zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00825 · 2022-04-11 · de

Submission | IT-Beschaffung; funktionale Ausschreibung; Ausschluss aus dem Vergabeverfahren Bei der funktionalen Ausschreibung beschränkt sich das Leistungsverzeichnis auf die Festlegung des Beschaffungsziels bzw. eines Leistungsprogramms, ohne dass Gegenstand und Umfang der nachgesuchten Leistung abschliessend und genau umschrieben werden (E. 3.1). Die Anbieterinnen hatten eine eigene Bewertung zum Erfüllungsgrad ihres Angebots bezüglich der Kann-Kriterien abzugeben (E. 5.1). Es wurde nicht erwartet, dass zum Zeitpunkt der Offertabgabe ein vollständig ausgereiftes Produkt im Sinn der Zielvorgaben angeboten wurde. Nichtsdestotrotz gehörte die Erfüllung der Zielvorgaben zum funktionalen Beschaffungsgegenstand, worauf in den Ausschreibungsunterlagen explizit hingewiesen wurde. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Vergabestelle die Angebote in qualitativer Hinsicht auf dem Stand Offertabgabe beurteilte, aber ein Preisangebot für die vollständige Erfüllung sämtlicher Zielvorgaben verlangte (E. 7, E. 8.2). Die Beschwerdeführerin ist den Vorgaben zur Preisgestaltung nicht nachgekommen; sie hat mithin lediglich ein unzulässiges Teilangebot eingereicht. Das hat zur Folge, dass ihr Angebot in wesentlichen Teilen nicht mit den übrigen Angeboten vergleichbar ist und daher zu Recht vom Vergabeverfahren ausgeschlossen wurde (E. 9.1). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 11.04.2022 VB.2021.00825
Zurich Verwaltungsgericht 11.04.2022 VB.2021.00825
Zurigo Verwaltungsgericht 11.04.2022 VB.2021.00825

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00825
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00825
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.04.2022
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
IT-Beschaffung; funktionale Ausschreibung; Ausschluss aus dem Vergabeverfahren
Bei der funktionalen Ausschreibung beschränkt sich das Leistungsverzeichnis auf die Festlegung des Beschaffungsziels bzw. eines Leistungsprogramms, ohne dass Gegenstand und Umfang der nachgesuchten Leistung abschliessend und genau umschrieben werden (E. 3.1). Die Anbieterinnen hatten eine eigene Bewertung zum Erfüllungsgrad ihres Angebots bezüglich der Kann-Kriterien abzugeben (E. 5.1). Es wurde nicht erwartet, dass zum Zeitpunkt der Offertabgabe ein vollständig ausgereiftes Produkt im Sinn der Zielvorgaben angeboten wurde. Nichtsdestotrotz gehörte die Erfüllung der Zielvorgaben zum funktionalen Beschaffungsgegenstand, worauf in den Ausschreibungsunterlagen explizit hingewiesen wurde. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Vergabestelle die Angebote in qualitativer Hinsicht auf dem Stand Offertabgabe beurteilte, aber ein Preisangebot für die vollständige Erfüllung sämtlicher Zielvorgaben verlangte (E. 7, E. 8.2). Die Beschwerdeführerin ist den Vorgaben zur Preisgestaltung nicht nachgekommen; sie hat mithin lediglich ein unzulässiges Teilangebot eingereicht. Das hat zur Folge, dass ihr Angebot in wesentlichen Teilen nicht mit den übrigen Angeboten vergleichbar ist und daher zu Recht vom Vergabeverfahren ausgeschlossen wurde (E. 9.1).
Abweisung
Stichworte:
AUSSCHLUSS AUS DEM VERFAHREN
AUSSCHREIBUNGSUNTERLAGEN
BESCHAFFUNGSGEGENSTAND
FUNKTIONALE AUSSCHREIBUNG
LEISTUNGSVERZEICHNIS
PREISGESTALTUNG
TEILANGEBOT
VERGLEICHBARKEIT DER ANGEBOTE
Rechtsnormen:
§ 4a Abs. I IVöB-BeitrittsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2021.00825
Urteil
der 1. Kammer
vom
11. April 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Ersatzrichterin
Irene Egloff Martin,
Gerichtsschreiberin
Regina Meier.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bildungsdirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Submission,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Ausschreibung vom 25. Juni 2021 eröffnete die
Bildungsdirektion des Kantons Zürich, Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA),
ein offenes Submissionsverfahren zur "Evaluation einer
Schuladministrationslösung an Zürcher Berufsfach- und Mittelschulen (WSekII)".
Gesucht wird ein "Realisierungspartner, der im Sinne eines
Generalunternehmers die Lösung für die Administration einführt, installiert,
weiterentwickelt und zusammen mit dem MBA und den mehr als 40 Schulen in
Betrieb nimmt". Innert der Eingabefrist gingen vier Angebote mit Eingabesummen
zwischen Fr. 9'775'709.- und Fr. 17'548'961.- (jeweils netto, inkl.
MWST) ein. Am 13. September 2021 wurde die Anbieterin A AG, von
welcher das tiefste Angebot stammt, zur Erläuterung ihres Angebots hinsichtlich
dessen Vollständigkeit aufgefordert. Es folgte ein wiederholter
Schriftenwechsel zu dieser Frage. Mit Verfügung vom 26. November 2021
wurde die betreffende Anbieterin infolge Unvollständigkeit ihres Angebots vom
laufenden Submissionsverfahren ausgeschlossen. Der Ausschluss wurde ihr am 29. November
2021 eröffnet.
II.
Dagegen erhob die A AG, C, am 9. Dezember 2021
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, die Ausschlussverfügung und
ein allfällig erfolgter Zuschlag seien aufzuheben und die Sache zur
Durchführung der Evaluation unter Einbezug des Angebots der Beschwerdeführerin
an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Eventualiter sei die Sache zur
Wiederholung der Submission an die Vergabestelle zurückzuweisen.
Subeventualiter sei die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen.
In prozessualer Hinsicht beantragte sie die Erteilung der aufschiebenden
Wirkung sowie Einsicht in sämtliche Verfahrensakten. Ferner verlangte sie eine
Parteientschädigung zulasten der Beschwerdegegnerin.
Mit Beschwerdeantwort vom 22. Dezember 2021
beantragte die Beschwerdegegnerin, die Beschwerde wie auch das Gesuch um
Erteilung der aufschiebenden Wirkung seien abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Mit Präsidialverfügung vom 29. Dezember 2021 wurden
der Beschwerdegegnerin weitere Verfahrensschritte einstweilen untersagt und es
wurde der Beschwerdeführerin teilweise Einsicht in die mit der
Beschwerdeantwort eingereichten Prozessakten gewährt.
Im zweiten und dritten Schriftenwechsel hielten die
Parteien jeweils an ihren Sachbegehren fest.
Am 25. Februar 2022 erklärte die Beschwerdeführerin
ihren ausdrücklichen Verzicht auf eine weitere Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler
Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBI
100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff.
der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März
2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt des
Kantons Zürich zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das
öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) zur
Anwendung.
2.
Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen
einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine
realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens
führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt
ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18
= BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959, VRG).
Die Beschwerdeführerin hat
mit Abstand das tiefste Angebot eingereicht. Erweisen sich ihre Einwände gegen
den Verfahrensausschluss als begründet, hätte sie somit
eine realistische Chance, mit dem eigenen
Angebot zum Zug zu kommen. Ihre Legitimation ist daher zu bejahen.
Nachdem die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls gegeben sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
3.
Zum
Leistungsumfang der strittigen Beschaffung wird in Ziffer 10 des
Pflichtenhefts festgehalten:
"Der Beschaffungsgegenstand ist funktional zu betrachten, die
Angebote haben sich an den Vorgaben der Soll-Lösung gemäss Ziffer 7
vorstehend auszurichten. Im Zweifelsfall ist bei der Frage, ob eine konkrete
Leistung zum Beschaffungsgegenstand gehört oder nicht, eine Auslegung nach dem
Vertrauensprinzip der Soll-Anforderungen vorzunehmen, um die Abgrenzung der
Leistungen festzustellen, die vom Beschaffungsgegenstand erfasst oder
allenfalls im Sinne einer Ausnahme ausgeschlossen werden."
3.1
Bei der funktionalen Ausschreibung
beschränkt sich das Leistungsverzeichnis auf die Festlegung des
Beschaffungsziels bzw. eines Leistungsprogramms, ohne dass Gegenstand und
Umfang der nachgesuchten Leistung abschliessend und genau umschrieben werden (
Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc
Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich etc.
2013, S. 190 Rz. 419).
3.2
Demgemäss hat die Beschwerdegegnerin in Kapitel 7
des Pflichtenhefts ihre "Soll-Lösung" präsentiert, inklusive ihrer "Grundidee
für den Lösungsaufbau". Diese sieht die Schaffung einer Basiskonfiguration
vor, welche die Grundfunktionalität für sämtliche Zielgruppen abdeckt. Weiter
werde erwartet, dass diese Basiskonfiguration um "schultypenspezifische"
Zusatzfunktionalitäten erweitert werden könne. Dafür sei zusätzlicher
Entwicklungsaufwand nötig, welcher im Rahmen des Projekts zu erbringen sei. Es
sei darüber hinaus auch mit "schulspezifischen" Anpassungen bzw.
Entwicklungen zu rechnen. Letztere lägen indes in der Verantwortung der
jeweiligen Schule. Seitens des Projekts werde lediglich darauf geachtet, dass
es "offene Schnittstellen und die notwendigen
Parametrisierungsmöglichkeiten für solche Anpassungswünsche gebe".
4.
In der Ausschreibung wurden
sodann folgende Zuschlagskriterien festgelegt:
1.    Technische und funktionale Kriterien
inkl. Bedienerfreundlichkeit und Support (50 %)
2.    Wirtschaftliche Kriterien; einmalige
Kosten, Aufbaukosten, wiederkehrende Kosten (30 %)
3.    Referenzen
und Präsentation (20 %)
4.1
Die technisch funktionalen
Zuschlagskriterien wurden in Muss-Kriterien und bewertete Kriterien, sogenannte
Kann-Kriterien, unterteilt. Bei den Musskriterien hatten die Anbieterinnen die
jeweiligen Vorgaben mit erfüllt/nicht erfüllt bzw. bestätigt/nicht bestätigt zu
quittieren. Bei nicht Erfüllen eines Musskriteriums drohte erklärtermassen der
Ausschluss vom Verfahren. Für die Kann-Kriterien wurde in Ziffer 11.1.39
der Submissionsbedingungen eine Bewertungsskala von 0–5 Punkten vorgegeben
und es wurde angemerkt, dass die Nichterfüllung der bewerteten Zuschlagskriterien
nicht zum Ausschluss aus der Submission führe. Gleichzeitig wurde aber
ausdrücklich festgestellt:
"Die Erfüllung sämtlicher Zuschlagskriterien (bewertet und als
Muss-Kriterien ausgestattet) gehören zum Beschaffungsgegenstand und sind entsprechend
den Anforderungen zu offerieren."
4.2
Dementsprechend wurde im
Pflichtenheft unter dem Titel "Kostenzusammenstellung" festgehalten:
"Die Anbieterinnen haben die Gesamtkosten mit Ziel vollständige
Erfüllung des Beschaffungsgegenstandes, das heisst, die vollständige Erfüllung
sämtlicher technischer und funktionaler Kernkriterien anzubieten."
5.
5.1
Die
detaillierte Auflistung der konkreten Leistungsanforderungen findet sich im
Dokument "Decision Advisor". Dort hatten die Anbieterinnen
entsprechend der von der Beschwerdegegnerin für die Angebotsbewertung
vorgesehenen Punkteskala eine eigene Bewertung zum Erfüllungsgrad ihres
Angebots bezüglich der Kann-Kriterien abzugeben. Für diese Selbstdeklaration
war gemäss den Vorgaben der Vergabestelle
"zwingend"
der
"aktuelle
Erfüllungsgrad
anzugeben (erfüllte Kriterien durch das angebotene
Produkt zum Zeitpunkt der Offertabgabe)".
Die Beschwerdeführerin hat bei 317 von insgesamt 400 Kriterien
den maximalen Erfüllungsgrad (5) deklariert, während sie bei 83 Kriterien
eine tiefere Punktzahl auswies.
5.2
Anlässlich
der Offertpräsentation wurde seitens der Vergabestelle bei allen Anbieterinnen
nachgefragt, wie sie es mit der Umsetzung jener Funktionalitäten halten, welche
gemäss Selbstdeklaration aktuell nicht vollständig erfüllt sind. Während die
drei anderen Anbieterinnen erklärten, deren vollständige Umsetzung sei in der
Preiskalkulation enthalten, hielt die Beschwerdeführerin fest, wo sie im Rahmen
ihrer Selbstdeklaration einen tieferen Erfüllungsgrad angegeben habe, sei auch
nur ein solcher offeriert. Im weiteren Schriftenwechsel, der dem Ausschluss
voranging, und im Beschwerdeverfahren macht die Beschwerdeführerin hierzu
geltend, es liege in der Natur von relativen Zuschlagskriterien, dass Abstriche
bei der Qualität über den tieferen Preis kompensiert werden könnten. Wenn die
Vergabestelle die vollumfängliche Erfüllung sämtlicher Kann-Kriterien wolle,
sei dies zwar grundsätzlich machbar, müsste aber zusätzlich mandatiert und
vergütet werden.
Demgegenüber stellt sich die Beschwerdegegnerin auf den
Standpunkt, dies entspreche nicht den funktionalen Zielvorgaben ihrer
Ausschreibung. Wie in den A
usschreibungsbedingungen
festgehalten, müsse das Preisangebot die vollständige Erfüllung sämtlicher
Zielvorgaben abdecken. Nachdem sich die Beschwerdeführerin über diese zentrale
Ausschreibungsvorgabe hinweggesetzt habe, müsse ihr Angebot als unvollständig
qualifiziert und demzufolge von der Vergabe ausgeschlossen werden.
6.
Gemäss § 4a Abs. 1 IVöB-BeitrittsG werden
Anbietende aus dem Vergabeverfahren ausgeschlossen, wenn sie die
Voraussetzungen für die Teilnahme nicht oder nicht mehr erfüllen. Dies ist
unter anderem der Fall
bei fehlender
Erfüllung der durch die Vergabestelle festgelegten Eignungskriterien (§ 4a
Abs. 1 lit. a IVöB-BeitrittsG), bei Missachtung wesentlicher
Formerfordernisse, insbesondere durch Nichteinhaltung der Eingabefrist,
Unvollständigkeit des Angebots oder Änderung der Ausschreibungsunterlagen
(§ 4a
Abs. 1 lit. b IVöB-BeitrittsG)
sowie
bei Nichterfüllung der Anforderungen der Vergabestelle an die Angaben und
Nachweise
(§ 4a Abs. 1 lit. c IVöB-BeitrittsG
).
Bei der Beurteilung solcher
Mängel ist nach ständiger Rechtsprechung im Interesse der Vergleichbarkeit der
Angebote und des Gleichbehandlungsgrundsatzes ein strenger Massstab anzulegen.
Die Rechtsfolge des Ausschlusses ist allerdings nur dann adäquat, wenn es sich
um einen wesentlichen Mangel handelt; einen überspitzten Formalismus gilt es zu
vermeiden (RB 1999 Nr. 61 = BEZ 1999 Nr. 25 E. 6 =
ZBl 101/2000, S. 265; Galli et al., Rz. 456 f. und 470;
Herbert Lang, Offertenbehandlung und Zuschlag im öffentlichen
Beschaffungswesen, ZBl 101/2000, S. 225 ff., 235). Des Weiteren
muss das verfassungsmässige Gebot der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999) berücksichtigt werden: Wegen
unbedeutender Mängel in der Offerte dürfen Anbietende nicht ausgeschlossen
werden (BGr, 26. Januar 2016, 2C_665/2015, E. 1.3.3; Galli et al., Rz. 444 f.).
Der Vergabebehörde kommt jedenfalls, wie bei der Bewertung
von Eignungskriterien, ein erheblicher Ermessensspielraum zu, in den das
Verwaltungsgericht nicht eingreift (Art. 16 Abs. 1 lit. a und Abs. 2
IVöB, § 50 Abs. 2 VRG; VGr, 29. Juli 2014, VB.2014.00175, E. 3.1
mit weiteren Hinweisen; Galli et al., Rz. 564).
Vorliegend sind sich die Parteien insoweit einig, dass die
Beschwerdeführerin mit ihrem Angebot sämtliche Eignungs- und Muss-Kriterien
erfüllt. Auch hinsichtlich der sogenannten Kann-Kriterien ist unbestritten,
dass die Deklaration eines nicht 100%-igen Erfüllungsgrads bei einzelnen
Leistungsaspekten keinen Ausschlussgrund darstellt.
Die Beschwerdeführerin wurde denn auch nicht
ausgeschlossen, weil sie zum Zeitpunkt der Offertabgabe keinen 100%-igen
Erfüllungsgrad liefern konnte, sondern weil sie die zu dessen Erreichung
erforderlichen Projektentwicklungskosten und damit die Umsetzung der Zielvorgaben
nicht offeriert hat.
7.
Wie die Beschwerdegegnerin in den Ausschreibungsgrundlagen
mehrfach betont, handelt es sich vorliegend um eine funktionale Ausschreibung.
Dementsprechend wurde nicht erwartet, dass zum Zeitpunkt der Offertabgabe ein
vollständig ausgereiftes Produkt im Sinn der Zielvorgaben angeboten werden
kann. Nichtsdestotrotz gehört die Erfüllung der Zielvorgaben zum funktionalen
Beschaffungsgegenstand, worauf in den Ausschreibungsunterlagen sowohl in Ziffer 11.1.14
(Kostenzusammenstellung) als auch in Ziffer 11.1.39 (Zuschlagskriterien)
jeweils explizit hingewiesen wurde.
7.1
Wenn die
Beschwerdeführerin aus dem Umstand, dass bei den Kann-Kriterien nach dem
Erfüllungsgrad
zum Zeitpunkt der Offerteinreichung
gefragt wurde, zu
ihren Gunsten ableiten will, mehr könne auch mit einer funktionalen
Ausschreibung nicht verlangt werden, so kann ihr nicht gefolgt werden. Gerade
bei komplexen Dienstleistungsaufträgen im Bereich der IT-Beschaffung erweist
sich eine funktionale Umschreibung des Beschaffungsgegenstandes durchaus als
sachgerecht. Sodann räumt die Beschwerdeführerin selbst ein, dass die
vollständige Umsetzung der fraglichen Funktionalität sehr wohl machbar wäre,
aber ihrer Ansicht nach eben zusätzlich entschädigt werden müsste. Damit
bestätigt sie aber auch, dass der nachgefragte Erfüllungsgrad vorliegend im
Sinn der Beschwerdegegnerin durchaus als dynamische Grösse zu verstehen ist.
7.2
Die
Anknüpfung an den aktuellen Erfüllungsgrad zum Zeitpunkt der Offertabgabe
erfolgte vorliegend explizit nur in Bezug auf die Grundlagen der qualitativen
Zuschlagsbewertung und mit dem ausdrücklichen Vermerk, dass der
Beschaffungsgegenstand darüber hinausgehe. Mithin kann daraus auch nur
abgeleitet werden, dass die Vergabestelle zwar sämtliche Leistungsaspekte
qualitativ beurteilt, aber eben basierend auf dem Stand Offertabgabe und nicht
Projektabschluss. Unter dem Gesichtspunkt der Vergleichbarkeit der Angebote ist
dieser Ansatz nachvollziehbar, zumal die offerierten Produkte unbestrittenermassen
durchwegs einen Erfüllungsgrad aufweisen, welcher eine hinreichende
Leistungsbeurteilung erlaubt. Angesichts des der Vergabebehörde bei der
Festsetzung der Bewertungsgrundlagen zustehenden Ermessensspielraums erweist
sich der beschwerdegegnerische Bewertungsansatz daher jedenfalls als
vertretbar. Er wird von der Beschwerdeführerin im Übrigen auch nicht substanziiert
infrage gestellt.
7.3
Die
Beschwerdeführerin bemängelt dagegen, dass die Preisbewertung nicht auf der
gleichen Bewertungsgrundlage basiere, sondern die Gesamtkosten gemäss den
Zielvorgaben zum Gegenstand hat.
Entgegen dem beschwerdeführerischen Dafürhalten ist insofern
kein Widerspruch erkennbar. Die Kostenzusammenstellung bezieht sich vorliegend
auf den gleichen Katalog von Leistungsaspekten wie die qualitative Beurteilung.
Der Preisaspekt hat indessen neben den qualitativen auch die quantitativen
Aspekte des Beschaffungsgegenstandes abzubilden. Vorliegend bedeutet das ein
Mehr an Entwicklungsbedarf, welches zusätzlich zum bereits vorhandenen
Lösungsansatz nachgefragt wurde und wofür die Anbieterinnen ein Kostendach zu
offerieren hatten.
8.
Damit Angebotspreise vergleichbar sind, hat die
Vergabestelle einerseits die zu erbringenden Leistungen qualitativ und
quantitativ ausreichend zu definieren und zu beschreiben. Andererseits muss sie
in den Ausschreibungsunterlagen verständliche Angaben zur Art des anzubietenden
Preises machen und festlegen, wie die einzelnen Leistungen anzubieten sind,
damit die Angebote verglichen werden können (Claudia Schneider Heusi, Die
Bewertung des Preises in: Aktuelles Vergaberecht, Zürich/Basel/Genf 2018, S. 333
Rz. 20 f.; VGr, 25. November 2021, VB.2021.00229 E. 3.2).
8.1
Dass es
vorliegend an einer ausreichenden Leistungsumschreibung gefehlt hätte, wurde
nicht substanziiert behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Immerhin waren
die Anbieterinnen anhand der Leistungsvorgaben ohne Weiteres in der Lage, den
derzeitigen Erfüllungsgrad ihrer Angebote zu beziffern, was nur möglich ist,
wenn auch das Endprodukt bzw. der noch anstehende Entwicklungsbedarf
hinreichend bestimmbar ist.
8.2
Was die
Angaben der Vergabestelle zur Art des anzubietenden Preises betrifft, so kann
der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie diese als
missverständlich bezeichnet. Die Beschwerdegegnerin hat in den
Submissionsbedingungen wiederholt und unmissverständlich die Offerte eines
verbindlichen Kostendachs für die Umsetzung sämtlicher Zielvorgaben verlangt.
Die Beschwerdeführerin hat
diese Vorgaben ohne vorgängige Rückfrage ignoriert und begründet ihr Vorgehen
nun mit einem Verweis auf Ziffer 11.1.19 der Submissionsbedingungen und
die Position EK18 des "Decision Advisor". Dort findet sich unter
dem Titel "Ergänzungen" bzw. der Randbemerkung "Zusätzliche
Kosten" jeweils folgende, vom Wortlaut her identische Aussage:
"Wenn zur Erreichung des im Anforderungskatalog angegebenen
Erfüllungsgrads kostenrelevante Zusätze notwendig sind, so sind diese in der
Aufstellung wirtschaftliche Kriterien (Reiter 03) enthalten."
Daraus will die Beschwerdeführerin unter Berufung auf Treu
und Glauben ableiten, dass sich der Angebotspreis nur auf den durch die
Anbieterinnen angegebenen Erfüllungsgrad beziehen müsse. Tatsächlich ergibt
sich aus der betreffenden Formulierung und dem Kontext, in dem sie steht, aber
nur, dass kostenrelevante Zusätze bzw. Ergänzungen, welche bereits zum
Zeitpunkt der Offertabgabe als notwendige Lösungsbestandteile erkannt wurden,
kostenmässig in der Offerte enthalten sein müssen. Für weitere Rückschlüsse
bietet die Formulierung keine taugliche Grundlage. Insbesondere lässt sie nicht
darauf schliessen, dass die Kostenzusammenstellung damit abgeschlossen wäre.
Was diese zu umfassen hat, findet sich bereits vorgängig unter dem Titel "Kostenzusammenstellung"
in Ziffer 11.1.14 der Submissionsbedingungen. Demnach hatten die
Anbieterinnen "die Gesamtkosten mit Ziel vollständige Erfüllung des
Beschaffungsgegenstandes, das heisst, die vollständige Erfüllung sämtlicher
technischer und funktionaler Kriterien anzubieten". Diese Vorgabe lässt in
ihrer Klarheit keinen Raum für die von der Beschwerdeführerin vertretene
gegenteilige Auffassung.
9.
Die Beschwerdeführerin ist den Vorgaben zur
Preisgestaltung gemäss Ziffer 11.1.14 der Submissionsbedingen als einzige
Anbieterin nicht nachgekommen. Konkret heisst das, dass sie zu rund einem
Fünftel der Leistungspositionen gemäss "Decision Advisor" lediglich
ein unzulässiges Teilangebot eingereicht hat. Das hat zur Folge, dass ihr
Angebot in wesentlichen Teilen nicht mit den übrigen Angeboten vergleichbar ist
und daher zu Recht vom Vergabeverfahren ausgeschlossen wurde.
Die Beschwerde erweist sich
demgemäss als unbegründet und ist abzuweisen.
9.1
Damit
braucht auch den ausführlichen Parteivorbringen zum Entwicklungsumfang gemäss Ziffer 7.4
des Pflichtenhefts bzw. der Unterscheidung zwischen schultypenspezifischen und
schulspezifischen Funktionalitäten nicht weiter nachgegangen zu werden.
Immerhin bleibt anzumerken, dass insofern gar keine Differenz der
Parteistandpunkte festgestellt werden kann. Wie die Beschwerdeführerin im
Schreiben vom 14. Oktober 2021 festhält, geht sie mit der
Beschwerdegegnerin einig, dass entsprechender zusätzlicher Entwicklungsaufwand
für beide Funktionalitäten zu leisten ist, aber nur für schulspezifische
Funktionalitäten separat honoriert wird.
9.2
Nicht
entscheidrelevant war sodann auch die von der Beschwerdegegnerin mit der
Beschwerdeantwort eingereichte Kostenschätzung zu dem von der
Beschwerdeführerin nicht offerierten Umfang des Beschaffungsgegenstands. Es
kann daher auf die von der Beschwerdeführerin hierzu beantragte Editierung
weiterer Unterlagen verzichtet werden.
10.
Mit dem vorliegenden Endentscheid wird das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.
11.
Ausgangsgemäss
wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr eine Parteientschädigung
nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Dagegen ist sie zu einer solchen an
die Beschwerdegegnerin zu verpflichten. Letztere ist ihrer Begründungspflicht
bereits im vorgängig zum Verfahrensausschluss geführten Schriftenwechsel
hinreichend nachgekommen. Der ihr im Beschwerdeverfahren entstandene Aufwand
ist daher uneingeschränkt als besonderer Aufwand im Sinn von § 17 Abs. 2
lit. a VRG zu qualifizieren.
12.
Der Gesamtwert
der Vergabe übersteigt den massgeblichen Schwellenwert für Dienstleistungen (Art. 52
Abs. 1 lit. a in Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 2 des
Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB) vom 21. Juni
2019). Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine
Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, andernfalls steht dagegen nur
die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen (Art. 83
lit. f BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  10'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      245.--
Zustellkosten,
Fr.  10'245.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von
Fr. 3'000.-
zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist,
kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …