zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00046 · 2004-08-18 · de

Unterschutzstellung | Fristverlängerung für Schutzmassnahme Legitimation der Gemeinde (E. 1). Im vorliegenden Fall kommt § 213 und nicht § 209 PBG zur Anwendung (E. 3.1). Die Bestimmung von § 213 Abs. 3 ist auf die Grundeigentümerinteressen ausgerichtet (E. 3.2). Die Materialien sprechen dafür, dass mit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 1. September 1991 § 213 Abs. 3 als Verwirkungsfrist ausgestaltet wurde. Der Wortlaut, wonach bei wesentlich veränderten Verhältnissen auch später noch eine Schutzmassnahme angeordnet werden kann, verdeutlicht nur einen allgemeinen Rechtsgrundsatz und besagt nicht, dass es sich nicht um eine eigentliche Verwirkungsfrist handle. Eine Unterbrechung dieser Verwirkungsfrist ist nicht möglich. Im vorliegenden Fall ist die Zweijahresfrist demnach während des Rekursverfahrens mit Verwirkungsfolge abgelaufen und die angefochtene Schutzmassnahme somit dahingefallen (E. 3.3). Eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse liegt nur vor, wenn sich die Verhältnisse in Bezug auf das Schutzobjekt selbst verändert haben (3.4). Abweisung (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.18.0 VB.2003.00046
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.18.0 VB.2003.00046
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.18.0 VB.2003.00046

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00046
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00046
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.08.2004
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Unterschutzstellung
Fristverlängerung für Schutzmassnahme
Legitimation der Gemeinde (E. 1). Im vorliegenden Fall kommt § 213 und nicht § 209 PBG zur Anwendung (E. 3.1). Die Bestimmung von § 213 Abs. 3 ist auf die Grundeigentümerinteressen ausgerichtet (E. 3.2). Die Materialien sprechen dafür, dass mit der Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 1. September 1991 § 213 Abs. 3 als Verwirkungsfrist ausgestaltet wurde. Der Wortlaut, wonach bei wesentlich veränderten Verhältnissen auch später noch eine Schutzmassnahme angeordnet werden kann, verdeutlicht nur einen allgemeinen Rechtsgrundsatz und besagt nicht, dass es sich nicht um eine eigentliche Verwirkungsfrist handle. Eine Unterbrechung dieser Verwirkungsfrist ist nicht möglich. Im vorliegenden Fall ist die Zweijahresfrist demnach während des Rekursverfahrens mit Verwirkungsfolge abgelaufen und die angefochtene Schutzmassnahme somit dahingefallen (E. 3.3). Eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse liegt nur vor, wenn sich die Verhältnisse in Bezug auf das Schutzobjekt selbst verändert haben (3.4). Abweisung (E. 4).
Stichworte:
DENKMALPFLEGE
FRISTERSTRECKUNG
FRISTVERSÄUMNIS
GEMEINDELEGITIMATION
ORDNUNGSFRIST
SCHUTZMASSNAHME
VERÄNDERTE VERHÄLTNISSE
VERWIRKUNGSFRIST
Rechtsnormen:
§ 209 PBG
§ 213 Abs. III PBG
§ 21 lit. b VRG
Publikationen:
BEZ 2004 Nr. 65 S. 16
RB 2004 Nr. 63
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Am 11. Januar 2000 liessen F und G als
damalige Eigentümerinnen bei der Baukommission X das Gesuch um Entlassung
des Mehrfamilienhauses Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an
der L-Strasse in X aus dem Inventar der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung
stellen. Mit Beschluss vom 25. Januar 2000 ordnete die Baukommission X
eine vorsorgliche Schutzmassnahme für das streitbetroffene Gebäude an. Mit
Verfügung vom 15. Februar 2001 verlängerte die Abteilung Hochbau der
Gemeinde X die Frist für die Abklärung der Schutzwürdigkeit um ein Jahr und
stellte fest, der Baukommissionsbeschluss vom 25. Januar 2000 betreffend
vorsorgliche Schutzmassnahmen bleibe unverändert wirksam.
II.
Gegen diese Verfügung erhoben F und G
gemeinsam Rekurs an die Baurekurskommission II. Der Rekurs betraf die Frage, ob
die Verlängerung der Jahresfrist durch das Hochbauamt X rechtzeitig erfolgt
sei. Das Verfahren wurde in der Folge auf Antrag der Abteilung Hochbau der
Gemeinde X und unter Zustimmung von F und G sistiert, weil Verhandlungen über
eine vertragliche Unterschutzstellung geführt wurden. Nachdem F und G das
Grundstück verkauft hatten, erklärten die Erwerber B, C und D sowie E den
Eintritt in das Rekursverfahren und verlangten die Fortsetzung des Verfahrens.
Inzwischen war die mit dem angefochtenen
Entscheid um ein Jahr verlängerte Frist nach Auffassung der Baurekurskommission
II mit Verwirkungsfolge abgelaufen, weshalb sie das Rekursverfahren am 17.
Dezember 2002 als gegenstandslos geworden abschrieb.
III.
Gegen diesen Beschluss liess die Gemeinde
X mit Eingabe vom 6. Februar 2003 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben
und beantragen, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die Baurekurskommission
II anzuweisen, das Rekursverfahren fortzusetzen; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft, auch für das
vorinstanzliche Verfahren.
Die Baurekurskommission II beantragte am
27. Februar 2003 Abweisung der Beschwerde.
Mit Präsidialverfügung vom 25. Februar
2003 wurde B, C, D sowie E die mit Präsidialverfügung vom 7. Februar 2003
angesetzte Frist zur Einreichung der Beschwerdeantwort abgenommen. Mit
Präsidialverfügung vom 19. März 2003 wurde das Verfahren auf Antrag der
Gemeinde X wegen Verhandlungen über eine vertragliche Unterschutzstellung einstweilen
bis Ende Juni 2003 sistiert. Mit Präsidialverfügungen vom 7. Juli 2003,
3. September 2003, 19. November 2003 und 28. Januar 2004 wurde die
Sistierung verlängert. Mit Präsidialverfügung vom 11. Mai 2004 wurde die
Sistierung auf Antrag von B, C und D sowie E aufgehoben und das Verfahren wieder
aufgenommen. B, C und D sowie E wurde die Frist zur Einreichung der Beschwerdeantwort
neu angesetzt. Sie liessen sich in der Folge jedoch nicht vernehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Gemäss § 21 lit. b des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) kann eine Gemeinde,
eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts zur Wahrung
der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen ein Rechtsmittel ergreifen.
Entsprechend hat das Verwaltungsgericht die Legitimation der Gemeinde unter
anderem bejaht bei einer Betroffenheit in Interessen oder Aufgaben, welche die
Gemeinde wahrnehmen oder erfüllen muss, wenn sich die angefochtene Verfügung
auf einen grossen Teil der Einwohnerschaft auswirkt (RB 1998 Nr. 13)
oder wenn sich die Gemeinde gegen ihr auferlegte finanzielle Verpflichtungen
wehrt (RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525).
Die beschwerdeführende Gemeinde lässt
vorbringen, es gehe im vorliegenden Fall um denkmalpflegerische Interessen und
letztlich um Schutzmassnahmen in Bezug auf die streitbetroffene Liegenschaft.
Für Schutzmassnahmen von Objekten von kommunaler Bedeutung sei gemäss § 211
Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) die
kommunale Exekutive zuständig. Mit dem angefochtenen Entscheid greife die
Baurekurskommission in die Kompetenz der Gemeinde im Zusammenhang mit Schutzmassnahmen
für Objekte des Natur- und Heimatschutzes ein. Durch die unrichtige Auslegung
und Anwendung des kantonalen Rechts werde letztlich die der Gemeinde obliegende
Pflicht zur Wahrung denkmalpflegerischer Interessen und zum Treffen von
Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung vereitelt.
Bei der Anordnung von Schutzmassnahmen im
Bereich des Natur- und Heimatschutzes geht es um die Wahrnehmung einer der
Gemeinde gesetzlich übertragenen Pflicht, der sie im Fall eines unbenutzten
Ablaufs einer Verwirkungsfrist nicht mehr nachzukommen vermag. Die Beschwerdeführerin
ist deshalb in Bezug auf die Frage, ob es sich bei der Frist gemäss § 213 Abs. 3
PBG um eine Ordnungs- oder Verwirkungsfrist handle, in kommunalen Interessen
oder Aufgaben derart betroffen, dass ihre Beschwerdelegitimation zu bejahen
ist. Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
2.
2.1
Die Baurekurskommission macht geltend, die um ein
Jahr verlängerte Frist sei während der Dauer des Rekursverfahrens mit
Verwirkungsfolge abgelaufen. Zur Begründung führt sie aus, es liege ein
Anwendungsfall von § 213 Abs. 3 PBG vor, bei dessen Frist es sich im
Unterschied zur Jahresfrist gemäss § 209 PBG nicht um eine Ordnungsfrist,
sondern um eine Verwirkungsfrist handle. Dies bedeute, dass mit dem Ablauf der
(erstreckten) Frist durch die kommunale Behörde vorbehältlich wesentlich
veränderter Verhältnisse keine definitiven Schutzmassnahmen angeordnet werden
könnten. Damit werde auch das vorsorgliche Veränderungsverbot obsolet und falle
ohne weiteres dahin. Diese Rechtsfolge bewirke keinen Widerspruch zum Grundsatz
von Treu und Glauben. Namentlich müssten Abklärungen über die Schutzwürdigkeit
von Objekten auch dann weiter geführt werden, wenn mit den Grundeigentümern
über eine Unterschutzstellung durch verwaltungsrechtlichen Vertrag verhandelt
werde. Die Gemeinde dürfe unter keinen Umständen darauf vertrauen, dass sie
während eines hängigen Rekursverfahrens keine definitive Schutzverfügung
treffen müsse. Der Gemeinde sei es ohne weiteres zumutbar, und es sei sogar
geradezu ihre Pflicht, auch dann den Erlass einer definitiven Schutzanordnung
zu prüfen, wenn die Zulässigkeit der Verlängerung der Jahresfrist strittig sei.
Das Gesetz lasse keine über eine um ein volles Jahr hinausgehende Erstreckung
zu; damit trete spätestens nach Ablauf von zwei Jahren seit Fristbeginn ohne
weiteres die Verwirkungsfolge ein und erlösche das Veränderungsverbot.
2.2
Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, die
Gemeinde dürfe darauf vertrauen, dass sie während eines hängigen
Rekursverfahrens keine definitive Schutzverfügung treffen müsse, sondern dass
das Rekursverfahren die laufende Frist unterbreche. Die Jahresfrist gemäss § 209
PBG sei keine Verwirkungsfrist hinsichtlich des Erlasses einer definitiven
Schutzmassnahme. Da es sich lediglich um eine Ordnungsfrist handle, müsse für
die Verlängerung der Jahresfrist logischerweise dasselbe gelten. Im Übrigen
werde auch im Zusammenhang mit der Rechtsnatur der Frist nach § 213 PBG
meist nur von einer "Art" Verwirkungsfrist gesprochen. Bereits der
Wortlaut der Bestimmung, wonach bei wesentlich veränderten Verhältnissen auch
später noch eine Schutzmassnahme angeordnet werden könne, mache deutlich, dass
es sich nicht um eine eigentliche Verwirkungsfrist handle. Dementsprechend
kämen die üblicherweise geltenden Regeln über den Unterbruch des Fristenlaufs
auch hier zur Anwendung. Der Fristenlauf werde durch jede Amtshandlung im Verwaltungs-
und Verwaltungsstreitverfahren, das der Festlegung oder Feststellung eines
öffentlichrechtlichen Anspruchs diene, unterbrochen. Selbst im
Anwendungsbereich von § 213 PBG könnten Schutzmassnahmen bei wesentlich
veränderten Verhältnissen auch später noch angeordnet werden. Im vorliegenden
Fall hätten sich die Verhältnisse wesentlich verändert, indem während des Laufs
der verlängerten Jahresfrist völlig überraschend ein Eigentümerwechsel stattgefunden
habe. Dieser Wechsel sei in einem Zeitpunkt erfolgt, da der
verwaltungsrechtliche Vertrag im Entwurf vorgelegen und kurz vor dem Abschluss
gestanden sei. Finde kurz vor einem Vertragsabschluss ein Eigentümerwechsel
statt, so könne ohne weiteres von wesentlich veränderten Verhältnissen
ausgegangen werden. Die Frist gemäss § 213 PBG gelte der Beschleunigung
des Verfahrens und damit dem Interesse der Eigentümer. Wenn, wie im
vorliegenden Fall, die Veränderung der Verhältnisse auf Umstände zurückzuführen
sei, die im Verantwortungsbereich der Eigentümer lägen, könne der mit § 213
PBG angestrebte Schutz der Eigentümer zurücktreten. Mit der einvernehmlichen
Sistierung zufolge Vertragsverhandlungen hätten die früheren Eigentümerinnen
sinngemäss auf einen definitiven Entscheid über die Unterschutzstellung während
der Zweijahresfrist verzichtet. Ein solcher Verzicht sei ohne weiteres
zulässig, wenn nach § 205 lit. d PBG auch eine Unterschutzstellung
durch Vertrag vereinbart werden könne. In einem solchen Fall widerspreche die
Berufung auf die Einhaltung der Zweijahresfrist dem Grundsatz von Treu und
Glauben. Die heutige Beschwerdegegnerschaft müsse sich das Verhalten ihrer
Rechtsvorgängerinnen entgegenhalten und anrechnen lassen.
3.
3.1
Wie die Baurekurskommission richtig festgestellt
hat, kommt im vorliegenden Fall, wo die Eigentümerschaft ein
Provokationsbegehren gestellt hat, § 213 PBG und nicht § 209 PBG zur
Anwendung. Wenn die Beschwerdeführerin die Ordnungsfrist gemäss § 209 PBG
heranzieht und daraus ableitet, es müsse für die Verlängerung der Jahresfrist
dasselbe gelten, so übersieht sie, dass eine Fristverlängerung nach dem
Wortlaut von § 209 PBG nicht vorgesehen ist. Das Verwaltungsgericht hat
offen gelassen, ob § 213 Abs. 3 PBG analog angewendet werden kann
oder ob nicht eher ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers anzunehmen
ist, welches eine Fristerstreckung bei der Inventareröffnung nach § 209
PBG gerade ausschliesst (VGr, 6. Oktober 1999, VB.98.00081). Nachdem die
Abteilung Hochbau der Gemeinde X mit Verfügung vom 15. Februar 2001 die Frist
für die Abklärung der Schutzwürdigkeit gestützt auf § 213 Abs. 3 PBG
um ein Jahr verlängert hat, muss jedenfalls von der Anwendung von § 213 Abs. 3
PBG ausgegangen werden.
3.2
Nach § 213 Abs. 3 PBG trifft das zuständige
Gemeinwesen den Entscheid über die Schutzwürdigkeit spätestens innert
Jahresfrist, wobei es in Ausnahmefällen vor Fristablauf dem Grundeigentümer
anzeigen kann, die Behandlungsdauer erstrecke sich um höchstens ein weiteres
Jahr. Liegt vor Fristablauf kein Entscheid vor, kann eine Schutzmassnahme nur
bei wesentlich veränderten Verhältnissen angeordnet werden. Die Bestimmung ist
auf die Grundeigentümerinteressen ausgerichtet und zwingt die Behörde zugunsten
der Eigentümerschaft zum Handeln. § 209 PBG richtet sich demgegenüber auf
den Schutz des Objekts und bewirkt zugunsten des Denkmals ein
Veränderungsverbot (Dominik Bachmann, Ausgewählte Fragen zum Denkmalrecht, PBG
aktuell 1/2000, S. 6).
3.3
Ob eine öffentlich-rechtliche Fristbestimmung den
Charakter einer Verwirkungsfrist hat, muss durch eine Analyse bzw. Auslegung
des massgebenden Erlasses festgestellt werden (Attilio R. Gadola, Verjährung
und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1995, S. 56). In der
ursprünglichen Fassung wurde § 213 Abs. 3 PBG als Ordnungsfrist ohne
Verwirkungsfolge aufgefasst (RB 1989 Nr. 69). Ob die Revision des
Planungs- und Baugesetzes vom 1. September 1991 aus der blossen Ordnungsfrist
eine Verwirkungsfrist gemacht hat, hat das Verwaltungsgericht bisher jedoch
noch nicht entschieden. Hingegen ist die Baurekurskommission in einem Entscheid
vom 13. November 1998 gestützt auf eine historische Auslegung zum Schluss
gekommen, dass es sich bei § 213 Abs. 3 PBG in der revidierten
Fassung um eine Verwirkungsfrist handle (BRK I, 13. November 1998,
BEZ 1999 Nr. 5). Tatsächlich sprechen die Materialien für diese
Ansicht. In der Sitzung vom 20. Dezember 1990 beschloss die vorberatende
Kommission den Grundsatz, eine Verwirkung vorzusehen (Prot. S. 594). Tags
darauf stimmte sie der heute geltenden Formulierung von § 213 Abs. 3
Satz 1 PBG zu. Darauf bemerkte ein Kommissionsmitglied, es fehle nun aber eine
Verwirkungsfrist. Wenn schon, so müsse die Schutzwürdigkeit nach zwei Jahren
verwirkt und der Grundeigentümer wieder frei sein. Darauf wurde eine Diskussion
betreffend die Verwirkung geführt. Der Vorsitzende meinte, die Frage der
Schutzwürdigkeit müsse nach Ablauf der Frist nur bei veränderten Verhältnissen
wieder aufgenommen werden können, worauf einstimmig der heute geltende Satz 2
von Abs. 3 der Bestimmung beschlossen wurde. Die ganze Diskussion war von
dem Anliegen geprägt, bei der Revision dieser Bestimmung die Rechtssicherheit
zugunsten der Eigentümerschaft zu erhöhen. Dies bringt auch die systematische
Einordnung zum Ausdruck, steht § 213 PBG doch unter dem Randtitel "G.
Ansprüche des Grundeigentümers". Der Wortlaut von Abs. 3, wonach bei
wesentlich veränderten Verhältnissen auch später noch eine Schutzmassnahme
angeordnet werden kann, verdeutlicht nur einen allgemeinen Rechtsgrundsatz und
besagt entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin keineswegs, dass es
sich nicht um eine eigentliche Verwirkungsfrist handle. Eine Unterbrechung
dieser Verwirkungsfrist – etwa wegen laufender Vertragsverhandlungen – ist
nicht möglich, und zwar schon aus praktischen Gründen, bliebe doch völlig
unklar, wann die unterbrochene Frist wieder zu laufen beginnen würde. Die
Zweijahresfrist ist demnach während des Rekursverfahrens mit Verwirkungsfolge
abgelaufen und die angefochtene Schutzmassnahme somit dahingefallen.
3.4
Eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse im
Sinn von § 213 Abs. 3 Satz 2 PBG liegt nicht vor. Entgegen den
Ausführungen der Beschwerdeführerin kann in der Tatsache, dass während des
Laufs der verlängerten Jahresfrist ein Eigentümerwechsel stattgefunden hat,
keinesfalls eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse erblickt werden,
selbst wenn ein Vertragsabschluss unmittelbar bevorstand. Eine wesentliche
Veränderung im Sinn von § 213 Abs. 3 PBG liegt nur vor, wenn sich die
Verhältnisse in Bezug auf das
Schutzobjekt selbst verändert haben, etwa
indem neue schützenswerte Bauteile erst nach Fristablauf entdeckt werden.
4.
Die Beschwerde erweist sich damit im
Ergebnis als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die
Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet die
Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'180.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung
wird nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an…