zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00032 · 2010-05-20 · de

Nutzungsplanung | Nutzungsplanung: Antennenverbot in Wohn- und Industriezonen (Die Gemeindeversammlung von Stäfa nahm ein generelles Verbot von Aussenantennen in Wohn- und Industriezonen in ihre Bauordnung auf. Die Baurekurskommission hiess zwei dagegen erhobene Rekurse gut und hob den Beschluss der Gemeindeversammlung auf. Die Gemeinde Stäfa erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids der Baurekurskommission sowie die Bestätigung des Verbots der Aussenantennen lediglich in Bezug auf Wohnzonen. Zudem focht sie den Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats an.) Die Beschwerdeführerin durfte ihre Anträge im Vergleich zum vorinstanzlichen Verfahren reduzieren; der Gemeinderat war dazu befugt, obwohl es sich bei der Bauordnung um einen Akt der Gemeindeversammlung handelt (E. 1.3). Beschränkte Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 2). Bundesgerichtliche Praxis zur Zulässigkeit von Antennenverboten (E. 3). Frage offen gelassen, ob die Vorinstanz § 78 PBG zutreffend ausgelegt hat (E. 4). Das in die Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit eingreifende generelle Antennenverbot erweist sich auch in Bezug auf die Wohnzonen als unverhältnismässig (E. 5.1-5.5). Keine Gehörsverletzung dadurch, dass sich die Vorinstanzen mit der Frage der Beschränkung des Antennenverbots auf die Wohnzonen nicht (eingehend) auseinandergesetzt haben (E. 5.6). Abweisung der Beschwerden

Zürich Verwaltungsgericht 10..2.20.0 VB.2009.00032
Zurich Verwaltungsgericht 10..2.20.0 VB.2009.00032
Zurigo Verwaltungsgericht 10..2.20.0 VB.2009.00032

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00032
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00032
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.05.2010
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Nutzungsplanung: Antennenverbot in Wohn- und Industriezonen
(Die Gemeindeversammlung von Stäfa nahm ein generelles Verbot von Aussenantennen in Wohn- und Industriezonen in ihre Bauordnung auf. Die Baurekurskommission hiess zwei dagegen erhobene Rekurse gut und hob den Beschluss der Gemeindeversammlung auf. Die Gemeinde Stäfa erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Entscheids der Baurekurskommission sowie die Bestätigung des Verbots der Aussenantennen lediglich in Bezug auf Wohnzonen. Zudem focht sie den Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats an.)
Die Beschwerdeführerin durfte ihre Anträge im Vergleich zum vorinstanzlichen Verfahren reduzieren; der Gemeinderat war dazu befugt, obwohl es sich bei der Bauordnung um einen Akt der Gemeindeversammlung handelt (E. 1.3).
Beschränkte Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 2).
Bundesgerichtliche Praxis zur Zulässigkeit von Antennenverboten (E. 3).
Frage offen gelassen, ob die Vorinstanz § 78 PBG zutreffend ausgelegt hat (E. 4).
Das in die Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit eingreifende generelle Antennenverbot erweist sich auch in Bezug auf die Wohnzonen als unverhältnismässig (E. 5.1-5.5). Keine Gehörsverletzung dadurch, dass sich die Vorinstanzen mit der Frage der Beschränkung des Antennenverbots auf die Wohnzonen nicht (eingehend) auseinandergesetzt haben (E. 5.6).
Abweisung der Beschwerden
Stichworte:
ANTENNE
EIGENTUMSGARANTIE
INDUSTRIEZONE
KOGNITION
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RECHTLICHES GEHÖR
REDUKTION
STREITGEGENSTAND
VERBOT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
WOHNZONE
Rechtsnormen:
Art. 26 BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 78 PBG
§ 329 PBG
Art. 11 Abs. II USG
§ 21 lit. b VRG
§ 43 Abs. I lit. d VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00032
VB.2010.00036
Entscheid
der 3. Kammer
vom
20. Mai 2010
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichter Lukas Widmer,
Gerichtssekretär Andreas Conne.
In Sachen
Gemeinde Stäfa,
vertreten durch
RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
I.1.
A AG,
vertreten durch RA C
,
I.2.
D AG,
vertreten durch RA E
,
Beschwerdegegnerinnen
(VB.2009.00032)
,
Mitbeteiligte
(VB.2010.00036)
,
II.    Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
(VB.2010.00036)
,
betreffend Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeindeversammlung von Stäfa hiess am 4. Juni
2007 die Initiative "für antennenfreie Wohn- und Industriezonen" gut
und ergänzte Art. 28 der kommunalen Bauordnung mit einem neuen Absatz 4 folgenden
Inhalts:
"In den Wohn- und Industriezonen sind Aussenantennen
jeglicher Art verboten, sofern sie nicht dem Empfang, öffentlichen Diensten wie
Sanität, Polizei und Feuerwehr, betriebsnotwendigem Funk der in den
betreffenden Zonen domizilierten Betriebe (Betriebsfunk) oder dem Amateurfunk
dienen."
Die Publikation erfolgte im Amtsblatt des Kantons Zürich
vom 27. Juli 2007.
II.
Gegen diesen Beschluss rekurrierten die A AG sowie die D
AG an die Baurekurskommission II des Kantons Zürich mit dem Begehren, den
angefochtenen Beschluss der Gemeindeversammlung aufzuheben. Die Gemeinde Stäfa
beantragte, auf die Rekurse nicht einzutreten, eventuell sie abzuweisen.
Subeventualiter beantragte sie, das Verbot der Aussenantennen auf Grundstücke
in den Wohnzonen zu beschränken. Die Baurekurskommission hiess die beiden Rekurse
im vereinigten Verfahren mit Entscheid vom 2. Dezember 2008 gut und hob
den angefochtenen Beschluss der Gemeindeversammlung Stäfa dementsprechend auf.
III.
A.
Die
Gemeinde Stäfa gelangte gegen diesen Entscheid mit Beschwerde vom 26. Januar
2009 an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, den angefochtenen Beschluss der
Baurekurskommission aufzuheben und Art. 28 Abs. 4 der Bauordnung
insofern zu bestätigen, als diese Bestimmung Aussenantennen in den
Wohnzonen
verbietet. Zudem verlangte sie eine Parteientschädigung.
B.
Der
Regierungsrat beschloss am 25. November 2009, die von der Gemeindeversammlung
Stäfa festgesetzte Änderung der Bauordnung betreffend Art. 28 Abs. 4
im Sinn der Erwägungen nicht zu genehmigen. Auch gegen diesen Beschluss gelangte
die Gemeinde Stäfa an das Verwaltungsgericht. In ihrer Beschwerde vom 25. Januar
2010 ersuchte sie um Aufhebung des regierungsrätlichen Entscheids und stellte
im Übrigen dieselben Anträge wie in der ersten Beschwerde.
C.
Nach
Vereinigung der beiden Verfahren erfolgte der Abschluss des Schriftenwechsels.
Beide beteiligten Unternehmen beantragten, auf die Beschwerden nicht
einzutreten, eventualiter seien sie abzuweisen; zudem verlangten sie eine
Parteientschädigung. Regierungsrat und Baurekurskommission ersuchten um
Beschwerdeabweisung. Die Stellungnahmen gingen am 23. März 2010 zur
Kenntnisnahme an die Gemeinde Stäfa.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) und § 329 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) zur Behandlung von Beschwerden betreffend die kommunale
Nutzungsplanung zuständig (RB 1998 Nr. 26). Sodann ist das
Verwaltungsgericht zur Beurteilung von Beschwerden gegen einen
Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats auf dem Gebiet des
Raumplanungsrechts zuständig (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 43
Abs. 1 lit. d VRG; RB 1998 Nr. 26; VGr, 26. Februar 2009,
VB.2008.00437, E. 1.1, www.vgrzh.ch).
Die erste Beschwerde richtet sich gegen den Rekursentscheid
der Baurekurskommission, mit welchem die von der Gemeindeversammlung beschlossene
Nutzungsänderung aufgehoben worden ist. Die zweite Beschwerde betrifft den
Beschluss des Regierungsrats, mit welchem besagter Änderung die Genehmigung
versagt wurde. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist demnach für beide
Beschwerden zu bejahen.
1.2
Die
Gemeinde ist sowohl durch den Rekursentscheid der Baurekurskommission als auch
durch den Beschluss des Regierungsrats in ihrer Planungsautonomie betroffen, weshalb
sie zur Beschwerde berechtigt ist (§ 21 lit. b VRG). Dazu bleibt zu
ergänzen, dass aus allfälligen neuen Standortplanungen der Gemeinde nicht auf
ein rechtsmissbräuchliches Verhalten geschlossen werden kann. Es besteht ein
schutzwürdiges Interesse der Beschwerdeführerin, an der beschlossenen Änderung
festzuhalten.
1.3
Die privaten
Beschwerdegegnerinnen stellen in erster Linie den Antrag, auf die Beschwerden nicht
einzutreten. Sie weisen beide darauf hin, dass die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht
die vorinstanzlichen Entscheide nur insoweit anficht, als diese das
Antennenverbot vollumfänglich, also auch mit Bezug auf die Wohnzone, als
unrechtmässig erachtet haben.
1.3.1
Vor der Baurekurskommission hatte die heutige Beschwerdeführerin als
Rekursgegnerin den Hauptantrag gestellt, auf die Rekurse nicht einzutreten;
eventuell seien sie abzuweisen. Nur subeventuell verlangte sie damals, es sei festzustellen,
dass das Verbot der Aussenantennen auf Grundstücke in der Wohnzone zu begrenzen
sei.
Der nunmehr einzige Antrag der Beschwerdeführerin, das
Antennenverbot lediglich bezüglich der Wohnzone zu schützen, stellt gegenüber
dem Streitgegenstand vor der Baurekurskommission und dem Regierungsrat eine
Beschränkung dar. Das Begehren ist gegenüber dem Hauptantrag in der
Rekursantwort ein Minus. Analoges gilt mit Bezug auf das Genehmigungsverfahren
vor dem Regierungsrat. Eine derartige Beschränkung der Anträge ist im Beschwerdeverfahren
grundsätzlich ohne Weiteres – und sogar nach Ablauf der Beschwerdefrist –
möglich (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52
N. 4, § 54 N. 5). Eine unzulässige Änderung des
Streitgegenstands wäre anzunehmen, wenn der Antrag auf mehr oder etwas anderes
als ursprünglich verlangt hinzielte (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 20
N. 36). Ein solches "Aliud" liegt nicht vor.
1.3.2
An der Zulässigkeit des Beschwerdeantrags ändert nichts, dass die Änderung
der Bauordnung durch die Gemeindeversammlung und die Beschränkung des Antrags demgegenüber
durch den Gemeinderat erfolgt ist. Der Entscheid, gegen die Beschlüsse von Baurekurskommission
und Regierungsrat Beschwerde zu erheben, fällt in die Kompetenz des Gemeinderats
und der Rechnungsprüfungskommission (§ 155 Abs. 1 lit. b des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926) – also nicht in die Zuständigkeit der
Gemeindeversammlung. Die zur Rechtsmittelergreifung zuständige Behörde ist ohne
Weiteres dazu befugt, besagte Beschlüsse auch bloss teilweise anzufechten oder
ein eingelegtes Rechtsmittel ganz oder teilweise zurückzuziehen.
1.3.3
Unzulässig wäre die Beschränkung allerdings, wenn die Rechtsmittel- bzw. die
Genehmigungsbehörde nur dazu ermächtigt wäre, die angefochtene Änderung eines
Erlasses bzw. eines Nutzungsplans entweder vollumfänglich zu schützen oder ganz
aufzuheben.
Erachtet der Regierungsrat einzelne Teile der kommunalen
Nutzungsplanung als nicht genehmigungsfähig, so nimmt er diese Teile
regelmässig von der Genehmigung aus und genehmigt den Rest, was letztlich einer
Teilgenehmigung gleichkommt. Ob und inwieweit Teilgenehmigungen angezeigt und
statthaft sind, entscheidet sich danach, ob die einzelnen Festlegungen der Nutzungsplanung
eine in sich geschlossene Einheit bilden oder ob sie derart voneinander
losgelöst sind, dass die Gemeinde die genehmigungsfähigen Teile ohne Zweifel
auch ohne die nicht genehmigungsfähigen Teile festgelegt hätte. Richtschnur hat
dabei der mutmassliche Wille des Planungsträgers zu bilden (vgl. VGr, 22. Juni
2000, VB.2000.00096, E. 5, www.vgrzh.ch). Für das Verfahren vor der Baurekurskommission
ist von denselben Grundsätzen auszugehen.
1.3.4
Vorliegend bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme, die Gemeindeversammlung
hätte mutmasslich lieber überhaupt kein Antennenverbot als ein auf die
Wohnzonen beschränktes Verbot beschlossen. Es ist deshalb davon auszugehen,
dass auch ein auf die Wohnzone reduziertes Verbot eine Mehrheit gefunden hätte.
Regierungsrat und Baurekurskommission
wären somit aus verfahrensrechtlicher Sicht befugt gewesen, das Antennenverbot
nur mit Bezug auf die Industriezone aufzuheben und das Verbot dementsprechend
auf den Bereich der Wohnzone zu reduzieren. Vor diesem Hintergrund ist es als
zulässig zu erachten, wenn die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht – letztlich
wohl aus Kostenüberlegungen – lediglich noch verlangt, das Verbot in der Wohnzone
zu schützen.
1.4
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist somit auf beide Beschwerden
einzutreten.
2.
Als erste Rechtsmittelinstanz überprüft die
Baurekurskommission kommunale Anordnungen grundsätzlich mit voller Kognition,
das heisst nicht nur auf ihre Gesetzmässigkeit, sondern auch auf
Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 VRG). Der Grundsatz der
vollen Kognition steht jedoch unter dem Vorbehalt, dass sich die Rekursbehörde
bei der Ermessenskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen hat, wenn den Gemeinden
bei der Festsetzung der Bau- und Zonenordnung Planungsautonomie zusteht, insbesondere
wenn es für die Beurteilung auf die örtlichen Verhältnisse ankommt. Sie darf
dann korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder den wegleitenden
Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (insbesondere solchen gemäss dem
Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung, Raumplanungsgesetz,
RPG) widerspricht. Im Übrigen hebt sie im Rahmen der Ermessenskontrolle die
kommunale Planfestsetzung nur dann auf, wenn deren Unzweckmässigkeit oder
Unangemessenheit offensichtlich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20;
Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich
1998, N. 1073 f.). Keine weiter gehende Prüfung steht dem
Regierungsrat im Rahmen des Genehmigungsverfahrens zu.
Das Verwaltungsgericht ist bei der Überprüfung von Rekurs-
und Genehmigungsentscheiden betreffend kommunale Anordnungen auf die Rechtskontrolle
beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG). Bei der Überprüfung von
Rekursentscheiden, mit welchen kommunale Nutzungsregelungen aufgehoben worden
sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen der ihm zustehenden Rechtskontrolle
auch zu prüfen, ob die Baurekurskommission in rechtsverletzender Weise die
kommunale Planungsautonomie missachtet habe. Dasselbe gilt bei der
Nichtgenehmigung durch die zuständige kantonale Behörde.
3.
3.1
Mobilfunkantennen
sind nach der Praxis in der Bauzone grundsätzlich zonenkonform, soweit sie der
Abdeckung derselben dienen (BGE 133 II 321 E. 4.3.2 S. 325). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird der Schutz der Bevölkerung vor
Immissionen im Zusammenhang mit Mobilfunkantennen durch das Bundesrecht
wahrgenommen; insbesondere ist die vorsorgliche Begrenzung der Emissionen
gemäss Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober
1983 in der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung abschliessend geregelt (BGE 133 II 321 E. 4.3.4,
133 II 64 E. 5.2, 126 II 399 E. 3c S. 403). Ausgeschlossen
sind deshalb bau- oder planungsrechtliche Vorschriften zum Schutz der
Bevölkerung vor nichtionisierender Strahlung. Überdies dürfen die kommunalen
Vorschriften nicht die in der Fernmeldegesetzgebung konkretisierten
öffentlichen Interessen verletzen, d.h. sie müssen den Interessen an einer
qualitativ guten Mobilfunkversorgung und an einem funktionierenden Wettbewerb
zwischen den Mobilfunkanbietern Rechnung tragen (vgl. Art. 1 des Fernmeldegesetzes
vom 30. April 1997).
Werden die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung
eingehalten, so sind ortsplanerische Bestimmungen, die anderen als
umweltschutzrechtlichen Interessen dienen, wie z.B. der Wahrung des Charakters
oder der Wohnqualität eines Quartiers, grundsätzlich möglich (vgl. dazu Benjamin
Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Zürich 2006, S. 97 f.; Arnold Marti,
Urteilsanmerkung in ZBl 107/2006 S. 213).
Sollen solche Antennen einschränkenden
Planungsvorschriften unterstellt werden, so hat dies grundsätzlich explizit zu
geschehen, wobei die Zielsetzungen der Fernmeldegesetzgebung angemessen zu
berücksichtigen sind. In der Regel wird es sich dabei um Negativplanungen
handeln, d.h. um Zonenvorschriften, die Mobilfunkanlagen in bestimmten Zonen
grundsätzlich ausschliessen. Denkbar sind aber auch positive Planungen, die
besondere Zonen für Mobilfunksendeanlagen ausweisen, sofern es sich um
Standorte handelt, die sich besonders gut eignen und eine genügende Versorgung
durch alle Mobilfunkanbieter ermöglichen. Die Planung, Errichtung und
Ausgestaltung solcher Antennen ist mit zahlreichen technischen Fragestellungen
verbunden, denen bei der Festlegung von für sie bestimmten Planungsmassnahmen
in spezifischer Weise Rechnung zu tragen ist. Denkbar ist zum Beispiel eine
Anordnung, wonach in einem bestimmten schutzwürdigen Gebiet oder auf gewissen
Schutzobjekten keine Mobilfunkantennen erstellt werden dürfen. Auch die
Anwendbarkeit der allgemeinen Ästhetikklausel ist nicht ausgeschlossen. Als
zulässig erscheint es ferner, baupolizeilich vorzuschreiben, die Erstellung von
Mobiltelefonantennen setze eine Standortevaluation voraus, wobei die
Baubewilligungsbehörde auf den Baustandort im Rahmen einer Interessenabwägung
Einfluss nehmen könne. Das würde diesen Behörden ein – wenn auch mit namentlich
bundesrechtlichen Einschränkungen verbundenes – Steuerungsinstrument in die
Hand geben und das frühzeitige Zusammenwirken zwischen Mobilfunkbetreibern und
Behörden fördern (vgl. BGE 133 II 64 E. 5.3, 133 II 321 E. 4.3.4
S. 327 ff., 133 II 353 E. 4.2 S. 359 f.; BGr, 18. Dezember
2007, 1C_328/2007, E. 3.2, www.bger.ch).
3.2
Auch wo der
Bau von Antennen aus ästhetischen oder raumplanerischen Gründen eingeschränkt
wird, müssen die entsprechenden Vorschriften zweckmässig sein und haben die
rechtlichen Voraussetzungen betreffend Eingriffe in verfassungsmässige Rechte
Privater zu beachten (BGE 133 II 321 E. 4.3.5). Zu den Letzteren zählen im
Zusammenhang mit planungs- und baurechtlichen Massnahmen insbesondere die
Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit (vgl. Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 109 ff.).
Voraussetzung für einschränkende Massnahmen ist eine
gesetzliche Grundlage im kommunalen oder kantonalen Recht (BGE 133 II 64
E. 5.4 mit Hinweisen; Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999, BV). In Anwendung von Art. 36 Abs. 2 und 3 BV muss an den
Massnahmen sodann ein öffentliches Interesse bestehen und müssen die Einschränkungen
verhältnismässig sein (vgl. auch VGr, 15. Juni 2005, VB.2005.00094,
E. 3.2, www.vgrzh.ch). Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt,
dass die in ein Grundrecht eingreifende Massnahme geeignet ist, das angestrebte
Ergebnis herbeizuführen, und dass dieses nicht durch eine mildere Massnahme
erreicht werden kann. Er verbietet alle Einschränkungen, die über das
angestrebte Ziel hinausgehen, und erfordert ein vernünftiges Verhältnis
zwischen diesem und den betroffenen öffentlichen und privaten Interessen (BGE
135 I 209 E. 3.3.1; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. A., Zürich etc. 2008, Rz. 321 ff.; Rainer J.
Schweizer, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, Art. 36
N. 22 ff.).
4.
Gemäss § 78 PBG kann eine Bau- und Zonenordnung für
ganze Zonen oder gebietsweise Aussenantennen verbieten, sofern durch andere
technische Einrichtungen gleichwertige Empfangsmöglichkeiten gewährleistet
sind.
4.1
Nach
Auffassung der Baurekurskommission ermächtigt diese Bestimmung die Gemeinden,
aus ortsplanerischen Gründen durch Vorschriften in der Bau- und Zonenordnung
auf die Standorte von Mobilfunkantennen Einfluss zu nehmen, sofern die
entsprechenden planungs- und baurechtlichen Anordnungen eine zweckmässige
Standortregelung und die Einhaltung des Bundesumwelt- und Fernmelderechts
gewährleisten. Die privaten Beschwerdegegnerinnen sind demgegenüber der Auffassung,
dass für die Änderung der Bauordnung keine genügende gesetzliche Grundlage vorhanden
sei.
4.2
Ob die
Vorinstanz § 78 PBG zutreffend ausgelegt hat und ob für eine
ortsplanerische Regelung der Standorte für Mobilfunkantennen durch die
Gemeinden eine ausdrückliche Ermächtigung im kantonalen Recht überhaupt
erforderlich ist, kann offengelassen werden. Wie die nachfolgenden Ausführungen
zeigen, erweist sich die infrage stehende Änderung der Bauordnung ohnehin als
rechtswidrig.
5.
Wie gesehen, muss ein Antennenverbot als Eingriff in die
Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit den Grundsatz der Verhältnismässigkeit
beachten (vgl. vorn E. 3.2).
Die Gemeinde Stäfa verweist zur Begründung des
Antennenverbots in der Wohnzone wesentlich auf den im Nachgang zur Abstimmung
eingeholten Bericht F AG. Daraus ergebe sich, dass das Verbot von
Mobilfunkantennen in den Wohnzonen der Gemeinde zweckmässig sei.
5.1
Diese
Schlussfolgerung der Beschwerdeführerin ist nicht nachvollziehbar. Der im Bericht
enthaltene Plan legt für die Wohn- und Industriezonen im Einzelnen dar, in welchen
Gebieten Antennen als unzulässig (rot eingefärbt), als beschränkt zulässig
(gelb eingefärbt) oder als vorbehaltlos zulässig (grün eingefärbt) erachtet
werden. Die gelb bzw. grün eingefärbten Flächen umfassen dabei zwar einen
kleineren Teil der Wohn- und Industriezone, jedenfalls aber über einen Viertel.
Der Bericht schlägt daher nur für 72 % der Wohn- und Industriezonenfläche ein
vollständiges Antennenverbot vor (S. 24). Die Beschwerdeführerin zeigt nicht
auf, dass dieser Anteil grösser wäre. Nicht einleuchtend ist in diesem Zusammenhang
ferner, weshalb die Beschwerdeführerin die vorinstanzliche Annahme kritisiert,
wonach der Bericht für 72 % der Wohn- und Industriezone Antennenverbote ausweise;
diese Zahl entspricht vielmehr dem tabellarischen Ergebnis im Expertenbericht
(S. 24). Aus den Erwägungen der Baurekurskommission oder des Regierungsrats
lässt sich nicht etwa der Schluss ziehen, sie hätten zu Unrecht angenommen, der
Bericht schlage ein Verbot für 72 % der
Wohnzonen
fläche vor. In diesem
unzutreffenden Sinn äussert sich nur die Beschwerdegegnerin I.2.
5.2
Im
Hinblick auf den eingeschränkten Beschwerdeantrag ist weiter zu prüfen, ob der
Bericht Antennenanlagen in den Wohnzonen faktisch ausschliesst.
5.2.1
Aus einem dem Bericht beigelegten Plan ist der Umfang der Wohnzonen
ersichtlich (gelb eingefärbt; die sogenannten
"Antennen-Ausschlussgebiete" sind zusätzlich rot schraffiert). Daraus
ergibt sich, dass auch in den Wohnzonen Antennenanlagen für einen flächenmässig
durchaus relevanten Anteil für zulässig erachtet werden (gemäss Darstellung der
Beschwerdeführerin für rund 20 % der Wohnzonenfläche). Vor diesem Hintergrund
schiesst das generelle Verbot von Antennen in den Wohnzonen der Gemeinde über
das Ziel hinaus. Das Verbot lässt sich, selbst wenn dem Bericht der Ortsplaner
gefolgt würde, offensichtlich nicht mehr als zweckmässig bezeichnen.
5.2.2
In diesem Sinn hat bereits die Baurekurskommission zutreffend ausgeführt,
das Antennenverbot sei auch unzweckmässig, soweit es nur die Wohnzone allein
beschlagen würde. Sie hat es deshalb offengelassen, ob der dahingehende
Subeventualantrag der Beschwerdeführerin in der Rekursantwort rechtlich
zulässig war. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin hat sich die Baurekurskommission
dabei mit dem Bericht der Ortsplaner befasst. Auch der Regierungsrat nimmt in
seinen Erwägungen Bezug auf diesen Bericht.
5.3
Die Beschwerdeführerin wünschte schon vor der Erstellung des Berichts durch
das Planungsbüro, dass die Antennenstandorte ausserhalb der Wohnzonen liegen
sollten. Die dazu pauschal aufgeführten Zielsetzungen wie hohe Wohn- und Lebensqualität
oder das gute Steueraufkommen erfordern ein generelles Antennenverbot in der
Wohnzone ebenso wenig wie die ästhetischen Gründe. Der Widerspruch zwischen dem
in der Gemeindeversammlung beschlossenen umfassenden Antennenverbot und den
Schlussfolgerungen des Berichts ist denn auch einfach erklärbar: Der Bericht
erfolgte erst im Nachgang zur Abstimmung und konnte deshalb für die Vorlage von
vornherein keine Berücksichtigung finden.
5.4
Bei diesem
Ergebnis ist es nicht entscheidend, ob eine ausreichende Mobilfunkversorgung
auch mit einem generellen Antennenverbot in der Wohnzone gewährleistet wäre.
Ist für einen relevanten Teil der Wohnzonen kein ästhetisches oder anderes
raumplanerisches Interesse für ein Antennenverbot ersichtlich, so ist das
pauschal für die ganze Wohnzone beschlossene Verbot offensichtlich als
unzweckmässig zu qualifizieren. Erweist sich das generelle Verbot aus raumplanerischer
Sicht als offensichtlich unzweckmässig, so stellt es unabhängig von der
Qualität der Mobilfunkversorgung einen unverhältnismässigen Eingriff in
verfassungsmässige Rechte, insbesondere in die Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit,
dar.
5.5
Zusammengefasst
erweist sich das am 4. Juni 2007 beschlossene generelle Antennenverbot als
rechtswidrig. Daran würde die grundsätzliche Zulassung von Antennen in der
Industriezone nichts ändern. Regierungsrat und Baurekurskommission haben der infrage
stehenden Änderung der Bauordnung deshalb zu Recht die Anwendung versagt.
Insbesondere ist damit auch dem im Rekursverfahren gestellten Subeventualantrag
(Antennenverbot nur in der Wohnzone) zu Recht nicht stattgegeben worden.
5.6
Dass sich
die Vorinstanzen mit der Frage der Beschränkung des Antennenverbots auf die
Wohnzone nicht (eingehend) auseinandergesetzt haben, stellt noch keine Gehörs-
oder anderweitige Rechtsverletzung dar. Die aus dem Gehörsanspruch fliessende
Begründungspflicht bedeutet nicht, dass die Behörde in ihrem Entscheid
sämtliche, irgendwie im Zusammenhang mit diesem angestellte tatsächliche
Behauptungen, rechtliche Einwände sowie sonstige Vorbringen und Überlegungen
berücksichtigen muss. Insofern genügt es, wenn sich die Behörde auf diejenigen
Gesichtspunkte beschränkt, welche sie willkürfrei als wesentlich betrachtet
(Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 403 f.). Im
Übrigen würde eine Rückweisung zu einer unnötigen Verzögerung des Verfahrens führen
und bei vorliegendem Ergebnis einem formalistischen Leerlauf gleichkommen,
weshalb ohnehin davon abzusehen wäre (vgl. etwa BGE 133 I 201 E. 2.2,
mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin hat denn auch kein Begehren um
Rückweisung der Sache geäussert.
6.
Demzufolge sind die Beschwerden abzuweisen. Die
Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht
ihr damit von vornherein nicht zu. Hingegen hat sie die beiden obsiegenden privaten
Beschwerdegegnerinnen in Anwendung von § 17 Abs. 2 VRG angemessen zu
entschädigen.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, die Beschwerdegegnerinnen I.1 und I.2 mit
je Fr. 1'500.- zu entschädigen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des
Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an…