zh_verwaltungsgericht · AN.2024.00002 · 2018-12-06 · de

Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023 | Die Festlegung eines staatlichen Mindestlohns beschränkt (potenziell) die Vertragsfreiheit von Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern, die Arbeitnehmende in der Stadt Winterthur beschäftigen, und greift in den freien Wettbewerb in Bezug auf die Regelung der Lohnhöhe ein. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Einführung eines Mindestlohns jedoch als grundsatzkonforme sozialpolitische Massnahme zu qualifizieren, die mit Art. 94 BV vereinbar ist (E. 5). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Einführung eines Mindestlohns als sozialpolitische Massnahme imit dem Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) vereinbar (E. 6.1). Die Einführung eines Mindestlohns auf Gemeindeebene verstösst allerdings gegen die kantonale Kompetenzordnung: Im Rahmen der Revision der Verfassung des Kantons Zürich wurde bewusst auf die Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in den kantonalen Aufgabenkatalog verzichtet und auch das kantonale Sozialhilferecht enthält keinen (expliziten) Gesetzgebungsauftrag, auf den sich der Beschwerdegegner bei Erlass der angefochtenen Mindestlohnverordnung als sozialpolitische Massnahme stützen könnte. Vielmehr lässt das kantonale Recht den Gemeinden keinen Raum für eine kommunale Regelung dieser Art. Der Gesetzgeber hat im Bereich der Sozialhilfe eine abschliessende Regelung getroffen, was die von den Gemeinden zur Armutsbekämpfung zu ergreifenden Massnahmen bzw. die von ihnen zu erbringende Hilfe anbelangt, und die allein am Arbeitsort anknüpfende Verpflichtung eines Dritten zur Erbringung finanzieller Leistungen an Hilfsbedürftige (unabhängig von ihrem Wohnsitz) ist dem System der Sozialhilfe fremd (E. 6.2-6.5). Gutheissung. Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.

Zürich Verwaltungsgericht 17.09.2024 AN.2024.00002
Zurich Verwaltungsgericht 17.09.2024 AN.2024.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 17.09.2024 AN.2024.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00002
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Geschäftsnummer:
AN.2024.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.09.2024
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023
Die Festlegung eines staatlichen Mindestlohns beschränkt (potenziell) die Vertragsfreiheit von Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern, die Arbeitnehmende in der Stadt Winterthur beschäftigen, und greift in den freien Wettbewerb in Bezug auf die Regelung der Lohnhöhe ein. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Einführung eines Mindestlohns jedoch als grundsatzkonforme sozialpolitische Massnahme zu qualifizieren, die mit Art. 94 BV vereinbar ist (E. 5). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Einführung eines Mindestlohns als sozialpolitische Massnahme imit dem Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) vereinbar (E. 6.1).
Die Einführung eines Mindestlohns auf Gemeindeebene verstösst allerdings gegen die kantonale Kompetenzordnung: Im Rahmen der Revision der Verfassung des Kantons Zürich wurde bewusst auf die Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in den kantonalen Aufgabenkatalog verzichtet und auch das kantonale Sozialhilferecht enthält keinen (expliziten) Gesetzgebungsauftrag, auf den sich der Beschwerdegegner bei Erlass der angefochtenen Mindestlohnverordnung als sozialpolitische Massnahme stützen könnte. Vielmehr lässt das kantonale Recht den Gemeinden keinen Raum für eine kommunale Regelung dieser Art. Der Gesetzgeber hat im Bereich der Sozialhilfe eine abschliessende Regelung getroffen, was die von den Gemeinden zur Armutsbekämpfung zu ergreifenden Massnahmen bzw. die von ihnen zu erbringende Hilfe anbelangt, und die allein am Arbeitsort anknüpfende Verpflichtung eines Dritten zur Erbringung finanzieller Leistungen an Hilfsbedürftige (unabhängig von ihrem Wohnsitz) ist dem System der Sozialhilfe fremd (E. 6.2-6.5).
Gutheissung.
Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
KANTONALE KOMPETENZORDNUNG
KOMMUNALE ZUSTÄNDIGKEIT
KOMMUNALER MINDESTLOHN
LEGIFERIERUNGSKOMPETENZ
MINDESTLOHNVORSCHRIFTEN
SOZIALHILFE
SOZIALPOLITIK
SOZIALPOLITISCHE MASSNAHME
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
WORKING POOR
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
Art. 94 BV
Art. 111 KV
§ 1 Abs. 2 SHG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2024.00002
Urteil
der 4. Kammer
vom
17. September 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Verwaltungsrichter Daniel
Schweikert,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
1.    Handelskammer und Arbeitgebervereinigung Winterthur HAW,
2.    KMU-Verband Winterthur und Umgebung,
3.    A AG,
4.    B,
alle vertreten durch RA C
und/oder RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadtparlament der Stadt Winterthur,
vertreten durch RA E,
Beschwerdegegner,
betreffend
Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
vom 6. März 2023
,
hat sich ergeben:
I.
Am 18. Juni 2023 nahmen 65,52 % der
Stimmberechtigten der Stadt Winterthur die auf eine Volksinitiative
zurückgehende Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023 an, welche wie folgt
lautet:
Art. 1 Zweck
1
Diese Verordnung bezweckt die Verbesserung der
Lebensbedingungen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Insbesondere schützt
sie sie vor Armut trotz Erwerbstätigkeit.
2
Zu diesem Zweck legt die Verordnung einen Mindestlohn
auf dem Gebiet der Stadt Winterthur fest.
Art. 2 Allgemeines
1
Um allen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zu
ermöglichen, ihren Lebensunterhalt zu angemessenen Bedingungen durch ihre
Arbeit zu bestreiten, gilt in der ganzen Stadt Winterthur ein Mindestlohn
gemäss den Bestimmungen in dieser Verordnung.
Art. 3
Geltungsbereich
1
Der Mindestlohn gilt für alle Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer, welche auf dem Gebiet der Stadt Winterthur eine Beschäftigung
verrichten.
2
Ausgenommen vom Mindestlohn sind
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, welche
a. ein auf maximal zwölf Monate
befristetes Praktikum mit Ausbildungscharakter absolvieren,
b. jünger als achtzehn Jahre sind und
in und während der Ferienzeit ihrer schulischen Hauptbeschäftigung eine Arbeit
verrichten,
c. als Lernende in anerkannten
Lehrbetrieben arbeiten oder
d. gemäss Art. 4 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz,
SR 822.11) als Familienmitglieder in Familienbetrieben von den Bestimmungen des
Arbeitsgesetzes ausgenommen sind.
3
Der Stadtrat kann weitere Ausnahmen erlassen,
insbesondere um die Integration in den Arbeitsmarkt zu erleichtern. Dabei ist
der Zielsetzung des Mindestlohnes gemäss Art. 2 dieser Verordnung Rechnung
zu tragen.
Art. 4 Höhe
1
Der Mindestlohn beträgt 23 CHF pro Stunde brutto.
2
Der Mindestlohn wird jährlich auf den 1. Januar
eines jeden Jahres aufgrund des arithmetischen Mittels zwischen der
Jahresteuerung gemäss dem Landesindex der Konsumentenpreise und der
Nominallohnentwicklung angepasst, sofern das Mittel positiv ist. Basis des
Indexes ist der Indexstand von November 2019.
3
Unter Lohn ist der massgebende Lohn im Sinne der
Gesetzgebung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG, SR 831.10)
zu verstehen. Ferien- und Feiertagsentschädigungen sind nicht einberechnet.
4
Die Sozialpartner und Sozialpartnerinnen erhalten
eine Frist von einem Jahr ab Inkrafttreten dieser Verordnung, um die
Lohnbestimmungen der Gesamtarbeitsverträge an die Mindestlohnbestimmungen
dieser Verordnung anzupassen.
Art. 5 Bussen und
Strafanzeigen
1
Das vom Stadtrat bezeichnete Amt spricht gegen
Arbeitgeber und Arbeitgeberinnen, welche gegen Bestimmungen dieser Verordnung
verstossen, eine Busse im Rahmen der Strafbefugnisse des Stadtrats aus. In
strafrechtlich relevanten Fällen bleibt eine zusätzliche Strafanzeige
vorbehalten.
2
Das Kontrollorgan meldet jeden Verstoss gegen diese
Verordnung dem vom Stadtrat als zuständig bezeichneten Amt. Schwerwiegende und
wiederholte Verstösse führen zum Ausschluss von der Teilnahme an öffentlichen
Ausschreibungen für die Dauer zwischen einem und fünf Jahren.
Art. 6
Ausführungsbestimmungen
1
Der Stadtrat erlässt die nötigen
Ausführungsbestimmungen zu dieser Verordnung.
Art. 7 Inkrafttreten
1
Der Stadtrat setzt diese Verordnung in Kraft.
II.
Dagegen rekurrierten die Handelskammer und
Arbeitgebervereinigung Winterthur HAW, der KMU-Verband Winterthur und Umgebung,
die A AG sowie B beim Bezirksrat Winterthur, welcher das Rechtsmittel mit
Beschluss vom 26. Januar 2024 abwies (Dispositiv-Ziff. I), die
Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 2'553.- den Rekurrenten je zu gleichen
Teilen auferlegte unter subsidiärer Haftung für das Ganze (Dispositiv-Ziff. II)
und in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigungen ausrichtete.
III.
Am 26. Februar 2024 erhoben die Handelskammer und
Arbeitgebervereinigung Winterthur HAW, der KMU-Verband Winterthur und Umgebung,
die A AG sowie B Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter
Entschädigungsfolge seien der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom
26. Januar 2024 und die Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023 (vollumfänglich)
aufzuheben; in prozessualer Hinsicht ersuchten sie zudem darum, das vorliegende
Beschwerdeverfahren "mit dem verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren Nr. AN.2024.00001
in Sachen Mindestlohnverordnung der Stadt Zürich formell und materiell zu
koordinieren".
Der Bezirksrat Winterthur verzichtete am 5. März 2024
auf Vernehmlassung. Die Stadt Winterthur schloss mit Beschwerdeantwort vom
17. April 2024 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.
Hierzu äusserten sich die Handelskammer und Arbeitgebervereinigung Winterthur
HAW, der KMU-Verband Winterthur und Umgebung, die A AG sowie B am
10. Mai 2024. Die Stadt Winterthur reichte am 31. Mai 2024 eine
Duplik ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen
kommunale Erlasse (vgl. VGr, 7. September 2021, AN.2020.00005, E. 1.1).
Über Rechtsmittel dieser Art entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a
Abs. 1 VRG).
1.2
1.2.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur
Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen
Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die
bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr, 2. März 2023,
AN.2022.00007, E. 1.4.1). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu
bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die
beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte
(sogenannte virtuelle Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1,
145 I 26 E. 1.2; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33 f. [auch zum
Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht dadurch, dass ein
Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden könnte oder sie
zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle Rechtsanwendungsakte direkt
betroffen werden könnte.
Anstelle Einzelner können
auch Verbände mit sogenannter egoistischer Verbandsbeschwerde für die
Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde führen. Hierbei gelten folgende
Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als juristische Person konstituiert sowie
statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen ihrer Mitglieder befugt
sein, die fraglichen Interessen müssen allen oder zumindest einer grossen
Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes dieser Mitglieder muss selber
zur Geltendmachung des Interesses auf dem Rechtsmittelweg befugt sein
(BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr, 8. Juli 2021,
AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi, § 21 N. 93 ff.).
1.2.2
Der als Verein organisierte Beschwerdeführer 1 erfüllt die
vorstehenden Voraussetzungen bezüglich der Verbandsbeschwerde. Er bezweckt die
Wahrung der Interessen der Wirtschaft im Allgemeinen sowie seiner Mitglieder
als Unternehmen und Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgeber mit Sitz in der Stadt
Winterthur sowie – unter bestimmten Voraussetzungen – auch ausserhalb von
Winterthur (zum Ganzen ).
Gleiches gilt für den Beschwerdeführer 2. Der Verband
vertritt die Anliegen von kleinen und mittleren Betrieben (KMU) sowie von
Mitgliederorganisationen aus Winterthur und der Region in wirtschaftlicher und
politischer Hinsicht und wahrt vor diesem Hintergrund insbesondere die
gemeinsamen Interessen gegenüber Behörden und der Öffentlichkeit und unterstützt
seine Mitglieder in rechtlichen Belangen
( ).
Bei den Beschwerdeführenden 3 und 4 handelt es sich
schliesslich um Personen bzw. Unternehmen mit (Betriebs-)Sitz in der Stadt
Winterthur, die Arbeitnehmende beschäftigen, sodass sie ebenfalls
beschwerdeberechtigt sind (vgl. ).
1.3
Da die
weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die
Vereinbarkeit des angefochtenen Erlasses bzw. der angefochtenen Bestimmung(en)
mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 20 Abs. 2 VRG; Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 [KV, LS 101]). Das Verfahren bezweckt die
Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff.,
404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und
Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50
N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid sodann grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die
betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn
eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger
rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine
im Rahmen des Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene
Auslegung – ausgegangen werden kann (VGr, 14. März 2024,
AN.2022.00008, E. 1.4, und 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2
mit Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass die angefochtene
Mindestlohnverordnung gleich in mehrfacher Hinsicht gegen übergeordnetes Recht
verstosse: Zum einen stelle der Winterthurer Mindestlohn als ungeeignete, nicht
erforderliche und nicht zielgenaue Massnahme einen unverhältnismässigen
Eingriff in die individualrechtliche Wirtschaftsfreiheit dar und verletze er überdies
den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit sowie das Gebot der Gleichbehandlung
direkter Konkurrenten bzw. das Rechtsgleichheitsgebot. Zum anderen verstosse
der Mindestlohn gegen die bundesrechtliche Kompetenzordnung, da er keine
sozialpolitische Massnahme im Sinn der höchstrichterlichen Rechtsprechung
darstelle, sowie gegen die kantonale Kompetenzordnung, da es sich dabei nicht
um eine typisch lokale Angelegenheit handle, die von der Stadt Winterthur
wahrgenommen werden könne. Weiter verstosse die Verordnung gegen das
Binnenmarktgesetz und die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (vgl.
das Gesetz
vom 20. März 2023 über
den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November 2019
[LS 720.1]) und erwiesen sich die Kontrollbefugnisse als unzulässig.
4.
4.1
Art. 27
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet
die Wirtschaftsfreiheit, insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den
freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie
Ausübung. Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an
den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.
Art. 27 BV schützt damit den individualrechtlichen
Gehalt, Art. 94 BV als grundlegendes Ordnungsprinzip einer auf
marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden Wirtschaftsordnung die
systembezogene oder institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit (zum
Ganzen BGE 138 I 378 E. 6.1 mit Hinweisen; ferner BGE 143 I 403 E. 5.1).
Danach ist es dem Staat in der Regel untersagt, Massnahmen zu ergreifen, die
den freien Wettbewerb behindern, um bestimmte Wirtschaftszweige oder Formen der
wirtschaftlichen Tätigkeit zu sichern oder zu fördern, oder sogar das
Wirtschaftsleben nach einem bestimmten Plan zu leiten. Art. 94 Abs. 4
BV sieht entsprechend vor, dass Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit,
insbesondere Massnahmen, die den Wettbewerb gefährden, nur zulässig sind, wenn
sie in der Bundesverfassung vorgesehen sind oder auf kantonalen Hoheitsrechten
beruhen.
Im Gegensatz zu wirtschaftspolitischen Massnahmen, die den
freien Wettbewerb behindern oder gar derogieren können, fallen staatliche
Massnahmen, die ordnungs- oder sozialpolitische Gründe verfolgen oder nicht
primär wirtschaftlichen Interessen dienen (z.
B. Raumplanung, Umweltpolitik), von vornherein
aus dem Schutzbereich von Art. 94 BV. Die Rechtsprechung definiert
sogenannte soziale oder sozialpolitische Massnahmen als Massnahmen, die darauf
abzielen, der Gesamtheit oder einem Grossteil der Bürgerinnen und Bürger
Wohlstand zu verschaffen oder diesen Wohlstand durch Verbesserung der
Lebensbedingungen, der Gesundheit oder der Freizeit zu steigern (zum Ganzen BGE
143 I 403 E. 5.2 mit Hinweisen; Luisa Lepori Tavoli, Mindestlöhne im
schweizerischen Recht, Diss., Bern 2009, N. 301; siehe auch BGE 131 I 223 E. 4.2;
ferner Klaus Vallender/Peter Hettich, St. Galler Kommentar, 2023, Art. 27
BV N. 58, wonach die Gründe für grundsätzlich zulässige Eingriffe in die
Wirtschaftsfreiheit namentlich im Polizeigüterschutz lägen oder in der
Verfolgung "polizeiverwandter" sozialpolitischer Ziele, wobei die
Praxis seit Langem die Tendenz zeige, den Begriff der zulässigen
sozialpolitischen Massnahmen auszudehnen und praktisch als "Residualgrösse"
zwischen polizeilichen und klar abweichenden Massnahmen aufzufassen).
4.2
Ist die
institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 BV) gewahrt,
ist weiter zu prüfen, ob und – gegebenenfalls – inwieweit die
streitgegenständliche staatliche Massnahme unter den Voraussetzungen von Art. 36
BV mit der individuellen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vereinbar ist (BGE
143 I 403 E. 5.6 mit Hinweisen).
Grundsatzkonforme Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit
sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein
öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt
und verhältnismässig sind (Art. 36 BV; siehe auch Lepori Tavoli, N. 301).
5.
5.1
Der
angefochtene Erlass bzw. die Festlegung eines staatlichen Mindestlohns darin
beschränkt (potenziell) die Vertragsfreiheit von Arbeitgeberinnen und
Arbeitgebern, die Arbeitnehmende in der Stadt Winterthur beschäftigen, wie auch
der Arbeitnehmenden (BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 9.2
mit Hinweisen; siehe auch Bundesrat, Botschaft zur Volksinitiative "Für
den Schutz fairer Löhne [Mindestlohn-Initiative]" vom 16. Januar
2013, BBl 2013 I 1211 ff., 1236) und greift in den freien Wettbewerb
in Bezug auf die Regelung der Lohnhöhe ein (Lepori Tavoli, N. 304).
Während das Bundesgericht diesbezüglich in einem Entscheid
aus dem Jahr 1954 noch in Zweifel gezogen hatte, dass die Einführung eines
staatlichen Mindestlohns als eine gewerbepolizeiliche Massnahme zu betrachten
sei und nicht vielmehr die angemessene Verteilung des Wirtschaftsprodukts
betreffe (BGE 80 I 155 E. 4), stellte es in einem die
Ungültigkeitserklärung der Initiative für einen kantonalen Mindestlohn im
Kanton Genf betreffenden Entscheid aus dem Jahr 2010 fest, dass die Einführung
eines (kantonalen) Mindestlohns prinzipiell eine grundsatzkonforme
sozialpolitische Massnahme darstelle. Dies gelte allerdings nur, solange sich
der Lohn auf einem relativ niedrigen Niveau – in der Nähe des
Mindesteinkommens, das sich aus Versicherungen oder Sozialhilfesystemen ergebe
– bewege, andernfalls liege eine unzulässige wirtschaftspolitische Massnahme
vor (BGr, 8. April 2010, 1C_357/2009, E. 3.3; siehe auch bereits
Lepori Tavoli, N. 305, wonach existenzsichernde und angemessene
Mindestlöhne weder die Sicherung bzw. Begünstigung eines gewissen
Wirtschaftszweigs oder einer gewissen Bewirtschaftungsform noch die Lenkung des
Wirtschaftslebens nach einem festen Plan zum Ziel hätten).
Dazu, welchen Betrag ein allfälliger Mindestlohn konkret
aufweisen darf, um die Grenzen des Zulässigen nicht zu überschreiten, äusserte
sich das Bundesgericht erst sieben Jahre später. Gestützt auf eine 2011 von der
Stimmbevölkerung des Kantons Neuenburg angenommene Verfassungsbestimmung (vgl. Art. 34a
der Verfassung der Republik und des Kantons Neuenburg vom 24. September
2000 [KV/NE, SR 131.233]; Bundesbeschluss über die Gewährleistung der
geänderten Verfassungen der Kantone Glarus, Appenzell Innerrhoden, Aargau,
Thurgau, Waadt, Neuenburg und Genf vom 11. März 2013, BBl 2013 2617, 2618),
welche den Kanton verpflichtete, einen kantonalen Mindestlohn einzuführen,
hatte der Grosse Rat des Kantons Neuenburg am 28. Mai 2014 das kantonale
Gesetz über die Arbeit und die Arbeitslosenversicherung vom 25. Mai 2004
(LEmpl, RS 813.10) insbesondere um eine Bestimmung ergänzt, wonach im
Kanton Neuenburg ein Mindestlohn von Fr. 20.- pro Stunde gelte (Art. 32d
Abs. 1 LEmpl). Mit Entscheid vom 21. Juli 2017 erwog das
Bundesgericht dazu, die Mindestlohnregelung, welche sich betragsmässig an den
Ergänzungsleistungen der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung
(AHV/IV) orientiert, verfolge (offensichtlich) einen sozialpolitischen Zweck –
die Bekämpfung von Arbeitsarmut –, weshalb es sich nicht um einen unzulässigen
wirtschaftspolitischen Eingriff handle (BGE 143 I 403 E. 5.4 ff.).
Zum gleichen Schluss gelangte das Bundesgericht im
November 2021 hinsichtlich einer vom Gesetzgeber des Kantons Tessin im Dezember
2019 – ebenfalls gestützt auf eine eigens geschaffene Grundlage in der
Kantonsverfassung (Art. 13 Abs. 3 der Verfassung der Republik und des
Kantons Tessin vom 14. Dezember 1997 [KV/TI, SR 131.229]; vgl.
Bundesbeschluss über die Gewährleistung der geänderten Verfassungen der Kantone
Bern, Uri, Solothurn, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden,
Appenzell Innerrhoden, Tessin, Waadt und Jura vom 11. März 2015, BBl 2015
3035, 3036) – eingeführten (jährlich zu aktualisierenden) Lohnuntergrenze von
(damals) Fr. 19.- pro Stunde (Legge sul salario minimo dell'11 dicembre
2019 [LSM 843.600]) (BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und
2C_306/2020, E. 8.5.3 ff. sowie [allgemein] E. 7.3).
5.2
In
Anwendung der vorstehend zitierten Rechtsprechung des Bundesgerichts ist auch
die streitgegenständliche Einführung eines Mindestlohns in der Stadt Winterthur
von Fr. 23.- als grundsatzkonforme sozialpolitische Massnahme zu
qualifizieren:
Wie die Regelungen in den Kantonen Neuenburg und Tessin
(vgl. Art. 34a KV/NE und Art. 13 Abs. 3 KV/TI) bezweckt die
Mindestlohnverordnung der Stadt Winterthur, alle Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer (auf Stadtgebiet) vor Erwerbsarmut, das heisst Armut trotz
Erwerbstätigkeit (sog. Working Poor) zu schützen (Art. 1 Abs. 1 der
Verordnung über den sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer). Bei der Festlegung des städtischen Mindestlohns ging der
Beschwerdegegner zudem (ebenfalls) von den Ansätzen zu Bedarf und Einkommen in
der Gesetzgebung über die Ergänzungsleistungen zur AHV/IV aus. Angesichts des
ihm nach dem Bundesgericht zukommenden grossen gesetzgeberischen
Ermessensspielraums bei der Festlegung eines Mindestlohns wie desjenigen im
Kanton Neuenburg ist deshalb davon auszugehen, dass sich der für die Stadt
Winterthur festgesetzte Mindestlohn noch innerhalb des vom Bundesgericht
gesteckten "Rahmens der Sozialpolitik" bewegt, zumal die
Tieflohnschwelle in der Schweiz bereits im Jahr 2010 zwischen Fr. 22.- und
Fr. 23.90 pro Stunde betrug und der Landesindex der Konsumentenpreise von
2021 bis 2023 um 6,2 % anstieg (so schon BGE 143 I 415 E. 5.6.7).
Was sodann den Einwand der Beschwerdeführenden anbelangt,
dass lediglich knapp 5,0 % der Arbeitnehmenden von der Einführung eines
städtischen Mindestlohns profitierten, weshalb entgegen der höchstrichterlichen
Definition der sozialpolitischen Massnahme nicht gesagt werden könne, die
Verordnung bringe der Allgemeinheit oder einem grossen Teil der Bevölkerung der
Stadt Winterthur Wohlstand, liegt dies gerade in der Natur der Sache. Auch der
Neuenburger Mindestlohn betraf gemäss den vom Bundesgericht zitierten Angaben
des Grossen Rats (BGE 143 I 409 E. 5.4.1) nur 4,3 % der
Arbeitnehmenden im Kanton Neuenburg. In dem den Kanton Tessin betreffenden
Entscheid aus dem Jahr 2021 hielt das Bundesgericht sogar fest, dass sich der
Umstand, dass mehrheitlich nichtansässige Arbeitnehmende von der Statuierung
eines Mindestlohns profitierten, eher als Argument für die Einführung eines
solchen nennen lasse als dagegen. Er beweise nämlich, dass bei Stundenlöhnen,
die unter der als angemessen einzustufenden Bandbreite liegen, das Leben als
ortsansässige Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im Kanton Tessin sehr
schwierig sei (BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 9.3.3).
6.
Ist die streitgegenständige Einführung eines städtischen
Mindestlohns im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als
sozialpolitische Massnahme einzustufen, ist auch die Rüge der Verletzung des
Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) in Bezug auf die
Zuständigkeit des Bundes für zivilrechtliche und arbeitnehmerschutzrechtliche
Regelungen (Art. 110 und Art. 122 BV, Art. 319 ff. des
Obligationenrechts vom 30. März 1911 [SR 220]) unbegründet (so auch
BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 8.7 mit
Hinweis auf BGE 143 I 403 E. 7.2 ff., dieser auch zum Folgenden;
siehe ferner Bundesrat, Botschaft über die Gewährleistung der geänderten
Verfassungen der Kantone Glarus, Appenzell Innerrhoden, Aargau, Thurgau, Waadt,
Neuenburg und Genf vom 10. Oktober 2012, BBl 2012 8513 ff., 8521 f.;
zur Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen in Fragen des Arbeitsrechts
und der Lohnfestsetzung ausserdem Isabelle Wildhaber, Möglichkeiten und Grenzen
der Mindestlohnregulierung in der Schweiz, ARV online 2014 Nr. 1, N. 6 ff.;
Kurt Pärli, Kantonale Mindestlöhne sind zulässig, ARV 2018, S. 294 ff.;
eine kantonale Kompetenz zum Erlass von Mindestlohnvorschriften ablehnend Christian
Maduz/Oliver Schmid, [Un-]Zulässigkeit von kantonalen Mindestlohn-Regelungen?,
ARV 2017, S. 271 ff., 278 f., wonach sich vor dem Hintergrund
von Art. 49 Abs. 1 BV bei objektiver Betrachtung – aufgrund der
abschliessenden Regelung durch die Bundesgesetzgebung – eine Rechtsetzung
durch die Kantone verbiete).
Nach dem Bundesgericht hat der Bund zwar insbesondere mit
dem – gestützt auf Art. 110 BV erlassenen – Arbeitsgesetz vom
13. März 1964 (SR 822.11) und den dazugehörigen Verordnungen eine
sehr umfassende Regelung des allgemeinen Arbeitnehmerschutzes geschaffen; die arbeitsrechtlichen
Bestimmungen des Bundeszivilrechts sowie die öffentlich-rechtlichen Massnahmen
des Bundes, die im Arbeitsgesetz und seinen Verordnungen verankert seien,
hinderten die Kantone indes nicht daran, (in deren Ergänzung) bestimmte sozialpolitische
Massnahmen zu erlassen, die nicht direkt bzw. nicht in erster Linie den Schutz
der Arbeitnehmenden bezwecken. Nach Auffassung des Bundesgerichts lässt das
Bundesrecht mithin Raum für die Einführung eines kantonalen Mindestlohns aus
sozialpolitischen Motiven.
7.
7.1
Damit ist
allerdings noch nichts gesagt über die Kompetenz des Beschwerdegegners bzw. des
Winterthurer Stimmvolks zum Erlass einer (kommunalen) Mindestlohnregelung. Die
vom Bundesgericht in der Vergangenheit überprüften staatlichen Mindestlöhne
wurden allesamt auf kantonaler Ebene eingeführt, gestützt auf eine Grundlage in
der jeweiligen Kantonsverfassung.
Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob das kantonale Recht
dem Beschwerdegegner Raum für die Einführung eines Mindestlohns lässt.
7.2
Die
(öffentlichen) Aufgaben einer Gemeinde im Kanton Zürich ergeben sich im
Wesentlichen aus der kantonalen Gesetzgebung. Diese regelt die Gemeindeaufgaben
allerdings nicht abschliessend. Die Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben
wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind (Art. 83 Abs. 1
KV).
Die
politischen Gemeinden sind deshalb befugt, freiwillig zusätzliche Aufgaben zu
übernehmen, soweit diese nicht über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen, das
heisst, soweit es sich um typisch lokale Angelegenheiten handelt, welche vom
Kanton und vom Bund nicht umfassend wahrgenommen werden (Tobias Jaag/Markus
Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich
etc. 2019, Rz. 2338).
In den
Gebieten, die in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden fallen, sind diese
(teilweise) auch zur Rechtsetzung, das heisst zum Erlass autonomer Satzungen,
befugt (Jaag/Rüssli, Rz. 2310).
7.3
Die
Vorinstanz hält (sinngemäss) dafür, dass Art. 111 KV, welcher Kanton und
Gemeinden insbesondere verpflichtet, dafür zu sorgen, dass Menschen in einer
Notlage, die sie nicht aus eigener Kraft bewältigen können, ein Obdach und
existenzsichernde Mittel erhalten, dem Beschwerdegegner grundsätzlich die
Befugnis zum Erlass sozialpolitischer Massnahmen und damit auch zur Einführung
eines kommunalen Mindestlohns einräume, und auch das Sozialhilfegesetz vom
14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) dem nicht entgegenstehe. Vielmehr halte
§ 1 Abs. 2 SHG die politischen Gemeinden explizit dazu an, mit
vorbeugenden Massnahmen darauf hinzuwirken, dass weniger Notlagen entstehen,
und könne "auch ein Mindestlohn" ohne Weiteres zu den genannten
Massnahmen gezählt werden.
7.4
Zu prüfen
ist daher zunächst, ob sich Art. 111 KV die Sozialhilfe betreffend so
auslegen lässt, dass sich daraus eine Kompetenz der Gemeinden des Kantons
Zürich zum Erlass der angefochtenen Mindestlohnverordnung im Sinn einer
sozialpolitischen Massnahme ergibt.
7.4.1
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Norm (BGE 146
III 217 E. 5, 145 III 324 E. 6.6 mit Hinweisen [auch zum Folgenden]).
Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so
muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle
Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei ist
insbesondere der Wille des Verfassungsgebers zu berücksichtigen, wie er sich
namentlich aus den Verfassungsmaterialien ergibt (historische Auslegung).
Weiter ist nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text zugrunde liegenden
Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm geschützten Interesse
(teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der einer Norm im Kontext
zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Verfassungsvorschriften
steht (systematische Auslegung).
7.4.2
Gemäss Art. 111 KV sorgen Kanton und Gemeinden dafür, dass Menschen in
einer Notlage, die sie nicht aus eigener Kraft bewältigen können, ein Obdach
und existenzsichernde Mittel erhalten (Abs. 1); sie fördern die berufliche
Umschulung und Weiterbildung erwerbsloser Personen und ihre Wiedereingliederung
in den Arbeitsprozess (Abs. 2) und zur Bekämpfung von sozialer Not und
Armut die Hilfe zur Selbsthilfe (Abs. 3).
Nach dem Wortlaut von Abs. 1 sind der Kanton und die
Gemeinden verpflichtet, die notwendigen Mittel zur Sicherung der
Grundbedürfnisse zur Verfügung zu stellen; dass sie auch Dritte in die Pflicht
nehmen könnten, damit keine Notlage entsteht, lässt sich dem Wortlaut nicht
entnehmen. Gleiches gilt für die Absätze 2 und 3, die an den Kanton und die
Gemeinden gerichtete Förderziele enthalten. Eine Kompetenz, zur Bekämpfung von
sozialer Not und Armut auch hoheitlich in privatrechtliche Rechtsverhältnisse
einzugreifen, lässt sich dem Wortlaut dieser Bestimmungen nicht entnehmen.
7.4.3
Die systematische Stellung der Norm im Verfassungsgefüge spricht ebenfalls
gegen eine solche Auslegung: Die Bestimmung ist Teil des achten Kapitels, das
die öffentlichen Aufgaben regelt. Der in diesem Kapitel enthaltene
Aufgabenkatalog richtet sich mit einer Ausnahme ausschliesslich an die
öffentliche Hand. Einzig die Bestimmung zum Umweltschutz (Art. 102 KV)
enthält in Abs. 2 eine Verpflichtung (Vermeidung von schädlichen und
lästigen Einwirkungen sowie Kostentragung der Verursacher), die sich
gleichermassen an die öffentliche Hand und die Privaten richtet; diese ergibt
sich indes bereits aus dem Bundesrecht und hat damit keine eigenständige
Bedeutung.
7.4.4
Zum gleichen Schluss führen schliesslich auch die Entstehungsgeschichte und
die ratio legis der Norm:
Den Materialien zur Revision der Verfassung des Kantons
Zürich lässt sich entnehmen, dass bewusst auf die Aufnahme einer Bestimmung zur
Sicherstellung existenzsichernder Löhne in den kantonalen Aufgabenkatalog verzichtet
wurde. Der Kommissionsentwurf enthielt in Art. 4.13 Abs. 2 im Kapitel
"Soziales und Gesundheit" noch die Verpflichtung von Kanton und
Gemeinden, Massnahmen zu fördern, die ein existenzsicherndes Einkommen bzw.
eine existenzsichernde Entlöhnung bei voller Erwerbstätigkeit ermöglichen
(Protokoll des Zürcher Verfassungsrats zur Sitzung Nr. 43 vom 22. Mai
2003, S. 2294 ff., auch zum Folgenden). Der Absatz wurde vom Plenum
des Verfassungsrats nach einer längeren Debatte aus der definitiven, dem Volk
zur Abstimmung unterbreiteten Fassung gestrichen.
Der Kommissionsentwurf zum heutigen Art. 111 KV bzw.
dessen Formulierung wurde ausserdem noch in einem weiteren Punkt wesentlich
abgeändert. So wurde (Art. 4.13) Abs. 4 des Entwurfes, wonach Kanton
und Gemeinden die Ursachen von sozialer Not und Armut bekämpfen, dahingehend
abgeändert, als die Endfassung (heute Art. 111 Abs. 3 KV) die
Genannten nur noch dazu anhält, "zur Bekämpfung von sozialer Not und Armut
die Hilfe zur Selbsthilfe" zu fördern. Die Bestimmung ist vom
Präventionsgedanken geprägt und konkretisiert gleichzeitig den im
Sozialhilferecht geltenden Subsidiaritätsgedanken: Durch die Bekämpfung von sozialer
Not und Armut soll die Ursache der Sozialhilfebedürftigkeit im Sinn von Art. 111
Abs. 1 KV beseitigt werden, wobei dieses Ziel mittels Förderung der
individuellen Hilfe zur Selbsthilfe, aber auch der Unterstützung privater
Vereinigungen oder Organisationen, die in grösserem Rahmen die kollektive
Selbsthilfe tragen, erreicht werden soll (zum Ganzen Thomas Gächter, in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur
Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 111 N. 23 f.).
Durch die Nennung des Mittels der Wahl (Förderung der Hilfe zur Selbsthilfe) macht
der Verfassungsgeber deutlich, dass er bei der Statuierung von Art. 111 Abs. 3
KV nicht etwa im Sinn hatte, zwecks Bekämpfung der Ursachen von Armut eine
Grundlage zum (unmittelbaren) Eingriff in das privatrechtliche Verhältnis
zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden zu schaffen, sondern Massnahmen zur
Erhöhung der Selbsthilfekompetenz von unterstützten Personen zu ergreifen
7.5
Schon dem
Wortlaut nach bildete der Präventionsgedanke auch Hintergrund des vom
Beschwerdegegner und der Vorinstanz als weitere Grundlage für den Erlass der
Mindestlohnverordnung angerufenen § 1 Abs. 2 SHG. Danach wirken die
politischen Gemeinden mit vorbeugenden Massnahmen darauf hin, dass weniger
Notlagen entstehen und dass Personen, die in eine Notlage geraten sind, diese
bewältigen können. Die Bestimmung stellt eine genügende gesetzliche Grundlage
dar für präventive Massnahmen (der Gemeinden), die über den Einzelfall
hinausgehen. Entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdegegners ermächtigt (auch)
sie die Gemeinden im Kanton Zürich aber nicht, Arbeitgeberinnen bzw.
Arbeitgeber zur Leistung eines bestimmten Mindestlohns zu verpflichten.
Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses führte der
Regierungsrat zum Regelungsinhalt von § 1 Abs. 2 SHG aus, dass die
darin angesprochenen vorbeugenden Massnahmen "[…] in der Unterstützung von
Vorkehren im Arbeits-, Schul-, Wohn- und Freizeitbereich oder auch in gezielter
Informationstätigkeit bestehen" können (Antrag und Bericht Nr. 4345
des Regierungsrats vom 23. August 2006 zum Gesetz über die öffentliche
Sozialhilfe, ABl 2006, 1102 ff., 1108 f.). Angesprochen sind damit in
erster Linie sogenannte persönliche Massnahmen, das heisst individualisierte
Massnahmen, die darauf abzielen, Menschen in belastenden Lebenslagen zu
stabilisieren (vgl. Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe, Grundlagenpapier
"Der Integrationsauftrag der Sozialhilfe – Fokus Soziale
Integration", Bern Oktober 2023, abrufbar unter , Ziff. 2.3.1;
Regierungsrat, Antwort vom 29. Juni 2022 auf die Motion "Soziale
Prävention statt Sozialhilfe" vom 13. Juni 2022, KR-Nr. 195/2022,
wonach insbesondere mit Massnahmen der persönlichen Hilfe eine präventive
Wirkung erzielt werden könne, wenn sie frühzeitig eingesetzt werden, und mit §§ 11–13
SHG und §§ 10–15 SHV genügende gesetzliche Grundlagen für die soziale
Prävention bestünden). Entsprechend finden sich im kantonalen
Sozialhilfehandbuch zu den Stichwörtern "präventive Massnahmen" bzw.
"Prävention" auch bloss Einträge betreffend solche Massnahmen sowie
Massnahmen zur Förderung der Eingliederung im Sinn von § 3a SHG
(Massnahmen der beruflichen Eingliederung, Teilnahme an geeigneten Bildungs-
und Beschäftigungsmassnahmen, Schuldenprävention sowie Zusammenarbeit von
verschiedenen Institutionen im Bereich der sozialen Sicherung und Bildung zur
Abstimmung von verschiedenen Sicherungs- und Integrationssystemen [siehe dazu
 ]).
Der hoheitliche Eingriff in
privatrechtliche Verhältnisse zur Vermeidung oder Verminderung von Sozialhilfe ist
dem geltenden Konzept der Sozialhilfe fremd. Das Sozialhilfegesetz enthält sodann
auch keine originären Leistungspflichten Dritter; in der Pflicht steht in
der Regel die Wohngemeinde der
hilfesuchenden Person (§ 32 SHG). Sie hat
wirtschaftliche (§§ 14 ff.
SHG) oder persönliche Hilfe zu leisten, etwa in Form von Beratungen, der
Vermittlung von spezialisierten Institutionen, von ärztlicher, pflegerischer
und psychologischer Behandlung, von Heim- und Klinikplätzen, von Erholungs- und
Kuraufenthalten, von Lehr- und Arbeitsstellen, der Durchführung von
Lohnverwaltungen oder der Vermittlung wirtschaftlicher Hilfe (§§ 11 ff.
SHG [Beratung und Betreuung] bzw. §§ 10 ff. der Verordnung vom
21. Oktober 1981 zum Sozialhilfegesetz [SHV, LS 851.11]), und die
Kosten dafür zu tragen, sofern das Bundesrecht, interkantonale Vereinbarungen
oder die Sozialhilfegesetzgebung nicht etwas anderes vorsehen (§ 41 SHG;
siehe auch Gächter, Art. 111 N. 1, wonach Leistungen der Sozialhilfe
jeweils aus allgemeinen Staatsmitteln, das heisst aus Steuergeldern, finanziert
werden;
Jaag/Rüssli, Rz. 4310 ff.
).
Der Kanton Zürich hat im Bereich der Sozialhilfe eine
abschliessende Regelung getroffen, was die von den Gemeinden zu ergreifenden
Massnahmen bzw. die von ihnen zu erbringende Hilfe anbelangt (vgl. auch § 1
Abs. 1 SHG: "nach Massgabe dieses Gesetzes"). Die kantonale
Sozialhilfegesetzgebung ermächtigt die Gemeinden mithin nicht, darüber hinaus –
das heisst über die im Gesetz vorgesehene wirtschaftliche oder persönliche
Hilfe bzw. die vorbeugenden Massnahmen hinaus – beliebige Massnahmen zu
ergreifen. Dies hat in besonderem Mass für Massnahmen wie die vorliegenden zu
gelten, die – wie aufgezeigt – der Konzeption bzw. dem System der Sozialhilfe
nach kantonalem Recht fremd sind.
7.6
Das kantonale Recht
enthält demzufolge weder einen (expliziten) Gesetzgebungsauftrag, auf den sich
der Beschwerdegegner bei Erlass der angefochtenen Mindestlohnverordnung als
sozialpolitische Massnahme stützen könnte, noch lässt es den Gemeinden Raum für
eine kommunale Regelung dieser Art.
7.7
Nach dem
Gesagten verstösst die angefochtene Verordnung bzw. die deren Kern bildende
Einführung eines Mindestlohns auf Gemeindeebene im Kanton Zürich gegen die kantonale
Kompetenzordnung und ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Verordnung über den
sozialpolitischen Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom
6. März 2023 ist aufzuheben.
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist dieser zu verpflichten, den
Beschwerdeführenden eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren zu bezahlen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verordnung über den sozialpolitischen Schutz
der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023 sowie Dispositiv-Ziff. I
und III des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 26. Januar 2024
werden aufgehoben.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Bezirksrats
Winterthur vom 26. Januar 2024 werden die Rekurskosten dem
Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 2'620.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 5'000.-
zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)  die Parteien;
b)  den Bezirksrat Winterthur.
Abweichende
Meinung einer Minderheit der Kammer:
(§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010
[LS 211.1])
Die Kammerminderheit ist der Ansicht, dass das kantonale
Recht die Einführung eines kommunalen Mindestlohns nicht ausschliesst. Dabei
ist mit der Mehrheit davon auszugehen, dass es sich gemäss Bundesgerichtspraxis
beim vorliegenden, relativ niedrigen Mindestlohn um eine grundsatzkonforme
sozialpolitische Massnahme handelt, für deren Einführung das Bundesrecht
grundsätzlich Raum lässt.
Wenn Art. 111 KV die Massnahmen aufführt, zu denen
Kanton und Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe verpflichtet sind, ist daraus
nicht abzuleiten, dass nicht explizit erwähnte Massnahmen unzulässig sind.
Vorgesehene und zulässige Massnahmen sind nicht gleichzusetzen: Die Zürcher
Verfassung enthält keinen Verfassungsvorbehalt (Viviane Sobotich, Kommentar KV,
Vorb. zu Art. 95–121 N. 6). Dass der Zürcher Verfassungstext im
Vergleich "eher zurückhaltend" ausfällt (Gächter, Art. 111 N. 3),
kann daher nicht ausschlaggebend sein, wobei er durchaus
Interpretationsspielraum belässt. Die Massnahmen, die zur Erfüllung der
öffentlichen Aufgaben gemäss dem 8. Kapitel der Kantonsverfassung (Art. 95–121
KV) ergriffen werden, dürfen selbstverständlich grundsätzlich Verpflichtungen
Privater enthalten.
Zwar hat der Verfassungsrat die im Kommissionsentwurf
enthaltene Verpflichtung von Kanton und Gemeinden gestrichen, Massnahmen zu
fördern, die eine existenzsichernde Entlöhnung der vollen Erwerbstätigkeit
ermöglichten. Die Motive für diese Streichung sind aber mehrdeutig (vgl.
Protokoll des Zürcher Verfassungsrats zur Sitzung Nr. 43 vom 22. Mai
2003, S. 2294 ff.): Der Sprecher der Fraktion, die den
Streichungsantrag gestellt hatte, wandte sich gegen eine Verpflichtung der
öffentlichen Hand, nicht existenzsichernde Löhne in der Privatwirtschaft
auszugleichen (Lauffer, S. 2295 f.; zustimmend: Grütter, S. 2296).
Weitere Debattierende schienen ebenfalls davon auszugehen, dass die fragliche
Formulierung staatliche Leistungen meine (vgl. Kocher, Karrer, Köpfli, S. 2299 ff.),
während andere Ratsmitglieder (allenfalls) weitergehende Massnahmen im Auge
hatten (vgl. Stocker, Schäppi, Wäfler, Ernst, S. 2300 ff.); ein
Votant hielt die Formulierung aufgrund ihrer Mehrdeutigkeit für "nicht
verfassungswürdig" (Gross, S. 2304). Um Mindestlohnvorschriften ging
es in der Debatte nicht oder höchstens am Rand (vgl. Stocker, S. 2300),
und es ging auch nicht darum, weiterreichende Massnahmen der Gemeinden
auszuschliessen. Somit sagt die Streichung für die hier zu prüfende Frage
nichts Konkretes aus. Schliesslich erfolgte die Diskussion im Verfassungsrat
vor der Praxisänderung des Bundesgerichts im Jahre 2010, und sie eignet sich
auch deshalb nicht als Argument gegen die hier umstrittene Regelung, da wohl
damals davon ausgegangen wurde, dass Mindestlohnvorschiften ohnehin dem Bund
vorbehalten sind.
Ebenso wenig kann § 1 SHG ein Ausschluss kommunaler
Mindestlohnvorschriften entnommen werden. § 1 Abs. 2 SHG mag gemäss
der Weisung des Regierungsrats für eine bestimmte Massnahmenkategorie
(präventive Massnahmen) geschaffen worden sein (Antrag und Weisung des
Regierungsrats vom 23. August 2006 zum Gesetz über die öffentliche
Sozialhilfe, ABl 2006, 1102 ff., 1108), wobei die Aufzählung möglicher
Massnahmen beispielhaft gemeint war: "Solche Massnahmen
können
in
der Unterstützung von Vorkehren im Arbeits-, Schul-, Wohn- und Freizeitbereich
oder auch in gezielter Informationstätigkeit bestehen" (Hervorhebung nicht
im Original). Daraus oder aus dem Sozialhilfegesetz im Allgemeinen kann
entgegen der Gerichtsmehrheit kein Konzept der Sozialhilfe für den Kanton
Zürich abgeleitet werden, das kommunale Mindestlohnbestimmungen ausschlösse.
Dem Sozialhilfegesetz kann keine abschliessende Regelung der zulässigen
kommunalen Massnahmen entnommen werden.
Schliesslich kann vorliegend als Verfassungsgrundlage auch
Art. 107 KV herangezogen werden, der unter dem Titel "Wirtschaft und
Arbeit" Kanton und Gemeinden die Wirtschaftspolitik und namentlich
bestimmte wirtschafts- und sozialpolitische Massnahmen überträgt.
Sodann ist die kommunale Zuständigkeit im Licht der
kantonalen Verfassungsordnung zu betrachten. Nach Art. 83 Abs. 1 KV
nehmen die politischen Gemeinden alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder
Bund noch Kantone zuständig sind; nach Art. 85 Abs. 1 KV regeln die
Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig und gewährt ihnen das kantonale
Recht einen möglichst weiten Handlungsspielraum. Wie sich aus dem Inhalt und
der Systematik der Bestimmung ergibt, gilt Letzteres nicht nur in Bezug auf die
Gemeindeautonomie, sondern auch beim Vollzug des kantonalen Rechts (VGr,
17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2.1; Tobias Jaag, Kommentar
KV, Art. 85 N. 14). Art. 97 Abs. 1 KV verankert das
Subsidiaritätsprinzip. Die Regelung der Gemeinde in der Kantonsverfassung und
die Offenheit der Aufgabenbestimmungen sprechen gegen eine enge Auslegung der
kommunalen Kompetenzen.
Entsprechend wahrt auch die Praxis die kommunalen
Spielräume. So hielt das Verwaltungsgericht zur früheren Gemeindebeschwerde
fest, dass sich die Rechtsmittelbehörden bei der Frage, ob ein Beschluss der
Stimmberechtigten mit den Zwecken der Gemeinde noch zu vereinbaren sei, eine
gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen hätten (VGr, 2. September 2015,
VB.2015.00354, E. 2.4; der Begriff der Gemeindezwecke verwies nicht nur
auf das kommunale, sondern auch auf das übergeordnete Recht: H. R.
Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151
Ziff. 4.3.1). Diese Überlegung stützte sich auch auf die Gemeindeautonomie
und ist daher trotz der Abschaffung der Gemeindebeschwerde nicht überholt.
Ebenso übt übrigens das Verwaltungsgericht bei der Erlasskontrolle
Zurückhaltung, wenn nicht – wie hier – das übergeordnete Recht, sondern die
fragliche Norm selber auszulegen ist; in diesen Fällen hebt es die Norm nur
auf, wenn sie sich einer rechtskonformen Auslegung ganz entzieht (näher z.
B.
VGr, 2. März 2023, AN.2022.00007, E. 3 mit Hinweisen). Jedenfalls bei
der Prüfung von Erlassen, die in Volksabstimmungen gutgeheissen wurden (in den
konkreten Fällen mit grosser Mehrheit der Stimmberechtigten der Städte Zürich
und Winterthur, nämlich mit 69,43 % bzw. 65,52 %), sollte daher die
Auslegung des kantonalen Rechts den Gemeinden einen gewissen Spielraum
zugestehen, um kommunale Zuständigkeiten zu definieren.
Demnach hätte die Mindestlohnverordnung nicht deshalb
aufgehoben werden dürfen, weil sie nicht der kantonalen Kompetenzordnung
entspreche (so übrigens auch die Gutachten zur Sache: Thomas Geiser/Ueli
Kieser, Gutachten erstattet dem Gewerkschaftsbund des Kantons Zürich [GBKZ] zu
Fragen der Verankerung eines Mindestlohnes nach dem Recht des Kantons Zürich,
6. Dezember 2018, S. 15 ff., 24 [nicht publiziert]; Felix
Uhlmann/Beat Stalder/Martin Wilhelm, Gutachten zuhanden der Städte Zürich,
Kloten und Winterthur betreffend Gültigkeit der Volksinitiativen mit dem Titel
"Ein Lohn zum Leben", 26. März 2021 [Beilage zum
Stadtratsbeschluss Nr. 417/2021; www.stadt-zuerich.ch], S. 17 ff.,
31). Dies bedeutet noch nicht, dass die Verordnung (vollumfänglich) zulässig
ist: Es wäre im Einzelnen zu prüfen, ob die Verordnungsbestimmungen mit dem
höherrangigen Recht vereinbar sind.
Für
richtiges Protokoll,
Die
Gerichtsschreiberin:
Sonja
Güntert