zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00349 · 2009-10-22 · de

Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung | Verweigerung der Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit als Zahnarzt. Ein Schreiben, mit dem die Behörde ein eingeleitetes Bewilligungsverfahren zum Abschluss bringt, kann als anfechtbare Verfügung gelten, auch wenn es nicht als solche bezeichnet ist und keine Rechtsmittelbelehrung enthält (E. 1.1). Voraussetzungen der Bewilligungserteilung gemäss Art. 36 Abs. 1 MedBG (E. 2.2). Das Binnenmarktgesetz kommt nur ergänzend zum Medizinalberufegesetz zur Anwendung. Ein Kanton darf sämtliche Voraussetzungen der Bewilligungserteilung überprüfen, ohne den Entscheid eines andern Kantons berücksichtigen zu müssen. Dies hat zwar eine Beschränkung des freien Marktzugangs zur Folge, ist aber gerechtfertigt, weil ein übergeordnetes Interesse am Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen und Tieren besteht (E. 4.1). Im Ergebnis dasselbe ergibt sich daraus, dass die öffentliche Gesundheit als wichtiges Schweizer Polizeigut erachtet wird, weshalb es den Kantonen in extremen Fällen möglich sein muss, aus Gründen der öffentlichen Gesundheit Beschränkungen des Zugangs von ausserkantonalen Anbietern vorzunehmen (E. 4.2). Der Beschwerdeführer erweist sich nach wie vor nicht als vertrauenswürdig (E. 4.2.2 und 4.3). Die Verweigerung der Bewilligung ist zudem verhältnismässig, da der Beschwerdeführer als Assistenzzahnarzt arbeiten darf, er seine Praxis im Ausland weiterführt und ihm eine Bewilligungserteilung durch einen anderen Kanton in Aussicht gestellt wurde, weshalb er nicht aus existenziellen Gründen auf eine Bewilligung im Kanton Zürich angewiesen ist (E. 4.7). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 22.10.2009 VB.2009.00349
Zurich Verwaltungsgericht 22.10.2009 VB.2009.00349
Zurigo Verwaltungsgericht 22.10.2009 VB.2009.00349

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00349
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00349
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.10.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 11.05.2010 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung
Verweigerung der Bewilligung zur selbständigen Tätigkeit als Zahnarzt.
Ein Schreiben, mit dem die Behörde ein eingeleitetes Bewilligungsverfahren zum Abschluss bringt, kann als anfechtbare Verfügung gelten, auch wenn es nicht als solche bezeichnet ist und keine Rechtsmittelbelehrung enthält (E. 1.1).
Voraussetzungen der Bewilligungserteilung gemäss Art. 36 Abs. 1 MedBG (E. 2.2).
Das Binnenmarktgesetz kommt nur ergänzend zum Medizinalberufegesetz zur Anwendung. Ein Kanton darf sämtliche Voraussetzungen der Bewilligungserteilung überprüfen, ohne den Entscheid eines andern Kantons berücksichtigen zu müssen. Dies hat zwar eine Beschränkung des freien Marktzugangs zur Folge, ist aber gerechtfertigt, weil ein übergeordnetes Interesse am Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen und Tieren besteht (E. 4.1). Im Ergebnis dasselbe ergibt sich daraus, dass die öffentliche Gesundheit als wichtiges Schweizer Polizeigut erachtet wird, weshalb es den Kantonen in extremen Fällen möglich sein muss, aus Gründen der öffentlichen Gesundheit Beschränkungen des Zugangs von ausserkantonalen Anbietern vorzunehmen (E. 4.2). Der Beschwerdeführer erweist sich nach wie vor nicht als vertrauenswürdig (E. 4.2.2 und 4.3). Die Verweigerung der Bewilligung ist zudem verhältnismässig, da der Beschwerdeführer als Assistenzzahnarzt arbeiten darf, er seine Praxis im Ausland weiterführt und ihm eine Bewilligungserteilung durch einen anderen Kanton in Aussicht gestellt wurde, weshalb er nicht aus existenziellen Gründen auf eine Bewilligung im Kanton Zürich angewiesen ist (E. 4.7).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
BERUFSAUSBILDUNGSBEWILLIGUNG
BERUFSAUSÜBUNG
BEWILLIGUNG
BINNENMARKTGESETZ
BINNENMARKTRECHT
DEROGATORISCH
FÄHIGKEITSAUSWEIS
MARKTZUGANG
PRÜFUNGSBEFUGNIS
ÜBERPRÜFUNGSBEFUGNIS
VERFÜGUNGSBEGRIFF
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSWÜRDIGKEIT
ZAHNARZT
Rechtsnormen:
Art. 4 Abs. I BGBM
§ 34 MEDBG
§ 35 Abs. III MEDBG
§ 36 Abs. I lit. b MEDBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00349
Entscheid
der 3. Kammer
vom
22. Oktober 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
A
,
Beschwerdeführer,
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Der in Deutschland diplomierte Arzt und Zahnarzt A
führt seit Jahren eine Zahnarztpraxis im Ortsteil B der Gemeinde C nahe der
Schweizer Grenze bei D. Im Hinblick auf die Geltung der bilateralen Verträge
zwischen der Schweiz und der Europäischen Union ersuchte A die Gesundheitsdirektion
des Kantons Zürich (fortan Gesundheitsdirektion) am 13. Juni 2000 um
Bewilligung der selbständigen zahnärztlichen Tätigkeit. Die Gesundheitsdirektion
des Kantons Zürich sistierte das Gesuch am 26. Juni 2000 bis zum Inkrafttreten
der bilateralen Verträge. Anlässlich eines Kontrollbesuchs in der
Zahnarztpraxis von E, welcher die Aufgabe seiner Zahnarztpraxis in F auf Ende
2000 in Aussicht gestellt hatte, traf der Kantonszahnarzt am 12. Dezember
2001 auf A, der gerade die in der Praxis als Assistenzzahnärztin zugelassene
Frau G zahnmedizinisch behandelte. E war urlaubsabwesend. Nach Angaben beider
Zahnärzte übte A in dieser Praxis eine rein konsiliarische und keine klinische
Tätigkeit aus; der Eingriff an G habe lediglich der Instruktion gedient. Der
Kantonszahnarzt wies darauf hin, dass A nicht klinisch tätig sein dürfe. Am 21. Dezember
2001 liess A die Assistenzbewilligung für eine Tätigkeit im Umfang von 30
Stunden pro Woche in der Praxis E beantragen. Die Gesundheitsdirektion
verweigerte vor Inkrafttreten der bilateralen Verträge sowohl eine Vertreter-
als auch eine Assistenzbewilligung.
B.
Anlässlich einer Besprechung mit dem Kantonszahnarzt
am 20. März 2002 gab A keine klaren Antworten zu seinem Arbeitspensum in
der Praxis E. Nachdem die Gesundheitsdirektion A wegen Übertretung des
Gesundheitsgesetzes angezeigt hatte, ergab sich, dass er von Oktober 2000 bis
Ende Mai 2002 auf eigene Kosten in der Praxis E tätig und berechtigt gewesen
war, alle Honorare zu behalten. In der polizeilichen Einvernahme vom 24. Mai
2002 gab A an, er habe seine zahnärztliche Tätigkeit nun eingestellt.
Anlässlich einer erneuten Praxisinspektion durch die Gesundheitsdirektion am 20. September
2002 kam zum Vorschein, dass A nach wie vor in der Praxis E klinisch tätig war,
obwohl er im Behandlungsbuch gewisse Namen der von ihm behandelten Patienten
ausradiert hatte. Ausserdem liess er zwei Praxisassistentinnen Eingriffe
vornehmen, die nicht nur einzig von Zahnärzten ausgeführt werden durften,
sondern für die es den Assistentinnen auch an der Ausbildung fehlte (so etwa
Zahnsteinentfernung, Einsetzen von Brücken und Kronen, Anbringen und Reparatur
von Zahnklammern). Zudem beschäftigte er zwei weitere Assistentinnen ohne
Bewilligung. In der Folge wurde die Praxis sofort geschlossen. Das
Statthalteramt H büsste A wegen Ausübens der selbständigen zahnärztlichen
Tätigkeit ohne Bewilligung mit Fr. 4'500.-; hingegen hatte er den Gewinn
aus dem erzielten Umsatz von etwa Fr. 800'000.- seit Oktober 2000 nicht abzugeben.
C.
Mit Verfügung vom 4. November 2002 wies die
Gesundheitsdirektion unter anderem das Gesuch von A um Zulassung zur
selbständigen zahnärztlichen Berufsausübung ab, ebenso verbot sie ihm jegliche
zeitlich begrenzte zahnärztliche Tätigkeit im Kanton Zürich und verweigerte ihm
die Bewilligung als Assistent von E. Die dagegen erhobene Beschwerde vom 9. Dezember
2002 wies das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 15. April 2003 ab.
Ebenso verfuhr das Bundesgericht mit der dagegen erhobenen staatsrechtlichen
Beschwerde im Urteil vom 29. September 2003.
Am 31. Oktober 2002 ersuchte A im
Kanton I um eine Berufsausübungsbewilligung als selbständiger Zahnarzt und verschwieg
dabei seine illegale Praxistätigkeit im Kanton Zürich. Der Kanton I erteilte
ihm die beantragte Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung am 28. Januar
2003; am 1. Juli 2003 eröffnete er in I eine Zahnarztpraxis. Nebenbei
führte er seine Praxis in B in reduziertem Umfang weiter. Am 26. April
2004 widerrief die Gesundheitsdirektion des Kantons I die erteilte Bewilligung
zur selbständigen Betätigung als Zahnarzt mangels Vertrauenswürdigkeit (vgl. BGr,
17. Mai 2006, 2P.309/2005, E. 3.2, 3.3,www.bger.ch).
D.
Im Hinblick auf ein neuerliches Gesuch um Erteilung
der Praxisbewilligung im Kanton Zürich wandte sich A im Januar 2004 an den
Ombudsmann des Kantons Zürich. Aufgrund dessen Bemühungen erklärte sich die
Gesundheitsdirektion bereit, nach Ablauf von acht Jahren –jedoch nicht früher –
ein neuerliches Bewilligungsgesuch von A prüfen zu wollen, sofern für die
ganzen acht Jahre bis zum neuen Gesuch ein einwandfreier Leumund vorliege. Ein
am 25. Juli 2006 eingereichtes Gesuch lehnte die Gesundheitsdirektion mit
Schreiben vom 17. August 2006 ab unter Hinweis darauf, dass die Vorgänge
im Kanton I nicht geeignet erschienen, die beeinträchtigte Vertrauenswürdigkeit
wieder herzustellen, und dass noch keine acht Jahre abgelaufen seien. Ein
weiteres, am 15. August 2007 gestelltes Gesuch um Erteilung der
Praxisbewilligung wies die Gesundheitsdirektion am 9. Oktober 2007 mit
derselben Begründung ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht
mit Entscheid vom 7. Februar 2008 ab. Am 22. Oktober 2008 wurde J,
der mittlerweile die Praxis E in F übernommen hatte, die unselbständige
Tätigkeit von A als Assistenzarzt im Umfang von 60 % in seiner Praxis
bewilligt. Am 27. März 2009 liess A erneut ein Gesuch um Bewilligung der
selbständigen zahnärztlichen Tätigkeit im Kanton Zürich stellen, nachdem ihm
der Kanton K eine entsprechende Bewilligung ab 1. Juli 2009 in Aussicht
gestellt hatte. Die Gesundheitsdirektion verweigerte mit Schreiben vom 28. Mai
2009 und wiederum derselben Begründung die verlangte Bewilligung.
II.
Dagegen erhob A am 26. Juni 2009
Beschwerde am Verwaltungsgericht und verlangte die Gewährung der freien
Berufsausübung im Kanton Zürich ohne Einschränkungen. Eventualiter beantragte
er, es sei ihm die selbständige Berufsausübung für 90 Tage zu erteilen. Die
Gesundheitsdirektion beantragte am 3. August 2009 die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Gemäss § 70
in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) bildet Anfechtungsobjekt des Rekurs- oder
Beschwerdeverfahrens eine Anordnung, durch welche eine Sache materiell oder
durch Nichteintreten erledigt worden ist. Bei der Beurteilung, ob eine
Verwaltungshandlung anfechtbar ist, kommt es nicht auf die äussere Form dieser
Handlung an (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19
N. 5). Mit Schreiben vom 28. Mai 2009 hat die Gesundheitsdirektion
dem Beschwerdeführer mitgeteilt, dass und weshalb sein Gesuch nicht
gutgeheissen werden kann. Damit hat sie das eingeleitete Bewilligungsverfahren
zwar in Briefform, aber dennoch zu einem Abschluss gebracht, woran sich auch
dadurch nichts ändert, dass sie auf Wunsch den Erlass einer (gleich lautenden)
kostenpflichtigen Verfügung in Aussicht gestellt hatte. Das Schreiben vom 28. Mai
2009 kann daher als Verfügung gelten, auch wenn es nicht als solche bezeichnet
ist und keine Rechtsmittelbelehrung enthält.
1.2
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion
erhobenen Beschwerde sachlich und funktionell zuständig (§ 41 in
Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG). Der angefochtene
Entscheid unterliegt im Verfahren der Direktbeschwerde nicht nur der Rechts-,
sondern auch der Ermessenskontrolle (§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).
2.
2.1
Seit dem 1. September
2007 werden die Voraussetzungen der selbständigen zahnärztli­chen Tätigkeit neu
im Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinal­berufe
(MedBG, SR. 811.11) geordnet. Dabei werden sowohl die fachlichen als auch die
persönlichen Voraussetzungen der Bewilligungserteilung abschliessend geregelt
(Botschaft des Bundesrates vom 3. Dezember 2004, BBl 2005, S. 173
ff., 226; fortan Botschaft), wobei kantonale Ausführungsbestimmungen zur
Präzisierung etwa der persönlichen Bewilligungsvoraussetzungen möglich bleiben
(a.a.O, S. 230). Für die selbständige Ausübung eines universitären
Medizinalberufs bedarf es einer Bewilligung der zuständigen Stelle desjenigen
Kantons, auf dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird. Die Bewilligung
gilt nur für diesen Kanton (Botschaft, S. 189; Art. 34 MedBG). Falls
eine Person in mehreren Kantonen tätig ist, so sind in allen Kantonen
Bewilligungen einzuholen (Boris Etter, Medizinalberufegesetz, Bern 2006, Art. 34
N. 6).
2.2
Nach § 4
Abs. 1 des kantonalen Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG)
erteilt die (Gesundheits-)Direktion die Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung im Kanton Zürich. Die Bewilligung wird erteilt, wenn die
gesuchstellende Person die von der Gesetzgebung geforderten fachlichen
Anforderungen erfüllt, Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet und
vertrauenswürdig ist (Art. 36 Abs. 1 MedBG). Vertrauenswürdig ist,
wer über einen guten Leumund verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist (Botschaft,
S. 173 ff., 226). Die Vertrauenswürdigkeit kann durch verschiedene
Faktoren beeinträchtigt werden. Es wird vorausgesetzt, dass keine
berufsrelevanten Straftaten vorliegen, wobei sich die Relevanz einer Straftat
einerseits nach der Schwere der Tat und anderseits nach ihrem Zusammenhang mit
der Ausübung des Medizinalberufs bestimmt. Die Kantone dürfen weder weitere
Voraussetzungen festlegen noch durch eine zu weite Auslegung der vorgeschriebenen
Voraussetzungen zusätzliche Hürden aufstellen (Boris Etter, Art. 36
N. 10, 13).
2.3
Das
Verwaltungsgericht hatte bereits im Entscheid vom 15. April 2003 darauf
hingewiesen, dass es sich beim ohne zeitliche Beschränkung ausgesprochenen
Verbot der Berufsausübung gleichermassen wie bei der Verweigerung der ersuchten
Bewilligung um eine Dauerverfügung handle. Eine solche kann in einem späteren
Zeitpunkt angepasst werden, etwa dank veränderter tatsächlicher Verhältnisse.
Der Beschwerdeführer stützt sich hierzu vor allem auf die ihm durch den Kanton K
in Aussicht gestellte, frühestens ab 1. Juli 2009 wirksame Bewilligung zur
selbständigen Berufsausübung.
3.
Die Vorinstanz hält daran fest, dass die unbefristete
Bewilligungsverweigerung für den Kanton Zürich laut dem Urteil des
Bundesgerichts vom 29. September 2003 verhältnismässig sei und die Frage
der Vertrauenswürdigkeit heute noch gleich wie im September 2003 und im Februar
2008 beurteilt werden müsse. Der Beschwerdeführer habe in den Befragungen beharrlich
bestritten, klinisch tätig zu sein, tatsächlich jedoch noch nach erfolgter
Verzeigung weiterhin im Umfang von 10–20 Stunden wöchentlich gearbeitet. Sein
ganzes Verhalten sei derart gravierend gewesen, dass sich heute noch keine
Anpassung der Dauerverfügung rechtfertige. Ein Gesuch um Bewilligung der
selbständigen Berufsausübung werde erst ab Februar 2012 zu prüfen sein, was das
Verwaltungsgericht im Entscheid vom 7. Februar 2008 bestätigt habe. Daran
ändere der Entscheid des Verwaltungsgerichtes K nichts. Der Beschwerdeführer
versuche, seine Verfehlungen zu bagatellisieren. Zudem sei er berechtigt, im
Kanton K eine Praxis zu eröffnen, und führe seine Praxis in B weiter; er
vermöge deshalb durchaus als Zahnarzt tätig zu sein.
4.
4.1
Wie
dargelegt, entscheidet jeder Kanton selbständig über die Bewilligung zur Ausübung
der selbständigen Tätigkeit als Zahnarzt (vorn E. 2.2). Inwieweit es der Beschwerdegegnerin
vorliegend offensteht, die Voraussetzungen zur Zulassung des Beschwerdeführers,
insbesondere dessen Vertrauenswürdigkeit, einer eigenen Prüfung unabhängig von
derjenigen im Kanton K zu unterziehen, bleibt insbesondere im Hinblick auf das Binnenmarktgesetz
vom 6. Oktober 1995 (BGBM) zu klären.
Das Binnenmarktgesetz kommt nur ergänzend zum
Medizinalberufegesetz zur Anwendung, und zwar einerseits dort, wo
Medizinalberufe nicht vom Medizinalberufegesetz erfasst sind, und anderseits dort,
wo Bestimmungen in kantonalen Gesundheitsgesetzgebungen nicht durch das Medizinalberufegesetz
derogiert werden. Dies betrifft – vorliegend nicht von Interesse – etwa die
Frage, ob Medizinalberufe in der Rechtsform einer juristischen Form ausgeübt
werden dürfen oder ob die Führung von Zweig- oder Filialpraxen zulässig ist (Etter,
Art. 1 N. 18 f.).
Allerdings hat das Bundesgericht nach der
binnenmarktgesetzlichen Freizügigkeitskonzeption die Vermutung der Gleichwertigkeit
von Fähigkeitsausweisen (Art. 4 Abs. 1 BGBM) wiederholt auch auf die
persönlichen Voraussetzungen wie die Ehrenhaftigkeit oder Vertrauenswürdigkeit
bezogen, weil angenommen werden dürfe, dass sich diese Anforderungen von Kanton
zu Kanton nicht wesentlich unterscheiden. Der Inhaber eines ausserkantonalen
Ausweises sei deshalb in der Regel ohne weitere Prüfung der persönlichen Voraussetzungen
zur Berufsausübung zuzulassen (dazu BGE 125 II 56 E. 4b; BGE 125 I 276
E. 5b; BGE 125 I 322 E. 4b).
Ausnahmsweise darf zwar nach
Ansicht des Bundesgerichtes die Voraussetzung der Vertrauenswürdigkeit
überprüft werden, wenn relevante Vorfälle bestehen, die zum Zeitpunkt der Bewilligungserteilung
durch den Herkunftskanton noch nicht eingetreten oder diesem nicht bekannt
waren (BGr, 14. Juli 2009, 2C_68/2009, E. 6.4, www.bger.ch). Diese Einschränkung
greift vorliegend deswegen nicht, weil dem Verwaltungsgericht K im Zeitpunkt
seines Entscheids vom 11. Dezember 2008 das Verhalten des
Beschwerdeführers sowohl im Kanton Zürich als auch im Kanton I bekannt war.
Weiter hätte der Umstand mindestens bekannt sein können, dass die Beschwerdegegnerin
ein Gesuch des Beschwerdeführers um Bewilligung der selbständigen
Berufsausübung nicht vor dem Jahr 2012 und nur bei dessen ungetrübtem Leumund
prüfen würde (vorn I. D.).
Entscheidend für die Frage, ob
ein Kanton die Voraussetzungen der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung
überprüfen darf, selbst wenn bereits die Bewilligung eines anderen Kantons
besteht, ist aber Folgendes: Die Botschaft zu Art. 35 Abs. 3 MedBG
(welcher die selbständige Berufsausübung in einem Kanton für 90 Tage pro Jahr
betrifft) spricht davon, dass die durch den Kanton vorzunehmende Bestätigung
der Erfüllung der Voraussetzungen des Medizinalberufegesetzes eine Beschränkung
des freien Marktzugangs (nach Art. 3 BGBM) zur Folge habe, die aber
gerechtfertigt sei, weil ein übergeordnetes Interesse am Schutz von Leben und
Gesundheit von Menschen und Tieren bestehe (Botschaft, S. 226). Diese Anmerkung
vermag aber nur dann Sinn zu machen, wenn dem Kanton eine Überprüfung der
bereits durch einen anderen Kanton beurteilten fachlichen und persönlichen Voraussetzungen
erlaubt ist. Dies insbesondere auch deswegen, weil das Medizinalberufegesetz
die Bewilligungsvoraussetzungen abschliessend regelt und sich die Anmerkung zu Art. 35
Abs. 3 MedBG damit nicht etwa auf weitere Voraussetzungen des kantonalen
Rechts beziehen kann. Überträgt man diese Anmerkung auf Art. 34 MedBG, was
umso gerechtfertigter erscheint, als nach dieser Bestimmung die Bewilligung zur
Ausübung der selbständigen Berufstätigkeit nicht auf 90 Tage beschränkt ist, weshalb
von einem noch höherwertigen übergeordneten Interesse am Schutz von Leben und
Gesundheit von Menschen und Tieren auszugehen ist, muss ein Kanton sämtliche
Voraussetzungen der Bewilligungserteilung überprüfen dürfen, ohne den Entscheid
eines anderen Kantons berücksichtigen zu müssen.
Demnach stehen die Bestimmungen
des Binnenmarktgesetzes der Beschwerdegegnerin nicht im Wege, ein allfälliges
Gesuch des Beschwerdeführers um Zulassung zur selbständigen Berufsausübung auch
dann selber zu überprüfen und eigenständig für den Kanton Zürich zu entscheiden,
wenn dieser im Kanton K über eine entsprechende Bewilligung bereits verfügen
würde.
4.2
Im
Ergebnis dasselbe ergibt sich auch daraus, dass die öffentliche Gesundheit als
wichtiges Schweizer Polizeigut erachtet wird. Zumindest in extremen Fällen muss
es den Kantonen möglich sein, aus Gründen der öffentlichen Gesundheit Beschränkungen
des Zugangs von ausserkantonalen Anbietern vorzunehmen. Auflagen und
Bedingungen können dabei die rechtlichen Instrumente bilden (Etter, Art. 1
N. 26). Das Bundesgericht scheint eine solche Prüfung insofern nicht
abzulehnen, als nach seiner Rechtsprechung der Inhaber eines ausserkantonalen
Ausweises "in der Regel" ohne weitere Prüfung der persönlichen
Voraussetzungen zur Berufsausübung zuzulassen sei (BGE 125 II 56 E. 4b;
vorn E. 4.1.2).
4.2.1
Die Beurteilung der Verfehlungen des Beschwerdeführers durch das
Verwaltungsgericht K im Hinblick auf die Vertrauenswürdigkeit ist für die
Beschwerdegegnerin nicht bindend. Jenes Gericht erkannte das Fehlverhalten des
Beschwerdeführers vor allem darin, dass er sich der staatlichen
Bewilligungspflicht und Aufsicht entzog. Es wird jedoch übersehen, dass der
Beschwerdeführer gemäss den Ausführungen im Entscheid des Zürcher
Verwaltungsgerichts vom 15. April 2003 seine Patientinnen und Patienten
einer sehr konkreten und nicht bloss abstrakten Gefährdung aussetzte, indem er
seine Assistentinnen Arbeiten ausführen liess, die im Kanton Zürich
ausschliesslich dem Zahnarzt vorbehalten sind. Das Bundesgericht erkannte im Entscheid
vom 29. September 2003 aufgrund des Verhaltens des Beschwerdeführers denn
auch keine mildere mögliche Massnahme als die Verweigerung der
Berufsausübungsbewilligung. Das Bekanntwerden der Vorfälle im Kanton I führte
zum Entzug der dortigen Praxisbewilligung, wogegen sich der Beschwerdeführer
wiederum bis vor Bundesgericht wehrte. Dieses führte im Entscheid vom 17. Mai
2005 aus, der Beschwerdeführer lege ein derartiges Mass an Geringschätzung für
gesetzliche Vorschriften und öffentlich-rechtliche Verpflichtungen an den Tag,
dass seine berufliche Eignung nicht nur kurzfristig, sondern nachhaltig infrage
gestellt werde. Auch hier kam es zum Schluss, eine mildere Massnahme sei nicht
angezeigt. Zudem habe der Beschwerdeführer seine Verfehlungen nie richtig
eingestanden und sein Verhalten bagatellisiert (2P.309/2005, E. 3.2,
www.bger.ch).
Das Verwaltungsgericht K hat zudem bei der Beurteilung der
Vertrauenswürdigkeit des Beschwerdeführers einen Vergleich zu einem Urteil des
Bundesgerichts gezogen, in dem einem Zahnarzt wegen fortgesetzter sexueller
Nötigung weiblicher Praxisangestellter die Praxisbewilligung entzogen worden
war. Indessen geht es vorliegend nicht um den Entzug der Praxisbewilligung,
sondern um deren erstmalige Erteilung, die dem Beschwerdeführer verweigert
wurde. Dabei wird nicht in eine bereits bestehende Position eingegriffen; zudem
betrieb der verurteilte Zahnarzt keine auswärtige Praxis, welche ihm eine
selbständige Berufsausübung ermöglichte. Ein Vergleich der Situation des Beschwerdeführers
mit dem angeführten Fall drängt sich daher nicht auf.
4.2.2
Nachdem sich der Beschwerdeführer weder durch laufende Verfahren noch durch
die gerichtlich bestätigte Verweigerung der Bewilligung zur selbständigen
Berufsausübung von ebendieser hatte abhalten lassen, sich der behördlichen
Aufsicht entzog, Angestellte Arbeiten ausführen liess, wozu diese weder
berechtigt noch ausgebildet waren und damit eine Gefährdung der Patienten in
Kauf nahm und schliesslich diese Umstände hartnäckig bestritt, stellte er seine
Eignung als seinen Beruf selbständig ausübender Zahnarzt tatsächlich nachhaltig
und langfristig infrage. Dem Vorgehen der davon betroffenen Beschwerdegegnerin
liegen damit handfeste Gründe zur Wahrung der öffentlichen Gesundheit zugrunde.
Daran ändert sich durch den Entscheid des Verwaltungsgerichts K nichts. Zwar
kann dieses die erwähnten Umstände frei würdigen und eigenständig entscheiden,
soweit es um die Zulassung des Beschwerdeführers zur selbständigen Berufsausübung
im Kanton K geht. Indessen kann es nicht angehen, dass im vorliegenden Fall mit
weitreichender Vorgeschichte in den Kantonen Zürich und I die Auflage der
Beschwerdegegnerin, wonach sich der Beschwerdeführer bis zum Jahr 2012 eines
makellosen Leumundes zu befleissigen habe, um mit Erfolg ein Gesuch zur
Bewilligung der selbständigen Berufsausübung zu stellen, aufgrund des
Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons K hinfällig würde. Andernfalls
könnten solche Massnahmen mittels eines Instanzen- und Gerichtstourismus in
anderen Kantonen umgangen werden.
4.3
Das
hiesige Verwaltungsgericht bestätigte schliesslich im Entscheid vom 7. Februar
2008 im Hinblick auf das beschriebene Verhalten des Beschwerdeführers, dass
dessen Vertrauenswürdigkeit erst nach acht Jahren geprüft und nur mit einem
einwandfreien Leumund wieder hergestellt werden könnte, als verhältnismässig.
Denn tatsächlich erfordert das vom Beschwerdeführer bisher gezeigte schwerwiegende
Verhalten gegenüber den Behörden eine länger dauernde Bewährungsfrist, um die
Vertrauenswürdigkeit wieder herzustellen. Davon ist weder aufgrund des
Entscheids des Verwaltungsgerichts K noch der Beschwerdeschrift abzuweichen.
4.4
Der
Beschwerdeführer weist sodann darauf hin, dass ein befristetes oder definitives
Verbot der selbständigen Berufsausübung im Medizinalberufegesetz nur vorgesehen
sei, wenn es zum Schutz der öffentlichen Sicherheit unabdingbar erscheine.
Dabei bezieht er sich offenkundig auf die Disziplinarmassnahmen gemäss Art. 43
Abs. 1 MedBG, welche von der Verwarnung bis zum definitiven Verbot der
selbständigen Berufsausübung reichen. Wie dem Beschwerdeführer bereits im
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 7. Februar 2008 auseinandergesetzt
wurde, geht es vorliegend jedoch nicht um eine Disziplinarmassnahme, wurde ihm
doch die Praxisbewilligung nicht infolge von Verletzungen der Berufspflicht
entzogen. Vielmehr wurde ihm die erstmalige Praxisbewilligung mangels
Vertrauenswürdigkeit verweigert. Diese bildet aber nach Art. 36 Abs. 1
lit. b MedBG unabdingbare Voraussetzung für die Berufsausübungsbewilligung
(vorn E. 2.1).
4.5
Sofern
sich der Beschwerdeführer darauf beruft, dass er strafrechtlich nicht
verurteilt worden sei und sich über ihn keine Einträge im Strafregister fänden,
ist immerhin auf die Busse von Fr. 4'500.- zu verweisen, die ihm vom
Statthalteramt H am 2. Oktober 2002 wegen Ausübens der selbständigen
zahnärztlichen Tätigkeit ohne Bewilligung auferlegt worden war. In
Liechtenstein wurde er mit Fr. 500.- gebüsst, weil er einen
österreichischen Zahnarzt beschäftigt hatte, ohne dies zu melden.
Beanstandungen in fachlicher Hinsicht weist der Beschwerdeführer ebenso von
sich. In seiner zahnärztlichen Tätigkeit seit 29 Jahren habe er keine
Berufspflichten verletzt. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass seine
Patienten Anspruch darauf haben, von einem Zahnarzt behandelt zu werden, der
über die notwendige Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung verfügt und
sämtliche Eingriffe selber vornimmt, die dem Zahnarzt vorbehalten sind (vorn
E. 4.2.1). Beides war bei Behandlungen des Beschwerdeführers nicht der
Fall (vorn I. B.).
4.6
Soweit
sich der Beschwerdeführer weiter darauf beruft, dass er in I seine Patienten
über vier Jahre ohne jegliche Beanstandung nach bestem Wissen und Gewissen
behandelt habe, ist dem entgegenzuhalten, dass ihm dies nur möglich war, weil
er gegenüber den Behörden von I – als auch etwa gleichzeitig gegenüber den
Behörden des Kantons K – verschwiegen hatte, dass er in Zürich mehr als zwei
Jahre lang ohne Bewilligung tätig gewesen war. Zudem fällt erschwerend ins
Gewicht, dass der Beschwerdeführer unter falschen Angaben um eine
Praxisbewilligung im Kanton I ersuchte, als das Verfahren um Erteilung einer
solchen im Kanton Zürich noch hängig war. Im Nachgang zum damaligen, die Bewilligungsverweigerung
bestätigenden Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 15. April 2003
eröffnete er gar am 1. Juli 2003 eine Praxis in I, wohl wissend, dass ihm
dort die Praxisbewilligung mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht erteilt worden
wäre, wenn die Behörde Kenntnis der (verschwiegenen) Umstände im Kanton Zürich
gehabt hätte. Aufgrund dieser Umstände besteht ein öffentliches Interesse
daran, den Beschwerdeführer nicht leichtfertig zur selbständigen Berufsausübung
zuzulassen, etwa deswegen, weil ihm eine Assistenzarzttätigkeit in beschränktem
Rahmen bewilligt wurde.
4.7
Soweit der
Beschwerdeführer seine finanziellen Verhältnisse anspricht, wonach er mangels
Erteilung der Praxisbewilligung im Kanton Zürich vor einem finanziellen und
wirtschaftlichen Fiasko stehe, ist ihm zu entgegnen, dass er einerseits zu 60 %
als Assistenzarzt unter Aufsicht in der Praxis J zu arbeiten berechtigt ist,
anderseits seine Praxis in B weiterführt. Zudem stellte ihm der Kanton K die Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung ab dem 1. Juli 2009 in Aussicht, wobei
die Distanz von seinem Wohnort etwa nach L oder M im Kanton K vergleichbar ist
mit derjenigen zur Praxis J in F. Es ist daher nicht einzusehen, inwiefern der
Beschwerdeführer aus existenziellen Gründen auf eine Praxisbewilligung im
Kanton Zürich angewiesen wäre. Aufgrund der beschriebenen Umstände lässt sich
jedenfalls die Verhältnismässigkeit der Bewilligungsverweigerung nicht infrage
stellen.
4.8
Nachdem
sich in Bezug auf die Beurteilung der Vertrauenswürdigkeit keine wesentlich
anderen Gesichtspunkte ergeben und keine Veränderung vorliegt, welche eine Anpassung
der ursprünglichen Dauerverfügung rechtfertigte, ist auch der Eventualantrag
des Beschwerdeführers abzuweisen.
Die Beschwerde ist demnach abzuweisen.
5.
Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine
Parteientschädigung steht ihm damit nicht zu, wurde anderseits von der
Beschwerdegegnerin nicht verlangt.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…