zh_verwaltungsgericht · PB.2000.00024 · 2001-04-11 · de

Kündigung | Entschädig infolge formell mangelhafter Kündigung sowie Abfindung. Zuständigkeit und Legitimation (E. 2). Anwendbares Recht (E. 3). Rechtliches Gehör: Anforderungen an die Begründung eines Entscheids und Zuständigkeit der kündigenden Behörde (E. 4a). Formell mangelhafte Kündigung - wobei eine Heilung nicht in Frage kommt - weshalb eine Entschädigung festzusetzen ist (E. 4b). Seit Ende des Dienstverhältnisses ist Bf'in verpflichtet zur Schadenminderung beizutragen und gehalten, sich sofort - soweit zumutbar - um Arbeit zu bemühen (E. 5b). Verschulden im Sinne von § 26 PG setzt voraus, dass der/die ArbeitnehmerIn die Kündigung hätte verhindern können (E. 6). Eine Rechtsschrift ist bei Verletzung des Anstandsgebots erst nach unbenützter Nachbesserungsmöglichkeit aus dem Recht zu weisen. I.c. jedoch keine Verletzung des Anstandsgebots und somit auch keine Grundlage für einen Genugtuungsanspruch (E. 7).

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.11.0 PB.2000.00024
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.11.0 PB.2000.00024
Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.11.0 PB.2000.00024

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2000.00024
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Geschäftsnummer:
PB.2000.00024
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.04.2001
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
Entschädig infolge formell mangelhafter Kündigung sowie Abfindung.
Zuständigkeit und Legitimation (E. 2). Anwendbares Recht (E. 3). Rechtliches Gehör: Anforderungen an die Begründung eines Entscheids und Zuständigkeit der kündigenden Behörde (E. 4a). Formell mangelhafte Kündigung - wobei eine Heilung nicht in Frage kommt - weshalb eine Entschädigung festzusetzen ist (E. 4b). Seit Ende des Dienstverhältnisses ist Bf'in verpflichtet zur Schadenminderung beizutragen und gehalten, sich sofort - soweit zumutbar - um Arbeit zu bemühen (E. 5b). Verschulden im Sinne von § 26 PG setzt voraus, dass der/die ArbeitnehmerIn die Kündigung hätte verhindern können (E. 6). Eine Rechtsschrift ist bei Verletzung des Anstandsgebots erst nach unbenützter Nachbesserungsmöglichkeit aus dem Recht zu weisen. I.c. jedoch keine Verletzung des Anstandsgebots und somit auch keine Grundlage für einen Genugtuungsanspruch (E. 7).
Stichworte:
ABFINDUNG
ANSTANDSGEBOT
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
BEGRÜNDUNG
ENTSCHÄDIGUNG
GENUGTUUNG
HEILUNG
KÜNDIGUNG
RECHTLICHES GEHÖR
SCHADENERSATZ
SCHADENMINDERUNGSPFLICHT
ÜBRIGES ZU ART. 8,9,29 FF. BV
Rechtsnormen:
Art. 29 lit. II BV
§ 29 LPG
§ 18 PG
§ 26 lit. I PG
§ 10 VRG
§ 21 lit. b VRG
§ 74 lit. I VRG
§ 80 lit. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A, Jahrgang 1956, unterrichtete seit 1990
im Schulhaus O im Schulkreis X der Stadt Zürich, seit Sommer 1993 als gewählte
Pri­marlehrerin. Auf Antrag der Kreisschul­pflege X kündigte das Volksschulamt
am 14. Feb­ruar 2000 das Dienstverhältnis auf Ende der Amtsdauer
1994/2000, das heisst auf den 15. August 2000. Nachdem A innert der zehn­tägigen
Frist eine Be­grün­dung verlangt hatte, wurde an der Kündigung mit begründe­ter
Verfügung vom 16. März 2000 festgehalten. Gemäss dem mit Be­schluss des
Regie­rungsrats vom 19. Januar 2000 (OS 56, 53) auf den 1. Februar
2000 in Kraft gesetzten § 29 des Gesetzes über das Ar­beits­verhältnis der
Lehrpersonen an der Volksschule (Lehrerper­sonalgesetz) vom 10. Mai­ 1999
(LPG; LS 412.31) wandle sich das Dienstverhältnis der gewählten Lehrper­sonen
in ein An­stellungsverhältnis um, sofern das Dienstverhältnis nicht bis zum
15. Feb­ruar 2000 gekün­digt werde. Eine solche Kündigung sei hier
gerechtfertigt, nachdem das Vertrauen für eine positive Zusammenarbeit zwischen
A und der Kreis­schul­pflege, insbeson­dere mit deren Präsidentin, massiv
gestört sei und es keinerlei Anzei­chen dafür gebe, dass der Konflikt in einer
für beide Seiten erträglichen Form gelöst wer­den könnte.
II. Den gegen diese Kündigung erhobenen
Rekurs hiess die Bildungsdirektion am 23. August 2000 im Sinne der
Erwägungen teilweise gut und sie sprach A eine Entschädi­gung in der Höhe einer
Jahresbesoldung für eine Anstellung von 70 % sowie Fr. 1'000.- als
Parteientschädigung zu Lasten der Staatskasse zu. Gestützt auf Art. 38
lit. g der Verord­nung über die Volksschule in der Stadt Zürich vom
23. März 1988 sei das Recht zur Stel­lung des Kündigungsantrags
zulässigerweise an das Büro der Kreisschulpflege de­le­giert worden; dieses sei
an der Sitzung vom 16. März 2000 über die Kündigung infor­miert­ wor­den
und habe diese genehmigt. Was den Kündigungsschutz betreffe, so verweise zwar
§ 2 LPG subsidiär auf das Gesetz über das Arbeitsverhältnis des
Staatspersonals (Per­sonalge­setz) vom 27. September 1998 (PG,
LS 177.10), doch sei diese Bestimmung wegen der erst teilweisen
Inkraftsetzung des Leh­rerpersonalgesetzes noch nicht anwendbar. Indes­sen wäre
es rechtsungleich, die Volks­schullehrkräfte als einzige Berufsgruppe nach Ab­schaf­fung
der Amtsdauer nicht in den Genuss des erweiterten Kündigungsschutzes des Per­sonalgesetzes
kommen zu lassen. Die verfassungskonforme Auslegung des Personalge­set­zes
erfordere deshalb die Anwendung seiner Kündigungsschutzbestimmungen auch auf
die Volksschul­lehrkräfte. Hier habe das Kündigungsverfahren nicht den
Anforderungen von § 19 PG ent­sprochen, hingegen sei das
Vertrauensverhältnis zwischen der bezüglich ihres Unterrichts
unbestrittenermassen gut qualifizierten A und der Präsi­dentin der
Kreisschulpflege objektiv schwer gestört, weshalb die Kündigung nicht nur
sachlich ge­rechtfertigt, sondern im Inte­resse beider Parteien geradezu
geboten sei. In mate­rieller Hin­sicht entspreche damit die Kündigung den
Vorschriften von § 18 Abs. 2 PG. Die for­mel­len Mängel hätten
indessen zur Folge, dass A so zu stellen sei, wie wenn das Verfahren korrekt
abgewickelt worden wäre. Dies bedeute, dass eine Kündigung erst auf Ablauf des
Schuljahres 2000/2001 mög­lich sei. Weil aber die Kündigung sachlich
gerechtfertigt und das Vertrauensverhältnis zwi­schen den Beteiligten stark
angeschlagen sei, habe das Volksschulamt die Freistellung von A verfügt,
welcher es des­halb frei stehe, eine neue Arbeitsstelle zu suchen, die sich
aber einen allfälligen Lohn auf den ihr für das Schuljahr 2000/2001 zustehenden
Lohnanspruch anrechnen lassen müsse. Eine Abfindung im Sinn von § 26 PG
stehe A nicht zu, weil sie durch ihr Verhalten die Kündigung selbst verschuldet
habe.
III. Gegen diesen Rekursentscheid erhoben
sowohl A als auch die Stadt Zürich Be­schwerde an das Verwaltungsgericht:
A. A (PB.2000.00024) liess am
25. September 2000 beantragen:
"1.   Es sei die Widerrechtlichkeit
der Kündigung der Bildungsdirektion festzustellen.
2.  Es sei das Volksschulamt zu
verpflichten, der Beschwerdeführerin ei­nen Jahreslohn von Fr. 87'260.55
zu bezahlen.
3.  Es sei das Volksschulamt zu
verpflichten, der Beschwerdeführerin eine Abfindung von 15 Monatslöhnen im
Umfang von Fr. 100'685.- zu bezahlen.
4.  Es sei die Kreisschulpflege zu
verpflichten, der Beschwerdeführerin eine Genugtuung von Fr. 20'000.-
zuzusprechen.
5.  Alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Be­schwerdegegnerin."
In der Begründung wurde zunächst der
Sachverhalt aus der Sicht der privaten Be­schwerdeführerin dargestellt und der
Vorinstanz vorgeworfen, sie habe durch die Nichtab­nahme der angebotenen
Beweismittel ihre Untersuchungspflicht verletzt und eine Gehörs­verweigerung
begangen. Sodann habe die Vorinstanz unzulässigerweise die aufschiebende
Wirkung des Rekurses nicht wieder hergestellt, womit sie der privaten
Beschwerdeführerin die Möglichkeit der Bewährung verwehrt habe. Ebenso habe sie
zu Unrecht die Kündigung nicht aufgehoben, sondern bloss eine Entschädigung
zugesprochen. Jedenfalls könne der pri­vaten Beschwerdeführerin kein
Verschulden an der Kündigung vorgeworfen werden. Die
Kreisschulpflegepräsidentin und das Büro der Kreisschulpflege seien zur
Stellung des Kündigungsantrags nicht befugt gewesen. Die Einleitung von
Verfahren gegen die Kreis­schulpflegepräsidentin könne der privaten
Beschwerdeführerin ebenso wenig zum Vorwurf gemacht werden wie der von allen
Lehrkräften beschlossene Abbruch einer Supervision. Die private
Beschwerdeführerin habe sich mit den von der Kreisschulpflegepräsidentin fa­vo­risierten
Quartierschulen abgefunden und auch die übrigen Anordnungen, die zu Kon­flikten
geführt hätten, seien mittlerweile gelebte Praxis, der sich die private
Beschwerde­füh­rerin nicht widersetzt habe. Dass ein zerrüttetes
Vertrauensverhältnis zur Kreisschul­pflege bestehe, sei krass tatsachenwidrig,
wie sich aus dem Kurzbericht von Frau L vom 28. Juni 2000 und den
Visitationsberichten ergebe. Zwar habe ein Konflikt zwischen der
Kreisschulpflegepräsidentin und der privaten Beschwerdeführerin bestanden, die
jedoch im Gespräch vom 15. November 1999 ihre Gesprächsbereitschaft
dargetan habe, während die Präsidentin eine Versöhnung stets abgelehnt und
damit das Ver­trauensverhältnis untergra­ben habe. Eine Zerrüttung des
Vertrauensverhältnisses lasse sich auch nicht mit dem Hin­weis auf Handlungen
anderer Kolleginnen belegen, die über­dies längst nicht mehr im Schul­haus O
tätig seien. Die Vorfälle betreffend die Schliessung der Oberlichter, eine Aus­einandersetzung
mit Frau M und Meinungsver­schiedenheiten mit den Kindergärtnerinnen könnten
nicht der privaten Beschwerdeführerin zum Vorwurf gemacht werden bzw. sie seien
längst beigelegt. Zwar möge die private Be­schwerdeführerin zum Erscheinen
eines Zeitungsartikels über den Konflikt mit der Schul­pflege beigetragen
haben, doch lasse sich damit die Kündigung nicht rechtfertigen. – Die
der privaten Beschwerdeführerin zugespro­chene Entschädigung von einer
Jahresbesoldung müsse auf der Grundlage eines vollen Arbeitspensums
ausgerichtet werden, da die Reduk­tion des Arbeitspensums zusammen mit einer
organisatorisch begründeten Änderungskün­digung und damit ebenfalls
unverschuldet erfolgt sei. Sodann seien die Voraussetzungen für eine Abfindung
gemäss § 26 PG erfüllt. Die Ausführungen der Kreisschulpflege in der
Rekursantwort seien persönlichkeitsverlet­zend und widerrechtlich, weshalb der
privaten Beschwerdeführerin gestützt auf § 11 des Haftungsgesetzes vom
14. September 1969 (in der Fassung vom 2. Dezember 1990; Haf­tungsG)
eine Genugtuung zuzusprechen sei.
Die Bildungsdirektion liess sich, ohne einen
ausdrücklichen Antrag zu stellen, am 20. Oktober 2000 vernehmen. Die
Kreisschulpflege beantragte am 28. November 2000 Abweisung der Beschwerde;
zudem sei festzustellen, dass die Kündigung materiell und formell korrekt
erfolgt und somit rechtswirksam sei; eventualiter sei die Beschwerdeführe­rin
zu verpflichten, in der verbleibenden Anstellungsdauer eine zumutbare
Beschäftigung unter Anrechnung des daraus resultierenden Lohnes zu übernehmen,
alles unter Entschädi­gungsfolgen zulasten der privaten Beschwerdeführerin.
B. Die Stadt Zürich (PB.2000.00025) liess am
20. September 2000 beantragen:
"1.   Die Verfügung der
Bildungsdirektion des Kantons Zürich vom 23.8.2000 sei aufzuheben.
2.  Es sei festzustellen, dass die
Kündigung des Arbeitsverhältnisses durch Verfügung vom 12.2.2000 materiell und
formell korrekt
erfolgte und somit rechtswirksam ist.
3.  Eventualiter sei die
Beschwerdegegnerin zu verpflichten, in der ver­bleibenden Anstellungsdauer eine
zumutbare Beschäftigung unter An­rechnung des daraus resultierenden Lohnes zu
übernehmen und so den Schaden der Beschwerdeführerin zu mindern. Eine
allfällige Restzah­lung sei monatlich zu entrichten.
4.  Alles unter Entschädigungsfolgen zu
Lasten der Beschwerdegegne­rin."
Zur Begründung wurde insbesondere
vorgebracht, die Vorinstanz habe rechtsirr­tümlich die
Kündigungsschutzbestimmungen des Personalgesetzes angewandt; jedenfalls aber
seien die Kündigungsgründe hinreichend belegt worden. Der von der Vorinstanz zu­gesprochene
Jahreslohn stelle keine Entschädigung, sondern eine Lohnfortzahlung dar, auf
welche sich die entlassene Lehrerin nicht nur anrechnen lassen müsse, was sie
(freiwillig) verdient habe, sondern auch, was sie zu verdienen absichtlich
unterlassen habe.
Die Beschwerdegegnerin liess am
4. Dezember 2000 neben der Vereinigung der beiden Beschwerdeverfahren
Abweisung der Beschwerde der Gegenpartei beantragen, so­weit darauf einzutreten
sei; es seien zudem der Beschwerdegegnerin die im Verfahren PB.2000.00024
beantragten Leistungen zuzusprechen und die Eingabe der Gegenpartei an die
Vorinstanz vom 6. Juni 2000 aus dem Recht zu weisen, alles unter Kosten-
und Ent­schädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Die Bildungsdirektion verzichtete am
20. Oktober 2000 auf Vernehmlassung.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die beiden Beschwerden betreffend die
nämliche Streitsache und sind zweck­-
mäs­sigerweise zu vereinigen.
2. a) Die Beschwerden richten sich gegen
einen erstinstanzlichen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine
personalrechtliche Anordnung. Gemäss § 74 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (in der Fassung vom 8. Juni
1997; VRG) ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung zuständig. Angesichts
des 20'000 Franken klar übersteigenden Streitwerts ist der Entscheid gemäss
§ 38 Abs. 2 VRG von der Kammer zu fällen.
b) Die Legitimation der beschwerdeführenden
Arbeitnehmerin gemäss § 21 lit. a VRG ist offenkundig. Was die
Legitimation der Gemeinde betrifft, so ist diese gemäss § 21 lit. b
VRG befugt zur Anfechtung von Rekursentscheiden, welche ihre Personalführung
und damit eine von ihr wahrzunehmende Aufgabe betreffen (vgl. RB 1998
Nr. 13). Dies gilt auch in Bezug auf Volksschullehrkräfte, die in einem
komplexen Rechtsverhältnis mit dem Kanton und der Gemeinde stehen (VGr,
17. Dezember 1996, VK.96.0031 und 0032; Tobias Jaag, Rechtsfragen der
Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl 98/1997, S. 548); die
Gemeinde ist durch den Rekursentscheid sowohl in ihren Aufgaben als Ver­walterin
der lokalen Schulangelegenheiten als auch durch den von ihr zu übernehmenden
Anteil an der von der Vorinstanz zugesprochenen Entschädigung betroffen.
3. Die Vorinstanz hat die formelle und
materielle Rechtmässigkeit der umstrittenen Kündigung nach den Bestimmungen des
(allgemeinen) Personalgesetzes beurteilt. Die be­schwerdeführende Gemeinde rügt
dies als rechtsirrtümlich.
a) Gemäss § 1 Abs. 1 PG unterstehen
diesem Gesetz das Personal des Staates und seiner unselbständigen Anstalten;
laut Absatz 2 gilt das Gesetz für die Lehrkräfte an Semi­naren,
Mittelschulen und Berufsschulen, soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen.
Nicht unterstellt sind dem Personalgesetz somit die Volksschullehrkräfte. Auf
diese findet es gemäss § 2 LPG nur Anwendung, sofern das
Lehrerpersonalgesetz keine ausdrückliche Regelung enthält. Von diesem standen
im Zeitpunkt der Kündigung am 14. Februar 2000 und auch bei Auflösung des
Dienstverhältnisses am 15. August 2000 lediglich §§ 5, 29 und 30
lit. a und b in Kraft, nicht jedoch § 2 LPG betreffend die
subsidiäre Anwendung des (allgemeinen) Personalgesetzes
(Regierungsratsbeschluss vom 19. Januar 2000, OS 56, 53); die
vollständige Inkraftsetzung erfolgte erst auf 1. Oktober 2000
(Regierungsratsbe­schluss vom 19. Juli 2000, OS 56, 216).
b) Dass aufgrund dieser beschränkten
Anwendbarkeit des (allgemeinen) Personal­gesetzes dessen in § 18 PG
geregelter Kündigungsschutz hier noch nicht gilt, hält die Vor­instanz aus
Gründen der Rechtsgleichheit für stossend, und sie will ihn deshalb "in
verfas­sungskonformer Auslegung des Personalgesetzes" gleichwohl anwenden.
Für eine solche "verfassungskonforme
Auslegung" besteht indessen kein Spiel­raum. Anzuwenden (und nötigenfalls
auszulegen) ist nicht das (allgemeine) Personalgesetz, sondern in erster Linie
der auf 1. Februar 2000 in Kraft gesetzte § 29 LPG über die Über­führung
(der auf Amtsdauer gewählten Lehrpersonen) ins Anstellungsverhältnis. Nach die­ser
Übergangsbestimmung behalten die bei Inkrafttreten des Gesetzes gewählten
Lehrper­sonen den Wahlstatus bis zum Ablauf der Amtsperiode (Abs. 1); ihr
Dienstverhältnis wan­delt sich in diesem Zeitpunkt in ein Anstellungsverhältnis
im Sinn des Lehrerpersonalge­setzes um, sofern das Dienstverhältnis nicht bis
zum 15. Februar 2000 gekündigt wird (Abs. 2); die Bestimmungen des
(allgemeinen) Personalgesetzes über die Abfindung sind auf diese Kündigungen
anwendbar (Abs. 3).
Diese Übergangsregelung ist eindeutig und
lückenlos. Gerade weil sie bezüglich der Abfindungen auf das (allgemeine)
Personalgesetz verweist, verbietet sich die An­nah­me, der Gesetzgeber habe
einen Verweis auf die Bestimmungen über den formellen Kün­digungsschutz von
§ 18 PG versehentlich unterlassen. Daran ändert nichts, dass sich laut den
Erwägungen der Vorinstanz die (vollständige) Inkraftsetzung des Lehrerpersonal­ge­setzes
verzögert hat. Denn nach § 29 Abs. 2 LPG wandelt sich das
Dienstverhältnis der gewählten Lehrkräfte erst auf Ablauf ihrer letzten
Amtsdauer in ein Anstellungsverhältnis nach dem Lehrerpersonalgesetz um und
richtet sich deshalb eine allfällige Kündigung, wie sie gemäss § 29
Abs. 2 LPG bis zum 15. Februar 2000 vorgenommen werden muss, jeden­falls
nicht nach den für das erst später beginnende neue Anstellungsverhältnis
geltenden Bestimmungen. Auch eine Schlechterstellung der beschwerdeführenden
Lehrerin im Ver­gleich mit dem übrigen Staatspersonal liegt nicht vor, denn
§ 57 Abs. 4 PG bestimmte übergangsrechtlich, dass für
Arbeitsverhältnisse, die beim Inkrafttreten des Personalgeset­zes bereits
gekündigt, aber noch nicht aufgelöst waren, das bisherige Recht gelte. Schliess­lich
hat die Nichtanwendbarkeit von § 18 PG nicht zur Folge, dass bisher
gewählte Lehr­kräfte, deren Dienstverhältnisse gemäss § 29 Abs. 2 LPG
bis 15. Februar 2000 gekündigt wurden, überhaupt keinen Kündigungsschutz
beanspruchen konnten. Ein solcher ergibt sich bereits daraus, dass der Staat
als öffentlichrechtlicher Arbeitgeber an verfassungs­rechtliche Grundprinzipien
wie das Willkürverbot, die Grundsätze der Verhältnismässig­keit, von Treu und
Glauben sowie in verfahrensmässiger Hinsicht des rechtlichen Gehörs gebunden
ist. Der nämliche Schutz des Arbeitnehmers hätte auch bei einer (Nicht-)Wie­der­wahl
bestanden, und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber im
Rah­men der Überführung von Beamten- in Anstellungsverhältnisse weitergehende
Garan­tien hat einräumen wollen.
Die Anwendung der
Kündigungsschutzbestimmungen von § 18 PG durch die Vo­r­instanz erweist
sich damit als rechtsirrtümlich.
4. Gelten für das Kündigungsverfahren nicht
die besonderen Bestimmungen von § 18 PG, so stellt sich bloss die Frage,
ob, was von der privaten Beschwerdeführerin nach wie vor bestritten wird, der
Kündigung durch das Volksschulamt ein von der zuständigen kommunalen Behörde
gestellter Antrag zugrunde lag und ob das Kündigungsverfahren dem
Gehörsanspruch der Entlassenen Rechnung getragen hat. Aus dem Anspruch auf
recht­liches Gehör ergibt sich nicht nur der Anspruch auf (in der Regel
vorgängige) Anhö­rung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechts­pflege­gesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999,
§ 8 N. 18), sondern auch die Pflicht der Behör­den, alle
Parteivorbringen zu prüfen und dazu Stellung zu nehmen, soweit sie für die zu
treffende Entscheidung wesentlich sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 8
N. 42, sowie 17, 34). Das Ergebnis der behördlichen Prüfung und
Würdigung hat sich schliesslich in der Begründung der Anordnung
niederzuschlagen (BGE 121 I 5; Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 55).
Bezüglich der Ausführlichkeit der durch § 10 Abs. 2 VRG
vorgeschriebenen Begründung lassen sich keine allgemeinen Regeln aufstellen,
sondern die Anforderungen richten sich nach den Um­ständen des Einzelfalls und
den Interessen des Betroffenen. Die Begründung einer An­ordnung erscheint als
angemessen, wenn sie so ab­gefasst ist, dass sich der Betroffene über die
Tragweite des Entscheids Rechenschaft zu geben und allenfalls in voller
Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen vermag; in diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt sein, von denen sich die Behörde
leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 10 N. 39 mit Hinweisen). In der Begründung muss sich die Behörde
mindestens soweit mit den Parteivorbringen auseinandersetzen, dass er­sichtlich
wird, ob sie ein Vorbringen überhaupt nicht in Betracht gezogen oder lediglich
für nicht erheblich bzw. für unrichtig gehalten hat (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 10 N. 40).
a) Für die Kündigung der Arbeitsverhältnisse
von Lehrpersonen an der Volksschule ist gemäss Ziff. II lit. a des
Regierungsratsbeschlusses vom 19. Januar 2000 betreffend die
Teilinkraftsetzung des Lehrerpersonalgesetzes (OS 56, 53) in Verbindung mit
§ 4 Abs. 2 der Verordnung über die Delegation von
Entscheidungsbefugnissen (Delegationsverord­nung) vom 9. Dezember 1998
(LS 172.14) das Volksschulamt zuständig, wobei in der Pra­xis die
Kündigung auf Antrag der Gemeinde erfolgt (vgl. Erwägung B Abs. 1 zum
Regie­rungsratsbeschluss vom 19. Januar 2000). Einen solchen
Kündigungsantrag hat die Präsi­dentin der Kreisschulpflege X dem Volksschulamt
am 7. Februar 2000 gestellt; am 16. März 2000, das heisst erst nach
der Kündigung des Arbeits­verhältnisses der privaten Beschwerdeführerin durch
das Volksschulamt am 14. Februar 2000 hat auch das Büro der Kreisschulpflege
Antrag auf Kündigung gestellt.
Gemäss Art. 81 der Gemeindeordnung der
Stadt Zürich vom 26. April 1970 (Ge­meindeO) können die Schulbehörden
Ausschüsse und Kommissionen einsetzen und kön­nen diese wie die Schulbehörden
ihre Befugnisse der Präsidentin oder dem Präsidenten oder einzelnen Mitgliedern
übertragen. Eine solche Delegation hat die Kreisschulpflege X am
21. November 2000 beschlossen, indem sie dem Büro die Kompetenz zur selb­ständigen
Behandlung der Entlassungen der kantonal besoldeten und der gemeindeeigenen
Lehrper­sonen übertragen hat. Diese Zuständigkeit umfasst zwar nun ohne
weiteres auch das Recht zur Stellung des Kündigungantrags an das übergangsrecht­lich
für die Kündigung zustän­dige Volksschulamt, jedoch erfolgte dieser
Delegationsbe­schluss erst im Nachhinein, als Reaktion auf die neue
Gesetzgebung. Die Behauptung der Beschwerdegegnerin, eine Dele­gation an das
Büro hätte ”bereits vor Jahren” stattgefunden wurde in keiner Weise belegt.
Aufgrund der nachfolgenden Erwä­gungen kann jedoch offen bleiben, ob der
beschlossene Kündigungsantrag vom 16. März 2000 von der zuständigen
kommunalen Behörde ausging.
b) Weiter ist zu prüfen, ob das
Kündigungsverfahren den für das Verwaltungsver­fahren geltenden
verfassungsrechtlichen Garantien entspricht.
aa) Wie die Vorinstanz festgehalten hat, sind
der privaten Beschwerdeführerin mit Schreiben der Kreisschulpflege vom
12. März 1999 im Zusammen­hang mit der umstritte­nen Schliessung des
Lehrerzimmers und der Neuzuteilung der Klas­senzimmer die Verset­zung in ein
anderes Schulhaus und weitere Massnahmen angedroht worden, falls sie (wei­terhin)
Weisungen nicht befolgen würde. Nachdem die Unterstufen­lehrerinnen, darunter
die private Beschwerdeführerin, gegen die umstrittenen Anordnungen an den
städtischen Ombudsmann sowie an den Bezirksrat gelangt waren, erschien am
21. Juli 1999 ein Arti­kel, in dem über "Unruhe im Schulhaus O"
berichtet wird und sowohl Meinungsäusserun­gen der Unterstufen-Lehr­er­in­nen
als auch der Schulpräsidentin zitiert werden. Daraufhin fand am
15. November 1999 ein Gespräch zwischen der privaten Beschwerdeführerin,
der Präsidentin der Kreisschul­pflege und einem Vertreter des Volksschulamts
statt. Am 30. No­­vem­ber 1999 wurde die private Beschwerdeführerin unter
Hinweis auf eine mögli­che Kündi­gung zur Stellungnahme aufgefordert, wo­von
sie am 30. Dezember 1999 Ge­brauch machte. In der Stellungnahme betonte
sie ihr Interesse an der Aufrechterhaltung ihres Arbeitsverhältnisses und wies
auf ihre gute Zusammenarbeit mit den ihr zugeordne­ten Schulpflegern hin; so­dann
habe sie nie beabsichtigt, ihre Treuepflicht nicht zu erfüllen; ihr Widerstand
gegen zwei Präsidialanordnungen könne ihr nicht als eine solche Verlet­zung
ausgelegt werden. Der Vorwurf fehlenden Interesses an der Schulentwicklung sei
unbegründet; neben Ent­wicklungen, die sie gerne mitmache und unterstütze, gäbe
es sol­che, die sie mit gewissen Vorbehalten verfolge, was man ihr aber nicht
als Desinteresse auslegen dürfe. Der Vorwurf der Unehrlichkeit sei ihr
unverständlich. Mit Schreiben vom 18. Januar 2000 erneuerte die
Präsidentin der Kreisschulpflege ihre Vorwürfe und teilte der privaten
Beschwerdeführerin mit, dass der Bildungsdirektion die Auflösung des Arbeits­verhältnis­ses
beantragt würde. In der Folge liess die mittlerweile anwaltlich vertretene pri­vate
Be­schwerdeführerin dem Volksschulamt am 1. Februar 2000 beantragen, den
Kündi­gungsan­trag der Kreisschulpflege abzuweisen; in der Begründung wurde zu
den einzelnen Vorwür­fen detailliert Stellung genommen. Diese Ein­gabe leitete
das Volksschulamt am 2. Februar 2000 an die Kreisschulpflege mit der Bitte
weiter, sie in ihre Entscheide ein­flies­sen zu lassen, worauf die Präsidentin
der Kreisschulpflege am 7. Februar 2000 die Kündi­gung beantragte. Hierauf
erging am 14. Feb­ruar 2000 die Kündigung, welche auf ent­sprechendes
Ersuchen am 16. März 2000 mit Begründung mitgeteilt wurde. In der Be­gründung
wird zunächst der Verfahrensablauf dargestellt und sodann in Betracht gezogen:
"Aus den vorliegenden Akten
wird deutlich, dass das Vertrauen für eine positive Zusammenarbeit zwischen A
und der Kreisschulpflege, insbe­sondere mit deren Präsidentin, massiv ge­stört
ist. Es gibt keinerlei An­zeichen dafür, dass der Konflikt in einer für beide
Seiten erträglichen Form gelöst werden kann.
... ( betreffend rechtliche
Grundlagen der Kündigung)
Das Volksschulamt hat den Antrag
der Kreisschulpflege X geprüft und kam unter Berücksichtigung der vorliegenden
Akten und den un­terschiedlichen Interessen zum Schluss, dass der Kreis­schulpflege
X eine Weiterführung des Dienstverhältnisses mit A nicht zugemutet werden kann.
Ihre Entlassung ist deshalb als gerechtfertigt zu be­trachten.
... (betreffen Entzug der
aufschiebenden Wirkung)."
bb) Dieses Vorgehen vermag insgesamt den sich
aus der Garantie des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV)
ergebenden Anforderungen nicht zu genügen. So hat das Volks­schulamt als
verfügende Behörde der privaten Beschwerdeführerin zwar Gelegenheit gegeben,
sich zum Kündigungsantrag der Kreisschulpflege zu äussern, doch lässt sich der
begründeten Verfügung vom 16. März 2000 nichts entnehmen, was auf eine
Auseinander­setzung mit den Vorbringen der privaten Beschwerdeführerin in ihrer
Eingabe vom 1. Feb­ruar 2000 schliessen lässt. Und auch die
antragstellende Kreisschulpflege ist auf diese Ein­gabe, die keineswegs nur
eine Wiederholung früherer Vorbringen enthält, inhaltlich mit keinem Wort
eingegangen. Insbesondere mit dem Einwand der privaten Beschwerdeführe­rin, der
Kündigungsantrag sei unzulässigerweise nur von der Präsidentin der Kreisschul­pflege
statt von der Gesamtbehörde ausgegangen, setzte sich die erstinstanzlich
verfügende Behörde nicht auseinander. Der Einwand hat lediglich zur Folge
gehabt, dass das für den Antrag möglicherweise zuständige Büro der
Kreisschulpflege im Nachhinein, das heisst nach Mitteilung der Kündigung durch
das Volksschulamt, noch entsprechend Beschluss gefasst hat, und zwar, wie die
Kreisschulpflege selber einräumt, durch stillschweigende Genehmigung "des
Vorhabens", nachdem das Büro an der nämlichen Sitzung vom 16. März
2000 orientiert worden war. Da der Kündigungsantrag und die Kündigung einzig
mit dem Vertrauensverlust dieser Behörde begründet wurden, hätte das
Volksschulamt dem Hinweis auf diese Ungereimtheiten nachgehen müssen. Das gilt
um so mehr, als die private Beschwerdeführerin bereits in ihrer Stellungnahme
vom 30. Dezember 1999 gel­tend gemacht hat, sie habe mit den ihr
zugeordneten Behördemit­gliedern stets bestens zu­sammengearbeitet, wobei es auch
in Zukunft bleiben werde, und ausschliesslich sehr gute Visitationsberichte bei
den Akten liegen. Die Frage, ob nur die Präsidentin oder auch die Gesamtbehörde
das Vertrauen in die Entlassene verloren hat, ist für die Frage der Verhält­nismäs­sigkeit
der Kündigung von erheblicher Bedeutung und konnte deshalb nicht mit der
Erwägung abgetan werden, dass "das Vertrauen für eine posi­tive
Zusammenarbeit zwi­schen A und der Kreisschulpflege,
ins­besondere mit deren
Präsidentin
, massiv gestört" sei. Schliesslich hängt die Frage der Ver­hältnismässigkeit
einer Kündigung auch davon ab, ob nicht weniger einschneidende Mass­nahmen
ebenfalls zum Ziel führen würden, und muss eine Abwägung der gegenseitigen
Interessen die Kündigung als gerechtfertigt erscheinen lassen (RB 1999
Nr. 163). Entspre­chende Überlegungen lassen sich weder der Verfügung vom
16. März 2000 noch dem Kündigungsantrag der Kreisschulpflege entnehmen.
Damit konnte die Begründung auch ihren weiteren Zweck nicht erfüllen, die
Behörde anhand der schriftlich niedergelegten Motive zur Kontrolle der
Richtigkeit ihrer Entscheidung zu ver­anlassen (Georg Müller, in: Kommentar zur
Bundesverfassung der Schweizerischen Eid­genossenschaft, Basel/Bern 1995,
Art. 4 Rz. 113).
c) Da die Vorinstanz das Kündigungsverfahren,
wenn auch aus anderen Gründen, ebenfalls als formell ungenügend gewürdigt hat,
hat sie sich mit der Frage der Gehörsver­letzung und einer allfälligen Heilung
im Rekursverfahren nicht befasst. Angesichts der Schwere des Eingriffs (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 52) und der von den Rekursinstan­zen bei
der Überprüfung von personalrechtlichen Anordnungen geübten Zurückhaltung
(Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem
revidierten Ver­waltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998,
S. 214) ist die Möglichkeit einer Heilung hier zu verwerfen.
Damit erweist sich die Kündigung als formell
mangelhaft. In teilweiser Guthei­s­sung der Beschwerde der Entlassenen und
Abweisung der Hauptanträge der Kreisschul­pflege ist deshalb gemäss § 80
Abs. 2 VRG festzustellen, dass die Kündigung nicht ge­rechtfertigt ist,
und ist die Entschädigung festzusetzen. Eine Rückweisung zur Durchfüh­rung des
Kündigungsverfahrens auf verbesserter Grundlage fällt angesichts der bereits er­folgten
Entlassung ausser Betracht.
5. Die Vorinstanz hat der privaten
Beschwerdeführerin wegen der formell fehler­haften Kündigung eine Entschädigung
von einem Jahreslohn bei einem Beschäftigungs­grad von 70 % zugesprochen.
a) Die private Beschwerdeführerin beantragt,
die Entschädigung von einem Jahres­lohn müsse auf Grund eines Vollpensums
berechnet werden, weil ihr der Lohn aufgrund einer Änderungskündigung, welche
allein organisatorisch begründet worden sei, zusam­men mit dem Arbeitspensum
reduziert worden sei, sodass diese Besoldungsreduktion eben­falls unverschuldet
erfolgt sei. Dieser Antrag ist abzuweisen. Wenn schon hätte sich die private
Beschwerdeführerin gegen die Änderungskündigung zur Wehr setzen müssen; so­dann
weiss sie auch nicht zu sagen, inwiefern jene rechtsverletzend gewesen sein
soll. Eine weitergehende Entschädigung nach den Bestimmungen des
Obligationenrechts über die missbräuchliche Kündigung, wie sie § 18
Abs. 3 PG vorsieht, fällt schon mangels An­wend­barkeit dieser Bestimmung
ausser Betracht. Ob bereits Verfahrensmängel ausreichen, um eine Kündigung im
Sinne dieser Bestimmung als sachlich nicht gerechtfertigt erschei­nen zu
lassen, braucht unter diesem Umständen nicht geprüft zu werden.
b) Im Sinne eines Eventualbegehrens beantragt
die beschwerdeführende Gemeinde bezüglich der Entschädigung, die Entlassene sei
zu verpflichten, in der verbleibenden An­stellungsdauer eine zumutbare
Beschäftigung unter Anrechnung des daraus resultierenden Lohnes zu übernehmen
und so den Schaden zu mindern; eine allfällige Restzahlung sei monatlich zu
entrichten. Die Entlassene anerkennt, dass sie unabhängig vom Rechtsgrund der
Zusprechung eines Jahreslohns die Pflicht habe, eine zumutbare Beschäftigung
anzu­nehmen; da jedoch wegen des Entzugs der aufschiebenden Wirkung das
Arbeitsverhältnis beendet worden sei, stelle die Zahlung jedenfalls
Schadenersatz dar und müsse sie sich die beantragten Ratenzahlungen nicht
gefallen lassen.
Das Volksschulamt hat einem allfälligen
Rekurs gegen die Kündigungsverfügung vom 14. Februar/16. März 2000
die aufschiebende Wirkung entzogen, und der Antrag auf Wiederherstellung ist
von der Rekursinstanz abgewiesen worden. Da mit der Beschwerde an das
Verwaltungsgericht gemäss § 80 Abs. 2 VRG keine Aufhebung der
Kündigung er­reicht werden kann, war damit das Arbeitsverhältnis der privaten
Beschwerdeführerin per 15. August 2000 rechtskräftig gekündigt. Der von
der Vorinstanz zugesprochene Jahres­lohn für ein 70 %-Pensum stellt damit
notwendigerweise Schadenersatz und nicht Lohn­fortzahlung dar. Die Rechtslage
entspricht damit derjenigen, wie sie heute auch im Fall einer
ungerechtfertigten fristlosen Entlassung im privaten Arbeitsrecht gilt.
Demgegenüber dauert bei einer Freistellung das Arbeitsverhältnis bis zum Ablauf
der Kündigungsfrist an und verzichtet der Arbeitgeber auf weitere
Arbeitsleistungen des Arbeitnehmers; unter Umständen kann in solchen Fällen
geschlossen werden, der Arbeitgeber habe ausdrücklich oder konkludent darauf
verzichtet, dass sich der Arbeitnehmer auf den Lohn anrechnen lassen müsse, was
er wegen der Freistellung erspart oder durch anderweitige Arbeit ver­dient oder
zu verdienen absichtlich unterlassen habe (Robert E. Flach, Die
"Freistellung" von der Arbeitsleistung nach Kündigung – aus der Sicht
von Arbeitgeber und -nehmer, SJZ 90/1994, S. 209 f. mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung). Weil wie erwähnt hier das Dienstverhältnis
am 15. August 2000 geendet hat, ist die private Beschwerdeführerin ent­gegen
der Auffassung der Vorinstanz nicht freigestellt worden und es steht auch nicht
in ihrem Belieben, ob sie einer Erwerbstätigkeit nachgehen will. Vielmehr ist
sie, wie sie sel­ber anerkennt, aufgrund der auch im öffentlichen Dienstrecht
geltenden Schadenminde­rungspflicht (vgl. RB 1962 Nr. 58 = ZR 62
Nr. 58) gehalten, sich sofort um andere Arbeit zu bemühen, soweit sie ihr
zumutbar ist (vgl. dazu Adrian Staehelin/Frank Vischer, Zür­cher Kommentar,
Zürich 1996, Art. 337c OR, N. 10). Sodann werden nach der Regel
von Art. 339 Abs. 1 OR, auf die mangels einer eigenen im kantonalen
Personalrecht zurückzu­greifen ist, mit der Beendigung des Arbeitsverhältnisses
alle Forderungen aus dem Ar­beitsverhältnis fällig, das heisst insbesondere
auch solche wegen ungerechtfertigter Auflö­sung (Staehelin/Vischer,
Art. 339 N. 2).
Da die beschwerdeführende Gemeinde keine
Umstände zu nennen weiss, die darauf schliessen lassen, die private
Beschwerdeführerin habe seit der Kündigung einen Verdienst erzielt oder sich
unzureichend um eine ihr zumutbare Arbeit bemüht, was, wie die private Beschwerdeführerin
zutreffend bemerkt, auch die Einstellung der Arbeitslosenversiche­rungs­­leistungen
zur Folge hätte, ist der Eventualantrag der beschwerdeführenden Gemein­de
abzuweisen. Vorbehalten bleibt die (klageweise) Rückforderung der
Entschädigung, falls die private Beschwerdeführerin bis zum 15. August
2001 einen Verdienst erzielt oder nachgewiesen wird, dass sie sich nicht
ausreichend um eine zumutbare Beschäftigung be­müht.
6. Die 1956 geborene private
Beschwerdeführerin beantragt sodann gestützt auf § 26 PG eine Abfindung
von 15 Monatslöhnen.
a) Gemäss § 26 Abs. 1 PG haben
Angestellte mit wenigstens fünf Dienstjahren, de­ren Arbeitsverhältnis auf
Veranlassung des Staates und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf
eine Abfindung, sofern sie mindestens 35-jährig sind. Kein Anspruch besteht
gemäss § 26 Abs. 3 PG unter anderem bei Auflösung des
Arbeitsverhältnisses aus wichtigen Gründen.
Der Regierungsrat regelt die Festsetzung der
Abfindung und bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie;
die Abfindung beträgt höchstens fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs. 4
PG). Die Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt;
angemessen berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse,
die Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue Lohn, falls der oder die
Angestellte weiterbeschäftigt wird (§ 26 Abs. 5 PG). Gemäss § 7
Abs. 1 lit. b der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PV)
beträgt die Abfindung je nach den im Einzelfall massgebli­chen Umständen vom
41. bis zum 50. Altersjahr zwei bis 12 Monatslöhne.
b) Abgesehen von Fällen disziplinarischer
Entlassungen hatte sich das Verwal­tungs­gericht mit der Frage, ob der
Entlassene die Auflösung seines Arbeitsverhältnisses verschuldet habe, bisher
nur im Zusammenhang mit der vorzeitigen administrativen Auflö­sung von
Beamtenverhältnissen zu befassen, wenn gestützt auf den mittlerweile aufgeho­benen
Art. 12 der Kan­tonsverfassung vom 18. April 1869 (KV) die
Zusprechung einer Ent­schädigung mit der Begründung verlangt wurde, die während
der Amtsdauer erfolgte Ent­lassung sei "ohne Verschuldung" des
Betroffenen erfolgt. In diesem Zusammenhang hat das Verwaltungsgericht
ausgeführt, umgangssprachlich könne "Verschulden" zunächst nur
Verursachen bedeuten, das heisst auf den äusseren Geschehensablauf, die
tatsächlichen Zusammenhänge abzielen, aber auch – weitergehend –
beinhalten, was gewollt oder doch vermeidbar war (Günter Stra­tenwerth,
Schweizerisches Strafrecht Allgemeiner Teil I, 2. Auflage,
Bern 1996, § 8 Rz. 23). Der Wortlaut von Art. 12 KV lasse
deshalb verschie­dene Deutungen zu: Nach der einen ver­liere der vorzeitig
Entlassene einen Anspruch auf Entschädigung nur dann, wenn ihm die Verursachung
zum Vorwurf gereiche, nach der anderen sei eine Entschädigung bereits dann
nicht geschul­det, wenn der Beamte die Entlas­sung bloss verursacht habe, das
heisst, wenn sie auf Gründe zu­rückzuführen sei, die zwar dem Beamten
zuzurechnen, die aber nicht vorwerfbar seien.
Diese Auslegungsfrage stellt sich in
ähnlicher Weise auch bei der Anwendung von § 26 Abs. 1 PG. Wie Fritz
Lang (Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter
Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes,
Bern 1999, S. 70) unter Hinweis auf die Beratungen in der Kommission
des Kantonsrats ausführt, sollte eine Anspruch auf Entschädigung nur bei einer
Entlassung gegeben sein, die vor­nehm­lich auf Gründe zurückzuführen sei,
welche von dem oder der Angestellten nicht zu vertreten seien. Typische Fälle
seien die Aufhebung der Stelle oder der Tatbestand, dass der oder die
Angestellte die gewachsenen Anforderungen der Stelle aufgrund mangelnder
Eignung nicht mehr erfüllen könne; hingegen führe die Entlassung wegen
ungenügender Leistungen aus anderen Gründen oder wegen des Verhaltens in aller
Regel zu keiner Ab­findung. Somit bedeutet Verschulden im Sinn von § 26
Abs. 1 PG mehr als blosse Verur­sachung; zusätzlich ist erforderlich, dass
der Arbeitnehmer die Kündigung hätte vermeiden können, beispielsweise durch das
Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte Verhaltensänderung, wenn
ihm solches zumutbar und aufgrund seiner persönlichen Ver­hältnisse objektiv
möglich war. Dem Arbeitnehmer wird auch dann kein Verschulden im Sinn von
§ 26 PG vorzuwerfen sein, wenn ein Konflikt, der nur durch eine Kündigung
be­reinigt werden konnte, nicht vornehmlich durch ihn verursacht worden ist,
sondern zu sei­ner Entstehung oder Verschärfung die vorgesetzte Behörde oder
andere Mitarbeitende massgeblich beigetragen haben.
c) Trotz Verfahrensfehlern der kündigenden
Behörde ist denkbar, dass den Entlas­senen ein Verschulden trifft, das eine
Abfindung von vornherein ausschliesst, so beispiels­weise, wenn das Vorliegen
eines Kündigungsgrundes unbestritten und dieser so gewichtig ist, dass
Verfahrensmängel in den Hintergrund treten. Solche Umstände liegen hier nicht
vor. Vielmehr haben hier die Verfahrensmängel deshalb ein besonderes Gewicht,
weil die für den Kündigungsantrag zuständige Behörde, nämlich das Büro der
Kreisschulpflege, deren Vertrauensverlust die Kündigung begründen soll, über
den Antrag erst nach ausge­sprochener Kündigung informiert worden ist und weil
auch die begründete Kündigungsver­fügung keine hinreichende Auseinandersetzung
mit den Einwänden der Entlassenen ent­hält. Andererseits hat die private
Beschwerdeführerin zwar zur Entstehung und Eskalation des Konfliktes
beigetragen, doch war er im Zeitpunkt der Kündigung weitgehend beigelegt und
hatte sich die private Beschwerdeführerin den umstrittenen Anordnungen mittlerweile
unterzogen. Zudem hat sie in der Aussprache vom 15. November 1999 und in
der Stel­lung­nahme vom 30. Dezember 1999 in glaubwürdiger Weise die
Bereitschaft zu loyaler Zu­sam­menarbeit erklärt, so dass für die massive
Störung des Vertrauensverhältnisses zur Präsidentin der Kreisschulpflege und
insbesondere die Unmöglichkeit einer anderen Kon­fliktlösung als der Entlassung
nicht mehr allein die private Beschwerdeführerin verantwort­lich gemacht werden
kann. Immerhin ist ihre Mitverantwortung bei der Höhe der Abfin­dung zu
berücksichtigen. Ausgehend vom Rahmen von zwei bis 12 Monatslöhnen und von
einer mit 10 Jahren mittleren Dauer des Dienstverhältnisses sind
abfindungserhöhend die Arbeitslosigkeit der privaten Beschwerdeführerin und
ihre persönlichen Verhältnisse als alleinerziehende Mutter, mindernd die ihr
von der Vorinstanz zugesprochene Entschädi­gung und die zur Zeit starke
Nachfrage nach Lehrkräften zu beurteilen. Aufgrund dieser Umstände erweist sich
eine Abfindung von 3 Monatslöhnen als angemessen, wobei wie­derum von
einem Beschäftigungsumfang von 70 % auszugehen ist.
In teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels
der privaten Beschwerdeführerin ist somit der Rekursentscheid insoweit
aufzuheben, als die beantragte Zusprechung einer Ab­findung abgewiesen wurde,
und ist der privaten Beschwerdeführerin gestützt auf § 26 PG eine
Abfindung von 3 Monatslöhnen zuzusprechen.
7. Die private Beschwerdeführerin rügt, dass
die Vorinstanz die Rekursantwort der Kreisschulpflege vom 6. Juni 2000
nicht antragsgemäss aus dem Recht gewiesen habe und wiederholt diesen Antrag im
Beschwerdeverfahren. Zudem macht sie geltend, es sei ihr wegen der
persönlichkeitsverletzenden Äusserungen in der Rekursant­wort eine Genugtu­ung
von Fr. 20'000.- zuzusprechen.
Im angefochtenen Entscheid wird auf den
Verfahrensantrag der privaten Beschwer­degegnerin nicht eingegangen, doch hat
die Vorinstanz ihm offenkundig nicht stattgege­ben, was jedenfalls nicht
rechtsverletzend ist. Der Antrag auf Genugtuung wurde mit der Begründung
abgewiesen, eine solche sei neben der Abfindung im Personalgesetz nicht
vorgesehen.
a) Laut § 23 Abs. 1 VRG muss die
Rekursschrift einen Antrag und eine Begrün­dung enthalten (Satz 1); genügt
sie diesen Erfordernissen nicht, wird dem Rekurrenten eine kur­ze, nicht
erstreckbare Nachfrist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Andro­hung,
dass sonst auf den Rekurs nicht eingetreten werde (Satz 2). Wohl ist unter
der erfor­derlichen Begründung allge­mein die Darlegung der Tatsachen und
Rechtsgründe zu verste­hen, kraft deren der angefochtene Entscheid nach Meinung
des Rekurrenten aufgehoben oder geändert werden soll (vgl. RB 1986
Nr. 55). Formell gesehen unterliegt aber auch die Be­gründung in diesem
Sinn dem für alle Prozesshandlungen gel­tenden Anstandsgebot (vgl. RB 1984
Nr. 13), weshalb sie bei dessen Verletzung als mangel­haft zu betrachten
ist. Die Rekursantwort vom 6. Juni 2000 hätte somit auch bei einer
Verletzung des prozessualen Anstands nicht ohne weiteres aus dem Recht gewiesen
werden können, sondern erst nach unbenützter Möglichkeit zur Verbesserung.
Das zürcherische Recht umschreibt das
Anstandsgebot als solches ausdrücklich und weitestreichend im Gesetz be­treffend
die Ordnungsstrafen vom 30. Oktober 1866 (Ord­nungs­strafG), welches
gemäss § 1 Abs. 1 auch auf die mit einer Behörde in mündlichen oder
schriftlichen Verfahren stehenden Privaten Anwendung findet. Als
Disziplinarfehler gelten gemäss § 2 OrdnungsstrafG unter anderem jedes
Verhalten im Zusammenhang mit der dienstlichen Tätigkeit, das geeignet ist, die
Würde von Menschen zu verletzen, sowie die Verletzung des für amtliche
Handlungen gebotenen Anstandes. Zu den Anstandsverlet­zun­gen in diesem Sinn
gehören insbesondere persönliche Verun­glimpfungen und Schmä­hungen (RB 1963
Nr. 129). Von solchen kann in der Rekursantwort vom 6. Juni 2000
keine Rede sein. So sind insbesondere der Vorwurf der Team- und
Kommuniaktionsunfä­higkeit sowie des Mangels an Interesse für Schulentwicklung
und an Konfliktlösungsstra­tegien im Rahmen des vorliegenden Verfahrens
zulässige Parteibehauptungen.
b) Was die beantragte Genugtuung betrifft, so
ist es entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht von vornherein
ausgeschlossen, neben den sich aus dem Personalgesetz ergebenden Ansprüchen
auch solche nach dem Haftungsgesetz geltend zu machen. Fragen kann sich nur, ob
solche Ansprüche gemäss § 19 Abs. 2 HaftungsG ins Klageverfahren zu
verweisen sind. Aus dem Wortlaut von § 79 VRG könnte jedoch auch
geschlossen werden, dass sie dann im Anfechtungsverfahren beurteilt werden
können, wenn gegen die Anord­nung, aus welcher der Schadenersatz- und
Genugtuungsanspruch abgeleitet wird, ein sol­ches Verfahren eingeleitet werden
kann (vgl. Keiser, S. 220). Dieser Frage braucht jedoch angesichts der
offensichtlichen Unbegründetheit des Genugtuungsanspruchs nicht weiter
nachgegangen zu werden: Verstossen die gerügten Äusserungen in der
Rekursantwort vom 6. Juni 2000 nicht gegen den disziplinarrechtlich
gebotenen Anstand, so stellen sie auch keine widerrechtliche Persönlichkeitsverletzung
dar. Von einer Schwere der Verletzung, welche gemäss § 11 HaftungsG
Anspruch auf eine Genugtuung geben würde, kann schon gar keine Rede sein.
8. ...
Demgemäss
beschliesst das Verwaltungsgericht:
Die Verfahren PB.2000.00024 und
PB.2000.00025 werden vereinigt;
und
entscheidet:
1.    Die Beschwerde PB.2000.00024 wird
teilweise gutgeheissen; demgemäss wird festge­stellt, dass die Kündigung nicht
gerechtfertigt war und wird der privaten Beschwerde­führerin eine Entschädigung
in der Höhe einer Jahresbesoldung für eine Anstellung von 70 % sowie eine
Abfindung von 3 Monatslöhnen zugesprochen. Im übrigen wer­den die
Beschwerden abgewiesen.
2.    ...