zh_verwaltungsgericht · AN.2025.00002 · 2025-12-16 · de

Teilrevision der Datenschutzverordnung | [Der Gemeinderat der Stadt Zürich verbot mit einer Teilrevision der kommunalen Datenschutzverordnung den Privaten, den öffentlichen Grund mit Videoüberwachung zu erfassen (Art. 10 Abs. 1 DSV). Dieses Verbot wurde mit der Möglichkeit einer unter gewissen Voraussetzungen zu gewährenden Ausnahmebewilligung (Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 10bis DSV) und einer Kennzeichnungspflicht für die ausnahmsweise bewilligte Videoüberwachung (Art. 10ter DSV) ergänzt. Der Hauseigentümerverband Zürich erachtet die gesamte Regelung als nicht mit übergeordnetem Recht vereinbar.] Eine kantonale öffentlich-rechtliche Regelung ist neben dem Bundeszivilrecht im Sinn von Art. 49 Abs. 1 BV und Art. 6 Abs. 1 ZGB zulässig, wenn der Bundesgesetzgeber die Materie nicht abschliessend regelt, die kantonale Regelung durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse begründet ist und sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstösst oder dessen Durchsetzung beeinträchtigt oder vereitelt (E. 4.3). Die bundesrechtliche Regelung in ZGB und DSG berücksichtigt die im spezifischen Anwendungsfall der Videoüberwachung des öffentlichen Raums bestehenden öffentlichen Interessen nicht besonders, was die Möglichkeit zur Ergänzung durch kantonales öffentliches Recht eröffnet. Ferner führt die angefochtene kommunale Regelung zu einem verstärkten Persönlichkeitsschutz der Privaten im öffentliche Raum und verstärkt damit die beabsichtigte Wirkung des Bundesrechts (E. 4.4.3). Schliesslich betrifft die Regelung auch die in der Kompetenz der Stadt liegende Regelung der Nutzung des öffentlichen Grunds (E. 4.4.4). Der Regelungsinhalt der angefochtenen Normen ist damit nicht bereits vom Bundesrecht abschliessend geregelt (E. 4.4.5). Die Regelung stützt sich auf ein schutzwürdiges Interesse: Es besteht eine staatliche Pflicht, Einzelne vor ungewollter Datenbearbeitung durch Dritte zu bewahren (E. 4.5.1), und der einzelfallbezogene privatrechtliche Rechtsschutz vermag keinen wirksamen Schutz von Privatengegenüber Videoüberwachung im öffentlichen Raum in einer dicht besiedelten Stadt wie Zürich zu begründen (E. 4.5.3). Die Regelung verstösst nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts (E. 4.6). Insgesamt kein Verstoss gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (E. 4.7). Kein Verstoss gegen das kantonale Gesetz über die Information und den Datenschutz (E. 5). Die angefochtene Regelung betrifft die Eigentumsfreiheit der Grundeigentümer in der Stadt Zürich (E. 6.3). Dieser Eingriff ist nicht verhältnismässig: Art. 10bis Abs. 1 lit. a DSV stellt an das für eine Ausnahmebewilligung notwendige Interesse der Grundeigentümer eine zu hohe Hürde auf, die einen fairen Ausgleich der widerstreitenden Interessen in zahlreichen denkbaren Konstellationen verunmöglicht und damit faktisch zu einem absoluten Verbot der Videoüberwachung durch Private führt (E. 6.4.4). Es ist dem Gesetzgeber zu überlassen, wie er den widerstreitenden Interessen der Grundeigentümer und der Passanten in einer allfälligen neu zu erlassenden Regelung Rechnung tragen will, weshalb sich eine Aufhebung der gesamten Norm von Art. 10bis DSV rechtfertigt. Folglich müssen auch Art. 10 DSV und Art. 10ter DSV aufgehoben werden, da diese nicht alleine bestehen können (E. 6.4.5).Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 16.12.2025 AN.2025.00002
Zurich Verwaltungsgericht 16.12.2025 AN.2025.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 16.12.2025 AN.2025.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2025.00002
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Geschäftsnummer:
AN.2025.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.12.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Teilrevision der Datenschutzverordnung
[Der Gemeinderat der Stadt Zürich verbot mit einer Teilrevision der kommunalen Datenschutzverordnung den Privaten, den öffentlichen Grund mit Videoüberwachung zu erfassen (Art. 10 Abs. 1 DSV). Dieses Verbot wurde mit der Möglichkeit einer unter gewissen Voraussetzungen zu gewährenden Ausnahmebewilligung (Art. 10 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 10bis DSV) und einer Kennzeichnungspflicht für die ausnahmsweise bewilligte Videoüberwachung (Art. 10ter DSV) ergänzt. Der Hauseigentümerverband Zürich erachtet die gesamte Regelung als nicht mit übergeordnetem Recht vereinbar.]
Eine kantonale öffentlich-rechtliche Regelung ist neben dem Bundeszivilrecht im Sinn von Art. 49 Abs. 1 BV und Art. 6 Abs. 1 ZGB zulässig, wenn der Bundesgesetzgeber die Materie nicht abschliessend regelt, die kantonale Regelung durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse begründet ist und sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstösst oder dessen Durchsetzung beeinträchtigt oder vereitelt (E. 4.3). Die bundesrechtliche Regelung in ZGB und DSG berücksichtigt die im spezifischen Anwendungsfall der Videoüberwachung des öffentlichen Raums bestehenden öffentlichen Interessen nicht besonders, was die Möglichkeit zur Ergänzung durch kantonales öffentliches Recht eröffnet. Ferner führt die angefochtene kommunale Regelung zu einem verstärkten Persönlichkeitsschutz der Privaten im öffentliche Raum und verstärkt damit die beabsichtigte Wirkung des Bundesrechts (E. 4.4.3). Schliesslich betrifft die Regelung auch die in der Kompetenz der Stadt liegende Regelung der Nutzung des öffentlichen Grunds (E. 4.4.4). Der Regelungsinhalt der angefochtenen Normen ist damit nicht bereits vom Bundesrecht abschliessend geregelt (E. 4.4.5). Die Regelung stützt sich auf ein schutzwürdiges Interesse: Es besteht eine staatliche Pflicht, Einzelne vor ungewollter Datenbearbeitung durch Dritte zu bewahren (E. 4.5.1), und der einzelfallbezogene privatrechtliche Rechtsschutz vermag keinen wirksamen Schutz von Privaten gegenüber Videoüberwachung im öffentlichen Raum in einer dicht besiedelten Stadt wie Zürich zu begründen (E. 4.5.3). Die Regelung verstösst nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts (E. 4.6). Insgesamt kein Verstoss gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (E. 4.7). Kein Verstoss gegen das kantonale Gesetz über die Information und den Datenschutz (E. 5). Die angefochtene Regelung betrifft die Eigentumsfreiheit der Grundeigentümer in der Stadt Zürich (E. 6.3). Dieser Eingriff ist nicht verhältnismässig: Art. 10bis Abs. 1 lit. a DSV stellt an das für eine Ausnahmebewilligung notwendige Interesse der Grundeigentümer eine zu hohe Hürde auf, die einen fairen Ausgleich der widerstreitenden Interessen in zahlreichen denkbaren Konstellationen verunmöglicht und damit faktisch zu einem absoluten Verbot der Videoüberwachung durch Private führt (E. 6.4.4). Es ist dem Gesetzgeber zu überlassen, wie er den widerstreitenden Interessen der Grundeigentümer und der Passanten in einer allfälligen neu zu erlassenden Regelung Rechnung tragen will, weshalb sich eine Aufhebung der gesamten Norm von Art. 10bis DSV rechtfertigt. Folglich müssen auch Art. 10 DSV und Art. 10ter DSV aufgehoben werden, da diese nicht alleine bestehen können (E. 6.4.5).
Gutheissung.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
DATENSCHUTZRECHT
GEMEINGEBRAUCH
KOMMUNALE ZUSTÄNDIGKEIT
ÖFFENTLICHER GRUND
PERSÖNLICHKEITSSCHUTZ
SCHUTZ VOR DATENMISSBRAUCH
VERBANDSBESCHWERDE
VIDEOÜBERWACHUNG
VORRANG DES BUNDESRECHTS
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. 1 APV Zürich
Art. 13 Abs. 2 BV
Art. 26 BV
Art. 35 Abs. 3 BV
Art. 36 Abs. 3 BV
Art. 49 Abs. 1 BV
Art. 2 Abs. 1 lit. a DSG
Art./§ 39 Abs. 1 StrG
Art. 6 Abs. 1 ZGB
Art. 28 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2025.00002
Urteil
der 4. Kammer
vom
16. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin
Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin
Bertschi,
Gerichtsschreiber
Dumenig Stiffler.
In Sachen
Hauseigentümerverband Zürich,
vertreten durch RA A und/oder RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Zürich,
vertreten
durch RA C,
Beschwerdegegner,
betreffend Teilrevision der Datenschutzverordnung,
hat sich ergeben:
I.
Mit am 21. Februar 2024 im
Amtsblatt der Stadt Zürich (Ausgabe 8/2024) publiziertem Beschluss vom 29. November
2023 unterzog der Gemeinderat der Stadt Zürich die kommunale Datenschutzverordnung
vom 25. Mai 2011 (DSV, AS 236.100) einer Teilrevision
(GR. Nr. 2022/629). Insbesondere ergänzte er sie um den folgenden
Verordnungsabschnitt:
C
bis
.
Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private und Beratung
Grundsatz
Art. 10
1
Die Videoüberwachung des öffentlichen
Grunds durch Private ist grundsätzlich verboten.
2
Die partielle
Mitüberwachung des öffentlichen Grunds kann in Ausnahmefällen bewilligt
werden.
Bewilligung in Ausnahmefällen
Art. 10
bis 1
Das zuständige öffentliche
Organ bewilligt die Videoüberwachung des öffentlichen Grunds, wenn sie:
a.  der Wahrung wichtiger privater Interessen dient und
erhebliche Gefahr für Leib, Leben oder Sachen mit grosser Schadensfolge
besteht;
b.  primär Privatgrund und den öffentlichen Grund
lediglich im erforderlichen Umfang erfasst; und
c.  für die Wahrung der privaten Interessen erforderlich
und geeignet ist und keine überwiegenden schutzwürdigen Interessen
entgegenstehen.
2
Das zuständige
öffentliche Organ erhebt keine Nutzungsgebühren.
Kennzeichnung vor Ort
Art. 10
ter
Die bewilligte
Videoüberwachung durch Private ist vor Ort angemessen zu kennzeichnen.
II.
Am 18. März 2024 erhob der
Hauseigentümerverband Zürich Rekurs beim Bezirksrat Zürich und beantragte die
Aufhebung von Art. 10–10
ter
DSV.
Der Bezirksrat Zürich stellte am
23. Mai 2024 fest, dass sich die aufschiebende Wirkung des Rekurses auf
die angefochtenen Bestimmungen beschränke, womit eine Teilinkraftsetzung der
übrigen mit dem Gemeinderatsbeschluss vom 29. November 2023 revidierten
Bestimmungen erfolgen könne. Mit Beschluss vom 5. Dezember 2024 wies der
Bezirksrat den Rekurs des Hauseigentümerverbands Zürich ab, auferlegte diesem
die Verfahrenskosten und sprach keine Parteientschädigungen zu.
III.
Der Hauseigentümerverband Zürich
erhob am 21. Januar 2025 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und
beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom
5. Dezember 2024 aufzuheben und es seien Art. 10–10
ter
DSV
aufzuheben.
Der Bezirksrat Zürich
verzichtete am 27. Januar 2025 auf Stellungnahme. Der Gemeinderat der
Stadt Zürich ersuchte am 24. Februar 2025 um Verlängerung der
Beschwerdeantwortfrist, was ihm unter Verweis auf die Rechtsnatur der
Beschwerdeantwortfrist als gesetzliche Frist verweigert wurde. Er reichte am
26. März 2025 und damit nach Ablauf der Frist dennoch eine
Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen
kommunale Erlasse (vgl. VGr, 17. September 2024, AN.2024.00001,
E. 1.1). Über Rechtsmittel dieser Art entscheidet das Gericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
1.2.1
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses
berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden
könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt
vieler VGr, 17. September 2024, AN.2024.00001, E. 1.2.1). Demnach ist
die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen
Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle Betroffenheit;
BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26 E. 1.2;
Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33 f. [auch zum
Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht dadurch, dass ein Erlass
auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden könnte oder sie zumindest
durch auf diesen gestützte potenzielle Rechtsanwendungsakte direkt betroffen
werden könnte.
Anstelle
Einzelner können auch Verbände mit sogenannter egoistischer Verbandsbeschwerde
für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde führen. Hierbei gelten folgende
Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als juristische Person konstituiert sowie
statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen ihrer Mitglieder befugt
sein, die fraglichen Interessen müssen allen oder zumindest einer grossen
Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes dieser Mitglieder muss selber
zur Geltendmachung des Interesses auf dem Rechtsmittelweg befugt sein
(BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen;
VGr,
17. September 2024, AN.2024.00001, E. 1.2.1, und
8. Juli 2021, AN.2020.00007,
E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi, § 21 N. 93 ff.).
1.2.2
Der als Verein
organisierte Beschwerdeführer erfüllt die vorstehenden Voraussetzungen
bezüglich der Verbandsbeschwerde. Er bezweckt die Erhaltung und den Schutz des privaten
Grundeigentums und die Wahrung der Interessen der Haus- und Grundeigentümer
sowie der Stockwerkeigentümer, insbesondere in der Stadt Zürich. Die
angefochtene Regelung enthält besonders ein an die Grundeigentümer in der Stadt
Zürich gerichtetes Verbot, bei einer allfälligen Videoüberwachung ihres Grundstücks
den öffentlichen Grund ebenfalls zu überwachen, womit diese in ihren schutzwürdigen
Interessen betroffen sind. Diese wären einzeln zur Rechtsmittelerhebung
legitimiert, womit es nach dem zuvor Gesagten auch der Beschwerdeführer als
Verband, der ihre Interessen vertritt, sein muss.
1.3
Im Übrigen ist der
Beschwerdeführer selbst Eigentümer einer Liegenschaft in der Stadt Zürich (D-Strasse 01,
Zürich; Kat-Nr. 02) und insofern vorliegend auch direkt zur
Beschwerdeerhebung in eigenem Interesse legitimiert.
1.4
Da die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Vorweg ist festzuhalten, dass die
Beschwerdeantwort des Beschwerdegegners vom 26. März 2025 verspätet
erfolgte. Ihm wurde mit Präsidialverfügung vom 22. Januar 2025 eine 30-tägige
Frist zur Stellungnahme angesetzt. Diese Verfügung wurde dem Rechtsvertreter
des Beschwerdegegners am 24. Januar 2025 zugestellt, womit die Frist am
25. Januar 2025 zu laufen begann und am 24. Februar 2025 endete. Zwar
ersuchte der Rechtsvertreter des Beschwerdegegners am letzten Tag der Frist um
eine Erstreckung, eine solche ist aber bei der (gesetzlichen)
Beschwerdeantwortfrist nicht möglich und wurde ihm daher verweigert (vgl.
§ 70 in Verbindung mit § 26b Abs. 2 VRG). Der Rechtsvertreter
des Beschwerdegegners reichte am 26. März 2025 und damit nach Ablauf der
Frist dennoch eine Beschwerdeantwort ein. Diese ist als verspätet aus dem Recht
zu weisen, da sie überdies auch keine zur Ermittlung des rechtserheblichen
Sachverhalts im Rahmen der Untersuchungsmaxime wesentlichen Informationen
enthält (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 26b N. 26).
3.
Im Rahmen
des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit des angefochtenen
Erlasses bzw. der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu
prüfen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG;
Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV,
LS 101]).
Das Verfahren bezweckt die
Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff.,
404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht
sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76
in Verbindung mit § 20 N. 94).
Nach der verwaltungsgerichtlichen
Praxis soll ein Aufhebungsentscheid sodann grundsätzlich nur erfolgen, wenn
sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht
hingegen, wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von
inskünftiger rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere
auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht
vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (VGr, 17. September 2024,
AN.2024.00001, E. 2 – 14. März 2024, AN.2022.00008, E. 1.4 –
29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen).
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer macht geltend, die Bestimmungen von Art. 10–10
ter
DSV verstiessen gegen den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
Die Datenbearbeitung durch Privatpersonen und somit auch die Mitüberwachung des
öffentlichen Grunds durch Private mittels Videokameras sei durch das Datenschutzrecht
des Bundes abschliessend geregelt. Für kantonales oder kommunales Recht bleibe
kein Raum. Der Persönlichkeitsschutz Privater, der von der Videoüberwachung
auch tangiert sei, sei in Art. 28 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB,
SR 210) abschliessend geregelt.
4.2
Vorweg ist festzuhalten,
dass sich Art. 10–10
ter
DSV im Rahmen der Prüfung des Vorrangs
des Bundesrechts nur als eine Gesamtregelung verstehen lassen, die entweder
gesamthaft zulässig ist oder nicht. Eine separate Betrachtung des Verbots der
Überwachung des öffentlichen Raums durch Private (Art. 10 Abs. 1 DSV),
der Regelung, wann hiervon Ausnahmen gewährt werden (Art. 10 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 10
bis
DSV), und der
Kennzeichnungspflicht der Videoüberwachung im Fall einer gewährten Ausnahme
(Art. 10
ter
DSV) ist in diesem Rahmen nicht angezeigt.
4.3
Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49
Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung
abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. Diese werden in
ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht indessen
nicht beschränkt (Art. 6 Abs. 1 ZGB). Eine gleiche Materie kann
sowohl von Regeln des Bundeszivilrechts als auch von solchen des kantonalen
öffentlichen Rechts erfasst werden. Kantonale Regelungen sind in diesem Fall
rechtsprechungsgemäss zulässig, wenn der Bundesgesetzgeber die Materie nicht
abschliessend regelt, die kantonale Regelung durch ein schutzwürdiges
öffentliches Interesse begründet ist und sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts
verstösst oder dessen Durchsetzung beeinträchtigt oder vereitelt. In diesem
Rahmen kann jedoch das kantonale öffentliche Recht das Bundesprivatrecht nicht
nur ergänzen, sondern auch in seiner Tragweite beeinflussen. Art. 6 ZGB
anerkennt insofern eine expansive Kraft des kantonalen öffentlichen Rechts (zum
Ganzen BGE 146 I 70 E. 5.2.1, 143 I 403 E. 7.1, 143 I 109 E. 4.2.2
mit Hinweisen). Mit anderen Worten ermöglicht es Art. 6 Abs. 1 ZGB
dem kantonalen öffentlichen Recht, den Anwendungsbereichs des Bundesprivatrechts
zurückzudrängen bzw. zu beschränken (vgl. Thomas Koller, Berner Kommentar,
2012, Art. 6 ZGB N. 8). Nichts anderes gilt für kommunales Recht
(vgl. Alexander Ruch/Christoph Errass, St. Galler Kommentar, 2023,
Art. 49 BV N. 7; implizit auch BGE 146 I 70 [abstrakte
Normenkontrolle einer kommunalen Regelung der Stadt Bern]).
4.4
4.4.1
Ob der Bund eine bestimmte Materie abschliessend geregelt
und dadurch eine ergänzende kantonale Gesetzgebung ausgeschlossen hat, ist von
Fall zu Fall zu entscheiden, etwa danach, ob eine zwingende Regelung besteht,
welche den Kantonen keine Freiräume belässt, oder ob von einem qualifizierten
Schweigen auszugehen ist (vgl. Flavio Lardelli/Meinrad Vetter, Basler
Kommentar, 2022, Art. 6 ZGB N. 21). Kantonales Recht kann aber auch
in Bereichen Bestand haben, die an sich bundesrechtlich abschliessend geregelt
sind, und zwar wenn es entweder einen anderen Zweck als das Bundesrecht
verfolgt oder wenn es die Wirkung des Bundesrechts verstärkt. Die Kantone
verlieren ihre Regelungszuständigkeit nur, wenn das Bundesrecht in einem
bestimmten Bereich einen sowohl umfassenden als auch ausschliesslichen
Charakter hat (vgl. Koller, Art. 6 N. 204 mit Hinweisen auf BGE 137
I 167 E. 3.4 und weitere). Zu berücksichtigen ist, dass einerseits gewisse
Fragen aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der individuellen
Freiheiten, im Bundeszivilrecht abschliessend geregelt sein sollen und dass
andererseits ergänzendes kantonales öffentliches Recht dort zulässig sein soll,
wo das Bundeszivilrecht ein Institut anbietet, ohne öffentliche Interessen
besonders oder abschliessend zu berücksichtigen oder Interessenneutralität
vorzuschreiben (vgl. Arnold Marti, Zürcher Kommentar, 1998, Art. 6 ZGB
N. 251).
4.4.2
Zwar hat der
Bund unter anderem gestützt auf seine Kompetenz zur Regelung des Zivilrechts
(Art. 122 Abs. 1 BV) das Bundesgesetz über den Datenschutz vom 25. September
2020 (DSG, SR 235.1) erlassen, welches die Bearbeitung von Personendaten
natürlicher Personen durch andere private Personen regelt (vgl. Art. 2
Abs. 1 lit. a DSG). Auf dieser Verfassungsgrundlage basiert auch
Art. 28 ff. ZGB, welcher die zivilrechtlichen Rechtsbehelfe von
Privaten gegenüber anderen Privaten bei einer widerrechtlichen
Persönlichkeitsverletzung regelt. Hierbei handelt es sich um eine umfassende
Regelung des Datenschutzes und des Persönlichkeitsschutzes zwischen Privaten,
dies ist jedoch nicht gleichzusetzen mit einer abschliessenden Regelung (vgl.
Koller, Art. 6 ZGB N. 133). Der Persönlichkeitsschutz ist Anliegen
des privaten wie des öffentlichen Rechts; öffentlich-rechtlicher und
privatrechtlicher Persönlichkeitsschutz haben nebeneinander Bestand (BGE 113
Ia 309 E. 3d; vgl. zum öffentlichen Interesse am Persönlichkeitsschutz unten
E. 4.5). So schützte das Bundesgericht beispielsweise kantonalrechtliche
Vorgaben zur Gerichtsberichterstattung: Dass die Ansprüche eines Prozessbeteiligten
wegen seine Persönlichkeit verletzenden Gerichtsberichterstattungen sich nach
Massgabe des Privatrechts beurteilen und nach Art. 28 ff. ZGB geltend
gemacht werden können, schliesst die Befugnis der Kantone nicht aus, den
Anliegen der Prozessbeteiligten auch im Rahmen der (gerichts-)polizeilichen
Vorschriften Rechnung zu tragen (BGE 113 Ia 309 E. 3d).
4.4.3
Die Frage,
inwiefern Private den öffentlichen Raum (und die dort befindlichen anderen
Privaten) (mit-)überwachen dürfen, wird vom bundesrechtlichen Datenschutzgesetz
und den Art. 28 ff. ZGB als einer von unzähligen Anwendungsfällen
ebenfalls erfasst. Dies allein schliesst jedoch nicht zwingend eine explizite
kantonale oder kommunale Regelung in diesem Bereich aus: Die auf eine
unbestimmte Anzahl an Anwendungsfällen gerichtete und entsprechend offen
gestaltete bundeszivilrechtliche Normierung der Datenbearbeitung unter Privaten
berücksichtigt die im spezifischen Anwendungsfall der Videoüberwachung des öffentlichen
Raums bestehenden öffentlichen Interessen nicht besonders, was die Möglichkeit
zur Ergänzung durch kantonales öffentliches Recht eröffnet (vgl. zuvor E. 4.4.1;
Marti, Art. 6 ZGB N. 251). Hinzu kommt, dass die vorliegend
streitbetroffene Regelung des Beschwerdegegners im Wesentlichen zu einem
verstärkten Persönlichkeitsschutz der Privaten im öffentlichen Raum führt und
damit die (beabsichtigte) Wirkung des Bundesrechts verstärkt. So anerkennt denn
auch der Beschwerdeführer, dass in zahlreichen Fällen die
(Mit-)Videoüberwachung des öffentlichen Raums nach bestehendem Bundeszivilrecht
rechtswidrig sein dürfte (ferner hierzu auch Eidgenössischer Datenschutzbeauftragter
[EDÖB], Videoüberwachung durch Private, abrufbar unter www.edoeb.admin.ch >
Datenschutz > Datenschutz im Alltag > Fotos und Videoüberwachung >
Videoüberwachung durch Private). Die im Bundeszivilrecht im Einzelfall zwischen
den jeweiligen Privaten vorzunehmende Einzelfallbetrachtung, ob die allgemeinen
Datenbearbeitungsgrundsätze bei einer Überwachung des öffentlichen Raums
eingehalten wurden oder nicht, führt der Beschwerdegegner mit dem Erlass von
Art. 10–10
ter
DSV einer generell-abstrakten Regelung zu, die
den in diesem spezifischen Anwendungsfall des Datenschutzrechts bestehenden
öffentlichen Interessen Rechnung trägt.
4.4.4
Hinzu kommt,
dass die angefochtene Regelung nicht ausschliesslich eine rein datenschützerische
bzw. persönlichkeitsschützende Zielrichtung hat, sondern gleichzeitig auch die
Regelung der Nutzung des öffentlichen Grunds betrifft.
4.4.4.1
Die Regelung der Nutzung des öffentlichen Grunds obliegt
dem jeweiligen Gemeinwesen, in dessen Gebiet er sich befindet (vgl.
Art. 664 Abs. 1 ZGB; BGE 150 II 489 E. 3.6 – 135 I 302 E. 3.1
– 132 I 97 E. 2.2 – 128 I 295 E. 3c.aa; ferner BGr, 5. Juni 2024,
2C_36/2023 und 2C_38/2023, E. 7.3.2). In erster Linie richtet sich die Nutzung
des öffentlichen Grunds nach kantonalem Recht. Dieses umschreibt insbesondere,
in welchem Rahmen und Ausmass öffentliche Sachen im Gemeingebrauch genutzt
werden dürfen und wie namentlich öffentlicher Grund von der Allgemeinheit benützt
werden darf. Dabei unterscheiden die kantonalen Rechtsordnungen und die Praxis
meist zwischen schlichtem Gemeingebrauch, gesteigertem Gemeingebrauch und
Sondernutzung (BGE 135 I 302 E. 3.1). Wieweit die Kantone
innerkantonal die ihnen zustehende Hoheit an den öffentlichen Sachen im
Gemeingebrauch selbst wahrnehmen oder diese (ganz oder teilweise) an die
Gemeinden delegieren, bestimmt das kantonale Recht (vgl. André Werner Moser,
Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 47).
4.4.4.2
Ebenso
verfügen die Kantone auf ihrem Hoheitsgebiet über die originäre Kompetenz zur
Regelung und Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Diese
sogenannte Polizeihoheit umfasst die Rechtsetzungskompetenz im Hinblick auf die
Wahrnehmung des umfassenden Auftrags zur Gefahrenabwehr. Dazu gehören
insbesondere Massnahmen zur Verhinderung von Straftaten. Die präventive
polizeiliche Tätigkeit ist grundsätzlich Sache der Kantone (BGr, 17. Oktober
2024, 1C_2023, E. 3.5.1 mit zahlreichen Hinweisen).
4.4.4.3
Im Kanton
Zürich gilt diesbezüglich was folgt: Nach § 39 Abs. 1 des Strassengesetzes
vom 27. September 1981 (StrG, LS 722.1) stellen Staat und Gemeinden,
soweit ein Bedürfnis besteht und das Planungs- und Baugesetz keine
abschliessende Ordnung trifft, sodann auch Polizeivorschriften (u.
a.) über das Strassengebiet und seine Benützung auf. Es ist
regelmässig den zürcherischen Gemeinden überlassen, über das Strassengebiet und
dessen Benützung in eigener Kompetenz (Polizei-)Vorschriften zu erlassen, wobei
ihnen in diesem Bereich Autonomie zukommt (vgl. VGr, 5. Dezember 2024,
AN.2023.00016, E. 5.2). Das in Art. 10 Abs. 1 DSV vorgesehene
Verbot der Überwachung des öffentlichen Raums durch Private dürfte in den
meisten denkbaren Anwendungsfällen den an die jeweiligen Privatgrundstücke
angrenzenden Strassenraum betreffen, dessen Nutzung nach dem soeben
Ausgeführten durch den Beschwerdegegner zu regeln ist.
4.4.4.4
Der
Beschwerdeführer bestreitet, dass die (Mit-)Videoüberwachung des Strassenraums
durch Private eine "Nutzung" des öffentlichen Grunds darstellt bzw.
dass eine allfällige "Nutzung" über den Gemeingebrauch hinausgeht. Er
ist auch der Ansicht, dass von einer solchen Videoüberwachung keine Störung der
Nutzung des Strassenraums durch andere Private ausgeht.
Ob
die Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private eine Nutzung dessen
darstellt, kann vorliegend offenbleiben. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers
ist aber festzuhalten, dass eine solche Videoüberwachung eine einschränkende
Wirkung für die Nutzung des öffentlichen Grunds durch andere Private zeitigt:
Zwar ist das genaue Ausmass der Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch
Private unklar und konnten diesbezüglich weder die Verwaltung noch der
Gemeinderat auf eine Datengrundlage verweisen. Es kann aber zumindest als
notorisch gelten, dass Passantinnen und Passanten heute, wenn sie sich im
öffentlichen Strassenraum der Stadt Zürich bewegen, verschiedentlich durch auf
Privatgrundstücken angebrachte Kameras erfasst werden. Wenn sie dies nicht
möchten, müssten sie dem jeweiligen Aufnahmebereich der Kameras ausweichen, was
sie in ihrer (schlichten) Nutzung des öffentlichen Grunds im Gemeingebrauch
(auch wenn möglicherweise nur geringfügig) einschränkt. Die Argumentation des Beschwerdeführers,
dass nicht erstellt sei, dass Passanten sich tatsächlich so verhalten würden,
zielt ins Leere: Die bestimmungsgemässe und gemeinverträgliche Benutzung des öffentlichen
Grunds und der übrigen öffentlichen Sachen steht in der Stadt Zürich grundsätzlich
jeder Person unentgeltlich zu (vgl. Art. 13 Abs. 1 der Allgemeinen
Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 6. April 2011 [AS 551.110]). Selbst
wenn es zutreffen sollte, dass heute die meisten Passantinnen und Passanten bei
dieser Nutzung des öffentlichen Grunds eine Videoüberwachung durch Private ohne
Anpassung ihres Verhaltens hinnehmen, ist hieraus nicht abzuleiten, dass
sämtliche Passantinnen in eine solche Videoüberwachung einwilligen, da sich ein
solches Verhalten auch durch zahlreiche andere Faktoren erklären liesse
(fehlende Erkennbarkeit der Überwachung, Überforderung mit der Menge an
privater Videoüberwachung etc.). Ferner ist darauf hinzuweisen, dass der
Strassenraum nicht nur Fortbewegungszwecken, sondern der Verwirklichung der
Versammlungs- und Meinungsäusserungsfreiheit dienen kann (Moser,
S. 235 f.), wobei in solchen Konstellationen dem Schutz vor
unberechtigter Videoüberwachung eine erhöhte Bedeutung zukommt (vgl. zum Ganzen
auch VGr, 4. September 2025, AN.2024.00003, E. 3.4). Ob die Regelung
von Art. 10–10
ter
DSV dabei tatsächlich einem Bedürfnis der
Bevölkerung entspricht oder nicht, ist eine Frage, die grundsätzlich im
demokratischen Prozess zu klären ist. Für die vorliegenden Zwecke reicht es aus,
dass eine einschränkende Wirkung von privater Videoüberwachung auf gewisse
Personen bei ihrer bestimmungsgemässen und gemeinverträglichen Nutzung des öffentlichen
Raums denkbar ist (vgl. diesbezüglich für staatliche Videoüberwachung Moser,
S. 400 f.). Unter anderem dieser Nutzungsstörung will der
Beschwerdegegner mit dem Erlass von Art. 10–10
ter
DSV begegnen,
wozu er grundsätzlich, wie dargelegt, aufgrund seiner Kompetenz zur Regelung
des öffentlichen Grunds und der Polizeikompetenz ermächtigt ist (vgl. zu Letzterem
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
8. A., Zürich/St.
Gallen 2020,
Rz. 2277a).
4.4.5
Zusammengefasst
erweist sich das hier vom Beschwerdeführer angerufene Bundesrecht nicht als
ausschliessend, verstärken die angefochtenen kommunalen Bestimmungen dessen
Wirkung und verfolgen sie – soweit einer Störung der Nutzung des öffentlichen
Strassenraums durch Dritte begegnend – zusätzlich auch andere Zwecke als das
Bundesrecht. Nach dem zuvor Ausgeführten (vgl. E. 4.4.1) bedeutet dies,
dass der Regelungsinhalt von Art. 10–10
ter
DSV nicht bereits
vom Bundesrecht abschliessend geregelt ist.
4.5
Die Regelung des Beschwerdegegners stützt
sich sodann auf ein schutzwürdiges öffentliches Interesse.
4.5.1
Nach Art. 13
BV hat jede Person Anspruch auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens
(Abs. 1) und auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten
(Abs. 2). Auch Art. 8 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 101) schützt das Recht des Einzelnen
auf Achtung seines Privatlebens. Der Staat ist grundsätzlich gehalten, die
Grundrechte, soweit sie sich hierzu eignen, auch unter Privaten wirksam werden
zu lassen (Art. 35 Abs. 3 BV). Dies gilt insbesondere dann, wenn
zwischen den Einzelnen ein Machtgefälle besteht, eine besondere Schutzbedürftigkeit
auszumachen ist und von Privaten besondere Gefährdungen mit Blick auf die
Freiheit und Würde anderer Privater ausgehen. Dies alles ist bei der
Videoüberwachung zu bejahen (vgl. Lucien Müller, Videoüberwachung in öffentlich
zugänglichen Räumen – insbesondere zur Verhütung und Ahndung von Straftaten,
Zürich/St.
Gallen 2011, S. 308 mit zahlreichen Hinweisen). So
schützt das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung den Einzelnen nicht
nur vor unbefugter Datenbearbeitung durch öffentliche Organe, sondern
beinhaltet auch eine staatliche Pflicht, Einzelne vor ungewollter
Datenbearbeitung durch Dritte zu bewahren (vgl. Rainer J. Schweizer/Lea S.
Striegel, St. Galler Kommentar, 2023, Art. 13 BV N. 115; EGMR,
12. November 2013, Söderman gg. Schweden, 5786/08, §§ 78 ff.).
Der Schutz der Privatsphäre beschränkt sich dabei nicht auf private
Räumlichkeiten, sondern erstreckt sich auch auf Lebenssachverhalte mit
persönlichem Gehalt, die sich im öffentlichen Raum ereignen (BGE 147 I 103
E. 15.1, 146 I 11 E. 3.1.1, 118 IV 41 E. 4).
4.5.2
In der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird im Zusammenhang mit der weder
anlassbezogenen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolgenden Bearbeitung
von Personendaten im Rahmen einer Überwachung betont, dass diese neben der
unmittelbaren Beeinträchtigung von Grundrechten auch eine abschreckende Wirkung
zeitigen könne. Die Möglichkeit einer späteren Verwendung der Daten durch die
Behörden und das damit einhergehende Gefühl der Überwachung könnten die
Selbstbestimmung der betroffenen Personen wesentlich hemmen (sog.
"chilling effect", "effet dissuasif"; vgl. BGE 146 I
11 E. 3.2, 143 I 147 E. 3.3; dazu auch Lucien Müller,
S. 208 f.; ferner VGr, 4. September 2025, AN.2024.00003,
E. 3.3). Zwar ist dieser Effekt bei
staatlicher
Videoüberwachung
naturgemäss stärker als bei einer Videoüberwachung
durch Private
, jedoch
ist zu berücksichtigen, dass auch zweitere in einem sehr ausgedehnten Mass
erfolgt (Lucien Müller, S. 311) und auch die von Privaten gewonnenen
Aufzeichnungen unter gewissen Voraussetzungen vom Staat verwertet werden können
und dies auch regelmässig werden (vgl. bspw. BGr, 18. September 2024,
7B_797/2023, E. 4). Zudem besteht bei der Videoüberwachung durch Private
ein gewisses Missbrauchspotenzial, zumal für einen Passanten kaum je erkennbar
sein dürfte, wo eine solche Überwachung erfolgt, ob und wie lange die
Aufzeichnungen gespeichert werden und wie diese verwendet werden bzw. ob
Personen identifiziert werden können. Auch bei dieser Ausgangslage ist daher
wie bei staatlicher Videoüberwachung eine gewisse Verdrängung von Personen, die
sich einer solchen Videoüberwachung nicht aussetzen wollen, aus dem
öffentlichen Raum denkbar.
4.5.3
Zwar räumt das
Bundeszivilrecht dem einzelnen von einer den Grundsätzen von Art. 6 DSG
nicht entsprechenden Videoüberwachung betroffenen Privaten grundsätzlich eine
Klagemöglichkeit (Art. 32 Abs. 2 DSG in Verbindung mit
Art. 28 ff. ZGB) gegen den die Videoüberwachung betreibenden Privaten
ein. Sodann kann eine private Person auch an den EDÖB gelangen
(Art. 49 ff. DSG). Wie die Vorinstanz aber zu Recht festhält, vermag
dieser einzelfallbezogene (
inter partes
) Rechtsschutz keinen wirksamen
Schutz von Privaten gegenüber privater Videoüberwachung im öffentlichen Raum in
einer dicht besiedelten Stadt wie Zürich zu begründen. Wie erwähnt ist es
schwierig, zu erkennen, wann, wo und zu welchem Zweck gefilmt wird, und es kann
aufgrund der vom Beschwerdegegner dargelegten Menge an privater
Videoüberwachung in der Stadt vom einzelnen Passanten nicht erwartet werden,
dass er gegen jeden Betreiber einer solchen Videoüberwachung einzeln vorgeht
(vgl. hierzu auch Lucien Müller, S. 313). Auch dies begründet ein schutzwürdiges
Interesse des Beschwerdegegners am Erlass der hier angefochtenen Gesetzgebung
(vgl. Lardelli/Vetter, Art. 6 ZGB N. 17; ferner Koller, Art. 6
ZGB N. 132).
4.6
Schliesslich
verstösst die vom Beschwerdegegner beschlossene Regelung auch nicht gegen Sinn
und Geist des Bundesrechts oder vereitelt dessen Durchsetzung. Art. 10–10
ter
DSV beabsichtigen unter anderem den (verfassungsrechtlich gebotenen) Schutz von
Privaten vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten durch andere Private, was auch
dem Anliegen des Datenschutzgesetzes entspricht (vgl. Art. 1 DSG). Sodann
schliesst die kommunale Regelung nicht aus, dass Private sich gegen
(bewilligte) Videoüberwachungsanlagen auch weiterhin auf dem zivilrechtlichen
Weg zur Wehr setzen können, womit die Durchsetzung des Bundesrechts in keiner
Weise beeinträchtigt wird.
4.7
Zusammengefasst
verstösst der Erlass von Art. 10–10
ter
DSV nicht gegen den
Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV).
5.
Weiter verstossen die angefochtenen
Normen auch nicht gegen das kantonale Gesetz über die Information und den
Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4). Soweit der
Beschwerdeführer geltend macht, Art. 2 DSV bezöge sich für seinen
Anwendungsbereich auf § 2 IDG, welcher wiederum die Anwendbarkeit dieses
Gesetzes nur auf öffentliche Organe (und nicht Private) statuiere, handelt es
sich dabei höchstens um einen Widerspruch zwischen dem vorliegend nicht
Streitgegenstand bildenden Art. 2 DSV und den neu erlassenen Art. 10–10
ter
DSV. Wie bereits dargelegt wurde, war der Beschwerdegegner zum Erlass der neuen
Normen kompetent, zumal es zum einen um die Regelung der Nutzung des städtischen
öffentlichen Grunds geht und zum anderen darum, im Datenschutzbereich den im
städtischen öffentlichen Raum bestehenden besonderen öffentlichen Interessen
Nachachtung zu verschaffen. Daher ist nicht ersichtlich, weshalb der
Beschwerdegegner durch den Anwendungsbereich des kantonalen IDG eingeschränkt
sein sollte. Das Gleiche gilt für den sachlichen Geltungsbereich, wie er in
§ 1 Abs. 1 IDG und § 2b Abs. 2 IDG statuiert wird.
6.
6.1
Der
Beschwerdeführer rügt weiter, die Art. 10–10
ter
DSV verletzten
das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) sowie die
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und die persönliche Freiheit (Art. 10
Abs. 2 BV) der von ihm vertretenen Grundeigentümer in der Stadt Zürich.
6.2
Die
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) schützt als Bestandesgarantie konkrete
Vermögensrechte des Einzelnen vor staatlichen Eingriffen, so etwa das Recht,
sein Eigentum zu erhalten, zu nutzen und zu veräussern (BGE 150 I 106 E. 5.1;
BGr, 21. November 2017, 2C_123/2016, E. 5.2.4). Nebst den unmittelbar
aus dem Eigentum fliessenden rechtlichen Befugnissen umfasst der Schutzbereich
zudem gewisse faktische Voraussetzungen zur Ausübung von Eigentümerbefugnissen
(BGE 140 I 176 E. 9.2, 131 I 12 E. 1.3.2, 126 I 213 E. 1b/bb).
6.3
Es sind vorliegend
Konstellationen denkbar, in denen die angefochtene Regelung die betroffenen
Grundeigentümer in den Möglichkeiten zum Erhalt ihres Eigentums beschränkt. So
kann eine Videoüberwachung zum Beispiel einen gewissen Schutz gegen
Sachbeschädigungen verschaffen. Insofern ist der Schutzbereich der
Eigentumsfreiheit eröffnet. Bei dieser Ausgangslage und mit Blick auf das
Folgende kann offenbleiben, ob auch die persönliche Freiheit der
Grundeigentümer von der angefochtenen Regelung betroffen sein könnte.
6.4
Zu prüfen ist
folglich, ob der durch die angefochtene Regel verursachte Grundrechtseingriff
im Sinn von Art. 36 BV gerechtfertigt ist. Die kommunale Datenschutzverordnung
ist unbestrittenermassen ein Gesetz im formellen Sinn und erfüllt damit die
Anforderungen an eine genügende gesetzliche Grundlage (Art. 36 Abs. 1
BV). Der Schutz der Privatsphäre der Passanten gegenüber anderen Privaten sowie
der Schutz deren störungsfreier Nutzung des öffentlichen Grunds stellen sodann,
wie dargelegt (vgl. zuvor E. 4.5), ein öffentliches Interesse dar
(Art. 36 Abs. 2 BV). Eine Verletzung des Kerngehalts der
Eigentumsgarantie (und der persönlichen Freiheit) ist nicht ersichtlich
(Art. 36 Abs. 4 BV). Zu weiteren Ausführungen Anlass bietet einzig
die Frage der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 BV):
6.4.1
Ein
Grundrechtseingriff erweist sich als verhältnismässig im Sinn von Art. 36
Abs. 3 BV, wenn er für das Erreichen des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in
Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist, d.
h. eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation vorliegt (BGE 140
I 2 E. 9.2.2 mit Hinweisen). Erforderlich ist eine Massnahme, wenn der
angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete, aber mildere Massnahmen
erreicht werden kann (BGE 147 I 346 E. 5.5 mit Hinweisen).
6.4.2
Eine erste
Problematik ergibt sich vorliegend daraus, dass der Begriff der
Videoüberwachung im kommunalen Recht nicht definiert ist und daher unklar ist,
welche Handlungen und Installationen der Grundeigentümer davon erfasst werden.
Dies erschwert es, den Umfang des in Art. 10 Abs. 1 DSV statuierten
Verbots und damit die Schwere des Grundrechtseingriffs abzuschätzen. Mit Blick
auf die im Normenkontrollverfahren zu klärende Frage, ob sich die angefochtene
Regelung verfassungskonform anwenden lässt, führt diese Verwendung eines unbestimmten
Rechtsbegriffs jedoch noch nicht zur Aufhebung der Regelung, da eine
nachträgliche verfassungskonforme Konkretisierung durch den Gesetz- oder
Verordnungsgeber oder die Behörden, die das Recht dannzumal anzuwenden haben, möglich
bleibt.
6.4.3
Das Verbot der
Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private ist geeignet, die
Privatsphäre von Passanten zu wahren und deren störungsfreie Nutzung des öffentlichen
Grunds sicherzustellen. Um diesen Zweck zu erreichen, erweist sich ein grundsätzliches
Verbot mit Möglichkeit von einzelfallweisen Bewilligungen auch als erforderlich
(vgl. Lucien Müller, S. 316). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern ein
"Meldeverfahren" den gleichen Zweck erreichen könnte.
6.4.4
Der
Beschwerdegegner hat sodann mit der in Art. 10 Abs. 2 in Verbindung
mit Art. 10
bis
Abs. 1 DSV vorgesehenen "Bewilligung
in Ausnahmefällen" ein Instrument geschaffen, das im Einzelfall eine
Abweichung vom generellen Verbot nach Art. 10 Abs. 1 DSV zugunsten
des die Videoüberwachung beabsichtigenden Privaten nach der Vornahme einer
Interessenabwägung erlauben kann. So wird nach Art. 10
bis
Abs. 1 DSV eine (Mit-)Überwachung des öffentlichen Raums dann
ausnahmsweise erlaubt, wenn sie (a) der Wahrung wichtiger privater Interessen
dient und erhebliche Gefahr für Leib, Leben oder Sachen mit grosser Schadensfolge
besteht, (b) primär Privatgrund und den öffentlichen Grund lediglich im
erforderlichen Umfang erfasst und (c) für die Wahrung der privaten Interessen
erforderlich und geeignet ist und keine überwiegenden schutzwürdigen Interessen
entgegenstehen.
Für
eine mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip vereinbare Anwendung des Verbots der
(Mit-)Videoüberwachung des öffentlichen Grunds durch Private ist vorauszusetzen,
dass die rechtsanwendende Behörde zwischen den Interessen der betroffenen
Grundeigentümer und der jeweils zu schützenden Passanten unter Berücksichtigung
der Umstände des einzelnen Gesuchs für eine Bewilligung einer (Mit-)Überwachung
des öffentlichen Raums (bspw. bauliche Situation vor Ort, Nutzungsintensität
durch Passanten des relevanten Strassenraums etc.) einen vernünftigen Ausgleich
schaffen kann, zumal beidseits die Verwirklichung von Grundrechten in Frage
steht. Die Voraussetzungen in Art. 10
bis
Abs. 1 lit. b
und c DSV geben diesbezüglich zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass. Sie sind
im Wesentlichen Ausdruck des Verhältnismässigkeitsprinzips.
Hingegen
stellt die Voraussetzung von Art. 10
bis
Abs. 1 lit. a
DSV eine zu hohe Hürde auf, die einen fairen Ausgleich der widerstreitenden
Interessen in zahlreichen denkbaren Konstellationen verunmöglicht. So reichen nach
dem Wortlaut selbst
gewichtige
private Interessen eines Grundeigentümers
noch nicht aus, um eine Ausnahmebewilligung zu erhalten. Vielmehr muss entweder
eine
erhebliche
Gefahr für Leib und Leben oder eine
erhebliche
Gefahr für Sachen mit
grosser
Schadensfolge kumulativ zu den bereits
gewichtigen privaten Interessen hinzutreten, damit eine Bewilligung erteilt
werden kann. Die vorberatende Kommission hatte noch vorgeschlagen, ein
(Mit-)Überwachen des öffentlichen Grunds durch Private bis zu einem Meter Tiefe
immer vom Verbot in Art. 10 Abs. 1 DSV auszunehmen. Diese
"1-Meter-Tieferegelung" (im Sinn eines Radius, in dem der öffentliche
Raum immer mitüberwacht werden darf) strich der Beschwerdegegner in der
Beratung der Vorlage jedoch und befürwortete damit eine besonders strenge
Anwendung des grundsätzlichen Verbots. Diesbezüglich besteht deshalb aufgrund
des klar aus den Materialien hervorgehenden gesetzgeberischen Willens auch kein
Spielraum für eine relativierende Auslegung. Aus dem insofern vom
Beschwerdegegner bewusst strenger gefassten Verbot ergibt sich aber eine erhöhte
Notwendigkeit, dass bei der Gewährung von "Ausnahmebewilligungen" ein
ausreichender Spielraum für die rechtsanwendende Behörde zur Berücksichtigung
der Umstände im Einzelfall besteht. Die Regelung von Art. 10
bis
Abs. 1 lit. a DSV stellt zu hohe Anforderungen an das im Rahmen der
Interessenabwägung zu berücksichtigende Interesse der Grundeigentümer und erlaubt
angesichts ihres Wortlauts einen solchen Ausgleich in zahlreichen
Konstellationen nicht bzw. kommt damit im Prinzip einem faktischen Verbot
gleich. Damit verstösst sie gegen das Verhältnismässigkeitsgebot.
6.4.5
Da sich die
Regelung von Art. 10
bis
Abs. 1 lit. a DSV insofern einer
verhältnismässigen und damit einer verfassungskonformen Auslegung entzieht, ist
sie aufzuheben. Es ist dem Gesetzgeber zu überlassen, auf welche Art und Weise und
mit welchem Regelungskonzept er den widerstreitenden Interessen der
Grundeigentümer und der Passanten in einer allfälligen neu zu erlassenden Regelung
Rechnung tragen will, weshalb sich eine Aufhebung der gesamten Norm von
Art. 10
bis
DSV rechtfertigt. Da sodann die übrigen
angefochtenen Bestimmungen ohne die Regelung der Ausnahmebewilligung keinen
Bestand haben können (so das Verbot in Art. 10 DSV) bzw. keinen Sinn mehr
machen (die Kennzeichnungspflicht in Art. 10
ter
DSV), sind auch
sie aufzuheben.
7.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde gutzuheissen.
8.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs-
und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Desgleichen hat dieser dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 6'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Art. 10–10
ter
DSV sowie Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 5. Dezember
2024 werden aufgehoben.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses
des Bezirksrats Zürich vom 5. Dezember 2024 werden die Kosten des Rekursverfahrens
dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 4'070.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem
Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 6'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Zürich.