zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00250 · 2023-06-01 · de

Baubewilligung (Mobilfunk) | Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage: Vorsorgeprinzip; Messbarkeit von Strahlung; QS-Systeme. Ausführungen zu den "Unklarheiten" bzgl. Augenschein (E. 3). Mit dem Bundesgericht ist davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt und die verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen nicht zu beanstanden ist. Eine Verletzung des umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzips liegt nicht vor (E. 6). Die Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage wurde vom Verwaltungsgericht als eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare Berechnungsmethode beurteilt, um die Strahlenbelastung zu beurteilen und die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen (E. 7.1). Nach einhelliger Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass sich die Einhaltung der Grenzwerte mittels eines QS-Systems überprüfen lässt (E. 7.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 01.06.2023 VB.2022.00250
Zurich Verwaltungsgericht 01.06.2023 VB.2022.00250
Zurigo Verwaltungsgericht 01.06.2023 VB.2022.00250

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00250
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00250
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.06.2023
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 23.09.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung (Mobilfunk)
Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage: Vorsorgeprinzip; Messbarkeit von Strahlung; QS-Systeme.
Ausführungen zu den "Unklarheiten" bzgl. Augenschein (E. 3).
Mit dem Bundesgericht ist davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt und die verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte mit Blick auf das dem Bundesrat zustehende Ermessen nicht zu beanstanden ist. Eine Verletzung des umweltschutzrechtlichen Vorsorgeprinzips liegt nicht vor (E. 6). Die Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage wurde vom Verwaltungsgericht als eine mit Ziffer 63 Anhang 1 NISV vereinbare Berechnungsmethode beurteilt, um die Strahlenbelastung zu beurteilen und die Einhaltung der Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen (E. 7.1). Nach einhelliger Rechtsprechung ist davon auszugehen, dass sich die Einhaltung der Grenzwerte mittels eines QS-Systems überprüfen lässt (E. 7.3).
Abweisung.
Stichworte:
ADAPTIVE ANTENNE
ANLAGEGRENZWERT
ANTENNENDIAGRAMME
AUGENSCHEIN
AUGENSCHEINPROTOKOLL
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
IMMISSIONSGRENZWERT
MESSVERFAHREN
MOBILFUNK
MOBILFUNKANLAGE
MOBILFUNKANTENNE
NISV
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
QS-SYSTEM
STANDORTDATENBLATT
STRAHLUNG
VORSORGEPRINZIP
WORST CASE-SZENARIO
5G
Rechtsnormen:
Art. 74 BV
§ 8 Abs. I GebV VGr
Art. 4 NISV
Art. 11 NISV
Art. 12 NISV
Art. 13 NISV
Art. 11 USG
Art. 12 USG
Art. 13 USG
Art. 14 USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2022.00250
Urteil
der 1. Kammer
vom
1. Juni 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
1.    A,
2.1  B,
2.2  C,
3.1  D,
3.2  E,
4.    F,
5.1  G,
5.2  H,
6.    I AG, Frau J,
7.    K,
1–7 vertreten durch den Verein L,
c/o A,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    M GmbH, vertreten durch RA R,
2.    Gemeinderat Rheinau,
Beschwerdegegner,
betreffend Baubewilligung
(Mobilfunk),
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 9. Februar 2021 erteilte der
Gemeinderat Rheinau der Rechtsvorgängerin der M GmbH unter Auflagen und
Bedingungen die baurechtliche Bewilligung für eine Mobilfunk-Antennenanlage auf
dem Grundstück Kat.-Nr. 01 beim Gebäude Vers.-Nr. 02 an der Adresse O 03
in Rheinau.
II.
Dagegen erhoben der Verein L und zehn weitere
Rekurrierende am 11. März 2021 gemeinsam Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons
Zürich und beantragten in der Hauptsache die Aufhebung der angefochtenen
Bewilligung, eventuell die Rückweisung der Sache an die Bauherrschaft zur
Nachbesserung. Tags darauf erhoben P und Q ebenfalls gemeinsam Rekurs gegen den
genannten Beschluss und beantragten sinngemäss dessen Aufhebung, eventuell die
Sistierung des Baubewilligungsverfahrens. Subeventuell beantragten sie die
Rückweisung zur Vervollständigung der Baugesuchsakten, die Ausführung der
Antenne in heller Farbe und deren Kaschierung mit Pflanzen.
Das Baurekursgericht führte am 4. Juni 2021 im
Beisein der Parteien einen Abteilungsaugenschein durch. Mit Entscheid vom 31. März
2022 vereinigte es die beiden Rekursverfahren, trat auf den Rekurs des Vereins L
nicht ein und wies die Rekurse im Übrigen ab.
III.
Dagegen gelangten die zehn
vormaligen Rekurrierenden, vertreten durch den Verein L, mit Beschwerde
vom 13. April 2022 (Poststempel 25. April 2022) an das
Verwaltungsgericht und beantragten die Aufhebung des angefochtenen Entscheids
und die Verweigerung bzw. den Widerruf der Baubewilligung. Weiter beantragten
sie, die Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit der NISV festzustellen und diese
"anzupassen". Sodann beanstandeten sie die (der Bauherrin
zugesprochene) Umtriebsentschädigung von Fr. 3'000.- als zu hoch. In prozessualer
Hinsicht beantragten sie die Sistierung des Verfahrens. Schliesslich
beantragten die Beschwerdeführenden eine Prozess- und Umtriebsentschädigung von
Fr. 1'500.-.
Mit Beschwerdeantwort vom 25. Mai 2022 beantragte die
M GmbH die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST). Der
Gemeinderat Rheinau beantragte am 31. Mai 2022 ebenfalls, die Beschwerde
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Das Baurekursgericht
beantragte am 2. Juni 2022 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der
Beschwerde.
Die Beschwerdeführenden replizierten am 7. Juli 2022 und
hielten sinngemäss an den gestellten Anträgen fest. Der Gemeinderat Rheinau
nahm am 26. Juli 2022 mit unveränderten Anträgen Stellung. Am 11. August
2022 verzichtete die M GmbH auf eine Duplik und hielt an den gestellten
Anträgen fest. Mit Eingabe vom 24. August 2022 hielten die
Beschwerdeführenden weiterhin sinngemäss an den gestellten Anträgen fest. Am 31. August
2022 teilte die M GmbH unter Festhalten an den gestellten Anträgen mit,
auf eine weitere Stellungnahme zu verzichten.
Am 23. Januar 2023 reichten die Beschwerdeführenden
eine aktuelle Studie zu den Akten.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die
Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Die
Beschwerdeführenden halten Eigentum an oder sind Bewohner in einer Liegenschaft
im rechtsmittelberechtigten Perimeter der streitbetroffenen Anlage und daher
gemäss § 338a des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG) rechtsmittellegitimiert. Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden beantragen neben der Aufhebung auch
eine "Sistierung" der Baubewilligung bzw. des Baugesuchs, bis die
verfassungs- und gesetzeswidrigen Grenzwerte in der NISV angepasst seien, die
Vollzugsempfehlung mindestens die in der NISV festgelegten Grenzwerte im Worst
Case einhalte sowie ein auditiertes Qualitätssicherungssystem und ein
taugliches Messverfahren für adaptive Antennen vorliege (Beschwerdeanträge
Nr. 5 und 6).
2.1
Vorab ist
dazu festzuhalten, dass die Beschwerdeführenden zwar hinsichtlich des
Baugesuchs bzw. der Baubewilligung eine Sistierung beantragen. Da eine solche
aktuell lediglich für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren beantragt
werden kann, ist der Antrag dahingehend zu interpretieren (vgl. auch E. 4.1
des angefochtenen Entscheids).
2.2
Die
Sistierung eines Verfahrens steht grundsätzlich im Widerspruch zum
Beschleunigungsgebot gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV) und rechtfertigt sich deshalb nur aus besonderen
Gründen. Die Verfahrenssistierung soll die Ausnahme darstellen; im Zweifel ist daher
dagegen zu entscheiden.
2.3
Besondere
Gründe, welche eine Sistierung rechtfertigen würden, werden vorliegend nicht
vorgebracht und sind auch nicht ersichtlich.
Insbesondere stellt die Frage, ob die NISV verfassungs- bzw.
gesetzeswidrig und damit änderungsbedürftig bzw. im Moment nicht anwendbar ist,
eine Frage der materiellen Beantwortung der Beschwerde dar, welche im
Zusammenhang mit der Rechtmässigkeit der Bewilligungserteilung zu prüfen sein
wird und keine Sistierung zu begründen vermag. Dasselbe gilt auch betreffend die
beanstandete Vollzugsempfehlung zur NISV bzw. deren Nachtrag sowie das behauptete
Fehlen eines auditierten Qualitätssicherungssystems bzw. tauglichen
Messverfahrens.
Da der Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung
zukommt (§ 55 i.
V.
m. § 25 Abs. 1
VRG), ist sichergestellt, dass die Baubewilligung vor Beantwortung der materiellen
Fragen durch das Verwaltungsgericht nicht in Rechtskraft erwächst und die
Antenne nicht betrieben werden kann. Eine Sistierung des Beschwerdeverfahrens
ist dazu nicht erforderlich.
3.
In ihrer
Beschwerdebeilage 11 führen die Beschwerdeführenden
"Unklarheiten" bezüglich des vorinstanzlichen Augenscheins auf und
beantragen dessen "Berichtigung" (vgl. auch Beschwerde Rz. 55).
3.1
Vorliegend
hat das Baurekursgericht einen Abteilungsaugenschein durchgeführt, wobei die Mitglieder
des Spruchkörpers vollständig anwesend waren. Es ist daher unproblematisch und
entspricht der Praxis der Vorinstanz, dass der Präsident im Anschluss an die
Beratung des Spruchkörpers eine erste (vorläufige) Einschätzung des Gerichts
vor Ort abgibt. Dies gilt vorliegend umso mehr, als die Rekurse – in
Übereinstimmung mit der Einschätzung am Augenschein – abgewiesen wurden. Der
Hinweis auf die Kosten der verschiedenen Erledigungsarten eines Rekurses nach
Abgabe dieser vorläufigen Einschätzung ist ebenfalls unproblematisch. Dass den
Beschwerdeführenden in Kenntnis der Ansicht des Spruchkörpers nach Durchführung
des Augenscheins noch die Möglichkeit des Rekursrückzugs mit deutlich
geringeren Kostenfolgen gewährt wurde, ist als "Dienstleistung" des
Baurekursgerichts zu verstehen und nicht als "Basar". Insgesamt ist
schliesslich nicht ersichtlich, inwiefern den Beschwerdeführenden durch dieses
Vorgehen des Baurekursgerichts ein Nachteil erwachsen sein sollte.
3.2
Die
Zustellung ab Seite 5 des Protokollhefts durch die Vorinstanz ist sodann
nicht zu beanstanden, da das Augenscheinprotokoll, wie sich dem Titel entnehmen
lässt, auf dieser Seite beginnt. Die Seiten 1–4 des Protokollhefts betreffen
die vorangegangenen Verfügungen, welche nicht verlangt wurden, jedoch (auch
nachträglich) ebenfalls hätten verlangt bzw. eingesehen werden dürfen. Was die
Zustellung des Protokolls betrifft, ist deren Vornahme lediglich auf Verlangen
hin gängige Praxis (vgl.
VGr,
19. Dezember 2012, VB.2012.00587, E. 2.1 f.; Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich usw. 2014 [Kommentar VRG], § 7 Rz. 88
) und entspricht
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (
BGr, 12. April 2021, 1C_561/2020, E. 4 mit Hinweis auf BGE 142
I 86 E. 2
).
3.3
Ein Gesuch um Berichtigung des Protokolls wäre schliesslich
in analoger Anwendung von Art. 235 Abs. 3 der Zivilprozessordnung
(ZPO) vom 19. Dezember 2008 bei jener Gerichtsstelle zur Behandlung
einzureichen, über deren Verfahren das
Protokoll
Aufschluss gibt (§ 71 VRG). Nachdem das Baurekursgericht noch nicht
darüber entschieden hat, wäre ein entsprechendes Begehren an dieses zu richten
(vgl. VGr, 29. Mai 2013, VB.2012.00733, E. 3.1).
4.
Streitgegenstand
bildet die Erstellung einer Mobilfunk-Antennenanlage auf dem – gemäss der Bau-
und Zonenordnung der Gemeinde Rheinau (BZO) etwa hälftig in der Zone für öffentliche
Bauten (öB) und der kantonalen Landwirtschaftszone (Lk) gelegenen –
Baugrundstück. Letzteres ist im Wesentlichen in der Zone öB mit Anlagen
und Gebäuden der Klär- und Entsorgungsanlage überstellt. In diesem Bereich soll
eine – ohne Blitzfangstab – 27 m hohe Mobilfunk-Antennenanlage mit neun
Sendeantennen erstellt werden. Davon sollen je drei Antennenmodule auf den
Frequenzbändern 700–900 MHz, 1'800–2'600 MHz und 3'600 MHz in
den Azimuten (Grad-Abweichungen von Norden) von 5°, 95° und 275° senden. Die
kumulierte Sendeleistung soll maximal 11'400 Watt ERP betragen, die mit
jeweils 3'800 Watt ERP gleichmässig auf die drei Senderichtungen verteilt
werden sollen.
5.
Nach Art. 74 Abs. 1 und 2 BV erlässt der Bund
Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor
schädlichen und lästigen Einwirkungen und sorgt dafür, dass solche Einwirkungen
vermieden werden.
5.1
Die nichtionisierende Strahlung zählt zu den
schädlichen oder lästigen Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen,
ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1
und Art. 7 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober
1983 [USG]). Zu diesem Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu
begrenzen (Art. 11 Abs. 1 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter
anderem durch die Festlegung von Emissionsgrenzwerten in einer Verordnung (Art. 12
Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG). Wenn feststeht oder zu erwarten
ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung
schädlich oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11
Abs. 3 USG).
5.2
Der Bundesrat legt zur Beurteilung der schädlichen
oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest und
berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit
erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere (Art. 13
Abs. 1 und 2 USG). Gemäss Art. 14 lit. a USG sind die
Immissionsgrenzwerte so festzulegen, dass Immissionen unterhalb dieser Werte
nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Menschen, Tiere und
Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährden.
Für den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird,
hat der Bundesrat die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender
Strahlung vom 23. Dezember 1999 (NISV) erlassen, welche auch die
Immissionen von Mobilfunk-Sendeanlagen erfasst (Art. 1 und Art. 2 Abs. 1
lit. a NISV). Diese Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass
sie die in Anhang 1 der NISV festgelegten vorsorglichen
Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV). Mobilfunk-Sendeanlagen
müssen an Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) im massgebenden
Betriebszustand den festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1 Ziffer 61 ff.
NISV i.
V.
m. Art. 3
Abs. 3 NISV). Zudem müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten
Immissionsgrenzwerte überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten
können (Art. 13 Abs. 1 NISV).
5.3
Gemäss Ziffer 64
Anhang 1 NISV beträgt der Anlagegrenzwert für den Effektivwert der
elektrischen Feldstärke für Mobilfunkanlagen, die ausschliesslich in
Frequenzbereichen von 900 MHz und darunter senden, 4 V/m, für solche,
die ausschliesslich um 1'800 MHz und darüber senden, 6 V/m sowie für
alle übrigen Anlagen – und damit auch für die vorliegend zu beurteilende
Antennenanlage – 5 V/m. Ziffer 63 Anhang 1 aNISV (=hier
massgebende Fassung vom 1. Juni 2019) definiert den maximalen Gesprächs-
und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung als massgebenden Betriebszustand. Bei
adaptiven Sendeantennen – also solchen, bei denen die Senderichtung oder das Antennendiagramm
automatisch in kurzen zeitlichen Abständen angepasst werden (Ziffer 62 Abs. 6
Anhang 1 NISV) – wird die Variabilität der Senderichtungen und der
Antennendiagramme berücksichtigt (Ziffer 63 Anhang 1 aNISV).
6.
Die Beschwerdeführenden
bringen als Erstes gesundheitliche Bedenken bezüglich Mobilfunkstrahlung – auch
unterhalb der Anlagegrenzwerte – vor und rügen die NISV in dieser Hinsicht als
nach den neusten Erkenntnissen gemäss BERENIS-Bericht verfassungswidrig und
anpassungsbedürftig. Sodann monieren sie unter Punkt 1 ihrer Beschwerde
"Vorsorgegründe" oder "zumindest eine unnötige
Belästigung".
6.1
Die NISV
sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermischen Wirkungen
Immissionsgrenzwerte vor, die von der Internationalen Kommission zum Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (ICNIRP) übernommen wurden (BGE
126 II 399 E. 3b).
Da die Immissionsgrenzwerte von
ihrer Anlage her auf wissenschaftlich erhärteten Erkenntnissen beruhen, lassen
sie keinen Raum für die Berücksichtigung von Studien, die wissenschaftlichen
Massstäben nicht zu genügen vermögen oder auf ihre Zuverlässigkeit bisher nicht
überprüft worden sind (vgl. zum Ganzen BGE 126 II 399 E. 3b; BGr, 14. Februar
2023, 1C_100/2021 E. 5.3.2).
Zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2
und Art. 11 Abs. 2 USG setzte der Bundesrat ausserdem
Anlagegrenzwerte fest, welche unterhalb der Immissionsgrenzwerte liegen.
Anlagegrenzwerte weisen keinen direkten Bezug zu nachgewiesenen
Gesundheitsgefährdungen auf, sondern sind vorsorgliche Emissionsbegrenzungen,
welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche und
wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen, um das Risiko schädlicher
Wirkungen, die zum Teil erst vermutet werden und noch nicht absehbar sind,
möglichst gering zu halten (BGE 126 II 399 E. 3b mit Hinweisen). Mit der
Festsetzung der Anlagegrenzwerte hat der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene
Gesundheitsgefährdungen, denen mit den Immissionsgrenzwerten Rechnung getragen
wurde, eine Sicherheitsmarge geschaffen (BGE 128 II 378 E. 6.2.2).
6.2
Sodann ist
es in erster Linie Sache der zuständigen Fachbehörden und nicht der Gerichte, die
entsprechende internationale Forschung sowie die technische Entwicklung zu
verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu
beantragen. Der Bund verfolgt zusammen mit der Beratenden Expertengruppe
nichtionisierende Strahlung (BERENIS) permanent die wissenschaftliche
Entwicklung und lässt die neusten Erkenntnisse laufend in seine Beurteilung
einfliessen (vgl. auch die Informationspflichten des Bundesamts für Umwelt [BAFU]
gemäss Art. 19b NISV).
Es ist nicht
ersichtlich, inwiefern der Bund und die Beratende Expertengruppe
nichtionisierende Strahlung (
BERENIS
)
ihren Aufgaben nicht nachkommen würden (vgl.
BGr, 14. Februar 2023,
1C_100/2021, E. 5.7
).
Das Bundesgericht hat sich unlängst ausführlich mit den
jüngsten Studienresultaten und insbesondere auch der von den
Beschwerdeführenden angeführten Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar
2021 befasst und ist zu keinem anderen Ergebnis gelangt. Wie bereits in
früheren Entscheiden hat es erneut festgehalten, dass die festgelegten Grenzwerte
gemäss bisherigem Wissensstand verfassungs- und gesetzeskonform sind (zum
Ganzen BGr, 14. Februar 2023, 1C_100/2021, E. 5; vgl. auch BGr,
5. Mai 2021, 1C_375/2020, E. 3.4.2; BGE 126 II 399 E. 4).
6.3
Somit ist davon auszugehen, dass das Verordnungsrecht
dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand über die von
Mobilfunkantennen ausgehende Gesundheitsgefährdung ausreichend Rechnung trägt
und die verordnungsrechtliche Regelung der Grenzwerte mit Blick auf das dem
Bundesrat zustehende Ermessen nicht zu beanstanden ist. Die kantonalen Behörden
haben die geltenden Immissions- und Anlagegrenzwerte der NISV folglich zu Recht
angewandt.
Eine Verletzung des Vorsorgeprinzips beziehungsweise von
Art. 4 NISV, Art. 11 USG und Art. 74 BV
liegt damit nicht vor. Diese Rüge der Beschwerdeführenden erweist sich damit
als unbegründet und der vorinstanzliche Entscheid, welcher in E. 11 zum
selben Schluss gelangt, ist nicht zu beanstanden.
7.
Weiter monieren die Beschwerdeführenden, die Vorinstanz habe
sich in keiner Weise damit auseinandergesetzt, ob die Strahlung adaptiver
Antennen gemessen und die Strahlenbelastung mit dem Worst-Case-Szenario prognostiziert
werden könne, sowie ob ein taugliches QS-System existiere.
7.1
Die
Baubewilligung von neuen Mobilfunk-Antennenanlagen wie im vorliegenden Fall
beruht auf einer rechnerischen Prognose der Strahlung.
Grundlage für die Berechnung der Strahlung bilden gemäss
Vollzugsempfehlung des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute:
BAFU) zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" aus dem
Jahr 2002 (in der Folge: BUWAL, Vollzugsempfehlung) die beantragte
Sendeleistung, die Abstrahlcharakteristik der Sendeantenne (Antennendiagramm),
die Senderichtung, der Abstand von der Antenne und die relative Lage des Orts
gegenüber der Antenne (Winkel zur Hauptstrahlrichtung). Ausserdem wird die
Dämpfung der Strahlung durch die Gebäudehülle berücksichtigt (a.
a.
O., Ziffer 2.3.1
S. 24).
7.1.1
Am 23. Februar 2021 hat das BAFU
seine Vollzugsempfehlung um den Nachtrag "Adaptive Antennen" ergänzt
(in der Folge: BAFU, Nachtrag Vollzugsempfehlung). Zuvor waren die Kantone vom
BAFU angehalten worden, adaptive Antennen – wie im vorliegend strittigen Fall –
in der rechnerischen Prognose nach seiner Empfehlung vom 17. April 2019
''Mobilfunk und Strahlung: Aufbau der 5G-Netze in der Schweiz'' und jener vom
31. Januar 2020 "Informationen zu adaptiven Antennen und 5G
(Bewilligung und Messung)" gleich wie konventionelle Antennen zu
beurteilen.
Die Strahlung war im
Rahmen des sogenannten Worst-Case-Szenarios wie bei konventionellen Antennen
nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung und
basierend auf Antennendiagrammen, die für jede Senderichtung den maximal
möglichen Antennengewinn berücksichtigen, zu beurteilen.
7.1.2
Die Beurteilung bleibe so – weil damit die tatsächliche Strahlung
überschätzt werde – für die betroffene Bevölkerung einer Mobilfunkanlage auf
der sicheren Seite (UVEK, Empfehlung vom 31. Januar 2020, S. 2; vgl.
UVEK, Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4). Es bleibe dabei
unberücksichtigt, dass adaptive Antennen, die nicht mit einer immer gleichen
räumlichen Verteilung der Strahlung senden, sondern in der Lage seien, das
Signal in die Richtung des Nutzers beziehungsweise des Mobilfunkgerätes zu
fokussieren, eine geringere Strahlenbelastung zur Folge hätten als herkömmliche
Antennen (UVEK, Empfehlung vom 17. April 2019, S. 4).
7.1.3
Eine derartige Worst-Case-Beurteilung im Rahmen der Berechnung der
Strahlung bei einer adaptiven Antennenanlage wurde vom Verwaltungsgericht als
eine mit Ziffer 63 Anhang 1 aNISV vereinbare Berechnungsmethode
beurteilt, um die Strahlenbelastung zu beurteilen und die Einhaltung der
Anlagegrenzwerte einer Mobilfunkanlage sicherzustellen (VGr, 9. Juni 2022,
VB.2021.00826, E. 4.3).
Der von
Ziffer 63 Anhang 1 aNISV geforderten Variabilität der Sendeleistung
wird Rechnung getragen, zumal in der rechnerischen Prognose alle möglichen
Beams der adaptiven Antenne berücksichtigt werden.
Letzteres lässt sich auch dem von den Beschwerdeführenden
zitierten Entscheid, VGr, 15. Januar 2021,
VB.2020.00544
, E. 4.4, entnehmen. Es ist nicht
nachvollziehbar, was die Beschwerdeführenden daraus zu ihren Gunsten ableiten
wollen.
Sodann hat sich die Vorinstanz in E. 7.2 des angefochtenen
Entscheids mit diesen Rügen befasst und sind die entsprechenden Erwägungen,
welche sich auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung stützen, auch
inhaltlich nicht zu beanstanden.
7.2
Die Rüge
der fehlenden Messbarkeit von Strahlung adaptiver Antennen hat die Vorinstanz
zu Recht als mit der Rekursreplik verspätet erfolgt betrachtet, weshalb sie
sich nicht weiter damit befassen musste. Abgesehen davon wies sie gleichwohl
zutreffend darauf hin, dass Abnahmemessungen gestützt auf den Technischen
Bericht des Eidgenössischen Instituts für Metrologie (METAS) "Messmethode
für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz" vom 18. Februar
2020 bei adaptiven 5G-Antennen durchgeführt werden können (vgl. VGr, 3. Juni
2021, VB.2021.00047 und VB.2021.00048, E. 6.2 bzw. E. 6.2.3). Diese
wurde im Übrigen auch vom Bundesgericht nicht anders beurteilt (BGr,
14. Februar 2023, 1C_100/2021, E. 8).
7.3
Damit
bleibt die Rüge betreffend Tauglichkeit der QS-Systeme zu prüfen. Die Behörde
überwacht gemäss
Art. 12 Abs. 1 NISV
die
Einhaltung der Emissionsbegrenzungen. Zur Kontrolle der Einhaltung des
Anlagegrenzwertes nach Anhang 1 der NISV führt sie Messungen oder
Berechnungen durch, lässt solche durchführen oder stützt sich auf die
Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden
(
Art. 12 Abs. 2 NISV
).
7.3.1
Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts haben Anwohner von
Mobilfunkanlagen ein schutzwürdiges Interesse, dass die Einhaltung der
Grenzwerte der NISV durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen
gewährleistet wird. Das Bundesgericht schloss aber andere Möglichkeiten der
Kontrolle nicht aus (BGr, 17. März 2008, 1C_172/2007, E. 2.2 mit
Hinweisen auf BGE 128 II 378 E. 4 und BGr, 10. März 2005,
1A.160/2004, E. 3.3).
Als alternative
Kontrollmöglichkeit empfahl das BAFU in einem Rundschreiben vom 16. Januar
2006 die Einrichtung eines Qualitätssicherungssystems (QS-System) auf den
Steuerzentralen der Netzbetreiberinnen (vgl. Rundschreiben Qualitätssicherung
zur Einhaltung der Grenzwerte der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [NISV] bei Basisstationen für
Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse vom 16. Januar 2006;
nachstehend: Rundschreiben BAFU).
7.3.2
Wird die Variabilität adaptiver Antennen nicht im Sinn des Nachtrags zur
Vollzugsempfehlung berücksichtigt (wie vorliegend), sind die zu
berücksichtigenden Parameter von konventionellen und adaptiven Antennen
identisch, weshalb am Funktionieren des QS-Systems nicht zu zweifeln ist (vgl.
VGr, 2. Dezember 2021, VB.2021.00178, E. 8.2). Die bewilligte
maximale Sendeleistung ist im QS-System hinterlegt und ihre Einhaltung wird vom
QS-System geprüft bzw. sichergestellt (vgl. BAFU, Rundschreiben vom 16. Januar
2006, S. 2 f.; vgl. auch VGr, 2. Dezember 2021, VB.2021.00077,
E. 3.4.1.2).
Damit ist davon auszugehen, dass sich die Einhaltung der
Grenzwerte mittels eines QS-Systems überprüfen lässt. Auch das Bundesgericht sieht
nach ständiger Rechtsprechung sowie auch nach erneuter und ausführlicher
Befassung keine Anhaltspunkte, die Tauglichkeit der QS-Systeme zu verneinen
(vgl. BGr, 3. September 2019, 1C_97/2018, E. 7 mit Hinweisen sowie 14. Februar
2023, 1C_100/2021, E. 9). Entgegen den Beschwerdeführenden hat sich auch die
Vorinstanz mit dieser Frage befasst und ist zu Recht zum selben Schluss
gelangt.
Im Übrigen wird die (gemäss
bundesgerichtlichem Auftrag aktuell durchgeführte) erneute schweizweite
Kontrolle zeigen, ob die QS-Systeme ordnungsgemäss funktionieren (BGr, 14. Februar
2023, 1C_100/2021, E. 9).
8.
8.1
Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV
Emissionsbegrenzungen festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die
Bewilligung zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, welches Angaben
über den geplanten Betrieb der Anlage enthält und über
die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft
gibt
(Art. 11 Abs. 1 und 2
NISV).
Das
Standortdatenblatt
muss
gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV die aktuellen und geplanten technischen
und betrieblichen Daten der Anlage enthalten, soweit sie für die Erzeugung von
Strahlung massgebend sind (lit. a), den massgebenden Betriebszustand
gemäss Anhang 1 (lit. b), Angaben über die von der Anlage erzeugte
Strahlung (lit. c) sowie einen Situationsplan, der die Angaben nach lit. c
darstellt (lit. d).
Dem Standortdatenblatt ist ein
Antennendiagramm beizulegen, das quantitativ Auskunft über die Richtwirkung
einer Antenne gibt; verlangt ist jeweils ein horizontales und ein vertikales
Antennendiagramm (BUWAL, Vollzugsempfehlung, S. 24 Ziffer 2.3.1,
S. 29 Ziffer 3.1 und S. 35 Ziffer 3.4). Mit Nachtrag vom 28. März
2013 zur Vollzugsempfehlung NISV (in der Folge: BAFU, Nachtrag 1) hat das
BAFU die Möglichkeit eingeführt, die Berechnung im Standortdatenblatt mithilfe
von umhüllenden horizontalen und vertikalen Antennendiagrammen, die alle
individuellen Antennendiagramme der betreffenden Frequenzbänder einschliessen,
zu dokumentieren (Ziffern 3.2 und 3.2.1).
8.2
Vorliegend
hat die private Beschwerdegegnerin das erforderliche Standortdatenblatt
vollständig und korrekt ausgefüllt; es kann diesbezüglich vollumfänglich auf
die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz in E. 7.3 des angefochtenen
Entscheids verwiesen werden (§ 70 i.
V.
m.
§ 28 Abs. 1 VRG), welche auch nicht substanziiert beanstandet wurden.
Gestützt darauf sowie auf die weiteren Baugesuchsunterlagen war eine Berechnung
der elektrischen Feldstärke und damit auch die Beurteilung der Einhaltung der
Anlage- und Immissionsgrenzwerte möglich. Sodann ist die private
Beschwerdegegnerin nur berechtigt, in die von ihr im Standortdatenblatt
angegebene Richtung zu senden. Dass eine andere Richtung technisch möglich
wäre, ist irrelevant, ist diese Richtung doch von der Baubewilligung nicht
gedeckt und daher rechtlich nicht zulässig.
9.
9.1
Was die
Ausführungen der Beschwerdeführenden zum Nachtrag "Adaptive Antennen"
zur Vollzugsempfehlung des BAFU vom 23. Februar 2021 betrifft, ist
festzuhalten, dass d
ie strittige
Mobilfunk-Antennenanlage vor der Publikation des Nachtrags beurteilt wurde. Ein
Korrekturfaktor konnte folglich noch nicht beantragt werden, weshalb auch im
Standortdatenblatt kein solcher ersichtlich ist und die Beurteilung
(korrekterweise) nach dem Worst-Case-Szenario erfolgte, wie auch die Vorinstanz
zutreffend ausführte.
Zumal ein Korrekturfaktor
nicht Gegenstand der angefochtenen Baubewilligung war,
ist
die geltend gemachte Kritik am Korrekturfaktor unbeachtlich.
Damit erübrigen sich Ausführungen dazu
sowie zu den entsprechenden Kontrollsystemen. Dasselbe gilt auch hinsichtlich
der entsprechenden Verordnungsänderung vom 1. Januar 2022.
9.2
Die
Beschwerdeführenden monieren ferner, dass die Vorinstanz mit dem schriftlichen
Rekursentscheid so lange zugewartet habe, bis der Bundesrat die Änderung der
NISV per 1. Januar 2022 in Kraft gesetzt habe, nachdem ihnen bereits nach
dem Augenschein am 4. Juni 2022 die Ablehnung des Rekurses bekannt gegeben
worden sei. Diese Rüge bezieht sich wohl auf die Erwägung 8 des
vorinstanzlichen Entscheids betreffend Bewilligungspflicht für die Anwendung
eines Korrekturfaktors auf bewilligte Antennen. Der vorinstanzliche Entscheid ist
am 31. März 2022 ergangen und damit vor dem Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 27. Oktober 2022, worin ein Wechsel vom Betrieb
einer Mobilfunkantenne im Rahmen des Worst-Case-Szenarios zu einem Betrieb
unter Berücksichtigung des Korrekturfaktors als bewilligungspflichtig erklärt
wurde (VGr, 27. Oktober 2022, VB.2021.00740/743, E. 3.3). Damit haben
weder das beanstandete Vorgehen noch die Rechtsänderung nachteilige
Auswirkungen für die Beschwerdeführenden, weshalb sich weitere Ausführungen
dazu erübrigen.
10.
Soweit die
Beschwerdeführenden unter Punkt 3 ihrer Beschwerde eine Wertverminderung der
umliegenden Liegenschaften geltend machen, ist darauf hinzuweisen, dass
im baurechtlichen Verfahren weitgehend das
Rügeprinzip
(RB 1997 Nr. 7) gilt. Innerhalb
des im Baurecht häufig sehr weit gefassten Streitgegenstands wird gleichsam ein
engeres Prozessthema durch die von der Behörde oder den Nachbarn geltend
gemachten Bauverweigerungsgründe abgesteckt. Nachbarn, welche als Rekurrenten
vor dem Baurekursgericht aufgrund einzelner Rügen – erfolglos – die Aufhebung
der Baubewilligung verlangt haben, können sich vor Verwaltungsgericht gemäss
ständiger Praxis nicht auf neue Bauhinderungsgründe berufen (Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 52 N. 41 mit weiteren Hinweisen). Die genannte neue
Rüge ist nicht im Sinn von § 52 Abs. 2 VRG durch den Rekursentscheid
veranlasst worden, sondern hätte bereits im Rekursverfahren geltend gemacht
werden müssen. Sie erweist sich daher von vornherein als unzulässig.
11.
Schliesslich
beanstanden die Beschwerdeführenden die vom Baurekursgericht der privaten
Rekursgegnerin zugesprochene Parteientschädigung sowie deren Höhe von
Fr. 3'000.-.
Gemäss § 17
Abs. 2 VRG ist eine angemessene Entschädigung zuzusprechen. Wie hoch diese
ausfällt, hat die Entscheidinstanz im Einzelfall nach pflichtgemässem Ermessen
zu entscheiden, wobei die bisherige Praxis in ähnlich gelagerten Fällen mit zu
berücksichtigen ist (vgl. Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 63). Unter
Berücksichtigung des Umstands, dass bei der Festsetzung der Entschädigung auch
die Bedeutung der Streitsache ins Gewicht fällt (vgl. § 8 Abs. 1 der
Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [GebV VGr]),
erscheinen Fr. 3'000.- als angemessen. Auch wenn die schriftlichen
Eingaben der privaten Rekursgegnerin nicht sehr umfangreich waren, ist davon
auszugehen, dass das Studium der relativ umfangreichen Akten einen nicht
unwesentlichen Aufwand verursachte.
12.
Zusammenfassend erweisen sich die Rügen der
Beschwerdeführenden als unbegründet. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den unterliegenden
Beschwerdeführenden 1–7 je zu 1/7 aufzuerlegen (§ 70 und 65a in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Anspruch auf eine Parteientschädigung steht
ihnen bei diesem Ergebnis von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 und Abs. 3
VRG).
Hingegen sind sie zu gleichen
Teilen und unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag zu verpflichten,
der privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 3'000.- zu bezahlen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    230.--
Zustellkosten,
Fr. 5'230.--
Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden den
Beschwerdeführenden 1–7 je zu 1/7 auferlegt, unter solidarischer Haftung für
den Gesamtbetrag.
4.    Die Beschwerdeführenden 1–7 werden je
zu 1/7 und solidarisch verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin 1 für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Vorinstanz;
c)    das BAFU.