zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00289 · 2009-06-30 · de

Quartierplan | Festsetzung des Quartierplans "Hochbord" (Dübendorf). [Im Zusammenhang mit dem geplanten Bau der Glattalbahn beschloss der Zürcher Regierungsrat 2001 die rückwärtige Erschliessung des Dübendorfer Quartiers Hochbord. 2006 setzte der Stadtrat Dübendorf einen entsprechenden Quartierplan fest. Dagegen erhoben zahlreiche Quartierplangenossen Rekurse, die die Baurekurskommission teilweise guthiess. Die Stadt Dübendorf gelangte daraufhin mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. (Zu weiteren den Quartierplan betreffenden Beschwerden vgl. VB.2008.00270-00278, VB.2008.00288, VB.2008.00290, VB.2008.00292-295 und VB.2008.00303.)] Im Quartierplan "Hochbord" ist der Bau einer 3600 m2 grossen Parkanlage und einer 16 m breiten, 1700 m2 umfassenden Flaniermeile vorgesehen, was die Baurekurskommission zu Recht als unzulässig erachtete: Die geplanten Anlagen können angesichts ihrer Dimension, ihrer Lage und ihres Zwecks nicht als gemeinschaftliche Ausstattungen betrachtet werden, die im Rahmen der Erschliessung des Quartiers erforderlich sind bzw. für die ein Bedürfnis besteht. Der geplante Park und die Flaniermeile stellen auch keinen Ersatz für Freizeitanlagen dar, die die Quartierplangenossen allenfalls aufgrund individueller Pflichten erstellen lassen müssen. Die vorgesehenen Projekte können mangels gesetzlicher Grundlage nicht im Rahmen eines Quartierplans (auf Kosten der Quartierplangenossen) realisiert werden, sondern müssten z.B. im Rahmen eines öffentlichen Gestaltungsplanes (auf Kosten des Gemeinwesens) umgesetzt werden (E. 4.4 und 4.5). Die im Quartierplan vorgesehenen Gehsteige wurden von der Vorinstanz ebenfalls zu Recht als unzulässig beurteilt: Die Trottoirbreite von bis zu 4 Meter überschreitet das in den Zugangsnormalien vorgesehene Maximum und ist zur Bewältigung der zu erwartenden Fussgängerströme nicht erforderlich. Ein Quartierplan darf keine Ausstattungen vorsehen, die weit über das zur Erschliessung des Quartiers notwendige Mass hinaus gehen (E. 5.2 und5.3). Entgegen der Ansicht der Baurekurskommission rechtfertigt es sich, für den mehr als 60 Meter von der Strasse entfernten Teil des Grundstücks der beschwerdegegnerischen Quartierplangenossin einen tiefen Erschliessungsgrad festzusetzen, da dieser Grundstückteil auf die im Quartierplan vorgesehenen Erschliessungsanlagen angewiesen ist (E. 6). Die Stadt Dübendorf bemängelt zu Recht, dass die Baurekurskommission die im Kostenverleger enthaltene Beteiligungsquote der beschwerdegegnerischen Quartierplangenossin nicht hätte korrigieren dürfen: Die Beschwerdegegnerin muss sich an den Kosten zur Erstellung der im Quartierplan vorgesehenen Verkehrserschliessungsanlagen beteiligen, da diese Anlagen zu einer Aufwertung ihrer Liegenschaft führen und somit in ihrem Interesse stehen (§ 146 Abs. 2 PBG). Dass das Grundstück der Beschwerdegegnerin bereits vor Beginn des Quartierplanverfahrens teilweise erschlossen war, darf unter diesen Umständen nicht zu einer Reduktion der Beteiligungsquote im Kostenverleger führen. Vielmehr dürfen die von der Beschwerdegegnerin getätigten Vorinvestitionen zur Erschliessung ihres Grundstücks erst im Rahmen der Schlussabrechnung berücksichtigt werden - also dann, wenn die Erstellungskosten der Erschliessungsanlagen definitiv feststehen und nicht mehr bloss auf ungewissen Schätzungen beruhen (E. 8).Entgegen der Ansicht der Baurekurskommission muss sich die beschwerdegegnerische Quartierplangenossin an den Kosten zur Erstellung der im Quartierplan vorgesehenen Kanalisationsanlagen vollumfänglich beteiligen, auch wenn ihr Grundstück bereits bisher über eine Entwässerung verfügte. Der Bau einer Regenwasserkanalisation dient der Änderung des Entwässerungssystems (vom Misch- zum Trennsystem) und steht im Interesse sämtlicher Grundstückeigentümer, weil mit dem neuen System längerfristig die Gesamtkosten der Schmutzwasserreinigung gesenkt werden können (E. 9).Teilweise Gutheissung der Beschwerde (E. 10)

Zürich Verwaltungsgericht 30.06.2009 VB.2008.00289
Zurich Verwaltungsgericht 30.06.2009 VB.2008.00289
Zurigo Verwaltungsgericht 30.06.2009 VB.2008.00289

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00289
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00289
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.06.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Quartierplan
Festsetzung des Quartierplans "Hochbord" (Dübendorf).
[Im Zusammenhang mit dem geplanten Bau der Glattalbahn beschloss der Zürcher Regierungsrat 2001 die rückwärtige Erschliessung des Dübendorfer Quartiers Hochbord. 2006 setzte der Stadtrat Dübendorf einen entsprechenden Quartierplan fest. Dagegen erhoben zahlreiche Quartierplangenossen Rekurse, die die Baurekurskommission teilweise guthiess. Die Stadt Dübendorf gelangte daraufhin mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. (Zu weiteren den Quartierplan betreffenden Beschwerden vgl. VB.2008.00270-00278, VB.2008.00288, VB.2008.00290, VB.2008.00292-295 und VB.2008.00303.)]
Im Quartierplan "Hochbord" ist der Bau einer 3600 m2 grossen Parkanlage und einer 16 m breiten, 1700 m2 umfassenden Flaniermeile vorgesehen, was die Baurekurskommission zu Recht als unzulässig erachtete: Die geplanten Anlagen können angesichts ihrer Dimension, ihrer Lage und ihres Zwecks nicht als gemeinschaftliche Ausstattungen betrachtet werden, die im Rahmen der Erschliessung des Quartiers erforderlich sind bzw. für die ein Bedürfnis besteht. Der geplante Park und die Flaniermeile stellen auch keinen Ersatz für Freizeitanlagen dar, die die Quartierplangenossen allenfalls aufgrund individueller Pflichten erstellen lassen müssen. Die vorgesehenen Projekte können mangels gesetzlicher Grundlage nicht im Rahmen eines Quartierplans (auf Kosten der Quartierplangenossen) realisiert werden, sondern müssten z.B. im Rahmen eines öffentlichen Gestaltungsplanes (auf Kosten des Gemeinwesens) umgesetzt werden (E. 4.4 und 4.5).
Die im Quartierplan vorgesehenen Gehsteige wurden von der Vorinstanz ebenfalls zu Recht als unzulässig beurteilt: Die Trottoirbreite von bis zu 4 Meter überschreitet das in den Zugangsnormalien vorgesehene Maximum und ist zur Bewältigung der zu erwartenden Fussgängerströme nicht erforderlich. Ein Quartierplan darf keine Ausstattungen vorsehen, die weit über das zur Erschliessung des Quartiers notwendige Mass hinaus gehen (E. 5.2 und 5.3).
Entgegen der Ansicht der Baurekurskommission rechtfertigt es sich, für den mehr als 60 Meter von der Strasse entfernten Teil des Grundstücks der beschwerdegegnerischen Quartierplangenossin einen tiefen Erschliessungsgrad festzusetzen, da dieser Grundstückteil auf die im Quartierplan vorgesehenen Erschliessungsanlagen angewiesen ist (E. 6).
Die Stadt Dübendorf bemängelt zu Recht, dass die Baurekurskommission die im Kostenverleger enthaltene Beteiligungsquote der beschwerdegegnerischen Quartierplangenossin nicht hätte korrigieren dürfen: Die Beschwerdegegnerin muss sich an den Kosten zur Erstellung der im Quartierplan vorgesehenen Verkehrserschliessungsanlagen beteiligen, da diese Anlagen zu einer Aufwertung ihrer Liegenschaft führen und somit in ihrem Interesse stehen (§ 146 Abs. 2 PBG). Dass das Grundstück der Beschwerdegegnerin bereits vor Beginn des Quartierplanverfahrens teilweise erschlossen war, darf unter diesen Umständen nicht zu einer Reduktion der Beteiligungsquote im Kostenverleger führen. Vielmehr dürfen die von der Beschwerdegegnerin getätigten Vorinvestitionen zur Erschliessung ihres Grundstücks erst im Rahmen der Schlussabrechnung berücksichtigt werden - also dann, wenn die Erstellungskosten der Erschliessungsanlagen definitiv feststehen und nicht mehr bloss auf ungewissen Schätzungen beruhen (E. 8).
Entgegen der Ansicht der Baurekurskommission muss sich die beschwerdegegnerische Quartierplangenossin an den Kosten zur Erstellung der im Quartierplan vorgesehenen Kanalisationsanlagen vollumfänglich beteiligen, auch wenn ihr Grundstück bereits bisher über eine Entwässerung verfügte. Der Bau einer Regenwasserkanalisation dient der Änderung des Entwässerungssystems (vom Misch- zum Trennsystem) und steht im Interesse sämtlicher Grundstückeigentümer, weil mit dem neuen System längerfristig die Gesamtkosten der Schmutzwasserreinigung gesenkt werden können (E. 9).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde (E. 10)
Stichworte:
ALLEE
AUFWERTUNG
AUSSTATTUNG
BAUTIEFE
DOPPELBELASTUNG
ENTWÄSSERUNG
ERFORDERLICHKEIT
ERSCHLIESSUNGSANLAGE
ERSCHLIESSUNGSGRAD
ERSCHLIESSUNGSKOSTEN
ERSCHLIESSUNGSPLAN, LANDUMLEGUNG, QUARTIERPLAN
GEMEINSCHAFTLICHE AUSSTATTUNGEN
GESTALTUNGSPLAN
GROBERSCHLIESSUNG
KANALISATION
KOSTENVERLEGER
PARKANLAGE
QUARTIERPLAN
SCHLUSSRECHNUNG
TRENNSYSTEM
TROTTOIR
VERKEHRSERSCHLIESSUNG
VORLEISTUNG
ZUGANGSNORMALIEN
Rechtsnormen:
§ 83 PBG
§ 123 Abs. I PBG
§ 126 Abs. III PBG
§ 128 Abs. I PBG
§ 128 Abs. II PBG
§ 138 Abs. IV PBG
§ 146 Abs. I PBG
§ 146 Abs. II PBG
§ 175 PBG
§ 237 PBG
§ 238 PBG
§ 240 Abs. III PBG
§ 248 Abs. I PBG
§ 257 Abs. I PBG
§ 9 QuartierplanV
Art. 3 Abs. III lit. e RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2008.00289
Entscheid
der 3. Kammer
vom
30. Juni 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rot­ach
Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Kaspar Plüss.
In Sachen
Stadt Dübendorf,
vertreten durch RA A
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
B
,
vertreten durch RA C
,
Beschwerdegegnerin
,
und
1.
D
,
2.
Erben E,
nämlich
:
2.1
F
,
2.2
G
,
2.3
Erben H,
nämlich
:
2.3.1
I
,
2.3.2
J
,
3.
Erben K,
nämlich:
3.1
G
,
3.2
L
,
3.3
M
,
1–3 vertreten durch RA N
,
4.
Verkehrsbetriebe
Glattal VBG,
vertreten durch RA O
,
Mitbeteiligte
,
betreffend
Quartierplan
,
hat sich ergeben:
I.
A.
Das
Quartierplangebiet Hochbord in der Stadt Dübendorf ist im Süden durch die Zürichstrasse,
im Norden durch die Überlandstrasse und die Glatt, im Osten durch die Ringstrasse
und im Westen durch die Stadtgrenze und die Bahnlinie begrenzt. Das Gebiet wird
vertikal von Süden nach Norden durch die Hochbordstrasse etwa im Verhältnis 1/3
(westlicher Teil) zu 2/3 (östlicher Teil) geteilt. Ausgehend von der Hochbordstrasse
führen nach Osten in die Ringstrasse (von Süden her gesehen) die Sonnentalstrasse,
die Industriestrasse, die Lagerstrasse und die Neugutstrasse. Der östlich der Hochbordstrasse
gelegene Teil des Quartierplangebiets ist bis auf einzelne Parzellen überbaut,
der westlich davon gelegene Teil etwa zur Hälfte. Im Quartierplangebiet finden
sich mehrere grosse Einkaufszentren, teilweise mit eigenen Parkhäusern, so an
der Neugutstrasse, verschiedene Grosshandels- und Dienstleistungsbetriebe an
der Lagerstrasse, Einkaufsgeschäfte an der Industriestrasse, die Zürcher
Kantonalbank mit Kantine, verschiedene Dienstleistungsbetriebe und Geschäfte an
der Sonnentalstrasse sowie an der Hochbordstrasse drei Möbelfirmen, eine Grosspapeterie,
eine Gemüseanbaufirma und ein Restaurant/Dancing neben weiteren
Dienstleistungsbetrieben. Gegenüber diesem weitgehend durch Geschäfte und
Betriebe genutzten Teil des Quartierplangebiets besteht eine überwiegende
Wohnnutzung einzig in den Liegenschaften Q im südwestlichen Teil des Quartierplangebiets.
B.
Am 20. September
2001 leitete der Stadtrat Dübendorf das Quartierplanverfahren für das Gebiet
Hochbord ein. Damit in Zusammenhang stand die vom Regierungsrat mit Beschluss
vom 13. Juni 2001 festgelegte rückwärtige Erschliessung des Quartiers zur
Entlastung der Ringstrasse, auf der die geplante Stadtbahn Glattal vom Bahnhof
Stettbach bis Auzelg ab dem Jahr 2010 verkehren soll. Mit Beschluss vom 8. Juni
2006 setzte der Stadtrat Dübendorf den Quartierplan Hochbord fest. Dieser sieht
vor, dass die Hochbordstrasse zwischen Sonnental- und Lagerstrasse für den
privaten Verkehr gesperrt, als Allee ausgebaut und am Ende (Kreuzung Sonnental-
bzw. Lagerstrasse) je mit einem Kreisel versehen wird (Kreisel Süd bzw. Kreisel
Nord). Etwa auf Höhe der Alleemitte soll westlich der Hochbordstrasse eine
Parkanlage entstehen. Weiter ist die Aufhebung der Einmündungen der Sonnental-,
Industrie-, Lager- und teilweise der Neugutstrasse in die Ringstrasse zugunsten
einer rückwärtigen Erschliessung vorgesehen, die neu aus Süden von der Zürichstrasse
in die Hochbordstrasse und von Norden her durch einen Abzweiger von der Überlandstrasse
ebenfalls in die Hochbordstrasse erfolgt. Die Erschliessung ins Gebiet östlich
der Hochbordstrasse ermöglicht ein System von Verbindungsstrassen zu den
bestehenden, nunmehr mit Bäumen gesäumten Querstrassen (sog. Ostring). Der
westlich der Hochbordstrasse gelegene Teil des Quartierplangebiets wird mit
drei Stichstrassen erschlossen. Vom Kreisel Süd geht die Sonnentalstrasse nach
Westen in die Q-Strasse (zusammen ein T bildend), welche in zwei Ästen etwa
parallel zur Hochbordstrasse nach Süden und nach Norden führt, die je in einem
Kehrplatz enden. Über den nördlichen Ast der Q-Strasse werden die
Liegenschaften von B erreicht. Der Zugang der Q-Strasse zur Zürichstrasse ist
wegen der Glattalbahn geschlossen. Vom Kreisel Nord zweigt die neue
Stichstrasse D nach Westen ab zur Erschliessung mehrerer noch gänzlich oder
weitgehend unbebauter Grundstücke (Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04). Die Stichstrasse
D wird über einen neuen Fuss- und Fahrweg mit dem Ende des nördlichen Asts der Q-Strasse
verbunden. Das gesamte Quartierplangebiet untersteht ferner insofern der
Gestaltungsplanpflicht, als die einzelnen Grundeigentümer auf ihren
Baugrundstücken jeweils private Gestaltungspläne auszuarbeiten haben, welche
sich an die planerischen Vorgaben halten müssen. Mit Präsidialverfügung vom 20. Juni
2006 wurde der korrigierte Kostenverleger für das Quartierplangebiet festgesetzt.
II.
A.
Gegen
den Festsetzungsbeschluss vom 8. Juni 2006 regte sich Widerstand von
zahlreichen Betroffenen, die sich neben individuellen Anliegen insbesondere
gegen die alleeartige Ausgestaltung der Hochbordstrasse, gegen die vorgesehene
Parkanlage auf der Parzelle neu Kat.-Nr. 12 (Erben K) und gegen die
Verbreiterung des Fussgängerbereichs und dessen Ausstattung mit Baumreihen in
den bestehenden Querstrassen wandten. Darunter war auch B mit ihren
Liegenschaften an der Q-Strasse Nr. 17–18, die am 13. Juli 2006
Rekurs an die Baurekurskommission III des Kantons Zürich erhob (fortan BRK III)
und beantragte, es seien der Festsetzungsbeschluss vom 8. Juni 2006 und
die Präsidialverfügung vom 20. Juni 2006 (Korrektur des Kostenverteilers)
aufzuheben. Eventualiter verlangte sie im Wesentlichen, es sei auf die
Flaniermeile Hochbord Mitte, die Parkanlage und die Bepflanzung des Fuss- und
Radwegs an der Nordgrenze ihres Grundstücks zu verzichten. Ferner habe die
Stadt Dübendorf einen bedeutend grösseren Anteil an Groberschliessungskosten zu
übernehmen, sei die Glattal­bahn verursachergerecht an den Erschliessungskosten
zu beteiligen und seien die Vorleistungen ihres Rechtsvorgängers vollumfänglich
anzurechnen. Schliesslich sei auf den prozentualen unentgeltlichen Landabzug
bei ihrem Grundstück zu verzichten, diesem ein Erschliessungsgrad von 100 %
anzurechnen, die Erschliessungstiefe auf 80 m festzulegen, auf Erschliessungsbeiträge
für Strassenbau und Kanalisation zu verzichten und den Anwohnern der Q-Strasse
die Zufahrt zu ihren Liegenschaften von Norden her zu bewilligen. Die vorinstanzlich
Mitbeteiligten 1–3 liessen sich am 27. September 2006 zum Rekurs vernehmen
und beantragen, es seien die gemeinschaftlichen Ausstattungen (Parkanlage,
Flaniermeile) nicht von den Grundeigentümern zu finanzieren. Weiter sei der
Rekurs bezüglich der beantragten Befreiung von Erschliessungskosten und des beantragten
Erschliessungsgrades abzuweisen und das schematische Vorgehen beim
Kostenverleger beizubehalten. Die Verkehrsbetriebe Glattal verlangten die Abweisung
des Rekurses, was die verursachergerechte Beteiligung an den Erschliessungskosten
anbelange. Die Stadt Dübendorf verlangte in der Beschwerdeantwort vom 9. Oktober
2006 die Abweisung des Rekurses.
B.
Rekurs
mit weitgehend identischen Anträgen erhob B auch gegen die Präsidialverfügung
vom 20. Juni 2006, auf welche die Stadt Dübendorf mit Rekursantwort vom 9. Oktober
2006 reagierte. Die Verkehrsbetriebe Glattal äusserten sich als einzige Mitbeteiligte
zu diesem Rekurs und verlangten dessen Abweisung, soweit er sie betraf.
C.
Die BRK
III entschied am 22. Mai 2008 nach Durchführung eines Augenscheins am 14. März
2007. Sie vereinigte die beiden Rekurse, hiess sie teilweise gut und hob den Beschluss
des Stadtrats von Dübendorf vom 8. Juni 2006 insofern auf, als sie die
geplante Parkanlage, die boulevardartige Ausgestaltung der Hochbordstrasse und
die Ausstattung der Quartierstrassen mit Alleebäumen für die Erschliessung des Quartierplangebiets
für nicht notwendig erachtete. Der für das Grundstück Kat.-Nr. 09
festgelegte abgestufte Erschliessungsgrad für den Landabzug wurde aufgehoben
und soll durch einen einheitlichen Erschliessungsgrad ersetzt werden.
Schliesslich hob die Vorinstanz den Kostenverleger für das Strassen- und
Wegnetz sowie für die Kanalisation betreffend das Grundstück von B auf und
verlangte bei dessen Neufestsetzung die Berücksichtigung des Erschliessungsinteresses
im ausgeführten Sinn. Im Übrigen wies die Vorinstanz den Rekurs ab.
III.
Gegen den Entscheid vom 22. Mai 2008 erhob die Stadt
Dübendorf am 26. Juni 2008 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich und liess beantragen, es sei Dispositiv-Ziffer II Abs. 2 des
angefochtenen Entscheids soweit aufzuheben, als darin der geplante Park, die
boulevardartige Erweiterung der Hochbordstrasse und die alleeartige Ge­staltung
der Quartierstrassen abgelehnt worden seien. Ferner sei Dispositiv-Ziffer II Abs. 3
aufzuheben, soweit der für das Grundstück Kat.-Nr. 09 festgelegte abgestufte
Erschliessungsgrad durch einen einheitlichen ersetzt werden sollte. Weiter
wehrte sie sich gegen die Neufestsetzung des Kostenverlegers für Strassen und
Wege sowie die Kanalisation unter Berücksichtigung des Erschliessungsinteresses
entsprechend der Rechtsauffassung der Rekursinstanz. Sie anerkannte dagegen,
dass die im öffentlichen Verfahren gebauten Anlagen nicht in die
quartierplanliche Bau- und Kostentragungspflicht gehörten. Die BRK III liess
sich am 24. September 2008 vernehmen und hielt am angefochtenen Entscheid
fest. Die Beschwerdegegnerin verlangte in der Beschwerdeantwort vom 8. Oktober
2008 die Abweisung der Beschwerde. Die Mitbeteiligten 1–3 liessen sich am 20. Oktober
2008 vernehmen und verlangen, es sei die Beschwerde gutzuheissen, soweit sie
sich gegen die Aufhebung des Kostenverteilers für das Strassen- und Wegnetz und
die Kanalisation und gegen die Festlegung eines einheitlichen Erschliessungsgrades
richte, im Übrigen aber abzuweisen.
Mit Verfügung vom 13. Mai 2009 genehmigte die
kantonale Baudirektion die Festsetzung des Quartierplans vom 8. Juni 2006
und die den Kostenverleger korrigierende Präsidialverfügung vom 20. Juni
2006. Sie hielt im Wesentlichen die Ausscheidung von Mehrflächen für die gemeinschaftlichen
Ausstattungen für gerechtfertigt und zweckmässig, beanstandete indessen auf der
Flaniermeile Hochbord die zu geringe Fahrbahnbreite von 6 m. In verschiedener
Hinsicht verwies sie sodann auf die einzelnen Baubewilligungsverfahren und die
damit verbundene Gestaltungsplanpflicht (etwa bezüglich Altlasten-, Lärm- und
Grundwassersituation).
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 329
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung
der vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerde
zuständig.
2.
2.1
Nach Art. 3
Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(RPG) sind die Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten
und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Siedlungen sollen viele Grünflächen und
Bäume enthalten (Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG). Aus dem erwähnten
Planungsgrundsatz lassen sich zwar keine quantitativen Vorgaben ableiten, doch
verlangt das Bundesrecht, dass möglichst viele Grünflächen innerhalb der
Siedlungsräume geschaffen werden und erhalten bleiben. Dies kann unter anderem
geschehen durch deren Zuordnung zu bestimmten Zonen (etwa Grünzonen oder
Freihaltezonen; vgl. §§ 39 und 61 Abs. 1 PBG), durch Unterteilung der
Bauzonen oder mittels Gestaltungsplänen (Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 3 Rz. 48).
2.2
Mit
Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere
Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend
festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den
kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Der
Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen
Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen
Quartierplan geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere
Umgebungsgestaltung enthalten (Abs. 3).
2.3
Der
Quartierplan ermöglicht demgegenüber im erfassten Gebiet eine der planungs- und
baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür nötigen
Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG). Wo ein Bedürfnis hiefür besteht,
sollen Flächen ausgeschieden werden, die gemeinschaftlichen Ausstattungen und
Ausrüstungen des Quartiers oder einer Mehrzahl von Grundstücken dienen; die
privatrechtlichen Rechtsverhältnisse hieran sind mit dem Quartierplan zu regeln
(§ 126 Abs. 3 PBG). Alle Grundstücke innerhalb des Quartierplangebiets
müssen durch den Quartierplan erschlossen werden und an gegebenenfalls
erforderlichen gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen teilhaben.
Erschliessungsanlagen sowie gemeinschaftliche Ausstattungen und Ausrüstungen
sind so festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung der erfassten
Grundstücke genügen (§ 128 Abs. 1 und 2 PBG). Erschlossen ist ein
Grundstück, wenn es für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend
zugänglich ist, wenn diese ausreichend mit Wasser und Energie versorgt werden
können und wenn die einwandfreie Behandlung von Abwässern, Abfallstoffen und
Altlasten gewährleistet ist (§ 236 Abs. 1 PBG; Art. 19 Abs. 1
RPG). Genügende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art,
Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die
Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1
Satz 1 PBG). Zufahrten sollen für jedermann verkehrssicher sein. Der
Regierungsrat erlässt über die Anforderungen Normalien (§ 237 Abs. 2
PBG).
2.4
Bei der
Planfestsetzung kommt der Quartierplanbehörde ein erhebliches prospektiv-technisches
Ermessen zu, das von der Rekursbehörde nur mit Zurückhaltung zu überprüfen ist.
Wenn sich der festgesetzte Plan mit vernünftigen Gründen halten lässt, setzt
die Rekurskommission ihr Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der
Gemeindeorgane, dies auch dann nicht, wenn andere Planvarianten möglich und
auch vertretbar wären (RB 1971 Nr. 53 = ZBl 73/1972 S. 148 =
ZR 70 Nr. 41; RB 1973 Nr. 9 = ZBl 74/1973 S. 414 = ZR 72
Nr. 99; RB 1989 Nr. 63). Im Quartierplan müssen die Interessen der einzelnen
Grundeigentümer abgewogen, möglichst ausgeglichen und mit den öffentlichen
Interessen in Einklang gebracht werden. Eine auf dieser Grundlage gefundene
Lösung soll im Rekurs­verfahren nur dann wieder geändert werden, wenn sich bei
Abwägung aller Vor- und Nach­teile der Schluss aufdrängt, dass die von den
Rekurrierenden verfochtene Variante jener ge­mäss festgesetztem Quartierplan
klar überlegen ist. Die Baurekurskommission entscheidet im Rahmen der Überprüfung
von Quartierplänen nur dann frei, wenn es um die Beurteilung reiner Rechtsfragen
geht (VGr, 10. Juni 2004, VB.2003.00408, E. 3, www.vgrzh.ch).
2.5
Das
Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechts­verletzungen
hin. Eine Ermessensüberprüfung steht ihm ausser bei Ermessensmissbrauch und
Ermessensüberschreitung nicht zu (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).
Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler, der als
Rechtsverletzung gilt. Die Ermessensbetätigung muss in jedem Fall pflichtgemäss
sein und darf nicht von sachfremden Motiven geleitet werden. Ausserdem hat sie
sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, den verwaltungsrechtlichen
Grundprinzipien und den verfassungsrechtlichen Schranken zu orientieren, so
insbesondere am Willkürverbot und am Grundsatz der Notwendigkeit und
Verhältnismässigkeit staatlicher Massnahmen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 50 N. 80). Bei der Überprüfung von Rekursentscheiden,
mit welchen kommunale Planfestsetzungen aufgehoben worden sind, hat das
Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu
prüfen, ob die Baurekurskommission in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie
missachtet habe.
3.
3.1
Das Quartierplangebiet
wurde folgenden Zonen zugeschlagen: Der Teil östlich der Hochbordstrasse mit
Ausnahme des Grundstücks Kat.-Nr. 13 (neu Kat.-Nr. 05, P Erben) sowie das
Gebiet westlich der Hochbordstrasse oberhalb Kat.-Nr. 02 (neu Kat.-Nr. 14) und
Kat.-Nr. 03 (neu Kat.-Nr. 12, Erben K) bis zur nördlichen Begrenzung
wurden der Industrie- und Gewerbezone 3 (IG3) zugeteilt. Diese lässt gemäss der
Bauordnung der Stadt Dübendorf vom 18. März 1996 (BZO) höchstens mässig
störende Betriebe, Handels- und Dienstleistungsbetriebe zu; eine Wohnnutzung
ist nicht vorgesehen, hingegen eine Freiflächenziffer von 20 %, damit nicht
alle unüberbaubaren Flächen für Zufahrten, Parkplätze und Lager verwendet
werden (Art. 23 BZO). Das Gebiet westlich der Hochbordstrasse ab Kat.-Nrn.
02 und 03 bis zur südlichen Grenze (Zürichstrasse) sowie das Grundstück
Kat.-Nr. 05 (P Erben) wurden der Zentrumszone Z4 zugeteilt. In der Zentrumszone
Z4 sind Wohnungen, Büros, Ateliers, Praxen sowie mässig störende Gewerbe
zulässig; ein minimaler Wohnanteil ist jedoch nicht vorgeschrieben, ebensowenig
eine Freiflächenziffer (Art. 6, 17 BZO). Dessen ungeachtet schätzte der
Erläuternde Bericht das Einwohnerpotenzial in der Zone Z4 auf 720 Einwohner
(zuzüglich zu den seit 1997 bestehenden ca. 200 Einwohnern, total 920 Einwohner),
das Arbeitsplatzpotenzial auf zusätzliche 3'630 Arbeitsplätze (zu den bestehenden
ca. 2'000 Arbeitsplätzen) und in der Zone IG3 auf 4'310 Arbeitsplätze (total
9'940 Arbeitsplätze). Im Übrigen sind die Zonen IG3 und Z4 bezüglich ihrer
baulichen Ausnützung weitgehend identisch (Art. 16 und 23 BZO).
3.2
Gemäss dem
Technischen Bericht ist eine mit Wegen durchzogene Platz- und Grünfläche von 3'608
m
2
auf dem Grundstück neu Kat.-Nr. 12 (ehemals Kat.-Nr. 03) der
Erben K (westlich der Hochbordstrasse) für die Erholung von Arbeitnehmern und
Bevölkerung im Quartierplangebiet vorgesehen. Die bauliche Ausnützung sowie das
Recht zur Anrechnung dieser Fläche an der Freiflächenziffer wird auf alle
innerhalb des Quartierplans liegenden Grundstücke der Zentrumszone Z4 im
Verhältnis der einzelnen Grundstücksflächen zum Total der beteiligten
Grundstücke übertragen. Diese lei­sten daran einen Beitrag von Fr. 1'265'000.-.
Die Stadt Dübendorf übernimmt den Unterhalt des Platzes und dessen spätere
Sanierung.
Vorgesehen ist sodann eine an die Parkanlage
anschliessende alleeartige Verbreiterung der Hochbordstrasse zwischen Sonnental-
und Lagerstrasse von insgesamt 1'721 m
2
. Damit soll das Quartier
eine Identität als urbanes Arbeits- und Mischgebiet erhalten und die Hochbordstrasse
als markante städtische Achse mit besonderen Freiraumqualitäten aufgewertet und
auf 16 m Breite ausgebaut werden (Fahrbahn 6 m, Geh- und Radwege 10 m).
Vorgesehen sind hochwertige öffentliche Freiräume mit angenehmer
Aufenthaltsqualität und publikumsorientierter Erdgeschossnutzung. Den daran
angrenzenden Grundstücken wird die Pflicht auferlegt, auf ihren Vorplätzen die
Gestaltung der gemeinschaftlichen Ausstattung weiterzuführen. Die Fläche des
Grundstücks neu Kat.-Nr. 15 wird in Form von Miteigentumsanteilen im Verhältnis
zu den Neuzuteilungsflächen auf die Grundstücke der Zone Z4 verteilt und mit
diesen subjektiv-dinglich verknüpft. Das Grundstück neu Kat.-Nr. 16 wird in
derselben Weise an die Grundstücke der Zone IG3 gebunden. Die hierfür von den
Quartierplangenossen zu tragenden Kosten belaufen sich auf Fr. 1'315'000.-.
Schliesslich sollen Baumalleen entlang der verschiedenen
Quartierstrassen erstellt werden. Die Trottoirs wurden mit einer Breite von bis
zu 4.3 m geplant. Der zusätzliche Landverbrauch und die Erstellungskosten für
diese Alleen werden entsprechend dem Erschliessungsgrad und dem
Strassenkostenverleger auf die Quartierplangenossen verteilt.
4.
4.1
Die
Rekursinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, dass im Quartierplanverfahren
ausser den Strassen gegebenenfalls auch alle andern, zur Erreichung der
Quartierplanziele erforderlichen, gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen
festzulegen seien. In der Praxis würden allerdings kleinere gemeinschaftliche
Anlagen, deren Notwendigkeit von allen Betroffenen grundsätzlich anerkannt
werde, häufig nicht im dafür vorgesehenen Verfahren (etwa Sonderbauvorschriften,
Gestaltungsplan) festgelegt, sondern in ein anderes, ohnehin durchzuführendes
Planungsverfahren integriert. In diesem Sinne gälten als mögliche Quartierplananlagen
auch Nebeneinrichtungen zu Bauten und Anlagen wie etwa Spielplätze, Parkplätze
sowie technische Einrichtungen von Bauten und Anlagen (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006,
S. 4–22). Für die Erstellung und Finanzierung aller andern, für die
Erschliessung nicht notwendigen Anlagen, Ausstattungen und Ausrüstungen,
insbesondere wenn sie nicht mehr als untergeordnet bezeichnet werden könnten,
müsse ausserhalb des Quartierplanrechts eine ausreichende Rechtsgrundlage
gefunden werden, beispielsweise in Form eines Gestaltungsplanverfahrens. Die
Realisierung solcher Anlagen könne aber wiederum mit der Umsetzung des
Quartierplans erfolgen. Die Erstellung eines Parks und einer Flaniermeile,
womit zugestandenermassen städtebauliche Ziele verfolgt würden, habe nichts mit
der Schaffung überbaubarer Parzellen und deren Erschliessung zu tun und zähle
somit nicht zum durch einen Quartierplan geregelten Aufgabenbereich. Die
betroffene Fläche von insgesamt 5'329 m
2
und die Kosten von gesamthaft
Fr. 2'580'000.- (Park und Allee Hochbordstrasse; vorn E. 3.2)
bildeten keine kleineren gemeinschaftlichen Anlagen. Zudem fehle es am
Einverständnis der Betroffenen. Das Quartierplanverfahren bilde daher keine
Rechtsgrundlage für die zwangsweise Festlegung und Finanzierungsregelung der
von der Beschwerdeführerin ins Auge gefassten Ausstattungselemente; diese
hätten vorzugsweise in einem Gestaltungsplanverfahren festgelegt werden müssen.
4.2
Demgegenüber
hält die Beschwerdeführerin den vorinstanzlichen Entscheid im angefochtenen
Bereich für rechtlich unhaltbar und für einen unzulässigen Eingriff in ihre Planungsautonomie.
Die in Art. 3 RPG für alle Planungen geltenden Qualitätsanforderungen
seien von der Vorinstanz nicht berücksichtigt worden. Zu bedenken sei, dass im
Endausbau in diesem Gebiet rund 10'000 Arbeitsplätze bestehen und rund 900
Einwohner wohnen würden. Die Beschwerdeschrift verweist sodann auf das
Minderheitsvotum der Referentin im vorinstanzlichen Verfahren. Diese hatte
darauf hingewiesen, dass der ganze Quartierplanperimeter zum Gebiet mit
erhöhtem Gestaltungsanspruch erklärt worden sei, wozu auch gestaltete
Aussenräume und minimale Flächen für die Erholung gehörten. Die rechtliche
Grundlage für die Ausscheidung von Flächen für gemeinschaftliche Ausstattungen
erkannte die vorinstanzliche Referentin in § 126 Abs. 3 PBG. An
solchen gemeinschaftlichen Ausstattungen bestehe sowohl ein öffentliches als
auch ein privates Interesse der Quartierplangenossen. Angesichts der künftig in
diesem Gebiet arbeitenden und wohnenden Menschen überwiege das öffentliche das
private Interesse. Es könne nicht angehen, dass ein solches Entwicklungsgebiet
mit einer gesichtslosen, völlig unstrukturierten Anhäufung von banalen Büro-
und Handelsgebäuden "verscherbelt" werde. Die Beschwerdegegnerin hält
die Begründung der Vorinstanz für zutreffend und verlangt in diesem Punkt die
Abweisung der Beschwerde. Es komme nicht nur auf das behauptete öffentliche Interesse
an den vorgesehenen Anlagen an, sondern auch auf die Interessen der Quartierplanbeteiligten.
Von erforderlichen Ausstattungen könne nicht die Rede sein. Die Mitbeteiligten
verweisen auf ihre Rechtsschriften in anderen Verfahren zu diesem Thema und stimmen
dem angefochtenen Entscheid zu. Der Bau öffentlicher Parkanlagen und Flaniermeilen
stelle als städtebauliche Tätigkeit eine traditionell öffentliche Aufgabe dar,
die nicht Privaten zu überbinden sei. Zudem gingen die geplanten Anlagen weit
über die für den Quartierplan erforderliche Infrastruktur hinaus. Weder § 126
Abs. 3 noch § 128 Abs. 1 und 2 PBG könnten dafür als rechtliche
Grundlagen herhalten.
4.3
Vorweg ist
auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Entscheid zu verweisen (§ 70
in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG). Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin trifft es nicht zu, dass die in Art. 3 RPG für alle
Planungen geltenden Qualitätsanforderungen darin nicht berücksichtigt worden
wären. Die Vorinstanz anerkannte solche, prüfte aber, wie weit sie im Quartierplanverfahren
erfüllt werden konnten (dazu vorne E. 2.1, 2.3). Dabei kann der
Quartierplan Hochbord seinen Zweck, ein unüberbautes Gebiet überbaubar zu
machen und attraktiv zu gestalten, ohnehin nur beschränkt erfüllen. Dem von der
Beschwerdeführerin angesteuerten Ziel, wonach die für das Quartierplangebiet
angestrebte städtebauliche Qualität mit qualifizierten Wohn- und
Arbeitsbedingungen die Konkurrenzfähigkeit des Standorts stärken und diesem
eine nachhaltige Wertschöpfung sichern soll, steht entgegen, dass der
Quartierplan mindestens in der Zone IG3 ein mit Zweckbauten weitgehend
überbautes Gebiet betrifft, welche die angestrebte städtebauliche Raffinesse
und Anziehungskraft grösstenteils vermissen lassen. Selbst die geplante Parkanlage
und die alleeartige Erweiterung der Hochbordstrasse vermöchten an den
bestehenden Verhältnissen aufgrund ihrer westlich zentrierten Lage im
Quartierplangebiet höchstens partiell etwas zu ändern. Soweit die
Beschwerdeführerin dazu ausführt, mittels zentraler Grünanlagen und der damit
entstehenden "urbanen Qualität" werde – im Unterschied zu Grünanlagen
in einzelnen Vorgärten oder Umschwüngen – ein unabschätzbarer Mehrwert
geschaffen und das Hochbord-Gebiet vom "08/15-Siedlungsbrei"
abgehoben, lässt sich dies demnach nicht generell auf das Quartierplangebiet
umsetzen. Schliesslich steht nicht fest, dass von 900 künftigen Einwohnern
ausgegangen werden kann, da die Zone Z4 keine Mindest-Wohnnutzung vorschreibt
und deshalb ungewiss ist, wie weit die noch nicht überbauten Grundstücke in der
Zone Z4 eine Wohnnutzung enthalten (vorn E. 3.1). So findet sich etwa auf
neu Kat.-Nr. 07 (ehemals Kat.-Nr. 11) zwischen Hochbordstrasse und Q-Strasse im
südlichen Teil des Quartierplangebiets bereits eine grossräumige Büronutzung,
was für eine reine Wohnnutzung in unmittelbarer Nachbarschaft nicht besonders
attraktiv erscheint. Die teilweise seit Jahren vorhandenen
Dienstleistungsbetriebe und wenigen Wohneinheiten werden sich zudem seit ihrer
Entstehung soweit organisiert haben, dass sie ihren Angestellten Ruhe- und
Aufenthaltsräume bzw. den Bewohnern angemessene Freiräume bieten können und auf
die geplanten Anlagen nicht angewiesen sind. Schon unter diesen tatsächlichen
Gegebenheiten erscheint die Erforderlichkeit der geplanten Ausstattungen daher
sehr fraglich.
4.4
Umstritten
ist die Frage, ob die rechtlichen Grundlagen des Quartierplanverfahrens öffentliche
Parkanlagen und Flaniermeilen als gemeinschaftliche Ausstattungen zulassen.
Die Beschwerdeführerin hält
dafür, dass die Platz- und Grünfläche sowie die Ausweitung des mittleren Teils
der Hochbordstrasse als gemeinschaftliche Ausstattungen behandelt und dementsprechend
in das Miteigentum der beteiligten Grundeigentümer mit besonderer Regelung für
die Baukosten und den Unterhalt verwiesen werden müssten. Bereits nach dem Antrag
des Regierungsrates vom 5. Dezember 1973 zum neuen Planungs- und Baugesetz
seien in den allgemeinen Grundsätzen zum Quartierplan – neben den zweckmässigen
Parzellenformen und den gesetzlichen Erschliessungsanlagen – Flächen auszuscheiden
gewesen, die gemeinschaftlichen Ausstattungen des Quartiers oder einer Mehrzahl
von Grundstücken dienten, wie Parkplätze, Fahrzeugeinstellhallen, Sport-,
Spiel- und Ruheplätze, Lärmschutzanlagen (ABl 1973/II S. 1671, 1829 zum damaligen
§ 95 PBG, heute § 126 PBG mit identischem Wortlaut). Schon der
historische Gesetzgeber sei demnach über die restriktiven Vorstellungen der
Rekursinstanz hinausgegangen. Die Beschwerdegegnerin hält dafür, dass die
vorinstanzlichen Ausführungen den Gesetzesmaterialien oder der bisherigen
Rechtsprechung nicht widersprächen und die gemeinschaftlichen Ausstattungen und
Ausrüstungen mit den rechtlich gesicherten Zielen des Quartierplans nichts zu
tun hätten. § 128 Abs. 1 PBG erwähne nur gegebenenfalls erforderliche
gemeinschaftliche Ausstattungen und Ausrüstungen. Die von der Vorinstanz
abgelehnten Ausstattungen und Ausrüstungen seien aber für das gesetzliche Ziel
des Quartierplans gerade nicht erforderlich. Die Mitbeteiligten erachten die
geplanten Anlagen nicht als gemeinschaftliche Ausstattungen oder Ausrüstungen,
die im Quartierplan vorgesehen werden könnten, und bestreiten die gesetzliche
Grundlage in § 126 Abs. 3 und § 128 Abs. 1 und 2 PBG.
4.4.1
Gemäss § 126 Abs. 3 PBG sind
Flächen auszuscheiden, die gemeinschaftlichen Ausstattungen des Quartiers oder
einer Mehrzahl von Grundstücken dienen. Allerdings konnte schon früher eine
Ausscheidung solcher Flächen nicht unbeschränkt erfolgen. § 96 Abs. 1
des Entwurfs zum PBG begrenzte wie der aktuelle § 128 Abs. 1 PBG die durch
den Quartierplan erschlossenen Grundstücke darauf, nur an "gegebenenfalls
erforderlichen" gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen
teilzuhaben, wozu eine Flaniermeile und eine Parkanlage unter dem Gesichtspunkt
der Erschliessung nicht gehören. Selbst wenn es sich aber gegenteilig
verhielte, stellte sich doch die Frage, welches Ausmass solche haben dürften.
Nach § 128 Abs. 2 PBG sind gemeinschaftliche Ausstattungen und
Ausrüstungen so festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung der erfassten
Grundstücke
genügen
. Darin liegt zwar kein Verbot, dass
gemeinschaftliche Ausstattungen nicht auch über das blosse Genügen hinausgehen
dürften. In diesem Zusammenhang ist jedoch wiederum auf § 126 Abs. 3
PBG zu verweisen, wonach ein "Bedürfnis" für die ausgeschiedenen
Flächen zugunsten gemeinschaftlicher Ausstattungen bestehen muss. Damit werden
solche Flächen grundsätzlich auf das notwendige Mass beschränkt, was vorliegend
schon deswegen gerechtfertigt erscheint, weil die Quartierplangenossen in
erheblichem Umfang für die geplanten Anlagen aufzukommen hätten. Die
Beschwerdeführerin legte jedoch ein sich aus dem Zweck des Quartierplans (vorn
E. 2.3) ergebendes Bedürfnis weder für eine Parkanlage von rund 3'600 m
2
noch für eine auf 16 m Breite ausgebaute Allee von insgesamt rund 1'700 m
2
dar. Auch die von der Baudirektion beanstandete Fahrbahnbreite von bloss 6 m
(vorn III.) rechtfertigte eine Gesamtbreite der Allee Hochbord von 16 m
nicht (vorn E. 3.2). Insbesondere die nahe der Ring- und Neugutstrasse sowie
die jeweils am Rande des Quartierplangebiets gelegenen Liegenschaften, aber
auch diejenigen der Beschwerdegegnerin, würden vom beabsichtigten
grossstädtischen Flair einer Flaniermeile und einer Parkanlage an der etwas entfernt
liegenden Hochbordstrasse kaum profitieren, was weiter gegen deren
Erforderlichkeit spricht. Inwiefern sich das Gebiet Hochbord ohne die im Streit
liegenden Massnahmen zu einem vorstädtischen "Siedlungsbrei mit ungelösten
Verkehrsproblemen" zu entwickeln drohe, geht aus der Beschwerde nicht
schlüssig hervor. Weder als Anlagen noch im geplanten Ausmass lassen sich die
projektierten Ausstattungen daher auf die erwähnten Gesetzesbestimmungen
stützen. Gestalterische und nutzungsmässige Festlegungen in Abweichung von der
Bau- und Zonenordnung kann der Quartierplan aber von Gesetzes wegen nicht
selber treffen (Stephan Eschmann, Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht,
Diss. Zürich 1985, S. 221).
4.4.2
Daran ändert sich nichts durch den Verweis der Beschwerdeführerin auf einen
Entscheid des Zürcher Verwaltungsgerichts vom 24. Januar 2001 zur
Ausstattung von Quartierplangebieten mit Fusswegnetzen, die nicht der
baurechtlichen Grundstückerschliessung, sondern dem Komfort der künftigen
Bewohner dienten. In diesem Urteil hielt das Gericht fest, bei der Planung und
Festlegung von Fusswegen habe sich die Quartierplanbehörde nicht zwingend auf
das Minimum, das für eine hinreichende Erschliessung absolut erforderlich sei,
zu beschränken. Dogmatisch gesehen seien solche Fusswege, die in erster Linie dem
Komfort und nicht der Erschliessung dienten, eher als gemeinschaftliche
Ausstattungen und Ausrüstungen denn als eigentliche Erschliessungsanlagen zu
betrachten. Der in jenem Fall strittige zusätzliche Weg verkürzte die Wegstrecke
ins Dorfzentrum für Bewohner des östlichen Teils des Quartiers um rund 150 m
und ermöglichte, dass ein Naherholungsraum vermehrt erlebbar gemacht wurde.
Auch wenn sich der fragliche Weg als für die Erschliessung nicht absolut notwendig
erwies, so bewirkte dessen Erstellung doch gewisse Vorteile und Erleichterungen
für die Quartierbewohner und liess sich insofern einem weiter gefassten
Erschliessungszweck zuordnen. Aus diesem Entscheid kann daher nicht abgeleitet
werden, es könnten gemeinschaftliche Ausstattungen jeden Ausmasses grundsätzlich
unabhängig vom Erschliessungszweck im Quartierplan als solche vorgesehen werden
(vgl. dazu vorn E. 2.1 in fine).
4.4.3
Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin bildet auch die im Gebiet Hochbord
geltende Gestaltungsplanpflicht keine eigene Rechtsgrundlage für die
Ausscheidung der öffentlichen Parkanlage und der Flaniermeile. Gemäss § 48
Abs. 3 PBG kann mit der Zonenzuweisung festgelegt werden, dass für
bestimmte Teilbereiche ein Gestaltungsplan aufgestellt werden muss, wenn dafür
ein wesentliches öffentliches Interesse, beispielsweise des Ortsbild- und
Landschaftsschutzes, des Aussichtsschutzes, des Immissionsschutzes oder ein
solches an einer differenzierten baulichen Verdichtung besteht. Gestützt darauf
hat die Beschwerdeführerin § 39a BZO erlassen, welcher im Hochbord sowie
auch in zwei weiteren Gebieten eine Gestaltungsplanpflicht statuiert. Gemäss
dem zuhanden der Gemeindeversammlung verfassten Kommentar zu dieser Bestimmung
liegt der Grund für diese Festlegung in der Lärmbelastung der Gebiete und im
Bedürfnis, die nach der Bauordnung zulässige hohe Dichte gut zu gestalten. Dazu
wurde im Bericht der Beschwerdeführerin zur Ortsplanungsrevision vom 25. November
1999 (verabschiedet am 25. Oktober 1999) verdeutlicht, nur mit einem
Gestaltungsplan könnten gewisse Nutzungsbeschränkungen und Vorschriften zur
Stellung der Bauten und Anordnung von lärmempfindlichen Räumen erlassen werden,
damit die Lärmgrenzwerte im Gebiet überhaupt eingehalten werden könnten. Die
derart motivierte Gestaltungsplanpflicht wurde von der Beschwerdeführerin
bisher denn auch so verstanden, dass die Eigentümer jeweils parzellenbezogen
private Gestaltungspläne zu erstellen hatten, was auch bereits vereinzelt
geschehen war. Aus der so verstandenen und auf die Lärmproblematik ausgerichteten
Gestaltungsplanpflicht lässt sich daher nicht die Pflicht ableiten, im
grundstückübergreifenden Quartierinteresse und gegen den Willen der
Grundeigentümer eine gemeinsame Parkanlage oder Flaniermeile zu erstellen.
Zwischen dem Zweck eines Quartierplans
und demjenigen eines Gestaltungsplans ist sodann auch grundsätzlich zu unterscheiden:
Während der Quartierplan ein Gebiet überbaubar machen und die
erforderliche
Infrastruktur zu dessen Erschliessung bereitstellen soll, ermöglicht der
Gestaltungsplan darüber hinausgehende Eingriffe in gestalterischer Hinsicht
(vorn E. 2.2, 2.3). Dementsprechend hat der Gestaltungsplan die
Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen
gemäss § 83 Abs. 3 PBG auch nur soweit zu ordnen, als sie nicht schon
durch einen Quartierplan geregelt sind. Anwendungsbereiche des Gestaltungsplans
im überbauten Gebiet sind neben anderem Quartier- und Ortsbildpflege (Eschmann,
S. 150). Mit dem Gestaltungsplan wird eine städtebaulich, architektonisch
und wohnhygienisch einwandfreie Gesamtüberbauung angestrebt (Walter
Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 318).
Entsprechend der umfassenderen eigentumsbeschränkenden Möglichkeiten im Gestaltungsplan
erfordert dessen Erlass entweder ein wesentliches öffentliches Interesse (§ 84
für öffentliche Gestaltungspläne) oder die Zustimmung aller bzw. einer
qualitativen Mehrheit der Grundeigentümer (§ 85 PBG für den privaten
Gestaltungsplan). Im Gegensatz zum Quartierplan, welcher stets durch den Gemeinderat
als Exekutive festgesetzt wird (§ 158 Abs. 1 PBG), bedürfen
öffentliche Gestaltungspläne der Zustimmung des für den Erlass der Bau- und
Zonenordnung zuständigen Legislativorgans (§ 88 Abs. 1 PBG).
Insgesamt besehen fehlt es demnach an einer rechtlichen
Grundlage, die geplante Flaniermeile an der Hochbordstrasse und die Parkanlage
im Rahmen des Quartierplans erstellen zu lassen.
4.5
Die
Beschwerdeführerin lässt sodann geltend machen, die Grundeigentümer von Mehrfamilienhäusern
in der Zone Z4 seien ohnehin verpflichtet, Kinderspielplätze sowie Freizeit-
und Pflanzgärten zur Verfügung zu stellen. Zudem sei der Nachweis zu erbringen,
dass die in der Zone Z4 möglichen Wohnnutzungen städtebaulich und
wohnhygienisch befriedigend integriert werden könnten. Die streitigen
gemeinschaftlichen Anlagen verpflichteten die beteiligten Grundeigentümer somit
zu nichts, was nicht auch individuell von ihnen im Gestaltungsplan- oder im
Baubewilligungsverfahren verlangt werden könnte. Nur sollten diese sonst
individuell zu erbringenden Leistungen besser und wirksamer über gemeinsame
Anlagen erfüllt werden. Die Beschwerdegegnerin bestreitet dies. Der geplante
Park befinde sich nicht in der Mitte des Quartierplangebiets, sondern dort, wo
es noch Platz gehabt habe. Sie habe keinerlei Interesse daran und die
entsprechenden Auflagen seien im Rahmen der bestehenden Überbauung nach den
Weisungen des Stadtrats ohnehin bereits erfüllt. Im Übrigen gehörte der Park in
das Eigentum der Öffentlichkeit und sei die Ausnützungsübertragung auf die
Grundstücke in der Zone Z4 rechtlich ausgeschlossen. Die Mitbeteiligten weisen
ebenfalls darauf hin, dass die geplanten Ausstattungen und Ausrüstungen den
Quartierplangenossen nur wenig oder überhaupt nicht nützten. Zudem hätte eine
Vielzahl von ihnen zusätzlich eigene Flächen für Freizeit- und Spielzwecke
bereit zu stellen, weil die gemeinschaftlichen Flächen zu weit weg lägen, was
zu einer Doppelbelastung der Quartierplangenossen führe. Weiter könnte im
Quartierplan eine Miteigentümergemeinschaft nur mit Zustimmung der betroffenen
Eigentümer gebildet werden, woran es ohnehin fehle. Es liege eine unzulässige
Lastenverschiebung vor.
4.5.1
Weder aus dem Technischen Bericht noch aus dem Erläuternden Bericht geht
mit hinreichender Klarheit hervor, dass die Beteiligung an den Kosten der
vorgesehenen Parkanlage und der Flaniermeile Hochbordstrasse die
Quartierplangenossen ihrer Pflicht entheben würde, im Rahmen des jeweils
individuellen Gestaltungsplan- oder Baubewilligungsverfahrens Kinderspielplätze,
Pflanz- und Freizeitgärten zu erstellen, wie das etwa Art. 37 BZO in
Ausführung von § 248 Abs. 1 PBG vorsieht. Soweit dies allenfalls aus
der Übertragbarkeit der baulichen Ausnützung und der Freiflächenqualität von
Park und Flaniermeile auf alle Quartierplangrundstücke der Zone Z4 abgeleitet
werden kann (vorn E. 3.2), bezweifelt die Beschwerdegegnerin zu Recht
einen daraus resultierenden "unschätzbaren Mehrwert" (dazu sogleich
E. 4.5.2). Die Vorinstanz wies sodann richtigerweise darauf hin, dass das
Quartierplanrecht keine gesetzliche Grundlage für die zwangsweise Bildung von
Miteigentum an Anlagen biete, die der Allgemeinheit dienten. Solche Anlagen
seien vielmehr von der Gemeinde zu übernehmen (§ 171 PBG; RB 1998
Nr. 102). Zudem gebe es keine Norm, die einen Grundeigentümer verpflichten
könnte, die Ausnützung von einem anderen Grundstück (Parkanlage) zu übernehmen.
Damit erscheint das Vorgehen der Beschwerdeführerin aus rechtlicher Sicht nicht
nachvollziehbar, woran ihre Ausführungen nichts ändern.
4.5.2
Tatsächlich erscheint die auf 16 m Breite ausgeweitete Flaniermeile und
"markante städtische Achse" weder als Spielplatz noch für aktive
Freizeitgestaltung (Freizeit- und Pflanzgärten) geeignet, umso weniger, als
darauf der Bus im Viertelstundentakt verkehren soll. Was die Parkanlage
anbelangt, soll diese nach dem Technischen Bericht als eine mit Wegen
durchzogene, gestaltete Platz- und Grünfläche der Erholung von Arbeitenden und
der Bevölkerung im Quartierplangebiet dienen. Als Gebäude seien nur eine
WC-Anlage oder ein Kiosk zulässig. Das Bebauungs- und Freiraumkonzept nennt
einen grosszügigen öffentlichen Park mit Wiese, Bäumen und Wegen, der besonders
wertvoll für die mögliche Wohnnutzung in der Zone Z4 sei. Das Herzstück bestehe
aus einer Wasserfläche, deren Ränder mit Beton umfasst seien und eine Vielzahl
von Sitzgelegenheiten böten. Es soll sich ein vielfältig nutzbarer, urbaner
Grünraum mit hoher
Aufenthaltsqualität
ergeben. Allerdings vermag demnach
auch die geplante Parkanlage einen Kinderspielplatz oder Gartenaktivitäten
nicht zu ersetzen; dem steht neben dem erwähnten Aufenthaltszweck schon die
geometrisch angerichtete, urban-elegante Gestaltung entgegen. Ferner ist die
Parkanlage mit Ausnahme der unmittelbar daran angrenzenden Liegenschaften mit
möglicher Wohnnutzung von den übrigen Parzellen mit möglicher Wohnnutzung so
weit entfernt bzw. durch die Hochbordstrasse getrennt (so etwa neu Kat.-Nrn. 05,
06, 07, 08, aber auch Kat.-Nr. 09), dass verantwortungsbewusste Eltern ihre
Kinder kaum allein dorthin entlassen würden. Zudem spricht wenig dafür, dass
sich die Arbeitenden aus dem Quartierplangebiet regelmässig dort zur Erholung
einfinden würden, da sich die geplante Parkanlage recht weit entfernt vom
überwiegenden Teil der Liegenschaften in der Zone IG3 präsentiert. Es ist daher
nicht davon auszugehen, dass die gemeinschaftlichen Ausstattungen, wie sie die
Beschwerdeführerin plant, die Quartierplangenossen von der Pflicht entheben würden,
entsprechende individuelle Lasten zu tragen. Damit wird der behauptete, durch
die zentralen Grünanlagen entstehende "unschätzbare Mehrwert"
durchaus relativiert. Im Übrigen hat die Beschwerdegegnerin darauf hingewiesen,
über entsprechende Anlagen bereits zu verfügen, so dass sie nicht auf einen
zusätzlichen Park in der Nähe angewiesen ist. Die Vorbringen der
Beschwerdeführerin vermögen daher nicht darüber hinwegzutäuschen, dass diese
Anlagen weit über den Zweck hinausgehen, der im Quartierplanverfahren mit
gemeinschaftlichen Anlagen erfüllt werden sollte, und primär der
städtebaulichen Aufwertung des Quartierplangebiets dienen, wofür eine
gesetzliche Grundlage indessen fehlt.
4.5.3
Zudem würden die Quartierplangenossen einerseits als Kostenbeteiligte für
die geplanten Ausstattungen, andererseits wegen der Erstellung individueller
Freizeitanlagen auf ihren Liegenschaften im Rahmen der parzellenbezogenen
Gestaltungsplanpflicht beansprucht, was sich als unverhältnismässig erweist (§ 83
Abs. 3 in Verbindung mit § 248 Abs. 1 PBG). Hierin liegt ein
Ermessensmissbrauch durch die Beschwerdeführerin. Ein allfälliges öffentliches
Interesse an der geplanten Parkanlage und der Flaniermeile lässt diese
keineswegs als eine für das Quartier notwendige und den
Quartierplangrundstücken dienende Ausstattung erscheinen, zumal die Flaniermeile
trotz ihrer üppigen Ausmasse den ihr zugedachten Zweck als Frei- und
Erholungsraum nicht überzeugend zu erfüllen vermag. In diesem Zusammenhang ist
weiter zu bedenken, dass die geplante Flaniermeile westlich und östlich der Hochbordstrasse
je etwa zur Hälfte von bestehenden Bauten gesäumt wird, welche eine
publikumswirksame Erdgeschossnutzung nicht ohne Weiteres zulassen und bei denen
sich die private Gestaltungsplanpflicht erst im Zeitpunkt einer baulichen
Veränderung durchsetzen liesse.
4.5.4
Unzutreffend ist sodann, dass die in der IG3 bestehende Freiflächenziffer
von 20 % für dauernde Spiel- und Ruheplätze sowie Gärten nach § 257 PBG
zur Verfügung gestellt werden
muss
. Denn § 257 Abs. 1 PBG, der
sich auf die Anrechenbarkeit der Freiflächen bezieht (vgl. Ingress zu § 255
PBG), statuiert bloss, dass bei der Freiflächenziffer offene Flächen für
dauernde Spiel- und Ruheplätze sowie Gärten anrechenbar seien.
Entsprechend ist die Beschwerde in diesem Punkt
abzuweisen.
5.
5.1
Die
Vorinstanz führte aus, das Anlegen von Alleen auf den Quartierstrassen habe offensichtlich
nichts mit der Schaffung überbaubarer Parzellen und deren Erschliessung zu tun
und zähle nicht zum Aufgabenbereich eines Quartierplans. Städtebauliche Ziele,
die damit verfolgt würden, seien vielmehr über einen Gestaltungsplan
festzulegen.
Dem widerspricht die Beschwerdeführerin. Die partiell
vorgesehenen Verbreiterungen von Gehwegen an Quartierstrassen und deren
Bepflanzung mit Alleebäumen seien als Ausstattungen von quartierplanlichen
Verkehrserschliessungsanlagen zu betrachten. Berücksichtige man die grosse
Arbeitsplatzzahl im Hochbord-Gebiet, seien morgens und abends in den Stosszeiten
sowohl Richtung Bahnhof Stettbach (S-Bahn-, Bus- und Tramanschluss) als auch
Richtung Ringstrasse (Haltestelle Glattalbahn) Fussgängerströme zu bewältigen,
welche das Mass einer üblichen Quartiererschliessungs- oder Sammelstrasse in
einem Wohnquartier weit überträfen. Im Übrigen hätten sich auch
quartierplanliche Anlagen in die bauliche und landschaftliche Umgebung einzufügen
(§ 238 PBG), weshalb für sie, wo gerechtfertigt, Bepflanzungen verlangt
werden könnten. Die Alleebäume spendeten Schatten und würden die Gehwegbreite
nur lokal mit vernachlässigbaren Einwirkungen auf den Fussgängerfluss
einschränken. Die Beschwerdegegnerin macht demgegenüber geltend, dass die
Verbreiterung der Gehwege nicht mit besonders grossen Fussgängerströmen,
sondern mit der Bepflanzung von Alleebäumen begründet worden sei. Solches
gehöre aber nicht zum durch einen Quartierplan geregelten Aufgabenbereich. Die
Mitbeteiligten sind der Meinung, die Überbreite der Trottoirs könne nicht mit
erschliessungstechnischen Argumenten begründet werden. Die Baumgruben
schränkten den angeblich überdurchschnittlichen Fussgängerverkehr ein und seien
nicht geeignet, diesen zu bewältigen. Zudem werde sich der Fussgängerverkehr
auf den zahlreichen vorgesehenen Strassen und Fusswegen im Quartierplangebiet
verteilen.
5.2
Die
Anforderungen an die Zugänglichkeit zu den im Quartierplangebiet liegenden Liegenschaften
werden durch die Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 mit richtunggebender
Bedeutung geregelt (vorn E. 2.3). Der Umstand, dass nach Ansicht der
Beschwerdeführerin das Ausmass des Fussgängerverkehrs zu den Stosszeiten das
Mass einer quartierüblichen Sammel- oder Quartiererschliessungsstrasse übertrifft,
sticht schon deswegen nicht, weil sich im Quartierplangebiet viele Betriebe
befinden, die sich nicht nach den üblichen Arbeitszeiten richten. So sind etwa
Carpetland, Lumimart, Möbel-Pfister und interio regelmässig bis 20.00 Uhr,
Office World bis 18.30 Uhr geöffnet, Dancings und Restaurants noch weit länger.
Angesichts der vielerorts geltenden gleitenden Arbeitszeit ist auch bei
Dienstleistungsbetrieben wie der ZKB oder der Helsana nicht anzunehmen, dass
sich deren Gebäude zu einer bestimmten Minute vollständig entleeren. Ausserdem
werden Mitarbeitende der an der und nahe der Ring-, Zürich- oder Neugutstrasse
gelegenen Betriebe schon aus Distanzgründen vorwiegend die Glattalbahn oder den
Bus benützen, sofern sie nicht ohnehin über einen Parkplatz verfügen, was
weiter gegen kaum zu bewältigende, das Quartierplangebiet querende
Fussgängerströme zu Stosszeiten spricht. Schliesslich wird die Überbreite der
geplanten Gehsteige durch die Baumbuchten weitgehend kompensiert, wie etwa die
Beispiele Löwenstrasse oder Bahnhofstrasse in Zürich zeigen, sodass sich kaum
eine wirklich nutzbare Kapazitätserweiterung ergibt. Daraus lässt sich
jedenfalls eine sachlich begründete Abweichung von den Zugangsnormalien nicht
ableiten (dazu RB 1984 Nr. 100).
5.3
Die
Zugangsnormalien sehen für Fusswege als ergänzende Anlagen eine Breite von 2 bis
2.5 m vor. Kommt zur Abgrenzung von der Fahrbahn allenfalls noch ein Bankett hinzu,
ergäbe sich eine Breite von maximal 2.8 m. Dem entspricht die geplante Breite
der Fusswege im Quartierplangebiet in weiten Teilen nicht, die sich mit den
Baumbuchten zwischen 3.5 und 4 m bewegt. Damit gehen auch die geplanten Gehsteige
weit über das zur Erschliessung notwendige Mass hinaus, ohne dass dafür eine
Erforderlichkeit bestünde. Aus Komfortgründen drängt sich die beabsichtigte
Verbreiterung nicht auf (vorn E. 4.4.2). Insofern fehlt es demnach an
einer rechtlichen Grundlage für die geplante Gestaltung der Quartierstrassen im
Quartierplanverfahren. Daran ändert die Berufung auf § 238 PBG nichts.
Im Übrigen gilt auch in diesem Zusammenhang, dass nicht alle
in einem öffentlichen Ge­staltungsplan allenfalls möglichen Ausstattungen und
Gestaltungselemente im Quartierplan zulasten der Quartierplanbeteiligten
verwirklicht werden dürfen (vgl. E. 4.4.3 vorstehend).
Die Beschwerde ist demnach insofern ebenfalls abzuweisen.
6.
6.1
Die
Vorinstanz hatte es abgelehnt, dem Grundstück der Beschwerdegegnerin einen
Erschliessungsgrad von 100 % beizumessen; ein solcher sei keinem Grundstück
zugestanden worden. Der höchste Erschliessungsgrad von 70 % komme gemäss dem
Quartierplan denjenigen Grundstücken zu, die zwar im Nahbereich (60 m Bautiefe)
keine neuen oder ausgebauten Strassenerschliessungsanlagen benötigten, aber von
der weiteren Quartier­planerschliessung profitierten. Flächen, für welche die
Strassenerschliessung heute noch fehle bzw. die hinter einer Bautiefe von 60 m
liegen, würden mit einem Erschliessungsgrad von 0 % belegt. Der für die
Ermittlung des Landabzugs massgebende Erschliessungsgrad hänge davon ab, ob ein
Grundstück erstmals mit einer Strasse erschlossen werde oder ob und in welchem
Ausbauzustand eine Strasse samt Strassenanschluss bereits bestehe. Die
Beschwerdeführerin habe mit dieser Festlegung schematischer Belastungstiefen ein
Kriterium gewählt, das mit dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar sei. Die als
Zufahrt benützte Q-Strasse diene dem ganzen Grundstück der Beschwerdegegnerin
gleichermassen, denn offenkundig sei der hintere Bereich trotz der Distanz zur Q-Strasse
genauso erschlossen wie die an die Strasse anstossende erste Bautiefe. Die
vorgenommene Zuordnung eines Erschliessungsgrades von 0 % für den hinteren
Grundstücksteil erweise sich deshalb als sachfremd und benachteilige die
Beschwerdegegnerin. Es sei somit ein einheitlicher Erschliessungsgrad für das
gesamte Grundstück Kat.-Nr. 09 festzusetzen.
Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, dass im
Neubestand sämtliche Grundstücke von den neuen, genügend dimensionierten
Strassenanschlüssen an das übergeordnete Strassennetz und die neu vorgesehene
Strassenerschliessung innerhalb des Quartierplangebiets profitieren werden.
Diese Erschliessungsverbesserung werde mit 30 % bewertet. Im Übrigen habe der
Landabzug entsprechend dem Erschliessungsgrad im alten und im neuen Bestand zu
erfolgen, wobei das Gesetz nicht vorschreibe, wie der Erschliessungsgrad festgestellt
und definiert werden müsse. Würde der Ansicht der Vorinstanz gefolgt, dass
allen Grundstücken ein einheitlicher Erschliessungsgrad zuerkannt werden
müsste, führte dies im vorliegenden Quartierplangebiet zwingend zu
sachinadäquaten und rechtswidrigen Belastungsungleichheiten. Denn aus der Sicht
der Vorinstanz werde der Erschliessungsgrad im Altbestand ohne Bezug auf
denjenigen im Neubestand bewertet, Eigentümer von teilerschlossenen
Grundstücken mit grosser Tiefe so ungerechtfertigt privilegiert und das Äquivalenzprinzip
verletzt. So hätten etwa die Grundstücke an der Ringstrasse oder am vorderen
Teil der Neugutstrasse den um 10 % reduzierten Landabzug des Grundstücks der Beschwerdegegnerin
aufzufangen.
Die Beschwerdegegnerin schliesst sich der Vorinstanz an
und hält die Kritik der Beschwerdeführerin für nicht gerechtfertigt. Ihr
Hinweis darauf, dass die massgebende Bautiefe erst nach der zweiten
Grundeigentümerversammlung und ohne deren Anhörung von 80 m auf 60 m reduziert
worden sei, wurde bereits im Rekursverfahren beantwortet, indem der Kostenverteiler
korrekt von 60 m ausgegangen sei. Darauf ist nicht zurückzukommen. Die
Mitbeteiligten teilen die Auffassung der Beschwerdeführerin, wonach für die
Annahme eines einheitlichen Erschliessungsgrades beim Landabzug kein Raum
bestehe. In der Vernehmlassung vom 24. September 2008 hielt die Vorinstanz
an ihrem Standpunkt fest.
6.2
Nach § 138 Abs. 4 PBG sind bei der Umlegung nach Flächen die
Abzüge für die Erschliessungsanlagen und für die öffentlichen Verkehrswege und
Versorgungsanlagen den Grundstücken des Altbestandes prozentual gleichmässig zu
belasten. Dies bedeutet, dass jeder Eigentümer eines abzugspflichtigen
Grundstücks letztlich einen proportional gleichmässigen Landabzug für die
quartierplanlichen Erschliessungsanlagen hinzunehmen hat. Es verstiesse aber
gegen die Eigentumsgarantie und das Äquivalenzprinzip, wenn ein
Grundeigentümer, der aus den neuen Erschliessungsanlagen keinen oder einen
merklich geringeren Nutzen ziehen kann, verhältnismässig gleich viel Land zur
Verfügung zu stellen hätte wie die Eigentümer von bis anhin vollständig
unerschlossenem Land. Der rein proportionale Flächenabzug erfährt daher einen
bedeutenden Eingriff durch die Berücksichtigung des bestehenden
Erschliessungsgrades. Im Altbestand ganz oder teilweise erschlossene
Grundstücke sind nach dem Verhältnis ihres Erschliessungsgrades zwischen Alt-
und Neubestand vom prozentualen Abzug zu entlasten (§ 9 der
Quartierplanverordnung vom 18. Januar 1978, QPV). Das Mass des Landabzugs
steht daher in direktem Verhältnis zur Erschliessungsverbesserung, die das
betreffende Grundstück durch den Quartierplan erfährt, insbesondere zur strassenmässigen
Verbesserung (Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen
Quartierplanverfahren, Zürich etc. 2004, S. 37–39). Zu berücksichtigen ist
dabei nicht nur der Strassenanstoss als solcher, sondern auch das Genügen der
bisherigen Zufahrt in tatsächlicher oder rechtlicher Beziehung. Dabei wird auch
bei einer an sich hinreichenden Erschliessung eines anstossenden Grundstücks
nur eine Bautiefe als erschlossen betrachtet werden können, da andernfalls die
Belastung der übrigen Grundstücke zu hoch würde (Peter Müller/Peter
Rosenstock/Peter Wipfli/Werner Zuppinger, Kommentar zum Zürcher Planungs- und
Baugesetz vom 7. September 1975, Wädenswil 1985, § 138 N. 7a;
nach Kleb, S. 40 FN 97, besteht für die im erwähnten Kommentar geäusserte
Ansicht keine gefestigte Praxis).
6.2.1
Vorauszuschicken ist, dass die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid die
Aufhebung der den Erschliessungsgrad begrenzenden Bautiefe von 60 m nicht
generell, sondern nur für das Grundstück der Beschwerdegegnerin festlegte. Die
Bautiefe von 60 m umfasst mehr als 3/4 dieses Grundstücks (Kat.-Nr. 09)
und bis auf einen kleinen Rest die darauf stehenden Gebäude; weniger als 1/4
weist einen Erschliessungsgrad von 0 % auf. Aus dieser Sicht kann nicht
von einer gegenüber den übrigen Quartierplanbeteiligten "massiven" Benachteiligung
der Beschwerdegegnerin gesprochen werden, worauf auch die aus dem Vorgehen der
Vorinstanz resultierende Verbesserung von lediglich 10 % hindeutet.
6.2.2
Bis anhin wurden die Liegenschaften der Beschwerdegegnerin über die Q-Strasse
erreicht, welche über einen direkten Anschluss an die Zürichstrasse verfügte.
Diese Strasse war nicht durchgehend, sondern endete in einem Kehrplatz etwa vor
der Liegenschaft der Beschwerdegegnerin. Im Rahmen des eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfahrens für die Glattalbahn wurde der Anschluss von der Zürichstrasse
zur Q-Strasse geschlossen. Die Beschwerdegegnerin erhob dagegen keine
Einsprache. Die Schliessung des erwähnten Anschlusses wurde mit
Plangenehmigungsverfügung vom 27. Januar 2004 rechtskräftig. In jenem Verfahren
hätte die Beschwerdegegnerin enteignungsrechtliche Einwendungen gegen die
Erschliessungssituation und Entschädigungsforderungen anbringen können, doch
legte sie nicht dar, dass sie sich entsprechend verhalten hätte. Diese
Ausführungen werden im Beschwerdeverfahren nicht bestritten. Eine Kompensation
enteignungsrechtlicher Ansprüche aus dem eisenbahnrechtlichen
Plangenehmigungsverfahren im Quartierplanverfahren ist jedenfalls ausgeschlossen.
6.2.3
§ 138 Abs. 4 PBG verlangt einen Vergleich der Erschliessung im
alten wie im neuen Bestand. Die Vorinstanz vermag nicht darzutun, wie ihre
Ansicht, wonach für die Ermittlung des Landabzugs allein massgebend sei, in
welchem Ausmass ein Grundstück
vor
Einleitung des Quartierplanverfahrens
rechtlich und tatsächlich erschlossen gewesen sei, damit in Einklang zu bringen
ist. Sie gesteht ferner zu, dass die Ausstattung mit nur einem Gehsteig den Anforderungen
für die verkehrsmässige Erschliessung eines Gebiets mit rund 50'000 m
2
nicht genüge. Es bedürfe vielmehr zweier Gehsteige, was unbestritten geblieben
ist. Die Strassenbreite der Q-Strasse von 6 m bleibt dagegen erhalten, genügt
diese doch für den vorgesehenen Begegnungsfall von Personenwagen und Lastwagen.
Die Vorinstanz lässt hingegen ausser Acht, dass die Grundstücke an der Q-Strasse
nach der Schliessung von deren Anschluss an die Zürichstrasse zwingend auf den
Kreisel Süd und den Ausbau der Sonnentalstrasse Richtung Westen angewiesen
sind, um die Q-Strasse überhaupt zu erreichen. Es trifft zwar zu, dass mit der Q-Strasse
auch der hintere Teil des Grundstücks der Beschwerdegegnerin erschlossen wird.
Indessen kann die Q-Strasse als solche die Erschliessung dieses Grundstücks
innerhalb des Quartierplangebiets ohne den Zubringer über den Kreisel Süd und
die Sonnentalstrasse West nicht gewähren (was nicht dem Quartierplan anzulasten
ist, vorn E. 6.2.2). Die Bewilligung einer Zufahrt von Norden her in die Q-Strasse
hatte die Vorinstanz dagegen abgelehnt, was nicht angefochten wurde.
6.2.4
Unter diesen Umständen tritt aber das Argument der Vorinstanz, wonach die Q-Strasse
den hinteren Bereich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin genauso erschliesse
wie die erste Bautiefe, für die Bemessung des gesamten Erschliessungsgrades in
den Hintergrund. Denn eine genügende Erschliessung des Grundstücks der
Beschwerdegegnerin an der Q-Strasse ist ohne den Kreisel Süd und die Sonnentalstrasse
West nicht denkbar. Zudem bedarf die Q-Strasse eines zweiten Gehsteigs. Eine
weitere Aufwertung des Grundstücks der Beschwerdegegnerin besteht überdies im
neuen Verbindungsweg Kat.-Nr. 10 zwischen Chästrägerweg und Q-Strasse, der an
der nördlichen Grundstücksgrenze der Liegenschaft der Beschwerdegegnerin
entlang führt und den Zugang zum Bahnhof Stettbach wie auch zu ihrem Grundstück
erleichtert. Wenn die Beschwerdeführerin das Grundstück der Beschwerdegegnerin
in Berücksichtigung dieser Umstände als nicht gänzlich (teil-)erschlossen
betrachtete und dies – zugestandenermassen schematisch – mittels Abstufung des
Erschliessungsgrads auf verschiedene Bautiefen berücksichtigte, kam sie im
Sinne einer Gesamtsicht nicht nur dem tatsächlich vorhandenen Erschliessungsgrad
recht nahe, sondern versuchte auch die Gleichbehandlung der
Quartierplangenossen zu gewährleisten, weshalb ihr Vorgehen nicht zu
beanstanden ist. Dafür spricht auch, dass die Vorinstanz sich ausserstande sah,
einen einheitlichen Erschliessungsgrad selber festzulegen, wiewohl sie von
einem als Ganzes überbauten und (teil-)erschlossenen Grundstück ausging. Immerhin
gesteht die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin zu, dass ihr ein Anspruch
auf Vergütung von Vorleistungen betreffend den Bau der Q-Strasse zustünde,
sofern sie solche nachweisen kann, was ihre Belastung gegebenenfalls
vermindert.
Die Beschwerde ist in diesem Punkt entsprechend gutzuheissen,
und dem Grundstück der Beschwerdegegnerin ist kein einheitlicher
Erschliessungsgrad zuzuordnen.
7.
Die Beschwerdeführerin
anerkennt, dass in der Auflistung des Technischen Berichts auch im öffentlichen
Verfahren erstellte und rechtskräftig abgerechnete Erschliessungsanlagen zu
Unrecht aufgenommen und zulasten der Quartierplangenossen in die Vorteilsanrechnung
übernommen worden seien. Solche Bauvorhaben betreffen das Strassenstück Hochbordstrasse
Nord, soweit ihm keine Groberschliessungsfunktion zukommt, und verschiedene
Kanalisationsanlagen. In Ergänzung der Auflistung in den Ziffern 12.1 und 12.3
des Technischen Berichts gesteht die Beschwerdeführerin folgende Korrekturen
zu, die im Kostenverteiler zu berücksichtigen sein werden: Ziffer 12.1 des Technischen
Berichts (Kostenverteiler für Strassen und Wege) wird in eine Ziffer 12.1.1 und
12.1.2 aufgeteilt. Ziffer 12.1.1 zählt unverändert die Groberschliessungen im
Umfang von Fr. 1'930'000.- auf. Ziffer 12.1.2 ergänzt die nicht dem
Quartierplan zu belastenden Anlagen mit dem im öffentlichen Verfahren gebauten
Teil der Hochbordstrasse Nord um Fr. 810'000.-. Ziffer 11.2.2 des Technischen
Berichts bleibt betragsmässig unverändert, enthält aber jeweils Hinweise auf
die Anteile der im öffentlichen Verfahren gebauten Kanalisationsanlagen, die
neu nun in Ziffer 12.3.2 des Technischen Berichts aufgeführt werden. Bezüglich
der kanalisationsmässigen Erschliessung zählt Ziffer 12.3.1 wie bisher die zur
Groberschliessung zählenden Anlagen auf. Ziffer 12.3.2 ergänzt die nicht dem
Quartierplan zu belastenden Kosten um insgesamt Fr. 1'515'000.- an im
öffentlichen Verfahren gebauten Kanälen in diversen Strassen, die in der
Aufstellung im Technischen Bericht, Ziff. 11.2.2 jedoch enthalten sind.
Die Gesamtkosten Kanalisation gemäss Ziff. 11.2.2 von Fr. 6'140'000.-
sind daher um Fr. 1'515'000.- zu verringern. Vorliegend von Bedeutung sind
insbesondere die Kosten der Mischwasserleitung in der Q-Strasse von total
Fr. 480'000.-, wovon nunmehr Fr. 285'000.- als Anteil der im öffentlichen
Verfahren gebauten Anlagen im Quartierplanverfahren nicht neu verlegt werden.
Auch die übrigen zusätzlichen, den Quartierplangenossen nicht zu belastenden
Kosten sind im Quartierplan vorzumerken. Insofern verbietet sich eine Änderung
von Dispositiv-Ziffer II Abs. 5 des angefochtenen Entscheids.
8.
8.1
Das
Quartierplangebiet Hochbord zeichnet sich dadurch aus, dass sich darin
Parzellen mit sehr unterschiedlichem Erschliessungsgrad befinden, die im Rahmen
des Quartierplans entsprechend unterschiedliche Erschliessungsbedürfnisse aufweisen.
Die Vorinstanz hielt fest, für die Gewichtung des Interesses der
Quartierplangenossen an den neuen Quartiererschliessungsanlagen sei einzig
massgebend, ob und in welchem Masse ein Grundstück im Altbestand durch
bestehende Anlagen erschlossen sei und (kumulativ) ob die Berechtigung bestehe,
diese zu benützen. Deshalb spielten die von den Grundeigentümern erbrachten
Vorleistungen in diesem Zusammenhang keine Rolle. Denn die Vorleistungen
beträfen die Erstellung oder Mitfinanzierung der bereits bei der Einleitung des
Quartierplans vorhandenen Erschliessungsanlagen und hingen deshalb einzig mit
der Entstehung dieser Anlagen zusammen. Somit seien Vorleistungen nicht beim
Kostenverleger, sondern bei der Abrechnung der Erstellungskosten zu
berücksichtigen. Der Quartierplan gehe in den Kostenverlegern aber
grundsätzlich von einem 100-%-Ansatz in der ersten Belastungstiefe aus. Als
Korrektiv werde die Anrechnung erbrachter Vorleistungen in Aussicht gestellt,
was bedinge, dass die Erstellungskosten der vorbestehenden Anlagen in die
Kostenrechnung aufgenommen würden. Das Abstellen auf Vorleistungen werde der in
§ 146 PBG enthaltenen Anforderung in keiner Weise gerecht. Mit der
Anrechnung von Vorleistungen lasse sich das Erschliessungsinteresse nicht
differenzieren, sondern nur der Einkauf oder die Übernahme von bisher noch
nicht öffentlichen Erschliessungsanlagen regeln. Die Parzelle der
Beschwerdegegnerin erweise sich als "hochgradig teilerschlossen" und
dürfe deshalb nicht gleich behandelt werden wie eine solche, die über keine
Zufahrt verfüge. Die Korrektur habe aber nicht über die Anrechnung von
Vorleistungen, sondern mittels einer von der Beschwerdeführerin vorzunehmenden
Reduktion des prozentualen Ansatzes im Kostenverleger zu erfolgen.
8.1.1
Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, die vorinstanzliche Argumentation
beruhe auf reiner Scheinlogik. Das erarbeitete Verkehrskonzept könne im
Endausbau nur funktionieren, wenn es in allen Teilen verwirklicht worden sei.
Die Anforderungshöhe an die Erschliessung bemesse sich nicht nach den
Bedürfnissen einzelner Grundstücke, sondern des Quartierplangebiets im
Endausbau. An einer quartierplangerechten Erschliessung müssten aber alle
Quartierplangenossen, deren Grundstücke noch nicht entsprechend erschlossen
seien, interessiert sein. Deshalb hätten sich alle Grundeigentümer von solchen
Grundstücken grundsätzlich in gleicher Weise an den Kosten der quartierplanlich
gebotenen Gebietserschliessung zu beteiligen, auch diejenigen, die vorzeitig
gebaut hätten. Die Vorleistungsregelung beruhe entgegen der Ansicht der
Vorinstanz nicht auf der Fiktion eines Erwerbs vorbestandener
Erschliessungsanlagen, sondern es gelte, die Kostenersparnisse, die dem
Quartierplanunternehmen aus dem Vorbestand solcher Anlagen erwachsen,
zurückzuerstatten. So werde eine ungerechtfertigte Bereicherung des
Quartierplanunternehmens zulasten der Grundeigentümer vermieden, die
vorinvestiert hätten. Diese Vorinvestitionen würden nur soweit abgegolten, als
sie im streitigen Quartierplan weiter verwendet werden könnten und zu
Kostenersparnissen führten. Darüber werde mit der Festlegung des
Erschliessungssystems im Quartierplan entschieden und nicht beim Bau der Vorinvestitionen.
Zudem würden die Kosten für alle notwendigen Quartierplananlagen vorerst
geschätzt, wie wenn noch keine solchen Anlagen bestünden. Anlagen, die
weiterverwendet werden könnten, würden in der Bauabrechnung als Vorleistung
angerechnet und denjenigen Grundeigentümern gutgeschrieben, die sich früher an
den Kosten der entsprechenden Objekte beteiligt hätten. Über die effektiven
Baukosten enthalte die Quartierplanfestsetzung damit noch keine Festlegungen.
Verbindlich und anfechtbar abgerechnet werde erst im Rahmen der
Schlussabrechnung.
8.1.2
Die Beschwerdegegnerin lässt ausführen, dass sie einzig die Verbindung
zwischen dem Kreisel Süd und der Zürichstrasse einerseits und die
Verbindungsstrasse (Sonnentalstrasse West) vom Kreisel zur Q-Strasse benötige.
Alle übrigen Strassen dienten weder der Erschliessung ihres Grundstücks noch
ihren Interessen. Die neue Verbindung, die wegen der Glattalbahn nötig geworden
sei (Schliessung des Anschlusses Q-Strasse/Zürichstrasse; vorn E. 6.2.2),
sei länger und mit mehr Verkehr belastet. Die verlangte Reduktion des prozentualen
Ansatzes im Kostenverleger sei daher gerechtfertigt und zu schützen. Die Mitbeteiligten
machen dagegen geltend, von einem Fortbestand der bisherigen Erschliessung
könne nicht gesprochen werden. Alle Grundstücke würden über das neue
Strassensystem erschlossen und profitierten gleichermassen von diesen
Verkehrsanlagen. Die Interpretation der Vorinstanz, wonach sich das Interesse
an den Erschliessungsanlagen einzig anhand des bei Verfahrenseinleitung
bestehenden Erschliessungszustands bemesse, finde im Gesetz keine Stütze. Mit
den "betreffenden Anlagen" meine § 146 Abs. 2 PBG die
Erschliessungsanlagen gemäss § 146 Abs. 1 PBG. An diesen sei ein
Interesse bei sämtlichen Quartierplangenossen gleichermassen vorhanden. So
profitierten alle Eigentümer im Quartierplangebiet von einer verkehrsberuhigenden
Wirkung des Strassensystems, ebenso von den neu erstellten Fusswegen.
8.2
Nach § 146 Abs. 1 PBG bestimmt der Quartierplan, wie die
Erstellungskosten von Erschliessungsanlagen sowie von gemeinschaftlichen
Ausstattungen und Ausrüstungen zu tragen sind. Massgebend ist dabei in erster
Linie das Interesse an den betreffenden Anlagen (Abs. 2). Im Unterschied
zu § 138 Abs. 4 PBG nimmt § 146 PBG keinen Bezug zur Erschliessung
im Alt- und Neubestand. Der Technische Bericht geht wie die Beschwerdeführerin
davon aus, Vorleistungen bzw. Vorinvestitionen in Quartiererschliessungsanlagen
seien grundsätzlich als Bauvorleistung bei der Abrechnung der Erstellungskosten
zu behandeln und nicht als Reduktion der Beteiligungsquote gutzuschreiben.
8.2.1
Grundsätzlich hat sich ein überbautes Grundstück am Quartierplan zu
beteiligen, wie wenn es nicht überbaut wäre, wobei früher geleistete
Baubeiträge (nicht Anschlussgebühren) für Anlagen berücksichtigt werden, die
weiter verwendbar sind. Denn überbaute Grundstücke, deren Erschliessung noch
nicht den heutigen – für die Quartiererschliessung nötigen – Anforderungen entspricht,
haben während all den Jahren (vor dem Quartierplan) davon profitiert, dass sie
im Zeitpunkt ihres Baus die an sich zu leistenden Erschliessungsbeiträge nicht
bezahlen mussten (Peter Oesch/Alwin Suter/Peter von Känel, Werkbuch für den
Quartierplaner, Zürich 2000, S. 94). Wird die ungenügende Erschliessung
eines Quartiers kraft geltenden Rechts behoben, haben demnach sämtliche
Grundeigentümer, die vom Ausbau profitieren, an die Kosten beizutragen. Die
Kostenbeteiligungspflicht besteht, sobald das Grundstück durch den Quartierplan
eine erschliessungsmässige Aufwertung erfährt.
8.2.2
Gemäss § 146 Abs. 2 PBG ist für die Verteilung der
Erstellungskosten das objektive Interesse des einzelnen Grundeigentümers an der
betreffenden Erschliessung, Ausstattung und Ausrüstung massgebend. Ein
Interesse besteht dabei nicht nur an den direkt benützten Zugängen, Zufahrten
und Leitungen, sondern auch an solchen Erschliessungen, welche die Verkehrs-
oder Erschliessungsverhältnisse im Quartier allgemein verbessern oder Immissionen
aus dem Strassenverkehr reduzieren (Sammelstrassen, Sammelparkplätze, Fussgängerwegnetz,
Sammelleitungen usw.). Eine Kostenbelastung ist insbesondere auch dann möglich,
wenn das Grundstück bereits erschlossen war, aber durch den Quartierplan aufgewertet
wird (Müller/Rosenstock/Wipfli/Zuppinger, § 146 N. 3b).
8.3
Dem
Quartierplanzweck entsprechend müssen alle Grundstücke im Quartierplangebiet
erschlossen werden, worunter im Wesentlichen ein bei vollständiger Nutzung des
Grundstücks ausreichender Zugang sowie die kanalisationsmässige Erschliessung
zu verstehen ist (vorn E. 2.3). Allerdings hat sich die ursprünglich auf
das einzelne Grundstück bezogene Erschliessung in die genügende Erschliessung
des Quartierplangebiets einzuordnen. In aller Regel ergeben sich bei der
Erschliessung des Quartierplangebiets wie etwa vorliegend erhebliche Änderungen
oder Ergänzungen gegenüber einer vorbestehenden Erschliessung. Das
Erschliessungsinteresse des einzelnen Grundstücks kann sich deshalb nicht daran
bemessen, ob Art und Ausmass der bisherigen Erschliessungsanlagen für das
einzelne Grundstück genügten und ob sie weiterverwendbar sind. Vielmehr ist zu
berücksichtigen, inwieweit sich die verschiedenen Erschliessungsanlagen
innerhalb des Quartierplangebiets aufwertend auf das einzelne Grundstück
auswirken (vgl. vorn E. 8.2.1).
8.3.1
Das Vorgehen der Vorinstanz zur Bemessung und Festlegung des
Erschliessungsinteresses allein auf Basis der ursprünglichen Erschliessung und
deren Weiterverwendbarkeit im Quartierplangebiet lässt den Blick auf die
erschliessungsmässige Aufwertung eines Grundstücks
im Quartierplangebiet
ausser Acht. Denn offensichtlich genügt es nicht, das Erschliessungsinteresse
der Beschwerdegegnerin einzig an der direkten Zufahrt zu ihrem Grundstück zu
bemessen (vorn E. 8.2.1). So wird dieses durch den nördlich daran vorbeiführenden
Fussweg zum Chästrägerweg näher mit dem Bahnhof Stettbach verbunden. Eine neue
Verbindung besteht auch über den Radweg ab dem verlängerten nördlichen Ast der Q-Strasse
zur Strasse D und zum Kreisel Nord, die den Zugang in den östlichen Teil des Quartierplangebiets
ebenso ermöglicht wie der Weg über den Kreisel Süd und den Ostring. Weiter ist
eine Zufahrt zu ihrem Grundstück von Norden (Einfahrt Überland-/Hochbordstrasse)
und von Osten (Einfahrt Ring-/Neugutstrasse) her jeweils über den Ostring neu
ebenfalls möglich und findet sich mit der neuen Bushaltestelle beim Kreisel Süd
eine zusätzliche Anbindung an den öffentlichen Verkehr. Schliesslich profitiert
ihr Grundstück generell von der Verkehrsberuhigung durch die strassenmässige
Erschliessung des Quartierplangebiets und insofern vom Ostring, als Such- und
Schleichverkehr über die Q-Strasse vermieden werden, vor allem für die im
südlichen Teil der Hochbordstrasse gelegenen Gebäude, etwa für dasjenige der
"Helsana" oder aber für die Sport-/Fitness-Centerhalle Q-Strasse 19.
Das Fuss- und Radwegnetz verbessert sodann den Zugang ins Quartierplangebiet
von ihren Liegenschaften aus. Es kann daher durchaus von einer Aufwertung ihres
Grundstücks durch die strassenmässige Erschliessung im Quartierplan gegenüber
der bisherigen gesprochen werden.
8.3.2
Die Vorinstanz betrachtete das Grundstück der Beschwerdegegnerin als
"hochgradig teilerschlossen", da es über die Q-Strasse zugänglich sei
und diese weiter verwendet werde. Die Korrektur (gegenüber dem im Quartierplan
festgelegten Erschliessungsinteresse) müsse durch eine Reduktion des
prozentualen Ansatzes im Kostenverleger erfolgen. Indessen lässt die Vorinstanz
offen, nach welchen Bemessungsgrundsätzen die prozentuale Kostenbelastung der
Beschwerdegegnerin reduziert bzw. der Grad der noch ungenügenden Erschliessung
bei einer als "hochgradig teilerschlossen" beurteilten Liegenschaft
bemessen werden sollte. Die Einordnung des Erschliessungsgrads von Grundstücken
nach der Beurteilung der Vorinstanz (so etwa "hochgradig
teilerschlossen") wird von ihr mit Bezug auf die Quantifizierung des
prozentualen Ansatzes im Kostenverleger nicht näher ausgeführt, weshalb die
Gefahr von willkürlichen Korrekturen des prozentualen Kostenverlegers besteht.
8.4
Aufgrund
des Äquivalenzprinzips drängt sich eine Reduktion der Kostenbeteiligung auf,
sobald die bisherige Erschliessung zumindest für einen Teil des Grundstücks
auch nach der Quartierplanfestsetzung von gewissem Nutzen sein wird. Der
Kostenverleger bestimmt aber nicht die definitive frankenmässige Belastung, mit
welcher jeder Grundeigentümer zu den Kosten der Erschliessungen, Ausstattungen
und Ausrüstungen beitragen muss, sondern stets nur das Verhältnis der von den
einzelnen Beteiligten zu erbringenden Anteile. Verbindlich aufzulisten hat der
Quartierplan zwar die zu erstellenden Quartierplananlagen. Die dafür
aufgeführten Kosten beruhen dagegen auf blossen Schätzungen aufgrund genereller
Projekte. Diese Kostenschätzungen müssen auf die effektiven Kosten der
betreffenden Erschliessungen, Ausstattungen oder Ausrüstungen erst noch umgerechnet
werden, was endgültig erst bei der Schlussrechnung geschehen kann (§ 175
PBG; Müller/ Rosenstock/Wipfli/Zuppinger, § 146 N. 3 f.; Kleb,
S. 174). Erst dann können auch die Vorleistungen verbindlich angerechnet
werden. Die vorzeitige Berücksichtigung von Vorleistungen bei der
Kostenbelastung ist dagegen systematisch inkorrekt und führt in der Regel zu
ungenauen Ergebnissen (Kleb, S. 183).
8.5
Die
Bemessung des prozentualen Erschliessungsgrades auf wenig verlässlicher Basis
(vorn E. 8.3.2) im Festsetzungsbeschluss würde dessen Anfechtung durch
betroffene Grundeigentümer geradezu provozieren und zu unnötigen zeitlichen Verzögerungen
führen. Dabei beruhen die Kosten der neu zu erstellenden Quartierplananlagen
zur Erschliessung im Zeitpunkt des Festsetzungsbeschlusses nur auf Schätzungen.
Diese vorerst geschätzten Kosten können sich im Lauf des Quartierplanvollzugs
durchaus ändern, etwa aus konjunkturellen Gründen oder auch als Folge
unvorhergesehener Umstände, welche sich auf den Umfang baulicher Massnahmen
oder das Ausmass der Weiterverwertung bestehender Anlagen auswirken. Es rechtfertigt
sich deshalb, die erbrachten Vorleistungen als eine feste Grösse erst dann den
Kosten der zu erstellenden Erschliessungsanlagen des Quartierplans
gegenüberzustellen, wenn diese ebenfalls zuverlässig feststehen. Diese definitive
Abrechnung erfolgt mit der verbindlichen Schlussabrechnung, wenn auch die
Kosten der neu erstellten Erschliessungsanlagen, gemeinschaftlichen Anlagen und
Ausstattungen definitiv bekannt sind. Den Quartierplangenossen steht dann die
Möglichkeit offen, sich gegen ihre
konkret
und zahlenmässig feststehende
Belastung zu wehren, was den Vollzug des Quartierplanverfahrens entlastet. Das
Vorgehen der Vorinstanz erweist sich damit als unzweckmässig und lässt sich
nicht mit § 146 Abs. 1 und 2 PBG in Einklang bringen.
8.6
Die Beschwerdeführerin weist sodann zu Recht darauf hin, dass die
Berücksichtigung von Vorleistungen einzelner Grundeigentümer im
Quartierplangebiet dazu diene, Kostenersparnisse zurückzuerstatten, die dem
Quartierplanunternehmen
aus dem Vorbestand solcher Anlagen entstanden. Damit wird für die
Gleichbehandlung der bereits überbauten und/oder teilweise erschlossenen mit
unüberbauten und unerschlossenen Parzellen ein angemessener und vor allem
kontrollierbarer
Ausgleich geschaffen, indem konkrete Zahlen gegeneinander verrechnet werden,
ohne dass ein individuelles Erschliessungsinteresse auf unsicherer Basis in
Prozenten festgelegt werden müsste. Zum Schutz der Quartierplangenossen vor
übermässiger Entschädigung eines Grundeigentümers als auch zum Schutz eines
Grundeigentümers vor zu geringer Berücksichtigung seiner Vorleistungen werden
Rückerstattungen sodann durch das Ausmass von deren weiteren Verwendbarkeit
limitiert. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Eigentümer bereits überbauter
Grundstücke während den Jahren vor dem Quartierplan entsprechend Nutzen daraus
zogen und davon profitierten, dass sie die an sich zu leistenden
Erschliessungsbeiträge im Zeitpunkt ihres Baus nicht bezahlen mussten. Gerade
diese Elemente lässt die vorinstanzliche Betrachtungsweise ausser Acht, wenn
solche Bauherren von einer Reduktion der prozentualen Kostenbelastung auf
ungewisser Basis profitieren sollen. Es besteht daher kein Anlass, vom
bewährten Vorgehen wie im Quartierplan vorgesehen abzuweichen.
Insofern ist die Beschwerde
daher gutzuheissen und von einer Neufestsetzung des Kostenverlegers der
Strassen bezüglich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin abzusehen.
9.
9.1
Das
Grundstück der Beschwerdegegnerin soll nach dem Kostenverleger Kanalisation in
der ersten Bautiefe mit 100 % und dahinter mit 50 % belastet werden. Die
Vorinstanz ist der Meinung, die Erstellungskosten für die Kanalisationsanlagen
der Beschwerdegegnerin seien in gleicher Weise zu verlegen wie für die
Verkehrsanlagen. Das Grundstück der Beschwerdegegnerin werde heute durch die
bestehenden Kanalisationsanlagen ausreichend entwässert. Diese Anlagen müssten
jedoch für die zonengemässe Nutzung des Quartierplangebiets teilweise erweitert
und verlegt werden. Allerdings sei das Interesse der Beschwerdegegnerin an diesen
Anlagen im Vergleich zu einem Grundstück, das bisher über gar keine
Entwässerung verfügte, reduziert. Teile der bestehenden Mischwasserleitung in
der Q-Strasse könnten sodann weiterhin benützt werden. Die Beschwerdeführerin
habe entsprechend den Verteiler der Kanalisationskosten anzupassen.
Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, die
Beschwerdegegnerin habe aufgrund der bestehenden Kanalisation, die gemäss
Gemeinderatsbeschluss vom 27. November 1959 öffentlich gebaut worden sei,
weder Anspruch auf eine Milderung der Quotenbelastung noch einen solchen auf
Abgeltung von Kostenersparnissen des Quartierplanunternehmens. Sie habe sich
vielmehr wie alle anderen Eigentümer von Grundstücken auch am Ausbau zu einer mit
dem Generellen Entwässerungskonzept (GEP) konformen Anlage zu beteiligen. Eine
Privilegierung aufgrund des bestehenden, planungswidrigen Mischwasser-Kanalisationsanschlusses,
der in die Hochbordstrasse führe und durch ein GEP-konformes Trennsystem
Richtung Zürichstrasse ersetzt werden müsse, sei nicht gerechtfertigt. Wenn
Grundeigentümer vor durchgeführter Quartierplanung die nötige Erschliessung
ihrer Einzelgrundstücke herstellten, seien ihnen nur dann Kostenersparnisse im
Quartierplanverfahren gutzuschreiben, wenn diese Vorinvestitionen weiter verwendet
werden könnten. Die Beschwerdegegnerin äusserst sich nicht substanziiert
hierzu. Im Rekursverfahren hatte sie beantragt, es sei auf die Erhebung eines
Kanalisationsbeitrags zu verzichten, weil bei der bestehenden Mischkanalisation
auf die Erstellung einer zusätzlichen Sauberabwasserleitung angesichts des unverhältnismässigen
Aufwands verzichtet werden sollte.
9.2
Das
Generelle Entwässerungskonzept (GEP) sieht für das Quartierplangebiet ein
Teil-Trennsystem vor. Schmutzwasser und verschmutztes Regenwasser aus Strassen
und Plätzen sind über die Misch- und Schmutzwasserkanäle abzuleiten. Dachwasser
und unverschmutztes Platzwasser ist, wo möglich, versickern zu lassen. Falls
dies nicht möglich ist, muss es in Regenwasserkanälen abgeführt werden. Die
Zentrumszone Z4 wird im Unterschied zur Zone IG3 noch im Mischsystem entwässert
(Ausnahme: Liegenschaft der Zürich-Versicherung, Kat.-Nr. 11). In der Q-Strasse
ist die Einführung einer Regenwasserkanalisation geplant. Die geplante
Regenwasserleitung beginnt etwa auf Höhe der Liegenschaft der Beschwerdegegnerin
und führt über die Sonnentalstrasse West zur Hochbordstrasse.
9.3
Es ist
nicht ersichtlich, weshalb die Beschwerdegegnerin aus dem Kostenverteiler für
die Kanalisation entlassen oder in erster Bautiefe nur reduziert belastet
werden sollte. Die Erstellung der im Rahmen des GEP notwendigen Anlagen bietet
sich im Zusammenhang mit dem Vollzug des Quartierplans geradezu an. Ausserdem
wird heute dem Trennsystem der Vorzug gegeben, da die Zuleitung von nicht
verschmutztem Abwasser in die Abwasserreinigungsanlagen lediglich Kosten
verursacht, das System ohne Not belastet und unnötigerweise dem natürlichen
Wasserkreislauf mit reinigender Wirkung (Versickerung) entzogen wird. Zwar
fallen dem Grundeigentümer dabei zusätzliche Kosten für den Bau der
Meteorkanäle an. Die Investitionen rentieren aber längerfristig, da sich durch
die Trennung des Abwassers die Gesamtkosten der Schmutzwasserreinigung
erheblich senken lassen (Kleb, S. 159). Diesbezüglich ist nicht zu
erkennen, inwiefern das Interesse der Beschwerdegegnerin an der Erstellung des
Trennsystems geringer sein sollte als beim Eigentümer eines nicht überbauten Grundstücks.
Bezüglich ihrer konkreten Belastung mit Kosten ist sodann darauf hinzuweisen,
dass ein erheblicher Teil der Kosten an der Mischwasserleitung in der Q-Strasse
nicht mehr den Grundeigentümern belastet wird (vorn E. 7).
9.4
Nachdem
bereits der Teil der Zone IG3 mit dem Trennsystem entwässert wird und sich aus
dieser Art Entwässerung grundsätzlich Vorteile für die Grundeigentümer ergeben,
hat sich die Beschwerdegegnerin deshalb an den Kosten daran mit ihrem
Grundstück in der Zone Z4 wie vorgesehen zu beteiligen. Sie legt nicht dar,
inwieweit die bisher bestehenden Anlagen den Bau der geplanten
Regenwasserleitung unnötig machten. Ihr pauschaler Hinweis in der Rekursschrift
auf die Arbeit von Kleb, worin auf Ausführungen des Bundesrats im Rahmen der
Revision des Gewässerschutzgesetzes verwiesen wird, ersetzt die mangelnde
Substanziierung im Beschwerdeverfahren nicht. Die Ausführungen des Bundesrats,
wonach es "hier" vor allem aus Kostengründen nicht darum gehe,
bestehende Situationen zu sanieren, erfolgten im Rahmen der Botschaft zur
Revision des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 29. April
1987, worin er sich auch gegen die "Initiative zur Rettung unserer
Gewässer" wandte (BBl 1987 II S. 1061, 1111). Daraus abzuleiten, die
Forderung nach einem Systemwechsel bei bereits im Mischsystem erschlossenen
Gebieten im Rahmen eines Quartierplanverfahrens scheitere regelmässig am
Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Kleb, S. 159), geht wohl doch etwas
weit, umso eher, als konkret in einem Grossteil des Quartierplangebiets der
Systemwechsel längst vorgenommen wurde (Zone IG3).
Es besteht daher kein Anlass, den erstinstanzlichen
Kostenverleger für die Kanalisationsanlagen zu ändern.
10.
10.1
Demnach
ist die Beschwerde der Beschwerdeführerin gegen den Entscheid der BRK III
vom 22. Mai 2008 insofern abzuweisen, als sie sich gegen die Aufhebung der
zentralen Parkanlage, der "Flaniermeile" Hochbord und die
verbreiterten, mit Bäumen versehenen alleeartigen Quartierstrassen wehrte (vorn
E. 4 und 5; Dispositiv-Ziffer II Abs. 2). Die Beschwerde ist dagegen insoweit
gutzuheissen, als sie sich gegen den einheitlichen Erschliessungsgrad der
Parzelle der Beschwerdegegnerin richtete (vorn E. 6 und Dispositiv-Ziffer
II Abs. 3) und soweit der Kostenverteiler für das Strassen- und Wegnetz
sowie die Kanalisation aufgehoben wurde (vorn E. 8 und 9;
Dispositiv-Ziffer II Abs. 4). Die Beschwerdeführerin hat anerkannt, dass
im öffentlichen Verfahren gebaute Anlagen nicht in die quartierplanliche Bau-
und Kostentragungspflicht aufzunehmen sind, und sie hat diese Anlagen auch
betragsmässig spezifiziert. Dispositiv-Ziffer II Abs. 4 ist deshalb neu so
zu fassen, dass das im Quartierplan festgesetzte Kostenverlegungssystem
bestätigt wird, soweit es im Sinne der Erwägungen (vorn E. 7) keine im
öffentlichen Verfahren gebauten Anlagen in die quartierplanliche Bau- und
Kostentragungspflicht aufnimmt.
10.2
Bei
diesem Ausgang sind die Kosten unter den Parteien wie folgt zu verteilen: Die
Beschwerdeführerin unterliegt mit dem Anliegen, das Quartierplangebiet mit
städtebaulichen Anlagen zu versehen. Sie obsiegt hingegen, soweit die Beschwerde
gutgeheissen wird. Obsiegen und Unterliegen halten sich etwa die Waage, weshalb
die Parteien je die Hälfte der Gerichtskosten zu tragen haben (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist nicht
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Mitbeteiligten obsiegen in der Frage
der gemeinschaftlichen Ausstattungen und darin, dass der Kostenverleger für das
Strassen- und Wegnetz hinsichtlich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin nicht
verändert wird. Entsprechend sind sie an den Gerichtskosten nicht zu beteiligen
und ist ihnen von der jeweils unterliegenden Partei (Beschwerdeführerin sowie
Beschwerdegegnerin) je eine Parteientschädigung zuzusprechen. Aufgrund der
Bestätigung des angefochtenen Entscheids bezüglich der gemeinschaftlichen
Ausstattungen und dessen Aufhebung bezüglich des einheitlichen
Erschliessungsgrades und des zu überarbeitenden Kostenverteilers sind die
Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursverfahrens insofern anzupassen, als
die Beschwerdeführerin und damalige Rekursgegnerin lediglich 1/4 der Rekurskosten
zu übernehmen hat, die Beschwerdegegnerin und damalige Rekurrentin dagegen 3/4.
Im Übrigen ist aber auf eine Anpassung der Entschädigungsfolgen im Rekursverfahren
zu verzichten, da diese noch immer angemessen erscheinen.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Entsprechend wird Dispositiv-Ziffer II Abs. 3
des Entscheids der Baurekurskommission III des Kantons Zürich vom 22. Mai
2008 aufgehoben. Dispositiv-Ziffer II Abs. 4 wird aufgehoben und dadurch
ersetzt, dass der im Quartierplan festgesetzte Kostenverleger für das Strassen-
und Wegnetz sowie für die Kanalisation im Sinn der Erwägungen soweit bestätigt
wird, als er keine im öffentlichen Verfahren gebauten Anlagen in die
quartierplanliche Bau- und Kostentragungspflicht aufnimmt. Im Übrigen wird die
Beschwerde abgewiesen.
2.    Dispositiv-Ziffer
IV des Entscheids der Baurekurskommission III des Kantons Zürich vom 22. Mai
2008 wird insofern aufgehoben, als die Kosten des Rekursverfahrens nunmehr zu 1/4
der Beschwerdeführerin (Rekursgegnerin) zulasten der Quartierplanrechnung und
zu 3/4 der Beschwerdegegnerin (Rekurrentin) auferlegt werden.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 9'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellungskosten,
Fr. 9'120.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien (ohne Mitbeteiligte) je zur Hälfte auferlegt,
wobei der Anteil der Beschwerdeführerin zulasten der Quartierplanrechnung geht.
5.    Die
Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin werden je verpflichtet, den Mitbeteiligten
eine Parteientschädigung von je Fr. 500.- zu bezahlen, wobei der Anteil
der Beschwerdeführerin zulasten der Quartierplanrechnung geht.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung
an…