zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00370 · 2007-09-07 · de

Staatsbeiträge | Zulässigkeit der Rückwirkung von Erlassen Strittig war, ob der Kanton Zürich das Gesuch der Stadt Winterthur um Staatsbeiträge für Aufwendungen der Volksschule im Jahr 2004 zu Recht nach neuem (seit Januar 2005 in Kraft stehendem) Recht beurteilt hatte. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts: Die Streitigkeit betraf die Ausrichtung von Kostenanteilen, weshalb die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht durch § 43 Abs. 1 lit. c VRG ausgeschlossen wird (E. 1.1). Zuständigkeit der Kammer (E. 1.2). Grundsätzlich entfalten Rechtssätze ihre Wirkung auf Sachverhalte, die sich während ihrer Geltung ereignen. Wird von diesem Grundsatz abgewichen, spricht man von (echter) Rückwirkung (E. 2.1). Von Rückanknüpfung spricht man dagegen, wenn zwar die Bemessungsperiode (für einen Beitrag oder eine Abgabe) im vergangenen Jahr liegt, die Vergütungsansprüche aber erst im laufenden Jahr entstehen (Praenumerandoprinzip) (E. 2.3). Die Schulleistungsverordnung sieht keine solche Rückanknüpfung, sondern eine Rückwirkung vor (E. 2.4). Die rückwirkende Anwendung neuen Rechts ist indessen nur zulässig, wenn sie im Erlass vorgesehen bzw. von diesem klar gewollt, zeitlich mässig und durch triftige Gründe gerechtfertigt ist. Ferner darf sie keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirken und keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte darstellen (E. 2.5.1). Vorliegend liegen jedenfalls keine triftigen Gründe für die rückwirkende Anwendung neuen Rechts vor (E. 2.5.4). Damit ist die angefochtene rückwirkende Anwendung neuen Rechts verfassungswidrig (E. 2.5.5). Rückweisung zur Beurteilung der Gesuche nach altem Recht (E. 3). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 4). Teilweise Gutheissung, Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.07.0 VB.2006.00370
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.07.0 VB.2006.00370
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.07.0 VB.2006.00370

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00370
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00370
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.09.2007
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Staatsbeiträge
Zulässigkeit der Rückwirkung von Erlassen
Strittig war, ob der Kanton Zürich das Gesuch der Stadt Winterthur um Staatsbeiträge für Aufwendungen der Volksschule im Jahr 2004 zu Recht nach neuem (seit Januar 2005 in Kraft stehendem) Recht beurteilt hatte.
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts: Die Streitigkeit betraf die Ausrichtung von Kostenanteilen, weshalb die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht durch § 43 Abs. 1 lit. c VRG ausgeschlossen wird (E. 1.1). Zuständigkeit der Kammer (E. 1.2). Grundsätzlich entfalten Rechtssätze ihre Wirkung auf Sachverhalte, die sich während ihrer Geltung ereignen. Wird von diesem Grundsatz abgewichen, spricht man von (echter) Rückwirkung (E. 2.1). Von Rückanknüpfung spricht man dagegen, wenn zwar die Bemessungsperiode (für einen Beitrag oder eine Abgabe) im vergangenen Jahr liegt, die Vergütungsansprüche aber erst im laufenden Jahr entstehen (Praenumerandoprinzip) (E. 2.3). Die Schulleistungsverordnung sieht keine solche Rückanknüpfung, sondern eine Rückwirkung vor (E. 2.4). Die rückwirkende Anwendung neuen Rechts ist indessen nur zulässig, wenn sie im Erlass vorgesehen bzw. von diesem klar gewollt, zeitlich mässig und durch triftige Gründe gerechtfertigt ist. Ferner darf sie keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirken und keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte darstellen (E. 2.5.1). Vorliegend liegen jedenfalls keine triftigen Gründe für die rückwirkende Anwendung neuen Rechts vor (E. 2.5.4). Damit ist die angefochtene rückwirkende Anwendung neuen Rechts verfassungswidrig (E. 2.5.5). Rückweisung zur Beurteilung der Gesuche nach altem Recht (E. 3). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 4).
Teilweise Gutheissung, Rückweisung.
Stichworte:
FINANZHAUSHALT
GEMEINDE
KOSTENANTEIL
RECHTSSICHERHEIT
RÜCKWEISUNG
RÜCKWIRKUNG
RÜCKWIRKUNG DES GESETZES
STAATSBEITRAG
TRIFTIGE GRÜNDE
VERFASSUNGSGRUNDSATZ
VERTRAUENSSCHUTZ
VOLKSSCHULE
Rechtsnormen:
Art. 5 BV
Art. 9 BV
§ 1 SchulleistungsG
§ 12 SchulleistungsG
§ 43 VRG
§ 64 VRG
Publikationen:
RB 2007 Nr. 16 S. 67
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2006.00370
Entscheid
der 4. Kammer
vom
7. September 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Eliane Schlatter.
In Sachen
Stadt Winterthur,
vertreten durch
den
Stadtrat Winterthur,
Stadthaus,
8402
Winterthur,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
das
Volksschulamt des Kantons
Zürich,
Walchestrasse 21,
8090
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Staatsbeiträge,
hat sich ergeben:
I.
A.
Gemäss § 1
des Schulleistungsgesetzes vom 2. Februar 1919 (SchulleistungsG [LS 412.32])
leistet der Staat den Schulgemeinden nach ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit
Beiträge. Im Bereich der Sonderschulung und -erziehung bestimmt das Gesetz,
dass der Staat bis zu drei Vierteln an den Personalaufwand für Lehr- und
Fachkräfte sowie an weitere für die Sonderschulung notwendigen Aufwendungen leistet
(§ 12 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 und 2 SchulleistungsG). Per 1. Januar
2005 traten namentlich folgende Änderungen des Schulleistungsgesetzes in Kraft
(OS 59, 483–485): Die Beiträge an den schulpsychologischen Dienst wurden gestrichen
(§ 1 Abs. 1 lit. b Ziff. 3) und diejenigen an die Kosten von Stütz- und
Fördermassnahmen auf höchstens 12 % aller Volksschülerinnen und -schüler einer
Gemeinde begrenzt (§ 12 Abs. 1 lit. a Ziff. 3). Darüber hinaus wurden ebenfalls per
1. Januar 2005 in der Schulleistungsverordnung vom 10. September 1986 (SchulleistungsV
[LS 412.321]) die Beiträge an die Mundartkurse im Kindergarten gestrichen
(§ 29 Abs. 1).
B.
Die
Stadt Winterthur gelangte im April/Mai 2005 an das Volksschulamt des Kantons
Zürich mit dem Ersuchen um Gewährung von Staatsbeiträgen an verschiedene Aufwendungen
der Volksschule. Im einzelnen bezog sich das Gesuch auf die Mundartkurse im
Kindergarten, auf den Deutschunterricht für fremdsprachige Kinder, auf die
Stütz- und Fördermassnahmen sowie auf Leistungen des schulpsychologischen
Dienstes. Das Volksschulamt teilte der Stadt Winterthur am 26. Mai 2005 mit,
dass die Staatsbeiträge an Mundartkurse im Kindergarten und an die Kosten des schulpsychologischen
Dienstes im Rahmen des "Sanierungsprogramms 04" abgeschafft worden
seien; auf die diesbezüglichen Gesuche könne daher nicht eingetreten werden.
Zudem wies das Volksschulamt darauf hin, die Staatsbeiträge für die Stütz- und
Fördermassnahmen seien auf 12 % der Schülerinnen und Schüler begrenzt worden.
II.
Die Stadt Winterthur
gelangte hierauf mit Rekurs an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich. Darin
ersuchte sie nach bisherigem Recht um Ausrichtung der Staatsbeiträge an ihre
Aufwendungen des Jahres 2004 für die Mundartkurse im Kindergarten (Fr.
138'462.-), für den schulpsychologischen Dienst (Fr. 185'986.-) sowie für die
Stütz- und Fördermassnahmen (Fr. 425'363.- [zusätzlich zum Anteil gemäss neuem
Recht von Fr. 955'329.-]). Die Bildungsdirektion wies den Rekurs am 7. Juli
2006 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 13. September 2006 erneuerte die Stadt
Winterthur ihre Begehren vor Verwaltungsgericht. Ausserdem ersuchte sie um
Zusprechung einer Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren.
Als Vertreterin des Staates Zürich ersuchte die Bildungsdirektion um
Beschwerdeabweisung. Das Volksschulamt hat sich nicht separat vernehmen lassen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen
letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden (§ 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Diese
Voraussetzung ist beim angefochtenen Entscheid der Bildungsdirektion erfüllt
(vgl. § 19b Abs. 1 VRG).
1.1
Zu prüfen
ist, ob nach dem Inhalt der Anordnung ein gesetzlicher Ausschlussgrund
vorliegt. Aufgrund von § 43 Abs. 1 lit. c VRG ist die Beschwerde
unzulässig gegen Anordnungen über die Gewährung von Kostenbeiträgen und
Subventionen. E contrario sowie entsprechend der ausdrücklichen Regelung in § 16
des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG [LS 132.2])
kann über die Gewährung von Staatsbeiträgen die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht nur geführt werden, wenn es um so genannte Kostenanteile
geht. Gemäss der am 1. Januar 2006 in Kraft getretenen Änderung des Staatsbeitragsgesetzes
gelten diejenigen Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt
und deren Höhe sich aus der Gesetzgebung ergibt, als Kostenanteile (§ 2).
Kostenbeiträge dagegen sind nach der neuen Terminologie Staatsbeiträge, auf die
das Gesetz einen Anspruch einräumt und deren Höhe im Globalbudget festgelegt
wird (§ 2a). Diese Form des Staatsbeitrages wurde vorab im Hinblick auf
die Verselbständigung staatlicher Leistungserbringer geschaffen (ABl 2003 S. 2317 ff.,
2319). Als Subventionen gelten – wie bisher – die Staatsbeiträge, auf
die das Gesetz keinen Anspruch einräumt (§ 3 StaatsbeitragsG).
Das Schulleistungsgesetz vermittelt den Gemeinden einen
Anspruch auf staatliche Leistungen: Gemäss der gesetzlichen Regelung erreicht
deren Höhe, abhängig von der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden,
drei Viertel bzw. die Hälfte der beitragsberechtigten Ausgaben (§ 1 und 12
SchulleistungsG). Es handelt es sich demnach um Kostenanteile im Sinne von § 2
StaatsbeitragsG. Die Beschwerde erweist sich somit auch mit Bezug auf den
Inhalt der angefochtenen Verfügung als zulässig.
1.2
Der
Streitwert beträgt rund Fr. 750'000.- (vgl. act. 2 S. 2). Dies führt
gemäss § 38 Abs. 1 und 2 VRG zur Erledigung der Streitigkeit in
Dreierbesetzung.
2.
2.1
Rechtssätze
entfalten ihre Wirkung auf Sachverhalte, die sich während ihrer Geltung
ereignen. Daher findet das alte Recht grundsätzlich Anwendung auf diejenigen
Sachverhalte, die im Zeitpunkt seiner Aufhebung abgeschlossen sind. In zeitlicher
Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die bei der
Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 119 Ib
103 E. 5; Ulrich Meyer/Peter Arnold, Intertemporales Recht, ZSR 124/2005 I, S. 115 ff.,
128 und 131; Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983
II, S. 103 ff., 175).
Wird von diesem Grundsatz
abgewichen, so liegt eine rückwirkende Gesetzesanwendung vor. Dabei wird je
nach Terminologie von einer echten Rückwirkung oder schlicht von Rückwirkung
gesprochen, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der bei
Inkrafttreten des neuen Rechts bereits abgeschlossen war (Kölz, S. 163 f.;
René
Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel Frankfurt a. M. 1990
, Nr.
16 B III; ähnlich Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 329). Das Bundesgericht spricht
etwas ausführlicher von Rückwirkung, wenn bei Anwendung des neuen Rechts an ein
Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt und bei Erlass des
Gesetzes abgeschlossen war (BGE 113 Ia 412 E. 6 S. 425, mit Hinweisen). Ist der
Sachverhalt vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes noch nicht abgeschlossen, so wird
bloss von einer unechten bzw. überhaupt nicht von Rückwirkung gesprochen (Rhinow/Krähenmann,
Nr. 16 B III; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 337 ff.).
2.2
Nach
Auffassung der Beschwerdeführerin sind die strittigen Staatsbeiträge an die im
Jahr 2004 erbrachten Aufwendungen geschuldet. Da sich der Sachverhalt ausschliesslich
im Jahr 2004 abgespielt habe, sei auf die Beiträge noch das alte, bis Ende 2004
gültige Recht anwendbar.
Das Volksschulamt und die
Bildungsdirektion stellen sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass sich der
Sachverhalt nicht abschliessend im Jahr 2004 verwirklicht habe. Die
Beitragsperiode (= Bemessungsperiode) liege zwar im vergangenen Kalenderjahr,
der Vergütungsanspruch entstehe dagegen erst im laufenden Jahr. Eine (echte)
Rückwirkung liege deshalb nicht vor, so dass das am 1. Januar 2005 in
Kraft getretene Recht anwendbar sei.
2.3
Im Gebiet
des Steuerrechts spricht das Bundesgericht dann von einer Rückwirkung, wenn die
Rechtsfolge der Steuerpflicht an Tatbestände anknüpft, die vor dem Inkrafttreten
des Gesetzes liegen, nicht aber auch dann, wenn lediglich der Umfang der Steuerpflicht
nach Tatsachen bestimmt wird, die vor dem Inkrafttreten der Gesetzesänderung
eingetreten sind (BGE 104 Ib 205 E. 6, 102 Ia 31 E. 3a). Ein neues (oder
revidiertes) Steuergesetz darf für die Bestimmung des nach seinem Inkrafttreten
vorhandenen Steuerobjekts auf die Jahre vor dem Inkrafttreten als Bemessungsgrundlage
zurückgreifen. Dabei handelt es sich um die so genannte
Praenumerandobesteuerung (Vergangenheitsbemessung), welche darauf beruht, dass
das zu besteuernde Einkommen der Veranlagungsperiode nach dem in den vorangegangenen
Jahren erzielten Einkommen festgelegt wird (vgl. BGE 102 Ia 31 E. 3a, 131 I 291
E. 2.5.3; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, Bd. I, 9. A., Bern etc.
2001, § 11 Rz. 18 f.).
2.4
Eine
analoge Betrachtungsweise drängt sich für die Staatsbeiträge auf. Es stellt
sich deshalb die Frage, ob die vorliegend strittigen Beiträge des Kantons ein
Beitrag an die schulischen Aufwendungen der Gemeinden für das laufende Jahr
(also für das Jahr 2005) darstellen und die Aufwendungen des Vorjahres deshalb
nur die Bemessungsgrundlage darstellen (Praenumerandoprinzip) oder ob die
strittigen Beiträge ein Beitrag an die Aufwendungen des Vorjahres sind.
2.4.1
Das Schulleistungsgesetz enthält dazu keine weiter führenden Hinweise. Die
Schulleistungsverordnung legt in § 2 fest, dass die Beiträge an die
Schulgemeinden mit Ausnahme der Beiträge an die Schulhausanlagen aufgrund der
Ausgaben im abgelaufenen Kalenderjahr ausgerichtet werden. Diese Bestimmung mag
auf den ersten Blick die Anwendung des Praenumerandoprinzips nahe legen. Indes
spricht der Randtitel nicht etwa von Bemessungsgrundlage, sondern vom Bemessungszeitraum.
Die Bestimmung kann deshalb auch zwanglos dahingehend ausgelegt werden, dass
darin eben bloss der Zeitraum festgelegt wird: Die Staatsbeiträge werden für
ein Kalenderjahr und nicht etwa für das im Schulbereich sonst im Vordergrund
stehende Schuljahr berechnet. Vor allem aber schliesst die Formulierung von § 3
SchulleistungsV aus, dass die Aufwendungen des Vorjahres bloss
Berechnungsgrundlage sind: Die
Beitragsgesuche für das abgelaufene
Kalenderjahr
können bis Ende Mai des Folgejahres gestellt werden. In diesem
Sinne behandelte denn auch die Bildungsdirektion die Beiträge: Gemäss Verfügung
vom 29. November 2004 erfolgten die im Jahr 2004 geleisteten Staatsbeiträge
"an die Aufwendungen 2003" (act. 14/1/14). Dieselbe Auffassung
vertrat das Volksschulamt auch noch für das Folgejahr: "Die Staatsbeiträge,
die 2005 an die Aufwendungen im Jahr 2004 ausgerichtet werden, stützen sich …"
(act. 14/1/16).
Damit ist davon auszugehen,
dass zwischen den Parteien die Beiträge an die Leistungen der Beschwerdeführerin
im Jahr 2004 strittig sind.
2.4.2
Der massgebliche Tatbestand liegt mithin allein in den Leistungen der
Gemeinde im Jahre 2004. Dass die Festsetzung des Beitrags erst im darauf
folgenden Jahr erfolgte, ändert daran nichts: Auch wenn eine Steuer aus dem
abgelaufenen Jahr im neuen Jahr noch nicht veranlagt ist, gilt der Tatbestand als im
alten Jahr abgeschlossen (Meyer/Arnold, S. 131, mit Hinweisen in Fn. 87).
Demzufolge ist für die Ausrichtung
der strittigen Beiträge grundsätzlich das bis Ende 2004 gültige Recht
anwendbar. Zu prüfen ist damit, ob der Beschwerdegegner die per 1. Januar 2005
in Kraft getretenen Änderungen dennoch rückwirkend auf die Beiträge 2004 anwenden
durfte.
2.5
2.5.1
Die rückwirkende Anwendung des neuen Rechts auf einen Sachverhalt, der sich
abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht hat, ist im
Wesentlichen unter folgenden einschränkenden Voraussetzungen zulässig: Die
Rückwirkung muss ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar
gewollt sein, sie muss zeitlich mässig sein und schliesslich muss sie durch
triftige Gründe gerechtfertigt sein; zusätzlich wird meist erwähnt, dass die
Rückwirkung keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirken und keinen Eingriff
in wohlerworbene Rechte darstellen darf (BGE 125 I 182 E. 2a/cc; Rhinow/Krähenmann,
Nr. 16 B I; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 331; Kölz, S. 171).
2.5.2
Die Gemeinden als Körperschaften des öffentlichen Rechts können sich ebenfalls auf
diese rechtsstaatlichen Grundsätze berufen; als Strukturprinzipien der
gesamten Rechtsordnung sind sie von allgemeiner Tragweite und stehen – etwa im
Gegensatz zu den Freiheitsrechten – nicht nur Privaten, sondern auch
Hoheitsträgern zu (vgl. dazu Yvo Hangartner, Verfassungsmässige Rechte
juristischer Personen des öffentlichen Rechts, in: Festschrift für Ulrich
Häfelin, Zürich 1989, S. 111 ff., 118 ff.). Das Rückwirkungsverbot beschlägt
ausser dem Rechtsgleichheitsgebot auch den Grundsatz der Rechtssicherheit und den
Vertrauensschutz. Wie die Rechtsgleichheit und andere rechtsstaatliche Garantien
sind auch diese Grundsätze allgemein verbindlich. So wurde denn schon unter der
Geltung der alten Bundeserfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) etwa die Meinung
vertreten, der Vertrauensgrundsatz lasse sich nicht nur auf Art. 4 aBV
abstützen, sondern könne mit ebenso guten Gründen als ungeschriebenes
Verfassungsprinzip angesehen werden (Kölz, S. 144). Die selbständige
Bedeutung des Vertrauensgrundsatzes verdeutlicht die neue Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV): Gemäss Art. 5 Abs. 3 handeln staatliche
Organe und Private nach Treu und Glauben. Diese Verpflichtung gilt auch im
Verhältnis zwischen Körperschaften des öffentlichen Rechts, mithin im hier
interessierenden Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden (vgl. Claude
Rouiller, Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi, in:
Verfassungsrecht der Schweiz, Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller
[Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 677 ff., 686 Rz. 20
mit Hinweisen). Nach neuerer Auffassung widerspricht denn auch eine Rückwirkung
in erster Linie Art. 5 bzw. Art. 9 BV (Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 330; Meyer/Arnold, S. 127; vgl. auch BGE 130 I 26 E. 8.1).
Es besteht somit kein Anlass, an die Zulässigkeit der Rückwirkung von
kantonalen Erlassen in der Beziehung zu den Gemeinden geringere Anforderungen
zu stellen als in der Beziehung zu Privatpersonen. Demnach ist im Folgenden
nach den dargelegten allgemeinen Grundsätzen zu prüfen, ob die strittige Rückwirkung
zulässig ist.
2.5.3
Das Schulleistungsgesetz enthält keine (Übergangs-)Bestimmung, welche die
Rückwirkung von Gesetzesänderungen anordnen würde. In der Übergangsbestimmung
zur Änderung vom 15. Dezember 2004 legt indes die Schulleistungsverordnung
ausdrücklich fest, dass sich die im Jahr 2005 auszurichtenden Staatsbeiträge
nach der am 1. Januar 2005 geltenden Rechtslage bemessen (OS 59,
512). Da die beitragsberechtigten Ausgaben der Gemeinden schon nach altem Recht
teilweise nur auf Verordnungsstufe umschrieben waren, könnte diese Bestimmung
diesbezüglich als genügende Grundlage für eine rückwirkende Geltung neuen
Rechts betrachtet werden. Als eine gesetzliche Rückwirkungsregel liesse
sich im Bereich der Staatsbeiträge ganz allgemein wohl auch die
Intertemporalregel von § 5 StaatsbeitragsG verstehen; danach werden
Gesuche nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht behandelt. Ist
unter dem alten Recht keine Zusicherung erfolgt, gilt deshalb grundsätzlich das
neue Recht (vgl. VGr, 8. Februar 2001, VB.2000.00214, E. 3,
www.vgrzh.ch). Wie die nachfolgenden Erwägungen aufzeigen, kann die Frage nach
einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die rückwirkende Anwendung des
neuen Rechts allerdings offen gelassen werden.
2.5.4
Wie gesehen verlangen Rechtsprechung und Lehre für die Zulässigkeit der
Rückwirkung das Vorliegen eines triftigen Grundes. Ein triftiger Grund für die
Rückwirkung kann bejaht werden, wenn ein öffentliches Interesse für die Geltung
des neuen Rechts besteht, welches dem entgegenstehenden Interesse an der
Voraussehbarkeit der Rechtsordnung vorgeht. Fiskalische Gründe genügen
grundsätzlich nicht für die Zulässigkeit der Rückwirkung, es sei denn, die
öffentlichen Finanzen seien in Gefahr bzw. es liege eine eigentliche Notlage vor
(BGE 119 Ia 252 E. 3b, 102 Ia 69 E. 3c mit Hinweisen; Rhinow/Krähenmann,
Nr. 16 B I b, mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz 331; Höhn/Waldburger,
§ 4 Rz. 122).
Die Interessen des Kantons Zürich
an einer rückwirkenden Anwendung der fraglichen Gesetzesänderungen sind
ausschliesslich fiskalischer Natur. Die Rückwirkung kann deshalb von vornherein
nur in Frage kommen, wenn sie zur Abwendung einer Gefahr für die Staatsfinanzen
erforderlich war. Zwar verzeichnete die kantonale Rechnung für das Jahr 2004 einen
erheblichen Fehlbetrag. Indes erzielte der Kanton zur Hauptsache aufgrund der
Ausschüttung des Golderlöses der Schweizerischen Nationalbank bereits im Jahr
2005 wiederum einen grossen Ertragsüberschuss. Ein positiver Rechnungsabschluss
resultierte schliesslich auch für das Jahr 2006 (vgl. die jährlichen
Rechnungsabschlüsse des Kantons Zürich unter
www.fv.zh.ch/internet/fd/fv/de/home.html [Stichwort "Finanzen"]). Von
einer Gefahr oder Notsituation, die es gerechtfertigt hätten, die Schulleistungsbeiträge
an die Gemeinden für das Jahr 2004 rückwirkend zu kürzen, kann vor diesem
Hintergrund nicht gesprochen werden. Im Übrigen gestaltete sich die Finanzlage
in der Stadt Winterthur im Jahr 2004 nicht besser als diejenige des
Kantons: Aus den Akten ergibt sich, dass die Stadt Winterthur den Steuerfuss
aufgrund ihrer tiefen Finanzkraft über dem maximalen Steuerfuss festlegen
musste (act. 14/1/6).
2.5.5
Damit erweist sich eine der notwendigen Voraussetzungen für eine
rückwirkende Anwendung der per 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Bestimmungen
von Schulleistungsgesetz und -verordnung als nicht erfüllt. Die
angefochtene rückwirkende Anwendung des neuen Rechts auf die der Beschwerdeführerin
geschuldeten Beiträge 2004 ist daher als verfassungswidrig zu
qualifizieren. Dies führt zur Aufhebung der Verfügung des Volksschulamtes vom
26. Mai 2005 und des Rekursentscheides der Bildungsdirektion vom 7. Juli
2006.
3.
Gemäss § 63 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht in
der Folge selbst entscheiden. Möglich ist indessen auch eine Rückweisung,
insbesondere wenn in der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten
wurde (§ 64 Abs. 1 VRG).
Das Volksschulamt ist auf
die Staatsbeitragsgesuche der Beschwerdeführerin betreffend die Mundartkurse im
Kindergarten und betreffend den schulpsychologischen Dienst nicht eingetreten.
Auch bezüglich der allgemeinen Beiträge an die Stütz- und Fördermassnahmen erfolgte
eine Auseinandersetzung mit dem Gesuch der Beschwerdeführerin nur in Anwendung
des neuen Rechts (act. 14/1/13). Vor diesem Hintergrund ist die Sache zum
neuen Entscheid über die Beitragsgesuche der Stadt Winterthur an das
Volksschulamt zurückzuweisen. Dabei werden die Gesuche unter Anwendung des
alten, bis Ende 2004 gültigen Rechts zu beurteilen sein.
4.
4.1
Mehrere am
Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen
(§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG).
Die Beschwerdeführerin ist mit ihrem Anliegen auf
Beurteilung ihrer Gesuche nach dem alten Recht durchgedrungen. Auch wenn dies
im Rechtsmittelverfahren lediglich zur Rückweisung an das Volksschulamt und
nicht zur sofortigen materiellen Entscheidung geführt hat, erscheint die Beschwerdeführerin
insgesamt als überwiegend obsiegende Partei. Es rechtfertigt sich, ihr die
Kosten zu ¼ und dem Beschwerdegegner zu ¾ aufzuerlegen.
4.2
Im
Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende
Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe
ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung
komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand
erforderte (§ 17 Abs. 1 lit. a VRG). Keinen Anspruch auf
Parteientschädigung besitzt in der Regel das Gemeinwesen. Vor allem grössere
und leistungsfähige Gemeinwesen haben sich so zu organisieren, dass sie
Verwaltungsstreitsachen selbst durchfechten können (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19). Sobald jedoch nur wegen eines
besonderen Einsatzes auf die im betreffenden Verfahren übliche anwaltliche
Vertretung verzichtet werden kann, ist auch eine grössere und leistungsfähigere
Gemeinde entschädigungsberechtigt (Kölz/Boss-hart/Röhl, § 17 N. 20).
Der notwendige Aufwand der Beschwerdeführerin war
vorliegend zwar beträchtlich, bewegte sich jedoch noch nicht jenseits der
Bandbreite, die in den Rechtsmittelverfahren als üblich angesehen werden
kann. Es ist deshalb auf die Zusprechung einer Parteientschädigung zu
verzichten.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügungen des Volksschulamtes
vom 26. Mai 2005 sowie der Bildungsdirektion vom 7. Juli 2006 aufgehoben. Die
Sache wird im Sinne der Erwägungen zur neuen Entscheidung an das Volksschulamt
zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 15'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       60.--   Zustellungskosten,
Fr. 15'060.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten und die Kosten des Rekursverfahrens (Fr. 516.-) werden zu ¼ der Beschwerdeführerin
und zu ¾ dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird weder für das Rekurs- noch für das Beschwerdeverfahren
zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…