zh_verwaltungsgericht · PB.2010.00010 · 2010-09-22 · de
Lohnfortzahlung

Anspruch auf ausserordentliche Lohnfortzahlung nach a§ 99 Abs. 4 VVPG Vorliegend bildet Prozessthema der Anspruch auf a.o. Lohnfortzahlung wegen Arbeitsunfähigkeit der Bfin. Je nachdem, ob der vorliegende Sachverhalt als Berufsunfall bzw. Berufskrankheit oder aber als Nichtberufsunfall bzw. Nichtberufskrankheit qualifiziert wird, lässt sich eine Lohnfortzahlung entweder auf § 108 oder aber auf § 99 VVPG stützen; die Bestimmungen sind insofern komplementär. Dass die Bf nun ihren Anspruch auf eine andere Bestimmung stützt, hat keine Klageänderung zur Folge (E. 1.5). Nachdem das Sozialversicherungsgericht die Leistungspflicht des Unfallversicherers verneint hat, entfällt ein auf § 108 VVPG gestützter Anspruch auf Lohnfortzahlung (E. 2.1). Die alte Fassung von § 99 Abs. 4 VVPG ist als "Kann-Vorschrift" ausgestaltet; es liegt daher im Ermessen der rechtsanwendenden Verwaltungsbehörde, ob und in welcher Höhe eine a.o. Lohnfortzahlung entrichtet wird (E. 2.4). Vorliegend lag es im Ermessen der Gesundheitsdirektion, eine a.o. Lohnfortzahlung zu gewähren, auch wenn dazu das Einvernehmen mit dem Personalamt erforderlich war. Der Stellungnahme des Personalamtes kann nur entnommen werden, dass nach dessen Praxis die Zustimmung zur Auszahlung einer a.o. Lohnfortzahlung in der Regel nicht verweigert wurde. Daraus kann aber noch nicht auf eine ständige Praxis des Kantons bzw. der Gesundheitsdirektion geschlossen werden. Dass besondere Umstände vorliegen, welche eine a.o. Lohnfortzahlung aufdrängen würden, ist nicht ersichtlich, noch werden solche vorgebracht (E. 2.6). Abweisung

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2010.00010
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Geschäftsnummer:
PB.2010.00010
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.09.2010
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohnfortzahlung
Anspruch auf ausserordentliche Lohnfortzahlung nach a§ 99 Abs. 4 VVPGVorliegend bildet Prozessthema der Anspruch auf a.o. Lohnfortzahlung wegen Arbeitsunfähigkeit der Bfin. Je nachdem, ob der vorliegende Sachverhalt als Berufsunfall bzw. Berufskrankheit oder aber als Nichtberufsunfall bzw. Nichtberufskrankheit qualifiziert wird, lässt sich eine Lohnfortzahlung entweder auf § 108 oder aber auf § 99 VVPG stützen; die Bestimmungen sind insofern komplementär. Dass die Bf nun ihren Anspruch auf eine andere Bestimmung stützt, hat keine Klageänderung zur Folge (E. 1.5). Nachdem das Sozialversicherungsgericht die Leistungspflicht des Unfallversicherers verneint hat, entfällt ein auf § 108 VVPG gestützter Anspruch auf Lohnfortzahlung (E. 2.1). Die alte Fassung von § 99 Abs. 4 VVPG ist als "Kann-Vorschrift" ausgestaltet; es liegt daher im Ermessen der rechtsanwendenden Verwaltungsbehörde, ob und in welcher Höhe eine a.o. Lohnfortzahlung entrichtet wird (E. 2.4). Vorliegend lag es im Ermessen der Gesundheitsdirektion, eine a.o. Lohnfortzahlung zu gewähren, auch wenn dazu das Einvernehmen mit dem Personalamt erforderlich war. Der Stellungnahme des Personalamtes kann nur entnommen werden, dass nach dessen Praxis die Zustimmung zur Auszahlung einer a.o. Lohnfortzahlung in der Regel nicht verweigert wurde. Daraus kann aber noch nicht auf eine ständige Praxis des Kantons bzw. der Gesundheitsdirektion geschlossen werden. Dass besondere Umstände vorliegen, welche eine a.o. Lohnfortzahlung aufdrängen würden, ist nicht ersichtlich, noch werden solche vorgebracht (E. 2.6). Abweisung
Stichworte:
ERMESSEN
LOHNFORTZAHLUNGSPFLICHT
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT
Rechtsnormen:
§ 99 Abs. 4 VVPG
§ 108 VVPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
PB.2010.00010
Entscheid
der 4. Kammer
vom 22. September
2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid, Gerichtssekretärin Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin
gegen
1.    Staat Zürich,
vertreten durch die Gesundheitsdirektion des Kantons
2.    Spital C Spitaldirektion,
vertreten durch RA D,
Beschwerdegegner
betreffend Lohnfortzahlung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A, geboren 1964, von Bosnien-Herzegowina, stand seit
Mai 1996 als diplomierte Krankenschwester im Dienst des Spitals C. Am
17. Februar 2003 kam es am Arbeitsplatz zu zwei heftigen
Auseinandersetzungen zwischen A und einem Pflegehelfer, der aus dem Kosovo
stammt. Dieser Vorfall belastete A derart stark, dass sie ab dem 26. Februar
2003 krankgeschrieben wurde (siehe zum Ganzen VGr, 5. Oktober 2005,
PB.2005.00031, Ziff. I [auch zum Folgenden]).
Eine im Januar 2004 durchgeführte vertrauensärztliche
Untersuchung ergab, dass A weiterhin krankheitsbedingt arbeitsunfähig sei. Am
8. März 2004 sprach das Spital C die Kündigung per 30. Juni 2004 aus. Dagegen
liess A rechtlich vorgehen. Die Gesundheitsdirektion wie auch später das
Verwaltungsgericht kamen zum Schluss, die Kündigung sei nicht missbräuchlich
gewesen. Der Kanton Zürich sei seinen dienstrechtlichen Fürsorgepflichten A
gegenüber nachgekommen; für deren fortdauernde Krankheit könne er nicht verantwortlich
gemacht werden. Nach Ablauf der Sperrfrist habe der Kanton Zürich das
Dienstverhältnis auflösen dürfen, da A aus gesundheitlichen Gründen daran
gehindert gewesen sei, ihre Arbeitspflicht weiter zu erfüllen. Das
Bundesgericht wies die gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 5. Oktober
2005 erhobenen Beschwerden, soweit darauf eingetreten wurde, mit Urteil vom
25. November 2005 ab. Die Kündigung ist damit rechtskräftig geworden.
B.
Im Oktober 2004 erstattete A Unfallmeldung. Gegen den
diesbezüglichen negativen Entscheid der Versicherung E liess A beim
Sozialversicherungsgericht Beschwerde führen. Dieses verneinte mit Urteil vom
15. August 2007 eine Leistungspflicht des Unfallversicherers mit der Begründung,
es fehle an der adäquaten Kausalität zwischen dem Vorfall und der gesundheitlichen
Störung.
C.
Mit Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 17./21. Februar
2006 wurde A eine Abfindung von vier Monatslöhnen gestützt auf § 26 Abs. 1 des
Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) zugesprochen.
D.
Schliesslich liess A der Gesundheitsdirektion mit Eingabe
vom 26. Juni 2006 beantragen, ihr den Lohn infolge Berufskrankheit oder
-unfall gestützt auf § 108 Abs. 2 der Vollzugsverordnung zum
Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVPG, LS 177.111) im Umfang von 80 % für
die Monate März bis Juni 2004 nachzuzahlen. Die Gesundheitsdirektion wies das
Gesuch mit Verfügung vom 25. Oktober 2006 ab, weil die Voraussetzungen für
eine ausserordentliche Lohnfortzahlung gemäss § 108 Abs. 2 VVPG nicht
gegeben seien.
II.
A liess hiergegen rekurrieren. Der Regierungsrat kam zum
Schluss, es bestehe weder gestützt auf § 108 Abs. 2 noch gestützt auf
§ 99 Abs. 4 VVPG eine Lohnfortzahlungspflicht. Er wies den Rekurs
entsprechend mit Beschluss vom 3. März 2010 ab.
III.
Gegen den Entscheid des Regierungsrats liess A am
9. April 2010 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und folgende
Anträge stellen:
" 1.  Der
Beschluss des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 3. März 2010 sei
aufzuheben und es seien die Bescherdegegner 1 und 2 solidarisch zu
verpflichten, der Beschwerdeführerin jeweils 75 % des Lohnes für die Monate
März, April, Mai und Juni 2004, insgesamt somit Fr. 17'938.95 brutto, zuzüglich
Zins zu 5 % seit 1. März 2004 zu bezahlen.
2.  Die
Beschwerdegegner 1 und 2 seien solidarisch zu verpflichten, die auf die
obgenannte Bruttolohnforderung von Fr. 17'938.95 entfallenden Sozialabgaben zu
entrichten.
3.  Alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. 7.6 % MWST) unter solidarischer
Haftbarkeit zu Lasten der Beschwerdegegner 1 und 2."
Darüberhinaus ersuchte A um Bewilligung der
unentgeltlichen Prozessführung und um Bestellung ihres Anwalts zum
unentgeltlichen Rechtsbeistand.
Die Staatskanzlei des Kantons Zürich liess sich im Auftrag
des Regierungsrats mit dem Antrag auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die
Gesundheitsdirektion beantragte, auf die Beschwerde nicht einzutreten,
eventualiter sie abzuweisen. Schliesslich liess das Spital C beantragen,
die Beschwerde abzuweisen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Am 1. Juli 2010 ist das Gesetz über die Anpassung des kantonalen
Verwaltungsverfahrensrechts vom 22. März 2010 in Kraft getreten. Im Zuge
der Revision wurde auch das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959
(VRG, LS  175.2) überarbeitet. Gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung gebieten die intertemporalrechtlichen Regeln zum
Verfahrensrecht, neues Prozessrecht sofort anzuwenden, sofern einschlägige
Übergangsbestimmungen nicht etwas anderes vorsehen und die Kontinuität des
bisherigen (materiellen) Rechts dadurch nicht gefährdet wird (BGE 126 III 431
E. 2b; RB 2004 Nr. 8 E. 3.1 mit Hinweisen, auch zum Folgenden).
Bezüglich der Zuständigkeit kommt es hingegen auf das geltende Recht in jenem
Zeitpunkt an, wo eine Rechtsvorkehr anhängig gemacht wird. Für den vorliegenden
Fall ändert sich mit der Revision bezüglich der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
indes nichts.
1.2
Das Verwaltungsgericht prüft nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1
VRG seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a bzw. a§ 74 Abs. 1
VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
über (personalrechtliche) Anordnungen zuständig.
1.3
Die Beschwerdeführerin beantragt eine Lohnfortzahlung in der Höhe von
75 % des Lohnes für die Monate März bis Juni 2004. Der Streitwert liegt
bei insgesamt Fr. 17'938.95 und somit unter Fr. 20'000.-. Da jedoch
der Regierungsrat als Vorinstanz gewirkt hat, liegt die Sache in der
Zuständigkeit der Kammer (§ 38b Abs. 3 bzw. a§ 38 Abs. 3
Satz 2 VRG).
1.4
Im massgeblichen Zeitpunkt war das Spital C eine unselbständige
Anstalt des Kantons Zürich. Das öffentlich-rechtlich angestellte Personal des
Kantonsspitals unterstand somit dem kantonalen Personalgesetz vom
27. September 1998 und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen.
Seit dem 1. Januar 2007 ist das Spital C nun eine
Anstalt des kantonalen öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit.
Die Rechte und Pflichten sowie die Rechtsverhältnisse der vormaligen unselbständigen
Anstalt des Kantons Zürich sind von Gesetzes wegen auf die selbständige
öffentlich-rechtliche Anstalt übergegangen. Entsprechend ist, wie schon vor der
Vorinstanz,  das Spital C ins Verfahren einzubeziehen, da der Entscheid
über die Lohnfortzahlung in seine Rechte und Pflichten als Arbeitgeber eingreifen
kann.
1.5
Mit Eingabe vom 26. Juni 2006 beantragte die Beschwerdeführerin der
Gesundheitsdirektion eine Lohnfortzahlung gestützt auf § 108 Abs. 1 VVPG wegen
Berufsunfalls bzw. allenfalls wegen Berufskrankheit. Die Gesundheitsdirektion
verneinte einen Anspruch der Beschwerdeführerin nach dieser Bestimmung. Ebenso
verneinte die Vorinstanz einen solchen Anspruch mit Hinblick auf das Urteil des
Sozialversicherungsgerichts vom 15. August 2007, in welchem eine
Leistungspflicht des Versicherers gemäss Unfallversicherungsgesetz verneint
wurde. Die Vorinstanz prüfte daher weiter, ob allenfalls ein Anspruch auf
Lohnfortzahlung gestützt auf § 99 Abs. 4 VVPG wegen Nichtberufsunfalls
bzw. Nichtberufskrankheit bestehe, verneinte dies aber ebenso. In der Beschwerdeschrift
stützt die Beschwerdeführerin ihren Anspruch nun nur noch auf § 99
Abs. 4 VVPG. Die Gesundheitsdirektion macht geltend, es handle sich um
einen geänderten Antrag, welcher erstinstanzlich weder beurteilt noch
entschieden worden und entsprechend nicht Streitgegenstand gewesen sei.
Entsprechend sei auf die Beschwerde nicht einzutreten. Dies ist zu prüfen.
1.5.1
Verwaltungsbehörden und Gerichte haben
das Recht von Amtes wegen anzuwenden und daher von sich aus diejenigen
Rechtsnormen heranzuziehen, welche für einen Sachverhalt objektiv massgeblich
sind. An die Rechtsauffassungen der Parteien und an die von diesen
vorgebrachten rechtlichen Überlegungen sind sie nicht gebunden (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 7 N. 81). Die Rechtsanwendung von Amtes wegen
erstreckt sich jedoch nur auf die von den Parteien zur Disposition gestellten
Streitpunkte; der Streitgegenstand kann nicht unter Berufung auf diesen
Grundsatz erweitert werden. Die Rechtsmittelinstanz darf ihren Entscheid somit
nicht auf einen anderen Rechtsgrund abstellen, das heisst die vom
Rechtsmittelkläger anbegehrte Rechtsfolge aus einem wesentlich verschiedenen
Sachverhalt verbunden mit einem anderen Rechtssatz ableiten
(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 1928 N. 72). Desgleichen ist eine
"Klageänderung" durch den Beschwerdeführenden nicht zulässig
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 35).
1.5.2
Die Vollzugsverordnung zum Personalgesetz
unterscheidet bezüglich Lohnfortzahlung zwischen einer Arbeitsunfähigkeit
infolge Berufsunfalls bzw. Berufskrankheit und einer Arbeitsunfähigkeit infolge
Nichtberufsunfalls bzw. Nichtberufskrankheit. Als Nichtberufsunfälle gelten
Unfälle, die nicht Berufsunfälle, und als Nichtberufskrankheiten solche, die
keine Berufskrankheiten sind (vgl. Ziff. 1.4.2 f. der Wegleitung der
Finanzdirektion des Kantons Zürich zur Unfallversicherung für das Personal des
Kantons Zürich vom März 2008, www.versicherungsdienste.zh.ch).
Gemäss § 108 Abs. 1 Satz 1 VVPG wird bei
Arbeitsunfähigkeit wegen Berufsunfalls oder Berufskrankheit im Sinne des
Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung (SR 832.20)
während zwölf Monaten der volle Lohn ausgerichtet  dies unabhängig vom
Dienstalter. Vom dreizehnten Monat an wird der Lohn bis zur Wiederaufnahme der
Arbeit oder bis zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses wegen Invalidität auf
80 % reduziert (§ 108 Abs. 2 VVPG).
Die Lohnfortzahlung bei Nichtberufsunfällen oder
Nichtberufskrankheiten richtet sich hingegen nach § 99 VVPG. Die zum
massgeblichen Zeitpunkt gültige Fassung von § 99 Abs. 4 und 5 VVPG
(OS 55, 249) hielt Folgendes fest:
"Vom
dritten Dienstjahr an besteht Anspruch auf vollen Lohn während längstens zwölf
Monaten. Besteht nach deren Ablauf begründete Aussicht, dass die oder der
Angestellte in absehbarer Zeit wieder arbeitsfühig wird, oder ist die
Wiederaufnahme der Arbeit oder die Auflösung des Arbeitsverhältnisses wegen
Invalidität noch ungewiss, kann die Direktion im Einvernehmen mit dem
Personalamt oder das zuständige oberste kantonale Gericht die Weiterausrichtung
von höchstens 75 % des Lohnes bewilligen.
Beim Entscheid ist den Umständen
des einzelnen Falles, wie Versicherungsleistungen und Anzahl der Dienstjahre,
angemessen Rechnung zu tragen. Taggelder der obligatorischen Unfallversicherung
werden angerechnet."
Die am 1. Januar 2006 in Kraft getretene neue Fassung von
§ 99 Abs. 4 VVPG sieht nun vor, dass eine ausserordentliche
Lohnfortzahlung "in der Regel" bewilligt wird. Der Regierungsrat
wollte die ausserordentliche Lohnfortzahlung nicht mehr als Ausnahmefall, sondern
als Regelfall festlegen, sie zugleich aber zusammen mit der ordentlichen
Lohnfortzahlung zeitlich begrenzen auf zusammen höchstens zwei Jahre (ABl 2005,
1559). Neu ist das Einvernehmen mit dem Personalamt nicht mehr erforderlich.
1.5.3
Vorliegend bildet Prozessthema der
Anspruch auf ausserordentliche Lohnfortzahlung für die Monate März bis Juni
2004 wegen Arbeitsunfähigkeit der Beschwerdeführerin als Folge des Vorfalls vom
17. Februar 2003. Je nachdem, ob der vorliegende Sachverhalt rechtlich als
Berufsunfall bzw. Berufskrankheit oder aber Nichtberufsunfall bzw. Nichtberufskrankheit
qualifiziert wird, lässt sich eine Lohnfortzahlung entweder auf § 108 oder
aber auf § 99 VVPG stützen; die Bestimmungen sind insofern komplementär.
Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners 1 hat die Vorinstanz somit
zu Recht ihre Prüfung nicht auf die Frage beschränkt, ob eine
Lohnfortzahlungspflicht gemäss § 108 Abs. 2 VVPG besteht. Dass die
Beschwerdeführerin nun neu ihren Anspruch auf eine andere Bestimmung stützt,
hat auch keine "Klageänderung" zur Folge, sondern stellt eine
zulässige, neue rechtliche Begründung innerhalb desselben Streitgegenstandes
dar (vgl. Kölz/­Boss­hart/Röhl, § 20 N. 44 f.).
1.6
Auf die Beschwerde ist folglich  da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind  einzutreten.
2.
2.1
Nachdem das Sozialversicherungsgericht mit rechtskräftigem Urteil vom
15. August 2007 das Rechtsmittel der Beschwerdeführerin gegen die
Verfügung des Unfallversicherers bezüglich dessen Leistungspflicht abgewiesen
hat, entfällt  wie schon die Vorinstanz erwogen hat  ein auf § 108 VVPG
gestützter Anspruch auf Lohnfortzahlung. Auf die Erwägungen kann verwiesen
werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Zu prüfen ist
folglich, ob ein Anspruch auf ausserordentliche Lohnfortzahlung gestützt auf a§
99 Abs. 4 VVPG wegen Nichtberufsunfalls bzw. -krankheit besteht.
2.2
Die Vorinstanz führt aus, die "Kann-Formulierung" von a§ 99 Abs.
4 VVPG zeige auf, dass diese Zahlung freiwillig sei und es im pflichtgemäss
auszuübenden Ermessen der Direktion stehe, ob sie eine Lohnfortzahlung
ausrichten wolle. Die Fortsetzung der ordentlichen durch eine ausserordentliche
Lohnfortzahlung sei nur dann sinnvoll, wenn der Entscheid über die Kündigung
noch ausstehe, mihin wenn die weitere Zukunft des Arbeitsverhältnisses noch
ungewiss sei und dieses demnach (vorderhand) noch andauere. Im vorliegenden
Fall habe der Beschwerdegegner 2 im Hinblick auf das Auslaufen der ordentlichen
Lohnfortzahlung beschlossen, das Anstellungsverhältnis mit der
Beschwerdeführerin zu beenden. In jenem Zeitpunkt habe er seine sozialen
Pflichten als Arbeitgeber gegenüber der Beschwerdeführerin erfüllt. Zu mehr als
der Einhaltung der Sperrfrist und der ordentlichen Lohnfortzahlung während
zwölf Monaten sei er gemäss damaligem Recht nicht verpflichtet gewesen. Nach
der ausgesprochenen Kündigung sei mit einer Wiederaufnahme der Arbeit von vornherein
nicht mehr zu rechnen gewesen.
2.3
Die Beschwerdeführerin macht hingegen geltend, dem Wortlaut von a§ 99
Abs. 4 VVPG könne nicht entnommen werden, dass es sich bei dieser
Bestimmung um eine sogenannte "Kann-Vorschrift" handle. Vielmehr sei
die ausserordentliche Lohnfortzahlung zu bewilligen bzw. zu leisten, wenn die
in der Bestimmung genannten Voraussetzungen erfüllt seien. Als im Februar 2004
der letzte ordentliche Lohn ausbezahlt worden sei, habe aufgrund der
hundertprozentigen Arbeitsunfähigkeit bzw. Invalidität der Beschwerdeführerin
noch Ungewissheit darüber bestanden, ob diese ihre Arbeit wieder aufnehmen
würde. Die Voraussetzungen von a§ 99 Abs. 4 VVPG seien deshalb erfüllt gewesen.
Dass es sich bei der Regelung nicht um eine
"Kann-Vorschrift" handle, könne auch dem Beschluss des Regierungsrats
zur Änderung der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 6. Dezember
2005 entnommen werden. Entsprechend sei in diesem Beschluss festgehalten
worden, dass die ausserordentliche Lohnfortzahlung nicht mehr als Ausnahmefall,
sondern als Regelfall festgelegt sei. Begrenzt werde die Lohnfortzahlung
lediglich durch die genannten Voraussetzungen sowie durch die zeitliche
Schranke von zwei Jahren. Absatz 5 von § 99 VVPG spiele sodann nur eine Rolle
bei der Festlegung der Höhe der Lohnfortzahlung, wobei aufgrund der Tatsache,
dass es sich um eine Regelfallbestimmung handle, insbesondere eine
Unterschreitung des Prozentsatzes von 75 % sachlich begründet werden müsse. Bei
der Frage, ob eine ausserordentliche Lohnfortzahlung auszurichten sei, komme §
99 Abs. 5 VVPG hingegen keine Bedeutung zu.
2.4
Dem Wortlaut von a§ 99 Abs. 4 VVPG nach "kann" die Direktion im
Einvernehmen mit dem Personalamt nach Ablauf der ordentlichen
Lohnfortzahlungsdauer die Weiterausrichtung von höchstens 75 % des Lohnes
bewilligen, wenn begründete Aussicht besteht, dass die oder der Angestellte in
absehbarer Zeit wieder arbeitsfähig wird oder wenn die Wiederaufnahme der
Arbeit oder die Auflösung des Arbeitsverhältnisses wegen Invalidität noch
ungewiss ist. Beim Entscheid ist den Umständen des Einzelfalles Rechnung zu
tragen (a§ 99 Abs. 5 VVPG).
Die alte Fassung der Bestimmung ist als
"Kann-Vorschrift" ausgestaltet; es liegt daher im Ermessen der
rechtsanwendenden Verwaltungsbehörde, ob und in welcher Höhe eine ausserordentliche
Lohnfortzahlung entrichtet wird. Gründe zur Annahme, der Wortlaut gebe nicht
den wahren Sinn der Bestimmung wieder und es bestehe Anspruch auf ausserordentliche
Lohnfortzahlung, sind keine ersichtlich. Aus den Ausführungen des
Regierungsrats zur Änderung der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom
6. Dezember 2005 ergibt sich  entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin
 nichts Gegenteiliges. Wie den Ausführungen des Regierungsrats  und ebenso
dem Vernehmlassungsentwurf der Finanzdirektion vom 17. Januar 2007 zur Änderung
der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz (www.rr.zh.ch)  zu entnehmen ist,
ist die neue Regelung in § 99 Abs. 4 VVPG gerade deshalb eingeführt worden,
weil a§ 99 Abs. 4 VVPG keinen Rechtsanspruch auf ausserordentliche Lohnfortzahlung
gewährt, sondern als Ausnahmebestimmung ausgestaltet ist; die Direktion
kann
somit nach a§ 99 Abs. 4 VVPG in besonders gelagerten Fällen eine ausserordentliche
Lohnfortzahlung bewilligen.
2.5
Trotz fehlenden Rechtsanspruchs nach a§ 99 Abs. 4 VVPG ist das
Ermessen pflichtgemäss auszuüben. Bei Ermessensfragen greift das Gericht nur
ein, sofern eine qualifizierte Unangemessenheit vorliegt, das heisst ein
Ermessensmissbrauch oder eine Ermessens-über- oder -unterschreitung (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 50 N. 70 ff.). Ermessensmissbrauch liegt vor, wenn die im Rechtssatz
umschriebenen Voraussetzungen und Grenzen zwar beachtet werden, sich die
Behörde indes von sachfremden Motiven leiten lässt, das Ermessen also insbesondere
willkürlich oder rechtsungleich ausgeübt wird.
2.6
Der Beschwerdeführerin wurde der volle Lohn während zwölf Monaten bis Ende
Februar 2004 ausbezahlt. Im Hinblick auf das Auslaufen der ordentlichen
Lohnfortzahlung wurde das Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin am
8. März 2004 wegen fortdauernder Krankheit per Ende Juni 2004 gekündigt.
Wie der Stellungnahme des Personalamtes im Rekursverfahren zu entnehmen ist,
wurde nach dessen Praxis eine ausserordentliche Lohnfortzahlung regelmässig
genehmigt, wenn keine Anzeichen für eine Missbrauchssituation vorhanden waren,
insbesondere wenn keine Anhaltspunkte gegeben waren, dass die Krankheit
schuldhaft verursacht worden war oder der Vorwurf einer verschuldeten
Verlängerung der krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit vorgebracht werden
konnte.
Ob solche Anhaltspunkte vorliegend gegeben sind, muss jedoch
nicht beantwortet werden. Denn eine Verletzung des Anspruchs auf
Gleichbehandlung liegt nicht vor. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
kann von rechtsungleicher Behandlung nur dann gesprochen werden, wenn die
nämliche Behörde gleichartige Fälle unterschiedlich beurteilt (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich
etc. 2010, Rz. 507 mit Hinweisen). Vorliegend lag es im Ermessen der
Gesundheitsdirektion, eine ausserordentliche Lohnfortzahlung zu gewähren, auch
wenn nach der zum massgeblichen Zeitpunkt geltenden Rechtslage dazu das
Einvernehmen mit dem Personalamt erforderlich war. Der Stellungnahme des
Personalamtes kann aber nur entnommen werden, dass nach
dessen
Praxis die
Zustimmung zur Auszahlung einer ausserordentlichen Lohnfortzahlung in der Regel
nicht verweigert wurde. Daraus kann aber noch nicht auf eine ständige Praxis
des Kantons bzw. der Gesundheitsdirektion geschlossen werden, denn dem Personalamt
mussten nur diejenigen Fälle zum Einvernehmen vorgelegt werden, in denen eine
Direktion beabsichtigte, eine ausserordentliche Lohnfortzahlung zu gewähren.
Dass besondere Umstände vorliegen, welche eine
ausserordentliche Lohnfortzahlung nach a§ 99 Abs. 4 VVPG aufdrängen
würden, ist ebenso wenig ersichtlich, noch werden solche vorgebracht. Ein
Ermessensmissbrauch oder eine Ermessenüber- oder -unterschreitung im Vorgehen
der Vorinstanz ist entsprechend nicht erkennbar.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
3.
3.1
Angesichts des Streitwerts sind keine Gerichtskosten zu erheben (§ 65a
Abs. 2 VRG; vgl. a§ 80b VRG).
3.2
Als vor Verwaltungsgericht nicht obsiegende Partei hat die Beschwerdeführerin
keinen Anspruch auf Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).
3.3
Die Beschwerdeführerin
ersucht um unentgeltliche Rechtsverbeiständung.
Pri­vate haben Anspruch
auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, wenn sie nicht in der
Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2
VRG).
Aus der Systematik des Gesetzes und der Formulierung von § 16 Abs.
2 VRG geht zudem hervor, dass ein Anspruch auf einen unentgeltlichen
Rechtsbeistand nur besteht, wenn kumulativ die Voraussetzungen gemäss § 16 Abs.
1 VRG erfüllt sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 39; VGr, 8. Mai
2002, VB.2002.00025, E. 5b). Dies ist bei der Beschwerdeführerin zu bejahen,
weshalb das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung gutzuheissen ist. Die
Beschwerdeführerin wird auf § 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 16 Abs.
4 VRG aufmerksam gemacht, wonach eine Partei, der die unentgeltliche
Prozessführung und/oder Rechtsvertretung gewährt wurde, zur Nachzahlung
verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons
verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
4.
Der Streitwert beträgt mehr als Fr. 15'000.-,
weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht zulässig ist.
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
1.    Das Gesuch
der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird gutgeheissen.
2.    Der
Beschwerdeführerin wird für das Verfahren vor Verwaltungsgericht in der Person
von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt. Dieser
wird aufgefordert, dem Verwaltungsgericht binnen einer nicht erstreckbaren
Frist von 30 Tagen nach Zustellung dieses Beschlusses eine detaillierte
Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen,
ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde;
und entscheidet:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'800;        die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--
Zustellungskosten,
Fr. 1'890.--
Total der Kosten.
3.    Die Kosten
werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Der Abteilungspräsident:                          Die
Gerichtssekretärin:
Versandt: