zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00059 · 2020-04-30 · de

Unterschutzstellung | Unterschutzstellung; Rückweisung; Obergutachten. Rechtliches Gehör (E. 2). Die Rechtsmittelbehörde berücksichtigt unvollständige, unrichtige oder fehlerhafte Sachverhaltsfeststellungen auch von Amtes wegen; nur so lässt sich sicherstellen, dass der zu überprüfende Verwaltungsakt materiell rechtmässig ist (E. 3.2.1). Die Rückweisung einer Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz führt regelmässig zu einer Verlängerung des Verfahrens. Es ist davon daher mit Blick auf das allgemeine Beschleunigungsgebot zurückhaltend Gebrauch zu machen. Eine Rückweisung kommt nur in besonders gelagerten Fällen in Betracht, insbesondere wenn Ermessensentscheide zu treffen sind, wenn wesentliche Sachverhaltsabklärungen nicht vorgenommen wurden und die zuständige Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer Sachkunde oder besonderer örtlicher Verhältnisse besser in der Lage ist, den Mangel zu beheben oder wenn zwecks Feststellung weiterer Tatsachen ein umfassendes Beweisverfahren durchgeführt werden muss etc. (E. 3.2.2). Erweist sich ein Gutachten als unklar, unvollständig oder nicht gehörig begründet, müssen neue erhebliche Tatsachen berücksichtigt werden oder ist die begutachtende Person befangen, so kann ein Zweitgutachten bzw. eine «Oberexpertise» angeordnet werden (E. 3.2.3). Das der Unterschutzstellung zugrunde liegende Gutachten war fehlerhaft und der Sachverhalt kann durch ein Obergutachten voraussichtlich ermittelt werden (E. 3.4). Da wesentliche Sachverhaltsabklärungen nicht vorlagen, ein weiteres Beweisverfahren durchgeführt werden muss und der Gemeinde auch eine gewisse Ermessensbetätigung zukommt, rechtfertigte sich trotz des Beschleunigungsgebots eine Rückweisung an die Gemeinde (E. 3.6). Sachverständige müssen grundsätzlich gleichermassen unabhängig und unparteilich sein wie die Richterinnen und Richter (E. 4.2). Der Umstand allein, dass die Mitglieder einer Behörde durch die Exekutive ernannt werden, stellt deren Unabhängigkeit und Unparteilichkeit nicht infrage (E.4.3).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 30.04.2020 VB.2020.00059
Zurich Verwaltungsgericht 30.04.2020 VB.2020.00059
Zurigo Verwaltungsgericht 30.04.2020 VB.2020.00059

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00059
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00059
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 30.04.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Unterschutzstellung
Unterschutzstellung; Rückweisung; Obergutachten.
Rechtliches Gehör (E. 2). Die Rechtsmittelbehörde berücksichtigt unvollständige, unrichtige oder fehlerhafte Sachverhaltsfeststellungen auch von Amtes wegen; nur so lässt sich sicherstellen, dass der zu überprüfende Verwaltungsakt materiell rechtmässig ist (E. 3.2.1). Die Rückweisung einer Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz führt regelmässig zu einer Verlängerung des Verfahrens. Es ist davon daher mit Blick auf das allgemeine Beschleunigungsgebot zurückhaltend Gebrauch zu machen. Eine Rückweisung kommt nur in besonders gelagerten Fällen in Betracht, insbesondere wenn Ermessensentscheide zu treffen sind, wenn wesentliche Sachverhaltsabklärungen nicht vorgenommen wurden und die zuständige Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer Sachkunde oder besonderer örtlicher Verhältnisse besser in der Lage ist, den Mangel zu beheben oder wenn zwecks Feststellung weiterer Tatsachen ein umfassendes Beweisverfahren durchgeführt werden muss etc. (E. 3.2.2). Erweist sich ein Gutachten als unklar, unvollständig oder nicht gehörig begründet, müssen neue erhebliche Tatsachen berücksichtigt werden oder ist die begutachtende Person befangen, so kann ein Zweitgutachten bzw. eine «Oberexpertise» angeordnet werden (E. 3.2.3). Das der Unterschutzstellung zugrunde liegende Gutachten war fehlerhaft und der Sachverhalt kann durch ein Obergutachten voraussichtlich ermittelt werden (E. 3.4). Da wesentliche Sachverhaltsabklärungen nicht vorlagen, ein weiteres Beweisverfahren durchgeführt werden muss und der Gemeinde auch eine gewisse Ermessensbetätigung zukommt, rechtfertigte sich trotz des Beschleunigungsgebots eine Rückweisung an die Gemeinde (E. 3.6). Sachverständige müssen grundsätzlich gleichermassen unabhängig und unparteilich sein wie die Richterinnen und Richter (E. 4.2). Der Umstand allein, dass die Mitglieder einer Behörde durch die Exekutive ernannt werden, stellt deren Unabhängigkeit und Unparteilichkeit nicht infrage (E. 4.3).
Abweisung.
Stichworte:
BESCHLEUNIGUNGSGEBOT
OBERGUTACHTEN
RÜCKWEISUNG
RÜCKWEISUNGSBEFUGNIS
SACHVERHALTSERMITTLUNG
UNABHÄNGIGKEIT
UNTERSUCHUNGSGRUNDSATZ
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 30 Abs. I BV
§ 216 Abs. I PBG
§ 4a VRG
§ 7 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2020.00059
Urteil
der 1. Kammer
vom
30. April 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Nicole
Bürgin.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadtrat von Zürich,
vertreten durch
Hochbaudepartement der Stadt Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Unterschutzstellung,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 20. März 2019 stellte der Stadtrat
Zürich das Gebäude Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der
C-Strasse 03 in Zürich-Enge unter Schutz.
II.
Gegen diesen Beschluss erhob die A AG Rekurs beim
Baurekursgericht und beantragte im Hauptpunkt, das strittige Gebäude nicht
unter Schutz zu stellen und aus dem Inventar zu entlassen. Das Baurekursgericht
hiess mit Entscheid vom 20. Dezember 2019 den Rekurs teilweise gut und hob
den angefochtenen Beschluss auf. Es wies die Sache zur weiteren Abklärung
(Einholung eines KDK-Gutachtens) und zur erneuten Beschlussfassung an den
Stadtrat zurück.
III.
Hierauf erhob die A AG am 30. Januar 2020
Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte, den angefochtenen Entscheid
sowie die Unterschutzstellung aufzuheben und auf eine Einholung eines
KDK-Amtsberichts zu verzichten; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das Baurekursgericht beantragte am 7. Februar 2020
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Stadtrat beantragte
am 4. März 2020 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Mit Replik vom 31. März 2020 hielt die A AG an
ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Rückweisungsentscheide,
welche der Vorinstanz einen Beurteilungsspielraum belassen, sind nur dann
selbständig anfechtbar, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil droht oder
die Gutheissung einer dagegen erhobenen Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (§ 19a Abs. 2 VRG i.
V.
m. Art. 93 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG]; Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 64;
Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 45). Wird wie von der
Beschwerdeführerin vorgebracht, die Sachverhaltsabklärung als genügend und das
strittige Gebäude als nicht schutzwürdig erachtet, würde dies dazu führen, dass
das Gebäude aus dem Inventar zu entlassen wäre und ein Endentscheid vorliegen
würde.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihres rechtlichen Gehörs, da die Vorinstanz
die Rückweisung zur Einholung eines Gutachtens und Neubeurteilung ohne einen
Antrag der Parteien oder deren Anhörung beschlossen hat.
2.2
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst unter anderem das Recht
der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen, sich vor Erlass
eines in ihre Rechtstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und
ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen.
Ebenso müssen die (Rechtsmittel-)Behörden ihre Vorbringen tatsächlich hören,
prüfen und in der Entscheidfindung berücksichtigen (BGE 138 I 232 E. 5.1).
Wenn eine Fachbehörde Dritte beizieht, muss es den Beteiligten möglich sein,
allfällige Einwendungen gegen die beigezogene Person und die Art ihrer
Mitwirkung rechtzeitig zu erheben und sich zu deren Abklärungen zu äussern (BGE
138 II 77 E. 3.2).
Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur; die
Verletzung des Gehörsanspruchs führt daher grundsätzlich unabhängig von den
Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst zur Aufhebung der
angefochtenen Verfügung (statt vieler VGr, 28. Juni 2017, VB.2017.00076,
E. 6.1). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts
kann indes eine obere Instanz die Gehörsverletzung einer unteren Instanz
heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz
sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer
schweren Verletzung ist von einer Rückweisung abzusehen, wenn diese lediglich
einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen
Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 133 I 201 E. 2.2; BGE 132 V 387
E. 5.1; VGr, 7. Juni 2018, VB.2018.00067, E. 2.4).
2.3
Wird die
Aufhebung eines Entscheids bzw. die Abweisung eines Rekurses beantragt,
umfassen diese Anträge a maiore ad minus auch eine Rückweisung zur weiteren
Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz. Damit muss von den Parteien
grundsätzlich gerechnet werden.
In Bezug auf die Einholung eines Gutachtens ist Art. 183
Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung (ZPO) entgegen der Ansicht
der Beschwerdeführerin nicht anwendbar, gilt doch der Verweis in § 60 VRG
nur für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und nicht auch vor den
Rekursinstanzen. Es gelten daher die allgemeinen Bestimmungen zum rechtlichen
Gehör. Demgemäss müssen die Parteien rechtzeitig vor dem Endentscheid
Einwendungen vorbringen können. Vorliegend handelt es sich jedoch um einen
Zwischenentscheid und die Beschwerdeführerin kann ihre Einwendungen durch
Einlegen eines Rechtsmittels geltend machen.
Demgemäss hat die Vorinstanz mit der Rückweisung zum
Neuentscheid und dem Einholen eines Gutachtens das rechtliche Gehör der
Parteien nicht verletzt. Selbst wenn jedoch von einer Verletzung ausgegangen
werden würde, würde diese geheilt werden. Das Verwaltungsgericht kann sowohl
Tat- als auch Rechtsfragen frei überprüfen. Sodann würde eine Rückweisung
lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen
Verfahrensverlängerung führen. Es wäre daher auf eine solche zu verzichten,
konnte sich doch die Beschwerdeführerin zu allen wesentlichen Punkten der
Rückweisung, insbesondere dem Einholen eines Gutachtens der KDK vor
Verwaltungsgericht ausführlich äussern.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin rügt die Rückweisung der Sache zur Einholung eines weiteren
Gutachtens und zum Neuentscheid.
3.2
3.2.1
Der Untersuchungsgrundsatz (§ 7 Abs. 1 VRG) verpflichtet die
Behörde von Amtes wegen dazu, für die richtige und vollständige Abklärung des
rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7
N. 10). Die behördliche Untersuchungspflicht endet dort, wo keine
Anhaltspunkte vorzufinden sind, die es den Verwaltungsbehörden nahelegen, den
vorgelegten Sachverhalt weiter zu erforschen (Plüss, § 7 N. 21). Der
Umfang der Sachverhaltsermittlung muss verhältnismässig sein. In diesem
Zusammenhang muss eine Abwägung vorgenommen werden zwischen dem Interesse an
der materiellen Wahrheitsfindung und dem Beschleunigungsgebot.
Beweismassnahmen, die mit einem hohen Aufwand verbunden sind, setzen ein diesem
entsprechendes bedeutendes Beweisinteresse voraus (Plüss, § 7 N. 32).
Die Rechtsmittelbehörde muss unvollständige, unrichtige oder fehlerhafte
Sachverhaltsfeststellungen ferner auch von Amtes wegen berücksichtigen; denn
nur so lässt sich letztlich sicherstellen, dass der zu überprüfende
Verwaltungsakt materiell rechtmässig ist. Im Fall der ungenügenden
Sachverhaltsfeststellung weist das Verwaltungsgericht die Sache in der Regel
zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurück; bei Rekursbehörden wie dem
Baurekursgericht ist diesbezüglich eine gewisse Zurückhaltung geboten (Plüss,
§ 7 N. 36).
3.2.2
Die Rückweisung einer Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz führt
regelmässig zu einer Verlängerung des Verfahrens. Es ist davon daher mit Blick
auf das allgemeine Beschleunigungsgebot (§ 4a VRG) zurückhaltend Gebrauch
zu machen. Eine Rückweisung kommt nur in besonders gelagerten Fällen in
Betracht, etwa wenn Ermessensentscheide zu treffen sind, wenn wesentliche
Sachverhaltsabklärungen nicht vorgenommen wurden und die zuständige
Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer Sachkunde oder besonderer örtlicher
Verhältnisse besser in der Lage ist, den Mangel zu beheben oder wenn zwecks
Feststellung weiterer Tatsachen ein umfassendes Beweisverfahren durchgeführt
werden muss etc. (Griffel, § 28 N. 38).
3.2.3
Erscheint die Schlüssigkeit eines Gutachtens in wesentlichen Punkten
zweifelhaft, so hat die Entscheidinstanz nötigenfalls ergänzende Beweise zur
Klärung dieser Zweifel zu erheben. Der Verzicht auf gebotene zusätzliche
Beweiserhebungen kann gegen das Verbot willkürlicher Beweiswürdigung
verstossen. Vor der Einholung eines allfälligen zweiten Gutachtens ist
allerdings stets zu prüfen, ob sich Unklarheiten oder neue Tatsachen nicht
durch ein Ergänzungsgutachten oder eine persönliche Befragung der
sachverständigen Person klären lassen und ob die Entscheidinstanz den Zweifel
dank ihres Fachwissens und des liquiden Sachverhalts nicht sofort beseitigen
kann (Plüss, § 7 N. 69).
Erweist sich ein – weder
ergänzungs- noch berichtigungsfähiges – Gutachten als unklar, unvollständig
oder nicht gehörig begründet, müssen neue erhebliche Tatsachen berücksichtigt
werden oder ist die begutachtende Person befangen, so kann ein Zweitgutachten
bzw. eine «Oberexpertise» angeordnet werden. Für die Frage, ob ein früheres
Gutachten noch hinreichend aktuell ist oder ob neue Abklärungen erforderlich
sind, ist massgebend, ob das frühere Gutachten durch Zeitablauf und zufolge
veränderter Verhältnisse an Aktualität eingebüsst hat. Auch der Umstand, dass
ein entscheidrelevantes Gutachten nach einem früher geltenden Standard erhoben
wurde, kann zur Pflicht führen, ein neues, dem aktuellen Standard
entsprechendes Gutachten einzuholen (Plüss, § 7 N. 70, vgl. auch VGr,
24. Oktober 2013, VB.2013.00314, E. 5.1.3).
3.3
Die
Vorinstanz hielt in ihrem Entscheid unter Ziffer 8.2 fest, weshalb das
Argument, der Korridor stelle ein Trennelement dar und lehne sich an den
typischen Villengrundriss an, für eine Unterschutzstellung nicht zu überzeugen
vermochte. Sodann hielt sie auch weiter fest, dass das Gutachten auch in
anderen Punkten als fragwürdig erscheine, weshalb erhebliche Zweifel an der
Richtigkeit der vorinstanzlichen Auffassung betreffend den Korridor bestünden.
Der Frage, ob es sich beim L-förmigen Korridor um ein architekturhistorisch
wertvolles Grundriss- und Erschliessungssystem bzw. ein für den Historismus
typisches Bauwerk handle, komme jedoch wesentliche Bedeutung zu. Sodann habe
auch der strittige Erkerturm einmal bestanden, dies sei im Gutachten ebenfalls
fehlerhaft wiedergegeben. Insbesondere müsse geprüft werden, ob und
gegebenenfalls inwiefern ein allfälliger Zeugenwert des streitbetroffenen
Gebäudes durch den Verlust des Erkers beeinflusst wurde und ob aufgrund der
vorhandenen Bausubstanz der denkmalpflegerische Zeugenwert noch ausreichend
erhalten sei, um eine Unterschutzstellung zu rechtfertigen (E. 9.4). Der
durchgeführte Augenschein habe auch begründete Zweifel darüber aufkommen lassen,
ob und in welchem Ausmass im Innern tatsächlich noch historische Bausubstanz
vorhanden sei (E. 10). Es fehle an einer ausreichenden Abklärung der
Schutzwürdigkeit des streitbetroffenen Objekts. Die notwendigen Abklärungen
seien zur Wahrung des zweistufigen Rechtsmittelwegs durch die erstinstanzlich
hierfür zuständige Vorinstanz vorzunehmen (E. 11).
3.4
Aufgrund
der Feststellungen der Vorinstanz, auf die verwiesen werden kann (§ 70 in
Verbindung mit § 28 VRG), ist davon auszugehen, dass das Gutachten,
welches der Unterschutzstellung zu Grunde lag, fehlerhaft ist. Dies wird von
der Beschwerdeführerin auch nicht bestritten. Sie führt jedoch an, dass die
Vorinstanz selbst hätte entscheiden können. Dem ist nicht zu folgen. Es ergibt
sich aus dem Gutachten nicht, ob allenfalls noch weitere Gründe für die
Unterschutzstellung des Korridors vorliegen könnten, die vorliegend noch keine
Beachtung gefunden haben. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern das Entfernen
des Erkerturms einen Einfluss auf die Schutzwürdigkeit des strittigen Gebäudes
hat und in welchem Masse tatsächlich noch die Originale Bausubstanz vorhanden
ist. Diese Fragen vermochten auch nicht durch die Eingaben der Parteien im
Rekursverfahren geklärt werden, gaben diese doch lediglich ihre eigenen
Ansichten wieder. Der Sachverhalt erwies sich demgemäss als ungenügend
erstellt.
Sodann ist das Gebäude nicht unbesehen aus dem Inventar zu
entlassen, wenn sich das erste Gutachten als fehlerhaft erweist und eine
Unterschutzstellung damit nicht belegt werden kann. Die Regeln der
Beweisausfalllast kommen erst zum tragen, wenn der Beweis für oder gegen ein
Sachverhaltselement nicht erbracht werden kann. Dies ist jedoch vorliegend
nicht der Fall, kann der Sachverhalt doch durch ein Obergutachten
voraussichtlich ermittelt werden und ist in verwaltungsrechtlichen Verfahren
der Sachverhalt von Amtes wegen zu ermitteln. Das Baurekursgericht musste daher
auch nicht lediglich gestützt auf die Akten entscheiden. Vielmehr rechtfertigt
sich die Anordnung eines weiteren Gutachtens.
3.5
Fraglich
ist, ob die Vorinstanz nicht selbst ein Gutachten einholen musste und ob sie
die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückweisen durfte.
3.5.1
Die Rechtsmittelinstanz verfügt über einen weiten Ermessensspielraum, ob
sie einen reformatorischen Entscheid fällen oder eine Rückweisung vornehmen
will (BGE 131 V 407 E. 2.1.1). Bei der Anwendung von § 203
Abs. 1 lit. c PBG hat die verfügende Behörde die darin enthaltenen
unbestimmten Rechtsbegriffe auszulegen, und es obliegt ihr als Teil der
Sachverhaltsermittlung die Klärung der denkmalpflegerischen Bedeutung des
infrage stehenden Objekts. Hierzu kann und soll sie nötigenfalls Expertisen
oder Stellungnahmen von Fachgremien einholen. Das Ergebnis der
Sachverhaltsfeststellung – und mithin auch die Stellungnahmen von Fachleuten
und -gremien – würdigen die rechtsanwendenden Behörden frei (§ 7
Abs. 4 VRG). Bei der Auslegung und Anwendung der für die Beurteilung
massgebenden unbestimmten Rechtsbegriffe wie "wichtiger Zeuge" oder
"wesentliche Mitprägung" steht der für die Unterschutzstellung
zuständigen Behörde sodann eine besondere Entscheidungsfreiheit im Grenzbereich
zwischen Rechtsanwendung und Ermessensbetätigung zu (vgl. BGE 115 Ib 131
E. 3; VGr, 4. Mai 2011, VB.2010.00707, E. 4.2), deren Handhabung
die Rechtsmittelinstanzen nicht frei überprüfen können (RB 1982 Nr. 37).
Schliesslich führt die Qualifikation des infrage stehenden Objekts als
wichtiger Zeuge nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nicht zwingend
zur Anordnung von Schutzmassnahmen im Sinn von § 205 und § 207 PBG,
sondern nur, wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts
höher zu werten ist als entgegenstehende öffentliche und private Interessen
(VGr, 27. August 2003, VB.2003.00121, E. 2c). Eine solche Interessenabwägung
ist zwar grundsätzlich eine vom Baurekursgericht überprüfbare Rechtsfrage. Bei
der Gewichtung der sich gegenüberstehenden Interessen bestehen jedoch in
verschiedener Hinsicht Beurteilungsspielräume, die in erster Linie von den
Verwaltungsbehörden auszufüllen sind; auch insofern steht ihnen eine von den
Rechtsmittelinstanzen zu beachtende besondere Entscheidungsfreiheit zu (VGr,
31. Oktober 2013, VB.2013.00337, E. 6.5.1; RB 1982 Nr. 37).
3.6
Da
wesentliche Sachverhaltsabklärungen nicht vorlagen, ein weiteres Beweisverfahren
durchgeführt werden muss und dem Beschwerdegegner auch eine gewisse
Ermessensbetätigung zukommt, rechtfertigte sich trotz des Beschleunigungsgebots
eine Rückweisung an den Beschwerdegegner. Dies auch zur Wahrung des
Instanzenzugs und unter Berücksichtigung der zurückhaltenden Überprüfung
spezifisch technischer Fragen.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, dass die vom Regierungsrat gewählte kantonale
Denkmalpflegekommission kein unabhängiges Gutachten erstellen könne, jedoch
gemäss Art. 30 BV ein Anspruch darauf bestehe.
4.2
In
gerichtlichen Verfahren hat nach Art. 30 Abs. 1 BV jede Person unter
anderem Anspruch auf ein unabhängiges und unparteiisches Gericht. Das Gericht
zieht Sachverständige bei, soweit zur Aufklärung des Sachverhaltes besondere
Fachkenntnisse erforderlich sind. Da Gutachten wegen dieser Hilfsfunktion oft
ein bestimmendes Element des rechtlichen Erkenntnisses bilden, müssen
Sachverständige grundsätzlich gleichermassen unabhängig und unparteilich sein
wie die Richterinnen und Richter. Sichergestellt werden soll dadurch, dass ein
Gutachten nicht durch sachfremde, ausserhalb des Verfahrens liegende Umstände
beeinflusst wird (BGE 137 V 210 E. 2.1.3).
4.3
Der
Regierungsrat bestellt eine oder mehrere Kommissionen von Sachverständigen, die
das Gemeinwesen in Fragen des Natur- und Heimatschutzes beraten (§ 216
Abs. 1 PBG). Die Kommissionen können auf Anregung eines Dritten zu Fragen
des Natur- und Heimatschutzes Stellung nehmen (Abs. 3). Eine dieser
Kommissionen ist die Kantonale Denkmalpflegekommission (KDK). Sie wird vom
Regierungsrat gewählt und ist fachlich unabhängig (§ 1 Abs. 2 und 3 der
Verordnung über die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG [VSVK]
vom 12. Januar 2005). Der Umstand allein, dass die Mitglieder einer
Behörde durch die Exekutive ernannt werden, stellt deren Unabhängigkeit und
Unparteilichkeit nicht infrage. Der Sicherung der Unabhängigkeit dient die Wahl
auf Amtsdauer (BGE 142 III 732 E. 3.4.1). Es liegen sodann keine Hinweise
vor, dass die KDK aus anderen Gründen die Anforderungen an die Unabhängigkeit
oder Unparteilichkeit nicht erfüllen würde. Der Abteilungsleiter der Kantonalen
Denkmalpflege ist auch nicht Mitglied der Kantonalen Denkmalpflegekommission.
Liegen bei einzelnen Mitgliedern Ausstandsgründe vor, müssen diese von Amtes
wegen von der KDK beachtet werden. Einer grundsätzlichen Beurteilung durch die
KDK steht damit nichts im Wege.
5.
Es liegt sodann auch kein Verstoss gegen den Grundsatz von
Treu und Glauben vor, indem das Unterschutzstellungsverfahren erst nach der Renovation
eingeleitet wurde. Für die Grosszahl der Umbauarbeiten lag nach Absprache mit
der Denkmalpflegekommission der Stadt Zürich eine Baubewilligung vor, da diese
Arbeiten den Schutzumfang des Gebäudes nicht beeinträchtigten. Erst mit dem
Einreichen der nachträglichen Baubewilligung für die «Revisionspläne», welche
jedoch bereits ohne Bewilligung und Beizug der Denkmalpflegekommission
durchgeführt wurden, wurde das Gebäude in einer Weise verändert welche unter
Umständen die Schutzwürdigkeit beeinträchtigt.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und
steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
Obsiegenden grösseren Gemeinwesen wird bloss ausnahmsweise eine
Parteientschädigung zugesprochen, wenn ausserordentliche Bemühungen nötig
waren, welche über das hinausgehen, wofür das betreffende Gemeinwesen
organisatorisch eingerichtet ist (Plüss, § 17 N. 54). Der Aufwand vor
der zweiten Rechtsmittelinstanz blieb für den Beschwerdegegner jedoch
vergleichsweise bescheiden. Dem Beschwerdegegner ist daher ebenfalls keine
Parteientschädigung zuzusprechen.
7.
Das vorliegende Urteil stellt ebenfalls einen
Zwischenentscheid dar (Bertschi, § 19a N. 32), der gemäss
Art. 93 Abs. 1 BGG nur dann beim Bundesgericht anfechtbar ist, wenn
er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder
wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und
damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 3'595.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen gesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …