zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00601 · 2022-04-28 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Legitimation zur Forderung einer Lärmsanierung; Durchgängigkeit der Hauptroute des Veloverkehrs; Veloquerung Die Beschwerdeführenden sind als regelmässige Strassenbenützer befugt, gegen die Veloroutenführung und den Verzicht auf eine von ihnen gewünschte Veloquerung vorzugehen, weil ihnen an der insoweiten Ausgestaltung des Strassenprojekts ein grösseres Interesse als der Allgemeinheit zukommt (E. 2.3.3). Aufgrund ihrer räumlichen Distanz zum Strassenprojekt sind sie durch den Verzicht auf eine Lärmsanierung nicht als Nachbarn (E. 2.3.3) und auch nicht als Strassenbenützer in schutzwürdigen Interessen betroffen (E. 2.3.4). Auf die Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten, soweit die Beschwerdeführenden eine Lärmsanierung mittels Anordnung von Tempo 30 fordern (E. 2.3.5). Der regionale Richtplan verlangt die Projektierung eines durchgehenden Radstreifens und erlaubt keine Abweichung aufgrund einer kommunalen Interessenabwägung (E. 3.3). Dem Planungsträger steht bei der Abgrenzung des Projektperimeters im Rahmen der vorgegebenen Planung und des übergeordneten Rechts nicht unerhebliches Ermessen zu. Die gewählte Abgrenzung des Projektperimeters erschwert die spätere Realisierung einer Veloquerung nicht und hat keine (bauliche) Perpetuierung eines richtplanwidrigen Zustands zur Folge, weshalb der Projektperimeter nicht zwecks Erstellung einer Veloquerung erweitert werden muss (E. 4.2). Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten, und Rückweisung zur Projektierung des durchgängigen Radstreifens.

Zürich Verwaltungsgericht 28.04.2022 VB.2021.00601
Zurich Verwaltungsgericht 28.04.2022 VB.2021.00601
Zurigo Verwaltungsgericht 28.04.2022 VB.2021.00601

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00601
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00601
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.04.2022
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Legitimation zur Forderung einer Lärmsanierung; Durchgängigkeit der Hauptroute des Veloverkehrs; Veloquerung
Die Beschwerdeführenden sind als regelmässige Strassenbenützer befugt, gegen die Veloroutenführung und den Verzicht auf eine von ihnen gewünschte Veloquerung vorzugehen, weil ihnen an der insoweiten Ausgestaltung des Strassenprojekts ein grösseres Interesse als der Allgemeinheit zukommt (E. 2.3.3). Aufgrund ihrer räumlichen Distanz zum Strassenprojekt sind sie durch den Verzicht auf eine Lärmsanierung nicht als Nachbarn (E. 2.3.3) und auch nicht als Strassenbenützer in schutzwürdigen Interessen betroffen (E. 2.3.4). Auf die Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten, soweit die Beschwerdeführenden eine Lärmsanierung mittels Anordnung von Tempo 30 fordern (E. 2.3.5).
Der regionale Richtplan verlangt die Projektierung eines durchgehenden Radstreifens und erlaubt keine Abweichung aufgrund einer kommunalen Interessenabwägung (E. 3.3).
Dem Planungsträger steht bei der Abgrenzung des Projektperimeters im Rahmen der vorgegebenen Planung und des übergeordneten Rechts nicht unerhebliches Ermessen zu. Die gewählte Abgrenzung des Projektperimeters erschwert die spätere Realisierung einer Veloquerung nicht und hat keine (bauliche) Perpetuierung eines richtplanwidrigen Zustands zur Folge, weshalb der Projektperimeter nicht zwecks Erstellung einer Veloquerung erweitert werden muss (E. 4.2).
Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten, und Rückweisung zur Projektierung des durchgängigen Radstreifens.
Stichworte:
ANFECHTUNGSINTERESSE
BETROFFENHEIT
INTERESSENABWÄGUNG
LÄRM
LÄRMSANIERUNG
LEGITIMATION
PLANHIERARCHIE
PLANUNGSERMESSEN
POPULARBESCHWERDE
REGIONALER RICHTPLAN
SANIERUNGSPFLICHT
SCHUTZWÜRDIGES INTERESSE
STRASSENBENUTZUNG
STRASSENPROJEKT
TEMPO-30-ZONE
VELOVERKEHR
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
VERKEHRSFÜHRUNG
VERKEHRSSICHERHEIT
Rechtsnormen:
Art. 93 BGG
Art. 29a BV
Art. 85 KV
§ 16 Abs. I PBG
§ 16 Abs. II PBG
§ 6 Abs. I StrassG
§ 14 StrassG
§ 43 Abs. I StrassG
§ 21 Abs. I VRG
§ 49 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2021.00601
Urteil
der 3. Kammer
vom
28. April 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
1.    Verkehrsclub der Schweiz (VCS), Sektion Zürich,
2.
B,
3.    C,
4.    D,
5.    E,
6.    F,
alle vertreten durch RA G,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadtrat von Zürich, Stadthaus,
Beschwerdegegner,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat der Stadt Zürich setzte am 16. Dezember
2020 mit Beschluss Nr. 1197 das Strassenbauprojekt
Badener-/Zypressenstrasse, Albisriederplatz bis Sihlfeldstrasse gemäss den Projektauflageplänen
vom 12. Juli 2019 fest, wobei er auf eine der dagegen erhobenen
Einsprachen nicht eintrat und weitere Einsprachen kostenfällig abwies, neben
anderen jene des Verkehrsclubs der Schweiz (VCS), Sektion Zürich, sowie von B, C,
D, E und F.
II.
Der Verkehrsclub der Schweiz (VCS), Sektion Zürich, B, C, D,
E und F erhoben dagegen am 5. Februar 2021 gemeinsam Rekurs an das
Baurekursgericht und beantragten die Aufhebung des Beschlusses vom 16. Dezember
2020, soweit damit ihre Einsprachen abgewiesen, das Strassenbauprojekt
festgesetzt und ihnen Kosten auferlegt worden waren (Antrag 1). Zudem
beantragten sie, die Sache mit der Anweisung an den Stadtrat zurückzuweisen,
mit dem Projekt eine Lärmsanierung vorzunehmen (Antrag 2.1), diese mittels
Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h
durchzuführen (Antrag 2.2), hinsichtlich der Lärmsanierung den
Projektperimeter sinnvoll zu erweitern, insbesondere bis zur Seebahnstrasse
anstelle der Sihlfeldstrasse (Antrag 2.3), eine sichere und
richtplankonforme Veloführung entlang der Badenerstrasse vom Albisriederplatz
bis zur Friedaustrasse (Antrag 2.4) sowie eine sichere und
richtplankonforme Veloquerung über die Badenerstrasse auf der Höhe Bertastrasse/Sihlfeldstrasse
zu realisieren (Antrag 2.5). Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit
Entscheid vom 16. Juli 2021 teilweise gut und hob die Kostenauflage im
stadträtlichen Beschluss auf; im Übrigen wies es den Rekurs ab
(Dispositivziffer I). Die Kosten auferlegte es zu einem Zehntel der Stadt
Zürich und zu je drei Zwanzigsteln den sechs Rekurrierenden, unter
solidarischer Haftung für neun Zehntel der Gesamtkosten (Dispositivziffer II).
Umtriebsentschädigungen wurden nicht zugesprochen (Dispositivziffer III).
III.
A.
Mit
Beschwerde vom 3. September 2021 gelangten der Verkehrsclub der Schweiz
(VCS), Sektion Zürich, B, C, D, E und F, alle vertreten durch
Rechtsanwältin G, an das Verwaltungsgericht und beantragten, den Entscheid
des Baurekursgerichts vom 16. Juli 2021 aufzuheben und ihren obengenannten
Rekursbegehren stattzugeben, nämlich die Sache zur Überarbeitung des Projekts
zurückzuweisen mit der Anweisung, eine Lärmsanierung vorzunehmen, diese an der
Quelle mittels Herabsetzung der zulässigen Höchstgeschwindigkeit auf 30 km/h
durchzuführen und dafür den Projektperimeter sinnvoll zu erweitern sowie eine sichere
und richtplankonforme Veloführung entlang der Badenerstrasse vom
Albisriederplatz bis zur Friedaustrasse und Veloquerung über die Badenerstrasse
auf der Höhe Bertastrasse/Sihlfeldstrasse zu realisieren. Zudem ersuchten sie
um Ausrichtung einer Parteientschädigung.
B.
Das
Baurekursgericht beantragte am 21. September 2021 ohne weitere Bemerkungen
die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Zürich nahm am 30. September 2021
zur Beschwerde Stellung und verlangte deren Abweisung unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Innert erstreckter Frist reichte die
Beschwerdeführerschaft dazu am 9. November 2021 eine Replik ein. Die Stadt
Zürich verzichtete mit Schreiben vom 19. November 2021 auf eine weitere
Stellungnahme.
C.
Mit
Präsidialverfügung vom 20. Dezember 2021 setzte das Verwaltungsgericht den
Beschwerdeführenden Frist, um sich zu ihrer Rechtsmittellegitimation zu
äussern. Diese liessen sich mit Eingabe vom 11. Januar 2022 dazu vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die
Behandlung der Beschwerde zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu
behandeln (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG).
2.
2.1
Die
Legitimation ist als Prozessvoraussetzung von Amtes wegen zu prüfen, wobei der
beschwerdeführenden Partei nach Massgabe des kantonalen Prozessrechts obliegt,
ihre Legitimation zu substanziieren (VGr, 29. Juli 2021, VB.2019.00628,
E. 3.1; 11. Juli 2019, VB.2018.00318, E. 2.1; 20. Mai
2009, VB.2008.00533, E. 4). Diese Substanziierung hat bereits im Verfahren
vor der ersten Rechtsmittelinstanz – hier also vor dem Baurekursgericht – zu
erfolgen (VGr, 23. Oktober 2019, VB.2019.00310, E. 3.3).
2.2
Die
Beschwerdeführenden verweisen zur Begründung ihrer Legitimation auf die
Erwägungen der Vorinstanz, wonach sie alle in der Nähe der projektbetroffenen
Badenerstrasse entweder wohnhaft sind oder über ein Büro – im Fall des
Beschwerdeführers 1 seine Geschäftsstelle – verfügen und damit zu den
regelmässigen Strassenbenützern gehören. Dies entspricht ihren Vorbringen im
vorinstanzlichen Verfahren. Aufgrund des Sicherheitsgewinns für Velofahrer bei
einer Temporeduktion auf der Badenerstrasse erwüchse ihnen aus einer Lärmsanierung
ein praktischer Nutzen.
2.3
Zur
Beschwerde ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Wer keine eigenen Interessen geltend
machen kann, ist nicht befugt, Beschwerde zu führen (BGE 136 II 539 E. 1.1).
Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht
nicht aus; damit soll die verpönte Popularbeschwerde ausgeschlossen werden
(VGr, 9. Juli 2020, VB.2020.00136, E. 4.2.2 mit Hinweisen). Der
Anwendungsbereich der Rechtsweggarantie von Art. 29a der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV; SR 101) ist denn auch nur bei einer im Zusammenhang
mit einer individuellen, schutzwürdigen Rechtsposition stehenden Streitigkeit
eröffnet (BGE 141 II 233 E. 4.2.1).
2.3.1
Die Beschwerdeführenden bringen in zweierlei Hinsicht Einwände gegen die
Festsetzung des Strassenbauprojekts vor. Erstens erachten sie eine
Lärmsanierung als zwingend, die mittels Anordnung von Tempo 30
durchzuführen und für die der Projektperimeter zu erweitern sei. Zweitens
beanstanden sie die fehlende Veloführung in der Badenerstrasse und den Verzicht
auf eine Veloquerung auf Höhe Bertastrasse.
2.3.2
In Bezug auf die Legitimation zur Anfechtung von Strassenprojekten gelten
zum einen die im Zusammenhang mit der Anfechtung von Bauvorhaben durch Nachbarn
entwickelten Grundsätze. Zum anderen ist an die Praxis zur Anfechtung
funktioneller Verkehrsanordnungen anzuknüpfen (VGr, 22. Juli 2020,
VB.2020.00404, E. 3.1; 19. Februar 2015, VB.2014.00539, E. 2.2).
Bei der Anfechtung von Bauprojekten bejaht die Rechtsprechung in der Regel die
Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis
zu rund 100 Metern befinden oder die – trotz grösserer Entfernung –
aufgrund der konkreten Gegebenheiten eine Beeinträchtigung durch Immissionen
(Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) glaubhaft
machen, die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft (BGE 140 II 214
E. 2.3). Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind von
Immissionen betroffene Personen dabei schon dann zur Einsprache und Beschwerde
legitimiert, wenn sie die Immissionen deutlich wahrnehmen können, auch wenn
keine Belastungswerte überschritten sind (BGr, 27. Mai 2020, 1C_352/2019, E. 3.3).
Der Beeinträchtigung muss ein gewisses Gewicht zukommen, um eine Betroffenheit
zu begründen, die grösser ist als diejenige der Allgemeinheit (BGr, 16. April
2020, 1C_547/2019, E. 3.2 mit Hinweisen). Die Grenzziehung zwischen
legitimierten und nicht legitimierten Personen bedarf dabei einer
einzelfallweisen Konkretisierung (Daniela Thurnherr, Beschwerdelegitimation in
planungs- und baurechtlichen Angelegenheiten, ZBl 122/2021 S. 647 ff.,
648). Bei der Anfechtung von Strassenprojekten steht die Beschwerdebefugnis
nach der Praxis des Bundesgerichts all jenen Verkehrsteilnehmenden zu, welche
die betreffende Strasse mehr oder weniger regelmässig benützen, namentlich etwa
der Anwohnerschaft, während bloss gelegentliches Benützen der Strasse nicht
genügt. Doch auch regelmässige Strassenbenützer sind nur zur Anfechtung eines
Strassenprojekts legitimiert, wenn dieses für sie Beeinträchtigungen von einer
gewissen Intensität zur Folge hat (BGr, 19. August 2021, 1C_478/2020, E. 3.3).
Die Legitimation setzt also nicht nur eine Strassennutzung voraus, sondern auch
eine Betroffenheit in eigenen Interessen durch die gerügte Ausgestaltung des
Projekts. Die Legitimation des Strassenbenützers und jene des Nachbarn unterliegen
mithin nicht denselben Anforderungen: Während der Nachbar bereits aufgrund
seiner räumlichen Nähe zum Projekt als betroffen gilt, vermittelt die blosse
Tatsache der regelmässigen Strassennutzung ohne eine spezifische Betroffenheit
in eigenen Interessen durch die konkrete Ausgestaltung des Projekts noch keine
Befugnis zur Rechtsmittelerhebung.
2.3.3
Die Distanz von der Badenerstrasse, deren Lärmsanierung mit der Beschwerde
beantragt wird, zum Büro des Beschwerdeführers 1 beträgt mehr als 130 Meter.
Die Beschwerdeführenden 2 und 3 verfügen in einer Distanz von ca.
152 Metern zur Badenerstrasse über Grundeigentum. Die
Beschwerdeführerin 4 wohnt in einer Distanz von ca. 162 Metern zum
angefochtenen Strassenprojekt. Der Beschwerdeführer 5 wohnt in einer Entfernung
von ca. 590 Metern, verfügt aber an derselben Adresse wie der Beschwerdeführer 1
über ein Büro. Die Beschwerdeführerin 6 wohnt ca. 160 Meter entfernt.
Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden als
regelmässige Strassenbenützer (bzw. der Beschwerdeführer 1 als an der
Strassenbenützung zum Erreichen seiner Geschäftsstelle interessierte
juristische Person) befugt sind, gegen die Veloroutenführung und den Verzicht
auf eine von ihnen gewünschte Veloquerung vorzugehen, weil ihnen an der
insoweiten Ausgestaltung des Strassenprojekts ein grösseres Interesse als der
Allgemeinheit zukommt. Sie machen hingegen keine Betroffenheit als Nachbarn durch
das streitgegenständliche Projekt bzw. den Lärm der Badenerstrasse geltend und
eine solche Betroffenheit ist anhand der kantonalen Lärmkarten auch nicht ohne
Weiteres ersichtlich. Vielmehr geben die Beschwerdeführenden ausdrücklich an,
nicht durch den Lärm der Badenerstrasse betroffen zu sein. Die
Beschwerdeberechtigung gegen den Verzicht auf eine Lärmsanierungsmassnahme
setzt jedoch das Glaubhaftmachen einer Lärmbeeinträchtigung voraus, deren
Vorliegen gestützt auf eine Gesamtwürdigung der konkreten Verhältnisse
beurteilt werden muss (BGr, 7. September 2020, 1C_3/2020, E. 4.3).
Angesichts der örtlichen Verhältnisse ist davon auszugehen, dass die Emissionen
der Badenerstrasse bei den beschwerdeführerischen Liegenschaften kaum mehr als
eigenständige Belastung feststellbar sind, sondern sich weitgehend mit den
dortigen allgemeinen Strassenimmissionen vermischen (vgl. BGr, 18. März
2009, 1C_405/2008, E. 2.5), was sich mit der Angabe der
Beschwerdeführenden, nicht lärmbetroffen zu sein, deckt. Die
Beschwerdeführenden sind demnach nicht befugt, aufgrund räumlicher Nähe als
Nachbarn eine Lärmsanierung der Badenerstrasse zu fordern.
2.3.4
Als Strassenbenützer sind die Beschwerdeführenden durch den Verzicht auf
eine Lärmsanierung nicht in eigenen, schutzwürdigen Interessen betroffen. Der
Grundsatz, dass das Anfechtungsinteresse nicht mit dem Interesse
übereinzustimmen braucht, das durch die als verletzt bezeichneten Normen
geschützt wird (René Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts,
Bern 2020, Rz. 1801), ändert daran nichts, zumal die Anordnung von
Tempo 30, an dem die Beschwerdeführenden allenfalls als Nutzer der
Badenerstrasse ein tatsächliches Interesse haben mögen, nicht die einzig
mögliche Lärmsanierungsmassnahme darstellt und die Bejahung einer Pflicht zur
Lärmsanierung nicht notwendigerweise dessen Anordnung zur Folge haben müsste.
Ohnehin ist indes weder – wie von den Beschwerdeführenden angenommen –
notorisch, noch erstellt, dass eine Reduktion der signalisierten
Höchstgeschwindigkeit angesichts der konkreten örtlichen Verhältnisse zu einem
massgeblichen Sicherheitsgewinn führen würde, an dem die Beschwerdeführenden
ein Interesse geltend machen könnten und dessen Nichtrealisierung die
erforderliche Intensität der Betroffenheit begründen würde. Der allgemeine
Hinweis der Beschwerdeführenden, dass Tempo 30 "ein enormes
Sicherheitspotential" biete, vermag jedenfalls nicht nahezulegen, dass sie
auf der übersichtlichen Fahrbahn mit Radstreifen als Strassenbenützer eines
besonderen, nicht anders als durch eine Herabsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit zu erreichenden Schutzes bedürften (vgl. Art. 108 Abs. 2
lit. b der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV; SR
741.21]). Wohl stünde den Beschwerdeführenden als Strassenbenützer grundsätzlich
zu, die Anordnung von Tempo 30 aus Gründen der Verkehrssicherheit zu
fordern. Sie beantragen jedoch ausdrücklich allein eine Lärmsanierung, wozu
ihnen als nicht Lärmbetroffene nach dem Gesagten die Legitimation fehlt. Dass
das Strassenprojekt im Hinblick auf die Verkehrssicherheit des Befahrens der
Badenerstrasse mit dem Velo zu überprüfen wäre, verlangen sie hingegen nicht,
womit dafür von vornherein kein Anlass besteht.
2.3.5
Auf die Rechtsbegehren 2.1., 2.2. und 2.3. ist demnach nicht
einzutreten. Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens
bilden mithin allein die beanstandete Veloführung (dazu sogleich E. 3) und
der Verzicht auf eine Veloquerung (dazu nachfolgend E. 4).
3.
3.1
Nach § 14
des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) sind Strassen
entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung unter Beachtung der Bau- und
Verkehrstechnik, der Sicherheit und der Wirtschaftlichkeit zu projektieren (Abs. 1).
Sie sind mit sparsamer Landbeanspruchung und unter Beachtung des Umweltschutzes
möglichst gut in die bauliche Umgebung und die Landschaft einzuordnen (Abs. 2).
Die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs sind prioritär, diejenigen der
Personen, die zu Fuss gehen oder Rad fahren, angemessen zu berücksichtigen (Abs. 3)
Zudem ist die Strasseninfrastruktur so zu gestalten, dass sie für Menschen mit
Behinderung zugänglich und benutzbar ist (Abs. 4). Bei einem
Strassenprojekt im Sinn von §§ 12 ff. StrG handelt es sich um einen
Sondernutzungsplan (VGr, 10. September 2020, VB.2018.00800, E. 4.2).
Dieses hat demzufolge nicht nur die strassenrechtlichen
Projektierungsgrundsätze, sondern auch die weiteren Grundsätze des
Raumplanungsrechts zu beachten (VGr, 20. Mai 2021, VB.2020.00322, E. 4.1;
29. August 2019, VB.2019.00175, E. 4.1; 10. Januar 2019, VB.2017.00658,
E. 4.1; je mit Hinweisen).
3.2
Die
Badenerstrasse ist mangels einschlägigen Eintrags im kantonalen oder regionalen
Richtplan keine überkommunale Strassenverbindung. Die Stadt Zürich ist
unabhängig von der (über-)kommunalen Bedeutung einer Strasse auf ihrem Gebiet
für deren Erstellung und Ausbau zuständig (§ 6 Abs. 1 und § 43 Abs. 1
StrG). Nach der Rechtsprechung kommt ihr dabei Autonomie zu (VGr, 10. September
2020, VB.2018.00800, E. 5.1). In der (kommunalen) Strassenplanung hat die
Planungsbehörde eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und einen
Ermessensentscheid zu fällen, der im gerichtlichen Verfahren nur mit
Zurückhaltung überprüft wird (VGr, 5. Juli 2018, VB.2017.00592, E. 2).
Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen
von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen und nicht sein
Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (VGr, 10. September
2020, VB.2018.00800, E. 4.3 mit Hinweis auf BGr, 21. September 2016, 1C_556/2013,
E. 5.2; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich etc. 2020,
Art. 33 N. 84, 88).
3.3
Gemäss § 16
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)
haben Planungen unterer Stufe denjenigen der oberen Stufe, die
Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen.
Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und
untergeordneter Natur sind (§ 16 Abs. 2 PBG). Die Richtpläne sind für
die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG; SR 700]; § 19 Abs. 1 PBG).
Der Richtplan formuliert Direktiven für die Ausübung raumwirksamen Ermessens
(Pierre Tschannen in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG:
Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc. 2019, Art. 9 N. 25 f.).
Er bildet den verbindlichen Ausgangspunkt der bei der Planung vorzunehmenden
Interessenabwägung, wobei die Behörde die Aussagen des Richtplans zu bewerten
und gegen die vom Richtplan nicht abgedeckten öffentlichen und privaten
Interessen abzuwägen hat (Tschannen, N. 28). Wo dieser einer gesamthaft
besseren Lösung entgegensteht, kann ein Abweichen vom Richtplan gerechtfertigt
sein (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 9
N. 19). Die Rechtsprechung des Bundesgerichts lässt Abweichungen vom
Richtplan zu, wenn sie sachlich gerechtfertigt sowie von untergeordneter
Bedeutung sind und wenn es nach den Umständen unzumutbar erscheint, vorher den
Richtplan förmlich zu ändern (BGE 119 Ia 362 E. 4a). Mit Bezug auf die
Hierarchie der Pläne, d.
h.
die Planverbindlichkeit im Ver­hältnis zwischen Richt- und Nutzungsplanung,
wiederholt und konkretisiert § 16 Abs. 2 PBG daher zu einem guten
Teil nur, was bereits von Bundesrechts wegen gilt. Jedoch setzt das Zürcher
Recht generell die Richtplanung weiter gehend als bundesrechtlich erforderlich
dafür ein, die Nutzungsplanung vorzubestimmen, ohne damit den Trägern der Nutzungsplanung
den nötigen Ermessensspielraum zu entziehen. Soweit sich § 16 Abs. 2
PBG auch auf die verschiedenen Planungsstufen innerhalb des Kantons bezieht,
enthält die Bestimmung zusätzlich eine Aussage über die Hierarchie der
Planungsträger, insbesondere das Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden, und
bildet in dieser Hinsicht eigenständiges kantonales Recht, welches die
gesetzlichen Schranken der verfassungsmässig garantierten Gemeindeautonomie (Art. 85
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101])
umschreibt (zum Ganzen VGr, 23. Oktober 2003,
VB.2002.00400
[= BEZ 2004 Nr. 1 = RB 2003 Nr. 71], E. 2c).
3.3.1
Der projektbetroffene Abschnitt der Badenerstrasse ist im regionalen
Richtplan als Hauptroute des Veloverkehrs mit kurzfristigem Realisierungshorizont
eingetragen. Ziel einer solchen Hauptroute ist, den geübten Velofahrenden
sichere, direkte und zusammenhängende Verbindungen zwischen den wichtigen
Quellen und Zielen zu ermöglichen. Die Hauptrouten sind gemäss Vorgabe des
Richtplantexts "durchgängig eigentrassiert (Radstreifen oder -wege),
hindernisarm, schnell befahrbar und gut erkennbar". Auf einer Länge von
mehr als 60 Metern sieht das streitbetroffene Projekt trotz diesem
Richtplaneintrag vom Albisriederplatz zur Friedaustrasse keinen Radstreifen vor.
3.3.2
Der Beschwerdegegner bringt vor, durch die Projektierung eines Radstreifens
werde eine vorzeitige Verschiebung der erst im Jahr 2015 eingebauten
Weichenanlage notwendig, was aus ökonomischen und ökologischen Gründen
unverhältnismässig erscheine; damit seien Mehrkosten von schätzungsweise
Fr. 700'000.- verbunden. In der ursprünglichen Planauflage sei ein
Radstreifen von 1,25 Metern Breite geplant gewesen. Dieser Raum sei
zulasten des Fahrstreifens für den motorisierten Individualverkehr
(ursprünglich mit einer Breite von 2,75 Metern, nunmehr mit 3,1 Metern
projektiert) und des Gehwegs (ursprünglich 2,4 Meter, nunmehr 3,3 Meter)
gegangen. Da der kommunale Richtplan auch gegenläufige Interessen bezeichne,
müsse der Planungsträger eine Abwägung vornehmen. Die Badenerstrasse könne im
fraglichen Abschnitt auch ohne Radstreifen sicher und schnell befahren werden.
Zudem müssten voraussichtlich zwischen den Jahren 2030 und 2035 die Tramgleise
am Albisriederplatz ersetzt werden. Dann könne die Situation für die
Velofahrenden erneut evaluiert werden. Die Beschwerdeführenden erachten diesen
Zeithorizont als ungenügend und beanstanden die durch den Verzicht auf einen
Radstreifen auf absehbare Zeit geschaffene, dauerhaft richtplanwidrige
Situation. Bei der Sanierung des Albisriederplatzes im Jahre 2015 sei die
Veloverbindung nicht umgesetzt worden und mangels Publikation des damaligen
Projekts sei eine Überprüfung nicht möglich gewesen. Mit der Lücke in der
Veloführung werde zudem eine gefährliche Situation geschaffen.
3.3.3
Die Vorinstanz erwog, durch den Verzicht auf einen Radstreifen auf einer
Länge von mehr als 60 Metern könne nicht mehr von einer geringfügigen
Abweichung vom Richtplan gesprochen werden. An der Realisierung des
Radstreifens bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse, weil er Teil der
durchgehenden Veloverbindung vom Stauffacherplatz bis zum Bahnhof in Dietikon
bilden solle. Es ergebe angesichts der komplexen Verkehrsführung auf dem
Albisriederplatz, der in Sachen Veloführung ebenfalls erheblichen
Anpassungsbedarf aufweise, aber Sinn, die Realisierung des Radstreifens
ausgangs Albisriederplatz dereinst koordiniert mit der Realisierung der
erforderlichen Fahrradverbindung über den Albisriederplatz anhand zu nehmen.
3.3.4
Dass der Radstreifen ausgangs Albisriederplatz zusammen mit einem späteren
Projekt realisiert werden könnte, begründet an sich kein (öffentliches)
Interesse, um von einer verbindlichen Festlegung des Richtplans abzuweichen,
zumal kein zwingender Koordinationsbedarf ersichtlich ist. Der Richtplan
fordert durchgängig eigentrassiert Radstreifen oder -wege entlang der
fraglichen Strecke. Die damit vorgenommene Priorisierung des Veloverkehrs auf
der durch die vorbestehende Bebauung in ihrer Breite begrenzten Badenerstrasse
ist bereits Ergebnis einer Interessenabwägung, in welcher die vom
Beschwerdegegner angeführten Interessen des motorisierten Individualverkehrs,
des öffentlichen Verkehrs und des Fussverkehrs schon in der übergeordneten
Planung gewichtet wurden. Indem der Beschwerdegegner im streitigen
Strassenprojekt letzteren Interessen den Vorrang einräumen und auf die
Erstellung eines Radstreifens verzichten will, setzt er sich in Widerspruch zu
den richtplanerischen Vorgaben, ohne damit einer gesamthaft besseren Lösung
(oben E. 3.3) den Vorzug zu geben. Die hierarchisch übergeordnete
regionale Planung lässt keinen Raum dafür, der Umsetzung kommunaler Richtlinien
zur Trottoirbreite zulasten der Durchgängigkeit der regionalen Veloroute
Priorität einzuräumen. Mit der Vorinstanz kann der Verzicht auf einen
Radstreifen auf einer Länge von mehr als 60 Metern im Übrigen nicht als
bloss untergeordnete Abweichung vom Richtplan qualifiziert werden, weil der
Richtplan gerade eine zusammenhängende und durchgängig eigentrassierte
Veloroute fordert. Die aufgrund der nicht vorausschauenden Planung durch die im
Jahre 2015 sanierte Weichenanlage entstehenden Mehrkosten sind von vornherein –
und im Übrigen auch mit Blick auf die Gesamtkosten des Projekts von rund
13 Millionen Franken (Stadtratsbeschluss Nr. 1223 vom 16. Dezember
2020) – nicht geeignet, eine verzögerte Umsetzung der richtplanerischen
Vorgaben zu rechtfertigen. Hinzu kommt, dass der regionale Richtplan für den infrage
stehenden Streckenabschnitt als Teil einer Hauptroute des Veloverkehrs einen
kurzfristigen Realisierungshorizont vorsieht, was sich nur aus triftigen – hier
nicht ersichtlichen – Gründen mit einem Aufschub auf ein nachfolgendes Projekt
vereinbaren liesse. Dies fällt hier umso mehr ins Gewicht, als sich der
Radstreifen problemlos im Zuge des vorliegenden Projekts verwirklichen liesse,
wie die ursprüngliche Planauflage denn auch zeigte. Auch ist nicht ersichtlich,
dass die ursprünglich bei Einplanung eines Radstreifens projektierten Breiten
der Fahrspur für den motorisierten Verkehr und des Trottoirs die
Verkehrssicherheit wesentlich beeinträchtigen würden; vielmehr ist primär von
einer Verbesserung der diesbezüglichen Situation für die Velofahrenden
auszugehen. Die Abweichung vom Richtplan erscheint somit insgesamt weder
untergeordnet noch sachlich gerechtfertigt und erweist sich damit als
unvereinbar mit den vorgenannten Grundsätzen des planerischen Stufenbaus
(hiervor E. 3.3).
3.3.5
Der Verzicht auf einen Radstreifen ist demzufolge mit Blick auf die
höherstufigen Vorgaben des regionalen Richtplans nicht vom
beschwerdegegnerischen Planungsermessen im Strassenprojektierungsverfahren
erfasst und erweist sich als rechtsverletzend. Insoweit ist die Beschwerde
gutzuheissen.
4.
4.1
Die von
den Beschwerdeführenden geforderte Veloquerung der Badenerstrasse bildet Teil
der im regionalen Richtplan eingetragenen (Velo-)Hauptroute Nr. 18. Die
Vorinstanz erwog, dass querende Veloverbindungen vorzugsweise mit dem querenden
Verkehrsweg zu projektieren seien und kein zwingender Koordinationsbedarf der
beantragten Veloquerung mit dem umstrittenen Strassenprojekt bestehe. Der
Beschwerdegegner anerkennt, dass an deren Realisierung ein erhebliches öffentliches
Interesse bestehe. Die Querung liege jedoch ausserhalb des Projektperimeters
und solle im Rahmen eines separaten Projekts realisiert werden, das unabhängig
vom streitgegenständlichen Strassenprojekt umgesetzt werden könne; aus einer
Kombination der Projekte ergebe sich in zeitlicher Hinsicht kein Mehrwert,
sondern verzögerten sich die baulichen Massnahmen an der Badenerstrasse.
4.2
Wie aus
dem Auflageplan hervorgeht, müsste für die beantragte Querung der
Projektperimeter erweitert werden, der die dafür benötigte Strassenfläche
derzeit nicht vollständig erfasst. Entgegen den beschwerdeführerischen
Vorbringen liegt die richtplanerisch vorgeschriebene Veloroute Nr. 18
damit nicht innerhalb des Projektperimeters. Zu dessen Ausdehnung ist der
Beschwerdegegner nicht verpflichtet: Dem Planungsträger steht bei der
Abgrenzung des Projektperimeters im Rahmen der vorgegebenen Planung und des
übergeordneten Rechts nicht unerhebliches Ermessen zu. Die gewählte Abgrenzung
des Projektperimeters führt nicht dazu, dass die – gemäss Angaben des
Beschwerdegegners nun für die Jahre 2026/2027 geplante – Realisierung der
Veloquerung erschwert oder verunmöglicht würde, und hat keine (bauliche)
Perpetuierung eines richtplanwidrigen Zustands zur Folge. Vor diesem
Hintergrund ist nicht zu beanstanden, dass sich der Beschwerdegegner im Rahmen
des streitgegenständlichen Projekts auf die Umsetzung einer richtplanerisch
vorgegebenen Veloverkehrsroute, nämlich jener auf der Badenerstrasse,
beschränkt.
4.3
Demzufolge
ist der Verzicht auf die Projektierung einer Veloquerung auf Höhe Bertastrasse
nicht zu beanstanden und erweist sich die Beschwerde insoweit als unbegründet.
5.
5.1
Bei diesem
Ausgang des Verfahrens rechtfertigt sich, die Gerichtskosten den überwiegend
unterliegenden Beschwerdeführenden zu zwei Dritteln aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG und § 14 VRG). Sie
haften dafür aufgrund ihres gemeinsamen Vorgehens solidarisch (Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich 2014, § 14 N. 11).
5.2
Da sich
die Beschwerde als teilweise begründet erweist, rechtfertigt sich eine
angepasste Verlegung der Kosten des Rekursverfahrens, wogegen
Umtriebsentschädigungen im vorinstanzlichen Verfahren mangels überwiegenden
Obsiegens der Beschwerdeführenden (weiterhin) nicht zuzusprechen sind.
5.3
Mangels
überwiegenden Obsiegens ist den Beschwerdeführenden auch keine
Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren zuzusprechen (§ 17 Abs. 2
VRG). Der Beschwerdegegnerin steht ebenfalls keine Parteientschädigung zu, da Gemeinwesen
gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger
Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen
Bemühungen, eine solche zuzusprechen ist. Die Entschädigungsberechtigung des
Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Er­heben und Beantworten von
Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für
das Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt, den das
Gemeinwesen im Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen musste,
und die Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (zum Ganzen VGr, 10. September 2020,
VB.2019.00188, E. 8.3 mit Hinweisen).
6.
Soweit die mit diesem Urteil erfolgende teilweise
Rückweisung der Sache an den Beschwerdegegner dieses als Zwischenentscheid im
Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG;
SR 173.110) erscheinen liesse, könnte es nur unter den in Art. 93 Abs. 1
lit. a und b BGG statuierten Voraussetzungen angefochten werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die Sache zur richtplankonformen
Projektierung eines Radstreifens auf der Badenerstrasse im Sinn der Erwägungen
an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.
In
Abänderung von Dispositivziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts
vom 16. Juli 2021 werden die Kosten des Rekursverfahrens zu je einem
Zehntel den sechs Beschwerdeführenden, unter solidarischer Haftung für diesen
Betrag, und zu vier Zehnteln der Stadt Zürich auferlegt.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 5'170.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu zwei Dritteln den Beschwerdeführenden, unter solidarischer
Haftung für diesen Betrag, und zu einem Drittel dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …