zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00377 · 2007-03-28 · de

Baubewilligung | Anordnung von Abnahmemessungen in Baubewilligung für Mobilfunk-Basisstation. Eine Abnahmemessung wird in der Regel dann angeordnet, wenn an einem Ort mit empfindlicher Nutzung (OMEN) aufgrund der rechnerischen Prognose eine Belastung von mindestens 80 % des Anlagegrenzwertes zu erwarten ist. Diese Schwelle kann von den Behörden in begründeten Einzelfällen jedoch auch tiefer angesetzt werden, doch müssen triftige Gründe vorliegen, um das Vorgehen unter den Gesichtspunkten der Gleichbehandlung und der Verhältnismässigkeit zu rechtfertigen. Diese Gründe müssen umso schwerer wiegen, je weiter die errechnete Belastung unterhalb der 80 %-Grenze liegt. Die von der Vorinstanz angeführten Gründe vermögen diesen Anforderungen nicht zu genügen. Für eine generelle Verschärfung der auf der Vollzugsempfehlung des BAFU zur NISV fussenden Praxis der Behörden in Bezug auf die Anordnung von Abnahmemessungen besteht zurzeit kein Anlass (E. 3.5). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.03.2007 VB.2006.00377
Zurich Verwaltungsgericht 28.03.2007 VB.2006.00377
Zurigo Verwaltungsgericht 28.03.2007 VB.2006.00377

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00377
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00377
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.03.2007
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Anordnung von Abnahmemessungen in Baubewilligung für Mobilfunk-Basisstation.
Eine Abnahmemessung wird in der Regel dann angeordnet, wenn an einem Ort mit empfindlicher Nutzung (OMEN) aufgrund der rechnerischen Prognose eine Belastung von mindestens 80 % des Anlagegrenzwertes zu erwarten ist. Diese Schwelle kann von den Behörden in begründeten Einzelfällen jedoch auch tiefer angesetzt werden, doch müssen triftige Gründe vorliegen, um das Vorgehen unter den Gesichtspunkten der Gleichbehandlung und der Verhältnismässigkeit zu rechtfertigen. Diese Gründe müssen umso schwerer wiegen, je weiter die errechnete Belastung unterhalb der 80 %-Grenze liegt. Die von der Vorinstanz angeführten Gründe vermögen diesen Anforderungen nicht zu genügen. Für eine generelle Verschärfung der auf der Vollzugsempfehlung des BAFU zur NISV fussenden Praxis der Behörden in Bezug auf die Anordnung von Abnahmemessungen besteht zurzeit kein Anlass (E. 3.5).
Gutheissung.
Stichworte:
ABNAHMEMESSUNG
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
NICHTIONISIERENDE STRAHLUNG
STRAHLENSCHUTZ
VOLLZUGSEMPFEHLUNG
Rechtsnormen:
Art. 3 Abs. III NISV
Art. 3 Abs. VI NISV
Art. 11 NISV
Art. 11 Abs. II USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2006.00377
Entscheid
der 1. Kammer
vom
28. März 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretär
Stephan Hördegen.
In Sachen
A
AG
,
vertreten durch
RA
B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
1.
Interessengemeinschaft C
,
nämlich
:
1.1
D
und 20 weitere (1.2 bis
1.21)
2.    E,
3.
Erbengemeinschaft F,
nämlich:
3.1
G,
3.2
H,
vertreten durch
I AG,
alle vertreten
durch
RA J,
Beschwerdegegnerschaft
,
und
Bausektion der Stadt Zürich,
Mitbeteiligte
,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte der A AG mit
Beschluss vom 6. Juli 2005 die Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage auf
dem Gebäude N-Strasse 01 in Zürich. Dagegen rekurrierten die 21 Personen
umfassende "Interessengemeinschaft C" sowie Bewohner bzw. Eigentümer
von zwei weiteren Nachbargrundstücken an die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on I des
Kantons Zürich. Diese hiess den Rekurs mit Ent­scheid vom 14. Juli 2006
teilweise gut, indem sie die Durchführung einer zusätzlichen Abnahmemessung im
obersten Wohngeschoss des Gebäudes N-Strasse 02 anordnete; im Übrigen wies sie
den Rekurs ab. Die Verfahrenskosten auferlegte sie zu 23/25 den Rekurrierenden und
zu 2/25 der A AG. Ferner verpflichtete sie die Rekurrierenden zur Zahlung einer
Par­tei­ent­schä­di­gung an die A AG von je Fr. 65.- (insgesamt Fr. 1'495.-).
II.
Mit Eingabe vom 18. September 2006 erhob die
A AG beim Ver­wal­tungs­ge­richt Be­schwer­de gegen den Ent­scheid der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on
und beantragte, dieser sei aufzuheben, soweit die Be­schwer­de­füh­re­rin zur
Durchführung einer zusätzlichen Abnahmemessung verpflichtet wurde und ihr
demgemäss die Kosten des Rekursverfahrens teilweise überbunden und lediglich
eine reduzierte Umtriebsentschädigung zugesprochen wurden; alles unter Ko­sten-
und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der Be­schwer­de­geg­nerschaft.
Mit Präsidialverfügung vom 22. September
2006 wurde der Be­schwer­de die aufschiebende Wirkung auf Gesuch der Be­schwer­de­füh­re­rin
teilweise entzogen, indem dieser gestattet wurde, die strittige Anlage unter
Vorbehalt der Baufreigabe durch die zuständige Behörde bereits zu erstellen,
jedoch noch nicht in Betrieb zu nehmen.
Die Bausektion der Stadt Zürich stellte in
ihrer Be­schwer­de­ant­wort vom 24. Oktober 2006 den Antrag, die Be­schwer­de
sei gutzuheissen. Die Vor­in­stanz beantragte am 25. Oktober 2006 ohne weitere
Bemerkungen die Abweisung der Be­schwer­de. Die private Be­schwer­de­geg­nerschaft
beantragte mit Be­schwer­de­ant­wort vom 15. November 2006, die Be­schwer­de
sei abzuweisen, eventuell sei die Be­schwer­de­füh­re­rin zu verpflichten, eine
genaue Berechnung des Anlagegrenzwertes für die Orte mit empfindlicher Nutzung N-Strasse
02 und O-Strasse durchzuführen, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu
Lasten der Be­schwer­de­füh­re­rin.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung von
Beschwerden gegen Entscheide der Baurekurskommissionen zuständig.
2.
Die Be­schwer­de­füh­re­rin ist durch die von der Vor­in­stanz
in die Baubewilligung eingefügte Auflage und die entsprechende Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­regelung
des Rekursverfahrens unmittelbar betroffen und damit zur Be­schwer­de
legitimiert (§ 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975). Auf die form- und fristgerechte Beschwerde ist einzutreten.
3.
3.1
Vor
der Vor­in­stanz hatten die damaligen Rekurrierenden u.a. beanstandet, dass bei
den Liegenschaften
N-Strasse 02 (rekurrentisches Wohngebäude) und
O-Strasse (Kinderkrippe) keine Berechnung des Anlagegrenzwertes durchgeführt
worden sei. Die Vor­in­stanz nahm darauf entsprechende Berechnungen vor und
stellte fest, dass der Anlagegrenzwert an beiden Orten deutlich eingehalten
werde (Rekursentscheid, E. 17.3). Für den Ort mit empfindlicher Nutzung im
obersten Wohngeschoss des Gebäudes N-Strasse 02 ordnete sie jedoch "wegen
der relativ engen räumlichen Verhältnisse, des rekurrentischen Rechtsschutzinteresses
sowie des Umstandes, dass die von der Bauherrschaft ausgewiesenen OMEN ausschliesslich
Büro- oder Gewerbeflächen betreffen", die Durchführung einer zusätzlichen
Abnahmemessung an (Rekursentscheid E. 18.1 sowie Dispositiv I).
Die Be­schwer­de­füh­re­rin wendet ein, dass die geltend
gemachten Gründe die Anordnung einer Abnahmemessung nicht zu rechtfertigen
vermöchten. Die Bausektion der Stadt Zürich pflichtet dieser Auffassung bei und
hält die Anordnung ebenfalls für unbegründet. Demgegenüber geht die private Be­schwer­de­geg­nerschaft
davon aus, dass
die von der Vor­in­stanz angeführten Gründe
durchaus nachvollziehbar und stichhaltig
seien. Überdies beruhe die
Berechnung des Anlagegrenzwertes
bei der Liegenschaft
N-Strasse 02 auf ungenügenden Angaben, sodass eine Abnahmemessung auch
aus diesem Grund erforderlich sei.
3.2
In
Ausführung von Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 über die vorsorgliche Begrenzung von Emissionen legt die
Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung (NISV) für Mobilfunkstationen Anlagegrenzwerte fest, die an Orten mit
empfindlicher Nutzung (OMEN, Art. 3 Abs. 3 NISV) einzuhalten sind
(Anhang 1 Ziff. 65 NISV) und nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte
Strahlung gelten (Art. 3 Abs. 6 NISV). Zur Ermittlung der Immissionen
reicht der Inhaber einer Mobilfunkanlage der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt
ein, das die notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie die
Berechnung der an den massgeblichen Immissionsorten erzeugten Strahlung enthält
(Art. 11 NISV).
Für die Bewilligung einer neuen Anlage ist in erster Linie
diese rechnerische Strahlungsprognose massgeblich. Abnahmemessungen werden nach
der Praxis lediglich im Sinne einer zusätzlichen Kontrolle angeordnet, wenn die
rechnerische Prognose an einem Ort mit empfindlicher Nutzung 80 % des Anlagegrenzwertes
erreicht oder überschreitet. Dies entspricht der Vollzugsempfehlung des
Bundesamtes für Umwelt (BAFU; Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung
zur NISV, Bern 2002, Ziff. 2.1.8 und 2.3.1) und wird auch von der Recht­spre­chung
anerkannt (vgl. BGr, 12. Dezember 2005, 1A.118/2005, E. 5, www.bger.ch).
3.3
Vorliegend
wurden im Stand­ort­da­ten­blatt die Immissionen für vier OMEN ermittelt. Die
Werte der Belastung lagen bei allen vier Orten über 80 % des massgeblichen
Anlagegrenzwerts; dementsprechend wurde mit der Baubewilligung auch für alle
vier Punkte eine Abnahmemessung vorgesehen.
Für die OMEN
N-Strasse 02 und O-Strasse nahm
die Vor­in­stanz auf Veranlassung der damaligen Rekurrierenden und heutigen Be­schwer­de­geg­nerschaft
ergänzende Immissionsberechnungen vor. Sie ermittelte für das oberste
Wohngeschoss des Gebäudes N-Strasse 02 eine maximale elektrische
Gesamtfeldstärke von rund 2,30 V/m und für die Kinderkrippe im Gebäude O-Strasse
sowie den zugehörigen Spielplatz Werte von 1,18 V/m bzw. 1,38 V/m. Diese
Belastungen liegen weit unter 80 % des hier massgeblichen Anlagegrenzwerts
von 6,0 V/m.
Die Be­schwer­de­geg­nerschaft wendet ein, die Berechnung
der Vor­in­stanz für den OMEN
N-Strasse 02
sei zu ungenau,
da insbesondere die genaue Lage und die Höhe des Ortes nicht bekannt seien. Für
die genaue Ermittlung der Belastung sei die Kenntnis von Höhenunterschied,
Azimut und Elevation des OMEN gegenüber der Antenne erforderlich; der horizontale
und vertikale Winkel des OMEN zur Senderichtung sowie die horizontale und vertikale
Richtungsabschwächung müssten ermittelt werden.
3.4
Die Vor­in­stanz
hat in ihren Erwägungen dargelegt, welche Masse sie ihren Berechnungen zugrunde
legte (Rekursentscheid, E. 17.3): eine horizontale Distanz von 35 m und einen
Höhenunterschied von rund 12 m, woraus sich eine direkte Distanz von 37 m
ergab. Aus diesen Angaben lässt sich auch die Elevation des OMEN gegenüber der
Antenne ohne weiteres berechnen, und der Azimut des OMEN lässt sich aus den
Plänen herauslesen. Zur Berechnung der Immission verwendete die Vor­in­stanz
das "NIS-Berechnungsmodell", womit sie sich offensichtlich auf die
vom BAFU empfohlene Berechnungsmethode gemäss dessen Vollzugsempfehlung zur
NISV (Ziff. 2.3) bezog. Diese liegt auch der im Stand­ort­da­ten­blatt enthaltenen
tabellarischen Berechnung zugrunde.
Bereits die Bausektion hatte in ihrer Vernehmlassung vom
20. September 2005 entsprechende Berechnungen für den OMEN
N-Strasse
02 vorgelegt (
Ziff. 3b
). Sie ging von einem horizontalen
Abstand von 34,50 m und einem Höhenunterschied von 12,60 m aus und ermittelte
daraus eine Elevation des OMEN zu den Antennen von -20.1°. Angesichts des für
die Hauptstrahlrichtung der Antennen vorgesehenen Neigungswinkels von -2° bis -8°
lag damit der höchstbelastete Ort 12° unter dem Hauptstrahl der Antennen 3G und
1G. Gemäss der Abstrahlcharakteristik der verwendeten Antennen (vgl. die
Antennendiagramme im Anhang zum Stand­ort­da­ten­blatt) ergab sich nach den
Ausführungen der Baubehörde eine Richtungsabschwächung von über 15 dB und eine
resultierende Immission von 2,14 V/m. Dabei liess sie offenbar die horizontale
Abweichung von der Hauptstrahlrichtung ausser Betracht, weil eine noch weiter
gehende Abschwächung nicht mehr von Bedeutung war.
Auf diese detaillierten Ausführungen von Vorinstanz
und Baubehörde geht die Beschwerdegegnerschaft nicht ein, obschon sie aufgrund
ihrer Ortskenntnis zweifellos in der Lage wäre, die genannten Zahlen konkret zu
beanstanden, wenn diese tatsächlich nicht zutreffen sollten. Auf den nicht
weiter substanziierten Einwand, die erforderlichen Angaben seien nicht bekannt,
ist daher nicht weiter einzugehen. Dass Vorinstanz und Baubehörde zum Teil mit
nur ungefähren Werten gerechnet haben, ist angesichts der weit unterhalb des Anlagegrenzwerts
liegenden Belastung nicht von Belang.
3.5
Eine Abnahmemessung
wird nach dem Gesagten in der Regel dann angeordnet, wenn an einem OMEN
aufgrund der rechnerischen Prognose eine Belastung von mindestens 80 % des
Anlagegrenzwerts zu erwarten ist. Diese Schwelle kann jedoch von der Behörde in
begründeten Fällen auch tiefer angesetzt werden (vgl. Vollzugsempfehlung zur
NISV, Ziff. 2.1.8).
Die Vor­in­stanz ermittelte für den OMEN
N-Strasse
02 eine maximale elektrische Gesamtfeldstärke von rund 2,30 V/m bzw. 38 % des
hier geltenden Anlagegrenzwerts von 6,0 V/m. Die von der Bausektion berechnete
Belastung ist noch etwas geringer. Dennoch ordnete die Vor­in­stanz für diesen
Ort eine zusätzliche Abnahmemessung an. Sie begründete dies mit den relativ
engen räumlichen Verhältnissen, dem rekurrentischen Rechtsschutzinteresse sowie
dem Umstand, dass die von der Bauherrschaft ausgewiesenen OMEN ausschliesslich
Büro- oder Gewerbeflächen beträfen (Rekursentscheid, E. 18.1).
Die Vollzugsempfehlung des BAFU besitzt für
die mit dem Vollzug der NISV betrauten Behörden zwar keine Rechtsverbindlichkeit.
Sie wurde aber bei der Anordnung von Abnahmemessungen stets als Leitlinie
herangezogen und hat sich offenbar bewährt. Für eine generelle Verschärfung
dieser Praxis besteht, soweit ersichtlich, zurzeit kein Anlass; eine solche Praxisänderung
wird denn auch von der Vor­in­stanz offenbar nicht beabsichtigt. Im Einzelfall
können Abnahmemessungen auch unterhalb der Grenze von 80 % des Anlagegrenzwerts
angeordnet werden, doch müssen triftige Gründe vorliegen, um das Vorgehen unter
den Gesichtspunkten der Gleichbehandlung und der Verhältnismässigkeit zu rechtfertigen.
Diese Gründe müssen umso schwerer wiegen, je weiter die errechnete Belastung
unterhalb der 80 %-Grenze liegt.
Die von der Vor­in­stanz genannten Gründe
vermögen diesen Anforderungen nicht zu genügen. Enge räumliche Verhältnisse
bestehen in der Zürcher Innenstadt an zahlreichen Orten und sprechen nicht von
vornherein für die Anordnung zusätzlicher Abnahmemessungen; worin im vor­lie­genden
Fall die Besonderheit der Situation bestehen sollte, wird von der Vor­in­stanz
nicht begründet und ist auch nicht ersichtlich. Auch das "rekurrentische
Rechtschutzinteresse" vermag die Anordnung nicht zu begründen; inwiefern
dieses hier höher zu gewichten wäre als in andern Rechtsmittelverfahren, ist
nicht nachvollziehbar. Das dritte von der Vor­in­stanz genannte Argument, dass
die von der Bauherrschaft ausgewiesenen OMEN ausschliesslich Büro- oder
Gewerbeflächen beträfen, ist schon deswegen nicht stichhaltig, weil die NISV
keine unterschiedlichen Anlagegrenzwerte für Wohn- und Gewerbenutzungen
festlegt. Überdies wird die Sachdarstellung bestritten, denn nach den Angaben
der Bausektion in der Be­schwer­de­ant­wort handelt es sich bei dem im Stand­ort­da­ten­blatt
berücksichtigten OMEN Nr. 5 um eine Wohnnutzung.
3.6
Die Be­schwer­de­geg­nerschaft weist schliesslich darauf hin, dass der Be­schwer­de­füh­re­rin
aus dem bis Ende 2006 implementierten Qualitätssicherungs-System ohnehin
zusätzliche Kosten erwachsen würden. Zusätzliche Abnahmemessungen seien daher
unter dem Kostenaspekt kaum mehr relevant.
Die beiden genannten Kostenfaktoren kommen
jedoch unabhängig voneinander zum Tragen. Inwiefern die Kosten zusätzlicher
Abnahmemessungen deswegen unbedeutend werden sollten, ist nicht ersichtlich.
3.7
Für die Anordnung der zusätzlichen Abnahmemessung beim
OMEN
N-Strasse 02 besteht somit keine Grundlage. Die Be­schwer­de ist daher
gutzuheissen und die von der Vor­in­stanz angeordnete Ergänzung der
Baubewilligung aufzuheben.
4.
Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend wird
die Be­schwer­de­geg­nerschaft kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung
mit § 70 VRG). Sie ist ferner zu verpflichten, der Be­schwer­de­füh­re­rin eine
angemessene Par­tei­ent­schä­di­gung zu entrichten (§ 17 Abs. 2
lit. a VRG).
Die Verfahrenskosten der Vor­in­stanz sind
unter diesen Umständen in vollem Umfang der Be­schwer­de­geg­nerschaft zu auferlegen,
und die von der Vor­in­stanz aufgrund des Verfahrensausganges reduzierte Par­tei­ent­schä­di­gung
ist auf eine volle zu erhöhen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In Gutheissung der Be­schwer­de wird der Ent­scheid der
Baurekurskommission I vom 14. Juli 2006 aufgehoben, soweit er den Beschluss der
Bausektion der Stadt Zürich vom 6. Juli 2005 mit einer zusätzlichen Anordnung
ergänzt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Be­schwer­de­geg­nerschaft (Nrn. 1.1–1.21, 2 und 3) zu
je 1/23, unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag, auferlegt.
4.    Die Be­schwer­de­geg­nerschaft
wird verpflichtet, der Be­schwer­de­füh­re­rin eine Par­tei­ent­schä­di­gung
von je Fr. 40.-, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag von Fr. 920.-,
auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Die
Verfahrenskosten der Vor­in­stanz werden der Be­schwer­de­geg­nerschaft zu je
1/23, unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag von Fr. 5'950.-, auferlegt.
6.    Die der Be­schwer­de­füh­re­rin
von der Vor­in­stanz zugesprochene Par­tei­ent­schä­di­gung wird auf Fr. 70.-
pro Person, unter solidarischer Haftung der Be­schwer­de­geg­nerschaft für den
Gesamtbetrag von Fr. 1'610.-, erhöht, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft
dieses Entscheids.
7.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art.
82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
8.    Mitteilung an …