zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00174 · 2002-08-22 · de

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG | zusätzliche Antennen für die Richtfunkstation am Bachtel-Turm; Legitimation Steitgegenstand ist einzig die Frage, ob der Regierungsrat zu Recht nicht auf den Rekurs eingetreten ist (E. 1a). Den Beschwerdeführerinnen ist keine zusätzliche Frist zur Einreichung eines Gutachtens zu gewähren (E. 1b). Die nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereichten Eingaben sind nicht zu beachten (E. 1c). Eine mündliche Verhandlung ist nicht durchzuführen (E. 1d). Zusammenfassung der vorinstanzlichen Erwägungen (E. 2a). Der Regierungsrat hat das rechtliche Gehör nicht verletzt (E. 2b). Zusammenfassung der wesentlichen Argumente der Beschwerdeführerinnen (E. 2c). Die Rekurslegitimation setzt bei objektivierter Betrachtung bestehendes Berührtsein und schutzwürdiges Interesse voraus. Vorliegend fragt sich, ob genügende Hinweise darauf vorliegen, dass das strittige Vorhaben für die Beschwerdeführerinnen negative Auswirkungen haben könnte (E. 2d aa). Die geplante Anlage untersteht hinsichtlich der Immissionsgrenzwerte der NISV (E. 2d cc). Die von den Beschwerdeführerinnen eingereichten Unterlagen rechtfertigen kein Abweichen von der NISV und der darauf gestützten Praxis (E. 2d dd). Der Regierungsrat hat die Rekurslegitimation zu Recht verneint (E. 2d ee).

Zürich Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00174
Zurich Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00174
Zurigo Verwaltungsgericht 22.08.2002 VB.2002.00174

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00174
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00174
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.08.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 10.02.2003 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG
zusätzliche Antennen für die Richtfunkstation am Bachtel-Turm; Legitimation
Steitgegenstand ist einzig die Frage, ob der Regierungsrat zu Recht nicht auf den Rekurs eingetreten ist (E. 1a).
Den Beschwerdeführerinnen ist keine zusätzliche Frist zur Einreichung eines Gutachtens zu gewähren (E. 1b).
Die nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereichten Eingaben sind nicht zu beachten (E. 1c).
Eine mündliche Verhandlung ist nicht durchzuführen (E. 1d).
Zusammenfassung der vorinstanzlichen Erwägungen (E. 2a).
Der Regierungsrat hat das rechtliche Gehör nicht verletzt (E. 2b).
Zusammenfassung der wesentlichen Argumente der Beschwerdeführerinnen (E. 2c).
Die Rekurslegitimation setzt bei objektivierter Betrachtung bestehendes Berührtsein und schutzwürdiges Interesse voraus. Vorliegend fragt sich, ob genügende Hinweise darauf vorliegen, dass das strittige Vorhaben für die Beschwerdeführerinnen negative Auswirkungen haben könnte (E. 2d aa).
Die geplante Anlage untersteht hinsichtlich der Immissionsgrenzwerte der NISV (E. 2d cc).
Die von den Beschwerdeführerinnen eingereichten Unterlagen rechtfertigen kein Abweichen von der NISV und der darauf gestützten Praxis (E. 2d dd).
Der Regierungsrat hat die Rekurslegitimation zu Recht verneint (E. 2d ee).
Stichworte:
AKZESSORISCHE PRÜFUNG
ANLAGEGRENZWERT
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BERÜHRTSEIN
IMMISSIONSGRENZWERT
LEGITIMATION
NICHTEINTRETEN
NICHTIONISIERENDE STRAHLUNG
RECHTLICHES GEHÖR
RICHTFUNK
RICHTSTRAHL
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
STRAHLUNG
STREITGEGENSTAND
THERMISCH
ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT
ZIVILRECHTLICH
Rechtsnormen:
Art. 29 lit. II BV
Art. 6 EMRK
Art. 2 lit. Ia NISV
Art. 6anhang 1 NISV
Art. 11anhang 2 NISV
Art. 13 lit. I,II NISV
Art. 61anhang1 lit. II NISV
§ 338a Abs. I PBG
Art. 2 USG
§ 59 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die D AG beabsichtigt, am bestehenden
Antennenturm auf dem Bachtel eine Richt­funkstation mit zwölf Antennen zu
installieren, die Kontakt zu Ge­genstationen halten sollen, welche zwischen 3,4
km (Wald ZH) und 19,3 km (Höhronen bei Bennau SZ) entfernt liegen. Ein
entsprechendes Baugesuch wurde am 3. November 2000 bei der Gemeinde Hinwil
eingereicht. Das Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) erteilte am
20. Dezember die Bewilligung nach Massgabe von § 7 der Verordnung zum
Schutz des Bachtels und des Allmens vom 16. März 1967 (VO Bachtel) sowie die
Aus­nahmebewil­li­gung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979
(RPG). Der Gemeinderat Hinwil bewilligte das Projekt am 17. Januar 2001 unter
Bedingungen und Auflagen.
II. A und B
erhoben am 22. Februar 2001 gegen die Bewilligun­gen Rekurse sowohl an die
Baurekurskommission III als auch an den Regierungsrat mit dem Hauptantrag, die
an­ge­fochtenen Entscheide seien ersatzlos aufzuheben und das Bauge­such
abzulehnen. Der Prä­sident der Baurekurskommission trat mit Verfügung vom
21. März 2001 auf den dort eingereichten Rekurs mangels Zuständigkeit
nicht ein und über­wies ihn dem Regierungsrat zur Be­handlung. Dieser trat mit
Beschluss vom 9. April 2002 auf den bei ihm anhängigen Rekurs ebenfalls nicht
ein, da den Rekurrentinnen die Rechtsmittellegitimation im Sinn von § 338a
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) fehle.
III. Am 10. Mai 2002 wandten sich B und A
gegen den Regierungsratsbeschluss mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und
beantragten im Wesent­lichen, der angefochtene Entscheid und die Baubewilligung
seien aufzuheben und dem Bau­vorhaben "sei der Bauabschlag zu
erteilen". Verfahrensrechtlich verlangten sie, der Beschwerde sei die
aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, ihnen eine zusätzliche Frist von 60 Tagen
zur Einreichung eines zusätzlichen Gutachtens zu gewähren und eine volle Partei­entschädigung
zuzusprechen.
Die Staatskanzlei beantragte namens des
Regierungsrats am 30. Mai 2002 Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei, die Baudirektion stellte am 5. Juni An­trag auf Abweisung. Die
Gemeinde Hinwil verzichtete am 21. Juni auf Vernehmlassung, wäh­­rend die D AG
mit Beschwerdeantwort vom 25. Juni Abweisung des Rechtsmittels, soweit darauf
einzutreten sei, und den Entzug der aufschiebenden Wirkung verlangte.
Die Beschwerdeführerinnen reichten am 1. Juli
und 4. Juli 2002 weitere Eingaben beim Gericht ein, in denen sie behaupteten,
den Beweis für die Toxizität gepulster Mikrowel­len-Sendestrahlen zu erbringen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Angefochten ist ein
Nichteintretensentscheid des Regierungsrats. Da der angefoch­tene Entscheid den
zulässigen Streitgegenstand eingrenzt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 52 N. 3), ist auf die Anträge der Beschwerdeführerinnen, die auf
eine Aufhe­bung der erteilten Bewilligungen zielen, nicht einzutreten (insbes.
Anträge Nrn. 2, 4 und 11). Auf Antrag Nr. 12 ist zudem nicht einzutreten, da
ein Feststellungsanspruch nur bezüg­­lich aktueller, konkreter
Rechtsverhältnisse, nicht aber mit Bezug auf abstrakte Rechtsfragen besteht
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 61). Weitere "Anträge" haben
eher Begründungs­­charakter (Nrn. 5 und 8). Die vorinstanzlichen Akten werden
vom Gericht von Amtes wegen beigezogen (§ 57 Abs. 1 VRG).
Da sich Antrag 7
auf die Anerkennung ihrer Legitimation – allerdings vor Verwaltungsgericht –
richtet und dafür auch eine Begründung vorgebracht wird, kann der Beschwer­­deschrift
sinngemäss der zusätzliche, in der Sache einzig zulässige Antrag entnommen
werden, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit zu
materiel­ler Beurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
b) Die Beschwerdeführerinnen beantragen die
Gewährung einer zusätzlichen Frist von 60 Tagen zur Nachreichung eines
ergänzenden Gutachtens. Soweit damit die Beschwer­­deanträge oder die
Begründung ergänzt werden sollen, ist das Gesuch abzuweisen, weil dies nach
Ablauf der Beschwerdefrist nicht mehr zulässig ist (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 53 N. 15).
Die Erhebung zusätzlicher Beweise ist
demgegenüber nicht ausgeschlossen. Entsprechende Anordnungen stehen allerdings
in weitem Rahmen im Ermessen des Gerichts (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 7,
10 f.). Weil die Beschwerdeführerinnen nicht erläutern, wel­­che
rechtserheblichen Tatsachen mit dem Gutachten bewiesen werden sollen, und aufgrund
der Akten der Sachverhalt genügend ermittelt scheint, ist der Antrag auch
insofern abzuweisen.
c) Die Eingaben der Beschwerdeführerinnen vom
1. und 4. Juli 2002 wurden nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereicht. Dies
schlösse die Berücksichtigung der darin enthaltenen Vorbringen zwar nicht
zwingend aus (Kölz/Bosshart/Röhl, § 53 N. 15). Sie betreffen jedoch
einerseits Tatsachen, die für vorliegenden Entscheid nicht relevant sind, anderseits
sind die zitierten Ausschnitte aus wissenschaftlichen Publikationen summarisch
und wenig aussagekräftig. Die Vorbringen können daher unbeachtet bleiben.
d) Die Beschwerdeführerinnen verlangen als
"Hilfsantrag" 5, es sei eine mündliche Verhandlung mit Anhörung der
Betroffenen, Zeugen, Fachpersonen sowie des Gutachters durchzuführen.
Ein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung
kann sich aus Art. 6 EMRK – auf den sich die Beschwerdeführerinnen in anderem
Zusammenhang berufen – ergeben, falls eine Streitigkeit um zivilrechtliche
Ansprüche – um eine strafrechtliche Anklage geht es klarerweise nicht –
vorliegt.
Als zivilrechtlich gelten Rechte, die nach
innerstaatlichem Recht privatrechtlicher Natur sind, denen eine private
vertragliche Ausgestaltung zugrunde liegt, die Vermögensrechte oder die private
Erwerbstätigkeit betreffen (Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen
Menschenrechtskonvention [EMRK], 2. A., Zürich 1999, Rz. 380 ff.). Hingegen
sind die durch die EMRK garantierten Rechte nicht alle auch zivilrechtlicher
Natur, sondern nur diejenigen, welche die Gestaltung privater Rechtsbeziehungen
betreffen (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern
1995, S. 101 f.).
Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf
die Menschenwürde, die Rechtgleichheit, das Willkürverbot, das Recht auf Leben
und die persönliche Freiheit gemäss Art. 7 ff. der Bundesverfassung vom 18.
April 1999 (BV). Hingegen anerkennen sie, dass sie sich in ihrem Wohnhaus durch
die geplante Anlage nicht unmittelbar und akut bedroht sehen. Die Grundrechte,
auf die sie sich berufen, stellen mangels Bezogenheit auf die Gestaltung priva­ter
Rechtbeziehungen keine zivilrechtlichen Ansprüche dar, zudem liegt kein
Eingriff in das Eigentum der Beschwerdeführerinnen vor. Art. 6 EMRK verleiht
ihnen somit kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung.
Gemäss § 59 VRG steht die Anordnung einer
solchen im Ermessen des Gerichts. Da die Akten eine hinreichende
Entscheidungsgrundlage bieten, ist darauf zu verzichten (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 59 N. 3).
e) Die Beschwerdegegnerin 1 beantragt, der
Beschwerde sei die aufschiebende Wir­kung zu entziehen. Da vorliegend bereits
der Endentscheid getroffen wird, ist darüber nicht mehr zu befinden.
2. a) Der Regierungsrat erwog, zum Rekurs sei
berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt sei und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än­­derung habe. Dies setze
voraus, dass die Rekurrentinnen stärker als beliebige Dritte oder die
Allgemeinheit betroffen seien. Gehe es um die Bewilligung einer Anlage, so sei
die er­forderliche Beziehungsnähe dann gegeben, wenn deren Bau oder Betrieb zu
Immissionen führe und die Rekurrentinnen durch diese – seien es Lärm-, Staub-,
Erschütterungs-, Strah­len- oder andere Einwirkungen – betroffen sei. Dabei
messe sich die Intensität der räumlichen Beziehung nicht allein anhand der
Distanz zum Baugrundstück, sondern es sei vor al­lem darauf abzustellen, in welchem
Umkreis sich die Belastungen auswirken könnten. – Bei Richtfunkantennen-Anlagen
sei zu fragen, ob die rekurrierenden Personen sich noch in deren
Einflussbereich befänden. Als Anhaltspunkt könne gelten, ob ernst zu nehmende
Hin­weise auf schädliche oder lästige Wirkungen der entsprechenden
Strahlenbelas­tung be­stünden. Die Verordnung über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung vom 23. De­zem­ber 1999 (NISV) bezwecke den
Schutz der Menschen vor schädlicher oder lästiger Strah­lung. Zu deren Beurteilung
habe der Bundesrat Immissionsgrenzwerte (IGW) festgelegt. Diese müssten überall
eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Der
Anlagegrenzwert (AGW) stelle demgegenüber eine vorsorgliche Emissionsbegrenzung
für die von der Anlage allein erzeugte Strahlung dar und müsse nicht über­all,
sondern nur an Orten mit empfindlichen Nutzungen eingehalten werden
(Art. 3 Abs. 3 und 6 NISV). Die einzuhaltenden IGW und AGW würden in den
Anhängen 1 und 2 der NISV detailliert geregelt. Da es vorliegend um eine
Richtfunkanlage mit einer Leistung von nur 0.03 Werp gehe, seien diese Anhänge
nur bezüglich des IGW massgebend. Dieser IGW betrage 61 V/m (Ziff. 11 Anhang 2
NISV). Bei Einhaltung eines Werts, der hundertmal tiefer liege als der IGW,
könnten gesundheitliche Risiken vollständig ausgeschlossen werden. In diesem
Fall gehe die von der Anlage ausgehende Strahlung praktisch vollständig in der
überall vorhandenen Hintergrundbelastung auf. Bei diesem Wert sei die Grenze
der legitimationsbegründenden Betroffenheit zu ziehen. – Die Rekurrentinnen
wohnten rund 2.5 km Luftlinie von der strittigen Anlage entfernt. Diese
überrage ihren Wohn­ort um ca. 500 m. Die Antennen wiesen insgesamt eine
Ausgangsleistung von unter 0.4 Werp auf und seien schon deshalb
immissionsrechtlich kaum beachtlich. Sie sendeten die Strahlen ge­bündelt
mehrere hundert Meter über die Wohngemeinde der Rekurrentinnen hinweg. Die
Strahlung sie somit nur an Orten vorhanden, wo sich keine Menschen aufhiel­ten.
Ausserhalb des unmittelbaren Strahlungsbereichs erzeugten Richtfunkantennen nur
eine geringe nichtionisierende Strahlenbelastung. Der IGW der Anlage betrage
gemäss Ziff. 11 Anhang 2 NISV 61 V/m. Dieser Wert werde bereits bei einem
Abstand von 1.6 m eingehalten; in 16 m Abstand betrage die Feldstärke noch 6.1
V/m, nach 160 m noch 0.61 V/m, was 1 % des IGW entspreche. In einer Entfernung
von 2 km betrage die Feldstärke noch 0.05 V/m. Diese Belastung unterschreite
den IGW um mehr als das Tausendfache. Im Bereich der Re­kurrentinnen liege
somit keine deutlich wahrnehmbare Immission mehr vor, wie sie für die
Legitimation vorausgesetzt sei. – Dieser Schluss dränge sich umso mehr we­gen
der Tatsache auf, dass die überall vorhandene grossräumige Hintergrundbelastung
in ländlichen Gebieten 0.2-0.3 V/m betrage. Es sei offenkundig, dass die durch
die neue Anlage verursachten Emissionen auch zusammen mit dieser
Hintergrundbelastung die Rekurrentinnen keiner wesentlich höheren Belastung
aussetzten, als sie die ganze Bevölkerung hinnehmen müsse. Sie reiche somit
nicht aus, um eine besondere Betroffenheit und damit die Legitima­tion der
Rekurrentinnen zu begründen. – Diese vermöchten auch aus dem Vorsorgeprinzip
nichts zu eigenen Gunsten abzuleiten. Das Konzept der NISV gehe vom heutigen,
noch lückenhaften Erkenntnisstand über die Wirkungen nichtionisierender
Strahlen auf die mensch­liche Gesundheit aus. Zurzeit erschienen lediglich die
thermischen Wirkungen dieser Strahlung erhärtet. Demgegenüber lägen über die
nichtthermischen (biologischen) Wirkungena keine gefestigten Erkenntnisse, aber
gewisse Erfahrungen in Einzelfällen vor. Davon gehe ein zurzeit nicht näher
fassbares Risiko aus. In Einzelfällen seien negative Wirkungen schon bei sehr
niedriger Intensität, die der heutigen Grundbelastung entspreche, fest­gestellt
worden. Durch die geplante Anlage würde das Risiko, von solchen nicht­ther­mi­schen
Wirkungen betroffen zu werden, nicht entscheidend vergrössert. Eine be­sondere
sub­jektive Empfindlichkeit der Betroffenen verdiene keinen Rechtsschutz. –
Nicht einzutreten sei auch auf die Rüge der Rekurrentinnen betreffend die
ästhetischen Auswirkungen des Vor­habens auf das Bachtelgebiet. Ihre
Betroffenheit hebe sich nicht von derjenigen der All­gemeinheit ab.
b) Die Beschwerdeführerinnen werfen die
Regierungsrat zunächst eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs vor, da er
nicht auf ihre zentralen Anliegen eingegangen sei.
Das durch Art. 29 Abs. 2 BV garantierte
rechtliche Gehör beinhaltet den Anspruch, dass die Behörde bei ihrem Entscheid
die von den Verfahrensbeteiligten vorgebrachten In­for­mationen, Argumente,
Beweise und Beweisanträge prüft und würdigt, soweit sie für die
Entscheidfindung bedeutsam sind (Georg Müller in: Kommentar zu Art. 4 aBV,
Basel/Zü­rich/Bern 1995, Rz. 112 ff.). Der Regierungsrat erachtete die Frage
der Rekurslegitimation der Beschwerdeführerinnen als entscheidend. Er hatte
sich deshalb nicht mit ihren Vorbrin­gen gegen die Bewilligung des strittigen
Projekts auseinanderzusetzen. Hingegen befasste er sich ausführlich mit der
nach seiner Auffassung wesentlichen Rechtsfrage, die im Rekurs sehr kurz
abgehandelt wurde. Der Regierungsrat hat somit das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführerinnen nicht verletzt.
c) Der Beschwerdeschrift lassen sich
bezüglich der einzig zu entscheidenden Frage der Rekurslegitimation der
Beschwerdeführerinnen zusammengefasst folgende Argumente entnehmen:
aa) Die Betroffenheit richte sich nicht nach
dem Abstand zu einer Mobilfunkantenne, sondern nach der persönlichen
Empfindlichkeit der betroffenen Person in Bezug auf die Einwirkungen, die zu
einem entscheidenden Teil nicht von Sendestärke und Distanz, sondern von der
gewählten Sendetechnik abhingen. Für die Beschwerdeführerin 1 sei durch Arzt­zeugnisse
und Gutachten belegt, dass sie eine grössere Empfindlichkeit aufweise als die
Allgemeinheit, wodurch ihre Gesundheit und die Nutzung des Naherholungsraums gefährdet
seien. Diese besondere Empfindlichkeit sei gemäss Art. 13 Abs. 2 des Umweltschutz­­gesetzes
vom 7. Oktober 1983 (USG) zu berücksichtigen.
bb) Die Grenzwerte der NISV seien im
vorliegenden Fall gar nicht massgebend, da sie nach Art. 13 Abs. 2 NISV nur für
Strahlung gälten, die gleichmässig auf den ganzen menschlichen Körper einwirke,
was bei Richtstrahlantennen nicht der Fall sei. Vielmehr cha­­rakterisiere sich
deren Mikrowellenstrahlung durch extreme örtliche Feldstärkenunterschiede. Es
träten Ballungen und Spitzenwerte auf, die ohne weiteres die mittlere Umgebungsfeldstärke
um das zehnfache oder mehr übertreffen könnten.
cc) Diese Grenzwerte stützten sich im
Weiteren nur auf die thermischen Effekte der Strahlung ab, während die
unbestrittene Tatsache, dass bereits unterhalb dieser Werte gesund­heitliche
Risiken aufträten, die auf völlig anderen Wirkungsmechanismen beruhten, ausser
Acht bleibe. Nach Untersuchungen des Gutachters W.D. Rose träten Schäden bereits
bei Feldstärken von 0.02 V/m und weniger auf.
dd) Beanstandet würden überdies primär nicht
die Richtstrahl-Sende-, sondern die Empfangsanlagen. Im Hinblick auf die
entspre­chende Radarfrequenz ginge es um "eine Stei­gerung von Null bis
Unendlich". Die Beschwerdeführerinnen gingen davon aus, dass auf dem
Bachtel zur Zeit noch keine Radar-Empfangsanlagen vorhanden seien. Es sei bekannt,
dass sich die Mannschaft russischer Kriegsschiffe nicht auf Deck aufhalten
dürfe, wenn die Radaranlagen in Betrieb seien.
d) aa) Gemäss § 338a Abs. 1 PBG ist zum
Rekurs berechtigt, wer durch die angefoch­tene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat. Diese Bestimmung
entspricht wörtlich § 21 lit. a VRG. Nach ganz herrschen­­­der Auffassung in
Lehre und Rechtsprechung besteht das vorausgesetzte Berührtsein und das
schutzwürdige Interesse nur, wenn der Rekurrent bei objektivierter Betrachtungsweise
beeinträchtigt wird. Eine bloss subjektive Empfindlichkeit vermag die
geforderte Be­ziehungsnähe demgegenüber nicht zu schaffen (Isabelle Häner, Die
Beteiligten im Verwal­tungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, Rz.
605; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21; BGE 123 II 376 E. 4a; RB 1995
Nr. 9). Allerdings ist vorliegender Sachverhalt mit den zitierten jüngeren
Entscheiden nur bedingt vergleichbar: In RB 1995 Nr. 9 ging es um einen
Bewohner der Stadt Winterthur, der sich am künftigen Anblick eines ca. 90 m hohen,
1.1 km von ihm entfernten Hochhauses in der Stadtmitte störte, in BGE 123 II
376 um Private, welche die Zulassung aus genmanipulierter Soja hergestellter
Lebensmittel unter Berufung darauf bekämpften, dass sie sich weit stärker mit
den Fragen der Gentechnologie aus­einandergesetzt hätten als ein
Durchschnittsbürger und deshalb die mit der Bewilligungs­­erteilung verbundene
Einschränkung der persönlichen Freiheit viel intensiver wahrnähmen. Vorliegend
berufen sich die Beschwerdeführerinnen nicht darauf, die angefochtene Anordnung
führe bei ihnen zu einer stärkeren
ideellen
Beinträchtigung als bei der
Allgemeinheit, vielmehr behaupten sie, das geplante Projekt hätte für sie weit
gravierendere
gesundheitliche
Schäden zur Folge als beim
durchschnittlichen Bewohner seiner Umgebung. Den von ihnen vorgebrachten
Auswirkungen kann somit die Ernsthaftigkeit nicht abgesprochen werden. Fraglich
ist allerdings, ob genügende Hinweise darauf vorliegen, dass das strittige
Vorhaben tatsächlich lästige oder schädliche Folgen für die Beschwerdeführerinnen
haben könnte.
bb) Nach neuerer Praxis des Bundesgerichts
hängt bei der Erhebung von Rechtsmit­teln gegen Projekte, die der NISV
unterstehen, die Legitimation davon ab, ob sich die Lie­gen­schaft der
Rekurrenten bzw. Beschwerdeführer in einem Umkreis um die Anlage be­findet, in
welchem die Immissionen in der Hauptstrahlrichtung mindestens 10 % des anwend­baren
Anlagegrenzwertes erreichen (BGr, 25. Februar 2002, 1A.142/2001, E. 2.3, zur
Publikation in der amtlichen Sammlung vorgesehen; 8. April 2002, 1A.196/2001,
E. 2 f.). Da der Regie­rungsrat gestützt auf diese Praxis auf den
Rekurs der Beschwerdeführerinnen nicht eintrat, ist zu prüfen, ob das strittige
Vorhaben den Grenzwerten der NISV untersteht.
cc) Die geplante
Richtfunkstation stellt eine ortsfeste Anlage im Sinn von Art. 2 Abs. 1
lit. a NISV dar, die mit einer Frequenz zwischen 0 Hz und 300 GHz senden soll.
Eine Ausnahme nach Abs. 2 f. dieser Bestimmung liegt nicht vor. Dass
Richtfunkanlagen grundsätzlich der NISV unterstehen, durch deren Art. 13 Abs. 2
also nicht aus ihrem Geltungsbereich ausgenommen werden, ergibt sich aus Anhang
1 Ziff. 61 Abs. 2, gemäss welchem die Bestimmungen von Anhang 1 Ziff. 6 nicht
für Richtfunkanlagen gelten. Dies hat insbesondere zur Folge, dass die
Anlagegrenzwerte (Ziff. 64) nicht anwendbar sind. E con­trario ist da­raus aber
zu schliessen, dass die NISV im Übrigen – insbesondere die Immissionsgrenzwerte
von Anhang 2 – auch für solche Anlagen gilt, da keine weitere Ausnahme
statuiert wird. Ob die nichtthermische Wirkung der Strahlung von
Richtfunkanlagen im Ver­gleich zu anderen Einrichtungen (v.a.
Mobilfunk-Basisstationen) völlig anders geartet ist, kann zunächst einmal offen
bleiben, da die NISV hauptsächlich die thermischen Auswirkungen be­grenzen
soll. Weil die NISV Richtfunkanlagen in ihren Anwendungsbereich einschliesst,
ist somit auch die bundesgerichtliche Praxis bezüglich der Legimation zur Er­greifung
von Rechts­mitteln gegen der Verordnung unterstehende Anlagen grundsätzlich massgebend,
so­weit nicht die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerinnen ein Abweichen
davon nötig machen. Die Vollzugsempfehlung des Bundesamts für Umwelt, Wald und
Landschaft (BUWAL) zur NISV (
http://www.u
m
welt-schweiz.ch/imperia/md/con­tent/luft/nis/vorschrif­ten/ve_mobilfunk_d.pdf
) will allerdings den Nachweis genügen lassen, dass keine Personen
direkt vor die Richtstrahlantenne gelangen können, da die Strahlung von
Richtfunkantennen nur im eng gebündelten Strahl von Bedeutung sei (a.a.O.
Ziff. 2.2.4. S. 21).
dd) Die Beschwerdeführerinnen bemängeln die
Immissionsgrenzwerte als ungenügend, da sie den nachgewiesenen nichtthermischen
Wirkungen nichtionisierender Strahlung nicht Rechnung trügen.
In einem neueren Entscheid (BGE 126 II 399 E.
3 f.) überprüfte das Bundesgericht die Grenzwerte der NISV akzessorisch. Es
erwog, dazu zwar befugt zu sein, aber an die De­­legationsnorm im Gesetz (i.c.
das USG) gebunden zu sein. Dass die Immissionsgrenzwerte möglichen
nichtthermischen Wirkungen nichtionischer Strahlung nicht Rechnung trü­gen,
treffe zu, weil dafür keine erhärteten wissenschaftlichen Erkenntnisse
bestünden. Es sei daher nicht möglich, eine Schwelle anzugeben, unterhalb derer
keine Störung der Gesund­heit oder des Wohlbefindens der Bevölkerung mehr auftrete.
Obwohl gewisse Anhalts­­­punkte dafür vorlägen, dass von solcher Strahlung auch
nichtthermische Effekte ausgingen, die schädlich oder lästig sein könnten,
müssten diese bei Festlegung der Immissionsgrenzwerte notwendigerweise
ausgeklammert bleiben. Ihnen werde jedoch im Rahmen der vorsorglichen
Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG Rechnung getragen. Insbesondere
habe der Bundesrat durch die Festlegung von Anlagegrenzwerten (die ca. einen
Zehntel der Immissionsgrenzwerte betragen, weswegen das an sich zutreffende Vorbringen
der Beschwerdeführerinnen, die Anlagegrenzwerte seien nicht nach medizinischen
Kriterien festgelegt worden, ins Leere zielt) solche Bedenken berücksichtigt.
Damit sei je­doch die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend geregelt
worden, weitergehende Massnahmen direkt gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG kämen
im Intere­s­se der Rechtssicherheit nicht in Betracht. Die Kritik an den
Anlagegrenzwerten sei zwar insofern verständlich, als diese wie die
Immissionsgrenzwerte an die Intensität der Strahlung anknüpften und sich damit
an der thermischen Wirkung orientierten, doch habe mangels eines Massstabes zur
Be­urteilung nichtthermischer Effekte keine andere Möglichkeit bestanden.
Sobald jedoch eine sachgerechte und zuverlässige Quantifizierung der nichtther­mischen
Wirkungen nicht­ionisierender Strahlen aufgrund neuer Erkenntnisse möglich sei,
müssten die Immissions- und Anlagegrenzwerte entsprechend angepasst werden.
Die Beschwerdeführerinnen behaupten in der
Beschwerdeschrift und in den weiteren Eingaben sinngemäss, dass ihnen nunmehr
solche Erkenntnisse vorlägen, die eine Anpassung der Grenzwerte erforderten.
Dem ist zum einen grundsätzlich entgegenzuhalten, dass es aus mehreren Gründen
primär Aufgabe des Gesetz- und Verordnungsgebers ist, den Schutz vor den
Auswirkungen nichtionisierender Strahlung zu regeln. Es würde dem Gebot der
Rechtssicherheit in kaum hinnehmbarer Weise widersprechen, wenn
rechtsanwendende Behörden sich im Einzelfall über geltende Bestimmungen
hinwegsetzten. Im Gesetzgebungs- bzw. Verordnungsgebungsverfahren können neue
wissenschaftliche Erkenntnisse viel besser und eingehender überprüft werden als
in einem Rechtsmittelverfahren. Wie weit der Schutz zu gehen hat, ist zudem
nicht allein eine wissenschaftliche Frage, sondern ebenso sehr eine solche der
politischen Bewertung der Gefahren und der entgegengesetzten Inte­­ressen. Den
rechtsanwendenden Behörden fehlen überdies in der Regel die notwendigen
naturwissenschaftlichen Kenntnisse, um behauptete neue Forschungsergebnisse
selbst eingehend auf ihre Stichhaltigkeit zu prüfen. Aus diesen Gründen ist zur
Zeit an der umfassen­den Massgeblichkeit der NISV – und insbesondere an der
darauf abgestützten Praxis hinsicht­­lich der Rechtsmittellegitimation –
festzuhalten.
Anzumerken ist schliesslich, dass nur einem
Teil der durch die Beschwerdeführerin­nen als Beilagen zu den Rechtsschriften
eingereichten Dokumenten wissenschaftliche Qualität zukommt, da einige die
gebotene Distanz und Unvoreingenommenheit vermissen lassen. Zum Teil ist wegen
des Alters gewisser Studien anzunehmen, dass diese den zustän­­digen
Bundesbehörden bekannt sind, ohne dass sich diese zu einer Verschärfung der
Immissionsbeschränkungen veranlasst gesehen hätten. Die übrigen Unterlagen
liefern kein derart eindeutiges Bild, dass zwingend angenommen werden müsste,
der durch die NISV ge­botene Schutz vor nichtionisierender Strahlung sei
unzureichend.
ee) Der Regierungsrat hat somit zu Recht zur
Beurteilung der Rekurslegitimation der Beschwerdeführerinnen auf die Praxis
abgestellt, dass die Grenze der legitimationsbegründenden Betroffenheit dort zu
ziehen sei, wo die Belastung noch 1 % des Immissionsgrenzwerts betrage. Seiner
gestützt darauf getroffenen Beurteilung ist grundsätzlich zuzustimmen (§ 28 Abs.
1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Die durch das Bundesgericht in seinen
neuesten Entscheiden (vgl. die in E. 2 d bb zit. BGE) an dieser Praxis vorgenom­mene
Modifikation ändert nichts daran, dass der Wohnort der Beschwerdeführerinnen
aus­serhalb des Bereichs liegt, innerhalb dessen die Beschwerdelegitimation der
Anwohnenden zu bejahen ist. Die Benützung des Bachtels als Naherholungsraum
bleibt bei der Beurteilung ausser Betracht, da den Beschwerdeführerinnen
diesbezüglich die besondere Betroffen­heit fehlt und die Einwirkungen nicht die
notwendige Intensität erreichen. Aus diesem Grund ist auch nicht näher zu
überprüfen, welche Einstrahlungsverhältnisse im Bereich der Richtfunk
empfangs
anlage
zu erwarten sind. Was die Beschwerdeführerinnen zur Schädlich­­keit von
Radaranlagen vorbringen, ist mangels erkennbarem Bezug zum Streitgegenstand
ohnehin nicht zu beachten.
3. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.
...