zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00376 · 2015-12-16 · de

Nichtverlängerung einer teilamtlichen Ersatzrichterstelle | [Wiederholte Befristung der Anstellung eines Ersatzmitglieds an einem Bezirksgericht] Die Verwaltungskommission des Obergerichts hat das ihr im Rahmen der Ernennung von Ersatzmitgliedern an Bezirksgerichten zukommende Ermessen vorliegend nicht rechtsverletzend ausgeübt; namentlich ist nicht zu beanstanden, dass die Verwaltungskommission hierbei massgeblich dem Interesse an Personalentwicklung und -förderung und nicht dem Anciennitätsprinzip Rechnung trägt (E. 3.2-5). Die Anstellungsverhältnisse von Ersatzmitgliedern an Bezirksgerichten sind vom grundsätzlichen Verbot sogenannter Kettenarbeitsverhältnisse aus sachlichem Grund ausgenommen (E. 4.3). Die wiederholte bzw. mehr als ein Jahr dauernde Befristung solcher Anstellungsverhältnisse führt daher nicht dazu, dass Letzere als unbefristet zu gelten hätten (E. 4.4). Abweisung im Sinn der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.16.1 VB.2015.00376
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.16.1 VB.2015.00376
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.16.1 VB.2015.00376

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00376
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00376
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.12.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Nichtverlängerung einer teilamtlichen Ersatzrichterstelle
[Wiederholte Befristung der Anstellung eines Ersatzmitglieds an einem Bezirksgericht]
Die Verwaltungskommission des Obergerichts hat das ihr im Rahmen der Ernennung von Ersatzmitgliedern an Bezirksgerichten zukommende Ermessen vorliegend nicht rechtsverletzend ausgeübt; namentlich ist nicht zu beanstanden, dass die Verwaltungskommission hierbei massgeblich dem Interesse an Personalentwicklung und -förderung und nicht dem Anciennitätsprinzip Rechnung trägt (E. 3.2-5). Die Anstellungsverhältnisse von Ersatzmitgliedern an Bezirksgerichten sind vom grundsätzlichen Verbot sogenannter Kettenarbeitsverhältnisse aus sachlichem Grund ausgenommen (E. 4.3). Die wiederholte bzw. mehr als ein Jahr dauernde Befristung solcher Anstellungsverhältnisse führt daher nicht dazu, dass Letzere als unbefristet zu gelten hätten (E. 4.4).
Abweisung im Sinn der Erwägungen.
Stichworte:
BEFRISTETES ARBEITSVERHÄLTNIS
BEFRISTUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
§ 13 Abs. II PG
§ 13 Abs. III PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00376
Urteil
der 4. Kammer
vom
16. Dezember 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
und
Bezirksgericht Zürich,
Mitbeteiligtes,
gegen
Staat
Zürich
,
vertreten durch das
Obergericht des Kantons Zürich,
Verwaltungskommission,
Beschwerdegegner,
betreffend
Nichtverlängerung einer teilamtlichen Ersatzrichterstelle,
hat sich ergeben:
I.
Das Bezirksgericht Zürich ersuchte die
Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich (nachfolgend
"Verwaltungskommission") am 22. April 2015, nebst weiteren die
bis 30. Juni 2015 befristete Anstellung von A als teilamtlicher
Ersatzrichterin bis 31. Dezember 2015 zu verlängern. Mit Beschluss vom
13. Mai 2015 verlängerte die Verwaltungskommission die Ernennung von A als
teilamtlicher Ersatzrichterin des Bezirksgerichts Zürich letztmals bis
30. November 2015 und schloss eine weitere Verlängerung aus (Dispositiv-Ziff. 2).
A wurde eingeladen, der Verwaltungskommission bis 31. August 2015
mitzuteilen, ob sie per 1. Dezember 2015 eine Stelle als Gerichtsschreiberin
am Obergericht antreten wolle, ansonsten Verzicht angenommen werde
(Dispositiv-Ziff. 4).
II.
A liess am 17. Juni 2015 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und im Wesentlichen beantragen, es sei unter
Entschädigungsfolge festzustellen, dass die Anordnung, ihre Anstellung nur bis
zum 30. November 2015 zu verlängern und eine weitere Verlängerung
auszuschliessen, unrechtmässig und unsachlich sei; es sei ihr eine Entschädigung
wegen "unsachlicher Kündigung" in der Höhe von mindestens vier
Monatslöhnen sowie eine Abfindung von acht Monatslöhnen zuzusprechen.
Die Verwaltungskommission beantragte mit Beschwerdeantwort
vom 25./26. August 2015 im Wesentlichen die Abweisung der Beschwerde unter
Entschädigungsfolge. Das Bezirksgericht Zürich teilte am 11. September
2015 mit, dass es "im unterstützenden Sinn" auf die Ausführungen der
Beschwerde sowie auf seine Ausführungen in einem Wiedererwägungsgesuch vom
10. Juni 2015 verweise. A und die Verwaltungskommission hielten in weiteren
Eingaben vom 8./9. Oktober sowie 6. November bzw. 23. Oktober
2015 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit
nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von
Amtes wegen. Die umstrittene Verlängerung der Ernennung der Beschwerdeführerin
zur Ersatzrichterin betrifft einen
einziginstanzlichen
Justizverwaltungsakt
eines anderen obersten kantonalen
Gerichts (hier des Obergerichts in einer Personalsache)
,
weshalb das Verwaltungsgericht nach § 42 lit. c Ziff. 1
VRG
und § 19 Abs. 3 der Verordnung über die Organisation des Obergerichts
vom 3. November 2010 (LS 212.51)
für die Behandlung
der vorliegenden Beschwerde zuständig ist.
Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Die Beschwerdeführerin verlangt die Zusprechung
einer Entschädigung von
mindestens
vier Monatslöhnen
sowie einer Abfindung von acht Monatslöhnen. Sie bezog zuletzt einen
Jahresteillohn von Fr. 85'179.50. Der Streitwert beläuft sich somit auf
wenigstens
ebenso viel,
weshalb die Beschwerde durch die Kammer zu
behandeln ist (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1
lit. c e contrario VRG).
2.
Der Kantonsrat wählt die Mitglieder und die
Ersatzmitglieder der für das gesamte Kantonsgebiet zuständigen Gerichte
(Art. 75 Abs. 1 Satz 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 [KV, LS 101]). Die Mitglieder der übrigen Gerichte
werden vom Volk, die Ersatzmitglieder von der übergeordneten Gerichtsinstanz
gewählt (Art. 75 Abs. 2 KV). Nach § 11 Abs. 1 des Gesetzes
über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom
10. Mai 2010 (GOG, LS 211.1) kann das Obergericht auf Antrag eines
Bezirksgerichts Ersatzmitglieder ernennen (Satz 1); es bestimmt deren
Befugnisse (Satz 2). Als Ersatzmitglied kann ernannt werden, wer in der
Schweiz politischen Wohnsitz gemäss Art. 3 des Bundesgesetzes über die
politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (SR 161.1) hat
(Abs. 2). Personalentscheide über die Wahl und den voll- und teilamtlichen
Einsatz der Ersatzmitglieder der Bezirksgerichte fallen in die Zuständigkeit
der Verwaltungskommission (§ 18 Abs. 1 lit. j Ziff. 3 der
Verordnung über die Organisation des Obergerichts).
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin macht
zunächst
geltend, dem Mitbeteiligten komme nicht nur ein Antragsrecht
hinsichtlich des Umfangs der Ersatzrichtereinsätze, sondern auch ein
Mitspracherecht hinsichtlich der Person des Ersatzrichters bzw. der
Ersatzrichterin zu. Die Verwaltungskommission dürfe daher nur aus
triftigen
Gründen von den Anträgen des Mitbeteiligten abweichen, ansonsten sie sich den
Vorwurf der Ermessensüberschreitung oder des Ermessensmissbrauchs gefallen
lassen müsse.
Dem kann nicht gefolgt werden:
3.2
Bei § 11 Abs. 1
Satz 1
GOG
handelt es sich um eine "Kann-Vorschrift", welche der zuständigen
Behörde ein Entschliessungsermessen hinsichtlich der Ernennung von
Ersatzmitgliedern an Bezirksgerichten einräumt.
Die Verwaltungskommission
kann mithin entscheiden, ob sie überhaupt Ersatzmitglieder ernennt. Sodann
statuiert § 11 Abs. 1 Satz 1 GOG lediglich ein Antragsrecht der
Bezirksgerichte, nicht aber ein Vorschlagsrecht; erst recht besteht kein
Mitsprache- im Sinn eines direkten Mitbestimmungsrechts. Vielmehr ergibt sich
aus der gesetzlichen Ordnung, dass das Obergericht bzw. dessen Verwaltungskommission
für die
Ernennung
und damit auch für die Auswahl der Ersatzmitglieder kompetent
ist. Der Vorwurf, die Verwaltungskommission habe das ihr zukommende Ermessen
überschritten, weil sie die Beschwerdeführerin nicht (genau) wie vom
Mitbeteiligten beantragt als Ersatzrichterin ernannt habe, geht fehl.
3.3
Das ihr im Rahmen der Ernennung von Ersatzmitgliedern zukommende
Ermessen hat die Verwaltungskommission pflichtgemäss bzw. verfassungs- und
gesetzeskonform auszuüben (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 26
N. 11).
Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn eine Behörde sich zwar
formell an die gesetzlichen Schranken hält, das ihr zukommende Ermessen aber in
sachfremder, unverhältnismässiger, rechtsungleicher, willkürlicher oder
treuwidriger Weise oder nach dem Zweck der gesetzlichen Ordnung fremden Gesichtspunkten
handhabt (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 26 N. 18; ferner Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 463 f.).
Das Verwaltungsgericht übt lediglich eine Rechtskontrolle
aus. Entsprechend darf es die Ermessensausübung nur auf Missbrauch, Über- oder
Unterschreitung hin überprüfen. Demgegenüber ist die Rüge der Unangemessenheit
nur zulässig, wenn eine – hier fehlende – Gesetzesbestimmung dies vorsieht
(§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG). Dies gilt
auch dann, wenn das Verwaltungsgericht – wie im vorliegenden Fall – als erste Rechtsmittelinstanz
über (erstinstanzliche) Anordnungen oberster Verwaltungsorgane entscheidet
(vgl. Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 50 N. 67).
3.4
Die
Verwaltungskommission führt in ihrem Beschluss vom 13. Mai 2015 zunächst
aus, dass sich der Umfang der vom Mitbeteiligten beantragten Verlängerungen der
Ersatzrichtereinsätze nicht rechtfertigen lasse, sondern vielmehr zu einer
Überkapazität führe, welche zu bewilligen auch aufgrund der
Geschäftsentwicklung des Mitbeteiligten nicht angezeigt sei; vielmehr müsse
eine halbe Ersatzrichterstelle abgebaut werden, weshalb "ein
50 %-Ersatzrichtereinsatz" nicht verlängert werden könne. Sie habe im
März 2008 Richtlinien über den Einsatz von Ersatzrichterinnen und
Ersatzrichtern an den Bezirksgerichten (im Folgenden "Richtlinien")
erlassen und dabei im Grundsatz festgelegt, dass Ersatzmitglieder höchstens
während dreier Jahre eine teil- oder vollamtliche Ersatzrichterstelle bekleiden
dürften und dieser Einsatz um maximal drei Jahre verlängert werden könne, wenn
begründete Aussicht auf eine Wahlstelle als ordentliches Mitglied bestehe.
Hintergrund der Richtlinien sei, dass Ersatzmitglieder zwar weitgehend die
gleichen Rechte und Pflichten wie ordentliche Mitglieder hätten, ihnen aber die
demokratische Legitimation durch die Volkswahl fehle, weshalb aus
rechtstaatlichen Gründen dafür zu sorgen sei, dass weitestgehend die
ordentlichen Mitglieder an einem Gericht Recht sprächen. Die Verwaltungskommission
führt weiter aus, die Richtlinien bezweckten auch, möglichst vielen interessierten
Personen die Gelegenheit zu geben, als Ersatzmitglied einen Einblick in den Richterberuf
zu erhalten. Im angefochtenen Beschluss erwägt sie weiter, von der damals festgelegten
Praxis abzuweichen bestehe kein Anlass, weshalb sie zu entscheiden habe, welche
Anstellung der beiden sich aktuell im Amt befindenden teilamtlichen Ersatzrichterinnen
beim Mitbeteiligten nicht zu verlängern sei. In Anwendung der Richtlinien
ergebe sich, dass der teilamtliche Einsatz der Beschwerdeführerin nicht zu
verlängern sei, welche sich im Vergleich zur anderen, ebenfalls (seit Langem)
im Teilamt tätigen Ersatzrichterin C nicht ersichtlich um eine Wahlstelle
bemüht habe und deren Chancen auf eine Wahlstelle als Mitglied der Grünen
Partei vor dem Hintergrund der eben erst erfolgten Kantonsratswahlen in
absehbarer Zeit wesentlich schlechter seien als jene von C, welche Mitglied der
FDP sei. Unter Berücksichtigung dessen, dass die Beschwerdeführerin bei der
Nichtverlängerung ihres Ersatzrichtereinsatzes nicht nahtlos in eine vormals
bestehende Anstellung als Gerichtsschreiberin am Obergericht zurückkehren
könne, sei es indes angezeigt, ihr eine sechsmonatige Übergangsfrist zu
gewähren und sie letztmals bis zum 30. November 2015 zur Ersatzrichterin
zu ernennen, wobei eine weitere Verlängerung ausgeschlossen sei.
3.5
Die
Beschwerdeführerin macht nicht geltend, die Verwaltungskommission habe das ihr
zustehende Ermessen bezüglich des Umfangs der insgesamt verfügten Anstellungen
von Ersatzmitgliedern in rechtsverletzender Weise ausgeübt; Solches ist auch
nicht ersichtlich. Auch kann entgegen der Beschwerde nicht die Rede davon sein,
dass die Verwaltungskommission in Willkür verfallen sei, indem sie den Einsatz
gerade der Beschwerdeführerin nicht wie beantragt bis Ende Dezember, sondern
nur bis Ende November 2015 verlängert habe. Dies gilt auch unter der Annahme,
dass sich die Beschwerdeführerin wie geltend gemacht entgegen der
Verwaltungskommission genügend um eine Wahlstelle bemüht habe, zumal sie jener
jedenfalls insofern zustimmt, als sie selbst darauf hinweist, "angesichts
ihrer Parteizugehörigkeit und der Veränderung der Mehrheitsverhältnisse im
Kantonsrat" sei es schwierig gewesen, sich um eine Wahl als ordentliche
Bezirksrichterin zu bemühen.
Der hier interessierende personelle Entscheid der
Verwaltungskommission, welcher sich wie dargelegt an den Zwecken der
Richtlinien orientiert, stützt sich vielmehr auf nachvollziehbare und sachliche
Gründe; namentlich ist entgegen dem sinngemässen Vorbringen der
Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden, dass die Verwaltungskommission bei der
Ernennung von Ersatzmitgliedern an Bezirksgerichten in Anwendung ihrer Richtlinien
auch bzw. massgeblich dem Interesse an Personalentwicklung und -förderung und
nicht dem von der Beschwerdeführerin favorisierten Anciennitätsprinzip Rechnung
trägt. Sodann ist der Verwaltungskommission nicht vorzuwerfen, sie habe für den
Entscheid wesentliche Umstände in rechtsverletzender Weise nicht
berücksichtigt. Vielmehr trägt sie der besonderen Situation der
Beschwerdeführerin angemessen Rechnung, indem sie den Ersatzrichtereinsatz zur
Gewährleistung einer Übergangsfrist trotz Überkapazität verlängert und der
Beschwerdeführerin eine daran anschliessende Anstellung als Gerichtsschreiberin
am Obergericht anbietet.
Anzumerken bleibt Folgendes: Gemäss
Dispositiv-Ziff. 2 Satz 2 des angefochtenen
Beschlusses ist eine weitere Verlängerung der Ernennung der Beschwerdeführerin
als Ersatzrichterin des Mitbeteiligten ausgeschlossen. Es fragt sich, wie dies
zu verstehen sei: Aufgrund des blossen Wortlauts liesse sich grundsätzlich
daraus folgern, dass die Beschwerdeführerin künftig generell von
Ersatzrichtereinsätzen ausgeschlossen werde. Ein solcher Ausschluss stellt die
Betroffenen schlechter als die übrigen wählbaren Personen, welche lediglich
keinen Anspruch auf Ernennung zum Ersatzmitglied eines Bezirksgerichts haben;
er müsste sich wie jeder staatliche Akt auf vernünftige und sachliche Gründe
stützen (lassen) und dürfte im Ergebnis nicht in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken
zuwiderlaufen (Art. 9 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR 101]; vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, N. 814; ferner Jörg
Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A.,
Bern 2008, S. 5). Ob solche Gründe hier angenommen werden könnten,
kann vorliegend offenbleiben: Mit Blick auf die Erwägungen der Verwaltungskommission,
den Ersatzrichtereinsatz der Beschwerdeführerin trotz Überkapazität zur Gewährleistung
einer angemessenen Übergangsfrist zu verlängern und ihr im Anschluss daran eine
Anstellung als Gerichtsschreiberin anzubieten, ist nämlich zu folgern, dass die
Verwaltungskommission in Dispositiv-Ziff. 2 Satz 2 ihres Beschlusses
vom 13. Mai 2015 der Beschwerdeführerin gegenüber lediglich klar zum
Ausdruck bringen wolle, sie könne nicht mit einer weiteren Verlängerung ihres
Einsatzes bzw. der ihr gewährten Übergangsfrist rechnen. Demgegenüber ist nicht
anzunehmen, dass die Verwaltungskommission die Beschwerdeführerin künftig
generell von Ersatzrichtereinsätzen ausschliessen wolle.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin bringt sodann vor, ihr Anstellungsverhältnis sei ein missbräuchliches
Kettenarbeitsverhältnis bzw. "längst in ein faktisch unbefristetes umgewandelt
worden", weshalb es arbeitgeberseitig nur aus sachlichem Grund gekündigt
werden dürfe
.
4.2
Aus den
Akten geht hervor, dass die Beschwerdeführerin vom 1. August 2002 bis zum
31. Januar 2003 als vollamtliche Ersatzrichterin am Bezirksgericht Zürich,
vom 10. März 2003 bis zum 11. April 2003 als vollamtliche Ersatzrichterin
am Bezirksgericht Bülach, vom 1. Oktober 2003 bis zum 31. August 2005
und vom 9. Juli 2007 bis zum 31. Dezember 2007 als vollamtliche
Ersatzrichterin am Bezirksgericht Zürich tätig war. Vom 1. Januar 2008 bis
zum 30. November 2015 war sie teilamtliche Ersatzrichterin am
Bezirksgericht Zürich. Sämtliche Anstellungen bzw. deren Verlängerungen waren
jeweils auf maximal sechs Monate befristet.
4.3
Nach
§ 13 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10)
wird das Arbeitsverhältnis in der Regel unbefristet mit der Möglichkeit der
Kündigung begründet (Abs. 1). Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung sind befristete
Arbeitsverhältnisse grundsätzlich für längstens ein Jahr zulässig und gelten
nach dessen Ablauf als unbefristet (Satz 1); wird das befristete
Arbeitsverhältnis weiter verlängert, hat es die Wirkungen eines unbefristeten Arbeitsverhältnisses
(Satz 2); vorbehalten bleiben besondere Bestimmungen über die
Anstellungsdauer und die Kündigungsfristen für Anstellungsverhältnisse mit
Ausbildungscharakter oder mit aus anderen Gründen zeitlich begrenzten Aufgaben
(Satz 3). Aus der gesetzlichen Regelung ergibt sich mithin, dass das
Dienstverhältnis regelmässig ein unbefristetes ist. Auch eine Befristung ist
jedoch – grundsätzlich für längstens ein Jahr – zulässig. Zur Vermeidung der
unerwünschten Auswirkungen sogenannter Kettenarbeitsverhältnisse soll ein
befristetes Arbeitsverhältnis, welches über die Dauer eines Jahres hinaus
verlängert wird, sodann den Wirkungen des unbefristeten Dienstverhältnisses
unterliegen (vgl. Weisung zum Personalgesetz vom 22. Mai 1996, ABl 1996,
1131 ff., 1174, auch zum Nachstehenden). Gewisse befristete Anstellungen
müssen indes auch über ein Jahr hinaus möglich oder verlängerbar sein und somit
speziellen Regelungen unterliegen. Dazu gehören nebst Lehrbeauftragten an
Mittel- und Berufsschulen und zahlreichen Ausbildungsverhältnissen gemäss der
Weisung des Regierungsrats Personen mit anderweitig zeitlich klar beschränkter
Aufgabe wie namentlich Ersatzrichterinnen und Ersatzrichter. Damit in Einklang
steht die Bestimmung des § 2 Abs. 1 der gestützt auf § 56
Abs. 3 PG erlassenen Vollzugsverordnung der obersten kantonalen Gerichte
zum Personalgesetz vom 26. Oktober 1999 (VVPG der Rechtspflege,
LS 211.21), wonach die Befristung für länger als ein Jahr und die
mehrfache Verlängerung eines Arbeitsverhältnisses über ein Jahr hinaus unter
anderem für voll- oder teilamtliche Ersatzrichterinnen und -richter zulässig
ist. Anstellungsverhältnisse wie das hier im Streit liegende werden mit anderen
Worten durch die Ausnahmebestimmungen des § 13 Abs. 2 Satz 3 PG
bzw. § 2 Abs. 1 VVPG der Rechtspflege von dem in § 13
Abs. 2 Satz 2 PG grundsätzlich statuierten Verbot sogenannter Kettenarbeitsverhältnisse
ausgenommen.
In der Funktion der Ersatzmitglieder – nämlich der
situativen Entlastung der ordentlichen Mitglieder zur Gewährleistung insbesondere
der verlässlichen und raschen Rechtspflege (vgl. Robert Hauser/Erhard
Schweri/Viktor Lieber, Kommentar zum zürcherischen Gesetz über die Gerichts-
und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess, Zürich etc. 2012,
§ 11 N. 7) – liegt sodann ein sachlicher Grund für die Befristung
solcher Anstellungsverhältnisse (vgl. zum diesbezüglichen Erfordernis VGr,
2. April 2014, VB.2013.00700, E. 5.3.3). Demgegenüber führte die von
der Beschwerdeführerin anbegehrte Annahme eines unbefristeten Arbeitsverhältnisses
dazu, dass Ersatzmitglieder eines Gerichts über eine bessere Rechtsstellung
verfügten als die auf Amtsdauer gewählten – und damit demokratisch
legitimierten – ordentlichen Gerichtsmitglieder.
4.4
Nach dem Gesagten führt die wiederholte bzw. mehr als ein Jahr
dauernde Befristung des Anstellungsverhältnisses der Beschwerdeführerin nicht
dazu, dass dieses als unbefristetes zu gelten hätte; die wiederholte
Verlängerung bzw. Befristung des Anstellungsverhältnisses eines Ersatzmitglieds
eines Bezirksgerichts erweist sich im Licht der einschlägigen gesetzlichen
Bestimmungen als zulässig. Dass die Verwaltungskommission
für die
"Mobile Ersatzrichterequipe" aus besonderen Gründen,
namentlich mit Blick auf die von
den dieser angehörigen Per
sonen zu erfüllenden erhöhten Qualifikationsanforderungen und
auf
deren anspruchsvolleres und breiteres Einsatzgebiet, auch
unbefristet Ersatzrichterinnen und -richter ernannt haben mag, führt
diesbezüglich zu keiner anderen Beurteilung.
4.5
Das Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin endete mit Ablauf der
befristeten Anstellung, mithin durch blossen Zeitablauf, am 30. November
2015 (§ 16 lit. b PG). Bei einer solchen Beendigung des
Arbeitsverhältnisses besteht weder Raum für die Feststellung einer
unrechtmässigen Beendigung bzw. Kündigung oder die Zusprechung der anbegehrten
Entschädigung infolge unrechtmässiger Kündigung des Arbeitsverhältnisses im
Sinn des § 18 Abs. 3 PG noch ein Anspruch auf eine Abfindung
(§ 26 Abs. 3 PG). Auch brauchte die Beschwerdeführerin in der
vorliegenden Konstellation vor Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht
angehört zu werden.
Anzumerken bleibt, dass die Bestimmungen des
Personalgesetzes und seiner Ausführungserlasse grundsätzlich, das heisst unter
Vorbehalt besonderer gesetzlicher Vorschriften, zwar auch für Ersatzmitglieder
der Bezirksgerichte gelten (§ 2 Abs. 1 lit. b der Personalverordnung
vom 16. Dezember 1998 [PVO, LS 177.11]). Die Bestimmungen des Personalgesetzes
über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Kündigung (und damit auch
§ 18 Abs. 3 PG) sind indes entgegen der Beschwerde auf sie kraft
§ 2 Abs. 2 PVO ohnehin nicht anwendbar.
5.
5.1
Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin
sinngemäss vor, die Verwaltungskommission habe ihr mehrfach und schriftlich
bestätigt, dass sie weiterhin mit einer Anstellung als Ersatzrichterin rechnen
könne, wenn sie sich redlich um eine Wahlstelle bemühe, und hinsichtlich
weiterer Verlängerungen ihres Einsatzes lediglich den Vorbehalt angebracht
habe, dass sie (die Beschwerdeführerin) im Fall der Aufhebung vollamtliche
r
Ersatzrichterstellen keinen Anspruch darauf habe, an einem vom
Mitbeteiligten verschiedenen Bezirksgericht als Ersatzrichterin eingesetzt zu
werden. Ansonsten sei die Zusicherung erfolgt, dass die Richtlinien betreffend
die maximale Einsatzdauer von Ersatzrichterinnen und -richtern auf sie nicht
angewendet würden. Die Beschwerdeführerin beruft sich mit anderen Worten auf
den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
5.2
Jede Person hat Anspruch
darauf, von den staatlichen Organen nach Treu und Glauben behandelt zu werden
(Art. 9 BV). Art. 9 BV schützt Personen in ihrem berechtigten
Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder sonstiges bestimmte Erwartungen
begründendes Verhalten der Behörden (BGr, 3. Februar 2011, 1C_217/2010,
E. 4.1). Die Berufung auf Vertrauensschutz hängt von
verschiedenen Voraussetzungen ab. Zu diesen gehören in
erster Linie das Vorliegen einer Vertrauensgrundlage sowie die Betätigung des
Vertrauens in der Weise, dass der Betroffene gestützt darauf Dispositionen
getätigt hat, die ohne Nachteile nicht mehr rückgängig gemacht werden können
(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 511, 631 ff., 686
ff.; BGE
137 I 69 E.
2.5.1, 131 II 627 E.
6, 129 I 161 E.
4.1, 127 I 31 E.
3a).
Als Vertrauensgrundlage geltend
behördliche Zusicherungen oder sonstiges bestimmte Erwartungen begründendes
Verhalten, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger
berührende Angelegenheit bezieht (BGE 130 I 26 E. 8.1). Das behördliche
Verhalten muss mit anderen Worten bei den betroffenen Personen bestimmte Erwartungen
auslösen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 631). Typische Vertrauensgrundlage
sind deshalb (individuell-konkrete) Verfügungen und Entscheide, deren Funktion
es gerade ist, Privaten Klarheit über ihre konkreten Rechte und Pflichten zu
verschaffen, während Rechtssetzungsakte aus diesen Gründen in der Regel keine
Vertrauensgrundlage darstellen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 632 ff.
und 641 ff.). Je konkreter und individueller eine staatliche Handlung ist,
desto eher vermag sie bestimmte Erwartungen auszulösen und eine Vertrauensgrundlage
im Rahmen des Vertrauensschutzes zu bilden. Eine generelle Praxis eignet sich
hingegen nicht, eine Vertrauensgrundlage zu schaffen (BGE 125 I 267
E. 4c, 111 V 161 E. 5b; BGr, 8. Mai 2009, 2C_762/2008, E. 2.3, und
23. Dezember 2013, 8C_618/2013, E. 3.3).
5.3
5.3.1
Die Verwaltungskommission lud unter anderem die Beschwerdeführerin mit
Schreiben vom 11. Mai 2009 zu einer Informationsveranstaltung über die
Richtlinien ein. Da die Beschwerdeführerin an diesem Anlass nicht teilnehmen konnte,
wurde sie vom (damaligen) Generalsekretär des Obergerichts am 4. Juni 2009
schriftlich darüber informiert, dass die Anstellung aus Sicht der
Verwaltungskommission ein wichtiger Karriereschritt, aber nicht das Ende der
Karriere sei. Es würden keine Ersatzrichterstellen geschaffen oder erhalten,
damit jemand seine Funktion behalten könne. Wer also über längere Zeit am Gericht
bleiben wolle, habe sich darum zu bemühen, auf eine ordentliche Richterstelle gewählt
zu werden. Ersatzrichterbestellungen bzw. deren Verlängerungen sollten in der Regel
drei Jahre nicht übersteigen; eine darüber hinausgehende Verlängerung sei
denkbar, wenn eine Wahlstelle in Aussicht stehe. Es könne aber nicht mit
mehrjährigen Verlängerungen gerechnet werden. Auch sei eine gewisse Rotation
bei der Besetzung von Ersatzrichterstellen aus Gründen der Personalentwicklung
und -förderung unumgänglich. Abschliessend wurde die Beschwerdeführerin ersucht,
der Verwaltungskommission ihre persönliche Situation hinsichtlich einer
möglichen Wahlstelle darzulegen. Dies tat sie denn auch im September 2009,
wobei sie gegenüber der Verwaltungskommission ausführte, sie sei im
Zusammenhang mit ihrer Richterinnenlaufbahn vor Kurzem der Grünen Partei beigetreten
und werde inskünftig auch mit Blick auf eine Wahlstelle die entsprechenden Beziehungen
unterhalten.
Die Verwaltungskommission hat die Beschwerdeführerin mithin
bereits im Jahr 2009 darauf hingewiesen, dass sie nicht, insbesondere
nicht mit längerfristigen Verlängerungen ihres Ersatzrichtereinsatzes rechnen
könne.
5.3.2
Mit Rundschreiben vom 24. November 2012 informierte der Präsident des
Obergerichts unter anderem die Beschwerdeführerin darüber, dass die
Verwaltungskommission beschlossen habe, am Grundsatz festzuhalten, dass
Ersatzrichterinnen und Ersatzrichter in der Regel höchstens während dreier
Jahre eine voll- oder teilamtliche Ersatzrichterstelle an einem Bezirksgericht
bekleiden sollten. Bestehe begründete Aussicht auf eine Wahl als ordentlicher
Bezirksrichter bzw. ordentliche Bezirksrichterin, könne der Ersatzrichtereinsatz
um höchstens drei weitere Jahre verlängert werden. Von diesem Grundsatz ausgenommen
seien die bei Einführung dieser Praxis schon langjährig im Einsatz stehenden Ersatzrichterinnen
und Ersatzrichter sowie die Mitglieder der Mobilen Ersatzrichterequipe.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die
Verwaltungskommission habe ihr damit eine "eindeutige und vorbehaltslose
Zusicherung gemacht, dass auf sie die Regelungen hinsichtlich der Befristung
der Anstellungen weiterhin keine Anwendung finden würden". Dem kann nicht
gefolgt werden: Bei Einführung der genannten Praxis bzw. bei Erlass der Richtlinien
im März 2008 war die Beschwerdeführerin nach einer längeren Pause erst
seit rund neun Monaten wieder als Ersatzrichterin tätig und stand damit
offenkundig zu jenem Zeitpunkt nicht schon langjährig als Ersatzrichterin im
Einsatz. Auch die Berücksichtigung sämtlicher Ersatzrichtereinsätze vor Erlass
der Richtlinien führt zu keinem anderen Schluss, beschränkten sich diese doch
auf bestimmte Verfahren, wurden durch anderweitige Tätigkeiten unterbrochen und
dauerten längstens ein Jahr und elf Monate. Eine Vertrauensgrundlage bezüglich
künftiger Verlängerungen der Tätigkeit als Ersatzrichterin kann daher im
Rundschreiben vom 24. November 2012 nicht erblickt werden. Vielmehr wurde
der Beschwerdeführerin damit gerade in Erinnerung gerufen, dass mit mehrjährigen
Verlängerungen nicht gerechnet werden könne. Auch in einer allfälligen
Zusicherung der Gerichtsleitung des Mitbeteiligten, die in den Richtlinien
statuierten Maximaldauern von Ersatzrichtereinsätzen fänden in ihrem Fall keine
Anwendung, liesse sich keine genügende Vertrauensgrundlage erblicken, musste
die Beschwerdeführerin doch wissen, dass nicht das Mitbeteiligte selbst,
sondern die Verwaltungskommission für die Ernennung der Ersatzmitglieder kompetent
ist.
5.3.3
Mit Schreiben vom 26. Februar 2014 wurde der Beschwerdeführerin
mitgeteilt, die Verwaltungskommission halte an der "3-Jahresregel mit
einer Verlängerungsmöglichkeit bei reellen Wahlchancen" grundsätzlich
fest. Aufgrund der konkreten Umstände in ihrem Fall sehe die
Verwaltungskommission aber von der Durchsetzung dieser Befristung ab. Die
Beschwerdeführerin werde aber "mit Nachdruck" darauf hingewiesen,
dass sie "im Falle der Aufhebung von vollamtlichen Ersatzrichterstellen am
Bezirksgericht Zürich (bspw. bei einer Erhöhung der ordentlichen Richterstellen
oder bei einem sinkenden Bedarf an Ersatzrichterkapazitäten) keinen Anspruch
darauf habe […], an einem anderen Bezirksgericht als Ersatzrichterin eingesetzt
zu werden." Im Übrigen gehe die Verwaltungskommission davon aus, dass die
Beschwerdeführerin bei nächster Gelegenheit versuchen werde, sich einer Wahl
zur ordentlichen Bezirksrichterin zu stellen.
Die Verwaltungskommission macht zutreffend geltend, ihren
Ausführungen vom 26. Februar 2014 könne lediglich entnommen werden, dass
sie von einer Beendigung bzw. Nichtverlängerung der Anstellung der
Beschwerdeführerin infolge mehr als drei- bzw. sechsjährigen Einsatzes als
Ersatzmitglied absehen werde, während sie keine weitergehende Zusicherung
machte. Namentlich liegt in den Ausführungen der Verwaltungskommission entgegen
dem sinngemässen Vorbringen der Beschwerde keine Zusicherung, die Beschwerdeführerin
werde bei einem allfälligen Abbau von Ersatzrichterstellen beim Mitbeteiligten
bevorzugt behandelt bzw. ihre Anstellung werde verlängert, solange zumindest
ein teilamtliches Ersatzmitglied des Mitbeteiligten ernannt werde. Die Beschwerdeführerin
anerkennt denn auch grundsätzlich, dass die Verwaltungskommission die
Verlängerung ihres Einsatzes davon abhängig machte, dass sich die Rahmenbedingungen,
insbesondere der Bedarf an Ersatzrichterkapazitäten, nicht änderten. Eine
solche Veränderung trat in der Folge indes gerade ein, indem aufgrund des aktuell
bzw. per 1. Juli 2015 zu veranschlagenden Bedarfs an Ersatzmitgliedern des
Mitbeteiligten eine Überkapazität resultierte (vgl. oben 3.4 f.).
Nach dem Gesagten bildete (auch) das Schreiben vom
26. Februar 2014 keine genügende Vertrauensgrundlage, aufgrund deren die
Beschwerdeführerin hätte darauf vertrauen dürfen, ihre Anstellung werde
inskünftig laufend verlängert.
5.3.4
Auch die wiederholten befristeten Verlängerungen der Anstellung der
Beschwerdeführerin – mithin die bislang mit Bezug auf die Beschwerdeführerin
durch die Verwaltungskommission geübte Praxis – können keine Vertrauensgrundlage
schaffen. Solches gilt auch für die Verlängerungen der Anstellung von C, welche
wie die Beschwerdeführerin schon länger als gemäss den Richtlinien vorgesehen
als Ersatzrichterin tätig ist.
5.3.5
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine Vertrauensgrundlage gegeben
ist. Damit kann offenbleiben, ob vorliegend überhaupt von einem Nachteil
auszugehen ist, welcher die Zusprechung einer Entschädigung rechtfertigen
könnte.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
7.1
Bei
personalrechtlichen Angelegenheiten ist das verwaltungsgerichtliche Verfahren
bis zu einem Streitwert von Fr. 30'000.- kostenfrei (§ 65a
Abs. 3 Satz 1 VRG). Dieser Schwellenwert wird hier bei Weitem überschritten
(vgl. oben 1.2), weshalb im vorliegenden Beschwerdeverfahren Kosten zu
erheben sind.
7.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG); eine
Parteientschädigung bleibt ihr verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.3
Vorliegend
hat auch die Verwaltungskommission eine Parteientschädigung beantragt. Gestützt
auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das Gemeinwesen in der Regel
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten
von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die
Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (RB
2008 Nr. 18 E. 2.3.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17
N. 51). Vorliegend besteht denn auch kein Anlass, von diesem Grundsatz
abzuweichen; dem Verfahren lagen keine ausserordentlich komplexen Sachverhalte
und/oder schwierige rechtliche Fragen zugrunde, und der entstandene Aufwand war
nicht als ungewöhnlich gross zu bezeichnen. Nach § 17 Abs. 2 lit. b
VRG kann einem Gemeinwesen sodann eine Entschädigung bei offensichtlich
unbegründeten Rechtsbegehren zugesprochen werden, wobei es sich hier – anders
als bei § 17 Abs. 2 lit. a VRG – nicht rechtfertigt,
bezüglich der Berechtigung des Gemeinwesens höhere Anforderungen zu stellen als
bei privaten Parteien (Plüss, § 17 N. 62). Die hier zu beurteilenden
Begehren sind indes nicht als offensichtlich unbegründet zu beurteilen, weshalb
(auch) der Verwaltungskommission keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
8.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, steht
als Rechtsmittel die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) zur Verfügung (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    270.--     Zustellkosten,
Fr. 6'270.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 8 Beschwerde erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an…