zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00493 · 2018-12-18 · de

Wiedererwägung / Gewährung der lohnwirksamen Beförderung | [Wiedererwägung einer ursprünglich fehlerhaften Lohneinstufung] Eine ursprünglich fehlerhafte, aber nicht angefochtene Verfügung ist nicht schon deswegen nachträglich abzuändern, weil sich durch Gerichtsverfahren in Parallelverfahren ergeben hat, dass eine andere Rechtslage gilt, als von der verfügenden Behörde ursprünglich angenommen wurde. Bei Dauersachverhalten, wo sich die Gesetzwidrigkeit über längere Zeit bzw. auch noch in der Zukunft auswirkt, bildet eine unrichtige Rechtsanwendung jedoch auch dann einen Rückkommensgrund, wenn die Dauerverfügung nicht an einem schwerwiegenden materiellen Mangel leidet (E. 3.2). Bei der ursprünglich fehlerhaften Lohneinstufung der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Dauerverfügung. Die nachträgliche Schaffung einer gesetzlichen Grundlage vermag den ursprünglichen Mangel nicht zu heilen (E. 3.3). Gutheissung und Rückweisung zur materiellen Prüfung an den Beschwerdegegner.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.18.1 VB.2018.00493
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.18.1 VB.2018.00493
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00493
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00493
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.12.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/Einzelrichter
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Wiedererwägung / Gewährung der lohnwirksamen Beförderung
[Wiedererwägung einer ursprünglich fehlerhaften Lohneinstufung]
Eine ursprünglich fehlerhafte, aber nicht angefochtene Verfügung ist nicht schon deswegen nachträglich abzuändern, weil sich durch Gerichtsverfahren in Parallelverfahren ergeben hat, dass eine andere Rechtslage gilt, als von der verfügenden Behörde ursprünglich angenommen wurde. Bei Dauersachverhalten, wo sich die Gesetzwidrigkeit über längere Zeit bzw. auch noch in der Zukunft auswirkt, bildet eine unrichtige Rechtsanwendung jedoch auch dann einen Rückkommensgrund, wenn die Dauerverfügung nicht an einem schwerwiegenden materiellen Mangel leidet (E. 3.2). Bei der ursprünglich fehlerhaften Lohneinstufung der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Dauerverfügung. Die nachträgliche Schaffung einer gesetzlichen Grundlage vermag den ursprünglichen Mangel nicht zu heilen (E. 3.3).
Gutheissung und Rückweisung zur materiellen Prüfung an den Beschwerdegegner.
Stichworte:
DAUERSACHVERHALT
DAUERVERFÜGUNG
GESETZLICHE GRUNDLAGE
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
LOHNEINSTUFUNG
MITARBEITERBEURTEILUNG
STUFENANSTIEG/-AUFSTIEG
UNRICHTIGE RECHTSANWENDUNG
URSPRÜNGLICHE FEHLERHAFTIGKEIT
WIEDERERWÄGUNG
Rechtsnormen:
Art. 29 BV
§ 24 Abs. III LPV
§ 24 Abs. V LPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00493
Urteil
der Einzelrichterin
vom
18. Dezember 2018
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Gerichtsschreiberin
Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Volksschulamt
des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Wiedererwägung / Gewährung lohnwirksamer Beförderung,
hat sich ergeben:
I.
A.
A
erreichte im Schuljahr 2009/10 in ihrer Mitarbeiterbeurteilung als Lehrperson
der Gemeinde X die Beurteilungsstufe I (sehr gut).
Ab Schuljahr 2011/2012 war A zunächst als Vikarin und ab dem
18. Februar 2012 unbefristet als Lehrperson der Gemeinde Z angestellt. Im
Schuljahr 2013/14 wurde die turnusgemäss vorgesehene Mitarbeiterbeurteilung
nicht durchgeführt, da A längere Zeit in Z nicht unterrichtet hatte.
Seit dem Schuljahr 2013/14 ist A bei der Gemeinde Q
tätig. Sie wurde in der Mitarbeiterbeurteilung nach dem ersten Schuljahr der
Beurteilungsstufe II (gut) zugewiesen.
Am 3. August 2015 wandte A sich an das Volksschulamt und
bat um Überprüfung ihrer Lohnentwicklung im Schuljahr 2013/14. Am 1. September
2015 teilte ihr jenes mit einem Brief mit, dass ihr mangels
Mitarbeiterbeurteilung im Schuljahr 2013/14 keine Lohnentwicklung gewährt
werden könne. Ihre Mitarbeiterbeurteilung aus dem Schuljahr 2009/10 sei infolge
Zeitablaufs nicht mehr gültig. A erhob hiergegen kein Rechtsmittel.
B.
Am 16.
Februar 2016 urteilte der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts (VB.2015.00533),
dass für die Frage, ob eine Lehrperson Anspruch auf einen Stufenanstieg habe,
immer die letzte Mitarbeiterbeurteilung massgebend sei. Die Richtlinie der
Bildungsdirektion, wonach Mitarbeiterbeurteilungen nach Ablauf von vier Jahren
nicht mehr Grundlage für einen Stufenanstieg bilden könnten, sei keine
genügende gesetzliche Grundlage. Damit wurde die Praxis des Volksschulamts als
rechtwidrig beurteilt.
Daraufhin ersuchte A das Volksschulamt am 30. Mai 2016 um
Wiedererwägung ihrer Einstufung. Ihr sei aufgrund des erwähnten Urteils
rückwirkend per 1. Januar 2014 eine lohnwirksame Beförderung um zwei
Lohnstufen, von Lohnstufe 17 zu 19 der Lohnkategorie III, und per 1. Januar 2015
um eine weitere Lohnstufe, von Lohnstufe 19 zu 20 der Lohnkategorie III, zu
gewähren.
Das Volksschulamt trat auf das Gesuch am 22. August 2016
nicht ein.
II.
Am 2. September 2016 erhob A hiergegen Rekurs und
verlangte, dass ihr Gesuch unter Entschädigungsfolge zur materiellen
Beurteilung an das Volksschulamt zurückgewiesen werde. Die Bildungsdirektion
wies den Rekurs am 16. Juli 2018 ab (Dispositiv-Ziff. I); weder wurden Kosten
erhoben (Dispositiv-Ziff. II) noch wurde eine Parteientschädigung zugesprochen
(Dispositiv-Ziff. III).
III.
Mit Beschwerde vom 20. August 2018 liess A dem
Verwaltungsgericht beantragen, dass die erst- sowie die vorinstanzliche
Verfügung aufzuheben seien und die Sache unter Entschädigungsfolge zur
materiellen Beurteilung an das Volksschulamt zurückzuweisen sei.
Die Bildungsdirektion verzichtete am 4. September 2018
auf eine Vernehmlassung. Der Staat Zürich, vertreten durch das Volksschulamt,
reichte am 24. September 2018 eine verspätete Beschwerdeantwort ein, welche aus
dem Recht zu weisen ist.
Die Einzelrichterin
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion etwa betreffend finanzielle Forderungen im Zusammenhang mit
einem Anstellungsverhältnis nach § 41 in Verbindung mit §§ 19
Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2
lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflege-gesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Praxisgemäss
gelten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren als Streitwert die (strittigen)
Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit des Rechtsmittels
beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung
des Dienstverhältnisses (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 33). Bei
Hängigkeit der Beschwerde hätte das Anstellungsverhältnis der
Beschwerdeführerin frühestens per Ende Juli 2019 aufgelöst werden können (vgl.
§ 8 Abs. 2 lit. a des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999
[LS 412.31] in Verbindung mit § 1 a der Lehrpersonalverordnung
vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311]).
Gemäss den Berechnungen der Beschwerdeführerin sind von 2014
bis Mitte 2019 Bruttobesoldungsansprüche von insgesamt Fr. 19'088.- strittig.
Die Angelegenheit fällt damit in die einzelrichterliche Zuständigkeit
(§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
2.1
Da die
Beschwerdeführerin in ihrer Mitarbeiterbeurteilung für das Schuljahr 2009/10
die Beurteilungsstufe "sehr gut" erreichte, hätte ihr Lohn bei
korrekter Rechtsanwendung per 1. Januar 2014 angehoben werden müssen (VGr,
16. Februar 2016, VB.2015.00533, E. 2.2; § 24 Abs. 3 LPVO). Streitig
ist, ob der Beschwerdegegner das Gesuch der Beschwerdeführerin materiell zu
behandeln habe bzw. ob die Beschwerdeführerin rückwirkend per 1. Januar 2014
entsprechend neu einzustufen sei.
Der Beschwerdegegner verneinte einen Anspruch auf Behandlung
des Wiederwägungsgesuchs vom 30. Mai 2016, da es der Beschwerdeführerin
zumutbar gewesen wäre, gegen die Einstufungsverfügung vom 1. September 2015 ein
Rechtsmittel zu ergreifen. Allein wegen eines Gerichtsurteils in einem
Parallelfall rechtfertige es sich nicht, auf die in formelle Rechtskraft
erwachsene Verfügung zurückzukommen. Die Vorinstanz schloss sich diesen
Überlegungen an. Es liege kein Fall von offenkundig unrichtiger Rechtsanwendung
vor, weshalb kein Anspruch auf Zurückkommen auf die rechtkräftige Verfügung
bestehe.
3.
3.1
Eine
formell rechtskräftige Verfügung ist grundsätzlich nicht abänderbar. Unter
qualifizierten Voraussetzungen besteht jedoch gestützt auf Art. 29 Abs. 1
und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) ein Anspruch auf Überprüfung
einer rechtskräftigen Verfügung (BGE 136 II 177 E. 2.1, 138 I 61 E. 4.3; Martin
Bertschi, VRG-Kommentar, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17 f.; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich 2016, Rz. 1272 ff.). Danach kann um Wiedererwägung oder
Revision ersucht werden, wenn sich die Umstände wesentlich geändert haben oder
wenn erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft gemacht werden, die in einem
früheren Verfahren nicht bekannt waren, die früher aus rechtlichen oder
tatsächlichen Gründen nicht geltend gemacht werden konnten oder die mangels
Veranlassung nicht geltend gemacht werden mussten (BGE 138 I 61 E. 4.3 mit
Hinweisen). Ob ein Wiedererwägungsgesuch materiell zu behandeln sei, hängt
davon ab, ob sich der Sachverhalt oder bei Dauersachverhalten die Rechtslage in
einer Art geändert hat, dass ein anderes Ergebnis ernstlich in Betracht fällt
(BGE 136 II 177 E. 2.1; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc.
2013, S. 260; Fritz Gygi, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 83/1982,
S. 149 ff., 159 f.).
3.2
Zwar
trifft es zu, dass eine ursprünglich fehlerhafte, aber nicht angefochtene
Verfügung nicht schon deswegen nachträglich abzuändern ist, weil sich durch
Gerichtsurteile in Parallelverfahren ergeben hat, dass eine andere Rechtslage
gilt, als von der verfügenden Behörde ursprünglich angenommen wurde. Eine
unrichtige Rechtsanwendung ist grundsätzlich im Anschluss an die Verfügung
durch Ergreifen von ordentlichen Rechtsmitteln geltend zu machen und
rechtfertigt nur dann ausnahmsweise ein Rückkommen auf die Verfügung, wenn
dieser schwerwiegende materielle Fehler anhaften (BGr, 26. August 2011,
2C_114/2011, E. 2.2; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 31 Rz. 39). Jedoch gelten für
Dauerverfügungen, bei welchen sich die Gesetzwidrigkeit wegen fehlerhafter
Rechtsanwendung über längere Zeit bzw. auch in der Zukunft auswirkt, Ausnahmen
(Tschannen/Zimmerli/Müller, § 31 Rz. 40; Gygi, S. 155 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1275 f.). Das öffentliche Interesse an der Verwirklichung des objektiven
Rechts ist hier stärker betroffen, als wenn sich die Rechtswidrigkeit in einem
Einzelereignis erschöpft. Eine klar ersichtliche unrichtige Rechtsanwendung
stellt deshalb bei Dauersachverhalten, auch wenn die Dauerverfügung nicht an
einem schwerwiegenden materiellen Mangel leidet, einen Rückkommensgrund dar
(VGr, 2. September 2015, VB.2015.00070, E. 2.4, und 26. Mai 2016,
VB.2016.00111, E. 3.6).
3.3
Da sich
die ursprünglich fehlerhafte Lohneinstufung der Beschwerdeführerin per 1. Januar
2014 nicht in einem einmaligen Sachverhalt erschöpft, sondern sich bis heute
auf ihren Lohn auswirkt, handelt es sich vorliegend um einen Dauersachverhalt.
Die Beschwerdeführerin hat sodann mit der Berufung auf das Urteil des
Verwaltungsgerichts vom 16. Februar 2016 (VB.2015.00533) hinreichend
darlegt, dass ihre Einstufung ab dem 1. Januar 2014 widerrechtlich ist. Schliesslich
hat der Regierungsrat zwar am 25. Mai 2016 die fehlende gesetzliche
Grundlage für die zeitlich beschränkte Gültigkeit von Mitarbeiterbeurteilungen
in Bezug auf Lohnerhöhungen geschaffen (§ 24 Abs. 5 LPVO, in Kraft seit 1.
Juli 2016, vgl. ABl 2016-06-03). Diese Grundlage vermag indes den früheren
Mangel nicht zu heilen (vgl. BGr, 8. August 2007, 2A.18/2007, E. 2.5, wo es aber
um das Rückkommen auf eine Gebührenfestlegung geht, die keine Dauerverfügung ist).
Der Beschwerdegegner hätte das Gesuch deshalb nicht durch einen
Nichteintretensentscheid erledigen dürfen, und die Bildungsdirektion hätte den gegen
diesen Entscheid gerichteten Rekurs gutheissen müssen.
3.4
Die
angefochtene Verfügung und der Rekursentscheid sind deshalb aufzuheben, und die
Sache ist zur materiellen Prüfung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Dieser
wird dabei zu berücksichtigen haben, dass die Nachzahlung von Lohn gemäss
Rechtsprechung keine Rechtsunsicherheit schafft, welche das Interesse an der
richtigen Rechtsanwendung zu überwiegen vermag (VGr, 8. Juli 2009,
PB.2008.00028, E. 5.2). Der Beschwerdeführerin steht deshalb eine rückwirkende
Lohnerhöhung zu. Da es ihr zumutbar gewesen wäre, sich gegen die fehlerhafte
Einstufung durch Verlangen einer anfechtbaren formellen Verfügung bzw. mit
Rekurs gegen die materielle Verfügung vom 1. September 2015 zur Wehr zu setzen,
wird die Berichtigung erst ab dem Zeitpunkt der Geltendmachung ihres Anspruchs
mittels Wiedererwägungsgesuchs am 30. Mai 2016 mit Wirkung ab 1. Juni 2016 zu
gewähren sein (Kölz/Häner/Bertschi, S. 260; BGE 131 I 105 E. 3.7; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 1282 ff.).
Die Beschwerde ist in diesem Sinn gutzuheissen und die Sache
zu neuer Verfügung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
4.
4.1
Da der
Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf
die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG).
4.2
Die
Beschwerdeführerin erscheint insgesamt als obsiegend. Es ist ihr deshalb je
eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.
Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist
grundsätzlich als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85
Abs. 1 lit. b BGG). Da der
vorliegende
Entscheid allerdings aufgrund der Rückweisung einen selbständig eröffneten
Zwischenentscheid darstellt, kann dagegen nur gemäss Art. 92 in Verbindung
mit
Art. 82 ff.
BGG
Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten
erhoben werden.
Demgemäss erkennt
die
Einzelrichterin
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I
und III der Verfügung der Bildungsdirektion vom 16. Juli 2018 sowie die Verfügung
des Volksschulamts vom 22. August 2016 werden aufgehoben. Die Sache wird zu
neuer Entscheidung an das Volksschulamt zurückgewiesen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III der Verfügung der Bildungsdirektion vom
16. Juli 2018 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, der
Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von
Fr. 1'000.- zu bezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.-;     die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
6.    Mitteilung an …