zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00316 · 2002-01-31 · de

Baubewilligung | Voraussetzungen für einen Vorentscheid gemäss § 323 f. PBG Damit ein baurechtlicher Vorentscheid getroffen werden kann, muss der Gesuchsteller ein aktuelles Interesse dartun. Ein solches entfällt bzw. fehlt, wenn während der Hängigkeit eines Vorentscheidverfahrens ein Baugesuch eingereicht oder wenn ein Baubewilligungsverfahren sistiert wird, um der Bewilligungsbehörde gewisse Teilfragen vorentscheidweise zu unterbreiten (E. 2). Vorliegend sind zudem die der Bewilligungsbehörde vorgelegten Fragen nicht grundlegender Natur, weshalb sie einem Vorentscheid nicht zugänglich sind (E. 3).

Zürich Verwaltungsgericht 31.01.2002 VB.2001.00316
Zurich Verwaltungsgericht 31.01.2002 VB.2001.00316
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00316
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00316
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.01.2002
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Voraussetzungen für einen Vorentscheid gemäss § 323 f. PBG
Damit ein baurechtlicher Vorentscheid getroffen werden kann, muss der Gesuchsteller ein aktuelles Interesse dartun. Ein solches entfällt bzw. fehlt, wenn während der Hängigkeit eines Vorentscheidverfahrens ein Baugesuch eingereicht oder wenn ein Baubewilligungsverfahren sistiert wird, um der Bewilligungsbehörde gewisse Teilfragen vorentscheidweise zu unterbreiten (E. 2). Vorliegend sind zudem die der Bewilligungsbehörde vorgelegten Fragen nicht grundlegender Natur, weshalb sie einem Vorentscheid nicht zugänglich sind (E. 3).
Stichworte:
AKTUELLES INTERESSE
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
FLACHDACH
GESONDERTE PRÜFUNG
GRUNDLAGE
GRUNDSTÜCKSINTERN
LANDWIRTSCHAFTLICHE GENOSSENSCHAFT
NÄHERBAURECHT
RÜGEPRINZIP
SISTIERUNG
VORENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 270 Abs. III PBG
§ 323 PBG
§ 324 Abs. I PBG
§ 21 lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A. Die Landwirtschaftliche Genossenschaft
X reichte am 9. Februar 2000 der Gemeinde Y ein Baugesuch ein für ein
Wohn- und Gewerbegebäude auf dem Grundstück Kat.Nr. 1 an der L-Strasse in
Y. Die vorberatende Baukommission Y erachtete an ihrer Sitzung vom 4. April
2000 das Bau­projekt als nicht bewilligungsfähig. Mit Schreiben vom
17. April 2000 teilte der Gemeinderat der Baugesuchstellerin mit, dass
eine Baubewilligung aus näher dargelegten Gründen voraussichtlich nicht erteilt
werden könne und ersuchte um Stellungnahme zum weiteren Vorgehen. Die
Landwirtschaftliche Genossenschaft X ersuchte hierauf den Gemeinderat um
Aussetzung des Verfahrens, um ein überarbeitetes Projekt präsentieren zu
können.
Mit Schreiben vom 6. Juli 2000 stellte
die landwirtschaftliche Genossenschaft X dem Gemeinderat Y eine "Anfrage
als Vorentscheid mit Rechtsverbind­lichkeit gegenüber Dritten" und
ersuchte um Beantwortung hinsichtlich
-   der Situierung und dem Erscheinungsbild
-   den geplanten Flachdächern
-   den Aussenverkaufsflächen
-   dem Näherbaurecht
-   der Verkehrserschliessung
des Bauprojekts.
B. Mit Beschluss vom 17. Juli 2000
beantwortete der Gemeinderat Y vor­ent­scheids­weise die von der
Landwirtschaftlichen Genossenschaft X gestellten Fragen. Hiergegen erhoben u.a.
B 1 und B 2 am 25. August 2000 Rekurs an die Baurekurskommission I
und beantragten die Aufhebung des angefoch­tenen Entscheids.
Im Lauf des Rekursverfahrens reichte die
Landwirtschaftliche Genossenschaft X abgeänderte Planunterlagen ein, zu welchen
der Gemeinderat am 19. Februar 2001 vorentscheidsweise hinsichtlich der
Situierung/Erscheinungsbild und bezüglich der Flachdächer Stellung nahm. Auch
hiergegen erhoben B 1 und B 2 am 9. April 2001 Rekurs an die Baurekurskommission I.
II. Die Baurekurskommission I vereinigte
am 31. August 2001 die beiden Rekursverfahren, hiess die Rekurse gut und
hob demgemäss die Beschlüsse des Gemeinderats Y vom 17. Juli 2000 und vom
19. Februar 2001 auf. Die Baurekurskommission I äusserte sich zum
Institut des Vorentscheids und kam zum Schluss, es entspreche, ganz ab­gesehen
von der unzulässigen Verlagerung vom Baubewilligungs- in das
Vorentscheidsverfahren, nicht Sinn und Zweck des Instituts des Vorentscheids,
die vorliegend auf ein aus­gereiftes Projekt bezogenen Detailfragen zu
beantworten. Auch unter dem Aspekt der Ver­bind­lich­keit des Vorentscheids sei
zu verlangen, dass sich dieser deutlich und unmissverständlich über
baurechtliche Fragen ausspreche bzw. aussprechen könne und diese am besten mit
ja oder nein beantworte. Eine Antwort mittels einlässlichen Ausführungen
"im Sinne der Erwägungen" lasse regelmässig Interpretationsspielräume
entstehen, was der Rechtssicherheit abträglich sei.
III. Mit
Beschwerde vom 5. Oktober 2001 beantragten die Landwirtschaftliche Genossenschaft
X und die Gemeinde Y dem Verwaltungsgericht, den Re­kursentscheid aufzuheben,
die Beschlüsse des Gemeinderats vom 17. Juli 2000 und vom 19. Fe­bruar
2001 wie­der herzustellen und die Sache zur materiellen Behandlung der Rekur­se
an die Vorinstanz zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Beschwerde­geg­ner­schaft. Die Baurekurskommission I beantragte
Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerschaft liess sich nicht
vernehmen.
Die Ausführungen
der Parteien in ihren Rechtsschriften werden, soweit rechtserheblich, in den
nachfolgenden Entscheidgründen wiedergegeben.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Mit dem angefochtenen Rekursentscheid
der Baurekurskommission I vom 31. Au­gust 2001 wurden die Beschlüsse
des Gemeinderats Y vom 17. Juni 2000 und 19. Februar 2001 aufgehoben.
Die Landwirtschaftliche Genossenschaft X ist als Baugesuchstellerin ohne
weiteres in Anwendung von § 21 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zur Beschwerde legitimiert. Fraglich
ist, ob auch die Gemeinde Y entsprechend § 21 lit. b VRG beschwerde­befugt
ist. Denn der Rekurs­entscheid der Vorinstanz erfolgte nicht infolge fehlender
Baubewilligungsfähigkeit des Bauprojekts, sondern weil die dem Gemeinderat unterbreiteten
Fragen gar nicht Gegenstand eines Vorentscheids bilden könnten. Inwiefern durch
eine der­artige formelle Rekurs­erledigung schutzwürdige Interessen einer
Gemeinde betroffen sein können, zu deren Wahrung diese beschwerdebefugt wäre,
ist schwer zu erkennen. Diese Frage kann indessen offen bleiben, da auf die
Beschwerde angesichts der klaren Rechts­mit­tellegitimation der Bau­herrschaft
auf jeden Fall einzutreten ist.
b) Der Vorwurf
der Beschwerdeführerinnen, die Baurekurskommission habe das Rügeprinzip
verletzt, ist verfehlt. Es war der Vorinstanz nicht verwehrt zu prüfen, ob die
dem Gemeinderat unterbreiteten Fragen überhaupt Gegenstand des
- angefochtenen - Vorentscheids sein konnten (RB 1982
Nr. 5, 1997 Nr. 7; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 7 N. 81 ff.). Ob im Rekursverfahren der Bauherrschaft das
rechtliche Gehör verweigert wurde, indem dieser vor dem Rekursentscheid keine
Möglichkeit geboten wurde, zur rechtlichen Be­gründung Stellung zu nehmen, kann
offenbleiben. Denn die Beschwerdeführerinnen konnten hierzu in ihrer
Rechtsmittelschrift an das Verwaltungsgericht hinreichend Stellung nehmen, so
dass eine allfällige Gehörsverweigerung im Beschwerdeverfahren geheilt wurde.
2. a) Gegenstand der Prüfung eines
Bauprojekts bildet grundsätzlich das Baugesuch mit
allen
rechtserheblichen Bestandteilen (RB 1989 Nr. 83 = BEZ 1989 Nr. 14). Das Planungs-
und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) sieht in § 323 indessen
vor, dass über Fragen, die für die spätere Bewilligungsfähigkeit eines
Bauvorhabens
grundlegend
sind
,
Vorentscheide eingeholt werden
können. Der Zweck ist ökonomischer Natur, indem der Bauherr hinsichtlich eines
Teilproblems Klarheit gewinnt, bevor ihm Aufwand und Kos­ten der
(Detail-)Projektierung erwachsen (vgl. hierzu Walter Haller/Peter Karlen, Raum­­planungs-,
Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Band I, Rz. 782; Christian
Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 507; ders., Bewilligungsverfahren,
in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser [Hrsg.], Beraten und Prozessieren in
Bau­sachen, Basel 1998, Rz. 9.62). Die Verbindlichkeit solcher Vorentscheide
ist grösser als bei sonstigen Auskünften von Verwaltungsbehörden. Nach
§ 324 Abs. 1 PBG ist der Vorentscheid hinsichtlich der behandelten
Fragen in gleicher Weise verbindlich, gültig und öffentlichrechtlich anfechtbar
wie baurechtliche Bewilligungen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
sind Vorentscheide wie Baugesuche entsprechend § 314 PBG öffentlich
bekanntzumachen, ansonsten eine Verletzung von Art. 33 Abs. 3
lit. a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) vorliegt (BGE
120 Ib 48 E. 2b; BGr, 9. Sep­tem­ber 1992, ZBl 95/1994, S. 66 E. 2b;
VGr, 16. Dezember1994, BEZ 1995 Nr. 4 E. 2; vgl. zu dieser Frage auch
Rudolf Kappeler in ZBl 95/1994, S. 72 ff.; Alain Griffel, Baurechtliche
Vorentscheide ohne Drittverbindlichkeit, insbesondere nach zürcherischem Recht,
ZBl 97/ 1996, S. 260 ff.; Robert Zimmermann, Le Tribunal fédéral et
l'autorisation préalable de construire, RDAF 52/1996, S. 281 ff.).
Damit über baurechtliche Probleme überhaupt
ein Vorentscheid getroffen werden kann, müssen verschiedene Voraussetzungen
vorliegen. Vorab muss der Gesuchsteller ein
aktuelles Interesse
dartun
(Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Rz. 512 ff. auch zum Fol­­genden).
Weiter können nur
Rechtsfragen
zum Gegenstand eines Vorentscheids gemacht
werden, welche zudem einer
gesonderten Prüfung
überhaupt zugänglich
sind. Die Fragen sind
präzis
zu fassen und haben nach § 323
Abs. 1 PBG
grundlegender
Natur zu sein. Schliesslich hat der
Vorentscheid auch allenfalls nötige Abstimmungen entsprechend dem
bundesrechtlichen Gebot der Koordination (Art. 25a RPG) und der
Gesamtbeurteilung gemäss Art. 8 USG zu beachten (Arnold Marti, Kommentar
RPG, Zürich 1999, Art. 25a Rz. 17; Mäder, Bewilligungsverfahren, Rz. 9.63).
b) Nach Mäder (Das Baubewilligungsverfahren,
Rz. 512) wird ein Vorentscheidsverfahren mangels eines (aktuellen) Interesses
dann gegenstandslos, wenn während dessen Hängigkeit der Gesuchsteller ein damit
übereinstimmendes Baugesuch einreicht. Diese Rechts­auffassung ist zu bejahen.
Denn – wie erwähnt – dient der Vorentscheid dazu, unnützen Aufwand
und unnötige Kosten für die Projektierung möglichst zu vermeiden. Dieser Zweck
fällt aber dahin, wenn das Bauvorhaben bereits den Projektierungsgrad eines Bau­gesuchs
aufweist. In diesem Projektierungsstadium läuft ein Vorentscheid auf die –
unzulässige – Aufspaltung eines Baugesuchs hinaus (vgl. RB 1989 Nr.
83 = BEZ 1989 Nr. 14). Aus den gleichen Gründen muss aber einem
Gesuchsteller auch dann ein aktuelles Interesse abgesprochen werden, wenn er
– wie hier – ein Baubewilligungsverfahren sistiert, um der
Bewilligungsbehörde gewisse Fragen bezüglich des (abgeänderten) Projekts zum
Vorentscheid zu unterbreiten. Zu Recht hat die Baurekurskommission in ihrem
Entscheid vom 31. August 2001 generell die Unzulässigkeit eines derartigen
Vorgehens festgehalten, welches zu einer Vermengung des Vorentscheidsverfahrens
mit dem Baubewilligungsverfahren führt. Die Beschwerde ist schon unter diesem
Gesichtspunkt unbegründet. Zum glei­chen Ergebnis führt aber auch die
nachfolgende (E. 3) Prüfung der streitigen Beschlüsse des Gemeinderats Y
vom 17. Juli 2000 und 19. Februar 2001 im Lichte der übrigen
Voraussetzungen des Vorentscheids.
3. a) Die Landwirtschaftliche Genossenschaft
X hat dem Gemeinderat am 6. Juli 2000 hinsichtlich
"Situierung/Erscheinungsbild" und "Flachdach" folgende
Fragen zum Vorentscheid unterbreitet:
"1.   Situierung/Erscheinungsbild
Der Verbindungsbau der Läden 1 und 2 ist auf die Grösse eines untergeordneten
Gebäudeteils reduziert worden. Sind damit Erscheinung und Charakter gemäss
Bauordnung gewahrt?
Um dem Eindruck des "überladenen" Projektes zu entgehen, verzichtet
die Bauherrschaft auf den Ausbau von Wohnungen über dem Laden 1 und somit
auf ein Vollgeschoss. [...] zudem (sind) Situierung und Stellung der Baukörper
neu angesetzt worden. Kann mit den neuen Lösungen und der Ausgestaltung des
"Marktplatzes" als Hofbildung eine befriedigende Gestaltung erreicht
werden? [...]
2.    Flachdach
Es wird beabsichtigt, den "Marktplatz" [...] mit einer
luftig-leichten Konstruktion zu decken. Damit wird die gewünschte Hofbildung optisch
unterstützt. Die Anlieferung und der Containerraum sollen ebenfalls flach
gedeckt und gestalterisch die Verbindung mit dem Freihof angestrebt werden.
Erteilt der Gemeinderat in diesen zwei Konstruktionselementen die Befreiung der
Gestaltungsvorschrift?"
Die gleichen Problemkreise waren auch
Gegenstand des Vorentscheids vom 19. Februar 2001.
aa) Die Baurekurskommission I hat hierzu
ausgeführt, die Frage bezüglich Situierung/Erscheinungsbild stehe im
Zusammenhang mit der Gestaltung des ausgearbeiteten Bauvorhabens und der Detailprojektierung.
Die Vorinstanz stütze sich bei der Beantwortung auf die eingereichten Pläne,
die die Qualität von einem Baugesuch beiliegenden Pläne aufwiesen. Der
Entscheid des Gemeinderats laufe auf eine Vorwegnahme der Beurteilung der
Einordnungsfrage hinaus. Diese lasse sich jedoch im vorliegenden Fall nicht
losgelöst von der Detailprojektierung beantworten. Es handle sich somit nicht
um eine Frage von grundlegender Bedeutung, die einem Vorentscheid zugänglich
wäre. Dass die Fassadenpläne noch fehlten, ändere daran nichts. Gleiches gelte
für die Frage im Zusammenhang mit der Bewilligungsfähigkeit des Flachdachs.
Gemäss Art. 8 Abs. 3 der Bau- und Zonen­ordnung der Gemeinde Y vom
24. September 1993 (BZO) seien in der Kernzone Flachdächer bei allen Gebäuden
unzulässig. Der Gemeinderat äussere sich in seinem Entscheid vom 17. Juli
2000 dahingehend, dass er zur Frage der Dachgestaltung beim Marktplatz und bei
dem Verbindungsbau zwischen den beiden Läden nicht abschliessend Stellung
nehmen könne; es sei ihm im Sinne der Erwägungen ein Detailprojekt
einzureichen. Für den Containerraum habe die Behörde eine Ausnahmebewilligung
in Aussicht ge­stellt. Auch im Entscheid vom 19. Februar 2001 habe sich
der Gemeinderat detailliert mit der Gestaltung der Flachdachüberdeckung
auseinandergesetzt. Diese Frage lasse sich jedoch nicht in einem Vorentscheid,
sondern klarerweise nur gestützt auf das Detailprojekt beantworten.
bb) Diese Fragen betreffen die Gestaltung
einzelner Bauteile (Verbindungsbau, Situierung/Stellung der Baukörper,
Marktplatz, Marktplatzüberdachung, Überdachung Anlieferung und Containerraum).
Was die Dachgestaltung der Anlieferung und des Containerraums betrifft, so sind
diese von vornherein keine "grundlegend(en)" Fragen im Sinn von
§ 323 Abs. 1 PBG. Im weiteren ist der Vorinstanz darin
beizupflichten, dass diese Fragen nicht losgelöst von einer Gesamtbeurteilung
des Projekts in gestalterischer Hinsicht beantwortet werden können. Aus den in
Erwägung 2 aufgeführten Gründen ist es jedenfalls nicht rechtsverletzend,
wenn die Vorinstanz vorliegend nicht separat beurteilte.
b) Die Bauherrschaft ersuchte den Gemeinderat
Y weiter um einen Vorentscheid bezüglich der Aussenverkaufsflächen. Die
permanente Aussenverkaufsfläche sei auf die nordöstliche Fläche hinter dem
Laden I reduziert und grösstenteils mit einem Schlepp­dach abgedeckt
worden. Es sei beabsichtigt, gegen das Grundstück C den weitgehend bereits
bestehenden Lebhag zu ergänzen. Der Vorentscheid habe sich darüber
auszusprechen, ob diese Zweckbestimmung mit den vorgeschlagenen Massnahmen
zonenkonform sei.
Hierzu hat die Baurekurskommission
ausgeführt, auch diese Frage sei aufgrund der konkreten Detailprojektierung zu
beantworten und könne nicht Gegenstand eines Vorentscheids sein. Es gehe darum,
ob der geplante Aussenverkauf mit den von der Bauherrschaft getroffenen
Massnahmen (Flächenreduktion, Schleppdach, Ergänzung des Lebhages) mit
Art. 11 Abs. 1 BZO vereinbar sei. Diese Norm bestimme, dass die
herkömmliche Umgebungsgestaltung mit Einschluss der traditionellen Materialien
zu erhalten und bei Sanierungen oder Neubauten möglichst weitgehend zu
übernehmen sei.
Auch dieser Auffassung der Vorinstanz ist
beizupflichten. Die Frage, ob die Aus­senverkaufsfläche in ihrer Ausgestaltung
(Grösse, Schleppdach, Ergänzung des Lebhages) mit Art. 11 Abs. 1 BZO
vereinbar sei, ist nicht grundlegender Natur, sondern massgeblich von der
Detailausgestaltung abhängig. Als solche kann sie nicht Gegenstand eines Vorentscheidsgesuchs
sein, sondern ist im Rahmen eines Baubewilligungsverfahrens zu prüfen.
c) Die Bauherrschaft unterbreitete dem
Gemeinderat weiter die Frage, ob dieser – unter den näher beschriebenen
Umständen - ein Näherbaurecht für die "partielle Grenz­unterschreitung
gegenüber dem Gemeindegrundstück" erteile. Wie die Baurekurskommission I
zu Recht ausgeführt hat, richtet sich diese Frage an den Gemeinderat als
Grundeigen­tümer und nicht als Baubewilligungsbehörde, weshalb sie nicht in
einem baurechtlichen Ent­scheid beantwortet werden kann. Es geht nicht darum,
ob das Bauprojekt baupolizeilich relevanten Bestimmungen entspricht (§ 320
PBG), sondern ob die Gemeinde als Grundeigen­tümerin bereit ist, "durch
nachbarliche Vereinbarung ... ein Näherbaurecht" zu begründen (§ 270
Abs. 3 PBG). Eine derartige Frage ist der Gemeinde als Grundeigentümerin
los­gelöst von einem Vorentscheidsverfahren zu unterbreiten.
d) Die Landwirtschaftliche Genossenschaft X
hat dem Gemeinderat schliesslich Fragen zu Verkehrserschliessung unterbreitet.
Ob ein Grundstück im Sinn von § 236 und § 237 PBG hinreichend
erschlossen ist, ist zweifellos eine grundlegende Frage, welche im Rahmen eines
Vorentscheids der Baubewilligungsbehörde zur Beantwortung unterbreitet werden
kann. Vorliegend bezog sich indessen die Frage und auch die Beantwortung des
Gemeinderats auf die grundstückinterne Erschliessung, d.h. auf die Situierung
der Anlieferung und die Erschliessung der oberirdischen Parkflächen und nicht
auf die Erschliessung des Grundstücks als solches. Diese Fragen sind zumindest
im vorliegenden Fall solche der Detailausgestaltung des Bauprojekts und nicht
grundlegender Art. Sie sind daher im Baubewilligungsverfahren zu prüfen und zu
beantworten. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist der Entscheid der
Baurekurskommission nicht rechtsverletzend. Daran ändert nichts, dass die
private Beschwerdegegnerschaft im Rekursverfahren in Verkennung des Streitgegenstands
die (externe) Erschliessung über die L-Strasse in Frage stellte.
4. Aus den erwähnten Gründen hat die
Baurekurskommission I nicht rechtsverletzend entschieden, als sie die
angefochtenen beiden Vorentscheide aufhob, weil diese auf ein ausgereiftes
Projekt bezogene Detailfragen beantworteten. Demgemäss ist die Beschwer­­de
abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Rekurskosten der unterliegenden
privaten Beschwerdeführerin aufzuerlegen. Eine Parteientschädigung steht den
Beschwerdeführerinnen von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...