zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00112 · 2004-09-10 · de

Submission | Vergabeverfahren für die Entsorgung von Rauchgasreinigungs-Rückständen einer KVA: Gleichwertige Angebote: Zwischen zwei gleichwertigen Angeboten kann die Vergabestelle nach ihrem Ermessen wählen (E. 5.1). Beurteilung der Umweltauswirkungen (E. 6): Nach den Berechnungen des Beschwerdegegners, die von der Beschwerdeführerin im Einzelnen nicht beanstandet werden, verursacht der von der Mitbeteiligten vorgesehene Transport selbst bei Anrechnung der doppelten Wegdistanz nur eine halb so grosse CO2-Freisetzung wie das Verfahren der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdegegnerin durfte somit zu Recht davon ausgehen, dass das Vorgehen der Mitbeteiligten in dieser Hinsicht umweltschonender sei. Grundsatz der Inlandversorgung von Abfällen gemäss Art. 30 Abs. 3 USG: Die Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) macht die Ausfuhr von Sonderabfällen von bestimmten Voraussetzungen abhängig. Dabei werden Ausfuhrvorhaben namentlich auch unter dem Gesichtspunkt des Vorrangs der Inlandentsorgung geprüft. Das BUWAL gestattet den Export nur, wenn dieser den Anforderungen entspricht. Mit der Zulassung der Ausfuhr durch die dafür zuständige Stelle des Bundes ist auch die Frage einer allfälligen Priorität der Inlandentsorgung beurteilt. Im Rahmen eines Beschaffungsverfahrens ist es daher nicht Sache der Vergabebehörde, diese Frage zusätztlich zu prüfen; ein solches Vorgehen wäre weder zulässig noch praktikabel. Der Vergabebehörde muss es vielmehr genügen, dass die Anbieterin, deren Offerte einen Export des Sondermülls vorsieht, über die notwendige Berechtigung zur Ausfuhr verfügt bzw. mit einer solchen rechnen kann (E. 7.6). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.10.0 VB.2004.00112
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.10.0 VB.2004.00112
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.10.0 VB.2004.00112

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00112
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00112
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.09.2004
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 09.02.2005 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Vergabeverfahren für die Entsorgung von Rauchgasreinigungs-Rückständen einer KVA:
Gleichwertige Angebote:
Zwischen zwei gleichwertigen Angeboten kann die Vergabestelle nach ihrem Ermessen wählen (E. 5.1).
Beurteilung der Umweltauswirkungen (E. 6):
Nach den Berechnungen des Beschwerdegegners, die von der Beschwerdeführerin im Einzelnen nicht beanstandet werden, verursacht der von der Mitbeteiligten vorgesehene Transport selbst bei Anrechnung der doppelten Wegdistanz nur eine halb so grosse CO2-Freisetzung wie das Verfahren der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdegegnerin durfte somit zu Recht davon ausgehen, dass das Vorgehen der Mitbeteiligten in dieser Hinsicht umweltschonender sei.
Grundsatz der Inlandversorgung von Abfällen gemäss Art. 30 Abs. 3 USG:
Die Verordnung über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) macht die Ausfuhr von Sonderabfällen von bestimmten Voraussetzungen abhängig. Dabei werden Ausfuhrvorhaben namentlich auch unter dem Gesichtspunkt des Vorrangs der Inlandentsorgung geprüft. Das BUWAL gestattet den Export nur, wenn dieser den Anforderungen entspricht. Mit der Zulassung der Ausfuhr durch die dafür zuständige Stelle des Bundes ist auch die Frage einer allfälligen Priorität der Inlandentsorgung beurteilt.
Im Rahmen eines Beschaffungsverfahrens ist es daher nicht Sache der Vergabebehörde, diese Frage zusätztlich zu prüfen; ein solches Vorgehen wäre weder zulässig noch praktikabel. Der Vergabebehörde muss es vielmehr genügen, dass die Anbieterin, deren Offerte einen Export des Sondermülls vorsieht, über die notwendige Berechtigung zur Ausfuhr verfügt bzw. mit einer solchen rechnen kann (E. 7.6).
Abweisung
Stichworte:
ANGEBOT
ENDLAGERUNG
ENTSORGUNG
EXPORT
GLEICHWERTIGKEIT
INLANDENTSORGUNG
SONDERABFALL
SUBMISSIONSRECHT
UMWELTVERTRÄGLICHKEIT
Rechtsnormen:
Art. 15 IVöB
§ 10 Abs. I lit. b SubmV
Art./§ 3 Abs. II TVA
Art. 30 Abs. III USG
Art. 30f Abs. I USG
Art. 30g Abs. I USG
Art. 31b USG
Art. 31b Abs. II USG
Art. 31c Abs. II USG
Art. 9 VVS
Art. 9 Abs. II lit. e VVS
Art. 9 Abs. II lit. f VVS
Art. 10 Abs. I VVS
Publikationen:
RB 2004 Nr. 44
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Der Zweckverband C im Bezirk X eröffnete mit Ausschreibung
vom 28. November 2003 ein Vergabeverfahren für die Entsorgung von
Rauchgasreinigungs-Rückständen (RGRR) der Kehrichtverbrennungsanlage X. Innert
Frist gingen fünf Offerten mit Preisen von Fr. 1'065'000.- bis
Fr. 1'330'800.- ein. Am 26. Februar 2004 beschloss die Betriebs­kom­mission
des Zweckverbands, den Auftrag an die E AG zu vergeben. Der Entscheid
wurde den nicht berücksichtigten Anbieterinnen mit Brief vom 27. Februar 2004
eröffnet.
II.
Mit Eingabe vom 10. März 2004 liess die A AG, deren
Angebot nicht berücksichtigt wurde, beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen
den Vergabeentscheid erheben und beantragen, dieser sei aufzuheben und der
Beschwerdegegner anzuweisen, den Zuschlag ihr (der Beschwerdeführerin) zu
erteilen; eventuell sei die Sache zum Neuentscheid an den Be­schwerdegegner
zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulas­ten des
Beschwerdegegners. Gleichzeitig liess sie das Begehren stellen, der Beschwerde
sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
Der Beschwerdegegner liess in seiner Beschwerdeantwort vom
5. April 2004 Antrag auf Abweisung der Beschwerde stellen, soweit auf
diese einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfol­gen zulasten der Beschwerdeführerin.
Ferner liess er beantragen, die aufschiebende Wirkung nicht zu bewilligen,
soweit die Entsorgung der Filterasche ab dem 1. Mai 2004 sichergestellt
sein müsse.
Mit Replik vom 7. und Duplik vom 29. Juni 2004 hielten die
Parteien an ihren Stand­punkten fest. Die Mitbeteiligte nahm nicht zur Be­schwer­de
Stellung.
Der Be­schwer­de wurde mit Präsidialverfügungen vom 13.
April und 8. Juli 2004 zunächst vorläufig und anschliessend für das restliche Be­schwer­de­ver­fah­ren
aufschiebende Wirkung erteilt.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und
kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 =
BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl.
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41
N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der
revidierten Inter­kantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen
vom 15. März 2001 so­wie § 2 des Gesetzes vom 15. September 2003 über den
Beitritt zur revidierten Inter­kantonalen Vereinbarung zur Anwendung.
2.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin beanstandet,
dass die Vergabe durch einen Ent­scheid der Betriebskommission des Be­schwer­de­geg­ners
erfolgt sei. Aus ihrer Darlegung wird jedoch nicht deutlich, ob sie die
Zuständigkeit der Betriebskommission in Frage stellt und worauf ihre
allfälligen Zweifel beruhen. Es ist denn auch nicht ersichtlich, inwiefern das
Vorgehen des Be­schwer­de­geg­ners in diesem Punkt unzulässig sein sollte.
3.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin macht
geltend, der Be­schwer­de­geg­ner habe den angefochtenen Ver­ga­be­ent­scheid
nicht ausreichend begründet. Sie anerkennt jedoch zu Recht, dass die Begründung
mit der Be­schwer­de­ant­wort ergänzt und eine allfällige Verletzung des recht­lichen
Gehörs damit geheilt wurde. Die Frage ist damit für den Ausgang des Verfahrens
nicht mehr von Bedeutung.
4.
Der Be­schwer­de­geg­ner
geht davon aus, dass drei der fünf Anbieterinnen die Preise aufeinander
abgestimmt hätten: die Be­schwer­de­füh­re­rin und die Mitbeteiligte, die für
die voraussichtlichen Tonnagen genau denselben Gesamtpreis offerierten, sowie
das Unterneh­men F, deren Preis nur 0,06 % darüber liegt. Nach seiner
Meinung wäre er daher gestützt auf § 10 Abs. 1 lit. b der
Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003
berechtigt gewesen, den Auf­trag freihändig zu
vergeben. Diese Möglichkeit stehe ihm auch dann wieder zur Verfü­gung, wenn das
Ver­wal­tungs­ge­richt die Sache zum Neuentscheid an ihn zurück­weise. Wie es
sich damit verhält, kann offen bleiben, da die Be­schwer­de aus anderen Gründen
abzu­weisen ist.
5.
5.1
Der Be­schwer­de­geg­ner nannte in den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen
zwei Zu­schlags­kri­te­rien: Den Preis mit einem Gewicht von 95 % und die
Verwertung mit einem Gewicht von 5 %. Das Kriterium Verwertung wurde
dahingehend erläutert, dass eine vom BUWAL (Bundesamt für Umwelt, Wald und
Landschaft) als solche anerkannte und mit Massen­bilanzen belegte Verwertung 5
Punkte erhalte. Eine Verwertung im Sinn dieser Umschrei­bung wurde einzig von
der Anbieterin G AG offeriert, deren Angebot jedoch wegen des hohen
Preises nicht in Betracht fällt. Alle andern Anbieterinnen offerierten lediglich
eine Endlagerung und erhielten daher bei diesem Kriterium 0 Punkte. Da die Be­schwer­de­füh­re­rin
und die Mitbeteiligte beim Zuschlagskriterium Verwertung keine Punkte erhalten
und zudem beide den genau gleichen Gesamtpreis offerierten, liegen ihre
Angebote in der Bewertung anhand der Zu­schlags­kri­te­rien gleichauf.
Zwischen zwei gleichwertigen Angeboten
kann die Vergabestelle gemäss der Recht­sprechung des Verwaltungsgerichts nach
ihrem Ermessen wählen (VGr, 23. Januar 2003, VB.2002.00195, E. 4b,
www.vgrzh.ch; VGr, 22. März 2001, VB.2000.00240, E. 2c). Dieses Ermessen
hat sie – wie bei jeder Ermessensbetätigung – pflichtgemäss
auszuüben.
5.2
Um die Wahl zwischen den zwei erstplatzierten
Angeboten zu treffen, stellte der Be­schwer­de­geg­ner die vorgesehenen
Entsorgungsverfahren einander gegenüber. Beim Ange­bot der Be­schwer­de­füh­re­rin
werden die RGRR in einem Zement-Wasser-Gemisch gebun­den und anschliessend in
der Deponie H eingebaut und endgelagert. Die Mitbe­teiligte sieht demgegenüber
vor, die RGRR in grosse Pakete (Big Bags) abzufüllen und da­nach der End­lagerung
in der Untertagdeponie I (Teil eines Kali-Salz-Berg­werks in Deutschland)
zuzu­führen. Der Be­schwer­de­geg­ner beurteilt die Endlagerung in einem
Kali-Salz-Bergwerk als sicherste Methode, die Abfälle der Biosphäre zu
entziehen. Demgegenüber stelle die von der Be­schwer­de­füh­re­rin praktizierte
Verfestigung nur eine Notlösung bis zur Einführung umweltverträglicher
Verwertungsverfahren dar. Zudem wür­den bei der von der Be­schwer­de­füh­re­rin
verwendeten Rezeptur zur Verfestigung der RGRR gemäss der ihr vom Amt für
Umwelt des Kantons Y erteilten Bewilligung die Grenz­werte nur "in der
Regel" einge­halten. Was sodann den Mehrtransport zur Unter­tagdeponie in
Deutschland betreffe, so sei der dadurch bewirkten Umweltbelastung der
Energieverbrauch und die CO
2
-Freisetzung bei der Herstellung des von
der Be­schwer­de­füh­re­rin verwendeten Zements gegenüber­zustellen.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin hält diese
Erwägungen nicht für zutreffend und ist der Meinung, der Be­schwer­de­geg­ner
habe sein Ermessen nicht pflichtgemäss gehandhabt. Sie beanstandet einerseits
die Beurteilung der Umweltauswirkungen als unzutreffend und macht andererseits
geltend, die Endlagerung der Rückstände in Deutschland laufe dem Grundsatz der
Inlandentsorgung von Abfällen gemäss Art. 30 Abs. 3 des Bun­des­ge­setzes
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz in der Fassung gemäss
Bundesgesetz vom 21. Dezember 1995 (USG) zuwider.
6.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin ist der
Auffassung, die von ihr angebotene Endlagerung sei ebenso sicher und
umweltgerecht wie diejenige der Mitbeteiligten. Die in der Bewertung des Be­schwer­de­geg­ners
zum Ausdruck gelangende Bevorzugung der Endlagerung in einem Kali-Salz-Bergwerk
sei nicht gerechtfertigt. Dieser Frage ist jedoch nicht weiter nach­zugehen, da
der angefochtene Ver­ga­be­ent­scheid auch dann haltbar ist, wenn die beiden
Entsorgungskonzepte in dieser Hinsicht als gleichwertig betrachtet werden.
Mit Bezug auf die Umweltauswirkungen des
von der Mitbeteiligten vorgesehenen Trans­ports nach Deutschland hat der Be­schwer­de­geg­ner
in der Be­schwer­de­ant­wort detaillierte Berechnungen angestellt. Danach
werden für den Transport von 20 Tonnen Reststoffen mit dem Silowagen zur
570 km entfernten Untertagdeponie 240 l Dieselöl verbraucht, womit
pro Tonne Reststoff eine CO
2
-Menge von 32 kg freigesetzt werde.
Beim Verfestigungs­ver­fahren der Be­schwer­de­füh­re­rin werde den Reststoffen
zwischen 20 und 30 % Zement beigemischt. Da bei der Herstellung einer
Tonne Zement 693 kg CO
2
freigesetzt würden, entspreche bereits
eine Beimischung von 20 % Zement einer CO
2
-Menge von 139 kg
pro Tonne Reststoff. Die CO
2
-Bilanz sei daher beim Verfahren der Be­schwer­de­füh­re­rin
rund vier Mal schlechter (Beschwerdeantwort, S. 10 f.). Die Be­schwer­de­füh­re­rin
begegnet dieser Berechnung mit dem Hinweis in der Replik, dass die
Silofahrzeuge der Mitbetei­ligten die Rückfahrt in die Schweiz leer
durchführten und daher die doppelte Wegdistanz berücksichtigt werden müsse. Der
Be­schwer­de­geg­ner bestreitet dies in der Duplik und macht geltend, die
Fahrzeuge würden für die Rückfahrt gereinigt und für andere Trans­porte eingesetzt.
Darauf kommt es indessen nicht an. Nach
der Berechnung des Be­schwer­de­geg­ners, die von der Be­schwer­de­füh­re­rin
im Einzelnen nicht beanstandet wird, verursacht der von der Mitbeteiligten
vorgesehene Transport selbst bei Anrechnung der doppelten Wegdistanz nur eine
halb so grosse CO
2
-Freisetzung wie das Verfahren der Mitbeteiligten. Die Be­schwer­de­geg­nerin
durfte somit zu Recht davon ausgehen, dass das Vorgehen der Mitbeteiligten in
dieser Hinsicht umweltschonender sei.
7.
7.1
Die Be­schwer­de­füh­re­rin macht geltend, mit der
Vergabe an die Mitbeteiligte, welche eine Endlagerung der RGRR in einer Deponie
in Deutschland vorsieht, werde der Grundsatz der Inlandentsorgung gemäss
Art. 30 Abs. 3 USG missachtet. Schon aus diesem Grund müsse ihr
eigenes Angebot, welches auf einer Endlagerung im Kanton Y beruht, den Vorzug
erhalten.
Falls der Be­schwer­de­geg­ner bei seinem
Ent­scheid gegen die genannte Vorschrift ver­stossen hat, war die Ausübung
seines Ermessens fehlerhaft. Überdies stellt sich in diesem Fall die Frage, ob
der Be­schwer­de­geg­ner dem Grundsatz der Inlandentsorgung nicht be­reits bei
der Festlegung der Vergabekriterien hätte Rechnung tragen müssen. Der Einwand
bedarf daher einer näheren Prüfung.
7.2
Nach Art. 30 Abs. 3 USG müssen Abfälle
"umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland
entsorgt werden". Das Gebot der Inlandentsorgung entspringt verschiedenen
Beweggründen: Nebst grundsätzlichen Überlegungen, wonach die mit der
wirtschaftlichen Nutzung verbundenen Nachteile von jedem Staat selber getragen
werden sollen und eine Umweltgefährdung von Nachbarstaaten zu vermeiden ist,
geht es um praktische Anliegen wie die Vermeidung unnötiger Transporte, die
Durchsetzung der im eigenen Land geltenden Anforderungen an eine
umweltverträgliche Entsorgung und die
Sicherstellung von Möglichkeiten, die Abfälle im Inland zu entsorgen (Ursula
Brunner, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A., Art. 30 N. 52).
Das Gebot der Inlandentsorgung gilt
jedoch nicht uneingeschränkt. Wie schon aus dem Wortlaut hervorgeht, besitzt
das Prinzip der umweltverträglichen Entsorgung den Vorrang vor dem Grundsatz
der Inlandversorgung (Brunner, Art. 30 N. 55). Ferner ist nur im
Inland zu entsorgen, soweit dies möglich und sinnvoll ist. Die Inlandentsorgung
ist im vor­lie­genden Fall ohne weiteres möglich; ob sie auch sinnvoll ist, bedarf
einer näheren Prüfung. Die dabei massgeblichen Grundsätze ergeben sich aus
Art. 30f Abs. 1 USG; diese
Bestimmung regelt den Verkehr mit Sonderabfällen, gilt kraft der Verweisung von
Art. 30g Abs. 1 USG aber auch für andere Abfälle (Brunner,
Art. 30 N. 57). Danach hat der Bun­des­rat Vorschriften über den
Verkehr mit Sonderabfällen, u.a. über deren Ausfuhr, zu erlassen. Er
berücksichtigt dabei insbesondere die Interessen der grenzüberschreitenden
regionalen Zusammenarbeit und die Umweltverträglichkeit der Entsorgungsmöglichkeiten
im In- und Ausland. Überdies sind internationale Übereinkommen zu beachten,
welche den Verkehr mit Abfällen (insbesondere "gefährlichen"
Abfällen) zum Teil abweichend von den Normen des USG regeln (vgl. Ursula
Brunner/Pierre Tschannen, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. A.,
Vorbemerkungen zu Art. 30–32e N. 60 ff.; Brunner, Art. 30
N. 59, Art. 30f passim).
7.3
Der Grundsatz der Inlandversorgung wird ergänzt
durch die Vorschriften über die Ab­fallplanung und die Entsorgungspflicht (Art. 31 ff.
USG). Nach Art. 31b USG besitzen die Kantone für die Entsorgung der
Siedlungsabfälle ein Monopol (Abs. 1); sie legen für diese Abfälle
Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen Betrieb der Abfall­an­lagen
(Abs. 2). Für die übrigen Abfälle ist die Festlegung von Einzugsgebieten
fakultativ (Art. 31c Abs. 2 USG). Entsprechend der unterschiedlichen
Aufgabenstellung ist auch die Planungspflicht differenziert zu handhaben: Für
Siedlungsabfälle besteht eine umfassende Planungspflicht, die auch der
Vermeidung von Überkapazitäten und der Gewährleistung eines wirtschaftlichen
Betriebs dient, weshalb Abfallanlagen in diesem Bereich nur bei nachgewiesenem
Bedarf errichtet werden. Dagegen besteht im Bereich der übrigen Abfälle kein
umfassender Planungsauftrag; der Bau und Betrieb der Anlagen liegen in erster Linie
in der Verantwortung der Abfallinhaber und setzen keinen Bedarfsnachweis voraus
(BGE 126 II 26 E. 3).
Das Bun­des­ge­richt hat in einem Ent­scheid,
auf welchen sich die Be­schwer­de­füh­re­rin be­ruft (BGE 126 II 26
E. 3), festgestellt, dass Rückstände aus der Rauchgas­reinigung von
Kehrichtverbrennungsanlagen, soweit sie aus der Verbrennung von Sied­lungs­abfällen
stammen, der obligatorischen Abfallplanung der Kantone gemäss Art. 31b
Abs. 2 USG, nicht der fakultativen nach Art. 31c Abs. 2 USG
unterstehen. Die Rückstände gelten inso­fern als Siedlungsabfälle. Für eine
Anlage zu deren Entsorgung ist ein Bedarfs­nachweis erforderlich (BGE 126
II 26 E. 3d). Heute würden offenbar Rückstände aus der Rauchgas­reinigung
grösstenteils in deutsche Untertagdeponien verbracht. Das wider­spre­che dem
Ziel der Entsorgung im Inland (Art. 30 Abs. 3 USG), weshalb der
Bedarf für eine Anlage zur Behandlung dieser Stoffe im Inland zu bejahen sei
(vgl. BGE 126 II 26 E. 3e).
Die Feststellung des Bun­des­ge­richts,
dass der Export von RGRR dem Grundsatz der Ent­sorgung im Inland widerspreche,
bedeutet indessen nicht, dass die Ausfuhr derartiger Rückstände in jedem Fall
unzulässig ist. Die im Hinblick auf den Bedarfsnachweis für eine Abfallanlage
getroffene Erwägung ermöglicht den Kantonen vielmehr, für die Rück-
stände ihrer Kehrichtverbrennungsanlagen, soweit diese aus der Verbrennung von
Sied­lungs­abfällen herrühren, eine sachgerechte Bedarfsplanung zu erstellen
und Einzugs­ge­bie­te nach Art. 31b Abs. 2 USG festzulegen. Diese
Planung kann dazu dienen, aus­reichende Kapazitäten für die Behandlung der
Rückstände sicherzustellen und eine genü­gende Aus­lastung der Anlagen im
Hinblick auf deren wirtschaftlichen Betrieb zu gewähr­leisten. Soweit
ersichtlich, haben die Kantone jedoch bis heute weder spezielle Planungen für
die Entsorgung derartiger Rückstände erstellt noch Einzugsgebiete dafür festgelegt.
Jedenfalls besteht in den Kantonen Zürich und Y keine Planung, nach welcher die
Rückstände von Verbrennungsanlagen des Kantons Zürich der von der Be­schwer­de­füh­re­rin
benützten Anlage zuzuführen seien.
7.4
Der Bun­des­rat hat den Verkehr mit Sonderabfällen,
insbesondere auch deren Ausfuhr, in der Ver­ord­nung vom 12. November 1986 über
den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS) geregelt. Diese Verordnung beruht noch auf
der alten, vor der Revision von 1995 geltenden Fassung des USG und wurde nur geringfügig
an das neue Recht angepasst. Eine neue Ver­ord­nung über den Verkehr mit Abfällen,
welche nebst den neuen Art. 30f und 30g USG auch das massgebliche
Völkerrecht umzusetzen hat und die VVS ersetzen soll (vgl. Brunner,
Art. 30f N. 8), liegt erst im Entwurf vor (VeVA-VE) und soll voraus­sichtlich
am 1. Januar 2006 in Kraft treten (Mitteilung des BUWAL vom 14. Juni 2004;
www.umwelt-schweiz.ch/buwal, Fachgebiet Abfall). Im heutigen Zeitpunkt ist
daher weiterhin die VVS anzuwenden, wobei zusätzlich die sich aus den
Staatsverträgen ergebenden Verpflichtungen zu berücksichtigen sind (Brunner,
Art. 30f N. 8 und 11).
Rückstände aus der Rauchgasreinigung von
Kehrichtverbrennungsanlagen sind Sonder­abfälle (Art. 1 Abs. 1 in
Verbindung mit Anhang 2 Ziff. 21 Codes 2021–2024 VVS; vgl. Art. 3
Abs. 2 der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 [TVA,
SR 814.600]). Dasselbe gilt nach dem Entwurf einer Ver­ord­nung des UVEK
über Listen zum Verkehr mit Abfällen (LVA-VE), welche gestützt auf Art. 2
VeVA-VE erlassen wer­den soll und den Abfallkatalog an internationales Recht anpassen
wird (Anhang 1 zur LVA-VE, Ziff. 1.1 und Ziff. 3 Codes 19 01
05 – 19 01 07). Daran ändert auch die Bezeich­nung solcher Rückstände
als Siedlungsabfälle (vgl. E. 7.3) nichts. Diese dient nur der sach­gerechten
Zuordnung der Entsorgungspflicht und ändert nichts daran, dass die Rückstände
im Hinblick auf die von ihnen ausgehende Umweltgefährdung Sonderabfälle
darstellen (BGE 125 II 508 E. 6b; Pierre Tschannen, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. A., Art. 31b N. 9).
7.5
Wer Sonderabfälle aus der Schweiz ausführen will,
muss dies dem BUWAL im Voraus melden (Art. 9 VVS). Die Ausfuhr darf
stattfinden, sofern das BUWAL nicht innert 20 Tagen nach der Anmeldung ein
Ausfuhrverbot verfügt (Art. 10 Abs. 1 VVS). Ein ent­sprechendes
Verfahren sehen auch die Art. 17 ff. VeVA-VE vor, wobei nach diesem
Entwurf eine eigentliche Exportbewilligung erteilt werden soll.
Die Grundsätze, die das BUWAL bei der
Prüfung der Ausfuhr berücksichtigt, ergeben sich einerseits aus den Unterlagen,
die der Anmeldung gemäss der Ver­ord­nung beizulegen sind, anderseits aus
weiteren Normen des Umweltrechts und aus internationalen Überein­kommen. So ist
u.a. nachzuweisen, dass der vorgesehene ausländische Empfänger des Abfalls über
Anlagen zur umweltgerechten Entsorgung verfügt und nach dem Recht seines
Staates zur Entgegennahme des Abfalls berechtigt ist (Art. 9 Abs. 2
lit. e und f VVS). Aufgrund völkerrechtlicher Verpflichtungen ist die
Ausfuhr von Sonderabfällen, die wie vorliegend nicht zur Verwertung, sondern
zur Endlagerung gelangen sollen, nur zulässig in Staaten, die Mitglieder der
OECD und gleichzeitig Parteien des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989
über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefähr­licher Abfälle
und ihrer Entsorgung sind (vgl. Art. 14 Abs. 1 VeVA-VE). Deutschland
ist Mitglied der OECD und Vertragsstaat des Basler Übereinkommens (AS 2004
1185), weshalb diese Voraussetzung hier erfüllt ist.
Mit Blick auf den Grundsatz der
Inlandentsorgung gemäss Art. 30 Abs. 3 USG hat der Bun­des­rat,
nachdem in der Schweiz ausreichende Kapazitäten für die Verbrennung von Sonderabfällen
zur Verfügung standen, die VVS dahin gehend ergänzt, dass der Export von
Sonderabfällen zur Verbrennung grundsätzlich nicht mehr zulässig ist
(Art. 9 Abs. 2 lit. g VVS, eingefügt durch Ver­ord­nung vom
14. Februar 1996). Für die Ausfuhr von Rückständen aus
Rauchgasreinigungen – die keine brennbaren Sonderabfälle darstellen – enthält
die VVS keine ausdrückliche Regelung. Gemäss einem Merkblatt des
BUWAL wird jedoch bei Exportvorhaben dieser Abfälle berücksichtigt, dass heute
in der Schweiz verschiedene Verfestigungsanlagen und Reststoffdeponien zur
Verfügung stehen. Einem Export stimmt das BUWAL nur zu, wenn nachgewiesen ist,
dass die Abfälle in
einem abfallrechtlich genehmigten Salzbergwerk eingelagert werden (Merkblatt
"Wie das BUWAL die Kontrolle von Abfallexporten aus der Schweiz
handhabt", undatiert; www.umwelt-schweiz.ch/buwal, Fachgebiet Abfall).
Der Entwurf der neuen Ver­ord­nung über
den Verkehr mit Abfällen nimmt auf den Grundsatz der Inlandversorgung
ausdrücklich Bezug, indem er für die Ausfuhr von Sied­lungsabfällen sowie von
weiteren Abfällen, für die ein Einzugsgebiet festgelegt ist, einen Nachweis
verlangt, wonach der Export einer Vereinbarung der regionalen grenzüber­schreitenden
Zusammenarbeit entspricht oder eine umweltverträgliche Entsorgung in der
Schweiz nicht zumutbar oder wegen fehlender Kapazitäten nicht möglich ist
(Art. 18 Abs. 1 lit. a Ziff. 4 VeVA-VE). Dementsprechend
soll das BUWAL bei Abfällen, für die ein oder mehrere Kantone ein Einzugsgebiet
festgelegt haben, vor dem Ent­scheid über die Exportbewilligung die
Stellungnahme der betroffenen Kantone einholen (Art. 19 Abs. 2 VeVA-VE).
7.6
Die Grundsätze des Art. 30 USG richten sich in
erster Linie an den Ver­ord­nungsgeber (Brunner, Art. 30 USG N. 3).
Dieser hat die gesetzlichen Vorschriften in den Verord­nungen (TVA, VVS)
konkretisiert. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass das Verord­nungsrecht
gesetzeskonform ist. Das Gericht ist zwar befugt, Verordnungen bei der Anwendung
akzessorisch auf ihre Gesetzmässigkeit zu überprüfen. Dabei ist jedoch ein weiter
Gestaltungsspielraum des Ver­ord­nungsgebers zu beachten (Brunner, Art. 30
USG N. 3; vgl. die Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts im Bereich des
Immissionsschutzes, URP 2003, S. 823 ff., E. 4.3; URP 2004,
S. 228 ff., E. 3.2). Die Be­schwer­de­füh­re­rin hat denn auch
nichts vorgebracht, was die Gesetzeskonformität der Verordnungen in Frage stellen
würde.
Die VVS macht die Ausfuhr von
Sonderabfällen, wie gezeigt, von bestimmten Voraus­setzungen abhängig. Dabei
werden Ausfuhrvorhaben namentlich auch unter dem Gesichts­punkt des Vorrangs
der Inlandentsorgung geprüft. Das BUWAL gestattet den Export nur, wenn dieser
den Anforderungen entspricht. Wenn die Verordnung somit die Ausfuhr von
Sondermüll unter bestimmten Voraussetzungen zulässt, ist davon auszugehen, dass
damit den Anforderungen des Gesetzes Genüge getan wird. Mit der Zulassung der Ausfuhr
durch die dafür zuständige Stelle des Bundes ist auch die Frage einer allfälligen
Priorität der Inlandentsorgung beurteilt.
Im Rahmen eines Beschaffungsverfahrens
ist es daher nicht Sache der Ver­ga­be­be­hör­de, diese Frage zusätzlich zu
prüfen; ein solches Vorgehen wäre weder zulässig noch prak­tikabel. Der
Vergabebehörde muss es vielmehr genügen, dass die Anbieterin, deren Offerte
einen Export des Sondermülls vorsieht, über die notwendige Berechtigung zur
Ausfuhr ver­fügt bzw. mit einer solchen rechnen kann. Soweit die Zulassung der
Ausfuhr nicht vor­gängig zugesichert wurde, ist der Auftrag mit einem
geeigneten Vorbehalt zu versehen ; diese Frage ist jedoch nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens.
7.7
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem von
der Be­schwer­de­füh­re­rin angerufenen Ent­scheid des Bun­des­ge­richts
(BGE 126 II 26), nach welchem Rückstände der Rauch­gasreinigung, soweit
sie aus der Verbrennung von Siedlungsabfällen stammen, ebenfalls den
Siedlungsabfällen zugerechnet werden. Diese Recht­spre­chung hat, wie gezeigt,
nicht zur Folge, dass die fraglichen Rückstände in keinem Fall ausgeführt
werden dürfen (vgl. E. 7.3), und sie stellt auch die Zuständigkeit des
BUWAL zum Entscheid über Export­vorhaben (E. 7.6) nicht in Frage. Für eine
zusätzliche Beurteilung des Vorrangs der Inlandentsorgung anlässlich der
Vergabe eines öffentlichen Auftrags findet sich darin keine Stütze.
Was schliesslich den von der Be­schwer­de­füh­re­rin
vorgelegten Entscheid des BUWAL anbelangt, mit welchem ihr der Export
bestimmter Abfälle untersagt wurde, so ist dieser mit der vor­lie­gend
strittigen Sache nicht vergleichbar. Das Exportvorhaben der Be­schwer­de­füh­re­rin
betraf gewöhnliche Siedlungsabfälle (keine RGRR), für welche die Kantone
Einzugsgebiete festgelegt haben; die zuständigen kantonalen Behörden lehnten
die Aus­fuhr daher ab. Die vorgelegten Unterlagen zeigen überdies deutlich,
dass der Frage der Inlandentsorgung bei der Beurteilung eines Exportvorhabens
durch das BUWAL die nötige Beachtung geschenkt wird.
Nicht zu beurteilen ist hier, ob eine
Vergabebehörde, wenn sowohl im Inland wie im Ausland gesetzeskonforme
Entsorgungsmöglichkeiten bestehen, dem Vorrang der Inland­entsorgung
zusätzliches Gewicht verschaffen kann, indem sie eine entsprechende Anfor­derung
als Zu­schlags­kri­te­rium festlegt (vgl. zur Festlegung ökologischer Vergabe­kriterien,
die über das von Gesetz und Ver­ord­nung Verlangte hinausgehen, VGr,
24. No­vember 1999, VB.1998.00319, BEZ 2000 Nr. 9, E. 8). Einer
näheren Prüfung bedürfte vor allem die Vereinbarkeit eines solchen Vorgehens
mit dem Staatsvertragsrecht (vgl. E. 7.2). Vorliegend wurde kein
derartiges Kriterium festgelegt.
7.8
Die Be­schwer­de­geg­nerin hat somit zu Recht davon
abgesehen, die Frage der prioritä­ren Inlandentsorgung im Rahmen des
Vergabeverfahrens zu prüfen. Ihr Ermessens­ent­scheid ist auch unter diesem
Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.
8.
Der angefochtene Ver­ga­be­ent­scheid
erweist sich damit als rechtmässig. Die Be­schwer­de ist daher abzuweisen. Dem
Ausgang des Verfahrens gemäss wird die Be­schwer­de­füh­re­rin kostenpflichtig (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]). Sie hat überdies dem Be­schwer­de­geg­ner eine
angemessene Entschädigung für die Umtriebe des Verfahrens zu leisten (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
9.
Be­schwer­deentscheide des Ver­wal­tungs­ge­richts
betreffend die Vergabe eines öffentlichen Auftrags können grundsätzlich nur mit
der staatsrechtlichen Be­schwer­de an das Bun­des­ge­richt weitergezogen werden
(Art. 9 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den
Binnenmarkt, Binnenmarktgesetz). Vorliegend wurde jedoch von Seiten der Be­schwer­de­füh­re­rin
geltend gemacht, die Ver­ga­be­be­hör­de habe es versäumt, Umweltschutz­recht
des Bundes zutreffend anzuwenden. Damit stellt sich die Frage, ob gegen den Ent­scheid
des Ver­wal­tungs­ge­richts, soweit die Be­schwer­de­füh­re­rin beanstanden
will, mit dem Ent­scheid werde Umweltschutzrecht des Bundes unrichtig angewandt
bzw. dessen Anwen­dung vereitelt, die Ver­wal­tungs­ge­richts­be­schwer­de an
das Bun­des­ge­richt zur Verfügung steht. Da die Frage nicht geklärt ist, ist
in der Rechtsmittelbelehrung des Dispositivs auf die Möglichkeit einer Ver­wal­tungs­ge­richts­be­schwer­de
hinzuweisen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Be­schwer­de wird
abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    270.--     Zustellungskosten,
Fr. 8'270.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Be­schwer­de­füh­re­rin auferlegt.
4.    Die Be­schwer­de­füh­re­rin
wird verpflichtet, dem Be­schwer­de­geg­ner eine Par­tei­ent­schä­di­gung von
Fr. 4'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Ent­scheids.
5.    Soweit
eine Verletzung von Bundesumweltschutzrecht geltend gemacht wird, kann gegen
diesen Entscheid innert 30  Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Ver­waltungsgerichtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden (vgl. Erwägung 9).
6.    …