zh_verwaltungsgericht · AN.2022.00003 · 2023-01-09 · de

Hundeverordnung (Änderung vom 15. Dezember 2021) | [Bewilligung zur Erteilung der theoretischen und praktischen Hundeausbildung gemäss §§ 16c ff. der revidierten Hundeverordnung (nHuV)] Die Statuierung einer Bewilligungspflicht für eine Erwerbstätigkeit stellt einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar und bedarf einer formellgesetzlichen Grundlage; eine Gesetzesdelegation an den Verordnungsgeber ist unter Einhaltung der allgemeinen Delegationsgrundsätze zulässig (E. 4.2.1). § 7 Abs. 3 lit. d des (revidierten) Hundegesetzes stellt eine genügende gesetzliche Grundlage für die in §§ 16c ff. nHuV geregelte Bewilligungspflicht als solche dar (E. 4.2.2 f.). Demgegenüber lässt sich die in § 16d Abs. 3 nHuV statuierte Befristung der Ausbildungsbewilligung weder unmittelbar auf das formelle Gesetz zurückführen, noch erscheint sie als zur Erreichung der von diesem verfolgten Zwecke unabdingbar; § 16d Abs. 3 nHuG ist deshalb aufzuheben (E- 4.2.4). Die hier umstrittene Bewilligungspflicht für Anbietende von Hundeausbildungen ist durch die öffentlichen Interessen des Schutzes der Bevölkerung und deren Sicherheitsgefühl gerechtfertigt (E. 4.3). Sowohl die Bewilligungspflicht als solche als auch die von den Beschwerdeführenden beanstandeten Bewilligungsvoraussetzungen stellen – auch unter Berücksichtigung der Interessenlage von über eine altrechtliche Bewilligung verfügenden Personen - einen verhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar (E. 4.4-7). Teilweise Gutheissung (Aufhebung von § 16d Abs. 3 nHuV).

Zürich Verwaltungsgericht 09.01.2023 AN.2022.00003
Zurich Verwaltungsgericht 09.01.2023 AN.2022.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 09.01.2023 AN.2022.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00003
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Geschäftsnummer:
AN.2022.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.01.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 29.02.2024 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hundeverordnung (Änderung vom 15. Dezember 2021)
[Bewilligung zur Erteilung der theoretischen und praktischen Hundeausbildung gemäss §§ 16c ff. der revidierten Hundeverordnung (nHuV)]
Die Statuierung einer Bewilligungspflicht für eine Erwerbstätigkeit stellt einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar und bedarf einer formellgesetzlichen Grundlage; eine Gesetzesdelegation an den Verordnungsgeber ist unter Einhaltung der allgemeinen Delegationsgrundsätze zulässig (E. 4.2.1). § 7 Abs. 3 lit. d des (revidierten) Hundegesetzes stellt eine genügende gesetzliche Grundlage für die in §§ 16c ff. nHuV geregelte Bewilligungspflicht als solche dar (E. 4.2.2 f.). Demgegenüber lässt sich die in § 16d Abs. 3 nHuV statuierte Befristung der Ausbildungsbewilligung weder unmittelbar auf das formelle Gesetz zurückführen, noch erscheint sie als zur Erreichung der von diesem verfolgten Zwecke unabdingbar; § 16d Abs. 3 nHuG ist deshalb aufzuheben (E- 4.2.4). Die hier umstrittene Bewilligungspflicht für Anbietende von Hundeausbildungen ist durch die öffentlichen Interessen des Schutzes der Bevölkerung und deren Sicherheitsgefühl gerechtfertigt (E. 4.3). Sowohl die Bewilligungspflicht als solche als auch die von den Beschwerdeführenden beanstandeten Bewilligungsvoraussetzungen stellen – auch unter Berücksichtigung der Interessenlage von über eine altrechtliche Bewilligung verfügenden Personen - einen verhältnismässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar (E. 4.4-7).
Teilweise Gutheissung (Aufhebung von § 16d Abs. 3 nHuV).
Stichworte:
BEWILLIGUNGSPFLICHT
BEWILLIGUNGSVORAUSSETZUNGEN
DELEGATIONSNORM
FORMELLES GESETZ
FORMELL-GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESETZESDELEGATION
GRUNDRECHTSEINGRIFF
HUNDEAUSBILDUNG
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 7 Abs. III lit. d HuG
§ 16c Abs. I HuV
§ 16d Abs. I lit. b HuV
§ 16d Abs. I lit. c HuV
§ 16d Abs. III HuV
§ 16e Abs. I HuV
§ 16e Abs. III HuV
§ 18 Abs. I lit. a HuV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2022.00003
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Januar 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Verwaltungsrichter Franz
Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
1.    A,                                                               8.      H,
2.    B,                                                                9.
I,
3.    C,                                                               10.
J,
4.    D,                                                              11.     K,
5.    E,                                                               12.     L,
6.    F,                                                               13.
M,
7.    G,                                                              14.     N,
alle vertreten durch RA X
und/oder RA Y,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Hundeverordnung
(Änderung vom 15. Dezember 2021),
hat sich
ergeben:
I.
Der Kantonsrat Zürich stimmte am 18. Januar 2021
einem ihm am 17. April 2019 unterbreiteten Antrag des Regierungsrats des
Kantons Zürich (ABl 2019-04-26, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000120) zur Änderung
des Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) ohne wesentliche
Änderungen zu (ABl 2021-01-22, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000090). Gegen
den Beschluss des Kantonsrats vom 18. Januar 2021 wurde kein Referendum
ergriffen (ABl 2021-04-01, Meldungsnummer RS-ZH06-0000000210).
Mit am 7. Januar 2022 im Amtsblatt des Kantons
Zürich publiziertem Beschluss vom 15. Dezember 2021 (ABl 2022-01-07, Meldungsnummer
RS-ZH03-0000000449) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich die
Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV, LS 554.5;
Dispositivziffer I) und setzte die Änderung des Hundegesetzes sowie die
Verordnungsänderung per 1. Juni 2022 in Kraft (Dispositivziffer II
Satz 1). Unter Gliederungstitel "E. Ausbildnerinnen und
Ausbildner" der revidierten Hundeverordnung (nHuV) finden sich die
folgenden Bestimmungen:
§ 16c
1
Personen, welche die theoretische oder praktische
Hundeausbildung anbieten wollen, benötigen eine Bewilligung des Veterinäramtes.
2
Das Veterinäramt veröffentlicht eine Liste mit den
Bewilligungsinhaberinnen und -inhabern.
§ 16d
1
Das Veterinäramt
erteilt einer natürlichen Person unter folgenden Voraussetzungen die
Bewilligung zur Erteilung der theoretischen und praktischen Hundeausbildung:
a.  Die Person ist volljährig.
b.  Die Person hat innerhalb der letzten drei Jahre vor
Einreichung des Gesuchs mindestens 150 Stunden praktische Hundeausbildung
geleistet oder bei ihrer Durchführung mitgewirkt.
c.  Die Person hat längstens ein Jahr vor Einreichung
des Gesuchs die Theorie- und Praxisprüfung als Hundeausbildnerin oder
Hundeausbildner bestanden.
d.  Die Person legt einen höchstens drei Monate alten Privatauszug
aus dem Strafregister vor, aus dem sich keine Verurteilung ergibt, welche die
Eignung der Person als Hundeausbildnerin oder Hundeausbildner infrage stellt.
e.  Gegen
die Person liegt kein Tierhalteverbot vor. Hat die Person Wohnsitz in einem anderen
Kanton, legt sie eine entsprechende, höchstens drei Monate alte Bestätigung der
Veterinärbehörde des Wohnkantons vor.
2
Das Veterinäramt erteilt natürlichen oder juristischen Personen die
Bewilligung zur Erteilung der theoretischen Ausbildung in Form des webbasierten
Lernens, sofern der Ausbildungsgang geeignet ist, die Lernziele und
Ausbildungsinhalte gemäss § 10 Abs. 2 zu vermitteln.
3
Eine Bewilligung ist zehn Jahre gültig. Für ihre Verlängerung müssen
die für die erstmalige Erteilung erforderlichen Nachweise erneut erbracht
werden.
§ 16e
1
Mit der Theorieprüfung
gemäss § 16d Abs. 1 lit. c weist die Person vertieftes Wissen in
den Bereichen der theoretischen Ausbildung gemäss § 10 Abs. 1 und in
folgenden Bereichen nach:
a.  Biologie und Verhaltenskunde des Hundes,
b.  körperliche Beeinträchtigungen des Hundes und erste
Hilfe,
c.  tiergerechte Erziehungsmethoden,
d.  Lektionenplanung
samt Festlegung von Lernzielen, Methodik und Didaktik.
2
Die Theorieprüfung erfolgt schriftlich und dauert 60 Minuten.
3
Mit der praktischen
Prüfung gemäss § 16d Abs. 1 lit. c weist die Person vertiefte
Kenntnisse in den Bereichen der praktischen Hundeausbildung gemäss § 13 Abs. 1
sowie in folgenden Bereichen nach:
a.  Erkennen von und korrekter Umgang mit auffälligem
Verhalten eines Hundes,
b.  korrekter Umgang mit Konflikten zwischen Mensch und
Hund und unter Hunden,
c.  zweckmässige
Anleitung der Hundehalterinnen und Hundehalter sowie sinnvolle Gestaltung der
praktischen Ausbildungslektionen.
4
Die praktische Prüfung erfolgt in der Form einer Lektion praktischer
Hundeausbildung.
5
Das Veterinäramt kann Dritte mit der Durchführung der Theorie- und
Praxisprüfung beauftragen.
Für die Bewilligung zur Erteilung der theoretischen und
praktischen Ausbildung nach § 16c soll das Veterinäramt von den
Hundeausbildnerinnen und Hundeausbildnern eine Gebühr von höchstens
Fr. 1'500.- erheben (§ 18 Abs. 1 lit. a nHuV). Die
Übergangsbestimmung zur Änderung vom 15. Dezember 2021 sieht in Abs. 2
vor, dass die Hundeausbildung gemäss §§ 10 ff. nHuV durchführen darf,
wer über eine Bewilligung zur Durchführung von Junghunde- und Erziehungs- oder
von Welpenförderungskursen gemäss § 15 der Hundeverordnung in der bis
31. Mai 2022 geltenden Fassung verfügt; diese Berechtigung gilt während
der Geltungsdauer der altrechtlichen Bewilligung, mindestens aber bis
31. Mai 2023.
II.
Die Beschwerdeführenden liessen am 7. Februar 2022
Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und die Aufhebung der §§ 16c,
16d, 16e, 18 Abs. 1 lit. a nHuV sowie von Abs. 2 der Übergangsbestimmung
zur Änderung vom 15. Dezember 2021 unter Entschädigungsfolge verlangen.
Mit Beschwerdeantwort vom 11. März 2022 beantragte die
Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats die Abweisung des Rechtsmittels.
Die Beschwerdeführenden sowie die Gesundheitsdirektion namens des
Regierungsrats hielten am 27. April und 3. Juni 2022 bzw. am
9. Mai und 16. Juni 2022 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005
(KV, LS 101) zuständige (einzige) Instanz für die Beurteilung von
Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen
Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1
VRG).
1.2
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b
Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine
Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte.
§ 21b VRG soll auf die
bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrats vom
22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07,
Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu
bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die
beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte
(BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018,
E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich
allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende
Partei muss mithin im eigenen Interesse – und nicht in jenem der Allgemeinheit
– Beschwerde führen (vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4;
Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Die
Beschwerdeführenden sind im Kanton Zürich als Hundeausbildner bzw.
Hundeausbildnerin nach bisherigem Recht zugelassen und/oder in einer hiesigen
Hundeschule tätig (vgl. § 15 HuV). Entsprechend ist ihre Betroffenheit
durch die angefochtenen Bestimmungen in eigenen schutzwürdigen Interessen
zumindest im Sinn einer virtuellen Betroffenheit zu bejahen.
1.3
Da auch
die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Bis Ende
2016 waren (künftige) Hundehalterinnen und Hundehalter von Bundesrechts wegen
grundsätzlich verpflichtet, einen Sachkundenachweis über ihre Kenntnisse
betreffend die Haltung von und den Umgang mit Hunden zu erbringen und eine
praktische Hundeausbildung zu absolvieren (vgl. den mit Wirkung ab 1. Januar
2017 aufgehobenen Art. 68 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008
[TSchV, SR 455.1, AS 2008 2985] in Verbindung mit Art. 6 Abs. 3
des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 [SR 455]). Halterinnen
und Halter von Hunden, welche einem grossen oder massigen Rassetyp angehören
oder deren Haltung eine Bewilligung voraussetzt, wurden bzw. werden durch das
kantonale Recht ergänzend verpflichtet, das Absolvieren einer anerkannten
praktischen Hundeausbildung nachzuweisen (§ 7 Abs. 1 HuG).
Seit 2017 sieht das Bundesrecht keine obligatorische
Hundeausbildung mehr vor; es besteht nur noch die erwähnte kantonalrechtliche
Ausbildungsverpflichtung. Zwei dem Kantonsrat Zürich am 3. Oktober 2016
eingereichte parlamentarische Initiativen verlangten die Abschaffung auch
dieser verpflichtenden praktischen Hundeausbildung bzw. die Aufhebung des § 7
HuG (KR-Nrn. 319/2016 und 320/2016; einsehbar unter www.kantonsrat.zh.ch
> Geschäfte). Der Regierungsrat beantragte dem Kantonsrat im Rahmen eines
Gegenvorschlags die Verankerung einer allgemeinen Ausbildungsverpflichtung: Die
Halterinnen und Halter eines Hundes sollten – unabhängig von der Rasse des
Hundes – eine im Vergleich zum geltenden Recht verkürzte praktische
Hundeausbildung besuchen müssen; für diejenigen, welche zum ersten Mal einen
Hund hielten, sollte zusätzlich eine theoretische Hundeausbildung obligatorisch
werden. Der Kantonsrat folgte dem Gegenvorschlag nicht und beschloss am
28. Mai 2018 die Aufhebung der kantonalrechtlichen
Ausbildungsverpflichtung gemäss § 7 HuG (ABl 2018-06-08, Meldungsnummer
00239485). Dagegen wurde das Kantonsratsreferendum ergriffen (ABl 2018-06-22,
Meldungsnummer 00240977). Der Regierungsrat führte in der Abstimmungszeitung
aus, er wolle die geltende Ausbildungsverpflichtung auf alle Hunderassen
ausdehnen und gleichzeitig vereinfachen sowie verkürzen. Es sollten alle
Ersthundehalterinnen und -halter einen Theoriekurs von zwei Lektionen
absolvieren müssen. Zudem sollten alle Halterinnen und Halter sowohl beim
ersten als auch bei einem später gehaltenen Hund einen praktischen Kurs von
sechs Lektionen besuchen müssen. Für den Fall der Ablehnung der Änderung des
Hundegesetzes bzw. der Abschaffung der kantonalrechtlichen
Ausbildungsverpflichtung durch die Stimmberechtigten stellte der Regierungsrat
die Einleitung der nötigen Schritte zur Einführung der skizzierten
vereinfachten Ausbildungsverpflichtung in Aussicht (zum Ganzen RRB Nr. 1161/2018).
In der Volksabstimmung vom 10. Februar 2019 wurde die Änderung des
Hundegesetzes (und damit die Abschaffung der kantonalen
Ausbildungsverpflichtung) von den Stimmberechtigten mit rund 70 %
Nein-Stimmen klar abgelehnt (ABl 2019-02-15, Meldungsnummer
RS-ZH09-0000000015).
2.2
Wie
oben A erwähnt, beschloss der Kantonsrat am 18. Januar 2021 eine
Änderung des Hundegesetzes (ABl 2021-01-22, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000090).
Gemäss § 7 nHuG müssen Hundehalterinnen und Hundehalter mit ihrem Tier
eine anerkannte praktische Hundeausbildung besuchen (Abs. 1); wer erstmals
einen Hund hält, muss zudem eine anerkannte theoretische Hundeausbildung
besuchen (Abs. 2). Der Regierungsrat legt nach § 7 Abs. 3 nHuG
Zeitpunkt, Inhalt und Umfang der Hundeausbildung fest (lit. c) und regelt
die Anerkennung von Personen, welche solche Ausbildungen durchführen (lit. d).
Im Rahmen der damit angesprochenen und hier
interessierenden Teilrevision der Hundeverordnung wurde die Grundstruktur der
praktischen Hundeausbildung verändert: Während diese nach geltendem Recht aus
mindestens vier Lektionen Welpenförderung, einem mindestens zehn Lektionen
umfassenden Junghundekurs und unter Umständen einem Erziehungskurs besteht
(vgl. §§ 7 Abs. 2 Satz 1, 8 Abs. 3 sowie 9 Abs. 3
HuV), gilt es künftig eine einheitliche Hundeausbildung mit einem zeitlichen
Ausbildungsumfang von nurmehr sechs Lektionen zu absolvieren, in welcher den
Hundehalterinnen und -haltern unter anderem die Methoden der Grunderziehung des
Hundes vermittelt werden sollen (vgl. §§ 13 ff. nHuV). Zudem haben
erstmalige Hundehalterinnen und -halter künftig grundsätzlich eine theoretische
Hundeausbildung zu besuchen (vgl. §§ 7 f. und 10 ff. nHuV).
2.3
Bereits
die geltende Hundeverordnung sieht eine Bewilligungspflicht für die
Durchführung der Hundeausbildung vor: Gemäss § 15 Abs. 1 HuV erteilt
das Veterinäramt einer Person auf schriftliches Gesuch hin die Bewilligung zur
Durchführung von Junghunde- und Erziehungskursen, wenn sie die Anforderungen
nach Art. 203 Abs. 1 TSchV erfüllt (lit. a) oder über
vergleichbare Kenntnisse und Fähigkeiten oder über einen Beruf mit
vergleichbaren Voraussetzungen nach Art. 199 Abs. 3 TSchV verfügt (lit. b).
Die Bewilligung zur Durchführung von Welpenkursen setzt voraus, dass die
gesuchstellende Person zusätzlich vertiefte Kenntnisse über die
Welpenentwicklung und über die Durchführung praktischer Übungslektionen mit
Welpen nachweist (§ 15 Abs. 2 Satz 1 HuV). Die Bewilligungen
sind auf vier Jahre befristet (§ 16 Abs. 1 HuV). Sofern der Inhaber
bzw. die Inhaberin gewisse Fortbildungsnachweise erbringt, wird die Bewilligung
um vier Jahre verlängert (vgl. § 16 Abs. 2 HuV).
2.4
Mit der
hier interessierenden Änderung der Hundeverordnung wird ein Systemwechsel
vollzogen: Die nach geltendem Recht erforderlichen Aus- und
Weiterbildungsnachweise werden im Wesentlichen ersetzt durch Prüfungen, mit
welchen die theoretischen Kenntnisse und praktischen Fähigkeiten der
Ausbildnerinnen und Ausbildner erprobt werden (§ 16d Abs. 1 lit. c
nHuV). Sodann müssen die Gesuchstellenden nachweisen, dass sie innerhalb der
letzten drei Jahre während mindestens 150 Stunden praktische Hundeausbildung
geleitet oder daran mitgewirkt haben (§ 16d Abs. 1 lit. b nHuV).
Die Gültigkeit der Bewilligung wird von vier Jahren auf zehn Jahre verlängert (§ 16d
Abs. 3 Satz 1 nHuV); für die Bewilligungsverlängerung müssen die für
die erstmalige Erteilung erforderlichen Nachweise erneut erbracht werden
(Satz 2). Namentlich müssen sowohl die Theorie- und Praxisprüfung
(erfolgreich) abgelegt als auch der Nachweis aktueller Ausbildungspraxis im
Sinn des § 16d Abs. 1 lit. b nHuV erneut erbracht werden
(Begründung zur Änderung der HuV vom 15. Dezember 2021 [Begründung nHuV],
S. 30 f., einsehbar unter ABl 2022-01-07, Meldungsnummer
RS-ZH03-0000000449).
3.
3.1
Mit der
Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt
werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Im
Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der
angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (Art. 79
Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der
Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich,
ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden
insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte
Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung
mit § 20 N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der
Erlassanfechtung grundsätzlich – und so auch hier – ausgeschlossen; das
Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, § 20
N. 95).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm
einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung
der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des
Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung –
ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGr, 29. April 2021,
AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren
der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.;
Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle
in den Kantonen, Zürich etc. 2019
, S. 756 ff.).
3.2
Anders als
bei der akzessorischen Normenkontrolle, bei welcher in einem konkreten
Anwendungsfall geprüft wird, ob eine anwendbare Rechtsnorm gegen höherrangiges
Recht verstösst, gilt es im abstrakten Normenkontrollverfahren zu eruieren,
welche Auswirkungen die angefochtene Norm bei der Anwendung auf diverse Sachverhalte
hat und ob diese Auswirkungen mit dem höherrangigen Recht vereinbar sind
(Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere
Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher
Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 104 f.;
Plüss, S. 423, auch zum Nachstehenden). Dabei erscheint eine Orientierung
an vorhersehbaren Normalfällen und mithin eine Beschränkung der Prüfung auf die
Frage sachgerecht, ob die angefochtene Bestimmung unter normalen Umständen auf
eine mit dem übergeordneten Recht vereinbare Weise ausgelegt werden kann.
Die Beschwerdeführenden rügen insbesondere mit Blick auf
die Bewilligungserfordernisse des § 16d Abs. 1 lit. b und c
nHuV sowie deren Voraussetzung für die Verlängerung einer
Ausbildungsbewilligung nach § 16 Abs. 3 nHuV in erster Linie
sinngemäss, die beanstandeten Bestimmungen seien zu wenig differenziert,
weshalb deren Anwendung namentlich auf Gesuchstellende, welche – wie die
überwiegende Mehrheit der Beschwerdeführenden – bereits gestützt auf § 15
HuV als Hundeausbildnerin oder Hundeausbildner zugelassen seien, gegen
übergeordnetes Recht verstosse; die Bewilligungspflicht bzw. die beanstandeten
Bewilligungserfordernisse stellten einen in verschiedener Hinsicht unzulässigen
Eingriff in die nach Art. 27 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistete Wirtschaftsfreiheit dar.
Angesichts dessen, dass aktuell rund 450 Personen als
Hundeausbildnerin bzw. Hundeausbildner im Kanton Zürich zugelassen sind, dürfte
die Anwendung der beanstandeten Bestimmungen auf Personen, welche bereits über
eine altrechtliche Bewilligung verfügten, in den kommenden Jahren eher den
Regelfall als die Ausnahme darstellen. Die hier vorzunehmende Rechtskontrolle
hat deshalb (auch) mit Blick auf die besondere Situation von Personen zu
erfolgen, welche nicht erstmalig unter neuem Recht um Zulassung als
Hundeausbildnerin oder Hundeausbildner ersuchen. Dabei ist freilich zu
berücksichtigen, dass Private grundsätzlich nicht auf den Fortbestand einer
geltenden gesetzlichen Regelung vertrauen dürfen, sondern mit deren Revision
rechnen müssen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 640 mit
Hinweisen; Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 544), und vorliegend in
den Bestand altrechtlich erteilter Bewilligungen im Rahmen ihrer vorgesehenen
Laufzeit nach Massgabe der übergangsrechtlichen Regelung der streitigen Novelle
nicht eingegriffen wird.
4.
4.1
Nach Art. 27 BV ist die Wirtschaftsfreiheit
gewährleistet (Abs. 1). Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des
Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Abs. 2). Unter dem Schutz von Art. 27
BV steht nach bundesgerichtlicher Praxis jede gewerbsmässig ausgeübte
privatwirtschaftliche Tätigkeit, die der Erzielung eines Gewinns oder
Erwerbseinkommens dient (Jörg Paul
Müller/Markus Schefer, Grundrechte in
der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S. 1053 mit zahlreichen Hinweisen,
auch zum Folgenden)
. Es kann sich dabei um eine
haupt- oder nebenberufliche bzw. um eine selbständige oder unselbständige
Erwerbstätigkeit handeln.
Soweit eine staatliche Massnahme wie die hier infrage
stehende Bewilligungspflicht das Individualrecht des Art. 27 BV tangiert,
liegt ein klassischer Grundrechtseingriff vor, welcher einer genügenden
gesetzlichen Grundlage bedarf, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz
von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein muss und
nicht in den Kerngehalt der Grundrechtsgarantie eingreifen darf (Art. 36
BV).
Die von Hundeausbildnerinnen und -ausbildnern angebotene
Dienstleistung (Ausbildung von Hundehalterinnen und -haltern sowie deren
Tieren) stellt eine privatwirtschaftliche und damit grundrechtlich geschützte
Tätigkeit dar.
4.2
4.2.1
Die Statuierung einer Bewilligungspflicht für eine Erwerbstätigkeit stellt
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einen schweren Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit dar (BGr, 25. März 2021, 2C_230/2020, E. 6.1 mit
Hinweis auf BGE 122 I 130 E. 3b/bb). Schwerwiegende Einschränkungen müssen
im Gesetz selbst vorgesehen sein (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV).
Eine Gesetzesdelegation an den Verordnungsgeber ist unter Einhaltung der
allgemeinen Delegationsgrundsätze zulässig (vgl. Tschannen/Müller/Kern, Rz. 421 ff.).
Es muss sich aus der Auslegung des Gesetzes ergeben, dass der Verordnungsgeber
zur entsprechenden Regelung ermächtigt werden sollte. Umgekehrt müssen sich die
Verordnungsbestimmungen an den gesetzlichen Rahmen halten. In Bezug auf die
notwendige Normdichte lässt sich der Grad der erforderlichen Bestimmtheit nicht
abstrakt festlegen (zum Ganzen BGE 143 I 253 E. 6.1). Selbst wenn die
Delegationsnorm den Inhalt der zulässigen Grundrechtseingriffe nicht
detailliert regeln muss, hat sich dieser doch aus dem Gesetz zu ergeben bzw.
muss er unmittelbar darauf zurückgeführt werden können. Soweit das formelle
Gesetz keine inhaltlichen Konkretisierungen enthält, beschränkt sich die
Delegation somit auf das im Rahmen der gesetzlichen Regelung zur Erreichung des
gesetzlichen Zwecks Unabdingbare. Vom formellen Gesetz gedeckt wird mit anderen
Worten nur, was sich unmittelbar darauf zurückführen lässt, wobei es nicht
allein auf den Wortlaut ankommt, sondern sich der Zusammenhang auch aus dem
Zweck und der Systematik des Gesetzes ergeben kann (BGE 143 I 253 E. 6.3).
4.2.2
Gemäss § 7 Abs. 3 lit. d nHuG regelt der Regierungsrat die
Anerkennung von Personen, die (obligatorische) Hundeausbildungen durchführen.
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden lässt bereits der Wortlaut dieser
Bestimmung darauf schliessen, dass das Anbieten und Durchführen von Kursen im
Rahmen der kantonalrechtlichen Ausbildungsverpflichtung einen behördlichen Zulassungsakt
– mithin eine Erlaubnis zur Ausübung der fraglichen Tätigkeit und damit eine
Bewilligung im Sinn einer begünstigenden, mitwirkungsbedürftigen Verfügung –
voraussetzt und der Gesetzgeber nicht eine blosse Melde- oder
Eintragungspflicht statuieren wollte (vgl. Tschannen/Müller/Kern, Rz. 1179
und 1183). Das Hundegesetz weist denn der (Gesundheits-)Direktion auch die
Zuständigkeit für das Erteilen der gesetzlich geforderten
Bewilligungen
zu (§ 3 Abs. 2 lit. a [n]HuG).
Gemäss der Weisung des Regierungsrats vom 17. April 2019
zur Änderung des Hundegesetzes sollen die theoretische und die praktische
Hundeausbildung "[w]ie bisher […] nur bei anerkannten Hundeausbildnerinnen
und Hundeausbildnern absolviert werden können. Der Regierungsrat soll deshalb
weiterhin das Bewilligungsverfahren der Ausbildungen bzw. der Ausbildnerinnen
und Ausbildner […] regeln" (ABl 2019-04-26, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000120
[Anhang, S. 6]). Die Bestimmung des § 7 Abs. 3 nHuG gab in der
kantonsrätlichen Beratung zu keinen Bemerkungen Anlass. Insoweit spricht nichts
dafür, die fragliche Norm entgegen ihrem Wortlaut auszulegen.
Das Hundegesetz bezweckt schliesslich den sicheren und
verantwortungsbewussten Umgang mit Hunden (§ 1 HuG). Dem Protokoll der
parlamentarischen Beratungen zur Änderung des Hundegesetzes vom 18. Januar
2021 ist zu entnehmen, dass die Beibehaltung und Modifikation der
kantonalrechtlichen Ausbildungsverpflichtung einerseits dem Tierwohl,
andererseits der Sicherheit im öffentlichen Raum dient (einsehbar unter www.kantonsrat.zh.ch
> Geschäfte > KR-Nr. 5541). Die Bewilligungspflicht für
Hundeausbildnerinnen und Hundeausbildner soll ihrerseits eine gute Qualität der
Hundeausbildung gewährleisten, was mit Blick auf die verkürzte Ausbildungszeit
(vgl. oben E. 2.2 Abs. 2) und das Sicherheitsbedürfnis der
Öffentlichkeit von grosser Bedeutung ist (vgl. Begündung nHuV, S. 37).
4.2.3
Aus dem Dargelegten erhellt, dass die
Bewilligungspflicht als solche
unmittelbar auf das (Hunde-)Gesetz zurückgeführt werden kann. Diese beruht
deshalb auf einer hinreichenden Grundlage im formellen Gesetz bzw. § 7 Abs. 3
lit. d nHuG.
4.2.4
Demgegenüber lässt sich die in § 16d Abs. 3 nHuV statuierte
Befristung
der Ausbildungsbewilligung weder unmittelbar auf das formelle Gesetz
zurückführen noch erscheint sie als zur Erreichung der von diesem verfolgten
Zwecke unabdingbar. Namentlich unterliegen die Anforderungen an die
Hundeausbildnerinnen und -ausbildner nicht einem ständigen und raschen Wandel,
welcher die von § 16 Abs. 3 Satz 2 nHuV verlangte umfassende
Neuqualifikation zwingend erforderte. Die Beschwerdeführenden weisen sodann zu
Recht darauf hin, dass derartige Modalitäten der Zulassung zu einer
privatwirtschaftlichen Tätigkeit selbst in sensiblen oder dynamischen Bereichen
nicht vorherrschend sind.
Die Bestimmung des § 16d Abs. 3 nHuV entbehrt
nach dem Gesagten einer genügenden gesetzlichen Grundlage und ist daher
aufzuheben. Ob die vom Verordnungsgeber in § 16d Abs. 3 Satz 2
nHuV vorgesehenen Voraussetzungen einer Verlängerung bzw. erneuten Erteilung
der Ausbildungsbewilligung eine durch öffentliche Interessen hinreichend
gerechtfertigte und verhältnismässige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit
darstellen, kann offenbleiben.
4.3
4.3.1
Die Beschwerdeführenden anerkennen, dass die Ausbildungsverpflichtung für
Hundehalterinnen und -halter zum Schutz der Bevölkerung sinnvoll ist und daran
ein legitimes bzw. grundsatzkonformes öffentliches Interesse besteht. Auch
pflichten sie dem Beschwerdegegner insoweit bei, als dass die Gewährleistung
einer guten Qualität der Hundeausbildung erforderlich sei und im öffentlichen
Sicherheitsinteresse liege.
4.3.2
Das Bewilligungserfordernis als solches wie auch die hier umstrittenen
Bewilligungsvoraussetzungen stellen denn auch sicher, dass die Anbieterinnen
und Anbieter von (obligatorischen) Ausbildungskursen über die erforderlichen
theoretischen Kenntnisse und praktischen Fähigkeiten verfügen (vgl. unten
E. 4.5.1–3) und garantieren daher die Qualität der verpflichtenden
Ausbildung der Hundehalterinnen und -halter bzw. von deren Tieren. Qualitativ
hochwertige Ausbildungskurse sind ihrerseits eine notwendige Voraussetzung, um
die mit der kantonalrechtlichen Ausbildungsverpflichtung angestrebten Ziele der
Erhöhung der Sicherheit im öffentlichen Raum (etwa durch Vermeidung oder
Reduktion von Beissunfällen oder anderen Störungen durch schlecht geführte
Hunde) sowie des Tierschutzes (etwa durch Vermittlung grundlegender
kynologischer Kenntnisse und damit einhergehende positive Beeinflussung des
Umgangs der Hundehalterinnen und Hundehalter mit ihren Tieren) zu erreichen.
Zwar erteilt Art. 80 Abs. 1 BV für den Bereich des
Tierschutzes dem Bund eine umfassende Regelungskompetenz. Die entsprechenden
Vorschriften dienen dem Schutz der Tiere vor dem Menschen und nicht demjenigen
der Menschen vor gefährlichen Tieren. Tierschutzrechtliche Bestimmungen können
allerdings mittelbar auch dem Schutz des Menschen vor Tieren dienen, für
welchen grundsätzlich die Kantone zuständig sind. Insoweit kann es – namentlich
im Bereich der hier interessierenden Hundehalterprüfungen – zu Überschneidungen
der entsprechenden Regelungsbereiche kommen (vgl. Christoph Errass in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler, Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A.,
Zürich 2014 [St. Galler Kommentar BV], Art. 80 Rz. 13). So
vermag ein tiergerechter Umgang mit Hunden deren Verhaltensweisen positiv zu
beeinflussen, was auch zur Sicherheit im öffentlichen Raum beiträgt.
Entsprechend steht die infrage stehende Regelung im Einklang mit der
verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen.
Wie oben E. 2.1 aufgezeigt, lehnte die Zürcher
Stimmbevölkerung eine Abschaffung der kantonalrechtlichen
Ausbildungsverpflichtung deutlich ab und brachte damit auch ein – die
Rechtsetzung legitimerweise beeinflussendes – Sicherheitsbedürfnis zum Ausdruck
(vgl. BGE 136 I 1 E. 4.4.2).
4.3.3
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die hier interessierende
Bewilligungspflicht durch die öffentlichen Interessen des Schutzes der
Bevölkerung und von deren Sicherheitsgefühl gerechtfertigt ist.
Nicht nachvollziehbar ist, weshalb sich die
Bewilligungspflicht – welche für sämtliche Anbieterinnen und Anbieter von
obligatorischen Hundeausbildungen gleichermassen gilt – oder einzelne
Zulassungserfordernisse "gegen den freien Wettbewerb richten" oder
"effektiv gar nicht die Wahrung polizeilicher und sozialpolitischer
Interessen an der Hundetrainerausbildung bezwecken" sollten, wie dies die
Beschwerde geltend macht. Ein grundsatzwidriger Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit liegt nicht vor. Soweit die Beschwerdeführenden sinngemäss
rügen, Inhaberinnen und Inhaber einer altrechtlichen Ausbildungsbewilligung
hätten bereits unter Beweis gestellt, dass sie zur Erteilung von
Ausbildungskursen in der geforderten Qualität befähigt seien, weshalb von ihnen
keine "Wiederholung" der Prüfung verlangt werden dürfe, ist ihr
Vorbringen bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit der hier infrage gestellten
staatlichen Massnahmen zu untersuchen (vgl. Klaus A. Vallender, St. Galler
Kommentar BV, Art. 27 N. 63 f.).
4.4
4.4.1
Nach § 10 Abs. 1 nHuV vermittelt die theoretische Ausbildung den
Hundehalterinnen und -haltern Grundwissen in den Bereichen rechtliche Vorgaben
für die Hundehaltung (lit. a), Bedürfnisse, Sozialverhalten und Lernweise
eines Hundes (lit. b), Einsatz von Hilfsmitteln der Hundehaltung und
Hundeerziehung (lit. c) sowie zeitlicher und finanzieller Aufwand der
Hundehaltung (lit. d); die Lernziele und Ausbildungsinhalte werden vom
Veterinäramt bestimmt (Abs. 2). Die theoretische Ausbildung der
Hundehalterinnen und -halter umfasst einen durchschnittlichen Lernaufwand von
zwei Stunden sowie den Zeitaufwand für die Prüfung (§ 11 Abs. 2
nHuV). Mit dem erfolgreichen Absolvieren der für die hier interessierende
Bewilligungserteilung vorausgesetzten Theorieprüfung weisen Gesuchstellende
bzw. Anwärterinnen und Anwärter für die Hundeausbildung gemäss § 16a Abs. 1
nHuV einerseits nach, dass sie über vertieftes Wissen in den Bereichen der den
Hundehalterinnen und -haltern zu vermittelnden theoretischen Ausbildung
verfügen; andererseits müssen sie vertieftes Wissen in den Bereichen Biologie
und Verhaltenskunde des Hundes (lit. a), körperliche Beeinträchtigungen
des Hundes und erste Hilfe (lit. b), tiergerechte Erziehungsmethoden (lit. c)
sowie Lektionenplanung samt Festlegung von Lernzielen, Methodik und Didaktik (lit. d)
unter Beweis stellen.
4.4.2
Die praktische Ausbildung der Hundehalterinnen und -halter bezweckt nach § 13
Abs. 1 nHuV die Förderung der Bindung und Beziehung des Hundes zur
Hundehalterin oder zum Hundehalter (lit. a), das Erkennen und Verstehen
der Körpersprache des Hundes (lit. b), die Befähigung der Hundehalterin
oder des Hundehalters zur Grunderziehung des Hundes (lit. c), das
tiergerechte und sichere Führen des Hundes auch in anspruchsvollen
Alltagssituationen (lit. d), die Vermittlung der Methoden zur
Maulkorbgewöhnung (lit. e); das Veterinäramt legt die Lernziele fest (Abs. 2).
Die Ausbildnerinnen und Ausbildner haben im Rahmen einer
praktischen Prüfung darzutun, dass sie über vertiefte Kenntnisse in den Bereichen
verfügen, welche den Hundehalterinnen und Hundehaltern im Rahmen der
praktischen Ausbildung zu vermitteln sind (§ 16e Abs. 3 nHuV); des
Weiteren werden von ihnen vertiefte Kenntnisse in den Bereichen Erkennen von
und korrekter Umgang mit auffälligem Verhalten eines Hundes (lit. a),
korrekter Umgang mit Konflikten zwischen Mensch und Hund und unter Hunden (lit. b)
sowie zweckmässige Anleitung der Hundehalterinnen und Hundehalter sowie
sinnvolle Gestaltung der praktischen Ausbildungslektionen (lit. c)
verlangt.
4.4.3
Das hier infrage gestellte Bewilligungserfordernis des § 16d Abs. 1
lit. b nHuV (Leistung oder Mitwirkung bei der Durchführung von mindestens
150 Stunden praktischer Hundeausbildung innerhalb der letzten drei Jahre)
dient der Sicherstellung des Praxisbezugs der Gesuchstellenden (Begründung
nHuV, S. 30 f.).
4.4.4
Sowohl das Bewilligungserfordernis als solches als auch die hier
umstrittenen, oben E. 4.4.1–3 dargelegten Voraussetzungen sind geeignet,
das angestrebte Ziel einer hochwertigen Hundeausbildung zu erreichen. Dies gilt
sowohl mit Blick auf Personen, welche erstmals als Hundeausbildnerin oder
Hundeausbildner zugelassen werden, als auch für solche, welche bereits über
eine altrechtliche Bewilligung verfügen.
4.5
4.5.1
Die Beschwerdeführenden stellen sodann zu Recht nicht oder jedenfalls nicht
substanziiert in Abrede, dass die Bewilligungspflicht als solche sowie die
Voraussetzung ausreichenden Praxisbezugs nach § 16d Abs. 1 lit. b
nHuV zur Gewährleistung einer qualitativ hochwertigen Ausbildung und der damit
verfolgten öffentlichen Interessen erforderlich ist. Mit Bezug auf Personen,
welche erstmals um Zulassung als Hundeausbildnerin bzw. Hundeausbildner
ersuchen, stellen sie sodann auch die Erforderlichkeit der
Bewilligungsvoraussetzung der erfolgreich absolvierten theoretischen und
praktischen Prüfung nach § 16d Abs. 1 lit. a nHuV nicht infrage.
Sie vertreten hingegen die Auffassung, bisherige Bewilligungsinhaberinnen und
-inhaber hätten ihre Qualifikation bereits hinreichend unter Beweis gestellt.
4.5.2
Der Beschwerdegegner legt nachvollziehbar dar, dass die Zulassung von
Hundeausbildnerinnen und -ausbildnern gestützt auf § 15 Abs. 1 lit. a
HuV (in Verbindung mit Art. 203 TSchV) infolge der Abschaffung der
bundesrechtlichen Ausbildungsverpflichtung für Hundehalterinnen und Hundehalter
per Ende 2016 zunehmend an Bedeutung verloren hat bzw. hinfällig geworden ist. Art. 203
TSchV verlang(t)e von Ausbildnerinnen und Ausbildnern von Tierhalterinnen und
Tierhaltern die Absolvierung von durch das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit
und Veterinärwesen anerkannten Ausbildungskursen, welche bei einer anerkannten
Ausbildungsstätte absolviert und mit einer Prüfung abgeschlossen werden müssten
bzw. mussten, wobei das Eidgenössische Departement des Innern die Prüfungsvorschriften
erliess. Die kantonale Zulassungsbehörde konnte demnach bei der Anerkennung von
Hundeausbildnerinnen und Hundeausbildnern gestützt auf § 15 Abs. 1 lit. a
HuV aufgrund der bundesrechtlichen Voraussetzungen grundsätzlich davon
ausgehen, dass die Gesuchstellenden über eine entsprechend qualifizierte
Ausbildung verfügen. Demgegenüber erwies sich eine Überprüfung der
erforderlichen Fähigkeiten und Kenntnisse bei einer (Einzelfall-)Zulassung
gestützt auf § 15 Abs. 1 lit. b HuV in der Praxis als schwierig und
aufwendig. Ebenso führte der Wegfall von durch den Bund zertifizierten
Ausbildungskursen zu Problemen bei der Überprüfung der Qualität der für die
Bewilligungsverlängerung vorgeschriebenen Fortbildungen. Ohnehin vermochte
nicht zu befriedigen, dass die Gesuchstellenden nur deren Besuch nachzuweisen
hatten, während eine eigentliche Kontrolle des Wissens- und Kenntnisstandes
sowie der praktischen Fähigkeiten fehlte (vgl. zum Ganzen Begründung nHuv,
S. 5 f.).
Eine verpflichtende theoretische Ausbildung sieht das
kantonale Recht bislang nicht vor. Die praktische Hundeausbildung wird, wie
oben E. 2.2 Abs. 2 aufgezeigt, mit der hier interessierenden Revision
der Hundeverordnung deutlich verkürzt und umfasst neu nur noch sechs Lektionen
à 60 Minuten (§ 14 Abs. 3 nHuV). Das Erreichen der verfolgten
Lernziele (oben E. 4.5.1 f.) in den neuen oder neu konzipierten
Ausbildungsgängen sowie die Verwirklichung der dahinterliegenden Zwecke der
Verbesserung der öffentlichen Sicherheit sowie des Tierschutzes stellen mithin
neue bzw. höhere Anforderungen an die Qualifikation der Ausbildnerinnen und
Ausbildner. Die Prüfungspflicht erscheint daher als zur Gewährleistung einer
ausreichenden Befähigung auch der bereits zugelassenen Hundeausbildnerinnen und
Hundeausbildner erforderlich.
4.6
4.6.1
Soweit die Beschwerdeführenden im Prüfungserfordernis eine den bisherigen
Bewilligungsinhaberinnen und -inhabern unzumutbare Massnahme erblicken, kann
ihnen nicht gefolgt werden. Vielmehr ist dem Beschwerdegegner darin
zuzustimmen, dass die Anwärterinnen und Anwärter selbst entscheiden können, wie
sie sich auf die theoretische und praktische Prüfung vorbereiten wollen.
Namentlich steht es ihnen frei, auf kostenpflichtige Aus- bzw.
Weiterbildungskurse zu verzichten, und sich mittels Selbststudium auf die
Prüfungen vorzubereiten oder nur zielgerichtet einzelne Kurse zum Schliessen
individueller Wissenslücken zu besuchen. Die Prüfungsanforderungen erscheinen
sodann keineswegs als überhöht, und insbesondere für Personen, welche bereits
über eine gute Qualifikation und/oder viel Praxiserfahrung verfügen, dürfte
sich denn auch der für ein erfolgreiches Absolvieren der Prüfungen zu
betreibende Aufwand in zumutbarem Rahmen halten. Auch die übrigen
Voraussetzungen für das Erlangen der Ausbildungsbewilligung erscheinen nicht
als überhöht bzw. unzumutbar.
4.7
Nach dem
Gesagten sind das Bewilligungserfordernis als solches wie auch die
beanstandeten Voraussetzungen der Erteilung der Ausbildungserlaubnis – auch
unter Berücksichtigung der Interessenlage von über eine altrechtliche
Bewilligung verfügenden Personen – als gerechtfertigte Einschränkungen der
Wirtschaftsfreiheit zu beurteilen.
5.
5.1
Was die
von den Beschwerdeführenden infrage gestellte Bewilligungsgebühr anbelangt, so
legt § 18 Abs. 1 lit. a nHuV nur deren Obergrenze fest.
Innerhalb des Gebührenrahmens wird die streitbetroffene Verwaltungsgebühr durch
das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip weiter begrenzt
(Tschannen/Müller/Kern, Rz. 1632, 1635 ff. und 1641 ff.).
Inwiefern eine Gebührenfestsetzung im Anwendungsfall nicht ohne Verletzung
übergeordneten Rechts möglich sein sollte, ist weder ersichtlich noch dargetan.
5.2
Die Beschwerdeführenden rügen schliesslich sinngemäss
eine Verletzung des Vertrauensgrundsatzes. In der Regel stellen
Rechtsetzungsakte keine Vertrauensgrundlage dar. Das Prinzip des
Vertrauensschutzes steht einer Änderung des geltenden Rechts grundsätzlich
nicht entgegen. Private können nicht ohne Weiteres auf den Fortbestand eines
geltenden Gesetzes vertrauen, sondern müssen mit dessen Revision rechnen. Das
Prinzip des Vertrauensschutzes kann aber dann angerufen werden, wenn Private
durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in ihren
gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen
getroffen werden und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage
haben. Hier ergibt sich aus dem Prinzip des Vertrauensschutzes unter Umständen
ein Anspruch auf eine angemessene Übergangsregelung (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 640 f.,
mit weiteren Hinweisen). Namentlich trifft dies zu, wenn in wohlerworbene
Rechte eingegriffen wird oder sich der Gesetzgeber über frühere eigene
Zusicherungen hinwegsetzt, welche den Privaten zu nicht wieder rückgängig zu
machenden Dispositionen veranlasst haben (BGE 122 II 113 E. 3b/cc).
Dies alles ist hier nicht
der Fall: Die altrechtlichen Ausbildungsbewilligungen begründe(te)n keine
wohlerworbenen Rechte (vgl. Tschannen/Müller/Kern, Rz. 1211). Die
Übergangsregelung stellt überdies sicher, dass deren Inhaberinnen und Inhaber mindestens
im bewilligten Zeitraum weiterhin tätig sein können. Dass die altrechtlichen
Bewilligungen zu unterschiedlichen Zeitpunkten auslaufen, stellt schliesslich
entgegen der Beschwerde keine durch sachliche Gründe nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung
bzw. keine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Konkurrenten
dar.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. § 16d Abs. 3 nHuV ist aufzuheben. Ob anderweitige
Grundlagen für die Sicherstellung bzw. Überprüfung der Befähigung der
Ausbildnerinnen und Ausbildner nach der einmaligen Erteilung der Bewilligung
geschaffen werden müssen, wird durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber zu
eruieren sein.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Parteien je zur
Hälfte und der die Beschwerdeführenden treffende Kostenanteil diesen unter
solidarischer Haftung füreinander aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 14 VRG). Eine
Parteientschädigung ist den Beschwerdeführenden mangels überwiegenden Obsiegens
nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. § 16d Abs. 3 nHuV wird
aufgehoben.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 4'170.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte – den Beschwerdeführenden
unter solidarischer Haftung füreinander – auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden.
Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an die Parteien.