zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00327 · 2005-10-26 · de

Aufschiebung der Schliessungsstunde | Fortsetzung zu VB.2005.00014: Eine Gemeinde ist nicht befugt, die Öffnungszeiten eines Gastgewerbebetriebs, dem die dauernde Hinausschiebung der Schliessungsstunde bewilligt wurde, an hohen Feiertagen und deren Vorabenden einzuschränken. Das kantonale Recht regelt sowohl die Schliessungszeiten von Gastwirtschaften als auch die an hohen Feiertagen untersagten Veranstaltungen abschliessend. Dabei erlaubt es ausdrücklich Tanzveranstaltungen in geschlossenen Räumen. Es besteht mit anderen Worten kein Raum für eine polizeilich motivierte kommunale Regelung. Der kantonale Gesetzgeber hat eine solche durch das Gastgewerbe- sowie das Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz abschliessend getroffen (E. 3). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 26.10.2005 VB.2005.00327
Zurich Verwaltungsgericht 26.10.2005 VB.2005.00327
Zurigo Verwaltungsgericht 26.10.2005 VB.2005.00327

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00327
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00327
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.10.2005
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Aufschiebung der Schliessungsstunde
Fortsetzung zu VB.2005.00014:
Eine Gemeinde ist nicht befugt, die Öffnungszeiten eines Gastgewerbebetriebs, dem die dauernde Hinausschiebung der Schliessungsstunde bewilligt wurde, an hohen Feiertagen und deren Vorabenden einzuschränken. Das kantonale Recht regelt sowohl die Schliessungszeiten von Gastwirtschaften als auch die an hohen Feiertagen untersagten Veranstaltungen abschliessend. Dabei erlaubt es ausdrücklich Tanzveranstaltungen in geschlossenen Räumen. Es besteht mit anderen Worten kein Raum für eine polizeilich motivierte kommunale Regelung. Der kantonale Gesetzgeber hat eine solche durch das Gastgewerbe- sowie das Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz abschliessend getroffen (E. 3).
Abweisung
Stichworte:
BERUFS- UND GEWERBERECHT
BESCHWERDELEGITIMATION
FEIERTAG
GASTGEWERBE
GEMEINDEAUTONOMIE
LÄRMEMISSIONEN
SCHLIESSUNGSSTUNDE
Rechtsnormen:
§ 16 Abs. III GastgewerbeG
§ 3 Abs. 3 lit. F RLG
§ 6 RLG
Publikationen:
RB 2005 Nr. 54 S. 142
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
A
stellte anfangs Mai 2003 das Gesuch für ein Patent zur Führung einer Gastwirtschaft
für die Disco D in X. Der Gemeinderat X erteilte ihm mit Beschluss vom
20. Mai 2003 das Patent und ordnete zugleich versuchsweise die dauernde
Ausnahme von der Schliessungsstunde für ein Jahr an. Am 6. Juli 2004
bewilligte der Gemeinderat A die definitive Aufschiebung der Schliessungsstunde
donnerstags, freitags und samstags je bis 04.00 Uhr. An den hohen Feiertagen
sowie an deren Vorabenden müsse die Disco D hingegen zur ordentlichen
Schliessungsstunde, das heisst um 24.00 Uhr, geschlossen werden.
Mit Schreiben vom 8. Oktober 2004 ersuchten die
Verantwortlichen der Disco D den Gemeinderat, den Beschluss vom 6. Juli
2004 in Wiedererwägung zu ziehen und insoweit neu zu fassen, als die
Schliessungsstunde auch an Vorabenden vor hohen Feiertagen und an diesen selbst
bis 04.00 Uhr hinausgeschoben werden solle. Der Gemeinderat lehnte das
Wiedererwägungsgesuch mit Beschluss vom 16. November 2004 förmlich ab.
B.
Einen
dagegen erhobenen Rekurs As hiess die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons
Zürich mit Verfügung vom 23. Dezember 2004 gut und hob den angefochtenen
Beschluss des Gemeinderates X insoweit auf, "als damit die Schliessungsstunde
an hohen Feiertagen und den Vorabenden hierzu bis 24.00 Uhr beschränkt worden
ist".
C.
Auf
Beschwerde der Gemeinde X hin hob das Verwaltungsgericht die Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion – wegen Verletzung des Anspruchs auf Unbefangenheit –
mit Entscheid vom 20. April 2005 auf und wies die Sache zur neuen
Entscheidung an die Rekursinstanz zurück (zum Ganzen VB.2005.00014,
www.vgrzh.ch).
II.
Mit Verfügung vom 15. Juli 2005 hiess die
Volkswirtschaftsdirektion den Rekurs As erneut gut.
III.
Dagegen erhob die Gemeinde X am 11. August 2005 Beschwerde
an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten As.
Die Volkswirtschaftsdirektion beantragte die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; A liess ebenfalls beantragen, die
Beschwerde abzuweisen, zusätzlich unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Gemeinde X.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen
letztinstanzliche Anord­nungen von Verwaltungsbehörden, soweit die Gesetzgebung
keine abweichende Zustän­digkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig
bezeichnet (§ 41 des Verwaltungs­rechts­pflegegeset­zes vom 24. Mai
1959 [VRG]). Da im Bereich der zu beurteilenden Streitsache kein Ausnahmetatbestand
nach den §§ 42 f. VRG vorliegt, fällt sie in die Entscheidungs­kompetenz
des Ver­wal­tungsgerichts.
Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b
VRG sind Gemeinden, andere Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen
Rechts zur Wahrung der von ihnen vertretenen schutzwürdigen Interessen zur
Beschwerde an das Verwaltungsgericht legitimiert. Die Beschwerdeführerin stützt
die Weigerung, dem Beschwerdegegner die Aufschiebung der Schliessungsstunde
auch an Vorabenden hoher Feiertage und an diesen Tagen selbst zu genehmigen,
auf Art. 75 der Polizeiverordnung der Gemeinde X. Die Vorinstanz und der
Beschwerdegegner sind demgegenüber der Auffassung, dass weder das
Gastgewerbegesetz vom 1. Dezember 1996 (GastgewerbeG, LS 935.11) noch
das Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz vom 26. Juni 2000 (RLG,
LS 822.4) bezüglich der Hinausschiebung der Schliessungsstunde an oder vor
hohen Feiertagen Raum für gemeindeeigenes Ermessen liessen, das kantonale Recht
diese Frage mithin abschliessend regle.
Die Kammer hat im ersten Rechtsgang in Präzisierung der bisherigen
verwaltungsgerichtlichen Praxis zur Beschwerdelegitimation von Gemeinden
festgehalten, dass sich diese zwar nicht für die richtige Auslegung und
Anwendung des kantonalen Rechts wehren könnten; indessen sei eine Gemeinde zur
Beschwerde legitimiert, wenn sie die unrichtige Anwendung und Durchsetzung des
kommunalen Rechts rüge. Die Gemeinde müsse daher mit der Rüge zugelassen
werden, das kommunale Recht werde wegen falscher Auslegung kantonalen Rechts
überhaupt nicht angewendet (VGr, 20. April 2005, VB.2005.00014, E. 4 f.,
mit Hinweisen, www.vgrzh.ch; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999
, § 21 N. 65+72). – Auf die frist- und formgerecht
eingereichte Beschwerde ist demnach einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin hat dem Beschwerdegegner mit
Verfügung vom 6. Juli 2004 die dauernde Aufschiebung der
Schliessungsstunde genehmigt, da bis zu diesem Zeitpunkt keine Meldungen über
schwerwiegende Nachtruhestörungen vorgelegen hätten. Mit neuerlicher Verfügung
vom 16. November 2004 hat die Beschwerdeführerin dies bestätigt und
festgehalten, dass gestützt auf Art. 75 der kommunalen Polizeiverordnung
keine Bewilligungen für die Aufschiebung der Schliessungsstunde für die
Vorabende hoher Feiertage und für diese Tage selbst erteilt würden.
2.1
Nach § 16
GastgewerbeG werden dauernde Ausnah­men von der Schliessungszeit bewilligt,
wenn die Nachtruhe und die öffentliche Ordnung nicht beeinträchtigt werden; vorbehalten
bleiben Einschränkungen nach dem Planungs-, Bau- und Umweltschutzrecht. Bei be­rech­tigten
Zweifeln, ob die Nachtruhe der Anwohner gewährleistet werden kann, kann die
Bewilligung für einen befri­steten Versuch erteilt werden (§ 9 Abs. 2
der Verordnung zum Gastgewerbegesetz vom 16. Juli 1997 [GastgewerbeV,
LS 935.12]). Die Bewilligung zur Aufschiebung der Schliessungsstunde kann gemäss
§ 10 Abs. 1 GastgewerbeV jederzeit,
namentlich
bei wiederholten Nachtruhestörungen,
wieder entzogen
werden
.
Bei der Lokalität des
Beschwerdegegners handelt es sich um eine ortsfeste An­lage im Sinn von Art. 7
Abs. 7
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
(USG) und von Art. 2 Abs. 1 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV), in der ein gewerbli­ches
Unternehmen betrieben wird, das den bundes­rechtlichen Bestimmun­gen über den
Lärmschutz unterliegt. Ein Gastgewerbelokal muss den Anforderungen von Art. 25
USG und Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV genügen, das heisst der Be­trieb
muss ein Im­missions­niveau einhalten, bei wel­chem nach richterlicher Beurteilung
höchstens geringfügige Stö­rungen auftreten. Der Beurteilung sind alle Lärm­emissionen
zu Grunde zu legen, die dem Restaura­tionsbe­trieb zuzurechnen sind. Das sind
neben den Geräuschen, die im Lokal erzeugt wer­den, auch die Sekundär­emissionen,
das heisst Geräusche, die durch die bestimmungsge­mässe Nut­zung der Anlage
ausserhalb des Gebäudes entstehen, namentlich der von den Be­su­chern beim
Betreten oder Verlassen des Lokals verursachte Lärm. Auch der Strassenverkehrslärm
kann bei der Frage nach den Betriebszeiten eines Restaurationslokals ins
Gewicht fallen (zum Ganzen BGE 123 II 325 E. 4; BGr, 19. August
2004, 1A.43/2004, E. 3.1 f., www.bger.ch; VGr, 12. Juni 2002,
VB.2002.00107, E. 2b, www.vgrzh.ch – je mit Hinweisen).
2.2
Die
Beschwerdeführerin genehmigte dem Beschwerdegegner grundsätzlich die dauernde
Hinausschie­bung der Schlies­sungsstunde. Wie die Kammer bereits im Entscheid
vom 20. April 2005 ausführte, bildet die Frage, ob Lärmemissionen gegen
eine solche Hinausschiebung sprechen würden, nicht Gegenstand dieses Verfahrens
(VB.2005.00014, E. 3.3 Abs. 2, www.vgrzh.ch). Der im vorliegenden
Verfahren erstmals von der Beschwerdeführerin ins Recht gelegte
Lärmschutznachweis vom 7. April 2003 ist daher unbeachtlich. Im
Beschwerdeverfahren ohne eigentliche gerichtliche Vorinstanz sind neue Tatsachenbehauptungen
zwar selbst dann zulässig, wenn sie bereits vor der Vorinstanz hätten
vorgebracht werden können. Das gilt aber nur, soweit sie Begehren stützen, die sich
im Rahmen des Streitgegenstands halten (§ 52 Abs. 2 VRG e contrario;
Kölz/Bosshart/ Röhl, § 52 N. 7+12+17; VGr, 7. April 2004,
VB.2003.00465, E. 2.2.1, mit Hinweis, www.vgrzh.ch).
Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin aus der
bundesrechtlichen Umweltschutzgesetzgebung nichts zugunsten ihres Standpunktes
ableiten kann, wonach an hohen Feiertagen des kantonalen Rechts ein anderer
Massstab betreffend den Lärmschutz gelten solle als gewöhnlich (vgl. zum
Lärmbekämpfungsrecht und zum System der Belastungsgrenzwerte
Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Hrsg. Walter
Haller, Umweltrecht, Zürich etc. 2004, Rz. 266 ff.)
. Indessen
schliesst das Bundesrecht nicht aus, dass die Kantone zum Schutz vor
schädlichen Emissionen, insbesondere zum Schutz der öffentlichen Ruhe, eigene
Regelungen aufstellen.
In diesem Zusammenhang ist es auch
zulässig, nach Massgabe des kantonalen Rechts die örtliche Polizeiverordnung
zur Würdigung von Emissions­beschränkungen beizuziehen (VGr, 12. September
2001, VB.2001.00111, E. 4b mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
3.
Zu prüfen bleibt mithin, ob das kantonale Recht Raum lässt
für die von der Beschwerdeführerin in Art. 75 ihrer Polizeiverordnung
getroffene Regelung, wonach keine Bewilligungen für die Aufschiebung der
Schliessungsstunde an Vorabenden hoher Feiertage und diesen Tagen selbst
erteilt würden.
3.1
Wie
bereits ausgeführt, werden nach § 16 GastgewerbeG dauernde Ausnahmen von
der Schliessungszeit bewilligt, wenn die Nachtruhe und die öffentliche Ordnung
nicht beeinträchtigt werden; vorbehalten bleiben Einschränkungen nach dem
Planungs-, Bau- und Umweltschutzrecht. Durch diese Bestimmung werden dauernde
Ausnahmen von der Schliessungszeit nicht mehr von besonderen Verhältnissen und
einem entsprechenden Bedürfnis abhängig gemacht. Entscheidend soll demnach
allein sein, dass der Betrieb einer Gastwirtschaft mit verlängerter
Öffnungszeit zu keiner Beeinträchtigung geschützter Polizeigüter führe; und im
Übrigen sei das Ausgehverhalten der Bevölkerung nicht staatlich zu ordnen
(Weisung des Regierungsrates zum Gastgewerbegesetz, ABl 1994,
1232 ff., 1246+1251). Sodann wird in lit. C Ziff. 13 der Weisun­gen
und Richtlinien der Direktion der Finanzen zum Gastgewerbegesetz vom
17. Juli 1997 (ABl 1997, 974) hervorgehoben, dass die Bewilligung zur
dauernden Hinausschie­bung der Schlies­sungsstunde gemäss § 16
GastgewerbeG erteilt werden muss, sofern die gesetzlichen Voraussetzungen zur
Erteilung erfüllt sind (Zonenkonformität/Lärmschutz).
Wie gesehen stehen die in § 16 GastgewerbeG
vorgesehenen Einschränkungen einer dauernden Hinausschiebung der
Schliessungsstunde für den Betrieb des Beschwerdegegners hier nicht in Frage
(vorn 2). Indessen behält § 9 Abs. 4 GastgewerbeV für die hohen Feiertage
die Bestimmungen des Gesetzes über die öffentlichen Ruhetage und über die Verkaufszeit
im Detailhandel vom 14. März 1971 (RuhetagsG; GS 8, 299) ausdrücklich
vor. Das besagte Gesetz ist zwischenzeitlich durch das am 1. Dezember 2000 (OS 56,
354) in Kraft getretene Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetz ersetzt worden. Freilich
findet dieses, wie auch sein Vorgänger, unabhängig vom Vorbehalt in § 9 Abs. 4
GastgewerbeV Anwendung, wenn die Zulässigkeit von Betätigungen an öffentlichen
Ruhetagen bzw. hohen Feiertagen zu beurteilen ist, auch wenn wie hier die
Betätigung in Zusammenhang mit dem Betrieb eines Gastgewerbes erfolgt.
3.2
Bis zum
Inkrafttreten des neuen Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetzes waren an hohen
Feiertagen unter anderem Tanzveranstaltungen verboten (§ 3 Abs. 1 lit. d
in Verbindung mit § 1 Abs. 2 RuhetagsG). Nunmehr sieht § 3 Abs. 1
lit. f in Verbindung mit § 1 Abs. 2 RLG vor, dass
Tanzveranstaltungen auch an hohen Feiertagen stattfinden können, sofern sie in
geschlossenen Räumen stattfinden. Gemäss der regierungsrätlichen Weisung entspricht
diese Liberalisierung den heutigen Anschauungen und Lebensgewohnheiten (ABl 1999,
418 f.).
§ 3 Abs. 1 lit. f RLG erlaubt
Tanzveranstaltungen, die in geschlossenen Räumen stattfinden. Demgegenüber
hiess es im Entwurf des Regierungsrates zuhanden des Kantonsrates, dass nur
jene Veranstaltungen vom Verbot ausgenommen seien, die in geschlossenen Räumen
stattfinden und nach aussen keine Störungen verursachen. Eine Störung nach aussen
im Sinne dieser Bestimmung könne auch durch Publikumsverkehr möglich sein (ABl 1999,
416+420+422). Der Gesetzgeber hat den Passus "nach aussen keine Störungen
verursachen" aus Klarheitsgründen bewusst gestrichen, um nicht Tür und Tor
für unsichere Interpretationen zu öffnen (Prot. KR 1999-2003, S. 4202 f.;
vgl. auch den Antrag der parlamentarischen Kommission vom 27. März 2000, ABl 2000,
360 ff., 361).
Die Entstehungsgeschichte und die parlamentarische Debatte
zu § 3 Abs. 1 lit. f RLG zeigen somit klar auf, dass der
Gesetzgeber betreffend die Zulässigkeit von Tanzver­anstaltungen und weiteren
im Gesetz genannten Veranstaltungen eine abschliessende kantonale Regelung
treffen wollte. Vor diesem Hintergrund ist auch der Vorbehalt weiterer Vorschriften
in § 6 RLG zu verstehen.
3.3
Nach § 6
RLG bleiben die Vorschriften des Arbeitsgesetzes sowie weitere gesetzliche
Bestimmungen über Ruhe und Ordnung an öffentlichen Ruhetagen vorbehalten. Aus
dem Sinn und Zweck des Ruhetags- und Ladenöffnungsgesetzes im Allgemeinen und
von § 3 RLG im Besonderen sowie aus dem Wortlaut von § 6 RLG folgt
dabei, dass sich der angeführte Vorbehalt nur auf – dem kantonalen Recht übergeordnete
– Vorschriften des Bundes oder aber auf andere kantonalgesetzliche Bestimmungen
über die Ruhe und Ordnung an öffentlichen Ruhetagen bezieht. So verweist die
regierungsrätliche Weisung (ABl 1999, 423) auf das Gesetz über Jagd und
Vogelschutz vom 12. Mai 1929 (LS 922.1) und das Markt- und Wandergewerbegesetz
vom 18. Februar 1979 (LS 935.31), wobei Ersteres in § 29 Abs. 1
die Jagd an
Sonn- und öffentlichen Ruhetagen sowie
zur Nachtzeit verbietet und Letzteres in § 23 Abs. 1 Märkte und die
Ausübung von Wandergewerben an hohen Feiertagen untersagt.
Daraus erhellt, dass die beschwerdeführende Gemeinde nicht
befugt ist, die Öffnungszeiten eines Gastgewerbebetriebs, dem die dauernde
Hinausschiebung der Schliessungsstunde bewilligt wurde, an einem hohen Feiertag
einzuschränken. Das kantonale Recht regelt sowohl die Schliessungszeiten von
Gastwirtschaften als auch die an hohen Feiertagen untersagten Veranstaltungen
abschliessend. Dabei erlaubt es ausdrücklich Tanzveranstaltungen in
geschlossenen Räumen. Es besteht mit anderen Worten kein Raum für eine sich auf
§ 74 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (LS 131.1) abstützende
(wirtschafts-)polizeilich motivierte Regelung der Gemeinde. Der kantonale
Gesetzgeber hat eine solche durch das Gastgewerbe- und das Ruhetags- und
Ladenöffnungsgesetz abschliessend getroffen.
3.4
Die
Beschwerde ist nach dem Gesagten unbegründet und folglich abzuweisen.
4.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten
der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Ausserdem hat sie dem Beschwerdegegner eine angemessene
Parteientschädigung für das vorliegende Verfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG).
Der Beschwerdegegner verlangt zudem, die Kosten- und
Entschädigungsfolgen des ersten Rechtsgangs vor Verwaltungsgericht
(VB.2005.00014) entsprechend dem Ausgang des jetzigen Entscheides zu verlegen.
Dabei übersieht er – unabhängig von der formellen Rechtskraft des Dispositivs
des Entscheides vom 20. April 2005 –, dass nur bei solchen Zwischenentscheiden
über die Kosten erst im Endentscheid zu befinden ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13
N. 29), bei welchen die nämliche Behörde im gleichen Rechtsgang entscheidet,
was bei einem Rückweisungsentscheid (vgl. zu dessen Rechtsnatur
Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 40, § 48 N. 16-18) gerade nicht
der Fall ist.
5.
Sollte entgegen Erwägung 2 dieses Entscheides die Meinung
verfochten werden wollen, die Verweigerung der Aufschiebung der
Schliessungsstunde an hohen Feiertagen nach kantonalem Recht lasse sich auf die
bundesrechtliche Umweltschutzgesetzgebung abstützen, so wäre dies mit
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht geltend zu machen (vgl.
Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 906 f.). Im Übrigen ist es Sache der
Parteien abzuschätzen, ob sie zur Erhebung der verwaltungsgerichtlichen
Beschwerde legitimiert sind und wie jene von der staatsrechtlichen Beschwerde
abzugrenzen ist.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner für das Verfahren
vor Verwaltungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Im Sinn der
Erwägungen kann gegen diesen Entscheid innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    Mitteilung
an …