zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00384 · 2007-12-05 · de

Änderung von Baulinien | Änderung von Baulinien an der Turbinenstrasse, Zürich Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Kognition der Rechtsmittelinstanzen in planerischen Fragen (E. 2). Als eigentumsbeschränkende Massnahmen müssen Baulinien den Anforderungen von Art. 36 BV genügen (E. 3). Aus den Akten geht nicht hervor, dass sich die Verhältnisse, welche einst zur neu situierten Einmündung der Turbinenstrasse in die Pfingstweidstrasse geführt hatten, wesentlich geändert haben. Die Vorinstanz durfte unter diesen Voraussetzungen auf die Frage der Verschiebung der Einmündung der Turbinenstrasse nicht eintreten bzw. hätte den Rekurs auch insofern abweisen können (E. 4.3.1). Die vorliegend umstrittenen kommunalen Baulinien sind zwar subsidiär zu allfälligen bundesrechtlich festgelegten Baulinien. Es ist jedoch zulässig, kommunale Baulinien festzulegen. Diese können auch anders gelagerte öffentliche Interessen abdecken (E. 4.3.3). Die Ermächtigung an die Exekutive, Änderungen am Baulinienplan in eigener Zuständigkeit vorzunehmen, ist insofern zulässig, als für die Neufestsetzung kein Spielraum für eine nutzungsplanerische Ermessensbetätigung verbleibt (E. 4.5.3). Die Neufestsetzung der Baulinien greift nicht unzulässig in den privaten Entscheidungsspielraum und die Grundrechte aller Grundeigentümer ein, welche Grundstücke im Geltungsbereich der Sonderbauvorschriften am fraglichen Ort besitzen (E. 5.1.2). Die Grundstücke der Beschwerdeführenden werden zwar zu einem grossen Teil von den strittigen Baulinien erfasst. Die Beschwerdeführenden verkennen aber, dass ihre Grundstücke bereits durch rechtskräftige Baulinien erfasst werden (E. 5.2). Die marginale Verschiebung der neuen Baulinien ergibt sich aus der Angleichung an die Baubegrenzungslinien der Sonderbauvorschriften. Damit kann sich die Pflicht zur Prüfung von Alternativen in diesem Verfahren nicht mehr in gleichem Ausmass stellen wie bei der erstmaligen Festlegung des Bereichs der Einmündung der Turbinenstrasse in diePfingstweidstrasse (E. 5.3). Es bestehen öffentliche Interessen an der Festsetzung der Baulinien, welche die privaten Interessen der Beschwerdeführenden überwiegen. Ihre Grundstücke sind bereits heute von rechtskräftigen Baulinien erfasst, weshalb die Verschiebung der Baulinien verhältnismässig ist (E. 5.4).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.05.1 VB.2006.00384
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.05.1 VB.2006.00384
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.05.1 VB.2006.00384

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00384
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00384
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.12.2007
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 10.06.2008 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Änderung von Baulinien
Änderung von Baulinien an der Turbinenstrasse, Zürich
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Kognition der Rechtsmittelinstanzen in planerischen Fragen (E. 2). Als eigentumsbeschränkende Massnahmen müssen Baulinien den Anforderungen von Art. 36 BV genügen (E. 3). Aus den Akten geht nicht hervor, dass sich die Verhältnisse, welche einst zur neu situierten Einmündung der Turbinenstrasse in die Pfingstweidstrasse geführt hatten, wesentlich geändert haben. Die Vorinstanz durfte unter diesen Voraussetzungen auf die Frage der Verschiebung der Einmündung der Turbinenstrasse nicht eintreten bzw. hätte den Rekurs auch insofern abweisen können (E. 4.3.1). Die vorliegend umstrittenen kommunalen Baulinien sind zwar subsidiär zu allfälligen bundesrechtlich festgelegten Baulinien. Es ist jedoch zulässig, kommunale Baulinien festzulegen. Diese können auch anders gelagerte öffentliche Interessen abdecken (E. 4.3.3). Die Ermächtigung an die Exekutive, Änderungen am Baulinienplan in eigener Zuständigkeit vorzunehmen, ist insofern zulässig, als für die Neufestsetzung kein Spielraum für eine nutzungsplanerische Ermessensbetätigung verbleibt (E. 4.5.3). Die Neufestsetzung der Baulinien greift nicht unzulässig in den privaten Entscheidungsspielraum und die Grundrechte aller Grundeigentümer ein, welche Grundstücke im Geltungsbereich der Sonderbauvorschriften am fraglichen Ort besitzen (E. 5.1.2). Die Grundstücke der Beschwerdeführenden werden zwar zu einem grossen Teil von den strittigen Baulinien erfasst. Die Beschwerdeführenden verkennen aber, dass ihre Grundstücke bereits durch rechtskräftige Baulinien erfasst werden (E. 5.2). Die marginale Verschiebung der neuen Baulinien ergibt sich aus der Angleichung an die Baubegrenzungslinien der Sonderbauvorschriften. Damit kann sich die Pflicht zur Prüfung von Alternativen in diesem Verfahren nicht mehr in gleichem Ausmass stellen wie bei der erstmaligen Festlegung des Bereichs der Einmündung der Turbinenstrasse in diePfingstweidstrasse (E. 5.3). Es bestehen öffentliche Interessen an der Festsetzung der Baulinien, welche die privaten Interessen der Beschwerdeführenden überwiegen. Ihre Grundstücke sind bereits heute von rechtskräftigen Baulinien erfasst, weshalb die Verschiebung der Baulinien verhältnismässig ist (E. 5.4).
Abweisung.
Stichworte:
BAULINIE
DELEGATION
EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
ERMESSEN (GEMEINDE)
INTERESSENABWÄGUNG
NATIONALSTRASSE
SONDERBAUVORSCHRIFTEN
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
Rechtsnormen:
Art. 36 BV
Art. 6 NSG
Art. 22 NSG
Art. 24 Abs. 1 NSG
§ 96 Abs. 2 lit. a PBG
Publikationen:
RB 2007 Nr. 58 S. 125
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2006.00384
Entscheid
der 4. Kammer
vom
5. Dezember 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Sandra Wintsch.
In Sachen
A,
B
,
beide vertreten
Rechtsanwalt
C,
Beschwerdeführende
,
gegen
Gemeinderat von Zürich,
Kanzlei des Gemeinderates
,
vertreten durch
den
Stadtrat von Zürich,
Stadthaus,
Postfach,
8022
Zürich,
Zustelladresse
: Tiefbau- und Entsorgungsdepartement,
Werdmühleplatz 3, Postfach, 8023 Zürich
Beschwerdegegner
,
betreffend Änderung
der Baulinien Turbinenstrasse, Zürich,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am
23. November 2005 gemäss Vorlage des Stadt­rates die Abänderung, Löschung
bzw. Neufestsetzung der Baulinien der Turbinen­strasse zwischen der
Pfingstweidstrasse und dem Gleisfeld. Die Publikation dieses Beschlusses
erfolgte am 6. Januar 2006 im Amtsblatt des Kantons Zürich.
II.
Gegen diesen Beschluss liessen A und B gemeinsam an die
Baurekurskommission I rekurrieren, welche das Rechtsmittel am 28. Juli
2006 abwies.
III.
Dagegen liessen A und B am 19. September 2006 gemeinsam
Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
"1.   Es
seien der Entscheid der Baurekurskommission I des Kantons Zürich vom
28. Juli 2006 sowie der Beschluss des Gemeinderats Zürich vom
23. November 2005 hinsichtlich der
Festsetzung von neuen Baulinien
an der Turbinenstrasse (Ziff. 1 Gemeinderatsbeschluss) sowie betreffend
Ermächtigung des Stadtrats Zürich zur Änderung am Baulinienplan in eigener
Zuständigkeit (Ziff. 2 Gemeinderatsbeschluss) aufzuheben.
2.   Es sei
der Beschluss des Gemeinderats Zürich vom 23. November 2005 hinsichtlich
der
Löschung der bestehenden Baulinien
(Ziff. 1 Gemeinderatsbeschluss)
zu bestätigen.
3.   Eventualiter
sei die Frage der Verschiebung der Einmündung der Turbinenstrasse in die
Pfingstweidstrasse an die Vorinstanz zurückzuweisen […].
4.   Eventualiter
sei dem Beschwerdegegner bzw. dem Stadtrat zu verbieten, die neuen Baulinien so
festzusetzen, dass sie die Parzellen der Beschwerdeführer mit Kat.-Nr. 01
und Kat.-Nr. 02 in 8005 Zürich tangieren, und der obgenannte Beschluss
hinsichtlich der
Löschung der bestehenden Baulinien
(Ziff. 1 Gemeinderatsbeschluss)
sei zu bestätigen.
5.   Alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Staatskasse."
Die Baurekurskommission beantragte am 3. Oktober
2006 die Abweisung der Beschwerde. In der Beschwerdeantwort vom
23. November 2006 stellte das Tiefbau- und Entsorgungsdepartement der
Stadt Zürich für deren Gemeinderat den Antrag, die Beschwerde sei vollumfänglich
abzuweisen, unter Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführenden.
Am 25. Januar 2007 reichten die Beschwerdeführenden
zusätzliche Pläne zu den Akten. Am 6. Juni 2007 reichten die Beschwerdeführenden
eine Kopie des Plangenehmigungsentscheids des Eidgenössischen Departements für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) vom 15. Mai 2007 ein,
soweit er den Knoten Pfingstweidstrasse/neue Turbinenstrasse betraf. Sie
ersuchten vorsorglich um Sistierung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens bis
zum Zeitpunkt, in welchem der Plangenehmigungsentscheid des Bundes
rechtskräftig sei. Mit Schreiben vom 5. Juli 2007 teilten die
Beschwerdeführenden im Wesentlichen mit, dass der Kanton Zürich den
Plangenehmigungsentscheid des UVEK angefochten habe und bezüglich Führung der
neuen Turbinenstrasse und "fortbestehender Liegenschaft" der
Beschwerdeführenden intensive Verhandlungen liefen, in welche Stadt und Kanton
Zürich einbezogen seien. Ausserdem erneuerten sie das bereits am 6. Juni
2007 vorsorglich gestellte Sistierungs­gesuch. Mit Präsidialverfügung vom
6. Juli 2007 wurde dem Beschwerdegegner Frist gesetzt, um sich beim
Verwaltungsgericht zum Sistierungsgesuch der Beschwerdeführenden zu äussern.
Der Beschwerdegegner nahm am 14. August 2007 dazu Stellung, ersuchte darum,
das Verfahren nicht einzustellen, und reichte verschiedene Beilagen ein. Am
24. September 2007 stellten die Beschwerdeführenden "zwecks
Herstellung der Waffengleichheit" eine Kopie der Beschwerdeantwort der Beschwerdeführenden
an das Bundesverwaltungsgericht vom 11. September 2007 zu, nachdem die
Stadt Zürich die Beschwerdeschrift der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons
Zürich als Beilage eingereicht hatte.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
ergibt sich aus § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2. A., Zürich 1999,
§ 41 N. 13 f., § 19 N. 92 ff.). Die
Beschwerdeführenden sind Eigentümer von Grundstücken, welche zum grössten Teil
innerhalb der strittigen Baulinien zu liegen kommen. Damit sind sie zur
Beschwerde legitimiert. Die Legitimation der Beschwerdeführenden ist auch unter
dem Gesichtspunkt zu bejahen, dass ihre Grundstücke bereits durch
rechtskräftige Baulinien erfasst werden. Denn die Beschwerdeführenden beantragen
nicht nur die Aufhebung der vorinstanzlichen Entscheide hinsichtlich der
Festsetzung neuer Baulinien, sondern auch die Bestätigung der Löschung der
bestehenden Baulinien. Damit ist nicht von dem Fall auszugehen, dass die
geltend gemachte Beeinträchtigung selbst durch die Gutheissung des
Rechtsmittels nicht abgewendet werden könnte und das schutzwürdige Interesse
demnach zu verneinen wäre (Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 21; RB 1995
Nr. 8). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
die Beschwerde einzutreten.
1.2
Im Interesse des Beschleunigungsgebots ist das Verfahren nicht zu sistieren
und das Sistierungsbegehren der Beschwerdeführenden demnach abzulehnen.
2.
Nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts haben
Rechtsmittelinstanzen in planerischen Fragen, bei welchen den Gemeindebehörden
ein erhebliches pro­spektiv-technisches Ermessen eingeräumt werden muss,
Zurückhaltung zu üben. Sie setzen in solchen Fällen ihr Ermessen nicht an die
Stelle desjenigen der Planungsbehörde und sie sollen nicht eine vertretbare
Lösung durch eine andere bloss gleichermassen vertretbare ersetzen (VGr, 2. Mai
2007, VB.2006.00245, E. 3 – 20. September 2006, VB.2006.00059,
E. 4.2, mit Hinweisen [je unter www.vgrzh.ch]).
Das Verwaltungsgericht ist im Beschwerdeverfahren auf die
Rechtskontrolle einschliess­lich Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung
beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Hat die Baurekurskommission im
Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungs­plan – worunter Baulinienpläne als
Sondernutzungspläne zu subsumieren sind – bestätigt, so prüft das
Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen nur, ob der Plan der
übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob die Gemeinde ihr planerisches
Ermessen missbraucht oder überschritten hat (VGr, 4. Oktober 2007,
VB.2007.00300, E. 2.3, www.vgrzh.ch).
3.
Verkehrsbaulinien im Sinne von § 96 Abs. 2
lit. a des Planungs- und Baugeset­zes vom 7. September 1975 (PBG,
LS 700.1) dienen der Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege,
Plätze und Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten,
Lärmschutzanlagen, Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen. Sie dürfen ferner ein
öffent­liches Interesse an bestimmter Gestaltung von Verkehrsräumen und Plätzen
wahrnehmen (§ 97 Abs. 2 PBG). Die Baulinien sind so festzusetzen,
dass sie den Bedürfnissen beim voraussichtlichen Endausbau der betreffenden
Anlagen genügen (§ 98 PBG). Sie bewirken laut § 99 Abs. 1 PBG
ein grundsätzliches Verbot von Bauten und Anlagen, die dem Zweck der Baulinien
widersprechen. Mit der Rechtskraft der Baulinie steht gemäss § 110 PBG dem
Werkträger im Rahmen der Zweckbestimmung das Enteignungsrecht zu. Als eigentumsbeschränkende
Massnahmen sind Baulinien nur zulässig und mit Art. 36 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV) vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen und im öffentlichen Interesse liegen, das im konkreten Fall
die entgegenstehen­den privaten Belange der betroffenen Grundeigentümer
überwiegt; mithin müssen sich Baulinien als verhält­nismässig erweisen.
4.
4.1
Mit Verfügung der Baudirektion vom 28. Januar 1998 wurden die
Baulinien im Abschnitt der Pfingstweid- bzw. Turbinenstrasse zur Sicherung der
künftigen Verkehrser­schliessung durch die Nationalstrasse III. Klasse
abgeändert und neu festgesetzt. Damit kamen die Grundstücke der
Beschwerdeführenden praktisch vollumfänglich zwischen die Baulinien der projektierten
Turbinenstrasse zu liegen. Ein unter anderem gegen diese Verschiebung der
Turbinenstrasse erhobener Rekurs wurde am 17. Februar 1999 abgewiesen.
Diese Baulinien sind rechtskräftig festgelegt. Der Beschluss des Gemeinderates
vom 23. November 2005 sieht eine leichte Korrektur des Baulinienverlaufs
im Bereich der Einmündung der projektieren Turbinenstrasse in die
Pfingstweidstrasse auf einer Länge von ca. 60 m und im rückwärtigen Bereich
eine vollständige Aufhebung der ursprünglichen Baulinien vor. Die Grundstücke
der Beschwerdeführenden sind damit weniger stark, jedoch immer noch
grösstenteils von den Baulinien erfasst.
4.2
Die Vorinstanz ist, soweit die Beschwerdeführenden eine Verschiebung der
Einmündung der Turbinenstrasse in die Pfingstweidstrasse beantragten, auf den
Rekurs nicht eingetreten, was jedoch nicht im Dispositiv ersichtlich ist. Sie begründete
dies damit, dass mit Bezug auf das Konzept der Verschiebung der Einmündung die
angefochtene Baulinienführung keine Änderung der bestehenden Baulinien
darstelle. Als Eventualstandpunkt führte sie aus, dass an der Situierung der
Einmündung nach wie vor ein erhebliches öffentliches Interesse bestehe und eine
entsprechende Plansicherung mittels Baulinien angebracht sei. Die
Beschwerdeführenden hingegen machen geltend, dass sich die Verhältnisse seit
dem Entscheid des Regierungsrates vom 17. Februar 1999 wesentlich geändert
hätten. Damals sei die Verschiebung der Turbinenstrasse hauptsächlich mit der
Erstellung einer Auf- und Abfahrtsrampe zwischen der Hardbrücke und der
Pfingstweidstrasse begründet worden. Diese Rampe sei jedoch nicht mehr
Bestandteil des öffentlich aufgelegten Nationalstrassenprojekts. Ausserdem sei
zu berücksichtigen, dass über die Situierung des Einmündungsbereichs in die
Pfingstweidstrasse vielmehr im laufenden Verfahren betreffend das
Nationalstrassenprojekt entschieden werde. Die angefochtene Baulinie hätte
nicht festgesetzt werden dürfen, bis die Lage der Einmündung der
Turbinenstrasse in die Nationalstrasse rechtskräftig festgesetzt sei. Die Sache
sei deshalb an die Vorinstanz zurückzuweisen, soweit das Verwaltungsgericht
nicht selbst darauf eintrete und die Sache materiell behandle.
4.3
Die Rekursinstanz hat die Möglichkeit, auf Nichteintreten zu erkennen und
sich dennoch dazu zu äussern, weshalb das Rechtsmittel auch im Eintretensfall
erfolglos geblieben wäre. Ein solches Vorgehen hat den Vorteil, dass eine
weitere Rechtsmittelinstanz, sofern sie den Nichteintretensentscheid für
unzutreffend hält, die Sache nicht an die Vorinstanz zurückweisen muss, sondern
im Interesse der Verfahrensbeschleunigung direkt deren materiellen Eventualstandpunkt
prüfen kann (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 10). Die Vorinstanz hat
sich ausführlich dazu geäussert, weshalb an der Situierung der Turbinenstrasse
gegenüber der Technoparkstrasse nach wie vor ein erhebliches öffentliches
Interesse bestehe. Damit kann der Eventualstandpunkt von der Kammer überprüft
werden.
4.3.1
Entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführenden geht aus den Akten nicht hervor, dass sich die
Verhältnisse, welche damals zur neu situierten Einmündung der Turbinenstrasse
in die Pfingstweidstrasse geführt haben, wesentlich geändert haben. Auch wenn
im Entscheid des Regierungsrates vom 17. Februar 1999 noch von Auf- und
Abfahrtsrampen die Rede ist, diese aber heute offenbar nicht mehr Bestandteil
des Ausführungsprojektes Pfingstweidstrasse SN 1.4.1 sind, wird nach wie vor an
einem mit einer Lichtsignalanlage gesteuerten konzentrierten, vierarmigen
Verkehrsknoten festgehalten. Ein solcher Vollknoten ist dann realisierbar, wenn
die Turbinenstrasse gegenüber der Technoparkstrasse in die Pfingstweidstrasse
einmündet. Die Vorinstanz durfte unter diesen Voraussetzungen auf die Frage der
Verschiebung der Einmündung der Turbinenstrasse nicht eintreten bzw. hätte den
Rekurs auch insofern abweisen können.
4.3.2
Was die Rüge betrifft, über die
Situierung der Einmündung in die Pfingstweidstrasse werde im Verfahren
betreffend das Nationalstrassenprojekt entschieden, ist Folgendes festzuhalten:
Gemäss Bundesgesetz vom 8. März 1960 über die
Nationalstrassen (NSG, SR 725.11) sind in den Ausführungsprojekten beidseits
der projektierten Strasse Baulinien festzulegen. Bei ihrer Bemessung ist
namentlich auf die Anforderungen der Verkehrssicherheit und der Wohnhygiene
sowie auf die Bedürfnisse eines allfälligen künftigen Ausbaus der Strasse Rücksicht
zu nehmen (Art. 22 NSG). Bezüglich der Anlage von Nationalstrassen
entfällt demzufolge die Anwendung kommunalen Rechts und somit auch allfälliger
Baulinienpläne. Ferner dürfen kommunale Baulinienpläne die
Nationalstrassenprojektierung nicht schwer beeinträchtigen oder sogar verhindern
(Daniela Ivanov, Die Harmonisierung des Baupolizeirechts unter Einbezug der
übrigen Baugesetzgebung, Zürich etc. 2006, S. 128 mit Hinweis). Nach
Art. 6 NSG gehören zu den Nationalstrassen neben dem eigentlichen
Strassenkörper alle Anlagen, die zur technisch richtigen Ausgestaltung der
Strassen erforderlich sind, insbesondere Anschlüsse (vgl. auch Art. 3
lit. c der Verordnung vom 18. Dezember 1995 über die Nationalstrassen
[SR 725.111]). Ob der Bereich der Einmündung in die Nationalstrasse als
Anschluss vorliegend in bundesrechtliche Kompetenz fällt, kann indes offen
bleiben, wie sich aus dem Folgenden ergibt:
Gemäss Art. 24 Abs. 1 NSG sind bauliche Massnahmen
innerhalb der Baulinien unter Vorbehalt strengerer Bestimmungen des kantonalen
Rechts zu bewilligen, wenn die gemäss Art. 22 NSG zu wahrenden
öffentlichen Interessen nicht verletzt werden. Damit will der Bundesgesetzgeber
den Kantonen die Option offen halten, innerhalb von Nationalstrassenbaulinien
oder deckungsgleich mit denselben kantonale Baulinien festzusetzen und damit
Zwecke zu verfolgen, die ausserhalb des Rahmens von Art. 22 NSG gelegen
sind. Mit "strenger" sind nicht tiefer in das Eigentum eingreifende
kantonale Vorschriften gemeint, sondern solche, die ein umfassenderes oder
anders gelagertes öffentliches Interesse abdecken als das Nationalstrassenrecht
(Richard Koch, Das Strassenrecht des Kantons Zürich [Strassenpolizeirecht] –
unter Berücksichtigung des Nationalstrassen- und Umweltschutzrechts, Zürich
1997, S. 293). Was das Verhältnis von Nationalstrassen- und kantonalen
Baulinien betrifft, scheint der Grundsatz "Bundesrecht bricht kantonales
Recht" eine Kumulation beider Arten dergestalt auszuschliessen, dass
kantonale Baulinien nicht deckungsgleich mit Nationalstrassenbaulinien oder
innerhalb derselben festgesetzt werden könnten. Dem ist jedoch nicht so;
vielmehr erweist es sich als angezeigt, die durch Nationalstrassen geschaffenen
Schneisen für die Befriedigung parallel laufender öffentlicher Bedürfnisse zu
verwenden und von privaten Grundstücksnutzungen freizuhalten, die wohl mit den
Nationalstrassenbaulinien-Zwecken, nicht aber mit diesen
"Parallel"-Bedürfnissen vereinbar sind. Bei der Festlegung von
kantonalen Baulinien muss man sich allerdings ihrer Subsidiarität und der
Tatsache bewusst sein, dass die Anlagen, deren Erstellung durch die kantonale
Baulinie gesichert werden sollen, nach Art. 24 Abs. 2 NSG von den
zuständigen Bundesbehörden auf ihre Verträglichkeit mit den
Nationalstrassenbaulinien überprüft werden müssen (Koch, S. 73). Bauliche
Umgestaltungen im Bereich von Nationalstrassen, wie die Erstellung, Änderung
oder Verlegung von Kreuzungen von anderen Verkehrswegen, Gewässern, Seilbahnen,
Leitungen und ähnlichen Anlagen sowie von Einmündungen von Strassen und Wegen
in die Nationalstrassen, sind sogar bewilligungspflichtig. Sie dürfen die
Strassenanlage und einen allfälligen künftigen Ausbau nicht beeinträchtigen
(Art. 44 Abs. 1 NSG).
4.3.3
Da Nationalstrassenbaulinien erst mit den
Ausführungsprojekten festgelegt werden (Art. 22 NSG), können Baulinien
nach kantonalem Recht bereits zu einem früheren Zeitpunkt das Strassenprojekt
sichern. Baulinien sind nicht erst zu ziehen, wenn das Vorhaben realisiert
werden muss. Vielmehr ist das aktuelle Bedürfnis für die Landsicherung schon
dann gegeben, wenn ersichtlich ist, dass die Erstellung über kurz oder lang
notwendig sein wird (BGE 118 Ia 372 E. 4b). Da im fraglichen
Areal bauliche Entwicklungen absehbar sind, drängt es sich auf, Baulinien für die
Sicherung des Strassenraums bereits zum jetzigen Zeitpunkt zu ziehen. Die
Baulinienfestsetzung ist demnach nicht verfrüht erfolgt. Die vorliegend
umstrittenen kommunalen Baulinien sind zwar subsidiär zu allfälligen bundesrechtlich
festgelegten Baulinien. Es ist jedoch zulässig, kommunale Baulinien festzulegen.
Diese können auch anders gelagerte öffentliche Interessen abdecken. Ob die
Interessen für die Festlegung der kommunalen Baulinien vorliegend die privaten
Interessen überwiegen, ist unter materiellen Gesichtspunkten zu prüfen und
nicht als Eintretensfrage.
4.4
Die Beschwerde rügt weiter, die Vorinstanz habe ihre Kognition
unzulässigerweise eingeschränkt und den vorliegenden Fall bloss auf
Überschreitung des Ermessens, nicht aber auf seine Angemessenheit hin geprüft
und damit eine formelle Rechtsverweigerung begangen. Ausserdem seien an die
Begründungsdichte im vorliegenden Fall höchste Anforderungen zu stellen, was
sie nicht getan habe, weshalb das rechtliche Gehör verletzt sei.
4.4.1
Im Gegensatz zum Verwaltungsgericht
können die Rekursbehörden auch die Ermessensausübung durch die unteren
Instanzen in vollem Umfang überprüfen (§ 20 Abs. 1 VRG); dies gilt
auch für die Baurekurskommissionen, jedoch mit den durch die Gemeindeautonomie
bedingten Einschränkungen. Kommunale Nutzungspläne überprüfen die Baurekurskommissionen
auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit. Trotz dieser grundsätzlich
umfassenden Kognition haben sich Rekursbehörden Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie
dürfen dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie wegleitenden
Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht. Im Übrigen heben sie die
kommunale Planfestlegung nur dann auf, wenn deren Unzweckmässigkeit oder die
Unangemessenheit offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 17
und 20 mit Hinweisen).
Die Begründung eines Rekursentscheids genügt den
Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV, wenn der Entscheid so abgefasst
ist, dass die betroffene Person ihn sachgerecht anfechten kann. Sowohl die
betroffene Person als auch die Rechtsmittelinstanz müssen sich über die Tragweite
des Entscheids ein Bild machen können. Es müssen kurz die Überlegungen genannt
werden, von denen sich die Rechtsmittelinstanz leiten liess. Jedoch braucht
sich diese nicht ausdrücklich mit jeder Behauptung und jedem rechtlichen Einwand
auseinanderzusetzen. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. BGE 126 I 97 E. 2b). Der
Umfang der Begründungspflicht hängt vom
Entscheidungsspielraum der Behörde und der Eingriffsintensität des Entscheides ab.
Je grösser der Spielraum, welcher der Behörde infolge Ermessens eingeräumt ist
und je stärker ein Entscheid in die individuellen Rechte eingreift, desto
höhere Anforderungen sind an die Begründung eines Entscheids zu stellen (BGE 112
Ia 107 E. 2b).
4.4.2
Der angefochtene Entscheid fasst den
Sachverhalt zusammen, begründet, weshalb auf den Rekurs nur teilweise eingetreten
wird, und gibt die Parteivorbringen wieder. Der Beschwerde ist zwar
zuzustimmen, dass die eigentlichen materiellen Erwägungen sehr knapp gehalten
sind. Fehl geht jedoch der Schluss, dass damit das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführenden verletzt worden sei. Die Vorinstanz hat sich insbesondere
auch zu den von den Beschwerdeführenden vorgeschlagenen Varianten geäussert.
Dass die Begründung eher knapp ausgefallen ist, ist vorliegend nicht zu
beanstanden, denn die Vorinstanz durfte berücksichtigen, dass die Grundstücke
der Beschwerdeführenden von rechtkräftigen Baulinien erfasst sind und damit in
ihre individuellen Rechte bereits eingegriffen wird. Die Vorinstanz hat ihre
Kognition sodann ausgeschöpft: Sie hat das öffentliche Interesse frei geprüft
und eine Verhältnismässigkeitsprüfung vorgenommen.
4.5
Die Beschwerdeführenden bringen sodann vor, dass sich die Vorinstanz weder
materiell noch rechtlich mit dem Antrag auseinandergesetzt habe, die
Ermächtigung des Stadtrates Zürich zur Änderung am Baulinienplan in eigener
Zuständigkeit (Ziff. 2 des Beschlusses des Gemeinderats der Stadt Zürich
vom 23. November 2005) aufzuheben. Damit habe sie das rechtliche Gehör der
Beschwerdeführenden verletzt.
4.5.1
Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs nach
Art. 29 Abs. 2 BV beinhaltet unter anderem, dass die Behörde die Vorbringen
des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört,
sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Die
Vorinstanz hat sich zum Antrag, die Ermächtigung des Stadtrates zur Änderung am
Baulinienplan in eigener Zuständigkeit sei aufzuheben, nicht geäussert. Die
Beschwerdeführenden haben diesen Antrag jedoch nicht begründet. Die in der
Beschwerde zitierte Ziff. 2.2 des Rekurses kann nicht als Begründung
gelten, denn daraus geht nicht hervor, weshalb die Ermächtigung des Stadtrates
unzulässig sein soll. Die Begründung folgt erst in der Beschwerdeschrift. Bei
mehreren Rekursanträgen ist aber ein jeder zu begründen. Gleich dem Antrag
bildet auch die Begründung ein formelles Gültigkeitserfordernis des Rekurses
(§ 23 Abs. 1 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 23 N. 1, 16 und
18). Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführenden keine Frist nach § 23
Abs. 2 VRG zur Behebung des Mangels angesetzt. Ob sie hierzu verpflichtet
gewesen wäre, kann hier offen bleiben, da sich aus der nachfolgenden Erwägung
ergibt, dass eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs im
Beschwerdeverfahren geheilt werden kann.
4.5.2
Betrifft der Gehörsmangel nur
Rechtsfragen, kann die Rechtsmittelinstanz diesen ausnahmsweise selbst dann
heilen, wenn die Vorinstanz eine umfassendere Kognition verfügte (Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 8 N. 48 mit Hinweisen). Davon ist vorliegend auszugehen. Ausserdem
konnten sich die Beschwerdeführenden in ihrer Beschwerde ans Verwaltungsgericht
umfassend dazu äussern, weshalb sie die Ermächtigung des Stadtrates für unzulässig
erachten.
4.5.3
Der Gemeinderat von Zürich ermächtigte in
seinem Beschluss vom 23. November 2005 den Stadtrat, "Änderungen am
Baulinienplan in eigener Zuständigkeit vorzunehmen, sofern sie sich als Folge
von Rekursen oder im Bewilligungsverfahren als notwendig erweisen. Solche
Beschlüsse sind im 'Städtischen Amtsblatt' und im 'Amtsblatt des Kantons
Zürich' zu veröffentlichen." Nach § 108 Abs. 1 PBG ist für die
Festsetzung von Baulinien für kommunale Anlagen die Gemeinde zuständig. Welches
Organ der Gemeinde dafür zuständig sein soll, wird nicht vorgegeben. Aus
Art. 41 lit. k der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom
26. April 1970 (AS 101.100) geht nicht hervor, dass die Legislative
auch zuständig sein müsse, Änderungen an Baulinien vorzunehmen, welche zwingend
aus einem Rekursverfahren oder dem Genehmigungsverfahren (§ 109 PBG)
folgen. Dass solche Korrekturen nicht mehr vom ursprünglich berufenen Gemeindeparlament
bzw. dem Volk, sondern von der Exekutive vorgenommen werden, erscheint unter
rechtsstaatlichen Gesichtspunkten dann unbedenklich, wenn für die
Neufestsetzung kein Spielraum für eine nutzungsplanerische Ermessensbetätigung
verbleibt (vgl. BEZ 1986 Nr. 40 und 1996 Nr. 7, auch zum Folgenden).
Die vorliegend strittige Delegation stellt keine generelle Ermächtigung des
Stadtrates (Exekutive) zum Erlass nutzungsplanerischer Anordnungen dar, sondern
beschränkt sich auf solche Festsetzungen, die im Anschluss auf ein
Rechtsmittel- oder Genehmigungsverfahren vorzunehmen sind. Sofern der
Rechtsmittelentscheid oder das Genehmigungsverfahren der Gemeinde für die zu
treffenden nutzungsplanerischen Festsetzungen keinen Spielraum offen lässt,
handelt es sich nicht um eine Betätigung planerischen Ermessens, sondern um
einen blossen Ausführungsakt, den auch der Gemeindesouverän nicht anders
vornehmen dürfte. Demgegenüber verbleibt den Gemeinden dann ein Spielraum für
nutzungsplanerische Ermessensbetätigung, wenn die sich aus dem Rechtsmittelentscheid
oder dem Genehmigungsverfahren ergebenden Anweisungen nur allgemein gefasst
sind. In solchen Fällen darf die Exekutive eine Neufestsetzung der Baulinien
nicht vornehmen. Die Überprüfung der Rechtmässigkeit der Neufestsetzung lässt
sich zudem aufgrund der amtlichen Veröffentlichung überprüfen und dagegen – sofern
notwendig – ein Rechtsmittel ergreifen. Insofern ist die Ermächtigung des
Stadtrates, Änderungen am Baulinienplan in eigener Zuständigkeit vorzunehmen,
zulässig. Es besteht kein Anlass anzunehmen, dass der Gemeinderat über eine
solche Ermächtigung hinausgehen wollte.
5.
5.1
Die Beschwerdeführenden bestreiten, dass das Nationalstrassenprojekt sowie
die Sonderbauvorschriften (im Folgenden SBV) für das Gebiet Maag-Areal Plus zur
Begründung von öffentlichen Interessen herangezogen werden können. Die Sonderbauvorschriften
seien noch nicht rechtskräftig. Zudem sei die Arealerschliessung Sache der
privaten Eigentümer und dürfe nicht durch die Behörden vorgenommen werden. Die
Neufestsetzung der Baulinien greife in unzulässiger Weise in den privaten
Entscheidungsspielraum und die Grundrechte aller Grundeigentümer.
5.1.1
Die Sonderbauvorschriften sind offenbar
mit Ausnahme von Art. 19 Abs. 5 Satz 2 (Begegnungszone) in
Rechtskraft erwachsen. Die Verkehrserschliessung ist in Art. 19 f.
SBV geregelt. Art. 19 Abs. 1 SBV legt fest, dass der gesamte Geltungsbereich
entsprechend den Festlegungen im Plan sowie dem Verkehrskonzept gemäss Anhang
auf Kosten der Grundeigentümer zu erschliessen ist. Für den Anschluss des
Gebietes an die Pfingstweidstrasse werden verschiedene Bestimmungen aufgestellt
(Art. 19 Abs. 4 SBV). Für den Fall, dass auf das Projekt Umbau
Pfingstweidstrasse verzichtet wird, ist eine genügende Erschliessung inklusive
Anschluss an die Pfingstweidstrasse durch die Grundeigentümer auf eigene Kosten
umgehend sicherzustellen bzw. zu erstellen (Art. 19 Abs. 4
lit. d SBV). Ausserdem ist der gesamte Geltungsbereich für den Fuss- und
Veloverkehr durchlässig auszugestalten und zumindest entsprechend dem
kommunalen Verkehrsplan mit Fuss- und Radwegen zu erschliessen (Art. 20
SBV).
5.1.2
Im Protokoll des Stadtrates vom
14. September 2005 werden folgende öffentlichen Interessen an den
strittigen Baulinien aufgeführt: So soll der Knoten Technopark-/
Turbinenstrasse künftig die Erschliessung des von Sonderbauvorschriften
erfassten Areals sicherstellen. Die Baulinien der Turbinenstrasse sollen dabei
mit den Sonderbauvorschriften abgeglichen werden, indem sie im Bereich des
Knotens Pfingstweidstrasse auf die Baubegrenzungslinien der
Sonderbauvorschriften gelegt werden. Da sich das öffentliche Interesse der
Turbinenstrasse auf den Knotenbereich beschränke, werde auf eine weitergehende
Baulinienziehung in das Maag-Areal Plus hinein verzichtet. Die bestehenden Baulinien
im ehemals vorgesehenen Bereich des Wendehammers würden deshalb ersatzlos aufgehoben.
Damit besteht an der Arealerschliessung – wie im Protokoll des Stadtrates dargelegt
– ein öffentliches Interesse. Der Anschluss an eine Nationalstrasse ist
verkehrstechnisch sicherzustellen und nicht den (privaten) Grundeigentümern des
Maag-Areals Plus zu überlassen (vorn 4.3.2). Wie bereits vom Regierungsrat
festgestellt, erleichtert ein Vollknoten die Stauraumbewirtschaftung sowie die
Realisierung von Fussgängerübergängen und dient damit einer flüssigen und
sicheren Abwicklung der verschiedenen Verkehrsströme. Ausserdem haben die zu
erstellenden Verkehrswege den kommunalen Verkehrsplan mit Fuss- und Radwegen zu
beachten. Der private Entscheidungsspielraum der Grundeigentümer ist demnach
nicht unbegrenzt. Das Argument der Beschwerdeführenden geht damit fehl, die
Neufestsetzung der Baulinien greife in unzulässiger Weise in den privaten
Entscheidungsspielraum und die Grundrechte aller Grundeigentümer ein.
5.1.3
Die Frage, ob ein öffentliches Interesse
an einem arealinternen Verkehrsknoten bestehe, kann vorliegend offen bleiben.
Das öffentliche Interesse an der Arealerschliessung über die Pfingstweidstrasse
bedingt, die Baulinien nicht nur auf den Zufahrtsbereich am Knoten
Pfingstweidstrasse/Turbinenstrasse zu beschränken, sondern in das Areal hineinzuziehen.
Auf die diesbezüglichen zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz kann verwiesen
werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
5.2
Die Beschwerdeführenden machen sodann geltend, dass ihre Interessen massiv
betroffen seien, weshalb sie gegenüber dem Interesse an der Arealüberbauung,
welche hauptsächlich den anderen Grundeigentümern diene, überwögen. Die
Grundstücke der Beschwerdeführenden werden zwar tatsächlich zu einem grossen
Teil von den strittigen Baulinien erfasst. Die Beschwerdeführenden verkennen
aber, dass ihre Grundstücke bereits durch rechtskräftige Baulinien erfasst
werden. Diese greifen sogar noch stärker in ihre Eigentumsrechte ein als die
neu festgelegten Baulinien. Die Vorinstanz hat zu Recht festgestellt, dass
damit Aspekte der Rechtssicherheit nicht tangiert werden.
5.3
Nach den Beschwerdeführenden sind die angefochtenen Baulinien zwar
geeignet, das Areal zu erschliessen, jedoch nicht erforderlich, da
gleichermassen geeignete, aber mildere und flexiblere, in den
Sonderbauvorschriften begründete Anordnungen das angestrebte Ziel ebenso
erreichten. Schliesslich habe es die Vorinstanz unterlassen, Alternativen zur geplanten
Turbinenstrasse aufzuzeigen sowie sich mit den von den Beschwerdeführenden
vorgeschlagenen Varianten nachvollziehbar auseinanderzusetzen.
Die neu festgelegten Baulinien orientieren sich an den
bereits rechtskräftig festgelegten. Die marginale Verschiebung der neuen
Baulinien ergibt sich aus der Angleichung an die Baubegrenzungslinien der
Sonderbauvorschriften. Damit kann sich die Pflicht zur Prüfung von Alternativen
in diesem Verfahren nicht mehr in gleichem Ausmass stellen wie bei der
erstmaligen Festlegung des Bereichs der Einmündung der Turbinenstrasse in die
Pfingstweidstrasse. Dies würde die Rechtssicherheit verletzen. Sowohl die
rechtskräftigen als auch die neu festgelegten Baulinien sichern den Raum für
das gleiche Strassenprojekt. Die Vorinstanz hat diesem Umstand genügend
Rechnung getragen und die nötigen Abwägungen unter Berücksichtigung der
rechtskräftig festgelegten Baulinien vorgenommen.
Der Einwand, die Baulinienfestsetzung werde zweckentfremdet,
es werde damit Gebietssanierungspolitik betrieben, kann dadurch entkräftet
werden, dass bei Strassen, Leitungen und ähnlichen Anlagen die Baulinien das
erforderliche Land sichern, währenddem bei anderen öffentlichen Bauten und
Anlagen zu den weiteren Instrumenten des Planungs- und Baugesetzes gegriffen
werden muss (Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht,
4. A., Zürich 2006, Griff 4 S. 7). Das Vorgehen des Beschwerdegegners ist
nicht zu beanstanden.
5.4
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass öffentliche Interessen an der
Festsetzung der Baulinien bestehen, welche die privaten Interessen der
Beschwerdeführenden überwiegen. Ihre Grundstücke sind bereits heute von
rechtskräftigen Baulinien erfasst, weshalb die Verschiebung der Baulinien
verhältnismässig ist. Die Vorinstanz hat – entgegen der in der Beschwerde vertretenen
Ansicht – ihr Ermessen nicht missbraucht und Art. 50 Abs. 2
lit. c VRG nicht verletzt. Die Beschwerde ist folglich abzuweisen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens den
Beschwerdeführenden je zur Hälfte (unter solidarischer Haftung füreinander)
aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und
§ 14 VRG; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 14 N. 3). Dem Antrag, den Beschwerdeführenden
selbst im Fall des Unterliegens keine Kosten aufzuerlegen, kann weder bei den
Kosten der Vorinstanz noch denjenigen des Verwaltungsgerichts entsprochen werden.
Es besteht kein Anlass, vom üblichen Vorgehen abzuweichen. Den unterliegenden
Beschwerdeführenden steht nach § 70 in Verbindung mit § 17
Abs. 2 VRG keine Parteientschädigung zu. Eine solche Entschädigung ist
aber auch dem Beschwerdegegner nicht zuzusprechen. Die Beantwortung von
Rechtsmitteln gehört zum Aufgabenbereich des Gemeinwesens, weshalb dieses nur
bei ausserordentlichen Bemühungen eine Prozessentschädigung beanspruchen kann
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 ff.). Diese Voraussetzungen sind
hier nicht erfüllt.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte (unter solidarischer
Haftung füreinander) auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids
an gerechnet, beim Bundes­gericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…