zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00105 · 2000-05-31 · de

Gebühren für Abfallentsorgung | Pauschale Kehrichtentsorgungs-Grundgebühr für Gewerbebetriebe Ein Feststellungsanspruch besteht i.c. nicht, da der Antrag der Beschwerdeführerin sich in ein Leistungsbegehren umdeuten lässt (E. 1c). Das Verwaltungsgericht ist auf Rechtskontrolle beschränkt. Der Bezirksrat hat seine Ermessensüberprüfung zurückhaltend vorzunehmen, da die Anwendung kommunalen Rechts im Streit liegt (E. 2). Entsorgungsgebühren stellen Benützungsgebühren dar und bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Sie haben dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip zu genügen sowie dem Willkürverbot und dem Rechtsgleichheitsgebot standzuhalten (E. 3a und b). Die streitige Grundgebühr stützt sich auf Art. 32a Abs. 2 USG und § 37 des kantonalen Abfallgesetzes (E. 3c). Es besteht eine hinreichende gesetzliche Grundlage (E. 3d). Die Grundgebühr deckt die durch die mengenabhängigen Gebühren nicht gedeckten Kosten (E. 4a). Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hat der Begriff des "Betriebs" einen Bezug zur einzelnen Liegenschaft bzw. dem einzelnen Gebäude mit gewerblicher Nutzung (E. 4b). Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin stellt ein Betrieb eine Zusammenfassung personeller und sachlicher Mittel zu einem wirtschaftlichen Zweck dar (E. 4c). Der Wortlaut der Norm spricht gegen die Auffassung der Beschwerdeführerin; die Auslegung der Beschwerdegegnerin stellt aber nicht die einzig möglich dar (E. 5a). Nach dem Normzweck und unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips stellt auch eine Einheit einen Betrieb dar, die zwar keine wirtschaftlich unabhängige Existenz führt, aber räumliche und organisatorische Eigenständigkeit aufweist (E. 5b). Aus einer systematischen Auslegung kann keine der Parteien etwas für sich ableiten (E. 5c). Angesichts des nicht eindeutigen Ergebnisses kommt der teleologischen Auslegung das entscheidende Gewicht zu (E. 5d). Die beiden Standorte der Beschwerdegegnerin sind als eigenständige Betriebe zu behandeln (E. 6a). Die Beschwerdeführerin kann sich zusätzlich auf die Gemeindeautonomie berufen (E. 6b).

Zürich Verwaltungsgericht 31.05.2000 VB.2000.00105
Zurich Verwaltungsgericht 31.05.2000 VB.2000.00105
Zurigo Verwaltungsgericht 31.05.2000 VB.2000.00105

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00105
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00105
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.05.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Gebühren für Abfallentsorgung
Pauschale Kehrichtentsorgungs-Grundgebühr für Gewerbebetriebe
Ein Feststellungsanspruch besteht i.c. nicht, da der Antrag der Beschwerdeführerin sich in ein Leistungsbegehren umdeuten lässt (E. 1c).
Das Verwaltungsgericht ist auf Rechtskontrolle beschränkt. Der Bezirksrat hat seine Ermessensüberprüfung zurückhaltend vorzunehmen, da die Anwendung kommunalen Rechts im Streit liegt (E. 2).
Entsorgungsgebühren stellen Benützungsgebühren dar und bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Sie haben dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip zu genügen sowie dem Willkürverbot und dem Rechtsgleichheitsgebot standzuhalten (E. 3a und b).
Die streitige Grundgebühr stützt sich auf Art. 32a Abs. 2 USG und § 37 des kantonalen Abfallgesetzes (E. 3c).
Es besteht eine hinreichende gesetzliche Grundlage (E. 3d).
Die Grundgebühr deckt die durch die mengenabhängigen Gebühren nicht gedeckten Kosten (E. 4a).
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hat der Begriff des "Betriebs" einen Bezug zur einzelnen Liegenschaft bzw. dem einzelnen Gebäude mit gewerblicher Nutzung (E. 4b).
Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin stellt ein Betrieb eine Zusammenfassung personeller und sachlicher Mittel zu einem wirtschaftlichen Zweck dar (E. 4c).
Der Wortlaut der Norm spricht gegen die Auffassung der Beschwerdeführerin; die Auslegung der Beschwerdegegnerin stellt aber nicht die einzig möglich dar (E. 5a).
Nach dem Normzweck und unter Berücksichtigung des Verursacherprinzips stellt auch eine Einheit einen Betrieb dar, die zwar keine wirtschaftlich unabhängige Existenz führt, aber räumliche und organisatorische Eigenständigkeit aufweist (E. 5b).
Aus einer systematischen Auslegung kann keine der Parteien etwas für sich ableiten (E. 5c).
Angesichts des nicht eindeutigen Ergebnisses kommt der teleologischen Auslegung das entscheidende Gewicht zu (E. 5d).
Die beiden Standorte der Beschwerdegegnerin sind als eigenständige Betriebe zu behandeln (E. 6a).
Die Beschwerdeführerin kann sich zusätzlich auf die Gemeindeautonomie berufen (E. 6b).
Stichworte:
ABFÄLLE
ABFALLENTSORGUNG
ABFALLGEBÜHR
BETRIEB
GEBÜHREN
GRUNDGEBÜHR
KEHRICHT
KEHRICHTGEBÜHR
VERURSACHERPRINZIP
Rechtsnormen:
Art./§ 12 AbfallV Kloten
Art. 32a Abs. II USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die B. AG betreibt in X. ein Un­ternehmen
für die Produktion und den (Engros‑ sowie Detailverkauf) von Bäckerei‑
sowie Konditorei‑ und Confiserieprodukten an zwei Standorten. An der
E.-Strasse erfolgt die Herstellung der Bäckereiprodukte und befindet sich die
Administration einschliesslich Buchhaltung und Geschäftsleitung. An der
F.-Strasse erfolgt die Herstellung der Confiserie‑ und
Konditoreiprodukte, befindet sich ein Ladengeschäft für den Detailverkauf aller
Produkte; ferner wird dort der Engrosverkauf aller Produkte abgewickelt.
Die Umwelt‑ und Gesundheitsbehörde X.
stellte der B. AG im Dezember 1998 gestützt auf Art. 12 der
Verordnung über die Kehricht‑ und Altstoffabfuhr (AVO) für das Jahr 1998
je eine pauschale Grundgebühr von Fr. 132.10 für die bei­den
Betriebsstandorte in Rechnung. Auf Einsprache hin, mit welcher die B. AG
die dop­pelte Belastung beanstandete, bestätigte die genannte Behörde diese
Rechnungen mit Ver­fügung vom 7. April 1999, weil es sich nicht um einen,
sondern um zwei Betriebe handle.
II. Den dagegen am 10. Mai 1999 erhobenen
Rekurs hiess der Bezirksrat Y. am 16. Dezember 1999 gut. Er erwog, sowohl nach
wissenschaftlichem wie auch nach allge­mei­nem Sprachgebrauch stelle ein
Betrieb eine Zusammenfassung personeller und sachli­cher Mittel zu einem
wirtschaftlichen Zweck dar. Nach dieser Umschreibung handle es sich bei der
Geschäftstätigkeit der B. AG um einen und nicht um zwei Betriebe.
III. Hiergegen erhob die Stadt X. am 10. März
2000 Beschwerde an das Ver­wal­tungsgericht mit dem Antrag, den angefochtenen
Beschluss aufzuheben und festzustel­len, dass für die Festsetzung der
pauschalen Grundgebühren der Begriff Betrieb im Sinn von Betriebsstandort zu
verstehen sei, unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerin. Der Bezirksrat Y. verzichtete auf Vernehmlassung. Die
B. AG er­suchte am 15. Mai 2000 um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten‑
und Ent­schä­di­gungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Der
Einzelrichter zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist nach
§ 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes vom
24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Behandlung der vorlie­genden
Beschwerde funktionell und sachlich zuständig. Zum Entscheid berufen ist nach
§ 38 Abs. 1 VRG aufgrund des Streitwerts unter Fr. 20'000.‑
der Einzelrichter.
b) Nach § 21 lit. b VRG (in
Verbindung mit § 70 VRG) ist eine Gemeinde berech­tigt, zur Wahrung der
von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen Rekurs und Be­schwer­de zu
erheben. Mit der vorliegenden Beschwerde wehrt sich die Beschwerdeführerin
gegen die rekursweise Aufhebung einer veranlagten Kehrichtgrundgebühr und
verficht da­mit von § 21 lit. b VRG vorausgesetzte schutzwürdige
Interessen.
c) Die Beschwerdeführerin will festgestellt
haben, dass für die Festsetzung der pau­schalen Grundgebühren der (in
Art. 12 Abs. 3 AVO verwendete) Begriff "Betrieb" im Sinn
von "Betriebsstandort" zu verstehen sei. Feststellungsbegehren sind
grundsätzlich zulässig, obwohl das VRG das Institut des Feststellungsentscheids
nicht ausdrücklich vorsieht. Ein Feststellungsanspruch besteht allerdings dann
nicht, wenn es dem Gesuchsteller lediglich um die Klärung einer abstrakten
Rechtsfrage ‑ ohne Bezug auf ein konkretes Rechtsver­hält­nis ‑
geht oder wenn er in der betreffenden konkreten Angelegenheit eine Gestaltungs­verfügung
erwirken kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Ver­waltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 61 f.).
Nach dem letztgenannten Kriterium steht der Beschwerdeführerin hier kein
Feststellungsan­spruch zu, doch steht dies der Behandlung ihrer Beschwerde
nicht entgegen, weil sich ihr Rechtsbegehren zwangslos in ein Leistungsbegehren
‑ nämlich den Antrag um Bestätigung ihrer Gebührenauflage ‑
umdeuten lässt.
2. Das Verwaltungsgericht ist im
Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle be­schränkt (§ 50 Abs. 1
und 2 VRG), wobei es bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbe­grif­fe des
kommunalen Rechts selbst diese Kontrolle nur mit Zurückhaltung ausübt (Kölz/ Bosshart/Röhl,
§ 50 N. 8). Dem Bezirksrat steht im Rekursverfahren auch die
Ermessens­kontrolle zu (§ 20 Abs. 1 VRG), wobei er sich bei der
Auslegung des kommunalen Rechts und bei der Überprüfung der auf diesem
beruhenden Ermessensbetätigung durch die kom­munale Behörde Zurückhaltung zu
auferlegen hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Die Rekursinstanz
darf eine von der Gemeinde im Rahmen der ihr zustehenden Gemeindeauto­nomie
vorgenommene, sachlich vertretbare Anordnung nicht aufheben. Missachtet sie die­se
ihr verfassungsrechtlich auferlegte Beschränkung, so liegt darin eine durch das
Ver­wal­tungsgericht zu korrigierende Rechtsverletzung.
3. a) Entsorgungsgebühren dienen der
Finanzierung der Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und
Abschreibung von Abfallanlagen sowie der übrigen Kosten der
Abfallbewirtschaftung. Mit dieser Zwecksetzung kennzeichnen sie sich
regelmässig als Benutzungsgebühren, d.h. als Gebühren für die Benutzung einer
öffentlichen Einrichtung. Benutzungsgebühren bedürfen einer formellen
gesetzlichen Grundlage. Die Befugnis zur Festsetzung der Gebühr kann allerdings
an eine untergeordnete Behörde übertragen wer­den, soweit das formelle Gesetz
den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Ab­gabe und deren Bemessung
in den Grundzügen festhält (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2096 ff.; BGE
123 I 254, mit Hinweisen).
b) Als Benutzungsgebühren haben sich
Kehrichtgebühren am Kostendeckungsprin­zip zu orientieren, dem aus dem
Verhältnismässigkeitsgrundsatz abgeleiteten Äquivalenz­prinzip zu genügen sowie
dem Willkürverbot und Rechtsgleichheitsgebot standzuhalten. Sie haben zudem dem
im Umweltschutzrecht des Bundes verankerten Verursacherprinzip zu entsprechen.
c) Auf bundesrechtlicher Ebene gründet die
streitige Kehrichtgrundgebühr in Art. 32a des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 (USG). In dieser Bestimmung werden einerseits die mit der
Entsorgungsabgabe zu deckenden Kosten (Abs. 1 lit. b‑e)
aufgezählt und anderseits als Bemessungsgrundlage "die Art und die Menge
des übergebe­nen Abfalls" genannt (Abs. 1 lit. a). Würden jedoch
kostendeckende und verursacherge­rechte Abgaben die umweltverträgliche
Entsorgung von Siedlungsabfällen gefährden, kann diese ‑ soweit erforderlich ‑
anders finanziert werden (Art. 32a Abs. 2 USG). Im kantona­len Recht
ist § 37 des Abfallgesetzes vom 25. September 1994 (AbfallG) massgebend,
nach dessen Abs. 2 Satz 1 die Gemeinden "nach Volumen oder
Gewicht bemessene kos­ten­deckende Gebühren wie Sack‑, Marken‑ oder
Containergebühren mit oder ohne pauschale Grundgebühr" erheben. Die
unmittelbare kommunale Grundlage der streitbetrof­fenen Ge­bühr findet sich
sodann in Art. 12 AVO.
d) Aufgrund dieser Erlasse ist der Bezirksrat
im angefochtenen Entscheid zu Recht davon ausgegangen, dass grundsätzlich eine
hinreichende gesetzliche Grundlage für die Auferlegung einer
Kehrichtgrundgebühr von Fr. 132.10 pro "Betrieb" durch die
Beschwer­deführerin bestehe. Streitig ist einzig, ob die Beschwerdegegnerin
einen oder zwei Betriebe im Sinn von Art. 12 AVO führe, d.h. ob sie mit
einer oder mit zwei Grundgebühren be­las­tet werden dürfe.
4. a) Die pauschale Grundgebühr, die neben
der mengenabhängigen Gebühr (vgl. Art. 12 Abs. 1 und 2 AVO)
geschuldet ist, wird laut Art. 12 Abs. 3 "für Wohnungen und für
Betriebe" erhoben (Satz 1). Sie deckt die durch die volumen‑
und gewichtsabhängigen Gebühren nicht gedeckten Aufwendungen, wie
beispielsweise die Kosten für gewisse Se­paratsammlungen, für Information und
Beratung, für Personal und Administration (Satz 2). Die Bemessung der
Grundgebühr erfolgt laut Art. 12 Abs. 4 AVO für Wohnungen nach Art
und Grösse der Wohneinheiten, für Gewerbebetriebe ohne Containerabfuhr nach Keh­richtmenge
abgestuft und für Gewerbebetriebe mit Containerabfuhr nach Einheitstarif. Ge­stützt
auf Art. 13 AVO hat der Stadtrat X. mit Beschluss vom 10. Februar 1998 den
Tarif für die einzelnen Abfallgebühren für das Jahr 1998 festgelegt. Gemäss
Ziffer 12 die­ses Be­schlusses beträgt die Grundgebühr für
"Gewerbebetriebe mit Betriebskehricht" Fr. 132.10.
b) Nach der Auffassung der Beschwerdeführerin
hat der in Art. 12 Abs. 3 AVO ver­wendete Begriff des Betriebs wie
auch jener der Wohnung einen Bezug zur einzelnen Lie­genschaft bzw. zum
einzelnen Gebäude; es handle sich um zwei unterschiedliche Typen von
Räumlichkeiten in einem Gebäude; mit dem Begriffspaar Wohnungen und Betrieb wol­le
Art. 12 Abs. 3 AVO sicherstellen, dass nicht nur Wohnungseinheiten,
sondern auch die von Industrie‑, Gewerbe und Dienstleistungsbetrieben
genützten Räumlichkeiten mit der Grundgebühr belastet würden. Dieser Bezug auf
die einzelne Liegenschaft bzw. das einzelne Gebäude ergebe sich auch aus
Art. 11 Ziffer 4 der kantonalen Musterverordnung vom Januar 1995
sowie aus Art. 12 Abs. 5 AVO, wo im Zusammenhang mit dem Erlass der
Gebühr bei leerstehenden Gebäuden einerseits von Wohnungen und anderseits von
zu­sammenhängenden Betriebslokalitäten (statt von Betrieben) die Rede sei. Im
Übrigen hand­le es sich bei den beiden Standorten E.-Strasse und F.-Strasse
auch aus betriebs­wirt­schaftlicher Sicht um zwei Betriebe.
c) Nach der vom Bezirksrat übernommenen
Auffassung der Beschwerdegegnerin ist unter Betrieb im Sinn von Art. 12
AVO entsprechend dem allgemeinen und dem wissen­schaftlichen Sprachgebrauch
eine Zusammenfassung personeller und sachlicher Mittel zu einem
wirtschaftlichen Zweck zu verstehen. Die beiden Standorte in X., an denen die
Be­schwerdegegnerin ihre Geschäftstätigkeit abwickle, bildeten rechtlich und
wirtschaftlich eine Einheit, weshalb nur eine Grundgebühr geschuldet sei. Die
von der Beschwerdeführe­rin postulierte Auslegung, die sich an baupolizeiliche
Kriterien bei der Qualifikation von Nutzflächen und deren Zuordnung zu Wohn‑
oder Gewerbe‑ und Industriezonen anlehne, führe zu einer Privilegierung
von Unternehmen, welche ihre Betriebszweige an einem ein­zigen Standort
zusammenfassen könnten, ferner zu willkürlichen Ergebnissen, indem z.B. ein
Gewerbebetrieb für eine zusätzlich genutzte Lagerfläche auf dem Nachbargrundstück
eine weitere Grundgebühr bezahlen müsste.
5. Bei der Auslegung gesetzlicher
Bestimmungen ist von deren Wortlaut auszuge­hen; deren Sinn kann aber vielfach
nur unter Berücksichtigung der weiteren Auslegungs­methoden wie der
Entstehungsgeschichte der Norm, ihrem Zweck und ihrer systematischen Stellung
ermittelt werden.
a) Der Wortlaut von Art. 12 Abs. 3
AVO spricht eher gegen die von der Beschwer­deführerin postulierte Auslegung.
Als "Betrieb" wird im allgemeinen Sprachgebrauch tat­sächlich eine
Zusammenfassung persönlicher und sachlicher Mittel zu einem wirtschaftli­chen
Zweck bezeichnet. Jede gewerblich genutzte Liegenschaft als eigenen gebühren­pflich­tigen
Betrieb anzusehen, ohne Rücksicht darauf, ob die darin ausgeübte Tätigkeit hin­reichend
eigenständiger Art ist oder nur als Teil eines grösseren Ganzen erscheint, wie
dies die Beschwerdeführerin will, geht über den Wortlaut hinaus.
Anderseits stellt auch die von Vorinstanz und
Beschwerdegegnerin bevorzugte Aus­legung vom Wortlaut her nicht die einzig
mögliche dar: So ist die wirtschaftliche und rechtliche Selbständigkeit, deren
Bedeutung beide betonen, keine begriffsnotwendige Vor­aussetzung. Als
"Betrieb" kann auch eine Einheit angesehen werden, die zwar keine
wirt­schaftlich unabhängige Existenz führt, aber organisatorische und
arbeitstechnische Selb­ständigkeit aufweist. In diesem Sinn wäre der Begriff
als "Betriebsstätte" zu verstehen (vgl. E. 5b).
b) Mit der Grundgebühr sollen Kosten der
Abfallbeseitigung, die deren Verursa­chern nicht angelastet werden können,
gedeckt werden (vgl. E. 4a). Dabei soll sich die Abweichung vom
Verursacherprinzip aber auf das notwendige
Mass beschränken. Die
Grundgebühren nehmen keine Rücksicht auf die von den Einzelnen produzierten
Abfall­mengen bzw. auf die von ihnen verursachten Kosten, weil diese nur schwer
zu ermitteln sind, deren verursachergerechte Überwälzung falsche Signale setzen
würde (vgl. kantonale Muster-Abfallverordnung, Art. 11 Abs. 3,
S. 28), oder eine ordnungsgemässe Beseitigung dadurch gefährdet würde
(Art. 32a Abs. 2 USG). Hingegen ist das Verursacherprinzip bei der
Festlegung der Bemessungsgrundlage zu berücksichtigen. Diesem Anliegen entspre­chen
erkennbar sowohl die kantonale Musterverordnung als auch die AVO: Mit der Um­schreibung
"Wohnungen und Betriebe" wird auf diejenigen Einheiten Bezug
genommen, die in der Regel Abfälle entsorgen und deshalb als Verursacher der
Beseitigungskosten anzusehen sind. Demnach können als "Betriebe"
diejenigen organisatorischen Gebilde be­trachtet werden, die selbständig Abfall
verursachen und entsorgen. Aus diesem Grund ist ‑ entgegen der
Auffassung von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin ‑ weniger auf eine
wirtschaftliche, sondern eher auf eine räumliche und organisatorische
Betrachtungsweise abzustellen: Auch blosse Betriebsstätten, denen
wirtschaftlich oder rechtlich keine oder wenig Selbständigkeit zukommt, sind
als "Betriebe" zu behandeln, falls sie von anderen, wirtschaftlich
mit ihnen zusammenhängenden Betriebsstätten räumlich klar getrennt, ihre
betrieblichen Abläufe weitgehend unabhängig sind und sie aus diesen Gründen
ihren Ab­fall notwendigerweise separat entsorgen (lassen). Aus dem von ihr und
der Vorinstanz zi­tierten Bundesgerichtsentscheid BGE 101 Ia 205 kann die
Beschwerdegegnerin nichts zu eigenen Gunsten ableiten. In diesem Urteil ging es
um die von der jetzigen völlig verschie­denen Frage, ob eine privat genutzte
Pferdebox in einer Wohnzone als "Betrieb" im Sinn einer
planungsrechtlichen Bestimmung anzusehen sei. Ausschlaggebend für das Bundesge­richt
war die Erwägung, dass nur wirtschaftliche und nicht private Nutzungen unter
den Begriff fallen. Kein Präjudiz bildet sodann der
Verwaltungsgerichtsentscheid RB 1998 Nr. 96, war doch dort der Begriff des
"Betriebs" von blossen Anlagen (i.c. einer Natel-An­tenne)
abzugrenzen, in denen keine dauernden menschlichen Aktivitäten entfaltet
werden.
Nicht als Betriebe gelten können demgegenüber
Depots, Lagerhallen und ähnliche Einrichtungen mit blosser Hilfsfunktion, in
denen keinerlei selbständige geschäftliche Tä­tigkeit ausgeübt wird, und zwar
auch dann, wenn sie vom Betrieb, dem sie dienen, räum­lich getrennt sind. Der
entsprechende Einwand der Beschwerdegegnerin ist berechtigt; die
Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin, wonach betrieblich genutzte Räumlichkeiten
in einer bestimmten Liegenschaft ohne jede weitere Voraussetzung einen Be­trieb
im Sinn von Art. 12 Abs. 3 AVO bilden, mithin für jede gewerblich
genutzte Lie­genschaft ohne Weiteres mindestens eine Grundgebühr erhoben werden
könne, geht zu weit.
c) Zu keinem anderen Ergebnis führt eine
Auslegung von Art. 12 Abs. 3 AVO unter Berücksichtigung von
Abs. 5 und 6 derselben Bestimmung. Gemäss Art. 12 Abs. 5
AVO kann "für Wohnungen und zusammenhängende Betriebslokalitäten, die mehr
als sechs Mo­na­te leerstehen", die Grundgebühr auf entsprechendes Gesuch
hin für die entsprechende Zeit erlassen wer­de. Laut Art. 12 Abs. 6
AVO sind die am 1. Januar eines Jahres im Grund­buch eingetragenen Grund‑
und Gebäudeeigentümer haft­bar für die pauschale Grundge­bühr. Aus einer
systematischen Auslegung mit Blick auf die­se Bestimmungen können we­der die
Beschwerdeführerin noch die Beschwerdegegnerin etwas zu ihren Gunsten ableiten:
Zwar scheint die Verwendung des Begriffs
"Betriebslokalitäten" in Abs. 5 die Auf­fassung der
Beschwerdeführerin zu bestätigen. Für den Wortlaut dieser Norm kann aber auch
ein rein sprachlicher Grund angeführt werden: Leerstehen können streng genommen
nur bestimmte Lokalitäten, nicht aber Betriebe an sich. Art. 12
Abs. 5 AVO ist zudem mit einem Betriebsbegriff, der von demjenigen der
Beschwerdeführerin abweicht, ohne weite­res vereinbar: Wird der Begriff im Sinn
von E. 5b verstanden, so kommt ein Erlass der Grundgebühr jedenfalls dann
in Frage, wenn ein Betrieb seine Tätigkeit vorübergehend oder dauerhaft
vollständig einstellt. Art. 12 Abs. 6 AVO, der ebenfalls die
Auffassung der Beschwerdeführerin zu stützen scheint, beruht indessen eher auf
Praktikabilitätsüberlegun­gen als auf dem Bemühen, Schuldnerschaft und
Bemessungsgrundlage der Grundgebühr aufeinander abgestimmt zu regeln. ‑
Für den Standpunkt der Beschwerdegegnerin lässt sich aus Art. 12
Abs. 5 und 6 AVO von vornherein nichts gewinnen.
Art. 11 Abs. 4 der kantonalen
Musterverordnung schliesslich lässt keine sicheren Schlüsse bezüglich der
Auslegung von Art. 12 Abs. 3 AVO zu. Die darin verwendeten drei
Begriffspaare ("Wohneinheit bzw. Betrieb, "pro Zimmer bzw.
Gebäudefläche", "pro Be­woh­ner bzw. Arbeitsplatz") sind als
Alternative zu verstehen (vgl. Kommentar S. 28). Die­se Auswahlmöglichkeit
der Gemeinden spricht eher gegen die Auffassung der Be­schwer­de­führerin,
ergibt aber auch nichts für diejenige der Beschwerdegegnerin.
d) Angesichts dieses nicht eindeutigen
Auslegungsergebnisses aufgrund von Wort­laut, Zweck und Stellung der fraglichen
Norm muss der teleologischen Betrachtungs­weise (E. 5b) das entscheidende
Gewicht zukommen. Danach kommt es in Fällen, in de­nen ein Unternehmen seinen
gesamten Betrieb in mehreren Liegenschaften der selben Gemeinde führt, darauf
an, ob die einzelnen Standorte unter dem Gesichtswinkel der Abfallverursa­chung
wegen ihrer räumlichen Entfernung und aufgrund der betrieblichen Struktur als
selbständige Einheiten betrachtet werden können.
6. a) Nach der dargelegten Auslegung von
Art. 12 Abs. 3 AVO sind die beiden Standorte der Beschwerdegegnerin
als eigenständige "Betriebe" im Sinn dieser Bestim­mung zu behandeln:
Die Örtlichkeiten an der F.‑ und der E.-Strasse liegen zumindest cX.
1 Kilometer voneinander entfernt. In beiden Lokalitäten finden wirt­schaftliche
Aktivitäten statt, die eine hinreichende Eigenständigkeit aufweisen, auch wenn
Administration und Leitung an der E.-Strasse konzentriert sind. Auf jeden Fall
er­füllt der Verkaufs‑ und Pro­duktionsbetrieb an der F.-Strasse nicht
blosse Hilfs­funktion für den "Hauptsitz". Aus die­sen Gründen ist
davon auszugehen, dass beide Be­triebsstätten ihren Kehricht getrennt ent­sorgen
(lassen). Sie stellen somit je eigenständige Abfall‑ und
Kostenverursacher dar.
b) Die diesem Ergebnis zugrunde liegende
Auslegung deckt sich zwar wie erwähnt nicht vollständig mit der
Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin; sie liegt jedoch er­heblich näher bei
dieser als bei jener der Beschwerdegegnerin. Die Beschwerdeführerin kann sich
daher für die von ihr verfochtene doppelte Belastung der Grundgebühr auch auf
ihre Gemeindeautonomie berufen (vgl. E. 2).
...
Demgemäss
entscheidet der Einzelrichter:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen.
Dispositiv Ziffer I des Beschlusses des Bezirksrats Y. vom
16. Dezember 1999 wird aufgehoben. Die Verfügung der Umwelt‑ und Ge­sund­heitsbehörde
X. vom 7. April 1999 wird wiederhergestellt.