zh_verwaltungsgericht · VB.1999.00135 · 2000-01-21 · de

Natur- und Landschaftsschutz | Abgrenzung der Moorlandschaft Pfäffikersee und des Flachmoors Robenhauserriet. Notwendigkeit der Ausscheidung einer Nährstoff-Pufferzone und des Einbezugs weiterer Grundstücke in den Schutzperimeter der Moorlandschaft. Zuständigkeit des VGr und Legitimation (E. 1). Kognition des VGr (E. 2). Zwar hätte die beschwerdeführenden Naturschutzorganisationen vor Erlass der Schutzanordnungen angehört werden müssen, doch ist vorliegend von einer Rückweisung abzusehen (E. 3a). Ein Gutachten der ENHK war nicht einzuholen (E. 3b). Zum Schutz des Flachmoors Robenhauserriet/Wetzikon ist eine Pufferzone auszuscheiden (E. 4). Abgrenzung der Moorlandschaft Pfäffikersee im Bereich von Robenhausen im Einzelnen. Ausdehnung des räumlichen Schutzbereichs gegenüber den Anordnungen der Baudirektion in Anwendung von Art. 23b NHG (E. 5 und 6). Eine kommunale Nutzungsplanung ist erst anzufechten, wenn die übergeordnete Abgrenzung der Moore und Moorlandschaften erfolgt ist (E. 7). --> BGE 1A.95+96+97/2000 vom 4. April 2001 (teilweise Gutheissung)

Zürich Verwaltungsgericht 21.01.2000 VB.1999.00135
Zurich Verwaltungsgericht 21.01.2000 VB.1999.00135
Zurigo Verwaltungsgericht 21.01.2000 VB.1999.00135

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00135
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.1999.00135
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.01.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 04.04.2001 teilweise gutgeheissen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Natur- und Landschaftsschutz
Abgrenzung der Moorlandschaft Pfäffikersee und des Flachmoors Robenhauserriet. Notwendigkeit der Ausscheidung einer Nährstoff-Pufferzone und des Einbezugs weiterer Grundstücke in den Schutzperimeter der Moorlandschaft.
Zuständigkeit des VGr und Legitimation (E. 1). Kognition des VGr (E. 2).
Zwar hätte die beschwerdeführenden Naturschutzorganisationen vor Erlass der Schutzanordnungen angehört werden müssen, doch ist vorliegend von einer Rückweisung abzusehen (E. 3a). Ein Gutachten der ENHK war nicht einzuholen (E. 3b).
Zum Schutz des Flachmoors Robenhauserriet/Wetzikon ist eine Pufferzone auszuscheiden (E. 4).
Abgrenzung der Moorlandschaft Pfäffikersee im Bereich von Robenhausen im Einzelnen. Ausdehnung des räumlichen Schutzbereichs gegenüber den Anordnungen der Baudirektion in Anwendung von Art. 23b NHG (E. 5 und 6).
Eine kommunale Nutzungsplanung ist erst anzufechten, wenn die übergeordnete Abgrenzung der Moore und Moorlandschaften erfolgt ist (E. 7).
--> BGE 1A.95+96+97/2000 vom 4. April 2001 (teilweise Gutheissung)
Stichworte:
BEGUTACHTUNGSPFLICHT
BGE
MOORLANDSCHAFT
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
PUFFERZONE
Rechtsnormen:
Art. 78 lit. V BV
Art. 3 FMV
Art. 3 MLV
Art. 7 NHG
Art. 23b NHG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Die Baudirektion legte mit Verfügung Nr. 1305 vom
7. November 1995 den Grenz­verlauf des national bedeutsamen Flachmoors
"Robenhauserriet/Pfäffikersee" (Ob­jekt Nr. 2212) im Bereich des
Quartierplangebiets Robenhausen entlang dem Aabachzulauf (öffentliches Gewässer
Nr. 5g) vor den Grundstücken Kat.Nrn. 5613 und 5614 auf einer Länge von
70 m fest.
Mit Verfügung Nr. 1175 vom 27. August 1996 legte die
Baudirektion sodann den Grenzverlauf der Moorlandschaft von nationaler
Bedeutung Pfäffikersee (Objekt Nr. 5) im erwähnten Abschnitt von 70 m
Länge sowie zusätzlich entlang der an den Aabach angren­zenden Freihaltezone
fest.
Schliesslich setzte die Baudirektion mit Verfügung
Nr. 963 vom 27. August 1997 die Grenze des erwähnten Flachmoors Objekt
Nr. 2212 zusätzlich unter anderem entlang der Grundstücke Kat.Nrn. 4474,
4475, 65 und 66 sowie die Grenze der erwähnten Moor­landschaft Objekt
Nr. 5 zwischen dem Gebiet Hell sowie der Seegräbnerstrasse im Gebiet Zil
fest.
II. Gegen die Verfügung der Baudirektion (fortan: BDV)
1305/1995 erhoben der WWF Schweiz, der WWF Zürich und X. Y.-Z. innert
Frist gemeinsam Rekurs an den Re­gierungsrat. Gegen BDV 1175/1996 sowie BDV
963/1997 erhoben der WWF Schweiz, der WWF Zürich, der Schweizer Vogelschutz und
der Zürcher Vogel­schutz ebenfalls jeweils innert Frist gemeinsame Rekurse an
den Regierungsrat. Dieser vereinigte mit Beschluss Nr. 512 vom 17. März
1999 die Rechtsmittel und wies sie alle ab.
III. Der WWF Schweiz, der WWF Zürich, der Schweizer
Vogelschutz und der Zür­cher Vogelschutz haben gegen den Rekursentscheid am 26.
April 1999 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragen die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids, soweit damit ihre Rekursanträge
abgewiesen und ihnen Kosten auferlegt wurden, sowie die Aufhebung der drei
Verfügungen der Baudirektion. Weiter beantragen sie die Rückwei­sung der
Angelegenheit zur Einholung der erforderlichen Fachgutachten und zu neuer Ent­scheidung
durch die Baudirektion, eventuell eine Neubeurteilung durch das Verwaltungs­gericht;
alles unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen.
Der Gemeinderat Wetzikon, der Regierungsrat und die
Baugenossenschaft A. be­an­tragen mit Eingaben vom 19. Mai 1999, 22. Juni
1999 und 15. Juli 1999 die Abwei­sung der Beschwerde, unter Kosten‑ und
Entschädigungsfolge. Die Baudirektion verzich­tete auf separate Stellungnahme.
IV. Mit Präsidialverfügung vom 1. Juni 1999 wurden die
Erbengemeinschaft F., K. und N. L.-M. sowie die
Erbengemeinschaft O. entspre­chend ihrem Gesuch vom 28. Mai 1999 als
Mitbeteiligte in das Verfahren beigeladen und wurde ihnen Frist zur Vernehm­las­sung
angesetzt. Die Mitbeteiligten beantragten am 29. Ju­li 1999 die Abweisung der
Be­schwer­de, soweit darauf einzutreten sei; unter Entschädi­gungsfolge.
Mit Verfügung vom 7. Juli 1999 nahm der
Abteilungspräsident Kenntnis vom Aus­scheiden des Konkursamts Wetzikon aus dem
Verfahren, lud an dessen Stelle die Bauge­nossenschaft W. als
Mitbeteiligte in das Verfahren bei und setzte auch ihr Frist für eine
allfällige Vernehmlassung. Die Mitbeteiligte beantragte am 2. August 1999
ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten‑ und
Entschädigungsfolgen.
V. Mit Präsidialverfügung vom 21. September 1999 wurde der
Baudirektion aufge­geben, dem Gericht das Beschlussprotokoll zwischen dem Bund
und dem Kanton Zürich vom 18./28. Januar 1993 betreffend die südliche
Begrenzung der Moorlandschaft Pfäffi­kersee einschliesslich allfälliger
Unterlagen, welche die Tragweite dieses Protokolls zu erhel­len vermögen,
einzureichen, ebenso die Umschreibung der Moorlandschaft Nr. 5 ge­mäss der
Verordnung vom 1. Mai 1996 über den Schutz von Moorlandschaften von be­sonderer
Schönheit und von nationaler Bedeutung (Moorlandschaftsverordnung, MLV;
SR 451.35) und des Flachmoors Nr. 2212 gemäss der Verordnung vom
7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung
(Flachmoorverordnung, FMV; SR 451.33). Trotz schriftlich und zusätzlich
mündlich erstreckter Frist kam die Baudirek­tion dieser Aufforderung nur
unvollständig nach. Hingegen gelang es dem Vertreter der privaten
Beschwerdegegnerin, die Korrespondenz, welche die Tragweite der Vereinbarung
vom 18./28. Januar 1993 erhellt, zu den Akten zu geben.
VI. Das Verwaltungsgericht nahm am 12. Januar 2000 einen
Augenschein im Ge­lände mit anschliessender Schlussverhandlung vor. Dabei
erhielten die Beschwerdeführer auch Gelegenheit, sich zur Vereinbarung vom
18./28. Januar 1993 und den damit zusam­menhängenden Akten zu äussern.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist aufgrund von § 41 des
Verwaltungsrechtspflege­gesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur
Beurteilung von Beschwerden gegen kantonale Schutzmassnahmen für Objekte des
Natur‑ und Heimatschutzes zuständig, und zwar ungeachtet dessen, ob sie
durch Verordnung erlassen oder durch Verfügung getroffen worden sind (RB 1985
Nr. 15; RB 1985 Nr. 96 = ZBl 87/1986, S. 39 = BEZ 1985
Nr. 44; RB 1986 Nr. 14). An die­ser Praxis ist auch nach der
VRG-Revision vom 8. Juni 1997 fest­zuhalten.
b) Die Legitimation der Beschwerdeführer ergibt sich ohne
weiteres aus Art. 12 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966
über den Natur‑ und Heimatschutz (NHG; SR 451) sowie aus § 338a
Abs. 2 des Planungs‑ und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG). Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2. Angefochten sind drei Feststellungsverfügungen über die
Zugehörigkeit eines Grundstücks zu einem Schutzobjekt gemäss Art. 3
Abs. 3 FMV bzw. MLV. Da die Verfü­gungen Objekte betreffen, denen über den
Gemeindebann hinausgehende Bedeutung zu­kommt ‑ die Schutzobjekte
sind von nationaler Bedeutung ‑, ist die Baudirektion für den Erlass
zuständig (§ 211 PBG). Der Regierungsrat prüft die Verfügungen als
Rekursinstanz gemäss § 20 VRG auf Rechtmässigkeit und Angemessen­heit.
Dabei hat er die sich aus dem Bundesrecht ergebenden Ermessens‑ und
Beurteilungsspielräume der Verwaltung zu be­rück­sichtigen. ‑ Die
Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts ist auf die Rechtskon­trolle be­schränkt.
Es darf den angefochtenen Rekursentscheid des Regierungsrats nur um­stossen,
wenn er mit einem Rechtsmangel behaftet ist (§ 50 Abs. 1 und 2
VRG) oder auf einer ungenügenden Fest­stellung des rechtserheblichen
Sachverhalts beruht (§ 51 VRG). Die Voraussetzungen von § 50
Abs. 3 VRG für eine Ermessenskontrolle sind vorliegend nicht gegeben.
Der Sache nach betreffen die Verfügungen BDV 1305/1995 und
(zum Teil) BDV 963/1997 die Abgrenzung des Flachmoors, BDV 1175/1996 und (zum
Teil) BDV 963/1997 die Abgrenzung der Moorlandschaft. Die nachfolgende
Begründung wird, nach Behandlung der formellen Rügen, entsprechend diesen
Sachfragen gegliedert.
3. In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer das
mangelhafte Anhörungs­verfahren. Zudem rügen sie, dass kein Gutachten der
Eidgenössischen Natur‑ und Heimat­schutzkommission (ENHK) eingeholt
worden sei.
a) Art. 23b NHG regelt Begriff und Abgrenzung der
Moorlandschaften von beson­derer Schönheit und nationaler Bedeutung. Zuständig
für die Bezeichnung ist in erster Li­nie der Bundesrat (Abs. 3). Gestützt
auf Art. 23c Abs. 2 NHG sieht Art. 3 Abs. 1 MLV vor, dass
die Kantone den genauen Grenzverlauf der Objekte festlegen. Dabei haben sie
unter anderem die nach Art. 12 Abs. 2 NHG beschwerdeberechtigten Organisationen
anzuhören (Art. 3 Abs. 1 lit. e MLV). Art. 3 Abs. 1
FMV wie auch Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 21. Januar 1991 über
den Schutz der Hoch‑ und Übergangsmoore von nationaler Bedeu­tung
(Hochmoorverordnung, HMV; SR 451.32) enthalten demgegenüber keine
ausdrückli­che Verpflichtung zur Anhörung der Organisationen. Dessen ungeachtet
ist es sachgerecht, Art. 3 Abs. 1 MLV sinngemäss auch auf die genaue
Abgrenzung der Moorbiotope anzu­wenden (Bernhard Waldmann, Der Schutz von
Mooren und Moorlandschaften, Freiburg 1997, S. 202).
Vor Erlass von BDV 963/1997 wurde ein entsprechendes
Einwendungsverfahren durchgeführt, bei den früheren Verfügungen ist es
unterblieben. Zu Recht wird von keiner Seite geltend gemacht, die Unterlassung
der Anhörung könne damit begründet werden, dass es vorliegend nur um ein
örtlich beschränktes Feststellungsverfahren gemäss Art. 3 Abs. 3 MLV
gehe. Angesichts der präjudiziellen Bedeutung dieses Feststellungsverfahrens
für die endgültige Objektabgrenzung besteht kein Anlass, von der
Anhörungsanforderung gemäss Abs. 1 abzurücken. Im angefochtenen Entscheid
wird hingegen ausgeführt, es habe im Ermessen der Baudirektion gestanden, ob
und wie sie die Anhörung gemäss Art. 3 Abs. 1 MLV durchführen wollte,
weil die streitbetroffenen Verfügungen mit Rekurs an­fechtbar gewesen seien.
Diese Auffassung ist verfehlt. Der Regierungsrat beruft sich auf das
Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG;
SR 172.021). Dieses Gesetz ist indessen vorliegend gar nicht anwendbar
(vgl. Art. 1 VwVG). Wäre es anwendbar, so würde sich aus Art. 30 VwVG
nicht die vom Regierungs­rat gezogene Konsequenz ergeben, weil eine Anhörung im
Sinn von Art. 3 Abs. 1 lit. e MLV
vor
dem Entscheid der
erstinstanzlich zuständigen Behörde zu erfolgen hat, mithin bevor Einsprache
erhoben werden könnte. Entsprechend ist die vorgängige Anhörung nicht mit der
Möglichkeit zur Einsprache zu verwechseln und kann sie auch nicht der Anfech­tungsmöglichkeit
durch Rekurs oder Beschwerde gleichgesetzt werden. Sinn von Art. 3
Abs. 1 MLV ist es vielmehr, den Betroffenen einschliesslich der
Organisationen vor dem Entscheid das rechtliche Gehör zu gewähren. Soweit die
Organisationen nicht vorgängig angehört wurden, liegt daher ein
Verfahrensmangel vor.
Das kann im konkreten Fall allerdings aus verschiedenen
Gründen nicht zu einer Aufhebung des angefochtenen Entscheids und zu einer
Rückweisung führen: Die MLV ist erst am 1. Juli 1996 in Kraft getreten,
also nach Erlass von BDV 1305/1995 und zu einem Zeitpunkt, an welchem BDV
1175/1996 das Vorbereitungsstadium klarerweise hinter sich gelassen hatte. Die
Inventare der Moorlandschaften und Moorbiotope lassen sich als All­gemeinverfügungen
qualifizieren, die allerdings materiell Sachpläne im Sinn von Art. 13 des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) darstellen (Waldmann,
S. 149; Karl Ludwig Fahrländer in: Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18a
Rz. 11; Al­fred Kölz, Rechtsfragen des Moorschutzes ‑ am Beispiel
des Stauseeprojektes "Grimsel West", URP 1996, S. 171 ff.,
S. 186 und 192 f.). Vor dem Erlass von Allgemeinverfügun­gen besteht ‑ vorbehältlich
einer ausdrücklichen, hier erst mit der MLV geschaffenen Re­gelung ‑
kein
allgemeiner
Gehörsanspruch (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 8 N. 4). ‑ Die interessierten
Organisationen hatten sodann die Möglichkeit, ihre Anliegen im Rekursverfahren
einzubringen, was bis zu einem gewissen Grad eine Heilung des Ver­fahrensmangels
ermöglicht (zur Heilung von Gehörsverweigerungen, auch zur damit ver­bundenen
Problematik, siehe ausführlich Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 48 ff.). ‑
Nicht über­sehen werden kann schliesslich die Vorgeschichte der angefochtenen
Verfügungen. Die hier fragliche Abgrenzung beruht auf Entscheiden, welche die
Behörden im Wesentlichen bereits anlässlich des Verfahrens zur Abgrenzung der
Moorlandschaft Pfäffikersee durch den Bundesrat getroffen haben. Anderseits war
die Position der Organisationen aufgrund ihrer früheren Interventionen
ebenfalls bekannt. Eine Rückweisung zur Nachholung des Anhörungsverfahrens käme
unter diesen Umständen einem leeren Formalismus gleich, der sich angesichts des
Interesses der betroffenen Grundeigentümer, endlich Klarheit über den rechtlichen
Status ihres Landes zu erhalten, nicht rechtfertigen lies­se.
b) Gemäss Art. 7 NHG hat die zuständige Stelle
rechtzeitig ein Gutachten der zu­ständigen Kommission gemäss Art. 25
Abs. 1 NHG einzuholen, wenn bei Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt beeinträchtigt
werden könnte, das in einem Inventar des Bundes aufgeführt ist (sogenannt
obligatorische Begutachtung). Vorliegend wäre die ENHK zu­stän­dig (vgl.
Art. 23 Abs. 2 und Art. 25 der Verordnung vom 16. Januar 1991
über den Natur‑ und Heimatschutz, NHV; SR 451.1). Die
Beschwerdeführer halten dafür, diese Begut­achtung sei zu Unrecht unterlassen
worden.
aa) Die Begutachtungspflicht gemäss Art. 7 NHG bezieht
sich auf Objekte in In­ventaren im Sinn von Art. 5 NHG. Es ist unsicher,
ob die in den entsprechenden Verord­nungen als Moor‑ bzw.
Moorlandschaftsinventare bezeichneten Verzeichnisse dieser Schutzobjekte als
Inventare im Sinn von Art. 5 NHG anzusehen sind. In der Literatur wird
dies verneint (vgl. Jörg Leimbacher in: Kommentar NHG, Art. 7 Rz. 2;
Fahrländer, Art. 18a Rz. 6; vgl. auch die redaktionellen Bemerkungen
von Peter Keller in URP 1997, S. 220, zu BGr, 26. Juni 1996, URP 1997,
S. 217), währenddem das Bundesgericht es als schwer nachvollziehbar
bezeichnet hat, weshalb das Flachmoorinventar kein Inventar im Sinn von
Art. 5 Abs. 1 NHG sein sollte (BGr, 26. Juni 1996, URP 1997,
S. 217 E. 2e). Unter sachlichen Gesichtspunkten ist in der Tat kaum
zu verstehen, weshalb die Inventare der Moorlandschaften und der Moore
rechtlich anders zu qualifizieren sein sollten als die früheren, gestützt auf
Art. 5 NHG erstellten Inventare. Offenbar liegt der Diskussion in erster
Linie die Frage zugrunde, wie sehr die notorisch überlastete ENHK mit
zusätzlichen Aufgaben belastet werden kann. Wie es sich damit verhält, kann
vorliegend offen bleiben. Soweit das Moorlandschafts‑ bzw. das
Flachmoorinventar zur Diskussion steht, geht es nicht darum, dass bei der
Erfüllung einer Bundesaufgabe ein inventarisiertes Objekt beein­trächtigt
werden könnte, sondern um die Abgrenzung des Inventarobjekts an sich. Dieser
Vorgang kann nicht als Auslöser einer obligatorischen Begutachtung angesehen
werden, sondern geht dieser notwendigerweise voraus. Diese Betrachtungsweise
rechtfertigt sich umso mehr, als einerseits die Kommission gemäss Art. 25
Abs. 1 lit. c NHV bei der Vorbe­reitung und Nachführung der Inventare
von Objekten von nationaler Bedeutung ohnehin mitzuwirken hat und anderseits
die Erstellung der Inventare durch Expertenkommissionen vorbereitet wurde (vgl.
E. 5d).
bb) Der Pfäffikersee und seine Umgebung sind indessen auch im
Anhang der Ver­ordnung vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der
Landschaften und Naturdenk­mäler (VBLN) als Objekt Nr. 1409 aufgeführt.
Der Perimeter dieses Objekts ist im Raum Heid­acher weiter gefasst als jener
des Moorlandschaftsobjekts Nr. 5 gemäss den ange­foch­tenen Verfügungen
der Baudirektion. Die Festlegung der Moorlandschaftsgebiete, auch wenn sie mit
den Instrumenten der Raumplanung erfolgt, ist eine Bundesaufgabe (BGr, 19. Juli
1995, ZWR 1996, S. 88 E. 2; BGr, 29. November 1994, ZBl 97/1996, S. 122
E. 1, je mit Hinweisen; Jean-Baptiste Zufferey in: Kommentar NHG,
Art. 2 Rz. 28). Die Be­gren­zung des Moorlandschaftsperimeters auf
ein kleineres Gebiet als jenes des BLN-Objekts stellt daher eine obligatorisch
durch die ENHK zu begutachtende Massnahme dar, wenn sie geeignet ist, das
BLN-Objekt zu beeinträchtigen. Eine mögliche Beeinträchtigung ist nicht bei
jeder Veränderung im Objekt anzunehmen, sondern dann, wenn die Schutz­ziele des
Ob­jekts betroffen werden, wenn also das berührt wird, was das Schutzobjekt ein­zigartig
oder typisch und damit schützenswert macht (Leimbacher, Art. 7
Rz. 4 f.).
Die Schutzziele für das BLN-Objekt Pfäffikersee werden im
dazugehörigen Ob­jekt­beschrieb nur sehr allgemein umschrieben. Eine Aussage
zur Freihaltung oder Über­bauung im hier interessierenden Bereich lässt sich
nicht gewinnen. Hingegen ist aktenkun­dig, dass die Schutzverordnung
Pfäffikersee vom 2. Dezember 1948 im Heidacher das Bauen (mit Bewilligung
der Baudirektion) zuliess. Die Revision der Verordnung vom 22. Mai 1969 än­derte
daran nichts, und auch die neueste Fassung der Schutzverordnung vom 27. Mai
1999 behält diese Ordnung bei (vgl. act. 16/6/4.3, 16/6/4.4 und 32/2). Im
Inventar der zu erhaltenden Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler
Bedeutung (KLN) von 1963, dem Vorgänger des BLN, war die Landschaft um den
Pfäffikersee bereits ver­zeichnet; als Schutzziel wurde festgehalten, die
Schutzverordnung Pfäffikersee sei strikte zu vollziehen (vgl. act. 16/6/3).
Daraus lässt sich ableiten, dass die Bauzone im Heidacher nicht als Wi­der­spruch
zu den Zielen des KLN‑ bzw. BLN-Objekts angesehen wurde (vgl. im gleichen
Sinn VGr, 19. Dezember 1995, URP 1996, S. 351, in RB 1995 Nr. 73
nicht publizierte E. 2e). Es besteht kein Anlass, heute eine andere
Sichtweise einzunehmen.
Dass die Abgrenzung der Moorlandschaft mittelbar im hier
interessierenden Rand­bereich des BLN-Objekts das Bauen zulässt, bedeutet nach
dem Gesagten keinen Eingriff ins BLN-Objekt. Die Erteilung allfälliger
Baubewilligungen stellt keine Erfüllung einer Bundesaufgabe dar und löst damit
ebenfalls keine obligatorische Begutachtung aus. Der Vorwurf, die Baudirektion
habe zu Unrecht kein Gutachten der ENHK eingeholt, erweist sich damit als
unberechtigt.
Abgrenzung des Flachmoors Robenhauserried
4. Die Abgrenzung des eigentlichen Moorgebiets ist
unbestritten. Umstritten ist hingegen die Pflicht bzw. Notwendigkeit, bei
Robenhausen ausserhalb des Moors einen zusätzlichen Streifen Land als
Pufferzone auszuscheiden und dem Schutzgebiet zuzuwei­sen.
a) aa) Gemäss Art. 78 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) ‑ er ent­spricht Art. 24
sexies
der
Bundesverfassung vom 29. Mai 1874/27. Mai 1962 (aBV) ‑ ist der Natur‑
und Heimatschutz (grundsätzlich) Sache der Kantone (Abs. 1). Nach
Abs. 4 dieser Bestimmung hat jedoch der Bund die Gesetzgebungshoheit zum
Schutz der Tier‑ und Pflan­zenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume,
d.h. betreffend Arten‑ und Bio­top­schutz (vgl. Thomas Fleiner-Gerster
in: Kommentar BV, Basel/Zürich/Bern 1989, Art. 24
sexies
Rz. 28 f.). Gestützt hierauf bestimmt Art. 18a NHG, dass der
Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Be­deutung
bezeichnet, deren Lage be­stimmt und die Schutzziele festlegt (Abs. 1).
Die Kan­tone ordnen den Schutz und den Un­terhalt der Biotope von nationaler
Bedeutung. Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen Massnahmen und sorgen für
ihre Durchführung (Abs. 2). Überdies sind Moore und Moor­landschaften von
besonderer Schönheit und von gesamtschweizerischer Bedeutung gemäss
Art. 78 Abs. 5 BV zwingend geschützt (Satz 1). Diese Bestimmung,
die inhaltlich mit Art. 24
sexies
Abs. 5 aBV übereinstimmt,
stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine direkt anwendbare bundesrechtliche
Bestim­mung dar (BGE 124 II 19 E. 3b S. 24, 118 Ib 11 E. 2e;
BGr, 17. Dezember 1992, ZBl 94/1993, S. 522 E. 2a).
bb) Gestützt auf Art. 18a NHG und Art. 24
sexies
Abs. 5 aBV hat der Bundesrat ver­schiedene Schutzverordnungen erlassen,
darunter die Flachmoorverordnung. Diese sieht in Art. 1 und 2 vor,
dass die Flachmoore von nationaler Bedeutung in einem Bundesinventar erfasst
und in einer gesonderten Publikation näher umschrieben werden. Gemäss
Art. 3 FMV haben die Kantone den genauen Grenzverlauf festzulegen und
ökologisch ausrei­chen­de Pufferzonen auszuscheiden. Kraft Art. 4 FMV sind
die Schutzobjekte ungeschmä­lert zu erhalten; in gestörten Moorbereichen soll
die Regeneration, soweit es sinnvoll ist, gefördert werden. Für Hochmoore gilt
entsprechend der HMV eine gleichartige Regelung. Eine bundesrechtliche Pflicht
zur Aus­scheidung ökologisch ausreichender Pufferzonen ge­genüber Biotopen ‑ auch
solchen von regionaler oder lokaler Bedeutung ‑ ergibt sich auch aus
Art. 14 Abs. 2 lit. d NHV (Hans Maurer in: Kommentar NHG,
Art. 18b Rz. 18).
Zwar steht den Kantonen bei der Abgrenzung vor allem der
Pufferzonen ein gewis­ser Beurteilungsspielraum zur Berücksichtigung der
örtlichen Verhältnisse zu. Anderseits sind sie bundesrechtlich verpflichtet,
für einen ausreichenden Biotopschutz zu sorgen und dabei die Vorgaben der
einschlägigen Bundesverordnungen einzuhalten (BGE 124 II 19 E. 3 mit
ausführlicher Begründung; vgl. auch Fahrländer, Art. 18a Rz. 38 und
15). Das Bun­desamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) hat eine Wegleitung
zur Ermitt­lung von ökologisch ausreichenden Pufferzonen für Moorbiotope mit
dem Titel Pufferzo­nen-Schlüssel herausgegeben (2. Auflage 1997; im
Folgenden als Schlüssel zitiert). Das BUWAL betrachtet den Schlüssel als
verbindliche Wegleitung für die Kantone bei der Aus­scheidung von ökologisch
ausreichenden Pufferzonen (Schlüssel, S. 7). Für die Ge­richte ist der
Schlüssel an sich nicht verbindlich. Indessen ist er aufgrund des darin zum
Ausdruck gelangenden Fachwissens geeignet, einen sachgemässen und
rechtsgleichen Voll­zug sicherzustellen. Das Verwaltungsgericht wird daher in
der Regel keinen Anlass haben, von den Vorgaben des Schlüssels wesentlich
abzuweichen (vgl. Kölz/Boss­hart/ Röhl, § 50 N. 65).
cc) Pufferzonen sollen Moorbiotope (oder andere schützenswerte
Lebensräume) vor der Gefährdung durch umgebende Nutzungen und die davon
ausgehenden Belastungen be­wahren (Fahrländer, Art. 18a Rz. 42).
Namentlich sollen sie die Beeinträchtigung oder Zer­störung der an nährstoffarme
Verhältnisse angepassten Moorvegetation durch Ein­schwem­men von Nährstoffen
aus angrenzendem Kulturland verhindern (BGr, 12. April 1996, URP 1996,
S. 650 E. 5). Eine auf diese Funktion beschränkte Pufferzone wird als
Nährstoff-Puf­fer­zone bezeichnet. Pufferzo­nen erfüllen weitere Funktionen,
z.B. den Schutz vor hydro­lo­gi­schen Beeinträchtigungen (vgl. Schlüssel,
S. 11 und 17). Eine ökologisch ausreichende Pufferzone hat allen
Gefährdungen, denen durch eine Pufferzone begegnet werden kann, Rechnung zu
tragen (BGE 124 II 19 E. 3a; Schlüssel, S. 19).
Der Schlüssel enthält eine einfach zu handhabende Anleitung
für die Festlegung von Nährstoff-Pufferzonen (S. 20 ff.). Danach ist als
erstes zu untersuchen, ob eine Nähr­stoff-Pufferzone überhaupt nötig ist oder
ob aus bestimmten Gründen ohnehin schon ein wirkungsvoller Schutz gegen
Nährstoffeintrag gegeben ist. Trifft dies nicht zu, so ist die minimale Breite
der Nährstoff-Pufferzone anhand von sieben Kriterien, denen sieben Ar­beitsschritte
entsprechen, festzulegen. Die Kriterien sind:
- Empfindlichkeit der Moorvegetation gegen
Nährstoffzufuhr,
- vorhandener Schutz des Moorbiotops, z.B.
durch Hecken oder Strassen,
- aktuelle Nutzung der an das Moorbiotop
angrenzenden Flächen,
- Neigung der an das Moorbiotop angrenzenden
Flächen,
- Boden-Durchlässigkeit in den an das
Moorbiotop angrenzenden Flächen,
- Boden-Wasserhaushalt in den an das Moorbiotop
angrenzenden Flächen,
- Neigung des Moorbiotops.
dd) Gemäss Art. 18b Abs. 2 NHG sorgen die Kantone in
intensiv genutzten Gebie­ten inner‑ und ausserhalb von Siedlungen für
ökologischen Ausgleich mit Feldgehölzen, Hecken, Uferbestockungen oder mit
anderer naturnaher und standortgemässer Vegetation. Pufferzonen sind nicht
dasselbe wie Ausgleichsmassnahmen; rechtlich gesehen unterschei­den sie sich
davon sowohl hinsichtlich der Voraussetzungen wie der Folgen (vgl. Fahrlän­der,
Art. 18a Rz. 48). Vorliegend ist zu beurteilen, ob die Vorinstanzen
eine Pflicht zur Aus­scheidung von Pufferzonen verneinen durften.
b) Der Regierungsrat lehnt die Ausscheidung einer Pufferzone
gemäss dem ange­fochtenen Entscheid (E. 6 und 7) und der
Beschwerdevernehmlassung im Wesentlichen deshalb ab, weil das betroffene Gebiet
bereits weitgehend überbaut sei und sich dem Schutz­ziel einer Pufferzone nicht
unterordnen lasse. Soweit die Grundstücke unüberbaut seien, würden die
Grundeigentümer in ihren Rechten stark beschnitten. Angesichts der realen
Nutzungsverhältnisse könnten die mit einer Pufferzone verbundenen Verbote nicht
durchgesetzt werden.
aa) Von vornherein unbehelflich ist die Erwägung,
Ausgleichsmassnahmen gemäss Art. 18b Abs. 2 NHG dürften keine zu
einschränkenden Wirkungen für die Grundeigentü­mer haben, da es vorliegend
nicht um die Anwendung dieser Bestimmung, sondern um die Festlegung einer
ausreichenden Pufferzone geht.
bb) Während des Rekursverfahrens gegen BDV 1305/1995 hat die
Fachstelle Na­turschutz die erforderliche Pufferzonenbreite (teilweise)
ermittelt (act. 16/2/11.6). Gemäss dem entsprechend dem Schlüssel ausgefüllten
Berechnungsblatt (vom 20. März 1996) be­läuft sich die minimale Breite des als
Nährstoff-Pufferzone
benötigten Kulturlandstreifens auf 25-40 m. Dabei wird erwähnt, dass der
Aabachzulauf, der das Moor begrenzt, keinen Schutz vor indirekter Düngung
bietet. In der Stellungnahme vom 22. März 1996 zum Be­rechnungsblatt führt die
Fachstelle Naturschutz aus, dass im Ried zu eutrophe Verhältnisse vorliegen und
eine Verbesserung dringend anzustreben ist. Die minimale Breite von 25 m
ergebe sich "bei ausschliesslich positiven Voraussetzungen". Bei
entsprechender Gestal­tung sei indes eine Reduktion der Nährstoff-Pufferzone
auf 15 m vertretbar. Weiter wird ausgeführt, die
hydrologische
Pufferzone
müsse mittels Bodensondierungen ermittelt wer­den. Damit die
Pufferzone
faunistisch
wirksam werde, müsse am Südrand der Pufferzone
eine Hecke gepflanzt und der Bereich zwischen Hecke und Wassergraben von
Störungen freigehalten werden.
Weshalb eine Reduktion der Minimalbreite der Pufferzone auf
15 m vertretbar sein sollte, ist mangels hinreichender Begründung nicht
nachvollziehbar. Die Massnahmen, die in diesem Zusammenhang genannt werden
(Abtrag von Oberboden, Magerwiese, Hecke am Südrand) dürften ohnehin nötig
sein, um die dringenden Verbesserungen zu erreichen, die der Bericht erwähnt.
So setzt schon eine faunistische Pufferwirkung die Hecke und ei­nen ungestörten
Bereich zwischen dieser und dem Wassergraben voraus. Selbst wenn aber eine
Pufferbreite von 15 m von der Dimensionierung her ausreichen sollte, so
genügt die von der Baudirektion mit BDV 1305/1995 verfügte Massnahme (nämlich
ein Bauabstand von 15 m) nicht, da sie keine Auflagen über Gestaltung und
Nutzung enthält. Anlässlich des Augenscheins wurde erwähnt, dass auf Parzelle
Kat.Nr. 5614 früher offenbar Schutt und dergleichen abgelagert wurde. Dies
rechtfertigt den Verzicht auf eine Pufferzone nicht. Massgeblich ist allein,
dass ausgehend von den heutigen Gegebenheiten die gesetzlich vor­geschriebenen
Schutzmassnahmen getroffen werden müssen.
Weiter ist es unzulässig, die Ermittlung der hydrologischen
Situation und der dar­aus zu ziehenden Konsequenzen in das kommunale
Quartierplanverfahren zu verschieben. Zwar mag es unter Umständen angehen, auf
die Abgrenzung einer definitiven hydrologi­schen Pufferzone zu verzichten und
erst später einzelfallweise bei Projekten, die den Land­schaftswasserhaushalt
innerhalb des hydrologischen Einzugsgebiets tangieren können, ein
hydrologisches Gutachten erstellen zu lassen (vgl. Schlüssel, S. 17).
Dieses Vorgehen dürfte vor allem dort sinnvoll sein, wo bauliche Massnahmen im
Sinn von Art. 23d Abs. 2 NHG in Frage stehen. Hingegen erweist es
sich dort, wo ein Gebiet aus dem Schutzperi­meter herausgenommen und als
Bauzone freigegeben werden soll, schon aus Gründen der Zuständigkeit als
ungeeignet. Die Frage, ob und in welchem Umfang unterirdische Bauten und
Anlagen im mutmasslichen Pufferzonengebiet zulässig sind, muss im Rahmen der Aus­scheidung
der Pufferzonen geklärt werden. Es ist Sache der Baudirektion, dabei die
erforderlichen Massnahmen hinreichend konkret anzuordnen; eine Delegation
dieser Auf­gabe an die Gemeinden ist entgegen der am Augenschein geäusserten
Auffassung der Bau­direktion unzulässig (§ 211 Abs. 1 PBG; vgl. BGE
124 II 19 E. 3a S. 23).
cc) Das Argument, dass die Pufferzone Bauland betreffe und die
bauliche Nutzung einschränke, rechtfertigt den Verzicht auf eine Pufferzone
nicht. Die Kantone sind ver­pflich­tet, sämtliche Pläne, welche die zulässige
Nutzung des Bodens im Sinn der Raum­planungsgesetzgebung regeln, mit der
moorschutzrechtlichen Nutzungsordnung in Über­einstimmung zu bringen
(Art. 5 Abs. 2 lit. a MLV und FMV, ebenso Art. 5
Abs. 1 lit. a HMV; vgl. Waldmann, S. 180 ff., mit Hinweisen,
auch zum Folgenden). Die im angefoch­tenen Entscheid vertretene Auffassung, die
Abgrenzung von Mooren und Moorlandschaf­ten habe die bestehende kommunale
Nutzungsplanung zu beachten bzw. gehe dieser nach, sofern die Nutzungsplanung
im Übrigen dem RPG genüge, ist daher unhaltbar. Die raum­planungsrechtlichen
Grundsätze stehen einer moorschutzbedingten Planänderung nicht ent­gegen. Der
Erlass der Moorschutzbestimmung von Art. 24
sexies
Abs. 5
aBV bzw. Art. 78 Abs. 5 BV bedeutet eine wesentliche Veränderung der
Verhältnisse im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG überall dort, wo bisher
unzureichend geschützte Moore und Moorlandschaften vorkommen, die den Kriterien
der Verfassung und des NHG entsprechen (Florian Wild, Gegenstand und Vollzug
des Biotopschutzes nach NHG, URP 1999, S. 765 ff., 777 f.). Bund und
Kantone haben mit Art. 24
sexies
Abs. 5 aBV (bzw.
Art. 78 Abs. 5 BV) sowie Art. 18a und 18b NHG einen zwingenden
Auftrag erhalten, Moorbiotope und Moorland­schaften zu schützen (BGE 120 Ib 27
E. 2c/aa S. 31), und zwar namentlich anlässlich der Anpassung ihrer
Nutzungspläne (BGr, 19. Juli 1995, ZWR 1996, S. 88 E. 2b). Die Situa­tion
bei Moorbiotopen (und Moorlandschaften) unterscheidet sich insofern von jener
bei der Ausscheidung anderer Biotope, als deren Schutz selbst dort, wo es sich
um Biotope von nationaler Bedeutung handelt, gemäss Art. 18 ff. NHG zwar
einen verbindlichen bundes­rechtlichen Auftrag an die Kantone darstellt,
Art. 18 NHG aber keinen unmittelbaren Schutz bewirkt (BGE 118 Ib 485
E. 3a/b, auch zum Folgenden). Daher verfügen die Kan­tone beim
Biotopschutz, der nicht Moore betrifft, über Ermessensspielräume, die sie in Ab­wägung
aller massgeblichen Interessen wahrzunehmen haben. Die Feststellung des Bun­des­gerichts,
dass auch die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 2 RPG erfüllt sein müs­sen,
soweit die Unterschutzstellung von Biotopen die Änderung geltender
Nutzungspläne er­for­dert (BGE 118 Ib 485 E. 3c S. 490), wurde in
diesem Zusammenhang getroffen. Auf den Schutz von Mooren und Moorlandschaften
von besonderer Schönheit und nationaler Be­deu­tung kann sie nicht übertragen
werden.
Es kann im Übrigen keine Rede davon sein, dass das mit der
Zonenplanrevision vom 6. Februar 1986 festgesetzte Baugebiet als
definitives Bauland anzusehen sei, welches unter keinen Umständen wieder
ausgezont werden kann. Aus BGE 121 II 417 E. 3e ergibt sich nichts
anderes; diese Erwägung befasst sich nur mit dem Gegensatz zwischen vorläu­figer
Bauzone in Form von weitgehend überbautem Gebiet im Sinn von Art. 36
Abs. 3 RPG und definitiver Bauzone, die erst durch eine RPG-konforme
Nutzungsplanung ge­schaf­fen werden kann. Hingegen hat das Bundesgericht
vielfach darauf hingewiesen, dass kein Grundeigentümer Anspruch darauf hat,
dass sein Land unter allen Umständen einge­zont bleibt (BGE 120 Ia 227
E. 2b, mit Hinweisen).
dd) Nicht zu verkennen ist, dass die Festlegung und
Durchsetzung einer Pufferzone im überbauten Gebiet mit praktischen
Schwierigkeiten verbunden sein kann. Das rechtfer­tigt aber keineswegs den
völligen Verzicht auf eine Pufferzone, sowenig übrigens wie im
Landwirtschaftsgebiet. Im Baugebiet wird ein gewisser Pragmatismus unerlässlich
sein; Vor­schriften über Düngebeschränkungen oder ‑verbote, den Verzicht
auf die Anlage von gedüngten Pflanzgärten unmittelbar beim Moor, das Aufstellen
von Kompostbehältern etc. sind aber auch in den Privatgärten möglich, wenn
nicht, was vorzuziehen wäre, mit den Grundeigentümern eine Vereinbarung über
die Bewirtschaftung bzw. Pflege des Um­schwungs abgeschlossen werden kann
(Art. 18c in Verbindung mit Art. 23a NHG).
c) Der Verzicht auf die Festlegung einer Pufferzone ist daher
offensichtlich rechts­widrig. Die Festlegung kann mangels Grundlagen nicht vom
Verwaltungsgericht vorge­nom­men werden. Die Angelegenheit ist in diesem Punkt
zur Vornahme der erforderlichen Abklärungen und zu neuer Verfügung an die
Baudirektion zurückzuweisen. Soweit das Moor Hochmoorcharakter aufweist, wird
dessen Schutzbedürfnis selbstverständlich eben­falls Rechnung zu tragen sein.
Abgrenzung der Moorlandschaft
5. a) Nach Art. 78 Abs. 5 BV sind Moore und
Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung zwingend
und direkt geschützt (vgl. E. 4a/aa). Art. 78 Abs. 5 BV stellt
damit eine unmittelbar anwendbare verfassungsrechtliche Nut­zungsordnung auf
(Waldmann, S. 93 f.).
Wie erwähnt (E. 4b/cc), verkennt der angefochtene
Entscheid die Tragweite des Moorschutzartikels, wenn er sinngemäss
verschiedentlich argumentiert, die Abgrenzung der Moorlandschaft habe sich an
den rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen zu orientie­ren. Für
Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung hat der
Verfassungsgeber die Interessenabwägung abschliessend vorgenommen. Sie sind
daher jeglicher weiteren raumplanerischen Interessenabwägung entzogen
(Waldmann, S. 94; Zuf­ferey, 2. Kap. Rz. 86 f., 96; Kölz,
S. 189 f.). Der Grundsatz der Einheit der Verfassung steht dieser
Auslegung nicht entgegen. Soweit Art. 78 Abs. 5 BV zu
Eigentumsbeschrän­kungen führt, ist dies hinzunehmen, denn Art. 78
Abs. 5 BV ist als Spezialregelung aufzu­fassen, welche das durch
Art. 26 BV garantierte Eigentum näher umschreibt. Damit geht er als lex
specialis, und nicht etwa aufgrund der lex-posterior-Regel, der
Eigentumsgarantie vor (Bundesamt für Justiz, Gutachten vom 30. Oktober 1996 zur
Aufnahme der Moorland­schaft Grimsel in Inventar der Moorlandschaften von
besonderer Schönheit und von natio­naler Bedeutung, URP 1997, S. 66 ff.,
insbesondere S. 67 f.).
b) Das Vorgehen für die Abgrenzung der Moorlandschaften von
besonderer Schön­heit und von gesamtschweizerischer Bedeutung wird zunächst
durch Art. 23b Abs. 3 NHG festgelegt. Danach bezeichnet der Bundesrat
die schützenswerten Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von
nationaler Bedeutung, und er bestimmt ihre Lage. Er arbei­tet dabei eng mit den
Kantonen zusammen, welche ihrerseits die betroffenen Grundeigen­tümer anhören.
Von Bedeutung ist auch Art. 23c Abs. 2 NHG, wonach die Kantone für
die Konkretisierung und Durchsetzung der Schutzziele sorgen. Auf dieser
gesetzlichen Grund­la­ge schreibt Art. 3 Abs. 1 FMV, HMV und MLV vor,
dass die Kantone den ge­nauen Grenz­verlauf der vom Bundesrat bezeichneten
Schutzobjekte festlegen.
Wie ausgeführt (E. 3a), stellt die Aufnahme der
Schutzobjekte in ein Inventar eine Allgemeinverfügung dar. Soweit die planliche
Abgrenzung gemäss Art. 3 Abs. 3 FMV bzw. MLV vorgenommen wird, ohne
dass gleichzeitig Schutzmassnahmen angeordnet wer­den, gilt dafür dieselbe
Qualifikation. Soweit eine eigentliche Nutzungsordnung aufge­stellt wird, liegt
der Form nach ein Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 ff. und 33 Abs. 2
RPG vor. So oder so kann die kantonale Anordnung, weil sie inhaltlich fast
vollständig vom Bundesnaturschutzrecht geregelt wird, trotz Art. 34 Abs. 3
RPG letztinstanzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht
angefochten werden (BGr, 29. No­vember 1994, ZBl 97/1996, S. 122
E. 1a).
Die Abgrenzung des Schutzobjekts in der jeweiligen
bundesrätlichen
Verordnung (MLV, HMV, FMV), auf welcher die kantonale Anordnung beruht,
unterliegt grundsätz­lich der akzessorischen Prüfung durch die Gerichte. Weil
die Bestimmung der Inventarob­jekte in Verordnungsform erfolgt, sind die Regeln
für die vorfrageweise Überprüfung von bundesrätlichen Verordnungen zu beachten.
Bei unselbständigen Verordnungen ‑ darum handelt es sich bei den auf
das NHG gestützten Verordnungen ‑ kann geprüft werden, ob sich der
Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten
hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung
abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der
unselbständigen Verord­nung. Räumt die gesetzliche Delegation dem Bundesrat
einen weiten Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe ein, ist
dieser jedoch für das Bundesgericht, und damit auch für die kantonalen
Gerichte, nach Art. 191 BV (Art. 113 Abs. 3 und Art. 114
bis
Abs. 3 aBV) verbindlich. In diesem Fall darf das Gericht nicht sein
eigenes Ermessen an die Stelle jenes des Bundesrats setzen, sondern kann
lediglich prüfen, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat delegierten
Kompetenzen offensichtlich sprengt oder sich aus anderen Gründen als gesetz‑
oder verfassungswidrig erweist (BGE 124 II 581 E. 2a mit Hinweisen, 120 Ib
97 E. 3a und 4a/b).
Auch wenn die Bestimmung der Inventarobjekte durch den
Bundesrat entsprechend ihrem Gehalt eher als Allgemeinverfügung oder als
Sachplan bzw. Konzept im Sinn von Art. 13 RPG angesehen wird, ist die
akzessorische Überprüfbarkeit zu bejahen (Kölz, S. 193). Ausschlaggebend
ist, dass die Bestimmung der Objekte durch den Bundesrat die genaue
Grenzziehung durch die Kantone mindestens so stark, ja eher noch stärker beein­flusst
als ein Richtplan den Nutzungsplan, und dass keine Möglichkeit besteht, die
Verord­nungen des Bundesrats direkt anzufechten (Art. 98 lit. a OG),
obwohl sie mittelbar die Po­sition der Betroffenen, namentlich der
Grundeigentümer, massgeblich betreffen.
Ausserdem hat das Gericht zu überprüfen, ob sich die
kantonalen
Behörden bei der genauen Grenzziehung von den massgeblichen Kriterien gemäss
Art. 23b NHG haben lei­ten lassen und ob sie den Spielraum, den ihnen die
Bezeichnung des Schutzobjekts durch den Bundesrat belässt, nicht überschritten
haben.
c) Die Kriterien für die Abgrenzung der Moorlandschaften von
besonderer Schön­heit und von nationaler Bedeutung werden durch Art. 23b
NHG festgelegt. Gemäss dessen Abs. 1 ist eine Moorlandschaft eine in
besonderem Mass durch Moore geprägte, naturnahe Landschaft. Ihr moorfreier Teil
steht zu den Mooren in enger ökologischer, visueller, kultu­reller oder
geschichtlicher Beziehung, wobei es genügt, dass eines dieser Beziehungsele­men­te
vorliegt (keine kumulative Aufzählung, vgl. Peter Keller in: Kommentar NHG,
Art. 23b Rz. 8). Abs. 2 benennt die Voraussetzungen, unter denen
eine Moorlandschaft "von besonderer Schönheit und von nationaler
Bedeutung" ist. Abs. 3 führt ergänzend zu Abs. 1 das Kriterium
der bestehenden Besiedlung und Nutzung ein.
d) Für die Erstellung der Inventare der verfassungsrechtlich
geschützten Moore und Moorlandschaften wurden vom Bundesrat
Expertenkommissionen eingesetzt. Diese ent­wickelten gestützt auf Art. 23b
NHG Auswahlkriterien, aufgrund derer die Objekte zu be­zeichnen waren. Dabei
verfügten die Kommissionen über einen gewissen Ermessensspiel­raum, weil die
gesetzlichen Kriterien unbestimmte Rechtsbegriffe darstellen. Anlässlich der
Bestimmung der Objekte durch die verschiedenen Verordnungen hatte der Bundesrat
Gelegenheit, seinerseits Ermessen auszuüben und gleichzeitig darüber zu
befinden, ob die Kommissionen ihr Ermessen in seinem Sinn wahrgenommen hatten
oder nicht (Bundesamt für Justiz, zitiertes Gutachten, URP 1997, S. 69;
Keller, Art. 23b Rz. 16 f.).
Entgegen der im angefochtenen Entscheid zum Ausdruck
gelangenden Ansicht des Regierungsrats ist das dem Bundesrat und den Kantonen
bei der Abgrenzung der Schutz­objekte zustehende Ermessen auf die Anwendung der
in Art. 23b NHG genannten Kriterien beschränkt. Eine allgemeine
Interessenabwägung steht ihnen wie dargelegt nicht zu.
6. a) Der Expertenbericht des Eidgenössischen Departementes
des Innern (EDI) und des BUWAL zum Inventarentwurf der Moorlandschaften von
besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung (act. 16/6/5.3) zählt die
Landschaft im Bereich des Pfäffikersees aufgrund ihres Moorreichtums, ihrer
Flachwasser‑ und Verlandungszonen sowie der vor­handenen glazialen Formen
zu den wichtigsten Feuchtgebieten der Schweiz, der sogar in­ternationale
Bedeutung zukomme. Zweifellos handle es sich um eine von Verfassungs we­gen zu
schützende Moorlandschaft von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeu­tung.
Die Landschaftskammer zwischen Hell und Zil in Robenhausen wird als ökologisch,
hydrologisch und landschaftlich wichtige Pufferzone zwischen der bisherigen
Siedlung und dem Moor charakterisiert. Der Bericht weist darauf hin, dass
einzelne Neubauten die be­gin­nende Auflösung des traditionell eng
aneinandergebauten Siedlungskerns markieren und die Zersiedlung dieser bisher
unversehrten Moorlandschaftskammer einleiten. Weiter wird ausgeführt: "Bei
einer Überbauung [des Gebiets Heidacher] ist neben der starken land­schaftlichen
Beeinträchtigung mit einer hydrologischen Veränderung der Grundwas­serverhältnisse
zu rechnen, die mit dem Hochmoor in Verbindung stehen und für dessen Erhaltung
wichtig sind. Die bisher weitgehend unversehrte Teillandschaft ist visuell von
grosser Bedeutung für die Moorlandschaft: sie ermöglicht eine schöne Aussicht
nach See­gräben und zu den Drumlins westlich Zil und bei Steinberg sowie zum
Weiler Aretshalden hinüber" (S. 7).
In seiner Vernehmlassung vom 30. September 1992 (RRB
Nr. 2996; act. 39/2) kri­tisierte der Regierungsrat die Abgrenzung gemäss
Inventarentwurf wie folgt: Zum Teil sei dem Kriterium "optischer
Bezug" zu grosse Bedeutung zugemessen worden. Vor allem sei den
raumplanerischen Gegebenheiten nicht Rechnung getragen worden. Der Einbezug von
grösstenteils bereits überbauten neurechtlichen Bauzonen sei rechtlich nicht
vertretbar. Da­her verlangte der Regierungsrat (unter anderem), dass die
südliche Begrenzung des Ob­jekts Pfäffikersee der rechtskräftigen
Bauzonengrenze von Wetzikon zu folgen habe. Die­ser Ver­nehmlassung folgten
Verhandlungen zwischen Vertretern des Kantons und des BUWAL (vgl. auch act.
38/b), die zu einem Einverständnis der Beteiligten über die Ab­grenzung der
Moorlandschaft Pfäffikersee führten. Dies wird in einem Beschlussprotokoll vom
18./28. Ja­nuar 1993 zwischen der Baudirektion und dem BUWAL festgehalten. Die
darin er­wähn­ten Vorbehalte des Zürcher Baudirektors (Schreiben vom 29. Januar
1993) betreffen das hier streitige Gebiet nicht (act. 39/1 und 38/a). Eine
Begründung ist im Be­schlussprotokoll nicht enthalten. Mit Schreiben vom 23.
November 1995 bestätigte die Vorsteherin des EDI einem Vertreter der
Mitbeteiligten Nr. 4, dass die in den Beschluss­protokollen ausge­klam­mer­ten
Bereiche den moorlandschaftsspezifischen Bestimmungen nicht mehr unterstünden.
Der Bundesrat sei allerdings frei, mit seinem noch ausstehenden Entscheid über
die MLV einen anderen Perimeter zu beschliessen. Indessen trug der Bun­desrat
bekanntlich bei der Festsetzung der MLV den Einwänden der Zürcher Regierung
Rechnung.
b) Bei der Abgrenzung der verschiedenen Inventarobjekte und
Schutzzonen fällt im Detail Folgendes auf:
-      Die Grenze des BLN-Objektes Nr. 1409 (act.
16/6/3.1) verläuft ab Punkt 539 auf der Dorfstrasse in Robenhausen über Punkt
543 an der Verzweigung des Heid-Wegs zur Abzweigung der Grund-Strasse von der
Seegräbnerstrasse und schliesst damit das ganze Gebiet Heid­acher/Zil in den
Schutzperimeter ein.
-      Der Perimeter der Schutzverordnung Pfäffikersee
verlief bisher in ei­nem Abstand von 100 m zur Schulhausstrasse und,
weiter östlich, zur Motorenstrasse. Innerhalb des Perimeters lag ein nochmals
ungefähr gleich breiter Streifen, innerhalb dessen Bauten mit Bewilligung der
Baudirektion zulässig waren (act. 16/6/4.3 und 16/6/4.4). Mit der Re­vision der
Schutzverordnung vom 27. Mai 1999 ist die Südgrenze des Schutzgebiets um rund
50 m nach Norden verschoben worden; der Streifen, innerhalb dessen Bauten
der Zustimmung der Baudirektion bedürfen, wurde dadurch auf rund 50 m
verschmälert.
-      Die Abgrenzung der Moorlandschaft Pfäffikersee
gemäss MLV ver­läuft ab dem nordwestlichsten Gebäude in Robenhausen/Hell in süd­westlicher
Richtung über die Abzweigung, die vom Heidweg zum Bauerngehöft im Zil führt,
und weiter unmittelbar vor diesem Gehöft vorbei zur Seegräbnerstrasse (act.
35/2). Die Abgrenzung der Moor­landschaft gemäss den angefochtenen Verfügungen
und gemäss der am 27. Mai 1999 revidierten Schutzverordnung Pfäffikersee
verläuft leicht geschwungen zwischen 15 und 30 m nördlich der Abgrenzung
gemäss MLV (Plan in act. 16/4/12 und 32/2).
Auch östlich von Robenhausen wird die
Moorlandschaft durch die Verfügung der Baudirektion bzw. die Schutzverordnung
Pfäffikersee so abgegrenzt, dass das Baugebiet gegenüber der Abgrenzung gemäss
MLV im nordöstlichen Bereich noch erweitert wird.
c) Die Gründe, welche den Bundesrat dazu bewogen haben, von
den Vorschlägen der vorbereitenden Kommission abzuweichen und die Abgrenzung
der Moorlandschaft auf die beschlossene Linie zu verlegen, sind nicht
aktenkundig. Es liegt aber nahe, dass es die vom Regierungsrat vorgebrachten
Einwände waren. Hauptargument war demnach die Be­rücksichtigung der bestehenden
Bauzone. Wie zuvor dargelegt, liegt darin kein verfas­sungs­rechtlich
zulässiges Argument für die Abgrenzung. Es ist daher im Licht der gemäss
Art. 23b NHG massgeblichen Kriterien zu überprüfen, ob sich die
vorgenommene Abgren­zung halten lässt. Wie sich ergeben wird, ist die
Beschwerde schon deshalb gutzuheissen, weil die erforderlichen hydrologischen
Untersuchungen unterlassen worden sind. Aus pro­zessökonomischen Überlegungen
rechtfertigt es sich aber, auch zu den übrigen in der Be­schwerde
aufgegriffenen Punkten Stellung zu nehmen.
Es ist unbestritten und offenkundig, dass es sich bei der
Moorlandschaft Pfäffiker­see um eine in besonderem Mass durch das Moor
geprägte, naturnahe Landschaft handelt. Fraglich ist für die Gebiete Heidacher
und Hell, ob der moorfreie Teil zum Moor in enger ökologischer, visueller,
kultureller oder geschichtlicher Beziehung steht, wie dies die Be­schwerdeführer
behaupten und der Beschwerdegegner und die Mitbeteiligten bestreiten.
aa) Eine
ökologische
Beziehung zwischen den Mooren und
dem moorfreien Teil der Moorlandschaft ergibt sich insbesondere aus den
hydrologischen Verhältnissen (Keller, Art. 23b Rz. 7). Im Bericht zum
Entwurf des Moorlandschaftsinventars wird ausgeführt, dass der Heidacher
aufgrund der hydrologischen Gegebenheiten mit dem Moor in enger Beziehung stehe
und dass eine Überbauung die Grundwasserverhältnisse verändern und das Moor
schädigen könne. Diese Feststellung stammt von Fachleuten und ist bisher nie
entkräftet worden. Am Augenschein bestätigte der Vertreter der Baudirektion, es
seien keine entsprechenden Untersuchungen vorgenommen worden, da dies den
Rahmen ge­sprengt hätte. Der Regierungsrat macht in der Beschwerdeantwort
lediglich geltend, ange­sichts der räumlichen Entfernung des umstrittenen
Gebiets zu den nächst gelegenen Hoch­moorflächen sei ein Einfluss wenig
plausibel. Das ist eine ungenügend substanzierte Be­hauptung. Die hydrologisch
erforderlichen Pufferzonen für Hoch‑ und Flachmoore betra­gen, je nach
Bodentyp und Gelände, zwischen 30 und 350 m (BUWAL [Hrsg.], Handbuch
"Moorschutz in der Schweiz", Bern 1992 mit Nachträgen, Stand 1998,
Bd. I, Kap. 2.1.2, S. 4). Der Abstand der Bauzone zum Flachmoor
beträgt gemäss angefochtenem Entscheid rund 50 und 180 m. Ein
hydrologischer Einfluss kann daher nicht von vornherein ausge­schlossen werden.
Es wäre Sache der kantonalen Behörde gewesen, die erforderlichen Un­tersuchungen
vorzunehmen (vgl. E. 4b/bb). Bis zum Beweis des Gegenteils ist jedenfalls
zu vermuten, dass ein relevanter hydrologischer Zusammenhang besteht. Dies
allein ist, nachdem die Kriterien von Art. 23b Abs. 1 Satz 2 NHG
alternativ Geltung beanspruchen, Grund genug, den Moorlandschaftscharakter des
Heidachers jedenfalls erst dann zu vernei­nen, wenn entsprechende hydrologische
Untersuchungen Klarheit über den Einfluss von Bauten im Heidacher auf das Moor
geschaffen haben. Dabei wird zu berücksichtigen sein, dass aus
landschaftsschützerischer Sicht Landaufschüttungen für die Höherlegung von
Unter­geschossen grundsätzlich unerwünscht sind (vgl. die Stellungnahme der
kantonalen Natur‑ und Heimatschutzkommission [KNHK] vom 13. November
1996, act. 16/6/8 S. 5). Die fehlenden Abklärungen führen zur Rückweisung
der Angelegenheit an die Baudirek­tion, welche die erforderlichen Abklärungen
vorzunehmen und die sich aufdrängenden Schlüsse zu ziehen hat.
Erst recht gelten diese Erwägungen für das östlich Robenhausen
vorgesehene, un­mittelbar an das Moor angrenzende Baugebiet (Hell).
Ebenfalls das Kriterium der engen ökologischen Beziehung
betrifft die Behauptung der Beschwerdeführer, der Einbezug des umstrittenen
Gebiets in die Moorlandschaft sei unter avifaunistischen Gesichtspunkten
erforderlich. Diese Behauptung wird nur mit Hin­weisen auf die allgemeine
(hervorragende) Bedeutung der Moorlandschaft Pfäffikersee für den Vogelschutz
begründet. Damit ist eine entsprechende Bedeutung für das streitbetrof­fene
Gebiet nicht dargetan. Objektive Anhaltspunkte dafür, dass die Behauptung der
Be­schwerdeführer zutrifft, liegen nicht vor. Der Heidacher ist heute eher
intensiv genutztes Landwirtschaftsland ohne besonderes Habitatangebot für
Vögel, wenn von den Hoch­stamm-Obstbäumen beim Gehöft im Zil abgesehen wird.
Dieser Aspekt stellt einen eher gering zu gewichtenden Faktor bei der
Beurteilung dar. Nichts anderes ergibt sich aus der Forderung der Fachstelle
Naturschutz, dass die auszuscheidende Pufferzone für das Moor­gebiet mit einer
He­cke bepflanzt werden sollte, um faunistisch wirksam zu werden. Diese
Forderung bezieht sich auf die zu schaffende Moorpufferzone und besagt nichts
über die
vorhandenen
Qualitäten des betreffenden Gebiets aus.
bb) aaa) Unter
visuellen
Gesichtspunkten kann im Gebiet
westlich von Robenhau­sen zur Würdigung des Übergangs von der heutigen Siedlung
zum unüberbauten Gebiet im Wesentlichen auf die erwähnte Stellungnahme der KNHK
verwiesen werden, die sich am Augenschein bestätigt hat. Die Kommission
beschreibt den Siedlungsrand als bereichs­weise harten Übergang an der Grenze
des Zumutbaren gegenüber der Naturlandschaft des Pfäf­fikersees. Das
charakteristische Ortsbild ist nur noch in Resten entlang der Dorfstrasse zu
erkennen. Die Bauten formen ein uneinheitliches, bisweilen sogar
unverständliches Bild eines Kernzonenbereichs. Das Mehrfamilienhaus auf Kat.Nr.
6820, welches gemäss zu­treffender Würdigung der Kommission "ein
volumetrisch nicht ins Weichbild des Dorf­randes passendes Volumen protzig zur
Schau stellt", hat inzwischen auf Kat.Nr. 6693 ein ebenso unangemessenes
Pendant erhalten. Für den vom Ried oder von Aretshalden her­kom­men­den
Betrachter bilden die Tannen am nördlichsten Punkt von Robenhausen (auf
Kat.Nr. 66), die erwähnten Mehrfamilienhäuser und das traditionelle Gehöft
im Zil mar­kante Punkte.
Offensichtlich unzutreffend ist die vom Beschwerdegegner
verfochtene Auffassung, es handle sich bei der Landschaftskammer Heidacher um
weitgehend überbautes Gebiet. Davon kann, wie die Pläne belegen und der
Augenschein bestätigt hat, schon aufgrund der zur Diskussion stehenden Fläche
keine Rede sein.
Auch der Behauptung im angefochtenen Entscheid, diese
Landschaftskammer liege niveaumässig und durch einen Feldweg sowie das
landwirtschaftlich genutzte Land räum­lich deutlich vom Moorgebiet getrennt
(E. 8c), kann nicht gefolgt werden, sofern damit ge­sagt werden soll,
dieses Land bilde überhaupt nicht Teil der Moorlandschaft. Vielmehr hat sich am
Augenschein gezeigt, dass sich das Landwirtschaftsland vom Siedlungsrand zum
Moor hin gleichmässig mit ganz geringem Gefälle absenkt. Die weiteren Argumente
in die­ser Erwägung gehen am Thema vorbei, da nicht zu entscheiden ist, ob das
fragliche Ge­biet Moor oder sonst ein schützenswertes Biotop darstellt, sondern
einzig, ob es sich um ei­ne verfassungsrechtlich geschützte Moorlandschaft
handelt. Der Heidweg und der Fuss­weg Richtung Seegräben eignen sich nicht als
Abgrenzungslinien, weil sie von Siedlungs­gebiet hinaus Richtung Landschaft
führen und damit die gesuchte Abgrenzung durch­schneiden.
bbb) Im Gebiet Hell ist das Verwaltungsgericht am Augenschein
zum Ergebnis ge­langt, dass das Moor mit dem unüberbauten Teil nördlich des
nach Osten führenden Fuss­weges in enger visueller Beziehung steht. Die
Zuweisung dieses Gebiets zur Bauzone ist somit nicht nur wegen der fehlenden
Pufferzone, sondern auch aus diesem Grund rechts­verletzend.
cc) Sodann ist nicht einsichtig, weshalb das Gehöft im Zil
nicht in den Schutzperi­meter einbezogen worden ist, stellt es doch einen
Zeugen der traditionellen, in das 19. Jahr­hundert zurückreichenden
Bewirtschaftung der Moorlandschaft dar und belegt so einen engen
kulturellen
bzw. geschichtlichen
Bezug des moorfreien Teils der Landschaft zum Moor.
Der Einbezug des Hofes samt seiner von Hochstamm-Obstbäumen geprägten Um­gebung
in die Bauzone lässt sich mit Art. 23b Abs. 1 NHG nicht vereinbaren.
dd) Entgegenzutreten ist aber auch der Argumentation der
Beschwerdeführer. Diese machen geltend, der Regierungsrat habe schon mit der
Schutzverordnung Pfäffikersee von 1948 anerkannt, dass das gesamte Land im
damaligen Perimeter der Schutzverordnung schützenswerte Moorlandschaft
darstelle. Diese Argumentation unterstellt, dass der Begriff "Moorlandschaft"
und damit deren äussere Grenzen gemäss Schutzverordnung zwangsläu­fig derselbe
sei wie gemäss Art. 78 Abs. 5 BV. Indessen spricht die Tatsache, dass
nach frü­herem Verständnis die Moorlandschaft ohne weiteres auch für
(nichtlandwirtschaftliche) Neubauten vorgesehenes Gebiet enthalten konnte,
dafür, dass der Begriff der Moorland­schaft, wie ihn der Regierungsrat im
Zusammenhang mit der Schutzverordnung verwen­dete, weiter ist als jener, der
sich aus der Verfassung bzw. aus Art. 23b NHG ergibt. Die Abgrenzung der
Moorlandschaft ist daher heute allein anhand der nach Bundesrecht mass­geblichen
Kriterien vorzunehmen, ohne dass aus einem älteren, im Zusammenhang mit der
kantonalen Schutzverordnung geprägten Begriffsverständnis Entscheidendes
gewonnen werden kann.
d) Für das Gebiet
Heidacher/im Zil
ergibt sich in
Würdigung des visuellen, kultu­rel­len und geschichtlichen Gesichtspunktes
folgende Beurteilung: Keinesfalls vertretbar ist es, die Grenze des Baugebiets
noch über die vom Bundesrat in der MLV gezogene Grenze Richtung Moor zu
verschieben. Sachlich haltbare Argumente für diese Erweiterung des Bau­gebiets
sind nicht vorhanden. Ebenfalls in die Moorlandschaft einzubeziehen ist das
Grundstück Kat.Nr. 5723.
Aufgrund des Verlaufs des heutigen Siedlungsrands entlang den
erwähnten, die Wahr­nehmung prägenden optischen Merkpunkten erscheint es unter
dem visuellen Ge­sichts­punkt hingegen vertretbar, das offene Ackerland vor dem
heutigen Siedlungsgebiet nicht vollständig als Teil der verfassungsrechtlich
geschützten Moorlandschaft zu betrach­ten. Eine sorgfältige, dem Übergang vom
Baugebiet zur Moorlandschaft angemessene Be­bauung erscheint hinter einer
Abgrenzungslinie möglich, die entlang der Südostgrenze von Parzelle Kat.Nr.
5723 (Gehöft Zil) und von dort quer durch Kat.Nrn. 5722, 5709 und D hin zum
nordwestlichsten Gebäude von Robenhausen verläuft. Vorbehalten bleibt, dass
eine Überbauung aus hydrologischer Sicht keine negativen Einflüsse auf das Moor
haben darf.
Einer solchen Abgrenzung kann auch zugute gehalten werden,
dass sie sich ent­spre­chend Art. 23b Abs. 3 NHG an der bestehenden
Siedlung und Nutzung orientiert, wel­ches Kriterium grundsätzlich eng
auszulegen ist (Keller, Art. 23b Rz. 16 f.) und nicht mit der be­stehenden
raumplanerischen Nutzungsordnung gleichgesetzt werden darf.
Im Gebiet
östlich von Robenhausen
(Quartierplanperimeter Robenhausen) hat der Augenschein gezeigt, dass die
Parzelle Kat.Nr. 5614 visuell ohne weiteres als zur Moor­landschaft gehörend
wahrgenommen wird. Die Zuweisung zur Bauzone ist daher rechts­verletzend.
7. Regierungsrat, Beschwerdegegner und die Mitbeteiligten
weisen darauf hin, dass die Beschwerdeführer es unterlassen haben, jemals die
mehrfach bekräftigte Festsetzung der Bauzone durch die kommunale
Nutzungsplanung anzufechten. Es kann dahingestellt bleiben, welche Rechtsfolgen
aus dieser Unterlassung allenfalls resultieren könnten. Fest­zuhalten ist, dass
die Beschwerdeführer keinen Anlass hatten, den kommunalen Nutzungs­plan
anzufechten, solange die Ausscheidung der Moore und der Moorlandschaft noch
nicht feststand, da sich ‑ wie vorne dargelegt ‑ die
kommunale Nutzungsplanung nach der bun­desrechtlich geregelten Nutzungsordnung
für Moore und Moorlandschaft zu richten hat und nicht umgekehrt (vgl. RB 1995
Nr. 73).
8. a) Zusammenfassend ergibt sich, dass der angefochtene
Entscheid und die ihm zu­grunde liegenden Verfügungen der Baudirektion
aufzuheben sind und die Angelegenheit zu neuer Beurteilung an die Baudirektion
zurückzuweisen ist. Die Direktion hat entlang dem Moor eine ausreichende
Pufferzone auszuscheiden und angemessene konkrete Schutz­massnahmen anzuordnen.
Die Abgrenzung der Moorlandschaft ist ebenfalls zu überprüfen: Die Ausscheidung
von Bauland nördlich der in E. 6d beschriebenen Linie so­wie die Zu­wei­sung
der Parzelle Kat.Nr. 5614 zur Bauzone sind unhaltbar. Zu überprüfen ist, ob
nicht das ganze Gebiet Heidacher aus hydrologischen Gründen der Moorlandschaft
zuzuweisen und von einer Überbauung freizuhalten ist.
Es versteht sich, dass die Grenzziehungen der Schutzverordnung
Pfäffikersee nach rechtskräftiger Erledigung der vorliegenden Angelegenheit
ebenfalls anzupassen sein wer­den.
b) ...
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtenen
Verfügungen werden aufgeho­ben. Die Sache wird zur ergänzenden Unter­suchung
und neuem Entscheid im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion zurückgewiesen.
...