf sie eingetreten wird, teilweise gutgeheissen. Der
Beschluss der Primarschulpflege Uster vom 24. Juni 2008 und Dispositiv-Ziffer I
im Beschluss des Bezirksrats Uster vom 1. Oktober 2008 werden aufgehoben. In
Abänderung von Dispositiv-Ziffer II dieses Beschlusses werden die
Verfahrenskosten von Fr. 538.- den Parteien je zur Hälfte auferlegt. Die
Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an: …