zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00134 · 2020-09-01 · de

Schulbustransport | [Zumutbarkeit eines Schulwegs von knapp 2,5 km Länge und 120 m Höhenunterschied für eine 4.- bzw. 5.-Klässlerin im Winter] Aus der Garantie eines ausreichenden Grundschulunterrichts nach Art. 19 BV ergibt sich unter anderem ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg. Können Schülerinnen und Schüler den Schulweg aufgrund der Länge oder Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen, ordnen die Schulpflegen im Kanton Zürich daher auf eigene Kosten geeignete Massnahmen an (§ 8 Abs. 3 Satz 1 VSV). Sie verfügen hierbei über ein Auswahlermessen, welches sie pflichtgemäss auszuüben haben (zum Ganzen E. 2.1). Aufgrund der konkreten Umstände (Gefälle, eingeschränkter Winterdienst) mag der Schulweg der Tochter der Beschwerdegegner für diese im Winter an einzelnen Tagen etwas beschwerlicher sein als sonst. Ob ein Schulweg zumutbar ist, bestimmt sich jedoch nicht anhand einzelner Tage mit besonderen Witterungsverhältnissen, sondern ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung über den Zeitraum eines ganzen Jahres zu beurteilen; muss der Schulweg witterungsbedingt an einzelnen Tagen zu Fuss bewältigt und dafür mehr Zeit als üblich einberechnet werden, führt dies deshalb noch nicht zur Unzumutbarkeit des Schulwegs. Hier erscheint der Schulweg aufgrund einer Gesamtbetrachtung dem bald elfjährigen Mädchen nach dem vorgängig Ausgeführten zumutbar (zum Ganzen E. 3.3 f.). Selbst wenn dem aber an einzelnen (Winter-)Tagen nicht so sein sollte, erwiese sich die von der Vorinstanz angeordnete Massnahme, die Organisation eines Schulbustransports von 1. November bis 31. März, als offensichtlich unverhältnismässig und griffe diese so in unzulässiger Weise in das der Beschwerdeführerin in § 8 Abs. 3 VSV zugestandene Ermessen ein; die von der Beschwerdeführerin – im Sinn eines reinen Entgegenkommens – in der Ausgangsverfügung getroffene Lösung, die Beschwerdegegner für den Transport der Tochter an Tagen mit Eis und Schnee zu entschädigen, wäre diesfalls nämlich auch unter dem Titeldes § 8 Abs. 3 VSV nicht zu beanstanden (E. 3.4).Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.01.0 VB.2020.00134
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.01.0 VB.2020.00134
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.01.0 VB.2020.00134

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00134
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00134
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.09.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Schulbustransport
[Zumutbarkeit eines Schulwegs von knapp 2,5 km Länge und 120 m Höhenunterschied für eine 4.- bzw. 5.-Klässlerin im Winter]
Aus der Garantie eines ausreichenden Grundschulunterrichts nach Art. 19 BV ergibt sich unter anderem ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg. Können Schülerinnen und Schüler den Schulweg aufgrund der Länge oder Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen, ordnen die Schulpflegen im Kanton Zürich daher auf eigene Kosten geeignete Massnahmen an (§ 8 Abs. 3 Satz 1 VSV). Sie verfügen hierbei über ein Auswahlermessen, welches sie pflichtgemäss auszuüben haben (zum Ganzen E. 2.1). Aufgrund der konkreten Umstände (Gefälle, eingeschränkter Winterdienst) mag der Schulweg der Tochter der Beschwerdegegner für diese im Winter an einzelnen Tagen etwas beschwerlicher sein als sonst. Ob ein Schulweg zumutbar ist, bestimmt sich jedoch nicht anhand einzelner Tage mit besonderen Witterungsverhältnissen, sondern ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung über den Zeitraum eines ganzen Jahres zu beurteilen; muss der Schulweg witterungsbedingt an einzelnen Tagen zu Fuss bewältigt und dafür mehr Zeit als üblich einberechnet werden, führt dies deshalb noch nicht zur Unzumutbarkeit des Schulwegs. Hier erscheint der Schulweg aufgrund einer Gesamtbetrachtung dem bald elfjährigen Mädchen nach dem vorgängig Ausgeführten zumutbar (zum Ganzen E. 3.3 f.). Selbst wenn dem aber an einzelnen (Winter-)Tagen nicht so sein sollte, erwiese sich die von der Vorinstanz angeordnete Massnahme, die Organisation eines Schulbustransports von 1. November bis 31. März, als offensichtlich unverhältnismässig und griffe diese so in unzulässiger Weise in das der Beschwerdeführerin in § 8 Abs. 3 VSV zugestandene Ermessen ein; die von der Beschwerdeführerin – im Sinn eines reinen Entgegenkommens – in der Ausgangsverfügung getroffene Lösung, die Beschwerdegegner für den Transport der Tochter an Tagen mit Eis und Schnee zu entschädigen, wäre diesfalls nämlich auch unter dem Titeldes § 8 Abs. 3 VSV nicht zu beanstanden (E. 3.4).
Gutheissung.
Stichworte:
ELTERNPFLICHTEN
ENTSCHÄDIGUNG DES TRANSPORTS
ERMESSEN
GEFÄLLE
GESAMTBETRACHTUNG
LÄNGE UND GEFÄHRLICHKEIT
SCHULBUSTRANSPORT
SCHULWEG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WINTERLICHE VERHÄLTNISSE
ZUMUTBARER SCHULWEG
Rechtsnormen:
Art. 19 BV
Art. 62 Abs. 2 BV
Art. 8 Abs. 3 VerkehrssicherheitsV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00134
Urteil
der 4. Kammer
vom
1. September 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
Stadt Bülach,
vertreten durch die Primarschulpflege Bülach,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
A,
2.
B,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend
Schulbustransport
,
hat sich ergeben:
I.
A und B wohnen im Weiler C in der Stadt Bülach. Mit
Schreiben vom 17. Mai 2019 wurde ihnen durch die Primarschulpflege der
Stadt Bülach mitgeteilt, dass ihre Tochter D (geboren 2009) den Weg ins bisher
besuchte Schulhaus E ab dem Schuljahr 2019/2020 (ganzjährig) mit dem Fahrrad
zurückzulegen habe, da für die schulpflichtigen Kinder aus den Bülacher Weilern
C, F und G lediglich bis zur 3. Klasse ein unentgeltlicher Schulbustransport
organisiert werde. Gemeinsam mit drei weiteren Elternpaaren aus C verlangten A
und B daraufhin am 23. August 2019 von der Primarschulpflege der Stadt
Bülach, ihre Kinder "seien bis und mit 6. Klasse der Primarschule
jeweils im Zeitraum von nach den Herbstferien bis Ende März mit dem Schulbus
zur Schule und wieder nach Hause zu fahren, inklusive dem Transport über Mittag
nach Hause und zur Schule zurück".
Dieses Gesuch wies die Primarschulpflege der Stadt Bülach
mit Beschluss vom 3. September 2019 ab, sprach den gesuchstellenden Eltern
jedoch im Sinn eines Entgegenkommens "[f]ür den organisierten Fahrdienst
[...] an Tagen mit Schnee und / oder Eis, an welchen die Werke der Stadt Bülach
Winterdiensteinsätze organisieren mussten", eine Entschädigung von
Fr. 0.70 pro gefahrenen Kilometer zu.
II.
Dagegen rekurrierten A und B an den Bezirksrat Bülach,
welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 29. Januar 2020 teilweise
guthiess, den Beschluss der Primarschulpflege der Stadt Bülach aufhob und diese
anwies, für D in der Zeit von 1. November bis 31. März einen
Schulbustransport am Morgen und nach Schulschluss zu organisieren
(Dispositiv-Ziff. I); die Verfahrenskosten von Fr. 809.60 wurden zur
Hälfte der Primarschulpflege sowie je zu einem Viertel A und B auferlegt
(Dispositiv-Ziff. II) und in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigungen
zugesprochen.
III.
Am 28. Februar 2020
erhob die Stadt Bülach Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter
Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid vom 29. Januar 2020 aufzuheben
und ihr Beschluss vom 3. September 2019 zu bestätigen. Der Bezirksrat Bülach
verzichtete am 11. März 2020 unter Hinweis auf die Begründung seines
Entscheids auf eine Vernehmlassung. A und B schlossen mit Beschwerdeantwort vom
2. Mai 2020 sinngemäss auf Abweisung der Beschwerde unter
Entschädigungsfolge. Hierzu äusserte sich die Stadt Bülach am 26. Mai 2020.
A und B erklärten am 7. Juni 2020 Verzicht auf eine weitere Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen der
Schulpflege nach § 75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar
2005 (VSG, LS 412.100) und §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Der angefochtene Beschluss verpflichtet die
Beschwerdeführerin wegen eines als unzumutbar erkannten Schulwegs zur
Organisation eines kostenlosen Schulbustransports für die schulpflichtige
Tochter der Beschwerdegegner, das heisst zu einer (finanziellen) Leistung in
einem ihr zur Regelung zugewiesenen Bereich (vgl. dazu sogleich 3.1 Abs. 2
sowie § 41 f. VSG). Sie ist deshalb im Sinn von § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b und lit. c VRG in ihrer
Gemeindeautonomie bzw. bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren
schutzwürdigen Interessen verletzt und zur Beschwerde legitimiert (vgl. VGr, 10. Oktober
2007, VB.2007.00218, E. 1, wo die Legitimation stillschweigend bejaht
wurde; ferner für das Verfahren vor Bundesgericht BGr, 12. Februar 2016,
2C_414/2015, E. 1.1 mit Hinweisen, und 29. Juli 2014, 2C_274/2014,
E. 1.2).
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Nach Art. 19
und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht,
der allen Kindern offensteht. Aus der Garantie eines ausreichenden Unterrichts
ergibt sich unter anderem ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren
Schulweg (
BGE 140 I 153 E. 2.3.3;
VGr,
8. November 2017, VB.2017.00506, E. 3.1 Abs. 2 mit Hinweisen,
auch zum Folgenden). Die Zumutbarkeit eines Schulwegs richtet sich nach den
konkreten Umständen im Einzelfall. Massgebend sind sowohl die Länge, die Höhendifferenz
bzw. die Topografie und die Gefährlichkeit des Schulwegs als auch der
Entwicklungsstand und die Gesundheit des jeweils betroffenen Kinds (vgl. BGr,
27. März 2008, 2C_495/2007, E. 2.2 – 25. Juli 2005, 2P.101/2005,
E. 5.1 – 14. Oktober 2004, 2P.101/2004, E. 4.1 mit Hinweisen; Herbert
Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 226 ff.).
In diesem Sinn ist im Kanton Zürich bei der Zuteilung von
Schülerinnen und Schülern zu den Schulhäusern insbesondere auf die Länge und die
Gefährlichkeit des Schulwegs zu achten (§ 25 Abs. 1 Satz 1 der
Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]). Können
Schülerinnen und Schüler den Schulweg dennoch aufgrund der Länge oder
Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen, ordnet die Schulpflege auf eigene
Kosten geeignete Massnahmen an (§ 8 Abs. 3 Satz 1 VSV). Sie
verfügt hierbei über ein Auswahlermessen, welches sie pflichtgemäss auszuüben
hat (vgl. VGr, 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 5.1). Als
schulwegsichernde verkehrstechnische oder organisatorische Massnahmen kommen
nach Rechtsprechung und Lehre beispielsweise der Transport der betroffenen Kinder
mit einem Schulbus, die Übernahme von Abonnementskosten bei Benützung des
öffentlichen Verkehrs, die Einrichtung eines Begleit- oder Lotsendiensts sowie
die Erstellung von Fussgängerüberführungen bei gefährlichen Strassen infrage
(vgl. statt vieler VGr, 23. November 2016, VB.2016.00474, E. 3.1, und
11. November 2015, VB.2015.00551, E. 3.1 [jeweils mit Hinweisen auf
die Lehre]). Während der Mittagspause kann ausserdem – als Alternative etwa für
einen Schulbustransport – schulseitig ein Mittagstisch organisiert werden,
damit der Schulweg nur zweimal am Tag absolviert werden muss (BGE 140 I
153 E. 2.3.3).
2.2
Zur Frage
der zumutbaren Länge und Gefährlichkeit eines Schulwegs besteht eine
reichhaltige Praxis eidgenössischer sowie kantonaler Spruchbehörden (vgl. Plotke,
S. 229 mit weiteren Hinweisen).
Als zumutbar eingestuft wurden in der Vergangenheit etwa eine
Wegstrecke von 2,5 km Länge oder eine halbe Stunde Fussmarsch für ein Kind
in der Kindergartenstufe, falls keine gravierenden Höhenunterschiede oder
besonders steile Partien zu überwinden sind (vgl. VGr, 10. Oktober 2007,
VB.2007.00218, E. 2.2.2 mit Hinweis auf VPB 64/2000 Nr. 1 E. 4.1,
und ARGVP 2003, S. 83 ff., E. 2; siehe auch Plotke, S. 227),
ein Schulweg von 40 Minuten, der teils zu Fuss (ca. 15 Minuten bis
zur Bushaltestelle) und teils mit dem Schulbus (restliche Zeit) zurückzulegen
ist, bei einem Schüler der Unterstufe (BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007,
E. 2.3, bestätigt in BGr, 16. März 2017, 2C_1063/2015, E. 5.3)
oder aber ein Schulweg von 40 Minuten bei einer Wegstrecke von 8 km
und einem Höhenunterschied von 100 m für Schüler von 13 bis 16 Jahren
(BGr, 14. Oktober 2004, 2P.101/2004, E. 4).
Als unzumutbar erachtet wurden demgegenüber ein Schulweg
von durchschnittlich 50 und mehr Minuten pro Weg und einer zusätzlichen
Busfahrt für eine achtjährige Schülerin (BGr, 12. Februar 2016,
2C_414/2015, E. 4.4.4), ein teilweise sehr steiler Schulweg von 2,5 km
Länge mit einer Höhendifferenz von etwa 500 m, der weitgehend durch Waldgebiet
führte, für Schüler der 1. und 3. Primarklasse (VPB 64/2000 Nr. 56
E. 5.2) oder ein teilweise ungesicherter Schulweg von über 2,5 km Länge
und deutlich über 200 m Höhenunterschied vorbei an einer Kantonsstrasse
sowie einem Autobahnzubringer für eine Erstklässlerin (Kantonsgericht Basel-Landschaft,
11. Februar 2015, 810 14 245, E. 4.4.3 f.).
3.
3.1
Den
Angaben der Beschwerdeführerin zufolge werden die Primarschülerinnen und
Primarschüler, die im Weiler C wohnen, in der Regel dem Schulhaus E zugeteilt –
so auch die Tochter der Beschwerdegegner. Im Frühjahr 2019 wurde mit ihr dabei
– wie mit allen angehenden 4.-Klässlern der zur Stadt Bülach gehörenden Weiler C,
F und G – eine Verkehrsinstruktion durchgeführt. Gemäss dem Bericht des mit der
Aufgabe betrauten Verkehrsinstruktors der Kantonspolizei Zürich, H, vom 3. Mai
2019 legte dieser im Rahmen der Instruktion gemeinsam mit D den von ihr künftig
mit dem Fahrrad zurückzulegenden Schulweg von ihrem Wohnort in C zum
Primarschulhaus E in Bülach fest. Die letztlich empfohlene knapp 2,5 km
lange Strecke führe – so der Bericht erläuternd – ausschliesslich über
Nebenstrassen mit wenig Verkehr, wobei einige ein starkes Gefälle aufwiesen
und/oder nur gesplittet seien. Für den Weg zur Schule benötige das Mädchen
"ca. 6 – 7 Minuten", für den Weg zurück nach Hause seien aufgrund des
zu überwindenden Höhenunterschieds von rund 120 m "ca. 30
Minuten" einzukalkulieren. Vom Sicherheitsaspekt aus gesehen sei D
grundsätzlich fähig, diesen Weg zurückzulegen. Bei Schnee und Eis sei ihr die
Bewältigung der Strecke mit dem Fahrrad allerdings nicht zumutbar und auch zu
Fuss könne der Weg diesfalls nicht bewältigt werden "(über 2 km lang;
sehr abgelegen, keine Beleuchtung, grosser Höhenunterschied)".
Hierauf veranlasste die Beschwerdeführerin die Aufnahme einer
ausschliesslich über asphaltierte Nebenstrassen führenden Alternativroute –
genauer gesagt des offiziell ausgeschilderten Radwegs – vom Weiler C zum
Schulhaus E in den Salz- und Schneeräumungsplan des Werkhofs der Stadt Bülach
und erkundigte sich in der Folge bei H, ob dieser (Schul-)Weg der Tochter der
Beschwerdegegner auch im Winter bei Eis und Schnee zugemutet werden könne, wenn
die angeordnete Massnahme greife. Der Verkehrsinstruktor antwortete am 30. Oktober
2019, sich unter dem Vorbehalt, dass der Werkhof den beschriebenen Weg
tatsächlich schwarzräume, "schon vorstellen" zu können, "dass D
den Weg mit der nötigen Vorsicht mit dem Fahrrad bewältigen kann. Bei Abfahrten
ist höchste Vorsicht geboten damit sie nicht stürzt und die Kreuzung I-Strasse
/ J-Strasse soll sie zu Fuss bewältigen".
3.2
Die
Vorinstanz schliesst aus der Einschätzung von H sowie aus dem Umstand, dass D
bei der vorgeschlagenen Alternativroute mit der K-Strasse eine Kantonsstrasse
passieren muss, welche – so die Vorinstanz – im Winter erfahrungsgemäss von
Schneemaden gesäumt sei, "dass der Schulweg von C ins Schulhaus E während
der Wintermonate, d.h. vom 1. November bis zum 31. März, für eine
Mittelstufenschülerin generell als unzumutbar einzustufen" sei, "auch
wenn nicht die ganze Zeit mit Schnee und Eis zu rechnen sei". Da "es
nach der Zürcher Praxis nicht den Eltern überlassen werden darf, den
Schultransport selber durchzuführen", sei für D deshalb während der
fraglichen Zeit ein Schulbustransport am Morgen und nach Schulschluss zu
organisieren. Ein Anspruch für einen Schulbustransport auch über Mittag bestehe
hingegen nicht, weil die Primarschule Bülach einen Mittagstisch anbiete.
Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, dass es der Tochter
der Beschwerdegegner zugemutet werden könne, bei "Vereisung" auch
einmal ein Stück des Schulwegs zu Fuss zurückzulegen, gehe doch selbst der
Verkehrsinstruktor davon aus, dass der Weg zur Schule bei Aufwendung aller
gehörigen Vorsicht "nicht in jedem Fall unzumutbar" sei. Sodann sei
die Beschwerdegegnerin mit Ausnahme eines Schulpflegemandats nicht berufstätig,
sodass es ihr möglich und zumutbar sei, vereinzelte Schultransporte ihrer
Tochter zu übernehmen, zumal die Verantwortung für den Schulweg gemäss § 66
Abs. 2 VSV den Eltern obliege.
Die Beschwerdegegner wiederum bestreiten vor
Verwaltungsgericht die Zumutbarkeit des Schulwegs ihrer Tochter "im
Winter", weil der Weg zum Teil sehr steile Passagen aufweise und auf der
"sehr selten befahrenen Strasse (nur Zubringer / Anwohner) keine Schwarzräumung
erreicht werden" könne. Da es zudem oftmals erst am Morgen absehbar sei,
ob der Schulweg von ihrer Tochter mit dem Fahrrad bestritten werden könne, und
in C nur beschränkt Fahrgemeinschaften gebildet werden könnten, verlangte die
von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Lösung eine (zu) hohe Flexibilität
von ihnen als Eltern, welche sich nicht mit jeder Arbeitstätigkeit vereinbaren
liesse.
3.3
Es steht
demnach ausser Frage, dass der Schulweg, welcher für D festgelegt wurde, dieser
mit dem Fahrrad grundsätzlich zugemutet werden kann. Sowohl mit Blick auf seine
Länge und die zu überwindenden Höhenmeter als auch mit Blick auf seine
Gefährlichkeit liegt der Weg im Rahmen dessen, was von einer Mittelstufenschülerin
bzw. einem Mittelstufenschüler üblicherweise verlangt werden kann; laut dem
Verkehrsinstruktionsbericht vom 3. Mai 2019 ist D zudem körperlich gut
entwickelt, verfügt über die nötigen theoretischen Kenntnisse der
Verkehrsregeln und zeigt einen guten Verkehrssinn.
Umstritten ist dagegen, ob die Zumutbarkeit des betrachteten
Schulwegs von C ins Schulhaus E auch dann bejaht werden kann, wenn er im Winter
witterungsbedingt verschneit oder (stellenweise) vereist ist. Diesbezüglich
lässt sich den Akten zunächst entnehmen, dass der Weiler C auf 500 bis 600 m
ü.M. und damit deutlich unterhalb der durchschnittlichen Nullgradgrenze der
letzten Jahre liegt (vgl. Bundesamt für Meteorologie und Klimatologie
MeteoSchweiz, Klimareport 2018, S. 65, abrufbar unter www.meteoswiss.admin.ch);
im Winter 2017/2018 mussten folglich in der gesamten Stadt Bülach 39, im
Winter 2018/2019 26 und im Winter 2019/2020 bloss 4 Winterdiensteinsätze (Schneeräumung
und Glatteisbekämpfung) geleistet werden. An diesen (wenigen) Tagen im Jahr wäre
– worin die Parteien im Grunde einiggehen – D der Schulbesuch mit dem Fahrrad
über den üblichen Schulweg nicht zumutbar gewesen, führt sie dieser doch nicht
nur über Feldwege ohne Winterdienst, sondern weist er teilweise auch ein
starkes Gefälle auf. So hat das Mädchen etwa auf dem weniger als 600 m langen
auf der J-Strasse zurückzulegenden Abschnitt seines Schulwegs ab der bzw. bis
zur Abzweigung L-Strasse eine Höhendifferenz von über 60 m zu überwinden
und verfügt der Weg auch weiter oben streckenweise noch über ein Gefälle bzw.
eine Steigung von über 5 %. Die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene
Alternativroute, welche zwar über gleichermassen steile, aber ausschliesslich
asphaltierte Nebenstrassen führt, lässt sich sodann ebenfalls nicht komplett schwarzräumen,
da eine Schwarzräumung bei wenig befahrenen Strassen wie den vorliegend
betrachteten von vornherein nur schwer zu erreichen ist und von den
Werkbetrieben der Stadt Bülach – eigenen Angaben zufolge – auch gar nicht
angestrebt wird. Es ist somit nicht ausgeschlossen, dass auch die
Alternativroute bei Vorherrschen winterlicher Bedingungen stellenweise vereist
und rutschig ist, was für D – sollte sie auf ihrem Fahrrad unterwegs sein – ein
erhebliches Sturzpotenzial bedeutete. Wählte das Mädchen diesen Weg, müsste es
ausserdem beim Übergang bzw. Abbiegen der I-Strasse in die J-Strasse zusätzlich
neu die K-Strasse passieren. Konkret führt sie der von der Beschwerdeführerin
vorgeschlagene Weg ein kurzes Stück auf einem schmalen Bankett am linken
Fahrbahnrand der vielbefahrenen Kantonsstrasse entlang. Der "Fussweg"
ist dabei lediglich durch die Fahrbahnmarkierungen von den Fahrspuren
abgetrennt, und bei schlechten Strassenverhältnissen besteht das Risiko, dass
das Mädchen auf dem Weg zur Schule von der höhergelegenen I-Strasse direkt in
den Gegenverkehr auf der K-Strasse rutscht.
Vor diesem Hintergrund erscheint es nachvollziehbar, wenn
Vorinstanz und Beschwerdegegner davon ausgehen, dass D der Weg von C ins
Schulhaus E an einzelnen Tagen im Winter mit dem Fahrrad nicht zugemutet werden
könne. Dies gilt jedenfalls bei Eis bzw. überfrierender Nässe und/oder Schnee.
Bei günstigen Witterungsverhältnissen ist der Schulweg jedoch auch im Winter
ohne Weiteres befahrbar. Entgegen dem von der Beschwerdeführerin beigezogenen
Verkehrsinstruktor ist ausserdem nicht ersichtlich, weshalb D den (üblichen)
Schulweg bei winterlichen Strassenverhältnissen nicht ausnahmsweise auch zu
Fuss zurücklegen können sollte, zumal ihr in der Schule ein Mittagstisch zur
Verfügung steht, sodass sie die Strecke nur zweimal täglich zu bewältigen hätte.
In Leistungskilometer umgerechnet ("Distanz plus mit 10 multiplizierte
Höhendifferenz") beträgt der (beschwerlichere) Rückweg rund 3,5 km,
wofür D – ausgehend von einer Marschgeschwindigkeit von 4 km/h – rund 50
Minuten benötigt, was an wenigen Tagen im Jahr hingenommen werden kann (vgl.
VGr, 21. November 2018, VB.2018.00430, E. 5.1.1). Den unbestritten
gebliebenen Angaben der Beschwerdeführerin zufolge, legten die
"Mittelstufenkinder aus C" den Heimweg von der Schule denn auch
bisher schon einmal wöchentlich zu Fuss zurück, "wenn sie am Morgen gemäss
Absprache unter den betroffenen Familien in die Schule gefahren werden". Der
Hinweg wiederum dürfte sich, da es bergab geht, weitaus schneller zurücklegen
lassen. Er führt das Mädchen – wie aufgezeigt – hauptsächlich über nicht bzw.
kaum befahrene Feldstrassen und Feldwege, welche selbst bei Schnee und Eis ohne
grössere Probleme begehbar sein können, da sie in aller Regel keine völlig
ebene Fläche und oftmals Spurrinnen von landwirtschaftlichen Fahrzeugen
aufweisen (vgl. VGr, 10. Oktober 2007, VB.2007.00218, E. 3.4.1). Trotz
seinem Gefälle erscheint der Fussweg zur Schule daher auch bei schlechten
Strassenbedingungen nicht übermässig gefährlich; dies gilt erst recht, wenn die
Tochter der Beschwerdegegner eine Taschenlampe mitführt und gutes Schuhwerk trägt.
Die K-Strasse muss sie nicht passieren.
3.4
Der
Schulweg der Tochter der Beschwerdegegner mag demnach für diese im Winter an
einzelnen Tagen etwas beschwerlicher sein als sonst. Ob ein Schulweg zumutbar
ist, bestimmt sich jedoch nicht anhand einzelner Tage mit besonderen
Witterungsverhältnissen, sondern ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung über den
Zeitraum eines ganzen Jahres zu beurteilen (VGr, 10. Oktober 2007,
VB.2007.00218, E. 3.3.2; vgl. auch VPB 64/2000 Nr. 56 E. 5.2). Muss
der Schulweg witterungsbedingt an einzelnen Tagen zu Fuss bewältigt und dafür
mehr Zeit als üblich einberechnet werden, führt dies deshalb noch nicht zur
Unzumutbarkeit des Schulwegs. Hier erscheint der Schulweg aufgrund einer
Gesamtbetrachtung dem bald elfjährigen Mädchen nach dem vorgängig Ausgeführten zumutbar,
sodass von der Beschwerdeführerin keine Massnahmen nach § 8 Abs. 3
VSV zu ergreifen gewesen wären.
Selbst wenn man aber davon ausginge, dass D der Schulweg im
Winter bei Schnee und Eis generell nicht zugemutet werden könne, erwiese sich
die von der Vorinstanz angeordnete Massnahme, die Organisation eines
Schulbustransports für D von 1. November bis 31. März, als
offensichtlich unverhältnismässig und griffe diese so in unzulässiger Weise in
das der Beschwerdeführerin in § 8 Abs. 3 VSV zugestandene Ermessen
ein. Die von der Beschwerdeführerin – im Sinn eines reinen Entgegenkommens – in
der Ausgangsverfügung getroffene Lösung, die Beschwerdegegner für den Transport
der Tochter an Tagen mit Eis und Schnee zu entschädigen, wäre diesfalls vielmehr
auch unter dem Titel des § 8 Abs. 3 VSV nicht zu beanstanden. Zwar ist
der Vorinstanz beizupflichten, wenn sie einwendet, dass es im Kanton Zürich in
erster Linie an der Schulbehörde bzw. der Schulpflege liegt, einem unzumutbaren
Schulweg zu begegnen; in Fällen wie dem vorliegenden, wo es nicht darum geht,
einem generell unzumutbaren Schulweg zu begegnen, sondern nur eine Alternative
zum normalen (zumutbaren) Schulweg für einige wenige Tage im Jahr gefunden
werden muss, kann sich der betroffene Schulträger allerdings auch darauf
beschränken, die Eltern (oder von diesen beizuziehende Angehörige, Nachbarn
oder Dritte) unter Schadloshaltung für den damit verbundenen Aufwand mit dem
Schultransport zu betrauen, statt etwa selber einen Schulbustransport
einzurichten (vgl. betreffend eine vergleichbare Regelung im Kanton Schwyz BGr,
15. Juli 2019, 2C_167/2019, E. 2.2, und 1. Juni 2012,
2C_433/2011, E. 4.3 [auch zum Folgenden]; anders noch für den Kanton
Zürich vor Inkrafttreten des § 8 Abs. 3 VSV, BGr, 28. Januar
1994, 2P.34/1993, in: ZBl 95/1994 S. 300 ff., E. 5). Eine
Mitwirkungspflicht der Eltern in schulischen Belangen geht bereits mit der
ihnen obliegenden Verantwortung für die Erfüllung der Schulpflicht ihrer Kinder
einher, welche sich letztlich als notwendige Vorbedingung aus dem
verfassungsrechtlichen Obligatorium des Grundschulunterrichts (Art. 62 Abs. 2
BV) ergibt (vgl. vorliegend auch § 57 VSG). Sodann stehen die Eltern auch
von daher in der Pflicht, als die Kinder auf dem Schulweg in erster Linie unter
ihrer Verantwortung stehen (§ 66 Abs. 2 VSV). Ist den betroffenen
Eltern der Schultransport ihres Kinds grundsätzlich zumutbar und möglich, kann deshalb
auch im Kanton Zürich bei einem lediglich im Winter bzw. an wenigen Tagen im
Jahr unzumutbaren Schulweg auf die Einrichtung eines Schulbustransports oder
eines Schultaxidiensts verzichtet und stattdessen den Eltern die Kosten erstattet
werden (vgl. auch BGE 140 I 153 E. 2.3.3, und BGr, 12. Februar
2016, 2C_414/2015, E. 3.3).
Hier machen die Beschwerdegegner keine beruflichen oder
anderen stichhaltigen Gründe geltend, welche ihnen (zusammen mit den anderen
betroffenen Eltern in C) den Transport ihrer Tochter an den fraglichen Tagen unzumutbar
bzw. unmöglich erscheinen liessen.
4.
4.1
Nach dem Gesagten
ist die Beschwerde gutzuheissen und Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids
vom 29. Januar 2020 aufzuheben. Die Ausgangsverfügung vom 3. September
2019 ist zu bestätigen.
4.2
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der
Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen unter solidarischer Haftung füreinander je
zur Hälfte (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
und § 14 VRG; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014, § 14 N. 9, 11 und 16). Eine Parteientschädigung steht ihnen
nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Die obsiegende Beschwerdeführerin beantragt ebenfalls eine
Parteientschädigung. Die Zusprechung einer Parteientschädigung an Gemeinwesen
kommt nach gefestigter Praxis jedoch nur unter besonderen Umständen infrage,
namentlich, wenn ausserordentliche Bemühungen notwendig waren (Plüss, § 17
N. 50 ff.). Ein solcher Ausnahmetatbestand liegt hier nicht vor,
weshalb der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids vom
29. Januar 2020 wird aufgehoben. In Abänderung von Ziff. II des
Rekursentscheids vom 29. Januar 2020 werden die Rekurskosten der
Beschwerdegegnerschaft auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    1'500.--;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.      170.--      Zustellkosten,
Fr.    1'670.--      Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerschaft auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen einzureichen
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …