zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00833 · 2022-06-16 · de

Widerruf der Niederlassungsbewilligung EU/EFTA und Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA (Rückstufung) | [Die Beschwerdeführerin ist mit einem in der Schweiz niederlassungsberechtigten deutschen Staatsangehörigen verheiratet und bezieht seit Jahren Sozialhilfe. Mit der Ausgangsverfügung widerrief der Beschwerdegegner diese Bewilligung und erteilte der Beschwerdeführerin eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA verbunden mit verschiedenen Integrationsempfehlungen.] Die Beschwerdeführerin erfüllt den Rückstufungsgrund der mangelnden Teilnahme am Wirtschaftsleben im Sinn von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG (E. 4.2). Seit Inkrafttreten der vorgenannten Bestimmungen ist die Beschwerdeführerin jedoch gemäss ärztlicher Bestätigung zu 100 % arbeitsunfähig. Vor dem Einsetzen erster Behandlungserfolge erscheint die Rückstufung deshalb nicht geeignet, der Beschwerdeführerin Anreiz dafür zu geben, eine Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt aufzunehmen und sich von der Sozialhilfe zu lösen (zum Ganzen E. 4.3). Damit ist die Massnahme im gegenwärtigen Zeitpunkt als unverhältnismässig einzustufen. Wollte der Beschwerdegegner die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin dennoch widerrufen, weil er an der Glaubwürdigkeit der eingereichten ärztlichen Zeugnisse zweifelte, müsste er die Genannte vorher vertrauensärztlich untersuchen lassen (E. 4.4). Gegenstandslosigkeit UP/Gutheissung URB. Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 16.06.2022 VB.2021.00833
Zurich Verwaltungsgericht 16.06.2022 VB.2021.00833
Zurigo Verwaltungsgericht 16.06.2022 VB.2021.00833

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00833
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00833
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.06.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Widerruf der Niederlassungsbewilligung EU/EFTA und Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA (Rückstufung)
[Die Beschwerdeführerin ist mit einem in der Schweiz niederlassungsberechtigten deutschen Staatsangehörigen verheiratet und bezieht seit Jahren Sozialhilfe. Mit der Ausgangsverfügung widerrief der Beschwerdegegner diese Bewilligung und erteilte der Beschwerdeführerin eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA verbunden mit verschiedenen Integrationsempfehlungen.]
Die Beschwerdeführerin erfüllt den Rückstufungsgrund der mangelnden Teilnahme am Wirtschaftsleben im Sinn von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG (E. 4.2).
Seit Inkrafttreten der vorgenannten Bestimmungen ist die Beschwerdeführerin jedoch gemäss ärztlicher Bestätigung zu 100 % arbeitsunfähig. Vor dem Einsetzen erster Behandlungserfolge erscheint die Rückstufung deshalb nicht geeignet, der Beschwerdeführerin Anreiz dafür zu geben, eine Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt aufzunehmen und sich von der Sozialhilfe zu lösen (zum Ganzen E. 4.3). Damit ist die Massnahme im gegenwärtigen Zeitpunkt als unverhältnismässig einzustufen. Wollte der Beschwerdegegner die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin dennoch widerrufen, weil er an der Glaubwürdigkeit der eingereichten ärztlichen Zeugnisse zweifelte, müsste er die Genannte vorher vertrauensärztlich untersuchen lassen (E. 4.4).
Gegenstandslosigkeit UP/Gutheissung URB.
Gutheissung.
Stichworte:
AKTUALISIERUNG
ARBEITSUNFÄHIGKEIT
ÄRZTLICHES ZEUGNIS
EIGNUNG
RÜCKSTUFUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERSCHULDEN
WIDERRUFSGRUND
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. 2 AIG
Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG
Art. 58a Abs. 2 AIG
Art. 58a Abs. 4 AIG
Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG
Art. 63 Abs. 2 AIG
Art. 96 AIG
Art. 23 VFP
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2021.00833
Urteil
der 4. Kammer
vom
16. Juni 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Widerruf der Niederlassungsbewilligung EU/EFTA und
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA (Rückstufung),
hat sich ergeben:
I.
A, eine 1972 geborene Staatsangehörige Brasiliens, reiste
im November 2002 in die Schweiz ein, wo ihr nach der Heirat mit einem in der
Schweiz niederlassungsberechtigten deutschen Staatsangehörigen eine – in der
Folge regelmässig verlängerte – Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zum Verbleib bei
diesem erteilt wurde. Seit dem 8. März 2011 ist sie im Besitz der
Niederlassungsbewilligung EU/EFTA. Das Ehepaar musste von Anfang August 2012
bis Ende Juni 2014 sowie ab Anfang April 2015 kontinuierlich von der
Sozialhilfe unterstützt werden; der Sozialhilfebezug hält bis heute an.
Nach wiederholten ausländerrechtlichen Ermahnungen sowie
einer am 11. Januar 2017 ausgesprochenen Verwarnung wegen fortwährenden
Sozialhilfebezugs widerrief das Migrationsamt des Kantons Zürich mit Verfügung
vom 11. November 2020 A's Niederlassungsbewilligung. Gleichzeitig erteilte
es ihr eine auf fünf Jahre befristete Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA und gab
folgende Integrationsempfehlungen ab: Aufnahme einer Erwerbstätigkeit im ersten
Arbeitsmarkt, Ablösung von der Sozialhilfe, lückenlose Erfüllung der
finanziellen Verpflichtungen, Abbau der bestehenden Schulden.
II.
Den hiergegen erhobenen
Rekurs wies die Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 2. November 2021
ab, soweit sie ihn nicht als gegenstandslos geworden abschrieb (Dispositiv-Ziff. I);
das Gesuch
A's
um unentgeltliche
Rechtspflege wies die Sicherheitsdirektion ebenfalls ab (Dispositiv-Ziff. II),
auferlegte ihr die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 1'425.- (
Dispositiv-Ziff. III)
und verweigerte ihr
in Dispositiv-Ziff. IV
eine
Parteientschädigung
.
III.
Am 13. Dezember 2021
liess
A
Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge seien der
Rekursentscheid vom 2. November 2021 und die Verfügung des Migrationsamts
vom 11. November 2020 aufzuheben und sei ihr die Niederlassungsbewilligung
zu belassen; in prozessualer Hinsicht ersuchte sie ausserdem um Beizug der
Vorakten und unentgeltliche Rechtspflege. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am
22. Dezember 2021 ausdrücklich auf Vernehmlassung; das Migrationsamt erstattete
keine Beschwerdeantwort. Am 23. Dezember 2021 reichte
A's Rechtsvertreterin
eine Honorarnote ein und am 31. Mai 2022 einen aktuellen ärztlichen
Bericht.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
Rekursentscheide der Vorinstanz über Anordnungen des Beschwerdegegners auf dem
Gebiet des Ausländerrechts zuständig (§§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil
auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Gemäss Art. 2 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes
vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20)
gilt dieses für Staatsangehörige eines Mitgliedstaats der
Europäischen Gemeinschaft (heute Europäische Union [EU]) und ihre
Familienangehörigen nur so weit, als das Freizügigkeitsabkommen vom 21. Juni
1999 (SR 0.142.112.681) keine abweichenden Bestimmungen enthält oder das
Ausländer- und Integrationsgesetz günstigere Bestimmungen vorsieht.
Das Freizügigkeitsrecht kennt den Status der
Niedergelassenen nicht; vielmehr handelt es sich bei der Niederlassungsbewilligung
um eine grundsätzlich einzig auf nationalem Recht beruhende Bewilligung (vgl.
BGr, 24. Juni 2019, 2C_938/2018, E. 4.1 mit Hinweisen). Art. 23 Abs. 2
der Verordnung über den freien Personenverkehr vom 22. Mai 2002
(SR 142.203) bestimmt entsprechend, dass für die Niederlassungsbewilligung
EU/EFTA Art. 63 AIG gelte.
3.
3.1
Die
Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 1 AIG unter
anderem widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine
Person, für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass
auf Sozialhilfe angewiesen ist (lit. c). Neben den bisherigen und den
aktuellen Verhältnissen ist auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung
auf längere Sicht abzuwägen. Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person
hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit
gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt
sorgen wird. Ausschlaggebend ist eine Prognose zur voraussichtlichen
Entwicklung der finanziellen Situation unter Berücksichtigung der
realisierbaren Einkommensaussichten sämtlicher Familienmitglieder (zum Ganzen
BGr, 7. Oktober 2021, 2C_311/2021, E. 3.1 mit Hinweisen
).
Eine Person, die in diesem Sinn (selber) dauerhaft und
erheblich auf Sozialhilfe angewiesen ist, erfüllt dabei regelmässig auch das
Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG der
Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung nicht (vgl. Migrationsamt,
Weisung Rückstufung, 14. Dezember 2021, Ziff. 2.4, wonach Personen,
die Sozialhilfe beziehen, grundsätzlich nicht am Wirtschaftsleben teilnehmen;
VGr, 28. Oktober 2021, VB.2020.00326, E. 3.4
). Dem
Kriterium liegt der Grundsatz der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit
zugrunde; die ausländische Person muss in der Lage sein, für sich und ihre
Familie aufzukommen, sei dies durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen
Dritter, auf die ein Anspruch besteht, wie Rentenleistungen oder Stipendien
(Bundesrat, Botschaft vom 8. März 2013 zur Änderung des Ausländergesetzes
[Integration], BBl 2013 2397 ff. [Botschaft Integration], 2429 f.;
ferner Art. 77e Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und
Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 [VZAE, SR 142.201], wonach eine
Person am Wirtschaftsleben teilnimmt, wenn sie die Lebenshaltungskosten und
Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen
Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht). Ist dies nicht der Fall, kann die
Niederlassungsbewilligung der betroffenen ausländischen Person gestützt auf –
den per 1. Januar 2019 in Kraft gesetzten (AS 2017 6521 ff., 6528) – Art. 63
Abs. 2 AIG widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden.
Es handelt sich dabei um eine sogenannte Rückstufung von der Niederlassungs-
auf die Aufenthaltsbewilligung. Sie kann bei Personen, auf die Art. 2 Abs. 2
AIG zur Anwendung gelangt, mit einer Integrationsempfehlung verbunden werden (Art. 62a
Abs. 1 VZAE in Verbindung mit Art. 58b Abs. 4 AIG), besteht der
Zweck der Rückstufung doch darin, die betroffene ausländische Person an ihre
Integrationsverpflichtungen zu erinnern und sie dazu zu bewegen, zukünftig ihr
Verhalten zu ändern und sich besser zu integrieren (BGr, 3. Dezember 2021,
2C_158/2021, E. 4.2, und 19. Oktober 2021, 2C_96/2021, E. 4.2).
3.2
Die
Rückstufung muss beim Widerruf einer altrechtlich erteilten
Niederlassungsbewilligung im Hinblick auf deren Unbefristetheit und
Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG) sowie wegen des
Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes,
hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen; nur dann besteht ein
hinreichendes öffentliches Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter
Niederlassungsbewilligungen unter dem seit dem 1. Januar 2019 gültigen
(neuen) Recht. Die Migrationsbehörden dürfen allerdings vor dem 1. Januar
2019 eingetretene Sachverhaltselemente mitberücksichtigen, um die neue
Situation im Licht der bisherigen zu würdigen und in diesem Sinn die Entstehung
und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (zum
Ganzen BGE 148 II 1 E. 5.3; BGr, 15. Dezember 2021, 2C_711/2021, E. 4.2
– 3. Dezember 2021, 2C_158/2021, E. 4.3 f. – 19. Oktober
2021, 2C_96/2021, E. 4.3 f.).
3.3
Sowohl der
Widerruf der Niederlassungsbewilligung nach Art. 63 Abs. 1 AIG wie
auch die Rückstufung verlangen nach einer sorgfältigen
Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl. Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 [SR 101]; Art. 58a Abs. 2 und Art. 96
Abs. 1 AIG sowie Art. 77f VZAE; Botschaft Integration, S. 2429 f.;
Marc Spescha, Ausländische Sozialhilfebeziehende im Fokus der Migrationsbehörde,
Jusletter vom 8. März 2021, Ziff. 2.2).
Steht der Vorwurf eines dauerhaften und erheblichen
Sozialhilfebezugs im Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG im Raum,
sind in diesem Zusammenhang insbesondere die Ursachen des Bezugs
(eingeschlossen das Verschulden und die Möglichkeiten einer Reduktion bzw.
Loslösung), die bisherige Anwesenheitsdauer der ausländischen Person und der
Grad ihrer Integration in der Schweiz zu berücksichtigen (
VGr, 25. November 2021, VB.2021.00355,
E. 2.3 – 3. Dezember 2020, VB.2020.00343, E. 2.2 – 21. Oktober
2020, VB.2020.00326, E. 4.1).
Die
Rückstufung kommt zudem nur dann infrage, wenn sie zur Erreichung des damit
verfolgten im öffentlichen Interesse liegenden Ziels, nämlich der Verbesserung
von Integrationsdefiziten bei der betroffenen Person, auch tatsächlich
geeignet, erforderlich und zumutbar erscheint. Anders als die Verwarnung
verschlechtert sie die Rechtsstellung der betroffenen Person sodann
unmittelbar. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit hat deshalb auch einer
Rückstufung in aller Regel zunächst eine ausländerrechtliche Verwarnung oder
zumindest eine einschlägige Ermahnung zur Verhaltensänderung voranzugehen (zum
Ganzen ausführlich VGr, 25. November 2021, VB.2021.00355, E. 2.3 – 28. Oktober
2021, VB.2021.00132, E. 2.2
– 21. Oktober 2020, VB.2020.00326,
E. 5 [jeweils mit Hinweisen]; siehe ferner
BGE 148 II 1 E. 2.6;
BGr, 3. Dezember 2021, 2C_158/2021, E. 4.5).
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin und ihr Ehemann mussten von Anfang August 2012 bis Ende Juni
2014 und von April 2015 bis heute im Umfang von über Fr. 300'000.- (inkl.
Krankenkassenprämien) von der Sozialhilfe unterstützt werden. Entgegen der
Beschwerde sind die retrospektiven Kriterien der Dauerhaftigkeit und der
Erheblichkeit des Fürsorgebezugs im Sinn des Art. 63 Abs. 1 lit. c
AIG bei der Beschwerdeführerin somit klar erfüllt (vgl. BGr, 30. Januar
2019, 2C_714/2018, E. 2.1, und 22. Juli 2011, 2C_268/2011, E. 6.2.3
mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). So kann deren Fürsorgebezug namentlich
nicht losgelöst von demjenigen ihres Ehemanns betrachtet werden, besteht
zwischen den Eheleuten doch eine Beistands- und Unterstützungspflicht (statt
vieler BGr, 19. Oktober 2021, 2C_96/2021, E. 5.3, und 7. Oktober
2021, 2C_311/2021, E. 3.2).
Nicht zu beanstanden ist sodann, wenn die Vorinstanz in
Anbetracht der Umstände davon ausgeht, dass sich auch keine baldige Ablösung
der Beschwerdeführerin und ihres Ehemanns von der Sozialhilfe abzeichne. Die
beiden sind seit dem Jahr 2015 (Ehemann) bzw. seit dem Jahr 2018
(Beschwerdeführerin) zu 100 % krankgeschrieben und ersuchten in der
Vergangenheit vergeblich um Leistungen der Invalidenversicherung (IV). Das
(letzte) IV-Gesuch des Ehemanns der Beschwerdeführerin wurde mit Verfügung vom
8. August 2019 abgewiesen, weil er nicht die notwendigen Massnahmen treffe
bzw. sich nicht auf die erforderliche Behandlung einlasse, um seine
Arbeitsfähigkeit zu verbessern. Die am 20. März 2020 verfügte Abweisung
des IV-Gesuchs der Beschwerdeführerin wiederum wurde damit begründet, dass ihre
gesundheitlichen Einschränkungen ärztlichen Abklärungen zufolge auf die
familiäre, finanzielle und die berufliche Situation zurückzuführen seien,
jedoch aus medizinischer Sicht keine Diagnose oder kein Krankheitsgeschehen
vorliege, welches eine langdauernde Einschränkung ihrer Arbeitsfähigkeit im
Sinn der Invalidenversicherung zu begründen vermöge. Dass sich der Ehemann der
Beschwerdeführerin inzwischen einer Therapie unterziehen würde oder die von der
Beschwerdeführerin im Jahr 2018 begonnene bei ihr zu einer Verbesserung des
Gesundheitszustands geführt hätte, wird indes ebenso wenig geltend gemacht wie
eine massgebliche Verschlechterung der gesundheitlichen Lage des Ehepaars (vgl.
zu der die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang treffenden
Mitwirkungspflicht BGr, 7. Oktober 2021, 2C_311/2017, E. 3.4.2). Die
Beschwerdeführerin behauptet lediglich unsubstanziiert, dass bei ihrem Ehemann
eine erneute IV-Anmeldung geprüft werde und es ihr besser gehen würde, wenn
endlich das richtige Medikament für ihre (psychische) Erkrankung gefunden
würde.
4.2
Damit hat
die Beschwerdeführerin grundsätzlich den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1
lit. c AIG gesetzt. Beschwerdegegner und Vorinstanz halten jedoch zu Recht
dafür, dass die Wegweisung der Beschwerdeführerin aus der Schweiz mit Blick auf
ihre langjährige Anwesenheit, aber vor allem vor dem Hintergrund des intakten
Ehelebens und ihrer Aufenthaltsberechtigung gestützt auf das
Freizügigkeitsabkommen derzeit unverhältnismässig wäre.
Erfüllt die Beschwerdeführerin aber
den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG, ist auch der
Rückstufungsgrund der mangelnden Teilnahme am Wirtschaftsleben im Sinn von Art. 63
Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG und Art. 77e
Abs. 1 VZAE zu bejahen (dazu vorn 3.1). Es bleibt die Begründetheit und
Verhältnismässigkeit der in Anwendung dieser Bestimmungen verfügten Rückstufung
zu prüfen. In diesem Zusammenhang ist – wie aufgezeigt – insbesondere zu fragen,
ob und inwieweit die Beschwerdeführerin ein Verschulden an ihrer fehlenden
wirtschaftlichen Integration bzw. der damit verbundenen Sozialhilfeabhängigkeit
trifft. Dabei gilt es ihren persönlichen Verhältnissen angemessen Rechnung zu
tragen (vgl. Art. 58a Abs. 2 AIG) und zu berücksichtigen, ob sie das
strittige Integrationskriterium allenfalls aufgrund einer körperlichen,
geistigen oder psychischen Behinderung, wegen einer schweren oder lang
andauernden Krankheit oder infolge anderer gewichtiger persönlicher Umstände –
namentlich wegen einer ausgeprägten Lern-, Lese- oder Schreibschwäche – nicht
oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann (Art. 77f VZAE). Weil
der weitere Verbleib der Beschwerdeführerin in der Schweiz durch die
Rückstufung nicht unmittelbar gefährdet wird, sind dagegen die Verhältnisse im
Heimatstaat und die Folgen einer Ausreise für die Beschwerdeführerin nicht
beachtlich (vgl. VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00768, E. 3.4.3).
4.3
4.3.1
Die Beschwerdeführerin hält sich seit bald 20 Jahren in der Schweiz auf. Ihre
Deutschkenntnisse müssen vor diesem Hintergrund als ungenügend bezeichnet
werden und auch ihre wirtschaftliche Integration ist, wie bereits gesehen,
mangelhaft. Neben der Sozialhilfeabhängigkeit bestehen aus 15 Verlustscheinen
noch Schulden in der Höhe von über Fr. 23'000.-. Während der ersten Jahre
ihres hiesigen Aufenthalts kam ihr Ehemann für den Bedarf der Familie auf. Den
Angaben der Beschwerdeführerin zufolge arbeitete der heute 58-Jährige jahrelang
als LKW-Chauffeur, bis er einen schweren Arbeitsunfall erlitt und begann, unter
Depressionen zu leiden. Laut dem Sozialdienst C erzielte der Ehemann der
Beschwerdeführerin zuletzt kein existenzsicherndes Einkommen und geht seit
September 2015 gar keiner Erwerbstätigkeit mehr nach.
Zur Erwerbssituation bzw. Integration der
Beschwerdeführerin führte der Sozialdienst im Februar 2014 gegenüber dem
Beschwerdegegner aus, dass jene weder sprachlich, beruflich noch sozial
integriert sei, weshalb sie mit Beschluss vom 10. August 2012 aufgefordert
worden sei, an einem Alphabetisierungs-/Deutschkurs teilzunehmen. Von insgesamt
96 Lektionen habe sie jedoch lediglich 56 besucht. Die Kosten der Lektionen, an
denen sie ohne Arztzeugnis gefehlt habe, seien mit Beschluss vom 16. August
2013 zurückgefordert und mit der laufenden Unterstützung verrechnet worden. Die
Beschwerdeführerin sei sodann mehrmals aufgefordert worden, sich umgehend bei
der Arbeitslosenberatung C anzumelden und an einem Beschäftigungsprogramm
teilzunehmen. Sie habe eine Teilnahme aber mit der Begründung verweigert, sich
zu schämen, weil sie dort Leute kenne und dies für sie eine grosse psychische
Belastung darstelle. Im Übrigen erhalte sie – so die Beschwerdeführerin weiter
– von der Sozialhilfe so wenig Geld, dass sie kaum Essen und Kleider kaufen
könne, dafür arbeite sie nicht. Der Aufforderung, sich wegen ihrer geltend
gemachten psychischen Probleme in ärztliche Behandlung zu begaben, habe sie
ebenfalls nicht Folge geleistet.
Nach der ersten ausländerrechtlichen Ermahnung nahm die
Beschwerdeführerin dennoch an einem Arbeitsintegrationsprogramm teil. Von
Anfang April 2016 bis Ende September 2017 arbeitete sie in einem 50%-Pensum als
Aushilfe Hausdienst in einem Pflegezentrum. Noch im August 2016 merkte der
Sozialdienst C hierzu jedoch gegenüber dem Beschwerdegegner an, dass die
Beschwerdeführerin an "Arbeitsintegrationsprojekten […] nur spärlich"
teilnehme. Während ihr Ehemann kooperativ sei, sehe die Beschwerdeführerin
keinen Sinn in irgendwelchen Integrationsmassnahmen und verhalte sich
entsprechend. Vor diesem Hintergrund sowie mit Blick auf ihre mangelnden
Deutschkenntnisse und die fehlende Arbeitserfahrung werde sie nicht in den
Arbeitsprozess integriert werden können. Eine Ablösung von der Sozialhilfe
könne daher nur erfolgen, wenn der Ehemann der Beschwerdeführerin eine IV-Rente
erhalte; ein IV-Verfahren sei im Juli 2016 eingeleitet worden.
4.3.2
Im Mai 2019
teilte die – inzwischen wegen ihres Sozialhilfebezugs ausländerrechtlich verwarnte
– Beschwerdeführerin dem Beschwerdegegner auf Nachfrage hin mit, eine ärztliche
Abklärung habe ergeben, dass sie unter einer "Lernbehinderung" leide.
Auch habe sie in der Heimat keine "rechte Schule" besuchen können und
sei Analphabetin. Sie könne nicht einmal allein Bus fahren. Gegenwärtig sei sie
überdies in ärztlicher Behandlung wegen "ernster Bandscheibenprobleme".
Gleichzeitig machte die Beschwerdeführerin geltend, den Haushalt zu erledigen
und für ihren invaliden Ehemann zu sorgen. Sie koche, putze, wasche, bügle und
gehe mit ihm einkaufen. Da bleibe keine Zeit für eine "Vollstelle".
Der Eingabe liegt eine ärztliche Bestätigung des Medizinischen Zentrums D
ebenfalls vom Mai 2019 bei, wonach sich die Beschwerdeführerin dort seit Ende
Juni 2018 in regelmässiger psychiatrischer Behandlung befinde und bei ihr seit
dem 28. Mai 2018 bis auf Weiteres von einer 100%igen Arbeitsunfähigkeit
auszugehen sei. Mit einer Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit sei – so die
Bestätigung weiter – nicht vor dem 1. Januar 2020 zu rechnen, weil hierfür
zunächst "die Depression" der Beschwerdeführerin deutlich reduziert
werden müsse.
Eine eigentliche Diagnose findet sich erst in einem dem
Beschwerdegegner im Folgejahr eingereichten ärztlichen Bericht des
Medizinischen Zentrums vom 3. Juni 2020. Danach leidet die
Beschwerdeführerin seit dem 28. Mai 2018 unter rezidivierenden depressiven
Störungen und – gegenwärtig – einer mittelgradigen depressiven Störung,
deutlichen kognitiven Einschränkungen (leichte Intelligenzminderung) und einem
Reizdarm. Zudem bestehe der Verdacht auf eine emotional instabile
Persönlichkeitsstörung. Die Beschwerdeführerin sei aus diesem Grund seit 28. Mai
2018 arbeitsunfähig und "[d]ie Prognose für eine Arbeit […] auf Grund des
Verlaufs (stetige Verschlechterung) und der emotional instabilen Symptomatik
(Stimmungsschwankungen, Suizidalität, Störung der Emotionsregulation) eher
ungünstig". Mit Schreiben vom 24. Dezember 2020 führte der
behandelnde Arzt in Ergänzung hierzu aus, dass "[d]ie Depression sowie die
emotional instabile Persönlichkeitsstörung vom borderline Typ […] im
Verlauf" hätten bestätigt werden können. Die Beschwerdeführerin habe
zweimal wöchentlich massive Ausbrüche mit Suizidideen, Selbstschädigungen etc.;
medikamentöse Behandlungen seien bisher nicht erfolgreich gewesen.
Die Sozialbehörde C hatte dem Beschwerdegegner bereits am
28. April 2020 mitgeteilt, mit der Beschwerdeführerin "ausgemacht"
zu haben, dass sie regelmässig eine Psychotherapie machen und sich
neuropsychologisch abklären lassen müsse. Ende Juni 2021 wurde die
Beschwerdeführerin vor diesem Hintergrund im Zentrum für Verhaltensneurologie
Zürich verhaltensneurologisch-neuropsychologisch abgeklärt. Die Abklärung
ergab, dass die Beschwerdeführerin unter einer mittelgradigen neurokognitiven
Funktionsstörung leidet. Diese Störung sei namentlich auf vorbestehende bildungs-
und kulturell bedingte kognitive Einschränkungen bei fehlender Schulausbildung
zurückzuführen, wodurch die Beschwerdeführerin auch im Erwerb der deutschen
Sprache beeinträchtigt sei. Differenzialdiagnostisch lägen auch Hinweise auf
eine "Borderline-Intelligenz" vor, nicht aber auf eine
Minderintelligenz. Zu denken sei im Sinn einer Differenzialdiagnose ferner an
eine Aggravation durch die (fremd diagnostizierte) affektpathologische
Symptomatik. Aufgrund dieser Befunde liege "aktuell keine verwertbare
Arbeitsfähigkeit vor". Bei Verbesserung der affektpathologischen
Symptomatik sowie psychischer Stabilität sei die Beschwerdeführerin aber arbeitsfähig,
wenn sie einfache, verständliche Arbeitsaufträge erhalte. Als Therapie
empfohlen wird "aufgrund wiederkehrender suizidaler Gedanken die Aufnahme
einer fachpsychiatrischen/psychotherapeutischen Behandlung in der Muttersprache
portugiesisch" sowie die "zusätzliche Besprechung einer
unterstützenden medikamentösen Therapie".
4.3.3
Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen muss sich die
Beschwerdeführerin den Vorwurf gefallen lassen, sich nicht bereits nach dem
Unfall ihres Ehemanns und der ersten Ermahnung durch den Beschwerdegegner um
ihre Integration in die hiesigen Verhältnisse bemüht und sich nach dem
Auftreten erster psychischer Probleme über Jahre hinweg keiner Behandlung
unterzogen zu haben. So scheint die Beschwerdeführerin denn auch selber davon
auszugehen, dass ihr trotz fehlender Schulbildung und
"Borderline-Intelligenz" die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit
grundsätzlich möglich wäre, wenn ihre psychischen Probleme richtig behandelt
würden. Insofern erweist sich der langjährige Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin
und ihres Ehemanns als überwiegend selbstverschuldet, weshalb die im Januar
2017 erfolgte Verwarnung nicht zu beanstanden ist.
Seit dem Inkrafttreten der Rückstufungsmöglichkeit ist die
Beschwerdeführerin allerdings gemäss ärztlicher Bestätigung zu 100 %
arbeitsunfähig, weshalb sich nicht sagen lässt, ihr – ohne Zweifel –
bestehendes Integrationsdefizit sei unter dem neuen Recht
"aktualisiert" worden (vgl. BGE 148 II 1 E. 6.3, wonach bei der
Rückstufung in erster Linie das Verhalten bzw. dessen Fortdauern nach dem 1. Januar
2019 ausschlaggebend sei). Soweit die Vorinstanz in diesem Zusammenhang die
ärztlich attestierte vollständige Arbeitsunfähigkeit der Beschwerdeführerin
anzweifelt, kann ihr nicht gefolgt werden. Zwar entspricht es der
bundesgerichtlichen Praxis, dass – worauf auch die Vorinstanz hinweist – den
Einschätzungen der IV-Stellen eine erhöhte Glaubwürdigkeit im Vergleich zu den
Berichten der behandelnden Ärzte zukommt, welche keine unabhängige Begutachtung
darstellen (vgl. BGE 141 V 281 E. 3.7.1, 136 V 376; BGr, 10. Juni
2010, 2C_74/2010, E. 4.3 f.; VGr, 20. März 2019, VB.2018.00783, E. 3.2.2,
und 12. Dezember 2017, VB.2017.00541, E. 2.4.4); wie erwähnt, wurde
das Gesuch der Beschwerdeführerin um eine IV-Rente mit Verfügung vom 20. März
2020 jedoch "nur" deshalb abgelehnt, weil aus medizinischer Sicht
keine Diagnosen oder Krankheitsgeschehen vorlägen, "die eine langdauernde
Einschränkung der Arbeitsfähigkeit im Sinne der Invalidenversicherung
begründen" könnten. Dieser Befund kann im migrationsrechtlichen Verfahren
nicht ohne Weiteres mit einem Verschulden der Beschwerdeführerin an ihrer
aktuellen mangelnden Integration – und der daraus resultierenden
Sozialhilfeabhängigkeit – gleichgesetzt werden. Objektiv überwindbare
Gesundheitsbeeinträchtigungen sind als nicht invalidisierend zu qualifizieren,
jedoch im migrationsrechtlichen Verfahren nicht zwangsläufig auch persönlich
vorwerfbar (zum Ganzen VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 4.2.1).
So kann auch eine (bloss) befristete Arbeitsunfähigkeit im ausländerrechtlichen
Verfahren dazu führen, dass die ungenügende berufliche Integration der
betroffenen ausländischen Person als unverschuldet zu gelten hat. Was die
Glaubwürdigkeit des Arztes der Beschwerdeführerin anbelangt, gilt es ferner zu
beachten, dass im Bericht des Zentrums für Verhaltensneurologie Zürich vom 29. Juni
2021 ebenfalls davon ausgegangen wird, dass bei der Beschwerdeführerin aufgrund
der gestellten Diagnosen "aktuell keine verwertbare Arbeitsfähigkeit"
vorliege.
4.3.4
Ist damit von der vollständigen Arbeitsunfähigkeit der Beschwerdeführerin
auszugehen, könnte diese (aktuell) auch bloss angewiesen werden, sich der
erforderlichen medikamentösen Behandlung und fachpsychiatrischen bzw.
psychotherapeutischen Therapie zu unterziehen. Vor dem Einsetzen erster
Behandlungserfolge erscheint die Rückstufung mithin nicht geeignet, der
Beschwerdeführerin Anreiz dafür zu geben, eine Erwerbstätigkeit im ersten
Arbeitsmarkt aufzunehmen und sich von der Sozialhilfe zu lösen, nachdem die
bisherigen Ermahnungen und die Verwarnung vom Januar 2017 erfolglos geblieben
sind.
Gemäss dem Sozialdienst C lässt
sich die Beschwerdeführerin jedoch schon seit über vier Jahren psychiatrisch
behandeln. Dass sie hierfür bislang keinen Arzt wählte, der ihre Muttersprache
beherrscht, was mit Blick auf ihre Sprachkenntnisse sicherlich geboten
(gewesen) wäre, ist – wenn überhaupt – in erster Linie der Sozialbehörde und
dem behandelnden Arzt vorzuwerfen.
4.4
Damit ist
die Rückstufung der Beschwerdeführerin im gegenwärtigen Zeitpunkt als unverhältnismässig
einzustufen.
Die von den Vorinstanzen geäusserten, durchaus nachvollziehbaren
Zweifel an den von der Beschwerdeführerin eingereichten ärztlichen Zeugnissen lassen
mithin nicht einfach den Schluss zu, dass die Beschwerdeführerin aktuell
arbeitsfähig bzw. ihr der Sozialhilfebezug unverändert vorwerfbar sei. Daran
vermag auch der Entscheid der IV nichts zu ändern, da diese keine eigenen
Abklärungen der Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin getroffen hat. Wollte
der Beschwerdegegner die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin daher
in naher Zukunft abermals widerrufen, müsste er die Genannte vorher zum
Beispiel vertrauensärztlich untersuchen und namentlich überprüfen lassen, ob
sie die ihr jeweils verordneten Medikamente auch wirklich nimmt.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der
Beschwerdeführerin die Niederlassungsbewilligung EU/EFTA zu belassen.
Die Beschwerdeführerin ist jedoch mit Nachdruck darauf hinzuweisen,
dass sich diese Beurteilung auf die aktuelle Situation bezieht und sie der
vorliegende Entscheid nicht davon entbindet, sich ernsthaft um die
Wiedererlangung der Arbeitsfähigkeit und – sollte ihr dies auch nur teilweise
gelingen – die berufliche Integration und möglichst weitgehende Ablösung von
der Sozialhilfe zu bemühen.
6.
6.1
Entsprechend
dem Verfahrensausgang sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens
dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 [teilweise]
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der
Beschwerdeführerin ist zudem für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung
von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) und für das Beschwerdeverfahren
eine solche von Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
6.2
Die
Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung für
das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben
Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig
aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung.
Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht,
wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu
wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
6.2.1
Durch die Kostenbelastung des Beschwerdegegners werden die Gesuche um
unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos. Die Beschwerdeführerin ist sodann
offenkundig mittellos, die Rechtsmittelerhebung war begründet, und die
Rechtsvertretung erweist sich angesichts der sich stellenden Rechtsfragen als
notwendig. Demnach sind die Gesuche um unentgeltliche Rechtsvertretung
gutzuheissen und ist der Beschwerdeführerin in der Person ihrer Rechtsvertreterin
Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren zu bestellen.
6.2.2
Die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands für das
Beschwerdeverfahren ist nach § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des
Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) festzulegen. Gemäss
dieser Bestimmung wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige
Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche
Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die
Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt
werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung (des
Obergerichts) über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010
(LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin macht für das
Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von 38,9 Stunden sowie
Auslagen im Betrag von Fr. 93.60 geltend. Dieser Aufwand erscheint
angesichts der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses
als zu hoch, zumal Rechtsanwältin B die Beschwerdeführerin bereits im
Rekursverfahren vertreten hat und – im Vergleich mit anderen
ausländerrechtlichen Verfahren – kein umfangreiches Aktenstudium erforderlich
war. Bei einem für gewöhnliche Fälle im Ausländerrecht in der Regel üblichen
Aufwand von durchschnittlich 9 Stunden ist hier vielmehr insgesamt ein Aufwand
von 14 Stunden angemessen; die Kostennote der Rechtsvertreterin ist
entsprechend zu kürzen. Die Rechtsanwältin B für das verwaltungsgerichtliche
Verfahren auszurichtende Entschädigung ist folglich auf insgesamt Fr. 3'418.-
(inklusive Mehrwertsteuer) zu beziffern. Davon ist die der Rechtsvertreterin
auszubezahlende Parteientschädigung von Fr. 1'615.50 (inklusive
Mehrwertsteuer) in Abzug zu bringen, woraus eine Entschädigung von Fr. 1'802.50
(inklusive Mehrwertsteuer) resultiert.
6.2.3
Die Entschädigung der unentgeltlichen Rechtsvertreterin für das
Rekursverfahren ist von der Vorinstanz unter Anrechnung der Parteientschädigung
festzusetzen.
6.3
Die
Beschwerdeführerin ist auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4
VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtsvertretung
gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der
Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I
des vorinstanzlichen Entscheids vom 2. November 2021 und die Verfügung des
Beschwerdegegners vom 11. November 2020 werden aufgehoben.
In Abänderung der Dispositiv-Ziff. II
und III des Entscheids der Vorinstanz vom 2. November 2021 werden die
Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt und wird das Gesuch
der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos
geworden abgeschrieben. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird
gutgeheissen und der Beschwerdeführerin in der Person
Rechtsanwältin
B
eine unentgeltliche
Rechtsbeiständin für das Rekursverfahren beigegeben. Die Sicherheitsdirektion
wird eingeladen,
Rechtsanwältin B
Entschädigung unter Anrechnung der
Parteientschädigung festzusetzen, wobei die Nachzahlungspflicht der
Beschwerdeführerin vorbehalten bleibt.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. IV
des vorinstanzlichen Entscheids vom 2. November 2021 wird der
Beschwerdegegner verpflichtet,
Rechtsanwältin B
für das Rekursverfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu
bezahlen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner
auferlegt.
4.    Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird
als gegenstandslos geworden abgeschrieben und der Beschwerdeführerin in der
Person
Rechtsanwältin B
eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das
Beschwerdeverfahren beigegeben.
5.    Der Beschwerdegegner wird verpflichtet,
Rechtsanwältin B
für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer)
zu bezahlen.
6.
Rechtsanwältin B
wird unter Anrechnung der Parteientschädigung
mit
Fr. 1'802.50 (inklusive Mehrwertsteuer)
aus der Gerichtskasse entschädigt. Die
Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin bleibt vorbehalten.
7.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung
einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
8.    Mitteilung an …