zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00092 · 2022-06-16 · de
Festsetzung Strassenprojekt

Festsetzung Strassenprojekt. [Neuentscheid des Regierungsrats nach Rückweisung durch das Verwaltungsgericht mit Urteil VB.2018.00168 vom 27. Juni 2019.] Die Beschwerdeführerinnen durften vorliegend einen rein kassatorischen Antrag stellen (E. 1.3). Indem er den ersten Augenschein nicht protokollierte, verstiess der Beschwerdegegner gegen die ihm obliegende Protokollierungspflicht und verletzte das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerinnen (E. 2.3). Der Beschwerdegegner wäre zur Einholung der Gutachten der NDK und KDK bereits vor der erstmaligen Festsetzung des Strassenprojekts und vor allfälligen Einspracheverfahren verpflichtet gewesen, wobei dannzumal den Beschwerdeführerinnen diesbezüglich kein rechtliches Gehör hätte gewährt werden müssen. Ob der Umstand, dass die Gutachten erst nach Gutheissung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht eingeholt wurden, daran etwas zu ändern vermag, kann angesichts des Verfahrensausgangs dahingestellt bleiben (E. 2.4). Ein Eintrag im ISOS ist im Rahmen der kantonalen Richtplanung zu berücksichtigen. Aber auch ohne Übernahme im kantonalen Richtplan sind die Bundesinventare im Rahmen der Nutzungsplanung sowie bei verbleibenden Entscheidungsspielräumen zu berücksichtigen oder ist immerhin deren Zielsetzung nicht zu verunmöglichen (E. 3.2). Der vorhandene Eintrag im kantonalen Richtplan genügt, zumal der Ausbau im regionalen Richtplan Limmattal eingetragen ist (E. 4.3). Die Verkehrsprognosen könnten Einfluss auf die Beurteilung des Strassenprojekts haben, namentlich auf die im Hinblick auf den Ortsbild- bzw. Denkmalschutz (ISOS und kantonale Inventare) vorzunehmende Interessenabwägung (E. 5.1). An den Verkehrsprognosen bestehen Zweifel, die der Beschwerdegegner nicht zu beseitigen vermag (E. 5.2). Verkehrsprognosen entziehen sich nicht jeglicher Hinterfragung. Das Verwaltungsgericht beurteilt Verkehrsprognosen grundsätzlich in gleicher Weise wie Gutachten. Dabei ist zu prüfen, ob das Gutachten auf zutreffenden tatsächlichenFeststellungen beruht, die Folgerungen nachvollziehbar hergeleitet wurden und das Gutachten schlüssig ist. Dies bedingt unter anderem, dass die Basisdaten von Verkehrsprognosen bekannt sind (E. 5.3). Zusammen mit den Zweifeln an den Verkehrsprognosen lässt sich nicht beurteilen, ob das Interesse am Kapazitätsausbau dasjenige am Ortsbild- bzw. Denkmalschutz überwiegt (E. 5.4). Es drängt sich eine gutachterliche Aktualisierung der Verkehrsprognosen anhand der eingetretenen Verkehrsentwicklung auf (E. 5.5).Gutheissung. Rückweisung der Sache zur Sachverhaltsergänzung und zum neuen Entscheid an den Regierungsrat.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00092
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00092
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.06.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Festsetzung Strassenprojekt.[Neuentscheid des Regierungsrats nach Rückweisung durch das Verwaltungsgericht mit Urteil VB.2018.00168 vom 27. Juni 2019.]Die Beschwerdeführerinnen durften vorliegend einen rein kassatorischen Antrag stellen (E. 1.3). Indem er den ersten Augenschein nicht protokollierte, verstiess der Beschwerdegegner gegen die ihm obliegende Protokollierungspflicht und verletzte das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerinnen (E. 2.3). Der Beschwerdegegner wäre zur Einholung der Gutachten der NDK und KDK bereits vor der erstmaligen Festsetzung des Strassenprojekts und vor allfälligen Einspracheverfahren verpflichtet gewesen, wobei dannzumal den Beschwerdeführerinnen diesbezüglich kein rechtliches Gehör hätte gewährt werden müssen. Ob der Umstand, dass die Gutachten erst nach Gutheissung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht eingeholt wurden, daran etwas zu ändern vermag, kann angesichts des Verfahrensausgangs dahingestellt bleiben (E. 2.4). Ein Eintrag im ISOS ist im Rahmen der kantonalen Richtplanung zu berücksichtigen. Aber auch ohne Übernahme im kantonalen Richtplan sind die Bundesinventare im Rahmen der Nutzungsplanung sowie bei verbleibenden Entscheidungsspielräumen zu berücksichtigen oder ist immerhin deren Zielsetzung nicht zu verunmöglichen (E. 3.2). Der vorhandene Eintrag im kantonalen Richtplan genügt, zumal der Ausbau im regionalen Richtplan Limmattal eingetragen ist (E. 4.3). Die Verkehrsprognosen könnten Einfluss auf die Beurteilung des Strassenprojekts haben, namentlich auf die im Hinblick auf den Ortsbild- bzw. Denkmalschutz (ISOS und kantonale Inventare) vorzunehmende Interessenabwägung (E. 5.1). An den Verkehrsprognosen bestehen Zweifel, die der Beschwerdegegner nicht zu beseitigen vermag (E. 5.2). Verkehrsprognosen entziehen sich nicht jeglicher Hinterfragung. Das Verwaltungsgericht beurteilt Verkehrsprognosen grundsätzlich in gleicher Weise wie Gutachten. Dabei ist zu prüfen, ob das Gutachten auf zutreffenden tatsächlichen Feststellungen beruht, die Folgerungen nachvollziehbar hergeleitet wurden und das Gutachten schlüssig ist. Dies bedingt unter anderem, dass die Basisdaten von Verkehrsprognosen bekannt sind (E. 5.3). Zusammen mit den Zweifeln an den Verkehrsprognosen lässt sich nicht beurteilen, ob das Interesse am Kapazitätsausbau dasjenige am Ortsbild- bzw. Denkmalschutz überwiegt (E. 5.4). Es drängt sich eine gutachterliche Aktualisierung der Verkehrsprognosen anhand der eingetretenen Verkehrsentwicklung auf (E. 5.5).Gutheissung. Rückweisung der Sache zur Sachverhaltsergänzung und zum neuen Entscheid an den Regierungsrat.
Stichworte:
ABBIEGESPUR
AKTENFÜHRUNGSPFLICHT
ANTRAGSERFORDERNIS
AUGENSCHEIN
AUGENSCHEINPROTOKOLL
DENKMALSCHUTZ
GUTACHTEN
INTERESSENABWÄGUNG
ISOS
KANTONALER RICHTPLAN
MEHRVERKEHR
ORTSBILDSCHUTZ
PROTOKOLL
RECHTLICHES GEHÖR
REGIONALER RICHTPLAN
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SACHVERHALTSABKLÄRUNG
SACHVERSTÄNDIGENKOMMISSION
SONDERNUTZUNGSPLAN
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
STRASSENPROJEKT
UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZ
VERKEHRSPROGNOSE
Rechtsnormen:
Art. 17 Abs. II BGG
Art. 29 Abs. II BV
Art. 6 Abs. IV RPG
Art. 8 Abs. I RPG
Art. 8 Abs. II RPG
Art. 3 RPV
§ 7 Abs. IV VRG
§ 63 Abs. I VRG
§ 63 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00092
Urteil
der 3. Kammer
vom
16. Juni 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
1.
Genossenschaft A,
2.
C AG,
beide vertreten durch RA D,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Regierungsrat
des Kantons Zürich,
vertreten durch RA E,
Beschwerdegegner,
und
Stadtrat
Schlieren, vertreten durch RA F,
Mitbeteiligter,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit dem
Bau der Limmattalbahn ab September 2017 sowie dem Umbau des Stadtplatzes in
Schlieren wurden die Zürcher- und die Badenerstrasse als raumschaffendes
Element neugestaltet und städtebaulich aufgewertet. In der Folge soll der
Durchgangsverkehr im Stadtzentrum von Schlieren minimiert und auf die nördlich
gelegene Bernstrasse verlagert werden, was Anpassungen am Strassennetz
notwendig macht. Die Bernstrasse in Schlieren zählt zum Kantonsstrassennetz des
Kantons Zürich und wird im Kataster als Hauptverkehrsstrasse Nr. 001
klassifiziert. Teil des Projektperimeters bildet die Strecke entlang der
Bernstrasse von der Stadtgrenze Zürich bis zur Liegenschaft
Bernstrasse 29. Zur Minimierung und Verlagerung des Durchgangsverkehrs
soll der Verkehrsknoten Bern-/Gasometerstrasse ausgebaut und die
Knotenkapazität erhöht werden. Hierzu sind verschiedene Massnahmen vorgesehen,
namentlich auch die Erstellung einer zusätzlichen Geradeausspur in
Fahrtrichtung Stadt Zürich, der Ausbau des Knotens Bern-/Gasometerstrasse sowie
die Erstellung von neuen Parkplätzen entlang der Turmstrasse als Ersatz für die
wegfallenden Parkplätze an der Bernstrasse.
B.
Die
öffentliche Auflage des Bauprojekts und des Landerwerbsplans erfolgte vom
5. Mai bis 6. Juni 2017. Mit Eingabe vom 1. Juni 2017 erhoben
die Genossenschaft A und die C AG Einsprache und beantragten, das
Strassentrassee der Bernstrasse im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01
und 02 derart nach Norden zu verschieben, dass sie mit keinen Landabtretungen
konfrontiert würden. Ferner sei auf den Ausbau des Verkehrsknotens Bern-/Gasometerstrasse
zu verzichten. Der Verkehr sei stattdessen über die Hermetschloobrücke zu
führen. Sodann beantragten sie, es sei für die durch das Ausbauprojekt
verlorengehenden Parkplätze Realersatz zu liefern. Schliesslich verlangten sie
die Durchführung eines Augenscheins.
C.
Anlässlich
der Einspracheverhandlung vom 13. Juli 2017 wurde mit der Genossenschaft A
und der C AG ein Augenschein vor Ort durchgeführt. Mit Beschluss vom
31. Januar 2018 setzte der Regierungsrat das Projekt für den Strassen- und
Kreuzungsausbau an der 1 Bernstrasse in Schlieren gemäss den bei den Akten
liegenden Plänen fest (Dispositivziffer I). Die Einsprache der Genossenschaft
A und der C AG wies er ab, soweit er sie nicht als erledigt abschrieb
(Dispositivziffer II).
II.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats erhoben die Genossenschaft
A und die C AG am 16. März 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
und beantragten, es sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und das Verfahren
zur vollständigen Durchführung an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Eventualiter seien Dispositivziffern I und II des angefochtenen Beschlusses
aufzuheben und die Planfestsetzung mit folgenden Auflagen zu erteilen: Das
Strassentrassee der Bernstrasse sei im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01
und 02 derart nach Norden zu verschieben, dass die Beschwerdeführerinnen von
keinen Landabtretungen betroffen sind. Auf den Ausbau des Verkehrsknotens
Bern-/Gasometerstrasse sei zu verzichten, stattdessen sei der Verkehr über die
Hermetschloobrücke zu führen. Eventualiter seien für aufzuhebende Abstellplätze
der Beschwerdeführerinnen Abstellplätze an anderer Stelle vorzusehen. Des
Weiteren beantragten die Beschwerdeführerinnen die Durchführung eines
Augenscheins sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung für das
vorliegende und das vorinstanzliche Verfahren.
Mit Urteil vom 27. Juni 2019 (VB.2018.00168) hob das
Verwaltungsgericht die Dispositivziffern I und II des Beschlusses des
Regierungsrates vom 31. Januar 2018 in teilweiser Gutheissung der
Beschwerde auf und wies die Sache im Sinn der Erwägungen zu weiteren
Sachverhaltsabklärungen und zum Neuentscheid an den Regierungsrat zurück. Die
Gerichtskosten auferlegte es dem Beschwerdegegner und verpflichtete diesen, den
Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-
(7,7 % MWST inbegriffen) zu bezahlen. Dieser Rückweisungsentscheid erwuchs
unangefochten in Rechtskraft.
III.
Nach weiteren Abklärungen setzte der Regierungsrat das
Projekt für den Strassen- und Kreuzungsausbau an der 1 Bernstrasse in
Schlieren mit Beschluss vom 2. Dezember 2020 gemäss den bei den Akten
liegenden Plänen fest (Dispositivziffer I). Die Einsprache der Genossenschaft
A und der C AG wies er ab, soweit er sie nicht als erledigt abschrieb
(Dispositivziffer II).
IV.
Mit Beschwerde vom 1. Februar 2021 liessen die Genossenschaft
A und die C AG am 16. März 2018 dem Verwaltungsgericht beantragen, es
sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Akten seien zur
Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Des Weiteren beantragten
die Beschwerdeführerinnen die Durchführung eines Augenscheins sowie die
Zusprechung einer Parteientschädigung für das vorliegende und das
vorinstanzliche Verfahren.
Am 26. Februar 2021 beantragte der als Mitbeteiligter
in das Beschwerdeverfahren aufgenommene Stadtrat von Schlieren die Gutheissung
der Beschwerde unter Kostenfolge zulasten des beschwerdegegnerischen
Regierungsrats. Mit Beschwerdeantwort vom 3. März 2021 liess der nunmehr anwaltlich
vertretene Beschwerdegegner dem Verwaltungsgericht beantragen, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten; eventualiter sei sie abzuweisen, soweit
darauf eingetreten werde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich
MWST, zulasten der Beschwerdeführerinnen. Innert erstreckter Frist liess der
Beschwerdegegner mit Eingabe vom 29. März 2021 seine Anträge dahingehend
anpassen, dass die Kosten- und Entschädigungsfolgen, zuzüglich MWST, zulasten
der Beschwerdeführerinnen und des Mitbeteiligten gehen. Am 22. April 2021
nahm der Mitbeteiligte dazu Stellung. Mit Eingabe vom 3. Mai 2021 stellten
die Beschwerdeführerinnen den Antrag, die Beschwerde sei gutzuheissen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Der
Beschluss des Beschwerdegegners vom 13. Juni 2018 bildet einen Akt im Sinn
von § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG), der gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG zwar
nicht mit Rekurs, jedoch gestützt auf § 41 Abs. 1 VRG und § 41
Abs. 1 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) direkt mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar ist. Das Verwaltungsgericht ist
zuständig für die Behandlung der Beschwerde.
1.2
Die
Beschwerdeführerinnen sind Baurechtsnehmerinnen der Parzellen Kat.-Nrn. 01
und 02 in Schlieren und ein Teil des von ihren jeweiligen Baurechten erfassten
Landes müsste gemäss dem festgesetzten Projekt abgetreten werden. Damit sind
sie zur Beschwerde legitimiert.
1.3
Der
Beschwerdegegner rügt, dass die Beschwerdeführerinnen lediglich einen
kassatorischen und keinen reformatorischen Antrag gestellt hätten, und fordert
deshalb, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Er beruft sich hierfür
insbesondere auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 107
Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG), wonach
sich die Beschwerde wegen deren reformatorischen Natur grundsätzlich nicht
darauf beschränken darf, die Aufhebung bzw. Rückweisung des angefochtenen
Entscheids zu beantragen, sondern einen Antrag in der Sache enthalten muss
(vgl. z.
B. BGE 137 II
313 E. 1.3; 136 V 131 E. 1.2; 134 III 379 E. 1.3; anders BGE 133
II 370 E. 2.2).
Es trifft zu, dass die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht grundsätzlich reformatorischer Natur ist und das
Verwaltungsgericht in der vorliegenden Streitsache an die Anträge der Parteien
gebunden ist (§ 63 Abs. 1 und 2 VRG). Nichtsdestotrotz genügt der
kassatorische Antrag der Beschwerdeführerinnen im vorliegenden Fall aus
folgenden Gründen: Vorab lässt bereits die vom Beschwerdegegner angeführte
bundesgerichtliche Rechtsprechung Ausnahmen zu. So reicht auch nach dem
Bundesgericht ein blosser Rückweisungsantrag aus, wenn es im Fall der
Gutheissung in der Sache nicht selbst entscheiden könnte, etwa, weil die
erforderlichen Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz fehlen (BGE 133 III
489 E. 3.1 m.
w.
H.; BGr, 25. Oktober
2018, 1C_498/2017), oder wenn die Verletzung des rechtlichen Gehörs gerügt wird
(BGr, 25. Oktober 2021, 1C_325/2021, E. 1.4 m.
w.
H.). Beides machen die Beschwerdeführerinnen vorliegend geltend.
Gerade in Fällen, in denen der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde, kann
es der beschwerdeführenden Partei durchaus unmöglich sein, einen
reformatorischen Antrag zu stellen, namentlich, wenn sie hierzu die volle
Kenntnis des Sachverhalts benötigte und die Abklärung des Sachverhalts
angesichts der Untersuchungsmaxime der Behörde obliegt. Da im Zivilrecht regelmässig
keine Untersuchungsmaxime gilt, hinkt der Vergleich des Beschwerdegegners mit
dem Zivilrecht. Vielmehr sind die Parteien im Verwaltungsprozess auf eine
vollständige und korrekte Sachverhaltsfeststellung seitens der dazu
verpflichteten Behörde angewiesen, ansonsten es ihnen nicht oder nur erschwert
möglich ist, einen Prozess dagegen anzustrengen. Auch wäre es vorliegend
angesichts der von den Beschwerdeführerinnen beabsichtigten Verschiebung der
Bernstrasse im Bereich der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 nach Norden
nicht denkbar, dass das Verwaltungsgericht die entsprechende Projektierung selber
anpassen würde. Somit kommt ein reformatorischer Entscheid des
Verwaltungsgerichts diesbezüglich nicht infrage. Des Weiteren ist ein rein
kassatorischer Antrag ungeachtet des grundsätzlich reformatorischen Charakters
der Beschwerde zulässig, wenn er allein auf die Beseitigung einer Anordnung
abzielt, die sich für die beschwerdeführende Partei belastend auswirkt (BGr,
24. August 2021, 1C_709/2020, E. 1.2; vgl. auch BGr, 30. März
2021, 1C_460/2020). In diesem Sinn verlangen die Beschwerdeführerinnen
zumindest sinngemäss zulässigerweise die Aufhebung des vorliegenden
Strassenprojekts bzw. die von Grund auf neue Planung und Festsetzung durch den
Beschwerdegegner.
In diesem Zusammenhang hinzu kommt die Besonderheit des
vorliegenden Anfechtungsobjekts: Angefochten ist nicht eine
individuell-konkrete Verfügung, sondern ein Strassenprojekt, mithin ein
Sondernutzungsplan. Dessen allfällige (wesentliche) Änderung bzw.
Neu-Festsetzung durch das Verwaltungsgericht könnte aufgrund der speziellen
Natur von Plänen, vergleichbar mit den Allgemeinverfügungen, weitere Personen
tangieren, die sich am vorliegenden Verfahren nicht beteiligt haben, weil sie
mit der ursprünglichen Festsetzung des Projekts einverstanden waren (vgl.
Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 85/1984,
S. 433 ff., S. 454). Damit sich sämtliche betroffenen Personen
gegen die Festsetzung eines Strassenprojekts und gegen wesentliche Änderungen
bzw. eine Neu-Festsetzung eines solchen zur Wehr setzen können, haben
Strassenprojekte  die Festsetzung wie auch die Neuplanung  grundsätzlich in
dem dafür vorgeschriebenen Verfahren festgesetzt zu werden (vgl. BGr,
21. Februar 2018, 1C_38/2017, E. 3.2). Generell bilden
reformatorische Entscheide im Bereich der Nutzungsplanung die Ausnahme (vgl.
BGr, 22. April 2015, 1C_428/2014, E. 5). Es ist dem
Verwaltungsgericht daher verwehrt, das Projekt neu zu planen und neu
aufzulegen. Damit würde es darüber hinaus in Ermessensspielräume der planenden
Behörden eingreifen.
1.4
Demzufolge
durften die Beschwerdeführerinnen vorliegend einen rein kassatorischen Antrag
stellen. Nachdem auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
In
formeller Hinsicht werfen die Beschwerdeführerinnen dem Beschwerdegegner vor,
der Augenschein vom 13. Juli 2017 sei nicht protokolliert worden und daher
seien die Ausführungen zur tatsächlichen Situation vor Ort nur ungenügend
erstellt. Weiter machen die Beschwerdeführerinnen eine "krasse Verletzung
ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör" geltend, indem der Augenschein vom
18. Dezember 2019 mit Vertretern der kantonalen Natur- und Heimatschutz-
(NHK) und der Denkmalpflegekommission (KDK) unter Ausschluss der
Beschwerdeführerinnen stattgefunden habe. Es seien ihnen keine
Mitwirkungsrechte bei der Formulierung der Fragen an die NHK und KDK gewährt
worden. Schliesslich seien ihnen die Stellungnahmen der NHK und KDK auch nicht
zur Vernehmlassung zugestellt worden.
2.2
Gemäss
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV)
haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieses dient einerseits der
Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes
Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die
Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört unter anderem das Recht der
Betroffenen, an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest
zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu
beeinflussen (BGE 142 I 86 E. 2.2; 138 V 125 E. 2.1; 135 I 187
E. 2.2; je mit Hinweisen).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör wird zudem eine
allgemeine Aktenführungspflicht der Behörden abgeleitet, als Gegenstück zum
Akteneinsichts- und Beweisführungsrecht der Parteien. Dazu gehört die Pflicht
zur Protokollierung entscheidrelevanter Abklärungen, Einvernahmen und
Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren (BGE 142 I 86 E. 2.2; 130 II 473
E. 4.2; 124 V 389 E. 4a und b). Das Protokoll dient einerseits der
Behörde oder dem Gericht und den Gerichtsschreibenden als Gedächtnisstütze und
soll es ihnen ermöglichen, die Ausführungen der Parteien tatsächlich zur
Kenntnis zu nehmen und pflichtgemäss zu würdigen; andererseits soll es Auskunft
über die Einhaltung der Verfahrensvorschriften geben und die
Rechtsmittelinstanzen in die Lage versetzen, den angefochtenen Entscheid zu
überprüfen (BGE 142 I 86 E. 2.2 m.
w.
H.). Die
neuen Prozessordnungen des Bundes schreiben ein schriftliches
Augenscheinprotokoll vor, gegebenenfalls ergänzt mit Plänen, Zeichnungen,
fotografischen und anderen technischen Mitteln (Art. 182 der Schweizerischen
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]; Art. 193 Abs. 4
der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO]). Auch
im Verwaltungs(justiz)verfahren ergibt sich aus dem Anspruch der
Verfahrensbeteiligten auf rechtliches Gehör eine Protokollierungspflicht für
Augenscheine (BGE 142 I 86 E. 2.3; 130 II 473 E. 4.2 mit Hinweisen).
Grundsätzlich ist zu verlangen, dass die Ergebnisse des Augenscheins,
insbesondere die vor Ort gemachten Feststellungen und Wahrnehmungen, ihrem
wesentlichen Inhalt nach schriftlich protokolliert werden, allenfalls ergänzt
mit Fotos, Plänen etc. Den Parteien muss vor Entscheidfällung die Möglichkeit
gegeben werden, davon Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu äussern, insbesondere
allfällige Berichtigungen zu verlangen (BGE 142 I 86 E. 2.3).
2.3
Der erste
Augenschein anlässlich der Einspracheverhandlung vom 13. Juli 2017 wurde
unbestrittenermassen nicht protokolliert. In seiner bisherigen Rechtsprechung
zum Verwaltungsverfahren hat das Bundesgericht (vorbehältlich strengerer
Anforderungen des kantonalen Rechts) gewisse Abweichungen von den oben
dargestellten Grundsätzen toleriert, insbesondere wenn im Anschluss an den
Augenschein noch eine Parteiverhandlung durchgeführt wurde und die Ergebnisse
des Augenscheins und die wesentlichen Äusserungen der Parteien in den
Urteilserwägungen hinlänglich wiedergegeben und gewürdigt wurden (BGE 126 I 213
E. 2; BGE 106 Ia 73 E. 2a). Im vorliegenden Fall ergeben sich die
wesentlichen Ergebnisse dieses nicht protokollierten Augenscheins indessen auch
nicht aus dem Beschluss des Regierungsrats. Kommt hinzu, dass mangels
Protokolls unklar ist, ob am Augenschein überhaupt ein Mitglied der
entscheidenden Behörde beteiligt war oder nur Organe der mit der Instruktion
beauftragten Baudirektion mitgewirkt hatten. Sollte letzteres der Fall sein,
könnte auf ein Protokoll  nur schon zuhanden des Beschwerdegegners als
Entscheidgrundlage  nicht verzichtet werden. Indem der erste Augenschein nicht
protokolliert wurde, verstiess der Beschwerdegegner somit gegen die ihm
obliegende Protokollierungspflicht und verletzte das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführerinnen.
2.4
Der
ebenfalls nicht protokollierte Augenschein vom 18. Dezember 2019 fand ohne
die Beschwerdeführerinnen statt, welchen ausserdem keine Möglichkeit zur
Formulierung von Fragen an die Kommissionsmitglieder eingeräumt wurde und
welche im Anschluss daran nicht zum Ergebnis Stellung nehmen konnten. Der
Beschwerdegegner beruft sich in seiner Beschwerdeantwort darauf, dass es sich
bei diesem Augenschein um einen solchen der NKD und der KDK gehandelt habe und
sich das Verfahren daher nach der Verordnung vom 12. Januar 2005 über die
Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG (VSVK, insb. § 6)
richte. Die Beschwerdeführerinnen hätten somit die Verletzung ihres rechtlichen
Gehörs gegenüber den Kommissionen geltend zu machen.
Es trifft zu, dass es sich beim Augenschein vom
18. Dezember 2019 um einen Augenschein der NDK und KDK im Rahmen der
Sachverhaltsfeststellung handelt, welcher der NHK und der KDK die Grundlagen
für die Erstellung der Gutachten zuhanden der entscheidenden Behörde (des
Beschwerdegegners) vermitteln soll. Der Beschwerdegegner wäre zur Einholung
dieser Gutachten bereits vor der erstmaligen Festsetzung des Strassenprojekts
und vor allfälligen Einspracheverfahren verpflichtet gewesen, wobei dannzumal
den Beschwerdeführerinnen diesbezüglich angesichts der Besonderheit des
Verfahrens (vgl. E. 1.3) kein rechtliches Gehör hätte gewährt werden
müssen. Ob der Umstand, dass die Gutachten erst nach Gutheissung der Beschwerde
durch das Verwaltungsgericht eingeholt wurden, daran etwas zu ändern vermag,
kann angesichts des Verfahrensausgangs dahingestellt bleiben.
2.5
Der
Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts vom 27. Juni 2019
(VB.2018.00168) stellte es ins Ermessen des Beschwerdegegners, ob nebst dem
Gutachten der kantonalen NDK und KDK gemäss dem Antrag der
Beschwerdeführerinnen ein weiterer (protokollierter) Augenschein durchzuführen
ist (E. 3.4). Denn der Entscheid, ob ein Augenschein angeordnet werden
soll, steht im pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache befassten Behörde.
Eine Pflicht zur Vornahme eines Augenscheins besteht nur, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden
können. Ein Augenschein ist dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse
unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer
Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen
Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (VGr, 24. November 2016,
VB.2016.00240, E. 2.1; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79). Ob dies der Fall war und der
Beschwerdegegner auf einen Augenschein verzichten durfte, kann offenbleiben, da
die Beschwerde ohnehin gutzuheissen und das strittige Strassenprojekt
aufzuheben ist.
3.
3.1
Beim
vorliegenden Strassenprojekt im Sinn von §§ 12 ff. StrG handelt es
sich um einen Sondernutzungsplan. Als solcher hat das Projekt grundsätzlich der
Richtplanung zu entsprechen (§ 16 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 [PBG]; vgl. dazu E. 4) und sowohl die
strassenrechtlichen Projektierungsgrundsätze als auch die weiteren Grundsätze
des Raumplanungsrechts zu beachten (VGr, 20. Mai 2021, VB.2020.00322,
E. 4.1; 29. August 2019, VB.2019.00175, E. 4.1;
10. Januar 2019, VB.2017.00658, E. 4.1; je mit Hinweisen).
Gestützt auf Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000
(RPV) nehmen die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungsplanung und entsprechend
auch bei einer Sondernutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung vor
(BGE 145 II 70 E. 3.2 mit Hinweisen).
3.2
Das
Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler
Bedeutung ISOS stützt sich auf das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den
Natur- und Heimatschutz (NHG). Bei der Erfüllung kantonaler und kommunaler
Aufgaben  und damit insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung  wird der
Schutz von Ortsbildern in erster Linie durch kantonales und kommunales Recht
sichergestellt. Das ISOS ist für die kantonale und kommunale Raumplanung indes
nicht bedeutungslos. Das Bundesgericht misst ihm die gleiche Bedeutung zu wie
Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG; ein Eintrag im ISOS ist
deshalb nach Art. 6 Abs. 4 RPG und Art. 11 der Verordnung vom
13. November 2019 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder
der Schweiz (VISOS) im Rahmen der kantonalen Richtplanung zu berücksichtigen
(zum Ganzen BGr, 24. August 2016, 1C_488/2015, E. 4.3 und 4.5.3 ff.;
BGE 135 II 209 E. 2.1; VGr, 13. Juli 2017, AN.2016.00001,
E. 2.4.3). Aber auch ohne Übernahme im kantonalen Richtplan sind die
Bundesinventare im Rahmen der Nutzungsplanung sowie bei verbleibenden
Entscheidungsspielräumen zu berücksichtigen oder ist immerhin deren Zielsetzung
nicht zu verunmöglichen (BGr, 1. Oktober 2014, 1C_893/2013, E. 5.1;
BGr, 1. Juni 2017, 1C_474/2016, E. 3.2 m.
w.
H.;
VGr, 14. Mai 2020, VB.2018.00500, E. 4.1; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni, Handkommentar RPG, Bern 2006, Art. 13 N. 32).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerinnen rügen in erster Linie, das vorliegende Strassenprojekt
sei im kantonalen Richtplan oder im regionalen Richtplan Limmattal nicht
vorgesehen.
4.2
Gemäss
Art. 8 Abs. 1 RPG zeigen Richtpläne mindestens, wie sich der Kanton
räumlich entwickeln soll, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die
anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden und in welcher
zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu
erfüllen. Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen
nach Art. 8 Abs. 2 RPG einer Grundlage im Richtplan. Bei der
Beurteilung der Notwendigkeit einer richtplanerischen Festsetzung ist gemäss
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die räumliche Wesentlichkeit des
Vorhabens wegleitend. Entscheidend ist, ob angesichts der weitreichenden
Auswirkungen eines Vorhabens eine vorgängige umfassende Interessenabwägung
notwendig erscheint, die nur durch den Prozess der Richtplanung garantiert
werden kann (BGE 137 II 254 E. 3.2 mit Hinweisen). Das Bundesgericht
bejahte etwa die Notwendigkeit einer Richtplangrundlage in Bezug auf die
Ausdehnung und den Standort einer geplanten Auto-Rundstrecke (BGE 137 II 254
E. 4 mit Hinweisen; vgl. auch die Hinweise in VGr, 3. Juni 2021,
VB.2020.00876, E. 4.3.1).
4.3
Die
Bernstrasse ist im Bereich des streitigen Strassenprojekts eine Hauptstrasse
(H1 und H3; vgl. Anhang 2B Nr. 342 der Durchgangsstrassenverordnung vom
18. Dezember 1991 [DurchgangsstrassenV; SR 741.272] sowie Karte, abrufbar
unter: https://www.astra.admin.ch/astra/de/home/fachleute/weitere-bereiche/geoinformation/geobasisdaten/hauptstrassennetz.html)
und verfügt über einen Eintrag im kantonalen Richtplan als
Hauptverkehrsstrasse. Das vorliegend umstrittene Strassenprojekt sprengt den
bereits vorhandenen Richtplaneintrag nicht, insbesondere ist keine andere
Linienführung oder eine Umklassifizierung der Bernstrasse vorgesehen. Sodann
verursacht das Projekt für sich alleine auch keine gewichtigen Auswirkungen auf
Raum und Umwelt im Sinn der Rechtsprechung zu Art. 8 Abs. 2 RPG (vgl.
VGr, 3. Juni 2021, VB.2020.00876, E. 4.3.1). So erachtete das
Bundesgericht eine Richtplangrundlage für den Bau eines Kleinwasserkraftwerks
angesichts seiner geringen Dimensionen als entbehrlich, obwohl es innerhalb
eines Landschaftsschutzgebiets von kantonaler Bedeutung zu liegen kommen sollte
(BGE 140 II 262 E. 2.3.4). Hinsichtlich des Lausanner Museumsviertels
"pôle muséal" verneinte das Bundesgericht die Notwendigkeit einer
Richtplangrundlage ebenso. Wesentlich für diese Beurteilung waren insbesondere
die Fläche des Projekts (21'000 m2), die Situierung im Stadtzentrum mit
bestehender guter Anbindung an den öffentlichen Verkehr und das Absehen vom Bau
eines Parkhauses bzw. von Besucherparkplätzen. Die räumlichen Auswirkungen
wichen unter diesen Voraussetzungen nicht von der im kantonalen Richtplan
bereits vorgesehenen Nutzung ab und die zu erwartenden Immissionen verlangten
ebenfalls nicht nach einer Abstimmung auf kantonaler oder regionaler Ebene
(BGr, 8. Oktober 2014, 1C_15/2014, E. 6.2).
Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung zu Art. 8
Abs. 2 RPG genügt der vorhandene Eintrag im kantonalen Richtplan, zumal
der Ausbau im regionalen Richtplan Limmattal eingetragen ist. Eine Pflicht zur
Eintragung des vorliegenden Strassenprojekts im kantonalen Richtplan ergibt
sich ausserdem auch nicht aus den gesetzlichen Bestimmungen, welche die Kantone
dazu anhalten, das ISOS im Rahmen ihrer Richtpläne zu berücksichtigen (vorn E. 3.2).
5.
5.1
Anlass und
hauptsächliches Ziel des vorliegenden Strassenprojekts ist die
Kapazitätssteigerung im Knoten Bern-/Gasometerstrasse für den prognostizierten
Mehrverkehr. Sowohl die Beschwerdeführerinnen als auch der Mitbeteiligte
stellen diese Prognose der Verkehrsentwicklung aufgrund
ihrer eigenen Erfahrungen in den letzten Jahren sowie neuerer
Verkehrszahlen infrage. Die Verkehrsprognosen könnten Einfluss auf die
Beurteilung des Strassenprojekts haben, namentlich auf die im Hinblick auf den
Ortsbild- bzw. Denkmalschutz (ISOS und kantonale Inventare) vorzunehmende
Interessenabwägung. Laut Beschwerdeantwort stützt sich der Beschwerdegegner für
die Prognose auf den verkehrstechnischen Bericht der G AG vom
13. April 2017. Dieser Bericht
geht vom Ausbau gemäss vorliegendem
Strassenprojekt aus und beschreibt die in der Folge davon nötigen Arbeiten zum
Ausbau der Lichtsignalanlage am Knoten Bern-/Gasometerstrasse sowie dem Neubau
der Lichtsignalanlage für die Erschliessung der Kantonsapotheke Zürich (KAZ).
Er berücksichtigt dabei die "prognostizierten Verkehrsbelastungen"
und hält fest, dass sich diese Prognosezahlen wahrscheinlich infolge des neuen
Anschlusses KAZ an die Bernstrasse verändern werden. Da hierfür eingehende
Untersuchungen erforderlich wären, seien die Prognosezahlen vorerst nicht
angepasst worden. Die Knotenströme, von denen der Bericht ausgeht, werden in
einer vom Beschwerdegegner eingereichten Beilage in einer Übersicht
dargestellt. Sie enthält indes nicht nur die Knotenströme von 2010 und die
daraus abgeleitete Prognose für 2030, sondern auch die tatsächlich erhobenen
Knotenströme von 2019 und 2020. Obwohl die Messungen im Jahr 2019 vor Covid-19
und im Jahr 2020 im Herbst vor der nächsten Covid-19-Welle und ausserhalb der
Schulferien erhoben wurden, zeigt ein Vergleich mit den Zahlen von 2010, dass
sich die Verkehrsbelastung 2019/2020 kaum verändert hat und im Gegenteil eher
abgenommen hat. Der Beschwerdegegner bestreitet dies nicht und führt als
Begründung an, dass die flankierenden Massnahmen noch nicht vollständig
umgesetzt seien und die Limmattalbahn noch im Bau sei. Der Mitbeteiligte macht
geltend, dass selbst Vertreter des Amts für Verkehr anlässlich mehrerer
Projekte betreffend Verkehr im Limmattal Bedenken geäussert hätten, ob die
Verkehrsprognosen im Zusammenhang mit der Limmattalbahn wirklich zuträfen.
5.2
In der Tat
wecken die Zahlen zu den Knotenströmen aus den Jahren 2019 und 2020 Zweifel an
den Verkehrsprognosen für 2030. Die vom Beschwerdegegner angeführte Begründung
vermag diese Zweifel nicht zu beseitigen, zumal der regionale Richtplan
Limmattal das Ziel verfolgt, den Anteil des MIV von 82 % im Jahr 2013 (öV:
18 %) zugunsten des öV auf 78 % (2030) zu reduzieren. Auf welchen
Grundlagen diese Verkehrsprognosen erstellt wurden, erläutert der
Beschwerdegegner nicht. Vielmehr erachtet er diese Verkehrsprognosen ohne
weitere Begründung als "unwiderlegbar". Gemäss § 7 Abs. 4
VRG gilt jedoch der Grundsatz der freien Beweiswürdigung, wonach die
Entscheidbehörde nicht an bestimmte, starre Beweisregeln gebunden ist, die ihr
vorschreiben, wie ein gültiger Beweis zustande kommt und welchen Beweiswert die
einzelnen Beweismittel haben (Plüss, § 7 N. 137). Dies gilt auch
dann, wenn man diesen Verkehrsprognosen den Beweiswert eines Amtsberichts oder
eines Gutachtens zumisst. Auch davon darf die Behörde bei Vorliegen triftiger
Gründe abweichen. Dass es sich hierbei um (im Gesetz vorgesehene)
unwiderlegbare Fiktionen oder öffentliche Urkunden i.
S.
v. Art. 9 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom
10. Dezember 1907 (ZGB) handeln sollte, ist nicht ersichtlich. Sah sich
der Beschwerdegegner fälschlicherweise durch diese Verkehrsprognosen gebunden,
ist darin eine unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsermittlung zu erblicken,
gehört doch die Beweiswürdigung zur Sachverhaltsfeststellung (BGE 140 I 114
E. 3.3.4).
5.3
Nach der
Rechtsprechung sind Prognosen über die künftige Verkehrsentwicklung
erfahrungsgemäss mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Die
Verkehrsentwicklung hängt stark von wirtschaftlichen, demografischen sowie von
verkehrs- und umweltpolitischen Vorgaben ab. Je nach Wahl der Vorgaben unterscheiden
sich die der Prognose zugrunde zu legenden Szenarien beträchtlich. Soweit
diesbezüglich auch zusätzliche Untersuchungen und Gutachten keine Klärung
bringen können, entziehen sich die Prognosen weitgehend der Kritik, sofern sie
sich nicht schon im Laufe des Bewilligungsverfahrens als offensichtlich und
erheblich unrichtig herausstellen. Diese Unzulänglichkeiten sind hinzunehmen,
solange sich die getroffenen Annahmen nicht als unbrauchbar erweisen und es
daher an einer vollständigen Sachverhaltsabklärung fehlt (BGE 126 II 522
E. 14 [zum Flugverkehr]; 124 II 293 E. 12; 119 Ib 458 E. 8d [zu
Nationalstrassenprojekten]; BGr, 3. Mai 2019, 1C_467/2018, E. 5.5
[zum Strassenverkehr]; BGr, 8. November 2006, 1A.116/2006, E. 6.1; VGr,
20. Dezember 2018, VB.2016.00522, E. 5.3.2).
Dies bedeutet indes nicht, dass sich Verkehrsprognosen
jeglicher Hinterfragung entziehen und im Verfahren in jedem Fall massgebend
(unwiderlegbar) sind. Nach der zitierten Rechtsprechung hängt dies zunächst
davon ab, ob auch zusätzliche Untersuchungen und Gutachten keine Klärung
bringen können. Sodann liess das Bundesgericht Verkehrsprognosen deshalb gelten,
weil die Beschwerdeführerin "keine erheblichen Zweifel an deren
Haltbarkeit" zu wecken vermochte (BGr, 25. Juni 2018, 1C_104/2017
E. 8.3), oder weil die Ist-Werte von der Beschwerdeführerin nicht
bestritten waren, die Annahmen über die Verkehrsverlagerung nach der
Beurteilung des Verwaltungsgerichts Zürich (als Vorinstanz) als nachvollziehbar
beurteilt wurden, die Beschwerdeführerin daran keine Zweifel zu erwecken vermochte
und das Bundesamt für Umwelt (BAFU) diese Einschätzung teilte (BGr, 3. Mai
2019, 1C_467/2018, E. 5.2 ff.). Das Verwaltungsgericht beurteilt Verkehrsprognosen
demzufolge grundsätzlich in gleicher Weise wie Gutachten. Dabei ist zu prüfen,
ob das Gutachten auf zutreffenden tatsächlichen Feststellungen beruht (Plüss,
§ 7 N. 146), die Folgerungen nachvollziehbar hergeleitet wurden und
das Gutachten schlüssig ist. Dies bedingt unter anderem, dass die Basisdaten von
Verkehrsprognosen bekannt sind.
5.4
Vorliegend
besteht am Verzicht auf eine Rechtsabbiegespur in die Gasometerstrasse, der
eine geradlinige Weiterführung des Strassenrandes erlauben würde, ein
erhebliches Interesse. Die vorliegenden Unterlagen und der Beschwerdegegner
legen nicht genügend nachvollziehbar dar, weshalb der Querverkehr nicht in
grösserem Mass über die Hermetschloobrücke geführt werden kann, ebenso wenig,
weshalb auf diesem Abschnitt ein Ausbau auf zwei Geradeausspuren in
Fahrtrichtung Zürich, die nicht durch Rechtsabbieger belastet sind,
erforderlich ist, während Gleiches auf den nachfolgenden Abschnitten westlich
und östlich nicht der Fall ist. Zusammen mit den Zweifeln an den
Verkehrsprognosen lässt sich deshalb nicht beurteilen, ob das Interesse am
Kapazitätsausbau dieser Strassenachse bzw. des Knotens Bern-/Gasometerstrasse
und damit verbunden an zwei Geradeausspuren in Fahrtrichtung Zürich zuzüglich
einer Rechtsabbiegespur in die Gasometerstrasse dasjenige am Ortsbild- bzw.
Denkmalschutz tatsächlich überwiegt.
5.5
Im
vorliegenden Fall drängt sich deshalb eine gutachterliche Aktualisierung der
Verkehrsprognosen anhand der eingetretenen Verkehrsentwicklung auf. Das
Gutachten hätte sich auch zu Varianten mit einer stärkeren Verkehrsführung über
die Hermetschloobrücke zu äussern. Zudem wären die Folgen des Verzichts auf die
zusätzliche Fahrspur am Knoten Bern-/Gasometerstrasse aufzuzeigen, auch unter
Einbezug des Umstands, dass weiter in Richtung Zürich nur eine Fahrspur zur
Verfügung steht. Um die Verkehrsentwicklung schlüssig aufzuzeigen, muss ein
Verkehrsgutachten nicht nur das prognostizierte Verkehrswachstum
berücksichtigen, sondern auch wesentliche Umlagerungseffekte, die sich nicht nur
aus dem zu beurteilenden Strassenprojekt, sondern auch aus weiteren
Strassenprojekten ergeben (VGr, 20. Dezember 2018, VB.2016.00522,
E. 5.3.3).
5.6
Der
Untersuchungsgrundsatz gebietet die richtige und vollständige Abklärung des
rechtserheblichen Sachverhalts zum Entscheidzeitpunkt (Plüss, § 7
N. 14). Auch für das Verwaltungsgericht sind die tatsächlichen
Verhältnisse zum Entscheidzeitpunkt massgebend (Marco Donatsch, Kommentar VRG,
§ 52 N. 8). Nach dem Gesagten bzw. angesichts der Entwicklungen des
Verkehrs in den Jahren 2019/2020 erachtet das Verwaltungsgericht die
vorliegende Sache mangels Abklärung des aktuellen Sachverhalts sowie mangels
Nachvollziehbarkeit der Verkehrsprognosen und deren Grundlagen für nicht
spruchreif. Aus diesen Gründen ist es dem Verwaltungsgericht nicht möglich, die
Einhaltung der strassenrechtlichen Projektierungsgrundsätze, namentlich der
Grundsatz sparsamer Landbeanspruchung, zu beurteilen sowie die von Art. 3
RPV vorgeschriebene Interessenabwägung vorzunehmen. Denn für diese
Interessenabwägung müssten gemäss Art. 3 RPV zunächst sämtliche vom
Vorhaben betroffenen Interessen ermittelt (Abs. 1 lit. a RPV) und
gewichtet werden (lit. b), um anschliessend die ermittelten und
gewichteten Interessen im Entscheid zu berücksichtigen (lit. c; vgl.
Pierre Tschannen, Interessenabwägung bei raumwirksamen Vorhaben, URP 2018
S. 111 ff.). Ohne eine aktuelle, nachvollziehbare Verkehrsprognose
erweist sich die Gewichtung des Interesses am Ausbau und an der
Kapazitätssteigerung indes als unmöglich.
5.7
Die
Beschwerde ist somit gutzuheissen und das angefochtene Strassenprojekt
aufzuheben. Die Sache ist zur Sachverhaltsergänzung und zum neuen Entscheid an
den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Kosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Dieser ist sodann zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen
für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen
(§ 17 Abs. 2 VRG). Für das Einspracheverfahren ist keine
Parteientschädigung geschuldet (§ 17 Abs. 1 VRG). Der Mitbeteiligte
hat keine Parteientschädigung beantragt. Angesichts des Verfahrensausgangs kann
dahingestellt bleiben, ob der Mitbeteiligte überhaupt eigene Anträge hätte
stellen dürfen und ob er sich damit kosten- und entschädigungspflichtig gemacht
hätte. Ebenso kann dahingestellt bleiben, ob dem Regierungsrat als
Beschwerdegegner im Fall seines Obsiegens überhaupt je eine Parteientschädigung
für den Beizug einer externen Rechtsvertretung zur Verteidigung eigener
Beschlüsse zu vergüten wäre, wie er dies in casu mit Beschwerdeantwort
beantragen liess. Jedenfalls wäre dies nur aus besonderen Gründen denkbar, die
vorliegend nicht gegeben sind.
7.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen
Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Zwischenentscheide sind
nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) vor
Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit
oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die Kammer
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden Dispositivziffern I, II und III des
Beschlusses des Regierungsrates vom 2. Dezember 2020 aufgehoben und die
Sache wird zur Sachverhaltsergänzung und zum neuen Entscheid an den
Regierungsrat zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 5'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    355.--
Zustellkosten,
Fr. 5'855.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 6'000.- (7,7 % MWST inbegriffen) zu bezahlen,
zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen dieses
Urteil kann im Sinne der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an