zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00028 · 2021-02-11 · de

Abfindung | [Berücksichtigung von Taggeldern der Arbeitslosenversicherung und der Invalidenversicherung bei der Kürzung einer Abfindung] Angestellte, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassen des Kantons und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, haben unter bestimmten Umständen Anspruch auf eine Abfindung. Wird während der Abfindungsdauer "neues Einkommen" erzielt, wird die Abfindung angemessen gekürzt (§ 26 Abs. 5 des Personalgesetzes). Eine grammatikalische, historische, systematische und teleologische Auslegung der anwendbaren Bestimmungen führt zum Schluss, dass Taggelder der Arbeitslosenversicherung und der Invalidenversicherung Erwerbsersatzeinkommen darstellen und nicht als "neues Einkommen" zu qualifizieren sind. Sie führen deshalb nicht zu einer Kürzung der Abfindung. Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 11.02.2021 VB.2020.00028
Zurich Verwaltungsgericht 11.02.2021 VB.2020.00028
Zurigo Verwaltungsgericht 11.02.2021 VB.2020.00028

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00028
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00028
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.02.2021
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Abfindung
[Berücksichtigung von Taggeldern der Arbeitslosenversicherung und der Invalidenversicherung bei der Kürzung einer Abfindung]
Angestellte, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassen des Kantons und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, haben unter bestimmten Umständen Anspruch auf eine Abfindung. Wird während der Abfindungsdauer "neues Einkommen" erzielt, wird die Abfindung angemessen gekürzt (§ 26 Abs. 5 des Personalgesetzes). Eine grammatikalische, historische, systematische und teleologische Auslegung der anwendbaren Bestimmungen führt zum Schluss, dass Taggelder der Arbeitslosenversicherung und der Invalidenversicherung Erwerbsersatzeinkommen darstellen und nicht als "neues Einkommen" zu qualifizieren sind. Sie führen deshalb nicht zu einer Kürzung der Abfindung.
Gutheissung.
Stichworte:
ABFINDUNG
EINKOMMEN
ERWERBSEINKOMMEN
ERWERBSERSATZEINKOMMEN
KÜRZUNG
TAGGELDER
ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT
Rechtsnormen:
§ 26 PG
§ 26 Abs. V PG
§ 17 Abs. IV VVPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00028
Urteil
der 4. Kammer
vom
11. Februar 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Reto Häggi Furrer,
Gerichtsschreiberin
Alexandra Altherr Müller.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
C, vertreten durch deren Rechtsdienst,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Abfindung
,
hat sich ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1971, war vom 1. Oktober 2009 bis zum 30. Juni 2018 bei C als
wissenschaftliche Mitarbeiterin angestellt. Mit Aufhebungsvereinbarung vom
6./7. Juni 2018 wurde das Arbeitsverhältnis per 30. Juni 2018 in
gegenseitigem Einverständnis aufgelöst. A wurde eine Abfindung von acht
Monatslöhnen in Form einer Einmalzahlung zugesprochen.
B.
Mit
Schreiben vom 24. März 2019 teilte A C mit, dass sie Arbeitslosentaggelder
sowie Taggelder der Invalidenversicherung erhalten habe. Daraufhin verfügte C
am 19. Juni 2019, dass die Abfindung in der Höhe der Hälfte der
Arbeitslosentaggelder und IV-Taggelder gekürzt werde. Sie verpflichtete A deshalb,
ihr Fr. 7'169.10 zurückzubezahlen.
II.
Hiergegen liess A am 22. Juli 2019 an die
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen rekurrieren, welche das Rechtsmittel
mit Beschluss vom 12. Dezember 2019 abwies.
III.
Mit Beschwerde vom 16. Januar 2020 liess A an das
Verwaltungsgericht gelangen und die Aufhebung des Beschlusses der
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 12. Dezember 2019 unter Entschädigungsfolge
beantragen.
Die Rekurskommission mit Vernehmlassung vom
29. Januar 2020 und C mit Beschwerdeantwort vom 20. Februar 2020
beantragten die Abweisung der Beschwerde. A verzichtete mit Eingabe vom 2. März
2020 auf eine Replik.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht
ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der
Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über Anordnungen einer staatlichen Fachhochschule
über die Kürzung einer Abfindung nach § 36 Abs. 2 und Abs. 4 des
Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 (FaHG, LS 414.10) und
§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2
Rechtsmittel,
deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt, fallen grundsätzlich in
die einzelrichterliche Zuständigkeit. In Fällen von grundsätzlicher Bedeutung
kann die Entscheidung einer Kammer übertragen werden (§ 38b Abs. 1
lit. c und Abs. 2 VRG).
Der Streitwert beträgt vorliegend lediglich Fr. 7'169.10.
Da die Frage, ob Taggelder der Arbeitslosenversicherung und der Invalidenversicherung
zu einer Kürzung der Abfindung führen können, jedoch eine über den Einzelfall
hinausreichende Bedeutung hat, ist die Kammer zum Entscheid berufen.
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Das
Arbeitsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin
wurde in gegenseitigem Einvernehmen mit Vereinbarung vom 6./7. Juni 2018
aufgelöst und der Beschwerdeführerin eine Abfindung in der Höhe von acht
Monatslöhnen ausgerichtet (§ 23 Abs. 2 in Verbindung mit § 26
des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]). In der
Auflösungsvereinbarung wurde festgehalten, dass die Beschwerdeführerin die
Beschwerdegegnerin über anderweitig erzieltes Einkommen bzw. über die Zusprechung
von Rentenleistungen zu informieren habe; die Beschwerdegegnerin behalte sich
vor, ihre Leistungen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben zu kürzen oder
zurückzufordern.
2.2
Die
Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 16. Juli 2008 (LS 414.112)
enthält mit Bezug auf Abfindungen keine eigenen Regelungen, weshalb gemäss § 14
Abs. 1 FaHG auf die für das übrige Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen
namentlich des Personalgesetzes und der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz
vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) zurückzugreifen ist. Gemäss
§ 23 PG ist eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses in gegenseitigem
Einvernehmen zulässig und kann eine Abfindung gemäss § 26 PG ausgerichtet
werden.
2.3
Angestellte
mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des
Kantons
und
ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, haben Anspruch auf eine Abfindung, sofern
sie mindestens 35-jährig sind. Angestellten mit Unterstützungspflichten kann
bei drohender Notlage eine Abfindung bereits vor dieser Altersgrenze oder bei
weniger als fünf Dienstjahren ausbezahlt werden (§ 26 Abs. 1 PG). Die
Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalles festgelegt. Angemessen
berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse und die
Arbeitsmarktchancen, die Dienstzeit und der Kündigungsgrund. Gemäss § 26
Abs. 5 PG wird Angestellten, die während der Abfindungsdauer
neues
Einkommen
erzielen, die Abfindung angemessen gekürzt (§ 26 Abs. 5 PG). Wer eine
Abfindung zugesprochen erhalten hat, informiert die verfügende Stelle über das
Einkommen während der Abfindungsdauer. Die verfügende Stelle fordert
Abfindungen, die sich als ungerechtfertigt erweisen, zurück (§ 26
Abs. 7 PG).
2.4
Gemäss
§ 26 Abs. 5 Satz 2 PG regelt der Regierungsrat die Grundsätze
für die Kürzung einer Abfindung. Dieser hat in § 17 Abs. 3 VVO
ausgeführt, dass die Abfindung unabhängig vom bisherigen und neuen
Beschäftigungsgrad um das während der Abfindungsdauer erzielte Erwerbseinkommen
gekürzt wird, wenn dem oder der Angestellten durch die bisherige Arbeitgeberin
bzw. den bisherigen Arbeitgeber eine zumutbare neue Anstellung angeboten oder
vermittelt wird. In den übrigen Fällen wird die Abfindung um die Hälfte des
während der Abfindungsdauer erzielten Erwerbseinkommens gekürzt (§ 17
Abs. 4 VVO).
2.5
Im Juli
2018 erhielt die Beschwerdeführerin Arbeitslosentaggelder in der Höhe von
Fr. 852.-. Zudem war sie vom 1. Oktober bis 26. November 2018 im
Rahmen eines Belastbarkeitstrainings tätig und erhielt dafür IV-Taggelder in
der Höhe von Fr. 13'469.85. Die Beschwerdegegnerin kürzte daraufhin die
Abfindung um die Hälfte der erhaltenen Gelder (abzüglich
Sozialversicherungsbeiträge).
2.6
Strittig
ist vorliegend, ob die Beschwerdegegnerin die Arbeitslosen- und IV-Taggelder zu
Recht berücksichtigte und die Abfindung kürzte. Die Beschwerdeführerin macht im
Wesentlichen geltend, Arbeitslosen- und IV-Taggelder würden kein
"Erwerbseinkommen" darstellen und deshalb nicht von § 17
Abs. 4 VVO erfasst werden. Die Beschwerdegegnerin und mit ihr auch die
Vorinstanz vertreten demgegenüber die Ansicht, dass Taggelder der Invaliden-
und Arbeitslosenversicherung Erwerbsersatzeinkommen darstellen und als solche
ebenfalls zu einer Kürzung der Abfindung führen würden. Sie verweisen dabei auf
die Praxis des Personalamts des Kantons Zürich (vgl. PaRat 119/2015 S. 17 f.).
3.
3.1
Ausgangspunkt
der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund
einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, muss
unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der
Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es
namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden
Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte
ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den
Sinn der Norm zu erkennen (vgl. zum Ganzen BGE 145 II 270 E. 4.1; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 177 ff. [je mit weiteren
Hinweisen]).
3.2
§ 26 Abs. 5 PG spricht von während der
Abfindungsdauer erzieltem
neuem Einkommen
, § 17 Abs. 4 VVO von
Erwerbseinkommen
. Als Erwerbseinkommen gelten in der Regel die Einnahmen
einer Person aus einer (selbständigen oder unselbständigen) Erwerbstätigkeit. Taggelder
von Sozial- und Privatversicherungen, die bei Verwirklichung bestimmter Risiken
(Arbeitslosigkeit, Unfall, Krankheit oder Invalidität) den damit verbundenen
Lohnausfall vorübergehend oder dauernd abdecken sollen, stellen demgegenüber
Erwerbsersatzeinkommen dar. Angesichts ihres Ersatzcharakters lassen sie sich
nicht als neues Einkommen qualifizieren. Schon der Wortlaut von § 26
Abs. 5 PG und § 17 Abs. 4 VVO spricht somit dafür, dass nur
Einkommen aus einer Erwerbstätigkeit zu einer Kürzung der Abfindung führen
soll.
3.3
Aus der Entstehungsgeschichte von § 26
Abs. 5 PG ergibt sich zudem Folgendes:
3.3.1
Gemäss Antrag des Regierungsrates an den
Kantonsrat zum Erlass eines Personalgesetzes vom 22. Mai 1996 sollte die
Abfindung Angestellten mit einer bestimmten Anzahl von Dienstjahren, die zwar
aus objektiv gerechtfertigten Gründen, aber ohne persönliches Verschulden
entlassen werden, eine gewisse Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre
Diensttreue gewähren und zugleich die sozialen Härten einer Kündigung mildern
helfen. Sie sollte zudem auch präventiv gegen Kündigungen ohne substanzielle
Begründung wirken und verhindern, dass leichtfertig triftige Gründe für eine
Entlassung konstruiert werden (vgl.
ABl
1996, 1105 ff., 1151).
Bei der
Festlegung der Höhe der Abfindung wurde gemäss § 26 Abs. 5 PG
ursprünglich neben den persönlichen Verhältnissen, der Dienstzeit und dem
Kündigungsgrund auch noch der "neue Lohn" berücksichtigt, falls der
oder
die Angestellte
beim Kanton
weiterbeschäftigt wurde (vgl. OS 54,
752)
.
3.3.2
Im Jahr 2005 wurde die Bestimmung im Rahmen einer Teilrevision des
Personalgesetzes geändert und die heute geltende Kürzungsmöglichkeit eingeführt.
Zugleich wurde in § 26 Abs. 7 PG eine Auskunftspflicht über neues
Einkommen während der Abfindungsdauer eingeführt. In der Weisung des
Regierungsrats vom 15. Dezember 2004 wurde der Änderungsantrag damit
begründet, dass die ursprüngliche Bestimmung nicht in allen Fällen zu
angemessenen Lösungen geführt habe. Als nicht gerechtfertigt habe sich
insbesondere erwiesen, dass bei einer Neuanstellung ohne Lohneinbusse durch
eine vom Kanton subventionierte Organisation die Abfindung nicht gekürzt werden
könne, während solche Kürzungen bei einer Wiederanstellung beim Kanton zulässig
seien. Auch in Fällen, in welchen Angestellte nahtlos eine neue Anstellung zu
gleichen oder besseren Bedingungen bei Dritten antreten konnten, hätten sich
die Abfindungen als teilweise zu hoch erwiesen. Eine Arbeitsgruppe habe im
Auftrag des Regierungsrats deshalb drei Änderungsvarianten ausgearbeitet. Die
erste Variante habe sich auf die Kürzung der Abfindung beim Antritt einer neuen
Stelle in einem subventionierten Betrieb beschränkt. Bei der zweiten Variante
hätten Anreize für die möglichst rasche Aufnahme einer neuen Erwerbstätigkeit
und das Interesse an einem lückenlosen Anstellungsnachweis im Vordergrund
gestanden. Bei der dritten Variante sei die Abfindungsdauer verlängert worden.
Die Abfindung sei dafür strikte auf die "Differenz zwischen dem bisherigen
Einkommen auf der einen und den Einnahmen aus neuem Erwerbseinkommen,
Arbeitslosengeldern oder anderen Sozialversicherungsleistungen nach Beendigung
des Arbeitsverhältnisses auf der anderen Seite" beschränkt worden. Diese
drei Varianten seien den Mitberichts- und Vernehmlassungsadressaten zur
Diskussion vorgelegt worden. Eine Mehrheit habe die zweite Variante bevorzugt
(ABl 2005, 4 ff., 8 f.). Entsprechend legte der Regierungsrat
eine Lösung vor, wonach die Abfindung bei Erzielung neuen Einkommens während
der Abfindungsdauer angemessen gekürzt werde.
Der Regierungsrat führte in der Weisung weiter aus, er
werde die Grundsätze der Kürzung so ausgestalten, dass ein Anreiz bestehe,
möglichst rasch wieder eine neue Erwerbstätigkeit anzunehmen. Im Vordergrund stehe
eine Lösung mit einer nach Beschäftigungsgrad gewichteten Kürzung um die Hälfte
der Abfindung während des Abschnitts der Abfindungszeit, in welchem neues Erwerbseinkommen
erzielt werde (ABl 2005, 4 ff., 14). Im Kantonsrat wurde die
Bestimmung kontrovers diskutiert. Anlass zur Diskussion gab insbesondere die
Frage, ob eine Kürzung der Abfindung auch bei Antritt einer neuen Stelle
ausserhalb der öffentlichen Hand gerechtfertigt sei (vgl. Prot.-KR 2003-07, S. 8142 ff.).
Die Mehrheit des Kantonsrats sprach sich schliesslich für die vom Regierungsrat
vorgeschlagene Lösung aus. Herausgehoben wurde, dass die Eigeninitiative
gefördert werden sollte, indem denjenigen Mitarbeitenden, welche durch eigene
Anstrengungen auf dem freien Markt eine neue Stelle finden, die Abfindung nur
um die Hälfte des neuen Einkommens gekürzt werde (vgl. Prot.-KR 2003-07,
S. 8142 ff., 8152, Votum Hans Hollenstein). Eine Kürzung wegen anderer Einkünfte
wie Taggelder der Arbeitslosenversicherung oder der Invalidenversicherung wurde
im Kantonsrat nicht thematisiert. Auch die Entstehungsgeschichte der Norm lässt
darauf schliessen, dass nur Einkommen aufgrund einer neuen Stelle, nicht jedoch
(sozialversicherungsrechtliches) Ersatzeinkommen zu einer Kürzung der Abfindung
führen kann.
3.4
Zum
gleichen Ergebnis führt eine systematische Auslegung: Abs. 4 von § 17
VVO steht in engem Zusammenhang mit Abs. 3, wonach die Abfindung um das
während der Abfindungsdauer erzielte Erwerbseinkommen gekürzt wird, wenn der
oder dem Angestellten durch die bisherige Arbeitgeberin bzw. den bisherigen
Arbeitgeber eine zumutbare
neue Anstellung
angeboten oder vermittelt
wird. Abs. 4 regelt die "übrigen Fälle", womit im Licht von
Abs. 3 nur neue Anstellungen gemeint sein können, die nicht durch
Vermittlung der bisherigen Arbeitgeberin bzw. des bisherigen Arbeitgebers
zustande gekommen sind
(so schon VGr,
17. November 2020, VB.2020.00652, E. 3.4).
3.5
Schliesslich
widerspricht die Auslegung der Beschwerdegegnerin auch der ratio legis der
Abfindung. Diese dient neben ihrer Funktion als Anerkennung für die geleisteten
Dienstjahre insbesondere als Überbrückungshilfe für die Zeit nach dem Stellenverlust
(VGr, 12. März 2020, VB.2019.00629, E. 3.4 mit Hinweisen, vgl. auch
ABl 1996, 1154 f.) und ergänzt damit die Leistungen der Arbeitslosenversicherung
(VGr, 17. November 2020, VB.2020.00652, E. 3.4).
3.6
Nach dem
Gesagten stellen Taggelder der Arbeitslosenversicherung und der
Invalidenversicherung kein Erwerbseinkommen im Sinn von § 17 Abs. 4
VVO dar. Sie führen deshalb nicht zu einer Kürzung der Abfindung.
4.
In der Auflösungsvereinbarung vom 6./7. Juni 2018
zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin wurde unter anderem
verabredet, dass die Beschwerdegegnerin sich vorbehalte, ihre Leistungen im
Rahmen der gesetzlichen Vorgaben zu kürzen oder zurückzufordern. Weil die
gesetzlichen Vorgaben keine Kürzung der Abfindung beim Erzielen eines
Erwerbsersatzeinkommens während der Abfindungsdauer vorsehen, verpflichtete die
Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin zu Unrecht, die Abfindung in der Höhe
der Hälfte der erhaltenen Arbeitslosen- und IV-Taggelder (Fr. 7'169.10)
zurückzubezahlen. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen.
5.
Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 30'000.-,
weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind (§ 65a
Abs. 3 Satz 1 VRG). Die Beschwerdegegnerin
ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu
bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
6.
Weil der Streitwert weniger als
Fr. 15'000.- beträgt (vgl. E. 1.2), ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage
von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in
Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
[BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen
werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119
Abs. 1 BGG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses
der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 12. Dezember 2019 und die
Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 19. Juni 2019 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1
'
500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 1'620.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.
Die Beschwerdegegnerin wird
verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu
bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie
ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
6.    Mitteilung
an …