zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00748 · 2014-08-21 · de

Gestaltungsplan | Kantonaler Gestaltungsplan "Uto Kulm" (Üetliberg). [Ausgangslage: 2010 schied der Zürcher Kantonsrat im Gipfelbereich des Üetlibergs ein Erholungsgebiet von kantonaler Bedeutung aus. Gestützt darauf setzte die Baudirektion 2012 den kantonalen Gestaltungsplan Uto Kulm fest. Mehrere dagegen gerichtete Rekurse von Natur- und Heimatschutzverbänden hiess der Regierungsrat 2013 teilweise gut und wies die Sache zur Überarbeitung des Gestaltungsplans an die Baudirektion zurück. Gegen diesen Rückweisungsentscheid erhoben die Hotel Uto Kulm AG und zwei Heimatschutzverbände Beschwerde beim Verwaltungsgericht.] Legitimation: Die Hotel Uto Kulm AG und die beiden Heimatschutzverbände sind beschwerdeberechtigt (E. 2). Anfechtungsobjekt: Der angefochtene Rückweisungsentscheid stellt - aus Gründen der Prozessökonomie - ein zulässiges Beschwerdeobjekt dar. Die Heimatschutzverbände können die umstrittene Richtplanänderung allerdings nicht direkt anfechten, sondern lediglich eine akzessorische Überprüfung verlangen (E. 3). Kognition: Der Regierungsrat durfte (im Rekursverfahren) sein eigenes Ermessen uneingeschränkt an die Stelle desjenigen der Baudirektion setzen. Demgegenüber muss sich das Verwaltungsgericht (im Beschwerdeverfahren) darauf beschränken, den Rekursentscheid des Regierungsrats auf eigentliche Rechtsfehler hin zu überprüfen (E. 4). Richtplan: Die kantonsrätliche Ausscheidung eines Erholungsgebiets auf dem Üetliberg war rechtmässig. Die Richtplanänderung ermöglicht eine sinnvolle Koordination der involvierten Nutzungs- und Schutzinteressen (Naherholung, Tourismus, Gastgewerbe, Naturschutz). Betroffen ist eine relativ kleine Fläche des im Eigentum der Hotel Uto Kulm AG stehenden Üetliberggipfels, wo enge Platzverhältnisse herrschen und wo - auch künftig - mit einem hohen Besucheraufkommen zu rechnen ist (E. 5.5) Kleinbauzone: Der Gestaltungsplan Uto Kulm ermöglicht eine Ausdehnung der gastronomisch nutzbaren Fläche auf dem Üetliberg um 20 % (seit 2002), denn er siehtdie Legalisierung der 2002 bis 2006 illegal erstellten Bauten sowie weitere Nutzungen (Kiosk etc.) vor. Die Frage, ob die vorgesehenen Nutzungserweiterungen als Umgehung der Vorschriften über Bauten ausserhalb der Bauzonen zu erachten sind (unzulässige Kleinbauzone), machte der Regierungsrat zu Recht von einer die einzelnen Gestaltungsplanbestimmungen betreffenden Interessensabwägung abhängig (E. 6.4). Nachträgliche Baubewilligung: Die Interessenabwägung, die zur Beurteilung des zulässigen Baubereichs auf dem Üetliberggipfel erforderlich ist, muss - entgegen der Auffassung der Hotel Uto Kulm AG - auf Gestaltungsplanebene erfolgen und nicht erst im nachträglichen Baubewilligungsverfahren (E. 7.2). Naturschutz: Aufgrund eines 2008 erstellten Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) ist davon auszugehen, dass der im Gestaltungsplan Uto Kulm vorgesehene Baubereich zur Folge hat, dass das BLN-Objekt Nr. 1306 (Albiskette-Reppischtal) auf naturschutzrechtlich verpönte Weise beeinträchtigt wird (E. 8.4). Waldgesetz: Der im Gestaltungsplan Uto Kulm vorgesehene Baubereich, der 0 bis 2 Meter an den Wald heranreicht, verstösst gegen waldrechtliche Abstandsvorschriften (E. 9.7). Turmbeleuchtung: Die Hotel Uto Kulm AG, die Gemeinde Stallikon, die Stadt Zürich und der Kanton Zürich haben in einem Nutzungsvertrag vorgesehen, dass der Aussichtsturm auf dem Üetliberg als "Landmark" (mit Fernwirkung) beleuchtet werden soll. Der Regierungsrat beanstandete zu Recht, dass eine solche Beleuchtung im Gestaltungsplan selber festgehalten sein müsste (E. 10.3). Fahrtenkontingent: Die Kontrolle der Einhaltung des Kontingents von jährlich 4000 Fahrten auf den Üetliberg betrifft eine auch in der Öffentlichkeit heftig umstrittene Frage. Dies rechtfertigt eine dauerhaft verbindliche Regelung auf Ebene des Gestaltungsplans; eine bloss zwischen den Nutzungsvertragsparteien geltende Regelung genügt nicht (E. 11.3). Helikopterflüge: Der Gestaltungsplan Uto Kulm sie

Zürich Verwaltungsgericht 21.08.2014 VB.2013.00748
Zurich Verwaltungsgericht 21.08.2014 VB.2013.00748
Zurigo Verwaltungsgericht 21.08.2014 VB.2013.00748

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00748
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00748
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.08.2014
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Gestaltungsplan
Kantonaler Gestaltungsplan "Uto Kulm" (Üetliberg).
[Ausgangslage: 2010 schied der Zürcher Kantonsrat im Gipfelbereich des Üetlibergs ein Erholungsgebiet von kantonaler Bedeutung aus. Gestützt darauf setzte die Baudirektion 2012 den kantonalen Gestaltungsplan Uto Kulm fest. Mehrere dagegen gerichtete Rekurse von Natur- und Heimatschutzverbänden hiess der Regierungsrat 2013 teilweise gut und wies die Sache zur Überarbeitung des Gestaltungsplans an die Baudirektion zurück. Gegen diesen Rückweisungsentscheid erhoben die Hotel Uto Kulm AG und zwei Heimatschutzverbände Beschwerde beim Verwaltungsgericht.]
Legitimation: Die Hotel Uto Kulm AG und die beiden Heimatschutzverbände sind beschwerdeberechtigt (E. 2).
Anfechtungsobjekt: Der angefochtene Rückweisungsentscheid stellt - aus Gründen der Prozessökonomie - ein zulässiges Beschwerdeobjekt dar. Die Heimatschutzverbände können die umstrittene Richtplanänderung allerdings nicht direkt anfechten, sondern lediglich eine akzessorische Überprüfung verlangen (E. 3).
Kognition: Der Regierungsrat durfte (im Rekursverfahren) sein eigenes Ermessen uneingeschränkt an die Stelle desjenigen der Baudirektion setzen. Demgegenüber muss sich das Verwaltungsgericht (im Beschwerdeverfahren) darauf beschränken, den Rekursentscheid des Regierungsrats auf eigentliche Rechtsfehler hin zu überprüfen (E. 4).
Richtplan: Die kantonsrätliche Ausscheidung eines Erholungsgebiets auf dem Üetliberg war rechtmässig. Die Richtplanänderung ermöglicht eine sinnvolle Koordination der involvierten Nutzungs- und Schutzinteressen (Naherholung, Tourismus, Gastgewerbe, Naturschutz). Betroffen ist eine relativ kleine Fläche des im Eigentum der Hotel Uto Kulm AG stehenden Üetliberggipfels, wo enge Platzverhältnisse herrschen und wo - auch künftig - mit einem hohen Besucheraufkommen zu rechnen ist (E. 5.5)
Kleinbauzone: Der Gestaltungsplan Uto Kulm ermöglicht eine Ausdehnung der gastronomisch nutzbaren Fläche auf dem Üetliberg um 20 % (seit 2002), denn er sieht die Legalisierung der 2002 bis 2006 illegal erstellten Bauten sowie weitere Nutzungen (Kiosk etc.) vor. Die Frage, ob die vorgesehenen Nutzungserweiterungen als Umgehung der Vorschriften über Bauten ausserhalb der Bauzonen zu erachten sind (unzulässige Kleinbauzone), machte der Regierungsrat zu Recht von einer die einzelnen Gestaltungsplanbestimmungen betreffenden Interessensabwägung abhängig (E. 6.4).
Nachträgliche Baubewilligung: Die Interessenabwägung, die zur Beurteilung des zulässigen Baubereichs auf dem Üetliberggipfel erforderlich ist, muss - entgegen der Auffassung der Hotel Uto Kulm AG - auf Gestaltungsplanebene erfolgen und nicht erst im nachträglichen Baubewilligungsverfahren (E. 7.2).
Naturschutz: Aufgrund eines 2008 erstellten Gutachtens der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) ist davon auszugehen, dass der im Gestaltungsplan Uto Kulm vorgesehene Baubereich zur Folge hat, dass das BLN-Objekt Nr. 1306 (Albiskette-Reppischtal) auf naturschutzrechtlich verpönte Weise beeinträchtigt wird (E. 8.4).
Waldgesetz: Der im Gestaltungsplan Uto Kulm vorgesehene Baubereich, der 0 bis 2 Meter an den Wald heranreicht, verstösst gegen waldrechtliche Abstandsvorschriften (E. 9.7).
Turmbeleuchtung: Die Hotel Uto Kulm AG, die Gemeinde Stallikon, die Stadt Zürich und der Kanton Zürich haben in einem Nutzungsvertrag vorgesehen, dass der Aussichtsturm auf dem Üetliberg als "Landmark" (mit Fernwirkung) beleuchtet werden soll. Der Regierungsrat beanstandete zu Recht, dass eine solche Beleuchtung im Gestaltungsplan selber festgehalten sein müsste (E. 10.3).
Fahrtenkontingent: Die Kontrolle der Einhaltung des Kontingents von jährlich 4000 Fahrten auf den Üetliberg betrifft eine auch in der Öffentlichkeit heftig umstrittene Frage. Dies rechtfertigt eine dauerhaft verbindliche Regelung auf Ebene des Gestaltungsplans; eine bloss zwischen den Nutzungsvertragsparteien geltende Regelung genügt nicht (E. 11.3).
Helikopterflüge: Der Gestaltungsplan Uto Kulm sieht jährlich maximal 12 Helikopterstarts und -landungen im Gipfelbereich vor. Dies ist unzulässig, denn Hubschrauberflüge sind für die Verkehrserschliessung des Üetlibergs nicht erforderlich (E. 12.3).
Interessenabwägung: Die erheblichen Interessen des Landschaftsschutzes und an der Trennung von Siedlungsgebiet und Nichtsiedlungsgebiet, die gegen die Festsetzung des Gestaltungsplans Uto Kulm sprechen, wiegen insgesamt höher als die Vorteile, mit denen die Planfestsetzung für die Hotel Uto Kulm AG und für die Öffentlichkeit verbunden wäre (E. 13.2).
Umfang der Rückweisung: Der Regierungsrat hob zwar nur einzelne, jedoch zentrale Bestimmungen des Gestaltungsplans Uto Kulm auf. Dies rechtfertigt die gesamthafte Aufhebung des Gestaltungsplans (E. 14.2).
Abweisung (teilweise im Sinn der Erwägungen).
Stichworte:
AKZESSORISCHE PRÜFUNG
BEEINTRÄCHTIGUNG
BELEUCHTUNG
ERHOLUNGSGEBIET
ERWEITERUNG
FAHRTENMODELL
GASTGEWERBE
GESTALTUNGSPLAN
GUTACHTEN
HEIMATSCHUTZ
HELIKOPTERFLÜGE
INTERESSENABWÄGUNG
KLEINBAUZONE
KOGNITION
LEGITIMATION
LICHTEMISSIONEN
NATURSCHUTZ
NUTZUNGSPLAN
PROZESSÖKONOMIE
RICHTPLÄNE (PLANUNGSGRUNDSÄTZE)
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
UETLIBERG
VERBANDSBESCHWERDE
WALDABSTAND
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I lit. b BGG
Art. 6 NHG
Art. 7 Abs. II NHG
Art. 12 NHG
§ 9 Abs. II PBG
§ 23 Abs. I lit. c PBG
§ 66 PBG
§ 83 Abs. I PBG
§ 262 PBG
§ 338a Abs. II PBG
Art. 9 Abs. II RPG
Art. 24 RPG
Art. 33 RPG
Art. 33 Abs. III RPG
Art. 37a RPG
Art. 11 Abs. II USG
§ 19a Abs. II VRG
§ 20 Abs. I VRG
§ 50 Abs. I VRG
§ 50 Abs. II VRG
Art. 17 Abs. I WaG
Art. 699 Abs. I ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2013.00748
VB.2013.00750
Urteil
der 3. Kammer
vom
21. August 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
I.
Hotel Uto Kulm AG, vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin
(VB.2013.00748)
und
Mitbeteiligte (VB.2013.00750),
II.
1.
Zürcher Heimatschutz ZVH,
2.  Schweizer Heimatschutz,
vertreten durch Zürcher Heimatschutz ZVH,
beide vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer
(VB.2013.00750)
und
Mitbeteiligte (VB.2013.00748),
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1.
Pro Natura,
2.
Pro Natura Zürich,
3.
Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz,
vertreten durch ZVS/BirdLife Zürich,
Verband der
Naturschutzvereine in den Gemeinden,
4.
ZVS/BirdLife Zürich,
Verband der Naturschutzvereine
in den Gemeinden,
5.
WWF Schweiz,
vertreten durch WWF Zürich,
6.
WWF Zürich,
7.
Schweizer Alpenclub SAC,
vertreten durch SAC-Uto,
Mitbeteiligte,
betreffend
Gestaltungsplan,
hat
sich ergeben:
I.
A.
Im kantonalen Richtplan war das Gebiet Uto Kulm
(Üetliberg) bis anhin als
Landwirtschaftsgebiet festgelegt
;
auf dem Gipfel ist ein Aussichtspunkt markiert. Im regionalen Richtplan ist ein
Wanderweg eingetragen, der vom Berggipfel in Richtung Felsenegg führt
(www.zpk-amt.ch/doku/zpkww.pdf). Der Uto Kulm befindet sich ferner im Landschafts­schutzgebiet
"Üetliberg/Albis". Er liegt im Perimeter des Bundesinventars der
Landschaften und Naturdenkmäler (BLN-Objekt Nr. 1306,
"Albiskette-Reppischtal").
B.
Im März 2007 wurden die Gemeinden Stallikon und
Uitikon, die Stadt Zürich sowie die Regionen
Knonaueramt
,
Limmattal und Stadt Zürich zum Entwurf eines kantonalen Gestaltungsplans Uto
Kulm angehört. Vom 2. Mai bis am 30. Juni 2008  wurde dieser öffentlich
aufgelegt. Zu den Einwendungen wurde ein Bericht verfasst. Zeitgleich mit der
Ausarbeitung des Gestaltungsplans wurde ein Nutzungsvertrag zwischen der Hotel
Uto Kulm AG, der Gemeinde Stallikon, der Stadt Zürich und dem Kanton
Zürich ausgehandelt; der Kanton unterzeichnete den Vertrag als letzte Partei am
3. Februar 2012.
C.
Am 28. Juni 2010 beschloss der Kantonsrat Zürich
mit 110:58 Stimmen, den kantonalen Richtplan zu ändern und das Gebiet
Üetliberg, Uto Kulm, als "
Erholungsgebiet
von
kantonaler Bedeutung" auszuscheiden. Im Text des Landschaftsplans ergänzte
der Kantonsrat Vorgaben für die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplans.
Der Bundesrat genehmigte die am 9. Juli 2010 im kantonalen Amtsblatt
publizierte Richtplananpassung am 12. Januar 2011. Auf eine Beschwerde des
Schweizer Heimatschutzes und des Schweizer Alpenclubs gegen den Beschluss des
Kantonsrats über die Teilrevision des kantonalen Richtplans trat das Bundesgericht
nicht ein (BGr, 10. April 2012, 1C_181/2012).
D.
Am 6. Februar 2012 setzte die Baudirektion des
Kantons Zürich den kantonalen Gestaltungsplan
Uto
Kulm (im
Folgenden: GP) fest – unter der Bedingung, dass die im Nutzungsvertrag zwischen
der Hotel Uto Kulm AG, der Gemeinde Stallikon, der Stadt Zürich und dem
Kanton Zürich vorgesehenen Personaldienstbarkeiten zugunsten des Kantons Zürich
rechtsgültig errichtet worden seien. Die Festsetzungsverfügung wurde am 2. März
2012 im Amtsblatt publiziert. Die im Nutzungsvertrag erwähnten
Dienstbarkeitsverträge wurden am 29. Februar 2012 (Fusswegrecht) und
28. März 2012 (
Mitbenützungsrecht am Aussichtsturm und an den
WC-Anlagen)
unterzeichnet.
II.
A.
Gegen die
Gestaltungsplanfestsetzung
vom 6. Februar 2012 rekurrierten mehrere Personen und
Organisationen beim Zürcher Regierungsrat, nämlich 1. die Pro Natura Schweiz,
die Pro Natura Zürich, der Schweizer Vogelschutz SVS/BirdLife Schweiz, der
Zürcherische Vogelschutz ZVS/BirdLife Zürich, der WWF Schweiz und der WWF Zürich
(Antrag auf Aufhebung der Gestaltungsplangenehmigung); 2. der Verein Pro
Üetliberg, der Zürcher Heimatschutz, der Schweizer Heimatschutz und der
Schweizer Alpenclub SAC (Antrag auf Aufhebung der Gestaltungsplangenehmigung
und der Richtplanänderung); und 3. C (Antrag auf Verzicht auf Helikopterflüge
und Autofahrten zum Uto Kulm).
B.
Am 25. September 2013 beschloss der
Regierungsrat, auf die Rekurse des Vereins Pro Üetliberg sowie von C werde
nicht eingetreten (Disp.-Ziff. I). Der Rekurs des Zürcher
Heimatschutzes
, des Schweizer Heimatschutzes und des Schweizer Alpenclubs werde abgewiesen,
soweit er die Aufhebung der kantonsrätlichen Richtplanänderung betreffe. Im
Übrigen würden deren Rekurs sowie der Rekurs der Pro Natura Schweiz, der Pro
Natura Zürich, des Schweizer Vogelschutzes, des Züricherischen Vogelschutzes,
des WWF Schweiz und des WWF Zürich gutgeheissen, soweit sie nicht
gegenstandslos geworden seien. Die Verfügung der Baudirektion vom 6. Februar
2012 betreffend Festsetzung des Kantonalen Gestaltungsplans Uto Kulm werde
aufgehoben und die Sache an die Baudirektion zur Überarbeitung im Sinne der
Erwägungen zurückgewiesen (Disp.-Ziff. II). Die Rekursverfahrenskosten von Fr. 5'757.-
würden zu je 1/18 dem Verein Pro Üetliberg und C und zu 2/18 (unter
solidarischer Haftung) dem Zürcher Heimatschutz, dem Schweizer Heimatschutz und
dem Schweizer Alpenclub auferlegt; im Übrigen würden die Kosten auf die
Staatskasse genommen (Disp.-Ziff. III). Die Baudirektion habe der Pro Natura
Schweiz, der Pro Natura Zürich, dem Schweizer Vogelschutz, dem Zürcherischen
Vogelschutz, dem WWF Schweiz und dem WWF Zürich eine Parteientschädigung von
gesamthaft und pauschal Fr. 1'000.- zu entrichten. Dem Zürcher
Heimatschutz, dem Schweizer Heimatschutz und dem Schweizer Alpenclub habe die
Baudirektion eine reduzierte Parteientschädigung von gesamthaft und pauschal
Fr. 1'500.- zu bezahlen (Disp.-Ziff. IV).
III.
A.
Am 31. Oktober 2013 gelangte die Hotel Uto Kulm
AG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, Disp.-Ziff. II des
Regierungsratsbeschlusses vom 25. September 2013 sei insoweit aufzuheben,
als der Regierungsrat den Rekurs gutgeheissen, die Verfügung der Baudirektion
vom 6.
Februar
2012 aufgehoben und die Sache an die
Baudirektion zur Überarbeitung zurückgewiesen habe. Die Verfügung der
Baudirektion vom 6. Februar 2012 sei zu bestätigen (unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenparteien). Das Verwaltungsgericht legte
aufgrund dieser Beschwerde ein Verfahren unter der Nummer VB.2013.00748 an.
B.
Ebenfalls am 31. Oktober 2013 gelangten der
Zürcher Heimatschutz und der Schweizer Heimatschutz (im Folgenden: die
Heimatschutzverbände) mit Beschwerde an
das
Verwaltungsgericht.
Sie beantragten, (1.) Disp.-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom
25. September 2013 sei insoweit aufzuheben, als der Regierungsrat den
Rekurs gegen die kantonsrätliche Richtplanänderung abgewiesen habe; (2.)
Disp.-Ziff. II des angefochtenen Beschlusses sei sodann auch insoweit
aufzuheben, als der Regierungsrat die Sache "im Sinn der Erwägungen"
an die Baudirektion zurückgewiesen habe; (3.) Disp.-Ziff. III des angefochtenen
Beschlusses sei insoweit aufzuheben, als der Regierungsrat den Heimatschutzverbänden
Rekursverfahrenskosten auferlegt habe; (4.) Disp.-Ziff. IV des angefochtenen
Beschlusses sei insoweit aufzuheben, als der Regierungsrat den Heimatschutzverbänden
lediglich eine
reduzierte
Umtriebsentschädigung zugesprochen habe; unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse. Das
Verwaltungsgericht legte aufgrund dieser Beschwerde ein Verfahren unter der
Nummer VB.2013.00750 an.
C.
Mit Verfügung vom 14. November 2013 vereinigte
der prozessleitende Abteilungspräsident die Beschwerdeverfahren VB.2013.00748
und VB.2013.00750.
D.
Am 3. Dezember 2013 beantragte der Regierungsrat,
die Beschwerde sei abzuweisen. Die Baudirektion verzichtete am 16. Dezember
2013 darauf, sich zu den Beschwerden zu äussern. Die Heimatschutzverbände
beantragten am 17. Dezember 2013, die Beschwerde der Hotel Uto Kulm AG
sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu deren Lasten. Die
Hotel Uto Kulm AG ihrerseits beantragte am 3. Januar 2014, die
Beschwerde der Heimatschutzverbände sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten
sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu deren Lasten.
E.
Mit Replik vom 24. Januar 2014 hielt die Hotel
Uto Kulm AG an ihren Beschwerdeanträgen fest. Die Heimatschutzverbände
hielten mit Replik vom 28. Januar 2014 (ergänzt am 30. Januar 2014)
ebenfalls an ihren Begehren fest. Mit Dupliken vom 14. Februar 2014 (Hotel
Uto Kulm AG) bzw. 17. Februar 2014 (Heimatschutzverbände) hielten die
beschwerdeführenden Parteien weiterhin an ihren Anträgen fest. Die Hotel Uto
Kulm AG verzichtete am 24. Februar 2014 auf eine weitere
Stellungnahme. Am 28. Februar 2014 äusserten sich die Heimatschutzverbände
zur Duplik der Hotel Uto Kulm AG; diese verzichtete am 19. März 2014
auf eine weitere Stellungnahme.
F.
Am 4. Juni 2014 wies das Bundesgericht mit Urteil
1C_730/2013 letztinstanzlich eine Beschwerde der Hotel Uto Kulm AG ab. Die
Beschwerde hatte sich gegen eine Anordnung der Baubehörden gerichtet, mit der die
Hotel Uto Kulm AG dazu verpflichtet worden war, ihre nicht bewilligten
Bauten auf dem Üetliberg innert sechs Monaten vollständig abzubrechen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Zuständigkeit
Die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG).
2.
Legitimation
2.1
Die Hotel
Uto Kulm AG ist Grundeigentümerin der Parzelle Kat.-Nr. 1032 in Stal­likon.
Der umstrittene Gestaltungsplan enthält in Bezug auf diese Parzelle bzw. auf
das dortige von der Hotel Uto Kulm AG betriebene Seminarhotel zahlreiche
Rechte und Pflichten. Demnach ist die Hotel Uto Kulm AG durch die
vorinstanzliche Aufhebung des Gestaltungsplans besonders berührt und hat ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Rekursentscheids.
Ihre Beschwerdelegitimation ist gestützt auf § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 1 VRG zu bejahen.
2.2
In Bezug
auf den
Schweizer
Heimatschutz wies das Bundesgericht in Erwägung 1.3
des Urteils 1C_181/2012 vom 10. April 2012 darauf hin, diese Vereinigung
sei befugt, im Rahmen der Anfechtung des gestützt auf den [damals vor Bundesgericht
angefochtenen] Richtplan erlassenen [vorliegend angefochtenen] Nutzungsplans
eine akzessorische Richtplanüberprüfung zu verlangen. Seine
Beschwerdeberechtigung gegen detaillierte Planinhalte ergebe sich aus Art. 89
Abs. 2 lit. d des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)
in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes vom 1. Juli
1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG) und Ziff. 5 bzw. 7 des Anhangs
zur Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des
Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten
Organisationen (VBO). Dieses Beschwerderecht sei auch im kantonalen Verfahren
zu gewährleisten (Art. 33 Abs. 3 lit. a des Raumplanungsgesetzes
vom 22. Juni 1979 [RPG], Art. 111 Abs. 1 BGG).
Vor dem Hintergrund
dieser bundesgerichtlichen Ausführungen ist der Schweizer Heimatschutz im vorliegenden
Verfahren – entgegen der Auffassung der Hotel Uto Kulm AG – zur Beschwerde
legitimiert. Dieser Schluss entspricht der langjährigen bundesgerichtlichen
Praxis, wonach Natur- und Heimatschutzverbände zur Beschwerde gegen Nutzungspläne
unter anderem dann befugt sind, wenn – wie hier – die Umgehung von Art. 24
RPG durch die Schaffung unzulässiger Kleinbauzonen gerügt wird (BGE 139 II 271
E. 10.2).
2.3
Beim
Zürcher
Heimatschutz ergibt sich die Beschwerdelegitimation aus dem bis am 30. Juni
2014 geltenden, im vorliegenden Fall aber noch anwendbaren alt § 338a Abs. 2
Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; vgl. die Übergangsbestimmung
zur Änderung des PBG vom 28. Oktober 2013 [OS 69, 262]; zum seit 1. Juli
2014 geltenden Recht vgl. § 338b PBG). Nach alt § 338a Abs. 2
Satz 1 sind zur Beschwerde gegen Anordnungen und Erlasse (soweit sie sich
auf den III. Titel oder § 238 Abs. 2 PBG stützen) so­wie gegen
Bewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bau­zonen gesamtkantonal
tätige Vereinigungen berechtigt, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton
statutengemäss dem Natur- und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen
Zielen widmen. In seiner Praxis zu alt § 338a Abs. 2 Satz 1 PBG
bejaht das Verwaltungsgericht die Beschwerdelegitimation kantonaler Natur- und
Heimatschutzverbände unter anderem dann, wenn diese – wie hier – geltend
machen, der angefochtene Gestaltungsplan diene der Umgehung von Art. 24
RPG durch die Schaffung unzulässiger Kleinbauzonen (vgl. VGr, 13. Januar
2011, VB.2010.00062, E. 2.4). Die Frage, ob sich die Beschwerdelegitimation
des Zürcher Heimatschutzes auch auf alt § 338a Abs. 2
Satz 2
PBG stützen lässt, kann demnach offenbleiben. Der Zürcher Heimatschutz hat ein
aktuelles schutzwürdiges Interesse, dass der Gestaltungsplan gänzlich
aufgehoben und nicht zur Überarbeitung "im Sinn der Erwägungen" an
die Baudirektion zurückgewiesen wird (vgl. E. 3.6). In diesem Zusammenhang
ist der kantonale Verband – wie der schweizerische Verband (vgl. E. 2.2) –
auch dazu berechtigt, eine akzessorische Überprüfung der zugrunde liegenden
Richtplanänderung zu verlangen, zumal er auch in diesem Zusammenhang geltend
macht, es liege eine Umgehung von Art. 24 RPG durch die Schaffung einer unzulässigen
Kleinbauzone vor.
3.
Anfechtungsobjekt
3.1
Beim
angefochtenen Rückweisungsentscheid handelt es sich nicht um einen das Verfahren
abschliessenden Entscheid, weshalb kein Anfechtungsobjekt im Sinn von § 41
Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG vorliegt. Es liegt
auch kein
faktischer
Endentscheid vor (vgl. BGE 138 I 143 E. 1.2),
denn der Baudirektion, an die die Sache zurückgewiesen wurde, bleibt angesichts
der Aufhebung des gesamten Gestaltungsplans ein beträchtlicher Entscheidungsspielraum
(vgl. E. 14). Demnach ist zu prüfen, ob der Rückweisungsentscheid einen
anfechtbaren
Zwischenentscheid
darstellt.
3.2
Die
Anfechtbarkeit von Teil-, Vor- und Zwischenentscheiden richtet sich im Beschwerdeverfahren
vor Verwaltungsgericht sinngemäss nach Art. 91–93 BGG (§ 41
Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG). Nach Art. 93
Abs. 1 BGG ist die Beschwerde zulässig gegen selbständig eröffnete Vor-
und Zwischenentscheide, die nicht den Ausstand oder die Zuständigkeit
betreffen, (a.) wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken
können, oder (b.) wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
3.3
Weder die
Hotel Uto Kulm AG noch die beschwerdeführenden Verbände sind ihrer Pflicht
nachgekommen, vor Verwaltungsgericht zu substanziieren, weshalb ihnen durch den
angefochtenen Entscheid ein nicht wiedergutzumachender Nachteil entstehen
könnte bzw. inwiefern die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (vgl. BGr, 25. Juni 2014,
5A.931/2013, E. 1). Trotz dieses Begründungsmangels kann das Verwaltungsgericht
allerdings von Amtes wegen auf die Beschwerden eintreten, wenn die
entsprechenden Voraussetzungen klarerweise erfüllt sind (vgl. Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a
N. 47 und 54).
3.4
Würde die
Beschwerde der Hotel Uto Kulm AG gutgeheissen, so würde dies die sofortige
Herbeiführung eines Endentscheids bewirken, denn dann würde der von der Baudirektion
am 6. Februar 2012 festgesetzte Gestaltungsplan vollumfänglich be­stätigt.
Dadurch würde ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren erspart: Niemand stellt in Abrede, dass die im angefochtenen
Rekursbeschluss angeordnete vollständige Neuausarbeitung des Gestaltungsplans
und die als Folge zu erwartende Überarbeitung des Nutzungsvertrags ein zeit-
und kostenintensives Verfahren verursachen würden (vgl. E. 14). Es
widerspräche demnach dem Gebot der Prozessökonomie, wenn das Verwaltungsgericht
erst nach Ausarbeitung eines neuen Gestaltungsplans und Nutzungsvertrags über
die Rechtmässigkeit des ursprünglichen Gestaltungsplans entscheiden würde. Der
Beschwerde der Hotel Uto Kulm AG liegt somit ein zulässiges
Anfechtungsobjekt im Sinn von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit
§ 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1
lit. b BGG zugrunde.
3.5
Die
Heimatschutzverbände verlangen in ihrem ersten Beschwerdeantrag, Disp.-Ziff. II
des angefochtenen Entscheids sei insoweit aufzuheben, als der Regierungsrat den
Rekurs gegen die kantonsrätliche Richtplanänderung abgewiesen habe. Die beschwerdeführenden
Verbände wehren sich somit dagegen, dass der Regierungsrat ihren Rekursantrag
um Aufhebung der Richtplanänderung abwies. In diesem Zusammenhang ist
allerdings zu berücksichtigen, dass das akzessorische Prüfungsrecht nicht zur
formellen Aufhebung von unrechtmässigen Rechtsnormen führt, sondern den Entscheidinstanzen
lediglich die Befugnis gibt, den betreffenden Rechtssatz als rechtswidrig zu
erklären und ihm in dem zu beurteilenden Fall die Anwendung zu versagen (Ulrich
Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A.
2012, N. 2076). Im vorliegenden Fall hielt bereits das Bundesgericht fest,
dass die Heimatschutzverbände nicht befugt sind, die Richtplanänderung direkt
anzufechten, sondern dass sie bloss im Rahmen der Gestaltungsplananfechtung
eine akzessorische Überprüfung verlangen dürfen (
BGr,
10. April 2012, 1C_181/2012, E. 1.3
). Somit hätte der
Regierungsrat auf den Antrag der Heimatschutzverbände, die Richtplanänderung
sei aufzuheben, nicht eintreten dürfen. Weist aber die Rekursinstanz den Antrag
einer unterliegenden Partei ab, statt darauf nicht einzutreten, so weist das
Verwaltungsgericht die dagegen erhobene Beschwerde praxisgemäss unter Aufhebung
des angefochtenen Rekursentscheids "im Sinn der Erwägungen" ab, womit
die ursprünglich angefochtene Verfügung bestehen bleibt (vgl. Martin Bertschi,
Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a, N. 57 mit zahlreichen
Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist die Beschwerde der Heimatschutzverbände
mit Bezug auf den ersten Beschwerdeantrag somit im Sinn der Erwägungen und
unter formeller diesbezüglicher Aufhebung von Disp.-Ziff. II des angefochtenen
Regierungsratsbeschlusses abzuweisen.
3.6
Im Rahmen
des zweiten Beschwerdeantrags verlangen die Heimatschutzverbände, Disp.-Ziff. II
des Regierungsratsbeschlusses sei auch insoweit aufzuheben, als der Regierungsrat
die Sache im Sinn der Erwägungen an die Baudirektion zurückgewiesen habe. Soweit
die Heimatschutzverbände damit rügen, der Gestaltungsplan hätte (auch) aufgrund
der akzessorischen Überprüfung der Richtplanänderung aufgehoben werden müssen,
liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt vor: Die von den Heimatschutzverbänden geltend
gemachte Unrechtmässigkeit des Richtplans hätte zur Folge, dass dem
Gestaltungsplan, der auf der Richtplanänderung basiert, die rechtliche
Grundlage genommen würde bzw. dass dieser – wie die Vorinstanz zu Recht erwog –
hinfällig würde. Die Gutheissung des Antrags mit der von den Verbänden vorgebrachten
Begründung würde deshalb einen sofortigen Endentscheid bewirken (§ 41 Abs. 3
in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93
Abs. 1 lit. b BGG). Dadurch könnte ein zeit- und kostenaufwändiges Verfahren
verhindert werden, da weder der Gestaltungsplan noch der Nutzungsvertrag überarbeitet
werden müssten (vgl. E. 3.4). Auf die Beschwerde der Heimatschutzverbände
ist somit (in Bezug auf das zweite Begehren) einzutreten.
4.
Kognition
4.1
Im Rekurs-
und Beschwerdeverfahren gilt ein unterschiedlicher Überprüfungsmassstab: Mit
Rekurs können gerügt werden: a. Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch,
Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung, b. unrichtige oder
ungenügende Feststellung des Sachverhalts, c. Unangemessenheit der angefochtenen
Anordnung (§ 20 Abs. 1 VRG). Mit Beschwerde können hingegen
grundsätzlich nur die Rügen gemäss § 20 Abs. 1 lit. a und b
erhoben werden (§ 50 Abs. 1 VRG); die Rüge der Unangemessenheit ist
bloss dann zulässig, wenn ein Gesetz dies vorsieht (§ 50 Abs. 2
VRG).
4.2
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind die Rekursbehörden grundsätzlich
verpflichtet, ihre umfassende Überprüfungsbefugnis nach § 20 Abs. 1
VRG voll auszuschöpfen und angefochtene Entscheide demnach auch auf Unangemessenheit
zu überprüfen (vgl. VGr, 28. April 2010, URB.2009.00001, E. 2.2).
Nicht selten anerkennt die Rechtsprechung allerdings Gründe, die es zulässig
erscheinen lassen, dass die Rekursinstanz ihre Kognition einschränkt –
insbesondere wenn der Entscheid einer kommunalen Behörde zu überprüfen ist,
wenn die Erstinstanz die entscheidrelevanten persönlichen oder örtlichen
Verhältnisse besser kennt als die Rekursinstanz, wenn es um technische oder
verwaltungsorganisatorische Fragen geht oder wenn es sich um eine Streitsache
besonderer Natur handelt (Heimatschutz; Prüfungsergebnisse). Gerichtliche
Rechtsmittelinstanzen, die weder Aufsichts- noch Oberverwaltungsbehörden sind,
haben eigenständige Beurteilungsspielräume der Verwaltungsbehörden grundsätzlich
zu respektieren (vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 57 ff.
und N. 80 ff.).
Im vorliegenden Fall
hatte der Regierungsrat im Rekursverfahren einen die kantonale Nutzungsplanung
betreffenden Beschluss der Baudirektion zu überprüfen. In dieser Situation sind
keine Gründe ersichtlich, die es rechtfertigen könnten, dass der Regierungsrat
als Rekursinstanz seine Kognition einschränkt: Der erstinstanzliche Entscheid
stammt von einer kantonalen (und nicht von einer kommunalen) Behörde, der
Regierungsrat entschied als übergeordnete Verwaltungsbehörde (und nicht als
unabhängige Gerichtsinstanz), und der Regierungsrat verfügt bis zu einem
gewissen Grad über planungsrechtliches Fachwissen. Die Ermessenskontrolle des
Regierungsrats war deshalb nicht auf die Prüfung einer rechtsfehlerhaften
Ermessensausübung der Baudirektion beschränkt. Vielmehr konnte der Regierungsrat
sein eigenes Ermessen
uneingeschränkt
an die Stelle desjenigen der
Baudirektion setzen (Donatsch, § 20 N. 49).
4.3
Demgegenüber
ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, das Ermessen der Baudirektion bzw. des
Regierungsrats zu überprüfen. Mangels abweichender spezialgesetzlicher
Grundlage kann das Gericht den angefochtenen Entscheid nur auf eigentliche
Rechtsfehler, nicht aber auf Unangemessenheit überprüfen (§ 50 Abs. 2
VRG). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 33 Abs. 3 lit. b
RPG, denn bereits das regierungsrätliche Rekursverfahren gewährleistet die
volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (vgl. Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33 N. 75).
5.
Richtplan
5.1
Der
Kantonsrat statuierte am 28. Juni 2010 Textergänzungen im Plan "Landschaft"
des kantonalen Richtplans. Im Kapitel 3.4.2.1 (Karteneinträge) bezeichnete er
neu folgende Fläche als Erholungsgebiet von kantonaler Bedeutung:
"Uetliberg, Uto Kulm: Ausflugsrestaurant mit Aussichtspunkt (Turm, Sporn,
Känzeli)." Im Kapitel 3.4.2.2 (Massnahmen zur Umsetzung) ergänzte er
folgenden Text:
"Für
den Uto Kulm setzt er [der Kanton Zürich] einen kantonalen Gestaltungsplan
fest, der die öffentlichen Interessen an der Nutzung des Aussenraums
(Wanderweg, Ausflugsre­staurant, Aussichtspunkt, Erhaltung des Lebensraums von
Tier- und Pflanzenwelt, dauernd öffentlich zugänglicher und grosszügiger
Aussichtspunkt, Waldpflegekonzept, archäologische Fundstätten, Einhaltung der
Schutzziele des BLN-Gebiets) sichert, die zulässigen Bauten und Anlagen und
deren Nutzung festlegt sowie die notwendigen verkehrlichen Regelungen
(Fahrtenkontingent, Controlling) trifft."
5.2
Der
Regierungsrat begründete die Rechtmässigkeit der vom Kantonsrat statuierten
Richtplanänderungen im angefochtenen Entscheid wie folgt: Auf dem Gipfel des
Üetlibergs bestehe ein Konflikt zwischen den wirtschaftlich genutzten Flächen
und den für die Erholungssuchenden freizuhaltenden Gebieten. Eine Entflechtung
dieses Nutzungskonflikts bzw. eine Regelung der Konfliktpunkte sei nötig, und
zwar unabhängig von der Frage des Umgangs mit den unbewilligten Ausbauten.
Angesichts der intensiven Nutzung des Uto Kulm als Start- und Zielgebiet von
Wanderungen sowie als Aussichtspunkt sei es gerechtfertigt, den Gipfel des
Üetlibergs trotz seiner relativ geringen Fläche als Erholungsgebiet von
kantonaler Bedeutung aufzunehmen. Damit werde das öffentliche Interesse an der
Zugänglichkeit der Aussichtsterrasse und des Aussichtsturms unterstrichen. Die
wichtigsten Ansprüche der Öffentlichkeit seien zwar bereits durch die heute
bestehenden Regelungen gesichert. Doch angesichts der engen Raumverhältnisse
und des massenhaften Besucheraufkommens auf dem Gipfel bestehe zusätzlicher
Regelungsbedarf, um die Zugänglichkeit des Uto Kulm zu sichern. Dank der
Richtplanänderung und der darauf gestützten Festsetzung eines Gestaltungsplans
werde es möglich, die öffentlichen Interessen an der Nutzung des Aussenraums zu
sichern, die zulässigen Bauten und deren Nutzung festzulegen und die nötigen
verkehrlichen Regelungen zu treffen. Dass der Kantonsrat das Erholungsgebiet
nur in Text- und nicht auch in Planform bezeichnet habe, führe nicht zur Aufhebung
der Richtplanänderung, denn das betroffene Gebiet sei durch die örtlichen Gegebenheiten
ungefähr eingegrenzt, und die detaillierten Regeln seien ohnehin im Gestaltungsplan
festzusetzen.
5.3
Gemäss § 23
Abs. 1 lit. c PBG sind im Landschaftsplan jene Flächen (von kantonaler
Bedeutung) als Erholungsgebiet zu bezeichnen, die der Erholung der Bevölkerung
dienen und bei denen dieser Zweck gegenüber anderen Nutzungen überwiegt. Die
kantonalen Richtpläne sind im Massstab 1:25'000 darzustellen (§ 7 lit. a
der Verordnung über die einheitliche Darstellung der Richtplanung vom 8. Dezember
1976).
Als
"Erholungsgebiete" bezeichnet werden gemäss Kapitel 3.5.2 des
kantonalen Landschaftsplans zum einen ausgewählte Bereiche innerhalb grösserer
Erholungsräume. Zum anderen sind es Bereiche mit speziellen Erholungsnutzungen,
die nicht mit anderen Mitteln gesichert werden können. In den im Richtplan
bezeichneten Erholungsgebieten ist der Erholungsnutzung gegenüber anderen
Nutzungen im Rahmen der Interessenabwägung besondere Bedeutung beizumessen.
Wenn Bauten und Anlagen für die Erholungsnutzung erstellt werden sollen, bildet
der Richtplaneintrag "Erholungsgebiet von kantonaler Bedeutung" ein
wichtiges Argument für deren Standortgebundenheit.
Nach Art. 9 Abs. 2
RPG werden Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die
Verhältnisse geändert haben, wenn sich neue Aufgaben stellen oder wenn eine gesamthaft
bessere Lösung möglich ist. Die Planungen sind neuen Erkenntnissen und Entwicklungen
anzupassen, soweit Rechtssicherheit und Billigkeit es zulassen (§ 9 Abs. 2
PBG). Anders als bei der (eigentümerverbindlichen) Nutzungsplanung sind bei der
Anpassung der (nicht eigentümerverbindlichen) Richtpläne keine grundrechtlich
geschützten Verhältnisse Einzelner zu berücksichtigen; eine Änderung setzt
nicht voraus, dass sich die Verhältnisse "erheblich" geändert haben
(Alexander Ruch, Umwelt – Boden – Raum, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht
Band VI, Basel 2010, N. 750).
5.4
Vor dem
Hintergrund der dargelegten Rechtsgrundlagen der Richtplanung ist davon
auszugehen, dass dem Kantonsrat als Richtplangeber und dem Regierungsrat als
Rekursinstanz ein erhebliches Ermessen zukommt, während sich das
Verwaltungsgericht auf die Prüfung von Rechtsfehlern zu beschränken hat (vgl.
E. 4.3). Die vorliegend strittige, vom Verwaltungsgericht akzessorisch zu
überprüfende Richtplanänderung wäre deshalb nur dann als unzulässig zu
erachten, wenn die Planungsbehörden ihr beachtliches Ermessen rechtsfehlerhaft
ausgeübt bzw. Art. 9 RPG, § 9 PBG oder § 23 PBG verletzt hätten.
Erweist sich die Richtplanänderung zwar nicht als zwingend erforderlich, aber
doch als vertretbar, so ist sie im Rahmen des Beschwerdeverfahrens als zulässig
zu erachten (vgl. E. 4.2).
5.5
Angesichts
des erheblichen Planungsermessens der Behörden und der beschränkten Kognition
des Verwaltungsgerichts vermögen die Einwendungen der beschwerdeführenden
Heimatschutzverbände gegen die vom Kantonsrat festgesetzte und vom
Regierungsrat als rechtmässig erachtete Richtplanänderung nicht zu überzeugen:
5.5.1
Der Gipfel des Üetlibergs wird nicht nur von Bewohnerinnen und Bewohnern
der Agglomeration Zürich, sondern auch von weiter herkommenden Touristinnen und
Touristen intensiv als Ausflugs- und Naherholungsgebiet genutzt. Der Kantons-
und der Regierungsrat durften deshalb ohne Ermessensüberschreitung davon
ausgehen, dass ein überwiegendes Interesse daran besteht, auf Richtplanebene
nicht bloss einen Aussichtspunkt und einen Wanderweg festzusetzen, sondern die
Nutzungs- und Schutzinteressen im Rahmen der Richt- und Nutzungsplanung näher
zu regeln und allfälligen Nutzungskonflikten auf diese Weise zu begegnen. Auch
nach dem nunmehr rechtskräftig angeordneten Abbruch der illegal erweiterten
Bauten auf dem Uto Kulm (vgl. Sachverhalt III.F) besteht Bedarf, den Berggipfel
als Wandergebiet und Erholungsraum der Bevölkerung dauerhaft zugänglich zu
machen, Regeln für die verschiedenen raumwirksamen Nutzungen und
Schutzansprüche zu statuieren (Aussichtspunkt, Wanderweg, Gastgewerbe,
Erhaltung der Tier- und Pflanzenwelt, Landschaftsschutz, Verkehrskonzept) und
insbesondere die Nutzung des Aussenraums durch die Öffentlichkeit und den
Gastgewerbebetrieb zu entflechten. Der Schluss des Kantons- und Regierungsrats,
wonach die Erholungsnutzung auf dem Gipfel des Üetlibergs heute gegenüber
anderen Nutzungen überwiege und die Ausscheidung eines Erholungsgebiets von
kantonaler Bedeutung mit Gestaltungsplanpflicht rechtfertige, erscheint demnach
vertretbar und verletzt weder Art. 9 RPG noch § 9 PBG noch § 23
PBG.
5.5.2
Das von den beschwerdeführenden Heimatschutzverbänden angerufene Recht,
Wald und Wiese zu betreten (Art. 699 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs
[ZGB]), beschränkt sich auf Wald- und Viehweideflächen und erlaubt den
Grundstückzutritt nur, wenn dabei kein nennenswerter Schaden verursacht wird (vgl.
Tarkan Göksu, Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, 2. Auflage 2012, N. 3 f.
zu Art. 699 ZGB; BGE 109 Ia 76 E. 3b). Dieses Recht kann angesichts
der engen Platzverhältnisse und des – auch künftig zu erwartenden – grossen Besucheraufkommens
auf dem Üetliberggipfel jedenfalls nicht in gleicher Weise wie die vorgesehene
Richt- und die darauf gestützte Nutzungsplanung gewährleisten, dass der im
Privateigentum der Hotel Uto Kulm stehende Berggipfel für die Öffentlichkeit
dauerhaft zugänglich ist und dass die verschiedenen Raumnutzungen aufeinander
abgestimmt werden.
5.5.3
Im Richtplantext ist vom Betrieb eines "Ausflugsrestaurants"
sowie von der Festlegung der "zulässigen Bauten" auf dem Gipfel des
Üetlibergs die Rede. Damit wird entgegen der Auffassung der beschwerdeführenden
Heimatschutzverbände weder die Zulässigkeit eines Seminarhotels noch die
Legalisierung von illegal erweiterten Bauten oder die Schaffung einer
Kleinbauzone präjudiziert. Diese Fragen sind vielmehr erst auf Ebene des
kantonalen Gestaltungsplans zu regeln, wobei dem Gestaltungsplangeber ein
erhebliches Ermessen zusteht (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG; BGE 118 Ib 503
E. 6b/cc). Dass der Inhalt des Gestaltungsplans zurzeit noch nicht rechtskräftig
feststeht, ändert nichts daran, dass sich die Richtplanänderung vor dem
Hintergrund des vorliegend angefochtenen Gestaltungsplans im Rahmen der akzessorischen
Prüfung als rechtmässig erweist.
5.5.4
Schliesslich führt auch der Umstand, dass das Erholungsgebiet im Richtplan
entgegen der einschlägigen Verordnung nicht kartografisch festgehalten wurde,
nicht zur Unrechtmässigkeit der akzessorisch zu überprüfenden Richtplanänderung.
Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass das Erholungsgebiet aufgrund der
Beschreibungen im Richtplantext ("Turm, Sporn, Känzeli") im Hinblick
auf die Gestaltungsplanfestsetzung hinreichend genau umschrieben wird, zumal
Anordnungen der Richtplanung in der Regel ohnehin von ihrer Natur her nicht als
parzellengenau verbindlich zu verstehen sind (vgl. Waldmann/Hänni, Art. 9
N. 19).
6.
Kleinbauzone
6.1
Die
beschwerdeführenden Heimatschutzverbände machen nicht nur in Bezug auf die
Richtplanänderung (E. 5.5.3), sondern auch in Bezug auf den Ge­staltungsplan
geltend, dass eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen werde.
6.2
Nach der
Rechtsprechung
ist die Schaffung einer
Bauzone
bzw.
Spezialnutzungszone
für ein konkretes
Projekt zulässig, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der
Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht. Ist dies der Fall, so ist sie
rechtmässig und stellt keine Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, auch
wenn eine Ausnahmebewilligung für das
Bauvorhaben
ausgeschlossen
wäre. Eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG ist nur anzunehmen, wenn mit
der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige
Kleinbauzone
geschaffen wird oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht
vertretbaren Interessenabwägung beruht.
Kleinbauzonen
sind
im Allgemeinen unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen,
die Siedlungstätigkeit in
Bauzonen
zusammenzufassen und
die Streubauweise für nicht freilandgebundene
Bauten
zu
verhindern. Ermöglicht eine
Kleinbauzone
jedoch keine
zusätzliche Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung bereits
bebauten Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender
Bauten
, ist sie zulässig, sofern sie auch sonst auf einer sachlich
vertretbaren Interessenabwägung beruht (BGr, 24.
Mai 2012,
1C_13/2012, E. 3.1; BGE 124 II 391 E. 3a). Nicht nur Bau-, sondern
auch
Nutzungs
erweiterungen müssen sich als massvoll erweisen, um
zulässig zu sein (vgl. VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00291, E. 4.8).
6.3
Der Regierungsrat hielt im angefochtenen Entscheid fest,
das nach
Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 Abs. 2 und 3 der
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) zulässige Erweiterungsmass
auf dem Uto Kulm sei bereits 2002 ausgeschöpft gewesen (vgl. BGr,
20. Februar 2014, 1C_610/2012, E. 4.2; VGr, 15. April 2010,
VB.2010.00039, E. 3.4.3; Verfügung der Baudirektion vom 13. März 2009).
Bis 2006 sei die Verglasung und Überdeckung der Terrassen erfolgt, womit der
ganzjährig nutzbare Raum unzulässigerweise um rund 500 m
2
bzw.
gut 15 % erweitert worden sei. Der angefochtene Gestaltungsplan ermögliche
– neben den heute für den Gastrobetrieb benutzten Flächen (Art. 11 Abs. 1
GP) – zwei Aussenrestaurantbereiche à 60 m
2
, die Nutzung der
öffentlich zugänglichen Flächen für gelegentliche geschlossene Veranstaltungen
(Art. 10 Abs. 3 GP), die Nutzung eines Helikopterlandeplatzes für
maximal 12 Flüge pro Jahr (Art. 18 GP) sowie einen Kiosk (Art. 9 und
11 GP).
Das 2002 ausgeschöpfte Erweiterungsmass werde mit dem
vorliegenden Gestaltungsplan somit deutlich überschritten. Allerdings habe der
Gestaltungsplan lediglich eine (weitere) Erweiterung eines bestehenden
grösseren Gebäudekomplexes zur Folge und bedeute deshalb keine Schaffung einer
neuen Kleinbauzone, die gegen eine verpönte Streubauweise bzw. gegen das Gebot
der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet verstosse. Demnach liege nicht
zum vornherein eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG vor. Ob die
Planungsmassnahme auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung beruhe,
werde im Einzelnen – im Rahmen der Prüfung der einzelnen Bestimmungen des
Gestaltungsplans – zu prüfen sein.
6.4
Der Regierungsrat stellte bei der Beurteilung, ob der angefochtene
Gestaltungsplan eine unzulässige Kleinbauzone bewirkt, zu Recht auf den
baulichen Zustand von 2002 ab: Die seitherigen baulichen Erweiterungen sind
gemäss dem Bundesgerichtsurteil 1C_730/2013 vom 4. Juni 2014 illegal und
müssen innert sechs Monaten rückgängig gemacht werden, weshalb sie auf die vorliegend
umstrittenen Planfestsetzungen keinen Einfluss haben können.
Vergleicht
man den hier somit massgebenden baulichen Zustand des Uto Kulm von 2002 mit der
Situation
nach
Umsetzung von Art. 9–11 und 18 des angefochtenen
Gestaltungsplans, so ergibt sich vor dem Hintergrund der Darlegungen des Regierungsrats
(E. 6.3) eine Ausdehnung der für den Gastrobetrieb nutzbaren Fläche um insgesamt
rund 20 % (Verglasung der Süd- und Rondoterrasse: rund 15 %;
Aussenrestaurantbereiche und Kiosk: rund 5 %). Der Regierungsrat hielt zu
Recht fest, dass es sich dabei – unter Beachtung der bisher geltenden
Plangrundlagen – um eine
deutliche
Überschreitung des zulässigen
Erweiterungsmasses handle. Dies gilt umso mehr, als das Bundesgericht die nach
2002 erfolgten baulichen Erweiterungen als
nicht bloss geringfügige
Abweichung vom Gesetz erachtete (BGr, 4. Juni 2014, 1C_730/2013, E. 8.3.2).
Daraus lässt sich indessen nicht schliessen, dass die im Gestaltungsplan
vorgesehene Nutzungsausdehnung um 20 % (seit 2002) zwingend nicht mehr als
massvoll bzw. verhältnismässig bezeichnet werden kann, denn der Gestaltungsplan
beruht auf einer neuen richtplanerischen Grundlage im Landschaftsplan (vgl. E. 5.1),
sodass hier nicht mehr eine Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24 RPG ff.
zu beurteilen ist (vgl. E. 6.2). In diesem Zusammenhang ist auch zu
berücksichtigen, dass der Ausbau des Restaurants Uto Kulm zu einem Seminarhotel
vor
2002 – gestützt auf rechtskräftige Bewilligungen in den Jahren 2000
und 2001 – erfolgte (vgl. BGr, 7. März 2011, 1C_328/2010, E. 3.3;
VGr, 15. April 2010, VB.2010.00039, E. 3.3.3), weshalb nicht gesagt
werden kann, dass die auf dem Uto Kulm zulässigen Nutzungs
arten
aufgrund
des Gestaltungsplans erweitert würden. Unter diesen Umständen erscheint der
Schluss des Regierungsrats in Erwägung 6c des angefochtenen Entscheids vertretbar,
dass die im Gestaltungsplan vorgesehene Ausdehnung der Nutzfläche um insgesamt
rund 20 % (seit 2002)
nicht zum vornherein
eine
Umgehung von Art. 24 ff. RPG darstelle und dass im Rahmen der Prüfung
der einzelnen Gestaltungsplanbestimmungen zu untersuchen sei, ob die
Planungsmassnahme auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung beruhe.
Die Rüge der Heimatschutzverbände erscheint umso weniger gerechtfertigt, als
der Regierungsrat in den nachfolgenden Erwägungen ohnehin zum Schluss kam, dass
mehrere Gestaltungsplanbestimmungen unzulässig seien (vgl. E. 8–12) und
dass die an der Festsetzung des Gestaltungsplans bestehenden Interessen tiefer
zu gewichten seien als die gegenläufigen Interessen (vgl. E. 13).
7.
Verhältnis zwischen Gestaltungsplan und Baubewilligung
7.1
Die Hotel
Uto Kulm AG macht geltend, der Regierungsrat habe Art. 11 Abs. 1
des Gestaltungsplans zu Unrecht aufgehoben. Diese Gestaltungsplannorm lege
lediglich den Baubereich auf dem Uto Kulm fest, ohne eine konkrete
Baubewilligung zu erteilen. Die Festlegung führe damit entgegen der Auffassung
des Regierungsrats weder zu einer Beeinträchtigung eines BLN-Objekts noch zu
einer Verletzung von Waldabstandsvorschriften. Ob solche Verstösse vorlägen,
sei erst im Rahmen des noch durchzuführenden Baubewilligungsverfahrens zu
prüfen, das durch den vorliegenden Gestaltungsplan nicht präjudiziert werde.
7.2
Dieser
Argumentation kann nicht gefolgt werden: Gemäss § 83 Abs. 1 PBG
werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere
Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten
bindend
festgelegt, wobei Abweichungen von den kantonalen Mindestabständen zulässig
sind. Als (Sonder-)Nutzungsplan legt der Gestaltungsplan Randbedingungen fest,
die im anschliessenden Baubewilligungsverfahren verbindlich sind, da eine
akzessorische Überprüfung des Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren
grundsätzlich ausgeschlossen ist (BGE 131 II 103 E. 2.4.1 mit weiteren
Hinweisen). Die Bebauung des Areals, das in Art. 11 Abs. 1 GP und im
Situationsplan als "Baubereich" definiert ist, könnte im
Baubewilligungsverfahren somit nicht aus grundsätzlichen natur- und
heimatschutz- oder waldrechtlichen Gründen verweigert werden. Der Regierungsrat
ging zu Recht davon aus, dass die Abwägung der öffentlichen Interessen, die für
die Beurteilung des zulässigen Baubereichs und -umfangs massgebend sind, auf
Gestaltungsplanebene stattzufinden hat. Der Umstand, dass gemäss Art. 21
Abs. 3 GP innert drei Monaten ab Inkrafttreten des Gestaltungsplans
ein Baubewilligungsgesuch für die noch nicht bewilligten Bauten einzureichen
ist, ändert somit nichts daran, dass der in Art. 11 Abs. 1 GP
vorgesehene Baubereich umfassend auf seine Vereinbarkeit mit dem übergeordneten
Recht zu überprüfen ist.
8.
Naturschutzrechtliche Aspekte
8.1
Der Gipfel
des Üetlibergs ist als Teil des Objekts Nr. 1306
("Albiskette/Reppischtal") im Bundesinventar der Landschaften und
Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) enthalten. Im Inventarblatt wird
das Objekt wie folgt umschrieben:
Markante
Molassekette des Albis zwischen den engen Tälern der Sihl und der Reppisch.
Junger Taleinschnitt der Reppisch mit aktiver Morphogenese. Bemerkenswerte
Aufschlüsse der oberen Süsswassermolasse, besonders an der Falätsche, Relikt
der Überlagerung mit älterem Deckenschotter (löchrige Nagelfluh). Durch
Bergsturz gestauter Türlersee. Naturnahe und natürliche Wälder als nicht
häufige Ausnahme im Mittelland; nach Exposition und Böden unterschiedliche Waldtypen.
Sihlwald: seit dem 14. Jahrhundert als Hochwald genutzt. Für das
schweizerische Mittelland einzigartige Vielfältigkeit natürlicher Pflanzengesellschaften.
Artenreiche kleine Hangmoore. Fauna mit breitem Artenspektrum. Beliebtes
Wandergebiet.
8.2
Die
Eidgenössische
Natur- und Heimatkommission
(ENHK) formulierte in ihrem Gutachten
vom
19. Dezember
2008 folgende Schutzziele für das Gebiet um den Uto Kulm des BLN-Objekts Nr. 1306:
Ungeschmälerte
Erhaltung der Landschaft mit der prägenden Silhouette; ungeschmälerte Erhaltung
des Uto Kulm als Aussichtspunkt mit öffentlich zugänglichem Aussichtsturm und
Aussichtsterrasse (genannt Känzeli); ungeschmälerte Erhaltung der prägenden
geologischen und morphologischen Elemente; ungeschmälerte Erhaltung der prähistorischen
Besiedlungsreste und der mittelalterlichen Zeugen und Befestigungsanlagen;
ungeschmälerte Erhaltung der vielfältigen natürlichen und naturnahen
Lebensräume und Waldgesellschaften mit ihren charakteristischen Pflanzen- und
Tierarten; ungeschmälerte Erhaltung der engen Verzahnung von Wald und offenen
Kulturlandflächen.
Die ENHK hielt im
Gutachten sodann fest, m
it dem Umbau des Restaurants Uto Kulm in
ein
Seminarhotel
seien Eingriffe in die
morphologisch
-geologisch wertvollen Deckenschotter-Formationen und die
archäologische Fundstätte verbunden gewesen, die heute in ihrem Umfang nicht
mehr genau ermittelt werden könnten. Möglicherweise seien wertvolle Funde
zerstört worden. Mit den Eingriffen habe sich auch die Dominanz der Bauten in
der Landschaft erheblich erhöht. Diese Veränderungen seien mit den für das Gebiet
Uto Kulm formulierten Schutzzielen des BLN nicht vereinbar und in ihrer Summe
als schwere Beeinträchtigung zu beurteilen. Gegenüber dem Zustand von 2002 sei
die Beeinträchtigung des BLN-Objekts durch die nicht bewilligten Eingriffe
insgesamt nochmals erhöht worden. Das genaue Ausmass der Eingriffe sei nicht
ersichtlich, sodass die ENHK diese Eingriffe nicht einzeln und vertieft
hinsichtlich der Verträglichkeit mit dem BLN-Objekt beurteilen könne. Zusammenfassend
sei festzuhalten, dass das BLN-Objekt Nr. 1306 schwer beeinträchtigt werde
durch die Veränderungen der Bauten und des Aussenraums in ihrer Funktion und
Erscheinung, die Ausdehnung der privaten Nutzung zulasten der öffentlichen
Zugänglichkeit der Aussichtsterrasse, die Eingriffe in die Landschaft und die
wertvolle geologische Formation, die Veranstaltungen und den durch den
erweiterten Hotelbetrieb verursachten Mehrverkehr mit Störung der
Erholungssuchenden, die den Schutzzielen für das Gebiet Uto Kulm widersprechen
würden.
8.3
Der Regierungsrat kam im angefochtenen Entscheid unter Berufung auf das
Gutachten der ENHK von 2008 zum Schluss, dass die seit 2002 erfolgten Umbauten
auf dem Uto Kulm – insbesondere die Verglasung und Überdeckung der Süd- und
Rondoterrasse und die damit verbundene Erweiterung des ganzjährig nutzbaren
Raums um gut 500 m
2
– die Schutzziele des BLN in nicht bloss
untergeordnetem Umfang beeinträchtigt hätten, zumal das Gebäudevolumen auch
optisch in bedeutendem Umfang erweitert worden sei, der Wintergarten visuell
prominent über die Krete hinausrage und die Silhouette des durch die Bauten
bereits beeinträchtigten Felsens erheblich verändere.
Art. 11 Abs. 1
des Gestaltungsplans bewirke eine nicht bloss geringfügige Beeinträchtigung der
ungeschmälerten Erhaltung der Landschaft, der prägenden geologischen und
morphologischen Elemente und der vielfältigen natürlichen und naturnahen
Lebensräume und Waldgesellschaften,
die weder durch nationale
noch durch regionale Interessen aufgewogen werden könnten.
8.4
Die von
der Hotel Uto Kulm vorgebrachten Rügen vermögen diese regierungsrätlichen Erwägungen
nicht als rechtsfehlerhaft erscheinen lassen:
8.4.1
Die Hotel Uto Kulm AG macht geltend, die ENHK habe im Gutachten von
2008 zum vorliegend angefochtenen Gestaltungsplan gar nicht Stellung genommen.
Einzuräumen ist, dass sich die ENHK zu den Auswirkungen der Bautätigkeiten auf
dem Uto Kulm nicht im
Detail
äusserte und festhielt, dass sie erst nach
Abschluss des nachträglichen Baubewilligungsverfahrens und der Durchsetzung
allfälliger Rückbaumassnahmen definitiv zum Zonenplan Stellung nehmen werde.
Das ändert allerdings nichts daran, dass die in E. 8.2 dargelegten
Äusserungen der ENHK eine vorbehaltlose
Gesamteinschätzung
der natur-
und heimatschutzrechtlichen Auswirkungen der Bautätigkeiten auf dem Uto Kulm
enthalten. Dass sich der Regierungsrat bei der Beurteilung des angefochtenen
Gestaltungsplans darauf stützte, ist nicht zu beanstanden.
8.4.2
Die Hotel Uto Kulm rügt weiter, die ENHK habe die Schutzziele für den Uto
Kulm im Gutachten von 2008 unzulässigerweise viel breiter definiert als das
Inventarblatt des BLN-Objekts Nr. 1306. Zutreffend ist in diesem
Zusammenhang, dass das Inventarblatt nur eine relativ unbestimmte Umschreibung
der Schutzziele enthält. Es hält in erster Linie fest, wo sich das Schutzgebiet
befindet, wie dieses entstanden ist und welches die Besonderheiten sind (vgl.
E. 8.1). Vor welchen konkreten Eingriffen Art. 6 NHG Schutz bietet,
geht aus dem Inventarblatteintrag nicht hervor. In solchen Fällen kommt der
ENHK die Aufgabe zu, die BLN-Schutzziele im Hinblick auf das konkret geplante
Projekt zu konkretisieren und zu differenzieren (Jörg Leimbacher in:
Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, Art. 5 N. 15 und
Art. 7 N. 15) und im Gutachten anzugeben, ob und wie das Objekt
ungeschmälert zu erhalten bzw. zu schonen ist (vgl. Art. 7 Abs. 2
Satz 2 NHG). Dabei ist der ENHK ein gewisses Ermessen zuzugestehen (BGE
136 II 214 E. 5). Im vorliegenden Fall ist nicht erkennbar, inwiefern die
ENHK das ihr zustehende Ermessen überschritten haben sollte, indem sie die im
Inventarblatt nur vage formulierten Schutzziele zum BLN-Objekt Nr. 1306 im
Gutachten von 2008 (E. 8.2) konkretisiert und im Hinblick auf die Situation
auf dem Gipfel des Üetlibergs dargelegt hat, welche Objekte aus Sicht des
Natur- und Heimatschutzes besonders wertvoll sind bzw. ungeschmälert erhalten
bleiben sollen.
8.4.3
Die Hotel Uto Kulm AG macht sodann geltend, die Natur- und
Heimatschutzinteressen seien durch die ENHK bzw. durch den Regierungsrat zu
hoch gewichtet worden. Dem ist vorab entgegenzuhalten, dass bereits das Gesetz
einen sehr weitgehenden Schutz der BLN-Objekte vorsieht: Gemäss Art. 6
Abs. 1 NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung
in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte
Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder
angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Ein Abweichen
von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung
einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich-
oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen
(Art. 6 Abs. 2 NHG).
Weiter ist festzuhalten, dass e
inem Gutachten der ENHK gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
grosses Gewicht zukommt. Vom Ergebnis der
Begutachtung
darf nur aus
triftigen Gründen
abgewichen werden, auch wenn der
entscheidenden Behörde eine freie Beweiswürdigung zusteht. Dies trifft
namentlich auch für die dem Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen
zu (BGE 136 II 214 E. 5). Im vorliegenden Fall hat die Hotel Uto Kulm AG
keine triftigen Gründe genannt, die den Regierungsrat dazu verpflichtet hätten,
von der fachgutachterlichen Einschätzung der ENHK von 2008 abzuweichen. Es
erscheint denn auch plausibel, dass der Umbau des Restaurants auf dem Üetliberg
zu einem Seminarhotel zu Eingriffen in die morphologisch
-geologisch
wertvollen, im Inventarblatt spezifisch erwähnten Deckenschotter-Formationen
und die archäologische Fundstätte geführt hat, dass sich die Dominanz der
Bauten in der Landschaft erheblich erhöht hat, dass dies mit den
BLN-Schutzzielen nicht vereinbar ist, dass die Eingriffe insgesamt als schwere
Beeinträchtigung des BLN-Objekts Nr. 1306 zu beurteilen sind und dass die
seit 2002 erfolgten nicht bewilligten Eingriffe zu einer noch höheren
Beeinträchtigung geführt haben
(E. 8.2)
.
Die Hotel Uto Kulm AG
macht zwar geltend, der angefochtene Gestaltungsplan ermögliche keine
Schutzzielverletzungen durch bauliche Eingriffe, da die ausgeschiedenen Baubereiche
flächenmässig den bereits rechtskräftig bewilligten Bauten entsprächen. Daraus
kann sie indessen nichts zu ihren Gunsten ableiten, denn gemäss dem Gutachten
der ENHK von 2008 ist
die Beeinträchtigung des BLN-Objekts 1306 durch
die seit 2002 erfolgten nicht bewilligten Eingriffe
insgesamt nochmals
erhöht
worden (E. 8.2). Diese Feststellung durfte der Regierungsrat im
Rahmen seines Ermessens dahingehend konkretisieren, dass das Gebäudevolumen
seit 2002 auch optisch in bedeutendem Umfang erweitert wurde und dass der
Wintergarten visuell prominent über die Krete hinausragt und die Silhouette des
durch die Bauten bereits beeinträchtigten Felsens erheblich verändert (E. 8.3).
8.4.4
Vor
dem Hintergrund dieser Erwägungen und angesichts der
eingeschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 4.3) erscheint der
vorinstanzliche Schluss vertretbar, dass die seit 2002 erfolgten Umbauten auf
dem Uto Kulm die Schutzziele des BLN in nicht bloss untergeordnetem Umfang
beeinträchtigt haben. Diese Feststellung durfte der Regierungsrat im Rahmen
seines Ermessens (E. 4.2) dahingehend würdigen, dass Art. 11 Abs. 1
GP
eine nicht bloss geringfügige Beeinträchtigung der ungeschmälerten
Erhaltung der Landschaft, der prägenden geologischen und morphologischen
Elemente und der vielfältigen natürlichen und naturnahen Lebensräume und Waldgesellschaften
bewirke,
die weder durch nationale noch durch regionale
Interessen aufgewogen werden könnten (vgl. BGE 127 II 273 E. 4c).
8.5
Insgesamt ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat zum Schluss
kam, der in Art. 11 Abs. 1 GP vorgesehene Baubereich bewirke eine
unzulässige
Beeinträchtigung
des BLN-Objekts Nr. 1306
bzw. eine Verletzung von Art. 6 Abs. 2 NHG.
9.
Waldrechtliche Aspekte
9.1
Die Hotel
Uto Kulm AG macht sodann geltend, die in Art. 11 Abs. 1 GP
vorgesehene Ausscheidung eines Baubereichs tangiere die Erhaltung, Pflege und
Nutzung des Waldes entgegen der Auffassung des Regierungsrats nicht. Dies
ergebe sich nicht nur aus der erstinstanzlichen Verfügung der Baudirektion,
sondern auch aus einer Stellungnahme des ALN von 2001. Der Wald werde durch die
baulichen Erweiterungen nicht beeinträchtigt, sondern vielmehr – dank der
seitlichen Verglasung der Terrasse – vor Verschmutzungen geschützt.
9.2
Auf dem
zum Gestaltungsplan gehörenden Situationsplan 1:500 ist die vom ALN am
4. Juli 2008 festgesetzte, insgesamt rund 160 Meter lange Waldgrenze
entlang der Nord-, West- und Südgrenze der bestehenden Gebäude auf dem Uto Kulm
eingezeichnet. Der Abstand beträgt bei der Rondoterrasse rund 2 Meter, bei der
Terrasse Süd rund 1,2 Meter und beim Metallsteg 0 Meter.
9.3
Nach Art. 17
Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Wald vom 4. Oktober 1991 (WaG)
sind Bauten und Anlagen in Waldesnähe nur zulässig, wenn diese die Erhaltung,
Pflege und Nutzung des Waldes nicht beeinträchtigen. Der Zonenplan setzt im
Bauzonengebiet Waldabstandslinien fest (§ 66 Abs. 1 PBG). Die Linien
sind in einem Abstand von 30 m von der Waldgrenze festzusetzen; bei
kleinen Waldparzellen oder bei besonderen örtlichen Verhältnissen können sie
näher an oder weiter von der Waldgrenze gezogen werden (§ 66 Abs. 2 PBG).
Nach § 262 Abs. 1 Teilsatz 2 PBG beträgt der Abstand von der
forstrechtlichen Waldgrenze ausserhalb des Bauzonengebiets 30 Meter. Bauten
und Anlagen innerhalb eines Waldabstandes von 15 m sind ausserhalb der Bauzone bewilligungspflichtig
(vgl. § 3 der kantonalen Waldverordnung vom 28. Oktober 1998).
Im Rahmen von
Gestaltungsplänen darf von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83
Abs. 1 Satz 2 PBG).
Die Anforderungen und das Ausmass
der in Gestaltungsplänen zulässigen Abweichungen von der Grundnutzungsordnung
werden im PBG nicht näher umschrieben. Nach der Rechtsprechung dürfen die Abweichungen
aber nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch abgestützte
Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde (BGE 135 II 209 E. 5.2). Das
geltende Bundesrecht ist jedenfalls zu beachten (vgl. BGE 131 II 103 E. 3.2.2).
9.4
Gemäss
Rechtsprechung und Lehre besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der
Einhaltung des gesetzlich vorgesehenen Waldabstands. Ob die Schutzfunktionen
des Waldes durch Bauten gefährdet sind, hängt stark von den konkreten
Verhältnissen im Einzelfall ab, wobei der Fachbehörde ein erhebliches Ermessen
zukommt (BGr, 21. November 2008, 1C_119/2008, E. 2.4; BGr, 10. April
2001, 1A.293/2000, E. 2c; VGr, 24. Oktober 2002, VB.2002.00030, E. 2d
[= BEZ 2002 Nr. 60 = RB 2002 Nr. 73]).
Das
öffentliche Interesse verlangt, dass Unterschreitungen des Regelabstands
möglichst gering zu halten sind. Die Freihaltung der Waldränder zu Pflege und
Nutzung der Waldvegetation, zur Erholung der Bevölkerung oder zur Herstellung
wohnhygienisch einwandfreier Verhältnisse sind bei einem Abstand von unter 10 m
in der Regel nicht mehr ausreichend sichergestellt (VGr, 25. August 2011,
VB.2011.00083, E. 4). Einen
Waldabstand von weniger als 10 Metern
hat das Verwaltungsgericht deshalb wiederholt als ungenügend bezeichnet (vgl.
VGr, 27. November 2006, VB.2006.00070, E. 4).
9.5
Die
Baudirektion hatte die Unterschreitung des gesetzlichen Waldabstands in der Festsetzungsverfügung
vom 6. Februar 2012 als zulässig erachtet mit der Begründung, dass die
Baubereiche der bestehenden Überbauung entsprechen und dass die Höhendifferenz
zwischen Überbauung und Waldboden bis zu 20 Metern betrage.
Drei Jahre zuvor – im
Rahmen der (verweigerten) Baubewilligung vom 13. März 2009, die den
gleichen Sachverhalt und die gleichen Rechtsfragen betraf – war die Baudirektion
zum gegenteiligen Schluss gelangt und hatte die forstrechtliche Bewilligung zur
Unterschreitung des Waldabstands verweigert. Zur Begründung hatte sie damals
ausgeführt, erfahrungsgemäss entstehe bei bewohnten Liegenschaften und
Restaurants, die sehr nahe am Wald stünden, rasch grosser Druck auf den Wald;
die Bestockung werde oft widerrechtlich niedergehalten. Die Prüfung vor Ort auf
dem Uto Kulm habe ergeben, dass die Voraussetzungen für die beantragte
Unterschreitung des minimalen Waldabstands hier klar nicht gegeben seien. Der
unmittelbar benachbarte alte Baumbestand sei bereits gefällt worden, und die
neu aufwachsenden Jungbäume seien ohne Bewilligung zurückgeschnitten worden.
Die unmittelbar am Waldrand stehenden verglasten Terrassenbauten seien nicht
vereinbar mit den Bäumen, die bei Wind stark schwanken könnten. Die bereits
erstellten Bauten beeinträchtigten daher die Walderhaltung. Eine nachträgliche
Bewilligung komme somit nicht infrage.
9.6
Der
Regierungsrat erwog im angefochtenen Entscheid, der Waldabstand rund um das
Seminarhotel auf dem Uto Kulm sei sehr gering und beeinträchtige deshalb die
Erhaltung, Pflege und Nutzung des Waldes. Die von der Baudirektion
vorgeschlagene Lösung – halbhohes Gehölz in unmittelbarer Gebäudenähe und
höhere Bäume in mehreren Metern Entfernung – entspreche einer künstlichen
Zurückversetzung der Grenze der natürlichen Waldgesellschaft.
9.7
Die
Erwägungen des Regierungsrats im angefochtenen Entscheid erweisen sich nicht
als rechtsfehlerhaft. Der Schluss der Baudirektion von 2012, wonach der
Waldabstand aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse unterschritten
werden dürfe (E. 9.5), liesse sich zwar vor dem Hintergrund der
eingeschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 4.3) an sich
vertreten. Ebenfalls als vertretbar erscheint jedoch auch die drei Jahre zuvor
erfolgte gegenteilige Beurteilung der Baudirektion, wonach die Walderhaltung
durch die sehr nahe beim Wald stehenden verglasten Terrassen gefährdet sei
(E. 9.5). Wenn der Regierungsrat die auf einen Augenschein gestützte
Einschätzung der Baudirektion von 2009 als überzeugender erachtete als die ohne
Augenschein erfolgte Beurteilung von 2012, so überschritt er das ihm zustehende
erhebliche Ermessen (E. 4.2) nicht, wenn berücksichtigt wird, dass der
Waldabstand zur verglasten Terrasse vom gesetzlichen Regelabstand sehr stark
abweicht (0–2 statt 30 Meter), dass gemäss der Rechtsprechung ein erhebliches
Interesse an der Einhaltung des gesetzlichen Waldabstands besteht, und dass das
Verwaltungsgericht einen Waldabstand von weniger als 10 Metern wiederholt
als ungenügend bezeichnet hat (E. 9.4). Weshalb der Regierungsrat auf eine
nicht bei den Akten liegende Waldabstandsbeurteilung des ALN von 2001 hätte
abstellen müssen, ist nicht ersichtlich und wird von der Hotel Uto Kulm AG
nicht näher begründet.
9.8
Demnach
ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat zum Schluss gelangte, der in
Art. 11 Abs. 1 GP vorgesehene Baubereich verstosse gegen die
waldgesetzlichen Abstandsvorschriften.
10.
Turmbeleuchtung
10.1
Gemäss
Art. 15 des angefochtenen Gestaltungsplans muss die Beleuchtung dem Ort
und der landschaftlichen Umgebung auf dem Uto Kulm angemessen sein; im Rahmen
des Projekts betreffend die Umgebungsgestaltung (Art. 14 GP) ist der
Baudirektion ein Beleuchtungskonzept vorzulegen. Nach Art. 8 des
Nutzungsvertrags vom 3. Februar 2012 zwischen dem Kanton Zürich, der Hotel
Uto Kulm AG, der Stadt Zürich und der Gemeinde Stallikon muss die Hotel
Uto Kulm AG auf der Grundlage des Beleuchtungskonzepts von D Architekten
vom 20. Juni 2011 ein Baugesuch einreichen, das den Vorgaben des
Gestaltungsplans und des Erläuterungsberichts entspricht. Gemäss dem erwähnten
Beleuchtungskonzept ist eines der Ziele der neuen Beleuchtung die gezielte
Fernwirkung des Aussichtsturms: Die Turmspitze soll als "Landmark"
(nächtlicher Orientierungspunkt) beleuchtet werden, im Zusammenspiel zum
Swisscomturm. Das Beleuchtungskonzept von D Architekten wird auch im
Erläuterungsbericht vom 21. November 2011 zum Gestaltungsplan dargelegt.
10.2
Der
Regierungsrat kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, Art. 15 des
Gestaltungsplans müsse ergänzt werden, falls effektiv eine Beleuchtung des Aussichtsturms
mit Fernwirkung ermöglicht werden solle. Angesichts der Schutzziele des
BLN-Objekts (Silhouettenschutz) müsse eine möglichst
zurückhaltende
Beleuchtung angestrebt werden. Dabei sei zu berücksichtigen, dass der Üetliberg
als Wahrzeichen bereits durch die hohe Fernsehantenne und durch Lichtemissionen
des Hotel- und Restaurantbetriebs gut kenntlich gemacht sei, weshalb eine zusätzliche
Markierung nicht notwendig erscheine. Denkbar sei immerhin eine Turmbeleuchtung
unter einschränkenden Bedingungen. Infrage kämen etwa eine
dezente
Fernwirkung oder Einschränkungen in Bezug auf die Tageszeit, Jahreszeit oder
Witterung, um dem Schutz der Tierwelt – vor allem der Zugvögel – Rechnung zu
tragen. Dies müsste im Gestaltungsplan indessen ausdrücklich erwähnt werden.
10.3
Was die
Hotel Uto Kulm AG gegen diese Ausführungen vorbringt, überzeugt nicht: Es
trifft zwar zu, dass das Gesetz keine Vorschriften enthält zur Frage, wie
detailliert die Modalitäten der Turmbeleuchtung auf Gestaltungsplanebene
umschrieben sein müssen. Der Regierungsrat durfte aber im Rahmen seines
erheblichen Ermessens (E. 4.2) berücksichtigen, dass die von den Parteien
des Nutzungsvertrags offenbar angestrebte Turmbeleuchtung mit Fernwirkung – je
nach Ausgestaltung – mit erheblichen Raum- und Umweltwirkungen verbunden sein
kann. Dies rechtfertigt angesichts der Lage des Aussichtsturms auf einem
geschützten Aussichtspunkt im Bereich eines BLN-Objekts eine sorgfältige Interessenabwägung.
Dabei ist die gemäss Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober
1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) bestehende Pflicht zu
beachten, die Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (vgl. BEZ 2007
Nr. 57 E. 6.2). Das Bundesgericht hat in diesem Zusammenhang
festgehalten, dass ein gewichtiges öffentliches Interesse daran besteht,
zumindest
unnötige
Lichtemissionen im Rahmen der Vorsorge zu begrenzen,
weil solche Emissionen negative Auswirkungen auf Pflanzen und Tiere haben
können (BGE 140 II 33 E. 5.4). Es erscheint daher sachgerecht, die im
Hinblick auf die geplante Turmbeleuchtung erforderliche Interessenabwägung auf
Ebene des Gestaltungsplans vorzunehmen, zumal sich ein diesbezüglicher Konflikt
zwischen Gastwirtschafts- und Naturschutzinteressen bereits heute abzuzeichnen
scheint. Vor dem Hintergrund der eingeschränkten Kognition des Verwaltungsgerichts
(E. 4.3) ist demnach nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat die
Auffassung vertrat, die von den Nutzungsvertragsparteien angestrebte
Turmbeleuchtung als "Landmark" – mit Fernwirkung – müsste im
Gestaltungsplan
selber
festgehalten sein.
11.
Fahrtenkontingent
11.1
Gemäss
Art. 17 Abs. 1 GP sind für den Gastgewerbebetrieb pro Jahr maximal
4'000 Fahrten von Motorfahrzeugen zwischen der Üetlibergstrasse in Ringlikon
und dem Uto Kulm zulässig, wobei die Hin- und Rückfahrt zusammen als eine Fahrt
gelten. Von 11 bis 18 Uhr gilt eine Sperrzeit; begründete Ausnahmen können
bewilligt werden (Art. 17 Abs. 2 GP). Zur Kontrolle der Fahrten ist
eine Anlage zur Fahrtenerhebung zu erstellen. Der Standort der ausserhalb des
Geltungsbereichs des Gestaltungsplans liegenden Anlage ist vor Erteilung der
Baubewilligung der Standortgemeinde mittels einer Dienstbarkeit zu sichern
(Art. 17 Abs. 3 GP). Gepäck- und Behindertentransporte von und zur Endstation
der SZU-Bahn sind mit dem Elektromobil zulässig und werden nicht an die
Fahrtenzahl angerechnet (Art. 17 Abs. 5 GP). Der Nutzungsvertrag vom
3. Februar 2012 zwischen dem Kanton Zürich, der Hotel Uto Kulm AG,
der Stadt Zürich und der Gemeinde Stallikon enthält in den Art. 10–13
Vorschriften betreffend die Erhebung und Kontrolle der Fahrten auf den
Üetliberg sowie betreffend Sanktionen im Fall der Überschreitung des Kontingents
von jährlich 4'000 Fahrten.
11.2
Der
Regierungsrat kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, Art. 17 GP sei
in Bezug auf Kontroll- und Sanktionsmöglichkeiten des Fahrtenkontingents zu
wenig bestimmt formuliert und müsse deshalb ergänzt werden. Die Höhe des
Kontingents von 4'000 Fahrten pro Jahr sei zwar nicht zu beanstanden. Zu
bemängeln sei hingegen, dass sich der Gestaltungsplan nicht zu den wichtigen Fragen
äussere,
wie
die Fahrtenkontingente und Sperrzeiten einzuhalten bzw. zu
kontrollieren seien und welche Sanktionen im Widerhandlungsfall erfolgten. Es
genüge nicht, die Kontroll- und Sanktionsmassnahmen erst auf Ebene des
Nutzungsvertrags zu regeln. Was den Standort des Fahrtenzählers betreffe,
bestehe zwar effektiv die Gefahr von verfälschten Zahlen aufgrund von Autos,
die illegal zur Bahnstation Üetliberg fahren und dort parkieren würden. Dieses
Problem könne aber im Rahmen des Gestaltungsplans nicht gelöst werden, da der
Standort des Fahrtenzählers ausserhalb des Gestaltungsplanperimeters liege.
11.3
Die Hotel
Uto Kulm AG macht geltend, die Kontrolle des Fahrtenkontingents sowie die
Sanktionsmöglichkeiten seien in Art. 13 des Nutzungsvertrags entgegen der
Auffassung des Regierungsrats hinreichend geregelt. Eine über Art. 17 Abs. 3
GP hinausgehende Regelung auf Gestaltungsplanebene sei nicht zwingend
erforderlich, zumal der Nutzungsvertrag ohnehin Bestandteil des Gestaltungsplans
bilde.
Diese Argumentation
überzeugt nicht: Die Kontrolle der Einhaltung des Fahrtenkontingents sowie die
Sanktionierung von allfälligen Verstössen betrifft eine auch in der Öffentlichkeit
heftig umstrittene Frage, was eine dauerhaft verbindliche Regelung auf Ebene
des staatlich festgesetzten Gestaltungsplans – und nicht bloss eine gemäss Art. 19 f.
des Nutzungsvertrags kündbare Vereinbarung zwischen den Parteien –
rechtfertigt. Der Regierungsrat überschritt sein erhebliches Ermessen (E. 4.2)
somit nicht, als er die Kontroll- und Sanktionsregelung im Nutzungsvertrag
nicht genügen liess und stattdessen eine Ergänzung entsprechender Regeln im
Gestaltungsplan verlangte.
11.4
Als
unbegründet erweist sich aber auch die Rüge der beschwerdeführenden Heimatschutzverbände
in Bezug auf die Höhe des Fahrtenkontingents. Der Regierungsrat ging mit der
Baudirektion von einem leichten Optimierungspotenzial aus und legte das
Fahrtenkontingent (4'000 pro Jahr) deshalb auf einen Wert fest, der leicht
unter der heutigen Fahrtenzahl (4'250 pro Jahr) liegt (vgl. Erläuterungsbericht
vom 21. November 2011 zum Gestaltungsplan). Die Festsetzung eines unter
4'000 Fahrten liegenden Kontingents hätte sich zwar an sich vertreten lassen,
da die Hotel Uto Kulm AG dazu verpflichtet ist, die Verglasung und
Überdeckung der Süd- und Rondoterrasse innert sechs Monaten abzubrechen (vgl.
E. 6.4). Vor dem Hintergrund der eingeschränkten Kognition des
Verwaltungsgerichts (E. 4.3) kann aber die Begrenzung auf 4'000 dem
Gastgewerbebetrieb dienenden Fahrten pro Jahr nicht als geradezu
rechtsfehlerhaft bezeichnet werden, zumal auch künftig von einem hohen
Besucheraufkommen auf dem Üetliberg auszugehen ist (vgl. E. 5.5.1).
12.
Helikopterflüge
12.1
Gemäss Art. 18 GP sind pro Jahr maximal 12 Helikopterflüge
zulässig. Ausgenommen davon sind Rettungsflüge. Für die Landung und den Start
kann der im Plan bezeichnete Bereich abgesperrt werden.
12.2
Der
Regierungsrat hob Art. 18 GP auf mit der Begründung, dass diese
Bestimmung mit dem Richtplantext nicht vereinbar sei und gegen den Schutz der
Aussichtspunkte verstosse. Die im Gestaltungsplan vorgesehenen Helikopterflüge
hätten eine nicht bloss geringfügig beeinträchtigende Wirkung auf die
Erholungssuchenden und Wildtiere. Die An- und Wegflüge führten zu weiträumigen
und – verglichen mit dem bodengebundenen Verkehr – immissionsreichen
Beschallungen. Bei Motorfahrzeugen seien nur Fahrten für die Wald- und
Forstwirtschaft zulässig; Helikopterstarts und -landungen seien demnach mit den
Schutzzielen des BLN-Gebiets erst recht nicht vereinbar. Sie seien im Richtplan
denn auch nicht vorgesehen. Helikopterflüge seien auf dem Uto Kulm nicht
erforderlich, denn der Berggipfel sei mit Bahn und Elektromobilen bestens
erschlossen. Ferner sei Art. 18 GP auch deshalb unzulässig, weil das
Känzeli ein im Richtplan verzeichneter Aussichtspunkt und somit ein
Schutzobjekt des Natur- und Heimatschutzes sei, dessen Schliessung zwecks
Ermöglichung von Helikopterstarts und -landungen eine unzulässige Beeinträchtigung
im Sinn von § 207 Abs. 1 in Verbindung mit § 203 Abs. 1
lit. b PBG darstelle.
12.3
Die von
der Hotel Uto Kulm AG gegen diese Erwägungen vorgebrachten Rügen
überzeugen nicht. Der Gestaltungsplan sieht in Art. 18 zwar nur einen
moderaten Helikopterflugverkehr auf dem Uto Kulm vor (rund ein Start / eine
Landung pro Monat). Doch angesichts der hohen Schutzbedürftigkeit des
BLN-Gebiets (E. 8.4) und der grossen Zahl von Erholungssuchenden, die sich
darin aufhalten (E. 5.5.1), erscheint die Auffassung des Regierungsrats
konsequent, dass nicht nur der Autoverkehr auf den Uto Kulm auf das notwendige
Minimum zu beschränken sei, sondern auch der Hubschrauberstart- und -landeverkehr.
Die Hotel Uto Kulm AG legt selber nicht dar, inwiefern Helikopterflüge für
die Erschliessung des Üetliberggipfels notwendig sein sollten. Der
Regierungsrat durfte unter diesen Umständen zum Ergebnis gelangen, dass es sich
bei Art. 18 GP nicht um eine notwendige verkehrliche Regelung im Sinn des
Richtplans handle. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass sich die ENHK im
Gutachten von 2008 zu den im Gestaltungsplan vorgesehenen Helikopterflügen
nicht geäussert hat und dass diese aus luftfahrtrechtlicher Sicht
möglicherweise zulässig sind. Demnach ist nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat
Art. 18 GP infolge Richtplanwidrigkeit aufgehoben hat. Offenbleiben kann
unter diesen Umständen die Frage, ob die im Gestaltungsplan vorgesehenen
Helikopteran- und -abflüge dazu führen würden, dass der geschützte
Aussichtspunkt auf dem Üetliberg auf unzulässige Weise beeinträchtigt wird.
13.
Interessenabwägung
13.1
Der
Regierungsrat hielt im angefochtenen Entscheid fest, der Gestaltungsplan komme
in wesentlichen Teilen der privaten Grundeigentümerin und Betreiberin des
Hotel-Restaurants zugute, denn an der Legalisierung des gesamten Baubereichs
Süd bestehe kein öffentliches Interesse. Dieser zentrale Punkt des
Gestaltungsplans stelle eine massive Beeinträchtigung der BLN-Schutzziele dar
und erweise sich aufgrund der faktischen Erweiterung des Gebäudevolumens auch
in raumplanungsrechtlicher Hinsicht als fragwürdig. Gleiches gelte für die im
Gestaltungsplan vorgesehene Beleuchtung des Aussichtsturms und die Starts und
Landungen von Helikoptern, die in erster Linie der Werbung bzw. den Interessen
des Hotels dienten. Schliesslich stehe auch das Kontingent von 4'000 Fahrten
pro Jahr im Interesse der Hotel Kulm AG, denn damit werde eine Ausnahme
zum generellen – im Interesse der Erholungssuchenden stehenden – Fahrverbot
geschaffen. Es bestehe zwar ein öffentliches Interesse daran, die
Nutzungskonflikte auf dem Uto Kulm zu entflechten und den Zutritt zum
Aussichtsturm und zum Hotelrestaurant zu gewähren, was bis zu einem gewissen
Grad Kompromisse zulasten der Umwelt und der Raumplanung rechtfertigen könne.
Im vorliegenden Fall genüge die Bedeutung dieser Interessen aber insgesamt
nicht, um die im Gestaltungsplan vorgesehenen Eingriffe in den Natur- und Landschaftsschutz
sowie in den Grundsatz der Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet als
zulässig zu erachten. Die einseitige Ausrichtung zentraler Elemente des Gestaltungsplans
auf die Bedürfnisse der Hotel Uto Kulm AG und die Schwere der Eingriffe in
das BLN-Objekt seien derart erheblich, dass sie nicht durch entgegenstehende
öffentliche Interessen aufgewogen werden könnten.
13.2
Diese
Interessenabwägung ist vor dem Hintergrund der beschränkten Kognition des
Verwaltungsgerichts (vgl. E. 4.3) nicht zu beanstanden. Der Regierungsrat
hat entgegen der Auffassung der Hotel Uto Kulm AG nicht etwa übersehen,
dass der Gestaltungsplan auch Pflichten und Eigentumsbeschränkungen zulasten
der Grundeigentümerin enthält (Einräumung von Fusswegrechten, Zugänglichkeit
des Aussichtsturms und der WC-Anlagen, Kioskbetrieb, Einreichung eines
Beleuchtungskonzepts). Vielmehr hat der Regierungsrat auch diese Interessen in
die Gesamtabwägung mit einbezogen.
Wenn er dabei zum
Schluss gelangte, dass die Vorteile, die der Hotel Uto Kulm AG und der
Öffentlichkeit aus dem Gestaltungsplan (insbesondere aus der Legalisierung der
Bauten im Zustand von 2006) erwachsen, geringer zu gewichten seien als die
damit verbundenen Nachteile, so erscheint diese Interessenabwägung vor dem
Hintergrund der vorstehenden Erwägungen (vgl. E. 8–12) nicht als
rechtsfehlerhaft. Der Regierungsrat überschritt das ihm zustehende erhebliche
Ermessen (E. 4.2) nicht, indem er den Interessen des Landschaftsschutzes
und der Trennung von Siedlungsgebiet und Nichtsiedlungsgebiet – anders als die
Baudirektion – ein höheres Gewicht zumass als den Interessen an der Festsetzung
des angefochtenen Gestaltungsplans. Hinzu kommen weitere erhebliche Verstösse,
so gegen das Waldgesetz bezüglich des Gebäudeabstands bzw. den Richtplantext im
Zusammenhang mit den geplanten Helikopterflügen, worauf der Regierungsrat zu
Recht explizit hingewiesen hat. Der vorliegende Gestaltungsplan, der unter
anderem eine Ausdehnung der Nutzfläche um 20 % vorsieht, kann demnach
insgesamt nicht mehr als eine auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung
beruhende Erweiterung bestehender Bauten bezeichnet werden; insofern bewirkt
der Gestaltungsplan gesamthaft gesehen eine unzulässige Kleinbauzone (vgl. E. 6.2
und 6.4). Damit erweist sich der Gestaltungsplan in der vorliegenden Form als
unzulässig.
14.
Aufhebung des gesamten Gestaltungsplans
14.1
Der
Regierungsrat erwog schliesslich, der angefochtene Gestaltungsplan bilde ein Gesamtpaket
von aufeinander abgestimmten Bestimmungen, weshalb es kaum möglich sei, nur
einzelne Bestimmungen – insbesondere die beanstandeten Art. 11 Abs. 1,
15, 17 und 18 GP – zu streichen oder zu ändern und die restlichen Vorschriften
bestehen zu lassen. Art. 11 Abs. 1 GP, der die Baubereiche festlege,
stelle eine zentrale Bestimmung des Ge­staltungsplans dar. Falle dieser Artikel
weg, so müsse eine umfassende neue Lösung gefunden werden, die auch die
unbestritten gebliebenen oder im Rekursentscheid geschützten Punkte umfasse.
Entsprechend sei die angefochtene Verfügung, die den Gestaltungsplan festsetze,
gesamthaft
aufzuheben. Die Sache sei an die Baudirektion zurückzuweisen,
die zu beurteilen habe, ob und in welcher Form eine neue Lösung getroffen
werden könne.
14.2
Entgegen
der Auffassung der Hotel Uto Kulm AG erweist sich die regierungsrätliche
Aufhebung des
gesamten
Gestaltungsplans nicht als unverhältnismässig.
Die Hotel Uto Kulm AG hat selber eingeräumt, dass es sich bei Art. 11
Abs. 1 GP, der den Baubereich definiert, um eine zentrale Bestimmung des
Gestaltungsplans handelt, bei deren Aufhebung der gesamte im
Nutzungsvertrag
ausgehandelte Kompromiss zwischen Kanton, Gemeinden und Privateigentümern
hinfällig würde. Die grosse Bedeutung von Art. 11 Abs. 1 GP ist auch
daran ersichtlich, dass Art. 19 des Nutzungsvertrags eine Ungültigkeitsklausel
enthält für den Fall, dass die unrechtmässig erweiterten Bauten im Bereich Süd-
und Rondoterrasse nicht bewilligt würden. Der Schluss des Regierungsrats, dass
es sich bei Art. 11 Abs. 1 GP um eine zentrale Bestimmung handelt,
deren Aufhebung auch weitere Bestimmungen des Gestaltungsplans infrage stellt,
erscheint vor diesem Hintergrund nachvollziehbar. Insbesondere ist nicht
ersichtlich, inwiefern es Sinn machen könnte, einzig Art. 11 Abs. 1,
Art. 15, Art. 17 und Art. 18 GP aufzuheben bzw. zu ändern, ohne
den Parteien im Rahmen der anstehenden Neuausarbeitung des Gestaltungsplans
Raum für Änderungen der übrigen Bestimmungen zu lassen. Die Hotel Uto Kulm AG
hat denn auch nicht dargelegt, welche Vorschriften die Vorinstanz im Einzelnen
nicht hätte aufheben dürfen bzw. inwiefern sie sich im Hinblick auf die
Überarbeitung des Gestaltungsplans Vorteile erhofft hätte, wenn einzelne
Bestimmungen des Gestaltungsplans nicht aufgehoben worden wären. Die
gesamthafte Aufhebung der Festsetzungsverfügung vom 6. Februar 2012 durch
die Vorinstanz ist somit nicht zu beanstanden.
15.
15.1
Zusammenfassend
erweisen sich die Einwendungen der beschwerdeführenden Parteien als
unbegründet. Die Beschwerden der Hotel Uto Kulm AG (VB.2013.00748) und der
Heimatschutzverbände (VB.2013.00750) sind demnach abzuweisen, wobei die
Abweisung der Beschwerde VB.2013.00750 insoweit lediglich im Sinn von Erwägung
3.5 zu erfolgen hat, als die Heimatschutzverbände die Aufhebung der
Richtplanänderung beantragt haben. Eine Prüfung der vorinstanzlichen Kosten-
und Entschädigungsfolgen erübrigt sich nach dem Gesagten, da der diesbezügliche
Antrag der Heimatschutzverbände nur für den Fall der Aufhebung des
Regierungsratsbeschlusses im beantragten Umfang gestellt wurde.
15.2
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens den Beschwerdeführern aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Der
Aufwand für die Prüfung der Beschwerde der Hotel Uto Kulm AG (betreffend
Gestaltungsplan) war grösser als jener für die Prüfung der Beschwerde der
Heimatschutzverbände (betreffend Richtplan), weshalb die Verfahrenskosten im
Verhältnis von 2/3 zu 1/3 aufzuteilen sind, unter solidarischer Haftung der
Heimatschutzverbände für 1/3 der Kosten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 14 VRG). Den beschwerdeführenden Parteien ist angesichts ihres
Unterliegens keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2
VRG). Die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligten haben keine
Parteientschädigung beantragt.
15.3
Die
vorliegende Abweisung zweier Beschwerden, die sich gegen einen regierungsrätlichen
Rückweisungsentscheid
richten, kann beim Bundesgericht unter den
Voraussetzungen von Art. 91 ff. BGG angefochten werden.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde VB.2013.00748 wird abgewiesen.
2.    Die
Beschwerde VB.2013.00750 wird abgewiesen. In Bezug auf die Anfechtung der
Richtplanänderung erfolgt die Abweisung im Sinn der Erwägungen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    760.--     Zustellkosten,
Fr. 8'760.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden zu 2/3 der Hotel Uto Kulm AG und zu je 1/6 (unter
solidarischer Haftung für 1/3) dem Zürcher und dem Schweizer
Heimatschutzverband auferlegt.
5.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an…