zh_verwaltungsgericht · AN.2018.00002 · 2019-10-24 · de

Tarifverordnung Wasserversorgungs-Genossenschaft A | Abstrakte Normenkontrolle: Tarifverordnung einer Wasserversorgungs-Genossenschaft Streitgegenstand ist die Nichtgenehmigung einer Bestimmung der von der Beschwerdeführerin erlassenen Tarifverordnung, welche für die Genossenschafter einen jährlichen Rabatt in Form einer Wasserbezugsmenge vorsah. Nach herrschender Lehre sind solche Genehmigungsentscheide Teil des Rechtsetzungsverfahrens, weshalb darüber in Fünferbesetzung zu entscheiden ist (E. 1.1). Legitimation der Beschwerdeführerin bejaht (E. 1.2). Im Bereich der öffentlichen Wasserversorgung ist das Baurekursgericht für die Einzelaktanfechtung und der Bezirksrat für die Erlassanfechtung zuständig. Der Bezirksrat ist folglich zu Recht auf den Rekurs eingetreten (E. 2). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 3). Die Beschwerdeführerin hat die Grundrechte ihrer Kundinnen und Kunden und insbesondere das Gleichbehandlungsgebot zu beachten (E. 5.3). Vorliegend unterscheiden sich die Genossenschafter von den Nichtgenossenschaftern dadurch, dass die Genossenschafter ein oder mehrere Wasserbezugsrechte erworben haben, die zu dem in der Tarifverordnung festgelegten Rabatt berechtigen. Dementsprechend ist eine Ungleichbehandlung von Genossenschaftern und Nichtgenossenschaftern grundsätzlich zulässig. Rechtfertigen lässt sich aber nur eine Ungleichbehandlung, die sich nach Massgabe der Ungleichheit – vorliegend Bestand oder Nichtbestand von Bezugsrechten – begründen lässt. Die Bevorteilung der Genossenschafter bei den Tarifansätzen darf deshalb nur so weit gehen, als sie dem Ausgleich ihrer Aufwendungen dient. Vorliegend liegt der hauptsächliche ausgleichsrelevante (finanzielle) Aufwand der Genossenschafter in der Bindung ihres Kapitals für den Erwerb des Wasserbezugsrechts. Selbst der vom Beschwerdegegner gewährte jährliche Rabatt von Fr. 250.- erscheint sehr grosszügig. Unter Berücksichtigung des Verbots der reformatio in peius ist aber nicht zu prüfen, ob eine weitergehende Reduktion erforderlich wäre (E. 5.4). Eindarüber hinausgehender Rabatt würde im Übrigen nicht nur gegen das Gleichbehandlungsgebot, sondern auch gegen das Gewinnabführungsverbot verstossen (E. 5.5). Der von der Beschwerdeführerin vorgesehene Rabatt in Form einer fixen Wasserbezugsmenge erscheint insofern heikel, als er im Fall von steigenden Wasserpreise zu (noch) höheren Vergünstigungen zugunsten der Genossenschafter führen würde, was mit dem Gleichbehandlungsgebot und dem Gewinnabführungsverbot nicht zu vereinbaren wäre (E. 5.6). Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 24.10.2019 AN.2018.00002
Zurich Verwaltungsgericht 24.10.2019 AN.2018.00002
Zurigo Verwaltungsgericht 24.10.2019 AN.2018.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2018.00002
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
AN.2018.00002
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.10.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.04.2020 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Tarifverordnung Wasserversorgungs-Genossenschaft A
Abstrakte Normenkontrolle: Tarifverordnung einer Wasserversorgungs-Genossenschaft
Streitgegenstand ist die Nichtgenehmigung einer Bestimmung der von der Beschwerdeführerin erlassenen Tarifverordnung, welche für die Genossenschafter einen jährlichen Rabatt in Form einer Wasserbezugsmenge vorsah. Nach herrschender Lehre sind solche Genehmigungsentscheide Teil des Rechtsetzungsverfahrens, weshalb darüber in Fünferbesetzung zu entscheiden ist (E. 1.1). Legitimation der Beschwerdeführerin bejaht (E. 1.2). Im Bereich der öffentlichen Wasserversorgung ist das Baurekursgericht für die Einzelaktanfechtung und der Bezirksrat für die Erlassanfechtung zuständig. Der Bezirksrat ist folglich zu Recht auf den Rekurs eingetreten (E. 2). Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs (E. 3). Die Beschwerdeführerin hat die Grundrechte ihrer Kundinnen und Kunden und insbesondere das Gleichbehandlungsgebot zu beachten (E. 5.3). Vorliegend unterscheiden sich die Genossenschafter von den Nichtgenossenschaftern dadurch, dass die Genossenschafter ein oder mehrere Wasserbezugsrechte erworben haben, die zu dem in der Tarifverordnung festgelegten Rabatt berechtigen. Dementsprechend ist eine Ungleichbehandlung von Genossenschaftern und Nichtgenossenschaftern grundsätzlich zulässig. Rechtfertigen lässt sich aber nur eine Ungleichbehandlung, die sich nach Massgabe der Ungleichheit – vorliegend Bestand oder Nichtbestand von Bezugsrechten – begründen lässt. Die Bevorteilung der Genossenschafter bei den Tarifansätzen darf deshalb nur so weit gehen, als sie dem Ausgleich ihrer Aufwendungen dient. Vorliegend liegt der hauptsächliche ausgleichsrelevante (finanzielle) Aufwand der Genossenschafter in der Bindung ihres Kapitals für den Erwerb des Wasserbezugsrechts. Selbst der vom Beschwerdegegner gewährte jährliche Rabatt von Fr. 250.- erscheint sehr grosszügig. Unter Berücksichtigung des Verbots der reformatio in peius ist aber nicht zu prüfen, ob eine weitergehende Reduktion erforderlich wäre (E. 5.4). Ein darüber hinausgehender Rabatt würde im Übrigen nicht nur gegen das Gleichbehandlungsgebot, sondern auch gegen das Gewinnabführungsverbot verstossen (E. 5.5). Der von der Beschwerdeführerin vorgesehene Rabatt in Form einer fixen Wasserbezugsmenge erscheint insofern heikel, als er im Fall von steigenden Wasserpreise zu (noch) höheren Vergünstigungen zugunsten der Genossenschafter führen würde, was mit dem Gleichbehandlungsgebot und dem Gewinnabführungsverbot nicht zu vereinbaren wäre (E. 5.6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
AUTONOMIE
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
BESCHWERDELEGITIMATION
BEZUGSRECHT
GENEHMIGUNG
GENEHMIGUNGSENTSCHEID
GEWINNABFÜHRUNGSVERBOT
GLEICHBEHANDLUNG
GLEICHBEHANDLUNGSGEBOT
NICHTGENEHMIGUNG
PROZESSVORAUSSETZUNGEN
RECHTLICHES GEHÖR
RECHTSGLEICHHEIT
WASSERVERSORGUNG
WASSERVERSORGUNGS-GENOSSENSCHAFT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 BV
§ 19 VRG
§ 19 Abs. IV VRG
§ 19b VRG
§ 19b Abs. 2 VRG
§ 19b Abs. II VRG
§ 19b Abs. II lit. c VRG
§ 19b Abs. III VRG
§ 25 WasserwirtschaftsG
§ 27 WasserwirtschaftsG
§ 29 Abs. II WasserwirtschaftsG
§ 78a WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2018.00002
Urteil
der 3. Kammer
vom
24. Oktober 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle,
Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
Wasserversorgungs-Genossenschaft A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat A,
vertreten durch RA
C,
Beschwerdegegner,
betreffend Tarifverordnung
Wasserversorgungs-Genossenschaft A,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Konzessionsvertrag vom 1. bzw. 23. November 2016 übertrug der Gemeinderat A
der Wasserversorgungs-Genossenschaft A das Recht und die Pflicht, während
der Konzessionsdauer die Wasserversorgung im Gemeindegebiet A
sicherzustellen. Im Konzessionsvertrag wurde unter anderem festgelegt, dass das
Versorgungsunternehmen zu den Art. 14, 16 und 17 des Reglements die
erforderlichen ausführenden Verordnungsbestimmungen zu erlassen und dem
Gemeinderat zur Genehmigung vorzulegen habe (Art. 1 Abs. 1
lit. c).
B.
Am
29. September 2017 genehmigte die ausserordentliche Generalversammlung der
Wasserversorgungs-Genossenschaft A die neue Tarifverordnung. Unter Art. 1.3
wurde das Bezugsrecht für Mitglieder der Genossenschaft wie folgt geregelt:
" Der Preis für ein Bezugsrecht beträgt
Fr. 5'250.00. Es können höchstens 3 Bezugsrechte pro Grundstück erworben
werden. Besitzstandrechte von mehr als 3 Bezugsrechten pro Grundstück sind
nicht betroffen. Für jedes Bezugsrecht wird pro Jahr ein Preisabzug auf den
Wassermengenpreis von maximal 250 m
3
gutgeschrieben. Bei
Minderbezug erfolgt weder eine Entschädigung noch eine Gutschrift für folgende
Jahre."
C.
Mit
Beschluss vom 31. Oktober 2017 genehmigte der Gemeinderat A die neue
Tarifverordnung im Sinn der Erwägungen (Dispositivziffer 1). Das in der
neuen Tarifordnung festgelegte Bezugsrecht für die Mitgliedschaft in der
Genossenschaft (Art. 1.3) sei jedoch nicht genehmigungsfähig. Das
Bezugsrecht werde auf maximal Fr. 250.- pro Jahr festgelegt. Die
Wasserversorgungs-Genossenschaft werde verpflichtet, anlässlich der nächsten
Revision der Tarifverordnung Art. 1.3 entsprechend den Erwägungen
anzupassen (Dispositivziffer 2).
II.
Dagegen erhob die Wasserversorgungs-Genossenschaft A
am 27. November 2017 Rekurs beim Bezirksrat D. Dieser überwies den
Rekurs zuständigkeitshalber dem Bezirksrat A. Mit Beschluss vom
24. April 2018 wies der Bezirksrat A den Rekurs vollumfänglich ab.
Die Verfahrenskosten wurden der Wasserversorgungs-Genossenschaft A
auferlegt. Parteientschädigungen wurden keine zugesprochen.
III.
Am 30. Mai 2018 gelangte die
Wasserversorgungs-Genossenschaft A mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Bezirksrats A vom
24. April 2018 sei aufzuheben und der Gemeinderat A sei anzuweisen,
die neue Tarifordnung der Beschwerdeführerin, so insbesondere Art. 1.3, zu
genehmigen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des
Beschwerdegegners.
Der Bezirksrat A verzichtete am 13. Juni 2018
auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 2. Juli 2018 beantragte
der Gemeinderat A die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Dazu liess sich die
Wasserversorgungs-Genossenschaft A nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Bei der
von der Beschwerdeführerin erlassenen Tarifverordnung handelt es sich um einen
generell-abstrakten Erlass im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; vgl. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1839). Beschwerden gegen solche Akte
beurteilt als letzte kantonale Instanz das Verwaltungsgericht (§ 41
Abs. 1 VRG in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d VRG).
Vorliegend bildet aber nicht die Tarifverordnung der Beschwerdeführerin,
sondern die Genehmigungsverfügung des Beschwerdegegners vom 31. Oktober
2017 das Anfechtungsobjekt. Damit versagte der Beschwerdegegner Art. 1.3
der Tarifverordnung die Genehmigung und betätigte sich selbst als Gesetzgeber,
indem er im Sinn einer legislativen Ersatzvornahme die Tarifverordnung zwar
nicht gleich selbst abänderte, aber die Beschwerdeführerin hierzu verpflichtete.
Mit ihren Anträgen wandte sich die Beschwerdeführerin gegen diese
Nichtgenehmigung von Art. 1.3 und verlangte die vollumfängliche
Genehmigung der Tarifverordnung. Streitgegenstand ist folglich die Genehmigung
bzw. die Nichtgenehmigung von Art. 1.3 der Tarifverordnung (vgl. BGE 136
II 457 E. 4.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44). Nach
herrschender Lehre sind solche Genehmigungsentscheide kein eigenständiges
Anfechtungsobjekt, sondern Teil des Rechtsetzungsverfahrens (Jürg
Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 79 f.; vgl.
Attilio R. Gadola, Der Genehmigungsentscheid als Anfechtungsobjekt in der
Staats- und Verwaltungsrechtspflege, in: AJP 1993 S. 290 ff.,
S. 295). Darüber ist deshalb nach § 38a VRG ebenfalls in
Fünferbesetzung zu entscheiden und zwar auch dann, wenn nur eine
Nichtgenehmigung angefochten ist, weil auch in diesem Fall in erster Linie die
Rechtmässigkeit der nichtgenehmigten Norm infrage steht (VGr, 13. Juli
2017, AN.2016.00001/VB.2016.00133, E. 1.3). Da der angefochtene
Genehmigungsentscheid öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper
vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung
erfolgt gemäss Plenarbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 2. Juli 2019.
1.2
Mit
Konzessionsvertrag vom 1. bzw. 23. November 2016 übertrug die Gemeinde A
der Beschwerdeführerin das Recht und die Pflicht, während der Konzessionsdauer
die Wasserversorgung im Gemeindegebiet sicherzustellen, im Rahmen ihrer
Aufgaben hoheitlich zu handeln und zu den Art. 14, 16 und 17 des
Wasserversorgungsreglements vom 14. September 2015 die erforderlichen
ausführenden Verordnungsbestimmungen zu erlassen und dem Gemeinderat zur
Genehmigung vorzulegen (Art. 1 Abs. 1 des Konzessionsvertrags). Damit
ist die Beschwerdeführerin Trägerin öffentlicher Aufgaben. Ihre Beschwerdelegitimation
richtet sich demnach nach Art. 21 Abs. 2 VRG, was gemäss § 21b
Abs. 2 VRG auch bei der Erlassanfechtung gilt. Vorliegend ist die
Beschwerdeführerin, welche als privatrechtliche Genossenschaft entsprechend dem
gesetzlichen Auftrag (vgl. vorn I.A) eine neue Tarifordnung ausgearbeitet und
dem Beschwerdegegner zur Genehmigung unterbreitet hat, jedenfalls von dessen
Entscheid im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. a VRG betroffen und zur
Beschwerde legitimiert (vgl. auch BGr, 19. Juni 2007, 2A.53/2006,
E. 3.3). Ob sie zusätzlich nach § 21 Abs. 2 lit. c VRG legitimiert
wäre, kann somit offenbleiben. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen
erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.3
Im
vorliegenden Beschwerdeverfahren beschränkt sich der Streitgegenstand auf die
Nichtgenehmigung von Art. 1.3 der von der Beschwerdeführerin erlassenen
Tarifverordnung. Soweit sich die Frage stellen könnte, ob für die
Gebührenerhebung durch die Beschwerdeführerin eine genügende
formell-gesetzliche Grundlage besteht, ist dies im vorliegenden Verfahren nicht
zu prüfen, zumal die Gebührenerhebung an sich nicht Streitgegenstand darstellt.
2.
Die obere Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die
Prozessvoraussetzungen bei der unteren Rechtsmittelinstanz gegeben waren
(Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57). Vorliegend zu prüfen
ist insbesondere die Zuständigkeit der Vorinstanz, denn gemäss § 78a des
Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WWG) können Anordnungen, die
in Anwendung dieses Gesetzes ergehen, mit Rekurs beim Baurekursgericht
angefochten werden. Es stellt sich deshalb die Frage, ob das Baurekursgericht
neben der Einzelaktanfechtung auch für die Erlassanfechtung zuständig ist.
2.1
Nach dem
Wortlaut von § 78a WWG ist die Rekurszuständigkeit des Baurekursgerichts
nur für "Anordnungen" gegeben. Zwar umfasst der Anordnungsbegriff
gemäss § 19 Abs. 1 lit. a VRG auch die raumplanungsrechtlichen
Festlegungen; Erlasse (lit. d) bilden dagegen eine eigenständige
Kategorie. § 19 Abs. 4 VRG sieht vor, dass die für Anordnungen
geltenden Bestimmungen sinngemäss auch auf andere Akte nach Abs. 1 (und
damit auch auf Erlasse) anwendbar sind. Nach § 19b Abs. 2 lit. c
VRG beurteilt jedoch grundsätzlich der Bezirksrat Anordnungen
und
Erlasse
von Gemeinden. Abweichungen von diesem Regel­instanzenzug bedürfen nach
§ 19b Abs. 3 VRG sowie angesichts von Art. 30 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV), der garantiert, dass das Gericht
und seine Zuständigkeit namentlich in sachlicher Hinsicht generell-abstrakt
durch formelles Verfahrensrecht im Voraus bestimmt sind (BGE 136 I 207
E. 3.5; BGE 131 I 31 = Pra 95 [2006] Nr. 24 E. 2.1.2.1), grundsätzlich
einer ausdrücklichen und klaren gesetzlichen Grundlage. Eine solche abweichende
gesetzliche Grundlage stellt unter anderem § 329 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) dar. Grund dafür, dass im Rahmen
von § 329 PBG letztlich auch abstrakte Normen vom Baurekursgericht
beurteilt werden, ist der zum Anordnungsbegriff geschlagene Sonderfall der
"raumplanungsrechtlichen Festlegung". Bei Erlassen im Bereich des
Wasserwirtschaftsgesetzes lässt sich indes schwerlich von einer raumplanungsrechtlichen
Festlegung sprechen. Insofern lässt sich die überwiegende Alleinzuständigkeit
des Baurekursgerichts im Bereich des Planungs- und Baurechts nicht zum Anlass
nehmen, Solches entgegen dem Wortlaut von § 78a WWG ("Anordnung")
auch im Bereich des Wasserwirtschaftsgesetzes anzunehmen.
2.2
Auch aus
den Materialien ergibt sich keine eindeutige Zuständigkeit des
Baurekursgerichts für die Erlassanfechtung. Zwar hält die Weisung zum Antrag
des Regierungsrats vom 29. April 2009 betreffend das Gesetz über die
Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts fest, dass die abstrakte
Normenkontrolle sinnvollerweise von jenem obersten kantonalen Gericht
vorgenommen werde, das auch im Rahmen von konkreten Rechtsanwendungsfällen mit
dem fraglichen Erlass befasst sei. Die bei der Rechtsanwendung gewonnene
Vertrautheit mit den Normen erleichtere es, den Erlass auch abstrakt auf
Übereinstimmung mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (ABl 2009-06-12,
S. 847 ff., 928 f.). Demgegenüber ist in der Weisung zum Antrag
des Regierungsrates vom 9. März 2011 betreffend die Änderung des Planungs-
und Baugesetzes festgehalten, das Baurekursgericht sei neu als Rekursinstanz
unter anderem zuständig für "Streitigkeiten über Anordnungen, welche die
öffentliche Wasserversorgung betreffen" (ABl 2011-04-15, S. 1128 ff.,
1131); von Erlassen ist hier nicht die Rede.
2.3
Insgesamt
lassen weder die Entstehungsgeschichte noch der Wortlaut von § 78a WWG
darauf schliessen, dass das Baurekursgericht neben der Einzelaktanfechtung auch
für die Erlassanfechtung zuständig wäre. Eine solche erhebliche Abweichung vom
bisherigen Rechtsmittelsystem des VRG im Bereich der Anfechtung kommunaler
Erlasse bedürfte wenn nicht einer ausdrücklichen Erwähnung im Spezialgesetz, so
jedenfalls klarer Hinweise in den Materialien, an welchen es hier fehlt (vgl.
demgegenüber etwa § 123 Abs. 2 des gescheiterten Wassergesetzes [Abl
2018-07-20]). Gestützt auf § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 4 in
Verbindung mit § 19b Abs. 2 lit. c VRG ist folglich der
Bezirksrat für die Anfechtung der vorliegend streitigen Tarifverordnung
zuständig und zu Recht auf den Rekurs eingetreten.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt, sie habe im Rekursverfahren
ausführlich dargelegt, weshalb sie an der seit 1885 bestehenden Gratis-Wasserabgabe
an die Genossenschafter festhalte. Indem die Vorinstanz dazu keine Stellung
genommen habe, habe sie ihre Begründungspflicht verletzt.
3.1
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV fliesst unter
anderem das Recht der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen,
dass die (Rechtsmittel-)Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört, prüft und in
der Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,
ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen
Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen
ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte
beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die Betroffenen
über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis
der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I
232 E. 5.1; VGr, 24. Mai 2017, VB.2016.00657, E. 3.2;
ausführlich Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches
Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 344 ff.
und 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).
3.2
Zwar hat
sich die Vorinstanz nicht mit sämtlichen Vorbringen der Beschwerdeführerin
auseinandergesetzt. Dies musste sie jedoch auch nicht. Vielmehr durfte sie sich
auf die Behandlung der wesentlichen Parteistandpunkte beschränken. Aus dem
angefochtenen Entscheid geht klar hervor, dass sich die Vorinstanz aufgrund der
dem Beschwerdegegner zukommenden Autonomie Zurückhaltung bei der
Ermessenskontrolle auferlegte. Sodann legte die Vorinstanz ausführlich dar,
weshalb das jährliche Bezugsrecht der Genossenschafter von Fr. 250.- nicht
gegen übergeordnetes Recht verstosse. Der Beschwerdeführerin war es unter
diesen Umständen ohne Weiteres möglich, den Entscheid der Vorinstanz
sachgerecht anzufechten, was sie denn auch getan hat. Damit erweist sich der
vorinstanzliche Entscheid als genügend begründet und liegt keine Verletzung des
rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin vor.
4.
4.1
Der
Beschwerdegegner verweigerte die Genehmigung von Art. 1.3 der
Tarifverordnung mit der Begründung, das Bezugsrecht der Genossenschafter von
250 m
3
pro Jahr entspreche beim heutigen Wasserpreis von
Fr. 1.-/m
3
zwar einem Bezugsrecht von Fr. 250.-. Steige
aber der Wasserpreis, vergrössere sich auch der Rabatt. Der Konzessionsvertrag
schreibe in Art. 4 vor, dass die Beschwerdeführerin die Grundrechte ihrer
Kundschaft zu wahren und dabei insbesondere die Rechtsgleichheit zu beachten
habe. Gemäss dem bei den Akten liegenden Rechtsgutachten sei ein Frankenbetrag
zu definieren, damit die Vorgabe erfüllt würden. Es sei somit ein Pauschalabzug
von maximal Fr. 250.- angemessen. Aus diesem Grund könne das in der neuen
Tarifverordnung festgehaltene kostenlose Bezugsrecht von 250 m
3
Wasser pro Jahr nicht genehmigt werden. Das Bezugsrecht sei auf Fr. 250.-
pro Jahr festzulegen.
4.2
Der
Bezirksrat erwog im angefochtenen Beschluss, dem Beschwerdegegner komme bei der
Festsetzung der Gebührenhöhe ein erheblicher Ermessensspielraum zu, wobei die
verfassungsrechtlichen sowie die übergeordneten Rechtsvorschriften zu beachten
seien. Die Festsetzung des Preisnachlasses bzw. die Bevorteilung der
Genossenschafter pro Bezugsrecht der Beschwerdeführerin sei in diesem
Autonomiebereich anzusiedeln und liege somit im Ermessen des Beschwerdegegners.
Im Bereich der Gemeindeautonomie auferlege sich der Bezirksrat betreffend die
Ermessenskontrolle Zurückhaltung. Es sei nicht Aufgabe des Bezirksrats,
zwischen zwei möglichen Berechnungsmodellen zu entscheiden. Der Bezirksrat habe
zu erwägen, ob die für die Gebührenerhebung massgeblichen Grundsätze
eingehalten worden seien. Es sei nicht erkennbar, dass die Festsetzung des
Preisabzugs pro Bezugsrecht der Genossenschafter der Beschwerdeführerin von
jährlich Fr. 250.- gegen verfassungsmässige oder sonstige übergeordnete
Rechtsvorschriften verstosse. Insbesondere verstosse das Modell nicht gegen das
Gleichbehandlungsgebot. Nichtgenossenschafter und Genossenschafter seien
ungleich zu behandeln. Ob den Genossenschaftern allerdings ein Vorteil in Form
eines Frankenbetrags oder einer Wasserbezugsmenge pro Bezugsrecht eingeräumt
werde, liege im Ermessen des Beschwerdegegners. Die Einräumung eines
Frankenbetrags verstosse jedenfalls nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot. Ein
Verstoss gegen das Kostendeckungsprinzip sei ebenfalls nicht ersichtlich. Eine
Verletzung weiterer verfassungsmässiger Grundsätze oder übergeordneter
Rechtssätze sei nicht ersichtlich und werde von der Beschwerdeführerin auch
nicht geltend gemacht.
4.3
Dagegen
wendet die Beschwerdeführerin ein, bei der Frage, ob Art. 1.3 der neuen Tarifverordnung
übergeordnetes Recht – speziell den Grundsatz der Rechtsgleichheit – verletze,
handle es sich nicht um eine Ermessens-, sondern um eine Rechtsfrage. Denn der
Ermessensspielraum beziehe sich ausschliesslich auf das kantonale Recht, auf
das Verhältnis zwischen der kantonalen Aufsichtsbehörde, welche die
Wasserkonzession erteile, und dem Gemeinwesen, welches die Konzessionsrechte
nutze. Vorliegend handle es sich aber um eine interne Angelegenheit zwischen
der Gemeinde und der Genossenschaft, die das Nutzungsrecht anstelle der
Gemeinde verwalte. Hier gehe es allenfalls um Vertragsauslegung oder
Vertragsänderung, aber nicht um eine Ermessensfrage oder Gemeindeautonomie. Die
Vor­instanz habe zwar das Gleichheitsprinzip definiert, nicht aber die Frage,
ob Art. 1.3 der neuen Tarifordnung diesen Grundsatz verletze, weil sie
sich fälschlicherweise auf die Gemeindeautonomie und nicht auf die konkrete
Rechtsanwendung berufen habe. Der Beschwerdegegner habe keinen
Ermessensentscheid gefällt, sondern er habe Art. 1.3 der neuen
Tarifordnung nur deshalb nicht genehmigt, da er der Meinung sei, damit werde
das Gleichheitsprinzip verletzt. Da derzeit der Wasserpreis bei Fr. 1.-/m
3
festgesetzt sei, entspreche der Vorschlag der Gemeinde von Fr. 250.- pro
Hahnenrecht genau der von der Beschwerdeführerin in Art. 1.3
vorgeschlagenen Wasserabgabe von 250 m
3
an die
Genossenschafter. Es frage sich somit, ob in Zukunft überhaupt eine
Ungleichheit im Sinn des Verfassungsgrundsatzes stattfinden könne. Die Gemeinde
und somit auch die Beschwerdeführerin seien gemäss Konzessionsvertrag gestützt
auf § 28 WWG an die Gleichbehandlung zwischen Genossenschafter und
Nichtgenossenschafter gebunden. Die Vorinstanz hätte daher prüfen müssen, ob
Art. 1.3 übergeordnetes Recht verletze. Diese Gefahr könne vollständig
ausgeschlossen werden. Laut den Berechnungen von Rechtsanwalt C finde
frühestens in 20 bis 25 Jahren eine Ungleichbehandlung statt. Jegliche Änderung
der Tarifordnung unterstehe der Genehmigung durch den Beschwerdegegner. Es stehe
somit in der Kompetenz/Befugnis des Beschwerdegegners, darauf zu achten, dass
auch künftig kein Ungleichgewicht zwischen Genossenschaftern und
Nichtgenossenschaftern entstehen könne. Die Beschwerdeführerin habe keine
Möglichkeit, künftig den Grundsatz der Rechtsgleichheit mittels überhöhtem
Hahnenrecht zu verletzen. Sie unterstehe in jeglicher Hinsicht der Aufsicht und
Verfügungsgewalt des Beschwerdegegners. Somit könne keine Verletzung von
übergeordnetem Recht stattfinden, denn jegliche Tarifanpassung werde vom
Beschwerdegegner kontrolliert und genehmigt. Selbst wenn sich die konkrete
Gefahr einer Ungleichbehandlung ergeben sollte, habe der Beschwerdegegner das
Recht und die Möglichkeit, einzuschreiten und ein überhöhtes Hahnenrecht
abzulehnen. Die Verweigerung der Genehmigung durch den Beschwerdegegner sei
deshalb unrechtmässig.
5.
5.1
Gemäss
§ 25 WWG bezweckt die öffentliche Wasserversorgung die Bereitstellung und
Lieferung von Trinkwasser in einwandfreier Qualität, unter genügendem Druck und
in ausreichender Menge zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken. Dabei ist es Sache
der Gemeinden, die Wasserversorgung innerhalb ihres Gemeindegebiets
sicherzustellen und ein Reglement darüber zu erlassen (§ 27 Abs. 1
und 5 WWG). Nach § 28 Abs. 1 WWG können die Aufgaben der Gemeinden
gemäss § 27 Abs. 1 und 2 WWG von privaten
Wasserversorgungsunternehmen wahrgenommen werden, wobei den Gemeinden eine
Aufsichtsfunktion zukommt (§ 27 Abs. 3 WWG). Die Gemeinde A
hielt im Wasserversorgungsreglement vom 14. September 2015 fest, dass
wesentliche Aufgaben der Wasserversorgung durch Konzession auf ein privates
Wasserversorgungsunternehmen übertragen werden könnten (Art. 2 Abs. 1
des Wasserversorgungsreglements). Nach Art. 19 Abs. 2 des
Wasserversorgungsreglements bedarf die Tarifverordnung des
Versorgungsunternehmens zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch den
Gemeinderat. Sie ist zu publizieren und in die Sammlung der kommunalen Erlasse
aufzunehmen.
Mit Konzessionsvertrag vom 1. bzw. 23. November 2016
übertrug die Gemeinde A der Beschwerdeführerin das Recht und die Pflicht,
während der Konzessionsdauer die Wasserversorgung im Gemeindegebiet
sicherzustellen, im Rahmen ihrer Aufgaben hoheitlich zu handeln und zu den
Art. 14, 16 und 17 des Wasserversorgungsreglements die erforderlichen ausführenden
Verordnungsbestimmungen zu erlassen und dem Gemeinderat zur Genehmigung
vorzulegen (Art. 1 Abs. 1 des Konzessionsvertrags). In der Folge
erliess die Beschwerdeführerin unter anderem die hier umstrittene
Tarifverordnung, welche vom Beschwerdegegner lediglich teilweise genehmigt
wurde.
5.2
Die
Gemeinde verfügt im Bereich der Wasserversorgung sowie bei den Modalitäten der
Gebührenerhebung innerhalb der verfassungsrechtlichen
Kostenbemessungsgrundsätze und des sonstigen übergeordneten Rechts über beträchtliches
Ermessen und damit über Autonomie (BGr, 29. August 2003, 2P.117/2003,
E. 2.2; VGr, 28. Februar 2012, AN.2011.00004, E. 4.3;
Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 1932). Dies gilt auch dann, wenn die
Wasserversorgung sowie die damit verbundenen Aufgaben und Kompetenzen (Erlass
einer Tarifverordnung, Gebührenerhebung) an eine private Genossenschaft
übertragen wurden, steht doch die verfassungsmässig geschützte Autonomie nach
wie vor der Gemeinde und nicht der Beschwerdeführerin zu. Dieser steht jedoch
aufgrund der unter Genehmigungsvorbehalt erfolgten Rechtssetzungsdelegation ein
gewisser Regelungsspielraum zu. Wie im Folgenden gezeigt wird, ist die
Nichtgenehmigung von Art. 1.3 der Tarifverordnung durch den
Beschwerdegegner nicht zu beanstanden, weil die zur Genehmigung vorgelegte Norm
gegen übergeordnetes Recht verstösst.
5.3
Die
Beschwerdeführerin hat gemäss Art. 4 des Konzessionsvertrags die
Grundrechte ihrer Kundinnen und Kunden zu wahren und insbesondere die
Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 BV zu beachten. Der Anspruch auf
Gleichbehandlung bedeutet, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich
und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln ist. Bei
der Rechtssetzung ist der Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt, wenn ein
Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 572,
576 m.
w.
H.).
5.4
Vorliegend
unterscheiden sich die Genossenschafter von den Nichtgenossenschaftern dadurch,
dass die Genossenschafter ein oder mehrere Wasserbezugsrechte zum Preis von
jeweils Fr. 5'250.- erworben haben, die zu dem in der Tarifverordnung
festgelegten Rabatt berechtigen. Dementsprechend ist eine Ungleichbehandlung
von Genossenschaftern und Nichtgenossenschaftern grundsätzlich zulässig.
Rechtfertigen lässt sich aber nur eine Ungleichbehandlung, die sich nach
Massgabe der Ungleichheit – vorliegend Bestand oder Nichtbestand von
Bezugsrechten – begründen lässt. Die Bevorteilung der Genossenschafter bei den
Tarifansätzen darf deshalb nur so weit gehen, als sie dem Ausgleich ihrer Aufwendungen
dient. Neben der Verpflichtung, mindestens ein Bezugsrecht zu erwerben, ergeben
sich weder aus Art. 866 ff. OR noch aus den Statuten der
Beschwerdeführerin weitere finanzielle und ausgleichsrelevante Verpflichtungen
für die Genossenschafter (Art. 6 und 10 der Statuten der
Beschwerdeführerin). Insbesondere wurde die persönliche Haftung der Mitglieder
gemäss Art. 869 OR in Art. 4 der Statuten der Beschwerdeführerin
ausgeschlossen und erweisen sich die von der Beschwerdeführerin im
Rekursverfahren vorgebrachten Mitwirkungspflichten (u.
a. Teilnahme an Generalversammlungen,
Wahrnehmung des Versorgungsauftrags) der einzelnen Genossenschafter als nur in
geringem Ausmass ausgleichsrelevant. Gegenteiliges macht die Beschwerdeführerin
im Beschwerdeverfahren denn auch nicht mehr geltend. Damit liegt der
hauptsächliche ausgleichsrelevante (finanzielle) Aufwand der Genossenschafter
in der Bindung ihres Kapitals von Fr. 5'250.- für den Erwerb des Wasserbezugsrechts.
Bei einer vollen Ausschöpfung
der Gebührenersparnis von Fr. 250.- pro Jahr dauert es 21 Jahre, bis
das für das Bezugsrecht aufgewendete Kapital ausgeglichen ist. Muss für den
Erwerb des Bezugsrechts ein Darlehen aufgenommen werden, verlängert sich der
Zeithorizont entsprechend der Verzinsung des aufgenommenen Kapitals. Dabei ist
zu beachten, dass das Bezugsrecht an das Grundstück gebunden ist, wird doch die
Mitgliedschaft bei der Beschwerdeführerin auf das Grundstück eingetragen und
kann sie vom Grundbesitzer im Grundbuch eingetragen werden. Bei Verkauf oder
Erbgang eines Grundstücks mit einer Genossenschafts-Mitgliedschaft wird
automatisch die neue Eigentümerschaft Mitglied der Genossenschaft (Art. 5
Abs. 2 und Art. 7 der Statuten der Beschwerdeführerin). Wie der
Beschwerdegegner zu Recht festhält, kommen Rechtsverzichte in der Praxis nur
sehr selten vor. Gegenteiliges macht auch die Beschwerdeführerin nicht geltend.
Damit kann das Bezugsrecht grundsätzlich zeitlich unbegrenzt bestehen. Es ist
deshalb davon auszugehen, dass ein Bezugsrecht durchschnittlich wesentlich
länger als 21 Jahre besteht. Genossenschafter zahlen folglich auch unter
Berücksichtigung der Aufwendungen für das Bezugsrecht durchschnittlich deutlich
weniger als Nichtgenossenschafter. Da die Bezugsrechte zudem bei einer
Liquidation der Genossenschaft grundsätzlich zurückzuzahlen sind (Art. 23
der Statuten der Beschwerdeführerin), entspricht die Gratisbezugsmenge
praktisch einer Kapitalverzinsung. Unter diesen Umständen erscheint selbst der
vom Beschwerdegegner gewährte jährliche Rabatt von Fr. 250.- sehr grosszügig.
Unter Berücksichtigung des Verbots der reformatio in peius ist aber nicht zu
prüfen, ob eine weitergehende Reduktion erforderlich wäre.
5.5
Ein
darüber hinausgehender Rabatt würde im Übrigen nicht nur gegen das
Gleichbehandlungsgebot, sondern auch gegen das Gewinnabführungsverbot
verstossen. Gemäss dem Kostendeckungsprinzip von § 29 Abs. 2 WWG darf
ein Wasserversorgungsunternehmen keinen Gewinn abführen. Ebenso hält das kommunale
Wasserversorgungsreglement in Art. 23 Abs. 2 ein explizites
Gewinnabführungsverbot fest. Danach sind die Gebührentarife entsprechend zu
reduzieren, wenn die Reserven das in Gesetz und Statuten vorgesehene Mass
überschreiten und nicht durch anstehende Investitionen begründet sind.
Dementsprechend darf ein allfälliger Gewinn nicht an die Genossenschafter
ausgeschüttet werden. Der den Genossenschaftern gewährte jährliche Rabatt kommt
wie erwähnt weitgehend einer Verzinsung ihres in die Beschwerdeführerin investierten
Kapitals gleich. Der jährliche Rabatt von Fr. 250.- entspricht knapp
5 % des Kaufpreises des Bezugsrechts. Soweit die Beschwerdeführerin im
Rekursverfahren noch geltend machte, ein Genossenschafter trage das Risiko,
sein Kapital infolge eines Konkurses zu verlieren, ist darauf hinzuweisen, dass
dieses Risiko sehr gering ist. Grundsätzlich gilt die Anlage des Geldes in
einer Wasserversorgung der Schweiz als sichere Anlage (Agnes Meyer Frund/Sarah
Zybach, Angemessene Wasser- und Abwassergebühren, 28. August 2017,
https://www.aquaetgas.ch/wasser/trinkwasser/20171005-artikel-meyer-frund/,
besucht am 20. September 2019). Auch angesichts dieses geringen Risikos
erscheint der Rabatt von jährlich Fr. 250.- als sehr hoch. Eine
Gratisbezugsmenge von 250 m
3
, welche bei steigenden
Wasserpreisen zu einem höheren vermögenswerten Vorteil der Genossenschafter
führen würde (vgl. sogleich E. 5.6), lässt sich deshalb mit dem
Gewinnabführungsverbot gemäss § 29 Abs. 2 WWG nicht vereinbaren.
Aufgrund des Verbots der reformatio in peius ist indes nicht zu prüfen, ob der
Rabatt von jährlich Fr. 250.- mit dem Gewinnabführungsverbot zu vereinbaren
ist.
5.6
Wie der
Beschwerdegegner zu Recht festhält, ist die Gemeinde, welche die
Wasserversorgung innerhalb des Gemeindegebiets sicherzustellen und die
konzessionierten Wasserversorgungsunternehmen zu beaufsichtigen hat, dazu
verpflichtet, Massnahmen zu treffen, um einem Verstoss gegen das
Gleichbehandlungsgebot sowie einer unzulässigen Gewinnabführung vorzubeugen. Der
von der Beschwerdeführerin vorgesehene Rabatt in Form einer fixen
Wasserbezugsmenge erscheint insofern heikel, als er im Fall von steigenden
Wasserpreise zu (noch) höheren Vergünstigungen zugunsten der Genossenschafter
führen würde, was – nach dem oben Gesagten – mit dem Gleichbehandlungsgebot und
dem Gewinnabführungsverbot nicht zu vereinbaren wäre. Vielmehr müsste diesfalls
bei einer Anpassung des Wasserpreises auch Art. 1.3 der Tarifverordnung
angepasst werden. Das scheint auch die Beschwerdeführerin anzuerkennen. Dem
Beschwerdegegner ist zuzustimmen, dass der in der Tarifverordnung festgehaltene
Rabattmechanismus unabhängig von einer allfälligen Wasserpreiserhöhung sein
muss.
6.
Nach dem Gesagten sind die Entscheide des
Beschwerdegegners und der Vorinstanz nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist
deshalb abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten
der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und ist ihr keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Gemeinde ist grundsätzlich nicht
entschädigungsberechtigt, weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln
zu ihren angestammten Aufgabenbereichen bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gehört
(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Von diesem Grundsatz ist
vorliegend nicht abzuweichen, zumal sich das Beschwerdeverfahren für den
Beschwerdegegner nicht besonders aufwendig gestaltete.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 5'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert
30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …