zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00052 · 2002-07-11 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung. Zuweisung von Grundstücken zur Quartierhaltungszone (QEZ) Geiselweid-Lindstrasse in Winterthur: Kognition im Zusammenhang mit der Überprüfung von Nutzungsplanungen (E. 3). Begriff der QEZ (Art. 50a PBG) und deren Regelung in der kommunalen Bauordnung (E. 4b). Lage der streitbetroffenen Grundstücke (E. 4a) und Charakter des Quartiers (E. 4c). Die Festsetzung einer QEZ bedingt einen "in sich geschlossenen Ortsteil". Es ist zulässig, diese Voraussetzung unter Mieteinbezug der benachbarten Zone (vorliegend Zone für öffentliche Bauten) zu prüfen, wenn das benachbarte Gebiet der Quartiercharakteristik zugeordnet werden kann und insgesamt eine klare Abgrenzung zum weiteren baulichen Umfeld erkennbar ist (E. 6a). Eine Würdigung der konkreten lokalen Verhältnissen zeigt, dass das benachbarte Gebiet zwar mit den streitbetroffenen Grundstücken in der QEZ dieselbe Quartiercharakteristik aufweist. Hingegen besteht keine für die Ausscheidung einer QEZ erforderliche erhaltenswerte Nutzungsstruktur; offen gelassen, ob - als Alternativvoraussetzung - eine erhaltenswerte bauliche Gliederung vorliegt (E. 6b). Ein "in sich geschlossener Ortsteil" liegt auch unter Berücksichtigung der benachbarten Gebiete nicht vor, nachdem unklar ist, wo dieser Ortsteil überhaupt von der weiteren Umgebung abzugrenzen wäre (E. 6c). Die Festsetzung einer QEZ für die streitbetroffenen Grundstücke genügt den Voraussetzungen gemäss § 50a PBG nicht. Abweisung einer Beschwerde der Gemeinde.

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00052
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00052
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.11.0 VB.2002.00052

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00052
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00052
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.07.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 02.06.2003 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung. Zuweisung von Grundstücken zur Quartierhaltungszone (QEZ) Geiselweid-Lindstrasse in Winterthur:
Kognition im Zusammenhang mit der Überprüfung von Nutzungsplanungen (E. 3). Begriff der QEZ (Art. 50a PBG) und deren Regelung in der kommunalen Bauordnung (E. 4b). Lage der streitbetroffenen Grundstücke (E. 4a) und Charakter des Quartiers (E. 4c).
Die Festsetzung einer QEZ bedingt einen "in sich geschlossenen Ortsteil". Es ist zulässig, diese Voraussetzung unter Mieteinbezug der benachbarten Zone (vorliegend Zone für öffentliche Bauten) zu prüfen, wenn das benachbarte Gebiet der Quartiercharakteristik zugeordnet werden kann und insgesamt eine klare Abgrenzung zum weiteren baulichen Umfeld erkennbar ist (E. 6a). Eine Würdigung der konkreten lokalen Verhältnissen zeigt, dass das benachbarte Gebiet zwar mit den streitbetroffenen Grundstücken in der QEZ dieselbe Quartiercharakteristik aufweist. Hingegen besteht keine für die Ausscheidung einer QEZ erforderliche erhaltenswerte Nutzungsstruktur; offen gelassen, ob - als Alternativvoraussetzung - eine erhaltenswerte bauliche Gliederung vorliegt (E. 6b). Ein "in sich geschlossener Ortsteil" liegt auch unter Berücksichtigung der benachbarten Gebiete nicht vor, nachdem unklar ist, wo dieser Ortsteil überhaupt von der weiteren Umgebung abzugrenzen wäre (E. 6c).
Die Festsetzung einer QEZ für die streitbetroffenen Grundstücke genügt den Voraussetzungen gemäss § 50a PBG nicht. Abweisung einer Beschwerde der Gemeinde.
Stichworte:
KOGNITION
NUTZUNGSPLANUNG
QUARTIERERHALTUNGSZONE
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
Rechtsnormen:
§ 50a PBG
Art. 33 BZO Winterthur
Art. 35 BZO Winterthur
Publikationen:
RB 2002 Nr. 71 S. 166
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Mit Beschluss
vom 3. Oktober 2000 setzte der Grosse Gemeinderat Winterthur   eine neue Bau-
und Zonenordnung (BZO) fest. Dabei wies er die Parzellen Kat.Nrn. 01, 02
und 03 der Quartiererhaltungszone (QEZ) ”Geiselweid-Lindstrasse” zu. Diese
Grundstücke mit einer Gesamtfläche von 3925 m2 liegen innerhalb eines durch die
Lind­stras­se, Theaterstrasse und Kreuzstrasse begrenzten Dreiecks und sind mit
den beiden im kom­munalen Schutz­inventar verzeichneten Historismusvillen
Schoellhorn und Corti sowie einer Remise mit Wohnanteil überbaut. Gemäss der
Bau- und Zonenordnung 1986 galt für sie die viergeschossige Wohnzone mit
Baumschutz W4B mit einer Baumassenziffer von 3,3 m3/m2 und der
Empfindlichkeitsstufe II.
II. Dagegen erhoben die Gesamteigentümerinnen
B und D am 6. Dezember 2000 Re­kurs mit dem Antrag, den Beschluss vom 3.
Oktober 2000 insoweit aufzuheben, als damit die drei Parzellen der QEZ
zugewiesen würden. Die Baurekurskommission IV führte am 31. August 2001 einen
Augenschein durch. Am 20. De­zember 2001 hiess sie den Rekurs gut, soweit
sie darauf eintrat. Die Verfahrenskos­ten von Fr. 3'630.- auferlegte sie der
Stadt Winterthur, welche sie zudem zur Leistung einer Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 1'200.- an die beiden Rekurrentinnen verpflichtete.
III. Mit Beschwerde vom 7. Februar 2002
beantragte der Stadtrat Winterthur dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid
der Baurekurskommission IV aufzuheben und den Beschluss des Grossen
Gemeinderats vom 3. Oktober 2000 betreffend die Zuweisung der genannten
Grundstücke zur QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” zu bestätigen. In formeller
Hinsicht wurde die Durchführung eines Augenscheins, die Anordnung eines zweiten
Schrif­­tenwechsels sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung beantragt.
Der Grosse Gemeinderat genehmigte am 18. März 2002 die vom Stadtrat vorsorglich
erhobene Beschwerde.
Die Baudirektion, welche die nicht von
Rekursen betroffenen Teile der BZO bereits am 28. März 2001 genehmigt hatte,
prüfte auf Präsidialverfügung vom 14. Februar 2002 hin die
Genehmigungsfähigkeit der streitbetroffenen Festlegung; mit Verfügung vom
29. April 2002 erteilte sie für diese die nachträgliche Genehmigung.
Die Beschwerdegegnerinnen beantragten dem
Gericht am 26. Juni 2002, auf die Be­schwerde sei mangels Legitimation nicht
einzutreten; eventuell sei sie abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Bereits am 27. Februar 2002 hatte der
Stadtrat Winterthur beschlossen, auf den Erlass von Schutzmassnahmen im Sinn
von § 205 lit. c des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
bezüglich der drei streitbetroffenen Liegenschaften zu verzichten und letztere
aus dem kommunalen Inventar der schutzwürdigen Objekte der Stadt Win­ter­thur
zu entlassen. Dagegen hat der Zürcher Heimatschutz Rekurs an die Baurekurskommission
erhoben, wo das Rechtsmittel zurzeit pendent ist (R4.2002.00036).
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in
Verbindung mit § 329 PBG zur Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen
Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998 Nr. 26).
Die Stadt
Winterthur ist nach § 338a Abs. 1 PBG und § 21 lit. b VRG zur Beschwer­­deerhebung
legitimiert. Was die Beschwerdegegnerinnen dagegen vorbringen (Beschwerdeantwort
Ziff. I/2), hält nicht stich. Bei der Festsetzung ihres Zonenplans steht der
Stadt Win­terthur ein Autonomiebereich zu (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kom­mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 20 N. 20), den sie auch mit staatsrechtlicher Beschwerde an das
Bundesgericht verteidigen kann (Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im
Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, Rz. 1044). Daran vermag nichts zu
ändern, dass es im vorliegenden Fall vorab um die Auslegung von § 50a PBG
geht. Bei der Umsetzung dieser kantonalen Norm im Rahmen ihrer eigenen Zo­nenplanung
steht der Gemeinde ein erheblicher Ermessensspielraum zu, der auch die Würdigung
der örtlichen Verhältnisse umfasst.
Weil auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwer­­de einzutreten.
2. Das Verwaltungsgericht kann die
Streitsache aufgrund der vorliegenden Akten be­­urteilen. Ein gerichtlicher
Augenschein nach § 60 VRG ist nicht erforderlich, zumal die Baurekurskommission
einen Augenschein durchgeführt hat und deren Protokoll im Zusam­menhang mit den
übrigen vorliegenden Akten hinreichend Aufschluss über die zu beurteilen­den
tatsächlichen Verhältnisse gibt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 45). Ebenso
wenig ist ein zweiter Schriftenwechsel nach § 58 Satz 2 VRG erforderlich.
3. Kommunale Nutzungspläne werden von der
Baurekurskommission als erster Rechts­mittelinstanz (vgl. § 329 Abs. 1 PBG)
grundsätzlich mit voller Kognition nach § 20 VRG, d.h. einschliesslich einer
Angemessenheits- und Zweckmässigkeitskontrolle, überprüft. Dabei hat die
Rekursbehörde jedoch die den Gemeinden bei der Festsetzung einer Bau- und
Zonenordnung zustehende Autonomie zu beachten. Sie soll dann korrigierend ein­greifen,
wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als un­zweckmässig
erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung un­zu­reichend
Rechnung trägt, im Übrigen im Rahmen der Ermessenskontrolle jedoch nur dann,
wenn die Unangemessenheit oder Unzweckmässigkeit der streitbetroffenen Festsetzung
offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20; Haller/Karlen,
Rechtsschutz, Rz. 1073).
Dem Verwaltungsgericht steht nach § 50 Abs. 1
und 2 VRG bei der Überprüfung von die kommunale Planfestsetzung betreffenden
Rekursentscheiden
keine Ermessenskontrolle zu, was mit dem Bundesrecht, insbesondere mit Art. 33
Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) vereinbar ist, dies
im Unterschied zur Überprüfung von negativen
Genehmigungsentscheiden
des
Regierungsrats, wo dem Gericht als ein­ziger kantonaler Rechtsmittelinstanz
gestützt auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG eine erweiterte
Kognition zukommt (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Bei der Über­prüfung von
Rekursentscheiden, mit welchen kommunale Planfestsetzungen aufgehoben worden
sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle
auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission in rechtsverletzender Weise die kommu­­nale
Planungsautonomie missachtet habe.
4. a) Das streitbetroffene der Zone QEZ
zugewiesene Areal war gemäss BZO 1986 der Zone W4B zugeteilt. Es bildet ein
durch die Lind-, Theater- und Kreuzstrasse begrenz­tes Dreieck, dessen Lage
städtebaulich insofern von besonderer Bedeutung ist, als die dorti­­ge
Überbauung (die heutige wie auch eine allfällige künftige) den nördlichen
Zugang zum inneren Bereich der Stadt wesentlich prägt. Das
westlich
anschliessende
Gebiet jenseits der Theaterstrasse, im Westen durch die Bahnlinie und im
Nordosten durch die Lindstrasse be­grenzt, lag gemäss BZO 1986 grösstenteils in
den Zonen I2 und W4 mit Gewerbeerleichterung; es wurde mit der BZO 2000 der
Zone Z4, teilweise (nämlich bezüglich des bisher nicht eingezonten SBB-Areals)
mit Gestaltungsplanpflicht, zugewiesen. Es ist mit dem Swisscom-Hoch­­haus
sowie weiteren, überwiegend modernen Wohn- und Geschäftshäusern überbaut. Das
südlich
angrenzende Gebiet zwischen Kreuz-, Theater-, St. Georgen- und Lindstrasse
lag gemäss BZO 1986 in den Zonen W4 mit Gewerbeerleichterung und W3 mit
Baumschutz; es wurde mit der BZO 2000 grösstenteils der Zone Z4 sowie im Eckbereich
zwischen Lind- und St. Georgen-Strasse ebenfalls der Zone QEZ zugewiesen; es
ist grösstenteils mit modernen Wohn- und Geschäftshäusern überbaut.
Östlich
des streitbetroffenen Areals, jenseits der Lindstrasse erstreckt sich die Zone
für öffentliche Bauten (Zone Oe), beginnend im Norden von der dort nach Osten
abbiegenden Bahnlinie, im Süden endend an der Stadthausstrasse, welche
ihrerseits den nördlichen Abschluss der Altstadt bildet. Ebenfalls der Zone Oe
zugewiesen ist das westlich der Lindstrasse und südlich der St. Georgen-Stras­se
liegende Gebiet.
Nördlich
des fraglichen Areals, jenseits der
Lindstrasse unmittelbar vor der die Bahn überquerenden Lindbrücke, befindet
sich ein einzelnes, mit einer Villa überbautes Grundstück, das ebenfalls der
QEZ zugewiesen wurde.
b) Gemäss § 50a PBG (in der Fassung vom 1.
September 1991) umfassen Quartier­erhaltungszonen in sich geschlossene
Ortsteile mit hoher Siedlungsqualität, die in ihrer Nut­­zungsstruktur oder
baulichen Gliederung erhalten oder erweitert werden sollen (Abs. 1). Die
Bau- und Zonenordnung kann die nämliche Regelung treffen wie für Kernzonen
(Abs. 2). Mit dem anlässlich der Gesetzesrevision neu vorgesehenen Zonentyp der
QEZ wollte der Gesetzgeber ein Instrument schaffen, welches flankierende
Massnahmen zu den damals geschaffenen Möglichkeiten der baulichen und
nutzungsmässigen Verdichtung – eines der Hauptziele der damaligen Revision­­ –
erlauben sollte; die QEZ soll eine dif­ferenzierte Umsetzung des durch das
kantonale Recht geschaffenen Verdichtungsdrucks durch den örtlichen
Gegebenheiten angepasste Massnahmen ermöglichen und so den Nach­teilen einer
flächendeckenden Anhebung der Ausnützung entgegenwirken (Andreas Keiser, Die
Quartiererhaltungszone – ein neues Instrument der zürcherischen Ortsplanung,
PBG-aktuell 1/1994, S. 5 ff.). Sie ist damit trotz ihres bewahrenden Charakters
ein Instrument der Siedlungserneuerung. Wie die Kernzonen kann die QEZ nicht
zur Erhaltung von baulicher Substanz eingesetzt werden. Anders als jene
bezweckt sie auch nicht den Schutz von Ortsbildern im Sinn des Heimat- und
Denkmalschutzes, sondern die Erhaltung hochwertiger Siedlungsstrukturen. Auch
dort, wo die (hohe) Siedlungsqualität eines Ortsteiles in ers­ter Linie durch
dessen bauliche Gliederung bestimmt wird, lässt sich mit einer QEZ das Er­scheinungsbild
der einzelnen Gebäude nur soweit bestimmen, als es für die Siedlungsstruk­tur
massgebend ist (Keiser, S. 14).
Wie § 50a Abs. 1 PBG und die darin
verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe aus­zulegen sind, hat die
Baurekurskommission unter Hinweis auf einen früheren Entscheid (BEZ 1994 Nr. 4)
im Wesentlichen zutreffend dargelegt (Rekursentscheid E. 6a). Danach
kennzeichnet sich ein ”in sich geschlossener Ortsteil” dadurch, dass er als
eine gegenüber dem baulichen Umfeld klar abgrenzbare Einheit erkennbar ist;
darunter fallen nicht nur grös­­sere Gebietseinheiten, sondern auch kleinere
zusammenhängende Bereiche, die einerseits von ihrer Nutzung und der Art der
Zugänglichkeit, anderseits aufgrund topographischer und architektonischer
Gegebenheiten eine gewisse Einheit bilden. Die ”hohe Siedlungs­qualität” ergibt
sich nach dem Gesetzeswortlaut aus dem Vorhandensein einer besonderen baulichen
Gliederung oder einer besonderen Nutzungsstruktur. Die Besonderheit und
Qualität einer baulichen Gliederung beurteilt sich anhand der Stellung und
Kubatur der Bau­ten; eine besondere Nutzungsstruktur kann sich etwa daraus
ergeben, dass die Nutzung besonders einheitlich oder auf spezielle Weise
durchmischt ist, oder aus einer besonders ge­­ringen Ausnützung, verbunden mit
grossem Gebäudeumschwung. Es muss sich um bauliche Gliederungen oder
Nutzungsstrukturen handeln, die qualitativ deutlich über dem Durch­schnitt
sonstiger Überbauungen liegen.
In der BZO 2000
der Stadt Winterthur werden die Quartiererhaltungszonen (Art. 33 – 40) zusammen
mit den Kernzonen (Art. 3 – 32) und den ”Sonderbauvorschriften für besonde­re
Siedlungen” (Art. 41 – 45) im Abschnitt ”Erhaltungszonen” (Art. 3 – 45)
geregelt. Ih­rem
Gebietscharakter
nach werden
acht verschiedene
Quartiererhaltungszonen
unterschieden, die in Art. 33 mit einem Ortsnamen
bezeichnet und in Art. 35 je einzeln näher cha­­rak­terisiert werden. Für alle
QEZ gemeinsam gelten die Vorschriften über den Zonenzweck (Art. 34, im
Wesentlichen die Regelung von § 50a Abs. 1 PBG, ergänzt durch die Vorgabe, im
Rahmen der Siedlungsstruktur der Erhaltung von quartierbestimmenden Grün­­räumen
be­sondere Beachtung zu schenken), die Bewilligungspflicht für den Abbruch von
Gebäuden und die bauliche Veränderung des Umschwungs (Art. 36 und 37), die Gestaltung
und Ausnützung (Art. 38), die Grundmasse (Art. 39) und die Nutzweise (Art. 40).
Das zulässige Bau­volumen richtet sich nach den quartierüblichen Bauten (Art.
38 Abs. 3); die zulässige Nutz­weise entspricht jener in Wohnzonen (Art. 40
Abs. 1). – Zur Abgrenzung der QEZ von den Sonderbauvorschriften für besondere
Siedlungen wird in der stadträtlichen Weisung vom 3. Februar 1999 an den
Grossen Gemeinderat ausgeführt, es gehe bei Ersteren um die Strukturerhaltung
jener Siedlungen und Ortsteile, die nicht – wie die beson­­deren Siedlun­gen –
als Ganzes nach einem einheitlichen Plan erstellt worden seien, aber gleichwohl
eine einheitliche Siedlungs- und in der Regel auch Nutzungsstruktur aufwiesen.
c) Das streitbetroffene Areal gehört zur QEZ
”
Geiselweid-Lindstrasse
”, welche ge­mäss Art. 35 BZO eine der acht QEZ
bildet und in lit. c dieser Bestimmung wie folgt charak­terisiert wird: ”Neben
herrschaftlichen Villen mit Haupt- und Nebengebäuden stehen mehr­­heitlich
zweigeschossige, grosszügig angelegte Einfamilienhäuser. Repräsentierende So­litärbauten
sind von bedeutender Gartenarchitektur umgeben. Die Strassenräume werden durch
Sockelmauern mit Zäunen oder Hecken gefasst. Der hohe Frei- und Grünraumanteil
ist für den Gesamteindruck des Quartieres bestimmend.”
Die QEZ
”Geiselweid-Lindstrasse” umfasst dabei verschiedene, örtlich nicht unmittelbar
miteinander verbundene Teilbereiche. Der grösste, östliche Bereich enthält
zahlreiche Grundstücke beidseits der Seiden- und der Römerstrasse. Der mittlere
Teil umfasst einige wenige Grundstücke beidseits der Falken- und der
Schwalmenackerstrasse. Im westl­ichen Teil der QEZ ”Geisel­weid-Lindstrasse”
schliesslich befinden sich fünf kleinere Areale, wel­che ihrerseits nicht
unmittelbar aneinander grenzen. Im gleichen Gebiet befindet sich die QEZ ”
Inner
Lind
”, deren Charakter anders als jener der Zone ”Geiselweid-Lind­strasse”
um­schrieben wird (Art. 35 lit. d BZO), die aber mit den einzelnen Teilen der
Letz­teren örtlich unmittelbar ver­bunden ist. Der örtliche Geltungsbereich der
QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” einerseits und ”Inner Lind” anderseits ergibt sich
demnach nicht schon aus den im Zonenplan getroffenen Ausscheidungen, sondern
nur unter Berücksichtigung der in Art. 35 lit. c und d BZO gewählten
Umschreibungen des Quartiercharakters.
5. a) Die Baurekurskommission hat zunächst
geprüft, ob es sich beim streitbetroffenen Flächendreieck um einen ”in sich
geschlossenen Ortsteil” im Sinn von § 50a Abs. 1 PBG handle. Entgegen der
Auffassung beider Parteien sei davon auszugehen, dass aufgrund der dargelegten
kartographischen und verbalen Umschreibungen im Zonenplan und der Bauordnung
nicht nur eine einzige QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” bestehe; es sei ohne
weiteres möglich, dass das mit dieser Bezeichnung verbundene Zonenregime für
mehrere unter sich nicht zusammenhängende, geschlossene Ortsteile gelte, wie
dies auch bei anderen Zonentypen üblicherweise vorkomme. Das Merkmal eines ”in
sich geschlossenen Orts­teils” dürfe dem streitbetroffenen Areal demnach nicht
schon deswegen abgesprochen werden, weil die BZO weitere, davon getrennte
Ortsteile dem gleichen Zonentyp mit der selben Quartiercharakterisierung
zugewiesen habe. Indessen bilde das streitbetroffene Areal auch für sich allein
betrachtet nicht einen ”in sich geschlossenen Ortsteil” im Sinn von § 50a
Abs. 1 PBG. Davon scheine auch die Rekursgegnerin auszugehen; sie wolle
indessen das fragliche Areal als Teil eines grösseren Gebiets, das auch nicht
der QEZ zugewiesene Par­zellen umfasse, betrachtet haben, indem sie die der
Zone für öffentliche Bauten zugewie­senen Liegenschaften jenseits der
Lindstrasse miteinbeziehe. Eine derart erweiterte Sicht­weite sei bei der
Auslegung des Begriffs ”in sich geschlossener Ortsteil” nicht von vornherein
unzulässig. Hier führe sie jedoch nicht zu dem von der Rekursgegnerin gewünschten
Resultat. Denn die streitbetroffenen Liegenschaften westlich der Lindstrasse
einerseits und die der Zone Oe zugewiesenen Liegenschaften östlich der
Lindstrasse anderseits wiesen weder baulich noch nutzungsmässig die gleiche
Struktur auf. Die östlich der Lind­strasse gelegenen öffentlichen Bauten
dienten nicht Wohnzwecken. Auch in ihrem Er­scheinungsbild unterschieden sie
sich wesentlich von den Historismusbauten der Rekurren­tinnen. Die die
Lindstrasse säumenden Repräsentationsbauten seien denn auch nicht nach einem
einheitlichen Konzept erstellt worden, sondern im Laufe der zweiten Hälfte des
19. Jahr­hunderts unabhängig voneinander entstanden. Zudem wirke die stark
befahrene Lind­­strasse eher trennend als verbindend. Das von der
Rekursgegnerin in Betracht gezogenen Gebiet beidseits der Lindstrasse bilde von
seiner Struktur her keine klar abgrenzbare Ein­heit; insbesondere liege keine
gleichartige Erschliessung vor und sei kein bestimmtes Be­bauungsmuster
erkennbar. Das fragliche Gebiet weise demnach weder eine besondere Nut­zungsstruktur
noch eine bauliche Gliederung auf, die im Interesse der Siedlungsqualität zu
erhalten sei. Damit seien die Anforderungen von § 50a Abs. 1 PBG an die
Festsetzung einer QEZ hinsichtlich des streitbetroffenen Areals nicht erfüllt, weshalb
die angefochtene Zonierung in Gutheissung des Rekurses aufzuheben sei.
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, das
streitbetroffene Areal sei Bestandteil der von der Baudirektion am 15. Februar
1995 festgesetzten Planungszone ”Inner Lind” ge­wesen. Mit dieser Planungszone
habe man bis zum Vorliegen des stadträtlichen Antrags be­treffend Revision der
BZO sicherstellen wollen, dass die im erfassten Gebiet vorhandene wertvolle
Siedlungs- und Freiraumstruktur nicht durch negative bauliche Entwicklungen be­­einträchtigt
werde. Mit ihrer Auslegung von § 50a PBG habe die Baurekurskommission den
Anwendungsbereich dieser Bestimmung zu eng und damit rechtsverletzend
abgesteckt; entgegen ihrer Auffassung dürfe dieser Zonentyp nicht nur für
Siedlungen festgesetzt werden, die nach einem einheitlichen Konzept erstellt
worden seien. Für derartige Siedlungen sehe die BZO gerade nicht die QEZ,
sondern die Sonderbauvorschriften nach Art. 41 – 45 BZO vor. Die QEZ diene der
Erhaltung von wertvollen Siedlungs- und Freiraumstrukturen ganzer Quartiere,
wobei nicht vorausgesetzt werden dürfe, dass die schützenswerten Struk­turen im
betreffenden Quartier oder Gebiet flächendeckend vorhanden seien. Davon gehe
auch die Baurekurskommission aus. Zu Unrecht habe sie es indessen abgelehnt,
bei der Be­urteilung der streitbetroffenen Zonierung die der Zone Oe
zugewiesenen Grundstücke entlang der Lindstrasse in die Betrachtung
miteinzubeziehen. Im Rahmen der Zonenplanrevision habe die parlamentarische
Planungskommission die Frage diskutiert, ob diese öffentlichen Bauten nicht
ebenfalls einer QEZ zuzuweisen seien. Wegen der unterschiedlichen Ku­ben der
privaten Villen und der grösseren öffentlichen Bauten habe man zwar davon abgesehen;
dem Zusammenhang in der Siedlungsstruktur habe man jedoch durch Art. 61 Abs. 3
BZO Rechnung getragen, wonach in der Zone Oe auf die Strukturen und die
planerischen Ziele in den benachbarten Zonen Rücksicht zu nehmen sei und
namentlich die qualitativen Bestimmungen von angrenzenden Kern- und
Quartiererhaltungszonen zu beachten seien. Durch die Anbindung der einzelnen
Teilbereiche der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” an die der Zone Oe zugewiesenen
Liegenschaften, insbesondere jene östlich der Lindstrasse, ergebe sich ein
geschlossener Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität im Sinn von § 50a PBG, auf
welchen die in Art. 35 lit. c BZO für die QEZ ”Geiselweid-Lind­strasse”
umschriebene Quar­tiercharakteristik voll zutreffe. – Dass die Überbauung
dieses Gebiets sich über viele Jahre hingezogen habe, ändere – was die Baurekurskommission
verkenne – nichts daran, dass darin ein einheitliches Bebauungsmuster im Sinn
von Art. 35 lit. c BZO zu erkennen sei. – Sollte sich das Verwaltungsgericht
dieser grossräumigen Betrachtungsweise nicht an­schliessen, so seien neben den
streitbetroffenen Grundstücken zumindest die drei auf der andern Seite der
Lindstrasse südlich der Hermann Götz-Strasse liegenden Villengrundstü­cke –
nämlich das Bezirksgerichtsgebäude und die beiden östlich anschliessenden
Villen – in die Betrachtung einzubeziehen; zumindest der so abgegrenzte
Streifen zwischen Kreuzstrasse und Hermann Götz-Strasse bilde einen in sich
geschlossenen Ortsteil mit hoher Sied­­lungsqualität im umschriebenen Sinn.
c) Die Beschwerdegegnerinnen wenden ein, ihre
drei Grundstücke bildeten nach zu­treffender Würdigung der Baurekurskommission
weder für sich allein noch zusammen mit der Umgebung einen in sich
geschlossenen Ortsteil. Ein Blick auf den Zonenplan zeige so­fort, dass es sich
bei der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” um ein heterogenes, zersplittertes Ge­bilde
handle (Beschwerdeantwort Ziff. II/3.1). Wolle man der Auffassung der Baurekurs­kommission
folgen, wonach bei der Festlegung einer QEZ die in der benachbarten Zone Oe
gelegenen Liegenschaften mitberücksichtigt werden könnten, so müsse zumindest
verlangt werden, dass für diese benachbarten Liegenschaften die gleichen
Bauvorschriften wie für jene in der QEZ gälten, was gemäss Art. 61 Abs. 1 BZO
nicht zutreffe. Aus dem von der Beschwerdeführerin angerufenen Art. 61 Abs. 3
BZO könne nicht abgeleitet werden, es dürfe in jenem Bereich der Zone Oe, der
an eine QEZ angrenze, nur nach den für die QEZ massgebenden Vorschriften gebaut
werden. Ein sprechendes Beispiel dafür bilde der in den 90er-Jahren realisierte
Erweiterungsbau zwischen Kunstmuseum und St. Georgen-Strasse sowie der geplante
Erweiterungsbau bei der Bezirksanwaltschaft Ecke Lindstras­se/Hermann
Götz-Strasse (Ziff. II/3.2). Nicht stichhaltig sei auch der Eventualstandpunkt
der Beschwerdeführerin, wonach die streitbetroffenen Grundstücke zusammen mit
den beiden Villen östlich des Bezirksgerichtsgebäudes an der Hermann
Götz-Strasse eine Einheit bildeten; abgesehen davon handle es sich bei diesem
Vorbringen um eine neue und daher nach § 52 VRG unzulässige
Tatsachenbehauptung. Sodann wiesen die drei Grundstücke der
Beschwerdegegnerinnen weder für sich allein noch zusammen mit ihrer Umgebung
eine hohe Siedlungsqualität aus. Diesbezüglich sei der Würdigung durch die Baurekurskommission
zuzustimmen (Beschwerdeantwort Ziff. III/1). Zu Unrecht werfe die Beschwerdeführerin
der Vorinstanz vor, den Zonentyp QEZ auf Siedlungen beschränken zu wol­len, die
nach einem einheitlichen Plan erstellt worden seien. Vielmehr habe die Baurekurskommission
das Vorhandensein einer besonderen baulichen Gliederung und einer speziellen
Nutzungsstruktur mit einer differenzierten Begründung verneint; die Beschwerdeführerin
habe namentlich nicht dargelegt, dass die öffentlichen Bauten beiderseits der
Lind­strasse der Quartiercharakteristik der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” gemäss
Art. 35 lit. c BZO entspreche; dies treffe denn auch – wie näher ausgeführt
wird – nicht zu (Ziff. III/2). Das habe auch die Baudirektion, die in ihrer
Genehmigungsverfügung vom 29. April 2002
die
Begründung der Beschwerdeführerin kritiklos übernommen habe, verkannt. Nament-
lich habe sie nicht berücksichtigt, dass sich das Bild des historischen
Gebietes ”Inner Lind”,
welches
im Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder der Schweiz (ISOS) aufgeführt werde,
in den vergangenen Jahren grundlegend geändert habe. Heute würden die Villen
der Beschwer­degegnerinnen als das wahrgenommen, was sie effektiv seien,
nämlich als Relikte einer ver­gangenen Zeit, welche mit den Bauten in der sie
westlich der Lindstrasse umgeben­den Zentrumszone keinerlei Gemeinsamkeit und
zu den öffentlichen Bauten in der Zone Oe östlich der Lindstrasse keinen
hinreichenden Bezug im Sinn eines in sich geschlossenen Ortsteils hät­ten.
Schliesslich bleibe unklar, welche Bauten auf dem streitbetroffenen Areal denn
überhaupt gebaut werden dürften, sollte es der QEZ zugewiesen werden
(Ziff. IV).
6. a) Die drei
Grundstücke der Beschwerdegegnerinnen im Dreieck zwischen Lind-,
Theater-
und Kreuzstrasse bilden auch nach Auffassung der Beschwerdeführerin für sich al­­­lein
keinen in sich geschlossenen Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität; vielmehr
sollen sie diese Voraussetzung unter Miteinbezug der der Zone Oe zugewiesenen
Parzellen auf der gegenüberliegenden, östlichen Seite der Lindstrasse zwischen
Hermann Götz-Strasse und Museumstrasse erfüllen (Beschwerdeschrift S. 7 f.).
Die Baurekurskommission hat grund­sätzlich nicht ausgeschlossen, dass ein Areal
auch dann der QEZ zugewiesen werden dürfe, wenn die nach § 50a PBG
erforderlichen Merkmale für dieses Areal allein betrachtet nicht erfüllt seien,
jedoch unter Einbezug von benachbarten Liegenschaften in der Zone Oe bejaht
werden könnten. Es fragt sich vorab, ob diese Betrachtungsweise mit § 50a PBG
ver­­einbar sei.
Sie ist deswegen nicht unbedenklich, weil die
für die QEZ in der Stadt Winterthur geltenden Bauvorschriften gemäss Art. 33
ff. BZO den Behörden bei der Erteilung von Bau­­bewilligungen in dieser Zone
einen sehr weitreichenden Entscheidungs- und Ermessens­spielraum öffnet, der an
die Grenze dessen geht, was nach dem Gebot der Bestimmtheit von Rechtssätzen
noch hinzunehmen ist (vgl. namentlich Art. 38 Abs. 3 und Art. 40 Abs. 1 BZO).
Der weitgehende Ermessens- und Entscheidungsspielraum ist dabei im Kern bereits
in § 50a PBG bzw. der darin umschriebenen Zwecksetzung der QEZ angelegt. Angesichts
dieser den QEZ innewohnenden Problematik drängt es sich auf, einen eher strengen
Massstab an die Anforderungen anzulegen, die gemäss § 50a PBG für die Ausscheidung
solcher Zonen erfüllt sein müssen. Wortlaut und Zweck von § 50a Abs. 1 PBG
schlies­sen jedoch eine derart erweiterte Sichtweise, wie sie die Vorinstanz
grundsätzlich für zulässig befunden hat, nicht aus: Die Erhaltung eines
Ortsteils mit hoher Siedlungsquali­tät kann auch dort gerechtfertigt sein, wo
innerhalb dieses Ortsteiles lediglich einzelne Be­reiche der QEZ, weitere
Bereiche jedoch aus anderen planerischen Gründen der Zone Oe zugewiesen werden,
sofern Letztere an der hohen Siedlungsqualität teilhaben. Allerdings ge­nügt es
nicht, dass den Liegenschaften in der angrenzenden Zone Oe ebenfalls eine hohe
Siedlungsqualität zuzusprechen ist; vielmehr müssen sie erstens der
spezifischen Quartier­charakteristik, wie sie für die betreffende QEZ
umschrieben ist, zugeordnet werden können oder jedenfalls zu dieser
Charakteristik beitragen (vgl. nachstehend lit. b). Zweitens müssen die der QEZ
und die der Zone Oe zugewiesenen Liegenschaften zusammen ein Areal bil­den,
welches gegenüber dem
weiteren
baulichen Umfeld klar abgrenzbar ist
(nachstehend lit. c). Nur unter diesen beiden Voraussetzungen lässt sich
hinsichtlich der Parzellen der Beschwerdegegnerinnen unter Einbezug der
benachbarten Liegenschaften in der Zone Oe von einem ”in sich geschlossenen”
Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität sprechen. Ob diese Voraussetzungen im
vorliegenden Fall erfüllt seien, ist unter den Parteien in erster Linie
streitig und im Folgenden näher zu prüfen.
b) Wenn die
Beschwerdeführerin die Siedlungsqualität der streitbetroffenen Liegen­schaften
im Zusammenhang mit den öffentlichen Bauten auf der gegenüberliegenden, östlichen
Seite der Lindstrasse zwischen Hermann Götz-Strasse und Museumstrasse gewürdigt
ha­ben will, so hat diese Argumentation einiges für sich: Sie geht von der
baugeschicht­­lichen Entwicklung des Quartiers ”Inner Lind”, namentlich
im Bereich
zwischen Theaterstrasse und Schwalmenackerstrasse
, aus. In diesem Bereich
ist im 19. Jahrhundert eine vor­nehme, mit öffentlichen Bauten durchsetzte
Wohnzone entstanden, an deren Rand entlang der Bahn­linie auch einfachere
Häuser für Arbeiter, vorwiegend aber für den Mittelstand, gebaut wurden.
Bautypologisch findet sich aufgrund dieser Entwicklung eine Mischung von
Villen, vil­lenartigen Einfamilienhäusern, Mehrfamilienhäusern und öffentlichen
Gebäuden. Es dominieren die Solitärbauten mit grossflächigem Umschwung sowie
die mittelständischen Wohn­bauten mit kleineren Gärten. Architektonisch prägend
sind die Aus­­drucksformen der zweiten Hälfte des 19. und des beginnenden 20.
Jahrhunderts mit einer Palette von Spätklassizismus, französischem Neubarock,
Neurenaissance, Neugotik, Historismus und Heimatstil. Die den genannten Bereich
durchquerende Lindstrasse wurde 1862 als nördliche Ausfallachse der Stadt
erstellt. Die so beschriebene baugeschichtliche Entwicklung fand offenkundig
ihren Niederschlag bei der Umschreibung der Quartiercharakteristik der QEZ
”Geisel­weid-Lind­strasse” in Art. 35 lit. c BZO. Demgegenüber ist die
Quartiercharakteristik der QEZ ”Inner Lind” gemäss Art. 35 lit. d BZO in erster
Linie auf die baugeschichtliche Entwicklung
östlich der
Schwalmenackerstrasse
abgestimmt, wie sie im erwähnten Antrag des Stadtrats
in Ziff. 1.3 umschrieben wird. So betrachtet lässt sich der in Art. 35 lit. c
BZO ver­wendete Be­griff der ”
repräsentierenden Solitärbauten”,
die
”von bedeutender Gartenarchi­tektur umgeben sind
”, durchaus auch auf die
öffentlichen Bauten entlang der Lindstras­se be­ziehen; gleiches gilt für die
weiteren Umschreibungen in den Sätzen 3 und 4 von Art. 35 lit. c BZO
(durch Sockelmauern mit Hecken und Zäunen eingefasste Strassenräume; hohe Frei-
und Grünraumanteile). Für die Sichtweise der Beschwerdeführerin spricht sodann
die (von ihr allerdings nicht speziell betonte) Bedeutung, welche dem
streitbetroffenen Areal als ”
Pforte” für den nördlichen Zugang zum inneren
Bereich der Stadt
zukom­mt. In dieser Be­deutung trägt die heute auf dem
streitbetroffenen Areal vorhandene Baustruktur samt grünem Umschwung dazu bei,
dass sich die Lindstrasse, namentlich für den von Norden her kom­­menden
Betrachter, heute noch als Strasse mit den beschriebenen Merkmalen (nördliche
Ausfallsachse mit repräsentierenden Solitärbauten, die der Strasse den
Charakter einer Allee verleihen) darbietet. Daran vermag der Umstand, dass die
ebenfalls an die Lindstrasse angren­­zenden Liegenschaften südlich der Kreuz­strasse
an diesem Charakter nicht teilhaben und (wie das westlich anschliessende Ge­biet
beiderseits der Theaterstrasse bis hin zur Bahnlinie) der Zone Z4 zugeteilt
worden sind, nichts zu ändern. Im Gegenteil: Gerade angesichts dieses Umstands
kommt dem streit­betroffenen Areal die Bedeutung einer ”Pforte” im umschriebenen
Sinn zu; fällt sie weg, endet der durch öffentliche Gebäude und andere repräsen­tierende
Solitärbauten geprägte Gürtel entlang der westlichen Seite der Lindstrasse –
anders als jener auf deren östlicher Seite – stadt­aus­wärts betrachtet bereits
nach der Liegenschaft an der Ecke Lindstras­se/St. Georgen-Stras­se, die
ebenfalls der QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” zugewiesen worden ist.
Das so umschriebene Gebiet weist allerdings
von vornherein keine Nutzungsstruktur auf, die gestützt auf § 50a PBG zu
erhalten wäre. Es kann sich nur fragen, ob dieses Ge­biet im Hinblick auf eine
erhaltens- oder erweiterungswürdige
bauliche Gliederung
als ge­schlossener
Ortsteil mit hoher Siedlungsqualität oder als Bestandteil eines derart zu
qualifi­zierenden Ortsteils zu betrachten sei. Diesbezüglich ist zwar ein
”Bebauungsmuster” im vor­­­stehend umschriebenen Sinn erkennbar, sofern die
dargelegte baugeschichtliche Entwick­­lung berücksichtigt wird. Fraglich ist,
ob diese gemeinsamen Merkmale der baulichen Struktur (zwischen den
streitbetroffenen Liegenschaften einerseits und den öffentlichen Ge­­­bäuden
auf der östlichen Seite der Lindstrasse anderseits) derart prägend sind, dass
die Lie­genschaften der Beschwerdegegnerinnen einem ”in sich geschlossenen
Ortsteil” im Sinn von § 50a PBG zugeordnet werden könnten. Die
Baurekurskommission hat einen der­artigen Zusammenhang verneint. Ob diese
Würdigung rechtmässig sei und insbesondere die der Beschwerdeführerin zustehende
Planungsautonomie wahre (vgl. vorn E. 3), kann aus den nachfolgenden Erwägungen
offen bleiben, welche den Entscheid der Vorinstanz jedenfalls im Ergebnis als
rechtmässig erscheinen lassen.
c) Die Argumentation der Beschwerdeführerin
überzeugt deswegen nicht, weil sie letztlich offen lässt, welches Gebiet im
Zusammenhang mit den streitbetroffenen Liegenschaften als ”in sich
geschlossener Ortsteil” zu betrachten ist. Zwar knüpft sie wie erwähnt an die
öffentlichen Bauten auf der gegenüberliegenden, östlichen Seite der Lindstrasse
zwi­schen Hermann Götz-Strasse und Museumstrasse an. Das örtlich so
umschriebene Gebiet als ”in sich geschlossenen Ortsteil” zu betrachten,
widerspricht aber offenkundig ihrer eige­nen weiteren Argumentation, die
aufgrund der baugeschichtlichen Entwicklung von einem erheblich weiträumigeren
Gebiet ausgeht, nämlich von der früheren Planungszone ge­mäss Verfügung der
Baudirektion vom 15. Februar 1995. Im Rahmen dieser weiter greifen­den
Betrachtungsweise, die im Ansatz richtig ist, sind die streitbetroffenen
Liegenschaf­ten in erster Linie Teil des Bereiches zwischen Theater-, Lind-,
und St. Georgen-Strasse In diesem Bereich sind schon vor Jahrzehnten moderne
fünfgeschossige Geschäfts- und Wohn­bauten entstanden, zuletzt in den Neunzigerjahren
entlang der Theater- bis zur St. Georgen-Strasse. Dieser ganze Bereich ist
anlässlich der BZO-Revision 2000 – wie je­ner westlich der Theaterstrasse, wo
heute auf dem früheren Volg-Industrieareal das Swisscom-Hoch­haus samt
Mäanderanbau steht – grösstenteils der Zone Z4 zugeteilt worden. Lediglich die
Parzellen der Beschwerdegegnerinnen (Lindstras­se 25 und 27, Theaterstrasse 38)
sowie wei­ter südlich die Liegenschaften St. Georgen-Stras­se 68/70 sind der
QEZ Geiselweid-Lind­strasse zugewiesen worden. (Sie bilden mithin zwei der fünf
Areale im westlichen Be­reich jenes grossräumigen Gebiets, in dem sich die
dieser QEZ zugewiesenen Areale be­fin­den.) Aufgrund dieser planerischen und
baulichen Ent­wicklung geht es nicht an, einzig die Liegenschaften der
Beschwerdegegnerinnen zusammen mit jenen in der Zone Oe als in sich
geschlossenen Ortsteil mit hoher Siedlungsqua­lität zu betrachten. Gleiches
gilt hinsicht­lich der von der Beschwerdeführerin im Eventualstandpunkt
genannten drei Liegenschaf­ten südlich der Hermann Götz-Strasse, von denen die
erste (Bezirksgericht) der Zone Oe und die beiden anschliessenden ebenfalls der
QEZ ”Geiselweid-Lindstrasse” zugewiesen sind. Anderseits verbietet sich aus den
dargeleg­ten Gründen die Annahme eines in sich geschlossenen Ortsteiles, der
den gesamten von der früheren Planungszone betroffenen Be­reich umfassen würde.
Ein in sich geschlossener Ortsteil, der neben Liegenschaften in der QEZ auch
solche in der Zone Oe umfasst, lässt sich westlich der Lindstrasse allenfalls
hinsichtlich des Bereichs südlich der St. Georgen-Strasse annehmen (worüber
hier nicht zu entscheiden ist), nicht jedoch hinsichtlich des Be­reiches nördlich
der St. Georgen-Strasse, welcher wie ausgeführt grösstenteils der Z4 zugewiesen
worden ist.
Es ergibt sich demnach, dass die
Baurekurskommission zu Recht erkannt hat, die Zu­weisung der Grundstücke der
Beschwerdegegnerinnen zur ”QEZ Geiselweid-Lind­stras­se” sei mit § 50a PBG
nicht vereinbar. Ihr Entscheid erscheint auch unter Berücksichtigung der der
Beschwerdeführerin zustehenden Planungsautonomie als rechtmässig. Auch im Rah­­men
dieser Autonomie muss die Ausscheidung einer QEZ den Voraussetzungen von
§ 50a genügen, an deren Erfüllung wie erwähnt ein strenger Massstab
anzulegen ist. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt, weil es der
Beschwerdeführerin nicht gelungen ist, überzeugend aufzuzeigen, dass die
Liegenschaften der Beschwerdegegnerinnen zu einem ”
in sich geschlossenen
Ortsteil
” im Sinn der genannten Bestimmung gehören.
Soweit es um den Schutz des Baumbestandes auf
den streitbetroffenen Grundstü­cken (namentlich der Bäume an der
Grundstücksgrenze als Abgrenzung zur Strasse hin) geht, sind bei der
Neufestsetzung allenfalls Massnahmen im Sinn von Art. 66 BZO (vgl. § 76
PBG) zu prüfen.
...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...