zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00421 · 2004-12-15 · de

Investitionsbeiträge | Investitionsbeiträge an Gemeinden Investitionsbeiträge sind Staatsbeiträge (1.1), auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt (1.2), womit auf die Beschwerde einzutreten ist (1.3). Offen gelassen, ob das Gemeindeamt überhaupt zuständig ist, auf das Gesuch um einen Investitionsbeitrag wegen Verspätung nicht einzutreten (2). Gemäss § 22 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) sollen Beitragsgesuche vor der gemeindeinternen Kreditbewilligung eingereicht werden; dabei handelt es sich grundsätzlich um eine Ordnungsvorschrift, die sich nach ihrem Wortlaut nur auf bevorstehende Investitionen bezieht. Gemäss § 20 FAG haben Gemeinden grundsätzlich auch dann Anspruch auf einen Investitionsbeitrag, wenn sie Investitionen bereits getätigt haben (3.1). Die teleologische Reduktion der §§ 20 und 22 FAG bzw. deren analoge Anwendung auf andere Sachverhalte ist vorliegend unzulässig (3.2). Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.15.1 VB.2004.00421
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.15.1 VB.2004.00421
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.15.1 VB.2004.00421

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00421
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00421
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.12.2004
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Investitionsbeiträge
Investitionsbeiträge an Gemeinden
Investitionsbeiträge sind Staatsbeiträge (1.1), auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt (1.2), womit auf die Beschwerde einzutreten ist (1.3). Offen gelassen, ob das Gemeindeamt überhaupt zuständig ist, auf das Gesuch um einen Investitionsbeitrag wegen Verspätung nicht einzutreten (2). Gemäss § 22 des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) sollen Beitragsgesuche vor der gemeindeinternen Kreditbewilligung eingereicht werden; dabei handelt es sich grundsätzlich um eine Ordnungsvorschrift, die sich nach ihrem Wortlaut nur auf bevorstehende Investitionen bezieht. Gemäss § 20 FAG haben Gemeinden grundsätzlich auch dann Anspruch auf einen Investitionsbeitrag, wenn sie Investitionen bereits getätigt haben (3.1). Die teleologische Reduktion der §§ 20 und 22 FAG bzw. deren analoge Anwendung auf andere Sachverhalte ist vorliegend unzulässig (3.2).
Gutheissung
Stichworte:
ANSPRUCHSCHARAKTER
DELEGATION
FINANZAUSGLEICH
GEMEINDERECHT
GESUCHSFRIST
INVESTITIONSBEITRAG
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
TELEOLOGISCHE REDUKTION
Rechtsnormen:
Art. 20 FAG
Art. 22 FAG
§ 16 StaatsbeitragsG
§ 43 Abs. 1 lit. c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Am 22. September 2002 stimmten die Stimmberechtigten
der Gemeinde X dem Ausbau des Alters- und Pflegeheims B zu. Am 16. Juni
2003 stellte die Gemeinde beim Gemeindeamt des Kantons Zürich ein Gesuch um
einen Investitionsbeitrag. Daraufhin teilte das Gemeindeamt der Gemeinde mit,
auf das Gesuch könne wegen Verspätung nicht eingetreten werden. Auf eine von
der Gemeinde als Wiedererwägungsgesuch bezeichnete Einsprache bestätigte das
Gemeindeamt seinen Nichteintretensentscheid mit Verfügung vom 1. April
2004.
II.
Einen dagegen erhobenen Rekurs wies die Direktion der
Justiz und des Innern am 30. August 2004 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 1. Oktober 2004 liess die Gemeinde
X die Aufhebung des Rekursentscheids und die Zusprechung einer
Parteientschädigung beantragen. Das Gemeindeamt und die Direktion der Justiz
und des Innern beantragten die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Zunächst ist die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts in sachlicher Hinsicht zu prüfen. Aufgrund von § 43 Abs. 1
lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)
kann die Verweigerung von Staatsbeiträgen nur dann ans Verwaltungsgericht
weitergezogen werden, wenn das Gesetz auf die Beiträge einen Anspruch einräumt.
Staatsbeiträge sind zweckgebundene geldwerte Leistungen für die Erfüllung von Aufgaben
im öffentlichen Interesse (§ 1 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom
1. April 1990, StaatsbeitragsG, LS 132.2). Das Staatsbeitragsgesetz
löste den Abschnitt "Staatsbeiträge zu bestimmten Zwecken" (§§ 1-8)
des Finanzausgleichsgesetzes vom 11. September 1966 (FAG, LS 132.1)
ab. Im Abschnitt "Finanzausgleich" des Finanzausgleichsgesetzes sind
unter anderen noch die Bereiche des Steuerkraft- (§§ 9 ff.) und des
Steuerfussausgleiches (§§ 26 ff.) geregelt. Die Systematik des
Finanzausgleichsgesetzes legt es nahe, diese Beiträge nicht als zweckgebunden
zu erachten, womit sie von vornherein nicht unter § 43 Abs. 1 lit. c
VRG zu fallen scheinen. Das Verwaltungsgericht hat in diesen Bereichen seine Zuständigkeit
denn auch wiederholt bejaht (VGr, 29. September 2004, VB.2004.00265, E. 1.1,
www.vgrzh.ch; VGr, 9. April 2003, VB.2002.000338, E. 1; VGr, 16. Dezember
1998, VB.98.00357, E. 1b).
Die Investitionsbeiträge, um die es
vorliegend geht, sind ebenfalls im Abschnitt über den Finanzausgleich geregelt
(§§ 19 ff.). Aufgrund der Systematik des Gesetzes wären sie damit
nicht als zweckgebunden zu qualifizieren. Eine Betrachtung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte
und Zweck der Bestimmungen führt indes zu einem anderen Auslegungsergebnis.
Gemäss § 20 FAG erhalten jene Gemeinden Beiträge, die wesentliche
Investitionen tätigen oder getätigt haben. Im Kantonsrat wurde bei der Beratung
des Abschnittes von einer "Starthilfe" gesprochen und wurden als
Beispiel Beiträge an kulturelle Institutionen angeführt (Prot. KR 1975-79, S. 12548).
Der Ausdruck "Investition" und die im Rat genannten Beispiele legen
den Schluss nahe, dass es um projekt- und damit zweckbezogene Beiträge geht.
Weiter sind die Investitionsbeiträge aufgrund ihres Zweckes vom Steuerkraft-
und Steuerfussausgleich abzugrenzen: Gemäss § 20 lit. a FAG erhalten
Gemeinden Beiträge aus dem Investitionsfonds, wenn sie ohne diese Beiträge
Steuerfussausgleich beziehen müssten. Damit soll es finanziell stark belasteten
Gemeinden erspart bleiben, in den Steuerfussausgleich abzugleiten und mit dem
"eigentlichen" Finanzausgleich verbundene Eingriffe in ihre Autonomie
hinnehmen zu müssen (ABl 1978 II 1402, 1418). Investitionsbeiträge für
solche Gemeinden gehen dem Finanzausgleich im engeren (bzw. "eigentlichen")
Sinn in zeitlicher Hinsicht voraus: Erst wenn durch Investitionsbeiträge eine
finanzielle Bedrängnis nicht vermieden werden kann, greifen die Instrumente des
eigentlichen Finanzausgleichs, also der Steuerkraft- und der
Steuerfussausgleich. Bei den Investitionsbeiträgen handelt es sich nach dem
Gesagten um zweckgebundene finanzielle Leistungen, die unter die Definition der
Staatsbeiträge (§ 1 Abs. 1 StaatsbeitragsG) fallen. Damit ist im
Folgenden zu prüfen, ob es sich bei diesen Beiträgen um Kostenanteile handelt,
auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt (§ 2 StaatsbeitragsG) und wo
Streitigkeiten folglich (§ 16 StaatsbeitragsG bzw. § 43 Abs. 1 lit. c
VRG) ans Verwaltungsgericht weitergezogen werden können.
1.2
§ 20 FAG knüpft an einen Investitionsbeitrag folgende
Voraussetzungen:
–        Die
beantragende Gemeinde tätigt(e) wesentliche Investitionen.
–        Sie wurde
dadurch finanziell unverhältnismässig stark belastet.
–        Sie gehört entweder nicht zu den finanzstarken Gemeinden (§ 20
lit. a und b FAG) oder sie erfüllt Aufgaben von überkommunalem Interesse,
ohne dafür vollständig entschädigt zu werden (§ 20 lit. c FAG; vgl.
Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2303
und 2310).
Der Gesetzgeber
verwendete bei der Umschreibung der Tatbestandsvoraussetzungen von § 20
FAG unbestimmte Rechtsbegriffe ("wesentliche Investitionen",
"unverhältnismässig stark belastet", "anderen Gemeinden Dienste
leisten"). Diese dürfen jedoch nicht mit der Einräumung von (freiem)
Ermessen gleichgesetzt werden (vgl. zur Abgrenzung
Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 73 ff.).
Gegen eine Ermessensbestimmung spricht,
dass der Gesetzgeber keine Kann-Formulierung verwendete (vgl. VGr, 9. Juni
2004, VB.2004.00106, E. 1.3.2, www.vgrzh.ch): Sind die genannten
Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt, "erhalten" die Gemeinden Beiträge
aus dem Investitionsfonds (§ 20 FAG). Diese
"Wenn-dann"-Formulierung spricht für einen gesetzlichen Anspruch.
Auch in der Ratsdebatte war von einem "Rechtsanspruch" die Rede
(Prot. KR 1975-79, S. 12551).
Gegen das
Vorliegen eines gesetzlichen Anspruches liesse sich einwenden, dass das Finanzausgleichsgesetz
keine detaillierten Massstäbe für die Festlegung der Beitragshöhe enthält. § 21
Abs. 1 Satz 1 FAG bestimmt einzig, dass langfristig die Hälfte der
Beiträge für Gemeinden zu verwenden ist, die Steuerkraft- oder
Steuerfussausgleich beziehen oder ohne die Investitionsbeiträge
Steuerfussausgleich beziehen müssten (§ 20 lit. a FAG). § 20 FAG
enthält keine Kriterien, wie die Höhe der einzelnen Investitionsbeiträge zu
bemessen ist. Im Rat wurde ausgeführt, dass es keine Formel gebe, wonach die
Beiträge berechnet würden. Wenn in diesem Zusammenhang gesagt wurde, dass die
Beiträge dem Ermessen des Regierungsrates oder des Kantonsrates unterliegen
(Prot. KR 1975-79, S. 12547), dürfte sich der Ermessensspielraum wohl auf
die Höhe der einzelnen Beiträge bezogen haben. – Der Anspruchs-Charakter eines
Beitrages wird nicht allein dadurch ausgeschlossen, dass das Gesetz dessen Höhe
nicht festlegt. Damit kann ein Anspruch auch dann vorliegen, wenn der
Verwaltung hinsichtlich einzelner Beitragsvoraussetzungen ein gewisser Beurteilungsspielraum
verbleibt und sie innerhalb bestimmter Grenzen den Beitragssatz festlegen kann
(BGr, 18. Februar 2004, 2A.95/2004, E. 2.1, www.bger.ch). Ebenso
wenig kann ein Anspruch allein deshalb verneint werden, weil die Höhe der gesamthaft
ausgerichteten Investitionsbeiträge durch die finanziellen Ressourcen des
Investitionsfonds begrenzt wird (vgl. §§ 19 f. FAG). Wenn ein Beitrag
lediglich im Rahmen der bewilligten Kredite oder eines Fonds gewährt wird, kann
dies zwar gegen einen Anspruch sprechen. Als Indiz dafür ist eine solche
Begrenzung nach oben jedoch vor allem dann zu berücksichtigen, wenn das Gesetz
eine Kann-Formulierung verwendet (vgl. BGr, 18. Februar 2004, 2A.95/2004, E. 2.5,
www.bger.ch; VGr, 9. Juni 2004, VB.2004.00106, E. 1.3.1,
www.vgrzh.ch). Das ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Nach dem Gesagten besteht
ein Anspruch auf einen Investitionsbeitrag, wenn die gesetzlichen
Voraussetzungen erfüllt sind. Er ist damit nicht als Subvention (§ 3 Abs. 1
StaatsbeitragsG), sondern als Kostenanteil (§ 2 StaatsbeitragsG) zu
qualifizieren. Aufgrund von § 16 StaatsbeitragsG und § 43 Abs. 1
lit. c VRG ist das Verwaltungsgericht somit für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde insoweit zuständig.
1.3
Gemäss § 41 VRG beurteilt das Gericht
Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden. Bei
einem Investitionsbeitrag von mehr als 2 Millionen Franken entscheidet der
Kantonsrat endgültig (§ 23 FAG). Gegen die Verweigerung eines solchen
Beitrages kann somit nicht Beschwerde ans Verwaltungsgericht erhoben werden.
Für tiefere Beiträge ist dagegen der Regierungsrat zuständig. In solchen Fällen
ist der Regierungsrat verfügende Instanz, womit sein Entscheid unmittelbar beim
Verwaltungsgericht angefochten werden kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 29).
Ob hier ein Beitrag von über oder unter 2 Millionen Franken zu beurteilen ist,
steht nicht fest, da über die Gewährung des Beitrages nicht in der Sache
entschieden wurde. Deshalb kann nicht von vornherein von einer Kompetenz des
Kantonsrates ausgegangen werden und die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
allein deshalb verneint werden. Gegen die Verneinung der Zuständigkeit spricht
auch, dass bei der Beratung des Gesetzes davon ausgegangen wurde, dass kleinere
Gemeinden eher Beträge von unter 2 Millionen Franken erhalten werden (Prot. KR
1975-79, S. 12868). Von daher ist auf die Beschwerde einzutreten. Auf die
Frage von erstinstanzlicher Zuständigkeit und Verfahren wird ohnehin noch bei
der materiellen Beurteilung der Beschwerde zurückzukommen sein.
2.
Vorliegend ist nicht ein Entscheid zu
beurteilen, mit dem materiell über einen Beitrag befunden wurde. Der
Beschwerdegegner ist auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vielmehr nicht
eingetreten.
2.1
Gemäss § 23 FAG werden Investitionsbeiträge
entweder vom Regierungs- oder vom Kantonsrat zugesprochen. Diese Regelung spricht
gegen eine Zuständigkeit des Beschwerdegegners: Wenn die Regierung bzw. der Kantonsrat
für den Entscheid in der Sache zuständig sind, müssten diese Instanzen auch für
die Beurteilung der formellen Voraussetzungen zuständig sein. Dasselbe gilt etwa
bei Gerichten: Wenn ein Gericht in Kammerbesetzung für den Entscheid in der
Sache zuständig ist, kann ein Nichteintretensentscheid nicht durch den
Einzelrichter oder den Vorsitzenden ergehen, sondern muss vielmehr von der
Kammer beschlossen werden. Für Rekurse trifft § 3 Abs. 2 Ziff. 1
der Verordnung über das Rekursverfahren vor dem Regierungsrat vom 5. November
1997 (LS 172.15) zwar eine von diesen Grundsätzen abweichende Regelung.
Danach entscheidet der Präsident des Regierungsrates, wenn aus formellen Gründen
auf einen Rekurs nicht eingetreten werden kann. Das Verwaltungsgericht hat
allerdings an der Gesetzes- bzw. Verfassungsmässigkeit dieser Regelung wiederholt
Zweifel geäussert (VGr, 20. Oktober 1999, VB.99.00261, E. 3; VGr, 22. September
1999, VB.99.00170, E. 2b). Dort war im Gegensatz zu hier eine Bestimmung
zu beurteilen, die den Entscheid über das Nichteintreten explizit der Kollegialbehörde
entzieht. Im vorliegenden Fall besteht dagegen keine solche Regelung; der Entscheid
ist hier vielmehr ausdrücklich dem Regierungs- bzw. Kantonsrat vorbehalten (§ 23
FAG). Hinsichtlich des Verfahrens des Regierungsrates bestimmt Art. 42 Abs. 1
Satz 2 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (KV), dass der
endgültige Entscheid von der Gesamtbehörde ausgeht. Den Direktionen kann indes
durch gesetzliche Bestimmungen innert bestimmter Schranken eine
Entscheidungsbefugnis eingeräumt werden (vgl. auch § 13 Abs. 2 des
Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsführung des Regierungsrates
und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899, OGRR, LS 172.1). In § 20
Abs. 2 Ziff. 5 OGRR wurde in Bezug auf Streitigkeiten in
Gemeindeangelegenheiten der Direktion [der Justiz und] des Innern nur die
Antragstellung und Berichterstattung übertragen, nicht jedoch eine
selbstständige Entscheidungsbefugnis. Bei den Befugnissen zur Erledigung von Geschäften
(§ 21 OGRR) findet sich keine Kompetenz, auf die sich die Direktion
stützen könnte. Folglich bleibt es beim Grundsatz, dass der Regierungsrat als
Gesamtbehörde entscheidet (Art. 42 Abs. 1 Satz 2 KV; § 13 Abs. 1
OGRR). Damit fragt sich, ob sich der Beschwerdegegner beim Erlass der
angefochtenen Verfügung auf eine andere Bestimmung stützen konnte.
2.2
Gemäss § 1 lit. b Ziff. 4 der
Delegationsverordnung vom 9. Dezember 1988 (DelegationsV, LS 172.14)
entscheidet der Beschwerdegegner erstinstanzlich über "Anordnungen
gegenüber Gemeinden gestützt auf das Finanzausgleichsgesetz". Damit hat
der Beschwerdegegner die Kompetenz, als verfügende Behörde über Steuerkraft- (§ 13
Abs. 1 FAG) und Steuerfussausgleichsbeiträge (§ 31 Abs. 1 FAG)
zu entscheiden (vgl. VGr, 29. September 2004, VB.2004.00265, E. 1.1,
www.vgrzh.ch; VGr, 9. April 2003, VB.2002.00338, E. 1). Im Gegensatz
zu diesen beiden Bereichen ist bei den Investitionsbeiträgen die Zuständigkeit
jedoch ausdrücklich dem Regierungsrat (und nicht der Direktion) vorbehalten (§ 23
FAG). Es erscheint fraglich, ob aus § 1 lit. b Ziff. 4
DelegationsV abgeleitet werden kann, dass die Zuständigkeit gleichsam in einem
Schritt um zwei Stufen tiefer delegiert worden wäre. Dies hätte in der
vorliegenden Sache zur Folge, dass ein geringfügig über 2 Millionen Franken
liegender Investitionsbeitrag durch den Kantonsrat, ein leicht darunter liegender
Betrag dagegen durch ein Amt zugesprochen würde. Falls der Beschwerdegegner
seine Zuständigkeit nicht aus § 23 FAG in Verbindung mit § 1 lit. b
Ziff. 4 DelegationsV ableiten könnte, bliebe ihm einzig die Möglichkeit,
sich auf § 22 FAG zu stützen. Danach sind Beitragsgesuche bei der
Direktion der Justiz und des Innern einzureichen. Wenn gemäss § 1 lit. b
Ziff. 4 DelegationsV die Kompetenz zum Treffen von "Anordnungen"
an den Beschwerdegegner delegiert wurde, muss dasselbe auch für die weniger
weit reichende Kompetenz gelten, Gesuche entgegenzunehmen. Aus § 22 FAG
könnte sodann die Kompetenz des Beschwerdegegners abgeleitet werden, die
Gesuche einer Art Vorprüfungsverfahren zu unterziehen und dieses mit einem
Entscheid abzuschliessen. Insofern wäre die Kompetenz des Beschwerdegegners in
dieser ersten Phase des Beitragsverfahrens mit jener des Kammervorsitzenden am
Verwaltungsgericht vergleichbar, der die eingehenden Beschwerden prüft und zur
Verbesserung allfälliger Mängel das Nötige anordnet (§ 56 Abs. 1
VRG). Der Entscheid des Beschwerdegegners bei der Prüfung der eingehenden Gesuche
könnte dann als Zwischenentscheid angesehen werden, der den Endentscheid des
Regierungs- oder Kantonsrates vorbereitet. Gegen diese Sichtweise spricht
jedoch, dass der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin
ausdrücklich durch einen Nichteintretensentscheid erledigte. Ein solcher
Entscheid beendet das Verfahren; er ist gewissermassen das prozessuale
Gegenstück zur Abweisung einer Eingabe, die ebenfalls einen Endentscheid
darstellt. Während dort die Voraussetzungen für die Begründetheit der Eingabe
nicht erfüllt sind, sind hier die Voraussetzungen für einen Sachentscheid nicht
gegeben. Diese Sichtweise legt es nahe, dass sich der Beschwerdegegner eine
Kompetenz anmasste, die entweder dem Regierungs- oder dem Kantonsrat zusteht.
Ob die erstinstanzliche Verfügung wegen Unzuständigkeit aufzuheben ist, kann
indessen offen gelassen werden, da die Beschwerde bereits aus anderen Gründen
gutzuheissen ist:
3.
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, das Gesuch um einen Investitionsbeitrag
rechtzeitig eingereicht zu haben.
3.1
§ 22 FAG bestimmt, dass "Beitragsgesuche
für bevorstehende Investitionen … vor Gesuch der Kreditbewilligung durch die
Gemeinde bei der für das Gemeindewesen zuständigen Direktion eingereicht
werden" sollen. Dabei fällt auf, dass der Wortlaut des Gesetzes eine
Einschränkung in zweierlei Richtungen macht. Zunächst spricht § 22 FAG von
"bevorstehenden" Investitionen. Würde jede Investition noch
bevorstehen, wäre die Präzisierung offensichtlich überflüssig. Liest man § 22
FAG dagegen im Zusammenhang mit § 20 FAG, wird klar, was mit
"bevorstehenden" Investitionen gemeint ist. Gemäss § 20 FAG
haben Gemeinden nicht nur dann einen Anspruch auf einen Beitrag, wenn sie
Investitionen "tätigen", sondern auch wenn sie Investitionen
"getätigt haben". Diese Unterscheidung legt den Schluss nahe, dass
sich § 22 FAG nur auf Gesuche von Investitionen bezieht, die erst noch
getätigt werden sollen. Bereits von daher erscheint es fraglich, ob die
Vorschrift auf den vorliegend zu beurteilenden Fall überhaupt zur Anwendung
gelangt, da die Beschwerdeführerin die Investition bei der Einreichung des
Gesuches bereits getätigt hat.
§ 22 FAG macht auch in anderer
Hinsicht eine Einschränkung, indem er bestimmt, dass Beitragsgesuche noch vor
dem Antrag auf gemeindeinterne Kreditbewilligung eingereicht werden "sollen".
Die von der Vorinstanz angeführte restriktive Praxis anderer Ämter lässt sich
damit nicht unbesehen auf den vorliegend zu beurteilenden Fall übertragen. Dort
sind im Gegensatz zu hier Vorschriften zu beurteilen, die zwingende
Formulierungen enthalten. So bestimmt der von der Vorinstanz angeführte § 4
Abs. 1 der Strassenbeitragsverordnung vom 8. September 1982 (LS 722.18),
dass Gesuche um Staatsbeiträge vor der Vergebung der Projektierungsarbeiten
einzureichen
sind.
In einem vom Bundesgericht beurteilten Fall war Art. 20 Abs. 3
des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982 (SR 837.0)
auszulegen, wonach der Entschädigungsanspruch
erlischt,
wenn er nicht binnen
bestimmter Frist geltend gemacht wird. Das Bundesgericht leitete unter anderem
aus dem Wortlaut der Bestimmung ab, dass es sich dabei um eine Verwirkungsfrist
handle (BGE 113 V 66 E. 1b S. 68). Hier ist dagegen nur von
"sollen" die Rede. Nach dem Gesagten handelt es sich bei § 22
FAG aufgrund von Wortlaut und systematischer Einordnung um eine blosse
Ordnungsvorschrift, die sich nur auf Gesuche von Investitionen bezieht, die
nach Gesuchseinreichung getätigt werden sollen. – Anzumerken bleibt, dass sich
die Folgen eines Versäumens des in § 22 FAG genannten Termins allenfalls
aus anderen Vorschriften ergeben könnten. Gemäss § 10 Abs. 4
StaatsbeitragsG werden Staatsbeiträge für Investitionen gekürzt, wenn der
Gesuchsteller vor der Zusicherung finanzielle Verpflichtungen ohne Ermächtigung
der für den Entscheid zuständigen Stelle eingegangen ist. Da es jedoch hier nur
um die Frage geht, ob das Gesuch der Beschwerdeführerin in der Sache hätte
behandelt werden sollen, braucht dieser Punkt nicht weiter geprüft zu werden.
Die Vorinstanz misst §§ 20 und 22
FAG aufgrund einer teleologischen Auslegung eine andere Bedeutung zu, als es
der Wortlaut der Bestimmungen erwarten liesse. Zunächst wendet sie § 20
FAG auf einem vom Wortlaut dieser Bestimmung erfassten Sachverhalt ("…
oder getätigt haben") nicht an (so genannte teleologische Reduktion; vgl. BGE 128 I 34
E. 3b S. 41). Weiter wendet sie § 22 FAG auf jedes Gesuch an,
also nicht nur solche über "bevorstehende Investitionen". Damit
weitet sie die Vorschrift auf dem Analogieweg auf einen vom Wortlaut nicht
erfassten Sachverhalt aus. Und schliesslich interpretiert sie die Vorschrift
von § 22 FAG entgegen ihrem Wortlaut ("sollen") als zwingend und
misst ihr damit eine restriktivere Bedeutung zu, als vom Wortlaut her hätte erwartet
werden können. – Will die rechtsanwendende Behörde vom klaren und unzweideutigen
Wortlaut einer Bestimmung abweichen, muss sie aus triftigen Gründen annehmen
können, dass der Wortlaut nicht dem wahren Sinn der Bestimmung entspricht (BGE 127
III 318 E. 2b S. 322). Damit ist im Folgenden zu prüfen, ob hier
solche triftigen Gründe vorliegen.
3.2
Teleologische Reduktion bzw. Ausdehnung auf andere
Sachverhalte auf dem Weg der Analogie könnten sich zunächst aufgrund einer
Ermittlung des Zweckes von §§ 20 und 22 FAG aufdrängen, der sich aus einer
historischen Auslegung ergibt (vgl. BGE 127 III 318 E. 2b S. 323).
– Der Gesetzesentwurf des Regierungsrates sprach in allgemeiner Weise von
"Gesuche[n] um Investitionsbeiträge" (ABl 1978 II 1394). Die
vorberatende Kommission schlug demgegenüber vor, dass § 22 FAG nur "Beitragsgesuche
für bevorstehende Investitionen" regeln solle (ABl 1979 I 490). Der
Rat folgte ohne Diskussion dem Antrag seiner Kommission (Prot. KR 1975-79, S. 12551
und 12868). Der Wortlaut von § 22 FAG wurde damit im Laufe seiner
Entstehung enger gefasst; die Entstehungsgeschichte spricht demzufolge dagegen,
die Bestimmung über ihren Wortlaut hinaus auch auf Gesuche für Investitionen
anzuwenden, die bereits getätigt wurden.
Ebenso wenig lässt sich aus der
Entstehungsgeschichte ableiten, dass § 22 FAG als zwingende Vorschrift zu
verstehen wäre. Der Antrag des Regierungsrates lautete: "Gesuche um
Investitionsbeiträge sind grundsätzlich vor der Kreditbewilligung durch die Gemeinde
bei der Direktion des Innern einzureichen." (ABl 1978 II 1394). Der
Regierungsrat verstand die Bestimmung somit als ausnahmefähig und folglich als
blosse Ordnungsvorschrift, mit der die bestehende Praxis festgeschrieben werden
sollte (vgl. ABl 1978 II 1430). Die Kommission schlug einen Wortlaut vor,
der der heutigen Fassung von § 22 FAG ("sollen") entspricht.
Dass die Kommission oder der Rat die Vorschrift entgegen ihrem Wortlaut als
zwingend verstanden, lässt sich den Materialien nicht entnehmen. Aus der
Entstehungsgeschichte lässt sich demnach nicht ein Zweck ableiten, der eine Ausdehnung
bzw. teleologische Reduktion von §§ 20 und 22 FAG rechtfertigen würde.
Vorinstanz und Beschwerdegegner
ermittelten den Zweck von § 22 FAG im Wesentlichen unabhängig von einer
historischen Auslegung. Demnach bezwecke die Vorschrift, dass die Behörde
bereits in der Projektierungsphase gewisse Vorabklärungen in Bezug auf Notwendigkeit,
Angemessenheit, Wirtschaftlichkeit, Zweckmässigkeit und finanzielle Verträglichkeit
machen könne. Diese Möglichkeit sei nicht mehr gegeben, wenn die Behörde vor
vollendete Tatsachen gestellt werde. Das Verfahren solle nicht nur die rechtzeitige
Beurteilung des Investitionsprojekts selbst, sondern auch die Beurteilung der
Auswirkungen auf den gesamten Gemeindehaushalt sicherstellen. – Dass ein
solcher Sinn § 22 FAG zugemessen werden könnte, ist durchaus denkbar.
Allerdings darf dabei nicht übersehen werden, dass sich die Vorschrift nach
ihrem Wortlaut nur auf "Beitragsgesuche für bevorstehende
Investitionen" bezieht. Über Investitionen, die Gemeinden im Sinne von § 20
FAG bereits "getätigt haben", sagt § 22 FAG gerade nichts aus.
Die Vorinstanz beruft sich bei ihrer
Argumentation weiter auf BGE 125 V 262. Dort hielt das Bundesgericht in
Bezug auf ein Betriebsbeitragsgesuch fest, dieses sei vor dem Hintergrund der
jährlichen Budgetierung zu sehen. Es könne deshalb nicht im Belieben des Gesuchstellers
stehen, wann er sein Beitragsgesuch einreichen wolle (BGE 125 V 262 E. 5a
S. 263). Diese Erwägung lässt sich indessen nicht unbesehen auf den
vorliegend zu beurteilenden Fall übertragen. Dort hatte das Bundesgericht eine
Vorschrift zu beurteilen, die zwingend formuliert war und überdies die Folgen
der Nichteinhaltung regelte ("Die Beitragsgesuche sind … innert 6 Monaten
nach Ablauf des Rechnungsjahres einzureichen. … Bei Nichteinhaltung der Frist
ohne triftigen Grund entfällt der Anspruch auf einen Beitrag."; Art. 107
Abs. 1 der Verordnung vom 17. Januar 1961 über die Invalidenversicherung
[SR 831.201] in der damaligen Fassung, abgedruckt bei Ulrich Häfelin/Georg
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 798).
Die hier zu beurteilende Vorschrift ist demgegenüber weder zwingend formuliert
noch regelt sie die Folgen der Nichteinhaltung des darin vorgesehenen Termins.
Ebenso wenig nimmt ihr Wortlaut auf ein Budget oder Rechnungsjahr Bezug. Damit
kann ihr gestützt auf teleologische Erwägungen für den vorliegenden Fall nicht
eine Tragweite zugemessen werden, die klar vom Wortlaut abweicht. Nach dem
Gesagten durfte der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin nicht
durch Nichteintreten erledigen.
4.
Damit ist die Beschwerde gutzuheissen.
Der angefochtene Entscheid und die Verfügung des Beschwerdegegners sind
aufzuheben. Die Akten sind an den Beschwerdegegner zurückzuweisen, damit in der
Folge der Regierungsrat (oder allenfalls der Kantonsrat) einen materiellen
Entscheid über das Gesuch der Beschwerdeführerin fällen kann. Die Kosten von
Rekurs- und gerichtlichem Verfahren sind dem unterliegenden Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70
VRG). Dieser ist zudem zu einer angemessenen Parteientschädigung an die
Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügungen der Direktion der Justiz und des
Innern vom 30. August 2004 und des Gemeindeamtes vom 1. April 2004
werden aufgehoben. Die Sache wird im Sinne der Erwägungen an den
Beschwerdegegner zurückgewiesen.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens (Fr. 636.-) werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'060.--     Total der Kosten.
4.    Die Gerichtskosten werden
dem Beschwerdegegner auferlegt.
5.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.-- (Mehrwertsteuer inbegriffen) auszurichten.
6.    Mitteilung an …