zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00699 · 2023-01-12 · de

Strassenprojekt Frauenfelderstrasse (Stimmrechtsbeschwerde) | [Der Beschwerdegegner bewilligte gebundene Ausgaben von Fr. 10'921'000.- und ungebundene Ausgaben von Fr. 479'000.- für das Strassenprojekt Frauenfelderstrasse, Hegistrasse bis Talwiesenstrasse] Grundsätze zu gebundenen und ungebundenen Ausgaben (im Strassenbau) (E. 3.2 ff.). Aus den bei den Akten liegenden Plänen und der Projektbeschreibung erhellt, dass der bestehende Strassenkörper im Projektperimeter umfassend erneuert und teilweise angepasst bzw. verändert werden soll; dadurch entstünde für alle Verkehrsteilnehmenden eine neue Situation. Insgesamt geht es somit um die Neuanlage eines bestehenden Strassenabschnitts. Dabei handelt es sich um neue Ausgaben; dem Beschwerdegegner kommt im Rahmen des Projekts insgesamt ein Ermessenspielraum zu, der wichtig genug ist, dass das Projekt nicht der Mitwirkung durch die Bevölkerung entzogen werden darf (zum Ganzen E. 4.4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 12.01.2023 VB.2022.00699
Zurich Verwaltungsgericht 12.01.2023 VB.2022.00699
Zurigo Verwaltungsgericht 12.01.2023 VB.2022.00699

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00699
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00699
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.01.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Strassenprojekt Frauenfelderstrasse (Stimmrechtsbeschwerde)
[Der Beschwerdegegner bewilligte gebundene Ausgaben von Fr. 10'921'000.- und ungebundene Ausgaben von Fr. 479'000.- für das Strassenprojekt Frauenfelderstrasse, Hegistrasse bis Talwiesenstrasse]
Grundsätze zu gebundenen und ungebundenen Ausgaben (im Strassenbau) (E. 3.2 ff.). Aus den bei den Akten liegenden Plänen und der Projektbeschreibung erhellt, dass der bestehende Strassenkörper im Projektperimeter umfassend erneuert und teilweise angepasst bzw. verändert werden soll; dadurch entstünde für alle Verkehrsteilnehmenden eine neue Situation. Insgesamt geht es somit um die Neuanlage eines bestehenden Strassenabschnitts. Dabei handelt es sich um neue Ausgaben; dem Beschwerdegegner kommt im Rahmen des Projekts insgesamt ein Ermessenspielraum zu, der wichtig genug ist, dass das Projekt nicht der Mitwirkung durch die Bevölkerung entzogen werden darf (zum Ganzen E. 4.4).
Gutheissung.
Stichworte:
AUSGABEN
AUSGABENKOMPETENZ
BAUMALLEE
BUSHALTESTELLE
FINANZKOMPETENZ
GEBUNDENE AUSGABE
SANIERUNG
STIMMRECHTSBESCHWERDE
Rechtsnormen:
Art./§ 103 GG
Art./§ 103 Abs. 1 GG
§ 25 StrassG
§ 43 StrassG
§ 47 StrassG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00699
Urteil
der 4. Kammer
vom
12. Januar 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
1.
36 Personen
,
alle vertreten durch RA A,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadtrat Winterthur,
Beschwerdegegner,
betreffend Strassenprojekt
Frauenfelderstrasse (Stimmrechtsbeschwerde),
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 17. August 2022
setzte der Stadtrat Winterthur das Strassenprojekt Frauenfelderstrasse,
Hegistrasse bis Talwiesenstrasse, und das zugehörige akustische Projekt fest
und bewilligte dafür gebundene Ausgaben von Fr. 10'921'000.- (Dispositiv-Ziff. 6)
und ungebundene Ausgaben von Fr. 479'000.- (Dispositiv-Ziff. 8).
Dispositiv-Ziff. 6 des Beschlusses wurde am 9. September 2022 amtlich
publiziert.
II.
Dagegen erhoben 36
in der Stadt
Winterthur wohnhafte Personen am 14. September 2022 Stimmrechtsrekurs und
beantragten im Wesentlichen, der Stadtratsbeschluss vom 17. August 2022
sei aufzuheben; eventualiter sei der Beschluss aufzuheben und "dem
Stadtparlament der Stadt Winterthur ein Antrag für einen Verpflichtungskredit
für das Projekt […] zu unterbreiten".
Der Bezirksrat
Winterthur wies den Stimmrechtsrekurs mit Beschluss vom 28. Oktober 2022
ab.
III.
Die 36 Personen gelangten mit Beschwerde vom
16. November 2022 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, unter
Entschädigungsfolge sei
der Stadtratsbeschluss vom 17. August 2022
aufzuheben; eventualiter sei der Stadtratsbeschluss aufzuheben und "dem
Stadtparlament der Stadt Winterthur ein Antrag für einen Verpflichtungskredit
für das Projekt […] zu unterbreiten"; subeventualiter sei der Stadtratsbeschluss
aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an den Bezirksrat zurückzuweisen.
In prozessualer Hinsicht stellten sie insbesondere folgenden Antrag: "Es
sei den Beschwerdeführenden Einsicht in die Akten der Beschwerdegegnerin im
Zusammenhang mit dem am 9. September 2022 publizierten Beschluss vom 17. August
2022 betreffend das Strassenbauprojekt Frauenfelderstrasse (…) zu geben".
Der Bezirksrat Winterthur beantragte am 23. November
2022 die Abweisung der Beschwerde. Ebensolches tat der Stadtrat Winterthur mit
Beschwerdeantwort vom 28. November 2022. Mit Replik vom 5. Dezember
2022 und Duplik vom 13. Dezember 2022 hielten sowohl die
Beschwerdeführenden als auch der Stadtrat Winterthur an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht
ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über einen
Stimmrechtsrekurs nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführenden sind in der Stadt Winterthur stimmberechtigt. Sie bringen
vor, der Beschwerdegegner habe seine Finanzkompetenzen überschritten, indem er
im
Beschluss vom 17. August 2022 Ausgaben von Fr. 10'921'000.-
als gebunden qualifizierte und sie dadurch der Mitsprache des Stadtparlaments
entzog (vgl. Art. 34 Abs. 2 lit. b und c in Verbindung mit Art. 20
Abs. 1 lit. f der Gemeindeordnung der Stadt Winterthur vom 26. September
2021 [GO, SRS 1.1-1]). Ein Kreditbeschluss des Parlaments würde sodann dem
fakultativen Referendum unterstehen (Art. 14 Abs. 1 und Abs. 2 e
contrario GO).
Damit machen die Beschwerdeführenden eine Verletzung
ihrer politischen Rechte geltend und sind sie gestützt auf § 49 in
Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. a VRG zur Beschwerde
legitimiert (vgl. VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 1 Abs. 2).
1.3
Weil auch
die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Mit ihrem prozessualen Antrag betreffend Aktenedition und
-einsicht zielen die Beschwerdeführenden darauf ab, Einsicht in Dokumente zu
erhalten, welche "alternative (geprüfte) Varianten zum beabsichtigten
Strassenbauprojekt" zum Gegenstand haben. Im Rahmen des vorliegenden
Verfahrens kann davon abgesehen werden, entsprechende Dokumente beizuziehen. Denn
das Mitspracherecht (in Form eines Vetorechts) im Rahmen eines
Finanzreferendums bedeutet nicht, dass die Stimmberechtigten auch einen
Anspruch auf Mitwirkung am Zustandekommen und an der inhaltlichen Bestimmung
der dem Referendum unterstellten Vorhaben hätten (BGE 125 I 87 E. 4c/bb [S. 95];
VGr, 24. November 2022, VB.2022.00447, E. 1.3
). Somit
ist nicht ersichtlich, was die Beschwerdeführerden im Rahmen ihrer
Stimmrechtsbeschwerde aus allfälligen weiteren Varianten zum festgesetzten
Strassenbauprojekt ableiten könnten.
Vor diesem Hintergrund ist das Gesuch der
Beschwerdeführenden, ihnen eine Frist zur "Ergänzung der Beschwerde"
bzw. zur "umfassender[en]" Substanziierung derselben anzusetzen,
abzuweisen. Dieses steht den auch ausdrücklich (und nur) im Zusammenhang mit
dem vorgenannten Editionsbegehren bzw. den "entsprechenden
Unterlagen".
3.
3.1
Streitgegenstand
bildet die Frage, ob der Beschwerdegegner in seinem
Beschluss vom
17. August 2022 zulässigerweise Ausgaben in der Höhe von Fr. 10'921'000.-
als gebunden qualifizierte.
3.2
Ausgaben gelten gemäss § 103 Abs. 1
des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1)
als
gebunden, wenn die Gemeinde durch einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines
Gerichts oder einer Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der
zuständigen Organe oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr
sachlich, zeitlich und örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt.
Diese Regelung entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu gebundenen Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August
2017, 1C_17/2017, E. 4.2). Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen
Bestimmung ist zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der
Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die
Gemeinden ein obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die
Mitsprache der Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil
die Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich einen
Miteinbezug der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei
der Annahme einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 24. September
2020, VB.2020.00538, E. 2.2; so im Ergebnis auch Markus Rüssli in: Tobias
Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 27).
3.3
Im Bereich des Strassenbaus ist dabei zu
berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen Praxis Aufwendungen für
den Unterhalt des bestehenden Strassennetzes und dessen Anpassung an neue
technische Erfordernisse grundsätzlich als gebunden betrachtet werden. Demgegenüber
erscheinen Kredite für darüber hinausgehende Arbeiten, wie etwa die
vollständige Neuanlage einer bestehenden Strasse, grundsätzlich als neue
Ausgabe, ergeben sich doch dabei regelmässig erhebliche Handlungsspielräume (BGE
105 Ia 80 E. 7a, 103 Ia 284 E. 5, 102 Ia 457 E. 6; BGr, 23. Mai
2008, 1C_183/2008, E. 5.1.3 f. mit weiteren Hinweisen; vgl. Rüssli, § 103
GG N. 17).
3.4
Generell sind bei der Beurteilung der Frage, ob
gebundene oder neue Ausgaben vorliegen, auch die politischen
Handlungsspielräume der zuständigen Behörde miteinzubeziehen.
Es kann nämlich selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend
vorgegeben ist, das "Wie" (politisch) wichtig genug sein, um die
Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen (BGE 125 I 87 E. 3b, 4c/bb;
BGr,
3. März 2010, 1C_493/2009, E. 6.2 mit Hinweisen; zum Ganzen VGr, 24. November
2022, VB.2022.00447, E. 3.2 f.).
4.
4.1
Gemäss § 25 Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September
1981 (StrG, LS 722.1) sind die Strassen nach technischen und wirtschaftlichen
Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu betreiben, dass sie ihrem Zweck
entsprechend, sicher und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden
können. Dabei umfasst der Strassenunterhalt insbesondere die Instandhaltung und
die Ausbesserung von Schäden (§ 25 Abs. 2 StrG).
Die Strassen
mit überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiet der Städte Zürich und Winterthur
werden von diesen erstellt, ausgebaut und unterhalten (§ 43 Abs. 1
StrG)
. Bei der Frauenfelderstrasse handelt es sich um eine
Strasse mit überkommunaler Bedeutung (vgl. § 43 Abs. 2 StrG). Für den
Unterhalt solcher Strassen leistet der Kanton jährlich einen pauschalen Betrag
(§ 47 Abs. 1 StrG; vgl. auch § 46 StrG zur Finanzierung der
Erstellung, des Ausbaus und der Erneuerung von Strassen mit überkommunaler
Bedeutung). Ausgaben für Strassenbauprojekte, welche mit diesen pauschalierten Kantonsbeiträgen
finanziert werden, können sowohl gebundene als auch ungebundene Ausgaben
darstellen; bei ihrer Qualifikation ist auf die erwähnten, allgemeinen
Grundsätze (vgl. vorn, E. 3.2 ff.) zurückzugreifen (Peter Saile/Marc
Burgherr/Theo Loretan, Verfassungs- und Organisationsrecht der Stadt Zürich,
Zürich/St. Gallen 2009, N. 630 ff.).
4.2
Zum Inhalt
des hier interessierenden Projekts geht aus den Akten Folgendes hervor: Die
Frauenfelderstrasse ist eine bedeutende Ein- und Ausfallachse im Nordosten
Winterthurs; sie verbindet das Stadtzentrum mit der Autobahn A1. Auf ihr
verlaufen regionale Velorouten und verkehren sowohl eine Linie von Stadtbus Winterthur
als auch eine solche der Postauto Schweiz AG. Entlang der Frauenfelderstrasse
sind neben Wohngebäuden auch viele Kleingewerbe angesiedelt. Der
Projektperimeter, welcher von der Hegi- bis zur Talwiesenstrasse reicht, ist
rund 750 m lang. Der aktuelle Zustand der Frauenfelderstrasse – so der
Beschwerdegegner – sei "in verschiedener Hinsicht nicht mehr
zufriedenstellend". Mit dem Projekt soll die Strasse umgestaltet werden,
um eine Aufwertung und Verbesserung für alle Verkehrsteilnehmer zu erreichen.
Insbesondere soll der Strassenquerschnitt neu aufgeteilt werden: Entlang der
Fahrstreifen für den motorisierten Individualverkehr, welche neu eine Breite
von 3,25 m aufweisen sollen, sollen durchgängige Velostreifen mit einer
Breite von 1,5 m markiert werden. Der Fahrbahnquerschnitt werde
entsprechend auf 9,50 m reduziert, die Restflächen würden zu den
beidseitigen Gehwegen addiert, welche neu je etwa 4,25 m breit
ausgestaltet würden. Dadurch könnten neu die Parkfelder gänzlich auf den
Trottoirflächen platziert werden. Die Anzahl der Parkplätze soll im Rahmen des
Projekts von derzeit 96 auf neu 56 Plätze reduziert werden. Sodann sollen die
jeweils drei Bushaltestellen stadtein- und stadtauswärts im Projektperimeter
hindernisfrei ausgestaltet und für die Nutzung mit Doppelgelenkbussen umgebaut
werden. Gleichzeitig werden insgesamt vier der Haltestellen nicht mehr
überholbar sein (derzeit sind alle sechs überholbar). Im Weiteren soll – zur
Gewährleistung einer einheitlichen Strassenraumgestaltung – die bestehende Baumallee
(insgesamt 118 Bäume) komplett ersetzt werden. Diese soll zudem im Abschnitt
"Römerhof bis Stadtrainbrücke" mit 17 zusätzlichen Bäumen ergänzt
werden. Im Rahmen des akustischen Projekts ist vorgesehen, einen lärmarmen
Belag zu verbauen. Ausserdem sollen im Projektperimeter ca. 255 Schallschutzfenster
neu eingebaut werden.
4.3
Die
Vorinstanz führt zunächst – unter Hinweis auf Saile/Burgherr/Loretan (N. 601)
– aus, dass bei der Beurteilung der Gebundenheit einer Ausgabe im Einzelfall
"auf das von der Grösse der Gemeinde abhängige Mass der Unmittelbarkeit
der Bevölkerungsbeteiligung Rücksicht zu nehmen" sei. Für eine Gemeinde
von der Grösse der Stadt Zürich seien an die Gebundenheit einer Ausgabe daher
weniger hohe Anforderungen zu stellen als in kleinräumigen Verhältnissen. Diese
Aussagen seien, so die Vorinstanz, "ohne Weiteres auch auf eine Stadt in
der Grössenordnung von Winterthur […] anwendbar". Sodann erwog sie
insbesondere unter Hinweis auf ein Urteil des Bundesgerichts (BGr,
23. Mai 2008, 1C_183/2008) zur Sanierung der Hardbrücke im
Wesentlichen, dass "aufgrund der gesetzlichen Vorgaben (zeitgemässer Stand
der Technik, behindertengerechter Ausbau der Bushaltestellen, Lärmsanierung bei
überschrittenen Grenzwerten, etc.) kein erheblicher Entscheidungsspielraum im
Sinne von § 103 Abs. 1 GG für den [Beschwerdegegner] bestand".
Die Gebundenerklärung der Ausgaben sei demnach begründet und "aufgrund der
vorliegenden Akten nachvollziehbar". Ergänzend fügte die Vorinstanz an,
rechtfertige sich im vorliegenden Fall die analoge Anwendung von § 37 Abs.
2
lit. b
des Gesetzes über Controlling und
Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (CRG, LS 611), wonach eine Ausgabe als
gebunden gilt, wenn sie zur Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der vorhandenen
Bausubstanz nötig ist.
4.4
Diesen vorinstanzlichen Erwägungen kann nicht gefolgt werden.
4.4.1
Aus den Materialien zu §
121
des (alten) Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (in der Fassung gemäss
Änderung vom 23. September 1984 [OS 49, 155, in Kraft ab 1. Januar
1986]) geht zwar hervor,
dass in kleinen Gemeinden eine Ausgabe
weniger rasch als gebunden zu betrachten sei als in einem grösseren
Gemeinwesen. In kleinen Gemeinden sei nämlich die unmittelbare Beteiligung der
Bevölkerung an der Verwaltung grösser (Weisung des Regierungsrats vom 30. März
1983 zur Änderung des Gemeindegesetzes, ABl 1983 S. 553 ff., 573;
Karl Spühler, Die Praxis des Bundesgerichts zu den gebundenen Ausgaben in den
zürcherischen Gemeinden, ZBl 92/1991 S. 141 ff., 145). Für den
Bereich des Strassenbaus kann jedoch daraus nicht abgeleitet werden, dass in
grösseren Gemeinwesen in Abweichung von den genannten Grundsätzen bzw.
Kriterien (vorn, E. 3.3) Ausgaben (grosszügiger als in kleineren
Gemeinden) gebunden erklärt werden können (BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008,
E. 5.1.2 f.; vgl. Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 121 N. 1.3 und 4.2.2.1).
Überdies ist zu berücksichtigen, dass die Grösse des Gemeinwesens sich
regelmässig bereits in der Finanzkompetenz der Gemeindeexekutive widerspiegelt:
So kann der Stadtrat Winterthur etwa
Verpflichtungskredite für im Budget
enthaltene neue einmalige Ausgaben für einen bestimmten Zweck bis Fr. 1'000'000.-
selbständig beschliessen (Art. 34 Abs. 2 lit. c GO).
Sodann greift der Vergleich mit dem Bundesgerichtsurteil
betreffend Sanierung der Hardbrücke zu kurz bzw. fällt die darauf gestützte
Beurteilung der Gebundenheit der Ausgaben durch die Vorinstanz zu pauschal aus.
Insbesondere setzt sich die Vorinstanz kaum mit dem Inhalt des Strassenprojekts
auseinander, sondern hält lediglich dafür, dass die Argumente der
Beschwerdeführenden (gegen die Gebundenheit der Ausgaben) nicht zu überzeugen
vermögen. Schliesslich ist auch der Verweis auf
§ 37 Abs.
2
lit. b CRG wenig stichhaltig, zumal das Projekt neben
Massnahmen, welche der
Erhaltung und zeitgemässen Ausstattung der
vorhandenen Bausubstanz dienen, auch Umgestaltungen und Erweiterungen derselben
vorsieht. Überdies enthält §
37 CRG eine den Begriff der gebundenen
Ausgaben weiter fassende Regelung als § 103 GG, weshalb eine analoge
Anwendung dieser Bestimmung auf Gemeinden grundsätzlich nicht in Betracht kommt
(VGr, 24. September 2020, VB.2020.00538, E. 2.4; Rüssli, § 103
GG N. 27).
4.4.2
Aus den bei den Akten liegenden Plänen
und der Projektbeschreibung erhellt, dass der bestehende Strassenkörper im
Projektperimeter umfassend erneuert und teilweise angepasst bzw. verändert
werden soll; dadurch entstünde für alle Verkehrsteilnehmenden eine neue
Situation (vgl. hierzu BGr, 30. September 1987, ZBl 89/1988 S. 447 ff.,
456). Dies räumte der Beschwerdegegner denn auch selbst ein, wenn er ausführte,
durch das Projekt solle der Strassenraum "neu und besser" geordnet
und eine "umfassende Verbesserung" für alle Verkehrsteilnehmenden
erreicht werden (vgl. auch …, wo der Beschwerdegegner dafürhält, das Projekt
weise einen "umfassenden Sanierungs- und Erneuerungscharakter" auf). Gleichzeitig
wird mit dem Projekt nicht bloss eine Instandhaltung und Ausbesserung von
Schäden angestrebt; es geht vielmehr um
die Neuanlage einer bestehenden
Strasse bzw. eines bestehenden Strassenabschnitts. Dabei handelt es sich auch
gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung grundsätzlich um neue Ausgaben (
BGr, 23. Mai 2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 mit Hinweis auf
BGE
100 Ia 366 E. 3c und BGE 105 Ia 80 E. 7a).
Vor diesem
Hintergrund kann auch nicht gesagt werden, im Rahmen des "Wie"
stünden lediglich technische Details oder einzelne Nebenpunkte zur Diskussion
(vgl. BGr, 9. Juni
1988,
ZBl 89/1988 S. 539 ff.,
545; BGE 108 Ia 240 E. 5c). Klar ersichtlich ist dies insbesondere
betreffend die Neuaufteilung des Strassenquerschnitts, der Reduktion der
Parkplätze im Projektperimeter um rund 40 % und – wovon auch der Beschwerdegegner
selbst ausgeht – der Umgestaltung mehrerer Bushaltestellen (von
"überholbar" in "nicht überholbar" bzw. von Busbuchten zu
Fahrbahnhaltestellen). Die in diesem Zusammenhang anfallenden Arbeiten lassen
sich auch nicht (mehr) als blosse Anpassungen des Werks an geänderte
Verhältnisse und Bedürfnisse qualifizieren (vgl. in diesem Zusammenhang BGr, 23. Mai
2008, 1C_183/2008, E. 5.1.4 am Ende, mit Hinweis auf BGE 112 Ia 50 E. 6b).
4.4.3
An diesem Ergebnis vermögen die Vorbringen des
Beschwerdegegners nichts zu ändern. Es trifft zwar zu, dass
Bauprojekte
ab einer gewissen Grösse zwangsläufig gewisse Handlungsspielräume mit sich
bringen (so … mit Hinweis auf
BGr, 23. August 2017,
1C_17/2017, E. 5.3). Diese sind jedoch hier – wie eben aufgezeigt – nicht
lediglich untergeordneter Natur. Betreffend Ersatz der 118 Alleebäume ist dem
Beschwerdegegner insofern zuzustimmen, dass auch die Bepflanzung (mit Bäumen)
gemäss § 3 lit. h StrG zu einer Strasse gehört (vgl. VGr,
22. August
2013,
VB.2013.00148, E. 5.3 –
16. Januar 2013,
VB.2011.00772, E. 5.2 Abs. 3). Zur Beurteilung der
Gebundenheit der in diesem Zusammenhang entstehenden Kosten ist jedoch von
Bedeutung, dass hier nicht (einzelne) bestehende Bäume – etwa aufgrund von
deren Gesundheitszustand – ersetzt werden sollen; vielmehr ist eine
Neupflanzung einer Baumallee innerhalb eines mehrere hundert Meter langen
Strassenabschnitts vorgesehen.
Mit Blick auf die
dafür veranschlagten Kosten (
gebundene Kosten von Fr. 2'050'000.-
für "Bäume, Baumgruben, Bewässerung, Minipärke") kann somit nicht
gesagt werden, es bestehe diesbezüglich kein (erheblicher) Ermessensspielraum
(mehr).
Des Weiteren kann die vorgesehene Neuaufteilung des
Strassenquerschnitts nicht pauschal als Anpassung an den Stand der Technik
qualifiziert werden, wie der Beschwerdegegner dafürhält. Gerade weil die
Fahrbahn im Projektperimeter derzeit unterschiedlich breit ist ("von rund
neun Metern bis zu elf Metern"), ergeben sich im Rahmen von deren
(Neu-)Aufteilung Handlungsspielräume.
Unbestritten ist schliesslich, dass die Sanierung des
Strassenoberbaus, der behindertengerechte Umbau der Bushaltestellen und auch
die lärmrechtliche Sanierung umgesetzt werden müssen. Mit Blick auf das gesamte
Projekt machen die diesbezüglichen Kosten denn auch einen grossen Anteil aus.
Gleichzeitig ändert dies nichts am Umstand, dass dem Beschwerdegegner im Rahmen
des Projekts insgesamt ein Ermessenspielraum zukommt, der wichtig genug ist, dass
das Projekt nicht der Mitwirkung durch die Bevölkerung entzogen werden darf.
4.5
Nach dem Gesagten hat der Beschwerdegegner im Beschluss vom 17. August
2022 seine Finanzkompetenzen überschritten. Dies führt zur Gutheissung der
Beschwerde.
Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es
sich, auf weiteren Rügen der Beschwerdeführenden, insbesondere betreffend
Verletzung des rechtlichen Gehörs, einzugehen.
5.
5.1
In
Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt,
weshalb diese auf die Gerichtkasse zu nehmen sind.
5.2
Der
Beschwerdegegner hat den Beschwerdeführenden ausgangsgemäss für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. 6 und 8 des
Beschlusses des Stadtrats Winterthur vom 17. August 2022 sowie Dispositiv-Ziff. I
des Beschlusses des Bezirksrats Winterthur vom 28. Oktober 2022 werden
aufgehoben.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats
Winterthur vom 28. Oktober 2022 wird der Beschwerdegegner verpflichtet,
den Beschwerdeführenden für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 2'000.- zu bezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 2'120.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Winterthur.