zh_verwaltungsgericht · VB.2012.00360 · 2013-01-24 · de

Lohnkürzung | Die Arbeitszeit von Lehrpersonen ergibt sich durch die ordnungsgemässe Erfüllung der Unterrichtsverpflichtung und der weiteren Berufspflichten sowie durch die obligatorische und freiwillige Weiterbildung. Sie lässt sich in Unterrichtszeit und unterrichtsfreie Zeit unterteilen, wobei für Erstere grundsätzlich eine Anwesenheitspflicht gilt (E. 2.1). Nach § 52 Abs. 1 PV gilt die für die personalrechtliche Mitwirkung aufgewendete Zeit als Arbeitszeit. Daraus ergibt sich indes kein Anspruch, die Mitwirkungsrechte zu einem bestimmten Zeitpunkt auszuüben; ein solcher Anspruch besteht nur, wenn dafür zwingende Gründe vorliegen (E. 2.2). Will eine Lehrperson besagte Mitwirkungsrechte während der Unterrichtszeit ausüben, bedarf sie dafür einer Bewilligung; diese wurde im vorliegenden Fall zu Recht verweigert. Kommt die Lehrperson ihrer Unterrichtsverpflichtung dennoch nicht nach, kann ihr Lohn im entsprechenden Umfang gekürzt werden (E. 2.3). Eine während der Unterrichtszeit abgehaltene Personalversammlung, an welcher in erster Linie personalrechtliche Massnahmen bzw. die Umsetzung einer Resolution der Personalverbände diskutiert werden, stellt keine Ausübung personalrechtlicher Mitwirkungsrechte, sondern eine streikähnliche Protestaktion dar. Dafür kann der Lohn im Umfang der nicht erbrachten Arbeitsleistung gekürzt werden (E. 3). Werden gleiche Sachverhalte durch unterschiedliche Behörden bzw. Gemeinwesen unterschiedlich beurteilt, liegt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots vor (E. 4.1). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 24.01.2013 VB.2012.00360
Zurich Verwaltungsgericht 24.01.2013 VB.2012.00360
Zurigo Verwaltungsgericht 24.01.2013 VB.2012.00360

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2012.00360
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Geschäftsnummer:
VB.2012.00360
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.01.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohnkürzung
Die Arbeitszeit von Lehrpersonen ergibt sich durch die ordnungsgemässe Erfüllung der Unterrichtsverpflichtung und der weiteren Berufspflichten sowie durch die obligatorische und freiwillige Weiterbildung. Sie lässt sich in Unterrichtszeit und unterrichtsfreie Zeit unterteilen, wobei für Erstere grundsätzlich eine Anwesenheitspflicht gilt (E. 2.1).
Nach § 52 Abs. 1 PV gilt die für die personalrechtliche Mitwirkung aufgewendete Zeit als Arbeitszeit. Daraus ergibt sich indes kein Anspruch, die Mitwirkungsrechte zu einem bestimmten Zeitpunkt auszuüben; ein solcher Anspruch besteht nur, wenn dafür zwingende Gründe vorliegen (E. 2.2).
Will eine Lehrperson besagte Mitwirkungsrechte während der Unterrichtszeit ausüben, bedarf sie dafür einer Bewilligung; diese wurde im vorliegenden Fall zu Recht verweigert. Kommt die Lehrperson ihrer Unterrichtsverpflichtung dennoch nicht nach, kann ihr Lohn im entsprechenden Umfang gekürzt werden (E. 2.3).
Eine während der Unterrichtszeit abgehaltene Personalversammlung, an welcher in erster Linie personalrechtliche Massnahmen bzw. die Umsetzung einer Resolution der Personalverbände diskutiert werden, stellt keine Ausübung personalrechtlicher Mitwirkungsrechte, sondern eine streikähnliche Protestaktion dar. Dafür kann der Lohn im Umfang der nicht erbrachten Arbeitsleistung gekürzt werden (E. 3).
Werden gleiche Sachverhalte durch unterschiedliche Behörden bzw. Gemeinwesen unterschiedlich beurteilt, liegt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots vor (E. 4.1).
Abweisung.
Stichworte:
LOHNKÜRZUNG
MITWIRKUNGSRECHT
RECHTSGLEICHHEIT
STREIK
UNTERRICHTSVERPFLICHTUNG
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
§ 17 LPG 412.31
§ 23 Abs. 2 LPG 412.31
§ 3 Abs. 1 LPV
§ 52 Abs. 1 PV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2012.00360
Urteil
der Einzelrichterin
vom
24. Januar 2013
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Maja
Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Reto
Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Volksschulamt
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
und
Schulpflege X,
Mitbeteiligte
,
betreffend Lohnkürzung,
hat sich ergeben:
I.
A ist als Lehrer an der Primarschule X tätig. Am
24. November 2010 nahm er während der Unterrichtszeit an einer von den
Personalverbänden einberufenen Versammlung von Lehrpersonen teil. Die
Schulbehörde X hatte die Teilnahme während der Unterrichtszeit zuvor untersagt
und eine Kürzung des Lohns angedroht. Am 14. Dezember 2010 beantragte sie dem
Volksschulamt deshalb, den Lohn der beteiligten Lehrpersonen, unter anderem
auch von A, um die ausgefallene Lektion zu kürzen. Mit Verfügung vom
21. September 2011 kürzte das Volksschulamt den Lohn von A um
Fr. 85.10.
II.
Mit Rekurs vom 21. Oktober 2011 liess A an die
Bildungsdirektion gelangen und die Aufhebung der Verfügung vom
21. September 2011 beantragen. Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit
Entscheid vom 2. Mai 2012 ab.
III.
A liess am 31. Mai 2012 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien die
Verfügungen des Volksschulamts vom 21. September 2011 und der
Bildungsdirektion vom 2. Mai 2012 aufzuheben. Die Bildungsdirektion mit
Vernehmlassung vom 12./13. Juni 2012 und das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort
vom 18. Juni 2012 schlossen auf Abweisung der Beschwerde.
Die Einzelrichterin
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion über personalrechtliche Anordnungen nach § 41 Abs. 1
in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3, 19a
Abs. 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44
e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 21. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Aufgrund
des Streitwerts von Fr. 85.10 und weil es sich nicht um einen Fall von
grundsätzlicher Bedeutung handelt, fällt die Angelegenheit kraft § 38
Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG in die einzelrichterliche
Zuständigkeit.
2.
2.1
Gemäss
§ 2 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31)
richtet sich das Arbeitsverhältnis der Lehrpersonen nach den für das übrige
Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen, soweit das Lehrpersonalgesetz keine
ausdrückliche Regelung enthält (vgl. auch § 1 Abs. 2 des
Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]). Nach
§ 19 LPG in Verbindung mit § 7 und § 13 der
Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 (LPVO, LS 412.311) ergibt
sich die Arbeitszeit von Lehrpersonen durch die ordnungsgemässe Erfüllung der
Unterrichtsverpflichtung gemäss Lektionenplan und der weiteren Berufspflichten
sowie durch die obligatorische und freiwillige Weiterbildung. Charakteristisch
für das Anstellungsverhältnis von Lehrpersonen ist der Verzicht auf die Festlegung
einer bestimmten Stundenzahl als Arbeitszeit, was Folge eines speziell auf den
Berufsauftrag der Lehrpersonen und auf die Bedürfnisse der Schule
zugeschnittenen Arbeitszeitmodells ist. Dieses bringt einerseits grosse
Gestaltungsfreiheiten bezüglich Zeit, Ort und Inhalt der Arbeit, anderseits
keinen Anspruch auf Überstundenentschädigung mit sich (vgl. hierzu betreffend
eine Mittelschullehrperson VGr, 29. März 2007, PB.2006.00039,
E. 5.1).
Dieser grossen Freiheit steht indes die Pflicht gegenüber,
den Unterricht gemäss Stundenplan zu erteilen. Die Einstellung des Unterrichts
und die Änderung der Unterrichtszeiten ist gemäss § 23 Abs. 2 LPG,
vorbehältlich gesetzlicher Unterrichtseinstellungen, nur im Ausnahmefall
gestattet und bedarf bei einer Unterrichtseinstellung ganzer Schulen einer Erlaubnis
der Schulpflege, bei einer Unterrichtseinstellung einer einzelnen Lehrperson
einer Erlaubnis der Schulleitung. Wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt,
lässt sich die Arbeitszeit von Lehrpersonen demnach in Unterrichtszeit und unterrichtsfreie
Zeit unterteilen, wobei nach dem Gesagten für Erstere grundsätzlich eine
Anwesenheitspflicht gilt.
2.2
Nach
§ 17 LPG in Verbindung mit § 47 Abs. 1 PG steht Vereinigungen,
die wesentliche Teile der Volksschullehrerschaft vertreten, vor dem Erlass und
vor der Änderung von Bestimmungen des Personalwesens das Recht zur
Vernehmlassung zu. Sie sind zudem nach § 47 Abs. 2 PG ständige
Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen.
Nach § 52 Abs. 1 der Personalverordnung vom
16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11) gilt die für die Ausübung des
Rechts auf Mitsprache und Mitwirkung erforderliche Zeit für Mitglieder
anerkannter Personalverbände als Arbeitszeit. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung
betrifft dies indes nur diejenige Zeit, welche im Zusammenhang mit dem Recht
auf Vernehmlassung zu konkreten Rechtssetzungsprojekten bzw. in der Funktion
als Verhandlungspartner aufgewendet wurde. Aus § 52 Abs. 1 PV ergibt
sich sodann nur ein Anspruch, die aufgewendete Zeit als Arbeitszeit angerechnet
zu erhalten, indes kein Anspruch, die Mitwirkungsrechte zu einem bestimmten
Zeitpunkt auszuüben. Mit anderen Worten wird dem Weisungsrecht der vorgesetzten
Stelle hinsichtlich der Präsenzzeit durch diese Bestimmung jedenfalls solange
nicht derogiert, als keine zwingenden Gründe bestehen, die Mitwirkungsrechte zu
einem ganz bestimmten Zeitpunkt auszuüben.
2.3
Für
Lehrpersonen ergibt sich demnach, dass die Ausübung von Mitwirkungsrechten im
Sinn von § 17 LPG während der Unterrichtszeit eine entsprechende
Bewilligung nach § 23 Abs. 2 LPG voraussetzt. Weil eine Unterrichtseinstellung
die Ausnahme bleiben soll, bedarf es gewichtiger Gründe dafür, dass diese
Mitwirkungsrechte nicht ausserhalb der Unterrichtszeit ausgeübt werden können.
Vorliegend hat die aufgrund des Ausmasses der geplanten
Unterrichtseinstellung zuständige Schulpflege keine Bewilligung zur
Unterrichtseinstellung erteilt, sondern diese mit Schreiben vom
18. November 2010 ausdrücklich untersagt und für den Fall der Unterrichtseinstellung
eine Lohnkürzung angedroht. Die Verweigerung dieser Bewilligung erweist sich
ohne Weiteres als rechtmässig: Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, es sei
zwingend notwendig gewesen, dass alle Lehrpersonen des Kantons Zürich zum gleichen
Zeitpunkt am Meinungsbildungsprozess mitwirkten. Er vermag aber in keiner Weise
darzulegen, weshalb es einerseits nicht möglich war, die Versammlungen ausserhalb
der Unterrichtszeiten abzuhalten, und weshalb anderseits die Versammlungen,
welche in den jeweiligen Schulhäusern stattfanden, zwingend zum gleichen
Zeitpunkt durchzuführen waren. Die Lehrpersonen hätten im
Meinungsbildungsprozess zweifellos auch dann in adäquater Weise mitwirken
können, wenn die einzelnen Versammlungen nicht zum gleichen Zeitpunkt
stattgefunden hätten. Zu Recht wies denn auch die Mitbeteiligte darauf hin,
dass der Unterricht am 25. Oktober 2010 für interne Weiterbildungen den ganzen
Tag und am 16. November 2010 wegen des Kapitels für einen halben Tag eingestellt
worden war und den Lehrpersonen somit sogar während der üblichen Unterrichtszeit
genügend Zeitgefässe zur Verfügung gestanden hätten, um die Themen der Personalversammlung
zu diskutieren.
Weil der Beschwerdeführer somit seiner aus dem
Arbeitsverhältnis fliessenden Pflicht zum Unterricht im Umfang einer Lektion
unrechtmässig nicht nachkam, ruht im gleichen Umfang die arbeitgeberische
Lohnzahlungspflicht (vgl. BGE 125 III 277 E. 3c sowie die ausdrückliche
Regelung für Vikariate in § 31 Abs. 1 Satz 1 LPVO). Die Kürzung
des Lohns um den entsprechenden Betrag erweist sich deshalb als rechtmässig.
3.
Das Mitwirkungsrecht der Personalverbände nach § 47 PG
betrifft einerseits das Recht zur Vernehmlassung und anderseits die Stellung
als Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen. Nach dem klaren Wortlaut
von § 52 Abs. 1 PV kann nur Zeit, welche im Rahmen dieser
Mitwirkungsrechte als Mitglied eines Personalverbands aufgewendet wurde, als
Arbeitszeit angerechnet werden. Wie sich der Einladung der Personalverbände vom
Oktober 2010 entnehmen lässt, ging es an den am 24. November 2010 abgehaltenen
Personalversammlungen indes in erster Linie um die Frage, wie sich die
Personalverbände für die nähere Zukunft politisch aufstellen wollen; unter
anderem sollten auch Kampfmassnahmen diskutiert werden. Eine Medienmitteilung
der beteiligten Personalverbände vom 25. Oktober 2011 trägt denn auch den
Untertitel "Lehrer machen Druck" und kündigt an, an den
Personalversammlungen würden Massnahmen diskutiert, wie eine zuvor eingereichte
Resolution der Verbände umgesetzt werden könne. Damit handelte es sich indes
nicht um die Ausübung von Mitwirkungsrechten, sondern um allgemeine gewerkschaftliche
Tätigkeiten, welche nicht in den Anwendungsbereich von § 52 Abs. 1 PV
fallen. Vor diesem Hintergrund kommen Vorinstanz und Volksschulamt zu Recht zum
Schluss, es habe sich um eine streikähnliche Protestaktion gehandelt. Ob es
sich dabei um einen rechtsmässigen Streik handelte, kann vorliegend
offenbleiben, weil auch während eines rechtmässigen Streiks die
Lohnzahlungspflicht des Arbeitsgebers ruht (BGE 125 III 277
E. 3c; Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag,
7. A., Zürich etc. 2012, Art. 357a N. 8) und die Lohnkürzung
somit auch aus diesem Grund als rechtmässig erscheint.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, die verfügte Lohnkürzung verstosse
gegen das in Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV, SR 101) statuierte Rechtsgleichheitsgebot.
Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8
Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches
nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Ein Verstoss gegen den
Grundsatz der Rechtsgleichheit liegt im Rahmen der Rechtsanwendung vor, wenn
dieselbe Behörde gleiche Verhältnisse ohne sachlichen Grund unterschiedlich
bzw. unterschiedliche Verhältnisse ohne sachlichen Grund gleich beurteilt (vgl.
René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I,
Bern 2012, Rz. 1652 f., auch zum Folgenden). Beurteilen indes unterschiedliche
Behörden den gleichen Sachverhalt unterschiedlich, liegt keine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots vor (BGr, 10. Juni 2011, 8C_1033/2010,
E. 5.6.1, sowie 1. April 2005, 2P.74/2004, E. 2.2).
Nach § 7 Abs. 1 LPG werden Lehrpersonen durch
die Schulpflege angestellt; ebenso ist die Schulpflege zuständig für die
Kündigung des Arbeitsverhältnisses (§ 8 Abs. 1 LPG). Nach § 15
Abs. 1 LPG werden die Löhne jedoch durch den Kanton ausgerichtet; die Bildungsdirektion
nimmt die Einstufung der Lehrperson vor (§ 14 Abs. 1 LPG). Die Besoldungskosten
wiederum sind zu 80 % von den Gemeinden und nur zu 20 % vom Kanton zu
tragen (§ 61 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005
[LS 412.100]). Nach § 3 Abs. 1 LPVO nimmt schliesslich die Schulpflege
– mit hier nicht einschlägigen Ausnahmen (vgl. § 3 Abs. 2 LPVO)
– die Rechte und Pflichten des Arbeitgebers wahr. Daraus erhellt, dass das
Arbeitsverhältnis nicht mit dem Kanton, sondern mit der jeweiligen Gemeinde
besteht; der Kanton übernimmt in erster Linie die Funktion einer Zahlstelle.
Nach § 3 Abs. 1 LPVO liegt eine Kürzung des Lohns wegen schuldhaft
nicht erbrachter Unterrichtsleistungen denn auch klarerweise in der Kompetenz
der Schulpflege. Dass die Kürzung durch das Volksschulamt vollzogen werden
muss, hat mit dessen administrativer Stellung zu tun, ändert jedoch nichts an
der beschriebenen Zuständigkeit. Der Entscheid über die Kürzung liegt denn auch
nicht im Ermessen des Volksschulamts; bei Vorliegen der entsprechenden
Voraussetzungen ist die von der zuständigen Schulpflege beantragte Lohnkürzung
zu vollziehen.
Da nicht geltend gemacht wird, die Mitbeteiligte habe ihre
Lehrpersonen unterschiedlich behandelt, sondern die Lehrpersonen der Gemeinde X
seien im Vergleich zu Lehrpersonen anderer Gemeinden unterschiedlich behandelt
worden, wird eine ungleiche Behandlung durch unterschiedliche Gemeinwesen
geltend gemacht. Darin liegt nach dem Gesagten keine Verletzung des
Rechtsgleichheitsgebots.
4.2
[…].
4.3
[…].
4.4
[…].
5.
5.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2
Aufgrund
des unter Fr. 30'000.- liegenden Streitwerts sind die Gerichtskosten auf
die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Dem
unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs
gilt es Folgendes zu erläutern: Weil der Streitwert hier weniger als
Fr. 15'000.- beträgt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur zulässig, wenn sich eine Frage
von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in
Verbindung mit Abs. 2 BGG). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
nach Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat
dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1
BGG).
Demgemäss erkennt
die
Einzelrichterin
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr.    600.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an …