zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00322 · 2024-05-16 · de

Baubewilligung | [Zuständigkeit für die Erteilung der Baubewilligung für ein Kunstrasenfussballfeld ausserhalb der Bauzone] Der streitbetroffene Kunstrasenplatz befindet sich in einer Erholungszone, welche ausserhalb der Bauzonen liegt (E. 4). Vom Bauprojekt betroffen ist Boden im Umfang von 9'654 m2 mit Fruchtfolgeflächenqualität (E. 5.1). Es ist deshalb eine Beurteilung des damit verbundenen Bodeneingriffs sowohl durch das kantonale Amt für Landwirtschaft und Natur (ALN) als auch durch das kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE) erforderlich (E. 5.2). Im Rahmen des insoweit erforderlichen kantonalen Bewilligungsentscheids bzw. der Gesamtverfügung der Baudirektion wird Letztere auch über die raumplanungsrechtliche Bewilligungsfähigkeit des streitbetroffenen Bauprojekts befinden müssen (E. 5.4). Abweisung, soweit auf die Beschwerde eingetreten wird.

Zürich Verwaltungsgericht 16.05.2024 VB.2023.00322
Zurich Verwaltungsgericht 16.05.2024 VB.2023.00322
Zurigo Verwaltungsgericht 16.05.2024 VB.2023.00322

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00322
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00322
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.05.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
[Zuständigkeit für die Erteilung der Baubewilligung für ein Kunstrasenfussballfeld ausserhalb der Bauzone]
Der streitbetroffene Kunstrasenplatz befindet sich in einer Erholungszone, welche ausserhalb der Bauzonen liegt (E. 4). Vom Bauprojekt betroffen ist Boden im Umfang von 9'654 m2 mit Fruchtfolgeflächenqualität (E. 5.1). Es ist deshalb eine Beurteilung des damit verbundenen Bodeneingriffs sowohl durch das kantonale Amt für Landwirtschaft und Natur (ALN) als auch durch das kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE) erforderlich (E. 5.2). Im Rahmen des insoweit erforderlichen kantonalen Bewilligungsentscheids bzw. der Gesamtverfügung der Baudirektion wird Letztere auch über die raumplanungsrechtliche Bewilligungsfähigkeit des streitbetroffenen Bauprojekts befinden müssen (E. 5.4).
Abweisung, soweit auf die Beschwerde eingetreten wird.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG
ERHOLUNGSZONE
FRUCHTFOLGEFLÄCHEN
FUSSBALLPLATZ
KOORDINATIONSPFLICHT
TRENNUNGSGRUNDSATZ
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 92 BGG
Art. 7 Abs. I BVV
§ 318 PBG
Art. 25 Abs. II RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00322
Urteil
der 3. Kammer
vom
16. Mai 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
Gemeinde Uitikon,
vertreten durch den
Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde Uitikon verfügt auf der ihr gehörenden
Parzelle Kat.-Nr. 01 "Sürenloh" in der Erholungszone (Eh) über
eine Sportanlage. Ihr Baugesuch für den Neubau eines zusätzlichen Fussballfelds
als Kunstrasenplatz (mit Garderobengebäude) auf dem Areal dieser Anlage wurde
am 23. Oktober 2015 veröffentlicht. Die Gemeindeverwaltung leitete das
Baugesuch der kantonalen Baudirektion weiter. Das kantonale Amt für Landschaft
und Natur (ALN) zeigte der Gemeinde erstmals am 30. November 2015
schriftlich an, dass die eingelegten Unterlagen für eine Beurteilung der
Bodeneingriffe beim Bauprojekt nicht ausreichten, und verlangte eine
Aktenergänzung. Der Gemeinderat erteilte am 14. Dezember 2015 die
Baubewilligung. Der neue Kunstrasenplatz wurde in der Folge erstellt.
Nach verschiedenen Schriftenwechseln wies die
Baudirektion die Gemeinde mit Verfügung vom 6. Februar 2019 an,
bezeichnete Unterlagen zu den Bodeneingriffen beim Bauprojekt innert
angesetzter Frist einzureichen. Das Baurekursgericht wies den von der Gemeinde
hiergegen erhobenen Rekurs am 30. August 2019 ab, soweit es darauf
eintrat. Den Rekursentscheid zog die Gemeinde an das Verwaltungsgericht weiter.
Dieses wies die Beschwerde am 13. Mai 2020 im Sinn der Erwägungen ab.
Gleichzeitig hob es den Rekursentscheid auf, soweit die Vorinstanz auf den
Rekurs eingetreten war. Das Verwaltungsgericht erwog im Wesentlichen, bei der
Aufforderung zur Einreichung zusätzlicher Baugesuchsunterlagen habe es sich um
einen nicht direkt anfechtbaren Zwischenentscheid gehandelt (§ 19a
Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS
175.2] in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. a und b des
Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]). Deshalb hätte die
Vorinstanz auf den Rekurs nicht eintreten dürfen (VGr, 13. Mai 2020,
VB.2019.00659 E. 2 und 3.2).
II.
Nachdem die verlangten Unterlagen eingegangen waren,
erteilte die Baudirektion der Gemeinde mit Gesamtverfügung BVV 15-2349 vom
19. September 2022, unter Nebenbestimmungen, die nachträgliche Bewilligung
hinsichtlich Bodenrekultivierungen für den Kunstrasenplatz. Diese
Nebenbestimmungen betreffen die Pflicht zur Kompensation von
Fruchtfolgeflächen. Die Gemeinde focht diese Verfügung am 18. Oktober 2022
beim Baurekursgericht an und verlangte deren vollständige Aufhebung. Dieses
hiess den Rekurs mit Entscheid vom 5. Mai 2023 teilweise gut. Es hob die
angefochtene Verfügung auf, weil es einer ergänzenden Beurteilung durch das
kantonale Amt für Raumentwicklung (ARE) bedürfe. Weiter wies das
Baurekursgericht die Sache zwecks Durchführung des koordinierten Verfahrens an
die kommunale Baubehörde zurück.
III.
Mit Beschwerde vom 6. Juni 2023 beantragte die
Gemeinde dem Verwaltungsgericht, den angefochtenen Rekursentscheid und die
Gesamtverfügung der Baudirektion aufzuheben; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Eventuell seien die einzelnen Nebenbestimmungen der
Gesamtverfügung zu ändern bzw. durch förmliche Feststellungen zu ersetzen und
der Eintrag im kantonalen Richtplan über die Fruchtfolgeflächen auf
Kat.-Nr. 01 zu ändern. In verfahrensmässiger Hinsicht ersuchte die
Gemeinde um einen Augenschein. Das Baurekursgericht schloss am 22. Juni
2023 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion
stellte am 10. Juli 2023 Antrag auf Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei. Dieser Vernehmlassung legte sie die Mitberichte des ALN
vom 30. Juni 2023 und des ARE vom 5. Juli 2023 bei. In der Replik vom
22. August 2023 hielt die Gemeinde an ihren Begehren fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG zuständig.
Die Angelegenheit ist von der Kammer zu beurteilen (§ 38b VRG e contrario).
1.2
Beim
angefochtenen Rekursentscheid handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid.
Zu prüfen ist vorweg, ob dieser Zwischenentscheid direkt anfechtbar ist. Nach
§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG richtet sich
die Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden sinngemäss nach den
Art. 91–93 BGG. Gemäss Art. 92 BGG können selbstständig eröffnete
Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren
im Anschluss an ihre Eröffnung angefochten werden; eine spätere Beschwerde ist
ausgeschlossen. Gegen andere selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide
ist nach Art. 93 Abs. 1 BGG die Beschwerde nur zulässig, wenn sie
entweder einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
1.3
Gemäss der
Rechtsprechung ist für die verfahrensrechtliche Qualifikation eines
angefochtenen Entscheids unter dem Gesichtspunkt der Art. 90 ff. BGG
nicht die formelle Bezeichnung, sondern der materielle Gehalt entscheidend (BGE
136 V 131 E. 1.1.2; 135 II 30 E. 1.3.1). Im angefochtenen
Rekursentscheid ist als Hauptfrage die erstinstanzliche Zuständigkeit zur
Baubewilligung beurteilt worden. Der Rekursentscheid bejaht – insoweit in
Übereinstimmung mit der Gesamtverfügung vom 19. September 2022 – die
Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin im Rahmen der raumplanungsrechtlichen
Koordinationspflicht. Hiergegen wendet sich die beschwerdeführende Gemeinde und
beansprucht eine ausschliessliche eigene Entscheidkompetenz. Der angefochtene
Rekursentscheid stellt somit im Wesentlichen einen solchen über die
Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin dar. In diesem Umfang ist er gemäss
§ 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 92 Abs. 1 BGG
direkt anfechtbar (vgl. BGr, 18. Januar 2016, 1C_328/2015, E. 1.1;
VGr, 2. März 2023, VB.2022.00424, E. 1.3). Der Beschwerdeführerin
gereicht es im vorliegenden Zusammenhang nicht zum Nachteil, dass sie das
Urteil des Verwaltungsgerichts vom 13. Mai 2020, in dem lediglich eine
Anfechtbarkeit unter dem Blickwinkel von Art. 93 BGG und nicht von
Art. 92 BGG geprüft worden war (vgl. VGr, 13. Mai 2020,
VB.2019.00659, E. 1.4), nicht an das Bundesgericht weitergezogen hatte.
1.4
Ausserdem
hat die Vorinstanz eine ergänzende Beurteilung durch das ARE im Rahmen der
nochmals einzuholenden kantonalen Gesamtverfügung vorbehalten und eine
ordnungsgemässe Eröffnung durch die kommunale Leitbehörde an alle
Verfahrensbeteiligten verlangt. Der angefochtene Rekursentscheid geht in dieser
Hinsicht über die Kernfrage der Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin hinaus. In
diesem Zusammenhang hängt die direkte Anfechtbarkeit von Art. 93
Abs. 1 BGG ab. Insoweit scheidet vorliegend die Variante von Art. 93
Abs. 1 lit. b BGG aus, weil nicht ersichtlich ist, dass ein
gutheissender Beschwerdeentscheid einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten
für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Was die Voraussetzung des
nicht wiedergutzumachenden Nachteils (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG)
betrifft, ist zu berücksichtigen, dass die vorinstanzliche Rückweisung keine
materiell-rechtlichen Anordnungen enthält. Dadurch wird der
Beurteilungsspielraum der erstinstanzlichen Behörden nicht erheblich
eingeschränkt, sodass kein nicht wiedergutzumachender Nachteil bewirkt wird
(vgl. dazu BGE 140 II 315 E. 1.3.1; 139 V 99 E. 1.4). In dieser
Hinsicht ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.5
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde
rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr
die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Ebenso steht ihr die Legitimation
zu, wenn sie bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren
schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt wird, insbesondere bei einem
wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und Verwaltungsvermögen (§ 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG), sowie dann, wenn sie
durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 lit. a VRG). Diese drei Tatbestände zur Beschwerdelegitimation
einer Gemeinde sind im Folgenden zu prüfen. Bei der Anwendung von § 21
Abs. 2 VRG ist zu beachten, dass Art. 111 in Verbindung mit Art. 89
BGG Minimalanforderungen für die Legitimation des Gemeinwesens aufstellt und
sich die Regelung von § 21 VRG an Art. 89 BGG orientiert (Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 102, 118, 122).
Die beschwerdeführende Gemeinde ist vom angefochtenen
Entscheid als Bauherrschaft bzw. Grundeigentümerin und folglich wie eine
Privatperson berührt (§ 21 Abs. 2 lit. a VRG). Die
Beschwerdeführerin wehrt sich auch für die Beibehaltung ihrer alleinigen
Zuständigkeit in Bauverfahren über zonenkonforme Nutzungen in der
Erholungszone. Beim fraglichen Zuständigkeitskonflikt sind wichtige öffentliche
Interessen der Gemeinde betroffen, die auch eine Legitimation nach Art. 89
Abs. 1 BGG begründen (vgl. BGr, 18. August 2022, 1C_77/2022,
E. 4.3). Daher ist die Legitimation ebenso nach § 21 Abs. 2
lit. c VRG gegeben (vgl. VGr, 17. Dezember 2023, AN.2023.00014,
E. 1.3.2). Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung der
Gemeindeautonomie. Aufgrund der Eigenschaft als Baubewilligungsinstanz ist die
Gemeinde als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt und zur Autonomiebeschwerde
befugt (vgl. VGr, 3. Juni 2021, VB.2020.00876, E. 1.2; 18. März
2021, VB.2020.00614, E. 1.3; Bertschi, § 21 N. 118). Da sich die
Beschwerdeführerin in vertretbarer Weise auf die Gemeindeautonomie als
Beschwerdegrund beruft, ist auch ihre diesbezügliche Beschwerdelegitimation zu
bejahen (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG). Ob die beanspruchte Autonomie
tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist keine Frage des
Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 135 I
43 E. 1.2; BGr, 28. Juni 2021, 1C_100/2020, E. 1.3).
1.6
Die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt; auf die Beschwerde
ist im vorstehend dargelegten Umfang einzutreten.
2.
In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragt die
Beschwerdeführerin die Durchführung eines Augenscheins.
Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird,
steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde. Die Durchführung
eines Augenscheins ist dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar
sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen vor Ort
Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits
beizutragen. Der Verzicht auf die Durchführung eines Augenscheins ist zulässig,
wenn die Akten eine hinreichende Entscheidgrundlage darstellen. Eine Pflicht
zur Durchführung eines Augenscheins besteht lediglich dann, wenn die
tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr,
25. Mai 2020, 1C_578/2019, E. 3.1 mit Hinweisen).
Vorliegend ist die Feststellung des für das vorliegende
Verfahren rechtserheblichen Sachverhalts im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG
mittels der bei den Akten liegenden Pläne und Fotografien möglich, welche die
tatsächlichen Verhältnisse anschaulich wiedergeben. Deshalb kann im
Beschwerdeverfahren auf einen gerichtlichen Lokaltermin verzichtet werden und
ist der vorinstanzliche Verzicht auf einen Augenschein nicht zu beanstanden
(vgl. auch unten E. 4.2).
3.
3.1
Der
Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet kommt im Raumplanungsrecht eine
zentrale Bedeutung zu (vgl. Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV; SR 101]). Der Trennungsgrundsatz geniesst
Verfassungsrang (vgl. BGE 147 II 309 E. 5.5). Er ist bei der Bewilligung
von Bauten und Anlagen einerseits hinsichtlich der anwendbaren Vorschriften,
anderseits aber auch für die Zuständigkeiten bedeutsam. Gemäss Art. 25
Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG;
SR 700) entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben
ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine
Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Bei der Bewilligung von Bauvorhaben
ausserhalb der Bauzonen steht es den Kantonen nicht frei, ihre Aufgaben an die
Gemeinden zu delegieren (BGE 128 I 254 E. 3.1 mit Hinweisen).
3.2
Im Kanton
Zürich entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch
Verordnung nichts anderes bestimmt ist (§ 318 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1). § 7 Abs. 1
in Verbindung mit Ziff. 1.2 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember
1997 (BVV; LS 700.6) regelt die kantonale Zuständigkeit für die
raumplanungsrechtliche Bewilligung bei Bauten und Anlagen ausserhalb der
Bauzonen. Bei der Aufzählung in Ziff. 1.2 Anhang BVV werden zonenkonforme
Bauvorhaben in Erholungszonen nicht aufgeführt, sondern lediglich die nicht dem
Zonenzweck entsprechenden Bauvorhaben in solchen Zonen (so Ziff. 1.2.4
Anhang BVV). Eine kantonale Zuständigkeit ist zusätzlich in Bezug auf
Bodeneingriffe ausserhalb der Bauzonen vorgesehen (Ziff. 1.8 Anhang BVV).
3.3
Die in §§ 61 ff.
PBG vorgesehenen Erholungszonen können als Schutz- oder Spezialzonen sowohl
innerhalb wie ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden werden (vgl. BGE
118 Ib 503 E. 5c). Ausserhalb des Baugebiets sind sie nach der
Rechtsprechung keine Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG, sondern
Sondernutzungszonen gemäss Art. 18 RPG (VGr, 23. April 2015,
VB.2014.00523, E. 3.3). Solche Erholungszonen sind im Ergebnis aus
bundesrechtlicher Sicht zur Kategorie der Nichtbauzonen zu rechnen (vgl. VGr,
13. Juli 2023, VB.2022.00328, E. 4.1 und 4.2). Bei Erholungszonen
ausserhalb des Baugebiets ist die Zulässigkeit von Bauvorhaben, die nicht dem
Zonenzweck entsprechen, direkt nach Art. 24 ff. RPG zu beurteilen,
womit die Pflicht zur kantonalen Mitwirkung bei der Bewilligungserteilung
verbunden ist (BGr, 18. Januar 2016, 1C_328/2015, E. 2.2). Für die
Qualifizierung von Erholungszonen als Bauzonen kommt es auf die
raumplanungsrechtlich relevante Zugehörigkeit zum Baugebiet und nicht auf die
Zulässigkeit einer beschränkten Bautätigkeit in dieser Zone an. Daran ändert
die Umschreibung der Erholungszone als faktische Spezialbauzone bei der
Einführung dieses Zonentyps in der PBG-Revision vom 1. September 1991
nichts (vgl. dazu BGr, 3. Oktober 2018, 1C_473/2017, E. 2.4).
3.4
Ziff. 1.2.4
Anhang BVV in der heute geltenden Fassung vom 29. April 2015 hat das
Verwaltungsgericht bereits im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle
überprüft. Dabei hat es erwogen, mindestens die damit festgeschriebene
kantonale Zuständigkeit für nicht zonenkonforme Bauvorhaben in Erholungszonen
ausserhalb der Bauzonen sei bundesrechtlich verlangt und belasse der Gemeinde
den maximal möglichen Spielraum zur Beurteilung zonenkonformer Vorhaben (VGr,
3. Dezember 2015, AN.2015.00004, E. 5.4). Mit dem genannten Urteil
wurde eine Beschwerde abgewiesen, die sich gegen jegliche kantonale Mitwirkung
bei der Bewilligungserteilung in solchen Zonen wehrte (vgl. dazu a.
a.
O., E. 4.1). Daraus lässt sich nicht
ableiten, dass der Gemeinde bei zonenkonformen Vorhaben in den fraglichen
Erholungszonen in jedem Fall eine alleinige Bewilligungszuständigkeit zukommt,
auch wenn die Erwägungen jenes Urteils insoweit nicht ganz klar erscheinen
(vgl. dazu Christoph Fritzsche et al., Zürcher Planungs- und Baurecht,
6. A., Wädenswil 2019, S. 165; Monika Mörikofer Fässler, Bauten und Anlagen
in Freihalte- und Erholungszonen, in: pbg-aktuell 1/2017, S. 5 ff.,
22). Zu beachten ist, dass die Auflistung im Anhang BVV nicht abschliessend ist
(vgl. lit. b des Ingresses zum Anhang BVV). Die Mitwirkungspflicht der
kantonalen Behörde bei der Beurteilung von Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen
ergibt sich aus dem direkt anwendbaren Art. 25 Abs. 2 RPG (vgl. VGr,
22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4.3, in: BEZ 2021 Nr. 3;
VGr, 23. April 2015, VB.2014.00523, E. 4.3). Einzuhalten ist dabei
auch die Koordinationspflicht gemäss Art. 25a RPG. So hat die
Rechtsprechung eine kantonale Zuständigkeit bei einem Bodeneingriff in einer
Erholungszone ausserhalb der Bauzonen schon im Lichte der vor der BVV-Revision
vom 29. April 2015 geltenden Fassung bejaht und dabei den Einwand
zurückgewiesen, dass die Gemeinden damals allein zuständig gewesen wären, um
die Zulässigkeit von Bauten und Anlagen in dieser Zone festzulegen (BGr,
4. April 2016, 1C_256/2015, E. 3.5). Daraus folgt, dass jedenfalls
bei einem Baugesuch in einer Erholungszone ausserhalb der Bauzonen, das
relevante Bodeneingriffe vorsieht, eine kantonale Mitwirkungspflicht unabhängig
von der Frage der Zonenkonformität des Bauprojekts gegeben ist.
4.
Im vorliegenden Fall ist als erstes zu
überprüfen, ob die betroffene Erholungszone zum Baugebiet zu rechnen ist oder
ausserhalb der Bauzonen liegt.
4.1
Das Baurekursgericht
stellte darauf ab, dass die Aussengrenze dieser Erholungszone von insgesamt ca.
750 m lediglich in einem Umfang von ca. 285 m an Siedlungsgebiet
anschliesst. Im Übrigen grenze sie an die Landwirtschaftszone (im Nordosten und
Norden) und an eine Freihaltezone (im Westen). Die Beschwerdeführerin
entgegnet, die Frage dürfe nicht allein aufgrund des quantitativen Kriteriums
der gemeinsamen Grenze zu Bauzonen, sondern müsse aufgrund einer qualitativen
Betrachtungsweise der Zonenfunktion beantwortet werden. Die fragliche
Erholungszone diene Siedlungszwecken, und zwar der sportlichen
Freizeitbetätigung der Wohnbevölkerung. Um sie herum verlaufe eine durchgehend
befahrbare und dem Gemeingebrauch dienende Strasse; am Westrand der
Erholungszone befinde sich die Parkierungsanlage. Die Trennungsfunktion
zwischen dem Bau- und dem Nichtbaugebiet werde von der westlich anschliessenden
Freihaltezone erfüllt. Bei richtiger Betrachtung sei diese Erholungszone Teil
des Baugebiets.
4.2
Das
Baurekursgericht hat die massgeblichen Sachumstände bei der Beurteilung in
diesem Punkt genügend berücksichtigt. Es hat sich bei seiner Abgrenzung vor
allem von der Rechtsprechung leiten lassen, dass eine Erholungszone dann als im
Siedlungsgebiet liegend zu betrachten ist, wenn sie mehr oder weniger
vollständig von Bauzonen umgeben ist und überwiegend Siedlungszwecken dient
(vgl. BGr, 16. Januar 2016, 1C_328/2015, E. 2.2). Aus der Begründung
des angefochtenen Entscheids gehen die entscheidwesentlichen Überlegungen
hervor. Die diesbezüglichen Gehörsrügen der Beschwerdeführerin vermögen weder
im Hinblick auf die Sachverhaltsabklärung noch die Entscheidbegründung der
Vorinstanz durchzudringen (vgl. auch oben E. 2).
4.3
Die
betroffene Erholungszone befindet sich am Siedlungsrand und grenzt auf zwei
ganzen Seiten an Nichtbauzonen. Die rund um diese Erholungszone führende
Strasse (mitsamt der Parkierungsanlage) führt nicht dazu, dass die
Erholungszone von Baugebiet umgeben wäre. Im Übrigen war diese Erholungszone
gemäss dem Nutzungsplan von 1981/1982 Bestandteil einer grösseren
Freihaltezone. Bei der Nutzungsplanrevision, welche die Gemeindeversammlung am
23. Mai 1995 beschloss und der Regierungsrat am 24. Oktober 1995
genehmigte, wurde der Teilbereich der Erholungszone Sürenloh neu als
Erholungszone festgesetzt. Diese Zonierung wurde bei der Nutzungsplanrevision
von 2021/2022 übernommen. Gemäss der Karte "Siedlung, Landschaft" des
vom Kantonsrat am 31. Januar 1995 beschlossenen Richtplans gehörte der
Bereich der fraglichen Erholungszone zum Landwirtschaftsgebiet. Nach dem
aktuellen kantonalen Richtplan ist dieser Bereich weiterhin dem
Landwirtschaftsgebiet zugeteilt. Zwar setzt die Ausscheidung einer
Erholungszone ausserhalb des Baugebiets voraus, dass ihr Zweck bereits auf der
Stufe der Richtplanung festgeschrieben werden muss (vgl. § 62 Abs. 2
PBG). Von diesem Erfordernis wurden aber in der Praxis namentlich bei kleineren
Erholungszonen oder bei Fehlen eines kommunalen Siedlungs- und
Landschaftsrichtplans Ausnahmen zugelassen (vgl. Mörikofer Fässler,
S. 17). In der betroffenen Erholungszone sind nach Art. 21
Abs. 2 der Bau- und Zonenordnung (BZO) nur standortspezifische Bauvorhaben
(Sportanlagen) zulässig. Unter diesen Umständen lässt sich entgegen der
Beschwerdeführerin auch aus der wiederholt erfolgten Genehmigung der
Nutzungsplanung durch den Kanton keine Zugehörigkeit dieser Erholungszone zu
den Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG ableiten.
4.4
Zusammengefasst
ist somit die betroffene Erholungszone mit der Vorinstanz als Zone ausserhalb
der Bauzonen zu qualifizieren. Mit der entsprechenden Handhabung des kantonalen
Rechts wird nicht in den Autonomiebereich der Gemeinde eingegriffen (vgl. BGr,
18. Januar 2016, 1C_328/2015, E. 2.4).
5.
Ein weiterer Punkt betrifft die Bedeutung des umstrittenen
Bodeneingriffs im Hinblick auf die kantonale Mitwirkungspflicht bei der
nachträglichen Baubewilligung.
5.1
Wie aus
der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 6. Februar 2019 hervorgeht, wurde
der Teilbereich innerhalb der Erholungszone, auf dem in der Folge der
umstrittene Kunstrasenplatz erstellt worden ist, im Rahmen des am 29. April
2015 vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplans als Fruchtfolgeflächen
(FFF) ausgewiesen. Diese Inventarisierung beruhte nach den Darlegungen des ALN
vor der Vorinstanz auf einer Gesamtüberprüfung der Fruchtfolgeflächen im Jahr
2009, an der eine von der Gemeinde bezeichnete Fachperson teilgenommen hatte.
Die Beschwerdeführerin behauptet insoweit nichts anderes. Sie bestritt vor der
Vorinstanz auch nicht, dass der streitbetroffene Perimeter vor dem Bau des
Kunstrasenplatzes FFF-Qualität besessen hatte und diese mit seiner Realisierung
einbüsste. Sie wandte dort jedoch ein, dass die kantonal genehmigte
Erholungszone seit 1995 besteht und damit viel älter als die
FFF-Inventarisierung ist. Von diesem Bauprojekt betroffen ist nach den
Feststellungen der Vorinstanz Boden im Umfang von ca. 9'654 m
2
mit FFF-Qualität.
5.2
Gemäss der
Begründung des Regierungsrats zur Einführung von Ziff. 1.8 Anhang BVV
(Amtsblatt des Kantons Zürich, 2015, Nr. 19, 15. Mai 2015,
Meldungsnummer 00112247, Abschnitt E) dient die kantonale Zuständigkeit
zur Beurteilung von Bodeneingriffen ausserhalb der Bauzonen zunächst dem Erhalt
der FFF. Das ALN als zuständige kantonale Stelle hat den Verbrauch von FFF ab
einem Umfang von 500 m
2
im Rahmen eines Bauvorhabens ausserhalb
der Bauzonen zu beurteilen (Ziff. 1.8.1 Anhang BVV). Bei Eingriffen im
Umfang von 5'000 m
2
und mehr ist eine zusätzliche Beurteilung
durch das ARE, insbesondere die Kantonsarchäologie angesichts des erheblichen
archäologischen und landschaftsgeschichtlichen Potenzials der Kulturlandschaft
vorgeschrieben (Ziff. 1.8.2 Anhang BVV). Im konkreten Fall geht es um den
Verbrauch von über 9'500 m
2
inventarisierter FFF bei einem
Bauprojekt ausserhalb der Bauzonen (oben E. 5.1). Dem Baurekursgericht ist
beizupflichten, dass vorliegend die Zuständigkeit des ALN nach Ziff. 1.8.1
Anhang BVV und des ARE nach Ziff. 1.8.2 Anhang BVV gegeben ist.
5.3
Auch im
Hinblick auf die soeben dargelegte Anwendung der Vorschriften der kantonalen
Bauverfahrensverordnung, insbesondere von Ziff. 1.8 Anhang BVV, liegt kein
Eingriff in den Autonomiebereich der Gemeinde vor (vgl. oben E. 3.4).
5.4
Des
Weiteren ist aus prozessökonomischen Gründen bereits an dieser Stelle
festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin in der von der Vorinstanz
vorbehaltenen neuen Gesamtverfügung nicht nur eine Beurteilung der
Bodeneingriffe im engen Sinn von Ziff. 1.8.1 und 1.8.2 Anhang BVV
vorzunehmen hat. Vielmehr wird sie auch über die raumplanungsrechtliche
Bewilligungsfähigkeit des Projekts unter Einbezug dieser Gesichtspunkte zu
befinden haben, um Art. 25 Abs. 2 und Art. 25a RPG Genüge zu tun
(vgl. oben E. 3.4).
5.5
Im
Ergebnis gehen die Rügen der Beschwerdeführerin, mit denen sie eine
erstinstanzliche Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin in Abrede stellt, fehl.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf eingetreten wird. Ausgangsgemäss sind die Kosten des
Beschwerdeverfahrens der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die
beantragte Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat keine solche verlangt.
7.
Insoweit als das vorliegende Urteil einen
Zwischenentscheid über die Zuständigkeit bildet, lässt es sich unmittelbar beim
Bundesgericht anfechten (Art. 92 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'300.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 3'445.--
Total der Kosten.
3.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das
Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).