zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00800 · 2020-09-10 · de

Festsetzung Strassenprojekt | Strassenprojekt; Vermeidung Schleichverkehr. Wurde mit dem Rekursentscheid ein kommunaler Nutzungsplan aufgehoben, hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob dadurch in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet wurde. Dabei darf sich das Verwaltungsgericht insofern eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, als es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. In der Strassenplanung hat die Planungsbehörde eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und einen Ermessensentscheid zu fällen, der im gerichtlichen Verfahren daher nur mit Zurückhaltung überprüft wird. Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (E. 4.3). Der Beschwerdeführerin 1 kommt im Rahmen des strittigen Strassenprojekts Autonomie zu (E. 5.1). Von Anfang an und auf Weisung höherer Stellen musste eine restriktive Unterbrechung der Strasse geplant werden, und es fanden dazu umfangreiche Abklärungen statt (E. 5.2 ff.). Es ist nicht zu erkennen, weshalb den Kunden der Geschäfte in den Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft ein Zeitverlust von wenigen Minuten bei der Anfahrt nicht zumutbar wäre (E. 5.6). Es liegt weder eine Grundrechtsverletzung noch eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit vor (E. 6). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2018.00800
Zurich Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2018.00800
Zurigo Verwaltungsgericht 10.09.2020 VB.2018.00800

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00800
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00800
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 10.09.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.07.2023 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Festsetzung Strassenprojekt
Strassenprojekt; Vermeidung Schleichverkehr.
Wurde mit dem Rekursentscheid ein kommunaler Nutzungsplan aufgehoben, hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob dadurch in rechtsverletzender Weise die kommunale Planungsautonomie missachtet wurde. Dabei darf sich das Verwaltungsgericht insofern eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, als es bei der Projektierung um spezifisch technische Fragen geht. In der Strassenplanung hat die Planungsbehörde eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und einen Ermessensentscheid zu fällen, der im gerichtlichen Verfahren daher nur mit Zurückhaltung überprüft wird. Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen und nicht sein Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (E. 4.3). Der Beschwerdeführerin 1 kommt im Rahmen des strittigen Strassenprojekts Autonomie zu (E. 5.1). Von Anfang an und auf Weisung höherer Stellen musste eine restriktive Unterbrechung der Strasse geplant werden, und es fanden dazu umfangreiche Abklärungen statt (E. 5.2 ff.). Es ist nicht zu erkennen, weshalb den Kunden der Geschäfte in den Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft ein Zeitverlust von wenigen Minuten bei der Anfahrt nicht zumutbar wäre (E. 5.6). Es liegt weder eine Grundrechtsverletzung noch eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit vor (E. 6).
Gutheissung.
Stichworte:
FAHRVERBOT
INTERESSENABWÄGUNG
KOGNITION
SCHLEICHVERKEHR
SCHRANKEN
SPERRUNG
STRASSENPROJEKT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERKEHRSANORDNUNG
VERKEHRSBERUHIGUNGSMASSNAHME
VERKEHRSZUNAHME
Rechtsnormen:
Art. 26 BV
Art. 27 BV
§ 6 Abs. I StrassG
§ 14 StrassG
Art. 3 Abs. IV SVG
§ 21 Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00800
VB.2018.00801
Urteil
der 3. Kammer
vom
10. September 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
1.    Gemeinde Rümlang,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA B,
2.    Schweizerische Eidgenossenschaft,
vertreten durch das Bundesamt für Strassen ASTRA, Abteilung Strasseninfrastruktur
Ost,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.    C,
2.    Erbengemeinschaft D, nämlich:
2.1.    E,
2.2.    F,
2.3.    G,
alle vertreten durch RA H,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Festsetzung
Strassenprojekt,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Die Inertstoff-Deponie Chalberhau als auch das
Industriegebiet Eich auf dem Gebiet der Gemeinden Rümlang und Opfikon liegen
mit etwas Abstand parallel zur Autobahn A1 im Raum der Ausfahrt Seebach
und werden voneinander getrennt durch die Birchstrasse, die als Autobahnzu- und
-abfahrt ausgestaltet wurde. Mitten durch das Gebiet Eich verläuft die
Industriestrasse; die Gemeindegrenze zwischen Opfikon und Rümlang liegt bei der
Liegenschaft Industriestrasse 40. Nach der Liegenschaft Industriestrasse 46
zweigt die Eichstrasse ab, welche weiteres Gewerbe zwischen Industriestrasse
und Bahnanlagen erschliesst. Die Industriestrasse ging vor der Erschliessung
der Deponie Chalberhau in die Tempelhofstrasse über, wo diese unter der
Birchstrasse hindurchführt.
B.
Der kantonale Richtplan verlangte für die
Erschliessung der Deponie Chalberhau die Anbindung der Industriestrasse an die
Birchstrasse. Die Deponie Chalberhau wird erschlossen über die
Tempelhofstrasse. Im Rahmen des Erschliessungsprojekts wurde die Tempelhof­strasse
Richtung Industriegebiet Eich nach der Unterquerung der Birchstrasse in einem
Bogen von etwa 180° in die Industriestrasse geführt. Die Industriestrasse
mündet nun neu in die Birchstrasse über einen lichtsignalgesteuerten
dreiarmigen Knoten, welcher die Ausfahrt in die Birchstrasse (auch von der
Tempelhofstrasse her) in beide Richtungen (Richtung A1 und Richtung Opfikon)
erlaubt; auf der Birchstrasse wurde von der A1 her und in Gegenrichtung je eine
Abzweigespur für die Industriestrasse eingerichtet. Die Industriestrasse bildet
damit neu eine direkte Verbindung zwischen der – am Beginn des Industriegebiets
Eich in Opfikon parallel zur Birchstrasse verlaufenden – als
Hauptverkehrsstrasse ausgestalteten Schaffhauserstrasse im Osten und der
ebenfalls als Hauptverkehrsstrasse ausgestalteten Birchstrasse im Westen.
Dazwischen liegen das Wohngebiet Frohdörfli (Opfikon) und das Industriegebiet
Eich (Opfikon und Rümlang).
C.
Damit die neu entstandene Verbindung zwischen der
Schaffhauserstrasse und der Birchstrasse über die Industriestrasse nicht als
Schleichweg missbraucht würde – von der Schaffhauserstrasse führte der nicht
abgekürzte Weg über die Glattal- zur Birchstrasse; ab der Birchstrasse führte
der Weg über die Rohrstrasse zur Schaffhauser­strasse –, verlangten die
Volkswirtschaftsdirektion (Amt für Verkehr; AFV) sowie das Bundesamt für
Strassen (ASTRA) eine Unterbrechung der Industriestrasse, was zwingender
Bestandteil des Konzepts zur Erschliessung der Deponie Chalberhau und der
Teilrevision des kommunalen Verkehrsplans bzw. Inhalt des geänderten
Richtplantextes war.
D.
Die Unterbrechung der Industriestrasse als Bestandteil des
Knotenprojekts Birch-/In­dustriestrasse sah der Bericht der T AG vom 20. August
2014 auf der Gemeindegrenze bei der Liegenschaft Industriestrasse 40 vor.
Am 12. Mai 2016 fand eine Informationsveranstaltung "zu aktuellen
Planungen im Gebiet Eich in Rümlang und Opfikon" im Sinn von § 13 des
kantonalen Strassengesetzes vom 27. September 1981 (StrG) statt, wonach
die
Projekte [für eine Gemeindestrasse] der Bevölkerung vor der Kreditbewilligung
in einer Orientierungsversammlung oder durch öffentliche Auflage zur
Stellungnahme zu unterbreiten sind. Eine weitere Veranstaltung im Sinn von § 13
StrG fand am 4. Oktober 2017 statt, wo es um die Art und Weise der
Unterbrechung der Industriestrasse ging. Im Amtsblatt vom 12. Januar 2018
wurde das Projekt zur Unterbrechung der Industriestrasse Höhe Liegenschaft Nr. 40
mittels elektronisch gesteuerter Schranke im Sinn der öffentlichen Planauflage
nach § 16 StrG publiziert und die Möglichkeit der Einsprache (§ 17 Abs. 2
StrG) eröffnet. Mit Beschluss vom 20. März 2018 (im Amtsblatt vom 13. April
2018 publiziert) setzte der Gemeinderat Rümlang das von der U AG vom 12. März
2018 ausgearbeitete und vom AFV sowie vom ASTRA genehmigte Projekt zur
Unterbrechung bzw. Sperrung der Industriestrasse fest; erfolgte Einsprachen
wurden nicht berücksichtigt.
II.
Gegen den Beschluss des Gemeinderats
Rümlang vom 20. März 2018 erhoben C, Eigentümerin einer Liegenschaft an
der Industriestrasse, sowie die Erbengemeinschaft D, bestehend aus E, F und G, ebenfalls
Eigentümer einer Liegenschaft an der Industriestrasse, mit Eingabe vom 9. Mai
2018 Rekurs an das Baurekursgericht und verlangten die ersatzlose Aufhebung des
angefochtenen Beschlusses sowie von dessen Genehmigung. Eventualiter seien
(2.) der angefochtene Festsetzungsbeschluss und die kantonale Genehmigung
aufzuheben und zur erneuten Prüfung einer anderen geeigneten verkehrlichen
Massnahme (bspw. Fahrverbot mit Zubringerdienst) an die Gemeinde Rümlang
zurückzuweisen. Subeventualiter sei (3.) das Strassenbauprojekt
dahingehend anzupassen, dass die Schrankenanlage in Richtung Knotenbereich
Birchstrasse versetzt werde, mindestens aber so, dass ihre Grundstücke an der Industriestrasse
von der Schaffhauserstrasse her für den motorisierten Verkehr erschlossen
blieben. Subsubeventualiter seien (4.) die folgenden Verbesserungen im
Sinn von flankierenden Massnahmen vorzunehmen: (a)
Es
sei die dauerhafte Zufahrtsberechtigung gemäss Ziff. 3 des
Benutzungsreglements auf die Gewerbetreibenden und ihre Kunden sowie Lieferanten
auszuweiten; und (b) es seien direkt neben der Schrankenanlage geeignete Abstellflächen
(Parkplätze) für Lieferanten, Kunden etc. der Liegenschaften Industriestrasse vorzusehen;
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MWST zulasten der
Rekursgegnerinnen (Politische Gemeinde Rümlang und Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Zürich). In prozessualer Hinsicht verlangten die Rekurrenten die
Durchführung eines Augenscheins sowie eine Expertise zu dem infolge der neuen
Erschliessung an die Birchstrasse (Autobahnzubringer) zu erwartenden Mehr- bzw.
Schleichverkehr.
Die Gemeinde Rümlang verlangte die Abweisung
des Rekurses unter Hinweis darauf, dass das Deponieprojekt nur unter der
Bedingung einer Unterbrechung der Industriestrasse bewilligt worden sei, was
das AFV in seiner Vernehmlassung bestätigte. In den weiteren Rechtsschriften
hielten die Parteien an ihren Standpunkten fest. Am 24. August 2018 führte
das Baurekursgericht einen Referentenaugen­schein durch. Im Anschluss daran
schlug der Referent einen Testbetrieb für ein Jahr mittels eines Fahrverbots
unter Ausnahme des Zubringerverkehrs auf der Industriestrasse vor. Während die
Rekurrierenden damit einverstanden waren, schlug die Gemein­de Rümlang als
Gegenvorschlag ein Jahr Testbetrieb mit der nach Projekt vorgesehenen Schranke
vor, dem auch das AFV zustimmen konnte. Mit Entscheid vom 8. November 2018
hiess das Baurekursgericht den Rekurs gut und hob den Beschluss des
Gemeinderates Rümlang vom 20. März 2018 ersatzlos auf. Die Kosten des
Verfahrens auferlegte es dem Gemeinderat Rümlang und verpflichtete diesen zu
einer Umtriebsentschädigung an die Rekurrentinnen von Fr. 2'000.-.
III.
A.
Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. November
2018 erhob die Politische Gemeinde Rümlang mit Eingabe vom 10. Dezember
2018 Beschwerde am Verwaltungsgericht (Verfahren VB.2018.00800) und verlangte,
(1.) der angefochtene Entscheid der Vorinstanz (Geschäft R4.2018.00074)
vom 8. November 2018 sei aufzuheben und der Gemeinderatsbeschluss (GRB 87)
der Beschwerdeführerin vom 20. März 2018 betreffend Festsetzung
Strassenprojekt Unterbrechung Industriestrasse damit zu bestätigen. (2.) Eventualiter
sei der Entscheid der Vorinstanz im Geschäft R4.2018.00074 vom 8. November
2018 aufzuheben und die Angelegenheit zur ergänzenden Feststellung des
Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
(3.) Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der hierfür
solidarisch haftenden Beschwerdegegnerinnen. Das Baurekursgericht beantragte am
21. Februar 2019 die Abweisung der Beschwerde ohne Bemerkungen. In der
Beschwerdeantwort vom 18. März 2019 verlangte die Beschwerdegegnerschaft (C
und die Erben von D) die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten
werden könne. Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen
zur Entscheidung über die weiteren in der Rekursschrift gestellten Eventual-
und Subeventualbegehren; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl.
MWST zulasten der Beschwerdeführerin. In der Replik vom 25. April 2019
hielt die Gemeinde Rümlang an ihren gestellten Anträgen fest und verlangte
zusätzlich, es sei ein Zwischenentscheid über die Frage zu fällen, ob auf die
Beschwerde des ASTRA (im Verfahren VB.2018.00801; dazu sogleich B.) eingetreten
werden könne und bejahendenfalls jenes Verfahren mit dem vorliegenden zu
vereinigen.
B.
Am 10. Dezember 2018 hatte auch die
Schweizerische Eidgenossenschaft, vertreten durch das ASTRA, gegen den
Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. November 2018 Beschwerde am
Verwaltungsgericht erhoben und beantragt, (1.) der angefochtene Entscheid
sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Weiter sei (2.) dem ASTRA Parteistellung im Verfahren einzuräumen,
(3.) Akteneinsicht zu gewähren und (4.) eventualiter sei dem ASTRA im
Rahmen des rechtlichen Gehörs Gelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts zu
gewähren, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Das Baurekursgericht
verzichtete am 21. Februar 2019 auf Vernehmlassung. In der
Beschwerdeantwort vom 18. März 2019 verlangte die Beschwerdegegnerschaft
die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
(2.) Eventualiter sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen zur
Entscheidung über die weiteren in der Rekursschrift gestellten Eventual- und
Subeventualbegehren, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MWST zulasten
der Beschwerdeführerin. In der Vernehmlassung vom 25. April 2019 verlangte
die Gemeinde Rümlang als Mitbeteiligte die Vereinigung der Verfahren und die
Zulassung des ASTRA als Prozesspartei. Das ASTRA hielt in der Replik vom 3. Mai
2019 an seinen Anträgen und Standpunkten fest.
C.
Mit selbständig eröffnetem Zwischenentscheid
(Beschluss) vom 5. Juni 2019 stellte das Gericht fest, dass die
Schweizerische Eidgenossenschaft, vertreten durch das ASTRA, und dieses zur
Beschwerde legitimiert seien. Das Verfahren VB.2018.00801 wurde mit dem
Verfahren VB.2018.00800 vereinigt und dessen Akten wurden zu den Akten des
Verfahrens VB.2018.00800 genommen. Die Eidgenossenschaft als nunmehr
Beschwerdeführerin 2 erhielt Gelegenheit, sich zu den bisherigen Eingaben
im Verfahren VB.2018.00800 zu äussern. Ausserdem wurde der Schriftenwechsel,
der in beiden Verfahren bis zur Replik fortgeführt worden war, gemeinsam
weitergeführt. Mit Eingabe vom 2. Juli 2019 nahm das ASTRA zu den
bisherigen Eingaben Stellung und hielt an seinen Anträgen und Vorbringen fest.
D.
Mit Eingaben vom 23. August 2018 hielt die
Beschwerdegegnerschaft an ihrem Standpunkt fest, ebenso das ASTRA in der
Vernehmlassung vom 4. September 2019. Die weiteren Rechtsschriften der
Beschwerdegegnerschaft vom 6. September 2019 und des ASTRA vom 23. September
2019 brachten keine Annäherung der Standpunkte.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Vorliegend
ist ein kommunales Strassenprojekt angefochten. Das Verwaltungsgericht ist zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung
mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Die Beschwerdeführerin 2
(Schweizerische Eidgenossenschaft) und das sie vertretende ASTRA sind gemäss
Zwischenentscheid vom 5. Juni 2019 zur Beschwerde legitimiert (vorn
III.C.). Dieser Entscheid wurde nicht angefochten.
1.3
Die Beschwerdeführerin 1 beruft sich
für ihre Legitimation auf
§ 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 2 VRG, wonach Gemeinden unter anderem zur Beschwerde
legitimiert sind, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die
Kantons- oder die Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der
Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig
verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen (lit. c). Die Beschwerdeführerin 1 sieht sich mit
der Aufhebung des Strassenprojekts durch die Vorinstanz in der Erfüllung ihrer
gesetzlichen Aufgaben tangiert und in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt.
1.4
Die
Beschwerdeführerin 1 beruft sich ausdrücklich auch auf eine Verletzung
ihrer Gemeindeautonomie, indem sie durch den Entscheid des Baurekursgerichts in
ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt, insbesondere im Planungs-
und Baurecht bzw. im Bereich des Baus und Unterhalts kommunaler Strassen,
berührt werde (dazu Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 118; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1917,
1931). Die Gemeindeautonomie wird von Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar
2005 (KV) nach Massgabe des kantonalen Rechts garantiert. Die Projektierung und
Festsetzung strassenbaulicher Projekte für Gemeindestrassen obliegt der
Gemeinde bzw. deren Organen (§ 12 Abs. 2 und § 15 Abs. 2
StrG). Damit ist die Beschwerdeführerin 1 vorliegend in ihrer Eigenschaft
als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt. Ob die beanspruchte Autonomie
überhaupt besteht und bejahendenfalls auch tatsächlich verletzt wurde, ist im
Folgenden in der Sache zu klären (VGr, 12. Mai 2016, VB.2016.00052/55, E. 2;
29. Januar 2013, VB.2012.00695, E. 1.4 mit Hinweisen; Bertschi, § 21
N. 118).
2.
Vorweg ist die Frage nach dem Streitgegenstand zu
beantworten. Gegenstand des Rekursverfahrens kann einerseits nur sein, was auch
Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger
Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Anderseits bestimmt sich der
Streitgegenstand nach der im Rekursantrag verlangten Rechtsfolge. Der Antrag
muss klar, eindeutig und unbedingt sein und ist massgebend zur Bestimmung des
Streitgegenstands. Die Begründung bildet zwar nicht Bestandteil des
Streitgegenstands, ist jedoch allenfalls als Hilfsmittel zur Konkretisierung
der Begehren heranzuziehen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a, N. 45 ff.).
2.1
Im Hauptantrag
hatte die (heutige) Beschwerdegegnerschaft im Rekurs die ersatzlose Aufhebung
des Beschlusses des Gemeinderates Rümlang vom 20. März 2018 verlangt, mit
welchem das Projekt Unterbrechung Industriestrasse festgesetzt worden war. Wie
sich aus der Begründung ergibt, die zur Konkretisierung eines Antrags
beigezogen werden darf (vorn 2.), fusste dieser Antrag einerseits darauf, dass
die Sperrung der Industriestrasse einer – hier angeblich fehlenden – Grundlage
im kommunalen Richtplan bedurft hätte, da mit der Sperrung eine massive
Änderung für deren Benutzer entstanden sei; das Projekt sei mangels
hinreichender planungsrechtlicher Grundlage aufzuheben. Diesen Standpunkt nimmt
auch die Beschwerdeführerin 2 ein (hinten E. 4.2). Anderseits
verlangten sie die Aufhebung des streitgegenständlichen Strassenprojekts, weil
die Beschwerdeführerin 1 die Minimierung des Schleichverkehrs mit einem
völlig unverhältnismässigen Mittel (komplette Sperrung und Abschottung zur
bestehenden Erschliessung) angegangen habe. Eine funktionsgerechte
Erschliessung sei so nicht mehr möglich, was § 14 StrG und den Grundsatz verletze,
dass staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig
sein müsse (Art. 5 Abs. 2 BV).
2.2
Die
Vorinstanz hiess den Rekurs im angefochtenen Entscheid vom 8. November
2018 gut und hob den Beschluss des Gemeinderats Rümlang vom 20. März 2018
ersatzlos
auf. Vorab erwog sie zum Vorwurf der Verletzung der planungsrechtlichen
Stufenfolge, der Charakter einer rechtsverbindlichen Anordnung hinsichtlich der
projektierten Unterbrechung bzw. Sperrung der Industriestrasse komme einzig dem
vorliegend angefochtenen Gemeinderatsbeschluss vom 20. März 2018 zu, nicht
aber dem Schreiben der Volkswirtschaftsdirektion vom 6. April 2018 mit
Verweis auf die Verfügung Nr. 5050 vom 5. April 2017. Indessen sei
mit Bezug auf die Erschliessung der Deponie Chalberhau und die Modifikation der
Erschliessungssituation des Industriegebiets Eich eine Teilrevision des
Verkehrsplans durchgeführt worden. Die Sperrung der Industriestrasse sei damit,
wie auch im erläuternden Bericht zur Teilrevision des Verkehrsplans
festgehalten, implizit Teil der übergeordneten Planung geworden. Das Fehlen
einer ausdrücklichen Bestimmung im Richtplantext des kommunalen Verkehrsplans
allein vermöchte die Rechtsfehlerhaftigkeit des angefochtenen Entscheids somit
nicht zu begründen. Damit verneinte die Vorinstanz eine (ersatzlose) Aufhebung
des Strassenprojekts, soweit diese mit einer Verletzung der planungsrechtlichen
Stufenfolge begründet worden war (dazu hinten E. 4.2).
2.3
Hingegen
bejahte die Vorinstanz einen Eingriff und eine Betroffenheit der
Beschwerdegegnerschaft in verfassungsmässig geschützten Rechten, weshalb sie
den Beschluss des Gemeinderats Rümlang vom 20. März 2018
ersatzlos
aufhob, was nachfolgend zu prüfen bleibt (hinten E. 5 und 6). Die
Beschwerdeführerin 2 führte dazu aus, mit dem vorinstanzlichen Entscheid
fielen nunmehr jegliche Verkehrsunterbrechungsmassnahmen weg; ferner sei auch
keine Rückweisung an die Beschwerdeführerin 1 erfolgt, damit sie eine
mildere Massnahme anordne. Soweit die Beschwerdeführerin 2 damit sinngemäss
andeuten will, dass die Vorinstanz über die Anträge im Rekursverfahren
hinausgegangen sei, ist ihr nicht zu folgen. Aus dem angefochtenen Entscheid
geht hervor, dass die Vorinstanz ein Fahrverbot mit Zubringerdienst als
genügend erachtete. Bei dieser Massnahme handelt es sich um eine funktionelle
Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des
Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) und nicht um eine
"mildere"
strassenbauliche
Massnahme. Funktionelle
Verkehrsanordnungen sind nicht nach §§ 12 ff. StrG im
strassenbaulichen Projektierungsverfahren durch die Gemeinde, sondern nach § 4
Abs. 2 der Kantonalen Signalisationsverordnung (KSigV) vom 21. November
2001 durch die Kantonspolizei im Auftrag der ansprechenden Gemeinde zu
erlassen. Wenn die Vorinstanz demnach den angefochtenen Entscheid aufhob, weil
aus ihrer Sicht nicht eine strassenbauliche Massnahme, sondern eine funktionelle
Verkehrsanordnung angezeigt sei, erscheint dies aus ihrer Sicht nur konsequent.
Sie verhinderte damit aber weder die Anordnung einer milderen (funktionellen)
Massnahme noch hatte sie im vorliegenden Zusammenhang, wo es gerade um die
Aufrechterhaltung einer
baulichen
Massnahme geht, eine Rückweisung an
die Beschwerdeführerin 1 anzuordnen. Damit bewegte sie sich jedenfalls
nicht ausserhalb des Streitgegenstands.
3.
3.1
Die
Vorinstanz hiess den Rekurs der heutigen Beschwerdegegnerschaft gut. Die
vorgesehene Schranke auf Höhe Industriestrasse 40 verunmögliche die Zufahrt
zu den Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft von der Seite der
Schaffhauserstrasse und damit vom Zentrum Opfikon her, während die Zufahrt von
der Seite der Birchstrasse weiterhin gewährleistet sei. Die Eigentumsgarantie
könne auch beim Entzug faktischer Vorteile angerufen werden. Zwar sei
vorliegend nicht grundsätzlich von einem Eingriff in verfassungsmässig
geschützte Eigentumsrechte auszugehen, sei doch eine Zufahrt zu den Liegenschaften
der Beschwerdegegnerschaft nach wie vor möglich. Dass diese Zufahrt die
Inkaufnahme eines gewissen Umwegs erfordere, sei nicht relevant. Ein Anspruch
auf eine in jeder Hinsicht optimale Strassenverbindung bestehe unter dem Titel
von Art. 26 Abs. 1 BV nicht. Jedoch sei eine gewisse Betroffenheit,
gerade im Hinblick auf die das X-Handelsgewerbe betreibende Mieterschaft, die
Nähe zum V-Center und die Erreichbarkeit durch Passanten und Automobilisten zu
bejahen. Angesichts der auf Dauer vorgesehenen Sperre der Industriestrasse sei
die Betroffenheit der Beschwerdegegnerinnen in verfassungsmässigen Rechten zu
bejahen. An einer wirksamen Durchfahrtsbeschränkung auf der Industriestrasse
bestehe ein erhebliches öffentliches Interesse, denn deren Nutzung als kurze
Verbindung zur und von der Autobahn liege auf der Hand. Das öffentliche
Interesse bestehe einerseits in der Umsetzung des gesamtheitlichen sinnvollen
Verkehrskonzepts zur Erschliessung der Deponie Chalberhau und des
Industriegebiets Eich, anderseits im Schutz des Wohnquartiers Frohdörfli vor
den negativen Auswirkungen des Schleichverkehrs. Die Eignung der geplanten
Schrankenanlage zur Erfüllung dieses Zwecks stehe ausser Frage. Allerdings sei
entsprechend dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz das jeweils mildeste von
mehreren möglichen Mitteln anzuordnen, das den geforderten Zweck noch erfülle.
Beidseits des Standorts der geplanten Schrankenanlage finde sich eine Struktur
lokalen Gewerbes, spezialisiert auf den Verkauf von X, die mit der Schranke
zerschnitten würde. Es sei von einigem Gewicht, dass Kunden gar ausbleiben
könnten aufgrund des Wegfalls der Verbindung. Die Beschwerdeführerin 1
habe nicht überzeugend dartun können, dass die Anordnung eines Fahrverbots
unter Ausnahme des Zubringerverkehrs von vornherein den vorgesehenen Zweck
nicht erfüllen könnte. Damit erweise sich das vorgesehene Projekt, eine
"doch eher unübliche" Schrankenanlage, einstweilen nicht als
verhältnismässig.
3.2
Die
Beschwerdeführerin 1 macht geltend, die Unterbrechung der Industriestrasse sei
eine Auflage des ASTRA im Rahmen der Erschliessung der Deponie Chalberhau und
des Industriegebiets Eich gewesen. Das ASTRA und der Kanton Zürich (AFV) hätten
den Ausbau der Industriestrasse von dieser Massnahme abhängig gemacht. Die
Beschwerdeführerin 1 habe dies mit Beschluss vom 20. März 2018 umgesetzt.
Das von der Vorinstanz bevorzugte Fahrverbot unter Ausnahme des
Zubringerverkehrs stelle einen Eingriff in die Gemeindeautonomie dar, wobei
nicht leichtfertig und ohne eingehende Sachverhaltsabklärungen in die
Ermessensausübung eingegriffen werden dürfe. Der geplanten Schrankenanlage
seien umfangreiche Abklärungen vorausgegangen. Die Anbindung einer
Gemeindestrasse (Industriestrasse) an einen Autobahnzubringer stelle eine
Ausnahme dar, die nur mit einer permanenten Verkehrsunterbrechung im Perimeter vom
ASTRA bewilligt worden sei. Ein Fahrverbot mit Ausnahme des Zubringerverkehrs
sei untauglich; es bedürfe einer Sperre auf der Industriestrasse.
3.3
Die Beschwerdeführerin 2
macht in ihrer Beschwerde vom 10. Dezember 2018 geltend, der Knoten
Birchstrasse/Industriestrasse sei nur zur Aufnahme des Deponieverkehrs geplant
und genehmigt worden und nur unter der Voraussetzung, dass eine permanente
Unterbrechung auf der Industriestrasse durchgesetzt werde. Ohne diese ergebe
sich ein erheblicher Mehrverkehr auf der Industriestrasse. Mit dem
vorinstanzlichen Entscheid falle die Verkehrsunterbrechung ganz weg, da diese
aufgehoben worden sei; die Beschwerdeführerin 1 sei auch nicht angewiesen
worden, eine andere oder mildere Verkehrsunterbrechungsmassnahme anzuordnen.
Der Hinweis auf eine "üblicherweise" genügende verkehrliche Massnahme
(wie ein Fahrverbot unter Ausnahme des Zubringerverkehrs) ersetze die
Einzelfallbeurteilung unter Einbezug der konkreten Umstände nicht. Die geplante
Schranke sei unter Einbezug diverser Stellen, Fachspezialisten und kompetenter
Fachbehörden festgesetzt worden. Anhand dieser Beurteilung bestehe im Knoten
Birch-/Industriestrasse keine Kapazität für den motorisierten
Individualverkehr, was die Unterbrechung der Industriestrasse bedinge.
3.4
Dem hält
die Beschwerdegegnerschaft entgegen, die Massnahmen zur Vermeidung von
Schleichverkehr seien im Grundsatz nicht bestritten, doch habe die
Beschwerdeführerin 1 keine milderen Mittel geprüft und sich mit einem
Fahrverbot unter Ausnahme des Zubringerdienstes nicht auseinandergesetzt. Mit
der Vermeidung von Schleichverkehr könne der bestehende Verkehr der
Gewerbetreibenden nicht gemeint sein, sondern nur zusätzlicher Verkehr. Weder
das ASTRA noch der Kanton hätten je eine "restriktive" Unterbrechung
der Industriestrasse gefordert noch bauliche Massnahmen zur Vermeidung des
Schleichverkehrs verlangt; vielmehr hätte dieser gemäss dem Schreiben des ASTRA
vom 2. Dezember 2016 nur "minimiert" werden müssen. Der Kanton
Zürich habe einem versuchsweisen Fahrverbot unter Ausnahme des
Zubringerverkehrs ohne Vorbehalt zugestimmt. Eine Verletzung der
Gemeindeautonomie liege sodann nicht vor. Die Beschwerdeführerin 1 habe
sich vielmehr von unsachlichen Erwägungen leiten lassen und ihr Ermessen nicht
korrekt und verhältnismässig ausgeübt. Sie habe nicht aufgezeigt, welche
milderen Massnahmen geprüft worden seien und weshalb ein Fahrverbot unter
Ausnahme des Zubringerverkehrs untauglich sei. Die Beschwerdeführerin 2
habe sich in den bisherigen Vernehmlassungen nie mit der Verhältnismässigkeit
und dem empfohlenen Fahrverbot auseinandergesetzt; die Beschwerde sei
unzureichend begründet. In der verkehrstechnischen Untersuchung [der T AG]
vom 11. Februar 2015 habe keine Interessenabwägung stattgefunden, und in derjenigen
vom 20. August 2014 sei ein Fahrverbot empfohlen worden. Die Wirksamkeit
eines Fahrverbots werde nicht substanziiert bestritten. Fraglich sei nur, auf
welche Weise dem Mehrverkehr verhältnismässig zu begegnen sei.
4.
4.1
Nach § 14
StrG sind Strassen entsprechend ihrer Bedeutung und Zweckbestimmung nach den
jeweiligen Erkenntnissen der Bau- und Verkehrstechnik, mit bestmöglicher
Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung sowie unter Beachtung
der Sicherheit, des Umweltschutzes, der Wirtschaftlichkeit und mit sparsamer
Landbeanspruchung zu projektieren; die Bedürfnisse des öffentlichen Verkehrs,
der Fussgänger, der Radfahrer sowie der Behinderten und Gebrechlichen sind
angemessen zu berücksichtigen.
4.2
Beim
vorliegenden Strassenprojekt im Sinn von §§ 12 ff. StrG handelt es
sich um einen Sondernutzungsplan. Als solcher hat das Projekt grundsätzlich der
Richtplanung zu entsprechen (§ 16 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 [PBG]). Der Sondernutzungsplan weist einen derart hohen
Konkretisierungsgrad auf, dass er materiell einem Bauprojekt entspricht; nach § 309
Abs. 2 PBG gilt die Baubewilligung als mit der Projektfestsetzung erteilt
(VGr, 22. März 2018, VB.2016.00349, E. 4.1 mit Hinweisen). Wie die
Vor­instanz zu Recht festhielt, wurde die
Sperrung der
Industriestrasse Teil der übergeordneten (Richt-)Planung, selbst wenn sie im
kommunalen Verkehrsplan nicht explizit erwähnt wird (vorn E. 2.2). Es kann
auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz hierzu verwiesen werden (§ 70
in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG). Soweit die
Beschwerdeführerin 2 die Rückweisung der Sache wegen einer Verletzung der
planungsrechtlichen Stufenfolge verlangte, ist ihr Antrag daher abzuweisen.
4.3
Die
Vorinstanz hielt vorab zu ihrer Kognition fest, dass sie nach einem neueren
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 10. Juli 2014 (VB.2013.00320/321) als
zur Angemessenheitskontrolle befugtes Gericht in Fällen, wo Gemeinden bei der
Anwendung offen formulierter kantonaler Bestimmungen über einen gewissen
Spielraum (Autonomie) verfügten, nicht erst eingreifen dürfe, wenn sich ein
Planungsentscheid als geradezu sachlich nicht mehr vertretbar oder gar
rechtsverletzend erweise. Vielmehr könne auch ein vertretbarer Entscheid
aufgehoben werden, wenn die Aufhebung zugunsten einer besser vertretbaren
Lösung erfolge, wobei die Planungsautonomie und technisches Ermessen einer
Gemeinde im Verhältnis zum Anspruch auf Rechtsschutz der Beteiligten zu
berücksichtigen seien. Diese Praxisänderung wurde vom Bundesgericht allerdings
relativiert. In Zusammenhang mit § 238 Abs. 1 PBG, wonach
(zusammengefasst) Bauten, Anlagen und Umschwung im Ganzen und in ihren Teilen
eine befriedigende Gesamtwirkung erreichen müssen, hielt das Bundesgericht der
erwähnten Praxisänderung entgegen, das Baurekursgericht dürfe nicht bereits von
der kommunalen Anwendung von § 238 PBG abweichen, wenn es unter Beachtung
der Argumente der Baubehörde seine abweichende gestalterische Einschätzung
begründe. Vielmehr dürfe es den Einordnungsentscheid der kommunalen Baubehörde
nur aufheben, wenn diese bei der Anwendung von § 238 PBG ihren durch die
Gemeindeautonomie gewährleisteten Beurteilungs- und Ermessensspielraum
überschritten habe. Das sei nicht nur der Fall, wenn der Einordnungsentscheid
sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich sei, sondern auch dann,
wenn die kommunale Baubehörde sich von unsachlichen, dem Zweck von § 238
PBG fremden Erwägungen habe leiten lassen oder die Grundsätze der
Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt habe (BGr, 5. September
2018, 1C_358/2017, E. 3.6; BGE 138 I 305 E. 1.4.3). Überschreitet die
Rekursinstanz ihre dergestalt eingeschränkte Kognition, liegt eine
Rechtsverletzung vor (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 67; § 50
N. 37).
Die Kognition des Verwaltungsgerichts ist gemäss § 50 Abs. 1
in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG auf die Prüfung von
Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder
-unterschreitung (lit. a) sowie die unrichtige oder ungenügende Feststellung
des Sachverhalts (lit. b) beschränkt. Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3
lit. b RPG verlangt von den Kantonen, dass sie gegen derartige Akte
mindestens ein innerkantonales Rechtsmittel mit voller Überprüfung
gewährleisten; eine solche Überprüfung erfolgte bereits durch die Vorinstanz.
Wurde mit dem Rekursentscheid ein kommunaler Nutzungsplan aufgehoben, hat das
Verwaltungsgericht zu prüfen, ob dadurch in rechtsverletzender Weise die
kommunale Planungsautonomie missachtet wurde. Dabei darf sich das Verwaltungsgericht
insofern eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, als es bei der Projektierung um
spezifisch technische Fragen geht (Donatsch, § 20 N. 80 ff., § 50
N. 38) und soweit der Vorinstanz bei der Handhabung des Planungsermessens
ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich zusteht. In der Strassenplanung
hat die Planungsbehörde eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen und
einen Ermessensentscheid zu fällen, der im gerichtlichen Verfahren daher nur
mit Zurückhaltung überprüft wird (VGr, 5. Juli 2018, VB.2017.00592, E. 2).
Das Gericht soll nicht aus eigenem Gutdünken, sondern nur aus triftigen Gründen
von der Beurteilung durch die zuständige Fachbehörde abweichen und nicht sein
Ermessen an die Stelle des Ermessens des Planungsträgers setzen (BGr, 21. September
2016, 1C_556/2013, E. 5.2; Heinz Aemisegger/Stephan Haag in: Aemisegger et
al. [Hrsg.], Praxiskommentar zum Rechtsschutz in der Raumplanung, Zürich 2010, Art. 33
Rz. 71 ff., 77, 81).
5.
Die Beschwerdeführerin 1 beruft sich auf eine Verletzung der
Gemeindeautonomie (vorn E. 1.4, 3.2). Beide Beschwerdeführerinnen berufen
sich sodann darauf, dass der angefochtene Entscheid auf einem ungenügend
festgestellten Sachverhalt basiere und die Unterbrechung der Industriestrasse
von Bund (ASTRA) und Kanton (AFV) vorgegeben worden sei.
5.1
Eine Gemeinde ist in
einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht
abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.
Das ist beim vorliegenden Strassenprojekt der Fall. Nach § 6 Abs. 1
StrG sind die Staatsstrassen vom Staat und die Gemeindestrassen von den
politischen Gemeinden zu erstellen oder auszubauen. Nach § 10 Abs. 1
StrG beschliessen die nach der Gemeindeordnung zuständigen Organe über den Bau
von Gemeindestrassen. Diese werden von dem nach der Gemeindeordnung zuständigen
Organ projektiert; dieses hört die Baudirektion und die Gemeindevorstände von
Nachbargemeinden rechtzeitig an, wenn deren Interessen berührt werden (§ 12
Abs. 2 StrG). Der Beschwerdeführerin 1 kommt somit im Rahmen des
strittigen Strassenprojekts Autonomie zu (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1910,
1931). Ob diese durch den vorinstanzlichen Entscheid verletzt wurde, ergibt
sich daraus, ob eine Verletzung des Willkürverbots, des Gehörsanspruchs oder
anderer Verfassungsgrundsätze (Rechtsgleichheit, Treu und Glauben,
Verhältnismässigkeit) dargetan wird, soweit diese Rügen mit der behaupteten
Verletzung der Autonomie in unmittelbarem Zusammenhang stehen (
BGE 131 I 91
E. 1;
129
I 290
E. 2.3; je mit Hinweisen; BGr, 11. März 2008,
1C_230/2007, E. 1.2).
5.2
Im
Bericht der T AG vom 20. August 2014 wurden flankierende Massnahmen
für die Sperrung der Industriestrasse geprüft mit dem Ziel, dass die
Industriestrasse nicht zum Autobahnzubringer werde. Schon damals wurde von
einer Unterbrechung der Industriestrasse ausgegangen, entweder mittels einer
restriktiven (bauliche Massnahme: Schranke, Poller) oder einer durchlässigen
(z.
B.
Fahrverbotszone mit Ausnahmen) Sperre. Als geeigneter Standort für beide Arten
von Sperren wurde die Gemeindegrenze festgelegt, weil damit der Grossteil des
Industriegebietes Eich über den neuen Knoten an die Birchstrasse und das
Wohnquartier Frohdörfli weiter an die Schaffhauser­strasse angeschlossen
bleibe. Als Möglichkeiten der Unterbrechung der Industriestrasse wurden erwähnt
die Sperre mittels einer Schranke, eine Fahrverbotszone mit Ausnahmebewilligung
ab der Schaffhauserstrasse bis zur Gemeindegrenze, die jedoch kontrolliert
werden müsste (Stichkontrollen oder permanente Kontrollen mittels
Nummernschilderfassung), oder ein punktuelles Fahrverbot auf einer verengten
Strecke von ca. 10 m. Bereits an der Koordinationssitzung vom 18. Dezember
2013 war die Unterbrechung der Industrie- und Tempelhofstrasse als zwingender
Bestandteil des Projekts Anschlussknoten Birchstrasse beschlossen worden, als
restriktive Sperre damals in Form eines versenkbaren Absperrpollers. Der
Bericht der T AG vom 11. Februar 2015 umfasste das Projekt Anbindung
Birchstrasse und Erschliessung Gewerbegebiet Eich, listete die bisherigen
aufwendigen Abklärungen auch mit Bezug auf die Unterbrechung der
Industriestrasse auf und empfahl als daraus resultierende
"Bestlösung" eine bauliche Unterbrechung der Industriestrasse mit
einem versenkbaren Absperrpoller.
In der Vorbeurteilung der Lösung für den Knoten
Birch-/Industriestrasse vom 25. April 2016 stellte das kantonale Amt für
Raumentwicklung die Genehmigung in Aussicht, wobei die Industriestrasse auf
Höhe der Gemeindegrenze unterbrochen werde (Auflage des Amtes für Verkehr und
des ASTRA). Der Eintrag im kommunalen Richtplan lautete nunmehr "Erschliessung
Eich und Deponie Chalberhau", wovon die Unterbrechung der Industriestrasse
als Teil des Projekts mitumfasst wurde
. Das ASTRA nahm im
Schreiben vom 2. Dezember 2016 ebenfalls Stellung zum Vorprojekt
Erschliessung Deponie Chalberhau und Industriestrasse und hielt in Ziffer 4
fest, um den Schleichverkehr auf der Tempelhofstrasse von Rümlang bis zur
Birchstrasse als auch auf der Industriestrasse Richtung Opfikon zu
"minimieren", seien die im Protokoll des Gemeinderats Rümlang vom 1. November
2016 erwähnten Massnahmen unumgänglich. Bei diesen Massnahmen handelte es sich
um versenkbare Poller zur Unterbrechung der Industriestrasse zwischen Rümlang
und Opfikon. Das AFV stellte mit Verfügung vom 5. April 2017 die Auflage,
die Durchfahrt durch die Industriestrasse müsse wegen des neuen Anschlusses an
die Birchstrasse an einem geeigneten Ort unterbunden werden. Im Technischen
Bericht der U AG vom 12. März 2018 wurde nunmehr eine elektrische
Schrankenanlage für die Unterbrechung der Industriestrasse vorgesehen sowie
Absperrpfosten, damit die Anlage nicht umfahren werden könne. Die Anfahrt Ost
(von der Schaffhauserstrasse her) sollte mit einem Sackgasse-Signal versehen
werden ("keine Wendemöglichkeit für LKW"), die Anfahrt West (von der
Birchstrasse her) mit einem Hinweisschild auf "Industriestrasse 02–09,
Eichstrasse"). Daraus wird ersichtlich, dass von Anfang an und entgegen
der Ansicht der Beschwerdegegnerschaft auf Weisung höherer Stellen mit einer
restriktiven
Unterbrechung der Industriestrasse geplant werden musste und dazu umfangreiche
Abklärungen stattfanden. Die verschiedenen Einsprachen betrafen dagegen überwiegend
den Standort der Schranke.
5.3
Das ASTRA verlangte mit Bezug auf die Industriestrasse nicht bloss,
dass künftiger Schleichverkehr "minimiert" werden müsse, wie die
Beschwerdegegnerschaft vorbringt, sondern eine restriktive
Strassenunterbrechung mittels (damals) Pollern auf der Gemeindegrenze gemäss
dem Protokoll des Gemeinderats Rümlang vom 1. November 2016 (vorn E. 5.2).
Entgegen ihren Vorbringen stimmte auch der Kanton Zürich nicht vorbehaltlos
einem versuchsweisen Fahrverbot unter Ausnahme des Zubringerverkehrs zu (vorn E. 3.4).
Zwar erklärte die Vertreterin der Volkswirtschaftsdirektion anlässlich des
Augenscheins vom 24. August 2018, dass für diese ein Fahrverbot unter
Ausnahme des Zubringerverkehrs zwar denkbar wäre, sich aber die dafür
zuständige Kantonspolizei bereits dagegen ausgesprochen habe. Nötig sei in
jedem Fall eine verkehrsberuhigende Massnahme und entscheidend sei, dass der
Industriestrasse keine Durchfahrfunktion zukomme. Das AFV hatte zuvor in der
Rekursduplik vom 31. Juli 2018 erklärt, dass die Unterbrechung der
Industriestrasse
restriktiv
sein müsse und ein Fahrverbot als bloss durchlässige
Sperrung nicht genüge. Den Vorschlag des Referenten im Rekursverfahren, einen
Testbetrieb mit einem Fahrverbot unter Ausnahme des Zubringerverkehrs für ein
Jahr einzurichten, lehnten die Beschwerdeführerin 1 und das AFV klar ab;
beide hätten sich aber mit einem Testbetrieb der
Schrankenanlage
für ein
Jahr einverstanden erklären können. Daraus lässt sich jedenfalls nichts
zugunsten des von der Beschwerdegegnerschaft bevorzugten Fahrverbots unter
Ausnahme des Zubringerverkehrs bzw. zugunsten einer durchlässigen Sperre
ableiten.
5.4
Wie dargelegt, gingen dem Entscheid der Beschwerdeführerin 1
umfangreiche Abklärungen im Rahmen der Erschliessung der Deponie Chalberhau
voraus, wobei auch die Beschwerdeführerin 2 beigezogen wurde. Auch wenn
diese Abklärungen im Entscheid selber nicht ausführlich enthalten sind, so ist
doch den diesem zugrunde liegenden verschiedenen Beschlüssen, technischen Berichten,
Prüfungen durch Amtsstellen sowie Kantonspolizei und Anhörungen anderer
Gemeinden zu entnehmen, dass die Art der Unterbrechung der Industriestrasse und
deren Standort intensiv geprüft wurden und das Resultat dieser Abklärungen
letztlich in eine restriktive Sperre mündete. Weiter waren das AFV und das
ASTRA als Fachbehörden involviert und gaben die baulichen Massnahmen vor (vorn E. 5.2).
Demnach wurde eine bloss durchlässige Sperre als klar ungenügend erachtet.
Ausserdem wurde die Bevölkerung an zwei Informationsveranstaltungen über die vorgesehene
(restriktive) Unterbrechung der Industriestrasse informiert. Entgegen den Angaben
der Beschwerdegegnerschaft "empfahl" schliesslich die T AG im
Bericht vom 20. August 2014 nicht ein Fahrverbot, sondern stellte ein
solches bloss als damals mögliche Variante vor (vorn E. 5.2). Soweit die
Vorinstanz davon ausging, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb ein Fahrverbot
unter Ausnahme des Zubringerdienstes nicht infrage kommen sollte, ist ihr daher
nicht zu folgen. Dass nach Ansicht der Vorinstanz in anderen ähnlichen
Situationen die Anordnung eines Fahrverbots unter Ausnahme des
Zubringerverkehrs "üblich" wäre, wird im Unterschied zu den erfolgten
Abklärungen nicht näher begründet und lässt sich nach dem Ausgeführten auch
nicht unbesehen auf die Industriestrasse übertragen. Ebenso wenig ist der
Beschwerdegegnerschaft zu folgen, wenn sie davon ausgeht, eine restriktive
Unterbrechung der Industriestrasse sei nicht gefordert worden (vorn E. 3.4,
5.2).
Zutreffend ist dagegen der Hinweis der
Beschwerdegegnerschaft darauf, dass die Sperrung der Industriestrasse
zusätzlichen Schleichverkehr vermeiden soll, nicht aber den schon bisher notwendigen
Geschäftsverkehr mit dem Gewerbe. Damit sind die Angaben der Beschwerdeführerin 2
zu relativieren, wonach der Knoten Birch-/Industriestrasse
nur
zur
Aufnahme des Deponieverkehrs geplant und genehmigt worden sei.
5.5
Die Vorinstanz listete die erheblichen
öffentlichen
Interessen
an einer Sperre der Industriestrasse zutreffend auf, worauf primär verwiesen
werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
Insbesondere stellte sie zu Recht die Unterbrechung der Industriestrasse in
einen Zusammenhang mit der Erschliessung der Deponie Chalberhau und erkannte,
dass die Industriestrasse als Verbindung zwischen der Schaffhauser- und Birchstrasse
als Ausweichroute (Schleichweg) zu weiträumigen Umfahrungen missbraucht werden
könnte (vorn E. 3.1). Die Eignung der projektierten Schrankenanlage stand
für sie für diese Zwecke ausser Frage.
Diesen öffentlichen stellte die Vorinstanz
die
privaten
Interessen der Beschwerdegegnerschaft gegenüber, worauf
ebenso verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG; vorn E. 3.1). Da mit einer Anordnung primär diejenigen zu
treffen seien, die dazu Anlass gäben (Störer), in casu die Nutzer der
Industriestrasse als Ausweichroute, müsse ein Fahrverbot unter Ausnahme des
Zubringerverkehrs installiert werden, da andernfalls die Beschwerdegegnerschaft
als Nichtstörer in besonderem Mass getroffen würden. Die Anordnung eines
Fahrverbots unter Ausnahme des Zubringerverkehrs sei zudem in solchen
Situationen "üblich".
5.6
Die Würdigung der privaten Interessen der Beschwerdegegnerschaft
gegenüber den öffentlichen Interessen an der Sperre der Industriestrasse
überzeugt jedoch nicht.
5.6.1
Gemäss dem Reglement zur Benützung der Elektroschranke
vom 4. Dezember 2017 werden Badgekarten für die Durchfahrberechtigung an
die Gewerbebetriebe im Industriegebiet Eich für Firmenfahrzeuge, Kehrichtabfuhr
und Unterhaltsfahrzeuge der beteiligten Gemeinden abgegeben, nicht aber für
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Betriebe im Industriegebiet. Bei
berechtigten Gründen sind Ausnahmen davon möglich (Reglement Ziff. 3). Die
Zufahrt von Arbeitnehmenden sowie Kundinnen und Kunden von der Seite Opfikon
her zu den Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft wird somit unterbrochen, nicht
aber diejenige von der Seite Birchstrasse her.
5.6.2
Damit wird die Erreichbarkeit der
Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft nur marginal eingeschränkt, indem die
Zufahrt für Angestellte und Kunden nunmehr von Westen über die Birchstrasse zu
erfolgen hat (anders etwa in BGE 131 I 12 E. 1.3.3, wo die jederzeitige
Erreichbarkeit einer Liegenschaft infrage stand). Es ist aber nicht zu
erkennen, weshalb den Kunden der Geschäfte in den Liegenschaften der
Beschwerdegegnerschaft ein Zeitverlust von wenigen Minuten bei der Anfahrt,
etwa vom Bahnhof Opfikon her, nicht zumutbar wäre, ist doch eine zeitliche
Dringlichkeit für solche Fahrten nicht dargetan (dazu BGr, 14. März 2017,
1C_311/2016, E. 5.3). Dasselbe gilt für die Anfahrt vom V-Center im
Einkaufscenter Y über die Birchstrasse zur Industriestrasse, die etwas mehr
Zeit in Anspruch nimmt als bisher über die Schaffhauserstrasse, denn selbst bei
höherem Verkehrsaufkommen geht es nur um wenige Minuten. Ferner ist mit der
Inbetriebnahme der Schranke eine Übergangslösung von 3–6 Monaten vorgesehen, in
der die Öffnung der Schranke grosszügig gehandhabt werden soll, um das neue
Verkehrsregime bekanntzumachen, und kann di
e Elektroschranke per
Telefonanruf geöffnet werden unter anderem durch die Disponenten der Gewerbebetriebe
Eich
. Soweit ersichtlich liegen sodann Geschäfte, die sich mit
dem Verkauf von X befassen, erst an der Industriestrasse 02, 03 und 10
(nach der vorgesehenen Schranke; Firma Z); weitere werden nicht angegeben.
Inwiefern diese Strukturen durch den Standort der Schranke zerschnitten würden,
ist nicht ersichtlich. Damit bleibt von den privaten Interessen der
Beschwerdegegnerschaft lediglich der etwas längere Weg vom und zum V-Center zu
berücksichtigen.
5.7
Demnach lässt sich die vorinstanzliche Übergewichtung der privaten
Interessen der Beschwerdegegnerschaft gegenüber den öffentlichen Interessen an
der Durchfahrtsperre auf der Industriestrasse nicht rechtfertigen. Ferner soll
nicht quasi schematisch eine vertretbare mildere Lösung einer anderen
vertretbaren Lösung ohne genauere Prüfung vorgezogen werden (vorn E. 4.3),
umso weniger, als es in der Frage von Art und Standort der Sperre um spezifisch
technische Fragen geht, die mit Zurückhaltung zu würdigen sind. Die von der
Beschwerdeführerin 1 getroffene Schrankenlösung kann sich auf umfassende
vertiefte Abklärungen und die Kenntnis der lokalen Begebenheiten stützen (vorn E. 5.2,
5.3) und legt damit Zeugnis dafür ab, dass die Beschwerdeführerin 1 ihren
Entscheid im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungs- und Ermessensspielraums
gefällt hat, was für die von der Vorinstanz etablierte Lösung nicht gilt. Im
Entscheid der Vorinstanz liegt daher eine Rechtsverletzung vor (vorn E. 4.3),
weshalb die Beschwerden gutzuheissen sind.
6.
Schliesslich erkannte die Vorinstanz im
Projekt der Schranke auch eine unzulässige Einschränkung von Grundrechten.
6.1
Der Strassenanstösser soll sich unter Berufung auf die
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) oder allenfalls die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
BV), beides Grundrechte, gegen ein Verkehrsregime zur Wehr setzen können, das
ihm die bestimmungsgemässe Nutzung seines Eigentums verunmöglicht oder
übermässig erschwert, etwa weil eine Strasse aufgehoben oder mit einem
Fahrverbot belegt wird; auch Beschränkungen des Parkierens oder die Aufhebung
von (öffentlichen) Parkplätzen können eine spezifische Betroffenheit bewirken,
wenn dadurch die Nutzung einer Liegenschaft verunmöglicht oder erheblich
erschwert wird (BGr, 9. November 2007, 2A.70/2007, E. 2.2, betreffend
die Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie). Dies schützt den
Strassenanstösser indessen nicht vor jeder ihm lästigen Änderung des
Verkehrsregimes, sondern nur vor einer solchen, die ihm die bestimmungsgemässe
Nutzung seines Grundeigentums
faktisch verunmöglicht
(BGE 131 I 12 E. 1.3.3;
126 I 213 E. 1b/aa; BGr, 14. März 2017, 1C_311/2016, E. 6). In
gleicher Weise kann sich ein Gewerbetreibender als Strassenanstösser auf die
Wirtschaftsfreiheit berufen, wenn die Aufrechterhaltung der Strassenbenutzung
Voraussetzung für die Ausübung seines Gewerbes bildet (BGr, 4. Dezember
2006, 1P.157/2006, E. 1.2; verneint bei einer weniger attraktiven Zufahrt
als der bisherigen). Eine Verletzung der Eigentumsgarantie wurde etwa bejaht,
wo ein angefochtener Entscheid einen Aufschub bei der Erstellung des
Erschliessungs
wegs
bewirkte (BGr, 9. April 2018, 1C_381/2017, E. 3.1).
6.2
Wie dargelegt, wird durch die Unterbrechung der Industriestrasse die
Zufahrt zu den Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft nur marginal
eingeschränkt (vorn E. 5.6.2) und deren Nutzung weder faktisch
verunmöglicht noch die Benützung der Zufahrtsstrasse dahin unmöglich. Auch
unter Berücksichtigung der Interessen der aktuellen Mieterschaft, die im X-Handel
tätig ist, ergibt sich nichts anderes; die Zufahrt erfordert lediglich etwas
mehr Zeit (vorn E. 5.6.2). Solches erachtet das Bundesgericht als durchaus
zumutbar (BGr, 14. März 2017, 1C_311/2016, E. 5.3, 6). Es ist demnach
sehr fraglich, ob überhaupt eine Einschränkung der Eigentumsgarantie oder
allenfalls der Wirtschaftsfreiheit vorliegt.
6.3
Die Vorinstanz erachtete die Unterbrechung der Industriestrasse mittels
Schranke als unübliche Massnahme für solche Situationen, welche die
Beschwerdegegnerschaft als Nicht-Störer übermässig treffe. Sie spricht damit
die Verhältnismässigkeit der Anordnung im Hinblick auf eine Verletzung von
Grundrechten an.
Um dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu
genügen, müssen Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen
Interesse liegenden Ziels geeignet und notwendig sein. Ausserdem muss der
angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen,
die den Privaten auferlegt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 514). Die
drei Elemente des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit sind die Eignung der
Massnahme, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen, die
Erforderlichkeit der Massnahme, die dem geringstmöglichen Eingriff entsprechen
soll und zu unterbleiben hat, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme
für den Erfolg ausreichen würde, sowie die Verhältnismässigkeit von Zweck und
Wirkung der Massnahme (Zumutbarkeit), die ein vernünftiges Verhältnis zwischen
dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Privaten
bewirkt, wahrt. Die Massnahme muss durch ein das öffentliche Interesse
überwiegendes privates Interesse gerechtfertigt sein (zum Ganzen
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 521 ff.).
6.4
Es steht ausser Frage, dass die vorgesehene Schrankenanlage zur
Unterbrechung der Industriestrasse geeignet ist, um die öffentlichen Interessen
an der Vermeidung von Schleichverkehr mit seinen Auswirkungen insbesondere auf
das Wohngebiet Frohdörfli, die Erschliessung der Deponie Chalberhau und das
Funktionieren des Knotens Birch-/Industriestrasse sicherzustellen. Entsprechend
muss die Schrankenanlage auch als erforderlich betrachtet werden, sofern eine
gleich geeignete, aber mildere Massnahme für denselben Erfolg nicht ausreichen
würde. Wie bereits dargetan, ist das der Fall (vorn E. 5.6). Ebenso sind die
aus der Änderung der Zufahrt zu den Liegenschaften der Beschwerdegegnerschaft
resultierenden Einschränkungen zumutbar (vorn E. 6.2) und vermögen private
Interessen der Beschwerdegegnerschaft die massgebenden öffentlichen nicht zu
überwiegen (vorn E. 5.6.2 f.; vorn E. 6.1, 6.2). Damit liegt
entgegen der Ansicht der Vorinstanz weder eine Grundrechtsverletzung noch eine
Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit vor.
6.5
Demnach sind die Beschwerden gutzuheissen. Entsprechend ist der
Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. November 2018 aufzuheben. Eine
Rückweisung der Sache an die Vor- oder Erstinstanz ist nicht erforderlich,
nachdem mit dem Wegfall des Rekursentscheids der ursprüngliche Beschluss des
Gemeinderats Rümlang vom 20. März 2018 wieder auflebt. Die Kosten des Rekursverfahrens
sind der Beschwerdegegnerschaft 1 und 2 als unterliegende Parteien zu
auferlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Entschädigung ist nicht geschuldet.
Die Beschwerdeführerin 1 verlangte im Rekursverfahren keine Entschädigung,
weshalb ihr eine solche nicht zugesprochen werden kann (§ 17 Abs. 2
VRG). Die Beschwerdeführerin 2 nahm am Rekursverfahren nicht teil.
7.
7.1
Im vorliegenden Verfahren obsiegen die Beschwerdeführerinnen, weshalb
die Kosten des Verfahrens der Beschwerdegegnerschaft je zur Hälfte aufzuerlegen
sind (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerdeführerinnen verlangten je eine Parteientschädigung. Die
Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens wird zurückhaltend beurteilt, da
die Führung von Rechtsmittelprozessen für das Gemeinwesen in der Regel nicht
mit besonderem Aufwand verbunden ist, gehört solches doch auch zur üblichen
Amtstätigkeit, und auch den Beizug eines Rechtsbeistands nicht rechtfertigt.
Allerdings kann davon abgewichen werden in Fällen, die ausserordentliche
Bemühungen erfordern wie bei der Beurteilung komplexer Rechtsfragen, und die
einen komplexen Hintergrund aufweisen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51 ff.).
7.2
Vorliegend lag dem kommunalen Strassenprojekt ein komplexer Hintergrund
mit der Erschliessung der Deponie Chalberhau als übergeordnetem Projekt
zugrunde, die zudem durch Eingriffe in die kommunale Stufe geprägt war.
Ausserdem waren zwei Verfahren zu vereinigen und stellten sich in einem
ausführlichen Schriftenwechsel mehrere komplexe Rechtsfragen. Unter diesen
Umständen erscheint die Zusprechung einer Parteientschädigung von je Fr. 2'000.-
an die Beschwerdeführerinnen gerechtfertigt (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden gutgeheissen. Entsprechend wird der Entscheid des
Baurekursgerichts Zürich vom 8. November 2018 in Dispositiv-Ziffer I
aufgehoben.
2.    In
teilweiser Aufhebung der Dispositiv-Ziffern II und III des Entscheids des
Baurekursgerichts vom 8. November 2018 werden die Kosten des
Rekursverfahrens von total Fr. 4'650.- der Beschwerdegegnerin 1 zur Hälfte
und den Beschwerdegegnern 2.1–2.3 zu je 1/6 auferlegt, unter solidarischer
Haftung eines jeden für den Anteil des anderen. Eine Umtriebsentschädigung wird
nicht zugesprochen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    750.--
Zustellkosten,
Fr. 4'750.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin 1 zur Hälfte und den
Beschwerdegegnern 2.1–2.3 zu je 1/6 auferlegt, unter solidarischer Haftung
eines jeden für den Anteil des anderen.
5.    Die
Beschwerdegegnerschaft wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen 1 und
2 eine Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (MWST inklusive) zu
bezahlen, zahlbar nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …