zh_verwaltungsgericht · VB.1999.00281 · 2000-03-02 · de

Strassenbaukosten | Ersatz für Strassenbaukosten, die von Privaten aufgrund eines Erschliessungsvertrags mit einer Gemeinde aufgewendet wurden Soweit die Bf ihre Anträge erweitert haben sollte, sind diese als Klageanträge i.S.v. § 82 lit. k VRG entgegenzunehmen (E. 1). § 93 PBG ist keine Grundlage für die Rückerstattung der aufgrund des Erschliessungsvertrags durch die Bf aufgewendeten Strassenbaukosten (E. 3). Die Gemeinde hat die nachträgliche rechtliche Unmöglichkeit der Vertragserfüllung nicht zu vertreten (E. 4d). Ihre Haftung beschränkt sich deshalb nach OR 119 II auf die ungerechtfertigte Bereicherung. Eine solche liegt nicht vor, da die Gemeinde nicht eine Strasse privat finanzieren liess, die sie später ohnehin auf eigene Kosten hätte erstellen müssen (E. 4e). Die Vertragspflicht der Gemeinde ist nicht in eine solche auf Erhebung von Mehrwertbeiträgen umzudeuten (E. 4f). Eine Vertragsanpassung aufgrund der clausula rebus sic stantibus ist nicht gerechtfertigt, da auch in der jetztigen Situation Leistung und Gegenleistung bzw. Vorteile in einem ausgewogenen Verhältnis stehen (E. 5).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.02.0 VB.1999.00281
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.02.0 VB.1999.00281
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.02.0 VB.1999.00281

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00281
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Geschäftsnummer:
VB.1999.00281
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.03.2000
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Strassenbaukosten
Ersatz für Strassenbaukosten, die von Privaten aufgrund eines Erschliessungsvertrags mit einer Gemeinde aufgewendet wurden
Soweit die Bf ihre Anträge erweitert haben sollte, sind diese als Klageanträge i.S.v. § 82 lit. k VRG entgegenzunehmen (E. 1).
§ 93 PBG ist keine Grundlage für die Rückerstattung der aufgrund des Erschliessungsvertrags durch die Bf aufgewendeten Strassenbaukosten (E. 3).
Die Gemeinde hat die nachträgliche rechtliche Unmöglichkeit der Vertragserfüllung nicht zu vertreten (E. 4d).
Ihre Haftung beschränkt sich deshalb nach OR 119 II auf die ungerechtfertigte Bereicherung. Eine solche liegt nicht vor, da die Gemeinde nicht eine Strasse privat finanzieren liess, die sie später ohnehin auf eigene Kosten hätte erstellen müssen (E. 4e).
Die Vertragspflicht der Gemeinde ist nicht in eine solche auf Erhebung von Mehrwertbeiträgen umzudeuten (E. 4f).
Eine Vertragsanpassung aufgrund der clausula rebus sic stantibus ist nicht gerechtfertigt, da auch in der jetztigen Situation Leistung und Gegenleistung bzw. Vorteile in einem ausgewogenen Verhältnis stehen (E. 5).
Stichworte:
CLAUSULA REBUS SIC STANTIBUS
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ERSCHLIESSUNGSVERTRAG
STRASSENBAU
STRASSENBAUKOSTEN
TREU UND GLAUBEN
UNGERECHTFERTIGTE BEREICHERUNG
Rechtsnormen:
Art. 119 OR
§ 93 PBG
§ 82 lit. k VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Im Jahr 1971 erteilte der
Gemeinderat B. der A. AG die Baubewilligung für eine
Mehrfamilienhaus-Überbauung auf dem Grundstück Kat.Nr. ...1 im Gebiet G.
unter der Bedingung, dass zur Grundstückserschliessung die G.‑Strasse von
der H.‑Strasse bis zur Überbauung "privat" zu erstellen sei.
Die politische Gemeinde B. und die Bauherrschaft schlossen in der Folge am
1. Februar 1972 einen öffentlich beurkundeten Erschliessungsvertrag,
wonach die A. AG den Strassenausbau nach einem bestehenden Projekt finanzieren
(Ziffn. 1 und 2) und nach erfolgtem Ausbau unentgeltlich und belastet mit
einem Fuss‑ und Fahrwegrecht zu Gunsten des Baugrundstücks ins
Privateigentum der Gemeinde übertragen solle (Ziffn. 4 bis 6).
Andererseits verpflichtete sich die Gemeinde B., eine Benützung der
ausgebauten Strasse durch Dritte für Bauzwecke erst zu gestatten, nachdem sich
diese nach quartierplanmässigen Grundsätzen in die Strassenbenützung eingekauft
hätten. Diese Einkaufsbeträge in der Höhe von gesamthaft 50 % der
verzinsten Strassenbaukosten sollten nach Eingang sofort der A. AG
überwiesen werden (Ziff. 7). Am 10. Februar 1975 wurden die für Einkäufe
massgebenden Baukosten auf Fr. 294'160.45 festgesetzt.
Als es im Jahr 1973 um die Bewilligung einer
2. Etappe der Mehrfamilienhaus-Überbauung auf dem gleichen Grundstück der
A. AG ging, wurde der Erschliessungsvertrag am 3. August 1973 in dem
Sinne ergänzt, dass für den zweiten Abschnitt der auszubauenden G.‑Strasse
(bis zum I.) sinngemäss ebenfalls der ursprüngliche Vertrag zur Anwendung
komme. Die Strassenbaukosten dieser zweiten Etappe wurden am 8. November
1976 mit Fr. 65'119.10 abgerechnet.
Im kommunalen Verkehrsplan 1987 wurde die G.‑Strasse
als Sammelstrasse bezeichnet, im Abschnitt zwischen der H.‑Strasse und
dem I. als bestehend und in den Abschnitten von der J.‑Strasse bis zur H.‑Strasse
sowie vom I. bis zur K.‑Strasse als geplant. Letztere Teilstrecken wurden
mit dem Erschliessungsplan 1987 der ersten Erschliessungsetappe zugeteilt. Der
Zonenplan 1987 verkleinerte sodann die Wohnzone im fraglichen Gebiet südlich
der G.‑Strasse und setzte an deren Stelle eine Reservezone fest.
Am 1. März 1993 genehmigte der
Gemeinderat B. das Projekt zum Ausbau der dritten Etappe der G.‑Strasse
(Abschnitt I. bis K.‑Strasse) und verlangte von der A. AG sowie
weiteren Strassenanstössern Fahrbahnbeiträge von 75 % und Gehwegbeiträge
von 50 % der Erstellungskosten (jeweils nach Abzug der kantonalen
Beiträge). Im diesbezüglichen Schätzungs‑ und anschliessenden
Klageverfahren verlangte die A. AG den Verzicht auf Beiträge und
eventualiter die Verrechnung dieser Beiträge mit der ihr zustehenden
Rückerstattung aus den bevorschussten Strassenbaukosten der ersten und zweiten
Etappe. Das Verwaltungsgericht setzte die beiden Mehrwertbeiträge der
A. AG am 1. Oktober 1998 angesichts der beschränkten
Erschliessungsfunktion der fraglichen Unterabschnitte und des Umstands, dass
die A. AG das Teilstück L.‑Strasse-K.‑Strasse auf eigene
Kosten als Privatstrasse erstellt hatte, auf je 25 % der Erstellungskosten
fest. Eine Verrechnung mit der Rückerstattungsforderung liess es ohne
Anspruchsprüfung nicht zu. Zudem sei diese Gegenstand eines hängigen
Rekursverfahrens vor Regierungsrat.
Die A. AG hatte am 16. Juni 1994 ein
beziffertes Begehren auf Erstattung von Erschliessungsbeiträgen für die beiden
auf ihre Kosten erstellten Abschnitte der G.‑Strasse an den
Gemeinderat B. gerichtet, das dieser am 31. Oktober 1994 förmlich abwies
und gleichzeitig feststellte, dass die Gemeinde zufolge Gegenstandslosigkeit
von Ziff. 7 des Erschliessungsvertrags der A. AG keine Kostenbeiträge
schulde.
II. Gegen diese Verfügung rekurrierte die
A. AG am 25. November 1994 an den Bezirksrat M. und beantragte im
Wesentlichen die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses sowie die
Feststellung, dass die beiden Erschliessungsverträge verbindlich seien und die
Rekursgegnerin demzufolge verschiedenen näher aufgeführten Verpflichtungen
unterliege.
Am 15. Dezember 1995 wies der
Bezirksrat M. den Rekurs im Sinn der Erwägungen ab. Er erwog im
Wesentlichen, es seien keine Einkaufsbeträge bei der Gemeinde eingegangen,
welche Grundlage für eine Rückerstattung an die Rekurrentin bilden würden. Da
kein Quartierplanverfahren durchgeführt worden sei und auch keines mehr
ausgelöst werden könne, frage es sich, ob mittels eines anderen Verfahrens
Einkäufe nach quartierplanmässigen Grundsätzen erwirkt werden könnten. Zu
denken sei an das Verfahren nach Strassengesetz. Der Vertrag lasse aber diese
extensive Interpretation nicht zu, ansonsten die Parteien wohl generell auf die
kantonale Enteignungsgesetzgebung und nicht spezifisch auf die
quartierplanmässigen Grundsätze verwiesen hätten. Die Fragen der Verjährung und
Verwirkung könnten daher offen gelassen werden. Auch unter dem Gesichtswinkel
des Vertrauensschutzes oder der ungerechtfertigten Bereicherung rechtfertige
sich keine Rückerstattung.
III. Die A. AG erhob gegen diesen
Beschluss am 11. Januar 1996 Rekurs an den Regierungsrat und beantragte die
Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse (Ziff. 1 und 2). Weiter verlangte
sie:
(3.)  Es sei festzustellen, dass die
zwischen der Rekursgegnerin 1 und der Rekurrentin geschlossenen Verträge
vom 1.2.1972 und 3.8.1973 verbindlich sind und daher die Rekurrentin einen
gesetzlichen und/oder vertraglichen Anspruch auf Rückerstattung bevorschusster
Baukosten für den Ausbau der G.‑trasse 1. und 2. Etappe, wie in den
genannten Verträgen definiert, besitzt.
(4.) Es seien die Rekursgegner zu
verpflichten,
a)    die von der Rekurrentin
bevorschussten Kosten für die Erstellung der G.‑Strasse, 1. und
2. Ausbauetappe, wie in den Verträgen vom 1.2.1972 und 3.8.1973 definiert,
im Verfahren zur Verlegung der Baukosten (Mehrwertbeiträge) für die
Realisierung der 3. Ausbauetappe je anteilsmässig insoweit auf die in den
Perimeter für die 3. Ausbauetappe einbezogenen Dritten zu verlegen, als
diese Dritten mit Bezug auf die G.‑Strasse, Abschnitt zwischen H.‑Strasse
und I. (1. und 2. Ausbauetappe), nicht dienstbarkeitsberechtigt sind;
b)    die vereinnahmten Beträge gemäss
lit. a hievor innert 10 Tagen nach Eingang an die Rekurrentin
abzuliefern;
c)    nicht dienstbarkeitsberechtigten
Dritten, soweit und solange diese sich durch je anteilsmässige Bezahlung
der von der Rekurrentin bevorschussten Kosten für den Ausbau der G.‑Strasse
(1. und 2. Etappe), wie in den Verträgen von 1.2.1972 und 3.8.1973
definiert, das Benützungsrecht an diesem Strassenabschnitt nicht verschafft
haben, die Benützung desselben zu untersagen.
(5.)  Es seien eventualiter die
Rekursgegner, gegebenenfalls aufsichtsrechtlich, anzuweisen, die gesamte G.‑Strasse,
somit auch im Abschnitt zwischen H.‑Strasse und I. (1. und
2. Ausbauetappe), öffentlich zu erklären unter gleichzeitiger
Verpflichtung der Rekursgegner, an die Rekurrentin die von ihr bevorschussten
Baukosten für den Ausbau der G.‑Strasse 1. und 2. Etappe, wie in der
Verträgen vom 1.2.1972 und 3.8.1973 definiert, zurückzuzahlen.
Der Regierungsrat wies den Rekurs am
6. Juli 1999 ab, soweit er nicht gegenstandslos geworden sei. Er erwog,
den Verträgen lasse sich keine Verpflichtung der Gemeinde entnehmen, wonach sie
irgendeinen Teil der Strassenbaukosten der Rekurrentin aus eigenem Vermögen
etwa als Garantieleistung für nicht erhältliche Einkaufsbeträge zu bezahlen
habe. Daran ändere nichts, dass sich die Gemeinde bei den gescheiterten Vergleichsverhandlungen
noch bereit erklärt habe, rund Fr. 117'000.‑ der Baukosten zu übernehmen.
Obwohl die G.‑Strasse schon 1972 eine Bedeutung gehabt habe, die letzten
Endes einen durchgehenden Ausbau erfordere, sei es zulässig gewesen, vorerst
nur die für die Überbauung der Rekurrentin benötigten Teilstrecken zu
erstellen. Aus diesem Grund könnten die vereinbaren "Einkäufe nach
quartierplanrechtlichen Grundsätzen" nicht in Mehrwertbeiträge umgedeutet
werden. Aus dem Vertrag lasse sich daher keine Verpflichtung der Gemeinde zur
Erhebung von Mehrwertbeiträgen für die beiden durch die Rekurrentin
finanzierten Strassenabschnitte ableiten. Damit würden die darauf gestützten
Anträge auf Ablieferung der vereinnahmten Mehrwertbeiträge und Erlass eines
Benützungsverbots gegenstandslos. Seit Festsetzung des Verkehrs‑ und
Erschliessungsplans 1987 sei es im Übrigen nicht mehr zulässig gewesen,
Bauvorhaben zu verweigern, um der Rekurrentin zu Einkaufsbeträgen zu verhelfen.
Die Erschliessungsverträge hätten die Gemeinde nur so lange zur
treuhänderischen Geltendmachung von Einkaufsbeträgen verpflichtet, als die G.‑Strasse
durch Private hätte erstellt werden dürfen. Die Rekurrentin habe schliesslich
auch keinen gesetzlichen Anspruch auf Erstattung von Strassenbaukosten.
IV. Gegen diesen Beschluss erhob die
A. AG am 20. September 1999 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und
verlangte die Aufhebung der angefochtenen Beschlüsse sowie die Verpflichtung
der Beschwerdegegnerin zur Zahlung von Fr. 434'774.‑ (Valuta 20.
9.1999), eventualiter Fr. 284'784.30 (Valuta 20.9.1999). Weiter sei
gerichtlich anzuordnen, dass nach erfolgter Bezahlung dieses Betrags eine der
tatsächlichen Situation entsprechende grundbuchliche Bereinigung der
rechtlichen Verhältnisse bezüglich der Strassenparzelle Kat.Nr. ...2,
GBl. ..3, Gemeinde B., zu erfolgen habe.
Der Regierungsrat liess am 25. Oktober 1999
die Abweisung der Beschwerde beantragen. Am 16. November 1999 verlangte die
Gemeinde B., die Beschwerde sei abzuweisen, soweit auf sie eingetreten werden
könne.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdegegnerin beantragt, es sei
auf die Beschwerde teilweise nicht einzutreten, da die Beschwerdeführerin ihre
Anträge vor Verwaltungsgericht in unzulässiger Weise geändert und erweitert
habe.
Streitgegenstand des Rekurs‑ und
Beschwerdeverfahrens kann grundsätzlich nur bilden, was bereits Gegenstand der
erstinstanzlichen Verfügung war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte
sein sollen (RB 1983 Nr. 5; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 52 N. 3). Dem vorliegenden Verfahren liegt eine
Verfügung aus dem Jahr 1994 zugrunde, worin der Gemeinderat B. unter
Berufung auf die Praxis des Verwaltungsgerichts begründet hatte, weshalb über
die strittigen Beiträge nicht im Schätzungs‑ oder im Klageverfahren,
sondern im Rahmen der allgemeinen verwaltungsrechtlichen Zuständigkeitsordnung
zu entscheiden sei. In der Zwischenzeit ist am 1. Januar 1998 die Revision
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 (VRG) in Kraft
getreten, nach dessen § 82 lit. k Streitigkeiten aus
verwaltungsrechtlichen Verträgen durch das Verwaltungsgericht als einzige
Instanz beurteilt werden. Nach Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle bestimmt
sich die Zuständigkeit für die Beurteilung der im Zeitpunkt des Inkrafttretens
hängigen Rechtsmittelverfahren nach dem bisherigen Recht. Nach seiner früheren
Praxis zum alten VRG erachtete sich das Verwaltungsgericht für Streitigkeiten
aus öffentlichrechtlichen Verträgen dann zuständig, wenn diese Verträge ein
Verwaltungsverfahren ersetzten, für welches das Gericht angerufen werden konnte
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 32). Dies war bei den dem vorliegenden
Streit zugrund liegenden Erschliessungsverträgen der Fall (§ 44
lit. a aVRG), so dass die hier erstinstanzlich thematisierten Forderungen
grundsätzlich den Gegenstand des Beschwerdeverfahrens begrenzen. Soweit die
Beschwerdeführerin ihre ursprünglichen Anträge inzwischen erweitert oder verändert
haben sollte, schadet ihr dies im vorliegenden Fall jedoch nicht, da ihre
Anträge diesfalls direkt als Klageanträge gestützt auf § 82 lit. k
des revidierten VRG entgegenzunehmen wären. In verfahrenstechnischer Hinsicht
unterscheiden sich das Beschwerde‑ und das Klageverfahren jedenfalls kaum
voneinander.
Auf die Beschwerde ist daher vollumfänglich
einzutreten.
2. Die Grundlage für einen allfälligen
Rückerstattungsanspruch der Beschwerdeführerin kann im Gesetz selber (hierzu
Ziff. 3 nachfolgend), in den beiden öffentlichrechtlichen
Erschliessungsverträgen (hierzu Ziff. 4 und 5 nachfolgend) oder einer
anderweitigen verbindlichen Zusicherung der Gemeinde B. (hierzu
Ziff. 6 nachfolgend) liegen. Ein selbständiger Entschädigungsanspruch aus
dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV)
ist demgegenüber ausgeschlossen, da der Vertrauensschutz beim
öffentlichrechtlichen Vertrag ausschliesslich durch das Vertragsrecht selber
und die dieses beherrschenden Prinzipien gewährleistet wird (vgl. BGE 122 I 328
E. 7).
3. Im Rekursverfahren verlangte die
Beschwerdeführerin die Rückerstattung direkt gestützt auf die gesetzliche
Grundlage von § 93 des Planungs‑ und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG). Nach Abs. 1 dieser Bestimmung sind die Werke
und Anlagen der Groberschliessung so rechtzeitig in Angriff zu nehmen, dass die
Überbauung der betreffenden Gebiete auf den Ablauf der massgebenden Etappe hin
möglich wird. Bei Säumigkeit der zuständigen Planungsträger trifft die
Baudirektion an deren Stelle die erforderlichen Massnahmen, wenn die
betroffenen Grundeigentümer für sämtliche Kosten Vorschuss leisten. Nach
Abschluss der Bauarbeiten haben die zuständigen Planungsträger die Kosten
zurückzuerstatten (Abs. 2).
Der angefochtene Rekursentscheid verneinte
einen Anspruch der Beschwerdeführerin gestützt auf diese Bestimmung mit der
Begründung, sie betreffe den hier nicht vorliegenden Fall einer gemäss
Erschliessungsplan zu bauenden oder auszubauenden Groberschliessungsanlage, die
zudem zur Herstellung der Überbaubarkeit erforderlich sein müsse, und diene
offensichtlich nicht dazu, der Rekurrentin zur Rückerstattung von Strassenbaukosten
zu verhelfen, die rund 20 Jahre vorher aufgelaufen seien. Auf diese
zutreffenden Erwägungen kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit
§ 28 Abs. 1 VRG). Die Beschwerdeführerin scheint sich dieser
Gesetzesauslegung im Beschwerdeverfahren denn auch nicht mehr zu verschliessen,
verlangt jedoch, dass die Bestimmung bei der Vertragsauslegung
mitzuberücksichtigen sei.
4. a) Die beiden Erschliessungsverträge aus
den Jahren 1972 und 1973 sind unbestrittenermassen öffentlichrechtlicher Natur.
Sie unterstehen damit grundsätzlich dem öffentlichen kantonalen Recht. Auch
soweit die allgemeinen Prinzipien des Bundeszivilrechts analog darauf Anwendung
finden, bildet dieses Teil des kantonalen öffentlichen Rechts (vgl. BGE 122 I
328 E. 1a bb).
Die vertraglichen Pflichten der
Gemeinde B. bestanden im Wesentlichen aus zwei eng miteinander
zusammenhängenden Elementen, nämlich einerseits aus der Pflicht, Baubewilligungen
im fraglichen Gebiet nur unter Auferlegung von Einkaufsbeträgen nach
quartierplanrechtlichen Grundsätzen zu gewähren und andererseits aus der
Pflicht, dermassen eingenommene Einkaufsbeiträge an die Beschwerdeführerin
abzuliefern.
Hinsichtlich dieser zweitgenannten Pflicht
ist unbestritten, dass die Gemeinde B. seit Abschluss der beiden
Erschliessungsverträge keine Einkaufsbeträge von Bauwilligen aus dem fraglichen
Perimeter erhoben oder erhalten hat, da in dieser Zeit gar keine Baugesuche
eingegangen sind. Die Ablieferungspflicht aus Ziff. 7 des
Erschliessungsvertrags wurde daher von der Gemeinde B. nicht verletzt und
bietet demnach auch keine Anspruchsgrundlage für die strittige Forderung.
b) Noch vor Regierungsrat hat die Beschwerdeführerin
mit ihrem Antrag, die Gemeinde B. habe nicht dienstbarkeitsberechtigten
Dritten vor anteilsmässiger Beteiligung an den Strassenbaukosten die
Strassenbenützung zu untersagen, auf Erfüllung der entsprechenden
Vertragspflicht beharrt. Hierzu erwog der Regierungsrat bemerkungsweise, dass
derart begründete Bauverweigerungen seit Erlass des Verkehrs‑ und
Erschliessungsplans widerrechtlich gewesen wären. Das scheint die
Beschwerdeführerin zu anerkennen und hat dementsprechend diesen Rekursantrag im
Beschwerdeverfahren nicht mehr erneuert.
Ist die vertraglich vereinbarte Leistung
demnach rechtlich unmöglich geworden, so bestimmt sich die Rechtsfolge analog
zu den allgemeinen Bestimmungen des Obligationenrechts. Entgegen den Erwägungen
im regierungsrätlichen Entscheid ist diese rechtliche Unmöglichkeit der
Leistung vorliegend durchaus relevant. Insbesondere kann nicht gesagt werden,
die Erschliessungsverträge hätten als solche eine immanente zeitliche Geltungsschranke
aufgewiesen und hätten die Gemeinde nur solange zur treuhänderischen Geltendmachung
von Einkaufsbeträgen verpflichtet, als dies durchsetzbar gewesen sei. Für die
Annahme, die Parteien hätten den Erschliessungsvertrag zum vornherein nur auf
eine zeitliche Dauer von 15 Jahren beschränken wollen, ein für eine
Quartiererschliessung nicht besonders langer Zeithorizont, bestehen im
vorliegenden Fall keinerlei Anhaltspunkte. Auch aus der öffentlichrechtlichen
Natur der Verträge lässt sich eine derartige zeitliche Befristung nicht
ableiten. Diese Vertragsauslegung würde allgemein den Rechtsschutz privater
Parteien aus öffentlichrechtlichen Verträgen in nicht zu rechtfertigender Weise
schmälern. Dem Gemeinwesen als Partner eines öffentlichrechtlichen Vertrags
obliegt grundsätzlich die gleiche Vertragstreue wie einem Privaten. Es hat
seine vertraglich vereinbarten Leistungen zu erbringen und muss, falls diese
unmöglich werden, gleich wie ein Privater in die Verantwortung genommen werden
können. Will ein Gemeinwesen sich dem nicht unterziehen, so bleibt ihm die
Möglichkeit, das für die entsprechende Sachfrage zur Verfügung stehende
Verwaltungsverfahren ‑ hier das Quartierplanverfahren ‑
zu eröffnen. Entscheidet es sich aber etwa dank der grösseren
Gestaltungsfreiheit oder zwecks effizienterer Abwicklung für den Abschluss
eines Vertrags, so hat es die sich daraus ergebenden Konsequenzen zu tragen.
c) Nach Art. 119 Abs. 1 OR ist die
Forderung erloschen, wenn die Umstände, die zur Unmöglichkeit der Leistung
führten, nicht durch die Gemeinde zu verantworten sind. Obwohl die
Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren nunmehr ausschliesslich eine
Geldforderung erhebt, müssen die Umstände der Unmöglichkeit geklärt werden, um
die Rechtsgrundlage dieser Forderung zu bestimmen. Ist die Gemeinde für die
Unmöglichkeit verantwortlich, so bleibt ihre Leistungspflicht bestehen, wobei
sich die unmöglich gewordene Vertragsleistung in eine solche auf Schadenersatz
wandelt, demnach das positive Vertragsinteresse zu erstatten ist. Liegt die
Unmöglichkeit jedoch ausserhalb des Verantwortlichkeitsbereichs der Gemeinde,
so beschränkt sich deren Haftung nach Art. 119 Abs. 2 OR auf die
ungerechtfertigte Bereicherung.
d) Ergäbe sich die Unmöglichkeit, wie der
Regierungsrat ausführt, einzig aus dem Erlass des kommunalen Verkehrs‑ und
Erschliessungsplans 1987, so lägen darin durchaus Umstände im
Verantwortlichkeitsbereich der Gemeinde. Dies ist jedoch nicht der Fall. Nicht
zu vertreten hat sie einerseits die Tatsache, dass in der Vergangenheit gar
keine bauwilligen Grundeigentümer Anspruch auf Benützung der G.‑Strasse
als Zufahrt erhoben hatten und die Gemeinde somit ihre vertragliche
Ablieferungspflicht gar nie erfüllen musste. Anderseits wäre eine
Einkaufsverpflichtung in der Baubewilligung auch rechtlich unmöglich gewesen
und wird dies bleiben. Die Widerrechtlichkeit einer entsprechenden
Bauverweigerung mag sich zwar erst als Folge der Verkehrs‑ und
Erschliessungsplanung in letzter Konsequenz verdeutlicht haben, jedoch ergab
sie sich bereits gestützt auf das PBG von 1975 im Zusammenhang mit dem
Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und dem
Bundesgesetz über die Wohnbau‑ und Eigentumsförderung vom 4. Oktober
1974 (WEG). Die nach § 233 ff. PBG notwendige erschliessungstechnische
Baureife knüpft an die tatsächliche und rechtlich gesicherte
Zufahrtsmöglichkeit an. Angesichts des vollzogenen Strassenbaus hätte den
bauwilligen Strassenanstössern im Bewilligungsverfahren demnach nur die
fehlende rechtliche Sicherung der vorhandenen Zufahrtsmöglichkeit
entgegengehalten werden können. Mit Einführung der Erschliessungspflicht für
Wohnbauzonen gemäss Art. 5 WEG wäre die Gemeinde jedoch wohl auch ohne entsprechenden
Erschliessungsplan verpflichtet gewesen, eine in ihrem Eigentum stehende und
bereits hinreichend ausgebaute Strasse zwecks Erschliessung der Wohnbauzonen zu
öffnen, jedenfalls hätte sich diese Widmung ausschliesslich an öffentlichen
Interessen und nicht an vertraglichen Interessen Dritter zu orientieren gehabt.
Für eine Bedingung, wonach die Benutzung der im Gemeindeeigentum stehenden
Strasse nur gegen Leistung einer entsprechenden Einkaufssumme gewährt werde,
hätte so oder so aber keine hinreichende gesetzliche Grundlage bestanden.
§ 173 PBG, der einen späteren Einkauf bauwilliger Grundeigentümer in
gemeinschaftliche Erschliessungsanlagen vorsieht, hätte einen förmlichen und
unter Mitwirkung der Eigentümer der im Perimeter liegenden Grundstücke
festgesetzten Quartierplan vorausgesetzt. Vorliegend war nun aber gerade Zweck
des Erschliessungsvertrags, ein solches langwieriges Verfahren zu vermeiden.
Ein nachträgliches Quartierplanverfahren, welches ausschliesslich die Verlegung
der bereits angefallenen Strassenbaukosten bezweckt hätte, wäre über die in
§ 123 PBG statuierten Quartierplanziele hinausgegangen und daher unzulässig
gewesen (VGr, 2. März 1988, VB.1987.00098). Wie die Beschwerdegegnerin
richtig ausführt, ist mit Inkrafttreten des PBG die früher in der Praxis
regelmässig verfolgte Überführung von Quartiererschliessungen ins treuhänderische
Privateigentum der Gemeinde als rechtliches Konstrukt zur Durchsetzung von Einkaufsbeträgen
obsolet geworden (Peter Müller/Peter Rosenstock/Peter Wipfli/Werner Zuppinger:
Kommentar zum Zürcher Planungs‑ und Baugesetz vom 7. September 1975,
Wädenswil 1985, § 143 N. 1).
Die Gemeinde hätte die vertraglich mit der
Beschwerdeführerin eingegangene Verpflichtung gegenüber den Bauwilligen demnach
spätestens seit vollständigem Inkrafttreten des PBG 1978 (OS 46, 833) rechtlich
nicht mehr durchsetzen können. Diese rechtliche Unmöglichkeit hat die
Beschwerdegegnerin weder verursacht, noch hat sie sie bei Vertragsschluss auch
nur voraussehen können. Sie liegt daher klar ausserhalb ihres Verantwortlichkeitsbereichs.
e) Nach Art. 119 Abs. 2 OR haftet
der infolge Leistungsunmöglichkeit freigewordene Schuldner für die bereits
empfangene Gegenleistung aus ungerechtfertigter Bereicherung und verliert die
noch nicht erfüllte Gegenforderung. Nachdem die Gemeinde B. keine
Gegenforderung aus den Erschliessungsverträgen mehr hat, ist einzig zu prüfen,
ob und inwieweit sie aus der bereits empfangenen Gegenleistung bereichert ist.
Eine solche Bereicherung wäre im vorliegenden Fall eingetreten, wenn die
Gemeinde entweder bereits durch den privat finanzierten Bau der G.‑Strasse
und deren unentgeltliche Überführung ins Gemeindeeigentum oder aber später
durch den Wegfall ihrer Gegenleistungspflicht bereichert worden wäre. Beides
ist nicht der Fall.
Umstritten ist vorerst, ob die Parteien beim
Abschluss der Erschliessungsverträge angenommen haben, die G.‑Strasse sei
eine nach dem Strassengesetz vom 27. September 1981 auszubauende
Groberschliessungs‑ oder aber eine im Quartierplanverfahren auszubauende
Feinerschliessungsstrasse. Der bei vollständiger Quartierüberbauung bei der Beschwerdeführerin
bleibende Kostenumfang von 50 % spricht eher für die zweite Variante,
liegt er angesichts des gesamten Perimeters im Ergebnis doch wesentlich näher
bei den Quartierplangrundsätzen als bei denjenigen zur Festsetzung von
Mehrwertbeiträgen nach Strassengesetz, wo alle Perimetergrundstücke gesamthaft
nur maximal 75 % der Fahrbahnerstellungskosten und 50 % der
Trottoirerstellungskosten über Mehrwertbeiträge finanzieren müssen (§ 62
lit. c und d Strassengesetz). Die vertragliche Klausel "nach
Quartierplan-Grundsätzen" deutet ebenso auf eine Massnahme der
Feinerschliessung hin. Aus dem Kreditantrag des Gemeinderats vom
7. Februar 1972 (act. 9/8/13/3) schliesslich geht mit hinreichender
Deutlichkeit hervor, dass die Gemeinde sehr wohl zwischen dem Strassenbau im
"öffentlichen Verfahren" (für die provisorische Verbindungsstrasse
zwischen J.‑ und H.‑Strasse) und der privaten Erstellung der G.‑Strasse
als Quartierstrasse unterschied. Es ist daher entgegen der Behauptung der
Beschwerdeführerin anzunehmen, dass der Vertrag damals auf der Annahme der
Parteien beruhte, die G.‑Strasse sei eine ausschliesslich durch die
Grundeigentümer zu finanzierende Quartierstrasse. Diese Einschätzung war
angesichts des diesbezüglich grossen Ermessensspielraums der Gemeinde ohne
weiteres vertretbar.
Mit dem Vertragsschluss selber ist daher bei
der Gemeinde keine ungerechtfertigte Bereicherung eingetreten in dem Sinn, dass
sie sich etwa eine Strasse privat finanzieren liess, die sie später ohnehin
zumindest teilweise auf eigene Kosten hätte erstellen müssen. Ebensowenig wurde
die Gemeinde durch die nachträgliche Unmöglichkeit ihrer "Einzugspflicht"
bzw. die daraus folgende Entbindung von dieser Pflicht bereichert, da die
vertraglich vorgesehene Art und Weise der Nachfinanzierung sie selber
finanziell gar nicht belastet hätte.
f) Andere Ansprüche aus dem Vertrag sind
nicht ersichtlich. Soweit die Beschwerdeführerin die Einzugs‑ und
Ablieferungspflicht umdeuten will in die Pflicht zur nachträglichen Erhebung
von Mehrwertbeiträgen, überzeugt ihre Auslegung nicht.
Diese Umdeutung vermag vorab schon deswegen
keine Leistungspflicht zu begründen, weil auch Einzug und Ablieferung von
Mehrwertbeiträgen ohne Zutun der Beschwerdegegnerin unmöglich geworden sind.
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts verwirken Strassen‑ und
Trottoirbeiträge innert zehn Jahren seit der Bauvollendung (RB 1976
Nr. 109, 1987 Nr. 88, 1997 Nr. 116). Diese Wirkung war im
vorliegenden Fall spätestens 1986 eingetreten, das heisst noch vor der
kommunalen Aufklassierung der Strasse, welche überhaupt erst die theoretische
Möglichkeit von Mehrwertbeiträgen eröffnete.
Auch soweit die Beschwerdeführerin dafürhält,
die Gemeinde habe in diesem Fall selber die mutmasslichen Mehrwertbeiträge zu
leisten, findet sich hierfür keine vertragliche Grundlage. Bei der Auslegung
der Erschliessungsverträge ist darauf abzustellen, wie die Parteien als
vernünftige Kontrahenten diese nach den Umständen verstehen durften und
mussten. Dabei steht das Ziel, welches beide Parteien mit dem Vertrag
verfolgten, im Vordergrund. Die Beschwerdeführerin wollte vorzeitig bauen und
finanzierte den Strassenbau daher mit dem Risiko, dass sie die Baukosten
allenfalls mangels weiterer Bauwilliger allein würde tragen müssen. Für die
Gemeinde war das Ziel offensichtlich, Hand für eine Privaterschliessung zu
bieten, ohne selber Kosten für eine Quartierstrasse aufwenden zu müssen, für
die sie keine Finanzierungspflicht traf. Hat sich diese Finanzierungspflicht
mit der Aufklassierung der Strasse im Verkehrs‑ und Erschliessungsplan
rund 15 Jahre nach Vertragsschluss nun zumindest teilweise doch
aktualisiert, so besteht kein Anlass anzunehmen, die Parteien hätten für diesen
im Vertrag nicht vorgesehenen Fall nunmehr die Gemeinde für fehlende
Einkaufsbeiträge eintreten lassen wollen. Insofern trifft es entgegen dem Dafürhalten
der Beschwerdeführerin gerade nicht zu, dass die Vertragsparteien davon
ausgingen, die Beschwerdeführerin hätte am Ende jedenfalls nur 50 % der
Strassenbaukosten zu tragen. Das Einbringungsrisiko lag letztlich auch für die
anderen 50 % voll bei ihr. Es kann diesbezüglich auf die Erwägungen im
Rekursentscheid verwiesen werden, mit denen sich die Beschwerdeführerin im
Einzelnen nicht auseinandersetzt.
5. a) Mit der Anrufung des Grundsatzes von
Treu und Glauben macht die Beschwerdeführerin sodann zumindest sinngemäss
geltend, der Vertrag sei anzupassen, und es sei ihr eine Entschädigung zufolge
dieser Vertragsanpassung geschuldet. Als Grundlage einer solchen Anpassung
kommt einzig die clausula rebus sic stantibus in Frage. Eine derart begründete
Anpassung eines öffentlichrechtlichen Vertrages ist vorzunehmen ‑ dies
auch gegen den Willen des Vertragspartners ‑ wenn das Verhältnis von
Leistung und Gegenleistung infolge ausserordentlicher und unvorhersehbarer
Änderungen der Umstände so gestört ist, dass das Beharren des Gläubigers auf
seinem Vertragsanspruch geradezu eine wucherische Ausbeutung des
Missverhältnisses und damit einen offenbaren Rechtsmissbrauch darstellt (vgl.
BGE 122 I 328 E. 7b; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 905 und 907).
Fraglich ist vorab, ob die vorliegende
Fallkonstruktion überhaupt in den Anwendungsbereich dieser Regel fallen kann.
Der klassische Fall der clausula rebus sic stantibus betrifft die Situation,
dass ein Gläubiger trotz wesentlich geänderter Umstände auf der vertraglich
zugesicherten Leistung beharrt und demnach eine Anpassung zu Gunsten des
Schuldners vorzunehmen ist. In ähnlicher Weise könnte sich zwar eine
Vertragsanpassung auch dann aufdrängen, wenn der Schuldner aus irgend einem
Grund nach Empfang der Gegenleistung von seiner Leistung befreit wird, eine
Berufung auf den Untergang der Forderung infolge der wesentlichen Änderung der
Umstände aber als rechtsmissbräuchlich erscheint. Ist die Forderung allerdings
wie hier infolge Unmöglichkeit erloschen und ist diese Unmöglichkeit gerade
Inhalt oder Folge der wesentlich geänderten Verhältnisse, so sind die Aspekte
des Rechtsmissbrauchs bei dieser Konstellation bereits hinreichend und wohl
abschliessend mit den Bestimmungen über die Unmöglichkeit und insbesondere deren
Zuordnung zum Verantwortlichkeitsbereich einer Partei berücksichtigt. Wie es
sich damit verhält, kann vorliegend aber offen bleiben, da die weiteren
Voraussetzungen für eine Vertragsanpassung ohnehin nicht gegeben sind.
b) Unbestritten ist, dass seit
Vertragsschluss verschiedene Rechtsänderungen stattgefunden haben. Bereits
genannt wurden das WEG aus dem Jahr 1974, das kantonale PBG aus dem Jahr 1975
und das Bundesgesetz über die Raumplanung aus dem Jahr 1979. Ebenfalls eine
Veränderung bewirkte aber auch die Verkleinerung des Baugebiets mittels des
kommunalen Zonenplans im Jahr 1987 und die ebenfalls 1987 erfolgte
Aufklassierung der Strasse mit dem Verkehrsplan.
Bereits die zeitliche Distanz dieser
letzteren beiden kommunalen Rechtsänderungen zum Erschliessungsvertrag ist
indessen so gross, dass fraglich ist, ob nach dieser Zeit eine Anpassung nach
Treu und Glauben noch erwartet werden darf. In diese Richtung geht auch die
Argumentation des Regierungsrats betreffend die vertragsimmanente zeitliche Geltungsschranke.
Jedenfalls kann nicht gesagt werden, die Gemeinde hätte die Rechtsgrundlagen
nach so langer Zeit treuwidrig verändert und damit eine neue Rechtslage geschaffen,
welche eine Vertragsanpassung verlangen würde.
Bei den zeitlich eher relevanten
Rechtsänderungen des WEG, PBG und RPG ist nun jedoch fraglich, ob diese
überhaupt kausal das Ausbleiben von Einkaufsbeiträgen bewirkt haben. Das ist
offensichtlich nicht der Fall. Unbestrittenermassen wurden in den vergangenen
Jahren im möglichen Einzugsgebiet gar keine Baugesuche gestellt, und die Gemeinde
wurde daher bisher gar nie damit konfrontiert, ob und wie sie ihre vertraglich
eingegangene treuhänderische Verpflichtung nunmehr erfüllen wolle.
c) Selbst wenn man den vollzogenen Änderungen
des eidgenössischen, kantonalen oder kommunalen Rechts aber eine hinreichende
Relevanz zuerkennen möchte, ist die weitere Voraussetzung eines
Missverhältnisses für eine Anwendung der clausula rebus sic stantibus nicht
gegeben. Entscheidend ist dabei die Frage, ob die vertragliche Leistung der
Beschwerdeführerin, bestehend in der Strassenbaufinanzierung auf eigenes Risiko
und der Abtretung an die Gemeinde, durch eine angemessene Gegenleistung bzw.
entsprechende Vorteile abgegolten wurde.
Um diese Gegenleistung zu bestimmen, ist
davon auszugehen, dass ohne die Zulassung eines privaten Strassenbaus und den
entsprechenden Abschluss der Erschliessungsverträge die Bewilligung der geplanten
Überbauung mangels Baureife hätte verweigert werden müssen. Mit der vorzeitigen
Überbauung des Gebiets G. erlangte die Beschwerdeführerin demgemäss
unmittelbare Vorteile. Durch die private Erschliessungsmöglichkeit wurde das
Land innert Kürze baureif, erfuhr demnach eine markante Wertsteigerung und
konnte mit der Überbauung angemessen verzinst werden. Hätte die
Beschwerdeführerin auf eine hinreichende Erschliessung des Gebiets bis zum
Ausbau der G.‑Strasse im Quartierplanverfahren oder im Verfahren nach
Strassenbaugesetz warten müssen, so hätte sich der Grundstücksertrag über Jahre
oder gar Jahrzehnte hinaus auf den landwirtschaftlichen Ertrag beschränkt.
Auch mittelbar beeinflusste die vorzeitige
Überbauung die Entwicklung stark zugunsten der Beschwerdeführerin. Wäre sie
verweigert worden, so hätte dies den Verbrauch kommunalen Baulands in den
70er-Jahren und damit ebenfalls die Einzonungsbedürfnisse im Zug der
RPG-konformen Zonenordnung beträchtlich beeinflussen können. Damit aber wäre
fraglich gewesen, ob es überhaupt zu einer Einzonung des fraglichen Gebiets und
daher zum späteren Ausbau der G.‑Strasse gekommen wäre. Die mit dem
Zonenplan aus dem Jahr 1962 ausgeschiedenen Bauzonen von B. waren wie in vielen
Zürcher Gemeinden überdimensioniert und mussten 1987 gerade im Gebiet G./N.
stark verkleinert werden. Die neue Reservezone reicht bis auf ca. 30 m an
die Überbauung der Beschwerdeführerin heran. Es liegt auf der Hand, dass diese
Planung sich massgeblich an dieser gegebenen Überbauungssituation orientierte.
Hätte die Siedlung damals noch nicht bestanden, so hätte allenfalls eine
Erweiterung der Landwirtschafts‑ oder Reservezone Richtung Norden diskutiert
werden müssen und die Beschwerdeführerin hätte eine darauf allenfalls folgende
Nichteinzonung des nicht erschlossenen Gebiets entschädigungslos hinnehmen
müssen.
Selbst wenn es 1987 zur Einzonung des Gebiets
G. gekommen und der Ausbau der G.‑Strasse daher notwendig geworden wäre,
hätte dieser Ausbau nicht zwingend nach Strassengesetz geschehen müssen. Bei
der Qualifikation einer Strasse als Quartier‑ oder als übergeordnete
Sammelstrasse steht der Gemeinde ein grosses Ermessen zu. Es lässt sich im
Nachhinein nicht mehr eruieren, inwieweit die 1987 erfolgte tatsächliche
Aufklassierung zur Sammelstrasse mittels Verkehrsplan durch die mit der
vorzeitigen Überbauung geschaffenen Umstände beeinflusst war. So ist denkbar,
dass bei diesem Entscheid die Überlegung, dass sich die mutmasslichen Baukosten
angesichts des bestehenden Teilstreckenausbaus in Grenzen hielten, ebenso eine
Rolle gespielt hat wie auch der Umstand, dass im O. eine Schulhausanlage zu
erschliessen war, deren Realisierung wohl ohne die Überbauung im G. ebenfalls
weniger wahrscheinlich gewesen wäre.
Diese hypothetischen Überlegungen zeigen, dass
die Orts‑, Verkehrs‑ und Erschliessungsplanung der Gemeinde B.
durchaus in einer Wechselwirkung mit der vorzeitigen Überbauung des Gebiets
selber stand. Unter den gegebenen Umständen hat sich die Gemeinde B. durch
den vorgezogenen privaten Ausbau der G.‑Strasse keinen ungerechtfertigten
Vorteil verschafft und sich nicht in treuwidriger Weise einer späteren Strassenbaupflicht
entledigt. Andererseits vermochte sich die Beschwerdeführerin durch den Vertragsabschluss
durchaus einen ihren Leistungen entsprechenden angemessenen Vorteil zu
verschaffen. Bei dieser Interessenlage kann jedenfalls nicht gesagt werden, die
dargelegten Rechtsänderungen hätten für die Parteien eine dermassen neue
Situation geschaffen, dass ein krasses Missverhältnis zwischen Leistung und
Gegenleistung, Vor‑ und Nachteilen aus dem ursprünglichen
Erschliessungsvertrag entstanden wäre, welches es nunmehr auszugleichen gälte.
6. Eventualiter begründet die
Beschwerdeführerin ihren Anspruch mit einem undatierten Schreiben des
Gemeinderats B., welches den ihr zustehenden Anteil der Strassenbaukosten
verbindlich auf Fr. 116'774.85 beziffert haben soll, was verzinst bis 20.
September 1999 Fr. 284'784.30 ergebe. Bereits im Rekursverfahren hatte der
Beschwerdegegner darauf hingewiesen, dass es sich bei diesem Schreiben
lediglich um eine Offerte im Zusammenhang mit in der Folge gescheiterten
Vergleichsverhandlungen gehandelt habe. Davon ist in tatsächlicher Hinsicht
auch der Regierungsrat ausgegangen, was die Beschwerdeführerin im
Beschwerdeverfahren nicht beanstandet und auch als zutreffend erscheint. Auch
auf dieser Grundlage besteht daher kein Anspruch.
Die Beschwerde ist demgemäss vollumfänglich
abzuweisen.
...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...