zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00350 · 2016-12-07 · de

Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution und einer Pflegewohnung | Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution und einer Pflegewohnung (vorsorglicher Entzug). Rechtliche Grundlagen zum (vorsorglichen) Entzug der Betriebsbewilligung (E. 4). Die der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Mängel (nicht kompetenzgerechter Personaleinsatz, mangelhafte Dienst- und Pikettdienstpläne, patientengefährdender Umgang mit Medikamenten, unvollständige Patientendokumentation, ungenügende Betriebskonzepte) sind gravierend und stellen eine Gefahr für die Pflegeheimbewohnerinnen und -bewohner dar. Die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme ist deshalb grundsätzlich nicht zu beanstanden (E. 5). Der vorsorgliche Entzug der Betriebsbewilligung ist geeignet und erforderlich, um die Sicherheit der Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Das Verhalten der Beschwerdeführerin in der Vergangenheit lässt die Annahme nicht zu, dass sie sich an eine mildere vorsorgliche Massnahme beanstandungslos halten würde. Aufgrund der engen Verflechtung der Spitex-Institution und der Pflegewohnung rechtfertigt es sich, beide Betriebsbewilligungen zu entziehen. Im Übrigen ist auch die Interessenabwägung der Vorinstanz nicht zu beanstanden (E. 6). Damit erweist sich der vorsorgliche Entzug der Betriebsbewilligung als rechtmässig (E. 7). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.15.0 VB.2017.00350
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.15.0 VB.2017.00350
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.15.0 VB.2017.00350

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00350
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00350
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.02.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution und einer Pflegewohnung
Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution und einer Pflegewohnung (vorsorglicher Entzug).
Rechtliche Grundlagen zum (vorsorglichen) Entzug der Betriebsbewilligung (E. 4). Die der Beschwerdeführerin vorgeworfenen Mängel (nicht kompetenzgerechter Personaleinsatz, mangelhafte Dienst- und Pikettdienstpläne, patientengefährdender Umgang mit Medikamenten, unvollständige Patientendokumentation, ungenügende Betriebskonzepte) sind gravierend und stellen eine Gefahr für die Pflegeheimbewohnerinnen und -bewohner dar. Die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme ist deshalb grundsätzlich nicht zu beanstanden (E. 5). Der vorsorgliche Entzug der Betriebsbewilligung ist geeignet und erforderlich, um die Sicherheit der Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Das Verhalten der Beschwerdeführerin in der Vergangenheit lässt die Annahme nicht zu, dass sie sich an eine mildere vorsorgliche Massnahme beanstandungslos halten würde. Aufgrund der engen Verflechtung der Spitex-Institution und der Pflegewohnung rechtfertigt es sich, beide Betriebsbewilligungen zu entziehen. Im Übrigen ist auch die Interessenabwägung der Vorinstanz nicht zu beanstanden (E. 6). Damit erweist sich der vorsorgliche Entzug der Betriebsbewilligung als rechtmässig (E. 7).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
BETRIEBSBEWILLIGUNG
BEWILLIGUNGSENTZUG
ENTZUG
GESUNDHEITSGEFÄHRDUNG
MANGEL
MANGELHAFTIGKEIT
MILDERE MASSNAHME
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
PATIENTENSCHUTZ
PFLEGEWOHNUNG
SPITEX
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VORSORGLICHE MASSNAHME
Rechtsnormen:
§ 5 GesundheitsG
§ 13 GesundheitsG
§ 37 Abs. I GesundheitsG
§ 39 GesundheitsG
§ 59 GesundheitsG
§ 6 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00350
Urteil
der 3. Kammer
vom
15. Februar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A GmbH, vertreten durch RA K,
Beschwerdeführerin,
gegen
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution und
einer
Pflegewohnung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Verfügung vom 30. Juli 2009 erteilte der Kantonsarzt im Namen der
Gesundheitsdirektion der A GmbH eine bis 31. Juli 2019 befristete
Bewilligung zum Betrieb einer Spitex-Institution.
B.
Am
21. März 2011 verfügte der Kantonsärztliche Dienst, dass die der A GmbH
erteilte Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution per sofort gelöscht
werde, weil ein Augenschein vor Ort ergeben habe, dass die Institution nicht
mehr tätig sei und offenbar auch nicht mehr über eine pflegefachverantwortliche
Person verfüge. Nachdem im Verlauf des anschliessenden Rekursverfahrens eine
neue pflegefachverantwortliche Person benannt worden war, wiederrief der
Kantonsärztliche Dienst mit Verfügung vom 6. Juni 2011 den Entscheid vom
21. März 2011. Das Rekursverfahren wurde in der Folge als gegenstandslos
geworden abgeschrieben.
C.
Mit
Verfügung vom 7. November 2016 erteilte der Kantonsärztliche Dienst der A GmbH
die Bewilligung zum Betrieb der A Pflegewohnung mit einer Gesamtbettenzahl
von 11 Betten, mit gesamtverantwortlicher Leitung durch B (Verwaltung) und
C (Pflege) sowie Dr. med. D als verantwortlichem ärztlichem Leiter.
D.
Am
2. Februar 2017 führte der Bezirksrat eine unangemeldete Inspektion der
von der A GmbH betriebenen Pflegewohnung durch. In der Folge beantragte
der Bezirksrat am 6. Februar 2017 der Gesundheitsdirektion, der A GmbH
gestützt auf die festgestellten Mängel die Betriebsbewilligung für die
Pflegewohnung und die Spitex-Institution zu entziehen und die Einreichung einer
Strafanzeige zu prüfen.
Mit Verfügung vom 6. Februar 2017 teilte die
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen (vormals Kantonsärztlicher
Dienst) der A GmbH mit, es sei vorgesehen, den Entzug der
Betriebsbewilligungen für die Spitex und die Pflegewohnung für die Dauer des
Entzugsverfahrens als provisorische Massnahme zu verfügen. Gleichzeitig wurde
für die Pflegewohnung und die Spitex-Institution superprovisorisch ein
Aufnahmestopp angeordnet. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs entzog die
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen der A GmbH am 10. März
2017 per sofort vorsorglich die Betriebsbewilligung für die Spitex-Institution
und die Pflegewohnung. Die Erbringung von Pflegeleistungen für die bisherigen
Patientinnen und Patienten sei bis höchstens 28 Tage ab Erhalt der
Verfügung erlaubt, und die Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen sei
bis zu diesem Zeitpunkt schriftlich zu informieren, wie die weitere Pflege der
Patientinnen und Patienten erfolge bzw. wohin diese verlegt worden seien. Der
mit Schreiben vom 6. Februar 2017 superprovisorisch angeordnete
Aufnahmestopp werde als vorsorgliche Massnahme weitergeführt. Dem Lauf der
Rekursfrist und einem gegen die Verfügung eingereichten Rekurs wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen.
II.
Einen dagegen am 6. April 2017 von der A GmbH
erhobenen Rekurs wies die Gesundheitsdirektion mit Verfügung vom 28. April
2017 ab, soweit darauf eingetreten wurde. Dem Lauf der Beschwerdefrist und
einer allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
III.
A.
Dagegen
gelangte die A GmbH am 2. Juni 2017 mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom
28. April 2017 sei aufzuheben. Eventualiter sei das Verfahren an die Vor­instanz
zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerde­gegnerin.
In prozessualer Hinsicht beantragte sie die Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung der Beschwerde.
Die Gesundheitsdirektion übermittelte am 19. Juni
2017 die Rekursakten und beantragte unter Verweis auf die Erwägung der
Rekursverfügung die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 21. Juni
2017 nahm die Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen Stellung zum Gesuch
der A GmbH um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und beantragte
deren Abweisung. Am 20. Juli 2017 reichte die Abteilung Gesundheitsberufe
und Bewilligungen die Akten der Staatsanwaltschaft im Verfahren betreffend
einen aussergewöhnlichen Todesfall in der Pflegewohnung zu den Akten. Die A GmbH
liess sich am 24. Juli 2017 zur Stellungnahme der Abteilung
Gesundheitsberufe und Bewilligungen vom 21. Juni 2017 vernehmen.
Mit Präsidialverfügung vom 7. August 2017 wies das
Verwaltungsgericht das Gesuch der A GmbH um Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ab.
Am 13. September 2017 liess sich die A GmbH
erneut vernehmen.
B.
Mit
Eingabe vom 18. Oktober 2017 ersuchte die Kantonspolizei Zürich das
Verwaltungsgericht um Herausgabe des Diploms von E vom 16. März (recte:
Juni) 2000 mit der dazu eingereichten schriftlichen Erklärung sowie dem Datum
und der Form des Einreichens. Dieses Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom
25. Oktober 2017 gutgeheissen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der gegen den
Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion gerichteten Beschwerde gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in der Hauptsache
zuständig. Strittig ist vorliegend ein Zwischenentscheid betreffend den vorsorglichen
Entzug der Bewilligung zur Führung einer Spitex-Institution und einer
Pflegewohnung gemäss § 35 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007
(GesG). Bereits mit Präsidialverfügung vom 7. August 2017 war festgestellt
worden, dass der Beschwerdeführerin durch die angeordneten Massnahmen ein nicht
leicht wiedergutzumachender Nachteil drohe, weshalb auf die Beschwerde gestützt
auf § 41 Abs. 3 und § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) einzutreten
ist.
2.
2.1
Soweit die
Beschwerdeführerin einen Augenschein beantragt, ist festzuhalten, dass ein
solcher nur dann geboten wäre, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar wären
und anzunehmen wäre, die Parteien vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort
und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits
beizutragen (VGr, 10. Juni 2015, VB.2015.00093, E. 3; Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7
N. 79). Aufgrund des vorläufigen Charakters einer vorsorglichen Massnahme
ergeht deren Anordnung in der Regel gestützt auf die aktuelle Aktenlage;
weitere Beweismassnahmen werden nicht ergriffen (
Regina
Kiener, Kommentar VRG,
§ 6 N. 31). Im vorliegenden Fall ergibt
sich der entscheidrelevante Sachverhalt in genügender Weise aus den Akten,
weshalb auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet werden kann.
2.2
Neben
einem Augenschein beantragt die Beschwerdeführerin die Einvernahme von
verschiedenen Zeugen. Die genannten Zeugen stehen bzw. standen jedoch in einem
Arbeitsverhältnis zur Beschwerdeführerin, weshalb ihren Aussagen nur geringe
Beweiskraft zukäme. Darüber hinaus ergehen vorsorgliche Massnahmen ohnehin
gestützt auf eine lediglich summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage, und es
sind neben dem Beizug der vorinstanzlichen Akten – wie bereits erwähnt – keine
weiteren Beweismassnahmen zu ergreifen. Die von der Beschwerdeführerin
beantragten Zeugeneinvernahmen können deshalb unterbleiben.
3.
3.1
Die
Vorinstanz erwog zusammengefasst, dass bis zur Inspektion bei der Führung und
dem Betrieb der Pflegewohnung gravierende und patientengefährdende Zustände
herrschten, denen zwingend sowohl gegenüber der Pflegewohnung als auch
gegenüber der Spitex-Institution mit aufsichtsrechtlichen Massnahmen begegnet
werden musste. Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten ergriffenen
Massnahmen zur Verbesserung seien nicht ausreichend. Mildere Massnahmen als der
vorsorgliche Entzug der Betriebsbewilligung böten keine ausreichende Gewähr für
die Patientensicherheit. Aufgrund des überlappenden Tätigkeitsbereichs der
beiden Institutionen und mangelnder Transparenz bezüglich der aktuellen
Tätigkeit der Spitex liessen sich von vornherein keine Differenzierungen der
Massnahmen vornehmen. Der vorsorgliche Entzug der Betriebsbewilligung sei
insgesamt zumutbar.
3.2
Dagegen
wendet die Beschwerdeführerin ein, ihre Anstrengungen, um die gerügten Mängel
zu beheben, seien ignoriert worden, obwohl die Mängel vorwiegend
organisatorischer und administrativer Art gewesen seien. Die erhobenen Vorwürfe
seien unberechtigt, und der vorsorgliche Bewilligungsentzug sei sachlich nicht
gerechtfertigt. Die Rekursinstanz stütze ihren Entscheid ausschliesslich auf
die Erkenntnisse der Inspektion durch den Bezirksrat vom 2. Februar 2017.
Dass der Betrieb nur wenige Tage nach der fristlosen Entlassung von F nicht
optimal funktionieren könne, sei nachvollziehbar. Zudem habe sich die
Inspektion vorwiegend auf administrative Aspekte bezogen. Das Gespräch zu den
Patienten sei nicht gesucht und die Pflegehandlungen seien nicht geprüft
worden. Die Mängel seien bereits zum Zeitpunkt der Stellungnahme vom
24. Februar 2017 behoben gewesen. Sodann äusserte sich die
Beschwerdeführerin zu den einzelnen ihr vorgeworfenen Mängeln, worauf in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen wird.
4.
4.1
Gemäss
§ 36 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG) werden
Betriebsbewilligungen für Institutionen der spitalexternen Kranken- und
Gesundheitspflege (Spitex) und Pflegewohnungen erteilt, wenn die Institution
den angebotenen Leistungen entsprechend eingerichtet ist (lit. a), über
das für eine fachgerechte Versorgung der Patientinnen und Patienten notwendige
Personal verfügt (lit. b), der Direktion eine gesamtverantwortliche
Leitung bezeichnet hat (lit. c) und der Direktion ein Mitglied der
gesamtverantwortlichen Leitung bezeichnet hat, das für die Einhaltung der
gesundheitspolizeilichen Vorschriften verantwortlich ist (lit. d), wobei
diese Person über eine selbständige Berufsausübungsbewilligung nach § 3
GesG verfügen muss. Die gesamtverantwortliche Leitung und die verantwortliche
Leitung Pflege sind durch vertrauenswürdige Personen wahrzunehmen (vgl.
Merkblatt der Gesundheitsdirektion betreffend Betriebsbewilligung für
Spitex-Institutionen, Mai 2017 [fortan: Merkblatt Spitex-Institutionen],
Ziff. 5.1 und Merkblatt der Gesundheitsdirektion betreffend
Betriebsbewilligung für eine Pflegeinstitution, Februar 2017 [fortan: Merkblatt
Pflegeinstitution], Ziff. 5.1). Die Spitex-Institutionen und Pflegewohnungen
haben unter anderem Patientendokumentationen anzulegen und laufend nachzuführen
(§ 39 i.
V.
m. § 13 GesG).
4.2
Spitex-Institutionen
und Pflegewohnungen unterstehen der gesundheitspolizeilichen Aufsicht des
Bezirksrats und der gesundheitspolizeilichen Oberaufsicht der Direktion
(§ 37 Abs. 1 GesG). Den Organen der Gesundheitsdirektion und dem
Bezirksrat ist jederzeit Zutritt zu sämtlichen Räumlichkeiten zu gewähren und
jede gewünschte Auskunft zu erteilen (§ 59 Abs. 2 lit. a und
Abs. 3 GesG; Merkblatt Spitex-Institutionen, Ziff. 12; Merkblatt
Pflegeinstitution, Ziff. 10). Sodann kann die Gesundheitsdirektion gemäss
§ 59 Abs. 2 lit. b GesG verwaltungsrechtliche Sanktionen
ergreifen.
4.3
Für den
Entzug der Bewilligung ist die Gesundheitsdirektion zuständig. Ein Bewilligungsentzug
ist möglich, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligung nicht
mehr vorliegen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Inhaber der
Bewilligung schwerwiegend oder wiederholt Berufspflichten verletzt, die
berufliche Stellung missbräuchlich ausnützt oder anderweitige Handlungen
vornimmt, die mit seiner Vertrauensstellung nicht vereinbar sind (§ 36
Abs. 2 i.
V.
m. § 5 Abs. 1
GesG). Gemäss § 39 und 40 GesG gelten in Spitex-Institutionen und
Pflegewohnungen die in den §§ 12, 13, 15 und 16 GesG genannten Berufs- und
Sorgfaltspflichten sinngemäss. Zudem sind das Pflegegesetz und die Verordnung
über die Pflegeversorgung sowie für Pflegewohnungen das Patientinnen- und
Patientengesetz zu berücksichtigen.
4.4
Zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während
eines laufenden Verfahrens sind im Gesundheitsgesetz keine spezifischen
Vorschriften zu vorsorglichen Massnahmen vorgesehen; die Verwaltungsbehörde
kann jedoch gestützt auf § 6 VRG die nötigen vorsorglichen Massnahmen
treffen.
Die Massnahme muss der betroffenen Person
zumutbar sein und sich zur Abwehr eines bereits eingetretenen oder drohenden
Nachteils eignen und in persönlicher, örtlicher, sachlicher und zeitlicher
Hinsicht nicht über das zur Wahrung der gefährdeten Interessen Erforderliche
hinausgehen (Kiener, § 6 N. 16). Eine Massnahme ist geeignet, wenn
sie das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen vermag. Sie
muss im Hinblick auf das angestrebte Ziel auch erforderlich sein. Wenn eine
gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen
würde, ist diese anzuordnen. Schliesslich ist eine Verwaltungsmassnahme nur
gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten
Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten bewirkt, wahrt. Es
ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall das
öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch ihre Wirkungen
beeinträchtigten privaten Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht.
Dabei muss die Massnahme durch ein das private Interesse überwiegendes
öffentliches Interesse gerechtfertigt sein (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,
Rz. 587, 591, 614 f.)
Vorsorgliche Massnahmen beruhen auf einer bloss
summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Beim Entscheid über deren Erlass
kann die Hauptsachenprognose berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist; bei
tatsächlichen oder rechtlichen Unklarheiten drängt sich hingegen Zurückhaltung
auf (BGE 130 II 149 E. 2.2). Der Behörde steht bei der Anordnung
vorsorglicher Massnahmen ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (BGE 129 II
286 E. 3). Das Verwaltungsgericht greift dabei nur bei einem Überschreiten
dieses Spielraums ein.
5.
Die nachfolgenden Ausführungen beziehen sich auf die von
der Beschwerdeführerin betriebene Pflegewohnung.
5.1
Zunächst
ist der Vorwurf zu prüfen, das Leitungs- und Fachpersonal sei nicht
kompetenzgerecht eingesetzt worden.
Aus den Akten ergibt sich, dass C und später G die
verantwortliche Leitung Pflege innehatten. Hinsichtlich der Frage, ob E
faktisch die Pflegeleitung der Pflegewohnung übernommen hat, ist zu
berücksichtigen, dass selbst der Heimarzt, Dr. med. D, E als
diplomierte Pflegefachperson betrachtete. Durch die im Beschwerdeverfahren neu
eingereichten Unterlagen der Beschwerdeführerin wird zwar belegt, dass sich E
im Validierungsverfahren betreffend ihren Ausbildungsnachweis befindet.
Allerdings scheint der Ausbildungsnachweis von E bis heute nicht validiert zu
sein. Im Übrigen ist der aktuelle Stand des Validierungsverfahrens aus den dem
Verwaltungsgericht vorliegenden Akten nicht ersichtlich, und es wurde von der
Beschwerdeführerin auch nicht über den Stand des Verfahrens informiert. Es ist
deshalb weiterhin davon auszugehen, dass E nicht zur Pflegeleitung berechtigt
ist. Anlässlich der Inspektion vom 2. Februar 2017 wurde festgestellt,
dass sich die Pflegeleiterin der Pflegewohnung C nicht gegen E durchsetzen
kann. Soweit die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren geltend machte, G sei
neu der Pflegedienstleiter, ist festzuhalten, dass dieser das Arbeitsverhältnis
bereits während der Probezeit wieder beendete. Zudem waren die
Pflegedokumentationen und andere pflegerelevante Unterlagen sowie der Computer,
auf dem sich unter anderem wichtige Informationen zur Änderung der Medikation
befinden, lediglich für E – nicht aber für die Pflegeleiterin oder die
Pflegenden – zugänglich. Die schriftlichen Unterlagen wurden ausserhalb der
Pflegewohnung aufbewahrt. Die Übereinstimmung der von E ausgedruckten
Medikamentenlisten kann durch das Pflegepersonal mangels Zugang zu den
entsprechenden Unterlagen nicht mit den ärztlichen Verordnungen überprüft
werden. Es erscheint daher höchst fraglich, ob die Pflegeleiterin C bzw. G jederzeit
über die notwendigen Informationen verfügt haben, um die fachliche Leitung zu
gewährleisten. Vor diesem Hintergrund ist im Rahmen einer summarischen Prüfung
der Sachlage mit der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz davon auszugehen,
dass E zur Pflegeleitung nicht berechtigt war, diese Aufgabe aber faktisch
wahrgenommen hat.
Sodann fehlten anlässlich der Inspektion vom 2. Februar
2017 die Ausbildungsabschlüsse bzw. die Anerkennungsnachweise des angestellten
Pflegepersonals. Zwar hat die Beschwerdeführerin unterdessen neues Personal
eingestellt, dies aber teilweise erst nach dem erstinstanzlichen Entscheid bzw.
sogar erst nach dem Rekursentscheid. So wurden die Arbeitsverträge mit H und I
erst am 12. bzw. 29. Mai 2017 abgeschlossen. Hinzu kommt, dass die
neuen Arbeitsverträge keine Gewähr für einen konstanten Personalbestand bieten,
zumal sich dies in der Vergangenheit offenbar schwierig gestaltete und es zu
häufigen Personalwechseln kam. Wie bereits erwähnt, kündigte namentlich der
neue Pflegedienstleiter G das Arbeitsverhältnis zur Beschwerdeführerin noch
während der Probezeit. Darüber hinaus änderten sich offenbar auch die Angaben
der Beschwerdeführerin hinsichtlich des Personalbestands laufend.
Hinzu kommt, dass die eingesehenen Dienstpläne mangelhaft
sind. So waren entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin im Dienstplan vom
Februar 2017 keine überlappenden Schichten vorgesehen. Eine schriftliche
Pikettdienstregelung war nicht vorhanden, obwohl die Beschwerdeführerin bereits
am 7. November 2016 angewiesen worden war, umgehend eine solche zu
erlassen. Auch im Dienstplan vom März 2017 war beim Wechsel von der Nacht- auf
die Frühschicht keine Überlappung vorgesehen. Sodann waren gemäss Dienstplan
die Schichten zwischen 12.00 und 13.00 Uhr sowie zwischen 18.00 und 19.00
Uhr jeweils nicht personell abgedeckt. Es ist unter diesen Umständen fraglich,
wie die Übergabe der Pflege vonstattengeht, zumal auch die Pflegeberichte
unvollständig sind und insbesondere mehrfach die Einträge des Spät- oder
Nachtdienstes fehlten. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, es handle
sich dabei offensichtlich lediglich um einen Eintragungsfehler, der in der
Praxis keine Auswirkungen habe, da bei jedem Schichtwechsel Übergabeprotokolle
erstellt würden, ist dem folglich nicht zuzustimmen. Darüber hinaus ist auch
der für März 2017 eingereichte Pikettdienstplan insofern unvollständig, als
daraus nicht hervorgeht, welche Einsatzzeiten der Pikettdienst konkret umfasst.
Unter diesen Umständen ist mindestens zweifelhaft, ob die Pflege im Wohnheim
tatsächlich zu jeder Zeit gewährleistet ist. Soweit die Beschwerdeführerin
geltend macht, die "korrekte papiermässige Erstellung der Konzepte und
Dienstpläne" habe sich noch in der Entwicklungsphase befunden, kann sie
daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Immerhin lagen zwischen der Erteilung
der Betriebsbewilligung und der Inspektion rund drei Monate. Ausserdem hat die
Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin bereits am 7. November 2016
aufgefordert,
umgehend
eine schriftliche Pikettdienstregelung
festzulegen.
5.2
Weiter
wird der Beschwerdeführerin ein patientengefährdender Umgang mit Medikamenten
vorgeworfen.
Bei der Inspektion vom 2. Februar 2017 wurde
festgestellt, dass bspw. E-Mails des Ärztezentrums betreffend Änderung der
Medikation weder für die Pflegedienstleitung noch für die Pflegenden einsehbar waren.
Vielmehr druckt offenbar E Medikamentenlisten aus, wobei deren Übereinstimmung
mit den ärztlichen Verordnungen von den Pflegenden nicht überprüft werden kann.
Die schriftlich vorhandenen Verordnungen waren zudem insofern unvollständig,
als sie nicht unterzeichnet waren und nicht ersichtlich war, wer die Verordnung
ausgestellt hat. Die ausgedruckten Medikamentenlisten erscheinen aufgrund der
handschriftlichen Notizen/Ergän­zungen unübersichtlich. Es ist zudem nicht
ersichtlich, von wem die handschriftlichen Notizen stammen und auf welcher
Grundlage diese erstellt wurden. Soweit die Beschwerdeführerin in ihrer
Stellungnahme vom 24. Februar 2017 geltend gemacht hat, es habe sich bei
den anlässlich der Visitation vom 2. Februar 2017 eingesehenen Listen
nicht um die aktuellen Medikamentenlisten gehandelt, stellt sich die Frage,
weshalb veraltete Medikamentenlisten vorhanden sind. Auch dies stellt einen
gravierenden Mangel dar, besteht doch die Gefahr eines Medikationsfehlers
aufgrund einer veralteten Medikamentenliste.
Sodann wurde anlässlich der Visitation festgestellt, dass das
Richten und die Abgabe der Medikamente nicht oder zumindest nicht genügend
dokumentiert wurden. Insbesondere war nicht ersichtlich, wer die Medikamente
gerichtet hat. Wie die Vor­instanz richtig feststellte, kam es sogar während
der Visitation zu Medikationsfehlern, indem notwendige Medikamente nicht
gerichtet waren oder verspätet verabreicht wurden. Die Beschwerdeführerin macht
zwar im Beschwerdeverfahren geltend, die Medikamentenabgabe erfolge immer nach
dem Vier-Augen-Prinzip. Diese Behauptung widerspricht jedoch dem
Visitationsprotokoll, in welchem festgehalten wurde, dass die
Pflegedienstleiterin die Medikation nicht mit der Medikamentenliste auf ihre
Richtigkeit überprüft und die Medikamente verabreicht habe, ohne das
Vier-Augen-Prinzip zu beachten. Soweit die Beschwerdeführerin im
Rekursverfahren geltend machte, die rechtzeitige Medikamentenabgabe sei während
der Visitation durch den Bezirksrat verhindert worden, kann sie daraus nichts
zu ihren Gunsten ableiten, muss doch die Medikamentenabgabe auch bei hektischem
Betrieb reibungslos funktionieren. Hinzu kommt, dass angebrochene
Medikamentenpackungen offenbar nicht gekennzeichnet waren, das Anbruchdatum auf
der Verpackung nicht vermerkt war und die Medikamente nicht ordentlich und
übersichtlich gelagert wurden.
Die Beschwerdeführerin wendet in Bezug auf den Vorwurf, dem Patienten
J sei entgegen der vorliegenden Medikamentenübersicht kein Insulin verabreicht
worden, ein, für diesen sei das Insulin abgesetzt worden, doch war dies nicht
dokumentiert. Sollte das Insulin tatsächlich durch den Heimarzt abgesetzt
worden sein, läge ein gravierender Fehler in der ohnehin unzulänglichen
Medikamentenliste vor. Dieser Fehler konnte zudem vom Pflegepersonal nicht
überprüft werden, weshalb nicht gewährleistet war, dass alle Mitarbeitenden
über die Absetzung des Insulins informiert waren. Sollte das Insulin entgegen
der Behauptung der Beschwerdeführerin nicht abgesetzt worden sein, läge ein
gravierender Medikationsfehler durch die Pflegeleiterin vor.
5.3
Die Beschwerdeführerin
muss gemäss § 39 in Verbindung mit § 13 GesG
über jede
Patientin und jeden Patienten eine Patientendokumentation anlegen und diese
laufend nachführen.
Anlässlich der Inspektion vom 2. Februar
2017 wurde festgestellt, dass die Pflegedokumentationen unvollständig und nicht
auf dem aktuellen Stand waren. Bei den Pflegeberichten fehlten mehrfach die
Einträge des Spät- oder Nachtdienstes. Bei einer Pflegeheimbewohnerin fehlte
die Patientendokumentation gänzlich. Von "einzelnen
Unvollständigkeiten", wie die Beschwerdeführerin geltend macht, kann
deshalb nicht die Rede sein. Dies umso weniger, als die Beschwerdegegnerin die
Beschwerdeführerin bereits an der Begehung vom 16. September 2016 darauf
hingewiesen hatte, dass die Führung der Pflegedokumentation die gesetzlichen
Vorgaben nicht erfülle und dies
umgehend
geändert werden müsse und die
Beschwerdeführerin telefonisch die Umsetzung dieser Auflage bestätigte. Hinzu
kommt, dass das Pflegepersonal – wie bereits erwähnt – keinen Zugang zu den
Pflegedokumentationen und anderen pflegerelevanten Unterlagen hat (vorn
E. 5.1). Die Beschwerdeführerin bestritt diese Mängel nicht, sondern macht
im Beschwerdeverfahren geltend, die früher bestehenden Mängel seien behoben
worden, was der Pflegedienstleiter G ausdrücklich bestätigt habe. Das
entsprechende Schreiben von G vom 4. April 2017 ist jedoch zurückhaltend
zu würdigen, da er sich damals noch in einem Anstellungsverhältnis zur
Beschwerdeführerin befand. Ohnehin geht aus seinem Schreiben aber nicht hervor,
inwiefern die Führung der Patientendokumentation konkret angepasst wurde.
5.4
Der
Vorinstanz ist sodann dahingehend zuzustimmen, als die am 6. Februar 2017
nachgereichten Konzepte "Sterbebegleitung und Todesfall",
"Freiheit und freiheitsbeschränkende Massnahmen" und
"Medikamentenverwaltung" inhaltlich ungenügend und für eine konkrete
Umsetzung nicht geeignet sind. Diesbezüglich kann gestützt auf § 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG auf die Erwägungen der Vor­instanz
verwiesen werden, die ausführlich darlegen, weshalb die Konzepte ungenügend
sind. Die Beschwerdeführerin setzt sich mit diesen Ausführungen der Vor­instanz
nicht in substanziierter Weise auseinander.
5.5
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass insbesondere die unzulänglichen, veralteten und durch
das Pflegepersonal nicht überprüfbaren Medikamentenlisten für die
Heimbewohnerinnen und -bewohner eine unmittelbare Gefahr darstellen, da
Medikationsfehler drohen. Sodann stellen der nicht kompetenzgerechte Einsatz
des Personals, personell nicht abgedeckte Schichten und fehlende Überlappungen
zwischen den Schichten insbesondere im Zusammenhang mit unvollständigen Pflegeberichten
sowie fehlende bzw. ungenügende Pikettlisten ganz grundsätzlich die
Patientensicherheit infrage. Es ist zweifelhaft, ob die Pflege im Pflegeheim
tatsächlich rund um die Uhr gewährleistet ist. Die vollständige
Patientendokumentation ist insbesondere im Hinblick auf einen Arzt- oder
Heimwechsel von grosser Bedeutung, kann doch die Kenntnis der Vorgeschichte und
der Medikation eine durchaus wichtige Grundlage für die sachgemässe ärztliche
und pflegerische Behandlung sein. Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht,
es sei nachvollziehbar, dass der Betrieb nur wenige Tage nach der fristlosen
Entlassung von F nicht optimal funktionieren könne, ändert sich dadurch nichts
an den festgestellten Mängeln. Vielmehr muss der gesetzeskonforme Betrieb der
Pflegewohnung auch bei personellen Engpässen jederzeit gewährleistet sein.
Insgesamt sind demnach die Sachverhaltsdarstellungen der Vor­instanz
und der Beschwerdegegnerin nicht zu beanstanden. Insbesondere ist der Vor­instanz
auch dahingehend zuzustimmen, dass die von der Beschwerdeführerin im
Rekursverfahren eingereichten Berichte von Patienten und deren Angehörigen sowie
Mitarbeitenden zurückhaltend zu würdigen sind, da diese in einem
Abhängigkeitsverhältnis zur Beschwerdeführerin stehen. Die festgestellten Mängel
sind gravierend. Die Anordnung einer vorsorglichen Massnahme ist im Hinblick
auf diese Mängel grundsätzlich nicht zu beanstanden.
6.
Demnach ist zu prüfen, ob die angeordnete vorsorgliche
Massnahme verhältnismässig ist, d.
h. geeignet und erforderlich ist, um die Sicherheit der
behandelten Patientinnen und Patienten zu gewährleisten. Bei der Prüfung der
Verhältnismässigkeit im engeren Sinn muss zudem eine Interessenabwägung
vorgenommen werden. Insbesondere muss die Massnahme der betroffenen Person
zumutbar sein.
6.1
Die
vorschriftsgemässe Führung der Pflegewohnung liegt im öffentlichen Interesse. Dazu
gehört auch, dass das Personal kompetenzgerecht eingesetzt wird, die Medikamente
fachgemäss bewirtschaftet werden und die Patientendokumentationen vollständig
und auf dem aktuellen Stand sind. Das alles dient letztlich der Gewährleistung
der Sicherheit der stationär und ambulant behandelten Patientinnen und
Patienten. Der vorsorgliche Entzug der Betriebsbewilligung ist geeignet, die
Sicherheit der Patientinnen und Patienten zu gewährleisten.
6.2
Die Vor­instanz
prüfte mildere Massnahmen, kam aber zum Schluss, dass solche aufgrund des
bisherigen Verhaltens der Beschwerdeführerin keine Gewähr für die
Patientensicherheit böten. So wurden die der Beschwerdeführerin mit Schreiben
vom 7. November 2016 auferlegten Massnahmen, namentlich die
gesetzeskonforme Führung der Patientendokumentation, die Überarbeitung
verschiedener Konzepte und die Festlegung einer Pikettdienstregelung, nicht in
genügender Weise umgesetzt. Auch im Laufe des Verfahrens vor der Vorinstanz hielt
sich die Beschwerdeführerin nicht an Anordnungen. Namentlich wurde die
Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 10. März 2017 aufgefordert, eine
Liste über die aktuell in der Pflegewohnung und von der Spitex-Institution
betreuten Patientinnen und Patienten einzureichen. Diese Aufforderung wurde
gegenüber E und dem damaligen Rechtsanwalt der Beschwerdeführerin mehrfach
wiederholt. Nichtsdestotrotz kam die Beschwerdeführerin dieser Aufforderung
bezüglich der aktuell ambulant betreuten Patientinnen und Patienten – trotz
Entzugs der aufschiebenden Wirkung – unbestrittenermassen nicht nach. Sodann
wurde die Frist zur Verlegung der Heimbewohnerinnen und -bewohner zwar bis am
4. Mai 2017 erstreckt, und E teilte am 16. Mai 2017 mit, der
Pflegeheimbetrieb sei eingestellt worden. Tatsächlich wurden jedoch bis am
9. Juni 2017 Patienten in der Pflegewohnung betreut. Dieses Verhalten der
Beschwerdeführerin gibt berechtigterweise zur Befürchtung Anlass, dass sie auch
künftig Verhaltensanweisungen und Anordnungen der Aufsichtsbehörde nicht ohne
Weiteres umsetzen würde und lässt deshalb die Annahme nicht zu, dass sie sich
an eine mildere vorsorgliche Massnahme beanstandungslos halten würde.
Der Entzug der Betriebsbewilligung für die Pflegewohnung
alleine erscheint ausserdem nicht ausreichend, um die Patientensicherheit zu
gewährleisten. Die Vor­instanz hat nachvollziehbar dargelegt, dass die
Pflegewohnung und die Spitex-Institution eng miteinander verflochten sind und
sowohl in personeller als auch in fachlicher Hinsicht Überschneidungen
bestehen. So wurden die Bewohner der Pflegewohnung früher von der
Spitex-Institution betreut. Ausserdem könnte die Beschwerdeführerin bei Aufrechterhaltung
der Betriebsbewilligung für die Spitex-Institution weiterhin fünf stationäre
Pflegebetten betreiben. Damit wäre die Patientengefährdung folglich nicht
behoben. Ohnehin scheint auch die Spitex-Institution mängelbehaftet, war doch
zum Visitationszeitpunkt in der Spitex-Institution weder die Pflegeleitung noch
deren Stellvertretung anwesend. Ausserdem werden die Patientendokumentationen
der ambulant behandelten Personen offenbar ausserhalb des Spitex-Stützpunktes
aufbewahrt. Es ist daher zweifelhaft, ob die Pflegemitarbeitenden der
Spitex-Institution jederzeit Zugriff auf die Pflegedokumentationen haben. Da
kein Schlüssel verfügbar war, konnte die Spitex-Institution anlässlich der
Inspektion vom 2. Februar 2017 nicht besucht werden. Dass sich alle
Schlüssel zur Spitex-Institution bei der Polizei befunden haben sollen und E
als gesamtverantwortliche Leiterin der Spitex-Institution nicht im Besitz eines
weiteren Schlüssels gewesen sein soll, wie sie geltend macht, erscheint
demgegenüber wenig plausibel. Soweit die Beschwerdeführerin in ihrer
Stellungnahme vom 24. Februar 2017 geltend gemacht hat, die
Spitex-Institution habe mangels "Anmeldung" nicht visitiert werden
können, widerspricht dies einerseits der Aussage während der Visitation, wonach
sich der Schlüssel bei der Polizei befinde. Andererseits kann sie daraus nichts
zu ihren Gunsten ableiten, kann doch der Bezirksrat
jederzeit unangemeldet
Kontrollen
und Inspektionen durchführen und ist ihm
jederzeit
Zugang zu sämtlichen
Räumlichkeiten zu gewähren (vorn E. 4.2).
Unter diesen Umständen erscheint sowohl der vorsorgliche Entzug
der Bewilligung zur Führung einer Pflegewohnung als auch zur Führung einer
Spitex-Institution zur Gewährleistung der Patientensicherheit als erforderlich.
6.3
Schliesslich
ist die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung – d.
h. die Zumutbarkeit der vorgesehenen
Massnahme – zu prüfen. Es muss ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem
angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten
bewirkt, bestehen, und das öffentliche Interesse muss das private Interesse
überwiegen (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 555 ff.). Die Führung einer
Pflegewohnung und einer Spitex-Institution fällt unter die durch Art. 27
BV garantierte Wirtschaftsfreiheit, die alle auf Erwerb gerichteten Tätigkeiten
schützt (vgl. BGE 130 II 87 E. 3; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen
Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012,
N. 634 ff.). Der vorsorgliche Entzug der Bewilligung zur Führung
einer Spitex-Institution und einer Pflegewohnung für die Dauer des Verfahrens
betreffend den definitiven Bewilligungsentzug stellt zwar einen schweren
Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin dar. Die
festgestellten Mängel in der Führung des Pflegewohnheims erscheinen jedoch angesichts
der physisch und psychisch (teilweise schwer) kranken Pflegeheimbewohnerinnen
und -bewohner gravierend. Eine erhebliche Gesundheitsgefährdung der betroffenen
Patientinnen und Patienten durch administrative und fachliche Mängel ist nicht
auszuschliessen (vorn E. 5.4). Insbesondere die mangelhafte Medikamentenbewirtschaftung
sowie die fehlerhaften und unvollständigen Dienst- und Pikettdienstpläne im
Zusammenhang mit dem nicht kompetenzgerechten Einsatz des Personals, was zu
Lücken in der Betreuung führen kann, stellen eine unmittelbare Gefährdung der
Bewohnerinnen und Bewohner der Pflegewohnung dar. Vor diesem Hintergrund kommt
der Gewährleistung der öffentlichen Gesundheit mehr Gewicht zu als dem
wirtschaftlichen Interesse der Beschwerdeführerin. Das wirtschaftliche
Interesse der Beschwerdeführerin wird zudem dadurch relativiert, dass die Mitarbeitenden
der Beschwerdeführerin aufgrund der Situation auf dem Arbeitsmarkt im
Pflegebereich schnell wieder eine neue Anstellung finden dürften. So macht die
Beschwerdeführerin selber geltend, dass die entsprechenden Personen vorläufig
andere Temporärstellen angenommen hätten. E erklärte anlässlich eines
Telefongesprächs am 17. Mai 2017, sie selber werde in Zukunft
wahrscheinlich als … arbeiten. Angesichts des der Behörde im Rahmen der
Interessenabwägung zukommenden erheblichen Spielraums und dem Gebot der
Zurückhaltung in der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht sind die
diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdegegnerin und der Vor­instanz und das
Ergebnis ihrer Interessenabwägung nicht zu beanstanden.
7.
Nach dem Gesagten erweist sich der vorsorgliche Entzug der
Bewilligungen zur Führung einer Spitex-Institution und einer Pflegewohnung als
rechtmässig. Die Beschwerde ist demgemäss abzuweisen. Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine
Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.
Das vorliegende, einen
Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid,
der
wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1
BGG angefochten werden kann
(
vorn E. 1.2;
VGr,
7. Dezember 2016, VB.2016.00571,
E. 7; Bertschi, § 19a N. 32).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    260.--     Zustellkosten,
Fr. 4'260.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …