zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00745 · 2020-01-16 · de

Submission | Rechtliches Gehör bei verfügtem Ausschluss einer Anbieterin aus künftigen Vergaben. Beim Ausschluss eines Angebots aus einem konkreten Vergabeverfahren ist eine vorgängige Anhörung nicht stets erforderlich. Allerdings ist ein Verfahrensausschluss Ausfluss der Angebotsbeurteilung und je nach Konstellation müssen Anbieter mit einer solchen Beurteilung rechnen (E. 4.4.1). Mit einem Ausschlussverfahren für künftige Beschaffungen muss der Anbieter dagegen nicht rechnen, zumal es sich um einen weit grösseren Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen handelt als der Ausschluss aus einem konkreten Vergabeverfahren. Zudem lässt sich der Ausschluss von künftigen Verfahren nicht mehr als Gegenstand des vorhergehenden Beschaffungsverfahrens bezeichnen (E. 4.4.2). Die Beschwerdeführerin wurde vor Erlass der angefochtenen Verfügung nicht rechtsgenügend angehört (E. 4.5). Dieser Mangel hat nicht die Nichtigkeit der Verfügung zur Folge (E. 4.7). Es besteht kein Anlass für eine ausnahmsweise Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren (E. 4.8). Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.16.0 VB.2019.00745
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.16.0 VB.2019.00745
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.16.0 VB.2019.00745

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00745
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2019.00745
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.01.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission
Rechtliches Gehör bei verfügtem Ausschluss einer Anbieterin aus künftigen Vergaben.
Beim Ausschluss eines Angebots aus einem konkreten Vergabeverfahren ist eine vorgängige Anhörung nicht stets erforderlich. Allerdings ist ein Verfahrensausschluss Ausfluss der Angebotsbeurteilung und je nach Konstellation müssen Anbieter mit einer solchen Beurteilung rechnen (E. 4.4.1).
Mit einem Ausschlussverfahren für künftige Beschaffungen muss der Anbieter dagegen nicht rechnen, zumal es sich um einen weit grösseren Eingriff in die Rechtsstellung des Betroffenen handelt als der Ausschluss aus einem konkreten Vergabeverfahren. Zudem lässt sich der Ausschluss von künftigen Verfahren nicht mehr als Gegenstand des vorhergehenden Beschaffungsverfahrens bezeichnen (E. 4.4.2).
Die Beschwerdeführerin wurde vor Erlass der angefochtenen Verfügung nicht rechtsgenügend angehört (E. 4.5). Dieser Mangel hat nicht die Nichtigkeit der Verfügung zur Folge (E. 4.7).
Es besteht kein Anlass für eine ausnahmsweise Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren (E. 4.8).
Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
AUSSCHLUSS VON KÜNFTIGEN VERGABEVERFAHREN
GEHÖRSVERLETZUNG
GEHÖRSVERWEIGERUNG
HEILUNG
NICHTIGKEIT
RECHTLICHES GEHÖR
SUBMISSION
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
Art. 29 Abs. II BV
Art. 19 Abs. II IVöB
§ 4b Abs. I IVöB-BeitrittsG
§ 4b Abs. II IVöB-BeitrittsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2019.00745
Urteil
der 1. Kammer
vom
16. Januar 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber José Krause.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch Stadtrat von Zürich, dieser vertreten
durch Rechtsdienst, Hochbaudepartement der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Submission,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. Oktober 2019 schloss die Stadt
Zürich die A AG für die Dauer von fünf Jahren von künftigen Vergaben aus,
falls diese in einem Zusammenhang stehen mit der Aufgabenerfüllung des Amts für
Hochbauten zugunsten stadteigener Liegenschaften und/oder der Stadtverwaltung.
Das Amt für Hochbauten wurde angewiesen, die A AG bei künftigen Vergaben
entsprechend nicht zu berücksichtigen. Die Anordnung erfolgte gestützt auf § 4a
Abs. 1 lit. i und k in Verbindung mit § 4b Abs. 1 des Gesetzes
über den Beitritt des Kantons Zürich zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG).
II.
Dagegen gelangte die A AG am 14. November 2019
mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Beschlusses, sofern dessen Nichtigkeit nicht festgestellt werde. Eventualiter
sei das Verfahren bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Zivilurteils zu
sistieren, subeventualiter sei die Dauer des Ausschlusses erheblich zu
reduzieren, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei. In
verfahrensrechtlicher Hinsicht wurde die Erteilung der aufschiebenden Wirkung
beantragt.
Die Stadt Zürich beantragte am 9. Dezember 2019, die
Beschwerde vollumfänglich abzuweisen, sofern darauf einzutreten sei, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Ausserdem
opponierte sie dem Gesuch um Erteilung aufschiebender Wirkung.
Die Kammer erwägt:
1.
Nach § 4b Abs. 2 IVöB-BeitrittsG sind Verfügungen
betreffend den Ausschluss einer Anbieterin aus künftigen Vergaben mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar. Da auch die weiteren
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, insbesondere das Erfordernis der
Beschwer und des aktuellen schutzwürdigen Interesses (§ 21 Abs. 1 in
Verbindung mit § 49 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]), ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Im Entscheid vom 23. Oktober 2019 verweist die
Beschwerdegegnerin zunächst auf den Werkvertrag, den sie auf der Grundlage
eines Vergabeverfahrens mit der Beschwerdeführerin betreffend Heizungs- und
Dampfanlagen im Zusammenhang mit den Bauvorhaben am Gebäude C abgeschlossen
habe. Den Ausschluss der Beschwerdeführerin von künftigen Vergaben begründete
die Beschwerdegegnerin insbesondere damit, dass die Beschwerdeführerin in der
Folge fehlerhafte und vertraglich nicht vereinbarte Dichtungen und
Stahlschrauben im Dampfversorgungsnetz eingebaut habe. Es seien vertragswidrige
Alternativprodukte verwendet worden. Weiter habe die Ummantelung der
Dampfleitungen gefehlt, die Wärme-/Kälteinstallationen seien mangelhaft
ausgeführt und die Change-Over-Leitungsrohre mangelhaft montiert worden. Damit
habe die Beschwerdeführerin ein mangelhaftes Werk abgeliefert und anerkannte
Berufsregeln missachtet. Schliesslich listete die Beschwerdegegnerin weitere
"Verfehlungen" im Zusammenhang mit anderen Aufträgen auf.
3.
Gemäss Art. 19 Abs. 2 der Interkantonalen
Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001
(IVöB) sehen die Kantone Sanktionen für den Fall der Verletzung der Vergabebestimmungen
vor. Im Kanton Zürich sind die Sanktionen des Beschaffungsrechts in § 4b
IVöB-BeitrittsG geregelt. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung kann die
Vergabestelle einen Anbieter oder eine Anbieterin verwarnen oder in schweren
Fällen für die Dauer von bis zu fünf Jahren von künftigen Vergaben der
betreffenden Körperschaft ausschliessen.
Diese Massnahmen werden angeordnet, nachdem
verwaltungsrechtliche Pflichten verletzt worden sind. Es handelt sich um
Sanktionen, die der Staat gegenüber Pflichtigen zur Anwendung bringt, die gegen
ihre Pflichten, hier die Einhaltung der Vergabebestimmungen, verstossen haben.
Sie haben somit repressiven Charakter (vgl. Tobias Jaag, Verwaltungsrechtliche
Sanktionen: Einführung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann, Verwaltungsstrafrecht
und sanktionierendes Verwaltungsrecht, Zürich 2010, S. 3 f.). Der
Ausschluss von künftigen Vergabeverfahren wegen Pflichtverletzungen, die in
einem vergangenen Vergabeverfahren begangen wurden, ist als pönaler Rechtsnachteil
zu qualifizieren (Jaag, S. 14; VGr, 31. August 2010, VB.2010.00284,
E. 2.2).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin wirft dem Stadtrat eine Missachtung ihres rechtlichen Gehörs
vor, weil er den angefochtenen Ausschluss verfügt habe, ohne die Beschwerdeführerin
vorgängig angehört zu haben.
4.2
Die
Vorinstanz verweist in der Beschwerdeantwort darauf, dass weder das kantonale
Verwaltungsrechtspflegegesetz noch das kantonale Beschaffungsrecht Vorschriften
kennen würden, gestützt auf die eine Partei vor einer beschaffungsrechtlichen
Verfügung in einem formellen Verfahren angehört werden müsste. Für den
beschaffungsrechtlichen Ausschluss kenne das kantonale Recht auch keine
formelle, anfechtbare Verfahrenseinleitung oder dergleichen. Abgesehen davon
habe die Beschwerdeführerin mehrfach Gelegenheit gehabt, sich zum Sachverhalt
zu äussern; sie habe sich geweigert, eine Lösung zusammen mit der Beschwerdeführerin
zu finden und es vorgezogen, mit Unterstützung eines Rechtsvertreters den von
der Beschwerdegegnerin erstellten Sachverhalt abzustreiten. Sie verweist dazu
auf den Bericht des Hochbauamts vom 29. Juli 2019 und dessen Beilagen 20–30.
Abgesehen davon könne eine allfällige Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren
geheilt werden. Eine Rückweisung würde einen Leerlauf bedeuten und zu unnötigen
Verzögerungen führen. Die Beschwerdeführerin habe im ersten Schriftenwechsel
Gelegenheit gehabt, ihren Standpunkt darzustellen und Gründe anzugeben, warum
keine Ausschlussgründe vorliegen, was sie jedoch unterlassen habe.
4.3
Beim
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) handelt es sich um das Recht,
beim Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids mitzuwirken,
namentlich indem die Behörde die Betroffenen anhört und ihre Vorbringen prüft
und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Nicht entscheidend ist hierbei der
mutmassliche Inhalt der Äusserungen der Betroffenen bzw. ob diese den Entscheid
überhaupt hätten beeinflussen können. Die vom Entscheid der Behörde Betroffenen
sind vor Erlass des Entscheids anzuhören, wobei grundsätzlich Gelegenheit
gegeben werden muss, sich zu allen für den Entscheid wesentlichen Sachfragen
äussern zu können (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich 2016, N. 1001 ff.; BGE 127 I 54
E. 2.b).
4.4
4.4.1
Vorliegend bestehen keine besonderen Umstände, die der Vergabebehörde
erlaubten, den Ausschluss ohne vorgängige Anhörung der Beschwerdeführerin im
Sinn dieser Rechtsprechung zu verfügen. Zwar trifft es zu, dass eine vorgängige
Anhörung nicht stets erforderlich ist, wenn ein Angebot aus einem konkreten
Vergabeverfahren ausgeschlossen wird (vgl. dazu Peter Galli/André
Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts,
3. A., Zürich etc. 2013, S. 198 ff.). Allerdings ist ein
Ausschluss aus dem Verfahren lediglich Ausfluss der Angebotsbeurteilung und je
nach Konstellation müssen Anbieter mit einer solchen Beurteilung rechnen.
Konnten die Betroffenen den Erlass und den möglichen Inhalt einer Verfügung in
einem ihnen bekannten laufenden Verfahren voraussehen, müssen die
Verwaltungsbehörden ihnen nicht vorgängig von sich aus eine Stellungnahme zum
voraussichtlichen Inhalt ermöglichen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, S. 222
Rz. 1011). Zudem kann bei der Beurteilung der Angebote bzw. für die damit
einhergehenden Anordnungen oft eine erhebliche Dringlichkeit bestehen, die den
Verzicht auf eine vorgängige Anhörung rechtfertigt.
4.4.2
Mit einem Ausschlussverfahren für künftige Beschaffungen muss der Anbieter
dagegen nicht rechnen, zumal es sich um einen weit grösseren Eingriff in die
Rechtsstellung des Betroffenen handelt als der Ausschluss aus einem konkreten
Vergabeverfahren. Die Sanktion des Ausschlusses gemäss § 4b Abs. 1
IVöB-BeitrittsG kann einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
BV) der betroffenen Anbieterin bewirken (VGr, 31. August 2010,
VB.2010.00284, E. 3.3). Zudem lässt sich der Ausschluss von künftigen
Verfahren nicht mehr als Gegenstand des (vorhergehenden) Beschaffungsverfahrens
bezeichnen, welches grundsätzlich mit dem Vertragsschluss sein Ende gefunden
hat. Dies gilt erst recht nicht in der vorliegenden Konstellation, wo erste
Mängel nach Darstellung der Beschwerdegegnerin im Jahr 2016 festgestellt wurden.
Der strittige Ausschluss für künftige Vergaben erfolgte über sieben Jahre nach
Abschluss des Werkvertrags von Februar 2012.
4.5
Damit ist
weiter zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin vor Erlass
der angefochtenen Verfügung im Sinn obiger Rechtsprechung angehört hat. Dies
ist aus den folgenden Gründen zu verneinen:
Zwar hat die Beschwerdegegnerin diverse Unterlagen als
Korrespondenz zwischen ihr und der Beschwerdeführerin zu den Akten gelegt.
Diese Korrespondenz beschlägt jedoch namentlich Abmahnungen und Vorschläge zum
weiteren Vorgehen zur Mängelbehebung, Stellungnahmen der Beschwerdeführerin
sowie Andeutungen beider Parteien betreffend Geldforderungen bzw. einen
möglichen Zivilprozess. Die Korrespondenz enthält dagegen keinerlei Hinweise
darauf, dass die Beschwerdegegnerin ein öffentlich-rechtliches Verfahren
betreffend Ausschluss aus künftigen Beschaffungen führte oder einen solchen
Ausschluss in Betracht zog. Das Thema der Korrespondenz war klarerweise auf die
Erfüllung bzw. Schlechterfüllung des Werkvertrags fokussiert, mithin auf die
privatrechtliche Auseinandersetzung zwischen den Parteien. Auch der Bericht des
städtischen Amts für Hochbauten vom 29. Juli 2019 enthält keine Anhaltspunkte
dafür, dass die Beschwerdegegnerin Absichten für die hoheitliche Anordnung
eines Ausschlusses gegenüber der Beschwerdeführerin kommunizierte bzw. dass
diese damit zu rechnen gehabt hätte.
4.6
Insgesamt
ergibt sich somit, dass für den vom Stadtrat Zürich verfügten Ausschluss der
Beschwerdeführerin von künftigen Vergaben für die Dauer von fünf Jahren in
Missachtung des Gehörsanspruchs der Beschwerdeführerin erfolgt ist. Die
Beschwerde erweist sich insoweit als begründet.
4.7
Nach
Meinung der Beschwerdeführerin ist der angefochtene Entscheid nicht nur
rechtswidrig, sondern als nichtig zu qualifizieren.
4.7.1
Gemäss der bundesgerichtlichen Evidenztheorie ist Nichtigkeit einer
Verfügung nicht leichthin, sondern lediglich bei offensichtlichen und besonders
schweren Mängeln anzunehmen (BGE 136 II 489 E. 3.3 mit Hinweisen). Nach
der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts und der Lehre setzt die Nichtigkeit
kumulativ die Erfüllung von drei Voraussetzungen voraus: Der anhaftende Mangel
muss erstens besonders schwer, zweitens offensichtlich oder zumindest leicht
erkennbar sein, und drittens soll die Rechtssicherheit durch die Annahme der
Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet und das berechtigte Vertrauen des Bürgers
in die Gültigkeit der Verfügung nicht getäuscht werden. Offenkundig ist der
schwere Fehler der Verfügung, wenn er schon dem juristisch nicht geschulten
Durchschnittsbürger bzw. Laien auffällt. Nur bei kumulativer Erfüllung aller
drei Voraussetzungen führe eine mangelhafte Verfügung zu Nichtigkeit. Als
Beispiele nichtiger Verfügungen werden solche genannt, die entweder unsinnig,
unverständlich oder unausführbar sind, oder die gegen absolute Verbote der
Bundesverfassung oder eines Gesetzes verstossen (zum Ganzen VGr, 9. Februar
2017, VB.2016.00572, E. 3.2; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1096 ff.).
4.7.2
Die Beschwerdeführerin begründet die geltend gemachte Nichtigkeit konkret
insbesondere mit dem Hinweis auf BGE 129 I 361 E. 2.2, in welchem
Entscheid ein gerichtliches Säumnisurteil als nichtig erklärt worden sei, weil
der Betroffene als Beklagter in einem Zivilverfahren vom Prozess keine Kenntnis
erhalten habe. Ein ähnlich offensichtlicher und besonders schwerer Mangel ist
vorliegend nicht gegeben, zumal das Verwaltungsverfahren keine vergleichbare
Strenge wie der Zivilprozess (im genannten Urteil des Bundegerichts betreffend
einen Vaterschaftsprozess) kennt, namentlich auch hinsichtlich der
Verfahrenseröffnung und -erledigung.
Bleibt es damit bei der Anfechtbarkeit des
Stadtratsbeschlusses vom 23. Oktober 2019, so ist zu prüfen, ob die
festgestellte Gehörsverletzung im vorliegenden Beschwerdeverfahren geheilt
wird.
4.8
4.8.1
Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann
ausnahmsweise geheilt werden, wenn die betroffene Person die Möglichkeit
erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl den
Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser
Voraussetzung ist darüber hinaus selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung
des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung der Sache an die
Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen
Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der
Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen
Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195 E. 2.3.2;
136 V 117 E. 4.2.2.2; BGr, 15. April 2016, 6B_1247/2015,
E. 2.4.1 mit Hinweisen).
4.8.2
Vorliegend kann offengelassen werden, ob die Gehörsverweigerung als schwer
zu qualifizieren ist. Denn zunächst ist entgegen der Auffassung der Vorinstanz
festzuhalten, dass die Kognition des Verwaltungsgerichts gegenüber dem
Entscheidungsspielraum der Vorinstanz durchaus eingeschränkt ist: Die Rüge der
Unangemessenheit ist vor Verwaltungsgericht nicht zulässig (Art. 16
Abs. 2 IVöB, § 50 Abs. 2 VRG). Auch ist vorliegend keine
besondere Dringlichkeit ersichtlich, zumal die Beschwerdeführerin glaubhaft
erklärt hat, derzeit "sicherlich keine Offerten einzureichen, wenn das Amt
für Hochbau, resp. deren verantwortliche Personen … involviert seien ". Schliesslich
sind nicht von vornherein solch klare Rechtsverhältnisse ersichtlich, dass die
angeordnete Sanktion in ihrer Maximaldauer als zwingende Konsequenz erscheinen
würde; eine Rückweisung erscheint nicht als blosser Leerlauf.
Damit besteht zusammengefasst kein genügender Anlass für
eine ausnahmsweise Heilung der Gehörsverletzung im Beschwerdeverfahren.
4.9
Dies führt
zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Im Fall der Weiterführung des
Verfahrens durch die Beschwerdegegnerin ist der Beschwerdeführerin Gelegenheit
zur Stellungnahme hinsichtlich eines möglichen Ausschlusses für künftige
Vergaben zu gewähren. In diesem Sinn ist die Sache an die Vorinstanz
zurückzuweisen.
5.
Angesichts der Aufhebung des angefochtenen Entscheids und der
entsprechenden Gutheissung des Beschwerdeantrags 1 erübrigt sich eine
Behandlung der (sub)eventualiter gestellten Begehren um Sistierung des
Verfahrens bzw. um Reduktion der Ausschlussdauer. Das Begehren um Gewährung
aufschiebender Wirkung wird mit dem vorliegenden Entscheid gegenstandslos.
6.
6.1
Gemäss § 13
Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG tragen
mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem
Unterliegen. Im Fall der Rückweisung mit offenem Ausgang gilt die
beschwerdeführende Partei in der Regel als obsiegend. Dies rechtfertigt es, die
Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
6.2
Gemäss
§ 17 Abs. 2 lit. a VRG wird der obsiegenden Partei eine
Parteientschädigung zugesprochen, wenn die rechtsgenügende Darlegung
komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand
erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistands rechtfertigte. Der Beizug
eines Rechtsvertreters war vorliegend gerechtfertigt. Die vorliegend obsiegende
Beschwerdeführerin hat deshalb Anspruch auf eine angemessene
Parteientschädigung.
7.
Gegen dieses Urteil ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von
grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG);
andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG offen. Ausserdem ist angesichts der Rückweisung davon auszugehen, dass das
vorliegende Urteil als Zwischenentscheid nur selbständig angefochten werden
kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 BGG erfüllt sind.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Stadtrats der Stadt Zürich
vom 23. Oktober 2019 aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an
den Stadtrat der Stadt Zürich zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 3'570.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu entrichten, zahlbar innert
30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese
nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …