zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00112 · 2018-06-21 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung [Die Beschwerdeführerin wehrt sich gegen die Zuweisung eines Gebiets von der Reserve- in die Landwirtschaftszone.] Kommunale Landwirtschaftszonen können auch am Bauzonenrand festgelegt werden. Die Gemeinde war zur Festsetzung der kommunalen Landwirtschaftszone zuständig (E. 6.3.1). Die Vorinstanz hat die im Lauf des Rekursverfahrens eingetretenen Änderungen der planungsrechtlichen Verhältnisse, insbesondere die Revision des kantonalen Richtplans, womit das betreffende Gebiet dem Landwirtschaftsgebiet zugeordnet worden ist, zu Recht berücksichtigt (E. 6.3.2). Im Beschwerdeverfahren ist zu prüfen, ob die Zuweisung der betroffenen Grundstücke in die kommunale Landwirtschaftszone rechtmässig erfolgt ist. Ob die von der Beschwerdeführerin beantragte Beibehaltung der Reservezone ebenfalls infrage käme, wäre nur zu prüfen, wenn sich der Gemeindeversammlungsbeschluss als rechtswidrig erweisen sollte (E. 6.3.3). Die Umzonung verletzt den Grundsatz der Planbeständigkeit nicht, da die planungsrechtlichen Grundlagen mit der Revision des kantonalen Richtplans und der Zuweisung des betroffenen Gebiets zum Landwirtschaftsgebiet wesentlich geändert haben (E. 6.3.4). Da ausreichend Baulandreserven zur Verfügung stehen, besteht kein Anlass für die Erhaltung des Gebiets als Reservezone (E. 6.3.5). Einer künftigen baulichen Nutzung steht sodann das gewichtige öffentliche Interesse an der Bewahrung des Naherholungsgebiets und dessen Nutzung als Rebland und Fruchtfolgefläche entgegen (E. 6.3.6). Auch die Eigentumsgarantie spricht damit nicht gegen die Umzonung (E. 6.3.7). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 21.06.2018 VB.2016.00112
Zurich Verwaltungsgericht 21.06.2018 VB.2016.00112
Zurigo Verwaltungsgericht 21.06.2018 VB.2016.00112

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00112
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00112
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.06.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung
[Die Beschwerdeführerin wehrt sich gegen die Zuweisung eines Gebiets von der Reserve- in die Landwirtschaftszone.]
Kommunale Landwirtschaftszonen können auch am Bauzonenrand festgelegt werden. Die Gemeinde war zur Festsetzung der kommunalen Landwirtschaftszone zuständig (E. 6.3.1). Die Vorinstanz hat die im Lauf des Rekursverfahrens eingetretenen Änderungen der planungsrechtlichen Verhältnisse, insbesondere die Revision des kantonalen Richtplans, womit das betreffende Gebiet dem Landwirtschaftsgebiet zugeordnet worden ist, zu Recht berücksichtigt (E. 6.3.2). Im Beschwerdeverfahren ist zu prüfen, ob die Zuweisung der betroffenen Grundstücke in die kommunale Landwirtschaftszone rechtmässig erfolgt ist. Ob die von der Beschwerdeführerin beantragte Beibehaltung der Reservezone ebenfalls infrage käme, wäre nur zu prüfen, wenn sich der Gemeindeversammlungsbeschluss als rechtswidrig erweisen sollte (E. 6.3.3). Die Umzonung verletzt den Grundsatz der Planbeständigkeit nicht, da die planungsrechtlichen Grundlagen mit der Revision des kantonalen Richtplans und der Zuweisung des betroffenen Gebiets zum Landwirtschaftsgebiet wesentlich geändert haben (E. 6.3.4). Da ausreichend Baulandreserven zur Verfügung stehen, besteht kein Anlass für die Erhaltung des Gebiets als Reservezone (E. 6.3.5). Einer künftigen baulichen Nutzung steht sodann das gewichtige öffentliche Interesse an der Bewahrung des Naherholungsgebiets und dessen Nutzung als Rebland und Fruchtfolgefläche entgegen (E. 6.3.6). Auch die Eigentumsgarantie spricht damit nicht gegen die Umzonung (E. 6.3.7).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ÄQUIVALENZPRINZIP
BAULANDRESERVE
BAUZONE
BEDARFSBERECHNUNG
EIGENTUMSGARANTIE
LANDWIRTSCHAFTSZONE
NUTZUNGSPLANUNG
PLANBESTÄNDIGKEIT
RESERVEZONE
RICHTPLAN
RICHTPLANÄNDERUNG
Rechtsnormen:
§ 19 Abs. II PBG
§ 46 PBG
§ 46 Abs. III PBG
§ 65 PBG
Art. 14 RPG
Art. 15 RPG
Art. 18 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2016.00112
Urteil
der 3. Kammer
vom
21. Juni 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter
Christian Mäder,
Gerichtsschreiberin
Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch den Gemeinderat,
Beschwerdegegnerin,
und
Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Nutzungsplanung,
hat
sich ergeben:
I.
Die Gemeindeversammlung C stimmte am 6. Juni
2011 der Initiative "D bleibt grün" zu. Damit wurde das gemäss Bau-
und Zonenordnung vom 6. April 2009 in der Reservezone gelegene Gebiet D-E,
das die Grundstücke Kat.-Nrn. 01–14 umfasste, der kommunalen Landwirtschaftszone
zugewiesen.
II.
Gegen diesen Beschluss erhoben drei Grundeigentümer
Rekurs und beantragten, dass der Gemeindeversammlungsbeschluss aufzuheben und
die betroffenen Parzellen in der Reservezone zu belassen seien.
Nach Durchführung des Schriftenwechsels sistierte das
Baurekursgericht die Verfahren am 24. April 2012, bis die
Gesamtüberprüfung der kantonalen Richtplanung abgeschlossen sei. Am 18. März
2014 setzte der Kantonsrat den revidierten Richtplan fest, wozu der Bundesrat
am 29. April 2015 die Genehmigung erteilte. Daraufhin nahm das Baurekursgericht
die Verfahren am 10. Juni 2015 wieder auf. Am 6. Juli 2015 erstattete
die zuvor als Mitbeteiligte in das Rekursverfahren aufgenommene Baudirektion
einen Amtsbericht, zu dem sich die Parteien äussern konnten. In der Folge zogen
zwei Grundeigentümer ihre Rekurse zurück. Die dritte Anfechtende übertrug ihre
Parzelle an die Tochter A, die in das Verfahren eintrat.
Mit Entscheid vom 27. Januar 2016 vereinigte das
Baurekursgericht die drei Verfahren, schrieb deren zwei als durch Rückzug der
Rekurse erledigt ab und wies das Rechtsmittel von A ab.
III.
Mit Beschwerde vom 29. Februar 2016 liess A dem
Verwaltungsgericht beantragen:
"1.   Disp.-Ziffer III sowie die
Disp.-Ziffern V und VI des angefochtenen Entscheids seien aufzuheben;
2.   der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 6. Juni
2011 über die Zuteilung des Gebiets D in die Landwirtschaftszone sei
aufzuheben;
3.   eventuell seien die Akten an die Vorinstanz zum
Entscheid über den gestellten Eventualantrag (Umzonung der Parzelle
Kat.-Nr. 07 mit dem Rebberg zur Landwirtschaftszone) zurückzuweisen;
4.   subeventuell sei die Vorinstanz einzuladen, die
Gerichtsgebühr von Fr. 13'000.- auf höchstens Fr. 8'000.- zu
reduzieren;
5.   unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten
der Beschwerdegegnerschaft."
Daraufhin lud der
Abteilungspräsident des Verwaltungsgerichts die Baudirektion mit Verfügung vom
2. März 2016 ein, bezüglich der teilweisen Neufestsetzung der
Nutzungsplanung gemäss Gemeindeversammlungsbeschluss den Genehmigungsentscheid
zu treffen. Am 2. November 2016 genehmigte die Direktion die Teilrevision
der Nutzungsplanung.
In seiner Vernehmlassung vom 23. November 2016
schloss das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der
Beschwerde. Denselben Antrag stellte namens der Gemeinde C der Gemeinderat am
17. November 2016. Ebenso beantragte die Baudirektion am 8. Dezember
2016 unter Hinweis auf einen Mitbericht des Amts für Raumentwicklung vom
5. Dezember 2016 die Abweisung der Beschwerde.
Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die
Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen
zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung
der gegen den Entscheid der Vorinstanz erhobenen Beschwerde zuständig. Als
Eigentümerin des von der Umzonung betroffenen Grundstücks Kat.-Nr. 09 ist A
zur Beschwerde gegen den auf Abweisung lautenden Rekursentscheid legitimiert (§ 338a
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Auf das frist-
und formgerecht eingereichte Rechtsmittel ist daher einzutreten.
2.
Der Sachverhalt ist aus den
Akten hinreichend ersichtlich, weshalb auf die Durchführung eines Augenscheins
zu verzichten ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79).
Ebenso wenig bedarf es sonstiger Untersuchungshandlungen des
Verwaltungsgerichts.
3.
3.1
Die am 28. Mai
2010 eingereichte Initiative "D bleibt grün" lautete: "Die
heutige Reservezone D wird vollumfänglich der kommunalen Landwirtschaftszone
zugeteilt." Eine Gegeninitiative "D – ausgewogen gestalten"
forderte, eine Bautiefe entlang der F-Strasse der Bauzone W2/1.4 zuzuweisen.
Entsprechend der Empfehlung des Gemeinderats nahm die Gemeindeversammlung vom
6. Juni 2011 die Initiative an und verwarf den Gegenvorschlag. Der
Erläuternde Bericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 (RPV) hielt dazu fest, dass in C in den letzten 15 Jahren durchschnittlich
2,2 ha Wohn- und Mischzonen pro Jahr verbraucht worden seien. Ende 2009
habe die Gemeinde noch über rund 29,4 ha unüberbautes Land in Wohn- und
Mischzonen verfügt; hinzu kämen noch "stille Reserven" aufgrund der
im überbauten Gebiet möglichen Nachverdichtung. Damit sei ein angemessenes
Wachstum in den nächsten 15 Jahren gewährleistet und dränge sich keine
Einzonung von Reservezonenland auf. Das Gebiet D sei als wichtige
Landschaftskammer zu würdigen. Die besonderen Qualitäten der zusammenhängenden
Grünfläche als Erholungsraum sollten für die Bevölkerung langfristig erhalten
bleiben. Ferner diene das Gebiet zu grossen Teilen als Fruchtfolgefläche
zweiter Güte; kleinere Teile eigneten sich als getreidebetonte
Fruchtfolgefläche erster Güte sowie als futterbaubetonte Fruchtfolgeflächen.
Nach Einreichung der Initiative sei der Entwurf zur Änderung des kantonalen
Richtplans öffentlich aufgelegt worden. Darin finde sich der Antrag des
Gemeinderats, das Gebiet G als Siedlungsgebiet zu bezeichnen und im Gegenzug
jenes in der Reservezone D zu streichen.
3.2
Am
18. März 2014 revidierte der Kantonsrat den kantonalen Richtplan
(https://are.zh.ch), wozu der Bundesrat am 29. April 2015 die Genehmigung
erteilte. Danach kam das Gebiet D-E in das Landwirtschaftsgebiet und ein
Landschaftsförderungsgebiet zu liegen, während das bisher der
Landwirtschaftszone zugewiesene Areal G dem Siedlungsgebiet zugewiesen wurde.
3.3
Im
Genehmigungsbeschluss vom 2. November 2016 hielt die Baudirektion fest,
dass nach Änderung der Richtplanung die Voraussetzungen für die Ausscheidung
einer Bauzone im Gebiet D-E dahingefallen seien. Die Festlegung einer
Landwirtschaftszone entspreche den neuen richtplanerischen Vorgaben.
4.
4.1
Laut
Art. 14 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz; RPG)
vom 22. Juni 1979 ordnen Nutzungspläne die zulässige Nutzung des Bodens
(Abs. 1); sie unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen
(Abs. 2). Neben diesen Zonenarten (Art. 15–17 RPG) gestattet
Art. 18 RPG dem kantonalen Recht, weitere Nutzungszonen vorzusehen
(Abs. 1). Es kann Vorschriften enthalten über Gebiete, deren Nutzung noch
nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung erst später zugelassen
wird (Abs. 2). Von dieser Möglichkeit hat der Kanton Zürich mit der
Reservezone Gebrauch gemacht. Gemäss § 65 Abs. 1 PBG umfasst diese
Flächen, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist oder in denen eine bestimmte Nutzung
erst später zugelassen werden soll. Darin einzuteilen sind insbesondere die im
kantonalen Richtplan derzeit noch bezeichneten Bauentwicklungsgebiete, aber
auch sonst nicht innerhalb der nächsten 15 Jahre benötigten
Siedlungsflächen. Damit sind Reservezonen Instrumente der Baugebietsetappierung
(Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht,
5.
A., Zürich 2011, S. 133). Eigentümer von
Grundstücken in Reservezonen haben nach § 65 Abs. 4 PBG einen
Anspruch auf Überprüfung der Bauzonendimensionierung, der frühestens acht Jahre
nach der Festsetzung oder Revision des Zonenplans geltend gemacht werden kann.
4.2
Art. 15 RPG (in der Fassung vom 15. Juni 2012)
gibt die Kriterien vor, gemäss denen Land einer Bauzone zugeordnet werden kann
(Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander
Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zürich/Basel/Genf 2016 [zit. Praxiskommentar RPG], Art. 15 N. 44 und
86). Nach der ursprünglichen Fassung dieser Bestimmung vom 22. Juni 1979
umfassten Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend
überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt
und erschlossen wird (lit. b). Die Ausscheidung von Bauzonen hat sich
primär an Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
zu orientieren, wonach die Raumplanung der zweckmässigen und haushälterischen
Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes zu dienen hat.
Abs. 5 von
Art. 15 RPG verpflichtet
Bund und Kantone zur Erarbeitung von technischen Richtlinien für die Zuweisung
von Land zu den Bauzonen, namentlich für die Berechnung des Bedarfs an
Bauzonen. Diese Richtlinien werden ergänzt durch Art. 30a RPV (eingefügt
am 2. April 2014, in Kraft seit 1. Mai 2014), der die wichtigsten
Eckwerte zur Bestimmung der Bauzonengrösse im Kanton konkretisiert
(Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 126). Damit soll im Verhältnis
zwischen Bund und Kantonen eine Vereinheitlichung bezüglich der Methode zur
Bedarfsrechnung für Bauzonen bzw. ihrer Dimensionierung für die massgebliche
Planungsperiode erfolgen, was in vielen Fällen eine Abkehr von der bis anhin
weit verbreiteten Trendmethode in ihrer bisherigen Form zur Folge haben wird (vgl.
Aemisegger/Kissling, Art. 15 N. 51 und 119; https://www.are.admin.ch/rpg 1
[Technische Richtlinien Bauzonen]).
5.
5.1
Im Rekurs-
und Beschwerdeverfahren gilt ein unterschiedlicher Überprüfungsmassstab: Mit
Rekurs können gerügt werden: a. Rechtsverletzungen einschliesslich
Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung, b.
unrichtige oder ungenügende Feststellung des Sachverhalts, c. Unangemessenheit
der angefochtenen Anordnung (§ 20 Abs. 1 VRG). Mit Beschwerde können
hingegen grundsätzlich nur die Rügen gemäss § 20 Abs. 1 lit. a
und b VRG erhoben werden (§ 50 Abs. 1 VRG); die Rüge der
Unangemessenheit ist bloss dann zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht
(§ 50 Abs. 2 VRG).
5.2
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind die
Rekursbehörden grundsätzlich verpflichtet, ihre umfassende Überprüfungsbefugnis
nach § 20 Abs. 1 VRG voll auszuschöpfen und angefochtene Entscheide
demnach auch auf Unangemessenheit zu überprüfen (vgl. VGr, 21. September
2015, VB.2014.00480, E. 2.3). Demgegenüber ist es dem Verwaltungsgericht
verwehrt, das Ermessen der Vorinstanz zu hinterfragen. Mangels abweichender
spezialgesetzlicher Grundlage kann das Gericht den angefochtenen Entscheid nur
auf eigentliche Rechtsfehler, nicht aber auf Unangemessenheit überprüfen
(§ 50 Abs. 2 VRG). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG, denn bereits das Rekursverfahren
gewährleistet die volle Überprüfung durch wenigstens eine Rechtsmittelinstanz
(vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006,
Art. 33 N. 75).
6.
6.1
Die
Vorinstanz erwog, dass sich die Zuweisung des Gebiets D-E zur
Landwirtschaftszone unter dem Aspekt der Bedarfsberechnung als zutreffend
erweise. Die Gemeinde C weise Baulandreserven von 29,4 ha aus; der
durchschnittliche Flächenverbrauch in den letzten 15 Jahren belaufe sich
auf 2,2 ha/Jahr. Unter Mitberücksichtigung des Nachverdichtungspotenzials
sei daher ein angemessenes Wachstum der Gemeinde für die nächsten 15 Jahre
unabhängig davon gewährleistet, ob das Gebiet G je eingezont werde oder nicht.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin habe die erneute Bedarfsprüfung
aufgrund der Initiative "D bleibt grün" durchgeführt werden müssen,
ohne dass eine Änderung der bestehenden Verhältnisse vorausgesetzt gewesen sei.
Weil das streitbetroffene Gebiet schon heute grösstenteils landwirtschaftlich
genutzt werde, komme der Planbeständigkeit geringere Bedeutung zu. Die
Anpassung der Planung an die tatsächlich ausgeübte Nutzung sei zweckmässig.
Damit entspreche der kommunale Zonenplan auch dem revidierten kantonalen Richtplan,
denn nach § 47 PBG müssten Bauzonen, zu denen auch Reservezonen als
sogenannte etappierte Bauzonen zählten, innerhalb des im Richtplan festgelegten
Siedlungsgebiets ausgeschieden werden. Kraft § 19 Abs. 2 PBG sei der
Richtplan entsprechend dem Antrag der Beschwerdeführerin akzessorisch zu
überprüfen. Aufgrund seiner Lage stelle das schon heute landwirtschaftlich
genutzte Gebiet D-E einen wertvollen Naherholungsraum dar. Das Land eigne sich
grossenteils als uneingeschränkte Fruchtfolgefläche zweiter Güte, woran
bestehende Erschliessungsbauwerke nichts änderten. Die richtplanerisch erfolgte
Zuweisung des streitbetroffenen Areals zum Landwirtschaftsgebiet überzeuge
daher. Ebenso wenig lasse sich aufgrund der topografischen Verhältnisse die auf
Antrag der Gemeinde vorgenommene Umteilung des Gebiets G zum Siedlungsgebiet
beanstanden. Falls sich der kommunale Baulandbedarf wesentlich ändere, eigne
sich dieses Gebiet besser für die Überbauung als das Gebiet D-E.
6.2
Zur
Begründung ihres Rechtsmittels macht die Beschwerdeführerin zunächst geltend,
dass die Gemeinde C eine kommunale Landwirtschaftszone gar nicht hätte
festsetzen dürfen. Denn § 46 Abs. 3 PBG wolle einer Gemeinde nur dann
die Kompetenz zu einer solchen Anordnung übertragen, wenn der Kanton dies nicht
könne oder wolle, so etwa bei innenliegenden, von Bauzonen umgebenen
Landwirtschaftszonen. Beim peripher gelegenen Areal D gehe es indessen um die
grundsätzliche Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet. Auch nach der Aufhebung
des früheren § 37 PBG bestehe der Primat des Staates bei der
Landwirtschaftszone fort. Sodann billige die Vorinstanz der Gemeinde zu Unrecht
eine vertretbare Handhabung ihres planerischen Ermessens zu. Weil nicht eine
Einzonung des Gebiets D, sondern bloss die Beibehaltung der bisherigen
Reservezone im Streit liege, erübrige sich eine Bedarfsprognose nach Art. 15
RPG. Bei den Reserve­zonen handle es sich nicht um Bauzonen, weshalb vorgängig
der Gemeindeversammlung keine solche Prognose hätte erstellt werden müssen.
Indem die Vorinstanz ihrem Entscheid die Bedarfsprognose zugrunde gelegt habe,
sei sie bei der Interessenabwägung von einem sachfremden Gesichtspunkt
ausgegangen. Ebenso wenig treffe es zu, dass die Initiative "D bleibt
grün" Anlass zur erneuten Überprüfung der Baulandreserven gegeben habe.
Vielmehr dürfe dies laut Art. 21 Abs. 2 RPG nur bei einer
wesentlichen Änderung der Verhältnisse geschehen. Nachdem die Ortsplanung C
2005 und 2009 samt der Reservezone D umfassend überprüft und beibehalten worden
sei, fehle es an einer solchen Änderung. Da die heutigen Verhältnisse auch mit
der Reservezone fortgeführt werden könnten, erweise sich die Festsetzung einer
Landwirtschaftszone als unnötig. Sodann widerspreche die Beibehaltung der
Reservezone als Nichtbauzone dem kantonalen Richtplan nicht. Weil die
Gemeindeversammlung den angefochtenen Beschluss am 6. Juni 2011 gefasst,
der Bundesrat den revidierten kantonalen Richtplan jedoch erst am 29. April
2015 genehmigt habe, hätte die Vorinstanz diese Änderung nicht berücksichtigen
dürfen. Im vorliegenden Fall sei das Vertrauen der Grundeigentümerin in den
Fortbestand der bisherigen Reservezone höher zu gewichten als das öffentliche
Interesse an der sofortigen Umsetzung des geänderten Richtplans. Daher sei der
Rechtsstreit nach Massgabe des bisherigen kantonalen Rechts zu entscheiden. Im
Rahmen der akzessorischen Überprüfung des kantonalen Richtplans habe die
Vorinstanz die tatsächlichen Verhältnisse unrichtig gewürdigt. Ferner
argumentiere sie widersprüchlich, wenn sie mit Bezug auf den D den Bedarf nach
Bauland verneine, mit Bezug auf die G aber bejahe. Bei der Fläche zwischen der F-
bzw. H-Strasse und dem Weinberg handle es sich nicht um eine bedeutende
Landschaftskammer; diese beginne vielmehr erst oberhalb der Reben. Zu deren
Schutz sei im Rekurs der Eventualantrag auf Zuweisung nur des Rebhangs zur
Landwirtschaftszone gestellt worden. Die Vorinstanz sei auf diesen Antrag gar
nicht eingegangen. Das Gebiet D sei nur aufgrund des geänderten kantonalen
Richtplans zur Fruchtfolgefläche geworden und nicht umgekehrt, wie die
Vorinstanz annehme. Weil die Reservezone D vollumfänglich grob- und teilweise
auch feinerschlossen sei, dürfe die Option einer späteren Einzonung nicht durch
die Zuweisung zur Landwirtschaftszone zerstört werden. Entgegen der Auffassung der
Vorinstanz habe der "Abtausch" mit dem Gebiet G und deren Zuweisung
zum Siedlungsgebiet keineswegs nahegelegen. Dass sich letztere im Unterschied
zum D eher als Siedlungs- denn als Landwirtschaftsgebiet eigne, treffe nicht
zu. Die Vorinstanz verkenne, dass die Kulturlandinitiative die Absicht des
Gemeinderats verhindere, das Gebiet G in den nächsten 20–25 Jahren zu
erschliessen und zu überbauen. Die Änderung des kantonalen Richtplans erweise
sich daher als rechtswidrig und müsse im Rahmen von dessen akzessorischer
Überprüfung aufge­hoben werden. Einzig die Zuteilung des Rebbergs samt
Umgelände zur Landwirtschaftszone sei vertretbar, was eventuell beantragt
werde.
6.3
6.3.1
In der ursprünglichen Fassung vom 7. September 1975 regelten §§ 36
f. PBG unter dem Randtitel "kantonale und regionale Nutzungszonen"
neben der Forstwirtschaftszone die Landwirtschaftszone. Mit der
Gesetzesrevision vom 1. September 1991 wurde § 37 PBG aufgehoben.
Sodann wurde § 46 PBG betreffend den Hauptinhalt der von den Gemeinden zu
erlassenden Bau- und Zonenordnung wie folgt neu gefasst:
"
1
Die Bau- und Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und die Nutzweise der
Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches oder
kantonales Recht bestimmt sind.
2
Zu diesem Zweck
wird der nicht von übergeordneten Zonen und nicht von Waldareal erfasste
Gemeindebann rechtsverbindlich in Bauzonen, Erholungszonen, Freihaltezonen und
Reservezonen unterteilt.
3
Ferner können
ergänzende Landwirtschaftszonen, namentlich im Siedlungs­gebiet, festgesetzt
werden."
Nach dem klaren Gesetzeswortlaut
ist die Gemeinde befugt, die vom Kanton festgesetzte Landwirtschaftszone mit
entsprechenden kommunalen Festlegungen zu ergänzen. Dass die Rechtslage unter
der Herrschaft von § 37 PBG eine andere gewesen sei, wie die
Beschwerdeführerin mit dem Hinweis auf einen Regierungsratsentscheid aus dem
Jahr 1987 dartut, spielt daher keine Rolle. Sinn und Zweck von § 46
Abs. 3 PBG ist, den Gemeinden einen Planungsspielraum zu belassen und
ihnen dort die Schaffung einer Landwirtschaftszone zu ermöglichen, wo – wie
hier – kommunale Interessen dies erfordern. Hinzu kommt, dass die Gemeinde im
konkreten Fall eher gewillt sein mag, das mit einer Aus- oder Rückzonung
verbundene Risiko zu tragen, hierfür aufgrund von Art. 5 Abs. 2 RPG
eine Entschädigung aus materieller Enteignung leisten zu müssen (
Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in
a
nutshell,
3. A., Zürich 2017, S. 96 ff.
).
Mithin können kommunale Landwirtschaftszonen auch am Bauzonenrand festgelegt
werden und war die Gemeinde C zur Festsetzung der kommunalen
Landwirtschaftszone D-E zuständig.
6.3.2
Die Vorinstanz hat ihrem Entscheid vom 27. Januar 2016 die zu jenem
Zeitpunkt geltende Sach- und Rechtslage zugrunde gelegt. Demgegenüber hält die
Beschwerdeführerin dafür, dass die tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse
zur Zeit des angefochtenen Gemeindeversammlungsbeschlusses vom 6. Juni
2011 hätten berücksichtigt werden müssen. Die Vorinstanz hat ihre Auffassung
bereits in der – von der Beschwerdeführerin übrigens nicht angefochtenen –
Präsidialverfügung vom 24. April 2012 zum Ausdruck gebracht, womit das
Rekursverfahren "bis zum Abschluss der noch hängigen Gesamtüberprüfung der
kantonalen Richtplanung" sistiert worden ist. Nachdem der Kantonsrat den
revidierten Richtplan am 18. März 2014 festgesetzt und der Bundesrat am
29. April 2015 seine Zustimmung hierzu erteilt hatte, wurde das Verfahren
mit Präsidialverfügung vom 10. Juni 2015 fortgesetzt.
Massgebenden Zeitpunkt in Bezug auf die Sachlage bildet
nach der Rechtsprechung stets der Sachverhalt im Zeitpunkt des Rekursentscheids
(Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 4). Entscheidet das
Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz, so gilt zwar nach § 52
Abs. 2 VRG grundsätzlich das Verbot neuer tatsächlicher Behauptungen. Aus
prozessökonomischen Gründen lässt die Praxis aufgrund der reformatorischen
Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts aber Ausnahmen zu, wenn sich die
Sachlage seit dem Rekursentscheid wesentlich verändert hat (Donatsch, § 52
N. 24). Hinsichtlich einer Änderung der Rechtslage stellt die Lehre
grundsätzlich auf den Zeitpunkt der erstinstanzlichen Anordnung ab, wobei das
Kontinuitätsinteresse des Privaten einerseits und das Inter­esse des
Gemeinwesens an der Geltung des neuen Rechts anderseits gegenein­ander
abzuwägen seien und das Vertrauen des Privaten in die unveränderte
Weitergeltung des bisherigen Rechts grundsätzlich Vorrang habe. Anders verhalte
es sich jedoch dann, wenn zwingende Gründe für die Berücksichtigung des neuen
Rechts sprächen, insbesondere wenn die Vorschriften um der öffentlichen Ordnung
willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen
worden seien (Donatsch, § 20a N. 24 f. mit Hinweisen). Die
zürcherische Praxis stellt bei Dauersachverhalten nach ständiger Praxis des
Verwaltungsgerichts nicht nur im Rekurs-, sondern auch noch im
Beschwerdeverfahren auf das neue Recht ab (Donatsch, § 20a N. 29).
Dies hat das Gericht mit Bezug auf die Änderung von planungsrechtlichen
Festlegungen während des Rechtsmittelverfahrens ausdrücklich festgehalten (RB
1985 Nr. 116).
Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz die im Lauf des
Rekursverfahrens eingetretenen Änderungen der planungsrechtlichen Verhältnisse,
insbesondere die Revision des kantonalen Richtplans, womit das Gebiet D-E dem
Landwirtschaftsgebiet zugewiesen worden ist, zu Recht berücksichtigt. Ebenso
hat das Verwaltungsgericht allfällige seither eingetretene Änderungen der
rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse zu beachten. Anzumerken bleibt, dass
die über drei Jahre dauernde Sistierung des Rekursverfahrens keinen Sinn
gemacht hätte, wenn nach Auffassung der Beschwerdeführerin im
Rechtsmittelverfahren auf die Verhältnisse von 2011 hätte abgestellt werden
müssen. Ferner besteht ein qualifiziertes öffentliches Interesse daran, dass
ein kommunaler Planungsakt mit den Vorgaben der übergeordneten kantonalen
Richtplanung übereinstimmt.
6.3.3
Nachdem der am 18. März 2014 revidierte und vom Bundesrat am 29. April
2015 genehmigte kantonale Richtplan das Gebiet D-E dem Landwirtschaftsgebiet
zuweist, worauf nach dem eben Gesagten im Rechtsmittelverfahren abzustellen
ist, entspricht der angefochtene Gemeindeversammlungsbeschluss vom 6. Juni
2011 der übergeordneten Richtplanung. Im Streit liegt und vom
Verwaltungsgericht zu überprüfen ist die Frage, ob die Zuweisung der
betroffenen Grundstücke in die kommunale Landwirtschaftszone rechtmässig
erfolgt ist. Ob die von der Beschwerdeführerin beantragte Beibehaltung der
Reservezone ebenfalls infrage käme, wäre nur dann zu klären, wenn sich der
Gemeindeversammlungsbeschluss als rechtswidrig erweisen sollte. Selbst wenn
auch die bisher bestehende Reservezone mit dem neuen Richtplan verträglich
wäre, spräche dies nicht gegen die von der Gemeinde vorgenommene Umzonung,
zumal der kantonale Richtplan das fragliche Gebiet ohnehin der
Landwirtschaftszone zuweist. Von Bundesrechts wegen steht – entgegen der
Auffassung der Vorinstanz – jedenfalls fest, dass es sich bei Reservezonen um
Nichtbauzonen handelt, weshalb sie nicht dazu dienen können, überdimensionierte
Bauzonen beizubehalten, um sie in mehrere Überbauungsetappen aufzuteilen
(Baugebiets­etappierung) und dadurch erforderliche Auszonungen zu vermeiden (
Muggli, Praxiskommentar RPG, Art. 18 N. 37
).
6.3.4
Laut Art. 21 Abs. 2 RPG sind die Nutzungspläne zu überprüfen und
nötigenfalls anzupassen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben.
Nach dem Gesagten kann dahingestellt bleiben, ob diese Voraussetzungen bereits
im Zeitpunkt der Gemeindeversammlung vom 6. Juni 2011 bestanden hatten, weil
die Nutzungsplanung der Gemeinde C zum letzten Mal erst im Jahr 2009 überprüft
worden war. Nachdem der Kantonsrat jedoch mit der Revision des kantonalen
Richtplans und der Zuweisung des Gebiets D-E zum Landwirtschaftsgebiet die
planungsrechtlichen Grundlagen wesentlich geändert hat, sind die
Voraussetzungen für eine Überprüfung der Nutzungsplanung inzwischen klarerweise
erfüllt. Die Umzonung verletzt somit den Grundsatz der Planbeständigkeit nicht.
6.3.5
Wie die Vorinstanz zutreffend und unwidersprochen ausgeführt hat, ist die
mit dem kantonalen Richtplan erfolgte Zuweisung des Gebiets D-E zum Landwirtschaftsgebiet
kraft § 19 Abs. 2 PBG akzessorisch auf ihre Rechtmässigkeit zu
überprüfen. Dabei ist der Vorinstanz beizupflichten, dass diese Geländekammer
ein wertvolles Naherholungsgebiet darstellt und sich für den Rebbau bzw. für
die landwirtschaftliche Nutzung bestens eignet. Soweit die Beschwerdeführerin
dies in Abrede stellt, ist auf die Erwägungen der Vorinstanz diesbezüglich zu
verweisen. Die Vorinstanz verfügt als Fachgericht über die notwendigen
Fachkenntnisse, um die tatsächlichen Verhältnisse sachkompetent beurteilen zu
können, umso mehr als sie einen Augenschein durchgeführt hat. Zu prüfen bleibt
einzig die Frage, ob die in der Gemeinde C zu erwartende bauliche Entwicklung
in den kommenden 15 Jahren (Art. 15 Abs. 1 RPG) die angefochtene
Rückzonung rechtfertige.
Nach Art. 15 RPG (in der
Fassung vom 15. Juni 2012) sind die Bauzonen so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen
Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1). Überdimensionierte Bauzonen
sind zu reduzieren (Abs. 2). Wie diese Bestimmung verdeutlicht, braucht es
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin eine Bedarfsprognose. Sollte
diese nämlich aufzeigen, dass die in C vorhandenen Baulandreserven für die
nächsten 15 Jahre ausreichen, bestände kein Anlass, die Reservezone D-E
beizubehalten. Der erläuternde Bericht nach Art. 47 RPV vom 15. August
2011 führt aus, dass sich der Verbrauch von Wohn- und Mischzonen in C in den
letzten 15 Jahren gemäss den statistischen Angaben des Kantons auf
durchschnittlich 2,2 ha/Jahr belaufen habe. Ende 2009 seien in C in den
betreffenden Zonen noch 29,4 ha unüberbaut gewesen. Zusammen mit den
"stillen Reserven durch das Nachverdichtungspotential" in den schon
genutzten Bauzonen verfüge die Gemeinde somit über genügend Baulandreserven für
ein angemessenes Wachstum in den nächsten 15 Jahren, weshalb sich keine
Einzonungen aufdrängten. Wie das Verwaltungsgericht mit Entscheid VB.2017.00432
vom 11. Januar 2018 (www.vgrzh.ch) erkannt hat, sind die inneren
Nutzungsreserven bei der Beurteilung eines Einzonungsbedarfs
mitzuberücksichtigen (E. 6.4.4). Gemäss den Angaben des Statistischen
Amtes des Kantons Zürich (www.statistik.zh.ch) beliefen sich die nicht
überbauten Bauzonen 2016 in C auf 29,7 ha und der geschätzte
15-Jahres-Verbrauch auf 28,7 ha. Daraus folgt, dass auch heute selbst ohne
Berücksichtigung der – gerichtsnotorisch als wesentlich einzustufenden –
inneren Aufstockung und des für die Einzonung vorgesehenen Gebiets G
ausreichende Baulandreserven zur Verfügung stehen, weshalb unter diesem
Gesichtswinkel kein Anlass für die Erhaltung der Reservezone D-E besteht.
6.3.6
Im Weiteren lässt sich nicht sagen, dass die Gemeindeversammlung C und
nachfolgend der Kantonsrat ihr Planungsermessen in rechtsverletzender Weise
gehandhabt hätten. Der Umstand, dass das Gebiet D-E grob- und teilweise sogar
feinerschlossen ist, mag für die Erhaltung der Option einer künftigen baulichen
Nutzung sprechen. Dem steht jedoch das gewichtigere öffentliche Interesse an
der Bewahrung eines nach Auffassung der Gemeinde wertvollen Naherholungsgebiets
und dessen Nutzung als Rebland und Fruchtfolgefläche entgegen (vgl. vorn
E. 6.3.5).
6.3.7
Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung der Eigentumsgarantie. Hierzu
ist nach dem Gesagten festzuhalten, dass das RPG eine genügende gesetzliche
Grundlage für die Zuweisung des Gebiets D-E in die Landwirtschaftszone
darstellt (vorn E. 6.3.5), diese im öffentlichen Interesse liegt und
verhältnismässig ist (vorn E. 6.3.6). Insofern spricht auch die
Eigentumsgarantie nicht gegen die Umzonung.
6.3.8
Soweit die Beschwerdeführerin den "unsägliche(n) Abtausch mit dem
Gebiet G", den die Gemeinde dem Kantonsrat schmackhaft gemacht habe,
kritisiert, ist dieser Rüge entgegenzuhalten, dass die Umteilung des Gebiets G
vom Landwirtschafts- zum Siedlungsgebiet nicht Gegenstand des vorliegenden
Verfahrens bildet. Zwar mag es zutreffen, dass der Kantonsrat deswegen Hand für
die Schaffung von Siedlungsgebiet im Gebiet G geboten hat, weil die Gemeinde C
vorgängig das Gebiet D-E der Landwirtschaftszone zugewiesen hat. Allerdings
wusste der Kantonsrat im Jahr 2014 nicht, ob die beiden Planungsakte im
Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren Bestand haben würden. Wie in E. 6.3.5
gesagt, erweist sich die streitbetroffene Schaffung einer kommunalen
Landwirtschaftszone im Gebiet D-E aber auch dann als rechtens, wenn das Gebiet
G nicht eingezont werden sollte. Nachdem die Umsetzung der Kulturland­initiative
gescheitert ist (Griffel, S. 14 f.), steht diese der Schaffung einer
Bauzone allerdings nicht mehr entgegen.
7.
Erweist sich die Zuweisung
des Gebiets D-E nach dem Gesagten insgesamt als rechtmässig, so besteht kein
Raum für den Eventualantrag, wonach lediglich der Rebberg samt Umgelände
(Kat.-Nr. 07) der Landwirtschaftszone zuzuteilen sei. Entsprechend bestand
für die Vorinstanz kein Anlass, den Eventualantrag der Beschwerdeführerin zu
behandeln. Eine Gehörsverletzung ist darin nicht zu sehen.
Diese Erwägungen führen zur
Abweisung der Beschwerde in der Hauptsache.
8.
Zur Begründung ihres
Subeventualantrags, wonach die Gerichtsgebühr der Vorinstanz auf Fr. 8'000.-
herabzusetzen sei, führt die Beschwerdeführerin aus, dass die auf Fr. 13'000.-
bemessene Gebühr das Aequivalenzprinzip verletze.
Die auch für die Vorinstanz
verbindliche Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August
2010 sieht in § 3 Abs. 1 einen nach Streitwert abgestuften
Gebührenrahmen zwischen Fr. 500.- und Fr. 50'000.- vor. Beläuft sich
der Streitwert auf zwischen Fr. 250'000.- und Fr. 500'000.-, ist eine
Gebühr zwischen Fr. 10'000.- und Fr. 15'000.- vorgesehen. Bei der
Festsetzung der Verfahrenskosten innerhalb dieses gesetzlichen Gebührenrahmens
muss u.
a. das Aequivalenzprinzip berücksichtigt werden, wobei
der Behörde in der Regel ein grosser Ermessensspielraum zusteht
(VGr,
13. Juli 2017, AN.2016.00001/VB.2016.00133, E. 4.2 mit Hinweis auf BGE
106 Ia 249 E. 3a und Plüss, § 13 N. 24 f.; BGE 139 III 334
E. 3.2.4).
Die Vorinstanz hat die Gebühr
von Fr. 13'000.- nur mit dem kurzen Hinweis auf das tatsächliche
Streitinteresse, die Schwierigkeit des Falles und den erforderlichen
Verfahrensaufwand begründet. Das der Beschwerde­führerin gehörende Grundstück
Kat.-Nr. 09 umfasst eine Fläche von 1'541 m² (https://maps.zh.ch).
Der Medianwert für Bauland in C liegt bei gut Fr. 1'200.-/m². Der Wert von
Reservezonenland lässt sich angesichts der gegenwärtig fehlenden baulichen
Nutzbarkeit schwer bestimmen. Unter Berücksichtigung der Chance, dass solches
Land in einer nachfolgenden Revision der Nutzungsplanung eingezont werden kann,
und weil vorliegend in Anbetracht der Lagequalität und des Baudrucks in der
Region I die Wahrscheinlichkeit der Erlangung von Baulandqualität hoch ist,
erscheint es angemessen, den Verkehrswert von Kat.-Nr. 09 im Fall der
Beibehaltung der Reservezone auf einen Viertel des Baulandwerts, also auf
Fr. 300.-/m² zu schätzen. Demgegenüber kommt diesem Grundstück nach der
Zuweisung zur Landwirtschaftszone – unter Berücksichtigung eines Liebhaberwerts
für die schöne Lage – maximal noch ein Wert von Fr. 50.-/m² zu. Der Interessenwert
ist somit auf mindestens (1'541 m² x Fr. 250.-/m² =) Fr. 385'250.-
zu veranschlagen. Angesichts dieses Interessenwerts verstösst die von der
Vorinstanz erhobene Gebühr nicht gegen das Aequivalenzprinzip und erweist sich insgesamt
als nicht rechtsverletzend.
9.
Bei diesem Prozessausgang
wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr von vornherein keine
Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei der Bemessung der
Gerichtsgebühr ist wie gesagt dem hohen Streitwert Rechnung zu tragen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 13'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       210.--   Zustellkosten,
Fr. 13'210.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …