zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00148 · 2001-08-16 · de

Baubewilligung | Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde bei einer Unterschutzstellung (E. 1). Keine Zulassung zur nachträglichen Anfechtung des Unterschutzstellungsbeschlusses aufgrund des Vertrauensschutzes (E. 3a). Fehlende Nichtigkeit der Verfügung zur Entlassung aus dem Schutzinventar. Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.16.0 VB.2001.00148
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Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.16.0 VB.2001.00148

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00148
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00148
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.08.2001
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Legitimation zur ideellen Verbandsbeschwerde bei einer Unterschutzstellung (E. 1). Keine Zulassung zur nachträglichen Anfechtung des Unterschutzstellungsbeschlusses aufgrund des Vertrauensschutzes (E. 3a). Fehlende Nichtigkeit der Verfügung zur Entlassung aus dem Schutzinventar.
Abweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
IDEELLE VERBANDSBESCHWERDE
LEGITIMATION
NACHTRÄGLICHE ANFECHTUNG
NICHTIGKEIT
SCHUTZOBJEKT
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
§ 204 Abs. II PBG
§ 238 Abs. II PBG
§ 309 Abs. I PBG
§ 338a Abs. II PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am 24. Oktober 2000 erteilte die
Bausektion der Stadt Zürich dem Hochbauamt des Kantons Zürich die baurechtliche
Bewilligung für den Neubau der Technischen Berufs­schule mit Hochhaus auf dem
Grundstück Kat.Nr. AU6787 (alt Kat.Nrn. AU2401, AU2404,­ AU6610),
Sihlquai 101/Ackerstrasse 70, in Zürich 5. Der bewilligte Neubau setzt den
Abbruch der Liegenschaft Sihlquai 101 (alt Kat.Nr. AU2404), des ehemaligen
kantonalen Salzmagazins, voraus. Dieses hatte der Stadtrat mit Beschluss vom
19. Juni 1996 wie folgt unter Schutz gestellt (Dispositiv Ziff. 1):
"Das ehemalige kantonale
Salzmagazin, Vers.-Nr. 1150, auf dem Grundstück Kat.Nr. 2404, in
Aussersihl-Zürich, samt seiner Umgebung ist in dem unter Ziffer 2 aufgeführten
Umfang (fast vollständige Gebäudehülle, Tragkonstruktion, Raumaufteilung,
Büroeinbau) ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c
PBG (Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975) und wird
dementsprechend gemäss § 205 PBG unter Schutz gestellt mit folgenden
Einschränkungen:
a) Die Unterschutzstellung
steht der Erteilung einer Baubewilligung für ein Berufsschulhaus auf dem
Grundstück Kat.Nr. 2404 nicht entgegen.
b) Bei der Ausführung des
bewilligten Schulhausvorhabens darf das Schutzobjekt abgebrochen werden. Mit
dem Abbruch erfolgt die Entlassung aus Schutz und Inventar."
In den Erwägungen zu diesem Beschluss hatte
sich der Stadtrat eingehend mit der Bedeutung des Schutzobjekts
auseinandergesetzt. Trotz des hohen Interesses an seiner Erhaltung kam er
abschliessend zum Schluss, dass das öffentliche Interesse an der Errichtung
eines Berufsschulhauses an diesem Ort Vorrang verdiene, weshalb die
Unterschutzstellung entsprechend zu beschränken sei. Der
Unterschutzstellungsbeschluss vom 19. Juni 1996 wurde ordnungsgemäss
publiziert und blieb unangefochten.
II. Gegen die Baubewilligung vom
24. Oktober 2000 gelangte die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz
(ZVH) am 30. November 2000 an die Baurekurskommis­sion I mit den
Hauptanträgen, die Bau- und Abbruchbewilligung aufzuheben, das Salz­magazin als
Schutzobjekt zu erhalten und für das geplante Berufsschulhaus ein Lösung zu
wählen, bei welcher das Salzmagazin Bestand haben könne.
Die Baurekurskommission wies das Rechtsmittel
am 30. März 2001 ab, im Wesent­lichen mit der Begründung, der
seinerzeitige Unterschutzstellungsbeschluss des Stadtrats, aus welchem die
Resolutivbedingung der Unterschutzstellung klar hervorgehe und der jedenfalls
nicht nichtig sei, sei formell rechtskräftig und die gegen diesen Beschluss
erhobenen Rügen seien somit verspätet. Auch die Voraussetzungen für einen
Widerruf des Unterschutzstellungsbeschlusses bzw. der umstrittenen Bedingung
seien nicht erfüllt.
III. Mit Beschwerde vom 4. Mai 2001
beantragte die ZVH dem Verwaltungsgericht die Aufhebung des Rekursentscheids
und der Baubewilligung, die Erhaltung des Salzmaga­zins als Schutzobjekt, die
Wahl eines Projekts, welches den Weiterbestand des Schutz­objekts ermögliche,
den Beizug eines Gutachtens der kantonalen Denkmalpflegekommission, die
Durchführung eines Augenscheins und eines zweiten Schriftenwechsels; eventuell
sei die Demontage und der Wiederaufbau der Salzmagazinhalle an einem
Ersatzstandort anzuordnen.
Die Vorinstanz am 22. Mai, die
Baubewilligungsbehörde und die Bauherrschaft am 5. Juni 2001 beantragten Abweisung
der Beschwerde, letztere zudem die Zusprechung einer angemessenen
Parteientschädigung.
Die Parteivorbringen im Einzelnen werden –
soweit erforderlich – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Laut § 338a Abs. 2 PBG
sind gesamtkantonal tätige Vereinigungen, die sich seit wenigstens zehn Jahren
im Kanton statutengemäss dem Natur‑ und Heimatschutz oder ver­wandten,
rein ideellen Zielen widmen, zu Rekurs und Beschwerde berechtigt gegen An­ord­nungen
und Erlasse, soweit sie sich auf den III. Titel oder § 238
Abs. 2 PBG stützen, so­wie gegen Bewilligungen für Bauten und Anlagen
ausserhalb der Bauzonen. Nach der am 1. Sept­ember 1991 revidierten
Fassung dieser Bestimmung sind die gleichen Organisa­tio­nen im weiteren
befugt, überkommunale Gestaltungspläne ausserhalb der Bauzonen an­zu­fechten.
Wie das Verwaltungsgericht im Entscheid RB 1990 Nr. 10
erkannt hat, verschafft die blosse Behauptung, ein nicht inventarisiertes
Objekt sei dennoch schutzwürdig, den Na­tur‑ und Heimatschutzverbänden
keinen Zugang zum Rekursverfahren. In RB 1990 Nr. 11 (= BEZ 1990
Nr. 11) hat das Gericht sodann festgehalten, dass § 338a Abs. 2
PBG nicht rein prozessual betrachtet werden dürfe, wonach schon die Berufung auf
eine Miss­ach­tung des III. Gesetzestitels bzw. von § 238 Abs. 2
PBG legitimationsbegründend wäre. Denn so gesehen könnten diese Verbände
praktisch gegen jede Anordnung rekurrieren, was der Absicht des Gesetzgebers
(Protokoll des Kantonsrates 1983 ‑ 1987, S. 8132 f.) offen­sicht­lich
zuwiderliefe. Die Verbandsbeschwerde komme nur dort zum Zug, wo die Be­hör­de
ihren Entscheid auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stütze
bzw. aufgrund eines In­ventareintrags darauf hätte stützen sollen. In neueren
Entscheiden hat das Gericht die Legitimation der Verbände aber auch in Fällen
anerkannt, in denen das zuständige Gemeinwesen seiner Pflicht zur
Inventarisierung nicht nachgekommen war und die Schutzwürdigkeit als glaubhaft
dargetan und wahrscheinlich erschien (RB 1997 Nr. 2; VGr, 22. August
1996, VB.96.00065). Legitimiert sind die Verbände des Natur- und Heimatschutzes
insbesondere auch dann, wenn die Baubewilligung für einen Neubau den Abbruch
eines inventarisierten Gebäudes miteinschliesst (RB 1996 Nr. 13). Obwohl
dies im vorliegenden Fall nicht zutrifft, sondern die Bewilligung für den
Abbruch bereits mit der seinerzeitigen bedingten Unterschutzstellung erteilt
worden ist, ist die Rekurskommission im Licht der neueren Rechtsprechung und
angesichts der unbestrittenen Schutzwürdigkeit des vom Abbruch bedrohten
Salzlagers zu Recht auf den Rekurs der ZVH eingetreten und steht dieser auch
die Legitimation zur Beschwerde zu.
2. Aufgrund der folgenden Erwägungen erweist sich das
Verfahren als spruchreif, weshalb auf einen zweiten Schriftenwechsel ebenso wie
auf zusätzliche Untersuchungshandlungen verzichtet werden kann.
3. Wie die Baurekurskommission I richtig erkannt hat, erhebt
die Beschwerdeführerin keine Rüge gegen die Baubewilligung für den Neubau als
solche, sondern macht geltend, dem Neubau stehe die Unterschutzstellung des
ehemaligen Salzmagazins vom 19. Juni 1996 entgegen, die insofern klar
fehlerhaft und damit nichtig sei, als sie nicht gelte für den Fall, dass auf
diesem Grundstück ein Schulhausneubau errichtet werden solle, und für diesen
Fall die Abbruchbewilligung samt Entlassung aus Schutz und Inventar erteilt
worden sei.
a) Zunächst ist mit der Baurekurskommission I festzuhalten,
dass aus dem Beschluss des Stadtrats vom 19. Juni 1996 mit hinreichender
Klarheit hervorgeht, dass die Unterschutzstellung des ehemaligen Salzmagazins
nicht gelten soll, wenn auf diesem Areal ein Berufsschulhaus erstellt werden
sollte, und dass für diesen Fall der Abbruch bewilligt und das Gebäude aus dem
Inventar entlassen sei. Es lässt sich auch den Erwägungen dieses Beschlusses
nichts entnehmen, was der Beschwerdeführerin hätte Anlass zur Annahme bie­ten
können, sie würde im Falle der Beanspruchung der Liegenschaft durch den
Schulhausneubau die Frage der vollständigen oder teilweisen Unterschutzstellung
noch in einem spä­teren Verfahren aufwerfen können. Mit Gründen des
Vertrauensschutzes lässt sich deshalb eine Zulassung der Beschwerdeführerin zur
nachträglichen Anfechtung des Stadtratsbeschlus­ses vom 19. Juni 1996
nicht rechtfertigen.
b) Der Inventareintrag des Salzmagazins würde der
Baubewilligung dann im Wege stehen, wenn die seinerzeitige Entlassung nichtig
und damit unbeachtlich wäre. In diesem Fall wäre zumindest vom Fortbestehen des
Inventareintrags auszugehen und müsste die Zulässigkeit der Entlassung neu
geprüft werden.
Die Voraussetzungen, unter denen nach Lehre
und Rechtsprechung die Nichtigkeit einer Verfügung anzunehmen ist, hat die
Baurekurskommission I zutreffend dargelegt; darauf kann gemäss § 70 in
Verbindung mit § 28 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
959 (VRG) verweisen werden. Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Der
Stadtrat als zuständige Behörde hat sich seinerzeit eingehend mit der
Schutzwürdigkeit des ehemaligen Salzmagazins befasst, jedoch das öffentliche
Interesse an einem Berufsschulhaus an diesem Standort höher gewichtet als
dasjenige an der Erhaltung des Schutzobjekts. Das ist eine durchaus vertretbare
und auch im Licht von § 204 PBG über die sogenannte Selbstbindung des
Gemeinwesens keine offensichtlich rechtswidrige Würdigung, die auch dadurch
nicht in Frage gestellt wird, dass im Rahmen des Wettbewerbs für das Berufsschulhaus
ein Projekt eingereicht worden ist, das die Erhaltung des Salzmagazins erlaubt
hätte. Dass es der Stadtrat unterlassen hat zu prüfen, ob ein Abbruch und
Wiederaufbau des Salzmagazin an einem andern Ort in Frage käme, was gemäss
§ 204 Abs. 2 PBG geboten gewesen wäre, hätte sich im Rahmen des
Anfechtungsverfahrens vorbringen lassen, ist aber kein besonders schwerer und
leicht erkennbarer Mangel, der die Verfügung als nichtig erscheinen lassen
könnte. Sodann liegt keineswegs auf der Hand, dass das Planungs- und Baugesetz
es ausschliesst, eine Unterschutzstellung mit einer Resolutivbedingung zu verknüpfen.
Und schliesslich würden der Annahme der Nichtigkeit, selbst wenn die übrigen
Voraussetzungen erfüllt wären, hier Gründe des Vertrauensschutzes
entgegenstehen, nachdem die Bauherrschaft im Vertrauen auf die Überbaubarkeit
des Grundstücks für ein neues Berufsschulhaus eine aufwändige Planung
durchgeführt hat. Dass dabei auch ein Projekt eingereicht wurde, das die
Erhaltung des Salzmagazins vorsieht, ändert daran nichts; entscheidend ist,
dass die Bauherrschaft aufgrund des Stadtratsbeschlusses vom 19. Juni 1996
die Erhaltung des Salzmagazins nicht zur Wettbewerbsbedingung machen musste.
c) Die Baurekurskommission I hat die
Beständigkeit der Inventarentlassung auch unter dem Gesichtspunkt des Widerrufs
geprüft. Die Voraussetzungen hierzu sind gemäss den zutreffenden Ausführungen
der Baurekurskommission, auf die wiederum verwiesen werden kann, nicht erfüllt.
Abgesehen davon kann man sich fragen, ob die Baurekurskommission diese Frage
überhaupt hat prüfen müssen, ohne dass die Beschwerdeführerin ein
entsprechendes Wiedererwägungsgesuch an den für einen (teilweisen) Widerruf der
Verfügung vom 19. Juni 1996 in erster Linie zuständigen Stadtrat gestellt
hat.
4. Die Beschwerdeführerin macht unter
Bezugnahme auf den Rekursentscheid geltend, eine mit dem Stadtratsbeschluss vom
19. Juni 1996 erteilte Abbruchbewilligung wäre gemäss § 322 PBG nach
3 Jahren erloschen. Sie übersieht damit, dass eine formelle Abbruchbewilligung
nach der bedingten Inventarentlassung nicht notwendig war. Eine solche ist
gemäss § 309 Abs. 1 lit. c PBG nur erforderlich für den Abbruch
von Gebäuden in der Kernzone. Wird bei einem anderen Gebäude auf eine
Unterschutzstellung verzichtet und das Schutzobjekt aus dem Inventar entlassen,
so ist der Abbruch nach Eintritt der Rechtskraft einer solchen Verfügung ohne
weiteres zulässig; dass in der Verfügung vom 19. Juni 1996 für den Fall
des Schulhausneubaus der Abbruch gleichwohl ausdrücklich bewilligt worden ist,
ändert daran nichts.
5. Die Frage, ob statt der vollständigen
Inventarentlassung die Demontage und der Wiederaufbau des Salzmagazins an einem
Ersatzstandort hätte angeordnet werden müssen, wäre wie erwähnt im Rahmen des
Stadtratsbeschlusses vom 19. Juni 1996 zu prüfen gewesen und einen
entsprechenden Antrag hätte die Beschwerdeführerin bei rechtzeitiger Anfechtung
dieses Beschlusses stellen können. Jedenfalls bildet diese Frage nicht
Gegenstand der angefochtenen Baubewilligung vom 24. Oktober 2000. Auf den
entsprechenden Antrag der Beschwerdeführerin ist deshalb nicht einzutreten.
6. Damit erweist sich die Beschwerde, soweit
darauf einzutreten ist, als unbegründet und ist abzuweisen.
...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
...