zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00190 · 2023-08-08 · de

Strassensanierung | Strassensanierung: Zuständigkeit Baurekursgericht. [Im Rahmen der Sanierung und Instandsetzung der Fahrbahn und der bestehenden Strassenentwässerung einer Staatsstrasse kam es zu Kontakten zwischen der Grundeigentümerschaft eines Anstössergrundstücks und dem Tiefbauamt. Auf Gesuch der Grundeigentümerschaft erliess das Tiefbauamt eine anfechtbare Verfügung betreffend den Einbau von Wassersteinen. Auf einen von der Grundeigentümerschaft dagegen erhobenen Rekurs trat das Baurekursgericht mangels Zuständigkeit nicht ein, da der umstrittene Anspruch von den Zivilgerichten zu beurteilen sei.] Vorfrageweise Prüfung, ob ein verwaltungsrechtlicher Rechtsweg gegeben ist (E. 2.1). Ob eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit vorliegt, beurteilt sich nach der Rechtsnatur des Streitgegenstands. Privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Immissionsschutz bestehen grundsätzlich nebeneinander (E. 2.4). Die Erklärungen des Tiefbauamts wurden im Rahmen der öffentlichen Aufgabe des Strassenunterhalts abgegeben. Dabei sind sie höchstens als Zusicherungen in Form eines Realakts und nicht als eigentlicher Vertrag zu qualifizieren. Die Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden vor Baurekursgericht betreffen die Erfüllung öffentlicher Aufgaben bzw. die Anwendung von kantonalem Strassenrecht, womit dem Streitgegenstand keine zivilrechtliche Natur zukommt (E. 2.6). Der Regierungsrat hatte einen reinen Ausgabenbeschluss gefasst und kein Strassenprojekt festgesetzt. Eine erstinstanzliche Zuständigkeit des Regierungsrats kommt im vorliegend betroffenen nachträglichen Verfahren ungeachtet seiner nach § 15 Abs. 1 Strassengesetz massgeblichen Finanzkompetenzen nicht in Betracht. Vielmehr bestimmt sich die erstinstanzliche Zuständigkeit zum Sachentscheid nach der allgemeinen gesetzlichen Zuständigkeit der Baudirektion für den Unterhalt von Staatsstrassen. Dabei erweist sich nicht als rechtswidrig, dass das Begehren der Beschwerdeführenden als Gesuch um Erlass einer Verfügung über Realakte nach §10c VRG behandelt wurde. Auch die Annahme einer Streitigkeit aus verwaltungsrechtlichem Vertrag fällt ausser Betracht. Demzufolge ist die Zuständigkeit des Baurekursgerichts zur Behandlung des Rekurses gegeben (E. 3.2). Kostenauflage an die Vorinstanz (E. 4.2).Gutheissung und Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung.

Zürich Verwaltungsgericht 08.08.2023 VB.2022.00190
Zurich Verwaltungsgericht 08.08.2023 VB.2022.00190
Zurigo Verwaltungsgericht 08.08.2023 VB.2022.00190

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00190
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00190
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.08.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Strassensanierung
Strassensanierung: Zuständigkeit Baurekursgericht.
[Im Rahmen der Sanierung und Instandsetzung der Fahrbahn und der bestehenden Strassenentwässerung einer Staatsstrasse kam es zu Kontakten zwischen der Grundeigentümerschaft eines Anstössergrundstücks und dem Tiefbauamt. Auf Gesuch der Grundeigentümerschaft erliess das Tiefbauamt eine anfechtbare Verfügung betreffend den Einbau von Wassersteinen. Auf einen von der Grundeigentümerschaft dagegen erhobenen Rekurs trat das Baurekursgericht mangels Zuständigkeit nicht ein, da der umstrittene Anspruch von den Zivilgerichten zu beurteilen sei.]
Vorfrageweise Prüfung, ob ein verwaltungsrechtlicher Rechtsweg gegeben ist (E. 2.1). Ob eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit vorliegt, beurteilt sich nach der Rechtsnatur des Streitgegenstands. Privatrechtlicher und öffentlich-rechtlicher Immissionsschutz bestehen grundsätzlich nebeneinander (E. 2.4). Die Erklärungen des Tiefbauamts wurden im Rahmen der öffentlichen Aufgabe des Strassenunterhalts abgegeben. Dabei sind sie höchstens als Zusicherungen in Form eines Realakts und nicht als eigentlicher Vertrag zu qualifizieren. Die Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden vor Baurekursgericht betreffen die Erfüllung öffentlicher Aufgaben bzw. die Anwendung von kantonalem Strassenrecht, womit dem Streitgegenstand keine zivilrechtliche Natur zukommt (E. 2.6). Der Regierungsrat hatte einen reinen Ausgabenbeschluss gefasst und kein Strassenprojekt festgesetzt. Eine erstinstanzliche Zuständigkeit des Regierungsrats kommt im vorliegend betroffenen nachträglichen Verfahren ungeachtet seiner nach § 15 Abs. 1 Strassengesetz massgeblichen Finanzkompetenzen nicht in Betracht. Vielmehr bestimmt sich die erstinstanzliche Zuständigkeit zum Sachentscheid nach der allgemeinen gesetzlichen Zuständigkeit der Baudirektion für den Unterhalt von Staatsstrassen. Dabei erweist sich nicht als rechtswidrig, dass das Begehren der Beschwerdeführenden als Gesuch um Erlass einer Verfügung über Realakte nach § 10c VRG behandelt wurde. Auch die Annahme einer Streitigkeit aus verwaltungsrechtlichem Vertrag fällt ausser Betracht. Demzufolge ist die Zuständigkeit des Baurekursgerichts zur Behandlung des Rekurses gegeben (E. 3.2). Kostenauflage an die Vorinstanz (E. 4.2).
Gutheissung und Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung.
Stichworte:
BAUREKURSGERICHT
ENTWÄSSERUNG
IMMISSIONSSCHUTZ
INSTANDSTELLUNG
REALAKT
SANIERUNG
STAATSSTRASSE
STRASSENANLIEGER/-ANSTÖSSER
STRASSENBAU
STRASSENUNTERHALT
ÜBRIGES PLANUNGS- UND BAURECHT
VERWALTUNGSRECHTLICHER VERTRAG
ZIVILRECHTLICHE ANSPRÜCHE
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 3 StrassG
§ 14 StrassG
§ 15 StrassG
§ 15 Abs. I StrassG
§ 25 StrassG
§ 41 Abs. I StrassG
§ 41 Abs. II StrassG
§ 1 VRG
§ 21 VRG
§ 49 VRG
§ 64 Abs. I VRG
Art. 684 ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00190
Urteil
der 3. Kammer
vom
8. August 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano
In Sachen
Erbengemeinschaft A, bestehend aus:
1.    B,
2.    C,
beide vertreten
durch Dr. iur. D,
Beschwerdeführende,
gegen
Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Strassensanierung,
hat sich
ergeben:
I.
Die Usterstrasse in der Gemeinde Pfäffikon bzw.
Pfäffikerstrasse in der Stadt Uster gehört zum Strassennetz des Kantons Zürich (Hauptverkehrsstrasse
Nr. 337). Der Regierungsrat bewilligte am 21. April 2021 eine gebundene
Ausgabe von 2,7 Mio. Franken für die Instandsetzung dieser Strasse im
Abschnitt zwischen der Ruetschbergstrasse (in der Gemeinde Pfäffikon) und der
Vordergasse (im Ortsteil Wermatswil der Stadt Uster). Dabei berücksichtigte der
Regierungsrat einen Sanierungsvorschlag des kantonalen Tiefbauamts, der
insbesondere die Fahrbahninstandsetzung, die Instandsetzung der bestehenden
Strassenentwässerung und den Ersatz der defekten Fahrbahnabschlüsse vorsah. Im
Juli und August 2021 kam es im Zusammenhang mit den Bauarbeiten zu Kontakten
zwischen der Erbengemeinschaft A (bestehend aus B und C), Eigentümer des
Anstössergrundstücks Kat.-Nr. 01 in Pfäffikon, und dem Tiefbauamt hauptsächlich
zur neuen Ausgestaltung des Fahrbahnabschlusses bei ihrer Parzelle. Auf Gesuch der
Grundeigentümerschaft erliess das Tiefbauamt am 15. Oktober 2021 eine
anfechtbare Verfügung. Darin stellte es förmlich fest, dass der Einbau der
Wassersteine auf der Strasse entlang Kat.-Nr. 01 ordnungsgemäss und nach
Stand der Technik sowie der anwendbaren Normen erfolgt sei; gleichzeitig wies
es die davon abweichenden Anträge der Grundeigentümerschaft ab, soweit es
darauf eintrat.
II.
Auf den gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs trat das
Baurekursgericht am 23. Februar 2022 mangels Zuständigkeit nicht ein
(Dispositivziffer I). In den Erwägungen hielt es fest, von einer
Weiterleitung an eine andere Instanz sei abzusehen, weil aus den
Rechtsschriften nicht genügend klar werde, welchen Rechtsweg die Rekurrierenden
tatsächlich beschreiten wollten. Die Verfahrenskosten auferlegte das
Baurekursgericht den Rekurrierenden (Dispositivziffer II);
Umtriebsentschädigungen sprach es keine zu (Dispositivziffer III).
III.
Mit Beschwerde vom 31. März 2022 an das
Verwaltungsgericht beantragte die unterlegene Grundeigentümerschaft, der
Entscheid vom 23. Februar 2022 sei aufzuheben und die Sache sei zur
materiellen Beurteilung an das Baurekursgericht zurückzuweisen (Antrag 1);
allenfalls sei sie an die zuständige Instanz zu überweisen (Antrag 2).
Eventualiter sei die Kostenregelung des Baurekursgerichts aufzuheben und den
Beschwerdeführenden für das Rekursverfahren eine Umtriebsentschädigung
auszurichten (Antrag 3). Für das Verfahren vor Verwaltungsgericht
beanspruchten die Beschwerdeführenden, die Kosten seien der Baudirektion
aufzuerlegen und ihnen sei zu deren Lasten eine angemessene Parteientschädigung
zuzusprechen (Anträge 4 und 5).
Das Baurekursgericht beantragte mit Eingabe vom 20. April
2022 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion
ersuchte am 6. Mai 2022, unter Beilage eines Mitberichts des Tiefbauamts
vom 2. Mai 2022, um Gutheissung der Beschwerde in Bezug auf Antrag 1
und eventualiter in Bezug auf Antrag 2; im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen.
In der Replik vom 20. Mai 2022 hielten die Beschwerdeführenden an ihren
Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)
zuständig. Aufgrund der offensichtlichen Begründetheit der Beschwerde ist auf
dem Zirkulationsweg zu entscheiden (§ 38 Abs. 2 VRG).
1.2
Nimmt die
Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende
Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid
zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin
Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Die Beschwerdelegitimation des
Beschwerdeführers ist folglich zu bejahen. Da auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Vorfrageweise
ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall ein verwaltungsrechtlicher Rechtsweg
gegeben ist. Nach § 1 VRG werden öffentlich-rechtliche Angelegenheiten von
den Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden, während
privatrechtliche Ansprüche vor den Zivilgerichten geltend zu machen sind.
2.2
Das
Baurekursgericht erwog, der Strassenabschluss entlang Kat.-Nr. 01 habe vor
den Bauarbeiten aus einer Reihe Wassersteinen und einer Reihe Bordsteinen (d.
h. je einzeln eingebauten
Quarzsandsteinen) bestanden. Nach Angaben der rekurrierenden
Grundeigentümerschaft habe die Wassersteinrinne das Wasser zum Schacht
abgeleitet und ihren Vorplatz und das tiefer gelegene Gebäude vor
Überschwemmungen geschützt. Im Rahmen der Bauarbeiten seien die Bordsteine
unverändert geblieben. Die Rekurrierenden würden sich daran stören, dass die
Wassersteine nur auf einer Länge von rund 36 m im Bereich des Vorplatzes
mit solchen aus Granit ersetzt, hingegen auf der übrigen Anstosslänge des
Grundstücks, die insgesamt rund 85 m ausmacht, ersatzlos entfernt worden
seien. Gestützt auf eine Vereinbarung, die in Form einer Mailnachricht des
Tiefbauamts vom 21. Juli 2021 erfolgt sei, würden die Rekurrierenden einen
Anspruch auf den Einbau von Wassersteinen aus Granit auf der ganzen
Anstosslänge behaupten. Sie würden aus der Vereinbarung ein
"obligatorisches Recht" auf Wassersteine auf der ganzen Anstosslänge
ableiten, unabhängig davon, ob die Wassersteine vom Strassenbau her notwendig
seien. Nach dem Baurekursgericht weist dieser behauptete Anspruch einen zivilrechtlichen
Charakter auf. Zwar könnten Anordnungen, die in Anwendung des Strassengesetzes
vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) ergehen, beim
Baurekursgericht angefochten werden (§ 41 Abs. 1 StrG); ausgenommen
seien dabei Akte des Regierungsrats (§ 41 Abs. 2 StrG). Der
umstrittene Anspruch sei aber von den Zivilgerichten zu beurteilen; dafür sei
das Baurekursgericht nicht zuständig.
2.3
Die
Beschwerdeführenden hatten das Baurekursgericht angerufen, weil sie die Verfügung
des Tiefbauamts vom 15. Oktober 2021 überprüfen lassen wollten. In der
Verfügung wurde dargelegt, sie werde gestützt auf die Zuständigkeit des
Tiefbauamts zum Strassenunterhalt und in Anwendung von § 10c VRG erlassen.
Die Grundeigentümerschaft werde mindestens im Hinblick auf die Frage, ob der
Wasserablauf zu Ungunsten ihres Grundstücks beeinträchtigt werde, in ihren
Rechten berührt; deshalb sei eine Anordnung über die diesbezüglichen Realakte
zu treffen. Das Rechtsbegehren des Rekurses verlangte, die Beschwerdegegnerin
sei zu verpflichten, den beseitigten Wasserstein auf der ganzen Anstosslänge
von Kat.-Nr. 01 durch einen Granitstein zu ersetzen. Die
Beschwerdeführenden als Anstösser kritisierten vor der Vorinstanz ein nicht
richtiges Funktionieren der Strassenentwässerung zum Schacht in der Strasse bei
fehlenden Wassersteinen und betonten weiter die optische Bedeutung von zwei
Steinreihen für den Übergang zu ihrem Grundstück. Sie machten geltend, das
Oberflächenwasser der Strasse fliesse wegen des leichten Quergefälles in die
Rabatte ihres Grundstücks, sofern es nicht durch Wasser- und Bordsteine zum
Wasserschacht geleitet werde.
2.4
Ob eine
öffentlich-rechtliche Angelegenheit (§ 1 VRG) vorliegt, beurteilt sich
nach der Rechtsnatur des Streitgegenstands (vgl. VGr, 7. August 2020,
VK.2020.00001, E. 1.2). Privatrechtliche Abwehransprüche gegen Bauvorhaben
bzw. Bauarbeiten von Nachbarn können sich aus dem Eigentum, insbesondere aus
dem privatrechtlichen Immissionsschutz gemäss Art. 684 ff. ZGB
ergeben. Privatrechtlicher Immissionsschutz und öffentlich-rechtlicher
Immissionsschutz bestehen grundsätzlich selbständig nebeneinander (vgl. BGE
132 III 49 E. 2.2; BGr, 26. September 2016, 5A_47/2016,
E. 2.2).
2.5
Betroffen
sind Unterhaltsarbeiten an einer Staatsstrasse. Die Unterhaltspflicht für
Staatsstrassen obliegt dem Staat bzw. dem Kanton (vgl. § 6 Abs. 1 in
Verbindung mit § 26 Abs. 1 StrG). Bord- und Wassersteine als
Fahrbahnabschluss bilden Teil des Strassenperimeters (vgl. dazu § 3 StrG).
§ 14 StrG regelt die Projektierungsgrundsätze für den Strassenbau und
verlangt dabei u.
a.
die Beachtung der Bau- und Verkehrstechnik. § 25 StrG enthält die
Anforderungen an den Unterhalt und Betrieb der Strassen. So bestimmt § 25 Abs. 1
StrG, dass die Strassen nach technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten
so zu unterhalten und zu betreiben sind, dass sie ihrem Zweck entsprechend,
sicher und für die Umgebung möglichst schonend benützt werden können. Die
Befugnisse des Kantons als Strasseneigentümer zur Ausgestaltung und
Instandhaltung des Fahrbahnabschlusses werden daher inhaltlich durch die
Regelungen von § 14 und § 25 StrG begrenzt.
2.6
Im
vorinstanzlichen Verfahren bezogen sich die Beschwerdeführenden soweit
ersichtlich nicht auf Bestimmungen des privatrechtlichen Immissionsschutzes
nach Art. 684 ff. ZGB. Unabhängig davon wurden die Erklärungen in der
Mailnachricht des Tiefbauamts vom 21. Juli 2021 im Rahmen der öffentlichen
Aufgabe des Strassenunterhalts abgegeben. Dabei sind sie höchstens als
Zusicherungen in Form eines Realakts und nicht als eigentlicher Vertrag zu
qualifizieren (vgl. dazu Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A, Bern 2022, Rz. 493). Nach Angaben der
Beschwerdegegnerin vor der Vorinstanz sind die Bauarbeiten im Rahmen der
fraglichen Instandsetzung der Strasse seit November 2021 abgeschlossen. Auch
die tatsächliche Ausführung des Fahrbahnabschlusses erfolgte im Rahmen des
Strassenunterhalts. Zu Recht argumentiert das Tiefbauamt vor
Verwaltungsgericht, vorliegend sei zur Diskussion gestellt worden, wie die
betreffenden Erklärungen des Tiefbauamts vom 21. Juli 2021 in die
staatliche Verpflichtung zum Strassenunterhalt einzuordnen seien. Folglich
betreffen die Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden vor Baurekursgericht die
Erfüllung öffentlicher Aufgaben bzw. die Anwendung von kantonalem
Strassenrecht. Dem Streitgegenstand kommt keine zivilrechtliche Natur zu.
3.
3.1
Zwar hat
der Regierungsrat am 21. April 2021 die Ausgaben für die
Unterhaltsarbeiten an der Staatsstrasse bewilligt. Die Beschwerdegegnerin hat
aber weder vor der Vorinstanz noch vor Verwaltungsgericht behauptet, für die
Unterhaltsarbeiten sei ein Strassenprojekt nach §§ 15 ff. StrG
festgesetzt worden. Das Tiefbauamt führte vielmehr vor der Vorinstanz aus,
Anstösser hätten im Rahmen einer Instandsetzung, im Unterschied zu einem
vorliegend nicht betroffenen Projektierungsverfahren, keine Berechtigung zur
Mitwirkung. Auch in der erstinstanzlichen Verfügung erfolgte keine Bezugnahme
auf ein Strassenprojekt. Im angefochtenen Entscheid wird demgegenüber im Sinn
einer zusätzlichen Begründung gestützt auf § 15 Abs. 1 StrG
angesichts der Ausgabenhöhe eine erstinstanzliche Entscheidzuständigkeit des
Regierungsrats angenommen; letztere führt nach § 41 Abs. 2 StrG zum
Ausschluss der Zuständigkeit des Baurekursgerichts. Die Beschwerdeführenden
erwidern, sie würden nicht ein Strassenprojekt an sich anfechten oder sich
dagegen wenden.
3.2
Es liegt
auf der Hand, dass die Frage, ob bei einer bestehenden Strasse – neben dem
Verbleib der vorhandenen Bordsteine – die Wassersteine ersetzt oder entfernt
werden, keine erhebliche Änderung von Bauten und Anlagen betrifft, die der
Baubewilligungspflicht gemäss Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) unterliegen würde
(vgl. zur Baubewilligungspflicht allgemein BGE 139 II 134 E. 5.2
mit Hinweisen). Denn der Schutz des Umlands im Hinblick auf die
Strassenentwässerung hängt wesentlich von der Höhe der Bordsteine ab. Auch der
kantonalen Strassengesetzgebung lässt sich im vorliegenden Zusammenhang keine
weitergehende Pflicht zur Durchführung eines Strassenprojekts entnehmen. Der
Regierungsrat hat am 21. April 2021 einen reinen Ausgabenbeschluss gefasst
und soweit ersichtlich kein Strassenprojekt festgesetzt. Die Beschwerdeführenden
wehren sich nicht dagegen, dass die Unterhaltsarbeiten an der Strasse ohne
Strassenprojekt durchgeführt worden sind. Insbesondere stellten sie weder vor
Baurekursgericht noch vor Verwaltungsgericht die Rechtmässigkeit der
Strassenbelagserneuerung im Hinblick auf die Einhaltung von
Strassenlärmvorschriften zur Diskussion (vgl. dazu VGr, 20. April 2023,
VB.2022.00528, E. 5). Im Streit liegt auch nicht eine Mischform von
Unterhalt und Umbau der Strasse, bei welcher die Festsetzung eines
Strassenprojekts nach der Zuständigkeitsordnung von § 15 Abs. 1 StrG
erforderlich wäre (vgl. dazu VGr, 12. Januar 2023, VB.2020.00750, E. 1.3).
Entgegen dem Baurekursgericht kommt somit eine erstinstanzliche Zuständigkeit
des Regierungsrats im Rahmen des vorliegend betroffenen nachträglichen Verfahrens
ungeachtet der nach § 15 Abs. 1 StrG massgeblichen Finanzkompetenzen
nicht in Betracht. Vielmehr bestimmt sich die erstinstanzliche Zuständigkeit
zum Sachentscheid nach der allgemeinen gesetzlichen Zuständigkeit der
Baudirektion für den Unterhalt von Staatsstrassen (vgl. § 40 in Verbindung
mit § 25 f. StrG sowie § 58 Abs. 1 und Anhang 1 lit. G
Ziffer 1 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der
kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [VOG RR; LS 172.11]). Dabei
erweist es sich nicht als rechtswidrig, dass das Begehren der
Beschwerdeführenden erstinstanzlich als Gesuch um Erlass einer Verfügung über
Realakte nach § 10c VRG behandelt wurde (vgl. dazu VGr, 1. Oktober
2020, VB.2020.00014, E. 1.2; Alain Griffel, in: Kommentar VRG, § 10c
N. 9–11). Wie dargelegt, ist die erwähnte Mailnachricht vom 21. Juli
2021 nicht als Vertrag zu qualifizieren (vgl. oben E. 2.6). Deshalb fällt
auch die Annahme einer Streitigkeit aus einem verwaltungsrechtlichen Vertrag,
die vom Verwaltungsgericht im Klageverfahren nach § 81 VRG zu beurteilen
wäre, ausser Betracht. Demzufolge ist die Zuständigkeit des Baurekursgerichts
im vorliegenden Fall zur Behandlung des Rekurses gegeben.
3.3
Die erstinstanzliche
Verfügung vom 15. Oktober 2021 wurde allerdings namens des Tiefbauamts
getroffen. Auch aus dem Mitbericht des Tiefbauamts vom 2. Mai 2022 gehen
keine gesetzlichen Grundlagen hervor, die dem Tiefbauamt – im Verhältnis zur
Baudirektion – eine eigene Entscheidzuständigkeit zuweisen würden. Es ist damit
zweifelhaft, ob das Tiefbauamt zum Erlass der Verfügung vom 15. Oktober
2021 zuständig war. Diese Frage bedarf indessen im vorliegenden Zusammenhang
keiner abschliessenden Beurteilung. Die Beschwerdegegnerin beantragte bereits
vor der Vorinstanz die Abweisung des Rekurses der Beschwerdeführenden und
schloss sich sinngemäss der Begründung des Tiefbauamts an. Vor dem
Verwaltungsgericht spricht sie sich im Hauptstandpunkt für eine
Rekurszuständigkeit des Baurekursgerichts aus, dies wiederum unter Verweisung
auf die Begründung des Tiefbauamts. Im Ergebnis würde eine Rückweisung der
Sache an die Baudirektion zum erstinstanzlichen Entscheid, sollte die
Entscheidzuständigkeit effektiv bei ihr und nicht beim Tiefbauamt liegen, zu
einem formalistischen Leerlauf führen; stattdessen wäre die Verfügung vom
15. Oktober 2021 direkt der Baudirektion zuzurechnen.
3.4
Zusammenfassend
hätte das Baurekursgericht auf den Rekurs der Beschwerdeführenden einzutreten
gehabt. Der Hauptantrag der Beschwerde dringt durch.
4.
4.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts
vom 23. Februar 2022 ist aufzuheben und die Sache ist gemäss § 64 Abs. 1
VRG an die Vorinstanz zur materiellen Beurteilung zurückzuweisen.
4.2
Kann eine
Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags führen, gilt – besondere
Umstände vorbehalten – die beschwerdeführende Person mit Blick auf die Kosten-
und Entschädigungsfolgen als obsiegend (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,
E. 3.2 f.). Ergänzend zum Unterliegerprinzip kommt bei der
Kostenverlegung, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens, das Verursacherprinzip
zum Zug (Kapar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 41, 55 ff.). Aufgrund
der besonderen Funktion von Rechtsmittelinstanzen (Plüss, § 13 N. 48)
fällt es nur in Ausnahmefällen in Betracht, der Vorinstanz Kosten aufzuerlegen.
Das Vorliegen einer solchen Ausnahmesituation wird von der Praxis namentlich
bejaht, wenn die Vorinstanz ein Verfahren durch klare Verfahrensmängel
verursacht (vgl. VGr, 5. April 2018, VB.2017.00348, E. 9.1; VGr,
17. März 2016, VB.2016.00080, E. 3). Im vorliegenden Fall hat der
rechtswidrige Nichteintretensentscheid der Vorinstanz das Beschwerdeverfahren
vor Verwaltungsgericht verursacht. Es ist somit gerechtfertigt, die
Verfahrenskosten vor Verwaltungsgericht dem Baurekursgericht aufzuerlegen.
Dieses hat den Beschwerdeführenden für das verwaltungsgerichtliche Verfahren
auch eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
VRG).
4.3
Über die
Verlegung der Rekurskosten und die Zusprechung einer Parteientschädigung für
das Rekursverfahren wird das Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu
entscheiden haben.
5.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass es sich beim
vorliegenden Rückweisungsentscheid um einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93
Abs. 1 lit. a und b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG; SR 173.110) handelt, der nur unter den darin erwähnten
einschränkenden Voraussetzungen angefochten werden kann.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid des Baurekursgerichts vom
23. Februar 2022 wird aufgehoben. Die Sache wird an die Vorinstanz zur
Neubeurteilung zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 2'345.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Baurekursgericht auferlegt.
4.    Das
Baurekursgericht wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden eine Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 3'500.- (inkl. MWST) zu bezahlen, zahlbar innert
30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).