zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00701 · 2015-05-07 · de

Submission | Submissionsverfahren betreffend Entsorgung von Strassenentwässerungsschlamm und Wischgut. Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen den Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (E. 2). Die Begründung der Beschwerde, insbesondere auch der legitimationsbegründenden Umstände, muss grundsätzlich innerhalb der Beschwerdefrist erfolgen. Ausnahmsweise kann die Begründung mit der Replik insoweit ergänzt werden, als die Beschwerdeantwort dazu Anlass gibt (E. 2.1). Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben kann sich eine Obliegenheit ergeben, Mängel der Ausschreibungsunterlagen möglichst frühzeitig zu beanstanden (E. 2.2). Im vorliegenden Verfahren wird aufgrund einer Kombination von rechtlichen, technischen und betrieblichen Vorgaben eine weitgehende Standardisierung der nachgefragten Entsorgungsleistung erreicht. Die Vergabe nach dem ausschliesslichen Kriterium des niedrigsten Preises war daher zulässig (E. 3.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.07.0 VB.2014.00701
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.07.0 VB.2014.00701
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.07.0 VB.2014.00701

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00701
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00701
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.05.2015
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Submissionsverfahren betreffend Entsorgung von Strassenentwässerungsschlamm und Wischgut.
Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen den Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (E. 2). Die Begründung der Beschwerde, insbesondere auch der legitimationsbegründenden Umstände, muss grundsätzlich innerhalb der Beschwerdefrist erfolgen. Ausnahmsweise kann die Begründung mit der Replik insoweit ergänzt werden, als die Beschwerdeantwort dazu Anlass gibt (E. 2.1). Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben kann sich eine Obliegenheit ergeben, Mängel der Ausschreibungsunterlagen möglichst frühzeitig zu beanstanden (E. 2.2). Im vorliegenden Verfahren wird aufgrund einer Kombination von rechtlichen, technischen und betrieblichen Vorgaben eine weitgehende Standardisierung der nachgefragten Entsorgungsleistung erreicht. Die Vergabe nach dem ausschliesslichen Kriterium des niedrigsten Preises war daher zulässig (E. 3.3).
Abweisung.
Stichworte:
ABFALLENTSORGUNG
AUSSCHREIBUNGSUNTERLAGEN
BESCHWERDEBEGRÜNDUNG
PREISKRITERIUM
STANDARDISIERTE GÜTER
STRASSENENTWÄSSERUNGSSCHLAMM
SUBMISSION
TREU UND GLAUBEN
VEVA-CODES
WISCHGUT
Rechtsnormen:
Art. 6 Abs. I lit. b IVöB
Art. 15 Abs. I IVöB
§ 33 Abs. I SubmV
§ 33 Abs. II SubmV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2014.00701
Urteil
der 1. Kammer
vom
7. Mai 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Ersatzrichterin Irene Egloff Martin,
Gerichtsschreiber Martin Tanner.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
und
C AG, vertreten durch RA D,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Ausschreibung vom 12. September 2014 eröffnete
die Baudirektion des Kantons Zürich, Tiefbauamt/Strasseninspektorat, ein
offenes Submissionsverfahren betreffend die Entsorgung von Strassenentwässerungsschlamm
und Wischgut für die Jahre 2015 und 2016 auf dem Nationalstrassennetz
(Gebietseinheit VII). Innert Frist gingen fünf Offerten mit nicht bereinigten
Angebotspreisen zwischen Fr. 583'740.- und Fr. 794'418.- (netto,
inkl. MWST) ein. Am 18. November 2014 erging der Zuschlag für das tiefste
Angebot an die Firma C AG. Das Submissionsergebnis wurde den Teilnehmenden
mit Schreiben vom 27. November 2014 eröffnet, die Publikation erfolgte am
28. No­vember 2014.
II.
Mit Beschwerde vom 8. Dezember 2014 liess die
A AG dem Verwaltungsgericht beantragen, der Vergabeentscheid sei
aufzuheben und das Verfahren mit der Auflage der Wiederholung an die Vorinstanz
zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Beschwerdegegners. Ferner wurde um Akteneinsicht und Erteilung der aufschiebenden
Wirkung ersucht. – Der Beschwerdegegner beantragte am 22. Dezember 2014
auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen, jeweils
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Abzuweisen sei sodann auch das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Die Mitbeteiligte C AG liess ebenfalls am 22. Dezember beantragen,
sowohl die Beschwerde als auch das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden
Wirkung seien abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Mit Präsidialverfügung vom 30. Dezember
2014 wurde das Akteneinsichtsbegehren der Beschwerdeführerin teilweise
gutgeheissen.
In den Stellungnahmen des zweiten Schriftenwechsels
hielten die Parteien und die Mitbeteiligte jeweils an ihren Sachbegehren fest.
Mit Präsidialverfügung vom 13. Februar 2015 wurde der
Beschwerde aufschiebende Wirkung erteilt.
Die Triplik der Beschwerdeführerin datiert
vom 24. Februar 2015 und die Quadruplik des Beschwerdegegners vom 10. März
2015. Die Mitbeteiligte verzichtete ausdrücklich auf eine weitere
Stellungnahme.
Am 27. März 2015 folgte die Quintruplik
der Beschwerdeführerin.
Die Kammer
erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und
kommunaler Auftraggebender können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl
100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren finden die
Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff.
des Gesetzes über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003
(IVöB-BeitrittsG) Anwendung.
2.
Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen
den Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine
realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen oder wenn
die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens
führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt
ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18
= BEZ 1999 Nr. 11; § 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]).
Das Angebot der Beschwerdeführerin rangiert zusammen mit zwei
preisgleichen Angeboten auf dem dritten Platz. Mit ihrer Beschwerde verlangt
die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin indes keine Überprüfung oder Änderung
dieser Bewertung. Beantragt ist nur die Wiederholung des Vergabeverfahrens,
nicht auch die Neuvergabe des Zuschlags auf der Grundlage des durchgeführten
Verfahrens. Anzumerken ist, dass die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin
andernfalls wohl auch einen Interessenkonflikt riskieren würde, vertritt sie
doch gleichzeitig und mit identischen Vorbringen die zwei gleich platzierten
Anbieterinnen in den Parallelverfahren VB.2014.00702 und VB.2014.00703.
2.1
Nicht
Beschwerdegegenstand und daher grundsätzlich nicht zu beurteilen sind demnach
Vorbringen und Rügen, welche keine Verfahrenswiederholung bedingen, sondern
höchstens den Ausschluss der Mitbeteiligten zur Folge hätten. Dazu zählen
insbesondere die Einwände betreffend den angeblich ungenügenden
Eignungsnachweis der Mitbeteiligten und die aus den Bezeichnungsdivergenzen
zwischen Offertöffnungsprotokoll und Zuschlagsentscheid abgeleiteten Zweifel an
der Anbieterqualität der Mitbeteiligten.
Ein Ausschluss der erstplatzierten Mitbeteiligten würde
nichts daran ändern, dass noch ein weiteres Angebot vor demjenigen der
Beschwerdeführerin rangiert. Wie es sich verhalten würde, wenn sämtliche vor
der Beschwerdeführerin rangierenden Anbieterinnen von der vorliegenden Vergabe
auszuschliessen wären, kann dahingestellt bleiben, da sich die entsprechenden
Vorbringen der Beschwerdeführerin als verspätet erweisen.
Die Begründung der Beschwerde, insbesondere auch der
legitimationsbegründenden Umstände, muss grundsätzlich innerhalb der Beschwerdefrist
erfolgen. Ausnahmsweise kann die Begründung mit der Replik insoweit ergänzt
werden, als die Beschwerdeantwort dazu Anlass gibt. Vorbehalten bleibt das
nachträgliche Vorbringen erheblicher Tatsachen oder Beweismittel, welche die
Parteien nicht früher beibringen konnten (Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014, § 23 N. 23). Vorliegend ging bereits
aus
dem der Beschwerdeschrift beigelegten Offertöffnungsprotokoll
hervor, dass neben der Mitbeteiligten noch eine weitere Anbieterin ein tieferes
Angebot als die Beschwerdeführerin eingereicht hat. Nachdem die Beschwerdegegnerin
den Preis von vornherein als einziges Zuschlagskriterium deklariert hat, war
für die Beschwerdeführerin somit bereits im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung
ohne Weiteres erkennbar, dass bei einer Neuvergabe des Zuschlags auf der
bisherigen Grundlage das zweitgünstigste Angebot der E AG zum Zug kommen
würde. Die Beschwerdeführerin macht indes erstmals in ihrer Replik geltend,
auch die zweitplazierte E AG hätte mangels Eignung vom Verfahren
ausgeschlossen werden müssen, da sie nicht über die nötigen Bewilligungen zur
Entgegennahme der anfallenden Abfallarten verfüge. Sie bezieht sich dabei auf
einen diese Anbieterin betreffenden, allgemein zugänglichen Auszug aus der vom
Bundesamt für Umwelt im Internet geführten Liste zu den gestützt auf die Verordnung
über den Verkehr mit Abfällen (VeVA) erteilten Abfall-Empfangsbewilligungen,
den sogenannten Abfallcodes. Gründe, welche einer früheren Erhebung der
betreffenden Einwände entgegengestanden hätten, hat die anwaltlich vertretene
Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht und sind im Übrigen auch keine ersichtlich.
Die gegen die Eignung der zweitplatzierten Anbieterin erhobenen Einwände
erweisen sich demzufolge als verspätet und sind daher nicht mehr zu hören.
Unter diesen Umständen kämen sämtliche
Einwände, die sich gegen die Berücksichtigung der
Mitbeteiligten richten, letztlich nur der Anbieterin mit dem zweittiefsten
Angebot zugute, nicht aber der Beschwerdeführerin.
Mithin fehlt es ihr
insofern an einem schutzwürdigen Anfechtungsinteresse und demzufolge auch an
der Beschwerdelegitimation. Auf die Beschwerdevorbringen ist in diesen Punkten
nicht einzutreten.
2.2
Ihren
Antrag auf Wiederholung des Vergabeverfahrens begründet die Beschwerdeführerin
zum einen damit, dass in
den Ausschreibungsunterlagen
der Preis als einziges Zuschlagskriterium festgelegt worden sei, was als Verstoss
gegen § 33 Abs. 2 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003
(SubmV) zu werten sei. Darüber hinaus hätten in den Ausschreibungsunterlagen
auch die gemäss § 16 Abs. 1 SubmV erforderlichen technischen
Spezifikationen gefehlt, was im Ergebnis ebenfalls zur Wiederholung des
Verfahrens führen müsse.
Dem hält der Beschwerdegegner zunächst entgegen, diese
Rügen hätten bereits im Nachgang zur Ausschreibung vorgebracht werden müssen
und seien nun als verspätet zu qualifizieren. Die
am
12. September 2014 elektronisch veröffentlichte Ausschreibung habe neben
dem Publikationstext auch gleich die Ausschreibungsunterlagen umfasst, die zum
Herunterladen bereitgestanden hätten. Der publizierte Text und die elektronisch
angehängten Unterlagen hätten folglich eine Einheit dargestellt. Bei dieser
Ausgangslage seien die Ausschreibungsunterlagen als integrierter Bestandteil
der Ausschreibung zu werten und allfällige Mängel in den Unterlagen hätten
folglich innert zehn Tagen seit Publikation der Ausschreibung geltend gemacht
werden müssen.
2.2.1
Gemäss Art. 15 Abs. 1
bis
lit. a IVöB kann die Ausschreibung des Auftrags selbständig angefochten
werden (vgl. RB 1999 Nr. 24 E. 2 = BEZ 1999 Nr. 14 E. 3 =
ZBl 101/2000 S. 455 E. 3; Robert Wolf, Die Beschwerde gegen
Vergabeentscheide – Eine Übersicht über die Rechtsprechung zu den neuen
Rechtsmitteln, ZBl 104/2003, S. 1 ff., 5 ff.). Die
Ausschreibungsunterlagen werden nach der Rechtsprechung des Verwaltungs­gerichts
von einer gegen die Ausschreibung gerichteten Beschwerde jedoch nicht erfasst;
ihr Inhalt kann in der Regel noch mit der Beschwerde gegen den Zuschlag
beanstandet werden (VGr, 22. September 2010, VB.2010.00170, E. 3.1.2;
10. Dezember 2008, VB.2008.00347, E. 2; 11. September 2003,
VB.2003.00188, E. 4d). Allerdings kann sich aus Treu und Glauben eine
Obliegenheit ergeben, Mängel der Ausschreibungsunterlagen auch ausserhalb eines
formellen Beschwerdeverfahrens möglichst frühzeitig zu beanstanden, um einen
unnötigen Verfahrensaufwand zu vermeiden
(vgl. dazu
BGE 130 I 241 E. 4.3; VGr, 11. Juli 2012, VB.2011.00598,
E. 3.7; 23. Mai 2007, VB.2006.00425, E. 5.2; 24. November
1999, VB.98.00327, E. 4c = BEZ 2000 Nr. 10; Peter Galli/André Moser/Elisabeth
Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich
etc. 2013, N. 667 f.; Wolf, S. 10). Eine solche Obliegenheit
anzunehmen, rechtfertigt sich nach der Praxis allerdings nur bei
offensichtlichen Mängeln. Ein Anbieter kann nur dann vom Rechtsweg
ausgeschlossen werden, wenn er den Mangel tatsächlich festgestellt hat oder bei
gehöriger Vorsicht hätte feststellen können
(BGE
130 I 241 E. 4.3; VGr, 28. September 2011, VB.2011.00321, E. 4).
Der Zweck des
Hinweises liegt dabei allerdings weniger in der abschliessenden rechtlichen
Klärung des Mangels als in dessen Bekanntgabe an die Behörde, die sich darüber
allenfalls in Unkenntnis befindet. Durch die Mitteilung soll die Vergabestelle
rechtzeitig in die Lage versetzt werden, Abhilfe zu schaffen (VGr,
13. März 2013, VB.2012.00657, E. 4.2.2, auch zum Folgenden). Anders
verhält es sich, wenn der Vergabehörde die betreffenden Tatsachen bereits
bekannt sind und sie das Verfahren ungeachtet dessen fortführt. Unterwirft sich
der betroffene Anbieter widerspruchslos dem behördlichen Vorgehen, kann daraus
nicht unbesehen auf einen konkludenten Verzicht auf die Geltendmachung des
Mangels geschlossen werden. Entscheidend ist, ob vom Anbieter nach Treu und
Glauben eine Ablehnung zu erwarten gewesen wäre, was unter anderem von der Art
des Mangels und dem Bestehen von zumutbaren Alternativen abhängt.
2.2.2
Die Beschwerdeführerin beanstandet zum einen das Fehlen technischer
Spezifikationen in den Ausschreibungsunterlagen. Sie konkretisiert diesen Vorwurf
dahingehend, dass die Abfallcodes (sog. VeVA-Codes) der zu entsorgenden Abfälle
im
Leistungsverzeichnis nicht aufgelistet würden.
Bemerkenswert
ist vorab, dass die fehlende Auflistung der Abfallscodes offenbar keinen Mangel
darstellte, welcher der Beschwerdeführerin die Ausarbeitung ihres Angebots
übermässig erschwerte. Andernfalls hätte sie – wie ihre Konkurrentin E AG
– zweifellos eine entsprechende Anfrage gestellt. Besagte Konkurrentin hatte am
15. September 2014 gefragt: "Um welche VeVA-Codes handelt es sich bei
den ausgeschriebenen Materialien?". Die Antwort der Vergabestelle vom
19. Septem­ber 2014 lautete: "Der VeVa-Code für den Strassenschlamm
ist 20 03 06". Dieses
Antwortschreiben
wurde an alle beteiligten Unternehmen
verschickt. Wenn die Beschwerdeführerin der Auffassung war, der von ihr behauptete
Mangel sei damit nach wie vor nicht behoben und stehe einem regelkonformen Vergabeverfahren
von vornherein im Weg, so hätte sie dies umgehend, jedenfalls vor Einreichen
des Angebots, kundtun müssen. Dass sie sich erst nach dem für sie negativen Ausgang
des Verfahrens auf diesen Standpunkt stellt, ist mit Treu und Glauben nicht
vereinbar (VGr,
11. Juli 2012,
VB.2011.00598, E. 3.7
).
Auf die Rüge ist daher nicht einzutreten.
2.2.3
Anders verhält es sich dagegen hinsichtlich der Rüge, dass die Vergabe
nicht ausschliesslich nach dem Kriterium des niedrigsten Preises hätte
stattfinden dürfen. Der Umstand, dass dieses Vorgehen nur bei der Beschaffung
von weitgehend standardisierten Gütern gewählt werden kann (§ 33 Abs. 2
SubmV), dürfte einer erfahrenden Vergabestelle wie dem Beschwerdegegner
hinlänglich bekannt sein. Seitens der Anbietenden bestand daher keine Veranlassung,
auf diesen Aspekt nochmals ausdrücklich hinzuweisen. Vielmehr konnten sie davon
ausgehen, der Beschwerdegegner sei von der Zulässigkeit des gewählten Vorgehens
überzeugt. Mit der Vergabestelle vorgängig eine informelle Diskussion
anzustrengen, wenn ohnehin absehbar ist, dass nur ein Rechtsmittelverfahren die
Streitfrage klären kann, macht aber keinen erkennbaren Sinn. Folglich kann der
Beschwerdeführerin auch nicht vorgeworfen werden, sie habe insofern eine ihr
obliegende Treuepflicht missachtet.
Nachdem ein Verstoss gegen die
Ausnahmeregelung in § 33 Abs. 2 SubmV eine Wiederholung des
Vergabeverfahrens bedingen würde, ist der betreffenden Rüge nachfolgend
nachzugehen bzw. ist insofern auf die Beschwerde einzutreten.
3.
3.1
Gemäss § 33 Abs. 2 SubmV kann der
Zuschlag für weitgehend standardisierte Güter nach dem ausschliesslichen
Kriterium des niedrigsten Preises erfolgen.
Ob die
Voraus­setzungen für dieses Vorgehen erfüllt sind, ist eine Rechtsfrage, bei
deren Beurteilung der Vergabebehörde jedoch, da es dabei um die Anwendung des
unbestimmten Gesetzesbe­griffs der weitgehend standardisierten Güter geht, ein
Beurteilungsspielraum zusteht.
Der Begriff der weitgehend
standardisierten Güter wird in § 33 Abs. 2 SubmV nicht umschrieben.
Aufgrund des verwendeten Ausdrucks "Güter" läge es zwar nahe,
darunter nur die von Lieferaufträgen über die Beschaffung beweglicher Güter im
Sinn von Art. 6 Abs. 1 lit. b IVöB erfassten Leistungen zu
verstehen. Damit kämen andere Auftragsarten wie Bau- und
Dienstleistungsaufträge für eine Vergabe nach dem alleinigen Kriterium des
Preises nicht infrage. Diese Betrachtungsweise hat das Verwaltungsgericht indes
als ungerechtfertigt eng qualifiziert und für die Zulässigkeit einer Vergabe
aufgrund des niedrigsten Preises nicht auf die nachgefragten Leistungsart
abgestellt, sondern vielmehr auf die Möglichkeit ihrer Standardisierung (VGr,
11. September 2003; VB.2003.00116, E. 3, auch zum Folgenden).
Nach Sinn und Zweck der
Bestimmung muss die Standardisierung der Leistung so weit gehen, dass die
Vergabestelle auch ohne Verwendung der in § 33 Abs. 1 SubmV genannten
weiteren Zuschlagskriterien mit einer ihren Bedürfnissen genügenden Leistung
rechnen kann. Für die Standardisierung kommen naturgemäss nur Aspekte infrage,
die – wie etwa die Qualität, Ästhetik und Ökologie – die offerierte
Leistung selber prägen, nicht jedoch rein unternehmensbezogene Aspekte wie z.
B. die Lehrlingsausbildung. Der gemeinsame Standard kann
dabei die Folge verschiedener Umstände sein, sei es, dass die qualitativen
Anforderungen durch Normen der einschlägigen Branche oder aber durch die
Vergabebehörde in der Ausschreibung genau umschrieben werden (vgl. VGr,
11. September 2003; VB.2003.00116, E. 3d, mit Verweis auf den
unpublizierten Entscheid VGr, 6. April 2001, VB.2000.00121 betr. Särge).
Sodann muss die Standardisierung nach dem Wortlaut von § 33 Abs. 2
SubmV keineswegs vollständig, sondern nur weitgehend vorhanden sein. Damit wird
nicht ausgeschlossen, dass untergeordnete Teilaspekte der nachgefragten
Leistung oder nicht ins Gewicht fallende Teilleistungen unterschiedlich
ausfallen können und damit theoretisch einer Bewertung nach anderen
Vergabekriterien als dem Preis zugänglich wären.
Zu beachten ist ferner, dass
Zuschlagskriterien nach § 33 Abs. 1 SubmV bei Bau- und
Dienstleistungsaufträgen oft Qualitätsanforderungen umschreiben, die sich nicht
direkt an der (noch gar nicht erbrachten) Leistung, sondern nur indirekt,
anhand der Qualifikationen des anbietenden Unternehmens (z.
B. Betriebsorganisation, Fähigkeiten des Schlüsselpersonals
und technische Mittel), beurteilen lassen (vgl. VGr, 18. Dezember 2002,
BEZ 2003 Nr. 13, E. 2). Anforderungen dieser Art können auch als
Eignungskriterien verwendet werden, gemäss welchen ein bestimmtes Mindestmass
nicht unterschritten werden darf. Wird die geforderte Eignung der Anbietenden
auf diese Weise in ausreichendem Mass definiert, kann auf entsprechende
Zuschlagskriterien verzichtet werden (VGr, 11. September 2003;
VB.2003.00116, E. 3d).
3.2
Die
Beschwerdeführerin vertritt den Standpunkt, vorliegend könne die
ausgeschriebene Leistung nicht als "weitgehend standardisiert"
gewertet werden, weil es bei der Entsorgung von Strassenentwässerungsschlamm
und Wischgut wesentlich auf deren Verwertung ankomme (Art. 7 Abs. 6
bis USG), wobei der Umfang der Verwertung erhebliche Auswirkungen auf die
Nachhaltigkeit, Zweckmässigkeit  und Qualität der Leistung habe.
Dem hält der Beschwerdegegner
entgegen, die Leistungen im Zusammenhang mit der Entsorgung von Strassenentwässerungsschlamm
und Wischgut seien einer weitgehenden Standardisierung sehr wohl zugänglich. In
den Ausschreibungsunterlagen sei der gewünschte Standard denn auch hinreichend
konkretisiert worden. Insbesondere enthalte die dortige Umschreibung indirekt
auch eine Festlegung zum erwarteten Verwertungsumfang; auf die Forderung nach
höherwertigen Verwertungsmethoden sei bewusst verzichtet worden.
3.3
Die strittige Vergabe umfasst die
"Fachgerechte Entsorgung der Strassenabfälle: Strassenentwässerungsschlamm
aus Schächten und Sammlern sowie Wischgut […]". In den
Ausschreibungsunterlagen wurden dazu drei Eignungskriterien festgesetzt: "
Fachliche Eignung: von den Behörden genehmigtes
Entsorgungsunternehmen (Konzession AWEL)", "Leistungsfähigkeit"
und "Erreichbarkeit (max. 40 km von den einzelnen Werkhöfen entfernt)".
Ergänzt werden diese Eignungskriterien durch folgende "Besondere Anforderungen"
(a.
a.
O. Ziff. 750):
"Es werden Abladestellen erwartet, welche einerseits für die
speziellen Anforderungen von Saug- und Kanalreinigungsfahrzeugen gebaut sind
und anderseits den Bedürfnissen des Personenschutzes maximal Rechnung tragen.
Die
Saug- und Reinigungsarbeiten auf den Nationalstrassen müssen teilweise in der
Nacht ausgeführt werden. Es muss gewährleistet werden, dass bei Nachtarbeiten
die Anlieferungen wie bei Tagarbeiten möglich sind.
Bei Störfällen
(Unfällen etc.) muss gewährleistet sein, dass Anlieferungen 24 h währen
7 Tagen möglich sind."
Nicht ausdrücklich aufgelistet,
aber von Gesetzes wegen in jedem Fall zu beachten sind sodann die Normen der einschlägigen
Branche, wozu insbesondere auch die
Verordnung über
den Verkehr mit Abfällen (VeVA; SR 814.610) zählt. Dementsprechend wird die nötige
Eignung vorliegend einerseits über die kantonale abfallrechtliche Betriebsbewilligung
sowie das Vorhandensein der auftragsspezifischen VeVA-Empfängerbewilligungen
(sog. VeVA-Codes) und andererseits über die zitierten Anforderungen betreffend
Leistungs­fähigkeit, Erreichbarkeit, Ausstattung und Verfügbarkeit definiert.
Dem Beschwerdegegner ist beizupflichten, dass mit dieser konkreten Kombination
von rechtlichen, technischen und betrieblichen Vorgaben eine weitgehende
Standardisierung der nachgefragten Leistung erreicht wird. Was die
Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag nicht zu überzeugen.
3.3.1
Ihre Forderung nach einer stärkeren Berücksichtigung der
"umweltmässigen Qualität der Verwertung" spricht nicht gegen die
Möglichkeit einer Standardisierung, sondern beschlägt höchstens deren
Nivellierung. Letzteres ist jedoch eine Frage der Bedarfsumschreibung, bei
deren Konkretisierung die Vergabestelle über einen erheblichen Ermessensspielraum
verfügt. Dieser wurde vorliegend zweifellos beachtet. Die Beschwerdeführerin
führt selbst aus, im "Zusammenhang mit der Erteilung von
Empfängerbewilligungen, welche von der Baudirektion Zürich erteilt werden,
werden Gesuchsteller wie die Beschwerdeführerin verpflichtet, den Nachweis zu
erbringen, dass ihre Verwertungsmethoden dem Stand der Technik entsprechen und
der umweltmässigen Qualität der Verwertung kommt grösste Bedeutung zu".
Wenn es der Beschwerdegegner hier bei diesen gesetzlichen Rahmenbedingungen
bewenden liess, ist dies nicht zu beanstanden. Weder besteht eine generelle
Verpflichtung zur Bevorzugung umweltgerechter Kriterien noch hat die
Beschwerdeführerin dargetan, inwiefern eine solche mit Blick auf die hier
infrage stehende Entsorgung von Strassenabfällen zwingend erforderlich wäre.
3.3.2
Zum beschwerdegegnerischen Standpunkt, dass bei einer entsprechenden
Umschreibung der Eignungsanforderungen auf das alleinige Zuschlagskriterium des
Preises abgestellt werden dürfe, räumt die Beschwerdeführerin replicando
schliesslich sogar ein, diese Ausführungen würden zutreffen, wenn der
Beschwerdegegner denn seiner Pflicht nachgekommen wäre und die Eignung der
Anbietenden gehörig geprüft hätte. – Ob sie damit grundsätzlich anerkennt, dass
die ausgeschriebene Leistung hinreichend standardisiert wurde, kann
dahingestellt bleiben. Jedenfalls taugt die damit einhergehende Rüge der ungenügenden
Eignungsprüfung nicht zur Bestreitung des beschwerdegegnerischen Standpunkts.
Sie beschlägt nicht die Festlegung der massgeblichen Kriterien, sondern deren Bewertung
und steht, wie bereits festgestellt (E. 2.1), mangels entsprechender
Beschwerdelegitimation vorliegend nicht zur Beurteilung.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vergabe nach
dem ausschliesslichen Kriterium des niedrigsten Preises zulässig war.
Die Beschwerde ist demnach
abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist.
4.
Ausgangsgemäss
wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig
(§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und hat sie den Beschwerdegegner
und die Mitbeteiligte für deren Umtriebe im Beschwerdeverfahren angemessen zu
entschädigen
(§ 17
Abs. 2 VRG). Bei der Festsetzung der Kosten- und Entschädigungshöhe ist zu
berücksichtigen, dass sich der entsprechende Aufwand gleichermassen auf drei
Beschwerdeverfahren
verteilte.
5.
Da der Wert des zu
vergebenden Dienstleistungsauftrags den im Staatsvertragsbereich massgeblichen
Schwellenwert erreicht (Art.
1
lit. b der Verordnung des WBF vom 2. De­zember 2013 über die
Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre
2014 und 2015 [SR 172.056.12]),
ist gegen
diesen Entscheid die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)
zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt,
andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. BGG offen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    330.--     Zustellkosten,
Fr. 3'330.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten
eine Parteientschädigung von je Fr. 1'500.-
zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese
nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …