zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00101 · 2018-07-05 · de

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung | Ausnahmebewilligung für Gartengestaltung Die streitbetroffenen Grundstücke liegen in der Landwirtschaftszone und sind mit einem teilweise zonenkonformen Mehrfamilienhaus überbaut (E. 3.2). Die Garten- und Umgebungsgestaltung in der Landwirtschaftszone ist nicht gesetzlich geregelt. Gemäss ständiger Praxis der Baudirektion wird für die Umgebungsgestaltung bei zonenkonformen Wohnbauten in der Landwirtschaftszone (sinngemäss) auf die Vorgaben und die Praxis zu den altrechtlichen Wohnbauten im Sinn von Art. 24c RPG abgestützt. Demnach kann nur im Nahbereich (7-m-Radius) eines Wohnhauses eine Gartengestaltung vorgenommen werden. Dies ist gerechtfertigt, zumal auch zonenkonforme Wohnbauten in der Landwirtschaftszone nicht überdimensioniert sein dürfen und in ihrem Umfang zu beschränken sind, um die Zersiedelung gering zu halten und Kulturland sowie Landschaft zu schützen. Unter diesen Umständen ist nicht einzusehen, weshalb einer landwirtschaftlichen Wohnnutzung eine grössere Gartenfläche zustehen sollte als einer nicht zonenkonformen Wohnnutzung (E. 3.3). Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers ist die neue Gartenanlage deutlich grösser als der ursprüngliche Garten und enthält mehr befestigte Fläche und weniger Kulturland. Zudem wurde der Garten versetzt, weil die Wohnbaute erweitert wurde. Indem die Gartenanlage in südöstlicher Richtung mit einer Betonmauer und Zaunpfosten begrenzt wird, wurde kein sanfter Übergang von der Gartenanlage zur Landschaft geschaffen. Durch die massive Blocksteinmauer und den Steingarten entsteht ein starker Einschnitt in die Landschaft. Sowohl die Einfriedung als auch die grosse, massive und von weither sichtbare Pergola prägen das Landschaftsbild deutlich. Mit der umstrittenen Gartengestaltung wird weder dem Landschaftsschutz noch der Erhaltung des Kulturlandes Rechnung getragen. Aufgrund der gravierenden Veränderungen ist die Wesensgleichheit mit dem ursprünglichen Garten nicht mehr gegeben. Die Baudirektion hat dieGartengestaltung deshalb zu Recht als nicht bewilligungsfähig erachtet (E. 3.4). Hinsichtlich des Rückbaus sind die allgemeinen öffentlichen Interessen stärker zu gewichten als die privaten Interessen des bösgläubigen Beschwerdeführers (E. 4.4). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2017.00101
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2017.00101
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2017.00101

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00101
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00101
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.07.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.03.2020 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung
Ausnahmebewilligung für Gartengestaltung
Die streitbetroffenen Grundstücke liegen in der Landwirtschaftszone und sind mit einem teilweise zonenkonformen Mehrfamilienhaus überbaut (E. 3.2). Die Garten- und Umgebungsgestaltung in der Landwirtschaftszone ist nicht gesetzlich geregelt. Gemäss ständiger Praxis der Baudirektion wird für die Umgebungsgestaltung bei zonenkonformen Wohnbauten in der Landwirtschaftszone (sinngemäss) auf die Vorgaben und die Praxis zu den altrechtlichen Wohnbauten im Sinn von Art. 24c RPG abgestützt. Demnach kann nur im Nahbereich (7-m-Radius) eines Wohnhauses eine Gartengestaltung vorgenommen werden. Dies ist gerechtfertigt, zumal auch zonenkonforme Wohnbauten in der Landwirtschaftszone nicht überdimensioniert sein dürfen und in ihrem Umfang zu beschränken sind, um die Zersiedelung gering zu halten und Kulturland sowie Landschaft zu schützen. Unter diesen Umständen ist nicht einzusehen, weshalb einer landwirtschaftlichen Wohnnutzung eine grössere Gartenfläche zustehen sollte als einer nicht zonenkonformen Wohnnutzung (E. 3.3). Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers ist die neue Gartenanlage deutlich grösser als der ursprüngliche Garten und enthält mehr befestigte Fläche und weniger Kulturland. Zudem wurde der Garten versetzt, weil die Wohnbaute erweitert wurde. Indem die Gartenanlage in südöstlicher Richtung mit einer Betonmauer und Zaunpfosten begrenzt wird, wurde kein sanfter Übergang von der Gartenanlage zur Landschaft geschaffen. Durch die massive Blocksteinmauer und den Steingarten entsteht ein starker Einschnitt in die Landschaft. Sowohl die Einfriedung als auch die grosse, massive und von weither sichtbare Pergola prägen das Landschaftsbild deutlich. Mit der umstrittenen Gartengestaltung wird weder dem Landschaftsschutz noch der Erhaltung des Kulturlandes Rechnung getragen. Aufgrund der gravierenden Veränderungen ist die Wesensgleichheit mit dem ursprünglichen Garten nicht mehr gegeben. Die Baudirektion hat dieGartengestaltung deshalb zu Recht als nicht bewilligungsfähig erachtet (E. 3.4). Hinsichtlich des Rückbaus sind die allgemeinen öffentlichen Interessen stärker zu gewichten als die privaten Interessen des bösgläubigen Beschwerdeführers (E. 4.4).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BÖSGLÄUBIGKEIT
EINFRIEDUNG
GARTENANLAGE
KULTURLAND
LANDSCHAFTSSCHUTZ
LANDWIRTSCHAFTSZONE
NACHTRÄGLICHE BAUBEWILLIGUNG
RÜCKBAU
UMGEBUNGSGESTALTUNG
WIEDERHERSTELLUNG
WIEDERHERSTELLUNG DES RECHTMÄSSIGEN ZUSTANDS
WOHNNUTZUNG
ZONENKONFORMITÄT
Rechtsnormen:
§ 341 PBG
Art. 3 Abs. II RPG
Art. 16a RPG
Art. 16a Abs. I RPG
Art. 24c RPG
Art. 34 RPV
Art. 34 Abs. I RPV
Art. 34 Abs. III RPV
Art. 42 RPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00101
Urteil
der 3. Kammer
vom
5. Juli 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
1.
Planungs- und Baukommission F,
vertreten RA C,
2.
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung
und Ausnahmebewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
Am 12. Februar 2013 genehmigte die Baudirektion des
Kantons Zürich den von Landwirt und Gartenbauunternehmer A im Zusammenhang mit
einem (teilweise zonenkonformen) Ersatzneubau auf den Grundstücken
Kat.-Nrn. 01 und 02 eingereichten Umgebungsplan. Die Grundstücke liegen in
der Landwirtschaftszone.
Mit Verfügung vom 15. Oktober 2015 verweigerte die
Baudirektion des Kantons Zürich die bereits erfolgte und nicht im Einklang mit
der Bewilligung vom 12. Februar 2013 stehende Umgebungsgestaltung auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 am D-Weg 05 in E. Die örtliche
Baubehörde wurde eingeladen, die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
zu prüfen. Gestützt darauf verweigerte die Planungs- und Baukommission F mit
Beschluss vom 28. Oktober 2015 die nachträgliche baurechtliche Bewilligung
für die gegenüber dem am 19. Februar 2013 genehmigten Plan abgeänderte
Umgebungsgestaltung und verlangte innert Monatsfrist die Eingabe eines
detaillierten Umgebungsplans mit den vorzunehmenden Rückbauten (Auflage 2.1)
sowie den Rückbau der Umgebungsgestaltung südwestlich des Wohnhauses (Pergola,
Sitzplatz, Blocksteinmauern, Stützmauer und Steingarten, Aussenzugang südlich
der Garagenrampe, Rasengestaltung bis maximal über die erstellte
Unterniveaugarage) innert sechs Monaten (Auflage 3.1).
II.
A.
Gegen
den Entscheid der Baudirektion vom 15. Oktober 2015 sowie den Beschluss
der Planungs- und Baukommission F vom 28. Oktober 2015 erhob A am
3. Dezember 2015 Rekurs am Baurekursgericht des Kantons Zürich.
Gleichentags stellte er mit separater Eingabe den Antrag, es sei das
Rekursverfahren zu sistieren, bis eine Partei die Wiederaufnahme verlange. Der
Rekurs sei vorsorglicherweise eingereicht worden; es werde heute ein
Wiedererwägungsgesuch an den Gemeinderat F zur Post gegeben. Mit
Präsidialverfügung vom 7. Dezember 2015 sistierte das Baurekursgericht das
Rekursverfahren (Rekursverfahren Geschäfts-Nr. 03).
B.
Am
13. Januar 2016 trat die Planungs- und Baukommission F auf das
Wiedererwägungsgesuch ein und verzichtete auf die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands für den Aussenzugang südlich der Garagenrampe. Im
Übrigen blieb die Auflage 3.1 des Beschlusses vom 28. Oktober 2015
bestehen.
Mit Eingabe vom 15. Februar 2016 erhob A auch gegen
den Wiedererwägungsbeschluss vom 13. Januar 2016 Rekurs (Rekursverfahren
Geschäfts-Nr. 04).
C.
Das
Rekursverfahren Geschäfts-Nr. 03 wurde mit Verfügung vom 28. April
2016 fortgesetzt. Am 4. Juli 2016 führte eine Delegation der
2. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein der Parteien antragsgemäss
einen Augenschein auf dem Lokal durch. In der Folge wurden beide
Rekursverfahren sistiert, bevor sie am 8. Dezember 2016 auf Begehren der
Planungs- und Baukommission F fortgesetzt wurden.
D.
Mit
Entscheid vom 10. Januar 2017 vereinigte das Baurekursgericht die
Rekursverfahren Geschäfts-Nrn. 03 und 04 und wies die Rekurse ab, soweit
sie nicht durch Wiedererwägung des angefochtenen Verwaltungsakts als
gegenstandslos geworden abgeschrieben wurden. Die Kosten wurden A zu 9/10 und
der Planungs- und Baukommission F zu 1/10 auferlegt.
III.
Am 13. Februar 2017 gelangte A mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, es seien der Entscheid des Baurekursgerichts
vom 10. Januar 2017 sowie die zugrunde liegenden Entscheide des
Gemeinderats F vom 28. Oktober 2015 und 13. Januar 2016 sowie die
Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 15. Oktober 2015
aufzuheben. Es sei die Umgebungsgestaltung gemäss Plan vom 3. Januar 2014
zu bewilligen. Eventualiter sei auf die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands zu verzichten. Subeventualiter seien die Vorinstanzen anzuweisen, den
Umgebungsplan zu genehmigen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdegegnerinnen.
Das Baurekursgericht beantragte am 7. März 2017 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Am 9. März 2017 reichte
die Planungs- und Baukommission F die Beschwerdeantwort ein und beantragte die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge
zulasten des Beschwerdeführers. Dasselbe beantragte die Baudirektion des
Kantons Zürich am 16. März 2017 unter Verweis auf den Mitbericht des Amts
für Raumentwicklung vom 13. März 2017. A replizierte am 31. März
2017, worauf die Planungs- und Baukommission F am 2. Mai 2017 die Duplik
einreichte. Am 22. Mai 2017 liess sich A erneut vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Zum
Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38 Abs. 1 VRG).
1.2
Als
Eigentümer der betroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 ist der
Beschwerdeführer gestützt auf § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) bzw. § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 1 VRG zur Beschwerde legitimiert.
2.
2.1
Die
streitbetroffenen benachbarten Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 liegen in
der Landwirtschaftszone und sind mit einem Mehrfamilienhaus überbaut. Der von
der Beschwerdegegnerin 2 am 12. Februar 2013 genehmigte Umgebungsplan
umfasste drei fassadenbündige Sitzplätze à je 21 m
2
, den
bestehenden Ziergarten östlich vom Gebäude sowie eine einseitige Bepflanzung
(Hecke) entlang der Garagenrampe. Die übrige Fläche wurde als Kulturland
bezeichnet. In der Folge wurde die Umgebung jedoch anders gestaltet. So wurden
die Sitzplätze grösser als ursprünglich vorgesehen ausgeführt, es wurde ein
zusätzlicher Sitzplatz mit Pergola südöstlich des Mehrfamilienhauses angelegt,
und zwischen den Sitzplätzen wurden Sichtschutzwände aus Steinkörben erstellt.
Anstelle des vorgesehenen und bestehenden Ziergartens wurden ein Nutz- sowie
ein Steingarten, eine Blocksteinmauer und ein Zugangsweg zum Sitzplatz mit
Pergola angelegt.
2.2
Die
Vorinstanz bestätigte die Verweigerung einer nachträglichen Baubewilligung
gestützt auf die Praxis der Beschwerdegegnerin 2, wonach Gartenanlagen zu
zonenfremden Wohnnutzungen in der Landwirtschaftszone nur in deren Nahbereich
bewilligt werden, wobei dieser Nahbereich innerhalb eines 7-m-Radius um das
Wohnhaus angenommen werde. Zonenkonforme landwirtschaftliche Wohnnutzungen
seien diesbezüglich nicht schlechterzustellen. Es sei aber nicht ersichtlich,
weshalb einer landwirtschaftlichen Wohnnutzung eine grössere Gartenfläche
zustehen sollte als einer altrechtlichen, nicht zonenkonformen Wohnnutzung.
Dies, zumal die Anlagen in beiden Fällen nicht der Landwirtschaft dienten und
auch landwirtschaftliche Wohnbauten und selbst landwirtschaftliche Zweckbauten
ihrem Bedarf entsprechend zu beschränken seien, um die Zersiedelung gering zu
halten und Kulturland wie auch Landschaft zu schützen. Wenn die
Beschwerdegegnerin 2 ihre für nichtlandwirtschaftliches Wohnen ausserhalb
der Bauzonen entwickelte Bewilligungspraxis für Gartenanlagen auch auf das
landwirtschaftliche Wohnen anwende und damit das raumplanerische Interesse
höher einstufe, erscheine dies gerechtfertigt. Die regelmässig verlangte räumliche
Beschränkung sei im Sinn der Rechtsgleichheit, der Rechtssicherheit und der
Raumplanung zu schützen. Im Übrigen handle es sich beim streitbetroffenen
Mehrfamilienhaus nicht um eine ausschliesslich zonenkonforme Wohnnutzung.
Hinsichtlich des Rückbaus erwog die Vorinstanz, dass der Beschwerdeführer nicht
als gutgläubig bezeichnet werden könne. Seine berufliche Tätigkeit und die dadurch
reduzierbaren Kosten für die Rückbauarbeiten sowie die
Wiederverwendungsmöglichkeit von abzubauendem Material seien in Bezug auf die
Verhältnismässigkeit der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu
berücksichtigen. Das öffentliche Interesse am Erhalt der Fläche als Kulturland,
an der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet, der Rechtsgleichheit und der
Rechtssicherheit sei im vorliegenden Fall deutlich stärker zu gewichten als die
Interessen des Beschwerdeführers. Entsprechend erweise sich der Rückbaubefehl
als verhältnismässig und nachvollziehbar.
2.3
Der
Beschwerdeführer moniert die Anwendung der 7-m-Regel auf Landwirte. Es sei
bundesrechtswidrig, diese Praxis auch auf zonenkonforme Bauten anzuwenden, und
verletze das Recht des Beschwerdeführers, seinen Garten in gleich grossem
Ausmass, wie er schon immer bestanden habe, wiederherzustellen. Die streitige
Anlage und Gartengestaltung seien vorliegend eindeutig zonenkonform, da der
Beschwerdeführer Landwirt sei. Die Umgebungsgestaltung sei deshalb nach
Art. 16 RPG zu beurteilen. Für die Anwendung der 7-m-Regel fehle jegliche
Rechtsgrundlage. Die Beschwerdegegnerin 2 nehme sich das Recht heraus,
einem Landwirt vorzuschreiben, wie und in welchem Ausmass er wohnen und leben
dürfe. Dies sei so im Bundesrecht nicht vorgesehen. Alle dem Wohnen dienenden
oder mit dem Wohnen verwandten Tätigkeiten eines Landwirts rund um sein Haus,
egal ob diese 7 m oder 9 m vom Gebäude entfernt seien, hätten als
zonenkonform zu gelten und könnten nicht unter Hinweis auf Art. 24 RPG
verweigert werden. Das neu eingeführte Kriterium, wonach ein Landwirt nur
verhältnismässig und nicht übertrieben wohnen dürfe, finde im Bundesrecht keine
Stütze. Soweit eine Tätigkeit dem landwirtschaftlichen Wohnen im weitesten Sinn
zugerechnet werden könne, sei diese, wenn sie von einem Landwirt ausgeübt
werde, zonenkonform. Art. 24 bis Art. 24e RPG seien somit auf den
vorliegenden Fall nicht anwendbar. Die Umgebungsgestaltung liege im Bereich des
ursprünglichen Gartens und sei zu bewilligen. Das Wiederherstellungsbegehren
der Gemeinde sei unverhältnismässig. Der kommunale Entscheid gehe bezüglich des
sachlichen Umfangs der Beseitigung über die kantonale Verfügung hinaus.
Insbesondere die Pergola, der Sitzplatz und die Stützmauer südöstlich des Gebäudes
seien in der Verfügung der Beschwerdegegnerin 2 nicht erwähnt. Die 7-m-Regel
sei zudem nur in geringem Ausmass verletzt worden. Die Gartengestaltung halte
sich an die ursprüngliche Grösse des Bauerngartens, während die Vorinstanzen
plötzlich eine Verkleinerung verlangten. Die Beseitigung der bereits erstellten
Anlagen würde Kosten in Höhe von Fr. 16'000.- bis Fr. 20'000.-
verursachen. Eine wesentlich verbesserte optische Situation für die Bevölkerung
entstehe dadurch nicht. Mit der Gartengestaltung würden keine wichtigen
Anliegen der Raumplanung verletzt. Es sei zwar nicht zu verkennen, dass die
nachträglich erfolgte Gartengestaltung anders ausgeführt wurde als ursprünglich
(rudimentär) vorgesehen. Es sei dem Beschwerdeführer aber nicht bewusst gewesen,
dass er für die seines Erachtens im erlaubten Rahmen liegenden Änderungen ein
neues Baubewilligungsverfahren hätte durchlaufen müssen.
3.
3.1
Voraussetzung
für die Bewilligung von Bauten und Anlagen ist, dass sie dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen und das Land erschlossen ist (Art. 22 Abs. 2
lit. a und lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung [RPG]). In der Landwirtschaftszone sind unter anderem Bauten und
Anlagen zonenkonform, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung nötig sind (Art. 16a
Abs. 1 Satz 1 RPG). Art. 34 Abs. 1 Satz 1 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) präzisiert, dass Bauten und
Anlagen in der Landwirtschaftszone insbesondere dann zonenkonform sind, wenn
sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung oder der inneren Aufstockung dienen. Wohnbauten
sind in der Landwirtschaftszone zonenkonform, wenn die Wohnnutzung für das
landwirtschaftliche Gewerbe unentbehrlich ist (Art. 34 Abs. 3 RPV;
Alexander Ruch, in: Heinz Aemiseg­ger/Alfred Kuttler/Pierre Moor/Alexander
Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung,
Zürich etc. 2010, Art. 16a N. 21 ff.; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
Art. 16a N. 14). Zonenkonforme Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone
werden im ordentlichen Verfahren bewilligt. Eine Ausnahmebewilligung ist nicht
erforderlich, auch wenn es sich um Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen
handelt (Ruch, Art. 16a N. 5 und Art. 22 N. 81).
3.2
Der
Beschwerdeführer führt einen Landwirtschaftsbetrieb. Der vergrösserte
Ersatzneubau des Betriebsleiterwohnhauses mit Stöckli auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 02 wurde ihm deshalb zonenkonform bewilligt. Das auf dem
angrenzenden Nachbargrundstück Kat.-Nr. 01 stehende Wohnhaus wurde dagegen
nie landwirtschaftlich genutzt und wurde durch die nachträglichen
Planänderungen zonenwidrig. Der Ersatzneubau für dieses Wohnhaus wurde im
Rahmen einer Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24c RPG bewilligt.
Nachdem sich der Beschwerdeführer entschieden hatte, die beiden Ersatzbauten zu
einem Mehrfamilienhaus zusammenzufassen, wurde ihm dafür nachträglich die
Baubewilligung erteilt. Unter diesen Umständen ist das Mehrfamilienhaus nur
insofern zonenkonform, als es dem Beschwerdeführer als Landwirt und seiner Mutter
im Sinn eines landwirtschaftlichen Stöcklis dient.
3.3
Die
Garten- und Umgebungsgestaltung in der Landwirtschaftszone ist nicht gesetzlich
geregelt. Gemäss ständiger Praxis der Beschwerdegegnerin 2 wird für die
Umgebungsgestaltung bei zonenkonformen Wohnbauten in der Landwirtschaftszone
(sinngemäss) auf die Vorgaben und die Praxis zu den altrechtlichen Wohnbauten
im Sinn von Art. 24c RPG abgestützt. Demnach kann nur im Nahbereich eines
Wohnhauses eine Gartengestaltung vorgenommen werden, wobei dieser Nahbereich
innerhalb eines 7-m-Radius um das Wohnhaus angenommen wird.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, das Kriterium,
wonach ein Landwirt nur verhältnismässig und nicht übertrieben wohnen dürfe,
finde im Bundesrecht keine Stütze, ist ihm nicht zuzustimmen. Die Grösse von
zonenkonformen Wohnbauten in der Landwirtschaftszone richtet sich gemäss
Art. 16a Abs. 1 Satz 1 RPG und Art. 34 Abs. 1 RPV nach
ihrer Notwendigkeit, und sie dürfen deshalb nicht überdimensioniert sein
(BGr, 3. September 2014, 1C_647/2012, E. 3; BGE
121 II 307 E. 3b; Alexander Ruch/Rudolf Muggli, in: Heinz
Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar
RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zürich etc. 2017, Art. 16a N. 53)
.
Erweist sich eine landwirtschaftliche Wohnbaute als notwendig, kommt den
Behörden ein erheblicher Spielraum in der Beurteilung zu, wie viel Wohnraum
erstellt werden kann (Ruch, Art. 16a N. 24). Das Kriterium der
Notwendigkeit beinhaltet letztlich auch die Beurteilung und Abwägung der Interessen.
Der Standort und die Ausgestaltung einer Baute dürfen nicht so gewählt werden,
dass überwiegende Interessen verletzt werden. Auch zonenkonforme Wohnbauten
haben sich an den Zielen und Grundsätzen von Art. 1 und 3 RPG zu
orientieren, namentlich im Bereich des Landschaftsschutzes und der Erhaltung
genügender Flächen geeigneten Kulturlandes (Ruch, Art. 16a N. 26;
vgl. Art. 34 Abs. 4 RPV). Dementsprechend ist der Vorinstanz
zuzustimmen, dass auch zonenkonforme landwirtschaftliche Wohnbauten in ihrem
Umfang zu beschränken sind, um die Zersiedelung gering zu halten und Kulturland
sowie Landschaft zu schützen (vgl. Art. 3 Abs. 2 RPG). Unter diesen
Umständen ist nicht einzusehen, weshalb einer landwirtschaftlichen Wohnnutzung
eine grössere Gartenfläche zustehen sollte als einer nicht zonenkonformen
Wohnnutzung. Inwiefern die Anwendung der 7-m-Regel Bundesrecht verletzen und zu
nicht vorhersehbaren und willkürlichen Resultaten führen soll, legt der
Beschwerdeführer nicht substanziiert dar und ist auch nicht ersichtlich. Zumal
die Beschwerdegegnerin 2 bzw. das ihr unterstellte Amt für Raumentwicklung
festhält, dass diese Praxis nicht als absolut zu betrachten sei, sondern im
konkreten Fall jeweils eine Interessenabwägung stattfinde. Bauten und Anlagen,
die ab dem Umkreis von 7 m ab Wohnhaus eine schroffe Zäsur zwischen dem
Garten und der Landschaft bewirken, seien aber abzulehnen. Es sei in jedem Fall
ein sanfter Übergang zwischen Garten und Landschaft anzustreben. Die 7-m-Regel
dient damit lediglich als Richtschnur, welche die Gleichbehandlung sicherstellt
(vgl. BRGE III Nr. 0116/2017 vom 17. August 2017, BEZ 2017
Nr. 32, E. 5.2).
Somit ist es gerechtfertigt, die Praxis, wonach Gartenanlagen
nur im Nahbereich des Wohnhauses erstellt werden dürfen, sinngemäss auch auf
zonenkonforme Wohnbauten in der Landwirtschaftszone anzuwenden. Die Anwendung
der Vorgaben und der Praxis zu den altrechtlichen Wohnbauten im Sinn von
Art. 24c RPG rechtfertigt sich im vorliegenden Fall umso mehr, als die
Wohnbaute mit Gartenanlage nicht ausschliesslich zonenkonform ist, sondern sich
aus zonenkonformem und nicht zonenkonformem, altrechtlichem Wohnen
zusammensetzt.
3.4
Damit hat
der Beschwerdeführer unabhängig von der Zonenkonformität des Mehrfamilienhauses
grundsätzlich Anspruch auf eine Gartennutzung im Nahbereich seines Wohnhauses.
Es stellt sich die Frage, ob er den Garten in derselben Grösse erstellen bzw.
wiederaufbauen darf wie vor dem Abriss und Neubau der Wohnbaute, mithin, ob der
Garten durch die Besitzstandsgarantie geschützt ist. Wie soeben dargelegt, ist
auch bei zonenkonformen Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone
hinsichtlich der Umgebungsgestaltung sinngemäss auf die Vorgaben und die Praxis
zu den altrechtlichen Wohnbauten im Sinn von Art. 24c RPG abzustellen (vorn
E. 3.3). Nach Abs. 2 dieser Bestimmung können Bauten und Anlagen
erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden.
Da die ursprüngliche Gartenanlage im Rahmen der Erstellung des
Mehrfamilienhauses abgebrochen wurde, handelt es sich um einen Wiederaufbau mit
teilweiser Änderung. Voraussetzung für den Wiederaufbau ist die
Wesensgleichheit der Baute oder Anlage. Ob diese Wesensgleichheit gewahrt wird,
beurteilt sich unter Würdigung der gesamten Umstände. Eine Standortverschiebung
kommt nur infrage, wenn diese objektiv geboten ist, also nicht aus Gründen der
persönlichen Zweckmässigkeit oder Kosteneinsparung erfolgt (Art. 42 RPV;
Ruch, Art. 24c N. 26 ff.).
Die ursprüngliche Gartenanlage erstreckte sich ab der
Hausfassade ca. 10 m in südöstliche Richtung und ca. 9 m in
südwestliche Richtung. Der umstrittene neu gestaltete Garten reicht ab der
neuen Hausfassade ca. 10,5 m in Richtung Südosten und
ca. 20 m in Richtung Südwesten. Soweit der Beschwerdeführer geltend
macht, die streitige Umgebungsgestaltung befinde sich grossmehrheitlich im
Nahbereich des Gebäudes und gehe nicht über das hinaus, was schon seit Jahren
Umschwung und Hausgarten des Gebäudes gebildet habe, ist ihm deshalb nicht
zuzustimmen. Die neue Gartenanlage ist deutlich grösser als der ursprüngliche
Garten. Hinzu kommt, dass der Standort des Gartens versetzt wurde. Grund dafür
war die Erweiterung der Wohnbaute, die im Vergleich zur früheren Baute gegen
Osten um ca. 5 m verlängert wurde. Die Erweiterung der Wohnbaute
allein verschafft dem Beschwerdeführer jedoch nicht das Recht, den Garten zu
versetzen, um ihn in der ursprünglichen Grösse beibehalten zu können. Wenn die
Vor­instanz zum Schluss kam, dass mit dem Mehrfamilienhaus das
Erweiterungspotenzial für die Wohnbaute bereits ausgeschöpft sei, ist dies
nicht zu beanstanden, zumal der Garten im weiteren Sinn zum Wohnraum gehört. Inwiefern
die Versetzung des Gartens vorliegend objektiv geboten wäre, ist nicht
ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer nicht dargelegt.
Darüber hinaus ist die neue Gartenanlage nicht nur deutlich
grösser als der ursprüngliche Garten, sondern sie enthält auch mehr befestigte
Fläche und weniger Kulturland. Indem die Gartenanlage in südöstlicher Richtung
mit einer Betonmauer und Zaunpfosten begrenzt wird, wurde zudem kein sanfter
Übergang von der Gartenanlage zur Landschaft geschaffen. Eine Betonmauer
bestand zwar bereits bei der ursprünglichen Gartenanlage, die neue ist aber
teilweise deutlich höher als die bisherige. Aufgrund der Erweiterung der Wohnbaute
liegt sie ausserdem – entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers – nicht
"genau im Bereich des ursprünglichen Gartens". Der Beschwerdeführer
selber räumte denn auch anlässlich des vorinstanzlichen Augenscheins ein, die
Mauer sei "verschoben" worden. Hinzu kommt die massive
Blocksteinmauer, die den Steingarten vom Nutzgarten trennt. Dadurch sowie durch
den grossen Steingarten entsteht ein starker Einschnitt in die Landschaft.
Sowohl die Einfriedung als auch die grosse, massive Pergola prägen das Landschaftsbild
deutlich. Die Pergola ist zudem von weither sichtbar. Mit der umstrittenen
Gartengestaltung wird damit weder dem Landschaftsschutz noch der Erhaltung des
Kulturlandes Rechnung getragen. Zudem ist die Wesensgleichheit mit dem
ursprünglichen Garten aufgrund der gravierenden Veränderungen nicht mehr
gegeben. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die
Beschwerdegegnerin 2 die Gartengestaltung als nicht bewilligungsfähig
erachtet hat.
4.
4.1
Erweist
sich ein eigenmächtig realisiertes Bauvorhaben als nicht bewilligungsfähig, so
hat die zuständige Behörde gemäss § 341 PBG den rechtmässigen Zustand
herbeizuführen. Als Eigentumsbeschränkung ist die Anordnung der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nur zulässig, wenn sie auf einer
gesetzlichen Grundlage (vorliegend Art. 42 RPV in Verbindung mit
§ 341 PBG) beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig
ist (Art. 36 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]). Das
Verhältnismässigkeitsprinzip besagt, dass die Grundrechtseinschränkung zur Erreichung
des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich sein muss und dem Betroffenen
in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar ist.
Die Frage nach der
Verhältnismässigkeit der
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands
ist eine Rechtsfrage, zu deren Überprüfung das
Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 VRG befugt ist. Allerdings ist
mit der Gewichtung der infrage stehenden öffentlichen und privaten Interessen
die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe verbunden. Der Behörde, die solche
Begriffe anzuwenden hat, ist ein gewisser Beurteilungsspielraum einzuräumen (BGr,
2. Mai 2014, 1C_4/2014, E. 4.1; BGr, 21. November 2013,
1C_458/2013, E. 2.2; VGr, 13. März 2013, VB.2012.00680, E. 7.1;
Marco Donatsch
in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 20 N. 54 ff.). Voraussetzung ist jedoch stets, dass die
Behörde die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die
erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat (Donatsch,
§ 50 N. 30 mit weiteren Hinweisen).
4.2
Im Fall einer nicht den Bauvorschriften bzw.
der Baubewilligung entsprechenden Baute kann die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur
unbedeutend ist oder die Wiederherstellung nicht im öffentlichen Interesse
liegt, ebenso, wenn der Bauherr in gutem Glauben angenommen hat, die von ihm
ausgeübte Nutzung stehe mit der Baubewilligung im Einklang, und ihre Fortsetzung
nicht schwerwiegenden öffentlichen Interessen widerspricht. Auf die
Verhältnismässigkeit berufen kann sich auch ein Bauherr, der nicht gutgläubig
gehandelt hat. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Behörden aus
grundsätzlichen Erwägungen, namentlich zum Schutz der Rechtsgleichheit und der
baulichen Ordnung, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen
Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und die dem Bauherrn allenfalls
erwachsenden Nachteile nicht oder nur in verringertem Masse berücksichtigen.
Ein Abbruchbefehl ist nach ständiger Rechtsprechung dann
unverhältnismässig, wenn die Abweichung vom gesetzmässigen Zu­stand gering ist
und die berührten allgemeinen Interessen den Schaden, der dem Eigen­tümer durch
den Abbruch entstünde, nicht zu rechtfertigen vermögen. Weicht eine Baute
jedoch erheblich von materiellen Bauvorschriften ab, so können einzig Gründe
des Vertrauensschutzes zu einem Verzicht auf die Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands führen. Solche Gründe liegen dann vor, wenn die Bauherrschaft
gutgläubig angenommen hat, sie sei zur Bauausführung ermächtigt, und wenn der
Beibehaltung des ungesetzlichen Zustands nicht schwerwiegende öffentliche
Interessen entgegenstehen (VGr, 21. April 2016, VB.2015.00712, E. 5.3
mit Hinweisen).
4.3
Soweit der
Beschwerdeführer geltend macht, der kommunale Entscheid gehe bezüglich des
sachlichen Umfangs der Beseitigung über die kantonale Verfügung hinaus, ist ihm
nicht zuzustimmen. Die Beschwerdegegnerin 2 verweigerte mit Verfügung vom
15. Oktober 2015 die nachträgliche Bewilligung für die "vorstehend
beschriebene Umgebungsgestaltung". Davon sind auch die Pergola, der
Sitzplatz und die Stützmauer südöstlich des Mehrfamilienhauses umfasst. Indem
die Beschwerdegegnerin 1 auch in Bezug auf diese Gestaltungselemente den
Rückbau beschlossen hat, ist sie nicht über die kantonale Verfügung
hinausgegangen.
4.4
Es gilt
abzuwägen, ob das private Interesse des Beschwerdeführers an der Beibehaltung
des Gartens in der derzeitigen Grösse und Form die allgemeinen öffentlichen
Interessen überwiegt. Bezüglich der öffentlichen Interessen fällt vor allem der
Landschaftsschutz ins Gewicht, wobei zu beachten ist, dass die Trennung von
Bau- und Nichtbaugebiet einer der fundamentalsten Grundsätze der Raumplanung
der Schweiz ist (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG). An der
Durchsetzung der Bauvorschriften und des Raumplanungsrechts und insbesondere an
der Verwirklichung des Grundsatzes der Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet
besteht ein qualifiziertes öffentliches Interesse. Grosses Gewicht kommt auch
der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) zu, an deren Einhaltung
, insbesondere im Hinblick auf den Grundsatz der Trennung
von Bau- und Nichtbaugebiet und auf die Beseitigung von rechtswidriger
Bausubstanz, ein öffentliches Interesse besteht (
VGr, 21. April
2016, VB.2015.00712, E. 5.7 mit weiteren Hinweisen). Die nicht
bewilligungsfähige Gartengestaltung ist von weither sichtbar. Ausserdem ist zu
berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer nicht als gutgläubig erachtet werden
kann, zumal er unbestrittenermassen bereits früher einmal von einer
Baubewilligung abgewichen ist und demnach wissen musste, dass Abweichungen von
bewilligten Plänen als Projektänderungen einzugeben sind. Er durfte zudem nicht
ohne Weiteres davon ausgehen, dass die von ihm vorgenommenen massiven
Änderungen bei der Umgebungsgestaltung bewilligungsfähig sind. Ein Rückbau
zieht zwar unstreitig Kosten nach sich. Dies nahm der Beschwerdeführer aber in
Kauf, indem er bei der Gartengestaltung erheblich von der bewilligten Umgebungsgestaltung
abgewichen ist. Die dem Beschwerdeführer entstehenden Kosten erscheinen nicht geradezu
unverhältnismässig, zumal es nicht ausgeschlossen ist, dass das für die
Gartenanlage verwendete Material nach dem Rückbau vom Beschwerdeführer als
Gartenbauunternehmer wiederverwendet werden kann. Unter diesen Umständen ist
der Vorinstanz zuzustimmen, dass die allgemeinen öffentlichen Interessen
vorliegend stärker zu gewichten sind als die privaten Interessen des
Beschwerdeführers.
5.
5.1
Bei diesem
Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Eine Entschädigung steht ihm als unterliegende Partei nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG).
5.2
Die
Beschwerdegegnerin 1 hat die Zusprechung einer Parteientschädigung
zulasten des Beschwerdeführers beantragt. Allerdings erscheinen der Sachverhalt
und die sich stellenden Rechtsfragen nicht derart kompliziert, als dass die
Zusprache einer Parteientschädigung angezeigt wäre. Vielmehr gehörte die
Beantwortung der Beschwerde zur üblichen Amtstätigkeit der
Beschwerdegegnerin 1, weshalb ihr praxisgemäss keine Parteientschädigung
zusteht (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    250.--     Zustellkosten,
Fr. 4'250.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …