zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00378 · 2020-12-17 · de

Betäubungsmittelabgabe | Verschreibung von Betäubungsmitteln (NaP): Feststellungsbegehren; Nichteintretensentscheid der Vorinstanz. Rechtsnatur des Schreibens der Beschwerdegegnerin bezüglich Aufforderung zu einem Gespräch mit dem Kantonsarzt offengelassen, da ein Rekurs ohnehin verspätet erfolgt wäre (E. 4). Soweit sich die Beschwerdegegnerin im Schreiben zu den ärztlichen Sorgfaltspflichten bei der Verschreibung von NaP äusserte, handelt es sich bei dem Schreiben um eine Rechtsauskunft, und es regelt kein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtverhältnis. Deshalb handelt es sich nicht um eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung (E. 5). Soweit es sich dabei um einen Realakt gehandelt hätte, hätte der Beschwerdeführer vorab eine anfechtbare Verfügung verlangen müssen; ein Realakt ist im zürcherischen Verwaltungsprozessrecht nicht direkt anfechtbar (E. 6.2). Wäre auf den Rekurs einzutreten gewesen, hätte es dem vom Beschwerdeführer gestellten Feststellungsbegehren - unter anderem - an einem hinreichend bestimmten Sachverhalt gefehlt (E. 6.5). Nur ein geringer Verstoss gegen das Rechtsverzögerungsgebot durch die Vorinstanz, indem sie den Parteien nicht anzeigte, weshalb sie die Frist von 60 Tagen nicht einhalten könne und wann mit einem Entscheid zu rechnen sei (E. 7). Abweisung und Nichteintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 17.12.2020 VB.2020.00378
Zurich Verwaltungsgericht 17.12.2020 VB.2020.00378
Zurigo Verwaltungsgericht 17.12.2020 VB.2020.00378

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00378
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00378
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.12.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Betäubungsmittelabgabe
Verschreibung von Betäubungsmitteln (NaP): Feststellungsbegehren; Nichteintretensentscheid der Vorinstanz.
Rechtsnatur des Schreibens der Beschwerdegegnerin bezüglich Aufforderung zu einem Gespräch mit dem Kantonsarzt offengelassen, da ein Rekurs ohnehin verspätet erfolgt wäre (E. 4). Soweit sich die Beschwerdegegnerin im Schreiben zu den ärztlichen Sorgfaltspflichten bei der Verschreibung von NaP äusserte, handelt es sich bei dem Schreiben um eine Rechtsauskunft, und es regelt kein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtverhältnis. Deshalb handelt es sich nicht um eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung (E. 5). Soweit es sich dabei um einen Realakt gehandelt hätte, hätte der Beschwerdeführer vorab eine anfechtbare Verfügung verlangen müssen; ein Realakt ist im zürcherischen Verwaltungsprozessrecht nicht direkt anfechtbar (E. 6.2). Wäre auf den Rekurs einzutreten gewesen, hätte es dem vom Beschwerdeführer gestellten Feststellungsbegehren - unter anderem - an einem hinreichend bestimmten Sachverhalt gefehlt (E. 6.5).
Nur ein geringer Verstoss gegen das Rechtsverzögerungsgebot durch die Vorinstanz, indem sie den Parteien nicht anzeigte, weshalb sie die Frist von 60 Tagen nicht einhalten könne und wann mit einem Entscheid zu rechnen sei (E. 7).
Abweisung und Nichteintreten.
Stichworte:
ANFECHTUNGSGEGENSTAND
ANORDNUNG
BEHANDLUNGSFRIST
BERUFSAUSÜBUNG
BESCHLEUNIGUNGSGEBOT
BETÄUBUNGSMITTEL
FESTSTELLUNGSBEGEHREN
FESTSTELLUNGSVERFÜGUNG
FORMELLE BESCHWER
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
REALAKT
RECHTSAUFFASSUNG
RECHTSVERWEIGERUNG
RECHTSVERZÖGERUNG
REKURSFRIST
STERBEHILFE
STREITGEGENSTAND
SUIZIDHILFE
ÜBRIGES ALLGEMEINES VERWALTUNGSPROZESSRECHT
VERFÜGUNGSBEGRIFF
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. I BV
§ 4a VRG
§ 10c VRG
§ 19 Abs. I lit. a VRG
§ 27c Abs. I VRG
§ 27c Abs. II VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2020.00378
Urteil
der 3. Kammer
vom
17. Dezember 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
1.    Dr. med. A,
2.    C,
beide vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Verschreibung
von Betäubungsmitteln,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Schreiben vom 26. Juli 2019 gelangte Dr. med. A an den früheren
Kantonsarzt, Dr. med. B, und ersuchte diesen darum, ihm zu
versichern, dass er einer Patientin, C, geboren 1932, die gehbehindert, aber
ansonsten einigermassen gesund sei, aus arztrechtlicher Sicht ein Rezept für
die erforderliche letale Dosis Natrium-Pentobarbital (NaP) ausstellen dürfe.
Daraufhin antwortete der Bereich Medizin der Gesundheitsdirektion am 12. August
2019, Dr. med. A sei bereits mehrmals (mit Schreiben vom 29. August
2017 und vom 12. Februar 2018) darauf hingewiesen worden, dass als
Voraussetzung für die Leistung zu Suizidhilfe ein schweres krankheitsbedingtes
Leiden vorliegen müsse, welches Ursache des Todeswunsches sei. Die Anfrage
würde die Frage aufwerfen, ob Dr. med. A gewillt oder in der Lage
sei, im Bereich der Leistung von Suizidhilfe die geltenden ärztlichen
Sorgfaltspflichten einzuhalten, weshalb ihn Dr. med. B zu einem
Gespräch einladen möchte.
B.
Am 26. August
2019 präzisierte Dr. med. A, inzwischen vertreten durch Rechtsanwalt D,
seine Anfrage dahingehend, dass es ihm im Sinn eines Leistungs- oder
Gestaltungsbegehren um die arztrechtliche Zulässigkeit der Abgabe von NaP an
eine sterbewillige Person, welche eine Suizidbegleitung mit dem Verein E durchführen
möchte, im von ihm konkret geschilderten Sachverhalt gehe. Eventualiter sei
sein Gesuch als Feststellungsbegehren entgegenzunehmen und zu behandeln. Mit
Brief vom 19. September 2019 teilte der Bereich Medizin der
Gesundheitsdirektion Dr. med. A mit, an der mit Schreiben vom 23. Januar
2015 gemachten Feststellung werde festgehalten, wonach Dr. med. A mit
der Rezeptierung von NaP für den Suizid einer gesunden, aber lebensmüden Person
seine sich aus der Heil- und Betäubungsmittelgesetzgebung ergebenden ärztlichen
Sorgfaltspflichten verletzen würde und dies aufsichtsrechtliche Konsequenzen
nach sich ziehen würde. Ebenso werde an der Aufforderung zu einem Gespräch
festgehalten. Betreffend Bewilligung der Verschreibung von NaP bzw.
Feststellung der Rechtmässigkeit hielt der Bereich Medizin fest, dass ihm keine
Bewilligungsbefugnis zukomme und auch eine Feststellung nicht in Betracht
komme, da dies einer Bewilligung gleichkäme.
II.
A.
Daraufhin reichte Dr. med. A, vertreten
durch Rechtsanwalt D, mit Eingabe vom 27. September 2019 Rekurs bei
der Gesundheitsdirektion ein und stellte folgende Begehren:
"1.    Die
Auskunft des Beschwerdegegners in dessen Schreiben vom 19. September 2019
mit dem Wortlaut:
"In diesem Sinne bleiben wir bei
unserer Feststellung mit Schreiben vom 23. Januar 2015, dass Ihr Mandant
mit der Rezeptierung von NaP für den Suizid einer gesunden, aber lebensmüden
Person, seine sich aus der Heil- und Betäubungsmittelgesetzgebung ergebenden
ärztlichen Sorgfaltspflichten verletzen würde und dies aufsichtsrechtliche
Konsequenzen nach sich ziehen müsste."
und die darin enthaltene Drohung mit
einem aufsichtsrechtlichen Verfahren für den Fall, dass der Rekurrent einer
gesunden Person zum Zwecke eines assistierten Suizids eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital
(NaP) verschreibt,
seien als rechtswidrig zu erklären und
aufzuheben;
2.    a) Es sei
festzustellen, dass das positive Recht einen Arzt nirgends mit Sanktionen
bedroht, der einer gesunden Person eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital (NaP)
zum Zwecke eines assistierten Suizids verschreibt, sofern er sich vorher davon
überzeugt hat, dass
-
die Person diesbezüglich im Sinne von Art. 16 ZGB keine Anzeichen
mangelnder Urteilsfähigkeit zeigt;
-
sie diesen Schritt sorgfältig erwogen hat;
-
die Dauerhaftigkeit ihres Wunsches nachgewiesen ist;
-
er die Person ärztlich untersucht hat;
-
und dass er dies in einer Krankengeschichte ordnungsgemäss dokumentiert
hat;
b) eventualiter sei festzustellen, dass
die rezeptpflichtige Verschreibung einer letalen Dosis Natrium-Pentobarbital
(NaP) zum Zwecke eines assistierten Suizids erlaubt sei, wenn sich der Arzt
oder die Ärztin vorher überzeugt hat, dass
-
die Person diesbezüglich im Sinne von Art. 16 ZGB keine Anzeichen
mangelnder Urteilsfähigkeit zeigt;
-
sie diesen Schritt sorgfältig erwogen hat;
-
die Dauerhaftigkeit ihres Wunsches nachgewiesen ist;
-
er die Person ärztlich untersucht hat;
-
und dass er dies in einer Krankengeschichte ordnungsgemäss dokumentiert
hat;
3.    Die "Aufforderung
zu einem Gespräch" mit dem Kantonsarzt sei aufzuheben;
unter Kosten- und
Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten des
Rekursgegners."
B.
Mit Eingabe vom 28. November 2019 liess Dr. med. A
Ziffer 2 seiner gestellten Anträge ändern:
"2.    a) Es sei
festzustellen, dass das positive Recht den Rekurrenten nirgends mit Sanktionen
bedroht, wenn er der im 88. Lebensjahr stehenden Patientin, die ihr Leben
aktuell beenden möchte, eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital (NaP) zum
Zwecke eines assistierten Suizids verschreibt, sofern er sich vorher davon
überzeugt hat, dass
-
diese Patientin diesbezüglich im Sinne von Art. 16 ZGB keine
Anzeichen mangelnder Urteilsfähigkeit zeigt;
-
sie diesen Schritt sorgfältig erwogen hat;
-
die Dauerhaftigkeit ihres Wunsches nachgewiesen ist;
-
er die Person ärztlich untersucht hat;
-
und dass er dies in einer Krankengeschichte ordnungsgemäss dokumentiert
hat;
b) eventualiter sei festzustellen, dass
die rezeptpflichtige Verschreibung einer letalen Dosis Natrium-Pentobarbital
(NaP) durch den Rekurrenten zugunsten der im 88. Lebensjahr stehenden
Patientin, die ihr Leben aktuell beenden möchte, erlaubt sei, sofern er sich
vorher davon überzeugt hat, dass
-
diese Patientin diesbezüglich im Sinne von Art. 16 ZGB keine
Anzeichen mangelnder Urteilsfähigkeit zeigt;
-
sie diesen Schritt sorgfältig erwogen hat;
-
die Dauerhaftigkeit ihres Wunsches nachgewiesen ist;
-
er die Person ärztlich untersucht hat;
-
und dass er dies in einer Krankengeschichte ordnungsgemäss dokumentiert
hat;"
C.
Die
Gesundheitsdirektion trat mit Verfügung vom 4. Mai 2020 nicht auf den
Rekurs ein und auferlegte die Kosten des Verfahrens Dr. med. A.
III.
A.
Dagegen
liessen Dr. med. A sowie C, beide vertreten durch Rechtsanwalt D,
mit Eingabe vom 30. Mai 2020 Beschwerde ans Verwaltungsgericht führen und
beantragen:
"1.    a) Der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben;
b) Eventualiter sei festzustellen, dass
der Beschwerdeführer 1 befugt ist, der Beschwerdeführerin 2 ein
Rezept für eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital zum Zwecke der Vornahme
eines begleiteten Suizids in der Schweiz auszustellen, sofern er sie vorher
persönlich untersucht hat und er sich davon überzeugt hat, dass sie frei
verantwortlich handelt und ihr Sterbewunsch konstant und unbeeinflusst von
Drittpersonen besteht und er eine entsprechende Krankengeschichte führt;
2.    Die Vorladung
der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Abteilung Gesundheitsberufe &
Bewilligungen (GEB; vormals Kantonsärztlicher Dienst – KAD) an den Beschwerdeführer 1
zu einem Gespräch mit dem Kantonsarzt sei aufzuheben;
3.    Es sei
festzustellen, dass die Dauer für die Behandlung dieser Sache innerhalb der
Gesundheitsdirektion den Anspruch – insbesondere der Beschwerdeführerin 2
– auf beschleunigte Behandlung verletzt hat;
unter Kosten- und Entschädigungsfolge,
zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der Staatskasse."
Sodann stellten die Beschwerdeführenden folgende
prozessualen Anträge:
"1.    Es seien
die Verfahrensakten der Vorinstanzen zu edieren;
2.    Bei
Gutheissung der Beschwerde sei dem Unterzeichneten Frist zur Einreichung einer
Kostennote anzusetzen;
unter Kosten- und Entschädigungsfolge,
zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der Staatskasse."
B.
Der
Rechtsvertreter von Dr. med. A und C reichte am 2. Juni 2020
eine Anwaltsvollmacht, unterzeichnet von C, zu den Akten. Mit Präsidialverfügung
vom 4. Juni 2020 holte das Verwaltungsgericht die Akten der Vorinstanz ein
und setzte der Gesundheitsdirektion sowie der Abteilung Gesundheitsberufe und
Bewilligungen der Gesundheitsdirektion Frist zur Vernehmlassung an.
C.
Die
Gesundheitsdirektion beantragte am 25. Juni 2020, die Beschwerde sei unter
Kostenfolgen abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Abteilung
Gesundheitsberufe und Bewilligungen der Gesundheitsdirektion beantragte in
ihrer Beschwerdeantwort vom 7. Juli 2020 die Abweisung der Beschwerde
unter Kostenfolgen, soweit darauf einzutreten sei. Daraufhin liessen Dr. med. A
und C bekannt geben, dass sie auf eine weitere Stellungnahme verzichteten. Mit
Eingabe vom 7. Oktober 2020 beanstandete der Rechtsvertreter von Dr. med. A
und C die Verfahrensdauer vor Verwaltungsgericht, worauf das Gericht mit
Schreiben vom 22. Oktober 2020 reagierte. Am 9. Dezember 2020 erhoben
Dr. med. A und C Beschwerde an das Bundesgericht wegen
Rechtsverzögerung.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der
vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) sachlich und funktionell zuständig.
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Änderung oder Aufhebung hat. Diese Voraussetzungen sind der sogenannten
materiellen Beschwer zuzuordnen. Die zur Erfüllung der Beschwerdelegitimation
zudem vorausgesetzte formelle Beschwer, deren Erforderlichkeit sich nicht
ausdrücklich aus § 21 VRG ergibt, ist dann gegeben, wenn die rechtsuchende
Person im Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat (Martin Bertschi in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 10
und N. 29 ff.). Grundsätzlich wird verlangt, dass im vorinstanzlichen
Verfahren eigene Anträge gestellt wurden, mit denen die betreffende Person
nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist (Bertschi, § 21 N. 29).
Auf das Erfordernis der formellen Beschwer kann verzichtet werden, wenn jemand
zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht am Verfahren teilnehmen konnte
(BGE 133 II 181 E. 3.2 m. w. H.).
Die Beschwerdeführerin 2 nahm unbestrittenermassen nicht
am vorinstanzlichen Rekursverfahren teil. Entgegen ihrer Ansicht reicht dabei
ein allfälliges schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen
Entscheids nicht aus, um auf das Erfordernis der formellen Beschwer zu
verzichten. Dass sie zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht am
Rekursverfahren teilnehmen konnte, macht sie nicht geltend. Deshalb ist mangels
Legitimation auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 nicht einzutreten.
1.3
Der Streitgegenstand wird im Rechtsmittelverfahren durch zwei Elemente
bestimmt: einerseits durch den Gegenstand der angefochtenen Anordnung,
andererseits durch die Parteibegehren. Zum einen kann nur Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens
sein, was auch Gegenstand der vorinstanzlichen Verfügung war bzw. nach
richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanz
zu Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rechtsmittelinstanzen.
Zum anderen bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Rechtsmittelantrag
verlangten Rechtsfolge (BGE 136 II 457 E. 4.2; Bertschi, Vorbemerkungen zu
§§ 19–28a N. 44 f.). Da sich der Streitgegenstand im Lauf des
Rechtsmittelverfahrens verengen, grundsätzlich aber nicht erweitern oder
inhaltlich verändern kann, sind für die Bestimmung des Streitgegenstands des
Beschwerdeverfahrens auch die im Rekursverfahren gestellten Anträge relevant
(Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 9 ff.; Bertschi,
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44 ff.).
Streitgegenstand
des Beschwerdeverfahrens bildet damit die Frage, ob die Vorinstanz auf den
Rekurs des Beschwerdeführers 1 zu Recht nicht eingetreten ist.
Sollte die
Vorinstanz zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten sein, und würde die
Sache zur Beurteilung der materiellen Rügen an die Gesundheitsdirektion
zurückgewiesen, wäre auf die inhaltlichen Ausführungen des Beschwerdeführers 1
vorliegend nicht einzugehen. Das Verwaltungsgericht ist indes nach § 63 Abs. 1
VRG berechtigt, reformatorisch zu entscheiden, d.
h. bei Aufhebung eines Nichteintretensentscheids
selber einen Sachentscheid zu fällen (Donatsch, § 63 N. 18).
2.
2.1
Die
Vorinstanz erwog zusammengefasst, dass das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom
19. September 2019, auf welches der Beschwerdeführer 1 in seinem
Rekursantrag Nr. 1 Bezug nehme, betreffend Anordnung der persönlichen
Befragung lediglich eine Bestätigung des Schreibens vom 12. August 2019
dargestellt habe, weshalb er bereits die im Schreiben vom 12. August 2019
angekündigte Verfahrenseröffnung entweder – je nach Einschätzung der
Rechtswirkungen – als Zwischenverfügung mit Rekurs hätte anfechten müssen oder
nach Massgabe von § 10c VRG eine anfechtbare Verfügung hätte verlangen
müssen, was er aber – innert Rekursfrist – nicht getan habe. Selbst wenn davon
auszugehen wäre, dass das Schreiben vom 19. September 2019 einen
Wiedererwägungsentscheid zum Schreiben vom 12. August 2019 dargestellt
hätte, hätte der Beschwerdeführer 1 entweder nach § 10c VRG eine
anfechtbare Verfügung verlangen müssen oder, falls es sich um einen
Zwischenentscheid handeln würde, in seiner Rekursschrift substanziiert darlegen
müssen, inwiefern ihn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil treffen könnte.
Da er dies nicht getan habe und ein solcher Nachteil auch nicht ersichtlich
sei, sei auf den Rekurs, soweit er sich sinngemäss gegen die
Verfahrenseröffnung gerichtet habe, nicht einzutreten. Aber auch weil die vom Beschwerdeführer 1
als Androhung bezeichnete Äusserung keine direkten rechtlichen Folgen habe und
damit keinen Verfügungscharakter aufweise, sei nicht darauf einzutreten. Soweit
die Beschwerdegegnerin es mit ihrem Schreiben vom 12. August 2019
abgelehnt habe, das Gesuch des Beschwerdeführers 1 um Bewilligung der
Verschreibung von NaP zu beurteilen oder einen entsprechenden
Feststellungsentscheid zu treffen, handle es sich sinngemäss um einen
Nichteintretensentscheid. Der Beschwerdeführer 1 habe es aber versäumt,
diesen Nichteintretensentscheid mit Rekurs anzufechten; auch sei kein Vorwurf
einer Rechtsverweigerung erhoben worden. Sodann hätte es ohnehin an einem
konkreten Rechtsverhältnis bzw. an einem hinreichend bestimmten Sachverhalt
gefehlt, mache der Beschwerdeführer 1 doch nicht geltend, dass er die Beschwerdeführerin 2
eingehend ärztlich untersucht und die weiteren notwendigen Abklärungen
getroffen habe.
2.2
Der Beschwerdeführer 1
bringt in seiner Beschwerde vor, dass die Beschwerdegegnerin ihm mit der
Androhung eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens für den Fall, dass er NaP
verschreibe, implizit ein Verbot auferlegt habe. Die Beschwerdegegnerin sei der
Ansicht, einem Arzt fehle die Befugnis, NaP an gesunde Patienten zu
verschreiben; es sei notwendig, diesen Konflikt in einem Verwaltungs- und
Verwaltungsgerichtsverfahren zu lösen. Der Beschwerdeführer 1 ist der
Ansicht, dass eine ärztliche Untersuchung der Beschwerdeführerin 2 bisher
habe unterbleiben können, da es vorliegend nicht um die Frage einer
regelkonformen Verschreibung von NaP gehe, sondern bloss um die Voraussetzung,
ob er auch einer gesunden Person NaP verschreiben dürfe. Insgesamt verletze der
Nichteintretensentscheid der Vorinstanz die Rechtsweggarantie. Sodann rügt der
Beschwerdeführer 1, dass die Vorinstanz das Beschleunigungsgebot verletzt
habe. Weiter bringt er vor, aus welchen Gründen die Verschreibung von NaP an
gesunde Personen aus seiner Sicht möglich sein sollte.
3.
3.1
Gemäss § 19 Abs. 1 lit. a VRG können mit
Rekurs Anordnungen angefochten werden. Der Begriff der Anordnung entspricht
grundsätzlich dem Verfügungsbegriff von Art. 5 Abs. 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG). Im Einklang
damit gilt als Verfügung eine autoritative, einseitige, individuell-konkrete
Anordnung einer Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf
Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar ist (Martin
Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18).
Verfügungen werden in einer bestimmten Form erlassen. Sie müssen als solche
bezeichnet werden und sind den Adressatinnen und Adressaten schriftlich,
begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen zu eröffnen (Art. 34 f.
VwVG; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 871). Indes kann auch eine
den Formvorschriften widersprechende Verfügung eine Verfügung sein. Massgebend
ist der tatsächliche materielle Gehalt (Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31
N. 24; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 872).
3.2
Die Rechtsnatur des Schreibens der Beschwerdegegnerin vom
19. September 2019 ist unklar. Aus der Abfassung in Form eines Briefs kann
nicht abgeleitet werden, dass keine Verfügung vorliegt. Insofern ist vielmehr
zu überprüfen, ob das Schreiben oder Teile davon den materiellen
Verfügungsbegriff erfüllen. Der Beschwerdeführer 1 stellte vor Vorinstanz
die Anträge, dass das Schreiben (vom 19. September 2019) aufzuheben sei,
soweit darin die Aufforderung an ihn enthalten sei, mit dem Kantonsarzt ein
Gespräch zu führen und soweit sich die Beschwerdegegnerin zu den
Voraussetzungen betreffend die Verschreibung von NaP geäussert habe. Insofern
ist der Frage nachzugehen, ob das Schreiben vom 19. September 2019 den
materiellen Verfügungsbegriff erfüllt und damit als anfechtbare Anordnung im
Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu qualifizieren ist.
4.
4.1
Zuerst ist
auf die Aufforderung zum Gespräch mit dem Kantonsarzt einzugehen. Dabei
erfolgte die begründete Aufforderung zu einem Gespräch bereits mit Schreiben
vom 12. August 2019. Daraus geht mit hinreichender Deutlichkeit hervor,
dass der Beschwerdeführer 1 aus aufsichtsrechtlichen Gründen (Einhaltung
der ärztlichen Sorgfaltspflicht im Bereich der Leistung von Suizidhilfe)
angehört werden sollte. Das Schreiben vom 19. September 2019 hielt
diesbezüglich nichts Anderes und auch nichts Neues fest. Sofern diese
Aufforderung überhaupt als Verfügung (allenfalls als verfahrensleitende
Zwischenverfügung) zu qualifizieren wäre (vgl. dazu BGr, 17. März 2017,
2C_167/2016, E. 3.4 f.), wäre das Schreiben vom 12. August 2019
dafür massgebend gewesen. Insofern wirft insbesondere die Rechtzeitigkeit des
Rekurses Fragen auf.
4.2
Der Rekurs ist innert 30 Tagen
schriftlich bei der Rekursinstanz einzureichen (§ 22 Abs. 1 VRG).
Aus einer mangelhaften
Eröffnung darf der betroffenen Partei nach den von Lehre und Rechtsprechung zum
Grundsatz von Treu und Glauben bzw. zum Anspruch auf rechtliches Gehör (heute Art. 5
Abs. 3 und Art. 9 bzw. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999) entwickelten Grundsätzen kein Nachteil erwachsen. Das
bedeutet, dass die Rekursfrist für die betreffende Partei nicht zu laufen
beginnt. Nach Treu und Glauben darf die Partei aber mit der Geltendmachung
ihrer Ansprüche nicht beliebig zuwarten. Sie ist gehalten, sich innert
angemessener Frist ab Kenntnis des für sie nachteiligen Entscheids mit
geeigneten Vorkehren dagegen zur Wehr zu setzen. Diese Frist beginnt dann zu
laufen, wenn der Partei der Entscheid oder zumindest sein wesentlicher Inhalt
bekannt war oder bei der nach den Umständen zu erwartenden Sorgfalt hätte bekannt
sein müssen.
Dabei wird – auch dies Ausfluss des Grundsatzes
von Treu und Glauben – von Anwälten und anderen berufsmässig vor den Behörden
auftretenden Rechtskundigen ein höheres Mass an Sorgfalt erwartet als von
rechtsunkundigen Privatpersonen; konkret bedeutet dies, dass von einer
anwaltlich vertretenen Partei erwartet wird, dass sie den allfälligen Verfügungscharakter
eines Schreibens grundsätzlich erkennen und innert Rechtsmittelfrist handeln
muss (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 51 ff.; BGE 129 II
125 E. 3.3; VGr, 9. März 2016, VB.2015.00553, E. 7.4; VGr, 5. Januar
2016, VB.2015.00614, E. 3.1.3 f.).
4.3
Der seit
16. August 2019 anwaltlich vertretene Beschwerdeführer 1 hätte
demnach nicht bis zum 27. September 2019 zuwarten dürfen, um gegen die
Aufforderung zu einem Gespräch – soweit er davon ausging, es handle sich um
eine Verfügung – Rekurs zu erheben. Auch wenn zugunsten des Beschwerdeführers 1
davon ausgegangen würde, dass das Schreiben vom 12. August 2019 erst am 26. August
2019 (Datum des sich darauf beziehenden Schreiben des Beschwerdeführers 1)
bei diesem eingegangen ist, so wäre der Rekurs verspätet erfolgt. Der Beschwerdeführer 1
bringt sodann auch nicht vor, inwiefern der diesbezüglich gezogene Schluss der
Vorinstanz unrichtig sein könnte oder inwiefern es ihm unzumutbar gewesen sein
sollte, bereits gegen das Schreiben vom 12. August 2019 Rekurs zu erheben.
Soweit er darauf hinweist, es lohne sich nicht, sich im Einzelnen mit den
diesbezüglichen Ausführungen der Vorinstanz auseinanderzusetzen, ist ohnehin fraglich,
ob sich seine Beschwerde rechtsgenüglich mit dem angefochtenen Entscheid
auseinandersetzt. Aufgrund der Verspätung trat die Vorinstanz zu Recht nicht
auf den Rekurs des Beschwerdeführers 1 ein, wobei offengelassen werden
kann, ob diesbezüglich überhaupt eine anfechtbare (Zwischen-)Verfügung vorgelegen
hätte. Deshalb ist die Beschwerde bezüglich des Antrags des Beschwerdeführers 1,
die Vorladung der Beschwerdegegnerin zu einem Gespräch mit dem Kantonsarzt sei
aufzuheben, abzuweisen.
5.
5.1
Sodann ist
zu prüfen, ob die Mitteilung der Rechtsauffassung der Beschwerdegegnerin zu den
Voraussetzungen zur Verschreibung von NaP eine Verfügung darstellt.
5.2
Aus dem
Inhalt einer Verfügung hat sich ein verbindliches und erzwingbares
Rechtsverhältnis zu ergeben. Dazu zählt die Mitteilung einer Rechtsauffassung
nicht; sie ist als blosse Auskunftserteilung kein Hoheitsakt mit
Verfügungscharakter (BGE 121 II 473 E. 3a; BGr, 9. September 2008,
2C_370/2008, E. 3.2). Ferner werden mit behördlichen Zusicherungen,
Auskünften, Empfehlungen oder Belehrungen keine Rechtsfolgen verbindlich
festgelegt; zwar können Zusicherungen unter Umständen nach dem Grundsatz von
Treu und Glauben Rechtswirkungen entfalten, sie stellen aber jedenfalls dann
keine Verfügungen dar, wenn sie nicht einen konkreten Sachverhalt regeln, und
sind folglich nicht anfechtbar (BGE 130 V 388 E. 2.5; BGE 121 II 473 E. 3a).
5.3
Der Beschwerdeführer 1
ist der Ansicht, das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 19. September
2019, worin unter anderem festgehalten wurde, dass er mit der Rezeptierung von
NaP für den Suizid einer gesunden, aber lebensmüden Person seine sich aus der
Heil- und Betäubungsmittelgesetzgebung ergebenden ärztlichen Sorgfaltspflichten
verletzen würde und dies aufsichtsrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen
müsste, ein Verbot impliziere, NaP zu rezeptieren.
5.4
Weder das
Schreiben vom 12. August 2019 noch das Schreiben vom 19. September
2019 bezwecken, betreffend die Voraussetzung zur Verschreibung von NaP ein
konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder
feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise zu regeln. Wohl kann die
Frage, unter welchen Umständen der Beschwerdeführer 1 dazu befugt ist, NaP
zu verschreiben, ein Element des verwaltungsrechtlichen Rechtsverhältnisses
zwischen ihm als Arzt und der Beschwerdegegnerin als Aufsichtsbehörde betreffen.
Doch hat das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 19. September 2019 weder
eine konkret verbindliche und erzwingbare aufsichtsrechtliche Massnahme zur
Folge, noch bezieht es sich auf einen konkreten Sachverhalt, zumal der Beschwerdeführer 1
selber geltend macht, er habe die Beschwerdeführerin 2 noch nicht
eingehend untersucht. Vielmehr handelt es sich bei dem Schreiben der
Beschwerdegegnerin lediglich um eine Rechtsauskunft. Insofern erfüllt das
Schreiben den (materiellen) Verfügungsbegriff nicht und handelt es sich nicht
um ein Verbot, wie es der Beschwerdeführer 1 geltend macht, und damit auch
nicht um eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung. Dass das Schreiben den
gesetzlichen Formerfordernissen an eine Verwaltungsverfügung nicht entspricht (§ 10
VRG), ist zudem unbestritten. Damit trat die Vorinstanz zu Recht auf das
Begehren des Beschwerdeführers 1 nicht ein, soweit er die Feststellung der
Rechtswidrigkeit und Aufhebung des Schreibens vom 19. September 2019
betreffend ärztliche Sorgfaltspflichten bei der Verschreibung von NaP
beantragte.
6.
6.1
Als Nächstes
ist zu prüfen, ob die Vorinstanz auf die Anträge des Beschwerdeführers 1
betreffend Feststellung der Rechtmässigkeit der Verschreibung von NaP
einzutreten gehabt hätte.
Der Beschwerdeführer 1 ersuchte die Beschwerdegegnerin
mit Schreiben vom 26. August 2019 – im Sinn eines Leistungs- oder
Gestaltungsbegehren – um Bewilligung der Abgabe von NaP an die Beschwerdeführerin 2.
Eventualiter sei sein Gesuch als Feststellungsbegehren entgegenzunehmen. Die
Beschwerdegegnerin hielt in ihrem Antwortschreiben vom 19. September 2019
fest, dass eine Bewilligung oder Genehmigung der Verschreibung von NaP für den
konkreten Fall von der Beschwerdeführerin 2 seitens des Kantonsarztes
schon deshalb nicht in Betracht kommen könne, weil Letzterem mangels
gesetzlicher Grundlage keine entsprechende Befugnis zukomme. Der Kantonsarzt
würde damit die Rolle der Aufsichtsbehörde mit der Rolle des Arztes tauschen,
müsste er doch im konkreten Fall die sorgfaltsgemässe ärztliche Abklärung
vorwegnehmen, um über die Bewilligung respektive Genehmigung der Verschreibung
entscheiden zu können. Ebenso wenig könne der Kantonsarzt im Rahmen einer
Feststellungsverfügung über die konkrete Rechtsfolge im Falle der Beschwerdeführerin 2
entscheiden, da dies inhaltlich einer Bewilligung oder Genehmigung gleichkäme
und gleichermassen eine ärztliche Abklärung voraussetzen würde. Ohne diese
ärztliche Abklärung im Einzelfall würde sich die Klärung aber wiederum auf eine
allgemeine Rechtsfrage beschränken, die nicht Gegenstand eines Feststellungsbegehrens
sein könne.
Der Beschwerdeführer 1 schien im Rekursverfahren davon
auszugehen, dass es sich bei dem Schreiben vom 19. September 2019 um einen
Realakt handle und er diesen direkt mit Rekurs anfechten könnte; dies macht er
auch in seiner Beschwerde geltend, indem er einwendet, dass eine Anordnung im
Sinn eines Verfügungssurrogats vorgelegen habe, welche mit Rekurs hätte überprüft
werden müssen. Die Vorinstanz qualifizierte das Schreiben der
Beschwerdegegnerin vom 19. September 2019, soweit diese es damit abgelehnt
hatte, das Gesuch des Beschwerdeführers 1 um Bewilligung der Verschreibung
von NaP zu beurteilen oder einen entsprechenden Feststellungsentscheid zu
treffen, als sinngemässen Nichteintretensentscheid und kam in der Folge zum
Schluss, dass der Beschwerdeführer 1 es unterlassen habe, diesen
Nichteintretensentscheid mit Rekurs anzufechten. Auch habe er nicht den Vorwurf
einer Rechtsverweigerung erhoben.
6.2
In einigen
kantonalen Rechtsordnungen ist der Realakt direkt mit einem Rechtsmittel
anfechtbar (vgl. § 60 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Aargau vom 4. Dezember 2007 sowie
ausdrücklich § 28 Abs. 4 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege des Kantons Graubünden vom 31. August 2006). Das
zürcherische Verwaltungsprozessrecht sieht dieses System nicht vor, weshalb
Realakte keine Anfechtungsobjekte des Rekurses darstellen, wie dies der Beschwerdeführer 1
in seinem Rekurs und auch in seiner Beschwerde geltend macht (§ 19 Abs. 1
VRG
e contrario
). Vielmehr ist vorab im Verfahren nach § 10c VRG
bei der Behörde, die für die Handlung zuständig ist, der Erlass einer
anfechtbaren Verfügung über den Realakt zu verlangen; erst diese eröffnet den
Rechtsmittelweg (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 3 ff.).
Soweit die im Schreiben vom 19. September 2019 enthaltene
Rechtsauskunft der Beschwerdegegnerin, wie dies der Beschwerdeführer 1 in
seinem Rekurs geltend zu machen schien, einen Realakt darstellte, hätte er
demnach vorab bei der Beschwerdegegnerin eine anfechtbare Verfügung darüber
verlangen müssen. Dass er dies getan hätte, ist nicht ersichtlich und wird von
ihm auch nicht geltend gemacht.
6.3
Zwar
stützt sich der Beschwerdeführer 1 im Beschwerdeverfahren zu Recht darauf
ab, dass die Beschwerdegegnerin in ihrem Schreiben vom 19. September 2019
in Aussicht gestellt habe, dass sie nicht gewillt sei, eine anfechtbare
Verfügung über das von ihm gestellte Gestaltungs- oder Feststellungsbegehren zu
erlassen. Die Vorinstanz qualifizierte dies als sinngemässen
Nichteintretensentscheid, machte aber auch Ausführungen zum Fehlen des Vorwurfs
einer Rechtsverweigerung seitens des Beschwerdeführers 1.
Die Abgrenzung, ob einem
formlosen Schreiben einer Behörde, mit welchem diese den Erlass einer Anordnung
ablehnt, Verfügungscharakter zukommt und dieses als Nichteintretensentscheid zu
behandeln ist, oder ob darin eine (formelle) Rechtsverweigerung liegt, die
ebenfalls Anfechtungsobjekt eines Rekurses sein kann (§ 19 Abs. 1 lit. b
VRG), ist zuweilen schwierig. Massgebend ist im Zweifelsfall, ob der Adressat
trotz Eröffnungsmängel ohne Weiteres erkennen konnte, dass die Behörde eine
verbindliche (negative) Anordnung treffen wollte (Jürg Bosshart/Martin
Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 46; Jürg Bickel, Auslegung von
Verwaltungsrechtsakten, Bern 2014, S. 288 ff.).
Allerdings kann es offenbleiben, ob die Beschwerdegegnerin
damit einen sinngemässen Nichteintretensentscheid gefällt hat oder dieses
Vorgehen allenfalls als Rechtsverweigerung zu überprüfen wäre. Der Beschwerdeführer 1
stellte vor Vorinstanz weder ein Rechtsverweigerungsbegehren, noch focht er
einen allfälligen Nichteintretensentscheid an; vielmehr beschränkte er sich
darauf, ein eigenständiges Feststellungsbegehren zu stellen. Vom anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführer 1 kann grundsätzlich verlangt werden, dass er
klare, nicht auslegungsbedürftige Anträge stellt (Griffel, § 23 N. 6).
Damit trat die Vorinstanz zu Recht nicht auf das Begehren des Beschwerdeführers 1
um Feststellung der Rechtmässigkeit der Verschreibung von NaP ein, und es steht
damit auch keine Verletzung der Rechtsweggarantie nach Art. 29a der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV) im Raum. Ob der vom Beschwerdeführer 1 nachträglich abgeänderte
Rekursantrag Nr. 2 noch im Rahmen des Streitgegenstandes lag oder
nicht, kann folglich offengelassen werden.
6.4
Damit ist
auch der Eventualantrag des Beschwerdeführers 1, es sei festzustellen,
dass er befugt sei, der Beschwerdeführerin 2 ein Rezept für eine letale
Dosis NaP zum Zwecke der Vornahme eines begleiteten Suizids auszustellen,
abzuweisen. Das Verwaltungsgericht wäre nur bei Gutheissung, d.
h. wenn die Vorinstanz zu
Unrecht nicht auf den Rekurs des Beschwerdeführers 1 eingetreten wäre,
berechtigt, reformatorisch über die vor Vorinstanz gestellten Begehren zu
entscheiden (oben, E. 1.3). Soweit der Beschwerdeführer 1 mit seinem
Eventualantrag ein eigenständiges, davon unabhängiges Feststellungsbegehren zu
stellen beabsichtigte, läge dieses ausserhalb des Streitgegenstands (oben, E. 1.3),
worauf nicht einzutreten wäre.
6.5
Obwohl die
Beschwerde bezüglich der vom Beschwerdeführer 1 gestellten Begehren,
soweit sie den Nichteintretensentscheid der Vorinstanz betreffen, abzuweisen
ist, rechtfertigen sich noch einige Bemerkungen zum Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers 1:
6.5.1
Anspruch auf eine Feststellungsverfügung besteht, wenn die gesuchstellende
Person ein schutzwürdiges Interesse nachweist (René Wiederkehr/Paul Richli,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 2383,
2388 ff.; Bosshart/Bertschi, § 19 N. 23 f.). Dieses kann
sich auch daraus ergeben, Klarheit über Bestand und Umfang öffentlich-rechtlicher
Rechte und Pflichten zu gewinnen, damit vermieden werden kann, dass nachteilige
Massnahmen fälschlicherweise getroffen oder günstige Massnahmen durch den
Rechtssuchenden unterlassen werden. (BGE 137 V 105 E. 1.1 in Pra 100
[2011] Nr. 110; Wiederkehr/Richli, Rz. 2390; 2433; Bosshart/Bertschi,
§ 19 N. 24; BVGer, 26. Mai 2010, B-668-2010, E. 2.1). Gegenstand
einer Feststellungsverfügung kann dabei immer nur ein konkretes und
individuelles Rechtsverhältnis sein. Hingegen ist es nicht möglich, eine
abstrakte Rechtslage, wie sie sich aus einem Rechtssatz für eine unbestimmte
Anzahl Personen und Sachverhalte ergibt, autoritativ festzustellen oder eine
abstrakte, von einer konkreten Anwendung unabhängige Normenkontrolle
herbeizuführen (BGE 131 II 13 E. 2.2; BGr, 24. August 2018,
2C_608/2017). Zwar können sich Feststellungsverfügungen auch auf einen erst in
der Zukunft zu verwirklichenden Sachverhalt beziehen, sofern dieser bereits
hinreichend bestimmt ist. Allerdings besteht an Gesuchen, die sich auf einen
künftigen Sachverhalt beziehen und mit denen die verfügende Behörde und die
Rechtsmittelinstanzen sich zu theoretischen Vorgehensvarianten äussern müssten,
um der gesuchstellenden Person eine optimale Gestaltung ihrer Verhältnisse zu
ermöglichen, regelmässig kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse (BGE 135 II
60 E. 3.3.3).
6.5.2
Dem vom Beschwerdeführer 1 gestellten Feststellungsbegehren fehlte es
schon an einem hinreichend bestimmten Sachverhalt, zumal unbestritten ist, dass
sich der Beschwerdeführer 1 über die weiteren Voraussetzungen für eine
allfällige Rezeptierung von NaP, insbesondere über die Dauerhaftigkeit und
Ernsthaftigkeit des Sterbewunsches der Beschwerdeführerin 2 sowie deren
Urteilsfähigkeit, bisher nicht vergewissert hat, bzw. die
Beschwerdeführerin 2 nicht persönlich untersucht hat. Sodann erscheint es
zum jetzigen Zeitpunkt fraglich, ob der Beschwerdeführer 1 überhaupt ein
schutzwürdiges Interesse geltend macht, zumal sich aus seiner Beschwerde
ergibt, dass es ihm gerade darum ging, die
abstrakte
Befugnis des Arztes
zur Verschreibung von NaP, unabhängig von einem konkreten Rechtsverhältnis zu
einer Patientin, festzustellen und nicht um die Beantwortung dieser Frage im
konkreten Einzelfall. Damit warf er aber abstrakte Rechtsfragen theoretischer
Natur auf, welche ohnehin nicht Gegenstand einer Feststellungsverfügung sein
können. Vielmehr wäre ein solches Anliegen, das darauf abzielt, die bestehenden
Vorgaben des Heilmittel- und Betäubungsmittelrechts zur Abgabe bzw.
Verschreibung von NaP abstrakt abzuändern, und das damit auf eine bestimmte
Gestaltung aktueller Politikbereiche hinwirken will, mittels demokratischen
Mitwirkungsmöglichkeiten durchzusetzen. Das Verwaltungsverfahren, welches den
individuellen Rechtsschutz gewährleisten soll, wäre darauf, soweit nicht ein
konkreter Einzelfall betroffen ist, nicht anwendbar (VGr, 11. März 2010,
VB.2009.00559, E. 1.2; vgl. auch BGr, 5. Mai 2020, 1C_37/2019, E. 4.3).
Nichtsdestotrotz ist dem Beschwerdeführer 1 mindestens insoweit
zuzustimmen, als dass unter Umständen, soweit die übrigen Voraussetzungen
erfüllt sind, ein schutzwürdiges Interesse an einer Feststellungsverfügung
besteht, wenn er nachweisen kann, dass er ohne die vorgängige Feststellung
seiner Rechte und Pflichten in einer konkreten Situation Gefahr liefe,
nachteilige Dispositionen treffen zu müssen.
7.
7.1
Zu prüfen
bleibt das Begehren des Beschwerdeführers 1 um Feststellung einer
Rechtsverzögerung, indem die Dauer für die Behandlung dieser Sache innerhalb
der Gesundheitsdirektion seinen Anspruch auf beschleunigte Behandlung verletze.
7.2
Die
Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf
Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV; vgl. auch § 4a
VRG). Der Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist,
beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden
Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der
Anfechtung einer Verfügung. Die angemessene Verfahrensdauer bestimmt sich
zunächst anhand der im Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung. Bestehen keine
gesetzlichen Behandlungsfristen, sind zur Bestimmung der Angemessenheit der
Verfahrensdauer die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen.
Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die
Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und
der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe
abgestellt. Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine Gerichts-
oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr
hinauszögert, obwohl sie zur Vornahme verpflichtet wäre (BGE 135 I 265 E. 4.4;
BGE 130 I 312 E. 5.2; VGr, 17. Juni 2016, VB.2015.00654, E. 3.1;
VGr, 6. März 2014, VB.2014.00022, E. 3.1; Gerold Steinmann, in:
Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler
Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 29 N 22 ff.,
mit Hinweisen).
7.3
Kommt die
Rechtsmittelbehörde bei der Beurteilung zum Schluss, dass die Vorinstanz in der
fraglichen Angelegenheit rechtswidrig überhaupt nicht oder nur verzögert tätig
geworden ist, stellt sie dies fest und heisst gestützt auf diese Feststellung
die Rechtsverzögerungsbeschwerde gut; wenn der vorinstanzliche Entscheid noch
aussteht, weist sie die Vorinstanz an, die Angelegenheit zu behandeln und
mittels Anordnung zu erledigen bzw. das Verfahren beförderlich weiterzuführen
(Plüss, § 4a N. 25; Bosshart/Bertschi, § 19 N. 53).
Für das Rekursverfahren vor der
Gesundheitsdirektion konkretisiert § 27c VRG die Angemessenheit der
Verfahrensdauer. Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne
Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung
zu entscheiden; der Abschluss der Sachverhaltsermittlungen wird den Parteien
angezeigt. Dabei handelt es sich indes um eine blosse Ordnungsfrist. Deren
Überschreiten stellt nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, vielmehr
kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an (Griffel, § 27c N. 19).
Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien
unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2
VRG).
7.4
Vorliegend
ging die Rekursschrift des Beschwerdeführers 1 vom 27. September 2019
am 3. Oktober 2019 bei der Vorinstanz ein. Gleichentags forderte die
Gesundheitsdirektion die Beschwerdegegnerin zur Stellungnahme und Einreichung
der Akten innert 30 Tagen auf. Innert Frist liess sich die
Beschwerdegegnerin am 1. November 2019 vernehmen. Die Vorinstanz setzte
dem Beschwerdeführer 1 mit Schreiben vom 6. November 2019 eine 30-tägige
Frist zur Stellungnahme an; die Stellungnahme erfolgte am 28. November
2019, wobei der Beschwerdeführer 1 seine gestellten Anträge (Ziffer 2)
abänderte (siehe oben, Ziff. II.B). Nachdem die Beschwerdegegnerin während
der ihr angesetzten Frist zur Vernehmlassung am 8. Januar 2020 mitgeteilt
hatte, sie verzichte auf die Einreichung einer Duplik, kündigte die Gesundheitsdirektion
dem Beschwerdeführer 1 mit Schreiben vom 14. Januar 2020 den Abschluss
der Vernehmlassung an.
Der Beschwerdeführer 1 zeigte der
Gesundheitsdirektion mit Schreiben vom 26. März 2020 an, dass er, sollte
ihm nicht bis zum 30. April 2020 ein begründeter Entscheid der
Gesundheitsdirektion zugestellt worden sein, eine Rechtsverzögerungs- bzw. eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben werde. Am 4. Mai 2020 erging sodann
der Rekursentscheid der Vorinstanz, der dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers 1
am 6. Mai 2020 zugestellt wurde.
7.5
Zwischen
dem Abschluss des Schriftenwechsels am 14. Januar 2020 und der Zustellung
des Rekursentscheids an den Beschwerdeführer 1 am 6. Mai 2020
vergingen 113 Tage. Zwar ist der Abschluss der Sachverhaltsermittlungen
nicht in jedem Fall mit dem Abschluss des Schriftenwechsels gleichzusetzen;
vorliegend ist aber mangels weiterer Hinweise davon auszugehen.
7.6
Die
Behandlungsdauer von nicht ganz vier Monaten erscheint nicht als zu lang. Dabei
ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der in § 27c Abs. 1 VRG
festgelegten Frist von 60 Tagen um eine Ordnungsfrist handelt und das
Überschreiten dieser Frist nicht automatisch eine Rechtsverzögerung darstellt,
sowie dass das Rekursverfahren vor allem aufgrund des Umfangs der gestellten
Rekursanträge eine gewisse Komplexität aufwies
und
aufgrund der vorliegenden Akten als eher umfangreich bezeichnet werden konnte
.
7.6.1
Zwar kann Verfahren, die im Zusammenhang mit der Beendigung des eigenen
Lebens stehen und die damit eine hohe Bedeutung für die davon Betroffenen
haben, eine gewisse Dringlichkeit nicht abgesprochen werden (vgl. BGr, 24. August
2018, 2C_608/2017). Dies scheint der Beschwerdeführer 1 zur Begründung
seines Gesuchs um Feststellung der Rechtsverzögerung mindestens ansatzweise
auch geltend zu machen. Allerdings war die Beschwerdeführerin 2, deren
Grundrechte durch die Verletzung des Beschleunigungsgebots überhaupt betroffen
sein könnten, im vorinstanzlichen Verfahren nicht Partei, womit die Vorinstanz
ihren Anspruch auf beschleunigte Behandlung nicht (direkt) verletzen konnte.
Damit kann aber auf das Begehren auf Feststellung der Rechtsverzögerung, soweit
es sich auf die Beschwerdeführerin 2 bezieht, nicht eingetreten werden (oben,
E. 1.1).
Kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen
Verfahren ein allgemeines Feststellungsbegehren, und nicht ein solches, welches
sich auf die konkrete Patientin bezog, stellte. Zwar korrigierte er dies in
seiner Eingabe vom 28. November 2019 an die Vorinstanz (oben, Ziff. II.B). Damit nahm er aber eine unzulässige Änderung bzw. Ergänzung der
Rekursanträge vor, weil die Änderung, die sich auf die Beschwerdeführerin 2
bezog, keine Reduktion auf ein "Minus" im Sinn eines Teilrückzugs darstellte.
Vielmehr handelte es sich um ein unzulässiges neues Sachbegehren, da dessen
Beurteilung an einen anderen Sachverhalt und an einen anderen Streitgegenstand angeknüpft
hätte (Griffel, § 23 N. 16; VGr, 27. März 2019, VB.2018.00629, E. 1.2):
Während das abstrakte Feststellungsbegehren an einen offenen und unabhängig von
konkreten Patienten zu ermittelnden Sachverhalt anknüpft und hauptsächlich die
generelle Zulässigkeit der Verschreibung zum Gegenstand hat, bringt die Prüfung
eines konkreten, auf eine Patientin bezogenen Feststellungsbegehrens auch die
Prüfung weiterer Sachverhaltselemente wie deren Urteilsfähigkeit oder die Ernsthaftigkeit
deren Sterbewunsches mit sich.
Demzufolge wäre die Vorinstanz – auch wenn davon
auszugehen wäre, dass bei Gesuchen von Ärzten, die mit dem Sterbewunsch eines
ihrer Patienten im Zusammenhang stehen, auf diese besondere Interessenlage
Rücksicht zu nehmen wäre und solche Gesuche beförderlich zu behandeln wären –
vorliegend nicht verpflichtet gewesen, die Interessen der Beschwerdeführerin 2
entsprechend zu berücksichtigen, da diese aufgrund des abstrakten
Feststellungsbegehrens gerade nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahren
bildeten.
7.6.2
Auch stellt der Umstand, dass die Vorinstanz nicht innert der vom Beschwerdeführer 1
angesetzten Frist entschieden hat, keine Rechtsverzögerung dar, da es nicht am Beschwerdeführer 1
ist, der Rekursinstanz Fristen zu setzen. Allerdings kann den Akten nicht
entnommen werden, dass die Vorinstanz den Parteien im Sinn von § 27c Abs. 2
VRG mitgeteilt hätte, weshalb sie die Frist von 60 Tagen nicht einhalten
kann und wann mit einem Entscheid zu rechnen sei. Das Nichtanzeigen der Gründe
für die Verzögerung stellt eine leichte Verletzung des Rechtsverzögerungsgebots
dar. Eine solche kann zwar im Dispositiv des Entscheids festgestellt werden
und/oder bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden (vgl. BGE
129 V 411 = Pra 94 [2005] Nr. 13 E. 1.3). Darauf ist hier angesichts
des geringfügigen Verstosses gegen das Beschleunigungsgebot zu verzichten (vgl.
Griffel, § 27c N. 19 f.). Dem Genugtuungsaspekt wird durch die
vorliegende Feststellung in den Erwägungen gebührend Rechnung getragen (vgl.
VGr, 23. Oktober 2019, VB.2019.00152, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen).
7.7
Der Beschwerdeführer 1
macht nicht nur geltend, dass die Vorinstanz bei der Behandlung seines Rekurses
gegen das Rechtsverzögerungsverbot verstossen habe, sondern dass das gesamte
Verfahren vor der Gesundheitsdirektion ungebührlich verzögert worden sei. Damit
nimmt er nicht nur auf das Rekursverfahren, sondern auch auf das Verfahren vor
der Beschwerdegegnerin Bezug. Diesbezüglich ist einerseits anzumerken, dass auf
Begehren auf Feststellung der Verletzung des Beschleunigungsgebots in der Regel
nicht einzutreten ist, wenn diese verspätet, d.
h. vorliegend nicht bereits im Rekursverfahren,
gestellt wurden (Plüss, § 4a N. 36). Andererseits gilt die Behandlungsfrist
von 60 Tagen nach § 27c Abs. 1 VRG nur für (verwaltungsinterne)
Rekursinstanzen und Rekurskommissionen, nicht aber für Verfahren vor anderen
Verwaltungsinstanzen. Für diese Verfahren gilt das allgemeine
Beschleunigungsgebot (§ 4a VRG), wobei aber nicht ersichtlich ist,
inwiefern dieses durch die Beschwerdegegnerin verletzt worden sein sollte.
8.
8.1
Die
Beschwerde des Beschwerdeführers 1 ist damit abzuweisen und auf die
Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 ist nicht einzutreten. Bei diesem Verfahrensausgang
sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen, wofür sie
solidarisch haften (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 9 ff.). Nachdem auf die
Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 sogleich nicht eingetreten werden
konnte, ist sie nur mit einem Drittel der Kosten zu belasten. Angesichts ihres
Unterliegens ist den Beschwerdeführenden keine Parteientschädigung zuzusprechen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
8.2
Die Höhe
der Gerichtsgebühr bemisst sich nach dem Zeitaufwand des Verwaltungsgerichts,
der Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder tatsächlichem
Streitinteresse (§ 65a Abs. 1 VRG). Im vorliegend eher aufwendigen
und komplexen Verfahren ist neben den umfangreichen Rechtsschriften und
Beschwerdebeilagen zwar auch zu berücksichtigen, dass die Richtigkeit des
Nichteintretens der Vorinstanz und die Verletzung des Beschleunigungsgebots zu
prüfen waren und somit keine materielle Prüfung erfolgte, was aufgrund des
Äquivalenzprinzips zu einer Herabsetzung der Gebühr führen kann (vgl. auch
Plüss, § 65a N. 11; § 4 Abs. 2 der Gebührenordnung des
Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018). Dem steht wiederum gegenüber, dass
komplexe prozessuale Fragen im konkreten Fall zu beurteilen waren. Insgesamt
erweist sich daher eine Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.- als angebracht.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde des Beschwerdeführers 1 wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 wird nicht
eingetreten.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 4'120.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer 1 zu 2/3 und der Beschwerdeführerin 2
zu 1/3 auferlegt, je unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …