zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00081 · 2008-04-23 · de

Baubewilligung und Ausnahmebewilligung | Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses: Ausnahmebewilligung für die Erschliessung über eine in der Freihaltezone gelegene Parkierungsanlage, Bestandesgarantie. Es sprechen gewichtige Indizien dafür, dass die Parkierungsanlage bereits 1970/1971 erstellt wurde. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was diesen Indizien widersprechen würde. Der Vorinstanz kann daher keine Verletzung der Untersuchungspflicht vorgeworfen werden, wenn sie zum Schluss kam, die streitbezogene Parkfläche sei 1970/1971 erstellt worden (E. 4). Ob auf bundesrechtlicher Ebene bereits mit dem In-Kraft-Treten des Gewässerschutzgesetzes eine Bewilligungspflicht für Parkplätze innerhalb der Bauzonen eingeführt wurde, kann offen bleiben. Selbst wenn die Parkierungsanlage im Zeitpunkt der Erstellung einer Bewilligung bedurft hätte, schliesst dies die Anwendung von Art. 24 c RPG nicht aus. In diesem Fall wäre zu prüfen, ob die Rechtswidrigkeit bloss formaler oder auch materieller Natur ist (E. 5.2). Die streitbezogene Parkfläche geniesst Bestandesschutz gemäss Art. 24c RPG und Art. 41 RPV (E. 5.3) und die geplante Zufahrt liegt innerhalb der durch diese Bestimmungen abgesteckten Baumöglichkeiten (E. 6). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.04.2008 VB.2008.00081
Zurich Verwaltungsgericht 23.04.2008 VB.2008.00081
Zurigo Verwaltungsgericht 23.04.2008 VB.2008.00081

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00081
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Geschäftsnummer:
VB.2008.00081
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.04.2008
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 06.02.2009 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung
Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses: Ausnahmebewilligung für die Erschliessung über eine in der Freihaltezone gelegene Parkierungsanlage, Bestandesgarantie.
Es sprechen gewichtige Indizien dafür, dass die Parkierungsanlage bereits 1970/1971 erstellt wurde. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was diesen Indizien widersprechen würde. Der Vorinstanz kann daher keine Verletzung der Untersuchungspflicht vorgeworfen werden, wenn sie zum Schluss kam, die streitbezogene Parkfläche sei 1970/1971 erstellt worden (E. 4).
Ob auf bundesrechtlicher Ebene bereits mit dem In-Kraft-Treten des Gewässerschutzgesetzes eine Bewilligungspflicht für Parkplätze innerhalb der Bauzonen eingeführt wurde, kann offen bleiben. Selbst wenn die Parkierungsanlage im Zeitpunkt der Erstellung einer Bewilligung bedurft hätte, schliesst dies die Anwendung von Art. 24 c RPG nicht aus. In diesem Fall wäre zu prüfen, ob die Rechtswidrigkeit bloss formaler oder auch materieller Natur ist (E. 5.2). Die streitbezogene Parkfläche geniesst Bestandesschutz gemäss Art. 24c RPG und Art. 41 RPV (E. 5.3) und die geplante Zufahrt liegt innerhalb der durch diese Bestimmungen abgesteckten Baumöglichkeiten (E. 6).
Abweisung.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
BESITZSTANDSGARANTIE
BESITZSTANDSSCHUTZ
BESTANDESGARANTIE
BEWEISWÜRDIGUNG
IDENTITÄT
PARKIERUNGSANLAGE
PARKPLATZ
PRINZIPIEN DER VERWALTUNGSTÄTIGKEIT
RECHTSÄNDERUNG
UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZ
VERSPÄTETE EINGABE
ZUFAHRT
Rechtsnormen:
§ 309 lit. i PBG
Art. 24c RPG
Art. 41 RPV
Art. 42 RPV
§ 7 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2008.00081
Entscheid
der 1. Kammer
vom
23. April 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretärin
Tanja Pekeljevic.
In Sachen
A
,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführer
,
gegen
1.
C, vertreten durch RA D,
2.
Baubehörde Zollikon,
3.
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen
,
betreffend
Baubewilligung und Ausnahmebewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Baubehörde Zollikon erteilte am 14. Mai 2007 C
die baurechtliche Bewilligung für den Neubau eines Wohn- und Geschäftshauses
auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse 02 in Zollikon. Gleichzeitig
eröffnete sie die Ausnahmebewilligung der Baudirektion Kanton Zürich vom
3. Mai 2007 betreffend die Zufahrt zur Unterniveaugarage über die Freihaltezone.
II.
Gegen beide Beschlüsse erhob A am 16. Juli 2007
Rekurs an die Baurekurskommission II und beantragte deren Aufhebung. Die
Baurekurskommission vereinigte die Verfahren und wies die Rekurse mit Entscheid
vom 22. Januar 2008 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 25. Februar 2008 liess A dem
Verwaltungsgericht zur Hauptsache beantragen, die Baubewilligung der Baubehörde
Zollikon vom 14. Mai 2007, die Ausnahmebewilligung der Baudirektion Kanton
Zürich vom 3. Mai 2007 sowie den Rekursentscheid der Baurekurskommission
II vom 22. Januar 2008 aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Baurekurskommission II und die Beschwerdegegnerinnen
beantragten Abweisung der Beschwerde. Die private Beschwerdegegnerin verlangte
zudem die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Die
Ausführungen der Parteien in ihren Rechtsschriften werden, soweit
rechtserheblich, in den nachfolgenden Ausführungen wiedergegeben.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Der geplante Neubau eines
Wohn- und Geschäftshauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der L-Strasse
02 in Zollikon war schon mehrmals Gegenstand von Bewilligungs- und
Rechtsmittelverfahren.
1.1
Eine erste
Baubewilligung hob die Baurekurskommission II auf Rekurs von A am
10. September 2002 auf, weil das Vorhaben den Abstand zum öffentlichen
Fussweg nordwestlich der Bauparzelle unterschritten hatte. In der Folge
verlegte die Gemeinde diesen Weg. Ebenso wurde die am 1. September 2003
für ein weiteres Projekt erteilte Bewilligung von der Baurekurskommission am
30. März 2004 kassiert, da die Baubehörde Zol­likon eine Zufahrt über die
Freihaltezone ohne Prüfung von Dispensgründen bewilligt hatte.
1.2
Am
30. August 2004 erteilte die Baubehörde Zollikon C – unter zahlreichen
Nebenbestimmungen – abermals eine Baubewilligung. Das Projekt sieht seeseitig
die Zufahrt von der parallel zur Bahnlinie Zürich-Rapperswil verlaufenden
M-Strasse über einen der Freihaltezone zugewiesenen Streifen von ca. 5 m Breite
zur unterirdischen Tiefgarage vor. Zwei Besucherparkplätze sind bergseitig auf
dem höher gelegenen Teil des Baugrundstücks längs der L-Strasse angelegt.
Zusammen mit dem kommunalen Entscheid eröffnete die Baubehörde eine Ausnahmebewilligung
der Baudirektion vom 6. Juli 2004 für die Zufahrt von der M-Strasse durch
die Freihaltezone zur Unterniveaugarage sowie die strassenpolizeiliche
Bewilligung der Baudirektion vom 8. Juli 2004 für die Zufahrt von der
L-Strasse zu den beiden Besucherparkplätzen. Für die Erschliessung über die
Freihaltezone erteilte sodann am 7. Februar 2005 auch die Baubehörde
Zollikon einen Dispens. Gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Zollikon vom
26. Juni 1996 (BZO) liegt das Grundstück Kat.-Nr. 01 hauptsächlich in
der Wohnzone mit mittlerer Dichte (W 2.20/W 2.30). Der nordwestliche Bereich
bei der spitzwinkligen Verzweigung M-Strasse/L-Strasse sowie ein Streifen
entlang der M-Strasse befinden sich in der (kommunalen) Freihaltezone. Die
nordwestliche Fassade des projektierten Gebäudes soll auf die Zonengrenze
gestellt werden. Entlang der M-Strasse, vor den Liegenschaften L-Strasse 02 der
Bauherrin und L-Strasse 04 des Beschwerdeführers bestehen 14 Parkfelder. Im
dreieckförmigen Spickel bei der Verzweigung von M-Strasse und L-Strasse
verläuft ein Fussweg.
Diese Bewilligungen wurden
auf Rekurs- bzw. Beschwerdeeingabe des Beschwerdeführers hin von der
Baurekurskommission II am 20. September 2005 und vom Verwaltungsgericht am
25. Januar 2006 (VB.2005.00518) bestätigt. Mit Urteil vom 19. Juli
2006 (1A.49/2006) hob das Bundesgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts auf
und wies die Angelegenheit an dieses zu neuem Entscheid zurück. Das
Bundesgericht erwog, die Ausnahmebewilligung sei zu Unrecht erteilt worden, da
eine Standortgebundenheit nicht gegeben sei. Gleichzeitig stellte das
Bundesgericht fest, es sei bislang nicht geprüft worden, ob allenfalls die
Möglichkeit bestehe, die Garagenzufahrt gestützt auf Art. 24c des
Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) als teilweise Änderung oder
massvolle Erweiterung der in diesem Bereich bestehenden Parkfelder zu
bewilligen, weshalb die Sache zurückzuweisen sei. Das Verwaltungsgericht hiess
daraufhin im Neuentscheid vom 13. September 2006 (VB.2006.00303) die
Beschwerde teilweise gut, hob den Rekursentscheid vom 20. September 2005,
die Baubewilligung der Baubehörde Zollikon vom 30. August 2004 und die
Ausnahmebewilligung der Baudirektion vom 6. Juli 2004 auf und wies die
Sache zur Fortsetzung des Baubewilligungsverfahrens an die Baubehörde Zollikon
zurück.
Mit den angefochtenen
Beschlüssen wurde hierauf eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24c RPG
erteilt.
2.
2.1
Die
private Beschwerdegegnerin reichte im Rekursverfahren ihre Rekursvernehmlassung
am 24. August 2007 und damit verspätet ein. Bereits am 22. August
2007 hatte sie ein Fristwiederherstellungsgesuch gestellt. Die Vorinstanz hielt
hierzu in ihrem Entscheid vom 22. Januar 2008 fest, es bestehe an sich
kein Grund zur Wiederherstellung der Vernehmlassungsfrist; gleichwohl wies die
Vorinstanz die Vernehmlassung nicht aus dem Recht, da es sich um eine
richterliche Frist handle, es in der fraglichen Zeit zu einem Mandatswechsel
gekommen sei und das Rekursverfahren angesichts der den beiden Vorinstanzen gewährten
Fristerstreckungen keine Verzögerung erlitten habe.
Der
Beschwerdeführer beantragt in prozessualer Hinsicht vorab, es sei die
Rekursvernehmlassung vom 24. August 2007 der privaten Rekursgegnerin aus
dem Recht zu weisen.
2.2
Der gemäss
§ 7 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) (auch)
im Rekursverfahren geltende Untersuchungsgrundsatz schliesst in sich, dass im
Rahmen des Streitgegenstandes neue Tatsachenbehauptungen, neue Beweismittel und
neue rechtliche Begründungen jederzeit vorgebracht werden können (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N. 13, auch zum Folgenden).
Eine Pflicht der Behörde oder Rekursinstanz, später Nachgetragenes zu
berücksichtigen, besteht jedoch nicht. Was nicht ausschlaggebend erscheint oder
wegen nachlässiger Verfahrensführung oder gar zwecks Verfahrensverschleppung
verspätet eingebracht wird, kann ausser acht gelassen werden. Es steht der
Baurekurskommission daher frei, eine verspätete Rekursvernehmlassung zu berücksichtigen,
wenn dies aufgrund der ihr auferlegten Untersuchungspflicht als angebracht
erscheint. Vorliegend ist es daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz
die verspätet eingereichte Rekursvernehmlassung der privaten Rekursgegnerin
nicht aus dem Recht wies. Dies war umso mehr angezeigt, als die Ausführungen
grösstenteils und wortwörtlich auch in der fristgerecht eingereichten
Vernehmlassung der Gemeinde enthalten sind.
3.
Streitig ist im
vorliegenden Verfahren allein die von der Baudirektion gestützt auf
Art. 24c RPG erteilte Ausnahmebewilligung für die Zufahrt von der
M-Strasse zur Tiefgarage für zehn Personenwagen über den in der Freihaltezone
gelegenen, ca. 8 m tiefen Landstreifen.
3.1
Die Vorinstanz führte hierzu aus, die eingereichten
Akten wiesen nicht genau nach, in welchem Jahr die umstrittenen Abstellplätze
erstellt worden seien. Eine schriftliche Bewilligung für die Parkfelder bestehe
nicht. Allerdings zeige der Plan zum Protokollauszug des Regierungsrates des
Kantons Zürich vom 26. März 1970, mit welchem der Ausbau der
L-Strasse/M-Strasse genehmigt worden sei, die heutigen Abstellplätze klar als
befestigte Fläche. Es sei deshalb mit der Rekursgegnerschaft davon auszugehen,
dass die Parkfelder im Rahmen dieses Projektes und damit vor der Einführung
einer Bewilligungspflicht für solche Anlagen entstanden seien. Da das
betroffene Grundstück zu jener Zeit noch nicht der Freihaltezone zugewiesen
gewesen sei, sei von einer rechtmässig erstellten und nachträglich durch die
Zonenplanänderung rechtswidrig gewordenen Anlage ausserhalb der Bauzonen auszugehen.
Die geplante Änderung der Anlage könne im Rahmen der durch Art. 24c RPG
statuierten Bestandesgarantie bewilligt werden. Hierbei sei festzuhalten, dass
flächenmässig eine äusserst geringe Vergrösserung bzw. angesichts der Aufhebung
und Begrünung von zwei ganzen Abstellplätzen sogar eine deutliche Verringerung
der Anlage geplant sei. Auch werde die Identität der Anlage gewahrt. Bei der Abschätzung,
ob die Änderung und Erweiterung massvoll sei, sei von der Gesamtanlage mit
vierzehn bestehenden Parkplätzen auszugehen. Im Rahmen der Bestandesgarantie
spiele es keine Rolle, ob die Anlage einem oder mehreren Eigentümern oder gar
Parzellen zuzuordnen sei.
3.2
Diesen
Ausführungen hält der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht entgegen, im
vorliegenden Fall wisse niemand, wann und durch wen der Parkplatz mit den 14
Parkfeldern erstellt worden sei. Es sei keine Baubewilligung vorhanden. Weil
das Erstellungsdatum nicht bekannt sei, versuchten Baubehörde, Bauherrschaft
und Vorinstanz den Bau des Parkplatzes in das Strassenbauvorhaben von 1970
einzuführen. Anhand von Bauprojekt, Kreditbeschluss und Projektplänen sowie des
technischen Berichts und der Bauabrechnung lasse sich aber nachweisen, dass der
Parkplatz nicht Gegenstand des Überführungs- und Strassenprojektes gewesen sei
und dass der Parkplatz auch nicht schon früher erstellt worden sei. Auch aus
dem Tauschvertrag zwischen SBB und Kanton Zürich sowie aus dem Luftbild vom
6. Oktober 1971 ergebe sich nichts anderes. Die Annahme der Vorinstanz,
der Parkplatz sei vor dem 1. Juli 1972 erstellt worden, beruhe auf einer
unrichtigen und ungenügenden Feststellung des Sachverhaltes, auf aktenwidrigen
Annahmen und auf einer willkürlichen Beweiswürdigung. Die Vorinstanz hätte zum
Schluss gelangen müssen, dass der Parkplatz mit den 14 Parkfeldern nach dem
1. Juli 1972 erstellt worden sei und die Erstellung demzufolge bewilligungspflichtig
gewesen wäre, dass aber keine Bewilligung erteilt worden sei. Da Art. 24c
RPG nur auf rechtmässig erstellte Anlagen anwendbar sei, hätte die angefochtene
Ausnahmebewilligung sowie die Baubewilligung der Baubehörde nicht erteilt
werden dürfen. Im Weiteren seien – aus in der Beschwerdeschrift näher dargelegten
Gründen – auch die übrigen Baubewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 24c
RPG nicht gegeben.
4.
Gemäss § 7 Abs. 1 VRG untersucht die
Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen. Diese Untersuchungspflicht
gilt dem Grundsatz nach auch im Rekurs- und im Beschwerdeverfahren (Kölz/
Bosshart/ Röhl, § 7 N. 2 f. und N. 11, § 60 N. 1 ff.; RB 1982
Nr. 5). Das Ergebnis der Untersuchung würdigen die Verwaltungsbehörden
bzw. die Rekurs- und Beschwerdeinstanz frei (§ 7 Abs. 4 VRG). Der
Grundsatz der freien Beweiswürdigung besagt, dass allein die Überzeugung der
entscheidenden Behörde massgebend dafür ist, ob eine bestimmte Tatsache
aufgrund des bestehenden Beweismaterials als eingetreten zu betrachten ist oder
nicht. Die Behörden bilden sich sorgfältig, gewissenhaft und unvoreingenommen
sowie in freier Überzeugung ihre Meinung darüber, ob sie einen bestimmten
Sachverhalt oder ein Sachverhaltselement als eingetreten betrachten. Absolute
Gewissheit ist dafür nicht vorausgesetzt. Es genügt, wenn sie ihren Entscheid
verantworten und sachlich begründen können (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 N. 76
f.).
4.1
Die
Baubehörde Zollikon führt in ihrer Rekursantwort vom 30. August 2007 aus,
die Parkplätze seien vor dem 6. Oktober 1971 erstellt worden. Der Kanton
Zürich habe die Parkplätze 1970/1971 als Teil des grossen neuen Überführungs-
und Kreuzungsbauwerks realisiert, das für die L-Strasse, M-Strasse und
N-Strasse grosse Veränderungen mit sich brachte. Die M-Strasse sei im
Besonderen neu verlängert, unter der L-Strasse hindurchgeführt und unter anderem
mit den hier diskutierten 14 Ersatzparkplätzen ausgestattet worden. Im Jahr
2001 habe der Kanton Zürich Kat.-Nr. 03, umfassend insbesondere die M-Strasse sowie
den grössten Teil der 14 Parkplätze, der Gemeinde Zollikon abgetreten; das
Baugrundstück mit dem restlichen Teil der Parkplätze sei schon zuvor an die
heutige private Beschwerdegegnerin verkauft worden. Auch die Baudirektion hält
in ihrer Rekursantwort vom 14./19. September 2007 fest, dass die
Parkplätze vor dem 1. Juli 1972 als Anschlussbauwerke im Zusammenhang mit
Niveauübergängen beim Bahnhof R realisiert worden seien. Sie weist zudem auf
ein Luftbild vom 6. Oktober 1971 und weitere Unterlagen hin, in welchem
die Parkplätze erkennbar seien. Die Vorinstanz ging in ihrem Rekursentscheid
ebenfalls davon aus, dass die Parkfelder durch den Kanton Zürich im Rahmen des
erwähnten Bauwerkes erstellt worden seien (vgl. oben E. 3.1).
4.2
Mit
Beschluss Nr. 1551 vom 26. März 1970 genehmigte der Regierungsrat das
Ausführungsprojekt für die Phase 1b des Anschlussbauwerkes R im Bereich der Gemeindegrenze
Zollikon/Zürich südlich der Bahnstation R und bewilligte den erforderlichen
Bruttokredit von Fr. 2'120'000.-. Dieses Projekt sah im Gebiet „O“, also
im Bereich des streitbezogenen Baugrundstückes, umfangreiche Bauarbeiten an der
M-Strasse/L-Strasse vor. Der dazugehörige Ausführungsplan weist den streitigen
Parkplatz, wie die Vorinstanz korrekt festgehalten hat, mittels gestrichelter
Linie als befestigten Platz aus. Die Aufhebung des Niveauüberganges der
L-Strasse und die Erstellung des Überführungsbauwerkes über die rechtsufrige
Zürichseelinie der SBB erforderte verschiedene Landabtausche zwischen den SBB
und dem Kanton Zürich. Dieser Tauschvertrag wurde nach Besitzesantritt abgeschlossen
und vom Regierungsrat am 1. März 1972 genehmigt. In dem Bestandteil des
Tauschvertrages bildenden Situationsplan 1 ist der Parkplatz ebenfalls
– mit gezogener Linie – eingezeichnet. Ein Luftbild vom
6. Oktober 1971 wurde offensichtlich während den Bauarbeiten aufgenommen;
das Überführungsbauwerk ist realisiert und im Bereich des Parkplatzes wurden
Erdarbeiten gemacht. Aus diesem Luftbild ist allerdings die Art der Arbeiten
(Parkplatz, Installationsplatz oder Ähnliches) nicht genau erkennbar.
4.3
Die
Ausführungen des Beschwerdeführers, welcher punktuell einzelne Aktenstücke infrage
stellt, vermögen die Sachverhaltsermittlung durch die Vorinstanz nicht infrage
zu stellen. Dass im Genehmigungsbeschluss Nr. 1551 des Regierungsrates vom
26. März 1970 die Parkplätze nicht speziell erwähnt sind, besagt nichts,
war dies doch ein völlig untergeordneter Bauteil. Bezüglich Bundesbeiträge kann
dem Regierungsratsbeschluss einzig entnommen werden, dass die Baudirektion ein
Gesuch um Mitberücksichtigung der Kosten bei der Festsetzung des vom Bund an
die Aufhebung des Niveauüberganges bereits zugesicherten Betrages einzureichen
habe. Die Ausführungen des Beschwerdeführers hierzu stossen ins Leere. Unbegründet
ist auch der Einwand, es sei kein Motiv ersichtlich, weshalb der Kanton
Parkfelder zu Gunsten der Öffentlichkeit erstellt habe. Bereits in der
Rekursantwort vom 30. August 2007 wies die Gemeinde Zollikon darauf hin,
dass diese 14 Parkplätze als Ersatz für die Parkplätze erstellt wurden, die
entlang dem seeseitigen Rand der ursprünglichen L-Strasse zwischen Bahnübergang
und L-Strasse Nr. 05 bestanden hatten. Diese einleuchtende und
überzeugende Aussage stellt der Beschwerdeführer nicht infrage. Zudem ist
allein bestritten,
wann
und nicht
dass
der Kanton die Parkplätze
erstellte. Aus dem Umstand, dass der Parkplatz als völlig untergeordneter
Bauteil (befestigte Fläche) im Technischen Bericht zum Projekt, im Beschluss
Nr. 1861 des Regierungsrates vom 5. April 1978 betreffend Genehmigung der
Bauabrechnung der Phasen Ia, Ib und P-Strasse über total rund Fr. 10'000'000.-
nicht erwähnt wird und auch in den
Projekt
plänen Situation nicht
eingezeichnet ist, kann der Beschwerdeführer nichts für sich ableiten. Nicht
nachvollziehbar ist die Aussage des Beschwerdeführers, die Erstellung eines
Parkplatzes sei vor und nach dem 20. März 1970 "innerhalb der
vorhandenen Geländetopografie physisch gar nicht möglich gewesen", nachdem
der Parkplatz heute ja besteht. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen,
dass die "1 m"-Angabe im Projektplan sich auf die Breite des Banketts
beidseits der Strasse bezieht und nicht auf die Böschungshöhe. Tatsache ist,
dass die Parkfläche im
Ausführungs
plan, vom Regierungsrat genehmigt am
26. März 1970 als befestigte Fläche eingezeichnet ist, und zwar als
gestrichelte Linie. Diese Markierung ist offensichtlich nicht "Bestandteil
der Geländelinie", wie der Beschwerdeführer einwendet, sondern begrenzt
die Parkfläche genauso wie die nordwestlich anschliessenden Gehweganlagen. Die
gleiche gestrichelte Linie als Begrenzung der befestigten Fläche ist auch in
den vom Beschwerdeführer im Rekursverfahren eingereichten Katasterkopien von
1988 und 1992 eingetragen. Auch im Beilageplan zum Tauschvertrag
(Genehmigungsdatum Regierungsrat 1. März 1972) ist die befestigte Fläche
– hier mit durchgehendem Strich – eingezeichnet. Dass im Laufe der
Bauarbeiten von der Situierung gemäss den Plänen leicht abgewichen wurde, ist
nichts Ungewöhnliches. Der Luftaufnahmeplan vom 6. Oktober 1971 belegt
Erdarbeiten, wobei neben den charakteristischen Umrissen der Gehweganlage auch
eine Fläche erkennbar ist, die – mindestens teilweise – in ihren
Umrissen der Parkierungsanlage entspricht. Der genaue Zweck der Erdarbeiten
bleibt allerdings offen. All diese planerischen Darstellungen stützen die
Aussagen der Gemeinde Zollikon und der Baudirektion, die streitbezogene
Parkfläche sei 1970/1971 durch den Kanton Zürich erstellt worden, als Teil des
grossen neuen Überführungs- und Kreuzungsbauwerks im Bereich der L-Strasse,
M-Strasse und N-Strasse und als Ersatz für die Parkplätze, die entlang dem
seeseitigen Rand der ursprünglichen L-Strasse zwischen Bahnübergang und
L-Strasse Nr. 05 bestanden hatten und wegfielen.
4.4
Insgesamt
sprechen gewichtige Indizien dafür, dass die Parkierungsanlage bereits
1970/1971 erstellt wurde. Der Beschwerdeführer macht lediglich geltend, das
Parkfeld sei erst nach dem 1. Juli 1972 erstellt worden. Zu welchem
Zeitpunkt die Parkplätze stattdessen gebaut worden sein sollen, legt der
Beschwerdeführer jedoch weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfahren dar. Unter
diesen Umständen kann der Vorinstanz keine Verletzung der Untersuchungspflicht
vorgeworfen werden, wenn sie zum Schluss kam, die streitbezogene Parkfläche sei
1970/1971 als Teil des erwähnten Bauwerkes erstellt worden.
5.
5.1
Gemäss
Art. 24c RPG werden bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen ausserhalb
der Bauzonen, die nicht mehr zonenkonform sind, in ihrem Bestand grundsätzlich
geschützt (Abs. 1). Solche Bauten und Anlagen können erneuert, teilweise
geändert, massvoll erweitert oder wieder aufgebaut werden, sofern sie
rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. In jedem Fall bleibt die
Vereinbarkeit mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vorbehalten (Abs. 2).
Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Bestimmung ist gemäss Art. 41 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV), dass die Bauten und
Anlagen seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder
geändert wurden, durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen
jedoch zonenwidrig geworden sind. Als solche gelten in erster Linie Bauten, die
in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht vor dem 1. Juli 1972 erstellt
oder geändert wurden, als mit dem In-Kraft-Treten des Gewässerschutzgesetzes
vom 8. Oktober 1971 (AS 1972 I 950) erstmals eine klare Trennung von Bau-
und Nichtbaugebiet vorgenommen wurde (vgl. BGE 129 II 396 E. 4.2.1). In
Gebieten jedoch, die sich –  wie hier – nach dem 1. Juli 1972
noch in einer Bauzone befanden, liegt die massgebliche Rechtsänderung in der
späteren Zuweisung zu einer Nichtbauzone im Rahmen der Nutzungsplanung.
5.2
Unbestrittenermassen
liegt keine Baubewilligung für die Anlage vor. Rechtmässig wäre die Parkplatzanlage,
wenn sie in einem Zeitpunkt erstellt worden wäre, in welchem sie keiner
Bewilligungspflicht unterlag. Davon geht die Vorinstanz aus.
Parkplätze bedürfen laut § 309 lit. i des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) einer Baubewilligung. Diese
Bestimmung trat auf den l. Juli 1978 in Kraft (OS 46, 41 und 833). Auf
kantonaler Stufe bestand vorher keine Bewilligungspflicht für Parkplätze;
insbesondere statuierte § 125 des Baugesetzes für Ortschaften mit
städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893, welches Gesetz mit dem
In-Kraft-Treten des Planungs- und Baugesetzes formell aufgehoben wurde
(§ 348 PBG), nur eine Baubewilligungspflicht für Gebäude, nicht jedoch für
Anlagen. Ob auf bundesrechtlicher Ebene bereits mit dem In-Kraft-Treten des
Gewässerschutzgesetzes (1. Juli 1972; AS 1972, 966) eine Bewilligungspflicht
für Parkplätze innerhalb der Bauzonen eingeführt wurde, kann offen bleiben
(vgl. auch VGr, 31. Januar 2007, VB.2005.00486, E. 5.1; 5. September
2001, VB.2001.00029 [beide nicht publiziert]; Christian Mäder, Das
Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 221).
Selbst wenn die Anlage im Zeitpunkt der Erstellung einer
Bewilligung bedurft hätte, schliesst dies – entgegen der Rechtsauffassung
des Beschwerdeführers – die Anwendung von Art. 24c RPG nicht aus.
Denn in diesem Fall wäre zu prüfen, ob die Rechtswidrigkeit bloss formaler oder
auch materieller Natur ist. Eine formell illegale, d.h. ohne erforderliche
Baubewilligung erstellte Baute oder Anlage ist nachträglich zu bewilligen, wenn
sie
im Zeitpunkt der Erstellung
dem materiellen Recht entsprach (BGE 102
Ib 64 E. 4, 104 Ib 301 E. 4c; RB 1980 Nr. 133). Entsprechend diesem Grundsatz
hält Art. 41 RPV denn auch fest, dass Art. 24c RPG auf Bauten und
Anlagen anwendbar ist, die seinerzeit "in Übereinstimmung mit dem materiellen
Recht" erstellt oder geändert wurden (so auch BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S.
398; BGr, 19. Mai 2004, ZBl 106/2005, S. 388 E. 2.2.4, je mit weiteren
Hinweisen). Demgemäss ist vorliegend in erster Linie abzuklären, ob die
Parkplatzanlage seinerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht
erstellt wurde und durch die Zonenplanänderung von 1985/1988 zonenwidrig
geworden ist.
5.3
Gemäss dem
vom Regierungsrat am 7. November 1963 bzw. 11. November 1965 genehmigten
Zonenplan war das Gebiet der Wohnzone zugeschieden; erst mit Zonenplangenehmigung
vom 18. September 1985/7. September 1988 wurde das Gebiet entlang der
M-Strasse einer Freihaltezone zugewiesen.
Der Beschwerdeführer bestreitet die Aussage der
Baudirektion in der Bewilligung vom 3. Mai 2007, der Parkplatz habe bei
der Umzonung 1985/1988 in die Freihaltezone bereits bestanden, nicht, sondern
findet, darauf komme es nicht an. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die
Parkfläche erst nach 1985/1988 erstellt wurde, konnte der Beschwerdeführer
nicht nennen und sind auch nicht ersichtlich. Selbst wenn somit anzunehmen
wäre, dass die streitbetroffene Parkierungsanlage trotz der gewichtigen Indizien,
die dafür sprechen (vgl. oben E. 4), nicht bereits 1970/1971 erstellt wurde,
ist davon auszugehen, dass sie jedenfalls vor der Umzonung 1985/1988 bestanden
hat. Vorliegend wäre die Parkierungsanlage bis zum Zeitpunkt der Umzonung
1985/1988 von der Bauzone in die Freihaltezone bewilligungsfähig gewesen. Somit
wurde sie seinerzeit "in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht
erstellt" und erst durch die spätere Umzonung zonenwidrig (Art. 41
RPV) und unterliegt der Bestimmung von Art. 24c RPG.
6.
6.1
Im
Anwendungsbereich von Art. 24c RPG verlangt Art. 42 RPV weiter, dass
die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den
wesentlichen Zügen gewahrt bleibe, wobei Verbesserungen gestalterischer Art
zulässig sind. Massgeblicher Vergleichszustand für die Beurteilung der
Identität ist derjenige im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung
(Abs. 2). Ob die Identität der Baute oder Anlage im Wesentlichen gewahrt
bleibt, ist unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen (Abs. 3
Satz 1). Das Erweiterungsmass einer zonenwidrig genutzten Fläche innerhalb und
ausserhalb eines bestehenden Gebäudevolumens ist im Einzelnen beschränkt
(Abs. 3 lit. a und b); wird dieses Mass überschritten, ist die Identität
auf jeden Fall nicht mehr gewahrt.
6.2
Die
Ausführungen der Vorinstanz, wonach vorliegend die Identität der zonenwidrigen
Anlage im Sinn von Art. 42 RPV gewahrt bleibe, sind überzeugend. Es kann
auf sie verwiesen werden (§ 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit
§ 70 VRG). Zu Recht geht die Vorinstanz bei Prüfung der Identitätswahrung
von der Gesamtanlage aus und stellt nicht auf – ohne weiteres
veränderbare – Parzellengrenzen ab. Die Garagenzufahrt benötigt lediglich
1.7 m
2
des heute unbefestigten Teils der Freihaltezone. Die
Parkplatzfläche wird somit nur minim vergrössert. Von den 14 Parkplätzen
bleiben 11 als solche bestehen. Eine Teilfläche von 21.5 m
2
, was
knapp zwei Parkplätzen entspricht, wird neu begrünt. Die zonenwidrig genutzte
Fläche wird gesamthaft gesehen nicht erweitert und die
"Rekultivierung" ist als gestalterische Verbesserung im Sinn von
Art. 42 Abs. 1 RPV zulässig. Die Identität der Parkierungsanlage wird
überhaupt nicht, geschweige denn "in wesentlichen Zügen"
(Art. 42 Abs. 1 RPV) dadurch verändert, dass nunmehr auf einer
Fläche, welche zwei Abstellplätzen entspricht, die Fahrzeuge nicht mehr darauf
parkieren, sondern zur Tiefgarage durchfahren, wobei naturgemäss der Kreis der
entsprechenden Personenwagenlenker sich auf jene beschränkt, welche in der
Tiefgarage ihre Fahrzeuge abstellen. Die gemäss Art. 24c RPG zulässige
"teilweise Änderung" kann dabei auch in einer Zweckänderung bestehen
(vgl. hierzu
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Kommentar
zum Raumplanungsgesetz, Bern 2006
, § 24c N. 14, mit weiteren Hinweisen).
6.3
Auch die
weiteren Rügen des Beschwerdeführers erweisen sich als unbegründet. Die Aussage
von Waldmann/ Hänni (§ 24c N. 4), wonach eine Baute noch bestimmungsgemäss
nutzbar, also weiterhin für den bisherigen Zweck genutzt werden kann,
entspricht Art. 24c Abs. 1 RPG und erfolgt im Zusammenhang mit dem
zeitlichen Anwendungsbereich der Bestandesgarantie gemäss Art. 24c
Abs. 1 RPG. Diese geht unter, wenn die Baute oder Anlage zerstört oder
abgebrochen wird (vgl. Art. 42 Abs. 4 RPV). Waldmann/Hänni fügen in diesem
Zusammenhang an, dass sich der gesetzliche Bestandesschutz nicht auf nutzlose
und eingestürzte Bauruinen erstreckt. Dies trifft hier offensichtlich nicht zu.
Die Parkierungsanlage ist weder zerstört noch verfallen und der Bestandesschutz
nicht untergegangen. Unbegründet ist auch der Einwand des Beschwerdeführers, es
fehle hier eine Ausnahmesituation, weil die Erschliessung des Baugrundstückes
via L-Strasse erfolgen könne. Art. 24c RPG ist eine Norm der
Besitzstandsgarantie. Geniesst eine Baute oder Anlage Bestandesschutz im Sinn
dieser Bestimmung und liegt die geplante bauliche Massnahme innerhalb der
gemäss Art. 24c Abs. 2 RPG umschriebenen Baumöglichkeiten, so ist
keine darüber hinausgehende "Ausnahmesituation" Bewilligungsvoraussetzung.
7.
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die streitbezogene
Parkfläche gemäss Art. 24c RPG und Art. 41 RPV Bestandesschutz
geniesst und die geplante Zufahrt innerhalb der durch diese Bestimmungen
abgesteckten Baumöglichkeiten liegt. Sie ist daher gestützt auf Art. 24c
Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 42 RPV bewilligungsfähig. Die
Beschwerde ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 13 in Verbindung mit § 70
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm damit nicht zu (§ 17 Abs. 2
VRG). Hingegen hat er die private Beschwerdegegnerin für das
Beschwerdeverfahren angemessen zu entschädigen. Angemessen ist vorliegend eine
Parteientschädigung von Fr. 1'500.-.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die Beschwerde
wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'120.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Der
Beschwerdeführer hat der privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …