zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00621 · 2024-03-14 · de

privater Gestaltungsplan | [Aussetzung der Waldabstandslinien; Richtplankonformität] Augenschein und Änderung des Spruchkörpers beim BRG zwischen Augenschein und Endentscheid (E. 2). Keine Bindung an einen negativen Vorprüfbericht nach § 89 Abs. 2 PBG (E. 6). Eine teilweise Suspendierung der Waldabstandslinien in der Sondernutzungsplanung ist zulässig, sofern dadurch die Grundordnung nicht ihres Sinngehalts entleert und das Bundesrecht eingehalten wird. Vorliegend erweist sich die teilweise Suspendierung der Waldabstandslinie auf 15 m als rechtmässig (E. 7). Der regionale Richtplan wurde mit Blick auf den vorliegenden Sondernutzungsplan geändert (Entlassung des Perimeters aus dem Gebiet der niedrigen baulichen Dichte) und trat während des Verfahrens vor Verwaltungsgericht in Kraft. Massgebend ist der günstigere neue regionale Richtplan (E. 8). Kosten- und Entschädigungsfolgen; Verweigerung einer Parteientschädigung für das Gemeinwesen (E. 10). Die Beschwerde wird abgewiesen.

Zürich Verwaltungsgericht 19.09.2024 VB.2023.00621
Zurich Verwaltungsgericht 19.09.2024 VB.2023.00621
Zurigo Verwaltungsgericht 19.09.2024 VB.2023.00621

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00621
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00621
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.09.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
privater Gestaltungsplan
[Aussetzung der Waldabstandslinien; Richtplankonformität]
Augenschein und Änderung des Spruchkörpers beim BRG zwischen Augenschein und Endentscheid (E. 2). Keine Bindung an einen negativen Vorprüfbericht nach § 89 Abs. 2 PBG (E. 6). Eine teilweise Suspendierung der Waldabstandslinien in der Sondernutzungsplanung ist zulässig, sofern dadurch die Grundordnung nicht ihres Sinngehalts entleert und das Bundesrecht eingehalten wird. Vorliegend erweist sich die teilweise Suspendierung der Waldabstandslinie auf 15 m als rechtmässig (E. 7). Der regionale Richtplan wurde mit Blick auf den vorliegenden Sondernutzungsplan geändert (Entlassung des Perimeters aus dem Gebiet der niedrigen baulichen Dichte) und trat während des Verfahrens vor Verwaltungsgericht in Kraft. Massgebend ist der günstigere neue regionale Richtplan (E. 8). Kosten- und Entschädigungsfolgen; Verweigerung einer Parteientschädigung für das Gemeinwesen (E. 10).
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Stichworte:
AUGENSCHEIN
AUGENSCHEINPROTOKOLL
INTERESSENABWÄGUNG
MASSGEBENDE RECHTSLAGE
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
PARTEIENTSCHÄDIGUNG GEMEINWESEN
PRIVATER GESTALTUNGSPLAN
REGIONALER RICHTPLAN
RICHTPLANÄNDERUNG
RICHTPLANKONFORMITÄT
SONDERNUTZUNGSPLAN
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
SUSPENDIERUNG
VORPRÜFBERICHT
WALDABSTAND
WALDABSTANDSLINIE
Rechtsnormen:
§ 20 OV BRG
§ 66 Abs. I PBG
§ 66 Abs. II PBG
§ 83 Abs. I PBG
§ 83 Abs. II PBG
§ 83 Abs. III PBG
§ 86 PBG
§ 89 Abs. II PBG
§ 220 PBG
§ 262 PBG
§ 262 Abs. I PBG
§ 262 Abs. II PBG
§ 262 Abs. III PBG
§ 338a PBG
Art. 2 Abs. III RPG
Art. 15 Abs. I RPG
Art. 33 Abs. I lit. b RPG
Art. 3 Abs. I RPV
§ 13 Abs. II VRG
§ 17 Abs. II lit. a VRG
§ 17 Abs. III VRG
§ 19 Abs. I lit. a VRG
§ 20 Abs. I VRG
§ 20 Abs. I lit. c VRG
§ 28 Abs. I VRG
§ 41 Abs. I VRG
§ 50 Abs. I VRG
§ 50 Abs. II VRG
§ 65a Abs. II VRG
§ 70 VRG
Art. 10 Abs. II lit. a WaG
Art. 13 Abs. I WaG
Art. 13 Abs. II WaG
Art. 13 Abs. III WaG
Art. 17 WaG
Art. 17 Abs. I WaG
Art. 17 Abs. III WaG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00621
Urteil
der 3. Kammer
vom
19. September 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber
Silvio Forster.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Politische Gemeinde Kilchberg,
vertreten durch den
Gemeinderat,
dieser vertreten
durch RA C,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
3.    Stiftung Emilienheim für ältere Blinde und Sehbehinderte,
vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend privater
Gestaltungsplan,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss (Urnenabstimmung) vom 15. Mai 2022 erteilte
die Gemeinde Kilchberg ihre Zustimmung zu dem von der Stiftung Emilienheim für
ältere Blinde und Sehbehinderte als Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01
an der F-Strasse 02 aufgestellten privaten Gestaltungsplan
"Emilienheim". Mit Verfügung vom 20. Dezember 2022 erfolgte die
Genehmigung durch die Baudirektion des Kantons Zürich (Dispositivziffer I),
unter Vorbehalt von Art. 13 der Gestaltungsplanvorschriften, welcher nicht
genehmigt wurde (Dispositivziffer II). Die Genehmigung wurde am 13. Januar
2023 im kantonalen Amtsblatt publiziert.
II.
Mit Eingabe vom 13. Februar 2023 liess A Rekurs ans
Baurekursgericht erheben. Sie liess beantragen, der Gestaltungsplan
"Emilienheim" sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben.
Das Baurekursgericht führte am 1. Juni 2023 im Beisein aller Parteien
einen Abteilungsaugenschein durch. Mit Entscheid vom 12. September 2023
wies das Baurekursgericht den Rekurs ab (Dispositivziffer I) und
auferlegte die Gerichtskosten von Fr. 9'240.- A (Dispositivziffer II).
Zudem wurde A verpflichtet, der Stiftung Emilienheim eine Parteientschädigung
von Fr. 2'500.- zu bezahlen; im Übrigen wurden keine Parteientschädigungen
zugesprochen (Dispositivziffer III).
III.
A.
Gegen
den Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. September 2023 liess A
Beschwerde ans Verwaltungsgericht erheben mit dem Antrag, es seien der
Beschluss der Gemeinde Kilchberg vom 15. Mai 2022, die Verfügung der
Baudirektion vom 20. Dezember 2021 [recte: 2022] und der Entscheid des
Baurekursgerichts vom 12. September 2023 aufzuheben. Zusätzlich liess sie
einen Augenschein durch das Verwaltungsgericht beantragen; alles unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen. Mit Eingabe vom 26. Oktober 2023 beantragte das
Baurekursgericht die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom 15. November
2023 beantragte die Baudirektion des Kantons Zürich die Abweisung der
Beschwerde und verwies auf den Mitbericht des Amtes für Raumentwicklung (ARE)
vom 9. November 2023. Das ARE beantragte die Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei, und verwies auf seine Stellungnahme vor dem
Baurekursgericht vom 16. März 2023. Die Stiftung Emilienheim liess am
16. November 2023 ihre Beschwerdeantwort einreichen und beantragte, die
Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden könne. Mit Eingabe vom 20. November 2023 liess die
Gemeinde Kilchberg ihre Beschwerdeantwort einreichen und beantragte die
Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
B.
Mit
Eingabe vom 17. Januar 2024 liess A auf die Beschwerdeantworten
replizieren. Mit Eingabe vom 13. Februar 2024 liess die Gemeinde Kilchberg
und mit Eingabe vom 22. Februar 2024 die Stiftung Emilienheim duplizieren.
Am 16. April 2024 liess A eine Triplik einreichen, am 25. April 2024
die Stiftung Emilienheim eine Quadruplik.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist funktionell und sachlich
zuständig für die Behandlung der Beschwerde gegen den Entscheid des
Baurekursgerichts vom 12. September 2023, dem eine raumplanungsrechtliche
Festlegung (privater Gestaltungsplan) zugrunde liegt (§ 41 Abs. 1 i.
V.
m. § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]).
Die Beschwerdeführerin ist als Stockwerkeigentümerin der in unmittelbarer Nähe
des Gestaltungsplangebiets gelegenen Liegenschaft Kat.-Nr. 03 zur Anfechtung
des Entscheids des Baurekursgerichts legitimiert (§ 338a des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]). Da auch die
übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Zur
Begründung macht sie geltend, dass der am Augenschein beteiligte
Abteilungspräsident des Spruchkörpers des Baurekursgerichts vor dem Entscheid
zurückgetreten sei und der am Entscheid beteiligte Vizepräsident nicht am
Augenschein teilgenommen habe.
2.2
Gemäss der
Rechtsprechung ist die Durchführung eines Augenscheins geboten, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien
vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der
sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Es ist zulässig, dass eine
Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein verzichtet, wenn sich der
massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den
übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit ergibt (vgl. BGr, 9. Februar
2022, 1C_129/2021, E. 3.3; VGr, 28. April 2022, VB.2021.00038, E. 1.2).
Die Feststellungen anlässlich des Augenscheins sind vom Gerichtsschreiber bzw.
der Gerichtsschreiberin zu protokollieren und allenfalls auch zu fotografieren
(§ 20 der Organisationsverordnung des Baurekursgerichts vom
12. November 2010 [OV BRG; LS 700.7]). Sind wie beim
Referentenaugenschein nicht alle am Entscheid beteiligten Mitglieder des
Spruchkörpers beim Augenschein anwesend, muss das Protokoll den abwesenden
Mitgliedern zuverlässig Auskunft über die örtlichen Verhältnisse geben (VGr,
19. Januar 2023, VB.2022.00192, E. 3.2; vgl. auch VGr, 27. Juni
2019, VB.2018.00797, E. 4.3.3).
2.3
Die vom
Baurekursgericht am Augenschein getroffenen Feststellungen, die in einem sehr
ausführlichen und mit zahlreichen Fotografien versehenen Protokoll dokumentiert
sind, können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt werden (vgl. VGr,
30. Juni 2022, VB.2021.00730, E. 3). Ausserdem geben die Akten – so
etwa die Modellfotos im Bericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) – über die massgebenden
Umstände des streitbetroffenen Planungsakts hinreichend Auskunft. Auf einen
zweiten gerichtlichen Augenschein (oder anderweitige Beweiserhebungen) kann
daher verzichtet werden.
2.4
Der
massgebliche Sachverhalt war bzw. ist vorliegend durch die Akten erstellt.
Namentlich aufgrund der umfangreichen Fotodokumentation war auch der
vorinstanzliche Spruchkörper am 12. September 2023 zur Entscheidfällung in
der Lage, auch wenn der Vizeabteilungspräsident selbst nicht am Augenschein
teilgenommen hatte. Ein sachlicher Grund für die Auswechslung des vormaligen
Abteilungspräsidenten, welcher noch am Abteilungsaugenschein vom 1. Juni
2023 teilgenommen hatte, durch den Vizepräsidenten lag zufolge
zwischenzeitlichen Rücktritts des ersteren selbstredend vor.
3.
3.1
Bei
kommunalen Nutzungsplänen überprüft das Baurekursgericht alle Mängel, insbesondere
auch die Zweckmässigkeit und Angemessenheit der planerischen Anordnungen (§ 20
Abs. 1 VRG, insbesondere § 20 Abs. 1 lit. c VRG). Folglich
kommt ihm von Gesetzes wegen umfassende Kognition zu, womit Art. 33 Abs. 3
lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700)
Nachachtung verschafft wird, der eine volle Überprüfung von Nutzungsplänen
durch mindestens eine Rechtsmittelinstanz verlangt. Eine derartige Überprüfung
schliesst nicht aus, dass sich die Rechtsmittelinstanz Zurückhaltung auferlegt,
soweit über die Zweckmässigkeit kommunaler Planungsmassnahmen zu befinden ist (Art. 2
Abs. 3 RPG). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf die
Rechtsmittelbehörde damit nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen
Lösungen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Gemeinde durch ihre eigene
ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der
massgebenden Umstände, so hat ihn das Baurekursgericht zu respektieren (BGr, 22. April
2015, 1C_428/2014, E. 2.2; 6. Januar 2015, 1C_130/2014, E. 2.2).
Mitunter kommt den Gemeinden im Nutzungsplanrecht grundsätzlich
Planungsautonomie zu. Bei der Überprüfung des kommunalen Planungsentscheids
durch das Baurekursgericht muss insbesondere berücksichtigt werden, dass der
erstinstanzlichen Behörde verschiedene Planungsvarianten zur Auswahl stehen
können. Das Baurekursgericht darf von der gewählten Lösung nur abweichen, wenn
sich die kommunale Behörde von unsachlichen, dem Zweck dieser Regelung fremden
Erwägungen hat leiten lassen oder die Grundsätze der Rechtsgleichheit und
Verhältnismässigkeit verletzt.
3.2
Im
Beschwerdeverfahren überprüft das Verwaltungsgericht als zweite
Rechtsmittelinstanz Rekursentscheide nur auf Rechtsverletzungen,
einschliesslich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung, hin. Eine
Überprüfung der Angemessenheit steht dem Verwaltungsgericht nicht zu (§ 50
Abs. 1 und 2 VRG). Das Verwaltungsgericht schreitet jedoch nicht erst dann
ein, wenn die Würdigung der Vorinstanzen schlechthin unhaltbar oder willkürlich
ist; es genügt, wenn sich diese als rechtswidrig erweist (vgl. VGr,
21. September 2015, VB.2014.00480, E. 2.3 f. mit Hinweisen; BGr,
2. Mai
2016, 1C_34/2016, E. 3.3).
Namentlich ist korrigierend einzugreifen, wenn die kommunale Lösung die
überkommunalen Interessen ausser Acht lässt oder diesen ein falsches Gewicht
beimisst, sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung
widerspricht oder wenn die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht sowie
über- oder unterschritten hat (VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00252,
E. 2.3;
vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6).
4.
Der Gestaltungsplanperimeter ist deckungsgleich mit dem in
der Zone für öffentliche Bauten gelegenen, 7'394 m
2
grossen
Grundstück Kat.-Nr. 01, dessen südwestliche Hälfte von einem kommunalen
Aussichtsschutzplan betroffen ist. Der östliche Bereich des Grundstücks umfasst
im Zentrum das bestehende Hauptgebäude für die Pflege und Betreuung älterer
blinder und sehbehinderter Personen. Daran schliesst westlich ein Anbau an.
Östlich des Hauptgebäudes befindet sich ein Zweifamilienhaus. Der südwestliche,
weitgehend flache Teil des Grundstücks Kat.-Nr. 01 dient als Park.
Nordwestlich des Perimeters liegt das leicht ansteigende Waldgrundstück Kat.-Nr. 04
("Lättenhölzli"), welches noch weiter gegen Norden wieder abfällt
(vgl. den Plan "digitale Höhenmodelle 2021/22 ZH" im GIS-Browser;
www.gis.zh.ch).
Der Gestaltungsplan sieht neben einem unterirdischen Baubereich C
auch zwei oberirdische vor. Der Baubereich A umfasst das bestehende
Hauptgebäude, welches nordwestlich (gegen Westen) erweitert werden soll (drei
Vollgeschosse; maximale Gebäudehöhe 12 m) und zum Wald einen Abstand von
15 m ausweist. Damit wird die im nördlichen und nordwestlichen Teil des
Grundstücks bestehende Waldabstandslinie, die einen Abstand von
ca. 23 m vorgibt, unterschritten. Der Baubereich B (sieben
Vollgeschosse; maximale Gebäudehöhe 25 m) befindet sich im Nordosten des
Perimeters in einem abfallenden Gelände und soll mit einer punktförmigen
Wohnbaute für Alterswohnungen überstellt werden.
5.
5.1
Mit –
öffentlichen und privaten – Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte
Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung
der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die
Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83
Abs. 1 PBG). Für die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu
belassen (§ 83 Abs. 2 PBG). Der Gestaltungsplan hat auch die
Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu
ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; er kann
Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83 Abs. 3
PBG).
5.2
Gemäss der
Rechtsprechung muss ein Gestaltungsplan die Richtplanung und das übergeordnete
Recht einhalten, namentlich die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes.
Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der
Grundnutzungsordnung sind gesetzlich nicht definiert. Sondernutzungspläne
dürfen zwar für einzelne Gemeindeabschnitte von der ihnen zugrunde liegenden
Grundnutzungsordnung abweichen. Die Abweichungen dürfen die Bau- und
Zonenordnung, welche auf eine Gesamtsicht der Gemeindeplanung ausgerichtet ist,
jedoch nicht ihres Sinngehalts entleeren. Ansonsten gerät das wichtige Prinzip
der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr. Ein strengerer
Massstab an die Zulässigkeit solcher Abweichungen ist anzulegen, wenn der
Erlass eines Sondernutzungsplans von einer weniger stark demokratisch
legitimierten Behörde bzw. in einem weniger stark demokratisch abgestützten
Verfahren ergangen ist als der Erlass der Grundordnung, was vorliegend jedoch
nicht der Fall ist (BGE 149 II 79 E. 3.3; 135 II 209 E. 5.2; BGr,
22. März 2022, 1C_328/2020, E. 3.4.5; VGr, 15. Dezember 2022,
VB.2022.00252, E. 2.2). Das geltende Bundesrecht ist jedenfalls zu
beachten (vgl. BGE 131 II 103 E. 3.2.2).
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Baudirektion sei bei der Genehmigung des
privaten Gestaltungsplans an den Vorprüfbericht gebunden. Dies umfasse auch
negative Feststellungen, wonach der Gestaltungsplan mit Blick auf die
bestehende Waldabstandslinie und den regionalen Richtplan im Zeitpunkt der
Vorprüfung nicht genehmigungsfähig gewesen sei. Die Zustimmung durch die
Stimmbürger zum Gestaltungsplan sei bei einer hohen Stimmbeteiligung von
54 % mit 54 % Ja-Stimmen knapp ausgefallen.
6.2
Das
Baurekursgericht führte zutreffend aus, dass § 89 Abs. 2 PBG
hinsichtlich der negativen Einschätzungen der Vorprüfung keine Bindungswirkung
an den Vorprüfbericht vorsehe. Ziel der Vorprüfung sei gerade, mit
entsprechender Kritik eine Änderung des Inhalts des Gestaltungsplans oder
seiner Begründung herbeizuführen, sodass dieser anschliessend genehmigungsfähig
werde; eine Unzulässigkeit der Genehmigung aufgrund der teilweise negativen
Vorprüfung sei deshalb zu verneinen. Auf die diesbezüglich ausführlichen
Erwägungen der Vorinstanz kann in Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28
Abs. 1 VRG verwiesen werden. Inwiefern die Beschwerdeführerin aus der
Stimmbeteiligung und dem ihrer Ansicht nach knappen Abstimmungsergebnis etwas
zu ihren Gunsten gegen den Genehmigungsentscheid ableiten will, ist nicht
nachvollziehbar. Wollte sie das Abstimmungsergebnis selbst bemängeln, so wäre
dieses direkt anzufechten gewesen; im Rahmen der Beschwerde gegen den
Genehmigungsentscheid ist das Abstimmungsergebnis hingegen nicht mehr
Streitgegenstand.
7.
7.1
Nach Art. 17
Abs. 1 des Waldgesetzes vom 4. Oktober 1991 (WaG; SR 921.0) sind
Bauten und Anlagen in Waldesnähe nur zulässig, wenn sie die Erhaltung, Pflege
und Nutzung des Waldes nicht beeinträchtigen. Aus wichtigen Gründen können die
zuständigen Behörden die Unterschreitung des Mindestabstands unter Auflagen und
Bedingungen bewilligen (Abs. 3). Art. 3 Abs. 1 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) verlangt bei
der Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben eine umfassende
Interessenabwägung (vgl. auch BBl 2014 4924). Der Zonenplan setzt im
Bauzonengebiet Waldabstandslinien fest (§ 66 Abs. 1 PBG). Die Linien
sind in einem Abstand von 30 m von der Waldgrenze festzusetzen; bei
kleinen Waldparzellen oder bei besonderen örtlichen Verhältnissen können sie
näher an oder weiter von der Waldgrenze gezogen werden (§ 66 Abs. 2
PBG). Nach § 262 PBG in der für Kilchberg massgeblichen Fassung
(Übergangsbestimmung zur Änderung von 14. September 2015, Abs. 2)
dürfen oberirdische Gebäude die im Zonenplan festgelegte Waldabstandslinie
nicht überschreiten; ausserhalb des Bauzonengebiets beträgt der Abstand von der
forstrechtlichen Waldgrenze 30 m (Abs. 1). Für unterirdische Bauten
und Anlagen im Abstandsbereich gilt das Forstpolizeirecht (Abs. 3).
7.2
Gemäss
Rechtsprechung und Lehre besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der
Einhaltung des gesetzlich vorgesehenen Waldabstands. Ob die Schutzfunktionen
des Waldes durch Bauten gefährdet sind, hängt stark von den konkreten
Verhältnissen im Einzelfall ab, wobei der Fachbehörde ein erheblicher
Beurteilungsspielraum zukommt (BGr, 21. November 2008, 1C_119/2008, E. 2.4;
10. April 2001, 1A.293/2000, E. 2c f.).
Das
öffentliche Interesse verlangt, dass Unterschreitungen des Regelabstands
möglichst gering zu halten sind. Die Freihaltung der Waldränder zur Pflege und
Nutzung der Waldvegetation, zur Erholung der Bevölkerung oder zur Herstellung
wohnhygienisch einwandfreier Verhältnisse sind bei einem Abstand von unter
10 m in der Regel nicht mehr ausreichend sichergestellt (VGr,
25. August 2011, VB.2011.00083, E. 4). Einen
Waldabstand von
weniger als 10 Metern hat das Verwaltungsgericht deshalb wiederholt als
ungenügend bezeichnet (vgl. VGr, 22. März 2007, VB.2006.00070, E. 4).
7.3
Die
Beschwerdeführerin bringt vor, dass keine besonderen örtlichen Verhältnisse im
Sinne von § 220 PBG bzw. von § 66 Abs. 2 PBG vorlägen, welche
eine Unterschreitung der Waldabstandslinie erlauben würden.
Innerhalb der Bauzonen wird der massgebliche Waldabstand
durch die im Rahmen der Nutzungsplanung festzusetzenden Waldabstandslinien
bestimmt (§ 262 Abs. 1 PBG). Zur "Nutzungsplanung" gehört
auch die Sondernutzungsplanung, weshalb etwa im Rahmen eines Gestaltungsplans
individuelle Waldabstände definiert werden können (Christoph
Fritzsche/Christian Berz, in: Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf/Daniel Kunz [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. Aufl., Wädenswil
2024, S. 1224 ff.). Wie das Baurekursgericht zu Recht ausführte,
können mit dem Gestaltungsplan daher auch Waldabstandslinien zumindest
teilweise suspendiert werden, sofern dadurch die Grundordnung nicht ihres
Sinngehalts entleert und das Bundesrecht eingehalten wird (vorne E. 5, E. 7.1 f.).
Die Abänderung eines Regelabstands gemäss Nutzungsplanung durch eine Regelung
gemäss Sondernutzungsplanung ist im Rahmen dieser allgemeinen
Interessenabwägung zu prüfen. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern sich aus § 220
PBG darüber hinausgehende Anforderungen an die Suspendierung der
Waldabstandslinie ergeben sollten. So betrifft § 220 PBG die
Ausnahmebewilligung im konkreten Einzelfall und ist nicht auf einen
Gestaltungsplan oder die Grundordnung selbst anwendbar. Vielmehr regelt diese
Bestimmung die Abweichung von der Grundordnung im Einzelfall, wohingegen der
Gestaltungsplan an die Stelle der Grundordnung tritt und diese ersetzt. Zudem
wurde der private Gestaltungsplan vorliegend von derselben Gemeindelegislative
genehmigt, welche auch die Grundordnung erlässt (§ 86 PBG).
7.4
Bei der
Festsetzung der Waldabstandslinien könne gemäss der Beschwerdeführerin nach § 66
Abs. 1 und 2 PBG den besonderen örtlichen Verhältnissen Rechnung getragen
werden, was vorliegend mit dem 23-m-Abstand gemäss Grundnutzungsordnung bereits
erfolgt sei. Damit rechtfertige es sich nicht, diese besonderen örtlichen
Verhältnisse nochmals im Gestaltungsplan zu berücksichtigen. Auch sei eine
Anpassung der Waldabstandslinien alle 15 Jahre (Art. 21 Abs. 2 RPG)
wegen des statischen Waldbegriffs nicht zulässig.
Die Frage, ob § 66 Abs. 2 PBG auch auf
Gestaltungspläne Anwendung findet, obwohl diese Bestimmung die erstmalige
Festsetzung der Waldabstandslinien betrifft, kann offenbleiben. So handelt es
sich beim Lättenhölzli um eine kleine Waldparzelle (8'127 m
2
),
womit ein Unterschreiten des 30 m betragenden Waldabstands nach § 66 Abs. 2
PBG grundsätzlich zulässig ist. Die örtlichen Verhältnisse sind sodann wie
erwähnt im Rahmen der umfassenden Interessenabwägung zu berücksichtigen. Soweit
die Beschwerdeführerin geltend macht, dass (bereits) aufgrund der
Planbeständigkeit keine Abweichung von der Grundordnung (welche einen Abstand
von 23 m vorsieht) zulässig sei, wies das Baurekursgericht zutreffend
darauf hin, dass die letzte Festsetzung auf 1995 zurückgeht und der
Planungshorizont von 15 Jahren bei Nutzungsplänen längst überschritten
wurde (vgl. Art. 15 Abs. 1 RPG). Auch die Berufung auf statische
Waldgrenzen gemäss Art. 13 Abs. 1 und 2 WaG verfängt nicht.
Waldabstandslinien gemäss Art. 17 WaG stellen keine Waldgrenzen im Sinne
von Art. 10 Abs. 2 lit. a WaG dar, weshalb auch nicht der
statische Waldbegriff gemäss Art. 13 Abs. 2 WaG zur Anwendung
gelangt. Darüber hinaus könnten selbst die Waldgrenzen nach Art. 13 Abs. 3
WaG revidiert werden.
7.5
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, der vorliegende Gestaltungsplan weiche zu
stark von der Grundordnung ab, was die Unterschreitung der Waldabstandslinie im
nördlichen Gestaltungsplanperimeter (Baubereich A) betreffe. Es wären auch
alternative Projekte zu berücksichtigen gewesen, die ohne eine Unterschreitung
der Waldabstandslinie ausgekommen wären. Die Jury des Architekturwettbewerbs
sei nicht unabhängig gewesen. So sei die Erweiterung des bestehenden Hauptgebäudes
insbesondere zum südlichen Perimeter hin denkbar, wo sich heute die
Gartenanlage für die Heimbewohnerinnen und -bewohner befinde. Es gehe daher
nicht an, dass die Vorinstanzen davon ausgegangen seien, der Garten müsse
erhalten bleiben, und deshalb das vorliegende Projekt ausgewählt worden sei.
Ferner entstehe durch die 40 m lange Baute eine Riegelwirkung zum Wald hin
und gefährde diese die Biodiversität. Auch die Beschattung des Waldrandes durch
die 40 m lange und 13 m hohe Baute sei unzulässig. Zudem sei eine
sichere Verbindung zwischen dem Hauptgebäude (Bauzone A) und dem
beabsichtigten Wohnturm (Baubereich B) nicht zwingend oder zumindest
unterirdisch realisierbar, weshalb eine andere Anordnung der Baubereiche
möglich wäre. Ein Abweichen von der Waldabstandslinie sei nur zulässig, wenn
dies alternativlos sei. Das Baurekursgericht sei in Willkür verfallen, indem es
eine Suspendierung der Waldabstandslinie für zulässig erachtet habe.
7.6
Das
Baurekursgericht kam im Rahmen der Interessenabwägung betreffend Aussetzung der
Waldabstandslinie zusammenfasst zu folgendem Schluss:
7.6.1
Das Infragestellen der Unabhängigkeit der Jury des Architekturwettbewerbs
sei unbehelflich, da zum einen die Beschwerdeführerin keine Unregelmässigkeiten
bei deren Bestellung dargetan habe. Zum anderen sei ohnehin die materielle
Beurteilung der fraglichen gestaltungsplanerischen Festlegungen
ausschlaggebend.
7.6.2
Die Überschreitung der Waldabstandslinie werde im Baubereich A im
Erläuterungsbericht insbesondere damit begründet, dass bei vollumfänglicher
Einhaltung des geltenden Waldabstands eine mit dem bestehenden Hauptbau
zwingend zu verbindende Erweiterung des Pflegebereichs, die zudem noch den
kommunalen Aussichtsschutz einhalten müsse, unmöglich sei. Der Aussenbereich im
Südwesten stelle sodann für die Bewohnerinnen und Bewohner den einzigen
Aufenthaltsbereich dar, zumal sie auf einen gewohnten und sicheren
Bewegungsraum angewiesen seien. Daher könnten entsprechende Baukörper nur im
Norden des Grundstücks erstellt werden. Das Lättenhölzli stelle für die
Besonnung der geplanten Bauten keine Einschränkung dar, während umgekehrt die
ökologisch wichtige Besonnung des Waldrandes auch in Zukunft gewährleistet
bleibe. Die besonderen Verhältnisse bestünden in der Eigenart und der
öffentlichen Nutzung der Bauten (Pflege- und Wohnheim für Sehbehinderte und
Blinde), der Topografie, der ortsbaulichen Situation und im Aussichtsschutz.
7.6.3
Es sei ohne Weiteres einleuchtend, dass das bestehende Hauptgebäude mit der
baulichen Erweiterung und dem Pflegebereich zu verbinden sei. Auch das
Festhalten an der Bestandesbaute erscheine als nachvollziehbar und in
ortsbaulicher, ökologischer sowie ökonomischer Hinsicht sinnvoll. Das
Freihalten der parkartigen Gartenanlage im Südwesten sei überzeugend. Diese sei
von Hochbauten freizuhalten, zumal der Garten den Bewohnerinnen und Bewohnern
eine vertraute und dafür prädestinierte topografische Umgebung biete, in der sich
diese trotz körperlicher Einschränkungen frei bewegen könnten. Berücksichtige
man, dass weder die Erweiterung des Pflegeheims noch die Alterswohnungen die
Gartenanlage beeinträchtigen sollten, kämen die Baubereiche zwingend im
nördlichen Grundstücksteil zu liegen und die Erschliessung im Südosten des
Perimeters. Es komme hinzu, dass bei der von der Beschwerdeführerin
favorisierten Lösung (südwestlicher Neubau für Alterswohnungen) die für die
sehbehinderte Zielgruppe entscheidende Erschliessung bzw. Verbindung zum
Hauptgebäude als unvorteilhaft erscheine. So müsste bei dieser Variante der
Neubau weitgehend vom Bestandesbau abgerückt werden. Es müsse aber auch
attestiert werden, dass mit der Lage des Baubereichs A eine gewisse
Riegelwirkung zum Lättenhölzli einhergehe. Jedoch werde damit die im
Vordergrund stehende Erhaltung der Gartenanlage im Südwesten sowie die
Verbindung zum südlichen Quartier Breitenloo aufrechterhalten. Diesem Aspekt
komme gemäss den Feststellungen am Augenschein hinsichtlich der Vernetzung und
Biodiversität eine besondere Bedeutung zu.
7.6.4
Zusammenfassend sei die teilweise Aussetzung der Waldabstandslinie nach Art. 4
der Gestaltungsplanvorschriften (GPV) zweckmässig und aufgrund einer
umfassenden Interessenabwägung gerechtfertigt. So sei bei der
Interessenabwägung auch berücksichtigt worden, dass ein Waldabstand von
15 m zu keinen massgeblichen Beeinträchtigungen des Waldrandes führe.
Somit werde auch die Grundordnung durch die Suspendierung nicht ihres
Sinngehalts entleert.
7.7
Mit Blick
auf die Zurückhaltung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der
Interessenabwägungen der Vorinstanzen ist nicht erkennbar, inwiefern diese
ihren Beurteilungsspielraum überschritten hätten oder eine rechtswidrige
Ausübung dieses Spielraums vorliegen sollte. Die Kritik der Beschwerdeführerin
vermag keine Überschreitung des Beurteilungsspielraums darzutun. Insbesondere
wurden mit Blick auf die Suspendierung der Waldabstandslinie auch die
forstrechtlichen Interessen eingehend berücksichtigt sowie Alternativen mit
nachvollziehbaren Begründungen ausgeschlossen. So bewegten sich die
Vorinstanzen mit Blick auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur
Festsetzung der Waldabstandslinien im Rahmen ihres Beurteilungsspielraums, wenn
sie einen Waldabstand von 15 m als zulässig erachteten (vorne E. 7.2).
Es ist nicht ersichtlich, inwiefern dadurch in Bezug auf den Baubereich A
eine Gefahr von umfallenden Bäumen bestehen sollte. Der Waldrand befindet sich
in einem flach ansteigendem Gebiet (vorne E. 4) und der Gestaltungsplan
sieht konkrete Sicherungsmassnahmen vor wie eine geschlossene Bauweise (Art. 5
Abs. 3 lit. a GPV, worunter der erläuternde Bericht zum
Gestaltungsplan den Verzicht auf Loggias und Balkone versteht), dass nach
Norden die Vordächer nicht über die Baubegrenzungslinien auskragen dürfen (Art. 5
Abs. 3 lit. c GPV) und dass der Waldsaum als ökologisch wertvoller,
naturnaher Übergang zum Waldrand zu gestalten und zu pflegen ist sowie dass
Fusswege einen Mindestabstand von 10 m zum Waldrand aufweisen müssen (Art. 8
Abs. 4 GPV). Zudem handelt es sich beim Lättenhölzli um einen äusserst
kleinen Wald von kommunaler Bedeutung. Da er von Siedlungsgebiet umgeben ist
und sich auch keine anderen Wälder in unmittelbarer Nähe befinden, erfüllt der
Wald nur eine geringe ökologische Vernetzungsfunktion und dürfte aufgrund der
primären Nutzung als (kleiner) Erholungsraum auch nur von geringer Bedeutung
als Lebensraum für Tiere sein. Insgesamt erweist sich die Rüge mit Blick auf
die Suspendierung der Waldabstandslinie als unbegründet. Die Grundordnung wird,
nachdem auch gemäss der Sondernutzungsplanung ein Waldabstand von immerhin 15 m
erhalten bleibt, nicht etwa ihres Sinngehaltes entleert.
8.
8.1
Der
regionale Richtplan Zimmerberg, in dessen Gebiet auch der streitige
Gestaltungsplanperimeter liegt, wurde mit Beschluss vom 11. Mai 2023
teilrevidiert. Der Festsetzungsbeschluss des Regierungsrats datiert vom
12. Dezember 2023. Die Änderung des Richtplans erfolgte, als das
vorliegende Verfahren bereits vor dem Verwaltungsgericht hängig war, weshalb
der Zeitpunkt der massgeblichen Rechtslage zu bestimmen ist. Gemäss dem
Bundesgericht ist die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsakts grundsätzlich nach
der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen. Im Laufe des
Rechtsmittelverfahrens eingetretene Rechtsänderungen sind an sich unbeachtlich,
es sei denn, zwingende Gründe sprächen für die Berücksichtigung des neuen
Rechts. Das trifft nach bundesgerichtlicher Praxis vor allem dann zu, wenn
Vorschriften um der öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung
erheblicher öffentlicher Interessen erlassen worden und daher auch in hängigen
Verfahren sofort anwendbar sind (BGE 139 II 470 E. 4.2). Auch
ist eine Bewilligung oder Konzession nicht aufzuheben, weil sie dem alten Recht
widerspricht, wenn sie nach neuem Recht auf erneutes Gesuch hin zu erteilen
wäre. Die Berücksichtigung neuen Rechts muss allerdings ausgeschlossen bleiben,
wenn sie sich zulasten Dritter auswirken und namentlich deren Rechtsschutz
beeinträchtigen könnte (BGE 126 II 522 E. 3b/aa; BGr, 5. Juli 2012,
1C_491/2011, E. 6.4; zum Ganzen VGr, 4. September 2014,
VB.2013.00722, E. 11.2.3; 9. Dezember 2010, VB.2009.00666, E. 2.4,
je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 127 II 209, E. 2b).
8.2
Entsprechend
ist hier der für die Beschwerdegegnerinnen günstigere neue regionale Richtplan
massgeblich, weil es nicht anginge, das Projekt an Voraussetzungen zu messen,
an der die regionale Richtplanung nicht mehr festhält. Vielmehr wurde der
regionale Richtplan mit Blick auf den vorliegenden Gestaltungsplan dahingehend
angepasst, dass der Gestaltungsplanperimeter aus dem Gebiet der niedrigen
baulichen Dichte entlassen wurde (Richtplan Zimmerberg; Richtplantext
Zimmerberg, Ziff. 2.6.2; Erläuternder Bericht regionaler Richtplan
Zimmerberg, Teilrevision 2022, S. 10 f.; alle abrufbar unter: www.zh.ch
> Planen & Bauen > Raumplanung > Richtpläne > regionale
Richtpläne). Demnach sind die Vorgaben des Richtplans zur niedrigen baulichen
Dichte, wonach in der Regel nur zwei Vollgeschosse gebaut werden sollen und die
Gebäudelänge auf einen Richtwert von 25 m begrenzt werden soll
(Richtplantext Ziff. 2.6.2), nicht mehr beachtlich.
8.3
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass der private Gestaltungsplan dem
regionalen Richtplan widerspreche, da dieser den betroffenen
Gestaltungsplanperimeter als Gebiet mit niedriger baulicher Dichte auswies. Der
Wohnturm im Baubereich B mit seinen geplanten sieben Vollgeschossen sowie
der Ausbau des bestehenden Hauptgebäudes auf eine Gebäudelänge von 40 m im
Baubereich A verstiessen gegen den regionalen Richtplan. Die absehbare
Revision des regionalen Richtplans Zimmerberg war bereits Thema im
Rekursverfahren, wobei die Festsetzung noch ausstand. Die Rügen der
Beschwerdeführerin sind mit Blick auf den neu in Kraft getretenen regionalen
Richtplan, gemäss welchem der Gestaltungsplanperimeter nicht mehr in einem
Baugebiet mit niedriger baulicher Dichte liegt, von vornherein nicht mehr
stichhaltig.
9.
Zusammenfassend ist die Beschwerde abzuweisen.
10.
10.1
Da die
Beschwerdeführerin unterliegt, sind ihr die Kosten des Beschwerdeverfahrens
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i.
V.
m.
§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2
lit. a VRG ist ihr ausgangsgemäss nicht zuzusprechen. Aufgrund des
Verfahrensausgangs besteht kein Anlass, die Gerichtskosten und
Parteientschädigungen im Rekursverfahren neu zu verlegen.
10.2
Antragsgemäss
ist der Beschwerdegegnerin 3 eine angemessene Parteientschädigung nach § 17
Abs. 2 lit. a i.
V.
m. § 17 Abs. 3
VRG zuzusprechen, zumal eine externe Vertretung mandatiert wurde. Die
Beschwerdegegnerin 1 beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Den
Gemeinwesen ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss
ständiger Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere bei
ausserordentlichen Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die
Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das
Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen
Aufgaben gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht
wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen
Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen
Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 14. März 2024, AN.2022.00008, E. 6
mit Hinweisen). Ein Ausnahmefall liegt nicht vor, weshalb der
Beschwerdegegnerin 1 keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    640.--
Zustellkosten,
Fr. 6'140.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 3 eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen, zahlbar
innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils. Im Übrigen werden keine
Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU).