zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00290 · 2010-09-08 · de

Handelsregistereintrag / Zuständigkeit der Vorinstanz | Rechtsmittelweg in Handelsregistersachen Das Bundesamt für Justiz erhob Beschwerde gegen einen Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, weil sich diese für die Beurteilung eines Rekurses gegen eine Verfügung des kantonalen Handelsregisteramtes als zuständig befand. Gemäss Art. 165 HRegV haben die Kantone ein oberes Gericht als einzige Beschwerdeinstanz zu bezeichnen. Die Anpassungsfrist lief Ende 2009 ab. Es handelt sich nicht um einen Kompetenzkonflikt im Sinn von Art. 120 BGG, weshalb das Verwaltungsgericht zuständig ist (E. 1.2). Unklar ist, ob ausschliesslich das Eidgenössische Amt für das Handelsregister oder auch das Bundesamt für Justiz als beschwerdeberechtigt geltend kann. Die Frage kann offen gelassen werden (E. 1.3). Kantonale Gerichte sind befugt, bundesrätliche Verordnungen auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit akzessorisch zu überprüfen (E. 3.2). Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, ist zu untersuchen, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat oder die Verordnung aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (E. 3.3). Unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente kann nicht davon ausgegangen werden, der Bundesgesetzgeber habe in Art. 929 Abs. 1 OR dem Bundesrat die Kompetenz erteilen wollen, in die kantonale Organisationsautonomie einzugreifen. Art. 929 Abs. 1 OR ist folglich keine genügende gesetzliche Grundlage, um den innerkantonalen Instanzenzug in Handelsregistersachen per Bundesratsverordnung zu gestalten. Für die rechtsanwendenden Behörden ist Art. 165 Abs. 2 HRegV somit nicht massgebend (E. 4). Besondere Gründe, die dennoch eine Anwendung erfordern würden, sind keine ersichtlich (E. 5). Die Vorinstanz hat ihre Zuständigkeit somit zu Recht bejaht (E. 6.1). Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten ist.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.08.0 VB.2010.00290
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.08.0 VB.2010.00290
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.08.0 VB.2010.00290

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00290
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00290
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.09.2010
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in Zivilsachen gegen diesen Entscheid am 11.04.2011 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Handelsregistereintrag / Zuständigkeit der Vorinstanz
Rechtsmittelweg in Handelsregistersachen
Das Bundesamt für Justiz erhob Beschwerde gegen einen Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, weil sich diese für die Beurteilung eines Rekurses gegen eine Verfügung des kantonalen Handelsregisteramtes als zuständig befand. Gemäss Art. 165 HRegV haben die Kantone ein oberes Gericht als einzige Beschwerdeinstanz zu bezeichnen. Die Anpassungsfrist lief Ende 2009 ab.
Es handelt sich nicht um einen Kompetenzkonflikt im Sinn von Art. 120 BGG, weshalb das Verwaltungsgericht zuständig ist (E. 1.2). Unklar ist, ob ausschliesslich das Eidgenössische Amt für das Handelsregister oder auch das Bundesamt für Justiz als beschwerdeberechtigt geltend kann. Die Frage kann offen gelassen werden (E. 1.3). Kantonale Gerichte sind befugt, bundesrätliche Verordnungen auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit akzessorisch zu überprüfen (E. 3.2). Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, ist zu untersuchen, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat oder die Verordnung aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (E. 3.3). Unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente kann nicht davon ausgegangen werden, der Bundesgesetzgeber habe in Art. 929 Abs. 1 OR dem Bundesrat die Kompetenz erteilen wollen, in die kantonale Organisationsautonomie einzugreifen. Art. 929 Abs. 1 OR ist folglich keine genügende gesetzliche Grundlage, um den innerkantonalen Instanzenzug in Handelsregistersachen per Bundesratsverordnung zu gestalten. Für die rechtsanwendenden Behörden ist Art. 165 Abs. 2 HRegV somit nicht massgebend (E. 4). Besondere Gründe, die dennoch eine Anwendung erfordern würden, sind keine ersichtlich (E. 5). Die Vorinstanz hat ihre Zuständigkeit somit zu Recht bejaht (E. 6.1). Abweisung der Beschwerde, soweit auf sie einzutreten ist.
Stichworte:
GERICHTSORGANISATION
GESETZESDELEGATION
HANDELSREGISTER
KANTONALE AUTONOMIE
VERFASSUNGSKONFORME AUSLEGUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 120 BGG
Art. 122 BV
Art. 165 Abs. II HRegV
Art. 927 Abs. III OR
Art. 929 Abs. I OR
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2010.00290
Entscheid
der 4. Kammer
vom
8. September 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
Bundesamt für Justiz,
Beschwerdeführer
,
gegen
Handelsregisteramt des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend
Handelsregistereintrag / Zuständigkeit der Vorinstanz,
hat
sich ergeben:
I.
Nachdem ein Registerbereinigungsschreiben des
Handelsregisteramtes des Kantons Zürich der Einzelunternehmung "B"
nicht hatte zugestellt werden können und Nachforschungen ergeben hatten, dass
der Inhaber A weggezogen war, wurde dieser wiederholt aufgefordert, den
gesetzlichen Zustand wiederherzustellen. Da die erforderlichen Belege nicht
rechtzeitig eingingen, verfügte das Handelsregisteramt von Amtes wegen die
Löschung des Einzelunternehmens im Handelsregister und auferlegte dem Inhaber
eine Ordnungsbusse.
II.
A rekurrierte hiergegen am 18. März 2010 der
Rechtsmittelbelehrung entsprechend bei der Direktion der Justiz und des Innern
des Kantons Zürich (fortan: Justizdirektion). Er machte geltend, er habe dem
Handelsregisteramt mehrmals telefonisch und schriftlich die Adressänderung
gemeldet. Mit Verfügung vom 29. April 2010 wurde der Rekurs von A abgewiesen.
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2009 hatte das
Bundesamt für Justiz (BJ) den Vorsteher der Justizdirektion zu veranlassen
ersucht, es an sämtlichen Rekursverfahren zu beteiligen, in denen die
Justizdirektion nach dem 1. Januar 2010 über Anordnungen des Zürcher Handelsregisteramtes
befinde. Am 4. Mai 2010 wurde dem BJ der Rekursentscheid in vorliegender Sache ausgehändigt,
ohne dass es vorher am Rekursverfahren beteiligt worden wäre.
III.
Am 1./2. Juni 2010 erhob das BJ Beschwerde und beantragte
dem Verwaltungsgericht, die Verfügung der Justizdirektion aufzuheben und selber
in der Sache zu entscheiden, eventuell die Angelegenheit zur weiteren Abklärung
des Sachverhalts an das Handelsregisteramt zurückzuweisen. Gerügt wurde die
Nichtanwendung von Art. 165 Abs. 2 der Handelsregisterverordnung vom
17. Oktober 2007 (HRegV, SR 221.441), welcher (in Verbindung mit
Abs. 1 der gleichen Vorschrift) vorsieht, dass Verfügungen der kantonalen
Handelsregisterämter direkt bei einem oberen kantonalen Gericht als
einziger
Beschwerdeinstanz angefochten werden können. A ergriff gegen die Verfügung
der Justizdirektion kein Rechtsmittel.
Die Justizdirektion beantragte mit Eingabe vom 9./11. Juni
2010, auf die Beschwerde nicht einzutreten. Für den Fall des Eintretens
beantragte sie die Abweisung der Beschwerde. Am 21./22. Juni 2010
verzichtete das Handelsregisteramt auf Stellungnahme.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Am 1. Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts vom 22. März 2010 in Kraft getreten. Im Zuge
der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959
(VRG, LS  175.2) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht,
neues Prozessrecht sofort anzuwenden, sofern einschlägige Übergangsbestimmungen
nicht etwas anderes vorsehen und die Kontinuität des bisherigen (materiellen)
Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III 431 E. 2b; RB 2004 Nr. 8
E. 3.1 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Bezüglich der Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts bei Neugestaltung rein kantonalrechtlich bestimmter
Rechtsmittelwege kommt es hingegen auf das geltende Recht in jenem Zeitpunkt
an, wo eine Rechtsvorkehr anhängig gemacht wird (vgl. VGr, 19. Mai 2010,
VB.2010.00209, E. 3.2, www.vgrzh.ch). Für den vorliegenden Fall ändert sich mit
der Revision des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts bezüglich der Zuständigkeit
des Verwaltungsgerichts jedoch nichts.
1.2
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit kraft § 70 in
Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG von Amtes wegen. Das Verwaltungsgericht
beurteilt – abweichende gesetzliche Regelungen vorbehalten – unter anderem auch
Beschwerden gegen Rekursentscheide in Handelsregistersachen (§ 41 Abs. 1
und 2 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 in
Verbindung mit §§ 42 ff. VRG e contrario; vgl. a§ 41 Abs. 1 und a§ 19b
Abs. 1 in Verbindung mit a§ 43 VRG e contrario; VGr, 19. Mai 2010, VB.2010.00209,
E. 2 Abs. 1, und 14. Juli 2010, VB.2010.00220, E. 1.2 ff., beides mit
Hinweisen und unter www.vgrzh.ch, auch zum Folgenden). Auch nach Art. 165 Abs.
2 HRegV lässt sich eine Verfügung über eine Handelsregistersache an das
Verwaltungsgericht als oberes kantonales Gericht weiterziehen. Der Umstand,
dass gegen kantonal letztinstanzliche Entscheide über die Führung des
Handelsregisters beim Bundesgericht Beschwerde in Zivilsachen eingereicht
werden kann (Art. 72 Abs. 2 lit. b Ziff. 2 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]), macht die Anfechtung der vorliegenden
Verfügung der Justizdirektion beim Verwaltungsgericht ebenfalls nicht unzulässig.
Unzulässig wäre die Beschwerde ans Verwaltungsgericht hingegen dann, wenn der
Rekursentscheid unmittelbar bei einer Rechtsmittelinstanz des Bundes
angefochten werden könnte (§§ 41 Abs. 2 und 42 lit. a VRG; vgl. a§§ 41 Abs. 1
und 42 VRG).
1.2.1
Die Justizdirektion hält dafür, es handle
sich bei der streitigen Frage um einen Kompetenzkonflikt zwischen Bundesbehörden
(dem BJ) und dem Kanton Zürich. Derartige Streitigkeiten seien mittels Klage im
Sinne von Art. 120 Abs. 1 lit. a BGG vor Bundesgericht zu bringen. Die Klage
gemäss Art. 120 BGG gelte gegenüber den Einheitsbeschwerden als das primäre
Rechtsmittel. Wo der Zulässigkeitsbereich des Klageverfahrens gegeben sei, bestehe
kein Raum mehr für das Beschwerdeverfahren. Bei Beschwerden gestützt auf Art.
72 BGG bilde demgegenüber lediglich die richtige Anwendung von Bundesrecht in
den der Beschwerde unterliegenden Bereichen Prozessthema. Da die richtige
Rechtsanwendung von Bundesrecht aber vom BJ offensichtlich nicht gerügt werde,
sei Letzterem der Weg der Beschwerde ans Bundesgericht gemäss Art. 72 BGG
und damit auch die Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich verwehrt.
1.2.2
Das Bundesgericht beurteilt gemäss Art.
120 Abs. 1 lit. a BGG als einzige Instanz Kompetenzkonflikte zwischen Bundesbehörden
einerseits und kantonalen Behörden andererseits (vgl. zur Klage: Bernhard Waldmann,
Basler Kommentar, 2008, Art. 120 BGG; Nicolas von Werdt in: Hansjörg
Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz [BGG], Bern
2007, Art. 120; Alain Wurzburger in: Bernard Corboz et al., Commentaire de la
LTF [Loi sur le Tribunal fédéral], Bern 2009, Art. 120). Ein Kompetenzkonflikt
liegt dann vor, wenn sowohl der Bund als auch der Kanton geltend machen, eine
bestimmte Materie liege in ihrem Kompetenzbereich (positiver Kompetenzkonflikt)
bzw. wenn sich weder Bund noch der Kanton für einen bestimmten Gegenstand für zuständig
erachten (negativer Kompetenzkonflikt). In einer Kompetenzauseinandersetzung
vor Bundesgericht nach Art. 120 BGG geht es einzig um die Verbandskompetenz,
mit anderen Worten um die Frage, ob der Bund als solcher oder der Kanton für
den betreffenden Sachbereich zuständig ist, nicht aber um die Frage, ob von
dieser behaupteten Kompetenz in verfassungs- bzw. gesetzwidriger Art und Weise
Gebrauch gemacht wurde. Nicht die Zuständigkeitsabgrenzung betrifft insbesondere
die Frage, ob auf Bundesebene das richtige Organ (Bundesversammlung oder
Bundesrat) gehandelt hat und ob dabei die richtige Rechtsetzungsstufe und -form
gewählt worden ist, oder die Frage der Verletzung weiterer verfassungsmässiger
Prinzipien (BGE 125 II 152 E. 3, 117 Ia 202 E. 2b; vgl. auch Waldmann,
N. 10; Wurzburger N. 5).
1.2.3
Das BJ begründet die Beschwerde ans
Verwaltungsgericht damit, dass Art. 165 Abs. 2 HRegV – gestützt auf
die Delegationsnorm in Art. 929 Abs. 1 des Obligationenrechts (OR) – bestimme,
die Kantone hätten neu ein oberes Gericht als einzige Beschwerdeinstanz gegen
Verfügungen der kantonalen Handelsregisterämter zu bezeichnen. Die Übergangsbestimmung
in Art. 181 HRegV habe den Kantonen bis zum 31. Dezember 2009 Zeit
gegeben, ihr Rechtsmittelverfahren an die Vorgaben von Art. 165 Abs. 2 HRegV
anzupassen. Auch wenn die Justizdirektion habe verlauten lassen, dass Art. 165
Abs. 2 HRegV im Kanton Zürich nicht umgesetzt werde, gehe das anwendbare
Bundesrecht einer verwaltungsinternen kantonalen Weisung vor. Auch im Kanton
Zürich müsse daher ab dem 1. Januar 2010 Art. 165 Abs. 2 HRegV zur
Anwendung kommen. Mit der Rechtsmittelbelehrung in den Verfügungen des
Handelsregisteramtes würden die Verfügungsadressaten bezüglich der
Weiterzugsmöglichkeit getäuscht. Allerdings vermöge auch eine falsche
Rechtsmittelbelehrung die Zuständigkeit der Justizdirektion nicht zu begründen.
Die Justizdirektion habe somit gegen § 5 Abs. 2 VRG verstossen, indem sie den
"Einspruch" von A nicht an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich
weitergeleitet habe. Da mit der Justizdirektion eine in der Sache unzuständige
Behörde entschieden habe, sei die Verfügung vom 29. April 2010 vollumfänglich
aufzuheben, sofern sie sich aus demselben Grund nicht schon als nichtig erweise.
1.2.4
Die Justizdirektion begründete in der
angefochtenen Verfügung ihre Zuständigkeit wie folgt: Art. 929 Abs. 1 OR lege
fest, dass der Bundesrat "Vorschriften über die Einrichtung, die Führung
und die Beaufsichtigung des Handelsregisters, über das Verfahren, die Gebühren
und die Beschwerdeführung" erlasse, und nehme damit eine Gesetzesdelegation
vor. Durch Auslegung sei zu ermitteln, ob die vom Bundesrat in Art. 165 Abs. 2
HRegV aufgestellte Vorschrift mit Bezug auf den innerkantonalen Rechtsweg
überhaupt von Art. 929 Abs. 1 OR gedeckt sei. Es frage sich, ob diese
Bestimmung auch die Kompetenz enthalte, einen einstufigen innerkantonalen
Instanzenzug vorzusehen. Dabei sei in Betracht zu ziehen, dass die Delegation
von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive immer eine Beeinträchtigung des
Gewaltenteilungsprinzips zur Folge habe. Die Delegation müsse sich somit auf
eine genau umschriebene Materie beschränken und sie dürfe sich nicht in einer
generellen Verordnungskompetenz erschöpfen. Delegationsnormen müssten deshalb
auch eng ausgelegt werden. Im Lichte einer eher engen Auslegung sei unter
"Verfahren" lediglich das Verfahren vor Handelsregisteramt zu
verstehen. Für den Erlass einer umfassenden Verfahrensordnung unter Einbezug
des Rechtsmittelwegs fehle dem Bundesrat demgegenüber die Kompetenz. Nachdem
die zwingende Regelung des Instanzenzugs auch nicht unter den Begriff
"Beschwerdeführung" subsumiert werden könne, sei Art. 165
Abs. 2 HRegV von der Gesetzesdelegation in Art. 929 Abs. 1 OR nicht
abgedeckt. In Betracht zu ziehen sei sodann, dass Art. 927 OR die
Aufsichtsbefugnisse uneingeschränkt den Kantonen zuweise. Diese Regelung
entspreche den Grundsätzen von Art. 46 und 47 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV), die den Bund anhalten würden, den Kantonen möglichst grosse
Gestaltungsfreiheit zu belassen, ihre Eigenständigkeit zu wahren und ihre
Organisationsautonomie zu beachten. Ausfluss der Aufsichtsbefugnisse gemäss
Art. 927 Abs. 3 OR sei unter anderem der (erstinstanzliche) Entscheid
über Rechtsmittel. Durch die Regelung in Art. 4 Abs. 3 in Verbindung
mit Art. 165 Abs. 2 HRegV werde diese fachliche Aufsicht der Kantone
ausgehöhlt, weshalb sich diese Bestimmungen als gesetz- und verfassungswidrig
erweisen würden. Zu ergänzen sei, dass im Begleitbericht zum Vorentwurf der revidierten
Handelsregisterverordnung nicht begründet worden sei, weshalb der Rechtsweg in
sämtlichen Kantonen über gleich viele Instanzen führen solle bzw. welche
Nachteile die bisherige Regelung mit sich bringe. Es heisse lediglich, eine Verkürzung
des Rechtsmittelwegs diene einer der Sache angemessenen raschen Klärung der
Rechtslage. Dies gelte jedoch für sämtliche Rechtsbereiche. Nachdem unter neuem
Recht der Bereich, in dem das Handelsregisteramt verfügen könne, zudem stark
beschränkt worden sei, gebe es keinen zwingenden Grund für die
Vereinheitlichung des Rechtsmittelzugs und die Beschränkung auf eine Instanz,
und zwar umso weniger, als nach neuem Recht die Mehrheit der Streitigkeiten aus
dem Handelsregisterrecht von kantonalen Gerichten zu entscheiden sei und
diesbezüglich innerkantonal ebenfalls ein zweistufiger Instanzenzug bestehe.
Der Eingriff in die verfassungsmässig garantierte Gestaltungsfreiheit der
Kantone sei somit auch sachlich nicht gerechtfertigt.
Nachdem sich die Handelsregisterverordnung mit Bezug auf
die Regelung des Instanzenzugs als verfassungs- und gesetzwidrig erweise, seien
die entsprechenden Bestimmungen nicht umzusetzen. Im Kanton Zürich gelte
deshalb weiterhin der Regelinstanzenzug nach Kantonsverfassung und Verwaltungsrechtspflegegesetz,
was mit Weisung der Justizdirektion vom 20. Oktober 2009 an das Handelsregister
festgehalten worden sei.
1.2.5
Dem Bund kommt gemäss Art. 122 Abs.1 BV
in der am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Fassung auf dem Gebiet des
Zivilrechts wie auch des Zivilprozessrechts eine umfassende, nachträglich
derogierende Gesetzgebungskompetenz zu (vgl. Christoph Leuenberger in: Bernhard
Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 2. A., Zürich
etc. 2008, Art. 122 N. 1 und 4 mit Hinweisen). Die Bundeskompetenz
zum Erlass der Zivilrechts- bzw. Zivilprozessrechtsgesetzgebung umfasst ebenso
die Registersachen (Handelsregister, Zivilstandsregister, Grundbuch). Die
Normen des Registerrechts sind zwar öffentlich-rechtlicher Natur, stehen jedoch
in einem engen Zusammenhang mit dem Zivilrecht und werden deshalb traditionell
zur Zivilrechtskompetenz des Bundes gezählt (sogenanntes ergänzendes
öffentliches Recht oder formelles Bundeszivilrecht; vgl. Leuenberger, N. 11;
Jean-François Aubert in: Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zürich etc. 2003, Art. 122
N. 5). Die Kantone können somit nur insoweit in diesem Rechtsgebiet
legiferieren, als der Bund von seiner Zuständigkeit nicht abschliessend
Gebrauch gemacht hat. Das kantonale Recht darf dabei freilich inhaltlich nicht
bundesrechtswidrig sein, das heisst weder gegen Sinn und Geist des Bundesrechts
verstossen noch dessen Zwecke beeinträchtigen oder vereiteln (BGE 130 I 82 E.
2.2, 122 I 70 E. 2a; René Rhinow/Markus Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht,
2. A., Basel 2009, Rz. 762 ff.).
Art. 122 Abs. 2 BV überlässt sodann die Zuständigkeit
für die Organisation der Gerichte und die Rechtsprechung in Zivilsachen den
Kantonen, jedoch nur sofern "das Gesetz nichts anderes vorsieht". Der
Bundesgesetzgeber kann somit, wenn dies für die einheitliche Anwendung des
Verfahrens oder für die Durchsetzung des materiellen Rechts erforderlich ist,
in die diesbezügliche kantonale Hoheit eingreifen (Leuenberger, N. 28; Peter
Karlen, Basler Kommentar [ZPO], 2010, Art. 122 BV N. 12; Dominik Vock,
Basler Kommentar, 2010, Art. 3 ZPO N. 6; Aubert, Art. 122 N. 13 [je mit
Hinweisen]). Die Regelung des innerkantonalen Instanzenzugs ist somit grundsätzlich
Sache der Kantone; der Bundesgesetzgeber kann jedoch Vorgaben erlassen. So
verpflichtet beispielsweise Art. 75 Abs. 2 BGG die Kantone, ausser in
den in lit. a–b genannten Fällen in Zivilsachen als letzte kantonale
Instanzen obere Gerichte einzusetzen, welche als Rechtsmittelinstanzen entscheiden
(Prinzip der "double instance"; Vock, N. 6).
1.2.6
Zu Recht stellen somit weder das BJ noch
die Justizdirektion die Kompetenz des Bundes zur Regelung des Handelsregisterrechts
und des diesbezüglichen Verfahrensrechts wie auch zum Erlass von Vorgaben
bezüglich des Instanzenzugs in Frage. Umstritten ist nicht die Kompetenz des
Bundes als solchen, sondern die richtige Ausübung dieser Kompetenz. Prozessthema
bildet namentlich die Frage, ob sich der Bundesrat bei der Regelung des
einstufigen Rechtsmittelwegs in Handelsregistersachen an die Grenzen der
Gesetzesdelegation in Art. 929 Abs. 1 OR gehalten hat bzw. Art. 165
Abs. 2 HRegV verfassungs- und gesetzwidrig ist und ihm deswegen die Anwendung
durch die Justizdirektion zu Recht verweigert wurde. Der Anwendungsbereich von
Art. 120 BGG ist daher nicht tangiert. Das Verwaltungsgericht ist für die
Behandlung der Beschwerde zuständig. Die Beschwerde ist gerichtsintern in
Dreierbesetzung zu erledigen (§ 38 Abs. 1 VRG).
1.3
Bezüglich Legitimation erlaubt Art. 111 Abs. 2 BGG den vor
Bundesgericht beschwerdeberechtigten Bundesbehörden, die Rechtsmittel des
kantonalen Rechts zu ergreifen und sich auf Antrag bei jeder kantonalen Instanz
am Verfahren zu beteiligen. Laut Art. 72 Abs. 2 lit. b Ziff. 2 in
Verbindung mit Art. 76 Abs. 2 BGG dürfen ausser etwa den
Bundesdepartementen auch, soweit bundesrechtlich vorgesehen, deren
Dienststellen Beschwerde in Zivilsachen gegen Entscheide erheben, welche die
Bundesgesetzgebung im eigenen Aufgabenbereich verletzen können. Art. 5
Abs. 2 Ingress in Verbindung mit lit. e HRegV verleiht dem
Eidgenössischen Amt für das Handelsregister (EHRA) im Bundesamt für Justiz eine
solche Ermächtigung. Damit sollten – wie im Begleitbericht zur Totalrevision
der Handelsregisterverordnung (HRegV) vom 28. März 2007 ausgeführt
(S. 7; zu finden unter www.bj.admin.ch/bj/de/home/themen/wirtschaft/gesetzgebung/abgeschlossene_projekte/gmbh.html)
– sämtliche Zuständigkeiten im Zusammenhang mit der Oberaufsicht bei derselben
Stelle vereint werden. Die Befugnis zur Beschwerdeführung gegen Entscheide der
kantonalen Gerichte wie auch gegen Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts in
Handelsregistersachen sollte deshalb direkt dem EHRA übertragen werden. Unklar
ist, ob angesichts dieser Ausführungen zur Zuständigkeitsordnung
ausschliesslich das EHRA oder – wie im Entscheid des Verwaltungsgerichts vom
19. Mai 2010 (VB.2010.00209, E. 2 Abs. 2 f., www.vgrzh.ch) festgehalten
wurde – auch das BJ als das EHRA führend als beschwerdeberechtigt geltend kann.
Diese Frage muss jedoch nicht abschliessend beantwortet werden, da die
Beschwerde ohnehin abzuweisen ist (vgl. zum Offenlassen von Prozessvoraussetzungen
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 94).
2.
Der Beschwerdeführer beanstandet, er sei trotz entsprechendem
Begehren nicht am Rekursverfahren beteiligt worden. Er rügt damit sinngemäss
die Verletzung des rechtlichen Gehörs.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
BV) ist formeller Natur. Ist er verletzt, wird der Entscheid grundsätzlich
unabhängig davon, ob dieser materiell richtig ist oder nicht, aufgehoben und
die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen (BGE 127 V 431 E. 3d/aa,
126 V 130 E. 2b; VGr, 16. Oktober 2003, VB.2003.00093, E. 2 am
Anfang, www.vgrzh.ch). Letzteres verlangt die Beschwerde jedoch gerade nicht;
gerügt wird nämlich nicht der Inhalt des Entscheids der Vorinstanz, sondern
deren fehlende Zuständigkeit. Sinngemäss schwebt dem Beschwerdeführer somit
eine verwaltungsgerichtliche Heilung der behaupteten Gehörsverletzung vor. Da
dem Beschwerdeführer im Verfahren vor Verwaltungsgericht die Möglichkeit
eingeräumt wurde, sich vollumfänglich zu äussern, und hier eine Prüfung der
Rügegründe im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet ist, kann die
Verletzung des rechtlichen Gehörs als geheilt gelten (vgl. VGr, 19. Mai 2010,
VB.2010.00209, E. 3 Ingress Abs. 3, www.vgrzh.ch).
3.
3.1
Im Zuge der Teilrevision des Obligationenrechts, welche am 1. Januar
2008 in Kraft getreten ist (Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 [GmbH-Recht
sowie Anpassungen im Aktien-, Genossenschafts-, Handelsregister- und
Firmenrecht], AS 2007 4791), wurden auch die Bestimmungen zum Handelsregister
(Art. 927–943 OR) teilweise geändert. Ebenso ist die Handelsregisterverordnung
revidiert und am 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt worden.
Anders als die altrechtliche Regelung sieht Art. 165
Abs. 2 HRegV neu vor, dass jeder Kanton ein oberes Gericht als
einzige
Beschwerdeinstanz zu bezeichnen hat. Die Kantone haben zudem eine
Aufsichtsbehörde zu bestimmen, die mit der administrativen Aufsicht über das
Handelsregisteramt betraut ist (Art. 4 Abs. 1 HRegV). Die Verordnung
ordnete somit eine Trennung der administrativen Aufsichtsfunktionen und der
Rechtsmittelfunktionen in den Kantonen an. Zur Umsetzung dieser Vorgabe wurde
den Kantonen eine Frist von zwei Jahren nach dem Inkrafttreten der
Handelsregisterverordnung eingeräumt (Art. 181 HRegV). Diese Anpassungsfrist
lief am 1. Januar 2010 ab.
In einer Weisung an das Handelsregisteramt vom 20. Oktober
2009 erklärte die Justizdirektion, die verfassungs- und gesetzwidrige Regelung
von Art. 165 Abs. 2 HRegV sei nicht umzusetzen, weshalb im Kanton Zürich
weiterhin der Regelinstanzenzug nach Kantonsverfassung und
Verwaltungsrechtspflegegesetz gelte. Mit gleicher Begründung erachtete sich die
Justizdirektion zur Behandlung des Rekurses gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin
vom 22. Februar 2010 in Sachen B für zuständig. Der Beschwerdeführer macht
deshalb eine Verletzung des Grundsatzes der derogatorischen Kraft des
Bundesrechts geltend (Art. 49 BV).
3.2
Gemäss herrschender Lehre und Rechtsprechung sind kantonale Gerichte – wie
auch kantonale Verwaltungsbehörden – befugt, bundesrätliche Verordnungen auf
ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit akzessorisch zu überprüfen (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 118; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen
Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, N. 2075;
Fridolin Schiesser, Die akzessorische Prüfung, Zürich 1984, S. 155 ff.;
Hans Peter Moser, Die akzessorische Normenkontrolle, Stichwörter zur Praxis des
Zürcher Verwaltungsgerichts, ZBl 84/1983 S. 163 ff., 164). Bundesrätlichen
Verordnungen kann die Anwendung versagt werden, sofern diese klar und eindeutig
verfassungs- oder gesetzwidrig sind (BGE 99 Ib 385 E. 3;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 28, § 50 N. 118 und 123; Max
Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, 6.
A., Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 143 B II c; vgl. RR AG, 17. Januar
1977, ZBl 78/1977, S. 270 ff., 273).
3.3
Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation
stützen, ist zu untersuchen, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im
Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat oder die Verordnung aus anderen
Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (vgl. BGE 131 II 162 E. 2.3,
122 II 411 E. 3b; Häfelin/Haller/Keller, N. 2099 [je mit Hinweisen, auch
zum Folgenden]). Über die Verfassungsmässigkeit der Verordnung ist hingegen
dann nicht zu befinden, wenn das Gesetz den Bundesrat ermächtigt, von der
Verfassung abzuweichen. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation
zudem ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene
eingeräumt, ist dieser Spielraum auf Grund von Art. 190 BV verbindlich. Das Gericht
darf in diesem Fall nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle jenes des
Bundesrates setzen. Art. 190 BV schliesst jedoch die Anwendung allgemein
anerkannter Auslegungsprinzipien, besonders der Regel, dass Bundesgesetze
verfassungskonform auszulegen sind, nicht aus. Art. 190 BV statuiert in diesem
Sinne ein Anwendungsgebot, kein Prüfungsverbot. Allerdings findet die
verfassungskonforme Auslegung – auch bei festgestellter Verfassungswidrigkeit –
im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung ihre Schranke (BGE 129 II
249 E. 5.4, 123 II 9 E. 2).
4.
4.1
Art. 929 Abs. 1 OR in der seit dem 1. Januar 2008 geltenden Fassung
ermächtigt den Bundesrat, Vorschriften "über die Einrichtung, die Führung
und die Beaufsichtigung des Handelsregisters sowie über das Verfahren, die
Anmeldung zur Eintragung, die einzureichenden Belege und deren Prüfung, den
Inhalt der Eintragungen, die Gebühren und die Beschwerdeführung" zu
erlassen. Gestützt auf diese Gesetzesdelegation hat der Bundesrat die
Handelsregisterverordnung vom 17. Oktober 2007 erlassen. Zu prüfen ist, ob
Art. 929 Abs. 1 OR auch die Kompetenz umfasst, den innerkantonalen
Instanzenzug auf eine einzige (gerichtliche) Rechtsmittelinstanz zu reduzieren.
Um dies beurteilen zu können, ist die Delegationsnorm auszulegen und deren
Tragweite zu ermitteln. Zu beachten ist dabei, dass eine Delegation von
Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive eine Durchbrechung des
Gewaltenteilungsprinzips und eine Einschränkung des demokratischen Prinzips
darstellt. Insofern ist eine Delegationsnorm möglichst eng auszulegen und darf
sich die Delegation nicht in einer blossen Ermächtigung im Sinne der Schaffung
einer Verordnungskompetenz erschöpfen (BGE 103 Ia 369 E. 3b; Manfred Küng,
Berner Kommentar, 2001, Art. 929 OR N. 31; Häfelin/Haller/Keller,
N. 1157; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 406; so auch die Vorinstanz). Überdies sind bei der
Auslegung auch die Grundsätze in Art. 46 Abs. 3 und Art. 47
Abs. 1 BV zu beachten. Der Bund hat den Kantonen bei der Umsetzung des
Bundesrechts möglichst grosse Gestaltungsfreiheit zu belassen (vgl. Regula
Kägi-Diener in: Ehrenzeller et al., Art. 46 N. 34) und bei der
Konkretisierung der Zuständigkeiten in der Sachgesetzgebung die kantonale
Eigenständigkeit zu wahren (Kägi-Diener, Art. 47 N. 10).
4.2
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung, doch kann
dieser nicht allein massgebend sein. Ist der Text nicht klar und sind
verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite
gefragt werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Abzustellen ist
dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm und ihren Zweck sowie
auf die Bedeutung, die der Norm im Zusammenhang mit anderen Bestimmungen
zukommt. Ist der Wortlaut klar, bleibt er massgeblich, sofern nicht triftige
Gründe dafür sprechen, dass er nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt.
Nach diesem sogenannten Methodenpluralismus ist nur dann allein auf das
grammatische Verständnis abzustellen, wenn sich daraus zweifelsfrei die
sachlich richtige Lösung ergibt (BGE 124 II 372 E. 5; Häfelin/Haller/Keller,
N. 90 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 216 ff.; Kölz/Bosshart/
Röhl, § 50 N. 10 ff.).
4.2.1
Gemäss Art. 929 Abs. 1 OR ist der
Bundesrat ermächtigt, unter anderem Vorschriften über die
"Beschwerdeführung" zu erlassen. Die Vorschrift selbst definiert
diesen Be-griff nicht näher. Dem Wortlaut lässt sich somit nicht entnehmen, ob
damit nur das gerichtliche Verfahren gemeint ist oder aber auch die Regelung
der Gerichtsorganisation, welche grundsätzlich von der Organisationsautonomie
der Kantone erfasst wird (vgl. Art. 122 Abs. 2 BV). Auch ist weder
die französische ("les voies de recours") noch die italienische Fassung
("le vie di ricorso") diesbezüglich klar. Beide Begriffe bedeuten
nichts anderes als "Rechtsmittel" bzw. "Rechtsschutz" und
umfassen nicht zwangsläufig auch den kantonalen Instanzenzug. Art. 929 Abs. 1
OR ist somit auch in Berücksichtigung der weiteren Auslegungselemente zu
konkretisieren.
4.2.2
Schon das alte Obligationenrecht vom 14.
Juni 1881 sah in den Übergangsbestimmungen eine Delegation an den Bundesrat vor
zum Erlass einer Verordnung "[u]eber Einrichtung, Führung und
Kontrollierung der Handelsregister, über das bei den Eintragungen in dieselben
zu beobachtende Verfahren, die zu entrichtenden Taxen, die Beschwerdeführung,
sowie über die Einrichtung des Handelsamtsblattes" (Art. 893 aOR; BBl 1881
III 313 f.; vgl. Eduard His, Berner Kommentar, 1940, Vorbemerkungen [zu
Art. 927–964 OR] S. 7 ff., auch zum Folgenden). Am 29. August 1882
erliess der Bundesrat eine "Verordnung über Handelsregister und
Handelsamtsblatt" (BBl 1882 III 589 ff.), welche am 7. Dezember 1882
teilrevidiert wurde (BBl 1882 IV 708 ff.) und allgemeine Bestimmungen über die
Registerführung, die äussere Einrichtung des Handelsregisters bzw. die Registerarten,
die Gebühren und das Handelsamtsblatt enthielt.
Gemäss Art. 859 Abs. 2 aOR hatte
die Kantonalgesetzgebung die Behörden zu bestimmen, welchen die Führung des Handelsregisters
und die Aufsicht über dasselbe oblag. Gemäss Abs. 3 derselben Bestimmung stand
es den Kantonen frei, für einzelne Bezirke besondere Handelsregister und besondere
Behörden für deren Führung und Beaufsichtigung einzuführen. Somit war eine
Mehrzahl von Aufsichtsbehörden in jedem Kanton (z.B. für jeden Registerbezirk)
zulässig (His, Art. 927 OR N. 24). Die kantonalen Aufsichtsbehörden waren
sowohl mit der administrativen Aufsicht über die Handelsregisterämter betraut
als auch  Rechtsmittelinstanzen bezüglich deren Anordnungen. Daran änderte auch
das am 1. Januar 1912 in Kraft getretene Bundesgesetz betreffend die Ergänzung
des schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht) vom 30.
März 1911 (BBl 1911 II 355 ff.) nichts. Erst mit der am 18. Dezember 1936
in Kraft getretenen Revision wurde neu eine einzige kantonale Aufsichtsbehörde
vorgesehen (Art. 927 Abs. 3 OR in der auch heute noch geltenden Fassung;
Bundesgesetz über die Revision der Titel XXIV bis XXXIII des Obligationenrechts
vom 18. Dezember 1936, BBl 1936 III 605 ff.; His, Vorbemerkungen S. 16
f.).
In BGE 124 III 259 hatte das
Bundesgericht zu entscheiden, ob Art. 927 Abs. 3 OR den Kantonen verweigere,
eine zweistufige Rechtsmittelordnung in Handelsregistersachen vorzusehen. Das
Bundesgericht führte zur Entstehungsgeschichte von Art. 927 Abs. 3 OR unter
anderem aus, der dem Parlament vom Bundesrat präsentierte Gesetzesentwurf vom
21. Februar 1928 habe es den Kantonen überlassen, die Behörden zu bestimmen,
denen die Führung des Handelsregisters und die Aufsicht über die
Registerführung obliege (Art. 912 Abs. 2 E-OR). In seiner Botschaft habe der
Bundesrat seine Bedenken an einer bezirksweisen Registerführung und seinen
Wunsch nach einer Vereinheitlichung geäussert. Er habe jedoch aus der
Überlegung heraus, dass solche organisatorischen Verbesserungen auf unverhältnismässigen
und nicht ungefährlichen Widerstand stossen würden, auf ein Verbot verzichtet
(Art. 912 Abs. 3 E-OR; BBl 1928 I 303 f.). Auf Antrag der Ständerätlichen
Kommission sei Art. 912 E-OR in den heute geltenden Wortlaut abgeändert und
schliesslich – nach Bereinigung des Gesetzestextes durch die
Redaktionskommission – als Art. 927 OR in Kraft gesetzt worden. Das Bundesgericht
kam deshalb zum Schluss, dass – wie den Ausführungen des Ständerätlichen
Berichtererstatters entnommen werden könne – die verfolgten
Revisionsbestrebungen nicht das Ziel gehabt hätten, die in den Kantonen verbreitete,
bezirksweise Registerführung zugunsten einer vereinheitlichten Organisationsstruktur
aufzulösen. Hingegen sollte als Gegengewicht eine kantonale Aufsichtsbehörde
bezeichnet werden. Der entstehungszeitliche Sinn von Art. 927 Abs. 3 OR liege
somit darin, den Kantonen eine gewisse Organisationsautonomie in der
Registerführung zu belassen, hingegen – und im Unterschied zur altrechtlichen
Regelung – die Aufsicht zu zentralisieren und so die Rechtsanwendung zu
vereinheitlichen (E. 3b S. 262 f.).
Dies gesagt, kann es nicht dem
gesetzgeberischen Willen entsprochen haben, dem Bundesrat in Art. 859 Abs.
3 aOR bzw. Art. 929 Abs. 1 OR in der Fassung vom 18. Dezember 1936 die
Kompetenz zum Eingriff in ebendiese, vom Gesetzgeber respektierte Organisationsautonomie
zu erteilen. Gemäss Botschaft sollte dem Bundesrat zwar "der weiteste
Spielraum" zur Regelung gewährt werden, "da immer wieder neue
Einzelfragen eine Lösung verlangen" (Botschaft vom 21. Februar 1928 zu
einem Gesetzesentwurf über die Revision der Titel XXIV bis XXXIII des
schweizerischen Obligationenrechts, BBl 1928 I 304). Diese umfassende
Delegation entband den Bundesrat hingegen nicht davon, die gesetzlichen
Vorgaben, insbesondere also die durch Art. 927 Abs. 3 OR
gewährleistete Organisationsautonomie der Kantone, zu beachten.
Auch die Ergänzung von Art. 929
Abs. 1 OR im Zuge der Teilrevision des Obligationenrechts vom 16. Dezember 2005
(die Kompetenz umfasst heute auch die Regelung der Anmeldung zur Eintragung,
die einzureichenden Belege und deren Prüfung sowie den Inhalt der Eintragungen)
sollte nur eine "Klarstellung" und somit weder eine Einschränkung
noch eine Ausweitung der Delegation bezwecken (Botschaft vom 19. Dezember
2001 zur Revision des Obligationenrechts [GmbH-Recht sowie Anpassungen im Aktien-,
Genossenschafts-, Handelsregister- und Firmenrecht], BBl 2002, 3237).
4.2.3
Der historisch-systematisch begründete
Umfang der Delegation hat aber auch nach zeitgemäss-systematischem Verständnis
von Art. 929 Abs. 1 OR seine Richtigkeit. Wie das Bundesgericht in BGE 124 III
259 weiter ausführte, werde der ratio legis von Art. 927 Abs. 3 OR
durch eine zweistufige kantonale Rechtsmittelordnung mit zunächst administrativer
und nachgeschalteter richterlicher Aufsicht nicht widersprochen. Im Unterschied
zur früheren Rechtslage seien die Kantone nunmehr verpflichtet, eine
gerichtliche Kontrolle in Handelsregistersachen vorzusehen (Art. 98a des
früheren Organisationsgesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG; BS 3 531];
nunmehr Art. 75 Abs. 2 Satz 1 BGG). Dass damit diejenigen Kantone, welche ihre
Aufsicht bisher rein administrativ organisiert hätten, gezwungen werden
sollten, diese Aufgaben einer richterlichen Instanz zu übertragen, entspreche
nicht dem richtig verstandenen Sinn einer zweckmässigen kantonalen Umsetzung
der bundesrechtlichen Vorgaben. Ein solcher Eingriff in die durch Art. 927 Abs.
3 OR gewährleistete Organisationsautonomie der Kantone erfordere die
bundesrechtlich beabsichtigte Vereinheitlichung der Rechtsanwendung nicht (E.
3b S. 263 f.).
4.2.4
Sodann überlässt auch Art. 122 Abs. 2 BV die Zuständigkeit für die
Organisation der Gerichte und die Rechtsprechung in Zivilsachen den Kantonen,
sofern das Gesetz nichts anderes vorsieht (siehe oben 1.2.5). Der Bund erhielt
damit zwar eine Grundlage, um in die kantonale Organisationsautonomie
einzugreifen; da an der kantonalen Zuständigkeit für die Gerichtsorganisation
aber nichts Grundsätzliches geändert werden sollte, ist die Bundeskompetenz eng
auszulegen. Ein Eingreifen gebietet sich somit nur, wenn dies für die einheitliche
Anwendung des Zivil- oder Zivilprozessrechts erforderlich ist (Leuenberger,
Art. 122 N. 28; vgl. Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom
20. November 1996, BBl 1997 I 1, 517 und 525). Ein zweistufiger kantonaler
Rechtsmittelzug steht einer einheitlichen Rechtsanwendung aber wie dargelegt
nicht entgegen.
4.2.5
Ausserdem soll von der in Art. 122 Abs. 2 BV festgelegten
Zuständigkeitsordnung nur mittels Bundesgesetzes, das heisst eines im Verfahren
der ordentlichen Gesetzgebung ergangenen Erlasses der Bundesversammlung,
abgewichen werden (vgl. Amtl. Bull. 1998 S [Sitzung vom 5. März
1998], www.parlament.ch). Dies ergibt sich auch aus Art. 164 Abs. 1
lit. f BV. Weil die Verfassung den Kantonen Organisationsautonomie zuspricht
(Art. 122 Abs. 2  BV sowie in allgemeiner Form Art. 46 Abs. 3
und Art. 47 BV), müssen bundesrechtliche Bestimmungen, welche in die
diesbezügliche Eigenständigkeit der Kantone eingreifen, wegen ihrer Wichtigkeit
in Form eines Gesetzes im formellen Sinn erlassen werden (vgl. Pierre Tschannen
in: Bernhard Ehrenzeller et al., Art. 164 N. 29 und 37 mit
Hinweisen). Wo aber die Verfassung eine Regelung durch den Bundesgesetzgeber
selbst verlangt, kann keine Rechtsetzungsdelegation an den Bundesrat erfolgen
(vgl. Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2.
A., Bern 2007, § 27 N. 34, § 45 N. 28; René Rhinow, Die
Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 190; Rhinow/Schefer, Rz. 2734).
Es kann somit auch nach der gegenwärtigen Rechtslage nicht davon ausgegangen
werden, der Bundesgesetzgeber habe in Art. 929 Abs. 1 OR dem Bundesrat
die Kompetenz erteilen wollen, in die kantonale Organisationsautonomie einzugreifen
und namentlich den innerkantonalen Instanzenzug in Handelsregistersachen zu
regeln.
4.3
Art. 929 Abs. 1 OR ist folglich keine genügende gesetzliche Grundlage,
um den innerkantonalen Instanzenzug in Handelsregistersachen per
Bundesratsverordnung zu gestalten. Für die rechtsanwendenden Behörden ist Art.
165 Abs. 2 HRegV somit nicht massgebend (vgl. Häfelin/Haller/Keller, N. 1181).
Der Grundsatz der derogatorischen Kraft des Bundesrechts gilt nicht für
kompetenzwidrig erlassene Bundesratsverordnungen.
5.
Besondere Gründe, die dennoch eine Anwendung von Art. 165
Abs. 2 HRegV erfordern würden, sind ebenfalls keine ersichtlich. Dass in
Handelsregistersachen – insbesondere bei konstitutiven Eintragungen – ein
Interesse der Betroffenen an einer raschen Klärung der Rechtslage bestehen
kann, lässt sich zwar nicht von der Hand weisen (vgl. Begleitbericht Totalrevision
der Handelsregisterverordnung [HRegV] vom 28. März 2007, www.bj.admin.ch/bj/de/home/themen/wirtschaft/gesetzgebung/abgeschlossene_projekte/gmbh.html).
Diesem Interesse wird in der Regel aber schon dadurch entsprochen, dass um eine
(fakultative) Vorprüfung der Handelsregisteranmeldung ersucht werden kann (vgl.
in Zürich www.hra.zh.ch/internet/ji/hra/de/hra_zurich/dienstleistung.html) und
die Dienstleistungen des Handelsregisteramtes beförderlich erbracht werden. In
speziell dringlichen oder komplexen Fällen können dadurch Differenzen in der
überwiegenden Anzahl der Fälle schon erstinstanzlich geklärt werden. Ob darüber
hinaus auch ein besonderes Interesse an einer Verkürzung des Rechtsmittelwegs
besteht, darf hingegen bezweifelt werden. Wie schon die Vorinstanz zu Recht erwogen
hat, besteht in zahlreichen Rechtsgebieten ein Interesse an einer raschen
Klärung der Rechtslage, ohne dass in die entsprechende kantonale Autonomie
eingegriffen würde. Dessen ungeachtet hat diese Frage jedenfalls nicht der Bundesrat
zu entscheiden, sondern ist dies – wie gezeigt wurde – Aufgabe des Bundesgesetzgebers.
Schliesslich kann auch nicht
massgebend sein, ob in den übrigen Kantonen Art. 165 Abs. 2 HRegV bereits
umgesetzt wurde. Aufgrund der kantonalen Organisationsautonomie bleibt es den
Kantonen überlassen, einen ein- oder zweistufigen Rechtsmittelzug vorzusehen;
beides ist bundesrechtskonform (vgl. BGE 124 III 259 E. 3b). Dass zudem
von Kanton zu Kanton Unterschiede im Instanzenzug bestehen können, ist Folge
des föderalen Systems der Schweiz und von Verfassung und Gesetzes wegen nicht
unzulässig.
6.
6.1
Eine Gesamtwürdigung des vorliegenden Falles führt zum Schluss, dass die
Vorinstanz ihre Zuständigkeit zu Recht bejaht hat. Als zuständige
Rechtsmittelinstanz musste sie die Eingabe von A nicht an das
Verwaltungsgericht weiterleiten (§ 5 Abs. 2 Satz 1 VRG).
6.2
Vorliegend ist nicht ersichtlich und wird mit der Beschwerde auch nicht
geltend gemacht, dass die Vorinstanz in materieller Hinsicht eine
Rechtsverletzung begangen hat oder der Sachverhalt unrichtig oder ungenügend
festgestellt wurde (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG). Auf
die Erwägungen der Vorinstanz kann entsprechend verwiesen werden (§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
6.3
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit überhaupt auf sie
einzutreten ist.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 25).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
1.    Die Beschwerde
wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in Zivilsachen nach Art. 72 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an: …