zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00405 · 2003-03-19 · de

Aufenthaltsbewilligung (Familiennachzug) | Nachzug von Verwandten und Verschwägerten in aufsteigender Linie Da weder das Recht auf Schutz des Familienlebens verletzt ist, noch ein Fall von Inländerdiskriminierung vorliegt, besteht kein Anspruch auf Nachzug der polnischen Schwiegermutter eines schweizerischen Staatsangehörigen unter analoger Anwendung des Freizügigkeitsabkommens.

Zürich Verwaltungsgericht 03..2.19.0 VB.2002.00405
Zurich Verwaltungsgericht 03..2.19.0 VB.2002.00405
Zurigo Verwaltungsgericht 03..2.19.0 VB.2002.00405

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00405
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00405
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.03.2003
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Aufenthaltsbewilligung (Familiennachzug)
Nachzug von Verwandten und Verschwägerten in aufsteigender Linie
Da weder das Recht auf Schutz des Familienlebens verletzt ist, noch ein Fall von Inländerdiskriminierung vorliegt, besteht kein Anspruch auf Nachzug der polnischen Schwiegermutter eines schweizerischen Staatsangehörigen unter analoger Anwendung des Freizügigkeitsabkommens.
Stichworte:
AUFENTHALTSBEWILLIGUNG
EINTRETENSANSPRUCH
FAMILIENNACHZUG
GERICHTSKOSTEN
GRUNDRECHTSSCHUTZ
INLÄNDERDISKRIMINIERUNG
LEGITIMATION
SCHUTZ DES FAMILIENLEBENS
SOLIDARHAFTUNG
STAATSVERTRAG
UNGLEICHBEHANDLUNG
WANDERBEVÖLKERUNG
Rechtsnormen:
Art. 8 BV
Art. 13 lit. I BV
Art. 8 lit. I EMRK
Art. 3 lit. IIb Anhang I FZA
§ 14 VRG
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
RB 2003 Nr. 29 S. 79
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Die polnische Staatsangehörige A reiste am
15. Oktober 2000 mit gültigem Pass und visumsfrei in die Schweiz ein, um ihre
Tochter, den schweizerischen Schwiegersohn und das Enkelkind zu besuchen. Am
13. November stellte sie das Gesuch um Erteilung ei­ner Aufenthaltsbewilligung
zum Verbleib beim Schwiegersohn. Die Direktion für Soziales und Sicherheit
teilte ihr mit Schreiben vom 21. November 2000 mit, dass sie nach Ablauf
des bewilligungsfreien Besuchsaufenthalts in der Schweiz, spätestens am 14. Januar
2001, zur Ausreise verpflichtet sei. Ihr Gesuch werde erst nach erfolgter
Ausreise materiell geprüft. Mit Eingabe vom 12. Januar 2001 verlangte A
die Behandlung ihres Gesuchs und erneuerte den Antrag auf Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihren Angehörigen. Am 16. Februar 2001
antwortete die Fremdenpolizei (heute: Migrationsamt) in Übereinstimmung mit
ihrem ersten Schreiben, dass kein Anspruch auf Anwesenheit nach Ablauf des
bewilligungsfreien Aufenthalts bestehe, und setzte der Gesuchstellerin ei­ne
neue Ausreisefrist an.
Am 4. Juli 2001 entschied der Regierungsrat,
auf den Rekurs von A nicht einzutreten, im Übrigen ihn abzuweisen, soweit er
nicht gegenstandslos sei. Das Verwaltungsgericht trat am 21. November 2001 auf
die dagegen erhobene Beschwerde nicht ein (VB.2001.00248). Mit Entscheid vom
13. Mai 2002 bestätigte das Bundesgericht die Entscheide von Regierungsrat und
Verwaltungsgericht (2A.20/2002).
II. Am 11. Juni 2002 verlangte A, dass in
Anbetracht des Inkrafttretens der bilatera­len Verträge am 1. Juni 2002 die
Frage ihres Aufenthaltsrechts neu zu beurteilen sei und beantragte erneut die
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung.
Mit Schreiben vom 22. Juli 2002 antwortete
das Migrationsamt, dass auch dieses Gesuch erst nach erfolgter Ausreise
materiell geprüft werde. Im Übrigen bestünde weiterhin kein (über das bisherige
Mass hinausgehender) Rechtsanspruch auf Nachzug von ausländischen
Familienangehörigen von Schweizer Bürgern.
III. Den dagegen erhobenen Rekurs wies der
Regierungsrat am 6. November 2002 ab, soweit er darauf eintrat und ihn nicht
als gegenstandslos ansah.
IV. Mit Beschwerde vom 6. Dezember 2002
liessen A und ihr Schwiegersohn, B, dem Verwaltungsgericht beantragen, das
Migrationsamt sei anzuweisen, A eine Aufenthaltsbewilligung zwecks Verbleib bei
ihren Familienangehörigen in der Schweiz zu erteilen. Ausserdem verlangten sie
die Zusprechung einer Parteientschädigung für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren.
Während sich die Direktion für Soziales und
Sicherheit nicht vernehmen liess, beantragte die Staatskanzlei im Auftrag des
Regierungsrats, auf die Beschwerde sei nicht ein­zutreten.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht ist auf dem Gebiet der Fremdenpolizei zulässig, soweit die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen steht (§ 43
Abs. 1 lit. h und Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 [VRG]). Dies ist der Fall bei Entscheiden betreffend Aufenthalts-
und Niederlassungsbewilligungen, auf deren Erteilung die ausländische Person
einen bundesrechtlichen Anspruch hat (Art. 100 Abs. 1 lit. b
Ziff. 3 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG]).
Einen bundesrechtlichen Anspruch auf
Erteilung einer fremdenpolizeilichen Bewilligung hat ein Ausländer dann, wenn
ihm ein solcher gestützt auf eine Sondernorm des Landes- oder
Staatsvertragsrechts eingeräumt wird (BGE 124 II 361 E. 1a S. 364 mit
Hinweisen). Ansonsten entscheiden die zuständigen Behörden über die Bewilligung
des Aufenthalts im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit
dem Ausland nach freiem Ermessen (Art. 4 des Bundesgesetzes über
Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer vom 26. März 1931 [ANAG]).
b) Die Beschwerdeführenden machen einen
Anspruch aus Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 lit. b von Anhang I des Abkommens zwischen
der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen
Gemeinschaft (EG) und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit
vom 21. Juli 1999 (FZA, SR 0.142.112.681) wegen Inländerdiskriminierung
gel­tend. Ebenso ergebe sich ein Rechtsanspruch aus Art. 8 Abs. 1 in Verbindung
mit Art. 13 Abs. 1 BV und Art. 3 Abs. 2 lit. b Anhang I FZA aufgrund des
rechtsgleichen Schutzes des Familienlebens.
Ob der Beschwerdeführerin Nr. 1 ein
Rechtsanspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zusteht, ist im
Rahmen der Eintretensfrage zu prüfen. Erst wenn dies zu bejahen ist, kann der
Nichteintretensentscheid der Vorinstanz beurteilt werden. Nur dann könnte auch
festgestellt werden, die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin hätten auf das
Gesuch der Beschwerdeführerin eintreten und dieses allenfalls gutheissen
müssen. Ist hingegen das Verwaltungsgericht mangels bundes- oder
völkerrechtlichen Anspruchs auf die Aufenthaltsbewilligung zur Beurteilung der
Beschwerde nicht zuständig, hat es beim Entscheid der Vorinstanz sein Bewenden
und ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, dessen Gründe zu hinterfragen. § 48
VRG begründet – wie sich aus dessen Randtitel ergibt – keine selbständige
Möglichkeit des Verwaltungsgerichts, bei fehlender Zuständigkeit in der Sache
das Verfahren der Vorinstanz zu überprüfen.
c) Die Beschwerdeführerin Nr. 1 ist als
Adressatin des angefochtenen Beschlusses ohne weiteres zur Beschwerde
legitimiert (§ 21 lit. a VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/
Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 21 N. 31). Zu verneinen ist dagegen die Legitimation des Beschwerdeführers
Nr. 2, der erstmals vor Verwaltungsgericht als Partei auftritt: Es fehlt ihm
die formelle Beschwer, weil er sich nicht am vorinstanzlichen Verfahren
beteiligt hat. Auf dieses Erfordernis kann nur verzichtet werden, wenn die
betreffende Person zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht in das
vorinstanzliche Verfahren einbezogen worden war (vgl.
BGE 118 Ib 356 E. 1 mit weiteren Hinweisen;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 27). Davon kann jedoch im vorliegenden
Fall nicht ausgegangen werden, weshalb auf die Beschwerde des Beschwerdeführers
Nr. 2 von vornherein nicht einzutreten ist. Dies ändert nichts daran, dass sich
die Beschwerdeführerin Nr. 1 als beschwerte Person auf ihr vom Beschwerdeführer
Nr. 2 abgeleitetes und behauptetes Einreise- und Aufenthaltsrecht berufen kann.
2. a) Gemäss Art. 3 Abs. 1 in
Verbindung mit Abs. 2 lit. b Anhang I FZA haben Verwandte und
Verschwägerte in aufsteigender Linie – ungeachtet ihrer Staatsbürgerschaft –
das Recht, bei ihrem Familienmitglied, das Staatsangehöriger einer
Vertragspartei ist und über ein Aufenthaltsrecht in der Schweiz verfügt,
Wohnung zu nehmen. Voraussetzung dafür ist der Nachweis, dass das aufnehmende
Familienmitglied über eine ausreichen­de Wohnung verfügt und der
nachzuziehenden Person Unterhalt gewährt.
Nach schweizerischer Auslegung von Art. 8
Abs. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom
4. November 1950 (EMRK) und Art. 13 Abs. 1 BV, die beide den Schutz des
Privat- und Familienlebens garantieren, wird verlangt, dass die nachzuziehende
Person eine Beziehung zu einem in der Schweiz lebenden nahen Verwandten mit
einem gefestigten Anwesenheitsrecht unterhält und zudem ein Abhängigkeitsverhältnis
zum hier anwesenheitsberechtigten Verwandten besteht (BGE 120 Ib 257 E. 1d
S. 260). Dass ein solches nicht vorliegt, haben alle Instanzen
festgestellt (vgl. Ziff. I). Eine erneute Prüfung drängt sich nicht auf, zumal
die Beschwerdeführerin dies auch nicht verlangt.
b) Im vorliegenden Fall handelt es sich
unbestrittenermassen nicht um einen Sachverhalt, der unter das FZA fällt,
weshalb dessen direkte Anwendung ausser Ansatz fällt. Der Wortlaut von Art. 3
Anhang I FZA bringt klar zum Ausdruck, dass aus schweizerischer Sicht nur
Angehörige eines EG-Staats über ein Nachzugsrecht aus dem Abkommen verfügen.
Die Beschwerdeführerin Nr. 1 ist polnische Staatsangehörige ebenso wie ihre
Tochter, die mittlerweile auch die schweizerische Staatsbürgerschaft besitzt,
welche sie aufgrund der schweizerischen Staatsbürgerschaft ihres Ehemanns, des
Beschwerdeführers Nr. 2, erworben hat.
3. a) Die Beschwerdeführerin Nr. 1
(nachfolgend: Beschwerdeführerin) verficht die analoge Anwendung des FZA. Die
dort statuierten Voraussetzungen für den Nachzug von Verwandten oder
Verschwägerten in der aufsteigenden Linie – Verwandtschaftsverhältnis und
Unterhaltsgewährung – seien in ihrem Fall erfüllt. Wäre der Beschwerdeführer
Nr. 2 Angehöriger eines EG-Staats, müsste der Beschwerdeführerin aufgrund des
FZA ein Aufenthalt im Kanton Zürich bewilligt werden. Weil das Landesrecht
weniger weit gehende Rechte gewähre, resultiere eine Inländerdiskriminierung.
Diese sei unzulässig, wenn sich aus den nationalen Gleichheitssätzen ergebe,
dass eine Schlechterstellung der eigenen Staatsangehörigen sachlich nicht gerechtfertigt
sei. Diesfalls sei eine mit dem nationalen Verfassungsrecht kompatible Regelung
des Familiennachzugs für die eigenen Bürger nur durch analoge Anwendung des FZA
zu gewährleisten, solange der Gesetzgeber das Landesrecht nicht entsprechend
angepasst habe. Weil in den Materialien des FZA jeglicher Hinweis auf die
Problematik der Inländerdiskriminierung fehle, müsse von einem gesetzgeberischen
Versehen und in der Folge von einer Gesetzeslücke ausgegangen werden. Es sei
auch kein sachlicher Grund ersichtlich, warum Schweizer Bürger hinsichtlich
ihres Familienlebens schlechter gestellt sein sollten, als EG-Bürger in der
Schweiz oder als Schweizer Bürger in einem EG-Staat oder aber als Schweizer
Bürger, die nach einem Aufenthalt in einem EG-Staat wieder in die Schweiz
zurückkehrten und bei welchen aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs das FZA zur Anwendung gelange. Es seien auch keinerlei öffentliche
Interessen namhaft zu machen, die eine solche Ungleichbehandlung rechtfertigen
könnten. Das Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV, das ei­ne
selbständige Bedeutung habe, werde auch verletzt, wenn – wie dies der
Regierungsrat tue – nicht jede Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal als
diskriminierend beurteilt werde.
Ein Rechtsanspruch auf Verbleib in der
Schweiz der Beschwerdeführerin ergebe sich ebenfalls aus Art. 8 Abs. 1 in
Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 BV, weil das geschützte Familienleben bereits
dann berührt sei, wenn dem nachzuziehenden Familienangehörigen Unterhalt
gewährt werde, andernfalls eine Ungleichbehandlung mit Angehörigen der
EG-Staaten vorliege und dafür kein sachlicher Grund ersichtlich sei.
b) Der Regierungsrat ist zum Schluss
gekommen, dass der vorliegende Fall keine Diskriminierung im Sinn einer
qualifizierten Art der Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren
Situationen darstelle. Es werde keine Benachteiligung erwirkt, die als Herabwürdigung
oder Ausgrenzung einzustufen sei, weil die unterschiedliche Behandlung nicht an
ein Merkmal anknüpfe, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren
Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmache. Aus dem Diskriminierungsverbot
könne weder ein Egalisierungsgebot hergeleitet werden, noch sei die Anknüpfung
an nach Art. 8 Abs. 2 BV verpönte Merkmale absolut unzulässig. Verwandte von
Bürgern der EG-Staaten würden zwar im Vergleich mit Verwandten von Schweizer Bürgern
besser gestellt, dies sei jedoch keine verfassungsrechtlich verpönte
Diskriminierung von Schweizern, weil diese durch das FZA keine Verschlechterung
ihrer Rechtsstellung er­fahren hätten.
c) Die Beschwerdeführerin geht bezüglich des
Familiennachzugs Verwandter in aufsteigender Linie von Schweizern von einer
Gesetzeslücke aus. Dazu ist zu bemerken, dass der Familiennachzug ausserhalb der
Kernfamilie überhaupt nicht im Schweizer Gesetzesrecht geregelt ist und ein
solcher Anspruch allein auf Verfassungs- und Konventionsrecht – Art. 13 Abs. 1
BV und Art. 8 Abs. 1 EMRK – gründet. Das Recht auf Schutz des Familienlebens
beinhaltet unter den in Erwägung 2a genannten Voraussetzungen einen An­spruch
von Familienmitgliedern ausserhalb der Kernfamilie, sich bei ihren Angehörigen
in der Schweiz aufzuhalten. Als Grundrecht garantiert der Schutz des
Familienlebens einen Minimalstandard, der in einem Gesetz oder – wie im Fall
des FZA – einem Staatsvertrag erweitert werden kann. Indes ist der
Umkehrschluss, wonach sich eine günstigere gesetzliche oder staatsvertragliche
Regelung erweiternd auf den Umfang des Grundrechtsschutzes auswirken müsse,
nicht zulässig. Es ist auch nicht möglich, den Schutzbereich von Art. 13 Abs. 1
BV über das Gleichbehandlungsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV zu erweitern. Die in
der Beschwerdeschrift verfochtene Auslegung hätte im konkreten Fall zur Folge,
dass nicht nur Schweizer Bürger in den Genuss der FZA-Regelung kommen müssten,
sondern auch alle ausländischen Staatsangehörigen, welche nicht Bürger von
EG-Staaten sind. Es liegt aber gerade in der Natur eines Grundrechts, dass es
bewusst gewährte gesetzliche oder staatsvertragliche Privilegien nicht
beinhaltet.
d) Es bleibt zu prüfen, ob die Bevorzugung
der Angehörigen von EG-Staaten gegenüber von Schweizer Bürgern sachlich
begründbar ist oder ob eine verfassungsmässig verpönte Ungleichbehandlung
vorliegt. Art. 8 Abs. 2 BV bietet Schutz gegen die soziale Ausgrenzung und
einen verstärkten Schutz vor Schlechterstellung. Die namentlich aufgezählten
Unterscheidungs- bzw. Diskriminierungsmerkmale stellen jedoch keine Anknüpfungsverbote
dar, solange sachliche und vernünftige Gründe für eine Differenzierung vorliegen.
In dieser Hinsicht ist das Diskriminierungsverbot inhaltlich deckungsgleich mit
dem Gleichheitssatz von Art. 8 Abs. 1 BV (Beatrice Weber-Dürler in: Daniel
Thürer/Jean François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der
Schweiz, Zürich 2001, § 41 N. 24). Danach ist es zulässig, Angehörige
verschiedener Gruppen unterschiedlich zu behandeln, solange dies sachlich
gerechtfertigt ist und nicht eine Diskriminierung eines bestimmten
Personenkreises bedeutet.
Der Zweck des FZA, welches im Rahmen der
bilateralen Verträge mit der Europäischen Gemeinschaft und deren
Mitgliedstaaten als eines von sieben sektoriellen Abkommen geschlossen worden
ist, besteht darin, den freien Personenverkehr zwischen den Vertragsstaaten zu
ermöglichen. Es regelt lediglich grenzüberschreitende und nicht sog. Binnensachverhalte.
Dass dies im Resultat eine Schlechterstellung der einheimischen gegenüber der
"wandernden" Bevölkerung (der Vertragsstaaten) zur Folge hat,
bedeutet noch keine verfassungswidrige Diskriminierung. Auch die
Staatsangehörigkeit als Unterscheidungsmerkmal kann mit Blick auf das FZA nicht
als diskriminierend erachtet werden, bestehen doch für schweizerische
Staatsangehörige nicht die Schranken, welche Angehörige der Vertragsstaaten zur
Erlangung einer Aufenthaltsbewilligung überwinden müssen. Von ihnen wird
verlangt, dass sie einer Erwerbstätigkeit nachgehen bzw. eine Stelle suchen
(Art. 2 Anhang I FZA). Bei nicht erwerbstätigen Personen ist das
Aufenthaltsrecht unter anderem vom Nachweis der erforderlichen finanziellen
Mittel für den Unterhalt und von einem alle Risiken abdeckenden
Krankenversicherungsschutz abhängig (Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA).
Entfallen diese Voraussetzungen oder droht eine Fürsorgeabhängigkeit, ist die
Aufenthaltsberechtigung für die ausländische Person und ihre Angehörigen
gefährdet (Art. 24 Abs. 8 Anhang I FZA). Der mit dem Abkommen
verfolgte Zweck, in einem Rechts- und Wirtschaftsraum den Grenzübertritt und
Aufenthalt im Hinblick vor allem auf die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit zu
erleichtern, kann gewisse Vereinfachungen und Schematisierungen der Regeln für
die Wanderbevölkerung rechtfertigen. Wie die Aufenthaltsnahme dürfte der
Nachzug von Familienangehörigen in der Regel nicht im Hinblick auf eine
dauerhafte Niederlassung, sondern für die Dauer einer Erwerbstätigkeit des Familienoberhaupts
erfolgen. Dies kann es rechtfertigen, bei diesem Personenkreis vereinfachte
Voraussetzungen für den Nachzug von Familienangehörigen zu schaffen (vgl. VGr,
29. Ja­nuar 2003, VB.2002.000294, www.vgrzh.ch/rechtsprechung).
Schliesslich muss berücksichtigt werden, dass die bilateralen Verträge als
Gesamtpaket abgeschlossen worden sind, wobei die Schweiz in gewissen Punkten
ihre Auffassung nicht durchsetzen konnte, sondern faktisch gezwungen war, Recht
der EG zu übernehmen. Dazu zählt auch der im FZA geregelte Bereich des freien
Personenverkehrs. Es lag nicht in der ursprünglichen Absicht der Schweiz,
Bürger der EG-Staaten gegenüber den eigenen Staatsangehörigen zu bevorzugen, indem
über die bis dahin geltende Regelung des Familiennachzugs hinausgegangen wurde.
Damit kommt zum Ausdruck, dass im vorliegenden Fall eine analoge Anwendung der
FZA-Regelung ausser Frage steht, weil sinngemäss ein qualifiziertes Schweigen
des Gesetzgebers vorliegt und die bisherige Rechtspraxis beibehalten werden
muss. Was die laufende Gesetzesrevision im Ausländerrecht betrifft, ist es dem
Gericht verwehrt, dieser vorzugreifen. Dieses Resultat entspricht auch den
Entscheiden des Bundesgerichts vom 17. Ja­nuar 2003, welches in
öffentlicher Sitzung mit Mehrheitsentscheid die analoge Anwendung des FZA
abgelehnt hat (2A.226/2002 und 2A.246/2002; vgl. NZZ vom 18. Januar 2002,
S. 13).
Nach dem Gesagten besteht kein Anspruch der
Beschwerdeführerin auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des
Familiennachzugs, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
4. ...
5. ...
Demgemäss beschliesst die Kammer:
1.    Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten.
2.    ...