zh_verwaltungsgericht · AN.2020.00007 · 2020-05-25 · de

Disziplinarverordnung der Universität Zürich vom 25. Mai 2020 | [Disziplinarverordnung der Universität Zürich in der Fassung gemäss Beschluss des Universitätsrats vom 25. Mai 2020] Aufgrund von § 16 Abs. 1 UniG ist der Universitätsrat zum Erlass einer Disziplinarordnung zur Gewährleistung des geordneten Universitätsbetriebs befugt. Dies beinhaltet lediglich die Befugnis, Disziplinarmassnahmen vorzusehen, die sich aus dem Verhältnis zwischen der Beschwerdegegnerin und den Studierenden ergeben. Disziplinarische Massnahmen, die - wie die vorgesehene Geldleistung nach § 11 Abs. 1 lit. c Disziplinarverordnung - keinen direkten Zusammenhang mit dem Anstaltsverhältnis haben, bedürfen einer formellgesetzlichen Grundlage. Daran fehlt es hier, weshalb die angefochtene Bestimmung gegen Art. 38 KV verstösst (E. 5). Ebenso wenig ist die Universität zur Regelung der Einschränkung des Akteneinsichtsrechts befugt. § 19 Disziplinarverordnung ist aufzuheben (E. 9). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 08.07.2021 AN.2020.00007
Zurich Verwaltungsgericht 08.07.2021 AN.2020.00007
Zurigo Verwaltungsgericht 08.07.2021 AN.2020.00007

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2020.00007
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Geschäftsnummer:
AN.2020.00007
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.07.2021
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 08.09.2023 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Disziplinarverordnung der Universität Zürich vom 25. Mai 2020
[Disziplinarverordnung der Universität Zürich in der Fassung gemäss Beschluss des Universitätsrats vom 25. Mai 2020]
Aufgrund von § 16 Abs. 1 UniG ist der Universitätsrat zum Erlass einer Disziplinarordnung zur Gewährleistung des geordneten Universitätsbetriebs befugt. Dies beinhaltet lediglich die Befugnis, Disziplinarmassnahmen vorzusehen, die sich aus dem Verhältnis zwischen der Beschwerdegegnerin und den Studierenden ergeben. Disziplinarische Massnahmen, die - wie die vorgesehene Geldleistung nach § 11 Abs. 1 lit. c Disziplinarverordnung - keinen direkten Zusammenhang mit dem Anstaltsverhältnis haben, bedürfen einer formellgesetzlichen Grundlage. Daran fehlt es hier, weshalb die angefochtene Bestimmung gegen Art. 38 KV verstösst (E. 5). Ebenso wenig ist die Universität zur Regelung der Einschränkung des Akteneinsichtsrechts befugt. § 19 Disziplinarverordnung ist aufzuheben (E. 9).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
- keine -
Rechtsnormen:
- keine -
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2020.00007, AN.2020.00008
Urteil
der 4. Kammer
vom
8. Juli 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin
Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja
Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto
Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
1.    A,
2.    Verband der Studierenden der Universität Zürich,
vertreten durch den Vorstand des Verbands
der Studierenden der Universität Zürich,
A und B,
Beschwerdeführer,
gegen
Universität Zürich,
vertreten durch
den Universitätsrat
der Universität Zürich,
Beschwerdegegnerin,
Disziplinarverordnung
der Universität Zürich vom 25. Mai 2020,
hat sich ergeben:
I.
Am 25. Mai 2020 beschloss der
Universitätsrat der Universität Zürich den Erlass einer Disziplinarverordnung
der Universität Zürich ([
ABl 2020-06-12; Meldungsnummer
RS-ZH07-0000000149
], fortan: Disziplinarverordnung). Gemäss
Ziffer II des Beschlusses sollte die Disziplinarverordnung – vorbehältlich
der Ergreifung eines Rechtsmittels – auf den 1. September 2020 in Kraft
treten. Die geltende Disziplinarordnung der Universität Zürich vom
17. Februar 1976 (nachfolgend: Disziplinarordnung; LS 415.33) wird
gemäss Ziffer III des Beschlusses mit der Inkraftsetzung der
Disziplinarverordnung aufgehoben.
Der Beschluss vom 25. Mai 2020 wurde am
12. Juni 2020 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert.
II.
Mit Beschwerden vom 13. Juli 2020 gelangten
sowohl der Verband der Studierenden der Universität Zürich (VSUZH) als auch
dessen Co-Präsident, A, gegen die Disziplinarverordnung vom 25. Mai 2020
ans Verwaltungsgericht, wobei sie beantragten, unter Entschädigungsfolge seien insbesondere
§ 2 Abs. 1 Satz 2 sowie §§ 10, 11 und 19
Disziplinarverordnung aufzuheben.
Mit Beschwerdeantwort vom 11. September
2020 beantragte die Universität Zürich, die Beschwerden von A und des VSUZH seien
abzuweisen – Letztere, soweit auf sie einzutreten sei –, unter Entschädigungsfolge
zu deren Lasten. In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte sie um eine
Vereinigung der Verfahren sowie namentlich um Entzug der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerden.
Am 30. September 2020 liessen sich A
und der VSUZH vernehmen, wobei diese Eingaben zufolge Verspätung aus dem Recht
gewiesen wurden.
Mit Präsidialverfügung vom 5. Oktober
2020 wurde das Gesuch der Universität Zürich um Entzug der aufschiebenden
Wirkung der Beschwerden abgewiesen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Vorliegend
wird eine Verordnung des Universitätsrats der Universität, einer selbständigen
kantonalen öffentlich-rechtlichen Anstalt, angefochten (vgl. § 1
Abs. 1 und § 29 Abs. 5 Ziff. 1 UniG, ferner § 16
Abs. 1 UniG; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1664 ff., insbesondere
Rz. 1670). Streitgegenstand ist damit ein Erlass im Sinn von § 19
Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2; vgl. auch Art. 79 Abs. 2 sowie Art. 98
Abs. 1 f. der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV,
LS 101]; Isabelle Häner, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc.
2007 [Kommentar KV], Art. 79 N. 21–23; Arnold Marti, Abstrakte
Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain
Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege,
Zürich/St. Gallen 2010, S. 112).
Zuständig für die Behandlung von Rechtsmitteln gegen Erlasse
des Universitätsrats ist unmittelbar das Verwaltungsgericht (§ 46
Abs. 1 UniG; vgl. zum Ganzen auch VGr, 24. Oktober 2019,
AN.2019.00001, E. 1.1, und 20. September 2012, AN.2012.00003,
E. 1).
Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da die angefochtene Disziplinarverordnung
Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper vollumfänglich aus
(Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen (§ 38a
Abs. 2 VRG). Die Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss des
Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2020 über dessen Konstituierung per 1. Juli
2020 (ABl 2020-07-03 [Nr. 127], Meldungsnummer RS-ZH04-0000000037).
1.2
1.2.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit
§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch
eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG
soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrates
vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07
[Nr. 45], Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation
zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass
die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte
(sogenannte virtuelle Betroffenheit; VGr, 26. Februar 2020, AN.2019.00003,
E. 1.3; BGE 145 I 26 E. 1.2, 144 I 43 E. 2.1; Martin
Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33 f. [auch zum Folgenden])
.
Die unmittelbare Betroffenheit entsteht
dadurch, dass ein Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden
könnte oder sie zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle Rechtsanwendungsakte
direkt betroffen werden könnte.
Anstelle Einzelner können auch Verbände mit sogenannter
egoistischer Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde
führen. Hierbei gelten folgende Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als juristische
Person konstituiert sowie statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen
ihrer Mitglieder befugt sein, die fraglichen Interessen müssen allen oder
zumindest einer grossen Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes dieser
Mitglieder muss selber zur Geltendmachung des Interesses auf dem
Rechtsmittelweg befugt sein (Bertschi, § 21 N. 93 ff.;
BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; vgl. VGr, 20. September
2012, AN.2012.00003, E. 2.5.2 f.).
1.2.2
Der Beschwerdeführer 1 ist als immatrikulierter Studierender an der
Universität von den angefochtenen Bestimmungen der Disziplinarverordnung
virtuell betroffen.
1.2.3
Die Beschwerdegegnerin zieht die Beschwerdelegitimation des
Beschwerdeführers 2 in Zweifel. Sie argumentiert, weder der statutarischen
Zweckbestimmung, nämlich § 2 der Statuten der öffentlich-rechtlichen
Körperschaft des Verbands der Studierenden der Universität Zürich vom
23. Mai 2012 (nachfolgend: Statuten; LS 415.34), noch § 20 UniG
oder § 23 der Universitätsordnung der Universität Zürich vom 4. Dezember
1998 (LS 415.111) lasse sich entnehmen, dass die Wahrung bzw. Vertretung
der Interessen von dessen Mitgliedern in eigenem Namen in gerichtlichen
Verfahren zu den statutarischen Aufgaben des Beschwerdeführers 2 gehöre.
Der Beschwerdeführer 2 ist gemäss § 1 Statuten eine
öffentlich-rechtliche Körperschaft und damit eine juristische Person im Sinn
von Art. 52 Abs. 2 des Zivilgesetzbuchs (SR 210). Es trifft zu,
dass die oben erwähnten, von der Beschwerdegegnerin angeführten Bestimmungen
die Interessenwahrung bzw. -vertretung der Mitglieder in Verfahren vor Gericht
nicht explizit nennen. § 20 UniG (mit dem Marginale "Organisation der
Studierenden") hat den Beschwerdeführer 2 bzw. dessen Zweck und
Aufgaben zum Inhalt; gemäss § 20 UniG Abs. 2 nimmt die "Körperschaft
[...] ohne allgemeines politisches Mandat die studentischen Inter­essen ihrer
Mitglieder wahr und vertritt sie in hochschulpolitischen Angelegenheiten".
§ 2 Statuten listet die vom Beschwerdeführer 2 "gegenüber der
Universität und der Öffentlichkeit" vertretenen Anliegen und Interessen
der immatrikulierten Studierenden auf; gemäss der Präambel der Statuten ist
sodann die (eigenständige und unabhängige) Vertretung der Interessen der Studierenden
der Universität Zürich das eigentliche Ziel des Verbands, mithin gleichsam
seine "raison d'être". Eine Einschränkung dergestalt, in welchem
Rahmen bzw. in welchen Verfahren dies zu geschehen habe, findet sich nicht,
sodass nicht ersichtlich ist, weshalb bzw. dass die Interessenwahrung nicht
auch vor Gericht im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens erfolgen können soll (vgl.
in diesem Zusammenhang auch den von den Beschwerdeführern erwähnten BGE 98
Ib 63 E. 2 [a Abs. 2, S. 70 oben]).
Voraussetzung für die Mitgliedschaft beim
Beschwerdeführer 2 ist die Immatrikulation an der Beschwerdegegnerin (vgl.
§ 6 Abs. 1 Statuten). Der Adressatenkreis der Disziplinarverordnung
vom 25. Mai 2020 umfasst insbesondere die immatrikulierten Studierenden
(vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Disziplinarverordnung). Die Mitglieder
des Beschwerdeführers 2 sind folglich virtuell von den angefochtenen
Bestimmungen der Disziplinarverordnung betroffen – was die Beschwerdegegnerin
ihrerseits einräumt (act. 2 S. 2). Auch der Beschwerdeführer 2 ist
damit zur Beschwerde legitimiert.
1.3
Da
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerden einzutreten.
2.
Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125
lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272)
kann das Gericht aus prozessökonomischen Gründen selbständig eingereichte
Rechtsvorkehren vereinigen. Eine Vereinigung ist insbesondere dann angezeigt,
wenn zwei oder mehrere Personen gleiche oder ähnliche, dieselben tatsächlichen
Umstände und Rechtsfragen betreffende Begehren stellen oder die gleiche
Verfügung oder praktisch identische übereinstimmende Verfügungen anfechten, die
identische Rechtsfragen aufwerfen (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 58 ff.). Da sich die
Beschwerdeführer in den beiden Verfahren AN.2020.00007 und AN.2020.00008 mit
weitgehend identischen Rechtsschriften gegen dieselben Normen der
Disziplinarverordnung wenden, rechtfertigt es sich, die Verfahren zu
vereinigen. Die Parteien befürworten im Übrigen ihrerseits ein solches Vorgehen.
3.
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die
Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung
mit § 20 Abs. 2 VRG und hierzu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20
N. 94 f., § 50 N. 76; vgl. auch Art. 79 Abs. 2 KV).
Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (VGr,
29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404).
Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm
einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer
Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des
Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung –
ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGr, 29. April 2021,
AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren
der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 420 ff.,
422 f.;
Ralph David Doleschal, Die abstrakte
Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019
,
S. 756 ff.).
4.
Die Beschwerdeführer wenden sich gegen die §§ 2
(Abs. 1), 10, 11 (sowie dessen Abs. 1 lit. c und Abs. 4
Satz 2 im Speziellen) und 19 Disziplinarverordnung. Sie rügen insbesondere
eine Verletzung des Legalitätsprinzips nach Art. 5 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sowie des in
Art. 1 des Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) und Art. 7 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) verankerten Grundsatzes
"nulla poena sine lege" ("keine Strafe ohne Gesetz") durch
§ 11 Abs. 1 lit. c Disziplinarverordnung. Die in dieser
Bestimmung vorgesehene Obergrenze der Geldleistung sei sodann unverhältnismässig.
§§ 10 f. Disziplinarverordnung verletzten zudem das sich aus
Art. 5 Abs. 1 BV ergebende Erfordernis der (hinreichenden)
Bestimmtheit eines Rechtssatzes. § 11 Abs. 4 Satz 2
Disziplinarverordnung verstosse namentlich gegen das Rechtsgleichheitsgebot nach
Art. 8 Abs. 1 BV und das Willkürverbot nach Art. 9 BV. Sodann
verstosse auch § 2 Disziplinarverordnung gegen das Legalitätsprinzip,
insofern diese gemäss dessen Abs. 1 auch auf nicht oder nicht mehr an der
Universität immatrikulierte Personen anwendbar sei. Schliesslich sei in
§ 19 Disziplinarverordnung ein Verstoss gegen Art. 29 Abs. 2 BV
zu sehen, insofern ein Akteneinsichtsrecht eines von einem Disziplinarverfahren
Betroffenen vor dem Ende der Befragungen ausgeschlossen werde.
5.
5.1
Gemäss dem Legalitätsprinzip (Art. 5
Abs. 1 BV, Art. 2 Abs. 1 KV) muss sich ein staatlicher Akt auf
eine materiellgesetzliche Grundlage stützen, die hinreichend bestimmt und vom
staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 141 II
169 E. 3.1 mit Hinweis). Das Gesetzmässigkeitsprinzip äussert sich mithin
in drei grundlegenden Aspekten: den Erfordernissen des Rechtssatzes sowie der
genügenden Normstufe und der genügenden Normdichte (Bestimmtheitsgebot) des
Rechtssatzes (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 19 Rz. 2). Art. 5
Abs. 1 BV als solcher verlangt nicht, dass sich die rechtliche Grundlage
in einem Gesetz im formellen Sinn findet; eine kompetenzgemäss erlassene
Verordnung genügt grundsätzlich. Das (mehr demokratisch als rechtsstaatlich
motivierte) Erfordernis der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer
Verfassungsnormen massgeblich sein (vgl. zum Ganzen Giovanni Biaggini,
Kommentar KV, Art. 2 N. 8 ff.). So bestimmt Art. 38
Abs. 1 (Satz 1) KV, dass "alle wichtigen Rechtssätze des
kantonalen Rechts" in der Form des Gesetzes erlassen werden; die
Verordnungskompetenz hat sich auf weniger wichtige Rechtssätze zu beschränken
(Abs. 2). Art. 38 Abs. 1 lit. a–h KV präzisiert sodann
durch eine nicht abschliessende Aufzählung, welche Materie als grundlegend bzw.
wichtig zu betrachten ist und welche sie betreffenden (wesentlichen) Bestimmungen
daher in Gesetzesform zu erlassen sind (vgl. BGr, 30. Oktober 2019,
2C_502/2019, E. 4.3.2; ferner die weitgehend identische Regelung auf
Bundesebene in Art. 164 Abs. 1 BV). Die Wichtigkeit einer Norm bzw.
eines Rechtssatzes ist eine Wertungsfrage und lässt sich anhand gewisser
Kriterien bestimmen, wozu insbesondere die Grösse des Adressatenkreises, die Zahl
der geregelten Sachverhalte, die Intensität eines Eingriffs in
Grundrechtspositionen Betroffener, die Bedeutung der Norm für das politische
System, die finanziellen Auswirkungen der Regelung oder deren Akzeptanz bei den
Betroffenen gehören (vgl. Georg Müller/Felix Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre,
3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 226 ff., 230 ff.; Matthias
Hauser, Kommentar KV, Art. 38 N. 3 und 15; Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 19 Rz. 4 ff. [auch zum Nachfolgenden]; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 350 ff. sowie namentlich Rz. 353 ff.). Wegleitend kann
auch eine verbreitete, seit Langem bestehende und in anderen Kantonen ebenfalls
gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher
zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht – für bisher
unübliche Regelungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich
(BGE 128 I 113 E. 3c mit Hinweisen; Müller/Uhlmann, Rz. 231). Insofern
ist von einer "wichtigen" Frage auszugehen, wenn aus dem einen oder
anderen Grund ein erhöhter Legitimationsbedarf auszumachen ist.
Ist die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen durch die Verfassung
nicht ausgeschlossen (wie eben bei "wichtige[n] Rechtssätze[n]" im
Sinn von Art. 38 Abs. 1 KV oder explizitem Ausschluss in einer anderen
Verfassungsnorm), hat sie sodann folgende weitere – von Lehre und
Rechtsprechung entwickelte – Voraussetzungen zu erfüllen: Die Delegation muss
in einem formellen Gesetz enthalten sein (so ausdrücklich Art. 38
Abs. 3 KV, wonach Verfassung und Gesetz bestimmen, welche Behörden Verordnungen
erlassen können), die Delegation muss sich auf einen bestimmten, genau
umschriebenen Gegenstand beschränken, und die Grundzüge (Inhalt, Zweck und
Ausmass) der delegierten Regelung müssen im Gesetz selber umschrieben sein,
soweit die Rechtsstellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird
(zum Ganzen Hauser, Art. 38 N. 40; ferner statt vieler BGE 128 I
113 E. 3c mit Hinweisen).
5.2
5.2.1
Öffentlich-rechtliche
Anstalten (wie die Beschwerdegegnerin) sind befugt, ihre Nutzung durch Private
sowie deren Rechte und Pflichten durch eine Verordnung oder eine Betriebs- bzw.
Hausordnung zu regeln. Diese kann auch Regeln betreffend die geordnete Benutzung
enthalten, deren Missachtung mittels Disziplinarmassnahmen geahndet werden kann
(vgl. § 16 Abs. 1 UniG: Der Universitätsrat erlässt "[z]ur
Gewährleistung des geordneten Universitätsbetriebs" eine Disziplinarordnung;
zum Ganzen: Tschannen/Zimmerli/Müller, § 50 Rz. 5 und
Rz. 9 ff. [auch zum Folgenden]; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1678 ff.; vgl. ferner Bernhard Waldmann, Das Disziplinarwesen,
in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht und
sanktionierendes Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2010, S. 95 ff., 100 f.
und 103). Die Benützer/innen unterstehen der Disziplinargewalt bzw. -befugnis
der Anstalt. Auch im Sonderstatusverhältnis, in welchem sich die Studierenden
einer Universität befinden, gilt das Legalitätsprinzip grundsätzlich uneingeschränkt.
Die Anforderungen an Normstufe und Normbestimmtheit (Normdichte) sind dabei
jedoch deutlich herabgesetzt.
Die einzelnen Disziplinarmassnahmen müssen dem
spezifischen Auftrag des jeweiligen Verwaltungsträgers dienen und haben zum
Ziel, einen geordneten Betrieb bzw. eine geordnete Anstaltsnutzung
sicherzustellen (so explizit § 16 Abs. 1 UniG). Auf diese Zwecksetzung
haben sie sich zu beschränken.
5.2.2
Disziplinarmassnahmen
gehören zu den repressiven verwaltungsrechtlichen Sanktionen bzw.
Zwangsmassnahmen. Sie zielen nicht auf Vergeltung bzw. haben nicht in erster
Linie punitiven Charakter, sondern dienen dem oben genannten Zweck und sollen
die der Disziplinargewalt bzw. -befugnis unterstehenden Personen zu einem – inskünftig
– ordnungsgemässen Verhalten veranlassen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1505 ff., auch zum Folgenden; Waldmann, S. 104).
Disziplinarmassnahmen sind damit grundsätzlich keine
Strafen im Rechtssinn und gelten weder als "zivilrechtliche Ansprüche oder
Verpflichtungen" noch als "strafrechtliche Anklagen" im Sinn von
Art. 6 f. EMRK (vgl. diesbezüglich etwa BGE 129 I 12
E. 10.6.4). Hierunter fallen disziplinarische Massnahmen grundsätzlich jedenfalls
so lange nicht, als keine Freiheitsentziehung und auch keine hohen Bussen
infrage stehen (vgl. Tschannen/Zimmer­li/Müller, § 32 N. 47; eine
Disziplinarbusse im Speziellen betreffend BGE 128 I 346 E. 2.3 mit
Hinweisen).
5.2.3
Obwohl
grundsätzlich nur die formellgesetzlich genannten disziplinarischen Massnahmen
angeordnet werden dürfen, gilt im Rahmen des Disziplinarrechts der Anstalten
das Erfordernis der Gesetzesform vor dem Hintergrund des Ausgeführten nicht mit
gleicher Strenge. Wie weit hier die zulässigen Sanktionen und die
Voraussetzungen, unter denen sie verhängt werden können, in einem formellen
Gesetz verankert sein müssen, ist nach dem gegenwärtigen Stand der
Rechtsprechung nicht eindeutig (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 50
Rz. 11; ferner Gian Martin, Universitäres Disziplinarrecht – unter
besonderer Berücksichtigung der Handhabung von Plagiaten, AJP 2007, S. 473 ff.,
476; diesbezüglich BGE 129 I 12 E. 8.5 betreffend einen in einem
kantonalen Volksschulgesetz vorgesehenen disziplinarischen Schulausschluss,
ebenso BGE 135 I 79 E. 6.2 [mit Hinweis] sowie BGr, 30. Oktober
2019, 2C_502/2019, E. 4.3.3 Abs. 3).
Jedenfalls schwere Disziplinarmassnahmen bedürfen nach in
der Lehre vertretener Auffassung einer ausdrücklichen und bestimmten Grundlage
in einem formellen Gesetz; lediglich für leichte Massnahmen genügt eine
Generalklausel oder eine durch das zuständige Organ des Verwaltungsträgers
näher zu konkretisierende offene Delegationsnorm (zum Ganzen Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 50 Rz. 11 f.; Thierry Tanquerel, Caractéristiques et limites
du droit disciplinaire, in: François Bellanger/Thierry Tanquerel, Le droit
disciplinaire, Genf etc. 2018, S. 9 ff., 21; Eva Vontobel-Lareida,
in: Felix Uhlmann [Hrsg.], Das Legalitätsprinzip in Verwaltungsrecht und
Rechtsetzungslehre, Zürich/St. Gallen 2017, S. 117 ff., 118
[unten]).
6.
Betreffend die in § 11 Abs. 1 lit. c
Disziplinarverordnung vorgesehene Disziplinarmassnahme der "Geldleistungen
zugunsten der Universität bis zu Fr. 4000" ergibt sich Folgendes:
Die Beschwerdegegnerin ist als selbständige
öffentlich-rechtliche Anstalt mit einer gewissen Autonomie ausgestattet. Sie
ist befugt, ihre Angelegenheiten "im Rahmen von Verfassung und
Gesetz" selbständig zu regeln (vgl. § 1 Abs. 2 UniG; allgemein
in diesem Zusammenhang Tschannen/Zimmerli/Müller, § 5
Rz. 16 ff., § 7 Rz. 18 f. [auch zum Folgenden],
§ 15 Rz. 7 f.). Gestützt auf § 16 Abs. 1 UniG ist der
Universitätsrat im Hinblick auf die Gewährleistung eines geordneten Universitätsbetriebs
zum Erlass einer Disziplinarverordnung befugt.
Hieraus fliesst jedoch lediglich die Befugnis, solche
Disziplinarmassnahmen vorzusehen, die sich aus dem zwischen ihr und den
Studierenden bestehenden Verhältnis ergeben bzw. welche mit diesem in
Zusammenhang stehen. Dies gilt bei entsprechenden Verstössen etwa für die
Verweigerung von Leistungen, welche die Beschwerdegegnerin gegenüber
Studierenden aufgrund ihres Auftrags grundsätzlich erbringt, oder für den
Ausschluss Studierender von der Nutzung entsprechender Einrichtungen. Mit
anderen Worten erlaubt das einer Anstalt allgemein zukommende Disziplinarrecht
nur die Auferlegung von Rechtsnachteilen innerhalb des Anstaltsverhältnisses.
Disziplinarische Massnahmen, die keinen direkten Zusammenhang mit dem
Anstaltsverhältnis haben, lassen sich demgegenüber nicht mehr mit der
Anstaltsautonomie begründen. Derartige Massnahmen – worunter die hier strittige
Verwaltungsbusse fällt – bedürfen vielmehr einer Grundlage im formellen Gesetz.
Daran fehlt es hier, weshalb § 11 Abs. 1 lit. c
Disziplinarverordnung gegen Art. 38 KV verstösst. Die Bestimmung ist
entsprechend aufzuheben.
Damit kann offenbleiben, ob § 11 Abs. 1
lit. c Disziplinarverordnung als Strafe im Sinn von Art. 7 EMRK zu
qualifizieren ist. Angemerkt sei an dieser Stelle, dass sich die
Beschwerdegegnerin bei der Ausarbeitung des III. Titels (§§ 10 ff.)
der Disziplinarverordnung sprachlich und namentlich auch inhaltlich offenkundig
stark an das Strafrecht angelehnt hat. Sie erweckt dadurch zumindest den
Anschein eines strafrechtlichen Charakters einzelner Disziplinarmassnahmen.
Weil § 11 Abs. 3 und 4 Disziplinarverordnung die
Kompetenz der Beschwerdegegnerin zur Auferlegung von Geldleistungen
voraussetzen, sind auch diese Bestimmungen aufzuheben.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführer rügen, das Legalitätsprinzip sei auch im Zusammenhang mit
§§ 10 f. Disziplinarverordnung verletzt: Diese erfüllten das
Erfordernis der hinreichenden Klarheit von Normen nicht. Denn § 10
Disziplinarverordnung enthalte ein breites Spektrum von Verhaltensweisen und in
§ 11 Disziplinarverordnung sei ein ähnlich breites Spektrum an möglichen
Sanktionen vorgesehen, sodass es für den bzw. die Einzelne nicht absehbar sei,
welches Verhalten bzw. welcher Verstoss welche Strafe zur Folge habe.
7.2
7.2.1
Das Legalitätsprinzip verlangt insbesondere eine hinreichende und
angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Normen gleich welcher
Stufe müssen im Minimum so präzise formuliert sein, dass die Bürger/innen ihr
Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem
den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 19 Rz. 19 ff. und insbesondere Rz. 21; BGE 138 IV 13
E. 4.1, 136 I 87 E. 3.1, 132 I 49 E. 6.2, 128 I 327 E. 4.2,
alle auch zum Folgenden). Das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen darf
nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Grad der erforderlichen
Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von
der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, der Komplexität und der Vorhersehbarkeit
der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, der
Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und der erst bei der Konkretisierung
im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab.
Die Regelung betreffend die möglichen Disziplinarfehler in
§ 10 Disziplinarverordnung ist im Vergleich als detailliert zu werten: In
§ 10 Disziplinarverordnung sind zahlreiche Verhaltensweisen aufgelistet,
die in konkreter Weise umschreiben, was vorliegend als Störung des
Anstaltsbetriebs betrachtet wird (ähnlich: Art. 2 der Disziplinarordnung
ETH Zürich vom 2. November 2004 [nachfolgend: Disziplinarordnung ETHZ,
SR 414.138.1], Art. 36 des Gesetzes über die Universität
St. Gallen vom 26. Mai 1988 [UG/SG; sGS 217.11], § 11
Abs. 1 der Studierenden-Ordnung der Universität Basel vom
13. November 2019 [SG 441.800]). Der Beschwerdegegnerin zufolge
handelt es sich hierbei gar um eine abschliessende Auflistung "alle[r]
möglichen Disziplinarverstösse" (Erwägungen zu § 10
Disziplinarverordnung).
Eine (blosse) Aufzählung möglicher Disziplinarmassnahmen,
wie sie § 11 Abs. 1 Disziplinarverordnung vorsieht, entspricht
gängiger Vorgehensweise in disziplinarrechtlichen Belangen (vgl. etwa
Art. 3 Disziplinarordnung ETHZ, Art. 37 UG/SG, § 11 Abs. 2
Studierenden-Ordnung der Universität Basel). Die abschliessend aufgelisteten
Massnahmen sind dabei in systematischer Hinsicht grundsätzlich von der
mildesten bis zur schwerwiegendsten in einer Stufenfolge bzw. einer "dem
Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechenden Rangordnung" geordnet: Die jeweils
vorangehende Massnahme soll in der Regel Vorrang vor der nachfolgenden haben
bzw. eine schwerwiegendere Massnahme soll angeordnet werden, wenn sich mit der
vorangehenden (milderen) dem Verschulden nicht hinreichend Rechnung tragen
lässt (vgl. in diesem Zusammenhang auch BGE 129 I 12 E. 9.4 und
10.4).
7.2.2
Nach dem Gesagten sind die §§ 10 f. Disziplinarverordnung unter
dem Aspekt der Bestimmtheit bzw. Normdichte mit Blick auf die herabgesetzten
Anforderungen im Rahmen von Sonderstatusverhältnissen nicht zu beanstanden bzw.
nicht deswegen, weil aus ihnen nicht bereits von vornherein eindeutig
hervorgeht, welche Verhaltensweise welche präzise Disziplinarmassnahme nach
sich zieht bzw. ziehen kann/wird. Die der beschwerdegegnerischen
Disziplinarbefugnis Unterstehenden sind in der Lage, die Folgen eines
bestimmten Verhaltens mit einem den vorliegenden Umständen entsprechenden bzw.
hinreichenden Grad an Bestimmtheit vorherzusehen.
8.
§ 2 Abs. 1 Satz 2 Disziplinarverordnung in
der angefochtenen Fassung sieht vor, dass für die Anwendbarkeit der
Disziplinarverordnung an den Zeitpunkt des Disziplinarverstosses angeknüpft
wird.
Das grundsätzliche Abstellen auf den Zeitpunkt des Disziplinarverstosses
ist nicht dahingehend zu verstehen, dass im Einzelfall ein Disziplinarverfahren
stets auch nach Beendigung eines entsprechenden Verhältnisses fortzuführen wäre.
Erweist sich eine Disziplinierung im Einzelfall mit Blick auf den Zweck einer
solchen als nicht notwendig, ist auch die Anordnung einer Massnahme nicht
verhältnismässig. Hieran ändert die Formulierung in § 2 Abs. 1
Satz 2 Disziplinarverordnung nichts.
Ob im Fall des Ausscheidens einer Person aus der
Universität und damit aus dem Sonderstatusverhältnis ein Disziplinarverfahren
fortzusetzen ist, ist damit auch nach der Regelung von § 2 Abs. 1
Satz 2 Disziplinarverordnung im Einzelfall zu entscheiden.
Gleich verhält es sich im Zusammenhang mit den
Nutzungsverhältnissen, etwa den seitens der Beschwerdegegnerin angebotenen
Weiterbildungen, dem Schülerinnen- und Schülerstudium oder beim Besuch von
Kursen am Sprachenzentrum der UZH und der ETH Zürich.
Die Bestimmung ist somit einer rechtskonformen Auslegung
zugänglich.
9.
Betreffend § 19 Disziplinarverordnung in der Fassung gemäss
Beschluss vom 25. Mai 2020 ist Folgendes festzuhalten:
Aus der Befugnis des Universitätsrats zum Erlass einer
Disziplinarordnung nach § 16 Abs. 1 UniG ergibt sich nicht die
Kompetenz, darin das Akteneinsichtsrecht gemäss übergeordnetem Recht einzuschränken
bzw. von den Vorgaben des übergeordneten Rechts abzuweichen: Nach § 4 VRG
gelten die Bestimmungen des zweiten Abschnitts des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes über das Verwaltungsverfahren – mithin auch
§§ 8 f. VRG – für die Gemeinde-, Bezirks- und Kantonsbehörden, denen
die Organe der kantonalen öffentlichen Anstalten gleichgestellt sind; allfällige
abweichende Vorschriften müssen die höherrangigen Vorgaben beachten (vgl.
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4 N. 8 und 30).
Sodann ergibt sich aus dem verfassungsmässigen Anspruch
der Parteien auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV als
Teilgehalt auch ein Anspruch auf Akteneinsicht vor, während und nach einem
Verfahren (vgl. BGE 144 II 427 E. 3.1.1 und 129 I 249 E. 3;
Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 6). In hängigen Verfahren steht
das Akteneinsichtsrecht den Parteien in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich während
der ganzen Dauer des Verfahrens zu (Griffel, § 8 N. 9; Bernhard
Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 54; Michele
Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 225 f.; Jörg
Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008,
S. 872 ff.; Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern
2001, S. 552 ff.). Dieses Akteneinsichtsrecht kann in verschiedener –
auch zeitlicher – Hinsicht eingeschränkt bzw. die Akteneinsicht kann unter
Umständen verweigert werden, wenn der Schutz überwiegender öffentlicher oder
privater Interessen dies erfordert. Beschränkungen des Akteneinsichtsrechts
sind jedoch nur auf der Basis einer hinreichend bestimmten gesetzlichen
Grundlage zulässig, welche ihrerseits die Minimalansprüche von Art. 29 Abs. 2
BV nicht unterschreitet (vgl. § 9 VRG mit dem Marginale "Ausnahme").
Die massgeblichen, einander gegenüberstehenden Interessen (mithin insbesondere
auch die einer Einsicht entgegenstehenden öffentlichen oder privaten
Geheimhaltungsinter­essen) müssen dabei in jedem konkreten Einzelfall
ermittelt, gewichtet sowie sorgfältig und umfassend gegeneinander abgewogen
werden (vgl. Griffel, § 9 N. 7 ff. und insbesondere N. 11;
ebenso Waldmann, Art. 29 BV N. 55; Müller/Schefer, S. 880;
Schefer, S. 554; Albertini, S. 232 ff.; BGE 117 Ib 481
E. 7a/aa). Die Tragweite der auf dem Spiel stehenden Interessen bestimmt
sich nicht generell, sondern im konkreten Einzelfall.
§ 19 Disziplinarverordnung in der angefochtenen
Fassung, mit welchem das Akteneinsichtsrecht in zeitlicher Hinsicht in
allgemeiner Weise eingeschränkt werden soll, verstösst nach dem Gesagten gegen
übergeordnetes Recht.
10.
Nach dem Dargelegten sind die Beschwerden teilweise
gutzuheissen. § 11 Abs. 1 lit. c, Abs. 3 und 4 sowie
§ 19 Disziplinarverordnung in der Fassung gemäss Beschluss des
Universitätsrats vom 25. Mai 2020 sind aufzuheben.
Im Übrigen sind die Beschwerden abzuweisen.
11.
Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1). Parteientschädigungen sind nicht zuzusprechen (vgl. § 17
Abs. 2 VRG): Die nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer haben ihrerseits
keinen Anspruch auf Parteientschädigung.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Verfahren AN.2020.00007 und AN.2020.00008 werden vereinigt.
2.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerden werden § 11 Abs. 1
lit. c, Abs. 3 und 4 sowie § 19 Disziplinarverordnung aufgehoben.
Im
Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    155.--
Zustellkosten,
Fr. 3'655.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung
einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
7.    Mitteilung an …