zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00298 · 2007-11-15 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Strassenprojekt Kreuzplatz. Ob im vorliegenden Beschwerdeverfahren wie durch die Beschwerdeführerin beantragt der Genehmigungsentscheid einzuholen wäre (vgl. § 45 Abs. 3 StrassG und § 329 Abs. 4 PBG), kann offen gelassen werden. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nur den Stadtratsbeschluss betreffend das Strassenprojekt, nicht jedoch denjenigen betreffend die damit im Zusammenhang stehenden funktionellen Verkehrsvorschriften angefochten hat, lässt keine der vor Verwaltungsgericht strittigen Rügen als unzulässig erscheinen, da die im Beschwerdeverfahren aufrecht erhaltenen Rügen keine reinen Verkehrsanordnungen betreffen, die unabhängig vom geplanten Strassenbau Bestand haben könnten (E. 3). Die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Anfechtung des strittigen Projekts wurde zu Recht bejaht; sie kann auch Projektmängel rügen, die ihre Interessen nicht beeinträchtigen würden (E. 4). Im Mitwirkungsverfahren besteht kein Anspruch auf Aushändigung von Projektunterlagen. Es war ausschliesslich Sache der Beschwerdeführerin, an der Orientierungsversammlung teilzunehmen und dabei auch Einwendungen in der Sache oder zum Vorgehen zu erheben. Wenn sie darauf in der Hoffnung auf den nachtäglichen Erhalt von Projektunterlagen verzichtet hat, berechtigt sie dies nicht, nachträglich allfällige Informationsmängel der Orientierungsversammlung zu beanstanden (E. 5.1.2). Der amtsinternen Willensbildung der Behörden dienende Akten müssen nicht Bestandteil der Projektauflage bilden. Die Projektauflage soll es jedoch den betroffenen Grundeigentümer ermöglichen, die Auswirkungen eines Projektes für ihr Grundstück abzuschätzen, um sich in geeigneter Weise für ihre Anliegen einsetzen zu können. Es kann vorliegend offen gelassen werden, ob demnach die Machbarkeitsstudie in die Projektauflage hätte einbezogen werden müssen (E. 5.2.2). Voraussetzungen für eine UVP-Pflicht. Ob eine Strasse als Hochleistungs- oder Hauptverkehrsstrasse im Sinne von Ziff. 11.3 UVPV zu gelten hat, hängt inerster Linie vom voraussichtlichen Verkehrsaufkommen und vom Ausbaustandard ab. Die vom Strassenprojekt betroffenen Strassen weisen ein tagesdurchschnittliches Verkehrsaufkommen von teilweise erheblich mehr als 500 PWE/h auf. Die Vorinstanzen sind demnach zu Recht davon ausgegangen, dass vorliegend die Änderung von Strassenanlagen im Streit liegt, die bei einer Neuanlage UVP-pflichtig wären (E. 6.1). Das Vorgehen des Regierungsrates, wonach der gesamthaft über die Strassenkreuzung Kreuzplatz abgewickelte Individualverkehr in Verhältnis zum verlagerten Verkehr aus bestimmten Verkehrsstromänderungen gesetzt wird, ist nicht geeignet, die lärmmässigen Projektauswirkungen im Einzelnen zu quantifizieren. Die Frage, ob eine wesentliche Änderung der Strassenanlagen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV vorliegt, richtet sich vielmehr danach, ob die der jeweiligen Anlage zuzurechnenden Umweltbelastungen eine ins Gewicht fallende Veränderung erfahren können. Die Umwelterelevanz von Verkehrslärm ist dabei punktuell bezogen auf bestehende lärmempfindliche Räume zu beurteilen; die umweltrelevanten Änderungen sind demnach für jede Strasse einzeln zu eruieren. Ein Mehrverkehrsaufkommen von 38 % an einer Strasse kann aufgrund des Mehrlärms durchaus als umweltrelevant gelten. Bejahung der UVP-Pflicht (E. 6.2).Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung der Sache an den Beschwerdegegner zur Fortführung des Verfahrens.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.15.1 VB.2007.00298
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.15.1 VB.2007.00298
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.15.1 VB.2007.00298

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00298
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00298
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.11.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Strassenprojekt Kreuzplatz.
Ob im vorliegenden Beschwerdeverfahren wie durch die Beschwerdeführerin beantragt der Genehmigungsentscheid einzuholen wäre (vgl. § 45 Abs. 3 StrassG und § 329 Abs. 4 PBG), kann offen gelassen werden.
Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nur den Stadtratsbeschluss betreffend das Strassenprojekt, nicht jedoch denjenigen betreffend die damit im Zusammenhang stehenden funktionellen Verkehrsvorschriften angefochten hat, lässt keine der vor Verwaltungsgericht strittigen Rügen als unzulässig erscheinen, da die im Beschwerdeverfahren aufrecht erhaltenen Rügen keine reinen Verkehrsanordnungen betreffen, die unabhängig vom geplanten Strassenbau Bestand haben könnten (E. 3).
Die Legitimation der Beschwerdeführerin zur Anfechtung des strittigen Projekts wurde zu Recht bejaht; sie kann auch Projektmängel rügen, die ihre Interessen nicht beeinträchtigen würden (E. 4).
Im Mitwirkungsverfahren besteht kein Anspruch auf Aushändigung von Projektunterlagen. Es war ausschliesslich Sache der Beschwerdeführerin, an der Orientierungsversammlung teilzunehmen und dabei auch Einwendungen in der Sache oder zum Vorgehen zu erheben. Wenn sie darauf in der Hoffnung auf den nachtäglichen Erhalt von Projektunterlagen verzichtet hat, berechtigt sie dies nicht, nachträglich allfällige Informationsmängel der Orientierungsversammlung zu beanstanden (E. 5.1.2). Der amtsinternen Willensbildung der Behörden dienende Akten müssen nicht Bestandteil der Projektauflage bilden. Die Projektauflage soll es jedoch den betroffenen Grundeigentümer ermöglichen, die Auswirkungen eines Projektes für ihr Grundstück abzuschätzen, um sich in geeigneter Weise für ihre Anliegen einsetzen zu können. Es kann vorliegend offen gelassen werden, ob demnach die Machbarkeitsstudie in die Projektauflage hätte einbezogen werden müssen (E. 5.2.2).
Voraussetzungen für eine UVP-Pflicht. Ob eine Strasse als Hochleistungs- oder Hauptverkehrsstrasse im Sinne von Ziff. 11.3 UVPV zu gelten hat, hängt inerster Linie vom voraussichtlichen Verkehrsaufkommen und vom Ausbaustandard ab. Die vom Strassenprojekt betroffenen Strassen weisen ein tagesdurchschnittliches Verkehrsaufkommen von teilweise erheblich mehr als 500 PWE/h auf. Die Vorinstanzen sind demnach zu Recht davon ausgegangen, dass vorliegend die Änderung von Strassenanlagen im Streit liegt, die bei einer Neuanlage UVP-pflichtig wären (E. 6.1). Das Vorgehen des Regierungsrates, wonach der gesamthaft über die Strassenkreuzung Kreuzplatz abgewickelte Individualverkehr in Verhältnis zum verlagerten Verkehr aus bestimmten Verkehrsstromänderungen gesetzt wird, ist nicht geeignet, die lärmmässigen Projektauswirkungen im Einzelnen zu quantifizieren. Die Frage, ob eine wesentliche Änderung der Strassenanlagen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV vorliegt, richtet sich vielmehr danach, ob die der jeweiligen Anlage zuzurechnenden Umweltbelastungen eine ins Gewicht fallende Veränderung erfahren können. Die Umwelterelevanz von Verkehrslärm ist dabei punktuell bezogen auf bestehende lärmempfindliche Räume zu beurteilen; die umweltrelevanten Änderungen sind demnach für jede Strasse einzeln zu eruieren. Ein Mehrverkehrsaufkommen von 38 % an einer Strasse kann aufgrund des Mehrlärms durchaus als umweltrelevant gelten. Bejahung der UVP-Pflicht (E. 6.2).
Gutheissung der Beschwerde und Rückweisung der Sache an den Beschwerdegegner zur Fortführung des Verfahrens.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
ÄNDERUNG
FESTSETZUNG
LÄRM
LÄRMBELASTUNG
LEGITIMATION
MEHRBELASTUNG
ORIENTIERUNGSPFLICHT
PROJEKTPLANUNG
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
STRASSENLÄRM
STRASSENPROJEKT
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
UVP-PFLICHT
VERFAHRENSMÄNGEL
VERKEHRSANORDNUNG
WESENTLICH
Rechtsnormen:
Art. 93 BGG
§ 13 Abs. I StrassG
§ 15 Abs. I StrassG
§ 45 Abs. III StrassG
Art. 10a USG
Art. 10a Abs. III USG
Art. 2 Abs. I lit. a UVPV
Art. 2 Abs. I lit. b UVPV
Art. 5 UVPV
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
BEZ 2008 Nr. 6
RB 2007 Nr. 61 S. 134
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00298
Entscheid
der 3. Kammer
vom
15. November 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A,
vertretem durch RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Stadtrat von Zürich,
vertreten durch
das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement,
Beschwerdegegner
,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Das
Tiefbauamt der Stadt Zürich plant die Neugestaltung der Strassenräume am Kreuzplatz.
Vorgesehen sind unter anderem eine Verbreiterung des Gleisbereichs sowie der Warteinsel
in der Kreuzbühlstrasse. Weiter soll die stadteinwärts bediente Haltestelle der
Buslinie 31 vom Zeltweg zur Tramhaltestelle verlegt werden, weshalb der Bus in
Richtung Stadt neu über den oberen Teil der Kreuzstrasse in den Zeltweg geführt
werden soll. Geplant ist sodann die Aufhebung der Rechtsabbiegespur von der
Kreuzbühl- in die Zollikerstrasse; stattdessen sollen die vom Heimplatz
kommenden Fahrzeuge neu direkt über den zu verbreiternden und für beiden
Fahrtrichtungen zu öffnenden letzten Abschnitt des Zeltwegs in die
Zollikerstrasse geführt werden anstatt wie bisher über die Strecke Zeltweg/Merkurstrasse/Kreuzbühlstrasse.
Schliesslich sieht das Projekt neben der Verbreiterung von Fussgängerbereichen
und neuen Velospuren einen als Velowegverbindung vorgesehenen unbenannten
Erschliessungsweg zwischen der Kreuz- und der Merkurstrasse vor.
Das Projekt wurde der Bevölkerung am 30. August 2004
anlässlich einer Orientierungsversammlung vorgestellt, an der mündlich zu den
Einwendungen Stellung genommen wurde. Zwischen dem 22. Oktober und dem 22.
November 2004 erfolgte die öffentliche Planauflage, dies koordiniert mit der
Auflage der neu vorgesehenen Verkehrsanordnungen.
B.
Gegen
das Strassenbauprojekt und die Verkehrsanordnungen wurden insgesamt sieben
Einsprachen erhoben, unter anderem von der A, welche Eigentümerin des
Grundstücks Kat.-Nr. 01 zwischen Kreuz-, Kreuzbühl- und Merkurstrasse sowie dem
unbenannten Erschliessungsweg ist.
Der Stadtrat setzte das Projekt am 13. September 2006
fest, reduzierte dabei aber in teilweiser Gutheissung der Einsprachen den
Erschliessungsweg zwischen Merkur- und Kreuzstrasse in der Breite und verlangte
den Bau von Umlaufsperren an beiden Strasseneinmündungen (Beschluss Nr. 03).
Ebenfalls am 13. September 2006 behandelte der Stadtrat die Einsprachen
betreffend die Verkehrsvorschriften im Zusammenhang mit der Neugestaltung des
Kreuzplatzes (Beschluss Nr. 02). Er hiess die Einsprachen bezüglich der Signalisation
auf dem unbenannten Erschliessungsweg insoweit gut, als hier neu ein gemeinsamer
Rad-/Fussweg zu signalisieren sei, wies die Einsprachen im Übrigen aber ab.
II.
Gegen den Beschluss betreffend das Strassenprojekt erhob
die A am 30. Oktober 2006 Rekurs beim Regierungsrat und beantragte, der
Festsetzungsbeschluss sei aufzuheben und zur Durchführung eines korrekten
Mitwirkungs- und Auflageverfahrens zurückzuweisen. Das Projekt sei auch
ergänzen zu lassen, insbesondere seien (näher bezeichnete) Projektunterlagen
aufzulegen. Weiter sei das Strassenprojekt aufzuheben, eventuell sei die
Buslinie 31 nicht durch die Kreuzstrasse zu führen, der Zeltweg für den
Gegenverkehr nicht zu öffnen und auf den Rad-/Fussweg zwischen Merkur- und Kreuzstrasse
definitiv zu verzichten. In einer weiteren Eingabe vom 11. Januar 2007 ergänzte
die Rekurrentin ihre Rekursschrift zur Verkehrssicherheit, da sie angeforderte
Unterlagen der Dienstabteilung Verkehr erst nach Ablauf der Rekursfrist
erhalten hatte.
Am 23. Mai 2007 wies der Regierungsrat den Rekurs ab,
soweit er darauf eintrat. Er auferlegte die Verfahrenskosten der Rekurrentin
und verweigerte beiden Parteien eine Parteientschädigung.
III.
Gegen diesen Rekursentscheid erhob die A am 29. Juni 2007
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und erneuerte ihre Rekursanträge. Im
Eventualantrag verlangte sie, die Buslinie 31 sei nicht durch die Kreuzstrasse
zu führen und der Zeltweg nicht für den Gegenverkehr zu öffnen, alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners.
Die Volkswirtschaftsdirektion beantragte am 28. August
2007, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Stadt Zürich reichte ihre
Beschwerdeantwort am 30. Oktober 2007 ein mit dem Antrag, die Beschwerde sei
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin
vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Im Streit liegt ein Strassenprojekt von überkommunaler
Bedeutung, welches die Stadt Zürich gestützt auf die ihr in § 43 des Strassengesetzes
vom 27. September 1981 (StrassG) übertragene Zuständigkeit anstelle des
Regierungsrats (§ 15 Abs. 1 StrassG) festgesetzt hat. Einsprachen
gegen das Projekt werden beim Stadtrat erhoben und von diesem mit der Projektfestsetzung
behandelt. Der Entscheid kann direkt beim Regierungsrat angefochten werden (§ 45
Abs. 2 StrassG). Dessen Rekursentscheid unterliegt gemäss § 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) der Beschwerde an
das Verwaltungsgericht. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt, im Beschwerdeverfahren
sei die Genehmigung des Strassenprojektes gemäss § 45 Abs. 3 StrassG und analog
zum Nutzungsplanungsverfahren einzuholen. Nach § 329 Abs. 4 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) veranlasst das Verwaltungsgericht
vor der Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide über Bau- und
Zonenordnungen, Sonderbauvorschriften, Gestaltungspläne oder
Erschliessungspläne die Baudirektion, für den Genehmigungsentscheid zu sorgen.
Dieses Vorgehen ermöglicht eine koordinierte Behandlung von Beschwerden
betreffend derartige Nutzungspläne und sowie gegen deren allfällige Nichtgenehmigung
(vgl. § 43 Abs. 1 lit. d VRG). Mit § 329 Abs. 4 PBG verlangt das kantonale
Recht allerdings nicht in allen Fällen genehmigungspflichtiger Nutzungspläne
die Einholung der Genehmigung im Beschwerdeverfahren. So wird denn etwa im
Quartierplanverfahren, bei der Festsetzung von Baulinien oder überkommunalen
Strassenprojekten regelmässig die erforderliche kantonale Genehmigung erst nach
rechtskräftiger Festsetzung eingeholt (vgl. ausdrücklich § 159 Abs. 1 PBG).
Gleichwohl geht das Verwaltungsgericht je nach den konkreten Umständen im Einzelfall
zwecks Gewährleistung der bundesrechtlich gebotenen Koordination (§ 25a des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979, RPG) entsprechend § 329 Abs. 4 PBG vor.
Ob im vorliegenden Fall Anlass für ein solches Abweichen vom kantonal
vorgesehenen Verfahren besteht, kann offen bleiben, da die Sache ohnehin an den
Beschwerdegegner zurückzuweisen ist.
3.
Mit Bezug auf den Streitgegenstand gilt es zu
unterscheiden zwischen dem vorliegend strittigen Strassenprojekt und den funktionellen
Verkehrsvorschriften, welche im Zusammenhang mit der Neugestaltung des
Kreuzplatzes für die Stadtkreise 7 und 8 koordiniert erlassen wurden. Die gegen
letztere gerichteten Einsprachen wurden vom Stadtrat mit Beschluss Nr. 02
erledigt, ohne dass dagegen beim zuständigen Statthalter Rekurs erhoben worden
wäre. Der Beschwerdegegner macht unter anderem geltend, auf die Rügen der Beschwerdeführerin
betreffend die Verkehrsvorschriften am Kreuzplatz sei nicht einzutreten, wobei
sie im Einzelnen auf Rügepunkte der Rekursschrift hinweist.
Die Gegenstände der beiden Beschlüsse lassen sich nicht
ohne weiteres trennen, da die Änderung der Verkehrsvorschriften den Strassenbau
voraussetzt und umgekehrt der Strassenbau ohne die Änderung der
Verkehrsvorschriften sinnlos wäre. So wird etwa als neue Verkehrsvorschrift in
der Kreuzbühlstrasse das Abbiegen nach rechts bei der Einmündung
Zollikerstrasse verboten, eine Anordnung, die direkte Folge der infolge Ausbaus
der Tramhaltestelle notwendigen Fahrspuraufhebung in der Kreuzbühlstrasse
bildet. Weiter setzt auch etwa die als Verkehrsanordnung erlassene Aufhebung
des Einbahnverkehrs im Zeltweg den Bau einer zusätzlichen Fahrspur zwischen Merkur-
und Kreuzstrasse voraus. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nur den
Stadtratsbeschluss Nr. 03, nicht aber denjenigen Nr. 02, angefochten hat, lässt
im konkreten Fall keine der vor Verwaltungsgericht streitigen Rügen als
unzulässig erscheinen, da die im Beschwerdeverfahren aufrechterhaltenen Rügen
keine reinen Verkehrsanordnungen betreffen, die unabhängig vom geplanten
Strassenbau Bestand haben könnten.
Angesichts des Ausgangs der vorliegenden Beschwerde wird
es allerdings am Stadtrat liegen zu entscheiden, wie im weiteren
Verfahrensverlauf die Koordination zwischen dem Strassenbauprojekt und den
funktionellen Verkehrsvorschriften erhalten bleiben kann.
4.
Nach § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch
die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Änderung oder Aufhebung hat. Gestützt auf diese Bestimmung und die dazu
entwickelte Praxis des Verwaltungsgerichts bei Strassenprojekten (vgl. VGr, 15.
Juni 2006, VB.2006.00096, www.vgrzh.ch) hat der Regierungsrat die Legitimation
der Beschwerdeführerin zur Anfechtung des strittigen Projektes zu Recht bejaht.
Daraus hat er auch zutreffend geschlossen, dass die legitimierte Beschwerdeführerin
auch Projektmängel rügen könne, die ihre Interessen nicht beeinträchtigen würden.
5.
Die Beschwerdeführerin rügt verschiedene Mängel im
Mitwirkungs-, im Auflage- und im Rekursverfahren, erachtet diese Mängel als
nicht heilbar und verlangt daher eine Wiederholung des Verfahrens ab Anbeginn.
5.1
5.1.1
Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, das Projekt sei mehr als
eine Änderung von untergeordneter Bedeutung. Es ist fraglich, was sie daraus
für das Mitwirkungsverfahren ableiten will. Nach § 13 Abs. 1 StrassG sind die
Strassenprojekte der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung in einer
Orientierungsversammlung oder durch öffentliche Auflage zur Stellungnahme zu
unterbreiten; bei Projekten von untergeordneter Bedeutung kann darauf
verzichtet werden. Im vorliegenden Fall wurde das Projekt an einer öffentlichen
Orientierungsversammlung vorgestellt, wo auch die Gelegenheit zu Einwendungen
bestand, welche gesamthaft mündlich beantwortet werden sollten. Mit diesem
Vorgehen ist der Beschwerdegegner gerade nicht davon ausgegangen, das Projekt
müsse der Bevölkerung wegen seiner untergeordneten Bedeutung nicht zur
Stellungnahme unterbreitet werden.
5.1.2
Im Rekursverfahren hatte die Beschwerdeführerin vorgebracht, das Tiefbauamt
habe ihr die Herausgabe von Planunterlagen verweigert und nur ein Faltblatt
über die geplante Verkehrsführung abgegeben, welches sich als unvollständig und
falsch herausgestellt habe. Ohne Planherausgabe könne das Publikum die Vor- und
Nachteile eines derart komplexen Projekts nicht einfach an einer einzigen
Orientierungsversammlung erfassen und die entsprechenden Einwendungen
vorbringen. Auch sei die Versammlungsleitung nicht im Stande, zu allen
Einwendungen sofort gesamthaft und mündlich Stellung zu nehmen. Über die
Einwendungen und ihre Beantwortung sei auch kein Protokoll erstellt worden. Der
Regierungsrat überprüfte diese Einwände nicht im Einzelnen mit der Begründung,
die Beschwerdeführerin habe es versäumt, ihre Rügen an der Orientierungsversammlung
oder unmittelbar anschliessend vorzubringen. Ihre Bemühungen um zusätzliche
Informationen nach der Orientierungsversammlung seien nur deshalb gescheitert,
weil sie selber auf eine Besprechung mit dem Tiefbauamt verzichtet habe, da ihr
dieses keine Projektpläne habe aushändigen wollen. Da im Mitwirkungsverfahren
kein Anspruch auf Aushändigung von Projektplänen bestehe, sei das Verhalten der
Beschwerdeführerin als Verzicht auf weitere Informationen zu betrachten. Im
Übrigen wögen die Mängel des Mitwirkungsverfahrens für die Beschwerdeführerin
nicht schwer, da sie im Einspracheverfahren ihre Rechte habe wahren können.
Diesen überzeugenden Erwägungen des Regierungsrats hat die
Beschwerdeführerin nichts Substanzielles entgegenzuhalten. Zu Unrecht beruft
sie sich darauf, dass sie als Verein ihre teilweise ausserhalb der Stadt oder
des Kantons wohnenden Vorstandsmitglieder nicht richtig habe informieren
können. Im Mitwirkungsverfahren kann die Information der Bevölkerung nicht
danach differenziert werden, welche Rechtsform einzelne der interessierten
Personen haben oder wo diese wohnen. Es war ausschliesslich Sache der Beschwerdeführerin
bzw. ihrer einzelnen Vorstandsmitglieder, an der Orientierungsversammlung teilzunehmen
und dabei auch Einwendungen in der Sache oder zum Vorgehen zu erheben. Wenn sie
darauf verzichtet hat in der Hoffnung auf den nachträglichen Erhalt von Projektunterlagen,
so berechtigt sie die Enttäuschung dieser Hoffnung nicht dazu, nachträglich
allfällige Informationsmängel der Orientierungsversammlung zu beanstanden. Das
Gebot der Fairness im Verfahren verbietet es grundsätzlich, dass formelle
Rügen, welche in einem frühen Stadium hätten geltend gemacht werden können,
erst bei ungünstigem Ausgang später vorgebracht werden (vgl. René Wiederkehr,
Fairness als Verfassungsgrundsatz, Bern 2006, S. 230 mit Hinweisen). Das
verspätete Geltendmachen gerät damit in Widerspruch zur früheren Untätigkeit
(Thomas Gächter, Rechtsmissbrauch im öffentlichen Recht, Zürich 2005, S. 212)
und verunmöglicht der Behörde, einen allfälligen Fehler nötigenfalls noch
rechtzeitig zu korrigieren. Da die Beschwerdeführerin nicht geltend macht, an der
Versammlung bestimmte Einwendungen erhoben oder nur ungenügende Stellungnahmen
zu bestimmten Einwendungen gehört zu haben, kann sie auch aus der fehlenden
Protokollierung der Orientierungsversammlung nichts zu ihren Gunsten ableiten.
Richtig hat der Regierungsrat sodann darauf hingewiesen,
dass im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens kein Anspruch auf Aushändigung von
Projektunterlagen besteht. Der Umstand, dass das Projekt die Beschwerdeführerin
als Grundeigentümerin betraf, konnte ihr im Mitwirkungsverfahren keine
Sonderstellung verschaffen. Im Gegenteil war sie aus dieser Betroffenheit
heraus gerade nicht zwingend auf Informationen aus dem Mitwirkungsverfahren
angewiesen, sondern konnte ihre Anliegen im Einspracheverfahren verfolgen. Es
muss daher bereits als nicht notwendiges Entgegenkommen des Beschwerdegegners gewertet
werden, wenn sie sich nach der Orientierungsversammlung und damit nach
Abschluss des Mitwirkungsverfahrens zu einer separaten Besprechung mit der
Beschwerdeführerin bereit erklärt hat. Dieses Angebot erfolgte im Übrigen auch
nicht etwa zwecks Heilung allfälliger Mängel des Mitwirkungsverfahrens, sondern
ausdrücklich im Hinblick auf die besonders exponierte Lage des betroffenen
Grundstücks zur technischen Projektbereinigung vor der eigentlichen Planauflage.
5.2
5.2.1
Bereits im Rekursverfahren hat die Beschwerdeführerin geltend gemacht, der
Auflageplan sei während der Auflage ausgetauscht worden. Der Regierungsrat ist
dem Vorwurf nachgegangen und aufgrund der Darstellung des Beschwerdegegners und
der dazu eingereichten Akten zum Schluss gekommen, der Plan habe infolge des
versehentlichen Titels "Vorprojekt" und wegen handschriftlicher
Eintragungen unbekannter Dritter ausgetauscht werden müssen, sei aber
inhaltlich mit dem als "Auflageprojekt" bezeichneten Ersatzplan
identisch. Mit dieser zutreffenden Würdigung des Sachverhalts setzt sich die
Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren nicht weiter auseinander.
5.2.2
Weiter beanstandet die Beschwerdeführerin auch, dass verschiedene Akten,
wie sie im Rekursverfahren eingereicht worden seien, nicht aufgelegt worden
seien, so die Machbarkeitsstudie von C vom 18. Mai 2004 und deren Ergänzung vom
24. September 2004, ein Umgebungsplan vom 23. August 2005 und eine
Aktennotiz zum Verkehrsregime vom 12. Juli 2006 sowie die von der Baudirektion
eingereichten Akten mit allen Stellungnahmen und Mitberichten.
Soweit die Rüge Unterlagen betrifft, welche im Zeitpunkt
der Auflage noch gar nicht erstellt waren (so der Umgebungsplan und die
Aktennotiz), ist sie unbegründet. Bei den weiteren Unterlagen handelt es sich
sodann grossenteils um solche, die der amtsinternen Willensbildung der Behörden
dienten und daher nicht Bestandteil der Projektauflage bilden mussten. Ob dies
allerdings auch bezüglich der Machbarkeitsstudie von C inkl. Ergänzung gilt,
ist fraglich. Immerhin werden darin die aus dem Projekt resultierenden Veränderungen
in der Verkehrsbelastung konkretisiert. Insofern bietet diese Studie mehr als
nur eine amtsinterne Entscheidungshilfe. Die Projektauflage soll es den betroffenen
Grundeigentümern ermöglichen, die Auswirkungen eines Projektes für ihr
Grundstück abzuschätzen, um sich in geeigneter Weise für ihre Anliegen
einsetzen zu können. Liegen bereits Studien zu den möglichen Auswirkungen eines
Projektes vor, so kann sich deren Einbezug in die Auflage rechtfertigen. Die
Frage kann jedoch angesichts der nachfolgenden materiellen Beurteilung offen
bleiben.
5.3
Die beiden Beschlüsse Nr. 03 und Nr. 02 des Stadtrates vom
13. September 2006 waren der Beschwerdeführerin am 2. Oktober 2006
zugegangen. Am Morgen des 19. Oktober 2006 meldete sie sich für die
Akteneinsicht am Nachmittag des gleichen Tages auf dem Tiefbauamt an.
Anlässlich dieses Termins fehlten verschiedene Unterlagen, insbesondere die verkehrstechnische
Machbarkeitsstudie von C samt Ergänzung, welche nur als zum Stadtratsbeschluss
Nr. 02 betreffend Verkehrsanordnungen gehörende Akten betrachtet wurden und
daher beim Polizeidepartement lagen. Auf schriftliche Beanstandung vom 23. Oktober
2006 hin, bat das Amt die Beschwerdeführerin am 27. Oktober 2006 vergeblich,
sich wegen der Akteneinsicht zu melden. Die Beschwerdefrist lief am 1. November
2006 ab. Aufgrund dieses Sachverhalts liess der Regierungsrat die Frage offen,
ob der Beschwerdeführerin aus diesem administrativen Versehen tatsächlich
Nachteile erwachsen waren. Der Beschwerdegegner hätte jedenfalls noch vor
Ablauf der Rekursfrist versucht, den festgestellten Mangel zu beheben, und die
Beschwerdeführerin habe es selber zu vertreten, wenn sie auf die entsprechenden
Mitteilungen nicht reagiert hätte.
Dieser Beurteilung kann sich das Verwaltungsgericht im
Ergebnis anschliessen. Die Beschwerdeführerin macht zwar mit gewissen Recht
geltend, im Anschluss an die Mitteilung vom 27. Oktober 2006 sei ihr zu wenig
Zeit für eine vertiefte Akteneinsicht und Aktenverarbeitung geblieben. Jedoch
hat sie ihrerseits einen beträchtlichen Teil der Rekursfrist verstreichen
lassen, bevor sie sich um Akteneinsicht bemühte. Zudem fehlten ihr bei der Rekursausarbeitung
ohnehin noch die Unfalldiagramme, welche sie bei der Dienstabteilung Verkehr
eingefordert hatte. Aufgrund dieser Unterlagen erstattete sie am 11. Januar
2007 auch eine ergänzende Rekurseingabe, ohne dass sie die Gelegenheit zu
weitergehenden Äusserungen aufgrund der längst möglichen umfassenden
Akteneinsicht genutzt hätte. Selbst nachdem zusammen mit der Vernehmlassung die
vollständigen Akten inklusive der Akten der Baudirektion mit ihren mehrmaligen
Begehrensäusserungen im Rekursverfahren vorgelegt worden waren, sah sich die
Beschwerdeführerin nicht zu ergänzenden Ausführungen veranlasst. Angesichts
dieser Umstände und ihres eigenen Verhaltens kann die Beschwerdeführerin aus
der erschwerten Akteneinsicht während der Rekursfrist jedenfalls keinen
Anspruch auf eine Wiederholung des Rekursverfahrens ableiten.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, das strittige Projekt bedinge eine Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP). Eine solche war gemäss Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den
Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (USG, in seiner bis zum 30. Juni 2007 geltenden
Fassung) erforderlich für die Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, welche
die Umwelt erheblich belasten können. Der seit dem 1. Juli 2007 neu geltende
Art. 10a USG (Fassung gemäss 20. Dezember 2006) knüpft bezüglich der
Voraussetzungen für die Umweltverträglichkeitsprüfung an die gleichen Vorgänge
Planung, Errichtung oder Änderung einer Anlage an. Präzisierend hält er aber in
Abs. 2 fest, der Umweltverträglichkeitsprüfung seien Anlagen unterstellt,
welche Umweltbereiche erheblich belasten können, so dass die Einhaltung von
Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder
standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann. Das vorliegende
Projekt wurde zwar vor der genannten Rechtsänderung festgesetzt. Im Hinblick
auf die mit der Gesetzesrevision angestrebte Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung
ist es jedoch angebracht, die neuen Bestimmungen bereits auf das strittige
Projekt anzuwenden.
Wie bereits nach Art. 9 Abs. 1 aUSG bezeichnet auch gemäss
Art. 10a Abs. 3 USG der Bundesrat die Anlagetypen, die der UVP unterste­hen.
Nach Art. 1 der unverändert geltenden Verordnung über die
Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 (UVPV) unterliegen Projekte
für neue Anlagen, die im Anhang der Verordnung aufgeführt sind, der UVP. Ziff.
11.3 Anhang UVPV unterstellt neben den Nationalstrassen und den mit Bundeshilfe
ausgebauten Hauptstrassen generell "andere Hochleistungs- und Hauptverkehrsstras­sen"
der UVP. Ob eine Strasse als Hochleistungs- oder Hauptverkehrsstrasse zu gelten
hat, hängt in erster Linie vom voraussichtlichen Verkehrsaufkommen und vom
Ausbaustandard ab. Es ist darauf abzustellen, ob die Strasse vom Projektanten
baulich als Hochleistungs- bzw. Hauptverkehrsstrasse konzipiert ist bzw. ob die
voraussichtliche Belastung über der für Sammelstrassen zulässigen Belastung von
500 Personenwageneinheiten pro Stunde (PWE/h) liegt (vgl. VGr, 29. März 2001,
BEZ 2001 Nr. 22 E. 3 = URP 2001 S. 1107).
Die vom Strassenprojekt betroffene Kreuzbühlstrasse, die
Forchstrasse, der untere Teil der Kreuzstrasse, die Merkurstrasse und der
Zeltweg sind im regionalen Richtplan der Stadt Zürich als Staatsstrassen
eingetragen. Nach den Informationen der Fachstelle Lärmschutz der Stadt Zürich
weisen diese Strassen sowie zusätzlich auch die Klosbach- und die Zollikerstrasse
ein tagesdurchschnittliches Verkehrsaufkommen von teilweise erheblich mehr als
500 PWE/h auf (vgl. 9/2/14; www.gis.zh.ch unter Spezialkarten,
Strassenlärminformationssystem, wobei zur Ermittlung der
tagesdurchschnittlichen PWE/h die Werte des Schwerverkehrs Nt2 mit dem Faktor 3
zu multiplizieren und mit den Werten des Personen- und Lieferwagenverkehrs Nt1
zu addieren sind). Einzig die Kreuzstrasse (im unteren Abschnitt) liegt nach
dieser Quelle mit einem Wert Nt1 von 401 und Nt2 von 13 leicht unterhalb des
Schwellenwertes von 500 PWE/h, dürfte aber in Spitzenzeiten ebenfalls eine höhere
Frequenz als 500 PWE/h haben. Aufgrund dieser Umstände sind die Vorinstanzen
demnach zu Recht davon ausgegangen, dass vorliegend die Änderung von
Strassenanlagen im Streit liegt, die bei einer Neuanlage grundsätzlich
UVP-pflichtig wären.
6.2
Art. 2
Abs. 1 UVPV schreibt eine UVP vor für wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder
Betriebsänderungen an UVP-pflichtigen Anlagen (lit. a) und wenn über die Änderung
im Verfahren ent­schie­den wird, das gemäss Art. 5 UVPV bei neuen Anlagen für
die Prüfung massgeblich ist (lit. b).
§ 9 Abs. 2 in Verbindung mit Ziffer 11.3 des Anhangs der
kantonalen Einführungsverordnung über die UVP vom 16. April 1997 bezeichnet in
den Städten Zürich und Winterthur für andere Hochleistungs- und
Hauptverkehrsstrassen das Projektfestsetzungsverfahren gemäss § 45 StrassG als
massgebliches Verfahren im Sinn von Art. 5 UVPV. Das strittige Strassenprojekt
wurde in diesem Verfahren festgesetzt, weshalb die Voraussetzung von Art. 2
Abs. 1 lit. b UVPV klar gegeben ist. Fraglich ist jedoch, ob eine wesentliche
Änderung der Strassenanlagen im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV vorliegt.
Diese Frage richtet sich danach, ob die der jeweiligen Anlage zuzurechnenden
Umweltbelastungen (bzw. -gefährdungen) eine ins Gewicht fallende Veränderung
erfahren können (vgl. Heribert Rausch/Helen Keller in: Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2001, Art. 9 N. 43 mit Hinweisen). Liegt eine wesentliche
Änderung vor, so bezieht sich die UVP alsdann nicht bloss auf die Änderung
selber, sondern auf die gesamte Anlage (a.a.O. N. 48). Diesfalls ist auch zu
prüfen, inwieweit allenfalls eine Sanierungspflicht besteht (vgl. Art. 18 USG).
Übereinstimmend und zu Recht gehen die Parteien wie auch
der Regierungsrat davon aus, dass die vom strittigen Projekt zu erwartenden
Veränderungen in Bezug auf den Langsamverkehr (Fussgänger und Fahrradfahrer)
sowie auf den öffentlichen Verkehr (Buslinie 31) ohne nennenswerte Auswirkungen
auf die Umwelt sind. Näher zu prüfen ist jedoch der motorisierte
Individualverkehr. Der Regierungsrat hat hierzu im Wesentlichen erwogen, im
abendlichen Spitzenverkehr würden heute insgesamt 2500 Fahrzeuge pro Stunde in
den Kreuzplatz einfahren, wovon weniger als 340 Fahrzeuge neu anstatt über die
Merkur- und die Kreuzbühlstrasse über eine zusätzliche Fahrspur im Zeltweg
Richtung Zollikerstrasse fahren würden. Die neue Verkehrsführung betreffe damit
weniger als 13 % des gesamten Verkehrsvolumens. Sie bewirke eine Verschiebung
um rund 100 m im Bereich des gleichen Verkehrsknotenpunktes, betreffe zwei
schon heute sehr stark befahrene Achsen und führe zudem zu einer
Fahrstreckenverkürzung. Dies könne nicht als wesentliche Änderung im Sinne von
Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV betrachtet werden. Dass von der Kreuzstrasse her
nicht mehr über die Kreuzbühlstrasse in die Zollikerstrasse eingefahren werden
könne bzw. die Wegverlängerung für von der Klosbachstrasse her kommende
Fahrzeuge in Richtung Zollikerstrasse bewirke ebenfalls nur die Verlagerung
kleiner Verkehrsströme.
Mit dieser Argumentation hat der Regierungsrat den
gesamthaft über die Strassenkreuzung Kreuzplatz abgewickelten Individualverkehr
in Verhältnis gesetzt zum verlagerten Verkehr aus bestimmten
Verkehrsstromänderungen. Dieses Vorgehen ist nicht geeignet, die lärmmässigen
Projektauswirkungen im Einzelnen zu quantifizieren. Die Umweltrelevanz von
Verkehrslärm ist punktuell bezogen auf bestehende lärmempfindliche Räume zu
beurteilen. Betroffen vom strittigen Projekt sind mehrere stark belastete
Strassen- bzw. Strassenabschnitte, an denen sich lärmempfindliche Räume
befinden. Die Frage, ob die einzelnen Strassenanlagen durch das Projekt eine
umweltrelevante Änderung erfahren, ist daher für jede Strasse einzeln zu eruieren
und kann nicht nur bezogen auf das gesamte Gebiet beantwortet werden. Aufgrund
der in der Studie von C dargestellten Zahlen ergeben sich in der
Abendspitzenstunde folgende Veränderungen der Verkehrsfrequenzen auf den betroffenen
Strassen (beide Richtungen zusammen):
Strasse
Fz/h bisher            Fz/h neu                Veränderung
Kreuzbühlstrasse
(bis Merkurstrasse)                           600                        600
--
Kreuzbühlstrasse
(Merkur- bis Kreuzstrasse)                600                        280                        -53%
Kreuzbühlstrasse
(Kreuz- bis Zollikerstrasse)              1280                       980                        -23%
Forchstrasse                                                                       1300                       1350                       +4%
Klosbachstrasse
710                         710                        --
Zeltweg
(bis Merkurstrasse)                                            1120                       1225                       +9%
Zeltweg
(Merkur- bis Forchstrasse)                               1110                       1535                       +38
%
Merkurstrasse
(Zeltweg bis Kreuzbühlstrasse)            1200                       880                        -27%
Kreuzstrasse
(unterer Abschnitt)                                    680
700                        +3%
Zollikerstrasse
700                        775                        +11%
Einfahrt
Kreuzplatzkreuzung                                            2550                       2675                       +5%
Daraus ergibt sich abgesehen von einer geringfügigen
gesamthaften Erhöhung der Verkehrsfrequenz, die als Folge der Limmatquaisperrung
berücksichtigt wurde (vgl. 9/9/5.2 S. 6 unten), insbesondere eine
Verlagerung von Verkehrsbelastungen entlang der Merkur- und der
Kreuzbühlstrasse (zwischen Merkur und Zollikerstrasse) auf den Zeltweg (Merkur-
bis Forchstrasse), der seinerseits einen Mehrverkehr von insgesamt 38 %
aufzunehmen haben wird. Diese Verlagerung, welche auch ausserhalb der
Abendspitzenstunde in ähnlicher Weise anfallen dürfte, hat entgegen der
Auffassung des Beschwerdegegners und des Regierungsrats durchaus als
umweltrelevant zu gelten. Zwar können bezogen auf die Luftbelastung tatsächlich
kaum neue Auswirkungen erwartet werden. Jedoch wird etwa in den Wohngebäuden am
Zeltweg aus der Verkehrszunahme ein Mehrlärm wahrnehmbar sein, der sich kaum
aufwiegen lässt durch die Verkehrsabnahme auf der Merkur- und der Kreuzbühlstrasse,
die ihrerseits durch Gebäude abgeschirmt werden und bis zu 150 m vom jeweiligen
Standort entfernt verlaufen. Auch kann nicht angenommen werden, dass ein
Mehrverkehr von 38 % an diesen Standorten zwingend im Lärm des gesamten Verkehrs
an der teilweise über 100 m entfernten Kreuzung Kreuzplatz untergeht. Die Änderung
fällt sodann umso mehr ins Gewicht, als der Verkehrslärm am Zeltweg heute schon
im Bereich des Immissionsgrenzwerts liegt.
6.3
Die
Beschwerde ist demnach gutzuheissen und die Sache an den Beschwerdegegner zur
Fortführung des Verfahrens zurückzuweisen. Bei dieser Ausgangslage erübrigt es
sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen. Dies gilt nicht
nur insoweit, als die Beschwerdeführerin Abklärungen und Unterlagen vermisst,
die einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem fehlenden
Umweltverträglichkeitsbericht haben. Mit der Bejahung der UVP-Pflicht wird die
öffentliche Auflage ohnehin zu wiederholen sein, womit sich auch der Kreis der
Einsprechenden und die Rügemöglichkeiten neu öffnen werden. Aus diesem Grunde
ist es auch in Berücksichtigung prozessökonomischer Gründe nicht angezeigt,
dass sich das Verwaltungsgericht bereits heute und in Unkenntnis künftiger Argumente
zu bestimmten Fragen äussert.
7.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Kosten
dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70 VRG). Sie ist
ausserdem zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Damit liegt in der Sache ein Zwischenentscheid vor, der
nach Art. 93 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG)
nur unter besonderen Voraussetzungen anfechtbar ist. Ob diese vorliegend
erfüllt sind, bleibt der Beurteilung der Parteien überlassen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und der angefochtene Beschluss des Stadtrates vom 13.
September 2006 (Nr. 03) sowie der Beschluss des Regierungsrats vom 23. Mai 2007
werden aufgehoben. Die Sache wird an den Stadtrat zur Fortsetzung des Verfahrens
zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.     60.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Kosten
des Beschwerdeverfahrens werden zusammen mit den Kosten des Rekursverfahrens
über insgesamt Fr. 3'076.- dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft dieses Entscheides.
5.    Mitteilung
an …