zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00026 · 2002-03-04 · de

Führung eines Altersheims | Aufnahmestopp für Patienten; aufschiebende Wirkung Das Verwaltungsgericht ist zuständig; die aufsichtsrechtliche Natur der Anordnung schliesst die Beschwerde nicht aus (E. 1a). Es liegt ein anfechtbarer Zwischenentscheid vor (E. 1b). Der Bezirksrat hat das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin nicht verletzt (E. 2a). Anlässlich der Visitation wurden erhebliche Missstände festgestellt. Daran vermag die Kritik der Beschwerdeführerin zum vornherein wenig zu ändern. Soweit ihre Vorbringen überhaupt noch überprüfbar sind, überzeugen sie wenig. Da ein milder Eingriff zu beurteilen ist, genügt zu ihrer Rechtfertigung eine nur leichte bis mittlere Gefährdung des Patientenwohls, wie sie hier vorliegt. Die Massnahme des Regierungspräsidenten nimmt im Übrigen weitgehend auf die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin Rücksicht (E. 2b). Offen bleiben kann, ob der Personalbestand der Beschwerdeführerin ausreicht und ob die Massnahme auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht (E. 2c).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.04.0 VB.2002.00026
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.04.0 VB.2002.00026
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.04.0 VB.2002.00026

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00026
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00026
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.03.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Führung eines Altersheims
Aufnahmestopp für Patienten; aufschiebende Wirkung
Das Verwaltungsgericht ist zuständig; die aufsichtsrechtliche Natur der Anordnung schliesst die Beschwerde nicht aus (E. 1a).
Es liegt ein anfechtbarer Zwischenentscheid vor (E. 1b).
Der Bezirksrat hat das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin nicht verletzt (E. 2a).
Anlässlich der Visitation wurden erhebliche Missstände festgestellt. Daran vermag die Kritik der Beschwerdeführerin zum vornherein wenig zu ändern. Soweit ihre Vorbringen überhaupt noch überprüfbar sind, überzeugen sie wenig. Da ein milder Eingriff zu beurteilen ist, genügt zu ihrer Rechtfertigung eine nur leichte bis mittlere Gefährdung des Patientenwohls, wie sie hier vorliegt. Die Massnahme des Regierungspräsidenten nimmt im Übrigen weitgehend auf die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin Rücksicht (E. 2b).
Offen bleiben kann, ob der Personalbestand der Beschwerdeführerin ausreicht und ob die Massnahme auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht (E. 2c).
Stichworte:
ALTERS- UND/ODER PFLEGEHEIM
AUFNAHMESTOPP
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
DRINGLICHKEIT
NACHTEIL
PFLEGEHEIM
RECHTLICHES GEHÖR
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 25 lit. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Mit Verfügung vom 12. Dezember 2000
untersagte der Präsident des Bezirksrats X der B AG vorsorglich die Aufnahme
neuer Bewohnerinnen und Bewohner bis zur Vorlegung eines den Kriterien der
Gesundheitsdirek­tion entsprechenden Stellenplans. Der Bezirksrat hob diesen
Aufnahmestopp am 23. Fe­b­ruar 2001 wieder auf und verpflichtete die B AG
unter an­derem, bis 31. März 2001 einen Gesamtstellenplan einzureichen, bis zu
diesem Zeitpunkt 900 Stellenprozente zu besetzen und bis 31. Juli 2001 einen
(genauer bestim­mten) Nachweis betreffend die Stellenbesetzung im Durchschnitt
des ersten Halbjahres 2001 zu erbringen. In der Folge reichte die B AG dem
Bezirksrat verschiedene Unterlagen ein, welche durch den kantonsärztlichen
Dienst der Gesundheitsdi­rektion geprüft und mit Schreiben vom 21. August 2001
für unvollständig, unklar und nicht den Anforderungen an eine kompetente
Betriebsführung entsprechend befunden wurden; die Direktion empfahl dem
Bezirksrat die Verhängung eines erneuten Aufnahme­stopps sowie die Durchführung
einer unangemeldeten Visitation des Heims. Nachdem eine solche am 12. September
2001 stattgefunden hatte, verfügte der Bezirksratspräsident am 24. September
wiederum einen sofortigen Aufnahmestopp und beantragte der Gesundheits­direktion,
der B AG die Bewilligung zur Führung von Pflegebetten zu entziehen und allfällige
weitere aufsichtsrechtliche Massnahmen zu treffen. Einem Rekurs wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen.
Die Gesundheitsdirektion entzog der B AG mit
Verfügung vom 7. Dezember 2001 die Bewilligung zur Führung eines Krankenheims,
wogegen diese am 11. Januar 2002 beim Regierungsrat Rekurs erhob.
II. Gegen die Verfügung des
Bezirksratspräsidenten erhob die B AG am 26. Oktober 2001 Rekurs an den
Regierungsrat und beantragte die Aufhebung des vorsorglichen Aufnahmestopps und
die Wiederherstellung der aufschie­benden Wirkung. Der Regierungs­präsident
lehnte den zweiten Antrag mit Verfügung vom 23. November 2001 ab (Dispo.-Ziff.
1 1. Absatz) und untersagte der B AG mit sofortiger Wirkung, neue Bewohnerinnen
und Bewohner der BESA-Stufen 2-4 aufzunehmen (2. Absatz; damit wurde der vom
Bezirksratspräsidenten verfügte Aufnahme­stopp "präzisiert").
III. Die B AG
wandte sich gegen die Verfügung des Regierungspräsidenten am 21. Ja­nuar
2002 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte wiederum die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses.
Der Bezirksrat X
beantragte am 30. Januar 2002 Abweisung der Beschwer­de, ebenso am 6. Februar
2002 die Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist zur
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktional
und sachlich zuständig. Dass der Präsident des Bezirksrats X seine Verfügung
vom 12. September 2001 gestützt auf aufsichtsrechtliche Kompetenzen erliess,
schloss den Rekurs und schliesst die Beschwerde dagegen nicht aus, da das
Anfechtungsobjekt Verfügungsqualität hat (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19‑28 N. 43 f.; § 41 N. 16
f.).
b) Entscheide über die aufschiebende Wirkung
stellen Zwischenentscheide im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG dar, die nach ständiger
Praxis anfechtbar sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 49). Auf vorliegende
Beschwerde ist somit einzutreten. Zu entscheiden ist aufgrund der Akten, ohne
zusätzliche Beweiserhebungen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 18).
2. a) Die Beschwerdeführerin wirft dem
Bezirksrat zunächst eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs vor, indem der
Bezirksratspräsident ihr vor Erlass der Verfügung keine Gelegenheit eingeräumt
habe, sich zu Visitationsbericht und –protokoll sowie zu den ins Auge gefassten
Massnahmen zu äussern. Dem ist entgegenzuhalten, dass die leitenden Personen
des Heims bereits anlässlich der Visitation selbst, an der auch ein Vertreter
des Beschwerdegegners teilnahm, sich mündlich zu den von den Inspizierenden
gemachten Befunden äussern konnten. Ihnen Gelegenheit zu bieten, nochmals
schriftlich zum Sachverhalt Stellung zu nehmen, war nicht geboten. Nicht
vonnöten war auch eine An­hörung zu den rechtlichen Folgen der Inspektion,
behielt doch der Bezirksrat in seinem den Aufnahme­stopp aufhebenden Beschluss
vom 23. Februar 2001 aufsichtsrechtliche Mass­nahmen ausdrücklich vor. Die
Beschwerdeführerin musste deshalb damit rechnen, dass bei der Fest­stellung von
Mängeln anlässlich weiterer Inspektionen ein neuer Aufnahmestopp verhängt
würde. Es lag damit nicht der Fall vor, dass der Beschwerdegegner seinen
Rechtsstandpunkt in unvorhersehbarer Weise geändert hätte (vgl. Georg Müller
in: Kommentar zur Bundesverfassung, 1995, Art. 4 Rz. 105).
b) Nach § 25 Abs. 1 VRG kommen dem Lauf der
Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses aufschiebende Wirkung zu, wenn
nicht mit der angefochtenen Anordnung aus besonderen Gründen etwas anderes
bestimmt wurde. Besondere Gründe sind dann anzunehmen, wenn ein schwerer
Nachteil droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen wird. Ein
solcher kann etwa in einer unmittelbar bevorstehenden oder schweren Bedrohung
bedeutender Polizeigüter bestehen.
Geht es, wie hier, um das Rechtsgut
der öffent­lichen Gesundheit, dem ein hoher Eigenwert zukommt, so bedarf es zum
Entzug der aufschiebenden Wirkung keiner besonders ausgeprägten Gefährdung
(VGr, 24. Oktober 1997, VB.97.00469).
Liegen besondere Gründe
vor, so sind die für und gegen den Entzug sprechenden Interessen gegeneinander
abzuwägen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 13 f.).
Anlass zur Verfügung eines erneuten
Aufnahmestopps durch den Bezirksratspräsidenten und zum Entzug der
aufschiebenden Wirkung eines dagegen erhobenen Rekurses am 24. September 2001
boten der nach Auffassung von Beschwerdegegner und Gesundheitsdirektion
ungenügende Personalbestand sowie namentlich das Ergebnis der Visitation vom
12. September 2001.
Anlässlich dieser Visitation wurden
erhebliche Missstände im Betrieb und in der Pflege der Heimbewohner
festgestellt. Die Beschwerdeführerin bemängelt diesen Befund nur in einzelnen
Punkten als falsch. Auch wenn man davon ausgehen will, diese Einwände träfen
zu, bleibt immer noch eine solche Vielzahl einzelner Mängel, dass sich am
Gesamtbild nur wenig ändert. Ob die Kritik am Visitationsprotokoll gerechtfertigt
ist, lässt sich im Nachhinein im Einzelnen allerdings kaum mehr überprüfen.
Anzumerken ist aber, dass das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die ihr
vorgeworfenen übermässig freiheitsbeschränkenden Methoden seien durch
Einverständniserklärungen von Angehörigen der betroffenen Heimbewohner
gerechtfertigt, wenig zu überzeugen vermag: Die Erklärungen beziehen sich
jeweils auf Massnahmen während der Nacht, wohingegen die Visitation tagsüber
stattfand. Insgesamt ist somit davon auszugehen, dass die Betreuung der
Heimbewohner durch die Beschwerdeführerin erhebliche Mängel aufwies, was
grundsätzlich die Anordnung sofort wirksamer Aufsichtsmassnahmen rechtfertigte.
Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die
zeitliche Dringlichkeit für einen sofortigen Aufnahmestopp habe gefehlt; der
Bezirksrat habe keinen einzigen Vorfall nennen können, der eine solche
Massnahme rechtfertige. Damit stellt sie die Verhältnismässigkeit der
angeordneten Massnahme in Frage. Bei deren Beurteilung fällt insbesondere ins
Gewicht, dass vorliegend ein relativ milder Eingriff angefochten wird. Mit dem
Aufnahme­stopp sollte vor allem eine weitere Verschlechterung der Verhältnisse
verhindert werden. Zudem beschränkte der Regierungspräsident den Entzug der
aufschiebenden Wirkung, welche Anordnung hier allein zu überprüfen ist, auf
eigentliche Pflegefälle (BESO-Stu­fen 2-4), liess also die Aufnahme neuer
nicht und kaum pflegebedürftiger Bewohner – und zwar ohne Einschränkung – zu.
Zur Rechtfertigung einer solchen Massnahme genügt auch eine nur leichte bis
mittelschwere Gefährdung des Patientenwohls, wie sie aufgrund des Visi­tationsprotokolls
bezüglich der pflegebedürftigen Heimbewohner anzunehmen ist. Eine "akute
Gefährdung", die von der Beschwerdeführerin in Abrede gestellt wird,
braucht nicht zu bestehen. Ginge es aber um eine sofortige Betriebseinstellung,
wären solche strengeren Anforderungen zu stellen. Die Anordnung des
Regierungspräsidenten nimmt zudem auf die wirtschaftlichen Interessen der
Beschwerdeführerin weitgehende Rücksicht, indem ihr die Aufnahme neuer Bewohner
und damit eine Verbesserung der Ertragslage erlaubt wird. Die Argumente, mit
denen die Beschwerdeführerin dies in Abrede stellt, überzeugen nicht.
Insbesondere lässt sich der angefochtenen Anordnung nicht entnehmen, dass eine
Verschlech­­terung der gesundheitlichen Lage der einzelnen Bewohner (mit der
Folge einer höheren BESO-Einstufung) zu deren Austritt aus dem Heim führen
müsste. Es ist somit mög­lich, dass die Zahl der pflegebedürftigen Patienten
kaum abnehmen wird. Dafür bestehen Anhaltspunkte in den Akten (vgl. die
Zusammensetzung der Bewohnerschaft im Dezember 2000 mit derjenigen im März
2001, kurz nach Aufhebung des ersten Aufnahmestopps). Die Befürchtungen der
Beschwerdeführerin erscheinen auch deshalb übertrieben, weil die Zahl und
Zusammensetzung der Heimbewohner seit August 2000 stark schwankte. Insbesondere
ist darauf hinzuweisen, dass zu diesem Zeitpunkt – noch ohne Einfluss des
Verfahrens, das zur Anordnung des ersten Aufnahmestopps durch den Bezirksratspräsidenten
führte – die tiefste aktenkundige Anzahl von nur 31 Bewohnern verzeichnet
wurde, ohne dass der durch­schnittliche Betreuungsbedarf auffällig hoch gewesen
wäre. Es ist deshalb davon auszugehen, dass auch unter Beachtung der an­gefochtenen
Anordnung ein wirtschaftlicher Betrieb möglich ist.
c) Unter diesen Umständen kann jedenfalls
vorläufig – d.h. im jetzigem Beschwerde­verfahren über den Entzug der
aufschiebenden Wirkung des Rekurses ­– offen bleiben, inwieweit der
Personalbestand der Beschwerdeführerin zur Betreuung der Bewohner quantitativ
und qualitativ ausreicht. Ebenso wenig ist in diesem Verfahren zu entscheiden,
ob die Massnahme selbst auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe.
Darüber wird der Regierungsrat in seinem Endentscheid zu befinden haben.
3. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen
...