zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00141 · 2015-07-08 · de

Ablehnung der Einbürgerung | [Das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers wurde abgewiesen, weil es ihm an der Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung fehle. Zudem gebreche es ihm mangels Erfüllung der "Standortbestimmung Staatskunde" an den vorausgesetzten Grundkenntnissen der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse in der Schweiz.] Der Beschwerdeführer ist 21-jährig und hat die Volksschule im Kanton Zürich besucht. Daraus ergibt sich, dass er nach Massgabe der kantonalen Bürgerrechtsbestimmungen (§ 21 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 und Abs. 1 GG) im Grundsatz unabhängig von seinem Aufenthaltsstatus einen Rechtsanspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts hat, soweit er die betreffenden Voraussetzungen erfüllt. Nicht zu den Voraussetzungen für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts an solcherart anspruchsberechtigte Personen zählt dabei nach bisheriger konstanter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung die allgemeine Eignung/Integration der gesuchstellenden Person (E. 2.3). Es fragt sich, ob mit der Revision der kantonalen Bürgerrechtsverordnung von dieser Rechtsprechung abgewichen werden darf und die Gemeinden insofern entgegen der bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung gestützt auf § 21a in Verbindung mit § 28 lit. a BüV neu auch für die Integrationsprüfung von Personen mit Anspruch auf Einbürgerung zuständig sind (E. 2.4). Die Ablehnung der Vorlage zum kantonalen Bürgerrechtsgesetz hat zur Folge, dass die geltenden bürgerrechtlichen Bestimmungen des Gemeindegesetzes (2. Titel, §§ 20–31) weiterhin in Kraft bleiben. Die mit Blick auf § 21 GG begründete verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, wonach es dem Gemeindegesetz widerspräche, wenn aus bürgerrechtlichen Bestimmungen auf Verordnungsstufe der Schluss gezogen würde, die Gemeinde könne die Erteilung des Gemeindebürgerrechts mangels Eignung bzw. Integration der gesuchstellenden Person verweigern, hat daher auch unter Geltung der revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung weiterhin Bestand. Daranändert auch die Einführung der Zuständigkeitsregelung in § 28 BüV sowie die Konkretisierung der Eignungs- bzw. Integrationsvoraussetzungen in §§ 21a f. BüV nichts. Die Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung vermögen den Regelungen des Gemeindegesetzes das Bürgerrecht betreffend nicht zu derogieren. Statuiert daher § 28 lit. a BüV, dass die Prüfung, ob eine gesuchstellende Person ausreichend integriert sei (§ 21a BüV) und über Sprachkenntnisse gemäss § 21b BüV verfüge, neu der Gemeinde obliege, kann dies unter dem Gesichtspunkt der gesetzeskonformen Auslegung bis zum Inkrafttreten des revidierten Gemeindegesetzes nur bezüglich der Gesuche von Ausländerinnen und Ausländern gelten, welche nicht unter § 21 Abs. 2 und 3 GG fallen (E. 3.2.1).Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, nach welcher die Integration bei (bedingt) anspruchsberechtigten Personen im Sinn von § 21 GG für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts nicht zu beurteilen sei, erweist sich im Übrigen auch als verfassungskonform (E. 3.2.2). Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer seinen Lebensunterhalt selber bestreiten kann. Er ist weder ein Fürsorgefall noch stellt er ein erhebliches Fürsorgerisiko dar. Sein Einbürgerungsgesuch kann deshalb nicht unter Hinweis auf die fehlende wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit abgelehnt werden (E. 4).Gutheissung der Beschwerde.Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.08.0 VB.2015.00141
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.08.0 VB.2015.00141
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.08.0 VB.2015.00141

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00141
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00141
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.07.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Ablehnung der Einbürgerung
[Das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers wurde abgewiesen, weil es ihm an der Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung fehle. Zudem gebreche es ihm mangels Erfüllung der "Standortbestimmung Staatskunde" an den vorausgesetzten Grundkenntnissen der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse in der Schweiz.]
Der Beschwerdeführer ist 21-jährig und hat die Volksschule im Kanton Zürich besucht. Daraus ergibt sich, dass er nach Massgabe der kantonalen Bürgerrechtsbestimmungen (§ 21 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 und Abs. 1 GG) im Grundsatz unabhängig von seinem Aufenthaltsstatus einen Rechtsanspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts hat, soweit er die betreffenden Voraussetzungen erfüllt. Nicht zu den Voraussetzungen für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts an solcherart anspruchsberechtigte Personen zählt dabei nach bisheriger konstanter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung die allgemeine Eignung/Integration der gesuchstellenden Person (E. 2.3). Es fragt sich, ob mit der Revision der kantonalen Bürgerrechtsverordnung von dieser Rechtsprechung abgewichen werden darf und die Gemeinden insofern entgegen der bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung gestützt auf § 21a in Verbindung mit § 28 lit. a BüV neu auch für die Integrationsprüfung von Personen mit Anspruch auf Einbürgerung zuständig sind (E. 2.4).
Die Ablehnung der Vorlage zum kantonalen Bürgerrechtsgesetz hat zur Folge, dass die geltenden bürgerrechtlichen Bestimmungen des Gemeindegesetzes (2. Titel, §§ 20–31) weiterhin in Kraft bleiben. Die mit Blick auf § 21 GG begründete verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, wonach es dem Gemeindegesetz widerspräche, wenn aus bürgerrechtlichen Bestimmungen auf Verordnungsstufe der Schluss gezogen würde, die Gemeinde könne die Erteilung des Gemeindebürgerrechts mangels Eignung bzw. Integration der gesuchstellenden Person verweigern, hat daher auch unter Geltung der revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung weiterhin Bestand. Daranändert auch die Einführung der Zuständigkeitsregelung in § 28 BüV sowie die Konkretisierung der Eignungs- bzw. Integrationsvoraussetzungen in §§ 21a f. BüV nichts. Die Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung vermögen den Regelungen des Gemeindegesetzes das Bürgerrecht betreffend nicht zu derogieren. Statuiert daher § 28 lit. a BüV, dass die Prüfung, ob eine gesuchstellende Person ausreichend integriert sei (§ 21a BüV) und über Sprachkenntnisse gemäss § 21b BüV verfüge, neu der Gemeinde obliege, kann dies unter dem Gesichtspunkt der gesetzeskonformen Auslegung bis zum Inkrafttreten des revidierten Gemeindegesetzes nur bezüglich der Gesuche von Ausländerinnen und Ausländern gelten, welche nicht unter § 21 Abs. 2 und 3 GG fallen (E. 3.2.1).
Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, nach welcher die Integration bei (bedingt) anspruchsberechtigten Personen im Sinn von § 21 GG für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts nicht zu beurteilen sei, erweist sich im Übrigen auch als verfassungskonform (E. 3.2.2). Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer seinen Lebensunterhalt selber bestreiten kann. Er ist weder ein Fürsorgefall noch stellt er ein erhebliches Fürsorgerisiko dar. Sein Einbürgerungsgesuch kann deshalb nicht unter Hinweis auf die fehlende wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit abgelehnt werden (E. 4).
Gutheissung der Beschwerde.
Abweichende Meinung einer Minderheit der Kammer.
Stichworte:
BÜRGERRECHTSVERORDNUNG
EIGNUNGSPRÜFUNG
GEMEINDEBÜRGERRECHT
INTEGRATION
MINDERHEITSANTRAG
SELBSTERHALTUNGSFÄHIGKEIT
VERFASSUNGSKONFORMITÄT
Rechtsnormen:
§ 20 Abs. III GemeindeG
§ 21 Abs. I GemeindeG
§ 21 Abs. II GemeindeG
§ 21 Abs. III GemeindeG
Art. 20 Abs. 3 lit. c KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00141
Urteil
der 4. Kammer
vom
8. Juli 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat C,
Beschwerdegegner,
betreffend Ablehnung
der Einbürgerung,
hat sich ergeben:
I.
A, ein 1993 geborener Ausländer, reiste im Jahr 1998 in die
Schweiz ein, wo er vorläufig aufgenommen wurde. Seit 16 Jahren ist er in der
Gemeinde C wohnhaft. Im Oktober 2013 ersuchte A um Erteilung der
eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Nach Prüfung der bundes- und
kantonalrechtlichen Mindestanforderungen überwies das Gemeindeamt des Kantons
Zürich das Einbürgerungsgesuch am 20. November 2013 an den Gemeinderat C
zum Entscheid über die Aufnahme
ins Gemeindebürgerrecht. Dieser lehnte das Einbürgerungsgesuch mit Beschluss
vom 31. März 2014 ab, weil es A an der Fähigkeit zur wirtschaftlichen
Selbsterhaltung fehle.
II.
Hiergegen liess A am 25. April 2014 Rekurs beim
Bezirksrat D erheben, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom
2. Februar 2015 im Sinn der Erwägungen abwies.
III.
Am 3. März 2015 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht
führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben
und die Sache an den Gemeinderat C zurückzuweisen mit der Anweisung, ihn in das
Gemeindebürgerrecht aufzunehmen; gleichzeitig sei ihm auch für das Verfahren
vor dem Bezirksrat eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Der Bezirksrat D verwies
am 16.
/17. März 2015
auf die Begründung des angefochtenen
Entscheids und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung
.
Der Gemeinderat C verzichtete am 13./14. April 2015 – ebenfalls auf den Beschluss
des Bezirksrats vom 2. Februar 2015 verweisend – ausdrücklich auf eine
Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht
prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2
lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG ist das Verwaltungsgericht
bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Bezirksrats unter
anderem betreffend die Ablehnung von Einbürgerungsgesuchen durch Gemeindeorgane
zuständig.
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die Regelung des Erwerbs sowie Verlusts der
Bürgerrechte des Kantons und der Gemeinden findet sich in Art. 20
f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV, LS 101), §§ 20
–
31 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1)
und in der (kantonalen) Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV,
LS
141.11). Darüber hinaus sind die Bestimmungen
des (eidgenössischen) Bürgerrechtsgesetzes
vom 29. September 1952
(BüG, SR 141.0) zu beachten.
2.2
Gemäss Art.
20 Abs.
1 KV beruht das
Kantonsbürgerrecht auf dem Gemeindebürger­recht (vgl. auch § 20 Abs.
1 GG). Die Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust des
Kantons- und des Gemeindebürgerrechts sind
dabei
nach
Art. 20 Abs. 2 KV durch ein Gesetz zu bestimmen. Art.
20 Abs.
3
KV legt
allerdings gewisse Mindestanforderungen fest. Demnach müssen
Kandidaten und Kandidatinnen für das Bürgerrecht über angemessene Kenntnisse
der deutschen Sprache verfügen (lit.
a), in
d
er Lage sein, für sich und ihre Familien zu sorgen (lit.
b), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein (lit.
c) sowie die schweizerische Rechtsordnung beachten (lit.
d). Auf Gesetzesstufe können weitergehende Voraussetzungen
statuiert werden (Peter Kottusch in: Isabelle Häner/
Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art.
20
N. 6). So gelten derzeit die folgenden Anforderungen: ausländische
Personen müssen nebst der Erfüllung der Wohnsitzerfordernisse genügende Ausweise
über ihre bisherigen Heimat- und Familienverhältnisse beibringen (§ 21
Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG), über angemessene
Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a
KV, vgl. auch § 21a lit.
c
BüV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen
(Art. 20 Abs. 3 lit.
b
KV, § 21 Abs. 1
Satz 1
in
Verbindung mit § 22 Abs. 1
GG und § 5 BüV), mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein
(Art. 20 Abs. 3 lit. c KV, vgl.
auch § 21a lit.
b BüV), die
schweizerische Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3 lit. d KV,
vgl. auch §
3 Abs. 1 lit. c und §
6
BüV) und gemäss § 21 Abs. 1 GG über einen unbescholtenen Ruf
verfügen.
Sind die vorgenannten Anforderungen
erfüllt, müssen die Gemeinden im Kanton Zürich ausländische Personen, die in
der Schweiz geboren sind, in das Bürgerrecht aufnehmen
; n
icht in der Schweiz geborene Ausländerinnen und Ausländer zwischen
16 und 25 Jahren werden den in der Schweiz geborenen in diesem Alter
gleichgestellt, sofern sie nachweisen können, dass sie in der Schweiz während
mindestens fünf Jahren den Unterricht auf Volks- oder Mittelschulstufe in einer
der Landessprachen besucht haben (§ 21 Abs.
2
und 3 in Verbindung mit Abs.
1 GG).
2.3
Der Beschwerdeführer ist 21-jährig und weist unstreitig den
erforderlichen Schulunterricht auf. Daraus ergibt sich, dass er
nach Massgabe der vorgenannten kantonalen Bestimmungen
im Grundsatz unabhängig von seinem Aufenthaltsstatus einen Rechtsanspruch
auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts hat, soweit er
die betreffenden Voraussetzungen erfüllt
(vgl. Kottusch,
Art.
20 N. 5
).
Nicht zu den Voraussetzungen zur Erteilung
des Gemeindebürgerrechts an solcherart anspruchsberechtigte Personen zählt
dabei nach
bisheriger
konstanter verwaltungsgericht
­
licher
Rechtsprechung die allgemeine Eignung
/Integration
im
Sinn von Art. 14 BüG bzw. § 21 und § 22 Abs. 1 BüV (jeweils
alte Fassung
[
OS 51, 889
und
OS 54, 192
]
),
sodass bei dem auf § 21 GG gestützten Anspruch
auf Verleihung des Gemeindebürgerrechts nicht auf das Kriterium der
(ungenügenden) kulturellen und politischen Integration abgestellt werden darf
(vgl. auch BGE 135 I 49 E. 3)
.
Wie die Kammer diesbezüglich mehrmals festgehalten hat, ist die
Eignung der gesuchstellenden Person nicht
für die
Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu beurteilen, sondern nach Art. 14 BüG
durch das Bundesamt für Polizei (Art. 13 Abs. 1 und
5 BüG) für die Einbürgerungsbewilligung
und nach § 20 Abs. 3 GG in Verbindung mit § 32 BüV durch die
Direktion der Justiz und des Innern für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts
(zum Ganzen VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389, E.
3b Abs. 3 – 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2a
Abs. 2 – 15. Dezember 2004, VB.2003.00450, E.
5 – 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 3 – 4. Februar
2009, VB.2009.00014, E.
2.2; bestätigend BGE
135
I
49
E. 3; siehe auch Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz,
3. A., Wädenswil
2000,
§ 21 N. 2.3; Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrats vom
10. Mai 2006
,
Dringliche Anfrage
[
Einbürgerungsverfahren, Ausländer mit Rechtsanspruch auf
Einbürgerung, Eignung/Kom
­
petenz der Gemeinden
]
, S. 2 ff.
,
abrufbar unter
www.kantonsrat.zh.ch > Geschäfte > KR-Nr.
102/2006
[Protokoll des Regierungsrats vom 10.
Mai 2006]). Allerdings bl
eibt
der Gemeinde
die Möglichkeit, der Direktion der Justiz und des Innern von ihrer Beurteilung
der Eignung der in das Gemeindebürgerrecht Aufgenommenen Kenntnis zu geben, und
ist
es ihr unbenommen, der Direktion allenfalls die
Nichterteilung des Kantonsbürgerrechts zu beantragen (
vgl.
VGr, 28. Februar 2001, VB.2000.00389
, E. 3b
).
2.4
Die vorzitierte Rechtsprechung wurde jedoch in der
Vergangenheit nicht nur von Stimmen in der Lehre zum Teil stark kritisiert, sie
hat auch verschiedene politische Reaktionen hervorgerufen
(vgl. Kottusch, Art. 21 N.
9 mit Hinweisen;
Protokoll
des Regierungsrats vom 10. Mai 2006, S. 1 ff.
).
Als der Kantonsrat daher
am 22. November 2010 den Erlass eines kantonalen Bürgerrechtsgesetzes
beschloss
(
A
B
l
2010,
2601 ff.)
, war vorgesehen, die §§ 20–31
GG aufzuheben und die jugendlichen
Ausländerinnen und Ausländern wie dem Beschwerdeführer unter Geltung des
bisherigen Rechts gewährten Erleichterungen bei der Integrationsprüfung
wegfallen zu lassen (§§ 6 und 27).
Das kantonale
Bürgerrechtsgesetz wurde jedoch in der Volksabstimmung vom 11. März 2012
abgelehnt (A
B
l
2012, 482 ff.), sodass der Regierungsrat
am 11.
Juni 2014
beschloss,
die
Bürgerrechtsverordnung
zu
revidieren
(vgl.
ABl
Nr.
26 vom 27.
Juni 2014; RRB
Nr. 683/2014). Die revidierten
Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung traten per 1. Januar 2015 in Kraft
und unternehmen nicht nur den Versuch, die Frage der Zuständigkeit der
Gemeinden bezüglich der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen zu klären
(vgl. § 28 BüV); sie enthalten mit dem neu eingeführten § 21a BüV,
welcher wörtlich § 6 der
Vorlage zum kantonalen
Bürgerrechtsgesetz
entspricht (
A
B
l
2010, 2601 ff., 2602)
, auch eine Neuregelung betreffend die Eignung der gesuchstellenden
Personen bzw. die an ihre Integration gestellten Anforderungen. Dem Willen des Verordnunggebers
zufolge sollen die Gemeinden insofern gestützt auf § 21a in Verbindung mit
§ 28 lit. a BüV neu auch für die Integrationsprüfung von Personen mit
Anspruch auf Einbürgerung zuständig sein; entgegen der bisherigen
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung soll also auch bei dem auf § 21
GG gestützten Anspruch auf Verleihung des
Gemeindebürgerrechts auf das Kriterium der (ungenügenden) kulturellen und
politischen Integration abgestellt werden dürfen (vgl. Gemeindeamt des Kantons
Zürich, Neuerungen im Einbürgerungsverfahren per 1. Januar 2015,
Information zur Änderung der kantonalen Bürgerrechtsverordnung [BüV], September
2014, S.
6, abrufbar unter www.gaz.zh.ch >
Einbürgerungen > Informationen und Publikationen).
Nach der von der
Vorinstanz geschützten Auffassung des Beschwerdegegners gebricht es dem
Beschwerdeführer nun vorliegend mangels Erfüllung der "Standortbestimmung
Staatskunde" an den gestützt auf § 21a lit. d
BüV
für
die Einbürgerung vorausgesetzten Grundkenntnissen der gesellschaftlichen und
politischen Verhältnisse in der Schweiz, was nach Ansicht der Vorinstanz die
Ablehnung seines Gesuchs um Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht rechtfertige. Zu
prüfen ist im Folgenden, ob dem Beschwerdeführer die fehlende Eignung
bei der Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu Recht
entgegengehalten wurde.
3.
3.1
Gemäss § 49 Satz
2 BüV unterstehen Anordnungen in laufenden Verfahren nach dem Inkrafttreten
dem neuen Recht. Die Frage, ob mit dem Begriff des "laufenden
Verfahrens" dabei tatsächlich das hängige Einbürgerungsverfahren gemeint
ist und daher mit der Vorinstanz festgestellt werden kann, dass über das
Gemeindebürgerrecht des Beschwerdeführers noch nicht rechtskräftig entschieden
wurde, sodass die revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung auf sein
Gesuch Anwendung finden, kann
–
wie die
nach
­
folgenden
Erwägungen zeigen werden
–
unbeantwortet bleiben
.
Die
grundsätzliche Anwendbarkeit der
revidierten Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung wird
vom
Beschwerdeführer
überdies auch
nicht
infrage
gestellt. Er macht jedoch geltend, § 21a
BüV
sei gesetzeskonform auszulegen und könne § 21 GG nicht
derogieren, sodass von im Sinn dieser Bestimmung bedingt anspruchsberechtigten
Personen offen
-
sichtlich kein Integrationsnachweis verlangt
werden könne.
3.2
Die revidierten Bestimmungen der
Bürgerrechtsverordnung sind vom Verwaltungsgericht auf ihre Gesetzmässigkeit
hin frei überprüfbar (vgl.
Art. 79
KV und Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR
101];
ferner
Marco
Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG]
,
§ 20 N. 23 ff.; Isabelle Häner
in:
Häner
/
Rüssli/Schwarzenbach
, Art. 79 N. 6 f.).
Dabei
sind die Verordnungsbestimmungen gesetzeskonform auszulegen. Dies ergibt sich
aus dem Prinzip, dass kein Rechtssatz einem ranghöheren Rechtssatz
widersprechen darf. Die Auslegung der zur Beurteilung stehenden
Verordnungsbestimmungen hat sich demnach an den Grundsätzen und Regeln des
übergeordneten formellen Gesetzes zu orientieren (vgl. BGE 111 V 310
E. 2b).
3.2.1
Die Ablehnung der Vorlage zum kantonalen Bürgerrechtsgesetz hat zur Folge,
dass die geltenden bürgerrechtlichen Bestimmungen des Gemeindegesetzes
(2. Titel, §§ 20–31) weiterhin in Kraft bleiben (Weisung des Regierungsrats,
ABl Nr. 26 vom 27. Juni 2014, S. 8, ABl Nr. 17 vom
30. April 2015). Auch nach Inkrafttreten der revidierten Bestimmungen der
Bürgerrechtsverordnung gilt demzufolge (gegenwärtig) unverändert, dass Ausländerinnen
und Ausländer im Alter von 16 bis 25 Jahren, welche zwar nicht in der Schweiz
geboren wurden, hier aber während mindestens fünf Jahren den Unterricht auf
Volks- oder Mittelschulstufe in einer Landessprache besucht haben, im Recht auf
Einbürgerung Schweizer Bürgern gleichgestellt werden (§ 21 Abs. 3 in
Verbindung mit § 21 Abs. 1 und 2 GG), wobei nach § 21
Abs. 3 Satz 2 einzig § 20 Abs. 3 GG vorbehalten bleibt,
welcher statuiert, dass das einer ausländischen Person verliehene Gemeindebürgerrecht
"zu seiner Gültigkeit der Erteilung des Landrechtes durch den Regierungsrat
oder die von diesem als zuständig bezeichnete Direktion" bedarf.
Die mit Blick auf diese
Bestimmung begründete verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, wonach es dem
Gemeindegesetz widerspräche, wenn aus § 22 Abs. 1 Satz 1 BüV,
welcher entgegen den Bestimmungen im Gemeindegesetz besagt, dass bedingt
anspruchsberechtigte Personen im Sinn von § 21 Abs. 2 und 3 GG unter
Vorbehalt des Nachweises der Eignung und der Wohnsitzanforderungen gleich wie
Schweizer Bürger zu behandeln seien, der Schluss gezogen würde, die Gemeinde
könne die Erteilung des Gemeindebürgerrechts mangels Eignung bzw. Integration
der gesuchstellenden Person verweigern (VGr, 28. Februar 2001,
VB.2000.00389, E. 3b, und 11. April 2001, VB.2001.00003, E. 2a),
hat daher auch unter Geltung der revidierten Bestimmungen der
Bürgerrechtsverordnung weiterhin Bestand. Daran ändert auch die Einführung der
Zuständigkeitsregelung in § 28 BüV sowie die Konkretisierung der Eignungs-
bzw. Integrationsvoraussetzungen in §§ 21a f. BüV nichts. Die
Bestimmungen der Bürgerrechtsverordnung vermögen den Regelungen des
Gemeindegesetzes das Bürgerrecht betreffend nicht zu derogieren. So können
unbefristete Erlasse einzig durch spätere Erlasse gleicher
oder höherer Stufe ausser Kraft gesetzt werden (BGE 130 I 140
E. 4.3.2, 112 Ia 136 E. 3c; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 24
N. 10).
Entsprechend hielt selbst der Regierungsrat noch im Jahr
2006 zutreffend fest, dass allein der Gesetzgeber die Möglichkeit habe, die
Aufnahme anspruchsberechtigter Personen in das Gemeindebürgerrecht vom Nachweis
der Integration abhängig zu machen; solange § 21 GG jedoch in Kraft sei,
seien die Gemeinden verpflichtet, das Einbürgerungsverfahren nach den Vorgaben
des Verwaltungsgerichts durchzuführen und nötigenfalls anzupassen (vgl. Protokoll
des Regierungsrats vom 10. Mai 2006; so auch
Kottusch,
Art. 21 N. 9
).
Statuiert daher § 28
lit. a BüV, dass die Prüfung, ob eine gesuchstellende Person ausreichend
integriert sei (
§ 21a
BüV) und über Sprachkenntnisse
gemäss § 21b BüV verfüge, neu der Gemeinde obliege, kann dies nach
dem Gesagten unter dem Gesichtspunkt der gesetzeskonformen Auslegung nur
bezüglich der Gesuche von Ausländerinnen und Ausländern gelten, welche nicht
unter § 21 Abs. 2 und 3 GG fallen. Es mag zwar zutreffen, dass die
Gemeindeorgane für diese Aufgabe generell besser geeignet sind als die Zentralbehörden.
Die
Begründung einer Gemeindezuständigkeit für die
Prüfung der Integration auch bei (bedingt) anspruchsberechtigten Personen im
Sinn von § 21 GG bedürfte aber der Grundlage in einem formellgesetzlichen
Erlass zumindest in Form einer Kompetenzdelegation zur Änderung der geltenden
bürgerrechtlichen Bestimmungen im Gemeindegesetz an den Verordnunggeber.
3.2.2
Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, nach welcher die Integration
bei (bedingt) anspruchsberechtigten Personen im Sinn von § 21 GG nicht für
die Erteilung des Gemeindebürgerrechts zu beurteilen sei, erweist sich im
Übrigen auch als verfassungskonform. So unterbleibt die Prüfung des
Vertrautseins mit den hiesigen Verhältnissen im Sinn von Art. 20
Abs. 3 lit. c KV bei diesen Personen nicht einfach, sondern wird nach
Art. 14 BüG durch das Bundesamt für Polizei (Art. 13 Abs. 1
und 5 BüG) für die Einbürgerungsbewilligung und nach § 20 Abs. 3
GG in Verbindung mit § 32 BüV durch die Direktion der Justiz und des
Innern für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts vorgenommen, durch welches ja
das Gemeindebürgerrecht erst seine Gültigkeit erlangt. Im Übrigen erscheint verfassungskonform,
dass der gesetzlichen Regelung wohl die Annahme zugrunde liegt, nach
fünfjährigem
Besuch des Unterrichts auf Volks- oder Mittelschulstufe sei ein
Gesuchsteller oder eine Gesuchstellerin hinreichend mit den hiesigen
Verhältnissen vertraut (vgl. Kottusch, Art. 20 N. 5 S. 240).
3.3
Die Gesuchsablehnung durch den Beschwerdegegner
und der diese bestätigende Re­kursentscheid der Vorinstanz erweisen sich demnac
h
unter Berücksichtigung des geltenden Rechts
insoweit als
rechtsverletzend, als sie sich auf seine angeblich unzureichenden
Grundkenntnisse der gesellschaftlichen und politischen Verhältnisse in der
Schweiz bzw. die mangelnde Integration des Beschwerdeführers stützen.
4.
4.1
E
ine Voraussetzung für die Pflicht zur Aufnahme in
das Gemeindebürgerrecht
ist d
emgegenüber nach
§ 21 Abs.
3 in Verbindung mit den §§ 21
Abs.
2 und Abs. 1
GG, dass sich der Beschwerdeführer "selber zu erhalten
vermag". Der Beschwerdegegner hat das Einbürgerungsgesuch des
Beschwerdeführers
daher
abweisen dürfen, wenn er ohne
Rechtsverletzung zum Schluss gekommen ist, dass jenem die wirtschaftliche
Erhaltungsfähigkeit fehle.
Nach § 5 Abs. 2 BüV gilt die
wirtschaftliche Erhaltungsfähigkeit als gegeben, wenn die Lebenskosten und
Unterhaltsverpflichtungen der Bewerbenden voraussichtlich in angemessenem
Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche gegen Dritte gedeckt sind.
Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten gehören insbesondere Forderungen gegenüber
privaten und öffentlichen Versicherungs- und Vorsorgeeinrichtungen, also
insbesondere Forderungen aus den Sozialversicherungen wie Unfall- und Kranken-,
Alters- und Hinterbliebenen- sowie Invaliden- und Arbeitslosenversicherung
(VGr, 19. März
2014,
VB.2013.00836, E. 4.1 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Für die
Beurteilung der ökonomischen Situation eines Bewerbers sind sowohl die
gegenwärtigen finanziellen Verhältnisse als auch die Aussichten für die Zukunft
massgebend (siehe auch Gemeindeamt des Kantons Zürich, Handbuch Einbürgerungen,
Version vom 27.
März
2015, abrufbar unter www.gaz.zh.ch > Einbürgerungen >
Informationen und Publikationen, S. 75; BGE
135
I
49 E. 3). Daher können
grundsätzlich auch Lehrlinge oder Studierende, die das berufliche Rüstzeug für
den späteren Broterwerb haben, in das Bürgerrecht aufgenommen werden (VGr, 29. April
2009, VB.2009.00111, E.
2.1.1 mit Hinweisen).
4.2
Der Beschwerdeführer absolvierte nach Beendigung
der obligatorischen Schulzeit und dem Besuch einer Berufswahlschule während
eines Jahres eine Lehre, welche er im Sommer 2014 mit der Gesamtnote 5
,
2 abschloss. Vor Verwaltungsgericht unbestritten ist diesbezüglich,
dass es sich bei dieser Lehre, welche der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der
Gesuchseinreichung noch nicht abgeschlossen hatte, – entgegen den Erwägungen
des Beschwerdegegners in der Ausgangsverfügung – um eine Ausbildung nach
Art. 17 des Berufsbildungsgesetzes (SR 412.10) handelt. In Anbetracht
dieses Umstands sowie der Tatsache, dass die Mehrkosten der Ausbildung des
Beschwerdeführers von der
Invalidenversicherung
finanziert
wurden, liess sich somit bereits die Begründung des abweisenden
Einbürgerungsentscheids des Beschwerde
g
eg
ne
rs nicht mit den kantonalrechtlichen Einbürgerungsvorschriften
vereinbaren (vgl. VGr,
11
.
Juli 2007, VB.2007.00113,
E. 3)
.
Gleiches gilt – wie es nachfolgend
aufzuzeigen gilt – für die Ausführungen der Vorinstanz in diesem Zusammenhang.
Seit dem 1. September 2014 ist der
Beschwerdeführer im Rahmen eines unbefristeten Arbeitsverhältnisses im
Stundenlohn
(20.- Franken/Stunde)
bei einem
U
nternehmen beschäftigt. Gemäss Ziff. 2.2 des Arbeitsvertrags
vom 2. September 2014 beträgt die normale Arbeitszeit des Betriebs
44 Stunden pro Woche und hat der Arbeitnehmer keinerlei Anspruch auf
dieses Zeitpensum
. Der
vom Arbeitgeber des
Beschwerdeführers ausgestellten Arbeitsbestätigung
kann demgegenüber
entnommen werden, die vertragliche wöchentliche Arbeitszeit
des Beschwerdeführers
betrage 44
Stunden. Aus
den Akten
geht entsprechend
hervor, dass der Beschwerdeführer
von Ende
August 2014
bis
Ende
Februar 2015 unter Berücksichtigung der
Weihnachtsfeiertage
jeweils
mindestens 44
Stunden/Woche gearbeitet und dabei einen durchschnittlichen
Nettolohn zwischen Fr.
3'500.- und Fr.
4'000.- pro Monat erzielt hat (27 Wochen à 44 Stunden à 20
Franken). Selbst wenn mit der Vorinstanz strikt auf den Wortlaut des
Arbeitsvertrags und nicht auf die Bestätigung des Arbeitgebers des
Beschwerdeführers abgestellt und
von einer "
Arbeit
auf Abruf" ausgegangen würde,
ergäbe sich daher, dass
ein dem Beschwerdeführer
in Zusammenhang mit einem
allfälligen plötzlichen
Rückgang
seiner
Arbeitseinsätze erwachsender temporärer Verdienstausfall
in
Anbetracht der Konstanz der Anzahl während der letzten Monate geleisteter
Arbeitsstunden
gemäss
der
herrschende
n
Rechtsprechung durch die Arbeitslosen
versicherung
ausgeglichen
würde
(vgl. EVG
e
r,
26.
Juli
2007
,
C
266/06
, und
9.10.2001
,
C
9/01
). Der
Beschwerdeführer verfügt somit derzeit über ein gesichertes Einkommen, welches
ihm ermöglicht
, selbständig
für seine Lebenskosten
aufzukommen und daneben
ein
Sparguthaben zu äufnen.
Sein Einkommen
vermöchte
sein Existenzminimum sodann
auch dann noch ab
zudecken
, wenn sich der
Beschwerdeführer künftig entschliessen sollte, bei seinen Eltern,
bei
denen
er bislang wohnt und an deren Mietkosten er einen Betrag
von Fr.
400.-/Monat leistet
,
auszuziehen und sich eine eigene Wohnung zu suchen. Zwar
stiege
sein
monatlicher
Grundbedarf bei einem
Auszug gemäss den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe
(SKOS) auf Fr.
986.- an (SKOS, Richtlinien für
die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe, 5.
A
.
inkl. Ergänzungen 12/14, abrufbar unter
www.skos.ch > SKOS-Richtlinien > Richtlinien-konsultieren, Ziff. B
2.2). Zuzüglich seiner monatlichen Fixkosten von Fr.
800.- blieben ihm
aber
immer noch über Fr.
1'700.- für die Wohnungsmiete und das Zurücklegen eines monatlichen
Sparbetrags.
4.3
Nach dem Gesagten
ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer seinen Lebensunterhalt selber
bestreiten kann. Er ist
weder ein
Fürsorgefall noch
stellt er ein erhebliches Fürsorgerisiko dar. Sein Einbürgerungsgesuch
kann
deshalb nicht
unter Hinweis auf die fehlende wirtschaftliche
Selbsterhaltungsfähigkeit abgelehnt werden.
5.
Da die übrigen
Einbürgerungsvoraussetzungen unbestrittenermassen erfüllt sind, ist die
Beschwerde gutzuheissen und der Beschwerdegegner einzuladen, den
Beschwerdeführer ins Gemeindebürgerrecht aufzunehmen.
6.
Der Beschwerdeführer erscheint nach dem Dargelegten
sowohl bei der Vorinstanz als auch vor Verwaltungsgericht obsiegend. Die Kosten
des Rekurs- sowie des Beschwerdeverfahrens sind daher ausgangsgemäss dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG).
Dem Beschwerdeführer ist für das vorinstanzliche und das
verwaltungsgerichtliche Verfahren eine angemessene Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Dabei ist
vom Grundsatzentscheid des Gesetzgebers auszugehen, dass auch in Fällen, in
denen eine Parteientschädigung gewährt wird, keine kostendeckende Entschädigung
auszurichten, sondern lediglich der objektiv notwendige
Rechtsverfolgungsaufwand zu ersetzen ist, das heisst diejenigen Parteikosten,
die zur sachgerechten und wirksamen Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung
aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls objektiv unerlässlich sind
(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 64). Der vom Rechtsvertreter
des Beschwerdeführers vor der Vorinstanz bezifferte Aufwand für das
Rekursverfahren in Höhe von insgesamt Fr. 3'556.60 (zuzüglich 8 %
Mehrwertsteuer) ist dabei hinreichend zu würdigen (zum Ganzen VGr,
24. Februar 2010, VB.2009.00423, E. 11.2 f. mit ausführlicher
Begründung und weiteren Hinweisen). Bei der Festlegung der Parteientschädigung
Berücksichtigung zu finden hat daneben aber auch, dass der Beschwerdeführer im
vorinstanzlichen Verfahren den gleichen Rechtsvertreter wie im
Beschwerdeverfahren beauftragt hatte und sich hier wie dort im Wesentlichen die
gleichen Rechtsfragen stellten, sodass der Vertreter für die Beschwerdeschrift
teils auf die früheren Eingaben zurückgreifen konnte. Sodann ist zu beachten,
dass sich der Umfang des Aktenmaterials, welches zu bearbeiten war, in Grenzen
hielt und vor Verwaltungsgericht zudem nur ein einziger Schriftenwechsel
stattfand. In Anbetracht dieser Umstände erscheint angemessen, die Parteientschädigung
für das vorinstanzliche und das verwaltungsgerichtliche Verfahren
auf gesamthaft Fr. 2'500.- zuzüglich 8 %
Mehrwertsteuer festzusetzen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Beschlüsse
des Beschwerdegegners vom 31. März 2014 und des Bezirksrats D vom
2. Februar 2015 werden aufgehoben.
Der Beschwerdegegner wird eingeladen, den
Beschwerdeführer in das Gemeindebürgerrecht aufzunehmen.
Die Rekurskosten werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
4.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem
Beschwerdeführer eine Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren
von insgesamt Fr. 2'500.-
zuzüglich 8 %
Mehrwertsteuer zu bezahlen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110)
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der
Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …
Abweichende Meinung einer Minderheit der
Kammer:
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation
im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [LS 211.1])
Nach der Meinung einer Minderheit des Spruchkörpers sind
die Zürcher Gemeinden auch in Fällen von (ordentlichen) Einbürgerungen, auf
welche das kantonale Gesetzesrecht einen Anspruch einräumt (§ 21
Abs. 2 und 3 GG), (sowohl) berechtigt (als auch verpflichtet), die Frage
der Vertrautheit mit den hiesigen Verhältnissen (Integration) zu prüfen. Die
diesbezügliche Praxis des Verwaltungsgerichts, welche den Gemeinden eine solche
Prüfung untersagt (oben E. 2.3), wäre dieser Auffassung zufolge aus den
nachfolgenden Überlegungen aufzugeben. Dabei kann offenbleiben, was dies für
den Ausgang des vorliegenden Einzelfalls bedeuten würde.
1.
Wohl lässt der Wortlaut von
§ 21 GG (in seiner hier massgeblichen Fassung vom 8. Juni 1997
[OS 54, 267]) vermuten, dass die Gemeinden bei Einbürgerungsgesuchen von
jungen Ausländern, welche die Kriterien von Abs. 3 erfüllen, keine anderen
Voraussetzungen prüfen dürften als die in Abs. 1 für die Einbürgerung von
Schweizern genannten, zu welchen die Integration unstreitig nicht gehört.
Losgelöst vom reinen Wortlaut und unter Berücksichtigung der
Entstehungsgeschichte ergibt sich indessen ein anderes Bild: In seiner Weisung
vom 17. April 1996 führte der Regierungsrat zum (gleich lautenden) Entwurf
des heutigen § 21 Abs. 3 GG aus, zwar verlören die Gemeinden das
ihnen bis anhin bei der Einbürgerung junger Ausländer zustehende, weitgehend
freie Ermessen; nachgewiesenermassen schlecht beleumdete oder offensichtlich in
die hiesigen Verhältnisse nicht integrierte Bewerber könnten indessen auch
unter den neuen Bestimmungen abgelehnt werden (ABl 1996, 945 ff.,
947, Ziff. 3.2 am Ende; ebenso unter Berufung auf diese Quelle Thal­mann,
§ 21 N. 3.2). Im Ratsplenum äusserte sich der Präsident der vorberatenden
Kommission, Kantonsrat Christian Bretscher, zu dieser von der Kommission
einstimmig unterstützten Vorlage wie folgt (Prot. KR 1995–99, S. 5648):
"Ausschlaggebend für diese einheitlich positive Haltung der Kommissionsmitglieder
ist nicht zuletzt die Tatsache, dass die Gemeinden Bewerberinnen und Bewerber
auch künftig ablehnen können, wenn diese erwiesenermassen schlecht beleumdet
oder offensichtlich hier nicht integriert sind." Diese Lesart der infrage
stehenden Bestimmung blieb in der Folge im Rahmen der weiteren Debatte im Kantonsrat
unbestritten (vgl. Prot. KR 1995–99, S. 5647–5653 sowie S. 6837). Mit
Blick auf die Entstehungsgeschichte steht damit keineswegs fest, dass der
Gesetzgeber den Gemeinden eine Prüfung der Integrationsvoraussetzung der
Bewerber im Falle von § 21 Abs. 3 GG verwehren wollte; im Gegenteil
spricht vieles dafür, er habe der Bestimmung gerade im Bewusstsein darum bzw.
unter der Bedingung zugestimmt, die Gemeinden dürften auch weiterhin eine
solche Prüfung durchführen. Die Hauptstossrichtung dieser Bestimmung, die auf
eine Gegenrechtskonvention vom 16. Dezember 1994 unter Kantonen zurückgeht,
welche in der eidgenössischen Volksinitiative vom 12. Juni 1994 über die erleichterte
Einbürgerung für junge Ausländer (BBl 1993 IV 564 bzw. 1994 III 1251) unterlagen,
lag denn auch primär darin, die minimale kantonale Wohnsitzdauer auf zwei Jahre
herabzusetzen, auf eine Mindestwohnsitzdauer in den Gemeinden zu verzichten und
(auf Verordnungsstufe) die Einbürgerungsgebühren für diese Kategorie von
einbürgerungswilligen jungen Ausländern zu reduzieren (vgl. ABl 1996,
945 ff.), nicht aber auf das Integrationserfordernis in diesen Fällen
schlechthin zu verzichten. Insofern findet eine Auslegung von § 21
Abs. 3 GG, wonach bei Bewerbern dieser Ausländergruppe kein Raum mehr für
eine Prüfung der Integration durch die Gemeinde verbleibe bzw. diese im Sinn
einer gesetzlichen Vermutung (Fiktion) als ohne Weiteres gegeben anzusehen sei,
in der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung keine Stütze.
2.
Unabhängig von den
vorstehenden Überlegungen zur Auslegung von § 21 Abs. 3 GG liegt mit
dem im Zuge der Totalrevision der Kantonsverfassung erlassenen und auf den
1. Januar 2006 in Kraft getretenen Art. 20 Abs. 3 KV eine
gegenüber § 21 Abs. 2 und 3 GG (in Kraft seit 1. Dezember 1997)
neuere Bestimmung vor, welche als direkt anwendbare und gegenüber dem einfachen
Gesetzesrecht zudem höherrangigere Norm der genannten Bestimmung des
Gemeindegesetzes vorgeht, und zwar aus folgenden Gründen:
2.1
Gemäss Art. 20
Abs. 2 KV bestimmt das Gesetz im Rahmen des Bundesrechts abschliessend die
Voraussetzungen für den Erwerb des Kantons- und Gemeindebürgerrechts. Damit
soll diese Regelungsmaterie einerseits kantonalisiert und andererseits auf
Stufe des formellen Gesetzes angesiedelt werden (Kottusch, Art. 20
N. 3). Nicht zuletzt vor dem Hintergrund dieses spezifischen
Gesetzesvorbehalts verabschiedete der Kantonsrat am 22. November 2010 ein
kantonales Bürgerrechtsgesetz (vgl. dazu die zugehörige Weisung in ABl 2009,
2503), welches indessen in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 scheiterte
(Hinweise oben in E. 2.4). Damit blieb es bei der bisherigen Rechtslage,
welche der Vorgabe von Art. 20 Abs. 2 KV insofern nicht entspricht,
als zahlreiche Bestimmungen materiellen Gehalts auf Verordnungs- (kantonale
Bürgerrechtsverordnung) statt Gesetzesstufe (Gemeindegesetz) angesiedelt sind.
Der Verfassunggeber begnügte sich indessen nicht mit der reinen Zuweisung der
Rechtssetzungsbefugnis an den Gesetzgeber, sondern entschied sich dafür, in der
Verfassung selber Mindestvoraussetzungen für die Einbürgerung vorzusehen (vgl.
zu diesem bewussten und im Verfassungsrat einlässlich diskutierten Entscheid
Kottusch, Art. 20 N. 4 mit Protokollhinweisen). Diese finden sich in
Art. 20 Abs. 3 KV.
2.2
Unstreitig bezieht sich
Art. 20 Abs. 3 KV auf alle ordentlichen Einbürgerungen im Sinn von
Art. 12 ff. BüG, also auch auf jene Fälle, für welche das kantonale
Recht – wie dies § 21 Abs. 2 und 3 GG tut – einen Anspruch auf Einbürgerung
vorsieht (Kottusch, Art. 20 N. 5, sowie derselbe, Vorb. zu
Art. 20–21 N. 3). Im Protokoll des Verfassungsrates findet sich denn
auch ausdrücklich der Hinweis, dass die verfassungsrechtlichen Schranken von
Art. 20 Abs. 3 lit. a–c KV auch im Falle von Einbürgerungen mit
Rechtsanspruch gemäss § 21 Abs. 2 und 3 GG gelten sollen (Protokoll
des Zürcher Verfassungsrates, 52. Sitzung, 11. Juni 2004,
S. 2796 f.). Aus dem systematischen Zusammenhang von Abs. 3 und
Abs. 2 von Art. 20 KV ergibt sich weiter, dass die in Abs. 3
genannten Mindestvoraussetzungen sowohl für die Erteilung des Kantons- als auch
des Gemeindebürgerrechts gelten. Die Bestimmung von Art. 20 Abs. 3 KV
ist im Übrigen hinreichend deutlich und klar abgefasst ("Personen, die […]
eingebürgert werden wollen,
müssen
[…]"), sodass von einer unmittelbar
und sofort anwendbaren Verfassungsnorm und nicht bloss von einer einfachen Vorgabe
programmatischen Charakters für den Gesetzgeber im Rahmen des nach Abs. 2
noch zu erlassenden Einbürgerungsgesetzes auszugehen ist (im Ergebnis ebenso
Kottusch, Art. 20 N. 5 S. 240). Gleiches gilt etwa für die im
Gemeindegesetz nicht vorgesehene Voraussetzung angemessener Kenntnisse der deutschen
Sprache (Art. 20 Abs. 3 lit. a KV), was zur Folge hat, dass der
gemäss § 21 Abs. 3 GG erforderliche Schulunterricht nicht in einer
beliebigen Landessprache, sondern in Deutsch besucht worden sein muss; auch in
jenem Bereich geht die neuere Verfassungsnorm der älteren Gesetzesbestim­mung
vor (so übereinstimmend Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute
[Hrsg.], Ergänzungsband Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2011,
§ 21 N. 2; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 909; Kottusch,
Art. 20 N. 7).
2.3
Gleiches muss auch für
Art. 20 Abs. 3 lit. c KV gelten, wonach Personen, die eingebür­gert
werden wollen, mit den hiesigen Verhältnissen vertraut sein müssen. Dieses
Kriterium verlangt, dass der Einbürgerungskandidat in die schweizerischen
Verhältnisse eingegliedert und mit den hiesigen Lebensgewohnheiten, Sitten und
Gebräuchen vertraut ist, wozu auch Kenntnisse der Grundzüge der schweizerischen
Staats- und Gesellschaftsordnung gehören (Kottusch, Art. 20 N. 9).
Gehört das Integrationserfordernis damit zu den verfassungsrechtlichen
Mindestvoraussetzungen der Erteilung des Kantons- wie auch des Gemeindebürgerrechts,
kann es einer Gemeinde nicht nur nicht verwehrt sein, diese Voraus­setzung zu
prüfen, sondern sie ist zu einer solchen Prüfung vielmehr gar von Kantonsverfassung
wegen verpflichtet. Alles andere – insbesondere eine dem Kanton vorbehaltene,
stellvertretende Prüfung der Integrationsvoraussetzung – trüge der
selbständigen Bedeutung des Gemeindebürgerrechts neben dem kantonalen
Bürgerrecht, wie es für den Kanton Zürich insbesondere in Art. 20
Abs. 1 KV zum Ausdruck gebracht wird (vgl. zu den verworfenen
Alternativansätzen, welche dem Gemeindebürgerrecht einen geringeren Stellenwert
beizumessen beabsichtigten, Kottusch, Art. 20 N. 1), zu wenig
Rechnung. Soweit § 21 Abs. 3 GG – entgegen dem soeben (unter 1) zu
den Absichten des Gesetzgebers Ausgeführten – so verstanden werden will, dass
dadurch eine entsprechende Prüfung durch die Gemeinde ausgeschlossen werden
sollte, würde dieser Bestimmung demzufolge durch die neuere und höherrangige
Norm von Art. 20 Abs. 3 lit. c KV derogiert. Eine Gemeinde ist
mithin nicht verpflichtet, einen Kandidaten im Geltungsbereich von § 21 Abs. 3
GG auch dann zur Einbürgerung in ihr Gemeindebürgerrecht vorzusehen, wenn die
Voraussetzungen nach Art. 20 Abs. 3 lit. c KV dafür nicht
gegeben sind.
3.
Ergänzend anzumerken bleibt
Folgendes: Wie erwähnt wird die direkte und sofortige Anwendbarkeit von
Art. 20 Abs. 3 KV als genügend bestimmte Norm bejaht (soeben 2.2).
Die Pflicht zur direkten Anwendbarkeit der Kantonsverfassung ergibt sich aus
Art. 136 KV (Madeleine Camprubi in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Vorb. zu Art. 135–145
N. 13; in Bezug auf Art. 20 Abs. 3 KV Kottusch, Art. 20
N. 5 S. 240). Diese Pflicht gilt insbesondere nicht nur für die rechtssetzenden,
sondern auch für die rechtsanwendenden Behörden; beim Fehlen entsprechender
Ausführungsvorschriften sind die Rechtsanwendungsorgane nicht nur berechtigt,
sondern verpflichtet, die Verfassung in richterlicher Lückenfüllung direkt
anzuwenden; eine allgemeine Weitergeltung des bisherigen, verfassungswidrig gewordenen
Rechts, bis die erforderlichen Ausführungsvorschriften erlassen würden, ist
nicht vorgesehen. Auch für die Zürcher Kantonsverfassung wird dabei
übergangsrechtlich dem Regierungsrat die Kompetenz zuerkannt, provisorische
Übergangsregelungen auf
Verordnungsstufe aufzustellen, wenn der Gesetzgeber verfassungsrechtlich
erforderliche Ausführungsvorschriften nicht erlassen hat (zum Vorstehenden Camprubi,
Art. 136 N. 9).
Wie erwähnt, entspricht die weiter
geltende altrechtliche kantonale
Einbürgerungs
-
gesetzgebung (in G
emeindegesetz
und
kantonaler Bürgerrechtsverordnung
)
weder all
-
gemein (hinsichtlich der von Art.
20 Abs.
2 KV geforderten Normstufe)
noch in Bezug auf die Einbürgerungskriterien von Art.
20 Abs.
3 KV im Kontext von § 21
Abs. 3 GG den kantonsve
r
fassungsrechtlichen
Vorgaben. Damit war es dem Regierungsrat als Verordnunggeber übergangsrechtlich
bis zum Inkrafttreten eines noch ausstehenden kantonalen Einbürgerungsgesetzes
unbenommen, übergangsrechtlich gesetzesdero
-
gierendes
Verordnungsrecht zu erlassen, ansonsten ein verfassungswidriger Zustand weiterhin
andauern würde. Einer formell-gesetzlichen Grundlage bedarf es dazu, soweit –
wie vorliegend – direkt anwen
d
bares, übergeordnetes
Verfassungsrecht zur Diskussion steht, nach hier vertretener Auffassung
entgegen der Mehrheitsmeinung (oben E.
3.2.1 am
Ende) deshalb gerade nicht. Insofern sind auch die vom Regierungsrat neu
eingefügten bzw. revidierten Bestimmungen auf Verordnungsstufe (§
21a in Verbindung mit §
28 lit.
a BüV in der Fassung vom 11. Juni 2014 [OS 69, 353]) nicht zu
beanstanden. Das darin Geregelte ergibt sich freilich bereits aus dem Vorrang
von Art.
20 Abs.
3
KV gegenüber § 21 Abs.
2 und 3 GG (oben 2),
weshalb die Bestimmungen im vorliegenden Zusammen
-
hang
lediglich deklaratorischen bzw. klarstellenden Charakters sind.