zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00512 · 2016-01-25 · de
Gefangenentransport

[Die Kantonspolizei transportiert die in Untersuchungshaft befindliche Beschwerdeführerin regelmässig in Gefangenentransportbussen bzw. in darin befindlichen Einzelzellen, welche nicht über Sicherheitsgurten verfügen. Für die Transporte werden der Gefangenen die Hände auf dem Rücken gefesselt. Umstritten ist die Rechtmässigkeit dieser Transportmodalitäten.] Rechtsschutz gegen Realakte (E. 2). Die Gefangenentransportbusse bzw. die darin befindlichen Einzelzellen müssen aufgrund einer Ausnahmebewilligung des ASTRA nicht über Sicherheitsgurten, hingegen über eine Polsterung und abgerundete Kanten verfügen. Die fehlende Möglichkeit, während der Transporte (auch) einen Sicherheitsgurt zu tragen, tangiert den Anspruch der Gefangenen auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 10 Abs. 2 BV nicht (E. 5). Demgegenüber beeinträchtigt die Handfesselung den Anspruch gemäss Art. 10 Abs. 2 BV (E. 4). Der mit der Fesselung verbundene Grundrechtseingriff lässt sich mit § 16 Abs. 2 PolG auf eine gesetzliche Grundlage im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV stützen (E. 6.1). Er ist durch den Schutz der öffentlichen Ordnung (Sicherung der Erfüllung staatlicher Aufgaben, Verminderung der Fluchtgefahr), die Reduktion einer allfälligen Selbstgefährdung der Gefangenen und den Schutz der körperlichen Integrität der am Transport beteiligten Polizisten gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2 BV; E. 6.2) und verhältnismässig (Art. 36 Abs. 3 BV; E. 6.3). Namentlich darf die Kantonspolizei bei Gefangenentransporten generell einen hohen Sicherheitsstandard anwenden (E. 6.3.2-6.3.7) und ist die Fesselung der Gefangenen im konkreten Fall trotz subjektiv empfundenem Missbehagen zumutbar (E. 6.4). Abweisung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00512
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00512
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.11.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Gefangenentransport
[Die Kantonspolizei transportiert die in Untersuchungshaft befindliche Beschwerdeführerin regelmässig in Gefangenentransportbussen bzw. in darin befindlichen Einzelzellen, welche nicht über Sicherheitsgurten verfügen. Für die Transporte werden der Gefangenen die Hände auf dem Rücken gefesselt. Umstritten ist die Rechtmässigkeit dieser Transportmodalitäten.] Rechtsschutz gegen Realakte (E. 2). Die Gefangenentransportbusse bzw. die darin befindlichen Einzelzellen müssen aufgrund einer Ausnahmebewilligung des ASTRA nicht über Sicherheitsgurten, hingegen über eine Polsterung und abgerundete Kanten verfügen. Die fehlende Möglichkeit, während der Transporte (auch) einen Sicherheitsgurt zu tragen, tangiert den Anspruch der Gefangenen auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 10 Abs. 2 BV nicht (E. 5). Demgegenüber beeinträchtigt die Handfesselung den Anspruch gemäss Art. 10 Abs. 2 BV (E. 4). Der mit der Fesselung verbundene Grundrechtseingriff lässt sich mit § 16 Abs. 2 PolG auf eine gesetzliche Grundlage im Sinn von Art. 36 Abs. 1 BV stützen (E. 6.1). Er ist durch den Schutz der öffentlichen Ordnung (Sicherung der Erfüllung staatlicher Aufgaben, Verminderung der Fluchtgefahr), die Reduktion einer allfälligen Selbstgefährdung der Gefangenen und den Schutz der körperlichen Integrität der am Transport beteiligten Polizisten gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2 BV; E. 6.2) und verhältnismässig (Art. 36 Abs. 3 BV; E. 6.3). Namentlich darf die Kantonspolizei bei Gefangenentransporten generell einen hohen Sicherheitsstandard anwenden (E. 6.3.2-6.3.7) und ist die Fesselung der Gefangenen im konkreten Fall trotz subjektiv empfundenem Missbehagen zumutbar (E. 6.4).Abweisung.
Stichworte:
BEWEGUNGSFREIHEIT
FESSELUNG
KÖRPERLICHE INTEGRITÄT
REALAKT
TRANSPORT
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 36 BV
Art. 36 Abs. III BV
Art./§ 16 Abs. II POLG
§ 10c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00512
Urteil
der 3. Kammer
vom
20. November 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident
André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Jasmin Malla,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A,
zzt. im Gefängnis Zürich West,
vertreten
durch RA B,
dieser substituiert durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Gefangenentransport,
hat sich ergeben:
I.
A befindet sich soweit
ersichtlich seit November 2022 in Untersuchungshaft. Sie liess die
Kantonspolizei Zürich am 20. Dezember 2023 darum ersuchen, dass bei einem
Transport vom Gefängnis Zürich West an der Güterstrasse 33 in Zürich zur
Kriminalabteilung der Stadtpolizei Zürich an der Förrlibuckstrasse 120,
welcher im Zusammenhang mit einer delegierten Einvernahme durch die
Stadtpolizei Zürich für den 10. Januar 2024 vorgesehen sei, auf eine
Fesselung ihrer Hände hinter dem Rücken verzichtet und sie angegurtet werde.
Andernfalls sei anfechtbar zu verfügen, damit die Modalitäten der
Insassentransporte gerichtlich überprüft werden könnten.
Die Kantonspolizei Zürich hielt
mit Verfügung vom 4. Januar 2024 fest, dass die Fesselung der Hände auf
dem Rücken während Polizeitransporten wie auch der Verzicht auf das Angurten
während der Fahrt nicht widerrechtlich seien (Dispositivziffer I in
Verbindung mit E. 48) und auferlegte A eine Staatsgebühr von
Fr. 300.- (Dispositivziffer II).
II.
A liess dagegen am 7. Februar
2024 Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich führen und
beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom 4. Januar 2024
aufzuheben und die Kantonspolizei anzuweisen, "während
Gefangenentransporten [von A] auf Fesselungen der Hände zu verzichten und
das Anlegen von
Sicherheitsgurten zu gestatten". Die Sicherheitsdirektion wies den Rekurs
mit
Entscheid vom 27. Juni 2024 ab (Dispositivziffer I), auferlegte die
Rekurskosten von insgesamt Fr. 1'320.- A (Dispositivziffer II) und
verweigerte ihr die Zusprechung einer Parteientschädigung
(Dispositivziffer III).
III.
Am 2. September 2024 liess A
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter
Entschädigungsfolge sei der Entscheid vom 27. Juni 2024 aufzuheben und die
Kantonspolizei anzuweisen, "während Gefangenentransporten [von A] auf
Fesselungen der Hände zu verzichten und das Anlegen von Sicherheitsgurten zu
gestatten". Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 10. September
2024 auf Vernehmlassung. Die Kantonspolizei beantragte mit Beschwerdeantwort vom
11. September 2024 die Abweisung des Rechtsmittels. A und die
Kantonspolizei hielten am 6. bzw. 13. November 2024 an ihren Anträgen
fest. Auf telefonische Aufforderung des Verwaltungsgerichts hin reichte der Vertreter
von A am 18. September 2025 eine (Substitutions-)Vollmacht für das
Beschwerdeverfahren nach.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Da auch die weiteren
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die vorliegende
Streitsache betrifft die Rechtmässigkeit polizeilicher Zwangsanwendung (hinten
E. 6.1) und damit nicht den Straf- und Massnahmenvollzug im Sinn von
§ 38b Abs. 1 VRG (Martin Bertschi in: Alain Griffel, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38b N. 16 f.). Da auch
die weiteren Tatbestände des § 38b Abs. 1 VRG nicht erfüllt sind, ist
die Beschwerde in ordentlicher (Kammer-)Besetzung nach § 38 Abs. 1 VRG
zu erledigen.
2.
Nach § 10c Abs. 1 VRG
kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen
zuständig ist, welche sich auf öffentliches Recht stützen und Rechte oder
Pflichten berühren, verlangen, dass diese widerrechtliche Handlungen
unterlässt, einstellt oder widerruft (lit. a), die Folgen widerrechtlicher
Handlungen beseitigt (lit. b) oder die Widerrechtlichkeit von Handlungen
feststellt (lit. c). Die Behörde erlässt dann eine Anordnung (§ 10c
Abs. 2 VRG). § 10c VRG betrifft Realakte (Alain Griffel, Kommentar
VRG, § 10c N. 1 und § 19 N. 7; VGr, 19. Mai 2021,
VB.2021.00242, E. 1.2), worunter die Anwendung von Handfesseln im Rahmen
des Gefangenentransports fällt (vgl. Heinz Aemisegger/Florence Robert in:
Andreas Donatsch/Tobias Jaag/Sven Zimmerlin [Hrsg.], Kommentar zum
Polizeigesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2018 [Kommentar PolG],
§ 30 N. 11 und N. 24). Gegenstand dieser Anordnung ist nicht der
Realakt selber, sondern der auf diesem basierende Rechtsschutzanspruch nach
§ 10c Abs. 1 lit. ac VRG, über dessen Bestand und
gegebenenfalls Inhalt sich die Anordnung verbindlich auszusprechen hat. Im
Rechtsmittelverfahren bleibt zu prüfen, ob die erstinstanzliche Behörde
§ 10c VRG richtig angewandt hat (Griffel, § 10c N. 30 f.).
3.
Die Staatsanwaltschaft II
des Kantons Zürich eröffnete im Jahr 2021 gegen die Beschwerdeführerin ein
Vorverfahren wegen des Verdachts auf Menschenhandel gemäss Art. 182 des Strafgesetzbuchs
vom 21. Dezember 1939 (StGB, SR 311.0) und auf Förderung der
Prostitution gemäss Art. 195 StGB. Im November 2022 wurde die
Beschwerdeführerin verhaftet und in Untersuchungshaft gesetzt. Im Rahmen der
Ermittlungen wurde sie wiederholt befragt, wobei die Einvernahmen nach ihrer
Darstellung seit September 2023 regelmässig in den Räumlichkeiten der
Kriminalabteilung der Stadtpolizei Zürich an der Förrlibuckstrasse 120 durchgeführt
werden. Für die Einvernahmen wird die Beschwerdeführerin von Mitarbeitenden der
Beschwerdegegnerin in einem Gefangenentransportbus bzw. in einer darin
befindlichen Einzelzelle, welche unbestrittenermassen nicht mit einem
Sicherheitsgurt ausgerüstet ist, vom Untersuchungsgefängnis zur Stadtpolizei
und anschliessend wieder zurückgebracht. Bei den Transporten werden der
Beschwerdeführerin unbestrittenermassen die Hände auf dem Rücken gefesselt. Die
einzelnen Fahrten dauern gemäss unwidersprochener Darstellung der
Beschwerdegegnerin jeweils fünf bis zehn Minuten.
4.
4.1
Die Fesselung der
Hände auf dem Rücken während eines Gefangenentransports schränkt die
Bewegungsfreiheit massgebend ein und tangiert auch die körperliche Integrität.
Sie stellt deshalb einen erheblichen Eingriff in das verfassungsmässige Recht
auf Achtung der persönlichen Freiheit in der spezifischen Ausprägung als Schutz
der Bewegungsfreiheit und der körperlichen Integrität gemäss Art. 10 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) dar (VGr,
19. Mai 2021, VB.2021.00242, E. 4.1 [in Bezug auf Fussfesseln]; Jürg
Marcel Tiefenthal, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, Zürich etc. 2018,
§ 15 N 25; vgl. BGE 136 I 87 E. 3.6.2; vgl. ferner
Rainer J. Schweizer/Jérémie Bongiovanni in:
Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung,
St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich 2023, Art. 10 Rz. 63).
Hingegen kann in der Fesselung und im
Transport in einer Einzelzelle während fünf bis zehn Minuten keine
eigenständige Freiheitsentziehung erblickt werden, zumal sich die
Beschwerdeführerin unbestrittenermassen in Untersuchungshaft befindet. Damit
besteht ein rechtmässiger Hafttitel gegen sie, der klarerweise auch ihre
Überführungen vom Untersuchungsgefängnis zu den Räumlichkeiten der Stadtpolizei
zum Zweck der Einvernahme und zurück ins Gefängnis abdeckt (vgl. BGr, 25. Januar
2016, 1C_479/2015, E. 3.2.1). Folglich kommen Art. 31 BV, Art. 5
der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) und Art. 9
des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember
1966 (UNO-Pakt II, SR 0.103.2) nicht zur Anwendung (Andreas
Donatsch/Bruno Keller, Kommentar PolG, § 16 N. 1).
4.2
Die mit der
Fesselung einhergehende Beeinträchtigung des grundrechtlichen Anspruchs der
Beschwerdeführerin auf Bewegungsfreiheit und körperliche Integrität bedarf nach
Art. 36 BV einer (formell-)gesetzlichen Grundlage (Abs. 1 Satz 2),
muss durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3). Auf die
entsprechenden Voraussetzungen ist unten in E. 6 einzugehen.
5.
5.1
Das Recht auf
körperliche Unversehrtheit nach Art. 10 Abs. 2 BV vermittelt primär
einen Achtungsanspruch, nämlich die Freiheit, selbstbestimmt über die
Integrität des eigenen Körpers zu entscheiden (Regina Kiener/Walter
Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte, 4. A., Bern 2024, § 10 N 542).
Unter bestimmten Voraussetzungen beinhaltet es auch staatliche Schutzpflichten
gegen Gefahren von Drittseite (Kiener/Kälin/Wyttenbach, § 10 N 543 in
Verbindung mit § 9 N 497 ff.; Schweizer/Bongiovanni, Art. 10
Rz. 67 in Verbindung mit Rz. 38, beide auch zum Nachstehenden). Diese
sprechen in erster Linie den Gesetzgeber im Sinn einer objektiv-rechtlichen
Verpflichtung an. Die staatlichen Regulierungen zum Schutz der körperlichen
Integrität sind vielfältig und umfassen namentlich auch die Regulierung des Strassenverkehrs.
5.2
So erlässt der
Bundesrat gemäss Art. 8 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember
1958 (SVG, SR 741.01) Vorschriften über Bau und Ausrüstung der
Motorfahrzeuge und ihrer Anhänger (Abs. 1) und trifft dabei die
Anordnungen, die der Sicherheit im Verkehr dienen sowie der Vermeidung von
Lärm, Staub, Rauch, Geruch und anderen schädlichen oder lästigen Auswirkungen
des Fahrzeugbetriebes; er beachtet zudem die Bedürfnisse von Menschen mit
Behinderungen (Abs. 2) und trägt den Bedürfnissen nach einer militärischen
Verwendung der Fahrzeuge angemessen Rechnung (Abs. 3). Motorfahrzeuge und
ihre Anhänger dürfen nur mit Fahrzeugausweis und Kontrollschildern in Verkehr
gebracht werden (Art. 10 Abs. 1 SVG). Der Fahrzeugausweis darf
wiederum nur erteilt werden, wenn das Fahrzeug den Vorschriften entspricht,
verkehrssicher ist und wenn die vorgeschriebene Haftpflichtversicherung besteht
(Art. 11 Abs. 1 SVG). Nach Art. 106 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung
über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge (VTS, SR 741.41)
müssen Sitze in Fahrzeugen der Klassen M und N, die quer zur Fahrtrichtung
angeordnet sind, mit Beckengurten versehen sein. Das Bundesamt für Strassen
(ASTRA) kann gemäss Art. 220 Abs. 3 VTS in besonderen Fällen
Ausnahmen von einzelnen Bestimmungen gestatten, wenn deren Zweck (Art. 8
Abs. 2 und 3 SVG) gewahrt bleibt.
Eine solche Ausnahmebewilligung
liegt für den Verzicht auf Beckengurte in den Einzelzellen der von der
Beschwerdegegnerin verwendeten Gefangenentransportbusse unbestrittenermassen
vor (vgl. Aemisegger/Robert, § 30 N. 12): Das ASTRA ermächtigte die
kantonalen Zulassungsbehörden mit Ausnahmeregelung vom 23. Juni 2006, in
Zellenwagen quer zur Fahrtrichtung angeordnete Sitze in Einzelzellen ohne
Sicherheitsgurte zum Verkehr zuzulassen (Dispositivziffer 1), soweit die
Zellen gemäss den in Ziffer 3 des Berichts Nr. 216MRR035 der Dynamic
Test Center AG (DTC AG) enthaltenen Empfehlungen konzipiert und
abgepolstert sind (Dispositivziffer 2). Diese Empfehlungen sehen
namentlich seitliche Schutzkissen mit einem energieabsorbierenden Schaum und
die Entschärfung der Gitterkanten im Zelleninnenraum vor. Gemäss dem Bericht
der DTC AG kann die passive Sicherheit der nicht mit einem Beckengurt
gesicherten Insassen in den Einzelzellen durch die entsprechenden Anpassungen
erhöht werden und übersteigen diese Lösungen das gesetzlich geforderte Minimum
bei Weitem.
5.3
Die
Gefangenentransportbusse der Beschwerdegegnerin verfügen unbestrittenermassen
über eine ordnungsgemässe Verkehrszulassung, was voraussetzt, dass die
zuständigen Fachbehörden deren Verkehrssicherheit bzw. Konformität mit den
Anforderungen gemäss Dispositivziffer 2 der Ausnahmeregelung des ASTRA vom
23. Juni 2006 bejahten. Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht
geltend und es ist nicht anzunehmen, dass die Einzelzellen in den
Gefangenenbussen der Beschwerdegegnerin nicht mit Schutzpolstern
ausgestattet seien oder im Innenraum scharfe Kanten aufwiesen. Die
Gefangenenbusse bzw. die in den Einzelzellen befindlichen Sitze müssen mithin
in Abweichung von Art. 106 Abs. 2 Satz 1 VTS nicht über
Beckengurte verfügen, und die Gefangenen sind folglich auch nicht verpflichtet,
während der Fahrten solche Sicherheitsgurte zu tragen (vgl. Art. 3a
Abs. 1 der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV,
SR 741.11] e contrario). Entsprechend ist der umstrittene Verzicht
auf Sicherheitsgurte nicht rechtsverletzend. Im Übrigen dient der Verzicht auf
Sicherheitsgurte, wie die Beschwerdegegnerin nachvollziehbar vorbringt, auch
dem Schutz der transportierten Personen vor Selbstgefährdung bzw.
Strangulation. Es ist der Beschwerdegegnerin im Zusammenhang mit dieser
Modalität des Gefangenentransports somit keine Verletzung der ihr gegenüber der
Beschwerdeführerin obliegenden Schutzpflicht vorzuwerfen. Daran ändert auch die
seitens der Beschwerdeführerin geäusserte Kritik an der Wiedergabe des Berichts
des DTC durch die Vorinstanzen nichts.
5.4
Dass sich die
Beschwerdeführerin während Transporten mit den speziellen
Gefangenentransportbussen der Beschwerdegegnerin nicht mit einem Beckengurt
sichern kann, tangiert ihren Anspruch auf körperliche Unversehrtheit gemäss Art. 10
Abs. 2 BV nach dem Gesagten nicht. Inwiefern sich aus der staatlichen
Schutzpflicht ein Anspruch auf Sicherung mittels eines  auch im Rahmen der
ordentlichen Verkehrszulassung von Fahrzeugen der fraglichen Klassen nicht
vorgeschriebenen  Dreipunktgurtes ergeben sollte, legt die anwaltlich
vertretene Beschwerdeführerin nicht nachvollziehbar dar und ist auch nicht
ersichtlich.
6.
6.1
Im Zusammenhang
mit der erforderlichen gesetzlichen Grundlage für die umstrittene Fesselung der
Hände auf dem Rücken ist vorab festzuhalten, dass die unter dieser
Sicherungsmassnahme durchgeführten Gefangenentransporte vorliegend lediglich
zum Zweck
der Zuführung
der Beschwerdeführerin zu (delegierten)
Einvernahmen im Rahmen des gegen diese geführten Strafverfahrens erfolgen.
Infrage steht damit nicht eine strafprozessuale Zwangsmassnahme, sondern eine
polizeiliche Zwangsanwendung, welche im kantonalen Recht geregelt werden darf
(vgl. zu dieser Abgrenzung Tiefenthal, § 15 N 3).
Gemäss § 13 des Polizeigesetzes
vom 23. April 2007 (PolG, LS 550.1) darf die Polizei zur Erfüllung
ihrer Aufgaben im Rahmen der Verhältnismässigkeit unmittelbaren Zwang gegen
Personen, Tiere und Gegenstände anwenden und geeignete Einsatzmittel und Waffen
einsetzen (Abs. 1). Der Regierungsrat bezeichnet die zulässigen
Einsatzmittel, Waffen und Munitionstypen (Abs. 2). Nach § 5 Abs. 1
lit. a der Verordnung über die polizeiliche Zwangsanwendung vom 21. Januar
2009 (PolZ, LS 550.11) darf neben dem Einsatz körperlicher Gewalt mit
Fesselungsmitteln unmittelbarer Zwang angewendet werden. Fesselungsmittel
dürfen weder die Blutzirkulation abschnüren noch die Atmung beeinträchtigen
(§ 6 PolZ). § 16 Abs. 1 PolG erlaubt den Einsatz von
Fesselungsmitteln, wenn der begründete Verdacht besteht, eine Person werde
Menschen angreifen, Widerstand gegen polizeiliche Anordnungen leisten, Tiere
verletzen, Gegenstände beschädigen oder solche einer Sicherstellung entziehen
(lit. a), fliehen, andere befreien oder befreit werden (lit. b) oder
sich töten oder verletzen (lit. c). Weiter dürfen nach § 16 Abs. 2
PolG Personen bei Transporten aus Sicherheitsgründen gefesselt werden.
Mit der letztgenannten
Bestimmung besteht eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die umstrittene
Fesselung der Beschwerdeführerin auf Gefangenentransporten im Sinn des Art. 36
Abs. 1 Satz 2 BV, was die Beschwerdeführerin denn auch nicht in
Abrede stellt.
6.2
Mit der Fesselung
von Personen auf Gefangenentransporten soll insbesondere die Sicherheit der den
Transport begleitenden Personen gewährleistet und eine Flucht der
festgenommenen Person verhindert werden, ohne dass übermässige personelle
Mittel beansprucht werden (vgl. die Weisung des Regierungsrats zum
Polizeigesetz vom 5. Juli 2006 [ABl 2006 873 ff., 893]; vgl. ferner
Aemisegger/Robert, § 30 N. 11). Die Beschwerdegegnerin erwägt in der
Ausgangsverfügung vom 4. Januar 2024 sodann nachvollziehbar, dass die
Sicherung der zu transportierenden Personen mittels Fesselung auch deren Schutz
vor einer allfälligen Selbstgefährdung dient.
Mit dem Schutz der öffentlichen
Ordnung  der Sicherung der Erfüllung staatlicher Aufgaben wie der
Durchführung der vorliegend betroffenen Ermittlungshandlungen und der
Verminderung der Fluchtgefahr , der Reduktion einer allfälligen
Selbstgefährdung sowie dem Schutz der körperlichen Integrität der am Transport
beteiligten Person bestehen hinreichende öffentliche Interessen bzw.
Grundrechte Dritter im Sinn des Art. 36 Abs. 2 BV.
6.3
6.3.1
Dass die
Fesselung der Hände auf dem Rücken geeignet ist, um die damit verfolgten Ziele
(oben E. 6.2) zu erreichen, stellt die Beschwerdeführerin zu Recht nicht
in Abrede.
6.3.2
Die Vorinstanz
erwägt im Zusammenhang mit der Erforderlichkeit und der Zumutbarkeit der
umstrittenen Modalitäten der Gefangenentransporte im Wesentlichen, gemäss § 16
Abs. 2 PolG dürften Personen bei Transporten aus Sicherheitsgründen
gefesselt werden. Im Gegensatz zu den übrigen, in .nbsp;16 Abs. 1 PolG
geregelten Gründen einer polizeilichen Sicherung mit Fesseln setze § 16
Abs. 2 PolG keinen konkreten Verdacht auf Fremd- oder Selbstgefährdung
oder eine Fluchtgefahr voraus; vielmehr entspreche die Fesselung auf
Gefangenentransporten dem gesetzlichen Regelfall. Sinn der Regelung des § 16
Abs. 2 PolG bzw. der Fesselung von Personen während polizeilichen
Transporten seien die Eigensicherung der Polizeifunktionäre, die Gewährleistung
der Sicherheit der zu transportierenden Personen (Schutz vor einer
Selbstgefährdung durch Selbstverletzung oder Suizid) sowie die Minimierung des Fluchtrisikos.
Diese Zwecke könnten bei einer Fesselung der Hände vor dem Körper weniger gut
oder gar nicht erreicht werden, weshalb die Fesselung der Hände im Normalfall,
das heisst abgesehen von ganz spezifischen (z.
B.
medizinischen) Ausnahmen, auf dem Rücken erfolge.
Da durch die Fesselung die
Bewegungsfreiheit der zu transportierenden Personen eingeschränkt werde, habe
die Polizei durch zusätzliche Massnahmen dafür zu sorgen, dass jene während des
Transports im Gefangenentransportbus bzw. in der jeweiligen Einzelzelle des Fahrzeugs
keiner übermässigen Gefährdung ausgesetzt seien und mögliche Verletzungen
weitestgehend ausgeschlossen würden. Für den Transportdienst der
Beschwerdegegnerin bestünden interne Weisungen, welche eine rücksichtsvolle
Fahrweise vorschrieben. Zudem müssten die quer zur Fahrtrichtung angeordneten
Sitzplätze der schmalen Einzelzellen links- und rechtsseitig des Kopfbereichs
an den Zellenwänden mit einer Polsterung, dem sogenannten Aufprallkissen,
ausgestattet sein.
Der Transportdienst der
Beschwerdegegnerin führe jährlich zwischen 30'000 und 40'000 Gefangenentransporte
durch. Weil die Mitarbeitenden die zu transportierenden Personen
einschliesslich deren allfälliger Gefährlichkeit, das Fluchtrisiko und das
Risiko einer allfälligen Selbstgefährdung nicht kennen würden, sei eine
individuelle Risikoabwägung nicht möglich und angesichts der hohen Anzahl der
Gefangenentransporte auch nicht praktikabel. Es müsse deshalb beim Transport
generell ein hoher Sicherheitsstandard angewendet werden. Angesichts der hohen
öffentlichen Sicherheitsinteressen, des kurzen und relativ geringen Eingriffs
in die persönliche Freiheit der Beschwerdeführerin sowie der seitens der
Beschwerdegegnerin getroffenen zusätzlichen Vorsichtsmassnahmen (der
rücksichtsvollen Fahrweise und der besonderen Ausgestaltung der Einzelzellen)
erwiese sich die Fesselung (und ebenso der Transport ohne Sicherung durch
Gurten) als erforderlich; ein milderes, praktikables Mittel zur Gewährleistung
der Sicherheit sei nicht ersichtlich. Unter Berücksichtigung der gesamten
Umstände überwögen die öffentlichen Sicherheitsinteressen die privaten
Interessen der Beschwerdeführerin an einem Transport in nicht gefesseltem,
jedoch angegurtetem Zustand, weshalb sich diese Massnahmen auch als zumutbar
erwiesen.
6.3.3
Die
Beschwerdeführerin wendet dagegen im Kern sinngemäss ein, die Zulässigkeit der
Einschränkungen, welche sie aufgrund der Fesselungen während der Transporte
erfahre, sei mit Bezug auf die von ihr konkret ausgehenden Risiken zu prüfen
und könne nicht durch allgemeine Sicherheitsproblematiken und generell mit
Gefangenentransporten verbundene Risiken gerechtfertigt werden. Es dürfe
entgegen dem Dafürhalten der Vorinstanz bei Gefangenentransporten nicht
generell ein hoher Sicherheitsstandard angewendet werden. Die angeblichen
Schwierigkeiten in Zusammenhang mit der Interessenabwägung bzw. der mit der
individuellen Einschätzung des von der zu transportierenden Person konkret
ausgehenden Risikos einhergehende Mehraufwand rechtfertige keine im konkreten
Einzelfall allenfalls nicht erforderlichen Grundrechtseingriffe. Nämliches
gelte mit Bezug auf die hohe Anzahl an von der Beschwerdegegnerin
durchzuführenden Gefangenentransporte.
6.3.4
Entgegen dem
Dafürhalten der Beschwerdeführerin erscheint die streitbetroffene Fesselung
während der Gefangenentransporte nicht schon deshalb als nicht erforderlich,
weil nicht bei allen zu transportierenden Personen oder bei jedem
Gefangenentransport ein konkretes Risiko einer Selbst- oder Fremdgefährdung
oder ein Fluchtrisiko besteht. Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend vorbringt,
ist eine gewisse Standardisierung von Abläufen und namentlich von Massnahmen
zum Schutz des Polizeipersonals und des Haftzwecks grundsätzlich zulässig.
Sodann darf im Zusammenhang mit der Prüfung der Erforderlichkeit einer
Massnahme bzw. der Wirksamkeitsprüfung entgegen der Beschwerdeführerin der mit
den jeweils in die Diskussion eingebrachten alternativen Mitteln verbundene
Aufwand des Gemeinwesens mitberücksichtigt werden; eine gleiche Wirksamkeit
liegt nur vor, wenn das alternative Mittel  hier die Sicherung mittels Handfesseln
bzw. der Verzicht auf eine solche aufgrund einer individuellen
Risikoeinschätzung  keine wesentlichen Mehrkosten erzeugt
(Kiener/Kälin/Wyttenbach, § 6 N 408). Solches kann für die Einschätzung
der individuellen Risiken vor jedem einzelnen Transport nicht angenommen
werden. Die Beschwerdegegnerin brachte vielmehr im Rekursverfahren
grundsätzlich nachvollziehbar vor, dass eine objektive Einschätzung des von
einer zu transportierenden Person ausgehenden Risikos einer Fluchtgefahr oder
einer Selbst- oder Fremdgefährdung nicht oder jedenfalls nicht mit vernünftigem
Aufwand vorgenommen werden könnte und dass weder die Angaben der zu
transportierenden Person noch deren äusserlicher Eindruck eine hinreichende
Gefahrenabschätzung erlaubten. Soweit die Beschwerdeführerin dagegen sinngemäss
einwendet, der Beschwerdegegnerin könnten nebst den für die Durchführung des jeweiligen
Transports erforderlichen Angaben auch weitere Informationen über die zu
transportierenden Personen gegeben werden, damit eine individuelle
Risikoeinschätzung möglich sei, lässt sie ausser Acht, dass ein solcher
Datenaustausch bzw. die mit der Risikoeinschätzung verbundene Datenauswertung
einen bedeutenden Mehraufwand generieren würde. Schliesslich ist der
Beschwerdegegnerin darin zuzustimmen, dass das mit individuellen
Gefährdungseinschätzungen einhergehende Risiko von Fehleinschätzungen der von
einer Person ausgehenden Fluchtgefahr oder Selbst- oder Fremdgefährdung mit
Blick auf die infrage stehenden gewichtigen Sicherheitsinteressen wie auch auf
die Schutzpflicht des Staates nicht in Kauf genommen werden kann.
6.3.5
Die
Beschwerdeführerin macht weiter geltend, eine Fesselung während der Fahrt sei
offenkundig nicht erforderlich, weil die Transporte in einem Kastenwagen mit
Zelle erfolgten, womit während der Fahrt keine Fluchtmöglichkeit bestehe. Auch
Befreiungsversuche von Drittpersonen, Pannen oder medizinische Notfälle bzw.
deren Vortäuschen durch die zu transportierenden Personen seien äusserst
selten. Der Ein- und Ausstieg in den Kastenwagen erfolge schliesslich jeweils
in einem gesicherten Bereich innerhalb des Gefängnisses bzw. des Polizeigebäudes,
weshalb eine Fesselung auch dort nicht erforderlich sei.
Dem kann schon deshalb nicht
gefolgt werden, weil die Fesselung, wie oben in E. 6.2 dargelegt, auch der
Verminderung einer Fremdgefährdung und damit dem Schutz der am Transport
beteiligten Personen und allfälliger Dritter etwa in den gesicherten Zu- bzw.
Ausstiegsbereichen dient. Diesem Schutz (grundrechtlich geschützter Positionen
Dritter) ist ein hohes Gewicht zuzumessen, und es ist zu berücksichtigen, dass
der Beschwerdegegnerin gegenüber ihren Mitarbeitenden eine besondere
Fürsorgepflicht obliegt (vgl. § 39 Abs. 2 des Personalgesetzes vom
27. September 1998 [PG, LS 177.1]). Dass Flucht- oder
Befreiungsversuche nach Darstellung der Beschwerdeführerin beim von der
Beschwerdegegnerin angewandten hohen Sicherheitsstandard selten sein mögen,
lässt sodann nicht darauf schliessen, dass solche auch ohne entsprechende
Sicherheitsmassnahmen wie die umstrittene Fesselung (weitgehend) ausblieben und
die streitbetroffene Massnahme daher nicht erforderlich sei.
6.3.6
Den öffentlichen
Interessen an der Verhinderung einer Flucht und der Vermeidung von Selbst- oder
Fremdgefährdungen bei Gefangenentransporten ist ein hohes Gewicht zuzumessen.
Entsprechend erweist es sich nicht als rechtsverletzend, dass die Beschwerdegegnerin
einen hohen Sicherheitsstandard anwendet und verschiedene Sicherungsmassnahmen
wie die Fesselung, den Ein- und Ausstieg in gesicherten Zonen, den Einsatz
geschulten Personals und die Verwendung von Spezialfahrzeugen kombiniert,
sodass bei Versagen einer oder mehrerer Massnahmen eine Flucht oder eine
Selbst- oder Fremdgefährdung weiterhin verhindert oder deren Gefahr zumindest
auf ein angemessenes Mass reduziert werden kann.
6.3.7
Nach dem
Gesagten erweist sich die umstrittene Fesselung der Hände von Gefangenen bzw.
der Beschwerdeführerin während Transporten als erforderlich. Ein Übermass an
Zwangsanwendung ist damit entgegen der Beschwerdeführerin nicht verbunden; von
einer Verletzung des Folterverbots oder anderer grausamer, unmenschlicher oder
erniedrigender Behandlung kann nicht die Rede sein.
6.4
6.4.1
Mit Bezug auf
die Frage der Zumutbarkeit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Vorinstanz
zu Recht erwägt, angesichts des hohen öffentlichen Interesses an der
Verhinderung einer Flucht und der Vermeidung einer Gefährdung von Polizisten,
unbeteiligten Dritten oder der zu transportierenden Person selbst erweise sich
die Fesselung von Personen beim Transport regelmässig bzw. ausser bei Vorliegen
von spezifischen, beispielsweise medizinisch begründeten Ausnahmen als
zumutbar. Entgegen der Beschwerdeführerin überprüft die Vorinstanz sodann, ob
die mit den streitbetroffenen Modalitäten einhergehenden Einschränkungen der
Bewegungsfreiheit im konkreten Fall verhältnismässig bzw. der
Beschwerdeführerin persönlich zumutbar seien, und bejaht dies angesichts der
jeweils kurzen Fahrzeiten sowie der von der Beschwerdegegnerin getroffenen
Vorsichtsmassnahmen.
6.4.2
Die
Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, die streitbetroffenen Modalitäten der
Gefangenentransporte lösten in ihr Stress aus. Sie habe in einem Schreiben an
ihren Verteidiger erläutert, dass sie im Zweifelsfall lieber auf die Teilnahme
an einer Einvernahme verzichte, als sich weiterhin so transportieren zu lassen,
weil sie den Transport auf diese Weise als herabsetzend empfinde, und auch,
weil sie sich bei einem Transport den Kopf angestossen habe und sich auf
Transporten unsicher und ungeschützt fühle.
6.4.3
Es erscheint
nachvollziehbar, dass der Transport in einem Gefangenenbus bzw. in einer darin
befindlichen Einzelzelle für die jeweils mit Handschellen gefesselte
Beschwerdeführerin mitunter belastend sein mag. Das subjektiv empfundene
Missbehagen lässt indes die streitbetroffenen Gefangenentransporte  auch in
medizinischer Hinsicht  nicht als unzumutbar erscheinen (vgl. BGr, 25. Januar
2016, 1C_479/2015, E. 3.1). Daran ändert nichts, dass im Rahmen der
Ermittlungen der Strafverfolgungsbehörden zahlreiche Einvernahmen bzw. damit
verbundene (kurze) Transporte durchgeführt werden mögen.
7.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde abzuweisen.
8.
Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung
bleibt ihr verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 2'370.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde
ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Sicherheitsdirektion.