zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00711 · 2016-07-13 · de

Baulinien | Verkehrsbaulinien. Aufgrund der klaren Anweisung im Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts besteht für den Beschwerdeführer nur noch ein geringer Planungsspielraum. Der Rekursentscheid ist daher beschwerdefähig (E. 3). Rechtsgrundlagen und Rechtsprechung zu Baulinien (E. 6). Das Baurekursgericht hat die Überprüfung der Recht- und Zweckmässigkeit der Baulinien zu Recht nicht auf die Grundstücke der drei Anfechtenden beschränkt, sondern in seine Erwägungen alle von diesem Sondernutzungsplan Betroffenen, namentlich auch die Grundstücke auf der gegenüberliegenden Strassenseite, einbezogen (E. 8.2). Das mit RRB Nr. 39/2010 beschlossene Konzept der Aufarbeitung und Bewirtschaftung von bestehenden Baulinien entbindet die Planungsbehörde nicht von der sorgfältigen Prüfung jedes Einzelfalls. Soweit Baulinien ein Gebäude tangieren, werden die Grundeigentümer im Fall einer anstehenden Sanierung stets prüfen, ob sie unter Inanspruchnahme der Bestandesgarantie den Altbau erhalten oder mit einem Neubau auf die rückversetzte Baulinie zurückweichen und so möglicherweise ein kleineres Bauvolumen in Kauf nehmen wollen. Die Erfahrung zeigt, dass einzelne Gebäude erst nach sehr langer Zeit überhaupt baulich verändert werden. Unter diesen Umständen ist dem Baurekursgericht darin beizupflichten, dass den streitbetroffenen Baulinien die Realisierungswahrscheinlichkeit innerhalb eines vernünftigen Planungshorizonts abzusprechen ist (E. 8.3). Indem der Beschwerdeführer nach einem einheitlichen und weitgehend schematischen Konzept kantonsweit Baulinien festzusetzen gedenkt, hat er vorliegend sein Planungsermessen nicht ausgeübt und die sich aufgrund der Topografie und Verkehrssitution aufdrängende differenzierte Betrachtung nicht vorgenommen. Dieses Vorgehen ist nicht nur unzweckmässig, sondern auch rechtsverletzend (E. 8.5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 16..2.13.0 VB.2015.00711
Zurich Verwaltungsgericht 16..2.13.0 VB.2015.00711
Zurigo Verwaltungsgericht 16..2.13.0 VB.2015.00711

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00711
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00711
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.07.2016
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baulinien
Verkehrsbaulinien.
Aufgrund der klaren Anweisung im Rückweisungsentscheid des Baurekursgerichts besteht für den Beschwerdeführer nur noch ein geringer Planungsspielraum. Der Rekursentscheid ist daher beschwerdefähig (E. 3). Rechtsgrundlagen und Rechtsprechung zu Baulinien (E. 6). Das Baurekursgericht hat die Überprüfung der Recht- und Zweckmässigkeit der Baulinien zu Recht nicht auf die Grundstücke der drei Anfechtenden beschränkt, sondern in seine Erwägungen alle von diesem Sondernutzungsplan Betroffenen, namentlich auch die Grundstücke auf der gegenüberliegenden Strassenseite, einbezogen (E. 8.2). Das mit RRB Nr. 39/2010 beschlossene Konzept der Aufarbeitung und Bewirtschaftung von bestehenden Baulinien entbindet die Planungsbehörde nicht von der sorgfältigen Prüfung jedes Einzelfalls. Soweit Baulinien ein Gebäude tangieren, werden die Grundeigentümer im Fall einer anstehenden Sanierung stets prüfen, ob sie unter Inanspruchnahme der Bestandesgarantie den Altbau erhalten oder mit einem Neubau auf die rückversetzte Baulinie zurückweichen und so möglicherweise ein kleineres Bauvolumen in Kauf nehmen wollen. Die Erfahrung zeigt, dass einzelne Gebäude erst nach sehr langer Zeit überhaupt baulich verändert werden. Unter diesen Umständen ist dem Baurekursgericht darin beizupflichten, dass den streitbetroffenen Baulinien die Realisierungswahrscheinlichkeit innerhalb eines vernünftigen Planungshorizonts abzusprechen ist (E. 8.3). Indem der Beschwerdeführer nach einem einheitlichen und weitgehend schematischen Konzept kantonsweit Baulinien festzusetzen gedenkt, hat er vorliegend sein Planungsermessen nicht ausgeübt und die sich aufgrund der Topografie und Verkehrssitution aufdrängende differenzierte Betrachtung nicht vorgenommen. Dieses Vorgehen ist nicht nur unzweckmässig, sondern auch rechtsverletzend (E. 8.5).
Abweisung.
Stichworte:
BAULINIEN
BAULINIENREVISION
BAUPROJEKT
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
KERNZONE
ÖFFENTLICHES INTERESSE
PLANUNGSERMESSEN
PLANUNGSHORIZONT
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
STAATSSTRASSE
STRASSENABSTAND
TROTTOIR
VERKEHRSBAULINIEN
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I BGG
Art. 36 BV
§ 96 Abs. I PBG
§ 96 Abs. II PBG
§ 98 PBG
§ 99 Abs. I PBG
§ 265 Abs. I PBG
§ 338c PBG
§ 14 StrassG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2015.00711
Urteil
der 3. Kammer
vom
13. Juli 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter
Christian Mäder,
Gerichtsschreiber
Cyrill Bienz.
In Sachen
Staat Zürich,
vertreten durch die Volkswirtschaftsdirektion,
Beschwerdeführer,
gegen
1.    H,
2.    I,
3.    J,
4.    K, vertreten durch Rechtsanwalt L,
5.    M,
Beschwerdegegner,
und
Gemeinde Zollikon,
vertreten durch Gemeinderat
Zollikon,
Mitbeteiligte,
betreffend
Baulinien,
hat
sich ergeben:
I.
Mit Verfügung Nr. 5272 vom 18. September 2014
hob die Volkswirtschaftsdirektion in der Gemeinde Zollikon die Verkehrsbau- und
Niveaulinien entlang der G-/E-Strasse, Abschnitt Grenze Zürich bis Grenze
Küsnacht, auf und setzte neue Verkehrsbaulinien fest.
II.
Hiergegen erhoben H, I und J, K und M Rekurs beim
Baurekursgericht und beantragten zur Hauptsache die Aufhebung der erwähnten Verfügung.
Dieses vereinigte die Verfahren, hiess die Rekurse am 13. Oktober 2015
teilweise gut, kassierte die Verfügung Nr. 5272 und wies die Akten zur
weiteren Behandlung im Sinn der Erwägungen an die Volkswirtschaftsdirektion
zurück.
III.
Mit Beschwerde vom 11. November 2015 beantragte die
Volkswirtschaftsdirektion für den Staat Zürich dem Verwaltungsgericht, dass
ihre Verfügung vom 18. September 2014 unter Aufhebung des Rekursentscheids
wiederherzustellen sei.
In seiner Vernehmlassung vom 8. Dezember 2015 schloss
das Baurekursgericht auf Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag – unter
Zusprechung einer Parteientschädigung – stellte M am 5. Januar 2016. Der
Gemeinderat Zollikon beantragte am 8. Februar 2016, auf die Beschwerde sei
nicht einzutreten, eventuell sei diese abzuweisen. Ausserdem verlangte er eine
Parteientschädigung. Dieselben Anträge liess K dem Verwaltungsgericht am 11. März
2016 unterbreiten. Zu dessen Eingabe liess sich die Gemeinde Zollikon am 30. Mai
2016 vernehmen. Mit Replik vom 8. Juni 2016 hielt der Staat Zürich an
seinen Anträgen fest.
Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die
Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen
zurückgekommen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung
der gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhobenen Beschwerde zuständig.
2.
2.1
Unter dem
Randtitel "Behördenbeschwerde" erklärt § 338c des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) die zuständige Direktion für
berechtigt, zur Wahrung öffentlicher Interessen gegen Rekursentscheide, welche
die Anordnung einer kantonalen Instanz ganz oder teilweise aufheben, Beschwerde
zu erheben. Mit der vorliegenden Beschwerde verficht der Staat Zürich das
Anliegen, durch die Raumsicherung für ein künftiges Trottoir die
Verkehrssicherheit an einem Teilstück der D-Strasse zu verbessern und damit ein
öffentliches Interesse. Der Umstand, dass der Beschwerdeführer – laut Darstellung
der Gemeinde Zollikon – nur im vorliegenden Fall sowie im Geschäft
VB.2015.00619 Beschwerde erhoben hat, andere zu seinen Ungunsten lautende
Entscheide des Baurekursgerichts jedoch akzeptiert hat, lässt sein
Rechtsschutzinteresse nicht entfallen. Denn im Fall eines Obsiegens könnte er
die Planung auch in den betreffenden Parallelfällen wieder aufnehmen.
2.2
Die
Beschwerdegegner 1–3 sind Eigentümer des Grundstücks Kat.-Nr. 02 an
der G-Strasse 03; dem Beschwerdegegner 4 gehört die Liegenschaft Kat.-Nr. 04
an der E-Strasse X11, und der Beschwerdegegner 5 ist Eigentümer des
Grundstücks Kat.-Nr. 06 an der D-Strasse 07. Weil die genannten
Parzellen durch die neuen Baulinien betroffen sind, hat das Baurekursgericht
den Beschwerdegegnern nach Massgabe von § 338a Abs. 1 PBG bzw. § 21
Abs. 2 lit. a VRG zutreffend die Rekurslegitimation zuerkannt. Die
Änderung von Baulinien als Sondernutzungsplan tangiert meistens mehrere Grundeigentümer,
so auch im vorliegenden Fall. Weil der Entscheid des Baurekursgerichts für
diese nicht nachteilig ausgefallen ist, brauchte die Vorinstanz sie nicht
beizuladen (vgl. VGr, 8. Mai 2013, VB.2012.00798, E. 1.2; Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A.,
Zürich 2011, S. 454).
3.
Das Baurekursgericht hat die Angelegenheit zur weiteren
Behandlung des Geschäfts an die Volkswirtschaftsdirektion zurückgewiesen. Bei
dieser Anordnung handelt es sich materiell betrachtet um einen
Zwischenentscheid, der in Anwendung von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit
§ 19a Abs. 2 VRG dann angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen
von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erfüllt
sind (BGE 133 II 409 E. 1.2), das heisst wenn der Zwischenentscheid einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a
BGG) bzw. wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt bei
einem Rückweisungsentscheid, welcher – wie hier – dem Gemeinwesen Vorgaben für
eine Verfügung macht, für diese ein nicht wiedergutzumachender Nachteil im Sinn
von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vor. Denn dem Gemeinwesen ist es
nicht zuzumuten, einer von ihm als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten,
um später den eigenen Entscheid anzufechten (BGE 133 II 409 Erw. 1.2 mit
weiteren Hinweisen). Wie das Baurekursgericht in E. 11 ausführt, hat die
Volkswirtschaftsdirektion im zweiten Rechtsgang "vorrangig die Beibehaltung
bestehender Baulinien" sowie eine "namentlich strassennähere
Linienführung, ebenfalls wohl weitgehend identisch mit bestehenden
Baulinien" zu prüfen. Aufgrund dieser klaren Anweisung besteht für die
Direktion nur noch ein geringer Planungsspielraum. Der Rekursentscheid vom 13. Oktober
2015 ist daher beschwerdefähig (so auch VGr, 4. Februar 2016,
VB.2015.00151, E. 1.2; 16. Januar 2014, VB.2013.00341, E. 1.2).
4.
Der Sachverhalt ist aus den
Akten hinreichend ersichtlich, weshalb auf die Durchführung eines Augenscheins
zu verzichten ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014, § 7 N. 79). Ebenso wenig
bedarf es sonstiger Untersuchungshandlungen des Verwaltungsgerichts.
5.
5.1
Am 1. Juli
2008 ist das Bundesgesetz über Geoinformation in Kraft getreten, das die
Schaffung eines Katasters der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen
(ÖREBK) vorsieht, zu denen auch die Baulinien zählen. Der Regierungsrat
beschloss am 13. Januar 2010 ein Konzept für die Aufarbeitung und
Bewirtschaftung der kantonalen Verkehrsbaulinien (RRB Nr. 39/2010;
www.zh.ch). Laut den Erwägungen des Regierungsrats bedingt die Aufnahme der
kantonalen Baulinien in den Kataster die Aktualisierung und Erfassung in einem
den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Planwerk. Grundlage für die
Raumsicherung mittels kantonaler Verkehrsbaulinien bilden die regionalen Richtpläne
Verkehr und der kantonale Richtplan Verkehr vom 26. März 2007.
5.2
In der
streitbetroffenen Verfügung Nr. 5272 erwog die Volkswirtschaftsdirektion,
dass der Kanton im Jahr 2006 die vollständige Erfassung und Bereinigung der
Baulinien an Staatsstrassen an die Hand genommen habe mit dem Ziel, diese
vollständig zu revidieren. Bei der Neufestsetzung werde besonders darauf
geachtet, dass die Dimensionierung der neuen Verkehrsbaulinien die
erforderliche Raumfreihaltung an Staatsstrassen gewährleiste und betroffene
Grundstücke trotzdem nicht übermässig tangiert würden. Bei den schon
ausgebauten Strassen werde in der Regel ein minimaler Baulinienabstand, der dem
gesetzlichen Strassenabstand von §§ 265 ff. PBG entspreche, und bei
Strassen mit geplantem Ausbau das erforderliche Mindestmass festgelegt. Die
neuen Baulinien wichen oft nur wenig von den bestehenden ab und begründeten für
die betroffenen Grundeigentümer in der Regel keine zusätzliche Belastung. In
diesen Fällen handle es sich nur um die Aufarbeitung des Altbestands und die
Ergänzung der Baulinienfestlegung für den gesamten Strassenzug. An bestehenden
Strassen in Reserve-, Kern-, Freihalte- und Landwirtschaftszonen würden keine
Verkehrsbaulinien mehr festgelegt bzw. die bisherigen ersatzlos aufgehoben. In
Kernzonen kämen in erster Linie die Bestimmungen der kommunalen Bau- und
Zonenordnung (hier jener vom 26. Juni 1996; BZO) zum Zug, in den Reserve-,
Freihalte- und Landwirtschaftszonen der Strassenabstand gemäss §§ 265 ff.
PBG. Nach diesen Grundsätzen lasse sich heute ein neues und korrektes Planwerk
erstellen, das im Einzelfall zwischen den privaten und öffentlichen Interessen
abwäge. Diese Baulinien würden auch den heutigen Anforderungen der amtlichen
Vermessung, der Archivierung, der Übersichtlichkeit und der weiteren
Bewirtschaftung gerecht. Die vorliegende Verfügung stütze sich auf den
Regierungsratsbeschluss vom 13. Januar 2010 und ersetze an der G-/E-Strasse
im Abschnitt Grenze Zürich bis Grenze Küsnacht verschiedene früher festgesetzte
Baulinien. Mit einem Abstand von 3,50 m bzw. 6 m ab Grundstücksgrenze
bzw. 8 m ab Fahrbahnrand würden bei teilweise ungenügendem
Fussgängerschutz Baulinien mit dem erwähnten Mindestmass festgesetzt. Soweit
bestehende Gebäude neu oder stärker von den Baulinien angeschnitten würden,
genössen diese Bestandesgarantie im Sinn von § 101 PBG.
5.3
Vorliegend
kommen unterschiedliche Fallkonstellationen zur Anwendung:
-
Das westlich an die G-Strasse angrenzende Grundstück Kat.-Nr. 02
der Beschwerdegegner 1–3 ist mit dem Wohngebäude Vers.-Nr. 05
überbaut. Dieses wird durch die neue, um rund 1 m nach Westen verschobene
Baulinie erstmals angeschnitten und damit baulinienwidrig.
-
Auf dem nordöstlich an die E-Strasse stossenden Grundstück Kat.-Nr. 04
des Beschwerdegegners 4 steht das Wohnhaus Vers.-Nr. 09. Die neue
Baulinie verläuft in einer Tiefe von 1,30 m durch dieses Gebäude und macht
dieses ebenso baulinienwidrig.
-
Beim Grundstück Kat.-Nr. 06 des Beschwerdegegners 5 verläuft
die neue Baulinie gleich wie die bisherige aus dem Jahr 1919 und schneidet das
Wohnhaus nicht an.
6.
6.1
Kraft § 96
Abs. 1 PBG können zur Sicherung bestehender sowie geplanter Anlagen und
Flächen Baulinien festgesetzt werden. Verkehrsbaulinien dienen der Sicherung
bestehender und geplanter Strassen, Wege, Plätze und Eisenbahnen,
gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen, Grünzügen und
Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG). Baulinien sind
mit Blick auf die Bedürfnisse beim voraussichtlichen Endausbau der betreffenden
Anlage festzusetzen (§ 98 PBG). Sie bewirken gemäss § 99 Abs. 1
PBG ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien
widersprechen. Baulinienwidrige Bauten und Anlagen im Baulinienbereich dürfen
entsprechend dem bisherigen Verwendungszweck unterhalten oder modernisiert
werden. Weitergehende Vorkehren sind nur zu bewilligen, wenn die Baulinie in
absehbarer Zeit nicht durchgeführt werden soll und wenn mit sichernden
Nebenbestimmungen zur baurechtlichen Bewilligung ausgeschlossen wird, dass das
Gemeinwesen bei Durchführung des der Baulinie entsprechenden Werks den Mehrwert
zu entschädigen hat (§ 101 Abs. 1 und 2 PBG).
Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Baulinien nicht erst zu ziehen, wenn
die Strasse erstellt werden muss; vielmehr ist das aktuelle Bedürfnis für die
Landsicherung schon dann gegeben, wenn ersichtlich ist, dass die Erstellung
über kurz oder lang notwendig sein wird, da andernfalls die Gefahr besteht,
dass Bauvorhaben die spätere Bauausführung erschweren und verteuern (BGr, 21. Februar
2014, 1C_789/2013, E. 4; BGE 118 Ia 372 E. 4b). Mit Rücksicht auf die
Eigentumsbeschränkungen, zu denen die Linienfestsetzung führt, wird jedoch
verlangt, dass konkrete Vorstellungen für den künftigen Strassenbau jedenfalls
im Sinn eines generellen Projekts vorliegen (BGE 129 II 276 E. 3.4; 118 Ia
372 E. 4a mit Hinweis; BGr, 4. Mai 2004, 1A.104/2003/1P.530/2003,
E. 2.3). Sodann gilt es auch die Interessen des Umweltschutzes zu
berücksichtigen und zu prüfen, ob ein künftiges Ausführungsprojekt den
Anforderungen der Umweltschutzgesetzgebung Rechnung tragen kann (BGE 129 II 276
E. 3.4; 118 Ia 372 E. 4d). Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung
muss untersucht werden, ob es Varianten gibt, die zu weniger schwerwiegenden
Eingriffen führen würden (BGE 118 Ia 372 E. 4c). Allerdings kann – anders
als im Strassenprojektierungsverfahren – keine detaillierte Prüfung sämtlicher
Ausführungsvarianten verlangt werden; es genügt vielmehr, wenn prima facie
keine wesentlich vorteilhafteren Varianten ersichtlich sind (BGr, 12. August
2014, 1C_105/2014, E. 4.2; 21. Februar 2014, 1C_789/2013, E. 4;
BGE 129 II 276 E. 3.4 f.).
6.2
Die dargelegten
Rechtswirkungen gemäss §§ 99 ff. PBG haben zur Folge, dass die
Festsetzung von Baulinien einen Eingriff in das Eigentum der betroffenen
Grundeigentümer darstellt. Daran ändert auch der bloss subsidiär geltende
6-Meter-Abstand gemäss § 265 Abs. 1 PBG nichts, zumal die Gemeinden
im Rahmen von § 51 Abs. 2 PBG Näherbebauungen gestatten dürften, wenn
die kantonalen Baulinien aufgehoben würden (vgl. VGr, 24. März 2011,
VB.2010.00509, E. 4 letzter Satz und E. 5.3). Einschränkungen
der Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) sind nach Art. 36 BV nur rechtmässig, wenn sie auf einer
gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen sowie
verhältnismässig (geeignet, erforderlich und zumutbar) sind (vgl. VGr, 18. Dezember
2014, VB.2014.00331, E. 5.2).
6.3
Nach § 50
Abs. 1 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im
Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch
und -überschreitung.
7.
7.1
Das
Baurekursgericht erwog im angefochtenen Entscheid, dass hinsichtlich des öffentlichen
Interesses an einer Revision der Baulinien zwischen Grundstücken mit und ohne
Trottoir unterschieden werden müsse. Im erstgenannten Fall, der die Grundstücke
Kat.-Nrn. 02 und 06 betreffe, sei – entsprechend dem
Grundsatzentscheid VB.2013.00394 vom 3. April 2014 (im Folgenden: Fall
Wallisellen) – ein solches Interesse grundsätzlich anzunehmen. Allerdings habe
sich das Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2012.00798 vom 8. Mai 2013,
E. 4.3.2, kritisch zu einer Baulinienrevision ohne konkretes Strassenprojekt
geäussert. Anders verhalte es sich, wenn Baulinien erklärtermassen gezogen
würden, um die erforderlichen Flächen für die Erstellung oder den Ausbau einer
Strasse freizuhalten. In diesem Fall erfordere die Baulinienziehung gewisse
Vorstellungen über das Strassenprojekt, und zwar im Sinn eines generellen
Projekts. Ein solches fehle bezüglich der E-Strasse mit dem Grundstück Kat.-Nr. 04.
Offenbar plane der Beschwerdeführer, entlang von trottoirlosen Abschnitten bei
Staatsstrassen Baulinien einzig deswegen auf 8 m Tiefe zurückzuversetzen,
weil er zusätzliche Trottoirs als wünschenswerten Ausbaustandard betrachte und
diesen – gleichsam auf Vorrat – auf diese Weise sichern wolle. Diese Auffassung
sei unhaltbar, denn Ausbaustandards könnten nicht als Projekt gelten, auch
nicht als solches genereller Art. Es gebe keine Rechtsgrundlage, um die
nachträgliche Erstellung beidseitiger Trottoire von 2 m Breite entlang von
Staatsstrassen allgemein durchzusetzen. Vielmehr erfordere das öffentliche
Interesse stets ein Ausbauprojekt zumindest im Sinn einer hinreichend
konkretisierten Absicht. Nach dem Gesagten bestehe kein öffentliches Interesse
an einer Rückversetzung von Baulinien im Bereich von Kat.-Nr. 04 sowie
allgemein im bergseits trottoirlosen Abschnitt vom Zwischenweg bis zur Grenze
zu Küsnacht von bereits 6 m auf 8 m. Soweit die streitbetroffene
Baulinienrevision nicht bereits am fehlenden öffentlichen Interesse scheitere,
müsse sie zudem noch auf ihre Verhältnismässigkeit überprüft werden. Mit Bezug
auf das Grundstück Kat.-Nr. 06 des Beschwerdegegners 5 sei die
streitbetroffene Baulinie geeignet, ein Vorgartengebiet von 6 m Tiefe zu
schützen und liege somit keine unzulässige Phantomplanung im Sinn des Falls
Wallisellen vor. Indessen dürfe diese Parzelle nicht isoliert betrachtet
werden, sondern müssten alle Grundstücke im betroffenen Strassenabschnitt
mitberücksichtigt werden. Dabei zeige sich, dass die neue Baulinie bei vielen
Grundstücken im fraglichen Abschnitt (so bei Kat.-Nrn. …) Bausubstanz
anschneide. Dies treffe auch für die Grundstücke Kat.-Nrn. 02 und 04 der
Beschwerdegegner 1–3 bzw. 4 zu. Unter diesen Umständen hätte die
Volkswirtschaftsdirektion abschätzen müssen, ob die Grundeigentümer im Fall
eines Sanierungsbedarfs einen rückversetzten Neubau oder die Erneuerung des
Altbaus im Rahmen des Bestandesschutzes vorziehen würden. Denn nur im
erstgenannten Fall hätte die Baulinienziehung innerhalb eines angemessenen
Zeithorizonts eine vernünftige Realisierungschance. Diese Untersuchung habe die
Volkswirtschaftsdirektion in einem zweiten Rechtsgang nachzuholen. Eine Rückversetzung
von Baulinien einzig zur nachträglichen Vertiefung von Vorgartengebieten in
praktisch vollständig überbautem Gebiet und unter Anschneidung von zahlreichen
Gebäuden für lange Zeit sei ein untauglicher Versuch zur Erreichung dieses
Ziels. Dies gelte auch dann, wenn die Eignung an einer längeren Zeitspanne als
von 20 Jahren gemessen werde, von der das Verwaltungsgericht im Fall
Wallisellen ausgegangen sei. Eigentümer von Gebäuden, die neu von Baulinien angeschnitten
würden, zögen nämlich oft im Rahmen der Bestandesgarantie eine Sanierung einem
Neubau mit kleinerem Volumen vor. Schliesslich wiege das öffentliche Interesse
an einem solchen Eingriff wesentlich geringer als das private Interesse der
Grundeigentümer.
Wie im Pilotfall Wallisellen rechtfertige es sich, die
Sache an die Volkswirtschaftsdirektion zurückzuweisen, damit diese prüfe, ob
und wie der Verlauf der Baulinien – im Sinn näher umrissener Leitlinien – anders
festgesetzt werden könne.
7.2
Zur
Begründung der Beschwerde und in der Replik führt die Volkswirtschaftsdirektion
namens des Staates Zürich aus, dass die streitbetroffene Verfügung Nr. 5272
im Zusammenhang mit dem regierungsrätlichen Konzept vom 13. Januar 2010
gewürdigt werden müsse, welches zwischen ausgebauten und noch nicht genügend
ausgebauten Strassen unterscheide. Diese Grundsätze seien auch in Zollikon und
namentlich bei den Grundstücken der drei Beschwerdegegner angewandt
worden. Nach dem Konzept und im Sinn von § 14 des Strassengesetzes vom 27. September
1981 würden beidseitige Trottoire dort angeordnet, wo die Bedeutung der
Staatsstrasse es erfordere. Ein Raumbedarf von 2 m Breite decke sich mit
den gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung zu berücksichtigenden VSS-Normen.
Die Massnahme "Tempo 30" vermöge ein Trottoir nicht zu ersetzen. Bei
der E-Strasse handle es sich um eine mit rund 7'000 Fahrzeugbewegungen pro Tag
stark befahrene regionale Verbindungsstrasse. Auf der Hangseite der E-Strasse
fehle auf einer Strecke von 200 m (ab Zwischenweg bis zum Grundstück Kat.-Nr. X10
in Küsnacht) und somit auch bei Kat.-Nr. 04 des Beschwerdegegners 4
ein Trottoir. Aufgrund des hohen Verkehrsaufkommens und der schlechten
Sichtverhältnisse bestehe ein öffentliches Interesse an der Erstellung eines
beidseitigen Trottoirs; das hierfür erforderliche Land werde durch die Baulinie
längerfristig gesichert. Wenn das Baurekursgericht unter Berufung auf einen
Bundesgerichtsentscheid "gewisse Vorstellungen" über das Strassenbauprojekt
verlange, so verkenne es, dass generelle Projekte zwar im Nationalstrassenbau,
nicht aber im zürcherischen Strassengesetz verlangt würden. Das öffentliche
Interesse an der Ziehung einer Baulinie für ein Trottoir sei immer dann zu bejahen,
wenn die Verkehrssicherheit ein solches erfordere. Ob Vorstellungen über den
Strassenausbau vorhanden seien, müsse erst im Rahmen der Verhältnismässigkeit
geprüft werden. Der planenden Behörde sei ein erhebliches Ermessen
zuzugestehen, in welches das Baurekursgericht nicht hätte eingreifen dürfen. Dass
sich dieses mit den Argumenten für ein zweites Trottoir nicht auseinandergesetzt
habe, stelle eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar. Selbst wenn eine
gewisse Konkretisierung des Strassenprojekts erforderlich wäre, so dürften die
Anforderungen nicht überspannt werden. Vorliegend seien sowohl der Verlauf des
Trottoirs als auch dessen Breite klar; Alternativen gebe es nicht. Mit dem vom
Bundesgericht im Urteil 1C_105/2014 vom 12. August 2014 verwendeten
Begriff des "planerischen Nachweises" sei entgegen der Auffassung des
Baurekursgerichts nicht ein solcher der Richtplanung gemeint, sondern eine
plausible Schätzung des Raum- bzw. Platzbedarfs. Sodann sei die Baulinie auf
den Grundstücken Kat.-Nrn. 06 und 02 verhältnismässig. Wenn das
Baurekursgericht eine Baulinie auf Kat.-Nr. 06 zwar für zulässig erachte, diese
Voraussetzung jedoch mit Bezug auf andere Grundstücke verneine, deren
Eigentümer nicht rekurriert hätten, sei diese Betrachtungsweise
rechtsverletzend; denn die Vorinstanz hätte den Baulinienplan nur insoweit
überprüfen dürfen, als er angefochten worden sei. Auf jeden Fall hätten nur die
benachbarten Grundstücke auf der gleichen Strassenseite, nicht aber jene auf
der gegenüberliegenden Seite berücksichtigt werden dürfen. Im fraglichen
Bereich der G-/E-Strasse dienten die Baulinien der Sicherung eines Vorgartens
von 6 m und der Wohnhygiene, also längerfristigen Zielen, die nicht an
einen bestimmten Zeithorizont gebunden seien. Es gehe darum, künftige Neubauten
auf einen Strassenabstand zurückzudrängen; auch wenn die Verwirklichung dieses
Ziels viel Zeit in Anspruch nehme, könne nicht von einer "Phantomplanung"
gesprochen werden. Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung könne nicht
angenommen werden, dass die Eigentümer die Durchsetzung dieses Planungsziels
dauerhaft vereitelten. Schliesslich sei die neue Baulinie für die
Grundeigentümer zumutbar; beim Grundstück Kat.-Nr. 06 decke sich deren
Verlauf weitgehend mit der bisherigen Linie, und bei Kat.-Nr. 02 werde
einzig der Gebäudevorsprung angeschnitten.
Der Beschwerdegegner 4 bringt vor, dass das
Baurekursgericht zu Recht in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Praxis
eine wenigstens in den Grundzügen fassbare Planung eines bergseitigen Trottoirs
vermisst habe. Dazu komme, dass die schon vorhandenen Baulinien diesem Zweck
genügten. Weil eine Planung fehle, sei auch das Sicherungsbedürfnis gering. Die
Direktion habe ortsbauliche Aspekte nicht berücksichtigt; die allfällige
Erstellung eines bergseitigen Trottoirs dürfe sich nicht allein auf generelle
Konzepte stützen, sondern bedürfe einer umfassenden, alle konkreten Umstände
berücksichtigenden Planung.
Der Beschwerdegegner 5 betont, dass eine Revision der
Baulinie auf seinem Grundstück angesichts des schon erstellten Trottoirs
unnötig sei.
Die mitbeteiligte Gemeinde Zollikon hält in ihrer
Stellungnahme dafür, dass in einem gewachsenen Ortsbild eine
"Vereinheitlichung" von Baulinienabständen weder Anlass noch Ziel
einer Revision sein könne. Vielmehr müsse jeder Strassenzug individuell
analysiert werden. Die Durchsetzung von einheitlichen Vorgartentiefen sei nicht
sachgerecht. Der Beschwerdeführer verschweige, dass der bergseitige Trottoirbau
zwischen der Einmündung der D-Strasse in die E-Strasse und der Ortsgrenze zu
Küsnacht längst etappiert und im Gang sei. Die bestehende Baulinie genüge
hierzu vollkommen. Die neue Baulinie habe also keine landsichernde Funktion,
sondern diene einzig der Durchsetzung einer einheitlichen Vorgartentiefe. Weil
die Grundstücke fast ausnahmslos überbaut und die Gebäude an der aufgehobenen
alten Baulinie ständen, sei der Versuch, sie zurückzudrängen, zum Scheitern
verurteilt. Die Aktion "Totalrevision aller Baulinien an Staatsstrassen"
sei nicht einmal eine "Phantomplanung", sondern überhaupt keine
Planung.
8.
8.1
In
verfahrensrechtlicher Hinsicht ist vorab festzuhalten, dass der vom
Beschwerdeführer gegenüber dem Baurekursgericht erhobene Vorwurf der
Verweigerung des rechtlichen Gehörs unbegründet ist. Wenn die Vorinstanz die
Argumentation der Volkswirtschaftsdirektion im angefochtenen Entscheid
verworfen hat, liegt darin keine Gehörsverletzung. Vielmehr hat das
Baurekursgericht ausführlich begründet, aus welchen Gründen es die
streitbetroffene Neufestsetzung von Verkehrsbaulinien für rechtsverletzend
befunden hat, woran die Vorbringen des Beschwerdeführers zu einem zweiten
Trottoir nichts ändern würden.
8.2
Die
Anordnung in Ziffer I der umstrittenen Verfügung der Volkswirtschaftsdirektion,
wonach "an der G-/E-Strasse, Abschnitt Grenze Zürich bis Grenze Küsnacht …
Verkehrsbau- und Niveaulinien aufgehoben und Verkehrsbaulinien neu festgesetzt"
werden, ist eine Einheit. Dementsprechend hat das Baurekursgericht die Überprüfung
der Anordnung nicht auf die Grundstücke der drei Anfechtenden beschränkt,
sondern in seine Erwägungen alle von diesem Sondernutzungsplan Betroffenen
einbezogen. Aus welchen Gründen die übrigen Grundeigentümer von einem Rekurs
abgesehen haben, tut nichts zur Sache; entgegen der Auffassung des
Beschwerdeführers lässt sich daraus jedoch nicht auf die Rechtmässigkeit der
neuen Baulinien schliessen. Sodann ist der Vorinstanz beizupflichten, dass im
Rahmen der gerichtlichen Überprüfung von Baulinien auf ihre Recht- und
Zweckmässigkeit auch die Grundstücke auf der gegenüberliegenden Strassenseite
berücksichtigt werden müssen. Anzumerken bleibt, dass eine derartige
Gesamtbetrachtung auch bei der Beurteilung von anderen planerischen
Festlegungen Platz greift. Dies gilt beispielsweise bei der Anfechtung von
Bestimmungen einer Bau- und Zonenordnung, eines Gestaltungsplans wie auch bei
Festlegungen im Rahmen eines Quartierplans; in all diesen Fällen darf sich die
Überprüfung nicht auf den Blickwinkel der jeweiligen Rekurrenten beschränken,
sondern ist eine Gesamtschau geboten.
8.3
Die
Aufgabe des Verwaltungsgerichts beschränkt sich auf die Überprüfung des angefochtenen
Rekursentscheids; hingegen ist es nicht dazu berufen, sich zu dem mit RRB Nr. 39/2010
beschlossenen Konzept der Aufarbeitung und Bewirtschaftung von bestehenden
Baulinien zu äussern. Jedenfalls aber entbindet ein solches Gesamtkonzept die
Planungsbehörde nicht von der sorgfältigen Prüfung jedes Einzelfalls, wovon
auch das Baurekursgericht zutreffend ausgegangen ist. Daran ändert auch der
bundesrechtlich vorgeschriebene ÖREBK nichts. Auch wenn mit der
vorgeschriebenen Erfassung von öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkungen
namentlich mit Bezug auf – oftmals alte und durch die planerische und/oder
bauliche Entwicklung überholte – Baulinien ein grosser Aufwand verbunden ist,
rechtfertigt es sich deswegen noch nicht, aus Gründen der Verwaltungsökonomie
den Grundeigentümern sachlich nicht gerechtfertigte zusätzliche Eigentumsbeschränkungen
aufzuerlegen.
Unter dem Randtitel "B. Festsetzungsgrundsätze"
hält Ziffer 4 von RRB Nr. 39/2010 fest, dass in Kernzonen
grundsätzlich keine Baulinien mehr gezogen würden. Dieses Konzept hat die
Volkswirtschaftsdirektion auch mit der angefochtenen Verfügung Nr. 5272
vom 18. September 2014 umgesetzt; im Unterschied zum Parallelverfahren
VB.2015.00619 ist allerdings nur ein kleines Teilstück bei der Verzweigung G-/O-Strasse
betroffen, das bereits über ein Trottoir verfügt. Wie gesagt, äussert sich das
Verwaltungsgericht nicht zur Frage, ob es – kantonsweit betrachtet – Sinn
mache, an bestehenden Strassen in Reserve-, Kern-, Freihalte und Landwirtschaftszonen
keine Verkehrsbaulinien mehr festzulegen.
Soweit Baulinien ein Gebäude tangieren, werden die
Grundeigentümer im Fall einer anstehenden Sanierung jedoch stets gründlich
prüfen, ob sie unter Inanspruchnahme der Bestandesgarantie den Altbau erhalten
oder mit einem Neubau auf die rückversetzte Baulinie zurückweichen und so
möglicherweise ein kleineres Bauvolumen in Kauf nehmen wollen. Ein Teil der
Eigentümer mag einen Neubau bevorzugen, doch werden dies mit Sicherheit nicht
alle tun. Im Übrigen zeigt die Erfahrung, dass einzelne Gebäude erst nach sehr
langer Zeit überhaupt baulich verändert werden. Unter diesen Umständen ist dem
Baurekursgericht darin beizupflichten, dass den streitbetroffenen Baulinien die
Realisierungswahrscheinlichkeit innerhalb eines vernünftigen Planungshorizonts
abzusprechen ist. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers besteht kein
Anlass, diesen Zeitraum über die im Pilotfall Wallisellen definierten 20 Jahre
zu erweitern.
8.4
Im
Entscheid VB.2014.00331 vom 18. Dezember 2014 (vom Bundesgericht bestätigt
mit Entscheid 1C_100/2015 vom 9. November 2015) hat das Verwaltungsgericht
erkannt, dass bei der Festsetzung von Baulinien konkrete Vorstellungen für den
künftigen Strassenbau jedenfalls im Sinn eines generellen Projekts vorliegen
müssen. Der Einwand des Beschwerdeführers, dass dieses Erfordernis nur für den
Bau von Nationalstrassen, nicht aber im Bereich des zürcherischen
Strassengesetzes gelte, trifft daher nicht zu. Wenn sich der Beschwerdeführer
hinsichtlich der Planungsgrundsätze für Baulinien und des daraus abgeleiteten
Erfordernisses von beidseitigen Trottoiren entlang von Staatsstrassen auf den
vom Amt für Verkehr erstellten Leitfaden "Ausbaustandard für
Staatsstrassen" (www.zh.ch) stützt, so ist dem entgegenzuhalten, dass es
sich hierbei lediglich um eine Projektierungsgrundlage (vgl. S. 3 der
Publikation) und nicht um eine gesetzliche Verpflichtung handelt. Im Übrigen
sieht auch der Leitfaden (Gehwege und Rad-/Geh­wege/C1) zahlreiche Abweichungen
vom Regelmass von 2 m vor. Solche sind insbesondere in historisch
gewachsenen Strukturen oft unumgänglich; dass solchen Umständen auch bei der
Ziehung von Baulinien Rechnung zu tragen ist, versteht sich von selbst.
8.5
Als
unbehelflich erweist sich schliesslich der vom Beschwerdeführer erhobene Vorwurf,
dass das Baurekursgericht unzulässigerweise in das Planungsermessen der Volkswirtschaftsdirektion
eingegriffen habe. Indem die Direktion nach einem einheitlichen und weitgehend
schematischen Konzept kantonsweit Baulinien festzusetzen gedenkt, hat sie
vorliegend ihr Planungsermessen eben gerade nicht ausgeübt und die sich
aufgrund der Topografie und Verkehrssituation aufdrängende differenzierte
Betrachtung nicht vorgenommen. Weil dieses Vorgehen nach dem Gesagten nicht nur
unzweckmässig, sondern rechtsverletzend ist, hat das Baurekursgericht die
angefochtene Verfügung zu Recht aufgehoben.
8.6
Entgegen
der Befürchtung des Beschwerdeführers wird mit der Bestätigung des Rekursentscheids
der Trottoirbau entlang von Staatsstrassen in keiner Weise verunmöglicht.
Indessen werden die Planungsbehörden in die Pflicht genommen, vor der Ziehung
oder der Revision von Baulinien, die oftmals einen schweren Eingriff in das
Grundeigentum bedeuten, anstelle einer schematischen Lösung eine sorgfältige
Abwägung im Einzelfall vorzunehmen.
Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde.
9.
Bei diesem Ausgang des
Verfahrens sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Er ist
zudem zu verpflichten, dem Beschwerdegegner 4 eine angemessene Parteientschädigung
zu bezahlen. Mit Bezug auf den nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner 5
und die Mitbeteiligte sind die Voraussetzungen von § 17 Abs. 2 lit. a
VRG für die Zusprechung einer solchen Vergütung nicht erfüllt.
10.
Beim vorliegenden Urteil handelt
es sich in der Sache um die Bestätigung eines Rückweisungsentscheids und somit
wohl um einen Zwischenentscheid. Ein solcher lässt sich nur unter den
Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG weiterziehen (BGE 134 II 137,
E. 1.3.2). Zwischenentscheide sind vor Bundesgericht nur dann anfechtbar,
wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      490.--   Zustellkosten,
Fr. 10'490.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Der
Beschwerdeführer wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner 4 innert 30 Tagen
nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-recht­lichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausan­ne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …