zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00313 · 2000-08-25 · de

Submission | Da das Gesetz für Submissionsstreitigkeiten von Gewerbe- oder Berufsorganisationen keine spezielle Beschwerdelegitimation vorsieht, sind jene nur unter den Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbeschwerde zur Rechtsmittelerhebung befugt.

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.10.0 VB.2000.00313
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.10.0 VB.2000.00313
Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.10.0 VB.2000.00313

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00313
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00313
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.05.2001
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Da das Gesetz für Submissionsstreitigkeiten von Gewerbe- oder Berufsorganisationen keine spezielle Beschwerdelegitimation vorsieht, sind jene nur unter den Voraussetzungen der egoistischen Verbandsbeschwerde zur Rechtsmittelerhebung befugt.
Stichworte:
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
LEGITIMATION
SUBMISSIONSRECHT
Rechtsnormen:
§ 5 IVöB-BeitrittsG
Art. 103 lit. a OG
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
RB 2001 Nr. 18
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Mit Ausschreibung vom 19. November 1999
eröffnete das Hochbauamt des Kan-tons Zürich die Submission für Gipserarbeiten
bei Umbau und Renovation an der Uni­ver­sität Zürich. Mit Verfügung vom 25.
August 2000 erteilte das Hochbauamt der Firma B, welche das preislich
günstigste Angebot eingereicht hatte, den Zuschlag. Das Submissions­ergebnis
wurde im Kantonalen Amtsblatt publiziert.
II. Mit Eingabe an das Ver­wal­tungs­ge­richt
vom 18. September 2000 erhoben der Unternehmerverband C, die Gewerkschaft D,
die Gewerkschaft E sowie das Berufsregis­ter F gemeinsam Beschwerde. Sie
beantragten, die Verfügung des Hochbauamts vom 25. Au­gust 2000 sei
aufzuheben und das Hochbauamt sei anzuweisen, den Auftrag an eine Sub­mittentin
zu vergeben, welche die Voraussetzungen gemäss Interkantonaler Vereinba­rung
über das öffentliche Beschaffungswesen und Submissionsverordnung des Kantons
Zürich erfülle; für den Fall, dass der Werkvertrag mit der Firma B bereits ab­geschlossen
sei, sei festzustellen, dass diese die Voraussetzungen für die Zuteilung von öf­fentlichen
Aufträgen gemäss Interkantonaler Vereinbarung und Submissionsverordnung des
Kantons Zürich nicht erfülle und dass der angefochtene Zuschlag rechtswidrig
sei.
Das Hochbauamt des Kantons Zürich beantragte
in seiner Vernehmlassung vom 25. Oktober 2000, auf die Beschwerde sei
nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden. Gleichzeitig teilte das
Hochbauamt mit, dass es den Werkvertrag mit der ausgewählten Anbieterin in­zwischen
abgeschlossen habe. Die mitbeteiligte Firma B gab innert Frist keine Stellung­nahme
ab.
Mit Präsidialverfügung vom 8. November
2000 wurde den Beschwerdeführenden Gelegenheit gegeben, zur Frage ihrer
Legitimation ergänzend Stellung zu nehmen, wovon sie mit Eingabe vom 23.
November 2000 Gebrauch machten.
Die Ausführungen
der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen
wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Vergabeentscheide kantonaler und
kommunaler Auftraggeber können mit Be­schwerde an das Verwaltungsgericht
weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl
100/1999, S. 372; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 41 N. 22). Auf das Beschwer­de­verfahren gelangen die Art. 15 ff.
der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25.
November 1994 (IVöB) sowie die §§ 3 ff. des Gesetzes über den
Beitritt des Kantons Zürich zur Inter­kantonalen Vereinba­rung vom
22. September 1996 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2. Die Beschwerdeführenden machen geltend,
die ausgewählte Anbieterin müsse vom Vergabeverfahren ausgeschlossen werden,
weil sie den vom Bundesrat allgemein ver­bindlich erklärten Rahmenvertrag für
das Maler- und Gipsergewerbe nicht einhalte, insbe­sondere die darin
vorgesehenen Berufs- und Vollzugskostenbeiträge nicht entrichte. Ferner habe
sie in der Offerte falsche Angaben zu den von ihr beschäftigten Personen
gemacht.
Da sich die Beschwerdeführenden nicht als
Anbieter am Submissionsverfahren be­teiligt haben, stellt sich vorweg die
Frage, ob sie zur Erhebung der Beschwerde legitimiert sind.
a) Die Interkantonale Vereinbarung regelt nicht,
wer zur Anfechtung eines Ver­ga­be­entscheids befugt ist; die Frage beurteilt
sich daher nach dem anwendbaren kantona­len Ver­fahrensrecht. Gemäss § 5
IVöB-BeitrittsG finden im Beschwerdeverfahren die für das Verwaltungsgericht
als Be­schwer­deinstanz geltenden Bestimmungen des Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ergänzend Anwendung. Nach § 21
lit. a in Verbindung mit § 70 VRG ist zur Beschwerde an das Verwal­tungs­gericht
be­rechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutz­wür­diges
In­te­res­se an deren Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse
kann recht­li­cher oder tatsächlicher Na­tur sein, doch wird verlangt, dass der
Beschwerdeführer durch die an­ge­fochtene Verfügung stärker als jeder­mann
betroffen ist und in einer besonderen, be­ach­tens­werten, nahen Beziehung zur
Streit­sa­che steht (RB 1998 Nr. 11 = BEZ 1999 Nr. 10 E. 2a = ZBl
100/1999, S. 444; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 20 ff.; vgl. die Recht­sprechung
zu der mit § 21 lit. a VRG materiell übereinstimmenden Vorschrift von
Art. 103 lit. a des Bun­desgesetzes vom 16. De­zember 1943 über die
Organisation der Bundes­rechts­pflege: BGE 123 II 376 E. 2; Al­fred
Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Ver­wal­tungs­rechtspflege des
Bun­des, 2. A., Zürich 1998, Rz. 538, 541).
Eine spezielle Beschwerdelegitimation von
Gewerbe‑ oder Berufsorganisationen sieht das Gesetz für Sub­mis­sionsstreitigkeiten
nicht vor. Die Beschwerdeführenden sind daher nur unter den Voraussetzungen der
so genannten egoistischen Verbandsbe­schwer­de zur Be­schwer­de befugt, d.h.
soweit sie Interessen vertreten, die der Mehrzahl oder zumin­dest einer grossen
Zahl ihrer Mitglieder gemein­sam sind und zu deren Wahrung sie nach ihren Sta­tu­ten
befugt sind, und soweit überdies jedes dieser Mit­glieder selber zur Be­schwer­de
legi­ti­miert wäre (vgl. VGr, 19. Mai 1998, ZBl 100/1999, S. 398; RB 1998
Nr. 11 = BEZ 1999 Nr. 10 E. 2c = ZBl 1999, S. 444;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 50 ff.; Kölz/ Häner, Rz. 561 f.; René Rhi­now/Hein­rich
Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfas­sungsrecht
des Bundes, Basel/Frankfurt a. M. 1996, Rz. 1279; Ulrich Zim­merli/Walter
Kälin/Regina Kiener, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 1997,
S. 122 f.). Die Beschwerdeführenden haben ausführlich dargetan,
inwiefern sie nach ihrer Auffassung Interessen einer grossen Zahl ihrer
Mitglieder vertreten, zu deren Wahr­nehmung sie nach ihren Statuten befugt
seien. Wie es sich damit verhält, ist jedoch nur von Bedeutung, wenn den
Mitgliedern der Beschwerdeführenden je für sich eine Beschwerde­legitimation
zukommt. Das ist im Folgenden zu prüfen.
b) Der
Beschwerdeführer Nr. 1
ist ein
gesamtschweizerischer Verband von Betrie­ben des Maler- und Gipsergewerbes
sowie von Personen und Organisationen, welche die­sem Gewerbe nahe stehen (vgl.
Art. 2 und 4 der Verbandsstatuten; act. 15/1). Zur Begrün­dung seiner
Legitimation weist er darauf hin, dass es zu seinen statutarischen Aufgaben ge­höre,
günstige Rahmenbedingungen für einen fairen Wettbewerb im Maler- und Gipser­gewerbe
sicherzustellen und dabei insbesondere dafür zu sorgen, dass bei der Vergabe öf­fentlicher
Aufträge die Arbeitsschutzbestimmungen und Arbeitsbedingungen der Gesamt­arbeitsverträge
eingehalten werden.
Aus diesen Hinweisen geht indessen nicht
hervor, inwiefern die Mitglieder des Ver­bandes, insbesondere die Betriebe des
Maler- und Gipsergewerbes, selbständig zur Be­schwer­de gegen den angefochtenen
Ent­scheid legitimiert sein sollen. Es darf zwar davon ausgegangen werden, dass
auch diese Unternehmungen an einem fairen Wettbewerb und an der Einhaltung der
Gesamtarbeits­verträge interessiert sind. Die nach der Rechtspre­chung
erforderliche nahe Beziehung zur Streit­sa­che, d.h. zur vorliegend strittigen
Vergabe, kommt ihnen deswegen aber nicht zu. Die weitaus überwiegende Mehrzahl
der Mitglieder des Beschwerdeführers Nr. 1 besitzt kein unmittelbares, eigenes
Interesse an
dieser
Sub­mis­sionsstreitigkeit, sondern lediglich ein
Interesse allgemeiner Art an der Einhaltung der Arbeitsschutzbestimmungen des
Vergaberechts. Das genügt nicht, um die Voraussetzungen der
Beschwerdelegitimation zu erfüllen.
Dieses Ergebnis entspricht den Grundsätzen
zur Legitimation von Konkurrenten ei­nes Verfügungsadressaten. Nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts, welcher sich das Ver­wal­tungs­ge­richt
angeschlossen hat, liegt in Fällen dieser Art nur dann eine besondere
Beziehungsnähe zum Streitgegenstand vor, wenn die Konkurrenten gemeinsam einer
spe­ziellen wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Ordnung unterstehen (Kölz/Häner,
Rz. 554; Kölz/Boss­­hart/Röhl, zu § 21 N. 42, 44). Das trifft vorliegend nicht
zu; insbesondere stellen die fraglichen Gesamtarbeitsverträge keine
wirtschaftsverwaltungsrechtliche Ordnung dar, und deren Anwendung ist auch
nicht unmittelbar Gegenstand des angefochtenen Ent­scheids. Die dargestellte
Rechtsprechung ist zwar nicht unbestritten. Nach der Praxis ande­rer
Bundesbehörden sowie nach Auffassung eines Teils der Lehre sollen Konkurrenten
in weiterem Umfang zur Beschwerde zugelassen werden, indem nebst dem Bestehen
eines Wettbewerbsverhältnisses lediglich noch eine spürbare Verschlechterung
der wirtschaftli­chen Situation nachzuweisen wäre (vgl. Kölz/Hä­ner, Rz. 554;
Rhi­now/Kol­ler/Kiss, Rz. 1275; Isabelle Häner, Die Beteiligten im
Verwaltungsverfahren und Verwal­tungs­pro­zess, Zürich 2000, Rz. 739 ff.).
Vorliegend wäre jedoch auch nach dieser Auffassung die Legi­timation des
Beschwerdeführers Nr. 1 nicht begründet. Er hat zwar ausführlich dar­gelegt,
inwiefern seine Mitglieder in einem – wenn auch entfernten –
Konkurrenz­ver­häl­tnis zur Mitbeteiligten stünden; dass der angefochtene Ent­scheid
eine spürbare Ver­schlech­te­rung der wirtschaftlichen Situation einer grossen
Zahl seiner Mitglieder mit sich bringe, wird jedoch weder dargetan noch ist
dies wahrscheinlich.
Zu beachten ist schliesslich, dass nach der
ständigen Rechtsprechung des Ver­wal­tungs­­ge­richts selbst Konkurrenten, die
sich als Anbieter am strittigen Vergabeverfahren beteiligt haben, nur zur
Beschwerde befugt sind, wenn sie bei deren Gutheis­sung eine reali­stische
Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gut­heissung
zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, bei welcher die Be­schwerdeführenden
ein neues Angebot einreichen können (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11;
vgl. im gleichen Sinn AGVE 1998 Nr. 84 S. 350, E. I/4; BVR 1998 S. 170,
E. 1e). Vorliegend könnten die Beanstandungen, welche von den
Beschwerdeführenden erhoben werden, höchstens zum Ausschluss der
Mitbeteiligten, nicht aber zu einer Wiederholung des Verfahrens führen, und die
Mitglieder des Beschwerdeführers Nr. 1, die sich nicht am Submissionsverfahren
beteiligt haben, wären daher auch nach diesen Grundsätzen nicht zur Beschwerde
legitimiert.
Sind somit die Mitglieder des
Beschwerdeführers Nr. 1 – mit Ausnahme weniger Betriebe, die sich an der
Submission beteiligten – nicht selbständig zur Beschwerde legiti­miert, so
sind auch die Voraussetzungen der so genannten egoistischen Verbandsbeschwer­de
seitens des Beschwerdeführers Nr. 1 nicht erfüllt. Im gleichen Sinn hat im
Übrigen auch das Ver­wal­tungs­ge­richt des Kantons Bern entscheiden, indem es
die Legitimation einer Pari­tätischen Berufskommission zur Beschwerde gegen
einen Submissionsentscheid wegen Verletzung eines Gesamtarbeitsvertrags
verneinte (BVR 2000 S. 115 E. 1).
c) Die
Beschwerdeführerinnen Nrn. 2 und 3
sind Organisationen von Arbeitneh­mern, die u.a. im Maler- und Gipsergewerbe
tätig sind. Sie begründen ihre Legitimation damit, dass ihre Mitglieder als
Arbeitnehmer von Betrieben dieser Branchen an einem fai­ren Wettbewerb und an
der Einhaltung der Gesamtarbeitsverträge interessiert seien.
Nach der Rechtsprechung des Ver­wal­tungs­ge­richts
sind jedoch Arbeitnehmer selbst dann nicht legitimiert, die Vergabe eines
öffentlichen Auftrags anzufechten, wenn ihr Ar­beitgeber am Vergabeverfahren
teilgenommen hat und allenfalls zur Beschwerde befugt wäre (RB 1998 Nr. 11 =
BEZ 1999 Nr. 10 = ZBl 1999, S. 444). Diese Rechtsprechung wur­­de vom
Bundesgericht, das sie auf staatsrechtliche Beschwerde hin zu beurteilen hatte,
nicht beanstandet (Urteil des Bundesgerichts vom 18. Mai 1999, 2P.10.1999). Die
Be­schwerdeführenden haben sich mit diesen Grundsätzen weder auseinandergesetzt
noch sind Gründe ersichtlich, die zu einer Überprüfung derselben führen
müssten. Umso weniger kann Arbeitnehmern, deren Arbeitgeber sich an der
fraglichen Submission nicht beteiligt haben, eine Legitimation zugestanden
werden.
Da die Mitglieder der Beschwerdeführerinnen
Nrn. 2 und 3 somit nicht zur Be­schwerde legitimiert sind, sind auch die
Voraussetzungen zur Erhebung einer Verbandsbe­schwerde durch diese
Beschwerdeführerinnen nicht erfüllt.
d) Der
Beschwerdeführer Nr. 4
ist ein
Verein, dessen einzige Mitglieder die Be­schwerdeführenden Nrn. 1 bis 3 sind.
Da diesen nach dem Gesagten keine Legitimation zur Anfechtung des
Vergabeentscheids zukommt, entfällt eine solche ebenso beim Beschwer­deführer
Nr. 4.
e) Zur Begründung ihrer Beschwerdebefugnis
haben die Beschwerdeführenden fer­ner auf Art. 357b Abs. 1 des Schweizerischen
Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR) hingewiesen, wonach in einem zwischen
Verbänden abgeschlossenen Gesamtarbeitsvertrag die Vertragsparteien vereinbaren
können, dass ihnen bezüglich einzelner Vertragsgegen­stände gemeinsam ein
Anspruch auf Einhaltung des Vertrags gegenüber den beteiligten Arbeitgebern und
Arbeitnehmern zusteht. Dieser Anspruch ist jedoch privatrechtlicher Natur und
müsste vor den Zivilgerichten durchgesetzt werden; im Submissionsverfahren
eines beteiligten Arbeitgebers können die Parteien des Gesamtarbeitsvertrags
daraus keine Legitimation ableiten. Wieweit die privatrechtlichen
Voraussetzungen der Anwendung von Art. 357b OR vorliegend überhaupt erfüllt
wären, kann offen bleiben.
f) Im Ergebnis ist somit keiner der
Beschwerdeführenden zur Anfechtung des strit­tigen Vergabeentscheids
legitimiert, und auf ihre Beschwerde kann daher nicht eingetreten werden. Eine
andere Rechtslage ergäbe sich nur, wenn der Gesetzgeber für Fälle dieser Art
ein spezielles Verbandsbeschwerderecht vorgesehen hätte, was jedoch nicht der
Fall ist.
Zu erwähnen bleibt, dass den
Beschwerdeführenden und anderen vergleichbaren Organisationen auch ohne
spezielles Beschwerderecht Wege offen stehen, um auf die Ein­haltung der
Arbeitsschutzbestimmungen und Arbeitsbedingungen im Bereich des Verga­bewesens
hinzuwirken. So können sie von den Vergabestellen nach Massgabe von § 37
Abs. 1 der Submissionsverordnung vom 18. Juni 1997 (SubmV) beigezogen
werden, um die Einhaltung dieser Bedingungen zu kontrollieren, wie das auch im
vorliegenden Fall geschehen ist. Ferner haben sie die Möglichkeit, die
Vergabestellen auf mutmassliche Ver­letzungen der entsprechenden Vorgaben
hinzuweisen und, sofern sie deren Massnah­men für unzureichend halten, mit
einer Aufsichtsbeschwerde an die übergeordnete Instanz zu gelangen (vgl. § 37
Abs. 2 SubmV). Diese Mittel verschaffen ihnen allerdings keinen An­spruch auf
einen förmlichen Rechtsmittelentscheid und vermögen auch den Eintritt der
Rechtskraft eines strittigen Vergabeentscheids nicht zu hindern.
3. Ausgangsgemäss werden die
Beschwerdeführenden kostenpflichtig. Die Voraus­setzungen für die Zusprechung
einer Parteientschädigung an den Beschwerdegegner sind ebenfalls nicht erfüllt.
Demgemäss
beschliesst das Verwaltungsgericht:
1.    Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten.
2.    ...