zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00080 · 2012-11-16 · de

Gestaltungsplan | Seilbahn Mythenquai-Zürichhorn; Gestaltungsplan und wasserrechtliche Konzession. Verfahrensvereinigung (E. 1.2). Rechtsschutzinteresse (E. 1.4). Ideelles Verbandsbeschwerderecht bezüglich der wasserrechtlichen Konzession (E. 1.5). Planungsrechtlicher Stufenbau (E. 2.1). Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen einer Grundlage im kantonalen Richtplan. Gewichtige Auswirkungen auf Raum und Umwelt liegen vor, sobald angesichts der weitreichenden Auswirkungen des Vorhabens eine vorgängige umfassende Interessenabwägung notwendig erscheint, die nur durch den Prozess der Richtplanung garantiert werden kann. Die Schwelle zum Richtplanvorbehalt überschreiten insbesondere Vorhaben, welche: ausgedehnte Flächen beanspruchen; bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs- und Versorgungsstrukturen des Kantons zeitigen; erhebliche Verkehrsströme erzeugen; grosse Kulturlandverluste sowie hohe Umwelt-, Natur- und Landschaftsbelastungen verursachen oder sich erheblich auf den Untergrund auswirken (E. 2.2.1). Die Auswirkungen des Seilbahnprojekts sind grundsätzlich gewichtig (E. 2.2.3). Bei einer Auslegung des Planungs- und Baugesetzes ist von einer Eintragungspflicht im kantonalen Richtplan auszugehen (E. 2.4.2 ff.). Die auf fünf bzw. sieben Jahre beschränkte Dauer des Projekts steht der (kantonalen) Richtplanpflicht nicht entgegen (E. 2.4.5). Bei der (Sonder-)Nutzungsplanung ist eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen. Die Planungsgrundsätze nach Art. 3 RPG sind als rechtlich ausgewiesene Interessen der Planung aus Sicht des Gemeinwesens zu verstehen (E. 3.2). Es besteht ein erhebliches Interesse an der Freihaltung von Seeflächen und dem Schutz des Landschaftsbildes, welches vom Projekt substanziell tangiert würde. In einer Gesamtbetrachtung vermögen die Interessen an der Errichtung der Seilbahn die Interessen an der Schonung der Landschaft nicht zu überwiegen. Bei den heute gegebenen Richtsätzen des kantonalen Richtplans sowie dem übergeordneten Rechtfällt die Interessenabwägung zu Ungunsten des kantonalen Gestaltungsplans aus (E. 3.3 ff.). Die beschränkte Zeitdauer des Seilbahnprojekts vermag angesichts des deutlichen Übergewichts der gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen Interessen und der mit fünf bzw. sieben Jahren doch erheblichen Bestandesdauer des Vorhabens am genannten Ergebnis der Interessenabwägung nichts zu ändern (E. 3.6). Der Abschreibungsbeschluss der Vorinstanz bezüglich der Konzession erweist sich als widersprüchlich (E. 4.2). Tritt Gegenstandslosigkeit im Rechtsmittelverfahren ein, muss in der Abschreibungsverfügung klar festgehalten werden, welche Abschnitte des Verfahrens abgeschrieben werden. Dabei ist von wesentlicher Bedeutung, ob der angefochtenen Verfügung oder dem Entscheid noch Rechtswirkungen zukommen soll oder nicht (E. 4.3). Das Dispositiv des vorinstanzlichen Entscheids ist anzupassen (E. 4.4).Abweisung der Beschwerde im Verfahren VB.2020.00080.Teilweise Gutheissung im Verfahren VB.2020.00079.

Zürich Verwaltungsgericht 09.12.2021 VB.2020.00080
Zurich Verwaltungsgericht 09.12.2021 VB.2020.00080
Zurigo Verwaltungsgericht 09.12.2021 VB.2020.00080

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00080
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00080
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.12.2021
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Seilbahn Mythenquai-Zürichhorn; Gestaltungsplan und wasserrechtliche Konzession.
Verfahrensvereinigung (E. 1.2). Rechtsschutzinteresse (E. 1.4). Ideelles Verbandsbeschwerderecht bezüglich der wasserrechtlichen Konzession (E. 1.5). Planungsrechtlicher Stufenbau (E. 2.1). Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen einer Grundlage im kantonalen Richtplan. Gewichtige Auswirkungen auf Raum und Umwelt liegen vor, sobald angesichts der weitreichenden Auswirkungen des Vorhabens eine vorgängige umfassende Interessenabwägung notwendig erscheint, die nur durch den Prozess der Richtplanung garantiert werden kann. Die Schwelle zum Richtplanvorbehalt überschreiten insbesondere Vorhaben, welche: ausgedehnte Flächen beanspruchen; bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs- und Versorgungsstrukturen des Kantons zeitigen; erhebliche Verkehrsströme erzeugen; grosse Kulturlandverluste sowie hohe Umwelt-, Natur- und Landschaftsbelastungen verursachen oder sich erheblich auf den Untergrund auswirken (E. 2.2.1). Die Auswirkungen des Seilbahnprojekts sind grundsätzlich gewichtig (E. 2.2.3). Bei einer Auslegung des Planungs- und Baugesetzes ist von einer Eintragungspflicht im kantonalen Richtplan auszugehen (E. 2.4.2 ff.). Die auf fünf bzw. sieben Jahre beschränkte Dauer des Projekts steht der (kantonalen) Richtplanpflicht nicht entgegen (E. 2.4.5). Bei der (Sonder-)Nutzungsplanung ist eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen. Die Planungsgrundsätze nach Art. 3 RPG sind als rechtlich ausgewiesene Interessen der Planung aus Sicht des Gemeinwesens zu verstehen (E. 3.2). Es besteht ein erhebliches Interesse an der Freihaltung von Seeflächen und dem Schutz des Landschaftsbildes, welches vom Projekt substanziell tangiert würde. In einer Gesamtbetrachtung vermögen die Interessen an der Errichtung der Seilbahn die Interessen an der Schonung der Landschaft nicht zu überwiegen. Bei den heute gegebenen Richtsätzen des kantonalen Richtplans sowie dem übergeordneten Recht fällt die Interessenabwägung zu Ungunsten des kantonalen Gestaltungsplans aus (E. 3.3 ff.). Die beschränkte Zeitdauer des Seilbahnprojekts vermag angesichts des deutlichen Übergewichts der gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen Interessen und der mit fünf bzw. sieben Jahren doch erheblichen Bestandesdauer des Vorhabens am genannten Ergebnis der Interessenabwägung nichts zu ändern (E. 3.6).
Der Abschreibungsbeschluss der Vorinstanz bezüglich der Konzession erweist sich als widersprüchlich (E. 4.2). Tritt Gegenstandslosigkeit im Rechtsmittelverfahren ein, muss in der Abschreibungsverfügung klar festgehalten werden, welche Abschnitte des Verfahrens abgeschrieben werden. Dabei ist von wesentlicher Bedeutung, ob der angefochtenen Verfügung oder dem Entscheid noch Rechtswirkungen zukommen soll oder nicht (E. 4.3). Das Dispositiv des vorinstanzlichen Entscheids ist anzupassen (E. 4.4).
Abweisung der Beschwerde im Verfahren VB.2020.00080.
Teilweise Gutheissung im Verfahren VB.2020.00079.
Stichworte:
ABSCHREIBUNG
ABSCHREIBUNGSBESCHLUSS
AUSLEGUNG
AUSWIRKUNGEN AUF RAUM UND UMWELT
ERHOLUNGSRAUM
GEGENSTANDSLOSIGKEIT
GESTALTUNGSPLAN
INTERESSENABWÄGUNG
KANTONALER GESTALTUNGSPLAN
KANTONALER RICHTPLAN
LANDSCHAFTSBILD
LANDSCHAFTSSCHUTZ
PLANUNGSGRUNDSATZ
REGIONALER RICHTPLAN
RICHTPLAN
SEEUFER
SEILBAHN
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
VERKEHRSRICHTPLAN
ZEITDAUER
ZÜRICHSEE
Rechtsnormen:
§ 16 Abs. I PBG
§ 24 PBG
§ 24 Abs. I PBG
§ 30 Abs. IV PBG
§ 83 Abs. II PBG
§ 84 Abs. II PBG
Art. 3 Abs. II RPG
Art. 8 Abs. II RPG
Art. 3 RPV
Art. 55 USG
§ 21 Abs. I VRG
Art. 125 lit. c ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00080
VB.2020.00079
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Dezember 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Nicole Rubin.
In Sachen
Aus
VB.2020.00080
1.
ZüriBahn AG, vertreten durch RA A,
Aus VB.2020.00079
2.           Verkehrsclub der Schweiz (VCS), vertreten durch RA B,
Beschwerdeführende,
gegen
Aus VB.2020.00080
1.           Stiftung Landschaftsschutz Schweiz,
2.1         Verkehrsclub der Schweiz (VCS),
2.2         Verkehrsclub der Schweiz (VCS), Sektion Zürich,
beide vertreten durch RA B
3.           Stiftung Helvetia Nostra, vertreten durch RA C,
Aus VB.2020.00079
4.           Baudirektion Kanton Zürich,
5.           ZüriBahn AG, vertreten durch RA A,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Aus VB.2020.00080
1.           Baudirektion Kanton Zürich,
2.           Stadtrat von Zürich,
Aus VB.2020.00079
3.           Stadtrat von Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Gestaltungsplan
und
wasserrechtliche
Konzession,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Zum
150-jährigen Jubiläum der Zürcher Kantonalbank plant die ZüriBahn AG für
die Dauer von fünf Jahren (sieben Jahre mit Auf- und Abbau) eine vom Mythenquai
bis zum Zürichhorn führende Luftseilbahn über den Zürichsee. Mit der am 21. Juni
2017 vom Regierungsrat des Kantons Zürich festgesetzten Gesamtüberarbeitung des
regionalen Richtplans der Stadt Zürich (RRB Nr. 576/2017) wurde die
"Seilbahn/Gondelbahn Bereich Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn"
als eine auf maximal fünf Jahre befristete Seilbahnverbindung über den
Zürichsee eingetragen (Kap. 4.3, Tab. 4.11, Nr. 65).
B.
Vom 9. November
2018 bis zum 24. Januar 2019 wurde der kantonale Gestaltungsplan
"Seilbahn Mythenquai – Zürichhorn" öffentlich aufgelegt. Mit
Verfügung vom 26. April 2019 setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan
fest. Der Gestaltungsplan umfasst die Parzellen Kat.-Nrn. RI4672, RI4671,
RI4449, EN2569, WO5550, EN2567 und RI5126. Die Parzellen RI5126 und EN2567
stellen Gewässerraum dar und sind nutzungsplanerisch nicht näher zugeordnet.
Die übrigen Parzellen sind im kantonalen Richtplan dem Erholungsgebiet
zugewiesen. Die Parzellen Kat.-Nrn. RI4671, RI4672, RI4449, EN2569 und
WO5560 liegen in der kantonalen Freihaltezone. Die Parzelle RI4449 liegt
ebenfalls in der kommunalen Freihaltezone.
C.
Weiter erteilte
das kantonale Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) der ZüriBahn AG
mit Verfügung vom 24. April 2019 die wasserrechtliche Konzession für die
Inanspruchnahme des Seegebiets zur Erstellung und befristeten Nutzung von zwei
Seilbahnstützen mit Fundation für eine Seilbahn vor den Grundstücken Kat.-Nr. EN2569
(Strandbad Mythenquai) und Kat.-Nr. RI4672 (Blatterwiese). Die Konzession
wurde befristet auf eine Betriebsdauer von maximal fünf Jahren, zuzüglich einer
Aufbauzeit von 13 und einer Rückbauzeit von neun Monaten. Ausserdem
erteilte das AWEL der ZüriBahn AG die wasserrechtliche Konzession, vor den
Grundstücken Kat.-Nr. EN2569 (Strandbad Mythenquai) und Kat.-Nrn. RI4672
sowie RI4449 (Blatterwiese) für die Dauer des konzessionierten Vorhabens
verschiedene vorübergehende Verschiebungen von Bojen und Veränderungen an der
Flossanlage des Zürcher Segel Clubs (ZSC) vorzunehmen. Sodann verfügte das AWEL
diverse Nebenbestimmungen und entschied über Einsprachen, worunter jene des
Verkehrs-Clubs der Schweiz (VCS) fiel, welche es abwies.
II.
A.
Gegen
die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans erhoben die Stiftung Landschaftsschutz
Schweiz, der VCS (Schweiz) zusammen mit der VCS-Sektion Zürich sowie die
Stiftung Helvetia Nostra zusammen mit 17 Privatpersonen je Rekurs an das
Baurekursgericht. Dieses vereinigte die Rekurse und hiess sie am 13. Dezember
2019 gut, soweit es auf sie eintrat. Dementsprechend hob es die Verfügung der
Baudirektion vom 26. April 2019 betreffend den Gestaltungsplan Seilbahn
Mythenquai – Zürichhorn (ZüriBahn) auf (Dispositivziffer III lit. b–d).
Die Kosten des Verfahrens wurden der Baudirektion sowie den 17 Privatpersonen
auferlegt (Dispositivziffer IV). Die Baudirektion wurde sodann zur Zahlung
von Umtriebsentschädigungen an den VCS (Schweiz), die Stiftung
Landschaftsschutz Schweiz, die VCS-Sektion Zürich sowie die Stiftung Helvetia
Nostra verpflichtet (Dispositivziffer V).
B.
Gegen
die Konzessionserteilung rekurrierte der VCS (Schweiz) am 29. Mai 2019 an
das Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung des AWEL vom 24. April
2019 und die Rückweisung an dasselbige zur Vornahme der erforderlichen
Interessenabwägung und neuem Entscheid. Eventualiter sei über das
Konzessionsgesuch direkt neu zu entscheiden, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Das Baurekursgericht sah die Legitimation des VCS (Schweiz) zur Erhebung des Rekurses
betreffend die wasserrechtliche Konzession zwar als gegeben an, schrieb den Rekurs
am 13. Dezember 2019 jedoch ab (Dispositivziffer III lit. a),
nachdem es im gleichen Entscheid Rekurse gegen den kantonalen Gestaltungsplan
(vgl. vorne II A) gutgeheissen und letzteren aufgehoben hatte.
III.
A.
Gegen
die Aufhebung des kantonalen Gestaltungsplans erhob die ZüriBahn AG
(Bauherrin) am 30. Januar 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie
beantragte, die Dispositiv-Ziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts
vom 13. Dezember 2019 sei aufzuheben, soweit darin die Rekurse
hinsichtlich der Verfügung der Baudirektion vom 26. April 2019
gutgeheissen werden und diese aufgehoben wird. Die Dispositiv-Ziffern IV
und V seien vollumfänglich aufzuheben, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Daraufhin legte das Verwaltungsgericht das Verfahren VB.2020.00080 an.
Mit Beschwerdeantwort vom 18. Februar 2020 beantragte
die Stiftung Helvetia Nostra, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden könne. Eventualiter sei die Verfügung der Baudirektion vom
26. April 2019 nichtig zu erklären, alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz beantragte am 10. März
2019 (recte: 2020) die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte am
12. März 2020 unter Verweis auf den Mitbericht des Amts für
Raumentwicklung die Gutheissung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 17. März
2020 beantragten der VCS (Schweiz) sowie die Sektion Zürich des VCS die
Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Das
Baurekursgericht beantragte mit der am 17. März 2020 beim
Verwaltungsgericht eingegangenen Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde.
Mit Replik vom 21. April 2020 hielt die ZüriBahn AG
an ihren Anträgen fest. Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz duplizierte am
25. Mai 2020. Die Stiftung Helvetia Nostra hielt in ihrer gleichentags
eingereichten Duplik an ihren Anträgen fest. Der VCS (Schweiz) sowie dessen
Sektion Zürich erstatteten ihre Duplik am 5. Juni 2020. Die ZüriBahn AG
reichte am 23. Juni 2020 eine Triplik ein.
B.
Gegen
die Abschreibung des Rekursverfahrens betreffend die wasserrechtliche
Konzession erhob der VCS (Schweiz) am 30. Januar 2020 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, Dispositivziffer III lit. a des
Entscheids des Baurekursgerichts vom 13. Dezember 2019 sei aufzuheben und
die Sache sei zur materiellen Behandlung an das Baurekursgericht
zurückzuweisen. Eventualiter sei die Sache materiell zu behandeln und die
Verfügung des AWEL vom 24. April 2019 betreffend wasserrechtliche
Konzession für zwei Seilbahnstützen und Umplatzierung von Bojenplätzen und
einer Flossanlage aufzuheben; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Hierauf legte das Verwaltungsgericht das Verfahren VB.2020.00079 an.
Der Stadtrat von Zürich verzichtete am 4. März 2020
auf eine Beschwerdeantwort. Die ZüriBahn AG beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 11. März 2020 die Abweisung der Beschwerde.
Eventualiter sei die Beschwerde mit dem Verfahren VB.2020.00080 zu vereinigen,
die beiden Verfahren materiell zu koordinieren und die Beschwerde abzuweisen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die Baudirektion beantragte am 12. März
2020 die Abweisung der Beschwerde. Am 17. März 2020 ging die Stellungnahme
des Baurekursgerichts beim Verwaltungsgericht ein, welches beantragte, auf die
Beschwerde nicht einzutreten. Der VCS (Schweiz) replizierte am 21. April
2020. Mit Duplik vom 25. Mai 2020 hielt die ZüriBahn AG an ihren
Anträgen fest.
C.
Die
Aktennummern beziehen sich, wo nicht näher bezeichnet, auf die Akten im
Verfahren VB.2020.00080.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerden zuständig.
1.2
Die
Verfahrensvereinigung muss der Vereinfachung des Verfahrens dienen (vgl. § 71
VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Schweizerischen
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008) bzw. zweckmässig sein. Sie ist
zulässig, wenn die Beurteilung von Begehren mehrerer Gesuchsteller im Rahmen
einer einzigen Anordnung prozessökonomisch sinnvoll erscheint. Eine
Verfahrensvereinigung kann sich insbesondere dann rechtfertigen, wenn mehrere
Personen, die an eine Behörde gelangen, gleiche oder ähnliche Begehren stellen,
die dieselben tatsächlichen Umstände und Rechtsfragen betreffen, sodass bei
getrennter Verfahrensführung (theoretisch) sich widersprechende Entscheide
möglich wären oder wenn mehrere Parteien die gleiche Verfügung oder praktisch übereinstimmende
Verfügungen, die identische Rechtsfragen aufwerfen, anfechten (Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG Kommentar], Vorbemerkungen zu §§ 4-31
N. 58 ff.). Die Verfahren VB.2020.00080 und VB.2020.00079 stehen in
einem engen sachlichen Zusammenhang und betreffen das gleiche Projekt. Es
rechtfertigt sich demgemäss, die beiden Verfahren zu vereinigen.
1.3
Im
Raumplanungsrecht und im öffentlichen Baurecht ist gemäss § 338a Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zum Rekurs und
zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen
Legitimationsvoraussetzungen sehen § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1
VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem Wortlaut nach auf Anordnungen, gilt
aber auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen, wozu die Gestaltungspläne
zählen (VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 1.2; 24. Januar
2013, VB.2012.00754, E. 3.1; 24. März 2005, VB.2005.00026, E. 1.2;
4. September 2008, VB.2008.00262, E. 2.3). Die Beschwerdeführerin 1
ist daher im Grundsatz zur Beschwerde legitimiert. Allerdings ist sie durch die
Kosten- und Entschädigungsregelung des angefochtenen Entscheids (Dispositivziffer IV
und V) nur insofern berührt, als ihr die für das Rekursverfahren beantragte
Parteientschädigung verweigert wurde. Auf den Antrag, die Dispositivziffern IV
und V seien aufzuheben, ist daher nur in dem Umfang einzutreten, als bezüglich
der verweigerten Parteientschädigung ein schutzwürdiges Interesse besteht.
1.4
Die
Vorinstanz beantragte, auf die erhobene Beschwerde des VCS (Schweiz) im
Verfahren VB.2020.00079 mangels Rechtsschutzinteresses unter den üblichen
Kostenfolgen nicht einzutreten. Sie führte an, für den Fall, dass im Verfahren
VB.2020.00080 betreffend den kantonalen Gestaltungsplan eine Gutheissung
erfolgen würde, wäre das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zur entsprechenden
Neubeurteilung – umfassend auch die Konzession – an das Baurekursgericht oder die
Baudirektion zurückzuweisen. Die Vorinstanz hat ihre Eingabe dem Weibel erst
nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist abgegeben, weshalb sich diese als
verspätet erweist, indessen ist die Legitimation des Beschwerdeführers 2
von Amtes wegen abzuklären (Bertschi, § 21 N. 38).
Im Verfahren VB.2020.00080 beantragte die ZüriBahn AG,
die Dispositiv-Ziffer III des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben,
soweit darin die Rekurse hinsichtlich der Verfügung der Baudirektion vom 26. April
2019 gutgeheissen und diese aufgehoben wird. Nicht vom Antrag der ZüriBahn AG
umfasst ist entgegen der Ansicht der Vorinstanz die Abschreibung des Verfahrens
in Bezug auf die Konzession. Das Verwaltungsgericht darf bei seinem Entscheid
aber nicht über die gestellten Rechtsbegehren hinausgehen (§ 63 Abs. 2
VRG). So würde eine allfällige Rückweisung daher nicht auch den
Abschreibungsbeschluss betreffen, dieser bliebe bestehen, weshalb die
Möglichkeit einer Rückweisung aufgrund der Beschwerde der ZüriBahn AG
(VB.2020.00080) dem Rechtsschutzinteresse des VCS (Schweiz) im Verfahren
VB.2020.00079 nicht entgegensteht. Die von der Vorinstanz zitierte
Rechtsprechung findet auf den vorliegenden Sachverhalt keine Anwendung. Demgemäss
hat der VCS (Schweiz) ein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der
Frage, ob die Abschreibung des Rekursverfahrens zu Recht erfolgt ist, herrscht
doch aufgrund dessen, dass die Vorinstanz lediglich das Rekurs-, nicht aber auch
das Konzessionsverfahren abgeschrieben hat Unklarheit darüber, ob somit auch
die Konzession gegenstandslos geworden ist oder ob diese Rechtskraft entfalten
würde, wenn gegen die Abschreibung nicht vorgegangen würde.
1.5
1.5.1
Zu prüfen ist im Verfahren VB.2020.00079 ferner, ob der Beschwerdeführer 2
gestützt auf das Verbandsbeschwerderecht zur Beschwerde legitimiert ist bzw.
vorinstanzlich zum Rekurs legitimiert war.
1.5.2
Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden über die
Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, für die eine
Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober
1983 über den Umweltschutz (USG) erforderlich ist, steht den
Umweltschutzorganisationen das Beschwerderecht nach Art. 55 USG unter den
Voraussetzungen zu, dass sie gesamtschweizerisch tätig sind und rein ideelle
Zwecke verfolgen; allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten müssen der Erreichung
der ideellen Zwecke dienen. Nach Abs. 2 steht den Organisationen das
Beschwerderecht nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit mindestens zehn
Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden.
1.5.3
Das geplante Seilbahnvorhaben erfordert eine Umweltverträglichkeitsprüfung.
Der VCS gehört zu den gesamtschweizerischen Organisationen, die nach Art. 55
USG zur Erhebung von Beschwerden an das Verwaltungsgericht befugt sind (vgl. Ziffer 20
Anhang der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im
Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes
beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO]; BGr, 13. Oktober 2016,
1C_57/2016, E. 1.2). Der Beschwerdeführer 2 machte vor der Vorinstanz
geltend, es sei zu Unrecht keine Prüfung von umweltrechtlichen Aspekten
vorgenommen worden. Damit bringt er Rügen in einem Rechtsbereich vor, der
Gegenstand seines statutarischen Zwecks bildet (vgl. Art. 2 der Statuten
des VCS Verkehrs-Club der Schweiz; https://www.verkehrsclub.ch/ueber-den-vcs/portraet-des-vcs,
zuletzt besucht am 24. November 2021). Demgemäss ist der Beschwerdeführer 2
zur Beschwerde legitimiert und hat auch die Vorinstanz zu Recht seine
Legitimation bejaht. Die Frage, ob die umweltrechtlichen Aspekte tatsächlich im
Konzessionsverfahren oder erst später im Plangenehmigungsverfahren vorgebracht
werden dürfen, ist indessen keine Frage der Legitimation des Beschwerdeführers 2,
sondern materiell zu entscheiden. Der von der Beschwerdegegnerin 5 ins
Recht gefasste BGE 129 II 331 E. 2.1 f. ist vorliegend nicht einschlägig,
hat der Beschwerdeführer 2 hier lediglich umweltrechtliche Aspekte, welche
seiner Ansicht nach auch bei der Konzession zu prüfen sind, vorgebracht und
nicht geltend gemacht, dass die Plangenehmigung nicht hätte erteilt werden
müssen.
2.
2.1
Mit Gestaltungsplänen
werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die
Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den
Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen
abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Kantonale Gestaltungspläne
können nach § 84 Abs. 2 PBG für "Bauten und Anlagen"
festgesetzt werden. Aufgrund des Wortlauts und insbesondere der
Entstehungsgeschichte von § 84 Abs. 2 PBG sind darunter relativ
konkret definierte Einzelvorhaben des Kantons oder anderer Träger zu verstehen
(vgl. VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.6 mit weiteren
Hinweisen). Als Sondernutzungsplan ist der Gestaltungsplan unter anderem auf
die Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1
und 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG])
sowie der übergeordneten Planung (§ 16 PBG) zu prüfen. Bei kantonalen
Gestaltungsplänen handelt es sich um Planungen der oberen Stufe, welche gemäss § 16
Abs. 1 PBG der kommunalen Planung – auch der Rahmennutzungsplanung –
vorgeht und diese übersteuert. Weil zudem das Instrument des kantonalen
Gestaltungsplans dem Kanton unter anderem gerade auch ermöglichen soll, im
Richtplan aufgenommene Bauten und Anlagen nötigenfalls unabhängig davon zu
erstellen, ob die betroffenen Gemeinden die dafür nötigen planungsrechtlichen
Grundlagen schaffen, sind kantonale Gestaltungspläne (anders als kommunale
Gestaltungspläne) nicht an die Grundentscheide der kommunalen
Rahmennutzungsplanung gebunden. Die kantonalen Gestaltungspläne müssen zwar die
kantonale Richtplanung, die Grundentscheide der kantonalen
Rahmennutzungsplanung sowie das eidgenössische und kantonale Recht, namentlich
die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes einhalten. Ausserdem ist die
Baudirektion bei der Festsetzung kantonaler Gestaltungspläne verpflichtet,
diese auf die übrigen Planungen, auch jene der betroffenen Gemeinde,
abzustimmen (Art. 2 Abs. 1 RPG). Als Planungen des übergeordneten
Gemeinwesens gehen die kantonalen Gestaltungspläne aber der kommunalen
Raumplanung unter Einschluss der Rahmennutzungsplanung vor (VGr, 8. Juli
2020, VB.2018.00760, E. 4.3.5 mit weiteren Hinweisen). Nach § 16 Abs. 1
PBG haben die Planungen unterer Stufen denjenigen der oberen Stufe, die
Nutzungsplanung jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Abweichungen
sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur
sind (Abs. 2). Die Planungsträger dürfen räumlich und sachlich nur so weit
Festlegungen treffen, als dies ihre Aufgaben erfordern (Art. 2 Abs. 3
RPG; § 9 PBG). Richtpläne sind behördenverbindlich, die Recht- und
Zweckmässigkeit ihrer Festlegung kann bei der Nutzungsplanung im
Rechtsmittelverfahren angefochten und im Genehmigungsverfahren überprüft werden
(§ 19 PBG). Die Richtplanung geht insofern auch dem kantonalen
Gestaltungsplan vor.
2.2
Die
Vorinstanz hob den kantonalen Gestaltungsplan hauptsächlich mit der Begründung
auf, die Seilbahn sei lediglich im regionalen Richtplan festgesetzt worden,
hätte jedoch nach Massgabe des kantonalen Rechts eines Eintrags im kantonalen
Richtplan bedurft. Die Beschwerdegegner 2 machen über die Begründung der
Vorinstanz hinaus geltend, dass das strittige Projekt dem Richtplanvorbehalt
nach Art. 8 Abs. 2 RPG unterliegen würde, weshalb schon von
Bundesrechts wegen ein Eintrag im kantonalen Richtplan notwendig sei. Es ist
deshalb zunächst zu prüfen, ob sich ein Erfordernis für einen Eintrag im
kantonalen Richtplan aus dem
Bundesrecht
ergibt.
2.2.1
Den Trägern raumwirksamer Aufgaben obliegen lediglich die ''nötigen''
Planungen (Art. 2 Abs. 1 RPG). Damit steht die Planungspflicht unter
dem Vorbehalt der Verhältnismässigkeit, sowohl was den Grundsatz der Planung
als auch was ihr Ausmass angeht. Eine Planung kann unterbleiben, wenn und
soweit eine zielgerichtete und allseitig abgestimmte Erfüllung der
raumwirksamen Aufgabe auch ohne sie möglich bleibt. Der Abstimmungsnachweis ist
dann aber im Einzelfall zu erbringen. Umgekehrt muss eine Planung an die Hand
genommen werden, sobald das Lösungspotenzial eines einfachen
Bewilligungsverfahrens überanstrengt würde (Pierre Tschannen in: Heinz
Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar
RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc. 2019, Art. 2 N. 22).
Besondere Richtpläne des kantonalen Rechts wie namentlich auch regionale
Richtpläne dürfen nicht dahin führen, dass der kantonale Richtplan nach Art. 6 ff.
RPG den bundesrechtlichen Anforderungen zu Inhalt, Gliederung und Form nicht
mehr genügt. Insbesondere wäre es unzulässig, den kantonalen Richtplan unter Hinweis
auf besondere Richtpläne um seinen bundesrechtlichen Pflichtinhalt zu bringen
(Tschannen, Art. 2 N. 45; Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht
in a nutshell, 4. A., Zürich/St. Gallen 2021, S. 41 ff.). Dies
bestätigt sich auch durch die Grundsätze, die eine Delegation vorsehen. Eine
gezielte Delegation einzelner ausgewählter Umsetzungsaufgaben an die regionalen
Richtpläne ist lediglich unter strengen Voraussetzungen möglich. Insbesondere
muss der Kanton einen klar formulierten Auftrag erteilen und verbindliche und
präzise materielle und wo nötig auch räumliche Vorgaben machen. Für die
Vorhaben gemäss Art. 8 Abs. 2 RPG sind überdies die bestehenden
Vorgaben der entsprechenden Spezialgesetzgebung betreffend Behandlung im
kantonalem Richtplan und die Empfehlungen des Bundes zu beachten (vgl. ARE,
Ergänzung des Leitfadens Richtplanung vom März 2014, S. 6 f.). Eine
solche Delegation ist jedoch vorliegend nicht gegeben und wurde auch nicht
geltend gemacht. Sollte ein Projekt solche gewichtigen Auswirkungen auf Raum
und Umwelt haben, dass es gemäss Art. 8 Abs. 2 RPG zum Mindestinhalt
der Richtpläne gehört, ist dafür infolgedessen ein Eintrag im kantonalen
Richtplan erforderlich. Gewichtige Auswirkungen auf Raum und Umwelt liegen vor,
sobald angesichts der weitreichenden Auswirkungen des Vorhabens eine vorgängige
umfassende Interessenabwägung notwendig erscheint, die nur durch den Prozess
der Richtplanung garantiert werden kann. Die Schwelle zum Richtplanvorbehalt
überschreiten insbesondere Vorhaben, welche: ausgedehnte Flächen beanspruchen;
bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs- und Versorgungsstrukturen des Kantons
zeitigen; erhebliche Verkehrsströme erzeugen; grosse Kulturlandverluste sowie
hohe Umwelt-, Natur- und Landschaftsbelastungen verursachen oder sich erheblich
auf den Untergrund auswirken. Solche Vorhaben ziehen typischerweise auch einen
hohen Zusammenarbeits- und Abstimmungsbedarf im Kanton selbst, mit
Nachbarkantonen oder dem Bund nach sich. Zu diesen Vorhaben zählen u. a.
Entwicklungsschwerpunkte, strategische Arbeitszonen, verkehrs- und
publikumsintensive Einrichtungen, überörtliche Verkehrsinfrastrukturen,
grössere Golfplätze und sonstige Sportzentren etc. (Tschannen, Art. 8 N. 24;
BGr, 26. Oktober 2016, 1C_346/2016, E. 2.4; VGr, 3. Juni 2021,
VB.2020.00876, E. 4.3.2).
2.2.2
Das geplante Seilbahnprojekt liegt im ISOS-Perimeter des schützenswerten
Ortsbilds der Stadt Zürich, in der Umgebungszone II. Der Zürichsee ist im
Bereich des Gestaltungsplanperimeters im Inventar der kommunalen Natur- und
Landschaftsschutzobjekte als Landschaftsschutzobjekt eingetragen. Die Verfügung
der Baudirektion vom 26. April 2019 hält fest, dass die bestehenden
Anlagen ein unerlässlicher Teil des Ortsbilds sind und in ihrer Beschaffenheit
als Freiflächen erhalten werden sollen. Die ZüriBahn trete aufgrund ihrer
Dimension im Landschafts- und Ortsbild prominent in Erscheinung und werde
während ihrer Betriebsphase das Bild des Zürcher Seebeckens mitprägen. Die
Seilbahn stellt sich als seeüberspannende Anlage in den Blick vom Seebecken auf
die dahinter liegende See-, Hügel- und Alpenlandschaft (Planungsbericht im
Sinne von Art. 47 RPV zum Kantonalen Gestaltungsplan Seilbahn Mythenquai –
Zürichhorn [ZüriBahn] vom 25. März 2019 Ziffer 4.2). Es sind somit
grosse Auswirkungen auf das Landschafts- und Ortsbild zu erwarten. Beim
Zürichsee handelt es sich um ein für den Kanton Zürich prägendes und
identitätsstiftendes Landschaftselement. Als öffentliches Gewässer (eine
öffentliche Sache im Gemeingebrauch) untersteht es der Gewässerhoheit des
Kantons (Art. 105 Abs. 1 KV, § 5 WWG; Markus Rüssli, Landanlagen
und Bauten auf Landanlagen im Kanton Zürich, ZBl 108/2007, S. 667). Die
Seilbahn hat daher nicht nur Auswirkungen auf ein einzelnes Gemeindegebiet,
sondern auch grossflächig auf kantonalen Grund.
Das Gebiet der Station
Mythenquai sowie der Bereich der westlichen Stütze im See befinden sich in
einer archäologischen Zone. Die Station im Gebiet Zürichhorn liegt zwar nicht
in einer solchen Zone. Das Gebiet weist jedoch ein hohes archäologisches Potenzial
auf. Archäologische Befunde/Funde sind an beiden Standorten nicht auszuschliessen
(Planungsbericht Ziffer 4.3). Die Station Zürichhorn befindet sich im
Gewässerschutzbereich A
u
. Beide Seeufer sind zudem dem
Gewässerschutzbereich A
o
zugeordnet (Umweltverträglichkeitsbericht
vom 26. Oktober 2018 S. 10). Die Station Mythenquai kommt auf einem
belasteten Standort gemäss Kataster der belasteten Standorte (KbS) zu liegen
(Umweltverträglichkeitsbericht S. 11). Das Vorhaben hat daher auch
Auswirkungen auf die Umwelt, welche in einer Interessenabwägung berücksichtigt
werden müssen.
Während der fünfjährigen
Betriebsdauer werden rund 7,8 Millionen Gäste erwartet. Das geplante Vorhaben
ist daher äusserst publikumsintensiv. Zudem wird der Mehrverkehr des
motorisierten Individualverkehrs (MIV) an einem durchschnittlichen Tag im
Umfeld der Stationen von der Beschwerdeführerin 1 auf insgesamt rund 360
Fahrten mit dem MIV (inkl. Carfahrten) geschätzt. Für die gesamte Stadt Zürich
wird von einem Mehrverkehr von insgesamt rund 880 Fahrten pro Tag ausgegangen.
Darin enthalten sind zusätzlich jene Fahrten von Personen, welche mit dem MIV
in die Stadt Zürich reisen, aber mit dem öffentlichen Verkehr, zu Fuss oder mit
dem Velo ins unmittelbare Umfeld der Station gelangen (Planungsbericht Ziffer 4.4).
Damit generiert das Projekt auch einen erheblichen Verkehr.
Weiter sind sowohl auf
kantonaler als auch auf Bundesebene verschiedene Bewilligungen erforderlich,
welche koordiniert werden müssen. Aufgrund der erheblichen Auswirkungen insbesondere
auf die Landschaft und mit Blick darauf, dass das Projekt publikums- und
verkehrsintensiv ist und Koordinationsbedarf zwischen Gemeinde, Kanton und Bund
bezüglich diverser Bewilligungsverfahren besteht, ist das Projekt grundsätzlich
in den kantonalen Richtplan aufzunehmen.
Für die Erforderlichkeit eines Eintrags der Seilbahn im
kantonalen Richtplan spricht auch, dass die Vollzugshilfe ''Umwelt und Raumplanung
bei Seilbahnvorhaben'' vorsieht, dass eine teilweise Delegation von
Festlegungen vom kantonalen Richtplan auf die regionale Stufe (regionale
Richtpläne) möglich sei, sofern der kantonale Richtplan genügend gute Vorgaben
und Planungsanweisungen macht (''Umwelt und Raumplanung bei Seilbahnvorhaben,
Vollzugshilfe für Entscheidbehörden und Fachstellen, Seilbahnunternehmungen und
Umweltfachleute'', Bern 2013, S. 17). Diese Vollzugshilfe soll die
anwendbaren Rechtsbestimmungen konkretisieren und eine einheitliche,
rechtskonforme Vollzugspraxis fördern (S. 2). Ihr kommt kein
Rechtssatzcharakter zu. Ähnlich wie eine Verwaltungsverordnung dient sie
allerdings dem Gericht als Auslegungshilfe, insbesondere soweit sie Ausdruck
besonderer Fachkenntnis ist (Donatsch, § 50 N. 52 ff.).
Relativiert wird diese Aussage in der Vollzugshilfe vorliegend jedoch dadurch, dass
das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) in einer Stellungnahme an das Bundesamt
für Verkehr im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens sich auf den Standpunkt
stellte, aufgrund dessen, dass die Auswirkungen auf Raum und Umwelt effektiv
von zeitlich beschränkter Dauer seien und es sich um ein Vorhaben innerhalb der
gleichen Gemeinde handle, eine Aufnahme im kantonalen Richtplan nicht zwingend
sei.
2.3
2.3.1
Zu prüfen ist, ob sich die Auswirkungen auf Raum und Umwelt aufgrund der auf
fünf bzw. sieben Jahre (mit Auf- und Abbau) beschränkten Dauer des Projekts dermassen
vermindern, dass sich ein Eintrag nach Art. 8 Abs. 2 RPG im
kantonalen Richtplan erübrigt, wie dies das ARE annimmt.
2.3.2
Die meisten vorgenannten Auswirkungen auf Raum und Umwelt entfallen nach
dem Abbau der Seilbahn wieder. So bestätigte insbesondere das Bundesamt für
Umwelt (BAFU), dass nach dem Rückbau der verschiedenen Anlageteile keine
verbleibenden nachteiligen Umweltauswirkungen zu erwarten seien. Der
ursprüngliche Zustand bezüglich Natur und Landschaft sei nach erfolgtem Rückbau
innert kurzer Zeit erreichbar oder könne durch eine gute Umgebungsgestaltung an
den vorgesehenen Stationsstandorten sogar verbessert werden. Es würden
lediglich die Pfähle der beiden Stützen im Seegrund verbleiben. Da sich diese
jedoch an Stellen befänden, wo kaum Vegetation vorhanden sei, sei eine
Beeinträchtigung des Seegrunds nicht zu erwarten. Das Bundesamt für Kultur
(BAK) hielt fest, aus Sicht des Ortsbildschutzes stellten die projektierten
Stationsbauten einen wesentlichen Eingriff in die ortsbaulich sensiblen
Parkanlagen am Seeufer dar. Wesentlich durch die im Uferbereich situierten
Stützen von bedeutender Höhe sei durch die Anlage zudem eine gewisse visuelle
Beeinträchtigung des Ortbildvordergrundes zu erwarten. Die Bahn werde während
ihrer Betriebsphase im Landschafts- und Ortsbild prominent in Erscheinung
treten und das Bild des Zürcher Seebeckens zweifellos wesentlich mitprägen. Die
durch das ISOS stipulierten Schutzziele stünden einer auf unbestimmte Dauer
angelegten Seilbahnverbindung über das untere Seebecken grundsätzlich entgegen.
Wesentlich sei jedoch, dass die Betriebsdauer der Bahn auf maximal 5 Jahre
beschränkt sei und die Anlage unmittelbar nach Ablauf der Betriebsphase – im
Sinne einer ungeschmälerten Erhaltung des Inventarobjekts – vollständig
rückgebaut werde. Unter Vorbehalt einer entsprechend bindend formulierten
Konzession erachtet es die zu erwartenden Auswirkungen des Projekts auf das
schützenswerte Ortsbild gesamthaft als vertretbar. Dies gelte auch für die
durch das Vorhaben mittelbar tangierten Kulturdenkmäler. Durch die temporäre
Anlage sei eine lediglich geringe Beeinträchtigung des ISOS-Objekts zu erwarten.
Auch die Auswirkungen des Publikums- und des motorisierten Individualverkehrs
sind auf fünf Jahre beschränkt und fallen danach ohne bleibende
Beeinträchtigungen weg.
Haben sich
die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft
bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls
angepasst (Art. 9 Abs. 2 RPG). Richtpläne werden in der Regel alle
zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet (Abs. 3).
Das Projekt erstreckt sich unter Einschluss von je einem Jahr für die
Errichtung und den Rückbau über einen Zeitraum von sieben Jahren. Dieser
Zeitraum erweist sich im Verhältnis zum Überprüfungs- und Anpassungsintervall
des kantonalen Richtplans als erheblich, weshalb die beschränkte Dauer des
Vorhabens angesichts der räumlichen Bedeutung des Vorhabens grundsätzlich nicht
gegen eine Richtplanpflicht spricht. Diese Frage muss jedoch nicht
abschliessend beurteilt werden, wie sich nachfolgend zeigt.
2.4
Zu prüfen bleibt, ob ein kantonaler
Richtplaneintrag aufgrund des
kantonalen
Rechts erforderlich ist. Dazu
ist das Planungs- und Baugesetz auszulegen.
2.4.1
Der kantonale Richtplan ordnet in den Grundzügen die Nutzung des Bodens. Er
überlässt den nachgeordneten Planungsträgern die Verfeinerung und
Verdeutlichung. Der regionale Richtplan ergänzt und verfeinert die Festlegungen
im kantonalen Richtplan nach den Verhältnissen und Bedürfnissen der Region
(Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 132). Er erfasst Gebiete, die
nach ihrer Lage, nach den wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen, nach der
Erschliessung, Versorgung und Ausstattung sowie nach ihrer mutmasslichen
Entwicklung einer abgestimmten Raumordnung bedürfen und zugänglich sind (§ 30
Abs. 1 PBG). Der regionale Richtplan umfasst die gleichen Bestandteile und
ordnet sinngemäss die nämlichen Sachbereiche wie der kantonale Richtplan; er
kann jedoch die räumlichen und sachlichen Ziele enger umschreiben oder bei
Bedarf weitergehende Angaben enthalten (Abs. 2).
2.4.2
Nach § 24 Abs. 1 PBG gibt der kantonale Verkehrsplan (als
Teilrichtplan des kantonalen Richtplans) Aufschluss über bestehende und
geplante Anlagen und Flächen für (a) Nationalstrassen und Staatsstrassen
von kantonaler Bedeutung, (b) Bahnlinien und Anlagen für den Güterumschlag
sowie andere öffentliche Transportmittel, Luftseilbahnen, Skilifte und
dergleichen, (c) schiffbare Wasserwege und regelmässige bediente
Schifffahrtslinien, (d) den Luftverkehr samt Luftstrassen im Nahbereich und
Flugsicherungseinrichtungen sowie (e) die Fahrzeugparkierung von kantonaler
Bedeutung. Es fällt auf, dass bei den Seilbahnen im Gegensatz zu den
Staatsstrassen und Fahrzeugparkierungen der einschränkende Zusatz ''von
kantonaler Bedeutung'' fehlt und Erstere im Vergleich zu den Letzteren bei den
Inhalten des Verkehrsplans auf Stufe des regionalen Richtplans nicht erwähnt
werden (vgl. § 30 Abs. 4 PBG). Dies lässt bei einer systematischen
Auslegung darauf schliessen, dass Luftseilbahnen einen Eintrag im kantonalen
Richtplan benötigen. Der Wortlaut von § 24 PBG sowie dessen Aufbau
sprechen daher dafür, dass Seilbahnen generell in den kantonalen Richtplan
aufzunehmen sind. So haben auch die weiteren aufgezählten Anlagen ohne den
Satzteil ''von kantonaler Bedeutung'' solche Auswirkungen auf Raum und Umwelt
oder sind von solcher Bedeutung, dass sie grundsätzlich einen Eintrag im
kantonalen Richtplan bedürfen.
Zwar trifft es, wie von der Beschwerdeführerin 1
vorgebracht, zu, dass sich aus den Protokollen der Kommission des Kantonsrates
betreffend das Planungs- und Baugesetz von Dezember 1989 – Februar 1991
und § 30 Abs. 2 PBG ergibt, dass der regionale Richtplan die gleichen
Bestandteile aufweist wie der kantonale Richtplan. Dies bedeutet jedoch
lediglich, dass der regionale Richtplan gleich aufgebaut ist wie der kantonale
und – im Gegensatz zum kommunalen Richtplan, welcher sich auf Teilrichtpläne
beschränken kann (§ 31 Abs. 1 PBG) – alle Teile, welche im kantonalen
Richtplan abgebildet sind, auch in den regionalen einfliessen müssen. Daraus
lässt sich jedoch nichts für den vorliegenden Fall ableiten, namentlich nicht,
dass ein Eintrag im regionalen Richtplan einen solchen (zumindest allgemein
gehaltenen) im kantonalen erübrigen würde.
2.4.3
Die Vorinstanz ging bei einer historischen Auslegung des Planungs- und
Baugesetzes davon aus, dass insbesondere die in § 24 PBG für eine
Festlegung im kantonalen Verkehrsplan vorgesehenen Verkehrsanlagen auch
effektiv einer hinreichenden demokratischen Legitimation durch Mitwirkung des
Kantonsrats bedürften. Der regionale Richtplan erweise sich aus historischer
Sicht demgegenüber vordringlich als Koordinationsinstrument über die
Gemeindegrenzen hinaus. Diese Schlüsse lassen sich jedoch nur schwer aus den
genannten Voten in den Kommissionssitzungen ableiten. Vielmehr waren die genauen
Aufgaben der Regionen umstritten. Man wollte ihnen gewisse
Steuerungsmöglichkeiten zugestehen aber nur generelle. Aus der historischen
Auslegung lässt sich ebenfalls nichts Konkretes für den vorliegenden Fall
ableiten.
2.4.4
Sinn und Zweck des regionalen Richtplans ist die Ergänzung und Verfeinerung
der Festlegung im kantonalen Richtplan nach den Verhältnissen und Bedürfnissen
der Region (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 132). Die Richtplanung ist daher
im regionalen Richtplan um Projekte zu ergänzen, welche von lediglich
regionaler Bedeutung sind und die Projekte von überregionaler Bedeutung sind zu
verfeinern. Es ist folglich zu prüfen, ob das Projekt von überregionaler oder
regionaler Bedeutung ist. Das Projekt ist gemäss Anhang 1 Ziffer 60.1
der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988
(UVPV) UVP-pflichtig. Die Zürcher Kantonalbank möchte mit der Seilbahn ihr
Jubiläum feiern und der Zürcher Bevölkerung eine Attraktion bieten. Die
Seilbahn befindet sich zwar in der Region der Stadt Zürich, gedacht ist sie
jedoch auch für die Bevölkerung der übrigen Regionen. Sie soll ein Geschenk an
die Bevölkerung des Kantons Zürich und nicht nur die Einwohnerinnen und
Einwohner der Stadt Zürich sein. So ist die Kantonalbank auch nicht bloss eine
regionale, sondern eine kantonale Institution. Das Projekt ist sodann auch von
verschiedenen, auch weit entfernten Regionen aus sichtbar und es sind die
weiteren Regionen von der Stadt aus im Zusammenhang mit der Seilbahn
wahrnehmbar. Sodann führt das Seilbahnprojekt über den Zürichsee, welcher
kantonaler Grund und ein prägendes Landschaftselement des Kantons ist (vgl. im
Übrigen den für schiffbare Wasserwege und regelmässig bediente
Schifffahrtslinien vorgesehenen kantonalen Verkehrsplanvorbehalt in § 24 lit. c
PBG, welcher a fortiori auch für den See traversierende
Luftseilbahnverbindungen gelten dürfte). Weiter wird mit einem grossen
Publikumsverkehr für die Seilbahn gerechnet, welcher nicht nur aus der Region
kommt. Es kann daher nicht gesagt werden, dass das Seilbahnprojekt nur von
regionaler Bedeutung ist. Auch bei einer Auslegung nach Sinn und Zweck der
Bestimmungen über die Richtpläne ist von einer Eintragungspflicht des
Seilbahnprojekts in den kantonalen Richtplan auszugehen.
2.4.5
Das kantonale Planungs- und Baugesetz enthält keine ausdrückliche Regelung,
die es erlauben würde, Projekte von beschränkter Dauer generell auf einer
tieferen (Richt-)Planungsebene festzusetzen. Zwar ist nicht von vornherein
ausgeschlossen, dass für ein Projekt von kurzer Dauer im Einzelfall tiefere
planungsrechtliche Anforderungen gelten könnten. Jedenfalls für ein Projekt von
der räumlichen und zeitlichen Dimension der streitigen Seilbahn hätte es aber nach
Massgabe des Planungs- und Baugesetzes eines Eintrags im kantonalen Richtplan
bedurft. Da das Projekt jedoch bloss im regionalen Richtplan aufgeführt ist,
wurde die Planungspflicht verletzt. Demnach hat die Vorinstanz den
Gestaltungsplan zu Recht aufgehoben und ist die Beschwerde VB.2020.00080
bereits aus diesem Grund abzuweisen.
3.
3.1
Darüber
hinaus würde auch eine Abwägung der verschiedenen Interessen zu einer Abweisung
der Beschwerde VB.2020.00080 führen.
3.2
Gestützt
auf Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) nehmen
die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungsplanung und entsprechend auch bei
einer Sondernutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung vor (BGE 145 II
70 E. 3.2). Nach den Planungsgrundsätzen von Art. 3 Abs. 2 RPG
ist die Landschaft zu schonen. Insbesondere sollen sich Siedlungen, Bauten und
Anlagen in die Landschaft einordnen (lit. b); See- und Flussufer
freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden (lit. c)
und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (lit. d).
Die Tragweite des Einordnungsgebots nach Art. 3 Abs. 2 lit. b
RPG variiert je nach Schutzwürdigkeit der beanspruchten Landschaft. Dem
Grundsatz von lit. b ist Genüge getan, wenn Bauten, Anlagen und Siedlungen
zumindest nicht störend in Erscheinung treten (Tschannen, Art. 3 N. 56).
Nach Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG sollen die Uferlandschaften zum
einen geschützt, zum andern aber auch der Allgemeinheit zugänglich gemacht
werden, wo dies sinnvoll und möglich ist. Das Gewicht, das der
Bundesgesetzgeber der öffentlichen Zugänglichkeit der Ufer zubilligt, gebietet
gemäss der Rechtsprechung eine ufernahe Wegführung, wo immer eine solche
sinnvoll, möglich und zumutbar ist (BGE 118 Ia 394 E. 3a S. 398 f.).
Das öffentliche Interesse am öffentlichen Zugang und an der Begehbarkeit von
See- und Flussufern ist als erheblich einzustufen (BGE 145 II 70 E. 6.5).
Der Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG fordert
mithin die Kantone dazu auf, durch ihre Nutzungsplanungen dafür zu sorgen, dass
die Bevölkerung die Gewässer erreichen und sich längs ihrer Ufer bewegen kann
(BGr, 4. November 2015, 1C_157/2014, E. 3.4, in: ZBl 117/2016 S. 444).
Seeflächen sind grundsätzlich freizuhalten. Erholungs- und Freizeitanlagen
gehören zum Siedlungsgebiet und müssen landseitig angelegt werden. Ein
Ausweichen auf den See ist nur in Ausnahmefällen statthaft (BGr, 10. März
2014, 1C_634/2013 E. 5.4).
Zwar verbleibt den Kantonen ein erheblicher
Gestaltungsspielraum (BGE 145 II 70 E. 3.3), die Behörden haben aber die
Planungsgrundsätze bei der Interessenabwägung zu beachten. Dabei ermitteln sie
die betroffenen Interessen, beurteilen und berücksichtigen sie insbesondere die
Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und den möglichen
Auswirkungen; schliesslich berücksichtigen sie die Interessen aufgrund der
Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend (Art. 3 Abs. 1 RPV). Die
Grundsätze nach Art. 3 RPG sind dabei als rechtlich ausgewiesene
Interessen der Planung aus Sicht des Gemeinwesens zu verstehen (Praxiskommentar
Art. 3 N. 19). Zu berücksichtigen sind aber auch ausserhalb der Ziele
und Grundsätze der Raumplanung liegende öffentliche Interessen sowie etwaige
private Interessen (N. 23). Bei der Beurteilung der Interessen wird der
Richtplan zum zentralen Bezugspunkt der Interessenabwägung. Soweit räumlich
konkretisierte Zielvorgaben bestehen, sind die ermittelten Interessen zu diesen
Vorgaben in Beziehung zu setzen (N. 29).
3.3
Die
Vorinstanz zog als Interessen der Beschwerdeführerin 1 das Jubiläum zum
150-jährigen Bestehen der ZKB und den Wunsch, der Bevölkerung ein Erlebnis zu
bieten, in Betracht. Dabei mass sie aber der Tatsache, dass auch an der
Seilbahn als Touristenattraktion sowie dem Aspekt, dass der Zürichsee aufgrund
der Seilbahn neu erlebt werden kann und auch die Seilbahn einen Erholungszweck
hat, kein oder wenig Gewicht bei. Ähnlich dem Steg zwischen dem Hafen
Wollishofen und der Roten Fabrik verläuft die Seilbahn über den See und
ermöglicht den Blick auf das Ufer und auf die Seefläche sowie zusätzlich auf
die Stadt Zürich sowie die weitere Landschaft. Die Spaziergänger resp.
Seilbahnbenutzer sind über dem Gewässer und können dieses sowie die sich
bietende Aussicht ungestört erleben. Dadurch wird ein Erholungsraum für die
städtische Bevölkerung geschaffen (vgl. BGr, 10. März 2014, 1C_634/2013, E. 5.3).
Zwar ist die Seilbahn nur bedingt mit einem Uferweg vergleichbar, doch kommt
ihr bis zu einem gewissen Grad eine teilweise ähnliche Funktion zu. Zudem ist
ein öffentliches Interesse an der Seilbahn auch aufgrund des regionalen
Richtplaneintrags anzunehmen.
3.4
Bei der
Interessenabwägung weiter zu berücksichtigen ist, dass der Zürichsee als
Landschaftsschutzobjekt im Inventar der kommunalen Natur- und
Landschaftsschutzobjekte und die Stadt Zürich als schützenswertes Ortsbild im
ISOS eingetragen ist. Auch der kantonale Richtplan hält fest, die Erhaltung und
Förderung prägender Landschaftselemente, der vielfältigen Kulturlandschaft und
artenreicher Biotope sowie ein sorgfältiger Umgang mit dem Landschaftsbild
seien für eine vielfältige und naturnahe Landschaft von grundlegender Bedeutung
(Kanton Zürich, Richtplantext, Ziffer 3.5.1). Die Erlebbarkeit der
Landschaft soll gemäss kantonalem Richtplan u.
a. gestärkt werden, indem Beeinträchtigungen der
Erholungsgebiete so weit wie möglich vermieden werden. Die Überbeanspruchung
der Landschaft durch Erholungsnutzung ist zu vermeiden (Ziffer 3.5.1). Der
Zürichsee ist im kantonalen Richtplan als allgemeines Erholungsgebiet
aufgeführt (Richtplantext, Aufzählung 3.5–2). Die geplante Seilbahn tritt
prominent im Orts- und Landschaftsbild in Erscheinung. Dabei kann nicht mehr
davon gesprochen werden, dass sich das Seilbahnprojekt gut einordne, dominiert
es doch die Umgebung. Das Interesse an der Einordnung in die Landschaft ist
damit tangiert (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG). Die geplante Seilbahn
beansprucht sodann auch die Seefläche in einem nicht unmassgeblichen Ausmass.
Die Seefläche ist jedoch grundsätzlich freizuhalten. Demgemäss ist auch das
Interesse an der Freihaltung der Seeflächen sowie der See- und Flussufer zu
berücksichtigen.
3.5
Die Stadt
Zürich verfügt bereits über diverse Touristenattraktionen und auch der
Zürichsee ist bereits heute in verschiedenartigster Weise erlebbar. Dem
Interesse an einer neuen Tourismusattraktion und einer neuen Erholungsart kommt
eine mittelgrosse Bedeutung zu. Dem Interesse der Beschwerdeführerin 1,
zum Jubiläum der ZKB der Zürcher Bevölkerung ein Erlebnis zu bieten, kommt
lediglich ein geringes Gewicht zu. Dagegen besteht ein erhebliches Interesse an
der Freihaltung von Seeflächen und dem Schutz des Landschaftsbildes, welches
vom Projekt substanziell tangiert würde. In einer Gesamtbetrachtung vermögen
die Interessen an der Errichtung der Seilbahn die Interessen an der Schonung
der Landschaft nicht zu überwiegen. Bei den heute gegebenen Richtsätzen des
kantonalen Richtplans sowie dem übergeordneten Recht fällt die
Interessenabwägung zu Ungunsten des kantonalen Gestaltungsplans aus.
3.6
Die
beschränkte Zeitdauer des Seilbahnprojekts vermag angesichts des deutlichen
Übergewichts der gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen Interessen und der
mit fünf bzw. sieben Jahren doch erheblichen Bestandesdauer des Vorhabens am
genannten Ergebnis der Interessenabwägung nichts zu ändern.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Verfahren
VB.2020.00080 abzuweisen.
4.
4.1
Es bleibt
zu prüfen, wie es sich bei diesem Ergebnis mit dem Rekursverfahren betreffend
die vom AWEL am 24. April 2019 erteilte wasserrechtliche Konzession
verhält (Verfahren VB.2020.00079).
4.2
Die
Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid – nach vorgängiger Vereinigung der
Rekursverfahren – über die vom VCS (Schweiz) angefochtene Erteilung einer
wasserrechtlichen Konzession in dem Sinn (prozessual) befunden, dass jenes
Rekursverfahren – mit Blick auf den aufgehobenen Gestaltungsplan – als
gegenstandslos abzuschreiben sei (Kurzbegründung in E. 8). Der VCS
(Schweiz) wirft dem Baurekursgericht zusammengefasst vor, zu Unrecht von
Gegenstandslosigkeit ausgegangen zu sein, weil so die mit der Ausgangsverfügung
erteilte wasserrechtliche Konzession erteilt bleibe (bzw. nicht aufgehoben
werde), was sich namentlich dann auswirke, wenn im von der Gegenpartei
angestrengten Parallelverfahren VB.2020.80 eine Gutheissung erfolgte und der
Gestaltungsplan für rechtens befunden würde. In diesem Fall gälte die
wasserrechtliche Konzession – aufgrund der somit in Rechtskraft erwachsenen
Ausgangsverfügung – als erteilt, wiewohl sie nie einer Rechtmässigkeitsprüfung
unterzogen worden wäre.
Im angefochtenen Entscheid begründet die Vorinstanz die Gegenstandslosigkeit
damit, dass das Konzessionsverfahren durch die Aufhebung des Gestaltungsplans
"(einstweilen) obsolet" werde, weil die Konzession durch diesen
bedingt sei (E. 8). Der Entscheid schreibt nach dem Wortlaut des Dispositivs
nur das
Rekurs
verfahren zufolge Gegenstandslosigkeit ab, wogegen in
Erwägung 8 davon die Rede ist, dass "das Konzessionsverfahren"
obsolet werde, was die Gegenstandslosigkeit des erstinstanzlichen Verfahrens mitsamt
der erteilten Konzession (mit‑)einschliessen würde. Diese
Gegenstandslosigkeit sieht die Vorinstanz aber offenbar nur
"einstweilen" als gegeben an, was hinwiederum die Abschreibung als
auf das Rekursverfahren (als Rechtsmittelverfahren) beschränkt erscheinen
liesse. Der vorinstanzliche Entscheid erweist sich in diesem Punkt als unklar
und in sich widersprüchlich.
4.3
Fehlt eine
Sachentscheidsvoraussetzung von Anfang an, ergeht ein Nichteintretensentscheid;
fällt eine solche dagegen erst während der Dauer des Rekursverfahrens dahin,
wird der Rekurs als gegenstandslos geworden abgeschrieben (Alain Griffel, VRG Kommentar,
§ 28 N. 13). Vorliegend liegt letztere Konstellation vor, erübrigte
sich doch – wie die Vorinstanz im Ergebnis in nicht zu beanstandender Weise erkannte
– eine materielle Behandlung des gegen die Konzessionserteilung eingelegten
Rechtsmittels, nachdem sich zuvor im selben Rekursverfahren herausgestellt
hatte, dass das Seilbahnprojekt, für welches die Konzession zur Errichtung der
beiden Stützen im Seegebiet benötigt worden wäre, bereits am (als
rechtsverletzend erkannten) kantonalen Gestaltungsplan scheiterte.
4.4
Damit
stellt sich die Frage nach den Folgen einer im Rahmen eines
Rechtsmittelverfahrens eintretenden Gegenstandslosigkeit, namentlich in Bezug
auf das Schicksal der dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Verfügung (hier der
Konzessionserteilung durch das AWEL vom 24. April 2019). Während bei
anderen Arten von Prozessentscheiden, wie einem Nichteintreten oder einer
Abschreibung wegen (Rechtsmittel-)Rückzug, die zugrunde liegende Verfügung
regelmässig in Rechtskraft erwächst, ist dies bei Gegenstandslosigkeit nicht
ohne Weiteres der Fall (Griffel, § 28 N. 24). Gegenstandslosigkeit
tritt dann ein, wenn entweder der Rechtsstreit an sich gegenstandslos geworden
oder das Rechtsschutzinteresse an seiner Beurteilung dahingefallen ist (Matthias
Härri, Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 3. A. 2018, Art. 32 N. 12).
Typische Fallgruppen sind etwa, wenn der geltend gemachte Nachteil auch bei
Gutheissung des Rechtsmittels nicht mehr behoben werden könnte, die
angefochtene Verfügung infolge Wiedererwägung, Widerrufs oder Zeitablaufs zu
existieren aufgehört hat, das streitige Bewilligungsgesuch zurückgezogen oder
das Streitobjekt untergegangen oder vom Rekurrenten veräussert wurde (vgl. dazu
und zu weiteren Fällen Griffel, § 28a N. 11 sowie § 28 N. 25).
Bei Gegenstandslosigkeit wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass das gesamte
Verfahren – einschliesslich des vorangegangenen Verwaltungsverfahrens –
hinfällig wird (Griffel, § 28 N. 24; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2. A., Bern 1983, S. 326; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und
Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, § 58 Rz. 3).
Dies mag zwar im Regelfall zutreffen; angesichts der Verschiedenartigkeit der
Gründe, welche zur Gegenstandslosigkeit führen, sind indessen auch
Konstellationen denkbar, in denen die angefochtene Verfügung in Rechtskraft
erwachsen soll, wie wenn dagegen nie ein Rechtsmittel ergriffen worden wäre. Entsprechend
ist bei Eintritt von Gegenstandslosigkeit im Rechtsmittelverfahren – wie dies die
Berner Doktrin zu Recht verlangt – von der Rechtsmittelinstanz im
Abschreibungsbeschluss Klarheit darüber zu schaffen,
welche Abschnitte des
Verfahrens
abgeschrieben werden, um auf diese Weise zu verdeutlichen, ob
der angefochtenen Verfügung oder dem Entscheid noch Rechtswirkungen zukommen
soll oder nicht (Michel Daum, in: Ruth Herzog/Michel Daum [Hrsg.], Kommentar
zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. A., Bern
2020, Art. 39 N. 20 mit Hinweisen auf die Berner Praxis; vgl. auch
die Bemerkungen von Markus Müller zu BVR 2019 S. 93 ff., ebenda S. 101 f.).
Zu unterscheiden ist demnach, ob bloss das Rechtsmittelverfahren (Rekurs- oder
Beschwerdeverfahren) oder aber das gesamte Verfahren (in casu auf Erteilung der
Konzession) als gegenstandslos geworden abgeschrieben wird. Wird nicht bloss
das betreffende Rechtsmittel-, sondern das gesamte Verfahren (unter Einschluss des
vorangehenden auf Erlass der Verfügung) als gegenstandslos abgeschrieben, kann
auch die zugrunde liegende Verfügung nicht in Rechtskraft erwachsen, bzw. das
darin geregelte Rechtsverhältnis (Bewilligung, Konzession etc.) keine Wirkungen
entfalten; die Verfügung wird damit ebenso hinfällig wie das
Rechtsmittelverfahren selbst. Dazu bedarf es zwar keiner ausdrücklichen
Aufhebung dieser Verfügung durch die Rechtsmittelinstanz, wohl aber einer klaren
Benennung im Abschreibungsentscheid. An einer solchen zweifelsfreien Festlegung
dazu, wie es sich um die vom AWEL erteilte Konzession verhalte, mangelt es dem
angefochtenen vorinstanzlichen Entscheid.
4.5
Wollte die
Vorinstanz den Rekurs gegen die wasserrechtliche Konzession nicht mehr
materiell behandeln, wozu sie, nachdem sie auf Aufhebung des kantonalen
Gestaltungsplans geschlossen hatte, denn auch nicht verpflichtet war, bestand
einerseits die Möglichkeit, das Rekursverfahren betreffend die Konzession abzutrennen
und zu sistieren. Andererseits hätte sie das gesamte Verfahren auf Erteilung
einer wasserrechtlichen Konzession (Verfügung des AWEL vom 24. April 2019
sowie Rekurs des Beschwerdeführers 2 im Verfahren G-Nr. R1S.2019.05056)
– nicht jedoch bloss das Rekursverfahren allein – als gegenstandslos geworden abschreiben
können. Mit beiden Vorgehensweisen wäre sichergestellt gewesen, dass die
erstinstanzlich erteilte Konzession nicht ohne materielle Prüfung des Rekurses
des Beschwerdeführers 2 in Rechtskraft erwachsen könnte. Nachdem die
betreffende Dispositiv-Ziffer des Rekursentscheids allein durch den Beschwerdeführer 2
angefochten worden ist und seinem berechtigten Anliegen bereits durch eine Präzisierung
bzw. Berichtigung des vorinstanzlichen Abschreibungsbeschlusses Rechnung
getragen werden kann, bedarf es der von ihm beantragten Behandlung der gegen
die Konzessionserteilung erhobenen materiellen Einwände nicht. Entsprechend ist
unter Abänderung von Dispositiv-Ziffer III lit. a des
vorinstanzlichen Entscheids festzuhalten, dass nicht nur das Rekursverfahren,
sondern das gesamte Verfahren auf Erteilung einer wasserrechtlichen Konzession
(Verfügung des AWEL vom 24. April 2019 sowie Rekurs des Beschwerdeführers 2
im Verfahren G-Nr. R1S.2019.05056) als gegenstandslos geworden
abzuschreiben ist, mit der vorerwähnten Folge, dass dadurch auch die
Konzessionserteilung hinfällig wird und die Verfügung des AWEL vom 24. April
2019 nicht in Rechtskraft erwachsen kann. Nicht zu prüfen ist, ob allenfalls
verfahrensrechtliche Interessen der Beschwerdeführerin 1 gegen die
Abschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit gesprochen hätten, hat sie doch die
Abschreibung des Rekursverfahrens zufolge Gegenstandslosigkeit gerade nicht
angefochten.
4.6
Demgemäss ist
die Beschwerde im Verfahren VB.2020.00079 teilweise gutzuheissen und
Dispositiv-Ziffer III lit. a des Entscheids der Vorinstanz vom 13. Dezember
2019 dahingehend abzuändern, dass das Verfahren auf Erteilung einer wasserrechtlichen
Konzession (Verfügung des AWEL vom 24. April 2019 sowie Rekurs des VCS [Schweiz]
im Verfahren G-Nr. R1S.2019.05056) als gegenstandslos geworden abzuschreiben
ist.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der ZüriBahn AG
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17
Abs. 2 VRG). Sie ist vielmehr zu verpflichten, dem VCS (Schweiz) und der
VCS-Sektion Zürich sowie der Stiftung Helvetia Nostra eine angemessene Parteientschädigung
zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz
hat keine Umtriebsentschädigung beantragt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Verfahren VB.2020.00079 und VB.2020.00080 werden vereinigt.
2.    Im
Verfahren VB.2020.00080 wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten
wird.
3.    Im
Verfahren VB.2020.00079 wird in teilweiser Gutheissung der Beschwerde
Dispositiv-Ziffer III lit. a des Entscheids des Baurekursgerichts vom
13. Dezember 2019 dahingehend abgeändert, dass das Verfahren auf Erteilung
einer wasserrechtlichen Konzession (Verfügung des AWEL vom 24. April 2019
sowie Rekurs des VCS Schweiz im Verfahren G-Nr. R1S.2019.05056) als
gegenstandslos geworden abgeschrieben wird.
4.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 16'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.      910.--
Zustellkosten,
Fr. 16'910.--
Total der Kosten.
5.    Die
Gerichtskosten werden der ZüriBahn AG auferlegt.
6.    Die
ZüriBahn AG wird verpflichtet, dem VCS und der VCS-Sektion Zürich eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 7'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) sowie
der Stiftung Helvetia Nostra eine solche von Fr. 4'500.- (inkl.
Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses
Urteils.
7.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
8.    Mitteilung an …
Abweichende
Meinung der Gerichtsschreiberin im Verfahren VB.2020.00079
(§ 71 VRG in
Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behörden-
organisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG])
Die Gerichtsschreiberin ist der Ansicht, dass die Beschwerde im Verfahren
VB.2020.00079 hätte gutgeheissen und die Sache an die Vorinstanz hätte
zurückgewiesen werden müssen, mit folgender Begründung:
Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid vom 13. Dezember
2019 in Dispositiv-Ziffer III lit. a den Rekurs des VCS Schweiz im
Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05056 hinsichtlich der Verfügung des AWEL vom 24. April
2019 betreffend wasserrechtliche Konzession als gegenstandslos geworden
abgeschrieben. Gemäss dem Dispositiv bezieht sich die Abschreibung explizit
bloss auf das Rekursverfahren und nicht auch auf das Konzessionsverfahren. Aus
den Erwägungen –  die auch ohne ausdrücklichen Hinweis insoweit an der
Rechtskraft teilhaben, als sie für das Verständnis des Dispositivs unerlässlich
sind (VGr, 16. Dezember 2020, VB.2020.00668, E. 5.1.1 mit Hinweisen)
– ergäbe sich nichts Gegenteiliges.
Ein Rekursverfahren wird gegenstandslos, wenn während des
hängigen Verfahrens das aktuelle und praktische Rechtsschutzinteresse des
Rekurrenten an der autoritativen Entscheidung der Streitsache entfällt
(Bertschi, § 28 N. 25). Ist das aktuelle und praktische
Rechtsschutzinteresse an einem Entscheid von einem anderen Verfahren abhängig,
so besteht das Rechtsschutzinteresse solange, bis der Entscheid im anderen
Verfahren rechtskräftig ist (vgl. BGr, 16. November 2012, 5A_599/2012, E. 2.2).
Die Konzession ist bedingt durch das
Plangenehmigungsverfahren, welches wiederum den vorliegend ebenfalls
angefochtenen Gestaltungsplan bedingen würde. Demgemäss entfaltet die
Konzession ohne Gestaltungsplan keine Wirkung. Wird der Gestaltungsplan
aufgehoben, kann daher das Rechtsschutzinteresse am Rekurs gegen die
wasserrechtliche Konzession grundsätzlich dahinfallen. Dies allerdings erst,
wenn der Gestaltungsplan auch rechtskräftig aufgehoben wurde. Da jedoch die
Beschwerdeführerin 1 gegen die Aufhebung des Gestaltungsplans Beschwerde
beim Verwaltungsgericht erhoben hat, wurde dieser noch nicht rechtskräftig. Die
Vorinstanz hat daher das Verfahren zu Unrecht (bzw. zu früh) als gegenstandslos
geworden abgeschrieben, weshalb das Verfahren an sie zurückzuweisen wäre. Die
Abänderung des Dispositivs der Vorinstanz dahingehend, dass nicht nur das
Rekursverfahren, sondern auch die Konzession als gegenstandslos geworden
abgeschrieben wird, widerspricht dem klaren Wortlaut des Dispositivs der
Vorinstanz, weicht von den Parteianträgen ab und ist zudem fehlerhaft, da das
Konzessionsverfahren (noch) nicht gegenstandslos geworden ist.
Für
richtiges Protokoll,
Die
Gerichtsschreiberin: