zh_verwaltungsgericht · AN.2012.00001 · 2012-06-26 · de

Hochwasserschutzverordnung | Änderung der Hochwasserschutzverordnung (abstrakte Normenkontrolle). Die Legitimation der Beschwerdeführer (6 Einzelpersonen und 1 Verband) - ist zu bejahen, soweit sie geltend machen, dass die angefochtene Verordnungsänderung unter Umständen eine Einschränkung der Überbaubarkeit von Grundstücken in der Nähe eingedolter Gewässer zur Folge haben könne (E. 1.3). Das Verwaltungsgericht hebt im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle nur jene Verordnungsbestimmungen auf, die sich nicht auf eine mit dem übergeordneten Recht vereinbare Weise auslegen lassen (E. 1.4). Es ist nicht zu beanstanden, dass die angefochtene Verordnung die Ausscheidung von Gewässerräumen im Bereich eingedolter Gewässer zulässt: Das Bundesrecht sieht Gewässerraumausscheidungen nicht nur bei offenen, sondern auch bei eingedolten Fliessgewässern vor (E. 4.1). Die angefochtenen Bestimmungen bewirken keine flächendeckende, sondern bloss eine im einzelnen Planungsverfahren mögliche Ausscheidung von Gewässerräumen (E. 4.2). Die angefochtenen Vorschriften schränken die landwirtschaftliche Nutzung im Bereich eingedolter Gewässer nicht ein (E. 4.3). Die in den bundesrechtlichen Übergangsbestimmungen zur Gewässerschutzverordnung vorgesehenen Mindestbauabstände gelten - entgegen der Meinung der Beschwerdeführer - für sämtliche Grundstücke, für die noch kein Gewässerraum ausgeschieden wurde (E. 4.4). Das eigentumsbeschränkende Potenzial der angefochtenen Gewässerraumbestimmungen kann im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle nicht als grösser bezeichnet werden als jenes, das von der bundesrechtlichen Gewässerschutzverordnung (E. 4.5) bzw. vom kantonalen Wasserwirtschaftsgesetz (E. 4.6) ausgeht. Falls die Ungewissheit über die Lage der auszuscheidenden Gewässerräume zu einer restriktiveren Baubewilligungspraxis führen sollte, wäre dies auf das Bundesrecht und nicht auf die angefochtenen Verordnungsbestimmungen zurückzuführen (E. 4.7). Die angefochtenen Verfahrensvorschriften verstossen ebenfalls nicht gegenübergeordnetes Recht (E. 4.8). Abweisung, soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 26.06.2012 AN.2012.00001
Zurich Verwaltungsgericht 26.06.2012 AN.2012.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 26.06.2012 AN.2012.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2012.00001
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
AN.2012.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.06.2012
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Hochwasserschutzverordnung
Änderung der Hochwasserschutzverordnung (abstrakte Normenkontrolle).
Die Legitimation der Beschwerdeführer (6 Einzelpersonen und 1 Verband) - ist zu bejahen, soweit sie geltend machen, dass die angefochtene Verordnungsänderung unter Umständen eine Einschränkung der Überbaubarkeit von Grundstücken in der Nähe eingedolter Gewässer zur Folge haben könne (E. 1.3). Das Verwaltungsgericht hebt im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle nur jene Verordnungsbestimmungen auf, die sich nicht auf eine mit dem übergeordneten Recht vereinbare Weise auslegen lassen (E. 1.4).
Es ist nicht zu beanstanden, dass die angefochtene Verordnung die Ausscheidung von Gewässerräumen im Bereich eingedolter Gewässer zulässt: Das Bundesrecht sieht Gewässerraumausscheidungen nicht nur bei offenen, sondern auch bei eingedolten Fliessgewässern vor (E. 4.1). Die angefochtenen Bestimmungen bewirken keine flächendeckende, sondern bloss eine im einzelnen Planungsverfahren mögliche Ausscheidung von Gewässerräumen (E. 4.2). Die angefochtenen Vorschriften schränken die landwirtschaftliche Nutzung im Bereich eingedolter Gewässer nicht ein (E. 4.3). Die in den bundesrechtlichen Übergangsbestimmungen zur Gewässerschutzverordnung vorgesehenen Mindestbauabstände gelten - entgegen der Meinung der Beschwerdeführer - für sämtliche Grundstücke, für die noch kein Gewässerraum ausgeschieden wurde (E. 4.4). Das eigentumsbeschränkende Potenzial der angefochtenen Gewässerraumbestimmungen kann im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle nicht als grösser bezeichnet werden als jenes, das von der bundesrechtlichen Gewässerschutzverordnung (E. 4.5) bzw. vom kantonalen Wasserwirtschaftsgesetz (E. 4.6) ausgeht. Falls die Ungewissheit über die Lage der auszuscheidenden Gewässerräume zu einer restriktiveren Baubewilligungspraxis führen sollte, wäre dies auf das Bundesrecht und nicht auf die angefochtenen Verordnungsbestimmungen zurückzuführen (E. 4.7). Die angefochtenen Verfahrensvorschriften verstossen ebenfalls nicht gegen übergeordnetes Recht (E. 4.8).
Abweisung, soweit Eintreten.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AUSDOLUNG
AUSSCHEIDUNG
BAUABSTAND
BAUBEWILLIGUNG
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
EINGEDOLTE GEWÄSSER
EXTENSIVE BEWIRTSCHAFTUNG
FLIESSGEWÄSSER
GEWÄSSERRAUM
GEWÄSSERSCHUTZ
HOCHWASSERSCHUTZ
LANDWIRTSCHAFTLICHE NUTZUNG
LEGITIMATION
OBERIRDISCHE GEWÄSSER
OFFENE GEWÄSSER
REVITALISIERUNG
ÜBERBAUBARKEIT
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
Rechtsnormen:
Art. 4 lit. a GSchG
Art. 36a Abs. I GSchG
Art. 36a Abs. II GSchG
Art. 36a Abs. III GSchG
Art. 41a Abs. II GSchV
Art. 41a Abs. V GSchV
Art. 41c Abs. I GSchV
Art. 41c Abs. VI GSchV
§ 15 HochwasserschutzV
§ 15a Abs. III HochwasserschutzV
§ 15d Abs. I HochwasserschutzV
§ 15d Abs. III HochwasserschutzV
§ 15f HochwasserschutzV
§ 15g HochwasserschutzV
§ 21 WasserwirtschaftsG
Publikationen:
BEZ 2012 Nr. 35 S. 10
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
AN.2012.00001
Urteil
der 3. Kammer
vom
26. Juni 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin
Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter
Martin Kayser,
Gerichtsschreiber
Kaspar Plüss.
In Sachen
1.
Zürcher Bauernverband,
2.    A,
3.    B,
4.    C,
5.    D,
6.    E,
7.    F,
alle vertreten durch RA G,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Hochwasserschutzverordnung,
hat sich ergeben:
I.
Am 13. Dezember 2011 beschloss der Regierungsrat des
Kantons Zürich, (I) die Verordnung über den Hochwasserschutz und die
Wasserbaupolizei vom 14. Oktober 1992 (HWSchV) werde geändert, (II) die
Verordnungsänderung trete am 1. Februar 2012 in Kraft, (III) gegen
die Verordnungsänderung könne innert zehn Tagen Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erhoben werden, wobei dem Lauf der Beschwerdefrist und der
Einreichung einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen
werde, und (IV) dieser Beschluss, die Verordnungsänderung und die
Begründung würden im Amtsblatt veröffentlicht. Die Amtsblattpublikation
erfolgte am 6. Januar 2012 (ABl 2012 S. 2 ff.).
II.
A.
Gegen
diese Verordnungsänderung erhoben der Zürcher Bauernverband sowie die sechs
Zürcher Landwirte A, B, C, D, E und F am 16. Januar 2012 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht. Sie beantragten, (1) der Beschwerde sei aufschiebende
Wirkung zu gewähren, (2) die Rechtsmittelfrist von zehn Tagen sei
aufzuheben und die ordentliche Rechtsmittelfrist wiederherzustellen, (3) die
vom Regierungsrat am 13. Dezember 2011 verabschiedete Änderung der
Hochwasserschutzverordnung sei aufzuheben, (4) eventualiter seien §§ 15d–15g
der Verordnung aufzuheben, (5) unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des Kantons Zürich.
B.
Mit
Verfügung vom 27. Januar 2012 stellte der zuständige Abteilungspräsident
die aufschiebende Wirkung des Laufs der Beschwerdefrist und der Einreichung der
Beschwerde wieder her und setzte den Beschwerdeführern eine Frist von 20 Tagen,
um dem Verwaltungsgericht eine Ergänzung der Beschwerde einzureichen. Zur Begründung
führte er aus, dass das Interesse an der Rechtssicherheit und an einem
geordneten Ablauf des Rechtsmittelverfahrens insgesamt höher zu gewichten sei
als jenes an der sofortigen Beseitigung vor­übergehender baulicher Nutzungsbeschränkungen,
mit denen die Vorinstanz die Dringlichkeit ihres Beschlusses bzw. die
kurzfristige Inkraftsetzung der Hochwasserschutzverordnung begründet habe.
C.
Am 16. Februar
2012 reichten die Beschwerdeführer eine Ergänzung zur Beschwerde vom 16. Januar
2012 ein. Darin hielten sie an ihren Beschwerdebegehren 3–5 fest, nicht
aber an den inzwischen gegenstandslos gewordenen Begehren 1 und 2.
D.
Am 17. Februar
2012 wurde in der Offiziellen Gesetzessammlung des Kantons Zürich ein Hinweis
der Staatskanzlei vom 30. Januar 2012 publiziert, dass beim Verwaltungsgericht
eine Beschwerde gegen die Änderung der Hochwasserschutzverordnung und deren
Inkraftsetzung auf den 1. Februar 2012 hängig sei. Der Beschwerde komme aufschiebende
Wirkung zu. Über die Inkraftsetzung der Verordnungsänderung werde zu einem
späteren Zeitpunkt erneut entschieden (OS 67, 39).
E.
Mit
Beschwerdeantwort vom 22. März 2012 beantragte der Regierungsrat des
Kantons Zürich, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie
abzuweisen. Zur Begründung wurde auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser,
Energie und Luft (AWEL) vom 9. März 2012 verwiesen; das Amt hatte darin
zusätzlich beantragt, es sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdeführer zu entscheiden.
F.
Mit
Replik vom 19. April 2012 und Duplik vom 18. Mai 2012 hielten die
Beschwerdeführer an ihren Rechtsbegehren fest. Am 4. Mai 2012 äusserte
sich der Regierungsrat über das AWEL zur Replik, ebenfalls unter Festhaltung an
seinen bisherigen Anträgen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen einen
Erlass, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze.
1.2
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a
Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Regierungsratsbeschluss öffentliches
Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des
Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.4 des
Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 18. April 2012.
1.3
Der
Beschwerdegegner bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführer.
1.3.1
Zur Erhebung eines Begehrens um abstrakte Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung legitimiert, wer zumindest
virtuell
in schutzwürdigen
tatsächlichen Interessen berührt ist. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass
die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung früher oder später
einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE
137 I 77 E. 1.4). Diese zu Art. 89 Abs. 1 lit. b und c des
Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht
(Bundesgerichtsgesetz, BGG) entwickelte Rechtsprechung gilt kraft Art. 111
Abs. 1 BGG auch für die Beschwerdebefugnis vor kantonalen Instanzen (vgl.
Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009 S. 934 f.).
1.3.2
Die Rügen der Beschwerdeführer betreffen in erster Linie die Vorschrift
über die Bemessung des Gewässerraums im Bereich eingedolter Gewässer (§ 15d
Abs. 3 E-HWSchV). In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass der
Beschwerdegegner einräumt, dass die Verordnungsänderung eine – wenn auch
marginale – Einschränkung der Bebaubarkeit von Grundstücken bewirken kann, und
zwar im Bereich des Gewässerraums eingedolter Gewässer mit einer Dolenbreite
von weniger als einem Meter. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die
Beschwerdeführer 2–7 von dieser Einschränkung früher oder später einmal
mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen sind, zumal sie
landwirtschaftliche Grundstücke bewirtschaften und davon auszugehen ist, dass
zahlreiche eingedolte Gewässer, die nach Angaben des Beschwerdegegners 30 %
bzw. 3'600 km der Zürcher Fliessgewässer ausmachen, durch landwirtschaftliche
Grundstücke führen. Das virtuelle Berührtsein bzw. die Legitimation der Beschwerdeführer 2–7
ist demnach in Bezug auf die Anfechtung von § 15d Abs. 3 E-HWSchV zu
bejahen, ohne dass geprüft werden muss, ob sie gegenwärtig ein Grundstück
bewirtschaften, auf dem sich ein eingedoltes Gewässer befindet.
1.3.3
Der Zürcher Bauernverband (Beschwerdeführer 1) ist ein Verein gemäss Art. 60 ff.
des Zivilgesetzbuchs (ZGB) und somit als juristische Person konstituiert. Ein
Verband kann zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen. Er kann aber
auch die Interessen seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche handelt,
die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer
Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch
Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre (sogenannte "egoistische
Verbandsbeschwerde"). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein;
sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen (BGE 136 II 539
E. 1.1).
Der Beschwerdeführer 1 bezweckt gemäss Art. 2 Abs. 1
seiner Statuten die wirtschaftliche, politische, technische sowie die soziale
und kulturelle Förderung der Zürcher Landwirtschaft in ihrer gesamten Breite
und deren Vertretung nach aussen. Im vorliegenden Fall kann nicht von
vornherein ausgeschlossen werden, dass die baulichen Beschränkungen, die die
angefochtene Hochwasserschutzverordnung unter Umständen zu bewirken vermag (E.
1.3.2), dem Interesse an der Förderung der Zürcher Landwirtschaft widersprechen.
Ferner ist davon auszugehen, dass die Verfolgung des
Landwirtschaftsförderungsziels im Interesse eines Grossteils der Mitglieder des
Beschwerdeführers 1 steht und dass jedes dieser Mitglieder zur Beschwerdeerhebung
befugt wäre, zumal dazu ein virtuelles Berührtsein genügt (vgl. E. 1.3.2).
Die Legitimation zur Anfechtung von § 15d Abs. 3 E-HWSchV ist demnach
auch in Bezug auf den Beschwerdeführer 1 zu bejahen.
1.3.4
Soweit die Beschwerdeführer neben § 15d E-HWSchV weitere
Verordnungsänderungen beanstanden, wird das Legitimationserfordernis noch zu
prüfen sein (vgl. E. 4.8).
1.4
Prüfungsmassstab
der abstrakten Normenkontrolle ist stets ausschliesslich das übergeordnete
Recht, also insbesondere kantonale und eidgenössische Verfassungen und Gesetze.
Eine Ermessenskontrolle steht der Normenkontrollbehörde nicht zu (vgl. § 50
Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; Weisung des
Regierungsrats zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009 S. 960 und 971; Isabelle Häner, in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar
zur Zürcher
Kantonsverfassung
, Zürich etc.
2007
, Art. 79 N. 23). Ein Aufhebungsentscheid soll nur dann
erfolgen, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen Auslegung entzieht,
nicht jedoch, wenn eine solche möglich und vertretbar ist, wobei dies voraussetzt,
dass die Wahrscheinlichkeit künftiger rechtskonformer Anwendung bejaht werden
kann (Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere
besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher
Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff.,
120).
2.
2.1
Gemäss dem
seit 1. Januar 2011 geltenden Art. 36a Abs. 1 des Bundesgesetzes
vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz,
GSchG) legen die Kantone nach Anhörung der betroffenen Kreise den Raumbedarf
der oberirdischen Gewässer fest, der erforderlich ist für die Gewährleistung
folgender Funktionen (Gewässerraum): a) die natürlichen Funktionen der
Gewässer; b) den Schutz vor Hochwasser; c) die Gewässernutzung. Der
Bundesrat regelt die Einzelheiten (Art. 36a Abs. 2 GSchG). Die
Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt
sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird. Der Gewässerraum gilt nicht
als Fruchtfolgefläche. Für einen Verlust an Fruchtfolgeflächen ist nach den
Vorgaben der Sachplanung des Bundes nach Artikel 13 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 Ersatz zu leisten (Art. 36a Abs. 3
GSchG).
2.2
Die
Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) enthält in ihrer
seit dem 1. Juni 2011 geltenden Fassung unter anderem folgende
Bestimmungen:
2.2.1
Bei Fliessgewässern muss d
ie
Breite des Gewässerraums in Biotopen von nationaler Bedeutung, in kantonalen
Naturschutzgebieten, in Moorlandschaften von besonderer Schönheit und
nationaler Bedeutung, in Wasser- und Zugvogelreservaten von internationaler
oder nationaler Bedeutung sowie, bei gewässerbezogenen Schutzzielen, in
Landschaften von nationaler Bedeutung und kantonalen Landschaftsschutzgebieten
mindestens betragen: a) für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von
weniger als 1 m natürlicher Breite: 11 m; b) für Fliessgewässer
mit einer Gerinnesohle von 1–5 m natürlicher Breite: die 6-fache Breite
der Gerinnesohle plus 5 m; c) für Fliessgewässer mit einer
Gerinnesohle von mehr als 5 m natürlicher Breite: die Breite der
Gerinnesohle plus 30 m (
Art. 41a Abs. 1 GSchV)
. In den übrigen Gebieten muss die
Breite des Gewässerraums mindestens betragen: a) für Fliessgewässer mit
einer Gerinnesohle von weniger als 2 m natürlicher Breite: 11 m;
b) für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von 2–15 m natürlicher
Breite: die 2,5-fache Breite der Gerinnesohle plus 7 m (Art. 41a Abs. 2
GSchV). Die nach den Absätzen 1 und 2 berechnete Breite des Gewässerraums
muss erhöht werden, soweit dies erforderlich ist zur Gewährleistung:
a) des Schutzes vor Hochwasser; b) des für eine Revitalisierung erforderlichen
Raumes; c) der Schutzziele von Objekten nach Absatz 1 sowie anderer überwiegender
Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes; d) einer Gewässernutzung (Art. 41a
Abs. 3 GSchV). Die Breite des Gewässerraums kann in dicht überbauten Gebieten
den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Schutz vor Hochwasser
gewährleistet ist (Art. 41a Abs. 4 GSchV).
Soweit keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann auf die Festlegung des
Gewässerraums verzichtet werden, wenn das Gewässer: a) sich im Wald oder
in Gebieten, die im landwirtschaftlichen Produktionskataster gemäss der
Landwirtschaftsgesetzgebung nicht dem Berg- oder Talgebiet zugeordnet sind,
befindet; b) eingedolt ist; oder c) künstlich angelegt ist (
Art. 41a Abs. 5 GSchV)
.
2.2.2
Im Gewässerraum dürfen
nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und
Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. In dicht überbauten
Gebieten kann die Behörde für zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen,
soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 41c Abs. 1
GSchV). Rechtmässig erstellte und bestimmungsgemäss nutzbare Anlagen im Gewässerraum
sind in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Art. 41c Abs. 2
GSchV). Im Gewässerraum dürfen keine Dünger und Pflanzenschutzmittel
ausgebracht werden. Einzelstockbehandlungen von Problempflanzen sind ausserhalb
eines 3 m breiten Streifens entlang des Gewässers zulässig, sofern diese
nicht mit einem angemessenen Aufwand mechanisch bekämpft werden können (Art. 41c
Abs. 3 GSchV). Der Gewässerraum darf landwirtschaftlich genutzt werden,
sofern er gemäss den Anforderungen der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember
1998 als Streuefläche, Hecke, Feld- und Ufergehölz, extensiv genutzte Wiese,
extensiv genutzte Weide oder Waldweide bewirtschaftet wird. Diese Anforderungen
gelten auch für die entsprechende Bewirtschaftung von Flächen ausserhalb der
landwirtschaftlichen Nutzfläche (Art. 41c Abs. 4 GSchV). Massnahmen
gegen die natürliche Erosion der Ufer des Gewässers sind nur zulässig, soweit
dies für den Schutz vor Hochwasser oder zur Verhinderung eines
unverhältnismässigen Verlustes an landwirtschaftlicher Nutzfläche erforderlich
ist (Art. 41c Abs. 5 GSchV). Es gelten nicht: a) die
Absätze 1–5 für den Teil des Gewässerraums, der ausschliesslich der
Gewährleistung einer Gewässernutzung dient; b) die Absätze 3 und 4
für den Gewässerraum von eingedolten Gewässern (Art. 41c Abs. 6
GSchV).
2.2.3
Die Kantone legen den
Gewässerraum gemäss den Artikeln 41
a
und 41
b
bis zum 31. Dezember 2018 fest
(Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011, Abs. 1).
Solange sie den Gewässerraum nicht festgelegt haben, gelten die Vorschriften
für Anlagen nach Artikel 41
c
Absätze 1 und
2 entlang von Gewässern auf einem beidseitigen Streifen mit einer Breite von
je: a) 8 m plus die Breite der bestehenden Gerinnesohle bei Fliessgewässern
mit einer Gerinnesohle bis 12 m Breite; b) 20 m bei Fliessgewässern
mit einer bestehenden Gerinnesohle von mehr als 12 m Breite; c) 20 m
bei stehenden Gewässern mit einer Wasserfläche von mehr als 0,5 ha (Übergangsbestimmungen
zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011, Abs. 2).
2.3
Nach § 21 Abs. 1
des Wasserwirtschaftsgesetzes des Kantons Zürich vom 2. Juni 1991 (WWG)
haben ober- und unterirdische Bauten und Anlagen gegen­über offenen und eingedolten
öffentlichen Oberflächengewässern einen Abstand von 5 m einzuhalten; die Anwendung
dieser Bestimmung obliegt den kommunalen Baubehörden. Die Direktion kann im
Einzelfall dieses Mass erhöhen, wenn wasserbauliche Bedürfnisse dies erfordern,
oder eine Ausnahme zur Unterschreitung des Mindestabstands gewähren, wenn
besondere Verhältnisse dies rechtfertigen (§ 21 Abs. 2 WWG).
Ausnahmebewilligungen dürfen nicht gegen Sinn und Zweck von Abs. 1
verstossen und auch sonst keine öffentlichen Interessen verlet­zen, es sei
denn, es würde die Erfüllung einer dem Gemeinwesen gesetz­lich obliegenden
Aufgabe verunmöglicht oder übermässig erschwert (§ 21 Abs. 3 WWG).
2.4
Im Beschluss des
Regierungsrats vom 13. Dezember 2011 (ABl 2012 S. 2 ff.), der vorliegend
angefochten ist, sind folgende Änderungen der Verordnung vom 14. Oktober
1992 über den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei (HWSchV) vorgesehen:
2.4.1
Das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) ist zuständig zur
Erteilung von a) wasserbaupolizeilichen Bewilligungen für bauliche
Veränderungen von Oberflächengewässern sowie im Gewässerraum nach Art. 41a
und 41b GSchV, b) Ausnahmebewilligungen nach Art. 41c Abs. 1
Satz 2 GSchV für Bauten und Anlagen, die nicht standortgebunden sind oder
nicht im öffentlichen Interesse liegen (§ 5 Abs. 1 E-HWSchV). Die
wasserrechtliche Konzession gemäss § 36 WWG schliesst die wasserbaupolizeiliche
Bewilligung oder die
Ausnahmebewilligung ein (§ 5 Abs. 2 E-HWSchV).
Keine
wasserbaupolizeiliche Bewilligung oder Ausnahmebewilligung
benötigen
a) ordentliche
Unterhaltsmassnahmen, wie Durchforsten des Ufergehölzes,
Mähen von Böschungen,
Entkrautungen, Erneuerung
von Ufer- und Sohlensicherungen, Entnahme von Ablagerungen,
b) kleine und
unbedeutende bauliche Sanierungen des Gewässers,
c) Erstellung und Änderung von
Leitungen mit einem Durchmesser
bis 200 mm zur Einleitung von Meteorwasser,
d)  Erstellung
und Änderung von Leitungen mit einem Durchmesser
bis 200 mm, die das Gewässer auf
einer Länge von weniger als 10 m
unterirdisch kreuzen,
e) Befestigung von Leitungen an Brücken, sofern dadurch das
Durchflussprofil
nicht
verkleinert wird,
f) Bau
von Freileitungen, die in einer Höhe von mindestens 5 m über
das Gewässer führen (§ 5
Abs. 3 E-HWSchV). Bauliche Massnahmen im Gewässer, die keine Bewilligung
benötigen,
sind
dem AWEL vor Baubeginn anzuzeigen (§ 5 Abs. 4 E-HWSchV).
2.4.2
Der Planungsträger kann der Baudirektion im Rahmen von nutzungsplanerischen
Verfahren gemäss §§ 36–89 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) beantragen, den Gewässerraum nach Art. 41a und 41b GSchV festzulegen
(§ 15 Abs. 1 E-HWSchV). Er reicht dazu folgende Unterlagen zur
Vorprüfung ein: a) dem AWEL den Entwurf für die Festlegung des
Gewässerraums mit einem Plan und einem technischen Bericht, der die betroffenen
öffentlichen und privaten Interessen darlegt, b) dem Amt für
Raumentwicklung den Nutzungsplan (§ 15 Abs. 2 E-HWSchV). Das AWEL
prüft die Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit des Entwurfs für die Festlegung
des Gewässerraums innert 60 Tagen ab Eingang der Unterlagen (§ 15a Abs. 1
E-HWSchV). Die Gemeinde überarbeitet den Entwurf entsprechend dem Ergebnis der
Prüfung des AWEL und legt ihn zusammen mit dem Nutzungsplan im Verfahren gemäss
§§ 7 Abs. 2 und 88 PBG öffentlich auf (§ 15a Abs. 2
E-HWSchV). Gegen den Entwurf kann jedermann Einwendungen erheben (§ 15a Abs. 3
E-HWSchV).
2.4.3
Die Baudirektion legt den Gewässerraum mit Verfügung fest. Sie behandelt
darin die gegen den Entwurf erhobenen Einwendungen und die Stellungnahme der Gemeinde
dazu (§ 15b Abs. 1 E-HWSchV). Die Gemeinde macht die Festlegung
zusammen mit dem Nutzungsplan öffentlich bekannt (§ 15b Abs. 2
E-HWSchV). Der Rechtsschutz richtet sich nach dem entsprechenden
Planungsverfahren (§ 15b Abs. 3 E-HWSchV).
2.4.4
Das AWEL stellt die rechtskräftigen Gewässerräume in einem Übersichtsplan
dar (§ 15c E-HWSchV).
2.4.5
Die Gewässerräume werden in der Regel beidseitig gleichmässig zum Gewässer
angeordnet. Bei besonderen Verhältnissen kann davon abgewichen werden, insbesondere
zur Verbesserung des Hochwasserschutzes, für Revitalisierungen, zur Förderung
der Artenvielfalt oder bei bestehenden Bauten und Anlagen in
Bauzonen (§ 15d Abs. 1
E-HWSchV). Die natürliche Gerinnesohlenbreite von Fliessgewässern gemäss Art. 41a
GSchV bestimmt sich wie folgt: a) bei natürlicher Breitenvariabilität:
Breite der bestehenden Gerinnesohle, b) bei eingeschränkter Breitenvariabilität:
anderthalbfache Breite der bestehenden Gerinnesohle, c) bei fehlender
Breitenvariabilität: zweifache Breite der bestehenden Gerinnesohle (§ 15d Abs. 2
E-HWSchV). Bei eingedolten Fliessgewässern beträgt die Breite des Gewässerraums
mindestens 11 m. In begründeten Fällen kann davon abgewichen werden,
insbesondere wenn das Gewässer langfristig nur mit unverhältnismässigem Aufwand
zu revitalisieren wäre (§ 15d Abs. 3 E-HWSchV).
2.4.6
Grenzt ein
Planungsgebiet
an ein Fliessgewässer, wird der Gewässerraum in diesem Gewässerabschnitt nur
dann festgelegt, wenn dies auch auf der gegenüberliegenden Seite erfolgt (§ 15e
E-HWSchV).
2.4.7
Die an die bauliche Ausnützung von Grundstücken anrechenbare Fläche wird
durch Nutzungsbeschränkungen nach Art. 41c GSchV nicht geändert (§ 15f
E-HWSchV).
2.4.8
Rechtmässig erstellte und bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen
innerhalb der Bauzonen, die im Gewässerraum liegen, dürfen nach § 357 PBG
geändert werden (§ 15g E-HWSchV).
2.4.9
Im Verfahren zur Festsetzung von Wasserbauprojekten gemäss § 18 Abs. 4
WWG wird auch der Gewässerraum festgelegt (§ 15h Abs. 1 E-HWSchV). §§ 15c–15d
und 15f–15g sind anwendbar (§ 15h Abs. 2 E-HWSchV).
2.4.10
Bis zur Festlegung des Gewässerraums nach den bundesrechtlichen Vorgaben gelten
die Vorschriften für Anlagen gemäss Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV bei
stehenden Gewässern mit einer Wasserfläche bis zu 0,5 ha entlang des
Gewässers auf einem Streifen mit einer Breite von 8 m
(Übergangsbestimmungen E-HWSchV Abs. 1). Für bauliche Veränderungen im
Uferstreifen gemäss Abs. 1 oder gemäss den Übergangsbestimmungen vom 4. Mai
2011 der GSchV ist eine wasserbaupolizeiliche Bewilligung oder Ausnahmebewilligung
gemäss § 5 erforderlich (Übergangsbestimmungen E-HWSchV Abs. 2).
3.
Die Beschwerdeführer
machen geltend, die angefochtenen Verordnungsänderungen führten zu übermässigen
Eigentumseingriffen in Form von Bau- und Nutzungsbeschränkungen. Das
Bundesrecht enthalte keine genügende gesetzliche Grundlage für eine
flächendeckende Ausscheidung von Gewässerräumen im Bereich eingedolter
Gewässer, weshalb § 15d Abs. 3 E-HWSchV eine unzulässige
Eigentumsbeschränkung darstelle. Eingedolte Gewässer seien keine
Oberflächengewässer und fielen somit nicht unter Art. 36a Abs. 1
GSchG, der die Gewässerraumausscheidung nur für oberirdische Gewässer vorsehe.
Gewässerräume seien im Bereich eingedolter Gewässer lediglich dann auszuscheiden,
wenn sie in den Gewässerraum offener Gewässer hineinragten. Abs. 2 der
Übergangsbestimmungen zur GSchV sei einzig auf Grundstücke anwendbar, für die
in kantonalen oder kommunalen Nutzungsplänen noch keine rechtskräftigen Gewässerabstandvorschriften
statuiert seien; im Übrigen sei wie bis anhin § 21 Abs. 1 WWG anwendbar,
der einen milderen Eigentumseingriff bewirke als § 15d Abs. 3
E-HWSchV. Die in § 15d Abs. 3 E-HWSchV vorgesehene Ausscheidung von
Gewässerraum führe dazu, dass in Gebieten mit eingedolten Gewässern nicht nur
die Überbauung von Grundstücken eingeschränkt werde, sondern – neu – auch die
landwirtschaftliche Nutzung. Ferner habe § 15d Abs. 3 E-HWSchV bis
zur definitiven Ausscheidung von Gewässerräumen zur Folge, dass auf beiden
Seiten eingedolter Gewässer ein je 11 Meter breites Gebiet ausgeschieden
werde, in dem Bauten nur noch im Rahmen von Ausnahmebewilligungen erstellt werden
könnten. Da § 15d Abs. 1 E-HWSchV eine asymmetrische Anordnung des
Gewässerraums zulasse, sei nämlich zu befürchten, dass in diesem Gebiet
vorläufig auf die Erteilung von Baubewilligungen verzichtet werde, um die Lage
der Gewässerräume nicht zu präjudizieren. Insgesamt hätten die geplanten
Verordnungsänderungen zur Folge, dass die Umsetzung der vom Verordnungsgeber
für Grundstücke im Gewässerraum statuierten Garantien in Bezug auf die bauliche
Ausnützung und den Besitzstand in der Landwirtschaftszone illusorisch würden.
4.
4.1
Soweit die
Beschwerdeführer geltend machen, das Bundesrecht enthalte nur für oberirdische,
nicht aber für eingedolte Gewässer eine gesetzliche Grundlage zur Ausscheidung
von Gewässerraum, kann ihnen nicht gefolgt werden. Art. 36a Abs. 1
GSchG sieht die Festlegung von Gewässerraum zwar nur im Bereich
"oberirdischer" Gewässer vor, und es mag zutreffen, dass eingedolte
Gewässer nicht in jeder Hinsicht der in Art. 4 lit. a GSchG
enthaltenen Definition oberirdischer Gewässer entsprechen (Wasserbett mit Sohle
und Böschung, tierische und pflanzliche Besiedlung). Noch weniger können die
eingedolten Gewässer allerdings als
unterirdische
Gewässer im Sinn von Art. 4
lit. b GSchG definiert werden (Grundwasser, Grundwasserleiter,
Grundwasserstauer und Deckschicht). Für eine Zuordnung der eingedolten Gewässer
zu den Oberflächengewässern spricht, dass in Art. 4 lit. m GSchG von
"eingedolten oberirdischen Gewässern" die Rede ist. Auch der Bundesverordnungsgeber
sowie der kantonale Gesetzgeber gehen von einer solchen Zuordnung aus (vgl. § 5
Abs. 1 und § 21 Abs. 1 WWG; Art. 41a Abs. 5 lit. b
und Art. 41c Abs. 6 lit. b GSchV; siehe auch den erläuternden
Bericht des Bundesamts für Umwelt vom 20. April 2011 betreffend Änderung
der Gewässerschutzverordnung, S. 16).
Letztlich ergibt sich
aber bereits aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes, dass Art. 36a Abs. 1
GSchG die Ausscheidung von Gewässerräumen im Bereich eingedolter Gewässer
mitumfasst: Die umweltrechtlichen und sicherheitspolizeilichen Ziele, die der Gesetzgeber
mit der Gewässerraumausscheidung anstrebt (vgl. Art. 36a Abs. 1
GSchG), sind gemäss der Rechtsprechung hoch zu gewichten (vgl. BGr, 1. Februar
2012, 1C_505/2011, E. 3.1.3 = URP 2012/2, S. 160 ff.). Diese
Gesetzesziele können nur erreicht werden, wenn die Ausscheidung von
Gewässerräumen grundsätzlich bei allen Fliessgewässern – d.
h. auch bei den
eingedolten Gewässern, die im Kanton Zürich fast 30
% der Fliessgewässer ausmachen – infrage kommt.
Der Bundesgesetzgeber ging denn auch davon aus, dass der Gewässerraum
unabhängig von einer allfälligen Pflicht, ein Gewässer zu revitalisieren oder
Hochwasserschutzprojekte durchzuführen, auszuscheiden ist (vgl. Bericht der
ständerätlichen Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie vom 12. August
2008 zur parlamentarischen Initiative "Schutz und Nutzung der
Gewässer", BBl 2008 S. 8059; so auch Bundesamt für Umwelt,
erläuternder Bericht vom 20. April 2011 zur Änderung der Gewässerschutzverordnung
[http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/22911.pdf],
S. 3 und 12). Der Einbezug eingedolter Gewässer in die
Gewässerraumausscheidung macht im Übrigen auch insofern Sinn, als gemäss Art. 38a
GSchG die Revitalisierung der Gewässer anzustreben ist, was bei eingedolten
Gewässern die Anordnung einer Offenlegung bzw. Ausdolung bedeuten kann (vgl.
Werner Göggel/Bundesamt für Umwelt, Revitalisierung Fliessgewässer, Bern 2012,
S. 39 [www.bafu.admin.ch/uv-1208-d]).
4.2
Die
Beschwerdeführer machen zu Unrecht geltend, dass die angefochtenen Verordnungsänderungen
eine gesetzlich nicht vorgesehene flächendeckende Ausscheidung von Gewässerräumen
bewirken. Zum einen werden mit der Statuierung von §§ 15 ff. E-HWSchV
keine Gewässerräume ausgeschieden; vielmehr werden lediglich generell-abstrakte
Regeln statuiert für den Fall, dass im Rahmen von laufenden Planungsverfahren
konkrete Gewässerräume ausgeschieden werden. Zum anderen hält § 15 Abs. 1
E-HWSchV fest, dass der Planungsträger der Baudirektion im Rahmen von
nutzungsplanerischen Verfahren beantragen
kann
, den Gewässerraum
festzulegen; eine entsprechende Pflicht besteht somit nicht. Zurzeit gibt es im
Kanton Zürich (noch) kein Verfahren, das auch ausserhalb von laufenden
kommunalen Planungsverfahren eine definitive Festlegung des Gewässerraums erlaubt.
Nach Angaben der Fachbehörden soll ein solches Verfahren im Rahmen der
voraussichtlich 2014 erfolgenden Revision des Wasserwirtschaftsgesetzes
definiert werden (vgl. AWEL/ARE, Merkblatt zur Änderung der Gewässerschutzverordnung
zur Sicherung des Gewässerraums vom November 2011 [www.awel.zh.ch], Ziff. 6).
4.3
Soweit die
Beschwerdeführer geltend machen, § 15d Abs. 3 E-HWSchV bewirke massive
Eigentumsbeschränkungen, weil die
landwirtschaftliche
Nutzung
von
Grundstücken in der Nähe eingedolter Gewässer eingeschränkt werde, kann ihnen
nicht gefolgt werden. Art. 41c Abs. 6 lit. b GSchV hält
ausdrücklich fest, dass die Absätze 3 und 4 von Art. 41c GSchV, die
einschränkende Vorschriften über die landwirtschaftliche Nutzung von Grundstücken
im Gewässerraum enthalten, im Bereich eingedolter Gewässer nicht gelten. Art. 36a
Abs. 3 Satz 1 GSchG schreibt zwar vor, dass die Kantone dafür sorgen,
dass der Gewässerraum extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird. Indessen war
es dem Bundesrat, der gemäss Art. 36a Abs. 2 GSchG die Einzelheiten
in Bezug auf den Gewässerraum regelt, nicht verwehrt, in Art. 41c Abs. 6
lit. b GSchV eine Differenzierung vorzunehmen zwischen dem Gewässerraum
offener Gewässer, wo einzig die extensive Gestaltung und Bewirtschaftung
zugelassen ist, und dem Gewässerraum eingedolter Gewässer, wo diese Einschränkung
nicht gilt. Auch aus Abs. 2 der Übergangsbestimmungen zur GSchV lässt sich
nicht ableiten, dass die landwirtschaftliche Bewirtschaftung im Bereich
eingedolter Gewässer vorübergehend (bis zur Ausscheidung der Gewässerräume)
eingeschränkt ist. Die landwirtschaftlichen Nutzungsbeschränkungen gelten
demnach nur im Gewässerraum
offener
Oberflächengewässer. § 15d Abs. 3
E-HWSchV bewirkt somit keine Beschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung von
Grundstücken im Bereich eingedolter Gewässer.
4.4
Unbestritten
ist, dass die
Baubeschränkungen
, die gemäss Abs. 2 der Übergangsbestimmungen
zur GSchV bis zur Ausscheidung der Gewässerräume gelten, grössere Flächen
betreffen als jene, die § 15d Abs. 3 E-HWSchV im Bereich des Gewässerraums
eingedolter Gewässer statuiert (vgl. dazu Hans W. Stutz, Uferstreifen und
Gewässerraum – Umsetzung durch die Kantone, URP 2012/2 S. 90 ff., 105 f.).
Die Beschwerdeführer machen indessen geltend, Abs. 2 der
Übergangsbestimmungen sei im Bereich von Grundstücken, die aufgrund des
kantonalen Rechts bereits über rechtskräftig festgelegte Bauabstände verfügten,
nicht anwendbar. Dem kann nicht gefolgt werden: Abs. 2 der Übergangsbestimmungen
hält unzweideutig fest, dass die darin enthaltenen Bauabstandvorschriften gelten,
solange die Kantone den Gewässerraum nicht festgelegt haben. Eine Beschränkung
des Geltungsbereichs dieser Bestimmung auf Grundstücke ohne rechtskräftig
festgelegte Bauabstände ist nicht ersichtlich (vgl. Bundesamt für Umwelt,
erläuternder Bericht vom 20. April 2011 zur Änderung der
Gewässerschutzverordnung, S. 30). Auch das Bundesgericht macht in Bezug
auf Abs. 2 der Übergangsbestimmung zur GSchV keine Unterscheidung zwischen
Grundstücken mit bzw. ohne kantonal rechtskräftig festgelegte Bauabstände (vgl.
BGr, 1. Februar 2012, 1C_505/2011, E. 3.1.3 und E. 3.3 = URP
2012/2 S. 160 ff.).
4.5
Im
Vergleich zur Gewässerschutzverordnung des Bundes bewirken die angefochtenen
Verordnungsänderungen entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht notwendigerweise
eine Einschränkung der Bebaubarkeit von Grundstücken in der Nähe eingedolter
Gewässer. Sowohl Art. 41a Abs. 2 GSchV als auch § 15d Abs. 3
E-HWSchV sehen im Regelfall eine minimale Gewässerraumbreite von 11 Metern vor.
Gemäss Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV
können
die Kantone im
Bereich eingedolter Gewässer auf die Festlegung des Gewässerraums verzichten,
soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Sie sind zum Verzicht auf
die Ausscheidung von Gewässerraum aber keineswegs verpflichtet, zumal auch im
Bereich eingedolter Gewässer gewichtige öffentliche Interessen für die Ausscheidung
von Gewässerräumen sprechen können (vgl. E. 4.2). Wenn § 15d Abs. 3
E-HWSchV die Ausscheidung von Gewässerraum im Bereich eingedolter Gewässer als
Regel vorsieht (Satz 1), von der im konkreten Fall Ausnahmen zulässig sind
(Satz 2), so liesse sich fragen, ob dieser generell-abstrakten Bestimmung
überhaupt eigentumsbeschränkende Wirkung zukommt, da die eigentliche
Baubeschränkung erst bei der konkreten Ausscheidung des Gewässerraums erfolgt.
Angesichts des Ermessensspielraums, über den die Behörden bei der Anwendung von
§ 15d Abs. 3 E-HWSchV anlässlich der Ausscheidung von Gewässerraum
verfügen, kann das eigentumsbeschränkende Potenzial, das von dieser Bestimmung
ausgeht, jedenfalls im Rahmen des vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahrens
nicht als grösser bezeichnet werden als jenes, das von der bundesrechtlichen
Gewässerschutzverordnung ausgeht. Eine rechtskonforme Auslegung von § 15d Abs. 3
E-HWSchV erscheint demnach möglich (vgl. E. 1.4).
4.6
Auch im
Vergleich zu § 21 Abs. 1 WWG führt § 15d Abs. 3 E-HWSchV
nicht notwendigerweise zu einer eingeschränkteren Bebaubarkeit von Grundstücken
in der Nähe eingedolter Gewässer. § 21 Abs. 1 WWG sieht auf beiden
Uferseiten einen Bauabstand von mindestens je 5 Metern vor, sodass der
Mindestbauabstand insgesamt – ohne Einrechnung der Gewässerbreite – 10 Meter
beträgt (vgl. Richtlinien der Baudirektion für das Festlegen des Abstandes von
ober- und unterirdischen Bauten und Anlagen von öffentlichen Gewässern vom 11. August
2009, S. 8 ff.). Demgegenüber führt die Gewässerraumausscheidung nach
§ 15d E-HWSchV zu Baubeschränkungen auf einem insgesamt – unter Einrechnung
der Gewässerbreite – 11 Meter breiten Gebiet, das allerdings nicht
zwingend gleichmässig auf beide Uferseiten verteilt sein muss. Berücksichtigt
man, dass eine asymmetrische Verteilung des Gewässerraums nur bei besonderen
Verhältnissen zulässig ist (§ 15d Abs. 1 Satz 2 E-HWSchV) und
dass die Minimalbreite des Gewässerraums in begründeten Fällen unterschritten
werden darf (§ 15d Abs. 3 Satz 2 E-HWSchV), so wird deutlich,
dass die Ausscheidung von Gewässerräumen zwar in Ausnahmefällen zu geringfügig
grösseren Bauabständen führen
kann
, keineswegs aber dazu führen
muss
.
Angesichts des Ermessensspielraums, über den die Behörden bei der Anwendung von
§ 15d E-HWSchV verfügen, kann nicht gesagt werden, dass das
eigentumsbeschränkende Potenzial, das von dieser Bestimmung ausgeht, grösser
ist als jenes, das von § 21 Abs. 1 WWG ausgeht. Auch insofern
erscheint eine rechtskonforme Auslegung von § 15d Abs. 3 E-HWSchV
möglich (vgl. E. 1.4). Anzumerken ist, dass § 21 Abs. 1 WWG
heute ohnehin nur noch in seltenen Fällen – etwa bei Fliessgewässern mit
ausgeprägtem Flachufer – zur Anwendung kommt.
4.7
Als
unzutreffend erweist sich ferner auch das Vorbringen der Beschwerdeführer, § 15d
Abs. 3 E-HWSchV führe zu einer eigentumsbeschränkenden Präjudizierung der
Baubewilligungspraxis. Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass die Behörden
im Bereich eingedolter Gewässer bis zur Ausscheidung von Gewässerräumen auf
einem je 11 Meter breiten Uferstreifen grundsätzlich keine Bauten mehr
bewilligten, um die Lage der Gewässerräume nicht zu präjudizieren, könnte den
Beschwerdeführern nicht gefolgt werden. Dass im Bereich eingedolter
Fliessgewässer in der Regel ein mindestens 11 Meter breiter, nicht zwingend
symmetrisch angelegter Gewässerraum auszuscheiden ist, ergibt sich nämlich
nicht erst aus § 15d E-HWSchV, sondern bereits aus Art. 41a Abs. 1
und 2 GSchV. Die Gewässerschutzverordnung erwähnt zwar die Möglichkeit einer
asymmetrischen Anordnung des Gewässerraums – im Gegensatz zu § 15d Abs. 1
E-HWSchV – nicht explizit, schliesst diese aber nicht aus, sodass sie von
Bundesrechts wegen als zulässig zu erachten ist (vgl. Bundesamt für Umwelt,
erläuternder Bericht vom 20. April 2011 zur Änderung der
Gewässerschutzverordnung, S. 30). Soweit die Behauptung der
Beschwerdeführer zutreffen sollte, dass die Unsicherheit über die Lage der
auszuscheidenden Gewässerräume zu einer restriktiveren Baubewilligungspraxis
der Behörden führt, wäre dies somit auf Art. 41a Abs. 1 und 2 GSchV
zurückzuführen. Eine darüber hinausgehende eigentumsbeschränkende Wirkung von § 15d
E-HWSchV ist nicht ersichtlich.
4.8
Soweit die
Beschwerdeführer – neben der Aufhebung von § 15d E-HWSchV – die Aufhebung
weiterer Verordnungsänderungen verlangen, haben sie weder ihre Legitimation
noch ihre Begehren hinreichend begründet, sodass diesbezüglich mangels ersichtlicher
Berührung schutzwürdiger Interessen auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
Einzig mit Bezug auf jene Rügen, die die in §§ 15 ff. E-HWSchV
statuierten
Verfahrensregeln
zur Festsetzung von Gewässerräumen
betreffen, liesse sich fragen, ob die Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführer
bejaht werden könnte. Die Frage kann allerdings offenbleiben, da ohnehin nicht
erkennbar ist, inwiefern die betreffenden Verfahrensbestimmungen gegen
höherrangige Bestimmungen verstossen könnten: Das Bundesrecht schreibt in prozessualer
Hinsicht einzig vor, dass die Kantone den Gewässerraum nach Anhörung der
betroffenen Kreise festlegen und dass sie dafür sorgen, dass der Gewässerraum
bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt wird (Art. 36a Abs. 1
und Abs. 3 Satz 1 GSchG). Das kantonale Recht enthält auf
Gesetzesebene keine präzisierenden Verfahrensvorschriften. Inwiefern § 15 Abs. 1
E-HWSchV, wonach der Planungsträger der Baudirektion die Gewässerraumfestsetzung
im Rahmen von nutzungsplanerischen Verfahren beantragen kann, gegen Art. 36a
Abs. 1 GSchG verstossen könnte, ist nicht ersichtlich. §§ 15 ff.
E-HWSchV enthalten sodann auch keine Bestimmung, die der Anhörungspflicht
gemäss Art. 36a Abs. 1 GSchG widerspricht. In Bezug auf den Erlass
der angefochtenen Verordnungsänderungen schreibt Art. 36a Abs. 1
GSchG keine Anhörungspflicht der betroffenen Kreise vor, denn §§ 15 ff.
E-HWSchV scheiden nicht auf generell-abstrakte Weise Gewässerräume aus, sondern
regeln lediglich das Verfahren der Gewässerraumfestlegung (vgl. E. 4.3).
5.
Zusammenfassend erweisen
sich die Einwendungen der Beschwerdeführer als unbegründet, sodass die
Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens sind die Kosten den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen, je unter
solidarischer Haftung für das Ganze, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG). Den
unterliegenden Beschwerdeführern steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Das Begehren des obsiegenden Beschwerdegegners, ihm sei gestützt auf § 17
Abs. 2 lit. b VRG eine Parteientschädigung zuzusprechen, ist abzuweisen,
da die Rechtsbegehren der Beschwerdeführer nicht als offensichtlich unbegründet
bezeichnet werden können.
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.     140.--     Zustellkosten,
Fr. 8'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern zu je 1/7 auferlegt, unter solidarischer
Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lau-sanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…