zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00386 · 2023-11-09 · de
Vorsorgliche Einstellung im Amt

Endentscheid In verfassungskonformer Auslegung von § 63 Abs. 3 in Verbindung mit §27a Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht eine rechtswidrige Einstellung im Amt aufheben, wenn das Anstellungsverhältnis nicht aufgelöst ist (zum Ganzen E. 2). Das dem Regierungsrat vorgelegte Aktendossier war offenkundig unvollständig; der angefochtene Beschluss beruht damit auf einer unzureichenden Aktenlage und ist schon aus diesem Grund aufzuheben (E. 5). Die Einstellung im Amt erweist sich auch materiell als rechtswidrig, da zuvor keine milderen Massnahmen geprüft wurden (E. 6.1), der Beschwerdeführerin keine Treuepflichtverletzung vorgeworfen werden kann, der Regierungsrat unter Berufung auf "zwingende öffentliche Interessen" lediglich aufgrund ungeprüfter Vorwürfe und einer Medienberichterstattung die Beschwerdeführerin als Hauptverantwortliche des Konflikts an der TBZ ausmachte (E. 6.2) und das MBA die den Kanton als Arbeitgeber treffende Fürsorgepflicht verletzt hat (E. 6.3). Gutheissung.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00386
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00386
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.11.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Vorsorgliche Einstellung im Amt
Endentscheid In verfassungskonformer Auslegung von § 63 Abs. 3 in Verbindung mit §27a Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht eine rechtswidrige Einstellung im Amt aufheben, wenn das Anstellungsverhältnis nicht aufgelöst ist (zum Ganzen E. 2). Das dem Regierungsrat vorgelegte Aktendossier war offenkundig unvollständig; der angefochtene Beschluss beruht damit auf einer unzureichenden Aktenlage und ist schon aus diesem Grund aufzuheben (E. 5). Die Einstellung im Amt erweist sich auch materiell als rechtswidrig, da zuvor keine milderen Massnahmen geprüft wurden (E. 6.1), der Beschwerdeführerin keine Treuepflichtverletzung vorgeworfen werden kann, der Regierungsrat unter Berufung auf "zwingende öffentliche Interessen" lediglich aufgrund ungeprüfter Vorwürfe und einer Medienberichterstattung die Beschwerdeführerin als Hauptverantwortliche des Konflikts an der TBZ ausmachte (E. 6.2) und das MBA die den Kanton als Arbeitgeber treffende Fürsorgepflicht verletzt hat (E. 6.3). Gutheissung.
Stichworte:
AKTEN
AKTENFÜHRUNGSPFLICHT
EINSTELLUNG IM AMT
FÜRSORGEPFLICHT
RECHTSWEGGARANTIE
SACHVERHALTSFESTSTELLUNG
Rechtsnormen:
Art. 29a BV
§ 29 Abs. 1 lit. a PG
§ 29 Abs. 1 lit. c PG
§ 39 PG
§ 7 VRG
§ 7 Abs. 1 VRG
§ 27a Abs. 1 VRG
§ 63 Abs. 3 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2023.00386
Urteil
der 4. Kammer
vom
9. November 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
A, vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Vorsorgliche
Einstellung im Amt,
hat sich ergeben:
I.
A wurde vom Regierungsrat des Kantons Zürich mit Beschluss
vom 6. Mai 2020 auf Beginn des Schuljahrs 2020/21 für eine vierjährige
Amtszeit als Rektorin der Technischen Berufsschule Zürich (TBZ) gewählt.
Ab Sommer 2021 gelangten Personalverbände sowie
Einzelpersonen an das Mittelschul- und Berufsbildungsamt (MBA) und berichteten
über Missstände, für die die Rektorin verantwortlich sei. Ebenso gelangten
Einzelpersonen an das MBA, die ebenfalls über Missstände berichteten, diese
aber in der Haltung eines Teils der Lehrerschaft verorteten. In der Folge
wurden verschiedene Gespräche geführt und fand offenbar auch eine Mediation
statt, ohne dass sich die Situation beruhigte.
Mit Schreiben vom 31. März 2023 beauftragte die
Bildungsdirektion Rechtsanwalt Michael Budliger mit der Durchführung einer
Administrativuntersuchung bezüglich der Konflikte an der TBZ.
Der Regierungsrat stellte A mit Beschluss vom 31. Mai
2023 im Amt ein (Dispositiv-Ziff. I), wobei der Lohn weiterhin
ausgerichtet und über eine Rückforderung spätestens mit dem Entscheid über die
Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses entschieden werde (Dispositiv-Ziff. II),
und ermächtigte die Bildungsdirektion, die Stellvertretung der Rektorin während
der Einstellung im Amt zu regeln (Dispositiv-Ziff. III).
II.
A erhob gegen diesen Beschluss am 5. Juli 2023
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, es sei festzustellen, dass
Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses vom 31. Mai 2023 nichtig
seien und sie das Amt als Rektorin der TBZ mit sofortiger Wirkung wieder
ausüben dürfe, eventualiter sei die Rechtswidrigkeit von Dispositiv-Ziff. I
und III des Beschlusses vom 31. Mai 2023 festzustellen und ihr eine
Entschädigung von sechs Monatslöhnen zuzusprechen; zudem ersuchte sie um
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.
Mit Stellungnahme vom 20. Juli 2023 beantragte die
Bildungsdirektion namens des Regierungsrats, das Gesuch um Anordnung der
aufschiebenden Wirkung sei abzuweisen. Hierzu äusserte sich A am 3. August
2023. Mit Verfügung vom 7. August 2023 wies der Vorsitzende das Gesuch um
Anordnung der aufschiebenden Wirkung ab.
Mit Beschwerdeantwort vom 9. August 2023 beantragte
die Bildungsdirektion die Abweisung der Beschwerde. A mit Stellungnahmen vom 31. August
und 26. September 2023 sowie die Bildungsdirektion mit Stellungnahme vom
20. September 2023 hielten je an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Beschlüsse des Regierungsrats in
personalrechtlichen Angelegenheiten nach §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
1.2
Der
Hauptantrag auf Nichtigerklärung bzw. sinngemäss auf Aufhebung der Einstellung
im Amt hat keinen Streitwert, hingegen verlangt die Beschwerdeführerin mit
ihrem Eventualantrag eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen. Damit hat das
Verfahren einen Streitwert von rund Fr.
1.3
Nach § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Aufhebung oder Änderung hat. Allein der Verzicht auf Arbeitsleistung
durch den Arbeitgeber bei gleichzeitiger Lohnfortzahlung  sei dies im Rahmen
einer Freistellung oder einer Einstellung im Amt  begründet kein derartiges
schutzwürdiges Interesse. Anders verhält es sich hingegen, wenn die
Angestellten ein spezifisches Interesse daran haben, ihre berufliche Tätigkeit
weiterhin ausüben zu können (namentlich wenn dies für die Erhaltung der Berufsfähigkeit
notwendig ist), oder wenn die Einstellung im Amt bzw. Freistellung eine
Persönlichkeitsverletzung bewirken kann; Letzteres ist insbesondere dann der
Fall, wenn das berufliche oder persönliche Umfeld der Betroffenen aus den
Umständen schliessen könnte, die Arbeitnehmerin werde eines strafbaren
Verhaltens oder anderweitiger grober Pflichtverletzungen verdächtigt (zum
Ganzen VGr, 12. Januar 2011, PB.2010.00005, E. 1.4; RB 2003 Nr. 23).
Angesichts der exponierten Position, welche die
Beschwerdeführerin als Rektorin einer Berufsfachschule bekleidet, und nachdem
der Konflikt an der TBZ wiederholt in den Medien thematisiert worden ist, ist
offenkundig, dass die Einstellung im Amt das Recht der Beschwerdeführerin auf
Schutz ihrer Persönlichkeit betrifft. Sie hat damit ein schutzwürdiges
Interesse an der Überprüfung der Rechtmässigkeit dieser Massnahme.
1.4
Weil auch
die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin will im Hauptantrag festgestellt haben, dass die Einstellung
im Amt nichtig sei, und sie ihr Amt mit sofortiger Wirkung wieder ausüben
dürfe. Sie begründet die behauptete Nichtigkeit indes einzig mit formellen und
materiellen Mängeln, die offenkundig nicht geeignet sind, eine Nichtigkeit der
Ausgangsverfügung zu bewirken.
2.2
Im Antrag
auf Feststellung der Nichtigkeit mitenthalten ist der  weniger weitgehende 
Antrag auf Aufhebung der Einstellung im Amt, was ebenfalls bewirken würde, dass
die Beschwerdeführerin ihr Amt sofort wieder ausüben dürfte.
Hält das Verwaltungsgericht eine Kündigung, eine
Einstellung im Amt oder eine vorzeitige Entlassung für nicht gerechtfertigt,
stellt es dies gemäss § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a Abs. 1
VRG fest und bestimmt von Amtes wegen die Entschädigung. Aus dieser Bestimmung
folgt, dass das Verwaltungsgericht eine Kündigung sowie eine vorzeitige
Entlassung grundsätzlich nicht aufheben, sondern nur eine Entschädigung
zusprechen kann. Der Regierungsrat begründete dies in der Weisung damit, dass
das Vertrauensverhältnis zwischen Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden in diesen
Fällen oft derart stark beeinträchtigt sei, "dass eine Aufhebung der
angefochtenen Anordnung (und damit eine Weiterbeschäftigung der Arbeitnehmerin
oder des Arbeitnehmers) nicht sinnvoll wäre" (Weisung des Regierungsrats
zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April
2009, ABl 2009, 801 ff., 886 f.). Damit übersieht er jedoch, dass es
Fälle wie den vorliegenden gibt, bei denen die Einstellung im Amt nicht im Zusammenhang
mit einer (beabsichtigten) Beendigung des Arbeitsverhältnisses steht, mithin
die Weiterbeschäftigung nicht in Frage gestellt ist (vgl. auch Weisung des
Regierungsrats zum Gesetz über das Dienstverhältnis des Staatspersonals
(Personalgesetz) vom 22. Mai 1996, ABl 1996, 1105 ff., 1159, wo die
Einstellung im Amt ebenfalls in den Kontext eines laufenden
Kündigungsverfahrens gestellt wird: "[] z.B. wenn es nicht zu
verantworten ist, die Zeit bis zu einer Entlassung aus wichtigen Gründen
tatenlos abzuwarten, wenn mit derselben infolge bestimmter
Verfahrensvorschriften etc. zugewartet werden muss"). Dass der Gesetzgeber
die Einschränkung der Entscheidbefugnisse auch für die vorliegende
Konstellation gelten lassen wollte, erscheint daher fraglich, braucht jedoch
nicht abschliessend geprüft zu werden.
Nach Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV, SR 101) hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf
Beurteilung durch eine richterliche Behörde, wobei Bund und Kantone die
richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen durch Gesetz ausschliessen können.
Der Ausschluss einer richterlichen Beurteilung kommt nach dem klaren Wortlaut
nur in Ausnahmefällen in Betracht, etwa bei Entscheiden mit vorwiegend
politischem Charakter (Art. 86 Abs. 3 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; vgl. hierzu BGE 149 I 146 E. 3.3,
147 I 333 E. 1.6, 144 I 181 E. 5.2 f.). Hier bewirkte eine
wortgetreue Anwendung von § 27a Abs. 1 VRG, dass das
Verwaltungsgericht eine Einstellung im Amt auch im ungekündigten
Anstellungsverhältnis nicht aufheben, sondern nur deren Rechtswidrigkeit
feststellen könnte. Das vereitelte den Anspruch der Arbeitnehmerin auf
Beseitigung einer Massnahme, die ihr Recht auf Schutz der Persönlichkeit
verletzt, obwohl diese Verletzung weiterhin andauert. Damit verstiesse eine
wortgetreue Anwendung von § 27a Abs. 1 VRG jedenfalls in der
vorliegenden Konstellation den Anspruch auf wirksamen gerichtlichen
Rechtsschutz nach Art. 29a BV.
In verfassungskonformer Auslegung ist die Einschränkung
der Entscheidbefugnisse nach § 63 Abs. 3 in Verbindung mit § 27a
Abs. 1 VRG auf die vorliegende Konstellation deshalb nicht anwendbar und
kann das Verwaltungsgericht eine rechtswidrige Einstellung im Amt aufheben. Im
Folgenden ist demnach zu prüfen, ob die Einstellung im Amt aufgrund der
behaupteten Mängel rechtswidrig und deshalb aufzuheben ist.
3.
3.1
Gemäss § 29
Abs. 1 Ingress und lit. c des Personalgesetzes vom 27. September
1998 (PG, LS 177.10) kann die Anstellungs- oder Aufsichtsbehörde
Angestellte jederzeit vorsorglich im Amt einstellen, wenn zwingende öffentliche
Interessen oder eine Administrativuntersuchung dies erfordern. Die Einstellung
im Amt ist jedoch auch nach Eröffnung einer Administrativuntersuchung nicht
voraussetzungslos zulässig. Vielmehr sind stets das
Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) und das Willkürverbot
(Art. 9 BV) zu beachten. Der Arbeitgeber hat dabei im Rahmen der ihn
treffenden Fürsorgepflicht (§ 39 PG) den berechtigten Interessen der
angestellten Person hinreichend Rechnung zu tragen und darf eine Einstellung im
Amt nur anordnen, wenn das öffentliche Interesse an der vorübergehenden
Entfernung der Betroffenen vom Arbeitsplatz die entgegenstehenden privaten
Interessen überwiegt (vgl. VGr, 22. September 2010, PB.2010.00013, E. 6.4).
Handelt es sich  wie bei der Beschwerdeführerin  um eine Angestellte, die im
Fokus der Öffentlichkeit steht, ist zudem der mit der Einstellung im Amt
verbundenen Aussenwirkung und der damit einhergehenden Gefahr einer
öffentlichen Vorverurteilung Rechnung zu tragen.
3.2
Die
streitgegenständliche Einstellung im Amt betrifft die Beschwerdeführerin in
ihrer Funktion als Rektorin einer Berufsschule.
Gemäss § 10 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum
Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 (EG BBG,
LS 413.31) führt der Kanton Berufsfachschulen. Über die Errichtung oder
Aufhebung kantonaler Schulen entscheidet der Kantonsrat (§ 10 Abs. 2
EG BBG).
Die kantonalen Schulen werden von ihren Organen im Rahmen
der Rechtsordnung selbständig geleitet (§ 10 Abs. 4 EG BBG). Oberstes
Organ der kantonalen Berufsfachschulen ist die Schulkommission, welche die
Aufsicht über die Berufsfachschule wahrnimmt (§ 11 Abs. 1 EG BBG).
Für die pädagogische, personelle, finanzielle und administrative Führung der
Schule ist die Schulleitung verantwortlich, die die Schule auch nach aussen
vertritt (§ 12 Abs. 1 EG BBG).
Die Berufsfachschulen sind
damit als unselbständige Anstalten zu qualifizieren, die mit weitgehender
Autonomie ausgestattet sind. Sie stehen zwar hinsichtlich der Durchführung der
beruflichen Grundbildung unter der Aufsicht der Bildungsdirektion (§ 4 Abs. 2
lit. a EG BBG; vgl. auch § 3 der Verordnung zum EG BBG vom 8. Juli
2009 [LS 413.311]), sind hingegen im Übrigen in dem Sinn autonom, als die
primäre Aufsicht  namentlich hinsichtlich organisatorischer und damit auch
personalrechtlicher Fragen  bei der Schulkommission liegt; eine
Aufsichtskompetenz kommt darüber hinaus dem Regierungsrat in seiner Funktion
als oberstes Aufsichtsorgan zu (§ 8 des Gesetzes über die Organisation des
Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005
[LS 172.1]).
4.
Der Einstellung im Amt liegt folgender Sachverhalt
zugrunde:
Die Beschwerdeführerin trat das Amt als Rektorin der TBZ
am 1. September 2020 an. Ab Juni 2021 wurde  aus einem Kreis
unzufriedener Lehrpersonen  wiederholt Kritik an der Beschwerdeführerin an das
MBA herangetragen und es fanden offenbar Sitzungen von Mitarbeitenden des MBA
mit Vertretern von Personalverbänden statt. Der Präsident der Schulkommission
der TBZ sowie die Beschwerdeführerin wurden darüber am 25. Juni 2021 an
einem als "Aussprache" betitelten Gespräch informiert. In diesem
Rahmen erläuterten der Kommissionspräsident und die Rektorin, dass die
angesprochenen Konflikte primär eine Abteilung beträfen und es sich im
Wesentlichen um einzelne Vorfälle handle; die Beschwerdeführerin erklärte
zudem, sie empfinde die Situation als sehr belastend und das Vorgehen der
Lehrpersonen bzw. Personalverbände als Mobbing, und bat um Unterstützung. In
der Folge gingen weitere Beschwerden beim MBA bzw. bei der Bildungsdirektion
ein. Im Frühling 2022 wurde unter externer Leitung eine Mediation durchgeführt,
die indes zu keiner Beruhigung führte. Im Herbst 2022 gingen weitere, in den
Akten anonymisierte, aber offenbar aus dem Umfeld der Lehrerschaft der
Abteilung Automobiltechnik stammende Beschwerden bei der Bildungsdirektion ein.
Am 7. Oktober 2022 gelangte der Ombudsmann des
Kantons Zürich an die Vorsteherin der Bildungsdirektion und informierte diese
darüber, dass sich rund 70 Lehrpersonen der TBZ an ihn gewandt und ihn auf eine
"dramatische Situation" aufmerksam gemacht hätten, "welche auf
den hierarchischen Top-Down Führungsstil mit ausgeprägter Machtdemonstration
und Einschüchterung der seit rund zwei Jahren amtierenden Rektorin []
zurückzuführen sei"; aufgrund der Informationen, die ihm von Lehrpersonen
und Ausbildungsstätten vorlägen, "verdichten sich die Anzeichen, dass die
Ursache dieser grossen Unruhe im Umfeld oder gar der Person der Rektorin zu
suchen ist". Er erachte deshalb "einen 'runden Tisch' als
zielführend".
In der Folge kam es
offenbar auch zu Konflikten zwischen Mitarbeitenden des MBA und dem
Schulkommissionspräsidenten, welche insbesondere Zuständigkeitsfragen zum
Gegenstand hatten.
Am 23. November 2022
gelangte der Zürcher Verband der Lehrkräfte in der Berufsbildung ZLB an die
Vorsteherin der Bildungsdirektion und verlangte die Durchführung einer
Administrativuntersuchung. Ende 2022 und Anfang 2023 fanden verschiedene
Gespräche von Mitarbeitenden des MBA mit Personen aus der TBZ statt, deren
Namen in den Akten nicht ersichtlich sind.
Im Frühjahr 2023 wurde der
Konflikt wiederholt in Medienberichten thematisiert, wobei dies überwiegend aus
Sicht der Kritiker der Beschwerdeführerin geschah.
Am 3. März 2023 fand
eine als "Aussprache" bezeichnete Besprechung verschiedener
Mitarbeitender der Bildungsdirektion mit der Beschwerdeführerin statt; der
Präsident der Schulkommission hatte sich zuvor geweigert, an einem Gespräch
ohne die Beschwerdeführerin teilzunehmen und war zum Gespräch mit der
Beschwerdeführerin nicht eingeladen worden.
Im März 2023 gelangten
verschiedene Berufsverbände an die Bildungsdirektion und verlangten Massnahmen,
weil an sie herangetragen worden sei, dass die Zustände an der TBZ untragbar
seien.
Am 31. März 2023
beauftragte eine Mitarbeiterin der Bildungsdirektion in deren Namen
Rechtsanwalt Michael Budliger mit der Durchführung einer
Administrativuntersuchung.
Mit Schreiben vom 14. April
2023 zeigte die gleiche Mitarbeiterin der Bildungsdirektion dem inzwischen
mandatierten Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin an, dass die Vorsteherin
der Bildungsdirektion beabsichtige, dem Regierungsrat die streitgegenständliche
Einstellung im Amt zu beantragen. Nachdem die Beschwerdeführerin hierzu am 10. Mai
2023 Stellung genommen hatte, beschloss der Regierungsrat am 31. Mai 2023,
die Beschwerdeführerin im Amt einzustellen.
5.
Das dem Regierungsrat für den streitgegenständlichen
Beschluss vorgelegte Aktendossier bestand  inklusive eines Exemplars der
Schulordnung  aus nur 12 Aktenstücken (wobei ein Aktenstück aus den 16
Beilagen der Stellungnahme der Beschwerdeführerin bestand). Dabei handelt es
sich im Wesentlichen um die Schreiben von Berufsverbänden und die Korrespondenz
im Zusammenhang mit der Gewährung des rechtlichen Gehörs.
Nach § 7 VRG untersucht die zuständige
Verwaltungsbehörde  hier der Regierungsrat  den Sachverhalt von Amtes wegen (Abs. 1);
das Ergebnis ihrer Untersuchung würdigt sie frei (Abs. 4).
Hier folgt daraus zwar nicht, dass der Regierungsrat
selbst die Sachverhaltsabklärungen hätte vornehmen müssen; es ist insofern
nicht zu beanstanden, wenn er seinen Entscheid auf Sachverhaltsabklärungen der
Bildungsdirektion abstützt. Hingegen hätte er die Beweiswürdigung selbst
vornehmen müssen, was voraussetzt, dass er über sämtliche entscheidwesentlichen
Aktenstücke verfügt. Das ist nicht der Fall, denn das dem Regierungsrat
vorgelegte Aktendossier war offenkundig unvollständig, was sich nur schon daran
zeigt, dass sich der im angefochtenen Beschluss geschilderte Sachverhalt aus
den dem Regierungsrat vorgelegten Aktenstücken gar nicht ergibt. Diese bestehen
neben der Korrespondenz zum rechtlichen Gehör nämlich einzig aus den Schreiben
der verschiedenen Berufsverbände, bei welchen es sich um Schilderungen
unbeteiligter Dritter handelt, die auf Hörensagen beruhen. Diese sind nicht
geeignet, den Sachverhalt objektiv zu erstellen. Dass dem Regierungsrat kein
strukturiertes Aktendossier vorlag, zeigt sich auch daran, dass der
Beschwerdeführerin im Rahmen des rechtlichen Gehörs kein solches vorgelegt
werden konnte; vielmehr wurde sie auf "Dokumente und Informationen"
verwiesen, die sich bereits in ihrem Besitz befänden bzw. die sie im Rahmen
eines Informationszugangsgesuchs erhalten habe. Insgesamt beruht der
angefochtene Beschluss damit auf einer unzureichenden Aktenlage und ist schon
aus diesem Grund aufzuheben.
6.
Die Einstellung im Amt erweist sich im Übrigen auch aus
nachfolgenden Gründen als rechtswidrig.
6.1
Die
Einstellung im Amt der Beschwerdeführerin wird im Wesentlichen mit dem
bestehenden Konflikt an der TBZ sowie der (damals) laufenden
Administrativuntersuchung begründet. Die Administrativuntersuchung diente indes
gerade dazu, die Ursache des Konflikts zwischen einem Teil der Lehrerschaft und
der Schulleitung zu erforschen. Indem der Beschwerdegegner die
Beschwerdeführerin im Amt einstellte, ähnliche personalrechtliche Massnahmen
gegenüber weiteren am Konflikt beteiligten Personen hingegen nicht ersichtlich
sind, nahm er eine  öffentliche  Vorverurteilung der Beschwerdeführerin in
Kauf. Dass zuvor mildere Mittel ernsthaft geprüft worden wären, ist nicht
ersichtlich.
6.2
Im
angefochtenen Beschluss wird in diesem Zusammenhang zwar angeführt, "eine Abteilungsleitung"
habe entgegen entsprechender Weisung eine Lehrperson befragen wollen. Soweit
daraus abgeleitet werden wollte, mildere Massnahmen hätten sich als untauglich
erwiesen, ist dem entgegenzuhalten, dass mit "Abteilungsleitung"
offenkundig nicht die Beschwerdeführerin gemeint sein kann und der fragliche
Vorgang auch in den im Beschwerdeverfahren nachgereichten Akten nicht
dokumentiert ist. Es kommt hinzu, dass die fragliche "Weisung" nur in
einem Informationsschreiben einer Mitarbeiterin der Bildungsdirektion betreffend
Administrativuntersuchung enthalten und darüber hinaus derart allgemein
formuliert ist, dass unklar bleibt, welche konkreten Tätigkeiten untersagt bzw.
weiterhin erlaubt sein sollen. Auch ist nicht ersichtlich, woraus die
Mitarbeiterin der Bildungsdirektion eine derartige Weisungskompetenz ableitet,
läge die Zuständigkeit dafür doch bei der Schulkommission als oberstem Organ
der TBZ oder beim Regierungsrat als dessen Aufsichtsbehörde. Schliesslich wies
die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren darauf hin, dass die
Abteilungsleitung diese Gesprächseinladung noch vor der Eröffnung der
Administrativuntersuchung ausgesprochen hatte.
Inwiefern die Beschwerdeführerin sodann mit der E-Mail vom
2. April 2023, in der sie einzig den Aushang der Bildungsdirektion
betreffend Administrativuntersuchung ankündigte und ihre Zustimmung dazu
ausdrückte, die Treuepflicht verletzt haben sollte  wie ihr der
Beschwerdegegner sinngemäss vorwirft , ist nicht ersichtlich.
In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass
der angefochtene Beschluss die vorsorgliche Einstellung im Amt auf § 29 Abs. 1
lit. c PG abstützt. Die Einstellung im Amt steht nicht im Zusammenhang mit
einer (beabsichtigten) Beendigung des Arbeitsverhältnisses der
Beschwerdeführerin (vgl. vorn E. 2.2 Abs. 2). Es muss daher eine
Abgrenzung zu § 29 Abs. 1 lit. a PG erfolgen, wonach die
vorsorgliche Einstellung im Amt erfolgen kann, wenn genügende Hinweise auf das
Vorliegen eines wichtigen Grundes zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses
bestehen. Im Zeitpunkt der Anordnung des angefochtenen Beschlusses bestanden
unbestrittenermassen keine solchen  zumal aktenkundig erstellten  Hinweise.
Insoweit könnte allenfalls das Ergebnis der Administrativuntersuchung Anlass
für personalrechtliche Massnahmen gegenüber der Beschwerdeführerin bilden.
Es ist daher in der Sache unhaltbar, wenn der
Beschwerdegegner "zur Sicherstellung des ordentlichen Schulbetriebs"
die Beschwerdeführerin vorsorglich im Amt einstellt, da "eine nachhaltige
Störung des Vertrauensverhältnisses" vorliege und diese aus objektiver
Sicht die Schule nicht mehr "im Sinne des Bildungsauftrags führen"
könne. Wie bereits erwähnt, stützt sich dieser Schluss des Beschwerdegegners
einerseits auf eine unzureichende Aktenlage (vorn E. 5); anderseits wird
damit unter Berufung auf "zwingende öffentliche Interessen" (§ 29
Abs. 1 lit. c PG) lediglich aufgrund ungeprüfter Vorwürfe und einer
Medienberichterstattung die Beschwerdeführerin als Hauptverantwortliche des
Konflikts ausgemacht. Die behauptete Störung des Vertrauensverhältnisses kann
damit nur als schwerwiegendes mangelhaftes Führungsverhalten der
Beschwerdeführerin aufgefasst werden, was sich im Kontext der Vorkommnisse seit
Sommer 2021 nicht rechtfertigen lässt.
6.3
Seit
Sommer 2021 führte das MBA offenbar rege Kommunikation mit Personalverbänden
sowie einzelnen (Lehr-)Personen über organisatorische und personalrechtliche
Vorgänge an der TBZ, obwohl solches in die Zuständigkeit der Schulleitung bzw.
der Schulkommission fiele. In den Akten ist weder eine Überweisung der
Angelegenheit an die zuständige Schulkommission noch deren umgehende
Information dokumentiert. Ebenso wenig ist dokumentiert, dass diejenigen, die
sich an das MBA gewandt hatten, auf die gesetzliche Zuständigkeitsordnung
hingewiesen und an die Schulkommission verwiesen worden wären.
Zwar fand im Juni 2021 eine als "Aussprache"
bezeichnete Besprechung zwischen dem Leiter Berufsfachschulen und Weiterbildung
des MBA und dem Schulkommissionspräsidenten sowie der Beschwerdeführerin statt,
an der wenige konkrete Vorfälle genannt wurden, die Vorwürfe im Übrigen aber
vage blieben. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass das MBA den
vollständigen Inhalt diverser Schreiben gegenüber der Schulkommission
offengelegt hätte; in den Akten befinden sich nur stark geschwärzte Versionen, die
der Beschwerdeführerin erst im Rahmen eines Informationszugangsgesuchs
offengelegt wurden. Anlässlich der gleichen Sitzung äusserte die
Beschwerdeführerin, sie fühle sich von Teilen der Lehrerschaft gemobbt und bat
um Unterstützung. Dass ihr diese in der Folge zuteilgeworden wäre, ist aus den
Akten nicht ersichtlich. Im Gegenteil pflegte das MBA weiterhin rege
Kommunikation mit den Personalverbänden und unzufriedenen Teilen der
Lehrerschaft; zudem entstanden Kompetenzstreitigkeiten mit dem
Schulkommissionspräsidenten.
Indem das MBA das stetige Herantragen von Kritik an der
Schulleitung nicht umgehend unterband und die fraglichen Personen an die
Schulkommission verwies, trug es massgeblich zur Eskalation des Konflikts bei.
Es untergrub damit insbesondere die Führungsautorität von Schulkommission und
Schulleitung, weil gegenüber den aufbegehrenden Lehrpersonen der Eindruck
erweckt wurde, man könne über das MBA auf Schulkommission und Schulleitung
einwirken, wenn nicht sogar deren Absetzung erwirken. Dies, obwohl das MBA weder
Anstellungsbehörde ist noch aufsichtsrechtliche Kompetenzen gegenüber
Schulkommission und Schulleitung hat, soweit es um personalrechtliche Vorgänge
geht. Im Verhältnis zur Beschwerdeführerin hat das MBA mit diesem Vorgehen die
den Kanton als Arbeitgeber treffende Fürsorgepflicht verletzt.
Inwiefern das MBA bis zur Administrativuntersuchung je
ernsthaft versucht hätte, den Ursachen des Konflikts auf den Grund zu gehen,
ist aus den Akten nicht ersichtlich. Gestützt auf die dem Verwaltungsgericht
vorgelegten Akten gab es damit im Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses zwar
Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdeführerin für den Konflikt mitverantwortlich
war. Ebenso wahrscheinlich erschien aber, dass Lehrpersonen gezielt den
Konflikt gesucht hatten, um Veränderungsprozesse an der TBZ zu torpedieren, und
dafür das MBA, den Ombudsmann und die Medien zu instrumentalisieren versuchten.
Nachdem erst die Administrativuntersuchung (viel zu spät) zu einer Klärung der
Vorgänge hätte führen sollen, beruht die Einstellung im Amt auf einer
Vorverurteilung der Beschwerdeführerin basierend auf Vermutungen.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und sind
die Einstellung im Amt der Beschwerdeführerin sowie die Anordnung einer
Stellvertretung aufzuheben.
8.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt und
im Übrigen eine Angelegenheit von grosser Tragweite vorliegt (vgl. hierzu VGr,
5. April 2017, VB.2016.00653, E. 4.1), ist das Verfahren
kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Der Beschwerdegegner ist sodann zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 7'500.- (inklusive
Mehrwertsteuer) auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).
9.
Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist
Folgendes zu erläutern:
Gegen Entscheide auf dem Gebiet der öffentlich-rechtlichen
Arbeitsverhältnisse ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG, SR 173.110) nur zulässig, wenn es sich um eine
vermögensrechtliche Angelegenheit handelt (Art. 83 lit. g
e contrario BGG). Vermögensrecht­licher Natur sind Streitigkeiten dann,
wenn mit ihnen vordringlich wirtschaftliche Interessen verfolgt werden (Thomas
Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 171). Andernfalls
steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.
BGG offen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses
des Regierungsrats vom 31. Mai 2023 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 7'670.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 7'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist
innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an die Parteien.