zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00450 · 2025-05-22 · de

Förderbeitrag an die umfassende Gebäudesanierung mit Minergie-Zertifikat | [Die Beschwerdeführerin beantragte als Eigentümerin eines Gebäudes, welches nach Minergie-Standard saniert wird, Förderbeiträge vom Kanton Zürich aus dem Förderprogramm Energie 2023.] Bei den Förderbeiträgen aus dem Energieförderprogramm des Kantons Zürich handelt es sich um Subventionen, womit deren Gewährung im Ermessen des Beschwerdegegners liegt (E. 4). Es liegt eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Regelung der Einzelheiten durch die Baudirektion vor (E. 5.3). Sowohl die Festlegung eines Schwellenwerts, bei dessen Überschreitung nur noch reduzierte Beiträge gewährt werden, als auch die Festlegung der Beitragssätze im Einzelnen erweisen sich vorliegend als sachlich begründet und damit nicht rechtsverletzend (E. 5.4 und 5.5). Es besteht kein Gleichbehandlungsanspruch mit Beitragsempfängern aus früheren Versionen des Förderprogramms. Ob es sich bei Änderungen der Voraussetzungen und Modalitäten der Beitragsgewährung von Ermessenssubventionen um eine eigentliche Praxisänderung handelt, kann offenbleiben. Die hier im Vergleich zu früheren Versionen des Förderprogramms vorgenommenen Anpassungen wären auch als Praxisänderung zulässig gewesen (E. 6.5). Der Förderrechner auf der Website des Beschwerdegegners stellt keine Vertrauensgrundlage dar (E. 7). Für das Fördergesuch auf die (einzige) Gebäude-Identifikationsnummer statt auf die (zwei) Adressen abzustellen, ist sachgerecht und damit nicht rechtsverletzend (E. 8). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 22.05.2025 VB.2024.00450
Zurich Verwaltungsgericht 22.05.2025 VB.2024.00450
Zurigo Verwaltungsgericht 22.05.2025 VB.2024.00450

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00450
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00450
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.05.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Förderbeitrag an die umfassende Gebäudesanierung mit Minergie-Zertifikat
[Die Beschwerdeführerin beantragte als Eigentümerin eines Gebäudes, welches nach Minergie-Standard saniert wird, Förderbeiträge vom Kanton Zürich aus dem Förderprogramm Energie 2023.]
Bei den Förderbeiträgen aus dem Energieförderprogramm des Kantons Zürich handelt es sich um Subventionen, womit deren Gewährung im Ermessen des Beschwerdegegners liegt (E. 4).
Es liegt eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Regelung der Einzelheiten durch die Baudirektion vor (E. 5.3). Sowohl die Festlegung eines Schwellenwerts, bei dessen Überschreitung nur noch reduzierte Beiträge gewährt werden, als auch die Festlegung der Beitragssätze im Einzelnen erweisen sich vorliegend als sachlich begründet und damit nicht rechtsverletzend (E. 5.4 und 5.5). Es besteht kein Gleichbehandlungsanspruch mit Beitragsempfängern aus früheren Versionen des Förderprogramms. Ob es sich bei Änderungen der Voraussetzungen und Modalitäten der Beitragsgewährung von Ermessenssubventionen um eine eigentliche Praxisänderung handelt, kann offenbleiben. Die hier im Vergleich zu früheren Versionen des Förderprogramms vorgenommenen Anpassungen wären auch als Praxisänderung zulässig gewesen (E. 6.5). Der Förderrechner auf der Website des Beschwerdegegners stellt keine Vertrauensgrundlage dar (E. 7). Für das Fördergesuch auf die (einzige) Gebäude-Identifikationsnummer statt auf die (zwei) Adressen abzustellen, ist sachgerecht und damit nicht rechtsverletzend (E. 8).
Abweisung.
Stichworte:
ENERGIESPAR- UND UMWELTSCHUTZINVESTITIONEN
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GLEICHBEHANDLUNG IM UNRECHT
PRAXISÄNDERUNG
RECHTSGLEICHHEIT
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
SUBVENTION
VERTRAUENSGRUNDLAGE
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 16 Abs. 3 EnerG
Art. 17a lit. d EnerG
§ 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG
§ 5 Abs. 2 StaatsbeitragsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2024.00450
Urteil
der 4.
Kammer
vom 22. Mai 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz),
Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B
und/oder
RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch die Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Förderbeitrag
an die umfassende Gebäudesanierung
mit Minergie-Zertifikat,
hat sich
ergeben:
I.
A ist Alleineigentümerin eines Grundstücks an der D-Strasse
in der Stadt Zürich (Kat.-Nr. 01). Auf diesem Grundstück befindet sich ein
Gebäude ohne Wohnnutzung (EGID-Nr. 02) mit zwei Zugängen (D-Strasse 03 und
D-Strasse 04).
Am 20. April 2023 reichte A mit Blick auf eine
umfassende Gesamtsanierung und beabsichtigte Minergie-Zertifizierung des
genannten Gebäudes bei der Baudirektion des Kantons Zürich zwei nach den
Adressen getrennte Gesuche um Förderbeiträge ein, wobei die gesamte zu
erneuernde Energiebezugsfläche des Gebäudes von insgesamt 11'747 m
2
hälftig
auf die beiden Adressen aufgeteilt wurde.
Am 2. Mai 2023 teilte das Amt für Abfall, Wasser,
Energie und Luft (AWEL) des Kantons Zürich A mit, dass beide Adressen zum
selben Gebäude gehörten, weshalb das Gesuch betreffend die D-Strasse 04
storniert werde und im Gesuch betreffend die D-Strasse 03 die gesamte zu
erneuernde Energiebezugsfläche des Gebäudes aufaddiert werde. Diese E-Mail
blieb unbeantwortet.
Am 16. Juni 2023 sprach die Baudirektion A eine
Subvention von höchstens Fr. 649'880.- zu, auszurichten nach erfolgreicher
umfassender Gesamtsanierung mit Minergie-Zertifikat zu den Förderbedingungen
gemäss kantonalem Förderprogramm und auszuzahlen nach Einreichung des
Abschlussformulars und des definitiven Minergie-Zertifikates beim AWEL. Die
Höhe der Subvention berechnete die Baudirektion durch Multiplikation der zu
erneuernden Energiebezugsfläche des (gesamten) Gebäudes mit Fr. 100.-/m
2
bis zu einer Maximalfläche von 3'000 m
2
und durch
Multiplikation der darüber hinausgehenden zu erneuernden Energiebezugsfläche
von 8'747 m
2
mit Fr. 40.-/m
2
.
II.
Einen hiergegen am 17. Juli 2023 erhobenen Rekurs von
A wies der Regierungsrat des Kantons Zürich am 5. Juni 2024 ab, auferlegte
ihr die Verfahrenskosten und sprach ihr keine Parteientschädigung zu.
III.
Am 8. August 2024 erhob A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss
des Regierungsrats vom 5. Juni 2024 aufzuheben und ihr eine Subvention in
der Höhe von Fr. 1'174'700.- zuzusprechen. Eventualiter sei ihr Subventionsgesuch
einzeln pro Hausnummer zu behandeln und ihr eine Subvention in der Höhe von
mindestens Fr. 889'880.- zuzusprechen. Subeventualiter sei der Beschluss
des Regierungsrats vom 5. Juni 2024 aufzuheben und die Sache zur
Neubeurteilung an diesen zurückzuweisen.
Die Baudirektion beantragte am 10. September 2024
unter Verweis auf einen Mitbericht des AWEL vom 5. September 2024 die
Abweisung der Beschwerde. Namens des Regierungsrats beantragte die
Staatskanzlei am 25. September 2024 ebenfalls die Abweisung der
Beschwerde. A beantragte am 18. Oktober 2024, dass der Mitbericht des AWEL
aus den Akten gewiesen werde, da es sich bei diesem weder um eine Partei noch
um die Vorinstanz, noch um die verfügende Behörde handle. Im Übrigen hielt sie
an ihren Anträgen fest. Die Baudirektion am 30. Oktober 2024 unter Verweis
auf einen Mitbericht des AWEL vom 28. Oktober und am 27. November
2024 unter Verweis auf einen Mitbericht des AWEL vom 25. November 2024
sowie A am 13. November 2024 und 9. Dezember 2024 hielten daraufhin
an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von
Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der
Baudirektion betreffend Förderbeitrage aus dem Förderprogramm Energie zuständig
(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Dem Antrag der Beschwerdeführerin, dass die den Eingaben des
Beschwerdegegners beigelegten Mitberichte des AWEL aus dem Recht zu weisen
seien, ist nicht stattzugeben. Es trifft zwar zu, dass das AWEL nicht im
formellen Sinn Verfahrenspartei ist. Die den Beschwerdegegner vertretende
Baudirektion machte sich aber durch die Einreichung der Mitberichte eines
unterstellten Amtes (vgl. Anhang 2 Ziff. 7 der Verordnung vom
18. Juli 2007 über die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen
Verwaltung [LS 172.11]) deren Inhalt zu eigen, womit sie als
Vernehmlassungen des Beschwerdegegners entgegenzunehmen sind.
3.
3.1
Art. 34
Abs. 1 des CO
2
-Gesetzes (SR 641.71) in der bis am
31. Dezember 2024 geltenden Fassung (vgl. AS 2017 6839) sah vor, dass ein
Drittel des Ertrags der vom Bund erhobenen CO
2
-Abgabe unter anderem
für die Verminderung der CO
2
-Emissionen bei Gebäuden verwendet wird
(vgl. nunmehr Art. 33a Abs. 1 CO
2
-Gesetz). Zu diesem Zweck
gewährte der Bund den Kantonen gemäss aArt. 34 Abs. 1 CO
2
-Gesetz
Globalbeiträge an Fördermassnahmen im Sinn von Art. 47, 48 und 50 des
Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG, SR 730.0; vgl. nunmehr
Art. 34 Abs. 2 CO
2
-Gesetz). Nach Art. 50 EnG kann der
Bund im Bereich der Energie- und Abwärmenutzung Massnahmen unterstützen zur
sparsamen und effizienten Energienutzung (lit. a), zur Nutzung
erneuerbarer Energien (lit. b) und zur Nutzung der Abwärme (lit. c).
3.2
Im Kanton
Zürich bestimmt § 16 Abs. 3 des kantonalen Energiegesetzes vom
19. Juni 1983 (EnerG, LS 730.1), dass aus den Globalbeiträgen des
Bundes aus der Teilzweckbindung der CO
2
-Abgabe zur Verminderung der
CO
2
-Emissionen und der Verbesserung der Energieeffizienz bei
Gebäuden Subventionen gewährt werden können. § 17a lit. d EnerG
überträgt der Baudirektion des Kantons Zürich die Zuständigkeit, das
Förderprogramm nach § 16 EnerG festzulegen.
§ 16a Abs. 1 der kantonalen Energieverordnung vom
6. November 1985 (EnerV, LS 730.11) konkretisiert, dass Subventionen
an Massnahmen zur rationellen Energienutzung, insbesondere im Rahmen
energetischer Gebäudesanierungen (lit. a), Massnahmen zur gebäudeexternen
Nutzung von Abwärme (lit. b) und Massnahmen zur Nutzung erneuerbarer
Energien (lit. c) ausgerichtet werden können. Die Subventionen richten
sich im Einzelfall für Massnahmen zur rationellen Nutzung nach der einsparbaren
Energiemenge und für die übrigen Vorhaben nach der nutzbaren Energiemenge. Zur
Vereinfachung können pauschalierte Subventionsansätze pro Quadratmeter beheizte
Bruttogeschossfläche oder pro Kilowatt installierter Leistung festgelegt werden
(§ 16a Abs. 2 EnerV). Subventionsgesuche sind der Baudirektion vor
Baubeginn einzureichen (§ 16b Abs. 1 EnerV). Die Baudirektion regelt
die Einzelheiten der Subventionstatbestände, die Subventionsansätze und die
Mindesthöhe von Subventionen. Sie achtet dabei auf ein zweckmässiges Verhältnis
zwischen den Kosten der Massnahmen und deren energetischer Wirkung (§ 16b
Abs. 2 EnerV).
3.3
Gestützt
hierauf erliess die Baudirektion für das hier relevante Jahr 2023 am
11. Dezember 2022 die "Verfügung Förderprogramm Energie 2023"
und legte darin unter anderem fest, dass das Energieförderprogramm ab
1. Januar 2023 für Gesamtsanierungen nach Minergie-Standard (mit oder ohne
Zusatz Minergie-A) Förderbeiträge von Fr. 100.- pro Quadratmeter
Energiebezugsfläche umfasst. Ferner legte sie fest, dass Beiträge über
Fr. 300'000.- individuell berechnet werden und sich der Beitragssatz mit
zunehmender Gesamtfördersumme verringert.
4.
Bei den hier streitbetroffenen Förderbeiträgen aus dem
Energieförderprogramm des Kantons Zürich handelt es sich um Subventionen im
Sinn von § 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990
(StaatsbeitragsG, LS 132.2). Dies ergibt sich aus der – bewussten (vgl. Antrag
und Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Energiegesetzes vom 22. April
2020 [Weisung EnerG {ABl 2020-05-15, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000262}]
,
S. 20) – Bezugnahme des Gesetzgebers in § 16 EnerG
auf den kantonalrechtlich definierten Begriff der Subvention sowie der
Formulierung dieser Bestimmung und von § 16a EnerV als
"Kann"-Bestimmungen (vgl. BGr, 28. Januar 2025, 2C_1017/2022,
E. 1.2.3 mit zahlreichen Hinweisen). Zudem sind die Voraussetzungen der
Beitragsgewährung nicht im Gesetz konkret umschrieben (vgl. BGE 145 I 121
E. 1.2; vgl. ferner BVGr, 17. November 2023, B-3031/2022,
E. 3.1).
Die Gewährung von Energieförderbeiträgen an Personen, die
eine Verbesserung der Energieeffizienz eines Gebäudes beabsichtigen, liegt
damit im Ermessen des Beschwerdegegners. Das Verwaltungsgericht kann die
Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten,
Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf
die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff.
und 66 ff.).
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin rügt zunächst, es bestehe keine genügende gesetzliche
Grundlage dafür, dass der Beschwerdegegner nur für die ersten 3'000 m
2
zu erneuernde Energiebezugsfläche Förderbeiträge mit einem Ansatz von Fr. 100.-/m
2
zugesprochen habe und für die darüberhinausgehenden 8'747 m
2
nur mit einem Ansatz von Fr. 40.-/m
2
.
5.2
Das
Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV, SR 101) besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf
eine materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und
vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 147
I 1 E. 4.3.1 mit Hinweisen). Für Ermessenssubventionen genügt es, wenn die
Möglichkeit der Subventionsgewährung für einen bestimmten förderungswürdigen
Zweck im formellen Gesetz verankert ist. Die spezifischen Modalitäten von
Ermessenssubventionen können auch auf tieferer Normstufe wie beispielsweise in einer
Verwaltungsverordnung geregelt werden (zum Ganzen Pierre Tschannen/Markus
Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022,
§ 46 N. 1306). Übereinstimmend hiermit sieht auch § 5
Abs. 2 StaatsbeitragsG vor, dass Staatsbeiträge nach dem Ausmass des
öffentlichen Interesses gewährt werden und der Regierungsrat die
Bemessungsweise, insbesondere beitragsberechtigte Ausgaben und die Pauschalierung,
regelt.
5.3
Vorliegend
sieht mit § 16 Abs. 3 EnerG ein formelles Gesetz die Möglichkeit der
Subventionsgewährung für einen bestimmten Zweck – zur Verminderung der CO
2
-Emissionen
und zur Verbesserung der Energieeffizienz von Gebäuden – vor. Ferner ermächtigt
mit § 17a lit. d EnerG das formelle Gesetz die Baudirektion, die
Einzelheiten der Förderbeiträge zu regeln. Der Regierungsrat konkretisiert
diese Delegation in § 16a und 16b EnerV (vgl. § 5 Abs. 2
StaatsbeitragsG). So ist die Baudirektion unter anderem ermächtigt, die
Subventionssätze festzulegen, wobei die Verordnung auch Pauschalierungen für
zulässig erklärt. Der Gesetzgeber verzichtete hingegen bewusst auf eine Regelung
der Subventionstatbestände und -ansätze im formellen Gesetz, da der
Globalbeitrag nach Art. 34 Abs. 2 CO
2
-Gesetz und die zur
Verfügung stehenden kantonalen Mittel jährlich schwanken können (vgl. Weisung
EnerG
,
S. 20 f.). Damit liegt eine ausreichende
gesetzliche Grundlage dafür vor, dass die Baudirektion die Modalitäten des
Förderprogramms Energie festlegt.
5.4
Hierbei
ist mit Blick auf die schwankenden und jährlich begrenzten finanziellen Mittel
sowie die Vorgabe des Verordnungsgebers, auf ein zweckmässiges Verhältnis
zwischen den Kosten der Massnahmen und deren energetischer Wirkung zu achten
(vgl. § 16b Abs. 2 EnerV), nicht rechtsverletzend, wenn die
Baudirektion in ihrer "Verfügung Förderprogramm 2023" vom
11. Dezember 2022 (welche im Wesentlichen eine Verwaltungsverordnung
darstellt) festlegte, dass Förderbeiträge, die Fr. 300'000.-
überschreiten, individuell berechnet werden und sich der Beitragssatz mit
zunehmender Gesamtfördersumme verringert. Dies lässt sich bei grösseren
Sanierungen ausserdem mit Skaleneffekten begründen, denn die Kosten für eine
Energiesanierung nehmen mit zunehmender Grösse des Bauprojekts nicht proportional
zur zunehmenden Energiebezugsfläche zu. Die Festlegung eines solchen
Berechnungsmodus mit Schwellen und abgestuften Beitragssätzen fällt folglich
unter die Festlegung der Einzelheiten der Förderbeiträge, die mit § 17a
lit. d EnerG formell-gesetzlich der Baudirektion übertragen wurde, und ist
nach dem Gesagten sachlich begründet.
5.5
Das
Gleiche gilt für die betragsmässige Festlegung der einzelnen Beitragssätze.
Dass die vom Beschwerdegegner im vorliegenden Fall angewendeten Beitragssätze
nicht sachgerecht wären und dieser sein Ermessen deshalb in rechtsverletzender
Weise ausgeübt hätte, ist nicht ersichtlich: Der bei einer Gesamtsanierung nach
Minergie-Standard ab einer Energiebezugsfläche von 3'000 m
2
bzw. einem Förderbeitrag von Fr. 300'000.- reduzierte Subventionsansatz
entspricht dem Mindestansatz für umfassende Gesamtsanierungen mit Minergie-Zertifikat
für Nicht-Wohnbauten gemäss dem Harmonisierten Fördermodell der Kantone. Hierbei
handelt es sich um einen Bericht eines Beratungsinstituts im Auftrag der
Konferenz Kantonaler Energiefachstellen sowie des Bundesamts für Energie,
welcher von der Konferenz Kantonaler Energiedirektoren am 21. August 2015
verabschiedet und im September 2016 revidiert wurde. Die Absicht des
Harmonisierten Fördermodells der Kantone ist unter anderem, Empfehlungen dazu
zu machen, wie ein kantonales Förderprogramm ausgestaltet werden sollte, damit
dieses möglichst wirksam ist. Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass die im
Harmonisierten Fördermodell der Kantone festgelegten Subventionsuntergrenzen
jene Option darstellen, die aus amtlicher Sicht mit Blick auf die Wirksamkeit
des Förderprogramms besonders wünschbar erscheint. Bei dieser Ausgangslage ist
nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner sein Berechnungsmodell an
diesen Empfehlungen von Fachleuten ausrichtet. Indem er bei Förderbeiträgen ab
einer gewissen Höhe nur noch den von Experten errechneten Minimalsatz
verwendet, stellt er einen ökonomischen Umgang mit den Fördermitteln unter
Berücksichtigung der Skaleneffekte von grossen Energiesanierungen sicher, ohne
die Wirksamkeit des Förderprogramms zu gefährden. In der Verwendung des
reduzierten Subventionsansatzes von Fr. 40.-/m
2
für
Förderbeiträge, die Fr. 300'000.- überschreiten, ist folglich kein
Ermessensfehler des Beschwerdegegners zu erblicken.
5.6
Schliesslich
liegt ein solcher auch nicht darin, dass der Beschwerdegegner bei umfassenden
Gesamtsanierungen mit Minergie-Zertifikat für Nicht-Wohnbauten keinen
degressiven Tarif pro Quadratmeter für Förderbeiträge über Fr. 300'000.-
festlegte, sondern einen einzigen reduzierten Subventionsansatz (von
Fr. 40.-/m
2
) verwendet. Die "Verfügung Förderprogramm
Energie 2023" enthält zwar die Regelung, dass Beiträge über
Fr. 300'000.- individuell berechnet werden und sich der Beitragssatz mit
zunehmender Gesamtfördersumme verringert. Dies steht aber nicht im Widerspruch
zur Nutzung eines einzigen reduzierten Subventionsansatzes für Flächen über
einer gewissen Schwelle: Teilt man die Gesamtfördersumme durch die
Energiebezugsfläche, ergibt sich ein durchschnittlicher Beitragssatz pro m
2
,
der – sobald die Schwelle von 3'000 m
2
überschritten ist und
nur noch der reduzierte Ansatz zur Anwendung gelangt – mit jedem zusätzlichen
Quadratmeter Energiebezugsfläche sinkt und sich, je grösser das Bauprojekt ist,
desto mehr dem Minimalansatz von Fr. 40.-/m
2
annähert.
Was die Vorgabe der individuellen Berechnung der Beiträge
über Fr. 300'000.- betrifft, spricht nichts dagegen, wenn der Beschwerdegegner
trotzdem ein fixes Berechnungsschema anwendet, solange er auf Antrag hin individuelle
Besonderheiten gesondert berücksichtigt. Da solche weder geltend gemacht noch
ersichtlich sind, ist die Berechnung des gewährten Beitrags auf schematische
Arte und Weise nicht rechtsverletzend.
5.7
Nach dem
Gesagten sind weder der vom Beschwerdegegner verwendete Berechnungsmodus noch
die verwendeten Beitragssätze zu beanstanden und ist das Legalitätsprinzip
nicht verletzt.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der Beschwerdegegner habe noch im Jahr
2021 für ein anderes ihr bekanntes Bauprojekt für die gesamte
Energiebezugsfläche (von mehr als 3'000 m
2
) einen Beitragssatz
von Fr. 100.-/m
2
angewendet. Die damals in Kraft stehende
"Verfügung Förderprogramm Energie ab Juli 2020" habe jedoch gleich
wie die "Verfügung Förderprogramm Energie 2023" vorgesehen, dass
Beiträge über Fr. 300'000.- individuell zu berechnen seien und dass sich
der Beitragssatz mit zunehmender Gesamtfördersumme verringere. Es hätten somit
die gleichen rechtlichen Grundlagen gegolten wie bei ihrem Gesuch im Jahre 2023
und der Beschwerdegegner habe das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8
Abs. 1 BV) verletzt, indem er im vorliegenden Fall ab einer
Gesamtfördersumme von Fr. 300'000.- einen reduzierten Ansatz anwendete und
im Vergleichsfall aus dem Jahr 2021 nicht. Sollte sich hingegen die
Beitragspraxis im Vergleich zum genannten Beispiel tatsächlich geändert haben,
so handelte es sich dabei um eine unzulässige Praxisänderung.
6.2
Das AWEL
hält dem in seinem Mitbericht vom 5. September 2024 entgegen, im
Vergleichsfall, auf den sich die Beschwerdeführerin bezieht, sei das Gesuch um
Förderung am 13. Dezember 2019 eingereicht worden. Zu diesem Zeitpunkt
habe noch die Verfügung "Förderprogramm Energie 2019" vom
27. November 2018 gegolten, welche keine Regelung betreffend Reduktion der
Beitragssätze ab einer gewissen Gesamtfördersumme vorsah. Der Verweis auf das
"Förderprogramm Energie ab Juli 2020" in der dortigen Verfügung sei
aus Versehen erfolgt. Seither sei die Beitragspraxis angepasst worden.
6.3
Auch wenn
dem Beschwerdegegner bei Festlegung der Beitragspraxis für Förderbeiträge im
Förderprogramm Energie ein grosser Ermessensspielraum zukommt (vgl. zuvor
E. 4), ist er bei der Vergabe der Beiträge nicht völlig frei. Er ist
insbesondere auch an das Willkürverbot gebunden und hat die Gleichbehandlung
der Gesuchsteller zu gewährleisten (vgl. Tschannen/Müller/Kern, § 26
N. 591).
6.4
Der
Gleichbehandlungsgrundsatz kann sich im Bereich von Ermessenssubventionen von
vornherein nur auf die Beitragsgewährung im Rahmen des gleichen Förderprogramms
beziehen. Das Förderprogramm Energie wird vom Beschwerdegegner beziehungsweise
der Baudirektion regelmässig neu verfügt, da sich die zur Verfügung stehenden
Mittel ändern (vgl. bspw. die Begründung zur "Verfügung Förderprogramm
Energie ab Juli 2020", wonach das Programm aufgrund eines durch den
Kantonsrat gewährten Rahmenkredits "ausgebaut" werden konnte). Das
AWEL hat im Rekursverfahren belegt, dass der Beschwerdegegner bei anderen
Gesuchstellern, welche ebenfalls unter dem "Förderprogramm Energie
2023" Fördergesuche für Gesamtsanierungen mit Minergie-Zertifikat
stellten, gleich wie bei der Beschwerdeführerin für eine Gesamtfördersumme von
Fr. 300'000.- überschreitende Gesuche nur noch einen Beitragssatz von
Fr. 40.-/m
2
zur Anwendung brachte. Insofern liegt also keine
Ungleichbehandlung vor.
6.5
Hingegen
besteht kein Anspruch auf Gleichbehandlung mit Gesuchstellern, welche in einer
anderen Version des Förderprogramms Energie unterstützt wurden. Es kann
offenbleiben, ob es sich bei Änderungen in den Voraussetzungen und Modalitäten
der Beitragsgewährung zwischen den verschiedenen Versionen des Förderprogramms
Energie um eigentliche Praxisänderungen im Sinn der Rechtsprechung handelt, da
die geleisteten Beiträge Ermessenssubventionen sind. Auf jeden Fall wäre die
Einführung der Beitragsschwelle von Fr. 300'000.- mit reduziertem
Beitragssatz für höhere Förderbeiträge auch unter dem Titel der Praxisänderung
zulässig gewesen, wie sogleich aufzuzeigen ist (vgl. zu den Voraussetzungen BGE 149
II 354 E. 2.3, 148 V 174 E. 7, 147 V 342 E. 5.5.1; René
Wiederkehr, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2022, § 5
N. 289):
6.5.1
So ist die regelmässige Neugestaltung des Förderprogramms Energie wie
erwähnt im Wesentlichen durch die Tatsache bedingt, dass dessen Finanzierung
stets schwankt, da diese unter anderem von den jährlichen Bundesbeiträgen an
die Kantone zur Förderung erneuerbarer Energien nach Art. 34 Abs. 2
CO
2
-Gesetz abhängt. Dies stellt einen sachlichen Grund für eine
regelmässige Anpassung der Beitragspraxis durch den Beschwerdegegner dar.
Die Einführung einer
Förderbeitragsschwelle von Fr. 300'000.- im Jahr 2020, deren
Überschreitung reduzierte Beitragssätze zur Folge hat, lässt sich mit einer
veränderten Finanzierungssituation und/oder einem erhöhten Bedarf an
Förderbeiträgen aufgrund der Ausweitung der zum Beitragsbezug berechtigenden
Tatbestände, wie dies mit der Verfügung "Förderprogramm Energie ab Juli
2020" erfolgte, rechtfertigen.
Soweit die Beschwerdeführerin
unter Verweis auf Art. 13 Abs. 2 des Subventionsgesetzes vom
5. Oktober 1990 (SuG, SR 616.1) im Wesentlichen geltend macht, es
hätten die zur Verfügung stehenden Mittel "ungekürzt" ausbezahlt
werden müssen und für den Fall, dass sie nicht ausreichen, eine
Prioritätenordnung erstellt werden müssen, überzeugt dies aus verschiedener
Hinsicht nicht. Zunächst betreffen die Regelungen des von ihr zitierten
Subventionsgesetzes nur Finanzhilfen und Abgeltungen, die im Bundesrecht vorgesehen
sind (vgl. Art. 2 Abs. 1 SuG). Im kantonalen Recht existiert keine
analoge Regelung. Vorliegend geht es aber um kantonale Subventionen im Sinn von
§ 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG, auf welche das Subventionsgesetz des
Bundes nicht anwendbar ist. Daran ändert nichts, dass diese Subventionen
teilweise durch Beiträge des Bundes an den Kanton Zürich (vgl. Art. 34
Abs. 2 CO
2
-Gesetz) finanziert sind. Weiter handelte es sich bei
der in der Beitragspraxis des Beschwerdegegners vorgesehenen Schwelle von Fr. 300'000.-
und der Verwendung eines reduzierten Beitragssatzes bei dessen Überschreitung
nicht um eine "Kürzung" der Subvention wegen mangelnder Mittel.
Vielmehr muss es für den Beschwerdegegner zulässig sein, seine Beitragspraxis
vorausschauend so festzulegen, dass die verfügbaren Mittel voraussichtlich für
alle Gesuche ausreichen. Wenn er hierbei die Beitragshöhe beschränkende
Regelungen vorsieht, die für alle Gesuchstellenden gleich gelten und angewendet
werden (was hier der Fall ist, vgl. zuvor E. 6.4), ist dies nicht
rechtsverletzend und dient der Rechtsgleichheit, da so bei ausreichenden
Finanzmitteln alle vergleichbaren Projekte auch in vergleichbarem Umfang
unterstützt werden. Das Instrument einer Prioritätenordnung scheint hingegen
nur dann sinnvoll, wenn nach Festlegung der Finanzierung und der Beitragspraxis
die Mittel unvorhergesehenerweise nicht zur Deckung aller Gesuche ausreichen
und deshalb – in Abweichung von der Beitragspraxis – in Einzelfällen
Subventionskürzungen vorgenommen werden müssen. Schliesslich dient die Praxis
des Beschwerdegegners auch nicht ausschliesslich dem sorgsamen Umgang mit den
verfügbaren Mitteln, sondern soll auch die bei grossen Bauprojekten
entstehenden Skaleneffekte abbilden, was ebenfalls einen sachlichen Grund für
die Einführung einer solchen Regelung darstellt (vgl. zuvor E. 5.4).
6.5.2
Sodann hat der Beschwerdegegner respektive das AWEL, wie zuvor erwähnt
(vgl. zuvor E. 6.4), belegt, dass andere Gesuche innerhalb des
Förderprogramms Energie 2023 betreffend den Schwellenwert von
Fr. 300'000.- gleich behandelt wurden wie dasjenige der Beschwerdeführerin.
Mit anderen Worten ist davon auszugehen, dass die Änderung in der
Beitragspraxis in grundsätzlicher Weise erfolgte.
6.5.3
Da es sich bei den Beiträgen im Förderprogramm Energie um
Ermessenssubventionen handelt, auf die kein Anspruch besteht, hat die
Gesuchstellerin sodann kein erhebliches privates Interesse daran, dass eine
ältere, für sie vorteilhaftere Beitragspraxis weitergeführt wird. Auf jeden
Fall überwiegt das öffentliche Interesse daran, ein mit Blick auf die
verfügbaren Mittel möglichst effektives Förderprogramm mit zweckmässigem
Verhältnis zwischen den Kosten der Massnahmen und deren energetischer Wirkung
(vgl. § 16b Abs. 2 EnerV) bereitzustellen, dieses private Interesse.
6.5.4
Schliesslich veröffentlicht der Beschwerdegegner mit jeder neuen Version
des Förderprogramms auch entsprechende Informationsbroschüren mit gewissen
Informationen zu den wichtigsten Eckpunkten der jeweiligen Beitragspraxis. So
ergibt sich aus den Akten, dass die Beitragsschwelle von Fr. 300'000.-,
bei deren Überschreitung eine individuelle Berechnung erfolgt, in den
entsprechenden Broschüren zum "Förderprogramm Energie 2022" und zum "Förderprogramm
Energie 2023" erwähnt war. Hiermit ist auch die Anforderung der genügenden
Ankündigung der Praxisänderung erfüllt, zumal von einer gesuchstellenden Person
erwartet werden kann, dass sie sich vor Stellung ihres Gesuchs über das jeweils
zur Anwendung gelangende Förderprogramm informiert.
6.6
Der
Beschwerdegegner hat dargelegt, dass er den von der Beschwerdeführerin
vorgebrachten Vergleichsfall im "Förderprogramm Energie 2019"
behandelte, in welchem noch keine reduzierten Beitragssätze für
Fr. 300'000.- überschreitende Gesamtfördersummen vorgesehen waren. Da die
Beitragspraxis seither (zulässigerweise) angepasst wurde, kann die Beschwerdeführerin
aus diesem Fall nichts für ihr eigenes Gesuch um Förderbeiträge ableiten.
6.7
Selbst
wenn der Beschwerdegegner zum damaligen Zeitpunkt bereits die Modalitäten des
"Förderprogramms Energie ab Juli 2020", welches reduzierte
Beitragssätze ab Fr. 300'000.- vorsah, angewendet haben sollte und er
diese Regelung im von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Vergleichsfall
missachtete, wäre höchstens die dortige Beitragsgewährung im Einzelfall
rechtsungleich gewesen. Dies hätte aber ebenfalls keinen Einfluss auf den
vorliegenden Fall. Dass die Voraussetzungen für eine Gleichbehandlung im Unrecht
gegeben wären (vgl. hierzu BGr, 18. September 2024, 2C_102/2023,
E. 8.1.1 ff. mit zahlreichen Hinweisen), legt die Beschwerdeführerin
nicht substanziiert dar und ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere legt sie
nicht dar, dass es sich bei der Verwendung des Beitragssatzes von
Fr. 100.-/m
2
für den gesamten Förderbeitrag und der Missachtung
des Schwellenwerts von Fr. 300'000.- gemäss "Förderprogramm Energie
ab Juli 2020" um eine ständige rechtswidrige Praxis des Beschwerdegegners
gehandelt habe.
6.8
Nach dem
Gesagten liegt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots vor.
7.
7.1
Ferner
macht die Beschwerdeführerin geltend, der Förderrechner auf der Website des
Beschwerdegegners habe nach Eingabe der Daten ihres Bauprojekts einen
voraussichtlichen Förderbeitrag von Fr. 1'174'700.- – das heisst ohne
Berücksichtigung des reduzierten Beitragssatzes ab einer Gesamtfördersumme von
Fr. 300'000.- – berechnet. Sie sei im Vertrauen auf diese Auskunft zu
schützen.
7.2
Der
Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des
berechtigten Vertrauens in behördliches Verhalten, sofern eine genügende
Vertrauensgrundlage besteht, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen
durfte, sie im Vertrauen in die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens
Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteile nicht rückgängig gemacht werden
können, und zudem das private Interesse am Vertrauensschutz das öffentliche
Interesse an der objektiv richtigen Rechtsanwendung überwiegt (vgl. statt
vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
8. A., Zürich/St.
Gallen
2020, Rz. 627 ff.; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1970 ff.;
vgl. VGr, 21. November 2024, VB.2024.00004, E. 6.4).
7.3
Vorliegend
mangelt es schon an einer Vertrauensgrundlage, auf die sich die Beschwerdeführerin
stützen könnte. Eine solche können nur jene behördlichen Handlungen darstellen,
die sich auf eine konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit
beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung
zuständig ist oder die der Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig
hält. Individuelle Auskünfte und Zusicherungen sind demnach typische Beispiele
für Verwaltungsakte, die beim Bürger Vertrauen wecken können (vgl. BGr,
21. Januar 2025, 2C_489/2023, E. 10.1 mit Hinweisen). Der
Fördergeldrechner des Beschwerdegegners (abrufbar unter www.zh.ch > Umwelt
& Tiere > Energie > Energieförderung und -beratung > Gesamt
erneuern) ist ein automatisiertes Online-Tool, bei dem potenzielle
Gesuchstellende ohne Zutun der Behörden die mögliche Höhe von Förderbeiträgen
berechnen können. Es enthält in der heutigen Fassung zahlreiche Hinweise
darauf, dass das Ergebnis des Fördergeldrechners nicht verbindlich ist und der
effektiv zugesicherte Betrag erst nach eingehender Prüfung des Gesuchs
festgelegt werden kann. Auch schon der von der Beschwerdeführerin zum Beleg
ihrer Rüge eingereichte Screenshot des Fördergeldrechners aus dem Juli 2023 zeigt,
dass die Berechnung mit dem Hinweis "Der Rechner zeigt Ihnen, wie viel
Förderbeiträge Sie mit den jeweiligen Massnahmen erhalten
könnten
" (Hervorhebung
durch das Gericht) versehen war. Von einer vorbehaltlosen Auskunft der
zuständigen Behörde kann bei dieser Ausgangslage keine Rede sein.
Schliesslich wäre es für die Beschwerdeführerin ohnehin
ein Leichtes gewesen, mit einem Blick in die verfügbaren Informationsbroschüren
zu erkennen, dass Beiträge über Fr. 300'000.- individuell berechnet werden,
und hätte sie daraufhin Kontakt mit der zuständigen Fachstelle aufnehmen
können, um sich genauer über die Beitragspraxis zu informieren.
8.
Betreffend den Eventualantrag der Beschwerdeführerin, ihre
Gesuche um Förderbeiträge nach Hausnummern getrennt zu behandeln, ist
festzuhalten, dass es im Ermessen des Beschwerdegegners lag, die nach
Hausnummern getrennten Gesuche der Beschwerdeführerin, welche die Sanierung
eines einzigen grossen Gebäudes betrafen, zu vereinigen und die Berechnung der
Förderbeiträge mit der gesamten zu erneuernden Energiebezugsfläche des Gebäudes
vorzunehmen. Dass die Beitragssätze ab einer Gesamtförderungssumme von
Fr. 300'000.- reduziert werden, wird, wie bereits erwähnt, unter anderem
mit den Skaleneffekten bei der Sanierung von grossen Flächen (von über 3'000 m
2
)
begründet (vgl. zuvor E. 5.4). Das vorliegend relevante Gebäude wird als
Ganzes im Rahmen eines einzigen Bauprojekts saniert, womit erhebliche
Skaleneffekte resultieren, die eine Gesamtbetrachtung für die Zwecke der
Förderbeiträge rechtfertigen. Die rein hypothetische Möglichkeit, das Gebäude
künftig in zwei Teile mit eigenen Zugängen an den jeweiligen Adressen zu
trennen oder die zwei Gebäudeteile separat zu sanieren, kann hierbei keine
Rolle spielen. Dies gilt umso mehr, als die Baupläne keine solche Aufteilung
vorsehen. Eine explizite gesetzliche Grundlage war für das Vorgehen des
Beschwerdegegners, beim Beitragsentscheid auf das Gebäude gemäss
Eidgenössischem Gebäuderegister statt auf die Adressen abzustellen, sodann aufgrund
der Natur der Förderbeiträge als Ermessenssubvention nicht notwendig. Er hat
vielmehr im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens eine sachgerechte Lösung
getroffen, was nicht zu beanstanden ist.
9.
9.1
Schliesslich
rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches
Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, indem sie sich nicht mit ihren
Vorbringen betreffend eine aus ihrer Sicht vorzunehmende Prioritätenordnung im
Sinn von Art. 13 Abs. 2 SuG befasst habe.
9.2
Der
Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör enthält das Recht der von einem
Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren
Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Punkte beschränken (vgl. zum Ganzen statt vieler BGE 149 V
156 E. 6.1, 146 II 335 E. 5.1).
9.3
Wie
bereits ausführlich dargelegt (vgl. zuvor E. 6.5.1), gehen die Argumente
der Beschwerdeführerin mit Bezug auf das bundesrechtliche Subventionsgesetz
gleich in verschiedener Hinsicht an der Sache vorbei. Insofern ist keine
Verletzung des rechtlichen Gehörs darin zu erblicken, dass die Vorinstanz sich
hiermit nicht befasst hat.
10.
10.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
10.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine
Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
11.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist
Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht
(Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde
gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 17'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    195.--
Zustellkosten,
Fr. 17'195.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.