zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00153 · 2001-07-13 · de

Hundehaltung (Leinenzwang) | Leinenzwang am Limmatuferweg Das Anfechtungsobjekt ist eine Allgemeinverfügung und damit mit Beschwerde anfechtbar (E. 1b). Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen, namentlich die Legitimation, sind gegeben (E 1c, d). Auf den beantragten Augenschein kann verzichtet werden (E. 1e). Vorschriften über die Hundehaltung finden sich vor allem in §§ 6 ff. HundeG, aber auch in weiteren Erlassen (E. 2a). Der Bezirksrat hält den Leinenzwang für mit dem übergeordneten Recht, insbes. § 10 HundeG, vereinbar (E. 2b). Die angefochtene Anordnung tangiert keine Grundrechte der Hundehalter. Trotzdem ist sie auf das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage, eines öffentlichen Interesses, auf ihre Verhältnismässigkeit und Willkürfreiheit hin zu überprüfen (E. 2d). Da das Anfechtungsobjekt eine Allgemeinverfügung ist, muss es sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen (E. 2e). § 10 Abs. 1 HundeG schliesst kommunale generell-abstrakte Normen über Laufenlassen bzw. Anleinen von Hunden aus. Zulässig sind aber neben Einzel- auch Allgemeinverfügungen, falls sie einen Bezug zu den übrigen Verhaltensvorschriften von §§ 6 ff. HundeG aufweisen (E. 3f). Ein Anleinzwang für eine solch lange Wegstrecke ist unverhältnismässig. Zulässig sind unter Umständen Beschränkungen, die sich auf Orte und Zeiten beziehen, an denen Konflikte zwischen verschiedenen Nutzungen mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind (E. 2f). Die angefochtene Massnahme kann sich auch nicht auf einen anderen kantonalen Erlass stützen (E. 2h).

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.13.0 VB.2001.00153
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.13.0 VB.2001.00153
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00153
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00153
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.07.2001
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hundehaltung (Leinenzwang)
Leinenzwang am Limmatuferweg
Das Anfechtungsobjekt ist eine Allgemeinverfügung und damit mit Beschwerde anfechtbar (E. 1b).
Auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen, namentlich die Legitimation, sind gegeben (E 1c, d).
Auf den beantragten Augenschein kann verzichtet werden (E. 1e).
Vorschriften über die Hundehaltung finden sich vor allem in §§ 6 ff. HundeG, aber auch in weiteren Erlassen (E. 2a).
Der Bezirksrat hält den Leinenzwang für mit dem übergeordneten Recht, insbes. § 10 HundeG, vereinbar (E. 2b).
Die angefochtene Anordnung tangiert keine Grundrechte der Hundehalter. Trotzdem ist sie auf das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage, eines öffentlichen Interesses, auf ihre Verhältnismässigkeit und Willkürfreiheit hin zu überprüfen (E. 2d).
Da das Anfechtungsobjekt eine Allgemeinverfügung ist, muss es sich auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen (E. 2e).
§ 10 Abs. 1 HundeG schliesst kommunale generell-abstrakte Normen über Laufenlassen bzw. Anleinen von Hunden aus. Zulässig sind aber neben Einzel- auch Allgemeinverfügungen, falls sie einen Bezug zu den übrigen Verhaltensvorschriften von §§ 6 ff. HundeG aufweisen (E. 3f).
Ein Anleinzwang für eine solch lange Wegstrecke ist unverhältnismässig. Zulässig sind unter Umständen Beschränkungen, die sich auf Orte und Zeiten beziehen, an denen Konflikte zwischen verschiedenen Nutzungen mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind (E. 2f).
Die angefochtene Massnahme kann sich auch nicht auf einen anderen kantonalen Erlass stützen (E. 2h).
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
GESETZLICHE GRUNDLAGE
HUNDEHALTUNG
LAUFENLASSEN
LEGITIMATION
LEINE
LEINENZWANG
LIMMATUFER
NATURSCHUTZ
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 1 HundeG
§ 8 HundeG
§ 10 lit. I HundeG
§ 4 lit. I NaturschutzV
§ 9a lit. I NaturschutzV
§ 15 lit. II NaturschutzV
§ 21 lit. a VRG
§ 41 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung:
I. Der Gemeinderat Oetwil a.d.L. beschloss am
30. Oktober 2000 und am 8. Januar 2001 gestützt auf §§ 1 und 10
des Gesetzes über das Halten von Hunden vom 14. März 1971 (HundeG),
am Limmatuferweg innerhalb des Gemeindebanns, von der
Gemeindegrenze Geroldswil bis zur Gemeindegrenze Würenlos/AG, seien
Hunde an der Leine zu führen (Ziff. 1); der Leinenzwang werde durch
entsprechende Hinweistafeln ab Rechts­kraft dieses Beschlusses signalisiert
(Ziff. 2); Übertretungen gegen diese Anordnung könnten unter Hinweis auf
§ 19 HundeG mit Haft oder Busse bestraft werden (Ziff. 3). Der mit
einer Rechtsmittelbelehrung (Ziff. 4) versehene Beschluss wurde gestützt
auf § 68a des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) am
18. Januar 2001 im "Limmattaler Tagblatt" publiziert.
II. Dagegen erhoben verschiedene Personen,
unter anderen A sowie B und C, am 29. Januar bzw. am 19. Februar 2001 Rekurs an
den Bezirksrat Dietikon. Dieser wies mit Beschlüs­sen vom 21. März 2001 sowohl
den Rekurs von A (GE.2001.00010) wie auch jenen von B und C (GE.20001.00021)
ab, soweit er darauf eintrat. Die Verfahrenskosten von je Fr. 150.- wurden den
Rekurrierenden auferlegt, die zudem (unter Berücksichtigung der weiteren
Rekurse) zu einer anteilmässigen Parteientschädigung von je Fr. 100.- an die
Gemeinde Oetwil a.d.L. verpflichtet wurden.
III. Gegen die Bezirksratsbeschlüsse erhoben
A sowie B und C am 24. April bzw. 2. Mai 2001 Rekurs, und zwar
entsprechend der Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Beschluss an den
Regierungsrat, der die Rechtsmittel mangels Zuständigkeit am 8. Mai
2001 an das Verwaltungsgericht überwies.
In beiden Verfahren (VB.2001.00153 sowie
2001.00154) beantragten der Bezirksrat Dietikon am 31. Mai 2001 und die
Gemeinde Oetwil a.d.L. am 12. Juni 2001 Abweisung der Beschwerde, so­weit
darauf einzutreten sei. Die Gemeinde verlangte zudem die Zusprechung einer
Partei­­entschädigung.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Die beiden Rechtsmittel richten sich
zwar nicht gegen den gleichen Rekursentscheid. Beide Rekursentscheide betreffen
jedoch den nämlichen Gemeinderatsbeschluss. So­wohl in diesen Rekursentscheiden
wie auch in den beiden dagegen erhobenen Beschwer­den werden im Wesentlichen
die gleichen Rechtsfragen aufgeworfen, weshalb es sich recht­­fertigt, die
beiden Beschwerden zur gemeinsamen Behandlung zu vereinigen.
b) Gemäss § 19c Abs. 2 in
Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959/8. Juni 1998 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen
Rekursentscheide des Bezirksrats über "Anordnungen". Unter Letzteren
sind verwal­tungsrechtliche Akte individuell-konkreter Art (Verfügungen) oder
generell-konkreter
Na­tur
(Allgemeinverfügungen) zu verstehen, nicht jedoch generell-abstrakte Erlasse.
Gegen kommunale Erlasse steht zwar im Sinn einer abstrakten Normenkontrolle ein
Rechtsmittel zur Verfügung; da jedoch dagegen die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht wie erwähnt entfällt, ist hierfür als (zweite)
Rechtsmittelinstanz gestützt auf § 19c Abs. 2 VRG der Regierungsrat
zuständig (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Ver­­waltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 8, § 41 N. 8).
Gegen die Rekursentscheide des Bezirksrats
Dietikon vom 21. März 2001 haben die Beschwerdeführenden Rekurs an den
Regierungsrat erhoben, dies entsprechend der im Rekursentscheid enthaltenen
Rechtsmittelbelehrung, welche davon ausgeht, es handle sich beim
streitbetroffenen Beschluss des Gemeinderats Oetwil a.d.L. vom 8. Januar 2001
um einen generell-abstrakten Erlass. Mit seiner Überweisung der Rekurse an das
Verwaltungsgericht ist hingegen der Regierungsrat davon ausgegangen, es handle
sich um eine Allgemeinverfügung. Diese Betrachtungsweise trifft zu. Der
Beschluss des Gemeinderats richtet sich zwar an einen unbestimmten
Personenkreis, umschreibt jedoch den zu regelnden Tatbestand namentlich dadurch
konkret, dass der örtliche Geltungsbereich des statuierten Anleingebots genau
festgelegt wird und diese örtliche Umschreibung gerade ein wesentlicher Bestandteil
der Anordnung ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 11). Dadurch unterscheidet
sich der streitbetroffene Beschluss von Regelungen, bei denen ein örtlich
beschränkter Geltungsbereich nicht zum Regelungszweck gehört (vgl. RB 1992 Nr.
5 = ZBl 93/1992, S. 515). Der streitbetroffene Beschluss ist hinsichtlich
seiner Rechtsnatur durchaus vergleichbar mit dem vom Regierungsrat erlassenen
Allgemeinen Reit- und Fahrverbot entlang den Tössufern, das vom Bundesgericht
in Aufhebung eines diesbezüglichen Urteils des Verwaltungsgerichts (RB 1974 Nr.
11) als Allgemeinverfügung gewürdigt worden ist (BGE 101 Ia 73; vgl. RB 1975
Nr. 6). Demnach steht gegen die angefochtenen Rekursentscheide des Bezirksrats
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen, weshalb die vom Regierungsrat
überwiesenen Rekurse zur Behandlung als Beschwerde entgegenzunehmen sind.
c) Auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen sind erfüllt. Das gilt namentlich auch für die
Beschwerdelegitimation, die angesichts dessen, dass alle Beschwerdeführenden
als unterlegene Rekurrenten durch die angefochtenen Bezirksratsbeschlüsse
formell beschwert sind und dass die vorab erforderliche materielle Beschwer,
die für Rekurs und Beschwerde gleich umschrieben wird (je § 21 lit. a VRG
in Verbindung mit § 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926/4. September
1983 für den Rekurs an den Bezirksrat bzw. in Verbindung mit § 70 VRG für
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht), unabhängig davon zu bejahen ist, ob
der Bezirksrat die Rekurslegitimation zu Recht bejaht habe oder nicht (zu
dieser Frage vgl. nachfolgend E. 1d). Wäre Letzteres zu verneinen, so wäre auf
die Beschwerden gleichwohl einzutreten und wären sie "im Sinn der
Erwägungen" abzuweisen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N.
96).
d) Gemäss § 21 lit. a VRG, welche
Bestimmung kraft der Verweisung in § 152 GemeindeG auch für den Rekurs
gegen Beschlüsse des Gemeinderats (Gemeindeexekutive) massgebend ist, ist zum
Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die
Beschwerdeführenden wohnen in der Gemeinde Oetwil a.d.L. und sind nach den
unbestrittenen Feststellungen des Bezirksrats Hundehalter. Unter diesen
Umständen sind sie durch den streitbetrof­fenen Gemeinderatsbeschluss stärker
als beliebige Dritte berührt und haben ein schutz­würdiges Interesse an der
Aufhebung des angeordneten Anleingebots. Die Gemeinde stellt die
Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführenden (und damit sinngemäss auch deren
Rekurslegitimation; vgl. vorstehend E. 1c) allerdings unter Hinweis auf eine
mangelhafte Substanzierung in Frage: Bezüglich des Beschwerdeführers 1 wird
vorgebracht, er mache nicht geltend (bzw. habe nicht geltend gemacht), er wolle
seinen Hund ohne Leine am Limmatufer spazieren führen. Bezüglich der
Beschwerdeführenden 2 wird eingewendet, sie wohnten an der S-strasse und damit
nicht in der Nähe des Limmatufers. Beide Einwendungen sind unbegründet. Selbst
wenn man ausgehend davon, dass Rekurrierende/Beschwerdeführende ihre
Legitimation darzulegen haben (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 29)
,
im
vorliegenden Fall voraussetzt, dass die Legitimation nur für Hundehalter zu
bejahen ist, welche den Limmatuferweg im Gemeindegebiet von Oetwil a.d.L. nicht
nur bloss gelegentlich, sondern häufig für Spaziergänge mit ihren Vierbeinern
benutzen, so darf Letzeres bei den in dieser Gemeinde wohnhaften
Beschwerdeführenden angenommen werden. Der Bezirksrat Dietikon hat demnach die
Rekurslegitimation der heutigen Beschwerdeführenden zu Recht bejaht.
e) Soweit für die Beurteilung der Beschwerde
die örtlichen Verhältnisse am Limmat­uferweg erheblich sind, gehen sie mit
hinreichender Klarheit aus den vorliegenden Akten hervor. Auf den beantragten
Augenschein kann daher verzichtet werden.
2. a) Vorschriften über die Hundehaltung
finden sich in erster Linie in §§ 6 ff. HundeG. Die Halter von Hunden
sowie die Inhaber von Hundezwingern und Hundeheimen ha­ben ihre Hunde so zu
warten und zu beaufsichtigen, dass sie weder Personen durch fortwäh­rendes
Gebell, Geheul oder auf andere Weise belästigen, noch Gehwege, Trottoirs, Park­anlagen,
fremde Gärten oder landwirtschaftliche Kulturen während der Vegetationszeit
verunreinigen (§ 8 mit dem Randtitel "Belästigung"). Das
Mitführen oder Laufenlassen von Hunden in Friedhöfen und Badeanstalten, auf
Pausenplätzen von Schulhausanlagen und auf Spiel- oder Sportfeldern ist
verboten (§ 9 unter dem Randtitel "Betretverbot"). In öffentlich
zugänglichen Lokalen, wie namentlich in Wirtschaften und Verkaufsläden, in
Parkanlagen und auf verkehrs­­reichen Strassen sind Hunde an der Leine zu
führen, soweit nicht nach den eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen ein
Betretverbot besteht (§ 10 Abs. 1). Läufige, bissige und kranke Hunde
sind stets anzuleinen, Bissige Hunde müssen überdies einen Maulkorb tragen
(§ 10 Abs. 2; beide Abs. unter dem Randtitel
"Anleinen"). In Wäldern und an Waldrändern sowie zur Nachtzeit dürfen
Hunde nicht unbeaufsichtigt gelassen werden, wobei die Bestimmungen der Jagdgesetzgebung
vorbehalten bleiben (§ 11 mit dem Randtitel "Beaufsichtigung").
Vorschriften über die Hundehaltung finden
sich sodann in verschiedenen kommunalen Erlassen, in (andern) kantonalen und in
bundesrechtlichen Erlassen. Gemäss Art. 3 Abs. 2 des eidgenössischen
Tierschutzgesetzes vom 9. März 1978 (TSchG; SR 455) darf die für ein Tier
notwendige Bewegungsfreiheit nicht dauernd oder unnötig eingeschränkt werden,
wenn damit für das Tier Schmerzen, Leiden oder Schäden verbunden sind. Laut
Art. 31 Abs. 1 der eidgenössischen Tierschutzverordnung vom 27. Mai 1981
(TSchV; SR 455.1) müssen sich Hunde, die in Räumen gehalten werden,
täglich entsprechend ihrem Bedürfnis bewegen können; wenn möglich sollen sie
Auslauf im Freien haben. Gemäss § 32
bis
Abs. 3 des
kantonalen Gesetzes über Jagd und Vogelschutz vom 12. Mai 1929 (JagdG; LS
922.1) können die Gemeinden bestimmen, dass im ganzen Gebiet oder in
Gebietsteilen ihrer Wildschonreviere und Vogelschutzgehölze die für das Wild
gefährlichen Hunde an der Leine zu führen sind; die gleiche Befugnis steht dem
Regierungsrat für die staatlichen Wildschonreviere und Vogelschutzgehölze zu.
Gemäss Art. 35 der Polizeiverordnung der Gemeinde Oetwil a.d.L. vom 14.
September 1987 sind Tiere so zu halten, dass niemand belästigt wird und weder
Menschen, Tiere noch Sachen gefährdet werden oder zu Schaden kommen
(Abs. 1). Die Hundehalter sind zur Beseitigung des Kots ihrer Hunde auf
öffentlichem Boden verpflichtet (Abs. 5). Diesen kommunalen Vorschriften
kommt jedoch neben jenen in §§ 6 ff. HundeG keine eigenständige Bedeutung
zu (vgl. dazu E. 2f).
b) Der Bezirksrat Dietikon hat erwogen, mit
dem am Limmatuferweg auf Gemeindegebiet Oetwil a.d.L. angeordneten
Leinenzwang wolle der Rekursgegner Benützer dieses Wegs vor Belästigungen
schützen sowie Anliegen des Naturschutzes dienen. Das Hundegesetz regle den
Leinenzwang in § 10 nicht abschliessend. Wie bereits in der Weisung des
Regierungsrats zu dieser Gesetzesvorlage (ABl 1970 I, 606) hervorgehoben worden
sei, bleibe es den Gemeinden trotz der angestrebten Vereinheitlichung der sich
auf die Hundehaltung beziehenden Vorschriften im neuen Gesetz unbenommen,
gestützt auf ihre allgemeinen polizeilichen Befugnisse und in Ausführung des
Hundegesetzes durch individuelle Verfügung gewisse Verhaltensgebote für einzelne
Örtlichkeiten zu schaffen. Der Limmat­uferweg werde als Nah­erholungsgebiet von
Personen aus der ganzen Region benutzt, da die Flusslandschaft eine erhebliche
Anziehungskraft ausübe und in der Nähe Parkplätze vorhanden seien. Der Uferweg
sei stellenweise sehr eng, was die Gefahr von Belästigungen bzw. das Bedürfnis,
solche zu ver­meiden, erhöhe und was im Übrigen auch schon zu anderen
Massnahmen wie einem Fahrverbot und einem Reitverbot geführt habe. Der örtlich
begrenzte Leinenzwang verstosse weder gegen Art. 3 Abs. 2 TSchG noch gegen
Art. 31 TSchV. Sodann sei er vereinbar mit dem Grund­satz der
Verhältnismässigkeit. Die vorübergehend zu­gemutete Einschränkung der
Bewegungsfreiheit sei zwar für viele Hunde nicht optimal; gut erzogene Tiere
könnten jedoch die fragliche Wegstrecke ohne nachhaltige Beeinträchtigung
durchlaufen; für weniger gut zu führende Hunde gebe es in der Gemeinde Oetwil
a.d.L. ausreichende Flächen an anderen Orten, wo sie ihren Bewegungstrieb
ausleben könnten. – Der Limmatuferweg führe zum Teil durch Wald und entlang von
geschützten Naturgebieten. Durch die Aufnahme eines Objekts in ein
eidgenössisches, kantonales oder kommunales Inventar werde dargetan, dass es in
besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber die
grösstmögliche Schonung verdiene (Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über
den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 [NHG]). Der Pflicht, Schutzobjekte
zu schonen und zu erhalten, habe das Gemeinwesen nicht nur mit
planungsrechtlichen Massnahmen nachzukommen; soweit solche nicht genügten,
seien als "besondere Anordnungen für Naturschutzobjekte" Vorschriften
zu erlassen und Verfügungen zu treffen, welche alle das Schutzobjekt störenden,
schädigenden, gefährdenden oder beeinträchtigenden Tätigkeiten verböten (§ 15
der kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977;
NaturschutzV); zulässig seien insbesondere Vorschriften und Verfügungen, mit
denen das Laufenlassen von Hunden verboten werde (Abs. 2). Wie sich aus
dem Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte von überkommunaler
Bedeutung vom Dezember 1979 sowie dem nachgeführten kommunalen Inventar der
Natur- und Landschaftsschutz­objekte vom März 1998 ergebe, seien das Limmatufer
unterhalb des Dorfs auf einer Länge von 1, 5 km und der ca. 2 ha messende
Auenwaldstreifen als überkommunale Schutzobjekte festgelegt bzw. vorgemerkt;
entlang der streitbetroffenen Wegstrecke von der Grenze Würenlos/AG zur Grenze
Geroldswil seien mithin nur wenige (näher bezeichnete) Stellen des Wegs nicht
als schutzwürdig vorgemerkt. Nicht zu entsprechen sei schliesslich dem Even­tual­antrag
der heutigen Beschwerdeführenden 2, den von der Gemeinde angeordneten
Leinenzwang auf dem Limmatuferweg örtlich und zeitlich einzuschränken, denn mit
einer solchen Differenzierung würde der Bezirksrat in unzulässiger Weise in das
Vollzugsermessen der Gemeinde eingreifen.
c) Das streitbetroffene Anleingebot richtet
sich nicht nur an die Halter von Hunden, sondern an alle Personen, die den
Limmatuferweg im Gemeindegebiet Oetwil a.d.L. in Begleitung ei­nes Hundes
begehen. Der Begriff des (Hunde-)Halters ist ohnehin nicht klar definiert; im
Zusammenhang mit der Abgabepflicht (vgl. § 13 HundeG) ist darunter
(lediglich) der Eigentümer gemeint (zum Halterbegriff im Sinn von Art. 56 des
schweizerischen Obligationenrechts vgl. Roland Brehm, Berner Kommentar, 1998,
Art. 56 N. 13 ff.). Im Zusammenhang mit dem hier streitbetroffenen Anleingebot
werden im Folgenden die Begriffe des Hal­ters und der Haltung von Hunden in
einem weiteren Sinn verwendet, nämlich mit Bezug auf Personen, die den Weg in
Begleitung eines Hundes benutzen und diesen daher zu beaufsichtigen haben (vgl.
§ 8 HundeG). Für die rechtliche Beurteilung des streitbetroffenen
Anleingebots ist im Übrigen die Umschreibung der Haltereigenschaft nicht von
Belang.
d) Anordnungen betreffend die Art und Weise
der Haltung von Hunden fallen nicht in den Schutzbereich von Grundrechten jener
Personen, an die sie sich richten. Auch wenn sich die Adressaten solcher
Anordnungen (die Halter) nicht auf den Schutz von Grundrechten berufen können,
müssen solche Anordnungen auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen
Interesse liegen, den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren sowie dem
Willkürverbot standhalten. Denn diese Grundsätze sind auch ausserhalb des
Anwendungsbereichs der einzelnen Grundrechte (zu ihrer dortigen Funktion vgl.
Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; Ulrich Häfelin/Walter
Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, N. 302 ff.) zu
beachten (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 303 bezüglich des
Gesetzmässigkeitsprinzips, Rz. 466 bezüglich des Grundsatzes des öffentlichen
Interesses, Rz. 491 bezüglich des Verhältnismäs­sigkeitsprinzips). Die
Beschwerdeführenden stellen das streitige Anleingebot unter dem Gesichtswinkel
aller dieser Prinzipien in Frage. Vorab dreht sich die Auseinandersetzung dabei
darum, ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage gegeben sei.
e) Würde es sich bei der streitbetroffenen
Anordnung um einen generell-abstrakten Erlass handeln, so wäre von der
zuständigen Rechtsmittelinstanz (diesfalls nicht dem Verwaltungsgericht,
sondern dem Regierungsrat, vgl. E. 1b) zu prüfen, ob das diesbezügliche
kommunale Recht mit der übergeordneten kantonalen Gesetzgebung vereinbar sei,
weil der Widerspruch zwischen kommunalem und höherrangigem kantonalen Recht
einen Rekurs- und Beschwerdegrund darstellt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 50
N. 2, 117 und 132). Dabei wäre vorab zu beurteilen, ob und inwieweit angesichts
der kantonalen Gesetzgebung über die Hundehaltung Raum für eine diesbezügliche
Rechtssetzung der Gemeinden bleibt (vgl. H.R. Thal­mann, Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 14 N. 1.5.3; Max Imboden/René
Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. A., Band I,
Basel/Frankfurt a.M. 1986, René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, je Nr. 12
B IV b). Von dieser Fragestellung ist der Bezirksrat in der nach dem Gesagten
rechtsirrtümlichen Annahme, es handle sich um einen generell-abstrakten Erlass,
ausgegangen (vgl. E. II bzw. E. V der vorinstanzlichen Entscheide). Als
Allgemeinverfügung bedarf die streitbetroffene Anordnung jedoch einer
unmittelbaren gesetzlichen Grundlage im eidgenössischen, kantonalen oder
kommunalem Recht (Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht,
ZBl 85/1984, S. 433 ff., 446 f.). Im Folgenden ist daher vorab
zu prüfen, ob eine solche Grundlage gegeben sei.
f) § 10 Abs. 1 HundeG statuiert ein
Anleingebot in öffentlich zugänglichen Lokalen wie namentlich in Wirtschaften
und Verkaufsläden, in Parkanlagen und auf verkehrsreichen Strassen, soweit an
solchen Örtlichkeiten nicht ohnehin für Hunde ein Betretverbot besteht.
§ 10 Abs. 2 HundeG schreibt das Anleinen von läufigen, bissigen und
kranken Hunden vor. § 10 HundeG ist damit so bestimmt gefasst, dass die
Bestimmung als eine abschliessende Regelung zu betrachten sein dürfte, die kommunale
generell-abstrakte
Normen über das Laufenlassen von Hunden ausschliesst.
Klar ist anderseits, dass die Gemeinden kraft
der ihnen nach § 1 HundeG zugewiesen­en Kompetenz zur Kontrolle über die
Hundehaltung und gestützt auf die ihnen nach § 1 der Hundeverordnung vom
11. November 1971 verliehenen Kompetenz zum Vollzug des Gesetzes befugt sind,
dem Anleingebot in § 10 Abs. 2 HundeG gegenüber säumigen Haltern von
bissigen Hunden durch individuell-konkrete
Einzelverfügungen
Nachachtung
zu verschaffen (vgl. VGr, 12. November 1998, VB.98.00259). Eine solche
Einzelverfügung geht nicht über den in § 10 Abs. 2 HundeG gesteckten
Rahmen hinaus, sondern konkretisiert die kantonale Verhaltensvorschrift im
Einzelfall. Im vorliegenden Verfahren geht es hingegen darum, ob das
Hundegesetz und insbesondere dessen § 10 Abs. 1 den Gemeinden Raum
lasse, ein Anleingebot in Form von
Allgemeinverfügungen
für konkret
bezeichnete Örtlichkeiten einzuführen, die ihrer Art nach nicht unter § 10
Abs. 1 HundeG fallen. Das setzt voraus, dass den Gemeinden bei der
Anwendung des kantonalen Rechts diesbezüglich eine gewisse
Entscheidungsfreiheit (Autonomie) verbleibt, was ebenfalls durch Auslegung des
kantonalen Rechts zur ermitteln ist (Thalmann, § 14 N. 1.5.5). Die Frage
nach einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage deckt sich hier daher
weitgehend mit jener nach der richtigen Auslegung des kantonalen Rechts.
Wenn § 10 Abs. 1 HundeG in
öffentlich zugänglichen Lokalen, in Parkanlagen und auf verkehrsreichen
Strassen das Anleinen von Hunden gebietet, so kann diese Regelung nicht in dem
Sinn als abschliessend verstanden werden, dass es den Gemeinden von vornherein
verwehrt wäre, durch Allgemeinverfügungen einen Leinenzwang für andere, konkret
bezeichnete Örtlichkeiten einzuführen. Dies ergibt sich bereits aus der auch
vom Bezirksrat erwähnten Entstehungsgeschichte des Gesetzes. In seiner Weisung
vom 9. April 1970 an den Kantonsrat führte der Regierungsrat aus, es gehe bei
den neuen kantonalen Vorschriften über die Hundehaltung vor allem darum, die in
zahlreichen Polizeiverordnungen der Gemeinden enthaltenen Bestimmungen über die
Hundehaltung zu vereinheitlichen, da von den Hundehaltern heute weniger denn je
erwartet werden könne, dass sie die Polizeivorschriften des Kantons und aller
Gemeinden kennen würden. Trotz der vorgesehenen Vereinheitlichung (welche
spezialgesetzliche Regelungen im Bund und Kanton, etwa im Tierschutzrecht, im
Jagdrecht, im Lebensmittelrecht und in der Seuchenpolizei, ohnehin nicht
umfasse), bleibe es den Gemeinden unbenommen, "gestützt auf ihre
allgemeinen polizeilichen Befugnisse und in Ausführung des Hundegesetzes durch
individuelle Verfügung gewisse Verhaltensgebote für einzelne Örtlichkeiten zu
schaffen" (ABl 1970, 605 f.). Dem wurde im Rat nicht widersprochen
(Protokoll KR 1967-1971 Bd. V S. 5459-5467,
5471-5486). Dass in der regierungsrätlichen Weisung Allgemeinverfügungen nicht
besonders erwähnt werden, lässt nicht den Schluss zu, man habe solche
ausschliessen wollten. Der ausdrücklich enthaltene Hinweis auf "einzelne
Örtlichkeit­en" legt vielmehr den gegen­teiligen Schluss nahe; denn für
bestimmte Örtlichkeiten getroffene Anordnungen betreffend die Hundehaltung sind
ihrer Natur nach vorab - wenn nicht sogar ausschliesslich - generell-konkret.
Freilich müssen solche Allgemeinverfügungen
einen Bezug zu den übrigen Verhaltens­vorschriften in §§ 6 ff. HundeG
aufweisen. Im vorliegenden Fall fällt diesbezüglich vorab § 8 in Betracht,
wonach Hundehalter ihr Tier so zu beaufsichtigen haben, dass sie weder Personen
belästigen noch Gehwege, Trottoirs, Parkanlagen, fremde Gärten oder
landwirtschaftliche Kulturen während der Vegetationszeit verunreinigen. Diese
Beaufsichtigung kann je nach den örtlichen Verhältnissen und übrigen Umständen
auch die Pflicht enthalten, den Hund an die Leine zu nehmen. Nur an
Örtlichkeiten, wo eine
erhöhte
Gefahr besteht, dass ohne Anleinen der
Hunde Personen belästigt oder Flächen verunreinigt werden, soll es den
Gemeinden nicht verwehrt sein, durch Allgemeinverfügung ein Anleingebot zu
statuieren. Die von frei laufenden Hunden ausgehende allgemeine, abstrakte
Gefährdung genügt nicht; dieser wird, soweit es um den Schutz vor Belästigungen
und Verschmutzungen geht, bereits mit der Beaufsichtigungspflicht des Halters
gemäss § 8 HundeG Rechnung getragen (hinsichtlich des Schutzes vor
eigentlichen Angriffen vgl. auch § 7 HundeG). Zu berücksichtigen ist, dass
es im Kanton Zürich zahlreiche Wege gibt, die von Spaziergängern stark
frequentiert werden. Um Wanderwege allein wegen ihrer intensiven Nutzung mit einem
Anleingebot zu belegen, müssen eigentliche Missstände vorhanden sein.
Diese Gesetzesauslegung, die ein kommunales
Anleingebot für weitere als die in § 10 Abs. 1 HundeG umschriebenen
Örtlichkeiten nicht ausschliesst, jedoch nur für solche mit einem erhöhten
Gefahrenpotenzial zulässt, steht zugleich im Einklang mit dem Grundsatz, dass
polizeiliche Massnahmen durch ein öffentliches Interesse gedeckt sein müssen.
Ein solches öffentliches Interesse ist nur an Örtlichkeiten zu bejahen, an
denen in erhöhtem Mass mit Belästigungen und Verschmutzungen zu rechnen ist.
g) Auf eine solche erhöhte Gefahr von
Belästigungen und Verschmutzungen beruft sich die Gemeinde, indem sie geltend
macht, beim Limmatuferweg handle es sich um ein Gebiet, das von Spaziergängern
mit und ohne Hunde(n), insbesondere von Familien mit Kindern, sowie auch von
Joggern stark frequentiert werde und wo daher die mitgeführten Hunde starken
Reizquellen ausgesetzt seien. Bereits in der Rekursantwort an den Bezirksrat
wurde geltend gemacht, aufgrund verschiedener Vorfälle mit Hunden am
Limmatuferweg hätten Kinder und deren Eltern, aber auch andere Spaziergänger
und Jogger Angst vor freilaufenden Hunden; Akten über diese Vorfälle würden aus
Gründen des Persönlichkeitsschutzes erst auf Aufforderung der Rechtsmittelinstanz
nachgereicht. Ferner wurde vorgebracht, der Hundekot sei nicht nur für die an
den Uferweg grenzenden bewohnten Grundstücke, sondern auch für die am Ufer
ruhenden Badenden und die spielenden Kinder zur Plage geworden. Diese
Ausführungen deuten darauf hin, dass eigentliche Missstände bestehen. Weitere
Abklärungen darüber, ob die diesbezügliche Sachdarstellung der Gemeinde
zutreffe, erübrigen sich jedoch. Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass am
streitbetroffenen Anleingebot ein öffentliches Interesse besteht, erweist es
sich im Rahmen der erforderlichen Interessenabwägung nicht als haltbar.
Dem öffentlichen Interesse an der Vermeidung
von Belästigungen und Verschmutzungen auf dem Limmatuferweg sind die privaten
Interessen der Hundehalter, ihre Vierbeiner ohne dauerndes, ununterbrochenes
Anleinen mitführen zu können, gegenüber zu stellen. Dabei geht es primär um die
Interessen jener zahlreichen Hundehalter, die ihrer Beaufsichtigun­gspflicht
gemäss § 8 HundeG hinreichend nachkommen, was wie erwähnt die Pflicht
miteinschliesst, in bestimmten
Situationen
den Hund an die Leine zu
nehmen. Die Interessen der pfli­chtbewussten Hundehalter fallen vor allem mit
Bezug auf Wanderwege von regionaler Be­deutung, die durch mehrere Gemeinden
führen, ins Gewicht. Bei solchen weitläufigen Wander­wegen ist es mit dem
kantonalen Recht (§§ 8 und 10 HundeG) nicht vereinbar, wenn eine einzelne
Gemeinde für die gesamte auf ihrem Gebiet liegende Wegstrecke ein Anleingebot
verfügt. So verhält es sich hier. Die streitbetroffene Wegstrecke ist Bestandteil
des rechtsufrigen Limmatwanderwegs. Dieser Weg ist als regionale Festlegung im
Verkehrsplan Limmattal. Die fragliche Wegstrecke misst zudem auch für sich
allein betrachtet rund 3 km; ein örtlich und zeitlich unbeschränktes Anleingebot
über eine derart lange Strecke schränkt den Auslauf von Hunden und damit für
die sie begleitenden Spaziergänger und Wanderer die Möglichkeiten, sich frei zu
bewegen, erheblich stärker ein als in den in § 10 Abs. 1 HundeG
genannten Örtlichkeiten.
Das will nicht heissen, dass die Gemeinde die
von ihr geltend gemachten Missstände einfach hinzunehmen habe. Hierfür bestehen
aber weniger einschneidende Möglichkeiten, die nach dem Grundsatz der
Verhältnismässigkeit einem zeitlich und örtlich unbeschränktem An­leingebot auf
der ganzen Wegstrecke vorzuziehen sind. In Betracht fallen etwa Hinweistafeln,
auf denen zur Vermeidung von Belästigungen und Verschmutzungen auf die
berechtigten Anliegen der übrigen Benutzer, namentlich der Jogger und der
Badenden hingewiesen wird und die Hundehalter dergestalt an ihre ohnehin
bestehenden Pflichten (§ 8 HundeG) erinnert werden. Schliesslich kommen,
sofern erforderlich, auch örtliche und zeitliche beschränkte Anleingebote in
Betracht, wie sie die Beschwerdeführenden 2 eventualiter bereits vor Bezirksrat
beantragt haben. Entgegen dessen Auffassung liegt es nicht im freien, der
Kontrolle durch die Rechtsmittelinstanzen entzogenen Ermessen der Gemeinde, ob
sie bezüglich des Limmat­uferwegs ein Anleingebot mit oder ohne Einschränkungen
in zeitlicher und/oder örtlicher Hinsicht erlässt. Vielmehr stellt sich diese
Frage gerade unter dem Gesichtswinkel der Verhältnis­mässigkeit. Dies bedeutet,
dass solche Gebote nur erlassen werden können, wenn sie sich zwecks
Koordination mit anderen Nutzungen des Uferbereichs, die sich auf einzelne
Wegabschnitte und/oder bestimmte Tages- oder Jahreszeiten konzentrieren,
geradezu aufdrängen. Zu denken ist beispielsweise an einen Anleinzwang im
Bereich von Badestellen, die im Sommer besonders rege aufgesucht werden. In
einem solchen Fall liegt die Möglichkeit von Konflikten zwischen den verschie­denen
Benützern des Uferbereichs derart nah, dass eine derartige Einschränkung als
verhältnismässig erscheint.
Aus den Gesagten ergibt sich, dass sich das
streitbetroffene Anleingebot unter den vorliegenden Umständen nicht auf das
kantonale Hundegesetz, insbesondere nicht auf dessen § 8, stützen lässt,
weil es sich im Rahmen der erforderlichen Interessenabwägung als unverhältnis­mässig
erweist.
h) Zu prüfen bleibt, ob für die
streitbetroffene Allgemeinverfügung eine gesetzliche Grundlage in einem anderen
kantonalrechtlichen Erlass vorhanden sei. Die Gemeinde Oetwil a.d.L. beruft
sich auf § 15 Abs. 2 NaturschutzV, wonach als "besondere
Anordnungen für Natur­­schutzobjekte" das Laufenlassen von Hunden verboten
werden kann. Der Bezirksrat scheint diese Argumentation übernommen zu haben,
obwohl dies aus seiner Schlussfolgerung, mit dem kommunalen Leinenzwang ergebe
sich kein Widerspruch zu eidgenössischen und kantonalen Gesetzen (in welchem
Kontext er auch auf § 15 Abs. 2 NaturschutzV Bezug nimmt) nicht klar
hervorgeht.
Im kommunalen Inventar der Natur- und
Landschaftsschutzobjekte der Gemeinde Oetwil a.d.L.  finden sich im Bereich des
Limmatuferweg keine Naturschutzobjekte von kommunaler Bedeutung, mit Ausnahme
der Objekte 2.2 und 5.3, die jedoch beide weder aufgrund ihrer ge­ringen
örtlichen Verknüpfung mit dem Limmatuferweg noch aufgrund ihres Schutz­zweckes
ein Anleingebot rechtfertigen. Hingegen sind in diesem Bereich zwei Natur­schutz­­­objekte
von überkommunaler Bedeutung verzeichnet, nämlich der Schilfstreifen entlang
des Ufers (N. 1) sowie der Auenwaldstreifen (N. 2); von der gesamten auf das
Gemeindegebiet entfallenden Wegstrecke von rund 3 km verlaufen rund 75 %
entlang diesen beiden Objekten. Für besondere Anordnungen betref­fend
Naturschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung im Sinn von § 15
NaturschutzV ist indessen nicht die Gemeinde, sondern die
Volkswirtschaftsdirektion zuständig (§ 9a Abs. 1 NaturschutzV), was
im Einklang mit der kompetenzrechtlichen Ordnung von § 211 Abs. 1 und
2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sowie insbesondere
da­mit steht, dass das überkommunale Inventar der Naturschutzobjekte von der
Volkswirtschafts­direktion festgesetzt wird (§ 4 Abs. 1
NaturschutzV). Demnach lässt sich die streitbetrof­fene Allgemeinverfügung des
Beschwerdegegners aus kompetenzrechtlichen Gründen nicht auf § 15
NaturschutzV stützen.
3. ...
Demgemäss
beschliesst das Verwaltungsgericht:
Die
Beschwerden VB.2001.00153 und VB.2001.00154 werden zur gemeinsamen Behandlung
vereinigt;
und
entscheidet:
1.    Die Beschwerden werden gutgeheissen.
Die Rekursentscheide des Bezirksrats Dietikon vom 21. März 2001 sowie der
Beschluss des Gemeinderats Oetwil a.d.L. vom 8. Januar 2001 werden
aufgehoben.
...