zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00341 · 2015-03-19 · de

Informationszugang | Informationszugang [Zu prüfen ist das Einsichtsrecht der Beschwerdeführerin in ein von der Beschwerdegegnerin in Auftrag gegebenes Gutachten und dessen Beilagen im Rahmen eines nach dem Akteneinsichtsgesuch eingestellten Strafverfahrens.] Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Das vorliegende Gesuch um Informationszugang ist in Anwendung des Gesetzes über die Information und den Datenschutz zu beurteilen (E. 2.1). Das Gutachten und seine Beilagen enthalten sowohl eigene Personendaten der Beschwerdeführerin als auch besondere Personendaten der Mitbeteiligten im Sinn von § 3 Abs. 4 lit. a Ziff. 4 IDG (E. 3). Ansprüche aus Bundesverfassungsrecht schliessen die Anwendung von § 26 Abs. 2 IDG aus: Da die Beschwerdeführerin über Einsichtsansprüche nach Art. 29 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 (und allenfalls Art. 10 Abs. 2) BV verfügt, ist nicht entscheidend, dass die Mitbeteiligten die Zustimmung zum Informationsgesuch im Sinn von § 26 Abs. 2 IDG verweigert haben. Es ist eine Interessenabwägung im Sinn von § 23 IDG vorzunehmen (E. 4.3). Hierbei stehen sich die Interessen der Beschwerdeführerin und jene der Mitbeteiligten gegenüber (E. 5.1). Das Interesse der Beschwerdeführerin besteht sowohl im Zugang zu den eigenen Daten als auch im Nutzen, den ihr das Gutachten und dessen Beilagen bei der Durchsetzung allfälliger Haftungsansprüche bringt (E. 4.3 und 5.2). Die Vorinstanz hätte nicht berücksichtigen dürfen, dass – als Folge der Gutheissung allfälliger Einsichtsgesuche von Gläubigern durch den Liquidator – die streitigen Daten einem grösseren Personenkreis bekannt werden könnten (E. 5.4.3). Die streitigen Daten enthalten Angaben über den internen Meinungsbildungsprozess und die Betriebsorganisation der Mitbeteiligten 1, die der Privatsphäre zuzuordnen sind. Ob sie dem Geschäftsgeheimnis unterliegen, kann aufgrund der Akten nicht entschieden werden (E. 5.6). Es besteht keine Vertrauensgrundlage, aufgrund deren die Mitbeteiligte 1 davon ausgehen durfte,dass die bei ihr sichergestellten Akten keinen Drittpersonen zugänglich gemacht werden (E. 5.7). Die eventualiter vorgenommene Ermittlung und Gewichtung der massgeblichen Interessen durch die Vorinstanz erweist sich aus verschiedenen Gründen als fehlerhaft (E. 5.9). Abwägung der Interessen der Beschwerdeführerin an der Einsicht in ihre eigenen Daten gegen die entgegenstehenden Interessen: Die Geheimhaltungsinteressen der Mitbeteiligten 1, ihrer Mitarbeiter und Dritter stehen dem Informationszugang nicht generell, sondern nur punktuell entgegen. Was die Mitbeteiligte 1 betrifft, vermöchten nur allfällige Geschäftsgeheimnisse das Interesse der Beschwerdeführerin am Informationszugang zu überwiegen (E. 6.2.2). Mit Bezug auf die besonderen Personendaten der Mitbeteiligten 2-19 ist zu unterscheiden, in welchen Dokumenten diese zu finden sind (E. 6.3). Soweit sich besondere Personendaten der Mitbeteiligten 2–19 sowie Dritter in Dokumenten finden, die nicht von der Beschwerdeführerin stammen und dieser nicht bekannt sind, überwiegt dagegen das Interesse am Schutz der Privatsphäre, weshalb das Einsichtsrecht nur beschränkt zu gewähren ist (E. 6.3.3 und E. 6.4). Das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 36 Abs. 3 BV) fordert, den Informationszugang nur soweit einzuschränken, als es zur Wahrung der überwiegenden Interessen unerlässlich ist. Die Einschränkung hat namentlich durch Anonymisierungen und Kürzungen zu erfolgen (E. 7.1). Der Verwaltungsaufwand ist kein relevantes Kriterium bei der Interessenabwägung (E. 7.3). Der Beschwerdeführerin ist unter den in E. 6 genannten Vorbehalten der Zugang zum Gutachten und seinen Beilagen zu gewähren; Bedeutung im Einzelnen (E. 7.4). Der Informationszugang ist von der Beschwerdegegnerin durchzuführen (E. 7.5). Kosten (E. 8). Teilweise Gutheissung der Beschwerde. Rückweisung an die Beschwerdegegnerin und Anweisung, im Sinne der Erwägungen teilweise Einsicht in das Gutachten samt Beilagen zu gewähren.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.19.0 VB.2014.00341
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.19.0 VB.2014.00341
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.19.0 VB.2014.00341

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00341
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00341
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.03.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang
Informationszugang
[Zu prüfen ist das Einsichtsrecht der Beschwerdeführerin in ein von der Beschwerdegegnerin in Auftrag gegebenes Gutachten und dessen Beilagen im Rahmen eines nach dem Akteneinsichtsgesuch eingestellten Strafverfahrens.]
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1.1). Das vorliegende Gesuch um Informationszugang ist in Anwendung des Gesetzes über die Information und den Datenschutz zu beurteilen (E. 2.1). Das Gutachten und seine Beilagen enthalten sowohl eigene Personendaten der Beschwerdeführerin als auch besondere Personendaten der Mitbeteiligten im Sinn von § 3 Abs. 4 lit. a Ziff. 4 IDG (E. 3). Ansprüche aus Bundesverfassungsrecht schliessen die Anwendung von § 26 Abs. 2 IDG aus: Da die Beschwerdeführerin über Einsichtsansprüche nach Art. 29 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 (und allenfalls Art. 10 Abs. 2) BV verfügt, ist nicht entscheidend, dass die Mitbeteiligten die Zustimmung zum Informationsgesuch im Sinn von § 26 Abs. 2 IDG verweigert haben. Es ist eine Interessenabwägung im Sinn von § 23 IDG vorzunehmen (E. 4.3). Hierbei stehen sich die Interessen der Beschwerdeführerin und jene der Mitbeteiligten gegenüber (E. 5.1). Das Interesse der Beschwerdeführerin besteht sowohl im Zugang zu den eigenen Daten als auch im Nutzen, den ihr das Gutachten und dessen Beilagen bei der Durchsetzung allfälliger Haftungsansprüche bringt (E. 4.3 und 5.2). Die Vorinstanz hätte nicht berücksichtigen dürfen, dass – als Folge der Gutheissung allfälliger Einsichtsgesuche von Gläubigern durch den Liquidator – die streitigen Daten einem grösseren Personenkreis bekannt werden könnten (E. 5.4.3). Die streitigen Daten enthalten Angaben über den internen Meinungsbildungsprozess und die Betriebsorganisation der Mitbeteiligten 1, die der Privatsphäre zuzuordnen sind. Ob sie dem Geschäftsgeheimnis unterliegen, kann aufgrund der Akten nicht entschieden werden (E. 5.6). Es besteht keine Vertrauensgrundlage, aufgrund deren die Mitbeteiligte 1 davon ausgehen durfte,dass die bei ihr sichergestellten Akten keinen Drittpersonen zugänglich gemacht werden (E. 5.7). Die eventualiter vorgenommene Ermittlung und Gewichtung der massgeblichen Interessen durch die Vorinstanz erweist sich aus verschiedenen Gründen als fehlerhaft (E. 5.9). Abwägung der Interessen der Beschwerdeführerin an der Einsicht in ihre eigenen Daten gegen die entgegenstehenden Interessen: Die Geheimhaltungsinteressen der Mitbeteiligten 1, ihrer Mitarbeiter und Dritter stehen dem Informationszugang nicht generell, sondern nur punktuell entgegen. Was die Mitbeteiligte 1 betrifft, vermöchten nur allfällige Geschäftsgeheimnisse das Interesse der Beschwerdeführerin am Informationszugang zu überwiegen (E. 6.2.2). Mit Bezug auf die besonderen Personendaten der Mitbeteiligten 2-19 ist zu unterscheiden, in welchen Dokumenten diese zu finden sind (E. 6.3). Soweit sich besondere Personendaten der Mitbeteiligten 2–19 sowie Dritter in Dokumenten finden, die nicht von der Beschwerdeführerin stammen und dieser nicht bekannt sind, überwiegt dagegen das Interesse am Schutz der Privatsphäre, weshalb das Einsichtsrecht nur beschränkt zu gewähren ist (E. 6.3.3 und E. 6.4). Das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 36 Abs. 3 BV) fordert, den Informationszugang nur soweit einzuschränken, als es zur Wahrung der überwiegenden Interessen unerlässlich ist. Die Einschränkung hat namentlich durch Anonymisierungen und Kürzungen zu erfolgen (E. 7.1). Der Verwaltungsaufwand ist kein relevantes Kriterium bei der Interessenabwägung (E. 7.3). Der Beschwerdeführerin ist unter den in E. 6 genannten Vorbehalten der Zugang zum Gutachten und seinen Beilagen zu gewähren; Bedeutung im Einzelnen (E. 7.4). Der Informationszugang ist von der Beschwerdegegnerin durchzuführen (E. 7.5). Kosten (E. 8).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde. Rückweisung an die Beschwerdegegnerin und Anweisung, im Sinne der Erwägungen teilweise Einsicht in das Gutachten samt Beilagen zu gewähren.
Stichworte:
AKTENEINSICHT
DATENSCHUTZ
DATENSCHUTZGESETZ
DATENSCHUTZRECHT
EINSTELLUNG
EINSTELLUNGSVERFÜGUNG
GRUNDRECHTE
GUTACHTEN
INFORMATION
INFORMATIONSZUGANG
INTERESSENABWÄGUNG
PERSONENDATEN
PERSÖNLICHKEITSVERLETZUNG
RECHTLICHES GEHÖR
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
STRAFRECHTLICHE ANKLAGE
STRAFUNTERSUCHUNG
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 10 Abs. II BV
Art. 13 Abs. II BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 30 Abs. III BV
Art. 36 Abs. III BV
Art. 3 lit. c DSG
Art. 9 Abs. III DSG
Art. 3 Abs. III IDG
Art. 3 Abs. IV lit. a IDG
Art. 20 Abs. II IDG
Art. 20 Abs. III IDG
Art. 22 Abs. II IDG
Art. 23 IDG
Art. 25 Abs. II IDG
Art. 26 Abs. II IDG
Art. 13 Abs. II IDV
Art. 15 Abs. I IDV
Art. 8a SchKG
Art. 320 Abs. III SchKG
§ 8 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2014.00341
Urteil
der 3. Kammer
vom
19. März 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Corine Vogel.
In Sachen
A AG in Nachlassliquidation,
vertreten durch
Liquidator RA B,
dieser vertreten durch RA C und/oder
RA D,
Beschwerdeführerin,
gegen
Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1.    E AG,
vertreten durch RA F,
2.–19. ehemals Beschuldigte in den Strafverfahren
der Staatsanwaltschaft III des Kantons Zürich Nr. 01 und 02,
Mitbeteiligte,
betreffend
Informationszugang,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Die
heutige Staatsanwaltschaft III des Kantons Zürich (im Folgenden:
Staatsanwaltschaft) führte im Zusammenhang mit dem Zusammenbruch der A AG unter
anderem das Strafverfahren Nr. 01 mit den Mitbeteiligten 2–19 und
einer mittlerweile verstorbenen Person als Beschuldigten sowie das
Strafverfahren Nr. 02 gegen die Mitbeteiligten 2–4. Das
Strafverfahren Nr. 01 stellte sie mit Verf¿ungen vom 7. Oktober 2008
ein; auf einen hiergegen gerichteten Rekurs mittelbar Geschädigter trat das
Obergericht mit Beschluss vom 6. Mai 2010 nicht ein. Mit Verfügung vom
29. Januar 2008 stellte die Staatsanwaltschaft das Strafverfahren
Nr. 02 ein. Sie stützte diesen Entscheid auf ein Gutachten der G AG vom
21. Januar 2008 zur Revision und Rechnungslegung der A AG (im Folgenden:
Gutachten), das sie im Verfahren Nr. 01 in Auftrag gegeben und zu den
Akten des Verfahrens Nr. 02 genommen hatte. Die A AG in
Nachlassliquidation ersuchte am 3. März 2008 gestützt auf ihre
Geschädigtenstellung im Verfahren Nr. 02 um Akteneinsicht in das Gutachten
und die zugehörigen Beilagen. Sie erhob weiter Rekurs an das Obergericht gegen
die Einstellungsverfügung vom 29. Januar 2008. In Gutheissung dieses
Rekurses hob das Obergericht mit Beschluss vom 20. Februar 2009 die
Einstellungsverfügung auf und wies die Sache an die Staatsanwaltschaft zurück.
Diese stellte das Verfahren mit Verfügung vom 17. September 2009 gestützt
auf die neue Begründung, die subjektiven Tatbestände seien nicht gegeben bzw.
nicht nachgewiesen, erneut ein. Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft. Mit
Verfügung vom 8. Oktober 2009 wies die Staatsanwaltschaft das Akteneinsichtsgesuch
vom 3. März 2008. Zugleich entfernte sie das Gutachten aus den Akten der
Untersuchung Nr. 0.
B.
Die A AG
in Nachlassliquidation erhob gegen die Abweisung des Akteneinsichtsgesuchs
Rekurs an die Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich. Die Oberstaatsanwaltschaft
wies den Rekurs mit Entscheid vom 30. Dezember 2010 ab.
C.
Hiergegen
führte die A AG in Nachlassliquidation Beschwerde sowohl an das Bundesgericht
als auch an das Verwaltungsgericht. Das Bundesgericht trat mit Urteil vom
15. Juni 2011 (1B_44/2011) nicht auf die Beschwerde ein, wobei es in den
Erwägungen festhielt, dass die strafprozessualen Verfahrensrechte mit der
rechtskräftigen Einstellung des Verfahrens untergegangen seien und dass das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung des Gesuchs um Einsicht in die Akten eines
abgeschlossenen Strafverfahrens zuständig sei. Das Verwaltungsgericht hiess die
Beschwerde mit Urteil vom 26. Januar 2012 (VB.2011.00094) teilweise gut,
hob den angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache zur Prüfung des Gesuchs
nach dem Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar
2007 (IDG) an die Oberstaatsanwaltschaft zurück.
D.
Die
Oberstaatsanwaltschaft eröffnete in der Folge ein Verfahren auf Informationszugang.
Die A AG in Nachlassliquidation bestätigte mit Eingabe vom 10. Juli
2012, dass sie am Gesuch festhalte, und begründete ihr Interesse am
Informationszugang mit Eingabe vom 8. Oktober 2012. Die
Oberstaatsanwaltschaft ersuchte die Mitbeteiligte 1 um Stellungnahme sowie
die Mitbeteiligten 2–19 um Zustimmung bzw. Stellungnahme zum Gesuch um
Informationszugang. Die Mitbeteiligte 1 beantragte die Abweisung des Gesuchs;
die Mitbeteiligten 2–19 verweigerten ausdrücklich oder stillschweigend die
Zustimmung, wobei die Mitbeteiligten 3–5, 7, 10, 11, 13, 16 und 18 zudem
die Gesuchsabweisung beantragten. Mit Verfügung vom 5. August 2013 wies
die Oberstaatsanwaltschaft das Gesuch ab.
II.
A.
Hiergegen
rekurrierte die A AG in Nachlassliquidation an die Direktion der Justiz
und des Innern (im Folgenden: Direktion) mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung
sei aufzuheben und das Gesuch gutzuheissen. Mit Verfügung vom 11. April
2014 wies die Direktion den Rekurs ab.
B.
Zudem
focht die A AG in Nachlassliquidation die Verfügung der Oberstaatsanwaltschaft
vom 5. August 2013 mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht an. Dieses
sistierte das Verfahren antragsgemäss am 30. Oktober 2013 bis zum
Entscheid der Direktion über den Rekurs und erledigte das Verfahren mit
einzelrichterlicher Nichteintretensver­fügung am 26. Mai 2014
(VB.2013.00654 [nicht veröffentlicht]).
III.
Am 27. Mai 2014 erhob die A AG in
Nachlassliquidation gegen den Rekursentscheid Beschwerde an das Verwaltungsgericht.
Sie beantragte, es sei unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids ihr Gesuch
vom 3. März 2008, bestätigt am 10. Juli 2012, gutzuheissen und ihr
Einsicht in das Gutachten der Sachverständigen der G AG inklusive Beilagen
zu gewähren. Die Kosten und eine Entschädigung seien der Beschwerdegegnerin
aufzuerlegen.
In der Beschwerdeantwort beantragte die
Oberstaatsanwaltschaft Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der A AG in Nachlassliquidation. Die
Direktion beantragte in ihrer Vernehmlassung Abweisung der Beschwerde. Die Mitbeteiligte 1
beantragte in ihrer Stellungnahme Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
eingetreten werden könne, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A AG
in Nachlassliquidation. Die Mitbeteiligten 5, 7, 12, 13 sowie 10 und 11
(diese letzteren beiden in einer gemeinsamen Eingabe) beantragten in ihren
Stellungnahmen Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der A AG in Nachlassliquidation. Der Mitbeteiligte 3 beantragte
Abweisung der Beschwerde; der Mitbeteiligte 14 teilte mit, dass er dem
Gesuch nicht zustimme. Der Mitbeteiligte 2 verzichtete ausdrücklich, die Mitbeteiligten 4,
6, 8, 9 und 15–19 verzichteten stillschweigend auf Stellungnahme.
Die A AG in Nachlassliquidation und die
Oberstaatsanwaltschaft verzichteten nach Zustellung der Eingaben zur
freigestellten Vernehmlassung ausdrücklich auf weitere Stellungnahmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit und diejenige der Vorinstanz von
Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]; Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbem. zu
§§ 19–28a N. 57). An dieser Stelle ist festzuhalten, dass die Vorinstanz
ihre funktionelle Zuständigkeit zutreffenderweise auch unter intertemporalrechtlichen
Gesichtspunkten bejaht hat: Die Beschwerdegegnerin entschied erstmals am
30. Dezember 2010 als Rekursinstanz und erneut am 5. August 2013 über
die vorliegende Sache; der letztere Entscheid erfolgte, weil das
Verwaltungsgericht die gegen den Rekursentscheid gerichtete Beschwerde
teilweise gutgeheissen und die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen
hatte. In der Zwischenzeit – auf den 1. Januar 2011 – war § 6
lit. s der Verordnung über die Organisation der Oberstaatsanwaltschaft und
der Staatsanwaltschaften vom 27. Oktober 2004 in Kraft getreten, welcher
der Beschwerdegegnerin die erstinstanzliche Zuständigkeit zum Entscheid über
Gesuche auf Informationszugang übertragen hatte. Gemäss dem sinngemäss
anzuwendenden Grundsatz von Art. XV Abs. 3 der Übergangsbestimmungen
vom 8. Juni 1997 zum Verwaltungsrechtspflegegesetz war auf den neuen
Entscheid der Beschwerdegegnerin das neue Recht anwendbar (vgl. auch Tobias
Jaag, Kommentar VRG, Art. XV Abs. 3 Übergangsbestimmungen
N. 3 f., § 101 N. 2 f. mit Hinweisen; Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 133). Zu Recht hat demnach
die Vorinstanz angenommen, dass die Beschwerdegegnerin am 5. August 2013
erstinstanzlich entschieden hatte, und infolgedessen ihre eigene Zuständigkeit
zur Behandlung des Rekurses bejaht (§ 19b Abs. 2 lit. b
Ziff. 1 VRG in Verbindung mit Anhang 2 Ziff. 1.1 lit. b der
Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung
vom 18. Juli 2007 [VOG RR]). Entsprechend ist das Verwaltungsgericht mit
Verfügung des Einzelrichters vom 26. Mai 2014 (VB.2013.00654 [nicht
veröffentlicht]) nicht auf die direkt gegen die Verfügung der
Beschwerdegegnerin gerichtete Beschwerde eingetreten. Die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts als zweite Rechtsmittelinstanz im vorliegenden Verfahren
ergibt sich aus § 41 Abs. 1 VRG.
1.2
Die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb auf die Beschwerde einzutreten
ist.
1.3
Der Mitbeteiligte 12
hat sich am Verfahren vor der ersten Instanz nicht beteiligt und ist durch den
vorinstanzlichen Entscheid nicht neu belastet worden. Auf seine Anträge ist
nicht einzutreten.
2.
2.1
Das
vorliegende Gesuch um Informationszugang ist in Anwendung des Gesetzes über die
Information und den Datenschutz zu beurteilen (VGr, 26. Januar 2012,
VB.2011.00094, E. 2.1 und 3.3). Gegebenenfalls ist direkt auf die
einschlägigen verfassungsmässigen Rechte Bezug zu nehmen; infrage kommen der
Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [BV]); das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10
Abs. 2 BV) und der Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung
(Art. 13 Abs. 2 BV). Auf die völkerrechtlichen Garantien wird nicht
eigens eingegangen, da sie keine weitergehenden Ansprüche vermitteln.
2.2
Die
Beschwerdeführerin verlangt Einsicht in ein Gutachten samt Beilagen. Gemäss dem
Gutachten (Allgemeiner Teil und Kurzbeantwortung der Expertenfragen [Summary],
S. 1 ff.; im Folgenden: Summary) hatten die Verfasser, drei Sachverständige
der G AG, von der Staatsanwaltschaft den Auftrag erhalten, die gestellten
Fragen zur Revision und Rechnungslegung der A AG (Holding) und des
Konzerns in den Jahren 1998–2000 zu beantworten, wozu die massgeblichen
Sachverhalte und Vorgänge nachzuvollziehen, zu überprüfen und in fachlicher
Hinsicht zu würdigen waren. Zu untersuchen war im Wesentlichen sinngemäss, ob
Rechnungslegung und Revision ordnungsgemäss erfolgten, wie sich allfällige
Ordnungswidrigkeiten auf die Rechnung auswirkten, ob die verantwortlichen
Personen Ordnungswidrigkeiten erkannt hatten und wie sie gegebenenfalls darauf
reagierten. Die Gutachter stützten sich schwergewichtig auf die
Revisionsunterlagen der Mitbeteiligten 1 – der damaligen Revisionsstelle
und Konzernprüferin der Beschwerdeführerin – und ferner auf weitere Akten, die
ihnen von der Staatsanwaltschaft zur Verfügung gestellt worden waren, darunter
Daten der Mitbeteiligten 1 und von deren Mitarbeitenden. Das Gutachten mit
allen Beilagen umfasst 28 Ordner. Der Aufbau folgt den gestellten Fragen. Die
kurz gehaltene eigentliche Antwort steht in der Regel am Anfang der jeweiligen
Ausführungen. Hierauf werden teils – unter dem Titel "Grundlagen" –
die Kriterien dargelegt, anhand deren die Beurteilung erfolgt; die Gutachter
stützen sich dabei etwa auf Handbücher oder Standards, die sich als Beilagen im
jeweiligen Anhang finden. Weiter enthält das Gutachten jeweils eine
ausführliche Begründung der Antwort mit Verweisungen auf die massgeblichen
Unterlagen. Letztere sind ebenfalls in den Beilagen enthalten, die jeweils den
Anhang zur betreffenden Antwort bilden. Vereinzelt werden den Antworten Darstellungen
der massgeblichen Abläufe vorangestellt, die ebenfalls auf die Beilagen
verweisen. Dem Gutachten ist eine Zusammenfassung (das erwähnte Summary)
vorangestellt, in der die Kurzantworten wiedergegeben werden. Die
Beschwerdeführerin verfügt über die Einleitung des Summary.
3.
3.1
3.1.1
Nach § 20 Abs. 2 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den
eigenen Personendaten. Die Vorinstanzen sind mit der Beschwerdeführerin davon
ausgegangen, dass das Gutachten eigene Personendaten der Beschwerdeführerin im
Sinn von § 20 Abs. 2 IDG enthält, was von den Mitbeteiligten teilweise
bestritten wird. § 3 Abs. 3 IDG definiert Personendaten als
"Informationen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen".
Der Begriff der Personendaten ist ausserordentlich weit; die darunter fallenden
Informationen können sowohl einen direkten als auch einen indirekten Bezug zu
einer Person aufweisen und sowohl Tatsachenfeststellungen als auch Werturteile
darstellen (Beat Rudin in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar
zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc.
2012 [Praxiskommentar IDG], § 3 N. 16).
3.1.2
Das Gutachten befasst sich mit bestimmten Fragen zur Revision und
Rechnungslegung der Beschwerdeführerin, wobei es die massgeblichen Sachverhalte
und Vorgänge nachvollzieht, überprüft und in fachlicher Hinsicht würdigt (vgl.
E. 2.2). Es enthält damit eigene Personendaten der Beschwerdeführerin im
Sinn von § 20 Abs. 2 IDG. An der Sache vorbei zielt der Einwand der Mitbeteiligten 1,
5, 7 und 13, die fraglichen Daten lägen der Beschwerdeführerin bereits vor,
soweit es sich um ihre eigenen Personendaten handle. Die Personendaten der
Beschwerdeführerin, die im Gutachten und seinen Beilagen enthalten sind,
umfassen Aussagen sowohl der Gutachter als auch der Mitbeteiligten 1 über
die Beschwerdeführerin und beschränken sich keineswegs auf die von dieser
selbst stammenden Dokumente wie etwa die Unterlagen für Rechnungslegung und
Revision. Zudem können den Dokumenten, die der Beschwerdeführerin bereits
bekannt sind, im Zusammenhang mit dem Gutachten unter Umständen neue Aussagen
entnommen werden.
3.2
Das
Gutachten und seine Beilagen enthalten allerdings auch andere Personendaten:
Gestützt auf die entsprechenden Unterlagen, die in den Beilagen gesammelt
werden, äussert es sich dazu, ob die Rechnungslegung der Beschwerdeführerin in
bestimmten Punkten ordnungsgemäss erfolgte, und somit auch zu den hierfür
Verantwortlichen. Sodann enthält es Angaben zum Verhalten der Konzernprüferin
und Revisionsstelle und damit zur Mitbeteiligten 1. Betroffen sind die
Mitbeteiligten und Dritte, namentlich auch Mitarbeitende der Mitbeteiligten 1.
3.3
Zu prüfen
ist, ob das Gutachten und seine Beilagen besondere Personendaten im Sinn von
§ 3 Abs. 4 lit. a IDG (sensitive Personendaten genannt)
enthalten, wovon die Vorinstanzen und die Mitbeteiligten ausgehen und was die
Beschwerdeführerin bestreitet.
3.3.1
Zu den besonderen Personendaten gehören gemäss § 3 Abs. 4
lit. a IDG Informationen, bei denen wegen ihrer Bedeutung, der Art ihrer
Bearbeitung oder der Möglichkeit ihrer Verknüpfung mit anderen Informationen
die besondere Gefahr einer Persönlichkeitsverletzung besteht. Sie können
Ansehen und soziale Geltung wesentlich beeinflussen und in ausgeprägtem Mass
diskriminierende oder stigmatisierende Wirkung haben (Rudin, § 3 N. 20).
Diese Gefahr liefert eine Begründung dafür, dass die Kategorie der sensitiven
Personendaten geschaffen wurde und unter besonderen Schutz gestellt wird. § 3
Abs. 4 lit. a IDG enthält eine nicht abschliessende Liste von
Beispielen, zu denen laut Ziff. 4 die im vorliegenden Fall
interessierenden Informationen über administrative oder strafrechtliche Verfolgungen
oder Sanktionen zählen
und die deshalb als besondere Personendaten zu
betrachten sind. In ähnlicher Weise erklärt Art. 3 lit. c Ziff. 4
des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG) Daten über
administrative oder strafrechtliche Verfolgungen und Sanktionen zu besonders
schützenswerten Personendaten. In § 3 Abs. 4 lit. a Ziff. 4
IDG werden allerdings explizit nur Informationen über administrative oder
strafrechtliche Verfolgungen oder Sanktionen genannt. Im Hinblick auf die
Einstufung als besondere Personendaten werden somit nicht alle Informationen
und Dokumente erwähnt, die etwa im Zusammenhang mit einer Strafverfolgung
erhoben oder zu den Akten genommen werden, sondern nur diejenigen, welche auf
eine strafrechtliche Verfolgung oder Sanktion hinweisen. Es könnte sich daher
die Frage stellen, ob als besondere Personendaten im Sinn von § 3
Abs. 4 lit. a Ziff. 4 IDG nur jene Daten aus den Strafakten zu
gelten haben, die kumulativ einerseits einen Hinweis auf eine strafrechtliche
Verfolgung oder Sanktion geben (Eröffnung, Durchführung und Abschluss des
Strafverfahrens) und deren Bearbeitung anderseits mit einer besonderen Gefahr
einer Persönlichkeitsverletzung verbunden ist. Wie es sich damit verhält, kann
indessen mit Blick auf die nachfolgenden Ausführungen dahingestellt bleiben.
3.3.2
Das Gutachten wurde von der Strafverfolgungsbehörde im Rahmen eines Strafverfahrens
in Auftrag gegeben und diente als Grundlage für die strafrechtliche Würdigung
des Verhaltens der Beschuldigten. Damit enthält es Informationen über die
Durchführung eines Strafverfahrens. Solche fallen unter § 3 Abs. 4
lit. a Ziff. 4 IDG (Rudin, § 3 N. 24; vgl. auch Gabor P.
Blechta in: Urs Maurer-Lambrou/Gabor P. Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz,
3. A., 2014, Art. 3 DSG N. 43). Dies gilt ungeachtet dessen,
dass das fragliche Verfahren eingestellt wurde (vgl. VGr, 19. Mai 2010,
VB.2010.00025, E. 3.1). Nur die Daten über jene Personen, gegen die sich
die Strafverfolgung oder Sanktion richtet, stellen allerdings besondere
Personendaten dar (Yvonne Jöhri in: David Rosenthal/Yvonne Jöhri, Handkommentar
zum Datenschutzgesetz, Zürich etc. 2008 [Handkommentar DSG], Art. 3
N. 55, zu Art. 3 lit. c Ziff. 4 DSG); im vorliegenden Fall
handelt es sich demnach um die Daten, welche die Mitbeteiligten 2–19
betreffen. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin vermögen dieses Ergebnis nicht
in Frage zu stellen, wie sich aus den folgenden Ausführungen ergibt.
3.3.3
Ob die fraglichen Dokumente vorgängig zu anderen Zwecken erstellt und erst
nachher im Strafverfahren beigezogen wurden oder ob sie im Rahmen des
Strafverfahrens erstellt wurden, ist vorliegend nicht relevant. Auf das
Gutachten selber trifft ohnehin Letzteres zu. Aber auch die Beilagen sind als
Informationen über strafrechtliche Verfolgungen einzustufen, ungeachtet dessen,
dass sie in einem anderen Zusammenhang entstanden und erst hernach im Strafverfahren
Verwendung fanden: Massgeblich muss der Sinn sein, der den Informationen im
jeweiligen Kontext zukommt (Rudin, § 3 N. 25). Demnach hängt die
Subsumtion nicht nur von den einzelnen Informationen als solchen ab, sondern
auch von den Aufschlüssen, die sich aus deren Kombination ergeben. Die Beilagen
wurden im Strafverfahren gesammelt, ausgewählt, überprüft und systematisch ausgewertet,
um eine fachkundige Begutachtung vorzunehmen, die eine Grundlage der
strafrechtlichen Würdigung des Verhaltens der Beschuldigten darstellte. Im Kontext
des Gutachtens, als dessen Belege sie dienen, enthalten die Dokumente
jedenfalls in ihrer Gesamtheit Informationen über die Durchführung eines
Strafverfahrens. Daran ändert nichts, dass deswegen nicht sämtliche in den Beilagen
enthaltenen Informationen, jeweils für sich allein genommen, unabhängig vom
jeweiligen Zusammenhang als sensitive Personendaten zu behandeln sind. Unerheblich
ist auch, ob und inwieweit im Gutachten rechtliche Würdigungen vorgenommen werden.
3.3.4
Die Beschwerdeführerin versucht ihren Standpunkt mit einem Entscheid des
Bundes­ver­waltungs­gerichts zu untermauern. Darin wird mit Bezug auf
Art. 3 lit. c Ziff. 4 DSG festgehalten, eine IP-Adresse könne
zwar zur Identifizierung einer Person Eingang in ein Strafverfahren finden,
stelle aber deswegen für sich allein betrachtet keine Angabe über
Strafverfolgungen und Verurteilungen dar (BVGr, 27. Mai 2009, A-3144/2008,
E. 2.2.5). Als Entscheid einer nicht übergeordneten Instanz bände dieses
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts das Zürcher Verwaltungsgericht selbst dann
nicht, wenn er nicht vom Bundesgericht aufgehoben worden wäre, das dabei
immerhin die betreffende Erwägung nicht infrage stellte (BGE
136 II 508). Ohnehin könnte die Beschwerdeführerin aus den Ausführungen
des Bundesverwaltungsgerichts nichts zu ihren Gunsten ableiten: Zum einen
lassen sich den vorliegend streitigen Daten beträchtlich mehr Angaben über die
betroffenen Personen entnehmen als den IP-Adressen im betreffenden Fall. Zum
andern ist zweifelhaft, ob die zitierte Aussage im Sinn der Beschwerdeführerin
zu interpretieren ist: Es kann ihr keineswegs klar entnommen werden, dass das
Bundesverwaltungsgericht IP-Adressen unter allen Umständen von den besonders
schützenswerten Personendaten nach Art. 3 lit. c Ziff. 4 DSG
ausnehmen wollte, selbst wenn sie in die Akten eines konkreten Strafverfahren
Eingang gefunden hatten.
3.3.5
Die Beschwerdeführerin stützt sich ferner auf die Empfehlungen des
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) vom
15. Oktober 2012 an verschiedene Banken betreffend Übermittlung von
Mitarbeiterdaten an US-Behörden (vgl. www.edoeb.admin.ch). Sie übersieht dabei,
dass die Sachverhalte nicht vergleichbar sind, weil im vorliegenden Fall die
nachträgliche Einsicht in Akten eines Strafverfahrens streitig ist, während die
Empfehlungen des EDÖB sich auf die Übermittlung von anderen Dokumenten an
ausländische Strafbehörden beziehen. Nicht nachvollziehbar ist, was die Beschwerdeführerin
zu ihren Gunsten aus der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung
personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (ABl L 281 vom
23. November 1995, S. 31 ff.) ableiten will, die in der Schweiz
nicht gilt und die Materie anders regelt.
3.3.6
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sowohl die Strafverfolgung als
auch die Freisprüche und Verfahrenseinstellungen von der Öffentlichkeit zur
Kenntnis genommen worden seien. Das Gutachten und seine Beilagen wirkten daher
für die Mitbeteiligten nicht diskriminierend oder stigmatisierend und seien
nicht geeignet, deren Ansehen und soziale Geltung in irgendeiner Art zu
beeinflussen. Im vorliegenden Fall geht es allerdings um umfangreiche
Datensammlungen, die in einem Strafverfahren mit Blick auf die Beurteilung
allenfalls strafbarer Handlungen gesammelt und ausgewertet wurden. Es kann
nicht geschlossen werden, dass es sich nicht um besonders schützenswerte Daten
handelt, nur weil die fraglichen Handlungen und der Ausgang der
strafrechtlichen Verfahren der Öffentlichkeit in den Grundzügen bekannt sind.
3.4
Damit ist
festzuhalten, dass das Gutachten und seine Beilagen sowohl eigene Per­sonendaten
der Beschwerdeführerin als auch besondere Personendaten der Mitbeteiligten 2–19
enthalten. Die Lehre unterscheidet danach, ob die Daten den einzelnen Personen
zugeordnet werden können, oder ob es sich um Daten handelt, die zugleich über
die gesuchstellende Person und über andere Personen etwas aussagen (Rudin,
§ 20 N. 25 ff.). Im vorliegenden Fall beziehen sich die Daten
jedenfalls im Gesamtzusammenhang und oft auch im Einzelnen sowohl auf die
Beschwerdeführerin als auch auf andere Personen, namentlich die Mitbeteiligten
sowie Mitarbeitende der Mitbeteiligten 1. Es ist darauf zurückzukommen,
inwieweit die einzelnen Teile des Gutachtens und der Beilagen trotz der Bedeutung
des Gesamtzusammenhangs getrennt betrachtet werden können.
4.
4.1
Nach
§ 26 Abs. 2 IDG ist das Gesuch um Informationszugang abzulehnen, wenn
es besondere Personendaten betrifft und die betroffenen Dritten dem Zugang
nicht ausdrücklich zustimmen. Die Mitbeteiligten 2–19 haben ihre
Zustimmung ausdrücklich oder stillschweigend verweigert.
4.2
Zu prüfen
ist die Anwendbarkeit von § 26 Abs. 2 IDG. Die Beschwerdeführerin
stützt ihr Gesuch sowohl auf § 20 Abs. 2 IDG, also auf den gesetzlichen
Anspruch auf Einsicht in eigene Daten, als auch auf Art. 10 Abs. 2,
Art. 13 Abs. 2 und Art. 29 Abs. 2 BV. Soweit ersichtlich,
werden in Praxis und Lehre drei Wege verfochten, wie die bundesverfassungsrechtlichen
Ansprüche verfahrensrechtlich zu behandeln sind. Alle drei Varianten führen zum
gleichen Ergebnis, nämlich dass § 26 Abs. 2 IDG nicht anwendbar ist.
Auf die Differenzen ist im Folgenden näher einzugehen.
4.2.1
Das Verwaltungsgericht geht in Anwendung von § 8 Abs. 1 Satz 2
VRG und § 20 Abs. 3 IDG davon aus, dass Akteneinsichtsgesuche
ausserhalb hängiger Verfahren als Gesuche um Informationszugang nach § 20
IDG zu beurteilen sind und dass dabei grundsätzlich die Verfahrensbestimmungen
von §§ 24–29 IDG Anwendung finden (vgl. VGr, 12. Januar 2011,
VB.2010.00461, E. 2.2 f.; VGr, 19. Mai 2010, VB.2010.00025,
E. 2 f.). Von diesen Bestimmungen ist aber namentlich abzuweichen,
wenn sie nicht mit dem höherrangigen Recht vereinbar sind. Dies gilt
insbesondere mit Bezug auf das Vetorecht der betroffenen Personen gemäss
§ 26
Abs. 2 IDG; so hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass diese Norm dem
Anspruch auf öffentliche Urteilsverkündung nach Art. 30 Abs. 3 BV
widersprechen kann (VGr, 19. Mai 2010, VB.2010.00025, E. 3.10;
vgl. auch VGr, 19. Dezember 2012, VB.2012.00586, E. 2.2; Tobias
Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 1011; Urs Thönen, Praxiskommentar IDG,
§ 26 N. 19). Auch im vorliegenden Fall ist § 26 Abs. 2 IDG
nicht anzuwenden, weil dies nicht mit dem verfassungsrechtlichen Anspruch auf
Akteneinsicht nach Art. 29 Abs. 2 BV vereinbar wäre, wie noch zu
begründen sein wird (E. 4.3).
4.2.2
Die zweite Variante vertritt der Datenschutzbeauftragte Kanton Zürich
(DSB), Zugang zu Personendaten, Leitfaden, Oktober 2012 [Leitfaden DSB],
S. 11 f. (www.dsb.zh.ch). Nach dieser Ansicht ist § 26
Abs. 2 IDG von vornherein nicht direkt anwendbar, wenn sich das Gesuch
nicht auf § 20 IDG stützt, sondern zum Beispiel auf einen
bundesverfassungsrechtlichen Anspruch. Die Behandlung des Gesuchs richte sich
in diesem Fall nach §§ 16 f. IDG. Demgegenüber ordnete das
Verwaltungsgericht – von der Systematik des Gesetzes ausgehend – diese Bestimmungen
im III. Abschnitt des Gesetzes mit dem Titel "Bekanntgabe von
Informationen" (in erster Linie) der aktiven Information durch die
Behörden zu (VGr, 19. Mai 2010, VB.2010.00025, E. 2.4 ff.; vgl.
auch VGr, 22. September 2010, VB.2010.00293, E. 2.4 ff.). Diese
Aufteilung kann allerdings nicht streng aufrechterhalten werden: Der Begriff
"Bekanntgabe" umfasst gemäss der Legaldefinition in § 3
Abs. 6 IDG alle Formen des Zugänglichmachens von Informationen, also ausser
Weitergeben und Veröffentlichen auch das Einsichtgewähren, und somit sowohl die
aktive als auch die passive Information. So enthält der III. Abschnitt neben
Normen zur Informationstätigkeit von Amtes wegen auch Bestimmungen, die sich
ausdrücklich oder sinngemäss auf Gesuche um Einsichtnahme beziehen (vgl. namentlich
§ 16 Abs. 2 und § 17 Abs. 2 IDG zur Amtshilfe). Wenn man
der Ansicht des Datenschutzbeauftragten folgen und auf Verfassungsrecht
gestützte Gesuche nach §§ 16 f. IDG behandeln wollte, würde sich
allerdings gleichwohl die Frage stellen, inwieweit auf die Regelung des Verfahrens
auf Zugang zu Informationen in den §§ 24–29 IDG zurückzugreifen wäre, denn
§§ 16 f. IDG enthalten keine Verfahrensbestimmungen. Sodann sind
Überschneidungen zwischen den verfassungsrechtlichen Ansprüchen und dem
Informationszugangsrecht nach § 20 IDG unvermeidlich, weil der Anspruch
auf Einsicht in eigene Personendaten einen wesentlichen Bestandteil des
Akteneinsichtsrechts ausserhalb eines hängigen Verfahrens nach Art. 29
Abs. 2 BV bildet; dieser Anspruch wird jedoch in § 20 Abs. 2 IDG
geregelt, der als Konkretisierung der Verfassungsgarantie aufgefasst werden
kann. Demnach können die einzelnen Einsichtsansprüche nicht klar nur dem einen
oder nur dem anderen Gesetzesabschnitt zugeordnet werden; die
Gesetzesbestimmungen sind koordiniert anzuwenden, unabhängig davon, in welchem
Gesetzesabschnitt sie sich befinden. Als Fazit ist festzuhalten: Die Frage, inwieweit
die Bestimmungen des IDG über das Recht auf Informationszugang und das
Verfahren (§§ 20–29 IDG) anwendbar sind, stellt sich bei bundesverfassungsrechtlichen
Einsichtsansprüchen auf jeden Fall, selbst wenn §§ 16 f. IDG im
Rahmen einer koordinierten Auslegung des Gesetzes ebenfalls zu berücksichtigen
sind. Wenn § 26 Abs. 2 IDG nicht anwendbar ist, ergibt sich dies nicht
aus §§ 16 f. IDG, sondern letztlich aus Art. 29 Abs. 2 BV.
4.2.3
Schliesslich wird in der Lehre die Anwendung des IDG auf die bundes­verfassungs­rechtlichen
Ansprüche sinngemäss generell bestritten. Gemäss dieser Auffassung ist § 8
Abs. 1 Satz 2 VRG, der für das Akteneinsichtsrecht ausserhalb eines
förmlichen Verfahrens oder nach Vorliegen einer rechtskräftigen Verfügung auf
das IDG verweist, verfassungswidrig (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8
N. 23, wobei dieser Einschätzung allerdings die Bemerkung a.a.O.,
Fn. 50, widerspricht, dass das IDG ohnehin, auch ohne Verweisung, gelte).
Dieser Ansicht ist nicht zu folgen: § 8 Abs. 1 Satz 2 VRG
bestätigt, dass Einsichtsansprüche ausserhalb förmlicher, hängiger Verfahren in
der Regel gemäss dem IDG zu behandeln sind. Dadurch wird das Verfahren für
Einsichtnahmen ausserhalb hängiger Verfahren vereinheitlicht. Dies erscheint
aus folgenden Gründen zweck­mässig: Aus den Ansprüchen des Bundesverfassungsrechts
ergibt sich nicht, wie verfahrensmässig vorzugehen ist. Die
bundesverfassungsrechtlichen Ansprüche überschneiden sich mit jenen gemäss IDG;
die Gesuchstellenden dürften sich in der Regel – wie etwa im vorliegenden Fall
– auf alle infrage kommenden Ansprüche zugleich stützen, und selbst wenn sie
dies nicht tun, sind sämtliche Ansprüche grundsätzlich von Amtes wegen zu prüfen
(§ 7 Abs. 4 Satz 2 VRG). Zudem wird durch ein koordiniertes
Vorgehen am ehesten sichergestellt, dass die Garantien zugunsten
Drittbetroffener, die der Gesetzgeber im IDG vorsieht, in einheitlicher Weise gewahrt
werden, soweit sie dem höherrangigen Recht entsprechen.
Dessen Anforderungen
sind zwar auf jeden Fall zu erfüllen, was das Verwaltungsgericht übrigens nie infrage
gestellt hat (in der Kritik an VGr, 12. Januar 2011, VB.2010.00461,
E. 2.3, bei Griffel, § 8 N. 24, wird übersehen, dass das
Verwaltungsgericht für das Aufsichtsbeschwerdeverfahren nicht das Bestehen
eines Akteneinsichtsrechts überhaupt, sondern nur des Akteneinsichtsrechts im
hängigen Verwaltungsverfahren gemäss § 8 Abs. 1 Satz 1 VRG
verneint hat). Dies kann jedoch ohne Weiteres auch in einem Verfahren geschehen,
das sich grundsätzlich nach dem IDG richtet. Am Ergebnis, dass § 26
Abs. 2 IDG im vorliegenden Fall nicht anwendbar ist, würde sich
selbstredend nichts ändern, wenn das IDG entgegen § 8 Abs. 1
Satz 2 VRG und § 20 Abs. 3 IDG (e contrario) für die bundesverfassungsrechtlichen
Einsichtsansprüche nicht heranzuziehen wäre.
4.2.4
Zusammenfassend: Es ist an der Praxis des Verwaltungsgerichts festzuhalten,
wonach Einsichtsgesuche ausserhalb hängiger Verfahren aufgrund von § 8
Abs. 1 Satz 2 VRG und § 20 Abs. 3 IDG grundsätzlich gemäss
der Regelung des Informationszugangs im IDG (§§ 20–29 IDG) zu behandeln
sind. Damit gelten grundsätzlich auch die Bestimmungen des IDG zum Schutz
Betroffener. Es ist jeweils im Einzelfall zu prüfen, inwieweit die Bestimmungen
des IDG konkret anwendbar sind. Namentlich kann das höherrangige Recht die
Anwendung einzelner Normen ausschliessen, wie dies die Praxis in Bezug auf den
Konflikt zwischen Art. 30 Abs. 3 BV und § 26 Abs. 2 IDG festgehalten
hat. Mit diesem Vorgehen kann am ehesten eine koordinierte Prüfung sämtlicher
Ansprüche und Interessen erreicht werden.
4.3
Im
Folgenden ist zu prüfen, ob sich die Beschwerdeführerin auf Ansprüche aus Bundesverfassungsrecht
stützen kann, welche die Anwendung von § 26 Abs. 2 IDG ausschlies­sen.
4.3.1
Die Vorinstanz nahm an, dass sie bundesverfassungsrechtliche Ansprüche
(konkret: Art. 29 Abs. 2 BV) nicht berücksichtigen dürfe, weil das
Verwaltungsgericht in seinem Rückweisungsentscheid eine Prüfung des Gesuchs
nach den Bestimmungen des IDG angeordnet hatte. Diese Deutung der Erwägungen
des Verwaltungsgerichts ist überspitzt oder beruht auf einem Missverständnis:
Der Rückweisungsentscheid wies die Beschwerdegegnerin an, das Gesuch in einem
verwaltungsrechtlichen Verfahren anhand des IDG zu prüfen, weil eine solche
Prüfung noch nicht vorgenommen worden war. Diese Anweisung bezog sich darauf,
dass Einsichtsgesuche ausserhalb hängiger förmlicher Verfahren dem IDG
unterstehen (E. 4.2.1). Das Verwaltungsgericht äus­serte sich im Rückweisungsentscheid
nicht materiell zum Gesuch und nahm insbesondere die Frage der Anwendbarkeit
von Art. 29 Abs. 2 BV – oder gegebenenfalls anderer Bestimmungen des
höherrangigen Rechts – weder ausdrücklich noch stillschweigend vorweg. Im
aufgehobenen Rekursentscheid vom 30. De­zem­ber 2010 hatte die
Oberstaatsanwaltschaft zwar kurz erwähnt, dass die Gesuchstellerin einen
Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines hängigen Verfahrens behaupte; sie
hatte diesen Anspruch aber nicht – auch nicht implizit – materiell behandelt.
Unter diesen Umständen durfte und musste die Prüfung der Sache nach den Bestimmungen
des IDG auch die konkrete Normenkontrolle umfassen. Die Vorinstanz hat
allerdings eventualiter eine umfassende Interessenabwägung in Anwendung von
Art. 29 Abs. 2 BV und damit im Ergebnis die angezeigte Prüfung vorgenommen.
4.3.2
Aus Art. 29 Abs. 2 BV folgt ein Anspruch auf Akteneinsicht
ausserhalb eines hängigen Verfahrens, wenn ein besonderes schutzwürdiges
Interesse geltend gemacht werden kann, das sorgfältig gegen entgegenstehende
öffentliche oder berechtigte private Interessen abzuwägen ist. Es kann sich aus
einem spezifischen Freiheitsrecht oder einer besonderen Sachnähe ergeben (BGE
129 I 249 E. 3; VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00750, E. 3.1;
Kölz/Häner/Bertschi, Rz. 503). Ein "besonderes", also
spezifisches schutzwürdiges Interesse ist nicht dasselbe wie ein
"besonders" schutzwürdiges Interesse; indem die Vorinstanz und die
Beschwerdegegnerin Letzteres voraussetzen, erhöhen sie unzulässigerweise die
Anforderungen an das Interesse. Zu bejahen ist das schutzwürdige Interesse
namentlich, wenn die Einsichtnahme in Akten über die eigene Person verlangt
wird. In diesem Fall ergibt es sich auch aus dem engen Zusammenhang mit der
persönlichen Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV und dem Schutz der Privatsphäre
nach Art. 13 Abs. 2 BV (Kölz/Häner/Bertschi, Rz. 503), wobei im
vorliegenden Fall offenbleiben kann, ob sich die Beschwerdeführerin als
juristische Person nicht nur auf Art. 29 Abs. 2 und Art. 13
Abs. 2 BV berufen kann, sondern auch auf die Garantie der persönlichen
Freiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV (vgl. Rainer J. Schweizer in:
St. Gal­ler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, 3. A., 2014,
Art. 10 Rz. 11 mit weiteren Hinweisen). Entgegen den Zweifeln der
Beschwerdegegnerin ist im vorliegenden Fall Art. 13 Abs. 2 BV
anwendbar, obwohl in dieser Bestimmung nur der Schutz vor Missbrauch
persönlicher Daten erwähnt wird; ungeachtet des zu engen Wortlauts von
Art. 13 Abs. 2 BV besteht ein umfassendes Grundrecht auf
informationelle Selbstbestimmung (vgl. etwa BGE 138 II 346
E. 8.2; Schweizer, Art. 13 Rz. 72 mit zahlreichen Hinweisen).
4.3.3
Die Beschwerdeführerin verlangt Einsicht in Akten über die eigene Person,
womit sie nach dem Gesagten über ein schutzwürdiges Interesse verfügt. Unnötig
ist ihre gesonderte Berufung auf eine besondere Sachnähe, die sie letztlich
wiederum auf denselben Sachverhalt stützt. Aus dem bundesverfassungsrechtlichen
Anspruch ergibt sich, dass die Einsicht nur verweigert werden kann, wenn in
einer Abwägung entgegenstehende öffentliche oder berechtigte private Interessen
überwiegen. Damit ist es nicht vereinbar, die Einsicht schematisch von der
Zustimmung betroffener Personen abhängig zu machen, wie § 26 Abs. 2
IDG dies vorsieht. § 26 Abs. 2 IDG ist daher nicht anzuwenden.
4.3.4
Aus Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich weiter ein schutzwürdiges
Interesse an der Akteneinsicht, wenn ein in Aussicht genommenes Verfahren
sinnvollerweise nur in Kenntnis der Akten eingeleitet werden kann
(Kölz/Häner/Bertschi, Rz. 503). Das Bundesgericht spricht zwar davon, dass die
Akteneinsicht "Voraussetzung" oder "unerlässliche
Voraussetzung" der Verfahrenseinleitung (BGE 113 Ia 1 E. 4b/cc;
BGr, 18. Oktober 2002, 1P.240/2002, E. 3.2.1) bzw. dass die
gesuchstellende Person "darauf angewiesen" sein müsse (BGr,
17. Februar 2006, 1A.253/2005, E. 3.6.2). Dies bedeutet jedoch nicht,
dass das schutzwürdige Interesse nur zu bejahen ist, wenn das Verfahren ohne
die fraglichen Akten nicht eingeleitet werden kann: Das Bundesgericht anerkennt
ein legitimes Interesse, sich über die Grundlagen und Voraussetzungen eines aufwendigen
Verfahrens ins Bild zu setzen, bevor man sich auf ein solches einlässt. Der
allenfalls einzuschlagende Weg und die Erfolgschancen müssen noch nicht bekannt
sein (BGE 129 I 249 E. 5.2; vgl. auch BGE 130 III 42
E. 3.2.2).
4.3.5
Die Beschwerdeführerin bringt vor, ein gewichtiges Interesse an der
Einsicht in das Gutachten ergebe sich aus den Haftungsansprüchen, die sie gegen
ehemalige Führungskräfte, beratende Rechtsanwälte und die Mitbeteiligte 1
als Revisionsstelle geltend mache. In der Rekursschrift führte sie im Einzelnen
die verschiedenen Haftungsklagen auf, welche sie bis zu diesem Zeitpunkt
eingereicht oder vorbereitet hatte. Die Klage gegen die Rechtsanwälte war damals
bereits eingereicht und ist mittlerweile vom Handelsgericht abgewiesen worden
(Handelsgericht, HG03). Mit Bezug auf dieses Verfahren besteht jedenfalls kein
Anlass, Beweismittel auf dem Weg des Gesuchs um Informationszugang nach
§ 20 IDG zu erheben. Was die anderen ins Auge gefassten
Haftungsklagen betrifft, ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die
Kenntnis des Gutachtens und seiner Beilagen für die Klageerhebung zwar nicht
unerlässlich ist, sie aber wohl erleichtern würde. Insofern hat die Beschwerdeführerin
ein schutzwürdiges Interesse an der Akteneinsicht. Daran ändert nichts, dass es
sich bei den Verfahren, die sie allenfalls in die Wege leiten will, um
Zivilprozesse handeln würde und nicht wie in den erwähnten Praxisbeispielen
(E. 4.3.4) um Strafverfahren oder Staatshaftungsprozesse: Die öffentlich-rechtlichen
Einsichts- und Auskunftsrechte können grundsätzlich unabhängig von der Einleitung
eines Zivilprozesses in Anspruch genommen werden. Zwar kann ihre Geltendmachung
rechtsmissbräuchlich sein, wenn sie zur Vorbereitung eines Zivilprozesses
geschieht; das Bundesgericht nennt die unzulässige Beweisausforschung und die
Umgehung zivilprozessualer Editionsvorschriften als mögliche Fälle des Rechtsmissbrauchs
(vgl. BGE 138 III 425 E. 5.5 f.; Mirco Ceregato/Lucien
Müller, Das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht: [k]ein Mittel zur Beweisausforschung,
Jusletter 20. August 2012, Rz. 21 ff.). Rechtsmissbrauch ist hier
jedoch bereits deswegen nicht gegeben, weil die Beschwerdeführerin in erster
Linie einen Anspruch auf Einsicht in Akten über die eigene Person geltend
macht.
4.3.6
Als Fazit ist festzuhalten: Weil die Beschwerdeführerin über
Einsichtsansprüche nach Art. 29 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 13
Abs. 2 (und allenfalls Art. 10 Abs. 2) BV verfügt, ist nicht
entscheidend, dass die Mitbeteiligten die Zustimmung zum Informationsgesuch im
Sinn von § 26 Abs. 2 IDG verweigert haben. Es ist eine Interessenabwägung
im Sinn von § 23 IDG vorzunehmen.
4.3.7
Anzumerken ist, dass die noch nicht in Kraft getretene Neuregelung der Einsicht
in die Akten abgeschlossener Strafverfahren an diesem Ergebnis nichts ändern
würde. Die Beschwerdeführerin hätte als Dritte einen Anspruch auf
Akteneinsicht, der ein entsprechendes Interesse voraussetzt und unter dem
Vorbehalt einer Interessenabwägung steht (§ 151d lit. b des Gesetzes
über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom
10. Mai 2010 [GOG] in der Fassung vom 27. Oktober 2014 [ABl
Nr. 45, 7. November 2014, Meldungsnr. 90477; ABl Nr. 4,
30. Januar 2015, Meldungsnr. 99657] in Verbindung mit Art. 101
Abs. 3 der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 [StPO];
vgl. Antrag und Weisung vom 23. Oktober 2013 zum Gesetz über die in der
Direktion der Justiz und des Innern verwendeten besonderen Personendaten [ABl
Nr. 45, 15. November 2013, Meldungsnr. 51807]). Die
bundesverfassungsrechtlichen Ansprüche wären ebenso zu beachten wie jetzt im
Verfahren nach IDG. Als Dritte wäre die Beschwerdeführerin übrigens zu
betrachten, weil sie nicht Geschädigte des Strafverfahrens Nr. 01 war und
die Entfernung des Gutachtens samt Beilagen aus den Akten der Untersuchung
Nr. 02 rechtswirksam ist (vgl. den Rekursentscheid der Beschwerdegegnerin
vom 30. Dezember 2010, E. II/4, der insoweit vom Verwaltungsgericht
[VGr, 26. Januar 2012, VB.2011.00094] nicht aufgehoben wurde).
4.4
Die
Vorinstanz erwog, dass das Vetorecht der betroffenen Personen nach § 26
Abs. 2 IDG zu stossenden Ergebnissen führen könnte, wenn der Zugang zu
eigenen Personendaten der gesuchstellenden Person infrage steht. Sie prüfte die
Sache daher im Sinn einer Eventualbegründung aufgrund einer einschränkenden
Auslegung von § 26 Abs. 2 IDG, die in einer analogen Anwendung von
§ 22 Abs. 2 IDG besteht. Laut dieser Bestimmung sind Personendaten
trotz einer Sperrung im Sinn von § 22 Abs. 1 IDG bekanntzugeben, wenn
die gesuchstellende Person nachweist, dass die Sperrung sie an der Verfolgung
eigener Rechte gegenüber der betroffenen Person hindert. Im Einklang mit der
Lehre setzte die Vorinstanz nicht voraus, dass die Durchsetzung der Rechte ohne
Informationszugang komplett unmöglich wäre; es genüge aber auch nicht, wenn sie
sich aufgrund des Informationszugangs bloss bequemer und weniger aufwendig
gestalte (so auch Martina Küng, Praxiskommentar IDG, § 22 N. 17). Es
sei zudem eine Interessenabwägung nach § 23 IDG vorzunehmen, wobei an den
Interessennachweis hohe Anforderungen zu stellen seien, weil der Gesetzgeber
durch die Regelung von § 26 Abs. 2 IDG den Schutzinteressen der betroffenen
Person grundsätzlich Vorrang eingeräumt habe. Die Gewährung des Zugangs zu
besonderen Personendaten ohne ausdrückliche Einwilligung der betroffenen Person
komme deshalb nur in Betracht, wenn die Verweigerung der Zustimmung gegen Treu
und Glauben verstosse oder rechtsmissbräuchlich erscheine. Nach dieser
Auslegung ergeben sich aus der analogen Anwendung von § 22 Abs. 2 IDG
weniger weitgehende Ansprüche der Beschwerdeführerin als aus dem
Bundesverfassungsrecht. Jedenfalls erscheint ausgeschlossen, dass die
Beschwerdeführerin aus dieser Bestimmung umfassendere Ansprüche ableiten könnte
als aus Art. 29 Abs. 2 BV, weil § 22 Abs. 2 IDG im für die
Beschwerdeführerin günstigsten Fall eine Interessenabwägung zur Folge hätte,
wie sie § 23 IDG vorsieht; eine solche ergibt sich jedoch auch aus Art. 29
Abs. 2 BV. Demnach erweist sich die Möglichkeit einer einschränkenden
Auslegung von § 26 Abs. 2 IDG im Sinn einer analogen Anwendung von
§ 22 Abs. 2 IDG als nicht relevant für den vorliegenden Fall. Es kann
hier offenbleiben, ob ein selbständiger Anwendungsbereich für eine derartige
einschränkende Auslegung besteht und wie § 22 Abs. 2 IDG zu
interpretieren wäre.
5.
5.1
In der
Interessenabwägung stehen sich die Interessen der Beschwerdeführerin und jene
der Mitbeteiligten gegenüber. Öffentliche Interessen, die gegen den
Informationszugang bzw. die Akteneinsicht sprechen, werden nicht geltend
gemacht und sind auch nicht ersichtlich (vgl. § 23 Abs. 2 IDG).
5.2
Wie
erwähnt (E. 4.3), besteht das Interesse der Beschwerdeführerin sowohl im Zugang
zu den eigenen Daten als auch im Nutzen, den ihr das Gutachten und dessen
Beilagen bei der Durchsetzung allfälliger Haftungsansprüche bringen. Das
letztere Interesse ist allerdings zu relativieren, weil die Haftungsklagen die
Kenntnis des Gutachtens und seiner Beilagen nicht voraussetzen.
5.3
Nach
§ 23 Abs. 3 IDG liegt ein gegen die Einsichtnahme sprechendes
privates Interesse insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information
die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird. Der Begriff der Privatsphäre ist
im Sinn von Art. 13 BV und des Persönlichkeitsschutzes von Art. 28
des Zivilgesetzbuchs (ZGB) auszulegen.
5.4
Die
Vorinstanz geht mit der Beschwerdegegnerin und den Mitbeteiligten davon aus,
dass die Gewährung des Informationszugangs faktisch einer Veröffentlichung von
Strafakten gleichkäme, weil sämtliche Gläubiger der Beschwerdeführerin einen
gesetzlichen Anspruch auf Einsicht in die Akten des Liquidators hätten
(Art. 320 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 8a des Bundesgesetzes
vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs [SchKG]).
5.4.1
Es trifft zu, dass die Gläubiger über das schutzwürdige, besondere und
gegenwärtige Interesse verfügen, das für die Einsicht in die Akten des
Liquidators erforderlich ist, und dass sich dieses Einsichtsrecht grundsätzlich
auf sämtliche Akten erstreckt. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht einwendet,
ist allerdings gemäss der Praxis in bestimmten Ausnahmefällen die Einsicht zu
verweigern, so unter anderem, "wenn der Bekanntgabe eines bestimmten
Aktenstücks eine gebieterische Pflicht zur Geheimhaltung entgegensteht"
(vgl. BGE 93 III 4 E. 1). Der Eingriff in die Privatsphäre muss
verhältnismässig im Sinn von Art. 36 Abs. 3 BV sein (BGE
135 III 503 E. 3.4; zum Ganzen Urs Möckli in: Daniel Hunkeler [Hrsg.],
Kurzkommentar SchKG, 2. A., Basel 2014, N. 4 ff.; James T. Peter
in: Adrian Staehelin/Thomas Bauer/Daniel Staehelin [Hrsg.], Basler Kommentar SchKG
I, 2. A., 2010, Art. 8a N. 5 ff.). Der von der Mitbeteiligten 1
angeführte Entscheid widerspricht dem nicht (BGr, 14. November 2011,
5A_334/2011 = Pra 2012 Nr. 20). In der Lehre wird der Regelungsgegenstand
von Art. 8a SchKG als typische Datenschutzproblematik bezeichnet (Möckli,
Art. 8a N. 4; Peter, Art. 8a N. 2); unter diesem Gesichtspunkt
ist das Einsichtsgesuch zu behandeln, unabhängig davon, dass das Datenschutzgesetz
nach seinem Art. 2 Abs. 2 lit. d nicht anwendbar ist. Demnach
wird der Liquidator bei Einsichtsgesuchen von Gläubigern zwischen dem Interesse
an der Einsicht und entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen eine Abwägung
vorzunehmen haben, deren Ergebnis auf dem vorgesehenen Rechtsweg angefochten
werden kann. Entgegen der Annahme der Vorinstanz und der Mitbeteiligten 1 hat
die Beschwerdeführerin, soweit ersichtlich, diese Rechtslage nirgends
grundsätzlich in Zweifel gezogen: In ihrem Rekurs an die Beschwerdegegnerin vom
2. November 2009 macht sie nur geltend, eine vorgängige Verpflichtung zur
Geheimhaltung sei aufgrund von Art. 8a SchKG nicht zulässig (weil sie, ist
zu ergänzen, einem Verzicht auf die Interessenabwägung gleichkäme). Wenn sie in
der Beschwerde die Zulässigkeit von Auflagen zuhanden des Liquidators vertritt,
steht dies zwar im Widerspruch zu ihrem sonst vertretenen Standpunkt; es kann
jedoch nicht als Anerkennung einer voraussetzungslosen Pflicht des Liquidators
zur Einsichtsgewährung verstanden werden.
5.4.2
Die Mitberücksichtigung der Folgenabschätzung ist im Rahmen einer
Interessenabwägung grundsätzlich zulässig und je nach den Umständen auch
angezeigt. Die Folgenabschätzung muss jedoch ihre Grenze dort finden, wo sich
die fraglichen faktischen Konsequenzen nicht direkt aus dem zu fällenden
Entscheid ergeben, sondern gegebenenfalls aus einem weiteren, davon
unabhängigen Entscheid, der in einem anderen Verfahren zu treffen ist. Im vorliegenden
Verfahren um Informationszugang ist allein massgeblich, dass der Liquidator den
Gläubigern der Beschwerdeführerin die hier streitigen Daten nicht voraussetzungslos
und schon gar nicht auto­matisch bekanntzugeben, sondern im Fall von Einsichtsgesuchen
eine Interessenabwägung vorzunehmen hat, die der Überprüfung in einem anderen
gerichtlichen Verfahren unterliegt. Wie deren Ergebnis lautet – ob also den Gläubigern
der Beschwerdeführerin die Einsicht nach Art. 320 Abs. 3 in
Verbindung mit Art. 8a Abs. 1 und 2 SchKG zu gewähren wäre und konkret
gewährt würde – ist nicht vorweg im vorliegenden Verfahren zu beantworten und
für dieses nicht relevant. Auch die von der Beschwerdeführerin angeregte
Auflage betreffend Geheimhaltung zuhanden des Liquidators hat zu unterbleiben:
Weder erscheint sie erforderlich noch sind die Behörden im Verfahren um
Informations­zugang dafür zuständig.
5.4.3
Demnach hätte die Vorinstanz nicht berücksichtigen dürfen, dass – als Folge
der Gutheissung allfälliger Einsichtsgesuche von Gläubigern durch den
Liquidator – die streitigen Daten einem grösseren Personenkreis bekannt werden
könnten. Zu Unrecht ist sie davon ausgegangen, dass die Einsichtnahme durch die
Beschwerdeführerin einer faktischen Veröffentlichung von Strafakten gleichkomme.
5.5
Die Abwehr
allfälliger Haftungsklagen wäre nicht als schützenswertes Interesse aufzufassen
(BGE 138 III 425 E. 6.3). Die Mitbeteiligten bringen dieses
Argument denn auch nicht vor; die Mitbeteiligte 1 weist es gar ausdrücklich
zurück.
5.5.1
Die Mitbeteiligte 1
macht geltend, dass das Gutachten und seine Beilagen zahlreiche interne
Korrespondenz und persönliche Notizen von Mitarbeitenden enthielten und ebenso
Geschäftsgeheimnisse. Diese umfassten "geheim zu haltende Arbeitsvorgänge
und dergleichen", wobei es in der Natur der Sache liege, dass nicht im
Einzelnen begründet werden müsse, worin die Geschäftsgeheimnisse bestünden. Die
Vorinstanz führt aus, die Beilagen zum Gutachten enthielten "zahlreiche
Unterlagen von Mitarbeitenden der [Mitbeteiligten 1], E-Mails, Memos zu
[...] internen Telefonaten und Besprechungen, Entwürfe, Handnotizen etc., die
auch Informationen über interne Strukturen und Arbeitsvorgänge (Aufgabenverteilung,
Informationswege etc.)" lieferten, weshalb eine Bekanntgabe die Privatsphäre
der Mitbeteiligten 1 und wohl auch deren Geschäftsgeheimnisse betreffe.
5.5.2
Die Vorinstanz hat zutreffend festgestellt, dass die Beilagen zahlreiche
interne Dokumente der Mitbeteiligten 1 und persönliche Akten von deren
Mitarbeitenden enthalten. Zu finden sind etwa interne E-Mails, Memoranden,
Präsentationen für interne Meetings, Zwischenergebnisse, handschriftliche
Notizen sowie Print Screens, die den Aufbau von Datensammlungen zeigen. Im
Gutachten werden diese Unterlagen teilweise zitiert, oder es wird auf sie verwiesen.
Es handelt sich insoweit um Personendaten der Mitbeteiligten 1 sowie
Dritter. Auch kann nicht ausgeschlossen werden, dass in einzelnen Fällen die Privatsphäre
der Betroffenen berührt wird, obwohl es sich um Unterlagen handelt, die sie in
ihrer beruflichen Funktion erstellt haben (vgl. zur Thematik auch VGr,
4. September 2013, VB.2012.00510, E. 3.7, in Bezug auf Amtsträger
einer öffentlich-rechtlichen Anstalt).
5.5.3
Das Bestehen eines Geheimnisses setzt die relative Unbekanntheit der
betreffenden Tatsachen, ein Geheimhaltungsinteresse und den
Geheimhaltungswillen des Geheimnisherrn voraus. Unter das Geschäftsgeheimnis
fallen alle Geheimnisse kaufmännischer oder betriebswirtschaftlicher Natur, die
in irgendeiner Weise für die Organisation und die geschäftliche Tätigkeit eines
Unternehmens von Bedeutung sind und damit Einfluss auf das Geschäftsergebnis
haben können, wie etwa Informationen zur Betriebsorganisation (vgl. etwa Markus
R. Frick in: Reto M. Hilty/Reto Arpagaus [Hrsg.], Basler Kommentar
zum Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb, 2013, Art. 6 N. 12
und 17 mit zahlreichen weiteren, hier nicht interessierenden Beispielen; Marcel
Alexander Nigg­li/Nadine Hagenstein in: Marcel Alexander Niggli/Hans
Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar Strafrecht II, 3. A., 2013,
Art. 162 Strafgesetzbuch [StGB] N. 10 und 19). Dass die genannten
Daten "Informationen über interne Strukturen und Arbeitsvorgänge
(Aufgabenverteilung, Informationswege etc.)" der Mitbeteiligten 1
enthalten, wie die Vorinstanz ausführt, liegt auf der Hand. Daraus folgt
allerdings noch nicht, dass es sich auch um Geschäftsgeheimnisse handelt,
können doch nicht sämtliche Angaben zur Betriebsorganisation oder zu den Arbeitsgrundlagen
als geheim gelten. Die Mitbeteiligte 1 bezeichnet weder die Art der
Informationen näher, die nach ihrer Ansicht dem Geschäftsgeheimnis unterliegen,
noch gibt sie eine einleuchtende Begründung für die Pauschalität ihres
Hinweises. Ihre Auffassung, dass das Geschäftsgeheimnis definitionsgemäss eine
präzisere Bezeichnung der betroffenen Dokumente verbiete, ist offensichtlich haltlos,
weil die Behörden dem Amtsgeheimnis (Art. 320 StGB) unterstehen und nicht
nur der Informa­tions­zugang, sondern auch die Akteneinsicht im hängigen
Verfahren zum Schutz des Geschäfts­geheim­nis­ses eingeschränkt werden kann
(Griffel, § 9 N. 9 mit Hinweisen). Als Fazit ist festzuhalten, dass
die streitigen Daten jedenfalls Angaben über den internen Meinungs­bildungs­prozess
und die Betriebsorganisation der Mitbeteiligten 1 enthalten, die deren
Privatsphäre zuzu­ordnen sind. Ob sie dem Geschäftsgeheimnis unterliegen, kann
aufgrund der Akten nicht entschieden werden.
5.6
Die Mitbeteiligte 1
beruft sich auf den Vertrauensschutz. Sie verweist auf eine Vereinbarung
zwischen ihr und der Staatsanwaltschaft vom 27. August/13. September
2002 (in der Folge: Vereinbarung) "zwecks Vermeidung eines förmlichen
Entsiegelungsverfahrens", worin die Verwendung der bei ihr
sichergestellten und gesiegelten Dokumente geregelt wird. Sie habe davon
ausgehen dürfen, dass die fraglichen Akten nur der untersuchungsrichterlichen
Auswertung dienten, nicht aber zu formellen Prozessakten erhoben und deshalb
keinen Dritten bekanntgegeben würden. Die bei ihr sichergestellten Dokumente
hätten nach wie vor als versiegelt zu gelten. Laut der Stellungnahme der Mitbeteiligten 1
vom 4. März 2013 zuhanden der Beschwerdegegnerin soll die Vereinbarung so
gehandhabt worden sein, dass die Staatsanwaltschaft um die Zustimmung der Mitbeteiligten 1
ersucht habe, wenn sie bestimmte Akten zu formellen Untersuchungsakten habe erheben
wollen. So sei insbesondere durch separate Erklärung vereinbart worden, dass
die Auswertung der Akten durch die Gutachter als untersuchungsrichterliche
Auswertung gelte. Die Vorinstanz führt in ihrem Entscheid aus, dass die Mitbeteiligte 1
nicht mit einer "möglichen Bekanntgabe der [...] gesiegelten Akten"
rechnen musste.
5.6.1
Ins Leere zielt der Hinweis der Beschwerdegegnerin, es könne nicht
widerlegt werden, dass die Mitbeteiligte 1 die Vereinbarung so verstanden
habe, wie sie behaupte. Öffentlich-rechtliche Verträge sind nach dem Vertrauensprinzip
auszulegen. Demnach ist einer Willensäusserung der Sinn zu geben, den ihr die
empfangende Partei aufgrund der Umstände, die dieser im Zeitpunkt des Empfangs
bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte
und musste, wobei das öffentliche Interesse besonders zu beachten ist (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1103). Die Auslegung hat sich primär am
Wortlaut zu orientieren; abzustellen ist dabei auf den normalen Sprachgebrauch,
sofern nicht Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Parteien von einem besonderen
Wortsinn ausgegangen sind (VGr, 10. Juli 2008, VK.2006.00007, E. 3.1
mit Hinweisen, auch zum Ganzen).
5.6.2
Aus der Auslegung der Vereinbarung nach dem Vertrauensprinzip ergibt sich,
dass dieser nicht der Sinn zuzumessen ist, den ihr die Mitbeteiligte 1
zuschreibt. Gemäss der Präambel wurde die Vereinbarung "zwecks Vermeidung
eines förmlichen Entsiegelungsverfahrens" getroffen. Dies lässt darauf
schliessen, dass die Vereinbarung selber die Funktion der Entsiegelung erfüllen
und nicht bloss entsprechende spätere Vereinbarungen vorbereiten sollte. In
Ziff. 4 wird vereinbart, dass die Mitbeteiligte 1 "sämtliche
gesiegelten Akten und Daten zur untersuchungsrichterlichen Auswertung"
freigebe, sobald die Staatsanwaltschaft die in den Ziff. 2 f.
bezeichneten Akten aussondere und zurückgebe. Aus der Verwendung des Partizips
"gesiegelt" kann nicht geschlossen werden, dass die Siegelung über
die Freigabe zur Auswertung hinaus Bestand haben sollte. Der Begriff
"untersuchungsrichterliche Auswertung" ist nach dem üblichen
Sprachgebrauch auf die gesamte untersuchungsrichterliche Tätigkeit bis hin zur
Erhebung der Anklage, den Erlass eines Strafbefehls oder die Einstellung des
Verfahrens zu beziehen. Die von der Mitbeteiligten 1 vertretene Auslegung,
dass "untersuchungsrichterliche Auswertung" nur die Triage meine, ob
die Dokumente für die Untersuchung wesentlich und deren Aktendossier beizufügen
seien oder nicht, findet im Wortlaut keine Stütze. Die Vereinbarung behält
keine weiteren Mitspracherechte der Mitbeteiligten 1 vor. Belege, die für
ihre Ansicht sprechen, legt die Mitbeteiligte 1 nicht vor, obwohl solche
nach ihren Ausführungen existieren müssten.
5.6.3
Der Gesamtzusammenhang spricht ebenfalls nicht für die Darstellung der Mitbeteiligten 1:
Die Vereinbarung regelt, welche Daten der Mitbeteiligten 1 nach einer
Aussonderung zurückzugeben waren und welche im Gegenzug im Prozess verwendet
werden konnten. Die Interessenlage der Mitbeteiligten 1 sprach nicht
dagegen, dass sie eine solche Vereinbarung ohne Vorbehalte unterzeichnete. Die
schrittweise und nur gegenüber der Staatsanwaltschaft wirksame Entsiegelung,
die laut der Mitbeteiligten 1 vereinbart worden sein soll, ist im
Strafprozessrecht unbekannt. Dies gilt namentlich auch mit Bezug auf die damals
geltende kantonale Strafprozessordnung vom 4. Mai 1919 (aStPO ZH; ausser
Kraft getreten am 31. Dezember 2010 [OS 65, 566 f.]). Für den Zweck,
den die Mitbeteiligte 1 verfolgte – die Wahrung der Privatsphäre und
allfälliger Geschäftsgeheimnisse gegenüber anderen Verfahrensbeteiligten und
Dritten –, war eine solche Konstruktion auch nicht erforderlich, weil sie sich
gegen die Gewährung der Akteneinsicht auf dem Rechtsweg wehren konnte, was sie
schliesslich auch getan hat.
5.6.4
Sodann widersprechen Äusserungen und Handlungen der Staatsanwaltschaft der
Darstellung der Mitbeteiligten 1: So stützte sie ihre erste, später
aufgehobene Einstellungsverfügung vom 29. Januar 2008 auf das Gutachten.
Dies zeigt, dass das Gutachten und damit auch seine Beilagen als
entscheidrelevant betrachtet wurden. Weil es keine Geheimakten geben darf
(Markus Schmutz in: Marcel Alexander Niggli/Marianne Heer/Hans Wiprächtiger
[Hrsg.], Basler Kommentar StPO I, 2. A., 2014, Art. 100 N. 10
mit weiteren Hinweisen), waren sie als Bestandteil der Untersuchungsakten aufzufassen.
Daran ändert nichts, dass die Staatsanwaltschaft der Beschwerdeführerin die Einsichtnahme
verweigerte, was einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gleichkam
(so das Obergericht im Beschluss vom 20. Februar 2009, mit dem die
Einstellungsverfügung aufgehoben wurde). Im vorliegenden Zusammenhang ist auch
nicht entscheidend, dass die rechtskräftige zweite Einstellungsverfügung vom
17. September 2009 auf einer alternativen Begründung beruht. In einem
Schreiben vom 5. März 2008 an den damaligen und heutigen Rechtsvertreter
der Mitbeteiligten 1 bezeichnete die Staatsanwaltschaft das Gutachten samt
Beilagen sogar ausdrücklich als "Gegen­stand der (eigentlichen bzw.
formellen) Untersuchungsakten". Die Beschwerdegegnerin hatte ihrerseits in
ihrem die Akteneinsicht betreffenden Rekursentscheid vom 11. März 2004
Entsiegelung und Freigabe zur untersuchungsrichterlichen Auswertung gleichgesetzt,
wobei zu diesem Zeitpunkt noch nicht feststand, welche freigegebenen Daten für
den Zweck des Untersuchungsverfahrens relevant und entsprechend zu den Untersuchungsakten
zu nehmen waren. Sie führt auch in ihrer Beschwerdeantwort aus, dass die
Ansicht der Mitbeteiligten 1 objektiv nicht zutreffe.
5.6.5
Schliesslich beruft sich die Mitbeteiligte 1 zu Unrecht darauf, dass
das Öffentlichkeitsprinzip gemäss dem heutigen Art. 17 der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 im Zeitpunkt des Abschlusses der
Vereinbarung noch nicht bestand. Die Ansprüche aus Art. 29 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 BV waren
damals längst anerkannt (vgl. BGE 95 I 103 E. 2). Ebenso
bestanden bereits das – im vorliegenden Verfahren allerdings nicht interessierende
– Einsichtsrecht gemäss Art. 320 Abs. 3 in Verbindung mit
Art. 8a SchKG und das Akteneinsichtsrecht der Geschädigten im Strafprozess
(§ 10 Abs. 3 aStPO ZH).
5.6.6
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine Vertrauensgrundlage besteht,
aufgrund deren die Mitbeteiligte 1 davon ausgehen durfte, dass die bei ihr
sichergestellten Akten keinen Drittpersonen zugänglich gemacht würden.
5.7
Gutachten
und Beilagen enthalten besondere Personendaten der Mitbeteiligten 2–19
(vgl. E. 3.3). Das Schutzinteresse besteht unabhängig davon, ob die Beschwerdeführerin
die Identität dieser Personen kennt: Daraus könnte noch nicht geschlossen
werden, dass ihr weitere Informationen aus dem Strafverfahren bekanntgegeben
werden dürfen. Wie erwähnt, trifft umgekehrt das Argument der Vorinstanz und
der Mitbeteiligten 5, 7, 10 und 11 sowie 13 nicht zu, dass die Mitbeteiligten 2–19
besonders belas­tet würden, weil die Einsichtnahme faktisch eine Veröffentlichung
der Strafakten zur Folge haben werde. Wie das Geheimhaltungsinteresse der Mitbeteiligten 2–19
zu gewichten wäre, wenn die streitigen Daten einem grösseren Personenkreis
zugänglich gemacht würden, muss hier offenbleiben
.
Mit Bezug auf den
hier allein infrage stehenden Informationszugang durch die Beschwerdeführerin
ist allerdings festzuhalten, dass das Interesse der Mitbeteiligten 2–19 am
Schutz ihrer Privatsphäre teils zu relativieren ist: Bei den Mitbeteiligten 2–16
handelt es sich um frühere Verwaltungsratsmitglieder und Kaderleute der
Beschwerdeführerin. Sie gehörten mit Ausnahme des Mitbeteiligten 8 zu den
Angeklagten – und Freigesprochenen – des im Jahr 2007 vor dem Bezirksgericht H
durchgeführten öffentlichen Strafprozesses, der starke Beachtung fand
(allerdings nicht mit den Strafverfahren zu verwechseln ist, in denen das hier
streitige Gutachten erstellt bzw. verwendet wurde). Es handelt sich bei ihnen
um der Öffentlichkeit mehr oder weniger bekannte Personen, die
Führungspositionen in Politik und Wirtschaft bekleideten und denen entsprechend
in Bezug auf den Zugang zu Informationen über die eigene Person ein nur
eingeschränkter Persönlichkeitsschutz zuzugestehen ist, wobei allerdings die
seither vergangene Zeit zu berücksichtigen ist. Praxis und Lehre zum
Persönlichkeitsschutz nach Art. 28 ZGB sind sinngemäss zu beachten (vgl.
etwa Andreas Meili in: Heinrich Honsell/Nedim Peter Vogt/Thomas Geiser [Hrsg.],
Basler Kommentar ZGB I, 5. A., 2014, Art. 28 N. 52 f.).
Ob insoweit Unterschiede zwischen den Mitbeteiligten 2–16 bestehen,
braucht hier nicht geklärt zu werden. Auf die Mitbeteiligten 17–19 treffen
diese Relativierungen des Persönlichkeitsschutzes nicht zu.
5.8
Somit ist
festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin die Einsicht in Akten über die
eigene Person verlangt und zudem über ein gewisses Interesse am
Informationszugang mit Blick auf die angestrebten Haftungsprozesse verfügt. Die
Vorinstanz hat zu Unrecht
er­stens eine besondere und nicht nur eine spezifische Schutzwürdigkeit des
Interesses vorausgesetzt und zweitens den grundrechtlichen Gehalt des
Informationszugangsgesuchs nicht berücksichtigt. Den Interessen der Beschwerdeführerin
stehen die Interessen der Mitbeteiligten 2–19 am Schutz ihrer
Personendaten (darunter auch besondere), der Mitbeteiligten 1 am Schutz
ihrer Privatsphäre und allenfalls ihrer Geschäftsgeheimnisse sowie von Dritten
am Schutz ihrer Personendaten gegenüber. Anders als die Vorinstanz annimmt,
kann sich die Mitbeteiligte 1 nicht auf den Vertrauensschutz stützen.
Zudem ist im vorliegenden Verfahren nicht zu berücksichtigen, dass der
Liquidator in Anwendung von Art. 320 Abs. 3 in Verbindung mit
Art. 8a SchKG einem breiteren Personenkreis Dateneinsicht gewähren könnte.
Sodann gilt für die Mitbeteiligten 2–16, bei denen es sich um ehemalige
Verwaltungsratsmitglieder und Kaderangestellte der Beschwerdeführerin handelt,
dass ihnen in Bezug auf den Zugang zu Informationen über die eigene Person der
Persönlichkeitsschutz nur eingeschränkt zusteht. Die eventualiter vorgenommene
Ermittlung und Gewichtung der massgeblichen Interessen durch die Vorinstanz
erweist sich somit aus verschiedenen Gründen als fehlerhaft.
6.
Im Folgenden ist das Interesse der Beschwerdeführerin an
der Einsicht in ihre eigenen Daten gegen die entgegenstehenden Interessen
abzuwägen. Diese Abwägung ist nicht ab­strakt, sondern mit Bezug auf die
streitigen Dokumente vorzunehmen.
6.1
Vorweg ist
zu prüfen, inwieweit die materiellen Bestimmungen des Obligationenrechts,
welchen die privatrechtlichen Beziehungen zwischen der Beschwerdeführerin und
den Mitbeteiligten unterstehen bzw. unterstanden, in diesem Zusammenhang von
Bedeutung sind. Indem sich die Mitbeteiligte 1 darauf beruft, dass der
Beschwerdeführerin die streitigen Akten auch als Auftraggeberin nicht zustünden,
macht sie sinn­gemäss geltend, dass Art. 400 des Obligationenrechts (OR),
der die Rechenschafts- und He­rausgabepflicht der Beauftragten regelt, hier zu
beachten sei. Trifft dies zu, wäre Art. 400 OR auch im Verhältnis zwischen
der Beschwerdeführerin und ihren ehemaligen Verwaltungsratsmitgliedern
einschlägig: Unabhängig von der umstrittenen Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses
zwischen der Gesellschaft und ihren Organen geht die Lehre davon aus, dass
subsidiär Auftragsrecht zur Anwendung kommt, was gerade im Bereich der
Sorgfalts- und Treuepflicht des Verwaltungsrats gemäss Art. 717 OR in Frage
kommt (Georg Krneta, Praxiskommentar Verwaltungsrat, 2. A., Bern 2005,
N. 275 ff.; Martin Wernli/Marco A. Rizzi in: Heinrich Honsell/Nedim
Peter Vogt/Rolf Watter [Hrsg.], Basler Kommentar OR II, 4. A., 2012,
Art. 710 N. 9). Soweit es sich bei den Mitbeteiligten um (ehemalige)
Arbeitnehmende der Beschwerdeführerin handelt, wäre demgegenüber Art. 321b
OR über die Rechenschafts- und Herausgabepflicht der Arbeitnehmenden anzuwenden.
Weil der bundesverfassungsrechtliche Anspruch auf Einsicht in die eigenen Daten
in Bezug auf die Rechtsgrundlagen, den Zweck sowie die Berechtigten und
Verpflichteten nicht mit den genannten Rechenschafts- und Herausgabeansprüchen
übereinstimmt, ist nicht von der Anwendbarkeit der auftrags- und
arbeitsrechtlichen Bestimmungen auszugehen. Eine derartige Aussage lässt sich
auch nicht den Ausführungen des Bundesgerichts entnehmen, das eine unzulässige
Beweisausforschung durch Inanspruchnahme des datenschutzrechtlichen Einsichtsrechts
mit dem Argument verneinte, die Daten hätten auch nach Art. 400 OR
herausgegeben werden müssen (BGE 138 III 425 E. 6.4). Praxis und
Lehre zu Art. 400 und Art. 321b OR sind jedoch im Sinn von
Anhaltspunkten mitzuberücksichtigen.
6.2
Die Mitbeteiligte 1
macht geltend, die Einsicht in ihre internen Akten würde ihre Privatsphäre und
insbesondere ihr Geschäftsgeheimnis verletzen.
6.2.1
Der Anspruch auf Einsicht in Akten über die eigene Person erstreckt sich
grundsätzlich auch auf interne Dokumente (vgl. BGE 125 II 473
E. 4c/aa und bb, zu Art. 8 und 9 Abs. 2 lit. b DSG; vgl.
auch VGr, 4. September 2013, VB.2012.00510, E. 3). Zu beachten ist,
dass die Beschwerdeführerin nicht Einblick in sämtliche sie betreffenden
internen Akten der Mitbeteiligten 1 verlangt, sondern dass es um Akten
geht, die von den Gutachtern ausgewählt wurden, weil diese sie mit Blick auf
die Beurteilung des Verhaltens der Mitbeteiligten 1 bei der Revision und
der Rechnungslegung für relevant hielten; entsprechend ist davon auszugehen,
dass die Dokumente von besonderem Interesse für die von der Beschwerdeführerin
angestrebten Haftungsprozesse sind.
6.2.2
Vorliegend sind zwar die internen Dokumente einer Privatperson betroffen,
die den Schutz der Privatsphäre anrufen kann (vgl. auch David Rosenthal,
Handkommentar DSG, Art. 9 N. 17, zu Art. 9 Abs. 3 DSG).
Dies
kann jedoch nicht das entscheidende Kriterium in der Interessenabwägung sein:
Andernfalls würde der Anspruch auf Einsicht in Akten über die eigene Person
weitgehend unterlaufen, wenn diese von Privatpersonen gesammelt wurden. Der
Schutz des Geschäftsgeheimnisses verlangt keine pauschale Geheimhaltung
sämtlicher Akten, die von der Mitbeteiligten 1 stammen. Dasselbe gilt für
den Persönlichkeitsschutz der Mitarbeitenden sowie Dritter, dem auch mit
Anonymisierungen und Kürzungen Rechnung getragen werden kann (vgl. auch BGE
138 III 425 E. 6.5). Andere besondere Gründe, die eine
Geheimhaltung rechtfertigen würden, werden nicht vorgebracht (ein solcher Grund
wäre etwa die Gefahr, dass der Gegenpartei die eigene Prozesstaktik offengelegt
werden müsste; vgl. VGr, 4. Dezember 2013, VB.2013.00383,
E. 4.3.3 f.; vgl. auch Nicolas Bracher/Eyal I. Tavor, Das
Auskunftsrecht nach DSG – Inhalt und Einschränkung im Vorfeld eines
Zivilprozesses, SJZ 2013, S. 45 ff., 49 f.). Dies alles führt
zum Fazit, dass die Geheimhaltungsinteressen der Mitbeteiligten 1, ihrer
Mitarbeitenden und Dritter nicht generell, sondern nur punktuell dem
Informationszugang entgegenstehen. Was die Mitbeteiligte 1 betrifft,
vermöchten nur allfällige Geschäftsgeheimnisse das Interesse der Beschwerdeführerin
am Informationszugang zu überwiegen.
6.2.3
Die obigen Überlegungen werden nicht erschüttert, wenn man die
Rechenschafts- und Herausgabepflicht der Beauftragten nach Art. 400 OR
einbezieht. Entgegen der Ansicht der Mitbeteiligten 1 kann der Praxis zu
dieser Bestimmung nicht entnommen werden, dass der Beschwerdeführerin die
Einsicht in die internen Dokumente aus auftragsrechtlicher Sicht zu verweigern
wäre. Gemäss Bundesgericht umfasst zwar die Herausgabepflicht "rein
interne Dokumente wie vorbereitende Studien, Notizen, Entwürfe, Materialsammlungen
und eigene Buchhaltungen" nicht (BGE 139 III 49 E. 4.1.3;
ebenso Walter Fellmann, Berner Kommentar, 1992, Art. 400 OR N. 136).
Interne Dokumente unterliegen jedoch der Rechenschaftspflicht, wenn sie für
die Überprüfung relevant sind, ob der Auftrag vertragsgemäss ausgeführt wurde.
Dann muss ihr Inhalt der Auftraggeberin in geeigneter Form zur Kenntnis
gebracht werden. Die Dokumente müssen allerdings nicht zwingend vorgelegt
werden, sondern es ist eine Abwägung mit den Geheimhaltungsinteressen der
Beauftragten vorzunehmen (BGE 139 III 49 E. 4.1.3). Die
Beauftragte hat selbst über Elemente Rechenschaft abzulegen, die ihre
Schadenersatzpflicht begründen (Fellmann, Art. 400 N. 19; BGE
138 III 425 E. 6.4).
6.2.4
Die Mitbeteiligte 1 beruft sich nur pauschal auf das
Geschäftsgeheimnis. Weil das Gesuch um Informationszugang zahlreiche interne
Dokumente der Mitbeteiligten 1 betrifft, ist jedoch nicht von der Hand zu
weisen, dass Geschäftsgeheimnisse betroffen sein könnten. Weil die Vorinstanzen
das Einsichtsbegehren der Beschwerdeführerin bereits aus anderen Gründen
abwiesen, hatten sie keinen Anlass, die Frage abzuklären. Der Sachverhalt ist
im Verwaltungsverfahren grundsätzlich von Amtes wegen zu klären, doch
unterliegt eine Partei aufgrund von Treu und Glauben der Mitwirkungspflicht in
Bezug auf Tatsachen, die der Behörde nicht oder nur schwer zugänglich sind
(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 99 mit Hinweisen). Für die
Bezeichnung der vom Geschäftsgeheimnis betroffenen Dokumente ist die Mitwirkung
der Mitbeteiligten 1 unerlässlich. Die Mitbeteiligte 1 ist daher
unter Hinweis auf die Säumnisfolgen aufzufordern, begründet darzutun, für welche
Dokumente oder Kategorien von Dokumenten sie den Schutz des Geschäftsgeheimnisses
beansprucht. Adäquate Säumnisfolge ist die Berücksichtigung der ungenügenden Mitwirkung
im Rahmen der Beweiswürdigung in dem Sinn, dass das Vorliegen von Geschäfts­geheimnissen
– von allfälligen offensichtlichen Fällen abgesehen – als nicht nachgewiesen
gälte.
6.3
Mit Bezug
auf die besonderen Personendaten der Mitbeteiligten 2–19 ist zu unterscheiden,
in welchen Dokumenten diese zu finden sind.
6.3.1
Zahlreiche Daten finden sich in Dokumenten, die ursprünglich von der
Beschwerdeführerin selber stammen.
Die Vorinstanz nennt
"E-Mails,
Sitzungsprotokolle, Notizen, Vorbereitungsarbeiten des Verwaltungsrates, der Finanzkommission".
Diese Dokumente müssen der Beschwerdeführerin ohnehin bekannt sein.
Im
Übrigen könnte sie darauf wohl nach Art. 400 OR oder Art. 321b OR
zugreifen. In diesem Zusammenhang ist auch an die Aktenrückgabepflicht des
Verwaltungsrats nach Art. 717 OR zu erinnern, deren Umfang allerdings
umstritten und die hier ebenfalls nicht direkt massgeblich ist (vgl. dazu Eric
Homburger, Zürcher Kommentar, 1997, Art. 717 OR N. 844 ff.).
Weiter enthalten die Beilagen des Gutachtens auch öffentlich zugängliche
Dokumente wie etwa Jahresrechnungen, Protokolle der Generalversammlung oder
Presseberichte.
Gegen die Einsichtsgewährung könnte sprechen, dass diese
Dokumente neu zusammengestellt wurden und als Grundlage der Interpretation
durch die Gutachter dienten, weshalb die in ihnen enthaltenen Informationen
über die Mitbeteiligten 2–19 im Zusammenhang mit dem Gutachten als
besondere Personendaten einzustufen sind (E. 3.3). Gleichwohl erscheint der
Eingriff in die Privatsphäre der Mitbeteiligten 2–19, der im Zugang der
Beschwerdeführerin zu ihr bereits bekannten oder öffentlich zugänglichen
Dokumente besteht, als ausgesprochen geringfügig – dies selbst in Anbetracht
dessen, dass von besonderen Personendaten auszugehen ist. Er kann daher die
Einschränkung des Informationszugangs nicht rechtfertigen. Dasselbe gilt im
Ergebnis für den Zugang zu den Schlussfolgerungen des Gutachtens über die Mitbeteiligten 2–19,
die sich auf die genannten Dokumente stützen: Der Beschwerdeführerin würden
damit keine neuen Tatsachen über die Mitbeteiligten 2–19 eröffnet, sondern
fachkundige Würdigungen ihr bereits bekannter Tatsachen, die allenfalls
aufgrund des neu geschaffenen Kontexts in einem neuen Licht erscheinen mögen.
6.3.2
Gleich ist mit Bezug auf die Unterlagen zu entscheiden, welche die Kontakte
zwischen der Beschwerdeführerin und der Mitbeteiligten 1 belegen. Es
handelt sich etwa um den E-Mail-Verkehr zwischen Mitarbeitenden beider
Unternehmen, gemeinsame Präsen­ta­tio­nen, Revisionsberichte und
Prüfungsberichte der Konzernprüfer. Auch diese Dokumente sind der
Beschwerdeführerin bekannt, weshalb die Gewährung des Zugangs zu ihnen und zu
den betreffenden Ausführungen des Gutachtens die Privatsphäre der Mitbeteiligten 2–19
nur geringfügig berührt.
6.3.3
Soweit sich besondere Personendaten der Mitbeteiligten 2–19 in
Dokumenten finden, die nicht von der Beschwerdeführerin stammen und dieser
nicht bekannt sind, überwiegt dagegen das Interesse am Schutz der Privatsphäre,
weshalb das Einsichtsrecht nur beschränkt zu gewähren ist
(vgl. E. 7.4.1).
6.4
Dieselben
Grundsätze sind sinngemäss auf die Personendaten Dritter anzuwenden: Sofern
diese in Dokumenten genannt werden, die öffentlich zugänglich oder der Beschwerdeführerin
bekannt sind, wird nur unwesentlich in deren Persönlichkeitsrechte eingegriffen,
wenn die Beschwerdeführerin erneut Zugang zu diesen Dokumenten erhält. Im
Übrigen geht der Schutz ihrer Privatsphäre vor, weshalb das Einsichtsrecht auch
hier nur beschränkt zu gewähren ist (vgl. E. 7.4.1). Zu beachten ist,
dass diesen Dritten bisher noch keine Gelegenheit zur Stellungnahme nach
§ 26 Abs. 1 IDG eingeräumt wurde.
6.5
In Bezug
auf die methodischen Hinweise des Gutachtens und die in den Beilagen wiedergegebenen
Auszüge aus Handbüchern und Standards bestehen keine Interessen, die gegen eine
Einsichtsgewährung sprechen könnten.
6.6
Schliesslich
bleibt festzuhalten, dass die Abwägung der massgeblichen Interessen nicht zu
einem anderen Ergebnis führt, wenn das Gutachten als Ganzes ins Blickfeld
genommen wird. Der Gesamtzusammenhang vermag den Gehalt oder das Gewicht der
behandelten Gesichtspunkte nicht entscheidend zu ändern.
7.
7.1
Die
Bekanntgabe von Informationen ist ganz oder teilweise zu verweigern oder aufzuschieben,
wenn ihr ein überwiegendes Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG).
Das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 36 Abs. 3 BV) fordert, den
Informationszugang nur soweit einzuschränken, wie es zur Wahrung der
überwiegenden Interessen unerlässlich ist. Die Einschränkung kann namentlich
durch Anonymisierungen oder Kürzungen erfolgen. Im Folgenden ist zu prüfen, ob
eine nur teilweise Bekanntgabe überhaupt realisierbar ist oder ob doch über den
Zugang zum Gutachten samt Beilagen insgesamt zu entscheiden ist.
7.2
Die
Vorinstanz hält es für unmöglich, die Informationen mit direktem oder
indirektem Bezug zu den Mitbeteiligten zu denjenigen ohne solchen Bezug zu
trennen. Sie begründet dies damit, dass im Gutachten verschiedene Informationen
miteinander verarbeitet würden, die dann in die Schlussfolgerungen einflössen. Entgegen
der Ansicht der Vorinstanz gebietet das Interesse an der Wahrung der
Privatsphäre jedoch in der Regel nicht, die Informationen mit Bezug zu den
Mitbeteiligten geheim zu halten. Im Übrigen überzeugt es auch nicht, sämtliche
Angaben zu den Mitbeteiligten unabhängig von der Art und der Intensität des
Bezugs gleich zu behandeln. Auch wenn etwa Schlussfolgerungen des Gutachtens
auf geheimzuhaltenden Informationen aufbauen sollten, ohne jedoch ihrerseits solche
zu enthalten, sind die Schlussfolgerungen selbst nicht als geheimzuhaltende
Informationen einzustufen. Wenn einzelne Beilagen und Textpassagen geheimzuhalten
sind, wirkt sich dies auf den Rest des Gutachtens und der Beilagen nicht aus.
7.3
Der
Verwaltungsaufwand ist kein relevantes Kriterium der Interessenabwägung. Dies
ergibt sich indirekt aus § 25 Abs. 2 IDG, der die Bearbeitung von
Gesuchen, die einen unverhältnismässigen Aufwand verursachen, nur von einem
Interessennachweis abhängig macht (vgl. Thönen, § 25 N. 6 ff.).
Ein Interessennachweis liegt hier vor, kann sich die Beschwerdeführerin doch
auf verfassungsmässige Rechte stützen (vgl. Thönen, § 25 N. 8). Im
Übrigen ist ein unverhältnismässiger Aufwand erst anzunehmen, wenn das
öffentliche Organ das Gesuch mit seinen verfügbaren Mitteln nicht behandeln
kann, ohne dass die Erfüllung seiner anderen Aufgaben wesentlich beeinträchtigt
wird (§ 15 Abs. 1 der Verordnung über die Information und den
Datenschutz vom 28. Mai 2008 [IDV]). Eine wesentliche Beeinträchtigung der
Aufgabenerfüllung liegt nicht schon vor, wenn die Mitarbeitenden des
öffentlichen Organs zusätzliche Arbeitsstunden leisten müssen, sondern erst
dann, wenn dieses wegen des Gesuchs um Informationszugang seine Kernaufgaben
nicht mehr wahrnehmen könnte (VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00750,
E. 5.3; Begründung des Regierungsrats zur IDV, ABl 2008, 916 ff., 934).
Angesichts des Umfangs der hier streitigen Akten werden jedoch gewisse
Schematisierungen nicht zu vermeiden sein.
7.4
Der
Beschwerdeführerin ist daher unter den in E. 6 genannten Vorbehalten der
Zugang zum Gutachten und seinen Beilagen zu gewähren.
7.4.1
Im Einzelnen bedeutet dies:
–     Der Mitbeteiligten 1
ist unter Androhung von Säumnisfolgen Gelegenheit einzuräumen, begründet
darzulegen, für welche Dokumente oder Kategorien von Dokumenten sie sich auf
das Geschäftsgeheimnis berufen will. Sollte sich aufgrund der Beweiswürdigung
ergeben, dass Dokumente dem Geschäftsgeheimnis unterliegen, sind diese von der
Einsichtnahme auszunehmen, und die Hinweise auf sie sowie ihre Wiedergabe im
Gutachten sind wegzulassen bzw. wegzukürzen. Für den Säumnisfall ist
anzudrohen, dass der Nachweis, das Gutachten und die Beilagen enthielten
Geschäftsgeheimnisse, als nicht erbracht angesehen werde, von allfälligen
offensichtlichen Fällen abgesehen.
–     In den
Dokumenten, die der Beschwerdeführerin nicht bekannt sind, sind die Mitbeteiligten 2–19
sowie Dritte zu anonymisieren bzw. durch Kürzungen unkenntlich zu machen.
Entsprechend ist vorzugehen, soweit das Gutachten diese Dokumente wiedergibt.
Soweit aufgrund der Anonymisierungen und Kürzungen trotz des bereits vorhandenen
Wissens keine Rückschlüsse auf betroffene Dritte mehr möglich sind – oder
soweit deren Persönlichkeitsrechte nicht betroffen sind –, kann auf deren
Anhörung im Sinn von § 26 Abs. 1 IDG verzichtet werden (VGr, 12. Januar
2011, VB.2010.00461, E. 3.3.2). Als der Beschwerdeführerin unbekannte
Dokumente haben jene Dokumente zu gelten, die weder öffentlich zugänglich sind
noch – wie etwa ihre interne Kom­munikation, Sitzungsprotokolle ihrer Organe,
ihre Korrespondenz unter Einschluss der Korrespondenz der Organe und Angestellten
oder zu ihren Händen verfasste Berichte – dem Einflussbereich der
Beschwerdeführerin zuzurechnen sind.
–     Im
Übrigen ist der Beschwerdeführerin Einsicht in das Gutachten samt Beilagen zu
gewähren.
7.4.2
Mit Bezug auf den Text des Gutachtens ist anzumerken: In Anwendung der
genannten Grundsätze dürften die eigentlichen Antworten (und damit auch das
Summary) sowie die "Grundlagen", in denen die Gutachter die verwendeten
Referenzwerke – wie Handbücher und Standards – darstellen, der
Beschwerdeführerin ganz oder weitestgehend offenzulegen sein. Anonymisierungen
und Kürzungen werden im Wesentlichen bei den Begründungen und den Darstellungen
der chronologischen Abläufe vorzunehmen sein. Diese Ausführungen verweisen oft
auf die Beilagen, zitieren diese oder fassen deren Aussagen zusammen. Soweit in
solchen Passagen Beilagen wiedergegeben werden, zu denen der Zugang nicht zu
gestatten ist, sind sie wegzukürzen, und die Hinweise auf diese Beilagen sind
wegzulassen. In diesem Fall ist zu prüfen, ob eine Zusammenfassung erstellt
werden kann (§ 13 Abs. 2 IDV). Ist dies nicht möglich und sollte
deswegen der Sinn der entsprechenden Ausführungen nicht mehr erkennbar sein,
sind die Antworten auf die betreffenden Teilfragen ganz wegzulassen.
7.5
Der
Informationszugang ist von der Beschwerdegegnerin durchzuführen. Daher ist die
Sache an diese zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG), und sie ist
anzuweisen, der Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen teilweise Einsicht in
das Gutachten samt Beilagen zu gewähren. Vorbehalten bleiben allfällige
Geschäftsgeheimnisse der Mitbeteiligten 1 sowie Anonymisierungen und
Kürzungen zur Wahrung der Privatsphäre der Mitbeteiligten 2–19 und Dritter
(E. 7.4). Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich nicht nur deshalb um
einen Rückweisungsentscheid, weil das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen noch
festgestellt werden muss, sondern auch deshalb, weil der Beschwerdegegnerin bei
den Anonymisierungen und Kürzungen ein Entscheidungsspielraum verbleibt (vgl. BGE
138 I 143 E. 1.2).
8.
8.1
8.1.1
Nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG sind die Gerichtsko­s­ten den Parteien entsprechend ihrem
Unterliegen aufzuerlegen. Vorliegend obsiegt die Beschwerdeführerin
überwiegend. Soweit der Beschwerdegegnerin die Prüfung von Geschäftsgeheimnissen
aufgetragen wird, handelt es sich um eine Rückweisung zur erneuten Entscheidung
bei offenem Ausgang; eine solche ist als Obsiegen zu behandeln, wenn die
Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr,
28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar
VRG, § 64 N. 5; vgl. auch Plüss, § 13 N. 70 mit einer
Übersicht über die nicht einheitliche Praxis). Die Beschwerdeführerin unterliegt
immerhin insoweit, als bereits feststeht, dass die Einsicht teilweise nur mit
einigen Anonymisierungen und Kürzungen gewährt werden kann. Es rechtfertigt
sich, ihr einen Zehntel der Gerichtskosten und neun Zehntel der Beschwerdegegnerin
und einzelnen Mitbeteiligten aufzuerlegen.
8.1.2
Die Bezeichnung der kostenpflichtigen Mitbeteiligten richtet sich nach
folgenden Überlegungen: Wer im vorinstanzlichen Verfahren obsiegt hat, bleibt
Partei, selbst wenn er sich nicht mehr mit eigenen Anträgen am Verfahren
beteiligt (Bertschi, Vorbem. zu §§ 21–21a N. 17 mit weiteren
Hinweisen). Auch Mitbeteiligte, die von Amtes wegen in das Verfahren einbezogen
wurden, können unter diesen Umständen mit Kosten belastet werden (vgl. VGr,
4. Juni 2009, VB.2009.00173, E. 4). Im erstinstanzlichen Verfahren
gab die Beschwerdegegnerin allen Mitbeteiligten im Sinn von § 26
Abs. 2 IDG Gelegenheit zu einer Stellungnahme, die nicht mit der
Parteistellung verbunden ist. Auf die Möglichkeit, sich am Verfahren als
Parteien mit den entsprechenden Rechten und Pflichten (insbesondere den Kosten-
und Entschädigungspflichten unterliegender Parteien im Sinn der §§ 13 und
17 VRG) zu beteiligen, wurden die Mitbeteiligten nicht ausdrücklich aufmerksam
gemacht (vgl. hierzu VGr, 12. Januar 2011, VB.2010.00461, E. 4.3.2).
Die Beschwerdegegnerin verzichtete in Anwendung von § 29 Abs. 2
lit. b IDG und § 35 Abs. 5 IDV auf eine Gebührenerhebung. Die
Vorinstanz bezog die Mitbeteiligten – angesichts des Verfahrensausgangs
zulässigerweise – nicht ein. Von vornherein nicht als Parteien zu gelten haben
jene Mitbeteiligten, die sich ausdrücklich oder stillschweigend auf die
Verweigerung der Zustimmung beschränkten. Aus Billigkeitsgründen sind jenen
Mitbeteiligten ebenfalls keine Kos­ten aufzuerlegen, die nur im Verfahren vor
der Beschwerdegegnerin eigene Verfahrensanträge stellten. Demnach sind nur jene
Mitbeteiligten mit Kos­ten zu belasten, die vor Verwaltungsgericht eigene
Verfahrensanträge stellten und damit Parteistellung in Anspruch nahmen, also
die Mitbeteiligten 1, 3, 5, 7 und 10–13.
8.1.3
Folglich sind die Gerichtskosten zu einem Zehntel der Beschwerdeführerin
und zu je einem Zehntel der Beschwerdegegnerin sowie den genannten
Mitbeteiligten aufzuerlegen, wobei Letztere solidarisch füreinander haften
(§ 14 VRG; Plüss, § 14 N. 13 ff.). Die Kos­ten des
Rekursverfahrens sind ebenfalls entsprechend zu verteilen.
8.2
Der
Beschwerdeführerin ist für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Prozessentschädigung
von insgesamt Fr. 5'400.- (inkl. MWST von 8 % = Fr. 400.-) zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG). Diese Entschädigung ist zu gleichen Teilen den Mitbeteiligten 1,
3, 5, 7 und 10–13 aufzuerlegen (§ 17 Abs. 3 VRG). Die
Beschwerdegegnerin als unterliegende Amtsstelle ist nicht
entschädigungspflichtig (Plüss, § 17 N. 93).
9.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid gilt als Vor- bzw.
Zwischenentscheid und ist daher nur unter den Voraussetzungen von Art. 93
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) direkt mit
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht
anfechtbar.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügungen der Direktion der Justiz
und des Innern vom 11. April 2014 und der Oberstaatsanwaltschaft vom
5. August 2013 werden aufgehoben, und die Angelegenheit wird an die
Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Die Beschwerdegegnerin wird angewiesen, der
Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen teilweise Einsicht in das Gutachten
der G AG vom 21. Januar 2008 samt Beilagen zu gewähren.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 12'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr. 1'370.--     Zustellkosten,
Fr. 13'370.--    Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu je einem Zehntel der Beschwerdeführerin, der Beschwerdegegnerin
und – unter solidarischer Haftung füreinander – den Mitbeteiligten 1, 3,
5, 7, 10, 11, 12 und 13 auferlegt.
4.    Die
Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 3'150.- werden zu je einem
Zehntel der Beschwerdeführerin, der Beschwerdegegnerin und – unter
solidarischer Haftung füreinander – den Mitbeteiligten 1, 3, 5, 7, 10, 11,
12 und 13 auferlegt.
5.    Die
Mitbeteiligten 1, 3, 5, 7, 10, 11, 12 und 13 werden verpflichtet, der
Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zusammen eine
Parteientschädigung von je Fr. 675.-, insgesamt Fr. 5'400.- (inkl.
MWST von 8 % = Fr. 400.-) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft dieses Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-recht­lichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …