zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00590 · 2010-02-10 · de

Stimmrechtsbeschwerde | Anfechtung von Vorbereitungshandlungen zu einer kommunalen Abstimmung; Frist zur Erhebung des Stimmrechtsrekurses: Vorbereitungshandlungen sind grundsätzlich sofort, das heisst nach deren Anordnung innert der Rekursfrist anzufechten. Davon abzuweichen ist nur, wenn die Rechtsmittelfrist nach dem Abstimmungstermin abläuft oder wenn spezielle Gründe ein sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen lassen (E. 3.2). Vorliegend wurden die Abstimmungsweisung, die Abstimmungsfrage und der Titel der Vorlage nicht sofort angefochten (E. 4 f.). Stellungnahmen bilden nur dann direkt anfechtbare Vorbereitungshandlungen, wenn sie behördlichen Charakter aufweisen (E. 6.1). Die vorliegend direkt anfechtbaren Vorbereitungshandlungen wurden nicht sofort angefochten, obschon sofortiges Handeln zumutbar war und die Rechtsmittelfrist vor der Abstimmung ablief (E. 6.2 f.). Für die Einhaltung der Rekursfrist ist unerheblich, ob die Rekursinstanz noch vor der Abstimmung einen Entscheid in der Sache treffen kann (E. 6.4). Die vorliegend direkt anfechtbaren Vorbereitungshandlungen mussten nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen werden (E. 6.5.1). Auch verlangt der Vertrauensschutz nicht, dass mit Bezug auf diese Vorbereitungshandlungen von einer eingehaltenen Rekursfrist ausgegangen wird (E. 6.5.2). Die Vorinstanz hat den Stimmrechtsrekurs einzig insoweit zu Unrecht nicht an die Hand genommen, als es um die Anfechtung zweier Zeitungsartikel ging. Diese Zeitungsartikel bildeten private Meinungsäusserungen, weshalb eine unzulässige Beeeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten diesbezüglich noch mit einem Stimmrechtsrekurs gegen das Abstimmungsresultat geltend gemacht werden konnte. Insoweit ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen (E. 6.6 und E. 7). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.10.0 VB.2009.00590
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.10.0 VB.2009.00590
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.10.0 VB.2009.00590

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00590
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00590
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.02.2010
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsbeschwerde
Anfechtung von Vorbereitungshandlungen zu einer kommunalen Abstimmung; Frist zur Erhebung des Stimmrechtsrekurses:
Vorbereitungshandlungen sind grundsätzlich sofort, das heisst nach deren Anordnung innert der Rekursfrist anzufechten. Davon abzuweichen ist nur, wenn die Rechtsmittelfrist nach dem Abstimmungstermin abläuft oder wenn spezielle Gründe ein sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen lassen (E. 3.2). Vorliegend wurden die Abstimmungsweisung, die Abstimmungsfrage und der Titel der Vorlage nicht sofort angefochten (E. 4 f.). Stellungnahmen bilden nur dann direkt anfechtbare Vorbereitungshandlungen, wenn sie behördlichen Charakter aufweisen (E. 6.1). Die vorliegend direkt anfechtbaren Vorbereitungshandlungen wurden nicht sofort angefochten, obschon sofortiges Handeln zumutbar war und die Rechtsmittelfrist vor der Abstimmung ablief (E. 6.2 f.). Für die Einhaltung der Rekursfrist ist unerheblich, ob die Rekursinstanz noch vor der Abstimmung einen Entscheid in der Sache treffen kann (E. 6.4). Die vorliegend direkt anfechtbaren Vorbereitungshandlungen mussten nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen werden (E. 6.5.1). Auch verlangt der Vertrauensschutz nicht, dass mit Bezug auf diese Vorbereitungshandlungen von einer eingehaltenen Rekursfrist ausgegangen wird (E. 6.5.2). Die Vorinstanz hat den Stimmrechtsrekurs einzig insoweit zu Unrecht nicht an die Hand genommen, als es um die Anfechtung zweier Zeitungsartikel ging. Diese Zeitungsartikel bildeten private Meinungsäusserungen, weshalb eine unzulässige Beeeinflussung der Willensbildung der Stimmberechtigten diesbezüglich noch mit einem Stimmrechtsrekurs gegen das Abstimmungsresultat geltend gemacht werden konnte. Insoweit ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen (E. 6.6 und E. 7).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ABSTIMMUNGSKAMPF
ABSTIMMUNGSWEISUNG
ANFECHTUNGSOBJEKT
RECHTSMITTELBELEHRUNG
RECHTSUNKENNTNIS
REKURSFRIST
RÜCKWEISUNG
STELLUNGNAHME
STIMMRECHTSBESCHWERDE
STIMMRECHTSREKURS
VERTRAUENSSCHUTZ
VORBEREITUNGSHANDLUNG
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 147 GPR
Art. 150 GPR
Art. 152 Abs. I GPR
Art. 18 KV
Art. 18 Abs. II KV
§ 10 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00590
Entscheid
der 4. Kammer
vom
10. Februar 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtssekretär Beat König.
In Sachen
1.
A,
2.
B,
Beschwerdeführende
,
gegen
Stadtrat Uster,
Beschwerdegegner
,
betreffend Stimmrechtsbeschwerde,
hat sich ergeben:
I.
Am 27. September 2009 fand in Uster eine
Urnenabstimmung über die Genehmigung des städtebaulichen Entwicklungskonzepts
"`Zeughausareal Zentrum`, Uster (Fünfphasenplan)" statt. Die amtliche
Publikation des Abstimmungsergebnisses erfolgte am 30. Sep­tember 2009.
II.
Am 5. Oktober 2009 erhoben A und B Stimmrechtsrekurs.
Sie verlangten, es sei eine Wiederholung der Abstimmung vom 27. September 2009
anzuordnen. Geltend machten sie im Wesentlichen, die Abstimmungsweisung, die
Abstimmungsfrage, die Formulierung des Titels der Vorlage mit der Ergänzung
"Fünfphasenplan" und weitere öffentliche Stellungnahmen des Stadtrats
Uster hätten die Sachlage falsch oder irreführend dargestellt, so dass die
freie Willensbildung der Stimmberechtigten im Vorfeld der Abstimmung in unzulässiger
Weise beeinträchtigt worden sei.
Der Bezirksrat Uster trat mit Präsidialverfügung vom 6. Oktober
2009 auf den Stimmrechtsrekurs nicht ein (Dispositiv-Ziff. I) und
begründete dies damit, dass die Rekursfrist schon vor der Abstimmung abgelaufen
sei. Er erhob keine Verfahrenskosten.
III.
A und B erhoben am 12. Oktober 2009 gegen die
Präsidialverfügung des Bezirksrats Uster vom 6. Oktober 2009 Beschwerde
ans Verwaltungsgericht und beantragten, auf den Stimm­rechtsrekurs sei
einzutreten. Ferner verlangten sie, es sei eine Wiederholung der Abstimmung
anzuordnen.
Mit Eingabe vom 16. Oktober 2009 verwies der
Bezirksrat Uster auf die Begründung des angefochtenen Entscheides und
verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Der Stadtrat Uster stellte mit
Beschwerdeantwort vom 26. Oktober 2009 das Begehren, die Beschwerde sei
abzuweisen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist seit Inkrafttreten der Rechtsweggarantie per 1. Januar
2009 kantonal zweit- und letztinstanzlich für Beschwerden gegen Anordnungen auf
dem Gebiet von Wahlen und Abstimmungen zuständig (vgl. Art. 86 Abs. 2 f.
und Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 130 Abs. 3 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; BGr,
12. März 2009, 1C_467/2008, E. 1.3 mit Hinweisen, www.bger.ch; zum
Ganzen auch VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 2 f.,
und 25. Januar 2010, VB.2009.00385, E. 1.1, beides unter www.vgrzh.ch).
1.2
Berechtigt zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist, wer durch eine
Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder
Aufhebung hat (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Das Verwaltungsgericht hat aber verschiedentlich ausgeführt, dass bei der Stimmrechtsbeschwerde
mit Blick auf die weiter gefasste Legitimation beim Stimmrechtsrekurs (§ 148
lit. a des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003
[GPR, LS 161]) sämtliche Stimmberechtigte – ohne Rücksicht auf das nach
§ 21 lit. a (in Verbindung mit § 70) VRG erforderliche
schutzwürdige Interesse – zur Erhebung des Rechtsmittels befugt sind (VGr, 30. April
2009, VB.2009.00055, E. 1.4, und 25. Januar 2010, VB.2009.00385,
E. 1.3, beides unter www.vgrzh.ch). Die Beschwerdelegitimation der
Beschwerdeführer, die in der Gemeinde Uster stimmberechtigt sind, ist
deshalb zu bejahen.
1.3
Der Bezirksrat hat in seiner Rechtsmittelbelehrung für die Beschwerde an
das Verwaltungsgericht eine Frist von fünf Tagen angegeben.
Die Beschwerdeführer haben den Beschluss des Bezirksrats innert
der ihnen angesetzten fünftägigen Rechtsmittelfrist angefochten. Es kann
deshalb vorliegend – ebenso wie bei den bisher vom Verwaltungsgericht
beurteilten Stimmrechtsbeschwerden – offenbleiben, ob für die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht die fünftägige Frist gemäss § 150 Abs. 1 GPR gilt (vgl.
VGr, 30. April 2009, VB.2009.00055, E. 1.2 Abs. 4 – 10. Juni
2009, VB.2009.00165, E. 1.2 – 25. Januar 2010, VB.2009.00385,
E. 1.2 [alles unter www.vgrzh.ch]; vgl. ferner § 70 in Verbindung mit
§ 22 Abs. 1 Satz 2 des Entwurfs zur Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
[ABl 2009, 801 ff., 809]).
1.4
Es ist somit auf die Beschwerde einzutreten.
2.
In materieller Hinsicht ist zu prüfen, ob die Vorinstanz zu
Recht auf den Rekurs der Beschwerdeführer nicht eingetreten ist.
3.
3.1
Mit dem Stimmrechtsrekurs kann gemäss § 147 Abs. 1 GPR die
Verletzung der politischen Rechte oder von Vorschriften über ihre Ausübung
gerügt werden. Nach § 147 Abs. 2 GPR sind alle Handlungen und
Unterlassungen staatlicher Organe anfechtbar. Mit diesen offenen Formulierungen
wird gemäss der regierungsrätlichen Weisung zum Gesetz über die politischen
Rechte sichergestellt, dass das Anfechtungsobjekt und die Rekursgründe nicht
enger gefasst werden, als sich dies aus der Praxis des Bundesgerichts zur Stimmrechtsbeschwerde
ergibt (ABl 2002, 1634).
3.2
Zur Erhebung eines Stimmrechtsrekurses gilt eine Rechtsmittelfrist von fünf
Tagen (§ 150 Abs. 1 GPR). Die Frist beginnt am Tag nach der
schriftlichen Mitteilung der Anordnung, bei Fehlen einer solchen Mitteilung
aber am Tag nach der amtlichen Veröffentlichung der Anordnung zu laufen; fehlt
es auch an einer amtlichen Veröffentlichung, beginnt der Fristenlauf am Tag
nach der Kenntnisnahme der angefochtenen Handlung oder Unterlassung
(Abs. 2). In jedem Fall beginnt der Fristenlauf spätestens am Tag nach der
Veröffentlichung des Ergebnisses einer Wahl oder Abstimmung (Abs. 3). Da
man mit dieser Regelung der Praxis des Bundesgerichts zur Stimmrechtsbeschwerde
entsprechen wollte (ABl 2002, 1637), ist die einschlägige Rechtsprechung und
Literatur heranzuziehen (VGr, 4. November 2009, VB.2009.00385, E. 2.1,
www.vgrzh.ch).
Gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts beginnt
die Rechtsmittelfrist bei Stimmrechtsbeschwerden, welche sich gegen
Vorbereitungshandlungen zu einer Wahl oder Abstimmung richten, mit der
Eröffnung oder Mitteilung der entsprechenden Anordnung zu laufen. Diese Anordnung
bildet in einem solchen Fall das Anfechtungsobjekt, während die Wahl oder
Abstimmung selbst nur als Vollzugsakt der früheren, als mangelhaft gerügten Anordnung
erscheint. Stimmrechtsbeschwerden, die sich gegen Mängel bei der Vorbereitung
von Wahlen oder Abstimmungen wenden, müssen deshalb direkt im Anschluss an die
Vorbereitungshandlung innert der Rechtsmittelfrist eingereicht werden. Unterlässt
dies der Stimmberechtigte, obwohl nach den Verhältnissen ein sofortiges Handeln
geboten oder zumutbar war, kann er allfällige Mängel im Vorfeld einer Wahl oder
Abstimmung nicht mehr im Anschluss an deren Ergebnis geltend machen (BGE 121
I 1 E. 3b, 118 Ia 271 E. 1d, 106 Ia 197 E. 2c, 101 Ia 238
E. 3; Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des
Bundesgerichts, ZBl 83/1982, S. 2 ff., 41; Walter Kälin, Das Verfahren der
staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 354; vgl. zum Ganzen
auch VGr, 4. November 2009, VB.2009.00385, E. 2.3.1, www.vgrzh.ch).
Vom Grundsatz, dass gegen Vorbereitungshandlungen sofort nach deren Anordnung
innert der Rechtsmittelfrist Stimmrechtsbeschwerde zu erheben ist, ist nur
abzuweichen, "wenn die Frist nach dem Abstimmungstermin abläuft […] oder
wenn spezielle Gründe sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen lassen"
(BGE 110 Ia 179 E. 2a mit Hinweisen). Die Rechtsmittelfrist in
Stimmrechtssachen ist dabei aber so zu handhaben, dass dem Stimmbürger das
Beschreiten des Rechtsweges nicht praktisch unmöglich gemacht wird; insbesondere
sind keine zu geringen Anforderungen an die Erkennbarkeit von Verfahrensmängeln
oder Unregelmässigkeiten bzw. keine übertriebenen Anforderungen an die Begründung
des Rechtsmittels zu stellen (BGr, 4. Oktober 2004, 1P.206/2004, E. 2.2,
www.bger.ch).
4.
Der Stimmrechtsrekurs der Beschwerdeführer rügte unter
anderem, die Abstimmungsweisung habe die freie Willensbildung der Stimmbürger
in unzulässiger Weise beeinflusst und sei unvollständig.
4.1
Nach bundesgerichtlicher
Rechtsprechung zählen zu den Anordnungen, gegen die allfällige Einwände grundsätzlich
sofort, also nicht erst nach der Abstimmung geltend zu machen sind, auch die
amtlichen Botschaften sowie erläuternden Berichte zu Sachvorlagen (vgl.
BGE 101 Ia 238 E. 3 mit Hinweisen; vgl. auch VGr, 4. November 2009,
VB.2009.00385, E. 2.2, www.vgrzh.ch). Die Weisung fällt also unter die
Kategorie der grundsätzlich sofort anzufechtenden Vorbereitungshandlungen.
4.2
Da die
Weisung den Stimmberechtigten vor der Abstimmung mit den Abstimmungsunterlagen
schriftlich mitgeteilt bzw. zugesandt wurde, ist gemäss § 150 Abs. 1
GPR für den Beginn des Fristenlaufs auf den Tag nach dieser Mitteilung abzustellen
(die Behauptung in der Beschwerdeantwort, die in Frage stehenden
Vorbereitungshandlungen seien nicht schriftlich mitgeteilt worden, ist
hinsichtlich der Weisung aufgrund gegenteiliger Aussagen der Beschwerdegegnerin
und aufgrund der Aktenlage unglaubwürdig – die Zusendung der Abstimmungsunterlagen
[vgl. § 60 GPR] gilt ohne Weiteres als "schriftliche Mitteilung"
im Sinn von § 150 Abs. 1 GPR). Massgebend ist dabei der Tag der Zustellung
der Weisung bzw. der Tag ihres Eintreffens beim Beschwerdeführer (BGE 121
I 1 E. 4a/cc; VGr, 4. November 2009, VB.2009.00385, E. 2.2, www.vgrzh.ch;
Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 329 mit
Rechtsprechungshinweisen).
Die Abstimmungsunterlagen und die Weisung wurden in der Woche
vom 24. bis zum 28. August 2009 oder anfangs September 2009
versandt. Die Abstimmungsweisung ist daher den Beschwerdeführern noch im
September 2009 zugestellt worden und die Rekursfrist aufgrund dieser Zustellung
noch vor der Abstimmung ungenutzt abgelaufen. Der Stimmrechtsrekurs war somit
insoweit, als er sich gegen die Abstimmungsweisung richtete, unter Vorbehalt
spezieller Gründe, welche sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen liessen
(vgl. vorn 3.2 Abs. 2), verspätet.
5.
Der Stimmrechtsrekurs enthielt auch die Rüge, die
Stimmfreiheit sei durch die Formulierung der Abstimmungsfrage und des Titels
der Vorlage verletzt worden.
5.1
Beschlüsse
über die Formulierung der Abstimmungsfrage zählen zu den Vorbereitungshandlungen,
die im Sinn der Rechtsprechung sofort angefochten werden müssen (BGE 110 Ia 176
E. 2a). Entsprechendes muss für einen Beschluss über den Titel einer
Abstimmungsvorlage gelten (vgl. – allerdings zur Genehmigung des Titels einer
Initiative – BGr, 12. Februar 2007, 1P.338/2006 und 1P.582/2006 [= ZBl
108/2007, S. 313], E. 4.2, www.bger.ch).
5.2
Aus den Akten ergeben sich keine Hinweise, dass der Wortlaut der
Abstimmungsfrage vor der Zustellung der Abstimmungsunterlagen schriftlich
mitgeteilt oder amtlich veröffentlich worden wäre. Infolgedessen begann die
Frist zur Anfechtung der Abstimmungsfrage am Tag nach der Zustellung der
Abstimmungsunterlagen an die Beschwerdeführer (§ 150 Abs. 2 GPR).
Auch diesbezüglich erscheint der Stimmrechtsrekurs der Beschwerdeführer somit –
wie mit Bezug auf die Abstimmungsweisung – unter Vorbehalt spezieller Gründe,
welche sofortiges Handeln als unzumutbar erscheinen liessen (vgl. vorn 3.2
Abs. 2), als verspätet (vgl. vorn 4).
5.3
Was den Titel der Vorlage betrifft, rügten die Beschwerdeführer einzig die
Verwendung des Wortes "Fünfphasenplan". Der Titel der Vorlage mit der
Ergänzung "Fünfphasenplan" wurde am 26. August 2009 amtlich
publiziert. Weil die Rekursfrist somit nach § 150 Abs. 2 GPR am
Folgetag zu laufen begann und vor der Abstimmung ablief, kann nur von einer gewahrten
Rekursfrist ausgegangen werden, wenn ein sofortiges Handeln aus besonderen
Gründen unzumutbar gewesen wäre (vgl. vorn 3.2 Abs. 2).
6.
Der Stimmrechtsrekurs
beanstandete auch, die freie Willensbildung der Stimmberechtigten sei durch
(weitere) öffentliche Stellungnahmen des Beschwerdegegners im Vorfeld der Abstimmung
auf unzulässige Weise beeinflusst worden.
6.1
Anfechtungsobjekt
des Stimmrechtsrekurses können aufgrund von § 147 Abs. 2 GPR
insbesondere behördliche Informationen vor Volksabstimmungen bilden (vgl. auch
BGr, 18. Februar 2008, 1C_393/2007, E. 1.1, www.bger.ch). Hingegen
gelten private Informationen im Vorfeld von Sachabstimmungen, auch wenn diese
die Willensbildung der Stimmberechtigten ebenfalls in unzulässiger Weise
beeinflussen können, nicht als direkte Anfechtungsobjekte einer
Stimmrechtsbeschwerde. Die Rüge, eine private Meinungsäusserung habe die
Willensbildung der Stimmberechtigten in unzulässiger Weise beeinflusst, ist im
Rahmen eines Stimmrechtsrekurses gegen das Abstimmungsresultat vorzubringen
(VGr, 4. November 2009, VB.2009.00385, E. 2.3.2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Die Abgrenzung rein privaten Handelns von behördlichem
Auftreten einzelner Behördenmitglieder im Vorfeld von Abstimmungen fällt im
Einzelnen nicht immer leicht, da nicht leichthin von der amtlichen Stellung
abstrahiert werden kann (BGr, 18. Juli 2008, 1C_412/2007, E. 6.5 mit
Hinweisen, www.bger.ch, auch zum Folgenden). Abzustellen ist auf die Wirkung
der Mitteilung, welche diese auf die Adressaten sowie den durchschnittlich
aufmerksamen und politisch interessierten Stimmbürger ausübt.
Zu prüfen ist nach dem Gesagten, ob die im
Stimmrechtsrekurs gerügten Stellungnahmen, die teilweise nur einzelnen Mitgliedern
des Beschwerdegegners oder einzelnen anderen Behördenmitgliedern zugeschrieben
wurden, tatsächlich öffentlichen bzw. behördlichen Charakter hatten.
6.1.1
Dem Antrag des Stadtrats vom 16. Dezember 2008, der nach der
Stimmrechtsbeschwerde falsch oder jedenfalls irreführend formuliert ist, eignet
ohne Weiteres behördlicher Charakter. Gleiches gilt auch für die als unzulässig
bemängelte Berichterstattung auf der Homepage der Stadt Uster vom 8. September
2009 sowie den im September 2009 erschienenen, von der Stadt Uster verfassten
Artikel im Periodikum "Zeitraffer", der nach Angaben der
Beschwerdeführer auf den 1. September 2009 datiert. Diesbezüglich ist
somit von selbständig anfechtbaren Vorbereitungshandlungen auszugehen.
6.1.2
Die Beschwerdeführer beanstandeten mit dem Stimmrekurs als öffentliche
Stellungnahme von Mitgliedern des Beschwerdegegners eine Medienmitteilung des
Stadtrats vom 5. Juni 2009. Diese Medienmitteilung wurde auf der Homepage
der Stadt Uster publiziert und berichtet über die Ergebnisse einer
Mitgliederversammlung des Vereins O. Der Untertitel der Medienmitteilung wird
mit der Nennung der amtlichen Funktion des Stadtpräsidenten eingeleitet. Ferner
wird in der Mitteilung die Position des Stadtrats zur Entwicklung des
fraglichen Zeughausareals dargelegt. Die Medienmitteilung hinterlässt vor
diesem Hintergrund aus Sicht eines durchschnittlichen Stimmbürgers einen
offiziellen Charakter und ist somit dem Beschwerdegegner zuzurechnen bzw. eine
behördliche Stellungnahme. Diese Medienmitteilung kommt somit als direkt
anfechtbare Vorbereitungshandlung in Frage.
6.1.3
Die Beschwerdeführer rügten mit dem Stimmrechtsrekurs auch, nach zwei Zeitungsartikeln
des Anzeigers von Uster und des Tages-Anzeigers vom 9. September 2009
hätten der Stadtpräsident und der Bauvorstand der Stadt Uster Aussagen
gemacht, die als unzulässige Beeinflussung der Willensbildung der
Stimmberechtigten zu werten seien. Da diese Aussagen nach den Zeitungsartikeln
anlässlich einer am Tag zuvor erfolgten Pressekonferenz gemacht wurden, muss
davon ausgegangen werden, dass sie den Anschein erweckten, offizielle
Stellungnahmen zu sein. Auch in diesem Punkt ist somit von selbständig anfechtbaren
Vorbereitungshandlungen auszugehen.
6.1.4
Mit dem Stimmrechtsrekurs angefochten ist auch ein Zeitungsartikel des
Stadtpräsidenten von Uster vom 8. Juni 2009. Dieser Zeitungsartikel
ist in der Rubrik "Tribüne" erschienen, wobei in einer Endnote zum
Autorennamen vermerkt ist, dass der Autor Stadtpräsident ist. Auch wenn
Letzteres darauf hindeuten könnte, dass es sich um eine behördliche
Stellungnahme handelt, erweckt der Zeitungsartikel im Ganzen den Anschein, dass
es sich um eine private Meinungsäusserung handelt. Dafür spricht nicht nur die
Einordnung des Artikels unter der genannten Rubrik, sondern auch der Umstand,
dass zum Autorennamen nicht nur die amtliche Funktion des Autors, sondern auch
seine Parteizugehörigkeit festgehalten wird. Es kommt hinzu, dass das
mitabgedruckte Foto nicht mit Namen und amtlicher Funktion des Autors
unterschrieben ist und der Artikel inhaltlich trotz gewisser Zurückhaltung auch
eine persönliche Wertung des Autors zum Ausdruck bringt, etwa beim Hinweis, wonach
die Initianten des Referendums die Antwort zur Frage des weiteren Vorgehens bei
Annahme des Referendums leider schuldig geblieben seien. Als direkt anfechtbare
Vorbereitungshandlung kommt der Zeitungsartikel vom 8. Juni 2009 somit
nicht in Betracht.
6.1.5
Der Stimmrechtsrekurs rügte auch eine Aussage, welche der Stadtpräsident
von Uster nach einem weiteren Zeitungsartikel vom 13. Juni 2009
gemacht haben soll. Allerdings erscheint diese Aussage für die Adressaten und
für die nach der Rechtsprechung massgebenden Stimmbürger im Kontext, in welchem
sie im Zeitungsartikel steht, nicht als offizielle Verlautbarung: Zum einen ist
die Stellungnahme in den übrigen Zeitungsartikel eingebettet, ohne vom
Stadtpräsidenten unterzeichnet zu sein. Zum anderen wird im entsprechenden
Absatz nach der Aussage, dass in einem bestimmten Punkt Meinungsdifferenzen
bestehen, zunächst die private Meinung des Beschwerdeführers 2 wiedergegeben,
so dass der Anschein erweckt wird, dass auch die Meinung des Stadtpräsidenten
keinen offiziellen Charakter hat.
6.1.6
Der Stimmrechtsrekurs macht geltend, die Aussage, die "armasuisse"
verkaufe unter keinen Umständen das ganze Areal, sei unzutreffend. Es wurde
aber nicht substantiiert, inwieweit der Beschwerdegegner in diesem Punkt auch
im Abstimmungskampf unzutreffende Aussagen gemacht haben soll. Infolgedessen
ist diesbezüglich nur die Abstimmungsweisung, in welcher die fragliche Aussage
sinngemäss gemacht wurde, als anfechtbare Vorbereitungshandlung zu betrachten.
Im Übrigen liegt in diesem Punkt auch keine private Intervention in den
Abstimmungskampf vor.
6.2
Selbständig
anfechtbare Vorbereitungshandlungen waren nach dem Gesagten der Antrag des Stadtrats
vom 16. Dezember 2008, seine Medienmitteilung vom 5. Juni 2009, die
Aussagen anlässlich der Pressekonferenz vom 8. September 2009 gemäss den
zwei Zeitungsartikeln vom 9. September 2009 sowie die beiden
Berichterstattungen der Stadt Uster vom 1. und 8. September 2009. Die
jüngsten Dokumente, welche die Beschwerdeführer als Beleg für diese als
unzulässig gerügten Vorbereitungshandlungen einreichten, sind die beiden
Zeitungsartikel vom 9. September 2009. Es ist nicht aus den Akten
ersichtlich, dass die hier in Frage stehenden Vorbereitungshandlungen nach dem
9. September 2009 amtlich publiziert oder den Beschwerdeführern
schriftlich mitgeteilt worden wären. Zur Bestimmung des Beginns des Fristenlaufs
für die Anfechtung dieser Vorbereitungshandlungen ist deshalb in Anwendung von
§ 150 Abs. 2 GPR auf den Tag nach deren Kenntnisnahme durch die
Beschwerdeführer abzustellen.
Auch wenn die Beschwerdeführer sich als Mitglieder des
Referendumskomitees an der öffentlichen Diskussion beteiligten und der
Beschwerdeführer 2 noch am 15. September 2009 in einem Zeitungsartikel zur
Vorlage Stellung nahm, steht nicht fest, wann sie von den hier in Frage
stehenden Vorbereitungshandlungen Kenntnis erhielten. Die Frist zur Erhebung
der Stimmrechtsbeschwerde kann aber jedenfalls nicht später zu laufen beginnen
als am Tag nach dem Zeitpunkt, zu welchem diese Vorbereitungshandlungen allgemein
bekannt waren (vgl. Hiller, S. 329, 343). Vorliegend kann nicht mit Recht
behauptet werden, die als unrechtmässig gerügten behördlichen Stellungnahmen
und der Antrag vom 16. Dezember 2008 seien so spät allgemein bekannt
geworden, dass die Rekursfrist unter Umständen erst nach der Abstimmung
abgelaufen ist. Gleiches gilt auch für die mit dem Rekurs geltend gemachten
angeblichen Mängel dieser Vorbereitungshandlungen.
6.3
Nach dem
Gesagten hätte der Rekurs mit Bezug auf die Abstimmungsweisung, die
Formulierung der Abstimmungsfrage, den Titel der Vorlage und die weiteren
hiervor (6.2 Abs. 2) genannten Vorbereitungshandlungen nur an die Hand
genommen werden müssen, wenn es den Beschwerdeführern unzumutbar gewesen wäre,
das Rechtsmittel sofort, das heisst innert der für die einzelnen
Vorbereitungshandlungen geltenden fünftägigen Frist zu ergreifen
(vgl. vorn 3.2). Letzteres konnten die Beschwerdeführer aber auch unter
Berücksichtigung des nicht geringen Umfangs der Rekursschrift nicht
substantiiert dartun, wäre doch zur Anfechtung von einzelnen der beanstandeten
Vorbereitungshandlungen und zur Geltendmachung einzelner der gerügten Mängel
kein ausserordentlicher Aufwand nötig gewesen. Trotz des Umstandes, dass die
behaupteten Unregelmässigkeiten nur unter Heranziehung kommunaler Unterlagen
sowie kantonaler und bundesrechtlicher Vorschriften beanstandet werden konnten,
besteht kein Grund zur Annahme, dass die Beschwerdeführer insoweit nicht in der
Lage gewesen wären, einen Stimmrechtsrekurs innert der (jeweils) fünftägigen Frist
rechtsgenüglich zu begründen und einzureichen. Dies gilt umso mehr, als sie
sich nach eigenen Angaben schon seit Februar 2009 mit dem Abstimmungsgegenstand
auseinandersetzten und dem Referendumskomitee angehörten. Die Beschwerdeführer
hätten somit jedenfalls nach Kenntnisnahme der letzten der im Rekurs genannten
Stellungnahmen nach Treu und Glauben nicht das Abstimmungsergebnis abwarten
dürfen.
6.4
Die aufgezeigte Ordnung, wonach Mängel bei der Vorbereitung von
Abstimmungen innert kurzer Frist nach deren Kenntnisnahme zu rügen sind,
bezweckt, sie gegebenenfalls möglichst früh zu beheben und fehlerhafte
Abstimmungen nach Möglichkeit zu vermeiden (vgl. BGr, 22. März 2004,
1P.476/2003 und 1P.502/2003, E. 2.4, www.bger.ch). Dennoch ist für die
Frage der Einhaltung der Rekursfrist gemäss bundesgerichtlicher Praxis unerheblich,
ob die Rekursinstanz noch in der Lage gewesen wäre, vor dem Abstimmungstermin
einen Entscheid in der Sache selbst zu treffen (vgl. BGr, 3. Dezember 2008,
1C_208/2008, E. 3.3, www.bger.ch). Aus diesem Grund spielt für die Frage
der Einhaltung der Rekursfrist mit Bezug auf die hier interessierenden
Vorbereitungshandlungen (vgl. vorn 6.3 Abs. 1) keine Rolle, dass die vorliegende
Abstimmung aufgrund der Möglichkeit der brieflichen Stimmabgabe bereits
unmittelbar nach der Zustellung der Abstimmungsweisung begann und deshalb
selbst bei rechtzeitiger Rekurserhebung unter Umständen eine Teilnahme der
Stimmberechtigten an der Abstimmung nicht mehr im Voraus hätte verhindert
werden können.
6.5
Die Beschwerdeführer machen geltend, sie hätten die Regelung der Frist zur
Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde nicht gekannt und auch nicht kennen müssen.
6.5.1
Dem ist zunächst entgegenzuhalten, dass
die vorn 6.3 Abs. 1 genannten Vorbereitungshandlungen keiner Rechtsmittelbelehrung
bedurften:
Die Pflicht zur
Rechtsmittelbelehrung ist kein Gebot des Bundesverfassungsrechts (BGE 123
II 231 E. 8a; 98 Ib 333 E. 2b; kritisch dazu Alfred Kölz/Isabelle
Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A.,
Zürich 1998, Rz. 361). Auch das übrige Bundesrecht schreibt nicht vor, dass
Vorbereitungshandlungen zu kommunalen Abstimmungen mit einer
Rechtsmittelbelehrung zu versehen sind (Art. 35 Abs. 2
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021],
wonach schriftliche
Verfügungen mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen sind, greift vorliegend
nicht, da die Verweisung auf diese Bestimmung in Art. 1 Abs. 3 VwVG
nur für das Verfahren letzter kantonaler, gestützt auf öffentliches Recht des
Bundes nicht endgültig verfügender Instanzen gilt [vgl. Kölz/Häner, Rz.
361]. Die Pflicht zur Rechtsmittelbelehrung nach Art. 112 Abs. 1
lit. d BGG gilt nur für Entscheide, welche der Beschwerde an das
Bundesgericht unterliegen).
Nach Art. 18 Abs. 2
der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) haben die
Parteien Anspruch auf einen begründeten Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung.
Für den Anwendungsbereich dieser Bestimmung ist Art. 18 Abs. 1 KV
mitzuberücksichtigen, wonach jede Person vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen
Anspruch auf rasche sowie wohlfeile Verfahrenserledigung hat. Zwar wird der
Anwendungsbereich von Art. 18 KV in der Doktrin in Anlehnung an die
bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den allgemeinen Verfahrensgarantien von
Art. 29 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
weit gefasst und die Berufung auf diese Bestimmung auch dann zugelassen, wenn
die zur Entscheidung berufene Instanz ein Parlament oder eine
Gemeindeversammlung ist (vgl. Giovanni Biaggini
in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 18 N. 14). Es spricht aber
nichts dafür, Art. 18 Abs. 2 KV über den Anwendungsbereich von
Art. 29 BV hinaus auch bei Verfahren anzuwenden, bei welchen nicht über
individuelle Rechte und Pflichten entschieden wird (zum Anwendungsbereich von
Art. 29 BV vgl. BGE 119 Ia 141 E. 5c; 129 I 232 E. 3.2).
Infolgedessen hatten (jedenfalls) die Beschwerdeführer keinen Anspruch, dass
die hier strittigen Vorbereitungshandlungen im Sinn von Art. 18 Abs. 2
KV mit einer Rechtsmittelbelehrung verbunden werden (entscheidend ist in diesem
Zusammenhang, wie sogleich gezeigt wird, dass die Beschwerdeführer durch diese
Vorbereitungshandlungen nicht wesentlich schwerwiegender betroffen sind als die
übrigen Stimmberechtigten).
Gemäss § 10 Abs. 1 und 2 VRG soll die Erledigung
einer Angelegenheit schriftlich mitgeteilt, begründet und mit einer
Rechtsmittelbelehrung versehen werden. Da diese Regelung indes eine
Konkretisierung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV)
bildet (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 10 N. 2), gilt sie nur im Verwaltungsverfahren bzw. im Rahmen der
Rechtsanwendung und kann bei den hier strittigen Vorbereitungshandlungen zu
einer Gemeindeabstimmung grundsätzlich nicht angerufen werden. Denn der
Anspruch auf rechtliches Gehör dient der Sachaufklärung in einem konkreten
hoheitlichen Verfahren und garantiert den in einem solchen Verfahren als Partei
Betroffenen ein umfassendes persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht, das
stets Platz greift, wenn die Gefahr besteht, dass Einzelne in ihren rechtlich
geschützten Individualinteressen verletzt werden (vgl. BGE 110 Ia 72
E. 1a; 122 I 53 E. 4a; RR LU, 4. Juni 2002, LGVE 2002
III Nr. 4, E. 3.2;
Michele Albertini, Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des
modernen Staates, Bern 2000,
S. 83 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 8
N. 4, auch zum Folgenden). Im Rechtsetzungsverfahren wäre eine
individuelle Anhörung aller Betroffenen unpraktikabel. Hier treten die demokratischen
Mitwirkungsrechte an die Stelle des rechtlichen Gehörs. Der Umstand, dass die
vorliegende Abstimmung einen konkreten Sachverhalt zum Gegenstand hat, ändert
nichts daran, dass – zumindest mit Bezug auf die Beschwerdeführer – kein
Gehörsanspruch und damit auch kein Anspruch auf schriftliche Mitteilung,
Begründung und Rechtsmittelbelehrung im Sinn von § 10 Abs. 1 und 2
VRG bei dafür vorgenommenen Vorbereitungshandlungen besteht. Denn auch im
Verfahren zum Erlass einer Allgemeinverfügung, also bei der Regelung eines
generell-konkreten Sachverhalts, steht der Anspruch auf rechtliches Gehör nur
denjenigen Personen zu, die durch die Allgemeinverfügung wesentlich schwerwiegender
betroffen werden als die übrige Vielzahl der Adressaten (BGE 121 I 230 E. 2c;
119 Ia 141 E. 5c/d; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 925). Letzteres trifft auf
die Beschwerdeführer nicht zu.
6.5.2
Auch der Vertrauensschutz verlangt nicht,
dass mit Bezug auf die vorn 6.3 Abs. 1 genannten Vorbereitungshandlungen
von der Einhaltung der gesetzlichen Rekursfrist abgesehen wird:
Nach Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von
den staatlichen Behörden nach Treu und Glauben behandelt zu werden. Daraus
folgt insbesondere, dass Rechtsuchenden aus unklaren oder widersprüchlichen
Rechtsmittelbestimmungen kein Nachteil erwachsen darf. Dies gilt nicht nur im
Fall unrichtiger oder missverständlicher Rechtsmittelbelehrungen der Behörde,
sondern auch, wenn die gesetzliche Ordnung selbst unklar oder zweideutig ist
(BGE 123 II 231 E. 8b, 117 Ia 119 E. 3; Beatrice Weber-Dürler, Neuere
Entwicklungen des Vertrauensschutzes, ZBl 103/2002, S. 281 ff., 293
f.).
Die gesetzliche Regelung der Rekursfrist von § 150
GPR ist weder unklar noch zweideutig im Sinn der vorgenannten Rechtsprechung.
Auch ohne Kenntnis der einschlägigen Rechtsprechung und Literatur hätten die
Beschwerdeführer bei Anwendung der üblichen Sorgfalt aus der einschlägigen
gesetzlichen Regelung ableiten können, dass die Rechtsmittelfrist bei den
fraglichen Vorbereitungshandlungen am Tag nach deren Kenntnisnahme bzw. spätestens
am Tag nach ihrem allgemeinen Bekanntwerden zu laufen begann (vgl. § 150
Abs. 2 GPR). Auch aufgrund der Formulierung in § 150 Abs. 3 GPR,
wonach die Frist "in jedem Fall spätestens" an dem Tag zu laufen
beginnt, an welchem das Abstimmungsergebnis veröffentlicht wird, hatten die
Beschwerdeführer keinen berechtigten Anlass, mit der Einreichung des Rekurses
gegen die hier in Frage stehenden Vorbereitungshandlungen (vgl. vorn 6.3
Abs. 1) bis nach der Veröffentlichung des Abstimmungsergebnisses zuzuwarten.
Unter diesen Umständen ist von einer groben Nachlässigkeit der Beschwerdeführer
auszugehen, was eine Wiederherstellung der Rekursfrist nach § 12
Abs. 2 VRG von vornherein ausschliesst (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 12 N. 14), zumal niemand aus Rechtsunkenntnis Vorteile ableiten
kann (BGE 124 V 220 E. 2b/aa). Auch verlangt der Vertrauensschutz vorliegend
mit Blick auf die klare gesetzliche Regelung der Rekursfrist nicht, dass ohne
Fristwiederherstellung von der Einhaltung der Rekursfrist abgesehen wird (vgl. Weber-Dürler,
S. 293 f. zur Frage, ob eine Rechtsmittelfrist, die infolge unklarer
oder zweideutiger gesetzlicher Ordnung verpasst wurde, gemäss der ordentlichen
Regelung der Fristwiederherstellung [§ 12 Abs. 2 VRG] wiederherzustellen
ist oder wegen der Möglichkeit, dass der Betroffene die kurze Frist für das
Wiederherstellungsgesuch [vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 VRG] nicht kennt,
unabhängig von einem Fristwiederherstellungsgesuch von einer eingehaltenen
Frist ausgegangen werden muss).
6.6
Soweit es
um die vorgenannten Zeitungsartikel vom 8. und 13. Juni 2009 (vorn 6.1.4 f.)
geht, stehen private Meinungsäusserungen in Frage, die mit einer Anfechtung des
Abstimmungsergebnisses als unzulässig gerügt werden konnten. Die Vorinstanz hat
diesbezüglich zu Unrecht die Einhaltung der Rekursfrist verneint.
7.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der
Stimmrechtsrekurs entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht verspätet war,
soweit er die beiden Zeitungsartikel vom 8. und 13. Juni 2009 betraf. Die
Vorinstanz hat insoweit das Rechtsmittel zu Unrecht nicht an die Hand genommen.
Hingegen war der Stimmrechtsrekurs im Übrigen verspätet und die Beschwerde unbegründet.
Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und die
Sache zur teilweisen materiellen Beurteilung (hinsichtlich der Zeitungsartikel
vom 8. und 13. Juni 2009) an die Vorinstanz zurückzuweisen (§ 64
Abs. 1 VRG). Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
8.
Das Verfahren des Stimmrechtsrekurses ist – ausser bei
rechtsmissbräuchlichen Rekursen – kostenlos (§ 152 Abs. 1 GPR). Obwohl
diese Regelung zurzeit noch keine gesetzliche Grundlage im
Verwaltungsrechtspflegegesetz findet (vgl. demgegenüber § 65a Abs. 1
in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG gemäss Entwurf zur Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes [ABl 2009, 806 und 815]), gilt sie auch
für das verwaltungsgerichtliche Verfahren (VGr, 10. Juni 2009,
VB.2009.00165, E. 4.1, und 4. November 2009, VB.2009.00385,
E. 3, beides unter www.vgrzh.ch).
9.
Zur Rechtsmittelbelehrung im nachstehenden Dispositiv ist
Folgendes zu erläutern:
Für die Anfechtung des vorliegenden Entscheides insoweit,
als die Sache zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen
wird, gilt Folgendes: Gemäss der Regelung von Art. 90 ff. BGG sind
letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher –
Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu betrachten (
Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG
N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich,
Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93
N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind
deshalb vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der
Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(lit. b).
Im Übrigen kann der vorliegende Entscheid ohne die
genannte Einschränkung mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. BGG angefochten werden.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der
Präsidialverfügung des Bezirksrats Uster vom 6. Oktober 2009 wird
aufgehoben. Die Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an den
Bezirksrat Uster zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an …