zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00624 · 2006-06-14 · de

Baubewilligung | Bewilligung für den Abbruch und Neubau eines Fachmarkts: Parkplatzzahl und -bewirtschaftung; Höhe der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr. Das Vorhaben ist nicht als überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der Rechtsprechung zu qualifizieren. Die Gemeinde hat ihre Nutzungsplanung im Sinn des kantonalen Massnahmeplans angepasst. Der massgebliche Gestaltungsplan bezweckt gerade eine Steuerung und Reduktion des Verkehrsaufkommens, wobei mit verkehrsintensiven Einrichtungen gerechnet wurde (E. 3.2). Die Baubehörde durfte bei der Bestimmung der Parkgebühr im Rahmen ihres Ermessensspielraums und unter dem Gesichtswinkel der Lastengleichheit berücksichtigen, dass in anderen Einkaufszentren in unmittelbarer Nähe keine Gebühren in der Höhe, wie sie der Beschwerdeführer beantragt, bezahlt werden müssen (E. 4.2). Die von der Vorinstanz festgesetzte Gerichtsgebühr beeinträchtigt den Beschwerdeführer übermässig in der Ausübung des vom Bundesrecht eingeräumten Verbandsbeschwerderechts (E. 5.7). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 30.05.2012 VB.2011.00624
Zurich Verwaltungsgericht 30.05.2012 VB.2011.00624
Zurigo Verwaltungsgericht 30.05.2012 VB.2011.00624

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00624
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00624
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.05.2012
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.09.2013 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Bewilligung für den Abbruch und Neubau eines Fachmarkts: Parkplatzzahl und -bewirtschaftung; Höhe der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr.
Das Vorhaben ist nicht als überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der Rechtsprechung zu qualifizieren. Die Gemeinde hat ihre Nutzungsplanung im Sinn des kantonalen Massnahmeplans angepasst. Der massgebliche Gestaltungsplan bezweckt gerade eine Steuerung und Reduktion des Verkehrsaufkommens, wobei mit verkehrsintensiven Einrichtungen gerechnet wurde (E. 3.2).
Die Baubehörde durfte bei der Bestimmung der Parkgebühr im Rahmen ihres Ermessensspielraums und unter dem Gesichtswinkel der Lastengleichheit berücksichtigen, dass in anderen Einkaufszentren in unmittelbarer Nähe keine Gebühren in der Höhe, wie sie der Beschwerdeführer beantragt, bezahlt werden müssen (E. 4.2).
Die von der Vorinstanz festgesetzte Gerichtsgebühr beeinträchtigt den Beschwerdeführer übermässig in der Ausübung des vom Bundesrecht eingeräumten Verbandsbeschwerderechts (E. 5.7).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ÄQUIVALENZPRINZIP
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
EINKAUFSZENTRUM
EMISSIONSBEGRENZUNG
FACHMARKT
GERICHTSGEBÜHR
KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN
LASTENGLEICHHEITSPRINZIP
LUFTREINHALTUNG
MASSNAHMENPLAN
PARKPLATZBEWIRTSCHAFTUNG
PARKPLATZZAHL
PROZESSRISIKO
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSBERICHT
VERBANDSBESCHWERDERECHT
WEGLEITUNG
WILLKÜR
WOHLFEILES VERFAHREN
ZUGANG ZUM GERICHT
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
§ 2 GebV VGr
§ 3 Abs. III GebV VGr
Art. 18 KV
Art. 31 LRV
§ 242 PBG
§ 338 PBG
Art. 11 Abs. III USG
Art. 12 Abs. I lit. c USG
Art. 12 Abs. II USG
Art. 44a USG
Art. 55 USG
Publikationen:
BEZ 2012 Nr. 37 S. 16
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2011.00624
Urteil
der 1. Kammer
vom
30. Mai 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Robert Wolf,
Gerichtsschreiber
Markus Lanter.
In Sachen
Verkehrs-Club der Schweiz (VCS),
vertreten durch
VCS-Sektion Zürich,
vertreten durch RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
1.
D AG, vertreten durch RA E,
2.    Gemeinderat Bachenbülach, vertreten durch RA F,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Bachenbülach erteilte der D AG mit
Beschluss vom 7. Dezember 2010 die baurechtliche Bewilligung für den
Abbruch und den Neubau eines Verkaufsgebäudes mit Tiefgarage auf dem Grundstück
Kat.-Nr. 01 an der G-Strasse 02 in Bachenbülach. Der Neubau sollte
demnach über eine Verkaufsfläche von 8'810 m
2
und
256 Parkplätze, davon 77 für Beschäftigte, verfügen.
II.
Den dagegen vom Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) erhobenen
Rekurs hiess das Baurekursgericht mit Entscheid vom 25. August 2011
teilweise gut. Demgemäss fasste es Disp.-Ziff. I.21 betreffend die
Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmittel und Disp.-Ziff. I.27
betreffend die Situierung der Beschäftigtenparkplätze teilweise neu. Im Übrigen
wies das Baurekursgericht den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat.
III.
Mit Eingabe vom 30. September 2011 erhob der VCS
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den folgenden Anträgen:
"1.   Es
sei in Gutheissung der Beschwerde der angefochtene vorinstanzliche Entscheid
BRGE IV Nr. 0126/2011 vom 25. August 2011 aufzuheben, soweit damit
der Rekurs des Beschwerdeführers in den nachfolgenden Punkten abgewiesen wird:
1.1.
Es sei festzustellen, dass für das Vorhaben
insgesamt nur 158 Parkplätze zulässig sind, wovon 132 für Kunden und 26 für Beschäftigte,
und es sei deshalb die angefochtene Baubewilligung des Gemeinderats
Bachenbülach vom 7. Dezember 2010 aufzuheben.
1.2.
Eventualiter sei Dispositivziffer I.26 des
Beschlusses des Gemeinderats Bachenbülach vom 7. Dezember 2010 wie folgt
neu zu fassen: 'Es werden insgesamt 158 Abstellplätze (132 Kundenabstellplätze
und 26 Beschäftigtenabstellplätze) bewilligt.'
1.3.
Bei Gutheissung des Rechtsbegehrens Nr. 1.1
sei zudem festzuhalten, dass bei einem späteren neuen Entscheid die Parkplatzbewirtschaftung
in dem Sinne lenkungswirksam ausgestaltet werden muss, dass für Kunden- und
Besucherparkplätze ab der ersten Minute eine mit zunehmender Parkierungsdauer
degressiv verlaufende Gebühr zu erheben ist und für die erste angebrochene Stunde
die Gebühr mindestens Fr. 2.- sowie für die zweite angebrochene Stunde
mindestens Fr. 1.- zu betragen hat, wobei die Rückerstattung dieser Mindestgebühren
nicht zulässig ist.
1.4.
Eventualiter sei Dispositivziffer I.28, Sätze 1 und
2, des Beschlusses des Gemeinderats Bachenbülach vom 7. Dezember 2010 wie
folgt neu zu fassen: 'Die Kunden- und Besucherparkplätze (inklusive
oberirdische Abstellplätze) sind lenkungswirksam zu bewirtschaften. Für Kunden-
und Besucherparkplätze ist ab der ersten Minute eine mit zunehmender Parkierungsdauer
degressiv verlaufende Gebühr zu erheben. Für die erste angebrochene Stunde hat
die Gebühr mindestens Fr. 2.- und für die zweite angebrochene Stunde
mindestens Fr. 1.- zu betragen. Die Rückerstattung dieser Mindestgebühren
ist nicht zulässig.' (Der bisherige Satz 3 von Dispositivziffer I.28 wird
neu, aber inhaltlich unverändert Satz 4.)
2.    Es sei in
Gutheissung der Beschwerde die in Dispositivziffer II dieses angefochtenen
vorinstanzlichen Entscheids festgesetzte Gerichtsgebühr von Fr. 22'000.-
auf deutlich unter Fr. 10'000.- zu reduzieren.
3.    Alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft."
Die Vorinstanz schloss am 3. November 2011 auf
Abweisung der Beschwerde. Der Gemeinderat Bachenbülach stellte am 8. Dezember
2011 den Antrag, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des VCS abzuweisen. Mit Eingabe vom 14. Dezember 2011 stellte die
D AG den Antrag, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten des VCS abzuweisen, soweit sie sich nicht gegen den vorinstanzlichen
Kostenentscheid richte. Diesbezüglich verzichtete die D AG auf einen Antrag.
Mit Eingabe vom 12. Januar 2012 hielt der VCS an seinen Anträgen fest. Die
übrigen Verfahrensbeteiligten verzichteten auf weitere Stellungnahmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde gegen den Entscheid der Vorinstanz
zuständig.
1.2
Das
Beschwerdeverfahren betrifft die Baubewilligung für einen der Umweltverträglichkeitsprüfung
(UVP) unterstehenden Neubau eines Einkaufszentrums. Der Beschwerdeführer ist
eine gesamtschweizerische Umweltschutzorganisation, die zur Anfechtung von
Entscheiden über UVP-pflichtige Anlagen legitimiert ist (Art. 55 des Umweltschutzgesetzes
vom 7. Oktober 1983 [USG] in Verbindung mit Art. 1 sowie dem
entsprechenden Anhang der Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des
Umweltschutzes sowie Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen
vom 27. Juni 1990 [VBO]).
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
2.
Auf dem Baugrundstück
befindet sich derzeit ein 1982 erstellter D-Markt mit einer Verkaufsfläche von
rund 3'650 m
2
und insgesamt 172 Parkplätzen. Es ist nach der
geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Bachenbülach (BZO) der
Industriezone 1 zugewiesen.
Das Baugrundstück liegt
zudem im Gebiet des von der Baudirektion am 14. Juli 2009 genehmigten
öffentlichen Gestaltungsplans Zentrum Grenzstrasse (Teil Bachenbülach) vom 15. Dezember
2008. Dieser wurde in Abstimmung mit einem das angrenzende Gebiet der Stadt
Bülach erfassenden, parallel erarbeiteten gleichnamigen Sondernutzungsplan aufgestellt.
Die Gemeinden Bachenbülach
und Bülach hatten am 20. April 2005 beim Kanton die Festsetzung einer
Planungszone beantragt, nachdem eine starke Bautätigkeit im fraglichen Gebiet
mit der Ansiedlung mehrerer verkehrsintensiver Einrichtungen festgestellt und
ein Fortschreiten dieser Entwicklung prognostiziert worden war. Diesem Antrag
entsprach die Baudirektion mit Verfügung vom 22. April 2005. In der Folge
wurde ein Entwicklungskonzept erarbeitet. Dieses bildete die Grundlage für den
öffentlichen Gestaltungsplan Zentrum Grenzstrasse.
3.
Der Beschwerdeführer verlangt die Ermittlung der
zulässigen Anzahl Parkplätze nach der Wegleitung der Baudirektion des Kantons
Zürich zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen von Oktober
1997 (Wegleitung). Umstritten ist, ob die entsprechenden Voraussetzungen
vorliegend erfüllt sind, mithin, ob die Anlage in einem lufthygienischen
Sanierungsgebiet geplant ist (E. 3.1) und ob das Bauvorhaben als
überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der massgeblichen Rechtsprechung zu
qualifizieren ist (E. 3.2).
Die Vorinstanz bejahte das Vorliegen eines
lufthygienischen Sanierungsgebiets, qualifizierte das Bauvorhaben hingegen
nicht als überdurchschnittlichen Emittenten. Die KofU bzw. das AWEL hatten in
ihrer UVB-Beurteilung vom 21. April 2010 bzw. der entsprechenden
Stellungnahme vom 23. März 2010 ausgeführt, das Vorhaben führe aufgrund seiner
Grösse und Nutzweise im Vergleich mit anderen zulässigen Anlagen der
betreffenden Nutzungszone zu überdurchschnittlichen Emissionen in einem Gebiet,
in welchem die Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember
1985 (LRV) immer noch überschritten würden.
3.1
Die Vorinstanz bejahte das Vorliegen eines
lufthygienischen Sanierungsgebiets (Entscheid der Vorinstanz, E. 7.4)
.
Die Beschwerdegegnerschaft bestreitet jedoch, dass diese Voraussetzung für die
Anordnung verschärfter Emissionsbegrenzungsmassnahmen vorliegend erfüllt ist.
3.1.1
Die massgeblichen und hier kritischen Immissionsgrenzwerte
(Jahresmittelwerte) betragen gemäss Anhang 7 zur LRV 30 μg/m
3
für NO
2
und 20 μg/m
3
für PM10.
Gemäss der Emissions- und
Immissionsprognose der H GmbH vom 19. Oktober 2009 beträgt die
Belastung mit NO
2
im Bereich des Gestaltungsplans Grenzstrasse
20–24 μg/m
3
. Dieser Wert liegt relativ deutlich unterhalb
des Grenzwerts von 30 μg/m
3
. Auch wenn für das Jahr 2015
mit gleichbleibenden Werten zu rechnen wäre, ergibt sich weder aus den
Ausführungen des AWEL noch aus den übrigen Akten, dass 2015 mit Werten über dem
Grenzwert von 30 μg/m
3
zu rechnen wäre. Demgegenüber liegt
die PM10-Belastung gemäss der erwähnten Emissions- und Immissionsprognose
"im Bereich des Grenzwerts von 20 μg/m
3
". Da
kaum Änderungen der Emissionsfaktoren zu erwarten seien, sei davon auszugehen,
dass sich die PM10-Belastung bis ins Jahr 2015 nicht wesentlich ändere.
3.1.2
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerschaft ist die Einschätzung des
AWEL bzw. der KofU, auf welche sich die Vorinstanz stützte, durchaus
nachvollziehbar. Die Beurteilung des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) lässt
zwar offen, welche Belastungen effektiv gemessen wurden, um wie viel höhere
Belastungen zu erwarten sind und von welchen PM10-Werten auszugehen ist. Das
AWEL weist jedoch zutreffend darauf hin, dass der UVB nur die nächst gelegenen
Zufahrtsstrassen berücksichtigt. Ein lufthygienisches Sanierungsgebiet kann
jedoch nicht bereits dann verneint werden, wenn die Belastung am Anlagestandort
und seiner direkten Umgebung unter den massgeblichen Grenzwerten bleibt.
Vielmehr sind auch die Gebiete entlang der Anfahrtswege zu berücksichtigen
(vgl. VGr, 26. Januar 2005, VB.2004.00361/00370, E. 4.2.1 mit
Hinweisen). Diesbezüglich ergibt sich aus der entsprechenden Abbildung 2 auf
Seite 7 der Emissions- und Immissionsprognose ohne Weiteres, dass die
PM10-Grenzwerte zum Teil überschritten werden. Die Vorinstanz hat mit dem AWEL
bzw. der KofU das Vorliegen eines lufthygienischen Sanierungsgebiets daher zu
Recht bejaht.
3.2
Die Vorinstanz kam
zum Schluss, das Bauvorhaben sei nicht als überdurchschnittlicher Emittent zu
qualifizieren (Entscheid der Vorinstanz, E. 7.5.2)
. Beim geplanten D-Fachmarkt
handle es sich um eine Nutzung, für welche der Gestaltungsplan gerade festgesetzt
worden sei. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, der Gestaltungsplan strebe
einen Nutzungsmix an, bei welchem das Bauvorhaben klar überdurchschnittliche
Emissionen verursache. Die Beschwerdegegnerschaft ist demgegenüber der
Auffassung, da die kommunale Nutzungsplanung jünger sei als der kantonale
Massnahmenplan, sei die Frage, ob ein überdurchschnittlicher Emittent zu
berücksichtigen sei, vorliegend nicht von Belang.
3.2.1
Das Kriterium des überdurchschnittlichen
Emittenten wurde von der Rechtsprechung entwickelt (vgl. BGE 124 II 272
E. 4a mit Hinweisen) und basiert auf den Grundsätzen der
Koordination
,
der
Lastengleichheit
und der
Rechtssicherheit
. Verschärfte
Emissionsbegrenzungen sind demnach grundsätzlich nicht isoliert anzuordnen,
sondern durch einen Massnahmenplan gemäss Art. 44a USG und Art. 31 ff.
LRV zu koordinieren (BGE 124 II 272 E. 4a mit Hinweisen; BGr, 17. Mai
1995, 1A.251/1993 (Grancia), URP 1995, S. 498 ff., E. 4b mit
Hinweisen; VGr, 14. September 2011, VB.2011.00055, E. 3.3; 7. November
2007, VB.2007.00091, E. 2.1). Die erwähnten Grundsätze erfordern zur Begrenzung
von Emissionen, die typischerweise mit Anlagen in einer bestimmten Zone verbunden
sind, in der Regel die Anpassung der Nutzungsplanung. Beschränkungen des Parkplatzangebots
sind dementsprechend in erster Linie mit den Mitteln der Raumplanung festzulegen.
Ist hingegen eine Anlage zu beurteilen, deren Emissionen über den in der betreffenden
Zone zu erwartenden Durchschnitt hinausgehen, sprechen weder das Rechtsgleichheitsgebot
noch die Planbeständigkeit gegen eine isolierte Anordnung emissionsmindernder
Massnahmen im Baubewilligungsverfahren. Kann sich eine solche Anordnung zudem
auf einen Massnahmenplan abstützen, wird damit auch den Grundsätzen der
Koordination und der Lastengleichheit Rechnung getragen (vgl. BGE 124 II 272
E. 4c/ee).
In solchen Fällen können emissionsbeschränkende Massnahmen
daher ohne eine vorgängige Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung direkt
gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 2 USG
angeordnet werden.
3.2.2
Der Massnahmenplan Lufthygiene (Luftprogramm 1996; Regierungsratsbeschluss
vom 19. Juni 1996 mit Ergänzung vom 30. April 2002) sah unter
"PV2 Parkraumbewirtschaftung" Massnahmen zur Beschränkung des Parkplatzangebots
vor, insbesondere die Empfehlung an die Gemeinden, "ihre kommunalen
Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die
Wegleitung zur Regelung des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen der
Baudirektion vom Oktober 1997 anzupassen" (Regierungsratsbeschluss vom 12. November
1997). Diese im Massnahmenplan vorgesehenen Beschränkungen konnten die
Gemeinden nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bei überdurchschnittlichen
Emittenten auch ohne ihre Umsetzung im kantonalen oder kommunalen Recht als
verschärfte Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG direkt
im Baubewilligungsverfahren anordnen (BGE 124 II 272 E. 5c, BGr, 9. Juni
1998, URP 1998 Nr. 36, E. 3b; BGr, 14. Februar 2002, URP 2002
Nr. 30, E. 6; VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091,
E. 2.1.1).
Der Massnahmenplan vom 19. Juni
1996 wurde durch den Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008 ersetzt (Regierungsratsbeschluss
vom 9. Dezember 2009). Diesem liegt das "Szenario Fortschritt"
zugrunde. Das Senken der Luftbelastung soll sich primär auf die Förderung des
technischen Fortschritts abstützen (Massnahmenplan Luftreinhaltung 2008,
Kurzfassung, S. 16, www.luft.zh.ch). Raumplanerische Massnahmen sollen zudem
für eine möglichst gute Anbindung von verkehrsintensiven Einrichtungen an das
öffentliche Verkehrsnetz sorgen (S. 16). Zudem sieht Massnahme
"V4 Parkierung und Verkehrserschliessung" vor, dass die
Erfordernisse der Luftreinhaltung bei der Teilrevision des
Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG)
zu
den Parkierungsvorschriften und publikumsintensiven Einrichtungen zu
berücksichtigen sowie die Siedlungsentwicklung auf die Erschliessung mit öffentlichen
Verkehrsmitteln abzustimmen ist (Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang
1, S. 14 [Massnahmenblatt V4]). Die erwähnte Massnahme PV2 des
aktualisierten Luftprogramms 1996 gilt jedoch bis zum Beschluss der kantonalen
Parkierungsvorschriften im Rahmen der Teilrevision des PBG weiterhin. Die Massnahme
wurde also nicht realisiert oder abgeschrieben. Vielmehr soll sie in aktualisierter
Form weitergeführt werden (Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, S. 55,
sowie Anhang 1, S. 14 und Anhang 2, S. 6). Gemäss
Disp.-Ziff. I.B.1.e Abs. 4 des Regierungsratsbeschlusses vom 9. Dezember
2009 betreffend Neufestsetzung des Massnahmenplans Luftreinhaltung wird den
Gemeinden daher weiterhin "empfohlen, ihre kommunalen Parkierungsvorschriften
unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die Wegleitung zur Regelung
des Parkplatzbedarfs in kommunalen Erlassen der Baudirektion vom Oktober 1997
anzupassen."
Hintergrund der
Teilmassnahme, wonach die Erfordernisse der Luftreinhaltung bei der
Teilrevision des PBG zu den Parkierungsvorschriften und publikumsintensiven
Einrichtungen zu berücksichtigen sind, bildet zum einen der Umstand, dass die
Wegleitung formell nur empfehlenden Charakter hat und für die Gemeinden nicht
verbindlich ist. Dies ist mit Blick auf die mangelnde Rechtssicherheit sowie
Planungs- und Investitionssicherheit unbefriedigend. Zum anderen führt die
Anwendung der Wegleitung dazu, dass mit öffentlichen Verkehrsmitteln weniger
gut erschlossene Gebiete für die Investoren von verkehrsintensiven
Einrichtungen attraktiver werden, was sowohl aus lufthygienischen als auch
raumplanerischen Gründen unerwünscht ist. Entsprechend sollen solche Anlagen
mit raumplanerischen Instrumenten an zentrale, gut erschlossene Standorte
gelenkt werden, was Leitlinie 2 des kantonalen Richtplans entspricht
(Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang 1, S. 16). Dementsprechend
sieht der vom Kantonsrat am 26. März 2007 festgesetzte kantonale
Richtplan, Teilplan Verkehr, die Bezeichnung von Eignungsgebieten für
verkehrsintensive Einrichtungen vor (Ziff. 4.4.3 lit. b).
Die vom Regierungsrat mit
Beschluss vom 28. März 2007 festgelegten Revisionsziele für die
Teilrevision des PBG zu den Parkierungsregelungen und publikumsintensiven
Einrichtungen sehen eine Vereinheitlichung der kommunalen Parkplatzbestimmungen
für den ganzen Kanton vor. Für besondere Nutzungen und für genau bezeichnete
Gebiete sollen diese Vorgaben allerdings über- oder unterschritten werden
können. Den Gemeinden soll zudem die Möglichkeit eingeräumt werden, anstelle
der Zahl von Parkplätzen das Verkehrsaufkommen mittels Fahrtenmodell zu regeln
(Grundlagenbericht zum Massnahmenplan, Anhang 1, S. 17).
3.2.3
Der Massnahmenplan hat den Charakter einer behördenverbindlichen Verwaltungsverordnung
und bildet für sich allein keine Grundlage für behördliche Massnahmen gegenüber
Privaten. Wie erwähnt (E. 3.2.1), lassen sich entsprechende Massnahmen
aber direkt auf das USG abstützen, wenn sie den Charakter von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften
im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG haben (BGE 125 II 129
E. 7b; 124 II 22 E. 4; VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091,
E. 2.1).
Der Massnahmenplan enthält
ausdrücklich lediglich eine
Empfehlung
an die Gemeinden, ihre kommunalen
Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen Gegebenheiten an die
Wegleitung anzupassen (Disp.-Ziff. I.B.1.e Abs. 4 des
Regierungsratsbeschlusses vom 9. Dezember 2009 betreffend Neufestsetzung
des Massnahmenplans Luftreinhaltung). Eine in der Fassung des Massnahmenplans
vom 19. Juni 1996 ursprünglich enthaltene verbindlichere Formulierung zog
der Regierungsrat zurück, weil er zur Auffassung gelangt war, sie verletze die
den Gemeinden bei der Umsetzung von § 242 PBG zustehende Autonomie (vgl.
BGr, 3. Dezember 2004, 1A.189/2004, E. 3.2; VGr, 5. Juli 2004,
VB.2004.00234, E. 4.6.3).
Die Wegleitung enthält folglich
keine verbindlichen Anordnungen. Ihr kommt lediglich richtunggebende Bedeutung
zu, indem sie zeigt, was Fachleute bei durchschnittlichen örtlichen
Verhältnissen für angemessen halten (VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091,
E. 2.2.1).
Das Verwaltungsgericht geht
in seiner bisherigen Rechtsprechung denn auch von einer blossen
Befugnis
der kommunalen Behörden aus, direkt gestützt auf das USG eine Reduktion der
Parkplatzzahl im Sinn der Wegleitung anzuordnen (vgl. VGr, 23. September
2009, VB.2009.00091, E. 3.1; 26. Januar 2005, VB.2004.00361,
E. 4.2.3). Eine
Pflicht,
die zulässige Parkplatzzahl direkt
gestützt auf die Wegleitung zu bestimmen, lehnte das Verwaltungsgericht in
einem Fall, in welchem die kommunale Baubehörde von einer Anwendung der Wegleitung
abgesehen hatte, ausdrücklich ab (VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00213,
E. 3a = BEZ 2001 Nr. 3). Die wenigen Urteile, in welchen das Verwaltungsgericht
eine Pflicht erwähnte, die zulässige Parkplatzzahl direkt nach der kantonalen
Wegleitung zu bestimmen, betrafen Fälle, in welchen die örtliche Baubehörde die
kantonale Wegleitung ebenfalls angewandt hatte (VGr, 7. November 2007,
VB.2007.00091, E. 2.1.2; 14. September 2011, VB.2011.00055,
E. 3.4).
Das Bundesgericht erwog in
BGE 124 II 272 E. 5, es erscheine "fraglich, ob ein gänzlicher
Verzicht auf Parkplatzbeschränkungen auch für Bauvorhaben mit überdurchschnittlichen
Emissionen bis zum Ablauf der den Gemeinden eingeräumten Umsetzungsfristen ermessensfehlerfrei
wäre" (E. 5d). Die Frage, ob die Gemeinde zur Anwendung der
Richtlinie hätte verpflichtet werden können, brauchte das Bundesgericht in
jenem Fall jedoch nicht abschliessend zu beantworten. Auch das Bundesgericht
schloss die Ermittlung der zulässigen Parkplatzzahl in Anwendung der Richtlinie
jedenfalls dann aus, wenn die anwendbaren kommunalen Vorschriften die "Konkretisierung
des kantonalen Massnahmenplans hinsichtlich der angestrebten
Parkraumbeschränkung" darstellen (BGr, 3. Dezember 2004, 1A.189/2004,
E. 3.4).
Solange die
Massnahmenplanung allerdings anerkannterweise unzureichend ist, sind die für
den Vollzug des Umweltschutzgesetzes zuständigen Behörden grundsätzlich jedoch
nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, in ihrem Zuständigkeitsbereich
gegenüber emittierenden Anlagen verschärfte Emissionsbegrenzungen festzulegen
(BGE 119 Ib 480 E. 7a).
3.2.4
Nach dem Gesagten verfügen die Gemeinden bei der Umsetzung des Massnahmenplans
und damit bei der Anordnung von Massnahmen zur Emissionsbeschränkung über
erhebliche Ermessensspielräume. Die kommunale Baubehörde wäre nur dann zur Anordnung
einer Beschränkung der vorgesehenen Parkplatzzahl und zur Anwendung der Wegleitung
verpflichtet gewesen, wenn die von ihr angewendeten Bestimmungen anerkanntermassen
hinter den Anforderungen des Umweltschutzrechts des Bundes oder des kantonalen
Massnahmenplans zurückbleiben würden (VGr, 5. Juli 2004, VB.2004.00234,
E. 4.6.3). Das ist hier nicht der Fall.
Die Gemeinde hat ihre
Nutzungsplanung im Sinn des kantonalen Massnahmenplans angepasst.
Die
kommunalen Behörden haben sich im Rahmen der Festlegung des Gestaltungsplans
ausdrücklich mit der Bestimmung der zusätzlichen Parkplatzzahl im Gestaltungsplangebiet
und mit der Wegleitung befasst. Eine Beschränkung der Emissionen sollte demnach
primär durch die Reduktion von Verkaufsflächen erreicht werden.
Der Gestaltungsplan bezweckt damit gerade eine
Steuerung und Reduktion des Verkehrsaufkommens, wobei er verkehrsintensive
Nutzungen ausdrücklich zulässt und einem Gebiet zuweist, das rund drei Viertel
des Gestaltungsplangebiets umfasst. Planungszone und Gestaltungsplan dienten
gerade der Festlegung der zulässigen Nutzung, wobei mit verkehrsintensiven Einrichtungen,
wie vorliegend eine zu beurteilen ist, gerechnet wurde. Die projektierte Anlage
geht hinsichtlich ihrer Publikumsintensität nicht über das hinaus, was damals
erwartet wurde.
Vielmehr basiert der Gestaltungsplan gerade auf der
Annahme, dass sich im fraglichen Gebiet solche Anlagen mit einer entsprechenden
Anzahl Parkplätze ansiedeln werden.
Die kommunalen Behörden haben sich damit in
nachvollziehbarer Art und Weise dafür entschieden, die Vorgaben des Massnahmenplans
nicht durch eine direkte Anwendung der Wegleitung, sondern in anderer Weise zu
berücksichtigen. Dieses Ermessen steht der Gemeinde zu (BGE 124 II 272
E. 5c und d; VGr, 25. Januar 2001, VB.2000.00213, E. 3a = BEZ
2001 Nr. 3).
Mit der Planungszone und dem
Gestaltungsplan war frühzeitig auf die erkannte Problematik reagiert worden.
Die ergriffenen nutzungsplanerischen Massnahmen stehen mit dem übergeordneten
Recht und dem Massnahmenplan sowie dem kantonalen Richtplan in Einklang.
Insbesondere erfolgten eine Festlegung von für verkehrsintensive Einrichtungen
geeigneten Gebieten und eine Beschränkung des Verkehrs durch die Limitierung
zulässiger Verkaufsflächen. Anders als im BGE 131 II 103 zugrunde liegenden
Fall, ist der vorliegend massgebliche Gestaltungsplan somit auf die
emissionsmindernden Massnahmen gemäss Massnahmenplan abgestimmt und droht
nicht, diesen zu unterlaufen (vgl. BGE 131 II 103 E. 3.2.3). Die Gestaltungsplanbestimmungen,
welche für die Ermittlung der Parkplatzzahl ausdrücklich auf die BZO verweisen,
stellen vielmehr eine Konkretisierung des kantonalen Massnahmenplans
hinsichtlich der angestrebten Parkraumbeschränkung dar (vgl. BGr, 3. Dezember
2004, 1A.189/2004, E. 3.4). Die kommunale Baubewilligungsbehörde stützte
sich daher zu Recht auf die kommunalen Bestimmungen.
3.2.5
Ob die kommunalen Behörden in Ausnahmefällen, die hinsichtlich des
erwarteten Verkehrsaufkommens über das anlässlich der Festlegung des
Gestaltungsplans erwartete Ausmass hinausgehen, berechtigt oder verpflichtet wären,
weiter gehende Massnahmen anzuordnen, kann vorliegend offenbleiben. Das zu
beurteilende Bauvorhaben ist nach dem Gesagten jedenfalls nicht als
überdurchschnittlicher Emittent im Sinn der Rechtsprechung zu qualifizieren.
3.3
Es könnte
sich nach dem Gesagten nur noch die Frage stellen, ob der Gemeinderat das ihm
bei der Anwendung der anwendbaren kommunalen Bestimmungen zustehende Ermessen
in rechtsverletzender Weise ausgeübt hat (vgl. BGE 124 II 272 E. 5d). Dies
ist jedoch nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht geltend gemacht.
3.3.1
Bei der Bestimmung der zulässigen Parkplatzzahl geht es um lokale
Angelegenheiten und ausgesprochene Ermessensfragen, weshalb der örtlichen
Baubehörde dabei eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zusteht (VGr, 7. November
2007, VB.2007.00091, E. 2.1.2). Deren Überprüfung durch die
Rechtsmittelinstanzen darf nur so weit gehen, als es die angemessene
Berücksichtigung der übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen
erfordert (BGE 131 II 81 E. 7.2.1).
3.3.2
In der Baubewilligung vom 7. Dezember 2010 setzte sich der Gemeinderat
ausführlich mit der zu bewilligenden Anzahl Abstellplätze auseinander. Dabei
wies er zutreffend darauf hin, dass der Gestaltungsplan erstellt worden sei, um
die bauliche und nutzungsmässige Entwicklung des in den Gemeinden Bülach und
Bachenbülach gelegenen Entwicklungsgebiets zu planen und auf umweltrechtliche
Aspekte abstimmen zu können. Der Gemeinderat ging auch auf den Antrag der
Baudirektion ein, die Anzahl zulässiger Parkplätze nach der Wegleitung zu
berechnen. Diesbezüglich führte er aus, gemäss Art. 10 GPV sei das
zulässige Parkplatzangebot aufgrund der BZO zu ermitteln. Bei besonderen
Nutzungen wie der vorliegenden, sei entsprechend der VSS-Norm 640 281
vorzugehen. Danach ergebe sich ein Maximum von 361 und ein gefordertes Minimum
von 225 Parkplätzen. Die projektierten 256 Parkplätze lägen damit am unteren
Ende des Richtwerts. Die Anzahl der den Kunden zugänglichen Parkplätzen werde
bei einer Verdoppelung der Verkaufsfläche um sieben auf 179 erhöht (Baubewilligung,
S. 5 f.). Schliesslich würdigte der Gemeinderat auch, dass es sich
bei der zu beurteilenden Nutzung um eine Fachmarktnutzung ohne Artikel des
täglichen Bedarfs und entsprechend tieferer Parkplatzumschlagszahl handle (Baubewilligung,
S. 6).
Diese Ermessensausübung ist
nicht zu beanstanden.
Die kommunalen Behörden durften dabei auch die
moderaten Ausmasse der zu beurteilende Anlage und den Umstand, dass am
Anlagestandort selber kaum Überschreitungen der Grenzwerte zu erwarten sind,
berücksichtigen.
3.4
Der
Gemeinderat hat nach dem Gesagten zulässigerweise auf eine Anwendung der
Wegleitung verzichtet und das ihm bei der Bestimmung der zulässigen
Parkplatzzahl zustehende Ermessen in jedenfalls nicht rechtsverletzender Weise
ausgeübt. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
4.
Der Beschwerdeführer rügt,
die Anordnungen betreffend Parkplatzbewirtschaftung seien ungenügend. Es sei
ein Rückerstattungsverbot zu statuieren, worauf die Vorinstanz trotz
entsprechender Rüge nicht eingegangen sei. Zudem sei die festgesetzte
Mindestgebühr von Fr. 1.- pro Stunde ab der ersten Minute nicht
lenkungswirksam. Diese müsse daher auf mindestens Fr. 2.- angehoben
werden.
4.1
Die Beschwerdegegnerschaft äussert sich – wie
bereits im Rekursverfahren – nicht zum beantragten Rückerstattungsverbot.
Die Möglichkeit von Rückerstattungen ist mit der Pflicht
zur gebührenpflichtigen Bewirtschaftung von Parkplätzen nicht vereinbar. Ob der
ausdrücklichen Statuierung eines entsprechenden Verbots eigenständige Bedeutung
zukommt, erscheint somit zwar fraglich, eine entsprechende Anordnung ist im
Interesse der Klarheit jedoch zu begrüssen. Praxisgemäss ist die entsprechende
Auflage der Baubewilligung daher mit der Anordnung zu ergänzen, dass eine
Rückerstattung der festgelegten Mindestgebühren nicht zulässig ist (vgl. VGr,
14. September 2011, VB.2010.00055; 16. Juli 2008, VB.2008.00115). Die
Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als begründet.
4.2
Der
Beschwerdeführer verweist im Zusammenhang mit der beantragten Mindestgebühr von
Fr. 2.- auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, die Fachliteratur und
die UVB-Beurteilung der KofU. Über Letztere dürften sich die
Rechtsmittelinstanzen nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht ohne
triftige Gründe hinwegsetzen. Eine im Interesse der lufthygienischen
Sanierungsziele kohärente Parkplatzbewirtschaftung sei nur möglich, wenn wenigstens
bei allen neuen Bewilligungen für publikumsintensive Anlagen konsequent die
gleichen Anordnungen getroffen würden. Das Versäumnis der kommunalen Behörden,
eine flächendeckende Parkraumplanung einzuführen, dürfe nicht dazu führen, dass
das bundesrechtliche Emissionsbegrenzungskonzept ausser Kraft gesetzt werde.
4.2.1
Bei der Ermittlung der Parkgebühr sind alle massgeblichen Faktoren, so
unter anderem auch der Grundsatz der Lastengleichheit bzw. der Gleichbehandlung
der Gewerbegenossen (Art. 27 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
[BV]), mit einzubeziehen (vgl. VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00115,
E. 2.1.2). Daran ändern auch die Erwägungen des Bundesgerichts im vom
Beschwerdeführer zitierten Entscheid vom 24. März 2009 (1C_412/2008)
nichts. In jenem Fall hatte der Anlagebetreiber eine Gebühr von Fr. 2.-
für die erste angebrochene Stunde im Rekursverfahren akzeptiert. Die Frage, ob
davon wegen nicht gebührenpflichtiger Parkplätze in der näheren Umgebung
abgewichen werden könne, stellte sich daher nicht.
4.2.2
Vorliegend ist nicht die Frage zu klären, ob die Gebühr von Fr. 1.- für
die erste angebrochene Stunde lenkungswirksam ist oder nicht. Entscheidend ist
vielmehr, ob eine höhere Gebühr unter Berücksichtigung aller massgeblicher
Faktoren wirksamer und mit Blick auf den Grundsatz der Lastengleichheit bzw.
der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verhältnismässig erscheint (VGr, 14. September
2011, VB.2010.00055, E. 7.3 f. mit Hinweisen).
4.2.3
Dem Beschwerdeführer kann nicht gefolgt werden, wenn er ausführt, die
geografische Ausdehnung der Gebührenpflicht sei für die Lenkungswirksamkeit
nicht relevant, da dafür die Gebührenhöhe ganz unabhängig davon, ob die
Gebührenpflicht flächendeckend oder einzelfallweise eingeführt werde,
entscheidend sei. Es versteht sich von selbst, dass der Umsteigeeffekt durch
nahe gelegene günstige Abstellmöglichkeiten beeinträchtigt wird. Es kann als gesichert
gelten, dass die von höheren Gebühren erwartete Reduktion der Fahrleistung nur
bei einer grossräumigen Einführung der Parkplatzbewirtschaftung bei
publikumsintensiven Einrichtungen im gewünschten Umfang eintritt, während bei
einer isolierten Einführung der Umsteigeeffekt gering bleibt (ASTRA/SVI
[Hrsg.], Parkplatzbewirtschaftung bei "Publikumsintensiven
Einrichtungen" – Auswirkungsanalyse, 2002, S. 127 und 138). Das Verwaltungsgericht
hat daher wiederholt darauf hingewiesen, es widerspreche dem Grundsatz der
Lastengleichheit, Verschärfungen der Emissionsbegrenzungen allein bei neuen
Anlagen anzuordnen und bestehende davon auszunehmen (VGr, 14. September
2011, VB.2010.00055, E. 7.3 f.; 7. November 2007, VB.2007.00136,
E. 4.2.1; 26. Januar 2005, VB.2004.00361, E. 7.2). Es besteht vorliegend
kein Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
4.2.4
Soweit der Beschwerdeführer moniert, Umsatzeinbussen würden von Betreibern
von Einkaufszentren und Fachmärkten bloss behauptet, seien jedoch noch nie
konkret untersucht oder gar nachgewiesen worden, ist festzuhalten, dass die
Verpflichtung zu einer Parkplatzbewirtschaftung einen Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit darstellt und die Eigentumsgarantie tangiert. Es ist daher
primär am anordnenden Gemeinwesen, diesen Eingriff zu rechtfertigen, mithin
dessen Verhältnismässigkeit nachzuweisen. Bestehen in der nahen Umgebung
günstigere Parkierungsmöglichkeiten bei unmittelbaren Konkurrenzbetrieben, erscheint
zum einen die Lenkungswirksamkeit einer höheren Gebühr beeinträchtigt. Zum
anderen ist unter solchen Umständen ohne Weiteres mit – naturgemäss nur schwer
quantifizierbaren – Umsatzeinbussen zu rechnen. Unter solchen Umständen wird
der Ermessensspielraum nach unten nicht durch eine Mindestgebühr von
Fr. 2.- begrenzt und es ist nicht rechtsverletzend, wenn eine
Mindestgebühr von Fr. 1.- für die erste angebrochene Stunde festgelegt
wird. Die Beschwerde ist diesbezüglich unbegründet.
5.
Der Beschwerdeführer
beanstandet schliesslich die von der Vorinstanz festgesetzte Gerichtsgebühr von
Fr. 22'000.-. Diese sei mangels konkreter Begründung willkürlich, verletze
aber auch den Anspruch auf wohlfeile Erledigung des Verfahrens. Zudem höhle
eine dermassen hohe Gerichtsgebühr das Verbandsbeschwerderecht aus, weshalb sie
bundesrechtswidrig sei.
5.1
Gemäss § 338
PBG legt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach
der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen
Streitinteresse fest. Die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.-
bis Fr. 50'000.-.
Die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August
2010 (GebV VGr), die auch für das Baurekursgericht zur Anwendung gelangt (§ 1
Abs. 1 GebV VGr), nennt dieselben Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr).
Gemäss § 3 GebV VGr richtet sich die Gerichtsgebühr in Verfahren mit
bestimmbarem Streitwert nach diesem, wobei Abs. 1 eine Tabelle enthält, welche
der Streitwerthöhe, abgestuft in neuen Klassen, einen
"Regel-Gerichtsgebühren-Rahmen" (Marginalie: Grundgebühr) zuordnet.
In Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr Gemäss § 3
Abs. 3 GebV VGr in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.-.
Gemäss § 4 Abs. 1 GebV VGr kann die Gerichtsgebühr in besonders
aufwendigen Verfahren vor Verwaltungsgericht verdoppelt werden. Wird ohne
materielle Prüfung der Begehren entschieden, kann die Gebühr bis auf einen
Fünftel herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 2 GebV VGr). Wird der Entscheid
nicht schriftlich oder nur summarisch begründet, kann die Gebühr bis auf die
Hälfte herabgesetzt werden (§ 4 Abs. 3 GebV VGr).
Die Behörden verfügen bei der Gebührenbemessung im
Einzelfall über einen weiten Ermessensspielraum (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 13 N. 8; vgl. auch VGr, 26. November
2008, VB.2008.00309, E. 8.1).
5.2
Entgegen
der Auffassung des Beschwerdeführers brauchte die Vorinstanz die Höhe der von
ihr festgesetzten Gerichtsgebühr nicht ausführlicher zu begründen. Aus dem
verfassungsmässigen Anspruch auf wohlfeile Erledigung des Verfahrens
(Art. 18 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 [KV]) und auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 18
Abs. 2 KV) folgt nichts anderes (vgl. BGE 111 Ia 1 E. 2a betreffend
Parteientschädigung). Die festgesetzte Gerichtsgebühr bewegt sich innerhalb des
gesetzlichen Rahmens. Den Parteien war bekannt, dass sich die Vorinstanz mit
umfangreichen Akten und Parteieingaben auseinanderzusetzen hatte. Aus dem
Entscheid der Vor­instanz ergibt sich sodann, dass diese von einem hohen
tatsächlichen Streitinteresse, vergleichbar mit einem Streitwert von über
Fr. 1 Mio., ausging. Eine sachgerechte Anfechtung war den Parteien damit
ohne Weiteres möglich (BGE 136 I 184 E. 2.2.1; BGr, 29. Oktober 2008,
8C_757/2007, E. 4.2).
5.3
Der
Auffassung des Beschwerdeführers, dass die Vorinstanz nach Ablösung der Verordnung
über die Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen vom 20. Juli
1977 (OV BRK) durch die GebV VGr nur insoweit zur Festsetzung höherer Gebühren
berechtigt sei, als dies durch den Wegfall von Schreibgebühren und übrigen Kanzleikosten
bedingt sei, kann nicht gefolgt werden. Die entsprechende Interpretation des
Merkblatts betreffend Übergang von den Baurekurskommissionen zum
Baurekursgericht, auf das der Beschwerdeführer verweist
(www.baurekursgericht-zh.ch), ist nicht haltbar. Die dortige Aussage, dass die
Gerichtsgebühr neu zwischen Fr. 500.- und Fr. 50'000.- betragen
könne, ist vielmehr als vom Hinweis, dass der Wegfall von Schreibgebühren und
übrigen Kanzleikosten eine Erhöhung der Gerichtsgebühr bedinge, unabhängig zu
qualifizieren. Das Ausmass der Erhöhung der maximal vorgesehenen Gerichtsgebühr
wäre sonst nicht nachvollziehbar.
Ob die Erweiterung des Gebührenrahmens des
Baurekursgerichts nach oben und damit eine Angleichung an jenen des
Verwaltungsgerichts sinnvoll erscheint, ist im vorliegenden Verfahren im
Übrigen nicht zu beurteilen. Dabei handelt es sich um einen klaren Entscheid
des Gesetzgebers. Ein Rückgriff auf Auslegungshilfen, wie der vom Beschwerdeführer
beantragte Beizug der Protokolle der vorberatenden Kommission, ist
diesbezüglich nicht notwendig.
5.4
Beizupflichten
ist dem Beschwerdeführer insofern, als die Bemessung der Gebühr
innerhalb
des
gesetzlich vorgesehenen Gebührenrahmens im Einzelfall den verfassungsmässigen
Prinzipien Rechnung zu tragen hat. Zu beachten sind
insbesondere
das Äquivalenzprinzip, der Anspruch auf Zugang zum Gericht und der Anspruch auf
wohlfeile Erledigung des Verfahrens (vgl. BGE 106 Ia 249 E. 3a).
5.4.1
Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass die Gebühr nicht in einem
offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen Leistung
steht und sich in vernünftigen Grenzen hält (BGE 130 III 225 E. 2.4). Es
ist demnach der "objektive Wert der Leistung" zu ermitteln. Als Hilfsmittel
können dabei der Nutzen für den Pflichtigen oder der Kostenaufwand dienen (BGE
130 III 225 E. 2.4). Obwohl die gebührenpflichtige Leistung in der Urteilsfindung
bzw. der "Beurteilung eines Streitfalls" (BGE 106 Ia 249 E. 1)
besteht, welche eine mehr oder weniger aufwendige Sachverhaltsermittlung und
rechtliche Beurteilung umfasst und daher etwa von der finanziellen Bedeutung
eines Bauprojekts weitgehend unabhängig ist, gilt der Streitwert bzw. das Streitinteresse
dennoch als sachliches Kriterium für die Bemessung der Gebühr, das erlaubt, dem
Interesse des Pflichtigen Rechnung zu tragen und einen Ausgleich zwischen
bedeutsameren und weniger bedeutsamen Geschäften herbeizuführen (BGE 130 III
225 E. 2.4). Die Gerichtsgebühr soll die
Tragweite einer Streitsache
widerspiegeln.
Bei hohem Streitwert bzw. Streitinteresse aber allein darauf abzustellen und
eine prozentual berechnete Gebühr ohne Plafonierung zu verlangen, könnte jedoch
zu einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen
Leistung führen, da sich der Aufwand mit steigendem Streitwert/-interesse nicht
notwendigerweise erhöht.
5.4.2
Der Anspruch auf Zugang zum Gericht darf durch die Auferlegung von Kosten
nicht übermässig erschwert werden. Das Bundesgericht erachtete diesen Grundsatz
in einem Fall als verletzt, in dem das Verwaltungsgericht eine
Sicherstellungsverfügung zur Deckung der Staats- und Gemeindesteuern, zu der
sich der Beschwerdeführer erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren äussern
konnte, beurteilt und dafür die (in der Regel) höchstmögliche Gerichtsgebühr
von Fr. 50'000.- festgesetzt hatte (BGr, 16. Januar 2012,
2C_603/2011, E. 3.5). Das Bundesgericht wies dabei darauf hin, dass der
Zugang zum Gericht namentlich dann nicht ungebührlich erschwert werden dürfe,
wenn es für den Betroffenen darum gehe, sich erstmals rechtliches Gehör zu
verschaffen (BGr, 16. Januar 2012, 2C_603/2011, E. 3.3). Dem ist
zuzustimmen. Insofern sind die vom Beschwerdeführer geäusserten Bedenken, wonach
das Verfahren vor Baurekursgericht hinsichtlich des Prozessrisikos oftmals die
höchste Hürde darstelle, nicht ungerechtfertigt. Angesichts des Umstands, dass
der Kanton Zürich kein Einspracheverfahren kennt, muss das Baurekursgericht dem
Anspruch auf Zugang zum Gericht in erhöhtem Mass Rechnung tragen. Dies bedeutet
aber nicht, dass bei Drittrekursen gegen eine Baubewilligung in jedem Fall ein
"Rabatt" zu gewähren wäre. Dies widerspräche dem Grundsatz der
Parallelität des Prozessrisikos. Eine Reduktion der nach den erwähnten
Grundsätzen ermittelten Gebühr ist vielmehr nur vorzunehmen, wenn im konkreten
Einzelfall andernfalls eine Beeinträchtigung des Zugangs zum Gericht vorläge.
5.4.3
Gemäss Art. 18 Abs. 1 KV hat jede Person vor Gerichts- und
Verwaltungsinstanzen Anspruch auf rasche und wohlfeile Erledigung des
Verfahrens. Das Verfahren muss für den Rechtsuchenden bezahlbar sein. Jede
Person soll ohne allzu grosses finanzielles Risiko Zugang zu den Gerichten und
Verwaltungsinstanzen finden können.
Art. 18 Abs. 1 KV schliesst aber nicht aus, dass
die Kosten nach dem Streitwert bzw. dem Streitinteresse bemessen werden (BGr,
21. Juli 2009, 2C_823/2008, E. 8.1 mit Hinweis auf Giovanni Biaggini,
in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/Basel/Genf 2007, Art. 18
N. 19). Im Übrigen hat Art. 18 Abs. 1 KV eher die "kleinen
Sachen" im Auge als Streitigkeiten um grössere Bauprojekte (vgl. Biaggini,
Art. 18 N. 19 mit Hinweisen). Allerdings kann die sozialen
Komponente, die Art. 18 Abs. 1 KV innewohnt, auch bei solchen
Streitigkeiten von Bedeutung sein. Während der Anspruch auf wohlfeile Erledigung
des Verfahrens bei unbedeutenderen Streitsachen für eine Berücksichtigung
dieser geringfügigen Bedeutung spricht, erscheint bei Fällen mit grosser
Tragweite gerade im umgekehrten Sinn eine relativierte Gewichtung des
Streitwerts bzw. des Streitinteresses angezeigt. Dem trägt die GebV VGr
Rechnung, indem die Grundgebühr gemäss § 3 Abs. 1 GebV VGr mit
steigendem Streitwert prozentual weniger stark ansteigt.
Dem Anspruch auf wohlfeile Verfahrenserledigung kommt
demzufolge neben dem Äquivalenzprinzip und dem Anspruch auf Zugang zum Gericht
kaum eigenständige Bedeutung zu.
5.5
Dem
Beschwerdeführer kann nach dem Gesagten nicht gefolgt werden, wenn er das
Abstellen auf einen Streitwert bzw. ein Streitinteresse beanstandet.
5.5.1
Zunächst ist klar zwischen Streitwert und Streitinteresse zu unterscheiden.
Das Kriterium des Streit
werts
kommt von vornherein nur infrage, wenn ein
solcher bestimmbar ist. Dies ist vorliegend nicht der Fall. In Betracht kommt
in Fällen wie dem hier zu beurteilenden jedoch praxisgemäss die
Berücksichtigung des tatsächlichen Streit
interesses
(§ 2 GebV VGr).
Dadurch soll, wie bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert, der Tragweite der
Streitsache Rechnung getragen werden.
5.5.2
Die Bestimmung des tatsächlichen Streitinteresses ist allerdings
regelmässig schwierig. Dem trägt § 3 Abs. 3 GebV VGr durch den
Verzicht auf eine Abs. 1 entsprechende Abstufung Rechnung. Dies ändert
aber nichts daran, dass zunächst das tatsächliche Streitinteresse zu ermitteln
und danach die Gerichtsgebühr wie in Fällen mit entsprechendem Streitwert
festzusetzen ist. Zwar spricht der Wortlaut von § 2 GebV VGr, welche Bestimmung
die für die Bemessung der Gerichtsgebühr massgeblichen Faktoren nennt, für
deren Gleichwertigkeit. Aus § 3 Abs. 1 GebV VGr ergibt sich jedoch,
dass bei Verfahren mit bestimmbarem Streitwert zunächst allein aufgrund
desselben ein Gebührenrahmen zu ermitteln und den übrigen Faktoren in der Regel
nur innerhalb dieses Rahmens Rechnung zu tragen ist. Der Tragweite eines
Entscheids bzw. einer Streitsache kommt mithin zentrale Bedeutung für die
Festsetzung der Gerichtsgebühr zu. Dies muss auch bei den Verfahren ohne
bestimmbaren Streitwert gelten. Ungeachtet der Schwierigkeiten, die die Ermittlung
des tatsächlichen Streitinteresses mit sich bringen kann, hat die festgesetzte
Gerichtsgebühr dazu in einem angemessenen Verhältnis zu stehen. Entgegen der
Auffassung des Beschwerdeführers ist daher bei Fällen mit nicht bestimmbarem
Streitwert in erster Linie auf das tatsächliche Streitinteresse abzustellen.
5.5.3
Die Tragweite einer Streitsache ist in erster Linie vom
Streitgegenstand
abhängig. Das tatsächliche Streitinteresse richtet sich daher – wie der
Streitwert – nach dem Streitgegenstand. Entscheidende Bedeutung muss folglich
dem zu beurteilenden Bauprojekt zukommen. Auf die Parteirollenverteilung bzw.
die jeweiligen unterschiedlichen Interessen, auf die sich die
Verfahrensbeteiligten berufen, kann es dagegen nicht ankommen. Für die Tragweite
eines Entscheids ist es nicht von Bedeutung, ob sich die Bauherrschaft gegen
eine Bauverweigerung wehrt oder Dritte die Aufhebung einer Baubewilligung beantragen.
Darauf deutet bereits der Umstand hin, dass gemäss § 2 GebV VGr das
tatsächliche
Interesse zu berücksichtigen ist. Entscheidend ist daher das tatsächliche
Interesse an der Streitgegenstand bildenden Baubewilligung (im angefochtenen
Umfang), nicht das geltend gemachte öffentliche Umweltschutzinteresse, auf das
sich der Beschwerdeführer zur Begründung seines Antrags beruft. Dem
Beschwerdeführer kann daher nicht gefolgt werden, wenn er ausführt, im Streit
lägen "die im öffentlichen Interesse aufgeworfenen Sach- oder Rechtsfragen
im Bereich Umwelt". Dass sich die Parteien in Sach- und Rechtsfragen nicht
einig sind, ändert nichts am Streitgegenstand, welcher sich nach der
angefochtenen Anordnung und dem Rechtsmittelantrag bestimmt.
5.5.4
Vorliegend beantragte der Beschwerdeführer im
Rekursverfahren – anders als nun vor Verwaltungsgericht – die Aufhebung der
Baubewilligung, nicht etwa deren Ergänzung durch Nebenbestimmungen bzw. deren
Anpassung. Dies hat er sich entgegenhalten zu lassen (vgl. BGr, 20. Mai
2009, 5A_23/2009, E. 6.5). Bei den vom Beschwerdeführer aufgeführten
Vergleichsfällen verhielt es sich diesbezüglich zumindest zum Teil anders.
Beim Entscheid BRKE III
Nr. 0006/2008, in welchem die Baurekurskommission III eine
Spruchgebühr von Fr. 4'000.- festgesetzt haben soll, bildete nicht die
ganze Baubewilligung Streitgegenstand. Vielmehr lag nur die Gebührenpflicht für
die Kunden- und Beschäftigtenparkplätze im Streit (BEZ 2009 Nr. 38; vgl.
VGr, 16. Juli 2008, VB.2008.00115, E. 1.2). Auch im BRKE IV
Nr. 0001/2007 zugrunde liegenden Verfahren, in welchem die Baurekurskommission
die Spruchgebühr auf Fr. 10'000.- festsetzte, hatte der Beschwerdeführer
mit seinem Hauptantrag nicht die Aufhebung der Baubewilligung, sondern nur die
Reduktion der Parkplatzzahl und die Verpflichtung, eine minimale Parkgebühr zu
erheben, beantragt (vgl. VGr, 7. November 2007, VB.2007.00091, II).
Im Verfahren BRK III Nr. 0003/2009, in welchem die
Baurekurskommission III eine Spruchgebühr von Fr. 8'000.- festsetzte,
ging es lediglich um die Aufstockung des Parkhauses eines bereits bestehenden
Einkaufszentrums (vgl. VGr, 23. September 2009, VB.2009.00091).
Für die vom Beschwerdeführer
angeführten Entscheide des Verwaltungsgerichts gilt – mit Ausnahme von
VB.2007.00136, wo zwei Projekte zu beurteilen waren und eine Gerichtsgebühr von
Fr. 15'000.- festgesetzt wurde – dasselbe. Es lag jeweils nicht die
Baubewilligung als solche im Streit. Vielmehr ging es um die Anordnung von Nebenbestimmungen
im Zusammenhang mit der Anzahl Abstellplätze und der Parkraumbewirtschaftung.
Diese verwaltungsgerichtlichen Präjudizien eignen sich daher bereits wegen des
unterschiedlichen Streitgegenstands und der damit einhergehenden, nicht
vergleichbaren Tragweite der Entscheide nicht als Referenzen. Hinzu kommt, dass
die Verfahren vor Baurekursgericht und Verwaltungsgericht in Bezug auf den
verursachten Aufwand regelmässig nicht gleich zu behandeln sind. Schliesslich
ist an den grossen Ermessensspielraum zu erinnern, welcher der Vorinstanz bei
der Festsetzung der Gerichtskosten zusteht. Das Verwaltungsgericht kann daher
nicht bereits korrigierend eingreifen, wenn es selber eine etwas tiefere Gebühr
festgesetzt hätte, die Höhe der von der Vorinstanz festgesetzten Gebühr jedoch
nicht unhaltbar erscheint.
Angesichts des Rekursantrags (Aufhebung der
Baubewilligung) und der damit einhergehenden Beeinträchtigung der Interessen
der Gegenpartei ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz von einem
hohen tatsächlichen Streitinteresse ausging.
5.6
Soweit der
Beschwerdeführer hinsichtlich des Aufwands, den das vorinstanzliche Verfahren
verursachte, auf den Vergleich von Seitenzahlen abstellt, ist festzuhalten,
dass es darauf nicht – jedenfalls nicht in erster Linie – ankommen kann (BGr, 4. Juni
2007, 1A.193/2006, E. 7.2.2).
5.7
Die auf
ein hohes tatsächliches Streitinteresse gestützte vorinstanzliche Gerichtsgebühr
ist nach dem Gesagten grundsätzlich nicht zu beanstanden. Zu prüfen bleibt
hingegen, ob Umstände vorliegen, die im Einzelfall die Ansetzung einer tieferen
Gebühr verlangen würden. Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich geltend,
durch derart hohe Gebühren werde das Verbandsbeschwerderecht vereitelt.
5.7.1
Das Bundesgesetz vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz
(NHG) und das USG enthalten keine speziellen Bestimmungen über Verfahrenskosten
und Parteientschädigungen. Es sind daher grundsätzlich die geltenden kantonalen
Prozessvorschriften anwendbar. Das kantonale Recht darf aber inhaltlich nicht
bundesrechtswidrig sein, indem es gegen den Sinn und Geist des Bundesrechts
verstösst und dessen Zwecke beeinträchtigt oder vereitelt. Dies gilt auch für
das Prozessrecht, das der Durchsetzung des materiellen Rechts dient (BGr, 21. September
2005, 1A.125/2005, E. 13.2). Die Kosten- und Entschädigungsregelungen
dürfen die Erfüllung der den Organisationen übertragenen Aufgaben daher nicht
übermässig erschweren (BGr, 8. März 1999, 1A.7/1999 und 1P.25/1999, ZBl
2000, S. 427 ff., E. 2b/aa mit Hinweisen).
5.7.2
Zunächst ist festzuhalten, dass die vom Beschwerdeführer dargelegte
Entwicklung der durch den Regierungsrat, die Baurekurskommissionen und seit
2011 das Baurekursgericht auferlegten Verfahrenskosten nicht grundsätzlich zu
beanstanden ist, geht sie doch mit entsprechend angepassten Rechtsgrundlagen
einher (vgl. VGr, 7. November 2007, VB.2007.00136, E. 6.3).
Entscheidend ist, ob die Grenze zu einer das Verbandsbeschwerderecht übermässig
beeinträchtigenden Gebührenfestsetzung überschritten wird.
5.7.3
In BGE 123 II 337 E. 10a führte das Bundesgericht aus, es könne nicht
gesagt werden, den ideellen Organisationen werde die Beschwerdeführung
verunmöglicht oder übermässig erschwert, wenn sie im Fall des Unterliegens
angemessene Kosten tragen müssten. Gleiches gelte auch für private
Beschwerdeführer. Dass diese – anders als Umweltschutzorganisationen – vornehmlich
eigene Interessen verträten, ändere am Umstand nichts, dass für beide
Kategorien von Beschwerdeführern das gleiche Kostenrisiko bestehe.
5.7.4
In jüngeren Urteilen (Spreitenbach I–III: BGr, 21. September 2005,
1A.125/2005; 19. September 2007, 1C_113/2007; 22. Dezember 2008,
1C_381/2008) berücksichtigt das Bundesgericht hingegen den Umstand, dass der
Beschwerdeführer Umweltschutzinteressen wahrt. Dabei ging es jedoch nicht um
Verfahrenskosten, sondern um eine nach dem Streitwert bemessene
Parteientschädigung. Das Bundesgericht kam zum Schluss, ein Prozessrisiko in
der Höhe von Fr. 160'000.- bei vollständigem Unterliegen für zwei
kantonale Instanzen wirke prohibitiv und verhindere die Ausübung des
Verbandsbeschwerderechts nach Art. 55 USG. Das kantonale
Verwaltungsgericht hätte Spielraum gehabt, den Umständen Rechnung zu tragen,
dass der Beschwerdeführer ausschliesslich Umweltschutzanliegen und damit
öffentliche Interessen verfolgt habe, das kantonale Recht ein Beschwerderecht
der Umweltschutzorganisationen vorsehe, der Regierungsrat den Beschwerdeführer
als legitimiert betrachte und die Beschwerde auch eingehend unter Umweltschutzgesichtspunkten
materiell behandelt habe (BGr, 21. September 2005, 1A.125/2005,
E. 13.2). Auch bei einem Prozessrisiko in der Höhe von Fr. 92'483.-
verkomme das Verbandsbeschwerderecht zum leeren Buchstaben. Der Beschwerdeführer
könne seiner Aufgabe zur Interessenwahrung des Umweltschutzes nicht mehr
hinreichend nachkommen, wenn er mit derartigen Prozessrisiken zu rechnen habe
(BGr, 19. September 2007, 1C_113/2007, E. 2.2). Den ideellen
Organisationen, das öffentliche Interessen des Umweltschutzes wahrnähmen, solle
der Rechtsweg nicht durch prohibitive finanzielle Prozessrisiken verwehrt
werden. Dies bedeute aber nicht, dass die ideellen Organisationen einen
Anspruch hätten, generell erheblich tiefere Parteientschädigungen zu entrichten
als Private. Die Gegenparteien sähen sich zum Teil mit beträchtlichem Aufwand
konfrontiert, auf dessen angemessene Entgeltung sie im Umfang des Obsiegens
Anspruch hätten (BGr, 22. Dezember 2008, 1C_381/2008, E. 2.2).
Das Bundesgericht bezeichnete
ein Prozessrisiko (Kosten und Entschädigungen) bei vollständigem Unterliegen
vor beiden kantonalen Instanzen in der Höhe von Fr. 66'700.- zwar als
"beträchtliche Summe" (BGr, 22. Dezember 2008, 1C_381/2008,
E. 2.3). Es schützte jedoch die strittigen Parteientschädigungen in der
Höhe von insgesamt Fr. 38'667.-, abzüglich knapp Fr. 3'000.-, die der
Kanton zu vertreten hatte, als zumindest im Ergebnis nicht prohibitiv (BGr, 22. Dezember
2008, 1C_381/2008, E. 2.5).
5.7.5
Vorliegend auferlegte die Vorinstanz die Verfahrenskosten (Gerichtsgebühr
von Fr. 22'000.- zuzüglich Zustellkosten von Fr. 210.-) überwiegend,
nämlich zu zwei Dritteln, dem Beschwerdeführer. Ferner verpflichtete sie
diesen, der privaten Beschwerdegegnerin eine Umtriebsentschädigung von
Fr. 2'400.- zu bezahlen. Damit verwirklichte sich für den Beschwerdeführer
im vorinstanzlichen Verfahren, welches zwar als aufwendig, nicht aber als aussergewöhnlich
bezeichnet werden kann, das Prozessrisiko in der Höhe von rund
Fr. 17'200.-.
5.7.6
Bei einem derartigen Prozessrisiko vor der ersten Rechtsmittelinstanz
werden die finanziellen Möglichkeiten von Umweltschutzverbänden schon bei
wenigen Rechtsmittelverfahren pro Jahr über Gebühr strapaziert. Der Beschwerdeführer
soll seine finanziellen Mittel nicht primär für Rechtsmittelverfahren verwenden
müssen. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass er ausschliesslich Umweltschutzanliegen
und damit öffentliche Interessen verfolgt (BGr, 21. September 2005,
1A.125/2005, E. 13.2). Wenn schon private Gegenparteien unter Umständen
eine Reduktion der ihnen nach dem anwendbaren Recht zustehenden Parteientschädigung
hinnehmen müssen (BGr, 19. September 2007, 1C_113/2007, E. 2.3; 21. September
2005, 1A.125/2005, E. 13.2), ist die Wahrnehmung öffentlicher Interessen
umso mehr bei der Festsetzung der Gerichtsgebühr, die ausschliesslich dem Staat
geschuldet ist, zu berücksichtigen.
Die Festsetzung der Gerichtsgebühr auf den Betrag von
Fr. 22'000.- erschwert dem hauptsächlich kostenpflichtigen
Beschwerdeführer die Ausübung des Verbandsbeschwerderechts nach dem Gesagten
übermässig, weshalb sie bundesrechtswidrig und daher zu korrigieren ist. Anders
wäre wohl dann zu entscheiden, wenn ein Bauprojekt mit aussichtslosen oder gar
mutwilligen Rechtsmitteln bekämpft wird. Davon ist im vorliegenden Fall aber
nicht auszugehen. Die Beschwerde erweist sich demnach auch in diesem Punkt als
begründet.
5.7.7
Die vorinstanzliche Gerichtsgebühr ist somit aufzuheben und durch das Verwaltungsgericht
neu festzusetzen. Als
a
ngemessen
erscheint eine Gerichtsgebühr von Fr. 11'000.-. Disp.-Ziff. II des
angefochtenen Rekursentscheids ist in diesem Sinn neu zu fassen, sodass sich
für das Rekursverfahren Gerichtskosten von insgesamt Fr. 11'210.- ergeben.
Unverändert bleibt der vorinstanzlich angeordnete Verteilschlüssel, wonach der
Beschwerdeführer zwei Drittel und die Gegenparteien je einen Sechstel der
Gerichtskosten zu tragen haben.
6.
6.1
Die
Beschwerde erweist sich zusammengefasst als teilweise begründet.
Demgemäss ist die
Nebenbestimmung gemäss Disp.-Ziff. I.28 der angefochtenen Baubewilligung
wie folgt zu ergänzen:
"Die Rückerstattung dieser
Mindestgebühren ist nicht zulässig."
Ferner ist der angefochtene Rekursentscheid mit Bezug auf
die Höhe der Gerichtsgebühr im erwähnten Sinn neu zu fassen.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
6.2
In Bezug
auf die Korrektur der vorinstanzlichen Gerichtsgebühr sind den Parteien keine
Verfahrenskosten aufzuerlegen. Dem Rückerstattungsgebot, hinsichtlich dessen
der Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde durchdringt, kommt im vorliegenden
Verfahren eine stark untergeordnete Bedeutung zu, wehrte sich die Beschwerdegegnerschaft
doch nicht gegen eine entsprechende Anordnung, die in erster Linie der Klarheit
dient (vgl. E. 4.1). Die (reduzierten) Kosten dieses Verfahrens sind dem
Beschwerdeführer daher vollständig aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Dieser ist zudem zu
verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung
zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Dem Gemeinderat Bachenbülach
steht in der vorliegenden Konstellation, in der sich auf beiden Seiten private
Parteien gegenüberstehen, praxisgemäss keine Parteientschädigung zu (VGr, 14. Juni
2006, VB.2006.00062, E. 4).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    a)  Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Disp.-Ziff. I.28 der angefochtenen
Baubewilligung wird wie folgt ergänzt:
"Die Rückerstattung dieser Mindestgebühren ist nicht
zulässig."
b)  In Abänderung von Disp.-Ziff. II des Entscheids des
Baurekursgerichts vom      25. August 2011 wird die Gerichtsgebühr auf
Fr. 11'000.- reduziert.
c)  Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    110.--     Zustellkosten,
Fr. 7'110.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Der
Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…