zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00374 · 2018-11-29 · de

Gestaltungsplan | Gestaltungsplan (Einhausung Schwamendingen). Zum Inhalt eines Gestaltungsplans darf grundsätzlich alles erhoben werden, was auch zum zulässigen Inhalt einer Rahmennutzungsordnung gehört. Entscheidend erscheint in diesem Zusammenhang einzig, dass einem Gestaltungsplan, der den Rahmen der bisherigen Grundordnung sprengt, das für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständige Organ zustimmen muss. Zur Grundordnung gehört dabei nicht nur die Regelbauweise, sondern letztlich jede Bauweise, welche nach einer von der Legislativen erlassenen Ordnung gestattet ist. Dazu gehören auch das Bauen im Rahmen einer Arealüberbauung oder nach allfälligen Sonderbauvorschriften (E. 3.3). Dem Gleichbehandlungsgrundsatz kommt bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte Bedeutung zu. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Ein gutes, einheitliches Aussenraumkonzept ist vorliegend ein sachlicher Grund für die Voraussetzung eines gemeinsamen Baugesuchs (E. 4.1.3 - 4.1.6). Bei der Ausgestaltung des Gestaltungsplans hat die Gemeinde ein grosses Ermessen. Die Aufteilung der einzelnen Gebiete des Gestaltungsplans erscheint nicht willkürlich und rechtsungleich, folgt sie doch grundsätzlich den von der Beschwerdegegnerin 1 genannten Regeln. Die Aufteilung wirkt auch nicht konstruiert, und konkrete Anhaltspunkte für eine Bevorzugung der Beschwerdegegnerin und der Baugenossenschaften liegen nicht vor (E. 4.3.3). Nach § 83 Abs. 1 Satz 2 PBG dürfen die zulässigen Abweichungen des Gestaltungsplans von der Regelbauweise nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert wird. Indem sich die Beschwerdegegnerin betreffend die streitigen Punkte an der Grundordnung orientiert, kann ihr dadurch gerade keine Ermessensüberschreitung, -unterschreitung oder ein Ermessensmissbrauch vorgeworfen werden (E. 5.3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.11.2018 VB.2018.00374
Zurich Verwaltungsgericht 29.11.2018 VB.2018.00374
Zurigo Verwaltungsgericht 29.11.2018 VB.2018.00374

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00374
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00374
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.11.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Gestaltungsplan (Einhausung Schwamendingen).
Zum Inhalt eines Gestaltungsplans darf grundsätzlich alles erhoben werden, was auch zum zulässigen Inhalt einer Rahmennutzungsordnung gehört. Entscheidend erscheint in diesem Zusammenhang einzig, dass einem Gestaltungsplan, der den Rahmen der bisherigen Grundordnung sprengt, das für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständige Organ zustimmen muss. Zur Grundordnung gehört dabei nicht nur die Regelbauweise, sondern letztlich jede Bauweise, welche nach einer von der Legislativen erlassenen Ordnung gestattet ist. Dazu gehören auch das Bauen im Rahmen einer Arealüberbauung oder nach allfälligen Sonderbauvorschriften (E. 3.3). Dem Gleichbehandlungsgrundsatz kommt bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte Bedeutung zu. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Ein gutes, einheitliches Aussenraumkonzept ist vorliegend ein sachlicher Grund für die Voraussetzung eines gemeinsamen Baugesuchs (E. 4.1.3 - 4.1.6). Bei der Ausgestaltung des Gestaltungsplans hat die Gemeinde ein grosses Ermessen. Die Aufteilung der einzelnen Gebiete des Gestaltungsplans erscheint nicht willkürlich und rechtsungleich, folgt sie doch grundsätzlich den von der Beschwerdegegnerin 1 genannten Regeln. Die Aufteilung wirkt auch nicht konstruiert, und konkrete Anhaltspunkte für eine Bevorzugung der Beschwerdegegnerin und der Baugenossenschaften liegen nicht vor (E. 4.3.3). Nach § 83 Abs. 1 Satz 2 PBG dürfen die zulässigen Abweichungen des Gestaltungsplans von der Regelbauweise nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert wird. Indem sich die Beschwerdegegnerin betreffend die streitigen Punkte an der Grundordnung orientiert, kann ihr dadurch gerade keine Ermessensüberschreitung, -unterschreitung oder ein Ermessensmissbrauch vorgeworfen werden (E. 5.3).
Abweisung.
Stichworte:
AREALÜBERBAUUNG
AUSSENRAUM
ERMESSEN
GEMEINSAMES BAUGESUCH
GESTALTUNG
GESTALTUNGSPLAN
KOGNITION
RECHTSGLEICHHEIT
SACHLICHER GRUND
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
WILLKÜR
Rechtsnormen:
Art. 8 BV
§ 69 PBG
§ 83 Abs. I PBG
§ 88 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00374
Urteil
der 3. Kammer
vom
29. November 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Nicole Bürgin.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.
Gemeinderat der Stadt Zürich,
vertreten durch den
Stadtrat,
2.
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Gestaltungsplan,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Mit
Beschluss vom 24. August 2016 setzte der Gemeinderat der Stadt Zürich den
öffentlichen Gestaltungsplan "C", bestehend aus Vorschriften und
Situationsplan, datiert vom 18. August 2015 fest. Der Gestaltungsplan
umfasst das Gebiet rund um die 940 m lang, sieben m hoch und 30 m
breit geplante Einhausung des Autobahnabschnitts zwischen dem D-Tunnel und der
Verzweigung E. Durch die Einhausung erhalten die angrenzenden Wohnquartiere
einen Immissionsschutz sowie einen neuen, öffentlichen Freiraum in Form eines
Hochparks auf dem Dach der Einhausung.
B.
Der
Gestaltungsplan ist in 18 Teilgebiete (B1-B18) aufgeteilt, für die teils
unterschiedliche Vorgaben gelten. Art. 7 Abs. 1 der Vorschriften des
Gestaltungplans (GPV) sieht vor, dass als Grundmasse maximal vier Vollgeschosse
zulässig sind und die Ausnützung maximal 120 % betragen darf. Nach Art. 10
Abs. 1 GPV dürfen in den Teilgebieten B1–B17 maximal 7 Vollgeschosse
mit einer Ausnützung von 150 % gebaut werden, wenn die Grundeigentümerinnen
und -eigentümer eines Teilgebiets ein gemeinsames Baugesuch einreichen und die
zusätzlichen Anforderungen einer Gesamtüberbauung (welche auch von jedem
Eigentümer einzeln erbracht werden könnten) erfüllen. Mit Verfügung vom 9. Oktober
2017 genehmigte die Baudirektion des Kantons Zürich vorbehältlich einiger
geringer Ausnahmen den Gestaltungsplan. Die Festsetzung des Gestaltungsplans
sowie dessen Genehmigung wurden am 27. Oktober 2017 im Amtsblatt des
Kantons Zürich veröffentlicht.
II.
Die A AG, Eigentümerin des im Gestaltungsplanperimeter
liegenden Grundstücks Kat.-Nr. 01 an der F-Strasse 02 in Zürich,
erhob am 24. November 2017 beim Baurekursgericht des Kantons Zürich Rekurs
gegen die beiden Beschlüsse. Sie beantragte, es seien der angefochtene
Festsetzungsbeschluss des Gemeinderats und die angefochtene
Genehmigungsverfügung der Baudirektion insoweit aufzuheben, als damit Art. 7
Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1 und 2 GPV festgesetzt respektive
genehmigt worden seien, und es sei die Sache im Sinn der Erwägungen an den
Gemeinderat resp. den gemäss dem angefochtenen Beschluss dazu bevollmächtigten
Stadtrat zur neuen Entscheidung zurückzuweisen. Insbesondere sei dabei für die
Teilgebiete B1–B17 eine Ausnützung von 150 % und eine einheitliche Zahl
von mindestens 5 zulässigen Vollgeschossen festzusetzen. Mit Entscheid vom 18. Mai
2018 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab und auferlegte die Kosten des
Verfahrens von Fr. 4'150.- der A AG.
III.
Dagegen erhob die A AG am 25. Juni 2018 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und beantragte, es seien der angefochtene Entscheid und
mit ihm der Festsetzungsbeschluss des Gemeinderats Nr. 03 vom 24. August
2016 und die Genehmigungsverfügung der Baudirektion Nr. 04 vom 9. Oktober
2017 betreffend die Festsetzung resp. Genehmigung des Gestaltungsplans "C"
insoweit aufzuheben, als damit Art. 7 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1
und 2 GPV festgesetzt resp. genehmigt worden seien. Es sei die Sache im Sinn
der Erwägungen an den Gemeinderat resp. den gemäss dem angefochtenen Beschluss
dazu bevollmächtigten Stadtrat zur neuen Entscheidung zurückzuweisen.
Insbesondere sei dabei für die Teilgebiete B1–B17 eine Ausnützung von 150 %
und eine einheitliche Zahl von mindestens 5 zulässigen Vollgeschossen
festzusetzen. Die Beschwerdegegner seien zu verpflichten, die Kosten des
Rekurs- und Beschwerdeverfahrens zu tragen sowie der Beschwerdeführerin für
beide Rechtsmittelverfahren angemessene Parteientschädigungen zu entrichten.
Das Baurekursgericht schloss am 6. Juli 2018 ohne
weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion verwies am
27. August 2018 auf den beigelegten Bericht des Amts für Raumentwicklung
vom 23. August 2018 und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Das Amt
für Raumentwicklung beantragte die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei, unter der gesetzlichen Kostenfolge zulasten der
Beschwerdeführerin. Im Weiteren verzichtete das Amt mit Verweis auf die im
Verfahren vor Baurekursgericht erstattete Stellungnahme vom 18. Dezember
2017 sowie die Verfügung vom 9. Oktober 2017 auf eine ausführliche
Stellungnahme. Der Gemeinderat der Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat
von Zürich, wiederum vertreten durch das Hochbaudepartement der Stadt Zürich,
beantragte mit Beschwerdeantwort vom 27. August 2018 die vollumfängliche
Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die A AG
äusserte sich nicht mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der
gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhobenen Beschwerde zuständig. Da
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Gemäss § 20 Abs. 1 VRG überprüft das Baurekursgericht
als Rekursinstanz alle Mängel, insbesondere auch die Zweckmässigkeit und
Angemessenheit der (planerischen) Anordnungen (lit. c). Folglich kommt ihm
von Gesetzes wegen umfassende Kognition zu, womit Art. 33 Abs. 1 lit. b
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz,
RPG) Nachachtung verschafft wird, der eine volle Überprüfung von Nutzungsplänen
durch mindestens eine Rechtsmittelinstanz verlangt. Eine derartige Überprüfung
schliesst nicht aus, dass sich die Rechtsmittelinstanz Zurückhaltung auferlegt,
soweit über die Zweckmässigkeit kommunaler Planungsmassnahmen zu befinden ist
(Art. 2 Abs. 3 RPG). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung darf
die Rechtsmittelbehörde damit nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen
Lösungen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Gemeinde durch ihre eigene
ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der
massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren (BGr, 22. April
2015, 1C_428/2014, E. 2.2; 6. Januar 2015, 1C_130/2014, E. 2.2;
vgl. auch BGr, 5. Mai 2014, 1C_629/2013, E. 7.1).
Demgegenüber ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, das
Ermessen des Baurekursgerichts und der verfügenden Behörde zu hinterfragen.
Mangels abweichender spezialgesetzlicher Grundlage kann das Gericht den
angefochtenen Entscheid nur auf eigentliche Rechtsfehler, nicht aber auf
Unangemessenheit überprüfen (§ 50 Abs. 2 VRG).
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, eine analoge Anwendung der Regeln der Arealüberbauung
im Gestaltungsplan sei nicht zulässig.
3.2
Der
Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan, der grundsätzlich im gleichen
Verfahren wie die Bau- und Zonenordnung oder die Sonderbauvorschriften durch
die Legislative zu erlassen ist (§ 88 Abs. 1 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). Dies gilt für den öffentlichen
Gestaltungsplan ohne Ausnahme. Ein Gestaltungsplan stellt im Regelfall eine
detailliertere Baurechtsordnung auf, mit der bindend festgelegt wird, wie die
Überbauung, allenfalls auch einzelne Bauten oder Anlagen, in einem bestimmten
Gebiet zu gestalten sind (Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, Das
revidierte Planungs- und Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich, Bern 1992, N. 42).
Der Gestaltungsplan bezweckt eine architektonisch und hygienisch gute, der
baulichen und landschaftlichen Umgebung angepasste Überbauung, Gestaltung und
Erschliessung zusammenhängender Flächen (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2016, S. 247). Er legt für bestimmt umgrenzte
Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessung sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung
der Bauten bindend fest; dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise
und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1
PBG). Als Sondernutzungsordnung darf der Gestaltungsplan in der Regel aber
nicht isoliert erlassen werden, vielmehr muss er sich in die Zonenplanung der
Gemeinde einfügen und darf nicht aus dem planerischen Gesamtkonzept
herausgerissen werden (BGr, 5. April 2001, 1P.14/2001, E. 3a).
Arealüberbauungen im Sinn von §§ 69–73 PBG sind
Überbauungen von Grundstücken mit einer bestimmten, in der Bauordnung
festgesetzten Mindestfläche nach einer einheitlichen Baueingabe. Sie dürfen je
nach den Bestimmungen in der Bauordnung zudem bezüglich der Ausnützung, der
Abstände und der höchstzulässigen Geschosszahl von der Regelbauweise abweichen,
müssen dafür aber erhöhten Anforderungen an Gestaltung, Ausrüstung und
Ausstattung entsprechen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher
Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 134).
3.3
Der
Gestaltungsplan darf im raumplanerisch zulässigen Rahmen und abweichend von der
bisherigen Grundordnung Bestimmungen erlassen und damit erweiterte
Baumöglichkeiten eröffnen. Zum Inhalt eines Gestaltungsplans darf daher
grundsätzlich alles erhoben werden, was auch zum zulässigen Inhalt einer
Rahmennutzungsordnung gehört. Entscheidend erscheint in diesem Zusammenhang
einzig, dass einem Gestaltungsplan, der den Rahmen der bisherigen Grundordnung
sprengt, das für den Erlass der Bau- und Zonenordnung zuständige Organ
zustimmen muss (VGr, 9. Juni 2004, VB.2004.00193, E. 4.2.1). Zur
Grundordnung gehört dabei nicht nur die Regelbauweise, sondern letztlich jede
Bauweise, welche nach einer von der Legislative erlassenen Ordnung gestattet
ist. Dazu gehören auch das Bauen im Rahmen einer Arealüberbauung oder nach
allfälligen Sonderbauvorschriften (VGr, 4. Dezember 2003, VB.2002.00376,
E. 7b). Somit ist es auch zulässig, Regeln zur Arealüberbauung in einen
Gestaltungsplan aufzunehmen.
4.
4.1
4.1.1
Als Regelgrundmasse sieht der Gestaltungsplan maximal 4 Vollgeschosse
sowie eine maximale Ausnützung von 120 % vor (Art. 7 Abs. 1 lit. a
GPV). Bei einer Gesamtüberbauung gelten abweichend von Art. 7 Abs. 1
GPV die Masse von maximal 7 Vollgeschossen sowie eine Ausnützung von 150 %
(Art. 10 Abs. 2 GPV). Damit nach den höheren Massen gebaut werden
kann, müssen die Grundeigentümerinnen und -eigentümer des betreffenden
Teilgebiets ein gemeinsames Baugesuch einreichen (Art. 10 Abs. 1 lit. a
GPV). Weitere Voraussetzungen sind eine Gesamtüberbauung, eine besonders gut
gestaltete Umgebung sowie verschiedene Minergiestandards.
4.1.2
Die Beschwerdeführerin rügt, dass der Gestaltungplanbonus im Sinn von Art. 10
Abs. 2 GPV von einem gemeinsamen Baugesuch für ein ganzes Teilgebiet
abhängig gemacht werde, sei als Voraussetzung sachfremd und diskriminierend und
trage nicht das Geringste zum verfolgten Zweck bei.
4.1.3
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt dem
Gleichbehandlungsgrundsatz bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte
Bedeutung zu. Ein Grundeigentümer hat keinen aus Art. 8 Abs. 1 der
Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) folgenden
Anspruch darauf, im Zusammenhang mit dem Erlass einer Zonenordnung gleich
behandelt zu werden wie alle übrigen Grundeigentümer, die von einer
Raumplanungsmassnahme berührt werden. Verfassungsrechtlich genügt, dass die
Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der
Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 142 I 162
E. 3.7.2; 121 I 245 E. 6e/bb; BGr, 7. März 2016, 1C_215/2015, E. 4.1;
26. November 2002, 1P.297/2002;1P.395/2002, E. 4.6; 5. April
2001, 1P.14/2001, E. 2c).
4.1.4
Gemäss dem städtebaulichen Leitbild "C" soll mit der Einhausung
und dem Hochpark das Ende der seit mehr als 30 Jahren bestehenden Zäsur
zwischen den beiden Quartieren H und I erreicht werden. Das Quartier soll
verdichtetes Wohnen im Grünen anbieten, und verschiedene Genossenschaften
sollen preisgünstigen Wohnraum zur Verfügung stellen. Mit dem Gestaltungsplan "C"
soll die Grundlage für städtebaulich und architektonisch gut gestaltete
Überbauungen und Aussenraumgestaltungen im Kontext von Einhausung und
angrenzendem Quartier geschaffen werden. Insbesondere sollen die
Voraussetzungen für eine qualitätsvolle Siedlungsentwicklung geschaffen werden,
die auf den Hochpark reagiert, einen Beitrag zu dessen Belebung leistet und ihn
in das Quartier einbindet.
4.1.5
Ein gemeinsames Baugesuch soll gemäss Planungsbericht der
Beschwerdegegnerin 1 gewährleisten, dass über das ganze Teilgebiet eine
bezüglich Städtebau, Aussenraum und Erschliessung optimale Lösung umgesetzt
wird. Gemäss Bericht zu den Einwendungen orientiert sich die Antrittsregelung
nach Art. 10 GPV an der bestehenden Praxis zur Arealüberbauung (vgl. § 71
PBG und Art. 8 BZO). Dabei könne nicht nur auf die Erfüllung der
Querstellung abgestellt werden. Insbesondere komme in solchen Situationen einem
gemeinsamen Aussenraumkonzept eine hohe Bedeutung zu, auch wenn dieses
etappiert erstellt werde. Auch in ihrer Beschwerdeantwort hält die
Beschwerdegegnerin fest, dass es der Zweck der Antrittsregelung sei, auch im
Gestaltungsplangebiet Arealüberbauungen im Sinn von § 69 PBG zu
ermöglichen. Dabei solle mit spezifischen Antrittsregeln die Voraussetzung für
eine qualitätsvolle Gesamtüberbauung geschaffen werden, indem diese mitsamt den
dazugehörigen Freiräumen nach einem übergeordneten Gestaltungskonzept folge.
4.1.6
Mit einem gemeinsamen Baugesuch soll somit sichergestellt werden, dass in
einem Teilgebiet eine einheitliche Überbauung und insbesondere ein besonders
gutes, einheitliches Aussenraumkonzept vorliegt. Durch die höhere Ausnützung
steigen die Anforderungen an die Aussenraumgestaltung, denen mithilfe des
gemeinsamen Baugesuchs besser begegnet werden kann, um das Ziel der
Wechselwirkung zwischen Bebauung und Freiraum besser erreichen zu können (vgl.
zum Ziel E. 4.1.4). Darin ist ein sachlicher Grund zu sehen. Die
Voraussetzung des gemeinsamen Baugesuchs ist damit nicht diskriminierend und
willkürlich. Daran vermag auch nichts zu ändern, dass ein Ziel des
Gestaltungplans die Querstellung der Bauten ist, welche auch durch einen
Grundeigentümer allein erfüllt werden kann. So ist die Querstellung doch nur
eines von mehreren Zielen und kommt einer guten Aussenraumgestaltung aufgrund
dessen, dass mit der Einhausung eine optisch stark in die Umgebung
einschneidende Baute entsteht, besondere Bedeutung zu. Indem die Vorinstanz das
Kriterium der gemeinsamen Baueingabe schützte, hat sie ihre Kognition (vgl. E. 2)
nicht in unzulässiger Weise unterschritten.
4.2
4.2.1
Weiter wird von der Beschwerdeführerin vorgebracht, die Glaubwürdigkeit des
Konzepts erfordere es, für das ganze Gebiet eine erhöhte Ausnützung zuzulassen.
4.2.2
Die Beschwerdegegnerin 1 hielt in ihrem Planungsbericht hierzu fest, dass
im Gestaltungsplanperimeter Bauvorhaben nach baurechtlichen Vorgaben umgesetzt
werden sollen, welche sich an den Vorgaben der Regelbauweise gemäss BZO
orientieren. Unter den Voraussetzungen von Art. 10 Abs. 1 GPV könnten
in den Teilgebieten B1–B17 erhöhte Grundmasse angewendet werden.
Geschossigkeit, Gebäudehöhen und Ausnützungsziffer würden sich dabei an den
Arealüberbauungsvorschriften in der dreigeschossigen Wohnzone gemäss geltender BZO
orientieren. Gemäss dem Richtplantext zum Regionalen Richtplan Stadt Zürich vom
21. Juni 2017 erfolge die Nutzung der Potenziale durch eine räumlich
differenzierte bauliche Verdichtung. Die Entwicklung berücksichtige den
historischen Charakter und die Stärkung der Identität der Quartiere.
4.2.3
Nach § 69 PBG können in den Bauzonen allgemein, zonen- oder
gebietsweise Arealüberbauungen zugelassen werden. Nach Art. 8 Abs. 4
der BZO darf bei Arealüberbauungen die Vollgeschosszahl in allen Wohnzonen
(ausser in den zweigeschossigen Wohnzonen) auf sieben Vollgeschosse erhöht
werden. Die Ausnützungsziffer darf um den nach folgender Formel berechneten
Wert heraufgesetzt werden: Ausnützungsziffer geteilt durch die gemäss
Regelbauweise zulässige Vollgeschosszahl zuzüglich 10 Prozentpunkte
abzüglich in anrechenbaren Dachgeschossen realisierte Ausnützungsziffer (Art. 8
Abs. 5 BZO). Die Beschwerdegegnerin 1 wollte den Eigentümern im
Gestaltungplanperimeter die Möglichkeit einer solchen Arealüberbauung weiterhin
bieten. Es erscheint nicht unhaltbar, den Eigentümern die freiwillige
Möglichkeit einzuräumen, höher bauen zu können, wenn im Gegenzug weitere
Voraussetzungen, welche über die Anforderungen an die Regelbauweise
hinausgehen, erfüllt werden. Bei der Nutzungsplanung ist zudem zu
berücksichtigen, dass zwar eine Verdichtung grundsätzlich anzustreben ist;
diese hat jedoch den Besonderheiten eines Quartiers, in casu ein verdichtetes
Wohnen im Grünen (vgl. E. 4.1.4), Rechnung zu tragen. Die Gemeinde hat bei
der Ausgestaltung des Gestaltungsplans einen grossen Ermessensspielraum. Indem
die Beschwerdegegnerin 1 eine an die Arealüberbauung angelehnte Vorschrift
in dem Rahmen, wie sie sich auch in der BZO finden lässt, im Gestaltungsplan
aufnahm, hat sie ihr Ermessen weder über-, noch unterschritten noch
missbraucht.
4.3
4.3.1
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, ob ein Eigentümer in den Genuss der
höheren Ausnützung komme, hänge von zivilrechtlichen Zufälligkeiten ab. Gewisse
Eigentümer, insbesondere die Stadt Zürich und diverse Baugenossenschaften
könnten ohne Einwilligung Dritter von der erhöhten Ausnützung profitieren,
während einige wenige Private von der Einwilligung ihrer Nachbarn zu einem
gemeinsamen Baugesuch abhängig seien. Demgemäss macht sie wiederum eine
Verletzung der Rechtsgleichheit geltend, welche nur auf Willkür hin überprüft
werden kann (vgl. E. 4.1.3).
4.3.2
Die Beschwerdegegnerin 1 macht geltend, die Zuordnung der Grundstücke
zu den Teilgebieten orientiere sich am bestehenden Strassen- und Wegnetz sowie
an der baulichen Struktur. Es sei bei der Einteilung darauf geachtet worden, dass
die Teilgebiete, bzw. die jeweiligen Parzellengruppen eine für die
Gesamtüberbauung planerisch zweckmässige Einheit bildeten. Sie betont, die
Eigentumsverhältnisse hätten beim Entscheid über die Zuordnung der Parzellen in
die Teilgebiete keine Rolle gespielt. Schliesslich sei darauf geachtet worden,
dass sich die Teilgebiete in ihrer Grösse nach Möglichkeit nicht oder nur
unwesentlich unterscheiden.
4.3.3
Auf dem Situationsplan des Gestaltungsplans ist ersichtlich, dass entlang
sämtlicher grösserer Strassen (J-Weg, F-Strasse, K-Strasse, L-Strasse und M-Strasse)
Teilgebietsgrenzen gezogen wurden. Auch entlang der kleinen Abgabelungen der N-Strasse
wurden Grenzen gezogen (vgl. Teilgebiete B9–B11). Diese Grenzziehung ist, da
sich bereits aufgrund der Strassen und Wege eine optische Grenze ergibt,
nachvollziehbar und nicht willkürlich. Auch die weiteren Grenzziehungen
zwischen den Teilgebieten B13–B18 sind aufgrund der Gebäudestellung (vgl.
insbesondere Grenzziehung B13/B14) und ihrer Grössenverhältnisse (sämtliche
Teilgebiete östlich der geplanten Einhausung weisen ungefähr die gleiche Grösse
auf) nachvollziehbar. Die Teilgebiete B1–B8 westlich der Einhausung sind
teilweise deutlich kleiner als die Teilgebiete B9–B18. Auch hätten die Grenzen
in diesen Gebieten teilweise durchaus auch anders gezogen werden können und
drängten sich so nicht immer auf. Nichtsdestotrotz hat die Beschwerdegegnerin
in diesem Bereich ein grosses Ermessen, und auch wenn die Aufteilung der
Grenzgebiete anders hätte erfolgen können, erscheint die vorliegend
vorgenommene Aufteilung nicht willkürlich und rechtsungleich, folgt sie doch
grundsätzlich (auch betreffend die Teilgebiete B1–B8) den vorgenannten
nachvollziehbaren Regeln. Die Aufteilung in die verschiedenen Teilgebiete wirkt
nicht konstruiert, und konkrete Anhaltspunkte für eine Bevorzugung der
Beschwerdegegnerin und der Baugenossenschaften sind nicht ersichtlich. Die
Beschwerdeführerin ist sodann auch nicht die einzige Grundeigentümerin, welche
sich mit anderen Grundeigentümern arrangieren müsste, um eine Gesamtüberbauung
anstreben zu können. Gemäss ihren eigenen Ausführungen in der Beschwerdeschrift
müssen dies die Eigentümer in den Gebieten B1, B2, B7, B9, B10, B12 und B14.
Zudem ist ihr eine höhere Bauweise grundsätzlich nicht verwehrt, sie muss sich
dazu aber mit den Eigentümern der Nachbargrundstücke arrangieren. Schliesslich
hat sie immer noch die Möglichkeit, im Rahmen der normalen Nutzung zu bauen.
Die höhere Bauweise steht zudem, im Vergleich zur Regelbauweise, nicht in einem
ungebührlichen Verhältnis, so orientiert sie sich doch auch am Rahmen von Art. 8
BZO.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, es sei generell eine
Regelbauweise im Gestaltungsplan von 5 zulässigen Vollgeschossen und eine
Ausnützung von
150 %
zuzulassen. Sie
begründet dies damit, dass es dem Ziel der Verdichtung mehr entsprechen würde
und auch erschliessungstechnisch machbar sei.
5.2
In ihrem
Planungsbericht führt die Beschwerdegegnerin 1 aus, im
Gestaltungsplanperimeter sollten Bauvorhaben nach baurechtlichen Vorgaben
umgesetzt werden können, welche sich an den Vorgaben der Regelbauweise gemäss
BZO orientieren würden. Es seien vier Vollgeschosse zulässig (Kompensation
anrechenbares Untergeschoss durch Vollgeschoss). Diese Grundregel entspreche
der Teilrevision 2013/2014 der BZO. Die Regelung, kein
ausnutzungsprivilegiertes Untergeschoss realisieren zu können, werde durch
Erhöhung der Ausnützung ausgeglichen. Bei einer Ausnützungsziffer von 90 %
könne, gestützt auf § 255 PBG, in einem anrechenbaren Untergeschoss
theoretisch eine zum Wohnen und Arbeiten genutzte Fläche von 30 %
umgesetzt werden. Es werde demzufolge im Gestaltungsplan eine Ausnützungsziffer
von 120 % festgelegt.
5.3
Nach der
Rechtsprechung dürfen die nach § 83 Abs. 1 Satz 2 PBG zulässigen
Abweichungen von der Regelbauweise nicht dazu führen, dass die planerisch und
demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert wird (BGE 135
II 209 E. 5.2). Indem sich die Beschwerdegegnerin betreffend die
Ausnützung und die zulässige Anzahl Vollgeschosse an der Grundordnung
orientierte, kann ihr dadurch gerade keine Ermessenüberschreitung,
-unterschreitung oder ein Ermessensmissbrauch vorgeworfen werden. Dass gemäss
der Ansicht und den Ausführungen der Beschwerdeführerin auch bei einer höheren
Ausnützung eine vollumfängliche Erschliessung des gesamten Gebietes noch
möglich sei und deshalb die höhere Ausnützung zugelassen werden sollte, vermag
nicht darzulegen, inwiefern die von der Gemeinde festgelegte Ausnützung nicht
zulässig sein soll, hat doch die Gemeinde bei der Planung ein erhebliches
Ermessen.
5.4
Die
Beschwerde ist demgemäss abzuweisen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70
VRG). Gemäss § 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei im
Beschwerdeverfahren zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres
Gegners verpflichtet werden. Eine Parteientschädigung ist der
Beschwerdeführerin aufgrund ihres Unterliegens nicht zuzusprechen. Auch wenn
das Verwaltungsrechtspflegegesetz die Entschädigungsberechtigung des
mehrheitlich obsiegenden Gemeinwesens im Grundsatz zulässt, kommt eine solche
nur unter besonderen Umständen infrage und stellt gemäss der Rechtsprechung den
Ausnahmefall dar, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den
angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten
meist einen Wissensvorsprung aufweisen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,
Zürich/Basel/Genf 2014 [Kommentar VRG], § 17 N. 51). Eine Ausnahme
ist dann zu machen, wenn die Beantwortung des Rechtsmittels mit einem
ausserordentlichen Aufwand verbunden ist (Plüss, § 17 N. 53 f.).
Solches liegt hier nicht vor, weshalb auch der Beschwerdegegnerin 1 keine
Parteientschädigung zuzusprechen ist. Die Beschwerdegegnerin 2 hat keine
Parteientschädigung beantragt.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellkosten,
Fr. 6'150.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen gesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …