zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00039 · 2023-12-21 · de

Erlöschen der Baubewilligung | Verwirkung von Baubewilligungen; Fristenlauf. Gemäss § 322 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist. Massgeblich für den Fristbeginn sind alle Bewilligungen und Genehmigungen, die nach dem Planungs- und Baugesetz Voraussetzung für den Baubeginn sind. Die Bestimmung zielt darauf ab, Baubewilligungen auf Vorrat zu verhindern; der Bauherr hat innerhalb von drei Jahren zu entscheiden, ob er bauen will oder nicht. Daher soll es nicht ins Belieben der Bauherrschaft gestellt sein, den Eintritt des Fristenlaufs dadurch jahrelang hinauszuschieben, dass sie die Erfüllung von nebenbestimmungsweise statuierten Pflichten unterlässt, über die mittels baurechtlicher Bewilligung zu entscheiden ist. Es ist zu verlangen, dass von der Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein Ausführungshindernis zu beseitigen (E. 4.1). Die Dreijahresfrist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des öffentlich- oder zivilrechtlichen Entscheids (E. 4.2). Wird der Rechtsmittelweg ausgeschöpft, entscheidet gegebenenfalls das Bundesgericht letztinstanzlich über die Streitsache, bevor die Rechtskraft eintritt. Wie auch im vorliegenden Fall kommt es im Bereich des Baurechts regelmässig vor, dass zu einem Bauprojekt mehrere Entscheide zu unterschiedlichen Zeitpunkten getroffen werden; es gilt jedoch der Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll. Wird vom Verwaltungsgericht lediglich einer von mehreren möglichen Beschwerdegründen abschliessend behandelt, soll das Bundesgericht in der Regel noch nicht mit der Sache befasst werden (E. 5.4.1). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung liegt ein – nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG anfechtbarer – Zwischenentscheid vor, wenn bei der Umsetzung von baurechtlichen Nebenbestimmungen ein Spielraum besteht und trotz nominaler Erteilung einer "Baubewilligung" noch gar nichtgebaut werden darf (E. 5.4.2). Regelmässig läuft somit eine Rechtsmittelfrist gegen Verwaltungsgerichtsurteile erst ab Eröffnung des Entscheides betreffend die Nebenbestimmungen und nicht bereits mit dem Urteil über die Stammbaubewilligung. Rechtskräftig werden solche Entscheide folglich erst nach der letztmaligen Beurteilung der Nebenbestimmungen. Somit kann die Stammbaubewilligung in einer Vielzahl von Fällen nicht verwirken, bevor nicht auch die Nebenbestimmungen abschliessend beurteilt sind und damit die Rechtskraft eingetreten ist (E. 5.5). Vorliegend besteht bei der Umsetzung der fraglichen Nebenbestimmungen ein Umsetzungsspielraum und die Bauherrschaft hat das Zumutbare unternommen, um die Bauhindernisse zu beseitigen. Die Baubewilligung ist nicht verwirkt (E. 6).Gutheissung und Rückweisung an die Baubehörde.

Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2023 VB.2023.00039
Zurich Verwaltungsgericht 21.12.2023 VB.2023.00039
Zurigo Verwaltungsgericht 21.12.2023 VB.2023.00039

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00039
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00039
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.12.2023
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Erlöschen der Baubewilligung
Verwirkung von Baubewilligungen; Fristenlauf.
Gemäss § 322 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist. Massgeblich für den Fristbeginn sind alle Bewilligungen und Genehmigungen, die nach dem Planungs- und Baugesetz Voraussetzung für den Baubeginn sind. Die Bestimmung zielt darauf ab, Baubewilligungen auf Vorrat zu verhindern; der Bauherr hat innerhalb von drei Jahren zu entscheiden, ob er bauen will oder nicht. Daher soll es nicht ins Belieben der Bauherrschaft gestellt sein, den Eintritt des Fristenlaufs dadurch jahrelang hinauszuschieben, dass sie die Erfüllung von nebenbestimmungsweise statuierten Pflichten unterlässt, über die mittels baurechtlicher Bewilligung zu entscheiden ist. Es ist zu verlangen, dass von der Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein Ausführungshindernis zu beseitigen (E. 4.1). Die Dreijahresfrist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des öffentlich- oder zivilrechtlichen Entscheids (E. 4.2).
Wird der Rechtsmittelweg ausgeschöpft, entscheidet gegebenenfalls das Bundesgericht letztinstanzlich über die Streitsache, bevor die Rechtskraft eintritt. Wie auch im vorliegenden Fall kommt es im Bereich des Baurechts regelmässig vor, dass zu einem Bauprojekt mehrere Entscheide zu unterschiedlichen Zeitpunkten getroffen werden; es gilt jedoch der Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll. Wird vom Verwaltungsgericht lediglich einer von mehreren möglichen Beschwerdegründen abschliessend behandelt, soll das Bundesgericht in der Regel noch nicht mit der Sache befasst werden (E. 5.4.1). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung liegt ein – nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG anfechtbarer – Zwischenentscheid vor, wenn bei der Umsetzung von baurechtlichen Nebenbestimmungen ein Spielraum besteht und trotz nominaler Erteilung einer "Baubewilligung" noch gar nicht gebaut werden darf (E. 5.4.2). Regelmässig läuft somit eine Rechtsmittelfrist gegen Verwaltungsgerichtsurteile erst ab Eröffnung des Entscheides betreffend die Nebenbestimmungen und nicht bereits mit dem Urteil über die Stammbaubewilligung. Rechtskräftig werden solche Entscheide folglich erst nach der letztmaligen Beurteilung der Nebenbestimmungen. Somit kann die Stammbaubewilligung in einer Vielzahl von Fällen nicht verwirken, bevor nicht auch die Nebenbestimmungen abschliessend beurteilt sind und damit die Rechtskraft eingetreten ist (E. 5.5). Vorliegend besteht bei der Umsetzung der fraglichen Nebenbestimmungen ein Umsetzungsspielraum und die Bauherrschaft hat das Zumutbare unternommen, um die Bauhindernisse zu beseitigen. Die Baubewilligung ist nicht verwirkt (E. 6).
Gutheissung und Rückweisung an die Baubehörde.
Stichworte:
ABÄNDERUNGSPLÄNE
BAUBEWILLIGUNG
ERLÖSCHEN DER BAUBEWILLIGUNG
NEBENBESTIMMUNGEN
VERWIRKUNG
Rechtsnormen:
Art. 90 BGG
Art. 93 Abs. I BGG
Art. 20 Abs. I BVV
§ 321 PBG
§ 322 PBG
§ 322 Abs. I PBG
§ 322 Abs. II PBG
§ 322 Abs. III PBG
§ 322 Abs. IV PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2023.00039
Urteil
der 1. Kammer
vom
21. Dezember 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter
José Krause,
Gerichtsschreiberin
Regina Meier.
In Sachen
A,
vertreten
durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat Schwerzenbach,
Beschwerdegegner,
und
Baudirektion des Kantons Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Erlöschen
der Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 2. Mai 2022 stellte der
Gemeinderat Schwerzenbach zulasten von A fest, dass die mit seinem Beschluss Nr. 186
vom 11. September 2017 und der Gesamtverfügung der Baudirektion des
Kantons Zürich Nr. BVV 10-1889 vom 4. September 2017 erteilte
Baubewilligung für die Aufstockung des Einfamilienhauses Vers.-Nr. 01 um
ein Attikageschoss und die Erstellung eines neuen Treppenhauses mit Lift für
den Zugang zum neuen Dachgeschoss sowie den Abbruch des bestehenden Anbaus an
der Westfassade auf dem Grundstück an der C-Strasse 02 (Kat.-Nr. 03)
in Schwerzenbach erloschen sei.
II.
Gegen diesen Entscheid gelangte A mit Eingabe vom 8. Juni
2022 an das Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses. Am 7. Dezember 2022 wurde der Rekurs abgewiesen.
III.
Hiergegen erhob A am 23. Januar 2023 Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des baurekursgerichtlichen
Entscheids; es sei der Gemeinderat Schwerzenbach einzuladen, das Verfahren
speditiv fortzuführen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich
Mehrwertsteuer zulasten des Beschwerdegegners.
Mit Eingabe vom 16. Februar 2023 beantragte die
Baudirektion des Kantons Zürich die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Das Baurekursgericht beantragte gleichentags ohne weitere
Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. A teilte am 7. März 2023 ihren
Verzicht auf Replik mit.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Am 10. September 2010 reichte die Beschwerdeführerin
ein Baugesuch betreffend Aufstockung des streitgegenständlichen Gebäudes ein.
Nach Durchlaufen des kantonalen Instanzenzugs (s. VGr, 4. Mai 2017,
VB.2016.00596; 28. Juni 2018, VB.2018.00263) erliess die Baudirektion am
11. September 2017 die Unterschutzstellungsverfügung BDV Nr. 1094/2017,
womit das streitbetroffene Gebäude als Objekt von regionaler Bedeutung
eingestuft und inventarisiert wurde; gleichzeitig wurde der Schutzumfang
festgelegt. Mit kommunaler Stammbaubewilligung vom 11. September 2017 und
Gesamtverfügung Nr. BVV 10-1889 der Baudirektion vom 4. September
2017 wurde sodann die eingangs erwähnte Baubewilligung erteilt.
In der Folge wurden im Zeitraum von 2018 bis 2020
insgesamt vier Projektänderungen bewilligt, zuletzt am 14. September 2020
(kommunale Bewilligung) respektive am 17. August 2020 (kantonale
Bewilligung) betreffend die nordöstliche Garage; dies jeweils unter
Beibehaltung der Nebenbestimmungen der Stammbaubewilligung. Mit Schreiben vom 3. Juni
2021 reichte die Beschwerdeführerin dem Beschwerdegegner Unterlagen zur
Auflagenerfüllung gemäss der Verfügung der Baudirektion vom 17. August
2020 ein und ersuchte um Baufreigabe für die Garage. Der Beschwerdegegner hielt
mit Schreiben vom 23. Dezember 2021 fest, dass noch nicht alle für eine
Baufreigabe erforderlichen Auflagen erfüllt seien, da seitens der kantonalen
Denkmalpflege noch rechtliche Abklärungen ausstehend seien. Am 15. Februar
2022 wurde der Beschwerdeführerin schliesslich mitgeteilt, dass die
Baubewilligung vom 11. September 2017 erloschen sei, und am 2. Mai
2022 erging der vorliegend umstrittene Entscheid.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung des
rechtlichen Gehörs beziehungsweise einen Begründungsmangel, da das
Baurekursgericht sich nicht mit ihren Vorbringen auseinandergesetzt und ihr
stattdessen Rechtsmissbrauch vorgeworfen habe.
Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verlangt, dass die Behörde die
Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich
hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Daraus folgt die Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu
begründen. Dabei ist aber nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sich die Behörde auf die für den
Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 134 I 83 E. 4.1 mit
Hinweisen).
Der Rüge der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden.
Die Vorinstanz hat sich mit den Vorgängen im Zusammenhang mit der
Baubewilligung vom 11. September 2017 befasst und diese ihrer rechtlichen
Beurteilung zugrunde gelegt. Die Beschwerdeführerin scheint denn auch viel eher
den Inhalt des Entscheids – insbesondere die rechtliche Qualifikation der im Juni
2021 eingereichten Änderungspläne und der in der Stammbau-bewilligung
statuierten Auflagen – als die Begründungstiefe zu beanstanden. Ein
Begründungsmangel liegt nicht vor.
4.
4.1
Gemäss § 322
Abs. 1 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher
mit der Ausführung begonnen worden ist; bei Neubauten gilt der Aushub oder, wo
er vorausgesetzt ist, der Abbruch einer bestehenden Baute als Baubeginn. Sind
für das gleiche Vorhaben mehrere baurechtliche Bewilligungen nötig, ist nach § 322
Abs. 2 PBG die letzte Bewilligung für das Erlöschen der übrigen und für
den Baubeginn massgeblich. Als baurechtliche Bewilligungen, deren Datum gemäss § 322
PBG für die Gültigkeitsdauer massgeblich ist, gelten nach § 20 Abs. 1
der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) alle Bewilligungen
und Genehmigungen, die nach dem Planungs- und Baugesetz Voraussetzung für den
Baubeginn sind. Die Bestimmung nach § 322 PBG zielt darauf ab,
Baubewilligungen auf Vorrat zu verhindern; der Bauherr hat innerhalb von drei
Jahren zu entscheiden, ob er bauen will oder nicht (BEZ 2007 Nr. 27;
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 6. A., Zürich 2019, S. 455). Daher ist es mit dieser
Bestimmung nicht vereinbar, es – unabhängig von der Ergreifung von
Rechtsmitteln in guten Treuen – ins Belieben der Bauherrschaft zu stellen, den
Eintritt des Fristenlaufs dadurch jahrelang hinauszuschieben, dass sie die
Erfüllung von ebenbestimmungsweise statuierten Pflichten, über die mittels
baurechtlicher Bewilligung zu entscheiden ist, unterlässt. Eine Baubewilligung
soll namentlich nicht als Grundlage für jahrelange Verhandlungen mit der
Baubewilligungsbehörde oder mit der Nachbarschaft verwendet werden. Es ist zu
verlangen, dass von der Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein
Ausführungshindernis zu beseitigen (so VGr, 29. August 2019,
VB.2019.00136, E. 4.3 ff. zur Frage, wann eine Verwirkung eintreten
kann, obgleich – wie vorliegend – ein Baubeginn noch nicht erlaubt ist; s.
ferner Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Eine Darstellung des
zürcherischen Rechts und der neueren zürcherischen Rechtsprechung, Zürich 1991,
Rz. 408 Fn. 19).
4.2
Die
Dreijahresfrist beginnt gemäss § 322 Abs. 3 PBG mit dem Ablauf der
letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des
öffentlich- oder zivilrechtlichen Entscheids. Umfasst die gleiche Bewilligung
mehrere Gebäude, ist die Frist mit dem Baubeginn bei einem Gebäude gewahrt. Massgeblich
für den Fristablauf ist nicht die Bau­freigabe, sondern der tatsächliche
Baubeginn (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 456). Laut § 322 Abs. 4
PBG beeinflussen Nebenbestimmungen zur Bewilligung den Fristenlauf nicht;
Gleiches gilt, wenn Konzessionen oder andere als baurechtliche Bewilligungen
erforderlich sind. Der Regierungsrat hat in seiner Weisung vom 5. Dezember
1973 zu einem Gesetz über die Neuordnung des Planungs- und Baurechtes zum
damaligen § 294 (= § 322 PBG) ausdrücklich erklärt, dass unter
baurechtlichen Bewilligungen im Sinn von Absatz 2 der Bestimmung solche zu
verstehen seien, die im Rahmen eines Baubewilligungs-, allfälligen
Ausnahmebewilligungs- oder Genehmigungsverfahrens in Anwendung dieses Gesetzes
zu erteilen seien. Nebenbestimmungen, die nicht zu so einem Verfahren führten,
würden den Fristenlauf nicht hemmen (ABl 1973, 1872). Auch Projektänderungen
sollen den Fristenlauf nicht hemmen (BEZ 2007 Nr. 27; RB 1996 Nr. 86).
Ablaufen kann die Frist jedoch nur, soweit tatsächlich ein rechtskräftiger
Entscheid vorliegt bzw. soweit die letzte Rechtsmittelfrist abgelaufen ist (s.
unten E. 5.5).
5.
5.1
Im umstrittenen
Entscheid vom 2. Mai 2022 führt der Beschwerdegegner unter Hinweis auf § 322
Abs. 1 PBG aus, dass Baubewilligungen nach Ablauf von drei Jahren
erlöschen, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist. Die
dreijährige Frist habe mit dem unbenutzten Ablauf der Rechtsmittelfrist gegen
die Stammbaubewilligung vom 11. September 2017 zu laufen begonnen. Durch die
Eingabe der Abänderungsgesuche sei der Fristenlauf nicht unterbrochen worden
und die Baubewilligung daher verwirkt.
5.2
Die
Beschwerdeführerin bringt vor, das Baurekursgericht habe § 322 PBG
sowie § 20 Abs. 1 BVV
unrichtig angewendet
bzw. sich über die diesbezügliche verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung
hinweggesetzt, wonach die Dreijahresfrist erst mit rechtskräftiger Bewilligung
von nachträglich einzureichenden Plänen zu laufen beginne. Wesentlich sei, dass
sie weitere Bewilligungen im Sinn von § 322 Abs. 2 PBG erwirken
müsse, welche für den Fristbeginn massgeblich seien. Daher habe die Frist gemäss
§ 322 Abs. 1 PBG noch gar nicht zu laufen begonnen.
5.3
Das
Baurekursgericht hält unter Hinweis auf VGr, 29. August 2019,
VB.2019.00136 fest, dass der Fristenlauf nach der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts grundsätzlich erst ausgelöst wird, wenn die
nebenbestimmungsweise verlangten Pläne rechtskräftig bewilligt sind. Dieser
Praxis sei jedoch zu widersprechen: Es sei nicht einzusehen, weshalb
Nebenbestimmungen im Sinn von § 322 Abs. 4 PBG, deren Erfüllung für
die Baufreigabe vorausgesetzt werde, nicht auch solche gemäss § 321 Abs. 1
PBG bzw. gemäss dieser Bestimmung nachzureichende Pläne umfassen sollen. Die
Genehmigung geänderter Pläne sei nicht mit baurechtlichen Bewilligungen nach § 322
Abs. 2 PBG und § 20 Abs. 1 BVV gleichzusetzen. Es handle sich
nicht um eine (zusätzliche) von mehreren baurechtlichen Bewilligungen, die für
das Vorhaben nötig wären, sondern um eine nachgelagerte Beurteilung im Rahmen
der bereits erteilten Baubewilligung. Etwas Anderes könne gestützt auf § 321
PBG nicht angeordnet werden. Andernfalls könnten Bauarbeiten weit über drei
Jahre hinausgeschoben werden, indem mit der Erfüllung von Auflagen zur Behebung
von Mängeln im Sinn von § 321 Abs. 1 PBG zugewartet würde, wodurch
der Zweck von § 322 PBG umgangen werden könnte. Letztere Bestimmung gehe
davon aus, dass der Baubehörde ein vollständiges Baugesuch eingereicht werde,
und der Fristbeginn sei an die Rechtskraft der Bewilligungen geknüpft – nicht
an den Zeitpunkt, in dem alle Voraussetzungen für die Baufreigabe erfüllt
seien. Es gehe nicht an, dass eine Bauherrschaft, die von Anfang an ein ohne
Einschränkungen bewilligungsfähiges Baugesuch einreiche, schlechter gestellt
sei als diejenige, deren Baugesuch nur unter Auflagen bewilligt werden könne.
5.4
5.4.1
Bei der Beantwortung der vorliegenden Frage ist der Zeitpunkt der
Rechtskraft des Bauentscheids zentral (§ 322 Abs. 3 PBG; s. oben E. 4.2).
Wird der Rechtsmittelweg ausgeschöpft, entscheidet gegebenenfalls das
Bundesgericht letztinstanzlich über die Streitsache, bevor die Rechtskraft
eintritt. Wie auch im vorliegenden Fall kommt es im Bereich des Baurechts
regelmässig vor, dass zu einem Bauprojekt mehrere Entscheide zu
unterschiedlichen Zeitpunkten getroffen werden; es gilt jedoch der Grundsatz,
dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll
(s. statt vieler BGE 144 III 475, E. 1.2 mit diversen
weiteren Hinweisen). Wird vom Verwaltungsgericht lediglich einer von mehreren möglichen
Beschwerdegründen abschliessend behandelt, soll das Bundesgericht in der Regel
noch nicht mit der Sache befasst werden (vgl. BGE 149 II 170 E. 1.4, E. 2).
5.4.2
Das Bundesgericht unterscheidet in seiner Rechtsprechung im Zusammenhang
mit der Anfechtung von (Zwischen-)Entscheiden zwischen zwei Konstellationen:
Ein – nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG) anfechtbarer
– Zwischenent­scheid liege vor, wenn bei der Umsetzung von baurechtlichen
Nebenbestimmungen ein Spielraum bestehe und trotz nominaler Erteilung einer
"Baubewilligung" noch gar nicht gebaut werden dürfe. Dabei sei vom
wahren Sinn der Bewilligung auszugehen und nicht von einer allenfalls
unglücklich gewählten Bezeichnung. Bestehe hingegen kein solcher Spielraum,
liege ein gemäss Art. 90 BGG anfechtbarer (Teil-)Endentscheid vor.
5.4.3
Zwar könne es zuweilen unklar sein, ob eine Auflage den Betroffenen einen
Spielraum belasse. Die vorstehend geschilderte Praxis sei jedoch entscheidend
dafür, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen
müsse. Ausserdem entstehe den Betroffenen kein Nachteil bzw. sei es nicht
nötig, in jedem unklaren Fall Beschwerde beim Bundesgericht zu führen: Gehe
eine Partei fälschlicherweise von einem Endentscheid aus und erhebe kein
Rechtsmittel, so könne der fragliche Zwischenentscheid gemäss Art. 93 Abs. 3
BGG schliesslich immer noch zusammen mit dem tatsächlichen Endentscheid
angefochten werden (so zuletzt BGE 149 II 170 E. 1.3, 1.8 f. mit
weiteren Hinweisen).
5.5
Zusammengefasst
kann jedenfalls festgehalten werden, dass das Bundesgericht die
verwaltungsgerichtlichen Urteile nicht als Endentscheide auffasst, wenn vor
Baufreigabe noch einen Umsetzungsspielraum eröffnende Auflagen zu erfüllen
sind. Regelmässig läuft somit eine Rechtsmittelfrist gegen
Verwaltungsgerichtsurteile erst ab Eröffnung des Entscheides betreffend die
Nebenbestimmungen und nicht bereits mit dem Urteil über die
Stammbaubewilligung. Rechtskräftig werden solche
(Verwaltungsgerichts-)Entscheide folglich erst nach der letztmaligen
Beurteilung der Nebenbestimmungen; zuvor können sie (ausser unter den strengen Voraussetzungen
von Art. 93 Abs. 1 BGG) ohnehin noch gar nicht angefochten werden.
Mit Blick auf § 322 Abs. 3 PBG wird somit deutlich, dass die
Stammbaubewilligung in einer Vielzahl von Fällen nicht verwirken kann, bevor nicht
auch die Nebenbestimmungen abschliessend beurteilt sind und damit die
Rechtskraft eingetreten ist (s. zum Ganzen VGr, 13. Juli 2023,
VB.2022.00477, E. 5).
6.
6.1
Mit Blick
auf die vorstehenden Erwägungen stellt sich vorliegend somit die Frage, ob in
der Stammbaubewilligung bzw. durch die Nebenbestimmungen ein
Umsetzungsspielraum eröffnet wurde. Zudem ist zu beurteilen, ob die
Bauherrschaft innert nützlicher Frist das Zumutbare unternommen hat, um die
Bauhindernisse zu beseitigen respektive die Genehmigung der Abänderungspläne zu
erwirken, welche Voraussetzung für den Baubeginn im Sinn von § 20 Abs. 1
BVV sind.
Nicht weiter einzugehen ist demgegenüber auf die
Vorbringen der Beschwerdeführerin, sie habe weitere Bewilligungen im Sinn von § 322
Abs. 2 PBG zu erwirken. § 322 Abs. 2 PBG hat infolge der
Koordinationsanforderungen (§ 12 BVV) kaum mehr eine eigenständige
Bedeutung (s. zum Ganzen Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 455).
6.2
Ob
baurechtliche Nebenbestimmungen einen Umsetzungsspielraum eröffnen, mag nicht
in jedem Einzelfall offensichtlich sein. Vorliegend beinhalten die – im Rahmen
der vier Projektänderungen unverändert belassenen – Nebenbestimmungen jedoch
klarerweise Spielräume: So wird die Beschwerdeführerin unter anderem
aufgefordert,
vor Baubeginn
ein Liegenschaftsentwässerungsprojekt, einen
Umgebungs- und Bepflanzungsplan sowie ein Farb- und Materialkonzept
einzureichen.
Daraus ergibt sich, dass weder der Ablauf der
Rechtsmittelfrist betreffend die Stammbaubewilligung noch die das Bauprojekt
betreffenden Verwaltungsgerichtsurteile (VGr, 4. Mai 2017, VB.2016.00596;
28. Juni 2018, VB.2018.00263; 10. Februar 2022, VB.2021.00502) den
Beginn des Fristenlaufs auslösten: Diese Entscheide wurden nicht materiell
rechtskräftig, da sie Zwischenentscheide im Sinn der vorstehend geschilderten
Bundesgerichtspraxis darstellen. Ob sie gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG
hätten angefochten werden können, ist nicht massgeblich, zumal eine Anfechtung
auch bei Vorliegen der in dieser Bestimmung statuierten Voraussetzungen nicht
nötig ist bzw. später nachgeholt werden kann (s. oben E. 5.4.3).
6.3
Da die
Verwirkungsfrist mithin weder mit dem Entscheid betreffend die
Stammbaubewilligung noch mit den erwähnten Urteilen zu laufen begann, ist zu
beurteilen, ob die Verwirkung trotzdem eintrat; dies ist der Fall, wenn die
Bauherrschaft nicht rechtzeitig mit der Beseitigung der Bauhindernisse begonnen
hat (s. oben E. 4.1).
Es ist dem Baurekursgericht darin zuzustimmen, dass eine
Bauherrschaft nicht für unbestimmte Zeit mit der Erfüllung von
Nebenbestimmungen zuwarten können soll, ohne dass die Baubewilligung verwirkt
(s. oben E. 5.3). Um dem entgegenzuwirken, verlangt das Verwaltungs­gericht
jedoch ausdrücklich von der Bauherrschaft, das zur Beseitigung von
Bauhindernissen Nötige innert nützlicher Frist zu unternehmen, andernfalls die
Verwirkung trotzdem eintritt. Im vom Baurekursgericht zitierten Urteil ist die
Bauherrschaft über acht Jahre lang untätig geblieben (VGr, 29. August
2019, VB.2019.00136, E. 4.4.4). Vorliegend ist bis zum Tätigwerden der
Bauherrschaft deutlich weniger Zeit verstrichen. Namentlich reichte die
Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 3. Juni 2021 dem Beschwerdegegner
Unterlagen zur Auflagenerfüllung bzw. zur Beseitigung von Bauhindernissen
gemäss der Verfügung der Baudirektion vom 17. August 2020 ein (s. oben E. 2).
Hinzuweisen ist schliesslich auch darauf, dass der Beschwerdegegner selbst am
23. Dezember 2021 – und damit über ein halbes Jahr nach der vorstehend
erwähnten Eingabe – die Beschwerdeführerin darum bat, abzuwarten, bis die
kantonale Denkmalpflege die noch ausstehenden rechtlichen Abklärungen
vorgenommen habe. Zumindest zu diesem Zeitpunkt ging mithin auch der
Beschwerdegegner nicht von einer bereits eingetretenen Verwirkung aus.
Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die Bauherrschaft
zwar einige Zeit verstreichen liess, bevor sie (erste) Massnahmen zur
Beseitigung der Bauhindernisse ergriff. So liegen zwischen dem Erlass der
Stammbaubewilligung und dem Versuch der Beseitigung von Bauhindernissen mit der
Eingabe vom 3. Juni 2021 über drei Jahre. Die Rechtsprechung gemäss VGr,
29. August 2019, VB.2019.00136, stellt jedoch einen Behelf für
Ausnahmefälle dar, in denen eine Bauherrschaft jahrelang untätig bleibt und
ausnützt, dass die Dreijahresfrist – welche andernfalls längst abgelaufen wäre
– nicht zu laufen beginnt. Vor diesem Hintergrund kann offengelassen werden, ob
mit den im Zeitraum von 2018 bis 2020 erfolgten Projektänderungen bereits
versucht wurde, die bestehenden Bauhindernisse zu beseitigen. Unter den
vorliegenden Umständen rechtfertigt sich die einschneidende Rechtsfolge der
ausnahmsweisen Verwirkung trotz Nichtvorliegens eines rechtskräftigen
Entscheids jedenfalls nicht.
7.
7.1
Die
Beschwerde ist gutzuheissen. Der Gemeinderat Schwerzenbach ist einzuladen, das
Baubewilligungsverfahren fortzuführen und die am 3. Juni 2021
eingereichten Pläne zu prüfen respektive durch die kantonale
Denkmalpflegestelle prüfen zu lassen.
7.2
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs-
und des Beschwerdeverfahrens dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Weiter ist er zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu
bezahlen.
8.
Beim
vorliegenden Urteil handelt es sich um einen (Sprung-)Rückweisungsentscheid.
Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid qualifiziert, der nur
unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG an das Bundesgericht
weitergezogen werden kann (BGE 134 II 137, E. 1.3.2).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 7. Dezember
2022 sowie der Beschluss des Gemeinderats Schwerzenbach vom 2. Mai 2022
werden aufgehoben. Der Gemeinderat Schwerzenbach wird eingeladen, das
Baubewilligungsverfahren weiterzuführen.
Die
Kosten des Rekursverfahrens von total Fr. 4'680.- werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    130.--
Zustellkosten,
Fr. 3'130.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen
Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht.