zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00346 · 2015-05-07 · de

Festsetzung Quartierplan | Kostentragung von Lärmschutzbauten im Rahmen des Quartierplanverfahrens. Verfahrenskoordination aufgrund der Koordinationspflicht, Einfluss auf die Parteistellung (E. 1.5.3 und E. 6.9.3). Das Quartierplangebiet ist überwiegend unbebaut und nicht erschlossen: Mit dem Quartierplan sollen die von der Autostrasse herrührenden Lärmimmissonen vermindert und die Erschliessungsanlagen erstellt werden (E. 5.1) Entgegen der vorinstanzlichen Ansicht kann eine Lärmschutzanlage Gegenstand eines Quartierplans sein, wenn sie als bauliche Massnahme erstellt wird, um - wie hier - die Einhaltung der Planungswerte auf noch nicht erschlossenem Land im Quartierplangebiet zu erreichen (E. 5.3). Fraglich ist, wer die Kosten zu zahlen hat. Gemäss § 146 PBG sind die Kosten für den Bau der im Quartierplan vorgesehenen Anlagen vollumfänglich von den Grundeigentümern zu tragen (E. 5.4). Der Kanton hat nur Kosten zu tragen, soweit eine Sanierungspflicht für Staatsstrassen besteht (E. 5.5). Vorliegend ergibt sich auch aus dem Vertrauensschutz keine Kostentragungspflicht des Kantons (E. 5.6). Mangels einer gesetzlichen Grundlage können die Kosten, die hier die Quartierplangenossen treffen, nicht auf eine andere Person bzw. den Kanton übertragen werden; eine Kostenauferlegung gestützt auf das Verursacherprinzip (Art. 2 USG) ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht zulässig. Einschränkung der materiellen Koordinationspflicht zwischen den im Quartierplan zu treffenden Lärmschutzmassnahmen und der Strassensanierung, jedenfalls solange die Sanierungsfrist gemäss Art. 17 Abs. 4 LSV noch nicht abgelaufen ist (E. 6, insbesondere 6.9). Die Kosten sind den Grundstückeigentümern nach Massgabe ihres Interesses an der Lärmschutzanlage aufzuerlegen, wobei die bereits bestehenden Bauten und der Erschliessungsstand der Grundstücke zu berücksichtigen sind (E. 8). Schliesslich ist umstritten, auf welche Lärmwerte abzustellen ist und ob mit baulichen Massnahmen die Planungswerte überhaupt erreicht werdenkönnen. Der Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats ist diesbezüglich mangelhaft begründet; die Angaben des "Strassenlärm-Informationssystem" sind keine genügende Grundlage für eine Bewertung. Entsprechend muss ein Lärmgutachten eingeholt werden (E. 9). Rückweisung an das Baurekursgericht zum Neuentscheid und Aufhebung des Nichtgenehmigungsentscheids des Regierungsrats (E. 10).Teilweise Gutheissung der Beschwerden.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.07.0 VB.2011.00346
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.07.0 VB.2011.00346
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.07.0 VB.2011.00346

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00346
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00346
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.05.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Quartierplan
Kostentragung von Lärmschutzbauten im Rahmen des Quartierplanverfahrens.
Verfahrenskoordination aufgrund der Koordinationspflicht, Einfluss auf die Parteistellung (E. 1.5.3 und E. 6.9.3). Das Quartierplangebiet ist überwiegend unbebaut und nicht erschlossen: Mit dem Quartierplan sollen die von der Autostrasse herrührenden Lärmimmissonen vermindert und die Erschliessungsanlagen erstellt werden (E. 5.1) Entgegen der vorinstanzlichen Ansicht kann eine Lärmschutzanlage Gegenstand eines Quartierplans sein, wenn sie als bauliche Massnahme erstellt wird, um - wie hier - die Einhaltung der Planungswerte auf noch nicht erschlossenem Land im Quartierplangebiet zu erreichen (E. 5.3). Fraglich ist, wer die Kosten zu zahlen hat. Gemäss § 146 PBG sind die Kosten für den Bau der im Quartierplan vorgesehenen Anlagen vollumfänglich von den Grundeigentümern zu tragen (E. 5.4). Der Kanton hat nur Kosten zu tragen, soweit eine Sanierungspflicht für Staatsstrassen besteht (E. 5.5). Vorliegend ergibt sich auch aus dem Vertrauensschutz keine Kostentragungspflicht des Kantons (E. 5.6). Mangels einer gesetzlichen Grundlage können die Kosten, die hier die Quartierplangenossen treffen, nicht auf eine andere Person bzw. den Kanton übertragen werden; eine Kostenauferlegung gestützt auf das Verursacherprinzip (Art. 2 USG) ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht zulässig. Einschränkung der materiellen Koordinationspflicht zwischen den im Quartierplan zu treffenden Lärmschutzmassnahmen und der Strassensanierung, jedenfalls solange die Sanierungsfrist gemäss Art. 17 Abs. 4 LSV noch nicht abgelaufen ist (E. 6, insbesondere 6.9). Die Kosten sind den Grundstückeigentümern nach Massgabe ihres Interesses an der Lärmschutzanlage aufzuerlegen, wobei die bereits bestehenden Bauten und der Erschliessungsstand der Grundstücke zu berücksichtigen sind (E. 8). Schliesslich ist umstritten, auf welche Lärmwerte abzustellen ist und ob mit baulichen Massnahmen die Planungswerte überhaupt erreicht werdenkönnen. Der Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats ist diesbezüglich mangelhaft begründet; die Angaben des "Strassenlärm-Informationssystem" sind keine genügende Grundlage für eine Bewertung. Entsprechend muss ein Lärmgutachten eingeholt werden (E. 9). Rückweisung an das Baurekursgericht zum Neuentscheid und Aufhebung des Nichtgenehmigungsentscheids des Regierungsrats (E. 10).
Teilweise Gutheissung der Beschwerden.
Stichworte:
ERSCHLIESSUNG
ERSCHLIESSUNGSPLAN, LANDUMLEGUNG, QUARTIERPLAN
FEINERSCHLIESSUNG
KANTON
KOORDINATIONSPFLICHT
KOSTENTRAGUNGSPFLICHT
LÄRMGUTACHTEN
LÄRMSCHUTZMASSNAHME
LÄRMSCHUTZWAND
MITBETEILIGTE PARTEI
NICHTGENEHMIGUNG
PARTEISTELLUNG
PLANUNGSWERT
QUARTIERPLANANLAGEN
QUARTIERPLANGENOSSE
QUARTIERPLANKOSTEN
QUARTIERPLANVERFAHREN
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SANIERUNGSPFLICHT
STRASSENLÄRM
VERFAHRENSVEREINIGUNG
VERURSACHERPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I BGG
Art. 5 Abs. I BV
Art. 10 LSV
Art. 13 Abs. IV lit. a LSV
Art. 17 Abs. IV LSV
§ 123 PBG
§ 128 PBG
§ 146 PBG
§ 166 PBG
Art. 25a RPG
Art. 2 USG
Art. 16 Abs. II USG
Art. 22 Abs. I USG
Art. 24 Abs. II USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2011.00346
VB.2013.00408
Urteil
der 3. Kammer
vom
7. Mai 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin Michèle Babst.
In Sachen
I.1   Gemeinde Küsnacht,
I.2,
Beschwerdeführende
VB.2011.00346 und VB.2013.00408,
I.3     Erbengemeinschaft B,
nämlich:
3.1,
3.2, 3.3, 3.4, 3.5,
alle vertreten durch
RA W,
substituiert durch
RA X,
Beschwerdeführende
VB.2011.00346,
gegen
I.1,    vertreten
durch RA Y,
I.2,
Beschwerdegegnerschaft
VB.2011.00346
und Mitbeteiligte VB.2013.00408,
II.      Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
VB.2013.00408,
und
1.,
2.1, 2.2,
3.,
4. Erbengemeinschaft K, nämlich:
4.1, 4.2, 4.1–4.2 vertreten durch 4.1,
5.,
6.,
7.,
8.,
9. ,
10.,
11. ,
12.     Erbengemeinschaft K, nämlich:
12.1,
12.2, 12.3, 12.4, 12.5,
12.1–12.5
vertreten RA Z,
13.,
Mitbeteiligte
VB.2011.00346
und VB.2013.00408,
betreffend
Festsetzung Quartierplan,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 3. März 2010 setzte der Gemeinderat
Küsnacht den Quartierplan C fest und stimmte dem privaten
Rahmengestaltungsplan C zu. Beide Pläne betreffen das gleiche Gebiet. Der
Beschluss wurde am 26. März 2010 publiziert.
II.
A.
I.1 ist
Eigentümerin der an der D-Strasse 01 gelegenen Grundstücke Kat.-Nr. 02
und Kat.-Nr. 03 in Küsnacht, die in den Perimeter des Quartierplans
fallen. Mit Rekurs vom 26. April 2010 gelangte sie an die damalige Baurekurskommission II
(heute: Baurekursgericht). Sie beantragte, der angefochtene Entscheid sei
aufzuheben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Eventualiter sei der angefochtene Entscheid im Teil Festsetzung des
Quartierplans C (Dispositivziffer 3) so zu ändern, dass die
Beitragspflicht der Rekurrentin sistiert werde, bis deren Liegenschaft
baurechtlich relevant umgestaltet, neu genutzt oder veräussert werde.
B.
I.2
ist Eigentümer des im Quartierplangebiet liegenden Grundstücks Kat.-Nr. 04.
Ebenfalls am 26. April 2010 erhob er Rekurs und beantragte verschiedene
Änderungen am Quartierplan. Drei Quartierplangenossen beantragten mit Eingabe
vom 23. Juni 2010 die Abweisung des Rekurses von  I.2.
C.
Mit
Entscheid vom 12. April 2011 vereinigte das Baurekursgericht die beiden
Rekursverfahren, hiess beide Rekurse gut und hob die Dispositivziffern 3
und 4 des Beschlusses des Gemeinderats Küsnacht vom 3. März 2010 auf. Es
auferlegte die Verfahrenskosten dem Gemeinderat Küsnacht und verpflichtete
diesen, I.1 eine Umtriebsentschädigung von Fr. 2'500.- zu bezahlen. Im
Übrigen wurde keine Umtriebsentschädigung zugesprochen.
III.
A.
Gegen
diesen Entscheid reichten die Politische Gemeinde Küsnacht, 1.2 sowie die Erbengemeinschaft B
am 27. Mai 2011 gemeinsam Beschwerde an das Verwaltungsgericht ein
(Verfahren VB.2011.00346). Sie beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids.
Weiter sei der Beschluss des Gemeinderats Küsnacht vom 3. März 2010 wiederherzustellen,
allerdings unter Ausnahme des Kostenteilers gemäss Tabelle 31 (Lärm­schutz,
Anteil Kanton) im Technischen Bericht zum Quartierplan C. Die Gemeinde sei
zu verpflichten, einen zusätzlichen Spezialkostenteiler Lärmschutz zulasten der
Quartierplanbeteiligten festzusetzen, dies in Koordination mit dem Finanzierungsbeschluss
des Kantons für seinen Anteil als Strassenhalter der D-Strasse. Im Übrigen
seien der Quartierplan und der private Rahmengestaltungsplan C zu
bestätigen. Eventualiter sei die Angelegenheit unter Aufhebung des angefochtenen
Entscheids an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Alles unter
entsprechender Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen für das
vorinstanzliche Rekurs- und das vorliegende Beschwerdeverfahren.
B.
Das
Verwaltungsgericht lud die Baudirektion des Kantons Zürich mit Präsidialverfügung
vom 7. Juni 2011 ein, den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim
Regierungsrat einzuholen und wies vorsorglich darauf hin, dass das bereits
hängige Beschwerdeverfahren insoweit als gegenstandslos abzuschreiben sein
würde, als gegen eine allfällige Nichtgenehmigung des Quartierplans nicht
ebenfalls Beschwerde erhoben würde. Mit Schreiben vom 2. August 2012
räumte die Baudirektion der Gemeinde Küsnacht sowie den weiteren Beteiligten
des vorliegenden Verfahrens im Sinn einer Anhörung die Gelegenheit ein, zum
Antrag der Baudirektion auf Nichtgenehmigung des Privaten Rahmengestaltungsplans C
und des Quartierplans C Stellung zu nehmen. Hierzu nahm der Gemeinderat
Küsnacht mit Protokollauszug vom 30. Januar 2013 Stellung. Weitere
Stellungnahmen gingen nicht ein. Mit Beschluss vom 17. April 2013
verweigerte der Regierungsrat sowohl dem privaten Gestaltungsplan C als
auch dem Quartierplan C die Genehmigung.
Mit Beschwerde vom 27. Mai 2013 (Verfahren
VB.2013.00408) an das Verwaltungsgericht beantragten die Politische Gemeinde
Küsnacht sowie 1.2, der Beschluss des Regierungsrats vom 17. April 2013
sei aufzuheben. Dieser sei zu verpflichten, den privaten Rahmengestaltungsplan C
und den Quartierplan C zu genehmigen, letzteren allerdings unter Ausnahme
des Kostenteilers gemäss Tabelle 31 (Lärm­schutz, Anteil Kosten) im
Technischen Bericht zu diesem Quartierplan. Vorzubehalten sei einzig, dass die
Gemeinde Küsnacht den Spezialkostenteiler Lärmschutz zulasten der
Quartierplanbeteiligten in Koordination mit dem Finanzierungsbeschluss des
Kantons für seinen Anteil als Strassenhalter der E-Strasse zu ändern habe.
Eventualiter sei die Angelegenheit unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids
an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten des Kantons Zürich (Baudirektion).
Weiter stellten sie die Verfahrensanträge, es sei ein
gerichtliches Gutachten zur Lärmprognose für den Verkehrslärm von der E-Strasse
beim betroffenen Perimeter und zur Frage, ob gestützt darauf die
Lärmschutzmassnahmen gemäss Quartierplan und Rahmengestaltungsplan die
Planungswerte bezüglich Verkehrslärm von der E-Strasse einzuhalten vermöchten, einzuholen.
Weiter beantragten sie, das Beschwerdeverfahren gegen den Nichtgenehmigungsentscheid
des Regierungsrats sei mit dem Verfahren VB.2011.00346 zu vereinigen, und es
sei vorerst das Prozessthema auf die Teilfrage zu beschränken, ob die
Quartierplanbeteiligten rechtlich zur Kostenbeteiligung an der gemeinschaftlichen
Lärmschutzanlage an der E-Strasse verpflichtet sind.
C.
Mit
Präsidialverfügung vom 31. Mai 2013 wurde das Beschwerdeverfahren
VB.2013.00408 mit dem Beschwerdeverfahren VB.2011.00346 vereinigt. Das Baurekursgericht
reichte am 11. Juni 2013 die Akten ein und beantragte ohne weitere Bemerkungen
die Abweisung der Beschwerde.
I.1 nahm mit Eingabe vom 3. Juli 2013 nur zur
Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. April 2011
Stellung, da ihr in Übereinstimmung mit der bisherigen Praxis des
Verwaltungsgerichts die Beschwerde gegen den Nichtgenehmigungsentscheid nicht
zur Beantwortung zugestellt worden war. Sie teilte mit, dass sie sich nicht als
Beschwerdegegnerschaft im vereinigten Verfahren VB.2011.00346/VB.2013.00408
sehe, sondern bloss als Mitbeteiligte. Sie lehnte jede Verantwortung für die
Gerichtskosten und für Parteientschädigungen in diesem Verfahren ab und stellte
ausdrücklich keinerlei Anträge, sondern machte geltend, sich nur als
Mitbeteiligte vernehmen zu lassen, soweit die Sachlage nach ihrer Mitwirkung
rufe.
Am 28. August 2013 beantragte die Baudirektion unter
Verweis auf eine beigelegte Stellungnahme des Tiefbauamts vom 22. August
2013 die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Küsnacht,1.2 und die
Erbengemeinschaft B nahmen zu den genannten Eingaben am 16. September
2013 Stellung.
Mit Eingabe vom 23. Oktober 2013 äusserte sich I.1 zu
den vorgenannten Eingaben sowie zur Beschwerde vom 27. Mai 2013 gegen den
regierungsrätlichen Nichtgenehmigungsentscheid.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist
nach § 41 Abs. 1 i.V.m. § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungs
­
rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig
.
1.2
Die am 1. Juli 2014 in Kraft getretene
Änderung des Planungs- und Baugesetzes vom 28. Oktober 2013 (OS 69, 262),
wonach der Genehmigungsentscheid für kommunale Raumpläne nicht mehr erst im
Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht einzuholen
ist
, sondern von der Gemeinde zusammen mit dem geprüften Akt
veröffentlicht und aufgelegt werden muss (Neufassung von § 5 Abs. 3
PBG sowie Aufhebung von § 329 Abs. 4 PBG), kommt gemäss der Übergangsbestimmung
zur Gesetzesänderung vorliegend nicht zur Anwendung, da die Beschwerden bereits
vor Inkrafttreten der Neuregelung hängig waren.
1.3
Nach § 49 i.V.m. § 21 Abs. 2
lit.
a VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die
Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung haben. Zudem sind sie aufgrund von § 49 i.V.m.
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde berechtigt, wenn sie eine
Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend machen können. Dies ist in
Quartierplanverfahren grund
­
sätzlich der Fall,
namentlich im Hinblick auf ihre treuhänderische Stellung gegenüber den
Quartierplanbeteiligten zur Verteidigung eines erzielten Interessenausgleichs
(VGr, 19. September 2013¸ VB.2013.00055 E. 1.4; RB 1998 Nr. 12;
RB 1991 Nr. 7). Damit ist die Beschwerdeführerin
I.1
einerseits als Eigentümerin von Grundstücken im Quartier
­
plangebiet (Parzellen Kat.-Nrn.
05–13
)
und andererseits als Planungsträgerin des Quartierplans und als zustimmende
Behörde des privaten
Rahmengestaltungsplans
legitimiert.
Da die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die
Beschwerden der Beschwerdeführenden I.1 und
I.
2
einzutreten.
1.4
Die Beschwerdeführenden
I.
3 im Verfahren VB.2011.00346 haben gegen den Beschluss des
Regierungsrats, mit welchem dieser sowohl dem privaten Gestaltungsplan C
als auch dem Quartierplan C die Genehmigung verweigert hatte, keine
Beschwerde erhoben. Damit wird ihre Beschwerde gegen den Ent
­
scheid des Baurekursgerichts über die Festsetzung des privaten
Gestaltungsplans C sowie des Quartierplans C nach der Praxis des
Verwal
­
tungsgerichts gegenstandslos (VGr,
VB.2002.00249, RB 2004 Nr. 57, E. 2.1; Jürg Boss
­
hart/Martin Bertschi
in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungs
­
rechts
­
pflege
­
gesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 19 N. 39),
worauf die anwaltlich vertretene Partei in der Präsidialverfügung vom 7. Juni
2011 vorsorglich aufmerksam gemacht worden waren. Ihre Beschwerde ist somit als
gegen
­
standslos geworden abzuschreiben.
1.5
1.5.1
I.1 vertrat mit Eingabe vom 3. Juli 2013 die Auffassung, dass sie sich
nicht als Beschwerdegegnerschaft im vereinigten Verfahren VB.2011.00346/VB.2013.00408
sehe, sondern bloss als Mitbeteiligte. Sie lehnte jede Verantwortung für die
Gerichtskosten und für Parteientschädigungen in diesem Verfahren ab und stellte
ausdrücklich keinerlei Anträge, sondern machte geltend, sich nur als Mitbeteiligte
vernehmen zu lassen, soweit die Sachlage nach ihrer Mitwirkung rufe.
1.5.2
Wer im Rekursverfahren obsiegt hat, ist im Falle der Anfechtung des
Rekursentscheids Partei im Beschwerdeverfahren, auch wenn er sich am
Beschwerdeverfahren nicht mit eigenen Anträgen beteiligt (Bertschi, Kommentar
VRG, Vorbem. zu §§ 21–21a N. 17; vgl. zu der daraus fliessenden
Kostenpflicht: VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00173 E. 4; für die
Verfahren nach VwVG: BGE 128 II 90 E. 2b). Somit kommt I.1 im Verfahren
VB.2011.00346 Parteistellung zu, da sie das vorinstanzliche Verfahren durch
Rekurserhebung eingeleitet hat. Diese Parteistellung kommt ihr unabhängig davon
zu, dass sie im Beschwerdeverfahren ausdrücklich keine Anträge stellt und
ungeachtet des Umstands, dass sie selber in ihrer Eingabe vom 3. Juli 201
eine Parteistellung im vereinigten Verfahren VB.2011.00346/VB.2013.00408
explizit ablehnt.
1.5.3
Im Verfahren VB.2013.00408 betreffend die Nichtgenehmigung des privaten
Gestaltungsplans C sowie des Quartierplans C kommt I.1 keine
Parteistellung zu. Weder hat sie das Genehmigungsverfahren durch ein Gesuch eingeleitet
oder in diesem Parteistellung gehabt, noch hat sie die Nichtgenehmigung angefochten.
Sie hat sich zwar zur Beschwerde gegen den Nichtgenehmigungsentscheid mit
Eingabe vom 23. Oktober 2013 vernehmen lassen, hat aber bereits in ihrer
Eingabe vom 3. Juli 2013 ausdrücklich darauf verzichtet, im vereinigten
Verfahren Anträge zu stellen. Ihr Einbezug in das Beschwerdeverfahren
betreffend die Nichtgenehmigung ist eine verfahrensrechtliche Folge der
Vereinigung dieses Beschwerdeverfahrens mit jenem gegen den Entscheid des
Baurekursgerichts über die Festsetzung des privaten Gestaltungsplans sowie des
Quartierplans. Die Einholung des Genehmigungsentscheids des Regierungsrats im
Rahmen des Beschwerdeverfahrens gegen den Entscheid des Baurekursgerichts über
die Festsetzung des privaten Gestaltungsplans sowie des Quartierplans erfolgt
in Umsetzung der sich aus der Bundesverfassung sowie aus Art. 25a RPG
ergebenden Koordinationspflicht (
Bosshart/Bertschi, Kommentar
VRG, § 19 N. 39
) mit dem Ziel, dass über beide Beschwerden in
einem einheitlichen Verfahren und materiell koordiniert entschieden wird. Die
Erwägungen des Regierungsrats im Nichtgenehmigungsentscheid sowie die
Begründung der Beschwerde gegen den Nichtgenehmigungsentscheid werden somit für
den Entscheid in beiden vereinigten Verfahren berücksichtigt. Deshalb war I.1 das
rechtliche Gehör auch zum Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats und zur
Beschwerde dagegen zu gewähren (Bertschi/Plüss, Kommentar VRG, Vorbem. zu §§ 4–31
N. 58). Damit wird sie in diesem Verfahren aber nicht zur Gegenpartei,
sondern, wie sie zu Recht geltend macht, bloss zur Mitbeteiligten.
1.5.4
Entsprechend ist  I.2 nur im Beschwerdeverfahren VB.11.00346 Beschwerdegegner,
während er im Verfahren VB.13.00408 als Mitbeteiligter gilt. Das Rubrum ist
entsprechend anzupassen.
2.
2.1
Ziff. 9.5 des Technischen Berichts des
Quartierplans ordnet die Kosten für die Lärm
­
schutzanlage
(mit Ausnahme gewisser Kosten für das Regenbecken und einen Unter­stand)
vollständig dem Kanton zu. Dass damit nicht nur eine erwartete, auf anderen
Grundlagen beruhende Kostentragung des Kantons wiedergegeben wurde, sondern dieser
direkt durch den Quartierplan verpflichtet werden sollte, diese Kosten zu
tragen, ergibt sich am deutlichsten aus der Rekursantwort der Beschwerdeführerin
I.
1 vom 28. Juni 2010 im Rekursverfahren des Beschwerdegegners
I.
2 (demgegenüber wider­sprüchlich in der Rekursantwort der Beschwerdeführerin
I.
1 vom 28. Juni 2010 im Rekursverfahren der Beschwerdegegnerin
I.
1). Entspre
­
chend verlangt sie, dass es
ihr auch im neu festzusetzenden Kostenteiler Lärmschutz möglich sein müsse,
eine Kostenteilung zwischen dem Kanton als quartierplanfremdem Strassenhalter
und den Grundeigentümern vorzunehmen
.
Im Sinn einer
verbindlichen Kostenauflage an den Kanton wurde der Kostenteiler Lärmschutz des
Quartierplans auch von der Baudirektion im Genehmigungs
­
verfahren und vom Regierungsrat im Nichtgenehmigungsentscheid verstanden.
Der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts hob die
Dispositivziffern 3 und 4 des Beschlusses des Gemeinderats Küsnacht vom 3. März
2010 betreffend die Festsetzung des Quartierplans C und die Zustimmung zum
Privaten Rahmengestaltungsplan C insgesamt auf. Damit hob er auch die
darin enthaltene Kostenbeteiligungspflicht des Kantons auf. Diese bildet somit
einen zulässigen Gegenstand des Beschwerdeverfahrens. Die Zulässigkeit dieser
Kostenauflage ist Gegenstand der nachfolgenden materiellen Prüfung.
2.2
Der Festsetzungsbeschluss der
Gemeinde
verpflichtete den Kanton noch zur Tragung der vollen Kosten der
baulichen Lärmschutzmassnahmen, also auch soweit die Kosten über die Einhaltung
der Immissionsgrenzwert
e
hinaus zur Einhaltung der Planungswerte
erforderlich sind. Diesen Standpunkt vertrat die Beschwerdeführerin
I.
1 auch noch in den Rekursverfahren. Hingegen beantragen die Beschwerdeführenden in
den beiden Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht die Wiederherstellung des
erstinstanzlichen Entscheids der Beschwer
­
deführerin 1
bzw. dessen Genehmigung nur noch unter Ausnahme des Kostenteilers Lärmschutz
gemäss Tabelle
31 des Technischen Berichts zum
Quartierplan (Tabelle
31 enthält den Kostenanteil
des Kantons) und unter Verpflichtung der Beschwerdeführerin
I.
1, einen zusätzlichen Spezialkostenteiler Lärmschutz zulasten der
Quartierplanbeteiligten festzusetzen bzw. den Spezialkostenteiler Lärmschutz
zulasten der Quartierplanbeteiligten zu ändern, dies in Koordination mit dem
Finanzierungsbeschluss des Kantons für seinen Anteil als Strassenhalter der E-Strasse.
2.3
Aus der Begründung der Beschwerden geht hervor,
dass die Beschwerdeführenden in materiell
-
rechtlicher
Hinsicht anerkennen, dass der Kanton die Kosten der Lärmschutz
­
mass­nahmen insoweit nicht tragen muss, als die Massnahmen zur
Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht erforderlich sin).
2.4
Demzufolge wird der Streitgegenstand gegenüber den Anträgen in den
vorinstanz
­
lichen Verfahren insoweit eingeschränkt,
als nicht mehr streitig ist, dass der Kanton jene Kosten nicht tragen muss, die
über die Einhaltung der Immissionsgrenzwert
e
hinaus
zur Einhaltung der Planungswerte erforderlich sind. Umstritten bleibt jedoch,
ob im Quartier
­
planverfahren überhaupt über die
Kostenpflicht des Kantons entschieden werden kann und ob dieser die Kosten bis
zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte tragen muss.
3.
3.1
In ihrer Beschwerde gegen den
Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats beantragen die Beschwerdeführenden I.1
und
I.
2, das Prozessthema vorerst auf die Teil
­
frage zu beschränken, ob die Quartierplanbeteiligten zur
Kostenbeteiligung an der gemeinschaftlichen Lärmschutzanlage an der E-Strasse
verpflichtet sind. Die Beschwerde
­
gegnerin
I.
1 lehnte eine solche Beschränkung des Prozessthemas ab, während
sich der Beschwerdegegner II dazu nicht äusserte.
3.2
Das Baurekursgericht hat den Quartierplan C und
den Gestal
­
tungsplan C mit der Begründung
aufgehoben, dass als Voraussetzung der Erschliessung die Planungswerte für die
Lärmbelastung eingehalten werden müssten. Die Erstellung und Finanzierung der
dafür vorgesehenen baulichen Massnahmen sei aber nicht sichergestellt, weil weder
der Kanton als Eigentümer der E-Strasse noch die Grundeigentümer durch den
Quartierplan zur Kostentragung verpflichtet werden könnten oder bereit seien,
diese freiwillig zu tragen (E. 6). Ohne bauliche Massnahmen
(Lärmschutzwand), also nur mit planerischen und gestalterischen Mitteln, oder
mit einer Änderung der Nutzungsart bzw. einer Umzonung könne die Einhaltung der
Planungswerte auch nicht erreicht werden. Damit sei das Quartierplangebiet C
nicht erschliessungsreif, weshalb kein Quartierplan festgelegt werden dürfe und
der Gestaltungsplan obsolet sei (E. 7). Auf
g
rund
dieser Erwägungen kann die Zahlungspflicht der Grundeigentümer nicht losgelöst
von den übrigen Einwänden der Vorinstanz gegen die grundsätzliche Zulässigkeit
eines Quartierplans im Gebiet C beurteilt werden. Die Voraussetzungen für
die Fällung eines Vor- oder Teilentscheids sind insofern nicht gegeben. Soweit
die Beschwerdeführenden hingegen mit ihrem Verfahrensantrag
3.2 einen Zwischenentscheid beantragen,
könnte
diesem im Sinn eines Rückweisungsentscheids entsprochen werden,
der die grundsätzliche Zulässigkeit eines Quartierplans sowie die Möglichkeit,
in diesem bauliche Lärmschutzmassnahmen vorzusehen und die Grund
­
eigentümer zur Kostentragung dafür zu verpflichten, zum Gegenstand
hat.
4.
4.1
Die Beschwerdeführenden I.1–3 machen geltend,
das Baurekursgericht habe ihren Gehörsanspruch verletzt, indem es sich
ungenügend mit der rechtlichen Argumentation der Beschwerdeführerin
I.
1 zum "ganzen Themenkomplex" der Zulässigkeit einer
Kosten
­
beteiligung der Quartierplangenossen an der
Lärmschutzwand im Zusammenhang mit dem kantonalen Quartierplanrecht, Art. 2
und 24 Abs. 2 USG und BGE 132 II 371 sowie dem Gebot der Erschliessung der
Bauzonen gemäss Art. 19 Abs. 2 RPG aus
­
einandergesetzt
habe. Diese im Einzelnen nicht näher begründete Rüge geht fehl. Die Vorinstanz
hat sich mit diesen Themen in den Erwägungen
6
und 7 eingehend aus
­
einandergesetzt.
4.2
4.2.1
Weiter rügen die Beschwerdeführenden, die Vorinstanz sei nicht auf das von
der Beschwerdeführerin I.1 im Rekursverfahren gestellte Eventualbegehren
und dessen Begründung eingegangen. Mit ihrem Eventualbegehren hatte die
Beschwerdeführerin I.1 in der Rekursantwort vom 28. Juni 2010
verlangt, der Quartierplan sei "im Teilpunkt betreffend die Aufteilung der
Kosten für die Lärmschutzbauten zwischen Kanton und Quartierplanunternehmen
aufzuheben und dieser Entscheid mit der Anweisung an die Gemeinde zu verbinden,
einen zusätzlichen Spezialkostenteiler Lärmschutz für den Fall festzusetzen,
dass der Kanton als Halter der F-Strasse gemäss Zusicherung der Baudirektion
nur einen Teil der Kosten für die Lärmschutzbauten übernimmt. Im Übrigen seien
der Quartierplan und der private Rahmengestaltungsplan zu bestätigen".
4.2.2
Der Anspruch auf Auseinandersetzung mit den gestellten Anträgen und den
relevanten Sachvorbringen als weiterer Teilgehalt des rechtlichen Gehörs
bedeutet zwar, dass die Vorbringen der am Verfahren Beteiligten durch die
entscheidende Behörde sorgfältig und ernsthaft zu prüfen und beim Entscheid zu
berücksichtigen sind, nicht jedoch, dass sie sich mit jeder tatbeständlichen
Behauptung, mit jedem rechtlichen Einwand und mit jedem Beweismittel
auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte beschränken (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 33;
BGr, 27. Januar 2005, 1P.160/2004, E. 7.1).
4.2.3
Weiter umfasst das rechtliche Gehör einen Anspruch auf Begründung der Verfügung
bzw. des Entscheids (BGE 129 I 232 E. 3.2.), wie er in §§ 10
Abs. 1, 28 f. und 65 VRG zum Ausdruck kommt. Die Begründung ist
notwendige Voraussetzung für eine sachgerechte Anfechtung, aber auch für eine
sachgerechte Überprüfung durch die Rechtsmittelinstanz. Aus Erwägung 6.5 des
Entscheids des Baurekursgerichts kann geschlossen werden, dass dieses aus BGE
132 II 371 mangels gesetzlicher Grundlage die gänzliche Unzulässigkeit
ableitete, den Quartierplanbeteiligten Kosten zum Schutz vor Lärm der E-Strasse
aufzuerlegen. Für die Beschwerdeführerin I.1 war somit durchaus
ersichtlich, aus welchen Überlegungen das Baurekursgericht auch ihr
Eventualbegehren abgewiesen hat. Eine Gehörsverletzung liegt somit nicht vor.
Selbst wenn man eine Gehörsverletzung bejahen würde, wäre diese als geheilt zu
betrachten, denn das Verwaltungsgericht kann die damit zusammenhängende
Sachverhaltsfrage (Vorliegen einer verbindlichen Zusicherung des Kantons) und
die massgebenden Rechtsfragen prüfen, ohne dass sich Ermessensfragen stellen,
die von der Kognitionsbeschränkung betroffen wären. Schliesslich ist die
Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts – wie sich nachfolgend
ergibt – gutzuheissen, sodass eine Rückweisung mit dem alleinigen Zweck, die
Begründung zu ergänzen, einen formalistischen Leerlauf bedeuten würde, der den
Interessen der Beschwerdeführerin I.1 zuwiderlaufen würde.
5.
Lärmschutzanlage als zulässiger Gegenstand des Quartierplans
5.1
5.1.1
Das Gebiet des Quartierplans C und des Gestaltungsplans C liegt
in der Wohnzone W2/1.15 mit Empfindlichkeitsstufe ES II. Für das
Gebiet gilt eine Gestaltungsplanpflicht mit den Zielsetzungen einer qualitativ
guten Bebauung und der Einhaltung der massgeblichen Lärmgrenzwerte (vgl.
Art. 44a der Bau- und Zonenordnung Küsnacht [BZO]). Das Gebiet ist gemäss
den unbestrittenen Ausführungen im vorinstanzlichen Entscheid überwiegend unbebaut
und im Sinn von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 13 Abs. 4 lit. a
sowie Art. 10 LSV nicht erschlossen. Hingegen sind acht Grundstücke überbaut
und vollständig oder wenigstens für die durch bestehende Bauten beanspruchte
Fläche (so das der Beschwerdegegnerin I.1 gehörende Grundstück Kat. Nr. 03)
erschlossen. Das zweite der Beschwerdegegnerin I.1 gehörende Grundstück
(Kat. Nr. 02) ist weder überbaut noch erschlossen; das dem Beschwerdegegner I.2
gehörende Grundstück 04 ist nicht überbaut und zum überwiegenden Teil
nicht erschlossen.
5.1.2
Mit dem streitgegenständlichen Quartierplan sollen einerseits die von der E-Strasse
herrührenden Lärmimmissionen vermindert und andererseits die Erschliessungsanlagen
erstellt werden. Als Lärmschutzmassnahme sieht der Quartierplan
Lärmschutzbauten (Damm und darauf gesetzte Glaswand) vor, die auf Land im
Quartierplan­perimeter erstellt werden sollen. Eine weitere Reduktion der
Lärmimmissionen soll durch die gleichzeitig erlassenen Vorschriften des
Gestaltungsplans erzielt werden.
5.1.3
Das ganze Quartierplangebiet ist unbestrittenermassen von starken
Lärmimmissionen betroffen, die über den Planungswerten liegen, weshalb als
Voraussetzung der Erschliessung Lärmschutzmassnahmen zu treffen sind. Dabei
genügen planerische und gestalterische Massnahmen allein nicht, und es sind
auch bauliche Lärmschutzmassnahmen nötig. Es stellt sich die Frage, ob letztere
Gegenstand des Quartierplans sein dürfen.
5.2
5.2.1
Das Baurekursgericht hält fest, die Quartierplanbeteiligten könnten mangels
gesetzlicher Grundlage nicht verpflichtet werden, die Kosten baulicher
Massnahmen, die zur Einhaltung der Planungswerte erforderlich sind, zu tragen. Daraus
folgert es, das Quartierplangebiet C sei mangels Möglichkeit zur
Einhaltung der Planungswerte nicht erschliessungsreif, und es dürfe daher kein
Quartierplan über dieses Gebiet festgelegt werden. Damit geht der vorinstanzliche
Entscheid davon aus, dass es prinzipiell unzulässig sei, die Baureife des Quartierplangebiets
im Rahmen eines Quartierplans durch bauliche Lärmschutzmassnahmen herbeizuführen,
jedenfalls soweit die Kosten von den Quartierplaneigentümern getragen werden
müssen.
5.2.2
Die Beschwerdeführenden wenden ein, die Auffassung des Baurekursgerichts hätte
zur Folge, dass die lärmschutzrechtliche Baureife für das Gebiet C gar nie
herbeigeführt werden könnte. Lärmschutzanlagen seien gestützt auf die §§ 123,
128 und 146 PBG Bestandteil des Quartierplans, durch welchen die Kosten unter
den Quartierplaneigentümern verlegt werden könnten. BGE 132 II 371 stelle den
Quartierplan als Instrument zur Herbeiführung der Baureife lärmbelasteter
Gebiete nicht infrage und setze dafür nicht voraus, dass die Kosten der
Lärmschutzmassnahmen vom Strassenhalter getragen würden.
5.2.3
Der Regierungsrat ging im Nichtgenehmigungsentscheid ohne Weiteres und ohne
auf die gegenteiligen Ausführungen im Entscheid des Baurekursgerichts einzugehen
davon aus, dass bauliche Lärmschutzmassnahmen Gegenstand eines Quartierplans
sein können. Er führte aus, dass im Rahmen einer allfälligen Überarbeitung zu
klären sein werde, welche Auswirkungen die erhöhten Emissionswerte auf die
Dimensionierung der Lärmschutzwände hätten (S. 6). Hingegen stellt sich
die Beschwerdegegnerin I.1 unter Berufung auf den angefochtenen Entscheid des
Baurekursgerichts ebenfalls auf den Standpunkt, die Grundeigentümer könnten
nicht gezwungen werden, die Kosten von Massnahmen zu tragen, die zur Einhaltung
der Planungswerte erforderlich wären.
5.3
5.3.1
Gemäss § 123 Abs. 1 PBG ermöglicht der Quartierplan eine der
planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die
dafür nötigen Anordnungen. Sein Ziel liegt darin, die Überbaubarkeit der
Grundstücke herbeizuführen. Seine Hauptaufgaben sind dementsprechend die Formung
überbaubarer Grundstücke, die Planung der Feinerschliessung (d.
h. der Quartierstrassen
sowie der Anschlüsse an die Hauptsammelkanäle und -leitungen) sowie der Bau der
Feinerschliessungsanlagen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher
Planungs- und Baurecht, Bd. 1, 5. A., Zürich 2011, S. 172; Peter
Bösch/Alwin Suter/Peter von Känel, Werkbuch für den Quartierplaner, Hrsg. VZGV,
Verein Zürcherischer Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute, Zürich 2001,
S. 7).
5.3.2
Werden in bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzonen für
Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen
dienen, die Planungswerte für Lärm überschritten, so sind diese Bauzonen gemäss
Art.
24 Abs. 2 USG
einer weniger
lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch planerische,
gestalterische oder bauliche Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die
Planungswerte eingehalten werden können. Dementsprechend dürfen diese Zonen nur
so weit erschlossen werden, als die Planungswerte durch eine Änderung der
Nutzungsart oder durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen
eingehalten werden können. Die Vollzugsbehörde kann für kleine Teile von
Bauzonen Ausnahmen gestatten (Art. 30 LSV; BGE 123 II 337 E. 8; BGr,
13. November 2006, 1A.34/2006, PBG aktuell 1/2007). Massnahmen, die der
Einhaltung der Planungswerte dienen, sind somit Voraussetzung der mit dem
Quartierplan
angestrebten Erschliessung
(vgl. Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen
Quartierplanverfahren, Zürich 2004, S. 28 ff.). Ihre Erstellung
gehört deshalb zu den Aufgaben des Quartierplans, was das Verwaltungsgericht am
4. März 1998 im Zusammenhang mit der Kostenverlegung des
Gesamt-Quartierplans "Neue Forch" und des Teil-Quartierplans "Neue
Forch Ost" im Beschwerdeverfahren mit Entscheid bezüglich der Kosten für
ein Lärmgutachten und für die Planung eines Schallschutzwalls entschieden hat
(VB.97.00060, E. 5c, RB 1998 Nr. 105; vgl. ausserdem Felix
Huber/Niklaus Schwendener, Lärmschutz im Quartierplanrecht, PBG aktuell 3/1998,
S. 5 ff., 16 ff.; Klaus A. Vallender/Reto Morell,
Umweltrecht, Bern 1997, S. 257 f.).
5.3.3
Dies bedeutet nun allerdings nicht, dass ein Quartierplan erst festgesetzt
werden kann, wenn
vorgängig
die lärmschutzrechtliche Erschliessungsreife
bereits herbeigeführt wurde. Die entsprechenden Lärmschutzmassnahmen müssen
spätestens mit dem Quartierplan selbst verbindlich festgelegt werden (Robert
Wolf in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 24 N. 40; vgl.
Kleb, S. 28 ff.). Grundsätzlich können somit Lärmschutzanlagen der
vorliegend zu beurteilenden Art Gegenstand eines Quartierplans sein.
5.3.4
Würde man demgegenüber voraussetzen, dass der Kanton zuerst eine
Strassensanierung zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte beschliessen müsste,
hätte dies vorliegend zur Folge, dass die lärmschutzrechtliche Baureife für das
Gebiet C gar nie herbeigeführt werden könnte, denn der Kanton als
Strasseneigentümer ist so lange nicht zur Sanierung der Strasse verpflichtet,
als die Immissionsgrenzwerte nur auf noch unerschlossenen Parzellen überschritten
sind. Eine solche Folge entspricht weder dem Zweck der Bestimmungen über den
Quartierplan noch jenen über die Sanierungspflicht nach USG.
5.3.5
5.3.5.1
Gemäss § 128 PBG werden gestützt auf den Quartierplan die nötigen
Erschliessungen sowie gegebenenfalls die erforderlichen gemeinschaftlichen
Ausstattungen und Ausrüstungen festgelegt. Unter den Begriff der Ausstattungen
fallen gemäss § 3 der Verordnung über die nähere Umschreibung der Begriffe
und Inhalte der baurechtlichen Institute sowie über die Mess- und
Berechnungsweisen vom 22. Juni 1977 (fortan Allgemeine Bauverordnung) Nebeneinrichtungen
zu Bauten und Anlagen, darunter namentlich auch Lärmschutzwälle. Grundsätzlich
sind somit bauliche Massnahmen im Quartierplan nicht ausgeschlossen. Der Bau
der im Quartierplan vorgesehenen Anlagen, namentlich auch der Ausstattungen, ist
in §§ 167 f. PBG ausdrücklich vorgesehen.
5.3.5.2
Weshalb die Festsetzung eines Quartierplans generell unzulässig sein
sollte, wenn zur Einhaltung der Planungswerte bauliche Lärmschutzmassnahmen
notwendig sind, wird im Entscheid des Baurekursgerichts (E. 7) nicht
ausdrücklich begründet. Soweit sich diese Ansicht auf dessen Erwägung 6.6
stützen sollte, wonach die Grund­eigentümer durch den Quartierplan nicht zur
Finanzierung
der Lärmschutzmassnahmen verpflichtet werden könnten, ist darauf nachfolgend im
Zusammenhang mit den Kostentragungspflichten gemäss Quartierplanrecht (E. 5.3.6.3)
und gemäss Umweltrecht (E. 6) einzugehen. Hier ist festzuhalten, dass das
Quartierplanrecht bauliche Massnahmen und namentlich die Errichtung von
Lärmschutzanlagen als möglichen Gegenstand des Quartierplans vorsieht und auch
dann zulässt, wenn letztere der Einhaltung der Planungswerte als Voraussetzung
der Erschliessung dienen (vgl. auch VGr, 3. Februar 2005, VB.2004.00369,
E. 3.1, wo Lärmschutz­mass­nahmen Gegenstand des Quartierplanverfahrens
waren, ohne dass ihre Zulässigkeit allerdings umstritten war).
5.3.6
5.3.6.1
Im Quartierplan zu erstellen ist die Feinerschliessung, während
Groberschliessungsanlagen grundsätzlich nicht im Rahmen des Quartierplans
festgelegt (vgl. §§ 91, 167 Abs. 1 und 168 PBG) und die
Quartierplanbeteiligten nicht zur Tragung von deren Kosten verpflichtet werden
können (vgl. für die Erstellung eines Anschlusses einer Quartierstrasse an die
Staatsstrasse BEZ 1996 Nr. 29 E. 3c). Es stellt sich deshalb die
Frage, ob Lärmschutzmassnahmen auch dann im Quartierplan erstellt werden
können, wenn der abzuschirmende Lärm wie vorliegend von einer der
Groberschliessung zuzurechnenden Staatsstrasse ausgeht.
5.3.6.2
Die Pflicht zur Erstellung und Finanzierung der Staatsstrassen liegt gemäss
§ 6 StrG beim Kanton. Vorbehalten bleiben Baupflichten gemäss Planungs-
und Baugesetz. Die Baupflicht umfasst alle Teile der Strasse und die
zugehörigen Nebenanlagen (§ 7 StrG). Grundsätzlich bilden alle "dem
Schutz der Umgebung dienenden Bauten und Einrichtun­gen", insbesondere
auch "strassenseitige Anlagen zum Schutze der Umgebung gegen unzu­mutbare
Verkehrseinwirkungen" (strassenseitige Lärmschutzanlagen) Bestandteile der
Strassen (§ 3, insbesondere lit. d StrG). Ein Lärmschutzwall, der im Sinn
dieser Bestimmung als Bestandteil einer Staatsstrasse gilt, ist der
Groberschliessung zuzurechnen. Dies gilt jedenfalls, wenn er im Rahmen eines
Strassenprojekts erstellt wird bzw. wenn den Strasseneigentümer die Pflicht zu
seiner Erstellung trifft.
5.3.6.3
Eine Besonderheit von Lärmschutzmassnahmen
der vorliegenden Art liegt darin, dass sie nicht zwingend nur als Bestandteil
der Staatsstrasse erstellt werden können, sondern auch unabhängig von einem
Strassenprojektierungs­verfahren durch Private oder im Rahmen eines
Quartierplanverfahrens. Dient der Lärmschutzwall wie hier dem Zweck, die
Einhaltung der Planungswerte auf noch nicht erschlossenem Land im
Quartierplangebiet zu erreichen und damit die Voraussetzungen für die
Erschliessung und Überbauung des Quartierplangebiets herbeizuführen, kann er
auch als bauliche Massnahme des Quartierplans erstellt werden und ist in diesem
Fall der Feinerschliessung zuzurechnen. Weder die Regelung des Strassengesetzes
noch die Bestimmungen über den Quartierplan schliessen aus, dass
Lärmschutzanlagen, die auf Quartierplanland realisiert werden, in einem Quartierplan
festgesetzt und erstellt werden. Es steht den Quartierplanbeteiligten deshalb
frei, selber aktiv zu werden und die Lärmschutzmassnahme im Quartierplan zu
realisieren.
In diesem Fall gelten die für den Quartierplan massgebenden
Vorschriften über das Verfahren und die Kosten.
5.4
Die Kosten für den Bau der im Quartierplan vorgesehenen Anlagen
sind vollum
­
fänglich von den Grundeigentümern zu
tragen (§§ 146 und 166 f. PBG; § 14 der Quartier
­
planverordnung vom 18. Januar 1978, LS 701.13;
Fritzsche/Bösch/Wipf, Bd.
1, S. 187). Die
Kosten für Lärmschutzmassnahmen können den Grundeigentümern grundsätzlich nur soweit
auferlegt werden, als diese eine Voraussetzung der Erschliessung oder
Überbauung bilden. Bei einer wie vorliegend weitgehend nicht erschlossenen
Bauzone betrifft dies die Kosten der zur Einhaltung der Planungswerte
erforderlichen baulichen Massnahmen (vgl. vorn E.
5.3.2
; Kleb, S. 190 ff.). Vorbehalten bleibt die Prüfung der
Verhältnismässigkeit (nachfolgend E.
7
). Die
gegenteilige Auffassung im angefochtenen Entscheid des Bau
­
rekursgerichts stützt sich nicht auf das kantonale
Quartierplanrecht, sondern auf das Bundesumweltrecht, weshalb darauf
nachfolgend (E.
6
) einzugehen ist.
5.5
5.5.1
Die Beschwerdeführenden stellen sich auf den Standpunkt, dass der
Kanton als Strasseneigentümer im Quartierplan die Kosten der Lärmschutzmassnahmen
in dem Umfang tragen müsse, als der Lärmschutz der Einhaltung der
Immissionsgrenzwerte dient. Dies unter Vorbehalt einer noch vorzunehmenden,
aber von ihnen nicht näher umschriebenen verfahrensrechtlichen Koordination.
Der Regierungsrat verneint eine solche Pflicht.
5.5.2
Mit Kostenbeiträgen an Feinerschliessungsmassnahmen kann das Gemeinwesen durch
den Quartierplan nur belastet werden, soweit es Eigentümer von Land im Quartierplanperimeter
ist (Entscheid BRK IV, BEZ 2003 Nr. 16, E. 3a/b). Vorliegend ist der
Kanton auch als Grundeigentümer am Quartierplanverfahren beteiligt, und es
wurden ihm in dieser Eigenschaft Kosten auferlegt, was von keiner Seite infrage
gestellt wird. Im Quartierplanrecht ist hingegen keine darüber hinausgehende
Kostenpflicht des Gemeinwesens vorgesehen, namentlich nicht für ausserhalb des
Quartierplans liegende, Lärm verursachende ortsfeste Anlagen. Das
Quartierplanrecht bildet somit vorliegend keine Grundlage für eine
Kostentragungspflicht des Kantons (Huber/Schwendener, S. 22; Kleb,
S. 195).
5.5.3
Soweit eine Sanierungspflicht für die Staatsstrasse gemäss Art. 16 ff.
USG i.V.m. Art. 13 ff. LSV besteht, hat deren Inhaber die dafür
anfallenden Kosten zu tragen. Allerdings erfolgt die Planung und Festsetzung im
Strassenprojektierungsverfahren nach §§ 12 ff. StrG. Zu beachten ist
zudem, dass dem Kanton gemäss Art. 16 Abs. 2 USG i.V.m. Art. 17
Abs. 4 LSV zur Durchführung der Sanierung eine Frist bis zum 31. März
2018 zur Verfügung steht (vgl. hinten E. 6.9.2). Somit ergibt sich nach
kantonalem Strassengesetz keine Grundlage, über die vom Kanton zu treffenden
Sanierungsmassnahmen im Quartierplanverfahren zu befinden und ihm dafür Kosten zu
auferlegen.
5.6
Denkbar wäre im Quartierplan immerhin die
Berücksichtigung einer verbindlich zugesicherten Beteiligung des Kantons an den
Kosten. Die Beschwerdeführenden
bezeichnen ein Schreiben des Tiefbauamts vom 29. Januar 2009
als "Kostenzusicherung". In diesem Schreiben erklärte sich der
Kantonsingenieur allerdings ausdrücklich nur bereit, sich an den "
Massnahmen
für die
Lärmsanierung der IGW-Überschreitungen bestehender Gebäude"
mit einem Betrag von pauschal Fr. 2'640'000.- zu beteiligen, und dies
explizit unter dem Vorbehalt der Genehmigung des Quartier- und Gestaltungsplans
durch die Baudirektion sowie des Kreditbeschluss
es
durch den Regierungsrat. Das Schreiben hielt ausdrücklich fest, dass die
Baudirektion es ablehnt, Lärmschutzmassnahmen für Bauparzellen zu finanzieren,
die noch nicht erschlossen sind.
Auch e
in
entsprechender Kreditbeschluss
des
Regierungs
­
rat
s
liegt nicht vor, sodass für den
genannten Pauschalbetrag, der wesentlich tiefer liegt als die im Quartierplan
dem Kanton auferlegten Kosten,
überdies
keine
verbindliche Zusicherung des Kantons
besteht
. Folglich
fehlt es zum Vornherein an einer Vertrauens
­
grundlage,
welche gemäss dem von den Beschwerdeführenden
angerufenen Grundsatz von Treu und Glauben bzw. nach den Regeln des
Vertrauensschutzes zu einer Bindung des Kantons führen würde. Schliesslich
setzt die Bindung an eine behördliche Auskunft
zusätzlich
voraus, dass die Person, welche die Auskunft erhalten hat, sich
danach gerichtet und gestützt darauf schwer rückgängig zu machende
Dispositionen getroffen hat. Vorliegend hat die Gemeinde jedoch den
Lärmkostenverteiler nicht gestützt auf das Schreiben des Tiefbauamts festgesetzt,
sondern hat unabhängig von der Beurteilung des Tiefbauamts eine eigene
abweichende Kostenauferlegung an den Kanton vorgenommen. Auch aus diesem Grund
können die Beschwerdeführenden aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes
keine Bindung des Kantons ableiten. Dazu kommt, dass das Tiefbauamt bereits in
seinem Schreiben vom 29. April 2009 an die Beschwerdeführerin
I.
1 festhielt, diese könne nicht mehr mit einem Entgegenkommen
seinerseits rechnen. Offenbleiben kann damit, ob aufgrund der im
Nichtgenehmigungsentscheid des Regierungsrats angenommenen höheren
Lärmbelastungswerte (vgl. dazu unten E.
91.2
)
eine geänderte Sachlage vorliegt, was gegebenenfalls der Berufung auf den
Vertrauensschutz zusätzlich entgegenstehen würde.
5.7
Im Sinn eines Zwischenfazits kann somit
festgehalten werden, dass es nach dem kantonalen Quartierplanrecht
grundsätzlich zulässig ist, bauliche Lärmschutzmassnahmen wie den vorliegenden
Lärmschutzwall zwecks Schaffung der lärmrechtlichen Voraus
­
setzungen für eine Erschliessung im Rahmen eines Quartierplans zu
erstellen und den Quartierplanbeteiligten die Kosten dafür aufzuerlegen.
Weiter hat sich erwiesen, dass das kantonale Quartierplan-
und Strassenrecht keine Grundlage bildet, um den Kanton in seiner Eigenschaft
als Strasseneigentümer zur Tragung von Kosten der Lärmschutzmassnahmen zu
verpflichten. Zu prüfen ist nachfolgend, ob das eidgenössische Umweltrecht die
im Quartierplanrecht vorgesehene Kostentragung durch die Grundeigentümer
einschränkt oder ausschliesst und ob sich aus dem Umweltschutzgesetz, allenfalls
in Verbindung mit dem Koordinationsgebot, die Befugnis der Gemeinde ergibt, im Quartierplanverfahren
über die Kostentragungspflicht des Kantons zu entscheiden.
6.
Umweltrechtliche
Regelung der Kostentragung
6.1
Wie bereits erwähnt (vorn E.
5.3.2
) bildet nach Art. 24 Abs. 2 USG die Einhaltung der
Planungswerte eine Voraussetzung für die Erschliessung bestehender, aber noch
nicht erschlossener Bauzonen für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem
längeren Aufenthalt von Personen dienen. Die Einhaltung der Planungswerte ist
durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen herbeizuführen. Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der herrschenden Lehre haben grundsätzlich
die Eigentümer der zu erschliessenden Grundstücke die Kosten dieser
Lärmschutzmassnahmen zu tragen (BGE 120 Ib 76 E. 3e = URP 1994 S. 129;
Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la
protection de l’environnement, Zürich 2002, S. 257; Martin Frick, Das
Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Bern, 2004, S. 158; Wolf,
Kommentar USG, Art. 24 N. 43; Hansjörg Seiler, Kommentar USG,
Art. 2 N. 110; Zäch/Wolf, Kommentar USG, Art. 20 N. 8, 35).
Art. 24 Abs. 2 USG weicht damit vom Verur
­
sacherprinzip
ab (vgl. BGE 120 Ib 76 E. 3a; Seiler, Kommentar USG, Art. 2 N. 110;
Favre, protection, S. 257; Frick, S. 158). Diese Kostenverteilung
gilt indes nur, soweit den Kanton nicht eine
Sanierungspflicht
trifft (vgl.
BGE 138 II 379, Alpnach, E. 5.6, S. 556; Anmerkungen dazu von Anne-Christine
Favre, URP 2012, S. 548 ff., S. 560). Von dieser Aufteilung der
Kostentragungspflichten zwischen Grundeigentümern und dem Inhaber der
lärmverursachenden Anlage geht auch der angefochtene Entscheid des
Baurekursgerichts aus
(E. 6.2
S. 10).
6.2
Diese Kostentragung, welche vorliegend die
Quartierplanbeteiligten trifft, ergibt sich daraus, dass nach dem
Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) Kosten von jener Person zu
tragen sind, bei der sie anfallen, es sei denn, es bestehe eine gesetzliche
Grundlage für ihre Überwälzung auf eine andere Person (vgl. hierzu: VGr, 7. November
2013, VB.2013.00342, E. 4.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 56 Rz. 37;
entsprechend für das Haftpflichtrecht: Heinz Rey, Ausservertragliches
Haftpflichtrecht, 3. A., Zürich 2003, Rz. 12 und 18 ff.). Diese
Regel gilt auch für Kosten von Massnahmen, die das Umweltrecht vorschreibt (Alain
Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001,
Nrn. 252, 333). Dass Kosten von Lärmschutzmassnahmen nur gestützt auf eine
gesetzliche Grundlage überwälzt werden können, hat das Bundesgericht in dem von
den Beschwer
­
deführenden
angerufenen Entscheid Sissach insofern bestätigt, als es für eine
Überwälzung der beim Kanton und der Gemeinde angefallenen Kosten auf die
Grundeigentümer eine Grundlage auf Gesetzesstufe voraussetzte, wobei es
festhielt, dass das Verursacherprinzip nach Art. 2 USG zu unbestimmt sei,
um selber diese Grundlage zu bilden (BGE 132 II 371 E. 3.3). Dass die
Kosten für Lärmschutzmassnahmen, wo eine besondere Bestimmung über die
Kostentragung fehlt, von derjenigen Person zu tragen sind, welche die Massnahme
trifft, und dass sich allein aus dem allgemeinen umweltrechtlichen
Verursacherprinzip nach Art. 2 USG keine Abweichung hiervon ergibt, hat
das Bundesgericht sodann im Entscheid Alpnach bestätigt (BGE 138 II 379
E. 5.6; vgl. auch die redaktionelle Anmer
­
kung
dazu von Anne-Christine Favre, URP 2012, S. 548 ff., S. 560).
6.3
Während das Bundesgericht im Urteil Sissach (BGE
132 II 371) zu beurteilen hatte, ob die beim Kanton und bei der Gemeinde
angefallenen Kosten für von diesen (ausserhalb eines Quartierplanverfahrens)
getroffene Lärmschutzmassnahmen auf die benachbarten Grundeigentümer überwälzt
werden können, geht es vorliegend um die Frage, ob
die Kosten für
Lärmschutzmassnahmen, die im Rahmen der Quartierplans getroffen
werden sollen, von den erschliessenden Quartierplanbeteiligten
ganz oder
teilweise
auf den Kanton überwälzt werden können. Angesichts
dieser Unterschiede lässt sich auch aus der Erwägung des Bundesgerichts, wonach
eine vollständige Überwälzung der Kosten auf die Grundeigentümer gegen das
Verursacherprinzip verstosse, nichts auf den vorliegenden Fall übertragen. Es
folgt daraus kein Anspruch
darauf
, dass die Kosten von
Lärmschutzmass
­
nahmen, die im Quartierplanverfahren getroffen
werden, ganz oder teilweise auf den Kanton überwälzt werden können (in diesem
Sinn auch der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts, E. 6.3). Dies
umso weniger, als es den Beschwerdeführenden freisteht, das laufende
Strassensanierungsverfahren abzuwarten und das Quartierplanverfahren auf dieses
abzustimmen, sodass
der
Kanton
sich im Rahmen
seiner Sanierungspflicht
an den Kosten beteiligen
muss.
6.4
Das Bundesgericht folgt in BGE 132 II 371
(Sissach) E. 3.2 zwar einer neueren Lehrmeinung, wonach Art. 24 USG
nur die Massnahmenpflicht regelt, nicht aber die Kosten
­
tragungspflicht (Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum
Umweltschutz­gesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zürich 2011, Art. 24
N. 11; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, 3. A., Zürich 2009, Rz. 576).
Es lässt aber eine Kostenauferlegung unmittelbar gestützt auf das in Art. 2
USG verankerte Verursacherprinzip nicht zu, weil diese Bestimmung zu unbestimmt
ist und ergänzendes Recht voraussetzt (BGE 132 II 371 E. 3.3; in diesem
Sinn auch das Urteil des Verwaltungsgerichts St. Gallen, 30. April 2013,
B 2012/22, E. 4.1.2; A.M. Griffel, Grundprinzipien, Nr. 262;
im Grundsatz wohl auch: Wagner Pfeifer, Rz. 576, die jedoch
keine
vollumfängliche Kostentragung
des Anlagen
­
eigentümers
verlangt
). Dementsprechend
besteht im Bundesrecht keine gesetzliche Grund
­
lage,
um die Kosten von Lärmschutzmassnahmen, die nach Art. 24 Abs. 2 USG
erforder
­
lich sind, auf den Eigentümer der lärmigen
Anlage zu überwälzen, jedenfalls soweit dieser nicht sanierungspflichtig ist. Da
für Anlagen, die im Quartierplanverfahren erstellt werden, auch das kantonale
Recht keine gesetzliche Grundlage für eine Kostenüberwälzung auf den Inhaber
der lärmverursachenden Anlage kennt, sind die Kosten von Lärmschutz
­
mass
­
nahmen im Rahmen des Quartierplans
von den Quartierplanbeteiligten zu tragen, da sie bei diesen anfallen.
6.5
Für dieses Ergebnis spricht auch, dass der
Gesetzgeber die Lärmschutzmassnahmen einerseits bei bestehenden Anlagen und
andererseits bei öffentlichen oder konzessionierten ortsfesten Anlagen, wie
namentlich Strassen, einer Sonderregelung unterstellt hat und die Zulässigkeit
der Erschliessung noch nicht erschlossener Bauzonen für lärmempfindliche Nutzungen
von Lärmschutzmassnahmen zur Einhaltung der Planungswerte abhängig macht. Diese
Sonderregelung will, wo die Investitionen für die Erschliessung noch nicht
getätigt wurden, eine kostspielige Sanierung der lärmverursachenden Anlage vermeiden.
Dass die Erstellung der Erschliessung nicht nur von der Einhaltung der
Immissions
­
grenzwerte, sondern gar von der Einhaltung
der Planungswerte abhängig gemacht wird,
bezweckt, die
Wahrscheinlichkeit
neuer Grenzwertüberschreitungen und Sanierungsfälle zu vermindern. Dabei
handelt es sich um eine
n
bewussten Entscheid des
Gesetzgebers, der damit die bei den Gemeinwesen für die öffentlichen
Infrastrukturanlagen – insbesondere für die bestehenden Anlagen – anfallen­den
Kosten des Lärmschutzes begrenzen wollte (vgl. Botschaft USG, BBl 1979 III 749 ff.,
S. 795 f.; Amtliches Bulletin Nationalrat, 15. März 1982,
S. 388 ff.; Schrade/Wiestner, Kommentar USG, 2. A., 2001,
Art. 16 N. 50, 55 ff., 106, 113; Zäch/Wolf, Kommentar USG,
Art. 20 N. 4; Wolf, Kommentar USG, Art. 24 N. 9, 43,
Art. 25 N. 41).
6.6
In Übereinstimmung hiermit hat das Bundesgericht
im vorerwähnten BGE 138 II 379 (Alpnach) E. 5.6, bestätigt, dass im
Bereich einer erschlossenen, noch unüberbauten Parzelle die Sanierungspflicht
des Nationalstrasseneigentümers nur bis zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte
geht (vgl. redaktionelle Anmerkung dazu von Anne-Christine Favre, URP 2012,
S. 548 ff., 560). Die Kostenpflicht entspricht also der
Sanierungspflicht. Würde hingegen der Eigentümer der lärmigen Anlage bei noch
nicht erschlossenen Grundstücken zur Finanzierung der Lärmschutzmassnahmen bis
zur Einhaltung der Planungswerte verpflichtet, läge darin ausserdem ein
Wertungswiderspruch zu Art. 20 Abs. 2 USG, durch welchen der
Anlageeigentümer sogar von den Kosten für Schallschutzfenster entbunden wird,
wenn zum Zeitpunkt der Baueingabe des betroffenen Gebäudes die Immissionsgrenzwerte
schon überschritten wurden oder die Anlageprojekte bereits öffentlich aufgelegt
waren.
6.7
Unter Beachtung des historischen Willens des
Gesetzgebers und der genannten systematischen Gesichtspunkte ist Art. 24
Abs. 2 USG in Bezug auf die Regelung der Kostentragungspflicht für
Lärmschutzmassnahmen als bewusste Abweichung vom Verursacherprinzip gemäss
Art. 2 USG zu verstehen (BGE 120 Ib 76 E. 3a, mit Hinweisen). In
Bezug auf Kostentragung enthalten Art. 19 ff. USG und namentlich
Art. 24 Abs. 2 USG gegenüber Art. 2 USG die speziellere Regelung
und gehen deshalb vor. Damit richtet sich die Verpflichtung des Kantons als
Eigentümer der lärmigen Anlage zur Tragung der Kosten von Lärmschutzmassnahmen
nach seiner Sanierungspflicht und beschränkt sich somit grundsätzlich – soweit
nicht im Rahmen der Vorsorge eine weiter
­
gehende
Sanierung zu erfolgen hat oder Sanierungserleichterungen nach Art. 17 und
20 USG gewährt werden – auf die Massnahmen zur Einhaltung der
Immissionsgrenzwerte
bereits erschlossener Bauzonen (Art.
16 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 und Art. 13 USG sowie
gemäss Art. 13 Abs. 2 LSV).
6.8
Da für eine Überwälzung von Kosten für
Lärmschutzmassnahmen – sei es vom Anlageeigentümer auf die Grundeigentümer, sei
es von diesen auf den Anlageeigentümer – eine gesetzliche Grundlage
erforderlich ist (BGE 132 II 371 E. 3.3), kann die Kosten
­
tragungspflicht davon abhängen, von wem bzw. in welchem Verfahren
die Lärmschutz
­
anlagen erstellt werden. Werden sie im
Quartierplanverfahren erstellt, gehen die Kosten – allenfalls unter Vorbehalt
einer späteren
Rückerstattung
durch den Kanton
– zulasten der Quartierplaneigentümer
(Zäch/Wolf, Kommentar USG, Art. 20 N. 35;
zur Rückerstattung
vgl. auch
Bundesamt für Umwelt BAFU/Bundesamt für Strassen
ASTRA [Hrsg.], Leit
­
faden Strassenlärm, Vollzugshilfe
für die Sanierung, Bern 2006, Ziff. 4.14). Werden die Lärmschutzmassnahmen
demgegenüber vom Kanton im Rahmen einer lärmschutzrecht
­
lichen Strassensanierung getroffen, sind sie von ihm zu bezahlen
(vgl. BGE 138 II 379 [= URP 2012, S. 548] E. 5.6).
6.9
6.9.1
Der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts (E. 6.4) verlangt
eine materielle Koordination der Lärmschutzmassnahmen, die gemäss Art. 24
Abs. 2 USG als Voraussetzung der Erschliessung erforderlich sind, mit jenen,
die gemäss Art. 16 ff. USG im Rahmen der Sanierung anzuordnen sind.
Die Beschwerdeführenden haben sich dazu bereiterklärt  und beantragen
ihrerseits, die Beschwerdeführerin I.1 sei zu verpflichten, den zusätzlichen
Spezialkostenteiler Lärmschutz in Koordination mit dem Finanzierungsbeschluss
des Kantons für seinen Anteil als Strassenhalter der F-Strasse festzulegen.
6.9.2
Die lärmschutzrechtliche Sanierung bestehender Staatsstrassen richtet sich
zunächst nach Art. 16 ff. USG sowie Art. 13 ff. LSV. Gemäss
Art. 16 Abs. 2 USG legt der Bundesrat u.a. die Sanierungsfristen
fest. Mit Art. 17 Abs. 4 LSV wurde die Frist für die Durchführung von
Sanierungen und Schallschutzmassnahmen für Hauptstrassen und übrige Strassen
bis zum 31. März 2018 verlängert. Zuständigkeit und Verfahren für die Vornahme
der Lärmsanierung sind kantonal im Strassengesetz geregelt. Für die Festsetzung
von Quartier- und Gestaltungsplänen bestehen andere Zuständigkeiten und Verfahren
als für die Sanierung von Staatsstrassen. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung hat der Grundeigentümer keinen Anspruch darauf, dass im
Baubewilligungsverfahren über die Sanierung der lärmigen Anlage entschieden
wird, wenn die durch diese verursachte Überschreitung der Immissionsgrenz­werte
gemäss Art. 22 Abs. 1 USG einer Baubewilligung entgegensteht (URP
1999, S. 419 E. 5, Allschwiler-Weiher betreffend Lärm einer Schiessanlage).
Das Gleiche hat hinsichtlich des Quartierplanverfahrens zu gelten, jedenfalls solange,
als die Sanierungsfrist gemäss Art. 17 Abs. 4 LSV noch nicht
abgelaufen ist.
Insofern wird somit die Koordinationspflicht
eingeschränkt (Anne-Christine Favre, Les aspects spécifiques à la protection
contre le bruit en matière d'assainissement, URP 2003, S. 507 ff.,
531 f.).
Demzufolge besteht zurzeit kein Anspruch darauf, dass im
Rahmen des Quartierplanverfahrens über die Pflicht des Kantons zur Sanierung
der Staatsstrasse entschieden wird. Die Koordination kann somit nicht innerhalb
des vorliegenden Quartierplanverfahrens vorgenommen werden und müsste im
Sanierungsverfahren der Staatsstrasse geltend gemacht werden.
6.9.3
In Bezug auf den Umfang der zu treffenden Lärmschutzmassnahmen sind gemäss
Art. 36 Abs. 2 LSV immerhin auch erst geplante Sanierungsmassnahmen
des Kantons zu berücksichtigen, wenn die entsprechende Verminderung der
Lärmbelastung mit genügender Sicherheit anzunehmen ist (BGE 129 II 238 E. 3.3).
Zudem besteht grundsätzlich die Möglichkeit, dass der Kanton ein Gesuch um
Kostenbeteiligung an den Lärmschutzmassnahmen vorab und unabhängig vom
eigentlichen Strassensanierungsverfahren beurteilt sowie eine entsprechende
Zusicherung der Kostenübernahme macht, wie dies verfahrensmässig bei einem
Anschluss an die Staatsstrasse möglich ist (BGr, 3. April 1998, PBG
aktuell, 4/1998, S. 24). Dies setzt allerdings voraus, dass eine
Beurteilung losgelöst von der restlichen Strassensanierung sachgerecht
vorgenommen werden kann. Ein entsprechendes Vorgehen hat das kantonale Tiefbauamt
vorliegend wie erwähnt in seinem Schreiben vom 29. Januar 2009 (unter
Vorbehalten) in Aussicht gestellt (vorn E. 5.6), die Baudirektion ist in
der Folge aber davon abgerückt. Im angefochtenen Nichtgenehmigungsentscheid hat
der Regierungsrat immerhin festgehalten, dass der Kanton für sanierungspflichtige
Gebäude Beiträge an eingebaute Schallschutzfenster ausbezahle, welche stattdessen
auch für die Erstellung einer Lärmschutzwand verwendet werden könnten. Sind die
Quartierplanbeteiligten mit dem ihnen vom Kanton auf diesem Weg anerbotenen
Betrag nicht einverstanden und wollen sie die Lärmschutzmassnahmen nicht
erstellen, solange über die Höhe des Kostenanteils des Kantons noch nicht
entschieden ist, müssen sie das Quartierplanverfahren zeitlich auf das
Strassensanierungsverfahren abstimmen. Die formelle Koordination ist durch die
zeitgleiche Eröffnung der Entscheide und nötigenfalls durch geeignete Nebenbestimmungen
im Quartierplan und im privaten Gestaltungsplan sicherzustellen.
6.9.4
Somit besteht im Quartierplanverfahren für die Lärmschutzmassnahmen auf Quartierplanland
einerseits die Möglichkeit einer Abstimmung mit dem strassenrechtlichen
Verfahren zur Sanierung der F-Strasse und andererseits die Variante, die
Lärmschutzmassnahmen im Quartierplanverfahren ohne Kostenbeteiligung des
Kantons zu realisieren und später allenfalls eine Rückerstattung des Kantons zu
erhalten (vgl. E. 6.8). Die erste Möglichkeit beschränkt den Einsatz
finanzieller Mittel durch die Quartierplanbeteiligten auf das zur Herbeiführung
der Überbaubarkeit Notwendige, ist aber mit dem Nachteil verbunden, dass eine
Abstimmung mit dem Strassenprojektierungsverfahren erforderlich ist. Demgegenüber
erlaubt es die zweite Variante, die Lärmschutzmassnahmen rasch und unabhängig
vom strassenrechtlichen Verfahren zu realisieren, wobei aber der allenfalls auf
den Kanton anfallende Anteil der Sanierungskosten zumindest vorläufig durch die
Quartierplanbeteiligten getragen werden muss.
6.10
Demzufolge kann im Sinn eines Zwischenfazits in
Übereinstimmung mit den vor
­
instanzlichen Entscheiden
des Baurekursgerichts und des Regierungsrats festgehalten werden, dass der
Kanton als Anlageninhaber der E-Strasse nicht im Rahmen des vorliegenden
Quartierplanverfahrens verpflichtet werden kann, die Kosten der
Lärmschutzmassnahmen zu tragen. Er kann somit durch den Quartierplan nur soweit
zur Kostentragung verpflichtet werden, als sich die Verpflichtung dazu aus
seinem Grundeigentum im Quartierplangebiet ergibt.
6.11
Entgegen dem Entscheid des Baurekursgerichts können aber die zur
Einhaltung der Planungswerte im Quartierplangebiet erforderlichen und
verhältnismässigen Lärmschutz­massnahmen im Quartierplan vorgesehen und die
Grundeigentümer entsprechend zur Kostentragung verpflichtet werden. Somit hat
das Baurekursgericht den Beschluss der Beschwerdeführerin
I.
1 zwar zu Recht aufgehoben. Diese Aufhebung hätte aber, wie dies
die Beschwerdeführenden
beantragen,
nicht im Sinn eines das Quartierplanverfahren definitiv abschliessenden
Endentscheids erfolgen
dürfen
, sondern im Sinn einer
Rückweisung zur Anpassung des Kostenverteilers Lärmschutz,
der die
Möglichkeit offenlässt,
die Lärmschutzmassnahmen zulasten und
auf Kosten der Quartierplanbeteiligten festzulegen.
7.
Verhältnismässigkeit und Verteilung der Kosten für die
Lärmschutzmassnahmen
7.1
Die Beschwerdegegnerin
I.
1
wendet gegen die Zulässigkeit der Lärmschutzmass
­
nahmen
auch ein, die damit verbundenen Kosten seien
unverhältnismässig
.
Sie vermutet, dass sich die Kosten auf weit über 10 Mio. belaufen. Der
Quartierplan, die in ihm zu treffenden Massnahmen sowie die den
Grundeigentümern aufzuerlegenden Kostenanteile unterstehen wie jedes staatliche
Handeln dem Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV;
Art. 2 Abs. 2 KV). Zu prüfen ist nicht nur, ob die Gesamtkosten der
Lärmschutzmassnahmen im Vergleich zu den damit im gesamten Quartierplangebiet
erzielten Vorteilen verhältnis
­
mässig sind, sondern auch
– wie die Beschwerdegegnerin
I.
1 zu Recht geltend –,
ob die vom einzelnen Grundeigentümer zu tragenden Kosten der ihm
zuteilwerdenden Lärmentlastung ange
­
messen sind.
7.2
Die finanzielle Belastung des einzelnen Grundeigentümers hängt
einerseits von der Höhe der gesamten Kosten der Lärmschutzmassnahmen ab und
andererseits vom Kostenverteiler, wobei der Kostenverleger stets nur das
Verhältnis der von den einzelnen Beteiligten zu erbringenden Anteile bestimmt,
nicht aber die definitive frankenmässige Belastung (VGr, 30. Juni 2009,
VB.2008.00303 E. 2.3). Hieraus folgt einerseits die Frage, ob der im
Quartierplan gewählte Kostenverteilschlüssel korrekt festgelegt wurde, und
andererseits, ob bei korrekt festgelegtem Verteilschlüssel die den Grundstücken
der Beschwerdegegner
schaft I.1 und I.2
erwachsenden
Kostenanteile in einem angemessenen Verhältnis zum Vorteil stehen, den ihr
Grundstück erfährt.
7.3
Der Kostenteiler Lärmschutz des Quartierplans
stellt auch bei der Beschwerdegegnerin
I.
1 auf die
Gesamtfläche im neuen Bestand ab. Dies ungeachtet der Tatsache, dass ein Teil
dieser Fläche bereits überbaut und erschlossen ist.
7.4
Der Verteilungsschlüssel für die Kosten der Lärmschutzmassnahmen
ist im Quartierplan festzulegen (§ 146 PBG). Kostenanteile der
Grundeigentümer für Quartier
­
plananlagen sind
innerhalb der Kategorie der öffentliche
n
Abgaben als
Beiträge (Vorzugs
­
lasten) zu qualifizieren (RB 1981
Nr. 110), nämlich als speziell ausgestaltete Mehr
­
wertbeiträge (VGr, 15. November 2000, VB.2000.00118 E. 3a
[nicht publiziert]; Kleb, S. 132). Als Beiträge gelten Abgaben, die als
Ausgleich jenen Personen auferlegt werden, denen aus einer öffentlichen
Einrichtung ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst (BGE 132 II 371
E. 2.4). Nach dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit sowie dem auf die
Bemessung von Beiträgen ebenfalls anwendbaren Äquivalenzprinzip bemisst sich
der individuelle Beitrag des Grundeigentümers an die Kosten einer Massnahme im
Quartier
­
plan nach dem wirtschaftlichen Sondervorteil,
den er aus der betreffenden Einrichtung zieht (Kleb, S. 136; für Beiträge
im Allgemeinen: BGE 132 II 371 E. 2.4 und 2.5; 131 I 313 E. 3.3; 118
Ib 54 E. 2b; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2652, 2655; vgl. für
Erschliessungsbeiträge: Alexander Ruch, Die Bedeutung des Sondervorteils im
Recht der Erschliessungsbeiträge, ZBl 1996, S. 529 ff., S. 538 ff.).
Dementsprechend bestimmt § 146 Abs. 2 PBG, dass die Erstellungskosten
von Erschliessungsanlagen, gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen in
erster Linie nach Massgabe des Interesses an den betreffenden Anlagen zu
verteilen sind. Massgebend ist nicht das subjektive Nutzungs
­
interesse des einzelnen Grundeigentümers, sondern die abstrakt und
objektiv mögliche Grundstücknutzung (RB 1998 Nr. 100). Ein massgeblicher
Vorteil liegt auch dann
vor, wenn ein Grundstück bereits erschlossen war, aber durch
den Quartierplan aufgewertet wird (VGr, 19. September 2013,
VB.2013.00055 E. 3.1; VGr, 30. Juni 2009, VB.2008.00289 E. 8.2).
7.5
Ergänzend zur Regel, dass der einzelne
Kostenanteil im richtigen Verhältnis zum Vorteil stehen muss, den der
Grundeigentümer aus den Quartierplananlagen zieht, ist bei der Kostenverlegung
nach dem Rechtsgleichheitsgebot ein vernünftiger und gerechter
Interessenausgleich unter den Quartierplangenossen anzustreben. Dabei ist eine
gewisse Schematisierung zulässig, wobei in gewissem Mass auch der
Solidaritätsgedanke zu berücksichtigen ist, mit welchem eine allzu strenge
Individualisierung des Erschliessungs
­
interesses im
Widerspruch stünde (VGr, 19. September 2013, VB.2013.00055 E. 3.2;
Kleb, S. 136 ff.).
7.6
Demzufolge sind zwischen den Grundstücken ihren
jeweiligen Interessen ent
­
sprechende Abstufungen
vorzunehmen. So führt beispielsweise eine durch die Zonen
­
ordnung bedingte wesentlich geringere Nutzungsmöglichkeit eines
Grundstücks zu einer verminderten Kostenbelastung. Das Gleiche gilt, wenn
einzelne Quartierplan
­
grundstücke ausserhalb der
Bauzone liegen und deshalb durch die Erschliessung nur eine wesentlich
geringere Wertsteigerung erfahren als die Grundstücke in der Bauzone (Kleb,
S. 182).
Bei vorbestehenden Erschliessungsanlagen ist
das Interesse des einzelnen Grundstücks daran zu bemessen, inwieweit sich die
verschiedenen Erschliessungsanlagen innerhalb des Quartierplangebiets
aufwertend auf das einzelne Grundstück auswirken (VGr, 30. Juni 2009,
VB.2008.00289 E. 8.3).
7.7
Zwar ist es grundsätzlich zulässig, die Beiträge
an die Kosten des Baus von Lärmschutzwänden im Verhältnis der Parzellenflächen
zur Gesamtfläche des vom Lärmschutz profitierenden Gebietes auf die
Grundeigentümer zu verteilen (BGE 132 II 371 E. 2.6). Vorliegend ist bei
der Verteilung der Kosten allerdings zu berücksichtigen, dass nur die noch
nicht erschlossenen Liegenschaften bzw. Grundstücksflächen für ihre
Überbaubarkeit auf die Einhaltung der Planungswerte angewiesen sind. Die bereits
erschlossenen und überbauten Liegenschaften bzw. Grundstücksflächen sind nur
für allfällige Neubauten und wesentliche Änderungen auf die Einhaltung der
Immissions
­
grenzwerte angewiesen und auch dies nur,
wenn vom Erfordernis der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht nach
Art. 31 LSV abgesehen werden kann. Die Kosten zur Einhaltung der
Immissionsgrenzwerte auf den bereits erschlossenen und überbauten Parzellen
werden
aber unter Vorbehalt allfälliger Erleichterungen
im Rahmen
der Strassensanierung
vom Kanton zu tragen
sein
(Art. 12 ff. und 16 ff. USG sowie Art. 13 ff.
LSV). Eine Unbeachtlichkeit des Erschliessungsstandes lässt sich auch nicht
damit begründen, dass ohne die Lärmschutzmassnahmen eine Auszonung vorgenommen
werden müsste, denn in diesem Fall
würde
die bereits
überbaute Parzelle Bestandesschutz
geniessen
und die
darauf stehende Baute
könnte
im Rahmen von § 357
PBG auch geändert werden. Somit sind entgegen einer in der Literatur
vertretenen Ansicht (vgl. Kleb, S. 193) bei der Verteilung der Kosten von
Lärmschutzmassnahmen im Quartierplan bestehende Bauten und der
Erschliessungsstand relevant, denn diese beeinflussen die Interessenlage der
Grundeigentümer entscheidend. Dies stimmt überein mit der vom selben Autor
anerkannten Zulässigkeit einer Differenzierung, je nachdem, ob auf einem
Grundstück nur die Planungswerte oder auch die Immissionsgrenzwerte
überschritten sind, weil jeweils unterschiedlich dimensionierte
Lärmschutzanlagen erforderlich sind. Konsequenterweise ist die unterschiedliche
Dimensionierung der von einem Grundstück benötigten Lärmschutzanlage aber auch
dann zu berücksichtigen, wenn
das unterschiedliche Interesse
auf
g
rund der lärmschutzrechtlichen
Regelung durch die vorbestehende Erschliessung und Überbauung bedingt ist (vgl.
zum Ganzen auch Huber/Schwendener, S. 18, 21 f.).
7.8
Dies schliesst nicht aus, dass auch die Erhöhung
der Wohnqualität durch eine wahr
­
nehmbare Reduktion
der Lärmbelastung auch auf bereits erschlossenen und über
­
bauten Liegenschaften berücksichtigt wird. Jedenfalls ist aber für
die Kosten der vorliegenden Lärmschutzmassnahmen eine deutliche Differenzierung
zwischen der Kostenbelastung der noch nicht erschlossenen und den erschlossenen
Grundstücken vorzunehmen. Zwischen den noch nicht erschlossenen Parzellen
können Differenzierungen vorgenommen werden, wenn sie deutliche Unterschiede in
der vorbestehenden Lärm
­
belastung aufweisen (vgl.
Kleb, S. 193). Diesen Anforderungen genügt der Kostenteiler Lärmschutz
nicht.
8.
Massgebende Lärmbelastung
8.1
8.1.1
Gemäss dem Technischen Bericht  und dem angefochtenen Entscheid des
Baurekursgerichts (E. 6.2) liegt der Lärmimmissionspegel in 20 m
Distanz ab Achse der F-Strasse bei 66 dB(A) am Tag und 58 dB(A) in
der Nacht, sodass die gemäss Ziffer 2 des Anhangs 3 zur LSV für die
Empfindlichkeitsstufe II geltenden Immissionsgrenzwerte überschritten sind.
Diese Werte beruhen auf den Berechnungen des Lärmgutachtens G vom 15. März
2008, welches sich seinerseits auf die Untersuchung H vom 19. Dezember
2003 stützt. Die im Lärmgutachten G dargestellten Emissionspegel beruhen jedoch
gemäss der von den Beschwerdeführenden nicht bestrittenen Feststellung des
Regierungsrats auf einem Irrtum. Richtigerweise wäre gestützt auf die
Untersuchung H von einer Lärmbelastung von 83,5 dB(A) am Tag und 75,4 dB(A)
in der Nacht auszugehen, was auch die Beschwerdeführenden anerkennen. Unklar
ist, ob die vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen ausreichen würden, um die
Planungswerte einzuhalten, wenn man von diesen korrigierten Lärmwerten ausginge.
8.1.2
In seinem Nichtgenehmigungsentscheid geht der Regierungsrat aber davon aus,
dass die auf der Untersuchung H beruhenden Werte nicht mehr massgebend seien
und dass entsprechend den inzwischen geänderten Werten im
Strassenlärm-Informationssystem des Kantons die
Lärmbelastung
durch die E-Strasse mit 85,7 dB am Tag und 80,7 dB in der Nacht
deutlich höher anzunehmen sei. Infolgedessen genügten die vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen
nicht, um die Planungswerte einzuhalten.
8.2
8.2.1
Die Beschwerdeführenden I.1 und I.2 machen demgegenüber geltend, der
Kanton habe in den Vorprüfungen nicht beanstandet, dass das Lärmgutachten des
Quartierplans (H) von Belastungswerten von 83,5 dB am Tag und 75,4 dB
in der Nacht ausgegangen sei. Sie kritisieren die nachträgliche "Herabwürdigung"
des Lärmgutachtens H als überholt und nicht mehr dem wissenschaftlichen Stand
entsprechend. Die Lärmwerte aus der Untersuchung H seien in den früheren kantonalen
Strassenlärmkataster übernommen worden. Es sei nicht ersichtlich, dass die
massive Erhöhung dieser Werte im Lärmkataster wegen einer wesentlichen
Veränderung bei den Verkehrsverhältnissen nötig gewesen sei. Aus dem
GIS-Kataster sei ersichtlich, dass dieser zwar von höheren gefahrenen
Geschwindigkeiten, aber von geringeren Verkehrszahlen ausgehe; die Änderungen
dieser beider Parameter müssten sich jedoch gegenseitig mehr oder weniger ausgleichen,
sodass sie einen "Quantensprung" beim Verkehrslärm nicht erklären
könnten. Sie bestreiten, dass die massive Lärmzunahme durch die neuerdings
erfolgte Verwendung des Modells I entstanden sei. Gegen die Anwendung
dieses Modells an sich wehren sie sich jedoch nicht.
8.2.2
Die Beschwerdeführenden I.1 und I.2 bestreiten sodann die Zulässigkeit
pauschaler Pegelkorrekturen zum Ausgleich von Unsicherheiten der Berechnungen.
Sie betrachten es als unzulässig, dass der Kanton nur den Lärmwert für den Tag
mittels I berechne und der vorliegend entscheidende Nachtwert durch den
Abzug einer pauschal angenommenen Tag-Nacht-Differenz von 5 dB festgelegt
werde. Dieser Abzug sei fiktiv und könne sich auf keine nachvollziehbare,
arealbezogene Lärmermittlung stützen. Dieses Vorgehen bei der Lärmermittlung
sei mit Ziff. 32 Anhang 3 LSV nicht vereinbar und stelle einen "systemfremden
Einbruch in das Berechnungsmodell I" dar, der zu einem massiv
überhöhten Lärmpegel in der Nacht führe. Der Regierungsrat habe das Ausreichen
der Lärmschutzmassnahmen nur mit Bezug auf die Nachtwerte verneint. Bei einer
lärmschutzrechtskonformen Lärmermittlung könne der Quartierplan die
Anforderungen gemäss Art. 24 USG und Art. 30 LSV einhalten. Deshalb
beantragen sie in ihrer Beschwerde gegen den Nichtgenehmigungsentscheid die
Einholung eines gerichtlichen Gutachtens bzw. eines Obergutachtens zur
Lärmprognose für den Verkehrslärm der E-Strasse und zum Genügen der im
Quartierplan und im Rahmengestaltungsplan vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen.
8.3
Der Regierungsrat stellt auf die aktualisierten
Lärmbelastungswerte des Strassenlärm-Informationssystems des Kantons Zürich ab.
Dabei handelt es sich nicht um ein Register mit öffentlichem Glauben. Das
Bundesgericht hat in BGE 126 II 522 E. 49 S. 595 ff.
festgehalten, dass der Lärmbelastungskataster gemäss Art. 37 LSV für die
Grund
­
eigentümer keine Rechtswirksamkeit entfaltet. In
der Folge wurde Art. 37 LSV durch die Revision vom 1. September 2004
angepasst, um der rein verwaltungsinternen Wirkung des Katasters Rechnung zu
tragen (Griffel/Rausch, Kommentar USG, Ergänzungsband, Art. 22 N. 4).
Demzufolge entlastet eine vorgenommene Erhöhung der Belastungswerte im
Strassenlärm-Informationssystem des Kantons den Regierungsrat nicht davon,
diese Erhöhung im Genehmigungsverfahren für einen Quartierplan rechtsgenüglich
und nach
­
vollziehbar zu begründen. Im angefochtenen
Entscheid des Regierungsrats und im Antrag der Baudirektion an den
Regierungsrat wird jedoch die Erhöhung der Belastungswerte ausser dem Hinweis
auf einen eingerechneten Planungszuschlag von 1 dB für den
Sanierungshorizont 2025 nicht begründet.
Da der Nichtgenehmigungsentscheid
einerseits auf das Strassenlärm-Informationssystem abstellt, das keine
Grundlage für den massgebenden Lärmwert sein kann, und andererseits die Frage
der Sicherstellung des Lärmschutzes durch die Lärmschutzwände nicht näher
ausführt, bleiben entscheidrelevante Fragen offen. Der Entscheid des
Regierungsrats ist mangelhaft begründet und damit rechts­verletzend, weshalb er
aufzuheben ist.
Fraglich bleibt, auf welche Lärmwerte abzustellen ist, worauf
sogleich eingegangen wird.
8.4
8.4.1
Mit ihrer Beschwerdeantwort hat die Baudirektion eine Stellungnahme des
Tiefbauamts Kanton Zürich, Fachstelle Lärmschutz, vom 22. August 2013 eingereicht.
Es stellt sich vorab die Frage, ob dieser Stellungnahme im Sinn eines Amtsberichts
eine erhöhte Beweiskraft zukommt.
8.4.2
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kommt einem Amtsbericht einer
fachkundigen Amtsstelle grundsätzlich die gleiche Beweiskraft wie einem eigentlichen
Gutachten zu, infolgedessen das Verwaltungsgericht seine Prüfung darauf beschränken
kann, ob das auf zutreffender Rechtsgrundlage beruhende Gutachten vollständig,
klar begründet und widerspruchsfrei ist und ob der Gutachter die notwendige
Sachkunde und Unabhängigkeit bewiesen hat (VGr, 4. September 2014, VB.2013.00722
E. 11.3.2; 4. Juni 2009, VB.2009.00035, E. 4.3; Isabelle Häner,
Die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, in: Häner/Waldmann [Hrsg.],
Das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, Zürich, 2008, S. 49; Plüss, § 7
N. 146; wohl etwas distanziert: Donatsch, § 60 N. 14). Um die
einem Gutachten zukommende Funktion bei der Sachverhaltsfeststellung zu übernehmen,
muss der Amtsbericht somit auch den an ein Gutachten zu stellenden
Anforderungen entsprechen. Zu präzisieren ist weiter, dass sich eine solchermassen
erhöhte Beweiskraft nicht nur wegen des Fachwissens der Behörde rechtfertigt,
sondern daneben auch wegen deren Unabhängigkeit (VGr, 4. September 2014,
VB. 2013.00722 E. 11.3.2; vgl. auch BGr, 5. März 2007, 1A.185/2006,
E. 6.1; BGE 127 II 273 E. 4b mit weiteren Hinweisen). Daraus können
sich Unterschiede bei der Behandlung der Amtsberichte ergeben, weil die Fachbehörden
im Gegensatz zu den Sachverständigenkommissionen nicht über fachliche Unabhängigkeit
verfügen (vgl. zu den Kommissionen § 1 Abs. 3 der Verordnung über die
Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG vom 12. Januar 2005;
VGr,
4. September 2014, VB. 2013.00722 E. 11.3.2). In
der Literatur wird zudem gefordert, dass bei der Erstellung eines Amtsberichts,
der an die Stelle eines Sachverständigengutachtens tritt, die Rechte der
Beteiligten gleichermassen wie bei einer Begutachtung zu wahren sind (Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 3. A., Zürich 2013, Rz. 475).
8.4.3
Die im Beschwerdeverfahren vor Verwaltungsgericht eingereichte
Stellungnahme des kantonalen Tiefbauamts führt aus, die neu festgelegten
Belastungswerte gemäss dem Strassenlärm-Informationssystem des Kantons von 85,7 dB
am Tag und 80,7 dB in der Nacht beruhten auf einer wissenschaftlich
anerkannten Methode (S. 3). Im Juni 2007 seien die Verkehrszahlen
überprüft und die Emissionsberechnungen dem aktuellen Stand des Wissens entsprechend
dem Leitfaden "Strassenlärm" des Bundeamts für Umwelt BAFU vom
Dezember 2006 sowie den Erkenntnissen aus den Langzeitmessungen an Hochleistungs­strassen
im Kanton Zürich angepasst worden. Aufgrund einer markanten Zunahme des
mittleren Fahrzeuggewichts sowie der Zunahme der mittleren Reifenbreite habe in
Übereinstimmung mit dem BAFU-Leitfaden bei der F-Strasse ein Belagszuschlag von
+ 2 dB vorgenommen werden müssen. Die aktualisierte Methode habe als
wichtigste Änderung eine Erhöhung der Nachtemissionen zur Folge, und neu sei an
der F-Strasse mit einer Tag-Nacht-Differenz von generell 5 dB zu rechnen.
Die "Nachtkorrektur" sei aus folgenden Gründen eingeführt worden:
Ergebnisse aus Langzeitmessungen an Hochleistungsstrassen, ungestörter Verkehrsfluss,
höherer Lieferwagenanteil, welcher den Personenwagen zugeordnet werden müsse,
häufige Bodeninversion in der Nacht mit förderlichen Ausbreitungsbedingungen.
Die generelle Nachtkorrektur werde deshalb vorgenommen, weil die Anwendung der
neuesten Ausbreitungsmodelle von BAFU/EMPA (I und J) zurzeit noch aufwändig und
noch nicht standardisiert sei. Die generelle Nachtdifferenz von 5 dB sei
sowohl im Allgemeinen wie auch bezogen auf den vorliegenden Perimeter sachgerecht.
Die Beurteilung der Lärmschutzmassnahmen beruhe auf einer lärmschutzrechtskonformen
Lärmprognose, weshalb die Einholung eines gerichtlichen Gutachtens nicht erforderlich
sei (S. 3 f.).
8.4.4
Diese Ausführungen in der prozessualen Stellungnahme des kantonalen
Tiefbauamts erfolgen nicht in einer genügend detaillierten und im Einzelnen
nachvollziehbaren und überprüfbaren Weise. Es lässt sich ihnen weder entnehmen,
auf welcher Grundlage die angenommene Entwicklung der Verkehrszahlen beruht (Fahrzeuggewicht,
Reifenbreite), noch woraus die geänderten Annahmen über die förderlichen
Ausbreitungsbedingungen hervorgehen. Die daraus resultierenden Pegelkorrekturen
sind nicht im Einzelnen nachvollziehbar hergeleitet. Auch für die Annahme der
Nachtkorrektur fehlt es an einer Darlegung der quantitativen Herleitung.
Letzteres ist besonders problematisch, weil die Nichtgenehmigung primär mit der
Nichteinhaltung der für die Nacht festgelegten Grenzwerte begründet ist. Die
Stellungnahme des Tiefbauamts beruft sich insofern nur auf nicht näher
bezeichnete Langzeitmessungen, wobei diese aber offenbar nicht bezogen auf den
hier infrage stehenden Strassenabschnitt erfolgt sind, worauf die Beschwerdeführerin I.1
unwidersprochen hingewiesen hat. Die Betroffenen haben aber gestützt auf
Art. 36 und 38 f. LSV einen Anspruch auf eine Messung oder Berechnung
des Lärms, welche sich konkret auf die infrage stehenden lärmbelasteten
Grundstücke und den entsprechenden Strassenabschnitt bezieht, weshalb pauschale
Abzüge für Nachtlärm nicht zulässig sind. Ausserdem ist vorliegend in Bezug auf
den Beweiswert der Stellungnahme des kantonalen Tiefbauamts auch deshalb eine
gewisse Zurückhaltung geboten, weil das Ergebnis der Beurteilung künftige
Kostenpflichten des Kantons als Inhaber einer lärmverursachenden Anlage beeinflussen
kann und es insofern nicht unabhängig ist.
8.4.5
Demzufolge kann die Stellungnahme des Tiefbauamts vom 22. August 2013
nicht als Amtsbericht gelten, dem Beweiskraft wie einem Sachverständigengutachten
zukommt. Unter diesen Umständen ist aufgrund der vorhandenen Akten nicht
rechtsgenüglich dargetan, dass trotz der im Quartierplan und im privaten
Gestaltungsplan vorgesehenen Lärmschutzmassnahmen eine Überschreitung der
Planungswerte verbleibt. Da die Sache aus den bereits dargelegten Gründen an
das Baurekursgericht zurückzuweisen ist, rechtfertigt es sich nicht, wie von
den Beschwerdeführenden I.1 und I.2 beantragt, dass das Verwaltungsgericht
ein
Gutachten
zur Lärmprognose einholt,
sondern hat die Vorinstanz bzw. im Fall einer weiteren Rückweisung durch diese
die Beschwerdeführerin I.1 als Erstinstanz die Einholung eines
Lärmgutachtens zu veranlassen, das darüber Auskunft gibt, auf welche
Belastungswerte die Lärmschutzmassnahmen auszurichten sind und ob die
Planungswerte erreicht werden können.
9.
9.1
Insgesamt
ist der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts in teilweiser
Gut
­
heissung der Beschwerde insofern aufzuheben, als
damit der Quartierplan mit einem das Quartierplanverfahren definitiv
abschliessenden Endentscheid ersatzlos aufgehoben wurde. Die Sache ist zur
weiteren Behandlung im Sinn der Erwägungen zurückzuweisen. Im
Quartierplanverfahren wird neu darüber zu befinden sein, ob die Realisierung
der Lärmschutzmassnahmen mit der notwendigen Dämmwirkung
möglich sowie
insgesamt und für jeden Grundeigentümer verhältnismässig ist.
Dabei
wird
auch zu
beurteilen
sein
, ob angesichts der zu
gewärtigenden Kosten und allfälliger weiterer entgegenstehender Interessen das
Quartierplanverfahren weitergeführt werden soll. Ist dies der Fall, muss auch
der Kostenverteiler Lärmschutz nach Massgabe der vorstehenden Erwägungen neu
festgesetzt werden. Diese Entscheide sind mit Ermessen verbunden und setzen
weitere Sachverhaltsabklärungen voraus. Um die Ermessensausübung durch die
Gemeindebehörde zu wahren, käme grundsätzlich eine Sprungrückweisung an diese zur
Fortführung des Quartierplanverfahrens in Betracht
, sodass die Gemeinde
das Lärmgutachten einholen könnte
(vgl. Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 64 N. 4). Allerdings ist das Baurekurs
­
gericht auf die Rekursanträge des Beschwerdegegners
I.
2 nur kurz eingegangen. Einzig die Berücksichtigung des
Erschliessungsgrads bei der Kostenverlegung wurde abschliessend beurteilt. Im
Übrigen wurden die Anträge nicht oder nicht abschliessend behandelt. Somit
ist
die
Sache im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht
zurück
­
zuweisen.
9.2
Aufzuheben
ist auch der angefochtene Beschluss des Regierungsrats, da dieser die
Nichtgenehmigung des Quartierplans auf ungenügend abgeklärte Sachverhaltsannahmen
bezüglich der Lärmbelastung des Quartierplangebiets stützt. Von einer Rückweisung
an den Regierungsrat ist indes abzusehen,
weil
der
Quartierplan zumindest in Bezug auf den Kostenteiler Lärmschutz ohnehin zu
überarbeiten ist, wozu zunächst auch die Lärmbelastung und die zur Erreichung
der Planungswerte erforderlichen Massnahmen durch ein Lärmgutachten
abgeklärt werden müssen.
Wenn
feststeht,
von welchen massgebenden Lärmwerten auszugehen ist und dass diese
durch
die
vorgesehenen Massnahmen auf die Planungswerte
vermindert
werden können, wird
die Beschwerdeführerin I.1
den Quartierplan dem
Regierungsrat
erneut zur Genehmigung
einreichen können.
10.
10.1
Die Gerichtsgebühr ist gemäss § 65a VRG nach
dem Zeitaufwand des Gerichts, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem
Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse festzulegen. Die Gebühr
beträgt in der Regel Fr. 500.- bis Fr. 50
'
000.-.
10.2
Vorliegend ist die vollständige Aufhebung des
Quartierplans und des privaten Gestaltungsplans durch das Baurekursgericht bzw.
de
ss
en Nichtgenehmigung durch den Regierungsrat
strittig. Im Kern dreht sich der Streit
im Verfahren VB.2011.00346
darum, ob dem Kanton durch den Quartierplan für
Lärmschutzmassnahmen Kosten auferlegt werden können.
Im Verfahren
VB.2013.00408 ist hauptsächlich umstritten, von welcher Lärmbelastung
auszugehen ist.
Praxisgemäss richtet sich der Streitwert
grundsätzlich nach den Rechtsbegehren, die vor der Vorinstanz streitig waren,
in casu also vor
dem Baurekursgericht die
strittigen
Kosten der Lärmschutzmassnahmen, die gemäss Kostenteiler Lärmschutz in der Höhe
von Fr. 4
'
550
'
000.- dem
Kanton auferlegt wurden.
Auch wenn der Beschluss des Regierungsrats
wesentlich weitergehendere und teurere Lärmschutzmassnahmen bedingen würde,
rechtfertigt es sich, auch für das diesbezügliche Verfahren vom gleichen
Streitwert auszugehen.
Bei einem Streitwert von über
1 Mio. Franken beträgt der Grundbetrag der Gerichtsgebühr gemäss § 3
der Gebührenverordnung des Verwaltungs
­
gerichts vom 23. August
2010 (GebV VGr) in der Regel zwischen Fr. 20
'
000.-
und Fr. 50
'
000.
-.
Von
der strikt streitwertbezogenen Bemessung der Gebühr ist jedoch vorliegend aus
folgenden Gründen abzuweichen: Einerseits erhält der Streit durch die Aufhebung
des gesamten Quartierplans und des privaten Gestaltungsplans durch das
Baurekursgericht eine über das finanzielle Interesse
an der Verteilung
der Kosten der Lärmschutzmassnahmen
hinausgehende Bedeutung.
Zudem
waren zwei Verfahren zu behandeln.
Andererseits ist dem
Umstand Rechnung zu tragen, dass vor Verwaltungsgericht
im Wesentlichen
streitig war, ob dem Kanton die Kosten zur Einhaltung der
Immissionsgrenzwerte in der Höhe von rund Fr. 2
'
640
'
000
.-
auferlegt werden können (vgl. Plüss,
Kommentar VRG, § 65a N. 15) und dass sich das Streitwertinteresse für
die privaten Quartierplanbeteiligten primär auf ihre Grundstücke beschränkt. Somit
erscheint eine Gerichtsgebühr von Fr.
3
0
'
000.-
für beide Verfahren insgesamt
als
angemessen.
10.3
Die Beschwerdeführenden I.1 und
I.
2 obsiegen im Verfahren VB.2011.346 in der Frage der
grundsätzlichen Zulässigkeit von Lärmschutzmassnahmen im Quartierplan. Sie
unterliegen, soweit sie mit der beantragten Rückweisung erreichen wollten, dass
die Beschwerdeführerin
I.
1 dem Kanton im
Quartierplanverfahren die zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte
erforderlichen Kosten auferlegen kann. Im Verfahren VB.2013.00408
obsiegen
die Beschwerdeführenden vollständig. Insgesamt sind die Beschwerdeführenden I.1
und
I.
2
demnach
als
zu
drei Viertel
obsiegend zu betrachten.
10.4
Die Beschwerde der Beschwerdeführenden
I.
3 ist als gegenstandslos geworden abzu
­
schreiben.
Sie unterliegen, wobei ihnen jedoch nur ein reduzierter Kostenanteil aufzu
­
erlegen ist, da keine materielle Prüfung ihrer Beschwerde erfolgt.
10.5
Die Beschwerdegegnerin
I.
1 hat durch ihren Reku
r
s, mit welchem sie
die Aufhebung und Rückweisung des Gemeinderatsbeschlusses über die Festsetzung
des Quartierplans und die Genehmigung des privaten Gestaltungsplans beantragt
hatte, den angefochtenen Entscheid des Baurekursgerichts herbeigeführt und im
Rekursverfahren obsiegt. Wie erwähnt kommt ihr deshalb ohne Weiteres die
Stellung einer Beschwerdegegnerin in diesem Verfahren zu. Sie wird
kostenpflichtig, soweit sie im Beschwerdeverfahren unterliegt (Bertschi,
Kommentar VRG, Vorbem. Zu §§ 21–21a N. 17; VGr, 4. Juni 2009,
VB.2009.00173 E. 4; für die Verfahren nach VwVG: BGE 128 II 90 E. 2b).
Dies gilt auch
,
soweit das Baurekursgericht über ihren
Antrag hinausgegangen ist, indem es nicht eine Aufhebung und Rückweisung,
sondern die ersatzlose Aufhebung des Gemeinderats
­
beschlusses
angeordnet hatte. Demgegenüber gelten die Mitbeteiligten, über deren Anträge
das Baurekursgericht nicht abschliessend entschieden hatte, nicht als
Gegenpartei
en
im Verfahren VB.2011.346 und werden
nicht kostenpflichtig.
10.6
Die Rekursanträge des Beschwerdegegners
I.
2 betrafen nicht die im vorliegenden Beschwerdeverfahren
umstrittenen Punkte
;
und insbesondere hatte er nicht
die Aufhebung des Quartierplans und des privaten Gestaltungsplans verlangt. Am
vorliegenden Beschwerdeverfahren hat er sich nicht mit eigenen Anträgen oder
Eingaben beteiligt. Ihm sind deshalb keine Kosten aufzuerlegen.
Somit rechtfertigt es sich, die Gerichts
kosten
zu 1/2 dem Beschwerdegegner
II
, zu
1/4 der Beschwerdegegnerin
I.
1, zu je 1/10 den Beschwerdeführenden I.1
und
I.
2 und zu 1/20 de
n
Beschwerdeführenden
I.
3 aufzuerlegen.
10.7
Da die
Beschwerdeführenden I.1 und
I.
2
im Verfahren VB.2013.00408 obsiegen, ist ihnen b
ei diesem Ausgang des Verfahrens
zulasten
des Beschwerdegegners II
eine reduzierte
Parteientschädigung von Fr. 6'000.- (inkl. MWST)
zuzusprechen
.
Im Übrigen
sind keine
Parteientschädigungen zuzusprechen.
11.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid gilt
als Zwischenentscheid und ist daher nur unter den Voraussetzungen von
Art. 93 Abs. 1 BGG direkt mit Beschwerde in öffentlich
-
rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht anfechtbar.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Im
Verfahren VB.2011.00346 wird in teilweiser Gutheissung der Beschwerde der Beschwerdeführenden I.1
und I.2 der Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. April 2011 aufgehoben
und die Sache im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückgewiesen. Die
Beschwerde der Beschwerdeführenden I.3 wird als gegenstandslos geworden
abgeschrieben.
2.    Im
Verfahren VB.2013.00408 wird in Gutheissung der Beschwerde der Beschwerdeführenden I.1
und I.2 der Entscheid des Regierungsrats vom 17. April 2013 (RRB Nr. 438)
aufgehoben.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   30'000.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.         690.--      Zustellkosten,
Fr.   30'690.--      Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden zu 1/2 dem Beschwerdegegner II, zu 1/4 der Beschwerdegegnerin I.1,
zu je 1/10 den Beschwerdeführenden I.1 und I.2 und zu 1/20 den Beschwerdeführenden I.3
auferlegt.
5.
Der
Beschwerdegegner II wird verpflichtet, den
Beschwerdeführenden I.1
und I.2 eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.- (inkl. MWST)
zu bezahlen,
zahlbar innert 30 Ta­gen ab Rechtskraft des Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …