zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00213 · 2000-11-02 · de

Baubewilligung | Erschliessung eines Einkaufszentrums. Die Erteilung von Baubewilligungen ist je nachdem nicht nur von der Erschliessung und der Zonenkonformität abhängig, sondern kann weiteren Voraussetzungen des Bundesrechts und des bundesrechtskonformen kantonalen Rechts unterworfen sein. Die Kantone können demnach ohne Verletzung des Bundesrechts zusätzliche Bauvoraussetzungen statuieren. Der zweite Satz von § 237 Abs. 1 PBG, wonach bei grösseren Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein muss, ist eine solche vom Bundesrecht vorbehaltene selbständige Bauvoraussetzung (E. 2a; vgl. auch VGr, 2. November 2000, VB.2000.00111, E. 5c/bb). Liegt das Bauvorhaben in einem seit langem überbauten Gebiet, und hat es das Gemeinwesen versäumt, jenes mit dem öffentlichen Verkehr zu erschliessen, wird die Bauherrschaft zwar nicht von vornherein von der Einhaltung der genannten Bauvoraussetzung dispensiert. Hier ist jedoch zu berücksichtigen, dass das in Frage stehende Industriegebiet schon heute beinahe vollständig mit Einkaufszentren und anderen publikumsintensiven Anlagen überstellt ist und die hier beurteilte Baute eine der letzten für diesen Zweck zur Verfügung stehenden Flächen nutzt. Mit einer erheblichen Zunahme derartiger Betriebe ist in der Zone nicht mehr zu rechnen. Bei dieser Sachlage wäre es unverhältnismässig, die Baubewilligung wegen der ungenügenden Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr zu verweigern (E. 2d). Zur Beurteilung der zulässigen Parkplatzzahl (E. 3).

Zürich Verwaltungsgericht 25.01.2001 VB.2000.00213
Zurich Verwaltungsgericht 25.01.2001 VB.2000.00213
Zurigo Verwaltungsgericht 25.01.2001 VB.2000.00213

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00213
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00213
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.01.2001
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 14.02.2002 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Erschliessung eines Einkaufszentrums.
Die Erteilung von Baubewilligungen ist je nachdem nicht nur von der Erschliessung und der Zonenkonformität abhängig, sondern kann weiteren Voraussetzungen des Bundesrechts und des bundesrechtskonformen kantonalen Rechts unterworfen sein. Die Kantone können demnach ohne Verletzung des Bundesrechts zusätzliche Bauvoraussetzungen statuieren. Der zweite Satz von § 237 Abs. 1 PBG, wonach bei grösseren Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein muss, ist eine solche vom Bundesrecht vorbehaltene selbständige Bauvoraussetzung (E. 2a; vgl. auch VGr, 2. November 2000, VB.2000.00111, E. 5c/bb).
Liegt das Bauvorhaben in einem seit langem überbauten Gebiet, und hat es das Gemeinwesen versäumt, jenes mit dem öffentlichen Verkehr zu erschliessen, wird die Bauherrschaft zwar nicht von vornherein von der Einhaltung der genannten Bauvoraussetzung dispensiert. Hier ist jedoch zu berücksichtigen, dass das in Frage stehende Industriegebiet schon heute beinahe vollständig mit Einkaufszentren und anderen publikumsintensiven Anlagen überstellt ist und die hier beurteilte Baute eine der letzten für diesen Zweck zur Verfügung stehenden Flächen nutzt. Mit einer erheblichen Zunahme derartiger Betriebe ist in der Zone nicht mehr zu rechnen. Bei dieser Sachlage wäre es unverhältnismässig, die Baubewilligung wegen der ungenügenden Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr zu verweigern (E. 2d).
Zur Beurteilung der zulässigen Parkplatzzahl (E. 3).
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BAUVORAUSSETZUNG
EINKAUFSZENTRUM
ERREICHBARKEIT
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ÖFFENTLICHER VERKEHR
PARKPLATZZAHL
Rechtsnormen:
§ 237 Abs. I PBG
Publikationen:
BEZ 2001 Nr. 3
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die C
beabsichtigt, ein grösseres Fabrikgebäude der Firma D in der Industriezone von
X in ein Einkaufszentrum um- und auszu­bauen. Das Baugelände (Parzellen
Kat.Nrn. 01 ­und 02) liegt ganz im Nordwesten von X nahe der Grenze
zum Kanton ... . Es wird durch die O- und P-stras­se sowie im Südwesten durch
die Bahnlinie begrenzt. Das neue Einkaufszen­trum soll eine Verkaufsfläche von
rund 13'000 m
2
sowie 580 Park­plätze im Freien und im Un­tergeschoss
aufweisen. Vorgesehen sind im Erd­geschoss ein Ver­brauchermarkt, ein Bau- und
Gartencenter sowie weitere Läden und Lager­räume, im Ober­geschoss Büros, Läden
und ein Restaurant mit 400 Sitzplät­zen.
II. Der Stadtrat X erteilte am
26. Oktober 1998 der C und der D für das beschrie­bene Vorhaben unter
zahlreichen Bedingungen und Auf­lagen die baurechtliche Bewilli­gung. Die Park­platzzahl
legte er auf 393 fest. Gegen diesen Entscheid liess A Rekurs beim Regierungsrat
des Kan­tons Zürich erheben und die Aufhebung der Baubewilligung sowie die
Rückweisung der Sa­che an den Stadtrat X zur Verbesserung des Umweltverträglich­keitsberichts
(UVB) und der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) beantragen. Der Regie­rungsrat
hiess den Re­kurs am 26. Ap­ril 2000 in zwei Punkten gut und wies ihn im
Übrigen ab. Er ver­pflichtete den Stadtrat X, die Baubewilligung mit
Bestimmungen zu ergänzen, die einerseits Massnahmen vorschreiben, welche die
Benützung der Beschäftigtenpark­plätze durch Kunden verhindern, und anderseits
die Bauherrschaft zur Einführung einer Park­platzbewirtschaf­tung verpflichten.
III. Mit Beschwerde vom 7. Juni 2000
liess A dem Verwaltungsgericht be­antra­gen, den Rekursentscheid des
Regierungsrats vom 26. April 2000 aufzuheben, soweit damit sein
Rechtsmittel abgewiesen worden sei. Es sei die baurechtliche Bewilligung vom
26. Ok­to­ber 1998 aufzuheben und die Sache zur Fortsetzung des
Baubewilligungsverfah­rens sowie zur Verbesserung des UVB und der UVP an den
Stadtrat X zurückzu­weisen. Ausserdem stellte der Beschwerdeführer mehrere
Eventualanträge zur Festlegung der zu­lässigen Park­platzzahl und zu
erforderlichen flankierenden Massnahmen. Die priva­ten Be­schwerde­geg­nerinnen
ersuchten um Abweisung der Beschwerde, soweit darauf ein­zutre­ten sei. Die
Staatskanzlei stellte im Namen des Regierungsrats denselben Antrag. Der
Stadtrat X ver­zichtete auf eine Vernehmlassung. Die privaten Parteien
verlangten ferner je die Zu­spre­chung einer Parteientschädigung.
Auf die Erwägungen des angefochtenen
Entscheids und die Ausführungen der Par­teien wird – soweit erforderlich –
nachfolgend eingegangen.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Gegen den Rekursentscheid des
Regierungsrats ist die Beschwerde an das Ver­waltungsgericht zulässig
(§§ 41-43 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959/8. Juni 1997; VRG). Der Beschwerdeführer ist als gesamtschweizerische
Umwelt­schutzorganisation überdies zur Erhebung eines kantonalen Rechtsmittels
befugt (Art. 55 Abs. 3 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober
1983 [USG] und Ziff. 20 des Anhangs der Verordnung über die Bezeichnung
der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Na­tur- und Heimatschutzes
beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990). Mit Ausnahme der
beiden unter lit. b und c genannten Punkte sind auch die übrigen
Rechts­mit­telvoraussetzungen erfüllt. Auf die Beschwerde ist daher unter den
beiden nachstehen­den Vorbehalten einzutreten.
b) Soweit der Beschwerdeführer Stellungnahmen
der kantonalen Fachstellen in in­ternen Akten kritisiert, die dem
Beschwerdeführer im regierungsrätlichen Verfahren irr­tüm­licherweise
zugestellt wurden, geht ihm das Rechtsschutzinteresse ab. Es handelt sich dabei
nicht um Äusserungen, denen rechtsverbindlicher Charakter zukommt. Im Übrigen
besteht auch kein Anlass, diese internen Akten (Auskünfte und Berichte von Amtsstellen
zur Würdigung von an sich feststehenden Tatsachen) im vorliegenden Verfahren
beizuzie­hen. Der Anspruch auf Akteneinsicht erstreckt sich nicht auf solche
internen Unterlagen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 8 N. 67). Es ist ausserdem nicht ersichtlich, dass die vom
Beschwerdeführer zitierten Unterlagen nicht als interne Akten hätten betrachtet
werden dür­fen, da sie entscheiderhebliche tatsächliche Feststellungen
enthielten (vgl. auch E. 3e).
c) Dem Beschwerdeführer fehlt das
Rechtsschutzinteresse ebenfalls bezüglich der Punkte, in denen der
Regierungsrat seinen Rekurs guthiess. Der Stadtrat X, an den die Sa­che
zurückgewiesen worden ist, wird die Baubewilligung in diesen Punkten zu er­gänzen
und dabei selbstverständlich alle erforderlichen Anordnungen – also auch
die vom Be­schwerdeführer vermisste Ausscheidung von Angestellten- und
Kundenparkplätzen so­wie die nähere Ausgestaltung der Parkplatzbewirtschaftung
im Lichte des Bundesrechts (vgl. da­zu BGE 125 II 129 E. 9c
S. 147 f.) – vorzunehmen haben. Gegen die neuen vom Stadtrat X
getroffenen Anordnungen steht wiederum der Rechtsmittelweg offen, womit das
Rechts­schutzinteresse des Beschwerdeführers gewahrt bleibt. Jedenfalls war der
Regierungsrat von Bundesrechts wegen nicht gehalten, der Stadt X nähere
Vorgaben zur Ausscheidung von Angestellten- und Kundenparkplätzen und zur
Ausgestaltung der Parkplatzbewirt­schaf­­tung zu machen. Die vom
Beschwerdeführer angesprochene überre­gionale Koordi­nation solcher Anordnungen
ist auf dem Weg der Massnahmenplanung und allfälliger sie konkretisierender
Weisungen sicherzustellen.
2. Der Beschwerdeführer rügt an erster
Stelle, dass für das Bauvorhaben keine ge­nügende Erschliessung mit
öffentlichen Verkehrsmitteln vorhanden sei. Der Regierungsrat habe die
Erschliessungsanforderung von § 237 Abs. 1 Satz 2 des Planungs-
und Baugeset­zes vom 7. September 1975 (PBG) missachtet und zudem
übersehen, dass auch das Bun­desrecht voraussetze, dass bei einem Projekt in
der zur Diskussion stehenden Grössenord­nung als Zubringer ein leistungsfähiges
und attraktives öffentliches Verkehrsmittel vor­handen sei. Die Sache sei daher
zur Prüfung der Verbesserung der Erschliessung mit den öffentlichen
Verkehrsmitteln an die Baubewilligungsbehörde zurückzuweisen.
a) § 237
Abs. 1 Satz 2 PBG schreibt vor, dass bei grösseren Überbauungen die
Er­reichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein müsse. Es
handelt sich dabei um eine Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung
(vgl. § 233 f. PBG). Auch wenn die Erreichbarkeit mit öffentlichen
Verkehrsmitteln nicht zu den Erschliessungsvor­aussetzungen gemäss Art. 19
Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) zählt (vgl.
André Jomini in: Kommentar RPG, Art. 19 N. 27), ist es den Kantonen
nicht verwehrt, eine solche zusätzliche Anforderung aufzustellen. Der
zürcherische Gesetzgeber hat bei der Revision vom 1. September 1991 die
Koordination zwischen dem Ausbau des öffentlichen Verkehrsnetzes und der
Bautätigkeit verstärken wollen und zu diesem Zweck für grössere Überbauungen
die Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln als zusätz­liches
Baubewilligungserfordernis eingeführt (VGr, 2. November 2000, BEZ 2000
Nr. 50; vgl. auch Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und
Baugesetz [PBG] des Kan­tons Zürich, hrsg. von der Schweizerischen Vereinigung
für Landesplanung, Bern 1992, N. 65). § 237 Abs. 1
Satz 2 PBG will sicherstellen, dass die öffentliche Ver­kehrsanbindung
bereits im Zeitpunkt der Fertigstellung des fraglichen grösseren Bauvorhabens
vorhanden ist (Wolf/ Kull, N. 79 f.).
b) Die Erreichbarkeit mit öffentlichen
Verkehrsmitteln wird gemäss § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG nur für
grössere
Überbauungen
verlangt. Im Vordergrund stehen dabei
neue
Bebauungen
am Siedlungsrand, die eine gewisse Grösse aufweisen und bisher mit öffentli­chen
Verkehrsmitteln nicht erschlos­sen waren. Dem entspricht der
Erschliessungsauftrag von § 4 Abs. 1 der Verordnung über das Angebot
im öffentlichen Personenverkehr vom 14. Dezember 1988
(Angebotsverordnung), wonach zusammenhängende, überbaute Sied­lungsgebiete mit
mindestens 300 Einwohnern, Arbeits- und Ausbildungsplätzen mit min­destens
ei­ner Haltestelle zu erschliessen sind (vgl. auch Wolf/Kull, N. 65).
Allerdings gilt das Erfordernis der Erreichbarkeit mit öffentlichen
Verkehrsmitteln, wie auch der Regie­rungsrat anzunehmen scheint, ebenfalls für
grössere neue Überbauungen im bereits besie­delten Gebiet. Freilich han­delt es
sich beim Projekt der privaten Beschwerdegegnerinnen nicht um einen Neu-, son­dern
lediglich um einen Um- und Anbau. Angesichts der totalen Zweckänderung und
seiner Grösse ist jedoch auch hier die Erreichbarkeit mit öffentlichen
Verkehrsmit­teln im Sinne von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG zu
verlangen.
c) Die Anforderungen an die genügende
Zugänglichkeit für die öffentlichen Dienste und die Benützer richten sich
gemäss § 237 Abs. 1 Satz 1 PBG nach der konkreten Situa­tion,
insbesondere nach der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen.
Für die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gemäss Satz 2 dieser
Bestimmung gelten die gleichen Kriterien. Erreichbarkeit setzt namentlich
voraus, dass der Zugang auf die entsprechen­­de Nutzung abgestimmt ist (VGr, 2. November
2000, BEZ 2000 Nr. 50). Eine nähere Um­schreibung der Erreichbarkeit
enthält § 4 Abs. 3 der Angebotsverordnung. Danach gelten
Siedlungsgebiete als mit dem öffentlichen Verkehr erreichbar, wenn die Luft­linienentfernung
zu einer Haltestelle einer Linie zur Feinerschliessung 400 Meter nicht
übersteigt. Diese Voraussetzung ist für das vor­lie­gende Bauprojekt ohne
weiteres erfüllt, da sich in rund 150 Me­ter Entfernung die Haltestelle O
der ZVV-Buslinie, die eine Verbin­dung zum Bahn­­hof X gewährleistet, befindet.
Freilich kann bei stark auf Pu­blikumsverkehr ausgerichteten Vorhaben nicht
allein auf § 4 Abs. 3 der Angebotsverord­nung abgestellt wer­den
(Wolf/Kull, N. 74). Hier ist grundsätzlich zu verlangen, dass der Standort
über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot verfügt (VGr,
2. November 2000, BEZ 2000 Nr. 50).
Im Lichte dieser Kriterien erscheint die
Erreichbarkeit des geplanten Einkaufszen­trums mit öffentlichen Verkehrsmitteln
zur Zeit ungenügend. Nach der jüngsten Recht­sprechung ist es unzureichend,
wenn grössere Fachmärkte während der Woche ausserhalb der Stosszeiten lediglich
halbstündlich vom öffentlichen Verkehr bedient werden. Ausser­dem muss die
Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr aus allen massgeblichen Rich­tungen
gegeben sein (VGr, 2. November 2000, BEZ 2000 Nr. 50). Im
vorliegenden Fall verkehren seit dem letzten Fahrplan­wechsel die Busse der
ZVV-Linie in Spitzenzeiten im 15-Mi­nu­ten-, sonst aber lediglich im
60-Minuten-Takt. Das stellt keine attraktive An­bin­dung mit dem öffentlichen
Verkehr dar, was auch von den kantonalen Fachstellen be­merkt wird und im
Übrigen auch dem Stadtrat X nicht entgangen ist.
d) Im Unterschied zum mehrfach erwähnten
jüngsten Entscheid des Verwaltungsge­richts liegt indessen das hier beurteilte
Vorhaben in einem seit langem überbauten Gebiet. In der Industriezone von X
findet sich bereits eine stattliche Reihe von Bauten, die eben­falls einen
grossen Publikumsverkehr verursachen (vgl. die Aufzählung der ansässigen Fir­men
in E. 3c). Dementsprechend hätte die öffentliche Hand das Gebiet
– anders als bei den Gegebenheiten im Verwaltungsgerichtsentscheid vom
2. November 2000 – längst mit dem öffentlichen Verkehr besser
erschliessen müssen. Diese Pflicht ergab sich aus § 18 des Ge­setzes vom
6. März 1988 über den öffentlichen Personenverkehr sowie den §§ 2
und 11 ff. der Angebotsverordnung. Die Notwendigkeit einer besseren
Erschliessung mit öffentli­chem Verkehr ist inzwischen von den Behörden zwar
erkannt, aber mit den Verbes­se­run­gen seit dem letzten Fahrplanwechsel erst
teilweise realisiert worden. Weitere Ver­besse­run­­gen werden offenbar ins
Auge gefasst, zumal die privaten Beschwerdegegnerinnen in der Baubewilligung
auch zu einer Beteiligung an den dabei anfallenden Kosten ver­pflichtet wurden.
Es fragt sich
damit, ob der Bauherrschaft unter diesen Umständen das Fehlen einer genügenden
Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr entgegengehalten werden kann. Durch
die Tatsache, dass das Gemeinwesen mit der Verwirklichung des öffentlichen Ver­kehrsangebots
im Verzug ist, wird der Bauwillige zwar nicht von vornherein von der Ein­haltung
der strittigen Bauvoraussetzung dispensiert. Vorliegend ist jedoch zu
berücksichti­gen, dass das in Frage stehende Industriegebiet schon heute
beinahe vollständig mit Ein­kaufszentren und anderen publikumsintensiven
Anlagen überstellt ist und die hier beur­teilte Baute eine der letzten für
diesen Zweck zur Verfügung stehenden Flächen nutzt. Mit einer erheblichen
Zunahme derartiger Betriebe ist in der Zone nicht mehr zu rechnen. Bei dieser
Sachlage wäre es unverhältnismäs­sig, die Baubewilligung wegen der ungenügenden
Er­reichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr zu verweigern. In einer
vergleichbaren Situa­tion mit unzureichender
strassenmässiger
Erschliessung hielt das Ver­wal­tungs­ge­richt bei einem Bauvorhaben, das eine
der letzten Baulücken füllte, eine Abweichung von den Er­schlies­sungserfordernissen
ebenfalls für gerechtfertigt (VGr, 6. Oktober 1983, VB.10/1983; vgl.
ferner die Entscheide VGr, 24. Januar 1997, VB.96.00187; VGr,
26. November 1997, VB.97.00132, in welchen das Gericht wesentlich auf die
bestehenden Überbauungsverhält­nisse abstellte). Entgegen der Meinung des
Beschwerdeführers wäre es auch nicht zweck­mäs­sig, die Erschliessung mit
öffentlichen Verkehrsmitteln nur punktuell für einzelne Vor­haben auf einen
hohen Stand zu heben, ohne das weitere Umfeld zu berücksichtigen. Das zeigt
sich gerade auch mit Blick auf das Industriegebiet von X, wo der Ausbau des
öffentli­chen Verkehrsnetzes auf die zahlreichen übrigen Nutzungen abzustimmen
ist und die bereits getätigten Investitionen in die Infrastruktur (Bushaltestel­len
etc.) mit zu berücksichti­gen sind.
e) Nach Ansicht des Beschwerdeführers hätte
das Einkaufszentrum allerdings auch gestützt auf das
Umweltrecht des Bundes
nur
bewilligt werden dürfen, wenn eine bessere Erschliessung mit öffentlichen
Verkehrsmitteln sichergestellt sei. Er sieht in einer lei­s­tungs­­fähigen und
attraktiven Anbindung an das öffentliche Verkehrsnetz eine Massnahme, die zur
Reduktion der Luftverschmutzung im übermässig belasteten Industriegebiet von X
gestützt auf Art. 12 USG ergriffen werden müsse.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
sind verschärfte Anforderungen an die Erschliessung und Nutzung von
Grundstücken, die zur Reduktion der Luftbelastung erforderlich sind,
grundsätzlich im Rahmen der Massnahmenplanung (Art. 44a USG und
Art. 31 ff. der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985
[LRV]) vorzusehen und mit den Mitteln der Nutzungsplanung und des Baurechts
festzulegen (BGE 119 Ib 480 E. 7a S. 489). Art. 12 USG bietet
entgegen der Meinung des Be­schwerdeführers keine Grundlage, um im
Baubewilligungsverfahren eine leistungsfähige und attraktive Anbin­dung an das
öffentliche Verkehrsnetz zu verlangen, da eine solche nicht im Einflussbereich
der privaten Bau­herr­schaft liegt (BGE 123 II 337 E. 7a S. 353) und
wie bereits erwähnt in der Re­gel auch nicht im Einzelfall sachgerecht
bewerkstelligt werden kann. Aus dem vom Beschwerdeführer zitierten Entscheid
des Bundesgerichts (URP 1995 S. 498 ff.) ergibt sich nichts
Gegenteiliges. In diesem Fall war über den erforderlichen Anschluss an das
öffentli­che Verkehrsnetz bereits zuvor rechts­kräf­tig entschieden worden.
f) Die Rüge, das Bauvorhaben der privaten
Beschwerdegegnerinnen verfüge nicht über die nötige Erschliessung mit
öffentlichen Verkehrsmitteln, erweist sich demnach als unbegründet. Es bestand
daher auch keine Notwendigkeit, die vom Beschwerdeführer ver­langten
zusätzlichen Sachverhaltsabklärungen zu treffen.
3. Die Kritik des Beschwerdeführers richtet
sich ebenfalls gegen die Bewilligung von 393 Parkplätzen für das
Einkaufszentrum. Diese viel zu hohe Zahl trage der bestehen­den übermässigen
Luftbelastung nicht genügend Rechnung und liege ausserhalb des Er­messensspielraums,
den Art. 11 Abs. 3 USG der rechtsanwendenden Behörde einräume. Der
angefochtene Ent­scheid sei daher in diesem Punkt bundesrechtswidrig.
a) Der Standort des geplanten
Einkaufszentrums liegt in einem lufthygienischen Sanierungsgebiet. Gemäss den
Feststellungen im UVB sowie des Amts für Abfall, Wasser, Energie und Luft
(AWEL) liegt die Stickstoffdioxidbelastung im Bereich des Immissions­grenzwerts
gemäss Anhang 7 LRV, in Strassennähe wird dieser Wert überschritten. Im
Som­merhalbjahr ist überdies häufig eine übermässi­ge Ozonkonzentration zu
verzeichnen.
Da die übermässige Luftbelastung im
vorliegenden Fall von einer Vielzahl von Quel­len zusammen verursacht wird, hat
ihre Bekämpfung grundsätzlich auf dem Weg der Massnahmenplanung gemäss
Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV zu erfolgen. Dieses In­strument
hat eine koordinierte und rechts­gleiche Anordnung der erforderlichen verschärf­ten
Emissionsbegrenzungen (Art. 11 Abs. 3 USG) sicherzustellen (BGE 124
II 272 E. 4a S. 279; 119 Ib 480 E. 5a S. 484 f.).
Allerdings sind dort, wo eine Massnahmenplanung an­erkanntermassen ungenügend
ist oder eine Neuanlage überdurchschnittli­che Emissionen verursacht, unter
Umständen auch direkt gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art. 12
USG ver­schärfte Emissionsbegrenzungen anzuordnen (BGE 124 II 272 E. 4a
S. 279 f.). So hat das Bundesgericht erklärt, dass die im Zürcher
Massnahmenplan vom 19. Juni 1996 (Luftpro­gramm 1996) vor­gesehene
Parkraumbewirtschaftung (Massnahmenblatt PV 2) für die Bau­bewilligungsbehörden
jedenfalls bei Vorhaben mit überdurchschnittlichen Emissionen auch dann
verbindlich sei, wenn die kommunalen Vorschriften noch nicht daran angepasst
worden seien und höhere Parkplatzzahlen zuliessen. Das bedeutet, dass bei
Bauprojekten, welche die Luft überdurchschnittlich stark belasten, sich die
Zahl der zulässigen Parkplätze nicht allein nach den kommunalen Normen richtet,
sondern auch die Vorgaben des Mass­nahmenplans und insbesondere der darin
vorgesehenen Wegleitung der Baudirektion zur Ermittlung des Parkplatzbedarfs
(zunächst Wegleitung 1990, heute Wegleitung 1997) zu beachten sind. Das
Bundesgericht hat jedoch betont, dass den Baubewilligungsbehörden bei der
Berücksichtigung der Vorgaben des Massnahmenplans ein Ermessen zustünde. Es sei
daher an ihnen zu entscheiden, ob in einem konkreten Fall die Zahl der
zulässigen Park­plätze direkt nach der kantonalen Wegleitung oder in anderer
Weise zu bestimmen sei (BGE 124 II 272 E. 5c und d
S. 285 f.).
b) Im vorliegenden Fall ist unbestritten,
dass nach Art. 31 der Bau- und Zonenord­nung der Stadt X vom 28. März
1996 für das geplante Einkaufszentrum mindestens 393 Parkplätze zu
bewilligen sind. In der Baubewilligung wurde dieser Minimalwert über­nommen.
Der Beschwerdeführer beruft sich demgegenüber auf die oben erwähnte Praxis des
Bundesgerichts und macht geltend, die Parkplatzzahl hätte direkt nach der
Wegleitung 1997 bestimmt werden müssen, weshalb höchstens 193, eventualiter 233
und subeventuali­ter 246 Parkplätze zulässig seien.
Umstritten ist in diesem Zusammenhang
zunächst, ob vom geplanten Einkaufszen­trum überdurchschnittliche Emissionen
ausgehen und deshalb im Baubewilligungsverfah­ren auch die Vorgaben der
kantonalen Massnahmenplanung und insbesondere die Weglei­tung 1997 zu berücksichtigen
sind. Soweit dies zu bejahen ist, fragt sich weiter, ob die Vor­­instanzen das
ihnen bei der Festlegung der Parkplatzzahl zustehende Ermessen über­schrit­ten
und daher Bundesrecht verletzt haben.
c) Der Regierungsrat geht im angefochtenen Entscheid
davon aus, dass das geplante Einkaufszentrum keine überdurchschnittliche
Luftbelastung verursache. Er verweist auf die vielen Betriebe im
Industriegebiet von X, die sich ebenfalls an ein grösseres Publi­kum rich­ten
und ein erhebliches Verkehrsvolumen erzeugen. Dies gelte namentlich für Firmen
wie ...... Der Beschwerde­führer widerspricht dieser Ansicht und macht geltend,
es könne nicht auf eine zufällige Anhäufung überdurchschnittlicher Emittenten
abgestellt werden. Massgebend sei vielmehr der abstrakte Zonenzweck.
Dem Beschwerdeführer ist darin zuzustimmen,
dass bei der Beurteilung der Frage, ob ein Vorhaben überdurchschnittliche
Emissionen verursache, vom abstrakten Zonen­zweck auszugehen ist. In der
Industriezone von X sind stark störende Betriebe sowie Han­dels- und
Dienstleistungsbetriebe zulässig. Auch wenn in dieser Zone heute nicht mehr
traditionelle Industriebetriebe, sondern Verkaufs- und Dienstleistungsgewerbe
mit teilwei­se beträchtlichem Verkehrserzeugungspotenzial vorherrschen, erscheint
das geplante Ein­kaufszentrum als überdurchschnittlicher Emittent. Denn es
handelt sich dabei von den Di­mensionen her um ein grosses Vorhaben, das mit
rund 13'000 m
2
Verkaufsfläche den Schwellenwert von
5'000 m2 für die UVP-Pflicht (Ziff. 80.5 des Anhangs der Verordnung
über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988) deutlich
überschreitet. Es löst damit einen erheblichen Besucherverkehr aus, der nicht
nur jenen von traditionellen Industriebetrieben, sondern auch von kleineren
Handels- und Dienstleistungsbetrieben übertrifft.
Da somit vom Vorhaben der privaten
Beschwerdegegnerinnen überdurchschnittli­che Emissionen ausgehen, sind gemäss
der angeführten Rechtsprechung bei der Festlegung der Parkplatzzahl auch die
Vorgaben der kantonalen Massnahmenplanung zu beachten.
d) Obwohl der Regierungsrat das geplante
Einkaufszentrum bloss als durchschnitt­lichen Emittenten ansah, hat er bei der
Beurteilung der zulässigen Parkplatzzahl auch den kantonalen Massnahmenplan
mitberücksichtigt. So weist er im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass die
kommunale Vorschrift zur Bestimmung der Anzahl Parkplätze immer­hin dem
Massnahmenplan vom 25. April 1990 (Luftprogramm 1990) und der Wegleitung
1990 der Baudirektion zur Bestimmung des Parkplatzbedarfs Rechnung trage. Dies
bestä­tigt der Vergleich der erforderlichen Parkplatzzahl. Sie beträgt nach der
alten Wegleitung 388 – 467, nach der kommunalen Bauordnung mindestens
393. Demgegenüber beläuft sich gemäss der Berechnung des AWEL der Bedarf nach
der neuen Wegleitung 1997 auf 288–364 Parkplätze. Die tiefere Zahl resultiert
aus einer neu für Einkaufszentren aufgestellten Spezialregelung, die eine
Mischrechnung für alle Nutzungen vorsieht und dabei die viel­fältigen
Doppelnutzungsmöglichkeiten der Parkplätze berücksichtigt. Der Regierungsrat
lehnte es ausdrücklich ab, die Parkplatzzahl für das Einkaufszentrum nach der
Wegleitung 1997 zu bestimmen, da diese nach der Änderung des Massnahmenplans
vom 12. Novem­ber 1997 für die Gemeinden nur eine Emp­feh­lung darstelle
und daher nicht direkt über­nom­­men werden müsse.
Der Beschwerdeführer macht zu Unrecht
geltend, es hätte im vorliegenden Fall die zulässige Parkplatzzahl direkt
gestützt auf die Wegleitung 1997 bestimmt werden müssen. Er verkennt, dass die
bundesgerichtliche Rechtsprechung den rechtsanwendenden Behör­den bei der
Berücksichtigung der Vorgaben des kantonalen Massnahmenplans einen Er­messensspielraum
zu­ge­standen und eine direkte Anwendung der kantonalen Wegleitung gerade ab­gelehnt
hat (BGE 124 II 272 E. 5d S. 285 f.). Das Umweltrecht des Bun­des
ver­langt nur, dass bei der Bestimmung der Parkplatzzahl den Vorgaben des
Massnahmenplans Rechnung getragen wird, doch wird diese Zahl selber nicht durch
das Bundesrecht fest­ge­legt. Es ist auch nicht bundesrechtswidrig, wenn der
Kanton bei der Umsetzung der mass­nah­menplanerischen Vorgaben den Gemeinden
einen Ermessensspielraum gewährt und der Wegleitung 1997 daher lediglich
empfehlenden Charakter beimisst. Jene können damit ört­lichen Besonderheiten
bei der Bekämpfung der Umweltbelastung angemessen Rechnung tragen.
Wird dieser Ermessensspielraum der kommunalen
Behörden beachtet, lässt sich die festgelegte Parkplatzzahl von 393 nicht
beanstanden. Einerseits übersteigt sie den Wert von 288–364 gemäss Wegleitung 1997
nicht wesentlich. Anderseits erachtet der Stadtrat X die höhere Zahl deshalb
als gerechtfertigt, weil bei den Parkplätzen für das vorgese­he­ne Res­taurant
lediglich von einer Doppelnutzung von 50% auszugehen sei und daher zum Maxi­malwert
gemäss Wegleitung 1997 von 364 Parkplätzen noch 33 Plätze hinzuzu­zählen
seien. Nicht berücksichtigt wurde bei der Festlegung der Parkplatzzahl
allerdings, dass in der Zwischenzeit das Fahrplanangebot verbessert wurde und
in Zukunft weiter zu verbes­sern sein wird. Dadurch würde sich nach der
Wegleitung 1997 die zur Zeit maximal zuläs­si­ge Zahl von Parkplätzen um rund
30 verringern. Trotz dieses Umstands bleibt der festge­legte Wert von
393 Plätzen noch im Rahmen des Ermessens der Baubewilligungsbehörde, da
ebenfalls zu berücksichtigen ist, dass im fraglichen Gebiet Parkplatzknappheit
herrscht und eine zu geringe Zahl von Abstellplätzen den die Luft ebenfalls
belastenden Suchver­kehr verstärken würde.
e) Der Beschwerdeführer stellt freilich auch
die Berechnung der oben erwähnten Parkplatzzahlen in Frage. Dabei bezieht er
sich auf verschiedene interne Akten aus dem regierungsrätlichen Verfahren.
Diese haben jedoch wie bereits erwähnt (E. 1b) ausser Be­tracht zu
bleiben. Der vom AWEL im Rahmen der UVP bestimmten Parkplatzzahl von 288–364
setzt der Beschwerdeführer mehrere eigene Berechnungen gegenüber, die alle zu
tieferen Parkplatzzahlen führen. Die Differenz resultiert daraus, dass der
Beschwerdeführer bei der mass­geblichen Grundfläche die Aussenmauern abzog, für
die Büro- und Lagerflä­chen andere Berechnungsansätze und teilweise andere
Güteklassen der Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr wählte.
Da die zulässige Parkplatzzahl für das
umstrittene Einkaufszentrum wie dargelegt nicht direkt nach der Wegleitung 1997
zu bestimmen ist, erübrigt es sich, auf Einzelheiten ihrer Interpretation
einzugehen. Diese obliegt ohnehin in erster Linie der zuständigen Fach­stelle.
Das Verwaltungsgericht hat allein zu prüfen, ob sich die Anwendung der Weglei­tung
1997 innerhalb des vom kantonalen Massnahmenplan gezogenen Rahmens bewegt.
Anhalts­punkte, dass dies nicht der Fall sein sollte, bestehen entgegen der
Ansicht des Be­schwerdeführers nicht. Es erscheint un­ter diesem Gesichtswinkel
nicht entscheidend, wie bei der Parkplatzberechnung die massgebliche
Geschossfläche bestimmt wird. Zudem ist es durchaus vertretbar, wenn für
Einkaufszentren ein einheitlicher Ansatz – ohne Ausson­derung von Büro-
und Lagerflächen – gewählt wird. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern
diese Berechnungsweise unter den konkreten Umständen zu einem unhaltbaren
Ergebnis führen sollte. Jedenfalls erscheint der Anteil der Lagerflächen im
umstrittenen Projekt auch nach den in der Beschwerdeschrift vorgelegten Zahlen
keineswegs übermässig gross, so dass sich keine Abweichung vom einheitlichen
Ansatz für Einkaufszentren aufdrängt. Der Beschwerdeführer beabsichtigt mit der
von ihm vorgeschlagenen Berechnungsmethode of­fensichtlich, die Parkplatzzahlen
möglichst tief zu halten. Er übersieht dabei jedoch, dass die Zahl der
Parkplätze auch im Rahmen der Vorgaben der Massnahmenplanung realistisch
bemessen werden muss. Andernfalls wird lediglich der Suchverkehr gefördert und
dem vor­schriftswidrigen Parkieren Vorschub geleistet, was nicht wünschbar ist.
Die kantonale Fachstelle ist daher nicht gehalten, die Wegleitung 1997 so
anzuwenden, dass möglichst tiefe Parkplatzzahlen resultieren.
f) Die Rüge, mit der in der Baubewilligung
festgelegten Zahl von 393 Parkplätzen werde der den kommunalen Behörden
nach dem Umweltrecht des Bundes und des Kantons Zürich zustehende
Ermessensspielraum überschritten, erweist sich somit als unbegründet.
4. Nach Ansicht des Beschwerdeführers hätten
neben der Beschränkung der Park­platzzahl zur Verbesserung der Luftqualität
weitere verschärfte Emissionsbegrenzungen angeordnet werden müssen.
a) Soweit der Beschwerdeführer im Hinblick
auf die übermässige Belastung mit Schwebestaub (PM10) und Ozon im Gebiet des
Bauvorhabens zusätzliche Emissionsbe­gren­zungen verlangt, verkennt er, dass
die Massnahmenplanung und die im vorliegenden Fall angeordneten verschärften
Emissionsbegrenzungen ebenfalls zur Reduktion mit den genannten Schadstoffen
dienen. Es trifft daher nicht zu, dass mit Bezug auf die genannten Belastungen
überhaupt keine Massnahmen getroffen wurden.
Fraglich erscheint einzig, ob vom geplanten
Einkaufszentrum eine so erhebliche Be­lastung mit Schwebestaub ausgeht, dass
die in dieser Hinsicht noch ausstehende Er­gän­zung der kantonalen
Massnahmenplanung präjudiziert werden könnte. In diesem Fall müsste nach der
Rechtsprechung grundsätzlich die Anpassung des Massnahmenplans ab­gewartet
werden (BGE 119 Ib 480 E. 5e S. 487). Die Gefahr einer solchen
Präjudi­zie­rung ist im vorliegenden Fall indessen zu verneinen. Die
Schwebestaubbelastung geht vor allem vom motorisierten Verkehr aus. Das
geplante Einkaufszentrum trägt zwar nicht in einem vernachlässigbaren, aber
insgesamt doch lediglich geringen Mass zur Steigerung des ge­samten
Verkehrsvolumens und damit zur Schwebestaubbelastung im fraglichen Gebiet bei.
Ausserdem ist nicht ersichtlich, inwiefern zur Reduktion des Schwebestaubs in
der Luft an­dersartige Massnahmen zur Begrenzung des Motorfahrzeugverkehrs
erforderlich sein soll­ten als diejenigen, die bereits angeordnet wurden, und
deshalb eine Präjudizierung des Mass­­nahmenplans eintreten könnte (vgl. auch
VGr, 2. November 2000, BEZ 2000 Nr. 50).
b) Als flankierende Massnahme verlangt der
Beschwerdeführer ebenfalls die Ein­richtung eines kundenfreundlichen und
attraktiven Hauslieferdienstes. Dieser Forderung entspricht die Baubewilligung
des Stadtrats X, wenn sie in Ziffer 1.16.3 anordnet, dass für die
nichtmotorisierte Kundschaft und für sperrige Güter ein Hauslieferungsdienst
angebo­ten werden müsse. Dieser einzurichtende Hauslieferdienst muss
– soll er überhaupt einen Sinn haben – kundenfreundlich und attraktiv
ausgestaltet sein. Der Regierungsrat war da­her nicht gehalten, die Pflicht zu
einer kundenfreundlichen und attraktiven Organisation des Hauslieferdienstes
noch ausdrücklich festzuhalten.
5. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    ...