zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00574 · 2007-01-31 · de

Baubewilligung | Baubewilligung Mobilfunk-Antennenanlage Nach Ziff. 62 Abs. 1 Anhang 1 NISV gelten Sendeanlagen, die in einem engen räumlichen Zusammenhang stehen, als eine einheitliche Anlage, deren Emissionen zusammengerechnet werden. In der Vollzugsverordnung des BAFU wird diese Regel dahin gehend präzisiert, dass alle innerhalb eines so genannten Anlageperimeters liegenden Sendeantennen zur gleichen Anlage zu rechnen sind, unabhängig davon, ob sie sich auf demselben oder einem anderen Gebäude befinden. Der Anlageperimeter wird bei der Bewilligung der neuen Anlage aufgrund der projektierten Sendeleistung und -richtung ihrer Antennen ermittelt. Die Emissionen bereits bestehender Anlagen, die sich innerhalb dieses Anlageperimeters befinden, werden zu denjenigen der neuen Anlage hinzugerechnet (E. 4.2). - Eine Zusammenrechnung der Emissionen wird nach bisherigem Verständnis der Vollzugsempfehlung des BAFU nur dann vorgenommen, wenn sich bereits eine bestehende Anlage innerhalb des Anlageperimeters der neu zu bewilligenden befindet. Liegt dagegen die neu projektierte Anlage im Anlageperimeter einer bestehenden, findet eine Zusammenrechnung nicht statt (E. 4.3). Werden Sendeeinrichtungen als Teile derselben Anlage betrachtet, kann die Bestimmung des Umfangs der (Gesamt-) Anlage nicht davon abhängen, von welchem Teil der Anlage bei der Betrachtung ausgegangen wird oder in welcher Reihenfolge die Teilanlagen erstellt werden. (...) Es ist zweckmässig, der zuerst bewilligten Anlage den Vorrang zu geben; sie braucht auf nachträglich erstellte Einrichtungen in ihrer Umgebung somit keine Rücksicht zu nehmen. Bei einer später bewilligten Anlage werden dafür auch die Emissionen der bestehenden Anlage mitgerechnet, wenn der Anlageperimeter der einen oder andern Anlage beide umfasst. Für die zweite Anlage kann sich daher eine Pflicht zur Anpassung auch dann ergeben, wenn sie selber infolge ihrer geringeren Sendeleistung einen kleinen Anlageperimeter aufweist, welcher die erste Anlage nichterfasst, die erste Anlage aber einen grösseren Perimeter besitzt, in den die zweite Anlage zu liegen kommt. (...) Diese Regel bewirkt zwar einen zusätzlichen Bestandesschutz zugunsten bestehender Anlagen, der mit Blick auf den Marktzutritt neuer Anbieter als unerwünscht erscheinen mag. Der andernfalls erforderliche Einbezug bestehender Anlagen in das Baubewilligungsverfahren der neuen Anlage würde jedoch deren Errichtung ebenfalls erschweren (E. 4.4).Im Rechtsmittelverfahren ist grundsätzlich die Sachlage massgebend, welche zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen Verfügung bestand. Nach diesem Grundsatz besitzt die Sendeanlage, für welche zuerst eine Baubewilligung der erstinstanzlichen Behörde vorliegt, gegenüber einer nachträglich zu bewilligenden Anlage einen Vorrang. Sie ist im Verhältnis zur zweiten im Prinzip wie eine bestehende zu behandeln, auch wenn ihre Baubewilligung noch nicht rechtskräftig ist (E. 4.5).Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 31.01.2007 VB.2005.00574
Zurich Verwaltungsgericht 31.01.2007 VB.2005.00574
Zurigo Verwaltungsgericht 31.01.2007 VB.2005.00574

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00574
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00574
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.01.2007
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 06.11.2007 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung Mobilfunk-Antennenanlage
Nach Ziff. 62 Abs. 1 Anhang 1 NISV gelten Sendeanlagen, die in einem engen räumlichen Zusammenhang stehen, als eine einheitliche Anlage, deren Emissionen zusammengerechnet werden. In der Vollzugsverordnung des BAFU wird diese Regel dahin gehend präzisiert, dass alle innerhalb eines so genannten Anlageperimeters liegenden Sendeantennen zur gleichen Anlage zu rechnen sind, unabhängig davon, ob sie sich auf demselben oder einem anderen Gebäude befinden. Der Anlageperimeter wird bei der Bewilligung der neuen Anlage aufgrund der projektierten Sendeleistung und -richtung ihrer Antennen ermittelt. Die Emissionen bereits bestehender Anlagen, die sich innerhalb dieses Anlageperimeters befinden, werden zu denjenigen der neuen Anlage hinzugerechnet (E. 4.2). - Eine Zusammenrechnung der Emissionen wird nach bisherigem Verständnis der Vollzugsempfehlung des BAFU nur dann vorgenommen, wenn sich bereits eine bestehende Anlage innerhalb des Anlageperimeters der neu zu bewilligenden befindet. Liegt dagegen die neu projektierte Anlage im Anlageperimeter einer bestehenden, findet eine Zusammenrechnung nicht statt (E. 4.3).
Werden Sendeeinrichtungen als Teile derselben Anlage betrachtet, kann die Bestimmung des Umfangs der (Gesamt-) Anlage nicht davon abhängen, von welchem Teil der Anlage bei der Betrachtung ausgegangen wird oder in welcher Reihenfolge die Teilanlagen erstellt werden. (...) Es ist zweckmässig, der zuerst bewilligten Anlage den Vorrang zu geben; sie braucht auf nachträglich erstellte Einrichtungen in ihrer Umgebung somit keine Rücksicht zu nehmen. Bei einer später bewilligten Anlage werden dafür auch die Emissionen der bestehenden Anlage mitgerechnet, wenn der Anlageperimeter der einen oder andern Anlage beide umfasst. Für die zweite Anlage kann sich daher eine Pflicht zur Anpassung auch dann ergeben, wenn sie selber infolge ihrer geringeren Sendeleistung einen kleinen Anlageperimeter aufweist, welcher die erste Anlage nicht erfasst, die erste Anlage aber einen grösseren Perimeter besitzt, in den die zweite Anlage zu liegen kommt. (...) Diese Regel bewirkt zwar einen zusätzlichen Bestandesschutz zugunsten bestehender Anlagen, der mit Blick auf den Marktzutritt neuer Anbieter als unerwünscht erscheinen mag. Der andernfalls erforderliche Einbezug bestehender Anlagen in das Baubewilligungsverfahren der neuen Anlage würde jedoch deren Errichtung ebenfalls erschweren (E. 4.4).
Im Rechtsmittelverfahren ist grundsätzlich die Sachlage massgebend, welche zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen Verfügung bestand. Nach diesem Grundsatz besitzt die Sendeanlage, für welche zuerst eine Baubewilligung der erstinstanzlichen Behörde vorliegt, gegenüber einer nachträglich zu bewilligenden Anlage einen Vorrang. Sie ist im Verhältnis zur zweiten im Prinzip wie eine bestehende zu behandeln, auch wenn ihre Baubewilligung noch nicht rechtskräftig ist (E. 4.5).
Abweisung
Stichworte:
ANLAGEGRENZWERT
ANLAGEPERIMETER
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
EMISSIONEN
KOSTENVORSCHUSS
MOBILFUNKANLAGE
MOBILFUNKANTENNE
QUALITÄTSSICHERUNGSSYSTEM
RÄUMLICHER ZUSAMMENHANG
Rechtsnormen:
Art. 3 Abs. III NISV
Art. 3 Abs. VI NISV
Art. 11 NISV
Art. 13 Abs. I NISV
Art. 62Anhang 1 Abs. I NISV
Art. 11 Abs. I USG
Art. 11 Abs. II USG
Art. 11 Abs. III USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2005.00574
Entscheid
der 1. Kammer
vom
31. Januar 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretärin
Karin Hauser.
In Sachen
Erbengemeinschaft A,
nämlich:
1.
B
,
2.
C,
beide vertreten durch
RA D,
Beschwerdeführerinnen
,
gegen
1.
E AG, vertreten durch
RA F,
2.
Bausektion der Stadt
Zürich,
Beschwerdegegnerinnen
,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Bausektion
der Stadt Zürich bewilligte der E AG mit Beschluss vom
16. Juni 2004 die Erstellung einer Mobilfunk-Basisstation für GSM und UMTS
auf dem Gebäude L-Stras­se 02 in Zürich (Grundstück Kat.-Nr. 01).
II.
Dagegen rekurrierte die
Erbengemeinschaft A, nämlich B und
C, an die Baurekurskommission I und
beantragte unter anderem, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und die
Baubewilligung zu verweigern. Die Baurekurskommission I wies den Rekurs mit Entscheid
vom 28. Oktober 2005 ab und auferlegte den Rekurrierenden die
Verfahrenskosten
sowie eine Parteientschädigung an
die E AG.
III.
A.
Mit Eingabe vom 5. Dez
ember 2005 erhoben die
beiden Mitglieder der Erbengemeinschaft A beim Verwaltungsgericht Beschwerde
gegen den Entscheid der Baurekurskommission I und beantragten zur Hauptsache,
der Entscheid der Vorinstanz sowie der Beschluss der Bausektion der Stadt
Zürich seien aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der privaten
Beschwerdegegnerin. Die Vorinstanz beantragte am 23. Dezember 2005 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der Stadt
Zürich stellte am 24. Januar 2006 Antrag auf Abweisung der Beschwerde,
soweit auf sie einzutreten sei, und die Beschwerdegegnerin 1 beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 27. Januar 2006 Abweisung der Beschwerde sowie Bestätigung
der Baubewilligung und des vorinstanzlichen Entscheids, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen.
B.
Mit Präsidialverfügung
vom 7. Dezember 2005 auferlegte der Abteilungspräsident der im Ausland
wohnhaften Beschwerdeführerin 2 einen Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.-;
die Kaution wurde fristgerecht geleistet.
C.
Mit Präsidialverfügung
vom 22. Mai 2006 wurde die Beschwerdegegnerin 1 aufgefordert, zur
Einführung eines
vom Bundesamt für Umwelt (BAFU)
mit Rundschreiben vom 16. Januar 2006 vorgesehenen Qualitätssicherungssystems
für den Betrieb von Mobilfunkanlagen Stellung zu nehmen
. Gleichzeitig
wurde das BAFU angefragt, ob es den Betreibern von Mobilfunknetzen zu gegebener
Zeit ein Attest betreffend das Erfüllen der Qualitätssicherungsanforderungen
gemäss seinem Rundschreiben ausstellen werde.
Die Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt erfolgte am 5. Juli
2006. Die Beschwerdegegnerin 1 äusserte sich mit Eingaben vom 13. Juli und
18. August 2006. Die Bausektion der Stadt Zürich verzichtete am 22. August
2006 auf eine weitere Stellungnahme, und die Beschwerdeführerinnen äusserten
sich am 11. September 2006.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung
der gegen einen Entscheid der Baurekurskommission erhobenen Beschwerde
zuständig.
2.
Die Beschwerdeführerinnen sind Eigentümerinnen des in der
Nachbarschaft des Baugrundstücks gelegenen Gebäudes M-Strasse 03. Sie sind
damit von der angefochtenen Baubewilligung mehr als irgendwelche Dritte oder
die Allgemeinheit in ihren eigenen tatsächlichen oder rechtlichen Interessen
betroffen und zur Beschwerde legitimiert (§ 338a Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Auf die form- und fristgerechte
Beschwerde ist einzutreten.
3.
Die Beschwerdeführerinnen befürchten gesundheitsschädliche
Auswirkungen der elektromagnetischen Strahlung, die von der projektierten
Mobilfunkanlage ausgeht.
Nichtionisierende Strahlung, die durch technische Anlagen
erzeugt wird, ist in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen
(Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
[USG]). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der Vorsorge
– unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung – so weit, als es
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2
USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung
der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, werden die
Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die
Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen – das heisst als
Massstab für die verschärfte Begrenzung der Emissionen nach Art. 11 Abs. 3
USG – legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13
Abs. 1 USG).
In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die Verordnung vom
23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
einerseits Immissionsgrenzwerte vor, die überall eingehalten werden müssen, wo
sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Anderseits legt
sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenzwerte fest, die im Gegensatz zu den
Immissionsgrenzwerten nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (Art. 3 Abs. 3
NISV) einzuhalten sind (Anhang 1 Ziff. 65 NISV) und nur für die von
einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung gelten (Art. 3 Abs. 6
NISV).
Zur Ermittlung der Immissionen einer Mobilfunkanlage reicht
deren Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das die
notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie die Berechnung der an den
massgeblichen Immissionsorten erzeugten Strahlung enthält (Art. 11 NISV).
Dazu gehören unter anderem Angaben über die Sendeleistung
und den Sendewinkel jeder einzelnen Antenne.
4.
Die Beschwerdeführerinnen weisen darauf hin, dass seit der
Erteilung der vorliegend strittigen Baubewilligung eine weitere
Mobilfunkantenne in deren unmittelbarer Nachbarschaft bewilligt wurde
(Mobilfunk-Antennenanlage der G AG an der M-Strasse 04/L-Strasse). Sie machen
geltend, die von der zweiten Anlage ausgehende Strahlung müsse ebenfalls
berücksichtigt werden, um die Einhaltung des Anlagegrenzwerts an Orten mit
empfindlicher Nutzung zu beurteilen.
4.1
Die
Beschwerdeführerinnen bringen diesen Einwand erstmals mit der Beschwerde vor
dem Verwaltungsgericht vor. Da das Bauvorhaben der G AG erst im November 2004
ausgeschrieben wurde, nachdem die Beschwerdeführerinnen ihren Rekurs an die
Baurekurskommission bereits im Juli desselben Jahres erhoben hatten, ist dies
grundsätzlich zulässig. Wieweit die neuen Tatsachen im heutigen Zeitpunkt noch
zu berücksichtigen sind, ist eine Frage der materiellen Beurteilung (vgl. E. 4.5).
4.2
Der
Anlagegrenzwert dient als Massstab für die Emissionsbegrenzung der
von einer
Anlage allein
erzeugten Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV). Das
entspricht seiner Grundlage im Vorsorgeprinzip gemäss Art. 11 Abs. 2
USG, welches ebenfalls auf die Begrenzung der Emissionen der einzelnen Anlage
abzielt. Die Verordnungsregelung schliesst daher nicht aus, dass an einem Ort
mit empfindlicher Nutzung eine Belastung über dem Anlagegrenzwert resultiert,
falls mehrere Anlagen unabhängig voneinander auf diesen einstrahlen.
Nach Ziff. 62 Abs. 1 Anhang 1 zur NISV gelten
jedoch Sendeanlagen, die in einem engen räumlichen Zusammenhang, namentlich auf
dem Dach desselben Gebäudes, stehen, als eine einheitliche Anlage, deren
Emissionen mit Blick auf die Einhaltung des Anlagegrenzwerts zusammengerechnet
werden. In einer Vollzugsempfehlung des BAFU wird diese Regel dahin gehend
präzisiert, dass alle innerhalb eines so genannten Anlageperimeters liegenden
Sendeantennen zur gleichen Anlage zu rechnen sind, unabhängig davon, ob sie
sich auf demselben oder einem andern Gebäude befinden (Bundesamt für Umwelt,
Wald und Landschaft [heute BAFU], Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung
zur NISV, Bern 2002, S. 12 ff. Ziff. 2.1.2). Der Anlageperimeter
wird bei der Bewilligung einer neuen Anlage aufgrund der projektierten Sendeleistung
und Senderichtung ihrer Antennen ermittelt. Die Emissionen bereits bestehender
Anlagen, die sich innerhalb dieses Anlageperimeters befinden, werden zu
denjenigen der neuen Anlage hinzugerechnet.
4.3
Für die
vorliegend projektierte Basisstation der E AG wurde ein Anlageperimeter mit
einem Radius von 57 m berechnet (Standortdatenblatt vom 26. Mai
2003), für die Antennenanlage der G AG an der M-Strasse 04 ein solcher mit dem
Radius von 35 m (Standortdatenblatt vom 7. Oktober 2004). Der Abstand
zwischen den zwei Anlagen beträgt gemäss den Angaben der Bausektion ca. 41 m
(Vernehmlassung vom 24. Januar 2006). Die Sendeantennen der G AG liegen
somit innerhalb des Anlageperimeters der E AG-Anlage; umgekehrt liegen aber die
Antennen der E AG nicht innerhalb des kleineren Anlageperimeters der G AG-Anlage.
Nach der Vollzugsempfehlung des BAFU wird – zumindest nach
deren bisherigem Verständnis – eine Zusammenrechnung der Emissionen nur dann
vorgenommen, wenn sich eine bereits bestehende Anlage innerhalb des
Anlageperimeters der neu zu bewilligenden befindet. Liegt dagegen die neu
projektierte Anlage im Anlageperimeter einer bestehenden, findet eine Zusammenrechnung
nicht statt. Entsprechend diesem Grundsatz wurden vorliegend bei der Anlage der
G AG, die (erstinstanzlich) als zweite bewilligt wurde, die Emissionen der E AG-Anlage
nicht mitberücksichtigt, weil die G AG-Anlage aufgrund ihrer geringeren
Sendeleistung nur einen Anlageperimeter von 35 m aufweist, der die in ca.
41 m Entfernung gelegene Anlage der E AG nicht umfasst. Dieses Vorgehen wurde
von der Baurekurskommission I als Rechtsmittelinstanz bestätigt. Anderseits
erfasst der 57 m messende Anlageperimeter der E AG-Anlage zwar auch die
Anlage der G AG. In der Baubewilligung für E AG, die rund ein Jahr früher
erteilt wurde, wurden jedoch die Emissionen der G AG-Anlage ebenfalls nicht
berücksichtigt, weil für diese zum damaligen Zeitpunkt noch keine Bewilligung
vorlag.
Bei dieser Anwendung der Vollzugsempfehlung werden somit
die Emissionen der beiden Anlagen überhaupt nie zusammen beurteilt, obschon sie
unmittelbar benachbart sind und nach der Vollzugsempfehlung des BAFU zumindest
aus der Sicht der stärkeren Anlage (E AG) innerhalb desselben Anlageperimeters
liegen.
4.4
Mithilfe
des Anlageperimeters wird ermittelt, ob benachbarte Sendeeinrichtungen in einem
derart engen räumlichen Zusammenhang stehen, dass sie im Sinn von Ziff. 62
Abs. 1 Anhang 1 NISV als eine einheitliche Anlage gelten. Werden die
Sendeeinrichtungen somit als Teile derselben Anlage betrachtet, kann die
Bestimmung des Umfangs der (Gesamt-) Anlage nicht davon abhängen, von welchem
Teil der Anlage bei der Betrachtung ausgegangen wird oder in welcher
Reihenfolge die Teilanlagen erstellt werden. Das Verwaltungsgericht hat denn
auch bereits in einem früheren Entscheid die Frage aufgeworfen, ob es beim
Urteil darüber, ob zwei Antennen zur selben Anlage gehören, tatsächlich darauf
ankommen könne, aus welcher Blickrichtung die Berechnung vorgenommen wird
(VGr, 21. September 2005, VB.2004.00549, E. 2.3, www.vgrzh.ch).
Die Beschwerdeführerinnen machen auch geltend, die Regelung des BAFU betreffend
den Anlageperimeter entspreche nicht der Rechtsprechung des Bundesgerichts.
Um diesen Widerspruch zu vermeiden, sind zwei Lösungen
denkbar:
–
Erste
Lösung:
Die Emissionen benachbarter Sendeeinrichtungen werden – wie bisher –
nur dann berücksichtigt, wenn sich die benachbarte Anlage im Anlageperimeter
der beurteilten Anlage befindet. Bei einer Anlage mit einer geringen
Sendeleistung (und einem entsprechend kleinen Anlageperimeter) werden somit die
Emissionen einer ausserhalb ihres Anlageperimeters liegenden benachbarten
Anlage auch dann nicht mitgerechnet, wenn
deren
Anlageperimeter die
erste Anlage umfasst.
Dafür
müssen auch an bestehenden Anlagen nachträglich noch Anpassungen vorgenommen
werden, wenn innerhalb ihres Anlageperimeters später eine weitere Sendeeinrichtung
erstellt wird.
–
Zweite
Lösung:
Die zuerst bewilligte Anlage erhält den Vorrang und braucht auf nachträglich
erstellte Einrichtungen in ihrer Umgebung keine Rücksicht zu nehmen. Bei einer
später bewilligten Anlage werden dafür auch die Emissionen der bestehenden
Anlage mitgerechnet, wenn der Anlageperimeter der einen oder der andern Anlage
beide umfasst. Für die zweite Anlage kann sich daher eine Pflicht zur Anpassung
auch dann ergeben, wenn sie selber infolge ihrer geringeren Sendeleistung einen
kleinen Anlageperimeter aufweist, welcher die erste Anlage nicht erfasst, die
erste Anlage aber einen grösseren Perimeter besitzt, in den die zweite zu
liegen kommt.
Bei der ersten Lösung müsste somit, wenn eine neue
Sendeeinrichtung in den Anlageperimeter einer bestehenden zu liegen kommt,
unter Umständen die Leistung der bestehenden Anlage reduziert werden, damit der
Anlagegrenzwert bei allen OMEN in ihrer Umgebung wieder eingehalten ist.
Besitzt die neue Anlage einen kleineren Anlageperimeter, der die bestehende
Sendeeinrichtung nicht erfasst, läge es allein an der bestehenden Anlage, ihre
Leistung anzupassen. Liegen beide Anlagen auch im Anlageperimeter der andern,
wäre eine gegenseitige Abstimmung oder eine Prioritätenordnung erforderlich.
Ein solches Vorgehen erscheint wenig praktikabel. Gründe
des Bestandesschutzes schliessen zwar nicht von vornherein aus, dass auch eine
bestehende Anlage ihre Sendeleistung anpassen muss, wenn sich herausstellt,
dass der Anlagegrenzwert nicht mehr bei allen OMEN in ihrer Umgebung
eingehalten ist. Diese Situation kann z.B. eintreten, wenn in der Umgebung der
Sendeanlage anstelle eines bestehenden Gebäudes ein neues erstellt wird,
welches exponierter gelegene OMEN enthält (vgl. BGE 128 II 340 = Pra 2002
Nr. 205 E. 3.3 und 3.7; 131 II 616 E. 3.4.3 S. 623). Bei
dem Vorgehen gemäss der ersten Lösung müssten jedoch die Betreiber bestehender
Anlagen, in deren Anlageperimeter eine neue Sendeeinrichtung zu stehen kommt,
stets in das Bewilligungsverfahren der neuen Einrichtung einbezogen werden, da
sie mit einer Reduktion ihrer bisherigen Sendeleistung zu rechnen hätten, und
es müssten ihnen die entsprechenden Parteirechte eingeräumt werden. Dies würde
zu einer Komplizierung des Verfahrens – auch zum Nachteil des neuen Gesuchstellers
– führen. Und überdies wäre, wo beide Anlagen im Anlageperimeter der jeweils
andern liegen, dennoch eine Prioritätenordnung erforderlich, um die
gegenseitige Abstimmung nicht unnötig zu komplizieren.
Es erscheint daher als zweckmässiger, der bestehenden
Anlage einen Vorrang einzuräumen. Es liegt dann am Ersteller einer neuen
Sendeanlage, auf alle bereits bestehenden Anlagen in der Umgebung Rücksicht zu
nehmen, und zwar unabhängig davon, ob diese im Anlageperimeter seiner Anlage
liegen oder ob umgekehrt die neue Anlage in den Anlageperimeter einer
bestehenden zu liegen kommt. In beiden Fällen muss es Sache der neuen Anlage
sein, ihre Emissionen so weit zu reduzieren, dass an den kritischen OMEN, die
sowohl von ihren Antennen wie auch von jenen der bestehenden Anlagen bestrahlt
werden, keine Überschreitung des Anlagegrenzwerts resultiert. Diese Regel
bewirkt zwar einen zusätzlichen Bestandesschutz zugunsten bestehender Anlagen,
der mit Blick auf den Marktzutritt neuer Anbieter als unerwünscht erscheinen
mag. Der andernfalls erforderliche Einbezug bestehender Anlagen in das
Bewilligungsverfahren der neuen Anlage würde jedoch deren Errichtung ebenfalls
erschweren.
4.5
Durchlaufen
zwei Projekte für benachbarte Sendeanlagen, wie im vorliegenden Fall, gleichzeitig
das Bewilligungs- bzw. Rechtsmittelverfahren, so stellt sich die weitere Frage,
ob eine zeitliche Priorität bereits in diesem Stadium zu beachten ist.
Im Rechtsmittelverfahren ist grundsätzlich die Sachlage
massgebend, welche zur Zeit des Erlasses der erstinstanzlichen Verfügung
bestand (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52
N. 16). Nach diesem Grundsatz besitzt die Sendeanlage, für welche zuerst
eine Baubewilligung der erstinstanzlichen Behörde vorliegt, gegenüber einer
nachträglich zu bewilligenden Anlage einen Vorrang. Sie ist im Verhältnis zur
zweiten im Prinzip wie eine bestehende zu behandeln, auch wenn ihre
Baubewilligung noch nicht rechtskräftig ist. Dieses Vorgehen hat auch den
Vorzug der Praktikabilität, denn andernfalls müssten die Immissionsprognosen
der erstinstanzlich bewilligten Anlage stets neu berechnet werden, wenn während
des Rechtsmittelverfahrens ein Baugesuch für eine weitere Anlage in der Nachbarschaft
eingereicht wird. Eine solche Prioritätenordnung wird auch von der Bausektion
der Stadt Zürich und von der privaten Beschwerdegegnerin befürwortet für den
Fall, dass von der Vollzugsempfehlung des BAFU abgewichen wird.
Im hier betrachteten Fall hätten somit bei der
Immissionsberechnung der zweitbewilligten Anlage (Basisstation G AG an der M-Strasse
04) auch die Emissionen der zuerst bewilligten Anlage der E AG berücksichtigt
werden müssen. Das ist allerdings nicht geschehen: Sowohl die Baubehörde wie
auch die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on I, an welche der Entscheid
weitergezogen wurde, gingen aufgrund der Vollzugsempfehlung des BAFU davon aus,
dass die Emissionen der zuerst bewilligten Anlage nicht zu berücksichtigen
seien, da deren Antennen sich nicht innerhalb des Anlageperimeters der
zweitbewilligten befänden. Das ist indessen kein Grund, hier in Abweichung von
der erwähnten Prioritätenordnung die Betreiberin der zuerst bewilligten Anlage
zu entsprechenden Anpassungen zu verpflichten. Der Umstand, dass das
Nachbarprojekt unzutreffend beurteilt wurde, darf nicht zu einer Schlechterstellung
der Bauherrschaft im vorliegenden Verfahren führen.
Ob deswegen die Immissionsberechnungen für die benachbarte
Anlage der G AG einer neuen Überprüfung bedürfen, ist nicht im vorliegenden
Verfahren zu entscheiden. Dieselbe Frage wird sich auch für weitere Anlagen
stellen, die gestützt auf die bisherige Praxis nach der Vollzugsempfehlung des
BAFU beurteilt wurden. Angesichts der nur sehr geringen Überschreitung des
Anlagegrenzwerts, die in solchen Fällen durch die Mitberücksichtigung der
Nachbaranlagen resultieren kann, besteht dafür jedenfalls keine Dringlichkeit.
5.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die in der NISV
festgelegten Immissions- und Anlagegrenzwerte entsprächen nicht den
Anforderungen des USG. Die Vorinstanz hat diese Einwände jedoch bereits mit
ausführlicher und zutreffender Begründung entkräftet (vorinstanzlicher
Entscheid, E. 9), worauf verwiesen werden kann (§ 28 Abs. 1 in
Verbindung mit § 70 VRG). Das Bundesgericht hat entsprechende Vorbringen
bereits in zahlreichen Verfahren überprüft und die Grenzwerte der NISV dabei
stets als gesetzes- und verfassungskonform beurteilt (vgl. aus jüngster Zeit
BGr,
10. Oktober 2006, 1A.54/2006, E. 6.5;
21. September 2006, 1A.60/2006, E. 2;
29. November 2005, 1A.218/2004, E. 3; 27. Oktober 2005,
1A.280/2004, E. 2; 3. Juni 2005, 1A.202/2004, E. 2; 15. Februar
2005, 1A.146/2004, E. 3; 19. Januar 2005, 1A.208/2004, E. 2;
jeweils mit weiteren Hinweisen, www.bgr.ch). Die von den Beschwerdeführerinnen
angeführten abweichenden Stellungnahmen einzelner Fachleute vermögen diese Rechtsprechung
nicht in Frage zu stellen. In der Fachwelt herrschen seit jeher
unterschiedliche Auffassungen zu diesem Thema und es ist, wie das Bundesgericht
wiederholt ausgeführt hat, in erster Linie die Aufgabe der Fachinstanzen des
Bundes, die wissenschaftliche Entwicklung zu verfolgen und allfällige Konsequenzen
für die Rechtsetzung vorzuschlagen. Dass diese Amtsstellen ihrer Verpflichtung
nicht nachgekommen wären, wird durch die von den Beschwerdeführerinnen
zitierten Publikationen nicht dargetan.
Damit erweist sich auch der Eventualantrag
der Beschwerdeführerinnen, mit welchem sie sinngemäss eine Reduktion der
zulässigen Strahlenbelastung an Orten mit empfindlicher Nutzung verlangen, als
unbegründet.
6.
Mit einem weiteren
Eventualantrag verlangen die Beschwerdeführerinnen, die Beschwerdegegnerin 1
sei gestützt auf das Vorsorgeprinzip zu verpflichten, den Mast der streitbetroffenen
Anlage um 3 m zu erhöhen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts wird
jedoch die vorsorgliche Begrenzung der elektromagnetischen Emissionen mit der
Festlegung der Anlagegrenzwerte in der NISV abschliessend geregelt. Die
rechtsanwendenden Behörden haben daher keine Kompetenz, im Einzelfall gestützt
auf das Vorsorgeprinzip weitere emissionsmindernde Massnahmen anzuordnen. Auch
auf diese Rechtslage hat bereits die Vorinstanz zutreffend hingewiesen (vorinstanzlicher
Entscheid, E. 9).
7.
7.1
Das Bundesamt
für Umwelt (BAFU) stellte mit einem Rundschreiben vom 16. Januar 2006 ein
Qualitätssicherungssystem vor, welches ermöglichen soll, die Einstellung aller
Parameter, welche die Einhaltung der Grenzwerte der NISV beeinflussen, zu
überprüfen (Bundesamt für Umwelt, Rundschreiben Qualitätssicherung zur
Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose
Teilnehmeranschlüsse). Dabei geht es im Wesentlichen um die im Standortdatenblatt
deklarierten Strahlungsleistungen (ERP) und Sendewinkel der Antennen, die als
Grundlage für die Berechnung der Immissionen in der Umgebung der Anlage dienen.
Bei diesen Berechnungen ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
grundsätzlich auf die mit der installierten Hardware möglichen maximalen
Sendeleistungen und maximal einstellbaren Sendewinkel der Antennen abzustellen.
In Wirklichkeit verfügen jedoch die technischen Komponenten, welche zum Einsatz
gelangen, meist über grössere Leistungsreserven und einstellbare Winkelbereiche,
als sie für die betreffende Anlage erforderlich sind, und die im konkreten Fall
benötigten Einstellungen werden vom Betreiber des Netzes teilweise mittels
Fernsteuerung vorgenommen.
Kernstück des vom BAFU vorgeschlagenen
Qualitätssicherungssystems ist eine Datenbank, in welcher sämtliche
Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche die ERP und die
Senderichtungen beeinflussen, erfasst und laufend aktualisiert werden. Das
System soll über eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, welche
einmal pro Arbeitstag die effektiv eingestellten ERP und Senderichtungen aller
Antennen mit den bewilligten Werten vergleicht. Das Funktionieren des Systems
muss von einer unabhängigen externen Prüfstelle periodisch auditiert werden. Netzbetreiber,
welche dieses Qualitätssicherungssystem implementieren, sollen weiterhin die
Möglichkeit haben, ihre Sendeanlagen entsprechend der bisherigen Praxis mit Sendeleistungen
und Sendewinkeln zu betreiben, die auf fernsteuerbaren Einstellungen beruhen. Das
Rundschreiben sah für die Realisierung des Systems eine Übergangsphase von
einem Jahr vor; Ende 2006 waren der Stand der Implementierung und das
ordnungsgemässe Funktionieren erstmals zu kontrollieren.
7.2
Die
Parteien erhielten Gelegenheit, sich zum vorgesehenen Qualitätssicherungssystem
und dessen Einhaltung durch die Beschwerdegegnerin 1 zu äussern. Die
Beschwerdeführerinnen beanstandeten insbesondere, dass die Anforderungen, die
an die Zertifizierung durch eine externe Prüfstelle gestellt würden, nicht
festgelegt seien. Art und Inhalt der Auditierung dürften nicht gänzlich den
Betreibergesellschaften überlassen bleiben. Ferner sind sie der Auffassung, die
im Detailkonzept der Beschwerdegegnerin 1 vorgesehene Durchführung von
behördlichen Stichprobenkontrollen entspreche nicht dem Erfordernis einer
uneingeschränkten Einsicht in die Qualitätssicherungs-Datenbank gemäss Rundschreiben
des BAFU. Nach Ziffer 6.1 des Detailkonzepts der Beschwerdegegnerin 1
seien die Stichprobenkontrollen in ihren Geschäftsstellen vorgesehen und
könnten folglich nur auf Voranmeldung und unter Beizug der Betreiberin
erfolgen. Für eine uneingeschränkte Einsicht sei jedoch ein direkter
Fernzugriff der Vollzugsbehörden auf die Datenbank erforderlich.
7.3
Das
Bundesgericht hat sich in mehreren Entscheiden zu dem im Aufbau begriffenen
Qualitätssicherungssystem geäussert und im Hinblick auf dessen Einführung auf
weitere Kontrollmassnahmen betreffend Sendeleistung und Senderichtung vorderhand
verzichtet. Es verlangte lediglich, dass Baubewilligungen mit einer Auflage
versehen wurden, welche die Einbindung der Anlagen in das Qualitätssicherungssystem
sicherstellte (BGr, 10. Oktober 2006, 1A.54/2006, E. 5 mit Hinweisen;
6. September 2006, 1A.57/2006, E. 5.1, 31. Mai 2006, 1A.116/2005,
E. 5 und 1A.120/2005, E. 5, www.bgr.ch). Aufgrund dieser Rechtsprechung
kann heute davon ausgegangen werden, dass ein Qualitätssicherungssystem gemäss
Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 als geeignetes Mittel zur Kontrolle
der variablen Parameter einer Mobilfunkanlage anerkannt wird. Der Umstand, dass
dieses System weit gehend auf einer Selbstkontrolle der Netzbetreiber beruht
und die mit der Auditierung beauftragten Unternehmungen zweifellos keine
umfassende Kontrolle aller Vorgänge vornehmen können, spricht nicht von
vornherein gegen dessen Tauglichkeit. Allfällige Mängel des Systems können
aufgrund der Erfahrungen, die Ende 2007 ausgewertet werden sollen, behoben
werden, und für den Fall, dass Stichprobenkontrollen dessen Verlässlichkeit
grundsätzlich in Frage stellen, sieht das BAFU in seiner Stellungnahme vom 5. Juli
2006 eine umgehende Information der Vollzugsbehörden und entsprechende
Konsequenzen für die Netzbetreiberinnen vor (vgl. VGr, 6. Dezember 2006,
VB.2006.00034, E. 4.4, www.vgrzh.ch).
Die Beschwerdegegnerin 1 hat rechtzeitig ein Qualitätssicherungssystem
gemäss dem Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 aufgebaut, und
dieses wurde von der H AG am 21. Dezember 2006 zertifiziert.
Wie die von den Be­schwer­de­füh­re­rin­nen beanstandeten
Stichprobenkontrollen im Einzelnen durchzuführen sind, werden die
Vollzugsbehörden noch zu prüfen haben. Dabei sind sie nicht zwingend an
Vorgaben der kontrollierten Netzbetreiber gebunden, und es besteht kein Anlass,
von vornherein an der Wirksamkeit ihrer Kontrollen zu zweifeln.
Was sodann die Bedenken der Beschwerdeführerinnen
betreffend die Auditierung und Zertifizierung des Qualitätssicherungssystems
anbelangt, so trifft es zu, dass das Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar
2006 keine näheren Vorgaben zu diesem Thema enthält und eine Akkreditierung der
externen Prüfstelle nur als erwünscht bezeichnet. Die Beschwerdegegnerin 1 hat ihre
Qualitätssicherung jedoch nach der ISO-Norm 9001:2000 (Zertifizierung von
Qualitätsmanagementsystemen) durchgeführt, und die zur Zertifikation
herangezogene H AG besitzt eine Akkreditierung der Schweizerischen Akkreditierungsstelle
(SAS), welche durch das Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) betrieben wird (vgl.
Art. 5 Abs. 1 der Akkreditierungs- und Bezeichnungsverordnung vom 17. Juni
1996, AkkBV, SR 946.512, sowie die Datenbank der akkreditierten Stellen bei der
SAS, www.sas.ch). Die ISO-Norm 9001:2000 umschreibt zwar nur die allgemeinen
Anforderungen an das Qualitätsmanagement und befasst sich nicht mit den
Besonderheiten der hier in Frage stehenden Qualitätssicherung. Ihre Befolgung
bietet aber eine Mindestgarantie für die Einhaltung sachdienlicher Verfahren,
und allfällige Mängel dieses Vorgehens können anhand der vorgesehenen Stichproben
und der Auswertung der Erfahrungen korrigiert werden.
Schliesslich ist auch die Ergänzung der Baubewilligung mit
einer Auflage, wonach die Beschwerdegegnerin 1 zur Einbindung der
Mobilfunkanlage in ihr Qualitätssicherungssystem verpflichtet wird, heute nicht
mehr erforderlich, nachdem das System bereits im Betrieb steht und
definitionsgemäss sämtliche Sendeanlagen des Netzbetreibers umfassen muss (Rundschreiben
des BAFU vom 16. Januar 2006, Ziff. 3).
8.
Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet und ist
abzuweisen. Diesem Ausgang des Verfahrens entsprechend werden die Beschwerdeführerinnen
kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der
Kostenanteil der Beschwerdeführerin 2 wird mit dem von ihr geleisteten
Kostenvorschuss verrechnet; soweit letzterer nicht beansprucht wird, erfolgt
nach Bezahlung der gesamten Gerichtskosten die Rückerstattung des Restbetrages
an die Beschwerdeführerin 2. – Zudem haben die Beschwerdeführerinnen der Beschwerdegegnerin
1 für die Umtriebe des Verfahrens eine angemessene Entschädigung zu entrichten
(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Als
angemessen erweist sich eine Entschädigung von insgesamt Fr. 1'000.- (§ 12
der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'210.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführerinnen unter solidarischer Haftung je
zur Hälfte auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerinnen werden unter solidarischer Haftung verpflichtet, der Beschwerdegegnerin
1 für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von je Fr. 500.-
(insgesamt Fr. 1'000.-) zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids an gerechnet, beim
Bundesgericht einzureichen.
6.    Mitteilung an …