zh_verwaltungsgericht · AN.2014.00003 · 2016-12-08 · de

Taxiverordnung | Abstrakte Normenkontrolle: Taxiverordnung der Stadt Winterthur. Für die Rechtsunterworfenen ist nicht hinreichend klar bestimmt, welche Formen von Taxidienstleistungen einer Bewilligungspflicht nach der Taxiverordnung unterstehen und welche Tätigkeiten davon ausgenommen sind. Der Geltungsbereich der Bewilligungspflicht muss jedoch für die Normadressaten insbesondere aufgrund der damit einhergehenden erheblichen Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit klar abgrenzbar und vorhersehbar sein, um dem Gebot der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung zu entsprechen. Art. 2 TV erweist sich mit Blick auf das in Art. 5 BV verankerte Legalitätsprinzip als zu unbestimmt, weshalb er aufzuheben ist (E. 3). Die Regelung von Art. 10 TV in Bezug auf die Beschränkung der Anzahl Betriebsbewilligungen gilt gleichermassen für ortsansässige und nicht ortsansässige Personen. Die Beschränkung der Bewilligungen ist zudem zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig. Sie stellt darüber hinaus keine verdeckte Marktzutrittsschranke zu Gunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen dar. Es liegt somit auch keine Verletzung des Binnenmarktgesetzes vor (E. 4). Die Beschränkung der Anzahl der einsetzbaren Fahrzeuge für Inhaberinnen und Inhaber einer Firmenbetriebsbewilligung in Art. 4 Abs. 1 TV ist gegen den Wettbewerb gerichtet, stellt eine Abweichung von der Wirtschaftsfreiheit dar und erweist sich als unzulässig (E. 5). Die in Art. 8 Abs. 1 TV vorgesehene Geltungsdauer von längstens sechs Jahren für persönliche Betriebsbewilligungen und Firmenbetriebsbewilligungen verzerrt den Wettbewerb nicht und verstösst nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot (E. 6). Teiweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.08.1 AN.2014.00003
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.08.1 AN.2014.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.08.1 AN.2014.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2014.00003
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Geschäftsnummer:
AN.2014.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.12.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.04.2017 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Taxiverordnung
Abstrakte Normenkontrolle: Taxiverordnung der Stadt Winterthur.
Für die Rechtsunterworfenen ist nicht hinreichend klar bestimmt, welche Formen von Taxidienstleistungen einer Bewilligungspflicht nach der Taxiverordnung unterstehen und welche Tätigkeiten davon ausgenommen sind. Der Geltungsbereich der Bewilligungspflicht muss jedoch für die Normadressaten insbesondere aufgrund der damit einhergehenden erheblichen Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit klar abgrenzbar und vorhersehbar sein, um dem Gebot der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung zu entsprechen. Art. 2 TV erweist sich mit Blick auf das in Art. 5 BV verankerte Legalitätsprinzip als zu unbestimmt, weshalb er aufzuheben ist (E. 3). Die Regelung von Art. 10 TV in Bezug auf die Beschränkung der Anzahl Betriebsbewilligungen gilt gleichermassen für ortsansässige und nicht ortsansässige Personen. Die Beschränkung der Bewilligungen ist zudem zur Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig. Sie stellt darüber hinaus keine verdeckte Marktzutrittsschranke zu Gunsten einheimischer Wirtschaftsinteressen dar. Es liegt somit auch keine Verletzung des Binnenmarktgesetzes vor (E. 4). Die Beschränkung der Anzahl der einsetzbaren Fahrzeuge für Inhaberinnen und Inhaber einer Firmenbetriebsbewilligung in Art. 4 Abs. 1 TV ist gegen den Wettbewerb gerichtet, stellt eine Abweichung von der Wirtschaftsfreiheit dar und erweist sich als unzulässig (E. 5). Die in Art. 8 Abs. 1 TV vorgesehene Geltungsdauer von längstens sechs Jahren für persönliche Betriebsbewilligungen und Firmenbetriebsbewilligungen verzerrt den Wettbewerb nicht und verstösst nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot (E. 6).
Teiweise Gutheissung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BETRIEBSBEWILLIGUNG
BEWILLIGUNGSPFLICHT
BINNENMARKT
GEMEINDEAUTONOMIE
GRUNDSATZKONFORMITÄT
KONKURRENZ
KONTINGENT
LEGALITÄTSPRINZIP
MARKTZUGANG
ÖFFENTLICHES INTERESSE
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
TAXI
TAXIGEWERBE
TAXIVERORDNUNG
WETTBEWERB
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 1 Abs. I BGBM
Art. 2 Abs. I BGBM
Art. 3 Abs. I BGBM
Art. 5 Abs. I BV
Art. 8 Abs. I BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
Art. 94 Abs. I BV
Art. 94 Abs. IV BV
Art. 127 Abs. I BV
Art. 85 Abs. I KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
AN.2014.00003
Urteil
der 3. Kammer
vom
8. Dezember 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Ersatzrichterin
Patricia Egli,
Gerichtsschreiber
Cyrill Bienz.
In Sachen
1.    A AG,
2.    B AG,
beide vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Stadt
Winterthur, Sozialbehörde,
vertreten durch Stadtrat Winterthur,
vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Taxiverordnung,
hat
sich ergeben:
I.
Der Grosse Gemeinderat der Stadt Winterthur beschloss am
10. Dezember 2012 eine neue Taxiverordnung (TV) zur Ablösung der
Verordnung über das Taxiwesen vom 11. Januar 1989. Gegen diesen am 13. Dezember
2012 publizierten Beschluss reichten die A AG und die B AG mit
Eingabe vom 14. Januar 2013 Beschwerde beim Bezirksrat Winterthur ein und
beantragten die Aufhebung der Art. 1, Art. 2, Art. 4, Art. 6,
Art. 8, Art. 10 und Art. 30–32 TV. Da das fakultative Referendum
gegen die Taxiverordnung ergriffen wurde, sistierte der Bezirksrat mit Präsidialverfügung
vom 27. Februar 2013 das Verfahren bis zur Rechtskraft des
Abstimmungsergebnisses.
II.
Die neue Taxiverordnung wurde in der Volksabstimmung vom
9. Juni 2013 angenommen. Mit Eingabe vom 12. Juli 2013 erhoben die A AG
und die B AG mit gleichlautenden Rechtsbegehren Beschwerde beim Bezirksrat
Winterthur gegen die mit der Abstimmung angenommene Taxiverordnung. Der
Bezirksrat wies die vereinigten Beschwerden mit Beschluss vom 13. Juni
2014 ab.
III.
Dagegen reichten die A AG und die B AG am 2. September
2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein und beantragten die Aufhebung des
Entscheids des Bezirksrates Winterthur vom 13. Juni 2014 sowie von
Art. 1, Art. 2, Art. 4, Art. 8 und Art. 10 der Taxiverordnung
der Stadt Winterthur vom 10. Dezember 2012 bzw. 9. Juni 2013; alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Stadt Winterthur.
Der Bezirksrat Winterthur beantragte am 12. September
2014 die Abweisung der Beschwerde und verwies im Übrigen auf die Erwägungen im
angefochtenen Entscheid. Die Stadt Winterthur beantragte innert zwei Mal
erstreckter Frist am 11. Dezember 2014 die Abweisung der Beschwerde unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen. Mit
Eingabe vom 12. Januar 2015 hielten die Beschwerdeführerinnen an ihren
Anträgen fest. Innert erstreckter Frist reichte die Beschwerdegegnerin am 13. Februar
2015 eine Eingabe ein, mit der sie an ihren Anträgen festhielt. Die Beschwerdeführerinnen
liessen sich am 2. März 2015 erneut vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Im Streit
liegt eine generell-abstrakte kommunale Verordnung und damit ein Erlass im Sinn
von § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG). Beschwerden gegen solche Akte beurteilt als letzte
kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41 Abs. 1 in Verbindung
mit § 19 Abs. 1 VRG). Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das
Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Zur Erhebung eines Begehrens um abstrakte
Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert,
wer zumindest virtuell in schutzwürdigen tatsächlichen Interessen berührt ist.
Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der
angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen
Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4). Die
Beschwerdeführerinnen verfügen unbestrittenermassen über Taxibetriebsbewilligungen
der Stadt Winterthur. Damit sind sie von den angefochtenen Bestimmungen der
Taxiverordnung betroffen und somit zur Beschwerde legitimiert. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle kann die
Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 20 Abs. 2 in
Verbindung mit § 50 VRG). Dabei ist zu beachten, dass den kommunalen
Behörden aufgrund der Gemeindeautonomie (Art. 85 Abs. 1 der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV]) im Bereich der
Rechtsetzung ein gewisses Ermessen zukommt, weshalb die Rechtsmittelbehörden in
diesen Fällen bei der Überprüfung Zurückhaltung üben (Marco Donatsch in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 59 mit
Hinweisen, § 50 N. 95, N. 103). Die kommunale Kompetenz zum
Erlass eines Taxitarifs steht nicht infrage (Art. 50 Abs. 1 BV;
Art. 83 Abs. 1 und Art. 85 Abs. 1 KV; vgl. BGr, 17. Mai
2011, 2C_940/2010, E. 2.1). Weder das Bundesrecht noch das kantonale Recht
regeln das Taxigewerbe, weshalb vorliegend der Gemeinde eine gewisse Autonomie
bei der Regelung zukommt.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerinnen machen geltend, der Umfang der in der Taxiverordnung
statuierten Bewilligungspflicht sei völlig unklar. Dies führe zu einer
rechtsstaatlich nicht tragbaren Rechtsunsicherheit, was eine Verletzung von
Art. 5 Abs. 1 und Art. 127 Abs. 1 BV darstelle. Art. 1
und Art. 2 TV seien daher für ungültig zu erklären.
3.2
3.2.1
Das in Art. 5 Abs. 1 BV verankerte Legalitätsprinzip, das für den
Bereich der Besteuerung zudem in Art. 127 Abs. 1 BV Niederschlag
gefunden hat, verlangt eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der
anzuwendenden Rechtssätze. Um diesem Bestimmtheitsgebot zu genügen, müssen
Rechtssätze so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr
Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem
den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 139 I 280
E. 5.1; BGE 139 II 243 E. 10; Benjamin Schindler in: Bernhard Ehrenzeller
et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 5
N. 33, je mit Hinweisen). Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im
Dienste der Rechtssicherheit sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung. Der Grad
der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich dabei nicht abstrakt festlegen. Der
Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden
Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall
erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs
in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall
möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 139 I 280 E. 5.1; BGE 139
II 243 E. 10; BGE 135 I 169 E. 5.4.1).
3.2.2
Ausgangspunkt für die Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der
Bestimmung. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, so muss auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie
auf die Bedeutung abgestellt werden, die der Norm im Kontext mit anderen
Bestimmungen zukommt (BGE 131 II 697 E. 4.1 mit Hinweisen). Die
Materialien sind dabei für die Gesetzesinterpretation weder verbindlich noch
für die Auslegung unmittelbar entscheidend. Insbesondere sind Äusserungen von
Stellen oder Personen, die bei der Vorbereitung mitgewirkt haben, nicht
massgebend, wenn sie im Gesetzestext nicht selber zum Ausdruck kommen. Das
bedeutet nun nicht, dass die Gesetzesmaterialien methodisch unbeachtlich wären;
sie können namentlich bei neueren Texten dann, wenn eine Bestimmung unklar ist
oder verschiedene, einander widersprechende Auslegungen zulässt, ein wertvolles
Hilfsmittel sein, um den Sinn der Norm zu erkennen. Wo die Materialien keine
klare Antwort geben, sind sie als Auslegungshilfe jedoch nicht dienlich (BGE
139 III 368 E. 3.2; BGE 137 V 167 E. 3.2).
3.3
3.3.1
Unter der Marginalie "Bewilligungspflicht" bestimmt Art. 1
Abs. 1 TV Folgendes: "Wer in der Stadt Winterthur
Taxidienstleistungen anbieten will, benötigt eine Betriebsbewilligung des
Kommandos der Stadtpolizei." Der Begriff der bewilligungspflichtigen "Taxidienstleistungen"
wird in der Verordnung nicht weiter definiert. Neben dem Wortlaut der
Bestimmung ist jedoch auf ihren Zweck abzustellen, zu dessen Ermittlung die
Materialien herangezogen werden können. In der Weisung des Stadtrates vom 18. April
2012 an den Grossen Gemeinderat wird ausgeführt, dass Anbieterinnen und
Anbieter von Fahrdiensten, die ausschliesslich auf telefonische Bestellung oder
Weitervermittlung via Telefon oder Funk und nicht ab öffentlichen Standplätzen
erfolgen würden, nicht bewilligungspflichtig seien. In diesen Fällen könne
davon ausgegangen werden, dass die Bestellerin oder der Besteller das
aufgebotene Fahrdienstunternehmen kenne und bewusst ausgewählt habe, weshalb
kein besonderes Schutzbedürfnis der Kundschaft bestehe. Diese Ausnahme von der
Bewilligungspflicht wird auch in den Beratungen des Grossen Gemeinderates bestätigt,
indem darauf hingewiesen wird, dass nicht bewilligungspflichtige Taxis, nämlich
Ruftaxis (Protokoll der 15. und 16. Sitzung des Grossen Gemeinderates vom
10. Dezember 2012, S. 338), respektive nicht bewilligungspflichtige
Dienstleistungen (Fahrten auf Anruf) angeboten werden könnten (Protokoll der
15. und 16. Sitzung des Grossen Gemeinderates vom 10. Dezember 2012,
S. 340). Aus den Materialien folgt dementsprechend, dass der kommunale
Gesetzgeber Fahrdienstleistungen von der in Art. 1 TV statuierten Bewilligungspflicht
ausnehmen wollte, die ausschliesslich auf telefonische Bestellung oder Weitervermittlung
via Telefon oder Funk und nicht ab öffentlichen Standplätzen erfolgen. Im Umkehrschluss
bedeutet dies, dass via Telefon oder Funk bestellte Fahrdienstleistungen
insbesondere ab privaten Standplätzen oder auch ab öffentlichen Strassen und
Plätzen bewilligungsfrei zulässig sein sollten.
3.3.2
Dieses Auslegungsergebnis steht jedoch im Widerspruch zu Art. 2 TV,
gemäss dem die Betriebsbewilligung die Inhaberinnen und Inhaber berechtigt, ab
öffentlichen und privaten Standplätzen sowie ab öffentlichem Grund Taxifahrten
auszuführen. Mit Blick auf diese Bestimmung bleibt zum einen rechtlich offen,
ob via Telefon oder Funk bestellte Fahrdienstleistungen ab privaten
Standplätzen einer Betriebsbewilligung bedürfen oder von der Bewilligungspflicht
ausgenommen sind. Unklar ist zum anderen, ob via Telefon oder Funk bestellte
Taxis ihre Passagiere ohne Betriebsbewilligung auf öffentlichen Strassen oder
Plätzen aufnehmen dürfen. Im Übrigen bleibt klärungsbedürftig, ob Ruftaxis generell
nicht in den Anwendungsbereich der Taxiverordnung fallen sollen oder aber beispielsweise
die Bestimmungen unter Abschnitt IV betreffend Pflichten der Taxifahrerinnen
und Taxifahrer oder die Normen in Abschnitt II in Bezug auf Taxifahrzeuge, die
auch die Ausrüstung und Kennzeichnung von Taxis regeln, Geltung für Ruftaxis
haben sollen. Dies wäre insofern naheliegend, als – wie die Beschwerdegegnerin
einräumt – der Begriff "Taxi" auch für die bewilligungsfreie
Tätigkeit zulässig ist. Die Materialien geben auf diese offenen Fragen in Bezug
auf den Geltungsbereich der Bewilligungspflicht keine klaren Antworten. Für die
Rechtsunterworfenen ist daher nicht hinreichend klar bestimmt, welche Formen
von Taxidienstleistungen einer Bewilligungspflicht nach der Taxiverordnung unterstehen
und welche Tätigkeiten davon ausgenommen sind. Der Geltungsbereich der Bewilligungspflicht
muss jedoch für die Normadressaten insbesondere aufgrund der damit
einhergehenden erheblichen Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit klar abgrenzbar
und vorhersehbar sein, um dem Gebot der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen
Rechtsanwendung zu entsprechen. Insoweit Art. 2 TV in Verbindung mit
Art. 8 TV zudem Taxidienstleistungen unter Benutzung privater Standplätze
und des öffentlichen Grundes von einer kontingentierten Bewilligung abhängig
macht, stellt sich weiter die Frage, ob die Bestimmung mit der
Wirtschaftsfreiheit im Einklang steht (BGE 97 I 653 E. 5b/bb). Zusammenfassend
erweist sich Art. 2 TV mit Blick auf das in Art. 5 BV verankerte
Legalitätsprinzip als zu unbestimmt, weshalb er aufzuheben ist.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerinnen bringen weiter vor, die vorgesehene Kontingentierung der
Einheitsbewilligung in Art. 10 TV stelle eine wirtschaftspolitische
Massnahme dar, welche vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abweiche und
Art. 27 BV sowie Art. 94 Abs. 1 BV verletze. Der Staat dürfe den
Taxiberuf als Gesamtes nicht einer zahlenmässigen Beschränkung unterwerfen.
Eine Begrenzung der Benutzer von öffentlichen Standplätzen sei nur möglich,
wenn eine Gemeinde das duale System mit A- und B-Bewilligungen vorsehe. Die
Kontingentierung der Einheitsbewilligung sei zudem aus binnenmarktrechtlicher
Sicht unzulässig, weil damit der Anspruch auf Marktzugang ortsfremder
Taxidienste unverhältnismässig eingeschränkt werde. Art. 10 TV verletze
daher übergeordnetes Recht und sei für ungültig zu erklären.
4.2
4.2.1
Der Personen- bzw. Warentransport durch Taxis ist eine unmittelbar auf
Erwerb oder Gewinn gerichtete, privatwirtschaftliche Tätigkeit und fällt daher
in den sachlichen Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit nach Art.
27 Abs. 1 BV. Gemäss Art. 94 Abs. 4 BV
sind Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch
Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, nur zulässig, wenn sie in
der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet
sind. Grundsatzwidrig sind namentlich Massnahmen
, die den freien
Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu
sichern oder zu begünstigen, oder sonst wie den Wettbewerb verzerren, um
gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu
begünstigen oder eine staatliche Bedürfnislenkung zu betreiben, oder generell
Massnahmen mit wirtschaftspolitischer Zielsetzung (BGE 132 I 282 E. 3.5;
BGE 131 I 223 E. 4.2; BGE 130 I 26 E. 4.5). Keine Abweichungen und
damit unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV zulässig sind dagegen
andere im öffentlichen Interesse begründete Massnahmen, wie namentlich
gewerbepolizeilich, sozialpolitisch, umweltpolitisch und gleichwertig
begründete Einschränkungen (BGE 131 I 223 E. 4.2; BGE 130 II 87 E. 3;
BGE 125 I 417 E. 4a). Bei der Beurteilung, ob eine grundsatzkonforme
Einschränkung oder eine grundsatzwidrige Abweichung vorliegt, ist grundsätzlich
auf das Eingriffsmotiv des Gesetzgebers abzustellen (BGr, 25. Mai 2000,
2P.167/1999, E. 3b). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind zudem
die Auswirkungen der betreffenden Regelung zu beurteilen (BGr, 17. Mai
2011, 2C_940/2010, E. 3.2 mit Hinweisen).
4.2.2
Das Bundesgesetz vom 6. Oktober
1995 über den Binnenmarkt (BGBM) gewährleistet, dass Personen mit Niederlassung
oder Sitz in der Schweiz für die Ausübung ihrer Erwerbstätigkeit auf dem
gesamten Gebiet der Schweiz freien und gleichberechtigten Zugang zum Markt
haben (Art. 1 Abs. 1 BGBM). Jede Person hat das Recht, Waren, Dienstleistungen
und Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz anzubieten, soweit
die Ausübung der betreffenden Erwerbstätigkeit im Kanton oder der Gemeinde
ihrer Niederlassung oder ihres Sitzes zulässig ist (Art. 2 Abs. 1
BGBM). Ortsfremden Anbieterinnen und Anbietern darf der freie Zugang zum Markt
nicht verweigert werden. Beschränkungen sind in Form von Auflagen oder
Bedingungen auszugestalten und nur zulässig, wenn sie gleichermassen auch für
ortsansässige Personen gelten, zur Wahrung überwiegender öffentlicher
Interessen unerlässlich und verhältnismässig sind (Art. 3 Abs. 1
BGBM). Beschränkungen, die nach Art. 3 Abs. 1 BGBM zulässig sind,
dürfen in keinem Fall eine verdeckte Marktzutrittsschranke zugunsten
einheimischer Wirtschaftsinteressen enthalten (Art. 3 Abs. 3 BGBM).
4.3
4.3.1
Mit der neuen Taxiverordnung wird die bisherige Unterscheidung zwischen
A-Bewilligungen, die zur Benutzung der öffentlichen Standplätze berechtigten,
und B-Bewilligungen, die nur für Fahrten ab privaten Standplätzen und öffentlichem
Grund genutzt werden durften, zugunsten einer einheitlichen
Bewilligungskategorie aufgehoben. Die Zahl dieser Einheitsbewilligungen wird
gemäss Art. 10 Abs. 1 TV beschränkt. Art. 10 Abs. 1 TV
bestimmt, dass der Stadtrat die Zahl der persönlichen Betriebsbewilligungen und
Firmenbetriebsbewilligungen festlegt, wobei er insbesondere die Nachfrage nach
Taxidienstleistungen und die zur Verfügung stehenden Standplätze
berücksichtigt. Der Stadtrat kann gestützt auf Art. 10 Abs. 2 TV
zusätzlich befristete Spezialbewilligungen insbesondere für ergänzende Angebote
erteilen. In der Weisung des Stadtrates vom 18. April 2012 an den Grossen
Gemeinderat wird die in Art. 10 TV vorgesehene Beschränkung der
Bewilligungsanzahl zum einen damit gerechtfertigt, dass eine Übernutzung der
öffentlichen Standplätze verhindert werden soll. Zum anderen werden weitere
öffentliche Interessen für die Beschränkung genannt, namentlich die
Aufrechterhaltung eines gut funktionierenden Strassenverkehrs, die Vermeidung
einer zusätzlichen Belastung des Strassennetzes im Stadtzentrum durch leer
umherfahrende Taxis, sozialpolitische Motive wie die Gewährleistung eines
Existenz sichernden Einkommens oder die Entschärfung zeitweise eskalierender
Rivalitäten unter Taxifahrern. In den Beratungen des Grossen Gemeinderates wurden
diese Ziele, namentlich die Verhinderung der übermässigen Belastung des
öffentlichen Grundes und der Erwerbsarmut im Taxiwesen, in mehreren Voten bestätigt
(Protokoll der 15. und 16. Sitzung des Grossen Gemeinderates vom 10. Dezember
2012, S. 335, S. 338 f., S. 342).
4.3.2
Mit Blick auf diese in den Materialien genannten Motive des Gesetzgebers
stellt die Beschränkung der Anzahl von Einheitsbewilligungen somit im
Wesentlichen keine wirtschaftspolitische Massnahme dar, die sich gegen den
Wettbewerb im Taxigewerbe richtet. Vielmehr begründet der kommunale Gesetzgeber
die Beschränkung der Einheitsbewilligungen mit öffentlichen Interessen, die
vorwiegend verkehrspolizeilicher und sozialpolitischer Natur und damit
grundsatzkonform sind. Diese öffentlichen Interessen sind schlüssig begründet
und werden darüber hinaus auch in der bisherigen Rechtsprechung für die Beschränkung
der Anzahl von Taxibewilligungen, welche die Erlaubnis zum gesteigerten
Gemeingebrauch von öffentlichem Grund beinhalten, als zulässige Motive
anerkannt (BGr, 25.
Mai 2000, 2P.167/1999, E. 2a,
3c; 28. Juni 2001, 2P.77/2001, E. 2a; BGE 97 I 653 E. 5b/bb).
Da
die Einheitsbewilligung die Berechtigung zur Nutzung von reservierten öffentlichen
Standplätzen mitumfasst, ist insbesondere eine Beschränkung der Bewilligungsanzahl
mit dem Ziel, die Übernutzung der öffentlichen Standplätze zu verhindern,
zulässig (vgl. BGE 108 Ia 135 E. 3; BGE 97 I 653 E. 5b; BGr, 15. Januar
2016, 2C_829/2015, E. 4.3 je mit weiteren Hinweisen). Die Taxiverordnung
zielt im Übrigen nicht darauf, den Taxiberuf als Ganzes einer zahlenmässigen
Beschränkung zu unterwerfen, wie die Beschwerdeführerinnen geltend machen (vgl.
vorstehend E. 3.2.1). Die Auswirkungen der Beschränkung der
Bewilligungsanzahl werden sich darüber hinaus in Grenzen halten, da nach den
Ausführungen in den Materialien als Bemessungsgrundlage für die künftige Bewilligungszahl
die heutigen Verhältnisse und damit die bestehende Anzahl von A- und
B-Bewilligungen dienen werden. Sowohl mit Blick auf die Eingriffsmotive des
kommunalen Gesetzgebers als auch unter Berücksichtigung der Auswirkungen der
vorliegend zu beurteilenden Regelung stellt daher Art. 10 TV eine
grundsatzkonforme Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar.
4.4
Einschränkungen
der Wirtschaftsfreiheit durch grundsatzkonforme Massnahmen sind unter den
Voraussetzungen von Art. 36 BV zulässig. Sie müssen sich auf eine
gesetzliche Grundlage stützen, im öffentlichen Interesse und verhältnismässig
sein sowie den Kerngehalt der Wirtschaftsfreiheit wahren.
4.4.1
Es ist unbestritten, dass die Taxiverordnung die Anforderungen an eine
gesetzliche Grundlage im formellen Sinn erfüllt und damit auch schwerwiegende
Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit zu begründen vermag (vgl. auch VGr, 28. Oktober
2010, VB.2010.00245, E. 3.2.2).
4.4.2
Die Beschränkung der Bewilligungsanzahl in Art. 10 TV ist zudem durch
öffentliche Interessen gerechtfertigt, namentlich dient sie der Verhinderung
der Übernutzung der öffentlichen Standplätze, der Aufrechterhaltung eines gut
funktionierenden Strassenverkehrs, der Vermeidung einer zusätzlichen Belastung
des Strassennetzes im Stadtzentrum durch leer umherfahrende Taxis, sowie
sozialpolitischen Motiven wie die Gewährleistung eines Existenz sichernden
Einkommens oder die Entschärfung zeitweise eskalierender Rivalitäten unter
Personen, die Taxidienstleistungen anbieten (vorstehend E. 4.3).
4.4.3
Die Beschränkung der Anzahl Betriebsbewilligungen erweist sich sodann als
verhältnismässige Massnahme zur Erreichung der vorgenannten öffentlichen
Interessen. Zunächst ist die Bewilligungskontingentierung geeignet, um die von
der Beschwerdegegnerin verfolgten und im öffentlichen Interesse liegenden Ziele
zu erreichen. Darüber hinaus stellt sie mit Blick auf die angestrebten Ziele
eine erforderliche Massnahme dar und geht in sachlicher und zeitlicher
Beziehung nicht über das Notwendige hinaus. In sachlicher Hinsicht legt
Art. 10 TV keine fixe Anzahl Bewilligungen fest, sondern erweist sich als
flexibles Instrument, da der Stadtrat die Zahl unter Berücksichtigung der
Nachfrage nach Taxidienstleistungen und der zur Verfügung stehenden Standplätze
festlegt (Art. 10 Abs. 1 TV) und zusätzliche befristete
Spezialbewilligungen erteilen kann (Art. 10 Abs. 2 TV). In zeitlicher
Hinsicht gilt es zu berücksichtigen, dass die persönlichen
Betriebsbewilligungen und Firmenbetriebsbewilligungen eine Geltungsdauer von
längstens sechs Jahren haben (Art. 8 Abs. 1 TV). Nach sechs Jahren
wird es dementsprechend der Behörde ermöglicht, eine Bewilligung anderen
Bewerbenden zu erteilen, womit verhindert wird, dass die beschränkte Bewilligungsanzahl
einem immer gleichen Kreis von Anbietenden vorbehalten bleibt. Mit Blick auf
die Zumutbarkeit ist festzuhalten, dass die vom kommunalen Gesetzgeber
verfolgten verkehrspolizeilichen und sozialpolitischen Ziele gewichtige
öffentliche Interessen darstellen. Demgegenüber verschafft die
Wirtschaftsfreiheit anerkanntermassen keinen Anspruch auf eine beliebige
Benützung des öffentliche Grundes für private Aktivitäten (BGE 142 I 99
E. 4.2.4; BGE 138 I 274 E. 2.2.2; BGE 127 I 164 E. 3c und 5b).
Vor diesem Hintergrund vermögen die gewichtigen öffentlichen Interessen die
involvierten persönlichen Interessen an einer unbeschränkten Ausübung des
Taxigewerbes aufzuwiegen. Da der Kerngehalt der Wirtschaftsfreiheit
schliesslich gewahrt wird, ist die in Art. 10 TV vorgesehene Beschränkung
der Anzahl Bewilligungen als zulässige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit zu
beurteilen.
4.5
Die Regelung von Art. 10 TV in Bezug auf die
Beschränkung der Anzahl Betriebsbewilligungen gilt gleichermassen für
ortsansässige und nicht ortsansässige Personen. Wie vorstehend dargelegt
(vorstehend E. 4.4) ist die Beschränkung der Bewilligungen zudem zur
Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig.
Sie stellt darüber hinaus keine verdeckte Marktzutrittsschranke zugunsten
einheimischer Wirtschaftsinteressen dar. Es liegt somit keine Verletzung des
Binnenmarktgesetzes vor.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerinnen rügen weiter, die in Art. 4 TV vorgesehene
Beschränkung auf fünf Taxifahrzeuge pro Firmenbetriebsbewilligung stelle eine
grundsatzwidrige Abweichung von der Wirtschaftsfreiheit oder zumindest eine
unzulässige Einschränkung derselben dar. Mit dieser Beschränkung werde die
maximale Unternehmensgrösse gesetzlich festgeschrieben, womit zugunsten der
Einzelhalter und zulasten der Unternehmen eine unzulässige Strukturpolitik
betrieben werde. Aufgrund der Befristung der Betriebsbewilligungen sei die
Beschränkung der Fahrzeuganzahl zudem nicht erforderlich und daher unverhältnismässig.
Die Beschränkung der maximal einsetzbaren Fahrzeuge führe zudem zu einer
Schlechterstellung der Winterthurer Taxiunternehmen im Vergleich zu auswärtigen
Taxiunternehmen. Es liege daher eine Verletzung des Binnenmarktgesetzes und des
Gebots der Gleichbehandlung der Konkurrierenden vor.
5.2
Neben persönlichen
Betriebsbewilligungen für natürliche Personen (Art. 3 TV) sieht die neue
Taxiverordnung auch Firmenbetriebsbewilligungen vor. Gemäss Art. 4
Abs. 1 TV berechtigt eine Firmenbetriebsbewilligung die Inhaberin oder den
Inhaber, Chauffeurinnen und Chauffeure anzustellen und mit fünf Taxifahrzeugen
gleichzeitig und rund um die Uhr Taxifahrten anzubieten. Gemäss der Weisung des
Stadtrates vom 18. April 2013 an den Grossen Gemeinderat wird mit der
besonderen Bewilligungskategorie für Taxiunternehmen einem Anliegen aus dem Vernehmlassungsverfahren
Rechnung getragen. Der Möglichkeit, Chauffeurinnen und Chauffeure anstellen zu
können, stehe die Verpflichtung gegenüber, rund um die Uhr Taxidienstleistungen
anzubieten. Die Möglichkeit, Chauffeure anzustellen, entbinde den
Bewilligungsinhaber oder die Bewilligungsinhaberin von der Verpflichtung,
selber Taxi zu fahren. Sie solle aber nicht dazu berechtigen, beliebig viele
Taxifahrzeuge gleichzeitig einzusetzen. Ein solcher Wettbewerbsvorteil
zugunsten einzelner Taxiunternehmen widerspräche den verfassungsrechtlichen
Prinzipien der Rechtsgleichheit und Wirtschaftsfreiheit, die eine möglichst
breite Streuung der Taxibetriebsbewilligungen verlangen würden. In diesem
Zusammenhang sei auch zu berücksichtigen, dass Firmenbetriebsbewilligungen dem
Markt in der Regel längerfristig entzogen würden, weil sie nicht zwingend an
eine natürliche Person gebunden seien, sondern auch juristischen Personen
erteilt werden könnten. Um im Taxiwesen der Stadt Winterthur auf Dauer ein
ausgewogenes Verhältnis zwischen Taxifirmen und Einzelhaltern/innen zu
gewährleisten und monopolartige Verfestigungen zugunsten von mehr Wettbewerb zu
verhindern, sei die Zahl der Taxifahrzeuge, die mit einer Firmenbetriebsbewilligung
gleichzeitig rund um die Uhr eingesetzt werden könnten, auf maximal fünf zu
beschränken. Es stehe den Taxiunternehmen jedoch frei, zusätzlich
Einzelhalter/innen mit eigener Bewilligung zu beschäftigen.
5.3
5.3.1
Die Regelung von Art. 4 Abs. 1 TV ist im Zusammenhang mit der in
Art. 10 TV vorgesehenen Beschränkung der Anzahl Bewilligungen zu sehen.
Die Beschränkung der Bewilligungsanzahl hat zur Folge, dass die Gemeinde eine
Auswahl unter den Bewerbenden um die vorhandenen Bewilligungen vornehmen muss.
Dabei verlangt der Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit von der Gemeinde ein
wettbewerbsneutrales Verhalten. Dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität
entspricht das grundsätzliche Verbot, Regelungen zu treffen, die den Wettbewerb
unter privaten Wirtschaftssubjekten verzerren oder den Wettbewerb sogar ganz
verunmöglichen (Giovanni Biaggini, Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 27 N. 32, 23; Klaus Vallender
in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], St. Galler Kommentar, 3. A.,
Zürich etc. 2014 [St. Galler Kommentar], Art. 94 N. 6 je mit
Hinweisen). In Bezug auf die Erteilung und Erneuerung von Bewilligungen für
Taxidienste, welche die Erlaubnis zum gesteigerten Gemeingebrauch von öffentlichem
Grund mitumfassen, hat das Bundesgericht daher erwogen, dass nicht alle Taxibewilligungen
bei einem kleinen Kreis von immer gleichen Personen konzentriert werden
dürften, sondern dass – gerade auch im Interesse der verfassungsmässig durch
Art. 27 BV garantierten Gleichbehandlung der
Konkurrierenden
– eine gewisse Streuung der Bewilligungen nach
objektiven Kriterien auf mehrere, auch neue, Bewerbende vorzunehmen sei (BGE
108 Ia 135 E. 4 und 5; BGr, 15. Januar 2016, 2C_829/2015, E. 4.3;
5. Oktober 2009, 2C_61/2009, E. 4.2 und 4.3). Um diesen Kriterien
gerecht zu werden, ist beispielsweise ein gewisses Rotationssystem (BGr, 29. August
2006, 2P.8/2006, E. 2.2; 28. Juni 2001, 2P.77/2001, E. 2b) oder
die Befristung der Bewilligungen, die zum gesteigerten Gemeingebrauch von
öffentlichem Grund berechtigen, denkbar (BGr, 15. Januar 2016,
2C_829/2015, E. 4.4).
5.3.2
Den vorerwähnten verfassungsrechtlich
geforderten Kriterien für die Zuteilungspraxis von Taxibetriebsbewilligungen,
welche die Erlaubnis zum gesteigerten Gemeingebrauch umfassen, wird die neue
Taxiverordnung mit der beschränkten Geltungsdauer der Bewilligungen gerecht.
Gemäss Art. 8 Abs. 1 TV haben persönliche Betriebsbewilligungen und
Firmenbetriebsbewilligungen gleichermassen eine Geltungsdauer von sechs Jahren.
Dies bedingt sowohl bei den persönlichen als auch bei den
Firmenbetriebsbewilligungen eine Neubeurteilung nach sechs Jahren. Nach dieser
Dauer wird somit auch neuen Bewerbenden die Möglichkeit eröffnet, eine
Bewilligung zu erhalten, womit eine gewisse Streuung derselben erreicht werden
soll. Bei dem konkreten Zuteilungsentscheid können auch sachliche Differenzen
zwischen den sich um eine Bewilligung bewerbenden Einzelhalterinnen und
Einzelhaltern sowie Taxiunternehmen berücksichtigt werden (BGr, 25. Mai 2000,
2P.167/1999, E. 4). Zu diesen sachlichen Unterschieden zählt insbesondere
die gemäss dem einzureichenden Businessplan vorgesehene Anzahl Taxifahrzeuge
einer Taxiunternehmung (vgl. Art. 4 Abs. 3 TV). Im konkreten Fall
wird die Bewilligungsbehörde daher in Ausübung ihres pflichtgemässen Ermessens
und in Kenntnis aller Unterlagen der Bewerbenden entscheiden können, welchen
Taxiunternehmen und welchen Einzelhalterinnen und Einzelhaltern eine
Bewilligung zu erteilen ist, um eine breite Streuung der Bewilligungen zu
erreichen. Vor diesem Hintergrund ist nicht schlüssig, warum – wie vom kommunalen
Gesetzgeber geltend gemacht – für eine breite Streuung der Bewilligungen
zusätzlich in der Verordnung eine Beschränkung auf fünf Taxifahrzeuge für die
Inhaberinnen und Inhaber einer Firmenbetriebsbewilligung erforderlich sein
soll. Eine derart einschneidende Beschränkung der Anzahl Taxifahrzeuge und
damit der Betriebsmittel eines Taxiunternehmens bewirkt vielmehr eine
Benachteiligung einer bestimmten Konkurrierendengruppe auf dem Taximarkt, um
Wettbewerbsvorteile zu verhindern. In der Weisung des Stadtrates vom 18. April
2012 an den Grossen Gemeinderat wird denn auch in Bezug auf die Beschränkung
der Anzahl der Taxifahrzeuge in Art. 4 Abs. 1 TV explizit darauf verwiesen,
dass die Möglichkeit, beliebig viele Taxifahrzeuge gleichzeitig einzusetzen,
einen Wettbewerbsvorteil zugunsten einzelner Taxiunternehmen darstellen würde.
Nach den Grundsätzen von Art. 94 BV ist es jedoch nicht Sache des Staates,
in den Wettbewerb zwischen Privaten auf dem Taximarkt einzugreifen und bestimmte
Bewirtschaftungsformen durch die Beschränkung der Betriebsmittel zu
benachteiligen, um die Struktur des Marktes zu beeinflussen. Es ist vielmehr
eine unternehmerische Entscheidung, ob man die Taxidienstleistung als Inhaber
einer persönlichen Betriebsbewilligung oder einer Firmenbetriebsbewilligung
erbringen möchte und mit wie vielen Investitionen in die Betriebsmittel während
der sechs Jahre geltenden Bewilligung die Taxidienstleistungen angeboten werden
sollen.
5.3.3
Die Beschränkung der Anzahl der
einsetzbaren Fahrzeuge für Inhaberinnen und Inhaber einer Firmenbetriebsbewilligung
in Art. 4 Abs. 1 TV ist daher gegen den Wettbewerb gerichtet und
stellt eine Abweichung von der Wirtschaftsfreiheit dar. Da diese
grundsatzwidrige Massnahme nicht durch kantonale Regalrechte begründet ist (BGr,
17. Mai 2011, 2C_940/2010, E. 4.8), erweist sie sich als unzulässig.
Die Beschwerde ist in diesem Punkt gutzuheissen und Art. 4 Abs. 1 TV
insoweit aufzuheben, als Firmenbetriebsbewilligungen dazu berechtigen,
lediglich mit fünf Taxifahrzeugen gleichzeitig Taxifahrten anzubieten.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerinnen machen zudem geltend, die in Art. 8 TV festgelegte
Geltungsdauer der persönlichen sowie der Firmenbetriebsbewilligungen von
maximal sechs Jahren widerspreche der Wirtschaftsfreiheit sowie der
Rechtsgleichheit bzw. dem Prinzip der Gleichbehandlung der Konkurrierenden. Die
gleich lange Geltungsdauer der persönlichen sowie der Firmenbetriebsbewilligung
berücksichtige das unterschiedliche Investitionsvolumen sowie die Unterschiede
in der Betriebsführung von Firmen und Einzelhaltern nicht. Zudem sei die
Geltungsdauer hinsichtlich Dauer eine unverhältnismässige Massnahme. Die
Bewilligungen könnten im Übrigen bei Missständen jederzeit entzogen werden.
6.2
6.2.1
Art. 8 Abs. 1 BV umfasst sowohl ein Gleichbehandlungs- als auch ein
Differenzierungsgebot für rechtsetzende Behörden. Nach dem
Differenzierungsgebot verletzt ein Erlass den Grundsatz der Rechtsgleichheit,
wenn er hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE 138 I 225 E. 3.6.1; BGE
136 I 1 E. 4.1). Aus dem Rechtsgleichheitsgebot ergibt sich jedoch kein
Anspruch auf Berücksichtigung jeder Differenz. Dem Gesetzgeber ist es erlaubt,
auf einfache und praktikable Unterscheidungskriterien abzustellen, selbst wenn
daraus gewisse Ungleichheiten resultieren (Rainer Schweizer, St. Galler
Kommentar, Art. 8, N. 22; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1630).
6.2.2
Das Rechtsgleichheitsgebot in Art. 8 Abs. 1 BV wird durch den
Grundsatz der Gleichbehandlung der
Konkurrierenden
ergänzt, der einen darüber hinausreichenden Schutz bietet. Mit Blick auf
das Gebot der Gleichbehandlung der
Konkurrierenden
sind Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkt
Konkurrierenden verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn
sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne
Konkurrierende
oder Konkurrierendengruppen
gegenüber anderen direkten
Konkurrierenden
zu
bevorzugen oder zu benachteiligen. Als direkte Konkurrierende gelten die
Angehörigen der gleichen Branche, die sich mit gleichen Angeboten an dasselbe
Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 125 I 431
E. 4b/aa; BGE 121 I 129 E. 3b). Aus dem Grundsatz der
Gleichbehandlung der Konkurrierenden ergibt sich insbesondere, dass die Nutzung
des öffentlichen Grundes nicht einem beschränkten Kreis von immer gleichen
Personen vorbehalten bleiben darf, sondern dass mehrere Bewerbende abwechselnd
berücksichtigt werden müssen. Dabei ist ein Ausgleich anzustreben zwischen dem
Interesse der neuen Bewerbenden, ebenfalls Nutzungsmöglichkeiten zu erhalten,
und dem Interesse der bisherigen Bewilligungsinhaberinnen und Bewilligungsinhaber
an Rechtssicherheit und am Schutz ihrer getätigten Investitionen (BGE 142 I 99
E. 2.4.2; in Bezug auf das Taxiwesen vgl. BGr, 15. Januar 2016,
2C_829/2015, E. 4.3; BGer, 29. August 2006, 2P.8/2006, E. 2.4).
6.3
Unter der
Marginalie "Geltungsdauer" bestimmt Art. 8 Abs. 1 TV, dass
persönliche Betriebsbewilligungen und Firmenbetriebsbewilligungen eine
Geltungsdauer von längstens sechs Jahren haben. Vorbehalten bleiben die Bestimmungen
über den Entzug. In der Weisung des Stadtrates Winterthur an den Grossen
Gemeinderat vom 18. April 2012 wird zu dieser Bestimmung ausgeführt, die
fehlende Befristung der Betriebsbewilligungen habe in der Vergangenheit dazu
geführt, dass eine periodische Überprüfung der Bewilligungsvoraussetzungen in der
Praxis sehr schwierig gewesen sei. Mindestens alle sechs Jahre solle nun
künftig überprüft werden können, ob die bisherigen Bewilligungsinhaber die
Voraussetzungen nach wie vor erfüllten. Gegebenenfalls würden ihre
Bewilligungen erneuert. Falls nicht, würden sie neu vergeben. Die Geltungsdauer
werde auf längstens sechs Jahre festgelegt, da in dieser Zeit Investitionen
(hauptsächlich Fahrzeuge), welche mit der Bewilligung zusammenhängen würden,
amortisiert werden könnten. Gemäss der in der Autobranche gängigen
Eurotax-Bewertung sei ein Fahrzeug bei durchschnittlicher Kilometerleistung
nach sechs Jahren vollständig abgeschrieben. Taxifahrzeuge, mit welchen in der
Regel überdurchschnittlich viele Kilometer zurückgelegt würden, wären demnach
schon früher amortisiert.
6.4
Die von
der Beschwerdegegnerin vorgebrachte Begründung zur Festsetzung der Geltungsdauer
von allen Kategorien von Betriebsbewilligungen auf sechs Jahre stützt sich auf
sachliche Kriterien. Die Beschwerdegegnerin orientiert sich bei der Festlegung der
Geltungsdauer zunächst an der Abschreibungsdauer für Fahrzeuge gemäss
Eurotax-Bewertung. Da es sich bei den Fahrzeugen um die für die Erbringung von
Taxidienstleistungen zentrale Investition handelt, ist dies ein objektiv
nachvollziehbarer Ausgangspunkt. Die Beschwerdegegnerin hält jedoch zu Recht
fest, dass Taxifahrzeuge, mit welchen in der Regel überdurchschnittlich viele
Kilometer zurückgelegt würden, schon vor dem Ablauf von sechs Jahren
amortisiert seien. Indem sie dennoch die Geltungsdauer auf sechs Jahre
festlegt, hat die Beschwerdegegnerin entsprechend berücksichtigt, dass weitere
Investitionen getätigt und amortisiert werden müssen. Die Beschwerdegegnerin
hat daher zu Recht erwogen, dass die im Taxiwesen erforderlichen Investitionen
auf längere Sicht hinaus getätigt werden und dass demzufolge Personen mit einer
Bewilligung die daraus entspringenden Vorteile während einer angemessenen
Zeitdauer ausnützen können sollten. Es liegen jedenfalls keine substanziierten
Anhaltspunkte vor, dass für die Erbringung von Taxidienstleistungen wesentliche
technische Investitionen von Inhaberinnen und Inhabern von
Firmenbetriebsbewilligungen im Unterschied zu Inhaberinnen und Inhabern von
persönlichen Betriebsbewilligungen in dieser Zeitspanne nicht amortisiert und
laufende Betriebskosten für Büroräumlichkeiten oder die Personaladministration
nicht eingestellt werden könnten. Insbesondere gilt es zu bedenken, dass die
Investitions- und Aufwandstrukturen auch bei Inhaberinnen und Inhabern von
Firmenbetriebsbewilligungen je nach ihren unternehmerischen Entscheiden
unterschiedlich ausgestaltet sein können. Eine Unterscheidung der Geltungsdauer
für Firmenbetriebsbewilligungen einerseits und persönliche Betriebsbewilligungen
andererseits drängt sich aufgrund der Verhältnisse daher nicht auf, weshalb
keine Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV vorliegt.
6.5
Inhaberinnen
und Inhaber von persönlichen Betriebsbewilligungen für die Erbringung von
Taxidienstleistungen und solche von Firmenbetriebsbewilligungen stehen trotz
allenfalls vorhandener Unterschiede betreffend Investitionsvolumen und
Betriebsführung in einem direkten Konkurrenzverhältnis (vgl. auch BGE 121 I 129
E. 3b und 4b). Insoweit hat die Regelung von Art. 8 Abs. 1 TV
auch den Grundsatz der Gleichbehandlung der
Konkurrierenden
zu wahren. Dieser gebietet, dass der Staat mit seiner Regelung nicht in
den Wettbewerb zwischen den verschiedenen Bewilligungsinhaberinnen und
-inhabern eingreifen darf. Indem Art. 8 Abs. 1 TV die Geltungsdauer
sowohl für persönliche Bewilligungen als auch für Firmenbetriebsbewilligungen
gleichermassen auf sechs Jahre festlegt, werden die direkten
Konkurrierenden
gleich behandelt und damit der
Wettbewerb nicht verzerrt. Es ist auch nicht ersichtlich, dass durch die
Regelung einzelne
Konkurrierende
durch unterschiedliche
Belastungen benachteiligt oder begünstigt würden (vorstehend E. 6.4). Im
Übrigen bezweckt die vorliegende allgemeine Beschränkung der Geltungsdauer gerade,
dem Grundsatz der Gleichbehandlung der
Konkurrierenden
gerecht zu werden, indem alle Bewilligungen nach Ablauf von sechs Jahren
überprüft und allenfalls nicht mehr erneuert werden, damit auch neue Bewerbende
eine Taxibetriebsbewilligung erhalten können. Im Unterschied dazu stellt die
Möglichkeit des jederzeitigen Entzugs der Taxibetriebsbewilligung beim Fehlen
der erforderlichen Voraussetzungen in Art. 9 Abs. 1 TV ein Instrument
im Einzelfall dar, welches auf den Schutz der Taxikundschaft und nicht auf die
Gleichbehandlung der
Konkurrierenden
zielt.
Der von der Beschwerdegegnerin in Art. 8 Abs. 1 TV getroffene
Ausgleich zwischen dem Interesse von neuen Bewerbenden
an Nutzungsmöglichkeiten und dem Interesse der bisherigen
Bewilligungsinhaberinnen und Bewilligungsinhabern an Rechtssicherheit und am
Schutz ihrer getätigten Investitionen erscheint daher im Rahmen der vorliegend
vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle hinsichtlich Umfang und Dauer als
verhältnismässig.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der
Erwägungen teilweise gutzuheissen und Art. 2 der Taxiverordnung
vollständig und Art. 4 Abs. 1 TV insoweit aufzuheben, als
Firmenbetriebsbewilligungen dazu berechtigen, mit fünf Taxifahrzeugen
gleichzeitig Taxifahrten anzubieten. Der Beschluss des Bezirksrats Winterthur
vom 13. Juni 2014 ist insoweit aufzuheben, als damit die Beschwerden
betreffend die vorgenannten Bestimmungen abgewiesen wurden. Im Übrigen ist die
Beschwerde abzuweisen.
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten sowie die Kosten des
vorinstanzlichen Verfahrens den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer
Haftung füreinander je zu 1/4 und der Beschwerdegegnerin zu 1/2 aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VGR sowie § 14
VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 14 N. 11). Parteientschädigungen
sind dementsprechend keine zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Art. 2 vollständig und
Art. 4 Abs. 1 der Taxiverordnung insoweit aufgehoben, als
Firmenbetriebsbewilligungen dazu berechtigen, mit fünf Taxifahrzeugen
gleichzeitig Taxifahrten anzubieten. Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses
des Bezirksrats Winterthur vom 13. Juni 2014 wird insoweit aufgehoben, als
damit die Beschwerden betreffend die vorgenannten Bestimmungen abgewiesen werden.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    In
Abänderung von Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses des Bezirksrats
Winterthur vom 13. Juni 2014 werden die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 5'161.-
einerseits der Beschwerdegegnerin zu 1/2, anderseits den Beschwerdeführerinnen,
unter solidarischer Haftung füreinander, je zu 1/4 auferlegt.
3.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 8'220.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung
füreinander je zu 1/4 und der Beschwerdegegnerin zu 1/2 auferlegt.
5.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …