zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00722 · 2019-08-22 · de

privater Gestaltungsplan | Privater Gestaltungsplan: Flachdächer in der Kernzone. Legitimation der Grundeigentümerschaft (E. 1.2.1) und der Gemeinde (E. 1.2.2). Verzicht auf einen Augenschein (E. 2). Kognition des Baurekursgerichts bei der Überprüfung eines Sondernutzungsplans (E. 3). Zulässigkeit gestaltungsplanerischer Abweichungen von der Grundnutzungsordnung (E. 4). Der Gestaltungsplan erklärt - wie die BZO für die Kernzone - Flachdächer für zulässig, wenn ein externes Gutachten deren besonders gute Einordnung bestätigt (E. 5). Der Gestaltungsplan weicht nicht derart von der Grundordnung ab, dass diese ihres Sinngehalts entleert würde (E. 7.3 ff.). Eine besonders gute Einordnung und Gestaltung erscheint unabhängig von der gewählten Dachform möglich (E. 7.6 f.). Insgesamt setzte die Vorinstanz ihr eigenes Ermessen hinsichtlich der Wünschbarkeit von Flachdächern in der Kernzone an Stelle jenes der Gemeinde und missachtete damit in unzulässiger Weise die ihr aufgrund der Gemeindeautonomie auferlegte Zurückhaltung bei der Überprüfung von Planungsentscheiden (E. 7.8). Das Gestaltungsplangebiet ist erschlossen (E. 8.3). Keine Parteientschädigung an die obsiegende Gemeinde (E. 9.2). Gutheissung und Bestätigung des Gestaltungsplans.

Zürich Verwaltungsgericht 28.04.2022 VB.2020.00722
Zurich Verwaltungsgericht 28.04.2022 VB.2020.00722
Zurigo Verwaltungsgericht 28.04.2022 VB.2020.00722

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00722
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00722
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.04.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 09.05.2023 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
privater Gestaltungsplan
Privater Gestaltungsplan: Flachdächer in der Kernzone.
Legitimation der Grundeigentümerschaft (E. 1.2.1) und der Gemeinde (E. 1.2.2). Verzicht auf einen Augenschein (E. 2).
Kognition des Baurekursgerichts bei der Überprüfung eines Sondernutzungsplans (E. 3). Zulässigkeit gestaltungsplanerischer Abweichungen von der Grundnutzungsordnung (E. 4).
Der Gestaltungsplan erklärt - wie die BZO für die Kernzone - Flachdächer für zulässig, wenn ein externes Gutachten deren besonders gute Einordnung bestätigt (E. 5). Der Gestaltungsplan weicht nicht derart von der Grundordnung ab, dass diese ihres Sinngehalts entleert würde (E. 7.3 ff.). Eine besonders gute Einordnung und Gestaltung erscheint unabhängig von der gewählten Dachform möglich (E. 7.6 f.). Insgesamt setzte die Vorinstanz ihr eigenes Ermessen hinsichtlich der Wünschbarkeit von Flachdächern in der Kernzone an Stelle jenes der Gemeinde und missachtete damit in unzulässiger Weise die ihr aufgrund der Gemeindeautonomie auferlegte Zurückhaltung bei der Überprüfung von Planungsentscheiden (E. 7.8).
Das Gestaltungsplangebiet ist erschlossen (E. 8.3). Keine Parteientschädigung an die obsiegende Gemeinde (E. 9.2).
Gutheissung und Bestätigung des Gestaltungsplans.
Stichworte:
ABWEICHUNG
DACHFORM
FEINERSCHLIESSUNG
FLACHDACH
GEMEINDEAUTONOMIE
GENEHMIGUNG
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
GESTALTUNGSPLAN
KERNZONE
PARTEIGUTACHTEN
PRIVATER GESTALTUNGSPLAN
SATTELDACH
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
ÜBERPRÜFUNGSBEFUGNIS
Rechtsnormen:
§ 2 GebV VGr
§ 83 Abs. I PBG
§ 83 Abs. III PBG
§ 84 Abs. I PBG
§ 85 Abs. I PBG
§ 86 PBG
§ 237 PBG
§ 17 Abs. II VRG
§ 20 Abs. I VRG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00722
VB.2020.00723
Urteil
der 3. Kammer
vom
28. April 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichter Daniel
Schweikert, Gerichtsschreiber Yannick Weber.
In Sachen
1.    Erbengemeinschaft A, nämlich:
1.1            AB,
1.2            AC,
1.3            AD,
alle vertreten durch AB, dieser vertreten durch lic.
iur. E,
2.    Gemeinde Kilchberg,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA F,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.    G,
2.    H,
beide vertreten durch RA I,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend
privaten Gestaltungsplan,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeindeversammlung Kilchberg genehmigte am 25. Juni
2019 den privaten Gestaltungsplan ''Brunnenmoos'' betreffend die Parzelle Kat.-Nr. 4584
in Kilchberg, die im Eigentum der Erbengemeinschaft A, bestehend aus AB, AC und
AD, steht. Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte den Gestaltungsplan
mit Verfügung vom 21. Februar 2020.
II.
Dagegen erhoben G und H, Eigentümer der an das
Gestaltungsplangebiet angrenzenden Parzelle Kat.-Nr. 01, am 3. April
2020 Rekurs an das Baurekursgericht und beantragten die Aufhebung dieser
Entscheide unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Nach Durchführung eines
Augenscheins hiess das Baurekursgericht den Rekurs mit Entscheid vom 8. September
2020 gut und hob den Gestaltungsplan sowie die Genehmigungsverfügung auf. Die
Kosten des Rekursverfahrens auferlegte es zu je einem Drittel der Gemeinde
Kilchberg, der Baudirektion sowie der Erbengemeinschaft A. Letztere
verpflichtete es zudem, G und H eine Parteientschädigung zu leisten.
III.
A.
Gegen
den Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. September 2020 gelangten die
Erbengemeinschaft A am 8. Oktober 2020 und die Gemeinde Kilchberg am 9. Oktober
2020 je mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht, wobei sie übereinstimmend die
Aufhebung dieses Entscheids unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von
G und H sowie die Durchführung eines Augenscheins beantragten.
B.
Das
Verwaltungsgericht vereinigte die Beschwerdeverfahren mit Präsidialverfügung
vom 15. Oktober 2020.
C.
Das
Baurekursgericht beantragte unter Verzicht auf Bemerkungen am 10. November
2020 die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion reichte am 13. November
2020 einen Mitbericht des Amts für Raumentwicklung zu den Akten, worin dieses
zwar auf eine Antragstellung verzichtete, jedoch seine bereits im
Rekursverfahren vertretene Rechtsauffassung bekräftigte, dass die Genehmigung
des Gestaltungsplans ''Brunnenmoos'' rechtmässig gewesen sei. G und H
erstatteten am 18. November 2020 eine Beschwerdeantwort und beantragten
die Abweisung der Beschwerde sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Mit Eingaben vom 19. November 2020 ersuchten die Gemeinde Kilchberg sowie
die Erbengemeinschaft A je um Gutheissung der in der jeweilig anderen Beschwerdeschrift
gestellten Anträge. Die Erbengemeinschaft A nahm am 2. Dezember 2020
erneut Stellung. G und H äusserten sich dazu am 22. März 2021. Am 9. April
2021 reichte die Erbengemeinschaft A eine weitere Eingabe ein. Mit einer
"Noveneingabe" vom 20. September 2021 liessen sich G und H
erneut vernehmen. Die Erbengemeinschaft A und die Gemeinde Kilchberg äusserten
sich dazu je am 4. Oktober 2021. G und H erstatteten am 29. Oktober 2021
eine weitere Stellungnahme. Die Erbengemeinschaft A erklärte am 10. November
2021 Verzicht auf weitere Stellungnahme, was allen Parteien zur Kenntnis
gebracht wurde.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG; LS 175.2) zur Behandlung der gegen den Entscheid des
Baurekursgerichts erhobenen Beschwerde zuständig. Die Angelegenheit ist von der
Kammer zu beurteilen (§ 38b VRG e contrario).
1.2
Im
Raumplanungsrecht und im öffentlichen Baurecht ist gemäss § 338a Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) zum Rekurs
und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die
gleichen Legitimationsvoraussetzungen sieht § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 1 VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem Wortlaut nach auf
Anordnungen, gilt aber auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen, wozu die
Gestaltungspläne zählen (VGr, 9. Dezember 2021, VB.2020.00080, E. 1.3).
1.2.1
Die privaten Beschwerdeführenden als Grundeigentümer, die den aufgehobenen
Gestaltungsplan aufgestellt haben, sind in Anwendung dieser Voraussetzungen
ohne Weiteres zur Anfechtung des vorinstanzlichen Entscheids legitimiert.
1.2.2
Die Gemeinde Kilchberg beruft sich auf ihre Gemeindeautonomie und ist daher
nach § 21 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit § 49 VRG aufgrund
der ihr zustehenden Planungsautonomie zur Beschwerdeerhebung legitimiert
(Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014
[Kommentar VRG], § 21 N. 118 mit Hinweisen auf die bundesgerichtliche
Rechtsprechung; vgl. auch VGr, 27. März 2013, VB.2012.00794, E. 1.1).
1.3
Da sich
auch die weiteren Prozessvoraussetzungen als erfüllt erweisen, ist auf die
Beschwerden einzutreten.
2.
Die vom Baurekursgericht am
Augenschein getroffenen Feststellungen können auch im Beschwerdeverfahren
berücksichtigt und auf die Durchführung eines Augenscheins durch das Verwaltungsgericht
kann verzichtet werden, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aufgrund des vorinstanzlichen
Augenscheins sowie aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit
ergibt, sodass nicht davon auszugehen ist, dass ein Augenschein Wesentliches zur
weiteren Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beitragen kann (Kaspar
Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 81). Die Akten und die fotografische
Dokumentation des vorinstanzlichen Augenscheins geben über die massgebenden
Umstände des streitbetroffenen Planungsakts hinreichend Auskunft. Auf einen
gerichtlichen Lokaltermin ist deshalb zu verzichten.
3.
Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf
alle Mängel hin, insbesondere auch auf ihre Zweckmässigkeit und Angemessenheit
(§ 20 Abs. 1 VRG). Es hat bei der Überprüfung von Grundnutzungs- und
Sondernutzungsplänen jedoch die der Gemeinde zustehende Planungsautonomie zu
respektieren und sich deshalb eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen (VGr, 14. November
2019, VB.2019.00017, E. 8.3 mit Hinweisen). Dem Baurekursgericht bleibt
versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine gleichermassen
vertretbare, eigene Lösung zu setzen. Ein Einschreiten der Rekursinstanz ist
jedoch nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde schlechthin
unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese aufgrund überkommunaler
Interessen als unzweckmässig erweist, sie den wegleitenden Grundsätzen und
Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offensichtlich unangemessen
ist (VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564, E. 1.4; Marco
Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 77 ff. und § 50 N. 37 f.;
zur zulässigen richterlichen Zurückhaltung bei der Überprüfung von
Ermessensentscheiden zur Wahrung der Gemeindeautonomie vgl. auch BGE 145 I 52 E. 3.6).
Respektiert die Rekursinstanz die erhebliche Entscheidungsfreiheit der kommunalen
Behörde nicht und ersetzt sie eine vertretbare Ermessensausübung durch eine
gleichermassen vertretbare Beurteilung, so liegt eine Rechtsverletzung vor (Donatsch,
§ 50 N. 37). Ob eine solche vorliegt, kann das Verwaltungsgericht
gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a
VRG im Beschwerdeverfahren überprüfen.
4.
4.1
Mit
Gestaltungsplänen werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere
Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend
festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den
kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG).
Gestaltungspläne als Sondernutzungspläne dienen grundsätzlich den gleichen
Zielen wie die Rahmennutzungspläne, indem sie die zulässige Nutzung des Bodens
nach den durch die Richtplanung festgelegten Zielen ordnen. Darüber hinaus soll
mit einem Gestaltungsplan eine städtebaulich, architektonisch, wohnhygienisch
und landschaftlich optimale Überbauung eines bestimmten Gebiets ermöglicht
werden. Zu diesem Zweck beinhaltet der Gestaltungsplan für ein bestimmtes
Gebiet eine Spezialbauordnung (vgl. Stephan Eschmann, Der Gestaltungsplan nach
zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 54). Bei der Festsetzung und
Genehmigung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspielraum
(VGr, 3. Dezember 2020, VB.2019.00584, E. 3.1 mit Hinweisen).
Anders als bei Arealüberbauungen und Sonderbauvorschriften sind die
Grundeigentümer im Perimeter eines Gestaltungsplans an dessen Festlegungen
gebunden. Die Grundordnung wird also ersetzt, sodass nur noch
gestaltungsplankonform gebaut werden darf (VGr, 3. Dezember 2020, VB.2019.00584,
E. 3.1). Öffentliche Gestaltungspläne können von den Gemeinden festgesetzt
werden, wenn daran ein wesentliches öffentliches Interesse besteht (§ 84 Abs. 1
PBG). Private Gestaltungspläne, die nach § 85 Abs. 1 PBG von den
Grundeigentümern mit öffentlich-rechtlicher Wirkung aufgestellt werden,
bedürfen der Zustimmung durch die Gemeinde (§ 86 PBG).
4.2
Als (Sonder-)Nutzungsplan legt der Gestaltungsplan
Rahmenbedingungen fest, die im anschliessenden Baubewilligungsverfahren
verbindlich sind; eine akzessorische Überprüfung des Nutzungsplans im
Baubewilligungsverfahren ist grundsätzlich ausgeschlossen (
BGE 135 II
209 E. 5.1
mit Hinweisen
). Enthält ein
Gestaltungsplan detaillierte Bestimmungen über die horizontale und vertikale
Ausdehnung der Gebäude im Gestaltungsplangebiet – oder wie hier über deren
zulässige (Dach-)Form (siehe hiernach E. 5) –, ist die Rechtmässigkeit
dieser Festlegungen schon auf dieser Stufe und nicht erst in einem
nachfolgenden Baubewilligungsverfahren zu überprüfen (VGr, 3. Dezember 2020,
VB.2019.00584, E. 3.2).
4.3
Die
Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der
Grundnutzungsordnung (Bau- und Zonenordnung) sind gesetzlich nicht definiert
(vgl. BGr, 20. März 2019, 1C_200/2018, E. 4.3). Nach der
Rechtsprechung dürfen Sondernutzungspläne für einzelne Gemeindeabschnitte von
der ihnen zugrunde liegenden Grundnutzungsordnung abweichen. Die Abweichungen
dürfen die Grundordnung, welche auf eine Gesamtsicht der Gemeindeplanung
ausgerichtet ist, jedoch nicht ihres Sinngehalts entleeren. Ansonsten geriete
das wichtige Prinzip der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr
(VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.2; vgl. ferner BGE 135
II 209, insbesondere E. 5.2 ff.; BGr, 26. September 2005,
1P.270/2005, E. 3.3.2; 29. April 2014, 1C_800/2013, E. 2.2) und
könnte die Bau- und Zonenordnung ihre Funktion, die zulässige Dimensionierung
und Nutzung der Bauten aus einer ganzheitlichen Optik festzulegen und
aufeinander abzustimmen, nicht mehr erfüllen (VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760,
E. 5.2.1 mit Hinweis auf Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht, 3. A.,
Zürich 2017, S. 68).
5.
5.1
Der
private Gestaltungsplan ''Brunnenmoos'' erstreckt sich über die Parzelle Kat.-Nr. 4584,
die gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Kilchberg (von der
Gemeindeversammlung festgesetzt am 23. Mai 2012; im Folgenden: BZO) in der
Kernzone K ''Obere Dorfstrasse'' liegt. Gemäss Ziff. 14.2 BZO handelt
es sich dabei um ein Gebiet mit Gestaltungsplanpflicht. In der Kernzone «Obere
Dorfstrasse» sind bei baulichen Massnahmen die Erscheinung und die Eigenart des
Dorfbildes zu respektieren (Art. 3.1.1 Abs. 1 BZO). Auf Hauptgebäuden
sind dort grundsätzlich nur Satteldächer mit beidseitig gleicher Neigung
zulässig, für Teile von Hauptgebäuden, welche als Anbauten in Erscheinung
treten, sowie für besondere Gebäude sind auch andere Dachformen möglich (Art. 3.1.3
Abs. 1 und 2 BZO). Bei Bauprojekten in der Kernzone mit besonders guter
Einordnung und Gestaltung können gemäss Art. 3.1.1 Abs. 5 BZO Abweichungen
von den materiellen Vorschriften über die Dachform und Dacheindeckung zugelassen
werden. Dabei ist im Falle eines Flachdachs lediglich ein Dachgeschoss zulässig.
Für ein derartiges Bauvorhaben ist mindestens ein externes Fachgutachten
einzuholen, welches die besonders gute Einordnung und Gestaltung des Vorhabens
bestätigt. Bei geschützten oder inventarisierten Gebäuden geht die Umsetzung
der Schutzanliegen vor.
5.2
Der an die
Dorfstrasse angrenzende Teil des Gestaltungsplanperimeters ist – wie auch
weitere Bauten entlang der Dorfstrasse – im Inventar der schutzwürdigen
Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung erfasst und das auf dem Grundstück bestehende
Bauernhaus (Dorfstrasse 100) ist als kommunal schützenswertes Objekt
inventarisiert. Der Gestaltungsplanperimeter liegt zudem teilweise im
Aussichtsbereich Kienast. Der Gestaltungsplan sieht fünf Baubereiche entlang
der Parzellengrenze rund um einen zusammenhängenden Freiraum vor, in denen
jeweils ein Neubau erstellt werden darf. Die Erschliessung erfolgt gemäss
Richtprojekt über eine im Südosten der Parzelle geplante Zufahrt zur Tiefgarage.
5.3
Art. 5.7
Abs. 1 des Gestaltungsplans erklärt Flachdächer im Gestaltungsplangebiet
für zulässig und schreibt vor, dass diese extensiv zu begrünen sind, soweit sie
nicht als Terrasse oder zur Gewinnung von Sonnenenergie genutzt sind. Abs. 2
der Bestimmung sieht vor, dass für Flachdächer ein externes Gutachten nach Art. 3.1.1
Abs. 5 BZO einzuholen ist, welches die besonders gute Einordnung
bestätigt. Ohne ein derartiges Gutachten sind Flachdächer im
Gestaltungsplanperimeter nach dem Wortlaut des Gestaltungsplans gleich wie nach
der in der BZO enthaltenen Grundregel nicht zulässig. Das Richtprojekt sieht
fünf Flachdachbauten vor, welche je ein Attikageschoss umfassen.
6.
6.1
Die
Vorinstanz erwog, der Gestaltungsplan sei klarerweise auf die Realisierung von
Bauten mit Flachdächern ausgelegt. Die Bauten des Richtprojekts wiesen
unabhängig von der konkreten Umsetzung keinen optischen Bezug zur
kernzonentypischen Bauweise auf, womit die Zugehörigkeit des Gebiets zur
Kernzone nicht mehr ablesbar sei. Durch die Zulassung von Bauten ohne
Kernzonencharakter werde die Zonenfestlegung gleichsam rückgängig gemacht und
das Gestaltungsplangebiet faktisch umgezont. Die Bau- und Zonenordnung lasse
nur ausnahmsweise und bei einzelnen Bauten Flachdächer in der Kernzone zu,
nicht aber bei einer gesamten Gebäudegruppe. Das Richtprojekt könne zudem die
Zweckbestimmung des Gestaltungsplans nicht erfüllen, welche eine optimale
Einpassung in die ortsbauliche und topographische Situation verlange. Der
Gestaltungsplan verlange für die Zulässigkeit von Flachdachbauten ein externes
Gutachten, welches deren besonders gute Einordnung bestätige. Eine besonders
gute Einordnung sei jedoch ''unabhängig von der konkreten Umsetzung des
Richtprojekts aufgrund der mit diesem bereits getroffenen Entscheidungen nicht
mehr denkbar''. Weil die Baubewilligung demzufolge zu verweigern wäre, erweise
sich der Gestaltungsplan als unzweckmässig. Insgesamt sei der Gestaltungsplan
zufolge offensichtlicher Unangemessenheit sowie fehlender Rechtmässigkeit und
Zweckmässigkeit nicht genehmigungsfähig.
6.2
Die
weiteren Rügen der Beschwerdegegnerschaft im Rekursverfahren hinsichtlich Anordnung
der Baubereiche, angeblich fehlender Erschliessung, Erstellung einer Tiefgarageneinfahrt
in einer Freifläche, Nutzungsdichte und Erschliessung eines ausserhalb des
Gestaltungsplanperimeters gelegenen Grundstücks erachtete die Vorinstanz
hingegen allesamt als unbegründet.
7.
7.1
Die
Gemeinde Kilchberg bringt vor, die Gestaltungsplanparzelle sei bereits 1984 der
Kernzone zugewiesen worden. Bereits damals sei eine Gestaltungsplanpflicht
statuiert worden, wohl weil sich darauf das Schutzobjekt Dorfstrasse 100
befinde und der Parzelle eine besondere Bedeutung als Übergangsbereich zur
nördlich angrenzenden Zone für öffentliche Bauten zukomme. Im Bericht zu den
Einwendungen zur Teilrevision der Nutzungsplanung an der Gemeindeversammlung
vom 23. Mai 2012 wird zur Beibehaltung des Gebiets in der Kernzone
ausgeführt, dass mit der Gestaltungsplanpflicht die planungsrechtlichen
Voraussetzungen für eine geeignete Überbauungsform zwischen der Kernzone
einerseits und den anschliessenden Schulbauten andererseits geschaffen werden
solle. Im Rahmen der letzten umfassenden Revision der BZO seien die in der
Kernzone geltenden Regeln revidiert und Art. 3.1.1 Abs. 5 BZO neu
eingefügt worden. Damit habe man in den Kernzonen auch neuzeitliches Bauen
zulassen wollen, wobei aber an solche Bauprojekte deutlich erhöhte qualitative
Anforderungen gestellt worden seien, indem durch mindestens ein externes
Fachgutachten nachzuweisen sei, dass das Ortsbild mit dem gut gestalteten
Bauprojekt qualitätsvoll weiterentwickelt werde. Aus den Materialien zu dieser
Revision der BZO gehe klar hervor, dass der Gesetzgeber mit der neuen
Kernzonenvorschrift explizit auch eine zeitgemässe und moderne Überbauung im
Bereich des Gestaltungsplanareals habe ermöglichen wollen.
7.2
Im
Einwendungsverfahren war der Antrag gestellt worden, die Parzelle Kat.-Nr. 4584
der Wohnzone W2B zuzuweisen, um für eine Überbauung einen grösseren Spielraum
einzuräumen und eine Wohnüberbauung zu ermöglichen, welche dem heutigen
Zeitgeist entspreche. Diese Einwendung wurde unter Hinweis auf den neuen Art. 3.1.1
Abs. 5 BZO mit der Begründung abgelehnt, dass die neuen
Kernzonenvorschriften vorbehältlich einer qualitätsvollen Gestaltung und
Einordnung auch eine zeitgemässe Bauweise zuliessen und die Voraussetzungen für
eine dem empfindlichen Raum angepasste Überbauung schüfen. Unter anderem mit
der Möglichkeit, von den materiellen Vorschriften über die Dachform und
Dacheindeckung abzuweichen, ergebe sich die aufgrund der besonderen örtlichen
Lage erforderliche Gestaltungsflexibilität. Der Bericht nach Art. 47 RPV
erwähnte zudem das Gestaltungsplangrundstück als den ortsbaulich
empfindlichsten Bereich, in welchem eigentliche Neubauten in der Kernzone
überhaupt möglich seien. Einen Antrag auf Streichung von Art. 3.1.1 Abs. 5
BZO hatte die Gemeindeversammlung vom 23. Mai 2012 abgelehnt. Die Gemeinde
Kilchberg schliesst aus diesen Materialien, dass der kommunale Gesetzgeber bei
der Schaffung von Art. 3.1.1 Abs. 5 BZO explizit auch eine Überbauung
des streitbetroffenen Gestaltungsplanareals mit einer Flachdachbebauung vor
Augen gehabt habe.
Die Beschwerdegegnerschaft hält dem entgegen, dass die
geplante Überbauungsform mit Flachdächern in unlösbarem Widerspruch zum Zweck
der Kernzone stehe, in welcher es die Eigenart des Ortsbilds, auch mit der
Gestaltung der Dachformen, zu erhalten gelte. Der Gestaltungsplan verstosse
gegen seine eigene Zielvorgabe, eine optimale Einpassung in die ortsbauliche
und topographische Situation zu gewährleisten, weil die Bauweise keinen Bezug
zur Kernzone aufweise. Dazu reichte die Beschwerdegegnerschaft bereits im
vorinstanzlichen Verfahren ein Parteigutachten eines Architekten ein, das dem
Richtprojekt eine besonders gute Gestaltung und Einordnung abspricht. Die
angefochtene Planung berge ein erhebliches Risiko der Unmöglichkeit ihrer
Verwirklichung, wenn sich ein Dispens von der Pflicht zur Erstellung von
Satteldächern mangels guter Einordnung und Gestaltung schliesslich nicht
rechtfertige, und führe demnach zu einer grossen Rechtsunsicherheit.
7.3
Bei der
Festlegung von Gestaltungsplänen überschreitet eine Gemeinde den ihr
zustehenden, von der Gemeindeautonomie geschützten Gestaltungsspielraum
(vorstehend E. 3) erst, wenn die darin vorgesehenen Abweichungen von der
planerisch und demokratisch abgestützten Grundordnung letztere ihres
Sinngehalts entleeren (E. 4.3 hiervor). Der Gemeinde Kilchberg steht es mangels
entgegenstehender Vorschriften des übergeordneten Rechts frei, in ihrer
Kernzone neuzeitliches Bauen ohne zwingende Vorgaben zur Dachform zuzulassen
bzw. auf diesbezügliche Vorgaben zu verzichten, sofern ein Fachgutachten den
Bauten eine besonders gelungene Gestaltung und Einordnung bescheinigt. Zu
prüfen ist demnach allein, ob der angefochtene Gestaltungsplan in unzulässiger
Weise von der – rechtmässigen und rechtskräftigen – Grundordnung abweicht. Die
Vorinstanz ging unter Hinweis auf BGE 135 II 209 von einem zutreffenden
Prüfmassstab aus, indem sie als massgeblich erachtete, ob der zu überprüfende
Gestaltungsplan die Grundordnung im eigentlichen Sinn aus den Angeln hebe und
ihres Inhalts entleere. Eine solche Sinnentleerung bejahte das Bundesgericht
etwa durch eine 22,1 Meter hohe Baute in einer Zone mit einer maximalen
Gebäudehöhe von 9,5 Metern (BGE 135 II 209 E. 5.6), verneinte sie hingegen
bei der Zulassung von drei statt zwei Vollgeschossen in einer Kernzone im
Kanton Zürich (BGr, 20. März 2019, 1C_200/2018, E. 4.4 f.).
7.4
Zu Recht
wies die Vorinstanz darauf hin, dass zwischen den Vorgaben der Grundordnung und
jenen des Gestaltungsplans hinsichtlich Dachgestaltung kein unmittelbarer
Konflikt besteht, weil letztere unter bestimmten Voraussetzungen die
Realisierung von Flachdächern in Kernzonen erlaubt. Seit der Revision der BZO
im Jahre 2012 sind Flachdachbauten in der Kernzone zulässig, wenn ein Fachgutachten
diesen eine besonders gute Einordnung und Gestaltung bescheinigt (Art. 3.1.1
Abs. 5 BZO). Da bereits die Grundordnung bei gutachterlich bestätigter
guter Einordnung und Gestaltung Flachdächer zulässt, führt die Zulassung von
Flachdachbauten unter den identischen Voraussetzungen entgegen der
vorinstanzlichen Auffassung nicht zu einer Entleerung ihres Sinngehalts. Dass
der Gestaltungsplan durch die Verweisung auf das Richtprojekt primär auf
Flachdachbauten ausgerichtet ist (vgl. aber sogleich E. 7.5) – die
Vorinstanz spricht von einer ''faktischen'' Festschreibung der
Flachdachbauweise – ändert daran nichts.
7.5
Der
Gestaltungsplan schliesst die Erstellung von Satteldächern nicht aus. Denkbar
wäre mithin im Rahmen seiner Vorgaben auch die Erstellung von Mehrfamilienhäusern
mit den von der Vorinstanz als zwingendes Gestaltungselement von Bauten in der
Kernzone erachteten Satteldächern. Dass mit der Realisierung von Satteldächern
eine geringere Ausnutzung des Areals einherginge und ein entsprechendes Projekt
von der privaten Beschwerdeführerschaft ''schwerlich als dem Richtprojekt
gleichwertige Lösung eingestuft werden dürfte'', wie die Vorinstanz annimmt,
vermag daran nichts zu ändern; inwiefern diesem Gedanken rechtliche Bedeutung
zugemessen werden könnte, erhellt nicht. Als unbegründet erweist sich ferner
der beschwerdegegnerische Einwand, die Dachfrage hätte auf Stufe
Gestaltungsplan verbindlich entschieden werden müssen, zumal sowohl die BZO als
auch der Gestaltungsplan diesbezüglich gerade die (identische) Grundregel
statuieren, dass Flachdachbauten nur bei gutachterlich bestätigter besonders
guter Gestaltung und Einordnung zulässig sind und ein solches Gutachten nur zu
einem detailliert ausgearbeiteten Bauprojekt abschliessend Stellung nehmen
kann. Im Übrigen setzt sich die Beschwerdegegnerschaft damit in Widerspruch zu
ihrem eigenen Vorbringen, dass der Gestaltungsplan die Flachdachbauweise
festschreibe.
7.6
Die
Vorinstanz begründete die Aufhebung des umstrittenen Gestaltungsplans ausgehend
von der – wie dargelegt unzutreffenden – Prämisse, der Gestaltungsplan schreibe
die Flachdachbauweise fest. Die im Richtprojekt konzipierten Baukörper
verfügten über keinerlei Anknüpfungspunkte zur kernzonentypischen Bauweise und
stünden in einem unlösbaren Widerspruch zu den Vorgaben der Kernzone. Weshalb
sich architektonisch gelungen gestaltete Flachdachbauten im
Gestaltungsplanareal, die dessen Lage als Übergangsbereich der Kernzone hin zur
angrenzenden Zone für öffentliche Bauten Rechnung tragen, keinesfalls gut in
die ortsbauliche und topographische Situation einordnen könnten, ist indessen
nicht nachvollziehbar. Wohl sind konkrete Projekte denkbar, denen solches nicht
gelänge. Gemäss der Stellungnahme der Baudirektion im Rekursverfahren
ermöglicht eine Flachdachgestaltung gegenüber Bauten mit Satteldächern eine
einfache, klare Volumetrie, die sich insbesondere gegenüber den kommunalen
Schutzobjekten im Nahbereich zurücknimmt. Zumindest eine fachkundige Behörde
vertritt mithin die Auffassung, dass eine qualitätsvolle Gestaltung auch mit
Flachdächern realisiert werden kann bzw. zumindest nicht von vornherein
ausgeschlossen ist. Ein weiterer Machbarkeitsnachweis einer solchen Bebauung,
wie ihn die Beschwerdegegnerschaft fordert, erscheint vor diesem Hintergrund
entbehrlich. Die pauschale Auffassung der Vorinstanz, dass sich das notwendige
gutachterliche Attest unabhängig von der konkreten Umsetzung des Richtprojekts
jedenfalls nicht beibringen liesse, verkennt, dass der Dachform – ob Flach-
oder Satteldach – keine alleinig entscheidende Rolle zukommen kann, wenn die
gelungene Einordnung und Gestaltung von Neubauten zu beurteilen ist. Der
angefochtene Entscheid erachtet die Zugehörigkeit des gesamten
Gestaltungsplangebiets zur Kernzone einzig aufgrund der möglichen Flachdachbauweise
als optisch ''nicht mehr ablesbar''. Das – mit Ausnahme des Hauses Dorfstrasse
100 – noch unüberbaute Gestaltungsplangebiet bildet allerdings nicht nur eine
Verbindung zwischen dem östlichen und westlichen Bereich der Kernzone, sondern
ebenso einen Übergangsbereich zur nördlich angrenzenden Zone für öffentliche
Bauten. Deshalb kann eine gute Einordnung gerade nicht nur darin erblickt
werden, eine bestehende Struktur fortzuführen. Die Vorschrift, die Erscheinung
und Eigenart des Dorfbildes zu respektieren, wirkt sich hier anders aus als bei
den bestehenden Bauten, die selber Teil eines schutzwürdigen Ortsbilds gemäss
regionalem Richtplan sind. Die gestalterische Qualität von Neubauten und deren
gute Einordnung ist überdies mitnichten nur mit Blick darauf zu beurteilen, ob
sich die Dachgestaltung an bestehenden historischen Gebäuden orientiert oder
dazu einen Kontrast schaffen will. Solches hat vielmehr anhand einer
Gesamtwürdigung zu erfolgen, welche nicht nur anhand eines Richtprojekts,
sondern erst hinsichtlich eines ausformulierten Projekts abschliessend
vorgenommen werden kann. Ein isoliertes Abstellen auf die Dachform blendet die
fachliche Komplexität einer derartigen Würdigung gänzlich aus.
7.7
Indem die
Vorinstanz davon ausgeht, die Zulässigkeit von Flachdächern in der Kernzone
könne sich nur auf einzelne Gebäude, nicht aber auf eine gesamte Gebäudegruppe
beziehen, wie sie der Gestaltungsplan vorsehe, setzt sie sich zudem in
Widerspruch zu den Materialien der letzten BZO-Revision. Aus diesen ist zu schliessen,
dass die ausnahmsweise Zulässigkeit von zeitgemässen Bauten mit Flachdach in
der Kernzone gerade auch mit Blick auf das Gestaltungsplangebiet beschlossen
worden war. Schliesslich erweist sich auch die vorinstanzliche Überlegung als
unzutreffend, dass der Gestaltungsplan die Zonenfestsetzung gleichsam
rückgängig mache, weil er Bauten ohne Kernzonencharakter zulasse. Die Gemeinde
Kilchberg erachtet Satteldächer mit Art. 3.1.1 BZO gerade nicht als
zwingend notwendiges Gestaltungsmerkmal von Bauten in der Kernzone, sondern
macht die Zulässigkeit von Flachdachbauten von deren guten Einordnung und
Gestaltung abhängig. Einen eigentlichen, zwingend durch die Projektierung eines
Satteldachs zu respektierenden Kernzonencharakter fordern für Neubauten im
Gebiet ''Obere Dorfstrasse'' weder die BZO noch das übergeordnete Recht.
7.8
Insgesamt
setzte die Vor­instanz ihr eigenes Ermessen hinsichtlich der Wünschbarkeit von
Flachdächern in der Kernzone ''Obere Dorfstrasse'' an Stelle jenes der Gemeinde
Kilchberg und missachtete damit in unzulässiger Weise die ihr aufgrund der
Gemeindeautonomie auferlegte Zurückhaltung bei der Überprüfung von
Planungsentscheiden (dazu E. 3). Der angefochtene Entscheid erweist sich
demzufolge als rechtsverletzend.
8.
8.1
Zu prüfen
bleibt, ob die Vorinstanz den Rekurs aus anderen Gründen hätte gutheissen
müssen.
8.2
Die
Beschwerdegegner wiederholen im Beschwerdeverfahren ihren Standpunkt, wonach
das Gestaltungsplangebiet unzureichend erschlossen sei. Entsprechend seien
nicht bloss die Immissionsgrenzwerte, sondern die Planungswerte einzuhalten.
Die bestehende Hauszufahrt zum Gebäude Dorfstrasse 100 reiche nicht aus; es
müsse eine neue Zufahrt geschaffen werden. Dem Gestaltungsplan könnten jedoch
keine Angaben zum Parkplatzbedarf und zum erwarteten Verkehr entnommen werden.
Es sei ungenügend abgeklärt, welche Erschliessungsmassnahmen zur Wahrung der
Verkehrssicherheit notwendig seien.
8.3
Der
Gestaltungsplan regelt gemäss § 83 Abs. 3 PBG die Feinerschliessung
innerhalb seines Perimeters. Ausserhalb des Perimeters gelegene
Erschliessungsfragen bilden hingegen nicht Teil seines Regelungsinhalts
(Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 183). Nicht zur Feinerschliessung
gehören Strassen und Wege, welche ab den Feinerschliessungsanlagen in die
einzelnen Grundstücke hineinführen (sogenannte Hauszufahrten; Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 208). Die Vorinstanz erwog, das Gestaltungsplanareal sei offenkundig
durch die unmittelbar angrenzende Dorfstrasse feinerschlossen; die
diesbezüglichen Vorbringen der Rekurrenten (nunmehr Beschwerdegegner) beträfen
lediglich die Hauszufahrt und stünden daher mit der Frage der Erschliessung in
keinem Zusammenhang. Auch die Baudirektion erachtete die Feinerschliessung über
die Dorfstrasse als genügend konkretisiert. Die beschwerdegegnerischen
Ausführungen vermögen diesen Schluss nicht infrage zu stellen. Die
Beschwerdegegnerschaft bringt im Wesentlichen vor, die bestehende Hauszufahrt
genüge nicht und werde nicht als Zufahrt zur projektierten Tiefgarage genutzt
werden können. Es müsse eine neue Zufahrt erstellt werden, die eine
Kreuzungssituation schaffe und allenfalls einen Rechtsabbieger auf der
Dorfstrasse notwendig machen werde. Eine neue Hauszufahrt gilt indessen gerade
nicht als Anlage der Feinerschliessung. Ohnehin ist erst in einem späteren
Baubewilligungsverfahren zu prüfen, ob die Zufahrt den Anforderungen von § 237
PBG und der Verkehrserschliessungsverordnung vom 17. April 2019 (VErV; LS
700.4) entspricht. Entscheidend ist bei der Beurteilung des Gestaltungsplans
einzig, ob eine gesetzeskonforme Erschliessung überhaupt als möglich erscheint
oder nicht (VGr, 3. Dezember 2020, VB.2019.00584, E. 7.3). Dass
eine solche von vornherein ausgeschlossen erschiene, ist nicht ersichtlich. Die
vorinstanzliche Beurteilung erweist sich in diesem Punkt folglich als
zutreffend und der beschwerdegegnerische Einwand als unbegründet. Sodann lässt
sich angesichts der örtlichen Verhältnisse aus dem von der Beschwerdegegnerschaft
angeführten BGE 147 II 484 E. 4.1 nicht herleiten, dass die im
Siedlungsgebiet gelegene streitbetroffene Parzelle nicht als im
bundesrechtlichen Sinn erschlossen gelten dürfe.
8.4
Dass die
Vorinstanz die weiteren Rügen der Beschwerdegegnerschaft im Rekursverfahren zu
Unrecht abgewiesen hätte, ist weder ersichtlich noch dargetan. Eine
Neuprojektierung erweist sich demzufolge nicht als erforderlich.
9.
9.1
Ausgangsgemäss
sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ebenso hat die
Beschwerdegegnerschaft die Kosten des Rekursverfahrens zu tragen. Gemäss § 2
der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr;
LS 175.252) ist die Gerichtsgebühr nach dem Zeitaufwand des Gerichts, der
Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse zu bemessen. Zu berücksichtigen ist demzufolge insbesondere der
nach Vereinigung der beiden Beschwerdeverfahren angesichts von Zahl und Umfang
der eingereichten Rechtsschriften angefallene Aufwand sowie das (nicht zuletzt
auch finanzielle) Interesse der privaten Beschwerdegegnerschaft an der
Erscheinung und Ausgestaltung einer allfälligen Überbauung des unmittelbar vor
ihrer Liegenschaft gelegenen Gestaltungsplangebiets.
9.2
Den
obsiegenden privaten Beschwerdeführenden ist eine angemessene
Parteientschädigung zuzusprechen, da sich der Beizug eines Rechtsvertreters
rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 VRG). Die gleichermassen obsiegende
Gemeinde Kilchberg ersucht ebenfalls um Zusprechung einer Parteientschädigung,
die Gemeinwesen nach ständiger Praxis nur in Ausnahmefällen zusteht. Die
Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Erheben
und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben
gehört, der Aufwand für das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich
übertrifft, den das Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens
ohnehin erbringen musste, und die Behörden meist einen Wissensvorsprung
aufweisen (zum Ganzen VGr, 22. August 2019, VB.2019.00097, E. 6.3;
Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Ein solcher Ausnahmefall liegt
nicht vor, weshalb der beschwerdeführenden Gemeinde keine Parteientschädigung
zuzusprechen ist.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. September
2020 wird aufgehoben und die Kosten des Rekursverfahrens werden der
Beschwerdegegnerschaft unter solidarischer Haftung auferlegt. Der Beschluss der
Gemeindeversammlung Kilchberg vom 25. Juni 2019 betreffend privater
Gestaltungsplan "Brunnenmoos" sowie die Genehmigungsverfügung der
Baudirektion vom 21. Februar 2020 werden bestätigt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    655.--
Zustellkosten,
Fr. 7'655.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerschaft unter solidarischer Haftung
auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerschaft wird unter solidarischer Haftung verpflichtet, den
privaten Beschwerdeführenden für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'500.- auszurichten, zahlbar innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …