zh_verwaltungsgericht · PB.2000.00011 · 2000-10-25 · de

Kündigung | . Ist ein Anstellungsverhältnis zwischen Gemeinwesen und Arbeitnehmer durch Vertrag begründet worden und bestehen keinerlei Anhaltspunkte für eine Begründung mittels zustimmungsbedürftiger Verfügung, so ist der Rekurs- und Beschwerdeweg ausgeschlossen. Zu den Rechtsgrundlagen der Anstellung (E. 3a). Zulässigkeit der Begründung des Anstellungsverhältnisses durch Vertrag (E. 3b). Der Bezirksrat hat das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien zutreffend als vertragliches qualifiziert und ist deshalb auf den Rekurs zu Recht nicht eingetreten (E. 3c,d).

Zürich Verwaltungsgericht 25.10.2000 PB.2000.00011
Zurich Verwaltungsgericht 25.10.2000 PB.2000.00011
Zurigo Verwaltungsgericht 25.10.2000 PB.2000.00011

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00011
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Geschäftsnummer:
PB.2000.00011
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.10.2000
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
.
Ist ein Anstellungsverhältnis zwischen Gemeinwesen und Arbeitnehmer durch Vertrag begründet worden und bestehen keinerlei Anhaltspunkte für eine Begründung mittels zustimmungsbedürftiger Verfügung, so ist der Rekurs- und Beschwerdeweg ausgeschlossen.
Zu den Rechtsgrundlagen der Anstellung (E. 3a). Zulässigkeit der Begründung des Anstellungsverhältnisses durch Vertrag (E. 3b). Der Bezirksrat hat das Rechtsverhältnis zwischen den Parteien zutreffend als vertragliches qualifiziert und ist deshalb auf den Rekurs zu Recht nicht eingetreten (E. 3c,d).
Stichworte:
ANFECHTUNGSVERFAHREN
BEGRÜNDUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KLAGEVERFAHREN
PERSONALRECHTLICHE BESCHWERDE
PERSONALRECHTLICHE KLAGE
REKURS
VERFÜGUNG
VERTRAG, ÖFFENTLICH-RECHTLICHER
VERTRAG, PRIVATRECHTLICHER
VERTRAGLICH
Rechtsnormen:
§ 74 lit. I VRG
§ 79 VRG
§ 80b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A, geboren 27. November 1933, war
nach ihrer Darstellung seit 1976 Mitglied der Museumskommission X und als
Gestalterin des Ortsmuseums X tätig. Die Wahl in diese Kommission erfolgte
jeweils durch den Gemeinderat, so gemäss den bei den Akten liegenden Wahlbeschlüssen
am 21. April 1982 für die Amtsdauer 1982/1986 und mit je­weiliger
Wiederwahl für die folgenden Amtsdauern, wobei ab der Amtsdauer 1994/1998 die
Wahl zum "Mitglied mit beratender Stimme" erfolgte. Die bisher letzte
Wahl erfolgte am 24. Juni 1998 für die Amtsdauer 1998/2002. Für die
Tätigkeit als Gestalterin von Aus­stellungen im Ortsmuseum wurde sie im
Stundenlohn entschädigt. Im Zusammenhang mit der Neuordnung der
Anstellungsverhältnisse aller im Stundenlohn beschäftigen Arbeit­nehmenden wurde
mit ihr im Dezember 1995 ein Arbeitsvertrag "i.S. Art. 319 ff des
Schweizerischen Obligationenrechtes" abgeschlossen (act. --), welcher
laut Art. 20 lit. c ab dem 2. Dienstjahr mit einer
Kündigungsfrist von drei Monaten auf das Ende eines Mo­nats gekündigt werden
kann.
Nachdem es in
der Museumskommission zu Spannungen gekommen war und in der Folge verschiedene
Aussprachen und Briefwechsel stattgefunden hatten, kündigte der Ge­meinderat X
den Arbeitsvertrag mit Schreiben vom 19. August 1999 auf den 30. November
1999, wobei er zur Begründung darauf hin wies, dass laut Museumskommission eine
kon­struktive Zusammenarbeit nicht mehr möglich sei.
Gegen die Kündigung liess A Rekurs an den Bezirksrat erheben
mit den Anträgen, die Kündigung aufzuheben, eventuell festzustellen, dass die
Kündigung missbräuchlich und sachlich nicht gerechtfertigt sei, und ihr eine
Entschädigung von Fr. 10'000.‑ sowie eine Abfindung von
Fr. 16'000.‑ zuzusprechen. Auf eine in der Folge erhobene Beschwerde
der Gemeinde X gegen eine verfahrensleitende Anordnung des
Bezirksratspräsidenten vom 24. Februar 2000 trat das Verwaltungsgericht am
5. April 2000 nicht ein (Verfahren PB.2000.00005). In den Erwägungen wies
das Gericht zudem darauf hin, dass der Bezirks­rat im Hinblick auf seine Zuständigkeit
in erster Linie zu prüfen haben werde, ob das streitbetroffene
Arbeitsverhältnis ein öffentlichrechtliches sei. Falls dies zutreffe, sei aber
die Zuständigkeit des Bezirksrats nur dann gegeben, wenn das
Anstellungsverhältnis durch Verfügung begründet worden sei; beruhe es hingegen
auf öffentlichrechtlichem Vertrag, sei das Verwaltungsgericht im Klageverfahren
zuständig und könne in jenem Verfahren nicht die Aufhebung der Kündigung,
sondern nur eine Entschädigung geltend gemacht werden.
In der Folge liess A am 18. Mai 2000 Klage beim
Verwaltungsgericht erheben mit dem Antrag, es sei festzustellen, dass die
Kündigung ungerechtfertigt sei, und es sei die Gemeinde X zu Entschädigungen
von insgesamt Fr. 26'000.- an die Klägerin zu verpflich­ten; gleichzeitig
ersuchte sie um Sistierung dieses Verfahrens (PK.2000.00005) bis zur
rechtskräftigen Erledigung des Verfahrens vor Bezirksrat, welchem Antrag das
Verwal­tungsgericht mit Präsidialverfügung vom 19. Mai 2000 entsprach.
II. Mit Beschluss vom 16. Mai 2000 trat der Bezirksrat
auf den Rekurs A's nicht ein mit der Begründung, es handle sich bei der
Anstellung der Ausstellungsgestalterin jeden­falls nicht um ein durch
Verfügung, sondern durch Vertrag begründetes Arbeitsverhältnis. Gleichgültig,
ob es sich dabei um einen privat- oder öffentlichrechtlichen Vertrag handle,
sei jedenfalls nicht der Bezirksrat zuständig.
III. Gegen den Bezirksratsbeschluss liess A am 16. Juni
2000 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben mit den Anträgen, das Gericht
möge diesen Beschluss aufhe­ben, über die im Rekursverfahren gestellten Anträge
entscheiden bzw. eventuell die Sache zur Neuentscheidung an den Bezirksrat
zurückweisen. Die Kosten des Verfahrens seien auf die Staatskasse zu nehmen, zu
deren Lasten der Beschwerdeführerin auch eine Entschädi­gung zuzusprechen sei;
eventuell sei die Beschwerdegegnerin zur Tragung der Kosten und zur Leistung
einer Entschädigung an die Beschwerdeführerin zu verpflichten. Sodann sei das
anhängig gemachte Beschwerdeverfahren mit dem sistierten Klageverfahren
PK.2000.00005 zu vereinigen, dessen Sistierung aufzuheben sei.
Der Bezirksrat beantragte am 28. Juni 2000 Abweisung der
Beschwerde. Die Ge­meinde X liess am 4. September 2000 in erster Linie
Abweisung der Beschwerde beantra­gen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Beschwerdeführerin, und wi­dersetzte sich der Vereinigung des
Beschwerde- mit dem Klageverfahren sowie der Fort­setzung des Letzteren.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des
Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung eines Gemeinderats; auf die
Beschwerde ist gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, in der Fassung vom 8. Juni 1997) einzutreten.
2. Die Beschwerdeführerin beantragt die Vereinigung des
vorliegenden Verfahrens mit dem Klageverfahren PB.2000.00005. Diesem Antrag ist
schon deshalb nicht statt zu geben, weil das Klageverfahren im Gegensatz zum
vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht spruchreif ist. Über die Aufhebung der
Sistierung jenes Verfahrens wird dort zu be­finden sein.
3. Die Beschwerdeführerin stellt sich nicht gegen die dem
Nichteintretensbeschluss des Bezirksrats zugrundeliegende Rechtsauffassung,
sondern macht geltend, dieser habe voreilig und ohne weitere Abklärungen
aufgrund des zwischen den Parteien im Dezember 1995 abgeschlossenen
Arbeitsvertrags angenommen, das Rechtsverhältnis mit der Be­schwerdeführerin
sei vertraglicher Natur.
a) Bereits die Besoldungsverordnung der Gemeinde X vom
1. Dezember 1993 (BVO 93) sah neben dem auf Amtsdauer begründeten
Beamtenverhältnis und der unbefri­steten öffentlichrechtlichen Anstellung in
Art. 4.1 privatrechtliche Anstellungen nach dem Schweizerischen
Obligationenrecht (OR) vor, jedoch nur für Angestellte "mit vorüberge­hender
Tätigkeit bis maximal drei Monate". Mit der auf 1. Januar 1995 in
Kraft gesetzten Revision der Besoldungsverordnung vom 7. Dezember 1994
wurde Art. 4.1 wie folgt neu gefasst (BVO 94):
"Für Angestellte der Gemeinde mit
vorübergehender Tätigkeit bis ma­ximal sechs Monate, mit einem geringen
Beschäftigungsgrad im Stun­denlohn oder in weiteren Spezialfällen kann die
zuständige Behörde privatrechtliche Verträge abschliessen, die sich
ausschliesslich nach dem Schweizerischen Obligationenrecht richten. Der
Gemeinderat be­zeichnet die betreffenden Personalkategorien."
Laut Art. 44 BVO 94 schafft der Gemeinderat für
privatrechtlich Angestellte im Rahmen des Obligationenrechts Modellverträge,
die im Einzelfall den Umständen ange­passt werden.
In der Folge wurden die Anstellungen der im Stundenlohn
beschäftigten Arbeit­nehmenden der Gemeinde X mit neuen Verträgen geregelt, so
auch im Dezember 1999 mit der Beschwerdeführerin (act. --).
b) Der Abschluss von
(verwaltungsrechtlichen) Verträgen zwischen öffenlichrecht­li­chen
Organisationen und Privaten ist unter anderem zulässig, wenn ein Rechtssatz wie
hier Art. 4.1 BVO 94 dies ausdrücklich vorsieht (Ulrich Häfelin/Georg
Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A.,
Zürich 1998, Rz. 862). Ob frühere Besoldungs­verordnungen die
vertragliche Begründung von Anstellungsverhältnissen in der Gemeinde X
zuliessen, braucht nicht geprüft zu werden. Jedenfalls bestand mit
Art. 4.1 BVO 94 eine solche Grundlage bei der Erneuerung des
Arbeitsverhältnisses der Beschwerdeführerin im Dezember 1995.
c) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin gibt es
keinerlei Anhaltspunk­te dafür, dass entgegen dem klaren Wortlaut der mit ihr
im Dezember 1995 getroffenen Vereinbarung ihr Anstellungsverhältnis nicht durch
Vertrag, sondern mittels zustimmungs­bedürftiger Verfügung getroffen worden
ist. Für die Beamten und die in einem öffentlich­rechtlichen Dienstverhältnis
stehenden Angestellten wird das Arbeitsverhältnis durch die "Allgemeinen
Bestimmungen" in Abschnitt 5 der Besoldungsverordnung geregelt;
entspre­chend erfolgt die Wahl bzw. Anstellung durch mitwirkungsbedürftige
Verfügung auf der Grundlage dieser Bestimmungen. Eine solche rechtssatzmässige
Regelung des Dienstver­hältnisses besteht für die übrigen Personalkategorien,
das heisst insbesondere für die im Stundenlohn Beschäftigen, jedoch nicht;
entsprechend besteht auch keine Grundlage für eine Anstellung durch
(mitwirkungsbedürftige) Verfügung. Vielmehr wird der Inhalt der Dienstverhältnisse
dieser Personalkategorien nach dem Willen des Verordnungsgebers durch
vertragliche Vereinbarung geregelt, wobei sich der Gemeinderat gemäss
Art. 44.1 BVO 94 an Modellverträgen orientiert. Die Zweifel der
Beschwerdeführerin, "ob die Be­schwerdegegnerin mit diesem Vertrag
überhaupt das Bewusstsein und den Willen hatte, mit der Beschwerdeführerin als
gleichberechtigtem Rechtssubjekt individuell zu kontrak­tieren", sind
deshalb unbegründet. Das Dienstverhältnis der Beschwerdeführerin kann keine andere
Grundlage haben als einen solchen Kontrakt, wobei hier nicht darüber zu ent­scheiden
ist, ob es sich um einen öffentlichrechtlichen oder einen privatrechtlichen
Vertrag handelt.
Wenn die Darstellung der Beschwerdeführerin zutreffen sollte,
dass zwischen ihr und der Gemeinde bei Beginn der Tätigkeit für das Ortsmuseum
im Jahr 1976 ein durch Verfügung begründetes öffentlichrechtliches
Anstellungsverhältnis zustande gekommen ist, so ist es jedenfalls durch die
Neuordnung im Dezember 1995 abgelöst worden. Auf das Fortdauern einer
allenfalls durch Verfügung begründeten Anstellung konnte die Beschwer­deführerin
schon deshalb nicht vertrauen, weil die Revision der Besoldungsverordnung vom
7. Dezember 1994, in deren Folge die Neuregelung ihres Arbeitsverhältnisses
erfolg­te, auf die Erweiterung des Spielraums für vertragliche Anstellungen
geradezu abzielte. Vor diesem Hintergrund erweisen sich die Einwände als
unbehelflich, es sei der Beschwer­degegnerin nicht um eine Neuregelung des
personalrechtlichen Verhältnisses, sondern bloss um eine neue finanzrechtliche
Regelung gegangen; aufgrund der vorangehenden Re­vision der
Besoldungsverordnung und auch aufgrund des Schreibens der Beschwerdegeg­nerin
vom 18. Dezember 1995, mit welchem der Beschwerdeführerin der (neue)
Vertrag zugestellt wurde, trifft genau das Gegenteil zu: Der Beschwerdegegnerin
ging es unmiss­verständlich darum, die Arbeitsverhältnisse der im Stundenlohn
beschäftigen Arbeitneh­menden auf eine vertragliche Grundlage zu stellen.
Sodann betrafen die der Beschwerdeführerin regelmässig
eröffneten Wahlbeschlüs­se offenkundig ihre Mitgliedschaft in der
Museumskommission und nicht ihre im Anstel­lungsverhältnis geleistete und im
Stundenlohn besoldete übrige Tätigkeit für das Ortsmu­seum. Auch wenn es zwischen
beiden Tätigkeiten Überschneidungen gegeben haben mag, so ändert dies nichts
daran, dass zwischen der Wahl als Behördemitglied (ab 1994 nur noch mit
beratender Stimme) und der "Anstellung als Gestalterin im
Ortsmuseum", die im De­zember 1995 auf eine neue Grundlage gestellt worden
ist, unterschieden werden muss. Be­züglich der Rechtsnatur des
Anstellungsverhältnisses lässt sich deshalb aus den Wahlan­zeigen nichts
gewinnen.
d) Der Bezirksrat hat somit das Rechtsverhältnis zwischen den
Parteien zutreffend als vertragliches qualifiziert. Was er hierfür noch weiter
hätte abklären müssen, wird von der Beschwerdeführerin nicht dargetan und ist
auch nicht ersichtlich. Damit stellt die Kün­digung keine anfechtbare Verfügung
dar und ist der Bezirksrat auf den Rekurs der Be­schwerdeführerin zu Recht
nicht eingetreten. Die Beschwerde ist abzuweisen.
3. ...
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...