zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00268 · 2019-12-18 · de

Lärmschutzrechtliche Immissionsklage gegen Gaststättenbetrieb | Lärmschutzmassnahmen; zeitliche Betriebseinschränkung. Verursacht eine rechtskräftig bewilligte neurechtliche Anlage nachträglich unzulässige Emissionen, steht die Rechtskraft der Baubewilligung der Anordnung zusätzlicher Massnahmen zur Begrenzung der Emissionen nicht von vornherein entgegen (E. 6.2). Für Gaststättenlärm hat der Bundesrat keine Belastungsgrenzwerte festgesetzt. Entsprechende Immissionen sind daher von der Vollzugsbehörde unmittelbar gestützt auf das Gesetz zu beurteilen (E. 6.3). Es dürfen fachlich abgestützte private Richtlinien herangezogen werden (E. 6.4). Beurteilung der Rügen betreffend das Innenrestaurant (E. 8): Der Vorbehalt in § 16 Abs. 1 GGG macht deutlich, dass Anordnungen, die sich auf das Lärmschutzrecht abstützen, vorgehen. Es kommt nicht darauf an, ob mehrere polizeilich erfasste Nachtruhestörungen vorliegen, sofern etwa das dem Bundesumweltrecht zugehörige Lärmschutzrecht eine zeitliche Betriebseinschränkung gebietet (E. 8.8.2). Beurteilung der Rügen betreffend das Aussenrestaurant (E. 9). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.18.1 VB.2019.00268
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.18.1 VB.2019.00268
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.18.1 VB.2019.00268

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00268
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00268
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.12.2019
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Lärmschutzrechtliche Immissionsklage gegen Gaststättenbetrieb
Lärmschutzmassnahmen; zeitliche Betriebseinschränkung.
Verursacht eine rechtskräftig bewilligte neurechtliche Anlage nachträglich unzulässige Emissionen, steht die Rechtskraft der Baubewilligung der Anordnung zusätzlicher Massnahmen zur Begrenzung der Emissionen nicht von vornherein entgegen (E. 6.2).
Für Gaststättenlärm hat der Bundesrat keine Belastungsgrenzwerte festgesetzt. Entsprechende Immissionen sind daher von der Vollzugsbehörde unmittelbar gestützt auf das Gesetz zu beurteilen (E. 6.3). Es dürfen fachlich abgestützte private Richtlinien herangezogen werden (E. 6.4).
Beurteilung der Rügen betreffend das Innenrestaurant (E. 8): Der Vorbehalt in § 16 Abs. 1 GGG macht deutlich, dass Anordnungen, die sich auf das Lärmschutzrecht abstützen, vorgehen. Es kommt nicht darauf an, ob mehrere polizeilich erfasste Nachtruhestörungen vorliegen, sofern etwa das dem Bundesumweltrecht zugehörige Lärmschutzrecht eine zeitliche Betriebseinschränkung gebietet (E. 8.8.2). Beurteilung der Rügen betreffend das Aussenrestaurant (E. 9).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
AUGENSCHEIN
AUGENSCHEINPROTOKOLL
AUSSENRESTAURANT
AUSSENSITZPLATZ
BETRIEBSZEITEN
CERCLE BRUIT
FENSTER
INNENHOF
LÄRMKLAGE
LÄRMSCHUTZ
LÄRMSCHUTZMASSNAHMEN
NEUANLAGE
RESTAURANT
SEKUNDÄRIMMISSIONEN
SEKUNDÄRLÄRM
STREITGEGENSTAND
WIDERRUF
Rechtsnormen:
§ 15 Abs. 1 GastgewerbeG
§ 16 Abs. 1 GastgewerbeG
§ 10 GastgewerbeV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2019.00268
VB.2019.00282
Urteil
der 1. Kammer
vom
18. Dezember 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber
Jonas Alig.
In
Sachen
Aus VB.2019.00268:
A GmbH, vertreten durch RA B,
Aus
VB.2019.00282:
1.    C,
2.
D,
3.
E,
4.
F,
5.
G,
alle vertreten durch RA H,
Beschwerdeführende,
gegen
Aus VB.2019.00268:
1.
C,
2.
D,
3.
E,
4.    F,
5.    G,
alle vertreten durch RA H,
Aus
VB.2019.00282:
1.    A GmbH,
vertreten durch RA
B,
2.
Bausektion der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Aus VB.2019.00268:
Bausektion der Stadt Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend
lärmschutzrechtliche Immissionsklage gegen Gaststättenbetrieb
,
hat sich ergeben:
I.
Am 4. Februar 2016 reichten C, D, I, F sowie G bei
der städtischen Baubehörde eine Lärmklage betreffend den Restaurantbetrieb der A
GmbH an der J-Gasse, Kat.‑Nr. 01, in Zürich ein.
Die Bausektion der Stadt Zürich wies die gestellten
Anträge mit Beschluss vom 6. Dezember 2016 ab (Dispositiv-Ziffer I)
und setzte der Restaurantbetreiberin eine Frist von drei Monaten ab Rechtskraft
des Beschlusses für die Einreichung eines Zeugnisses des Umwelt- und
Gesundheitsschutzes Zürich (Schallschutznachweis) betreffend den
gebäudeinternen Schallschutz gegenüber den von Restaurantlärm betroffenen
Gebäudeeinheiten (Dispositiv-Ziffer II in Verbindung mit Erwägung B/b).
II.
Hiergegen erhoben C, D, E (anstelle von I), F sowie G mit
Eingabe vom 12. Januar 2017 Rekurs und forderten die Aufhebung der
Dispositiv-Ziffern I und III des angefochtenen Beschlusses sowie die
Anordnung weitergehender Lärmschutzmassnahmen. Eventualiter sei die
Angelegenheit zur Vornahme weiterer Sachverhaltsermittlungen und zur Anordnung
weitergehender Lärmschutzmassnahmen zum Schutz der Liegenschaft der Rekurrenten
vor Immissionen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Mit Entscheid vom 9. Februar 2018 hiess das
Baurekursgericht den Rekurs teilweise gut und verfügte, dass der Betrieb des
Innenrestaurants täglich um 00.30 Uhr einzustellen sei sowie dass die
Fenster und Türen ab 22.00 Uhr geschlossen zu halten seien.
III.
Gegen dieses Urteil gelangten beide privaten Parteien an
das Verwaltungsgericht. Dieses hiess die Beschwerde von C, D, E, F sowie G
aufgrund einer Gehörsverletzung mit Urteil VB.2018.00153 vom 7. Juni 2018
gut, hob den angefochtenen Entscheid auf und wies die Sache an das
Baurekursgericht zurück. Die Beschwerde der A GmbH wurde mit Entscheid
VB.2018.00159 vom 20. September 2018 infolge Gegenstandslosigkeit
abgeschrieben.
IV.
Mit Entscheid vom 15. März 2019 hiess das
Baurekursgericht den Rekurs teilweise gut und verfügte, dass der Betrieb des
Innenrestaurants täglich um 00.30 Uhr und jener des Aussenrestaurants um
21.00 Uhr einzustellen sei sowie dass die Fenster und Türen während des
Betriebs des Innenrestaurants geschlossen zu halten seien.
V.
A.
Am 24. April
2019 reichte die A GmbH (Gaststättenbetreiberin) ihre Beschwerde ein und
forderte – unter Kosten und Entschädigungsfolgen zulasten der privaten
Beschwerdegegnerschaft –, es seien die vorinstanzlichen Auflagen betreffend den
Gaststättenbetrieb "A " gemäss Dispositiv-Ziffer I des
angefochtenen Entscheids dahingehend zu korrigieren, dass der Betrieb des
Innenrestaurants täglich um 1.00 Uhr einzustellen sei; der Betrieb des
Aussenrestaurants unverändert, wie mit BE 716/14 vom 14. Mai 2014
bewilligt, täglich um 22.00 Uhr einzustellen sei; sowie Fenster und Türen
ab 22.00 Uhr geschlossen zu halten seien.
In jedem Fall seien die privaten Beschwerdegegner in
Abänderung von Dispositiv-Ziffer II und III des angefochtenen Entscheids
zu verpflichten, drei Viertel der Kosten des Rekursverfahrens zu übernehmen und
der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von
mindestens Fr. 1'500.00 zu bezahlen.
Mit Beschwerdeantwort vom 2. Mai 2019 beantragten C, D,
E, F sowie G – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdeführerin –, die Beschwerde sei abzuweisen. In prozessualer Hinsicht
forderten sie, das Verfahren sei mit dem hängigen Verfahren, in welchem die
Beschwerdegegnerschaft dasselbe Urteil der Vorinstanz beim Verwaltungsgericht
angefochten habe, zu vereinigen; eventualiter sei das Verfahren zeitlich zu
koordinieren und die Akten des anderen Verfahrens seien beizuziehen. Das
Baurekursgericht beantragte mit Eingabe vom 2. Mai 2019 ohne weitere
Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Am 29. Mai 2019 reichte die
Bausektion der Stadt Zürich unter Verzicht auf die Stellung eines Antrags ihre
Beschwerdeantwort ein. C, D, E, F sowie G replizierten mit Eingabe vom 9. Juli
2019. Die A-Bar und die Bausektion der Stadt Zürich liessen sich in der Folge
nicht mehr vernehmen.
B.
Mit
Eingabe vom 30. April 2019 erhoben C, D, E, F sowie G (verfahrensbeteiligte
Anwohnerschaft) Beschwerde an das Verwaltungsgericht und forderten – unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen im vorliegenden Verfahren sowie im
vorinstanzlichen Verfahren zulasten der Beschwerdegegnerin, der angefochtene
Entscheid sei insoweit aufzuheben als der Rekurs abgewiesen worden sei, und es
seien weitergehende Lärmschutzmassnahmen zum Schutz der Liegenschaften der
Beschwerdeführenden vor Immissionen anzuordnen:
"a) Beschränkung
der Betriebszeiten für den Aussenbetrieb der Bar von Montag bis Samstag auf die
Zeit von 11.00 Uhr bis 19.00 Uhr und Nutzungsverbot des
Hintereingangs ab 19.00 Uhr (ausser als Notausgang);
b) Beschränkung der Betriebszeiten für den
Barbetrieb im Gebäudeinnern von Montag bis Samstag auf die Zeit von 11.00 bis
22.00 Uhr (die Gäste sind um 21:30 zum Verlassen des Betriebs
aufzufordern); eventualiter: Beschränkung der Betriebszeiten für den Betrieb im
Gebäudeinnern von Montag bis Samstag auf die Zeit von 11.00 bis 23.30 Uhr
(die Gäste sind um 23.00 Uhr zum Verlassen des Betriebs aufzufordern) mit
gleichzeitiger Anordnung:
i. des Einbaus einer Schleuse beim Haupteingang,
ii. der Platzierung eines Türstehers ab 22.00 Uhr,
welcher die Nachtruhe bei den Gästen beim Eingang durchsetzt;
iii. der Schallisolierung insbesondere der Decke
sowie der funktionalen Lüftungskanäle des Barbetriebs (nach Massgabe von SIA-Norm 181),
sowie
iv. der Verschliessung der nicht-funktionalen
Lüftungskanäle des Barbetriebs.
c) Verpflichtung, während des Betriebs alle Türen
und Fenster geschlossen zu halten. Zudem Anordnung der Anbringung eines
Türdämpfers bei den Türen des Haupt- und des Hintereingangs, so dass die Türen
geräuschlos schliessen."
In prozessualer Hinsicht stellten sie die Anträge, es sei
an einem repräsentativen Abend ab 22.00 Uhr ein Augenschein durchzuführen;
die A-Bar sei anzuweisen, umgehend den von der Bausektion der Stadt Zürich am 6. Dezember
2016 verlangten Schallschutznachweis einzureichen und die sich daraus ergebenden
Handlungspflichten umzusetzen und das vorliegende Verfahren sei mit dem bereits
zwischen den Parteien hängigen Verfahren VB.2019.00268 zu vereinigen.
Das Baurekursgericht beantragte mit Eingabe vom 7. Mai
2019 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 4. Juni
2019 reichte die Bausektion der Stadt Zürich ihre Beschwerdeantwort ein und
beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Die A GmbH forderte mit ihrer
Beschwerdeantwort vom 6. Juni 2019 – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdeführenden –, es sei die Beschwerde abzuweisen, soweit
überhaupt darauf einzutreten sei. C, D, E, F sowie G replizierten am 24. Juni
2019 und quadruplizierten am 8. August 2019. Die A GmbH duplizierte
am 8. Juli 2019 und quintuplizierte am 26. August 2019.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerden zuständig. Die
Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.
2.
Die vorliegenden Beschwerden richten sich gegen denselben
Entscheid des Baurekursgerichts, betreffen denselben Sachverhalt und werfen im
Wesentlichen dieselben Rechtsfragen auf. Es rechtfertigt sich daher aus prozessökonomischen
Gründen, die Verfahren – wie von der verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft
gefordert – zu vereinigen (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c
der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]; vgl. auch Martin
Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 50 ff.).
3.
Die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft beantragt
zunächst, es sei an einem repräsentativen Abend ab 22.00 Uhr ein
Augenschein durchzuführen. Sie begründet ihren Prozessantrag damit, dass die
Vorinstanz zwar einen Augenschein in Anwesenheit der Parteien und zwei
unangemeldete Augenscheine durchgeführt habe, jedoch die örtlichen Verhältnisse
in verschiedener Hinsicht falsch gewürdigt habe.
Der entscheidrelevante Sachverhalt ergibt sich jedoch
aufgrund der Akten und der Erkenntnisse der vorinstanzlichen Augenscheine mit
ausreichender Deutlichkeit. Die Vorinstanz hat ihre Augenscheine vom 11. Mai
2017 (Abteilungsaugenschein) sowie vom 29. November 2018 (unangemeldeter
Referentenaugenschein) mit ausführlichen Protokollen, einschliesslich Fotos
gehaltvoll dokumentiert. Zum – zusätzlich durchgeführten – unangemeldeten
Abteilungsaugenschein vom 18. Mai 2017 liegt ein weiteres Protokoll vor. Das
Verwaltungsgericht ist in der Lage, die Rüge in tatsächlicher Hinsicht zu
beurteilen. Auf einen verwaltungsgerichtlichen Augenschein kann daher
verzichtet werden (vgl. BGr, 8. November 2010, 1C_192/2010, E. 3.3;
BGr, 10. August 2010, 1C_512/2009, E. 2.3; VGr, 23. Oktober
2014, VB.2014.00290, E. 2.1).
4.
Die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft beantragt weiter,
die Gastronomiebetreiberin sei anzuweisen, umgehend den von der Bausektion der
Stadt Zürich mit Bauentscheid 1903/16 vom 6. Dezember 2016 verlangten
Schallschutznachweis einzureichen und die sich daraus ergebenden
Handlungspflichten umzusetzen. Die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft verzichtete
– "explizit" – auf die Anfechtung von Disp.‑Ziff. II
dieses Entscheids, die festhielt, dass die Gaststättenbetreiberin dem Amt für
Baubewilligungen innert drei Monaten ab Rechtskraft des Beschlusses einen
Schallschutznachweis im Sinn seiner Erwägung lit. B/b einzureichen habe;
wenn die Einhaltung der Mindestanaforderungen gemäss SIA-Norm 181
unverhältnismässig sei, könnten allenfalls Erleichterungen gewährt werden.
Diese Anordnung und damit auch die Frage, welche Schallschutzmassnahmen betreffend
den gebäudeinternen Schallschutz gegenüber den von Restaurantlärm betroffenen
Gebäudeeinheiten nach Massgabe von SIA-Norm 181 – etwa bei den Decken und
Lüftungskanälen – umzusetzen sind, bildet daher nicht Gegenstand des
vorliegenden Verfahrens. Auf die Anträge 1b/iii. und 1b/iv. der Beschwerde
der verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft ist daher nicht einzutreten.
5.
Streitbetroffen ist der Betrieb der A-Bar an der J-Gasse 02
in Zürich. Die Gaststätte liegt in der Kernzone-Altstadt, in der ein Wohnanteil
von 80 % gilt und die der Empfindlichkeitsstufe (ES) III
zugeteilt ist. Zurzeit ist sie montags bis samstags von 17.00 Uhr bis
00.30 Uhr geöffnet; an Sonn- und Feiertagen ist sie geschlossen.
Mit baurechtlicher Bewilligung vom 17. September 2013
– die unangefochten in Rechtskraft erwuchs – hatte die Bausektion der Stadt
Zürich die Einrichtung einer Bar bzw. eines Cafés im genannten Gebäude erlaubt.
Betriebszeiten waren keine festgelegt worden.
Das Gebäude ist beidseits mit je einem weiteren Gebäude
zusammengebaut. Der Haupteingang führt auf die rund 3 m breite J-Gasse.
Rückwärtig führt ein Ausgang in einen Hofbereich, der nicht vollständig von
Gebäuden umgeben ist, sondern von der K-Gasse durchquert wird.
Am 14. Mai 2014 hatte die Bausektion Zürich den
Betrieb eines Aussenrestaurants im Hofbereich antragsgemäss von 11.00 Uhr
bis 22.00 Uhr bewilligt. Auch dieser Entscheid war unangefochten in
Rechtskraft erwachsen.
6.
6.1
Wie die
Vorinstanz zutreffend ausführte, handelt es sich bei der vorliegend zu
beurteilenden Innen- und Aussenwirtschaft je um (ortsfeste) Anlagen im Sinn von
Art. 7 Abs. 7 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG)
und Art. 2 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986
(LSV). Sie stellen neue Anlagen im Sinn des Umweltschutzgesetzes dar (vgl. Art. 47
Abs. 1 LSV). Daher müssen die Lärmemissionen nach den Anordnungen der
Vollzugsbehörde so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich
möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist und dass die Planungswerte – durch die
von der Anlage allein erzeugten Lärmimmissionen – eingehalten sind (Art. 11
Abs. 2 und Art. 25 Abs. 1 USG sowie Art. 7 Abs. 1 lit. a
und b LSV). Die Vollzugsbehörde gewährt Erleichterungen, soweit die Einhaltung
der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für die Anlage führen
würde und ein überwiegendes öffentliches, namentlich auch raumplanerisches
Interesse an der Anlage besteht. Die Immissionsgrenzwerte dürfen jedoch nicht
überschritten werden (Art. 25 Abs. 2 USG sowie Art. 7 Abs. 2
LSV).
Der Beurteilung sind alle Lärmemissionen zugrunde zu legen,
die einem Restaurationsbetrieb zuzurechnen sind. Einem solchen sind sowohl die
unmittelbar mit dem Betrieb zusammenhängenden Lärmemissionen zuzurechnen, als
auch sogenannte Sekundäremissionen, wie etwa der von den Besuchern beim
Betreten oder Verlassen des Lokals verursachte Lärm (BGr, 27. Februar
2014, 1C_161/2013, E. 3.3; VGr, 31. August 2017, VB.2017.00246, E. 4.2.2;
20. April 2005, VB.2005.00014, E. 3.3 mit Hinweisen).
6.2
Verursacht
eine rechtskräftig bewilligte neurechtliche Anlage nachträglich unzulässige Emissionen,
obschon die Auflagen der Baubewilligung eingehalten sind, kommt wegen der
Rechtskraft der Bewilligung in der Regel zwar keine Beseitigung der Anlage mehr
infrage. Die Rechtskraft der Baubewilligung steht der Anordnung zusätzlicher
Massnahmen zur Begrenzung der Emissionen nicht von vornherein entgegen. Diese
sind auch nachträglich noch anzuordnen, soweit sie unter dem Gesichtspunkt der
Verhältnismässigkeit zumutbar sind. Bei der Interessenabwägung zwischen der
richtigen Durchsetzung des Rechts auf der einen und der Wahrung der
Rechtssicherheit sowie dem Vertrauensschutz auf der anderen Seite darf
berücksichtigt werden, dass sich die künftigen Auswirkungen einer Anlage im
Voraus oft nicht genau ermitteln lassen. Zudem lässt sich die Wirksamkeit von
baulichen und betrieblichen Massnahmen zur Lärmbegrenzung nicht immer
ausreichend vorausbestimmen. Die Bewilligung steht in diesen Fällen unter dem
Vorbehalt einer späteren Ergänzung der Massnahmen der Emissionsbegrenzung
(Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz [Kommentar USG], 2000, Art. 25
N. 44; VGr, 10. Dezember 2008, VB.2008.00003, E. 1.1).
6.3
Die
Vollzugsbehörde ermittelt die Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen anhand
der Belastungsgrenzwerte nach den Anhängen 3 ff. LSV, wenn sie Grund
zur Annahme hat, dass die massgebenden Belastungsgrenzwerte überschritten sind
oder ihre Überschreitung zu erwarten ist (Art. 36 Abs. 1 und Art. 40
Abs. 1 LSV). Gemäss Art. 13 und 23 USG legt der Bundesrat
Immissionsgrenzwerte und Planungswerte fest, welche unter den Immissionsgrenzwerten
liegen.
Für Gaststättenlärm hat der Bundesrat keine Belastungsgrenzwerte
festgesetzt (BGr, 9. März 2018, 1C_293/2017, E. 3.1.2, auch zum
Folgenden). Die durch Gaststätten verursachten Immissionen sind daher von der
Vollzugsbehörde unmittelbar gestützt auf das Gesetz, in Anwendung von Art. 15
in Verbindung mit Art. 19 und Art. 23 USG, zu beurteilen (Art. 40
Abs. 3 LSV). Dabei muss die Obergrenze für den Lärm so festgelegt werden,
dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb
dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (vgl.
Art. 15 USG und Art. 40 Abs. 3 LSV). Massgeblich für die
Beurteilung des Lärms einer neuen Anlage sind die am jeweiligen Immissionsort
geltenden Planungswerte. Da die Planungswerte gemäss Art. 23 USG für neue
lärmige ortsfeste Anlagen unter den Immissionsgrenzwerten liegen müssen, darf
der von der Anlage ausgehende Lärm höchstens geringfügige Störungen verursachen
(BGE 137 II 30 E. 3.4).
6.4
Namentlich
bei Publikumseinrichtungen wird eine Einzelfallbeurteilung notwendig, wobei der
Charakter des Lärms, der Zeitpunkt und die Häufigkeit seines Auftretens sowie
die Lärmempfindlichkeit und -vorbelastung zu berücksichtigen sind (BGE 133
II 292 E. 3.3, auch zum Folgenden). Dabei ist nicht auf das subjektive
Lärmempfinden einzelner Personen abzustellen, sondern auf eine objektivierte
Betrachtung unter Berücksichtigung von Personen mit erhöhter
Lärmempfindlichkeit (vgl. Art. 13 Abs. 2 USG). Für eine derartige
objektivierte Betrachtung dürfen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
fachlich abgestützte private Richtlinien herangezogen werden (BGE 137 II
30 E. 3.4 ff., auch zum Folgenden). Dazu gehört namentlich die
Vollzugshilfe zur Ermittlung und Beurteilung der Lärmbelastung durch den
Betrieb öffentlicher Lokale der – privatrechtlichen – Vereinigung der
kantonalen Lärmschutzfachleute (Cercle Bruit) vom 10. März 1999
[vollständig überarbeitet am 1. Februar 2019], www.cerclebruit.ch [im
Folgenden: Vollzugshilfe]).
7.
7.1
Die
Vollzugshilfe enthält in Ziff. 4 den ausdrücklichen Vorbehalt, dass der
Experte oder die Vollzugsbehörde bei besonderen Verhältnissen von den
Hörbarkeitswerten oder -kriterien abweichen oder sogar eine andere als die
vorgeschlagene Beurteilungsmethode anwenden kann. Dies ist nach der
Vollzugshilfe primär dann der Fall, wenn das Quartier über eine besonders tiefe
oder hohe Lärmvorbelastung verfügt, wenn das Quartier besondere Eigenschaften
(etwa: Wohnviertel, hohe Dichte von Gaststätten und Musiklokalen) aufweist oder
wenn das Lokal von einer Sondersituation (etwa: Tradition, Geschichte,
Tourismus, Erholungsgebiet) profitiert.
Insofern kann etwa die Zugehörigkeit eines Lokals zu einem
belebten (Stadt-)Quartier berücksichtigt werden. Ein striktes Abstellen auf die
Richtwerte und sonstigen Vorgaben des Vollzugstools rechtfertigt sich dann
nicht (vgl. BEZ 2016 Nr. 20 E. 9.1 S. 37).
7.2
Für die
Beurteilung der internen Schallquelle S2 (Gästeverhalten im Innern des
Lokals) gelten nach Ziff. 5.1 der Vollzugshilfe – für den vorliegend
interessierenden Luftschall – die Richtwerte nach Tabelle 2. Die
Beurteilung hat nach Anhang 1 zu erfolgen. Nach Ziff. 3.5 der
Vollzugshilfe ist der über die Luft übertragene Schall in der Mitte der offenen
Fenster von lärmempfindlichen Räumen zu ermitteln. Für Luftschall gilt in der
hier massgeblichen ES III tagsüber (7.00–19.00 Uhr) ein Planungsrichtwert
von 50 dB(A), abends (19.00–22.00 Uhr) ein Planungsrichtwert von
45 dB(A) und nachts (22:00–7:00 Uhr) ein solcher von 40 dB(A).
Die Beurteilung der externen Schallquelle S6
(Gästeverhalten und Bedienung auf der Terrasse) erfolgt nach Ziff. 5.2 der
Vollzugshilfe gemäss deren Anhang 3. Es wird ein Vollzugstool in Form
eines Excel-Formulars bereitgestellt (www.cerclebruit.ch > Vollzugsordner
> 8.10 Kultur- & Gastgewerbebetriebe > Vollzugshilfe
Anhang 3/Aide à l'exécution annex 3 [in der Folge: Vollzugstool]),
welches folgende Kriterien berücksichtigt: Betriebszeiten, Anzahl Aussenplätze
und Grösse der Terrasse, Position des Empfangspunkts in Bezug zur Terrasse,
Gästeverhalten, Ausbreitung des Lärms in Funktion der örtlichen Gegebenheiten,
eventuelle Hinderniswirkung zwischen Terrasse und Empfangsort,
Empfindlichkeitsstufe am Empfangsort, Hintergrundgeräusch, Ortsüblichkeit, Saisonalität
und Betriebszeiten. Das Resultat soll es ermöglichen, die Zulässigkeit der
vorgesehenen Terrassennutzung zu beurteilen; dazu werden Störkategorien
definiert (wenig störend, störend, stark störend und sehr stark störend; vgl.
zum Ganzen Anhang 3 der Vollzugshilfe).
Die Beurteilung der externen Schallquelle S9
(Gästeverkehr) ist nach Ziff. 5.2 der Vollzugshilfe durch einen
Augenschein vor Ort zu beurteilen, indem insbesondere die Situation der
Nachbarn, ihre Anzahl, ihre Entfernung zur Lärmquelle, Art und Anzahl der
Gästeplätze, Betriebszeiten und allfällige höhere Pegel gegenüber dem
Hintergrundlärm zu berücksichtigen sind.
8.
Zunächst sind die das Innenrestaurant betreffenden Rügen
zu behandeln.
8.1
Die
Vorinstanz kam – unter Bezugnahme auf die Feststellungen anlässlich ihrer
letzten Augenscheine – zum Schluss, es sei auszuschliessen, dass die Richtwerte
der Vollzugshilfe bei geschlossenen Fenstern und Türen erheblich überschritten
seien. Die Stimmen der sich im Restaurant aufhaltenden Gäste seien lediglich
noch direkt vor dem Eingang als Stimmengewirr wahrnehmbar; störend seien sie
auch dort aber keinesfalls. Schon in kurzer Distanz zum Lokal seien sie kaum
noch hörbar. Dass bei geschlossenen Fenstern und Türen keine
Richtwertüberschreitung vorliegt, ist unbestritten.
8.2
8.2.1
Die Gaststättenbetreiberin beanstandet, dass die von der Vorinstanz in
Disp.-Ziff. I festgesetzte Auflage, dass Fenster und Türen während des
Betriebs des Innenrestaurants geschlossen zu halten sind, unverhältnismässig
sei. Sie beantragt, die Auflage insoweit abzuändern, als dass Fenster und Türen
erst ab 22.00 Uhr geschlossen zu halten seien.
Die
fragliche – von der Vorinstanz äusserst knapp begründete – Anordnung fusst auf
der vorsorglichen Emissionsbegrenzung nach Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 7
Abs. 1 lit. a LSV; sie stützt sich entgegen der
Gaststättenbetreiberin nicht etwa auf Art. 20 Abs. 2 der Allgemeinen
Polizeiverordnung der Stadt Zürich vom 6. April 2011 (APV). Insofern ist
die Aussage der Bausektion Zürich unzutreffend, dass keine Rechtsgrundlage für
die genannte Auflage bestehe.
Indes legt die
Gaststättenbetreiberin sinngemäss dar, dass dieses Thema gar nicht vom
Prozessgegenstand abgedeckt war bzw. sei. Im Rekurs sei von der
verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft kein Antrag bezüglich die Schliessung von
Türen und Fenstern gestellt worden. Die Anträge der verfahrensbeteiligten
Anwohnerschaft vor der Vorinstanz hätten bezüglich des Innenrestaurants zudem
durchwegs den Zeitraum nach 22.00 Uhr betroffen. Die verfahrensbeteiligte
Anwohnerschaft habe mithin keinen Handlungsbedarf in dieser Sache erblickt.
Mit ihrer Eingabe beim Amt für
Baubewilligungen der Stadt Zürich hatte die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft
gefordert, dass der Bar- und Gartenrestaurantbetrieb einer lärmschutzrechtlichen
Neubeurteilung zu unterziehen sei. Indes hatte sie vor der Vorinstanz
betreffend das Innenrestaurant primär um Einschränkung der Betriebszeit auf
11.00–22.00 Uhr ersucht. Bloss in einem Eventualantrag verlangte sie die
Einschränkung der Betriebszeit auf 11.00‑23.30 Uhr mit
gleichzeitiger Anordnung des Einbaus von Schleusen beim Haupt- und
Hintereingang, der Platzierung eines Türstehers ab 22.00 Uhr, der
Schallisolierung der Decke und der Lüftungskanäle sowie der Anbringung von
Türdämpfern (Antrag 1b). Im Sinn eines Subeventualantrags (Antrag 1b/i)
forderte die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft aber – in Übereinstimmung mit
der von ihr in Antrag 1a geforderten Schliessungszeit des Aussenrestaurants – ein
Nutzungsverbot des Hintereingangs für Gäste ab 19.00 Uhr. Insofern sind
betreffend das Innenrestaurant lärmschutzrechtliche Massnahmen, soweit diese
überhaupt einer Zeit zuordenbar sind, erst ab 19.00 Uhr als streitgegenständlich
zu betrachten. Dies erweist sich immerhin insoweit als sachgerecht, als dann
gemäss Ziff. 3.4 der Vollzugshilfe die "Arbeitszeit (Tag)" endet
und die "Ruhezeit (Abend)" beginnt.
Es ist aber nicht zu
beanstanden, dass die Vorinstanz mit der Verpflichtung, Fenster und Türen
geschlossen zu halten, eine andere – offensichtlich wesentlich mildere – Massnahme
wählte als die von der verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft geforderte
Betriebszeiteinschränkung auf 22.00 bzw. 23.30 Uhr.
Zumal der vorinstanzliche
Augenschein vom 11. Mai 2017 ergab, dass der vom Innenrestaurant
ausgehende Lärm beim offenen Fenster des Beschwerdeführers 1 im Verfahren
VB.2019.282 – vor der Anbringung neuer Dichtungen – selbst bei geschlossener
Lokaltüre hörbar war, ist gegen das Statuieren der strittigen Verpflichtung ab
19.00 Uhr nichts einzuwenden. Während Letzteres die Lärmsituation fraglos
zu verbessern vermag, erscheint die damit verbundene Einschränkung für die
Gaststättenbetreiberin, die nach eigenen Angaben über eine funktionierende
Lüftung verfügt, sehr gering; an der Verhältnismässigkeit der Verpflichtung ist
– ebenso wie an ihrer technischen und betrieblichen Möglichkeit bzw.
wirtschaftlichen Tragbarkeit – nicht zu zweifeln. Dem Antrag der
Gaststättenbetreiberin, das Verbot erst ab 22.00 Uhr anzuordnen, kann
somit nicht gefolgt werden.
8.2.2
Die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft rügt, dass die Vorinstanz ihrem
Antrag, die Hintertüre des Innenrestaurants ab Betriebsschluss des
Aussenrestaurants geschlossen zu halten, zu Unrecht nicht entsprochen habe. Die
Gaststättenbetreiberin wehrt sich – wie auch die Bausektion der Stadt Zürich –
nicht ernsthaft gegen diese Rüge. Im Rahmen der vorsorglichen
Emissionsbeschränkung erweist sich die Anordnung, die Hintertüre ab
Betriebsschluss des Aussenrestaurants nur noch als Notausgang offenzuhalten,
denn auch als gerechtfertigt.
8.2.3
Im Sinn der beiden vorhergehenden Erwägungen 8.2.1 und 8.2.2 ist die
Auflage folgendermassen zu fassen: "Die Fenster und Türen des
Innenrestaurants sind ab 19.00 Uhr geschlossen zu halten. Ab 21.00 Uhr
[Betriebsschluss Aussenrestaurant; vgl. dazu unten E. 9] steht allein die
Vordertüre für den Ein- und Austritt der Gäste zur Verfügung; die Hintertüre
ist dann nur noch als Notausgang offen zu halten."
8.3
Die
verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft rügt, dass die Vorinstanz zu Unrecht – aus
heimatschutzrechtlichen Überlegungen und Praktikabilitätsgründen – davon absah,
den Einbau von (Lärm-)Schleusen beim Haupteingang zu verlangen. Ihrer
Auffassung nach hätte eine Interessenabwägung vorgenommen werden müssen.
Die Vorinstanz hatte den
(Eventual-)Antrag indes zu Recht abgelehnt. Ein äusserer Schleuseneinbau kommt
nicht infrage, da die Fassade des inventarisierten Gebäudes – gemäss den
plausibel erscheinenden Darlegungen der Bausektion der Stadt Zürich – als
schützenswert erscheint. Ein innerer Schleuseneinbau erweist sich aufgrund der
engen Raumverhältnisse als betrieblich nicht tragbar. Die Vorinstanz hatte
zudem nachvollziehbare Zweifel geäussert, ob bei den vorliegenden Verhältnissen
überhaupt eine Verbesserung erzielt würde, da beim Ein- und Austritt der Gäste
wohl stets beide Türen geöffnet würden.
8.4
Ausserdem
bestreitet die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft die Feststellung der Vor-instanz,
dass die Lärmsituation bei geschlossener Vordertüre durch das – nach den ersten
zwei vorinstanzlichen Augenscheinen erfolgte – Anbringen von Dichtungen an der
Eingangstüre des Lokals erheblich verbessert worden sei.
Sie fordert zudem, dass Massnahmen an den Fenstern zu
ergreifen seien. Die Bausektion der Stadt Zürich ist der Meinung, dass an den
Fenstern Dämmmassnahmen nicht oder nur sehr beschränkt möglich seien, da es
sich um (potenziell) schützenswerte Bauteile handle.
Aufgrund der – angesichts des Nachweises des Einbaus neuer
Dichtungen bei der Vordertüre durch die Gastronomiebetreiberin – plausiblen
Feststellung der Vorinstanz, dass Lärmemissionen bei geschlossenen Fenstern und
Türen schon in kurzer Entfernung kaum mehr wahrnehmbar seien, ist der
verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft bezüglich dieser Vorbringen nicht zu
folgen.
Dass Innenlärm durch die rückwärtig in den Hof gerichteten
Fenster nach aussen dringt, wurde von der verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft
nie substanziiert geltend gemacht; Entsprechendes war im Rahmen der Augenscheine
auch nie thematisiert worden. Auch diesbezüglich besteht kein Handlungsbedarf.
8.5
Die
verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft fordert zudem, dass Türdämpfer anzubringen
seien. Die Vorinstanz hielt fest, dass die Vordertüre relativ laut ins Schloss
falle; sie vermochte darin aber – auch aufgrund der Tatsache, dass sie
lediglich okkasionell geöffnet wird – keine unzulässige Lärmbelastung zu
erkennen. Für die Bausektion der Stadt Zürich steht der Anbringung (besserer)
Türdämpfer aus baurechtlicher Sicht nichts entgegen.
Die Gastronomiebetreiberin weist demgegenüber darauf hin,
dass sie im Jahr 2017 einen neuen Türschliesser eingebaut habe. Nach dem 29. November
2018 – wo die Vorinstanz anlässlich ihres Augenscheins festgestellt hat, dass
die Türe beim Zufallen "relativ laut" ins Schloss falle – habe sie
die Situation durch ihren Unternehmer nochmals überprüfen und optimieren
lassen. Die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft behauptet indes, die Türe
schliesse gleich laut wie eh und je.
Zumal von der Gaststättenbetreiberin mit der bei den
vorinstanzlichen Akten liegenden Rechnung vom 17. August 2017 belegt wird,
dass an der Vordertüre ein neuer Türschliesser mit Dämpfer eingebaut wurde und
dieser offenbar jüngst optimiert wurde, rechtfertigt es sich nicht – in
Abweichung von der Vorinstanz – weitere Verschärfungen anzuordnen. Es ist nicht
zu erwarten, dass mit einem anderen Dämpfer ein besseres Ergebnis erzielt
würde.
Betreffend die Hintertüre wies die Vorinstanz anlässlich
ihrer Augenscheine nicht auf Mängel hin. Solche werden von der
verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft auch nicht substanziiert geltend gemacht,
weshalb ihrem Antrag auch diesbezüglich nicht zu folgen ist.
8.6
Die Vorinstanz kam hinsichtlich
des Kundenverkehrs – unter Hinweis auf ihre Lokaltermine – zum Schluss, dass
mit den bis anhin geltenden Öffnungszeiten keine übermässigen Immissionen
verbunden seien.
8.6.1
Dagegen bringt die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft zunächst vor, die
Vorinstanz stelle auf den falschen Beurteilungsmassstab ab.
Übermässige
Immissionen
lägen oberhalb der Immissionsgrenzwerte vor, relevant seien aber die
Planungswerte.
Im Umweltschutzgesetz findet
sich der Begriff "übermässige Immissionen" allein im Zusammenhang mit
dem Abfallrecht (Art. 30c Abs. 2). Die Lärmschutz-Verordnung
verwendet denselben Begriff – anders als das Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember
1907 (Art. 684 Abs. 1) oder die Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember
1985 (Art. 2 Abs. 5) – gar nicht. Es deutet nichts darauf hin, dass
die Vorinstanz mit ihrer Formulierung, dass keine übermässigen Immissionen
vorlägen auf die lärmschutzrechtlichen Immissionsgrenzwerte Bezug nehmen
wollte. Vielmehr ist davon auszugehen, dass sie damit in einem untechnischen
Sinn darlegen wollte, dass der einschlägige Grenzwert – der Planungswert –
nicht überschritten sei.
8.6.2
Sodann moniert die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft, dass die Vorinstanz
hinsichtlich des Kundenverkehrs die örtlichen Verhältnisse falsch gewürdigt
habe. Die Störungen würden gegen Mitternacht mit zunehmendem Alkoholkonsum
immer stärker, führten regelmässig zu Aufwachreaktionen und seien damit
übermässig. Die Anwohner seien wöchentlich dem Lärm vieler hunderter bzw. weit
über tausend ankommender und sich verabschiedender Gäste ausgesetzt, insbesondere
während der Nachtzeit.
Demgegenüber vertritt die
Gastronomiebetreiberin die Auffassung, die vorinstanzliche Feststellung, dass
die J-Gasse von Passanten kaum genutzt werde, sei falsch; die Lokalaugenscheine
seien zu kurz gewesen, um die Fussgängerfrequenz richtig beurteilen zu können.
An schönen Tagen sei ein ständiger Lärmpegel von der nahegelegenen L-Brücke und
von umliegenden Restaurants mit Gartenwirtschaften hörbar, was die
verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft aber ausdrücklich bestreitet. Zudem
behauptet die Gastronomiebetreiberin, dass das Glockengeläut der vielen
umliegenden Kirchen nicht unerhebliche Immissionen verursache.
Von einer falschen Würdigung der örtlichen Verhältnisse
durch die Vorinstanz ist nicht auszugehen: Letztere nimmt ausdrücklich auf ihre
drei Augenscheine Bezug. Es hätten sich an keinem der Termine störend
verhaltende Gäste in der J-Gasse aufgehalten. Die beengten Verhältnisse führten
aber dazu, dass es zu Schallreflexionen käme und die streitbetroffene
Anwohnerschaft immer wieder Immissionen von eintreffenden oder das Lokal
verlassenden Gästen vernehmen würde. Die Umgebung des Lokals sei abends und
nachts eher ruhig, doch handle es sich um ein innerstädtisches Gebiet, in dem
mit einer gewissen Lärmvorbelastung gerechnet werden müsse bzw. eine gewisse
Lärmtoleranz erwartet werden könne. Ergänzend ist zu bemerken, dass es sich um
ein nicht allzu grosses Innenlokal mit 45 Gästeplätzen handelt, das um 00.30 Uhr
schliesst.
Die von der Vorinstanz auf Erkenntnisse aus ihren – gut
dokumentierten (vgl. E. 3) – Augenscheinen abgestützte Beurteilung ist
nicht zu beanstanden. Zu den aktuellen Betriebszeiten des Innenrestaurants ist
hinsichtlich des Kundenverkehrs nicht von einer Planungswertüberschreitung
auszugehen. Die von der verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft per Memorystick eingereichten
Tonaufzeichnungen vermögen dies nicht infrage zu stellen.
8.6.3
Daran ändert auch nichts, dass die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft
vorbringt, die Vorinstanz gehe von einer Lärmbelastung von 60 dB(A) aus.
Einerseits ist dieses
Vorbringen nicht ganz korrekt: Die Vorinstanz führte aus, dass die von der
verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft behauptete Lärmpegel von über 60 dB(A)
im Schlafzimmer des jetzigen Beschwerdeführers 1 im Verfahren VB.2019.282
"nachvollziehbar" sei. Die Gastronomiebetreiberin bestreitet diese
Einschätzung im Übrigen als "wissenschaftlich durch nichts erstellt".
Andererseits ist gemäss Ziff. 5
der Vollzugshilfe betreffend die Lärmquelle S9 (Gästeverkehr) ohnehin auf einen
Augenschein vor Ort und nicht auf systematische Messungen abzustellen, was die
Vorinstanz auch getan hat (vgl. E. 8.6.2). Die von der
verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft genannten Richtwerte sind für diese
Lärmquelle mithin nicht einschlägig.
8.6.4
Entgegen der Darlegung der verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft ist es auch
nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz eine ETH-Studie betreffend
Aufwachreaktionen im Zusammenhang mit Kirchenglockengeläut (Mark Brink/Mathisa
Basner/Sarah Omlin/Reto Pieren, An event-related analysis of awakening
reactions due to nocturnal church bell noise, in: Science of the Total
Environment 409/2011 S. 5210–5220) nicht berücksichtigte, zumal daraus für
den Gästeverkehrslärm nichts abgeleitet werden kann.
8.7
Die
verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft beanstandet des Weiteren, dass die Vorinstanz
darauf verzichtete, die Platzierung eines Türstehers ab 22.00 Uhr
anzuordnen. Sie macht geltend, dass ein Türsteher Gespräche umgehend
unterbinden könne.
Die Vorinstanz hatte den (Eventual-)Antrag zu Recht abgelehnt.
Es erscheint entgegen der Behauptung der verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft
wenig wahrscheinlich, dass die Platzierung eines Türstehers die mit dem Kommen
und insbesondere Gehen der Gäste erfahrungsgemäss verbundenen Äusserungen wie
Lachen, Schwatzen, lautes Begrüssen und Verabschieden zu verhindern vermag; er
kann die Besucherinnen und Besucher des streitbetroffenen Lokals erst im
Nachhinein auffordern, leiser zu sein (vgl. VGr, 22. Oktober 2003,
VB.2002.00428, E. 4). Demgegenüber sind mit der Platzierung eines
Türstehers nicht unwesentliche Kosten verbunden.
8.8
8.8.1
Die Vorinstanz legte fest, dass der Betrieb jeweils um 00.30 Uhr
einzustellen ist. Die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft bringt dagegen vor,
dass sie seit dem 25. Oktober 2013 über eine Bewilligung zur dauernden
Ausnahme von der Schliessungszeit verfüge, welche sonntags bis donnerstags
Öffnungszeiten bis 4.00 Uhr sowie freitags und samstags Öffnungszeiten bis
5.00 Uhr vorsehe. Die Betriebsbeschränkung stelle einen vollständigen
Widerruf der Bewilligung dar, der nur unter strengen – vorliegend nicht
gegebenen – Umständen zulässig sei.
8.8.2
Die Frage der Schliessungszeit ist kantonalrechtlich ausdrücklich im
Gastgewerbegesetz vom 1. Dezember 1996 (GGG) geregelt. Nach § 15 Abs. 1
GGG sind Gastwirtschaften von 24.00 Uhr bis 5.00 Uhr geschlossen zu
halten. Ausnahmen von der Schliessungszeit werden bewilligt, sofern dadurch die
Nachtruhe und die öffentliche Ordnung nicht beeinträchtigt werden; vorbehalten
bleiben Einschränkungen nach dem Planungs-, Bau- und Umweltschutzrecht (§ 16
Abs. 1 GGG). Der Schutz gegen schädlichen oder lästigen Lärm richtet sich
nach dem Umweltschutzgesetz und seinen Ausführungsbestimmungen (vgl. § 13
der Besonderen Bauverordnung I vom 6. Mai 1981 [BBV I]).
Der Vorbehalt in § 16 Abs. 1 GGG macht deutlich,
dass Anordnungen, die sich auf das Lärmschutzrecht abstützen, vorgehen (vgl.
BEZ 2015 Nr. 16 E. 6.1 f. S. 19; Maja Saputelli, PBG
aktuell 2015/4, S. 7). § 10 der Verordnung zum Gastgewerbegesetz
vom 16. Juli 1997 (VoGGG) hält denn auch fest, dass die Bewilligung zur
dauernden Hinausschiebung der Schliessungsstunde, namentlich bei wiederholten
Nachtruhestörungen, jederzeit entzogen werden kann. Ziff. 3 der von der
Stadtpolizei Zürich verfügten Bewilligung vom 25. Oktober 2013 für den
streitbetroffenen Aussenbetrieb besagt ausdrücklich, dass dieselbe "bei
nachteiligen Auswirkungen, namentlich bei wiederholten Störungen der Nachtruhe
oder der öffentlichen Ordnung, jederzeit entzogen werden" kann. Es kommt
indes – entgegen der Darlegung der Bausektion der Stadt Zürich – nicht darauf
an, ob mehrere polizeilich erfasste Nachtruhestörungen vorliegen, sofern etwa –
wie hier – das dem Bundesumweltrecht zugehörige Lärmschutzrecht eine zeitliche
Betriebseinschränkung gebietet.
8.8.3
Die Betriebseinstellung um 00.30 Uhr entspricht der momentan
praktizierten Schliessungszeit des Innenrestaurants. Die Vorinstanz führte aus,
dass im konkreten Fall nach 00.30 Uhr den nachbarlichen Interessen auf
ungestörte Nachtruhe Vorrang zukomme vor den wirtschaftlichen Interessen der
Gastronomiebetreiberin.
Die Gastronomiebetreiberin wird
von der Anordnung jedenfalls nicht schwer getroffen, zumal sie ihre
Ausnahmebewilligung – angeblich aus Rücksicht auf die Nachbarschaft und
entgegen ihren wirtschaftlichen Interessen – ohnehin nicht ausschöpft und dies
auch nicht plant.
Sie tut
dennoch dar, dass dadurch die Fortsetzung des Betriebs im bisherigen Rahmen
verunmöglicht werde; sie habe ihre Gäste bisher auch kurz nach Mitternacht noch
bewirten können und habe nicht zwingend dafür sorgen müssen, dass sie das Lokal
um 00.30 Uhr verlassen würden. Mit dieser Argumentation vermag die Gastronomiebetreiberin
indes nicht durchzudringen, zumal sie im vorinstanzlichen Verfahren selbst
dargelegt hatte, dass der Betrieb "spätestens" um 00.30 Uhr
schliesse und sodann während "des Rests der Nacht" keine Immissionen
mehr auftreten würden und sie durchblicken liess, dass sie die
Ausnahmebewilligung nicht nutze bzw. die Bar "innerhalb der üblichen
gesetzlichen Öffnungszeiten" betreibe.
Unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und der
von den Parteien dargelegten gegenläufigen Interessen ist der Betrieb mit Blick
auf die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nur bis 00.30 Uhr zu erlauben.
Eine weitergehende Einschränkung der Betriebszeiten der Innenwirtschaft ist nach
dem Gesagten – entgegen den Anträgen streitbetroffenen Anwohnerschaft – nicht
geboten. Ebenso wenig erscheint es angezeigt, die Einstellung des Betriebs –
wie von der Gastronomiebetreiberin verlangt – erst auf 1.00 Uhr
festzulegen.
9.
Nachfolgend sind die das Aussenrestaurant betreffenden
Rügen zu beurteilen.
9.1
Die
Vorinstanz erkannte in Disp.-Ziff. I, dass der Betrieb des
Aussenrestaurants um 21.00 Uhr einzustellen ist. Die verfahrensbeteiligte
Nachbarschaft macht geltend, dass die Aussenwirtschaft ihren Betrieb um 19.00 Uhr
einzustellen habe, während die Gastronomiebetreiberin den Aussenbetrieb – wie
ursprünglich bewilligt – erst um 22.00 Uhr einstellen möchte.
9.2
Die
Gastronomiebetreiberin ist der Auffassung, dass auf die Rügen der Beschwerdeführenden 2–5
im Verfahren VB.2019.282 betreffend das Aussenrestaurant nicht einzutreten sei,
weil ihre Liegenschaften nicht zum Hof hin gehen würden und sie durch die
Gartenwirtschaft auf keine Wiese tangiert würden (Beschwerdeführende 2, 3,
und 5) bzw. die Wohnung nicht an die Gartenwirtschaft grenze (Beschwerdeführer 4).
Die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft bringt dagegen
vor, dass die Wohnung des Beschwerdeführers 4 sehr wohl an die
Gartenwirtschaft grenze, was die Gastronomiebetreiberin aber mit Hinweis auf
einen Abstand von "mehreren Metern" verneint haben möchte.
Beschwerdeführende können im Rahmen einer Nachbarbeschwerde nur
Rügen vorbringen, die ihnen bei einer Gutheissung einen praktischen Nutzen
bringen; soweit der praktische Nutzen infrage steht, ist an einer
rügespezifischen Betrachtung nichts auszusetzen (Bertschi, Kommentar VRG, § 21
N. 59 f.). Aufgrund der völligen Abschirmung des Aussenrestaurants
gegenüber dem Haus der Beschwerdeführenden 2 und 3 an der J-Gasse 03 sowie
gegenüber dem – im Eigentum des Beschwerdeführers 5 stehenden – Haus an
der J-Gasse 04 durch die miteinander verbundenen Bauten an der J-Gasse 05,
02 und 06, liegt für die genannten Beschwerdeführenden bezüglich Rügen, die das
Aussenrestaurant betreffen, kein praktischer Nutzen vor, weshalb darauf nicht einzutreten
ist. Auf die gleichlautenden Rügen der Beschwerdeführer 1 und 4 ist
demgegenüber einzutreten; die Behauptung eines Abstands von "mehreren
Metern" zum Aussenrestaurant reicht nicht aus, um in substanziierter Weise
Zweifel am praktischen Nutzen der Rügen für den Beschwerdeführer 4 zu
wecken.
Soweit betreffend das Aussenrestaurant in der Folge von der
verfahrensbeteiligten Nachbarschaft die Rede ist, sind nur die Beschwerdeführer 1
und 4 gemeint.
9.3
Die
verfahrensbeteiligte Nachbarschaft macht geltend, dass sie auch die
Immissionsgrenzwertüberschreitung beim nicht verfahrensbeteiligten Herrn M
geltend machen könne, was die Gastronomiebetreiberin in Abrede stellt.
In der Baubewilligung für das Aussenrestaurant und dem zugehörigen
Gutachten wurde davon ausgegangen, dass sich das nächstgelegene nachbarliche Fenster
in einer Distanz von 3,5 m zum Aussenrestaurant befinde. Etwas anderes
wurde von der verfahrensbeteiligten Nachbarschaft nicht behauptet. Die
Vorinstanz stellte betreffend das Aussenrestaurant auf das nächstgelegene Fenster
des Beschwerdeführers 1 im Verfahren VB.2019.282 ab, wobei es von derselben
Distanz ausging ("3,5 m über Boden"). Auf die Situation beim
nicht verfahrensbeteiligten Herrn M, der sich unbestrittenermassen nicht näher
am streitbetroffenen Aussenrestaurant befindet als der Beschwerdeführers 1
im Verfahren VB.2019.282, kommt es demnach nicht an.
9.4
9.4.1
Die Vorinstanz kam unter Berücksichtigung von zwei bei den Akten liegenden
Gutachten und unter Berechnung nach dem Vollzugstool der Vollzugshilfe zum
Schluss, dass der Aussenbetrieb am nächstgelegenen offenen Fenster des
Beschwerdeführers 1 im Verfahren VB.2019.282 während seiner gesamten
Betriebszeit die Planungswerte nicht einhalte.
Für den Beurteilungszeitraum
"Tag" (7.00–19:00 Uhr) wirkt sich der Gaststättenlärm gemäss dem
Vollzugstool bei der – gemäss Bewilligung zulässigen – achtstündigen
Betriebsdauer "störend" aus und liegt damit zwischen dem Planungs-
und Immissionsgrenzwert. Im Rahmen des tatsächlich praktizierten Betriebs ab
17.00 Uhr  liegt für die zweistündige Betriebsdauer eine höchstens
geringfügige Störung und damit eine Planungswertunterschreitung vor. Für den
Beurteilungszeitraum "Abend" (19.00–22.00 Uhr) ist der
Gaststättenlärm bei drei Betriebsstunden "sehr stark störend" und
liegt damit nach dem Vollzugstool über dem Alarmwert. Bei zwei Betriebsstunden
ist der Gaststättenlärm "erheblich störend", womit er zwischen dem
Immissionsgrenzwert und dem Alarmwert liegt.
Soweit die verfahrensbeteiligte
Anwohnerschaft darlegt, dass die Vorinstanz ab 19.00 Uhr von
Alarmwertüberschreitungen ausgehe und es deshalb nicht nachvollziehbar sei,
dass sie davon abgesehen habe, den Aussenbetrieb ab 19.00 Uhr zu
schliessen, ist darauf hinzuweisen, dass bei der von der Vorinstanz erlaubten
abendlichen Betriebszeit (19.00–21.00 Uhr) gemäss dem Vollzugstool – im
Rahmen der von der Vorinstanz gewählten Parameter – "nur" eine
Immissionsgrenzwertüberschreitung vorliegt.
9.4.2
Die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft moniert denn auch, dass die
Parameter im Vollzugstool falsch gewählt worden seien; die Immissionen seien
bereits vor 19.00 Uhr als sehr stark störend zu beurteilen. Dem ist nicht
zu folgen.
Das Gästeverhalten wurde zu Recht
als "mittel" eingeschätzt, was gemäss Vollzugstool den
"Normalfall" darstellt. Angesichts dessen, dass es sich um eine Bar
im gehobenen Preissegment handelt, ist es – entgegen der verfahrensbeteiligten
Anwohnerschaft – nachvollziehbar, dass die Vorinstanz, die ihre Einschätzung im
Rahmen mehrerer Augenscheine festigen konnte, nicht von einer eigentlichen
"Biergartenatmosphäre" ausging.
Soweit die Feststellung der Vorinstanz zum geometrischen Empfangspunkt
kritisiert wird, ist festzuhalten, dass die Beschreibung im Vollzugstool exakt
den vorliegenden Fall erfasst: "Die Sitzplatzfläche befindet sich zum Beispiel
in einem Innenhof".
Es ist – anders als die verfahrensbeteiligte
Anwohnerschaft darlegt – auch nicht zu bemängeln, dass angesichts des
45 dB(A) lauten Brunnens im Innenhof von einer mittleren Lärmvorbelastung
ausgegangen wurde.
Schliesslich ist auch die Qualifizierung des Betriebs als
ortsüblich nicht zu beanstanden. In einem Umkreis von ca. 45–71 m Luftlinie
befanden sich im April 2016 drei Sommer-Aussengastwirtschaften mit Schliessungszeiten
von 24.00–5.00 Uhr. Im Vollzugstool wird im Übrigen ausdrücklich dargetan,
dass der Bewilligungsbehörde bei der Beurteilung der Ortsüblichkeit ein erheblicher
Ermessensspielraum zukomme.
9.4.3
Wenn die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft vorbringt, dass nach der
Vollzugspraxis der Stadt andere Richtwerte einschlägig seien und die
Berücksichtigung eines ES III-Malus zuungunsten der Lärmbelasteten unzulässig
sei, so ist dies unzutreffend. Die Bausektion der Stadt Zürich weist darauf hin,
dass im von der verfahrensbeteiligten Anwohnerschaft genannten Dokument in
allgemeiner Weise umschrieben werde, wie die im Baubewilligungsverfahren
beigezogene städtische Fachstelle Lärmschutz die Einzelfallbeurteilung
vornehme; eine Überschreitung der dort vorgesehenen Richtwerte werde bei der
Festlegung der Öffnungszeiten mitberücksichtigt. Es handelt sich dabei nicht um
eine Rechtsnorm.
Ohnehin ergeht die Beurteilung
des Lärms des Aussenbetriebs nach Anhang 3 der Vollzugshilfe grundsätzlich
allein unter Anwendung des Vollzugstools und nicht im Rahmen von Lärmmessungen
– die "in der Regel" als nicht sinnvoll betrachtet werden, da der
Lärmpegel von einem Tag auf den anderen oder sogar innerhalb kurzer Zeit
variieren kann. Insofern kann hinsichtlich des Gästeverhaltens im Zusammenhang
mit dem Aussenbetrieb nicht (auch) auf die sich in den vorinstanzlichen Akten
befindenden Lärmgutachten bzw. Lärmmessungen abgestellt werden.
9.5
9.5.1
Die Gaststättenbetreiberin und die Bausektion der Stadt Zürich bringen vor,
dass eine nachträgliche Reduktion der Betriebszeiten – nachdem die
Baubewilligung für das Aussenrestaurant nicht angefochten wurde – höchstens im
Fall von berechtigten Lärmklagen zu gewärtigen sei; solche lägen aber nicht vor.
Dies ist nicht zutreffend; es ist eine Abwägung zwischen der richtigen
Durchsetzung des Rechts auf der einen und der Wahrung der Rechtssicherheit
sowie dem Vertrauensschutz auf der anderen Seite vorzunehmen (vgl. E. 6.2).
Dabei kann die Frage, ob es zu berechtigten Lärmklagen gekommen ist, berücksichtigt
werden.
9.5.2
Die Vorinstanz führte zur Beantwortung der Frage, ob lärmmindernde
Massnahmen zu treffen sind, eine Interessenabwägung durch. Sie kam zum Schluss,
dass das Interesse am Weiterbetrieb des Aussenrestaurants als hoch einzustufen
sei; es dürfe nicht unberücksichtigt gelassen werden, dass im Vertrauen auf die
Baubewilligung Ausgaben (beispielsweise für die Möblierung) getätigt worden
seien. Den Vertrauensschutz betonen auch die Gastronomiebetreiberin und die
Bausektion der Stadt Zürich.
Dem hielt die Vorinstanz aber
zugleich entgegen, dass sich das Aussenrestaurant nicht in einem eigentlichen
Ausgehviertel befinde und er im Vergleich zum Innenrestaurant eher bescheiden
ausfalle; damit werde wohl nicht der Hauptteil der Einnahmen generiert. Zudem
handle es sich nicht um ein Speiserestaurant, weswegen der Aufenthalt der Gäste
nicht zwingend lang dauere. Das Aussenrestaurant lasse sich somit auch nach
einer Verkürzung der Betriebszeiten noch sinnvoll nutzen. Eine Schliessung um
21.00 Uhr erscheine gerechtfertigt. Es sei nicht zu erwarten, dass die
vorgezogene Schliessung den Weiterbestand des Betriebs gefährde.
Die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft vermag überhaupt
keine schützenswerten Investitionen zu erkennen, die einer nachträglichen
Betriebseinschränkung entgegenstehen können; die Investitionen in "die
paar wenigen Tische und Stühle" würden nicht ins Gewicht fallen. Da das
Aussenrestaurant erst nachträglich bewilligt wurde, könne auch nicht
vorgebracht werden, dass der Innenausbau unter Einbezug der Aussennutzung
realisiert worden sei. Hingegen bringt die Gaststättenbetreiberin vor, dass die
Betriebseinschränkung unverhältnismässig sei. Die Konkurrenz durch andere
Betriebe an besser besonnter und frequentierter Lage in der Umgebung mit
längeren Betriebszeiten im Freien sei sehr gross. Sie sei darauf angewiesen,
ihren Stammgästen die Möglichkeit zu bieten, ihr Getränk bis 22.00 Uhr
draussen zu konsumieren. Die Gartenwirtschaft sei nur 6 Monate im Jahr und
– mangels Witterungsschutz – nur bei gutem Wetter geöffnet; an Sonn- und
Feiertagen sei sie stets geschlossen.
Die vorinstanzliche Interessenabwägung ist nicht zu
beanstanden. Die Vorinstanz nahm einen Ausgleich zwischen dem nachbarlichen
Interesse auf ungestörte Nachtruhe und dem wirtschaftlichen Interesse der – auf
die unangefochten in Rechtskraft erwachsene Baubewilligung für das Aussenrestaurant
vertrauenden – Gastronomiebetreiberin vor, der im Ergebnis überzeugt. Die
verfahrensbeteiligte Nachbarschaft muss keine Alarmwertüberschreitung ertragen;
die Gastronomiebetreiberin wird nicht in ihrer wirtschaftlichen Existenz
gefährdet. Eine darüber hinausgehende Betriebseinschränkung des
Aussenrestaurants rechtfertigt sich nicht. Damit bleibt es bei der vom
Baurekursgericht angeordneten Schliessungszeit des Aussenrestaurants von 21.00
Uhr.
10.
10.1
Die
Gaststättenbetreiberin rügt schliesslich die vorinstanzliche Kostenverlegung.
Dem Obsiegen der Parteien werde nicht genügend Rechnung getragen; den Anträgen
der verfahrensbeteiligten Nachbarschaft sei nur sehr beschränkt Erfolg
beschieden gewesen. Als angemessen erachtet sie die Kostentragung zu einem Viertel
statt die – im Ergebnis – gesamthaft hälftige Kostentragung der einander
gegenüberstehenden Prozessparteien. Zudem macht sie geltend, ihr hätte eine
reduzierte Umtriebsentschädigung von mindestens Fr. 1'500.- zugesprochen
werden müssen.
10.2
Gemäss § 13
Abs. 2 VRG tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel
entsprechend ihrem Unterliegen. Der Entscheidinstanz steht bei der Verteilung
der Kosten ein grosser Ermessensspielraum zu. Je ungewöhnlicher die Verteilung
der Kosten angesichts der gesetzlichen Verteilungskriterien ist, desto höher
sind die Anforderungen an die Begründung (vgl. Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 43
und N. 50).
10.3
Das
Baurekursgericht hat die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 6'540.-
"ausgangsgemäss" zu je 1/10 (insgesamt 1/2) den jetzigen
Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2019.282 auferlegt und zu je 1/4 der
Gaststättenbetreiberin sowie der Bausektion der Stadt Zürich.
Es hat die Kosten demzufolge nach dem Unterliegerprinzip
auferlegt. Zumal sich die verfahrensbeteiligte Anwohnerschaft sowohl betreffend
das Aussenrestaurant (Einschränkung Betriebszeit) als auch betreffend das
Innenrestaurant (Festlegung Betriebszeit, Auflage betreffend Türen und Fenster)
in einem nicht als gering erscheinenden Ausmass durchsetzen konnte, erscheint
die vorinstanzliche Kostenverteilung nachvollziehbar. Sie ist auf jeden Fall
nicht rechtsverletzend und vom Verwaltungsgericht, welchem nur Rechtskontrolle
zusteht (vgl. § 50 Abs. 1 VRG), nicht zu beanstanden. Folglich ist
der Gastronomiebetreiberin für das vorinstanzliche Verfahren auch keine
Umtriebsentschädigung zuzusprechen.
Es ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass dem im ersten
Rechtsgang ergangenen, vom Verwaltungsgericht aufgehobenen vorinstanzlichen
Entscheid – entgegen der Darlegung der Gaststättenbetreiberin – keinerlei
präjudizielle Wirkung zukommt.
11.
Zusammenfassend ist die Beschwerde in dem Sinn teilweise gutzuheissen als
die vorinstanzliche Auflage betreffend Fenster und Türen des Innenrestaurants
folgendermassen zu fassen ist: "Fenster und Türen des Innenrestaurants sind
ab 19.00 Uhr geschlossen zu halten. Ab 21 Uhr steht allein die
Vordertüre für den Ein- und Austritt der Gäste zur Verfügung; die Hintertüre
ist dann nur noch als Notausgang offen zu halten." Abgesehen davon ist der
angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts zu bestätigen.
12.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten zu je 1/10
(insgesamt 1/2) den Beschwerdeführenden des Verfahrens VB.2019.282 zu
auferlegen und zu je 1/4 der Gaststättenbetreiberin sowie der Bausektion der
Stadt Zürich.
Bei diesem Ausgang sind keine Parteientschädigungen
zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerdeverfahren VB.2019.00268 und VB.2019.00282 werden vereinigt.
2.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerden und in Abänderung von Dispositiv-Ziffer I
Abs. 3 des Entscheids des Baurekursgerichts vom 15. März 2019 ist die
Auflage, dass Fenster und Türen während des Betriebs des Innenrestaurants
geschlossen zu halten sind, folgendermassen neu zu fassen:
"Die Fenster und Türen des Innenrestaurants sind ab 19.00 Uhr
geschlossen zu halten. Ab 21 Uhr steht allein die Vordertüre für den Ein-
und Austritt der Gäste zur Verfügung; die Hintertüre ist dann nur noch als
Notausgang offen zu halten."
Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    380.--     Zustellkosten,
Fr. 5'380.--     Total der Kosten.
4.    Die
Kosten des Beschwerdeverfahrens werden den Beschwerdeführenden des Verfahrens
VB.2019.00282 zu je einem Zehntel sowie der Beschwerdeführerin des Verfahrens
VB.2019.00268 und der Bausektion der Stadt Zürich zu je einem Viertel
auferlegt.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …