zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00659 · 2017-02-08 · de

Ausbildungsverpflichtung: Ersatzabgabe für Minderleistung 2014 | [Listenspital, Ersatzabgaben für fehlende Ausbildungsplätze] Ersatzabgaben sind vom Bestand der Primärverpflichtung abhängig (E. 3.2). Die der Ersatzabgabe zugrunde liegende Primärverpflichtung ergibt sich hier einzig aus § 22 Abs. 1 GesG; der Anhang zu den Spitallisten stellt keine genügende gesetzliche Grundlage dar, um den Gegenstand der Ersatzabgabe auszuweiten (E. 3.3). Ein Spital kann gestützt auf § 22 Abs. 1 GesG nicht verpflichtet werden, eine Ausbildungsleistung zu erbringen, die über dem von der Gesundheitsdirektion errechneten Ausbildungspotenzial des Spitals liegt (E. 3.4 f.). Eine Institution kommt der Verpflichtung, Ausbildungsplätze zur Verfügung stellen, bereits dann nach, wenn sie diese Stellen schafft und auch tatsächlich anbietet; sie kann nicht zu Fördermassnahmen verpflichtet werden, um die angebotenen Stellen auch tatsächlich zu besetzen (E. 4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.08.0 VB.2016.00659
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.08.0 VB.2016.00659
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.08.0 VB.2016.00659

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00659
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00659
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.02.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Ausbildungsverpflichtung: Ersatzabgabe für Minderleistung 2014
[Listenspital, Ersatzabgaben für fehlende Ausbildungsplätze]
Ersatzabgaben sind vom Bestand der Primärverpflichtung abhängig (E. 3.2).
Die der Ersatzabgabe zugrunde liegende Primärverpflichtung ergibt sich hier einzig aus § 22 Abs. 1 GesG; der Anhang zu den Spitallisten stellt keine genügende gesetzliche Grundlage dar, um den Gegenstand der Ersatzabgabe auszuweiten (E. 3.3).
Ein Spital kann gestützt auf § 22 Abs. 1 GesG nicht verpflichtet werden, eine Ausbildungsleistung zu erbringen, die über dem von der Gesundheitsdirektion errechneten Ausbildungspotenzial des Spitals liegt (E. 3.4 f.).
Eine Institution kommt der Verpflichtung, Ausbildungsplätze zur Verfügung stellen, bereits dann nach, wenn sie diese Stellen schafft und auch tatsächlich anbietet; sie kann nicht zu Fördermassnahmen verpflichtet werden, um die angebotenen Stellen auch tatsächlich zu besetzen (E. 4).
Gutheissung.
Stichworte:
AUSBILDUNGSBEITRÄGE
AUSBILDUNGSVERPFLICHTUNG
ERSATZABGABEN
LISTENSPITAL
Rechtsnormen:
§ 22 Abs. 1 GesundheitsG
§ 22 Abs. 2 GesundheitsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2016.00659
Urteil
der 4. Kammer
vom
8. Februar 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Spital A,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die
Gesundheitsdirektion
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Ausbildungsverpflichtung: Ersatzabgabe für Minderleistung anno
2014
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 7. Oktober 2015 auferlegte die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich dem Spital A eine Ersatzabgabe im
Betrag von Fr. 48'825.-, weil dieses im Jahr 2014 seiner Verpflichtung,
Aus- und Weiterbildungsleistungen zu erbringen, nur ungenügend nachgekommen
sei.
II.
Mit Beschluss vom 21. September 2016 hiess der
Regierungsrat einen Rekurs dagegen teilweise gut und reduzierte die
Ersatzabgabe auf Fr. 47'197.-; im Übrigen wies er das Rechtsmittel sinngemäss
ab (Dispositiv-Ziff. I). Sodann nahm er die Rekurskosten von insgesamt Fr.
1'994.- zu 1/30 auf die Staatkasse, auferlegte sie zu 29/30 dem Spital A
(Dispositiv-Ziff. II) und verweigerte diesem in Dispositiv-Ziff. III eine
Parteientschädigung.
III.
Das Spital A liess am 26. Oktober 2016
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge
"inkl. der gesetzlichen Mehrwertsteuer" sowie in Aufhebung des
Rekursentscheids sei es von der Ersatzabgabepflicht zu befreien, eventualiter
die Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen. Der Regierungsrat mit Vernehmlassung
vom 9./14. November 2016 und die Gesundheitsdirektion mit Beschwerdeantwort
vom 28. November 2016 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren
Stellungnahmen des Spitals A vom 8. bzw. 12. Dezember 2016 sowie
4. Januar 2017 bzw. der Gesundheitsdirektion vom 22. Dezember 2016 wurde
an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über
Anordnungen einer Direktion etwa betreffend Ersatzabgaben für Aus- und
Weiterbildungsleistungen nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 f.
je lit. a, 19a, 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 sowie
§§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Nach
§ 22 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG,
LS 810.1) kann die (Gesundheits-)Direktion die bewilligungspflichtigen
Institutionen verpflichten, eine angemessene Zahl von Aus- und Weiterbildungsstellen
sowie Praktikumsplätzen zur Verfügung zu stellen. Kommt eine Institution ihren
Verpflichtungen nicht nach, kann die Direktion die Staatsbeiträge kürzen oder
Ersatzabgaben erheben; die Höhe der Staatsbeitragskürzung oder der Ersatzabgabe
entspricht bis zu 150 Prozent der durchschnittlichen Kosten von Aus- und
Weiterbildungsstellen bzw. von Praktikumsplätzen im jeweiligen Beruf (§ 22
Abs. 2 GesG).
Gemäss § 5 Abs. 1 lit. f des Spitalplanungs-
und -finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011 (SPFG, LS 813.20) setzt
die Erteilung eines Leistungsauftrags an Spitäler und Geburtshäuser unter
anderem voraus, dass diese die Aus- und Weiterbildung einer im Verhältnis zum
gesamtkantonalen Bedarf angemessenen Zahl von Angehörigen der Berufe des Gesundheitswesens
sicherstellen. Gestützt auf diese Bestimmung hat der Regierungsrat mit Beschluss
1040/2012 vom 3. Oktober 2012 (www.rrb.zh.ch) eine entsprechende Verpflichtung
in die "Spitallisten 2012 Akutsomatik, Rehabilitation und
Psychiatrie" aufgenommen. Gemäss Anhang betreffend Verpflichtung der
Listenspitäler zur Aus- und Weiterbildung von nicht-universitären
Gesundheitsberufen legt die Gesundheitsdirektion alle zwei Jahre gegenüber dem
Listenspital die im jeweiligen Kalenderjahr zu erbringende Aus- und Weiterbildungsleistung
fest (Ziff. 2). Sie stützt sich dabei auf das Konzept für die Aus- und
Weiterbildungsverpflichtung in nicht-universitären Gesundheitsberufen für Listenspitäler
vom 28. August 2012 (Konzept) und die darin enthaltene Methodik zur Ermittlung
des Umfangs der möglichen Aus- und Weiterbildungsleistung. Die Listenspitäler
sind sodann gemäss Ziff. 3 des Anhangs verpflichtet, die pro Gesundheitsberuf
berechneten Aus- und Weiterbildungsleistungen im Gesamttotal zu erbringen,
wobei sie frei sind, für welche Gesundheitsberufe sie solche Leistungen
anbieten. Der Umfang der möglichen Aus- und Weiterbildungsleistung wird anhand
des Ausbildungspotenzials festgelegt. Dafür wird bei Referenzbetrieben eine
Analyse der maximal möglichen Ausbildungsleistungen vorgenommen und das Ergebnis
um den geschätzten Anteil nicht formalisierter Ausbildungsleistungen im Umfang
von 5 % erhöht. Das so berechnete maximale Ausbildungspotenzial für einen
Beruf bzw. eine Berufsgruppe wird in der Folge durch die Anzahl Vollzeitstellen
dieses Berufs bzw. dieser Berufsgruppe geteilt, was einen Benchmark ergibt; der
Normwert der Ausbildungsleistungen wird in der Folge als Prozentsatz dieses
Benchmarks definiert. Während einer Übergangsphase von zwei Jahren muss die
Ausbildungsleistung im ersten Jahr nur zu 70 Prozent und im zweiten Jahr nur zu
75 Prozent erfüllt sein.
2.2
Die Gesundheitsdirektion
verpflichtete den Beschwerdeführer mit Schreiben vom 23. Oktober 2012, im
Jahr 2014 insgesamt 1'732,9 Ausbildungswochen anzubieten. Die
Ausbildungsverpflichtung umfasst unter anderem 40,8 Praktikumswochen für ein
Nachdiplomstudium in Intensivpflege. Bei diesem Schreiben handelt es sich um
eine Zwischenverfügung im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit
Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110); sie kann deshalb auch noch mit der die Ersatzabgabe
festlegenden Endverfügung angefochten werden. Anzumerken ist in diesem
Zusammenhang, dass diese Zwischenverfügung erhebliche formelle Mängel aufweist.
Namentlich fehlt es an einer Rechtsmittelbehrung (vgl. § 10 Abs. 1
VRG).
2.3
Der
Beschwerdeführer leistete im Jahr 2014 insgesamt 1'366,5 Ausbildungswochen;
nach Korrektur der Ausbildungsverpflichtung wegen eines Rechnungsfehlers auf
1'529,0 Wochen verblieb eine Minderleistung von 162,5 Wochen. Davon brachte die
Gesundheitsdirektion 54,0 Wochen in Abzug, weil diese auf einer unverschuldeten
Minderleistung beruhten. Für die verbleibende Minderleistung von 108,5 Wochen
auferlegte die Gesundheitsdirektion dem Beschwerdeführer eine Ersatzabgabe von
Fr. 450.- pro Woche, welche die Vorinstanz auf Fr. 435.- reduzierte.
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer machte im Rekursverfahren geltend, die Gesundheitsdirektion
habe ihm zu Unrecht die Pflicht auferlegt, 48 Ausbildungswochen für Praktika im
Bereich der Intensivpflege anzubieten. Er beschäftige zwar Personal in diesem
Bereich, sei für die Ausbildung im Nachdiplomstudiengang für Intensivpflege
indes nicht zugelassen, weil das entsprechende Praktikum auf einer durch die
Schweizerische Gesellschaft für Intensivmedizin anerkannten Intensivstation
durchgeführt werden müsse; er verfüge über keine Intensivstation, welche die
Zertifizierungsvoraussetzungen erfülle.
Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, die dem
Beschwerdeführer auferlegte Verpflichtung beziehe sich nur auf das Gesamttotal
der Aus- und Weiterbildungsverpflichtung. Wenn es ihm nicht möglich sei, in
einem Berufsfeld, in dem er Angestellte beschäftige, Ausbildungsleistungen zu
erbringen, könne er dies durch höhere Ausbildungsleistungen in einem anderen
Berufsfeld kompensieren. Dass dies zulässig sei, ergebe sich aus dem Wortlaut
von § 5 Abs. 1 lit. f SPFG, wonach Listenspitäler die Aus- und
Weiterbildung einer im Verhältnis zum gesamtkantonalen Bedarf angemessenen Zahl
von Angehörigen der Berufe des Gesundheitswesens sicherzustellen hätten.
3.2
Bei der
streitgegenständlichen Forderung handelt es sich um eine Ersatzabgabe, welche geschuldet
ist, wenn eine Institution ihrer Primärverpflichtung nicht nachgekommen ist
(vgl. hierzu René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen
Verwaltungsrechts, Bd. II, Bern 2014, Rz. 923 ff. mit
zahlreichen Hinweisen). Die Ersatzabgabe ist vom Bestand der
Primärverpflichtung abhängig; erweist diese sich als rechtswidrig, entfällt
auch die Grundlage für die auferlegte Ersatzabgabe (BGE 131 I 1 E. 4.2
S. 7; BGr, 28. Juni 2005, 1P.586/2004 und 1P.588/2004, E. 4).
3.3
Strittig
ist zunächst, ob sich die Primärverpflichtung einzig aus § 22 Abs. 1
GesG oder darüber hinaus auch noch aus § 5 Abs. 1 lit. f SPFG ergebe.
Ausgangspunkt der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut
der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene
Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller
Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden
(sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck
einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen sowie den
Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der
Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine
wichtige Rolle zu (vgl. zum Ganzen BGE 141 II 220 E. 3.3.1,
137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3; Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen
2016, Rz. 177 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).
Hier spricht zunächst die Gesetzessystematik dafür, dass
die Primärverpflichtung für die in § 22 Abs. 2 GesG vorgesehene
Ersatzabgabe sich einzig aus § 22 Abs. 1 GesG ergibt. Zum gleichen
Schluss kommt man aufgrund der Entstehungsgeschichte, da das Spitalplanungs-
und -finanzierungsgesetz erst rund vier Jahre nach dem Gesundheitsgesetz
erlassen wurde, weshalb sich die Primärverpflichtung jedenfalls ursprünglich
nicht auch aus jenem Gesetz ergeben konnte. Sodann regelt § 5 SPFG einzig,
welche Anforderungen erfüllt sein müssen, damit einer Institution ein
Leistungsauftrag erteilt werden kann. Aus dem Antrag des Regierungsrats vom
19. Januar 2011 ergibt sich hierzu, dass § 5 Abs. 1 lit. f
SPFG bezweckt, die in § 22 Abs. 1 GesG vorgesehene Verpflichtung zur
Aufnahmebedingung für alle Listenspitäler zu erheben (ABl 2011, 291 ff.,
330). Demnach wollte § 5 Abs. 1 lit. f. SPFG keine ergänzende
Primärverpflichtung schaffen, sondern sollte diese Verpflichtung dadurch
verstärkt werden, dass die Aufnahme als Listenspital von der Einhaltung jener
Verpflichtung abhängig gemacht wurde.
Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus dem Umstand,
dass der Regierungsrat die Pflicht zur Leistung einer Ersatzabgabe im Rahmen
der Umsetzung von § 5 Abs. 1 lit. f SPFG in den Anhang der
Spitallisten aufgenommen hat. Nach Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sowie Art. 38 Abs. 1
lit. d und Art. 126 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (LS 101) sind Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen
von Steuern und anderen Abgaben im Gesetz selbst zu regeln (vgl. betreffend
Ersatzabgaben auch Wiederkehr/Richli, Rz. 947). Weil es sich bei der
Spitalliste nicht um ein formelles Gesetz handelt, bietet diese keine genügende
Grundlage, um die Primärverpflichtung und damit den Gegenstand der in § 22
Abs. 2 GesG vorgesehenen Ersatzabgabepflicht auszuweiten.
Demnach ergibt sich die Primärverpflichtung hier einzig
aus § 22 Abs. 1 GesG.
3.4
Gemäss
§ 22 Abs. 1 GesG können die Institutionen verpflichtet werden, eine
angemessene
Zahl von Ausbildungsstellen und Praktikumsplätzen
zur Verfügung zu
stellen.
Die Verpflichtung besteht demnach nicht darin, sich in
angemessenen Umfang an der Ausbildung zu beteiligen, sondern einzig darin,
entsprechende Ausbildungsmöglichkeiten in angemessenem Umfang zur Verfügung zu
stellen. Dies setzt zunächst voraus, dass einer Institution in einem bestimmten
Berufsfeld objektiv überhaupt möglich ist, entsprechende Leistungen zu
erbringen. Aus objektiven Gründen nicht möglich ist dies etwa dann, wenn zwar
Angehörige einer bestimmten Berufsgruppe beschäftigt werden, die fragliche Abteilung
aber die betrieblichen Voraussetzungen nicht erfüllt, um Ausbildungen anbieten
zu dürfen.
Ein solcher Fall liegt hier betreffend Intensivmedizin
vor. Der Beschwerdeführer kann aus objektiven Gründen keine entsprechenden
Ausbildungsplätze anbieten, weil er nicht über eine zertifizierte
Intensivstation verfügt, was Voraussetzung für das Anbieten entsprechender
Ausbildungsplätze ist.
3.5
Der
Beschwerdegegner macht in diesem Zusammenhang zwar zu Recht geltend, dass der
Beschwerdeführer auf entsprechend qualifiziertes Personal angewiesen sei. Es
ist denn auch grundsätzlich denkbar, dies bei der Festlegung der übrigen
Ausbildungsverpflichtung zu berücksichtigen. Das Konzept des Beschwerdegegners
beruht jedoch nicht darauf, die Ausbildungsverpflichtung anhand des Bedarfs
sowie der Nachfrage festzulegen, sondern einzig aufgrund des Ausbildungspotenzials
der einzelnen Institutionen (vgl. hierzu vorn 2.1 Abs. 2). Ist eine
Institution aus objektiven Gründen nicht in der Lage, eine bestimmte Ausbildung
anzubieten, hat sie indes für den entsprechenden Beruf auch kein Ausbildungspotenzial.
Wird ihr ein solches dennoch fiktiv angerechnet, führt dies dazu, dass sie in anderen
Berufen Ausbildungsmöglichkeiten anbieten muss, die über ihrem tatsächlichen
Potenzial liegen. Nach § 22 Abs. 1 GesG darf von den Institutionen
nur verlangt werden, dass sie eine
angemessene
Zahl von Ausbildungsplätzen
zur Verfügung stellen. Dies ist so zu verstehen, dass die Zahl der verlangten
Ausbildungsplätze bei einer betriebsbezogenen Betrachtung verhältnismässig
erscheinen muss. Werden von einem Betrieb über seinem Potenzial liegende
Ausbildungsleistungen verlangt – wozu er objektiv betrachtet gar nicht in der
Lage ist –, ist diese Verpflichtung deshalb nicht mehr angemessen im Sinn von
§ 22 Abs. 1 GesG. Die dem Beschwerdeführer auferlegte
Ausbildungsverpflichtung für den Nachdiplomstudiengang in Intensivpflege erweist
sich aus diesem Grund als rechtswidrig.
Demnach ist die
Gesamtausbildungsverpflichtung von 2'038,7 Wochen um 48 Wochen zu reduzieren,
was neu eine Gesamtverpflichtung von 1'990,7 Wochen bzw. aufgrund der während
der Übergangsfrist reduzierten Ausbildungsverpflichtung eine tatsächliche Verpflichtung
von 1493 Wochen ergibt.
4.
4.1
Sodann
macht der Beschwerdeführer geltend, es seien ihm weitere 73 Wochen als unverschuldete
Minderleistung anzurechnen. Einerseits habe er zwei Ausbildungsstellen im
Umfang von je 24 Wochen für "diplomierte Pflegefachpersonen HF"
angeboten, diese jedoch nicht besetzen können, weil ihm von den Bildungszentren
kurzfristig zwei Studierende weniger zugewiesen worden seien. Anderseits habe
eine Ausbildungsstelle "Fachperson MRT" aufgrund einer
Kapazitätsbeschränkung des Bildungsanbieters nicht besetzt werden können, was
weitere 25 Ausbildungswochen ausmache.
Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, der
Beschwerdeführer sei gesetzlich verpflichtet, die Aus- und Weiterbildung
sicherzustellen.
Wenn er Stellen nicht besetzen könne, sei er deshalb gehalten, zusätzliche
Massnahmen zur Rekrutierung in die Wege zu leiten.
4.2
Gemäss
§ 22 Abs. 1 GesG können die Institutionen nur verpflichtet werden,
eine angemessene Zahl von Ausbildungsstellen und Praktikumsplätzen
zur
Verfügung zu stellen.
Dieser Pflicht ist Genüge getan, wenn eine
Institution entsprechende Stellen schafft und diese auch tatsächlich
interessierten Personen anbietet. Hingegen lässt sich aus dieser Bestimmung
keine Pflicht der Institutionen ableiten, Massnahmen zu ergreifen, um die Nachfrage
nach solchen Stellen zu erhöhen; dies muss umso mehr gelten, wenn die Nachfrage
nach Ausbildungsstellen durch die Zahl der Ausbildungsplätze an den
Bildungszentren begrenzt wird.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners ergibt sich
auch aus § 5 Abs. 1 lit. f SPFG keine weitergehende Pflicht.
Gemäss dieser Bestimmung sind Leistungserbringer verpflichtet, die Aus- und
Weiterbildung einer angemessenen Zahl Angehöriger des Berufs
sicherzustellen.
Wie sich aus den Materialien ergibt, sollte die Regelung von § 22
Abs. 1 GesG damit für Listenspitäler verpflichtend umgesetzt werden (ABl
2011, 330). Demnach ist die Sicherstellung der Aus- und Weiterbildung im Sinn
von § 22 Abs. 1 GesG zu verstehen und bedeutet, dass die
Institutionen verpflichtet sind, eine angemessene Anzahl von Ausbildungsstellen
und Praktikumsplätzen anzubieten. Eine Verpflichtung, die Aus- und
Weiterbildung nicht nur sicherzustellen, sondern im Sinn der Ausführungen des Beschwerdegegners
auch noch zu fördern, lässt sich dieser Bestimmung indes nicht entnehmen.
4.3
Der
Beschwerdeführer hat glaubhaft dargelegt, dass er im Umfang von 73 Wochen
Ausbildungsmöglichkeiten angeboten hat, diese jedoch nicht in Anspruch genommen
wurden. Diese 73 Wochen sind nach dem Gesagten – ebenso wie die bereits anerkannten
54 Wochen unverschuldeter Minderleistung – zur tatsächlich erbrachten
Ausbildungsleistung von 1'366,5 Wochen hinzuzuzählen. Dies ergibt eine
anrechenbare Aus- und Weiterbildungsleistung des Beschwerdeführers von
insgesamt 1'493,5 Wochen; damit ist er seiner Pflicht nachgekommen, insgesamt
1'493 Ausbildungswochen anzubieten (vorn 3.5). Weil er demnach seine
Primärleistungspflicht erfüllt hat, besteht kein Raum für eine Ersatzabgabe.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.
Dispositiv-Ziff. I und III des Rekursentscheids (soweit der Rekurs damit
abgewiesen wurde) sowie die Ausgangsverfügung vom 7. Oktober 2015 sind aufzuheben.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids
sind die Rekurskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen, soweit sie nicht auf
die Staatskasse genommen wurden.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen und ist dieser zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das
Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu
bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    In
Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses
des Regierungsrats vom 21. September 2016 sowie die Verfügung des
Beschwerdegegners vom 7. Oktober 2015 aufgehoben.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Regierungsrats vom
21. September 2016 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt,
soweit sie nicht auf die Staatskasse genommen wurden.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 4'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-
(zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von
der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…