zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00528 · 2023-04-20 · de

Verkehrsanordnung | Verkehrsanordnung (Tempo-30-Zonen) im Kontext einer Lärmsanierung. [Verfahrenskoordination und Rekurszuständigkeit; Praxisänderung.] Legitimation der beschwerdeführenden Stadt Winterthur (E. 1.2). Die Einführung einer Tempo-30-Zone kann für sich allein für die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte von Strassen bei einer Lärmsanierung nicht ausreichen. Falls der Strassenhalter gleichzeitig keine strassenbaulichen Massnahmen als notwendig bzw. verhältnismässig erachtet, dürfte er ergänzend bloss Erleichterungen im Sinn von Art. 17 USG beantragen, um der Lärmsanierungspflicht insgesamt formell Genüge zu tun. Die Gewährung derartiger Erleichterungen und die damit verbundenen Schallschutzmassnahmen an den von übermässigem Strassenlärm betroffenen Gebäuden bilden Bestandteil eines Strassenprojekts. Wird auf strassenbauliche Massnahmen verzichtet, so betreffen die Erleichterungen mitunter den einzigen Gegenstand des Strassenprojekts. Das Gesamtpaket bzw. das dahinterstehende Konzept strebt diesfalls bezüglich Temporeduktion und Erleichterungen eine Lärmsanierung gemäss Art. 16 USG an und vollzieht damit Bundesumweltrecht (E. 5.2). Im Hinblick auf die Lärmsanierung einer Strasse weist nicht nur die Frage der zulässigen Höchstgeschwindigkeit, sondern auch ein damit einhergehender Verzicht auf strassenbauliche Massnahmen einen engen lärmrechtlichen Bezug zu geplanten Erleichterungen auf. Daraus ist dem Grundsatz nach eine Koordinationspflicht zwischen Temporeduktionsmassnahme und Strassenprojekt abzuleiten, falls dahinter das Konzept einer Lärmsanierung steht (E. 5.3). Ausführungen zu den unterschiedlichen Verfahrensabläufen und Rechtsmittelwegen bei funktionellen Verkehrsanordnungen und Strassenprojekten (E. 5.4 f.). Bei Temporeduktionsmassnahme und Strassenprojekt ist eines der beiden Verfahren als Leitverfahren zu behandeln, das für die koordinierte Publikation und Entscheideröffnung zu sorgen und an das ein einheitliches Rechtsmittelverfahren anzuschliessen hat. AlsLeitverfahren in diesem Sinn ist bei der Lärmsanierung die Festsetzung des Strassenprojekts festzulegen. Dies führt dazu, dass die gesetzliche Rekursinstanz für das Strassenprojekt, d.h. Baurekursgericht bzw. Regierungsrat, im Rahmen einer (koordinierten) Lärmsanierung auch die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu beurteilen hat. Der damit verbundene Verstoss gegen die Regelung von § 19b VRG zur Rekurszuständigkeit der oberen Instanz (Bezirksbehörde bzw. Sicherheitsdirektion) ist in Kauf zu nehmen (E. 5.6). Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens war die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit bzw. die Einführung einer Tempo-30-Zone. Darüber entschied der Stadtrat am 26. Mai 2021. Hingegen setzte er das Strassenprojekt, mit dem er die beantragten Erleichterungen gewährte, am 2. November 2022 fest. Beide Anordnungen setzten dasselbe Lärmsanierungskonzept um. Zwar hat die Beschwerdeführerin die Einführung der Tempo-30-Zone auch mit Gründen der Verkehrssicherheit gerechtfertigt. Dieser Umstand führt aber nicht dazu, dass die Verkehrsanordnung isoliert hätte eröffnet werden dürfen. Vielmehr erforderten bereits die konkret geplanten Erleichterungen eine Koordination der beiden Projekte bzw. Massnahmen. Eine solche erfolgte vorliegend nicht (E. 6.1). Vorliegend muss als Rekursinstanz gegen den kommunalen Beschluss vom 26. Mai 2021 in Nachachtung des Koordinationsgebots und entgegen der Bestimmung von § 19b VRG das Baurekursgericht zum Zug kommen. Im Ergebnis trat das Statthalteramt somit zu Recht – nämlich mangels Zuständigkeit – auf die Rekurse nicht ein. Anstelle der Feststellung der Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses hätten die Rekurse jedoch richtigerweise an das Baurekursgericht zur Behandlung weitergeleitet werden müssen (E. 6.4).Teilweise Gutheissung. Überweisung der Rekurse zur weiteren Behandlung im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht.

Zürich Verwaltungsgericht 20.04.2023 VB.2022.00528
Zurich Verwaltungsgericht 20.04.2023 VB.2022.00528
Zurigo Verwaltungsgericht 20.04.2023 VB.2022.00528

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00528
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2022.00528
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.04.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung
Verkehrsanordnung (Tempo-30-Zonen) im Kontext einer Lärmsanierung.
[Verfahrenskoordination und Rekurszuständigkeit; Praxisänderung.]
Legitimation der beschwerdeführenden Stadt Winterthur (E. 1.2). Die Einführung einer Tempo-30-Zone kann für sich allein für die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte von Strassen bei einer Lärmsanierung nicht ausreichen. Falls der Strassenhalter gleichzeitig keine strassenbaulichen Massnahmen als notwendig bzw. verhältnismässig erachtet, dürfte er ergänzend bloss Erleichterungen im Sinn von Art. 17 USG beantragen, um der Lärmsanierungspflicht insgesamt formell Genüge zu tun. Die Gewährung derartiger Erleichterungen und die damit verbundenen Schallschutzmassnahmen an den von übermässigem Strassenlärm betroffenen Gebäuden bilden Bestandteil eines Strassenprojekts. Wird auf strassenbauliche Massnahmen verzichtet, so betreffen die Erleichterungen mitunter den einzigen Gegenstand des Strassenprojekts. Das Gesamtpaket bzw. das dahinterstehende Konzept strebt diesfalls bezüglich Temporeduktion und Erleichterungen eine Lärmsanierung gemäss Art. 16 USG an und vollzieht damit Bundesumweltrecht (E. 5.2). Im Hinblick auf die Lärmsanierung einer Strasse weist nicht nur die Frage der zulässigen Höchstgeschwindigkeit, sondern auch ein damit einhergehender Verzicht auf strassenbauliche Massnahmen einen engen lärmrechtlichen Bezug zu geplanten Erleichterungen auf. Daraus ist dem Grundsatz nach eine Koordinationspflicht zwischen Temporeduktionsmassnahme und Strassenprojekt abzuleiten, falls dahinter das Konzept einer Lärmsanierung steht (E. 5.3). Ausführungen zu den unterschiedlichen Verfahrensabläufen und Rechtsmittelwegen bei funktionellen Verkehrsanordnungen und Strassenprojekten (E. 5.4 f.). Bei Temporeduktionsmassnahme und Strassenprojekt ist eines der beiden Verfahren als Leitverfahren zu behandeln, das für die koordinierte Publikation und Entscheideröffnung zu sorgen und an das ein einheitliches Rechtsmittelverfahren anzuschliessen hat. Als Leitverfahren in diesem Sinn ist bei der Lärmsanierung die Festsetzung des Strassenprojekts festzulegen. Dies führt dazu, dass die gesetzliche Rekursinstanz für das Strassenprojekt, d.h. Baurekursgericht bzw. Regierungsrat, im Rahmen einer (koordinierten) Lärmsanierung auch die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu beurteilen hat. Der damit verbundene Verstoss gegen die Regelung von § 19b VRG zur Rekurszuständigkeit der oberen Instanz (Bezirksbehörde bzw. Sicherheitsdirektion) ist in Kauf zu nehmen (E. 5.6). Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens war die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit bzw. die Einführung einer Tempo-30-Zone. Darüber entschied der Stadtrat am 26. Mai 2021. Hingegen setzte er das Strassenprojekt, mit dem er die beantragten Erleichterungen gewährte, am 2. November 2022 fest. Beide Anordnungen setzten dasselbe Lärmsanierungskonzept um. Zwar hat die Beschwerdeführerin die Einführung der Tempo-30-Zone auch mit Gründen der Verkehrssicherheit gerechtfertigt. Dieser Umstand führt aber nicht dazu, dass die Verkehrsanordnung isoliert hätte eröffnet werden dürfen. Vielmehr erforderten bereits die konkret geplanten Erleichterungen eine Koordination der beiden Projekte bzw. Massnahmen. Eine solche erfolgte vorliegend nicht (E. 6.1). Vorliegend muss als Rekursinstanz gegen den kommunalen Beschluss vom 26. Mai 2021 in Nachachtung des Koordinationsgebots und entgegen der Bestimmung von § 19b VRG das Baurekursgericht zum Zug kommen. Im Ergebnis trat das Statthalteramt somit zu Recht – nämlich mangels Zuständigkeit – auf die Rekurse nicht ein. Anstelle der Feststellung der Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses hätten die Rekurse jedoch richtigerweise an das Baurekursgericht zur Behandlung weitergeleitet werden müssen (E. 6.4).
Teilweise Gutheissung. Überweisung der Rekurse zur weiteren Behandlung im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht.
Stichworte:
ERLEICHTERUNGEN
FUNKTIONELLE VERKEHRSANORDNUNG
GEMEINDESTRASSE
HÖCHSTGESCHWINDIGKEIT
KOORDINATIONSPFLICHT
LÄRMSANIERUNG
LÄRMSCHUTZ
LÄRMSCHUTZMASSNAHMEN
NICHTIGKEIT
PRAXISÄNDERUNG
STRASSENLÄRM
STRASSENPROJEKT
STRASSENSANIERUNG
TEMPO-30-ZONE
ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
VERKEHRSANORDNUNG
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. I KSigV
Art. 2 Abs. I LSV
Art. 13 Abs. II lit. b LSV
Art. 13 Abs. III LSV
§ 329 PBG
Art. 25a RPG
Art. 108 Abs. II SSV
Art. 108 Abs. IV SSV
§ 14 Abs. I StrassG
§ 17 StrassG
§ 41 StrassG
Art. 3 Abs. IV SVG
Art. 7 Abs. VII USG
Art. 8 USG
Art. 17 Abs. I USG
Art. 57 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00528
Urteil
der 3. Kammer
vom
20. April 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Franz Kessler
Coendet, Ersatzrichter Christian Mäder,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
Stadt
Winterthur, vertreten durch den Stadtrat, dieser vertreten durch das
Baupolizeiamt,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
Beschwerdegegner
1–9
,
2.
Beschwerdegegnerin
10,
vertreten durch RA A,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Verkehrsanordnung,
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat Winterthur beschloss am 26. Mai 2021
unter dem Titel "Strassenlärm Immissionsgrenzwertsanierung (IGW):
Verkehrsanordnungen: Haldenstrasse, Kanzleistrasse, Rychenbergstrasse,
Tössertobelstrasse, Untere Briggerstrasse, Wülflingerstrasse",
Tempo-30-Zonen zu signalisieren, teilweise verbunden mit weiteren Massnahmen.
II.
Hiergegen erhoben zehn Personen Rekurs beim
Statthalteramt des Bezirks Winterthur. Nach Durchführung eines doppelten
Schriftenwechsels verfügte die Statthalterin am 8. Juli 2022:
"I.      Auf die Rekurse der Rekurrenten 1 bis 10 wird nicht
eingetreten. Die Rekursgegnerin wird eingeladen, die Eingaben im
Einspracheverfahren zu behandeln.
II.      Es wird festgestellt, dass der Beschluss der Rekursgegnerin
vom 26. Mai 2021 betreffend Einführung von Tempo 30 nichtig ist.
…"
Die Verfahrenskosten wurden der Stadt Winterthur auferlegt
(Dispositivziffer III); Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen
(Dispositivziffer IV).
III.
Mit Beschwerde vom 8. September 2022 beantragte
namens der Stadt Winterthur der Rechtsdienst des Baupolizeiamts dem
Verwaltungsgericht:
"1.1.  Es sei die Nichtigkeit von Ziffer II. der Verfügung
des Statthalteramtes Bezirk Winterthur vom 8. Juli 2022 festzustellen.
1.2.   Eventualiter sei Ziffer II. der Verfügung des Statthalteramtes
Bezirk Winterthur vom 8. Juli 2022 aufzuheben und der Beschluss der
Beschwerdeführerin vom 26. Mai 2021 wiederherzustellen.
2.      Ziffer I. Satz 2 und Ziffer III. der Verfügung
des Statthalteramtes Bezirk Winterthur vom 8. Juli 2022 seien aufzuheben
und es seien die Kosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens den
Beschwerdegegnern 3 bis 9 aufzuerlegen.
3.      Unter Kostenfolgen zulasten der Vorinstanz, eventualiter
zulasten der Beschwerdegegner 3 bis 9."
In seiner Vernehmlassung vom 22. September 2022
schloss das Statthalteramt auf Abweisung der Beschwerde. Die
Beschwerdegegnerin 3 erklärte am 14. Oktober 2022 den Verzicht auf
eine Beschwerdeantwort, ebenso die Beschwerdegegnerin 10 am 17. Oktober
2022. Der Beschwerdegegner 8 beantragte am 17. Oktober 2022, die
Beschwerde sei abzuweisen; eventuell sei die Sache zur materiellen Beurteilung
an das Statthalteramt zurückzuweisen. Am 7. November 2022 teilte der Beschwerdegegner 7
sein Desinteresse am Verfahren mit. Mit Replik vom 11. November 2022 nahm
die Beschwerdeführerin Stellung zur Eingabe des Beschwerdegegners 8.
Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die
Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen
zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
sachlich und funktionell zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführerin als Gemeinwesen ist nach § 49 i. V. m. § 21
Abs. 2 VRG grundsätzlich nur dann zur Beschwerde legitimiert, wenn sie
durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung hat (lit. a), die Verletzung von Garantien
rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder
bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt ist, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
Gemäss Art. 3
Abs. 4 Satz 3 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958
(SVG; SR 741.01) sind die Gemeinden zur Beschwerde berechtigt, wenn
Verkehrsmassnahmen (im Sinn dieses Absatzes) auf ihrem Gebiet angeordnet
werden. Dieses spezialgesetzliche Beschwerderecht der Gemeinde, welches auch
für den kantonalen Instanzenzug gilt (vgl. die einschlägige Botschaft, in BBl
1986 III 209 ff., 213) und eine Berufung auf eine allfällig in diesem
Bereich bestehende Gemeindeautonomie erübrigt (Eva Maria Belser in: Basler
Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, Basel 2014, Art. 3 N. 89 und
92), besteht unabhängig davon, ob die Gemeinde – wie hier – als (im Sinn von Art. 3
Abs. 2 Satz 2 SVG kantonal delegierte) erstverfügende Instanz auftrat
oder nicht (René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen
Strassenverkehrsrechts, Band I, 2. A., Bern 2002, Rn. 138, unter
Hinweis auf Bundesrat, 27. Mai 1992, VPB 57/1993 Nr. 22A E. 2).
Um eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3 Abs. 4 SVG handelt es sich
dann, wenn die Beschränkung durch ein Vorschrifts- oder Vortrittssignal oder
durch ein anderes Signal oder eine Markierung mit Vorschriftscharakter
angezeigt wird (Bundesrat, 13. Januar 1999, VPB, 63/1999 Nr. 55,
E. 4a), wobei es bei Verkehrsanordnungen in Form von Fahrverboten die
Abgrenzung zum sogenannten Totalfahrverbot gemäss Art. 3 Abs. 3 SVG
im Auge zu behalten gilt (VGr, 26. August 2021, VB.2021.00508, E. 1.2;
12. Januar 2023, VB.2022.00413, E. 1.2). Die vorliegend umstrittenen
Temporeduktionen stellen funktionelle Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3
Abs. 4 SVG dar. Damit ist die Beschwerdeführerin nach Art. 3 Abs. 4
Satz 3 SVG zur Ergreifung des vorliegenden Rechtsmittels legitimiert.
Weiter verleiht Art. 57
des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG;
SR 814.01) Gemeinden die Befugnis, gegen Verfügungen der kantonalen
Behörden in Anwendung dieses Gesetzes Rechtsmittel einzulegen, soweit sie
dadurch berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder
Änderung haben. Diese Umschreibung geht nicht über die allgemeine Beschwerdeberechtigung
nach Art. 89 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über
das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) hinaus (vgl. BGr, 11. Mai 2018,
1C_30/2018, E. 3.5). Da die umstrittene Verkehrsanordnung gleichzeitig
auch als relativ weiträumige Lärmschutzmassnahme dienen soll, verfügt die
beschwerdeführende Gemeinde vorliegend ebenfalls über die Legitimation gemäss Art. 57
USG. Unter diesen Umständen braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob sie
hierzu auch nach Massgabe von § 21 Abs. 2 VRG berechtigt wäre. Da
auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
streitbetroffenen Strassenabschnitte gelten nach Art. 7 Abs. 7 USG
sowie Art. 2 Abs. 1 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember
1986 (LSV; SR 814.41) als bestehende ortsfeste Anlagen. Art. 16 USG
statuiert eine Sanierungspflicht für sogenannte Altanlagen, d.
h. solche, die im Zeitpunkt
des Inkrafttretens des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1985 schon
vorhanden waren und die den Vorschriften dieses Gesetzes oder den
Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze widersprechen (Alain Griffel, Umweltrecht
– in a nutshell, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019, S. 88). Vorliegend
handelt es sich um solche Altanlagen. Nach Art. 13 LSV müssen ortsfeste
Anlagen, die wesentlich zur Überschreitung der Immissionsgrenzwerte (IGW)
beitragen, saniert werden (Abs. 1). Die Anlagen sind so weit zu sanieren:
a. als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist,
und b. dass die IGW nicht überschritten werden (Abs. 2). Gemäss Art. 13
Abs. 3 LSV gibt die Vollzugsbehörde den Massnahmen, welche die
Lärmerzeugung verhindern oder verringern, den Vorzug gegenüber Massnahmen, die
lediglich die Lärmausbreitung verhindern oder verringern, sofern keine
überwiegenden Interessen entgegenstehen. Art. 17 Abs. 1 USG bestimmt,
dass die Behörden Erleichterungen gewähren, wenn eine Sanierung im Einzelfall
unverhältnismässig wäre (vgl. auch Art. 14 Abs. 1 LSV). Gemäss Art. 20
Abs. 1 USG sind die lärmbetroffenen Eigentümer von bestehenden Gebäuden
verpflichtet, passive Schallschutzmassnahmen zu treffen, wenn eine Sanierung an
der Quelle erfolglos geblieben ist oder aus überwiegenden Interessen ausser
Betracht fällt und zudem der Alarmwert überschritten ist. Nach gefestigter
Rechtsprechung stellen Geschwindigkeitsbegrenzungen und damit die Anordnung
einer Tempo-30-Zone im Innerortsbereich eine zulässige Massnahme zur
Lärmverminderung dar (BGr, 16. Juni 2020, 1C_350/2019, E. 4.2;
2. März 2018, 1C_11/2017, E. 4.2).
2.2
Nach Art. 4a
Abs. 1 lit. a der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962
(VRV; SR 741.11) beträgt die allgemeine Höchstgeschwindigkeit für
Fahrzeuge unter günstigen Strassen‑, Verkehrs- und Sichtverhältnissen
50 km/h in Ortschaften. Sie kann für bestimmte Strassenstrecken von der
zuständigen Behörde aufgrund eines Gutachtens herab- oder heraufgesetzt werden
(Art. 32 Abs. 3 SVG). Innerorts können tiefere
Höchstgeschwindigkeiten für bestimmte Strassenstrecken oder durch die
Signalisation einer Tempo-30-Zone oder einer Begegnungszone angeordnet werden (Art. 108
Abs. 5 lit. d und e der Signalisationsverordnung vom 5. September
1979 [SSV; SR 741.21]). Das Signal "Tempo-30-Zone" kennzeichnet
Strassen in Quartieren oder Siedlungsbereichen, auf denen besonders vorsichtig
und rücksichtsvoll gefahren werden muss (Art. 22a SSV). Die Herabsetzung
der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit ist nur aus den in Art. 108 Abs. 2
SSV genannten Gründen zulässig, nämlich wenn eine Gefahr nur schwer oder nicht
rechtzeitig erkennbar und anders nicht zu beheben ist (lit. a); bestimmte
Strassenbenützer eines besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes
bedürfen (lit. b); auf Strecken mit grosser Verkehrsbelastung der
Verkehrsablauf verbessert werden kann (lit. c); dadurch eine im Sinne der
Umweltschutzgesetzgebung übermässige Umweltbelastung (Lärm, Schadstoffe)
vermindert werden kann (lit. d). Die Anordnung von abweichenden
Höchstgeschwindigkeiten ist nur gestützt auf ein vorgängig zu erstellendes
Gutachten zulässig (anders als für Tempo-30- und Begegnungszonen gemäss dem
seit 1. Januar 2023 geltenden Art. 108 Abs. 4
bis
SSV). Dieses hat aufzuzeigen, dass die Massnahme nötig, zweck- und
verhältnismässig ist und keine anderen Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 32
Abs. 3 SVG in Verbindung mit Art. 108 Abs. 4 SSV).
3.
3.1
Am
20. Mai 2009 leitete der Stadtrat Winterthur die Strassenlärmsanierung auf
dem Stadtgebiet ein. Mit Beschluss vom 9. Mai 2018 beschloss er, für einen
Teil der sanierungspflichtigen Strassen Temporeduktionsmassnahmen anzuordnen.
Für verbleibende Grenzwertüberschreitungen an diesen und allen anderen Strassen
ohne Temporeduktion wurden Erleichterungen beantragt und den betroffenen
Grundeigentümern Beiträge an Schallschutz­fenster angeboten. Die entsprechenden
Sanierungsprojekte lagen für die beiden Teile "MIT T30-Massnahmen"
und "OHNE T30-Massnahmen" im Mai/Juni 2018 gemäss folgender
Gliederung öffentlich auf:
Projekte gemäss öffentlicher
Auflage Mai/Juni 2018
Stadtratsbeschlüsse (SRB)
MIT T30-Massnahmen
SRB SR.18.356-3: Mit T-30
Massnahmen (Bachtelstrasse, Oberer Deutweg, Pflanzschulstrasse,
Schaffhauserstrasse (kommunaler Teil), Talackerstrasse (Frauenfelderstrasse
bis Alte Römerstrasse) und Erleichterungen
OHNE T30-Massnahmen
SRB SR.20.188-1:
Erleichterungen (alle Achsen ausser Haldenstrasse, Kanzleistrasse,
Rychenbergstrasse [Abschnitt Haldenstrasse bis Talackerstrasse], Untere
Briggerstrasse, Untere Vogelsangstrasse und Wülflingerstrasse [Abschnitt
Salomon-Hirzel-Strasse bis Zypressenstrasse])
SRB SR.20.189-2: Hinsichtlich
T30-Massnahmen zu überarbeiten (Haldenstrasse, Kanzleistrasse,
Rychenbergstrasse [Abschnitt Haldenstrasse bis Talacker­strasse], Untere
Briggerstrasse und Wülflingerstrasse [Abschnitt Salomon-Hirzel-Strasse bis
Zypressenstrasse]) und Erleichterungen (Untere Vogelsang­strasse)
Am 13. Mai 2020
beschloss der Stadtrat: "…
8.      Das zwischen dem 25. Mai 2018 bis 25. Juni 2018
öffentlich aufgelegte Teilprojekt 'OHNE T30-Massnahmen' des
Strassenlärm-Sanierungsprojektes für die kommunalen Strassen (SR.18.356-1) mit
den Anpassungen gemäss dem 'Technischen Bericht, Lärmsanierung Kommunalstrassen
ohne T30-Massnahmen, Untere Vogelsangstrasse' vom 17. November 2019 wird
hinsichtlich der Unteren Vogelsangstrasse festgesetzt. In Bezug auf die im
Teilprojekt 'Akustisches Sanierungsprojekt Kommunalstrassen ohne
T30-Massnahmen' der Stadt Winterthur enthaltenen Gebäude an der Unteren
Vogelsangstrasse werden im Sinne von Art. 14 LSV Erleichterungen gewährt.
9.      Das Projekt 'OHNE T30-Massnahmen' wird hinsichtlich der
Haldenstrasse, Kanzlei­strasse, Rychenbergstrasse (Abschnitt Haldenstrasse bis
Talackerstrasse), Untere Briggerstrasse und Wülflingerstrasse (Abschnitt
Salomon-Hirzel-Strasse bis Zypressenstrasse) überarbeitet und nochmals
aufgelegt.
…"
3.2
Daraufhin
erging am 26. Mai 2021 – neben dem Auftrag zur öffentlichen Planauflage im
Strassenlärm-Sanierungsprojekt für gewisse Strassenabschnitte – der streitbetroffene
Beschluss, der folgende Verkehrsanordnungen umfasste:
"1.1.  Die Haldenstrasse (Abschnitt Rychenberg- bis Lindstrasse)
wird als Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und mit den bestehenden
Tempo-30-Zonen arrondiert.
1.2.   Beim Knoten Brauer-/Haldenstrasse wird das bestehende
'Stop'-Signal aufgehoben und das Signal 'kein Vortritt' angebracht.
1.3.   Die Kanzleistrasse (Abschnitt Tösstal- bis
Landvogt-Waser-Strasse) wird als Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und
mit den bestehenden Tempo-30-Zonen arrondiert.
1.4.   Die Rychenbergstrasse (Abschnitt Halden- bis Talackerstrasse)
wird als Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und mit den bestehenden
Tempo-30-Zonen arrondiert.
1.5.   Die Tössertobelstrasse (Abschnitt Rychenbergstrasse bis Ende
des einseitigen Trottoirs, rund 30 Meter nördlich des Gebäudes Nr. 16)
wird als Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und mit der neuen
Tempo-30-Zone auf der Rychenbergstrasse arrondiert.
1.6.   Die Untere Briggerstrasse (Abschnitt zwischen den Gebäuden
Nr. 9 und 55) wird als Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und mit den
bestehenden Tempo-30-Zonen arrondiert.
1.7. Die Wülflingerstrasse (Abschnitt zwischen dem Gebäude Nr. 239
bis rund 40 Meter westlich der Einmündung Eulachstrasse) wird als
Tempo-30-Zone signalisiert und markiert und mit den bestehenden Tempo-30-Zonen
arrondiert."
3.3
Gegen
diesen Stadtratsbeschluss wurden Rechtsmittel erhoben, die sich teilweise gegen
das Lärmsanierungsprojekt und teilweise gegen die Verkehrsanordnungen
richteten. Mit Bezug auf letztere erging der angefochtene Entscheid des
Statthalteramts vom 8. Juli 2022. Soweit (auch) gegen das
Lärmsanierungsprojekt Einsprachen erhoben wurden, entschied der Stadtrat
darüber am 2. November 2022. Darin hiess er zwei Einsprachen gut, wies zwei
weitere ab, trat auf deren drei nicht ein und entschied in der Sache wie folgt:
"8.     Das Strassenlärmsanierungsprojekt 'Haldenstrasse,
Kanzleistrasse, Rychenbergstrasse (Abschnitt Haldenstrasse bis
Talackerstrasse), Untere Briggerstrasse, Wieshofstrasse und Wülflingerstrasse
(Abschnitt Salomon-Hirzel-Strasse bis Zypressenstrasse)' mit den Anpassungen
vom 9. September 2022 gemäss dem 'Technischen Bericht – Öffentliche
Projektauflage' vom 16. März 2021 des Ingenieurbüros B wird festgesetzt.
In Bezug auf die im Projekt enthaltenen Gebäude werden für die entsprechenden
Strassenabschnitte im Sinne von Art. 14 LSV Erleichterungen gewährt."
4.
4.1
Das
Statthalteramt erwog im angefochtenen Entscheid, dass der Stadtrat gleichzeitig
mit dem angefochtenen Beschluss einen weiteren solchen betreffend
"Strassenlärm Immissionsgrenzwertsanierung (IGW); Auftrag zur öffentlichen
Planauflage des Strassenlärm-Sanierungsprojekts für die Haldenstrasse,
Kanzleistrasse, Rychenbergstrasse (Abschnitt Haldenstrasse bis
Talackerstrasse), Untere Briggerstrasse, Wülflingerstrasse (Abschnitt
Salomon-Hirzel-Strasse bis Zypressenstrasse) und die Wieshofstrasse
(Wülflingerstrasse bis Wässerwiesenstrasse)" gefasst habe. Dispositivziffer
2 halte fest, dass auf den genannten Strassen als Sanierungsmassnahmen
Temporeduktionen von Tempo 50 auf Tempo 30 definiert würden. Bei den
verbleibenden Überschreitungen des IGW an diesen Strassenabschnitten sowie an
der Wieshofstrasse (Wülflingerstrasse bis Wässerwiesenstrasse) würden
Erleichterungen beantragt und den Betroffenen Beiträge an Schallschutzfenster
angeboten. Die beiden Beschlüsse vom 26. Mai 2021 seien am 11. Juni
2021 unter dem Titel "Lärmsanierung Kommunalstrassen, Öffentliche
Planauflage" publiziert worden. Dabei sei darauf hingewiesen worden, dass
gegen das Projekt innerhalb der Auflagefrist bei der Stadt Winterthur
Einsprache erhoben und mit dieser alle Mängel des Projekts geltend gemacht
werden könnten. Sodann finde sich die Anmerkung, dass die mit dem Sanierungsprojekt
zusammenhängenden neuen Verkehrsvorschriften zu Tempo 30 gleichzeitig
publiziert würden und separat beim Statthalteramt angefochten werden müssten.
Wie aus dem Publikationstext hervorgehe, handle es sich nicht um eine Verkehrsanordnung
im Sinn von § 7 Abs. 1 der kantonalen Signalisationsverordnung vom
21. November 2001 (KSigV; LS 741.2); vielmehr seien die Beschlüsse
unter dem Titel "Lärmsanierung Kommunalstrassen, Öffentliche
Planauflage" veröffentlicht worden. Anordnungen in Anwendung des Umweltschutzgesetzes
seien gestützt auf § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG; LS 700.1) beim Baurekursgericht anzufechten. Dies gelte auch
dann, wenn ein Lärmsanierungsprojekt als solches für Gemeindestrassen
ausgestaltet sei und neben funktionellen Anordnungen auch bauliche umfasse. Im
angefochtenen Beschluss nehme der Stadtrat zwar Bezug auf Art. 3 Abs. 4
SVG und führe in der Vernehmlassung ergänzend aus, dass es sich hier um eine
funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn dieser Norm handle. Allerdings gehe aus
der Publikation wie aus den übrigen Unterlagen hervor, dass die Tempo-30-Zonen
nicht im Verfahren nach Art. 3 Abs. 4 SVG erlassen worden seien,
sondern Bestandteil eines Sanierungsprojekts nach Umweltschutzgesetz und
Lärmschutz-Verordnung bildeten, das der Stadtrat zeitgleich mit der Anordnung
der Tempo-30-Zonen aufgelegt habe. Daher sei das Statthalteramt für die
Beurteilung der angefochtenen Anordnung nicht zuständig; vielmehr habe der
Stadtrat alle Anträge im Einspracheverfahren nach § 17 des
Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG: LS 722.1) zu behandeln
und darüber im Rahmen der Projektfestsetzung zu entscheiden. Hiergegen stehe
dann gemäss § 329 PBG und § 41 StrG der Rekurs an das
Baurekursgericht offen. Auf die einzelnen Rekurse sei daher – wie näher
ausgeführt wurde – nicht einzutreten. Zu prüfen bleibe, ob der angefochtene
Beschluss nichtig sei. Vorliegend bilde die Festsetzung der Tempo-30-Zonen Teil
des umweltrechtlichen Sanierungsprojekts. Es sei nicht zulässig, parallel dazu
im Verfahren nach Art. 3 Abs. 4 SVG Tempo-30-Zonen festzulegen.
Vielmehr sei über solche abschliessend im laufenden Verfahren nach §§ 16 f.
StrG zu befinden. Der angefochtene Beschluss stütze sich auf keinerlei
Rechtsgrundlage und sei verfrüht, denn die Festsetzung von Tempo-30-Zonen setze
ein rechtskräftiges Strassenprojekt voraus, in dessen Rahmen sich die
Herabsetzung der ordentlichen Höchstgeschwindigkeit als verhältnismässig
erwiesen habe. Mithin liege ein schwerwiegender Verfahrensfehler vor, der zur
Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses führe.
4.2
Zur
Begründung ihrer Beschwerde macht die Stadt Winterthur geltend, dass von
Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses keine Rede sein könne. Wenn das
Statthalteramt sich schon für die Beurteilung der Rekurse als sachlich
unzuständig bezeichnet habe, gehe es nicht an, dass es die fragliche Anordnung
als nichtig bezeichnet habe. Sodann sei der Stadtratsbeschluss keineswegs
qualifiziert falsch: Ein besonders schwerer Mangel hafte ihm nicht an, und selbst
wenn dies zutreffen sollte, wäre er jedenfalls nicht offensichtlich. Hätte die
Rechtsauffassung der Vorinstanz Bestand, so wäre die bisher gängige Praxis zur
Einführung von Tempo-30-Zonen infrage gestellt und die Rechtssicherheit damit
ernsthaft gefährdet. Sodann stütze sich das Statthalteramt auf einen falschen
Sachverhalt. Immerhin sei es zu Recht auf die Rekurse nicht eingetreten; weil
sich die Beschwerdegegner damit abgefunden hätten, sei der Beschluss insoweit
in Rechtskraft erwachsen. Indessen habe es zu Unrecht die Beschwerdeführerin
eingeladen, die Rekurse im Einspracheverfahren zu behandeln. Soweit es nämlich
um die Beurteilung der Rügen betreffend die Verkehrsanordnung gehe, sei dafür
das Statthalteramt zuständig. Falls keiner der Beschwerdegegner den Beschluss
der Vorinstanz angefochten habe, erübrige sich eine Rückweisung der Sache an
diese; vielmehr könne das Verwaltungsgericht in der Sache selbst entscheiden.
4.3
Der
Beschwerdegegner 8 unterstützt sinngemäss die Argumentation des
Statthalteramts. Für den Fall einer Gutheissung der Beschwerde sei die Sache
zur materiellen Prüfung des Rekurses an die Vorinstanz zurückzuweisen; entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin sei die Sache betreffend die Situation an
der Kanzleistrasse nicht spruchreif.
5.
5.1
Das
Verwaltungsgericht hat sich im Leitentscheid RB 2005 Nr. 36 (= VGr,
7. April 2005, VB.2004.00558 = BEZ 2005 Nr. 17 = ZBl 106/2005,
593) mit der Frage der Koordination und gemeinsamen Eröffnung von
Verkehrsanordnungen mit den verkehrsberuhigenden baulichen Massnahmen bei der
Festsetzung von Tempo-30-Zonen auseinandergesetzt. Es hielt zunächst fest, dass
gemäss kantonalem Recht erstinstanzlich in der Regel unterschiedliche
Zuständigkeiten bezüglich der funktionellen Verkehrsanordnung und des Strassenprojekts
gegeben sind (VGr, a.
a.
O., E. 2.3; vgl.
dazu auch E. 5.4 hiernach). Das Gericht hielt unter Hinweis auf diese
erstinstanzliche Zuständigkeitsordnung fest, dass eine
Verkehrsberuhigungsmassnahme, die einerseits eine Tempo-30-Zone als
funktionelle Verkehrsanordnung und andererseits bauliche Massnahmen (zum
Beispiel Belagskissen, Einengungen etc.) vorsieht, sowohl einer Verfügung der
für funktionelle Verkehrsanordnungen zuständigen Behörde als auch einer solchen
der für bauliche Massnahmen zuständigen Gemeindebehörde bedürfe. Daraus ergebe
sich eine Teilung des Rechtsmittelwegs im Rekursverfahren und drohe die Gefahr
sich widersprechender oder nicht aufeinander abgestimmter Entscheide. Daher
stelle sich die Frage eines koordinierten Vorgehens der beteiligten Instanzen
(VGr, a.
a.
O., E. 2.3.3).
Bei den in §§ 12 ff. StrG vorgesehenen
Strassenprojektplänen handle es sich um Sondernutzungspläne. Somit kämen die in
Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
(RPG; SR 700) statuierten Grundsätze zur Koordinationspflicht gemäss
dessen Absatz 4 mindestens analog zur Anwendung. Allerdings bestehe nach
der Rechtsprechung kein Koordinationsbedarf, wenn ein Bauvorhaben allein
aufgrund einer Baubewilligung ausgeführt werden könnte, ohne dass weitere
Bewilligungen erforderlich seien, selbst wenn gleichzeitig noch weitere
Massnahmen getroffen werden sollten, die eigene Bewilligungen erforderten. Der
Koordinationsbedarf richte sich nicht danach, ob die einzelnen Verfahren
koordinierbar seien; den Ausschlag gebe, ob auf das gleiche Projekt
verschiedene materiell-rechtliche Vorschriften anzuwenden seien, zwischen denen
ein derart enger Sachzusammenhang bestehe, dass sie nicht getrennt und
unabhängig voneinander angewandt werden dürften (VGr, a.
a.
O., E. 2.4.1).
Sodann hielt das Gericht fest, dass die Einführung einer
Tempo-30-Zone im Interesse von deren Wirksamkeit in aller Regel mit darauf
abgestimmten baulichen und gestalterischen Massnahmen verknüpft sei. Zwar
könnten bauliche Massnahmen zur Verkehrsberuhigung grundsätzlich unabhängig von
der Einführung einer Tempo-30-Zone von der Gemeinde erstellt werden. Seien sie
aber gleichzeitig mit der Einführung einer Tempo-30-Zone zu vollziehen, bestehe
ein derart enger Sachzusammenhang zwischen der funktionellen Verkehrsanordnung
und den dazu notwendigen baulichen Massnahmen, dass sie nicht getrennt und
unabhängig voneinander angeordnet werden sollten. Anders verhalte es sich
jedoch dann, wenn sich bauliche Massnahmen zur Ausgestaltung von Tempo-30-Zonen
erst bei nachträglicher Überprüfung der Wirksamkeit der blossen Signalisation
als notwendig erwiesen. Falls die baulichen Massnahmen aber Teil des
Sicherheitskonzepts einer Tempo-30-Zone bildeten, ergebe sich daraus nicht nur
ein sachlicher, sondern auch ein rechtlicher Zusammenhang zwischen den
funktionellen und den baulichen Anordnungen, indem die Angemessenheit der
baulichen Massnahmen nicht für sich isoliert, sondern im Rahmen des Konzepts
der Tempo-30-Zonen zu beurteilen sei, was für eine Koordinationspflicht spreche
(VGr, a.
a.
O., E. 2.4.2). Die
gebotene Koordination sei mindestens so weit zu gewährleisten, als die
Festsetzung der notwendigen baulichen Massnahmen gleichzeitig mit der
Einführung von Tempo-30-Zonen verfügt bzw. eröffnet werden müsse, um den
Betroffenen die Möglichkeit einzuräumen, den – im Rekursverfahren getrennten –
Rechtsmittelweg einzuschlagen. Dies gelte jedenfalls dann, wenn die
erforderlichen baulichen Massnahmen im Zeitpunkt der verfügten Einführung einer
Tempo-30-Zone bereits vorgesehen seien. Sodann liege es an den zuständigen
Rechtsmittelinstanzen, ihre Entscheide ihrerseits in geeigneter Weise zu
koordinieren (VGr, a.
a.
O., E. 2.4.3).
5.2
In vielen
Fällen lässt sich die von Art. 13 Abs. 2 lit. b LSV verlangte
Einhaltung der Immissionsgrenzwerte von Strassen bei einer Lärmsanierung allein
mit funktionellen Massnahmen, wie der Herabsetzung der allgemeinen
Höchstgeschwindigkeit, erreichen. Es kann aber vorkommen, dass die Einführung
einer Tempo-30-Zone für die Einhaltung dieser Anforderungen in absehbarer Weise
nicht ausreicht. Falls der Strassenhalter gleichzeitig keine strassenbaulichen
Massnahmen zur Lärmsanierung (vgl. § 3 StrG) als notwendig bzw.
verhältnismässig erachtet, so dürfte er ergänzend bloss Erleichterungen im Sinn
von Art. 17 USG beantragen, um der Lärmsanierungspflicht insgesamt formell
Genüge zu tun. Die Gewährung derartiger Erleichterungen und die damit
verbundenen Schallschutzmassnahmen an den von übermässigem Strassenlärm
betroffenen Gebäuden bilden in Anwendung von § 19 StrG Bestandteil eines
Strassenprojekts. Wird auf strassenbauliche Massnahmen verzichtet, so betreffen
die Erleichterungen mitunter den einzigen Gegenstand des Strassenprojekts. Das
Gesamtpaket bzw. das dahinterstehende Konzept strebt diesfalls bezüglich
Temporeduktion und Erleichterungen eine Lärmsanierung gemäss Art. 16 USG
an und vollzieht damit Bundesumweltrecht.
5.3
Unabhängig
davon, ob bei einer Lärmsanierung Strassenprojektpläne geändert werden und
insoweit Art. 25a RPG zum Zug kommt (vgl. oben E. 5.1), verlangt das Art. 8
USG zugrundeliegende Prinzip der ganzheitlichen Betrachtungsweise eine
Gesamtschau zur Frage der Emissionsbegrenzung aus Projekten, die einen engen
räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zusammenhang aufweisen (vgl. zu diesem
Prinzip BGE 146 II 36 E. 3.4 mit Hinweisen). Ein derart enger
Sachzusammenhang ist bei der Verbindung von Herabsetzung der
Höchstgeschwindigkeit (als Verkehrsanordnung) und Erleichterungen (als
Strassenprojekt) zu bejahen, sofern die beiden Massnahmen das Konzept einer umfassenden
Lärmsanierung umsetzen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Art. 13 Abs. 3
LSV nicht nur eine Rangfolge zu den Sanierungsmassnahmen enthält:
Lärmschutzmassnahmen an der Quelle sind gegenüber solchen auf dem
Ausbreitungsweg zu bevorzugen (vgl. BGE 138 II 379 E. 5.6.1). Nach der
Rechtsprechung ist auch die Gewährung von Erleichterungen eine
Ausnahmebewilligung; deren Erteilung darf nur in Sonderfällen erfolgen und muss
restriktiv gehandhabt werden (BGr, 3. Februar 2016, 1C_589/2014, E. 2.1).
Hinzu kommt, dass die Fristen gemäss Art. 17 LSV für Sanierungen und
Schallschutzmassnahmen bei Strassen abgelaufen sind. Ergänzend folgt aus den in
§ 14 Abs. 1 StrG verankerten Projektierungsgrundsätzen für den
Strassenbau, dass verkehrslenkende Massnahmen dem Bau neuer Verkehrsflächen
vorgeht. Unter diesen Umständen weisen im Hinblick auf die Lärmsanierung einer
Strasse nicht nur die Frage der zulässigen Höchstgeschwindigkeit, sondern auch
ein damit einhergehender Verzicht auf strassenbauliche Massnahmen einen engen
lärmrechtlichen Bezug zu geplanten Erleichterungen auf. Daraus ist dem
Grundsatz nach eine Koordinationspflicht zwischen Temporeduktionsmassnahme und
Strassenprojekt abzuleiten, falls dahinter das Konzept einer Lärmsanierung steht
(vgl. auch Anette Dalcher/Robert Lauko/Salome Bérard, Lärmsanierungsrecht bei
Strassen, pbg-aktuell 1/2018, S. 5 ff., 10).
5.4
Der
erstinstanzliche Verfahrensablauf ist bei funktionellen Verkehrsanordnungen und
Strassenprojekten unterschiedlich ausgestaltet. Auch die Zuständigkeiten fallen
im Regelfall auseinander: Bei
Gemeindestrassen
ist die Kantonspolizei
für die Verkehrsanordnung und der Gemeindevorstand für die Festsetzung des
Strassenprojekts zuständig; nur in den beiden Städten Zürich und Winterthur stehen
beide Entscheide den kommunalen Behörden zu (vgl. § 16 des Verkehrsabgabengesetzes
vom 11. September 1966 [VAG; LS 741.1] in Verbindung mit § 4 Abs. 2
und § 27 KSigV sowie § 15 Abs. 2 StrG). Bei
Staatsstrassen
ist ebenfalls die Kantonspolizei für die Verkehrsanordnung zuständig (§ 4 Abs. 1
KSigV), während die Festsetzung des Strassenprojekts dem Regierungsrat bzw. der
Baudirektion zusteht (§ 15 Abs. 1 StrG). Vorbehalten sind dabei
Strassen mit überkommunaler Bedeutung in den Städten Zürich und Winterthur.
Dort haben die städtischen Behörden die funktionelle Verkehrsmassnahme anzuordnen
(§ 27 KSigV) und das Strassenprojekt festzusetzen (§ 45 Abs. 2
StrG). Immerhin genügt es für die gebotene Koordinationspflicht im Rahmen einer
Lärmsanierung, wenn die Veröffentlichung von Verkehrsanordnung und Strassenprojekt
gleichzeitig erfolgt und die beiden erstinstanzlichen Entscheide gemeinsam
eröffnet werden. In dieser Hinsicht kann an die bisherige kantonale
Rechtsprechung angelehnt werden, die eine Koordinationspflicht bei einem
einheitlichen Sicherheitskonzept annimmt (vgl. dazu VGr, 4. Oktober 2018,
VB.2017.00657, E. 3.2 und oben E. 5.1). Dies bedeutet, dass bei einer
Lärmsanierung die Herabsetzung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit nicht nur
dann in diesem Sinn mit dem Strassenprojekt koordiniert werden muss, wenn
letzteres strassenbauliche Massnahmen vorsieht, sondern sogar auch dann, wenn
es sich lediglich auf Erleichterungen beschränkt.
5.5
Das
kantonale Recht sieht sodann einen getrennten Rechtsmittelweg auf der Stufe der
Rekursinstanz vor: Bei
Gemeindestrassen
ist die funktionelle
Verkehrsanordnung der Kantonspolizei bzw. der kommunalen Behörde von Zürich und
Winterthur gemäss § 19b VRG bei der oberen Behörde (kantonale
Sicherheitsdirektion bzw. Bezirksbehörde) anfechtbar, während gemäss § 41
StrG der Weiterzug ans Baurekursgericht gegeben ist. Bei
Staatsstrassen
bzw. Strassen von überkommunaler Bedeutung in Zürich und Winterthur folgt aus § 19b
VRG im Hinblick auf die funktionelle Verkehrsanordnung wiederum die
Rekurszuständigkeit der oberen Instanz (Sicherheitsdirektion bzw.
Bezirksbehörde). Bezüglich des Strassenprojekts folgt aus § 41 Abs. 1
StrG das Baurekursgericht als Rekursinstanz gegen Festsetzungen durch die
Baudirektion und aus § 45 Abs. 2 StrG bei den Städten Zürich und
Winterthur der Regierungsrat als Rekursinstanz gegen Festsetzungen der
Stadträte. Projektfestsetzungen des Regierungsrats sind direkt beim
Verwaltungsgericht anfechtbar (§ 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 2
lit. a VRG). Allerdings darf das kantonale Verfahrensrecht die
Verwirklichung von Bundesrecht – wie von Bundesumweltrecht – nicht wesentlich
erschweren oder gar vereiteln; dies setzt neben der Koordination im
erstinstanzlichen Verfahren an sich auch ein einheitliches Rechtsmittelverfahren
voraus (vgl. BGE 122 II 81 E. 6d/aa mit Hinweisen). Diesen Erfordernissen
widerspräche es im vorliegenden Zusammenhang, wenn eine verfahrensrechtliche
Koordination in den fraglichen Fällen erst auf der Stufe des
Verwaltungsgerichts erfolgen würde, denn dadurch könnte die Gefahr von sich
widersprechenden und sachlich unhaltbaren Rechtsmittelentscheiden zur
Lärmsanierung im Einzelfall nicht mit genügender Bestimmtheit ausgeschlossen
werden.
5.6
Insgesamt
ist es vielmehr sachgerecht, bei Temporeduktionsmassnahme und Strassenprojekt
eines der beiden Verfahren als Leitverfahren zu behandeln, das für die
koordinierte Publikation und Entscheideröffnung zu sorgen und an das ein
einheitliches Rechtsmittelverfahren anzuschliessen hat. Als Leitverfahren in
diesem Sinn ist bei der Lärmsanierung die Festsetzung des Strassenprojekts
festzulegen, zumal der im Strassenverfahren zu fällende Entscheid über die
Erleichterungen am stärksten in die Interessen der lärmbetroffenen
Anwohnerschaft eingreift. Dies führt dazu, dass die gesetzliche Rekursinstanz
für das Strassenprojekt, d.
h.
Baurekursgericht bzw. Regierungsrat, im Rahmen einer (koordinierten)
Lärmsanierung auch die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit zu beurteilen
hat. Es kann festgestellt werden, dass das Baurekursgericht unlängst in
rechtskräftigen Entscheiden bereits eine entsprechende Ausdehnung seiner
Überprüfungsbefugnis vorgenommen hat (vgl. die Entscheide BRGE III Nr. 0141/2022
vom 24. August 2022, E. 1.2.2; BRGE II Nr. 0265/2021 vom
9. November 2021, E. 5.3). Darauf ist im angefochtenen Entscheid
hingewiesen worden. Demgegenüber ist der damit verbundene Verstoss gegen die
Regelung von § 19b VRG zur Rekurszuständigkeit der oberen Instanz im Bereich
funktioneller Verkehrsanordnungen (Bezirksbehörde bzw. Sicherheitsdirektion) in
Kauf zu nehmen. An sich verlangen das Legalitätsprinzip und die
Rechtssicherheit, dass die Änderungen der verfahrensrechtlichen Bestimmungen
zur Schaffung einheitlicher Rekursinstanzen bei Lärmsanierungen von Strassen
möglichst bald geregelt werden. Bis dahin ist indessen dem Gebot einheitlicher
Rechtsmittelinstanzen auf dem Weg der Rechtsprechung Nachachtung zu verschaffen
(vgl. Dalcher/Lauko/Bérard, S. 11). Bei der entsprechenden Praxisänderung
ist hinzunehmen, dass die Festlegung der Rekursinstanz bei einer funktionellen
Verkehrsanordnung neu davon abhängt, ob die Anordnung im Rahmen des Konzepts
für eine Lärmsanierung der Strasse ergeht und somit konkret absehbar in einer
engen Beziehung zu einem Strassenprojekt (mindestens über Erleichterungen)
steht. Hingegen kann bei funktionellen Verkehrsanordnungen, die namentlich
einzig aus Gründen der Verkehrssicherheit oder der Verkehrslenkung mit einem
Strassenprojekt verbunden werden, weiterhin angesichts der dort massgeblichen
materiellen Rechtsgrundlagen an der bisherigen Rechtsprechung zum getrennten
Rekursverfahren festgehalten werden (vgl. dazu VGr, 4. Oktober 2018,
VB.2017.00657, E. 3.2 sowie oben E. 5.1 am Ende).
6.
6.1
Ausgangspunkt
des vorliegenden Verfahrens war die Herabsetzung der Höchstgeschwindigkeit bzw.
die Einführung einer Tempo-30-Zone. Darüber entschied der Stadtrat am 26. Mai
2021. Hingegen setzte er das Strassenprojekt, mit dem er die beantragten
Erleichterungen gewährte, am 2. November 2022 fest (vgl. oben E. 3.3).
Beide Anordnungen setzten dasselbe Lärmsanierungskonzept um. Zwar hat die
Beschwerdeführerin die Einführung der Tempo-30-Zone auch mit Gründen der
Verkehrssicherheit gerechtfertigt. Dieser Umstand führt aber nicht dazu, dass
die Verkehrsanordnung isoliert hätte eröffnet werden dürfen. Vielmehr
erforderten bereits die konkret geplanten Erleichterungen nach richtiger
Beurteilung eine Koordination der beiden Projekte bzw. Massnahmen (vgl. oben
E. 5). Dem Statthalteramt ist somit insoweit zu folgen, als es die fehlende
Koordination aus Sicht des Bundesumweltrechts beanstandet hat. Entsprechend ist
festzuhalten, dass bezüglich der fraglichen kommunalen Beschlüsse vom
26. Mai 2021 und vom 2. November 2022 die gebotene Koordination nicht
erfüllt worden ist (vgl. dazu auch unten E. 6.3).
6.2
Darüber
hinaus war das Statthalteramt an sich berechtigt und verpflichtet, die Frage
der Nichtigkeit des kommunalen Beschlusses vom 26. Mai 2021 über die
(isolierte) Einführung der Tempo-30-Zone zu prüfen, denn die Nichtigkeit ist
von Amtes wegen von sämtlichen rechtsanwendenden Behörden zu beachten (vgl. BGE
138 II 501 E. 3.1 mit Hinweisen). Der fragliche Beschluss leidet aber –
trotz der ungenügenden Koordination – nicht an einem derart schwerwiegenden und
offensichtlichen Verfahrensfehler, dass er als nichtig erachtet werden dürfte
(vgl. zu den Voraussetzungen der Nichtigkeit BGE 139 II 243 E. 11.2 mit
Hinweisen). Entgegen dem Statthalteramt ist es nach der kantonal geregelten
Zuständigkeitsordnung ausgeschlossen, eine Tempo-30-Zone als Bestandteil eines
Strassenprojekts festzusetzen oder gar erst wie eine Vollzugsverfügung erst im
Nachgang zu einem rechtskräftigen Strassenprojekt über die Lärmsanierung
einzuführen (vgl. oben E. 5). Vielmehr erweist sich der kommunale Beschluss
vom 26. Mai 2021 nicht als nichtig, sondern war lediglich anfechtbar. In
diesem Teilpunkt ist die Beschwerde begründet.
6.3
Wie sich
aus den Erwägungen des Statthalteramts ergibt, stützt sich sein
Nichteintretensentscheid auf die unzutreffende Rechtsauffassung, dass die
Rekurse – weil gegen das Lärmsanierungsprojekt gerichtet – im
Einspracheverfahren nach § 17 StrG hätten beurteilt werden müssen.
Hingegen sind die übrigen Eintretensvoraussetzungen nicht weiter geprüft
worden. Ebenso wenig hat sich die Vorinstanz im Sinn einer Eventualbegründung
materiell zu den erhobenen Rügen geäussert. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin lässt sich nicht sagen, dass die Beschwerdegegnerschaft den
Nichteintretensentscheid anerkannt hätte, denn aufgrund der Nichtigerklärung
des angefochtenen Stadtratsbeschlusses war sie gar nicht beschwert und somit
zum Weiterzug von vornherein nicht legitimiert (Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich usw. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 29 ff.).
Der Beschluss vom 26. Mai 2021 ist folglich nicht in formelle Rechtskraft
erwachsen. Vielmehr sind die dagegen gerichteten Rekurse der
Beschwerdegegnerschaft weiterhin rechtshängig.
6.4
Weiter ist
dem Statthalteramt beizupflichten, dass als Rekursinstanz gegen den Beschluss
vom 26. Mai 2021, in Nachachtung des Koordinationsgebots und entgegen der
Bestimmung von § 19b VRG, das Baurekursgericht zum Zug kommen muss (vgl.
oben E. 5.6). Im angefochtenen Entscheid ist somit im Ergebnis zu Recht
nicht – nämlich mangels Zuständigkeit – auf diese Rekurse eingetreten worden.
Anstelle der Feststellung der Nichtigkeit des Beschlusses vom 26. Mai 2021
(vgl. oben E. 6.2) hätten die Rekurse jedoch richtigerweise an das Baurekursgericht
zur Behandlung weitergeleitet werden müssen (§ 5 VRG). Nach telefonischer
Auskunft der Kanzlei des Baurekursgerichts wurde bei dieser Instanz der
kommunale Beschluss vom 2. November 2022 angefochten; das Rekursverfahren
ist dort noch hängig. Bei oberflächlicher Betrachtung der kommunalen Beschlüsse
vom 26. Mai 2021 und 2. November 2022 liegt es nicht auf der Hand,
dass eine Heilung der Verfahrensmängel bezüglich der Koordinationspflicht von
vornherein im Rekursverfahren ausgeschlossen wäre. Es ist daher sachgerecht,
dass das Verwaltungsgericht die Rekurse der Beschwerdegegnerschaft gegen den
Beschluss vom 26. Mai 2021 an das Baurekursgericht zur weiteren Behandlung
in einer Gesamtschau mit dem dort bereits hängigen Verfahren gegen den
Beschluss vom 2. November 2022 überweist. Dieses wird dabei vertieft die
Auswirkungen der erstinstanzlich mangelhaften Koordination zu prüfen haben.
Namentlich ist sicherzustellen, dass die Verfahrensparteien durch dieses
Vorgehen keinen Verlust von Rechten erfahren.
7.
7.1
Nach dem
Gesagten hätte das Statthalteramt des Bezirks Winterthur sich schon mangels
Zuständigkeit nicht der Rekurse annehmen dürfen. Diese sind an das zuständige
Baurekursgericht zur weiteren Behandlung im Sinn der Erwägungen zu überweisen. Entsprechend
ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
7.2
Gemäss § 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die
Verfahrenskosten der unterliegenden Partei aufzuerlegen. Hiervon kann aufgrund
des Verursacherprinzips (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG) oder aus Billigkeitsgründen
abgewichen werden, unter anderem dann, wenn die Entscheidinstanz eine
Praxisänderung beschliesst (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 64).
Ein solcher Fall liegt hier vor. Aus diesen Gründen sind die Kosten des
Rekursverfahrens auf die Kasse der Vorinstanz und die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.
7.3
Die
Beschwerdeführerin hat keine Parteientschädigung beantragt. Die
Beschwerdegegner haben für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ebenfalls
keinen Antrag auf Parteientschädigung gestellt. Im Hinblick auf die materielle
Behandlung ihrer Rekurse wird das Baurekursgericht über die Zusprechung von
Parteientschädigungen zu befinden haben. Insgesamt ist es daher gerechtfertigt,
weder für das vorinstanzliche noch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
Parteientschädigungen zuzusprechen.
8.
Dieser Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid
dar, der nur unter den einschränkenden Voraussetzungen von Art. 92 f.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110)
angefochten werden kann. Soweit im vorliegenden Rückweisungsentscheid ein
Zwischenentscheid über die Zuständigkeit (der Vorinstanz) zu erblicken wäre,
stünde die Beschwerde an das Bundesgericht unmittelbar offen und könnte der
Entscheid später nicht mehr angefochten werden (Art. 92 Abs. 1 und 2
BGG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und Dispositivziffern I und II des
Rekursentscheids des Statthalteramts Winterthur vom 8. Juli 2022 werden aufgehoben.
Die Rekurse der Beschwerdegegnerschaft gegen den Beschluss des Stadtrats
Winterthur vom 26. Mai 2021 werden zur weiteren Behandlung im Sinn der
Erwägungen an das Baurekursgericht überwiesen.
In Abänderung
von Dispositivziffer III des Rekursentscheids werden die Kosten des Rekursverfahrens
von Fr. 2'749.40 auf die Kasse des Statthalteramts Winterthur genommen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    685.--
Zustellkosten,
Fr. 4'685.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Für das Beschwerdeverfahren
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen dieses
Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Statthalteramt des Bezirks Winterthur;
c)    das Baurekursgericht;
d)    den Regierungsrat (mit Blick auf das in E. 5.6
Gesagte);
e)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);
f)     das Bundesamt für Strassen (ASTRA).