zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00079 · 2002-11-14 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung: Abzonung von Zone W4G in Zone W3G (Aspasia-Areal, Rosenstrasse, Winterthur) Ein Beizug der Protokolle der vorberatenden Parlamentskommission zur streitigen Abzonung ist nicht erforderlich, da keine Anhaltspunkte bestehen, dass die Stadt im Beschwerdeverfahren sachfremde Gründe vorgebracht hat (E. 2c). Kognition bei der Überprüfung einer nutzungsplanerischen Festsetzung im Rechtsmittelverfahren und bei der Genehmigung dieser Festsetzung (E. 3). Neue Tatsachenbehauptungen: An die Obliegenheit der beschwerdeführenden Partei, tatsächliche Behauptungen (vor einer als gerichtliche Instanz wirkenden Rekursbehörde) schon im Rekursverfahren vorzubringen, sind in Fällen, in denen nach Gutheissung des Rekurses der frühere Rekursgegner Beschwerde erhebt, nicht die gleichen strengen Massstäbe anzusetzen wie in Fällen, in denen ein erfolglos gebliebener Rekurrent Beschwerde führt (erstere Konstellation hier vorliegend) (E. 4c). Bei erheblicher Veränderung der Verhältnisse sind die Nutzungspläne zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen; Kriterien (E. 5). Offen gelassen, ob überhaupt eine solche erhebliche Veränderung der Verhältnisse vorliegt (E. 6a). Die schwierigen Erschliessungsverhältnisse erfordern keine Abzonung. Städtebauliche Aspekte vermögen unter den konkreten örtlichen Verhältnissen keine Abzonung zu rechtfertigen. Die öffentlichen Interessen für eine Abzonung müssten überdies ein ganz erhebliches Gewicht aufweisen, um die starke Beeinträchtigungen der privaten Interessen zu rechtfertigen (E. 6b). Verfahrenserledigung: Abweisung der Beschwerde der Stadt und damit Bestätigung der BRK-Aufhebung der kommunalen Planfestsetzung. Dadurch fehlt eine genehmigungsbedürftige Festsetzung. Deshalb ist das Bescherdeverfahren gegen die regierungsrätliche Nichtgenehmigung als gegenstandslos geworden abzuschreiben (E. 7).

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.14.1 VB.2002.00079
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.14.1 VB.2002.00079
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.14.1 VB.2002.00079

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00079
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00079
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.11.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 02.06.2003 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: Abzonung von Zone W4G in Zone W3G (Aspasia-Areal, Rosenstrasse, Winterthur)
Ein Beizug der Protokolle der vorberatenden Parlamentskommission zur streitigen Abzonung ist nicht erforderlich, da keine Anhaltspunkte bestehen, dass die Stadt im Beschwerdeverfahren sachfremde Gründe vorgebracht hat (E. 2c).
Kognition bei der Überprüfung einer nutzungsplanerischen Festsetzung im Rechtsmittelverfahren und bei der Genehmigung dieser Festsetzung (E. 3).
Neue Tatsachenbehauptungen: An die Obliegenheit der beschwerdeführenden Partei, tatsächliche Behauptungen (vor einer als gerichtliche Instanz wirkenden Rekursbehörde) schon im Rekursverfahren vorzubringen, sind in Fällen, in denen nach Gutheissung des Rekurses der frühere Rekursgegner Beschwerde erhebt, nicht die gleichen strengen Massstäbe anzusetzen wie in Fällen, in denen ein erfolglos gebliebener Rekurrent Beschwerde führt (erstere Konstellation hier vorliegend) (E. 4c).
Bei erheblicher Veränderung der Verhältnisse sind die Nutzungspläne zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen; Kriterien (E. 5).
Offen gelassen, ob überhaupt eine solche erhebliche Veränderung der Verhältnisse vorliegt (E. 6a). Die schwierigen Erschliessungsverhältnisse erfordern keine Abzonung. Städtebauliche Aspekte vermögen unter den konkreten örtlichen Verhältnissen keine Abzonung zu rechtfertigen. Die öffentlichen Interessen für eine Abzonung müssten überdies ein ganz erhebliches Gewicht aufweisen, um die starke Beeinträchtigungen der privaten Interessen zu rechtfertigen (E. 6b).
Verfahrenserledigung: Abweisung der Beschwerde der Stadt und damit Bestätigung der BRK-Aufhebung der kommunalen Planfestsetzung. Dadurch fehlt eine genehmigungsbedürftige Festsetzung. Deshalb ist das Bescherdeverfahren gegen die regierungsrätliche Nichtgenehmigung als gegenstandslos geworden abzuschreiben (E. 7).
Stichworte:
ABZONUNG
KOGNITION
NEUE TATSACHE
NUTZUNGSPLANUNG
PLANÄNDERUNG
PLANBESTÄNDIGKEIT
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
ÜBRIGES ALLGEMEINES VERWALTUNGSPROZESSRECHT
VERFAHRENSERLEDIGUNG
WINTERTHUR
Rechtsnormen:
PBG
Art. 21 lit. II RPG
Art. 33 lit. III b RPG
§ 20 VRG
§ 50 VRG
§ 52 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Mit Beschluss vom 3. Oktober 2000 setzte
der Grosse Gemeinderat Winterthur eine neue Bau- und Zonenordnung (BZO) fest.
Dadurch wurde ein rund 4 ha umfassendes Gebiet beidseits der von der
Technikum-Strasse nach Süden abzweigenden Turmhalden-Strasse, welches gemäss
der Bau- und Zonenordnung vom 11. März 1986 (aBZO) in der viergeschossigen
Wohnzone mit Gewerbeerleichterung (W4G) lag, der dreigeschossigen Wohnzone mit
Gewerbeerleichterung (W3G) zugeteilt. Im Gebietsteil östlich der Turmhalden-Strasse,
welcher im Norden und Nordosten durch die Eulach und im Süden durch die hier
stark ansteigende Büelrain-Strasse begrenzt und von der Rosen-Strasse
durchquert wird, befinden sich die den heutigen privaten Beschwerdegegnerinnen
gehörenden Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02, 03 und 04.
II. Mit Rekurs
vom 18. Dezember 2000 beantragten die heutigen privaten Beschwer­degegnerinnen,
den Beschluss des Grossen Gemeinderats insoweit aufzuheben, als damit
ihre
sowie die weiteren Grundstücke im östlichen Gebietsteil beidseits der
Rosen-Stras­se der Zone W3G zugewiesen worden seien; alle diese Grundstücke
seien statt dessen der vier­­geschossigen Zentrumszone (Z4) zuzuweisen.
Die Baurekurskommission IV führte am 23.
Oktober 2001 einen Augenschein durch. Entsprechend einer prozessleitenden
Anordnung reichte die Vertreterin der Rekursgegnerin (heutigen
Beschwerdeführerin) sodann am 14. November 2001 einen Bericht zur Frage ein, ob
die betroffenen Gebäude an der Büelrain-Strasse 1 bis 7 (ungerade Nummern) und
an der Rosen-Strasse 5 durch die angefochtenen Festlegung baurechtswidrig
würden.
Mit Entscheid vom 31. Januar 2002 hiess die
Baurekurskommission IV den Rekurs teilweise gut. Sie hob den Beschluss des
Grossen Gemeinderats Winterthur insoweit auf, als damit die Grundstücke Kat.Nrn.
01, 02, 04 und 03 der Zone W3G zugewiesen worden waren. Im Übrigen wies sie den
Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat. Nicht eingetre­ten wur­de auf den Rekurs
insoweit, als die Rekurrentinnen die angefochtene kommunale Festlegung auch
bezüglich der Nachbargrundstücke verlangt hatten. Abgewiesen wurde der Rekurs
insoweit, als sie damit die Zuweisung ihrer Grundstücke zur Zone Z4 verlangt
hatten. Mit Bezug auf die Grundstücke der Rekurrentinnen gelte damit
unverändert die Zone W4G. In ihren Erwägungen wies die Baurekurskommission die
Stadt Winterthur abschlies­send darauf hin, dass es zweckmässig wäre, auch die
übrigen Grundstücke in dem von der angefochtene Festlegung betroffenen Gebiet,
bezüglich welcher aus formellen Gründen nicht auf den Rekurs eingetreten werden
könne, der Zone W4G zuzuweisen.
III. Mit (vorsorglicher) Beschwerde vom 27.
Februar 2002 (vom Grossen Gemeinde­rat nachträglich genehmigt am 18. März 2002)
beantragte der Stadtrat Winterthur dem Verwaltungsgericht, den Entscheid der
Baurekurskommission IV insoweit aufzuheben, als diese den Rekurs gutgeheissen
habe; dementsprechend sei der Beschluss des Grossen Gemeinderats vom 3. Oktober
2000 auch in dem von der Baurekurskommission aufgehobenen Umfang zu bestätigen
(VB.2002.00079).
Die nicht von Rekursen betroffenen Teile der
neuen BZO waren von der Baudirektion bereits am 28. März 2001 genehmigt worden.
Der Regierungsrat prüfte auf Präsidialverfügung vom 8. März 2002 hin die
Genehmigungsfähigkeit der streitbetroffenen Festlegung; mit Beschluss vom 26.
Juni 2002 verweigerte er die Genehmigung.
Gegen diese Nichtgenehmigung erhob der
Stadtrat Winterthur am 25. Juli 2002 eben­­falls Beschwerde an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den Regierungsrat anzuhalten, die Zuweisung
der streitbetroffenen Grundstücke zur Zone W3G zu genehmigen (VB.2002.00243).
Mit Präsidialverfügung vom 31. Juli 2002
wurden die beiden Beschwerdeverfahren vereinigt sowie den Parteien und
Vorinstanzen Frist angesetzt, um zu den Beschwerdeschrif­­­ten Stellung zu
nehmen. Die Baurekurskommission beantragte am 20. August 2002 Ab­weisung der
Beschwerde VB.2002.00079. Die Baudirektion ersuchte namens des Regierungsrats
am 4. Oktober 2002 um Abweisung der Beschwerde VB.2002.00243. Die privaten
Beschwerdegegnerinnen beantragten am 21. Oktober 2002, die Beschwerden abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei; es seien die Protokolle der vorberatenden
Kommission des Grossen Gemeinderats betreffend die streitige Zonierung
beizuziehen und den Beschwer­­degegnerinnen zur Stellungnahme zu unterbreiten;
sodann seien verschiedene, näher bezeichnete Vorbringen in der Beschwerde
VB.2002.00079 als unzulässige Tatsachenbehaup­­tungen unberücksichtigt zu
lassen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 und
43 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni
1997 (VRG) in Verbindung mit § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.
September 1975 (PBG) zur Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen
Nutzungsplan betreffenden Beschwerden zuständig (RB 1998 Nr. 26). Die Stadt
Winterthur ist nach § 338a Abs. 1 PBG und § 21 lit. b VRG zur Beschwer­de­er­he­bung
legitimiert. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwer­den einzutreten.
2. a) Das Verwaltungsgericht kann die
Streitsache aufgrund der vorliegenden Akten be­urteilen. Ein gerichtlicher
Augenschein nach § 60 VRG ist nicht erforderlich, zumal die Baurekurskommission
einen Augenschein durchgeführt hat und deren Protokoll im Zusam­menhang mit den
übrigen vorliegenden Akten hinreichend Aufschluss über die zu beurteilen­den
tatsächlichen Verhältnisse gibt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7
N. 45).
b) Die von der Baudirektion namens des
Regierungsrats eingereichte Vernehmlassung vom 4. Oktober 2002 ist verspätet,
weshalb sie grundsätzlich nicht zu berücksichtigen ist. Das bleibt allerdings
insofern ohne Auswirkungen, als die Beschwerde VB.2002.00243 als gegenstandslos
abzuschreiben sein wird (vgl. E. 7).
c) Wie schon im Rekursverfahren beantragen
die privaten Beschwerdegegnerinnen dem Verwaltungsgericht, die Protokolle der
vorberatenden Kommission des Grossen Gemein­­derats Winterthur betreffend die
streitbetroffene Zonierung beizuziehen und ihnen zur Stellungnahme zu
unterbreiten. Zur Begründung wird ausgeführt, anlässlich der Ratsdebat­te zur
Revision der BZO sei über die streitbetroffene Zonierung nicht debattiert
worden; von Interesse sei daher die Willensbildung in der vorberatenden
Kommission. Die Stadtver­­waltung sei zwar befugt, im nachfolgenden
Rechtsmittelverfahren den Entscheid des Gros­­sen Gemeinderats näher zu
begründen, was aber nicht die Befugnis einschliesse, ”den Willen des
Gemeinderates durch ihren eigenen Willen (zu) substituieren und der Abzonung
eine andere Absicht (zu) unterstellen, als sie der kommunale Gesetzgeber
tatsächlich hatte”. – Dem Antrag ist nicht zu entsprechen. Zum einen darf ohne
weiteres davon ausgegangen werden, dass die Exekutivbehörde, die namens einer
Gemeinde Beschwerde gegen die Aufhebung einer nutzungsplanerischen Festlegung
führt, die im Festsetzungsverfahren mass­­gebenden Motive vorbringt; daneben
kann es ihr grundsätzlich nicht verwehrt sein, er­gänzende Überlegungen, welche
ihrer Auffassung nach die fragliche Zonierung ebenfalls recht­fertigen,
zusätzlich vorzubringen. Sodann sind die im Festsetzungsverfahren massgeben­den
Motive, sofern überhaupt nachträglich feststellbar, im Beschwerdeverfahren nur
mit­telbar relevant; entscheidend ist, ob der Rekursentscheid der Vorinstanz im
Ergebnis einer Rechtskontrolle standhalte, wozu allerdings auch die Frage
gehört, ob die Baurekurs­kommission in rechtsverletzender Weise die kommu­nale
Planungsautonomie missachtet ha­be (vgl. nachfolgend E. 3). Im vorliegenden
Verfahren kann auf den beantragten Beizug der genannten Protokolle jedenfalls
schon deswegen verzichtet werden, weil die Beschwer­de, wie nachfolgend
dargelegt wird, abzuweisen ist.
3. Kommunale Nutzungspläne werden von der
Baurekurskommission als erster Rechts­mittelinstanz (vgl. § 329 Abs. 1 PBG)
grundsätzlich mit voller Kognition nach § 20 VRG, d.h. einschliesslich einer
Angemessenheits- und Zweckmässigkeitskontrolle, überprüft. Dabei hat die
Rekursbehörde jedoch die den Gemeinden bei der Festsetzung einer Bau- und
Zonenordnung zustehende Autonomie zu beachten. Sie soll dann korrigierend ein­­­­greifen,
wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als un­zweckmässig
erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung un­zu­reichend
Rechnung trägt, im Übrigen im Rahmen der Ermessenskontrolle jedoch nur dann,
wenn die Unangemessenheit oder Unzweckmässigkeit der streitbetroffenen Festsetzung
offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen,
Rechts­schutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 1073). Im
Wesentlichen die gleiche Kognition kommt der Baudirektion (§ 2 lit. b PBG) bzw.
dem Regierungsrat (§ 2 lit. a PBG) beim Entscheid über die Genehmigung
bzw. Nichtgenehmigung der kommu­nalen Planung zu (§ 5 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 89 PBG; Kreisschreiben der Baudirek­tion vom 1. Juni 1980 über die
Genehmigungspraxis; Walter Haller/Peter Karlen, Raum­­­planungs-, Bau- und
Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 424).
Dem Verwaltungsgericht steht nach § 50 Abs. 1
und 2 VRG bei der Überprüfung von die kommunale Planfestsetzung betreffenden
Rekursentscheiden
keine Ermessenskontrolle zu, was mit dem Bundesrecht, insbesondere mit Art. 33
Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) vereinbar ist.
Bei der Über­prüfung von Rekursent­­scheiden, mit welchen kommunale
Planfestsetzungen aufgehoben worden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen
der ihm zustehenden Rechtskontrolle auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission
in rechtsverletzender Weise die kommu­nale Planungsautonomie missachtet habe.
Mit Bezug auf negative
Genehmigungsentscheide
des Regierungsrats kommt
dem Verwaltungsgericht als ein­ziger kantonaler Rechtsmittelinstanz gestützt
auf § 50 Abs. 3 VRG und Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG jedenfalls dann eine
erweiterte Kognition zu, wenn eine grundeigentümerfreundliche Planung von
dritter Seite nicht angefochten wur­­­de und demzufolge die betreffende
Festlegung erstmals im Rahmen einer Beschwerde des Grundeigentümers gegen die
Nichtgenehmigung überprüft wird (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22). Ob dies
auch dann gelte, wenn die betreffende Planung vom Grundeigen­tümer oder von
Dritten angefochten und durch die Baurekurskommission überprüft worden ist
(also in jenen Fällen, in denen dem Gericht neben der Beschwerde gegen den
Nichtgenehmigungsentscheid gleichzeitig jene gegen den Rekursentscheid vorliegt
[vgl. § 329 Abs. 4 PBG]), ist fraglich. Die Frage braucht indessen hier
nicht abschliessend beant­wortet zu werden, weil die vorab zu behandelnde
Beschwerde VB.2002.00079 abzuweisen ist, womit die genehmigungsbedürftige
Festlegung aufgehoben bleibt, so dass die Beschwerde VB.2002.00243 als
gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.
4. a) Die Baurekurskommission hat die
streitige Abzonung von der W4G zur W3G in erster Linie im Licht von Art. 21
Abs. 2 RPG geprüft. Danach sei die Abzonung nur zu­lässig, wenn sie sich infolge
einer erheblichen Änderung der Verhältnisse aufgrund einer um­fassenden
Interessenabwägung als nötig erweise. Entgegen der Auffassung der Stadt Win­terthur
handle es sich beim streitbetroffenen Gebiet östlich der Turmhalden-Strasse
nicht um einen städtebaulich sensiblen Bereich. Weder die Lage an der Eulach
und am Fuss des Heiligbergs noch die bauliche Umgebung rechtfertige eine
derartige Qualifikation. Der Charakter der baulichen Umgebung werde einerseits
durch die der Zone für öffentliche Bauten zugewiesenen Gebäude des Technikums
nordöstlich der Eulach geprägt, welche zumindest von ihrem Erscheinungsbild her
viergeschossigen Bauten entsprächen, ander­seits durch die äusserst voluminösen
viergeschossigen Gebäude westlich der Turmhalden-Strasse, welche mit dem
strittigen Erlass in der Zentrumszone Z4 belassen worden sei­en. Die streitige
Abzonung lasse sich sodann auch nicht damit begründen, dass die heutige
verkehrsmässige Erschliessung eine Zuweisung zu einer viergeschossigen Zone
nicht mehr zulasse. Die Turmhalden-Strasse sei mit einer 5-6 m breiten Fahrbahn
und einem 2 m brei­ten Trottoir für die ihr zukommende Verkehrsfunktion
klarerweise hinreichend dimensioniert. Die der Feinerschliessung dienende
Rosen-Strasse könne, namentlich bei der Einmün­­dung in die Turmhalden-Strasse
so ausgebaut werden, dass sie den (Mehr-)Verkehr aus einer viergeschossigen
Zone aufzunehmen vermöge. Gegen eine Abzonung spreche auch die heute bestehende
Überbauung, sofern diese richtigerweise über das ganze Gebiet hin­weg und nicht
nur auf den rekurrentischen Grundstücken berücksichtigt werde. Die Abzonung
habe nämlich zur Folge dass die Mehrfamilienhäuser an der Büelrain-Strasse 1,
3, 5 und 7 sowie das Gebäude Rosen-Strasse 5 baurechtswidrig würden, wobei
diese fünf Ge­bäude rund einem Drittel der von der strittigen Festlegung
erfassten Bauten entsprächen. Dem­nach lägen keine öffentlichen Interessen vor,
die eine Abzonung des fraglichen Gebiets rechtfertigen würden. Anderseits
fielen zugunsten einer Beibehaltung der bisherigen Zonierung neben dem
öffentlichen Interesse an der Vermeidung baurechtswidriger Zustände die
privaten Interessen der Rekurrentinnen ins Gewicht, die mit der
streitbetroffenen Ab­­zonung eine Herabsetzung des zulässigen Nutzungsmasses um
rund 20 % hinzunehmen hätten. In teilweiser Gutheissung des Rekurses sei daher
die Zuweisung zur Zone W3G auf­­zuheben. Nicht entsprochen werden könne dagegen
dem Antrag der Rekurrentinnen, ihre Grundstücke einer viergeschossigen
Zentrumszone Z4 zuzuweisen. Soweit der Entscheid der Vorinstanz eine derartige
Festlegung implizit abgelehnt habe, erweise er sich als vertretbar, zumal die
benachbarten Zentrumszonen keine derart rückwärtige Lage aufwiesen wie das
streitbetroffene Gebiet.
Der Regierungsrat hat sich bei seinem Nichtgenehmigungsentscheid
im Wesentlichen von den gleichen Erwägungen leiten lassen.
b) Die Beschwerdeführerin bringt in der
Beschwerde VB.2002.00079 vor, die Wohn­­­zone W3G sei vorab deswegen
festgesetzt worden, weil es sich bei dem an die Eulach grenzenden Areal am Fuss
des Heiligbergs um ein städtebaulich empfindliches Gebiet handle, welches
insbesondere als vorstädtische Bebauung historisch bedeutsam sei. Prägend in
diese Hinsicht seien in erster Linie – wie näher ausgeführt wird ­– die den
rekurrentischen Parzellen benachbarten Liegenschaften ”Wollenhof”, ”Steigmühle”
und ”Hof­stad­ler­scheune” entlang der Turmhalden-Strasse, welche gemäss
Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) unbedingt zu
erhalten seien. Dass anderseits nordöstlich des fraglichen Areals eine Zone für
öffentliche Bauten mit grossen Bauvolumen und entsprechend gestalteten
Freiräumen bestehe, die Bestandteil des die Altstadt umgeben­den, gemäss ISOS
seinerseits schützenswerten Grüngürtels bildeten, bedeute keinen Widerspruch
zur streitbetroffenen Zonierung; diese trage im Gegenteil dazu bei, dass die
dortigen ”Re­prä­sentationsbauten” ihren Stellenwert bewahrten. Die Baurekurs­kom­mission
habe diese städtebauliche Situation verkannt, obwohl sie am Augenschein da­rauf
hingewiesen worden sei. – Entgegen deren Auffassung komme sodann dem Umstand,
dass einige Gebäude in der Nachbarschaft der rekurrentischen Parzellen mit der
Zuweisung zur Zone W3G bezüglich Geschosszahl, Gebäudehöhe und/oder
Baumassenziffer baurechts­­­widrig würden, kein entscheidendes Gewicht zu, weil
sämtliche Bauten in diesem Gebiet lange vor der Inkraftsetzung der ersten Bau-
und Zonenordnung im Jahr 1966 erstellt worden seien und zudem insgesamt eine
sehr uneinheitliche Überbauung bildeten. Bezüglich der vier 1927 erstellten
Mehrfamilienhäuser an der Büelrain-Strasse 1, 3, 5 und 7 lägen an­ge­sichts des
steilen Gefälles besondere Verhältnisse vor; desgleichen bezüglich des Gebäu­des
”Hofstadler­scheu­ne” an der Rosen-Strasse 5, welches auch in der Zone W4G
baurechts­widrig bleiben würde und als ”Solitär” demnächst in das Inventar der
schutzwürdigen Bau­ten der Stadt Winterthur aufgenommen werden solle.
Angesichts dieser Umstände gehe es nicht an, die genann­ten fünf Gebäude zum
Massstab zu nehmen, um im gesamten Gebiet viergeschossige Bau­ten zuzulassen. –
Schliesslich spreche auch die Erschliessungssituation gegen die Zuweisung zur
Zone W4G. Zwar entspreche die Dimensionierung der Turmhalden-Strasse mit einer
Fahrbahnbreite von 5 m und einem Trottoir auf der östlichen Seite den Anforderungen
der Zugangsnormalien für eine Zufahrtsstrasse; wegen der unmittelbar
angrenzenden Bauten und der fehlenden Bankette sei indessen der nutzbare
Fahrbahnbereich schmaler; zudem biete der Einmündungsbereich der Rosen- in die
Turmhalden-Stras­se Probleme, ebenso der Einmündungsbereich der Turmhalden- in
die Technikum-Strasse. – Indem die Baurekurskommission die öffentlichen
Interessen für die Zuweisung zur Zone W3G nicht richtig gewichtet und die
privaten Interessen der Beschwerdegegnerinnen an der Beibehal­tung der Zone W4G
überbewertet habe, habe sie in unzulässiger Weise in den der Stadt Winterthur
zustehenden Ermessensspielraum eingegriffen, weshalb sich ihr Entscheid als
rechtswidrig erweise.
In der Beschwerde VB.2002.00243 bringt die
Stadt Winterthur im Wesentlichen die nämlichen Argumente vor. Mit der
Nichtgenehmigung der streitbetroffenen Zonierung ha­be der Regierungsrat den
ihm als Genehmigungsinstanz zustehenden Beurteilungsspielraum überschritten und
in die Planungsautonomie der Stadt eingegriffen. Das gelte um so mehr, als aus
den Vorgaben im kommunalen und regionalen Richtplan nicht abgeleitet wer­­den
könne, die Zuweisung zur Zone W3G sei richtplanwidrig.
c) Die privaten Beschwerdegegnerinnen machen
geltend, verschiedene Vorbringen in der Beschwerde VB.2002.00079, so
insbesondere solche im Zusammenhang mit der be­haup­teten Bedeutung des Areals
als historisch bedeutsames vorstädtische Gebiet sowie im Zusammenhang mit der
Erschliessungssituation, seien neu und dürften daher nach § 52 Abs. 2 VRG nicht
berücksichtigt werden. Diesem Antrag ist nicht zu entsprechen, auch wenn mit
den Beschwerdegegnerinnen davon aus­­zugehen ist, dass die Baurekurskommission
als gerichtliche Instanz entschieden hat und damit § 52 Abs. 2 VRG auf das
vorliegende Beschwerdeverfahren anwendbar ist. Zum ei­nen hat der Stadtplaner
von Winterthur anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins erläu­tert, wie das
streitbetroffene Gebiet his­torisch gewachsen sei, was die Qualifizierung
entsprechender Vorbringen in der Beschwer­de­schrift als unzulässige
Tatsachenbehauptungen selbst dann ausschliesst, wenn die Vorbringen am
vorinstanzlichen Augenschein nicht zielgerichtet im Hinblick darauf gemacht
worden sein sollten, dass es sich um ein städtebaulich empfindliches Gebiet
handelt. Vor allem aber ist zu beachten, dass sich die Stadt Winterthur vor
Baurekurskommission IV nicht in der Rolle der Rekurren­­tin befand und ihre
Festlegung durch die Baurekurskommission IV aufgehoben worden ist, was sie zur
Beschwerde veranlasst hat. An die aus § 52 Abs. 2 VRG folgende Obliegen­­heit
der beschwerdeführenden Partei, tatsächliche Behauptungen (vor einer als
gerichtliche Instanz geltenden Rekursbehörde) schon im Rekursverfahren
vorzubringen, sind in Fäl­len, in denen nach Gutheissung des Rekurses der
frühere Rekursgegner Beschwerde er­hebt, nicht die gleichen strengen Massstäbe
anzusetzen wie in Fällen, in denen ein erfolglos gebliebener Rekurrent
Beschwerde führt. Ob in Verfahren der erstgenannten Kategorie bereits die
Tatsache, dass die Rekursinstanz einen ”Neu­entscheid” getroffen hat, dafür
ausreicht, die Novenbeschränkung von § 52 Abs. 2 VRG nicht mehr zulasten des
neu beschwer­­deführenden Rekursgegners eingreifen zu lassen (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 13), braucht hier nicht abschliessend
beurteilt zu werden. So verhält es sich jedenfalls im vorliegenden
Beschwerdeverfahren unter Berücksichtigung der von der Stadt Winterthur am
vorinstanzlichen Augenschein vorgebrachten Tatsachenbehauptungen.
5. Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG werden
Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls an­­gepasst, sofern sich die
Verhältnisse erheblich geändert haben. Im Einklang mit dieser bundesrechtlichen
Vorschrift bestimmt § 9 Abs. 2 PBG, dass Planungen neuen Erkenntnissen anzupassen
sind, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit dies zulassen. Die für die betref­fende
Planung massgebenden Verhältnisse müssen sich erheblich geändert haben, und
eine Anpassung muss sich im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung als nötig
erweisen. In der Praxis lassen sich die Kriterien der Erheblichkeit der
Veränderung und der Not­wen­digkeit der Plananpassung kaum getrennt prüfen.
Vielmehr geht es darum, im Rahmen der gebotenen Interessenabwägung das Gewicht
des Änderungsgrunds zu bestimmen und den gegenläufigen (privaten und
öffentlichen) Interessen an der Beibehaltung der bisherigen Zonierung
gegenüberzustellen. Bei dieser Interessenabwägung ist dem Gebot der Rechts­sicherheit
Rechnung zu tragen; ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine
gewisse Beständigkeit aufweist. Als Grundregel gilt daher, dass (RPG-kon­for­­me)
Nutzungspläne nur aus gewichtigen Gründen abzuändern sind. Je neuer ein Plan
ist, um so eher darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je
einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, um so wichtiger
müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Peter Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 108
f. ; Thierry Tanquerel in: Kommentar RPG, Art. 21 N. 28 ff.; Hal­ler/Karlen,
Rz. 437; Peter Karlen, Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG ak­tuell,
4/1994, S. 8 ff.; je mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche Praxis). – Von
diesen Grund­sätzen ist im Wesentlichen auch die Vorinstanz ausgegangen.
6. Mit ihren Vorbringen vermag die
Beschwerdeführerin nicht hinreichend und über­­zeugend darzutun, dass die
Baurekurskommission, indem sie die Zuweisung der Grund­­stücke der
Beschwerdegegnerinnen zur Zone W3G aufhob, rechtsverletzend in die kommunale Planungsautonomie
eingegriffen hat.
a) Vorab ist festzuhalten, dass die
Beschwerdeführerin die Abzonung mit Argumen­ten verteidigt, die, soweit es
dabei um tatsächliche Verhältnisse geht, bereits beim Erlass der Bau- und
Zonenordnung vom 11. März 1986 bestanden, d.h. bereits damals hätten berücksichtigt
werden können. Das gilt einmal für die Erschliessungssituation an der Turmhal­den-Strasse;
die Anforderungen an die Erschliessung haben sich zudem auch in rechtlicher
Hinsicht nicht verändert. Fraglich ist, ob bezüglich der städtebaulichen
Bedeutung des Gebiets, insbesondere der an dieser Strasse stehenden Gebäude
”Wollenhof”, ”Steigmühle” und ”Hofstadlerscheune”, von veränderten
Verhältnissen ausgegangen werden könne. Nach der Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin
lässt die historische Bedeutung dieser Gebäu­de das fragliche Areal als
städtebaulich empfindliches Gebiet erscheinen, dem durch die Zuweisung zur Zone
W3G Rechnung zu tragen sei. Zu ihren Gunsten ist die Baurekurs­kommission IV
davon ausgegangen, die Beschwerdeführerin mache damit zulässigerweise
modifizierte Planungsvorstellungen geltend, die als geänderte Verhältnisse im
Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG in Betracht fielen. Die Beschwerdegegnerinnen
stellen dies in Frage mit dem Hinweis, dass nur konzeptionelle Änderungen in
den Planvorstellungen in Betracht fallen dürften, was hier nicht zutreffe;
zudem machen sie geltend, dass die letzte Revision der kommunalen
Nutzungsplanung nicht 1986, sondern 1996 erfolgt sei, welche mit der Anpassung
an die PBG-Revision 1991 und der Einführung der Baumassenziffer (§ 258 PBG)
ebenfalls grundlegender Natur gewesen sei. In diesem Zusammenhang wird in der
Be­­schwerdeantwort darauf hingewiesen, dass die Beschwerdeführerin gestützt
auf ein Gutachten gemäss dem Beschluss ihres Bauausschusses vom 25. September
1996 die Gebäude der Beschwerdegegnerinnen auf dem Aspasia-Areal nicht unter
Schutz stellen will.
Ob die streitige Festlegung entsprechend der
Auffassung der Beschwerdegegnerinnen das Gebot der Planbeständigkeit und damit
Art. 21 Abs. 2 RPG sowie § 9 Abs. 2 PBG schon mangels Veränderung der
massgebenden Verhältnisse missachte, braucht hier nicht abschliessend geprüft
zu werden. Selbst wenn mit der Baurekurskommission davon ausgegangen wird, das
sich die Stadt Winterthur auf gegenüber der Bau- und Zonenordnung 1986
geänderte Planungsvorstellungen berufen kann (und dies ungeachtet der 1996
erfolgten weiteren Revision), erweist sich der Entscheid der Vorinstanz als
rechtmässig.
b) Die von der Beschwerdeführerin dargelegten
Erschliessungsverhältnisse, nament­­lich der heutige Ausbaustand der
Turmhalden-Strasse sowie die Schwierigkeiten einer Sanierung in den
Einmündungsbereichen bei der Technikum-Strasse und der Rosen-Stras­se, stehen
nach den nicht widerlegten Feststellungen der Baurekurskommission IV einer Bei­­behaltung
der Zone W4G im fraglichen Bereich nicht entgegen. Jedenfalls kommt diesen
Umständen nicht ein derartiges Gewicht zu, dass in ihnen eine erhebliche
Änderung er­blickt werden könnte; ebenso wenig lassen sie die frühere Zuweisung
zur Zone W4G als pla­­nerischen Fehlentscheid erscheinen, gegenüber dessen
Behebung sich die Beschwerdegeg­nerinnen nicht auf das Gebot der
Planbeständigkeit berufen könnten.
Gleiches gilt hinsichtlich der Argumentation,
es handle sich um ein städtebaulich em­­pfindliches Gebiet. Die
Beschwerdeführerin legt nicht in überzeugender Weise dar, wes­halb mit der
Festsetzung der Zone W3G besser als mit der Beibehaltung der Zone W4G auf die
genannten Gebäude an der Turmhalden-Strasse Rücksicht genommen würde. Wären für
die Zonierung des streitbetroffenen Areals Gesichtspunkte des Ortbildschutzes
und der Denk­malpflege dermassen wichtig, wie dies die Beschwerdeführerin
geltend macht, so er­wiese sich unter diesem Gesichtswinkel sowohl die Zone W3G
wie auch die Zone W4G als unzweckmässig. Wie die Baurekurskommission in diesem
Zusammenhang zutreffend ausgeführt hat, wird der Charakter der baulichen
Umgebung einerseits durch die der Zone für öffentliche Bauten zugewiesenen
Gebäude des Technikums nordöstlich der Eulach geprägt, welche zumindest von
ihrem Erscheinungsbild her viergeschossigen Bauten entsprechen, an­derseits
durch die äusserst voluminösen viergeschossigen Gebäude westlich der Turmhal­­den-Strasse,
welche mit dem strittigen Erlass in der Zentrumszone Z4 belassen wurden.
Letztere grenzt im Bereich südlich der Technikum-Strasse unmittelbar an die
Turmhalden-Strasse und prägt damit deren Anblick einschliesslich der dortigen
inventarisierten Gebäude wesentlich mehr als eine Überbauung auf dem
streitbetroffenen Areal; eine dortige Neu­über­bauung müsste auch bei
viergeschossiger Bauweise auf die genannten Objekte, falls sie sich als
schutzwürdig erweisen sollten, ohnehin Rücksicht nehmen. Ebenso wenig über­zeugt
das Argument der Beschwerdeführerin, die Zuweisung des fraglichen Areals zur Zone
W3G trage dazu bei, dass die repräsentativen Gebäude in der östlich
anschliessenden Zo­ne für öffentliche Bauten (Technikum-Areal) ihren
Stellenwert bewahrten. Jedenfalls lässt sich aus dem in diesem Zusammenhang
eingereichten Auszug aus dem Inventar ISOS, mit dem die Bedeutung der
Grüngürtel um die Altstadt betont werden soll, nichts zugunsten des Standpunkts
der Beschwerdeführerin ableiten.
Neben dem Gebot der Planbeständigkeit und dem
öffentlichen Interesse, baurechts­widrige Verhältnisse an den fünf erwähnten
Gebäuden in der Nachbarschaft der vier Liegen­­schaften der
Beschwerdegegnerinnen – mithin insgesamt an rund einem Drittel der von der
Festlegung erfassten Bauten – zu vermeiden (vgl. BEZ 1988 Nr. 19, 1989 Nr. 15),
spre­chen auch deren private Interessen für die Beibehaltung der bisherigen
Zonierung. Diese pri­­­vaten Interessen sind nicht gering zu gewichten, bewirkt
doch die Abzonung von der W4G in die W3G infolge der Verminderung der Baumassenziffer
(in der W3 2,6 m3/m2, in der W4 3,4 m3/m2, je erhöht um einen Fünftel für die
dauernd Gewerbe-, Handels- oder Dienstleistungsbetrieben dienenden Gebäude oder
Gebäudeteile; vgl. Art. 54 in Verbindung mit Art. 57 lit. c BZO) eine
erhebliche Herabsetzung des zulässigen Nutzungsmasses um rund 20 %. Den für die
Änderung sprechenden Gründen müsste daher ein ganz erhebliches Gewicht
zukommen, was nach dem Ausgeführten nicht zutrifft.
7. Demnach ist die Beschwerde VB.2002.00079
abzuweisen. Damit bleibt es dabei, dass die streitbetroffene Festlegung, welche
Gegenstand des Genehmigungsentscheids des Regierungsrats bildete, aufgehoben
wird. Die sich gegen den regierungsrätlichen Nichtgenehmigungsentscheid
richtende Beschwerde VB.2002.00243 kann demnach als gegenstands­­los geworden
abgeschrieben werden.
...
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Das Beschwerdeverfahren VB.2002.00243 wird
als gegenstandslos geworden abgeschrieben;
und
entscheidet:
1.    Die Beschwerde VB.2002.00079 wird
abgewiesen.
...