zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00249 · 2004-09-09 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung: Aufhebung einer Festsetzung einer kommunalen Erholungszone im Rekursverfahren vor der Baurekurskommission (BRK), weil die übergeordneten richtplanerischen Festsetzungen im Zeitpunkt des Rekursentscheids noch ausstehend waren (Golfplatz Bonstetten/Wettswil a.A.) Abwicklung und Koordination von Rechtsmittelverfahren bei der Anfechtung einer Festsetzung einer kommunalen Zone. Wird eine solche Festsetzung nicht genehmigt und diese Nichtgenehmigung anschliessend nicht angefochten, so fehlt es im Rechtsmittelverfahren gegen die Festsetzung selber an einem Anfechtungsobjekt. Dieses Rechtsmittelverfahren ist deshalb infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben (E. 2.1). Diese Konstellation trifft vorliegend insofern zu, als drei Grundstücke von der Genehmigung ausgenommen wurden (E. 2.2). Charakterisierung der Lage des für den Golfplatz vorgesehenen Gebiets nach kantonalem und regionalem Richtplan (E. 3.1). Im Zeitpunkt des Rekursentscheids entsprach die für das Gebiet festgesetzte kommunale Erholungszone nicht den übergeordneten richtplanerischen Festsetzungen, was die BRK veranlasste, die Zonenfestsetzung aufzuheben (E. 3.2, 3.3). Diese fehlenden Festsetzungen im Richtplan sind inzwischen vorgenommen worden, und sie dürfen unter den konkreten Umständen im Beschwerdeverfahren berücksichtigt werden. Damit entfällt der Rechtsgrund, der die BRK dazu geführt hat, die Zonenfestsetzung aufzuheben (E. 3.4). Der Verzicht der BRK, das Rekursverfahren bis zum Vorliegen der notwendigen Festsetzungen im Richtplan zu sistieren, stellt keine Rechtsverletzung dar (E. 3.5). Gutheissung der Beschwerde der beiden Gemeinden und Rückweisung an die BRK (E. 3.6, 4).

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.09.0 VB.2002.00249
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.09.0 VB.2002.00249
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.09.0 VB.2002.00249

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00249
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00249
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.09.2004
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: Aufhebung einer Festsetzung einer kommunalen Erholungszone im Rekursverfahren vor der Baurekurskommission (BRK), weil die übergeordneten richtplanerischen Festsetzungen im Zeitpunkt des Rekursentscheids noch ausstehend waren (Golfplatz Bonstetten/Wettswil a.A.)
Abwicklung und Koordination von Rechtsmittelverfahren bei der Anfechtung einer Festsetzung einer kommunalen Zone. Wird eine solche Festsetzung nicht genehmigt und diese Nichtgenehmigung anschliessend nicht angefochten, so fehlt es im Rechtsmittelverfahren gegen die Festsetzung selber an einem Anfechtungsobjekt. Dieses Rechtsmittelverfahren ist deshalb infolge Gegenstandslosigkeit abzuschreiben (E. 2.1). Diese Konstellation trifft vorliegend insofern zu, als drei Grundstücke von der Genehmigung ausgenommen wurden (E. 2.2).
Charakterisierung der Lage des für den Golfplatz vorgesehenen Gebiets nach kantonalem und regionalem Richtplan (E. 3.1). Im Zeitpunkt des Rekursentscheids entsprach die für das Gebiet festgesetzte kommunale Erholungszone nicht den übergeordneten richtplanerischen Festsetzungen, was die BRK veranlasste, die Zonenfestsetzung aufzuheben (E. 3.2, 3.3). Diese fehlenden Festsetzungen im Richtplan sind inzwischen vorgenommen worden, und sie dürfen unter den konkreten Umständen im Beschwerdeverfahren berücksichtigt werden. Damit entfällt der Rechtsgrund, der die BRK dazu geführt hat, die Zonenfestsetzung aufzuheben (E. 3.4). Der Verzicht der BRK, das Rekursverfahren bis zum Vorliegen der notwendigen Festsetzungen im Richtplan zu sistieren, stellt keine Rechtsverletzung dar (E. 3.5).
Gutheissung der Beschwerde der beiden Gemeinden und Rückweisung an die BRK (E. 3.6, 4).
Stichworte:
BONSTETTEN
ERHOLUNGSZONE
GOLFPLATZ
KOORDINATION
LANDSCHAFTSFÖRDERUNGSGEBIET
LANDWIRTSCHAFTSGEBIET
NUTZUNGSPLANUNG
PLANABSTIMMUNG
PLANHIERARCHIE
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RICHTPLAN
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
SISTIERUNG
VERFAHRENSERLEDIGUNG
WETTSWIL A.A.
Rechtsnormen:
§ 16 PBG
§ 23 PBG
§ 30 PBG
§ 36 PBG
Art. 16 RPG
§ 42 Abs. I lit. d VRG
§ 43 Abs. I lit. d VRG
Publikationen:
RB 2004 Nr. 57 S. 114
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Mit Beschlüssen vom 10. Mai bzw. 18.
Juni 2001, publiziert am 29. Juni 2001 im kantonalen Amtsblatt, setzten die
Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. in teilweiser Revision ihrer Bau- und
Zonenordnungen eine gemeindeübergreifende Erholungszone für einen Golfplatz im
Gebiet Stierenmaas und Vorschriften für diese Zone fest. Dadurch soll die bestehende
Golfübungsanlage "Driving Range" Chrügelmatte, Wettswil a.A., zu
einem 18-Loch-Golfplatz erweitert werden.
II.
Dagegen erhoben unter anderem die
heutigen Beschwerdegegner – Nr. 2 als Grundeigentümer sowie Nrn. 1, 3, 4, 5 und
6 als Pächter von bislang landwirtschaftlich genutzten Grundstücken  innerhalb
der neu ausgeschiedenen Erholungszone – mit gemeinsamer Eingabe vom 24. Juli
2001 Rekurs an die Baurekurskommission II. Diese führte nach Einholung der
Vernehmlassungen der Gemeinde Bonstetten und Wettswil a.A. am 5. März 2002
einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 25. Juni 2002 hiess sie die
vereinigten Rekurse der heutigen Beschwerdegegner gut und hob die Beschlüsse
der beiden Gemeinden vom 10. Mai bzw. 18. Juni 2001 betreffend Festsetzung der
Erholungszone einschliesslich der zugehörigen Vorschriften auf (Disp.-Ziff.
III). Die Rekurskosten von Fr. 7'242.- auferlegte sie je zur Hälfte den
Gemeinden Bonstetten und Wettswil a.A. (Disp.-Ziff. IV), welche sie zudem je
zur Zahlung einer Parteientschädigung von je Fr. 150.- an die sechs Rekurrenten
(insgesamt also von Fr. 1'800.-) verpflichtete (Disp.-Ziff. V).
Die Kommission erwog im Wesentlichen (E.
7): Das zur Umzonung vorgesehene Gebiet liege gemäss dem kantonalen Siedlungs-
und Landschaftsplan vom 31. Januar 1995/2. April 2001 im Landwirtschaftsgebiet
mit Fruchtfolgefläche. Der mit Regierungsratsbeschluss Nr. 1251 vom 3. Juni
1998 festgesetzte Siedlungs- und Landschaftsplan der Region Knonaueramt habe
das fragliche Gebiet dem Landschaftsförderungsgebiet zugewiesen. Am 15./21. Mai
2001 habe die Delegiertenversammlung der Zürcher Planungsgruppe Knonaueramt die
Revision des regionalen Siedlungs- und Landschafsplanes 1998 zwecks Festlegung
eines Erholungsgebiets C für einen 18-Loch-Golfplatz im streitbetroffenen
Gebiet beschlossen; mit Eingabe vom 28. Juni 2001 an das Amt für Raumordnung
und Vermessung (ARV) habe sie sodann den Regierungsrat um Festsetzung dieser
Änderung ersucht. Letzterer habe jedoch hierüber noch nicht Beschluss gefasst,
was daran liege, dass das ARV (offenbar praxisgemäss) mit der Weiterleitung des
Änderungsantrags zuwarte, bis die Baurekurskommission über die angefochtene
Zonenplanänderung entschieden habe. Ein solches Vorgehen widerspreche jedoch
der planerischen Stufenfolge gemäss § 16 des Planungs- und Baugesetzes vom 7.
September 1975 (PBG), wonach die Gemeinden ihre Zonenordnung in Nachachtung der
übergeordneten richtplanerischen Festlegungen auszuge-stalten hätten. Letztere
bildeten daher auch den Massstab für die Beurteilung der Rechtsmittel gegen die
Zonenplanänderungen. Über den Antrag der Planungsgruppe Knonau-eramt um
Änderung des regionalen Richtplanes (Festsetzung eines regionalen Erholungsgebiets)
werde der Regierungsrat in umfassender Abwägung aller sich entgegenstehenden
öffentlichen und privaten Interessen zu entscheiden haben. Der
Baurekurskommission stehe es nicht zu, den Regierungsrat "zum Entscheid
über die beantragte richtplanerische Festlegung zu verpflichten". Sie habe
demnach beim Entscheid über die gegen die Zonenplanänderung erhobenen Rekurse
"ohne weiteres" vom geltenden regionalen Richtplan von 1998
auszugehen. Das dort festgesetzte Landschaftsförderungsgebiet bilde keine genügende
richtplanerische Grundlage für die streitbetroffene Erholungszone. Diese
verstosse daher gegen § 16 PBG.
III.
Mit gemeinsamer (vorsorglicher)
Beschwerde vom 26. Juli 2002 beantragten die Gemeinderäte Bonstetten und Wettswil
a.A. dem Verwaltungsgericht, den Entscheid der Baurekurskommission II vom 25.
Juni 2002 aufzuheben und die Sache zum Neuentscheid an diese Behörde
zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegner.
Mit Präsidialverfügung vom 14. August
2002 wurde den Beschwerdeführerinnen gestützt auf § 155 Abs. 1 und 4 des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 aufgegeben, baldmöglichst den Beschluss ihrer
Gemeindeversammlungen über die definitive Beschwerdeerhebung einzuholen und
einzureichen. Diese Beschlussfassungen erfolgten am 26. bzw. 27. April
2004, wobei beide Gemeindeversammlungen der Beschwerdeerhebung zustimmten.
Mit weiteren verfahrensleitenden
Anordnungen wurde in der Zwischenzeit zunächst im Hinblick darauf zugewartet,
dass der Regierungsrat die von ihm zu treffenden Entscheide betreffend die
Änderung des regionalen Richtplans Knonaueramt (Festsetzung des Erholungsgebiets
C) sowie betreffend eine noch hängige Stimmrechtsbeschwerde gegen den Beschluss
der Gemeindeversammlung Wettswil a.A. vom 18. Juni 2001 (bzw. gegen den
abweisenden Rekursentscheid des Bezirksrats Affoltern a.A. vom 26. November
2001) bis Ende 2002 in Aussicht stellte (vgl. Präsidialverfügung vom 9. Oktober
2002). Mit Beschluss vom 18. Dezember 2002 wies der Regierungsrat die erwähnte
Stimmrechtsbeschwerde ab. Die dagegen erhobene staatsrechtliche Beschwerde
wurde mit Verfügung des bundesgerichtlichen Instruktionsrichters vom 3.
November 2003 bis zum rechtskräftigen Abschluss des vorliegenden
Beschwerdeverfahrens VB.2002.00249 sistiert. Mit Beschluss vom 8. Januar 2003
ergänzte der Regierungsrat entsprechend dem Antrag der Delegiertenversammlung
der regionalen Planungsgruppe Knonaueramt den regionalen Richtplan mit der
Festlegung eines besonderen Erholungsgebietes C für den Golfplatz Stierenmaas.
Mit Präsidialverfügung vom 29. Januar
2003 wurde die Baudirektion gestützt auf § 329 Abs. 4 PBG eingeladen, bezüglich
der streitbetroffenen Festlegungen der Bau- und Zonenordnung gemäss Beschlüssen
der Gemeindeversammlungen Bonstetten vom 10. Mai 2001 bzw. Wettswil a.A. vom
18. Juni 2001 baldmöglichst den Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim
Regierungsrat einzuholen und dem Verwaltungsgericht zuzustellen. Auf eine von
neun Personen (worunter fünf der heutigen Beschwerdegegner) gegen diese Verfügung
erhobene staatsrechtliche Beschwerde trat das Bundesgericht mit Urteil vom
20. März 2003 nicht ein. Mit Beschluss vom 6. Januar 2004 genehmigte der
Regierungsrat die streitbetroffene Teilrevision des Zonenplans (Disp.-Ziff. I).
Von der Genehmigung ausgenommen wurden die auf Gemeindegebiet Bonstetten
liegenden Grundstücke Kat.Nr. 439, 440 und 441 (Disp.-Ziff. II), dies mit der
Begründung, der Eigentümer dieser drei Grundstücke (der heutige
Beschwerdegegner X) habe seine definitive Zustimmung zum Golfplatzprojekt
verweigert (vgl. auch Regierungsratsbeschluss Nr. 1065 vom 14. Juli 2004 mit
Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage betreffend die Genehmigung). Zu
diesem Genehmigungsbeschluss nahmen die Beschwerdegegner sowie eine weitere
Person mit Eingabe vom 18. Februar 2004 unaufgefordert Stellung.
Im Rahmen des am 12. Mai 2004
angeordneten Schriftenwechsels beantragten die Beschwerdegegner mit Eingabe vom
30. August 2004, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei; in
verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde die Durchführung eines Augenscheins, die
Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung
beantragt.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.
Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Aus § 329 Abs. 4 PBG ergibt sich, dass in Fällen,
in denen eine kommunale Zonenplanfestsetzung angefochten wird, der
Genehmigungsentscheid der Baudirektion bzw. des Regierungsrats erst nach
Vorliegen des Rekursentscheids der Baurekurskommission zu treffen ist. Wird der
Rekursentscheid an das Verwaltungsgericht weiter gezogen, hat dieses den
Genehmigungsentscheid der Baudirektion bzw. des Regierungsrats einzuholen und
dementsprechend auch die erforderliche Koordination zwischen dem
Rechtsmittelverfahren über die Nutzungsplanung und dem genehmigungsrechtlichen
Entscheid sicherzustellen (zur Rechtsbeständigkeit von § 329 Abs. 4 PBG vgl.
BGr, 22. November 2000, ZBl 102/2001, S. 383; damit ist die frühere Praxis des
Verwaltungsgerichts, die von der Bundesrechtswidrigkeit der genannten
Vorschrift ausging und eine entsprechende Koordination bereits im Rekursverfahren
vor Baurekurskommission für erforderlich hielt, hinfällig geworden; zu dieser
früheren Praxis vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 38 und 106).
Gemäss § 43 Abs. 1 lit. d VRG ist die
Beschwerde gegen Entscheide betreffend die Genehmigung von Erlassen
grundsätzlich ausgeschlossen, jedoch (im Sinn einer Gegenausnahme) gegen
Nichtgenehmigungen auf dem Gebiet des Raumplanungs-, Bau- und Strassenrechts
zulässig. Demnach ist bei genehmigungsrechtlichen Entscheiden der Baudirektion
bzw. des Regierungsrats betreffend Bau- und Zonenordnungen (§ 89 in Verbindung
mit § 2 lit. a und b PBG) zwischen Genehmigungen einerseits und
Nichtgenehmigungen bzw. nicht vorbehaltlosen Genehmigungen anderseits zu
unterscheiden; ersteren kommt kein Verfügungscharakter zu, während letztere ein
selbständiges Anfechtungsobjekt bilden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 12; vgl.
auch § 19 N. 37). Von diesen Grundsätzen ist auch bei der gestützt auf § 329
Abs. 4 PBG erforderlichen Koordination auszugehen. Nach der in Anwendung dieser
Bestimmung massgebenden Praxis des Verwaltungsgerichts wird ein
Beschwerdeverfahren betreffend eine kommunale Bau- und Zonenordnung gegenstandslos,
soweit der Regierungsrat die streitbetroffene Festlegung nicht genehmigt und
sofern die davon betroffene Prozesspartei gegen die Nichtgenehmigung nicht
fristgerecht Beschwerde erhebt.
2.2
Auf diese Rechtsfolge ist denn auch im vorliegenden
Beschwerdeverfahren in der Präsidialverfügung vom 29. Januar 2003 hingewiesen
worden. Gegen Disp.-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom 6. Januar 2004
konnte laut zutreffender Rechtsmittelbelehrung in Disp.-Ziff. III binnen
dreissig Tagen Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden. Die
Gemeinden Bonstetten und Wettswil a A., die sich im vorliegenden Verfahren als
Beschwerdeführerin für die Rechtsbeständigkeit ihrer von der Baurekurskommission
aufgehobenen Zonenplanänderung wehren, haben beim Verwaltungsgericht keine
solchen Rechtsmittel eingereicht. Das Beschwerdeverfahren ist daher insoweit
als gegenstandlos abzuschreiben, als die streitbetroffene Zonenplanänderung die
Grundstücke Kat.Nrn. 439, 440 und 441 des Beschwerdegegners 2 betrifft.
3.
3.1
Das von der Umzonung betroffene Gebiet liegt gemäss
dem kantonalen Siedlungs- und Landschaftsplan vom 31. Januar 1995 in der
Fassung vom 2. April 2001 im Landwirtschaftsgebiet mit Fruchtfolgefläche.
Gemäss Ziff. 3.2.2 des Textes zum kantonalen Richtplan umfasst das
Landwirtschaftsgebiet in Übereinstimmung mit Art. 16 des Bundesgesetzes vom 22.
Juni 1979 über die Raumplanung in der Fassung vom 20. März 1998 (RPG) und § 36
PBG Land, das sich für die landwirtschaftliche Nutzung oder den Gartenbau eignet
oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich genutzt werden soll. Der vom
Regierungsrat am 3. Juni 1998 festgesetzte Siedlungs- und Landschaftsplan der
Region Knonaueramt wies das fragliche Gebiet dem Landschaftsförderungsgebiet
zu. Gemäss Ziff. 3.2.3 des Textes zum regionalen Richtplanes vom 3. Juni 1998
werden als Landschaftsförderungsgebiet Flächen bezeichnet, die aus
überkommunaler Sicht aufgrund ihrer landschaftlichen Eigenart, ihrer
biologisch-ökologischen Vielfalt und ihres Erholungswerts insgesamt in ihrem
Charakter erhalten oder weiterentwickelt werden sollen. Landschaftsförderungsgebiete
sind eine überlagernde Festlegung, welche die Grundnutzung prinzipiell nicht einschränkt;
hingegen sollen typische Landschaftselemente erhalten bleiben; eine nachhaltige
Kulturlandpflege ist zu gewährleisten; zugleich sind die Voraussetzungen für
eine auch in wirtschaftlicher Hinsicht attraktive Bewirtschaftung zu schaffen.
– Diese Umschreibung steht im Einklang mit § 30 in Verbindung mit § 23 PBG.
Gemäss Ziff. 3.3.1 des Textes zum regionalen Richtplan betrachtet die Zürcher
Planungsgruppe Knonaueramt – ein Zweckverband im Sinn von § 12 Abs. 1 PBG – das
ganze Knonaueramt als einheitlichen Landschaftsraum, das dem
Landschaftsförderungsgebiet zugewiesen werde; diese Ausscheidung wird aber
zugleich als "etwas summarisch" bezeichnet und mit dem Vorbehalt
verbunden, sie später zu überprüfen und eine differenziertere Lösung
anzustreben.
Die Zürcher Planungsgruppe Knonaueramt
hat am 15. Mai 2001 beschlossen, das streitbetroffene Gebiet in Änderung des
regionalen Richtplanes als Erholungsgebiet C für einen 18-Loch-Golfplatz
auszuscheiden bzw. dem für die Festsetzung zuständigen Regierungsrat (vgl. § 32
Abs. 2 PBG) einen entsprechenden Änderungsantrag zu unterbreiten. Der Regierungsrat
hat hierüber erst am 8. Januar 2003, nach Abschluss des Rekursverfahrens vor
Baurekurskommission, befunden und den regionalen Richtplan antragsgemäss durch
ein Erholungsgebiet C zum genannten Zweck ergänzt.
3.2
Wie die Baurekurskommission zutreffend erwogen hat
(E. 7b), ist nicht auszuschliessen, dass die im Rahmen der kommunalen
Nutzungsplanung festgesetzte Erholungszone für das gemäss kantonalem Richtplan
im Landwirtschaftsgebiet mit Fruchtfolgefläche liegende Areal mit den Vorgaben
der kantonalen Richtplanung vereinbar ist, da Letztere die Möglichkeit
ausdrücklich vorsieht, das Landwirtschaftsgebiet zu "durchstossen",
das heisst für nichtlandwirtschaftliche öffentliche Aufgaben oder andere
spezielle Nutzungen in Anspruch zu nehmen (vgl. Ziff. 3.2.3 lit. c des Textes
zum kantonalen Richtplan; zum Begriff der "Durchstossung" und dessen
terminologischer Abgrenzung zu jenem der sachlich gerechtfertigten Abweichung
untergeordneter Natur im Sinn von § 16 Abs. 2 PBG; vgl. RB 2003 Nr. 71 E.
2). Die Baurekurskommission hat die streitbetroffene kommunale Nutzungsplanung
aufgehoben, weil sie nicht vereinbar mit dem – zur Zeit des Rekursentscheids
noch geltenden – regionalen Richtplan bzw. dem dort festgesetzten Landschaftsförderungsgebiet
sei. Dieser Erwägung ist zuzustimmen. Gemäss Ziff. 3.4.2.2 lit. b des Textes
zum kantonalen Richtplan bezeichnen die Regionen Erholungsgebiete von regionaler
Bedeutung, insbesondere zur planungsrechtlichen Festlegung von Standorten für
Golfplätze.
3.3
Die Beschwerdeführerinnen stellen denn auch die
Notwendigkeit einer derartigen Festlegung im regionalen Richtplan nicht in
Abrede. Sie machen jedoch geltend, die Baurekurskommission hätte das
Rekursverfahren im Interesse der Verfahrensökonomie bis zum Vorliegen des
regierungsrätlichen Beschlusses betreffend die Änderung des regionalen
Richtplanes sistieren müssen. Hätte sie dies "pflichtgemäss" getan,
wäre es Sache der Beschwerdeführerinnen gewesen, das ARV oder den Regierungsrat
zu einer raschen Entscheidung über die Änderung des regionalen Richtplanes
anzuhalten. Eine Sistierung des Rekursverfahrens hätte sich zudem auch gestützt
auf den Grundsatz von Treu und Glauben aufgedrängt. Die Beschwerdeführerinnen
hätten nämlich die vorgesehene Änderung ihrer Zonenpläne frühzeitig der
Baudirektion zur Vorprüfung eingereicht. Diese habe in ihrer Stellungnahme vom
19. Februar 2001 sowie in den dazu gehörigen Mitberichten mit keinem Wort
erwähnt, dass die Änderung des regionalen Richtplans bereits vor den Beschlussfassungen
der Gemeindeversammlungen über die Zonenplanänderung beschlossen sein müsse.
Zudem habe die Zürcher Planungsgruppe Knonaueramt, wie aus deren Schreiben vom
28. Juni 2001 an das ARV hervorgehe, ihre eigene Beschlussfassung vom 15. Mai
2001 (betreffend Antrag auf Änderung des regionalen Richtplans) mit dem Vorbehalt
verbunden, dass die Gemeindeversammlungen Bonstetten und Wettswil a.A. den diesbezüglichen
Zonenplanänderungen zustimmten; sie habe damit vermeiden wollen, dass der Richtplan
nach einem negativen Ausgang des kommunalen Zonenplanverfahrens erneut geändert
werden müsste, und habe daher den Änderungsantrag erst nach dem positiven Ausgang
der kommunalen Beschlussfassung dem ARV weitergeleitet.
3.4
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass der angefochtene
Rekursentscheid in materiellrechtlicher-inhaltlicher Hinsicht nicht zu beanstanden
ist. In Frage steht einzig, ob er aus verfahrensrechtlicher Sicht aufzuheben
sei.
Dabei ist vorab zu berücksichtigen, dass
nunmehr die im regionalen Richtplan erforderliche Grundlage, die im Zeitpunkt
der Beschlussfassung der Vorinstanz fehlte, mit dem Regierungsratsbeschluss vom
8. Januar 2003 vorhanden ist. Ist eine während des verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahrens in Kraft getretene Norm intertemporal eindeutig auf den
zur Beurteilung stehenden Streitgegenstand anwendbar, so ist prozessrechtlich
deren Berücksichtigung nach dem Grundsatz der richterlichen Rechtsanwendung angezeigt,
sofern dadurch der Streitgegenstand nicht verändert wird und keine neuen Ermessensfragen
aufgeworfen werden. Bei der Überprüfung von Dauerverwaltungsakten ist daher in
der Regel das neue Recht anwendbar. Allgemein sollten während des Beschwerdeverfahrens
eingetretene Rechtsänderungen stets dann berücksichtig werden, wenn der Beschwerdeentscheid
andernfalls nur theoretische Bedeutung hätte (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 18,
mit Hinweisen). Diese im Zusammenhang mit der Überprüfung von Verfügungen
entwickelten Grundsätze sind auch dort heranzuziehen, wo es wie hier um die Überprüfung
kommunaler Nutzungsplanungen auf ihre Übereinstimmung mit der übergeordneten
Richtplanung geht. Daraus folgt, dass es sich aus heutiger Sicht nicht
rechtfertigt, die Beschlüsse der Beschwerdeführerinnen vom 10. Mai bzw. 18.
Juni 2001 betreffend Festsetzung einer gemeindeübergreifenden Erholungszone
einzig deswegen aufzuheben, weil im damaligen Zeitpunkt die erforderliche
Grundlage im regionalen Richtplan noch nicht vorhanden war. Damit entfällt aber
auch der Rechtsgrund, der die Baurekurskommission dazu geführt hat, die
genannten Beschlüsse aufzuheben. Demnach ist der Rekursentscheid der Baurekurskommission
aufzuheben.
3.5
Eine andere Frage ist es, ob angesichts der nunmehr
vorhandenen Grundlage im regionalen Richtplan der Neuentscheid betreffend die
Rechtmässigkeit der von den Beschwerdegegnern angefochtenen kommunalen
Zonenplanänderungen direkt durch das Verwaltungsgericht zu treffen oder ob die
Sache zum Neuentscheid an die Baurekurskommission zurückzuweisen sei.
Eine Rückweisung an die Baurekurskommission
würde sich von vornherein aufdrängen, wenn die Kommission mit dem Verzicht auf
eine Sistierung verfahrensrechtliche Bestimmungen oder Grundsätze klar verletzt
hätte. Das kann ihr nicht ohne weiteres vorgeworfen werden. Die Kommission ist
zutreffend davon ausgegangen, dass die Festsetzung einer kommunalen
Erholungszone für den streitbetroffenen Golfplatz einer Anpassung der regionalen
Richtplanung bedarf, welche grundsätzlich vor der Änderung des kommunalen Zonenplans
vollzogen werden müsste. Eine Sistierung des Rekursverfahrens bis zum Vorliegen
des regierungsrätlichen Festsetzungsbeschlusses drängte sich nur unter der
Annahme auf, dass die Berücksichtigung einer nachträglichen Rechtsänderung –
hier der Festlegung "Erholungsgebiet C" im regionalen Richtplan – im
Rekursverfahren zulässig sei. Wie erwähnt (vgl. für das Beschwerdeverfahren
vorn E. 3.4; für das Rekursverfahren Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 52) ist die
Berücksichtigung einer neuen richtplanerischen Grundlage im Rechtsmittelverfahren
als zulässig zu erachten. Die Baurekurskommission hat indessen eine Sistierung
des Verfahrens nicht von vornherein ausgeschlossen, sondern in dieser Frage
Kontakt mit dem ARV aufgenommen, das sich auf den Standpunkt stellte, dass der
Regierungsrat über die Änderung des regionalen Richtplans erst im Rahmen der
genehmigungsrechtlichen Prüfung entscheide, also nach Abschluss des Rekursverfahrens
und bei einer allfälligen Beschwerde gegen den Rekursentscheid im Rahmen des
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens (vgl. Aktennotiz der
Baurekurskommission vom 4. März 2002, zur Koordination dieses Rechtsmittelverfahrens
mit der genehmigungsrechtlichen Prüfung vgl. vorn E. 2). Dass ein derartiges
Vorgehen des Regierungsrats dessen Praxis entspricht, ergibt sich aus den
Vorbringen der Baudirektion im Schreiben vom 27. September 2002 sowie aus den
Erwägungen im regierungsrätlichen Festsetzungsbeschluss vom 8. Januar 2003.
Darin wird ausgeführt, entsprechende Anträge der regionalen Planungsverbände
auf Änderung des Richtplans würden ihm erst dann zur Festsetzung unterbreitet,
wenn Klarheit über die Realisierungschancen des einzelnen Golfplatzprojektes bestehe;
im vorliegenden Fall sei es jedoch "zweckmässig", den Entscheid über
die Änderung des regionalen Richtplanes ausnahmsweise noch vor jenem über die
Genehmigung des kommunalen Nutzungsplans zu treffen. (Wenn der Regierungsrat im
vorliegenden Fall im Sinn einer Ausnahme von seiner Praxis abgewichen ist, so
dürfte dies wohl eher darauf zurückzuführen sein, dass die Baudirektion auf
entsprechende Präsidialverfügung des Verwaltungsgerichts vom 14. August 2002
mit Schreiben vom 27. September 2002 eine baldigen Entscheid betreffend die
Änderung des regionalen Richtplans zugesichert hat.) – Demnach hat die Baurekurskommission
einen sachlichen Grund genannt, der gegen eine Sistierung des Rekursverfahrens
sprach, weshalb der Verzicht auf eine solche Sistierung kaum als
Rechtsverletzung gewürdigt werden kann, zumal den Rekursbehörden bezüglich der
Frage der Verfahrenssistierung ein grosser Ermessensspielraum zusteht (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4-31 N. 31).
Es kann angemerkt werden, dass die
dargelegte Praxis der Baudirektion und des Regierungsrats, bei
Golfplatzprojekten von privaten Trägerschaften über die erforderliche Änderung
des regionalen Richtplanes nach Änderung des kommunalen Zonenplans sowie nach
Abschluss eines allfällig anschliessenden Rekursverfahrens zu befinden, kaum zu
überzeugen vermag. Zwar ist einzuräumen, dass ein stufengerechtes Vorgehen
(vorab Festsetzung des Richtplans und hernach Änderung des Zonenplans) das
Risiko in sich birgt, bei Scheitern der Zonenplanrevision den regionalen
Richtplan kurzfristig erneut ändern zu müssen, was beim eher schwerfälligen
System der zürcherischen Richtplanung mit erheblichen Umtrieben verbunden sein
kann (vgl. Schreiben der Baudirektion vom 27. September 2002). Gegen ein
stufengerechtes Vorgehen lässt sich aber jedenfalls nicht einwenden, dass auch
der regierungsrätliche Entscheid über die Genehmigung des kommunalen Zonenplans
erst nach Abschluss des Rekursverfahrens erfolge. Zum einen handelt es sich bei
dieser Regel um eine vom Gesetzgeber bewusst getroffene Ordnung (§ 329 Abs. 4
PBG, dazu vorn E. 2). Zum andern lässt sich die Funktion und Tragweite des
regierungsrätlichen Genehmigungsbeschlusses nicht mit jener des
Festsetzungsbeschlusses betreffend die Änderung des regionalen Richtplanes (als
Voraussetzung der diesbezüglichen kommunalen Zonenplanfestsetzung) vergleichen.
– Abschliessend ist hier aber nicht darüber zu befinden, ob es recht- und
zweckmässig sei, bei derartigen Projekten die erforderlichen Zonenplanänderungen
der betroffenen Gemeinde vor der Beschlussfassung des Regierungsrats über die
ebenfalls erforderlichen Richtplanänderungen vorzunehmen.
3.6
Dass der Baurekurskommission hinsichtlich des
Verzichts auf eine Verfahrenssistierung keine Verletzung von Verfahrensvorschriften
(vgl. § 50 Abs. 2 lit. d VRG) vorgeworfen werden kann, bedeutet nicht, dass von
einer Rückweisung der Sache an diese Vorinstanz abzusehen sei. Letztere hat
sich in ihrem nach dem Gesagten aufzuhebenden Entscheid im Wesentlichen erst mit
einem einzelnen Aspekt, nämlich der Frage befasst, ob die angefochtenen
Zonenplanänderungen mit dem regionalen Richtplan vereinbar seien. Alle übrigen
Rügen der heutigen Beschwerdegegner  sowie weitere sich stellende Fragen zur
Rechtmässigkeit der angefochtenen Zonenplanfestsetzungen sind von ihr noch
nicht geprüft worden. Zur noch erforderlichen Beurteilung gehört neben denn
zahlreichen Einwendungen in der Rekursschrift vom 24. Juli 2001 auch die
akzessorische Überprüfung der nunmehr vorliegenden Ergänzung des regionalen
Richtplans, das heisst der Festlegung eines Erholungsgebietes für das
streitbetroffene Areal (zu den Voraussetzungen einer derartigen "Durchstossung"
des Landwirtschaftsgebiets gemäss kantonalem Richtplan vgl. Ziff. 3.2.3 lit. c
des Richtplantextes und dazu RB 2003 Nr. 71 E. 5). Bei der Überprüfung
kommunaler Bau- und Zonenordnungen steht der Rekursbehörde – anders als dem
Verwaltungsgericht (§ 50 VRG) – neben der Rechtskontrolle auch eine
Ermessenskontrolle zu (§ 20 VRG). Dass sich die Baurekurskommission in
derartigen planungsrechtlichen Streitigkeiten zwecks Wahrung der
Gemeindeautonomie Zurückhaltung bei der Ausübung der Ermessenskontrolle
aufzuerlegen hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20), ändert nichts daran, dass
ihre Kognition weiter als jene des auf Rechtskontrolle beschränkten Verwaltungsgerichts
reicht. Hinzu kommt, dass sich aufgrund des erst nach Abschluss des Rekursverfahrens
getroffenen Genehmigungsentscheids des Regierungsrats vom 6. Januar 2004 der
Streitgegenstand insofern verändert hat, als die angefochtenen
Zonenplanfestsetzungen teilweise nicht genehmigt worden sind; im Umfang der
Nichtgenehmigung – bezüglich der Grundstücke Kat.Nrn. 439, 440 und 441 des
Beschwerdegegners X ist das Rechtsmittelverfahren gegenstandlos geworden (vgl.
vorn E. 2), und die Veränderung des Streitgegenstands wirft bezüglich der
Rechtmässigkeit der angefochtenen Zonenplanfestlegungen neue Fragen auf.
Demnach sprechen gewichtige, sich aus der unterschiedlichen Kognition von Verwaltungsgericht
und Rekursbehörde sowie aus der Veränderung des Streitgegenstands ergebende
Gründe dafür, die Sache zum Neuentscheid an die Baurekurskommission zurückzuweisen.
Bei der Wiederaufnahme des Rekursverfahrens
wird die Baurekurskommission auch zu prüfen haben, ob die Eigentümer der von
den Zonenplanänderungen betroffenen Grundstücke (soweit diese Zonenplanänderungen
mit Beschluss des Regierungsrats vom 6. Januar 2004 überhaupt genehmigt worden
sind) zwecks Wahrung des rechtlichen Gehörs in das Verfahren einzubeziehen
seien (vgl. RB 1996 Nr. 10).
4.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens (Aufhebung
von Disp.-Ziff. III des Rekursentscheids; Rückweisung der Sache an die
Baurekurskommission II) rechtfertigt es sich, auch Disp.-Ziff. IV (Belastung
der heutigen Beschwerdeführerinnen mit den Rekurskosten) und Disp.-Ziff. V
(Verpflichtung der heutigen Beschwerdeführerinnen zur Leistung einer Parteientschädigung
an die heutigen Beschwerdegegner) aufzuheben. Über die Auflage der Rekurskosten
sowie die Zusprechung von Parteientschädigungen hat die Baurekurskommission II
in ihrem Neuentscheid zu befinden. Obwohl die Beschwerdegegner mit dem heutigen
Urteil formell unterliegen, rechtfertigt es sich unter den vorliegenden
besonderen Umständen, die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23). Den formell obsiegenden Beschwerdeführerinnen
ist schon deswegen keine Parteientschädigung zuzusprechen, weil die Erhebung
und Beantwortung von Rechtsmitteln zum angestammten Aufgabenbereich des
Gemeinwesens gehört, das hierfür nur bei ausserordentlichen Aufwendungen eine
Parteientschädigung beanspruchen kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19),
welche Voraussetzungen hier nicht erfüllt sind.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit das Verfahren nicht als gegenstandslos
geworden abgeschrieben wird. Der Entscheid der Baurekurskommission II vom
25. Juni 2002 wird bezüglich Disp.-Ziff. III, IV und V aufgehoben. Die
Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die Baurekurskommission
II zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'100.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an…