zh_verwaltungsgericht · PB.2005.00060 · 2006-09-08 · de

Überleitung in das neue Personalrecht | Überführung ins stadtzürcherische Personalrecht: Lohndiskriminierung einer Hortleiterin? Zuständigkeit und Streitwert (E. 1). Zu den Grundzügen der Überführung ins stadtzürcherische Personalrecht (E. 2). Die nutzbare Erfahrung der Beschwerdeführerin beträgt gemäss Formelberechnung - welche die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht nicht mehr beanstandet - 4.75. Eine Aufrundung des Formelergebnisses wäre zwar naheliegender gewesen, dennoch erscheint es haltbar, eine nutzbare Erfahrung von 4 Jahren anzunehmen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist nicht nur die Herabsetzung der nutzbaren Erfahrung von 4 auf 1 Jahr, sondern auch die Festlegung des Lohnes auf 95% des Mittelwerts eine Kürzungsmassnahme. Zwischen dem bisherigen und dem ermittelten Lohn ergibt sich eine Differenz von 15% (E. 3). Angesichts der deutlichen Abweichung waren Korrekturmassnahmen in Anwendung der personalrechtlichen Bestimmungen grundsätzlich zulässig. Da es sich um einen überwiegend weiblich identifizierten Beruf handelt, ist das Gleichstellungsgesetz zu beachten. Vorliegend fragt sich, ob die Beschwerdeführerin innerhalb der Funktionsstufe diskriminierungsfrei platziert worden ist. Zu den Leitlinien der bundesgerichtlichen (E. 4.3.1) und verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (E.4.3.2). Die Überführung in ein neues Lohnsystem erweist sich als diskriminierend, wenn die Überführung mit Kürzungen operiert, die in erster Linie typische Frauenberufe treffen oder wenn wegen der Kürzungen eine frühere Diskriminierung aufrecht erhalten bleibt (E. 4.3.3). Bei der stadtzürcherischen Besoldungsrevision waren auch männliche oder neutral geprägte Berufe von Kürzungsmassnahmen betroffen, weshalb noch keine Diskriminierung darin zu erblicken ist, dass insgesamt mehr Frauen betroffen waren (E. 4.4). Vergleich mit den Kundenberatenden eines öffentlichen Transportunternehmens (E. 4.4.1). Die von der Beschwerdegegnerin gewählte Überführung der Beschwerdeführerin mit einer Lohnerhöhung von 2.55% wardiskriminierend. Die Vorinstanz setzte allerdings die nutzbare Erfahrung auf 4 Jahre hinauf, was zu einem um 10.05% höheren Lohn führte. Es ist nicht glaubhaft, dass der von der Vorinstanz korrigierte Lohnanstieg (noch) diskriminierend ist (E. 4.5.1). Das Ergebnis der vorinstanzlichen Erwägungen ist auch im Vergleich mit dem Besoldungsanstieg der Kundenberatenden vertretbar. Ein Lohnanstieg von unter 10% hätte allerdings als diskriminierend zu gelten, soweit die Differenz zwischen bisherigem Lohn und ermitteltem Lohn mindestens 10% beträgt (E. 4.5.3).Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.08.0 PB.2005.00060
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.08.0 PB.2005.00060
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.08.0 PB.2005.00060

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2005.00060
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Geschäftsnummer:
PB.2005.00060
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.09.2006
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Überleitung in das neue Personalrecht
Überführung ins stadtzürcherische Personalrecht: Lohndiskriminierung einer Hortleiterin?
Zuständigkeit und Streitwert (E. 1). Zu den Grundzügen der Überführung ins stadtzürcherische Personalrecht (E. 2). Die nutzbare Erfahrung der Beschwerdeführerin beträgt gemäss Formelberechnung - welche die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht nicht mehr beanstandet - 4.75. Eine Aufrundung des Formelergebnisses wäre zwar naheliegender gewesen, dennoch erscheint es haltbar, eine nutzbare Erfahrung von 4 Jahren anzunehmen. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist nicht nur die Herabsetzung der nutzbaren Erfahrung von 4 auf 1 Jahr, sondern auch die Festlegung des Lohnes auf 95% des Mittelwerts eine Kürzungsmassnahme. Zwischen dem bisherigen und dem ermittelten Lohn ergibt sich eine Differenz von 15% (E. 3). Angesichts der deutlichen Abweichung waren Korrekturmassnahmen in Anwendung der personalrechtlichen Bestimmungen grundsätzlich zulässig. Da es sich um einen überwiegend weiblich identifizierten Beruf handelt, ist das Gleichstellungsgesetz zu beachten. Vorliegend fragt sich, ob die Beschwerdeführerin innerhalb der Funktionsstufe diskriminierungsfrei platziert worden ist. Zu den Leitlinien der bundesgerichtlichen (E. 4.3.1) und verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (E.4.3.2). Die Überführung in ein neues Lohnsystem erweist sich als diskriminierend, wenn die Überführung mit Kürzungen operiert, die in erster Linie typische Frauenberufe treffen oder wenn wegen der Kürzungen eine frühere Diskriminierung aufrecht erhalten bleibt (E. 4.3.3). Bei der stadtzürcherischen Besoldungsrevision waren auch männliche oder neutral geprägte Berufe von Kürzungsmassnahmen betroffen, weshalb noch keine Diskriminierung darin zu erblicken ist, dass insgesamt mehr Frauen betroffen waren (E. 4.4). Vergleich mit den Kundenberatenden eines öffentlichen Transportunternehmens (E. 4.4.1). Die von der Beschwerdegegnerin gewählte Überführung der Beschwerdeführerin mit einer Lohnerhöhung von 2.55% wardiskriminierend. Die Vorinstanz setzte allerdings die nutzbare Erfahrung auf 4 Jahre hinauf, was zu einem um 10.05% höheren Lohn führte. Es ist nicht glaubhaft, dass der von der Vorinstanz korrigierte Lohnanstieg (noch) diskriminierend ist (E. 4.5.1). Das Ergebnis der vorinstanzlichen Erwägungen ist auch im Vergleich mit dem Besoldungsanstieg der Kundenberatenden vertretbar. Ein Lohnanstieg von unter 10% hätte allerdings als diskriminierend zu gelten, soweit die Differenz zwischen bisherigem Lohn und ermitteltem Lohn mindestens 10% beträgt (E. 4.5.3).
Abweisung
Stichworte:
ARBEITSBEWERTUNG
AUFHOLBEDARF
BESOLDUNGSSTUFE
DISKRIMINIERUNGSVERBOT
EINREIHUNG
ERMESSEN
FORMELBERECHNUNG
FRAUENBERUF
FUNKTIONSSTUFE
GLEICHSTELLUNGSGESETZ
HORTLEITERIN
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
KOGNITION
LOHNANALYSE
LOHNBAND
LOHNDISKRIMINIERUNG
LOHNKÜRZUNG
NUTZBARE ERFAHRUNG
PERSONALRECHT
STREITWERTBERECHNUNG
ÜBERFÜHRUNG
Rechtsnormen:
Art. 3 Abs. 1 GlG
Art. 3 Abs. 2 GlG
Art. 61 AB PR Zürich
Art. 47 PR Zürich
Art. 52 PR Zürich
Art. 89 Abs. 3 PR Zürich
Publikationen:
RB 2006 Nr. 107
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A.
A
arbeitet seit August 2001 als Hortleiterin bei der Stadt Zürich. Auf den 1. Juli
2002 setzte der Stadtrat von Zürich die Verordnung über das Arbeitsverhältnis
des städtischen Personals vom 28. November 2001 (Personalrecht, PR; AS 177.100,
www.stadt-zuerich.ch) sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen vom 27. März
2002 (AB PR; AS 177.101, www.stadt-zuerich.ch) in Kraft (Stadtrats­beschluss
[StRB] Nr. 828 vom 12. Juni 2002). Damit führte die Stadt Zürich ein
neues Lohn­system ein. Gestützt auf die neuen Bestimmungen wurde A rückwirkend
per 1. Juli 2002 in die Funktionsstufe 9 der Funktionskette 403
überführt. Als nutzbare Erfahrung wurde ihr 1 Jahr angerechnet; die Lage
im Lohnband betrug 95 % des Mittelwertes. Daraus resultierte eine Lohnerhöhung
von 2,55 %.
B.
Dagegen
erhob A Einsprache an den Stadtrat von Zürich mit dem Antrag, die anrechenbare
nutzbare Erfahrung "korrekt" auf mindestens 7 Jahre fest­zusetzen und
die Lage im Lohnband auf 100 % festzulegen. Mit Beschluss vom 8. September
2004 wies der Stadtrat die Einsprache ab.
II.
Im nachfolgenden Rekurs an den Bezirksrat Zürich
wiederholte A im Wesentlichen ihre früheren Anträge. Mit Beschluss vom 29. September
2005 hiess der Bezirksrat den Rekurs teilweise gut und setzte die nutzbare
Erfahrung per 1. Juli 2002 auf 4 Jahre fest. Daraus resultierte gegenüber
dem Lohn vor der Revision eine Erhöhung um 10,05 %. Im Übrigen wies der Bezirksrat
den Rekurs ab.
III.
Gegen diesen Beschluss liess A am 4. November 2005
Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, die nutzbare
Erfahrung auf 5 Jahre und den Lohn auf die Lage 100 % im Lohnband
festzusetzen, unter Entschädigungsfolgen zu­lasten der Stadt Zürich.
Namens der Stadt Zürich beantragte der Stadtrat die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat hat unter Verweisung
auf die Begründung des angefochtenen Entscheids auf Vernehmlassung verzichtet.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine
personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet § 74 Abs. 2 VRG ist das
Lohngefüge vom Verwaltungsgericht stets insoweit überprüfbar, als es darum
geht, eine allfällige
geschlechts­diskriminierende
Lohnbenachteiligung
ausfindig zu machen (vgl. VGr, 23. Oktober 2002, PB.2002.00022, E. 1b,
www.vgrzh.ch; Bea Rotach Tomschin, Die Revision des Zürcher
Verwaltungsrechtspflegegesetzes, ZBl 98/1997, S. 433 ff., 451;
Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 193 ff.,
217; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74
N. 12). In der vorliegenden Streitigkeit stellt sich wesentlich die Frage
nach einer lohnmässigen Diskriminierung der Beschwerdeführerin als
Hortleiterin. Dabei handelt es sich um einen so genannt "typischen
Frauenberuf" (vgl. VGr, 18. Dezember 2002, PK.2000.00004, E. 3c,
www.vgrzh.ch). Bereits dies begründet die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts.
Im Übrigen ist die Einreihung in Besoldungsklassen und
-stufen trotz § 74 Abs. 2 VRG stets dann überprüfbar, wenn ein
Anspruch auf gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der
Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Nach der neueren
Rechtsprechung stellen Vermögensansprüche aus dem öffent­lichrechtlichen
Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6
Abs. 1 EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen,
wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen
zu wah­ren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben (VGr, 11. Juni
2003, PB.2003.00009, E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2002 Nr. 24 mit
Hinweisen). Dies trifft für Hortleiterinnen und
-leiter nicht zu. Auf die Beschwerde ist somit auch unter diesem Gesichtspunkt
einzutreten.
1.2
Beschwerden
mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter.
Bei grösseren Streitwerten entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung (§ 38
VRG).
1.2.1
Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich
der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt
der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur
nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses seitens der angestellten
Person (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3).
1.2.2
Die Beschwerdeführerin ist entsprechend dem Inkrafttreten der städtischen
Besoldungsrevision per 1. Juli 2002 neu eingereiht worden. Ihr gegen den
Rekursentscheid erhobenes Rechtsmittel ging hierorts am 7. November 2005 ein.
Gemäss Art. 16 Abs. 1 und Abs. 4 PR war das
Dienstverhältnis damals ­frühestens auf Ende Februar 2006 kündbar. Massgeblich
für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für 44 Monate.
Der Bezirksrat hat die nutzbare Erfahrung der Beschwerdeführerin
auf 4 Jahre festgesetzt. Mit der vor Verwaltungsgericht verlangten Anrechnung
von 5 Jahren würde sich eine zusätzliche Lohnerhöhung von 2,5 % ergeben (vgl.
Art. 61 AB PR, wonach zur Abgeltung der nutzbaren Erfahrung in den ersten 5
Jahren ein Lohnanstieg von je 2,5 % resultiert). Zusätzlich beantragt die Beschwerdeführerin,
ihren Lohn auf 100 % des Mittelwertes im Lohnband festzusetzen. Die von
der Beschwerdegegnerin vorgenommene Platzierung auf 95 % hat der
Bezirksrat geschützt. In diesem Punkt wird demnach eine Lohnerhöhung um weitere
5 % verlangt. Damit liegen vor Verwaltungsgericht insgesamt rund 7,5 %
der per 1. Juli 2002 festgesetzten Lohnsumme im Streit. Diese betrug auf
der Basis von jährlich zwölf Monatslöhnen gerundet Fr. 5'000.- pro Monat.
Daraus resultiert ein Streitwert von monatlich ca. Fr. 380.- und umgerechnet
auf 44 Monate von insgesamt knapp Fr. 17'000.-. Auch unter Berücksichtigung der
zwischenzeitlichen Erhöhung des Arbeitsgrades von 70 auf 80 % für die
Dauer von rund zehn Monaten übersteigt der Streitwert Fr. 20'000.- nicht.
Angesichts der grundsätzlichen Bedeutung der Sache wird der Entscheid in
Anwendung von § 38 Abs. 3 VRG aber dennoch durch die Kammer gefällt.
2.
2.1
Laut dem
neuen Besoldungssystem der Stadt Zürich richtet sich der Lohn der städtischen
Angestellten im Wesentlichen nach dem Schwierigkeitsgrad der Funktion, der nutzbaren
Erfahrung und dem Leistungsbeitrag (Art. 47 PR). Der Stadtrat legte einen
Funktionsraster mit 18 Funktionsstufen sowie Funktionsumschreibungen fest; jede
Stelle ist aufgrund der betreffenden Funktionsumschreibung einer
Funktionsstufe zuzuordnen (Art. 48 ff. PR, Anhang B AB PR).
Den 18 Funktionsstufen wird gemäss einer Lohnskala je ein Jahreslohn als
Mittelwert zugeordnet, wobei sich die konkreten Löhne der Angestellten
innerhalb eines von diesem Mittelwert abhängigen Lohnbands bewegen. Dabei sind
die nutzbare berufliche und ausserberufliche Erfahrung und der zu erwartende
Leistungs­beitrag geschlechtsneutral nach einheitlichen Massstäben zu
berücksichtigen (Art. 51 ff. PR, Anhang A AB PR). Die
Anrechnung der nutzbaren Erfahrung erfolgt anhand einer Formel. Die Zunahme an
nutzbarer Erfahrung führt innerhalb einer Funktionsstufe in 15 Schritten zu
einem Lohnanstieg von höchstens 22,5 % (Art. 52 Abs. 3 PR; VGr,
26. Januar 2005, PB.2004.00054, E. 2.1, www.vgrzh.ch).
2.2
Gemäss Art. 89
Abs. 3 PR regelt der Stadtrat die Überleitung der Angestellten ins Lohnsystem
gemäss der Verordnung. Dabei trifft er Massnahmen zur Lohnanpassung bei denjenigen
Angestellten, deren bisheriger Lohn deutlich vom ermittelten Lohn gemäss der
Verordnung abweicht. Insbesondere kann er die Löhne dieser Angestellten
schrittweise erhöhen bzw. senken und Ausnahmeregelungen bei den jährlichen
Lohnanpassungen vorsehen. Mit Beschluss vom 12. Juni 2002 legte der
Stadtrat übergangsrechtlich weiter fest, dass der aufgrund der
Funktionsstufenzuordnung und der angerechneten nutzbaren Erfahrung ermittelte
individuelle Überleitungslohn im Einzelfall zu keiner unverhältnis­mässigen, in
dieser Form nicht beabsichtigten Lohnerhöhung führen dürfe. Überleitungen, die
diesem Erfordernis nicht entsprechen würden, seien entsprechend zu korrigieren.
Sodann hielt der Stadtrat fest, dass sich solche Ergebniskorrekturen auf Art. 87
Abs. 3 PR (jetzt Art. 89 Abs. 3 PR; Umnummerierung gemäss
Gemeinderatsbeschluss vom 27. Februar 2002, Inkraftsetzung auf den 1. Januar
2003) stützen und in erster Linie bei der angerechneten nutzbaren Erfahrung
erfolgen würden (StRB Nr. 828).
2.3
Das
Verwaltungsgericht hatte sich bereits in anderen Verfahren mit Lohnkorrekturen
zu befassen, welche die Beschwerdegegnerin im Rahmen der hier in Frage
stehenden Besoldungsrevision vorgenommen hatte. Dabei erachtete es das
Verwaltungsgericht als mit dem städtischen Personalrecht vereinbar,
Lohnkorrekturen bei einer bestimmten Berufsgruppe vorzunehmen. Es qualifizierte
deshalb Lohnkorrekturen bei den seinerzeit in Frage stehenden Kundenberatern
und -beraterinnen eines öffentlichen Transportbetriebs grundsätzlich als zulässig.
Allerdings handelt es sich bei der Tätigkeit "Kundenberatung" nicht
um einen so genannten aufholenden Beruf. Das Gericht fügte deshalb bei, dass es
kaum zulässig wäre, die mit der Revision entstehenden Lohnerhöhungen bei
aufholenden Berufen – also bei erfahrungsgemäss vorwiegend weiblich
identifizierten Tätigkeiten – abzuschwächen (VGr, 26. Januar 2005,
PB.2004.00054, E. 2.4, www.vgrzh.ch). Zu beanstanden war bei der
Überführung der Kundenberater und -beraterinnen allerdings, dass Lohnanpassungen
in Abweichung von Art. 89 Abs. 3 PR auch dort vorgenommen wurden, wo
der bisherige Lohn nicht deutlich vom ermittelten Lohn abgewichen war. Im
Ergebnis hatte dies zur Folge, dass den Angehörigen der Berufsgruppe
Kundenberatung Lohnerhöhungen in der Grössenordnung von 5 % zustanden,
soweit der gemäss neuem Besoldungssystem ermittelte Lohn in diesem oder noch
grösserem Umfang vom bisherigen Lohn abgewichen war (a.a.O., E. 2.5 und
2.6).
3.
Zu prüfen ist vorerst, inwieweit die Beschwerdegegnerin den
aus der Überleitung der Beschwerdeführerin in Funktionsstufe 9 an sich
resultierenden höheren Lohn gekürzt hat.
3.1.1
Einig sind sich die Parteien, dass es sich bei der Festlegung der nutzbaren
Erfahrung auf 1 Jahr um eine Kürzungsmassnahme handelt. Die Beschwerdegegnerin
hatte seinerzeit selbst festgestellt, dass gemäss der anwendbaren Formel an
nutzbarer Erfahrung 4 Jahre resultierten. Weil dies jedoch zu einer
unangemessenen Lohnerhöhung geführt hätte, korrigierte die Beschwerdegegnerin
die angerechnete nutzbare Erfahrung unter Hinweis auf den erwähnten StRB Nr.
828.
3.1.2
Umstritten ist in diesem Zusammenhang jedoch, ob sich bei einer ungekürzten
Anrechnung an nutzbarer Erfahrung 4 oder 5 Jahre ergeben. Die nutzbare Erfahrung
berechnet sich nach folgender Formel: Alter – Jahre beim Abschluss der
Ausbildung
– Jahre in aktueller Funktion : 4 = Zwischenwert + Jahre in aktueller Funktion.
Unter Hinweis auf die Formel gelangte die Beschwerdegegnerin wie gesehen auf 4
Jahre an anrechenbarer nutzbarer Erfahrung. Während sich die Beschwerdeführerin
im Rekursverfahren noch gegen die Zulässigkeit dieser Formelberechnung gewandt
hat, macht sie mit der Beschwerde geltend, bei Anwendung der Formel ergebe sich
eine nutzbare Erfahrung von 5 Jahren.
Gemäss den Akten arbeitet die Beschwerdeführerin
seit 20. August 2001 in der aktuellen Funktion. Am 1. Juli 2002, das
heisst am Überführungstermin, hatte sie demnach noch kein Jahr in dieser
Funktion gearbeitet. Ohne ganzjährige Tätigkeit in der aktuellen Funktion
ergibt sich folgende Formelberechnung: 41 – 22 – 0 = 19 : 4 + 0 = 4,75. Wenn
eine Aufrundung dieses Formelergebnisses zwar näher liegt, so erscheint es
dennoch haltbar, eine nutzbare Erfahrung von 4 Jahren anzunehmen. Aus den Akten
ergeben sich jedenfalls keine Hinweise, dass das Formelergebnis in anderen
Fällen jeweils auf den nächsthöheren Wert aufgerundet wird.
3.2
Weiter
hatte die Beschwerdegegnerin den Lohn der Beschwerdeführerin per 1. Juli
2002 auf 95 % des Mittelwertes im Lohnband gelegt mit dem Bemerken, dass
die Überführung gemäss Art. 187 Abs. 2 bis 5 AB PR noch ohne
Berücksichtigung einer Leistungs- und Verhaltensbeurteilung vorzunehmen sei .
Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin ist auch
die Festlegung des Lohnes auf 95 % des Mittelwertes eine
Kürzungsmassnahme: Die Bandbreite des Lohnbandes beträgt für jede Funktionsstufe
plus/minus 5 %, ausgehend vom Mittelwert (Art. 52 PR). Gemäss Art. 62
Abs. 2 AB PR liegt der Anfangslohn grundsätzlich auf dem
Mittelwertsverlauf der Funktionsstufe, also auf 100 % (vgl. dazu auch
Anhang A AB PR). Wohl kann der Anfangslohn unter dem Mittelwertsverlauf der
Funktionsstufe festgelegt werden, wenn noch nicht alle an die Funktion
gestellten Anforderungen erfüllt sind (Art. 62 Abs. 4 AB PR). Für die
Platzierung im Lohnband auf bloss 95 % des Mittelwertes sind vorliegend keine
Gründe im Sinne dieser Bestimmung ersichtlich. Die tiefe Platzierung kann
demnach nur in der Absicht, die mit der Besoldungsrevision einhergehende
Lohnänderungen zu kürzen, erfolgt sein.
3.3
Es ergibt
sich somit, dass der mit der Einreihung in Funktionsstufe 9 des neuen Besoldungssystems
verbundene Lohnanstieg für die Beschwerdeführerin in zweierlei Hinsicht gekürzt
wurde: Zum einen rechnete ihr die Beschwerdegegnerin an nutzbarer Erfahrung 1
Jahr statt 4 Jahren an. Ohne die Kürzungsmassnahme in der nutzbaren Erfahrung
um 3 Jahre hätte sich ein um rund 7,5 % höherer Lohn ergeben (vgl. Art. 61
AB PR). Zum andern platzierte sie den Lohn der Beschwerdeführerin auf 95 %
statt 100 % innerhalb des Lohnbandes, was einer Kürzung der Lohnerhöhung
um 5 % entspricht. Insgesamt ist die Lohnerhöhung somit um rund 12,5 %
gekürzt worden. Da der Beschwerdeführerin eine Lohnerhöhung von 2,55 %
gewährt wurde, ergibt sich im Sinne von Art. 89 Abs. 3 PR eine
Differenz zwischen dem bisherigen Lohn und dem ermittelten Lohn von rund 15 %.
4.
4.1
Bei dieser
deutlichen Abweichung waren Korrekturmassnahmen in Anwendung der
personalrechtlichen Bestimmungen grundsätzlich zulässig (vgl. vorn 2.3).
Da die Beschwerdeführerin allerdings eine weiblich
identifizierte Tätigkeit ausübt (vgl. vorn 1.1), beurteilen sich ihre Begehren
nicht allein nach den personalrechtlichen Bestimmungen der Stadt Zürich und
nach verfassungsrechtlichen Prinzipien, sondern ebenfalls nach dem
eidgenössischen Gleichstellungsgesetz vom 24. März 1995 (GlG). Darauf
beruft sich die Beschwerdeführerin denn auch ausdrücklich.
4.2
Gemäss Art. 3
Abs. 1 GlG dürfen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aufgrund ihres
Geschlechts weder direkt noch indirekt benachteiligt werden. Unter anderem
gilt das Verbot ausdrücklich für die Entlöhnung (Abs. 2). Wer von einer
solchen Diskriminierung betroffen ist, kann die Zahlung des geschuldeten Lohnes
verlangen (Art. 5 Abs. 1 lit. d GlG).
Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn sich eine
Ungleichbehandlung ausdrücklich auf die Geschlechtszugehörigkeit oder auf ein
Kriterium stützt, das nur von einem der beiden Geschlechter erfüllt werden
kann, und wenn sie sich nicht sachlich rechtfertigen lässt (BGE 124 II 409
E. 7 S. 424). Eine Diskriminierung dieser Art steht hier nicht zur
Diskussion.
Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal
geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis wesentlich mehr bzw. überwiegend
Angehörige des einen Geschlechts gegenüber denjenigen des anderen
benachteiligt, ohne dass dies sachlich begründet wäre (BGE 124 II 409 E. 7
S. 425; Béatrice Weber-Dürler, Aktuelle Aspekte der Gleichberechtigung von
Mann und Frau, ZBJV 128/1992, S. 357 ff., 375 ff.; Kathrin
Arioli, Die Rechtsfigur der indirekten Diskriminierung, AJP 1993, S. 1327 ff.,
1330; Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten Diskriminierung wegen des
Geschlechts, Zürich 2001, S. 175 ff.; Bernhard Waldmann, Das
Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz,
Bern 2003, S. 338 ff.).
4.3
Strittig
ist vorliegend nicht die Einreihung in die Lohnklasse (Funktionsstufe 9). Vielmehr
geht es um die Frage, ob die Beschwerdeführerin – im Zuge der mit der Besoldungsrevision
notwendigen Überführung – innerhalb der Funktionsstufe diskriminierungsfrei
platziert worden ist.
4.3.1
Die bundesgerichtliche Rechtsprechung setzt dem Überführungsmodus in eine
höhere Lohnklasse unter dem Aspekt des Gleichstellungsgesetzes gewisse Leitlinien.
Dabei unterscheidet das Bundesgericht danach, ob es bei der strittigen
Übergangsregelung darum geht, ausserordentliche Besoldungserhöhungen zu
vermeiden, oder um Korrekturen innerhalb des neuen Systems. Wo sich die frühere
tiefere Lohnklasse als diskriminierend erweist, kann es nach Auffassung des
Bundesgerichts selbstverständlich nicht angehen, die Überführung in die
diskriminierungsfreie höhere Lohnklasse so vorzunehmen, dass die Löhne im
Ergebnis gleich hoch bleiben; die betragsmässige Diskriminierung würde so
gerade nicht beseitigt. Eine "frankenmässige Überführung" von bisher
diskriminierten Arbeitnehmerinnen qualifizierte das Gericht deshalb als ihrerseits
diskriminierend (BGE 124 I 223 E. 2e, 131 II 393 E. 8 S. 412,
[je mit Hinweisen]).
4.3.2
Im Rahmen der kantonalen Besoldungsrevision von 1991 hatte sich das Verwaltungsgericht
eingehend mit einer Etappierung der gemäss Revision vorgesehenen Lohnerhöhungen
zu befassen. Da die finanziellen Mittel für einen Vollzug der geplanten Besoldungsrevision
in einem Schritt nicht vorhanden waren, war eine Etappierung sachlich begründet
und als solche nicht diskriminierend. Das Gericht ging davon aus, dass eine Diskriminierung
der Angehörigen eines weiblich identifizierten Berufs erst anzunehmen sei, wenn
die Etappierung unsachlich wäre bzw. wenn die Verzögerung der Aufholbewegung
nur oder fast ausschliesslich weiblich identifizierte Funktionen betreffen
würde. Diese Voraussetzung war seinerzeit nicht erfüllt, da auch nicht weiblich
identifizierte Berufe im Ausmass ähnliche Aufholbewegungen zu verzeichnen
hatten (VGr, 22. Januar 2001, VK.96.000111, E. 13.c, www.vgrzh.ch).
4.3.3
Zusammengefasst erweist sich demnach eine Überführung in ein neues
Lohnsystem bzw. in eine höhere Lohnklasse als diskriminierend, wenn die
Überführung mit Kürzungen, etwa bei der angerechneten Erfahrung, operiert, die
in erster Linie typische Frauenberufe treffen, oder wenn wegen der Kürzungen
eine frühere Diskriminierung aufrecht erhalten bleibt.
4.4
Nachdem im
Zuge der vorliegenden Besoldungsrevision verschiedene, auch männlich oder neutral
geprägte Berufe von Kürzungsmassnahmen betroffen waren, liegt allein darin,
dass insgesamt mehr Frauen betroffen sind, noch keine Diskriminierung.
4.4.1
Die Beschwerdeführerin wird als Angehörige eines typischen Frauenberufs mit
echtem Aufholbedarf von den Kürzungsmassnahmen jedoch übermässig hart
getroffen: Die Beschwerdegegnerin hat die Differenz zwischen bisherigem und
ermitteltem Lohn für die Beschwerdeführerin um rund 12,5 % auf 2,55 %
gekürzt. Wie gesehen, hat das Verwaltungsgericht den städtischen Kundenberatern
und -beraterinnen Lohnerhöhungen in der Grössenordnung von 5 %
zugestanden, soweit der gemäss neuem Besoldungssystem ermittelte Lohn in diesem
oder noch grösserem Umfang vom bisherigen Lohn abgewichen war (vgl. vorn 2.3).
Es ist offensichtlich, dass dies auf die Lohnfestsetzung bei den Hortleiterinnen
und Hortleitern Auswirkungen haben muss und ihnen deshalb zumindest dieselbe
Lohnerhöhung zusteht. Indes ist zusätzlich zu beachten, dass es sich bei der
Funktion Hortleitung unbestrittenermassen um einen Beruf mit echtem
Aufholbedarf handelt. Da zu den Berufen mit echtem Aufholbedarf vorwiegend
weiblich identifizierte Funktionen zählen, würde sich selbst deren
Gleichstellung mit unechten Aufholern, d.h. die generelle Beschränkung der
Lohnanhebung auf rund 5 %, diskriminierend auswirken. Dies gilt um so mehr
für die der Beschwerdeführerin erstinstanzlich gewährte Lohnerhöhung von bloss
2,55 %.
4.4.2
Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, die vor der Besoldungsrevision
bezahlten Löhne der Hortleiterinnen und -leiter seien diskriminierend gewesen.
Dieser Schluss dränge sich auf, weil vor allem weiblich identifizierte
Funktionen aus dem Gesundheits- und dem Sozialbereich zu den Aufholenden
gehörten . Die Beschwerdegegnerin stellt einen diskriminatorischen Charakter
der früheren Löhne in Abrede. Die Frage kann – wie die nachfolgenden
Ausführungen zeigen – offen gelassen werden.
Falls die Einreihung der Hortleitenden vor der
Besoldungsrevision im Vergleich zur Einreihung männlich oder geschlechtsneutral
besetzter Berufe diskriminierend gewesen war, so sind bei der Überführung in
erster Linie die dargelegten Leitlinien des Bundesgerichts für die Überführung
bisher diskriminierter Berufe zu beachten. Dabei ist offensichtlich, dass die
von der Beschwerdegegnerin vorgenommene Überführung den vom Bundesgericht
gestellten Anforderungen nicht genügt; die Lohnerhöhung von 2,55 % bewegte
sich vielmehr in einem Bereich, wo von einer unzulässigen "frankenmässigen
Überführung" gesprochen werden muss.
4.4.3
Als Zwischenergebnis steht somit fest, dass die von der Beschwerdegegnerin
gewählte Überführung der Beschwerdeführerin mit einer Lohnerhöhung von 2,55 statt
rund 15 % diskriminierend war. Diese fast vollständige Kürzung wirkte sich
bei den Hortleitenden, die einen weiblich besetzten Beruf mit grossem
Aufholbedarf ausüben, stärker aus als bei männlich oder neutral besetzten
Berufen mit weniger echtem Aufholbedarf. Zudem wäre die annähernd frankenmässige
Überführung durch die Beschwerdegegnerin unzulässig, wenn die frühere
Einreihung der Hortleitenden diskriminierend gewesen sein sollte.
4.5
Bei diesem
Zwischenergebnis ist es im Verlauf des Verfahrens allerdings nicht geblieben.
In Korrektur der erstinstanzlichen Überführung setzte der Bezirksrat die
anrechenbare nutzbare Erfahrung auf 4 Jahre fest, was gegenüber dem Salär vor
der Besoldungsrevision zu einem um 10,05 % höheren Lohn führte.
4.5.1
Von einer Überführung, die keinen oder kaum einen Einfluss auf das Salär
der Beschwerdeführerin gehabt hätte, kann deshalb keine Rede mehr sein. Eine
Lohnerhöhung dieses Ausmasses entspricht im aktuellen städtischen Lohnsystem
ungefähr der Anhebung um einer Klasse (Funktionsstufe) und – zum Vergleich – im
kantonalen System annähernd der Anhebung um zwei Besoldungsklassen (vgl. Anhang
2 zur Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999, LS 177.111).
Es ist nicht glaubhaft, dass eine allfällige frühere Diskriminierung
frankenmässig relevant mehr als 10 % ausgemacht hätte. Unter diesem Aspekt
ist es dementsprechend auch nicht glaubhaft, dass die vom Bezirksrat festgelegte
Überführung mit einem Lohnanstieg von 10,05 % diskriminierend ist.
Die aufgrund des neuen Besoldungssystems ermittelten
Lohnerhöhungen waren denn auch individuell sehr unterschiedlich ausgefallen, und
zwar selbst innerhalb einer bestimmten Berufsgruppe. Diese Unterschiede sind,
wenn wie vorliegend ein neues Besoldungssystem eingeführt wird, nicht nur von
der Überführung in die neue Funktionsstufe als Besoldungsklasse, sondern auch
massgeblich von der anrechenbaren Erfahrung, dem Berechnungs­system und somit
auch von den persönlichen Verhältnissen der Angestellten abhängig.
Es kann zwar nicht gänzlich ausgeschlossen werden, dass
ein Gutachten über die Arbeitswerte vor der Besoldungsrevision – wie dies
insbesondere die Beschwerdeführerin beantragt – zum Ergebnis gelangen würde,
die Funktion Hortleitung sei damals sogar um leicht mehr als um 10 %
unterbezahlt gewesen. Indes ist zu beachten, dass bei der Arbeitswertermittlung
stets ein nicht unerheblicher Spielraum vorhanden ist und es letztlich keinen
festen Wert gibt, der für sich allein Gültigkeit haben kann. Das
Verwaltungsgericht prüft denn auch nur, ob eine Bewertung vertretbar ist oder
den Rahmen des verwaltungsinternen Beurteilungsspielraums sprengt (vgl. etwa
VGr, 22. Januar 2001, VK.1996.00011, E. 9b/ee und c, www.vgrzh.ch).
Damit bewegt sich das Gericht im Rahmen seiner gesetzlichen Überprüfungsbefugnis,
welche gemäss § 50 Abs. 2 VRG die Rechtskontrolle, nicht jedoch die
Ermessensüberprüfung vorsieht; eine ausnahmsweise Befugnis zur Ermessensüberprüfung
(§ 50 Abs. 3 VRG) lässt sich auch aus dem Gleichstellungsgesetz nicht
herleiten (BGE 125 II 385 E. 5d; VGr, 18. Dezember 2002,
PK.2000.00004, E. 2b, www.vgrzh.ch). Berücksichtigt das Gericht vorliegend
also das Ermessen, dass den Vorinstanzen zusteht, insbesondere den erheblichen
Spielraum bei der Wahl eines Überführungssystems von einem alten in ein neues
Gefüge, sowie den finanziellen Rahmen und die Schwierigkeiten der Koordination
der verschiedenen Kategorien von Aufholern oder Besitzständern (vgl. etwa VGr, 22. Januar
2001, VK.1996.00011, E. 13c am Ende, www.vgrzh.ch), so erscheint die vom
Bezirksrat gewählte Lösung mit einer Lohnerhöhung um 10 % als vertretbar.
4.5.2
Bei diesem Ergebnis kann die Beschwerdeführerin auch nichts Entscheidendes
daraus ableiten, dass der StRB Nr. 828 Kürzungsmassnahmen nur für
Überleitungsergebnisse vorsieht, die "in dieser Form nicht
beabsichtigt" waren. Zwar kann daraus gefolgert werden, dass die
Beseitigung diskriminierender Löhne grundsätzlich nicht abgeschwächt werden
soll; hingegen schliesst der Stadtratsbeschluss auch im Bereich aufholender
Berufe die Kürzung bzw. Etappierung individuell stark ausgefallener Lohnanstiege
nicht aus.
4.5.3
Vertretbar ist das Ergebnis der vorinstanzlichen Erwägungen, also die Lohnanhebung
um rund 10 %, auch im Vergleich zum Besoldungsanstieg um rund 5 %,
wie sie der im Bereich der Kundenberatung, einem männlich/neutral besetzten
Beruf ohne echten Aufholbedarf, gewährt wurde. Wohl wäre im Rahmen des
Ermessens eine noch etwas stärkere Differenzierung ebenfalls denkbar gewesen;
zur Beseitigung der Diskriminierung – wie sie die Lohnerhöhung bei der Beschwerdeführerin
um bloss 2,55 % dargestellt hatte – reicht die Anhebung um 10 % aber
aus. Immerhin sei angemerkt, dass für die Funktion der Hortleitung – soweit die
Differenz zwischen bisherigem Lohn und ermittelten Lohn mindestens 10 %
beträgt – ein Lohnanstieg von unter als 10 % als diskriminierend zu gelten
hätte. Tiefere Werte würde der Lohnerhöhung für die Kundenberater und -beraterinnen,
welche nicht zu den echten Aufholern gezählten hatten, zu nahe kommen.
4.6
Der
angefochtene Entscheid der Vorinstanz erweist sich somit im Ergebnis als vertretbar.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
5.
Für das Beschwerdeverfahren sind gemäss Art. 13 Abs. 5
GlG keine Kosten zu erheben (vgl. auch § 80b VRG).
Anspruch auf eine Parteientschädigung hat die obsiegende
Partei (§ 17 Abs. 2 VRG). Somit entfällt ein Entschädigungsanspruch
der Beschwerdeführerin.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Mitteilung an …