zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00465 · 2005-04-07 · de

Taxordnung | Taxen/Pensionspreise für Altersheimaufenthalt: Bestehen Zusicherungen, dass die Preise jeweils nur per 1. Juli erhöht werden dürfen? Eine Verfügungskompetenz des Gemeinwesens ist auch bei einem vertraglich begründeten Rechtsverhältnis möglich (E. 3.2). Die Pensionäre haben ihren Widerstand gegen die neue Taxordnung bei den kommunalen Behörden nicht verspätet geltend gemacht (E. 4). Offen gelassen, ob angesichts der übergeordneten detaillierten Reglemente der Pensionsvertrag überhaupt eine vertragliche Vertrauensgrundlage bilden kann (E. 5.3). Der Pensionsvertrag enthält keine Zusicherungen wonach die Pensionspreise s t e t s nur auf den 1. Juli geändert werden dürfen. Zwar umfasst der Vertrag einen Verweis auf eine Klausel in der gemeinderätlichen Taxordnung, welche Anpassungen der Preise nur auf den genannten Termin zulässt. Diese Taxordnung ist jedoch inzwischen durch eine neue ersetzt worden, die keine solche Beschränkungen mehr beinhaltet (E. 5.4). Die Taxordnung bildet für sich keine Vertrauensgrundlage (E. 5.5). Die Vorinstanz hat die Gemeinde verpflichtet, die von den Pensionären bereits bezahlten erhöhten Taxen im Mehrbetrag zurückzuerstatten. Diese Rückerstattung ist aufzuheben. Gutheissung (E. 5.6). Die Druckausübung der Heimleitung auf die Pensionäre, die Erhöhung der Preise zu akzeptieren, und andere Mängel im Vorgehen veranlassten die Pensionäre zur Rekurserhebung. Die im Rekursentscheid getroffene Kostenverlegung zulasten der Gemeinde ist aus Billigkeitsgründen nicht zu ändern, auch wenn die Gemeinde jetzt im Beschwerdeverfahren obsiegt (E. 6.1). Entsprechend ist auch die Zusicherung einer Parteientschädigung im Rekursverfahren zulasten der Gemeinde nicht aufzuheben (E. 6.2).

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.07.0 VB.2004.00465
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.07.0 VB.2004.00465
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.07.0 VB.2004.00465

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00465
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00465
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.04.2005
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Taxordnung
Taxen/Pensionspreise für Altersheimaufenthalt: Bestehen Zusicherungen, dass die Preise jeweils nur per 1. Juli erhöht werden dürfen?
Eine Verfügungskompetenz des Gemeinwesens ist auch bei einem vertraglich begründeten Rechtsverhältnis möglich (E. 3.2).
Die Pensionäre haben ihren Widerstand gegen die neue Taxordnung bei den kommunalen Behörden nicht verspätet geltend gemacht (E. 4).
Offen gelassen, ob angesichts der übergeordneten detaillierten Reglemente der Pensionsvertrag überhaupt eine vertragliche Vertrauensgrundlage bilden kann (E. 5.3). Der Pensionsvertrag enthält keine Zusicherungen wonach die Pensionspreise s t e t s nur auf den 1. Juli geändert werden dürfen. Zwar umfasst der Vertrag einen Verweis auf eine Klausel in der gemeinderätlichen Taxordnung, welche Anpassungen der Preise nur auf den genannten Termin zulässt. Diese Taxordnung ist jedoch inzwischen durch eine neue ersetzt worden, die keine solche Beschränkungen mehr beinhaltet (E. 5.4). Die Taxordnung bildet für sich keine Vertrauensgrundlage (E. 5.5). Die Vorinstanz hat die Gemeinde verpflichtet, die von den Pensionären bereits bezahlten erhöhten Taxen im Mehrbetrag zurückzuerstatten. Diese Rückerstattung ist aufzuheben. Gutheissung (E. 5.6).
Die Druckausübung der Heimleitung auf die Pensionäre, die Erhöhung der Preise zu akzeptieren, und andere Mängel im Vorgehen veranlassten die Pensionäre zur Rekurserhebung. Die im Rekursentscheid getroffene Kostenverlegung zulasten der Gemeinde ist aus Billigkeitsgründen nicht zu ändern, auch wenn die Gemeinde jetzt im Beschwerdeverfahren obsiegt (E. 6.1). Entsprechend ist auch die Zusicherung einer Parteientschädigung im Rekursverfahren zulasten der Gemeinde nicht aufzuheben (E. 6.2).
Stichworte:
ALTERS- UND/ODER PFLEGEHEIM
FORMEN DES VERWALTUNGSHANDELNS
GEBÜHREN
KOSTEN UND ENTSCHÄDIGUNGEN
KOSTENVERLEGUNG
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
PENSIONSVERTRAG (ALTERSHEIM)
TAXORDNUNG
TREU UND GLAUBEN
VERFÜGUNG
VERTRAG, ÖFFENTLICH-RECHTLICHER
VERTRAUENSSCHUTZ
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 9 BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I.
Die Eheleute B und A traten am 19. August 2001
gestützt auf einen Pensionsvertrag vom 27. Juli 2001 in das Alterswohn-
und Pflegeheim D X (im Folgenden Heim) ein. Gemäss diesem Vertrag, der
damaligen Taxordnung vom 1. März 1985 und der aktuellen Taxtabelle hatten
sie für das von ihnen bewohnte Doppelzimmer eine Taxe von Fr. 204.- je Tag
zu entrichten. Im Hinblick auf die per 1. März 2003 in Kraft tretende neue
Taxordnung vom 29. Oktober 2002 stellte ihnen die Heimleitung am
24. Januar 2003 einen neuen Vertrag samt der neuen Taxordnung zur
Gegenzeichnung zu, welcher mit Vertragsbeginn ab 1. März 2003 für das
Doppelzimmer eine Grundtaxe von Fr. 280.- pro Tag festlegt. Die Eheleute
unterzeichneten diesen Vertrag vorerst nicht. Hingegen wandte sich E, dessen Schwiegermutter
am 26. November 1998 eine notariell beglaubigte Generalvollmacht mit Substitutionsbefugnis
zugunsten ihrer Tochter F unterzeichnet hatte, mit verschiedenen Schreiben an
die Heimleitung, worin er unter anderem geltend machte, die Taxanpassung dürfe
erst ab 1. Juli 2003 vorgenommen werden, dies unter Hinweis darauf, dass gemäss
Ziff. 2.2 der alten Taxordnung vom 1. März 1985 die neuen Taxen erst
ab 1. Juli 2003 erhoben werden dürften (vgl. die Schreiben vom
16. Februar 2003, 23. Februar 2003 und 16. März 2003). Ohne
hierauf näher einzugehen, wandte sich die Heimleitung mit Schreiben vom
28. März 2003 direkt an A; darin hielt sie fest, dass der bestehende
Pensionsvertrag vom 27. Juli 2001 seitens der Betriebskommission am
31. März 2003 gekündigt werde, sofern die Eheleute A und B den beiliegenden
neuen (erstmals bereits am 24. Januar 2003 zugestellten) Vertrag nicht
unterzeichnen würden; ferner wies die Heimleitung darauf hin, "dass die
veränderten Taxen (neue Taxordnung) selbstverständlich per 01.03.03 zur
Anwendung gelangen". In der Folge ergab sich zwischen E und der
Heimleitung eine weitere Kontroverse betreffend das von seinen Schwiegereltern
A und B zu leistende Depot. E stellte sich dabei auf den Standpunkt, das
diesbezügliche Sperrkonto müsse auf den Namen seiner Schwiegereltern lauten
(vgl. Schreiben vom 19. Juni 2003).
Mit Schreiben vom 16. März 2004 ersuchte die neu
bestellte Rechtsvertreterin der Eheleute A und B die Heimleitung darum, für
bisher als Depot einbezahlte Beträge von insgesamt Fr. 12'000.- ein auf
den Namen der Eheleute A und B lautendes Konto zu eröffnen sowie die für die
Monate März bis Juni 2003 zu viel bezahlten Taxen (Differenz zwischen alter und
neuer Taxordnung) zurückzuerstatten. Falls die Heimleitung diesem Begehren nicht
stattgebe, werde um Zustellung einer begründeten Verfügung bis 16. April
2004 ersucht. Hierauf antwortete der Gemeinderat X (Ausschuss für Sicherheit,
Gesundheit und Soziales) mit undatiertem, am 26. Mai 2004 versandtem
Beschluss (im Folgenden als Beschluss vom 26. Mai 2004 bezeichnet). In
Dispositiv Ziffer 1 stellte er fest, "dass die mit der Unterzeichnung
des Pensionärvertrags angelaufene Rechtsmittelfrist unbenutzt verstrichen ist
und somit auf materiell-rechtliche Einwände betreffend Vertrag und Taxordnung
nicht mehr eingetreten wird". In den Erwägungen des Beschlusses befasste
sich der Gemeinderat gleichwohl mit den Begehren der Rechtsvertreterin, wie er
allerdings einleitend festhielt, "einzig und allein vorsorglich, damit für
den Eventualfall – sollte wieder Erwarten der Entscheid einerseits angefochten
und anderseits vor der nächsten Instanz materiell-rechtlich zur Beurteilung
herangezogen werden – die Überlegungen des Ausschusses dargelegt sind".
Dementsprechend heisst es in Dispositiv Ziffer 2 des Beschlusses,
"hinsichtlich der konkreten Anfragen der Rechtsbeiständin von B und A
betreffend Einzahlung des Depotgeldes und der Überweisung des fraglichen
Differenzbetrags" werde auf die Ausführungen in den Erwägungen verwiesen.
II.
Mit Rekurs vom 25. Juni 2004 liessen A und B dem
Bezirksrat Y beantragen, den Beschluss vom 26. Mai 2004 aufzuheben (1); es
sei die Gemeinde X zu verpflichten, die von den Rekurrierenden als Depot
einbezahlten Fr. 12'000.- samt Zins auf ein auf ihren Namen lautendes
Sperrkonto einzubezahlen (2 und 3); es sei festzustellen, dass die Taxerhöhung
erst ab dem 1. Juli 2003 wirksam geworden sei und die Rekurrierenden für
die Monate März bis Juni 2003 zu hohe Taxen bezahlt hätten (4); es sei die
Rekursgegnerin zur Rückzahlung der zu viel bezahlten Taxen samt Zins von 5 % ab
1. Juli 2003 zu verpflichten (5).
Der Bezirksrat Y hiess den Rekurs am 15. September
2004 gut. Er verpflichtete die Gemeinde X, die einbezahlten Depots von
Fr. 12'000.- auf einem individuellen Konto der Rekurrierenden anzulegen
sowie die aufgrund der neuen Taxordnung für die Zeit vom 1. März bis
30. Juni 2003 zu viel bezahlten Taxen nebst einem Zins von 5 % (ab
1. Mai 2003 als dem mittleren Verfallstag) zurückzuerstatten. Die
Rekurskosten von Fr. 820.- auferlegte er der Gemeinde X, die er zudem zur
Bezahlung einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.- an die Rekurrierenden
verpflichtete.
III.
Mit Beschwerde vom 13. Oktober 2004 beantragte der
Gemeinderat X, vertreten durch den Ausschuss für Sicherheit, Gesundheit und
Soziales, dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid des Bezirksrats vollumfänglich
aufzuheben.
Der Bezirksrat Y ersuchte das Gericht am 4. November
2004 um Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellten A und B in
ihrer Beschwerdeantwort vom 12. Januar 2005; eventualiter ersuchten sie
darum, die Beschwerdeantwort als Klage entgegenzunehmen, wobei die
Klagebegehren ihren früheren Rekursbegehren 2 bis 5 entsprächen; alles unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin.
Die
Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
nach § 19c Abs. 2 und § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Der Streitwert übersteigt den Schwellenwert von Fr. 20'000.-
nicht, weshalb der Fall an sich vom Einzelrichter zu behandeln wäre (§ 38
Abs. 2 VRG). Da jedoch der Streitsache hinsichtlich der Bestimmung des den
Beschwerdegegnern offen stehenden Rechtsweges (vgl. nachstehend E. 3)
sowie bezüglich der Tragweite des von ihnen angerufenen Vertrauensschutzes
(vgl. E. 5) grundsätzliche Bedeutung beizumessen ist, rechtfertigt sich
eine Behandlung durch die Kammer (§ 38 Abs. 3 VRG). Weil auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Gemäss förmlichem Beschwerdeantrag soll der Beschluss des
Bezirksrats Y vom 15. September 2004 vollumfänglich aufgehoben werden. In
der Beschwerdebegründung wird eingangs jedoch ausdrücklich erklärt, die
Beschwerde richte sich nicht gegen die Anordnung, die einbezahlten Depots von
Fr. 12'000.- bei der Bank G auf einem auf den Namen der Rekurrierenden
lautenden individuellen Konto anzulegen, über das diese nur mit Zustimmung des
zuständigen Organs der Gemeinde X verfügen könnten. Streitgegenstand bildet
demnach einzig noch die vom Bezirksrat festgelegte Verpflichtung der Beschwerdeführerin,
den Beschwerdegegnern für die Zeit vom 1. März bis 30. Juni 2003 den
Differenzbetrag der Taxen nach alter und nach neuer Taxordnung einschliesslich
Zins ab 1. Mai 2003 zurückzuerstatten.
3.
3.1
Mit Rekurs
angefochten hatten die heutigen Beschwerdegegner den Beschluss des Gemeinderats
X vom 26. Mai 2004, womit dieser auf das Anliegen der Beschwerdegegner,
die höheren Taxen erst ab 1. Juli 2003 statt bereits ab 1. März 2003
bezahlen zu müssen, wegen verspäteter Geltendmachung nicht eingetreten war. Bei
der Behandlung des Rekurses ist der Bezirksrat davon ausgegangen, als oberstes
Organ des Heimes (vgl. Art. 3 des Organisations- und Betriebsreglements
vom 11. Januar 1982) habe der Gemeinderat die streitige Taxforderung durch
Verfügung festlegen können (Rekursentscheid E. II). Bei der materiellen
Beurteilung ist der Bezirksrat jedoch eher von einer vertraglichen Grundlage
des Rechtsverhältnisses zwischen dem Heim und den Beschwerdegegnern ausgegangen,
hat er doch den von ihm bejahten Vertrauensschutz vorab aus dem zwischen dem
Heim und den Rekurrierenden am 27. Juli 2001 abgeschlossenen
Pensionsvertrag bzw. daraus abgeleitet, dass gemäss Art. 2.2 der
Taxordnung vom 1. März 1985, welche Bestandteil jenes Vertrags bilde,
Taxanpassungen jeweils auf den 1. Juli und daher im vorliegenden Fall
nicht schon ab 1. März 2003 (das heisst ab Inkrafttreten der neuen
Taxordnung) vorgenommen werden könnten. Art. 2.2 der Taxordnung bilde
demnach ein wohlerworbenes Recht der Pensionäre, welches gesetzesbeständig sei
(Rekursentscheid E. IVa). Gleich wie die Rekurrierenden in der
Rekursschrift liess der Bezirksrat in der Schwebe, ob der Pensionsvertrag als
verwaltungsrechtlicher Vertrag oder als eine autoritative Anordnung in der
Erscheinungsform einer mitwirkungsbedürftigen Verfügung zu würdigen sei.
Im Zusammenhang mit der hier vorab zu klärenden Frage nach
der Verfügungskompetenz des Gemeinderates als Heimorgan und damit der
Zuständigkeit des Bezirksrats als Rekursbehörde kann die Bedeutung des
Pensionsvertrags vorerst offen bleiben, sofern sich ergibt, dass die
streitbetroffene Taxforderung selbst dann Gegenstand einer Verfügung bilden
kann, wenn das (unbestrittenermassen öffentlichrechtliche) Rechtsverhältnis
zwischen Heim und Pensionären primär durch einen (verwaltungsrechtlichen)
Vertrag begründet wird bzw. wurde. Ist diesbezüglich eine Verfügungskompetenz
des Gemeinderats gleichwohl zu bejahen, so hat das Verwaltungsgericht den
Rekursentscheid materiell näher zu überprüfen. Denn diesfalls besteht selbst
unter der Annahme, das Rechtsverhältnis zwischen dem Heim und den
Rekurrierenden als dessen Pensionäre beruhe auf vertraglicher Grundlage, kein
Anlass, den Rekursentscheid schon deswegen aufzuheben, weil dem Bezirksrat eine
materielle Beurteilung des Rekurses nach §§ 19 ff. VRG von vornherein
verwehrt gewesen wäre (für welchen Fall die Beschwerdegegner nunmehr mit ihrem
Eventualstandpunkt eine Behandlung ihrer Beschwerdeantwort als Klageschrift
beantragen).
3.2
In Lehre
und Rechtsprechung ist anerkannt, dass auch bei durch verwaltungsrechtlichen
Vertrag geregelten Rechtsverhältnissen das daran beteiligte Gemeinwesen unter Umständen
über einzelne streitige Fragen eine Verfügung treffen kann, um den Rechtsschutz
im Anfechtungsverfahren zu gewähren. Dass ein Rechtsverhältnis zwischen
Gemeinwesen und Privaten teilweise oder sogar weitgehend durch einen
verwaltungsrechtlichen Vertrag festgelegt ist, schliesst demnach bezüglich
einzelner streitiger Aspekte eine Verfügungskompetenz des Gemeinwesens nicht
von vornherein aus. In diesem Sinn sind auch die Zuständigkeiten des
Verwaltungsgerichts bezüglich Streitigkeiten aus öffentlichen Verträgen
einerseits (§ 82 lit. k VRG) und solchen aus Verfügungen im
Anfechtungsverfahren anderseits (§ 41 VRG) nicht nahtlos gegeneinander
abgegrenzt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.
zu §§ 81-86 N. 3, § 82 N. 38; vgl. zum Verhältnis zwischen
personalrechtlicher Klage und personalrechtlicher Beschwerde im Sinn von
§§ 74 und 79 VRG auch VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00074,
www.vgrzh.ch; ferner RB 2002 Nr. 25). Das gilt namentlich mit Bezug
auf Taxforderungen von öffentlichen Alters- und Pflegeheimen. Obwohl hier das
Rechtsverhältnis zwischen Heim und den Pensionären häufig durch einen so
genannten Pensionsvertrag geregelt wird, der als verwaltungsrechtlicher Vertrag
zu qualifizieren ist (vgl. Verena Bührer-Stierlin, Das Altersheim im Kanton Zürich,
Zürich 1993, S. 23), erscheint es angesichts dessen, dass das finanzielle
Entgelt für den Aufenthalt und die Betreuung im Heim regelmässig durch
generell-abstrakte Erlasse – die so genannten Taxordnungen – geregelt sind,
zulässig und zweckmässig, diesbezügliche Streitigkeiten im Anfechtungsverfahren
auszutragen; dementsprechend ist es dem zuständigen Organ der Trägerschaft
(einer öffentlichrechtlichen Körperschaft) unbenommen, im Streitfall eine
entsprechende Verfügung zu erlassen, die mit Rekurs und Beschwerde angefochten
werden kann. Demnach ist der Bezirksrat im vorliegenden Fall zu Recht von einer
diesbezüglichen Verfügungskompetenz des Gemeinderats X ausgegangen.
4.
Der Bezirksrat hat den Nichteintretensbeschluss des
Gemeinderats X vom 26. Mai 2004 aufgehoben. Dazu hat er teils
ausdrücklich, teils sinngemäss erwogen, mit der Unterzeichnung des neuen
Pensionsvertrags am 31. März 2003 durch die Rekurrierenden sei noch keine
anfechtbare Verfügung zustande gekommen; daran vermöge der im Vertrag enthaltene
Hinweis, dass gegen "Entscheide der Heimleitung und der Betriebskommission
im Zusammenhang mit dem Vertrag und der Taxordnung" innert dreissig Tagen
beim Gemeinderat schriftlich Einsprache erhoben werden könne, nichts zu ändern.
Dementsprechend sei auch das Begehren der Rekurrierenden vom 16. März 2004
um Erlass einer anfechtbaren Verfügung entgegen der Auffassung des
Gemeinderates nicht als – verspätetes – Rechtsmittel zu würdigen. Die
Beschwerdeführerin hält diesen überzeugenden Erwägungen nichts entgegen, weshalb
auf sie verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28
Abs. 1 Satz 2 VRG). Der Bezirksrat ist demnach zutreffend zum Schluss
gelangt, den Rekurrierenden könne nicht vorgeworfen werden, ihre Anliegen
verspätet geltend gemacht zu haben, und er hat daher den
Nichteintretensbeschluss des Gemeinderats vom 26. Mai 2004 zu Recht aufgehoben.
Der Bezirksrat hat davon abgesehen, die Sache zum Erlass
einer Verfügung an den Gemeinderat zurückzuweisen; er hat das Begehren der
Rekurrierenden betreffend Rückerstattung der ihrer Meinung nach zu viel
bezahlten Taxen selber beurteilt und damit das Vorliegen einer gegenteiligen
Verfügung des Gemeinderats vorausgesetzt. Dieses Vorgehen war zulässig und auch
zweckmässig, nachdem der Gemeinderat in seinem Beschluss vom 26. Mai 2004
im Sinn eines Eventualstandpunktes begründet hatte, weshalb er das diesbezügliche
Begehren der Rekurrierenden ablehne. In der Beschwerde beanstandet der Gemeinderat
denn auch das Vorgehen des Bezirksrats insoweit nicht.
5.
Damit ist zu prüfen, ob der Bezirksrat dem Begehren der
Rekurrierenden um Rückerstattung der ihrer Auffassung nach zu viel bezahlten
Taxen zu Recht entsprochen habe.
5.1
Der
Bezirksrat hat erwogen, die Rekurrierenden hätten darauf vertrauen dürfen, dass
die höheren Taxen gemäss der am 1. März 2003 in Kraft getretenen neuen
Taxordnung vom 29. Oktober 2002 erst ab. 1. Juli 2003 erhoben würden.
Vertrauensgrundlage bilde Art. 2.2 der alten Taxordnung vom 1. März
1985, welche integrierender Bestandteil des mit den Rekurrierenden am 27. Juli
2001 abgeschlossenen Pensionsvertrags sei. Gemäss dieser Bestimmung würden
eventuelle Taxanpassungen jeweils auf den 1. Juli vorgenommen. Damit habe
die Gemeinde X "nach aussen hin mit einer Norm bekundet, dass sie nur in
einem entsprechenden Turnus die Taxen neu festsetzen werde". Gegenüber den
Pensionären des Heims habe sie damit "eine verbindliche Zusage erteilt,
auf die sie bei der Regelung ihrer finanziellen Verhältnissen (hätten)
vertrauen dürfen". In Verbindung mit dem Pensionsvertrag begründe
Art. 2.2 der Taxordnung ein wohlerworbenes Recht der Pensionäre, welches
gesetzesbeständig sei. Das bedeute, dass die Rekurrierenden die neue Taxordnung
trotz deren Inkrafttreten am 1. März 2003 erst ab 1. Juli 2003 gegen
sich gelten lassen müssten. Daran vermöge der Umstand, dass sie am
31. März 2003 den neuen Vertrag, welcher auf die neue, ab 1. März
2003 geltende Taxordnung verweise, unterzeichnet hätten, und dass die neue
Taxordnung keine Art. 2.2 der alten Taxordnung entsprechende Bestimmung
enthalte, nichts zu ändern. Die Heimleitung habe damals – wie näher ausgeführt
wird – "in einer an Nötigung grenzenden Art und Weise auf die betagten
Rekurrierenden Druck ausgeübt", den Vertrag zu unterzeichnen.
5.2
Wie
erwähnt (vorn E. 3.1) hat der Bezirksrat mit diesen Erwägungen letztlich
offen gelassen, inwieweit der Pensionsvertrag als verwaltungsrechtlicher
Vertrag zu würdigen sei. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der
Pensionsvertrag stelle richtig besehen keinen solchen Vertrag, sondern eine
Verfügung dar, die unter Mitwirkung der Rekurrierenden zustande gekommen sei;
schon aus diesem Grund sei ein Vertrauensschutz zu verneinen (Beschwerdeschrift
S. 5 ff.). Die Beschwerdegegner halten dafür, Art. 2.2 der alten
Taxordnung bilde so oder anders eine Vertrauensgrundlage dafür, dass die
höheren Taxen gemäss neuer Taxordnung nicht schon ab deren Inkrafttreten am
1. März 2003, sondern erst ab 1. Juli 2003 erhoben werden dürften;
das gelte unabhängig davon, ob das Rechtsverhältnis zwischen ihnen und dem Heim
als durch öffentlichrechtlichen Vertrag oder als durch Verfügung geregelt
angesehen werde (Beschwerdeantwort S. 14 ff.).
5.3
Das
Rechtsverhältnis zwischen dem Heim und deren Pensionären wird weitgehend durch
die Taxordnung, die Hausordnung sowie das Organisations- und Betriebsreglement
bestimmt. Zwar wird gemäss Art. 10 des Reglements vom 11. Januar 1982
das Pensionsverhältnis durch einen schriftlichen Vertrag vereinbart. Das ändert
jedoch nichts daran, dass die gegenseitigen Rechte und Pflichten weitgehend
durch die genannten (generell-abstrakten) Erlasse geregelt sind und Letztere
nur in einzelnen Fragen eine nähere Konkretisierung (durch Verfügung oder
Vertrag) erfordern. So verweist der so genannte Pensionsvertrag (sowohl der
alte wie der neue) bezüglich Leistungen und Pensionspreis auf die (alte bzw.
neue) Taxordnung. Als einzige wesentliche Konkretisierung enthält der
Pensionsvertrag den für die Rekurrierenden als Pensionspreis geltenden
Tagesansatz von Fr. 204.- gemäss altem bzw. von Fr. 280.- gemäss
neuem Vertrag. Dieser Ansatz könnte aber ohne weiteres verfügungsmässig
festgesetzt werden, da er sich aus der Taxordnung und der zugehörigen
Taxtabelle ableiten lässt. Ein verwaltungsrechtlicher Vertrag besitzt gerade
dort seine Rechtfertigung, wo die Verwaltung ein bestimmtes öffentliches
Interesse mittels Verfügung nicht – oder jedenfalls nicht in gleicher Weise –
erfüllen könnte (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.
A., Zürich 2002, Rz. 1071 mit Hinweisen). Dies trifft nach dem Gesagten
bezüglich des Rechtsverhältnisses zwischen dem Heim und den Rekurrierenden als
dessen Pensionäre gerade nicht zu, jedenfalls nicht bezüglich des hier
interessierenden Aspekts dieses Rechtsverhältnisses, der Festsetzung bzw. Anpassung
der Grundtaxe. Diese Überlegungen lassen es als fraglich erscheinen, ob der
Pensionsvertrag überhaupt eine
vertragliche
Vertrauensgrundlage bilden
könne, die im Sinn eines wohlerworbenen Rechtes (vgl. Häfelin/Müller,
Rz. 1079) Schutz vor einer sofortigen Anwendung der neuen Taxordnung
biete. Die Frage kann jedoch aufgrund der folgenden Erwägungen offen bleiben.
5.4
Geht man
von einer vertraglichen Regelung des Rechtsverhältnisses zwischen Heim und
Pensionären aus, so ist vorab zu prüfen, ob der am 27. Juli 2001
abgeschlossene Pensionsvertrag eine Zusicherung enthält, dass eine Erhöhung des
in Ziffer 2 des Vertrags vereinbarten Pensionspreises auf keinen Fall vor
dem 1. Juli eines Kalenderjahres vorgenommen werden dürfe. Aufgrund des
Vertrauensprinzips, nach denen verwaltungsrechtliche Verträge auszulegen sind
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 19; René Rhinow/Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt 1990,
Nr. 20 V), durften die Rekurrierenden diesen Vertrag nicht dahin
verstehen, dass die Regel von Art. 2.2 der alten Taxordnung auch dann ihre
Gültigkeit behalte, wenn eine neue Taxordnung in Kraft trete.
Der Pensionsvertrag vom 27. Juli 2001 hält zunächst
fest, dass sich der Pensionspreis nach der jeweils gültigen Taxordnung richte
und gegenwärtig Fr. 204.- je Tag für das Doppelzimmer betrage
(Ziff. 2). Im Pensionspreis sind alle Leistungen gemäss Art. 4 der (damals
geltenden) Taxordnung inbegriffen (Ziff. 3). Änderungen der
Pensionsbedingungen bleiben vorbehalten (Ziff. 6). Das Organisations- und Betriebsreglement,
die Taxordnung und die Hausordnung bilden einen integrierenden Bestandteil des
Vertrags (Ziff. 8). Diese Verweisung erfasst zwar auch Art. 2 der
damals geltenden Taxordnung, wonach die Taxen jährlich aufgrund des
Betriebsergebnisses des Vorjahres, aufgeteilt nach Kosten des Alterswohnheims
und nach Kosten der Pflegeabteilung, durch die Betriebskommission berechnet
werden (2.1) und wonach eventuelle Taxanpassungen jeweils auf den 1. Juli
vorgenommen werden (2.2). Mit Taxanpassungen im Sinn von Art. 2.2 sind
jedoch Anpassungen auf der Grundlage und im Rahmen der damals geltenden
Taxordnung gemeint, wie sie jeweils in der Taxtabelle (Anhang zur Taxordnung)
festgelegt wurden. Für Erlass und Änderung der Taxordnung selber ist nicht die
Betriebskommission, sondern der Gemeinderat zuständig (vgl. Art. 4.6.4 des
Organisations- und Betriebsreglements in Verbindung mit Art. 14 der
Taxordnung). Die im Pensionsvertrag vom 27. Juli 2001 enthaltene Verweisung
auf die Taxordnung schloss damit Taxänderungen vor dem 1. Juli eines
Kalenderjahres nur im Rahmen und während der Geltungsdauer der damals geltenden
Taxordnung vom 1. März 1985 aus. Eine weiter gehende Schutzwirkung
zugunsten der Rekurrierenden lässt sich auch nach dem Vertrauensprinzip weder
aus dem Vertrag vom 27. Juli 2001 noch aus Art. 2.2 der bei Abschluss
dieses Vertrags geltenden Taxordnung vom 1. März 1985 ableiten.
Demgegenüber beruht die Grundtaxe von Fr. 280.-/pro Tag, wie sie im neuen,
von den Rekurrierenden am 31. März 2003 unterzeichneten Vertrag mit
Wirkung ab 1. März 2003 festgesetzt wird, nicht auf einer Taxänderung im
Rahmen der alten Taxordnung, sondern auf dem Erlass der neuen Taxordnung, die
am 1. März 2003 in Kraft getreten ist. Damit wurde ein Systemwechsel bei
der Taxberechnung vorgenommen: Während nach der alten Ordnung hierfür
Reineinkommen und Reinvermögen gemäss Steuererklärung massgebend waren
(Art. 3.2), wird die so genannte Grundtaxe nach der neuen Ordnung unabhängig
von Einkommen und Vermögen der Pensionäre ermittelt.
5.5
Geht man
davon aus, das Rechtsverhältnis zwischen Heim und Pensionären werde im
Wesentlichen nicht durch den Pensionsvertrag als verwaltungsrechtlichen
Vertrag, sondern durch die genannten Erlasse geregelt, die im Streitfall durch
Verfügung zu konkretisieren seien, so ist prüfen, ob Art. 2.2 der alten
Taxordnung für sich allein genommen eine hinreichende Vertrauensgrundlage
bilden könne, welche der Erhebung der höheren Taxen vor dem 1. Juli 2003
ungeachtet dessen entgegenstehe, dass die neue Taxordnung, die keine
Art. 2.2 der alten Ordnung entsprechende Regelung mehr enthält, am
1. März 2003 in Kraft getretenen ist. Wie bereits im Zusammenhang mit der
Auslegung des alten Pensionsvertrags dargelegt (vorn E. 5.4), lässt sich
Art. 2.2 der alten Taxordnung nicht als Zusicherung dahin verstehen, dass
die Wirksamkeit einer vor dem 1. Juli 2003 in Kraft tretenden neuen
Taxordnung für bisherige Pensionäre bis zu diesem Zeitpunkt hin aufgeschoben
bleibe.
Dieses Auslegungsergebnis verstösst auch nicht gegen das
verfassungsrechtlich gewährleistete (früher aus Art. 4 Abs. 1 der
alten Bundesverfassung und heute aus Art. 5 Abs. 3 sowie Art. 9
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 abgeleitete) Vertrauensschutzprinzip.
Lehre und Rechtsprechung schliessen zwar nicht aus, dass auch
generell-abstrakte Erlasse eine Vertrauensgrundlage bilden können. Doch trifft
dies nur unter besonderen Umständen zu. Im Sinn eines Anspruchs auf eine
angemessene Übergangsregelung können sich Private auf das
Vertrauensschutzprinzip dann berufen, wenn sie durch eine unvorhersehbare
Rechtsänderung in schwer wiegender Weise in ihren gestützt auf die bisherige
gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen werden (vgl. Häfelin/Müller,
Rz. 641 ff. mit Hinweisen). Das trifft vorliegend mit Bezug auf die
Rekurrierenden nicht zu, auch wenn die alte Taxordnung für sie bereits mit
Inkrafttreten der neuen Taxordnung am 1. März 2003 ihre Gültigkeit
verloren hat, ohne dass ihnen im Sinn einer Übergangsregelung ein Aufschub bis
Ende Juni 2003 zugestanden wird. Angesichts dessen, dass sie bereits am
19. August 2001 in das Heim eingetreten sind, lässt sich ihnen gegenüber
die sofortige Anwendung der neuen Taxordnung ab 1. März 2003 auch in
zeitlicher Hinsicht rechtfertigen, ohne dass darin eine Verletzung des
Vertrauensschutzprinzips zu erblicken wäre. Der von ihnen angerufene
Bundesgerichtsentscheid vom 15. Dezember 1976 (ZBl 78/1977
S. 267; vgl. auch Müller/Häfelin, Rz. 644 in Verbindung mit
Rz. 345) betraf einen anderen, mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbaren
Sachverhalt.
5.6
An diesem
Ergebnis vermag der Umstand, dass die Beschwerdegegner, wie der Bezirksrat
zutreffend erwogen hat, auf fragwürdige Weise bei der Unterzeichnung des neuen
Pensionsvertrags unter Druck gesetzt worden sind, nichts zu ändern. Die
Rekurrierenden machen zu Recht selber nicht geltend, die neue Taxordnung hätte
ihnen gegenüber überhaupt nicht durchgesetzt werden können, wenn sie den neuen,
auf diese neue Ordnung abgestimmten Vertrag am 31. März 2003 nicht
unterzeichnet hätten. Streitpunkt bildet allein die Frage eines Aufschubs bis
Ende Juni 2003. Aufgrund der vorstehenden Erwägungen wäre indessen für die
Rekurrierenden die neue Taxordnung selbst dann, wenn sie den neuen Vertrag
nicht unterzeichnet hätten, bereits ab 1. März 2003 massgebend. Die
Umstände, unter denen es zu dieser Unterzeichnung gekommen ist, sind für die zu
beurteilende Frage nicht entscheidungswesentlich (vgl. indessen bezüglich der
Kostenfolgen E. 6). In Gutheissung der Beschwerde ist demnach Dispositiv
Ziffer 1 des Rekursentscheides insoweit aufzuheben, als die Gemeinde X
darin verpflichtet wird, den Beschwerdegegnern einen Teil der in der Zeit vom
1. März 2003 bis 30. Juni 2003 bezahlten Heimtaxen (Mehrbetrag aufgrund
der neuen gegenüber der alten Taxordnung) zurückzuzahlen.
6.
6.1
Gemäss
§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG tragen mehrere am
Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen
(Satz 1). Kosten, die ein Beteiligter durch Verletzung von
Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen
oder Beweismittel verursacht, die er schon früher hätte geltend machen können,
sind ihm ohne Rücksicht auf den Ausgang des Verfahrens zu überbinden (Satz 2).
Damit statuiert diese Bestimmung neben dem für den Regelfall geltenden Unterliegerprinzip
ergänzend das Verursacherprinzip, wobei Letzteres nach der Rechtsprechung über
die in § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG genannten Tatbestände hinaus auch in
Fällen herangezogen werden kann, in denen eine obsiegende Prozesspartei die
Verfahrenskosten durch anderweitiges Verhalten unnötig vermehrt
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20). Schliesslich dürfen bei der
Kostenverlegung neben den im Gesetz genannten Unterlieger- und Verursacherprinzip
auch Billigkeitsüberlegungen berücksichtigt werden (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 13 N. 23).
Wie erwähnt, hat sich die Heimleitung beim Bemühen, die
Beschwerdegegner zur Unterzeichnung des neuen Vertrags zu bewegen, nicht
korrekt verhalten, was sie nunmehr selber einräumt (Beschwerdeschrift
S. 9). Das gilt auch insoweit, als sie die diesbezüglichen Verhandlungen
weitgehend direkt mit den Beschwerdegegnern geführt hat, obwohl sie hätte
erkennen müssen, dass deren Schwiegersohn, der sich mit mehreren Eingaben an
die Leitung gewandt hatte, als bevollmächtigt anzusehen war (vgl.
Beschwerdeschrift S. 3). Neben diesem fragwürdigen Verhalten hat aber auch
die unsachgemässe Behandlung der Eingabe der Rechtsbeiständin vom 16. März
2004 (auf deren Eingabe der Gemeinderat mit Beschluss vom 26. Mai 2004 zu
Unrecht nicht eingetreten ist, vgl. vorn E. 4) wesentlich dazu
beigetragen, dass sich die Beschwerdegegner zur Rekurserhebung veranlasst
sahen. Es rechtfertigt sich daher, von einer Aufhebung von Disp. Ziff. 2
des Rekursentscheids, wonach die Beschwerdeführerin als damalige Rekursgegnerin
die Rekurskosten zu tragen hat, abzusehen. Unter den genannten Umständen
erschiene es sodann unbillig, die unterliegenden Beschwerdegegnern die
Gerichtskosten tragen zu lassen; da sie auch nicht der obsiegenden
Beschwerdeführerin auferlegt werden sollen, sind sie auf die Gerichtskasse zu
nehmen.
6.2
Gemäss
§ 17 Abs. 2 VRG kann im Rekurs- und im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung
für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die
rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger
Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines
Rechtsbeistands rechtfertigte (lit. a). Die nunmehr obsiegende Gemeinde hat
weder im Rekursverfahren noch vor Verwaltungsgericht eine Parteienschädigung
verlangt; schon deswegen ist ihr keine solche zuzusprechen; abgesehen davon,
dass obsiegenden Gemeinwesen Parteientschädigungen nur bei ausserordentlich
hohen Umtrieben, die hier nicht ausgewiesen sind, eine Parteientschädigung zugesprochen
wird, da das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu ihrem angestammten
Aufgabenbereich gehört.
Zu prüfen bleibt, ob Disp. Ziff. 3 des Rekursentscheids
(Verpflichtung der Gemeinde X zur Zahlung einer Parteientschädigung von
Fr. 2'000.- an die heutigen Beschwerdegegner) aufzuheben sei. Nach der
Praxis kann es sich in Anwendung des Verursacherprinzips rechtfertigen, von der
Zusprechung einer Parteientschädigung an eine obsiegende Prozesspartei zu
verzichten, auch wenn die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a VRG
an sich erfüllt wären. In Grenzfällen wird es sogar als zulässig angesehen, der
unterliegenden
Partei zulasten der obsiegenden eine Entschädigung
zuzusprechen, sofern Letztere das betreffende Rekursverfahren durch ihr
Verhalten verursacht hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 33; Martin
Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege,
Zürich 1986, N. 239). Unter den aufgezeigten Umständen rechtfertigt es
sich, so zu verfahren und Disp. Ziff. 3 des Rekursentscheids trotz
Obsiegens der Beschwerdeführerin zu bestätigen. Für das Beschwerdeverfahren ist
den unterliegenden Beschwerdegegnern indessen keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv Ziffer 1 des Rekursentscheids
wird insoweit aufgehoben, als die Gemeinde X darin verpflichtet wird, den
Beschwerdegegnern einen Teil der in der Zeit vom 1. März 2003 bis
30. Juni 2003 bezahlten Heimtaxen (Mehrbetrag aufgrund der neuen gegenüber
der alten Taxordnung) zurückzuzahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.-      Zustellungskosten,
Fr. 1'560.-      Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Eine
Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren wird nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung
an …