zh_verwaltungsgericht · VB.2010.00287 · 2010-08-26 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin | Verweigerung der Wiedererteilung einer Berufsausübungsbewilligung. [2002 hatten die Zürcher Gesundheitsbehörden der Beschwerdeführerin die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin entzogen, da sie Medikamente, die unter die Betäubungsmittelgesetzgebung fallen, an Drogensüchtige abgegeben hatte, und weil sie selber betäubungsmittelabhängig war. Nachdem der Kanton Waadt der Beschwerdeführerin 2009 eine Berufsausübungsbewilligung erteilt hatte, ersuchte sie die Zürcher Behörden 2010 vergeblich um Wiedererteilung einer Bewilligung.] Die Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht ist aufgrund des intertemporalen Verfahrensrechts zulässig (E. 1.1). Medizinalberufe- und binnenmarktrechtliche Voraussetzungen zur Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung (E. 2). Die Auflage der Gesundheitsbehörden, die Beschwerdeführerin habe zum Nachweis der Wiedererlangung ihrer Vertrauenswürdigkeit eine zweijährige Suchtmittelfreiheit zu belegen, erweist sich als angemessen, nachdem sie ihre Suchtmittelabhängigkeit im Zusammenhang mit dem früheren Bewilligungsentzugsverfahren zwei Mal zu Unrecht bestritten hatte (E. 3.5). Die Gesundheitsbehörden verweigerten die Wiedererteilung der Berufsausübungsbewilligung zu Recht: An der Suchtmittelfreiheit der Beschwerdeführerin bestehen weiterhin Zweifel, die weder durch ein Parteigutachten noch durch Arbeitszeugnisse ausgeräumt werden konnten (E. 4.3). Aus der Bewilligungserteilung im Kanton Waadt kann die Beschwerdeführerin keinen binnenmarktrechtlichen Anspruch auf Erteilung einer Bewilligung im Kanton Zürich ableiten, zumal die Waadtländer Behörden über die früheren Beanstandungen im Kanton Zürich nicht umfassend informiert waren (E. 4.4). Abweisung (E. 5).

Zürich Verwaltungsgericht 26.08.2010 VB.2010.00287
Zurich Verwaltungsgericht 26.08.2010 VB.2010.00287
Zurigo Verwaltungsgericht 26.08.2010 VB.2010.00287

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2010.00287
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Geschäftsnummer:
VB.2010.00287
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.08.2010
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin
Verweigerung der Wiedererteilung einer Berufsausübungsbewilligung.
[2002 hatten die Zürcher Gesundheitsbehörden der Beschwerdeführerin die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin entzogen, da sie Medikamente, die unter die Betäubungsmittelgesetzgebung fallen, an Drogensüchtige abgegeben hatte, und weil sie selber betäubungsmittelabhängig war. Nachdem der Kanton Waadt der Beschwerdeführerin 2009 eine Berufsausübungsbewilligung erteilt hatte, ersuchte sie die Zürcher Behörden 2010 vergeblich um Wiedererteilung einer Bewilligung.]
Die Direktbeschwerde an das Verwaltungsgericht ist aufgrund des intertemporalen Verfahrensrechts zulässig (E. 1.1).
Medizinalberufe- und binnenmarktrechtliche Voraussetzungen zur Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung (E. 2).
Die Auflage der Gesundheitsbehörden, die Beschwerdeführerin habe zum Nachweis der Wiedererlangung ihrer Vertrauenswürdigkeit eine zweijährige Suchtmittelfreiheit zu belegen, erweist sich als angemessen, nachdem sie ihre Suchtmittelabhängigkeit im Zusammenhang mit dem früheren Bewilligungsentzugsverfahren zwei Mal zu Unrecht bestritten hatte (E. 3.5).
Die Gesundheitsbehörden verweigerten die Wiedererteilung der Berufsausübungsbewilligung zu Recht: An der Suchtmittelfreiheit der Beschwerdeführerin bestehen weiterhin Zweifel, die weder durch ein Parteigutachten noch durch Arbeitszeugnisse ausgeräumt werden konnten (E. 4.3). Aus der Bewilligungserteilung im Kanton Waadt kann die Beschwerdeführerin keinen binnenmarktrechtlichen Anspruch auf Erteilung einer Bewilligung im Kanton Zürich ableiten, zumal die Waadtländer Behörden über die früheren Beanstandungen im Kanton Zürich nicht umfassend informiert waren (E. 4.4).
Abweisung (E. 5).
Stichworte:
ABHÄNGIGKEIT
ARZT
BERUFSAUSÜBUNG
BETÄUBUNGSMITTEL
BEWILLIGUNGSANSPRUCH
BINNENMARKTRECHT
DIREKTBESCHWERDE
DROGENSUCHT
INTERTEMPORALES RECHT
MEDIKAMENTE
MITWIRKUNGSPFLICHT
SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG
VERTRAUENSWÜRDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 4 Abs. I BGBM
§ 36 Abs. I lit. b MEDBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2010.00287
Entscheid
der 3. Kammer
vom
26. August 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rot­ach
Tomschin, Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Gerichtssekretär Kaspar Plüss.
In Sachen
Dr.med. A
,
vertreten durch RA B
und RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin,
hat
sich ergeben:
I.
Dr.med. A, geboren 1960, begann 1993 in D
als selbständige Ärztin zu praktizieren. Nachdem sie wiederholt Rohypnol und
Toquilone (Methaqualon) an Drogenabhängige verschrieben hatte und diesbezüglich
erfolglos gewarnt worden war, verbot ihr die Gesundheitsdirektion am 17. Februar
1997 unter gewissen Einschränkungen und Differenzierungen, Medikamente zu
verordnen und abzugeben, die unter die Betäubungsmittelgesetzgebung fallen.
Aufgrund verschiedener Verstösse gegen dieses Verbot entzog ihr die Gesundheitsdirektion
am 28. April 2000 die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit wegen
fehlender Vertrauenswürdigkeit. Eine gegen den Bewilligungsentzug gerichtete
Beschwerde wies das Verwaltungsgericht ab, und zwar im ersten Rechtsgang am 29. August
2000 (VB.2000.00211, www.vgrzh.ch) und – nach bundesgerichtlicher Aufhebung
dieses Entscheids wegen Gehörsverletzung (BGr, 16. März 2001, 2P.232/2000,
www.bger.ch) – am 16. November 2001 im zweiten Rechtsgang (VB.2001.00151, www.vgrzh.ch).
Im letzteren – in Rechtskraft erwachsenen – Entscheid hielt das Verwaltungsgericht
fest, es sei A unbenommen, nach Wiedererlangung ihrer Vertrauenswürdigkeit
erneut ein Gesuch um Bewilligungserteilung zu stellen. In der Folge ersuchte A
mehrmals vergeblich um Erteilung einer Bewilligung.
II.
Am 16. September 2009 ersuchte A die
Gesundheitsdirektion erneut um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung. Die
Direktion forderte sie daraufhin auf, zum Nachweis ihrer Vertrauenswürdigkeit
diverse Dokumente einzureichen.
Per 22. Oktober 2009 erteilte der
Kanton Waadt A eine Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung.
Am 29. März 2010 reichte A bei der
Gesundheitsdirektion ein erweitertes Gesuch um Erteilung einer Bewilligung zur
selbständigen ärztlichen Tätigkeit im Kanton Zürich ein und ergänzte dieses am
15. April 2010 mit weiteren Unterlagen. Am 28. April 2010 wies die
Gesundheitsdirektion das Gesuch unter Hinweis auf die weiterhin fehlende
Vertrauenswürdigkeit As ab.
III.
Am 1. Juni 2010 erhob A beim
Verwaltungsgericht Beschwerde und beantragte die Aufhebung der Verfügung der
Gesundheitsdirektion vom 28. April 2010 sowie die Erteilung einer
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung. Eventualiter sei die Sache an die
Gesundheitsdirektion zurückzuweisen und diese sei zu verpflichten, die
Angelegenheit unter Ausschöpfung ihres pflichtgemässen Ermessens zu prüfen;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gesundheitsdirektion.
Mit Beschwerdeantwort vom 25. Juni 2010
beantragte die Gesundheitsdirektion die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Am 6. Juli 2010 nahm A zur Beschwerdeantwort Stellung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Am 1. Juli
2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts in Kraft getreten. Im Zug der Revision wurde auch
das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG) überarbeitet.
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gebieten die
intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort
anzuwenden, sofern die Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und
die Kontinuität des bisherigen materiellen Rechts dadurch nicht gefährdet wird
(BGE 126 III 431 E. 2b). Bezüglich der Zuständigkeit kommt es hingegen auf
das geltende Recht in jenem Zeitpunkt an, in welchem ein Rechtsmittel anhängig
gemacht wird (RB 2004 Nr. 8 mit Hinweisen).
Vorliegende Beschwerde ist
am 1. Juni 2010 erhoben worden. Massgebend für die Zuständigkeit ist
deshalb die bis Ende Juni 2010 geltende Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes:
Nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2
der damaligen Fassung konnten erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und
Ämter betreffend Zulassung zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege
unmittelbar (mit sogenannter Direktbeschwerde) beim Verwaltungsgericht
angefochten werden. Die Beschwerde ist somit grundsätzlich zulässig.
1.2
Im
Verfahren der Direktbeschwerde nach § 19a Abs. 2 VRG hat das
Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung nicht nur auf Rechtsverletzungen,
sondern auch auf Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50 Abs. 3 VRG).
2.
2.1
Seit dem 1. September
2007 werden die Voraussetzungen der selbständigen ärztlichen Tätigkeit neu im
Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe
(MedBG, SR. 811.11) geordnet. Dabei werden sowohl die fachlichen als auch die
persönlichen Voraussetzungen der Bewilligungserteilung abschliessend geregelt
(Botschaft des Bundesrates vom 3. Dezember 2004, BBl 2005, S. 173 ff.,
226; fortan Botschaft), wobei kantonale Ausführungsbestimmungen zur
Präzisierung etwa der persönlichen Bewilligungsvoraussetzungen möglich bleiben
(a.a.O., S. 230; vgl. Art. 37 MedBG). Für die selbständige Ausübung
eines universitären Medizinalberufs bedarf es einer Bewilligung der zuständigen
Stelle desjenigen Kantons, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird.
Die Bewilligung gilt nur für diesen Kanton (Botschaft, S. 189; Art. 34
MedBG). Falls eine Person in mehreren Kantonen tätig ist, so sind in allen
Kantonen Bewilligungen einzuholen (Boris Etter, Medizinalberufegesetz, Bern
2006, Art. 34 N. 6). Das Erfordernis einer Bewilligung bezweckt
einerseits, das Publikum vor unfähigen und pflichtwidrig handelnden Personen zu
schützen, anderseits aber auch, allgemein die Aufrechterhaltung des Vertrauens
zu gewährleisten, das die Gesellschaft den Ärzten entgegenbringt (Mario
Marti/Philipp Straub, Arzt und Berufsrecht, in: Arztrecht in der Praxis, 2. A.,
Zürich etc. 2007, S. 233 ff., S. 238).
2.2
Die
Berufsausübungsbewilligung wird gemäss Art. 36 Abs. 1 MedBG erteilt,
wenn die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller ein entsprechendes
eidgenössisches Diplom besitzt (lit. a) und vertrauenswürdig ist sowie
physisch und psychisch Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b).
Im Kanton Zürich erteilt die Gesundheitsdirektion die Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung (§ 4 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom
2. April 2007 [GesG]). Die Bewilligung wird erteilt, wenn die
gesuchstellende Person die von der Gesetzgebung geforderten fachlichen Anforderungen
erfüllt (lit. a), Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b)
und vertrauenswürdig ist (lit. c).
2.3
Vertrauenswürdig
ist, wer über einen guten Leumund verfügt (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 3. Dezember
2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005 173 ff., 226).
Wer
in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss Gewähr für ein integres
persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten. Diese Voraussetzung muss
nicht nur im Verhältnis zwischen dem Arzt und den Patienten, sondern auch
zwischen dem Arzt und den Behörden erfüllt sein (BGr, 14. Juli 2009,
2C_68/2009, E. 2.3, www.bger.ch). Nach Rechtsprechung und Lehre sind
hinsichtlich der Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung
und Gesundheit dient, hohe Anforderungen zu stellen (BGr, 10. Januar 2007,
2P.231/2006, E. 9.2, www.bger.ch).
Die Vertrauenswürdigkeit setzt
voraus, dass keine berufsrelevanten Straftaten vorliegen, wobei sich die
Relevanz einer Straftat einerseits nach der Schwere der Tat und anderseits nach
ihrem Zusammenhang mit der Ausübung des Medizinalberufs bestimmt (VGr,
22.10.2009, VB.2009.00349, E. 2.2, www.vgrzh.ch; vgl. Boris Etter, Art. 36
N. 10, 13; Jean-François Dumoulin, Art. 36 MedBG Rz. 23 f.).
2.4
Das Medizinalberufegesetz gewährleistet die Freizügigkeit der Personen
mit universitären Medizinalberufen auf dem Gebiet der ganzen Schweiz, wozu es
namentlich die Regeln zur selbständigen Ausübung dieser Berufe umschreibt (Art. 1
Abs. 2 und 3 lit. e MedBG
). Ergänzend zum
Medizinalberufegesetz kommt das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den
Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz; BGBM) zur Anwendung, und zwar einerseits dort,
wo Medizinalberufe nicht vom Medizinalberufegesetz erfasst sind, und anderseits
dort, wo Bestimmungen in kantonalen Gesundheitsgesetzgebungen nicht durch das
Medizinalberufegesetz derogiert werden. Art. 3 Abs. 1 BGBM sieht als
Grundsatz vor, dass ortsfremden Anbieterinnen und Anbietern der freie Zugang
zum Markt nicht verweigert werden darf. Beschränkungen sind in Form von Auflagen
oder Bedingungen auszugestalten und nur zulässig, wenn sie gleichermassen auch
für ortsansässige Personen gelten (lit. a), zur Wahrung öffentlicher
Interessen unerlässlich (lit. b) und verhältnismässig (lit. c) sind. Kantonale
oder kantonal anerkannte Fähigkeitsausweise zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit
gelten auf dem gesamten Gebiet der Schweiz, sofern sie nicht Beschränkungen
nach Art. 3 BGBM unterliegen (Art. 4 Abs. 1 BGBM).
2.5
Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt die in Art. 4 Abs. 1 BGBM enthaltene
Vermutung der Gleichwertigkeit von Fähigkeitsausweisen grundsätzlich auch in
Bezug auf persönliche Voraussetzungen wie die Vertrauenswürdigkeit, weil
angenommen werden darf, dass sich die Anforderungen von Kanton zu Kanton nicht
wesentlich unterscheiden. Der Inhaber eines ausserkantonalen Ausweises ist
deshalb in der Regel ohne weitere Prüfung der persönlichen Voraussetzungen zur
Berufsausübung zuzulassen (BGr, 11. Mai 2010, 2C_848/2009, E. 4.1,
www.bger.ch; BGE 125 II 56 E. 4b).
Unter besonderen Umständen
sind kantonale Instanzen jedoch nicht an die Beurteilung der persönlichen
Voraussetzungen durch Behörden eines anderen Kantons gebunden.
Eine
ausnahmsweise erneute Überprüfung der Vertrauenswürdigkeit durch die Behörde
eines anderen Kantons kommt insbesondere dann infrage, wenn
konkrete
Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Ansprecher die Voraussetzungen für die
seinerzeitige Bewilligungserteilung im Herkunftskanton gar nie erfüllt hat –
etwa weil die Behörden des Herkunftsortes über beurteilungswesentliche Punkte
nicht informiert waren –, wenn er die Voraussetzungen zwischenzeitlich nicht
mehr erfüllt oder wenn die dort zuständige Behörde die betreffenden Vorgaben
ihrer eigenen Zulassungsordnung systematisch missachtet
(BGE 135 II 12
E. 2.4; BGr, 14. Juli 2009, 2C_68/2009, E. 6.4, www.bger.ch).
Zulässig ist eine nochmalige Überprüfung der Vertrauenswürdigkeit – ohne
Bindung an frühere Bewilligungsentscheide – ferner auch dann, wenn im Rahmen
eines „Instanzen- und Gerichtstourismus“ ein kurz zuvor in einem anderen Kanton
getroffener Entscheid ausgehebelt werden soll. Dies ist etwa dann der Fall,
wenn der Gesuchsteller über eine Berufsausübungsbewilligung eines anderen
Kantons verfügt, von der er nie Gebrauch gemacht und die er nur beantragt hat,
um eine frühere Bewilligungsverweigerung des betreffenden Kantons zu umgehen.
Eine erneute Überprüfung rechtfertigt sich umso mehr, wenn die Behörden
des Gesuchskantons mit dem Gesuchsteller in direktem Kontakt standen und die
gegen ihn gerichteten Vorwürfe deshalb aus erster Hand kannten
(BGr, 11. Mai
2010, 2C_848/2009, E.
4.2, www.bger.ch).
2.6
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts stellen die Bestimmungen des
Binnenmarktgesetzes kein Hindernis dafür dar, dass die Zürcher
Gesundheitsbehörden das Gesuch um Zulassung zur selbständigen Berufsausübung
einer Person, die in einem anderen Kanton bereits über eine entsprechende
Bewilligung verfügt, erneut überprüfen und eigenständig für den Kanton Zürich
entscheiden. Das Verwaltungsgericht begründet dies mit Überprüfungsmöglichkeiten
bei 90-Tage-Bewilligungen gestützt auf Art. 35 Abs. 3 MedBG: Die
Zulässigkeit einer erneuten Überprüfung rechtfertige sich im Fall der
Beurteilung eines Gesuchs um
unbefristete
Bewilligungserteilung umso
mehr, zumal das Interesse am Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen und
Tieren in diesem Fall noch höher wiege als bei einer 90-Tage-Bewilligung. Auch
aus Gründen der öffentlichen Gesundheit müsse es den Kantonen zumindest in
extremen Fällen möglich sein, Beschränkungen des Zugangs von ausserkantonalen
Anbietern vorzunehmen. In einem Verfahren mit einer weitreichenden Vorgeschichte
im Gesuchskanton könnten behördliche Auflagen in Bezug auf eine erneute
Bewilligungserteilung nicht dadurch hinfällig werden, dass ein anderer Kanton
eine Berufsausübungsbewilligung erteile (VGr, 22. Oktober 2009,
VB.2009.00349, E. 4.1 und 4.2, www.vgrzh.ch). Auch die Ausstellung einer
Unbedenklichkeitserklärung durch den Bewilligungskanton verbiete den Behörden
anderer Kantone nicht, die Vertrauenswürdigkeit des Gesuchstellers erneut zu
überprüfen (VGr, 5. November 2009, VB.2009.00260, E. 5.4,
www.vgrzh.ch).
3.
Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die von der
Beschwerdegegnerin erteilten Auflagen zum Nachweis der Vertrauenswürdigkeit
unzulässig hohe Anforderungen an ihre Mitwirkungspflicht darstellten.
3.1
Das
Verwaltungsgericht hatte im Entscheid VB.2001.00151 vom 16. November 2001
festgehalten, dass heute nicht absehbar sei, ob und auf welche Weise es der
Beschwerdeführerin allenfalls gelingen werde, das verlorene Vertrauen in eine
sorgfältige selbständige Berufsausübung wiederherzustellen, weshalb der
Bewilligungsentzug zwangsläufig unbefristet zu erfolgen habe. Es sei ihr jedoch
unbenommen, später etwa durch die Vorlage eines Arbeitszeugnisses, welches
insbesondere auch Rückschlüsse hinsichtlich der in der bisherigen
Berufsausübung beanstandeten Punkte zulasse, und eines Berichts über den positiven
Verlauf einer eigenen Entzugstherapie ein erneutes Gesuch um Erteilung der
Bewilligung zu stellen (VGr, 16. November 2001, VB.2001.00151, E. 4,
www.vgrzh.ch).
In der Folge stellte die Beschwerdeführerin in den Jahren
2003, 2005 und 2009 Gesuche um eine Berufsausübungsbewilligung. Die
Beschwerdegegnerin wies diese jeweils ab und nannte stattdessen Auflagen, die
zur Wiedererlangung der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin erfüllt
sein müssten: Sie habe eine Suchtmittelfreiheit über einen längeren Zeitraum –
mindestens die letzten zwei Jahre – nachzuweisen. Dazu habe sie ein ärztliches
Zeugnis einzureichen, welches von einer im Kanton Zürich praxisberechtigten
Ärztin bzw. einem praxisberechtigten Arzt mit entsprechender Fachausbildung in
Psychiatrie und Psychotherapie ausgestellt worden sei. Die Zeugnisausstellung
müsse auf eigenen Untersuchungen und Beurteilungen sowie auf eigenen
Laboruntersuchungen basieren. Das ärztliche Zeugnis habe den Verlauf der
Entzugstherapie sowie die zweijährige stabile Suchtmittelfreiheit und die damit
verbundene Persönlichkeitsentwicklung zu dokumentieren. Die mangelnde Vertrauenswürdigkeit
könne ferner mittels Arbeitszeugnissen widerlegt werden, welche die berufliche
Tätigkeit der Beschwerdeführerin seit 2002 lückenlos belegten.
3.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, die Auflagen der Beschwerdegegnerin
betreffend Vertrauenswürdigkeit gingen weit über die im
verwaltungsgerichtlichen Entscheid vom 16. November 2001 erwähnten
Kriterien, die ohnehin von bloss beispielhaftem Charakter seien, hinaus.
Insbesondere hätte die Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin nicht verlangen
dürfen, den vor 10 Jahren erhobenen, nicht näher belegten Vorwurf ihrer
Betäubungsmittelabhängigkeit zu widerlegen. Zum einen sei ein solcher Nachweis
kaum möglich; zum anderen sei ihr die Bewilligung im Jahr 2000 nicht etwa
aufgrund einer angeblichen Betäubungsmittelabhängigkeit entzogen worden,
sondern wegen Verstössen gegen behördliche Auflagen in Bezug auf die
Medikamentenabgabe an Drogensüchtige. Die Beschwerdeführerin sei selber nicht
betäubungsmittelabhängig, sodass sich die Auflage, eine Entzugstherapie
durchzuführen, als unverhältnismässig erweise. Die Beschwerdegegnerin hätte den
Sachverhalt im Rahmen der Untersuchungspflicht von Amtes wegen ermitteln
müssen. Falls sie effektiv Zweifel an der Beweiskraft des Gutachtens gehabt haben
sollte, das die Fähigkeit der Beschwerdeführerin zur Berufsausübung belege, so
hätte sie die Erstellung eines unabhängigen Gutachtens anordnen müssen.
3.3
Der im Verwaltungsverfahren geltende Untersuchungsgrundsatz besagt,
dass die Behörden von sich aus für die richtige und vollständige Abklärung des
rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen haben (vgl. § 7 Abs. 1 VRG).
Dieser Grundsatz wird allerdings durch die Mitwirkungspflicht der Parteien
relativiert (vgl. § 7 Abs. 2 VRG). Diese Pflicht trifft die Verfahrensbeteiligten
insbesondere dort, wo sie ein Verfahren im eigenen Interesse eingeleitet haben
oder wo es um Tatsachen geht, die eine Partei besser kennt als die Behörden und
welche diese ohne deren Mitwirkung gar nicht oder nicht mit vernünftigem
Aufwand erheben können (
BGr, 9. April 2008, 1C_43/2007, E. 4.1,
www.bger.ch). Art und Umfang der Mitwirkungspflicht richten sich nach der
Zumutbarkeit und der Verhältnismässigkeit (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 7 N. 61).
3.4
Die
Beschwerdeführerin macht zu Unrecht geltend, dass ihre
Betäubungsmittelabhängigkeit nicht näher belegt worden sei und dass ihr die
Beschwerdegegnerin deshalb keine diesbezüglichen Auflagen hätte machen dürfen.
Aus der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 28. April 2000 geht zwar
hervor, dass der Bewilligungsentzug ursprünglich effektiv nicht wegen der
Betäubungsmittelabhängigkeit der Beschwerdeführerin erfolgt war, sondern wegen
Verstössen gegen behördliche Auflagen betreffend Medikamentenabgabe an
Drogensüchtige. Im Rahmen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens wurde jedoch
– auf Anordnung des Bundesgerichts (BGr, 16. März 2001, 2P.232/2000,
E.4e/bb, www.bger.ch) – überprüft und in E. 3f und E. 3g des
Entscheids VB.2001.00151 vom 16. November 2001 rechtskräftig festgestellt,
dass die Beschwerdeführerin betäubungsmittelabhängig sei und dass dies bei der
Patientenbehandlung ein Risiko darstelle. Unter diesen Umständen war es nicht
nur zulässig, sondern sogar geboten, der Beschwerdeführerin in Bezug auf ihre
Suchtmittelproblematik Auflagen zu machen.
3.5
Aus den
Akten geht sodann hervor, dass sich die Beschwerdeführerin in Bezug auf ihr
Suchtmittelverhalten während längerer Zeit uneinsichtig zeigte und ihre
diesbezüglichen Angaben im Verlauf des Verfahrens mehrmals korrigieren musste.
Das Verwaltungsgericht hielt in E. 3g des Entscheids VB.2001.00151 vom 16. November
2001 fest, dass die Beschwerdeführerin noch im Verfahren vor Bundesgericht im
Jahr 2000 ihre Betäubungsmittelabhängigkeit in Abrede gestellt habe, diese dann
aber im Rahmen der Befragung des Verwaltungsgerichts am 15. Juni 2001 für
die Zeit von 1997 bis 2000 eingestanden habe, wobei sie betont habe, dass
inzwischen keine Abhängigkeit mehr bestehe, was jedoch im Widerspruch zum
Bericht von Dr.med. E vom 19. September 2001 stehe, die eine immer noch
bestehende Abhängigkeit der Beschwerdeführerin von Rohypnol trotz zeitweiser
Abstinenz bejaht habe. Demnach hat die Beschwerdeführerin ihre
Betäubungsmittelabhängigkeit in den Jahren 2000 und 2001 zweimal in Abrede
gestellt, was sich im Nachhinein in beiden Fällen als falsch erwies. Zieht man
in Betracht, dass gemäss der Rechtsprechung generell hohe Anforderungen an die
Vertrauenswürdigkeit von Bewilligungsinhabern zu stellen sind (vgl. oben,
E. 2.3), so rechtfertigt es sich unter den vorliegenden Umständen, auch
mehrere Jahre nach dem Bewilligungsentzug besonders hohe Anforderungen an den
Nachweis der Wiedererlangung der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin zu
stellen. Vor diesem Hintergrund erweist sich die Auflage des Nachweises der
zweijährigen Suchtmittelfreiheit der Beschwerdeführerin auch zum heutigen
Zeitpunkt als angemessen und sprengt den Rahmen der zumutbaren
Mitwirkungspflicht nicht, zumal die Beschwerdeführerin von der
Beschwerdegegnerin mehrmals auf die bestehenden Auflagen hingewiesen worden war.
Es kann im Übrigen nicht Aufgabe der Gesundheitsbehörden sein, von Amtes wegen
ein Gutachten über die Suchtmittelfreiheit einer Gesuchstellerin anzuordnen, der
die Bewilligung unter anderem aufgrund ihrer Betäubungsmittelabhängigkeit
entzogen worden war.
3.6
Ob die
Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin überdies verlangen durfte, dass
sie eine Dokumentation über den Verlauf einer Entzugstherapie einreiche, kann
im vorliegenden Fall offenbleiben. Wie im Folgenden (E. 4) gezeigt werden wird,
hätte die Bewilligungserteilung auch dann verweigert werden dürfen, wenn die
Beschwerdegegnerin darauf verzichtet hätte, der Beschwerdeführerin neben der
Pflicht zum Nachweis ihrer zweijährigen Betäubungsmittelfreiheit weitere
Auflagen in Bezug auf ihre Suchtproblematik zu machen. Soweit die
Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin dazu verpflichtete, die beruflichen
Tätigkeiten seit 2002 mittels Arbeitszeugnissen lückenlos zu belegen, ist von
einer angemessenen und zumutbaren Auflage auszugehen, zumal die
Beschwerdegegnerin nicht beanstandete, dass die Beschwerdeführerin für die
Jahre 2002 bis 2008 infolge selbständiger Tätigkeit keine Arbeitszeugnisse
einreichte.
3.7
Demnach
erweist sich die Rüge, die Beschwerdegegnerin habe zu hohen Anforderungen an
den Nachweis der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin gestellt, als
unbegründet.
4.
Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdegegnerin das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung zu Recht
abwies.
4.1
Die
Beschwerdegegnerin begründete die Nichterteilung der Berufsausübungsbewilligung
mit der weiterhin fehlenden Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin. Diese
sei den behördlichen Auflagen nicht nachgekommen und habe keine Unterlagen
vorgelegt, die eine fachgerechte Beurteilung ihrer Suchtproblematik
ermöglichten, sondern lediglich ein von ihr in Auftrag gegebenes Gutachten
eingereicht. Die vom Kanton Waadt am 22. Oktober 2009 ausgestellte
Praxisbewilligung ändere nichts am Umstand, dass es der Beschwerdeführerin
nicht gelungen sei, die Wiedererlangung ihrer Vertrauenswürdigkeit
nachzuweisen. Der Kanton Waadt habe die Bewilligung nämlich bejaht, ohne dass
eine Unbedenklichkeitserklärung des Kantons Zürich vorgelegen habe und ohne
über die Umstände des Bewilligungsentzugs im Kanton Zürich genügend informiert
zu sein. Ferner sei die Beschwerdeführerin im Kanton Waadt offenbar gar nie
selbständig ärztlich tätig gewesen, sodass sie auch aus binnenmarktrechtlicher
Perspektive keinen Anspruch auf eine Bewilligungserteilung im Kanton Zürich
habe. Der Kanton Waadt habe die Beschwerdegegnerin zwar am 16. November
2009 um Auskunft in Bezug auf die ärztliche Tätigkeit der Beschwerdeführerin im
Kanton Zürich ersucht. Doch zum einen hätten die Waadtländer Behörden die
Berufsausübungsbewilligung bereits am 22. Oktober 2009 und somit vor
diesem Auskunftsgesuch erteilt; zum anderen sei es ohnehin Sache der
Betroffenen, die Ausstellung einer Unbedenklichkeitserklärung zu verlangen. An
der Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin ändere sodann
auch der Umstand nichts, dass der Kanton Waadt am 9. Februar 2010 eine
Unbedenklichkeitserklärung ausgestellt habe, von der die Beschwerdegegnerin am
15. April 2010 Kenntnis erhalten habe. Im Übrigen könnten auch die zwei
eingereichten Arbeitszeugnisse, die eine ärztliche Tätigkeit über insgesamt
rund ein Jahr zwischen August 2008 und Januar 2010 verteilt auf zwei Stellen
belegten, die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin in Bezug auf die
Suchtproblematik nicht wieder herstellen. Erschwerend komme schliesslich hinzu,
dass die Beschwerdeführerin mit Strafbefehl vom 4. Februar 2009 wegen
versuchter Erpressung und Missbrauchs einer Fernmeldeanlage rechtskräftig für
schuldig befunden worden sei.
4.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, sie erfülle sämtliche Voraussetzungen für
eine Bewilligungserteilung. Es wäre unverhältnismässig, ihr die Berufsausübung
im Kanton Zürich zu verbieten wegen Ereignissen, die sich vor 10 Jahren abgespielt
hätten, zumal erwiesen sei, dass die damals beanstandeten Handlungen seither
nicht mehr vorgekommen seien. Sie sei ihrer Mitwirkungspflicht umfassend
nachgekommen und habe sämtliche für die Beurteilung des Gesuchs erforderlichen
Unterlagen eingereicht. Ein privates Gutachten, das ihre Fähigkeit zur
ärztlichen Berufsausübung belege, sei von der Beschwerdegegnerin zu Unrecht
nicht berücksichtigt worden. Dass ihre Laborwerte laut dem Gutachten einen
positiven Benzodiazepinwert aufwiesen, sei damit zu erklären, dass sie das
Schlafmittel Dalmadorm einnehme. Dies sei medizinisch indiziert und stelle bei
Patienten mit chronischen Schlafstörungen – zu denen auch sie gehöre – eine übliche
Anordnung dar, sodass die Einnahme dieses Medikaments der Erteilung einer
Berufsausübungsbewilligung nicht entgegenstehen dürfe. Weder die
Schlafstörungen noch der Konsum von Schlafmitteln hinderten die ansonsten
gesunde Beschwerdeführerin daran, ihren Beruf als Ärztin einwandfrei auszuüben,
was bereits die im Jahr 2001 vom Verwaltungsgericht befragte Ärztin bestätigt
habe. Ferner dürfe ihr nicht zum Nachteil gereichen, dass sie von 2002 bis 2008
als selbständige Fachübersetzerin gearbeitet habe und deshalb nur für die Zeit
von August 2008 bis Januar 2010 Arbeitszeugnisse vorweisen könne. Die
Beschwerdegegnerin habe sodann zu Unrecht berücksichtigt, dass die
Beschwerdeführerin wegen versuchter Erpressung und Missbrauchs einer Fernmeldeanlage
im Strafregister eingetragen sei, denn es handle sich um ein Delikt, das bei
der Beurteilung der Fähigkeit der einwandfreien Berufsausübung keine Rolle
spiele. Im Übrigen hätte die Beschwerdegegnerin mitberücksichtigen müssen, dass
der Kanton Waadt ihr eine Berufsausübungsbewilligung erteilt habe, zumal sich
die Anforderungen an die Vertrauenswürdigkeit von Kanton zu Kanton nicht
wesentlich unterscheiden dürften. Die Bewilligung im Kanton Waadt sei am 7. Dezember
2009 – rückwirkend auf den 22. Oktober 2009 – erteilt worden und basiere
auf umfassenden Abklärungen ihrer Vertrauenswürdigkeit. Die
Bewilligungserteilung sei insbesondere erst erfolgt, nachdem die Waadtländer
Behörden die Beschwerdegegnerin am 16. November 2009 um Auskunft ersucht
hätten und nachdem die Beschwerdeführerin die Waadtländer Behörden am 2. Dezember
2009 über die früheren Verfahren im Kanton Zürich informiert habe. Auch die
Ausstellung der Unbedenklichkeitserklärung der Waadtländer Behörden vom 9. Februar
2010 sei in Kenntnis der Vorfälle im Kanton Zürich erfolgt, was die
Beschwerdegegnerin zu Unrecht nicht berücksichtigt habe. Im Oktober 2009 sei
die Beschwerdeführerin – im Einverständnis mit den Waadtländer
Gesundheitsbehörden – für einen krankheitshalber vorübergehend arbeitsunfähigen
Kollegen eingesprungen und danach sei sie bis Januar 2010 im Spital F als selbständige
Ärztin tätig gewesen. Demnach habe sie im Kanton Waadt von ihrer
Berufsausübungsbewilligung Gebrauch gemacht, sodass ihr die Bewilligung im
Kanton Zürich auch aufgrund binnenmarktrechtlicher Ansprüche nicht hätte verweigert
werden dürfen.
4.3
Aus dem
von der Beschwerdeführerin in Auftrag gegebenen Gutachten des Instituts für interdisziplinäre
medizinische Begutachtungen vom 2. März 2010 geht keine zweijährige
Suchtmittelfreiheit der Beschwerdeführerin hervor. Der Gutachter erachtet die
Beschwerdeführerin zwar als fähig, den Arztberuf selbständig auszuüben, und
attestiert ihr, kein Rohypnol eingenommen zu haben. Doch der Schluss des
Gutachters, die Beschwerdeführerin konsumiere kein Rohypnol, beruht einzig darauf,
dass diese den Rohypnolkonsum glaubhaft verneint habe. Dass die Laborwerte der
Beschwerdeführerin laut Gutachten einen positiven Benzodiazepinwert aufweisen,
der zumindest theoretisch durch den Konsum von Rohypnol verursacht sein könnte,
weckt jedoch berechtigte Zweifel an der Suchtmittelfreiheit der
Beschwerdeführerin, zumal diese ihren Rohypnolkonsum in der Vergangenheit
bereits zweimal zu Unrecht bestritten hat (vgl. oben, E. 3.5) und es sich
bei Rohypnol um ein Betäubungsmittel handelt, das zu psychischer und physischer
Abhängigkeit führen kann (vgl. BGr, 2. Mai 2003, 6S.3/2003, E. 1.3).
Jedenfalls musste die Beschwerdegegnerin aus dem Parteigutachten nicht
ableiten, die Beschwerdeführerin sei heute mit überwiegender Wahrscheinlichkeit
betäubungsmittelfrei. Angesichts der positiven Benzodiazepinwerte der Beschwerdeführerin
fällt sodann auch nicht ins Gewicht, dass weder Dr.med. G (vgl. Gutachten
S. 2–4) noch Dr.med. H von einer Abhängigkeit der Beschwerdeführerin von
Psychopharmaka ausgehen, zumal diese die Beschwerdeführerin nicht spezifisch
auf eine allfällige Suchtmittelabhängigkeit hin untersucht haben. Insgesamt
ging die Beschwerdegegnerin demnach zu Recht davon aus, dass weiterhin Zweifel
an der fehlenden Betäubungsmittelabhängigkeit der Beschwerdeführerin angebracht
sind. Dass eine allfällige Suchtmittelabhängigkeit der Beschwerdeführerin bei
der Patientenbehandlung ein Risiko bildet und mit den beruflichen Anforderungen
einer selbständigen ärztlichen Tätigkeit kaum vereinbar wäre, hat das
Verwaltungsgericht bereits in E. 3f und 3g des Entscheids VB.2001.00151
vom 16. November 2001 festgehalten; es besteht kein Anlass, von dieser Auffassung
abzuweichen.
Aufgrund der begründeten Zweifel an der Suchtmittelfreiheit
der Beschwerdeführerin durfte die Beschwerdegegnerin auf deren weiterhin fehlende
Vertrauenswürdigkeit schliessen und folglich vom Fehlen dieses
Bewilligungserfordernisses ausgehen. Dem stehen auch die zwei von der
Beschwerdeführerin eingereichten Arbeitszeugnisse nicht entgegen. Diese
bescheinigen zwar, dass die Beschwerdeführerin im Kanton Waadt von Mitte August
2008 bis Ende April 2009 sowie vom 20. Oktober 2009 bis zum 31. Januar
2010 ärztlich tätig war. Doch dieser Umstand allein vermag keine genügende
Basis für die Vertrauenswürdigkeit der Beschwerdeführerin darzustellen, solange
Zweifel an ihrer Suchtmittelfreiheit bestehen. Nach dem Gesagten muss nicht
näher geprüft werden, ob der Strafregistereintrag der Beschwerdeführerin, der
einen nicht berufsrelevanten Sachverhalt betrifft, die Vertrauenswürdigkeit der
Beschwerdeführerin zusätzlich beeinträchtigt.
4.4
Die
Beschwerdegegnerin verneinte schliesslich zu Recht auch einen
binnenmarktrechtlichen Anspruch der Beschwerdeführerin auf Erteilung der
Berufsausübungsbewilligung. Zum einen besteht gemäss der Rechtsprechung (vgl.
oben, E. 2.5 und 2.6) kein binnenmarktrechtlich geschützter Anspruch auf
eine Bewilligungserteilung in sämtlichen Kantonen, sobald ein Kanton die
Bewilligung erteilt hat, zumal wenn die Behörden des Gesuchskantons – wie im
vorliegenden Fall – mit der Gesuchstellerin während längerer Zeit in engem
Kontakt standen und Kenntnis einer umfangreichen Vorgeschichte haben, die unter
anderem einen Bewilligungsentzug umfasst. Zum anderen ist davon auszugehen,
dass der Kanton Waadt über die früheren Verfahren im Kanton Zürich nicht
umfassend informiert war, als er der Beschwerdeführerin per 22. Oktober
2009 eine Berufsausübungsbewilligung erteilte. Aus welchen Gründen die Zürcher
Behörden die Waadtländer Behörden nicht im Detail über die Vorwürfe und den
Bewilligungsentzug informierten und weshalb die Waadtländer Behörden beim
Bundesamt für Gesundheit offenbar keine Einsicht in die Personendaten der
Beschwerdeführerin im Register der universitären Medizinalberufe beantragten
(vgl. Art. 11 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 7 Abs. 3 lit. a
der Verordnung vom 15. Oktober 2008 über das Register der universitären
Medizinalberufe [Registerverordnung MedBG; SR 811.117.3]), kann dahingestellt
bleiben. Massgebend ist vielmehr, dass die Waadtländer Gesundheitsbehörden zum
Zeitpunkt der Bewilligungserteilung – gemäss Angaben der Beschwerdeführerin am
7. Dezember 2009 – lediglich aufgrund des Briefs der Beschwerdeführerin
vom 2. Dezember 2009 über die Vorkommnisse im Kanton Zürich informiert
waren. Darin hielt die Beschwerdeführerin zwar fest, dass im Kanton Zürich
einst eine Administrativmassnahme angeordnet worden sei, weil sie in ihrer
Privatapotheke ohne entsprechende Bewilligung benzodiazepinbasierte Medikamente
gelagert und verkauft habe. Dass sie diese Medikamente an drogensüchtige Personen
abgegeben hatte und dass überdies auch ihre eigene Betäubungsmittelabhängigkeit
zum Vertrauensverlust bzw. zum Bewilligungsentzug geführt hatte, erwähnte die
Beschwerdeführerin hingegen nicht, sodass die Waadtländer Behörden von diesen
entscheidwesentlichen Gegebenheiten keine Kenntnis hatten, als sie die
Berufsausübungsbewilligung erteilten bzw. eine Unbedenklichkeitserklärung
ausstellten. Unter diesen Umständen durfte die Beschwerdegegnerin die Vertrauenswürdigkeit
der Beschwerdeführerin erneut überprüfen, auch wenn diese im Kanton Waadt eine
Berufsausübungsbewilligung erhalten und davon während einiger Monate Gebrauch
gemacht hatte.
4.5
Insgesamt
ist somit nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Wiedererteilung einer Berufsausübungsbewilligung im
Kanton Zürich abwies.
5.
Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen der
Beschwerdeführerin als unbegründet, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine
Parteientschädigung ist ihr unter diesen Umständen nicht zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung
an…