zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00287 · 2022-09-14 · de

Schadenersatz und Genugtuung | [Der Beschwerdeführer arbeitete seit 2007 bei einem Statthalteramt als Adjunkt. Ab Mai 2018 war er vollständig arbeitsunfähig. Im Mai 2019 kündigte er das Anstellungsverhältnis, nachdem er gestützt auf ein vertrauensärztliches Gutachten aufgefordert worden war, seine Arbeit im Umfang von 50% wieder aufzunehmen. Nachträglich ersuchte er um Schadenersatz und Genugtuung.] Nicht jede gesundheitliche Beeinträchtigung aufgrund einer Stresssituation am Arbeitsplatz begründet eine Fürsorgepflichtverletzung des Arbeitgebers. Eine solche liegt nur vor, wenn objektiv eine Überlastung gegeben ist, die dem Arbeitgeber bekannt ist und deren Beseitigung möglich und zumutbar wäre (E. 3). Die Vorgesetzten des Beschwerdeführers mussten dessen Überlastung nicht erkennen (E. 4). Die Wiederaufnahme der Arbeit erschien nicht von vornherein unzumutbar. In der entsprechenden Aufforderung ist keine Fürsorgepflichtverletzung zu erkennen (E. 5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 30.08.2023 VB.2022.00287
Zurich Verwaltungsgericht 30.08.2023 VB.2022.00287
Zurigo Verwaltungsgericht 30.08.2023 VB.2022.00287

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00287
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00287
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.08.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 16.05.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Schadenersatz und Genugtuung
[Der Beschwerdeführer arbeitete seit 2007 bei einem Statthalteramt als Adjunkt. Ab Mai 2018 war er vollständig arbeitsunfähig. Im Mai 2019 kündigte er das Anstellungsverhältnis, nachdem er gestützt auf ein vertrauensärztliches Gutachten aufgefordert worden war, seine Arbeit im Umfang von 50% wieder aufzunehmen. Nachträglich ersuchte er um Schadenersatz und Genugtuung.]
Nicht jede gesundheitliche Beeinträchtigung aufgrund einer Stresssituation am Arbeitsplatz begründet eine Fürsorgepflichtverletzung des Arbeitgebers. Eine solche liegt nur vor, wenn objektiv eine Überlastung gegeben ist, die dem Arbeitgeber bekannt ist und deren Beseitigung möglich und zumutbar wäre (E. 3). Die Vorgesetzten des Beschwerdeführers mussten dessen Überlastung nicht erkennen (E. 4). Die Wiederaufnahme der Arbeit erschien nicht von vornherein unzumutbar. In der entsprechenden Aufforderung ist keine Fürsorgepflichtverletzung zu erkennen (E. 5).
Abweisung.
Stichworte:
FÜRSORGEPFLICHT
GENUGTUUNG
KÜNDIGUNG DURCH DIE/DEN ANGESTELLTE/N
PSYCHISCHE BELASTUNG
SCHADENERSATZ
STAATSHAFTUNG
ÜBERLASTUNG
WIDERRECHTLICHKEIT
Rechtsnormen:
Art. 6 Abs. 2 ArG
§ 6 HaftungsG
§ 12 HaftungsG
§ 39 PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00287
Urteil
der 4. Kammer
vom
30. August 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Selina Sigerist.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch das Statthalteramt Bezirk C,
dieses vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend Schadenersatz
und Genugtuung,
hat sich
ergeben:
I.
A (geboren 1959) war seit dem 1. April 2007 für das
Statthalteramt des Bezirks C als Adjunkt tätig. Ab Mai 2018 war er vollständig
arbeitsunfähig. Mit Schreiben vom 3. Mai 2019 erklärte A seinen
vorzeitigen Altersrücktritt, nachdem er zuvor gestützt auf ein
vertrauensärztliches Gutachten aufgefordert worden war, die Arbeit am
6. Mai 2019 vorerst mit einem Pensum von 50 % wieder aufzunehmen.
Am 15. Juli 2020 ersuchte A den Regierungsrat des
Kantons Zürich, ihm Schadenersatz in der Höhe von Fr. 506'995.- sowie eine
Genugtuung von Fr. 20'000.- (je zuzüglich 5 % Verzugszins ab dem
1. Dezember 2019) zu bezahlen. Das Statthalteramt des Bezirks C, an das
die Angelegenheit zuvor überwiesen worden war, wies das Begehren mit Verfügung
vom 25. September 2020 ab.
II.
Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat
des Kantons Zürich mit Beschluss vom 16. März 2022 ab.
III.
A erhob am 13. Mai 2022 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien der
Rekursentscheid und die Verfügung vom 25. September 2020 aufzuheben und
der Kanton Zürich sei zu verpflichten, ihm Fr. 506'995.- Schadenersatz und
Fr. 20'000.- Genugtuung zu bezahlen, je zuzüglich 5 % Zins seit dem
1. Dezember 2019; eventualiter sei die Angelegenheit an den Regierungsrat
zurückzuweisen. Namens des Regierungsrats schloss die Direktion der Justiz und
des Innern mit Vernehmlassung vom 10. Juni 2022 auf Abweisung der
Beschwerde. Das Statthalteramt des Bezirks C beantragte am 16. Juni 2022
die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Mit weiteren
Stellungnahmen von A vom 22. August und 20. Oktober 2022 sowie
des Statthalteramts des Bezirks C vom 15. September 2022 wurde an den
jeweiligen Anträgen festgehalten.
Am 3. April 2023 führte das Verwaltungsgericht eine
Instruktionsverhandlung durch und befragte A sowie die aktuelle Statthalterin E
je als Partei und den früheren Statthalter F als Zeugen. Anschliessend geführte
Vergleichsgespräche endeten ohne Ergebnis.
Zum Ergebnis der Instruktionsverhandlung nahm A am
16. Mai und das Statthalteramt des Bezirks C am 22. Juni 2023
Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zuständig
für Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats betreffend geltend
gemachte Staatshaftungsansprüche, die ihren Ursprung in einem
Anstellungsverhältnis mit dem Kanton haben (§§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in
Verbindung mit § 19 Abs. 3 lit. a des Haftungsgesetzes vom
14. September 1969 [HaftungsG, LS 170.1]). Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
In seiner
Stellungnahme vom 22. August 2022 rügt der Beschwerdeführer, dass die
Vernehmlassung der Vorinstanz durch die Direktion der Justiz und des Innern
verfasst worden sei. Die Direktion der Justiz und des Innern sei mit der Sache
vorbefasst, nachdem deren stellvertretende Personalbeauftragte nicht nur die
Statthalterin beraten hatte, sondern auch auf Seiten des Arbeitgebers tätig
geworden war. Die Direktion der Justiz und des Innern räume ein, den Entscheid
des Regierungsrats vorbereitet zu haben, obwohl sie im Verfahren als Partei
erscheine. Damit sei auch die Unabhängigkeit der Vorinstanz in Frage gestellt
und der Rekursentscheid schon aus diesem Grund aufzuheben.
2.2
Aus den
Akten ist klar ersichtlich, dass das Generalsekretariat der Direktion der
Justiz und des Innern den Rekursentscheid für den zuständigen Regierungsrat
vorbereitete. Das ist angesichts der Umstände nicht nachvollziehbar.
Der Beschwerdeführer begründet sein Schadenersatz- und
Genugtuungsbegehren unter anderem auch mit einem Fehlverhalten der damaligen
stellvertretenden Personalbeauftragten der Direktion der Justiz und des Innern,
die im Generalsekretariat dieser Direktion tätig war. Deren Verhalten ist
direkt der Direktion der Justiz und des Innern zurechenbar, womit diese als
Verfahrenspartei erscheint. Der damit einhergehende Anschein der Befangenheit
gilt auch für den Stabs- und Rechtsdienst, zumal dieser ebenfalls dem
Generalsekretariat zugeordnet ist (so die gleiche Direktion betreffend schon
VGr, 17. Mai 2017, VB.2017.00165, E. 3). Dass die stellvertretende
Personalbeauftragte im Zeitpunkt des Rekursentscheids nicht mehr für den Kanton
Zürich tätig war, ändert daran entgegen dem Beschwerdegegner nichts. Das
Verfahren hätte deshalb nicht von der Direktion der Justiz und des Innern
geführt werden dürfen.
2.3
Dass das
Verfahren von der Direktion der Justiz und des Innern bearbeitet wird, wurde
dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer indes bereits mit der
Eingangsbestätigung vom 13. November 2020 angezeigt, und auch die spätere
Verfahrenskorrespondenz erfolgte stets unter dem Briefkopf der Direktion der
Justiz und des Innern. Dennoch monierte der Beschwerdeführer die unzulässige
Beteiligung der Direktion der Justiz und des Innern erst im Rahmen seiner
Replik im Beschwerdeverfahren. Damit erweist sich die Rüge als verspätet,
weshalb sie nicht mehr zu hören ist.
3.
3.1
Nach § 6
Abs. 1 HaftungsG haftet der Kanton für den Schaden, den Angestellte in
Ausübung amtlicher Verrichtungen einem Dritten widerrechtlich zufügen. Als
Dritte kommen alle vom Subjekt der Haftung ver­schiedenen Personen in Frage,
also auch andere Behördemitglieder oder An­ge­stell­te der haftpflich­tigen
Körper­schaft. Wer in seiner Persönlichkeit widerrechtlich verletzt wird, hat
Anspruch auf Feststellung der Verletzung, auf Schadenersatz und, sofern die
Schwere der Verletzung es rechtfertigt und diese nicht anders wiedergutgemacht
worden ist, auch auf Genugtuung (§ 11 HaftungsG). Für Schaden, der einem
Dritten durch rechtmässige Tätigkeit des Kantons entsteht, haftet dieser nur,
sofern dies in einem Gesetz vorgesehen ist (§ 12 HaftungsG).
Die Voraussetzungen der Staatshaftung sind demnach der
Eintritt eines Schadens, dessen Verursachung durch Personen, die öffentliche
Aufgaben erfüllen, die Widerrechtlichkeit der Schädigung sowie ein adäquater
Kausalzusammenhang zwischen der hoheitlichen Handlung oder Unterlassung und dem
eingetretenen Schaden.
3.2
Widerrechtlichkeit
liegt im Staatshaftungsrecht vor, wenn ein Gebot oder Verbot der Rechtsordnung
verletzt wird, das dem Schutz des verletzten Rechtsguts dient. Jedenfalls bei
Geschädigten, die – wie der Beschwerdeführer – in einer Sonderbeziehung zum
Staat stehen, ist die Widerrechtlichkeit nicht allein schon gegeben, weil ein
absolut geschütztes Rechtsgut verletzt wurde. Vielmehr bleibt dem Staat der
Entlastungsbeweis der Erfüllung seiner Amtspflicht vorbehalten. Bei behaupteten
haftungsrechtlichen Ansprüchen im Rahmen eines Dienstverhältnisses ist deshalb
zu prüfen, ob der Staat als Arbeitgeber seine Fürsorgepflichten gegenüber der
Arbeitnehmerin oder dem Arbeitnehmer verletzt hat. Analog der Rechtslage im
privaten Arbeitsrecht kann nur die Verletzung arbeitsrechtlicher
Fürsorgepflichten einen Anspruch auf Schadenersatz begründen (VGr,
27. Januar 2016, VB.2015.00564, E. 4.2).
3.3
Nach § 39
des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (LS 177.10) achtet der Kanton
die Persönlichkeit der Angestellten und schützt sie und nimmt auf deren
Gesundheit gebührend Rücksicht. Er ist verpflichtet, die zum Schutz von Leben,
Gesundheit und persönlicher Integrität seiner Angestellten erforderlichen
Massnahmen zu treffen. Insbesondere ist er verpflichtet, die betrieblichen
Einrichtungen und den Arbeitsablauf so zu gestalten, dass
Gesundheitsgefährdungen und Überbeanspruchungen der Arbeitnehmenden nach
Möglichkeit vermieden werden (Art. 6 Abs. 2 des Arbeitsgesetzes vom
13. März 1964 [SR 822.11]; siehe auch die Verordnung 3 zum
Arbeitsgesetz vom 18. August 1993 [ArGV 3, SR 822.113]).
Namentlich dürfen Angestellte weder in qualitativer noch in quantitativer Hinsicht
derart belastet werden, dass auf die Dauer ihre physische oder psychische
Gesundheit beeinträchtigt wird (BGr, 14. Juni 2002, 2P.251/2001 und
2A.407/2001, E. 5.3).
Allerdings begründet nicht jede gesundheitliche
Beeinträchtigung aufgrund einer Stresssituation am Arbeitsplatz eine
Fürsorgepflichtverletzung des Arbeitgebers. Für mit der Arbeitserfüllung
zusammenhängende Belastungen physischer und psychischer Natur (sogenannte
tätigkeitsimmanente Belastungen) kann der Arbeitgeber ebenso wenig in die
Pflicht genommen werden wie für Belastungen, die von übertriebenem Arbeitseifer
oder übersteigertem Pflichtgefühl herrühren. Im Rahmen der Mitwirkungspflicht
obliegt es sodann gemäss Art. 10 Abs. 2 ArGV 3 der angestellten
Person, Mängel selber zu beseitigen, die den Gesundheitsschutz beeinträchtigen,
oder diese zu melden, wenn sie zur Beseitigung nicht befugt oder in der Lage
ist. Daraus folgt insbesondere dann eine Informationspflicht, wenn die Überlastung
für den Arbeitgeber nicht ohne Weiteres erkennbar ist (vgl. zum Ganzen auch
BVGr, 20. März 2023, A-2950/2021, E. 6.7.1, und 16. Dezember
2019, A-6750/2018, E. 5.2, mit Hinweisen). Eine Fürsorgepflichtverletzung
des Arbeitgebers ist demnach nur gegeben, wenn eine klare, objektivierbare
Überlastungssituation vorliegt und er diese nicht beseitigt, obwohl die
Überlastung der Arbeitnehmenden erkennbar ist bzw. dem Arbeitgeber angezeigt
wurde und die Beseitigung der belastenden Umstände möglich und zumutbar ist.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer wirft dem Beschwerdegegner im Wesentlichen vor, durch
übermässige Arbeitsbelastung und eine damit einhergehende fortgesetzte
Verletzung der Fürsorgepflicht die Arbeitsunfähigkeit des Beschwerdeführers
verursacht zu haben. Namentlich habe die Zahl der Fälle, welche er als Adjunkt habe
bearbeiten müssen, das Mehrfache der Anzahl Fälle betragen, die Personen in
gleicher Funktion bei anderen Statthalterämtern hätten bearbeiten müssen. Seine
wiederholt angebrachten Forderungen nach zusätzlichen Stellen seien ungehört
geblieben. Schliesslich sei er Anfang Mai 2019 zu Unrecht und in Missachtung
ärztlicher Empfehlungen aufgefordert worden, (vorerst zu einem reduzierten
Pensum) wieder am Arbeitsplatz zu erscheinen, unter der Androhung, das
Arbeitsverhältnis werde andernfalls fristlos aufgelöst. Zum Schutz seiner
Gesundheit sei er deshalb gezwungen gewesen, das Anstellungsverhältnis durch
Arbeitnehmerkündigung aufzulösen.
4.2
4.2.1
Eine Verletzung der Fürsorgepflicht sieht der Beschwerdeführer bereits in
der Zahl von rund 10'000 bis 13'000 Übertretungsstraffällen pro Jahr, welche im
Staathalteramt C von lediglich zwei Adjunkten hätten bearbeitet werden müssen.
Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, dass der Beschwerdeführer die ihm
übertragene Arbeit stets innert der zur Verfügung stehenden Zeit habe erledigen
können. Er habe kaum Mehr- oder Überstunden angehäuft und seine Ferien,
Dienstaltersgeschenke und auch mehrere unbezahlte Urlaube beziehen können. Im
Rekursverfahren machte der Beschwerdegegner darüber hinaus geltend, der
Beschwerdeführer sei durch eine Verwaltungssekretärin unterstützt worden. Die
Verwaltungssekretärinnen und -sekretäre fertigten einen grossen Teil der
Strafbefehle nach Vorgabe der Adjunkten selbständig aus; diese würden
anschliessend durch die Statthalterin oder den Statthalter geprüft und
unterzeichnet.
Die heutige Statthalterin führte in diesem Zusammenhang
anlässlich der gerichtlichen Befragung aus, rund 80 % seien sogenannte
Kanzleifälle gewesen. Dabei handle es sich um Fälle, für welche standardisierte
Vorgaben bestanden hätten, auch betreffend Bussenhöhe. Diese seien zwar
zunächst von den Adjunkten gesichtet worden, danach aber von der Kanzlei gemäss
den standardisierten Vorgaben ausgefertigt worden. Adjunkten hätten tatsächlich
nur etwa 2'500 Strafbefehlsverfahren selber bearbeiten müssen.
4.2.2
Der Beschwerdeführer gab anlässlich der gerichtlichen Befragung an, etwa
90 % seiner Arbeit habe aus der Bearbeitung von Übertretungsstraffällen
bestanden; dabei habe er im Wesentlichen die rechtliche Würdigung vornehmen
müssen, manchmal seien auch noch weitergehende Abklärungen notwendig gewesen.
Kleinere Fälle, die den Hauptteil ausgemacht hätten, habe er in fünf bis zehn
Minuten erledigen können; für komplexe Fälle habe er bis zu fünf Stunden
gebraucht. Seines Erachtens hätten die Fälle schnell erledigt werden müssen,
nachdem das Bezirksgericht sie einmal in einem Fall gerügt habe, die
Bearbeitung habe zu lange gedauert, weshalb die beteiligten Polizisten sich nicht
mehr hätten erinnern können. Es habe aber keine interne Richtlinie zur
Bearbeitungsfrist gegeben, zumal der Statthalter bzw. die Statthalterin wenig
Ahnung von diesen Verfahren gehabt hätten; das sei vielmehr die Aufgabe der Adjunkten
wie des Beschwerdeführers gewesen.
Bei der Fallbearbeitung habe damit grosser Druck
geherrscht. Überstunden hätten sie nicht machen können, da der damalige
Statthalter nur 35 bis 40 Stunden toleriert habe und man diese danach möglichst
schnell habe abbauen müssen. Hätte er seine Pendenzenlast ansteigen lassen,
wäre er vom damaligen Statthalter getadelt und aufgefordert worden, die
Pendenzen aufzuarbeiten; so sei es denn auch dem zweiten Adjunkten ergangen,
dessen Pendenzen vorübergehend angestiegen seien.
4.2.3
Der frühere Statthalter, F, sagte aus, zu Beginn seiner Amtszeit seien die
Fälle stark angestiegen. Er habe dann gemeinsam mit dem Beschwerdeführer erreicht,
dass ein zweiter Adjunkt eingestellt worden sei.
Er habe angeordnet, dass die Fälle in der Regel innert 14 Tagen
nach Eingang erledigt werden sollten; dabei habe es sich aber nicht um eine
feste Frist gehandelt. Er habe zudem selber bei der Fallbearbeitung
mitgearbeitet, um die Pendenzen tief zu halten. Mit dem Beschwerdeführer sei er
immer in Kontakt gestanden und habe geschaut, dass die Pendenzen nicht zu hoch
geworden seien. Eine Weisung betreffend Mehr- bzw. Überzeit habe es nicht
gegeben, weil dies kein Thema gewesen sei; der Beschwerdeführer habe nie zu
viel Mehrzeit aufgewiesen und habe diese immer wieder kompensieren können.
Wären die Pendenzen angestiegen, hätte man schauen müssen, ob man zusätzliche
Stellen bekomme; das sei zu jener Zeit aber schwierig gewesen und erst nach
seiner Pensionierung wieder ein Thema geworden.
Auf dem Statthalteramt hätten sie unbestrittenermassen
viel zu tun gehabt. Nach seiner Erinnerung habe der Beschwerdeführer sich aber
nach der Einstellung des zweiten Adjunkten nicht mehr über zu viel Arbeit
beklagt oder mehr Personal verlangt. Es sei ja auch möglich gewesen, dass der
Beschwerdeführer unbezahlten Urlaub beziehe. Er habe nicht den Eindruck gehabt,
der Beschwerdeführer habe diese Urlaube zur Erholung gebraucht; vielmehr habe
er diese für geplante längere Reisen bezogen.
4.2.4
Die heutige Statthalterin, E, führte aus, eine Analyse bei ihrem
Amtsantritt habe ergeben, dass es an juristischem Personal gefehlt habe.
Nachdem der Kantonsrat die Erhöhung des Stellenetats für die Statthalterämter
abgelehnt habe, habe sie sich für die Schaffung einer befristeten Stelle
eingesetzt, worauf sie eine befristete Stelle für eine juristische Sekretärin
habe schaffen können; der Beschwerdeführer sei in deren Rekrutierung
miteinbezogen gewesen.
Mit der zusätzlichen Stelle einer juristischen Sekretärin
sei es ihr darum gegangen, die Qualität zu verbessern; zuvor habe in
Strafbefehlen häufig die Begründung gefehlt sowie eine Auseinandersetzung mit
der Frage, ob das Delikt vorsätzlich oder fahrlässig begangen worden sei. Was
die Pendenzenlast betreffe, sei diese sehr tief gewesen und hätte deshalb auch
ansteigen dürfen, ohne dass sogleich Massnahmen notwendig gewesen wären. Ihr
sei vor allem wichtig gewesen, dass Einsprachen zügig behandelt worden seien;
bei Strafbefehlen sei es aber üblich, dass es auch ein bis zwei Monate gehen
könne. Als der zweite Adjunkt ausgefallen sei, habe einerseits die
Bezirksratsschreiberin ausgeholfen, anderseits habe sie sich sofort um eine
Aushilfe bemüht, die sie nach einem Monat auch bekommen habe.
Es sei immer ein Thema gewesen, dass sie viel zu tun
hätten. Der Beschwerdeführer habe ihr gegenüber aber nie geäussert, dass dies
bei ihm zu einer Überlastungssituation geführt habe. Nach seinen Ferien in
Australien im Februar 2018 habe sie den Beschwerdeführer angesprochen, weil er
nicht gut ausgesehen und angespannt gewirkt habe. Er habe dann erwähnt, dass er
eine Panikattacke erlitten habe, was sie aber nicht auf die Situation bei der
Arbeit zurückgeführt habe; dies habe ja auch andere Gründe haben können. Sie
habe ihm dann sicherlich geraten, er solle einen Arzt aufsuchen. Da sie keine
Kenntnis von einer beruflichen Überlastung gehabt habe, habe sie keinen Grund
gehabt, ihm eine Reduktion der Arbeitslast anzubieten.
4.3
4.3.1
Allein aus der Zahl der zu bearbeitenden Übertretungsstraffälle lässt sich
noch nicht auf eine ungenügende Arbeitsorganisation schliessen. Das gilt auch
im Vergleich mit anderen Statthalterämtern, denn der mit einem einzelnen Fall
verbundene Aufwand kann unterschiedlich gross sein, und die Aufgaben der
Angestellten in gleicher Funktion können sich je nach Arbeitsorganisation stark
voneinander unterscheiden; der Beschwerdeführer und die Statthalterin erklärten
denn auch übereinstimmend, dass es sich bei vielen Fällen um
Routineangelegenheiten handelte, die im Wesentlichen von der Kanzlei bearbeitet
wurden und bei den Adjunkten nur wenig Aufwand verursachten.
Entscheidend ist, ob die Arbeitsorganisation des
Statthalteramts C bei objektiver Betrachtung ungenügend erscheint und die
Verantwortlichen dies hätten erkennen und die notwendigen Massnahmen ergreifen
müssen. Aus den Akten und den gerichtlichen Befragungen ergibt sich hierzu,
dass der Beschwerdeführer die ihm übertragenen Arbeiten stets innert der zur
Verfügung stehenden Zeit erledigen konnte; von Anfang 2012 bis zum Eintritt der
Arbeitsunfähigkeit im Mai 2018 wies er nie über längere Zeit grössere Mehr-
oder Überzeitguthaben auf und er konnte seine Ferien immer innert vernünftiger
Frist beziehen. Gemäss Darstellung des Beschwerdegegners trifft dies auch auf
den zweiten Adjunkten zu. Aus einer Fallstatistik ergibt sich sodann, dass die
Pendenzen bis Ende 2017 auf tiefem Niveau blieben und erst mit dem Ausfall des
Beschwerdeführers im Jahr 2018 stark anstiegen.
4.3.2
Die hohe Fallerledigungsquote war zweifellos auch der Verdienst des
Beschwerdeführers, der unbestrittenermassen stets einen sehr grossen
Arbeitseinsatz zeigte. Dass er deswegen eine Überlastung beklagt und – nach der
Einstellung eines zweiten Adjunkten – mehr Personal gefordert hätte, verneinten
sowohl der frühere Statthalter als auch die jetzige Statthalterin. Auch in den
Akten finden sich keine Hinweise, dass der Beschwerdeführer gegenüber seinen
Vorgesetzten je geltend gemacht hätte, er sei überlastet und es brauche mehr
Personal. Schliesslich wies der Beschwerdeführer bis im Mai 2018 auch keine aus
dem üblichen Rahmen fallenden krankheitsbedingten Absenzen auf, die auf
gesundheitliche Probleme als Folge einer Arbeitsüberlastung hätten hindeuten
können.
Zumindest teilweise dürfte die nunmehr geltend gemachte
Überlastung auch darauf zurückzuführen sein, dass der Beschwerdeführer sich
selbst unter Druck setzte. So ging er offenbar aufgrund eines Bezirksgerichtsurteils
davon aus, Übertretungsstraffälle stets schnell erledigen zu müssen, und
betrachtete diese deshalb – anders etwa als die heutige Statthalterin – als
fristgebunden. Auch ging er davon aus, er dürfe keine Überstunden machen und
die Pendenzen nicht ansteigen lassen, weil er eine negative Reaktion der
Vorgesetzten erwartete. Das ist insofern erstaunlich, als der damalige
Statthalter sich kurz nach seinem Amtsantritt erfolgreich für eine zusätzliche
Stelle einsetzte und anlässlich der Befragung durch das Gericht glaubhaft
versichern konnte, er hätte bei einem Anstieg der Pendenzen oder der
Überstunden nach einer Lösung gesucht. Ebenso bemühte sich die heutige
Statthalterin nach ihrem Amtsantritt um eine Aufstockung des Personals,
allerdings in erster Linie, um eine qualitative Verbesserung zu erreichen, da
die Pendenzenlast sehr tief war.
4.3.3
Grundsätzlich könnte auch eine unerklärliche Verschlechterung der
Arbeitsqualität auf eine Überlastung hindeuten. Auch diesbezüglich ergaben sich
beim Beschwerdeführer aber keine Auffälligkeiten: Ihm wurden in sämtlichen
Mitarbeiterbeurteilungen von verschiedenen Vorgesetzten in allen Bereichen
stets sehr gute bis vorzügliche Leistungen attestiert.
4.3.4
Aus heutiger Sicht ist damit zwar sehr zweifelhaft, ob das Statthalteramt
im fraglichen Zeitraum über eine hinreichende Personalausstattung verfügte.
Angesichts der tiefen Pendenzen, unauffälliger Arbeitszeitsaldi und qualitativ
guter Arbeit durften die Vorgesetzten vor der Erkrankung des Beschwerdeführers
jedoch davon ausgehen, dass die Arbeitsorganisation genügend sei. Es ist denn
auch nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer sich wegen einer Überlastung
an die Vorgesetzten gewandt hätte, und es gab für die Vorgesetzten bis zu
seiner Rückkehr aus Australien im Februar 2018 auch keine konkreten Hinweise,
dass der Beschwerdeführer durch die ihm übertragenen Aufgaben überlastet sein
könnte.
Dass die Statthalterin private Probleme als Ursache
vermutete und deshalb keinen Handlungsbedarf erkannte, als der Beschwerdeführer
in angeschlagenem Zustand aus dem Urlaub in Australien zurückkehrte und von
seiner Panikattacke berichtete, ist unter den gegebenen Umständen keine
Fürsorgepflichtverletzung.
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer wirft dem Beschwerdegegner weiter vor, dass die Statthalterin
und die stellvertretende Personalbeauftragte der Direktion der Justiz und des
Innern den Beschwerdeführer unter Androhung der fristlosen Entlassung unter
Druck gesetzt hätten, die Arbeit am 6. Mai 2019 mit einem Teilpensum
wieder aufzunehmen. Dabei hätten sie sowohl das vertrauensärztliche Gutachten
als auch das Zeugnis des behandelnden Arztes missachtet; beide Ärzte hätten
eine Rückkehr an den bisherigen Arbeitsplatz ausgeschlossen. Der
Beschwerdeführer habe sich derart unter Druck gesetzt gefühlt, dass er zum
Schutz der eigenen Gesundheit das Anstellungsverhältnis habe kündigen müssen.
5.2
5.2.1
Auf Antrag des Beschwerdegegners wurde der Beschwerdeführer am
17. Januar 2019 durch einen Vertrauensarzt der BVK untersucht, der am
24. Januar 2019 der BVK ein ausführliches Gutachten erstattete. Der
Direktion der Justiz und des Innern teilte die BVK mit Schreiben vom
28. Januar 2019 zusammenfassend mit, gemäss vertrauensärztlicher
Untersuchung liege beim Beschwerdeführer eine arbeitsplatzbezogene
Arbeitsunfähigkeit, jedoch keine Berufsunfähigkeit vor. "Rein
medizinisch-theoretisch" sei der Beschwerdeführer bis in drei Monaten in
der Lage, seinen angestammten Beruf wieder zu 50 % auszuüben und die
Arbeitsfähigkeit wieder auf 100 % zu steigern. Dabei solle darauf geachtet
werden, dass die Arbeitsmenge "bewältigbar" sei. Als Unterstützung
werde zudem die Einrichtung eines Case-Managements empfohlen. Mit Schreiben vom
1. April 2019 präzisierte die BVK das Ergebnis des vertrauensärztlichen
Gutachtens dahingehend, dass der Beschwerdeführer seine Tätigkeit auch am
angestammten Arbeitsplatz wiederaufnehmen könne, sofern die Arbeitsmenge dort
bewältigbar sei. Dies sei gemäss Angaben des Beschwerdeführers der Fall, wenn
die dort anfallende Arbeitsmenge derjenigen auf anderen Statthalterämtern
entspreche. Die bescheinigte arbeitsplatzbezogene Arbeitsunfähigkeit beziehe
sich nur auf die Arbeitslast und nicht auch auf das Arbeitsumfeld; sie
entfalle, sofern die Arbeitsmenge auf das im Quervergleich übliche Ausmass
reduziert werde.
5.2.2
Anfang April 2019 reichte der Beschwerdeführer einen ärztlichen
Verlaufsbericht des behandelnden Arztes ein, in dem letzterer ausführte, eine
Rückkehr an den bisherigen Arbeitsplatz sei aus ärztlicher Sicht "absolut
unzumutbar". Selbst bei einer Reduktion (des Pensums) müsse aufgrund der
fristgebundenen Arbeiten und des bestehenden Personalmangels davon ausgegangen
werden, dass "eine hohe Arbeitslast […] fortbesteht". Aus den gleichen
Gründen sei auch eine Stelle bei einem anderen Statthalteramt nicht zumutbar.
Daraufhin bat die stellvertretende Personalbeauftragte den Vertrauensarzt über
die BVK um eine Stellungnahme zu diesem Verlaufsbericht sowie um Beantwortung
weiterer Fragen. Am 26. April 2019 teilte die BVK der Direktion der Justiz
und des Innern mit, sie könne keine weiteren Auskünfte mehr erteilen, weil der
Beschwerdeführer die dem Vertrauensarzt erteilte Vollmacht am 25. April
2019 widerrufen habe.
5.2.3
Bereits im August 2018 war auf Initiative der Vorgesetzten ein
Case-Management eingerichtet worden. Nach einem ersten Kontakt mit dem
Beschwerdeführer konnte die Case-Managerin diesen indes nicht mehr erreichen
und erhielt auch keinen Rückruf. Im April 2019 versuchte die Case-Managerin im
Zusammenhang mit dem geplanten Wiedereinstieg erneut, Kontakt mit dem
Beschwerdeführer aufzunehmen; dieser konnte indes wieder nicht erreicht werden
und rief auch nicht zurück.
5.2.4
Mit Schreiben vom 16. April 2019 teilte die Vorgesetzte dem
Beschwerdeführer mit, gemäss Vertrauensarzt erlaube sein Gesundheitszustand
eine Arbeitsaufnahme mit reduziertem Pensum. Sein Wiedereinstieg sei für den
6. Mai 2019 geplant, wobei sie ihm versichere, dass sein Arbeitspensum in
vertretbarem Rahmen sein werde; zudem habe sie eine neue Stellvertreterin,
weshalb die diesbezügliche Belastung wegfalle. Die offenen Punkte könnten am
6. Mai 2019 besprochen werden.
Mit Schreiben seines Rechtsvertreters vom 16. April
2019 liess der Beschwerdeführer der Vorgesetzten daraufhin mitteilen, nach
seiner Auffassung sei ihm eine Rückkehr an den bisherigen Arbeitsplatz aus
medizinischen Gründen nicht zumutbar, was sich klar aus dem
vertrauensärztlichen Gutachten sowie dem Bericht des behandelnden Arztes
ergebe. Zugleich bot er ausdrücklich seine Arbeitsleistung nach Wiedererlangung
der Arbeitsfähigkeit an, sofern es sich um eine zumutbare Stelle handle.
Die stellvertretende Personalbeauftragte forderte den
Beschwerdeführer mit Schreiben vom 29. April 2019 auf, umgehend die
Vollmacht an den Vertrauensarzt zu erneuern, damit die notwendigen Abklärungen
zur Reintegration am Arbeitsplatz gemacht werden könnten, und drohte ihm an, im
Fall der Weigerung "personalrechtliche Konsequenzen von einer Lohnkürzung
[…] bis hin zur fristlosen Entlassung" zu prüfen. Ebenso forderte sie den
Beschwerdeführer zur Mitwirkung am Case-Management auf und drohte ihm an,
andernfalls den Lohn zu kürzen oder die Lohnzahlung einzustellen. Mit Schreiben
vom Folgetag nahm die Personalverantwortliche zum Schreiben vom 16. April
2019 Stellung. Darin erläuterte sie, dass die Vorgesetzte organisatorische
Massnahmen ergreifen werde, um dem Beschwerdeführer eine zumutbare Arbeitsmenge
zuzuweisen, wobei das Case-Management dies unterstützen solle. Die vom
behandelnden Arzt bescheinigte volle Arbeitsunfähigkeit werde bezweifelt; der
Beschwerdeführer habe jedoch den Gegenbeweis durch Widerruf der Vollmacht
vereitelt, weshalb er die "Folgen der Beweislosigkeit" zu tragen
habe. Der Beschwerdeführer werde deshalb aufgefordert, am 6. Mai 2019 am
Arbeitsplatz zu erscheinen. Sollte er dies unterlassen, gelte dies als
unentschuldigtes Fernbleiben, "was entsprechende personalrechtliche
Konsequenzen von Lohneinstellung bis hin zur fristlosen Kündigung zur Folge
haben kann". Am 3. Mai 2019 liess der Beschwerdeführer der
stellvertretenden Personalbeauftragten mitteilen, dass er das Anstellungsverhältnis
kündigen werde, und der Darstellung widersprechen, dass er auch am bisherigen
Arbeitsplatz (teilweise) arbeitsfähig sei. Mit Schreiben vom gleichen Tag
kündigte der Beschwerdeführer das Anstellungsverhältnis.
5.3
5.3.1
Strittig ist zwischen den Parteien zunächst, ob medizinische Gründe einer
teilweisen Wiederaufnahme der Arbeit am bisherigen Ort entgegenstanden. Gemäss
Schreiben der BVK vom 1. April 2019 (das vertrauensärztliche Gutachten
wurde dem Beschwerdegegner korrekterweise nicht offengelegt) hielt der
Vertrauensarzt eine Rückkehr an den bisherigen Arbeitsplatz Anfang Mai für
möglich, sofern die Arbeitsmenge in vernünftigem Rahmen bleibe. Die Vorgesetzte
und später auch die stellvertretende Personalbeauftragte sicherten dem
Beschwerdeführer zu, dass organisatorische Massnahmen getroffen würden, um eine
Überlastung zu vermeiden; dazu sollte der Wiedereinstieg durch ein
Case-Management begleitet werden.
Die Statthalterin führte anlässlich der Befragung aus, es
sei geplant gewesen, dem Beschwerdeführer Strafbefehle zur Ausfertigung zu
geben; dabei handle es sich um Arbeiten, die nicht fristgebunden seien. Sie
habe dem Beschwerdeführer eine Menge zuteilen wollen, die unter dem
Durchschnitt der anderen Angestellten gelegen hätte, und habe mit ihm auch
besprechen wollen, was er sich zutraue. Unter den in den ärztlichen Berichten
erwähnten fristgebundenen Arbeiten habe sie Arbeiten mit formellen Fristen verstanden;
dass der Beschwerdeführer sich allenfalls selber unter zeitlichen Druck setzen
könnte, sei ihr nicht bewusst gewesen. Dass der Beschwerdeführer nicht mehr als
ihr Stellvertreter eingesetzt worden wäre, sei zu diesem Zeitpunkt klar
gewesen; diese Aufgaben habe die ausserordentliche Stellvertreterin übernommen,
die dann im Sommer zur ordentlichen Stellvertreterin ernannt worden sei.
5.3.2
Der Beschwerdeführer beruft sich auf den Verlaufsbericht seines
behandelnden Arztes, welcher der Einschätzung des Vertrauensarztes
widerspreche. Der Widerspruch zwischen den ärztlichen Einschätzungen beruht
indes im Wesentlichen darauf, dass der behandelnde Arzt davon ausgeht, die
Rahmenbedingungen am Arbeitsplatz liessen sich nicht anpassen. Der behandelnde
Arzt kann sich jedoch nur dazu äussern, welche Voraussetzungen geschaffen
werden müssen, damit eine Rückkehr an den Arbeitsplatz möglich ist – wie dies
der Vertrauensarzt tat. Ob diese Voraussetzungen am jeweiligen Arbeitsplatz
geschaffen werden können, liegt nicht in der Beurteilungskompetenz des
behandelnden Arztes, sondern der Anstellungsbehörde. Damit ist der
Verlaufsbericht des behandelnden Arztes nicht geeignet, die Schlussfolgerungen
des Vertrauensarztes in Zweifel zu ziehen.
Angesichts der bestehenden Arbeitslast beim Statthalteramt
C hatte der Beschwerdeführer sodann durchaus berechtigte Zweifel, dass seine
Stelle in einer den medizinischen Anforderungen genügenden Weise angepasst
werden könne. Aus den Befragungen ergab sich zudem, dass der Beschwerdeführer
unter fristgebundenen Arbeiten etwas anderes verstand als seine Vorgesetzte;
seiner Auffassung nach waren auch Strafbefehle fristgebunden, weil das
Bezirksgericht einmal eine zu lange Bearbeitungszeit gerügt hatte. Allerdings
muss er sich vorhalten lassen, dass er sich von Anfang an weigerte, an den
bisherigen Arbeitsort zurückzukehren, ohne sich überhaupt auf Gespräche über
die Rahmenbedingungen der fraglichen Stelle einzulassen. Nachdem die direkte
Vorgesetzte eine entsprechende Ausgestaltung der Arbeitsstelle zugesichert
hatte und die Wiedereingliederung zusätzlich durch ein Case-Management
begleitet werden sollte, erschien eine Wiederaufnahme der Arbeit unter den vom
Vertrauensarzt definierten Bedingungen nicht von Anfang an unzumutbar.
5.3.3
Nicht nachvollziehbar ist sodann das Verhalten des Beschwerdeführers im
Zusammenhang mit dem Case-Management. Dieses hätte gerade dazu dienen sollen,
seinen Wiedereinstieg zu begleiten, was er durch seine Weigerungshaltung
vereitelte. Seine im Rahmen der Befragung angeführten Gründe sind
widersprüchlich. So machte er einerseits geltend, er nehme bei Anrufenden mit
ihm unbekannter Nummer nie ab, behauptete aber anderseits, er habe bei der
ersten Kontaktaufnahme nicht gewusst, dass es sich bei der Anrufenden um die
Case-Managerin gehandelt habe. Auf diesen Widerspruch angesprochen, behauptete
er neu, er habe am fraglichen Tag den Anruf eines Handwerkers erwartet. Auch
seine Erklärung, er schaue nie im Internet nach, wem eine ihm unbekannte Nummer
gehöre, weil er sonst nur noch mit der Suche nach Nummern im Internet
beschäftigt sei, überzeugt nicht. Selbst wenn sodann der erste telefonische
Kontakt mit der Case-Managerin unter anderem deshalb unglücklich verlaufen ist,
weil diese zufällig den gleichen Nachnamen wie der Arzt des Beschwerdeführers
hat, vermochte der Beschwerdeführer damit nicht zu erklären, weshalb er sich in
der Folge nicht mehr bei der Case-Managerin meldete und auch auf deren
Kontaktversuche im Zusammenhang mit dem Wiedereinstieg nicht reagierte.
5.3.4
Die an den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers gerichteten Schreiben vom
29. und 30. April 2019 waren tatsächlich in unnötig scharfem Ton
gehalten und trugen den berechtigten Bedenken des Beschwerdeführers nicht
hinreichend Rechnung. Die darin enthaltenen Hinweise auf mögliche
personalrechtliche Konsequenzen, sollte er die Mitwirkung an den Abklärungen
für den Wiedereinstieg am bisherigen Arbeitsort weiterhin verweigern, sind
indes nicht als unzulässige Druckausübung zu qualifizieren, zumal dem
Beschwerdeführer entgegen seiner Darstellung nicht direkt die fristlose
Kündigung angedroht, sondern nur die Bandbreite möglicher Sanktionen aufgezeigt
wurde, deren schwerste die fristlose Kündigung wäre. Die Darstellung des
Beschwerdeführers, er sei mit seiner Kündigung einer unmittelbar drohenden
fristlosen Kündigung durch den Beschwerdegegner zuvorgekommen, trifft nicht zu.
5.3.5
Schliesslich erweist sich auch die Weiterleitung des Verlaufsberichts an
den Vertrauensarzt zur Stellungnahme und die Stellung zusätzlicher Fragen entgegen
dem Beschwerdeführer nicht als unzulässig. Zwischen dem vom Beschwerdeführer
eingereichten Verlaufsbericht und den dem Beschwerdegegner bekannten
Schlussfolgerungen des Vertrauensarztes ergaben sich Widersprüche, die sich auf
diese Weise hätten klären lassen. Sowohl die Bitte um Stellungnahme als auch
die ergänzenden Fragen dienten der Klärung offener Fragen im Rahmen des
bestehenden Gutachtenauftrags bzw. der bereits stattgefundenen Begutachtung und
waren damit zulässig. Entgegen dem Beschwerdeführer war der Beschwerdegegner
sodann auch nicht verpflichtet, ihm zu diesen Präzisierungsfragen vorgängig das
rechtliche Gehör zu gewähren.
5.3.6
Insgesamt hat der Beschwerdegegner mit der Aufforderung an den
Beschwerdeführer, im Rahmen der geschaffenen Rahmenbedingungen die Arbeit am
6. Mai 2019 wieder aufzunehmen, die Fürsorgepflicht nicht verletzt.
Insbesondere bestand im Zeitpunkt der Kündigung durch den Beschwerdeführer
keine Situation, in welcher ihm objektiv betrachtet nur noch dieser Schritt
blieb, um seine Gesundheit zu schützen.
5.4
Schliesslich
macht der Beschwerdeführer geltend, die Statthalterin habe dem Regierungsrat
seine Entlassung bereits beantragt, bevor er selber gekündigt habe.
Diesbezüglich dürfte indes ein Missverständnis vorliegen: Die Statthalterin
hatte dem Regierungsrat einzig beantragt, den Beschwerdeführer aus der Funktion
eines Stellvertreters der Statthalterin zu entlassen, was angesichts der aus
medizinischer Sicht angezeigten Entlastung des Beschwerdeführers folgerichtig
war (und die Vorgesetzte dem Beschwerdeführer im Schreiben vom 16. April 2019
auch mitgeteilt hatte). Daraus lässt sich indes nicht ableiten, die
Statthalterin habe auch das Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer
auflösen wollen.
Nach dem Gesagten hat der Beschwerdegegner weder im
Zusammenhang mit der Arbeitsunfähigkeit des Beschwerdeführers noch im
Zusammenhang mit der Aufforderung zur Wiederaufnahme der Arbeit am bisherigen
Arbeitsort die personalrechtliche Fürsorgepflicht verletzt. Weil es damit
bereits an der Voraussetzung der Widerrechtlichkeit fehlt, brauchen die
weiteren Haftungsvoraussetzungen nicht mehr geprüft zu werden.
Eine schwere Persönlichkeitsverletzung im Sinn von § 11
HaftungsG liegt ebenfalls nicht vor, weshalb der Beschwerdeführer auch keinen
Anspruch auf eine Genugtuung hat.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
6.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt,
ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG).
Dem in seinem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen
Beschwerdegegner steht praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zu
(VGr, 14. September 2022, VB.2022.00265, E. 6.1).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  16'500.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      245.--
Zustellkosten,
Fr.  16'745.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen
ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.