zh_verwaltungsgericht · AN.2024.00015 · 2025-05-22 · de

Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024) | [Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Rottweiler] Die mit der Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II (Hunderassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist) einhergehende Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit gewerbsmässiger Rottweilerzüchterinnen und -züchter ist im Licht des Art. 36 BV zulässig (E. 3). Die Verordnungsänderung verletzt das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV nicht (E. 4). Abweisung. Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.

Zürich Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2024.00015
Zurich Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2024.00015
Zurigo Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2024.00015

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00015
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Geschäftsnummer:
AN.2024.00015
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.05.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024)
[Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Rottweiler]
Die mit der Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II (Hunderassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist) einhergehende Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit gewerbsmässiger Rottweilerzüchterinnen und -züchter ist im Licht des Art. 36 BV zulässig (E. 3). Die Verordnungsänderung verletzt das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV nicht (E. 4).
Abweisung.
Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
RASSETYPENLISTE II
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
ZUCHTVERBOT
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. II BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
§ 5 Abs. I lit. e HuV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2024.00015
Urteil
der 3.
Kammer
vom 22. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Hundeverordnung
(Änderung vom 18. Dezember 2024),
hat sich
ergeben:
I.
Mit am 20. Dezember 2024 im Amtsblatt publiziertem
Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20,
Meldungsnummer RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich
§ 5 Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV,
LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den
Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des Hundegesetzes
vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1
HuG verboten ist). Wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser Änderung einen Hund
des Rassetyps Rottweiler gehalten hat, hat gemäss der Übergangsregelung im
Beschluss vom 18. Dezember 2024 innerhalb von sechs Monaten nach dem
Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung im Sinn des § 30 HuG zu
beantragen (Abs. 1). Das Veterinäramt (VETA) kann bei diesen Hunden im
Einzelfall von der Wesensbeurteilung nach § 25 Abs. 2 HuV absehen,
insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des Hundes und der Dauer seiner
Haltung (Abs. 2).
Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf den
1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses vom
18. Dezember 2024). Er kürzte die Beschwerdefrist auf zehn Tage ab
(Dispositivziffer III) und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist sowie der
Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung
(Dispositivziffer IV).
II.
A führte am 30. Dezember 2024 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen sinngemäss die Aufhebung von
n§ 5 Abs. 1 lit. e HuV. Die Gesundheitsdirektion des Kantons
Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 17. Januar 2025 namens des Regierungsrats,
die Beschwerde sei abzuweisen. A äusserte sich nicht mehr.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) zuständige
(einzige) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche
Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation
zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass
die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146
I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit
weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines
öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende Person muss
mithin im eigenen Interesse – und nicht in jenem der Allgemeinheit – Beschwerde
führen (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21
N. 34).
Die Beschwerdeführerin ist eine im Kanton Zürich wohnhafte
Halterin eines Rottweilers. Ihre Betroffenheit durch die angefochtene Änderung
der Hundeverordnung in eigenen schutzwürdigen Interessen ist zu bejahen.
1.3
Da auch
die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung
übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 20 Abs. 2 VRG). Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens
ist die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten
Recht zu prüfen (Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die
Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff.,
404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und
Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG,
§ 50 N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94). Eine
Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der Erlassanfechtung grundsätzlich –
und so auch hier – ausgeschlossen; das Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist
zu respektieren (Donatsch, § 20 N. 95).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm
einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer
Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens
vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.
zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;
Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle,
ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal,
Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019,
S. 756 ff.).
3.
3.1
Nach
§ 8 HuG ist der Erwerb, die Zucht sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial verboten (Abs. 1); der Regierungsrat bezeichnet die
Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II;
Abs. 2). Bislang figurieren auf der Rassetypenliste II nach § 5
Abs. 1 HuV Hunde, welche mindestens 10 % Blutanteil von Hunden
folgender Rassetypen haben: American Staffordshire Terrier (lit. a), Bull
Terrier und American Bull Terrier (lit. b), Staffordshire Bull Terrier
(lit. c) sowie American Pit Bull Terrier, Pit Bull Terrier, Bandog und
Basicdog (lit. d).
3.2
Die
streitbetroffene Verordnungsänderung bzw. die Aufnahme von Hunden (mit
mindestens zehnprozentigem Blutanteil) des Rassetyps Rottweiler in die
Rassetypenliste II bringt nach dem Gesagten ein Verbot des Erwerbs, der
Zucht sowie des Zuzugs von Hunden dieses Rassetyps mit sich. Für Rottweiler,
welche bereits vor dem 1. Januar 2025 im Kanton Zürich gehalten wurden,
ist nach der übergangsrechtlichen Regelung die Erteilung einer Haltebewilligung
möglich. Die streitbetroffene Novelle führt daher nicht dazu, dass sich
bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter von ihren Tieren trennen müssten,
sondern schränkt jene ebenso wie die übrige Zürcher Bevölkerung lediglich mit
Blick auf eine allfällige Anschaffung eines neuen oder weiteren Hundes
dahingehend ein, dass dieser nicht einem der darin angeführten Rassetypen
angehören darf. Eine solche Einschränkung beeinträchtigt nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung die elementare Persönlichkeitsentfaltung
nicht und tangiert daher das von Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geschützte (Grund-)Recht auf
persönliche Freiheit nicht (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22]
E. 2; BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 3.1). Hingegen geht
mit dem Zuchtverbot für gewerbsmässige Züchterinnen und Züchter eine
schwerwiegende Einschränkung ihrer Berufsausübung einher, weshalb die hier
primär interessierende Erweiterung der Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps
Rottweiler grundsätzlich geeignet ist, einen (schweren) Eingriff in die nach
Art. 27 BV geschützte Wirtschaftsfreiheit zu bewirken (vgl. BGE 136 I
1 E. 5.3.1), wie dies denn die Beschwerdeführerin auch geltend macht.
3.3
Schwerwiegende
Grundrechtseinschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen (Art. 36
Abs. 1 Satz 2 BV), durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz
Dritter gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2 BV) sowie verhältnismässig
sein (Art. 36 Abs. 3 BV).
3.4
3.4.1
Vorliegend stellt § 8 HuG eine genügende gesetzliche Grundlage für das
Verbot der Zucht auch von Hunden des Rassetyps Rottweiler dar (vgl. VGr,
22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 4–6). Das Bundesgericht hat sich
sodann bereits in grundsätzlicher Weise mit der Zulässigkeit des Verbots der
Zucht von in der Rassetypenliste II angeführten Hunden befasst und
namentlich (auch) bejaht, dass der damit einhergehende Eingriff in die von
Art. 27 BV geschützte Wirtschaftsfreiheit im Sinn des Art. 36
Abs. 2 f. durch ein öffentliches Interesse bzw. den Schutz von
Grundrechten Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig ist (BGE 136 I
1 E. 5.4).
3.4.2
Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen sinngemäss vor, die Anzahl an
"Beissvorfällen" sei seit der Einführung der Rassetypenliste II
im Kanton Zürich nicht zurückgegangen. Eine Erweiterung dieser Liste auf Hunde
des Rassetyps Rottweiler sei daher "nicht zielführend" bzw. werde an
der Beissstatistik nichts ändern. Entsprechend könne vorliegend auch nicht mit
dem Schutz der Grundrechte Dritter argumentiert werden.
Diese Kritik verfängt nicht: Für die Aufnahme eines Rassetyps
in die Rassetypenliste II ist nicht die Beisshäufigkeit, sondern in erster
Linie das Verletzungsausmass bei Beissunfällen mit Hunden des betreffenden
Rassetyps ausschlaggebend (VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 6.2
mit Hinweisen). Bezweckt wird mithin nicht eine Reduktion der Beissunfälle
insgesamt, sondern eine Verbesserung des Schutzes der Bevölkerung und
namentlich von Kindern vor schwerwiegenden Verletzungen durch Hunde mit
erhöhtem Gefährdungspotenzial. Auch soll mit der Erweiterung der
Rassetypenliste II zulässigerweise dem subjektiven Sicherheitsbedürfnis
der Bevölkerung nach wiederholten Beissunfällen durch Rottweiler, bei welchen
namentlich (auch) Kinder im öffentlichen Raum in schwerwiegender Weise verletzt
wurden, Rechnung getragen werden (vgl. auch VGr, 22. Mai 2025,
AN.2024.00010, E. 6.3 f.). Entgegen der Beschwerdeführerin stellt der
Schutz der Bevölkerung vor schwerwiegenden Verletzungen durch Hunde mit
erhöhtem Gefährdungspotenzial ein legitimes öffentliches Interesse im Sinn des Art. 36
Abs. 2 BV dar (vgl. BGE 136 I 1 E. 5.4.2). Weshalb die
Verhältnismässigkeit des Verbots der Zucht von Rottweilern anders als jene der
vom Bundesgericht bereits geprüften Zuchtverbote der bislang auf der
Rassetypenliste II angeführten Hunderassen beurteilt werden sollte, geht
aus den Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht hervor und ist auch nicht
ersichtlich. Es ist daher im Licht der entsprechenden bundesgerichtlichen
Erwägungen daran festzuhalten, dass das Zuchtverbot eine zur Erreichung der
gewünschten Verbesserung des Bevölkerungsschutzes geeignete und erforderliche
Massnahme darstellt, indem das Verbot des Erwerbs von Hunden (auch) des Rassetyps
Rottweiler allein zwar dazu führen würde, dass die professionelle Zucht dieser
Hunderasse nicht mehr rentabel wäre und somit aufgegeben würde, es allerdings
die nicht gewerbsmässige Zucht von Rottweilern nicht zu verhindern vermöchte,
weshalb Hundehaltende trotz des Erwerbsverbots noch über lange Zeit im Besitz
von Rottweilern bleiben könnten und das Regelungsziel unterlaufen würde, welche
Lücke mit einer blossen Bewilligungspflicht nicht geschlossen werden könnte (BGE 136
I 1 E. 5.4.3). Weiter ist das Zuchtverbot (auch) mit Bezug auf Rottweiler
als zumutbar zu betrachten: Da selbst unter Berücksichtigung der Erweiterung
der Rassetypenliste II nur die Zucht weniger Rassen verboten ist,
verbleibt Hundezüchterinnen und -züchtern ein weites Betätigungsfeld (BGE 136
I 1 E. 5.4.4, auch zum Nachstehenden). Dem privaten, wirtschaftlichen
Interesse an der Züchtung einer bestimmten Hunderasse ist daher kein grosses
Gewicht zuzumessen. Diesem steht das öffentliche Interesse am Schutz der
Bevölkerung vor schweren Verletzungen durch Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial
entgegen. Das öffentliche Interesse überwiegt klar (vgl. auch BGE 130 I
249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.2). Daran ändert angesichts der
im Einzelfall drohenden bzw. resultierten Schwere der Verletzungen nichts, dass
die in der Statistik des VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern
ausgehenden Beissverletzungen bei Menschen im Kanton Zürich in den vergangenen
Jahren nicht angestiegen bzw. gesunken ist oder dass dieser Hunderasse angesichts
ihrer grundsätzlichen Eignung etwa für den Einsatz als Dienst- oder Schutzhund
ein gewisser gesellschaftlicher Nutzen attestiert werden kann.
4.
4.1
Soweit –
wie hier im Zusammenhang mit dem infolge der streitbetroffenen Erweiterung der
Rassetypenliste II auf Rottweiler einhergehenden Verbot des Erwerbs dieser
Hunderasse – nicht die Einschränkung von Grundrechten infrage steht (oben
E. 3.2), sondern das Verhältnismässigkeitsprinzip als allgemeiner
Verfassungsgrundsatz (Art. 5 Abs. 2 BV) zu beachten ist, steht den
rechtsetzenden Behörden ein weiter Gestaltungsspielraum zu (VGr, 23. Mai
2012, AN.2011.00001, E. 4.4.1).
4.2
Weshalb
ein Verbot des Erwerbs und damit der Haltung bestimmter besonders gefährlicher
Hunderassetypen zur Verbesserung des Schutzes der Bevölkerung vor Verletzungen
durch solche Tiere nicht geeignet sein sollte, ist nicht ersichtlich, zumal die
Beisshäufigkeit angesichts der im Einzelfall drohenden bzw. resultierten
Schwere der Verletzungen bei Beissunfällen mit Rottweilern nicht
ausschlaggebend ist. Zwischen dem privaten Interesse am Erwerb und an der
Haltung von Hunden eines bestimmten Rassetyps bzw. des Rassetyps Rottweiler und
dem hier massgeblichen entgegenstehenden öffentlichen Interesse am Schutz der
Bevölkerung, welches vorrangig darin besteht, die von Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial bzw. Rottweilern ausgehenden Risiken für Menschen und
insbesondere Kinder – mithin die Gefährdung des Lebens und der
körperlichen Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 BV und in seiner
besonderen Ausprägung auch Art. 11 Abs. 1 BV) – zu vermeiden, besteht
sodann ein offensichtliches Missverhältnis. Es hält daher entgegen dem
Dafürhalten der Beschwerdeführerin vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz
stand, dass der Gesetzgeber in § 8 Abs. 1 HuG für Hunde mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial Verbote und nicht bloss spezifische
Ausbildungsverpflichtungen oder andere Einschränkungen der Haltung statuiert
hat. Ebenso wenig ist die hier primär interessierende Erweiterung der
Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps Rottweiler im Licht des Art. 5
Abs. 2 BV zu beanstanden (zum Ganzen vgl. auch VGr, 22. Mai 2025,
AN.2024.00010, E. 8 und E. 9.3.4).
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 2'095.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt
für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).
Abweichende
Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern:
(§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG,
LS 211.1])
Eine Minderheit von zwei Mitgliedern der Kammer hätte die
Beschwerde aus den nachfolgend dargelegten Gründen gutgeheissen und die
angefochtene Verordnungsänderung aufgehoben:
§ 8 Abs. 1 HuG überträgt dem Regierungsrat die
Kompetenz zur Festlegung der verbotenen Rassetypen in der Rassetypenliste II
mit dem Ziel, ein möglichst einheitliches Sicherheitsniveau zu schaffen,
welches der Bevölkerung einen genügenden Schutz vor Hunden garantiert. Deshalb muss
die Aufnahme eines weiteren Rassetyps sachlich begründet und evidenzgestützt
erfolgen; namentlich muss nachvollziehbar sein, weshalb von Hunden dieses
Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein erhöhtes Gefährdungspotenzial im
Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht. Einer Ergänzung der Rassetypenliste
II muss der Beschwerdegegner einen Massstab in Bezug auf das mit einem Rassetyp
verbundene Gefährdungspotenzial (namentlich die Schwere der Beissunfälle bzw.
Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und weitere angeborene
Verhaltenseigenschaften, allenfalls in Verbindung mit der Häufigkeit
gefährlicher Vorfälle) zugrunde legen und grundsätzlich alle Hunderassen
einbeziehen, deren Gefährdungspotenzial nach diesem Massstab besonders hoch
ist. Für Erweiterungen der Liste verbotener Hunderassetypen aus Gründen, die
sich nicht evidenzbasiert auf das Kriterium des objektiven
Gefährdungspotenzials abstützen, sondern sich primär an Einzelfällen
orientieren, bietet das Gesetz keine Grundlage.
Vorliegend ist nicht ersichtlich, welche sachlichen Gründe
dafür sprechen, die Rassetypenliste II mit dem Rottweiler zu ergänzen. Die in
der Statistik des VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern ausgehenden
Beissverletzungen bei Menschen im Kanton Zürich ist in den vergangenen Jahren
gesunken, während gleichzeitig die Anzahl der Vorfälle mit Verletzungen durch
Hunde aller Rassen deutlich gestiegen ist. Dies bedeutet aber, dass nach der
statistischen Entwicklung der letzten Jahre das relative Gefährdungspotenzial
der Rottweiler im Vergleich zu anderen Hunderassen gerade abgenommen hat, denn
in Bezug auf die Schwere potenzieller Beissunfälle, wie sie sich etwa aus
Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und weiteren angeborenen
Verhaltenseigenschaften ergibt, liegen keine neuen Erkenntnisse vor.
Mit der streitgegenständlichen Verordnungsänderung wird
eine Hunderasse verboten, ohne dass das Gefährdungspotenzial unterschiedlicher
Rassetypen nach einem objektiven Massstab und im Rahmen einer Gesamtbetrachtung
zumindest der im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassetypen beurteilt wird,
während andere ebenso gefährliche oder gefährlichere Hunderassen zulässig
bleiben. Deshalb besteht die Gefahr, dass Personen, die ohne das Verbot einen
Rottweiler erworben hätten, auf solche weiterhin zulässigen Rassen ausweichen,
die in Bezug auf Körperbau, Gebiss, Kraft und Angriffsart einem Rottweiler
ähnlich, aber nicht verboten sind. Somit wird die insgesamt bestehende
Gefährdung durch das Verbot nicht abnehmen, sondern unverändert bleiben oder
allenfalls gar zunehmen. Das Verbot verletzt deshalb das Rechtsgleichheitsgebot
(dazu auch nachfolgend) und verstösst mangels Eignung  gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip.
Die Eignung der Massnahme ist zudem dadurch infrage
gestellt, dass sich der Verordnungsgeber, wie in der Beschwerdeantwort
dargelegt, nicht nur in Bezug auf das noch tolerierbare Gefährdungspotenzial,
sondern auch in Bezug auf die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen (nebst
anderen Gesichtspunkten) am subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung
orientiert. Soweit dieses nicht mit dem objektiven Gefährdungspotenzial der
betreffenden Rassetypen korreliert, können darauf gegründete Verbote zum
Ausweichen auf andere Hunderassen mit einem objektiv betrachtet gleichen oder
allenfalls gar höheren Gefährdungspotenzial führen. Dazu kommt, dass der
Regierungsrat bloss vermutet, dass das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung
spezifisch durch Rottweiler beeinträchtigt werde; auch diese Annahme ist nicht
empirisch belegt.
Der Beschwerdegegner hat eine Neubeurteilung des Gefährdungspotenzials
ausschliesslich des Rottweilers vorgenommen, während andere Hunderassen (wie
beispielsweise Schäferhundeartige), von welchen zumindest die Beisshäufigkeit
und prima facie wohl auch die Anatomie vermuten lassen, dass sie ein ähnliches
Gefährdungspotenzial wie Rottweiler aufweisen könnten, nicht neu beurteilt
wurden. Diese Ungleichbehandlung lässt sich im Kanton Zürich nach Auffassung
der Kammerminderheit auch nicht durch externe Gesichtspunkte wie den
kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung
mit bestimmten Rassen rechtfertigen. Somit verletzt die isolierte
Neubeurteilung des Rassetyps Rottweiler und dessen isolierte Aufnahme in die
Rassetypenliste II das Rechtsgleichheitsgebot.
Unter den vorgenannten Umständen kann offenbleiben, ob das
in § 8 HuG vorgesehene Verbot des Erwerbs, der Zucht sowie des Zuzugs von
Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, auf welches sich die Hundeverordnung
stützt, auch aus heutiger Sicht noch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 2 KV) standhält. Immerhin
erscheint es fraglich, ob das Verbot bestimmter Hunderassen bzw. Rassetypen angesichts
der zur Erreichung des angestrebten Sicherheitsniveaus bestehenden alternativen
Handlungsmöglichkeiten (wie etwa der Einführung einer Bewilligungspflicht für
diese Rassetypen, obligatorischer Hundehaltekurse und Prävention) noch als
erforderlich gelten kann.
Somit überschreitet der Regierungsrat die ihm durch
§ 8 Abs. 2 HuG delegierte Rechtsetzungskompetenz, wenn er – geleitet
von der medialen Aufmerksamkeit für einzelne tragische Vorfälle – die
Rassetypenliste II durch eine einzelne Hunderasse ergänzt, ohne einen
evidenzbasierten Massstab für die Beurteilung des objektiven
Gefährdungspotenzials der Hunderassen vorzulegen und andere ebenso gefährliche
und gefährlichere Hunderassen ebenfalls in diese Liste einzubeziehen. Die
Massnahme verstösst zudem mangels Eignung gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip und sie verletzt das Rechtsgleichheitsgebot.
Demzufolge hätte die Kammerminderheit die Verordnungsänderung aufgehoben (vgl.
zum Ganzen jeweils die Minderheitsmeinung zu den Urteilen vom
22. Mai 2025 in den Verfahren AN.2024.00010, AN.2024.00013 sowie
AN.2025.00001).
Für
richtiges Protokoll,
Die
Gerichtsschreiberin:
Eva
Heierle