zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00488 · 2005-03-03 · de

Denkmalschutz | Denkmalschutz, Legitimation zur Verbandsbeschwerde: Die zur Verbandsbeschwerde berechtigte Vereinigung ist vom angefochtenen Nichteintretensbeschluss, welcher ihr die Rekurslegitimation nach § 338a Abs. 2 PBG abspricht, berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung; sie ist demnach zur Beschwerdeerhebung legitimiert (E.1). Zusammenfassung der bisher ergangenen Rechtssprechung zur Beschwerdelegitimation von Verbänden auf dem Gebiet des Denkmalschutzes (E.3). Im vorliegenden Verfahren hat die Beschwerdeführerin ihre Rekurslegitimation stillschweigend daraus abgeleitet, dass das betroffene Gebäude im so genannten Ergänzungsinventar figuriert. Die Baurekurskommission erwog, dass durch den Eintrag in das Ergänzungsinventar die Schutzwürdigkeit des Gebäudes nicht hinreichend indiziert werde; im Gegenteil ergebe sich daraus, dass die Schutzwürdigkeit schon einmal geprüft und verneint worden sei. Die Aufnahme im Ergänzungsinventar spreche zwar für eine gewisse Qualität der darin aufgeführten Objekte. Sie vermag aber in Anbetracht der fehlenden förmlichen Inventarisierung keine Legitimation des Verbands zu begründen. Die Erwägungen der Vorinstanz sind überzeugend (E.4). Abweisung der Beschwerde (E.5).

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.03.0 VB.2004.00488
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.03.0 VB.2004.00488
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.03.0 VB.2004.00488

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00488
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00488
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.03.2005
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Denkmalschutz
Denkmalschutz, Legitimation zur Verbandsbeschwerde:
Die zur Verbandsbeschwerde berechtigte Vereinigung ist vom angefochtenen Nichteintretensbeschluss, welcher ihr die Rekurslegitimation nach § 338a Abs. 2 PBG abspricht, berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung; sie ist demnach zur Beschwerdeerhebung legitimiert (E.1). Zusammenfassung der bisher ergangenen Rechtssprechung zur Beschwerdelegitimation von Verbänden auf dem Gebiet des Denkmalschutzes (E.3). Im vorliegenden Verfahren hat die Beschwerdeführerin ihre Rekurslegitimation stillschweigend daraus abgeleitet, dass das betroffene Gebäude im so genannten Ergänzungsinventar figuriert. Die Baurekurskommission erwog, dass durch den Eintrag in das Ergänzungsinventar die Schutzwürdigkeit des Gebäudes nicht hinreichend indiziert werde; im Gegenteil ergebe sich daraus, dass die Schutzwürdigkeit schon einmal geprüft und verneint worden sei. Die Aufnahme im Ergänzungsinventar spreche zwar für eine gewisse Qualität der darin aufgeführten Objekte. Sie vermag aber in Anbetracht der fehlenden förmlichen Inventarisierung keine Legitimation des Verbands zu begründen. Die Erwägungen der Vorinstanz sind überzeugend (E.4). Abweisung der Beschwerde (E.5).
Stichworte:
DENKMALPFLEGE
INVENTARISIERUNG
LEGITIMATION
VERBANDSBESCHWERDE
VERBANDSBESCHWERDERECHT
VERBANDSLEGITIMATION
Rechtsnormen:
§ 338a Abs. II PBG
Publikationen:
RB 2005 Nr. 62 S. 156
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Der Stadtrat X erteilte der B
Generalunternehmung am 20. Januar 2004 die baurechtliche Bewilligung für
den Abbruch des Gebäudes Vers.-Nr. 01 und den Neubau eines Mehrfamilienhauses
mit Unterniveau-Garage auf den im Eigentum von E und D stehenden Grundstücken
Kat.-Nrn. 02, 03 und 04, L-Strasse, in X.
II.
Dagegen erhob die Zürcherische
Vereinigung für Heimatschutz am 28. Februar 2004 Rekurs mit dem Antrag,
das Gebäude Vers.-Nr. 01 unter Schutz zu stellen und die erteilte
Baubewilligung aufzuheben. Im Rekursverfahren beantragte die Stadt X, auf den Rekurs
sei nicht einzutreten; in einer ergänzenden Stellungnahme vom 28. Juni
2004 beantwortete sie sodann verschiedene Fragen der Baurekurskommission
betreffend das so genannte "Ergänzungsinventar", in welchem die fragliche
Liegenschaft aufgeführt ist. Die Rekurrentin äusserte sich zu dieser
Stellungnahme mit Eingabe vom 7. August 2004. Die privaten Rekursgegner
bzw. Mitbeteiligten liessen sich nicht vernehmen. Die Baurekurskommission trat
mit Beschluss vom 22. September 2004 auf den Rekurs nicht ein.
III.
Dagegen gelangte die Zürcherische
Vereinigung für Heimatschutz mit Beschwerde vom 24. Oktober 2004 an das
Verwaltungsgericht mit dem Antrag, den Nichteintretensbeschluss aufzuheben und
die Sache zur materiellen Beurteilung an die Baurekurskommission zurückzuweisen,
soweit das Verwaltungsgericht nicht selber entscheide; eventuell seien die
ursprünglichen Teile des Gebäudes mit der Gebäudekubatur, der markanten
Situierung und insbesondere der das Strassenbild prägenden giebel- und
strassenseitigen Fassade zu erhalten und entsprechend zu erneuern; in
verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde die Einholung eines Gutachtens der
kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission sowie die Durchführung eines
Augenscheins beantragt. Die Baurekurskommission verzichtete auf Vernehmlassung.
Die B Generalunternehmung sowie E und D beantragten mit gemeinsamer
Beschwerdeantwort vom 13. Dezember 2004 Abweisung der Beschwerde, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Innert erstreckter Vernehmlassungsfrist
ersuchte auch die Stadt X am 9. Februar 2005 um Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz ist im Sinn von § 21 lit. a
VRG und § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG) vom angefochtenen Nichteintretensbeschluss, welcher ihr die Rekurslegitimation
nach § 338a Abs. 2 PBG abspricht, berührt und hat ein schutzwürdiges
Interesse an dessen Aufhebung; sie ist demnach zur Beschwerdeerhebung
legitimiert (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 98).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die
Beschwerde einzutreten.
2.
Streitgegenstand bildet einzig die Frage,
ob die Baurekurskommission zu Recht auf den Rekurs mangels Rekurslegitimation
nicht eingetreten sei. Wäre der vorinstanzliche Nichteintretensbeschluss
aufzuheben, so wäre die Sache zur materiellen Beurteilung an die Baurekurskommission
zurückzuweisen. Bei dieser prozessualen Lage besteht von vornherein kein Anlass,
im jetzigen Beschwerdeverfahren ein Gutachten zur Schutzwürdigkeit des Gebäudes
Vers.-Nr. 01 einzuholen und/oder einen Augenschein durchzuführen.
3.
Gemäss § 338a Abs. 2 PBG können
sich gesamtkantonal tätige Vereinigungen, die sich  seit wenigstens zehn Jahren
im Kanton statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein
ideellen Zielen widmen, mit Rekurs und Beschwerde gegen baurechtliche
Bewilligungen und überkommunale Gestaltungspläne ausserhalb der Bauzone wehren,
ferner gegen Anordnungen und Erlasse, soweit sie sich auf den III.
Gesetzestitel (Natur- und Heimatschutz, §§ 203 – 217) oder § 238 Abs. 2
(besondere Rücksichtnahme auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes bei der
Gestaltung von Bauten) stützen. Gemäss § 203 Abs. 2 PBG erstellen die
für die Schutzmassnahmen (vgl. §§ 205 – 210 PBG) zuständigen Behörden
(vgl. § 211 Abs. 1 und 2 PBG) über die als schutzwürdig erkannten
Objekte (vgl. § 203 Abs. 1 lit. a – g PBG) Inventare.
Diesen Inventaren kommt auch mit Bezug
auf die Rekurs- und Beschwerdelegitimation der Natur- und Heimatschutzverbänden
gemäss § 338a Abs. 2 PBG eine besondere Bedeutung zu. Wie das
Verwaltungsgericht im Entscheid RB 1990 Nr. 10 erkannt hat,
verschafft die blosse Behauptung, ein nicht inventarisiertes Objekt sei dennoch
schutzwürdig, den Verbänden keinen Zugang zum Rekursverfahren. In RB 1990 Nr. 11
(= BEZ 1990 Nr. 11) hat das Gericht ferner festgehalten, § 338a Abs. 2
PBG dürfe nicht rein prozessual in dem Sinn ausgelegt werden, dass schon die
Berufung auf eine Missachtung des III. Gesetzestitels oder von § 238 Abs. 2
PBG legitimationsbegründend sei. Denn so gesehen könnten diese Verbände
praktisch gegen jede Anordnung rekurrieren, was der Absicht des Gesetzgebers
(Prot. KR 1983-1987, S. 8132 f.) offensichtlich zuwiderliefe. Die
Verbandsbeschwerde komme nur dort zum Zug, wo die Behörde ihren Entscheid auf
den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützte bzw. aufgrund eines
Inventareintrages darauf hätte stützen sollen. Sie setzt grundsätzlich voraus,
dass die angefochtene Anordnung ein bereits förmlich erfasstes (§ 205 PBG)
oder zumindest schon inventarisiertes (§ 203 Abs. 2 PB) Schutzobjekt
im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. a – g PBG betrifft. Sie soll es
den Verbänden ermöglichen, sich gegen alle Anordnungen zu wehren, die mit der
Aufhebung einer förmlichen Unterschutzstellung oder der Entlassung eines Schutzobjekts
aus dem Inventar verbunden sind. Die Verbände können sich daher auch gegen die
Baubewilligung für einen den Abbruch eines inventarisierten Gebäudes
miteinschliessenden Neubau wehren (RB 1996 Nr. 13). Demgegenüber ist
die Aufnahme eines Schutzobjekts in ein Inventar eine blosse Verwaltungshandlung
ohne Verfügungscharakter, die nicht mit Rekurs und Beschwerde angefochten
werden kann, weshalb die zur Verbandsbeschwerde berechtigten Vereinigungen auch
keinen Anspruch auf Mitwirkung im behördlichen Inventarisationsverfahren haben
(RB 1992 Nr. 8).
Von diesem Grundsatz hat die
Rechtsprechung im Wesentlichen zwei Ausnahmen zugelassen. Die eine betraf einen
Sonderfall, wo ein Inventareintrag einzig mangels rechtzeitiger Entdeckung des
Schutzobjekts (erst bei Aushubarbeiten entdeckte Bauteile der Zürcher
Stadtmauer und des alten Predigerklosters) unterblieben und zudem die Schutzwürdigkeit
unbestritten war (RB 1991 Nrn. 3, 9 und 60 = BEZ 1991 Nr. 23 = ZBl 92/1991,
S. 495; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 111 und § 21 N. 97).
Sodann ist die Legitimation der Verbände in Fällen anerkannt worden, in denen
das zuständige Gemeinwesen seiner Pflicht zur Inventarisierung nicht nachgekommen
war und die Schutzwürdigkeit als glaubhaft dargetan und wahrscheinlich
erschien: In einem Fall war die Gemeinde ihrer gesetzlichen Verpflichtung, ein
Inventar zu erlassen, überhaupt nicht nachgekommen (RB 1997 Nr. 2).
In einem zweiten Fall war das fragliche Objekt in der von der kommunalen Natur-
und Heimatschutzkommission beschlossenen Liste enthalten, welche der für die
Inventarfestsetzung zuständige Gemeinderat aus formellen Gründen zur
Überarbeitung zurückgewiesen hatte; ausschlaggebend für die Bejahung der
Legitimation war, dass die Gemeinde die Frist für die Festsetzung des Inventars
versäumt hatte und eine klare Meinungsäusserung der antragstellenden Kommission
vorlag (RB 1996 Nr. 6). Im Urteil VB.2003.00197 vom 10. September
2003 (siehe www.vgrzh.ch) hat das Verwaltungsgericht seine Praxis, die
Rekurslegitimation der Verbände bezüglich nicht inventarisierter Objekte nur in
Ausnahmefällen anzuerkennen, bestätigt: In jenem Fall hatte der Verband zur
Begründung seiner Legitimation geltend gemacht, die Aufnahme des fraglichen
Objekts in das Inventar sei trotz der positiven Empfehlung eines bei der
Vorbereitung mitwirkenden Fachmannes versehentlich unterblieben; das
Verwaltungsgericht gelangte zum Schluss, es liege kein Versehen in dem Sinne
vor, dass eine von der Denkmalpflegekommission in Bezug auf ihre Schutzwürdigkeit
beurteilte und dem Stadtrat zur Inventarisierung vorgeschlagene Baute
unabsichtlich nicht in den stadträtlichen Beschluss betreffend die
Inventarergänzung aufgenommen worden sei; anders als im Fall RB 1996 Nr. 6
stelle das Beharren auf einem Inventareintrag (als Voraussetzung für die
Bejahung der Legitimation des Verbandes) keinen blossen Formalismus dar.
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin hat in ihrem Rekurs an die
Vorinstanz ihre Rekurslegitimation stillschweigend daraus abgeleitet, dass das
Gebäude Vers.-Nr. 01 im so genannten Ergänzungsinventar figuriere. Die
Vorinstanz hat sich hierauf über Entstehung und Funktion dieses
Ergänzungsinventars durch die Stadt X (Abteilung Hochbau) näher informieren lassen.
Laut deren ergänzenden Vernehmlassung vom 28. Juni 2004  hatte die Stadt X
erstmals im Jahre 1979 eine Sichtung aller denkmalpflegerisch- und
ortsbildrelevanten Bauten vorgenommen, wobei 500 Objekte in die engere Auswahl
gelangt seien. Aufgrund einer weiteren Evaluation seien dann 250 Objekte in das
ordentliche Inventar aufgenommen worden, welches mit Stadtratsbeschluss vom 25. März
1980 förmlich festgesetzt worden sei; die anderen 250 Objekte seien aus
administrativen Überlegungen dem so genannten Ergänzungsinventar zugeteilt
worden, welches jedoch explizit nicht Bestandteil des Stadtratsbeschlusses
gebildet habe. Gegenwärtig werde das ordentliche Inventar zum ersten Mal
überarbeitet, dies unter anderem mit dem Ziel, das Ergänzungsinventar aufzuheben.
Dieses vermöge aufgrund der fehlenden Festsetzung durch den Stadtrat keine
Wirkung zu entfalten. Bei den darin aufgeführten Objekten handle es sich
vorwiegend um solche, die einen höheren Wert hinsichtlich des Ortsbildes, nicht
aber als Einzelobjekt aufwiesen; von deren Inventarisierung sei damals
abgesehen worden, weil man der Überzeugung gewesen sei, dass der notwendige
Schutz auch über die baurechtlichen Bestimmungen des PBG (das heisst ohne
förmliche Schutzmassnahmen in Form von Verfügungen) gewährleistet werden könne.
Über diese Objekte bestünden daher keine offiziellen Inventarblätter und damit
auch keine Definitionen betreffend Schutzzweck und -ziel.
Die Baurekurskommission hat – im
Wesentlichen von der vorn in Erwägung 3 dargelegten Rechtsprechung ausgehend – erwogen,
angesichts dieser Funktion des Ergänzungsinventars könne die Rekurslegitimation
nicht daraus abgeleitet werden, dass das fragliche Gebäude darin aufgeführt
sei. Im förmlichen Inventar sei dieses unbestrittenermassen nicht enthalten. Durch
den Eintrag in das Ergänzungsinventar werde die Schutzwürdigkeit des Gebäudes
nicht hinreichend indiziert; im Gegenteil ergebe sich daraus, dass die Schutzwürdigkeit
schon einmal geprüft und verneint worden sei. Dass das fragliche Gebäude
überhaupt einmal in die Evaluation einbezogen und auf diese Weise in das
Ergänzungsinventar gelangt und dass Letzteres aus arbeitstechnischen Gründen im
Hinblick auf eine spätere Überarbeitung des ordentlichen Inventars aufbewahrt
worden sei, spreche zwar für eine gewisse Qualität der darin aufgeführten
Objekte. Damit werde aber eine Schutzwürdigkeit nicht in dem Masse indiziert,
welche trotz fehlender förmlicher Inventarisierung die Legitimation der
Rekurrentin zur Anfechtung der Abbruch- und Baubewilligung zu begründen
vermöge.
4.2
Diese Erwägungen der Vorinstanz überzeugen. Die
Beschwerdeführerin bringt nichts vor, was sie entkräften könnte. Entgegen ihrer
Darstellung sind im so genannten Ergänzungsinventar gerade nicht Objekte
enthalten, die aus dem ordentlichen Inventar "abgestuft" oder
"entlassen" wurden. Im Übrigen wendet sie einzig (erneut) ein, ihre
Rekurslegitimation sei schon deswegen zu bejahen, weil Schutzmassnahmen nach § 210
PBG auch ohne Inventarisierung angeordnet werden könnten. Sie verkennt damit,
dass die genannte Regelung nur für vorsorgliche Schutzmassnahmen gilt, weshalb
sich aus ihr nichts zu Gunsten der Rekurslegitimation ableiten lässt. Letztlich
geht es der Beschwerdeführerin darum, mit ihrem Rechtsmittel die Aufnahme des
Gebäudes Vers.-Nr. 01 ins ordentliche Inventar herbeiführen zu können.
Würde ihr diesbezüglich die Rekurslegitimation zuerkannt, so liefe das darauf
hinaus, dass sie sich auf dem Rechtsweg gegen die Nichtaufnahme in das
ordentliche Inventar wehren könnte, was wie erwähnt (vorn E. 3)
gefestigter Rechtsprechung widerspricht (RB 1992 Nr. 8). Wenn ihr
diesbezüglich kein ordentliches  Rechtsmittel zusteht, bedeutet dies anderseits
nicht, dass sie sich nicht in einer früheren Phase für die Aufnahme des
fraglichen Gebäudes in das ordentliche Inventar hätte einsetzen können. Das hat
sie jedoch, worauf die Beschwerdegegner zutreffend hinweisen, weder bei der
Erstellung des Inventars im Jahre 1979/80 noch bei dessen im Jahr 2003 aufgenommenen
Überarbeitung getan.
4.3
Im Übrigen bringt die Beschwerdeführerin nichts
vor, was auf eine Schutzwürdigkeit des fraglichen Gebäudes hindeuten würde.
Dafür bestehen denn auch aufgrund der vorliegenden Akten (abgesehen von der
nach dem Gesagten nicht hinreichenden Tatsache, dass die fragliche Baute bei
der erstmaligen Erstellung des Inventars in Betracht gezogen wurde und hernach
im so genannten Ergänzungsinventar verlieb) keinerlei Anhaltspunkte. Im
Gegenteil ist das Gebäude auch im Rahmen der im Jahr 2003 aufgenommenen
Überarbeitung des Inventars nicht in den Schlussentwurf aufgenommen worden,
worauf der Stadtrat X bereits in seiner ersten Vernehmlassung vom 6. Mai
2004 an die Rekursbehörde hingewiesen hat. Zudem befindet sich das Gebäude
nicht in einer Ortsbildschutzzone. Es ist demnach auch in materieller Hinsicht
festzustellen, dass im vorliegenden Fall die Schutzwürdigkeit des Gebäudes
weder glaubwürdig dargetan noch als wahrscheinlich erscheint. Auch aus dieser
Sicht liegt kein Sonderfall vor, der es in Verbindung mit dem von der Beschwerdeführerin
allein geltend gemachten Umstand (Eintrag des Gebäudes im so genannten
Ergänzungsinventar) rechtfertigen würde, ihr die Rekurslegitimation abweichend
vom Grundsatz, dass Letztere nur bezüglich inventarisierter Objekte gegeben
ist, zuzusprechen.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Zudem ist sie zu verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerin sowie den
Mitbeteiligten eine Parteientschädigung im angemessenen Umfang von insgesamt Fr. 2'000.-
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'090.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführerin wird
verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 2 sowie den Mitbeteiligten binnen dreissig
Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils eine Parteienschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu entrichten.
5.    Mitteilung an …