zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00700 · 2021-04-21 · de

Informationszugang (Bearbeitung von Personendaten) | Feststellungsanspruch bei widerrechtlicher Datenbearbeitung. Das IDG konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten (E. 3.1). Die Gutheissung eines Begehrens auf Unterlassung widerrechtlicher Datenbearbeitung und Beseitigung daraus entstandener Folgen ist erst nach einer vorgängigen Feststellung der Widerrechtlichkeit der beanstandeten Datenbearbeitung möglich. Die zusätzliche Behandlung eines Feststellungsbegehrens setzt daher voraus, dass dieses einen eigenständigen Gehalt aufweist und eine Feststellung begehrt, die nicht bereits bei der Behandlung des Unterlassungs- bzw. Beseitigungsbegehrens zu treffen ist. Der Feststellungsanspruch ist nur gegenüber an dieselbe Widerrechtlichkeit geknüpfte Ansprüche subsidiär (E. 4.1). Der Feststellungsanspruch nach § 21 Abs. 1 lit. d IDG erfordert ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse (E. 5.1). Ob ein solches vorliegt, kann nicht anhand der Rechtsprechung zum zivilrechtlichen Persönlichkeitsschutz beurteilt werden (E. 5.2). Ein Feststellungsanspruch über eine widerrechtliche Datenbearbeitung besteht aufgrund ihrer Grundrechtsrelevanz, wenn sie und ihre Folgen nicht rückgängig gemacht werden können und - falls sie andauert - die Gutheissung eines Unterlassungsbegehrens aufgrund ausschliesslich zukunftsbezogener Begründung noch keine Feststellung der Unrechtmässigkeit der bereits erfolgten Datenbearbeitung enthält. Der Anwendungsbereich des Beseitigungsanspruchs nach § 21 Abs. 1 lit. c IDG umfasst jene Fälle, bei denen gegenwärtige Folgen einer unrechtmässigen Datenbearbeitung bestehen (E. 5.5). Der Beschwerdeführer hat auch nach Gutheissung seines Unterlassungsbegehrens ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse betreffend die bereits erfolgte Datenweitergabe (E. 6.1). Die Weitergabe von Adressdaten an private Telekomanbieter durch den staatlichen Betreiber der Glasfasernetzinfrastruktur zu Marketingzwecken ist kein "Bearbeiten im Auftrag" i.S.v. § 6 IDG (E. 6.3). EineRechtsgrundlage zur Datenbearbeitung muss prinzipiell deren Zweck, die beteiligten Organe und das Ausmass der Datenbearbeitung in den Grundzügen festlegen. Mangels hinreichender Bestimmtheit der angerufenen Rechtsgrundlage kann sich die beanstandete Datenbekanntgabe nicht auf eine genügende Rechtsgrundlage stützen (E. 6.4). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.04.2021 VB.2020.00700
Zurich Verwaltungsgericht 21.04.2021 VB.2020.00700
Zurigo Verwaltungsgericht 21.04.2021 VB.2020.00700

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00700
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00700
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.04.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang (Bearbeitung von Personendaten)
Feststellungsanspruch bei widerrechtlicher Datenbearbeitung.
Das IDG konkretisiert den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten (E. 3.1).
Die Gutheissung eines Begehrens auf Unterlassung widerrechtlicher Datenbearbeitung und Beseitigung daraus entstandener Folgen ist erst nach einer vorgängigen Feststellung der Widerrechtlichkeit der beanstandeten Datenbearbeitung möglich. Die zusätzliche Behandlung eines Feststellungsbegehrens setzt daher voraus, dass dieses einen eigenständigen Gehalt aufweist und eine Feststellung begehrt, die nicht bereits bei der Behandlung des Unterlassungs- bzw. Beseitigungsbegehrens zu treffen ist. Der Feststellungsanspruch ist nur gegenüber an dieselbe Widerrechtlichkeit geknüpfte Ansprüche subsidiär (E. 4.1).
Der Feststellungsanspruch nach § 21 Abs. 1 lit. d IDG erfordert ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse (E. 5.1). Ob ein solches vorliegt, kann nicht anhand der Rechtsprechung zum zivilrechtlichen Persönlichkeitsschutz beurteilt werden (E. 5.2). Ein Feststellungsanspruch über eine widerrechtliche Datenbearbeitung besteht aufgrund ihrer Grundrechtsrelevanz, wenn sie und ihre Folgen nicht rückgängig gemacht werden können und - falls sie andauert - die Gutheissung eines Unterlassungsbegehrens aufgrund ausschliesslich zukunftsbezogener Begründung noch keine Feststellung der Unrechtmässigkeit der bereits erfolgten Datenbearbeitung enthält.
Der Anwendungsbereich des Beseitigungsanspruchs nach § 21 Abs. 1 lit. c IDG umfasst jene Fälle, bei denen gegenwärtige Folgen einer unrechtmässigen Datenbearbeitung bestehen (E. 5.5).
Der Beschwerdeführer hat auch nach Gutheissung seines Unterlassungsbegehrens ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse betreffend die bereits erfolgte Datenweitergabe (E. 6.1). Die Weitergabe von Adressdaten an private Telekomanbieter durch den staatlichen Betreiber der Glasfasernetzinfrastruktur zu Marketingzwecken ist kein "Bearbeiten im Auftrag" i.S.v. § 6 IDG (E. 6.3). Eine Rechtsgrundlage zur Datenbearbeitung muss prinzipiell deren Zweck, die beteiligten Organe und das Ausmass der Datenbearbeitung in den Grundzügen festlegen. Mangels hinreichender Bestimmtheit der angerufenen Rechtsgrundlage kann sich die beanstandete Datenbekanntgabe nicht auf eine genügende Rechtsgrundlage stützen (E. 6.4).
Gutheissung.
Stichworte:
ADRESSE
AKTUELLES INTERESSE
BEARBEITEN IM AUFTRAG
BEKANNTGABE
BESTIMMTHEIT
DATENBEARBEITUNG
DATENSCHUTZ
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FESTSTELLUNGSINTERESSE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GRUNDRECHTSBINDUNG
GRUNDRECHTSEINGRIFF
IDG
INFRASTRUKTUR
LEISTUNGSAUFTRAG
PERSONENDATEN
PERSÖNLICHKEITSSCHUTZ
REALAKT
RECHTSSCHUTZINTERESSE
SUBSIDIARITÄT
Rechtsnormen:
Art. 13 Abs. II BV
Art. 35 Abs. II BV
Art. 17 Abs. I DSG
Art. 25 Abs. I lit. c DSG
§ 19 Abs. I DatenschutzG
Art. 1 Abs. I lit. b IDG
Art. 6 IDG
Art. 16 Abs. I lit. a IDG
Art. 21 Abs. I IDG
Art. 21 Abs. I lit. b IDG
Art. 21 Abs. I lit. c IDG
Art. 21 Abs. I lit. d IDG
§ 10c Abs. I lit. c VRG
Art. 25a VwVG
Art. 28a Abs. I Ziff. 3 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00700
Urteil
der 3. Kammer
vom
21. April 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiber
Yannick Weber.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat von B,
Beschwerdegegner,
betreffend Informationszugang
(Bearbeitung von Personendaten),
hat sich ergeben:
I.
A.
A
wandte sich mit Schreiben vom 24. Mai 2018 an die Stadt B und
beantragte den Erlass einer Verfügung, in welcher festzustellen sei, dass die
Dienstabteilung C widerrechtlich Personendaten über ihn bearbeitet habe,
indem sie Personendaten ohne Ermächtigung an private
Telekommunikationsunternehmen bekannt gegeben habe (Antrag 1). Weiter habe
die Dienstabteilung D jegliche Bearbeitung von Personendaten über ihn für
andere als mit dem Stromversorgungsmonopol zusammenhängende Zwecke mit
sofortiger Wirkung zu unterlassen (Antrag 2).
B.
Der
Vorsteher des Departements D der Stadt B wies das
Feststellungsbegehren (Antrag 1) von A mit Verfügung vom 23. Juli
2018 ab, soweit darauf einzutreten sei (Dispositiv-Ziffer 1). Gleichzeitig
hiess er das Unterlassungsbegehren (Antrag 2) gut (Dispositiv-Ziffer 2)
und wies die Dienstabteilung C an, die erforderlichen Massnahmen zu
treffen, damit die Personendaten von A nur im Zusammenhang mit dem
Stromversorgungsmonopol bearbeitet werden (Dispositiv-Ziffer 3).
C.
Der
Stadtrat von B wies ein Begehren von A um Neubeurteilung dieser Verfügung
am 9. Januar 2019 ab, soweit er darauf eintrat.
II.
Dagegen erhob A mit Eingabe vom 17. Februar 2019
Rekurs an den Bezirksrat B, wobei er um Aufhebung des stadträtlichen
Beschlusses und um Gutheissung seines ursprünglichen Feststellungsbegehrens ersuchte.
Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 17. September 2020 ab und
auferlegte A die Verfahrenskosten.
III.
A.
Am 7. Oktober
2020 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die
Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats B vom 17. September 2020
sowie die Gutheissung seines ursprünglichen Feststellungsbegehrens.
B.
Der
Bezirksrat B beantragte am 14. Oktober 2020 die Abweisung der
Beschwerde, wobei er auf eine Vernehmlassung verzichtete. Die Stadt B stellte
mit Stellungnahme vom 12. November 2020 den nämlichen Antrag. A liess sich
dazu am 22. November 2020 vernehmen. Mit Schreiben vom 1. Dezember
2020 erklärte die Stadt B Verzicht auf eine weitere Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1
Die
Dienstabteilung betreibt auf dem Gebiet der Stadt B ein Glasfasernetz,
über das private Anbieter angeschlossenen Endkunden
Telekommunikationsdienstleistungen erbringen. Im Jahr 2017 stellte die
Dienstabteilung C den Namen sowie die Anschrift des Beschwerdeführers und
die Zellennummer seines Glasfaseranschlusses zwei solchen Anbietern zu Marketingzwecken
zur Verfügung. Der Beschwerdeführer erachtet dies als unzulässige
Datenbearbeitung und verlangt eine förmliche Feststellung der
Widerrechtlichkeit dieser Zurverfügungstellung seiner Personendaten.
2.2
Der
angefochtene Beschluss äussert sich nicht zur Zulässigkeit der im Jahr 2017
erfolgten Datenweitergabe. Die Vorinstanz erwog, dem Beschwerdeführer fehle von
vornherein ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse, nachdem der Vorsteher des
Departements D das Begehren um Unterlassung solcher Datenbekanntgaben am
23. Juli 2018 gutgeheissen und die Dienstabteilung C angewiesen habe,
die erforderlichen Massnahmen zu treffen, damit Personendaten des
Beschwerdeführers nur noch im Zusammenhang mit dem Stromversorgungsmonopol
bearbeitet würden. Mangels ausreichenden Rechtsschutzinteresses habe der Feststellungsantrag
nicht in der Sache behandelt werden müssen. Eine Beurteilung der
Rechtmässigkeit der Datenweitergabe erübrige sich vor diesem Hintergrund, weil
das Nichteintreten auf den Feststellungsantrag zu schützen sei. Der
Beschwerdeführer rügt, entgegen der vorinstanzlichen Auffassung komme ihm ein
Rechtsschutzinteresse an der anbegehrten Feststellung der Widerrechtlichkeit
der Datenweitergabe zu, weshalb der angefochtene Beschluss aufzuheben sei. Aus
prozessökonomischen Gründen sei aber auf eine Rückweisung zu verzichten, obwohl
sich die Vorinstanz nicht zur Widerrechtlichkeit der Datenweitergabe geäussert
habe, und sei der Feststellungsantrag im Beschwerdeverfahren einer materiellen
Prüfung zu unterziehen.
3.
3.1
Gemäss Art. 13
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV; SR 101) hat jede Person Anspruch auf Schutz vor Missbrauch ihrer
persönlichen Daten. Auf kantonaler Ebene konkretisiert das Gesetz über die
Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4)
diesen grundrechtlichen Anspruch. Es bezweckt unter anderem den Schutz der
Grundrechte von Personen, über welche die öffentlichen Organe des Kantons Daten
bearbeiten (§ 1 Abs. 1 lit. B IDG) und vermittelt dem einzelnen
Rechtsansprüche zum Schutz eigener Personendaten. Nach § 21 Abs. 1 lit. d
IDG kann eine von einer widerrechtlichen Bearbeitung ihrer Personendaten
betroffene Person vom betreffenden öffentlichen Organ verlangen, dass es die
Widerrechtlichkeit dieser Datenbearbeitung feststellt. Dieser Anspruch steht
neben den weiteren in § 21 Abs. 1 IDG vorgesehenen Ansprüchen zum
Schutz eigener Personendaten, nämlich der Berichtigung oder Vernichtung
unrichtiger Personendaten (lit. a), der Unterlassung widerrechtlicher
Datenbearbeitung (lit. b) und der Beseitigung der Folgen widerrechtlichen
Bearbeitens (lit. c).
3.2
Unter
Berufung auf eine Kommentierung dieser Norm (Barbara Widmer in: Bruno
Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und
Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich 2012 [Praxiskommentar IDG], § 21
N. 16) erwog die Vorinstanz, der Feststellungsanspruch nach § 21 Abs. 1
lit. d IDG sei im Verhältnis zu den Ansprüchen nach lit. b und c
subsidiär und setze ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse der betroffenen
Person voraus. Ein Unterlassungsbegehren des Beschwerdeführers sei gutgeheissen
worden, womit der Beschwerdeführer sein Ziel der Verhinderung allenfalls
unzulässiger Datenweitergaben an Telekommunikationsunternehmen, an dem er
offenkundig ein schützenswertes Interesse habe, bereits erreicht habe. Ein über
diese Anordnung hinausgehendes schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers
an der anbegehrten Feststellung sei zu verneinen.
3.3
Der
Beschwerdeführer bringt dagegen vor, bei einer bereits erfolgten
Datenweitergabe sei der Anspruch auf Feststellung der Widerrechtlichkeit
gegenüber dem Unterlassungsanspruch entgegen der vorinstanzlichen Auffassung
nicht subsidiär, weil der beantragten Feststellung eine zusätzliche Wiedergutmachungsfunktion
zukomme. Zudem kritisiert er das von der Vorinstanz zur Anwendung gebrachte
Erfordernis des aktuellen, praktischen Interesses und bringt zumindest
sinngemäss zum Ausdruck, jedenfalls auch ein so verstandenes Feststellungsinteresse
zu haben.
4.
4.1
Die
Behandlung eines Begehrens nach § 21 Abs. 1 lit. b oder c IDG
setzt notwendigerweise eine Beurteilung der Rechtmässigkeit der beanstandeten
Datenbearbeitung voraus. Nur bei widerrechtlichen Datenbearbeitungen besteht
ein Anspruch auf Unterlassung und auf Beseitigung der daraus entstandenen
Folgen. Die Gutheissung eines Begehrens nach § 21 Abs. 1 lit. b und
c IDG ist mithin erst nach einer vorgängigen Feststellung der
Widerrechtlichkeit der beanstandeten Datenbearbeitung möglich. Die zusätzliche
Behandlung eines Feststellungsbegehrens muss daher voraussetzen, dass dieses
einen eigenständigen Gehalt aufweist und eine Feststellung begehrt, welche
nicht bereits bei der Behandlung des Unterlassungs- bzw. Beseitigungsbegehrens
zu treffen ist (vgl. BGr, 1. Dezember 2020, 1C_377/2019 [zur Publikation
vorgesehen], E. 10.2). Insoweit ist der Anspruch auf Feststellung der
Widerrechtlichkeit einer Datenbearbeitung nach § 21 Abs. 1 lit. d
IDG subsidiär. Die Subsidiarität des Feststellungsanspruchs kann dabei
allerdings nur gegenüber an dieselbe Widerrechtlichkeit geknüpften Ansprüchen
bestehen (vgl. zur Rechtslage auf Bundesebene Jan Bangert in: Urs
Maurer-Lambrou/Gabro P. Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar
Datenschutzgesetz/Öffentlichkeits­gesetz, 3. A., Basel 2014 [BSK DSG/BGÖ],
Art. 25/25
bis
DSG N. 75, 78). Der Grundsatz der
Subsidiarität steht dem Eintreten auf ein zusätzliches Feststellungsbegehren
betreffend eine Datenbearbeitung, deren Rechtmässigkeit bei der Beurteilung
eines gleichzeitig gestellten Begehrens nach § 21 Abs. 1 lit. b und
c IDG nicht überprüft wird, demzufolge nicht entgegen.
4.2
Mit
Verfügung vom 23. Juli 2018 wurde dem Unterlassungsbegehren des
Beschwerdeführers entsprochen. Aufgrund dieser bindenden Anordnung besteht
keine Gefahr einer künftigen Weitergabe seiner Personendaten durch die
Dienstabteilung C an private Unternehmen, die über das Glasfasernetz
Endkundendienstleistungen anbieten. Die genannte Verfügung betrachtete weitere
Datenbekanntgaben angesichts des entgegenstehenden Willens des
Beschwerdeführers als unzulässig und wies die Dienstabteilung C an,
inskünftig auf solche zu verzichten. Der Beschwerdeführer konnte mit seinem
Unterlassungsbegehren folglich allfällige
künftige
widerrechtliche
Datenbearbeitungen verhindern. Seinem Feststellungsbegehren kommt jedoch
insoweit ein eigenständiger Gehalt zu, als er damit um die Feststellung
ersuchte, dass die
in der Vergangenheit liegende
Datenweitergabe
unzulässig gewesen sei. Über die Rechtmässigkeit der bereits erfolgten
Datenweitergabe wurde bei der Gutheissung des Unterlassungsbegehrens, das auf
die Verhinderung allfälliger künftiger widerrechtlicher Datenbearbeitungen
zielte, gerade nicht befunden. Künftige Weitergaben der Adresse des
Beschwerdeführers erachtete der Vorsteher des Departements D ausdrücklich
aufgrund des entgegenstehenden Willens des Beschwerdeführers als unzulässig.
Mit der Gutheissung des Unterlassungsbegehrens äusserte sich die Verfügung vom
23. Juli 2018 daher nicht zur Rechtmässigkeit der bereits erfolgten
Datenweitergabe. Als entscheidend erweist sich vor diesem Hintergrund, ob die
Vorinstanz gleichwohl ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der
Behandlung seines Feststellungsbegehrens verneinen durfte.
4.3
Rein
theoretische oder abstrakte bzw. hypothetische Rechtsfragen sind nicht
feststellungsfähig, weil eine Feststellungsverfügung wie jede andere Verfügung
die Rechtslage im Einzelfall zu klären bezweckt (BGer, 21. Juli 2009,
2C_803/2008, E. 4.2.2). Über Rechtsfragen theoretischer Natur kann auch
kein Rechtsmittelverfahren geführt werden (Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 25). Das
Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers zielt jedoch nicht auf die Klärung
einer lediglich theoretischen Fragestellung, sondern auf die Beurteilung der
Rechtmässigkeit einer konkreten Handlung. Der genannte Grundsatz steht einem
Eintreten auf das Begehren mithin nicht entgegen.
5.
5.1
Ein
Feststellungsanspruch nach § 21 Abs. 1 lit. d IDG erfordert ein
entsprechendes Feststellungsinteresse (VGr, 1. September 2020,
VB.2020.00120, E. 1.2). Dieses hat nach der Lehre schutzwürdig zu sein,
damit auf das Feststellungsbegehren einzutreten ist (Widmer, Praxiskommentar
IDG, § 21 N. 2 in Verbindung mit N. 16). In diesem Sinn regelte § 19
Abs. 1 lit. c des früheren Gesetzes über den Schutz von Personendaten
vom 6. Juni 1993 (OS 52 452; in Kraft bis 1. Oktober 2008)
ausdrücklich, dass die Feststellung der Widerrechtlichkeit einer
Datenbearbeitung vom verantwortlichen Organ verlangen kann, wer ein
schützenswertes Interesse hat. Beim Erlass des IDG wurde diese Bestimmung
gekürzt. Der Gesetzgeber beabsichtigte damit indes ausdrücklich nicht, eine
Änderung der Rechtslage herbeizuführen (Weisung des Regierungsrates vom 9. November
2005 zum Gesetz über die Information und den Datenschutz, ABl 2005 1296, S. 1314).
Art. 25 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes über den Datenschutz
vom 19. Juni 1992 (DSG; SR 235.1) sieht das Erfordernis des schutzwürdigen
Interesses für den Feststellungsanspruch bei widerrechtlichen
Datenbearbeitungen durch Bundesorgane ebenfalls ausdrücklich vor. Ob ein
ausreichendes Feststellungsinteresse vorliegt, beantwortet die Lehre zum DSG in
Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum Feststellungsinteresse
bei Persönlichkeitsverletzungen: Letzteres wird namentlich dann als gegeben
erachtet, wenn sich die Persönlichkeitsverletzung weiterhin störend auswirkt
(Bangert, BSK DSG/BGÖ, Art. 25/25
bis
DSG N. 76; Bernhard
Waldmann/Jürg Bickel in: Eva Maria Belser/Astrid Epiney/Bernhard Waldmann
[Hrsg.], Datenschutzrecht, Bern 2011, S. 757 f.; Yvonne Jöhri in:
David Rosenthal/Yvonne Jöhri [Hrsg.], Handkommentar zum Datenschutzgesetz
[Handkommentar DSG], Zürich 2008, Art. 25 N. 20).
5.2
Die
Rechtsprechung zum zivilrechtlichen Persönlichkeitsschutz kann nicht unbesehen
auf die hier interessierende datenschutzrechtliche Konstellation übertragen
werden. Eine Feststellungsklage wegen Persönlichkeitsverletzung gemäss Art. 28a
Abs. 1 Ziff. 3 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210)
richtet sich gegen den privaten Urheber einer Verletzungshandlung (Andreas
Meili in: Thomas Geiser/Christina Fountoulakis [Hrsg.], Basler Kommentar
Zivilgesetzbuch I, 6. A., Basel 2018, Art. 28 N 37). Dieser soll keinen
Prozess führen müssen, der dem Kläger keinen praktischen Nutzen (mehr)
einzutragen vermag. Der Anspruch auf Feststellung einer widerrechtlichen
Datenbearbeitung wird hingegen gegenüber
grundrechtsgebundenen
staatlichen Organen geltend gemacht (Art. 35 Abs. 2 BV). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von
Art. 25 Abs. 1 DSG denn auch insbesondere anzuerkennen, wenn dies
erforderlich ist, um hinreichenden Grundrechtsschutz nach Art. 13 BV zu
gewährleisten (BGr, 1. Dezember 2020, 1C_377/2019 [zur Publikation
vorgesehen], E. 6.2.1). Jede Bearbeitung von Personendaten ist ein
Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und eine
betroffene Person hat somit stets ein aktuelles rechtliches Interesse daran,
ungerechtfertigte Eingriffe abzuwehren (Jöhri, Handkommentar DSG, Art. 25 N. 9).
Bei irreversiblen Eingriffen in den Schutzbereich von Art. 13 Abs. 2
BV durch widerrechtliche Datenbearbeitungen ist ein schützenswertes
Feststellungsinteresse daher grundsätzlich zu bejahen.
5.3
Das
Bundesgericht betrachtet Art. 25 Abs. 1 DSG gegenüber Art. 25a
des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG;
SR 172.021) als lex specialis (BGr, 1. Dezember 2020, 1C_377/2019 [zur
Publikation vorgesehen], E. 5.2). Analog dazu stellt § 21 Abs. 1
IDG auf kantonaler Ebene die gegenüber § 10c Abs. 1 lit. c VRG
speziellere Rechtsschutzmöglichkeit gegen den Realakt der widerrechtlichen
Datenbearbeitung zur Verfügung. Entsprechend ist § 21 Abs. 1 lit. d
IDG mit Blick auf die zu den allgemeinen Voraussetzungen für den Erlass einer
Feststellungsverfügung über einen Realakt entwickelten Grundsätze auszulegen.
Eine derartige Feststellungsverfügung ist ohne schutzwürdiges Interesse des
Betroffenen nach dem Gesetzeswortlaut ausgeschlossen. Überdies muss der Realakt
geeignet sein, Rechte oder Pflichten zu berühren, womit eine gewisse Intensität
der Betroffenheit in der eigenen Rechtssphäre vorausgesetzt wird (Alain Griffel,
Kommentar VRG, §10c N. 19). Schützenswerte Rechtspositionen ergeben sich
vor allem aus Grundrechten; ein eigentlicher Eingriff in den Schutzbereich
eines Grundrechts ist allerdings nicht erforderlich. Es reicht aus, wenn die
gesuchstellende Person darzulegen vermag, dass ein von einem Realakt
ausgehender Reflex grundrechtsrelevant ist, mithin den Grad eines Eingriffs
annehmen könnte (so zu Art. 25a VwVG BGE 146 I 145 E. 4.4). Da das
IDG den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz persönlicher Daten konkretisiert (hiervor
E. 3.1), entspricht eine nach dem IDG widerrechtliche Datenbearbeitung
einem Grundrechtseingriff, der einen Anspruch auf eine Feststellungsverfügung
zu vermitteln vermag.
5.4
Die
Feststellungsverfügung über die Widerrechtlichkeit eines Realakts erfüllt eine
Wiedergutmachungsfunktion und bezweckt unter Umständen auch eine gewisse
Präventivwirkung (Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 29). Entgegen der
vorinstanzlichen Auffassung entfiele der Bedarf an einer Wiedergutmachung ­–
falls sich die beanstandete Datenweitergabe denn als widerrechtlich erweisen
sollte (dazu nachstehend E. 6.3 ff.) – hier nicht durch die
Beseitigung ihrer Folgen oder die Gutheissung des Unterlassungsanspruches. Die
Rechtmässigkeit der beanstandeten Handlung wurde bislang nicht beurteilt
(hiervor E. 4.2), weshalb den angefochtenen Verfügungen keine
Wiedergutmachungswirkung zukommen kann. Vielmehr ist den Erwägungen der
Verfügungen vom 23. Juli 2018 und vom 9. Januar 2019 ausdrücklich zu
entnehmen, dass der Vorsteher des Departements D und der Stadtrat die bereits
erfolgte Weitergabe der Adressdaten des Beschwerdeführers als rechtmässig
erachteten, infolge Verneinung eines Feststellungsanspruches diese Frage
letztlich aber nicht beantworteten. Sofern die beanstandete Datenbekanntgabe eine
Grundrechtsverletzung bedeutete, so wäre diese förmlich im Dispositiv
festzustellen, weil sie einen irreversiblen Realakt darstellt, der und dessen
Folgen nicht rückgängig gemacht werden können (vgl. Bernhard Rütsche,
Rechtsfolgen von Grundrechtsverletzungen, Basel 2002, S. 129, 134 ff.,
163) und die Gutheissung des Unterlassungsbegehrens aufgrund ihrer
ausschliesslich zukunftsbezogenen Begründung noch keine entsprechende
Feststellung der Unrechtmässigkeit der bereits erfolgten Datenweitergabe
enthielt.
5.5
Der
Anwendungsbereich von § 21 Abs. 1 lit. d IDG umfasst nach dem
Ausgeführten grundsätzlich nicht diejenigen Fälle, in denen sich eine in der
Vergangenheit erfolgte widerrechtliche Datenbearbeitung weiterhin negativ auswirkt,
wie die Vorinstanz annahm. Bestehen gegenwärtige Folgen einer unrechtmässigen
Datenbearbeitung, so kann nach § 21 Abs. 1 lit. c IDG deren
Beseitigung verlangt werden, beispielsweise durch eine Urteilspublikation
zwecks Korrektur eines Reputationsschadens (vgl. Bangert, BSK DSG/BGÖ, Art. 25/25
bis
DSG N. 71). Dem Feststellungsanspruch nach lit. d kommt in der Regel
erst dann Bedeutung zu, wenn eine widerrechtliche Datenbearbeitung keine
behebbaren Folgen mehr zeitigt, allein aufgrund der Grundrechtsrelevanz der
gerügten Verletzung des IDG aber gleichwohl ein schützenswertes
Feststellungsinteresse besteht.
6.
6.1
Die
Vorinstanz verneinte aus den dargelegten Gründen zu Unrecht ein schutzwürdiges
Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers an der Feststellung der
Widerrechtlichkeit einer Datenbearbeitung nach § 21 Abs. 1 lit. d
IDG. Die Beschwerde erweist sich demzufolge als begründet, weshalb der
angefochtene Beschluss aufzuheben ist.
6.2
Hebt das
Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es selbst (§ 63
Abs. 1 VRG). Ist die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf die Sache
eingetreten, bildet zwar die Rückweisung zur materiellen Beurteilung die Regel
(Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 7). Aus
verfahrensökonomischen Gründen drängt sich vorliegend indessen eine Beurteilung
in der Sache auf, zumal die Verfahrensbeteiligten im bisherigen Verfahrensverlauf
sowie im Beschwerdeverfahren ausführlich zur sich stellenden Rechtsfrage
Stellung nahmen und keine weiteren Sachverhaltsabklärungen erforderlich sind.
6.3
Der
Beschwerdegegner betrachtete die Datenbekanntgabe durch die Dienstabteilung C
als "Bearbeiten im Auftrag" im Sinn von § 6 IDG. Gemäss dieser
Bestimmung kann ein öffentliches Organ das Bearbeiten von Informationen Dritten
übertragen, sofern keine rechtliche Bestimmung oder vertragliche Vereinbarung
entgegensteht (Abs. 1). Es bleibt dabei für den Umgang mit Informationen
nach dem IDG verantwortlich (Abs. 2). Als solche Auslagerung gilt ein
Bearbeiten von Informationen im Rahmen der Kompetenzen und für die Zwecke des
Auftraggebers durch Private oder andere öffentliche Organe, die damit eine Hilfsfunktion
wahrnehmen (Veronica Blattmann, Praxiskommentar IDG, § 6 N. 1 f.).
Nach dem beschwerdegegnerischen Verständnis ist die Zulässigkeit einer
Datenbearbeitung nach Massgabe von § 6 IDG zu beurteilen, wenn diese
hauptsächlich im Interesse des öffentlichen Organs erfolge. Die Verwendung der
Adressdaten zur Kontaktaufnahme mit (potenziellen) Endkunden zu
Marketingzwecken diene hauptsächlich eigenen Zwecken der Stadt B, selbst
wenn die Service Provider damit gleichzeitig auch ihre eigenen Dienstleistungen
bewerben.
Zwar ist die Dienstabteilung C zur Erzielung von
Erträgen zweifellos darauf angewiesen, dass über das Glasfasernetz
Endkundendienstleistungen bezogen werden, womit ihm ein mittelbares
finanzielles Interesse an der Netzbenützung zukommt. Die Anwendbarkeit von § 6
IDG setzt indessen die Auslagerung einer Tätigkeit voraus, welche die fragliche
Datenbearbeitung zum Zweck hat oder diese notwendigerweise mit sich bringt.
Davon ist die zu beurteilende Konstellation zu unterscheiden. Die einzelnen Telekommunikationsanbieter
vermarkten ihre jeweiligen Endkundendienstleistungen nicht im Auftrag der
Dienstabteilung C, das selber keine solchen erbringt, sondern lediglich
die dafür notwendige Infrastruktur wettbewerbsneutral zur Verfügung stellt (Ziff. 5
Abs. 2 des Gemeinderatsbeschlusses vom 20. Dezember 2006,
Leistungsauftrag für das Erbringen von Telekommunikationsdienstleistungen, AS
732.110 [im Folgenden: Leistungsauftrag]). Sie erfüllen durch ihre Ansprache
von potenziellen Endkunden keine Hilfsfunktion für die Dienstabteilung C,
dessen Leistungsauftrag sich in der Bereitstellung der Infrastruktur erschöpft,
sondern nutzen das Glasfasernetz für eigene privatwirtschaftliche Tätigkeiten.
Die Zulässigkeit der zu beurteilenden Datenweitergabe richtet sich folglich
nicht nach § 6 IDG.
6.4
Ein
öffentliches Organ ist zur Bekanntgabe von Personendaten unter anderem dann
befugt, wenn eine rechtliche Bestimmung dazu ermächtigt (§ 16 Abs. 1 lit. a
IDG). Als derartige Ermächtigung kann eine Rechtsgrundlage im kantonalen oder
Bundesrecht dienen, die eine ausdrückliche Ermächtigung oder Verpflichtung
eines öffentlichen Organs zur Datenbekanntgabe, ein Recht eines anderen
öffentlichen Organs oder Privater, eine Datenbekanntgabe zu verlangen, oder
eine Ausnahme von einer Schweigepflicht statuiert (Beat Rudin, Praxiskommentar
IDG, § 16 N. 3). Da jede Bearbeitung von Personendaten einen Eingriff
in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung bedeutet (hiervor E. 5.2),
muss die zu einem solchen Eingriff ermächtigende Rechtsnorm hinreichend bestimmt
sein (vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller/Daniela Thurnherr, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 10. A., Zürich 2020, Rz. 308 f.). Eine
Rechtsgrundlage zur Datenbearbeitung muss prinzipiell deren Zweck, die
beteiligten Organe und das Ausmass der Datenbearbeitung in den Grundzügen festlegen;
Letzteres um Nachvollziehbarkeit für die betroffene Person zu schaffen (vgl.
Sarah Ballenegger, BSK DSG/BGÖ, Art. 17 DSG N. 19). Diese zu Art. 17
Abs. 1 DSG entwickelten Grundsätze sind aufgrund ihrer grundrechtlichen
Herleitung auch heranzuziehen, um das Vorliegen einer dem kantonalen § 16 Abs. 1
lit. a IDG genügenden Rechtsgrundlage zu prüfen.
Ziff. 7 Abs. 1 Satz 1 des Leistungsauftrags
lautet wie folgt: ''Bei der Ausbauplanung und dem Marketing arbeitet die
Dienstabteilung C mit den Telekommunikationsunternehmen zusammen''. Diese
Bestimmung bildet mangels hinreichender Bestimmtheit keine taugliche Grundlage
für eine Datenbekanntgabe im Sinn des IDG. Zwar bezeichnet sie mit "Marketing"
einen möglichen Zweck einer Datenbearbeitung. Ihr kann jedoch nicht entnommen
werden, dass überhaupt – geschweige denn in welcher Art und in welchem Umfang –
im Rahmen der Zusammenarbeit zwischen der Dienstabteilung C und den
Endkundendienstleistern eine Bekanntgabe von Personendaten an letztere erfolgen
soll. Damit ist Ziff. 7 Abs. 1 des Leistungsauftrags von vornherein
nicht geeignet, eine genügende Rechtsgrundlage im Sinn von § 16 Abs. 1
lit. a IDG zu bilden, womit sich Weiterungen zur vom Beschwerdeführer
infrage gestellten Qualifikation des Leistungsauftrags als rechtssetzender
Erlass erübrigen.
6.5
Weitere
Rechtfertigungsgründe für die streitgegenständliche Datenbekanntgabe sind nicht
ersichtlich. Die im Jahr 2017 erfolgte Weitergabe der Adresse des
Beschwerdeführers an private Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen
über das Glasfasernetz ist folglich und nach den vorstehenden Erwägungen nicht
mit den Bestimmungen des IDG vereinbar, was antragsgemäss im Dispositiv
festzustellen ist.
6.6
Bei diesem
Ergebnis erübrigt sich eine Behandlung der Rüge, wonach die Vorinstanz eine
Entscheidgebühr in unzulässiger Höhe erhoben habe, da die Kosten des
Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner zu überbinden sind.
7.
Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Es wurden keine Parteientschädigungen beantragt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats B vom 17. September
2020, der Beschluss des Stadtrats vom 9. Januar 2019 sowie Dispositiv-Ziffer 1
der Verfügung des Vorstehers des Departements D vom 23. Juli 2018
werden aufgehoben und es wird festgestellt, dass die Bekanntgabe der
Adressdaten des Beschwerdeführers im Sinn der Erwägungen unzulässig war.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.;       die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 2'145.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …