zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00182 · 2021-05-05 · de

Widerruf Niederlassungsbewilligung/Rückstufung | Rückstufung. Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 1). Übergangsrecht (E. 2). Zweck und Voraussetzung der Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG: Die Rückstufung stellt eine Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten gegenüber integrationsunwilligen Niedergelassenen dar, wo kein aufenthaltsbeendender Widerrufsgrund erfüllt ist oder ein solcher unverhältnismässig wäre. Die Rückstufung kommt bereits bei Integrationsdefiziten in Betracht, welche noch keinen aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund begründen könnten (E. 3 und E. 4.3). Unverhältnismässigkeit einer aufenthaltsbeendenden Massnahme (E. 4). Aufgrund des Umfangs und der Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs bzw. der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben erscheint eine Rückstufung begründet (E. 5). Verhältnismässigkeit der Rückstufung (E. 6): Grundsätzlich darf das Verhalten während des gesamten Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden (E. 6.1.2 und 6.2.6). Die Schuldhaftigkeit eines Sozialhilfebezugs ist nicht schon ausgeschlossen, wenn Betroffene fürsorgerechtlich ihrer Schadensminderungspflicht nachkommen (E. 6.2.6). Ein rascher Berufseinstieg ist essenziell für den Integrationserfolg und die zukünftige Vermittelbarkeit auf dem Arbeitsmarkt, weshalb eine frühzeitige Ausschöpfung des Arbeitspotenzials erwartet werden kann. Die Anforderungen im Ausländerrecht sind dabei strenger als im familienrechtlichen Unterhaltsrecht (E. 6.2.3). Die Beschwerdeführerin hat sich erst unter dem Druck der angedrohten Rückstufung ernsthaft um eine Ausweitung ihres Arbeitspensums bemüht. Sodann konnte sie nie bzw. höchstens kurzzeitig darauf vertrauen, dass ihre wirtschaftlichen Integrationsdefizite keine ausländerrechtlichen Konsequenzen haben könnten. Die ungenügende Ausschöpfung ihres eigenen Arbeitspotenzials ist ihr vorzuwerfen (E. 6). Die bereits mehrfach ermahnte bzw. verwarnte Beschwerdeführerin hat sich erst unter dem Druck der angedrohten Rückstufung ernsthaft um eine Ausweitung ihres Arbeitspensums bemüht.Ihre ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende Sozialhilfeabhängigkeit sind ihr überwiegend vorzuwerfen und ihre jüngste Pensumsaufstockung ist durch das eingeleitete ausländerrechtliche Widerrufsverfahren motiviert. Sie weist ein gewichtiges Integrationsdefizit auf. Die Rückstufung ihrer Bewilligung stellt ein geeignetes, erforderliches und (i.E.S.) verhältnismässiges Mittel dar, sie an ihre Integrationsverpflichtung zu erinnern und sie (weiterhin) zu einer Ausschöpfung ihres Erwerbspotenzials anzuhalten (E. 6.2.8 ff.).Zustimmungsvorbehalt (E. 7).Kosten- und Entschädigungsfolgen und Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege zufolge offensichtlicher Aussichtslosigkeit (E. 8).Rechtsmittelbelehrung (E. 9).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 05.05.2021 VB.2021.00182
Zurich Verwaltungsgericht 05.05.2021 VB.2021.00182
Zurigo Verwaltungsgericht 05.05.2021 VB.2021.00182

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00182
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00182
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.05.2021
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 19.10.2021 gutgeheissen und den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufgehoben.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Widerruf Niederlassungsbewilligung/Rückstufung
Rückstufung.
Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 1).
Übergangsrecht (E. 2).
Zweck und Voraussetzung der Rückstufung gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG: Die Rückstufung stellt eine Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten gegenüber integrationsunwilligen Niedergelassenen dar, wo kein aufenthaltsbeendender Widerrufsgrund erfüllt ist oder ein solcher unverhältnismässig wäre. Die Rückstufung kommt bereits bei Integrationsdefiziten in Betracht, welche noch keinen aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund begründen könnten (E. 3 und E. 4.3).
Unverhältnismässigkeit einer aufenthaltsbeendenden Massnahme (E. 4).
Aufgrund des Umfangs und der Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs bzw. der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben erscheint eine Rückstufung begründet (E. 5).
Verhältnismässigkeit der Rückstufung (E. 6):
Grundsätzlich darf das Verhalten während des gesamten Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden (E. 6.1.2 und 6.2.6).
Die Schuldhaftigkeit eines Sozialhilfebezugs ist nicht schon ausgeschlossen, wenn Betroffene fürsorgerechtlich ihrer Schadensminderungspflicht nachkommen (E. 6.2.6).
Ein rascher Berufseinstieg ist essenziell für den Integrationserfolg und die zukünftige Vermittelbarkeit auf dem Arbeitsmarkt, weshalb eine frühzeitige Ausschöpfung des Arbeitspotenzials erwartet werden kann. Die Anforderungen im Ausländerrecht sind dabei strenger als im familienrechtlichen Unterhaltsrecht (E. 6.2.3).
Die Beschwerdeführerin hat sich erst unter dem Druck der angedrohten Rückstufung ernsthaft um eine Ausweitung ihres Arbeitspensums bemüht. Sodann konnte sie nie bzw. höchstens kurzzeitig darauf vertrauen, dass ihre wirtschaftlichen Integrationsdefizite keine ausländerrechtlichen Konsequenzen haben könnten. Die ungenügende Ausschöpfung ihres eigenen Arbeitspotenzials ist ihr vorzuwerfen (E. 6).
Die bereits mehrfach ermahnte bzw. verwarnte Beschwerdeführerin hat sich erst unter dem Druck der angedrohten Rückstufung ernsthaft um eine Ausweitung ihres Arbeitspensums bemüht. Ihre ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende Sozialhilfeabhängigkeit sind ihr überwiegend vorzuwerfen und ihre jüngste Pensumsaufstockung ist durch das eingeleitete ausländerrechtliche Widerrufsverfahren motiviert. Sie weist ein gewichtiges Integrationsdefizit auf. Die Rückstufung ihrer Bewilligung stellt ein geeignetes, erforderliches und (i.E.S.) verhältnismässiges Mittel dar, sie an ihre Integrationsverpflichtung zu erinnern und sie (weiterhin) zu einer Ausschöpfung ihres Erwerbspotenzials anzuhalten (E. 6.2.8 ff.).
Zustimmungsvorbehalt (E. 7).
Kosten- und Entschädigungsfolgen und Abweisung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege zufolge offensichtlicher Aussichtslosigkeit (E. 8).
Rechtsmittelbelehrung (E. 9).
Abweisung.
Stichworte:
ALIMENTENBEVORSCHUSSUNG
AUSSICHTSLOSIGKEIT
BETREUUNGSSITUATION
FÜRSORGEABHÄNGIGKEIT
INTEGRATIONSDEFIZIT
KINDERBETREUUNG
KONTINUITÄTSVERTRAUEN
OFFENSICHTLICHE AUSSICHTSLOSIGKEIT
RÜCKSTUFUNG
SCHADENSMINDERUNGSPFLICHT
SOZIALHILFEABHÄNGIGKEIT
TEILNAHME AM WIRTSCHAFTSLEBEN
TEILZEITANSTELLUNG
ÜBERGANGSRECHT
VERWARNUNG
ZUSTIMMUNGSVERFAHREN
Rechtsnormen:
Art. 58a AIG
Art. 58a Abs. I lit. d AIG
Art. 58b AIG
Art. 63 Abs. I lit. c AIG
Art. 63 Abs. II AIG
Art. 96 AIG
Art. 126 AIG
Art. 5 Abs. II BV
Art. 13 Abs. I BV
Art. 8 EMRK
Art. 17 UNO-Pakt II
§ 16 VRG
Art. 62a VZAE
Art. 77e Abs. I VZAE
Art. 77f VZAE
Art. 3 lit. g ZV-EJPD
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
2. Abteilung
VB.2021.00182
Urteil
der 2. Kammer
vom
5. Mai 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichterin Viviane Sobotich,
Gerichtsschreiber Felix Blocher.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Widerruf Niederlassungsbewilligung/Rückstufung,
hat
sich ergeben:
I.
Die 1975 geborene peruanische Staatsangehörige A reiste
am 22. Juni 2001 zur Heiratsvorbereitung in die Schweiz ein und heiratete
am 28. September 2001 in E den 1962 geborenen Schweizer Bürger C, worauf
ihr zum Verbleib bei ihrem Ehemann am 8. Januar 2002 erstmals eine
Aufenthaltsbewilligung und am 13. September 2006 die Niederlassungsbewilligung
erteilt wurde. 2007 kam der gemeinsame Sohn D zur Welt, welcher wie sein Vater
Schweizer Staatsbürger ist. Die Eheleute trennten sich gemäss eheschutzrichterlichem
Entscheid vom 12. Januar 2010 am 1. Juli 2009 und liessen sich am 11. April
2013 (Rechtskraftdatum: 7. März 2014) voneinander scheiden. Das Sorgerecht
über den gemeinsamen Sohn wurde A übertragen. Mangels Leistungsfähigkeit des
Kindsvaters wurde der Kinderunterhalt in der Folge von der
Alimentenbevorschussungsstelle vorgeschossen.
A wird seit April 2009 durchgehend von der Sozialhilfe
unterstützt, nachdem sie bereits in den Jahren zuvor immer wieder
Unterstützungsleistungen bezogen hatte. Die von ihr und ihrer Familie bezogenen
Fürsorgeleistungen summierten sich per 1. Juli 2020 auf rund Fr. 400'000.-.
Aufgrund des fortwährenden Sozialhilfebezugs wurde A am 17. Februar 2015
ausländerrechtlich verwarnt und darüber hinaus am 6. Oktober 2010, 19. Dezember
2017 und am 7. Juni 2019 auf mögliche ausländerrechtliche Folgen ihres
fortlaufenden Sozialhilfebezugs hingewiesen. Am 17. Dezember 2020
widerrief das Migrationsamt im Sinn einer Rückstufung die
Niederlassungsbewilligung von A unter ersatzweiser Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung. Die Wiedererteilung der Niederlassungsbewilligung wurde
sodann an die Bedingung geknüpft, dass sie ihr Arbeitspensum auf mindestens 80 %
aufstocke.
II.
Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion
am 4. Februar 2021 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 10. März 2021 liess A dem
Verwaltungsgericht beantragen, es sei der vorinstanzliche Rekursentscheid
aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, vom Widerruf der
Niederlassungsbewilligung abzusehen. Weiter sei ihr für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen, ihre
Rechtsvertreterin als unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen und ihr eine
Parteientschädigung zuzusprechen.
Während sich das Migrationsamt nicht vernehmen liess,
verzichtete die Sicherheitsdirektion auf Vernehmlassung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können
Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung
oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung
des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.
2.1
Gemäss Art. 63 Abs. 2 des
Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG) kann die Niederlassungsbewilligung
einer ausländischen Person widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung
ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht
erfüllt sind (Rückstufung). Die erwähnten Neuregelungen von Art. 63 Abs. 2
und Art. 58a AIG wurden mit der Revision des AuG und dessen Umbenennung
zum AIG (Änderung vom 16. Dezember 2016; AS 2017 6521,
2018 3171; Bundesblatt [BBl] 2013 2397, 2016 2821) neu ins
Gesetz eingefügt und per 1. Januar 2019 in Kraft gesetzt. Mangels
übergangsrechtlicher Regelung bestimmt sich das Übergangsrecht nach allgemeinen
Grundsätzen bzw. in analoger Anwendung von Art. 126 AIG. Bei
Widerrufsgründen ist demnach grundsätzlich weiterhin auf den Zeitpunkt
abzustellen, in welchem der betroffene Ausländer von der Einleitung des zum
Bewilligungswiderruf führenden Verfahrens in Kenntnis gesetzt wurde (vgl. BGr,
11. November 2010, 2C_445/2010, E. 2 und BGr, 27. Mai 2010,
2C_837/2009, E. 1). Dies muss auch für nichtaufenthaltsbeendende
Bewilligungswiderrufe im Rahmen neurechtlicher Rückstufungen gelten.
2.2
Der Beschwerdeführerin wurde mit
migrationsamtlichem Schreiben vom 2. Oktober 2020 die Rückstufung ihrer
Bewilligung in Aussicht gestellt. Auf das vorliegende Verfahren finden damit
unbestrittenermassen bereits die neurechtlichen Bestimmungen von Art. 63 Abs. 2
in Verbindung mit Art. 58a AIG sowie die dazugehörigen Ausführungsbestimmungen
Anwendung.
3.
Zweck der neuen Bestimmung von Art. 63 Abs. 2 AIG
ist es, integrationsunwillige bzw. desintegrierte niedergelassene Ausländer an
ihre Integrationsverpflichtung zu erinnern, namentlich auch durch den Abschluss
entsprechender Integrationsvereinbarungen (vgl. hierzu den Bericht der
Staatspolitischen Kommission des Nationalrats vom 29. August 2014 zur
parlamentarischen Initiative 08.406 "Rückstufung eines niedergelassenen
integrationsunwilligen Ausländers zum Jahresaufenthalter" und die hierzu
geführte parlamentarische Debatte). Entsprechend ist die Rückstufung auch mit
einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b
AIG zu verbinden, sofern nicht in der Rückstufungsverfügung selbst die
nichterfüllten Integrationskriterien und die Bedingungen für den weiteren
Verbleib in der Schweiz festgehalten werden (Art. 62a der Verordnung über
Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE]). Bezweckt wurde mithin eine
Verschärfung der Rechtslage für Niederlassungsberechtigte, denen zwar aus
migrationsrechtlicher Sicht ein gewisses Fehlverhalten vorzuwerfen ist, denen
gegenüber sich ein Widerruf mit Wegweisung aber (noch) als unzulässig erweist.
Nicht gewollt durch den Gesetzgeber war die Schaffung einer milderen Alternativmassnahme
für Niederlassungsberechtigte, deren Niederlassungsbewilligung bereits unter Art. 63
Abs. 1 AIG (damals noch AuG) widerrufen und die aus der Schweiz
weggewiesen werden konnten (vgl. zum Ganzen VGr, 11. November 2020,
VB.2020.00634, E. 3.2 [nicht rechtskräftig]; vgl. für die Auffassung der
obsiegenden Parlamentsmehrheit auch Amtliches Bulletin der Bundesversammlung,
Ständerat [Amtl. Bull. S] 2016, S. 969, Votum Engler,
4. Absatz).
Die Rückstufung ist deshalb
nicht etwa als mildere Massnahme anstelle einer aufenthaltsbeendenden Massnahme
zu sehen, sondern stellt (im Sinn einer Verschärfung des bisherigen Rechts)
eine Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten gegenüber integrationsunwilligen
Niedergelassenen dar, welche noch keinen Widerrufsgrund erfüllen oder bei
welchen der Widerruf bereits nach bisherigem Recht unverhältnismässig gewesen
wäre (vgl. VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3.2; vgl. auch –
allerdings ohne Auseinandersetzung mit der Gesetzgebungsgeschichte und der
jüngsten bundesgerichtlichen Rechtsprechung – VGr, 25. Mai 2020,
VB.2019.00768, E. 3.3 [nicht rechtskräftig], wo die Rückstufung zwar als
mildere Massnahme bezeichnet wurde, jedoch ebenfalls nur in Betracht gezogen
wurde, wenn eine Wegweisung unverhältnismässig gewesen wäre; vgl. zudem Barbara
von Rütte, Rechtsentwicklungen in der Schweiz, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.],
Jahrbuch für Migrationsrecht 2016/2017, Bern 2017, S. 475 ff.,
480, wonach mit der Neuregelung der Entzug der Niederlassungsbewilligung
erleichtert
werden sollte; vgl. auch Weisungen und Erläuterungen des Staatssekretariats für
Migration [SEM] zum Ausländerbereich [Weisungen AIG], Bern Oktober 2013
[aktualisiert am 1. Januar 2021], Ziff. 8.3.3.2; a.M. offenbar Marc
Spescha in: Marc Spescha [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich
2013, Art. 63 AIG N 23). Entsprechend verweist Art. 63 Abs. 2
AIG auch nicht auf die Widerrufsgründe von Art. 63 Abs. 1 AIG,
sondern auf die Integrationskriterien von Art. 58a AIG und schliesst das
Bundesgericht eine Rückstufung gemäss "dem klaren Gesetzeswortlaut"
aus, wenn "(andere) Widerrufsgründe" als die (blosse) Nichterfüllung
der Integrationskriterien gesetzt wurden (BGr, 10. Februar 2020 2C_782/2019,
E. 3.3.4; vgl. auch BGr, 5. September 2019, 2C_450/2019, E. 5.3
und BGr, 15. Januar 2020, 2C_945/2019, E. 3.3.3; vgl. auch den
erläuternden Bericht des SEM vom 2. August 2018 zu Art. 62a VZAE bzw.
den Änderungen der VZAE [abrufbar unter www.sem.admin.ch]). Demzufolge
schliesst das Bundesgericht eine Rückstufung aus, wenn bereits nach bisherigem
Recht ein Widerruf mit Wegweisung zulässig war. Umgekehrt kommt nach dem
dargelegten Willen des Gesetzgebers die Rückstufung bereits bei
Integrationsdefiziten in Betracht, welche noch keinen aufenthaltsbeendenden
Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 AIG begründen könnten.
Ist im konkreten Einzelfall der Widerruf der
Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung zulässig, kann der oder die Betroffene
demnach nicht geltend machen, die ebenfalls zulässige Rückstufung genüge und sei
als mildere Massnahme anstelle des Widerrufs mit Wegweisung auszusprechen. Die
Rückstufung fällt damit von vornherein ausser Betracht, wo nach bisheriger
Rechtslage bereits ein Bewilligungsentzug samt Wegweisung zulässig ge­wesen
wäre (vgl. auch BGr vom 10. Februar 2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4; Weisungen
AIG, Ziff. 8.3.3.2). Damit ist vorab immer zu prüfen, ob ein
(aufenthaltsbeendender) Bewilligungswiderruf nach Art. 63 Abs. 1 lit. c
AIG begründet und verhältnismässig wäre. Erst wenn dies zu verneinen ist, ist
die Begründet- und Verhältnismässigkeit der Rückstufung zu erörtern.
4.
4.1
Nach Art. 63
Abs. 1 lit. c AIG kann eine Niederlassungsbewilligung widerrufen
werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer dauerhaft und in erheblichem
Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Praxisgemäss rechtfertigt sich der
Widerruf der Niederlassungsbewilligung wegen dauerhafter und erheblicher
Fürsorgeabhängigkeit bei einem Sozialhilfebezug von mehr als Fr. 80'000.-
während mindestens zwei bis drei Jahren, sofern der Widerruf auch
verhältnismässig erscheint, wobei vor allem das Verschulden an der Situation
und die bisherige Verweildauer im Land zu berücksichtigen sind. Zudem ist eine
konkrete Gefahr der künftigen Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich. Dazu ist
die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen (vgl. Weisungen
AIG, Ziff. 8.3.2.4; vgl. auch BGE 123 II 529 E. 4; BGr, 20. Juni
2013, 2C_1228/2012, E. 2.2; BGr, 18. Februar 2013, 2C_958/2011, E. 2.3).
4.2
Die
Beschwerdeführerin und deren Familie mussten in den letzten 18 Jahren immer
wieder von der Sozialhilfe unterstützt werden. Bis Juli 2020 summierten sich
die von der Familie bezogenen Unterstützungsleistungen auf fast Fr. 400'000.-.
Davon entfielen rund Fr. 312'000.- auf die Beschwerdeführerin selbst und
die restlichen Bezüge auf Leistungen zugunsten ihres früheren Ehemannes (bis
zur Trennung der Eheleute) und des gemeinsamen Kindes. Bis heute konnte sich
die Beschwerdeführerin nicht vollständig und dauerhaft von der Sozialhilfe
lösen.
4.3
Wie bereits dargelegt wurde – und
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin –setzt die Rückstufung keinen
Widerrufsgrund voraus, welcher auch eine Aufenthaltsbeendigung begründen könnte
(vgl. VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3.2 [nicht
rechtskräftig]; VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00305, E. 3.2.4).
Hieran vermag auch der in der Beschwerdeschrift angeführte Entscheid nichts zu
ändern, welcher die Frage im Übrigen ausdrücklich offengelassen hatte (VGr, 21. Oktober
2020, VB.2020.00326, E. 2.2).
Umfang und
Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs der Beschwerdeführerin würden indes
ohnehin und selbst unter Ausblendung der Sozialhilfebezüge ihrer
Familienangehörigen ohne Weiteres ausreichen, den (aufenthaltsbeendenden)
Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG zu setzen. Sodann
kann der Beschwerdeführerin aufgrund ihrer langjährigen
Sozialhilfeabhängigkeit, ihres nach wie vor nicht existenzsichernden
Erwerbseinkommens und ihrem erst unter dem Druck des ausländerrechtlichen
Verfahrens ausgeweiteten Arbeitspensums auch keine gute Prognose gestellt
werden. Jedoch ist bereits aufgrund der langjährigen Landesanwesenheit der
Beschwerdeführerin und deren familiären Beziehungen unstrittig und offenkundig,
dass ihre Wegweisung aus der Schweiz unabhängig von der Schuldhaftigkeit des
bisherigen Sozialhilfebezugs derzeit unverhältnismässig wäre. Ein
Bewilligungswiderruf im Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG wurde
deshalb auch von den Vorinstanzen nicht in Betracht gezogen. Es bleibt somit
die Begründetheit und Verhältnismässigkeit der verfügten Rückstufung zu prüfen.
5.
5.1
Laut Art. 63
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG kann
unter anderem eine mangelhafte Teilnahme am Wirtschaftsleben einen
Rückstufungsgrund bilden. Gemäss Art. 77e Abs. 1 VZAE nimmt eine
Person am Wirtschaftsleben teil, wenn sie die Lebenshaltungskosten und
Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter deckt,
auf die ein Rechtsanspruch besteht. Ob und inwieweit die betroffene Person ein
Verschulden an ihrer fehlenden wirtschaftlichen Integration bzw. der hieraus
regelmässig resultierenden Sozialhilfebedürftigkeit trifft, beschlägt nicht die
Frage des Widerrufsgrunds, sondern die Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl.
hierzu in Bezug auf den aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund der
Sozialhilfeabhängigkeit BGr, 16. November 2018, 2C_13/2018, E. 3.2
und 3.4).
5.2
Die
derzeit lediglich in mehreren Teilzeitpensen tätige Beschwerdeführerin geht
seit Jahren keiner existenzsichernden Erwerbstätigkeit nach, weshalb sie und
ihr Sohn ergänzend auf Sozialhilfe angewiesen sind. Wie bereits dargelegt
wurde, würden Umfang und Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs sogar zur
Bejahung eines aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrunds ausreichen, wenngleich
eine Wegweisung derzeit unverhältnismässig wäre. Deshalb muss a maiore ad minus
erst recht der Rückstufungsgrund der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben
im Sinn von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit 58a Abs. 1 lit. d
AIG und Art. 77e Abs. 1 VZAE bejaht werden.
6.
6.1
6.1.1
Wie jede behördliche Massnahme muss auch die Rückstufung verhältnismässig
sein (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV] und Art. 96 AIG).
Dementsprechend ist zu prüfen, ob es im vorliegenden Fall verhältnismässig war,
die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin zu widerrufen und ihr
stattdessen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Mithin ist die Eignung und
Erforderlichkeit der Rückstufung zu prüfen und sind die entgegenstehenden
öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.
6.1.2
Im Rahmen der Eignungsprüfung ist insbesondere dem Verschulden am
Integrationsdefizit Rechnung zu tragen, da unverschuldete Integrationsdefizite den
Betroffenen nicht vorzuwerfen sind und bei fehlender Integrationsfähigkeit eine
Rückstufung auch keine Verhaltensänderung bewirken könnte, mithin eine ungeeignete
Massnahme darstellen würde. Hierbei darf grundsätzlich das Verhalten während des
gesamten Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden – und nicht bloss
dasjenige seit Inkrafttreten von Art. 63 Abs. 2 und Art. 58a AIG
am 1. Januar 2019 (vgl. VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3.3
[nicht rechtskräftig]). Ein schuldhafter Sozialhilfebezug wurde bereits
altrechtlich (sowohl im Ausländer- als auch im Sozialhilferecht) missbilligt,
weshalb sich Betroffene auch nicht darauf berufen können, ihr Verhalten an der
früheren Rechtslage ausgerichtet zu haben und nun durch die Gesetzesänderung
überrascht worden zu sein (vgl. VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3.3
[nicht rechtskräftig]; VGr, 16. Dezember 2020, VB.2020.00539, E. 4.1.2
[nicht rechtskräftig]; für eine zurückhaltende Anwendung jedoch Anne
Kneer/Benjamin Schindler, Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die
Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf der Niederlassungsbewilligung, in:
Alberto Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für Migration 2020, Bern 2020, S. 35 ff.).
Dies muss erst recht gelten, wenn der Sozialhilfebezug ganz oder grösstenteils
in eine Zeit fällt, in welchem selbst unter Berücksichtigung der früheren
Gesetzeslage ein gänzlicher Bewilligungswiderruf möglich gewesen wäre und eine
entsprechende ausländerrechtliche Massnahmen auch mittels Verwarnung oder
Ermahnung angedroht wurde (vgl. auch VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00343,
E. 2.2).
6.1.3
Gemäss Art. 58a Abs. 2 AIG ist aber der Situation von Personen,
welche die Integrationskriterien von Art. 58a Abs. 1 lit. c und
d AIG aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen
persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen
können, angemessen Rechnung zu tragen. In Art. 77f VZAE ist eine
Abweichung von diesen Integrationskriterien möglich, wenn die Ausländerin oder
der Ausländer sie nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann
aufgrund: einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (lit. a);
einer schweren oder lang andauernden Krankheit (lit. b); anderer gewichtiger
persönlicher Umstände, namentlich wegen einer ausgeprägte Lern-, Lese- oder
Schreibschwäche, wegen Erwerbsarmut oder der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben
(lit. c; vgl. dazu auch die Kommentierung des Artikels im erläuternden
Bericht des SEM zu den Änderungen der VZAE vom 2. August 2018, S. 23
[abrufbar unter www.sem.admin.ch]).
6.1.4
Die Rückstufung erscheint erforderlich, wenn kein milderes Mittel
gleichermassen geeignet erscheint, eine Verhaltensänderung herbeizuführen. Als
milderes Mittel kommt namentlich eine blosse Verwarnung im Sinn von Art. 96
Abs. 2 AIG in Betracht. Die Rückstufung und die Androhung einer Verwarnung
lassen sich allerdings nicht ohne Weiteres in eine Stufenfolge bringen, da die
Androhung eines Bewilligungswiderrufs mit Wegweisung keine Vorstufe der
Rückstufung bildet und gemäss Art. 96 Abs. 2 AIG zudem nur angedroht
werden kann, wo aufenthaltsbeendende Widerrufsgründe nach Art. 63 Abs. 1
AIG zwar begründet, aber noch nicht angemessen erscheinen. Im Gegensatz dazu
ist eine Rückstufung bereits bei Integrationsdefiziten möglich, welche noch
keinen aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund begründen würden. Die Rückstufung
unterliegt damit geringeren Anordnungshürden als die Wegweisungsandrohung,
weshalb sie nur bedingt als die härtere Massnahme betrachtet werden kann. Da es
sich bei der Rückstufung um eine eigenständige ausländerrechtliche Massnahme
handelt und mit der Rückstufung auch noch keine Wegweisung angedroht wird, ist
es zudem denkbar, die Rückstufung neben der Androhung einer Wegweisung
anzudrohen (vgl. dazu VGr, 2. Dezember 2020, VB.2020.00252, E. 6.1.4
[nicht rechtskräftig]).
6.1.5
Hinsichtlich
des
privaten Interesses
einer niederlassungsberechtigten Person, nicht
im Sinne von Art. 63 Abs. 2 AIG auf eine Aufenthaltsbewilligung
zurückgestuft zu werden, ist zu berücksichtigen, dass mit einer Rückstufung
keine unmittelbaren Entfernungs- oder Fernhaltemassnahmen einhergehen.
Entsprechend werden durch eine Rückstufung auch die grundrechtlichen Ansprüche
des oder der Zurückgestuften auf Achtung des Privatlebens und auf Achtung des
Familienlebens (Art. 8 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten vom 4. November 1950 [EMRK]; Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 17
des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember
1966 [IPBPR bzw. UNO-Pakt II) nicht tangiert. Gleichwohl ist zu
berücksichtigen, dass der Widerruf der Niederlassungsbewilligung und deren
Ersatz durch eine Aufenthaltsbewilligung für die betroffene ausländische Person
in verschiedener Hinsicht (z.
B.
beim Familiennachzug und bei den inskünftigen Widerrufshürden) zu einer
substanziellen Verschlechterung ihrer Rechtsposition führt. Letzteres ist
jedoch ein durchaus erwünschter Effekt, damit mit Blick auf eine spätere
Wiedererteilung der Niederlassungsbewilligung eine Verhaltensänderung beim
Betroffenen erzielt werden kann (vgl. dazu VGr, 2. Dezember 2020,
VB.2020.00252, E. 6.1.5 [nicht rechtskräftig]).
6.2
6.2.1
Die heute 45-jährige Beschwerdeführerin lebt seit knapp 20 Jahren in der
Schweiz, wo sie als Reinigungskraft in diversen privaten Haushalten und in
wechselnden Arbeitspensen erwerbstätig ist. Ihr gesamthaftes Arbeitspensum
betrug dabei zunächst nur rund 15 bis 20 %, konnte aber zuletzt auf rund
17 Wochenstunden gesteigert werden, was in etwa einem 40%-Pensum entspricht.
Ernsthafte Bemühungen zur Ausweitung des Arbeitspensums sind aber erst unter
dem Druck der angedrohten Rückstufung dokumentiert: So wies das Migrationsamt
in seiner Anfrage zum bisherigen Sozialhilfebezug vom 31. Januar 2019 die
Beschwerdeführerin ausdrücklich darauf hin, dass ihre
"Sozialhilfeabhängigkeit für Ihren weiteren Aufenthalt relevant sein"
könne, was die Beschwerdeführerin eigenen Angaben zufolge veranlasste, weitere
Arbeitsstellen als Reinigungskraft anzunehmen (vgl. die am 8. April 2019
beim Migrationsamt eingegangene Stellungnahme der Beschwerdeführerin).
Unmittelbar nachdem das Migrationsamt am 13. November 2020 die
Bewilligungsrückstufung verfügt hatte, schloss die Beschwerdeführerin weitere
neue Arbeitsverträge ab. Aufgrund dieser zeitlichen Abfolge ist offenkundig,
dass erst die unmittelbar drohende Verschlechterung ihrer ausländerrechtlichen
Bewilligungssituation die Beschwerdeführerin zur Ausweitung ihres
Arbeitspensums veranlasst hatte. Dies obwohl die Beschwerdeführerin wegen
schuldhafter Sozialhilfeabhängigkeit bereits am 17. Februar 2015 ausländerrechtlich
verwarnt und am 6. Oktober 2010, 19. Dezember 2017 und am 7. Juni
2019 wiederholt zur Aufnahme einer existenzsichernden Erwerbstätigkeit
aufgefordert worden war. Obschon ein Bewilligungswiderruf aufgrund ihres über
15-jährigen ordnungsgemässen und ununterbrochenen Aufenthalts altrechtlich ab
Mitte 2016 bis Ende 2018 gemäss Art. 63 Abs. 2 AuG (in der bis Ende
2018 in Kraft stehenden Fassung) vor­übergehend nicht mehr in Betracht kam,
wurde sie bereits in der migrationsamtlichen Ermahnung vom 19. Dezember
2017 ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, dass inskünftig auch nach mehr als
15 Jahren ununterbrochenen und ordnungsgemässen Aufenthalts ein
Bewilligungswiderruf wieder möglich sei.
Die Beschwerdeführerin konnte
damit nie bzw. höchstens während rund 1½ Jahren darauf vertrauen, dass ihre
wirtschaftlichen Integrationsdefizite keine ausländerrechtlichen Konsequenzen
haben könnten. Sodann musste ihr unabhängig von den konkreten Sanktionsmöglichkeiten
des Ausländerrechts stets bewusst sein, dass sie im Rahmen ihrer
Schadensminderungspflicht zur Ausschöpfung ihres Arbeitspotenzials verpflichtet
ist. Unabhängig von der früheren Rechtlage ist ihr deshalb ihr Sozialhilfebezug
während der ganzen Bezugszeit vorzuwerfen bzw. ist dieser im Sinn nachfolgender
Erwägung höchstens in den ersten Jahren nach der Geburt ihres Sohnes
entschuldbar.
6.2.2
Da die Vorinstanzen der Beschwerdeführerin eine ungenügende Ausschöpfung
ihres eigenen Arbeitspotenzials vorwerfen, kann diese aus der unzureichenden
Alimentierung der Familie durch den Kindsvater nichts zu ihren Gunsten
ableiten, zumal sie stattdessen von der Alimentenbevorschussungsstelle
unterstützt wird. Selbst wenn die Beschwerdeführerin zumindest in den ersten Jahren
nach der Geburt ihres Kindes durch entsprechende Betreuungspflichten an der
Ausweitung ihres Arbeitspensums gehindert worden sein könnte, ist nicht
nachvollziehbar, weshalb sie nicht spätestens nach dem Schuleintritt ihres
Sohnes ihr Arbeitspensum erheblich ausgeweitet hatte, zumal sie in einer
zeitlich flexiblen Branche erwerbstätig ist. Gemäss bundesgerichtlicher Praxis
und den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe von
Sozialhilfeempfängern (SKOS-Richtlinien) ist vom betreuenden Elternteil die
Aufnahme einer Erwerbstätigkeit grundsätzlich zu erwarten, sobald die Kinder
älter als drei Jahre bzw. dem Säuglingsalter entwachsen sind (vgl. VGr, 20. März
2019, VB.2018.00783, E. 3.1.2, mit Hinweis auf BGr, 15. Juni 2018,
2C_1064/2017, E. 5.2.1; BGr, 25. Juni 2018, 5A_98/2016;
SKOS-Richtlinien, Ziff. C.6.4. : "so früh wie möglich zu
planen"). Spätestens mit dem Schuleintritt des betreuten Kindes sind
regelmässig auch höhere Arbeitspensen möglich, da diesfalls die Betreuung
während eines Grossteils des Tages gewährleistet erscheint.
6.2.3
Wie sich aus einem Bericht der Sozialen Dienste ihrer Wohnsitzgemeinde vom
29. Oktober 2014 erschliesst, zeigte sich die Beschwerdeführerin in der
Vergangenheit bei ihren Arbeitseinsätzen wenig flexibel und nahm
Betreuungsangebote für ihr Kind nicht in Anspruch, womit sie ihre
Vermittelbarkeit auf dem Arbeitsmarkt in vorwerfbarer Weise erschwerte. Die
strengen ausländerrechtlichen (und sozialhilferechtlichen) Anforderungen an die
wirtschaftliche Integration von ausländischen Elternteilen mit
Betreuungspflichten dienen in erster Linie dem Schutz der öffentlichen Finanzen
und der Sicherstellung einer nachhaltigen wirtschaftlichen Integration, weshalb
sie nicht mit der familien- bzw. unterhaltsrechtlichen Praxis zu vergleichen
sind, wo finanzielle Interessen des Staates in der Regel nicht tangiert sind
und auch dem von den Beteiligten während der Ehe bzw. dem Zusammenleben
gewählten Rollenmodell Rechnung zu tragen ist. Der Beschwerdeführerin ist
deshalb insoweit zuzustimmen, als dass die (neuere) Bundesgerichtspraxis zum
Familienunterhalts- bzw. Scheidungsrecht nicht oder nur eingeschränkt auf das
Ausländerrecht übertragbar ist. Entgegen der in der Beschwerdeschrift
geäusserten Rechtsauffassung ist jedoch gerade bei schlecht ausgebildeten oder
älteren Migrantinnen und Migranten ein rascher Berufseinstieg essenziell für
deren Integrationserfolg und die zukünftige Vermittelbarkeit auf dem
Arbeitsmarkt und kann von sozialhilfeabhängigen Ausländern eine frühzeitige
Ausschöpfung ihres Arbeitspotenzials erwartet werden (VGr, 20. März 2019,
VB.2018.00783, E. 3.1.2). Die Anforderungen im Ausländerrecht sind damit
weitaus strenger als im familienrechtlichen Unterhaltsrecht. Da in der neueren
scheidungsrechtlichen Praxis dem hauptbetreuenden Elternteil ab Eintritt des
(jüngsten) Kindes in die Sekundarschule in der Regel bereits ein Arbeitspensum
von 80 % zuzumuten ist (vgl. BGr, 21. September 2018, 5A_384/2018, E. 4.7.6),
erscheint dies der Beschwerdeführerin im vorliegenden ausländer- und
sozialhilferechtlichen Kontext erst recht zumutbar.
6.2.4
Sodann vermag auch die derzeitige Coronavirus-Pandemie die jahrelang unzureichenden
Arbeits- und Suchbemühungen der Beschwerdeführerin nicht zu entschuldigen. Soweit
in der Beschwerdeschrift angedeutet wird, dass die Beschwerdeführerin aufgrund
ihrer prekären Situation als alleinerziehende Mutter besonderen
"psychischen Belastungen" ausgesetzt sei, fehlt es an jeglicher
Substanziierung, zumal in den Akten keinerlei psychischen Erkrankungen der
Beschwerdeführerin dokumentiert sind und heutzutage viele Eltern
alleinerziehend sind, ohne dass die damit einhergehende Mehrbelastung sie an
der Aufnahme eines existenzsichernden Erwerbs hindern würde. Bis auf
vorübergehende Krankschreibungen im Dezember 2018 und im Frühjahr 2019 sind
keine gesundheitlichen Probleme dokumentiert, welche einer Ausweitung des
Erwerbspensums entgegengestanden wären.
6.2.5
Weiter beweisen die jüngst erfolgte Pensumsaufstockung und die unter dem
Druck des ausländerrechtlichen Verfahrens intensivierten Suchbemühungen der
Beschwerdeführerin, dass sie ihr Erwerbspotenzial in der Vergangenheit nur
unzureichend ausgeschöpft hatte und nach wie vor noch über freie Kapazitäten
verfügt. Trotz ihrer Ausbildungsdefizite und der unbestritten schwierigeren
Arbeitsmarktlage seit Ausbruch der Coronavirus-Pandemie konnte die
Beschwerdeführerin in kurzer Zeit mehrere neue Arbeitsstellen finden und ihr Erwerbspensum
im hängigen Widerrufsverfahren erheblich erhöhen. Es erscheint damit nicht
glaubhaft, dass ihre Bildungsdefizite ursächlich für ihr jahrelang
unzureichendes Erwerbspensum sind, zumal zumindest im Niedriglohnbereich nur geringe
Ausbildungsanforderungen gestellt werden.
6.2.6
Soweit die Beschwerdeführerin die Schuldhaftigkeit ihres bisherigen
Sozialhilfebezugs aufgrund einer wohlwollenderen Beurteilung ihrer
Sozialarbeiterin in Zweifel zu ziehen versucht, ist dem Folgendes entgegenzuhalten:
Gemäss bundesgerichtlicher Praxis ist die Schuldhaftigkeit eines
Sozialhilfebezugs nicht schon ausgeschlossen, wenn Betroffene fürsorgerechtlich
ihrer Schadensminderungspflicht nachkommen (BGr, 7. Oktober 2020,
2C_525/2020, E. 4.2.3). Zur Beurteilung des ausländerrechtlichen
Verschuldens ist grundsätzlich das Verhalten während der gesamten
Aufenthaltsdauer zu berücksichtigen (vgl. VGr, 11. November 2020,
VB.2020.00634, E. 3.3 [nicht rechtskräftig]) und es kann insbesondere auch
berücksichtigt werden, wenn betroffene Ausländer ihre Vermittelbarkeit aufgrund
ihres bisherigen Verhaltens (z.
B. fehlender Spracherwerb, unzureichende Bemühungen zum Erwerb weiterer
Berufserfahrungen etc.) selbst erschwert haben. Im Gegensatz dazu basiert die
sozialhilferechtliche Beurteilung stärker auf den gegenwärtigen Verhältnissen,
weshalb sozialhilferechtlich ein Ausländer derzeit unverschuldet nicht (mehr)
vermittelbar sein kann, während ihm ausländerrechtlich seine heute fehlende
Vermittlungsfähigkeit (und ein daraus resultierender Sozialhilfebezug) allenfalls
aufgrund seines vergangenen Verhaltens weiterhin vorgeworfen werden kann.
Überdies sind Such- und Arbeitsbemühungen ausländerrechtlich zu relativieren,
wenn sie – wie vorliegend – erst unter dem Druck eines hängigen
Bewilligungsverfahrens erfolgt sind (BGr, 3. Oktober 2011, 2C_345/2011, E. 2.2).
Die Beschwerdeführerin hat überdies auch die vom Sozialamt
gesetzten Ziele nur unvollkommen erreicht: Gemäss einem Schreiben der Sozialen
Dienste vom 23. Juni 2020 wurde von der Beschwerdeführerin neben der
Erhöhung ihres Pensums als Reinigungskraft auch der Antritt einer
Festanstellung von mindestens 50 % erwartet, was die Beschwerdeführerin
bis heute nicht erreicht hat. In ihren Stellungnahmen vom 16. Juli und 16. Oktober
2020 gab die Beschwerdeführerin vielmehr bekannt, dass sie entgegen der
migrationsamtlichen Aufforderung bis anhin nicht davon ausgegangen sei, sich um
eine 50%-Stelle bewerben zu müssen. In den Akten sind nur wenige
Bewerbungsbemühungen für eine Festanstellung dokumentiert, obwohl die
Beschwerdeführerin mit migrationsamtlichem Schreiben vom 7. Juni 2019
ausdrücklich dazu aufgefordert wurde, ihre entsprechenden Arbeitssuchbemühungen
zu intensivieren und zu dokumentieren. Die von der Beschwerdeführerin mit
Eingabe vom 16. Oktober 2020 vorgelegten Bewerbungsschreiben sind überdies
allesamt undatiert und in mangelhaften Deutsch mit identischem Wortlaut
verfasst. Wie sich aus den Antwortschreiben der angeschriebenen Unternehmen und
den eigenen Angaben der Beschwerdeführerin erschliesst, erfolgten die
Bewerbungsbemühungen praktisch allesamt erst im September und Oktober 2020.
Zudem fehlen Hinweise auf Referenzen, Lebenslauf etc., was ebenfalls gegen
ernsthafte Bewerbungsbemühungen spricht.
Ferner ist darauf hinzuweisen,
dass die Beschwerdeführerin gemäss der erwähnten Stellungnahme ihrer
Sozialarbeiterin vom 23. Juni 2020 dem Sozialamt gegenüber in der
Vergangenheit wiederholt nicht alle Einnahmen offengelegt hatte, weshalb es zu
mehreren Kürzungs- beziehungsweise Rückerstattungsentscheiden gekommen ist, auf
eine Anzeigenerstattung jedoch verzichtet wurde.
Die Einschätzung des Sozialamts, wonach die
Beschwerdeführerin ihrer Schadensminderungspflicht gegenüber den Sozialen
Diensten E nachkommen und sich aktiv um Arbeit bemühen würde, fällt damit eher
wohlwollend aus und ist für die ausländerrechtliche Beurteilung nicht
ausschlaggebend.
6.2.7
Wie sich aus einer früheren Stellungnahme
der Sozialen Dienste der Stadt E vom 29. Oktober 2014 erschliesst, hatte
die Beschwerdeführerin ihre Vermittelbarkeit auf dem Arbeitsmarkt durch ihre
fehlende Flexibilität selbst erschwert und ihr Arbeitspotenzial jahrelang nur
unvollständig ausgeschöpft. Dass sie inzwischen nach Einschätzung der Sozialen
Dienste ihrer Schadensminderungspflicht nachkommt, ist aufgrund der zeitlichen
Abfolge offenkundig auch auf das laufende ausländerrechtliche Verfahren und den
hierdurch aufgebauten Druck zurückzuführen. Die jüngsten Arbeits- und
Suchbemühungen vermögen damit zumindest in ausländerrechtlicher Hinsicht die
Schuldhaftigkeit des bisherigen Sozialhilfebezugs nicht infrage zu stellen,
sondern beweisen gerade, dass die Beschwerdeführerin ihr Potenzial zuvor in
vorwerfbarer Weise nur unvollständig ausgeschöpft hatte. Sodann zeigen die
jüngsten Bewerbungserfolge der Beschwerdeführerin auf, dass diese auf dem
Arbeitsmarkt durchaus vermittelbar ist und ihr Pensum auch noch weiter
aufstocken könnte, zumal sie sich bislang offenbar hauptsächlich im angestammten
Berufsfeld beworben hat und ihr weitere Möglichkeiten im Niedriglohnbereich
offenstehen würden.
Ihre bisherige Fokussierung auf
Reinigungstätigkeiten in Privathaushalten ist ihr deshalb ebenfalls
vorzuwerfen.
Die
migrationsamtlich erwartete Pensumsaufstockung auf 80 % erscheint damit
realistisch und keineswegs überspannt. Sollte der Beschwerdeführerin wider
Erwarten keine weitere Pensumsaufstockung gelingen, wird anhand ihrer
Bewerbungsbemühungen etc. zu eruieren sein, inwieweit ihr dies weiterhin vorwerfbar
ist oder zumindest teilweise auch durch die derzeit noch nicht abschliessend
abschätzbaren Folgen der Coronavirus-Pandemie entschuldigt werden kann. Indes
fällt eine Wiedererteilung der Niederlassungsbewilligung ohnehin frühestens
fünf Jahre nach dem rechtskräftigen Bewilligungsentzug in Betracht (Art. 34
Abs. 6 AIG) und dürfte die derzeitige Coronavirus-Pandemie nach
derzeitigem Wissensstand die Vermittelbarkeit der Beschwerdeführerin kaum
längerfristig beeinträchtigen.
6.2.8
Es kann damit davon ausgegangen werden, dass der Beschwerdeführerin ihre
ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende
Sozialhilfeabhängigkeit überwiegend vorzuwerfen ist und ihre jüngste
Pensumsaufstockung durch das eingeleitete ausländerrechtliche Widerrufsverfahren
motiviert wurde. Aufgrund ihrer mangelhaften wirtschaftlichen Integration sowie
der Dauer und der Höhe des hieraus resultierenden Sozialhilfebezugs weist sie
ein gewichtiges Integrationsdefizit auf. Die Rückstufung ihrer Bewilligung
stellt damit ein geeignetes Mittel dar, sie an ihre Integrationsverpflichtung
zu erinnern und sie (weiterhin) zu einer Ausschöpfung ihres Erwerbspotenzials
anzuhalten.
6.2.9
Der Beschwerdeführerin wurde bereits wiederholt der Widerruf ihrer
Niederlassungsbewilligung in Aussicht gestellt, sollte sie sich nicht im Rahmen
ihrer Möglichkeiten um eine existenzsichernde Erwerbstätigkeit bemühen.
Angesichts der jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit, der wiederholt erfolglosen
Ermahnungen und der am 17. Februar 2015 auch formell ausgesprochenen
Verwarnung der Beschwerdeführerin erscheint eine erneute formelle Verwarnung
oder Ermahnung nicht erfolgversprechend. Da die blosse Androhung
weiterführender ausländerrechtlicher Massnahmen die Beschwerdeführerin bislang
weder dauerhaft zu beindrucken noch eine nachhaltige Verhaltensänderung zu
bewirken vermochten, ist zu befürchten, dass diese in alte Verhaltensmuster
zurückfallen würde, sobald der Druck des gegenwärtigen Bewilligungsverfahrens
wieder nachlassen würde. Es erscheint deshalb unabdingbar, der
Beschwerdeführerin die Ernsthaftigkeit ihrer Situation unmissverständlich vor
Augen zu führen und es nicht erneut bei einer blossen Ermahnung bzw. Verwarnung
zu belassen. Die migrationsamtlich verfügte Rückstufung erscheint damit auch erforderlich,
um die Beschwerdeführerin mit dem nötigen Nachdruck an ihre
Integrationsverpflichtung zu erinnern und sie (weiterhin) zu einer nachhaltigen
Ausschöpfung ihres Erwerbspotenzials zu motivieren.
6.2.10
Auch wenn die Rückstufung der ausländerrechtlichen Bewilligung für die
Beschwerdeführerin mit einer empfindlichen Statusverschlechterung einhergeht,
ist ihr weiterer Aufenthalt in der Schweiz derzeit nicht gefährdet und von
ihren zukünftigen Anstrengungen bei der Aufstockung ihrer Erwerbstätigkeit
abhängig. Zudem steht bei der Beschwerdeführerin derzeit auch kein
Familiennachzug etc. an, welcher bei einer Rückstufung allenfalls nicht mehr
bewilligt werden könnte. Ihre aktuelle sprachliche Integration ist nicht näher
belegt, jedoch lässt das fehlerhafte Deutsch in ihren Bewerbungsschreiben und
ihren selbst verfassten Eingaben zumindest gewisse sprachliche Defizite
vermuten, die angesichts ihrer langen Aufenthaltsdauer nicht mehr zu erwarten
wären. Ihr einwandfreier strafrechtlicher Leumund und ihre fehlende Verschuldung
gehen nicht über übliche Integrationserwartungen hinaus und dürfen
grundsätzlich vorausgesetzt werden. Damit vermag die Integration der
Beschwerdeführerin in anderen Bereichen die Defizite bei ihrer wirtschaftlichen
Integration auch in einer Gesamtwürdigung nicht aufzuwiegen (vgl. auch Spescha
in: Spescha, Art. 58a AIG N. 1, mit Hinweisen). Das private Interesse
der Beschwerdeführerin, den privilegierten migrationsrechtlichen Status der
Niederlassungsbewilligung zu behalten, ist demgemäss geringer zu gewichten als
das öffentliche Interesse, sie mittels Rückstufung mit Nachdruck an ihre
Integrationsverpflichtung zu erinnern. Entgegen der in der Beschwerdeschrift
geäusserten Auffassung erscheint es sodann nach der Intention des Gesetzgebers
keineswegs widersinnig, "einerseits von einer Person die Erreichung eines
bestimmten Ziels zu verlangen, andererseits ihr auf dem Weg zu diesem Ziel
Steine in den Weg zu legen": Die migrationsamtlich verfügte
Statusverschlechterung setzt nach dargelegter Intention des Gesetzgebers
vielmehr einen neuen Anreiz zur Verstärkung der Integrationsbemühungen und ist
Konsequenz der jahrelangen Nichterfüllung eines auch für die Erteilung der
Niederlassungsbewilligung vorausgesetzten Integrationskriteriums. Nicht zuletzt
zeigen gerade auch die (erst) unter dem Druck des ausländerrechtlichen
Verfahrens eingesetzten Integrationsbemühungen der Beschwerdeführerin, dass
Statusverschlechterungen geeignet sind, desintegrierte Ausländer zu einer
Verhaltensänderung zu bewegen und ihnen den Ernst der Lage vor Augen zu führen.
Demnach besteht ein
überwiegendes öffentliches Interesse an der Rückstufung der Bewilligung der
Beschwerdeführerin, womit sich die Massnahme insgesamt als verhältnismässig
erweist.
7.
Seit dem 1. Januar 2021 ist gemäss Art. 3 lit. g
der Verordnung des EJPD über die dem Zustimmungsverfahren unterliegenden
ausländerrechtlichen Bewilligungen und Vorentscheide vom 13. August 2015
(ZV-EJPD) die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zur Ersetzung einer
widerrufenen Niederlassungsbewilligung im Sinn von Art. 63 Abs. 2 AIG
dem Staatssekretariat für Migration (SEM) zur Zustimmung zu unterbreiten. Die
Neuregelung findet auf alle nach Inkrafttreten der Änderungen vor kantonalen
Instanzen hängigen Bewilligungsverfahren Anwendung (vgl. Art. 126 Abs. 2
AIG), womit vorliegend vor Erteilung der Aufenthaltsbewilligung an die
Beschwerdeführerin die Zustimmung des SEM einzuholen ist.
8.
8.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und steht ihr auch
keine Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a
sowie § 17 Abs. 2 VRG).
8.2
Aufgrund
des erheblichen und langjährigen Sozialhilfebezugs und ihres nach wie vor nur
unvollständig ausgeschöpften Erwerbspotenzials konnte die Beschwerdeführerin
nicht ernsthaft damit rechnen, dass die verfügte Rückstufung als
unverhältnismässig eingestuft würde. Ihr Gesuch um unentgeltliche
Prozessführung bzw. Rechtsverbeiständung ist gemäss § 16 Abs. 1 und 2
VRG zufolge offensichtlicher Aussichtslosigkeit abzuweisen.
9.
Der vorliegende Entscheid kann
mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden,
soweit ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend
gemacht wird. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen
Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Das
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.
2.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
Das
Migrationsamt wird angewiesen, der Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen
und unter Vorbehalt der Zustimmung des Staatssekretariats für Migration (SEM) eine
Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde an das Bundesgericht im Sinn der Erwägungen
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …