zh_verwaltungsgericht · VR.2003.00002 · 2004-08-19 · de

materielle Enteignung | Materielle Enteignung: Umzonung eines Grundstücks in der Industriezone A in ein Erholungsgebiet für Parkanlagen bzw. Familiengärten. Zuständigkeit und Verfahren (E. 1 und 2). Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur materiellen Enteignung (E. 3). Unterschied zwischen Auszonung und Nichteinzonung (E. 3.2). Redimensionierungen von Bauzonen sind nur dann als Auszonungen zu qualifizieren, wenn die frühere Zonenplanung den formellen und materiellen Anforderungen des Bundesrechts genügte, namentlich die Bauzonen sachgerecht bemessen wurden, sich die Dimensionierung aber hinterher z.b. wegen der demografischen Entwicklung oder wegen neuer Verdichtungs- bzw. Umnutzungsmöglichkeiten als zu gross erweist (E. 4.2.3). Die Revision des PBG von 1993 hatte aber nicht die erstmalige Anpassung an das RPG zum Thema (E. 4.2.4). Vielmehr wurde die vorliegend zur Debatte stehende Bau- und Zonenordnung bereits 1986 an die Vorgaben des RPG angepasst (E. 4.2.4). Damit handelt es sich vorliegend um eine Auszonung, nicht um eine Nichteinzonung. Klärung der Frage, ob das fragliche Grundstück am Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit aus eigener Kraft in naher Zukunft hätte überbaut werden können (E. 5). Baureife wird in casu verneint, weil das Grundstück einerseits unter dem Quartierplanbann stand und andererseits das Quartierplanverfahren von zwei unsicheren Faktoren abhing: der Frage des genauen Verlaufs des Perimeters des angrenzenden Moorschutzgebietes sowie der Linienführung der in der Richtplanung verankerten Staatsstrasse (E. 6). Mit dem Abschluss des Quartierplanverfahrens in naher Zukunft hätte deshalb nicht gerecht werden können (E. 6.4). Die Frage der tatsächlichen Erschliessung kann deshalb offen bleiben (E. 6.5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.19.0 VR.2003.00002
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.19.0 VR.2003.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.19.0 VR.2003.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2003.00002
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Geschäftsnummer:
VR.2003.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.08.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 24.10.2005 teilweise gutgeheissen und an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
materielle Enteignung
Materielle Enteignung: Umzonung eines Grundstücks in der Industriezone A in ein Erholungsgebiet für Parkanlagen bzw. Familiengärten.
Zuständigkeit und Verfahren (E. 1 und 2).
Bundesgerichtliche Rechtsprechung zur materiellen Enteignung (E. 3). Unterschied zwischen Auszonung und Nichteinzonung (E. 3.2). Redimensionierungen von Bauzonen sind nur dann als Auszonungen zu qualifizieren, wenn die frühere Zonenplanung den formellen und materiellen Anforderungen des Bundesrechts genügte, namentlich die Bauzonen sachgerecht bemessen wurden, sich die Dimensionierung aber hinterher z.b. wegen der demografischen Entwicklung oder wegen neuer Verdichtungs- bzw. Umnutzungsmöglichkeiten als zu gross erweist (E. 4.2.3). Die Revision des PBG von 1993 hatte aber nicht die erstmalige Anpassung an das RPG zum Thema (E. 4.2.4). Vielmehr wurde die vorliegend zur Debatte stehende Bau- und Zonenordnung bereits 1986 an die Vorgaben des RPG angepasst (E. 4.2.4). Damit handelt es sich vorliegend um eine Auszonung, nicht um eine Nichteinzonung.
Klärung der Frage, ob das fragliche Grundstück am Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit aus eigener Kraft in naher Zukunft hätte überbaut werden können (E. 5). Baureife wird in casu verneint, weil das Grundstück einerseits unter dem Quartierplanbann stand und andererseits das Quartierplanverfahren von zwei unsicheren Faktoren abhing: der Frage des genauen Verlaufs des Perimeters des angrenzenden Moorschutzgebietes sowie der Linienführung der in der Richtplanung verankerten Staatsstrasse (E. 6). Mit dem Abschluss des Quartierplanverfahrens in naher Zukunft hätte deshalb nicht gerecht werden können (E. 6.4). Die Frage der tatsächlichen Erschliessung kann deshalb offen bleiben (E. 6.5).
Abweisung.
Stichworte:
AUSZONUNG
BAUREIFE
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
EIGENTUMSGARANTIE
ENTEIGNUNGSENTSCHÄDIGUNG
ENTSCHÄDIGUNG
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
FLACHMOOR
HOCHMOORVERORDNUNG
MATERIELLE ENTEIGNUNG
MOORLANDSCHAFTSVERORDNUNG
MOORSCHUTZ
NICHTEINZONUNG
NUTZUNGSMÖGLICHKEIT
QUARTIERPLANBANN
Rechtsnormen:
Art. 26 Abs. II BV
§ 16 PBG
§ 150 Abs. I PBG
Art. 5 Abs. II RPG
Art. 15 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Die A AG ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01,
Grundstück "L" im Gebiet M in der Gemeinde X. Gemäss dem 1986
festgesetzten kommunalen Zonenplan lag das Grundstück in der Industriezone A,
in welcher Industriebauten mit einer Baumassenziffer von 8 m
3
/m
2
und einer Gebäudehöhe von 20 m bei Schrägdächern bzw. 22 m bei
Flachdächern errichtet werden durften (vgl. Art. 8 Bau- und Zonenordnung
[BZO] 1986). Gemäss dem kantonalen Richtplan vom 31. Januar 1995 liegt das
fragliche Grundstück am Rande des Siedlungsgebiets von X.
Am 7. Juli 1997 setzte die Gemeindeversammlung X einen neuen Siedlungs-
und Landschaftsplan fest (vom Regierungsrat genehmigt am 27. Mai 1998). Dieser
sieht im betroffenen Gebiet "L" ein Erholungsgebiet B/D für
Parkanlagen bzw. Familiengärten vor. Gestützt auf den revidierten Richtplan
setzte die Gemeindeversammlung am 23. März 1998 den neuen Zonenplan fest,
vom Regierungsrat genehmigt am 2. September 1998. Das Grundstück der A AG
wurde mit Ausnahme eines schmalen Streifens an der südlichen Grundstücksgrenze
der Erholungszone EA/B (Familiengärten/Spielplatz) zugewiesen, in welcher nur
noch Gebäude und Anlagen zulässig sind, die dem Betrieb von Familiengärten und
Spielplätzen dienen. Die Umzonung trat am 18. September 1998, nachdem sie vom
Regierungsrat am 2. September 1998 genehmigt wurde, in Rechtskraft.
II.
Am 9. Mai 2001 richtete die A AG ein Entschädigungsbegehren wegen
materieller Enteignung an die Gemeinde X. Weil sich die Parteien über eine Entschädigung
nicht einigen konnten, ersuchte die Gemeinde X das Statthalteramt Y um die
Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt überwies die Akten am
16. Juli 2001 der Schätzungskommission III zur Durchführung des
Schätzungsverfahrens. Die Kommission führte einen doppelten Schriftenwechsel
durch, nahm einen Augenschein vor und entschied am 20. Juni 2003, der A AG
werde wegen der Zuweisung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 zu einer Erholungszone
EA/B keine Entschädigung aus materieller Enteignung zugesprochen.
III.
Die A AG
meldete gegen diesen Entscheid am 15. Juli 2003 beim Verwaltungsgericht Rekurs
an und reichte am 1. September 2003 die begründete Rekursschrift ein. Sie
stellt den Antrag, es sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die
Rekursgegnerin zu verpflichten, der Rekurrentin einen Betrag von mindestens
Fr. 3'000'000.- zu bezahlen, eventuell sei die Angelegenheit zwecks
Bestimmung des Verkehrswerts des von der Auszonung betroffenen Teils des
rekurrentischen Grundstücks Kat.-Nr. 01 an die Vorinstanz zurückzuweisen;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In formeller Hinsicht beantragt die
Rekurrentin ein Gutachten zur Bestimmung des Verkehrswerts des rekurrentischen
Grundstücks, die Einvernahme von Herrn D als Zeugen bzw. als Auskunftsperson
sowie die Durchführung eines Augenscheins. Die Schätzungskommission III
reichte die Akten ein und nahm mit Eingabe vom 16. September 2003 zur
Rekursbegründung Stellung. Die Gemeinde X beantragt die Abweisung des
Hauptantrages, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Eventualiter beantragt sie
für den Fall, dass das Vorliegen einer materiellen Enteignung bejaht würde, die
Rückweisung des Verfahrens an die Vorinstanz zur Festsetzung der Entschädigung.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46
Abs. 1 des Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879 (AbtrG) zuständig. Da
auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs
einzutreten.
2.
Das Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde
gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG), d.h. nach
§§ 50 ff. VRG (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41
N. 38 ff.; RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23; RB 2001
Nr. 25).
3.
Laut Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) sowie nach
Art. 5 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG) schuldet das Gemeinwesen für die von ihm erlassenen
Eigentumsbeschränkungen, die ähnlich einer Enteignung wirken, volle
Entschädigung.
3.1
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine auf
Planungen zurückzuführende Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung gleich,
wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch
einer Sache untersagt oder besonders schwer eingeschränkt wird, weil ihm eine
wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der
Eingriff weniger weit, so kann er ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen,
falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer
gegenüber der Allgemeinheit als unzumutbar erschienen und es mit der
Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet
würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung
der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen
war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft
verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit
seiner Überbauung zu verstehen (BGE 125 II 431 E. 3a, mit Hinweisen;
Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990,
S. 164 ff.; derselbe in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Zürich 1999, Art. 5 N. 123 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 597 ff.).
3.2
Vom Entzug einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden
Befugnis im Sinne des Tatbestands der materiellen Enteignung kann im Licht der
verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts grundsätzlich nur dann
gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die
einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt,
welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss
(BGE 123 II 481 E. 6b, 122 II 326 E. 4b und 5, 121 II 417
E. 3). Eine solche verfassungsmässige Grundordnung liegt vor, wenn die
Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügt, der die Bauzonen in zweckmässiger
Weise und unter Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG
rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt. Nur unter dieser Voraussetzung
ist das fragliche Grundstück von einer
Auszonung
betroffen worden,
welche in der Regel als materielle Enteignung zu würdigen ist. Wird dagegen bei
der erstmaligen Festsetzung einer verfassungs- und gesetzeskonformen Nutzungsplanung
eine Liegenschaft keiner Zone für private Bauten zugewiesen, so liegt nach der
bundesgerichtlichen Praxis eine
Nichteinzonung
vor, und zwar auch dann,
wenn die in Frage stehende Fläche nach dem früheren, der Revision des
Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden durfte (BGE 123 II
481 E. 6b, 122 II 326 E. 4c; Riva, Hauptfragen, S. 177 ff.;
derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 139 ff., Hänni,
S. 601 ff.).
3.3
Massgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der
Entschädigungspflicht (Vorliegen einer materiellen Enteignung) und die
Bemessung der Entschädigung ist unbestrittenermassen der Zeitpunkt des
Inkrafttretens der fraglichen Zonierung (Riva in: Kommentar RPG, Art. 5
N. 181), hier also der 18. September 1998, an welchem Datum der Genehmigungsentscheid
des Regierungsrats vom 2. September 1998 publiziert wurde.
4.
4.1
Die Schätzungskommission III hat erwogen, die kommunale
Nutzungsordnung von 1986 habe bereits den formellen und materiellen
Anforderungen des Raumplanungsgesetzes entsprochen. Die Revision von 1998
stelle daher keine erstmalige Schaffung einer RPG-konformen Grundordnung dar.
Somit liege keine Nichteinzonung, sondern eine Auszonung vor. Zur in diesem
Zusammenhang bedeutenden Frage der Baulandreserven erwog die Kommission, zwar
habe die Revision von 1998 eine Reduktion der Baulandreserven bewirkt, die
jedenfalls zu 14,7 ha bzw. 12,1 % auf Auszonungen zurückzuführen sei (weitere
Faktoren seien Zonenänderungen und Genauigkeitsanpassungen bei der
statistischen Erfassung gewesen). Diese Reduktion bewege sich indessen in der
gleichen Grössenordnung wie die Kapazitätserweiterung, die durch die am 1.
September 1991 vorgenommene Änderung des kantonalen Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 (PBG) geschaffen wurde. Diese Revision habe über die
Ausnützungsziffer (§ 255 PBG) zu einer höheren baulichen
Nutzungsmöglichkeit von Grundstücken in der Grössenordnung von 10 %
geführt. Da mit der Zonenplanrevision 1998 im Wesentlichen nur die durch die
PBG-Revision geschaffenen Nutzungsreserven ausgeglichen worden seien, seien die
1986 eingezonten Gebiete als sachgerecht bemessen anzusehen.
Die Rekursgegnerin macht demgegenüber geltend, durch die PBG-Revision von
1991 sei die Kapazität der an die Grundsätze des eidgenössischen Planungsrechts
angepassten Bau- und Zonenordnung mit einem Schlag deutlich erhöht worden;
"erst mit der Anpassung der Bauordnung von 1993 und der Zonierung von
1998" sei "wieder Bundesrechtskonformität hergestellt worden".
Diese Wiederherstellung des bundesrechtskonformen Zustandes sei als
Nichteinzonung zu qualifizieren.
4.2
Die Rekursgegnerin wirft damit die Frage auf, ob die
bundesgerichtliche Praxis über die Nichteinzonung unter Umständen auch in
Fällen massgeblich ist, in denen während einer gewissen Zeit eine RPG-konforme
kommunale Zonenplanung vorlag, diese jedoch wegen nachträglicher Veränderungen
der rechtlichen oder tatsächlichen Situation in Widerspruch zu den Zielen und
Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG) geriet und deshalb
überarbeitet wurde.
4.2.2
Wie das Verwaltungsgericht bereits in einem vorangegangenen
Rechtsmittelverfahren erwogen hat (vgl. VGr, 23. Oktober 2003, VR.2003.00001,
www.vgrzh.ch), ist in methodischer Hinsicht vorweg daran zu erinnern, dass das
Parlament anlässlich der Totalrevision der Bundesverfassung ausdrücklich am
schon zuvor geltenden Grundsatz festgehalten hat, dass das Bundesgericht – und
nicht etwa der Gesetz- oder der Verordnungsgeber – den Begriff der materiellen
Enteignung umschreiben und fallweise konkretisieren soll. Das bedeutet auch,
dass das Parlament – und unmittelbar der Verfassungsgeber – am bisher
entwickelten Begriff der materiellen Enteignung nichts Wesentliches ändern
wollte (vgl. Klaus A. Vallender, in: Die schweizerische Bundesverfassung,
St. Galler Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2002, Art. 26 N. 61).
Dieser Begriff wird nicht nur durch die vorne wiedergegebene, regelmässig
verwendete Umschreibung der materiellen Enteignung gebildet, sondern ebenso
sehr von der Unterscheidung zwischen Nichteinzonung und Auszonung geprägt, da
grundsätzlich nur die letztere Anspruch auf eine Entschädigung begründet. Die
über die Jahre entwickelte Rechtsprechung des Bundesgerichts hat nach dem
Gesagten eine gesetzesvertretende Funktion.
4.2.3
Gemäss der feststehenden Formel des Bundesgerichts liegt eine
Nichteinzonung dann vor, wenn bei der erstmaligen Schaffung einer verfassungs-
und gesetzeskonformen raumplanerischen Grundordnung eine Liegenschaft keiner Bauzone
zugewiesen wird. Die Rechtsprechung will ausdrücklich vermeiden, dass sich die
Planungsbehörden bei dieser Arbeit von entschädigungs- statt von
raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten leiten lassen (BGE 123 II 481
E. 6b mit Hinweisen). Diese Praxis findet ihre dogmatische Rechtfertigung
darin, dass der Begriff des Eigentums kein natürlicher, quasi vorrechtlicher
ist, sondern dass Eigentum grundsätzlich nur in jenem Rahmen bestehen kann, der
durch die Rechtsordnung festgelegt wird, und dass Verfassungsaufträge wie die
Raumordnung und der Schutz der natürlichen Umwelt der Eigentumsgarantie
gleichgeordnet sind (BGE 105 Ia 330 E. 3c und d, 119 Ib 124
E. 2a; Georg Müller, in: Kommentar aBV, Art. 22ter N. 22; Riva,
in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 111 ff.; Martin Bertschi, Die Umsetzung
von Art. 15 lit. b RPG über die Dimensionierung der Bauzonen: …,
Zürich 2001, N. 90 f.). Allerdings ist der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung
der Eigentumsordnung nicht frei, sondern an die in der Verfassung festgelegten
Ziele und Grundentscheidungen gebunden. Zu diesen gehört neben den tendenziell
eigentumseinschränkenden Zielen auch die Aufgabe, die freiheitsvermittelnde
Funktion des Privateigentums zu beachten und zu fördern (G. Müller,
Art. 22ter aBV N. 24; Vallender, Art. 26 BV N. 12 f.).
Diese Bindung betrifft analog die Gerichte, die in ihrer Rechtsprechung den
entschädigungspflichtigen vom entschädigungslosen Eingriff abzugrenzen haben.
Nicht zu verkennen ist, dass der Entscheid, gewisse Eingriffe in die
Eigentumsposition entschädigungslos zuzulassen, der Abgrenzung des entschädigungsrechtlich
geschützten Eigentumsbegriffs vorausgeht, sich also nicht etwa daraus begriffslogisch
ableiten lässt (vgl. Bertschi, N. 103).
Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen sieht das Verwaltungsgericht auch
im vorliegenden Verfahren keinen Anlass, davon abzurücken, dass
Nichteinzonungen nur im Rahmen von Ortsplanungen anzunehmen sind, welche
erstmals
eine verfassungs- und gesetzeskonforme Raumordnung schaffen. Soll das Eigentum
nicht übermässig beschränkt bzw. der Begriff des entschädigungslos
hinzunehmenden Eingriffs in das Eigentum nicht überdehnt werden, ist diese
Grenze nicht ohne zwingende Gründe zu verschieben. Solche Gründe werden von der
Rekursgegnerin nicht geltend gemacht und sind auch nicht ersichtlich. Damit ist
der Auffassung Bertschis (N. 96) beizupflichten, dass Redimensionierungen
von Bauzonen dann als Auszonungen zu qualifizieren sind, wenn die frühere
Zonenplanung den formellen und materiellen Anforderungen des Bundesrechts genügte,
namentlich die Bauzonen an sich sachgerecht bemessen wurden, sich die
Dimensionierung indessen hinterher z.B. wegen der demographischen Entwicklung
oder wegen neuer Verdichtungs- bzw. Umnutzungsmöglichkeiten als zu gross
erweist.
4.2.4
Das letztere ist vorliegend der Fall. Die Bau- und
Zonenordnung der Rekursgegnerin wurde 1986 an die Vorgaben des
Raumplanungsgesetzes angepasst. Die 1993 vorgenommene Revision der Bauordnung
und die Revision des Zonenplans vom 23. März 1998 hat nicht die
erstmalige
Anpassung an das Raumplanungsgesetz zum Thema, sondern die Berücksichtigung der
durch die PBG-Revision von 1991 entstandenen Veränderungen und gleichzeitig
eine wegen dieser Veränderungen nötige
weitere
Anpassung an die Vorgaben
des Bundesrechts.
Damit hat die Schätzungskommission III zu Recht angenommen, dass das
Grundstück der Rekurrentin von einer Auszonung betroffen wurde.
5.
5.1
Es ist unbestritten und offensichtlich, dass die Umzonung von
einer Industriezone in eine Erholungszone einen schweren Eingriff in die
Eigentümerposition der Rekurrentin darstellt. Die Schätzungskommission hat eine
Entschädigungspflicht dennoch verneint, weil sie zum Schluss kam, die
Grundeigentümerin hätte das streitbetroffene Grundstück am Stichtag nicht mit
hoher Wahrscheinlichkeit aus eigener Kraft in naher Zukunft überbauen können.
Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, ist nach feststehender bundesgerichtlicher
Praxis in Würdigung aller rechtlichen und tatsächlichen Umstände zu entscheiden,
wobei in erster Linie auf die rechtliche Ausgangslage abzustellen ist
(BGE 122 II 455 E. 4c, 112 Ib 388 E. 3).
5.2
Nach Auffassung der Schätzungskommission III war das
streitbetroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 am Stichtag nicht baureif und die
Rekurrentin hätte die Baureife auch nicht aus eigener Kraft herbeiführen
können. Die Schätzungskommission III hat erwogen, dass es der
rekurrentischen Parzelle insbesondere an einer rechtsgenügenden strassenmässigen
Erschliessung fehle. Wegen der peripheren Lage des Grundstücks am Rande des
Baugebiets in unmittelbarer Nähe zum Moorgebiet und zur Koordination der
Erschliessung mit der geplanten Westtangente hätte die strassenmässige
Erschliessung und die Überbauung nur gestützt auf einen Quartierplan realisiert
werden dürfen. Ausserdem stellte die Vorinstanz in Frage, ob es der Rekurrentin
gelungen wäre, die Versorgung des Baugrundstücks mit Elektrizität aus eigener
Kraft sicherzustellen.
Die Rekurrentin macht demgegenüber im Wesentlichen geltend, der Überbaubarkeit
des streitbetroffenen Grundstücks hätten am Stichtag keine rechtlichen oder
tatsächlichen Hindernisse im Wege gestanden. Insbesondere sei sie in der Lage
gewesen, die strassenmässige Erschliessung unabhängig von der hängigen
Quartierplanung, von deren Abschluss in naher Zukunft sie im Übrigen habe ausgehen
dürfen, aus eigenen Kräften zu bewerkstelligen. Bereits heute bestehe nämlich
eine Zufahrt von der N-Strasse her über die benachbarte Parzelle
Kat.-Nr. 02 bzw. 03 zur Parkfläche auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01.
Für den Fall, dass diese Erschliessung sich bei einer bestimmten Überbauung des
streitbetroffenen Grundstücks als ungenügend oder ungeeignet erweisen sollte,
sei beim Verkauf des Grundstücks Kat.-Nr. 02 vereinbart worden, dass im
Zeitpunkt einer Überbauung ein unbeschränktes Fuss- und Fahrwegrecht als
Grunddienstbarkeit zulasten des letzteren Grundstücks und zugunsten der
rekurrentischen Parzelle eingetragen werde. Der grundbuchliche Vollzug dieser
obligatorischen Vereinbarung sei lediglich noch eine Formsache gewesen. Auch
die Versorgung mit Elektrizität hätte innert kürzester Zeit über das benachbarte
Grundstück Kat.-Nr. 02 oder aber mittels Errichtung eines eigenen
Blockheizkraftwerkes oder einer ähnlichen anderen Energiequelle auf dem eigenen
Grundstück erreicht werden können. Schliesslich sei eine Koordination mit der
geplanten Westtangente nicht erforderlich, da das rekurrentische Grundstück
ohnehin nicht über diese Strasse erschlossen werde. Auch habe der Schutz des
Moorgebiets am Pfäffikersee einer Überbauung der streitbetroffenen Parzelle
nicht im Wege gestanden.
6.
6.1
Unbestritten ist grundsätzlich, dass das streitbetroffene
Grundstück Kat.-Nr. 01 zur Zeit noch über keine den gesetzlichen
Anforderungen genügende strassenmässige Erschliessung verfügt. Bestehend ist
einzig die Zufahrt zur Parkfläche im Südwesten des Grundstücks, welche von der
N-Strasse her über das benachbarte Grundstück Kat.-Nr. 02
(aKat.-Nr. 03) erfolgt. Dass diese bestehende grundstücksinterne Zufahrt
für die Erschliessung einer die gesamte Parzelle erfassenden Überbauung wohl
unzureichend wäre, wird selbst von der Rekurrentin nicht in Abrede gestellt. So
beruft sie sich für den Fall einer Überbauung ihres Grundstücks auf eine
obligatorische Verpflichtung der Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 02
auf Einräumung eines Fuss- und Fahrwegrechts zugunsten ihrer Parzelle
Kat.-Nr. 01.
Das Grundstück der Rekurrentin war am Stichtag denn auch Gegenstand des
rechtskräftig eingeleiteten amtlichen – zwischenzeitlich eingestellten -
Quartierplanverfahrens "M", dessen Hauptzweck darin bestanden hat,
das erfasste Industriegebiet einer ausreichenden strassenmässigen Erschliessung
zugänglich zu machen. Ein rechtskräftig eingeleitetes Quartierplanverfahren hat
grundsätzlich den sog. Quartierplanbann zur Folge, was bedeutet, dass an den Grundstücken
des Beizugsgebiets ohne Bewilligung des Gemeinderates weder tatsächliche noch
rechtliche Änderungen vorgenommen werden dürfen. Letzterer hat die Bewilligung
zu erteilen, wenn die Änderung die Aufstellung oder den Vollzug des Quartierplans
nicht negativ präjudiziert, d.h. weder verunmöglicht noch wesentlich erschwert
(vgl. § 150 Abs. 1 PBG). Von diesem Quartierplanbann wurde am
Stichtag grundsätzlich auch das rekurrentische Grundstück erfasst. Offen ist
die Frage, ob dessen Überbauung eine negative Präjudizierung des Quartierplans
zur Folge gehabt hätte oder nicht, d.h. ob das hängige Quartierplanverfahren
einer Baubewilligung am Stichtag entgegengestanden hätte. Nach Auffassung der
Schätzungskommission III wäre dies klar der Fall gewesen, da das Quartierplanverfahren
von zwei unsicheren Komponenten abhängig gewesen sei, nämlich der Frage des
Moorschutzes sowie der Linienführung der in der Richtplanung verankerten
Staatsstrasse, der sog. Westtangente. Eine Überbauung des streitbetroffenen
Grundstücks hätte diese beiden Punkte grundsätzlich tangieren können.
6.2
Zutreffend ist die Darstellung der Vorinstanz, wonach das
rekurrentische Grundstück am Stichtag zur Hälfte innerhalb der Zone IV des
Perimeters der Verordnung zum Schutze des Pfäffikersees vom 2. Dezember 1948
lag, in welcher Hochbauten nur mit Bewilligung der Baudirektion des Kantons
Zürich errichtet werden durften. Zusätzlich wird der Pfäffikersee samt Ufern
und angrenzenden Moorgebieten von den Schutzperimetern der bundesrechtlichen
Verordnungen über den Schutz der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler
Bedeutung vom 21. Januar 1991 (Hochmoorverordnung), der Flachmoore von
nationaler Bedeutung vom 7. September 1994 (Flachmoorverordnung) sowie der
Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung vom
1. Mai 1996 (Moorlandschaftsverordnung) erfasst. Ebenfalls zutreffend ist,
dass deren detaillierter Perimeterverlauf durch den Kanton Zürich am Stichtag
noch nicht festgelegt war und demzufolge auch im Bereich des rekurrentischen
Grundstücks noch nicht feststand. In diesem Fall sehen die Verordnungen vor,
dass die zuständige kantonale Behörde (Baudirektion) auf Antrag eine
Feststellungsverfügung über die Zugehörigkeit eines Grundstücks zu einem
Schutzobjekt zu treffen hat (vgl. Art. 3 der genannten bundesrechtlichen
Verordnungen). Derartige kantonale Feststellungsverfügungen über den Verlauf
der Schutzperimeter im Bereich des streitbetroffenen Grundstücks lagen am
Stichtag ebenfalls nicht vor.
Unbestritten ist schliesslich, dass am Stichtag auch die Linienführung der
in der kommunalen Verkehrsplanung der Gemeinde X verzeichneten projektierten
sog. Westtangente nicht bestimmt war. Die geplante Staatsstrasse soll die
bestehende Industriestrasse im Gebiet M in östlicher Richtung bis zur
Pfäffikerstrasse fortsetzen und damit die Groberschliessung zumindest des
nordöstlichen Quartierplangebiets vervollständigen.
6.3
Es liegt auf der Hand und wird auch von der Rekurrentin
grundsätzlich nicht in Frage gestellt, dass die Bestimmung der genauen
Linienführung der Staatsstrasse vor Feststellung des Verlaufs des
Moorschutzperimeters nicht erfolgen kann, geht doch der bundesrechtliche
Moorschutz dem kantonalen Recht und auch den kantonalen Raumplänen vor (vgl.
BGE 127 II 184 E. 5b/aa). Auch eine Festsetzung von
quartierplanerischen Massnahmen im fraglichen Gebiet kann lediglich in
Koordination mit dem bundesrechtlichen Moorschutz erfolgen. Die Festsetzung
eines Quartierplans für ein Baugebiet, das noch nicht parzellenscharf von
angrenzenden bundesrechtlich geschützten Mooren oder Moorlandschaften
abgegrenzt ist, verstiesse gegen die Bestimmungen des Natur- und
Heimatschutzgesetzes sowie der dazugehörigen Verordnung, welche die Kantone
direkt verpflichten, dafür zu Sorgen, dass sich der Zustand von Schutzobjekten
von nationaler Bedeutung nicht verschlechtert (vgl. Art. 29 der Verordnung
über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991, NHV). Im weiteren
verstiesse eine solche Festsetzung auch gegen den allgemeinen Grundsatz, dass
direkt anwendbare bundesrechtliche Bestimmungen nicht durch kantonales Recht
vereitelt werden dürfen (vgl. VB.95.00092 in RB 1995 Nr. 73).
Aus dem Grundsatz, wonach die Planungen unterer Stufe zwingend denjenigen
der oberen Stufe zu entsprechen haben (vgl. § 16 + § 123 Abs. 1
PBG), ergibt sich im weiteren die Verpflichtung, quartierplanerische Massnahmen
mit der kommunalen und regionalen Richtplanung abzustimmen. Dies wiederum
bedeutet, dass im Rahmen des Quartierplans "M" zu treffende
Massnahmen mit der projektierten Westtangente nicht hätten in Widerspruch
treten, d.h. insbesondere die geplante Linienführung nicht hätten beeinträchtigen
dürfen.
6.4
Wie diese Ausführungen aufzeigen, hätte eine Quartierplanung im fraglichen
Gebiet nicht unabhängig von der Festlegung des Moorschutzperimeters sowie eines
konkreten Projektes für die Westtangente erfolgen können. Insofern erweisen
sich die Ausführungen der Schätzungskommission III als zutreffend. Aus
dieser Feststellung folgt, dass mit dem Abschluss des Quartierplanverfahrens in
naher Zukunft am Stichtag entgegen der Auffassung der Rekurrentin nicht
gerechnet werden konnte. Wie bereits in den vorstehenden Erwägungen unter
Ziffer 6.2 ausgeführt wurde, hätte zur Festsetzung des Moorschutzperimeters im
fraglichen Gebiet am Stichtag zunächst eine entsprechende Feststellungsverfügung
der Baudirektion eingeholt werden müssen. Wie die Baudirektion den Grenzverlauf
des Schutzobjektes festgelegt hätte, ist offen. Wenn auch einzuräumen ist, dass
die Kantone von den im bundesrechtlichen Inventar vorgegebenen Linien (vgl.
Anhang 2 der Moorlandschaftsverordnung) nicht abweichen dürfen, so ist doch zu
beachten, dass den Kantonen ein Ermessensspielraum in der parzellengenauen
Festlegung des Perimeters verbleibt, da die bundesrechtliche Grenzziehung nicht
mit einer solchen Genauigkeit erfolgen kann (vgl. BGE 127 II 184
E. 3c).
Zumindest gleichzeitig mit der Quartierplanung hätte nach dem Gesagten
ausserdem ein konkretes Projekt für die Strassenführung der Westtangente
ausgearbeitet werden müssen. Für alle diese Massnahmen wäre wohl mit einem
längeren Zeitaufwand und teilweise ungewissem Ausgang zu rechnen gewesen.
6.5
Nicht direkt ableiten lässt sich aus den getroffenen
Feststellungen hingegen, dass die Überbauung des rekurrentischen Grundstücks Kat.-Nr. 01
am Stichtag das hängige Quartierplanverfahren zwingend negativ präjudiziert
hätte. Angesichts der peripheren Lage des Grundstücks - am Rande des
richtplanerischen Siedlungsgebiets, der Bauzone und der Moorlandschaft von
nationaler Bedeutung gemäss bundesrechtlicher Grenzziehung einerseits sowie
angrenzend an die durch projektierte Baulinien sichergestellte Gebietsgrenze
der Westtangente andererseits – musste am Stichtag indessen davon ausgegangen
werden, dass eine Überbauung der rekurrentischen Parzelle insbesondere die
Linienführung der Westtangente, deren Verlauf noch nicht feststand, teilweise
präjudiziert hätte. Es konnte nicht ausgeschlossen werden, dass die
Grenzziehung des Schutzperimeters der Moorlandschaft Änderungen hinsichtlich
der Linienführung der geplanten Staatsstrasse hätten erforderlich machen
können, welche durch eine vollständige Überbauung des rekurrentischen
Grundstücks teilweise verunmöglicht worden wären. So wäre etwa eine weiter
südlich verlaufende Linienführung der Staatsstrasse im Bereich des
rekurrentischen Grundstücks ausgeschlossen gewesen. Dessen Überbauung wäre
damit wiederum nicht ohne Einfluss auf die Erschliessung der übrigen
Quartierplangrundstücke im nordöstlichen Teil des Quartierplangebiets sowie auf
allfällige erforderliche Landzuteilungsmassnahmen geblieben.
Aus diesen Gründen kann nicht gesagt werden, eine Überbauung des
streitbetroffenen Grundstücks hätte die Quartierplanung im fraglichen Bereich
nicht beeinflussen können. Vielmehr war nicht auszuschliessen, dass die
Quartierplanung erschwert oder gewisse quartierplanerische Massnahmen verunmöglicht
worden wären.
6.6
Zusammenfassend ergibt sich daher, dass der Quartierplanbann
einer Überbauung des rekurrentischen Grundstücks am Stichtag entgegengestanden
hätte. Die laufende Quartierplanung stellte ein rechtliches Hindernis für die
Überbauung der streitbetroffenen Parzelle dar, welches die Rekurrentin entgegen
ihrer Auffassung nicht aus eigener Kraft hätte beheben können. Daraus wiederum
folgt, dass die Auszonung der Rekurrentin bereits aus diesem Grunde keine
wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzieht und daher keiner Enteignung
gleichkommt.
Offen bleiben können daher die Fragen hinsichtlich der tatsächlichen
Erschliessung des streitbetroffenen Grundstücks. Es erübrigt sich insbesondere
die Klärung der Frage, ob die Rekurrentin in der Lage gewesen wäre, aufgrund
der konkreten örtlichen Verhältnisse eine den gesetzlichen Anforderungen
genügende Zufahrt zu ihrem Grundstück zu erstellen. Nicht geprüft zu werden
braucht im Weiteren auch, ob die Rekurrentin die Versorgung ihrer Parzelle mit
Elektrizität aus eigenen Kräften, etwa durch Anschluss an eine auf dem
benachbarten Grundstück bestehende Trafostation hätte bewerkstelligen können.
Demzufolge erübrigen sich auch die Durchführung eines Augenscheins vor Ort oder
die Befragung von Zeugen.
7.
7.1
Demnach
ist der Rekurs abzuweisen und der angefochtene Entscheid zu bestätigen.
7.2
Die
Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Rekurrentin aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nach
§ 17 Abs. 2 VRG von vornherein nicht zu. Hingegen ist sie zur Zahlung
einer angemessenen Entschädigung an die Rekursgegnerin zu verpflichten.
Demgemäss entscheidet
die Kammer:
1.    Der Rekurs wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    25'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.         100.--   Zustellungskosten,
Fr.    25'100.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Rekurrentin auferlegt.
4.    Die Rekurrentin wird
verpflichtet, der Rekursgegnerin binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft dieses
Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.- (Mehrwertsteuer
inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen
diesen
Entscheid kann innert
30
Tagen, von
der
Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht
erhoben werden.
6.    …