zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00490 · 2005-02-03 · de

Konzessionsgebühren | Konzessionsgebühr für Mobilfunkanlage im öffentlichem Luftraum: Antrag auf Gebührenbefreiung; einmalige oder jährliche Gebührenerhebung; Auslegung des stadtzürcherischen Gebührenreglementes (GebR). Die Beschwerde der Stadt Zürich (und damit auch jene der Beschwerdegegnerin) ist gegen den an sie zurückgewiesenen Rückweisungsentscheid der BRK zulässig, obwohl es sich um einen Zwischenentscheid handelt, da sie ansonsten gezwungen wäre nach der Neufestsetzung der Gebühr ihren eigenen Neuentscheid anzufechten (E. 1). § 231 PBG sieht die Gebührenbefreiung für die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes mit Einschluss der Luftsäule und des Erdreiches vor, wenn die fraglichen Vorrichtungen "nach planungsrechtlichen Festlegungen und Bestimmungen vorgeschrieben oder erlaubt" sind. Mit planungsrechtlichen Festlegungen sind offenkundig solche im Sinn des PBG gemeint. Das trifft bezüglich der streitbetroffenen Mobilfunk-Basisstationen nicht zu (E. 3.2). Gemäss Art. 12 Abs. 1 GebR ist die Gebühr herabzusetzen oder nicht zu erheben, wenn eine zur Sondernutzung erstellte bauliche Vorrichtung gleichzeitig der Öffentlichkeit dient oder "sonstwie" im besonderen Interesse des Gemeinwesens liegt. In der Monopolisierung und Konzessionspflicht der Mobilfunktelefonie zeigt sich, dass dieser seitens des Verfassung- und Bundesgesetzgebers ein gewisses öffentliches Interesse zuerkannt wird. Dieses eher allgemein definierte öffentliche Interesse lässt sich jedoch nicht dem "besonderen Interesse des Gemeinwesens" gleichsetzen, wie es Art. 12 Abs. 1 GebR für eine Gebührenbefreiung voraussetzt (E. 3.3). Es besteht keine Ungleichbehandlung in Bezug auf ähnlich dimensionierte Vorrichtungen im öffentlichen Luftraum (E. 3.4). Fraglich ist, ob eine jährliche oder einmalige Gebühr erhoben werden muss bzw. ob Art. 3 oder 11 GebR zur Anwendung kommt (E. 4). Vorliegend sind die Voraussetzungen für die Erhebung einer ausnahmsweise jährlichen Gebühr nicht erfüllt, insbesondere kann der Marktwert auch bei einer einmaligen Gebühr berücksichtigt werden (E. 4.4). Abweisung (E. 4.5).Die Herabsetzung der Spruchgebühr wird gutgeheissen (E. 5).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.03.0 VB.2004.00490
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.03.0 VB.2004.00490
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.03.0 VB.2004.00490

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00490
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00490
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.02.2005
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Konzessionsgebühren
Konzessionsgebühr für Mobilfunkanlage im öffentlichem Luftraum: Antrag auf Gebührenbefreiung; einmalige oder jährliche Gebührenerhebung; Auslegung des stadtzürcherischen Gebührenreglementes (GebR).
Die Beschwerde der Stadt Zürich (und damit auch jene der Beschwerdegegnerin) ist gegen den an sie zurückgewiesenen Rückweisungsentscheid der BRK zulässig, obwohl es sich um einen Zwischenentscheid handelt, da sie ansonsten gezwungen wäre nach der Neufestsetzung der Gebühr ihren eigenen Neuentscheid anzufechten (E. 1).
§ 231 PBG sieht die Gebührenbefreiung für die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes mit Einschluss der Luftsäule und des Erdreiches vor, wenn die fraglichen Vorrichtungen "nach planungsrechtlichen Festlegungen und Bestimmungen vorgeschrieben oder erlaubt" sind. Mit planungsrechtlichen Festlegungen sind offenkundig solche im Sinn des PBG gemeint. Das trifft bezüglich der streitbetroffenen Mobilfunk-Basisstationen nicht zu (E. 3.2).
Gemäss Art. 12 Abs. 1 GebR ist die Gebühr herabzusetzen oder nicht zu erheben, wenn eine zur Sondernutzung erstellte bauliche Vorrichtung gleichzeitig der Öffentlichkeit dient oder "sonstwie" im besonderen Interesse des Gemeinwesens liegt. In der Monopolisierung und Konzessionspflicht der Mobilfunktelefonie zeigt sich, dass dieser seitens des Verfassung- und Bundesgesetzgebers ein gewisses öffentliches Interesse zuerkannt wird. Dieses eher allgemein definierte öffentliche Interesse lässt sich jedoch nicht dem "besonderen Interesse des Gemeinwesens" gleichsetzen, wie es Art. 12 Abs. 1 GebR für eine Gebührenbefreiung voraussetzt (E. 3.3).
Es besteht keine Ungleichbehandlung in Bezug auf ähnlich dimensionierte Vorrichtungen im öffentlichen Luftraum (E. 3.4).
Fraglich ist, ob eine jährliche oder einmalige Gebühr erhoben werden muss bzw. ob Art. 3 oder 11 GebR zur Anwendung kommt (E. 4). Vorliegend sind die Voraussetzungen für die Erhebung einer ausnahmsweise jährlichen Gebühr nicht erfüllt, insbesondere kann der Marktwert auch bei einer einmaligen Gebühr berücksichtigt werden (E. 4.4). Abweisung (E. 4.5).
Die Herabsetzung der Spruchgebühr wird gutgeheissen (E. 5).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ÄQUIVALENZPRINZIP
FERNMELDERECHT
GEBÜHREN
MARKTWERT
MOBILFUNK
ÖFFENTLICHER GRUND
REGLEMENT FÜR SONDERNUTZUNGSKONZESSIONEN
SONDERNUTZUNG
SONDERNUTZUNGSKONZESSION
Rechtsnormen:
Art. 92 Abs. I BV
§ 100 PBG
§ 231 PBG
§ 48 VRG
Publikationen:
RB 2005 Nr. 37 S. 116
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Mit Verfügungen vom 18. Juni 2003,
20. Juni 2003, 26. Juni 2003 erteilte das Tiefbau- und
Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich der A AG Konzessionen zur Beanspruchung
des öffentlichen Luftraums für je eine Mobilfunk-Basisstation vor den drei
Liegenschaften K-Strasse, L-Strasse und M-Strasse. Sie verpflichtete dabei die A
AG zur Entrichtung von jährlichen Bewilligungsgebühren von je Fr. 1'500.-
(je Dispositiv Ziffer III.1 der Verfügungen). Zuvor hatte die Bausektion
der Stadt Zürich am 11. Dezember 2002 die für diese Anlagen erforderlichen
Baubewilligungen erteilt. Die zwei Anlagen auf den Liegenschaften K-Strasse sowie
L-Strasse bestehen aus je zwei Mini-Patch-Antennen mit Abmessungen von 0,21 m x
0, 21 m x 0,037 m und einer maximalen Ausgangsleistung von je 50 Werp, die
Station auf der Liegenschaft M-Strasse aus einer bidirectionalen Antenne des
Typs Kathrein mit Abmessungen von 0,31 m x 0,50 m x 0,19 m und einer maximalen
Ausgangsleistung von 12 Werp.
II.
Gegen die Verfügungen vom 18. Juni
2003, 20. Juni 2003, 26. Juni 2003 erhob die A AG am 17. Juli
2003, 18. Juli 2003 und 23. Juli 2003 Rekurse mit den Anträgen, auf
eine Gebührenerhebung überhaupt zu verzichten; mit ihren Eventualanträgen verlangte
sie, die veranlagten Gebühren durch angemessene Gebühren zu ersetzen, wobei sie
in diesem Zusammenhang auch rügte, dass eine jährliche Gebühr statt einer
einmaligen erhoben werde. Die Baurekurskommission wies die Rekurse mit
Entscheiden vom 1. Oktober 2004 (Nrn. 0269, 0270 und 0271/2004) teilweise
gut. Sie hob Dispositiv Ziffern III.1 der angefochtenen Verfügungen auf und lud
die Vorinstanz ein, für die streitbetroffene Sondernutzung einmalige
Konzessionsgebühren festzusetzen; im Übrigen bestätigte sie die Verfügungen im
beurteilten Umfang (nämlich bezüglich der in erster Linie streitigen
Rechtsfrage, ob überhaupt Gebühren zu erheben seien). Die Rekurskosten (in
allen drei Fällen je Fr. 2'484.-, worunter eine Staatsgebühr von je Fr. 2'000.-)
auferlegte sie den Parteien je zur Hälfte.
III.
Gegen diese Rekursentscheide erhob die A
AG am 8. November 2004 Beschwerden, worin sie ihre Rekursbegehren
erneuerte, auf eine Gebührenerhebung überhaupt zu verzichten, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin (VB 2004.490-492).
Die Stadt Zürich gelangte am 8. November
2004 ebenfalls an das Verwaltungsgericht, mit den Anträgen, die drei
Rekursentscheide insoweit aufzuheben, als darin in Disp. Ziff. I die
Erhebung von einmaligen statt jährlichen Gebühren verlangt werde; ferner seien
die für das Rekursverfahren erhobenen Staatsgebühren von je Fr. 2'000.-
angemessen zu reduzieren (VB.2004.493-495).
Mit Präsidialverfügung vom 18. November
2004 wurden die Beschwerden VB.2004.00490-00495 vereinigt und ein
Schriftenwechsel angeordnet. Die Baurekurskommission I verzichtete auf Vernehmlassung.
Die A AG beantragte am 10. Januar 2005 Abweisung der Beschwerden der Stadt
Zürich, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt Zürich ersuchte am 11. Januar
2005 um Abweisung der Beschwerden der A AG.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung
der vorliegenden vereinigten Beschwerden zuständig. Aufgrund des Streit­werts
ist der Fall von der Kammer zu behandeln (§ 38 VRG).
Angefochten sind Rückweisungsentscheide,
welche die von der der Stadt Zürich festgesetzte Konzessionsgebühren als rechtswidrig
würdigen und deren Neubemessung der Stadt Zürich überlassen. Gemäss § 48
VRG ist die Beschwerde zulässig gegen Endentscheide, mit denen eine Sache
materiell oder durch Nichteintreten erledigt wird (Abs. 1). Zwischenentscheide
sind weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben,
der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (Abs. 2). Vorentscheide,
durch die eine Rechtsfrage beurteilt wird, sind weiterziehbar, wenn dadurch
sofort ein Endentscheid herbeigeführt und ein erhebliches Beweisverfahren
erspart werden kann (Abs. 3). Rückweisungsentscheide stehen ihrer Natur
nach den Zwischen- und den Vorentscheiden nahe; in der Praxis werden sie aber
häufig Endentscheiden gleichgestellt, indem ihre Anfechtung nicht nur unter den
Voraussetzungen von § 48 Abs. 2 oder 3 VRG zugelassen wird (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 48 N. 16 mit Hinweisen). Allerdings
ist diese Praxis in jüngster Zeit in dem Sinn verschärft worden, als für die
selbständige Anfechtung von Rückweisungsentscheiden die Möglichkeit einer
erheblichen Verfahrensverkürzung bestehen muss (RB 2002 Nr. 20 mit
weiteren Hinweisen auf VGr, 18. Dezember 2001, VB.2001.00364 und VGr, 27. März
2002, PB.2002.00002).
Die drei zitierten Urteile unterscheiden
sich jedoch von den vorliegenden Fällen darin, dass die dort angefochtenen
Rückweisungsentscheide den davon betroffenen Behörden einen Spielraum
beliessen, der einen inhaltlich gleich ausfallenden Neuentscheid nicht von vornherein
ausschloss. In den vorliegenden Fällen muss die beschwerdeführende Stadt Zürich
aufgrund der Rekursentscheide zwingend andere (nämlich einmalige statt
jährliche) Gebühren ansetzen. Würden ihre Beschwerden gegen diese
Rückweisungsentscheide nicht zugelassen, wäre sie nach Neufestsetzung der
Gebühr gezwungen, ihren eigenen, in Anwendung ihres kommunalen Rechts
ergehenden Neuentscheid anzufechten, was nicht möglich ist (vgl.
Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 17). Sind aber die Beschwerden der Stadt
Zürich im Licht von § 48 VRG zulässig, so muss dasselbe bezüglich der
gegen die nämlichen Rekursentscheide gerichteten Beschwerden der A AG gelten.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Mit den baurechtlich bewilligten drei
Mobilfunk-Basisstationen wird der öffentliche Luftraum vor den betreffenden
Liegenschaften unbestrittenermassen in einer Weise beansprucht, die als
Sondernutzung gilt (zu dieser Nutzungsform vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 2418 ff.). Die
Beschwerdeführerin bestreitet denn auch nicht, dass diese Nutzung einer
Sondernutzungskonzession bedarf (zu diesem Institut vgl. Häfelin/Müller, Rz. 2423 ff.),
wie sie ihr mit den Verfügungen vom 18. Juni 2003 erteilt worden ist.
Die von der Baurekurskommission I (zwecks
Neuveranlagung) aufgehobenen Gebührenfestlegungen stützen sich auf § 231
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sowie das
stadtzürcherische Reglement für Sondernutzungskonzessionen vom 15. Dezember
1976 (Gebührenreglement, GebR). Gemäss § 231 PBG ist die (nach Abs. 1
bewilligungs- oder konzessionspflichtige) Inanspruchnahme des öffentlichen
Grundes einschliesslich des Erdreiches und/oder der Luftsäule zu privaten
Zwecken zu entschädigen, soweit sie nicht nach planungsrechtlichen Festlegungen
und Bestimmungen vorgeschrieben oder erlaubt ist (Abs. 2). Bei der
Bemessung der Entschädigung sind insbesondere das Ausmass, die Dauer der
Beanspruchung, der wirtschaftliche Nutzen für den Konzessionär und die
allfälligen Nachteile für das Gemeinwesen in billiger Weise zu berücksichtigen
(Abs. 3). Die Gemeinden sind berechtigt, für die Beanspruchung ihres
öffentlichen Grundes im Rahmen dieses Gesetzes eine Gebührenordnung zu
erlassen, was die Stadt Zürich mit dem Gebührenreglement vom 15. Dezember
1976 getan hat. Gemäss Art. 3 Abs. 1 GebR wird die Konzessionsgebühr
in der Regel (d.h. unter Vorbehalt von Art. 11 GebR) als einmalige Gebühr
erhoben. Diese bemisst sich laut Abs. 2 nach dem Verkehrswert des Landes
am Ort der Benützung (lit. a), dem Ausmass der beanspruchten Fläche
öffentlichen Grundes (lit. b), der Art der Benützung und dem daraus
erwachsenden Vorteil für den Konzessionär bzw. der für die zugestandene
Benützung erforderlichen baulichen Vorrichtung (lit. c) sowie der mit der
Sondernutzung verbundenen Einschränkung des Gemeingebrauchs (lit. d). Gemäss
Art. 11 GebR kann in besonderen Fällen, namentlich wenn die Intensität der
verliehenen Sondernutzung vom Geschäftsgang des vom Konzessionär betriebenen
Gewerbes abhängt, eine jährlich zu entrichtende Gebühr festgesetzt oder vereinbart
werden, deren Höhe von dem die Nutzung beeinflussenden wirtschaftlichen Sachverhalt
abhängig gemacht wird. Art. 12 GebR sieht unter bestimmten Voraussetzungen
die Möglichkeit einer Herabsetzung, Erhöhung oder Gebührenbefreiung vor. Laut Abs. 1
ist die Gebühr angemessen herabzusetzen oder nicht zu erheben, wenn eine zur
Sondernutzung erstellte bauliche Vorrichtung gleichzeitig der Öffentlichkeit
dient oder sonstwie im Interesse des Gemeinwesens liegt. Abs. 2 nennt
"besondere tatsächliche Verhältnisse" als (weiteren) Grund, um eine
dem Einzelfall angemessene, erhöhte oder ermässigte Gebühr festzusetzen oder
von einer Gebührenerhebung abzusehen.
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin 1 begründete ihren Antrag
auf Gebührenbefreiung im Rekursverfahren mit drei verschiedenen Argumenten. Für
die streitbetroffenen Mobilfunk-Stationen läge ein besonderes öffentliches
Interesse im Sinn von Art. 12 Abs. 1 GebR vor; sodann ergebe sich die
Gebührenfreiheit auch aus § 231 Abs. 2 PBG, und schliesslich verstosse
die Gebührenerhebung angesichts dessen, dass bei vergleichbaren anderen Vorrichtungen
keine Gebühr erhoben worden sei, gegen das Gebot der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 8. April 1999 (BV). Die
Baurekurskommission hat alle drei Argumente verworfen. Obwohl die Mobilfunknetze
aus planungs- und baurechtlicher Sicht zur Infrastruktur des Siedlungsgebietes
gehörten, zählten sie nicht zur Grundversorgung im Sinn von Art. 14 ff.
des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10); sie könnten
sich daher auch nicht auf ein besonderes öffentliches Interesse im Sinn von Art. 12
Abs. 1 GebR stützen, zumal die streitbetroffenen Basisstationen nicht
zwingend auf einen Standort innerhalb des öffentlichen Luftraums angewiesen
seien. Sodann fielen diese Stationen nicht in den Anwendungsbereich von § 231
Abs. 2 PBG. Den Vorwurf rechtsungleicher Behandlung begründe die Rekurrentin
mit dem Hinweis auf zwei Vorrichtungen im öffentlichen Luftraum (eine Kamera
für die Videoüberwachung an der Ecke N-Strasse/O-Strasse sowie den Aussenteil
einer Alarmanlage an der N-Strasse). Abgesehen davon, dass deren behauptete
Gebührenbefreiung nicht erwiesen sei, liessen sie sich bezüglich Dimension,
Funktion und Lage nicht mit den streitbetroffenen Antennen vergleichen. Läge
aber eine gesetzwidrige Privilegierung der zum Vergleich angerufenen Objekte
vor, könnte die Rekurrentin hieraus keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im
Unrecht ableiten; denn es bestünden keine Anhaltspunkte für eine generelle
gesetzeswidrige Praxis der Behörden bei der Gebührenerhebung.
3.2
§ 231 Abs. 2 PBG sieht die
Gebührenbefreiung für die Inanspruchnahme öffentlichen Grundes mit Einschluss
der Luftsäule und des Erdreiches vor, wenn die fraglichen Vorrichtungen
"nach planungsrechtlichen Festlegungen und Bestimmungen vorgeschrieben
oder erlaubt" sind. Mit planungsrechtlichen Festlegungen sind offenkundig
solche im Sinn des PBG gemeint. Das trifft bezüglich der streitbetroffenen
Mobilfunk-Basisstationen nicht zu. Der Versorgungsplan als Bestandteil des
kantonalen Richtplans (§ 20 Abs. 1 lit. c PBG) enthält die
Anlagen und Flächen von kantonaler Bedeutung für die Fernmelde- und
Nachrichtenübermittlungsdienste (§ 25 Abs. 1 lit. b PBG; vgl.
auch Ziff. 5.5 des Richtplantextes vom 31. Januar 1995). Dazu gehören
Mobilfunk-Basisstationen der fraglichen Art nicht; ebenso wenig bilden diese
Bestandteil von regionalen und kommunalen Richtplänen (§§ 30 Abs. 2
und 31 PBG). Das ergibt sich im Übrigen schon daraus, dass solche Einrichtungen
nicht Bestandteil der Grundversorgung im fernmelderechtlichen Sinn bilden (dazu
hinten E. 3.3).
Wenn sodann § 231 Abs. 2 PBG
"Bestimmungen" als weitere Grundlage für eine Gebührenbefreiung
erwähnt, sind damit offenkundig planungsrechtliche Bestimmungen gemeint. Soweit
es sich dabei um andere als auf den Richtplan bezogene Bestimmungen handelt,
ergibt sich daraus ein gegenüber diesen erweiterter Anwendungsbereich für eine
Gebührenbefreiung. Im Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat über die
Neuordnung des Planungs- und Baurechts vom 5. Dezember 1973 (Weisung PBG, ABl 1973
II 1649, 1687 und 1855 f), auf welchen sich die Beschwerdeführerin 1 beruft,
heisst es dazu: "So werden auch künftig für Gebäudevorsprünge, wie Erker,
Balkone, Vortreppen, Vordächer, Dachgesimse und dergleichen, die sich innerhalb
der Auskragungsmasse des § 169 PBG (entspricht im Wesentlichen § 100 Abs. 1
der heute geltenden Gesetzesfassung) halten, keine Gebühren bezahlt werden
müssen." Nach den Gesetzesmaterialien sollen demnach in den Genuss einer
Gebührenbefreiung Gebäudebestanteile kommen, welche unmittelbar mit der zu
bewilligenden Baute zusammenhängen. Damit nimmt § 231 Abs. 2 PBG bzw.
der darin enthaltene Vorbehalt der Gebührenbefreiung Bezug auf die Regelung der
Gebührenbefreiung, wie sie namentlich die Stadt Zürich unter der Herrschaft des
Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April
1893 (BauG; ZG Bd. 5 S. 3) getroffen hatte. Gemäss § 28 Abs. 2
BauG waren die Gemeinden befugt, die Benützung des öffentlichen Grundes durch
den Gemeinderat (kommunale Legislative) zu bewilligen und hierfür eine Gebühr
zu verlangen. Im Zusammenhang mit der Regelung der zulässigen Baulinienüberstellung
(§§ 48 und 50 BauG) erliess der Stadtrat von Zürich am 9. August 1972
Richtlinien für die Erteilung von Konzessionen bei oberirdischer Beanspruchung
öffentlichen Grundes zu privaten Zwecken (Stadtratsbeschluss Nr. 2336),
die vor allem in Zonen, in denen das Bauen auf die Strassengrenze erlaubt oder
sogar vorgeschrieben ist (vgl. heute §§ 50 Abs. 2 und 51 Abs. 2
PBG; früher § 50 Abs. 1 BauG), von Bedeutung sind. Diese noch heute,
also auch im Anwendungsbereich von § 231 PBG gültigen Richtlinien (vgl. Art. 12
Abs. 3 GebR) sehen unter bestimmten Voraussetzungen eine Gebührenbefreiung
für Erker und erkerähnliche Vorsprünge sowie Balkone, Vordächer und ähnliche in
den Luftraum über den öffentlichen Grund vorspringende Gebäudeteile vor zum
Begriff der Erker und ähnlichen Vorsprünge vgl. RB 1985 Nr. 114.
Damit sollen, wie in den Erwägungen des Stadtratsbeschlusses ausgeführt wird,
Gebäudevorsprünge in den erwähnten Erscheinungsformen (Erker, Balkone,
Vordächer), die viel zu einer städtebaulich-ästhetisch befriedigenden
Gestaltung der Gebäudefassaden und damit des Strassenraumes beitragen,
gebührenrechtlich privilegiert werden. Wie aus dieser noch heute geltenden
stadtzürcherischen Regelung und namentlich aus dem ihr zugrunde liegenden Motiv
erhellt, wollte der kantonale Gesetzgeber mit dem in § 231 Abs. 2 PBG
formulierten Vorbehalt der Gebührenbefreiung lediglich Gebäudevorsprünge im
Interesse einer städtebaulich-ästhetisch befriedigenden Gestaltung von Bauten
auf der Strassengrenze gebührenrechtlich privilegieren (vgl. § 100 Abs. 1
PBG, vgl. auch §§ 260 Abs. 3 und § 262 Abs. 2 PBG).
Mobilfunk-Basisstationen, wie sie im vorliegenden Fall in Frage stehen, fallen
nicht unter den in § 231 Abs. 2 PBG formulierten Vorbehalt der
Gebührenbefreiung.
3.3
Gemäss Art. 12 Abs. 1 GebR ist die Gebühr
herabzusetzen oder nicht zu erheben, wenn eine zur Sondernutzung erstellte
bauliche Vorrichtung gleichzeitig der Öffentlichkeit dient oder
"sonstwie" im besonderen Interesse des Gemeinwesens liegt. Bei der
Auslegung und Anwendung dieser kommunalen Bestimmung steht den dafür
zuständigen stadtzürcherischen Behörden ein Beurteilungsspielraum zu;
dementsprechend überprüfen die kantonalen Rechtsmittelbehörden die kommunale
Rechtsanwendung nur mit Zurückhaltung (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 10,
§ 50 N. 8). Schon ihrem Wortlaut nach setzt Art. 12 Abs. 1
GebR ein "besonderes Interesse des Gemeinwesens" voraus; dass eine
Vorrichtung "gleichzeitig der Öffentlichkeit dient", führt nur dann
zu einer Gebührenherabsetzung oder -befreiung, wenn sie zugleich als im
besonderen Interesse des Gemeinwesens liegend erscheint. So betrachtet ist es
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 1 nicht rechtsverletzend, wenn
die Vorinstanz für eine Gebührenbefreiung ein "besonderes öffentliches
Interesse" vorausgesetzt hat, wenngleich dieser Begriff in Art. 12 Abs. 1
GebR nicht ausdrücklich verwendet wird.
Wie die Beschwerdeführerin 1 selber einräumt,
gehören die von ihr mittels der streitbetroffenen Mobilfunk-Basisstationen
angebotenen Dienste – jedenfalls innerhalb des Siedlungsgebietes (vgl. Art. 20
und 22 der Verordnung über Fernmeldedienste vom 31. Oktober 2001; FDV, SR
784,101.1) – nicht zur Grundversorgung im Sinn von Art. 92 Abs. 2 BV
und Art. 14 ff. FMG (zu dieser Grundversorgung vgl. Peter
Fischer/Oliver Sidler in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Band V, Teil
1, 2.A. Basel etc. 2002, B-Rz.188 ff.).
Mobilfunkantennen sind Teil eines Netzes,
welches der Versorgung mit Mobiltelefonie dient; neue Antennen bezwecken in der
Regel die Beseitigung einer Abdeckungslücke des Netzes oder eine Verbesserung
von dessen Kapazität (Peter K. Geiger, Standortwahl für Mobilfunkanlagen – Die
Herausforderung für die Konzessionärin, URP 2003, S. 141 ff.). Zwar
lässt sich aus Art. 92 Abs. 1 BV, der für das gesamte Fernmeldewesen
(also nicht nur für die Grundversorgung im Sinn von Abs. 2) ein
rechtliches Monopol des Bundes begründet, dessen fernmeldepolitischen Ziele
darin bestehen, Anwendungen der Telekommunikation allen Interessierten so
zuverlässig, so preisgünstig und so schnell wie möglich zur Verfügung zu
stellen, ableiten, dass am Aufbau der Infrastruktur für die mobile Telekommunikation
ein öffentliches Interesse besteht. Zum Betrieb ihres Mobiltelefonienetzes bedarf
die Beschwerdeführerin 1 einer Mobilfunkkonzession, die aus einer
Fernmeldedienstekonzession nach Art. 4 Abs. 1 FMG sowie einer
Funkkonzession gemäss Art. 22 Abs. 1 FMG besteht, wobei die
Funkkonzession im Rahmen der Dienstekonzession erteilt wird (BGE 125 II
293). In der Monopolisierung und Konzessionspflicht der betreffenden Tätigkeit
zeigt sich, dass dieser seitens des Verfassung- und Bundesgesetzgebers ein
gewisses öffentliches Interesse zuerkannt wird. In diesem Sinn ist auch die von
der Beschwerdeführerin 1 angerufene Erwägung im Rekursentscheid des
Regierungsrats vom 30. Oktober 2002 (BEZ 2003 Nr. 28; bestätigt durch
Verwaltungsgerichtsurteil VB.2002.00243 vom 8. Mai 2003, BEZ 2003 Nr. 20)
zu verstehen, wonach an einer Mobilfunkanlage ausserhalb der Bauzone ein
öffentliches Interesse besteht, sofern dafür bei objektiver Betrachtung ein
Standort ausserhalb der Bauzone erforderlich ist. Dieses eher allgemein
definierte öffentliche Interesse lässt sich jedoch nicht dem "besonderen
Interesse des Gemeinwesens" gleichsetzen, wie es Art. 12 Abs. 1
GebR für eine Gebührenbefreiung voraussetzt. Der diesbezüglichen Würdigung der
Vorinstanz ist im Ergebnis beizupflichten. Für eine in diesem Sinn einschränkende
Auslegung von Art. 12 Abs. 1 GebR spricht auch, dass das Fernmelderecht
des Bundes die Erhebung von kantonalen Sondernutzungsgebühren nur für den Bau
von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen verbietet (Art. 35 Abs. 4
FMG; vgl. auch Art. 40 Abs. 2 des Bundesgesetzes über Radio und
Fernsehen vom 21. Juni 1991 und dazu RB 2000 Nr. 53). Die von
der Stadt Zürich verfochtene Auslegung ihres kommunalen Rechts, welche das
Verwaltungsgericht wie erwähnt nur zurückhaltend überprüft, ist jedenfalls nicht
rechtsverletzend.
3.4
Den Vorwurf rechtsungleicher Behandlung begründete
die Beschwerdeführerin 1 im Rekursverfahren mit dem Hinweis auf zwei
Vorrichtungen im öffentlichen Luftraum (eine Kamera für die Videoüberwachung an
der Ecke N-Strasse/O-Strasse sowie den Aussenteil einer Alarmanlage an der N-Strasse).
Die Baurekurskommission I hat diese Rüge verworfen. Abgesehen davon, dass deren
behauptete Gebührenbefreiung nicht erwiesen sei, liessen sich die genannten
Vorrichtungen bezüglich Dimension, Funktion und Lage nicht mit den
streitbetroffenen Antennen vergleichen. Läge aber eine gesetzwidrige Privilegierung
der zum Vergleich angerufenen Objekte vor, könnte die Rekurrentin hieraus
keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht ableiten; denn es bestünden keine
Anhaltspunkte für eine generelle gesetzwidrige Praxis der Behörden bei der
Gebührenerhebung.
Hinsichtlich Lage und Dimension lassen sich
die beiden zum Vergleich angerufenen Vorrichtungen durchaus mit den
streitbetroffenen Mobilfunk-Basisstationen vergleichen. Die Stadt Zürich
anerkennt dies nunmehr selber in ihrer Beschwerdeantwort, wo sie zudem
einräumt, dass für die Überwachungskamera an der Liegenschaft Ecke O-Strasse/N-Strasse
eine Konzession nicht erteilt und dementsprechend auch keine Konzessionsgebühr
erhoben worden sei. Sie macht indessen geltend, Überwachungskameras müssten –
ebenso wie Blitzlichtvorrichtungen von Alarmanlagen – zwingend die Luftsäule
über dem öffentlichen Grund beanspruchen, sofern sie Gebäude dienten, die
unmittelbar an den öffentlichen Grund grenzten; demgegenüber seien
Mobilfunkanlagen nicht zwingend auf einen der Fassade vorgelagerten Standort im
Luftraum angewiesen. – Ob darin ein Unterschied liegt, der bezüglich einer
Gebührenbefreiung nach Art. 12 Abs. 1 GebR eine unterschiedliche Behandlung
rechtfertige, ist fraglich, kann aber dahin gestellt bleiben. Die Stadt Zürich
führt nämlich im Weiteren aus, die Konzessions- und Gebührenpflicht sei ihrer
Auffassung nach auch für Überwachungs- und Blitzlichtanlagen der genannten Art
zu bejahen. Die städtische Behörde könne entsprechende Konzessionen jedoch nur
erteilen, wenn die Bauherrschaft sich der Konzessionspflicht bewusst sei oder
die Behörde auf anderem Weg Kenntnis von einer solchen Anlage erhalte. Es
leuchtet ein, dass es bei derart kleinen Objekten nicht einfach ist, die
Konzessions- und Gebührenpflicht durchzusetzen. Sodann ist der Kopie einer der
Beschwerdeantwort beigelegten Verfügung zu entnehmen, dass die Behörde für
Beleuchtungsanlagen der hier in Frage stehenden Dimensionierung (0,06 m
2
)
durchaus Konzessionen erteilt und Konzessionsgebühren erhebt. Die Stadt Zürich
hat damit glaubwürdig aufgezeigt, dass eine Gebührenbefreiung in solchen Fällen
nicht einer generellen Praxis entspricht. Es bleibt daher dabei, dass die Beschwerdeführerin
1 sich der Gebührenpflicht nicht entziehen kann; denn sie hat, wie dies
eventualiter zutreffend schon die Vorinstanz erwog, keinen Anspruch auf
Gleichbehandlung im Unrecht.
3.5
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen sind die auf
eine Gebührenbefreiung abzielenden Beschwerden VB.2004.00490-00492 der A AG
abzuweisen.
4.
4.1
Den Einwand der rekurrierenden A AG, für die
Inanspruchnahme der Luftsäule über dem öffentlichen Grund dürften, wenn
überhaupt, keine jährlichen, sondern nur einmalige Gebühren erhoben werden, hat
die Baurekurskommission im Wesentlichen aus folgenden Erwägungen gutgeheissen:
Die Erhebung einer einmaligen Gebühr entspreche der Regel von Art. 3 Abs. 1
GebR. Was die Stadt Zürich für die Anwendung der Ausnahmeklausel von Art. 11
GebR vorbringe, halte nicht Stich. Dass die Bemessung einer einmaligen Gebühr
nach den dafür in Art. 3 Abs. 2 GebR vorgesehenen Kriterien nicht immer
einfach sei, namentlich nicht für Mobilfunk-Basisstationen, treffe zwar zu, sei
aber kein Grund, für derartige Vorrichtungen eine jährliche Gebühr nach Art. 11
GebR zu erheben, würde doch dadurch die darin vorgesehene Ausnahme zur Regel
gemacht. Die Schwierigkeiten bei der Bemessung der Gebühr könnten durch
Erhebung einer jährlichen statt einer einmaligen Gebühr nicht aus der Welt
geschafft werden. Die Rekursgegnerin rechtfertige die jährliche
Gebührenerhebung vor allem unter Bezugnahme auf die jährlichen Mietzinsen von
bis zu Fr. 15'000.-, welche Mobilfunk-Gesellschaften für Antennenanlagen
auf Privatgrundstücken zu zahlen hätten, wofür im Mustervertrag des Vereins der
Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute jährliche Mindestentschädigungen
von Fr. 3'000.- zuzüglich einer sendeleistungsabhängigen Abgabe vorgesehen
seien; die Rekursgegnerin halte daher eine Gebühr, welche der Hälfte dieses
Betrags unter Verzicht auf einen sendeleistungsabhängigen Aufschlag entspreche,
für angemessen. Es sei jedoch nicht ersichtlich, weshalb eine derartige
Bemessung tauglicher als eine solche nach den für eine einmalige Gebührenerhebung
vorgesehenen Kriterien von Art. 3 Abs. 2 GebR sein solle. Abgesehen
davon liesse sich der aus der Anknüpfung der Rekurrentin resultierende
jährliche Betrag von Fr. 1'500.- ohne weiteres kapitalisieren und als
Einmalgebühr erheben. Schliesslich hange die Intensität der fraglichen
Sondernutzung auch nicht vom Geschäftsgang des vom Konzessionär betriebenen
Gewerbes ab, wie dies Art. 11 GebR als Hauptanwendungsfall dieser
Sonderregelung erwähne. Wie die neu festzusetzenden Einmalgebühren im Einzelnen
zu bemessen seien, habe die Rekurskommission nicht direkt zu entscheiden; dies
sei Sache des städtischen Tiefbau- und Entsorgungsdepartements, an welche die
Sache zurückzuweisen sei.
4.2
Vorab ist festzuhalten, dass die Stadt Zürich mit
ihren Beschwerden nicht ausdrücklich die Wiederherstellung ihrer
Gebührenfestlegungen – jährliche Gebühren von je Fr. 1'500.- – verlangt.
Laut ihrem förmlichen Begehren sowie der (im Gesamtzusammenhang verstandenen)
Beschwerdebegründung wendet sie sich einzig gegen die Vorgabe der Rekurskommission,
statt jährliche Gebühren einmalige Gebühren festzusetzen. (Vgl. etwa Beschwerdeschriften
Ziff. 15, S. 7, wo sie selber davon ausgeht, dass auch bei einer
Gutheissung ihrer Beschwerden die streitigen Gebühren betragsmässig allenfalls
tiefer anzusetzen wären.) Daran ändert nichts, dass sie zur Verteidigung einer
jährlichen Gebührenerhebung teilweise Argumente vorbringt, die zugleich die
Angemessenheit der erhobenen Gebühren belegen sollen. Würden die
Rekursentscheide entsprechend dem Anliegen der Stadt Zürich in Gutheissung von
deren Beschwerden aufgehoben, bliebe damit zu entscheiden, ob die jährlichen
Gebühren herabzusetzen seien, wie dies die A AG im Rekursverfahren – unabhängig
davon, ob die Gebühren jährlich oder einmalig festgesetzt werden – eventualiter
verlangt hatte. Bei einer Gutheissung der Beschwerden der Stadt Zürich wäre
also die Sache zur Beurteilung dieser bisher nicht geprüften Frage an die
Baurekurskommission zurückzuweisen, es sei denn, das Verwaltungsgericht würde
die Frage unter entsprechender Erweiterung des Streitgegenstands direkt selber
prüfen.
4.3
Die beschwerdeführende Stadt Zürich hält daran
fest, dass die Erhebung jährlicher Gebühren gestützt auf die Sondernorm von Art. 11
GebR gerechtfertigt sei. Die Besonderheit liege darin, dass es sich bei der
Nutzung des öffentlichen Luftraums durch Antennenanlagen um eine Beanspruchung
handle, die in enger Beziehung zur Beanspruchung der Liegenschaften stehe, an
welchen solche Anlagen eingerichtet würden; die Eigentümer solchermassen
belasteter Liegenschaften liessen sich dies durch jährliche Mietzinsen in beträchtlicher
Höhe abgelten; damit weise die fragliche Beanspruchung einen Marktwert auf, der
eine geeignete Grundlage auch für die Bemessung der Sondernutzungsgebühren
bilde, und zwar eine geeignetere Grundlage als die in Art. 3 Abs. 2
für eine einmalige Gebührenerhebung vorgesehenen Bemessungskriterien. Wollte
man eine einmalige Gebühr festsetzen, so müsste man das in Art. 3 Abs. 2
lit. c GebR vorgesehene Teilkriterium (Vorteil für den Konzessionär bzw.
der für die zugestandene Benützung erforderlichen baulichen Einrichtung)
überaus stark gewichten, ansonsten Gebühren resultieren würden, welche unter
dem nach dem Gesagten direkter ermittelbaren Marktwert lägen; eine derartige Bemessung
sei "wenig zweckmässig" und rechtfertige die Erhebung jährlicher
Gebühren in Anwendung von Art. 11 GebR. Mit ihrer gegenteiligen Würdigung
missachte die Baurekurskommission den der Beschwerdeführerin aufgrund der
Gemeindeautonomie zustehenden Beurteilungsspielraum und zwinge sie die
Beschwerdeführerin zur Neufestsetzung von Gebühren, die im Widerspruch zum
Äquivalenzprinzip unter dem Marktwert lägen.
4.4
Die Argumentation der Beschwerdeführerin überzeugt
nicht. Sie vermischt in unzulässigerweise Argumente für die Angemessenheit der
von ihr festgesetzten Gebühren mit Überlegungen zur hier allein
interessierenden Frage, ob die Voraussetzungen dafür erfüllt seien, abweichend
von der Regel von Art. 3 Abs. 1 in Anwendung von Art. 11 GebR
statt einer einmaligen eine jährliche Gebühr festzusetzen. Die Bemessung
einmaliger Gebühren nach den Kriterien von Art. 3 Abs. 2 GebR belässt
der zuständigen städtischen Behörde einen weiten Beurteilungsspielraum. Geht es
wie hier um die Erhebung von Gebühren für Mobilfunk-Basisstationen, ist es der
Behörde aufgrund dieses weiten Beurteilungsspielraums nicht verwehrt, im Rahmen
von Art. 3 Abs. 2 GebR einzelne Kriterien stärker als andere zu
gewichten. Dies lässt auch Raum für eine starke Gewichtung des in Art. 3 Abs. 2
lit. c GebR vorgesehene Kriteriums des wirtschaftlichen Vorteils für die
Konzessionäre, und damit besteht auch im Rahmen einer einmaligen
Gebührenerhebung die Möglichkeit, bei deren Bemessung (unter anderem) Bezug auf
Mietzinse zu nehmen, die von den Liegenschafteneigentümern für die Installation
solcher Anlagen gefordert werden. Dabei ist allerdings näher zu prüfen,
inwieweit jener "Markt" zum Nutzen, der die blosse Beanspruchung des
Luftraums über dem öffentlichen Grund bringt, in Beziehung gesetzt werden kann
(vgl. die Ausführungen der A AG in Ziffern 12 ff., S. 7 ff. der
Beschwerdeantworten). Die von der Stadt Zürich vorgebrachten Argumente sind
daher nicht geeignet, besondere Verhältnisse im Sinn von Art. 11 GebR darzutun.
Namentlich hängt die Intensität der fraglichen Sondernutzungen nicht vom
Geschäftsgang der Konzessionärin ab, wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat.
Auch wenn dieses Kriterium in Art. 11 GebR lediglich beispielhaft genannt
wird, zeigt es doch, dass qualifizierte Gründe für ein Abweichen von der
einmaligen Gebührenfestsetzung vorliegen müssen, welche eine Abgeltung in Form
jährlich erhobener Gebühren als eindeutig sachgemässere Lösung erscheinen
lassen.
Solche Gründe fehlen hier. Die beschwerdeführende
Stadt Zürich befürchtet offenbar, dass bei einer einmaligen Gebühr eine
ungenügende Abgeltung resultiere. Mit dieser ergebnisbezogenen Argumentation
lässt sich das Vorliegen besonderer, eine jährliche Gebührenfestsetzung
rechtfertigender Verhältnisse im Sinn von Art. 11 GebR nicht begründen. Vorab
deswegen nicht, weil der dabei als einziger Massstab genommene
"Marktwert" – jedenfalls nach dem gegenwärtigen Stand der
Parteiargumentation – keine hinreichend bestimmte Bezugsgrösse bildet. Selbst
wenn dies jedoch der Fall wäre, so bliebe, wie die Vorinstanz zutreffend
erwogen hat, immer noch die Möglichkeit, den so ermittelten jährlichen Marktwert
zu kapitalisieren. (Wie in diesem Zusammenhang anzumerken ist, räumt die
Beschwerdeführerin 2 selber ein, dass die von ihr festgesetzte Jahresgebühr über
dem angestrebten "Marktwert" {abgeleitet aus den für die Installationen
bezahlten Mietzinsen} liege, indem bei der Bemessung dem Umstand zu wenig
Rechnung getragen worden sei, dass die in Frage stehenden Antennen lediglich
den Luftraum beanspruchten und die Antennenanlagen selber nicht im öffentlichen
Grund erstellt worden seien.) Sodann spricht das von der Beschwerdeführerin 2 angerufene
Äquivalenzprinzip (wonach die Höhe der Gebühr in einem "vernünftigen"
Verhältnis zum Wert der staatlichen Leistung für die Abgabepflichtigen stehen
soll) allenfalls für die Berücksichtigung eines Marktwertes, sofern ein solcher
ermittelbar ist; zugunsten der Erhebung von jährlichen statt einmaligen Gebühren
lässt sich jedoch aus diesem Prinzip unmittelbar nichts ableiten. Dass im
Rahmen einer einmaligen Veranlagung nach den Kriterien von Art. 3 Abs. 2
GebR zwangsläufig eine unter dem Wert der staatlichen Leistung liegende (und in
diesem Sinn das Äquivalenzprinzip missachtende) Gebühr resultieren müsse, darf
nicht von vornherein unterstellt werden. Fehl geht daher der auf eine
akzessorische Normenkontrolle abzielende Einwand der Beschwerdeführerin 2, Art. 11
GebR müsse hier unmittelbar gestützt auf das (höherrangige) Äquivalenzprinzip
selbst dann zum Zug kommen, wenn die Auslegung dieser Bestimmung sowie der
gesamten Gebührenordnung zum gegenteiligen Ergebnis führen würde. Abgesehen
davon dient das genannte Prinzip dem Schutz von Abgabepflichtigen vor der
Erhebung überhöhter Gebühren (Häfelin/Müller, Rz. 2641 ff. und 2703 ff.;
Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 10/2003, S. 522 f.).
Schliesslich kann die Beschwerdeführerin 2
auch aus der für die Inanspruchnahme von öffentlichem Grund des Staates
getroffenen Regelung (Sondergebrauchsverordnung vom 24. Mai 1978; LS 700.3)
nichts zu ihren Gunsten ableiten. Abgesehen davon, dass die hier anwendbare
kommunale Regelung eine eigenständige Rechtsgrundlage bildet und daher für sich
allein auszulegen ist, trifft es entgegen der Darstellung der
Beschwerdeführerin 2 nicht zu, dass nach der kantonalen Sondergebrauchsverordnung
"in der Regel" jährliche Gebühren zu erheben sind. Die kantonale
Verordnung regelt sowohl die vorübergehende wie auch die dauernde Nutzung des
öffentlichen (staatlichen) Grundes; demgegenüber sind in der Stadt Zürich
diesbezüglich zwei verschiedene Erlasse massgebend, einerseits das hier
anwendbare Reglement über Gebühren für Sondernutzungskonzessionen und anderseits
die Vorschriften über die vorübergehende Benützung des öffentlichen Grundes zu
Sonderzwecken vom 16. Juni 1972 samt zugehöriger Gebührenordnung vom 19. August
1992. Gemäss § 14 der kantonalen Sondergebrauchsverordnung werden
"vorübergehende oder untergeordnete Inanspruchnahmen", wie Leitungen,
Schaukästen, Baugrubenumschliessungen und Erdanker, in der Regel durch eine
einmalige Gebühr, "langandauernde und intensive Inanspruchnahmen",
wie Überbauungen von Strassengebiet, durch jährlich wiederkehrende Gebühren
abgegolten. Aus der Sicht der kantonalen Regelung liessen sich die hier in Frage
stehenden Vorrichtungen durchaus als untergeordnete Inanspruchnahme
qualifizieren, für welche auch nach kantonalem Recht eine einmalige Gebühr zu
erheben wäre.
4.5
Demnach sind die Beschwerden VB.2004.493-495 der
Stadt Zürich ebenfalls abzuweisen, soweit sie sich gegen die in den
vorinstanzlichen Rückweisungsentscheiden statuierte Vorgabe einer einmaligen
Gebührenfestsetzung richten.
5.
5.1
Die Stadt Zürich beantragt, die von der
Baurekurskommission I festgesetzten Spruchgebühren von je Fr. 2'000.-
herabzusetzen.
5.2
Laut § 13 Abs. 1 VRG können
Verwaltungsbehörden für ihre Amtshandlun­gen Gebühren und Kosten auferlegen (Satz 1).
Der Regierungsrat bezeichnet die kosten­pflich­tigen Amtshandlungen und die
hierfür zu erhebenden Gebühren in einer Verordnung (Satz 2). Die Gebühren
der Baurekurskommissionen werden in §§ 34 ff. der Verordnung (des Regierungsrats)
über die Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen vom 20. Juli
1977 (mit seitherigen Änderungen; OV BRK) geregelt. Gemäss § 34 dieser Verordnung
gehören zu den Verfahrenskosten (des Rekursverfahrens) die Spruch­gebühr einerseits
und die Schreibgebühren, Barauslagen und Zustellungskosten anderseits. Die
Spruchgebühr beträgt gemäss § 35 OV BRK je nach dem Zeitaufwand sowie der
fi­nan­ziellen und rechtlichen Tragweite, die dem Entscheid im Einzelfall
zukommt, Fr. 100.‑ bis Fr. 12'000.‑ (Abs. 1); in
besonders aufwändigen Verfahren kann die Gebühr unter Angabe der Gründe bis auf
das Doppelte erhöht werden (Abs. 2). Bezüglich der Bemes­sung der
Schreibgebühren, Barauslagen und Zustellungskosten verweist § 34 lit. b
OV BRK vorab auf § 7 der Gebührenverordnung für die Verwaltungsbehörden
vom 30. Juni 1966.
Die Gebührenhöhe, namentlich jene der
Spruchgebühren, ist aufgrund der genannten Kriterien von der Baurekurskommission
nach pflichtgemässem Ermessen zu bestimmen. Weiter zu berücksichtigen sind der
Aufwand durch Verhandlungen, der Umfang der Akten und eines Beweisverfahrens
sowie der Schwierigkeitsgrad der sich stellenden Rechts­fragen (vgl. RB 1995
Nr. 90; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 8). Insgesamt verfügen die
Behörden bei der Gebührenbemessung über einen weiten Ermes­sensspielraum. Das
Verwaltungsgericht kann die Kostenauflage und Kostenverlegung nach § 50
Abs. 2 lit. c VRG nur auf rechtsverletzende Fehler hin überprüfen
(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 13 N. 13 und 37).
5.3
Eine besondere rechtliche Tragweite kommt den
vorliegenden Fällen insoweit zu, als die Baurekurskommission nicht nur über die
Bemessung der Gebühren, sondern im Zusammenhang mit der geltend gemachten
Gebührenbefreiung auch über die Gebührenpflicht als solche zu entscheiden
hatte. Die finanzielle Tragweite erscheint, bezogen auf die drei im
Rekursverfahren streitigen Fälle, eher gering; wohl geht es beiden Parteien neben
den streitbetroffenen um zahlreiche weitere Mobilfunk-Basisstationen in der
Stadt Zürich; doch ist diese präjudizielle Bedeutung bei der Bemessung der
Verfahrensgebühren nur beschränkt zu gewichten, weil nach § 35 Abs. 1
OV BRK die Tragweite bezüglich des Entscheids "im Einzelfall" massgebend
ist. Unter dem Gesichtswinkel des zeitlichen Aufwandes ist zu berücksichtigen,
dass es in allen drei Fällen praktisch um gleichartige Sachverhalte und um die
gleichen Rechtsfragen ging. Unter all diesen Umständen erweisen sich die
Gebührenauflagen von je Fr. 2'000.- als rechtsverletzend, zumal wegen des
Verzichts auf Vereinigung der drei Verfahren, wie sie an sich zweckmässig
gewesen wäre, auch die Schreib- und Kanzleigebühren von je Fr. 484.- dreifach
angefallen sind. Als angemessen erscheinen Gebühren von je Fr. 1'000.-.
6.
Demnach sind die Beschwerden der A AG
vollumfänglich abzuweisen. Die Beschwerden der Stadt Zürich sind in der
Hauptsache abzuweisen, jedoch bezüglich der vorinstanzlichen Kostenauflage
gutzuheissen. Dispositiv Ziff. II der Rekursentscheide sind dahin abzuändern,
dass die Spruchgebühr auf je Fr. 1'000.- statt je Fr. 2'000.-
festgesetzt wird. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den
beiden Beschwerdeführerinnen je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 13 Abs. 1
in Verbindung mit § 70 VRG); die teilweise Gutheissung der Beschwerden der
Stadt Zürich rechtfertigt keine andere Verlegung, da von der dadurch bewirkten
Herabsetzung der vorinstanzlichen Spruchgebühren auch die A AG profitiert.
Parteientschädigungen nach § 17 Abs. 2 VRG sind bei diesem
Verfahrensausgang nicht zuzusprechen.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerden VB.2004.490-492 der A AG werden
abgewiesen. Die Beschwerden VB.2004.493-495 der Stadt Zürich werden insoweit
gutgeheissen, als die vorinstanzlichen Spruchgebühren in Abänderung von Disp. Ziff. II
der Rekursentscheide auf je Fr. 1'000.- herabgesetzt werden; im Übrigen
werden diese Beschwerden abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'000.-;     die
übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.-      Zustellungskosten,
Fr. 4'060.-      Total
der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 je zur Hälfte auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Mitteilung an …