zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00633 · 2020-05-14 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Hängebrücke über ein Landschaftsschutzobjekt von überkommunaler Bedeutung: Notwendigkeit einer Begutachtung durch die NHK Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz ist nach Art. 12 Abs. 2 NHG zur Beschwerde berechtigt (E. 1.2). Die kommunale Richtplanung (Verkehrsplan) kann im Beschwerdeverfahren akzessorisch überprüft werden (E. 1.3, 4.4). Die geplante Fussgängerbrücke widerspricht weder der kantonalen noch der regionalen Richtplanung (E. 4). Wann ein Projekt als grössere Baute oder Anlage im Bereich eines Schutzobjekts von überkommunaler Bedeutung zu betrachten ist, welche nach § 3 Abs. 1 lit. d VSVK zwingend der Begutachtung durch eine Sachverständigenkommission gemäss § 216 PBG bedarf, bestimmt sich nach der Grösse der Baute sowie - in nicht eindeutigen Fällen - insbesondere auch nach deren potenziellen Einwirkungen auf das Schutzobjekt (E. 6.3). Die geplante Brücke in über 40 m Höhe ist mit einer Länge von 180 m und einer Breite von 2,5 m auch bei filigraner Gestaltung doch ein unübersehbar solides Bauwerk von erheblichem Format und zudem die erste und einzige Querverbindung über das Landschaftsschutzobjekt, was zu einer Störung in der dritten Dimension führen wird (E. 6.4.2). Die Auswirkungen des Brückenprojekts wurden weder in landschaftlicher noch naturschutzrechtlicher Hinsicht je beurteilt (E. 6.4.3). Insgesamt ist eine höhere Besucherfrequenz zu erwarten, weshalb auch hinsichtlich der möglichen Auswirkungen der geplanten Brücke auf das Schutzobjekt von einer grösseren Baute auszugehen ist (E. 6.4.4). Das Projekt ist deshalb von der Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) zu begutachten (E. 6.5). Das Projekt bedarf zudem einer (bislang noch nicht erteilten) waldrechtlichen Rodungsbewilligung (E. 7). Ob ein öffentliches Interesse dasjenige an der Walderhaltung im konkreten Fall überwiegt, bestimmt sich nach Umfang und Intensität der Beanspruchung des Waldbodens sowie der damit verbundenen Beeinträchtigung des Schutzziels des Waldes. Die im Rahmen derBewilligung des Brückenprojekts und für die Erteilung einer waldrechtlichen Rodungsbewilligung notwendige Interessenabwägung kann erst nach Vorliegen des Gutachtens der NHK vorgenommen werden (E. 7.4). Gutheissung soweit Eintreten; Rückweisung an die Gemeinde.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.14.0 VB.2019.00633
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.14.0 VB.2019.00633
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.14.0 VB.2019.00633

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00633
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00633
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.05.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Hängebrücke über ein Landschaftsschutzobjekt von überkommunaler Bedeutung: Notwendigkeit einer Begutachtung durch die NHK
Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz ist nach Art. 12 Abs. 2 NHG zur Beschwerde berechtigt (E. 1.2). Die kommunale Richtplanung (Verkehrsplan) kann im Beschwerdeverfahren akzessorisch überprüft werden (E. 1.3, 4.4).
Die geplante Fussgängerbrücke widerspricht weder der kantonalen noch der regionalen Richtplanung (E. 4).
Wann ein Projekt als grössere Baute oder Anlage im Bereich eines Schutzobjekts von überkommunaler Bedeutung zu betrachten ist, welche nach § 3 Abs. 1 lit. d VSVK zwingend der Begutachtung durch eine Sachverständigenkommission gemäss § 216 PBG bedarf, bestimmt sich nach der Grösse der Baute sowie - in nicht eindeutigen Fällen - insbesondere auch nach deren potenziellen Einwirkungen auf das Schutzobjekt (E. 6.3). Die geplante Brücke in über 40 m Höhe ist mit einer Länge von 180 m und einer Breite von 2,5 m auch bei filigraner Gestaltung doch ein unübersehbar solides Bauwerk von erheblichem Format und zudem die erste und einzige Querverbindung über das Landschaftsschutzobjekt, was zu einer Störung in der dritten Dimension führen wird (E. 6.4.2). Die Auswirkungen des Brückenprojekts wurden weder in landschaftlicher noch naturschutzrechtlicher Hinsicht je beurteilt (E. 6.4.3). Insgesamt ist eine höhere Besucherfrequenz zu erwarten, weshalb auch hinsichtlich der möglichen Auswirkungen der geplanten Brücke auf das Schutzobjekt von einer grösseren Baute auszugehen ist (E. 6.4.4). Das Projekt ist deshalb von der Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) zu begutachten (E. 6.5).
Das Projekt bedarf zudem einer (bislang noch nicht erteilten) waldrechtlichen Rodungsbewilligung (E. 7). Ob ein öffentliches Interesse dasjenige an der Walderhaltung im konkreten Fall überwiegt, bestimmt sich nach Umfang und Intensität der Beanspruchung des Waldbodens sowie der damit verbundenen Beeinträchtigung des Schutzziels des Waldes. Die im Rahmen derBewilligung des Brückenprojekts und für die Erteilung einer waldrechtlichen Rodungsbewilligung notwendige Interessenabwägung kann erst nach Vorliegen des Gutachtens der NHK vorgenommen werden (E. 7.4).
Gutheissung soweit Eintreten; Rückweisung an die Gemeinde.
Stichworte:
AKZESSORISCHE PRÜFUNG
BEEINTRÄCHTIGUNG
BEGUTACHTUNGSPFLICHT
BRÜCKE
BUNDESAUFGABEN
EINWIRKUNG
ERHOLUNGSGEBIET
FUSSGÄNGERBRÜCKE
GUTACHTEN
IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE
INTERESSENABWÄGUNG
INVENTAREINTRAG
KANTONALER RICHTPLAN
LANDSCHAFTSFÖRDERUNGSGEBIET
LANDSCHAFTSSCHUTZ
NATUR- UND HEIMATSCHUTZ
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
REGIONALER RICHTPLAN
RODUNG
RODUNGSBEWILLIGUNG
SACHVERSTÄNDIGENKOMMISSION
SCHUTZOBJEKT
SCHUTZZWECK
SONDERNUTZUNGSPLAN
STRASSENPROJEKT
ÜBERKOMMUNALE SCHUTZOBJEKTE
VERKEHRSPLAN
WALD
Rechtsnormen:
Art. 78 Abs. II BV
Art. 2 Abs. II KNHV
Art. 2a Abs. II KNHV
Art. 19 Abs. I KNHV
Art. 2 Abs. I lit. b NHG
Art. 5 Abs. I NHG
Art. 6 Abs. I NHG
Art. 12 Abs. I NHG
Art. 12 Abs. I lit. b NHG
§ 19 Abs. II PBG
§ 20 Abs. I PBG
§ 30 Abs. II PBG
§ 30 Abs. IV PBG
§ 31 Abs. II PBG
§ 203 Abs. I PBG
§ 204 Abs. II PBG
§ 216 Abs. I PBG
§ 216 Abs. II PBG
§ 309 Abs. II PBG
§ 338b PBG
§ 3 Abs. I lit. d SachverständigenkommissionenV
§ 15 Abs. II StrassG
§ 41 Abs. I StrassG
Art. 1 Abs. I WaG
Art. 4 WaG
Art. 5 Abs. I WaG
Art. 5 Abs. II WaG
Art. 6 Abs. I lit. b WaG
Art. 16 Abs. I WaG
§ 10 WaldG
Art. 4 lit. a WaV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00633
Urteil
der 3. Kammer
vom
14. Mai 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
Stiftung Landschaftsschutz Schweiz,
vertreten durch B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Gemeinderat Küsnacht,
2.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die
Gemeinde Küsnacht plant, den Dorfteil Itschnach (Richtung Zumikon) auf Höhe des
Schübelweihers mit dem Dorfteil Allmend (Richtung Forch) mittels einer das
Küsnachter Tobel überspannenden Fussgängerbrücke (Spannbrücke) von 180 m
Länge zu verbinden. Auf Antrag des Gemeinderats Küsnacht wurden dafür die
Festlegungen im kommunalen Richtplan Verkehr um den Eintrag
"Fussgängerbrücke Küsnachter Tobel inkl. den beiden Zugängen im Gebiet
Buckwis bzw. Palmenraintobel (geplant)" ergänzt. An der
Gemeindeversammlung vom 18. Juni 2018 setzten die Stimmberechtigten der
Gemeinde Küsnacht unter anderen die nötige Teilrevision des kommunalen Richtplans
Verkehr fest und genehmigten den Bericht über die nichtberücksichtigten
Einwendungen gegen die Teilrevision (mit 399 Ja- zu 209 Nein-Stimmen). Gegen
diesen am 21. Juni 2018 publizierten Entscheid der Gemeindeversammlung
wurde kein Rechtsmittel (Rekurs) erhoben. Auf Begehren der Gemeinde Küsnacht
genehmigte die Baudirektion des Kantons Zürich die Teilrevision der kommunalen
Richtplanung mit Verfügung vom 13. August 2018.
B.
Bereits
mit Beschluss vom 13. Juni 2018 – unter Vorbehalt der Zustimmung der
Gemeindeversammlung vom 18. Juni 2018 zur erwähnten Teilrevision des
kommunalen Verkehrsrichtplans – hatte der Gemeinderat Küsnacht das Projekt
"Fussgängerbrücke über das Tobel" zur öffentlichen Planauflage
verabschiedet. Mit am 21. Juni 2018 erfolgter Publikation eröffnete der
Gemeinderat Küsnacht der Bevölkerung im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens nach § 13
Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) die
Möglichkeit, das Projekt "Fussgängerbrücke Küsnachter Tobel",
bestehend aus dem Technischen Bericht, dem Bauwerks- und dem Detailplan, auf
der Gemeindeverwaltung einzusehen und dagegen Einwendungen zu erheben.
Im Mitwirkungsverfahren verlangten BirdLife Zürich, die
Stiftung Landschaftsschutz Schweiz und C je den Verzicht auf den Bau einer
Hängebrücke im Küsnachter Tobel, was die Abteilung Tiefbau der Gemeinde
Küsnacht im Bericht zu den Einwendungen vom 5. Oktober 2018 ablehnte. Mit
den erwähnten Verbänden (zusätzlich pro natura Zürich) unternahm der
Gemeinderat Küsnacht am 1. Oktober 2018 einen Augenschein am vorgesehenen
Standort der Hängebrücke. Die Baudirektion erteilte mit Gesamtverfügung vom 31. August
2018 die für den Bau der Spannbrücke notwendigen Bewilligungen und Konzessionen
der verschiedenen zuständigen Ämter unter Nebenbestimmungen. Mit Beschluss vom
10. Oktober 2018 genehmigte der Gemeinderat Küsnacht den Bericht zu den
Einwendungen und verabschiedete diesen, das Projekt "Fussgängerbrücke über
das Tobel" sowie die Gesamtverfügung der Baudirektion vom 31. August
2018 zur öffentlichen Planauflage. Die Publikation des Projektes erfolgte am
18. Oktober 2018 mit Eröffnung des Einspracheverfahrens (§§ 16 und 17
StrG).
C.
Mit
Eingaben vom 23. Oktober und 16. November 2018 erhob die Stiftung
Landschaftsschutz Schweiz Einsprache beim Gemeinderat Küsnacht, im Wesentlichen
mit den Anträgen, das Baugesuch sei abzuweisen, die Festsetzung des
Brückenbauprojekts sei zu verweigern, die genehmigenden Verfügungen der
zuständigen kantonalen Stellen seien aufzuheben und Stellungnahmen der
zuständigen Fachstellen für Natur- und Heimatschutz einzuholen. Der Gemeinderat
Küsnacht lehnte, gestützt auf den Bericht zu den Einsprachen vom 16. Januar
2019, die verschiedenen Anträge ab, soweit er darauf eintrat, und setzte das
Projekt "Fussgängerbrücke über das Tobel" unter demselben Datum fest,
was unter dem 24. Januar 2019 publiziert wurde.
II.
Am 25. Februar 2019 erhob die Stiftung
Landschaftsschutz Schweiz Rekurs am Baurekursgericht des Kantons Zürich und
verlangte die Aufhebung des Entscheids des Gemeinderats Küsnacht vom 16. Januar
2019 sowie der Gesamtverfügung der Baudirektion vom 31. August 2018. Die
Projektfestsetzung und die erteilten Bewilligungen für das Projekt
Fussgängerbrücke im Küsnachter Tobel seien zu verweigern. Eventualiter sei die
Sache zur Ergänzung und Neubeurteilung an die Vorinstanzen zurückzuweisen.
Ferner seien die Teilrevision des kommunalen Richtplans Verkehr gemäss
Beschluss der Gemeindeversammlung Küsnacht vom 18. Juni 2018 und die dazu
gehörende Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 13. August 2018
aufzuheben. Schliesslich sei ein Gutachten der kantonalen Natur- und
Heimatschutzkommission (NHK) einzuholen und ein Augenschein durchzuführen,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Gemeinde Küsnacht
und des Kantons Zürich. Die Baudirektion verlangte mit Eingabe vom 2. April
2019 unter Verweis auf die Mitberichte der verschiedenen beteiligten Ämter die
Abweisung des Rekurses. Die Gemeinde Küsnacht beantragte mit Eingabe vom
4. April 2019 die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei.
Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz hielt in der Replik vom 6. Mai 2019 an
ihren Anträgen fest, ebenso das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL)
und der Gemeinderat Küsnacht an ihren gegenteiligen je mit Duplik vom 22. Mai
2019 und 3. Juni 2019. Am 25. Juni 2019 fand ein Augenschein statt.
Mit Entscheid vom 30. August 2019 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab,
soweit es darauf eintrat, und auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens der
Stiftung Landschaftsschutz Schweiz.
III.
Dagegen liess die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz am
23. September 2019 Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und
beantragen, es sei der Entscheid des Baurekursgerichts vom 13. August 2019
aufzuheben. Das Projekt sei zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung
an die Vorinstanz(en) zurückzuweisen. Insbesondere sei ein Gutachten der NHK
einzuholen. Eventualiter seien die Projektfestsetzung und die erteilten
Bewilligungen zu verweigern. Schliesslich sei die Teilrevision des kommunalen
Richtplans Verkehr gemäss Beschluss der Gemeindeversammlung Küsnacht vom
18. Juni 2018 und die dazugehörige Genehmigungsverfügung der Baudirektion
vom 13. August 2018 vorfrageweise zu überprüfen. Der Beschwerde sei die
aufschiebende Wirkung nicht zu entziehen bzw. zu gewähren. Unter Kosten- und
Entschädigungsfolge (zuzüglich MwSt von 7,7 %) zu Lasten der
Beschwerdegegnerinnen.
Die Baudirektion beantragte mit Eingabe vom 25. Oktober
2019 unter Hinweis auf die Mitberichte der verschiedenen beteiligten Ämter die
Abweisung der Beschwerde, ebenso der Gemeinderat Küsnacht mit Eingabe vom 29. Oktober
2019. Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz hielt mit Replik vom 12. November
2019 an ihrem Standpunkt fest. Mit Eingaben vom 2. Dezember und 16. Dezember
2019 bekräftigten der Gemeinderat Küsnacht und die Stiftung Landschaftsschutz
Schweiz je ihren eingenommenen Standpunkt. Weitere Eingaben erfolgten nicht.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Gemäss
§ 1 StrG gelten als Strassen auch Plätze und Wege, insbesondere Rad-,
Fuss-, Reit- und Wanderwege. Das vorliegende Verfahren betrifft somit die
Bewilligung eines Strassenprojektes im Sinn von § 1 StrG. Projekte für
Gemeindestrassen werden vom Gemeindevorstand (hier Gemeinderat) festgesetzt (§ 15
Abs. 2 StrG). Anordnungen, die in Anwendung des Strassengesetzes ergehen,
können mit Rekurs beim Baurekursgericht angefochten werden (§ 41
Abs. 1 StrG). Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der
Beschwerde gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 13. August 2019
nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Nach Art. 12
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und
Heimatschutz (NHG) steht das Beschwerderecht gegen Verfügungen der kantonalen
Behörden oder der Bundesbehörden gemäss lit. b den Organisationen zu, die
sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten
Zielen widmen, sofern die Organisation gesamtschweizerisch tätig ist und rein
ideelle Zwecke verfolgt. Wie sich aus der Gesetzessystematik und der
Rechtsprechung ergibt, steht diese ideelle Verbandsbeschwerde nur offen, soweit
der angefochtene Entscheid die Erfüllung einer Bundesaufgabe im Sinn von Art. 78
Abs. 2 BV und Art. 2 NHG betrifft (BGE 139 II 271 E. 3; Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 21 N. 153; Peter M. Keller in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste
Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. A., Zürich etc.
2019 [Kommentar NHG], Art. 12 N. 5). Zu den Bundesaufgaben zählen
unter anderem die Erteilung von Rodungsbewilligungen (Art. 2 Abs. 1
Bst. b NHG), der Gewässerschutz sowie der Schutz der einheimischen Tier-
und Pflanzenwelt (Art. 18 ff. NHG). Die Festsetzung von Sondernutzungsplänen
gilt unter anderem dann als Bundesaufgabe, wenn sie planerische Anordnungen
enthält, die in Bezug auf Ausmass und konkrete Lage der zulässigen baulichen
Veränderungen bereits entscheidende Elemente einer Baubewilligung enthalten
(BGr, 6. Dezember 2007, 1C_153/2007, E. 1.3; Zufferey, Kommentar NHG,
Art. 2 N. 31), was für das vorliegende Strassenprojekt zutrifft
(§ 309 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom
7. September 1975 [PBG]), weshalb dieses einen Sondernutzungsplan mit
einem derart hohen Konkretisierungsgrad darstellt, dass er materiell einer
Baubewilligung entspricht (vgl. VGr,
23. Oktober 2014,
VB.2014.00193
E. 1.2; RB 2006 Nr. 60). Das angefochtene Strassenprojekt stellt
demnach eine Verfügung im Sinn von Art. 12 Abs. 1 NHG dar, die in
Erfüllung einer Bundesaufgabe ergangen ist. Nach Art. 12 Abs. 2 NHG steht
den Organisationen das Beschwerderecht nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die
seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden. Die
Beschwerdeführerin, Stiftung Landschaftsschutz Schweiz, wurde 1970 gegründet.
Gemäss Art. 2 der (per 13. Juni 2000 revidierten) Statuten strebt sie
die Erhaltung, Pflege und Aufwertung der schützenswerten Landschaft an und
verfolgt das Ziel, die natürlichen und kulturellen Werte der Landschaft zu
sichern, zu fördern und wo nötig wiederherzustellen. Nach der Verordnung über
die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und
Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990 ist
die Beschwerdeführerin unter anderem nach Art. 12 NHG
beschwerdeberechtigt, umso mehr, als sie mit ihrem Standpunkt im
Rekursverfahren unterlag. Darüber hinaus kommt ihr – unabhängig vom Vorliegen
einer Bundesaufgabe – auch das Beschwerderecht nach § 338b PBG zu, da die
gesamtschweizerisch tätige Organisation auch gesamtkantonal tätig ist. Ihre
Beschwerdelegitimation ist daher gegeben.
1.3
Im
Unterschied zum Rekursverfahren verlangt die Beschwerdeführerin nicht mehr die
Aufhebung, sondern die vorfrageweise Überprüfung der Teilrevision des
kommunalen Richtplans (Beschluss der Gemeindeversammlung Küsnacht vom 18. Juni
2018; Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 13. August 2018; vorn
I.A). Gemäss Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979
über die Raumplanung (RPG) und § 19 Abs. 1 PBG sind die Richtpläne
(nur) behördenverbindlich (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und
Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 222; Alain Griffel,
Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 2. A., Zürich/St. Gallen 2017,
S. 28; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, Rz. 2.2.7). Nach
§ 19 Abs. 2 PBG kann die Recht- und Zweckmässigkeit der Festlegungen
der Richtpläne bei der Nutzungsplanung im Rechtsmittelverfahren angefochten und
im Genehmigungsverfahren überprüft werden (dazu BEZ 2009 Nr. 34 E. 5;
VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00605, E. 6.5.1; VGR, 22. März 2006,
VB.2005.00576, E. 2.3). Im Kanton Zürich stellen die in §§ 12 ff.
StrG vorgesehenen Strassenprojektpläne Sondernutzungspläne dar (Haller/Karlen,
Rz. 325, 705). Insofern steht der von der Beschwerdeführerin beantragten
akzessorischen Überprüfung der kommunalen Richtplanung (Verkehrsplan) nichts
entgegen (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 37).
Dem Verwaltungsgericht steht dieses Überprüfungsrecht zu (Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 20 N. 37).
1.4
Soweit die
Beschwerdeführerin erwähnt, dass mit der behaupteten Gefährdung des Inventarobjekts
durch das strittige Bauvorhaben nun Anlass dazu bestünde, den Inventarperimeter
durch Gemeinde und/oder Kanton verbindlich unter Schutz zu stellen, ginge
Solches über den Streitgegenstand hinaus, weshalb insofern auf die Beschwerde
nicht einzutreten ist. Zu beurteilen ist einzig die Frage, ob und allenfalls
unter welchen Voraussetzungen das Strassenprojekt bewilligt werden kann.
2.
2.1
Art. 2
Abs. 1 NHG umschreibt unter Hinweis auf – heute – Art. 78 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) als Erfüllung einer Bundesaufgabe
zusammengefasst die Planung, Errichtung und Veränderung von Werken und Anlagen
durch den Bund, die Erteilung von Konzessionen und Bewilligungen (etwa zum Bau
und Betrieb von Verkehrsanlagen) und die Gewährung von Beiträgen an Planungen,
Werke und Anlagen (wie Meliorationen, Sanierungen landwirtschaftlicher Bauten,
Anlagen des Gewässerschutzes und weiterer). Grundsätzlich nicht als
Bundesaufgabe gelten dagegen die Nutzungsplanung und die Erteilung von
Baubewilligungen, sofern sich Gegenteiliges nicht aus einer anderen
bundesrechtlichen Regelung ergibt (Nina Dajcar in: Alain Griffel/Hans U.
Liniger/Heribert Rausch/Daniela Thurnherr, Fachhandbuch Öffentliches Baurecht,
Zürich etc. 2016, Rz. 4.102).
2.2
Nach
Art. 3 Abs. 1 NHG sorgen der Bund und die Kantone bei Erfüllung der
Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild,
geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kunstdenkmäler geschont werden und, wo
das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben.
Gemäss Art. 78 Abs. 1 BV sind für den Natur- und Heimatschutz die
Kantone zuständig. Mit dieser Bestimmung werden kantonale Behörden nur
verpflichtet, soweit sie eine Bundesaufgabe erfüllen; nur insoweit entfalten
Art. 3 und 6 NHG direkte Wirkung (Arnold Marti in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.],
Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., St. Gallen 2014,
Art. 78 Rz. 9). Im Bereich Landschaftsschutz gibt es für die Kantone
dagegen keine verbindlichen bundesrechtlichen Vorgaben. Sie verfügen
diesbezüglich über einen gewissen Spielraum, weshalb dort auch immer das
kantonale Recht zu beachten ist (Dajcar, Rz. 4.101 f.; Rz. 4.121–123).
2.3
Die
Aufnahme eines Objekts in ein Inventar des Bundes ist zwar unabdingbare
Voraussetzung für einen verstärkten Schutz nach Art. 6 NHG sowie für die
Begutachtungspflicht nach Art. 7 NHG. Hingegen statuiert die Pflicht zur
ungeschmälerten Erhaltung kein absolutes Veränderungsverbot und verlangt nicht,
dass am bestehenden Zustand eines Inventar­objektes nichts geändert werden
darf. Die in Art. 6 Abs. 1 NHG geforderte "ungeschmälerte
Erhaltung" bezieht sich insbesondere auf die gemäss Art. 5 Abs. 1
NHG verlangte genaue Umschreibung der Objekte, die Gründe für ihre nationale
Bedeutung sowie den anzustrebenden Schutz. Grundsätzlich soll der durch die
Inventarisierung angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und
allfälligen Bedrohungen begegnet werden. Ungeschmälerte Erhaltung verdient in
besonderem Masse das, was die Objekte so einzigartig oder typisch macht, dass
ihnen nationale Bedeutung zuerkannt wurde. Der Zustand der betroffenen Objekte
soll gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und
Heimatschutzes nicht verschlechtert werden, und allfällige geringfügige
Nachteile müssen durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen werden.
Eine zentrale Rolle kommt hierbei den
objektspezifischen Schutzzielen
zu, was voraussetzt, dass zuerst einmal Klarheit darüber besteht, was genau geschützt
ist und wie es zu schützen ist; nur dann kann es ungeschmälert erhalten werden.
Nicht jede Beeinträchtigung eines Schutzziels führt somit zu einem Abweichen
von der ungeschmälerten Erhaltung. Vielmehr muss die drohende Beeinträchtigung
schwerwiegend sein und das Objekt in zentralen Bereichen treffen (Jörg Leimbacher,
Kommentar NHG, Art. 6 Rz. 4–7, N. 18).
2.4
Auf
kantonaler Ebene sind nach § 203 Abs. 1 PBG Schutzobjekte im
vorliegenden Zusammenhang unverdorbene Natur- und Kulturlandschaften sowie
entsprechende Gewässer samt Ufer und Bewachsung (lit. a), Aussichtslagen
und Aussichtspunkte (lit. b) oder Gebiete von archäologischer Bedeutung
(lit. d). Über die Schutzobjekte erstellen die für Schutzmassnahmen
zuständigen Behörden Inventare. Staat, Gemeinden und Weitere haben in ihrer
Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche
Interesse an diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204
Abs. 1 PBG). Gemäss § 211 Abs. 1 PBG trifft die zuständige
Direktion (Baudirektion; § 2a Abs. 2 der Kantonalen Natur- und
Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV]) die Schutzmassnahmen für
Objekte, denen über den Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zukommt. Sie hört
dazu die Gemeinde und den regionalen Planungsverband an.
2.5
Die
Pflicht, Schutzobjekte zu schonen und zu erhalten, besteht nach § 204 PBG
schon ohne förmliche Unterschutzstellung oder Aufnahme in ein Inventar und ist
etwa bei der Errichtung von Bauten und Erteilung von Bewilligungen – hier
soweit der Behörde dabei Ermessensfreiheit zusteht – zu beachten (§ 1
KNHV). Bei Vorhaben und Geschäften, die Objekte des Natur- und Heimatschutzes
berühren, insbesondere bei Tätigkeiten gemäss § 1 KNHV, lädt die
verantwortliche Stelle die örtlich und sachlich zuständigen Fachstellen rechtzeitig
zur Stellungnahme ein (§ 2 Abs. 2 KNHV). Gemäss § 216 Abs. 1
und 2 PBG bestellt der Regierungsrat eine oder mehrere Kommissionen von
Sachverständigen, die das Gemeinwesen in Fragen des Natur- und Heimatschutzes
beraten. Der Regierungsrat überträgt ihnen wichtige Fragen von überkommunaler
Bedeutung zur Begutachtung; es können ihnen auch weitere begutachtende Aufgaben
zugewiesen werden. Die Baudirektion entscheidet über ein Gesuch um Erstattung
einer Stellungnahme einer der Kommissionen nach § 1 der Verordnung über
die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG (VSVK; Natur- und
Heimatschutzkommission [NHK]; Denkmalpflegekommission [KDK];
Archäologiekommission [AK]; § 1 lit. a–c VSVK). Nach § 3
Abs. 1 VSVK nehmen die Kommissionen zu wichtigen Fragen des Natur- und
Heimatschutzes von überkommunaler Bedeutung Stellung, im vorliegenden
Zusammenhang (lit. d) die NHK zu Projekten des Kantons und der Gemeinden
für grössere Bauten und Anlagen im Bereich von Schutzobjekten von
überkommunaler Bedeutung.
2.6
Zu einer
Strasse gehören nach § 3 StrG neben den Flächen für den fliessenden und
ruhenden öffentlichen Verkehr alle dem bestimmungsgemässen Gebrauch, der
technischen Sicherung und dem Schutz der Umgebung dienenden Bauten und
Einrichtungen, insbesondere (neben anderen) Kunstbauten, Futter und Stützmauern
(lit. b) sowie Beleuchtungsanlagen (lit. g). Die Baupflicht umfasst
alle Teile der Strasse und die zugehörigen Nebenanlagen sowie Anpassungen und
Verlegungen bestehender anderer Strassen und Wege jeder Art, soweit sie
notwendige Verbindungen und deren bisherige Funktionstüchtigkeit erhalten
(§ 7 Abs. 1 und 2 lit. a StrG). Die Festsetzung und Genehmigung
von Projekten für Verkehrsanlagen und die Erteilung von wasserrechtlichen
Konzessionen (neben anderen) schliessen die baurechtliche Bewilligung mit ein
(§ 309 Abs. 2 PBG). Oberflächengewässer wie Flüsse und Bäche umfassen
das Bett mit Uferböschungen, Vorländern und Dämmen einschliesslich des darin
stehenden oder fliessenden Wassers, das darunter liegende Erdreich und die
Luftsäule (§ 3 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 [WWG]).
3.
3.1
Die
Gemeinde Küsnacht zieht sich vom Zürichsee den Hang hinauf bis nach Zumikon und
Forch. Etwas unterhalb des Weilers Gössikon am Südrand von Zumikon biegt der
Küsnachter Dorfbach nach Südwesten ab und fliesst durch das stark eingekerbte
und bewaldete Küsnachter Tobel. Dieses teilt die Gemeinde Küsnacht in zwei
Teile: Der Teil westlich des Küsnachter Tobels ist aufsteigend über den
Dorfteil Itschnach bis nach Zumikon zusammenhängend überbaut. Im Teil östlich
des Küsnachter Tobels endet die Besiedlung auf Höhe der Allmend Küsnacht und
wird von Wald, aufsteigend zu den verschiedenen Weilern ab Limberg bis Forch
auch von landwirtschaftlichen Grundstücken geprägt. Die Dorfteile Itschnach und
Allmend liegen etwa auf gleicher Höhe, voneinander getrennt durch das
Küsnachter Tobel.
3.2
Neben dem
in Itschnach gelegenen Schübelweiher und dem etwas höher, näher zu Zollikon
gelegenen Rumensee (Naturschutzobjekte) ist das Küsnachter Tobel als
Landschaftsschutzobjekt
von kantonaler Bedeutung im Inventar der Natur- und Landschaftsschutzobjekte
von überkommunaler Bedeutung eingetragen. Landschaftsschutzgebiete sind
bestimmt abgegrenzte Landschaften oder Geländeabschnitte und ihre Bestandteile wie
schöne oder typische Hügel und Täler, Flüsse und Seen und deren Ufer,
Moorlandschaften, bedeutende geologische Formationen (u.
a. aufgeschlossene Gesteinsprofile,
erratische Blöcke, Fossilfundstellen), kennzeichnende Elemente bestimmter
Kulturformen (z.
B.
Rebberge), Heckenlandschaften, Baumbestände, wertvolle Einzelbäume, Parkanlagen
oder andere landschaftsprägende Ele­mente (§ 19 Abs. 1 KNHV). Entsprechend
lautet der Inventareintrag:
"Vom oberen Ende des
Lättenbachtobels bis hinunter ins Oberdorf ist an den Tobelhängen und auch im
Bachbett an zahlreichen Stellen die Obere Süsswassermolasse aufgeschlossen. Sie
umfasst hier bunte Mergel sowie mehrere Niveaux von Sandsteinbänken, in denen
oft Knauer, d.h. besser zementierte Partien, auftreten. Besonderheiten sind ein
fossilführender Sandstein und der berühmte Bentonithorizont.
Auf der Höhe von
Itschnach schaltet sich eine eiszeitliche Schotterrinne mit vielen Höhlen ein.
Ausser dem
riesigen Alexanderstein sind Findlinge des Linthgletschers selten und klein.
Der Bachlauf und
die naturnahen Tobelhänge weisen als vielfältiges Biotopgefüge eine artenreiche
Pflanzen- und Tierwelt auf.
Typische
Tobelvegetation mit floristischen Kostbarkeiten.
Gebirgsstelze,
Wasseramsel (mind. 3 P.), Goldammer, Neuntöter, Schwarzspecht. Gäste:
Graureiher, Eisvogel.
Grasfrosch (laicht in
gewissen Bachabschnitten), Feuersalamander."
Als Einzelobjekte des Eintrags zum Küsnachter Tobel wurden
weiter ins Inventar aufgenommen ein Schottervorkommen im Tobelabschnitt ESE
Itschnach, Molasseaufschlüsse Wulp (Westflanke Wulp), fossilführender Sandstein
am linksseitigen Hang auf 400 m Länge (Kote 500-510), der
Alexanderstein, ein etwa 100 m
3
umfassender erratischer Block aus
Leitgestein des Linthgletschers, Burgmauern aus Findlingen (Burgruine Wulp) und
der Südhang Tobelmüli. Als Ziel ist formuliert:
"Ungeschmälerte
Erhaltung des Küsnachtertobels mit seinen ausserordentlich bedeutungsvollen
geologischen Erscheinungsformen und in seiner biologischen Reichhaltigkeit als
naturnahes, erlebnisreiches Naherholungsgebiet sowie geologisches und
biologisches Lehr- und Anschauungsobjekt.
Massnahmen:
Keine beeinträchtigenden Geländeveränderungen und
Bachverbauungen. Unterbindung von Bentonitentnahmen und Ausbeutung von
fossilienhaltigen Schichten. Schaffung von Tümpelbiotopen in Hangmulden für
eine Vielzahl von Kleinlebewesen solcher Standorte."
Die Gemeinde Küsnacht inventarisierte ihrerseits einzelne
Objekte als kommunale Naturschutzobjekte unter anderem im Küsnachtertobel.
3.3
Gemäss dem
kantonalen
Richtplan vom 22. Oktober 2018 ist das Küsnachtertobel
nicht als Landschaftsschutzgebiet, sondern als Landschaftsförderungsgebiet von
kantonaler Bedeutung erfasst. Landschafts
förderungsgebiete
umfassen
ausgeprägt multifunktionale Landschaften, die sich insbesondere durch ihre
Eigenart, Natürlichkeit und ihren Erholungswert auszeichnen. Sie sollen
insgesamt in ihrem jeweiligen speziellen Charakter erhalten und
weiterentwickelt werden. Für das Küsnachter Tobel lauten diese
Förderschwerpunkte: Rebberge erhalten (Landwirtschaft), Moore und
Trockenstandorte aufwerten und vernetzen (Naturschutz), attraktive Fuss- und
Velowege fördern (Erholung) und Aussichtspunkte und Aussichtslagen unverbaut
erhalten, Obstgärten erhalten (Landschaftsbild; dazu Richtplantext, Ziffn. 3.8.1,
3.8.2 Eintrag Nr. 6).
3.4
Im
regionalen
Richtplan Pfannenstil vom 19. Dezember 2018 wird das Küsnachter Tobel in
verschiedener Hinsicht aufgeführt. Mit Bezug auf Feuchtbiotope und
Fliessgewässer gilt es als Potenzialgebiet zur spezifischen Erweiterung
wertvoller Lebensräume, was im Rahmen notwendiger Interessenabwägungen zu
berücksichtigen ist (Richtplantext Ziff. 3.6.2 Tabelle 20;
Ziff. 3.6.3 lit. b). Das Küsnachter Tobel ist weiter als Landschafts
schutzgebiet
von regionaler Bedeutung eingetragen. Landschaftsschutzgebiete sind ausgewählte
Gebiete (inkl. Waldareale) mit besonderer Vielfalt, Schönheit, Naturnähe,
Ökologie und Eigenart der verschiedenen Landschaften. Diese Gebiete sollen
vielfältige Lebensräume für Menschen, Tiere und Pflanzen sein (Richtplantext
Ziff. 3.7; dazu auch vorn E. 3.2). Ziele für solche Gebiete sind:
besonders wertvolle Landschaftsräume und Landschaftselemente vor der Bebauung
oder anderweitigen negativen Einflüssen zu schützen; Gebiete für die naturnahe
Erholung gezielt zu entwickeln und aufzuwerten; und eine angepasste land- und
forstwirtschaftliche Nutzung zu erhalten, zu fördern und sicherzustellen
(Richtplantext Ziff. 3.7.1; Tabelle 21).
Das Küsnachter Tobel gilt nicht als Erholungsgebiet von
regionaler Bedeutung (Richtplantext Ziff. 3.4.2; Tabelle 14).
Hingegen gilt es als Vorranggebiet, in dem grundsätzlich eine extensive
Erholung vorgesehen ist, bei zu intensiver Erholungsnutzung aber ein Konflikt
mit den Anliegen des Naturschutzes sehr wahrscheinlich ist. Hier ist eine
natur- und landschaftsorientierte Erholung in überkommunaler Abstimmung
vorgesehen, und entsprechend sind keine Massnahmen zur weiteren
Attraktivitätssteigerung zugunsten der Erholungsnutzung vorzusehen (Richtplantext
Ziff. 3.4.2, Tabelle 16 Eintrag e11).
3.5
Das
Strassenprojekt sieht eine Fussgängerbrücke mit einer Länge von rund 180 m
in Höhe von ca. 45 m an der höchsten Stelle über dem Küsnachter Tobel vor,
um die Ortsteile Itschnach und Allmend mit einander zu verbinden, und
überwindet eine Höhendifferenz von 6 m Richtung Allmend. Die Gehwegbreite
beträgt 1,40 m. Das primäre Tragwerk der Spannbrücke besteht aus zwei zu
einander voll verschlossenen Spiralseilen mit 95 mm Durchmesser. Daran werden
alle 3 m die U-förmigen Querkonstruktionen, ca. 2.30 m breit,
angehängt (insgesamt 60 Elemente). Der Gehweg besteht aus
Sicherheitsrosten. Das nördliche Widerlager (beim Schübelweiher) steht direkt
am bestehenden Waldweg (Sackweg) am Rand der Freihaltezone. Das südliche
Widerlager erfordert leichte Anpassungen und einen Zugang zum bestehenden
Waldweg (ca. 14 m). Sichtbar erscheinen die Widerlager mit einer Höhe von
bis 1,60 m; sie beanspruchen eine Grundfläche von insgesamt 20 m
2
).
4.
4.1
Die
Vorinstanz unterschied zwischen Landschaftsschutz- und
Landschaftsförderungsgebieten; letzterwähnte sollen auch weiterentwickelt
werden. Dem Küsnachter Tobel komme eine wichtige Erholungsfunktion zu. Mit der
Zielsetzung der Erholungsfunktion sei die Erstellung einer filigran gehaltenen
Brücke ohne Weiteres vereinbar.
Die Beschwerdeführerin verlangt dagegen eine vorfrageweise
Überprüfung der Revision des kommunalen Richtplans Verkehr, weil dieser
Richtplaneintrag mit dem Schutzziel des Inventareintrags nicht in Einklang zu
bringen sei. Die Vorinstanz habe das Küsnachter Tobel fälschlicherweise nur als
Landschaftsförderungsgebiet beurteilt, was jedoch mit dem Schutzziel gemäss
Inventareintrag je nach Auslegung mindestens teilweise in Widerspruch stehe. Das
Küsnachter Tobel gelte durch den Eintrag ins Inventar vermutungsweise als
besonders wertvolle und schützenswerte Landschaft.
Der Beschwerdegegner 1 hält fest, das Küsnachter Tobel
sei ein Inventarobjekt Landschaftsschutz und ein Landschaftsförderungsgebiet,
was kein Widerspruch sei. Erhalt und Weiterentwicklung seien miteinander
vereinbar. Die projektierte Brücke berücksichtige die Zielsetzung des
Landschaftsschutzes und verbinde sie mit den Zielsetzungen der
Landschaftsförderung. Eine besondere Anordnung von Schutzmassnahmen sei für
Landschaftsförderungsgebiete nicht vorgesehen. Dem hält die Beschwerdeführerin
replicando entgegen, die Projektierung der Brücke von diesen Dimensionen sei
unvereinbar mit den Schutzzielen im Objektblatt des kantonalen Inventars.
4.2
Der
kantonale Richtplan ist für die Behörden verbindlich (vorn E. 1.3). Auch
wenn Nutzungspläne der übergeordneten Planung zu entsprechen haben, steht der
Nutzungsplanung ein ihr angemessener Konkretisierungsspielraum zu, um die vom
Richtplan nicht als parzellengenau verbindlich festgelegten Anordnungen näher
zu bestimmen. Eine Bindung an den Richtplan entfällt aber, wenn sich der
Richtplaninhalt im Nutzungsplanverfahren als rechtswidrig oder unmöglich
erweist (BGE 119 Ia 368 E. 4a S. 368; Peter Hänni, Planungs-, Bau-
und besonderes Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 137).
4.3
Der
kantonale Richtplan besteht aus folgenden aufeinander abgestimmten
Teilrichtplänen: Siedlungs- und Landschaftsplan, Verkehrsplan, Versorgungsplan,
Plan der öffentlichen Bauten und Anlagen (§ 20 Abs. 1 lit. a–d
PBG). Der regionale Richtplan umfasst die gleichen Bestandteile wie der
kantonale; besonders ausgeführt wird der Inhalt des regionalen Verkehrsplans (§ 30
Abs. 2 und 4 PBG). Der kommunale Richtplan kann sich auf einzelne
Teilrichtpläne beschränken, doch darf der Verkehrsrichtplan mit den kommunalen
Strassen zur Groberschliessung und den Wegen von kommunaler Bedeutung nicht
fehlen (§ 31 Abs. 2 PBG). Der kommunale Richtplan Verkehr wurde an
der Gemeindeversammlung vom 18. Juni 2018 um den Eintrag
"Fussgängerbrücke Küsnachter Tobel inkl. den beiden Zugängen im Gebiet
Buchwis bzw. Palmenraintobel (geplant)" ergänzt (vorn I.A.).
4.4
Der
(kommunale) Verkehrsplan kann bei Anfechtung einer nachfolgenden
Nutzungsplanung akzessorisch überprüft werden (vorn E. 1.3; VGr, 23. März
2006, VB.2005.00576, E. 2.3). Das Schwergewicht des Inventareintrags
betreffend das Küsnachter Tobel, das als Landschaftsschutzobjekt und nicht als
Naturschutzobjekt im Inventar erfasst ist, betrifft die Tobelhänge,
insbesondere deren geologische Zusammensetzung und artenreiche Pflanzen- und
Tierwelt, sowie den Bachlauf als vielfältiges Biotopgefüge. Entsprechend soll
das Küsnachter Tobel als bestimmt abgegrenzter Geländeabschnitt mit seinen
ausserordentlich bedeutungsvollen geologischen Erscheinungsformen als
naturnahes, erlebnisreiches Naherholungsgebiet sowie geologisches und
biologisches Anschauungsobjekt erhalten bleiben. Beeinträchtigende
Geländeveränderungen und Bachverbauungen haben zu unterbleiben, doch sind nach
dem kantonalen Richtplan attraktive Fuss- und Velowege zu fördern und nach dem
regionalen Richtplan Gebiete für die naturnahe Erholung gezielt zu entwickeln
und aufzuwerten (vorn E. 3.2–3.4). Schon daraus ergibt sich, dass ein
absolutes Veränderungsverbot nicht besteht (vorn E. 2.3).
4.5
Der
regionale Richtplan Pfannenstil sieht das Küsnachter Tobel unter anderem als
Landschaftsschutzgebiet, das ein vielfältiger Lebensraum für Menschen, Tiere
und Pflanzen sein, vor der Bebauung und anderen negativen Einflüssen geschützt
bleiben, als Erholungsgebiet aber für die naturnahe Erholung auch gezielt
entwickelt werden soll. Als Vorranggebiet für eine grundsätzlich extensive
Erholung drohe bei zu intensiver Erholungsnutzung aber ein Konflikt mit Anliegen
des Naturschutzes, weshalb keine Massnahmen zur weiteren
Attraktivitätssteigerung zugunsten der Erholungsnutzung vorzusehen seien (vorn
E. 3.4). Nach dem kantonalen Richtplan sind dagegen attraktive Fuss- und
Velowege zu fördern (vorn E. 3.3). Tatsächlich sind diese verschiedenen
Vorgaben nicht aufeinander abgestimmt, ohne dass sich aber eine Bindung an den
kantonalen Richtplan schon als rechtswidrig oder unmöglich erwiese (vorn E. 4.2).
Einerseits ist auch nach dem regionalen Richtplan eine extensive Erholung im
Küsnachter Tobel vorgesehen, die gezielt entwickelt werden soll. Bei zu
intensiver Nutzung droht dagegen ein Konflikt mit Anliegen des Naturschutzes.
Anderseits hätte nicht zwischen extensiver und zu intensiver Nutzung
unterschieden werden müssen, wenn ohnehin jede Attraktivitätssteigerung von
Anfang an ausgeschlossen gewesen wäre. Die geplante Brücke trägt gewiss zu
einer extensiveren Nutzung des Küsnachter Tobels bei, ohne dass damit aber
bereits Anhaltspunkte für eine zu intensive Nutzung bestünden.
Die geplante Brücke ist geeignet, als attraktiver Fuss- und Veloweg
die naturnahe Erholung aufzuwerten (wobei auf der Brücke ein generelles Reit-
und Fahrverbot besteht) und erlaubt, beschränkt auf ihren Standort als
Aussichtspunkt einen guten Einblick ins Tobel. Sie entspricht damit insofern
dem kantonalen und regionalen Richtplaneintrag, als das Schwergewicht des
Inventareintrags beim Küsnachter Tobel auf den Tobelhängen und dem Bachlauf
liegt (vorn E. 4.4), insbesondere auf der Erhaltung bedeutungsvoller
geologischer Erscheinungsformen, der biologischen Reichhaltigkeit sowie der
Flora und Fauna im Tobel. Diese und der bereits bestehende, rege benutzte Wald-
und geologische Lehrpfad durch das Küsnachter Tobel werden durch die geplante
Brücke, die das Tobel in bis zu 45 m Höhe überspannt, im Sinn einer
beeinträchtigenden Geländeveränderung nicht berührt. Da sich die Brückenköpfe
(Widerlager) auf Höhe Bachwis bzw. Palmenraintobel je an den Scheitelpunkten
der Seitenwände, somit am Rand des geschützten Geländeabschnitts, finden,
können sie auch nicht als beeinträchtigende Geländeveränderung oder
Bachverbauung betrachtet werden (vorn E. 3.2). Aufgrund des bestehenden
Verfahrensstandes widerspricht das Projekt daher nicht von vornherein der
Richtplanung.
4.6
Auch als
Bestandteil eines kommunalen Fuss- und Wanderwegs entspricht das Brückenprojekt
sodann dem Eintrag des kommunalen Richtplans Verkehr. Richtig ist zwar, dass
der Beschwerdegegner 1 dem Projekt in planungsrechtlicher Hinsicht keine
Erschliessungsfunktion zumisst. Soweit die Beschwerdeführerin dem Projekt
deswegen und weil ein sachlich und verkehrspolitisch begründetes Bedürfnis
fehle seine Berechtigung absprechen will, greift dies zu kurz, dürfte Solches
doch bei vielen Wanderwegen und kommunalen Wegen der Fall sein. Dies macht die
Wegverbindung in kommunaler Hinsicht jedenfalls nicht untauglich, insbesondere
nicht unter dem Gesichtspunkt, dass Gebiete für die naturnahe Erholung gezielt
aufzuwerten und attraktive Fuss- und Velowege zu fördern sind (vorn E. 4.4).
Die beiden Ortsteile Itschnach auf Höhe des Schübelweihers
und Allmend können schon aus topographischer Sicht (Zugang zum Tobel) sowie
wegen deren Ausgestaltung und Überbauung (vorn E. 3.1) an keiner anderen
Stelle miteinander verbunden werden; die Beschwerdeführerin gesteht immerhin
zu, eine landschaftsverträglichere Ausgestaltung der Brücke sei kaum möglich,
wenn am Ziel festgehalten werde, die Überquerung des Tobels ohne Gefälle und mit
Rollstühlen zu ermöglichen. Zwar dürften die Bewohner der Quartiere Itschnach
und Allmend die geplante Brücke weniger dazu benützen, um im anderen Dorfteil
einzukaufen, wie die Beschwerdeführerin zu Recht festhält, da im Gebiet Allmend
keine Läden mit Artikeln für den täglichen Gebrauch zu finden sind und auf Höhe
Schübelweiher in Itschnach ebenso wenig (der Coop in Itschnach ist wesentlich
höher oben gegen Zumikon gelegen). Der Schwerpunkt dieser kommunalen
Wegverbindung liegt jedoch neben der Erleichterung der Begehung des
Panoramawegs Zürich (durchgehende Verbindung zwischen Rehalp und Feldbach)
gerade auf der Verbindung der Erholungsgebiete Allmend (bis Limberg) und
Itschnach (Schübelweiher bis Rumensee) und der Ermöglichung gegenseitiger
Besuche, was ein durchaus berechtigtes Anliegen für dieses Projekt darstellt,
wobei entsprechende Pläne seit 2014 existieren. Der Eintrag im kommunalen
Verkehrsrichtplan lässt sich daher durchaus mit dem Schutzziel des Küsnachter
Tobels in Einklang bringen.
5.
5.1
Die Vorinstanz
kam zum Schluss, dass ein Gutachten der NHK nicht eingeholt werden müsse. Es
gehe bei der projektierten Fussgängerbrücke um die Realisierung einer
zusätzlichen Fussgängerverbindung in einem bereits von weiteren rege genutzten
Fusswegverbindungen durchquerten und mithin nicht mehr unberührten
Inventarobjekt Küsnachter Tobel. Aufgrund der Höhenunterschiede erweise sich
die Durchquerung des Tobels über den bestehenden Wanderweg als beschwerlich.
Die Anwohnerinnen und Anwohner des Küsnachter Tobels hätten ein Interesse an
einer zusätzlichen alltagstauglichen Fusswegverbindung. Eine wichtige Frage von
überkommunaler Bedeutung sei daher nicht zu beurteilen. Angesichts ihrer
Dimensionierung und Zwecksetzung sei die projektierte Brücke trotz ihrer Länge
von 180 m, einer Höhe von max. 45 m über Grund und der Verankerung im
Fels der Tobelhänge nicht als grössere Baute und Anlage im Bereich von
Schutzobjekten zu qualifizieren. Zudem bewirke der Eintrag eines Gebiets in das
Landschaftsschutzinventar kein völliges Verbot der Beeinträchtigung von Fauna
und Flora wie bei einem Naturschutzobjekt. Es sei aber zu prüfen, ob durch den
Eingriff der Bachlauf, die naturnahen Tobelhänge, die typische Tobelvegetation,
die Vogelarten sowie der Lebensraum von Grasfrosch und Feuersalamander in einer
für die Qualität des Landschaftsschutzobjektes relevanten Form beeinträchtigt
würden. Das sei nicht der Fall. Es gebe auch keine beeinträchtigenden
Geländeveränderungen, Bachverbauungen oder Bentonitentnahmen. Ein Erfordernis,
das Gebiet möglichst unberührt zu belassen, könne aus dem Inventareintrag
gerade nicht abgeleitet werden. Das Küsnachter Tobel werde vielmehr als Lehr-
und Anschauungsobjekt sehr rege besucht (allein am Augenschein von einer Stunde
Dauer von drei Schulklassen). Eine Nutzungsintensivierung in einem Ausmass,
welches die Bedeutung des Küsnachter Tobels als Naherholungsgebiet schmälern
würde, sei nicht zu erwarten.
5.2
Die
Beschwerdeführerin hält die geplante Brücke, welche als technischer Fremdkörper
das Tobel durchschneide, für einen erheblichen bis schweren landschaftlichen
Eingriff in das von grösseren Bauten bisher verschonte, sehr naturnahe Tobel,
der eine Nutzungsintensivierung nach sich zöge. Es sei absehbar, dass die
Hängebrücke von vielen Personen überquert würde, die den Weg durch das Tobel
vermieden. Entsprechend würden zusätzliche Besucher angezogen, die das
Spektakel suchten (Erlebnis des Abgrunds), verbunden mit negativen
Begleiterscheinungen wie Events (Abseilen von der Brücke), mehr Abfall, Lärm-
und Lichtemissionen. Die kantonale Auflage, wonach auf Beleuchtung zu
verzichten sei, könne von der Beschwerdegegnerin mittels eines nachträglichen
Gesuchs um Aufhebung einfach umgangen werden. Damit werde klarerweise das
Inventar-Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung des Tobels gefährdet. Mit der
"Möblierung" durch eine Brücke würde der landschaftliche Charakter
des Tobels praktisch irreversibel und deutlich verändert, und die beiden
Widerlager bedingten beeinträchtigende Geländeveränderungen, was bislang
ungenügend abgeklärt worden sei. Die NHK als Expertengremium müsste das klare
Schutzziel und die dazu notwendigen Schutzmassnahmen im Inventar konkretisieren
und klären, ob die Brücke gestützt auf diese Konkretisierungen mit dem
Schutzziel vereinbar sei. Ausserdem fehle ein Fachbericht eines Mitglieds des
Baurekursgerichts, weshalb der Verzicht auf ein Gutachten umso weniger
nachvollziehbar sei. Ein Brutstandort des Eisvogels sei ferner nicht
auszuschliessen. Es wäre eine vollständige Arten-, Vegetations- und Lebensraumerhebung
(Lebensraumtypen, Flora und Fauna) im betroffenen Projektperimeter nötig, um
die Umweltverträglichkeit des Bauvorhabens zu prüfen.
5.3
Das Amt
für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) hielt mit Eingabe vom 17. Oktober
2019 fest, dass Fuss- und Wanderwege sowie Brücken immer standortgebunden
seien. Die Brücke trage dem Natur- und Landschaftsschutz gebührend Rechnung,
sodass die öffentlichen Interessen eines verbesserten Fusswegnetzes stärker als
diejenigen des Natur- und Landschaftsschutzes gewichtet werden müssten. Dies
deckt sich mit seiner Ansicht, es werde sich eine Verlagerung von der Begehung
des Tobels (Tobelwegs) zur Begehung der Brücke ergeben.
5.4
Nach
Ansicht des Beschwerdegegners 1 in der Beschwerdeantwort vom 29. Oktober
2019 besteht kein Anlass zur Einholung eines Gutachtens der NHK. Es sei keine
Frage von überkommunaler Bedeutung zu beurteilen, und die Brücke sei nicht als
eine grössere Baute oder Anlage im Bereich von Schutzobjekten von
überkommunaler Bedeutung zu betrachten. Sie sei bloss 1,40 m breit
(Gehbreite), seitlich vom Schübelweiher oder von der Allmend kommend nicht
einsehbar und gut in den Wald eingebettet. Weiter gebe es keine Anhaltspunkte
für ein aktuelles Artenvorkommen des Eisvogels. Aus dem Inventareintrag könne
auch nicht abgeleitet werden, dass das Küsnachter Tobel möglichst unberührt zu
belassen sei. Die Nutzung durch Bevölkerung und Freizeitbesucher entspreche
vielmehr der Zielsetzung des Inventars und des Eintrags im kantonalen Richtplan
als Landschaftsförderungsgebiet. Dabei sei nicht mit einer derartigen
Nutzungsintensivierung zu rechnen, dass die Schutzziele gefährdet wären; der
Erläuternde Bericht vom 29. Juni 2018 sah eine Verlagerung des
Fussverkehrs auf die Brücke und damit eine Entlastung der Tobelhänge vor. Dass
eine Beleuchtung der Hängebrücke nachträglich gefordert würde, wie die
Beschwerdeführerin meine, sei haltlos. Es bestehe ein erhebliches öffentliches
Interesse und ein verkehrspolitisch und sachlich begründbares Bedürfnis der
Küsnachter Bevölkerung an einer direkteren und hindernisfreien
Fusswegverbindung zwischen Itschnach und Allmend und zu den Erholungsgebieten
Schübelweiher und Rumensee und zur Allmend, was eine verstärkte Vernetzung der
beiden Quartiere zur Folge habe. Ausserdem werde der Panoramaweg
Rehalp-Feldbach durch die Hängebrücke bereichert und auf dem Abschnitt
Itschnach-Allmend auch für Familien mit Kinderwagen begehbar.
5.5
In der
Replik vom 12. November 2019 hielt die Beschwerdeführerin an ihrem
Standpunkt fest. Für den Weg von Allmend nach Itschnach oder umgekehrt würden
die meisten Personen das Auto oder den Bus benutzen. Dies ändere sich durch die
geplante Hängebrücke nicht. Ferner komme der Brücke in planungsrechtlicher
Hinsicht keinerlei Erschliessungsfunktion zu; Hauptgrund für die Eingabe dieses
Projekts sei der dafür geschenkte Betrag (Fr. 1,1 Mio.) einer
Privatperson, um diese Brücke zu errichten, was den Beschwerdegegner
offensichtlich unter Druck gesetzt habe, das Projekt anzugehen, für das kein
Bedürfnis bestehe. Zur kritischen Prüfung des Projekts aufgrund des
Inventareintrags fehle die Begutachtung durch die NHK. Wegen der Dimensionen
der Hängebrücke bestehe eine Unvereinbarkeit mit den Schutzzielen im
Objektblatt.
5.6
Der
Beschwerdegegner 1 hielt in der Duplik vom 2. Dezember 2019 an seinem
Standpunkt fest. Er bestritt, dass die Spende einer Privatperson Hauptgrund für
das Bauprojekt sei. Vielmehr bestehe die Idee einer Hängebrücke schon seit 2014
und ein sachliches Bedürfnis für die Fusswegverbindung, was die Beschwerdeführerin
in der Stellungnahme vom 16. Dezember 2019 anders sah. Auf der Brücke
könnten zudem zwei Rollstühle nicht kreuzen. Es sei daher kaum mit der
Benützung der Brücke durch Personen im Rollstuhl zu rechnen.
6.
6.1
Ob eine
Privatperson die Erstellung des Brückenprojekts finanziert, ist für die Frage,
ob die Hängebrücke die Schutzziele für das Küsnachter Tobel verletzt und ob ein
Gutachten der NHK eingeholt werden müsse, nicht von Bedeutung. Selbst wenn sich
der Beschwerdegegner 1 durch die Spende unter Druck gesetzt gefühlt hätte,
das Hängebrückenprojekt voranzutreiben, ist einerseits festzuhalten, dass
entsprechende Pläne bereits seit 2014 bestehen (vorn E. 4.6), anderseits
das Verfahren für dieses (Strassen‑) Projekt seinen korrekten Verlauf
nahm (vorn E. 4).
6.2
Die Begutachtung
durch die NHK ist gemäss § 216 Abs. 2 PBG bei wichtigen Fragen von
überkommunaler Bedeutung zwingend und ansonsten fakultativ (BGr,
21. Februar 2014, 1C_595/2013, E. 4.1.2). Nach dem Wortlaut der
Bestimmung nimmt die NHK zu wichtigen Fragen von überkommunaler Bedeutung
Stellung. Die Wendung "wichtige Fragen" wird in § 3 Abs. 1
VSVK präzisiert (BGr, 20. März 2019, 1C_200/2018, E. 3.4). Den Fragen
kommt somit überkommunale Bedeutung zu, soweit nur die Voraussetzungen von
§ 3 Abs. 1 lit. a–d VSVK erfüllt sind. Nach lit. d muss ein
Projekt des Kantons oder der Gemeinde für
grössere Bauten und Anlagen
im
Bereich von Schutzobjekten von überkommunaler Bedeutung vorliegen, damit eine
wichtige Frage im Sinn von § 3 Abs. 1 VSVK zu beantworten ist.
6.3
Umstritten
ist, ob das Hängebrückenprojekt eine "grössere" Baute oder Anlage
darstellt, wobei die beiden Begriffe in der Praxis als Einheit verstanden
werden und die Rechtsfolgen für beide dieselben sind (Beat Stalder/Nicole
Tschirky, Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Ziff. 2.89). Die VSVK
definiert nicht, was unter einer grösseren Anlage oder Baute zu verstehen ist.
Abgesehen von Fällen, in denen ohne Zweifel feststeht, dass von einer grösseren
Anlage oder Baute auszugehen ist – wie etwa der umfangreiche Ausbau des
Verkehrsknotens Bern- und Gasometerstrasse im Bereich eines Schutzobjekts
(Gaswerkareal Schlieren) von überkommunaler Bedeutung (VGr, 27. Juni 2019,
VB.2018.00168, I.A., E. 3.3.2) – stellt sich die Frage, anhand welcher
Kriterien sich das Vorliegen einer grösseren Baute oder Anlage beurteilt.
Vorinstanz und Beschwerdegegner gingen davon aus, es liege angesichts der
Dimensionierung der geplanten Hängebrücke keine grössere Anlage oder Baute vor,
was sie auch anhand der Einwirkungen auf das Schutzobjekt prüften. Gerade weil
es – von eindeutigen Fällen abgesehen – kaum möglich und vom Verordnungsgeber
nicht vorgegeben ist, anhand welcher definierter Merkmale sich eine
"grössere" Anlage oder Baute bestimmt, sind in nicht eindeutigen
Fällen neben der Grösse der Baute als Ganzes (vorn E. 2.6) insbesondere
auch deren potenzielle Einwirkungen auf das Schutzobjekt zu prüfen.
6.4
6.4.1
Der Evaluation der Standorte (nördliches und südliches Widerlager) ging
eine intensive Prüfung voraus. Das nördliche Widerlager (beim Schübelweiher)
schliesst direkt an den Sackweg am Waldrand an und befindet sich grösstenteils
ausserhalb des Schutzobjekts. Der Brückenkopf wurde zur Schonung eines
Dachsbaus und ohne Beeinträchtigung des kommunalen Schutz­objekts
"Steinkluppe" sowie ohne Beeinträchtigung der Pflege des
gerinnrelevanten Schutzwaldes im betreffenden Tobelabschnitt festgesetzt,
ebenso in erheblicher Distanz zu den übrigen inventarisierten Einzelobjekten.
Der südliche Brückenkopf wurde unter drei möglichen Standorten bestimmt, wobei
eine Gewässerschutzzone S1 und die kürzest mögliche Anbindung an den
bestehenden Waldweg (Maschinenweg) berücksichtigt wurden. Entgegen der Ansicht
der Beschwerdeführerin erfolgte daher durchaus eine ernsthafte
Standortevaluation, die auch auf die Schutzziele gemäss dem Inventareintrag
Rücksicht nahm (vorn E. 3.2). Allerdings ist nicht ersichtlich, dass dabei
auch eine mögliche Beeinträchtigung objektspezifischer Schutzziele und andere
mögliche Auswirkungen auf Flora, Fauna und geologische Ausgestaltung im Tobel
berücksichtigt wurden. Insofern erweist sich die vorgenommene
Standortevaluation als mindestens unvollständig.
6.4.2
Die geplante Brücke überspannt das Küsnachter Tobel von Scheitelpunkt zu
Scheitelpunkt auf dessen Flanken, ohne die schützenswerten Seitenwände baulich
zu beeinträchtigen (vorn E. 4.5). Von einem "Durchschneiden" des
Tobels kann daher nicht gesprochen werden. Jedoch ist eine Brücke von 180 m
Länge, insgesamt 2,5 m Breite, mit 60 auf 2,30 m Breite auskragenden
tragenden Elementen und in über 40 m Höhe auch bei filigraner Gestaltung
doch ein unübersehbar solides Bauwerk von erheblichem Format. Hinzu kommt, dass
die Brücke die erste und einzige Querverbindung über das Tobel in der Höhe ist,
was zu einer Störung in der dritten Dimension und zu höheren Besucherfrequenzen
führen wird.
Daran ändert nichts, dass bei
der Projektierung der geplanten Brücke – entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin – nicht die touristische Attraktivität im Vordergrund stand.
Einerseits ist Küsnacht kein Touristengebiet, und anderseits ist die Länge der
geplanten Hängebrücke primär durch den Standort und die Breite des Küsnachter
Tobels an dieser Stelle vorgegeben. Dass die geplante Brücke vom Küsnachter
Tobel aus nur auf kurze Distanz, von Seiten Schübelweiher bzw. Allmend gar
nicht sichtbar ist, überwiegend auch im Winter, erweist sich der umgebende Wald
zur Winterzeit doch kaum als gänzlich kahl, mag das Ausmass ihrer
Augenfälligkeit etwas mindern, ändert an der Beurteilung der Brücke als grössere
Baute im Sinn von § 3 Abs. 1 lit. d VSVK indessen nichts.
6.4.3
Welche Auswirkungen das Brückenprojekt auf das Küsnachter Tobel haben wird,
lässt sich naturgemäss erst abschätzen. Zwar ist das Küsnachter Tobel nicht von
Eingriffen unberührt. Nachdem ein Hochwasser letztmals im Juli 1946 schwere
Schäden angerichtet hatte, wurden zusätzlich zu früheren Schutzbauten (1880–1890;
1895–1899) erhebliche Bachverbauungen im Dorfbach zum Hochwasserschutz
angebracht; ferner führen Verbindungsleitungen der Wasserversorgung und eine
Mittelspannungsleitung der EKZ durch das Tobel, die allerdings nicht sichtbar
sind. Dies schliesst eine Beeinträchtigung durch ein Bauwerk in der dritten
Dimension nicht von vornherein aus, ist doch das Küsnachter Tobel trotz
Lehrpfad recht zurückhaltend mit Wegen und anderen touristischen Einrichtungen
erschlossen, relativ naturnah und weist es mit Ausnahme der
Hochwasserschutzbauten, weniger Brücken über den Bach und einiger Treppenstufen
keine Kunstbauten auf. Die Auswirkungen des Brückenprojekts als markante – und,
wo möglich, vom Tobel aus gut sichtbare – Querverbindung wurden weder in
landschaftlicher noch naturschutzrechtlicher Hinsicht je beurteilt.
6.4.4
Umstritten ist in diesem Zusammenhang, ob und wie stark die geplante
Hängebrücke zusätzliche Besucher anziehen wird (vorn E. 5). Es ist davon
auszugehen, dass die geplante Brücke zweifellos einen gewissen Attraktionswert
haben wird. Davon abgesehen sollen sich nach den Absichten des Gemeinderats höhere
Besucherfrequenzen schon daraus ergeben, dass zu Fuss ein reger Austausch der
Bevölkerung zwischen den mit der Brücke verbundenen Quartieren Itschnach und
Allmend stattfinden soll, der bisher ausgeblieben ist. Hinzu werden die Nutzer
des Panoramawegs, aber auch diejenigen Wanderer kommen, welche die Strecke durch
das Küsnachter Tobel wegen des Ab- und Wiederaufstiegs meiden. Auch wenn sich
ein Teil der das Tobel durchwandernden Personen auf die Benützung der Brücke
verlagern liesse, ist dennoch von erhöhten Besucherfrequenzen auszugehen.
Attraktive Fuss- und Velowege sind, sollen sie ihrem Zweck entsprechen, ferner
gerade dazu vorgesehen, den angesprochenen Verkehr anzuziehen, auch wenn auf
der Brücke ein generelles Fahrverbot herrscht (vorn E. 4.4, 4.5). Auch
wenn sich mit der Zeit die Besucherfrequenzen etwas einpendeln dürften, ist
insgesamt doch eine spürbar höhere Besucherfrequenz zu erwarten. Der
Rollstuhlverkehr dürfte dagegen wenn überhaupt, dann nur eine untergeordnete
Rolle spielen. Damit ist auch hinsichtlich der möglichen Auswirkungen der
geplanten Brücke auf das Schutzobjekt von einer grösseren Baute auszugehen.
6.4.5
Schliesslich beanstandet die Beschwerdeführerin, mit der
"Möblierung" durch eine Brücke würde der landschaftliche Charakter
des Küsnachter Tobels irreversibel beeinträchtigt. Das Glarner Verwaltungsgericht
benutzte den Begriff der "Möblierung" der Landschaft im Entscheid vom
17. März 2016 (VG.2014.00086), wonach eine Hängebrücke auf dem
Schabellgrat sowie eine Aussichtsplattform auf dem Schabellgipfel (2'127 m
Höhe) erstellt werden sollten. Mit der geplanten Hängebrücke wäre ein
Grassattel auf einer Länge von 45 m auf dem Weg zum Schabellgipfel
(unnötigerweise und allein des Spektakels wegen) in geringer Höhe überstellt
worden. Das Gericht kam zum Schluss, die geplante Hängebrücke habe keine technische
Funktion, da der Grassattel ohne Brücke problemlos passiert werden könne. Einer
Brücke ohne Brückenfunktion fehle sowohl die Standortgebundenheit als auch ein
Bedürfnis, weshalb sie zu einer unerwünschten Möblierung der Landschaft führen
würde (E. 5). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor, weshalb sich weitere
Äusserungen dazu erübrigen.
6.4.6
Richtig ist, dass es sich beim Baurekursgericht um ein Fachgericht handelt.
Ein Fachbericht eines seiner Mitglieder, der wie ein Gutachten zu behandeln
wäre, liegt jedoch nicht vor (dazu Dominik Bachmann, Denkmalgutachten, PBG
aktuell 3/2017, S. 5 ff., 10), erscheint aber auch nicht notwendig (dazu
sogleich E. 6.5).
6.5
Nach dem
Ausgeführten ist die geplante Brücke sowohl als Bauwerk als auch in ihren
möglichen Auswirkungen auf das Schutzobjekt als grössere Baute im Sinn von
§ 3 Abs. 1 lit. d VSVK zu betrachten. Damit sind die
Voraussetzungen für die Einholung eines Gutachtens der NHK erfüllt, das sich
insbesondere zu deren Auswirkungen auf das bestehende Schutzobjekt im Sinn der
Erwägungen zu äussern hat. Zur Wahrung des Instanzenzugs erscheint es sodann
gerechtfertigt, das Verfahren hierzu an den Beschwerdegegner 1 zurückzuweisen
(vgl. dazu Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4, 14).
7.
7.1
Das ALN
und die Baudirektion gingen davon aus, dass die nötigen Rodungen kleiner
Flächen für die Brückenköpfe und den Zugang von Seite Allmend nicht als Rodung,
sondern als Beanspruchung von Waldboden für nichtforstliche Kleinbauten zu
betrachten seien (Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über
den Wald [Waldgesetz, WaG]; Art. 4 lit. a der Verordnung vom
30. November 1992 über den Wald [Waldverordnung WaV]). Nach Auffassung der
Rekursinstanz liegt dagegen eine Rodung vor, da der Waldboden durch die
Widerlager dauernd und nicht nur punktuell oder unbedeutend beansprucht werde.
Sie erachtete die Voraussetzungen für eine Rodungsbewilligung im Sinn von
Art. 5 WaG als erfüllt, weshalb sie auf eine Rückweisung zu deren
Erteilung an die Erstinstanz verzichtete. Gemäss ihren Erwägungen sei aber dem
"rekursgegenständlichen Projekt eine Rodungsbewilligung zugrunde zu
legen.".
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin hätte dagegen eine
Rodungsbewilligung eingeholt werden müssen. Ausserdem habe die Vorinstanz keine
umfassende Interessenabwägung vorgenommen, weil sie die betroffenen Interessen
und der Rodungsbewilligung entgegenstehende, auf den Inventareintrag gestützte
gewichtige Interessen des Landschafts- und Naturschutzes weder ernsthaft
ermittelt noch gewichtet habe. Es bestehe keine Standortgebundenheit der
Brücke, sie stelle keine zwingende Wegverbindung dar, und es dürfe keine
Rodungsbewilligung erteilt werden.
Der Beschwerdegegner 1 erachtete die die Einholung
einer Rodungsbewilligung nicht als nötig, da die Auswirkungen der geplanten
Fussgängerbrücke auf den Waldbestand äusserst gering seien. Es gehe um eine
kleinflächige Niederhaltung an den Brückenenden und punktuelle bauliche
Eingriffe für die Widerlager im Umfang von insgesamt ca. 20 m
2
,
welche die Fällung von 10 bis 15 Bäumen bedingten. Demnach liege nur eine
nachteilige Nutzung vor, allenfalls eine nichtforstliche Kleinbaute. Die
Vorinstanz habe eine genügende Interessenabwägung vorgenommen. Ob ein formelles
Rodungsgesuch in den Akten fehle, sei irrelevant, da die Voraussetzungen für
eine Rodungsbewilligung vorlägen.
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin in der Replik verlange
das Waldrecht für die Prüfung einer Rodungsbewilligung die öffentliche Auflage
eines Rodungsgesuches. Die formellen Voraussetzungen der Rodungsbewilligung
fehlten, eine ernsthafte Prüfung der materiellen Voraussetzungen habe nicht
stattgefunden. Der Beschwerdegegner 1 hielt in der Eingabe vom 2. Dezember
2019 an seinem und die Beschwerdeführerin in der Eingabe vom 16. Dezember
2019 an ihrem Standpunkt fest.
7.2
Nach
Art. 1 Abs. 1 WaG soll das Waldgesetz den Wald in seiner Fläche und
räumlichen Verteilung erhalten, als naturnahe Lebensgemeinschaft schützen,
dafür sorgen, dass der Wald seine Funktionen, namentlich seine Schutz-,
Wohlfahrts- und Nutzfunktion erfüllen kann und die Waldwirtschaft fördern und
erhalten. Nach Art. 5 Abs. 1 WaG sind Rodungen verboten. Eine
waldrechtliche Ausnahmebewilligung darf nach Art. 5 Abs. 2 WaG
erteilt werden, wenn der Gesuchsteller für die Rodung wichtige Gründe
nachweist, die das Interesse an der Walderhaltung überwiegen. Zusätzlich müssen
folgende Voraussetzungen erfüllt sein: (a) das Werk, für das gerodet werden
soll, muss auf den vorgesehenen Standort angewiesen sein, wobei eine relative
Standortgebundenheit genügt (BGE 119 Ib 97 E. 6a S. 405); (b) das
Werk muss die Voraussetzungen der Raumplanung sachlich erfüllen; und (c) die
Rodung darf zu keiner erheblichen Gefährdung der Umwelt führen und muss dem
Natur- und Heimatschutz Rechnung tragen (Art. 5 Abs. 4 WaG; dazu
Hänni, S. 450–452; Dajcar, Rz. 4.182 ff.). Ausnahmebewilligungen
erteilen die kantonalen Behörden, wenn sie über die Errichtung oder Änderung
eines Werks, für das gerodet werden soll, entscheiden (Art. 6 Abs. 1
lit. b WaG).
7.3
Als Rodung
gilt auch die dauernde oder vorübergehende Zweckentfremdung von Waldboden. Nach
Art. 16 Abs. 1 WaG sind auch Nutzungen unzulässig, welche keine
Rodung im Sinn von Art. 4 WaG darstellen, jedoch die Funktionen oder die
Bewirtschaftung des Waldes gefährden oder beeinträchtigen. Nachteilige
Nutzungen wie das Niederhalten von Bäumen sind unzulässig, können aus wichtigen
Gründen aber bewilligt werden; die Bewilligung wird widerrufen, wenn die
Erfüllung der Waldfunktionen gefährdet ist (§ 10 des kantonalen
Waldgesetzes vom 7. Juni 1998 [KWaG]). Das Amt für Landschaft und Natur
(ALN) als für Bauten und Anlagen im Wald und im Waldabstandsbereich für die
forstwirtschaftliche Bewilligung zuständige Behörde (Anhang zur
Bauverfahrensordnung, Ziff. 1.3) beurteilte das Brückenprojekt als solche
nachteilige Nutzung gemäss § 10 KWaG und nach Prüfung der
Standortgebundenheit unter Art. 24 RPG. Da nichtforstliche Kleinbauten aus
waldrechtlicher Sicht auch eine nachteilige Nutzung im Sinn von Art. 16
WaG darstellten, liege aber keine Rodung vor (Art. 4 lit. a der
Verordnung vom 30. November 1992 über den Wald [WaV]). Die Vorinstanz
erkannte dagegen die Notwendigkeit einer Rodungsbewilligung. Es kann dem
Beschwerdegegner 1 daher nicht vorgeworfen werden, dass er kein
Rodungsgesuch einlegte.
7.4
Vorliegend
sollen für die Erstellung der Brückenköpfe nicht mehr als insgesamt 20 m
2
Waldboden beansprucht und dafür 10–15 Bäume gefällt werden. Massgebend für
die Frage, ob ein öffentliches Interesse dasjenige an der Walderhaltung im
konkreten Fall überwiegt, ist nicht nur die Anzahl an m
2
, die eine
Baute oder Anlage (allenfalls mit einem gewissen Umschwung) beansprucht. Ebenso
sind Umfang und Intensität der Beanspruchung des Waldbodens insgesamt
massgebend, etwa ob der Waldboden nur punktuell und nur für kurze Frist
beansprucht wird und ob sich durch die Rodung eine Beeinträchtigung des
Schutzziels des Waldes ergibt (dazu BGE 139 II 134 E. 6.2; BGr,
30. September 2004, 1A.32/2004, E. 3.1.1, 3.1.3; BVR 2014,
S. 457 f.; zum Beispiel BGr, 25. Mai 2000, 1A.277/1999, E. 6c/bb,
Verweigerung der Rodungsbewilligung für ein Bienenhaus auf einem Areal von rund
250 m
2
, wobei unter dem Bienenhaus keine Vegetation wachsen
könne; BGr, 15. März 2013, 1C_423/2012 E. 6.3, Ausnahmebewilligung
bejaht für Probebohrungen mit bloss punktueller Beanspruchung des Waldbodens
während maximal vier Wochen, welche das Bestandesgefüge des Waldes nicht
tangierten; ebenso für eine "sehr kleine" Rodungsfläche von 175 m
2
für eine Baute für Kasse, Kiosk und Ausrüstung in einem Seilpark, BVR 2014
S. 474 E. 7.3.3; verweigert in BGE 119 Ib 397 E. 6d, wo mit der
geplanten Rodung von einigen 1000 m
2
zugunsten einer
Ferienhaussiedlung einer der höchst gelegenen Lärchenwälder empfindlich
beeinträchtigt worden wäre; nur nachteilige Nutzung bejaht für die punktuelle
Beanspruchung des Waldbodens durch den Seilpark [ohne Nebengebäude] im
Dählhölzliwald, BVR 2014 S. 460).
Nach Ansicht der Vorinstanz bedarf es zur Erstellung der
Brückenköpfe jedenfalls einer Rodungsbewilligung, die sie dem
streitgegenständlichen Projekt zwar zugrunde legte (vorn E. 7.1), die aber
letztlich
nicht
eingeholt wurde und tatsächlich nicht vorliegt. Sowohl
im Rahmen der Bewilligung des Brückenprojekts als auch – damit verbunden – zur
Frage einer Rodungsbewilligung wäre eine Interessenabwägung vorzunehmen.
Solange das Gutachten der NHK nicht erstellt worden ist, fehlt es jedoch an den
Voraussetzungen, um eine Interessenabwägung vorzunehmen und einen Entscheid
über eine Rodungsbewilligung zu fällen. Nach Vorliegen des Gutachtens der NHK müsste
der Beschwerdegegner 1 jedenfalls eine Rodungsbewilligung einholen.
8.
8.1
Unter
diesen Umständen ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist
(vorn E. 1.4). Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 13. August 2019 ist entsprechend aufzuheben und der
Beschwerdegegner 1 einzuladen, ein Gutachten der NHK im Sinn der
Erwägungen einzuholen und anschliessend neu zu entscheiden. Sollte das
Brückenprojekt realisiert werden können, wäre zusätzlich die notwendige
Rodungsbewilligung einzuholen.
8.2
Bei diesem
Ausgang sind die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht dem
Beschwerdegegner 1 zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG) und hat dieser die Beschwerdeführerin zu
entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG). Ausserdem sind die Kosten des Rekursverfahrens
entsprechend dem Ausgang des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens neu zu
verlegen, nachdem eine Sprungrückweisung erfolgt, und ist ebenfalls die
Entschädigungsfrage neu zu regeln.
8.3
Schliesslich
ist darauf hinzuweisen, dass es sich beim vorliegenden Rückweisungsentscheid um
einen Zwischenentscheid im Sinn von 93 Abs. 1 lit. a und b des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG) handelt, der nur unter den darin erwähnten
einschränkenden Bedingungen angefochten werden kann.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit
darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 13. August 2019 wird aufgehoben. Die Sache wird an
den Beschwerdegegner 1 zurückgewiesen zur Einholung eines Gutachtens der
NHK, zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen und gegebenenfalls zur
Einholung einer Rodungsbewilligung.
2.    In
Abänderung von Dispositiv-Ziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts
vom 13. August 2019 werden die Gerichtskosten von total Fr. 8'180.-
dem Beschwerdegegner 1 auferlegt.
3.    In
Abänderung von Dispositiv-Ziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts
vom 13. August 2019 wird der Beschwerdegegner 1 verpflichtet, der
Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von
Fr. 4'500.- (inkl. 7,7 % Mehrwertsteuer; Fr. 321.70) zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    315.--     Zustellkosten,
Fr. 4'315.--     Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner 1 auferlegt.
6.    Der
Beschwerdegegner 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl.
7,7 % MWST; Fr. 214.50) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft dieses Urteils.
7.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
8.    Mitteilung an …