zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00509 · 2009-10-21 · de

Kantonale Volksabstimmung vom 27. September 2009 über die Volksinitiative "Für eine faire und ausgewogene Verteilung des Fluglärms um den Flughafen Zürich (Verteilungsinitiative)" | Stimmrechtsbeschwerde und Rechtsverzögerungsbeschwerde in Stimmrechtssachen. Zuständigkeit (E. 1.1); Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde: Initiativ- und Referendumskomitees mit juristischer Persönlichkeit sind zur Beschwerde befugt. Soweit alle Mitglieder eines Initiativkomitees ohne juristische Persönlichkeit legitimiert sind, können sie im Sinn einer Vereinfachung unter dem Namen des Initiativkomitees zur Beschwerdeerhebung zugelassen werden (E. 1.2); Frist zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde (E. 1.3), Vereinigung beider Verfahren (E. 1.4). Grundsätze zur Pflicht der Behörden, im Vorfeld von Abstimmungen korrekt und zurückhaltend zu informieren (E. 2.2), Voraussetzungen für die Aufhebung einer Abstimmung wegen Unregelmässigkeiten (E. 2.3), Rechtskonformität des Beleuchtenden Berichts zur Abstimmungsvorlage und Fehlen eines Grundes zur Aufhebung der vorliegenden Abstimmung (E. 3); Gegenstandslosigkeit der Rechtsverzögerungsbeschwerde infolge zwischenzeitlicher Vornahme der ausstehenden Handlung (E. 4), Kosten- und Entschädigungslosigkeit (E. 5 f.). Abweisung der Stimmrechtsbeschwerde/Abschreibung der Rechtsverzögerungsbeschwerde wegen Gegenstandslosigkeit.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.10.0 VB.2009.00509
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.10.0 VB.2009.00509
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.10.0 VB.2009.00509

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00509
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00509
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.02.2010
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.01.2011 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kantonale Volksabstimmung vom 27. September 2009 über die Volksinitiative "Für eine faire und ausgewogene Verteilung des Fluglärms um den Flughafen Zürich (Verteilungsinitiative)"
Stimmrechtsbeschwerde und Rechtsverzögerungsbeschwerde in Stimmrechtssachen.
Zuständigkeit (E. 1.1); Legitimation zur Stimmrechtsbeschwerde: Initiativ- und Referendumskomitees mit juristischer Persönlichkeit sind zur Beschwerde befugt. Soweit alle Mitglieder eines Initiativkomitees ohne juristische Persönlichkeit legitimiert sind, können sie im Sinn einer Vereinfachung unter dem Namen des Initiativkomitees zur Beschwerdeerhebung zugelassen werden (E. 1.2); Frist zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde (E. 1.3), Vereinigung beider Verfahren (E. 1.4).
Grundsätze zur Pflicht der Behörden, im Vorfeld von Abstimmungen korrekt und zurückhaltend zu informieren (E. 2.2), Voraussetzungen für die Aufhebung einer Abstimmung wegen Unregelmässigkeiten (E. 2.3), Rechtskonformität des Beleuchtenden Berichts zur Abstimmungsvorlage und Fehlen eines Grundes zur Aufhebung der vorliegenden Abstimmung (E. 3); Gegenstandslosigkeit der Rechtsverzögerungsbeschwerde infolge zwischenzeitlicher Vornahme der ausstehenden Handlung (E. 4), Kosten- und Entschädigungslosigkeit (E. 5 f.).
Abweisung der Stimmrechtsbeschwerde/Abschreibung der Rechtsverzögerungsbeschwerde wegen Gegenstandslosigkeit.
Stichworte:
ABSTIMMUNG
ABSTIMMUNGSFREIHEIT
ABSTIMMUNGSWEISUNG
BERICHT
FLUGLÄRM
LÄRM
RECHTSVERZÖGERUNGSBESCHWERDE
RECHTSVERZÖGERUNGSVERBOT
STIMMRECHTSBESCHWERDE
UMWELTSCHUTZRECHT
VEREINIGUNG VON VERFAHREN
VOLKSINITIATIVE
VORBEREITUNGSHANDLUNG
Rechtsnormen:
Art. 34 BV
Art. 64 Abs. I GPR
Art. 148 GPR
Art. 150 Abs. I GPR
Art. 152 GPR
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00509
VB.2009.00620
Entscheid
der 4. Kammer
vom
10. Februar 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtssekretär Beat König.
In Sachen
1.
Initiativkomitee Fairflug,
vertreten durch A,
2.
Fluglärmsolidarität,
vertreten durch A,
3.
A,
Beschwerdeführende
,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch
die Staatskanzlei des
Kantons Zürich,
Rechtsdienst,
8090
Zürich,
diese vertreten durch
Direktion
der Justiz und des Innern
,
8090
Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend kantonale
Volksabstimmung vom 27. September 2009 über die Volksinitiative "Für eine
faire und ausgewogene Verteilung des Fluglärms um den Flughafen Zürich
(Verteilungsinitiative)",
hat sich ergeben:
I.
Die kantonale Volksinitiative "für eine faire und
ausgewogene Verteilung des Fluglärms um den Flughafen Zürich" (Verteilungsinitiative)
verlangte eine Ergänzung von § 1 des Flughafengesetzes vom 12. Juli 1999
(LS 748.1) mit folgenden neuen Absätzen 2–4:
"Insbesondere
ist eine faire und ausgewogene, die Rechtsgleichheit aller Menschen im Umkreis
des Flughafens berücksichtigende Verteilung der Flugbewegungen mittels
Zeitfenstern und Rotation anzustreben.
Abflüge ab den jeweiligen
Abflugpisten sind zu verteilen, indem nach dem Start, sofern flugtechnisch möglich
und zulässig, in Richtung Flugdestination zu fliegen ist.
Anflüge sind gemäss historischer
Gegebenheiten grundsätzlich von Norden her auf die Pisten 14 oder 16 zu leiten.
Die nicht über Deutschland durchzuführenden Anflüge sind, sofern flugtechnisch
möglich und zulässig, unter Beachtung von Zeitfenstern und Rotation über
schweizerisches Hoheitsgebiet auf die Pisten 14, 28, 32 und 34 zu verteilen."
Am 8. Juli 2009 setzte der Regierungsrat die
Volksabstimmung über die Vorlage auf den 27. September 2009 fest. Der
"Beleuchtende Bericht" des Regierungsrats wurde am 14. August
2009 im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht (ABl 2009, 1479). Als Teil
der Abstimmungszeitung ist er zudem an die Stimmberechtigten verschickt worden.
II.
Mit Eingabe vom 19. August 2009 erhob A im eigenen
Namen sowie im Namen von "Initiativkomitee Fairflug" und "Fluglärmsolidarität"
Stimmrechtsrekurs an den Regierungsrat. Er beantragte, den Beleuchtenden
Bericht um jede nicht beweisbare Aussage zu bereinigen; jegliche als Vermutung
oder Behauptung geäusserte Aussage habe zu unterbleiben. Sollte die Richtigstellung
unterbleiben, sei die Volksabstimmung zu verschieben bzw. im Falle einer
allfälligen Durchführung zu wiederholen. Der Regierungsrat wies den Rekurs am
23. September 2009 ab.
Die Stimmberechtigten des Kantons verwarfen die Initiative
am 27. September 2009 mit 75,2 % Nein-Stimmen gegenüber 24,8 %
Ja-Stimmen (www.wahlen.zh.ch
à
Abstimmungen).
III.
A.
Gegen die Rekursabweisung gelangten A, das "Initiativkomitee
Fairflug" und "Fluglärmsolidarität" am 26. Oktober 2009 mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Unter Hinweis auf die inzwischen erfolgte
Ablehnung der Initiative ersuchten sie in Modifikation der Rekursanträge, die
Abstimmung sei für ungültig zu erklären; der "Beleuchtende Bericht"
sei objektiv und ausgewogen zu formulieren, insbesondere sei die Bemerkung zu
unterlassen, eine Umsetzung der Fairflug-Verteilungsinitiative verstosse gegen
geltendes Umweltrecht.
Zudem
verlangten sie eine Parteientschädigung (Dossier VB.2009.00620; Beschwerde 2).
Der Regierungsrat beantragte am 27./30. November 2009,
die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer.
B.
Bereits
am 16. September 2009 hatten A und die beiden genannten Organisationen
beim Bundesgericht Beschwerde gegen den Regierungsrat "wegen
Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung" erhoben. Darin ersuchten sie
darum, den Regierungsrat anzuweisen, bezüglich der am 19. August 2009
eingereichten Stimmrechtsbeschwerde einen anfechtbaren Entscheid zu fällen. Im
Sinne einer vorsorglichen Massnahme sei der Regierungsrat anzuweisen, die
Abstimmung vom 27. September 2009 zu verschieben. Für das Verfahren
verlangten sie eine Entschädigung (Dossier VB.2009.00509; Beschwerde 1).
Das Bundesgericht überwies die Eingabe mangels
Zuständigkeit an das Verwaltungsgericht, wo sie am 23. September 2009
einging (vgl. BGr, 18. September 2009, 1C_418/2009, www.bger.ch). Mit
verwaltungsgerichtlicher Präsidialverfügung vom 24. September 2009 wurde
das Begehren um Erlass einer vorsorglichen Massnahme abgewiesen. Gleichentags
überbrachte A dem Verwaltungsgericht eine weitere Eingabe, mit welcher er um
superprovisorische Aussetzung bzw. Verschiebung der Abstimmung ersuchte. Der
Abteilungsvorsitzende teilte A hierauf mit, dass diesem neuen Begehren
ebenfalls nicht entsprochen werde.
Mit Blick auf die inzwischen erfolgte Abstimmung ersuchte
der Regierungsrat am 29. September/1. Oktober 2009, dieses Verfahren als
gegenstandslos geworden abzuschreiben, eventualiter die Beschwerde abzuweisen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Seit
Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar 2009 ist das
Verwaltungsgericht für Beschwerden gegen Anordnungen auf dem Gebiet von Wahlen
und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86 Abs. 2 f. und
Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110], §
5 der Verordnung des Regierungsrats über die Anpassung des
kantonalen Rechts an das Bundesgesetz über das Bundesgericht vom
20. November 2006 [OS 61, S. 480 f.] in Verbindung mit § 41
Abs. 1 und § 43 Abs. 2
des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; BGr,
29. Juni 2009, 1C_124/2009, E. 2, www.bger.ch; VGr, 4. November 2009,
VB.2009.00385, E. 1.1, www.vgrzh.ch).
Für Beschwerden, mit welchen
eine Rechtsverweigerung oder -ver­zögerung geltend gemacht wird, gilt derselbe
Rechtsmittelweg wie in der Sache selbst (VGr, 21. Oktober 2009,
PB.2009.00020, E. 1.1 –
11. Mai 2005, PB.2005.00002, E.
1.1 f. [= RB 2005 Nr. 13]
–
21. März
2007, VB.2007.00076, E. 1.2 [je unter www.vgrzh.ch]; vgl. auch BGr, 18. September
2009, 1C_418/2009, E. 2.2, www.bger.ch).
1.2
Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch
eine Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung
oder Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Die
Legitimation zum Stimmrechtsrekurs geht hingegen weiter. Sie kommt unter
anderem sämtlichen Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises
zu, ohne dass diese – wie von § 21 lit. a VRG gefordert – ein
schutzwürdiges Interesse am Ausgang des Verfahrens geltend machen müssten (vgl.
§ 148 lit. a des Gesetzes über die politischen Rechte vom
1. September 2003 [GPR, LS 161]). Dass das Verwaltungsgericht neu als
letzte kantonale Instanz über Beschwerden in Stimmrechtssachen entscheidet,
darf nicht zu einer Einschränkung der Rechtsmittellegitimation in dem Sinn
führen, dass die von § 21 lit. a VRG geforderten Voraussetzungen
erfüllt sein müssen. Vielmehr muss die Rechtsmittellegitimation auch im
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sämtlichen Stimmberechtigten
zukommen (VGr, 30.
April 2009, VB.2009.00055,
E. 1.4, www.vgrzh.ch).
Neben den Stimmberechtigten sind gemäss § 148 lit. b
GPR "Organisationen zur Wahrung ihrer eigenen Interessen oder, im Rahmen
ihrer Zweckbestimmung, der Rechte ihrer Mitglieder" zum Rekurs
legitimiert.
Initiativ- und
Referendumskomitees sind jedenfalls dann legitimiert, wenn sie mit juristischer
Persönlichkeit ausgestaltet sind (vgl. Michel Besson, Behördliche Information
vor Volksabstimmungen, Bern 2003, S. 54; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde,
Zürich 1990, S. 230 ff., je mit Hinweisen).
1.2.1
Als Stimmberechtigter im Kanton Zürich ist der Beschwerdeführer 3 ohne Weiteres
zur Beschwerde legitimiert.
1.2.2
Beim Beschwerdeführer 2 handelt es sich um einen Verein mit dem Zweck, die
Interessen "der Einwohnerinnen und Einwohner der östlich des Flughafens
gelegenen Gemeinden und aller anderen
Gemeinden, welche sich
durch den Fluglärm und andere Emissionen gestört fühlen", zu vertreten
(vgl. www.fluglaermsolidaritaet.ch)
. Der Be­schwerdeführer 2 erscheint
damit ebenfalls als rekurs- und beschwerdelegitimiert.
1.2.3
Der Regierungsrat hat den Beschwerdeführer 1, das Initiativkomitee
Fairflug, als "ohne Weiteres zur Rekurserhebung legitimiert"
bezeichnet. Soweit es sich hierbei nicht um eine juristische Person mit eigener
Rechtspersönlichkeit handelt, ist die Auffassung des Regierungsrats wie folgt
zu ergänzen: Gemäss § 122 GPR können nur Stimmberechtigte
Komiteemitglieder sein. Sie haben der Direktion schriftlich Namen, Vornamen,
Geburtsdatum und Adresse bekannt zu geben und ihre Mitgliedschaft durch
eigenhändige Unterschrift zu bestätigen (§ 61 Abs. 1 der Verordnung über
die politischen Rechte vom 27. Oktober 2004 [VPR, LS 161.1]). Die
Mitglieder eines betroffenen Initiativkomitees sind daher als Stimmberechtigte
je einzeln rechtsmittellegitimiert. Im Sinn einer Vereinfachung sind sie zudem
unter dem Namen des Initiativkomitees gemeinsam zur Rekurs- bzw.
Beschwerdeerhebung zuzulassen. Dies ändert allerdings nichts daran, dass das
jeweilige Komitee – wohl als einfache Gesellschaft im Sinn von Art. 530
ff. des Obligationenrechts – die Gesamtheit der Mitglieder umfasst. Daraus
folgt etwa, dass die Komiteemitglieder ein Rechtsmittel nur gemeinsam
zurückziehen können oder für allfällige Prozesskosten gemeinsam haften.
1.2.4
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Legitimation für sämtliche drei
Beschwerdeführer zu bejahen ist.
1.3
Mit Bezug
auf die Beschwerde in der Hauptsache ist die Frage der Rechtzeitigkeit näher zu
prüfen.
Der Regierungsrat hat in seiner Rechtsmittelbelehrung für die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht eine Frist von 30 Tagen angegeben.
Ob für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht die
fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1 GPR gilt (so vorgesehen
durch § 70 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs
zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 801 ff.,
809]), kann vorliegend offen bleiben (vgl. auch VGr, 30. April 2009,
VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 4, und 10. Juni 2009, VB.2009.00165,
E. 1.2, je unter www.vgrzh.ch): Die Beschwerdeführer haben den Beschluss
des Regierungsrats offenbar innerhalb der angesetzten 30-tägigen Frist angefochten.
Da ein allfälliger Mangel in der Rechtsmittel­belehrung nicht erkennbar war,
kann ihnen daraus kein Nachteil erwachsen.
1.4
Es ist somit auf beide Beschwerden einzutreten. Da sie zudem den
gleichen Sachverhalt und dieselben Parteien betreffend, sind sie zu vereinigen
(vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.
A.,
Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 33 f.).
2.
Die Beschwerdeführer kritisieren den Beleuchtenden Bericht
des Regierungsrats, wie er in der Abstimmungszeitung an die Stimmberechtigten
verschickt worden war. Sie verlangen, diesen Bericht "objektiv und
ausgewogen zu formulieren"; insbesondere sei die Bemerkung, eine Umsetzung
der Initiative verstosse gegen geltendes Umweltschutzrecht, zu unterlassen (Beschwerde 2).
2.1
Die in der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verankerte
Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 BV) schützt die freie
Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV).
Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe,
dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck ge­bracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen
Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck
freie Stimmabgabe er­möglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).
2.2
Nach der
Praxis des Bundesgerichtes müssen Abstimmungs- und Wahlverfahren so
ausgestaltet sein, dass die freie und unbeeinflusste Äusserung des
Wählerwillens gewährleistet ist. Geschützt wird namentlich das Recht der aktiv
Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der Äusserung des politischen
Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger Weise beeinflusst zu werden.
Die Stimmberechtigten haben Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum
Ausdruck bringt. Sie sollen ihre politische Entscheidung gestützt auf einen
gesetzeskonformen sowie möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung
treffen können (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen).
Aus Art. 34 Abs. 2 BV folgt
namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende
Information im Vorfeld von Abstimmungen (vgl. BGE 121 I 138 E. 3
mit Hinweisen). Bei Wahlen ist die Praxis strenger als bei Abstimmungen, da den
Behörden bei Sachentscheiden auch eine (beschränkte) Beratungsfunktion zukommt
(vgl. BGE 118 Ia 259 E. 3 mit Hinweisen). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind zwar gewisse behördliche Interventionen
in den Meinungsbildungsprozess vor Sachabstimmungen zulässig. Dazu gehören
namentlich die Abstimmungserläuterungen der Exekutive, in denen eine Vorlage
zur Annahme oder Ablehnung empfohlen wird. Hingegen stellt es eine unerlaubte
Beeinflussung dar, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Information
verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert
oder wenn sie in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und dabei
(stimm- und wahlrechtliche) gesetzliche Vorschriften verletzt oder sich in
anderer Weise verwerflicher Mittel bedient. Dem Erfordernis der Sachlichkeit
genügen Informationen, wenn die Aussagen wohl abgewogen sind und beachtliche
Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit Vor- und
Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder
wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw.
lediglich ungenau und unvollständig sind. Aus der Pflicht zur objektiven
Information folgt nicht, dass sich die Behörde in der Abstimmungserläuterung
mit jeder Einzelheit der Vorlage zu befassen
hätte oder
dass sie sämtliche Einwendungen erwähnen müsste, die gegen die Vorlage erhoben
werden könnten. Das ist schon deshalb entbehrlich, weil der behördliche Bericht
keineswegs das einzige Informationsmittel im demokratischen
Meinungsbildungsprozess darstellt und die Stimmberechtigten von den für oder
gegen die Vorlage sprechenden Argumenten auch noch über andere Quellen Kenntnis
erhalten können und sollen. Unzulässig wäre es, in den Abstimmungserläuterungen
für den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige Elemente zu unterdrücken (vgl.
zum Ganzen BGE 130 I 290 E. 3.2, 119 Ia 271 E. 3 f.,
114 Ia 427 E. 4a, 105 Ia 151 E. 3a, je mit Hinweisen; Pra 89/2000
Nr. 23, E. 2a; Besson, S. 182 ff., 250 ff.; Gion-Andri
Decurtins, Die rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, Freiburg
1992, S. 272 ff.; Jeanne Ramseyer, Zur Problematik der behördlichen
Information im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen, Basel 1992, S. 68 ff.;
Gerold Steinmann, Interventionen des Gemeinwesens im Wahl- und Abstimmungskampf,
AJP 1996, S. 255 ff., 260 f.).
Behördliche Informationen
müssen qualitativ und quantitativ ausreichend sowie in ihren Kernaussagen
sachbezogen, ausgewogen und seriös sein, um die Willensbildung der
Stimmberechtigten nicht zu beeinträchtigen und das Abstimmungsergebnis nicht zu
verfälschen (vgl. Besson, S. 183). Dabei dürfen behördliche
Verlautbarungen in Abstimmungsunterlagen aber durchaus auch wertende
Stellungnahmen zu rechtspolitischen Ermessensfragen enthalten, solange jene
sachlich vertretbar erscheinen (vgl. Besson, S. 189 f.). Der
stimmberechtigten Person kann zugemutet werden, sich nötigenfalls aus anderen
geeigneten Quellen näher zu informieren, falls aus ihrer persönlichen Sicht
spezifische Fragen (etwa fachjuristischer oder technischer Natur) auftauchen
(vgl. zum Ganzen BGE 130 I 290 E. 4.1 S. 297 mit
Hinweisen; Besson, S. 93 f.).
2.3
Stellt das Bundesgericht bei der Durchführung von Wahlen oder
Abstimmungen Verfahrensmängel fest, so hebt es die betroffenen Wahlen oder
Abstimmungen nur auf, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und
das Ergebnis beeinflusst haben könnten. Die Beschwerdeführenden müssen in einem
solchen Falle allerdings nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das
Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat; es genügt, dass nach dem
festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen
liegt. Mangels einer ziffernmässigen Feststellbarkeit der Auswirkung eines
Verfahrensmangels ist nach den gesamten Umständen und grundsätzlich mit freier
Kognition zu beurteilen, ob der gerügte Mangel das Wahl- oder
Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte. Dabei ist auch die Grösse des Stimmenunterschiedes,
die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der
Abstimmung mit zu berücksichtigen (
BGE 130 I 290 E. 3.4,
129 I 185
E. 8.1 mit Hinweisen).
3.
3.1
Gemäss
§ 64 Abs. 1
GPR wird z
u jeder Abstimmungsvorlage
ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht
verfasst. Bei der Abstimmung über Volksinitiativen muss der Beleuchtende
Bericht eine Stel­lungnahme des Initiativkomitees enthalten (§ 64
Abs. 1 lit. c GPR). Der Beleuchtende Bericht wird in der Regel von der
Exekutive verfasst (§ 64 Abs. 3 GPR).
3.2
Die kantonale Abstimmungszeitung zur Verteilungsinitiative enthält
einen längeren Beleuchtenden Bericht, welcher eingangs und abschliessend
zusammengefasst wird.
Sodann folgt die "Meinung des
Initiativkomitees".
Entgegen dem Wortlaut von § 64 GPR ist die
"Meinung des Initiativkomitees" bei dieser Gestaltung nicht Teil des
"Beleuchtenden Berichts", sondern Teil der Abstimmungs­zeitung. Wenn
– wie hier – Regierung und Parlament die Initiative ablehnen, so gestaltet sich
die Abstimmungszeitung kontradiktorisch: Dem Beleuchtenden Bericht, welcher die
Abstimmungsempfehlung von Regierung und Parlament begründet, steht die Meinung
des Initiativkomitees gegenüber.
3.3
Der Beschwerdeführer rügt den Beleuchtenden Bericht als einseitig.
Er sei objektiv und ausgewogen zu
formulieren
.
Entsprechend den Intentionen des Gesetzgebers kommt die
Meinung des Initiativkomitees bei dieser kontradiktorischen Darstellung in der
Abstimmungszeitung deutlich zum Ausdruck. Dementsprechend sind die
Anforderungen an die Ausgewogenheit der behördlichen Stellungnahme
herabzusetzen. Es bestand für den Regierungsrat keine Pflicht, den Beleuchtenden
Bericht in dem Sinn abzufassen, dass die für die Initiative sprechenden Argumente
ebenfalls aufzulisten gewesen wären. Dafür bestand in der Stellungnahme des
Initiativkomitees Gelegenheit. Das Prinzip der Chancengleichheit (vgl. dazu
Besson, S. 260) ist ausreichend beachtet worden.
Dies ändert allerdings nichts daran, dass der Beleuchtende
Bericht des Regierungsrats weder falsche Informationen enthalten noch
irreführend sein darf.
3.4
Im
Beleuchtenden Bericht wird wiederholt ausgeführt, dass die von der Initiative geforderte
Verteilung des Fluglärms im Widerspruch zum geltenden Umweltschutzrecht stehe.
Gemäss den umweltschutzrechtlichen Prinzipien sei danach zu trachten, die Zahl
der Anwohner, die von Lärmeinwirkungen über den Immissionsgrenzwerten betroffen
würden, möglichst klein zu halten. Demgegenüber verlange die Initiative eine
Verteilung des Fluglärms und regelmässige Starts "nach Süden geradeaus";
sie führe somit zu einer erheblichen Zunahme der Belastung der Städte und
Gemeinden im Süden des Flughafens, eines der am dichtest besiedelten Gebiete
der Schweiz. Es sei deshalb mit grosser Wahrscheinlichkeit davon auszugehen,
dass der zuständige Bund die Initiative im Falle ihrer Annahme nicht umsetzen
würde.
Ergänzend führte der Regierungsrat an, dass die mit der
Initiative geforderte Pistenbenützung aus Sicherheitsgründen nur zu einem
kleinen Teil möglich sei. Entgegen dem Wortlaut der Initiative könne nicht von
einer fairen und ausgewogenen Verteilung der Flugbewegungen die Rede sein.
3.5
Umstritten
ist insbesondere die im Beleuchtenden Bericht mehrmals erscheinende Auffassung,
wonach das von der Initiative verfolgte Ziel der Fluglärmverteilung im Widerspruch
zu umweltschutzrechtlichen Prinzipien und dem öffentlichen Interesse stehe.
3.5.1
Die Beschwerde vermag nicht aufzuzeigen, dass diese
Auffassung falsch wäre. Tatsächlich bezeichnete es das Bundesgericht in einem
Entscheid betreffend den Anflugverkehr zum Flughafen Zürich als ausser Frage
stehend, dass gemäss den umweltschutzrechtlichen Prinzipien danach zu trachten
sei, die Zahl der Anwohner, die von Lärmeinwirkungen über den Immissionsgrenzwerten
betroffen werden, möglichst klein zu halten. In diesem Lichte stehe das
Bestreben, neben den regelmässigen morgendlichen Landungen vermehrt auch
abendliche Anflüge über den dicht besiedelten Süden des Flughafens zu leiten,
mit dem öffentlichen Interesse in Widerspruch. Immerhin liess es das Bundesgericht
dabei offen, ob der An- und Abflugverkehr grundsätzlich auf mehrere Routen zu
verteilen oder auf das gleiche, insgesamt kleinere Gebiet zu konzentrieren sei
(BGr, 21. September
2004,
1A.172/2004,
E.4.2, www.bger.ch).
Die Beschwerdeführer anerkennen, dass die Initiative mehr
Abflüge geradeaus über den dicht besiedelten Süden vorsieht (Beschwerde 2).
Damit widerspricht sie im Sinn des zitierten bundesgerichtlichen Entscheids dem
öffentlichen Interesse im Bereich des Umweltschutzrechts. Es liegt denn auch –
unabhängig von der wohl mehr politischen Frage, ob der Verkehr besser zu
kanalisieren oder besser gleichmässig zu verteilen ist – auf der Hand, dass
Verkehrswege nicht unnötigerweise durch bzw. über dicht besiedeltes Gebiet mit
einer hohen Zahl betroffener Personen zu führen sind.
Es ist deshalb auch nicht zu beanstanden, wenn der Regierungsrat
im Beleuchtenden Bericht annahm, der Bund würde die Initiative auch bei deren
Annahme mit grosser Wahrscheinlichkeit nicht umsetzen.
3.5.2
Vor diesem Hintergrund bleibt der im Rechtsmittelverfahren zwischen den
Parteien ausgetragene Streit, ob die Ziele der Initiative der Variante F
entsprechen oder nicht, irrelevant. Erst im angefochtenen Entscheid vom 23. September
2009, nicht aber im Beleuchtenden Bericht führte der Regierungsrat aus, die
Initiative sei mit Variante F weitgehend deckungsgleich. Im Beleuchtenden
Bericht hatte der Regierungsrat vielmehr drei Varianten bezüglich der zu
erwartenden Anzahl an betroffenen Personen über dem Immissionsgrenzwert (Tag)
skizziert und dazu sinngemäss ausgeführt, dass den Varianten G und F eine
Verteilung der Flugbewegungen zugrunde liege; eine Verteilung der
Flugbewegungen und regelmässige Starts nach Süden geradeaus, wie sie die
Initiative verlange, wären mit den Anforderungen an einen umweltverträglichen
Flugbetrieb nicht vereinbar.
Die Beschwerde zielt somit ins Leere, wenn sie geltend
macht, dass der Regierungsrat die Auswirkungen auf die Anzahl Betroffener über
dem Immissionsgrenzwert bei Variante F und bei der Initiative nicht als
weitgehend deckungsgleich hätte betrachten dürfen und dass er hätte
kommunizieren müssen, dass die genaue Anzahl der über dem Immissionsgrenzwert
betroffenen Personen bei Annahme der Initiative nicht errechnet worden sei (vgl.
Beschwerde 2). Der Regierungsrat musste keine dahingehenden Äusserungen machen,
nachdem er im Beleuchtenden Bericht keine Angaben zur effektiv zu erwartenden Anzahl
gemacht, sondern sinngemäss lediglich ausgeführt hatte, die Initiative führe
wegen dem Südstart zu einer höheren Anzahl von über dem Immissionsgrenzwert
betroffenen Personen.
3.5.3
Schliesslich kann auch aus dem Umstand, dass andere zur Diskussion stehende
Varianten möglicherweise ähnliche Auswirkungen wie die Verteilungsinitiative
haben, nichts Entscheidendes zugunsten der Beschwerdeführer abgeleitet werden;
denn selbstredend besteht auch bei anderen Varianten die Möglichkeit, dass sie
wegen Unverträglichkeit mit dem Umweltschutzrecht verworfen werden.
3.6
Nicht
zulässig ist es sodann nach Meinung der Beschwerdeführer, die Initiative als
weder fair noch ausgewogen zu bezeichnen. Tatsächlich hatte der Regierungsrat
im Beleuchtenden Bericht ausgeführt, dass die Umsetzung der Initiative entgegen
deren Wortlaut nicht einer "fairen und ausgewogenen, die Rechtsgleichheit
aller Menschen im Umkreis des Flughafens berücksichtigenden Verteilung der
Flugbewegungen" gleichkäme.
3.6.1
Zur Begründung führte der Regierungsrat zunächst auch hier wieder das
Argument an, dass die Annahme der Initiative eine stärkere Belastung des Südens
bedeuten würde. Darin liegt allerdings kaum eine Unfairness. Es lässt sich mit
den Initianten durchaus die politische Meinung vertreten, dass eine in etwa
gleichmässige Lärmbelastung für alle Flughafenanwohner gerecht sei. Eine
stärkere Belastung des bisher wenig belasteten Südens und die damit
einhergehende Entlastung bisher stark tangierter Gebiete lässt sich deshalb
wohl ebenfalls als fair bezeichnen.
3.6.2
Immerhin ergänzt der Beleuchtende Bericht in diesem Zusammenhang, dass
während der Sperrzeiten eine Verteilung des Fluglärms aus Sicherheitsgründen
nur zu einem kleinen Teil möglich wäre. Von einer "fairen und ausgewogenen
Verteilung der Flugbewegungen" könne deshalb nicht die Rede sein. Dem
vermag die Beschwerde nichts Entscheidendes entgegenzustellen. Es trifft wohl zu,
dass die Initiative eine ausgewogene Verteilung des Fluglärms anstrebt;
indessen ist dies aus Sicherheitsgründen nur teilweise möglich. Vor dem
Hintergrund solcher Sicherheitsüberlegungen war es noch zulässig, wenn der
Regierungsrat in der Abstimmungszeitung ausführte, die Umsetzung der Initiative
käme nicht einer fairen und ausgewogenen Verteilung der Flugbewegungen gleich. Unzulässig
wäre es allenfalls, wenn der Beleuchtende Bericht ausgeführt hätte, die
Initiative würde entgegen dem Wortlaut keine faire und ausgewogene Verteilung
anstreben
.
3.7
Zusammenfassend können dem Beleuchtenden Bericht keine
unzutreffenden oder irreführenden Aussagen entnommen werden. In ihrer
Gesamtheit, also unter Berücksichtigung der ebenfalls abgedruckten Meinung des
Initiativkomitees, wahrt die Abstimmungszeitung das Gebot der Ausgewogenheit.
Die Rügen der Beschwerde 2 erweisen sich damit als unbegründet.
3.8
Selbst
wenn der Regierungsrat die Fluglärmverteilung für den Fall der Umsetzung der
Initiative unzulässigerweise als unfair und unausgewogen bezeichnet hätte, wäre
der Beschwerde 2 aus folgenden Gründen keine Folge zu geben: Die Beantwortung
der Frage, ob eine Regelung fair und ausgewogen ist, beinhaltet – jedenfalls
bei solch komplexen Angelegenheiten wie Fluglärmverteilung bei einem
Grossflughafen – regelmässig ein erhebliches Ermessen. Die allfällige
Unausgewogenheit des Beleuchtenden Berichts wäre deshalb noch nicht als
schwerwiegender Mangel aufzufassen.
Wie gesehen ist eine
Abstimmung nur aufzuheben, wenn
ein Mangel das Abstimmungs­ergebnis
beeinflusst haben könnte (vorn 2.3).
Angesichts des überaus deutlichen
Abstim­mungs­ergebnisses von 25 % Ja-Stimmen gegenüber 75 %
Nein-Stimmen kann ausge­schlos­sen werden, dass die Initiative angenommen
worden wäre, wenn ihr der Regie­rungsrat das Prädikat "fair und
ausgewogen" im Beleuchtenden Bericht nicht abgesprochen hätte.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde 2. Von einer
Wiederholung der Abstimmung und einer damit einhergehenden Anweisung an den
Regierungsrat zur Änderung des Beleuchtenden Berichts ist abzusehen.
4.
Die Beschwerdeführer verlangten mit ihrer Eingabe betreffend
Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung, den Regierungsrat zur Fällung eines
Entscheids anzuweisen (Beschwerde 1). Der Regierungsrat hat den Entscheid am 23. September
2009 gefällt. Das hierorts am selben Tag eröffnete Verfahren ist deshalb als
gegenstandslos abzuschreiben (BGr, 26. Mai 2009, 2C_81/2009,
E. 2.2.1, www.bger.ch; BGE 125 V 373 E. 1, 104 Ib 307 E. 2;
VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 5, www.vgrzh.ch;
Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28, N. 51).
Zwar ist ein Begehren um Feststellung der Verletzung des
Beschleunigungsgebots auch nach dem Tätigwerden der gerügten Behörde im Rahmen
einer Rechtsverzögerungs­beschwerde materiell zu behandeln (VGr, 21. Oktober
2009, PB.2009.00016, E. 5, und 5. April 2006, VB.2005.00579, E. 3.1
Abs. 2–4 mit Hinweisen, je unter www.vgrzh.ch). Indessen haben die
Beschwerdeführer ein solches Feststellungsbegehren weder ausdrücklich noch
sinngemäss gestellt.
5.
Im Verfahren des Stimmrechtsrekurses werden keine Kosten
erhoben. Ausgenommen sind rechtsmissbräuchliche Rekurse (§ 152 Abs. 1
GPR). Diese Regelung – obwohl sie derzeit noch keine gesetzliche Grundlage im
Verwaltungsrechtspflegegesetz findet (vgl. demgegenüber § 65a Abs. 1
in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG gemäss dem Entwurf zur Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 806 und 815]) – gilt auch für das
verwaltungsgerichtliche Verfahren (VGr, 10. Juni 2009, VB.2009.00165,
E. 4.1, www.vgrzh.ch). Den Beschwerdeführern ist kein
rechtsmissbräuchliches Verhalten vorzuwerfen. Die Verfahrenskosten sind demnach
auf die Gerichtskasse zu nehmen.
6.
6.1
Gemäss
§ 152 Abs. 2 GPR richten sich die Entschädigungsfolgen nach den
Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes. § 17 Abs. 2 VRG
sieht für das Beschwerde­verfahren eine Entschädigungspflicht der
unterliegenden Partei oder Amtsstelle für die Umtriebe ihres Gegners vor,
namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und
schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines
Rechtsbeistandes rechtfertigte.
6.2
Eine
summarische Einschätzung der Prozessaussichten vor Eintritt der Gegenstands­losigkeit
ergibt vorliegend, dass die Beschwerde 1 bei Weiterführung des Verfahrens nicht
gutgeheissen worden wäre:
Die Feststellung einer verfassungswidrigen
Rechtsverzögerung setzt voraus, dass die Beschwerdeführer den Beschwerdegegner
erfolglos um eine raschere Verfahrens­ab­wick­lung ersucht und ihr
entsprechendes Interesse dargetan haben (BGr, 16. Oktober 2008,
2D_110/2008, E. 5, www.bger.ch; VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E.
6.4.2 Abs. 2, www.vgrzh.ch). Weder wird behauptet noch ist den Akten zu
entnehmen, dass die Beschwerdeführer dies getan hätten.
6.3
Da die
Beschwerdeführer mit der Beschwerde 1 – wie aufgezeigt (vorn 6.2) – vermutlich
nicht obsiegt hätten und sie mit der Beschwerde 2 unterliegen, haben sie von
vornherein keinen Anspruch auf Entschädigung (vgl. auch BGE 125 V 373 E. 2b/cc;
VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00016, E. 6.5, www.vgrzh.ch). Für den
Beschwerdegegner als kantonale Regierungsbehörde und Rekursinstanz hat die
Beantwortung der beiden Beschwerden, welche ohne den Beizug eines Rechtsanwalts
erfolgte, keinen besonderen Aufwand im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG
erfordert. Es steht ihm daher trotz des Verfahrens­ausganges ebenfalls keine
Parteientschädigung zu.
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.
Die Verfahren VB.2009.00509 und VB.2009.00620 werden vereinigt.
2.    Die
Beschwerde vom 16. September 2009 wird als gegenstandslos abgeschrieben;
und
entscheidet
:
1.    Die
Beschwerde vom 26. Oktober 2009 wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'600.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an die Parteien …