zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00040 · 2023-03-02 · de

Festsetzung Strassenprojekt | [Fuss- und Wanderweg Bünisbach] Soweit der hier interessierende Fuss- und Wanderweg im Wald projektiert ist, wurde er zulässigerweise als nachteilige Nutzung im Sinn von Art. 16 des Bundesgesetzes über den Wald (WaG) qualifiziert (E. 4.1-3). Die zuständigen Behörden dürfen eine solch nachteilige Nutzung nach Art. 16 Abs. 2 WaG aus wichtigen Gründen bewilligen; eine solche Bewilligung setzt ein überwiegendes Interesse an der für den Wald nachteiligen Nutzung voraus. Wanderwege sind grundsätzlich auf Standorte ausserhalb des Baugebiets angewiesen, aber nicht jeder Standort im Wald oder Kulturland kann für einen Wanderweg beansprucht werden. Wesentlich ist, ob die Gründe für die Standortwahl entgegenstehende Interessen überwiegen; insoweit ist auch zu prüfen, ob andere, für Landschaft bzw. Wald und Umwelt schonendere Streckenführungen möglich sind (E. 4.4). Die Teilstücke H und B des projektierten Wanderwegs verlaufen durch den unteren Teil des Bünisbachtobels. Dort bzw. insbesondere im Bereich östlich der Einmündung des Stöckenweidbachs in den Bünisbach befindet sich ein weitgehend ungestörtes Waldgebiet, welches einen wertvollen Lebensraum unter anderem für viele Vogelarten bildet; gemäss einem Fachgutachten brütet dort auch ein Baumfalkenpaar (E. 5.1-6). Baumfalken reagieren negativ auf mit der Benutzung eines Fuss- und Wanderwegs verbundene Nutzungen. Es ist davon auszugehen, dass diese Vögel einer Fluchtdistanz von 50 bis 200 Metern gegenüber anthropogenen Störungen bedürfen bzw. aus ihrem Lebensraum verdrängt würden, wenn ihnen darin aufgrund des projektierten Wanderwegs nur noch Rückzugsgebiete mit einer Breite von höchstens 50 Metern verblieben (E. 5.7 f.). Eine solche Verdrängung des Baumfalkenpaars aus dem unteren Bünisbachtobel wäre bei einer Realisation der Teilstücke H und B zu erwarten; für eine Rechtfertigung eines derartigen Eingriffs wären überwiegende verkehrs- bzw. raumplanerische Interessen erforderlich (E. 6.2 f.). Solche liegen angesichts derkonkret möglichen Alternativroute via Bünishoferstrasse nicht vor; die Teilstücke H und B sind daher bundesrechtswidrig (E. 6.4). Für den oberen Tobelabschnitt bzw. mit Bezug auf die übrigen Teilstücke des projektierten Fuss- und Wanderwegs ist eine Neuplanung erforderlich (E. 7 und E. 8.1). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 02.03.2023 VB.2022.00040
Zurich Verwaltungsgericht 02.03.2023 VB.2022.00040
Zurigo Verwaltungsgericht 02.03.2023 VB.2022.00040

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00040
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00040
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.03.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.11.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
[Fuss- und Wanderweg Bünisbach]
Soweit der hier interessierende Fuss- und Wanderweg im Wald projektiert ist, wurde er zulässigerweise als nachteilige Nutzung im Sinn von Art. 16 des Bundesgesetzes über den Wald (WaG) qualifiziert (E. 4.1-3). Die zuständigen Behörden dürfen eine solch nachteilige Nutzung nach Art. 16 Abs. 2 WaG aus wichtigen Gründen bewilligen; eine solche Bewilligung setzt ein überwiegendes Interesse an der für den Wald nachteiligen Nutzung voraus. Wanderwege sind grundsätzlich auf Standorte ausserhalb des Baugebiets angewiesen, aber nicht jeder Standort im Wald oder Kulturland kann für einen Wanderweg beansprucht werden. Wesentlich ist, ob die Gründe für die Standortwahl entgegenstehende Interessen überwiegen; insoweit ist auch zu prüfen, ob andere, für Landschaft bzw. Wald und Umwelt schonendere Streckenführungen möglich sind (E. 4.4). Die Teilstücke H und B des projektierten Wanderwegs verlaufen durch den unteren Teil des Bünisbachtobels. Dort bzw. insbesondere im Bereich östlich der Einmündung des Stöckenweidbachs in den Bünisbach befindet sich ein weitgehend ungestörtes Waldgebiet, welches einen wertvollen Lebensraum unter anderem für viele Vogelarten bildet; gemäss einem Fachgutachten brütet dort auch ein Baumfalkenpaar (E. 5.1-6). Baumfalken reagieren negativ auf mit der Benutzung eines Fuss- und Wanderwegs verbundene Nutzungen. Es ist davon auszugehen, dass diese Vögel einer Fluchtdistanz von 50 bis 200 Metern gegenüber anthropogenen Störungen bedürfen bzw. aus ihrem Lebensraum verdrängt würden, wenn ihnen darin aufgrund des projektierten Wanderwegs nur noch Rückzugsgebiete mit einer Breite von höchstens 50 Metern verblieben (E. 5.7 f.). Eine solche Verdrängung des Baumfalkenpaars aus dem unteren Bünisbachtobel wäre bei einer Realisation der Teilstücke H und B zu erwarten; für eine Rechtfertigung eines derartigen Eingriffs wären überwiegende verkehrs- bzw. raumplanerische Interessen erforderlich (E. 6.2 f.). Solche liegen angesichts der konkret möglichen Alternativroute via Bünishoferstrasse nicht vor; die Teilstücke H und B sind daher bundesrechtswidrig (E. 6.4). Für den oberen Tobelabschnitt bzw. mit Bezug auf die übrigen Teilstücke des projektierten Fuss- und Wanderwegs ist eine Neuplanung erforderlich (E. 7 und E. 8.1).
Gutheissung.
Stichworte:
FUSSWEG
FUSSWEGNETZ
NACHTEILIGE NUTZUNG
STRASSENPROJEKT
VOGELSCHUTZ
WALDBENÜTZUNG
WALDFUNKTION
WANDERWEGE
Rechtsnormen:
§ 3 Abs. I FWG
§ 3 Abs. II FWG
§ 15 StrassG
Art. 16 Abs. II WaG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00040
Urteil
der 3. Kammer
vom
2. März 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A,
vertreten durch RA I,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Gemeinderat Herrliberg,
2.    Gemeinderat Meilen,
beide vertreten durch RA J,
3.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat sich
ergeben:
I.
Der Bünisbach bzw. Rossbach an der Grenze zwischen den
politischen Gemeinden Herrliberg und Meilen entspringt am Rücken des
Pfannenstiels und mündet nahe beim Bahnhof Herrliberg-Feldmeilen in den Zürichsee.
Die Gemeinden Herrliberg und Meilen planen gemeinsam für den Bereich von der
Verzweigung Humrigenflurstrasse/Rietliweg bachaufwärts hinauf zur
Schmitteneichstrasse einen neuen Fuss- und Wanderweg als Tobelweg mit
Verästelungen. Sie liessen dafür das Strassenprojekt "Fuss- und Wanderweg
Bünisbach" ausarbeiten; es ist in mehrere Wegabschnitte (sogenannte Teilstücke)
gegliedert. Dieses Strassenprojekt setzte der Gemeinderat Herrliberg am 4. März
2021 und der Gemeinderat Meilen am 16. März 2021 fest. Dabei wiesen sie
die Einsprache von A ab und nahmen Vormerk vom Rückzug der übrigen Einsprachen.
Ausserdem eröffneten sie die Gesamtverfügung BVV-Nr. 19-2792 der
kantonalen Baudirektion vom 12. März 2020, mit der die kantonalen
Bewilligungen erteilt wurden.
II.
A zog diese Entscheide an das Baurekursgericht des Kantons
Zürich weiter. Zur Hauptsache beantragte sie, es sei von einer Festsetzung
dieses Strassenprojekts abzusehen. Eventuell sei auf dessen Teilstück H zu
verzichten. Nachdem das Baurekursgericht am 23. September 2021 einen
Augenschein durchgeführt hatte, wies es das Rechtsmittel mit Entscheid vom 7. Dezember
2021 ab.
III.
Gegen den Rekursentscheid erhob A mit Eingabe vom 24. Januar
2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte im
Wesentlichen den Verzicht auf das Strassenprojekt, eventualiter auf das
Teilstück H; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerschaft. Das Baurekursgericht stellte mit Schreiben vom 24. Februar
2022 ohne weitere Bemerkungen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. Die
Baudirektion ersuchte am 24. Februar 2022, unter Beilage von Mitberichten
des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) und des kantonalen Amts für
Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), um Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei. Die gemeinsam anwaltlich vertretenen Gemeinderäte von
Herrliberg und Meilen beantragten am 25. Februar 2022 die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und
Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. In der Replik vom
4. April 2022 und in der Duplik vom 28. April 2022 hielten A und die
Gemeindebehörden an ihren Begehren fest. Beide Seiten nahmen am 17. Mai
2022 und am 9. Juni 2022 nochmals zur Sache Stellung. Daraufhin reichte A
am 4. Juli 2022 wiederum Gegenbemerkungen ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig. Die Angelegenheit fällt in die Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 1
e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).
1.2
Wie das
Baurekursgericht zutreffend festgehalten hat, ist die Rechtsmittelbefugnis der
Beschwerdeführerin nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG; LS 700.1) als Eigentümerin eines Grundstücks in der Nachbarschaft
zum Teilstück H des geplanten Fuss- und Wanderwegs gegeben. Da auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
In verfahrensrechtlicher
Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins.
Die vom Baurekursgericht am Augenschein getroffenen Feststellungen, die in
einem ausführlichen und mit zahlreichen Fotografien versehenen Protokoll
dokumentiert sind, können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt werden
(Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 81). Auch die weiteren
Verfahrensakten geben hinreichend Auskunft über die massgebenden Umstände des
betroffenen Strassenprojekts. Auf einen gerichtlichen Lokaltermin kann daher
verzichtet werden.
3.
3.1
Am
Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens steht ein Strassenprojekt. Nach § 1
des Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) gelten als
Strassen auch Plätze und Wege, insbesondere Rad-, Fuss-, Reit- und Wanderwege.
Beim betroffenen Fuss- und Wanderweg, der nicht in einem kantonalen bzw.
regionalen Verkehrsplan festgelegt ist, handelt es sich um eine Gemeindestrasse
(§ 5 StrG). Projekte für Gemeindestrassen werden vom Gemeindevorstand
festgesetzt. Sein Festsetzungsbeschluss bedarf der Genehmigung des Bezirksrats,
wenn die Erteilung der Enteignung erforderlich ist, sowie der Genehmigung der
Baudirektion betreffend Einmündungen von Gemeindestrassen in Staatsstrassen
(vgl. § 15 Abs. 2 und 3 StrG).
3.2
Die
Gemeinden Herrliberg und Meilen haben die kommunalen Verkehrsrichtpläne im Dezember
2017 angepasst, sodass die beiden Richtpläne Fusswegverbindungen im
Bünisbachtobel zwischen dem Rietliweg und der Schmitteneichstrasse vorsehen. Im
Übrigen ist unbestritten, dass es im Regionalen Richtplan Pfannenstil seit der
Gesamtüberarbeitung 2018 keinen Eintrag mehr für einen Fuss- und Wanderweg im fraglichen
Bereich des Bünisbachtobels gibt. Dabei hatte es die Meinung, dass Abschnitte
des Wanderwegnetzes ohne verbleibende kantonale Bedeutung in den kommunalen
Verkehrsrichtplan aufgenommen werden könnten. Der Beschwerdeführerin steht es
zu, die Festlegungen im Richtplan im vorliegenden Verfahren akzessorisch infrage
zu stellen (vgl. BGE 119 Ib 285 E. 3b).
3.3
3.3.1
Das Verwaltungsgericht hatte im Entscheid VB.2001.00178 vom 16. November
2001 ein kommunales Strassenprojekt zu beurteilen, bei dem die geplante Strasse
ausserhalb der Bauzone verlief. Es hielt unter Bezugnahme auf BGE 117 Ib 35
E. 2 fest, beim Strassenprojektierungsverfahren nach StrG handle es sich
um ein Nutzungsplanverfahren im Sinn von Art. 14 ff. RPG. Weiter wies
es darauf hin, dass das Projektfestsetzungsverfahren für kommunale Strassen
angesichts der fehlenden Regelung zur kantonalen Genehmigung im Sinn von Art. 26
RPG nicht vollständig auf die Anforderungen des RPG abgestimmt sei (a.
a.
O., E. 2b). Art. 26 Abs. 1
RPG verlangt, dass eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und ihre
Anpassungen genehmigt.
3.3.2
Der Kantonsrat Zürich hat am 12. April 2021 einer Änderung von § 15
StrG zugestimmt, wonach die Festsetzung des Strassenprojekts durch die Gemeinde
der Genehmigung durch die zuständige kantonale Direktion bedarf (ABl
2021-04-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000099). Diese Gesetzesrevision fochten
die Städte Winterthur und Zürich beim Bundesgericht an. Es hob die fragliche
Änderung von § 15 StrG, in Gutheissung der Beschwerden, mit Urteil
1C_477/2021 und 1C_479/2021 vom 3. November 2022 auf und wies die Sache an
den Kantonsrat zurück. In der Urteilsbegründung führte das Bundesgericht aus,
es habe in der bisherigen Rechtsprechung – nebst dem Strassenprojektpläne für
Staatsstrassen betreffenden BGE 117 Ib 35 – auch zwei konkrete
Projekte für Gemeindestrassen als Sondernutzungspläne qualifiziert. Soweit Strassenprojekte
nach dem StrG im Sinn der Rechtsprechung des Bundesgerichts Nutzungspläne
gemäss dem RPG darstellten, seien diese von Bundesrechts wegen der Genehmigung
einer kantonalen Behörde zu unterstellen (Art. 26 RPG), ohne dass dem
kantonalen Gesetzgeber insoweit ein Spielraum bleibe. Der Mindestumfang, den
die kantonale Behörde gemäss Art. 26 Abs. 2 RPG zwingend zu prüfen
habe, umfasse die Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen
Richtplänen sowie mit dem massgebenden Bundesrecht (a.
a.
O., E. 4.3.2). Im Hinblick auf die umstrittene Revision
von § 15 StrG hielt das Bundesgericht fest, die dort vorgesehene Prüfungsbefugnis
der zuständigen kantonalen Behörde beim Genehmigungsentscheid (auf
Zweckmässigkeit und Angemessenheit) gehe über das hinaus, was das Bundesrecht
als Mindestvoraussetzung vorsehe. Dadurch würden die Gemeinden über das von Art. 26
RPG zwingend geforderte Mass hinaus eingeschränkt, sodass diese gemäss Art. 85
Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; LS
101) im Gesetzgebungsprozess obligatorisch rechtzeitig dazu angehört werden
müssten (E. 4.3.3). Die von Art. 85 Abs. 3 KV verlangte Anhörung
der Gemeinden habe nicht stattgefunden (E. 4.4). Deshalb wurde die Sache an den
Kantonsrat zurückgewiesen, damit dieser diese Anhörung durchführe (E. 5).
3.4
Strassenprojekte
weisen die Besonderheit auf, dass gemäss § 309 Abs. 2 PBG mit der
Projektfestsetzung die Baubewilligung als erteilt gilt (vgl. dazu VGr, 22. März
2018, VB.2016.00349, E. 4.1 mit Hinweisen). Die Projektfestsetzung hat
somit eine Doppelnatur als Sondernutzungsplan und Baubewilligung. Darüber
hinaus lässt die bundesgerichtliche Rechtsprechung Ausnahmen von der
Genehmigungspflicht gemäss Art. 26 RPG für einen Sondernutzungsplan zu,
wenn darin nicht Fragen der Grundnutzung geregelt werden, sondern lediglich die
raumplanerisch festgelegte Nutzung konkretisiert wird (vgl. BGE 146 II 80
E. 4.3 mit Hinweisen). Mit Blick auf den Ausgang des Verfahrens kann
offenbleiben, ob das betroffene Strassenprojekt einer Genehmigung nach Art. 26
RPG bedarf. Die Kernbereiche der vorgesehenen Wegführung verlaufen im Wald. Der
Gesamtverfügung der Baudirektion vom 12. März 2020 lässt sich genügend
entnehmen, dass darin eine raumplanerische Beurteilung des Strassenprojekts
erfolgt ist; in diesem Rahmen wurden auch die waldrechtliche und die weiteren
erforderlichen, kantonalen Spezialbewilligungen erteilt. Der Umstand, dass lediglich
diese kantonale Verfügung und nicht eine Genehmigung nach Art. 26 RPG
vorliegt, steht vorliegend nicht entgegen, das Projekt materiell zu beurteilen.
4.
4.1
Soweit der
Fuss- und Wanderweg im Wald projektiert ist, wurde er in der Gesamtverfügung
der Baudirektion vom 12. März 2020 als nachteilige Nutzung gemäss Art. 16
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (WaG; SR
921.0) bewilligt. Art. 16 WaG sieht vor, dass Nutzungen, welche keine
Rodung im Sinn von Art. 4 WaG darstellen, jedoch die Funktionen oder die
Bewirtschaftung des Waldes gefährden oder beeinträchtigen, unzulässig sind (Abs. 1).
Aus wichtigen Gründen können die zuständigen Behörden solche Nutzungen unter
Auflagen und Bedingungen bewilligen (Abs. 2). Nach der Rechtsprechung
benötigen für den Wald nachteilige Nutzungen eine mit der waldrechtlichen
Bewilligung koordinierte Baubewilligung nach Art. 24 RPG (vgl. BGE 139 II
134 E. 6.2; BGr, 7. Dezember 2011, 1C_551/2010, E. 4.2 mit
weiteren Hinweisen). Bezüglich der Koordination zwischen der waldrechtlichen
Bewilligung und einer Sondernutzungsplanung kann es sich nicht anders verhalten
(vgl. Julien Borlat in: Thomas Abt et al. [Hrsg.], Kommentar Waldgesetz,
Zürich/Genf 2022 [Kommentar Waldgesetz], Art. 16 N. 52 ff.). Das
Baurekursgericht hat die waldrechtliche Bewilligung – nach näherer Prüfung für
das Teilstück H – nicht beanstandet. Die Beschwerdeführerin stellt die
Qualifikation des Strassenprojekts als nachteilige Nutzung im Sinn von Art. 16
WaG nicht konkret infrage.
4.2
4.2.1
Das Teilstück H des geplanten Wegs (vgl. dazu auch unten E. 5.1) ist
ca. 205 m lang. Im Technischen Bericht wurde ausgeführt, ein Abschnitt dieses
Teilstücks von rund 65 m Länge ab dem Rietliweg sei bestehend, im Übrigen
sei das Teilstück H neu. Das Baurekursgericht hat den betroffenen Teilabschnitt
als bloss inoffiziellen Pfad bzw. als vorbestehenden Trampelpfad gewürdigt. Das
Amt für Landschaft und Natur (ALN) hatte in der Vernehmlassung im
Rekursverfahren dargelegt, der zu erstellende Weg verlaufe zum Teil auf
bestehenden forstlichen Rückegassen bzw. Holzerwegen. Soweit es sich bei dem
als Sackgasse im Wald endenden Anfangsabschnitt um einen insoweit rechtmässig
bestehenden Weg handeln sollte, so würde die Verlängerung bzw. Umgestaltung zum
Teilstück H die für eine teilweise Änderung nach Art. 24c RPG verlangte
Wahrung der Identität insbesondere hinsichtlich Umfang und Zweckbestimmung
sprengen (vgl. dazu BGE 132 II 21 E. 7.1.2; BGr, 13. Oktober 2015,
1C_350/2014, E. 4.1). Dasselbe würde für vorbestehende, einzelne
Wegabschnitte bei anderen Teilstücken gelten. Gesamthaft wäre deshalb von einer
neuen Weganlage im Sinn von Art. 24 RPG auszugehen.
4.2.2
Sofern der erstinstanzliche Entscheid über das betroffene Strassenprojekt
nicht als blosse Baubewilligung, sondern als Sondernutzungsplan zu
qualifizieren sein sollte (vgl. oben E. 3.4), so ist zu beachten, dass Art. 24
RPG im Rahmen der Sondernutzungsplanung für eine Strasse keine Anwendung findet
(vgl. BGr, 20. August 2002, 1A.27/2002, E. 5.3). Ein
Sondernutzungsplan, der abweichende Regelungen zum Rahmennutzungsplan schafft,
ist nicht nur dann zulässig, wenn auch die Voraussetzungen von Art. 24 RPG
erfüllt sind. Lässt sich ein Bauvorhaben nur ausserhalb der bestehenden Bauzonen
realisieren, so ist zu prüfen, ob die diesbezügliche Planungsmassnahme aufgrund
einer umfassenden Interessenabwägung gerechtfertigt erscheint und den Zielen
und Grundsätzen der Raumplanung entspricht (vgl. BGE 136 II 204 E. 7.2;
132 II 408 E. 4.2).
4.3
Als nachteilige
Nutzung im Sinn von Art. 16 WaG gelten punktuelle oder unbedeutende
Beanspruchungen von Waldboden für nichtforstliche Kleinbauten und Anlagen, wie
bescheidene Rastplätze, Feuerstellen, Sport- und Lehrpfade, erdverlegte
Leitungen und Kleinantennenanlagen, die das Bestandesgefüge des Waldes nicht
beeinträchtigen (vgl. BGE 139 II 134 E. 6.2 unter Hinweis auf die
Materialien). Es trifft zu, dass der betroffene Fuss- und Wanderweg trotz
seiner Länge den Waldboden nur unbedeutend für eine nichtforstliche Anlage
beansprucht. So fallen die Fundamente für die Bachstege bescheiden aus,
ansonsten handelt es sich um einfache, unbefestigte Wege mit Treppenelementen.
Ein Vertreter der Baudirektion legte am vorinstanzlichen Augenschein dar, es
würden keine Bäume für den Bau des Fuss- und Wanderwegs gefällt. Davon ist auch
das Baurekursgericht ausgegangen. Daher ist es mit Art. 16 WaG vereinbar,
das Strassenprojekt als für den Wald nachteilige Nutzung zu behandeln.
4.4
Damit
wichtige Gründe im Sinn von Art. 16 Abs. 2 WaG vorliegen, muss ein
überwiegendes Interesse zur Bewilligung der für den Wald nachteiligen Nutzung
bestehen (vgl. Borlat, Art. 16 N. 47). Gemäss § 9 Abs. 2
des Kantonalen Waldgesetzes vom 7. Juni 1998 (KWaG; LS 921.1) setzt die
Bewilligung einer nichtforstlichen Kleinbaute und -anlage die
Standortgebundenheit voraus. Wanderwegnetze dienen vorwiegend der Erholung und
liegen in der Regel ausserhalb des Siedlungsgebiets (Art. 3 Abs. 1
des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege [FWG; SR
704]). Sie umfassen untereinander zweckmässig verbundene Wanderwege. Andere
Wege, Teile von Fusswegnetzen und schwach befahrene Strassen können als
Verbindungsstücke dienen (vgl. Art. 3 Abs. 2 FWG). Teile von Fusswegnetzen
als Verbindungsstücke liegen in der Regel im Siedlungsgebiet (Art. 2 Abs. 1
FWG). Bei Fusswegen können Trottoirs und Fussgängerstreifen als
Verbindungsstücke dienen (vgl. Art. 2 Abs. 2 FWG). Folglich sind
Wanderwege grundsätzlich auf Standorte ausserhalb des Baugebiets angewiesen,
aber nicht jeder Standort im Wald oder Kulturland kann für einen Wanderweg
beansprucht werden. Wesentlich ist, ob die Gründe für die Standortwahl
entgegenstehende Interessen überwiegen. In diesem Rahmen sind ernsthaft in
Betracht fallende Alternativen und Varianten zu prüfen (vgl. BGE 136 II 214
E. 2.1 f.). Insbesondere ist zu prüfen, ob andere, für Landschaft
bzw. Wald und Umwelt schonendere Streckenführungen vorhanden sind (vgl. BGr, 4. Februar
2014, 1C_648/2013, E. 4.1). Bei der Abwägung der berührten Interessen im
Zusammenhang mit dem Projekt für einen neuen Fuss- und Wanderweg ausserhalb des
Siedlungsgebiets ist deshalb eine Auseinandersetzung mit möglichen anderen
Lösungen erforderlich, und zwar nicht nur mit Varianten ausserhalb des
Siedlungsgebiets, sondern auch mit Alternativen im Siedlungsgebiet. Es müssen objektiv
überwiegende Gründe für den vorgesehenen Standort im Vergleich zu anderen
Standorten innerhalb des Baugebiets vorliegen.
4.5
Der Wald
soll als naturnahe Lebensgemeinschaft geschützt werden (Art. 1 Abs. 1
lit. b WaG). Bei dem damit geregelten Zweck des Walds als naturnahe
Lebensgemeinschaft geht es um ökologische Aspekte des Walds (vgl. Roland Norer,
Kommentar Waldgesetz, Art. 1 N. 19 f.). Gemäss Art. 1 Abs. 1
lit. c WaG soll der Wald namentlich seine Schutz-, Wohlfahrts- und
Nutzfunktion erfüllen. Zur Wohlfahrtsfunktion des Walds gehört nicht nur seine
Funktion als Erholungsraum für die Menschen, sondern auch diejenige als
Lebensraum für Fauna und Flora (vgl. BGE 124 II 85 E. 3d/bb). Insoweit überschneiden
sich die Waldfunktionen gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. b und lit. c
WaG (vgl. Norer, Art. 1 N. 32). Nach Art. 18 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR
451) ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die
Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete
Massnahmen entgegenzuwirken. Art. 18 Abs. 1
bis
NHG enthält
eine Umschreibung, welche Gebiete als Biotope Schutz verdienen. Technische
Eingriffe in Biotope sind nach Art. 18 Abs. 1
ter
NHG zu
gestatten, wenn sie sich unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden
lassen; diesfalls hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren
bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen
Ersatz zu sorgen. Auch Art. 1 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes
über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (JSG; SR 922.0)
sieht vor, dass die Artenvielfalt und die Lebensräume der einheimischen und
ziehenden wildlebenden Säugetiere und Vögel erhalten bleiben sollen. Die
Kantone haben für einen ausreichenden Schutz der wildlebenden Säugetiere und
Vögel vor Störung zu sorgen (Art. 7 Abs. 4 JSG). Art. 14 Abs. 3
der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV;
SR 451.1) enthält Kriterien und Indikatoren zur Bezeichnung und Bewertung
schutzwürdiger Biotope. Art. 14 Abs. 6 NHV verlangt für die
Zulässigkeit eines technischen Eingriffs in ein schützenswertes Biotop, dass er
standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht. Allerdings
ist die als Wald festgestellte Fläche – unabhängig vom Vorliegen eines Biotops
gemäss Art. 18 ff. NHG – als solche bereits von Bundesrechts wegen
geschützt (vgl. BGE 133 II 220 E. 2.3 mit Hinweisen). Technische Eingriffe
in einen schutzwürdigen Lebensraum im Wald, wie bei einem Bauvorhaben, sind
auch ohne Bezeichnung eines Biotops nur unter den Voraussetzungen von Art. 18
Abs. 1
ter
NHG zulässig (vgl. BGr, 26. April 2002,
1A.173/2001, E. 4.6; Karl-Ludwig Fahrländer in: Peter M. Keller et al.
[Hrsg.], Kommentar NHG, 2. A, Zürich etc. 2019 [Kommentar NHG], Art. 18
N. 24; Nina Dajcar, Kommentar NHG, Art. 18b N. 23). Falls dieser
Eingriff gemäss Art. 18 Abs. 1
ter
NHG auch eine
nachteilige Nutzung nach Art. 16 WaG bildet, ist eine Gesamtbeurteilung
unter Einbezug der Vorgaben des Raumplanungsrechts anzustellen. Sofern beim
Strassenprojekt eine Sondernutzungsplanung anzunehmen sein sollte (vgl. oben
E. 3.4), ist eine umfassende Interessenabwägung gestützt auf Art. 3
der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (SR 700.1) vorzunehmen
(vgl. BGE 145 II 70 E. 3.2 mit Hinweisen).
5.
5.1
Der neue
Fuss- und Wanderweg bezweckt zur Hauptsache, das Tobel des Bünisbachs als Erholungsraum
erlebbar zu machen, und schafft eine Verbindung zwischen angrenzenden
Wohnquartieren von Herrliberg und Meilen. Als Nebenzweck dient er auch dazu, die
Cafeteria und den Verkaufsladen des Werkheims Stöckenweid über diesen Weg zu
Fuss zu erschliessen. Das Strassenprojekt umfasst die sieben Teilstücke B bis
H. Die Aufteilung eines Bauvorhabens in verschiedene Teilschritte bzw. eine
Etappierung kann unter Umständen gegen das Gebot der materiellen Koordination (Art. 25a
RPG) und der umfassenden Interessenabwägung verstossen, wenn sich einzelne
Aspekte oder Anlagenteile nicht sinnvoll isoliert beurteilen lassen, sondern
eine Gesamtschau verlangen (vgl. BGr, 8. Juni 2021, 1C_217/2020, E. 5.3
mit Hinweisen). Die Teilstücke H und B zusammen lassen sich insoweit sinnvoll
isoliert beurteilen, als sie eine Verbindung zu Fuss von der Kreuzung
Humrigenflurstrasse/Rietliweg in Herrliberg durch den unteren Abschnitt des
Bachtobels mit dem umgebenden Wald über einen neuen Bachsteg zur
Bünishoferstrasse in Meilen ermöglichen. Diese Teilstrecke könnte wegtechnisch
für sich allein, das heisst unabhängig von den übrigen Teilstücken, Bestand
haben. Gleichzeitig dient das Teilstück B auch als Anfangsabschnitt für die
zusätzliche Fusswegverbindung über die Teilstücke C, D, E, F und G im oberen
Tobelabschnitt. Letztere führt vom Schnittpunkt der Teilstücke H, B und C aus
nach Osten entlang der Geländekante des Tobels mehrheitlich im Wald und
praktisch um das Gestaltungsplangebiet Werkheim Stöckenweid herum zu dieser
Institution mit Cafeteria und Verkaufsladen (Teilstück C). Von dort durchquert
sie im Rahmen des Teilstücks D das obere Bünisbachtobel im Wald mit einem neuen
Bachsteg, führt zum Schweisstobelweiher auf der Herrliberger Seite (Teilstück
E) und daraufhin zum bestehenden Weg zur Strasse Buchenrain wie auch zur
Schmitteneichstrasse (Teilstücke F und G).
5.2
Untersucht
wurden die naturschutzrelevanten Gegebenheiten im Bünisbachtobel. Als Grundlage
dafür holten die beschwerdegegnerischen Gemeinden ein biologisches Gutachten
bei der K GmbH ein. Dieses sollte insbesondere detaillierte Informationen
zum Vorkommen von geschützten und seltenen Arten sowie von schützenswerten
Lebensräumen aufzeigen. Das Gutachten datiert vom Juni 2019. Das
Baurekursgericht hat dieses Gutachten für inhaltlich genügend aussagekräftig
und vollständig befunden. Eine Notwendigkeit für ergänzende gutachterliche
Abklärungen hat es verneint. Das Baurekursgericht hat die dort vorhandene Flora
und Fauna entsprechend dem Gutachten bewertet.
Nach den Feststellungen des
Baurekursgerichts greift der geplante Fuss- und Wanderweg in einem relativ
kurzen Abschnitt in den gemäss Anhang 1 NHV zu schützenden Waldtyp des
Eiben-Buchenwalds ein. Dabei verweist der angefochtene Entscheid auf das
Gutachten; aus Letzterem geht hervor, dass durch die entsprechend rot umrandete
Waldfläche das Teilstück C führt. In Übereinstimmung mit dem Gutachten hielt
die Vorinstanz fest, dieser Waldtyp erfahre durch den geringen baulichen
Eingriff keine ins Gewicht fallende Beeinträchtigung. Bei der gutachterlichen
Untersuchung des Bachtobels wurden sodann seltene Vogelarten beobachtet, die
gemäss der Vorinstanz in der vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) herausgegebenen
Publikation "Rote Liste der Brutvögel – Gefährdete Arten der Schweiz"
(Stand 2010) aufgeführt sind. Nach den Erwägungen im angefochtenen Entscheid
verbleibt den Vögeln auch mit dem Projekt ein ausreichendes Rückzugsgebiet im
Tobel. Bezüglich Reptilien, Amphibien und Insekten wurde gemäss Vorinstanz im
Gutachten zu Recht von weitergehenden Untersuchungen abgesehen.
Zudem hielt die Vorinstanz
dafür, im Gutachten sei die Besonderheit, dass das Projekt eines der wenigen
weitgehend unberührten Tobel in der Pfannenstilregion betreffe, ausreichend
erkannt worden. Die Ausführungen im Gutachten würden auch den Rückschluss
erlauben, dass die Vernetzungsfunktion des Bachtobels zwischen dem Zürichsee
und den wertvollen Lebensräumen am oberen Pfannenstil bei der Realisierung des
Projekts erhalten bleibe, selbst wenn dieser Themenbereich nicht eigens
abgehandelt worden sei. Unter Einbezug der Auflagen des AWEL an das
Strassenprojekt sah die Vorinstanz keinen Bedarf für zusätzliche Abklärungen
bezüglich Ökomorphologie der Gewässer.
5.3
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, das Bachtobel stelle ein wichtiges
Rückzugsgebiet für zahlreiche geschützte Säugetiere und Brutvögel dar. Neben
den gutachterlich beobachteten Vogelarten und Fledermäusen kämen unter anderem
Arten wie Siebenschläfer, Haselmaus und Iltis gemäss der Datenbank Infofauna
hier vor. Die Beschwerdeführerin hält an ihren Vorwürfen fest, wonach das
Gutachten nicht hinreichend auf die Seltenheit der Unberührtheit des
Bachtobels, die Vernetzungsfunktion für gewässer- und gehölzgebundene
Tierarten, die Ökomorphologie der Gewässer sowie die Auswirkungen des Projekts
auf die ermittelten Lebensräume eingegangen sei. Sie beantragte vor der
Vorinstanz die Einholung eines zusätzlichen Gutachtens zur Bedeutung des
Bachtobels für den Biotopschutz, den Landschaftsschutz, die Ökomorphologie, den
Artenschutz und den Waldschutz. Vor Verwaltungsgericht kritisiert sie nicht nur
die Ablehnung dieses Antrags, sondern verlangt auch die Einholung eines solchen
Gutachtens durch das Verwaltungsgericht. Zusätzlich legt sie vor
Verwaltungsgericht eine Stellungnahme der Geschäftsstelle von Pro Natura Zürich
vom 20. Januar 2022 vor, wonach das Bünisbachtobel einen der wenigen
ruhigen Rückzugsräume für Tiere in einer äusserst intensiv durch Menschen
genutzten Landschaft darstelle. Eine Erschliessung durch den Fuss- und
Wanderweg bringe eine starke Störung für die Fauna mit sich. Da in diesem Raum
mannigfaltige Möglichkeiten für Naherholung beständen, solle die
Interessenabwägung zugunsten des ruhigen Rückzugsraums ausfallen und auf den
Wegbau verzichtet werden.
5.4
Entgegen
der Auffassung der beschwerdegegnerischen Gemeinden handelt es sich bei der
fraglichen Stellungnahme vom 20. Januar 2022 nicht um eine gemäss § 52
Abs. 2 VRG vor Verwaltungsgericht unzulässige neue Tatsache. Vielmehr
betreffen die darin enthaltenen Aussagen zur Störung der Fauna Tatsachen,
welche die Beschwerdeführerin bereits unterinstanzlich vorgebracht hatte. Diese
Stellungnahme bildet ein Beweismittel in diesem Zusammenhang. Entscheidet das
Verwaltungsgericht – wie vorliegend – als zweite gerichtliche Instanz, sind in
diesem Rahmen neue Beweismittel zulässig, soweit sie sich auf bereits
behauptete Tatsachen beziehen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 52
N. 13).
5.5
Wie im
Gutachten der K GmbH vermerkt, wurden in den Jahren 2018 und 2019 jeweils
im Frühjahr mehrere Begehungen zur Kartierung der Vogelarten durchgeführt. Die
Untersuchungen konzentrierten sich auf einen Streifen von 50 m beidseits
des Wegs, der als für Brutvögel relevant erachtet wurde. Vorgefunden wurden
insgesamt 33 potenzielle Brutvogelarten innerhalb dieses Perimeters. Darunter
befanden sich acht Arten, die einen kantonalen Artwert aufweisen (Baumfalke,
Distelfink, Gartenbaumläufer, Grauschnäpper, Grünspecht, Kolkrabe, Rotmilan,
Waldkauz). Bei sechs dieser acht Arten wurde ein Brüten im Perimeter als
wahrscheinlich oder sicher bezeichnet; einzig bei Kolkrabe und Rotmilan wurde
ein Brüten nur als möglich angenommen. Weitere Vorkommen mit kantonalem Artwert
(Wasseramsel, Waldohreule, Schwarzmilan) wurden in maximal 1 km Distanz
ausserhalb des Perimeters beobachtet. Im Gutachten wurde erläutert, dass die kantonal
festgelegten Artwerte Auskunft über die naturschutzfachliche Bedeutung einer
Tierart im Kanton Zürich geben. Zudem seien von diesen Vögeln Baumfalke und
Waldohreule in der Roten Liste Brutvögel des BAFU (2010) verzeichnet, und zwar
als potenziell gefährdet. Zur Ausgangslage wurde im Gutachten dargelegt, dass
der weitgehend ungestörte Wald insbesondere östlich der Einmündung des
Stöckenweidbachs einen wertvollen Lebensraum für viele Vogelarten biete. Auch
die Waldränder ohne Siedlungsanschluss würden von verschiedenen Arten genutzt.
Das Gutachten hielt zu den Auswirkungen des Fuss- und Wanderwegs auf die
vorgefundenen Vögel Folgendes fest: Zwar würde eine Offizialisierung von
Trampelpfaden durch das Strassenprojekt für Wildtiere eine Situation herstellen,
an die sie sich besser gewöhnen könnten als an unregelmässige Störungen auf
wechselnden Routen. Aufgrund einer Studie von Bötsch/Tablado/Jenni,
Experimental evidence of human recreational disturbance effects on
bird-territory establishment, 2017, sei aber nachgewiesen, dass Spaziergänger
körperlichen Stress bei Vögeln auslösen könnten, der negative Folgen für die Tiere
habe. In Gebieten mit Spaziertätigkeit sei die Anzahl der Reviere um rund 15 %
reduziert und die Zahl der Arten liege um rund 15 % tiefer als bei
angrenzenden Gebieten ohne Spaziertätigkeit. Das Experiment habe gezeigt, dass
auch Freizeitaktivitäten, die Menschen als wenig störend bezeichnen würden,
Vögel bereits negativ beeinflussen könnten. Im Gutachten wurden Anpassungen bei
der Wegführung für den oberen Tobelabschnitt vorgeschlagen. Dies wurde damit
begründet, dass insbesondere Waldkauz, Gartenbaumläufer, Grauschnäpper,
Baumfalke und Waldohreule negativ auf Störungen durch Erholungssuchende
reagieren würden. Aus diesem Grund solle der Weg auf möglichst kurzer Strecke
durchs Tobel geführt werden. Weiter wurden sinngemäss flankierende Massnahmen,
wie ein Verzicht auf Beleuchtung für den Weg und eine Verhinderung der
Befahrbarkeit des Wegs mit Mountainbikes, empfohlen.
5.6
Für die
Beurteilung im vorliegenden Verfahren kann das Gutachten der K GmbH als
genügend aussagekräftig und nachvollziehbar betrachtet werden. Insbesondere
zeigt es detailliert auf, dass die betroffene Waldfläche besonders günstige
Voraussetzungen für zahlreiche Vogelarten bietet und bei sechs Vogelarten mit
kantonalem Artwert ein Brüten im Gebiet mindestens wahrscheinlich ist. Keine
der beobachteten Vogelarten gehört zu den Rote-Liste-Arten gemäss Art. 14 Abs. 3
NHV. Dieses Ergebnis gilt unabhängig davon, ob auf die Fassung der Roten Liste
der Brutvögel des BAFU von 2010 oder die Neuherausgabe von 2021 abgestellt
wird. Zu den Rote-Liste-Arten zählen nur solche, die als
"ausgestorben", "vom Aussterben bedroht", "stark
gefährdet" oder "verletzlich" eingestuft sind. Hingegen steht
die Kategorie "potenziell gefährdet" zwischen den Rote-Liste-Arten
und den nicht gefährdeten Arten (vgl. BGE 148 II 36 E. 5.3). Immerhin hat
das BAFU ergänzend eine Vollzugshilfe zu den National Prioritären Arten und
Lebensräumen mit digitalen Listen (Vollzugshilfe NPA) erstellt. Darin werden
diejenigen Arten definiert, deren nationale Erhaltung bzw. Förderung
vordringlich ist. Die Abstufung der nationalen Priorität (NP) reicht von sehr
hoch (1), hoch (2), mittel (3), mässig (4) bis keine nationale Priorität (0).
Da die Kriterien des Art. 14 Abs. 3 NHV nicht abschliessend sind,
kann auch das Vorkommen von national prioritären Arten in einem Lebensraum für
dessen Schutzwürdigkeit bestimmend sein (vgl. BGE 148 II 36 E. 5.3). Bei
den national prioritären Arten steht vorliegend die Vogelart Baumfalke im
Vordergrund, die in der digitalen Liste der Vollzugshilfe NPA den Wert 2 (hohe
NP) erreicht (BAFU, Digitale Liste der National Prioritären Arten, Stand 2017; www.bafu.admin.ch)
und wahrscheinlich im Bereich der dreiecksförmigen Waldfläche beim
Zusammenfluss von Stöckenweid- und Bünisbach brütet. Ein balzendes
Baumfalkenpaar wurde bei der Bünishoferstrasse (in der Nähe des Teilstücks B)
gesichtet. Gemäss dem Gutachten nutzt dieses Baumfalkenpaar den Wald wahrscheinlich
als Brutstandort, um im umliegenden Kulturland auf die Jagd zu gehen. Das ALN
hielt in der Gesamtverfügung vom 12. März 2020 fest, dass das Bachtobel
aus Sicht des Naturschutzes einen wertvollen Lebensraum insbesondere für
Baumfalken darstelle und das Teilstück H diesen Lebensraum betreffe.
5.7
In
allgemeiner Weise ging das ALN in der Gesamtverfügung vom 12. März 2020
davon aus, die Eingriffe im Tobel müssten, wie im Gutachten der K GmbH
dargelegt, wegen der bestehenden Naturwerte auf das Minimum beschränkt werden.
Bei der Bewertung der Vereinbarkeit des Projekts mit dem Vogelschutz nahmen
allerdings weder dieses Gutachten noch das ALN konkreten Bezug auf den
gebotenen Raumumfang für ungestörte Rückzugsgebiete der Brutvögel wie
Baumfalken. Das ALN vertrat in der Vernehmlassung an das Baurekursgericht die
Ansicht, eine nachhaltige Störung von Wildtieren durch die Anlage eines
Wanderwegs sei für das konkrete Projekt nicht zu erwarten. Orientierungswerte
über die planerisch zu berücksichtigende Fluchtdistanz von Vögeln gegenüber
Freizeitaktivitäten, wie sie mit einem Fuss- und Wanderweg verbunden sind, hat
das deutsche Bundesamt für Naturschutz, das zum Geschäftsbereich des deutschen
Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz
gehört, auf seiner Website veröffentlicht. Die aufgeschalteten Informationen (FFH-VP-Info:
Fachinformationssystem zur FFH-Verträglichkeitsprüfung, www.ffh-vp-info.de, Baumfalke
- 5.2 Optische Reizauslöser / Bewegung [ohne Licht], Ziff. 4.61 und 3.73)
verweisen bei Baumfalken auf die Publikation von Gassner/Winkelbrandt/Bernotat
(UVP und Strategische Umweltprüfung, 5. A., Heidelberg 2010). In der Letzteren
wird die Fluchtdistanz als Orientierungswert bei dieser Vogelart mit über 50 m
bis 200 m gegenüber solchen anthropogenen Störungen beziffert und wird ein
planerischer Abstand von 200 m befürwortet (Gassner/Winkelbrandt/Bernotat,
S. 193). Das Bundesgericht hat bei der Beurteilung der Störwirkung eines
neuen Wanderwegs in einem Auenschutzgebiet mit Bezug auf die Vogelart
Flussuferläufer ebenfalls diese Quellen beigezogen (vgl. BGr, 24. März
2020, 1C_595/2018, E. 7.6). Gemäss den genannten Autoren gelten im
Allgemeinen wald- oder gebüschbewohnende Kleinvögel als relativ unempfindlich
gegenüber derartigen anthropogenen Störungen, während Greifvögel insbesondere
beim Brutgeschäft oder der Ansitzjagd leicht und noch auf grosse Entfernungen
gestört werden (Gassner/Winkelbrandt/Bernotat, S. 192). Beim Grünspecht
betragen die entsprechenden Werte gemäss diesen Autoren höchstens 60 m sowie
bei Waldkauz und Waldohreule höchstens 20 m (Gassner/Winkelbrandt/Bernotat,
S. 194).
5.8
Baumfalken
nisten auf Bäumen, allenfalls auch auf Hochspannungsmasten, und zwar in
verlassenen Nestern von Krähen- und Greifvögeln, vorzugsweise in Waldstücken
(vgl. Balzari/Gygax, Vogelarten der Schweiz, 2. A., Bern 2019, S. 259;
Peter Knaus et al. [Hrsg.], Schweizer Brutvogelatlas 2013–2016, Sempach 2018,
S. 304). Auch wenn sie nicht in Bodennähe brüten, reagieren Baumfalken
negativ auf die regelmässige Störung, die mit der Benutzung des Fuss- und
Wanderwegs verbunden ist. Der Ort bei der Bünishoferstrasse, wo die balzenden
Baumfalken gesichtet wurden (vgl. oben E. 5.6) spricht somit nicht
dagegen, bei dieser Vogelart vorliegend die allgemeine, ausgeprägte
Empfindlichkeit gegenüber anthropogener Störung zugrunde zu legen. Auch das vom
Baurekursgericht am Augenschein festgestellte Vorhandensein zahlreicher
zivilisatorischer Spuren im Wald (wie Feuerstelle beim Zufluss des
Stöckenweidbachs und zahlreiche Trampelpfade) mindert die Störungsanfälligkeit
der Vögel gegenüber einem neuen Fuss- und Wanderweg im Vergleich mit vorherigen
sporadischen Freizeitaktivitäten im Wald nicht. Von den oben in E. 5.7
angeführten Orientierungswerten der betroffenen Vogelarten sind jene für
Baumfalken am höchsten; insoweit wurde ein Rahmen von 50 m bis 200 m angegeben.
Bei den besonderen örtlichen Verhältnissen im konkreten Fall genügt es für das
vorliegende Verfahren, gestützt auf Art. 18 NHG in Verbindung mit Art. 16
WaG auf den unteren Rand dieser Orientierungswerte abzustellen. Es kann ohne
Weiteres angenommen werden, dass die bestimmungsgemässe Nutzung eines geplanten
Fuss- und Wanderwegs, der Baumfalken in einem für sie wertvollen Lebensraum nur
noch Rückzugsgebiete mit einer Breite von 50 m oder weniger belässt, diese
derart "vergrämt", dass sie aus diesem Lebensraum verdrängt werden.
Dadurch könnte der Wald nicht mehr seine ökologische Bedeutung als Lebensraum
insbesondere für diese Vogelart erfüllen. In einem solchen Fall ist davon
auszugehen, dass auch Nutzungsauflagen zum Weg – wie der Beleuchtungsverzicht,
das Velofahrverbot und die Hundeleinenpflicht, die im Strassenprojekt
vorgesehen sind – nicht zu verhindern vermögen, dass Baumfalken einen derart
gestörten Lebensraum aufgeben. Nachfolgend ist zu prüfen, welche Ausdehnung
bzw. Breite die Rückzugsgebiete im Wald neben dem geplanten Weg aufweisen (vgl.
unten E. 6.3).
6.
6.1
Bezüglich
der Streckenführung gemäss den Teilstücken H und B hat das Baurekursgericht als
ernsthaft in Betracht fallende Alternativroute die im Verkehrsrichtplan von
Meilen ebenfalls eingetragene Wegverbindung entlang der Bünishoferstrasse zum
Werkheim Stöckenweid überprüft. Diese Alternativroute vom Anfangspunkt des
Teilstücks H zum Schnittpunkt von Teilstück B und Bünishoferstrasse verläuft im
Siedlungsgebiet. Die Bünishoferstrasse verfügt gemäss den aktenkundigen
Planunterlagen über ein Trottoir. Die Länge dieser Alternative bewegt sich in
der Grössenordnung von 400 m und beträgt nur unwesentlich mehr als die
etwa 365 m lange Strecke über die Teilstücke H und B. Das Baurekursgericht
hat diese Alternativroute als viel weniger vorteilhaft erachtet, weil sie ein
nicht annähernd vergleichbares Erholungserlebnis biete wie die geplante
Streckenführung im Tobel; entsprechend hat es die Standortgebundenheit beim
Projekt bejaht.
6.2
Beim
Eintritt des Teilstücks H von Herrliberg aus in den Wald ist Letzterer entlang
dem Bünisbach insgesamt knapp 30 m breit, und zwar für beide Bachseiten
zusammen. Wie sich aus dem Geografischen Informationssystem ergibt, ist der
Bünisbach etwas unterhalb bzw. westlich des Rietliwegs ungefähr während 200 m
überhaupt nicht von Wald umgeben, sondern von Siedlungsgebiet (Wohnzonen). Hinzu
kommt, dass der Rietliweg vom Anfang des Teilstücks H in Richtung Nordosten
etwa 200 m lang dem Waldrand in unmittelbarer Nähe folgt. In diesem
Abschnitt weist der den Bünisbach umgebende Wald auf der Herrliberger Seite
eine mehr oder weniger konstante Breite auf. Der Stöckenweidbach ist bei der Bünishoferstrasse
(südöstlicher Abschnitt des Teilstücks B) ebenfalls von einer relativ schmalen
Waldfläche umgeben. Beim Zusammenfluss der beiden Bäche ist die Waldfläche
hingegen nördlich des Stöckenweidbachs und südöstlich des Bünisbachs sehr viel
weiter ausgedehnt. Dieser dreiecksförmige Waldbereich ist von besonderer
Bedeutung als bisheriges Rückzugsgebiet bzw. wertvoller Lebensraum für die
betroffenen Brutvögel, insbesondere für Baumfalken (vgl. oben E. 5). Das
Teilstück H führt im Bereich des geplanten neuen Bachstegs und des Treppenwegs
auf der Meilener Seite mitten durch diese dreiecksförmige Waldfläche hindurch.
Ebenso verläuft der anschliessende nordwestliche Abschnitt des Teilstücks B
noch in einem zentralen Bereich dieses Dreiecks.
6.3
Das Baurekursgericht
hat bei einer Realisierung der Teilstücke H und B den Waldbereich im Tobel
nordöstlich des Bachstegs von Teilstück H als genügendes, ungestörtes
Rückzugsgebiet angesehen. Nördlich des Teilstücks H verbleibt eine Breite im
Wald von höchstens 50 m bis zum Waldrand auf der Herrliberger Seite
entlang dem Rietliweg. Beizufügen ist, dass vom Schnittpunkt der Teilstücke H,
B und C aus nach Osten (das heisst im westlichen Abschnitt des Teilstücks C)
der geplante Weg sich ebenfalls noch in dieser dreiecksförmigen Waldfläche
befindet; dort ist das bewaldete Bünisbachtobel auch nicht breiter als beim
Teilstück H. Das vom Baurekursgericht als relevant erachtete Rückzugsgebiet im
Wald ist somit viel zu schmal im Vergleich zur Störungsanfälligkeit von
Baumfalken. Auch auf der südlichen Seite der Teilstücke H und B verbleiben für
diese Vögel keine ungestörten Bereiche im Wald nach Abzug eines Abstands von 50
m. Da die Teilstücke H und B nur Restflächen mit einer Breite von 50 m oder
weniger im Wald belassen, ist zu erwarten, dass Brutvögel wie Baumfalken
dadurch im fraglichen Lebensraum stark gestört würden und diesen deswegen
aufgeben würden. Der abweichenden Meinung des ALN (vgl. oben E. 5.7) kann
nicht zugestimmt werden. Um einen derartigen Eingriff in den wertvollen
Lebensraum zu rechtfertigen, müssten überwiegende verkehrs- bzw.
raumplanerische Interessen gegeben sein.
6.4
Der
Erholungszweck des Wanderwegs spricht dafür, die Strecke ausserhalb des
Siedlungsgebiets und damit durch Tobel und Wald beim Bünisbach zu führen. Die
Alternativroute im Siedlungsgebiet entlang der Bünishoferstrasse ist jedoch wie
dargelegt nur unwesentlich länger als eine Verbindung über die Teilstücke H und
B (vgl. oben E. 6.1). Die Alternativroute kann mit dem Trottoir immerhin
einen Zweck als Verbindungsstück im Sinn von Art. 3 Abs. 2 in
Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 FWG erfüllen, auch wenn dies keinen
Idealfall eines Fuss- und Wanderwegs bildet (vgl. dazu Mathias Kaufmann/Alain Griffel,
Das Trottoir – Eine «Hybridverkehrsfläche» zwischen Strasse und Fussweg, SJZ
116/2020 S. 755 ff., 757). Bei einer umfassenden Interessenabwägung
unter Einbezug der ökologischen Funktion der betroffenen Waldfläche im unteren
Tobelabschnitt als Lebensraum für Brutvögel wie Baumfalken lässt sich die
Anlage eines Fuss- und Wanderwegs mit den Teilstücken H und B nicht
rechtfertigen. Die Alternativroute entlang der Bünishoferstrasse vermag in
ausreichender Weise die Funktion einer Fusswegverbindung zu erfüllen. Die
dargelegten natur- und waldschutzrechtlichen Interessen wiegen schwerer als das
verkehrsplanerische Interesse, gemäss der Richtplanung eine Wegverbindung im
unteren Tobelabschnitt im Bereich der Teilstücke H und B zu realisieren.
Demzufolge erweisen sich die Teilstücke H und B als bundesrechtswidrig. Da die
Wegführung namentlich im Bereich des Teilstücks H nicht darum herumkommt, durch
den genannten wertvollen Lebensraum im Wald zu führen, ist nicht ersichtlich,
dass mit einer blossen Weganpassung im unteren Tobelabschnitt ein
rechtskonformes Strassenprojekt festgelegt werden könnte. Deshalb ist
festzuhalten, dass die kommunalen Verkehrsrichtpläne in diesem Umfang einer
akzessorischen Überprüfung nicht standhalten.
7.
Zu der im Strassenprojekt
vorgesehenen zusätzlichen Wegverbindung im oberen Tobelabschnitt über die
Teilstücke B, C, D, E, F und G ist Folgendes beizufügen.
7.1
In
paralleler Weise wie aus den vorstehend dargelegten Gründen (vgl. oben E. 6)
geht der Schutz ausreichender Rückzugsgebiete für die Fauna, namentlich
Baumfalken, bei der genannten dreiecksförmigen Waldfläche vor im Verhältnis zum
Interesse an einer Realisierung zumindest des westlichen Abschnitts von
Teilstück C. Beim Gestaltungsplangebiet Werkheim Stöckenweid ist es vielmehr
auf der westlichen Seite (Teilstück B) und der nördlichen Seite (Teilstück C)
bundesrechtlich geboten, einen neuen Fuss- und Wanderweg ausserhalb des
Waldgebiets anzulegen. Vor diesem Hintergrund muss nicht die
naturschutzrechtliche Tragweite des Eingriffs in den Waldtyp Eiben-Buchenwald
beim Teilstück C (vgl. oben E. 5.2) erörtert werden. Eine Beurteilung im
vorliegenden Verfahren kann sich aber nicht damit begnügen, eine Nebenbestimmung
zur Verlegung der Teilstücke B und C aus dem Wald heraus zu formulieren. Dort
sind auch die privaten Nutzungsinteressen des Werkheims Stöckenweid zu
berücksichtigen (vgl. oben E. 5.1). Es wird zu evaluieren sein, ob eine
Wegführung von der Bünishoferstrasse zum Teilstück D westlich der Gebäude
dieses Werkheims oder doch weiter östlich verlaufen soll; möglicherweise kann
dies sogar zu Anpassungen beim Teilstück D im Tobel führen. Bezüglich einer
solchen Weganpassung sind daher mehrere Varianten denkbar.
7.2
Bachaufwärts
nimmt mit zunehmender Entfernung von der Kreuzung Rietliweg/Bünis­hoferstrasse
der verkehrsplanerische Bedarf an einer neuen Fusswegverbindung durch das Tobel
als Abkürzung zwischen Meilen und Herrliberg zu. Indessen wird vertieft
abzuklären und darzulegen sein, inwiefern sich beim geplanten Weg im oberen
Tobelabschnitt mit tierartspezifischen Minimalabständen für Rückzugsgebiete im
Wald ein Eingriff in wertvolle Lebensräume der betroffenen Fauna ganz vermeiden
oder doch auf ein hinnehmbares Mass reduzieren lässt; gegebenenfalls wären
Wiederherstellungs- bzw. Ersatzmassnahmen notwendig. Da die Teilstücke des
geplanten Wegs im oberen Tobelabschnitt wegen ihres inneren Sachzusammenhangs
gemeinsam festgelegt und beurteilt werden müssen (vgl. dazu oben E. 5.1),
ist eine Neuplanung des Strassenprojekts unumgänglich. Bei diesem Ergebnis
erübrigen sich die von der Beschwerdeführerin beantragten gutachterlichen
Abklärungen im vorliegenden Verfahren.
8.
8.1
Zusammengefasst
sind die Teilstücke H und B im unteren Tobelabschnitt bundesrechtswidrig (oben
E. 6.4). Eine Neuplanung des Strassenprojekts ist für den oberen
Tobelabschnitt im Sinn der vorstehenden Erwägungen erforderlich (vgl. oben
E. 7.2). Aus diesen Gründen ist in der Sache, in Gutheissung der
Beschwerde, nicht nur der angefochtene Entscheid, sondern auch das
Strassenprojekt aufzuheben. Entsprechend sind Dispositivziffer I des Entscheids
des Baurekursgerichts vom 7. Dezember 2021 sowie der Beschluss des
Gemeinderats Herrliberg vom 4. März 2021, der Beschluss des Gemeinderats
Meilen vom 16. März 2021 und die Gesamtverfügung der Baudirektion vom 12. März
2020 betreffend das Strassenprojekt "Fuss- und Wanderweg Bünisbach"
aufzuheben. Es wird Sache der Gemeinden Herrliberg und Meilen sowie der
kantonalen Amtsstellen sein, das weitere Vorgehen zu beschliessen; einer
formellen Rückweisung bedarf es hierfür nicht.
8.2
Bei diesem
Ausgang sind die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht den
Beschwerdegegnern 1 und 2 je zu einem Viertel sowie der Beschwerdegegnerin 3
zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Mit analoger Aufteilung haben die Beschwerdegegner die Beschwerdeführerin
zu entschädigen (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine Kostenauflage an die
Vorinstanz rechtfertigt sich nach dem Verursacherprinzip nicht, da die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht allein auf Verfahrensfehler der
Vorinstanz zurückgeht (vgl. Plüss, § 13 N. 59). Ausserdem sind die
Kosten des Rekursverfahrens entsprechend dem Ausgang des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens neu zu verlegen und ist ebenfalls die
Entschädigungsfrage für das Rekursverfahren neu zu regeln.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositivziffer I des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 7. Dezember 2021
sowie der Beschluss des Gemeinderats Herrliberg vom 4. März
2021, der Beschluss des Gemeinderats Meilen vom 16. März 2021 und die Gesamtverfügung
der Baudirektion vom 12. März 2020 betreffend das Strassenprojekt
"Fuss- und Wanderweg Bünisbach" werden
aufgehoben.
2.    In
Abänderung von Dispositivziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts vom
7. Dezember 2021 werden die Rekurskosten von Fr. 7'180.-- zu je einem
Viertel den Beschwerdegegnern 1 und 2 sowie zur Hälfte der Beschwerdegegnerin 3
auferlegt.
3.    In
Abänderung von Dispositivziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts vom
7. Dezember 2021 werden die Beschwerdegegner 1 und 2 verpflichtet, der
Beschwerdeführerin je eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.--, und wird
die Beschwerdegegnerin 3 verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu bezahlen, insgesamt Fr. 4'000.--
(inkl. Mehrwertsteuer) für das Rekursverfahren, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft dieses Urteils.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    330.--
Zustellkosten,
Fr. 6'330.--
Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden zu je einem Viertel den Beschwerdegegnern 1 und 2 sowie
zur Hälfte der Beschwerdegegnerin 3 auferlegt.
6.    Die
Beschwerdegegner 1 und 2 werden verpflichtet, der Beschwerdeführerin je eine
Parteientschädigung von Fr. 1'000.--, und die Beschwerdegegnerin 3 wird verpflichtet,
der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- zu
bezahlen, insgesamt Fr. 4'000.-- (inkl. Mehrwertsteuer) für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
8.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
d)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);
e)    das Bundesamt für Strassen (ASTRA).