zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00300 · 2007-10-04 · de

privater Gestaltungsplan | Privater Gestaltungsplan Stadtraum HB. Legitimation der Beschwerdeführer (E. 2.1). Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 2.3). Die Begründung eines Rekursentscheids genügt den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV und § 28 Abs. 2 VRG, wenn der Entscheid so abgefasst ist, dass der Betroffene ihn sachgerecht anfechten kann (E. 3.1). Der Rekursentscheid äussert sich nicht zum Antrag auf die Durchführung eines Augenscheins. Die rechtskundig vertretenen Beschwerdeführer hätten bei der Anfechtung des Rekursentscheides jedoch ohne weiteres darlegen können, weshalb ein Augenschein notwendig gewesen wäre. Wenn sie dies nicht tun, ist dies nicht etwa auf eine mangelhafte Anfechtungsgrundlage zurückzuführen, sondern deutet eher auf eine Verzögerungsstrategie (E. 3.2). Selbst wenn eine Gehörsverletzung bejaht würde, so könnte diese im Beschwerdeverfahren als geheilt betrachtet werden. Für die Frage, ob der Sachverhalt genügend festgestellt war, verfügt das Verwaltungsgericht nämlich nach § 51 VRG über die gleiche Kognition wie die Baurekurskommission (E. 3.3). Rechtliche Grundlagen für Gestaltungspläne (E. 5.1). Der Gestaltungsplan betrifft ein bestimmt umgrenztes Gebiet (E. 5.2). Es ist zweifelhaft, ob vorliegend die Voraussetzungen für die Errichtung eines beschränkten Gestaltungsplans im Sinne von § 83 Abs. 4 PBG erfüllt sind. Da jedoch der strittige Plan grundsätzlich alles regelt, was der Plangeber als für die vollständige Neuüberbauung des Gebiets notwendig erachtet, müssen die Voraussetzungen von § 83 Abs. 4 PBG hier nicht erfüllt sein (E. 5.3). Dass die planerischen Vorstellungen der Beschwerdegegnerinnen, welche sich für die Feinplanung möglichst weite Spielräume offen halten wollen, nicht den Wünschen der Beschwerdeführenden entsprechen, war im Rahmen der politischen Auseinandersetzung zu diskutieren (E. 5.4). Gestaltungspläne übernehmen die Funktion der Bau- und Zonenordnung, welche sie ablösen bzw. ersetzen. Bei beiden Instrumenten ist in gleicher Weise derWiderspruch zum übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht zu vermeiden. Da die Verbindlichkeit des streitbetroffenen Gestaltungsplans von den betrieblichen Bedürfnissen der Eisenbahn abhängig gemacht wird, besteht kein Widerspruch zu Art. 18 ff. EBG (E. 6.3). Der anvisierte Planungshorizont des Gestaltungsplans erweist sich als sachlich begründet, weshalb die Rüge, dass er von ungewissen eisenbahntechnischen und -rechtlichen Entwicklungen abhänge, ins Leere stösst (E. 6.4). Dass die Baurekurskommission den festgestellten Mangel an die Rekursgegner zur Ergänzung des Gestaltungsplans zurückwies, ist nicht zu beanstanden und erfolgte unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips (E. 6.5). Es ist auch nicht zu beanstanden, dass sich der Stadtrat ermächtigen liess, Anpassungen am privaten Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit und mit entsprechender Zustimmung der Grundeigentümer vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen. Notwendige Anpassungen liegen nämlich stets im Rahmen der bereits mit dem Zustimmungsbeschluss eingeräumten Baumöglichkeiten (E. 6.6).Die Kostenverlegung durch die Baurekurskommission ist weder als willkürliche noch unsachliche Anwendung von § 13 VRG zu qualifizieren (E. 7.1). Ebensowenig beruht die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung an die Stadt auf sachfremden Motiven (E. 7.2).Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.04.1 VB.2007.00300
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.04.1 VB.2007.00300
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.04.1 VB.2007.00300

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00300
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00300
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.10.2007
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 28.01.2008 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
privater Gestaltungsplan
Privater Gestaltungsplan Stadtraum HB.
Legitimation der Beschwerdeführer (E. 2.1). Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 2.3).
Die Begründung eines Rekursentscheids genügt den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV und § 28 Abs. 2 VRG, wenn der Entscheid so abgefasst ist, dass der Betroffene ihn sachgerecht anfechten kann (E. 3.1). Der Rekursentscheid äussert sich nicht zum Antrag auf die Durchführung eines Augenscheins. Die rechtskundig vertretenen Beschwerdeführer hätten bei der Anfechtung des Rekursentscheides jedoch ohne weiteres darlegen können, weshalb ein Augenschein notwendig gewesen wäre. Wenn sie dies nicht tun, ist dies nicht etwa auf eine mangelhafte Anfechtungsgrundlage zurückzuführen, sondern deutet eher auf eine Verzögerungsstrategie (E. 3.2). Selbst wenn eine Gehörsverletzung bejaht würde, so könnte diese im Beschwerdeverfahren als geheilt betrachtet werden. Für die Frage, ob der Sachverhalt genügend festgestellt war, verfügt das Verwaltungsgericht nämlich nach § 51 VRG über die gleiche Kognition wie die Baurekurskommission (E. 3.3).
Rechtliche Grundlagen für Gestaltungspläne (E. 5.1). Der Gestaltungsplan betrifft ein bestimmt umgrenztes Gebiet (E. 5.2). Es ist zweifelhaft, ob vorliegend die Voraussetzungen für die Errichtung eines beschränkten Gestaltungsplans im Sinne von § 83 Abs. 4 PBG erfüllt sind. Da jedoch der strittige Plan grundsätzlich alles regelt, was der Plangeber als für die vollständige Neuüberbauung des Gebiets notwendig erachtet, müssen die Voraussetzungen von § 83 Abs. 4 PBG hier nicht erfüllt sein (E. 5.3). Dass die planerischen Vorstellungen der Beschwerdegegnerinnen, welche sich für die Feinplanung möglichst weite Spielräume offen halten wollen, nicht den Wünschen der Beschwerdeführenden entsprechen, war im Rahmen der politischen Auseinandersetzung zu diskutieren (E. 5.4).
Gestaltungspläne übernehmen die Funktion der Bau- und Zonenordnung, welche sie ablösen bzw. ersetzen. Bei beiden Instrumenten ist in gleicher Weise derWiderspruch zum übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht zu vermeiden. Da die Verbindlichkeit des streitbetroffenen Gestaltungsplans von den betrieblichen Bedürfnissen der Eisenbahn abhängig gemacht wird, besteht kein Widerspruch zu Art. 18 ff. EBG (E. 6.3). Der anvisierte Planungshorizont des Gestaltungsplans erweist sich als sachlich begründet, weshalb die Rüge, dass er von ungewissen eisenbahntechnischen und -rechtlichen Entwicklungen abhänge, ins Leere stösst (E. 6.4). Dass die Baurekurskommission den festgestellten Mangel an die Rekursgegner zur Ergänzung des Gestaltungsplans zurückwies, ist nicht zu beanstanden und erfolgte unter Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips (E. 6.5). Es ist auch nicht zu beanstanden, dass sich der Stadtrat ermächtigen liess, Anpassungen am privaten Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit und mit entsprechender Zustimmung der Grundeigentümer vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen. Notwendige Anpassungen liegen nämlich stets im Rahmen der bereits mit dem Zustimmungsbeschluss eingeräumten Baumöglichkeiten (E. 6.6).
Die Kostenverlegung durch die Baurekurskommission ist weder als willkürliche noch unsachliche Anwendung von § 13 VRG zu qualifizieren (E. 7.1). Ebensowenig beruht die Zusprechung einer Umtriebsentschädigung an die Stadt auf sachfremden Motiven (E. 7.2).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ANPASSUNG
AUGENSCHEIN
AUSNÜTZUNG
AUSNÜTZUNGSÜBERTRAGUNG
BESTIMMTHEIT
EISENBAHNGESETZ
ETAPPIERUNG
GESTALTUNGSPLAN
GROSSPROJEKT
KOGNITION
KOSTENVERLEGUNG
PARTEIENTSCHÄDIGUNG
PLANUNGSHORIZONT
PRIVATER GESTALTUNGSPLAN
RECHTLICHES GEHÖR
SACHVERHALTSERMITTLUNG
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
STADTRAUM HB
ÜBERBAUTES GEBIET
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
Art. 18 EBG
§ 151 GemeindeG
§ 46 Abs. I PBG
§ 82 PBG
§ 83 PBG
§ 83 Abs. IV PBG
§ 87 PBG
§ 259 Abs. I PBG
§ 7 Abs. I VRG
§ 13 VRG
§ 17 Abs. II VRG
§ 28 Abs. II VRG
§ 51 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2007.00300
Entscheid
der 3. Kammer
vom
4. Oktober 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jürg Bosshart
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
1.
A,
2.
B,
3.
C,
vertreten durch
A,
alle vertreten durch
RA D,
Beschwerdeführer
,
gegen
1.
Stadt Zürich,
vertreten durch
den Stadtrat,
2.
SBB AG
,
Immobilien Portfolio Management,
vertreten durch
RA E,
Beschwerdegegnerinnen
,
betreffend privater
Gestaltungsplan,
hat
sich ergeben:
I.
Die Schweizerischen Bundesbahnen SBB unterbreiteten der
Stadt Zürich am 10. November 2005 den privaten Gestaltungsplan Stadtraum HB,
der sich über ein rund 82'000 m
2
grosses Gebiet zwischen dem Gleisfeld, der Kasernen-, der Lager- und der
Langstrasse erstreckt.
Am 24. September 2006 stimmten die Stimmberechtigten der
Stadt Zürich dem privaten Gestaltungsplan zu (Disp.-Ziff. I.1), nahmen vom
Bericht und Antrag der Umweltschutzfachstelle als Grundlage für die
Umweltverträglichkeitsprüfung Kenntnis (Disp.-Ziff. I.2) und verwiesen
betreffend der nicht berücksichtigten Einwendungen auf den Einwendungsbericht (Disp.-Ziff.
I.3). Gleichzeitig wurde der Stadtrat ermächtigt, Änderungen am privaten
Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit und mit entsprechender Zustimmung der
Grundeigentümerin vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von
Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen.
Solche Beschlüsse seien im "Städtischen Amtsblatt" und im "Amtsblatt
des Kantons Zürich" sowie in der Amtlichen Sammlung zu veröffentlichen
(Disp.-Ziff. I.4).
II.
Gegen diesen Beschluss erhoben die beiden Stimmberechtigten
A und B sowie C als Eigentümer des Grundstücks Lagerstrasse 01 in einer
gemeinsamen Eingabe am 6. November 2006 Rekurs bei der Baurekurskommission I
des Kantons Zürich und beantragten, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben.
Für das Verfahren ersuchten sie um Durchführung eines Kommissionsaugenscheins.
Die Baurekurskommission hiess den Rekurs nach Abschluss
des Schriftenwechsels am 1. Juni 2007 ohne weitere Sachverhaltsabklärung
teilweise gut und lud die Rekursgegnerin ein, den privaten Gestaltungsplan im
Sinne der Erwägungen unter Ziffer 11 zu ergänzen (Reduktion der
Ausnützungsfläche im Baufeld III wegen bahnbetriebsnotwendigen Anlagen und Bauten).
Im Übrigen wies sie den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat. Die Kosten des
Verfahrens, bestehend aus einer Spruchgebühr von Fr. 15'000.- sowie weiteren
Kosten und Gebühren auferlegte sie zu je 3/10 den solidarisch für 9/10
haftenden Rekurrenten sowie zu je 1/20 den Rekursgegnerinnen. Der Stadt Zürich
wurde eine Umtriebsentschädigung von Fr. 1'000.-, der SBB AG eine solche
von Fr. 2'000.- zugesprochen, je zahlbar durch die Rekurrenten.
III.
Gegen diesen Rekursentscheid erhoben die teilweise
unterlegenen Rekurrenten am 5. Juli 2007 Beschwerde ans Verwaltungsgericht
und beantragten, der angefochtene Entscheid sowie der Gemeindebeschluss seien
aufzuheben, eventuell sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Für
den Fall, dass Haupt- und Eventualantrag abgelehnt würden, sollten die Kosten
des vorinstanzlichen Verfahrens je zur Hälfte den Beschwerdeführern und den
Beschwerdegegnerinnen auferlegen werden, allenfalls zu 2/3 den Beschwerdeführern
und zu 1/3 den Beschwerdegegnerinnen. Schliesslich sei die der Stadt Zürich zugesprochene
Umtriebsentschädigung zu kassieren, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegnerinnen für das Verfahren vor der Vorinstanz und das
Beschwerdeverfahren.
Die Baurekurskommission liess sich am 24. Juli 2007
zur Beschwerde vernehmen und beantragte deren Abweisung. Die SBB beantragte in
ihrer Vernehmlassung vom 31. Juli 2007, die Beschwerde sei abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei und es sei ihr eine angemessene
Parteientschädigung zuzusprechen. Die Stadt Zürich beantwortete die Beschwerde gleichentags
mit dem Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführer. Am 29.
August 2007 genehmigte der Regierungsrat den privaten Gestaltungsplan Stadtraum
HB mit Umweltverträglichkeitsprüfung, nahm jedoch Art. 11 der Vorschriften zum
Gestaltungsplan bezüglich der zulässigen Ausnützungsfläche für den Baubereich
III von der Genehmigung aus.
In Nachachtung des Rekursentscheides hat die SBB die
Gestaltungsplanvorschriften (GPV) in der Zwischenzeit ergänzt (zusätzlicher Abs.
5 in Art. 11 GPV), worauf der Stadtrat Zürich dieser Änderung mit Beschluss vom
30. Juli 2007 zustimmte. Gegen diesen Beschluss erhoben die gleichen
Rekurrenten erneut einen Rekurs, der nach wie vor bei der Baurekurskommission I
hängig ist.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) und § 329 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Behandlung der
vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan betreffenden Beschwerde zuständig (RB 1998
Nr. 26).
Der Umstand, dass derzeit ein Rekurs gegen den
Stadtratsbeschluss vom 30. Juli 2007 betreffend den neuen Art. 11 Abs. 5
GPV bei der Baurekurskommission hängig ist, hindert die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde nicht. Dagegen könnte der Ausgang des Beschwerdeverfahrens
Auswirkungen auf das Rekursverfahren haben.
2.
2.1
Die
Baurekurskommission hat die Legitimation der Beschwerdeführer im Rekursverfahren
geprüft und sie für die beiden stimmberechtigten Beschwerdeführer 1 und 2 gestützt
auf § 151 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) und für den
Beschwerdeführer 3 als benachbartem Grundeigentümer gestützt auf § 338a
Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) bejaht. Davon
kann auch im Beschwerdeverfahren ausgegangen werden.
2.2
Die
Baurekurskommission wies weiter zutreffend darauf hin, dass mit der Gemeindebeschwerde
(irrtümlich als Rekurs bzw. als Stimmrechtsbeschwerde bezeichnet) nicht die
Unzweckmässigkeit und Unangemessenheit, sondern nur der Verstoss gegen
gesetzliche Bestimmungen bzw. der Widerspruch zu früheren rechtsetzenden
Gemeindebeschlüssen geltend gemacht werden könne, was sie auch teilweise zum
Nichteintreten auf den Rekurs der Beschwerdeführer 1 und 2 veranlasste (E. 2,
7.7 und 9.3).
2.3
Im planungsrechtlichen
Rekursverfahren, wie es hier vom Beschwerdeführer 3 eingeleitet wurde,
überprüfen die Baurekurskommissionen kommuna­le Nutzungspläne einschliess­lich
Gestaltungspläne grundsätzlich mit voller Kognition nicht nur auf ihre Gesetzmässigkeit,
sondern auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Soweit
den Gemeinden bei der Festsetzung der Bau- und Zonenordnung Planungsautonomie
zu­steht, insbesondere wenn es für die Beurteilung auf die örtlichen
Verhältnisse ankommt, haben sich die Rekursbehörden bei der Ermessenskontrolle
allerdings Zurückhaltung aufzuerlegen. Sie dürfen dann korrigierend eingreifen,
wenn sich die kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als
unzweckmässig erweist oder den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der
Raumplanung widerspricht. Im Übrigen heben sie im Rahmen der Ermessenskontrolle
die kommunale Planfestsetzung nur dann auf, wenn deren Unzweckmässigkeit oder
die Unangemessenheit offensichtlich ist (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 20 N. 20; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im
Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, Rz. 1073 f.).
Demgegenüber ist das Verwaltungsgericht im
Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle einschliesslich Ermessensmissbrauch
und Ermessensüberschreitung beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Hat
die Baurekurskommission im Rekursverfahren einen kommunalen Nutzungsplan
bestätigt, so prüft das Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen
nur, ob der Plan der übergeordneten Planung und Gesetzgebung entspricht bzw. ob
die Gemeinde ihr planerisches Ermessen missbraucht oder überschritten hat.
3.
Die Beschwerdeführer beklagen, dass die
Baurekurskommission ihren Antrag auf Durchführung eines Kommissionsaugenscheins
mit keinem Wort behandelt habe, und sehen darin eine Verweigerung des
rechtlichen Gehörs. Die Baurekurskommission bringt dazu in ihrer Vernehmlassung
vor, sie habe sich sehr wohl mit der Frage auseinandergesetzt, ob ein Kommissionsaugenschein
notwendig sei. Dies habe sich aber infolge eines redaktionellen Versehens nicht
im Urteil niedergeschlagen.
3.1
Die Begründung eines Rekursentscheids
genügt den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV) bzw. § 28 Abs. 2 VRG, wenn der Entscheid so
abgefasst ist, dass der Betroffene ihn sachgerecht anfechten kann. Sowohl der
Betroffene als auch die Rechtsmittelinstanz müssen sich über die Tragweite
des Entscheids ein Bild machen können. Es müssen kurz die Überlegungen genannt
werden, von denen sich die Rechtsmittelinstanz leiten liess. Jedoch braucht
sich diese nicht ausdrücklich mit jeder Behauptung und jedem rechtlichen
Einwand auseinander zu setzen. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. BGE 126 I 97 E. 2b). Der
Umfang der Begründungspflicht hängt von
der
Komplexität des Falls und dem Entscheidungsspielraum der Behörde ab (BGE 112
Ia 107 E. 2b).
3.2
Der
angefochtene Rekursentscheid enthält in der Sache zwar eine ausführliche Begründung,
äussert sich jedoch nicht zum Verfahrensantrag auf Durchführung eines Augenscheins,
dies weder in der Darstellung der Parteianträge noch bei deren Beurteilung. Mit
dem Entscheid selber wie auch bereits davor mit der Anzeige vom 10. April 2007,
wonach die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen abgeschlossen seien, hat die
Baurekurskommission allerdings klar die Ablehnung des Beweisantrages zum
Ausdruck gebracht. Dennoch hätte dies begründet werden müssen. Der Mangel erweist
sich jedoch nicht als schwerwiegend. Im Verwaltungsverfahren muss der
Sachverhalt von Amtes wegen und unabhängig von konkreten Beweisanträgen der
Parteien untersucht werden (vgl. § 7 Abs. 1 VRG). Der Grund, weshalb eine
Rechtsmittelinstanz auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet, liegt
regelmässig darin, dass sie die Akten als genügend aufschlussreich erachtet
bzw. die Situation bereits kennt. Dementsprechend formelhaft wird denn auch
häufig die Ablehnung eines entsprechenden Beweisantrags begründet. Die
Tragweite der Augenscheinsverweigerung war für die rechtskundig vertretenen Beschwerdeführer
daher auch ohne explizite Begründung durchaus erkennbar. Sie hätten bei der
Anfechtung des Rekursentscheides ohne weiteres darlegen können, weshalb ein
Augenschein durch die Baurekurskommission ihrer Auffassung nach doch notwendig
gewesen wäre bzw. welche irrtümlichen tatsächlichen Annahmen der
Baurekurskommission mit einem Augenschein widerlegt worden wären. Wenn sie dies
nicht tun, sondern nur im Sinne eines Eventualantrages die Rückweisung an die
Vorinstanz verlangen, so ist dies nicht etwa auf eine mangelhafte
Anfechtungsgrundlage zurückzuführen, sondern deutet eher auf eine Verzögerungsstrategie.
Ist demnach nicht ersichtlich, welche konkreten Nachteile den Beschwerdeführern
aus der fehlenden Begründung der ablehnenden Haltung der Rekursbehörde tatsächlich
erwachsen konnten, so liegt auch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor.
3.3
Selbst
wenn eine Gehörsverletzung zu bejahen wäre, so könnte diese im Beschwerdeverfahren
als geheilt betrachtet werden. Nachdem die Baurekurskommission in ihrer Vernehmlassung
die Begründung für die Abweisung des Verfahrensantrages nachlieferte und sich
die Beschwerdeführer dazu nicht mehr weiter äusserten, käme eine Rückweisung
der Sache jedenfalls einem formalistischen Leerlauf gleich. Dass die Rekursinstanz
selber das Ganze als redaktionelles Versehen bezeichnete, zeigt zudem, dass der
Fehler nicht systematisch und im Vertrauen auf eine spätere Heilung im
Rechtsmittelverfahren erfolgte. Zu Unrecht erachten die Beschwerdeführer sodann
eine Heilung wegen der unterschiedlichen Kognition von Baurekurskommission und
Verwaltungsgericht für ausgeschlossen. Für die Frage, ob der Sachverhalt
genügend festgestellt war, verfügen beide Instanzen über die gleiche Kognition
(vgl. § 51 VRG).
4.
Das streitbetroffene Gebiet liegt gemäss der derzeit
geltenden BZO 1999 in den Zentrumszonen Z5, Z6 und Z7 sowie im Hochhausgebiet
II und wird teilweise vom Gestaltungsplan HB Südwest aus dem Jahre 1988
überlagert. Um eine neue städtebauliche Vision für das gesamte Gebiet um den
Hauptbahnhof Zürich zu entwickeln, führten die SBB zusammen mit der Post und
der Stadt Zürich ein städtebauliches Testplanungsverfahren mit drei Planungsteams
durch. Aus den Ergebnissen dieser Testplanungen ging ein gemeinsames städtebauliches
Konzept hervor. Der Gestaltungsplan Stadtraum HB bildet das auf dieser Basis
entwickelte Planungsinstrument.
Der aus den Vorschriften zum Gestaltungsplan, einem Plan
im Massstab 1:1000 und vier Berichten bestehende Plan bezweckt, die
Voraussetzungen für eine städtebaulich und architektonisch besonders gut
gestaltete und umweltgerechte, dichte Überbauung und eine vielfältige
Nutzungsstruktur zu schaffen, Aussenräume von hoher Qualität zu gewährleisten
und eine nachhaltige Lösung für die Verkehrserschliessung zu schaffen (Art. 4
GPV). Dementsprechend wird für die Gestaltung eine besonders gute Gesamtwirkung
verlangt (Art. 5 GPV). Das Gebiet des Gestaltungsplans wird im Wesentlichen in
die Baubereiche I bis III gegliedert, welche ihrerseits die Baufelder a bis e
umfassen (Art. 6 GPV). Der Baubereich III, bestehend aus den Baufeldern b, d, f
und i, belegt teilweise Betriebsflächen der SBB, weshalb hier die Abgrenzung
gegenüber dem bahnbetrieblich notwendigen Gleisraum noch zu definieren ist
(Art. 7 GPV). Die Bau- und Nutzweise innerhalb der mit Mantellinien begrenzten
Baufelder wird von den Art. 6 bis 19 GPV geregelt. Die Gebäudehöhe beträgt in
allen Baubereichen mit Ausnahme des Baufeldes i 25 m, wobei auch Hochhäuser
zugelassen sind (Art. 15 GPV). Die Ausnützung wird mit absoluten Ausnützungsflächen
und einem Bonus für Sondernutzungen bzw. ausserordentliche städtebauliche
Qualität begrenzt (Art. 11 GPV). Die Flächen für kommerzielle Nutzungen sind
beschränkt (Art. 14 GPV); teilweise ist ein Wohnanteil vorgeschrieben (Art. 13
GPV). Die Erschliessung des Gebiets erfolgt im Wesentlichen mittels einer
zwischen den Baufeldern verlaufenden Diagonalen ab der Kasernenstrasse und über
drei Seitengassen ab der Lagerstrasse (vgl. Art. 20 GPV samt Plan).
Schliesslich enthält der Gestaltungsplan diverse Vorschriften zur Parkierung,
zu öffentlichen Freiräumen und zur Ver- und Entsorgung (Art. 22 bis 26 GPV).
5.
5.1
Im
Beschwerdeverfahren strittig ist die Anwendung von § 83 PBG. Nach dieser Bestimmung
werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete, Zahl, Lage, äussere
Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend
festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den
kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (Abs. 1). Für die Projektierung
ist ein angemessener Spielraum zu belassen (Abs. 2). Der Gestaltungsplan hat
auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und
Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan
geregelt sind; er kann Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung
enthalten (Abs. 3). Erfordern die Umstände insbesondere in weitgehend
überbauten Gebieten keine umfassende Regelung, kann sich der Inhalt eines
Gestaltungsplans auf einzelne Anordnungen beschränken (Abs. 4).
5.2
Die
Beschwerdeführer rügten mit ihrem Rekurs, dass es an einem bestimmt umgrenzten
Gebiet für den Gestaltungsplan fehle, weil dessen Abgrenzung gegenüber dem
bahnbetrieblich notwendigen Gleisraum nach Art. 7 GPV noch zu definieren sei.
Die Baurekurskommission verwarf diese Rüge unter Hinweis auf den in Art. 1 Abs.
1 GPV definierten Geltungsbereich samt zugehörigem Plan im Massstab 1:1000 und
den Erläuterungsbericht. Dass zum Teil auch Bereiche mit bahnbetrieblich
notwendigen Anlagen und Bauten durch den Gestaltungsplan erfasst würden, führe
nicht zu einer Verletzung von § 83 PBG. Auch Art. 7 GPV verstosse nicht
gegen diese Bestimmung, sondern sei Ausdruck der Robustheit und Flexibilität
des Gestaltungsplans hinsichtlich der kommenden möglichen Entwicklungen und
Bedürfnissen des Bahnbetriebs.
Die Beschwerdeführer bringen im Beschwerdeverfahren nichts
vor, was diese zutreffenden Ausführungen in Frage stellen könnte. Soweit sie den
Einbezug der heute noch bahnbetrieblich genutzten Flächen rügen, ist darauf in
Erwägung 6 einzugehen.
5.3
Die
Beschwerdeführer machten mit ihrem Rekurs weiter geltend, der Gestaltungsplan
würde § 83 PBG verletzen, da er nicht umfassend sei, obwohl kein weitgehend
überbautes Gebiet im Sinne von § 83 Abs. 4 PBG vorliege. Unter Hinweis auf
die Entstehungsgeschichte von § 83 Abs. 4 PBG erwog die
Baurekurskommission dazu, das Gestaltungsplangebiet müsse nicht für sich
alleine, sondern im baulichen Umfeld betrachtet werden und befinde sich daher
ohne weiteres in einem überbauten Gebiet. Aber auch ohne dies hänge es von den
konkreten Umständen ab, ob eine umfassende Regelung durch den Gestaltungsplan
erforderlich sei (E. 5.2). Die Beschwerdeführer wehren sich im Beschwerdeverfahren
gegen die Annahme eines weitgehend überbauten Gebietes und bestreiten auch
sonst das Vorliegen besonderer Umstände, die einen beschränkten Gestaltungsplan
nach § 83 Abs. 4 PBG rechtfertigen würden.
Mit dem in der Gesetzesrevision vom 1. September 1991
eingeführten neuen Instrument eines beschränkten Gestaltungsplans sollte
ermöglicht werden, dass ein Gestaltungsplan unter bestimmten Voraussetzungen
auf eine umfassende Regelung verzichtet und nur einzelne Anordnungen enthält.
Im weitgehend überbauten Gebiet, welches als ein möglicher Anwendungsfall
ausdrücklich im Gesetz genannt wird, darf daher auf die detaillierte Regelung
von bereits Vorhandenem verzichtet werden, so dass nur die Änderung oder Ergänzung
der bestehenden Überbauung zu ordnen bleibt. Der Inhalt kann sich aber, wie der
angefochtene Entscheid zutreffend darlegt, auch aus anderen Gründen nur auf
einzelne Anordnungen beschränken. Als Beispiel dafür wird in der Literatur die
Beschränkung auf Anordnungen zum Lärmschutz in noch unüberbauten Gebieten
genannt (vgl. Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und Baugesetz
(PBG des Kantons Zürich, Zürich 1992, N. 44).
Ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen für die
Errichtung eines beschränkten Gestaltungsplans erfüllt sind, ist in der Tat
zweifelhaft. Die Ausführungen der Baurekurskommission zum weitgehend überbauten
Gebiet im Umfeld des Gestaltungsplanperimeters überzeugen jedenfalls nicht. Der
strittige Gestaltungsplan verzichtet nicht deshalb auf bestimmte Anordnungen,
weil das bereits Bestehende keiner Regelung mehr bedürfte, sondern weil die
Grösse des Areals und die unterschiedliche Verfügbarkeit seiner Teile eine
Etappierung erfordern. Da dies stark von der wirtschaftlichen Entwicklung und
der Bedürfnisse der Nutzer abhängig sei, sollen die Baumöglichkeiten nach dem
Willen der Grundeigentümerin nicht bereits im Voraus festgelegt werden. Dieses
Motiv mag allenfalls begründen, weshalb der Gestaltungsplan einen
verhältnismässig geringen Detaillierungsgrad aufweist, nicht aber, weshalb er
sich von vornherein nur auf einzelne Anordnungen beschränken sollte.
Indessen erscheint die Frage, ob die Voraussetzungen von § 83
Abs. 4 PBG vorliegen, ohnehin nicht als entscheidend. Der strittige Plan
beschränkt sich nämlich keineswegs auf einzelne Anordnungen, sondern regelt
grundsätzlich alles, was der Plangeber als für die vollständige Neuüberbauung
des Gebiets notwendig erachtet. Wenn die Beschwerdeführer meinen, es seien mehr
und vor allem einschränkendere Festlegungen in ihrem Sinne nötig, so ist dies
ausschliesslich eine inhaltliche Frage nach der Recht- und Zweckmässigkeit
eines Gestaltungsplans, kann aber nicht unter dem Titel eines beschränkten
Gestaltungsplans im Sinne von § 83 Abs. 4 PBG thematisiert werden. In
dieser Hinsicht scheint der angefochtene Rekursentscheid auch etwas widersprüchlich,
geht er doch einerseits in E. 5.2 davon aus, es dürfe im konkreten Fall
auf eine umfassende Regelung verzichtet werden, um alsdann in den E. 5.3 bis
5.6 darzulegen, dass der Gestaltungsplan § 83 Abs. 1 bis 3 PBG
einhalte.
5.4
Die
Baurekurskommission prüfte die Festlegungen im Gestaltungsplan eingehend und
kam zum Schluss, der Plan regle Lage, Mindestzahl der Gebäude, Gebäudehöhe,
Gestaltung, Ausnützung und Nutzweise, Erschliessung sowie gemeinschaftliche
Ausstattungen und Ausrüstungen genügend detailliert. Um aufzuzeigen, dass der
Gestaltungsplan nicht etwa eine bedingungslose Verdichtung ohne entsprechende
Gegenleistung vorsehe, verwies sie sodann auf Art. 5 GPV, welcher bei der Gestaltung
eine besonders gute Gesamtwirkung verlangt.
Die Beschwerdeführer setzen sich mit diesen Ausführungen
kaum auseinander. Sie halten lediglich pauschal daran fest, dass die
städtebaulich heikle Lage und Form des Gebiets eine detailliertere Regelung
erfordere, ohne jedoch im Einzelnen vorzutragen, in welchen Punkten die
getroffenen Festlegungen ergänzungsbedürftig wären. Damit zeigen sie nicht auf,
inwiefern der Rekursentscheid rechtsverletzend sein sollte. Auch ihre Hinweise
auf den Umgang der städtischen Behörden mit heiklen Grossprojekten tun in
diesem Zusammenhang nichts zur Sache. Die Beschwerdeführer stossen sich denn
offenbar auch weniger an der Regelungsdichte selber als an den festgelegten
Regeln, welche eine überdurchschnittlich dichte Überbauung und ohne nähere
Lagebezeichnung auch Hochhäuser zulassen. Dabei scheinen sie allerdings zu
anerkennen, dass derartige Festlegungen auf einem zentral gelegenen Areal wie
dem vorliegenden im planerischen Ermessen der Stadt liegen (vgl. nachfolgen E.
6.1). Dass die planerischen Vorstellungen der SBB bzw. der Stadt, welche sich
für die Feinplanung möglichst weite Spielräume offen halten wollen, nicht den
Wünschen der Beschwerdeführer zur Stadtentwicklung entsprechen, war aber
letztlich im Rahmen der politischen Auseinandersetzung zu diskutieren und ist
im Beschwerdeverfahren kein tragendes Argument.
6.
6.1
Die im
Rekursverfahren erhobenen Rügen, wonach die zugelassene Ausnützung unverhältnismässig
hoch sei und die vorgesehene Möglichkeit der Ausnützungsübertragung übermässig sei,
erachtete die Baurekurskommission in ihrem Entscheid als unbegründet (E. 6
bis 9). Die Beschwerdeführer akzeptieren den Entscheid in diesen Punkten
ausdrücklich. Im Beschwerdeverfahren bringen sie jedoch vor, der Einbezug bzw.
die Ausnützungsübertragung des Baubereichs III (Baufelder b, d, f und i) sei
gemäss § 46 Abs. 1 PBG unzulässig, da diese Flächen heute dem Bahnbetrieb
(provisorischer Bahnhof Sihlpost) dienen würden und daher abschliessend dem
Eisenbahngesetz unterstünden.
Hierzu hat die Baurekurskommission erwogen, Flächen, die
gemäss Art. 18 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG) ganz oder
überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen, würden nicht zur
anrechenbaren Fläche im Sinne von § 259 Abs. 1 PBG gehören. Die Zuweisung
von Grundstücken oder Teilen davon, die für betriebsfremde Zwecke zur Verfügung
stünden, zu einer Bauzone sei jedoch zulässig und insbesondere auch dort zweckmässig,
wo die bahnbetriebliche Nutzung bereits aufgegeben worden seien oder ihr Ende
absehbar sei. Die gemäss Art. 11 GPV im Baubereich III zulässige
Ausnützungsfläche von 65'000 m
2
dürfe allerdings nicht realisiert oder übertragen werden, solange die Bauten
und Anlagen als Eisenbahnanlagen im Sinne von Art. 18 EBG genutzt würden. Diese
Doppelausnützung sei durch eine Ergänzung des Gestaltungsplans zu verhindern.
Solange im Baubereich III Bauten und Anlagen bestünden, die ganz oder überwiegend
dem Bau und Betrieb der Eisenbahn dienen würden, sei die anrechenbare
Ausnützungsfläche von 65'000 m
2
im Verhältnis der durch die Anlagen und Bauten beschlagenen Fläche zur
Gesamtfläche des Baubereichs III zu reduzieren. Davon ausgenommen sei das in
Art. 10 GPV speziell geregelte Baufeld i mit dem bestehenden Stellwerk, welches
an die im Baubereich III mögliche Ausnützungsfläche anzurechnen sei (E. 11).
6.2
Mit ihrem
Rekurs hatten die Beschwerdeführer bereits einen Verstoss gegen die Eisenbahnhoheit
des Bundes beklagt, wenn auch nur im Zusammenhang mit der Ausnützungsübertragung.
Wenn sie im Beschwerdeverfahren nunmehr den Einbezug des Bahnareals schlechthin
beanstanden, so bewegt sich diese Rüge noch im Rahmen der im Rekursverfahren zu
prüfenden Rechtsfragen. Auf die Rüge der Beschwerdeführer ist daher entgegen
der Auffassung der Beschwerdegegnerinnen einzutreten.
6.3
Nach § 46
Abs. 1 PBG regelt die Bau- und Zonenordnung die Überbaubarkeit und die Nutzweise
der Grundstücke, soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches oder
kantonales Recht bestimmt sind. Die Beschwerdeführer bringen mit Recht vor,
diese Bestimmung gelte auch für Gestaltungspläne. Aufgrund der
Gesetzessystematik drängt sich dieser Schluss zwar noch nicht auf, jedoch
ergibt er sich aus dem Sinngehalt der Bestimmung und der Funktion von
Gestaltungsplänen. Diese regeln in verbindlicher Weise die Sondernutzung eines
bestimmten Areals und übernehmen damit die Funktion der Bau- und Zonenordnung,
welche sie ablösen bzw. ersetzen. Es gilt daher, bei beiden Instrumenten in gleicher
Weise den Widerspruch zum übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht
zu vermeiden.
Die Beschwerdeführer befürchten jedoch zu Unrecht einen
Widerspruch zu Art. 18 EBG. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung dürfen Bauten und
Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Bau und Betrieb einer Eisenbahn dienen
(Eisenbahnanlagen) nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert werden.
Kantonale Bewilligungen und Pläne sind nicht erforderlich (Art. 18 Abs. 4 EBG).
Damit soll der im Bundesinteresse stehende Bahnbetrieb sichergestellt und vor
kantonalen Beschränkungen geschützt werden. Im vorliegenden Fall tritt die
Bahnbetreiberin selber als Plangeberin auf und will die betroffenen Planfelder
b, d und f (betreffend Stellwerk auf Planfeld i vgl. Art. 10 GPV) erst dann und
nur soweit überbauen, als diese nicht mehr dem Betrieb der Eisenbahn dienen.
Voraussetzung dafür ist die Aufhebung des oberirdischen provisorischen Bahnhofs
Sihlpost, was erst nach Fertigstellung der Durchmesserlinie, das heisst
voraussichtlich im Jahr 2015 möglich ist (Erläuterungsbericht S. 1 f.).
Dementsprechend wird in Art. 2 GPV dem Gestaltungsplan vorgehendes kantonales
und eidgenössisches Recht (insbesondere Eisenbahngesetz) vorbehalten. Gemäss
Art. 7 GPV ist die Abgrenzung innerhalb des Perimeters gegenüber dem
bahnbetrieblich notwendigen Gleisraum noch zu definieren, wobei für die
definitive Festlegung des Gleisraums die langfristige Planung der
Bahninfrastruktur massgebend ist. Die Verbindlichkeit des Gestaltungsplans wird
damit im fraglichen Bereich direkt von den betrieblichen Bedürfnissen der
Eisenbahn abhängig gemacht. Bei dieser Ausgangslage kann aus dem
Gestaltungsplan von vornherein nichts abgeleitet, was in Widerspruch zu den
Art. 18 ff. EBG geraten könnte. Die nutzungsplanerische Festlegung
entfaltet ebenso wie die bisherige Zuweisung des Baubereichs III zur
Zentrumszone Rechtswirkungen nur für den Fall, dass die Bahnanlagen nach
Eisenbahnrecht aus ihrer bisherigen Zweckbestimmung entlassen werden (vgl. BEZ
2007 Nr. 2). Die Beschwerdeführer begründen denn auch mit keinem Wort,
inwiefern der Einbezug des Bahnareals in den Gestaltungsplanperimeter den
künftigen Bahnbetrieb tatsächlich behindern könnte.
6.4
Die
Beschwerdeführer beklagen weiter, der Gestaltungsplan hänge von eisenbahntechnischen
und -rechtlichen Entwicklungen ab, die derart ungewiss seien, dass ein unzulässiger
Gestaltungsplan auf Vorrat vorliege. Damit ziehen sie eine Parallele zur so
genannten Baubewilligung auf Vorrat, welche angesichts ihrer beschränkten
Gültigkeitsdauer nicht zulässig ist (vgl. Art. 322 Abs. 1 PBG). Der Vergleich
ist jedoch nicht angebracht. Im Gegensatz zu Baubewilligungen gehen Nutzungsplanungen
von einem Planungshorizont in der Grössenordnung von rund 10 bis 15 Jahren aus;
dies entsprechend dem Grundsatz, dass Bauzonen nur Land umfassen, das
voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 lit. b
RPG). Angesichts ihres erhöhten Detaillierungsgrades werden Gestaltungspläne
zwar oft in eher kürzeren Zeiträumen umgesetzt, und es mag daher als ungewöhnlich
erscheinen, dass ein Gestaltungsplan zu einem massgebenden Teil Flächen einbezieht,
welche erst in 8 Jahren verfügbar sein werden. Im vorliegenden Fall bestehen jedoch
sachliche Gründe für dieses Vorgehen. Bereits die Grösse des Areals und das angestrebte
Bauvolumen legen eine Etappierung der Überbauung nahe, wobei sich angesichts
der zentralen Lage und Bedeutung des Areals ein Gesamtkonzept für die
Arealteile entlang der Lagerstrasse und die erst später verfügbaren Baufelder
auf den provisorisch beanspruchten SBB-Betriebsflächen aufdrängt. Auch sollen
für die konkreten Bauprojekte Wettbewerbe durchgeführt werden, was ebenfalls
einen längeren Zeitraum für die Feinplanung in Anspruch nehmen wird.
Dementsprechend sollen auch schon im Jahr 2010 die Wettbewerbe für den
Baubereich III stattfinden, damit rechtzeitig nach dem Freiwerden des Areals
mit der Überbauung begonnen werden kann. Der anvisierte Planungshorizont des
Gestaltungsplans erweist sich damit als sachlich begründet. Schliesslich
verwies die Baurekurskommission zu Recht darauf, dass der Bau der Durchmesserlinie
und des Durchgangsbahnhofs Löwenstrasse heute als gesichert gelten können.
6.5
Dass die
Baurekurskommission den festgestellten Mangel an die Rekursgegner zur Ergänzung
des Gestaltungsplans zurückwies, ist nicht zu beanstanden. Der verfassungsrechtlich
gebotene Grundsatz der Verhältnismässigkeit erfordert es unter anderem, dass
staatliche Eingriffe nur soweit gehen, als dies zur Erreichung des im
öffentlichen Interesse angestrebten Ziels erforderlich ist. Eine Bewilligung
darf daher im Allgemeinen nicht ganz verweigert werden, wenn eine einfache
Anpassung des unterbreiteten Vorhabens genügt, damit dem Gesuch entsprochen
werden kann. Die Forderung nach Anpassung ist daher als minder schwerer
Eingriff einer Verweigerung vorzuziehen. Entsprechend diesem Grundsatz sind
nach § 321 Abs. 1 PBG mit der Baubewilligung die gebotenen Nebenbestimmungen
(Auflagen, Bedingungen, Befristungen) zu verknüpfen, wenn inhaltliche oder
formale Mängel des Bauvorhabens ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden
können. Obwohl sich § 321 PBG ausdrücklich auf baurechtliche Bewilligungen
bezieht, bringt die Bestimmung letztlich nur zum Ausdruck, was der Grundsatz
der Verhältnismässigkeit ohnehin gebietet (BEZ 1984 Nr. 5). Dementsprechend hat
das Verwaltungsgericht auch bereits den privaten Gestaltungsplan Stadion Zürich
an die Beschwerdegegner zur Plananpassung zurückgewiesen bzw. die
Gestaltungsplanvorschriften direkt ergänzt (VGr, 9. Juni 2004, VB. 2004.00193
und VGr, 5. Juli 2004, VB.2004.00234 f., www.vgrzh.ch). Angesichts der verbindlichen
Natur und Mindestgeltungsdauer eines Gestaltungsplans (vgl. § 87 in Verbindung
mit § 82 PBG) verlangt eine derartige Änderung allerdings grundsätzlich
das Einverständnis des Grundeigentümers. Es muss diesem freistehen, auf die
verlangte Anpassung zu verzichten, womit die Zustimmung als verweigert gilt und
der Gestaltungsplan dahinfällt. Insofern muss ein als mangelhaft beurteilter
privater Gestaltungsplan sowohl an das zustimmende Gemeinwesen als auch an den
Grundeigentümer zurückgewiesen werden. Dies ist hier geschehen.
6.6
Die
Beschwerdeführer beanstanden schliesslich, dass sich der Stadtrat in
Disp.-Ziff. I.4 des Gemeindebeschlusses ermächtigen liess, Anpassungen am
privaten Gestaltungsplan in eigener Zuständigkeit und mit entsprechender Zustimmung
der Grundeigentümer vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von
Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen. Im
Rekursverfahren hatten die Beschwerdeführer trotz allgemein gehaltenem Antrag
auf Aufhebung des städtischen Beschlusses nur inhaltliche Planmängel im Rahmen
von Disp.-Ziff. I.1 des Beschlusses geltend gemacht. Aus diesem Grund sprengt
ihre erstmals im Beschwerdeverfahren erhobene Rüge den im Rekursverfahren
begrenzten Streitgegenstand, und es kann darauf nicht eingetreten werden.
Immerhin bleibt anzumerken, dass die Rüge auch inhaltlich
nicht begründet ist. Nach dem vorstehend Ausgeführten lässt sich aus dem
Grundsatz der Verhältnismässigkeit ein Anspruch des Grundeigentümers ableiten,
dass untergeordnete Mängel eines privaten Gestaltungsplans im
Rechtsmittelverfahren über einschränkende Nebenbestimmungen behoben werden.
Dass solche Korrekturen nicht mehr vom ursprünglich berufenen Gemeindeparlament
bzw. dem Volk, sondern von der Exekutive vorgenommen werden, erscheint unter
rechtsstaatlichen Gesichtspunkten unbedenklich. Die Zustimmung zu privaten
Gestaltungsplänen bedingt im Wesentlichen ein Abwägen zwischen den Interessen
des Plangebers an einer optimierten Überbauung seines Areals einerseits und den
allenfalls dagegen stehenden öffentlichen Interessen sowie den privaten
Nachbarinteressen andererseits. Bei dieser Ausgangslage wird der
Zustimmungsbeschluss ausschliesslich von denjenigen Kreisen angefochten, welche
zusätzliche Beschränkungen der Baumöglichkeiten anstreben. Notwendige
Anpassungen liegen daher stets ihm Rahmen der bereits mit dem Zustimmungsbeschluss
eingeräumten Baumöglichkeiten. Mit der Zustimmung zum privaten Gestaltungsplan
haben daher sowohl der Gemeinderat wie auch das Zürcher Stimmvolk einen
maximalen und trotz nachträglicher Anpassung nach wie vor eingehaltenen
Überbauungsrahmen definiert. Unter dem Gesichtspunkt der Gewaltentrennung liegt
damit eine mit § 86 PBG vergleichbare Situation vor. Nach dieser
Bestimmung bedürfen private Gestaltungspläne der Zustimmung des für den Erlass
der Bau- und Zonenordnung zuständigen Organs. Überschreiten sie den für
Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht, genügt die
Zustimmung des Gemeinderates (als Exekutive). Der Grund für diese Kompetenzverschiebung
liegt darin, dass der Plan in diesen Fällen gar keine Überbauungsmöglichkeiten
zulässt, die nicht bereits das ordnungsmässig zuständige Organ mit der Grundordnung
eröffnet hätte (vgl. VGr, 4. Dezember 2003, VB.2002.00376 E. 7b, www.vgrzh.ch).
Die beanstandete Kompetenzdelegation entspricht im Übrigen
einer verbreiteten Praxis der Gemeinden bei der Festsetzung von
Nutzungsplanungen und wurde von Regierungsrat und Baurekurskommission
jedenfalls insoweit als zulässig erachtet, als für die Neufestsetzung kein
Spielraum für eine nutzungsplanerische Ermessensbetätigung verbleibt (BEZ 1986
Nr. 40 und 1996 Nr. 7). Diese Voraussetzung ist hier erfüllt.
7.
Die Beschwerdeführer verlangen selbst bei Abweisung der
Beschwerde eine Korrektur des vorinstanzlichen Kosten- und
Entschädigungsentscheids.
7.1
Die
Baurekurskommission hatte den Beschwerdeführern in Anwendung von § 13 VRG
und entsprechend ihrem Unterliegen 9/10 der Kosten auferlegt, wobei sie die
drei Beschwerdeführer wegen der engen Verbindung der Legitimation mit der
materiellrechtlichen Beurteilung gleich belastete. Die Beschwerdeführer machen
geltend, eine Kostenverlegung im Verhältnis von 9:1 habe pönalen Charakter und
erscheine als willkürlich und zumindest unangemessen. Sie beantragen statt dessen
eine Verlegung im Verhältnis 2:1.
Die Beschwerdeführer hatten im Rekursverfahren die
Aufhebung des Zustimmungsbeschlusses wegen unverhältnismässig hoher Ausnützung,
Ausnützungsübertragung und mehrere Verstösse gegen § 83 PBG verlangt. Im
Ergebnis drangen sie mit einer der Rügen teilweise durch, was die
Baurekurskommission zur Rückweisung der Sache zwecks punktueller Ergänzung der
GPV veranlasste. Inwieweit dieses Ergebnis anteilsmässig als Obsiegen bzw.
Unterliegen zu bewerten ist, liegt weitgehend im Ermessen der urteilenden
Instanz. Wenn die Baurekurskommission das Unterliegen hier im Verhältnis 9:1
gewichtete, so kann das Verwaltungsgericht dies weder als willkürliche noch
unsachliche Anwendung von § 13 VRG qualifizieren. Über die Angemessenheit
der Kostenverlegung hat das Gericht nicht zu entscheiden (§ 50 VRG).
7.2
Die
Baurekurskommission sprach sodann der Beschwerdegegnerin I gestützt auf § 17
Abs. 2 lit. a VRG eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu. Sie begründete
dies damit, dass die Gemeinden zwar in Verfahren, in welchen sich private
Parteien mit gegensätzlichen Begehren gegenüberstünden, regelmässig keinen
Entschädigungsanspruch hätten. Da die Rekursantwort der Vorinstanz aber
überdurchschnittlich aufwändig gewesen sei, rechtfertige sich ein Abweichen von
der Regel. Dagegen bringen die Beschwerdeführer vor, die Beantwortung von
Rechtsmitteln gehöre zum Alltagsgeschäft der Juristinnen und Juristen des
Hochbaudepartements, dies unabhängig vom Umfang der erstatteten Eingaben. Die
der Stadt zugesprochene Entschädigung habe daher Vergeltungscharakter.
Die Baurekurskommission berief sich mit ihrem Entscheid auf
eine neuere von der Präsidentenkonferenz beschlossene eigene Praxis (BEZ 2005
Nr. 15), wonach Gemeinden künftig vermehrt entschädigt werden sollen, dies nach
Massgaben folgender Grundsätze: Erstens soll sich ein potenzieller
Entschädigungsanspruch in aller Regel auf Rekurse von Bauherren bzw. Grundeigentümern
beschränken; ausgenommen seien Rekurse Dritter, weil Gemeinden in Verfahren, in
welchen sich private Parteien mit gegensätzlichen Begehren gegenüberstehen,
grundsätzlich auch nicht entschädigungspflichtig würden (§ 17 Abs. 3 VRG).
Zweitens sei es in einfachen Fällen, die zu keinem relevanten Zusatzaufwand geführt
hätten, weiterhin nicht gerechtfertigt, Gemeinden eine Entschädigung
zuzusprechen. Drittens würden Gemeinden auch in schwierigeren Fällen nur dann
eine Entschädigung zugesprochen, wenn die Vernehmlassung mit einem gewissen
Aufwand verbunden gewesen sei, dies unabhängig davon, ob die Gemeinde einen
Rechtsvertreter bzw. eine Rechtsvertreterin beigezogen habe oder nicht. Die Beschwerdeführer
rügen nicht, dass diese Praxis grundsätzlich unzulässig sei, weshalb für das
Verwaltungsgericht kein Anlass besteht, sich dazu in grundsätzlicher Hinsicht
zu äussern.
Hingegen ist zu prüfen, ob der in Anwendung dieser Praxis
erfolgte Entscheid nachvollziehbar ist oder ob er einen Vergeltungscharakter
aufweist, wie dies von den Beschwerdeführern geltend gemacht wird. Zwar wird
nach den genannten Grundsätzen normalerweise nur in den Rekursen von Seiten der
Bauherren bzw. Grundeigentümer geprüft, ob der Vernehmlassungsaufwand des
Gemeinwesens überhaupt ein gewisses Mass erreicht. Da ein
überdurchschnittlicher
Aufwand, wie die Baurekurskommission ihn vorliegend gegeben sah, jedoch über
den im dritten Grundsatz massgebenden
gewissen
Aufwand hinausgeht,
bestand genügend Grund für ein Abweichen vom ersten Grundsatz. Dabei ist auch
die Annahme, dass die Rekursvernehmlassung überdurchschnittlich aufwändig war,
nicht zu beanstanden. Demnach bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die
Baurekurskommission die Beschwerdeführer nach sachfremden Motiven zur Leistung
einer Parteientschädigung an die Stadt Zürich verpflichtet hätte.
8.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind die
Kosten den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen aufzuerlegen (§ 13 in
Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen damit von
vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen haben sie die privaten
Beschwerdegegner 2 angemessen zu entschädigen. Für eine Entschädigung der
Beschwerdegegner 1 besteht jedoch nach der Praxis des Verwaltungsgerichts kein
genügender Anlass. Zwar war auch in diesem Verfahren die Beantwortung der
Beschwerde sicherlich mit grossem Aufwand für die Stadt Zürich verbunden.
Dieser Aufwand erscheint jedoch angesichts der städteplanerischen Bedeutung der
ganzen Angelegenheit und des im Rahmen des kooperativen Planungsprozesses
notwendigen Gesamtaufwand als eher marginal.
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 7'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten
werden den Beschwerdeführern zu je einem Drittel auferlegt, unter solidarischer
Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.
4.    Die
Beschwerdeführer werden solidarisch verpflichtet, der Beschwerdegegnerin Nr. 2
binnen 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Entscheids eine Parteientschädigung von
(insgesamt) Fr. 2'000.- zu bezahlen. Eine weitere Parteientschädigung wird
nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne
14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an …