zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00366 · 2020-02-27 · de

Baubewilligung | Zonenkonformität einer Wohnbaute in der Zentrumszone; Nutzungsverlagerung. Die Gemeinden können die Voraussetzungen und Begrenzungen der Nutzungsverlagerung selbständig umschreiben. Auch ohne Regelung in der Bau- und Zonenordnung ist die Übertragung von Nutzweisen zulässig (E. 5.1). Die Nutzungsverlagerung findet ihre quantitative Begrenzung in Bauprojekten, welche die in der kommunalen Nutzungsplanung zugeteilten Nutzungen infrage stellen respektive mit dem Zonenzweck keinen funktionalen Zusammenhang (mehr) aufweisen und diesen insoweit überdehnen bzw. beeinträchtigen (E. 5.2). Vorliegend überschreitet die projektierte Wohnfläche den zulässigen Höchstwert um annähernd das Doppelte und somit in enormem Masse. Dies läuft der Absicht des kommunalen Normgebers zuwider (E. 5.4). Mangels Vorgaben in der BZO verfügt die Baubehörde über einen weiten Handlungsspielraum. Dementsprechend hoch sind die Anforderungen an die Einzelfallbeurteilung (E. 5.5). Die Projektierung von Alterswohnungen (anstelle von Wohnungen für sämtliche Altersgruppen) führt nicht zur Zonenkonformität (E. 5.6). Diese ist insgesamt zu verneinen (E. 5.7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 27.02.2020 VB.2019.00366
Zurich Verwaltungsgericht 27.02.2020 VB.2019.00366
Zurigo Verwaltungsgericht 27.02.2020 VB.2019.00366

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00366
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00366
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.02.2020
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 04.01.2021 teilweise gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Zonenkonformität einer Wohnbaute in der Zentrumszone; Nutzungsverlagerung.
Die Gemeinden können die Voraussetzungen und Begrenzungen der Nutzungsverlagerung selbständig umschreiben. Auch ohne Regelung in der Bau- und Zonenordnung ist die Übertragung von Nutzweisen zulässig (E. 5.1).
Die Nutzungsverlagerung findet ihre quantitative Begrenzung in Bauprojekten, welche die in der kommunalen Nutzungsplanung zugeteilten Nutzungen infrage stellen respektive mit dem Zonenzweck keinen funktionalen Zusammenhang (mehr) aufweisen und diesen insoweit überdehnen bzw. beeinträchtigen (E. 5.2).
Vorliegend überschreitet die projektierte Wohnfläche den zulässigen Höchstwert um annähernd das Doppelte und somit in enormem Masse. Dies läuft der Absicht des kommunalen Normgebers zuwider (E. 5.4).
Mangels Vorgaben in der BZO verfügt die Baubehörde über einen weiten Handlungsspielraum. Dementsprechend hoch sind die Anforderungen an die Einzelfallbeurteilung (E. 5.5).
Die Projektierung von Alterswohnungen (anstelle von Wohnungen für sämtliche Altersgruppen) führt nicht zur Zonenkonformität (E. 5.6). Diese ist insgesamt zu verneinen (E. 5.7).
Abweisung.
Stichworte:
ALTERSWOHNUNG
NUTZUNGSTRANSFER
NUTZUNGSÜBERTRAGUNG
NUTZUNGSZUKAUF
NUTZWEISE
VERFAHRENSVEREINIGUNG
WOHNANTEIL
WOHNNUTZUNG
ZENTRUMSZONE
ZONENKONFORMITÄT
Rechtsnormen:
§ 51 PBG
§ 60 Abs. II PBG
§ 255 Abs. II PBG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2019.00366
VB.2019.00389
Urteil
der 1. Kammer
vom
27. Februar 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiber José Krause.
In Sachen
Aus
VB.2019.00366
1.    Genossenschaft A, vertreten durch RA B,
Aus VB.2019.00389
2.    Gemeinderat Mettmenstetten, vertreten durch RA C
Beschwerdeführende,
gegen
1.    D AG,
2.    E AG,
beide vertreten durch RA F,
3.    G AG,
Beschwerdegegnerinnen,
und
Aus VB.2019.00366
Gemeinderat Mettmenstetten,
vertreten durch RA C,
Aus VB.2019.00389
Genossenschaft A,
vertreten durch RA B,
Mitbeteiligte,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 28. August 2018 bewilligte der
Gemeinderat der Gemeinde Mettmenstetten der Genossenschaft A den Neubau
eines Mehrfamilienhauses mit Alterswohnungen und Unterniveaugarage auf den
Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 an der H-Strasse 03 und 04 in
Mettmenstetten.
II.
Dagegen erhoben I, die D AG und die E AG mit
Eingabe vom 19. September 2018 sowie die G AG mit Eingabe vom
24. September 2018
Rekurs beim Baurekursgericht
des Kantons Zürich
und beantragten jeweils die Aufhebung des angefochtenen
Beschlusses. Mit Entscheid vom 30. April 2019 vereinigte das
Baurekursgericht die beiden Verfahren (Dispositiv-Ziff. I). Es trat auf
den von I erhobenen Rekurs nicht ein (Dispositiv-Ziff. II), hiess indes die
von den weiteren Rekurrierenden erhobenen Rekurse gut und hob den angefochtenen
Beschluss vom 28. August 2018 auf (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Hiergegen erhoben die Genossenschaft A sowie der
Gemeinderat der Gemeinde Mettmenstetten mit separaten Eingaben vom 3. Juni
2019 respektive vom 11. Juni 2019
Beschwerde
beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten jeweils die
Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und die Wiederherstellung der
Baubewilligung; eventualiter sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Am 5. Juli 2019 bzw. am
19. August 2019 beantragten
die D AG und die E AG
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Abweisung der
Beschwerden. Das Baurekursgericht schloss am 8. Juli 2019 bzw. am
9. Juli 2019 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerden. Am
8. Juli 2019 beantragte der
Gemeinderat der Gemeinde Mettmenstetten
Gutheissung der von der Genossenschaft A erhobenen Beschwerde.
Mit Präsidialverfügung vom 26. August 2019 wurden die
beiden Beschwerdeverfahren vereinigt und den Beschwerdeführenden Frist zur
Replik angesetzt. Die Möglichkeit zur Stellungnahme nahm die Genossenschaft A
am 16. September 2019 und der Gemeinderat der Gemeinde Mettmenstetten am
23. September 2019 wahr. Die D AG und die E AG liessen sich
darauf nicht mehr vernehmen. Zu keinem Zeitpunkt beteiligte sich die G AG
am Verfahren.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerden nach
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Nach
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind
Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit zur
Beschwerde legitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen
die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Frage der Legitimation im
Rahmen des kantonalen Beschwerdeverfahrens ist unter Berücksichtigung der
bundesrechtlichen Bestimmungen zu prüfen, müssen sich doch gemäss Art. 111
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht
(BGG) Parteien, die zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt sind, am
Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei beteiligen können (VGr,
30. November 2017, VB.2017.00416, E. 1.1, mit Hinweisen). Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist eine Gemeinde durch Aufhebung eines
Bauentscheids als Baubewilligungsbehörde und damit als Trägerin hoheitlicher
Gewalt berührt; sie ist daher befugt, mit Beschwerde eine Verletzung ihrer
Gemeindeautonomie geltend zu machen (BGE 140 II 378 E. 1.2).
Somit ist vorliegend die Legitimation des
Beschwerdeführers 2, welcher als Baubewilligungserteiler eine verfehlte
Auslegung von kommunalem Recht geltend macht, ohne Weiteres zu bejahen.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerden einzutreten.
2.
Die streitbetroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02
liegen gemäss der zum Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung am
28. August 2018 geltenden Bau- und Zonenordnung der Gemeinde
Mettmenstetten vom 21. Mai 2007 (BZO) in der Zentrumszone Z. Die
Bauherrschaft plant darauf den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit
49 Alterswohnungen, zu deren Realisierung die Übertragung von Wohnnutzung
von einem ebenfalls in der Zentrumszone gelegenen Spendergrundstück vorgesehen
ist.
3.
Die Beschwerdeführenden monieren jeweils die
Verfahrensvereinigung der Vorinstanz. Diese sei unzweckmässig, da die
Rekurrierenden völlig unterschiedliche Rügen vorgebracht hätten.
3.1
Die
Verfahrensvereinigung ist zulässig, wenn die Beurteilung von Begehren mehrerer
Gesuchsteller im Rahmen einer einzigen Anordnung prozessökonomisch sinnvoll
erscheint (Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 59). Der
betreffenden Behörde steht hierbei ein grosser Ermessensspielraum zu (VGr,
25. Januar 2012, VB.2010.00500, E. 4.4.1).
3.2
In vorliegender Angelegenheit betrafen die
beiden Rekurse das
nämliche Bauvorhaben und
enthielten das gleiche Begehren (Aufhebung der Baubewilligung).
Ungeachtet
der
nicht deckungsgleichen Vorbringen in den
jeweiligen Rekursen ist der vorinstanzliche Entscheid zur Verfahrensvereinigung
vor diesem Hintergrund ermessenskonform und mithin nicht rechtsverletzend,
zumal die beschwerdeführerisch behaupteten
Nachteile an diesem Vorgehen
nicht ersichtlich sind.
4.
Vorliegend ist in erster Linie strittig, ob die
projektierte Erstellung einer reinen Wohnbaute, zu deren Verwirklichung
überdies ein Transfer von Wohnnutzung erforderlich ist, dem Zweck der
Zentrumszone entspricht und mithin zonenkonform ist.
4.1
Gemäss
Art. 22 Abs. 2 lit. a des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979
über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) ist Voraussetzung einer
behördlichen Bewilligung von Bauten und Anlagen, dass diese dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen. Die Zonenkonformität ergibt sich für jede Zone aus
dem Nutzungsplan sowie den zugehörigen Nutzungsvorschriften und verlangt in erster
Linie einen positiven, funktionalen Zusammenhang zwischen Bauvorhaben und
Zonenzweck; sie ist nicht schon dann zu bejahen, wenn das Bauwerk dem
Zonenzweck – besonders was Immissionen angeht – nicht entgegensteht (Peter Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 201).
Dabei regelt der Nutzungsplan parzellenscharf die zweckmässige Nutzung des
Bodens (Hänni, S. 148).
Sollen die Ziele der Raumplanungsgesetzgebung erreicht
werden, muss das Gebot der Zonenkonformität – abgesehen von sachlich
begründeten Ausnahmen – konsequent durchgehalten werden (Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 22
N. 24). Das Baubewilligungsverfahren dient namentlich der Abklärung, ob
Bauten und Anlagen der im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen
Ordnungsvorstellungen entsprechen. Es bezweckt einzelfallweise
Planverwirklichung, soll aber nicht selbstständige Planungsentscheide
hervorbringen (BGr, 11. Juni 2012, 1C_7/2012, E. 2.3).
4.2
Zentrumszonen
umfassen Gebiete, die zur Entwicklung von Orts- und Quartierzentren bestimmt
sind; zugelassen sind die Wohnnutzung sowie mässig störende Betriebe (Waldmann/Hänni,
Art. 18 N. 18). Das Zürcherische Recht regelt die Zentrumszonen in § 51
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG). Gemäss dem
dortigen Abs. 1 sind Zentrumszonen bestimmt für eine dichte Überbauung zur
Entwicklung von Stadt-, Orts- und Quartierzentren, die ausser dem Wohnen vorab
der Ansiedlung von Handels- und Dienstleistungsbetrieben, Verwaltungen sowie
mässig störenden Gewerbebetrieben dienen.
Dem Text von § 51 PBG lässt sich die Zonenwidrigkeit
der reinen Wohnnutzung nicht entnehmen; auch die Konsultation der Materialien
zur Schaffung des PBG sowie zu dessen Revision von 1991 bringt keine
entsprechenden Hinweise zutage. Nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung
stellt die Zentrumszone von Gesetzes wegen eine Mischzone dar, in der
Gewerbebetriebe (geradezu) erwünscht sind und die – entgegen einer Wohnzone –
nicht überwiegend dem Wohnen dient (VGr, 17. Februar 2000, VB.1999.00328,
E. 4a [nicht publiziert]). Die Schliessung einer Aussenwirtschaft um
22.00 Uhr steht im Widerspruch zu ihrem Zonenzweck, da sich dieses Gebiet
die ihm zugedachte Zentrumsfunktion nur wahrnehmen kann, wenn sich dort auch
Betriebe des Unterhaltungs- und des Gastgewerbes halten und ansiedeln können
(vgl. VGr, 8. Februar 2006, VB.2004.00254, E. 4.2).
4.3
Die
Gemeinde Mettmenstetten hat die Zentrumszone in Art. 18 f. BZO näher
geordnet. Art. 18 BZO bestimmt, dass in der Zentrumszone die zulässige
Ausnützungsziffer maximal 110 % beträgt, wobei für Wohnen höchstens
30 % der maximal zulässigen Geschossfläche verwendet werden dürfen. Der
maximale Wohnanteil wurde anlässlich der BZO-Teilrevision 2007 von 15 %
auf den heutigen Wert erhöht, damit insbesondere für die bei kleineren
Betrieben erwünschte Mischnutzung etwas mehr Spielraum bestehe (Gemeinde
Mettmenstetten, Erläuterungsbericht zur BZO-Teilrevision vom 12. April
2007, S. 2). Die gesetzgeberische Absicht dabei war indes nicht die
Zulassung grösserer Wohnüberbauungen in der Zentrumszone; vielmehr sollte das
Gebiet weiterhin vorwiegend von Arbeitsplätzen geprägt sein.
4.4
4.4.1
Die erlaubten Nutzweisen in der Zentrumszone waren in der Projektierungsphase
der Wohnbaute wiederholt Gegenstand von Erörterungen: Die
Baubewilligungsbehörde wurde um ihre Einschätzung hinsichtlich einer
Verlagerung von 3'000 m
2
bis 4'000 m
2
Wohnanteil innerhalb der Zentrumszone, dies zur Realisierung einer praktisch
reinen Wohnüberbauung, ersucht. Aufgrund der Komplexität der Anfrage liess die
Gemeinde Mettmenstetten eine externe Beurteilung einholen, welche am
16. August 2011 festhielt, dass eine Nutzungsübertragung in diesem Umfang
den ortsplanerischen Zielen der Zentrumszone zuwiderlaufe. Indes könne eine
Konzentration der Wohnnutzung innerhalb der Zentrumszone kaum als zonenwidrig
beurteilt werden. Zusammenfassend sei der Nutzungstransfer abzulehnen. Der
Gemeinderat schloss sich gleichentags der Beurteilung an. Die ursprüngliche
Zuteilung des Gebiets um die betroffenen Grundstücke zur Zentrumszone (und
nicht zur Gewerbe- oder Industriezone, welche angesichts der damals
vorherrschenden Nutzung angemessen gewesen wäre) sei vom Gedanken geleitet
gewesen, die Zonenkonformität bestehender Wohnungen von Inhabern oder
Angehörigen kleinerer Betriebe zu gewährleisten sowie bei Neubauten für
gewerbliche Kleinbetriebe die Realisierung eines kleinen Wohnanteils zu
ermöglichen. Weiter sei, um das Problem des ortsplanerisch unerwünscht hohen
Wohnanteils in der Zentrumszone grundsätzlich zu lösen, eine Planungszone zu
erlassen und eine BZO-Teilrevision für die Zentrumszone zu erarbeiten. Dabei
sei die Wohnnutzung zu beschränken und eine verbindliche Regelung von Nutzungsverlagerung
zu prüfen, wodurch Sonderlösungen (mit unerwünschten Präjudizienwirkungen)
vermieden werden können.
4.4.2
Am 6. Dezember 2011 sistierte der Gemeinderat die Verfahren betreffend
Planungszone sowie betreffend BZO-Teilrevision und beschloss, die
ortsplanerische Problematik (stattdessen) mit einem privaten Gestaltungsplan zu
lösen. Als planerische Randbedingung gab der Gemeinderat den fraglichen
Grundeigentümern auf, den Wohnnutzungsanteil von bisher 30 % auf 15 %
zu senken. Die Arbeiten am Gestaltungsplan dauerten in der Folge nicht lange
an, da der Gemeinderat am 20. März 2012 die am 16. August 2011 und am
6. Dezember 2011 ergangenen Beschlüsse aufhob. Zugleich beurteilte er nun
den Nutzungstransfer als grundsätzlich genehmigungsfähig, sofern die
projektierte Überbauung höchstens eine Wohnnutzung von 80 % aufweise und
sich hinsichtlich Geschossen, Gebäudelage und -höhe der Wohnzone WG3
anpasse, ein Ausgleich in Form der Verlagerung von Gewerbenutzung auf das den
Wohnanteil spendende Grundstück erfolge und die Nutzungsübertragung im Hinblick
auf die Realisierung eines Projekts für altersgerechtes Wohnen geschehe. Am
6. Dezember 2016 attestierte der Gemeinderat dem aktuellen Projekt die
Beachtung der für die Nutzungsverlagerung zu erfüllenden Rahmenbedingungen,
worauf die Bauherrschaft schliesslich am 28. August 2018 die nun strittige
Baubewilligung erhielt.
4.5
Die Materialien
zu Art. 18 BZO (oben E. 4.3) sowie die kommunalen Ausführungen im
Vorfeld der Baubewilligungserteilung (oben E. 4.4) machen deutlich, dass
die Zentrumszone in Mettmenstetten eine gemischte Nutzung aufweisen und
überwiegend von Gewerbebetrieben beherrscht sein soll. Damit erscheint die
Erstellung einer reinen Wohnbaute auf einem Grundstück in der Zentrumszone
nicht sogleich ausgeschlossen. Eine genauere Betrachtung von Art. 18 BZO
bestätigt dies: Als Bezugswert des maximalen Wohnanteils (von 30 %) schreibt
die Bestimmung die maximal zulässige Geschossfläche vor. Damit ist für die
Berechnung des Wohnanteils die Grundstücksgrösse massgebend und nicht etwa das
konkrete Bauprojekt. Somit erlaubt die Regelung durchaus die Realisierung von
(reinem) Wohnraum ohne Gewerbefläche, sofern in erheblichem Umfang auf die Nutzungsmöglichkeiten
an der fraglichen Parzelle verzichtet wird. Inwiefern ein solcher (dauerhafter)
Verzicht realistisch erscheint, kann dahingestellt bleiben.
5.
Nach dem Dargelegten ist die Erstellung einer reinen
Wohnbaute in der Zentrumszone in Mettmenstetten nicht von vornherein ausgeschlossen.
Daher ist die Frage der Zonenkonformität anhand der vorliegend zu beurteilenden
Wohnbaute und der dafür erforderlichen Übertragung von Nutzweise (in Form von
Wohnanteil) zu beantworten.
5.1
Die
Gemeinden können die Voraussetzungen und Begrenzungen der Nutzungsverlagerung
selbständig umschreiben (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel
Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 987).
Aber auch ohne ausdrückliche Regelung in der Bau- und Zonenordnung ist die
Übertragung von Nutzweisen zulässig (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 934). Der
Vorinstanz ist somit zuzustimmen, dass eine Nutzungsübertragung grundsätzlich
auch dann als zulässig zu gelten hat, wenn die Bau- und Zonenordnung dies nicht
explizit festhält.
5.2
Zur Um-
und Durchsetzung der Nutzungsplanung (oben E. 4.1) kann grundsätzlich die Nutzungsübertragung
– mit der naturgemäss die Überschreitung statuierter Nutzweisen einhergeht –
nicht dem Belieben der Bauherrschaft überlassen werden, andernfalls die
festgesetzte Zonenstruktur und Nutzungsordnung auf diesem Weg ausgehebelt
werden könnte. Dies gilt auch im vorliegenden Fall, in dem die Gemeinde
Mettmenstetten in ihrer Bauordnung die Nutzungsverlagerungen nicht geregelt hat.
Die Grundlage für eine (quantitative) Beschränkung der Übertragung von
Nutzweisen ist in solchen Fällen im Zweck der Zone, in welcher das vom Bauvorhaben
betroffene Gebiet liegt, zu erblicken. Während die Ausnützungsübertragung ihre quantitative
Begrenzung namentlich in Baukörpern findet, welche den Rahmen der zonengemässen
Überbauungsstruktur sprengen und sich deshalb nicht mehr befriedigend in die
bauliche Umgebung einordnen (VGr, 11. April 2017, VB.2016.00676,
E. 4.3 mit Hinweisen), findet die Nutzungsverlagerung ihre quantitative
Begrenzung in Bauprojekten, welche die in der kommunalen Nutzungsplanung
zugeteilten Nutzungen infrage stellen (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,
S. 987) respektive mit dem Zonenzweck keinen funktionalen Zusammenhang
(mehr) aufweisen und diesen insoweit überdehnen bzw. beeinträchtigen.
5.3
Zur
Berechnung der höchstmöglichen Fläche für die Wohnnutzung auf der Parzelle geht
die Baubewilligung von der Grundstücksfläche von 5'517 m
2
aus,
was unter Zugrundelegung der Ausnützungsziffer von 110 % vorerst zu einer
zulässigen Ausnützung von 6'069 m
2
führt. Hierauf findet die in
§ 255 Abs. 2 PBG verankerte Regelung, wonach ausnützungspflichtige
Räume in Dach- und Untergeschossen nur dann anrechenbar sind, wenn sie die
Fläche eines durchschnittlichen Vollgeschosses überschreiten (dazu VGr,
30. August 2018, VB.2018.00240, E. 4.3), in maximal privilegierender
Weise Anwendung: In der Zentrumszone seien vier Vollgeschosse erlaubt, wodurch
ein Dach- und ein Untergeschoss vom Anrechnungsprivileg von jeweils
1'517 m
2
(6'069 m
2
/ 4) profitiere. Somit ist
eine ausnützbare Fläche von insgesamt 9'103 m
2
(6'069 m
2
+1'517 m
2
+1'517 m
2
)
zulässig. Gestützt auf diese Berechnung – ohne ihr damit Korrektheit zu
attestieren – weist die Baubewilligung für das Wohnen einen zulässigen
(Höchst-)Wert von 2'731 m
2
auf der Parzelle aus. In Anbetracht
der projektierten Wohnfläche von 4'850 m
2
ist somit insgesamt
eine Übertragung von Wohnnutzung im Umfang von 2'119 m
2
erforderlich.
5.4
Nach
Transfer der Wohnnutzung von 2'119 m
2
überschreitet die
projektierte Wohnfläche den zulässigen Höchstwert für das Wohnen um annähernd
das Doppelte (4'850 m
2
statt 2'731 m
2
) und
somit in enormem Masse. Dies läuft der Absicht des kommunalen Normgebers,
welcher in der Zentrumszone gerade keine grösseren Wohnüberbauungen – was das
infrage stehende Projekt zweifellos ist – zulassen wollte (siehe oben
E. 4.3), zuwider. Art. 18 BZO ist zugleich die Förderung der
Mischnutzung inhärent, da diese bei kleineren Betrieben erwünscht sei (oben
E. 4.3). Das in der Nutzungsplanung normierte Ziel der Durchmischung von
Wohnen und Arbeit ist somit klarerweise – und funktionsadäquat (oben
E. 4.1) – parzellenbezogen aufzufassen. Dies verkennt die
Beschwerdeführerin 2, gemäss deren Ausführungen die planerischen Vorgaben
lediglich gesamthaft und gebietsbezogen einzuhalten seien.
5.5
Die
Gemeinde Mettmenstetten hat von der ihr zustehenden Kompetenz zur Regelung der
Nutzungsverlagerung keinen Gebrauch gemacht (dazu oben E. 5.1 f.). In
Anbetracht des Fehlens (generell-abstrakter) Vorgaben in der Bauordnung (in
Form von Anwendungsvoraussetzungen oder Zulässigkeitsbegrenzungen) erscheint
vorliegend der Handlungsspielraum der zuständigen kommunalen Behörde in der
Frage, ob und inwiefern eine Übertragung von Wohnanteil zulässig ist, äusserst
weit. Dies hat der Gemeinderat in den Erwägungen zum Beschluss vom
16. August 2011 selbst erkannt (oben E. 4.4.1). Daher sind umso
höhere Anforderungen an die Tätigkeit der Baubewilligungsbehörde im konkreten
Fall zu richten. Im Rahmen dieser Einzelfallbeurteilung hat die
Baubewilligungsbehörde sämtliche relevanten Umstände zu berücksichtigen und
diese ihrem Entscheid nachvollziehbar zugrunde zu legen (vgl. Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 26 N. 38).
5.6
Dies ist
vorliegend in ungenügender Weise geschehen. Die Gemeinde beruft sich zwar
pauschal darauf, die Zentrumszone gesamthaft zu betrachten. Aus den
vorliegenden Akten gehen entsprechende Tätigkeiten aber in keiner Weise hervor.
So ist etwa eine (innerzonale) Kompensierung, welche im Beschluss vom
20. März 2012 noch Voraussetzung für die Genehmigungsfähigkeit der
Nutzungsverlagerung war (oben E. 4.4.2), weder in der den
Wohnnutzungstransfer regelnden Vereinbarung zwischen den Grundeigentümern zu
finden noch anderweitig vermerkt.
Hinzu kommt, dass sich der Beschluss vom 20. März
2012 einigermassen abrupt und in Abkehr von früheren Beschlüssen für die
Genehmigungsfähigkeit des Nutzungstransfers aussprach. Die Gründe für den
anderslautenden Entscheid sind nicht klar benannt, augenscheinlich aber in den
damals neu projektierten Alterswohnungen zu erblicken. Dies überzeugt nicht.
Alterswohnungen sind grundsätzlich zunächst in der Wohnzone zu realisieren.
Sodann erklärt § 60 Abs. 2 PBG den Bau von
Alterswohnungen
zur öffentlichen Aufgabe, wodurch dieser auch in der Zone für öffentliche
Bauten zulässig ist. Von diesem Umstand auf eine generell privilegierte
Behandlung von Alterswohnungen zu schliessen ist indes verfehlt, da die
Zulässigkeit einer spezifischen Baute in einer bestimmten Zone nichts über
deren Zulässigkeit in einer anderen Zone besagt. Weiter ist der
beschwerdeführerische Hinweis auf die veränderten Anforderungen von Seniorinnen
und Senioren an das Wohnumfeld, nämlich das Vorfinden der Einrichtungen des
täglichen Bedarfs möglichst in Gehdistanz, nicht von der Hand zu weisen.
Inwiefern dies für eine Projektrealisierung in der – auch heute teilweise noch industriell
geprägten (oben E. 4.4.1) – Zentrumszone spricht, ist indes unerfindlich;
zugleich ist damit nicht aufgezeigt, dass dieses spezifische Wohnumfeld in
einer Wohnzone oder in der zentral gelegenen Zone für öffentliche Bauten nicht
anzutreffen sei. Soweit das Argument der Alterswohnungen als Geltendmachung
einer Ausnahmesituation aufzufassen ist, ist schliesslich anzumerken, dass ein
Dispens vom Erfordernis der Zonenkonformität die Vereinbarung des Projekts mit
dem Zonenzweck voraussetzt (BGr, 15. März 2013, 1C_207/2012,
E. 2.1.2).
5.7
Insgesamt
ist nicht feststellbar, dass die Baubewilligungsbehörde ihren – mangels
allgemeiner Vorgaben überaus weiten – Handlungsspielraum anlässlich der
Beurteilung der Nutzungsübertragung in der Zentrumszone zielgerichtet und in
Beachtung der planerischen Grundsätze ausgeübt hat, was insbesondere angesichts
der daraus resultierenden enormen Überschreitung der Wohnanteilsvorschrift
unerlässlich gewesen wäre. Vielmehr ist die geplante (reine) Wohnbaute aufgrund
ihrer Ausmasse mit dem Zweck der Zentrumszone nicht zu vereinbaren; zur
Projektrealisierung wären planerische Massnahmen (welche zwischenzeitlich
verfolgt wurden) angezeigt gewesen, welche das Baubewilligungsverfahren nicht
hervorbringen kann.
Folglich geht das Bauprojekt zufolge seiner Nutzweise mit
der Zentrumszone nicht konform. Die Vorinstanz hat die Baubewilligung vom
28. August 2018 somit zu Recht aufgehoben, weshalb auch die beantragte
Rückweisung ausser Frage steht.
6.
6.1
Der
Beschwerdeführer 2 macht weiter geltend, die Vorinstanz habe den Rekurs
der Beschwerdegegnerin 3 zu Unrecht gutgeheissen, obschon die Nachreichung
von Näherbaurechtsvereinbarungen die monierte Grenzabstandsverletzung geheilt
habe.
6.2
Die
Tragfähigkeit der vorinstanzlichen Erwägungen in der Grenzabstandsfrage kann
offenbleiben. Die Vorinstanz hat die angefochtene Baubewilligung schon aufgrund
der Vorbringen der heutigen Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 aufgehoben, was
wie dargelegt nicht zu beanstanden ist. Insofern ist auf diese Rüge, welche von
vornherein nicht zum angestrebten Nutzen, nämlich der Wiederherstellung der
Baubewilligung vom 28. August 2018, führen kann, nicht einzugehen.
7.
7.1
Zusammenfassend
sind die Rügen der Beschwerdeführenden unbegründet, weshalb die Beschwerden im
Haupt- wie im Eventualstandpunkt abzuweisen sind.
7.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten, welche namentlich der erfolgten Verfahrensvereinigung
Rechnung tragen, den Beschwerdeführenden je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang
steht ihnen keine Parteientschädigung zu. Vielmehr sind sie antragsgemäss zu
verpflichten, den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 eine Parteientschädigung
zu bezahlen, wobei sich insgesamt Fr. 5'000.- als angemessen erweisen
(§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerden werden abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 12'000.--;   die übrigen Kosten betragen:
Fr.    480.--     Zustellkosten,
Fr. 12'480.--    Total der Kosten.
3.    Die
Kosten der Beschwerdeverfahren werden den Beschwerdeführenden 1 und 2 je
zur Hälfte auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführenden 1 und 2 werden im gleichen Verhältnis verpflichtet,
den Beschwerdegegnerinnen 1 und 2 eine Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 5'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des
vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …