zh_verwaltungsgericht · VR.2022.00002 · 2024-03-14 · de

Heimschlag bei materieller Enteignung | [Umstritten ist, ob die Unterschutzstellung einer Liegenschaft eine materielle Enteignung bewirkte, welche die Grundeigentümerschaft zur Ausübung des Heimschlagrechts berechtigt.] Legitimation des Gemeinwesens als Expropriant zur Anfechtung der ihm auferlegten Kosten des Schätzungsverfahrens bejaht (E. 1.3). Bei Denkmalschutzmassnahmen, die lediglich die Verminderung der baulichen Nutzung und nicht deren vollständige Aufhebung zur Folge haben, nimmt das Bundesgericht einen entschädigungspflichtigen Entzug von wesentlichen Eigentumsbefugnissen nur dort an, wo die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der Liegenschaft verunmöglicht. Als wirtschaftlich sinnvoll werden dabei allgemein solche Nutzungen erachtet, die sich am bisherigen Zustand orientieren; auf eine Rendite, wie sie bei bestmöglicher Verwertung des Eigentums unter dem alten Rechtszustand möglich gewesen wäre, kommt es nicht an (E. 4.2). Allgemeines zu Ausnützungsübertragung und Nutzungstransfer (E. 6.6.2 Abs. 1). Falls die Grundeigentümerschaft auf jegliche Erweiterung der unter Schutz gestellten Liegenschaft verzichtete, liessen sich rund 3'577 m3 Baumasse auf andere Grundstücke übertragen; einem solchen Nutzungstransfer wäre ein Wertzuwachs von mindestens Fr. 4'328'170.- zuzumessen (E. 6.6.2 Abs. 3). Die Einpreisung des aus dem Nutzungstransfer erwachsenden Wertanteils in die Bewertung der unter Schutz gestellten Liegenschaft setzt voraus, dass eine Ausnützungsübertragung innert nützlicher Frist objektiv realisierbar erscheint. Dies ist hier nicht der Fall. Angesichts der ausserordentlichen Grösse und des substanziellen Werts der Nutzungsreserve kann indes die grundsätzliche Möglichkeit einer Ausnützungsübertragung im Rahmen der Gesamtwürdigung mitberücksichtigt werden, anhand welcher darüber zu entscheiden ist, ob der mit der Unterschutzstellung verbundene Eingriff in die Rechtspositionen der Grundeigentümerschaft eine materielle Enteignung darstellt (E. 6.6.2Abs. 4). Dem streitbetroffenen Grundstück käme ohne Unterschutzstellung ein Verkehrswert von Fr. 18'410'000.- zu; mit Schutzmassnahme ist der Verkehrswert der Liegenschaft unter Berücksichtigung eines als realisierbar zu wertenden Erweiterungsbaus auf Fr. 10'200'000.- zu schätzen. Die Unterschutzstellung bewirkt mithin einen Wertverlust von Fr. 8'210'000.- bzw. von 44,6 % (E. 6.6.6). Vorliegend steht ausser Frage, dass die streitbetroffene Liegenschaft auch nach der Unterschutzstellung als ausgesprochen attraktive Wohnliegenschaft zu würdigen ist und weiterhin wirtschaftlich sinnvoll genutzt werden kann. Unter Berücksichtigung aller Umstände erweist sich der Tatbestand der materiellen Enteignung als (noch) nicht erfüllt (E. 6.8). Abweisung der vereinigten Rekurse.

Zürich Verwaltungsgericht 14.03.2024 VR.2022.00002
Zurich Verwaltungsgericht 14.03.2024 VR.2022.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 14.03.2024 VR.2022.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2022.00002
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Geschäftsnummer:
VR.2022.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.03.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
Heimschlag bei materieller Enteignung
[Umstritten ist, ob die Unterschutzstellung einer Liegenschaft eine materielle Enteignung bewirkte, welche die Grundeigentümerschaft zur Ausübung des Heimschlagrechts berechtigt.]
Legitimation des Gemeinwesens als Expropriant zur Anfechtung der ihm auferlegten Kosten des Schätzungsverfahrens bejaht (E. 1.3).
Bei Denkmalschutzmassnahmen, die lediglich die Verminderung der baulichen Nutzung und nicht deren vollständige Aufhebung zur Folge haben, nimmt das Bundesgericht einen entschädigungspflichtigen Entzug von wesentlichen Eigentumsbefugnissen nur dort an, wo die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der Liegenschaft verunmöglicht. Als wirtschaftlich sinnvoll werden dabei allgemein solche Nutzungen erachtet, die sich am bisherigen Zustand orientieren; auf eine Rendite, wie sie bei bestmöglicher Verwertung des Eigentums unter dem alten Rechtszustand möglich gewesen wäre, kommt es nicht an (E. 4.2). Allgemeines zu Ausnützungsübertragung und Nutzungstransfer (E. 6.6.2 Abs. 1). Falls die Grundeigentümerschaft auf jegliche Erweiterung der unter Schutz gestellten Liegenschaft verzichtete, liessen sich rund 3'577 m3 Baumasse auf andere Grundstücke übertragen; einem solchen Nutzungstransfer wäre ein Wertzuwachs von mindestens Fr. 4'328'170.- zuzumessen (E. 6.6.2 Abs. 3). Die Einpreisung des aus dem Nutzungstransfer erwachsenden Wertanteils in die Bewertung der unter Schutz gestellten Liegenschaft setzt voraus, dass eine Ausnützungsübertragung innert nützlicher Frist objektiv realisierbar erscheint. Dies ist hier nicht der Fall. Angesichts der ausserordentlichen Grösse und des substanziellen Werts der Nutzungsreserve kann indes die grundsätzliche Möglichkeit einer Ausnützungsübertragung im Rahmen der Gesamtwürdigung mitberücksichtigt werden, anhand welcher darüber zu entscheiden ist, ob der mit der Unterschutzstellung verbundene Eingriff in die Rechtspositionen der Grundeigentümerschaft eine materielle Enteignung darstellt (E. 6.6.2 Abs. 4). Dem streitbetroffenen Grundstück käme ohne Unterschutzstellung ein Verkehrswert von Fr. 18'410'000.- zu; mit Schutzmassnahme ist der Verkehrswert der Liegenschaft unter Berücksichtigung eines als realisierbar zu wertenden Erweiterungsbaus auf Fr. 10'200'000.- zu schätzen. Die Unterschutzstellung bewirkt mithin einen Wertverlust von Fr. 8'210'000.- bzw. von 44,6 % (E. 6.6.6). Vorliegend steht ausser Frage, dass die streitbetroffene Liegenschaft auch nach der Unterschutzstellung als ausgesprochen attraktive Wohnliegenschaft zu würdigen ist und weiterhin wirtschaftlich sinnvoll genutzt werden kann. Unter Berücksichtigung aller Umstände erweist sich der Tatbestand der materiellen Enteignung als (noch) nicht erfüllt (E. 6.8).
Abweisung der vereinigten Rekurse.
Stichworte:
AUSNÜTZUNGSTRANSFER
AUSNÜTZUNGSÜBERTRAGUNG
HEIMSCHLAG
HEIMSCHLAGSENTSCHÄDIGUNG
HEIMSCHLAGSRECHT
LEGITIMATION DES KANTONS
MATERIELLE ENTEIGNUNG
NUTZUNGSTRANSFER
NUTZUNGSÜBERTRAGUNG
UNTERSCHUTZSTELLUNG
Rechtsnormen:
§ 46 Abs. I AbtrG
§ 63 Abs. I AbtrG
Art. 26 Abs. II BV
§ 214 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VR.2022.00002
VR.2022.00003
Urteil
der 3. Kammer
vom
14. März 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Ersatzrichter
Christian Mäder,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
Erbengemeinschaft A,
bestehend aus:
1.    B,
2.    C,
3.    D,
4.    E,
5.    F,
6.    G,
7.    H,
8.    I,
9.    J,
alle vertreten
durch den Willensvollstrecker
RA K,
Rekurrentschaft
(I) und
Rekursgegnerschaft (II),
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch die Baudirektion,
vertreten durch RA L,
Rekursgegner
(I) und
Rekurrent (II),
betreffend
Heimschlag bei materieller Enteignung,
hat
sich ergeben:
I.
A war Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 an
der M-Strasse 02 in N. Die Parzelle mit einer Fläche von 4'250 m
2
liegt gemäss kommunaler Bau- und Zonenordnung (BZO) in der Zone W2/1.3. In den
Jahren 1961/1962 erstellte Architekt S dort für die Familie O eine
eingeschossige Villa mit Atrium (Villa O; Vers.-Nr. 03). Mit Verfügung vom
28. Dezember 1992 nahm die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons
Zürich (heute: Baudirektion) das Gebäude in das Inventar der
Denkmalschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung auf. Nachdem P als damaliger
Eigentümer am 17. Mai 2017 ein Provo­kationsbegehren eingereicht hatte,
stellte die Baudirektion die Liegenschaft mit Verfügung vom 23. Oktober
2018 in weitem Umfang unter Schutz.
II.
Daraufhin machte A als spätere Eigentümerin mit Eingabe
vom 10. Juli 2019 an den Regierungsrat geltend, dass die Schutzverfügung
eine materielle Enteignung darstelle und erklärte deswegen gestützt auf § 214
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)
den Heimschlag. Nachdem die Baudirektion weitere Abklärungen vorgenommen hatte,
ersuchte sie am 15. Mai 2020 die Schätzungskommission II um
Einleitung des Schätzungsverfahrens.
Die Schätzungskommission II führte einen doppelten
Schriftenwechsel und am 19. Mai 2021 einen Augenschein durch. Während sich
der Kanton Zürich auf den Standpunkt stellte, dass der Grundeigentümerin kein
Entschädigungsanspruch zustehe, erachtete diese den Tatbestand der materiellen
Enteignung als erfüllt und bezifferte die geforderte Vergütung auf Fr. 21'500'000.-.
Mit Entscheid vom 28. Juni 2022 erkannte die
Schätzungskommission II, dass die mit Verfügung der Baudirektion vom 23. Oktober
2018 erfolgte Unterschutzstellung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 keine
materielle Enteignung bewirkt habe (Dispositivziffer 1). Dementsprechend
wurde der Antrag von A auf Heimschlag der Liegenschaft an den Kanton Zürich
abgewiesen (Dispositivziffer 2). Die Kosten des Schätzungsverfahrens von
Fr. 23'096.35 wurden dem Kanton Zürich auferlegt (Dispositivziffer 3).
III.
A.
Gegen den am 1. Juli 2022 zugestellten
Schätzungsentscheid meldete A am 11. Juli 2022 Rekurs beim Verwaltungsgericht
an (VR.2022.00002). Nachdem das Gericht Frist zur Begründung angesetzt hatte,
liess sie am 19. August 2022, vertreten durch Rechtsanwalt K,
Folgendes beantragen:
"1.       Ziffern 1 und 2 des
Entscheids vom 28. Juni 2022 der Schätzungskommission […] seien
aufzuheben.
2.        Es sei festzustellen, dass die
durch die Verfügung der Baudirektion […] vom 23. Oktober 2018 erfolgte
Unterschutzstellung der Liegenschaft […] Kat.-Nr. 01 eine materielle
Enteignung bewirkt.
3.         Der Rekursgegner sei zu
verpflichten, die Liegenschaft […] Kat.-Nr. 01 als Folge der Ausübung des
Heimschlagsrechts für eine Entschädigung von CHF 21'250'000 von der
Rekurrentin zu übernehmen.
4.        Die Entschädigung von CHF 21'250'000
sei mit 1,410% p.a. seit dem 10. Juli 2019 zu verzinsen.
5.        Unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen, zzgl. MWST zu Lasten des Rekursgegners.
Prozessuale Anträge:
1.        Eventualiter sei ein Gutachten zum
Kaufpreis einzuholen, welchen eine vermögende Privatperson für die Liegenschaft
[…] Kat.-Nr. 01 als Baulandparzelle zahlen würde.
2.        Eventualiter sei auf der
Liegenschaft […] Kat.-Nr. 01 ein Augenschein vorzunehmen."
Mit Rekursantwort vom 11. Oktober 2022
liess der Kanton Zürich die Abweisung des Rekurses unter Zusprechung einer
Parteientschädigung beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom
26. Oktober 2022 und Duplik vom 12. Dezember 2022 hielten die
Parteien an ihren Anträgen fest.
B.
Am 19. August 2022 hatte auch der Kanton Zürich
Rekurs beim Verwaltungsgericht anmelden (VR.2022.00003) und nach gerichtlicher
Fristansetzung am 29. August 2022 beantragen lassen, dass in Aufhebung von
Dispositivziffer 3 des Schätzungsentscheids die Kosten des
Schätzungsverfahrens A aufzuerlegen seien.
Am 8. September 2022 liess A die
Abweisung des Rekurses unter Zusprechung einer Parteientschädigung beantragen.
Mit Replik vom 7. November 2022 und Duplik vom 12. Dezember 2022 hielten
die Parteien an ihren Anträgen fest. Zuvor hatte der Abteilungspräsident die
beiden Verfahren VR.2022.00002 und VR.2022.00003 mit Verfügung vom 31. August
2022 vereinigt.
Am 27. Februar 2024 setzte Rechtsanwalt K
das Verwaltungsgericht darüber in Kenntnis, dass A am 1. Dezember 2023
verstorben sei und er als ihr Willensvollstrecker fungiere; die Erbinnen und
Erben hätten entschieden, die Rekurse unverändert fortzuführen. Das Rubrum
wurde entsprechend angepasst.
Auf die Erwägungen des Schätzungsentscheids und die
Parteivorbringen ist, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen
zurückzukommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Rekurse nach § 46
Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom
30. November 1879 (in der Fassung vom 8. Juni 1997 [AbtrG; LS 781])
zuständig.
1.2
Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und die vor der Vorinstanz
vollumfänglich unterlegene Rekurrentschaft I gestützt auf § 46
Abs. 2 AbtrG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur
Anfechtung des Entscheids der Schätzungskommission II offenkundig
legitimiert ist, ist auf den von ihr erhobenen Rekurs (VR.2022.00002) einzutreten.
1.3
Nach
§ 46 Abs. 1 AbtrG ist nebst dem Abtretungs- oder Beitragspflichtigen
auch der Expropriant zum Rekurs an das Verwaltungsgericht gegen Entscheide der
Schätzungskommission legitimiert. Aufgrund der genannten spezialgesetzlichen
Legitimationsbestimmung ist (auch) der Rekurrent II grundsätzlich
rekursberechtigt. Zu prüfen ist indes, ob die Legitimation des Kantons als
Expropriant gestützt auf die erwähnte Bestimmung auch dann voraussetzungslos zu
bejahen ist, wenn er sich – wie hier – nicht gegen eine von ihm auszurichtende
Enteignungsentschädigung zur Wehr setzt (vgl. dazu BGE 138 II 506
E. 2.1.2 unter Hinweis auf BGE 103 Ib 210 E. 1f; Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21
N. 103), sondern lediglich die ihn (einzig) belastende Überbürdung der
Kosten des Schätzungsverfahrens beanstandet. Bejaht wird die Legitimation des
Gemeinwesens in Enteignungssachen damit, dass es dabei um finanzielle Leistungen
aus Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich geregelt sind, aber
Analogien haben zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten (BGE 141 II 161
E. 2.3 S. 166; 138 II 506 E. 2.3 S. 511). Demgegenüber
verneinen sowohl das Bundes- wie auch das Verwaltungsgericht im Allgemeinen die
Legitimation des Gemeinwesens, wenn ihm in Beschwerdeentscheiden gegen seine
Verfügungen Verfahrens- oder Parteikosten auferlegt werden und (einzig) diese
Nebenfolgenregelung von ihm angefochten wird (BGE 134 II 45 E. 2.2.2; 133 II
400 E. 2.4.2; VGr, 12. April 2019, VB.2019.00035, E. 2.3;
8. April 2021, VB.2020.00764, E. 4.3). Vorliegend gilt es neben der
Art der im Streit liegenden Materie (Enteignungsrecht) auch die Besonderheiten
des (Schätzungs‑)Verfahrens zu berücksichtigen: Nach § 46
Abs. 1 AbtrG steht gegen den mangels Verfügungskompetenz des Exproprianten
im Rahmen eines Klageverfahrens ergehenden Entscheid der Schätzungskommission
ein besonderes, als Rekurs bezeichnetes Rechtsmittel an das Verwaltungsgericht
offen. Führt der Expropriant gegen einen solchen Entscheid Rekurs, verteidigt
er mithin nicht einfach seine Verfügung, sondern geht er gegen ein im Rahmen
der ursprünglichen Verwaltungsrechtspflege ergangenes Urteil vor, an welchem er
als Kläger und damit als Partei im engeren Sinn beteiligt war. Bereits dies
liesse Asymmetrien im Rechtsschutz (im Verhältnis Kläger – Beklagte bzw.
innerhalb verschiedener Gruppen von Exproprianten, zu welchen auch
nichtstaatliche Akteure gehören können) als problematisch erscheinen. Hinzu
kommt, dass der Abtretungsgesetzgeber bezüglich Verteilung der Kosten des
Schätzungsverfahrens mit § 63 Abs. 1 AbtrG eine besondere Regelung
getroffen hat, indem es den Exproprianten – vorbehältlich besonderer Umstände –
unbesehen der Parteianträge und damit des Obsiegens oder Unterliegens im
Schätzungsverfahren zur Kostentragung verpflichtet. Infolgedessen wären die
Kostenfolgen und namentlich auch die von der Schätzungskommission festgesetzte
Kostenhöhe in der überwiegenden Zahl der Fälle gar nicht überprüfbar, was
namentlich mit Blick darauf, dass Schätzungsverfahren nicht selten mit hohen
(Gutachtens-)Kosten verbunden sind und zudem für eine einheitliche
(Kosten-)Praxis unter den vier Schätzungskommissionen nicht gesorgt werden könnte,
nicht sachgerecht erschiene. Entsprechend ist § 46 Abs. 1 AbtrG
dahingehend auszulegen, dass die Exproprianten (auch) zum Rekurs gegen die
ihnen auferlegten Kosten des Schätzungsverfahrens berechtigt sind und ihre
Legitimation nicht von der Erfüllung zusätzlicher Anforderungen abhängt, wie
sie § 21 Abs. 2 VRG für das rechtsmittelführende Gemeinwesen im
(ordentlichen) Rekursverfahren vorsieht. Daran ändert nichts, dass das
Verwaltungsgericht gemäss § 46 Abs. 2 AbtrG über den (spezialgesetzlichen)
Rekurs nach den Bestimmungen über die Verwaltungsrechtspflege entscheidet, wird
damit doch bloss die ergänzend anwendbare Verfahrensordnung benannt;
verfahrensrechtliche Sondernormen des Abtretungsgesetzes, wie sie § 46
Abs. 1 AbtrG vorsieht, bleiben jedoch vorbehalten (vgl. generell zum
Verhältnis von § 21 VRG zu den Sonderbestimmungen über die
Rechtsmittellegitimation Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die
Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April 2009,
ABl 2009, 847 ff., 963). Anzumerken bleibt, dass auch Entscheide der
Eidgenössischen Schätzungskommission vom Enteigner im Kostenpunkt angefochten
werden können (vgl. etwa BVGer, 20. Dezember 2012, A-6471/2010,
E. 1.2 zur Rechtsmittellegitimation nach Art. 78 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung [EntG; SR 711]).
Der Rekurrent II hat am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen und ist durch die ihm mit Entscheid der
Schätzungskommission II vom 28. Juni 2022 auferlegte Pflicht zur
Bezahlung der vorinstanzlichen Verfahrenskosten von rund Fr. 23'000.-
materiell beschwert, weshalb er nach dem Gesagten zum Rekurs legitimiert ist.
Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist (auch) auf
den Rekurs im Verfahren VR.2022.00003 einzutreten.
1.4
Das Verfahren
richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde.
Gemäss § 50
Abs. 1 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid
auf Rechtsverletzungen hin; die Kontrolle der Angemessenheit einer Anordnung ist
ihm unter Vorbehalt hier nicht eingreifender Ausnahmen verwehrt (Abs. 2).
Im Rechtsmittelverfahren gegen den Schätzungsentscheid ist nach Sinn und Zweck
des vorangegangenen Schätzungsverfahrens lediglich zu prüfen, ob die Schätzung
auf zutreffender Rechtsgrundlage beruhe, insbesondere ob die von der Kommission
gewählte Schätzungsmethode mit der gesetzlichen Regelung vereinbar ist; ferner
ist zu klären, ob bezüglich der streitbetroffenen Grundstücke alle für die
Schätzung wesentlichen Umstände berücksichtigt wurden. Nicht zu überprüfen ist
hingegen die Angemessenheit des Schätzungsentscheids (VGr, 10. November
2022, VR.2021.00002, E. 2 mit Hinweisen;
Bertschi,
Vorbemerkungen zu §§ 32–86 N. 10;
Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und
Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich/Basel/Genf 2019,
Rz. 2128 und 3642)
.
2.
2.1
Die
Rekurrentschaft I beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Ein
solcher dient der Feststellung des für die Entscheidung wesentlichen
Sachverhalts und erübrigt sich, wenn dieser aus den Akten hinreichend
ersichtlich ist (Kaspar Plüss,
Kommentar VRG,
§ 7 N. 79). Letzteres ist vorliegend der Fall, weshalb auf die
Durchführung eines Augenscheins zu verzichten ist. Im Übrigen darf sich das
Verwaltungsgericht auf die von der Schätzungskommission II anlässlich
ihres Lokaltermins vom 19. Mai 2021 gewonnen Erkenntnisse stützen (RB 1995
Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32).
2.2
Wie sich aus den
nachfolgenden Erwägungen ergibt, ist das Verfahren spruchreif.
Bei den
Schätzungskommissionen, die kraft § 34 AbtrG vom Verwaltungsgericht auf
die Dauer von drei Jahren gewählt werden, handelt es sich um Fachgerichte,
deren Hauptaufgabe darin besteht, über finanzielle Ansprüche im Zusammenhang
mit dem Enteignungsverfahren zu entscheiden (Jürg Bosshart/Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 19b N. 91). Entgegen dem Antrag der Rekurrentschaft I
ist daher ein Gutachten eines Schätzungsexperten entbehrlich (vgl. auch VGr,
10. November 2022, VR.2021.00002 und VB.2021.00003, E. 3.4).
3.
3.1
Die Verfügung vom
23. Oktober 2018 bestimmt Folgendes:
"I.        Das Gebäude Vers.-Nr. 03
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in N ist mitsamt seiner Umgebung ein
Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c und f […] PBG
und wird gemäss § 205 PBG unter Schutz gestellt. Das Gebäude Vers.-Nr. 03
darf nicht abgebrochen werden. Die jeweilige Eigentümerschaft darf an der
Liegenschaft ohne vorgängige Zustimmung der Baudirektion […] keine baulichen
Veränderungen vornehmen und keine Unterhaltsarbeiten ausführen, welche die
äussere Wirkung des Gebäudes berühren oder dessen Zeugenwert beeinträchtigen
könnten.
II.       Im Einzelnen wird die Villa O,
Vers.-Nr. 03 […] unter Vorbehalt von Dispositiv III wie folgt unter Schutz
gestellt (Schutzumfang):
Gebäudeäusseres
– Zu
erhalten sind:
-
Die unverputzten Sichtbetonfassaden mit den
zurückversetzten Fensternischen.
-
Das Flachdach.
-
Die bauzeitliche Eingangstüre sowie die
Materialität (Holz) und Gliederung der Fenster.
-
Das Atrium im Zentrum des Gebäudes.
-
Die tief ins Haus gezogene Loggia.
Gebäudeinneres
– Zu erhalten sind:
-
Die konstruktive Gebäudestruktur mit den tragenden
Wänden und Decken.
-
Die Grundrissstruktur.
-
Die sich aus dem Innenraum in den Aussenraum
ziehende Wand zwischen Garage und Schlafzimmer.
-
Die um das Atrium angeordneten Räume.
-
Die verwendeten Materialien.
-
Die noch vorhandenen Ausstattungselemente,
namentlich der Kamin im Wohnzimmer, die Türen mit Türzargen, die bauzeitlichen
Einbauschränke im Schlafzimmerbereich.
Umgebung auf Grundstück Kat.-Nr. 01
– Zu
erhalten sind:
-
Die bauzeitliche architektonische Gartenanlage mit
dem noch vorhandenen Baumbestand. Falls die Rotbuche bei einer allfälligen
unterirdischen Volumenerweiterung nicht gehalten werden kann, ist eine
Ersatzpflanzung am selben Ort angezeigt.
-
Die im Eingangshof, im Atrium sowie in der Loggia
und den eingezogenen Nischen verlegten Natursteinplatten.
-
Die Stützmauern sowie die Treppenstufen zum
Aussichtsplatz im Süden.
-
Die zum Gebäude gehörende, von Architekt und
Bildhauer S geschaffene Skulptur, der sogenannte Hausstein, an ihrem originalen
Standort im Atrium.
-
Das schmiedeiserne Tor in der Südmauer, welche den
Eingangshof vom Garten trennt.
III.     Gestaltungsvorgaben für Bauten und
Anlagen: Ausbau- und Erweiterungsmöglichkeiten bestehen gemäss der
Machbarkeitsstudie vom 12. Februar 2016. Der Ausbau des Untergeschosses
bis hin zur bestehenden Stützmauer einschliesslich allfälliger Belichtung und
ein zusätzliches oberirdisches Volumen wie in der Machbarkeitsstudie abgebildet
(Machbarkeitsstudie, S. 23-32) sind möglich. Alternativen wären mit einer
weiteren Machbarkeitsstudie nachzuweisen.
[…]"
3.2
Vor der Unterschutzstellung hatte die Baudirektion bei
Architekt T, Zü
rich, eine Machbarkeitsstudie in Auftrag gegeben (im
Folgenden MBS I). Diese (Stand 12. Februar 2016) sollte aufzeigen, ob
auf dem Grundstück zusätzliches Bauvolumen realisiert werden könne, ohne dass
das Schutzobjekt in seiner Qualität und Wirkung beeinträchtigt würde. Daraufhin
verfasste die kantonale Denkmalpflege-Kommission (im Folgenden KDK) am 6. Februar
2018 ein Gutachten (im Folgenden Gutachten KDK), in dem sie
die Unterschutzstellung der Villa O beantragte und sich zum
Schutzumfang aussprach.
3.3
Am 25. März 2020 erstellte Architekt T eine
weitere Machbarkeitsstudie (
im Folgenden MBS II). Diese sollte die
in der MBS I erwähnte "Möglichkeit alter
nativer
Erweiterungen" näher darlegen, "mit welchen unter Berücksichtigung
der relevanten Bauvorschriften zusätzliches Bauvolumen mit plausibler
Nutzungsmöglichkeit realisiert werden kann, ohne das Schutzobjekt in seiner
Qualität und Wirkung zu beeinträchtigen".
4.
4.1
Die Ausübung des Heimschlagrechts
setzt nach § 214 Abs. 1 PBG voraus, dass die Unterschutzstellung eine
materielle Enteignung bewirkt hat (vgl. Markus Rüssli, Die Heimschlagsrechte
des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes, Zürich 1996, S. 88 ff.).
Eine Eigentumsbeschränkung kommt einer Enteignung im Sinn von Art. 5 Abs. 2
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) gleich, wenn
einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch
seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil
ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird.
Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung
einer Enteignung dann gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne
Grundeigentümer so betroffen sind, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit
unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn
hierfür keine Entschädigung geleistet würde (sog. Sonderopfer). In beiden
Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen Nutzung nur zu berücksichtigen,
wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher
Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines
Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen
(BGE 131 II 728 E. 2, 125 II 431 E. 3a, je mit Hinweisen; Enrico
Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.;
Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. A., Bern
2022, S. 663 ff. und 676 ff.).
4.2
Bei
Denkmalschutzmassnahmen, die lediglich die Verminderung der baulichen Nutzung
und nicht deren vollständige Aufhebung zur Folge haben, nimmt das Bundesgericht
einen entschädigungspflichtigen Entzug von wesentlichen Eigentumsbefugnissen
nur dort an, wo die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle
und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft verunmöglicht (BGE 117 Ib
262 E. 2a; 112 Ib 263 E. 4; 111 Ib 257 E. 4a; RB 1993
Nr. 64; RB 1991 Nr. 80; ZBl 98/1997, S. 179 ff., auch zum
Folgenden). Als wirtschaftlich sinnvoll werden dabei allgemein solche Nutzungen
erachtet, die sich am bisherigen Zustand orientieren; auf eine Rendite, wie sie
bei bestmöglicher Verwertung des Eigentums unter dem alten Rechtszustand
möglich gewesen wäre, kommt es nicht an (Riva, a.a.O., S. 284; Thomas
Pfisterer, Entwicklung und Perspektiven der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
zur materiellen Enteignung, ZBl 89/1988, S. 469 ff., insbesondere
S. 479 f.).
Sodann hat es das
Bundesgericht in konstanter Praxis abgelehnt, eine materielle Enteignung ab
einer bestimmten prozentualen Verminderung des Verkehrswerts zu bejahen. Es
lässt sich sogar feststellen, dass das Gericht in aller Regel in seinen
Urteilserwägungen auf die Frage der eingetretenen Werteinbusse überhaupt nicht
eingeht (Riva, S. 274 f. mit Hinweisen, auch zum Folgenden). In
einigen Fällen hat es sich immerhin mit der Reduktion der tatsächlichen
Nutzungsmöglichkeiten auseinandergesetzt. So hat es in einem Urteil vom
14. Dezember 1983 (ZBl 85/1984, S. 366 E. 2b) als generelle
Regel festgehalten, ein Teilbauverbot für nicht mehr als einen Drittel eines
Grundstücks stelle keine materielle Enteignung dar, und am 21. November
1984 (ZBl 86/1985, S. 211 ff.) hat es in einem Fall, in dem die
Ausnützung von 0,25 auf 0,07 (also um fast drei Viertel) herabgesetzt wurde,
eine materielle Enteignung ebenfalls verneint. Das Verwaltungsgericht hat
seinerseits in Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung einen
Baulandverlust von 40 % im Sinn einer Richtlinie als hinreichend intensiv
gewürdigt, um den Tatbestand der materiellen Enteignung erfüllen zu können (RB
1997 Nr. 118, auch zum Folgenden). Es hat indes betont, dass dabei den
Besonderheiten des Einzelfalls in der Weise Rechnung zu tragen ist, als der
Eingriff in das Eigentumsrecht innerhalb einer Bandbreite des Baulandverlusts von
35 % bis 45 % aufgrund der konkreten Verhältnisse so oder anders zu
qualifizieren ist. Eine Umzonung von weniger als 35 % der massgebenden
Fläche kann demnach nur unter aussergewöhnlichen Umständen einen
enteignungsähnlichen Eingriff bewirken; umgekehrt braucht der Grundeigentümer
den Entzug von mehr als 45 % der massgebenden Fläche nur in
wohlbegründeten Sonderfällen entschädigungslos hinzunehmen. Der Mittelwert von
40 % ist mithin nicht als Regel, sondern als Richtlinie aufzufassen. Die
"Pufferzone" (von 35 % bis 45 %) dient der sachgerechten
Erfassung des Einzelfalls.
4.3
Nach § 183
bis
Abs. 3 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen
Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 (EG ZGB; LS 230) sind in Übereinstimmung
mit der Praxis des Bundesgerichts für die Entschädigungspflicht und die
Bemessung der Entschädigung die Verhältnisse bei Inkrafttreten der
Eigentumsbeschränkung massgebend (BGE 132 II 218 E. 2.4; Hänni, S. 689).
Dies ist
unbestrittenermassen
der
Zeitpunkt des Inkrafttretens
der Unterschutzstellung
vom 23. Oktober 2018, mithin Ende November 2018.
5.
5.1
Die
Schätzungskommission II stellte in ihren Erwägungen zunächst fest, dass
die Villa O aussen wie innen umfassend unter Schutz stehe. Sie dürfe nicht
verändert, aber in gewissen Teilen erneuert werden. In der ebenfalls
geschützten Umgebung liessen sich laut der MBS I gewisse Bauten erstellen.
Ob die vom Kanton mit der MBS II aufgeführten Möglichkeiten einer weiteren
Überbauung aus denkmalpflegerischer und baurechtlicher Sicht verwirklicht
werden könnten, brauche die Kommission nicht zu beurteilen. Vielmehr habe sie
im Licht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Frage zu beantworten, ob
das betroffene Grundstück nach wie vor bestimmungsgemäss, wirtschaftlich
sinnvoll und gut genutzt werden könne. Die Bau- und Zonenordnung erlaube auf
der 4'250 m
2
grossen Parzelle unter Berücksichtigung des
Arealbonus' ein Volumen von 6'078 m
3
für Hauptgebäude und ein
solches von 935 m
3
für Nebengebäude. Die Schätzung von
Baukosten und Verkaufserlös – unter Annahme der Erstellung von Wohnungen
im Stockwerkeigentum – ergebe einen Landwert von (4'250 m
2
x Fr. 4'330.-/m
2
=) Fr. 18'410'000.-. Dieser Wert sei
zunächst mit jenem der Liegenschaft im bestehenden Zustand zu vergleichen. Laut
einer Erhebung der Firma R liege das Preisniveau für das oberste Segment
(90%-Quantil) in N bei Fr. 28'400.-/m
2
für Einfamilienhäuser.
Multipliziert mit der Nettowohnfläche von 360,7
m
2
des Erdgeschosses der Villa O resultiere ein
Marktwert von Fr. 10'240'000.-. Subtrahiere man von diesem den
mutmasslichen Investitionsbedarf von Fr. 1'034'700.-, er
gebe sich
ein aktueller Marktwert von Fr. 9'200'000.-. Hinzu kämen die Zuschläge für
die in der
MBS I und II skizzierten
Baumöglichkeiten, wobei letztere wohl nicht vollumfänglich verwirklicht werden
könnten. Der als attraktiver zu würdigenden Erweiterung West nach MBS I komme
aufgrund ihres potenziellen Ertrags- bzw. Nutzwerts ein Marktwert von Fr. 1'380'000.-
zu, der Erweiterung West gemäss MBS II ein solcher von Fr. 4'310'000.-.
Der Wert der etwas weniger erstrebenswerten Erweiterung Ost sei auf Fr. 1'070'000.-
zu schätzen. Zwar erlaube es die Unterschutzstellung nicht, die gesamte
Baumasse nach Regelbauweise auszuschöpfen; indessen könne zumindest ein Teil der
Baumasse auf andere Grundstücke übertragen werden. Ohne Erweiterungsbauten
belaufe sich der mögliche Transfer an Baumasse auf 3'577 m
3
,
bei der Erweiterung West gemäss MBS I bleibe eine Ausnützungsübertragung im
Umfang von 2'299 m
3
Baumasse möglich. Dem jeweiligen
potenziellen Nutzungstransfer sei ein Marktwert von Fr. 4'328'170.-
(Bestandesliegenschaft ohne Erweiterung) bzw. Fr. 3'988'160.-
(Bestandesliegenschaft mit Erweiterung West nach MBS I) zuzumessen. Zur
Beurteilung des Nutzungs- und Wertverlusts seien die einzelnen Szenarien
einander gegenüberzustellen, was zu folgenden Ergebnissen führe:
-
Szenario A: Bestand:                                                                           Fr. 13'528'170.-
-
Szenario B: Bestand + Erweiterung West nach MBS I:                     Fr. 14'568'160.-
-
Szenario C: Bestand + Erweiterung West nach MBS II:                    Fr. 15'974'770.-
-
Szenario D: Bestand + Erweiterungen West und Ost:                        Fr. 16'476'070.-
-
Szenario E: Projektentwicklung Stockwerkeigentum:                                    Fr. 18'410'000.-.
Das vom Bundesgericht für die Beantwortung der Frage, ob
Denkmalschutzmassnahmen eine materielle Enteignung bewirkten, als massgeblich
beurteilte Kriterium einer fortdauernden bestimmungsgemässen, wirtschaftlich
sinnvollen und guten Nutzung sei hier gegeben. Die Gegenüberstellung der
Verkehrswerte mit und ohne Schutzverfügung ergebe eine Werteinbusse von
deutlich weniger als 50 %. Nachdem die KDK die Erweiterung West gemäss MBS II
als machbar bezeichnet habe, dürfe mit einem Bauvolumen in der Grösse von 3'488 m
3
gerechnet werden. Danach läge der Wertverlust bei ca. 4,9 Mio.
Franken bzw. ca. 37 %. So oder anders lasse sich die Villa auch
künftig bestimmungsgemäss nutzen und erweitern. Mit der Denkmalschutzmassnahme
werde der Eigentümerin schliesslich kein Sonderopfer abverlangt. Eine
materielle Enteignung sei daher zu verneinen, weshalb auch kein Heimschlagrecht
bestehe.
5.2
Zur Begründung
ihres Rechtsmittels bestreitet die Rekurrentschaft I zunächst die
Zulässigkeit der MBS II. Diese fast zwei Jahre nach der
Unterschutzstellung erstellte Untersuchung weiche wesentlich von der MBS I
sowie vom Gutachten KDK ab und widerspreche damit dem klaren Wortlaut der
Verfügung vom 23. Oktober 2018. Gemäss letzterem seien im Garten keinerlei
Hochbauten zulässig. Eine Erweiterung nach Westen oder Osten falle aus
baurechtlichen wie auch praktischen Gründen ausser Betracht. Dementsprechend
seien die in der MBS II vorgesehenen Bauten bei der Beurteilung einer
materiellen Enteignung nicht zu berücksichtigen; im Übrigen hätte die
Vorinstanz das in der MBS
II behauptete
Ausbaupotenzial vorfrageweise auf seine Verträglichkeit mit der
Unterschutzstellungsverfügung überprüfen müssen. Obschon sich die KDK nicht zur
MBS II geäussert habe, sei die Schätzungskommission II aktenwidrig
davon ausgegangen. Die Schätzungskommission II habe nicht auf die
stichtagsnahen Parameter des Immo-Monitorings der Firma R für das 1. Quartal
2019 abgestellt, sondern auf die 32,7 % höheren Zahlen von 2022. Daher
seien die Werte, welche die Vorinstanz der Bestandesbaute und den
vermeintlichen Ausbaumöglichkeiten zuschreibe, viel zu hoch. Sodann sei die
bisher angenommene Baumasse der Villa von 1'948 m
3
zu
korrigieren; wie eine Nachmessung ergeben habe, betrage diese höchstens 1'330 m
3
.
Wenn der Rekurrentschaft I der Heimschlag unter Hinweis auf das
Ausbaupotenzial der MBS II verwehrt werde, hätte ein solcher Entscheid in
einem späteren Baubewilligungsverfahren keinerlei bindende Wirkung. Für die
Beurteilung der Frage, ob eine wirtschaftlich gute Nutzung möglich bleibe, sei
nicht auf ein theoretisch mögliches Nutzungspotenzial abzustellen, sondern auf
ein solches, das vernünftigerweise verwirklicht werden könne und deshalb einen
Mehrwert habe. Einen Ausbau gemäss MBS I würde kein Eigentümer ausführen.
Die geltend gemachte Entschädigung von Fr. 21'500'000.- stütze sich auf
Bewertungen durch anerkannte Fachleute. Bei der Er
mittlung des aktuellen
Marktwerts der Liegenschaft sei die Schätzungskommission II von einer
zu grossen Nutzfläche und zu geringen
Instandstellungskosten ausgegangen. Richtigerweise belaufe sich der
Bestandeswert auf rund Fr. 6'028'000.-, sodass die Unterschutzstellung
einen Wertverlust von rund 70 % bewirke. Das Ausbaupotential sei aus
architektonischen wie auch rechtlichen Gründen geringer, als in den MBS I
und II angenommen werde. Schliesslich falle ein Baumassentransfer schon
aufgrund der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung der materiellen Enteignung
ausser Betracht; im Übrigen bestünde hierfür gar keine Nachfrage. Weil die
Schätzungskommission II von falschen Zahlen ausgehe, sei der Nutzungs- und
Wertverlust in Wirklichkeit wesentlich höher. Selbst wenn die Schwelle zur
materiellen Enteignung bei einer Einbusse von 50 % angesetzt werde, was
nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts allerdings zu hoch sei, wäre
dieser Grenzwert hier überschritten.
In der Replik betont die Rekurrentschaft I, dass die
Bewertung der Liegenschaft als Baulandparzelle darauf abzustellen habe, was
eine vermögende Privatperson bezahlen würde. Bei der Ermittlung der Baumasse
der Villa gehe der Rekursgegner von einem unrichtigen Terrainverlauf aus.
Selbst wenn die Bestandesbaute eine Baumasse von 1'948 m
3
hätte, müsste aufgrund des Potenzials von 6'078 m
3
eine
materielle Enteignung aber bejaht werden. Bei richtiger Ermittlung des
gewachsenen Terrains käme die Erweiterung West grösstenteils und die
Erweiterung Ost gar vollumfänglich unter dieses zu liegen.
5.3
Dem hält der Kanton Zürich entgegen, dass die Bewertung der
Liegenschaft nach den vorliegenden Transaktionspreisen anfangs 2019 ohne
Eigentumseinschränkung einen Landwert von (4'250 m
2
x Fr. 3'814.-/m
2
= rund) Fr. 16'210'000.- ergäbe. Der Wert der Bestandesbaute im Jahr 2019
habe gemäss Schätzung durch die Firma Q Fr. 8'857'137.- betragen. Der Wert
der Erweiterung West belaufe sich auf Fr. 1'880'000.- gemäss MBS I
bzw. Fr. 5'640'000.- gemäss MBS II. Letztere beziffere den Wert der
Erweiterung Ost auf Fr. 1'490'000.-. Hinzu komme der
mitzuberücksichtigende Wert des Nutzungstransfers. Die Gegenüberstellung des
Werts ohne Denkmalschutz von Fr. 16'210'000.- und der verschiedenen
Szenarien mit Denkmalschutz ergebe eine Wertminderung von höchstens 45,4 %
im Fall einer fehlenden Erweiterungsmöglichkeit und ohne Baumassentransfer. Zu
den gleichen Minderwerten führe die Berücksichtigung der Angebotsdaten WebRIS der
Firma R aus dem Immo-Monitoring. Die MBS II sei nicht von der KDK,
sondern von der kantonalen Denkmalpflege als zuständiger
denkmalschutzrechtlicher Fachbehörde geprüft und als bewilligungsfähig
beurteilt worden. Ob die Rekurrentschaft I vor Verwaltungsgericht die
Ermittlung der Baumasse noch bestreiten könne, sei fraglich; eine Nachrechnung
ergebe – entgegen der Schätzungskommission II – eine Baumasse von nicht
nur 1'948,3 m
3
, sondern eine solche von 1'994,9 m
3
.
In der Unterschutzstellungsverfügung habe die kantonale Denkmalpflege die
Erweiterungsmöglichkeiten gemäss MBS I mit Rücksicht auf die Verhältnismässigkeit
des Eingriffs und die Verträglichkeit mit dem Schutzobjekt als möglich
beurteilt. Mit der MBS II hätten Szenarien für mögliche Ausbauten und
Erweiterungen in Zusammenarbeit mit der kantonalen Denkmalpflege und der Eigentümerschaft
entwickelt werden sollen. Tatsächlich handle es sich bei den in den MBS
aufgezeigten Erweiterungsmöglichkeiten nicht um rechtlich gesicherte
Projektvarianten, jedoch seien bauliche Erweiterungsmöglichkeiten plausibel
aufgezeigt worden. Ein möglicher Baumassentransfer fliesse in den Verkehrswert
ein und sei von der Schätzungskommission II sehr zurückhaltend angerechnet
worden. Nach der Rechtsprechung sei nicht der mit dem Eingriff verbundene
Nutzungsverlust massgebend, sondern vielmehr der verbleibende wirtschaftliche
Nutzen. Zumal ein Nut
zungsverlust ohne Wertverlust keinen Schaden
bewirke, sei ohnehin nur die wirtschaftliche Einbusse massgebend.
Der Rekurrent II beharrt in der Duplik auf der
Angemessenheit des von der Schätzungskommission II ermittelten Landwerts.
Ferner sei die Baumasse der Villa richtig festgestellt worden. Weil ein
bewilligter Originalplan von 1961 fehle, lasse sich der massgebende
Terrainverlauf nicht zuverlässig ermitteln.
6.
6.1
Prozessthema
bildet die Frage, ob die Rekurrentschaft I einen Anspruch auf Heimschlag des
Grundstücks Kat.-Nr. 01 in N hat. Dies hängt nach § 214 Abs. 1
PBG wiederum davon ab, ob die Unterschutzstellung vom 23. Oktober 2018 als
materielle Enteignung zu würdigen ist oder nicht.
6.2
Zur Beantwortung
der Frage, ob die Unterschutzstellung zu einer materiellen Enteignung geführt
habe, ist das Grundstück am Stichtag der in Rechtskraft erwachsenen Verfügung,
also Ende November 2018, im bisherigen, unbelasteten Zustand der Beschaffenheit
gegenüberzustellen, die aufgrund der Schutzverfügung eingetreten ist (BGr, 31. Juli
2019, 1C_412/2018, E. 8.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2493).
Kraft Art. 26 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) werden Enteignungen
und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, voll
entschädigt. Art. 5 Abs. 2 RPG wiederholt die verfassungsrechtliche
Entschädigungspflicht für enteignungsgleiche Eigentumsbeschränkungen. Wie sich
aus §§ 11 ff. AbtrG für die formelle Enteignung ergibt, hat die
Entschädigung einen Wertverlust abzugelten. Dabei ist nach § 13 Abs. 1
Satz 1 AbtrG der Verkehrswert massgebend. Dasselbe gilt für die materielle
Enteignung (
Enrico Riva in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander
Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich
2016,
N. 231 ff. zu Art. 5 RPG).
Entgegen der Auffassung der Rekurrentschaft I ist daher
der Wertverlust zu ermitteln und tut der
Verlust an
Nutzfläche nichts zur Sache. Dies ist sachgerecht, denn eine Einbusse an
realisierbarem Bauvolumen – etwa durch Herabsetzung des zulässigen Masses der
baulichen Dichte – bedeutet nicht ohne Weiteres einen Minderwert.
Als Verkehrswert gilt nach ständiger Rechtsprechung der
Preis, der im gewöhnlichen Geschäftsverkehr für das Objekt (am Stichtag)
mutmasslich hätte erzielt werden können (VGr, 14. September 2022,
VR.2022.00001, E. 3.1; RB 1991 Nr. 47 mit Hinweisen; Felix Richner et
al. [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, 4. A., Zürich 2021, § 220
N. 121 ff.). Der Liebhaberwert, den die Rekurrentschaft I
berücksichtigt haben möchte, spielt daher keine Rolle (Richner et al, § 220
N. 124 f.). Hinzu kommt, dass der Kaufpreis, den ein zahlungskräftiger
Interessent auf Liebhaberbasis allenfalls zu leisten bereit wäre, ohnehin nicht
zuverlässig ermittelt werden kann.
6.3
In
verfahrensrechtlicher Hinsicht sind zunächst die von den Parteien eingeholten
Unterlagen und Stellungnahmen auf ihren Beweiswert zu prüfen.
6.3.1
Die MBS I, welche
Architekt T, Zürich, im
Auftrag der Baudirektion am 12. Februar 2016 erstellt hatte, sollte
Aufschluss darüber geben, "ob auf dem Grundstück zusätzliches Bauvolumen
realisiert werden kann, ohne das Schutzobjekt in seiner Qualität und Wirkung zu
beeinträchtigen". Der genannte Architekt unterstützte mit seinem
Fachwissen die für die Anordnung von Schutzmassnahmen zuständige Behörde, und
die Erkenntnisse aus dieser Studie flossen in die Verfügung vom 23. Oktober
2018 ein. Die darin enthaltenen tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen
Erwägungen können von den Rechtsmittelinstanzen frei überprüft werden.
6.3.2
Gestützt auf § 216 PBG und § 2 der kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (KNHV; LS 702.11) wählt der
Regierungsrat u. a. eine Denkmalschutzkommission (KDK). Bei dieser handelt
es sich um eine Sachverständigenkommission des Regierungsrates, die aus
verwaltungsunabhängigen Fachleuten im Bereich der Denkmalpflege besteht. Ihre
Hauptaufgabe ist die Abklärung der Schutzwürdigkeit von Gebäuden. Die
Kommission beurteilt, ob ein Objekt die gesetzlichen Anforderungen von § 203
Abs. 1 PBG an ein Schutzobjekt erfüllt und welcher Stellenwert ihm
zukommt. Die Gutachten der KDK enthalten Empfehlungen zuhanden der zuständigen
Behörden. Der Kanton, aber auch Gemeinden und Dritte können bei der
Baudirektion ein Begutachtungsgesuch stellen. Vorliegend hat die KDK am 6. Februar
2018 ein Gutachten erstellt, in dem sie sich für die Unterschutzstellung der
Villa O und zum Schutzumfang ausgesprochen hat. Auch diese Stellungnahme bildet
Grundlage der Verfügung vom 23. Oktober 2018 und unterliegt der
gerichtlichen Überprüfung.
6.3.3
Bei der MBS II handelt es sich um eine Konkretisierung der MBS I
(vorne E. 3.3). Anlass dazu gaben die Erwägungen der Baudirektion in der
Unterschutzstellungsverfügung betreffend "bauliche Erweiterung".
Darin hatte die Direktion "entgegen der Einschätzung der KDK […] ein
zusätzliches oberirdisches Volumen wie in der MBS abgebildet […] mit Rücksicht
auf die wirtschaftliche Verhältnismässigkeit und der Verträglichkeit mit dem
Schutzobjekt als möglich" bezeichnet. Im Unterschied zur MBS I ist
diese – nach dem am 10. Juli 2019 gestellten Heimschlagbegehren
verfasste – ergänzende Abklärung von Architekt T der KDK nicht
vorgelegt worden. Indessen hat die kantonale Denkmalpflege hierzu am 31. März
2020 einen Fachbericht erstellt. Diese Amtsstelle gehört zum Amt für
Raumentwicklung, das seinerseits der Baudirektion angegliedert ist. Der Bericht
kommt zum Schluss, dass die "Ergänzung West als denkmalpflegerisch
hinnehmbar" und die "Ergänzung Ost als denkmalpflegerisch
unproblematisch" zu beurteilen ist. Beim Fachbericht handelt es sich um
einen Amtsbericht im Sinn von § 7 Abs. 3 VRG, eine schriftliche
Auskunft der sachkundigen Behörde mit Bezug auf bestimmte Tatsachen, über die
sie aufgrund ihrer Tätigkeit besondere Sachkenntnisse hat (Plüss, Kommentar
VRG, § 7 N. 60). Amtsberichten, die auf besonderen Fachkenntnissen
beruhen, kommt ein den Sachverständigengutachten vergleichbarer Beweiswert zu
(Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 146).
6.3.4
Der freien Überprüfung durch die Rechtsmittelinstanzen unterliegen die vom Rekurrenten II
eingeholten Erhebungen und Bewertungen durch Fachleute der Immobilienbewertung.
Dies betrifft einerseits die nach erfolgtem Heimschlagbegehren bei lic. oec. Q
eingeholte "Bewertung der Entwertung durch denkmalpflegerische
Schutzanordnung" vom 27. Mai 2020. Dasselbe gilt für die Datensätze der
Firma R (Dokumentation Angebotsdaten vom Oktober 2016 sowie
Transaktionspreise EFH und EWG Stand 2019). Denn diese sind von einer
Prozesspartei veranlasst worden, weshalb ihnen wegen der fehlenden Neutralität nicht
derselbe Rang zukommt wie beispielsweise einem amtlichen Gutachten. Immerhin
hat das Verwaltungsgericht festgehalten, dass selbst einem Privatgutachten
nicht mit dem blossen Hinweis, dass es von einer Partei stammt, jeglicher
Beweiswert abgesprochen werden kann (VGr, 13. Juli 2023, VB.2020.00705–00708,
E. 9.4.2; BGE 137 II 266 E. 3.2 und 3.4).
6.4
Vorliegend steht fest, dass das
streitbetroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 an der M-Strasse 02 in N auch
nach Inkrafttreten der Schutzverfügung vom 23. Oktober 2018 weiterhin im
bisherigen Umfang zu Wohnzwecken genutzt werden kann. Indessen bleibt – mit der
Schätzungskommission II und den Parteien – zu prüfen, in welchem Ausmass die
Unterschutzstellung den Wert der Liegenschaft mindert. Zu diesem Zweck sind die
geschätzten Verkehrswerte mit und ohne Unterschutzstellung einander
gegenüberzustellen.
6.5
6.5.1
Bezüglich der Bewertung
ohne Unterschutzstellung
stellt sich
zunächst die Frage nach der anwendbaren Schätzungsmethode. Bei mit
selbstgenutzten Wohnhäusern überbauten Grundstücken favorisiert die
Gerichtspraxis grundsätzlich die Realwertmethode, wonach im Wesentlichen die
Summe von Land- und Gebäudewert sowie den Nebenkosten den Verkehrswert ergeben
(VGr, 13. Juli 2017, VR.2016.00001, E. 6.3.1; Richner et al., § 220
N. 179). Bei Luxusobjekten, zu denen die Villa O klarerweise zählt,
erscheint diese Methode allerdings weniger zuverlässig, weil individuelle
Eigenschaften wie (Makro- und Mikro-)Lage des Grundstücks, Grösse, Architektur
und Alter der Liegenschaft sowie Vorlieben des potenziellen Käufersegments eine
bedeutende Rolle spielen.
Sodann ist die
Schätzungskommission II zutreffend davon ausgegangen, bei der Bewertung
eines Hausgrundstücks gelte es stets auch die Möglichkeit zu berücksichtigen,
dass
eine Altliegenschaft abgebrochen und die Parzelle neu überbaut
wird. Wirtschaftlich abbruchreif ist ein Gebäude – ungeachtet seines Zustands –
stets dann, wenn der Eigentümer durch seinen Abbruch und einen nachfolgenden
Neubau oder eine andere Nutzung des Bodens eine höhere Rendite erzielen kann,
wenn also der absolute Landwert höher ist als der Verkehrswert des Grundstücks
im Rahmen der vorhandenen Überbauung (Richner et al., § 220 N. 172).
Die Annahme, dass ein wirtschaftliches Abbruchobjekt vorliege, ergibt sich erst
aufgrund einer – mit Unwägbarkeiten behafteten – Renditeberechnung. Eine
natürliche Vermutung spricht dafür, dass eine Neuüberbauung nur dann erfolgt,
wenn damit – unter Berücksichtigung eines Risikozuschlags – eine höhere Rendite
erzielt werden kann als mit der Beibehaltung des Altbaus (VGr, 26. August
2009, SB.2009.00016, E. 2.5).
Dabei liegt es auf
der Hand, dass der Grundeigentümer wie auch ein potenzieller Käufer eine
maximale Rendite anstreben.
6.5.2
Der Verkehrswert eines wirtschaftlichen Abbruchobjekts ergibt sich aus dem
Landwert abzüglich der Abbruchkosten für die bestehenden Bauten auf dem
Grundstück (VGr, 26. August 2009, SB.2009.00016, E. 2.3; Richner et
al., § 220 N. 169). Die Schätzungskommission II hat stattdessen
in E. 2.6.1 des angefochtenen Entscheids die Residualwertmethode (auch als
Rückwärtsrechnung bezeichnet) angewendet, wonach sich der Landwert aufgrund der
geschätzten Baukosten und des mutmasslichen Verkaufserlöses bestimmt. Weil
diese Methode mit erheblichen Unwägbarkeiten behaftet ist, darf sie nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nicht primär, sondern nur ergänzend
berücksichtigt werden (VGr, 10. November 2022, VR.2021.00002 und VR.2021.00003,
E. 3.2; 14. September 2022, VR.2022.00001, E. 3.2; Richner et
al., § 220 N. 145). Für die Ermittlung des Verkehrswerts von
unüberbauten Grundstücken zieht die Rechtsprechung die (Preis-)Vergleichsmethode,
auch statistische Methode genannt, vor (BGr, 3. Oktober 2018, 1C_473/2017,
E. 3.4; Richner et al., § 220 N. 153; Francesco Canonica, Die
Immobilienbewertung, 2009, S. 170).
Die Schätzungskommission II hat für das Grundstück
Kat.-Nr. 01 gestützt auf die Residualwertmethode einen Verkehrswert von
(4'250 m
2
x Fr. 4'330/m
2
= rund) Fr. 18'410'000.-
ermittelt und in der Folge diese Zahl mit denjenigen Werten verglichen, die
sich – aufgrund unterschiedlicher Szenarien – für das mit der
Unterschutzstellung belastete Grundstück ergeben. Ergänzend hat sie erwogen,
dass die Handänderungsstatistik zuletzt für das Jahr 2018 einen oberen
Referenzwert (Q75) von Fr. 3'475.-/m
2
ausweise und in den
beiden Folgejahren für die Gemeinde N keine Angaben publiziert seien. Der von
ihr geschätzte Wert sei zwar "hoch angesetzt, aber realisierbar". Die
Rekurrentschaft I bestreitet diesen Wert nicht substanziiert, sondern
beruft sich lediglich auf "verlässliche" Immobilienschätzer, die den
von ihr geltend gemachten Quadratmeterpreis von Fr. 5'000.-/m
2
als "erzielbar" bezeichneten und laut denen sogar ein höherer Erlös
in Betracht komme. Im Licht der Definition des Verkehrswerts als im
gewöhnlichen Geschäftsverkehr mutmasslich erzielbarem Preis (vorne E. 6.2)
sind jedoch nicht allfällige Hochpreise massgebend, sondern ein geschätzter
Mittelwert. Gemäss den vom Statistischen Amt des Kantons Zürich publizierten
Bodenpreisen (Preise für Wohnbauland) ergab sich in der Gemeinde N im obersten
Quantil (Q75) für das Jahr 2018 ein Wert von Fr. 3'477.-/m
2
und
für das Jahr 2019 ein solcher von Fr. 4'002.-/m
2
(https://www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/immobilienmarkt/bodenpreise.html).
Daraus ergäbe sich ein Verkehrswert für das unüberbaute Grundstück von (4'250 m
2
x [höchstens] Fr. 4'002.-/m
2
= rund) Fr. 17'010'000.-.
Wie aus den nachfolgenden Erwägungen zur Bewertung mit
Unterschutzstellung (E. 6.6) folgt, kann als nicht entscheidwesentlich
offenbleiben, ob und in welchem Umfang der von der Schätzungskommission II
angenommene Wert von Fr. 18'410'000.- bei Anwendung der Vergleichsmethode
herabgesetzt werden müsste. Anzumerken ist jedenfalls, dass vorliegend nichts
gegen die ausschliessliche Anwendung der Vergleichsmethode spricht. Wie
vorstehend festgehalten, wären zusätzlich noch die Abbruchkosten für die Villa
zu berücksichtigen, die mit einem kaum Fr. 100'000.- übersteigenden Betrag
freilich wenig ins Gewicht fielen. Auf jeden Fall liegt der (Bauland-)Wert
keinesfalls höher als Fr. 18'410'000.- gemäss Schätzungsentscheid.
6.6
6.6.1
In methodischer Hinsicht ist das Vorgehen der Schätzungskommission II
sinnvoll, bei der Bewertung der Liegenschaft
mit Unterschutzstellung
verschiedene Szenarien zu prüfen und zu bewerten. Ob eine der in Betracht
gezogenen vier Möglichkeiten wahrscheinlich und realisierbar ist, prüft das
Verwaltungsgericht als Rechtsfrage frei; demgegenüber unterliegen die
tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz sowie die von ihr getroffenen bau-
und schätzungstechnischen Annahmen nur einer Rechtskontrolle (vorne E. 1.2).
Die Schätzung einer Liegenschaft stellt eine Einheit dar. Das Verwaltungsgericht
hat daher allein zu prüfen, ob die Bewertung eines Gebäudes bzw. eines
Gebäudekomplexes insgesamt vertretbar sei; hingegen braucht es sich – unter
Vorbehalt grober Irrtümer oder Rechenfehler – mit Einwänden gegen einzelne
Faktoren einer Schätzung grundsätzlich nicht zu befassen (VGr, 28. Januar
2015, VR.2013.00001 und VR.2013.00002, E. 5.3 mit Hinweisen; Richner et
al., § 220 N. 221).
6.6.2
Bei allen vier Varianten (Bestand; Bestand
zuzüglich Erweiterung West gemäss MBS I oder MBS II; Bestand
zuzüglich Erweiterungen West und Ost) stellt sich die Frage, ob und – wenn ja –
in welchem Umfang ein Nutzungstransfer zu berücksichtigen ist.
Bei einer sogenannten
Ausnützungsübertragung wird eine noch nicht genutzte Grundstücksfläche einer
benachbarten Parzelle dem zu bebauenden Grundstück angerechnet (VGr, 18. März
2021, VB.2020.00614 und VB.2020.00641, E. 3.2 mit Hinweisen, auch zum
Folgenden). Über die Zulässigkeit derartiger Übertragungen enthält das Planungs-
und Baugesetz keine Regelung. Gemäss § 259 Abs. 1 PBG bildet die
massgebliche Grundfläche zur Bestimmung der zulässigen Ausnützung die von der
Baueingabe erfasste Fläche der baulich noch nicht ausgenützten Grundstücke oder
Grundstückteile der Bauzone (vgl. § 251 lit. a in Verbindung mit § 254
PBG in der bis 28. Februar 2017 in Kraft stehenden, in N im hier
massgeblichen Zeitpunkt der Unterschutzstellung [E. 6.2] anwendbaren
Fassung [Übergangsbestimmung zur Änderung vom 14. September 2015,
Abs. 2]). Aus dieser Bestimmung leiten Lehre und Praxis ab, dass
Ausnützungsübertragungen zwischen verschiedenen, der nämlichen Bauzone
zugehörigen Parzellen grundsätzlich zulässig sind (BGr, 27. Juni 2013,
1C_52/2013, E. 5.2 f.
; 6. Mai 2011, 1C_576/2010,
E. 2.6
; 5. September 1997,
1P.193/1997, E. 2c mit Hinweisen).
Eine
quantitative Begrenzung für Ausnützungsübertragungen innerhalb der nämlichen
Bauzone kennt das Gesetz nicht.
Solange
das Baupolizeirecht keine Regelung zur maximal übertragbaren Fläche enthält,
findet diese ihre Grenze primär an der Einhaltung der übrigen Baupolizei- und
Zonenvorschriften (BGr, 16. Oktober 2014, 1C_228/2014, E. 2.5 mit
Hinweis auf BGr, 19. Mai 2005, 1P.134/2005, E. 3.1 und 3.4). Eine
Einschränkung kann sich dagegen insofern ergeben, als die
Ausnützungsübertragung nicht zu einer §
238 PBG verletzenden Konzentration der Bausubstanz führen
darf (VGr, 2. März 2017, VB.2016.00493, E. 2.4; 30. Juni 2010,
VB.2010.00127, E. 4.4.2
= BEZ 2010 Nr. 28
;
25. Oktober 2006,
VB.2006.00272, E. 3.3 =
BEZ 2006
Nr. 54; BEZ 1994 Nr. 15; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas
Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019,
S. 822 und 931).
Für die Berücksichtigung einer solchen Ausnützungsreserve
bei der Bewertung eines Grundstücks spricht grundsätzlich, dass der Wert von
Land in einer Bauzone sich hauptsächlich in der Möglichkeit der baulichen
Nutzung und des dadurch erzielbaren Ertrags verkörpert. Der Rekurrent II
wendet sodann zu Recht ein, dass die von der Schätzungskommission angenommene
"hälftige Aufteilung zwischen dem Geber- und dem Empfängergrundstück"
kaum den Marktverhältnissen entspricht; vielmehr kommt der Übertragungsfläche
ein deutlich höherer Wertanteil zu (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 934 f.).
Das streitbetroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 befindet
sich am Rand eines grossflächigen Gevierts, das der Zone W2/1.3 zugeteilt ist.
Für eine Ausnützungsübertragung kommen daher prinzipiell diverse Parzellen,
insbesondere die noch nicht überbauten Kat.-Nrn. 05 und 06, in Betracht.
Art. 22 ff. BZO enthalten bezüglich einer Ausnützungsübertragung
keine Einschränkungen, und andere, einen solchen Transfer grundsätzlich
ausschliessende Einwände sind nicht ersichtlich. Falls die Rekurrent- bzw. Grundeigentümerschaft
auf jegliche Erweiterung verzichtet, beläuft sich der mögliche Transfer an
Baumasse auf rund 3'577 m
3
, wie die Vorinstanz gestützt auf die
Berechnung in der MBS II unwidersprochen und richtig festgehalten hat.
Unter Annahme eines aus statistischen Landwerten abgeleiteten, jedoch
zurückhaltend eingesetzten Kalkulationspreises von Fr. 2'420.-/m
3
,
den sie wie gesagt nur zur Hälfte dem Gebergrundstück zugeordnet hat, hat die
Schätzungskommission II den Nutzungstransfer mit (3'577 m
3
x Fr. 1'210.-/m
3
=) Fr. 4'328'170.- bewertet. Diese
Berechnung erscheint zumindest als vertretbar; jedenfalls liegt darin keine
Rechtsverletzung, in die das Verwaltungsgericht korrigierend eingreifen müsste.
Folglich ist der Vorinstanz auch keine Rechtsverletzung vorzuwerfen, soweit sie
dem potenziellen Nutzungstransfer, welcher bei Umsetzung eines als Erweiterung
West in der MBS I skizzierten Projekts verbleibt, einen Verkehrswert von
Fr.
3'988'160.- zumisst (oben E. 5.1).
Für die
Einpreisung
eines aus dem Nutzungstransfer
erwachsenden Wertanteils des streitbetroffenen Grundstücks in die Bewertung der
Liegenschaft mit Unterschutzstellung ist freilich vorauszusetzen, dass eine
solche Ausnützungsübertragung innert nützlicher Frist objektiv realisierbar
erscheint. Die Rekurrentschaft I hat eine Erklärung vom 29. September
2020 des Grundeigentümers der hier vorab für einen Nutzungstransfer in Betracht
fallenden Kat.-Nrn. 05 und 06 ins Recht gelegt, wonach dieser "weder
heute noch in absehbarer Zukunft Bedarf an zusätzlicher Baumasse noch Interesse
daran" habe. Aus heutiger Sicht lässt sich damit nicht mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit auf die Realisierbarkeit einer Nutzungsübertragung auf
Kat.-Nrn. 05 und/oder 06 innert nützlicher Frist schliessen. Selbiges gilt
mit Bezug auf die übrigen Grundstücke im hier für einen Nutzungstransfer in
Betracht fallenden Geviert. Entgegen der Vorinstanz hat daher der
Nutzungstransfer im Rahmen der Grundstücksbewertung mit Unterschutzstellung (in
allen Varianten) ausser Acht zu bleiben. Die grundsätzliche Möglichkeit eines
Nutzungstransfers darf aber angesichts der ausserordentlichen Grösse und des
substanziellen Werts der in Frage stehenden Nutzungsreserve im Rahmen der
Gesamtwürdigung zumindest mitberücksichtigt werden, anhand welcher darüber zu
entscheiden ist, ob der mit der Unterschutzstellung verbundene Eingriff in die
Rechtspositionen der Grundeigentümerschaft eine materielle Enteignung darstellt
(hinten E. 6.8). Im Übrigen bleibt anzumerken, dass eine nachträglich
realisierte Ausnützungsübertragung gegebenenfalls als wesentliche Milderung der
Eigentumsbeschränkung erscheinen und zum Anlass für eine (Teil-)Rückforderung
der Entschädigung nach Massgabe von § 183
quater
Abs. 1 EG
ZGB genommen werden könnte.
6.6.3
Die den Szenarien A–D des Schätzungsentscheids zugrunde liegende Bewertung
des streitbetroffenen Grundstücks am Stichtag Ende November 2018 erweist sich
schon methodisch als ausgesprochen schwierig. Wie die Vorinstanz nämlich
zutreffend erwägt, ist "die Villa O […] hinsichtlich Grösse und Lage des
Grundstücks, dessen Prestige und Architektur sicher als aussergewöhnliches
Objekt einzustufen". Hinzu kommt, dass die Liegenschaft für eine Nutzung
als Einfamilienhaus im obersten Preissegment liegt. Wie in E. 6.5.1 festgehalten,
fällt die Anwendung der Vergleichs(wert)methode mangels vergleichbarer Objekte
von vornherein ausser Betracht. Ebenso wenig erscheinen andere
Bewertungsmethoden – so etwa eine hedonische Bewertung, die Kennwertmethode,
die Ertrags- und Barwertmethode, die Lageklassenmethode oder die DCF-Methode
(vgl. dazu Richner et al., § 220 N. 137 ff.; Martin
Zweifel/Silvia Hunziker/Olivier Margraf/Stefan Oesterhelt, Schweizerisches
Grundstückgewinnsteuerrecht, Zürich 2021, § 10 N. 97 ff.) –
zielführend. Wenn die in Fragen der Immobilienbewertung fachkundige
Schätzungskommission II auf den statistischen Vergleichswert in N für
Einfamilienhäuser im 1. Quartal 2019 abgestellt und – zugunsten der
Rekurrentschaft I – das oberste Preissegment (90%-Quantil) berücksichtigt
hat, erscheint dieses Vorgehen als vertretbar. Auf dieser Grundlage hat die
Schätzungskommission II bei einer nach Handmass bestimmten Nettowohnfläche
von 360,7 m
2
und dem angenommenen Preisniveau für N von Fr. 28'400.-/m
2
einen indikativen Marktwert von (rund) Fr. 10'240'000.- ermittelt. Bei
einer Gebäudegrundfläche von 379,8 m
2
für den nicht unterkellerten
Gebäudeteil zuzüglich 158,4 m
2
für den unterkellerten Bereich laut
MBS II schlägt die Berechnung der Nettowohnfläche durch die
Schätzungskommission jedenfalls nicht zum Nachteil der Rekurrentschaft I
aus, auch wenn die Pläne keinen zuverlässigen Aufschluss geben. In Anbetracht
eines Alters der Villa von gut 55 Jahren liegen die von der Vorinstanz gestützt
auf die Beurteilung des Gebäudezustandes durch eine hierauf spezialisierte
Unternehmung und ihre eigene Wahrnehmung am Augenschein geschätzten Kosten von
Fr. 1'034'700.- für eine Sanierung des Gebäudes wohl eher an der unteren
Grenze. Insgesamt erscheint die Schätzung des Marktwerts der Villa O am
Stichtag Ende November 2018 auf (Fr. 10'240'000.- ./. Fr. 1'034'000.- = rund)
Fr. 9'200'000.- als vertretbar; jedenfalls ist darin keine
Rechtsverletzung zu erblicken.
6.6.4
Die im Schätzungsentscheid aufgeführten Erweiterungen West und Ost gemäss den
MBS I und II sind – wie die Rekurrentschaft I insoweit zutreffend
einwendet – mit Hypothesen und Unwägbarkeiten verbunden. Auch trifft es zu,
dass bauliche Massnahmen gemäss § 309 Abs. 1 lit. a PBG eine
Baubewilligung erfordern. Diese setzt nach Massgabe von § 310 PBG ein
konkretes Baugesuch voraus, dessen Ausarbeitung der Grundeigentümerschaft
obliegt. Dass eine Erweiterung West im Sinn der MBS I – und damit das
Szenario B gemäss dem Schätzungsentscheid vom 28. Juni 2022 – grundsätzlich
realisierbar ist, darf mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit angenommen werden.
Dies gilt insbesondere deswegen, weil eine solche schon in der genannten Studie
in Betracht gezogen worden ist. Zwar hat die KDK in ihrem Gutachten vom 6. Februar
2018 hierzu Bedenken geäussert
, doch werden diese von
der Baudirektion in der Unterschutzstellungsverfügung vom 23. Oktober 2018
nicht geteilt. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Baudirektion mit der dort
erwähnten "Rücksicht auf die wirtschaftliche Verhältnismässigkeit"
die Interessen der Grundeigentümerschaft wahren oder ein drohendes
Heimschlagbegehren abwenden wollte. Falls Letzteres zutreffen sollte, wäre ein
solches Handeln der Behörde im Sinn eines haushälterischen Umgangs mit den
Staatsfinanzen allerdings sinnvoll und legitim. Entgegen der Befürchtung der
Rekurrentschaft I besteht für eine "Kehrtwende" der Behörde in
dem Sinn, dass eine Erweiterung West nach rechtskräftiger Ablehnung des
Heimschlagbegehrens verweigert werden sollte, kein Anlass. Dies käme einem
widersprüchlichen
und damit rechtsmissbräuchlichen Verhalten gleich (BGE 146 III 254 E. 2.2.2.1,
143 III 666 E. 4.2; Peter Tuor/Bernhard Schnyder/Jörg Schmid, Das
Schweizerische Zivilgesetzbuch, 15. A., Zürich 2023, § 6 N 28),
das dem Gemeinwesen nicht unterstellt werden darf und möglicherweise zu einer
Revision des vorliegenden Entscheids führen könnte. Nach dem Gesagten ist das
Szenario B gemäss Schätzungsentscheid als wahrscheinlich zu würdigen und
darf es im Rahmen der Ermittlung des Wertverlusts infolge der
Unterschutzstellung berücksichtigt werden. Für die Beurteilung eines Baugesuchs
ist nach § 318 PBG zwar nicht die Baudirektion, sondern die Baukommission N
als kommunale Baubehörde zuständig. Indessen macht weder die Rekurrentschaft I
geltend noch ist aus den Akten ersichtlich, dass ein dem Szenario B
entsprechendes Projekt nicht bewilligungsfähig wäre. Wenn die Vorinstanz den
Wert der Erweiterung West auf Fr. 4'050'000.- und die Erstellungskosten
auf Fr. 2'670'000.- veranschlagt, woraus sich ein Nettowert von Fr. 1'380'000.-
ergibt, ist diese Schätzung mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Immerhin
rechtfertigt sich die Annahme, dass mit der Erweiterung West ein namhafter
Mehrwert geschaffen werden kann, der – bei zurückhaltender Gewichtung –
jedenfalls 1 Mio. Franken erreichen dürfte. Somit ist für das
Szenario B bzw. aufgrund der mit der Erweiterung West gemäss MBS I
verbundenen Wertsteigerung von einem Verkehrswert des streitbetroffenen
Grundstücks Kat.-Nr. 01 mit Unterschutzstellung der Villa O von jedenfalls
(Fr. 9'200'000.- [Bestandesliegenschaft] + Fr. 1'000'000.-
[Wertsteigerung durch die Erweiterung West gemäss MBS I] = )
Fr. 10'200'000.- auszugehen.
6.6.5
In ihrem Fachbericht vom 31. März 2020 würdigt die kantonale
Denkmalpflege die "Ergänzung West als denkmalpflegerisch hinnehmbar"
und die "Ergänzung Ost als denkmalpflegerisch unproblematisch". In
den ergänzenden Bemerkungen wird festgehalten, dass ihre Beurteilung sich von
jener der KDK durchaus unterscheiden könne. Während letztere mehr auf ihren
Fachbereich fokussiert sei, berücksichtige die Denkmalpflege auch die privaten
Interessen, damit aus denkmalpflegerischer Tätigkeit realisierbare und
tragfähige Lösungen hervorgingen (S. 4/5). Weil die kantonale
Denkmalpflege, wie in E. 6.3.3. festgehalten, eine Abteilung der nach § 211
Abs. 1 PBG für die Schutzverfügung zuständigen Baudirektion ist, besteht
ebenfalls eine grössere Wahrscheinlichkeit, dass auch ein Projekt mit einer
Erweiterung West und Ost gemäss MBS II (Szenarien C und D) von der Baukommission
N als bewilligungsfähig beurteilt wird. Dies gilt namentlich für die
Erweiterung Ost mit rund 470 m
3
; ob auch die Erweiterung West
architektonisch und rechtlich im angenommenen Ausmass von 1'540 m
3
realisiert werden kann, erscheint hingegen etwas weniger klar. Unter diesen
Umständen ist der mit einer Erweiterung des Gebäudes im Sinn der Szenarien C
und D geschaffene Mehrwert entgegen der Annahme der Schätzungskommission II
kaum näher bestimmbar. Immerhin ist in der Möglichkeit von substanziellen
baulichen Erweiterungen auf dem Grundstück tatsächlich ein Mehrwert zu
erblicken. Dabei tut es nichts zur Sache, ob die Eigentümerschaft solche
Ausbaupläne tatsächlich verfolgt oder nicht. Die Quantifizierung des Mehrwerts
bei den Szenarien C und D kann – wie sogleich darzulegen ist – offenbleiben.
6.6.6
Als Zwischenergebnis ist zur wirtschaftlichen Einbusse aufgrund der
Unterschutzstellung der Villa O festzuhalten: Ohne Schutzmassnahme käme dem
Grundstück Kat.-Nr. 01 per Stichtag Ende November 2018 ein Verkehrswert
von Fr. 18'410'000.- zu (vorne E. 6.5.2). Mit Schutzmassnahme ist der
Verkehrswert beim als realisierbar zu wertenden Szenario B auf Fr. 10'200'000.-
zu schätzen (vorne E. 6.6.2 f.). Somit führt die Schutzverfügung zu
einem Wertverlust von Fr. 8'210'000.- bzw. von 44,6 %.
6.7
Damit ist die (Grundsatz-)Frage zu beantworten, wo bei
einem hoheitlichen Eingriff in
das Grundeigentum die Schwelle zu einer
entschädigungspflichtigen materiellen Enteignung überschritten wird. Das
Bundesgericht hat es in seiner bisherigen Rechtsprechung, wie in E. 4.2
festgehalten, stets abgelehnt, die Grenze der Entschädigungspflicht schematisch
anhand eines festen Prozentsatzes der Wertminderung zu ziehen, sondern verlangt
eine Gesamtbetrachtung der Verhältnisse im Einzelfall (BGr, 12. März 2019,
1C_653/2017, E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 112 Ib 263 E. 4 S. 266 f.).
Auch das Verwaltungsgericht hat eine derart schematische Betrachtungsweise
abgelehnt und verlangt eine Berücksichtigung der konkreten Umstände des
Einzelfalls (oben E. 4.2). Die denkmalpflegerische Unterschutzstellung des
Äussern eines Gebäudes führt in der Regel nicht zu einer materiellen
Enteignung. Auch in Fällen, wo neben dem Äussern wertvolle Innenräume und ein
angemessener Umschwung mitgeschützt werden, kann eine bestimmungsgemässe und
wirtschaftlich sinnvolle Nutzung möglich bleiben (Riva, N. 215 zu Art. 5
RPG mit Hinweisen auf die Gerichtspraxis).
6.8
Vorliegend
steht ausser Frage, dass die Villa O auch nach der Unterschutzstellung als
ausgesprochen attraktive Wohnliegenschaft zu würdigen ist und – für den
Eigengebrauch oder als Mietobjekt – wirtschaftlich sinnvoll genutzt werden
kann. Bei der Beurteilung von denkmalpflegerischen Eingriffen wie dem
vorliegenden kann daher nicht auf die von der bundesgerichtlichen Praxis im
Zusammenhang mit Nichteinzonungen und Auszonungen entwickelte
"Drittelsregel" (oben E. 4.2) zurückgegriffen werden.
Die wirtschaftliche Einbusse bei Berücksichtigung des als
realisierbar zu qualifizierenden Szenario B beläuft sich für die
streitbetroffene Liegenschaft wie gesagt auf 44,6 % (oben E. 6.6.6).
Sie liegt damit innerhalb der Bandbreite, in der das Verwaltungsgericht – bei
Umzonungen – eine materielle Enteignung je nach den Umständen bejaht oder
verneint (oben E. 4.2). Zwar erreicht die Einbusse vorliegend beinahe die
Obergrenze von 45 %, über welcher ein Wertverlust (infolge Umzonung eines
Grundstücks) grundsätzlich nicht mehr entschädigungslos hingenommen werden muss
bzw. eine materielle Enteignung nur bei aussergewöhnlichen Umständen verneint
wird (oben E. 4.2). Mit Blick darauf, dass die hier interessierende
Liegenschaft trotz der Unterschutzstellung nicht nur weiterhin wirtschaftlich
sinnvoll genutzt werden kann, sondern grundsätzlich die Möglichkeit einer –
auch im Szenario B – substanziellen Ausnützungsübertragung besteht (oben
E. 6.6.2), ist der Tatbestand einer materiellen Enteignung vorliegend als (noch)
nicht erfüllt zu betrachten.
7.
7.1
Zu prüfen
bleibt nach dem in E. 4.1 Gesagten, ob hier ein Sonderopfer anzunehmen sei.
Die Schätzungskommission II hat dies verneint. Zum einen tue es nichts zur
Sache, ob Vergleichsobjekte eine grössere maximale Ausnützung realisieren
könnten. Ebenso wenig spiele eine Rolle, ob die Villa O einen höheren
Unterhaltsbedarf als ein Vergleichsobjekt aufweise. Denn auch im Fall eines
Sonderopfers seien die verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten zu beurteilen, die
hier als wirtschaftlich gut zu bezeichnen seien.
7.2
Die
Rekurrentschaft I beruft sich – wie schon im vorinstanzlichen Verfahren –
nicht auf das Vorliegen eines Sonderopfers. Dementsprechend äussert sich auch
der Rekursgegner nicht dazu.
7.3
Tatsächlich
ist ein Sonderopfer, das übrigens in der Rechtsprechung kaum von praktischer
Bedeutung ist (Riva, N. 166 f. zu Art. 5 RPG), hier nicht
ersichtlich. Denn der streitbetroffene Eingriff beschlägt nur die Villa O und
nicht auch andere Grundeigentümer. Eine Ungleichbehandlung gegenüber einem
anderen Eigentümer, der eine gleichgeartete Beeinträchtigung erfahren hätte,
liegt daher nicht vor (Riva, N. 165 zu Art. 5 RPG).
Aufgrund dieser Erwägungen ist eine materielle Enteignung
zu verneinen. Somit besteht nach § 214 Abs. 1 PBG auch kein
Heimschlagrecht. Der Rekurs VR.2022.00002 ist daher abzuweisen.
8.
8.1
Laut § 63
Abs. 1 AbtrG trägt in der Regel der Expropriant die Kosten des
Schätzungsverfahrens. In Fällen jedoch, wo die bei der gütlichen Unterhandlung
zuletzt gestellte Forderung des Abtretungspflichtigen die festgesetzte
Entschädigung um mehr als die Hälfte übersteigt, kann durch die
Schätzungskommission eine angemessene Verteilung der Kosten auf beide Teile
stattfinden.
8.2
Die
Schätzungskommission II erwägt, der Kanton Zürich habe nicht nachgewiesen,
dass er sich gütlich um eine Einigung bemüht habe. Sodann zeige die Komplexität
des Falles, dass die Eigentümerschaft in guten Treuen habe prozessieren dürfen.
Daher bestehe kein Anlass, die Kosten des Schätzungsverfahrens in der Höhe von
insgesamt Fr. 23'096.35 entgegen der Regel von § 63 Abs. 1 AbtrG
dem Kanton Zürich zu überbinden.
8.3
Der
Rekurrent II führt aus, dass die in § 29 Abs. 1 AbtrG
vorgesehene förmliche Einigungsverhandlung im Fall einer materiellen Enteignung
nicht zum Zug komme. Indessen habe er sehr wohl versucht, sich mit der Rekurrentschaft I
gütlich zu verständigen. Diese habe jedoch in der Meinung, dass eine materielle
Enteignung vorliege, dazu nicht Hand geboten.
8.4
Dem
Rekurrenten II ist beizupflichten, dass § 29 Abs. 1 AbtrG –
schon aufgrund der Entstehungsgeschichte dieses Gesetzes – auf die formelle
Enteignung zugeschnitten ist und im Fall einer materiellen Enteignung höchstens
sinngemäss zum Zug kommt. Dasselbe gilt aber auch für die Kostenregelung nach § 63
AbtrG. Danach hat grundsätzlich der Enteigner als Verursacher des Rechtsstreits
für die Kosten des Schätzungsverfahrens aufzukommen. Dem Enteigneten sind diese
nur dann zu überbinden, wenn er sich einer einvernehmlichen Lösung durch eine
übersetzte Entschädigungsforderung widersetzt. Für den Tatbestand einer
strittigen materiellen Enteignung, wo entweder eine volle oder aber überhaupt
keine Entschädigung geschuldet ist, passt diese Bestimmung indessen nicht. Im
vorliegenden Fall war die Rechtslage keineswegs eindeutig, weshalb sich die
Rekurrentschaft I in guten Treuen veranlasst sehen durfte, zu
prozessieren. Trotz ihres Unterliegens im Schätzungsverfahren besteht daher
kein Anlass, ihr die Verfahrenskosten aufzuerlegen.
Diese Erwägungen führen zur
Abweisung des Rekurses im Verfahren VR.2022.00003.
9.
Bei diesem Ausgang erscheint die Rekurrentschaft I im
Rekursverfahren VB.2022.00002 als unterliegend, während der Rekurrent II
im Rekursverfahren VB.2022.00003 unterliegt. Angesichts des auf gut
Fr. 21'000'000.- zu veranschlagenden Streitwerts sowie der Schwierigkeit
des Falls und des damit verbundenen Zeitaufwands des Gerichts rechtfertigt es
sich, die Gerichtsgebühr (für die vereinigten Verfahren) auf Fr. 50'000.-
anzusetzen (vgl. § 65a Abs. 1 VRG; vgl. ferner §§ 2 und
3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
3. Juli 2018 [GebV VGr; LS 175.252]). Es rechtfertigt sich
vorliegend, die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens streitwert- und
aufwandbezogen zu 19/20 der Rekurrentschaft I und zu 1/20 dem
Rekurrenten II aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Parteientschädigung kann der Rekurrentschaft I angesichts ihres
weitgehenden Unterliegens in den vereinigten Rekursverfahren nicht zugesprochen
werden. Indessen sind die Voraussetzungen für die ausnahmsweise Zusprechung
einer Parteientschädigung an das Gemeinwesen bzw. mit Bezug auf den überwiegend
obsiegenden Rekurrenten II ebenso wenig erfüllt, weil dessen Bemühungen in
seinen angestammten Wirkungskreis fallen und die fachkundige Baudirektion auch nicht
auf den Beizug eines Rechtsbeistands angewiesen war.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Rekurse werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  50'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.      515.--
Zustellkosten,
Fr.  50'515.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu 19/20 der Rekurrentschaft I und zu 1/20 dem
Rekurrenten II auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Schätzungskommission II.