zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00230 · 2015-06-11 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe: Anrechnung eines hypothetischen Einkommens (teilweise Leistungseinstellung) Die Leistungseinstellung als Sanktion setzt zunächst voraus, dass die betroffene Person mit einem Auflagenbeschluss aufgefordert wurde, eine zumutbare Arbeit anzunehmen bzw. ein ihr zustehendes Ersatzeinkommen geltend zu machen. Auflagen und Weisungen, die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers abzielen, müssen als anfechtbare Anordnungen in Verfügungsform und somit schriftlich und unter Androhung der Leistungskürzung erlassen werden (E. 3.1). Die Auflage, am Taglohnprogramm teilzunehmen, erfolgte lediglich mündlich. Dies genügt den formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Auflage nicht. Die weiteren Ermahnungen, am Taglohnprogramm teilzunehmen, erfolgten zwar schriftlich, jedoch waren die Schreiben weder als Verfügung bezeichnet noch enthielten sie eine Rechtsmittelbelehrung. Von der nicht rechtskundigen und nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin konnte nicht erwartet werden, dass sie den Verfügungscharakter dieser Schreiben erkenne. Damit wurde die Auflage formell nicht korrekt angeordnet (E. 3.2). Die teilweise Leistungseinstellung erweist sich insofern als nicht rechtmässig, müssen doch die Voraussetzungen von § 24a Abs. 1 SHG für eine (teilweise) Leistungseinstellung kumulativ erfüllt sein (E. 3.3). Die Vorinstanz überschritt die Behandlungsfrist von 60 Tagen geringfügig, weshalb eine leichte Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots vorliegt. Es rechtfertigt sich vorliegend jedoch nicht, dies im Entscheiddispositiv festzustellen und/oder bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen (E. 4.2). Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.14.0 VB.2018.00230
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.14.0 VB.2018.00230
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.14.0 VB.2018.00230

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00230
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00230
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.08.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe: Anrechnung eines hypothetischen Einkommens (teilweise Leistungseinstellung)
Die Leistungseinstellung als Sanktion setzt zunächst voraus, dass die betroffene Person mit einem Auflagenbeschluss aufgefordert wurde, eine zumutbare Arbeit anzunehmen bzw. ein ihr zustehendes Ersatzeinkommen geltend zu machen. Auflagen und Weisungen, die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers abzielen, müssen als anfechtbare Anordnungen in Verfügungsform und somit schriftlich und unter Androhung der Leistungskürzung erlassen werden (E. 3.1). Die Auflage, am Taglohnprogramm teilzunehmen, erfolgte lediglich mündlich. Dies genügt den formellen Voraussetzungen für den Erlass einer Auflage nicht. Die weiteren Ermahnungen, am Taglohnprogramm teilzunehmen, erfolgten zwar schriftlich, jedoch waren die Schreiben weder als Verfügung bezeichnet noch enthielten sie eine Rechtsmittelbelehrung. Von der nicht rechtskundigen und nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin konnte nicht erwartet werden, dass sie den Verfügungscharakter dieser Schreiben erkenne. Damit wurde die Auflage formell nicht korrekt angeordnet (E. 3.2). Die teilweise Leistungseinstellung erweist sich insofern als nicht rechtmässig, müssen doch die Voraussetzungen von § 24a Abs. 1 SHG für eine (teilweise) Leistungseinstellung kumulativ erfüllt sein (E. 3.3). Die Vorinstanz überschritt die Behandlungsfrist von 60 Tagen geringfügig, weshalb eine leichte Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots vorliegt. Es rechtfertigt sich vorliegend jedoch nicht, dies im Entscheiddispositiv festzustellen und/oder bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen zu berücksichtigen (E. 4.2).
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
AUFLAGE
EINSTELLUNG DER WIRTSCHAFTLICHEN HILFE
LEISTUNGSEINSTELLUNG
RECHTSVERZÖGERUNG
RECHTSVERZÖGERUNGSVERBOT
SANKTION
SCHRIFTLICHKEIT
SOZIALHILFE
TAGLOHNPROGRAMM
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. I BV
§ 21 SHG
§ 24a SHG
§ 24a Abs. I SHG
§ 24a Abs. I lit. a SHG
§ 27c VRG
§ 27c Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00230
Urteil
des Einzelrichters
vom
14. August 2018
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde B, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sozialhilfe,
hat sich ergeben:
I.
A.
A wird
gemäss Beschluss vom 6. Juni 2016 seit dem 15. Mai 2016 von der
Sozialbehörde B mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Gleichzeitig wurde sie
angewiesen, zwecks Erhaltung einer Tagesstruktur während mindestens
6 Monaten regelmässig und stabil am internen Beschäftigungsprogramm E
teilzunehmen. Sollte sie nicht konstant im Beschäftigungsprogramm mitarbeiten
können, habe sie ihren Gesundheitszustand im Ambulatorium B abklären zu lassen.
Sodann habe sie sich beim RAV C zur Arbeitsvermittlung anzumelden, mit dem RAV C
zu kooperieren und die Termine wahrzunehmen. Das Nichtbefolgen dieser Auflagen
habe zur Folge, dass die Sozialhilfeleistungen angemessen gekürzt würden.
B.
Nachdem
A nicht (regelmässig) am Beschäftigungsprogramm teilgenommen hatte, kürzte die
Sozialbehörde B ihren Grundbedarf ab August 2016 für mindestens 6 Monate
oder bis zur Erfüllung der Auflage, maximal 12 Monate, um 15 %.
C.
Anlässlich
eines persönlichen Gesprächs am 10. Oktober 2016 wurde A mündlich die
Auflage erteilt, am Taglohnprogramm D teilzunehmen. Nachdem keine Teilnahme am
Taglohnprogramm D verzeichnet werden konnte, forderte die Abteilung Soziales B
sie mit Schreiben vom 27. Oktober 2016 erneut auf, am Taglohnprogramm D
teilzunehmen. Andernfalls müsse bei der Sozialbehörde B eine Kürzung von
weiteren 15 % des Grundbedarfs beantragt werden. Am 11. November 2016
teilte A der Sozialbehörde B anlässlich eines persönlichen Gesprächs mit, dass
sie nicht am Taglohnprogramm teilnehmen könne. Die Sozialbehörde informierte
sie darüber, dass bei der nächsten Behördensitzung eine Kürzung von 15 %
verfügt werde. Mit Beschluss vom 28. November 2016 kürzte die
Sozialbehörde B den Grundbedarf von A ab Januar 2017 für mindestens
6 Monate oder bis zur Erfüllung der Auflage, maximal 12 Monate, um
15 %.
D.
Am
5. Dezember 2016 wurde A erneut schriftlich aufgefordert, am Taglohnprogramm
D teilzunehmen. Sollte sie weiterhin die Teilnahme am Taglohnprogramm verweigern,
müsse das hypothetische Einkommen an die Unterstützungsleistung angerechnet
oder müssten die Leistungen ganz eingestellt werden. Nachdem A ihren
Gesundheitszustand im Ambulatorium B hatte abklären lassen und von einer 100%-igen
Arbeitsfähigkeit auf dem ersten Arbeitsmarkt auszugehen war, forderte die
Abteilung Soziales der Gemeinde B sie mit Schreiben vom 24. Januar 2017
erneut auf, am Taglohnprogramm D teilzunehmen. Andernfalls werde das
hypothetische Einkommen an die Unterstützungsleistung angerechnet oder würden die
Leistungen ganz eingestellt. Anlässlich eines persönlichen Gesprächs am
6. März 2017 konnte sich A zur Anrechnung des hypothetischen Einkommens
äussern. Am 15. März 2017 verfügte die Sozialbehörde B, dass A ab Mai 2017
das hypothetische Einkommen gemäss Abrechnung vom November 2016 im Betrag von
Fr. 1'200.-, welches sie beim D erwirtschaften könnte, angerechnet werde.
E.
Dagegen
erhob A Einsprache. Mit Beschluss vom 24. April 2017 hielt die
Sozialbehörde B an der Verfügung vom 15. März 2017 fest
(Dispositivziffer 1) und rechnete A ab Juni 2017 das hypothetische
Einkommen gemäss monatlichem Arbeitsaufgebot (Abrechnung November 2016) im
Betrag von Fr. 1'200.-, welches beim Taglohnprogramm D erwirtschaftet
werden könnte, an (Dispositivziffer 2). Einem allfälligen Rekurs wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen (Dispositivziffer 4).
II.
Gegen den Beschluss vom 24. April 2017 erhob A
Rekurs beim Bezirksrat B. Auf Antrag von A stellte der Bezirksrat B mit
Zwischenentscheid vom 29. Juni 2017 die aufschiebende Wirkung des Rekurses
gegen den Beschluss der Sozialbehörde B vom 24. April 2017 wieder her. Am
22. März 2018 wies der Bezirksrat B den Rekurs ab. Verfahrenskosten wurden
keine erhoben.
III.
Dagegen gelangte A mit Beschwerde vom 18. April 2018
an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, der angefochtene Beschluss
sei aufzuheben, und es sei ihr kein hypothetisches Einkommen anzurechnen. Am
19. April 2018 reichte A eine weitere Eingabe mit Beilage zu den Akten.
Die Gemeinde B, vertreten durch die Sozialbehörde,
beantragte am 3. Mai 2018, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen,
und der Beschwerdeführerin sei keine Parteientschädigung zuzusprechen. Am
15. Mai 2018 übermittelte der Bezirksrat B die Akten und verzichtete
gleichzeitig mit Verweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids auf
eine Vernehmlassung. A liess sich dazu nicht mehr vernehmen.
Der Einzelrichter
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig. Bei Streitigkeiten über periodisch
wiederkehrende Leistungen, namentlich im Bereich der Sozialhilfe, ist der
Streitwert der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf
Monaten gleichzusetzen (VGr, 11. Juni 2015, VB.2015.00204, E. 1;
Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17). Streitgegenstand ist die
Anrechnung eines hypothetischen Einkommens von Fr. 1'200.- pro Monat im
sozialhilferechtlichen Budget der Beschwerdeführerin. Hochgerechnet auf
12 Monate ergibt sich damit ein Streitwert von Fr. 14'400.-. Sodann
liegt kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vor, weshalb der Einzelrichter
zum Entscheid berufen ist (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2
VRG).
2.
2.1
Wer für
seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz
nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann,
hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe (§ 14 Abs. 1 des
Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]; § 16 Abs. 1 der
Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]). Grundlage
für die Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe bilden gemäss § 17 Abs. 1
SHV die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richt­linien),
wobei begründete Abweichungen im Einzelfall vorbehalten bleiben.
2.2
Gemäss § 3b Abs. 1 und 2 SHG können
die Gemeinden von den Hilfeempfängern Gegenleistungen zur Sozialhilfe
verlangen, die nach Möglichkeit der Integration der Hilfeempfänger in die
Gesellschaft dienen. Als Massnahmen zur beruflichen Integration kommen berufliche
Orientierungsmassnahmen, Integrationshilfen in den ersten Arbeitsmarkt,
Einsatz- und Beschäftigungsprogramme und Angebote im zweiten Arbeitsmarkt
infrage. Da sich Art und Umfang solcher Gegenleistungen nach den individuellen
Ressourcen und den persönlichen Verhältnissen der betroffenen Person richten,
sind diese individuell festzulegen bzw. zu konkretisieren (SKOS-Richtlinien,
Kap. A.8–1; VGr, 3. April 2014, VB.2013.00775, E. 4.2 f.).
In der Regel setzen die Sozialbehörden die Gegenleistungen zusammen mit den
Sozialhilfeleistungen in besonderen Vereinbarungen fest (§ 3b Abs. 2
SHG). Die Hilfebedürftigen können allerdings auch nach § 21 SHG mit
Auflagen und Weisungen zur Erbringung von Gegenleistungen verpflichtet werden
(VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00487, E. 3.5).
2.3
Die Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm
oder Einsätzen im zweiten Arbeitsmarkt teilzunehmen, gilt als zulässig, wenn es
sich dabei um eine zumutbare Arbeit handelt und der Betroffene dafür
entschädigt wird oder sich seine Lage durch die Teilnahme (beispielsweise durch
Erwerb neuer Fähigkeiten im Hinblick auf eine spätere Arbeitssuche) verbessern
kann (§ 21 SHG; § 23 lit. d SHV; vgl. VGr, 26. März 2015,
VB.2015.00099, E. 2.2). Die Zumutbarkeit einer Erwerbstätigkeit ist gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung nach der arbeitslosenversicherungsrechtlichen
Umschreibung vorzunehmen (Art. 16 Abs. 2 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes
vom 25. Juni 1982 [AVIG]). Danach muss eine Arbeit den berufs- und
ortsüblichen Bedingungen entsprechen, angemessen Rücksicht auf die Fähigkeiten
und bisherigen Tätigkeiten der unterstützten Person nehmen und ihren
persönlichen Verhältnissen und dem Gesundheitszustand angemessen sein. Ein
Arbeitsangebot kann das Fähigkeits- und Fertigkeitsniveau der betreffenden
Person auch unterschreiten; diese darf bloss nicht überfordert werden (VGr,
28. September 2016, VB.2016.00335, E. 2.3 mit Hinweis).
2.4
Verstösst
der Hilfesuchende gegen Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde,
die ihm im Rahmen von § 21 SHG erteilt wurden, können die
Sozialhilfeleistungen nach § 24 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 SHG
angemessen gekürzt werden. Sodann sind die Leistungen nach § 24a
Abs. 1 SHG ausnahmsweise ganz oder teilweise einzustellen, wenn der
Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines
Ersatzeinkommens verweigert (lit. a), ihm die Leistungen deswegen gekürzt
worden sind (lit. b) und ihm schriftlich unter Androhung der
Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit beziehungsweise
zur Geltendmachung des Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (lit. c). Die
Leistungseinstellung wegen Verweigerung einer zumutbaren Arbeit oder
Geltendmachung eines Ersatzeinkommens kann indes nur im Umfang des Einkommens,
das der Hilfesuchende wegen seines Verhaltens nicht erzielt, erfolgen (VGr,
15. Februar 2016, VB.2015.00634, E. 4.3).
2.5
Die
gänzliche Einstellung von Unterstützungsleistungen ist bei Verletzung der
Subsidiarität zulässig. Nach bundes- und verwaltungsgerichtlicher
Rechtsprechung fehlt es an der Bedürftigkeit, wenn die betroffene Person
tatsächlich die Möglichkeit hat und es ihr zumutbar ist, eine andere
Hilfsquelle in Anspruch zu nehmen, und die Inanspruchnahme dieser Hilfsquelle
geeignet ist, die Notlage zu überwinden. Verweigert die betroffene Person die
Inanspruchnahme dieser anderen zumutbaren Hilfsquelle, fehlt es an den
Anspruchs­voraussetzungen für die Sozialhilfe (BGE 130 I 71 E. 4.3; BGE
139 I 218 E. 5.2 f.; VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00487,
E. 3.4 mit Hinweisen; VGr, 29. Mai 2013, VB.2013.00120, E. 5.3).
Das Subsidiaritätsprinzip findet aber nur direkte Anwendung, wenn an der
Bedürftigkeit grundsätzliche und begründete Zweifel bestehen. Bei Personen, die
grundsätzlich Anspruch auf Sozialhilfe haben, was der Fall ist, wenn diese durch
die Sozialbehörde einem Integrations- oder Beschäftigungsprogramm im zweiten
Arbeitsmarkt zugewiesen werden, ist nach den Vorschriften von §§ 24 und
24a SHG vorzugehen (VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00487, E. 4.3).
3.
Die Beschwerdeführerin wird mit monatlich Fr. 1'576.-
Sozialhilfe unterstützt. Die Anrechnung eines hypothetischen Einkommens von
Fr. 1'200.- pro Monat in ihrem sozialhilferechtlichen Budget kommt einer
teilweisen Einstellung der Sozialhilfe gleich. Da die Beschwerdeführerin zunächst
einem Beschäftigungsprogramm und anschliessend einem Taglohnprogramm im zweiten
Arbeitsmarkt zugewiesen wurde, ist von ihrer grundsätzlichen Bedürftigkeit
auszugehen, weshalb für die teilweise Einstellung der Sozialhilfe die
Voraussetzungen von § 24a Abs. 1 SHG erfüllt sein müssen (vgl. vorn
E. 2.5).
3.1
Die
Leistungseinstellung als Sanktion stellt einen einschneidenden Eingriff in die
Rechtsposition der betroffenen Person dar. Sie setzt zunächst voraus, dass die
betroffene Person mit einem Auflagenbeschluss aufgefordert wurde, eine
zumutbare Arbeit aufzunehmen bzw. ein ihr zustehendes Ersatzeinkommen geltend
zu machen (vgl. § 24a Abs. 1 lit. a SHG; SKOS-Richtlinien,
Kap. H.13–1; Kantonales Sozialamt, Sozialhilfe-Behördenhandbuch,
Kap. 14.3.01 Ziff. 3, 26. September 2017, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch
[Sozialhilfe-Behördenhandbuch]). Nach gefestigter Praxis des
Verwaltungsgerichts müssen Auflagen und Weisungen im Sinn von § 21 SHG,
die auf eine Verbesserung der Lage des Hilfeempfängers abzielen, als anfechtbare
Anordnungen in Verfügungsform und somit schriftlich mit Androhung der Kürzung
der Leistungen in Umfang und Dauer erlassen werden. Dies liegt darin begründet,
dass Verhaltensanweisungen die durch Art. 10 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV] garantierte persönliche Freiheit
der unterstützten Personen tangieren. Diese haben daher ein schutzwürdiges
Interesse, die Rechtmässigkeit einer derartigen Weisung schon im Anschluss an
deren Erlass auf dem Rechtsmittelweg überprüfen zu lassen, nicht erst mittels
Rekurs gegen die Kürzungs- und Einstellungsverfügung, die in der Folge wegen
Missachtung der Auflage ergeht (VGr, 12. Dezember 2017, VB.2017.00533,
E. 5.1 mit weiteren Hinweisen; VGr, 18. August 2011, VB.2011.00331,
E. 2.4; Sozialhilfe-Behörden­handbuch, Kap. 14.1.01 Ziff. 2.1,
25. September 2017; vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. H.13–1; Urs Vogel,
Rechtsbeziehungen – Rechte und Pflichten der unterstützten Person und der
Organe der Sozialhilfe, in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische
Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 184).
3.2
Mit
Beschluss vom 6. Juni 2016 wurde die Beschwerdeführerin in Verfügungsform
und unter Angabe einer Rechtsmittelbelehrung angewiesen, am
Beschäftigungsprogramm E teilzunehmen. Die Auflage, am Taglohnprogramm D
teilzunehmen, war im Beschluss vom 6. Juni 2016 nicht erwähnt und erfolgte
zunächst nur mündlich anlässlich eines persönlichen Gesprächs am
10. Oktober 2016. Da es sich dabei um eine neue, andere Auflage als jene
zur Teilnahme am Beschäftigungsprogramm E handelt und die Auflage auf eine
Verbesserung der Lage der Beschwerdeführerin abzielte, hätte diese wiederum in
Verfügungsform erlassen werden müssen. Die mündliche Aufforderung zur Teilnahme
am Taglohnprogramm D genügte den formellen Voraussetzungen für den Erlass einer
Auflage jedenfalls nicht, auch wenn sich die Beschwerdeführerin vorerst damit
einverstanden erklärte. Spätestens aus ihrer E-Mail vom 19. Oktober 2016
ging aber hervor, dass sie es nicht mehr war. An der Nichteinhaltung der
formellen Voraussetzungen ändert sodann auch nichts, dass die
Beschwerdeführerin mündlich darauf hingewiesen wurde, dass es sich bei der
Aufforderung zur Teilnahme am Taglohnprogramm um eine Auflage handle und sie
verpflichtet sei, am Taglohn teilzunehmen, und der Beschwerdeführerin dazu das
rechtliche Gehör gewährt wurde. Schliesslich hätten im Rahmen eines
Rechtsmittelverfahrens gegen eine korrekt angeordnete Auflage die Argumente der
Beschwerdeführerin gegen eine Teilnahme am Taglohnprogramm D geprüft werden
können (keine Zusammenarbeit mit Männern, gemäss Beschwerde keine regelmässigen
Arbeitseinsätze, höhere Reise- und Verpflegungskosten). Danach hätte Gewissheit
darüber bestanden, ob die angeordnete Auflage bestehen bleibe oder nicht.
Fraglich ist, ob mit dem als "Ermahnung – Teilnahme
Taglohn D" bezeichneten Schreiben vom 27. Oktober 2016 die Auflage in
formell korrekter Form wiederholt wurde. Mit dem besagten Schreiben gab die
Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin erneut die Möglichkeit, der
Aufforderung zur Aufnahme der Arbeitstätigkeit beim Taglohnprogramm D
nachzukommen. Gleichzeitig wurde ihr eine Kürzung von 15 % des
Grundbedarfs für den Fall der Verweigerung einer Teilnahme am Taglohn
angedroht. Das Schreiben war indes weder als Verfügung bezeichnet, noch
enthielt es eine Rechtsmittelbelehrung. Die äussere Form des
Verwaltungshandelns ist allerdings nicht entscheidend dafür, ob eine Anordnung
als Verfügung zu qualifizieren ist. Vielmehr ist einzig darauf abzustellen, ob
ein behördlicher Akt materiell die Kriterien einer Verfügung erfüllt. Auch die
formell mangelhafte Verfügung ist – unter Vorbehalt der Nichtigkeit – eine
Verfügung. Das Verhalten der Adressatinnen und Adressaten einer Verfügung, die
nicht als solche bezeichnet wird, ist aber nach Treu und Glauben zu beurteilen.
Wenn etwa eine Person ein behördliches Schreiben empfängt, das erkennbar
Verfügungsqualität haben könnte, ist sie gehalten, sich innerhalb angemessener
Frist nach der Bedeutung des Schreibens zu erkundigen oder eine anfechtbare
Verfügung anzufordern, wenn sie sich den Rechtsweg offenhalten will (Martin
Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 24;
vgl. auch Plüss, § 10 N. 51 f.). Da das Schreiben vom
27. Oktober 2016 aber weder als Verfügung bezeichnet war noch eine
Rechtmittelbelehrung enthielt, konnte von der nicht rechtskundigen und nicht
anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin nicht erwartet werden, dass sie den
Verfügungscharakter des Schreibens erkenne. Dasselbe gilt im Übrigen auch für
die weiteren Mahnschreiben vom 5. Dezember 2016, bezeichnet als
"Verwarnung – Teilnahme Taglohn D", und 24. Januar 2017,
bezeichnet als "Letzte Zuweisung – Teilnahme Taglohn D". Keines
dieser Schreiben erfolgte in Verfügungsform oder enthielt eine
Rechtsmittelbelehrung. Vielmehr hielt die Beschwerdegegnerin mit diesen
Schreiben lediglich an der mündlichen und damit nicht rechtmässig erlassenen
Auflage fest. Unter diesen Umständen wurde die Auflage formell nicht korrekt
angeordnet.
3.3
Nachdem
die Auflage zur Teilnahme am Taglohnprogramm D nicht in Verfügungsform erlassen
wurde, fehlt es bereits an der Voraussetzung gemäss § 24a Abs. 1
lit. a SHG (vgl. vorn E. 3.1). Insofern erweist sich die teilweise
Leistungseinstellung im vorliegenden Fall als nicht rechtmässig. Daran ändert
nichts, dass der Beschwerdeführerin die Sozialhilfeleistungen rechtskräftig
gekürzt wurden und ihr mehrfach die Möglichkeit gegeben wurde, die Auflage doch
noch zu erfüllen, müssen doch die Voraussetzungen von § 24a Abs. 1
SHG für eine (teilweise) Leistungseinstellung kumulativ erfüllt sein.
Entsprechend ist die Beschwerde gutzuheissen und sind die Verfügung vom
15. März 2017 und der Beschluss vom 24. April 2017 der
Beschwerdegegnerin sowie der vor­instanzliche Beschluss vom 22. März 2018
aufzuheben.
4.
Indem die Beschwerdeführerin geltend macht, es sei ein
Jahr vergangen, bis der vor­instanzliche Beschluss ergangen sei, rügt sie
zumindest sinngemäss eine Rechtsverzögerung durch die Vorinstanz.
4.1
Die
Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf
Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV). Der
Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in
Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei
der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer
Verfügung. Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung
der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den
Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für
die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die
Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt (BGE 135 I 265 E. 4.4;
BGE 130 I 312 E. 5.2; VGr, 6. März 2014, VB.2014.00022, E. 3.1;
Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich etc. 2014, Art. 29
N. 22 ff. mit Hinweisen; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte
in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 839 f.).
Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne
Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung
zu entscheiden; dieser wird den Parteien angezeigt. Dabei handelt es sich indes
um eine blosse Ordnungsfrist. Deren Überschreiten stellt nicht automatisch eine
Rechtsverzögerung dar, vielmehr kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an (Alain
Griffel, Kommentar VRG, § 27c N. 19). Kann eine Rekursinstanz diese
Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann
der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG).
Ein Rechtsschutzinteresse
an der Feststellung einer Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung ist auch
dann gegeben, wenn die Behörde, der Säumigkeit vorgeworfen wird, mittlerweile
tätig wurde. Diesfalls besteht das Rechtsschutzinteresse in der damit
verbundenen Genugtuung für die Betroffenen (vgl. BGr, 25. Mai 2012,
1C_439/2011, E. 2.1; BGE 129 V 411 = Pra 94 [2005] Nr. 13
E. 1.3; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19
N. 52).
4.2
Den Akten
kann nicht entnommen werden, dass die Vorinstanz den Parteien den Abschluss der
Sachverhaltsermittlung angezeigt oder ihnen mitgeteilt hätte, wann mit dem
Rekursentscheid zu rechnen sei. Die Vorinstanz forderte die Beschwerdegegnerin
am 11. Dezember 2017 zur Einreichung weiterer Akten auf. Die
Beschwerdegegnerin kam dieser Aufforderung am 12. Dezember 2017 nach. Aus
den Akten ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz danach noch weitere
prozessuale Handlungen vorgenommen hätte. Die Sachverhaltsermittlung war damit
am 12. Dezember 2017 abgeschlossen. Bis zum Entscheid der Vorinstanz am
22. März 2018 vergingen etwas mehr als drei Monate. Damit wurde die
Behandlungsfrist von 60 Tagen geringfügig überschritten. Zu
berücksichtigen ist dabei, dass der Fall nicht ausserordentlich schwierig und
die Anzahl der Akten überschaubar war. Auch wenn das Überschreiten der
60-tägigen Behandlungsfrist von § 27c Abs. 1 VRG als solches wie
erwähnt nicht zwingend auf eine Rechtsverzögerung schliessen lässt, wurde diese
Frist vorliegend überschritten, ohne dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin
die Nichteinhaltung oder Gründe für die Verzögerung angezeigt hätte. Es liegt
somit eine leichte Verletzung des Rechtsverzögerungsverbots vor. Eine solche
kann zwar im Dispositiv des Entscheids festgestellt werden und/oder bei den
Kosten- und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden (vgl. BGE 129 V 411
= Pra 94 [2005] Nr. 13 E. 1.3). Darauf ist hier – ebenso wie auf
eine materielle Änderung des angefochtenen Beschlusses – jedoch mangels eines
ausdrücklichen Beschwerdeantrags und angesichts des nicht schweren Verstosses
gegen das Beschleunigungsgebot zu verzichten (vgl. Griffel, § 27c
N. 19 f.). Dem Genugtuungsaspekt wird durch die vorliegende
Feststellung in den Erwägungen gebührend Rechnung getragen (vgl. VGr, 11. Juni
2015, VB.2015.00172, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen).
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen wurden nicht beantragt.
Demgemäss erkennt
der
Einzelrichter
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung vom 15. März 2017 und der
Beschluss vom 24. April 2017 der Beschwerdegegnerin sowie der Beschluss
des Bezirksrats B vom 22. März 2018 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 1'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
5.    Mitteilung an …