zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00310 · 2002-11-14 · de
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin

Anwendbares Recht; Erteilung einer Übergangs- bzw. einer ordentlichen Bewilligung Die Beschwerde ist zulässig, die Legitimation gegeben (E. 1a). Die Frist ist trotz Nichtannahme der ersten Zustellung eingehalten (E. 1b). Anwendbar ist das seit 1. Januar 2002 geltende Recht (E. 2a). Eine übergangsrechtliche Bewilligung kommt mangels ununterbrochener selbständiger Berufstätigkeit seit 1994 nicht in Betracht (E. 2b). Da die Beschwerdeführerin nicht Psychologie studiert hat, kann ihr auch keine ordentliche Bewilligung erteilt werden (E. 2c). Auch unter dem alten Recht hätte sie Anspruch weder auf eine übergangsrechtliche noch auf eine ordentliche Bewilligung gehabt (E. 3).

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00310
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00310
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.11.2002
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin
Anwendbares Recht; Erteilung einer Übergangs- bzw. einer ordentlichen BewilligungDie Beschwerde ist zulässig, die Legitimation gegeben (E. 1a).Die Frist ist trotz Nichtannahme der ersten Zustellung eingehalten (E. 1b).Anwendbar ist das seit 1. Januar 2002 geltende Recht (E. 2a).Eine übergangsrechtliche Bewilligung kommt mangels ununterbrochener selbständiger Berufstätigkeit seit 1994 nicht in Betracht (E. 2b).Da die Beschwerdeführerin nicht Psychologie studiert hat, kann ihr auch keine ordentliche Bewilligung erteilt werden (E. 2c).Auch unter dem alten Recht hätte sie Anspruch weder auf eine übergangsrechtliche noch auf eine ordentliche Bewilligung gehabt (E. 3).
Stichworte:
BERUFSAUSÜBUNG
BESCHWERDEFRIST
ERSTAUSBILDUNG
INTERTEMPORALES RECHT
PSYCHOTHERAPIE
SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG
SPEZIALAUSBILDUNG
TREU UND GLAUBEN
ÜBERGANGSRECHT
Rechtsnormen:
§ 22 aGesundheitsG
§ 53 VRG
Publikationen:
RB 2002 Nr. 60 S. 153
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A reichte am
21. Dezember 2001 bei der Gesundheitsdirektion ein Gesuch um Bewilligung der
selbständigen Berufstätigkeit als Psychotherapeutin ein. Die Direktion teilte
ihr am 7. Januar 2002 mit eingeschriebenem Brief mit, das Begehren müsse
mangels genügender Erstausbildung abgewiesen werden, und ersuchte um
entsprechende Mitteilung bis 15. Februar, falls sie eine rekurs- (richtig:
beschwerde-) fähige Verfügung wünsche. Nachdem A am 14. Januar 2002 darum
gebeten hatte, wies die Direktion das Gesuch am 19. Juli 2002 mit anfechtbarer
und kostenpflichtiger Verfügung ab. Sie erwog im Wesentlichen, die
Gesuchstellerin habe eine selbständige Tätigkeit nur für die Jahre 1994, 1995
und 2001 nachweisen können, weshalb das Gesuch nach den ordentlichen
Bestimmungen (des Merkblatts der Direktion "Bewerbung zur Führung einer
Psychotherapiepraxis" vom März 1999) zu beurteilen sei. Der Erstabschluss
der Gesuchstellerin könne nur als einem abgeschlossenen Psychologiestudium
gleichwertig anerkannt werden, wenn zusätzlich Ausbildungen in den notwendigen
psychologischen und medizinischen Grundlagenfächern abgeschlossen worden seien.
Ein entsprechender Nachweis sei vorliegend nicht erbracht worden. Mit Bezug auf
die Spezialausbildung fehlten Belege, welche die absolvierten Theorie-,
Selbsterfahrungs- und Supervisionsstunden detailliert aufführten. Eine
pauschale Bestätigung des Fritz Perls Instituts (FPI) betreffend die geltend
gemachten Stunden fehle.
II. Am 18. September 2002 wandte sich A mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte Erteilung der Bewilligung
zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin. Die
Gesundheitsdirektion beantragte am 24. Oktober Abweisung des Rechtsmittels.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ist gegen erstinstanzliche Anordnungen
der Direktionen betreffend Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der
Gesundheitspflege direkt die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig. Die
Rechtsmittelbefugnis der Beschwerdeführerin ergibt sich ohne Weiteres aus § 21
lit. a in Verbindung mit § 70 VRG.
b) Näherer Prüfung bedarf die Einhaltung der
Beschwerdefrist von 30 Tagen gemäss § 53 VRG. Nach der Darstellung in der
Beschwerdeschrift und dem Schreiben der Beschwerdeführerin an die
Gesundheitsdirektion vom 26. Juli 2002 verweigerte sie die Annahme der ersten
Zustellung der angefochtenen Verfügung und bat die Direktion um erneute
Zusendung ab dem 26. August. Darin liegt an sich eine fristauslösende
wissentliche Annahmeverweigerung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 10 N. 28). Da die Direktion aber der begründeten Bitte der
Beschwerdeführerin um erneute Zustellung offenbar vorbehaltlos entsprach, würde
es Treu und Glauben widersprechen, ihr dieses Verhalten entsprechend
anzurechnen. Fristauslösend wirkte daher erst die zweite Zustellung vom
26. August, weshalb die Beschwerdefrist gewahrt ist.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten.
Gemäss § 50 Abs. 2 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG hat das
Verwaltungsgericht sowohl die Rechtmässigkeit als auch die Angemessenheit der
angefochtenen Verfügung zu überprüfen.
2. a) Die Beschwerdeführerin reichte ihr
Gesuch um Erteilung der Berufsausübungsbewilligung am 21. Dezember 2001 bei der
Gesundheitsdirektion ein. Auf den 1. Januar 2002 sind die am 21. August
2000 beschlossene Neufassung von § 22 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November
1962 (GesundheitsG) sowie eine Übergangsbestimmung in Kraft getreten, mit denen
die selbständige nichtärztliche psychotherapeutische Beruftstätigkeit neu
geregelt wurde. Eine staatsrechtliche Beschwerde dagegen hat das Bundesgericht
am 2. November 2001 abgewiesen (BGE 128 I 92).
Das neue Recht stellt im Vergleich zum
Merkblatt in einem Punkt erhöhte Anforderungen: Für die Erteilung einer
ordentlichen Berufsausübungsbewilligung wird als Erstausbildung nunmehr
zwingend ein Hochschulstudium der Psychologie inklusive Psychopathologie
verlangt; andere Ausbildungswege können im Gegensatz zum Merkblatt nicht mehr
als gleichwertig anerkannt werden. Es fragt sich daher, ob vorliegend das alte
oder das neue Recht massgebend ist. Die Voraussetzungen einer
übergangsrechtlichen Bewilligung sind demgegenüber gleich geblieben (vgl. E.
3a).
Für den Fall der Beurteilung eines
Bewilligungsgesuchs sprechen sich Lehre und Rechtsprechung kaum für die
Massgeblichkeit des Zeitpunktes der Gesuchseinreichung aus, sondern entweder
desjenigen des erstinstanzlichen Entscheids (BGE 127 II 306 E. 7c; 125 II 591
E. 5e aa; 122 V 85 E. 3) oder sogar desjenigen des Entscheids der letzten
über eine umfassende Kognition verfügenden Behörde (BGr, 4. Juni 1994, ZBl
96/1995, S. 281 E. 2c). Bei Dauersachverhalten stellt die Praxis des
Verwaltungsgerichts auf das neue Recht ab (RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7; vgl.
auch Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR NF 102/1983 II, S. 101
ff., 196 f.). Vorbehalten wird im Allgemeinen die sofortige Anwendung des neuen
Rechts aus zwingenden Gründen (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002,
Rz. 325 ff.; Kölz, a.a.O.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 50
ff.).
Vorliegend wurde das Gesuch am 21. Dezember
2001 eingereicht, zu einem Zeitpunkt also, in welchem klar war, dass es erst
während der Geltungszeit des neuen Rechts durch die Beschwerdegegnerin geprüft
werden würde und dass damit auch der Entscheid erst dann seine Wirkung
entfalten könnte. Für ein Abstellen auf die alte Rechtslage bestanden daher
keine ausreichenden Gründe. Massgebend wäre somit bereits für die Gesundheitsdirektion
der seit dem 1. Januar 2002 geltende § 22 GesundheitsG sowie die Bestimmung
über die übergangsrechtliche Zulassung gewesen. Um so mehr hat das Verwaltungsgericht
das jetzt geltende Recht anzuwenden. Wegen der erleichterten Voraussetzungen
ist dabei vorab zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin eine übergangsrechtliche
Bewilligung zu erteilen ist.
b) Diese setzt
einerseits eine seit dem 31. Dezember 1994 grundsätzlich ununterbrochene
selbständige psychotherapeutische Berufstätigkeit im Kanton Zürich voraus. Die
Beschwerdeführerin sucht diese mit einer Bestätigung der
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) sowie einer solchen von Frau
Dr. med. B, Fachärztin FMH für Psychiatrie und Psychotherapie zu belegen. Wie
die Beschwerdegegnerin zutreffend einwendet, erbringt das Schreiben der SVA
diesen Beweis nicht. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin "seit 1. 6.
1994 unserer Ausgleichskasse als selbständig erwerbend im Haupterwerb
angeschlossen ist", bedeutet lediglich, dass die Beschwerdeführerin in
diesem Jahr erstmals eine entsprechende Erwerbstätigkeit ausgeübt hat. Die
Beitragsverfügungen der SVA weisen selbständiges Erwerbseinkommen jedoch nur
für die Jahre 1994, 1995 und 2001 aus. Hingegen bescheinigt Dr. med. B der
Beschwerdeführerin eine Tätigkeit als Psychotherapeutin seit 1994. Es fragt
sich allerdings, ob es sich dabei um eine selbständige Tätigkeit handelte. Der
Text der Bestätigung spricht dagegen. Bereits der Umstand allein, dass die
Beschwerdeführerin als delegierte Psychotherapeutin arbeitete, dürfte
ausreichen, von einer unselbständigen Natur auszugehen, da nach der Praxis des
Eidgenössichen Versicherungsgerichts darunter eine Tätigkeit in den
Praxisräumen eines Arztes, aufgrund eines Anstellungsvertrags und unter dessen
Aufsicht und Verantwortlichkeit zu verstehen ist (BGE 125 V 441 E. 2, insbes.
b; 125 V 284 E. 2a;
http://www.psychologie.ch/fsp/faq/delegiert.html
). Dies wird dadurch bestätigt, dass Frau Dr. B in ihrer
Bescheinigung ausdrücklich darauf hinweist, die Beschwerdeführerin habe unter
ihrer "regelmässigen Kontrolle und Supervision" gestanden und sei
zusätzlich in ihrem "Aus- und Weiterbildungsinstitut als Einzel- und
Gruppensupervisorin" tätig gewesen. Insgesamt ergibt sich das Bild eines
Arbeitsverhältnisses, in dem die Beschwerdeführerin weitgehend in die
Praxisorganisation von Frau Dr. B eingegliedert war. In dieselbe Richtung
deutet schliesslich der Umstand, dass die Beschwerdeführerin das mit der
Arbeitstätigkeit für Frau Dr. B erzielte Einkommen gegenüber der SVA nicht als
selbständiges Arbeitseinkommen deklarierte. Diese Hinweise reichen in ihrer
Gesamtheit aus, von einer unselbständigen Tätigkeit auszugehen. Die
Beschwerdeführerin kann sich daher nicht auf die Bestimmung über die
übergangsrechtliche Zulassung berufen, ohne dass zu prüfen ist, ob die weiteren
Voraussetzungen gegeben wären. Zu untersuchen bleibt somit weiter, ob sie die
Kriterien einer ordentlichen Bewilligung gemäss § 22 GesundheitsG erfüllt.
c) Lit. a dieser Bestimmung setzt für die
Zulassung zur selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen
Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Studium der Psychologie einschliesslich
Psychopathologie an einer schweizerischen Hochschule voraus. Diese Voraussetzung
erfüllt die Beschwerdeführerin nicht, da es sich bei der Erstausbildung, auf
die sie sich beruft, um eine solche in
Sozialarbeit
an der Schule für
Soziale Arbeit Zürich (heute: Fachhochschule Zürich, Hochschule für Soziale
Arbeit; vgl.
http://w
w.zfh.ch/d/ueber-uns/hochsc
ulen-detail
fm?ID=70)
handelt. Da somit auch die Erteilung einer ordentlichen Bewilligung
nicht in Betracht kommt, ist die Beschwerde abzuweisen.
3. Wie angefügt werden kann, wäre die
Beschwerde auch unter der alten, vor dem 1. Januar 2002 geltenden
Rechtslage abzuweisen:
a) Eine übergangsrechtliche Zulassung gemäss
Ziff. 5 des Merkblattes scheitert aus dem in E. 2b dargelegten Grund. Zwar wird
in dieser Bestimmung nur verlangt, dass Gesuchstellende "vor dem 31.
Dezember 1994 selbständig im Kanton psychotherapeutisch tätig geworden
sind". Die Gesundheitsdirektion hat sie jedoch zu Recht im Sinn der heutigen
Übergangsbestimmung im GesundheitsG ausgelegt: Einer besonderen Rücksichtnahme
bedarf nur die jahrelange kontinuierliche, nicht die bloss sporadische
selbständige Berufstätigkeit, da nur erstere zum Aufbau einer eigenen Praxis
mit fachlichem Ruf und gefestigtem Klientenbestand führt.
b) Die Beschwerdeführerin anerkennt offenbar,
dass sie über keine genügende Erstausbildung im Sinn des Merkblattes (Ziff. 1
lit.a) und der Anforderungen der Fachkommission für Psychotherapie, die in der
angefochtenen Verfügung aufgelistet werden, verfügt. Weder aus den Akten des
erstinstanzlichen Verfahrens noch aus den Beschwerdebeilagen ergibt sich, dass
sie sich die von Bewilligungsinteressenten ohne Psychologiestudium verlangten
Grundlagenkenntnisse angeeignet hätte. Die genannten Belege könnten höchstens
die erforderliche Spezialausbildung (Ziff. 1 lit. b Merkblatt) nachweisen. Ob
die Beschwerdeführerin über eine solche verfügt, kann aber offen bleiben. Sie
reicht diesbezüglich zwar eine pauschale Bescheinigung des FPI ins Recht, deren
Fehlen von der Beschwerdegegnerin bemängelt wurde, doch ist aufgrund der im
erstinstanzlichen Verfahren eingereichten weiteren Belege nicht abschliessend
zu beurteilen, ob die von ihr absolvierten einzelnen Ausbildungsgänge
anrechenbar sind, da aus den Akten nicht hervorgeht, ob die leitenden Personen
über die nach Ziff. 2 Merkblatt notwendigen Qualifikationen verfügten.
4. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
...