zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00226 · 2002-11-27 · de

Baubewilligung | Verhältnismässigkeit von Anordnungen im Rahmen der Baubewilligung Zuständigkeit (Erw. 1). Übereinstimmung von Bauten mit den anerkannten Regeln der Baukunde (Erw. 2a); Rechtskontrolle des Verwaltungsgerichts (Erw. 2b); Streitgegenstand (Erw. 2c); Rechtsnatur der Baubewilligung (Erw. 2d/aa); Voraussetzungen für deren Widerruf (Erw. 2d/bb); Unverhältnismässigkeit der Anordnung zum Anbringen einer Querstange (Erw. 2d/cc). Gutheissung der Beschwerde (Erw. 3).

Zürich Verwaltungsgericht 27.11.2002 VB.2002.00226
Zurich Verwaltungsgericht 27.11.2002 VB.2002.00226
Zurigo Verwaltungsgericht 27.11.2002 VB.2002.00226

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00226
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2002.00226
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.11.2002
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Verhältnismässigkeit von Anordnungen im Rahmen der Baubewilligung
Zuständigkeit (Erw. 1).
Übereinstimmung von Bauten mit den anerkannten Regeln der Baukunde (Erw. 2a); Rechtskontrolle des Verwaltungsgerichts (Erw. 2b); Streitgegenstand (Erw. 2c); Rechtsnatur der Baubewilligung (Erw. 2d/aa); Voraussetzungen für deren Widerruf (Erw. 2d/bb); Unverhältnismässigkeit der Anordnung zum Anbringen einer Querstange (Erw. 2d/cc).
Gutheissung der Beschwerde (Erw. 3).
Stichworte:
ABSTURZGEFAHR
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
BEFEHL
SCHUTZVORRICHTUNG
SIA-NORMEN
SICHERUNGSVORKEHREN
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VOLLZUGSANORDNUNG
Rechtsnormen:
§ 20 Abs. I BBauV I
Art. 5 lit. I BV
§ 239 Abs. I PBG
§ 358 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
I. Das Amt für Baubewilligungen der Stadt
Zürich bewilligte A am 16. Juli 2001 im Anzeigeverfahren verschiedene Umbauten
im Gebäudeinnern der im Jahr 1892 erbauten Lie­genschaft Vers.Nr. 01 auf dem
Grundstück Kat.Nr. 02 an der K-strasse in X. Diese bilden Teil einer
Gesamtsanierung. Ferner stimmte die Behörde am 18. September 2001 dem Anbau
einer Balkonanlage mit Aussentreppe auf der Rückseite des Wohnhauses sowie ei­nes
Vordachs über dem Eingang zu. Das Gebäude gehört zu einem Kleinquartier im Y,
das gemäss § 203 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG) inven­tarisiert ist.
Am 3. Dezember 2001 erliess der
Abteilungsleiter der Baupolizei die Bezugsbewilli­­gung und traf gleichzeitig
neben anderen Anordnungen folgende, bis zum 18. Januar 2002 zu erfüllende
Vollzugsverfügung:
"a)
Die Fenstersimse und Heizkörper sind teilweise bekletterbar (Höhe 56 cm bis 63
cm,
anstelle der zulässigen 65 cm). An den Fensterflügeln sind daher Beschläge zu
mon-
tie­ren, die ein Öffnen der Fenster von max. 12 cm zulassen (Kindersicherheit)
und die
zum ganz Öffnen nur mit einem Schlüssel bedient werden können.
b) Bei den Fenstern, welche eine Brüstungshöhe von nur 68 cm bis 75 cm
aufweisen,
(innerer Boden bis OK Fensterrahmen), sind aussen Geländerstangen zwischen die
Leibungen zu montieren, auf 1.00 m ab innerem Boden."
II. Einen Rekurs des Bauherrn gegen
letztgenannte Auflage wies die Baurekurs­kom­­mission I am 14. Juni 2002 ab und
setzte Frist für die Erfüllung des Befehls an. Die Kom­­mission wies darauf
hin, dass sich die angefochtene Anordnung auf § 239 Abs. 1 PBG sowie § 20 der
Verordnung über die ordentlichen technischen und übrigen Anforderungen an
Bauten, Anlagen, Ausstattungen und Ausrüstungen (Besondere Bauverordnung I;
BBauV I) vom 6. Mai 1981 stütze. Ferner habe der Schweizerische Ingenieur- und
Architek­­ten-Verein (SIA) mit der Norm 358 technische Mindestanforderungen für
Geländer und Brüstungen erlassen. Gemäss Ziffer 3 13 SIA-Norm 358 müsse ein
Schutzelement gewöhn­­lich mindestens 1 m hoch sein. Die Höhe werde von der
begehbaren Fläche aus gemes­sen; bei Fenstern sei die Oberkante des festen
unteren Rahmenteils massgebend (Ziffer 3 11). Gegenüber dem Schutzelement
vorstehende, besteigbare Bauteile wie Mauerkronen oder Heizkörper, deren
besteigbare Fläche höchstens 65 cm über der massgebenden be­­gehbaren Fläche
liege, gälten als begehbar. In diesem Fall bemesse sich die Höhe des
Schutzelements von der höheren Fläche aus (Ziffer 3 12). Die beanstandeten Fensterbrüs­tun­­gen
seien ab Fussboden bis zur Oberkante des Fensterrahmens 68 cm - 75 cm hoch und
stünden damit im Widerspruch zu diesen Sicherheitsvorschriften. Der vom
Rekurrenten er­hobene Einwand der rechtsungleichen Behandlung gegenüber
Nachbarliegenschaften spreche nicht gegen die angefochtene Sanierung, sondern
könnte höchstens zur Überprüfung die­ser anderen Liegenschaften führen.
Entscheidend sei allein, ob die bestehenden Schutzvorrichtungen wirksam seien,
was hier nicht zutreffe. Die (vom Bauherren akzeptierte) Auf­­lage zur
Anbringung von Beschlägen diene vorab dem Schutz von Kleinkindern; die um­strittene
Anordnung zur Montage von Traversen erhöhe indessen die Sicherheit von Er­wachsenen,
insbesondere bei der Fensterreinigung. Entgegen der Auffassung des Rekurren­ten
stünden die Kosten der verlangten Nachrüstung in einem angemessenen Verhältnis
zum erzielten Nutzen; denn die Durchsetzung von standardisierten
Sicherheitsmassnahmen ver­mindere das Unfallrisiko auf ein Mindestmass. Die
Querstangen liessen sich ohne grös­se­ren baulichen Aufwand montieren und
träten "nicht in einen unauflöslichen Konflikt mit dem Erscheinungsbild
von Schutzobjekten". Somit erweise sich die angefochtene Anordnung als
notwendig, geeignet und sachgerecht.
III. Mit Beschwerde vom 10./11. Juli 2002
liess A dem Verwaltungsgericht beantragen:
”1.   Es sei der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben
und Ziffer 1b der angefochtenen Vollzugsbewilligung ersatzlos zu streichen.
2.  Es sei ein Gutachten der kantonalen Natur- und
Heimatschutzkommission beizuziehen, evtl. eine Stellungnahme der städtischen
Denkmalpflege einzuholen.
3.  Es sei ein gerichtlicher Augenschein anzuordnen.
4.  Es seien die Beschwerdeantwort bzw.
Vernehmlassung der Vorinstanz dem Beschwerdeführer zur Beantwortung, evtl. zur
Einsichtnahme zuzustellen;
alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolge, bzw. Übernahme der Kosten beider Instan-
zen auf die Staatskasse."
Das Amt für Baubewilligungen beantragte am
17. September 2002 Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die
Baurekurskommission I am 19. September 2002.
Auf die Parteivorbringen wird, soweit
wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgrün­den zurückgekommen.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Ob die Verpflichtung zum Einbau von
Querstangen als blosse Vollzugsanordnung aufgefasst werden kann oder ob dem
Grundeigentümer damit eine zusätzliche Last überbunden wird, kann offen
bleiben. Jedenfalls steht fest, dass sich der Betroffene dagegen mit Rekurs und
Beschwerde wehren kann (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem.
zu §§ 29-31 N. 5). Die weiteren Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb
auf die Beschwerde einzutreten ist. Da der entscheidwesentliche Sachverhalt mit
hinreichender Deutlichkeit aus den Akten hervorgeht, erübrigt sich ein
gerichtlicher Augenschein. So wenig wie die Baurekurskommission I sieht sich
das Verwaltungsgericht veranlasst, ein Gut­­achten oder einen Amtsbericht
beizuziehen. Weil die Beschwerdeantwort keine neuen Gesichtspunkte enthält,
kann von einem zweiten Schriftenwechsel abgesehen werden.
2. a) Die Rekurskommission hat die vorliegend
massgebenden Rechtsnormen zutreffend dargelegt. Anzufügen bleibt, dass § 20
BBauV I die allgemeine Vorschrift von
§ 239 Abs. 1 PBG mit Bezug auf Abschrankungen an zugänglichen überhöhten
Stellen verdeutlicht; dabei bildet die Vermeidung einer Absturzgefahr den
Massstab für Siche­rungsvorkehren. Eine weitergehende Konkretisierung für das
Erfordernis von Schutzelemen­ten bringt die SIA-Norm 358 (Ausgabe 1996)
betreffend Geländer und Brüstungen.
b) Mit dem Rekurs können nach § 20 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) alle Mängel des
Verfahrens und der angefochtenen Anordnung geltend gemacht werden. Demgegenüber
steht dem Verwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren laut § 50 Abs. 1 VRG nur
Rechtskontrolle zu; als Rechtsverletzung gelten auch Ermessensmissbrauch und
-überschreitung (Abs. 2 lit. c). Obwohl nicht ausdrücklich erwähnt, gilt auch
die Ermessensunterschreitung als Rechtsverletzung. Eine solche liegt vor, wenn
sich die Verwaltung als gesetzlich gebunden erachtet, obschon sie Ermessen
walten lassen sollte, wenn sie also ihre Ermessensbefugnis von vornherein nicht
ausschöpft (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 50 N. 79).
c) Der Beschwerdeführer macht geltend, dass
die Verpflichtung zur Anbringung von Querstangen weder im Beschluss vom 16.
Juli 2001 noch in jenem vom 18. September 2001 enthalten sei, weshalb sie nicht
Gegenstand der angefochtenen Vollzugsverfügung bil­­den könne. Das Amt für
Baubewilligungen hätte daher den Bausektionsbeschluss nicht ergänzen dürfen;
ferner sei es hierzu gar nicht zuständig gewesen. Die zusätzliche Auflage laufe
auf einen Teilwiderruf der Baubewilligung hinaus, der eine vorgängige Anhörung
des Bauherrn erfordert hätte. In der Sache habe das Amt verkannt, dass es nicht
um einen Neubau, sondern um die Sanierung eines Altbaus gehe; dabei kämen nicht
die neuesten Anforderungen der Bautechnik zum Zug. Von einem qualifizierten
polizeilichen Missstand, der aufgrund von § 358 PBG behoben werden müsste,
könne nicht die Rede sein. Sodann frage es sich, ob eine solche Vorrichtung
tatsächlich zur Unfallverhütung beitrage. Im Übrigen ver­trügen sich
Querstangen schlecht mit den Anliegen des Ortsbildschutzes und werde die Rüge
der rechtsungleichen Behandlung erneuert. – Demgegenüber hält das Amt für Baube­willigungen
die angefochtene Anordnung für formell wie materiell rechtmässig und angemessen.
In Anbetracht geschätzter Baukosten von rund Fr. 500'000.- erweise sich die verlangte
Anpassung an die geltenden Sicherheitsvorschriften ungeachtet dessen als
zumutbar, ob ein erheblicher polizeilicher Missstand vorliege oder nicht.
d) aa) Die Baubewilligung ist die behördliche
Erklärung, dass dem projektierten Bau, für den ein Baugesuch eingereicht wurde,
keine Hindernisse aus dem öffentlichen Recht, insbesondere dem Baurecht,
entgegenstehen (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und
Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 506; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 318 f.). Weist ein
Bauvorhaben Män­gel auf, so hat die Behörde diese kraft § 321 Abs. 1 PBG durch
geeignete Nebenbestimmungen zu beheben. Bei der Beurteilung des Gesuchs für den
Umbau eines baurechts­widrigen Gebäudes kann die Behörde ausserdem gestützt auf
§ 357 Abs. 4 PBG verlangen, dass Verbesserungen gegenüber dem bestehenden
Zustand vorgenommen werden. Voraussetzung ist, dass eine solche Anordnung im
öffentlichen Interesse liegt und nach den Umständen als zumutbar erscheint (RB
1998 Nr. 124). Eine Auflage als wichtigste Nebenbestimmung stellt ihrem Wesen
nach einen Polizeibefehl dar, der an den Vorbehalt der Bauausführung geknüpft
ist (LGVE 1995 II Nr. 5; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich
1991, N. 450). Die Sachverfügung muss in Bezug auf die Vollstreckung die
wesentlichen Wertentscheidungen enthalten, sodass die Vollstreckung zu einer
rein technischen Umsetzung des in der Sachverfügung Enthaltenen wird
(Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 29-31 N. 4).
bb) Als materielle Rechtsgrundlage für die
umstrittene Anordnung kommt nach zutreffender Auffassung der Vorinstanzen
allein § 239 Abs. 1 PBG und das hierzu ergangene Ausführungsrecht in Frage. Ausser
Betracht fallen die Beseitigung einer qualifizierten Poli­zeigefahr gemäss §
358 PBG oder ein partieller Widerruf der Baubewilligung vom 16. Ju­li 2001
bzw. jener vom 18. September 2001. Voraussetzung für den Widerruf bildet die –
ursprünglich bestehende oder nachträglich eingetretene – Fehlerhaftigkeit der
Baube­wil­li­gung; ob sich eine nachträgliche Änderung des baurechtlichen
Entscheids deswegen rechtfertigt, ist aufgrund einer Interessenabwägung zu
beurteilen (RB 1987 Nr. 83 = BEZ 1987 Nr. 37; Mäder, N. 421 ff.). Von einer
derartigen Rechtsverletzung kann – auch im Licht der folgenden Ausführungen –
hier nicht die Rede sein. Nach der mit § 358 PBG ko­di­fizierten polizeilichen
Generalklausel darf bzw. muss die Baubehörde – auch ausserhalb eines Bewilligungsverfahrens
– jederzeit gegen polizeiliche Missstände einschreiten, jedoch nur so­weit
diese erheblich sind.
cc) Die im Anzeigeverfahren erteilte
Bewilligung vom 16. Juli 2001 enthält keiner­lei Nebenbestimmungen; indessen
finden sich in Dispositiv Ziffer II 10 und 11 der Bewilli­gung vom 18.
September 2001 Auflagen zur Sicherung überhöhter Stellen wie von Fens­tern
durch Geländer und Brüstungen im Sinne von SIA-Norm 358 (Ausgabe 1996).
Laut § 20 BBauV I (Randtitel: Abschrankungen)
sind zugängliche überhöhte Stellen, wie Terrassen, Balkone, Laubengänge,
brüstungslose Fenster, Treppen, Stützmauern, Schächte und Zugänge oder
Zufahrten zu Hofunterkellerungen, so zu sichern, dass keine Absturzgefahr,
insbesondere für Kinder, besteht. Aufgrund von § 2 BBauV I, wonach für die
Beurteilung fachgerechter Bauausführung auf Richtlinien und Empfehlungen von
anerkannten Fachverbänden abzustellen ist, liegt es nahe, dass für die nähere
Konkretisierung dieser Anforderungen die SIA-Normen herangezogen werden (vgl. Christoph
Fritzsche/Pe­ter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 2. A., Wädenswil 2000,
S. 360 ff.). Freilich müs­sen solche privaten Normwerke im Einzelfall auf ihre
Recht- und Zweckmässigkeit hin­terfragt werden; insbesondere ist zu prüfen, ob
die jeweilige Anordnung als verhältnismässig gelten kann (Art. 5 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV).
Die SIA-Norm 358 sieht in Ziffer 0 31
verschiedene Ausnahmen von ihrem Geltungsbereich vor; hervorzuheben ist der
Fall, dass sich das Schutzziel nachweislich durch andere Massnahmen erreichen
lässt. Vorliegend hat der Bauherr die Anordnung zur Montage von Beschlägen
ausdrücklich hingenommen, wonach sich die Fenster nur mit einem Schlüssel mehr
als 12 cm öffnen lassen. Zwar werden mit dieser Massnahme insbesondere Kinder
geschützt, jedoch werden auch Erwachsene vor dem Sturz aus einem offenen Fens­ter
bewahrt. Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen drängt sich eine zusätzliche
Schutz­­vorrichtung in Gestalt einer quer verlaufenden Geländerstange in der
Höhe von 1 m ab innerem Boden nicht auf. Zunächst ist davon auszugehen, dass
sämtliche betroffene Per­sonen über das nötige Risikobewusstsein und die damit
verbundene Selbstverantwortung ver­fügen. Weiter ist nicht ersichtlich,
inwieweit die Reinigung der Fenster von innen unver­meidbare Gefahren mit sich
bringen würde. Reinigt man die Fenster dagegen von aus­sen, bestünde auch mit
der angeordneten Querstange eine gewisse Unfallgefahr. Die angeordnete
Massnahme würde schliesslich das Erscheinungsbild der über 100 Jahre alten Liegenschaft
erheblich beeinträchtigen. Insgesamt erbringen Querstangen zusätzlich zur
”Kindersicherung” einen beschränkten Mehrnutzen, der den damit verbundenen
baulichen und finanziellen Aufwand nicht rechtfertigt.
Nach dem Gesagten erweist sich die
angefochtene Anordnung als unverhältnismäs­sig und damit als rechtswidrig,
weshalb die vorinstanzlichen Entscheide in Gutheissung der Beschwerde
aufzuheben sind. Unter diesen Umständen ist der Frage nicht weiter nachzuge­hen,
ob die angefochtene Anordnung von der zuständigen Behörde getroffen worden sei.
3. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die
Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Stadt Zürich aufzuerlegen
(§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ferner sind die Voraussetzungen von §
17 Abs. 2 VRG für die Zusprechung einer Parteientschädigung an den
Beschwerdeführer erfüllt; als angemessen erscheint ein Betrag von Fr. 1'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der
Entscheid Nr. .../2002 der Baurekurskommission I vom 14. Juni 2002 sowie
Dispositiv Ziffer 1b der Verfügung des Amts für Baubewilligungen der Stadt
Zürich vom 3. Dezember 2001 werden aufgehoben.
2.    ...