zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00209 · 2006-07-13 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe: Gewährung des Einkommensfreibetrags bei der Bedarfsberechnung: Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts teilweise gegeben (E.1.1). Nichteintreten, soweit sich die Beschwerde gegen die aufsichtsrechtlichen Anordnungen der Vorinstanz richtet (E.1.2). Gesetzliche Grundlagen der Sozialhilfe (E.2). Die Voraussetzungen für eine von den SKOS-Richtlinien abweichende Berechnung der Sozialhilfe sind vorliegend nicht gegeben (E.3). Die Frage, ob bei der Ermittlung der so genannten Eintrittsschwelle von Gesuchstellern, die bereits im Zeitpunkt des Gesuchs ein Erwerbseinkommen erzielen, der Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen sei, ist zu verneinen. Das bedeutet allerdings nicht, dass bei Gesuchstellern, welche die Eintrittsschwelle erreichen, weil ihr Einkommen unter dem massgebenden Bedarf liegt, kein Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen sei. Das Verwaltungsgericht verkennt nicht, dass bei einer derartigen Gesetzesauslegung Gesuchsteller mit einem knapp unter dem massgebenden Bedarf liegenden Erwerbseinkommen allenfalls besser fahren als Gesuchsteller, deren Erwerbseinkommen knapp über dem massgebenden Bedarf liegt. Diese Ungleichheit lässt sich dadurch mildern, dass in solchen Fällen bei der Bemessung des Freibetrags nicht von vornherein von einem Regelbeitrag von Fr. 600.- ausgegangen wird (E.4.4). Teilweisse Gutheissung und Kostenfolge (E.6).

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.13.0 VB.2006.00209
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.13.0 VB.2006.00209
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.13.0 VB.2006.00209

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00209
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00209
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.07.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe: Gewährung des Einkommensfreibetrags bei der Bedarfsberechnung:
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts teilweise gegeben (E.1.1). Nichteintreten, soweit sich die Beschwerde gegen die aufsichtsrechtlichen Anordnungen der Vorinstanz richtet (E.1.2). Gesetzliche Grundlagen der Sozialhilfe (E.2). Die Voraussetzungen für eine von den SKOS-Richtlinien abweichende Berechnung der Sozialhilfe sind vorliegend nicht gegeben (E.3). Die Frage, ob bei der Ermittlung der so genannten Eintrittsschwelle von Gesuchstellern, die bereits im Zeitpunkt des Gesuchs ein Erwerbseinkommen erzielen, der Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen sei, ist zu verneinen. Das bedeutet allerdings nicht, dass bei Gesuchstellern, welche die Eintrittsschwelle erreichen, weil ihr Einkommen unter dem massgebenden Bedarf liegt, kein Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen sei. Das Verwaltungsgericht verkennt nicht, dass bei einer derartigen Gesetzesauslegung Gesuchsteller mit einem knapp unter dem massgebenden Bedarf liegenden Erwerbseinkommen allenfalls besser fahren als Gesuchsteller, deren Erwerbseinkommen knapp über dem massgebenden Bedarf liegt. Diese Ungleichheit lässt sich dadurch mildern, dass in solchen Fällen bei der Bemessung des Freibetrags nicht von vornherein von einem Regelbeitrag von Fr. 600.- ausgegangen wird (E.4.4). Teilweisse Gutheissung und Kostenfolge (E.6).
Stichworte:
ANSPRUCHSBERECHTIGUNG
EINKOMMENSFREIBETRAG
EINTRITT
ERWERBSEINKOMMEN
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
- keine -
Publikationen:
RB 2006 Nr. 51
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A, geboren 1958, lebt getrennt von seiner Ehefrau im
Einfamilienhaus seiner Eltern in X zu einem monatlichen Mietzins von Fr. 1'500.-.
Bis im Oktober 2005 bezog er Leistungen der Arbeitslosenversicherung. Am 1. November
2005 begann er einen vierjährigen Ausbildungskurs, wo er bei einem
Beschäftigungsgrad von 100 % einen Jahresgrundlohn von Fr. 37'759.-
bezieht.
Auf sein (im Aktendossier fehlendes) Gesuch hin beschloss
die Fürsorgebehörde X am 19. Dezember 2005, ihn für die Monate November
und Dezember 2005 mit insgesamt Fr. 400.- zu unterstützen. Dabei ging sie
von einem monatlichen Fehlbetrag "von ca. Fr. 200.-" aus,
der sich aus der Differenz zwischen einem monatlichen Bedarf von Fr. 2'786.-
einerseits und dem monatlichen Verdienst von Fr. 2'700.-, gekürzt um
Abzüge für Schulmaterial, anderseits ergebe.
Am 18. Januar 2006
beschloss die Fürsorgebehörde X, A ab 1. Januar 2006 mit einem monatlichen
Betrag von Fr. 761.- zu unterstützen, welchen Betrag sie als Differenz
zwischen einem monatlichen Bedarf von Fr. 3'086.- einerseits sowie dem Nettolohn
von Fr. 2'925.-, gekürzt um den so genannten Einkommensfreibetrag von Fr. 600.-,
ermittelte.
II.
Gegen den Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 19. Dezember
2005 erhob A am 19. Januar 2006 Rekurs an den Bezirksrat Y. Er
beanstandete, dass bei der Berechnung des Fehlbetrags von Fr. 400.- weder
seine Berufsauslagen noch der so genannte Einkommensfreibetrag berücksichtigt
worden seien. In der Rekursantwort vom 20. Februar 2006 wies die
Fürsorgebehörde darauf hin, dass sie im ab 1. Januar 2006 geltenden neuen
Beschluss vom 18. Januar 2006 (beim anrechenbaren Einkommen) einen
Einkommensfreibetrag von monatlich Fr. 600.- sowie (bei der
Bedarfsberechnung) eine Berufsauslagen-Pauschale "Verpflegung + Transport"
von Fr. 400.- berücksichtigt habe.
Der Bezirksrat Y beschloss am 23. März 2006, den
Rekurs gegen den Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 19. Dezember 2005
abzuweisen (Disp.-Ziff. 1). Ferner wies er die Fürsorgebehörde X
aufsichtsrechtlich an, den Beschluss vom 18. Januar 2006 im Sinn der
Erwägungen zu überprüfen und neu Beschluss zu fassen (Disp.-Ziff. 2).
III.
Mit Beschwerde vom 25. April 2006 gelangte A an das
Verwaltungsgericht mit den Anträgen, den Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 18. Januar
2006 (betreffend die wirtschaftliche Hilfe ab 1. Januar 2006)
beizubehalten und den Beschluss vom 19. Dezember 2005 (betreffend die
wirtschaftliche Hilfe für November/Dezember 2005) insoweit abzuändern, als der
Einkommensfreibetrag von Fr. 600.- zu berücksichtigen sei.
Der Bezirksrat Y beantragte Abweisung der Beschwerde. Die
Fürsorgebehörde X liess sich nicht vernehmen.
Die
Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das
Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Rekursentscheide des Bezirksrats in
sozialhilferechtlichen Streitigkeiten. Das Verwaltungsgericht ist daher im
vorliegenden Verfahren jedenfalls zuständig, Dispositiv Ziffer 1 des
Entscheids des Bezirksrats Y zu überprüfen, womit dieser den Rekurs des
Beschwerdeführers gegen den Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 19. Dezember
2005 abgewiesen hat. Weil auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt
sind, ist auf die Beschwerde insoweit einzutreten. Deren Behandlung würde an
sich, da der Streitwert unter Fr. 20'000.- liegt, in die Zuständigkeit des
Einzelrichters fallen (§ 38 Abs. 2 VRG). Weil jedoch eine Frage von
grundsätzlicher Bedeutung zu klären ist, wird der Fall von der Kammer behandelt
(§ 38 Abs. 3 VRG).
1.2
Näher zu
prüfen ist die Zulässigkeit der Beschwerde insoweit, als sie sich gegen Dispositiv
Ziffer 2 des Bezirksratsentscheids richtet, worin die Fürsorgebehörde X aufsichtsrechtlich
angewiesen wird, ihren Beschluss vom 18. Januar 2006 im Sinn der (bezirksrätlichen)
Erwägungen zu überprüfen und neu Beschluss zu fassen.
Aufsichtsrechtliche Massnahmen des Bezirksrats können nur
dann mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht angefochten werden, wenn sie
einer anfechtbaren Verfügung gleichkommen, indem sie für Gemeinden oder Privatpersonen
eine Betroffenheit im Sinn von § 21 VRG begründen (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 17 mit Hinweisen). Ob dies
hier für den Beschwerdeführer bezüglich der aufsichtsrechtlichen Anweisung des
Bezirksrats Y an die Fürsorgebehörde X zutrifft, ist fraglich. Die Betroffenheit
des Beschwerdeführers wäre dann zu bejahen, wenn der Bezirksrat den Beschluss
der Fürsorgebehörde vom 18. Januar 2006 aufgehoben hätte. Aus der
diesbezüglichen Erwägung des Bezirksrats (Rekursentscheid Erw. H) geht jedoch
hervor, dass dies nicht dessen Meinung ist. Vielmehr soll dieser (mit Wirkung
ab 1. Januar 2006 getroffene) Beschluss weitergelten, bis die
Fürsorgebehörde einen neuen Beschluss (offenbar ohne Rückwirkung auf 1. Januar
2006) getroffen hat. So verstanden kann die aufsichtsrechtliche Anweisung nicht
einer mit Beschwerde anfechtbaren Verfügung gleichgesetzt werden. Denn gegen
den neu zu fassenden Beschluss der Fürsorgebehörde wird dem Beschwerdeführer
der ordentliche Rechtsmittelweg (Rekurs an den Bezirksrat und anschliessend
Beschwerde an das Verwaltungsgericht) offen stehen. Auf die Beschwerde ist
daher insoweit nicht einzutreten, als sie sich gegen die in Dispositiv Ziffer 2
des Bezirksratsbeschlusses getroffene Anweisung an die Beschwerdegegnerin
richtet.
1.3
Indessen
stellt sich die Frage, ob bei der Bemessung der Sozialhilfe für den Beschwerdeführer
ein Einkommensfreibetrag sowie die Prämie für die Krankenkassengrundversicherung
zu berücksichtigen seien, nicht nur im Zusammenhang mit der aufsichtsrechtlichen
Anweisung des Bezirksrats an die Fürsorgebehörde, sondern auch mit Bezug auf
die Bemessung der Sozialhilfe für November/Dezember 2005 gemäss Beschluss der
Fürsorgebehörde vom 19. Dezember 2005; und insoweit ist nach dem Gesagten
auf die Beschwerde einzutreten. Die Vorinstanzen werden daher den heutigen
Erwägungen des Gerichts zu dieser Frage auch mit Bezug auf den Beschluss der
Fürsorgebehörde vom 18. Januar 2006 Rechnung zu tragen haben. Das gilt
umso mehr, als die Erwägungen des Bezirksrats ohne klare Trennung sowohl dessen
Entscheid als Rekursbehörde (Dispositiv Ziffer 1) wie auch dessen
aufsichtsrechtliches Eingreifen (Dispositiv Ziffer 2) betreffen, welche
Vermischung nicht unproblematisch ist (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28
N. 89). Sollte sich aufgrund der nachstehenden Erwägungen auch der
Beschluss vom 18. Januar 2006 (im seitens des Bezirksrats
aufsichtsrechtlich beanstandeten Punkt) als rechtmässig erweisen, besteht für
die Fürsorgebehörde kein Anlass, der Anweisung des Bezirksrats diesbezüglich
Folge zu leisten.
2.
Wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner
Familienangehörigen nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen
Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni
1981 (SHG) Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Diese soll das soziale
Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt
auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 1
SHG). Grundlage der Bemessung bilden gemäss § 17 der Verordnung zum
Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) die Richtlinien der
Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe in der Fassung vom Dezember 2004 (SKOS-Richtlinien),
wobei Abweichungen im Einzelfall vorbehalten sind. Nach den genannten
Richtlinien enthält das individuelle Unterstützungsbudget einerseits die so
genannte materielle Grundsicherung, bestehend aus dem Grundbedarf für den
Lebensunterhalt sowie den Kosten für die Wohnungsmiete und für die medizinische
Grundversorgung, anderseits situationsbedingte Leistungen sowie allfällige
Integrationszulagen und/oder Einkommens-Freibeträge (SKOS-Richtlinien, Kap. A.6).
Die hier anwendbaren neuen Richtlinien legen im Unterschied
zu den früheren (in der Fassung vom Dezember 2000) vermehrt Gewicht darauf,
dass Integrationsbemühungen der Sozialhilfe beziehenden Personen belohnt werden
sollen. Dementsprechend wird zwar beim Grundbedarf, welcher zusammen mit den
Wohnkosten und jenen der medizinischen Grundversorgung die materielle
Grundsicherung gewährleisten soll, nicht mehr zwischen Grundbedarf I und II
unterschieden, und die Pauschalen für den neuen einheitlichen Grundbedarf sind
tiefer als die Ansätze für den bisherigen Grundbedarf I (vgl. SKOS-Richtlinien,
Kap. B.2.2). Dieser Herabsetzung sowie dem Wegfall der Pauschale für den
Grundbedarf II stehen jedoch neue zusätzliche Leistungen gegenüber, nämlich die
Integrationszulage für Nichterwerbstätige (IZU, vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. C.2),
die Minimale Integrationszulage (MIZ, vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. C.3)
sowie der Einkommensfreibetrag für Erwerbstätige (EFB, vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. E.1.2).
3.
Die SKOS-Richtlinien gelten gemäss ihrer Einleitung für
alle längerfristig unterstützten Personen. Auf nur vorübergehend unterstützte
Personen können sie lediglich sinngemäss und entsprechend der individuellen
Situation angewendet werden. Zur Berechnung des Unterstützungsbudgets bei
kurzfristigen Unterstützungen mit Überbrückungscharakter (während bis zu drei
Monaten) und einer realistischen Chance für Wiederherstellung der materiellen
Unabhängigkeit kann laut Kapitel A.6 der Richtlinien das soziale Existenzminimum
sowohl unterschritten als auch überschritten werden, wobei das absolute Existenzminimum
in jedem Fall gewährleistet sein muss (zur Abgrenzung zwischen vorübergehender
und dauernder Unterstützung in diesem Zusammenhang sowie zwischen sozialem und
absolutem Existenzminimum vgl. RB 2004 Nr. 49, allerdings noch
bezüglich der SKOS-Richtlinien in der früheren Fassung).
Die Vorinstanzen sind offenbar der Auffassung, dass für
November/Dezember 2005 die Voraussetzungen für eine von den SKOS-Richtlinien
abweichende Bemessung des Unterstützungsbudgets erfüllt seien. Das ergibt sich mittelbar
daraus, dass die Fürsorgebehörde bei der Bemessung der Sozialhilfe ab Januar
2006 den Einkommensfreibetrag von Fr. 600.- berücksichtigt; dessen
Nichtberücksichtigung bei der Bemessung der Sozialhilfe für November/Dezember
2005 begründete sie im Rekursverfahren damit, dass die damalige Unterstützung
im Sinn einer sofortigen Nothilfe (ohne detaillierte Berechnung der massgebenden
Eintrittsschwelle und ohne vollständige Berücksichtigung der SKOS-Richtlinien)
erfolgt sei, was der Bezirksrat schützte (vgl. Rekursentscheid Erw. F). Wären
die Voraussetzungen für eine abweichende Bemessung erfüllt, könnten die
nachstehend behandelten Fragen betreffend Berücksichtigung des
Einkommensfreibetrags und der Krankenversicherungsprämie bei der Berechnung der
Eintrittsschwelle (E. 4 f.) offen bleiben. Mit seinem Rekurs- und
Beschwerdeantrag betreffend die ihm für November/Dezember 2005 zu gewährende
Sozialhilfe hat der Beschwerdeführer die Zulässigkeit einer solchen abweichenden
Berechnung zumindest sinngemäss bestritten. Sein Einwand ist begründet. Was die
Fürsorgebehörde für einen Verzicht auf eine detaillierte Berechnung ab November
2005 vorgebracht hat, überzeugt nicht. Es liegt auch kein Anwendungsfall einer
bloss vorübergehenden Unterstützung im Sinn der zitierten Praxis und Rechtsprechung
vor.
4.
4.1
Nach
Auffassung des Bezirksrats steht dem Beschwerdeführer deswegen kein Einkommensfreibetrag
zu (weder für November/Dezember 2005 noch ab Januar 2006), weil dieser neu
Sozialhilfe beanspruche; bei der Prüfung, ob ein diesbezüglicher Unterstützungsanspruch
überhaupt bestehe (Berücksichtigung der so genannten Eintrittsschwelle), sei in
Fällen, in denen der Gesuchsteller bereits erwerbstätig sei, kein
Einkommensfreibetrag zu gewähren; dies ergebe sich namentlich aus der in den
SKOS-Richtlinien genannten Zielsetzung, wonach mit dem Einkommensfreibetrag
verhindert werden solle, dass der Betroffene trotz der Aufnahme oder der
Erhöhung einer bisherigen Erwerbstätigkeit über kein höheres Einkommen als vor
der Arbeitsaufnahme bzw. Pensumerhöhung verfüge (vgl. Rekursentscheid Erw. C, D
und G). Der Beschwerdeführer will demgegenüber den Einkommensfreibetrag bereits
bei der Prüfung des Sozialhilfenanspruchs (bei der Berechnung der
Eintrittsschwelle) berücksichtigt haben. Dies scheint wie erwähnt auch die
Auffassung der Fürsorgebehörde zu sein, hat sie doch bei der Bemessung der
Sozialhilfe ab Januar 2006 den Einkommensfreibetrag von Fr. 600.-
berücksichtigt.
4.2
Laut den
SKOS-Richtlinien, Kap. E.1.2, wird auf Erwerbseinkommen aus dem ersten
Arbeitsmarkt von über 16-jährigen Unterstützten ein Freibetrag innerhalb der
Bandbreite von Fr. 400.- bis Fr. 700.- pro Monat gewährt. Die Kantone
und/oder Gemeinden legen die Einkommensfreibeträge in Abhängigkeit von Beschäftigungsumfang
und/oder von der Lohnhöhe fest. Dabei sollen sie insbesondere die Auswirkungen
der kantonalen Steuergesetzgebung auf niedrige Einkommen mit berücksichtigen.
Gemäss Ziffer I/5 der Weisung der Direktion für Soziales und Sicherheit
des Kantons Zürich vom 29. März 2005 zur Anwendung der neuen
SKOS-Richtlinien (im Folgenden: Weisung der Direktion) beträgt der
Einkommensfreibetrag bei einer 100%-igen Erwerbstätigkeit Fr. 600.- pro
Monat; bei einer Teilzeitarbeit wird der Freibetrag entsprechend dem
Beschäftigungsumfang reduziert, wobei er sich auf mindestens Fr.100.- pro Monat
beläuft. Mit dem Einkommensfreibetrag wird laut den SKOS-Richtlinien, Kap. E.1.2,
"primär das Ziel verfolgt, die Erwerbsaufnahme oder die Erhöhung des
Arbeitspensums zu erleichtern und damit die Integrationschancen zu verbessern".
So "soll ein Anreiz zur möglichst umfassenden und einträglichen Erwerbstätigkeit
von Unterstützten geschaffen werden". Die Anspruchsberechtigung (auf einen
Einkommensfreibetrag) muss mindestens einmal jährlich überprüft werden. Den
Kantonen wird empfohlen, den Übergang von materiellen Sozialhilfeleistungen zur
wirtschaftlichen Selbstständigkeit von Betroffenen derart zu gestalten, dass
sich deren verfügbares Einkommen dadurch möglichst nicht verringert, was die
Erprobung verschiedener Ablösungsmodelle nahe lege.
Ob eine Person unterstützt werden soll, ist laut
SKOS-Richtlinien, Kap. A.6, durch Vergleich der für ihren Haushalt
anrechenbaren Ausgaben und der ihr zur Verfügung stehenden Einnahmen zu
ermitteln. Bezüglich der Festlegung der Eintrittsschwelle halten die
Richtlinien fest, dass in der Regel Haushaltungen unterstützungsbedürftig
seien, wenn das monatliche Nettoeinkommen nicht ausreicht, um die Kosten für
die Grundsicherung gemäss Kapitel B der Richtlinien zu decken. Situationsbezogene
Leistungen gemäss Kapitel C.1 seien mitzuberücksichtigen, sofern es sich um
ausgewiesene, bezifferbare und regelmässig wiederkehrende Auslagen handle, die
in der konkreten Lebenssituation zwingend notwendig seien (zum Beispiel
Lohngestehungskosten, Haftpflichtversicherungsprämien, Kinderbetreuungskosten).
Die Weisung der Direktion konkretisiert diese Richtlinie dahin, dass die
Eintritts- und Austrittsschwellen identisch seien. Sie umfassten den
Grundbedarf, die Kosten des Wohnens und der medizinischen Grundversorgung sowie
krankheits- und behinderungsbedingte Spezialauslagen und die effektiven
Lohngestehungskosten (insbesondere Erwerbsunkosten und Auslagen zur
Fremdbetreuung von Kindern). Werde die Austrittsschwelle erreicht, so dürften
der Einkommensfreibetrag, die Integrationszulage sowie die minimale
Integrationszulage in der Regel nicht mehr eingerechnet werden; im Einzelfall
sei allerdings zu prüfen, ob im Rahmen von situationsbedingten Leistungen
künftige Verpflichtungen übernommen werden sollten, um einen Rückfall in die
Sozialhilfeabhängigkeit zu vermeiden.
4.3
Während
den SKOS-Richtlinien kraft der Verweisung in § 17 SHV normativer Charakter
zukommt (wobei diese Bestimmung allerdings begründete Abweichungen im Einzelfall
vorbehält), ist die konkretisierende Weisung der Direktion für die
Rechtsmittelbehörden und insbesondere für das Verwaltungsgericht nicht
verbindlich. Im Hinblick auf ihre Funktion, eine einheitliche, gleichmässige
und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherzustellen, können derartige
Dienstanweisungen allerdings für das Gericht nicht nur unter dem Gesichtswinkel
der Rechtsgleichheit relevant sein, sondern auch die Auslegung der Normen,
deren Vollzug sie sicherstellen wollen, beeinflussen (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 50
N. 58 und 64 f.).
4.4
Ob bei
der Ermittlung der so genannten Eintrittsschwelle von Gesuchstellern, die bereits
im Zeitpunkt des Gesuchs ein Erwerbseinkommen erzielen, der Einkommensfreibetrag
zu berücksichtigen sei, wird weder in den SKOS-Richtlinien noch in den konkretisierenden
Anweisungen der Direktion klar beantwortet. Nach der den Einkommensfreibeträgen
im ganzen Bemessungssystem zugedachten Funktion liegt es jedoch nahe, diese
Frage zu verneinen. Diese Vorstellung liegt denn auch offenbar den SKOS-Richtlinien
wie auch der konkretisierenden Weisung der Direktion zu Grunde, wenn sie in
ihrem Gesamtzusammenhang betrachtet werden; namentlich erscheint die
Nichtberücksichtigung des Einkommensfreibetrags folgerichtig, wenn mit der
Weisung der Direktion davon ausgegangen wird, dass Ein- und Austrittschwellen
gleich festzulegen und bei Erreichen der Letzteren Einkommensfreibeträge in der
Regel nicht mehr zu berücksichtigen seien. Es entspricht daher einer
sachgerechten Auslegung von § 14 SHG und von § 16 Abs. 2 SHV, wenn
bei der Prüfung der Anspruchsberechtigung (auf Sozialhilfe überhaupt, nicht auf
den Einkommensfreibetrag) kein solcher Freibetrag berücksichtigt wird.
Dies bedeutet allerdings nicht, dass bei Gesuchstellern,
welche die Eintrittschwelle erreichen, weil ihr Einkommen unter dem
massgebenden Bedarf liegt, kein Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen sei.
Wohl besteht zwischen der Ermittlung der Anspruchsberechtigung auf Sozialhilfe
und der Bemessung dieser Hilfe ein enger sachlicher und rechnerischer Zusammenhang.
Indessen entspricht es dem System der diesbezüglichen Normen und Richtlinien,
dass in einem ersten Schritt die Anspruchsberechtigung ermittelt wird. Das
lässt Raum dafür, bei der Bemessung der Sozialhilfe von Personen, deren
Anspruchsberechtigung zu bejahen ist, den Einkommensfreibetrag zu
berücksichtigen, sofern die primäre Voraussetzung dafür (Vorhandensein eines
Erwerbseinkommens) erfüllt ist. Entgegen der Auffassung des Bezirksrats lässt
sich aus der in den SKOS-Richtlinien selber genannten Zielsetzung des
Einkommensfreibetrags nicht zwingend schliessen, dass Letzterer nur für
Personen in Betracht komme, die erst nach Aufnahme in die Sozialhilfe eine
Erwerbstätigkeit aufnehmen oder das Arbeitspensum erhöhen. Mit dieser
Betrachtungsweise wird der dem Einkommensfreibetrag zu Grunde liegenden
Zielsetzung nur in unzureichender Weise Rechnung getragen. Diese Zielsetzung
besteht wie erwähnt darin, bei der Bemessung der Hilfe materielle Anreize zu
schaffen, welche die beruflichen und sozialen Integrationsbestrebungen der
Unterstützten honorieren (vgl. SKOS-Richtlinien, Kap. A.3). Dazu gehört
auch der Anreiz für den Betroffenen, mit allen Kräften dafür zu sorgen, ein
bisheriges Erwerbseinkommen beibehalten zu können. Die gegenteilige
Betrachtungsweise des Bezirksrats würde diesbezüglich negative Anreize statt
positive schaffen.
Demnach ist in der Regel bei Gesuchstellern, deren
Erwerbseinkommen unter dem als Eintrittsschwelle massgebenden Bedarf liegt, bei
der Bemessung der Sozialhilfe ein Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen. Das
Verwaltungsgericht verkennt nicht, dass bei einer derartigen Gesetzesauslegung
Gesuchsteller mit einem knapp unter dem massgebenden Bedarf liegenden
Erwerbseinkommen allenfalls besser fahren als Gesuchsteller, deren Erwerbseinkommen
knapp über dem massgebenden Bedarf liegt. (Was sich an folgendem Beispiel veranschaulichen
lässt: Bei einem massgebenden Bedarf von monatlich Fr. 2'000.- erhält ein
Gesuchsteller mit einem Erwerbseinkommen von Fr. 2'100.- keine
Sozialhilfe; sein verfügbares Einkommen entspricht demnach seinem
Erwerbseinkommen von Fr. 2'100.-. Beträgt hingegen Letzteres Fr. 1'900.-,
so hat er Anspruch auf Sozialhilfe; sein verfügbares Einkommen beträgt
diesfalls Fr. 2'000.- zuzüglich Einkommensfreibetrag; wird dieser der
Weisung der Direktion entsprechend auf Fr. 600.- beziffert, beträgt sein
verfügbares Einkommen faktisch Fr. 2'600.-.) Zu bedenken ist jedoch, dass
derartige Ungleichheiten eine zwangsläufige Folge dessen sind, dass das
Instrument des Einkommensfreibetrags eingeführt worden ist, weshalb sie bis zu
einem gewissen Grad hinzunehmen sind. Die aufgezeigten Ungleichheiten lassen
sich dadurch mildern, dass in solchen Fällen (bei Gesuchstellern, die im
Zeitpunkt des Eintritts in die Sozialhilfe bereits ein Erwerbseinkommen
erzielen) bei der Bemessung des Freibetrags nicht von vornherein von einem
Regelbetrag von Fr. 600.- gemäss Weisung der Direktion ausgegangen wird.
Es bleibt vielmehr dem Ermessen der zuständigen kommunalen Sozialbehörde
überlassen, den Freibetrag so zu bemessen, dass er unter Berücksichtigung der
Situation des Gesuchstellers als angemessen erscheint. In diesem Sinn ist der
kommunalen Behörde diesbezüglich ein grösserer Ermessensspielraum zuzugestehen,
als ihr bei der Bemessung der Sozialhilfe im Allgemeinen zusteht.
4.5
Wie sich
sodann aus den Erwägungen des Bezirksrats ergibt, will dieser bei der Prüfung
des Anspruchs auf Sozialhilfe nicht nur den Einkommensfreibetrag, sondern auch
die Prämie der Krankengrundversicherung unberücksichtigt lassen (Rekursentscheid
Erw. E). Dieser Auffassung ist nicht beizutreten. Gemäss § 15 Abs. 2
SHG hat die wirtschaftliche Hilfe auch die notwendige ärztliche Hilfe oder
therapeutische Behandlung und die notwendige Pflege in einem Spital, einem Heim
oder zu Hause sicherzustellen (vgl. auch § 21 SHV). Dementsprechend gehört
gemäss den SKOS-Richtlinien, Kap. A.6, die medizinische Grundversorgung
(samt Selbstbehalten und Kosten nötiger Zahnbehandlung) zur materiellen
Grundsicherung, die nach dem Gesagten nicht nur für die Bemessung der Sozialhilfe,
sondern auch für die Ermittlung des Anspruchs (der Eintrittschwelle) massgebend
ist.
Zwar wird in den SKOS-Richtlinien, Kap. B.4.1,
festgehalten, dass die Prämien der obligatorischen Krankenversicherung
(Grundversicherung) nicht als Sozialhilfeleistung gelten. Der Bezirksrat, der
sich offenbar auf diese Aussage bezieht, verkennt indessen deren Tragweite. Wie
sich aus der zitierten Stelle der Richtlinien im Weiteren ergibt, kommt ihr vor
allem im Hinblick auf die Kostenersatzpflicht unter Gemeinden im inner- oder
interkantonalen Verhältnis Bedeutung zu. Zudem wird die fragliche Aussage unter
den Vorbehalt kantonaler Ausführungsbestimmungen zum Bundesgesetz vom 18. März
1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) gestellt. Gemäss § 18 Abs. 1
des zürcherischen Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz vom 13. Juni
1999 (EG KVG; LS 832.01) übernimmt die Gemeinde die durch die
Prämienverbilligung nicht gedeckten Prämien der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung von versicherten Personen mit steuerrechtlichem
Aufenthalt oder zivilrechtlichem Wohnsitz in der Gemeinde, soweit das nach dem
Sozialhilferecht berechnete soziale Existenzminimum nicht gewährleistet ist.
Zwar hat das Verwaltungsgericht
im Zusammenhang mit der Abgrenzung seiner
Zuständigkeit von jener des Sozialversicherungsgerichts
erkannt, bei der
Verpflichtung der Gemeinde gemäss dieser Bestimmung (bzw. der ihr
vorangehenden, bis Ende 2000 in Kraft stehenden Bestimmung in § 8 Abs. 1
der kantonalen Einführungsverordnung zum Krankenversicherungsgesetz vom 6. Dezember
1995; EV KVG, OS 53, 315) handle es sich nicht um eine Konkretisierung der
sozialhilferechtlichen Ordnung gemäss §§ 14 ff. SHG, sondern um eine
eigenständige Regelung, die der Umsetzung des Bundesrechts diene; zuständig in
Streitigkeiten über Beiträge an die Krankenpflegeversicherung, welche das
Gemeinwesen für eine unterstützte Person zu übernehmen habe, sei demnach als
zweite Rechtsmittelinstanz (nach dem Bezirksrat) das Sozialversicherungsgericht
(RB 2001 Nr. 21; VGr, 14. Juli 2005, VB.2004.00564, www.vgrzh.ch,
vorgesehen zur Publikation in RB 2005). Weder aus dieser Rechtsprechung
noch aus der zitierten SKOS-Richtlinie (Kap. B.4.1) lässt sich indessen
ableiten, dass bei der Berechnung des sozialhilferechtlichen Existenzminimums
im
Zusammenhang mit der Prüfung des Anspruchs auf Sozialhilfe
die Prämien der
Krankengrundversicherung nicht zu berücksichtigen seien. Damit würde die Berechnung
dieses Existenzminimums in unzulässiger Weise verkürzt. Jedenfalls die
Berücksichtigung des nicht durch die so genannte Prämienverbilligung (vgl. dazu
§§ 8 ff. EG KVG) finanzierten Prämienanteils lässt sich ohne weiteres
mit § 18 Abs. 1 EG KVG vereinbaren, knüpft doch diese Bestimmung bzw.
die dort statuierte Verpflichtung der Gemeinde zur Übernahme des nicht
verbilligten Prämienanteils unmittelbar an das nach dem Sozialhilferecht
berechnete Existenzminimum an. Anders liesse sich bezüglich des Prämienanteiles
argumentieren, welcher durch die Prämienverbilligung gedeckt wird, denn
Anspruch auf eine solche Prämienverbilligung haben nicht nur
Sozialhilfeberechtigte, sondern gemäss § 8 Abs. 1 EG KVG alle
Personen "in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen" mit
steuerrechtlichem Aufenthalt oder Wohnsitz und zivilrechtlichem Wohnsitz im
Kanton (vgl. auch § 9 Abs. 3 EG KVG zur Festlegung der massgebenden
Einkommens- und Vermögensgrenzen durch den Regierungsrat).
5.
Unter Berücksichtigung der vorstehend dargelegten
Grundsätze ist aufgrund der vorliegenden Akten entgegen der Auffassung des
Bezirksrats davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer bereits ab November
2005 Anspruch auf Sozialhilfe in jenem Umfang hat, der sich bei voller
Anwendung der SKOS-Richtlinien ergibt. Wie dieser Bedarf unter Berücksichtigung
des Einkommens zu berechnen ist, lässt sich jedoch den vorliegenden Akten nicht
entnehmen; namentlich nicht dem Beschluss der Fürsorgebehörde vom 19. Dezember
2005, wo zwar von einem "Fehlbetrag" von insgesamt Fr. 400.- für
die Monate November/Dezember 2005 die Rede ist, dessen Ermittlung jedoch nicht
nachvollzogen werden kann. Sodann besteht wie dargelegt (E. 3) kein Grund,
diesen Beschluss deswegen zu schützen, weil für den Zeitraum November/Dezember
2005 auf eine vollständige Berechnung des sozialhilferechtlichen Bedarfs
verzichtet werden könne. Demnach sind Dispositiv Ziffer 1 des Entscheids
des Bezirksrats Y sowie der Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 19. Dezember
2005 aufzuheben; die Sache ist zur Neubemessung der Sozialhilfe in den Monaten
November/Dezember 2005 im Sinn der Erwägungen an die Fürsorgebehörde
zurückzuweisen. Diese wird insbesondere darüber zu befinden haben, in welchem
Umfang bei der Bemessung der Hilfe ein Einkommensfreibetrag zu berücksichtigen
sei.
6.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten nach
dem Unterliegerprinzip (vgl. § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG) zur Hälfte der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Hätte der Beschwerdeführer
ein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gestellt, wäre ihm
diese zu gewähren, da die Voraussetzungen nach § 16 Abs. 1 VRG als
erfüllt scheinen. Er hat zwar kein solches Gesuch gestellt. Aus
Billigkeitsgründen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23) rechtfertigt
es sich, den auf den Beschwerdeführer entfallenden Kostenteil gleichwohl auf die
Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss entscheidet
die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv
Ziffer 1 des Entscheids des Bezirksrats Y vom 23. März 2006 sowie der
Beschluss der Fürsorgebehörde X vom 19. Dezember 2005 werden aufgehoben.
Die Sache wird zur Neubemessung der Sozialhilfe für den Beschwerdeführer für
die Monate November/Dezember 2005 im Sinne der Erwägungen an die
Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    860.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zur Hälfte der Beschwerdegegnerin auferlegt und im Übrigen
auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Mitteilung an …