zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00248 · 2000-08-29 · de

Wegweisung von öffentlichem Grund | Wegweisung vom öffentlichen Grund (anlässlich einer Verteilung eines Vereinsjournals): Kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 EMRK, da das Verteilen eines Vereinsjournals in den Bereich allgemeiner Freiheitsausübung und damit nicht in den Schutzbereich dieser EMRK-Norm fällt (E. 2 b). Die Rekursinstanz hat - im Gegensatz zum Nichteintreten der kommunalen Behörde - das Feststellungsbegehren teilweise gutgeheissen, wonach die Wegweisung zu Unrecht erfolgt sei (E. 3 am Anfang). Soweit das vor der kommunalen Behörde geltend gemachte Begehren als blosse Aufsichtsbeschwerde zu verstehen ist, kann kein Rekurs erhoben werden, und das Nichteintreten der kommunalen Behörde ist nicht zu beanstanden (E. 3 a). Soweit das Begehren als eigentliches Feststellungsbegehren zu verstehen ist, ist die Voraussetzung eines hinreichenden aktuellen schutzwürdigen Interesses an der Feststellung zu prüfen (E. 3 b/aa). Ein solches Interesse liegt insofern nicht vor, als die Feststellung der Unrechtmässigkeit der beanstandeten Wegweisung von den damaligen konkreten Umständen abhängig ist, die jedoch ungeklärt geblieben sind und kaum wieder eintreten werden. Auf das Erfordernis eines a k t u e l l e n schutzwürdigen Interesses kann mangels sich stellender Grundsatzfragen nicht verzichtet werden (E. 3 b/cc). --> BGE 1P.624/2000, 9. Januar 2001, Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 29.08.2000 VB.2000.00248
Zurich Verwaltungsgericht 29.08.2000 VB.2000.00248
Zurigo Verwaltungsgericht 29.08.2000 VB.2000.00248

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00248
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00248
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.08.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 09.01.2001 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Wegweisung von öffentlichem Grund
Wegweisung vom öffentlichen Grund (anlässlich einer Verteilung eines Vereinsjournals):
Kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung gestützt auf Art. 6 EMRK, da das Verteilen eines Vereinsjournals in den Bereich allgemeiner Freiheitsausübung und damit nicht in den Schutzbereich dieser EMRK-Norm fällt (E. 2 b).
Die Rekursinstanz hat - im Gegensatz zum Nichteintreten der kommunalen Behörde - das Feststellungsbegehren teilweise gutgeheissen, wonach die Wegweisung zu Unrecht erfolgt sei (E. 3 am Anfang).
Soweit das vor der kommunalen Behörde geltend gemachte Begehren als blosse Aufsichtsbeschwerde zu verstehen ist, kann kein Rekurs erhoben werden, und das Nichteintreten der kommunalen Behörde ist nicht zu beanstanden (E. 3 a).
Soweit das Begehren als eigentliches Feststellungsbegehren zu verstehen ist, ist die Voraussetzung eines hinreichenden aktuellen schutzwürdigen Interesses an der Feststellung zu prüfen (E. 3 b/aa). Ein solches Interesse liegt insofern nicht vor, als die Feststellung der Unrechtmässigkeit der beanstandeten Wegweisung von den damaligen konkreten Umständen abhängig ist, die jedoch ungeklärt geblieben sind und kaum wieder eintreten werden. Auf das Erfordernis eines
a k t u e l l e n schutzwürdigen Interesses kann mangels sich stellender Grundsatzfragen nicht verzichtet werden (E. 3 b/cc).
--> BGE 1P.624/2000, 9. Januar 2001, Gutheissung
Stichworte:
AKTUELL
AUFSICHTSBESCHWERDE
BGE
FESTSTELLUNGSKLAGE
LEGITIMATION
MÜNDLICHE VERHANDLUNG
ÖFFENTLICHER GRUND
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
RECHTSSCHUTZINTERESSE
WEGWEISUNG
ZEITUNG
Rechtsnormen:
Art. 6 EMRK
§ 74 GemeindeG
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Am 7. Februar 1999 verteilten zwei
Jugendliche, die Mitglieder des Vereins ge­gen Tierfabriken Schweiz (VgT) sind,
im Auftrag des VgT in der Nähe des Kinos ABC in Bülach auf öffentlichem
Grund das Journal "VgT-Nachrichten". Dabei wurde einer der beiden von
einem in Zivilkleidung vorbeigehenden Stadtpolizisten angesprochen, der im
Verlaufe des folgenden Gespräches, dessen Inhalt aufgrund der vorliegenden
Akten unklar und umstritten ist, beide Jugendliche aufforderte, die Passanten
nicht zu belästigen und sich zu entfernen. Aufgrund dieses Vorfalls reichte der
VgT am 10. Februar 1999 beim Stadtrat Bülach "Verwaltungsbeschwerde
gegen einen unbekannten Beamten der Stadtpolizei Bü-lach" ein mit dem
Antrag, "es sei festzustellen, dass die Wegweisung von VgT-Aktivisten, die
am 7.2.1999 in der Nähe des Kinos ABC Bülach auf öffentlichem Grund ein
Journal verteilten, zu Unrecht erfolgte".
Der Stadtrat Bülach beschloss am
10. März 1999, auf die Beschwerde im Sinn der Erwägungen nicht
einzutreten. Nach der glaubwürdigen Darstellung des in den Vorfall involvierten
Beamten G.P. habe sich dieser nicht als Kantonspolizist ausgegeben und habe er
die Jugendlichen deswegen aufgefordert sich zu entfernen, weil er festgestellt
habe, dass sich einer der beiden den Passanten und Kinobesuchern so in den Weg
gestellt habe, dass diese dadurch behindert und "fast genötigt"
worden seien, ein VgT-Journal entgegenzuneh­men. Das Verhalten des Beamten sei
daher nicht zu beanstanden; namentlich liege darin keine Dienstverletzung und
kein Disziplinarvergehen, welches ein Einschreiten nach  Art. 47 ff.
der städtischen Besoldungsverordnung erfordern würde.
II. Dagegen erhob der VgT am 22. März
1999 Rekurs an den Bezirksrat Bülach, worin er sein Feststellungsbegehren
wiederholte. Zur Begründung wurde vorgebracht, der Stadtrat habe sich einseitig
auf die von der Sachverhaltsdarstellung des VgT abweichenden Aussagen des
fehlbaren Beamten gestützt. Entgegen dessen Aussagen seien die Passanten nicht
von einem der beiden Aktivisten behindert worden. Selbst wenn dem aber so gewe­sen
wäre, habe kein Grund bestanden, die beiden Aktivisten wegzuweisen; diesfalls
hätte die Aufforderung, die Passanten nicht zu behindern, genügt; die
Wegweisung der beiden Aktivisten sei jedenfalls unverhältnismässig und damit
rechtswidrig gewesen.
Nach Durchführung eines doppelten
Schriftenwechsels fasste der Bezirksrat am 16. Dezember 1999 Beschluss
über die Angelegenheit. Dabei stellte er in Dispositiv Zif­fer I "im
Sinn der Erwägungen" fest, "dass die VgT-Aktivisten berechtigt
gewesen sind, Journale auf öffentlichem Grund zu verteilen, soweit Dritte nicht
unverhältnismässig be­hindert worden sind". Als zulässiges Rechtsmittel
wurde der Rekurs an den Regierungsrat bezeichnet. Der Bezirksrat erwog, das
Verteilen von Flugblättern auf öffentlichem Grund sei verfassungsrechtlich
durch verschiedene Freiheitsrechte gewährleistet; Einschränkun­gen einer
derartigen Nutzung des öffentlichen Grundes seien nur zulässig, sofern sie auf
gesetzlicher Grundlage beruhten, einem öffentlichem Interesse dienten und den
Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrten; sodann sei "auch der Schutz
von Grundrechten Dritter zu beachten und zu garantieren". Hieraus ergebe
sich für den vorliegenden Fall, "dass in positivem Sinn festzustellen ist,
dass die VgT-Aktivisten berechtigt gewesen sind, Journale auf öffentlichem
Grund zu verteilen, soweit Dritte – wegen des Schutzes ihrer Grund­rechte –
wiederum nicht unverhältnismässig behindert worden sind".
III. Dagegen erhob der VgT am 10. Januar
2000 Rekurs an den Regierungsrat mit den Anträgen, es sei festzustellen, dass
der Beschluss des Bezirksrats eine Rechtsverweige­rung darstelle (1); es sei in
Aufhebung des Entscheids des Stadtrats Bülach festzustellen, dass die
Wegweisung von VgT-Aktivisten am 7. Februar 1999 in der Nähe des Kinos ABC
in Bülach auf öffentlichem Grund zu Unrecht erfolgte (2); eventuell sei die
Sache zur Be­handlung an den Bezirksrat zurückzuweisen (3), unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten des fehlbaren Polizeibeamten, eventuell zu
Lasten der Stadt Bülach. Zur Begrün­dung wurde vorgebracht, mit der Weigerung,
die Widerrechtlichkeit der Wegweisung fest­zustellen, habe der Bezirksrat eine
Rechtsverweigerung begangen. Die Wegweisung sei widerrechtlich aus den Gründen,
die in der Rekursschrift an den Bezirksrat dargelegt wor­den seien, auf welche
verwiesen werde. Schliesslich habe der Bezirksrat das Öffentlich­keitsgebot
gemäss Art 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK)
missachtet, indem er entgegen dem ausdrücklichen Antrag des Beschwerdeführers
keine öffentliche Verhandlung durchgeführt habe. Eine solche Verhandlung sei im
zweitinstanz­lichen Rechtsmittelverfahren nachzuholen.
Im Rekursverfahren vor Regierungsrat
verzichteten der Stadtrat und der Bezirksrat Bülach auf Vernehmlassung. Der
Regierungsrat beschloss am 5. Juli 2000, auf den Rekurs nicht einzutreten
und die Akten dem Verwaltungsgericht zu überweisen.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Zur Behandlung des Rekurses vom
10. Januar 2000 gegen den Beschluss des Be­zirksrats Bülach vom
16. Dezember 1999 ist nicht der Regierungsrat, sondern nach § 19c
Abs. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG) das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz
funktionell und sach­lich zuständig. Das ergibt sich ohne weiteres daraus, dass
der vom Bezirksrat Bülach über­prüfte Beschluss des Stadtrats Bülach vom
10. März 1999 unter keinen der in § 43 Abs. 1 VRG genannten
Ausnahmetatbestände fällt; nähere Erörterungen zum Streitgegenstand des
vorliegenden Verfahrens, wie sie der Regierungsrat in seinem Nichteintretens-
und Über­weisungsbeschluss angestellt hat, erübrigen sich.
2. a) Weil der Regierungsrat dem
Beschwerdegegner sowie der Vorinstanz bereits Gelegenheit zur Einreichung einer
Vernehmlassung eingeräumt hat, erübrigt sich die An­ordnung eines
Schriftenwechsels nach § 58 VRG.
b) Eine mündliche Verhandlung ist nicht
durchzuführen. Die Anordnung einer sol­chen Verhandlung nach § 59 VRG
steht im Ermessen des Gerichts. Art. 6 Abs. 1 EMRK verschafft einem
Beschwerdeführer einen Anspruch auf mündliche Verhandlung nur in Fällen, in
denen eine zivilrechtliche Streitigkeit oder eine strafrechtlichen Anklage im
Sinn dieser Konventionsbestimmung vorliegt. Beides trifft hier nicht zu.
Insbesondere geht es nicht um eine zivilrechtliche Streitigkeit. Der
vorliegende Streitfall betrifft die Benützung des öffentlichen Grundes zu
ideellen Zwecken. Nach einer überzeugenden Lehrmeinung (Ruth Herzog,
Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995,
S. 175 ff.), der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat
(RB 1999 Nr. 33), ist zu unterscheiden, ob die auf dem öffentlichen
Grund beabsichtigte Tätigkeit oder Vorkehr in den Bereich allgemeiner
Freiheitsausübung fällt oder ob die ersuchende Person ein Schutz­bedürfnis
wirtschaftlich-pekuniärer oder persönlichkeitsrechtlicher Art darzutun vermag;
nur bei einem derartigen Schutzbedürfnis wirtschaftlicher oder
persönlichkeitsrechtlicher Art fallen Streitigkeiten über die Nutzung des
öffentlichen Grundes in den Anwendungsbe­reich von Art. 6 Abs. 1
EMRK.
Wie angemerkt werden kann, war der Bezirksrat
zur Anordnung einer öffentlichen Verhandlung nach Art. 6 Abs. 1 EMRK
von vornherein deswegen nicht verpflichtet, weil er auch in seiner
rechtsprechenden Funktion keine gerichtliche Instanz im Sinn dieser
Konventionsbestimmung ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 19 N. 82, § 52 N. 11).
3. Der Stadtrat Bülach ist auf das Begehren,
"es sei festzustellen, dass die Wegwei­sung von VgT-Aktivisten, die am
7.2.1999 in der Nähe des Kinos ABC Bülach auf öffent­lichem Grund ein
Journal verteilten, zu Unrecht erfolgte", nicht eingetreten. Den dagegen
erhobenen Rekurs hat der Bezirksrat Bülach sinngemäss teilweise gutgeheissen,
indem er anstelle des Stadtrats "im Sinne der Erwägungen"
feststellte, "dass die VgT-Aktivisten berechtigt gewesen sind, Journale
auf öffentlichem Grund zu verteilen, soweit Dritte nicht unverhältnismässig
behindert worden sind". Mit der vorliegenden Beschwerde rügt der
Beschwerdeführer, dass seinem Feststellungsbegehren nicht entsprochen worden
ist.
a) Das Feststellungsbegehren des
Beschwerdeführers kann sinngemäss auch als Aufsichtsbeschwerde verstanden
werden, nämlich insofern, als die angestrebte Feststellung die Grundlage für
die Verhängung von Sanktionen gegenüber dem involvierten Polizeibe­amten bilden
würde. So ist es offenbar vom Stadtrat Bülach – zumindest unter
anderem – aufgefasst worden. Bei der Aufsichtsbeschwerde handelt es sich
um einen blossen Rechts­behelf, der keinen Anspruch auf einen förmlichen
Beschwerdeentscheid gibt; dementspre­chend kann gegen den ablehnenden Bescheid
auf eine Aufsichtsbeschwerde kein Rekurs erhoben werden (Kölz/Bosshart/Röhl,
Vorbem. zu §§ 19-28 N. 30 und 43). Aus dieser Sicht ist es nicht
zu beanstanden, wenn der Stadtrat Bülach auf das streitige Begehren, so­weit er
es als Aufsichtsbeschwerde verstanden hat, nicht eingetreten ist.
b) Zu prüfen bleibt, ob der Stadtrat Bülach
auf das ihm gestellte Begehren zu Recht auch insoweit nicht eingetreten ist,
als dieses Gesuch als - eigentliches - Feststellungsbe­gehren zu
verstehen ist.
aa) Dem Begehren um Erlass einer
Feststellungsverfügung ist zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein
schutzwürdiges Interesse an der anbegehrten Feststellung hat. Ist diese
verfahrensrechtliche Voraussetzung erfüllt, bedeutet dies – ähnlich wie
bei der Erhe­bung eines Rechtsmittels gegen eine Anordnung – lediglich,
dass Anspruch auf materielle Prüfung der mit dem Feststellungsbegehren
aufgeworfenen Fragen besteht. Deswegen sind für die Bejahung eines
schutzwürdigen Interesses zunächst die gleichen Kriterien wie bei der
Rekurslegitimation massgebend, darüber hinaus aber auch spezifische Kriterien
für die Schutzwürdigkeit des Feststellungsinteresses: Über den Bestand,
Nichtbestand oder Um­fang öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten muss
Unklarheit bestehen. Das Feststel­lungsinteresse muss sodann in dem Sinn
aktuell sein, dass der Gesuchsteller bei der Ver­weigerung Gefahr laufen würde,
Massnahmen zu treffen oder zu unterlassen mit der Folge, dass ihm daraus
Nachteile erwachsen könnten. Ferner muss Gegenstand der anbegehrten
Feststellungsverfügung ein konkretes Rechtsverhältnis sein. Ausgeschlossen sind
damit Feststellungsbegehren zur Ermittlung von Tatsachen sowie solche zur
Klärung bloss theo­retischer oder abstrakter Rechtsfragen (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 19 N. 60 f.).
bb) Wie vorab festzuhalten ist, kann
vorliegend ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der
anbegehrten Feststellung nicht schon deswegen verneint werden, weil er ein
Verein ist, während die nachgesuchte Feststellung das Verhalten einiger seiner
Mitglieder betrifft. Unabhängig davon, ob die Voraussetzungen der egoistischen
Verbands­beschwerde erfüllt sind, ist der Beschwerdeführer als Verein vom
genannten Vorfall betrof­fen, weil dabei von ihm herausgegebene Journale
verteilt worden sind.
cc) Hingegen fehlt es bezüglich der vom
Beschwerdeführer angestrebten Feststel­lung an den Voraussetzungen, die
spezifisch das Vorliegen eines schutzwürdigen Feststel­lungsinteresses
betreffen.
Das Verteilen von Drucksachen und Zeitungen,
welche für die ideellen Anliegen des VgT werben, auf öffentlichem Grund ist
zulässig. Besondere Umstände vorbehalten, die hier nicht in Frage stehen (zum
Vorliegen solcher Umstände vgl. RB 1999 Nr. 44), stellt eine
derartige Nutzung des öffentlichen Grundes noch keinen gesteigerten Gemein­gebrauch
dar und unterliegt daher auch nicht der Bewilligungspflicht. Es handelt sich
nicht um eine bewilligungspflichtige Veranstaltung im Sinn von Art. 27 der
Polizeiverordnung der Stadt Bülach vom 10. Mai 1995, jedenfalls dann
nicht, wenn diese kommunale Be­stimmung verfassungskonform ausgelegt wird. Von
dieser Rechtslage sind im vorliegen­den Verfahren auch der Stadtrat und der
Bezirksrat Bülach ausgegangen. Letzterer hat diese Beurteilung wie erwähnt in
teilweiser Gutheissung des Rekurses zum Gegenstand eines förmlichen
Feststellungsentscheides gemacht. Es fragt sich allerdings, ob der von ihm
getroffene Feststellungsentscheid (der dem vom Beschwerdeführer angestrebten
Ent­scheid inhaltlich nicht entspricht) dem Grundsatz widerspricht, dass
Feststellungsbegehren nicht der Klärung theoretischer, abstrakter Rechtsfragen
dienen dürfen. Soweit die ange­strebte Feststellung über einen konkreten
Vorfall in der Vergangenheit dem Gesuchsteller als Beurteilungsgrundlage für
sein künftiges Verhalten dienen kann, ist ein schutzwürdiges Interesse auch in
solchen Fällen zu bejahen. So betrachtet, war der Feststellungsentscheid des
Bezirksrats zulässig.
Der Beschwerdeführer will sich indessen mit
der Feststellung des Bezirksrats nicht begnügen, sondern beharrt auf einem
weiter gehenden Feststellungsentscheid, wonach die Wegweisung der beiden
VgT-Aktivisten am 7. Februar 1999 in der Nähe des Kinos ABC in Bülach
auf öffentlichen Grund durch einen Polizeibeamten unrechtmässig gewesen sei.
Die Beantwortung dieser Frage hängt von den näheren Umständen ab, unter denen
sich der Vorfall abspielte und die ungeklärt und umstritten sind. Soll der die
Würdigung eines ver­gangenen Ereignisses betreffende Feststellungsentscheid dem
Gesuchsteller ein taugliche Beurteilungsgrundlage für sein künftiges Verhalten
abgeben, setzt dies voraus, dass sich Letzteres unter gleichen oder annähernd
gleichen Umständen abspielt. Da dies kaum der Fall sein dürfte, ist ein
hinreichendes aktuelles Interesse zu verneinen.
Diese Beurteilung steht im Einklang mit der
Praxis zum Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses im Zusammenhang
mit der Rekurs- und Beschwerdelegitimation. Danach ist auf das Erfordernis des
aktuellen Interesses nur dann zu verzichten, wenn es um eine Grundsatzfrage
geht, über die sonst  kaum je ein rechtzeitiger Entscheid gefällt wer­den
könnte und die sich jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder
stellen könnte (BGE 111 Ib 56 E. 2 S. 59; RB 1998 Nr. 41, 1987
Nr. 5). Eine Frage, der in diesem Sinn grundsätzliche Bedeutung zukäme,
steht im vorliegenden Fall nicht zur Entscheidung an. Es ist daher nicht
rechtsverletzend, wenn der Bezirksrat Bülach davon abgesehen hat, die näheren
Umstände des streitbetroffenen Vorfalles beweismässig abzuklären, gestützt
darauf zu beurteilen, ob die in der Fragestellung des Beschwerdeführers
implizierte Be­hauptung einer "Wegweisung" zutreffe und
bejahendenfalls mittels förmlichem Entscheid die vom Beschwerdeführer gestellte
Frage zu beantworten, ob die Wegweisung unrecht­mässig gewesen sei.
...
Demgemäss entscheidet das
Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...