zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00112 · 2020-05-14 · de

Informationszugang | [Einsichtnahme in Einladungen und Traktandenlisten der Vorstandssitzungen der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK)] Nach § 9 Abs. 1 IDV behandelt das öffentliche Organ, an das sich das Gesuch richtet, dieses selbst, soweit keine andere Stelle für zuständig erklärt worden ist. Betrifft das Gesuch offensichtlich die Informationen eines anderen Organs, wird es diesem zur Behandlung überwiesen. Dies gilt namentlich dann, wenn die angefragte Stelle zwar über die verlangte Information verfügt, sie aber nicht selbst erstellt oder als Hauptadressatin empfangen hat (§ 9 Abs. 2 IDV). Entgegen der Ansicht des Regierungsrats schliesst eine Mehrzahl von Empfängern eine Qualifikation der Gesundheitsdirektion als Hauptadressatin im Sinn dieser Bestimmung nicht aus (E. 2.3). Teilweise Gutheissung. (Sprung-)Rückweisung an Gesundheitsdirektion.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.14.0 VB.2020.00112
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00112
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00112
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.05.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Informationszugang
[Einsichtnahme in Einladungen und Traktandenlisten der Vorstandssitzungen der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK)]
Nach § 9 Abs. 1 IDV behandelt das öffentliche Organ, an das sich das Gesuch richtet, dieses selbst, soweit keine andere Stelle für zuständig erklärt worden ist. Betrifft das Gesuch offensichtlich die Informationen eines anderen Organs, wird es diesem zur Behandlung überwiesen. Dies gilt namentlich dann, wenn die angefragte Stelle zwar über die verlangte Information verfügt, sie aber nicht selbst erstellt oder als Hauptadressatin empfangen hat (§ 9 Abs. 2 IDV). Entgegen der Ansicht des Regierungsrats schliesst eine Mehrzahl von Empfängern eine Qualifikation der Gesundheitsdirektion als Hauptadressatin im Sinn dieser Bestimmung nicht aus (E. 2.3).
Teilweise Gutheissung.
(Sprung-)Rückweisung an Gesundheitsdirektion.
Stichworte:
INFORMATIONS- UND DATENSCHUTZGESETZ
INFORMATIONSZUGANG
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 20 IDG
Art. 23 IDG
Art. 26 IDG
Art. 9 IDV
Art. 17 KV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00112
Urteil
der 4. Kammer
vom
14. Mai 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
A, vertreten durch B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gesundheitsdirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Informationszugang,
hat sich ergeben:
I.
Mit Eingabe vom 25. September 2018 ersuchte A die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Einsichtnahme in Einladungen und
Traktandenlisten der Vorstandssitzungen der Konferenz der kantonalen
Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) des Jahres 2017 inklusive
Beilagen. Die Gesundheitsdirektion leitete das Gesuch an die GDK weiter, da die
Gesundheitsdirektion nicht Herrin dieser Unterlagen sei. Mit E-Mail vom
1. November 2018 lehnte die GDK die Einsichtnahme in die genannten
Dokumente ab. Am 16. November 2018 gelangte A abermals an die
Gesundheitsdirektion und erneuerte sein Informationszugangsgesuch. Mit
Verfügung vom 20. Dezember 2018 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch
ab.
II.
Am 22. Januar 2019 rekurrierte A dagegen beim
Regierungsrat. Dieser beschloss am 15. Januar 2020, dass der Rekurs
abgewiesen werde, soweit darauf eingetreten werde (Dispositiv-Ziff. I),
und auferlegte A die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'742.-
(Dispositiv-Ziff. II).
III.
Dagegen erhob A am 21. Februar 2020 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Regierungsrats sei
aufzuheben und es sei ihm Einsicht in die Einladungen und Traktandenlisten der
Vorstandssitzungen der GDK des Jahres 2017 inklusive Beilagen zu gewähren.
Eventualiter sei der Regierungsratsbeschluss aufzuheben, und es sei die
"gegebene Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz für die
Behandlung des Informationszugangsgesuchs des Beschwerdeführers
festzustellen" und "die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz
zurückzuweisen". Ausserdem seien dem Beschwerdeführer für das
vorinstanzliche Verfahren, das Beschwerdeverfahren und die Zugangsgewährung
keine Kosten aufzuerlegen. Im Sinne eines "prozessuale[n]
Begehren[s]" sei die Vorinstanz zu verpflichten, die genannten Einladungen
und Traktandenlisten inklusive Beilagen dem Verwaltungsgericht für die Dauer
des Verfahrens vollständig vorzulegen. Namens des Regierungsrats schloss die
Staatskanzlei mit Vernehmlassung vom 5. März 2020 auf Abweisung der
Beschwerde. Die Gesundheitsdirektion verzichtete am 9. März 2020 auf eine
Beschwerdeantwort und beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer
Direktion betreffend ein Informationszugangsgesuch nach §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in
Verbindung mit § 39a Abs. 3 des Gesetzes über die Information und den
Datenschutz (IDG, LS 170.4) zuständig. Weil auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Art. 17
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt
jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht
überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung
begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in:
Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher
Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das
Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz
umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den
Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom
Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip
mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 9. November
2005, ABl 2005, S. 1283 ff., 1296; Tobias Jaag/Markus Rüssli,
Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012,
Rz. 1008).
Ein amtliches Dokument ist nunmehr grundsätzlich
öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG). Die Bekanntgabe einer
Information kann nur noch verweigert werden, wenn eine rechtliche Bestimmung
oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht
(§ 23 Abs. 1 IDG).
2.2
Der Beschwerdeführer richtet sich nicht gegen die vorinstanzlichen
Erwägungen, wonach die GDK kein öffentliches Organ im Sinn des IDG sei und Letzteres
deshalb keine Anwendung auf die GDK finde (zum Begriff des öffentlichen Organs ausführlich
Beat Rudin, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum
Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [Kommentar IDG],
Zürich 2012, § 3 N. 2 ff.). Der Beschwerdeführer rügt jedoch,
die Vorinstanz sei fälschlicherweise davon ausgegangen, dass
die
Beschwerdegegnerin nicht "Herrin der ersuchten Unterlagen" und
deshalb gemäss § 9 Abs. 2 der
Verordnung über die Information
und den Datenschutz (IDV, LS 170.41) zur Behandlung des Gesuchs nicht
zuständig
sei
.
2.3
Nach
§ 9 Abs. 1 IDV behandelt das öffentliche Organ, an das sich das
Gesuch richtet, dieses selbst, soweit keine andere Stelle für zuständig erklärt
worden ist. Betrifft das Gesuch offensichtlich die Informationen eines anderen
Organs, wird es diesem zur Behandlung überwiesen. Dies gilt namentlich dann,
wenn die angefragte Stelle zwar über die verlangte Information verfügt, sie
aber nicht selbst erstellt oder als Hauptadressatin empfangen hat (§ 9
Abs. 2 IDV). Gemäss dieser Zuständigkeitsordnung soll grundsätzlich
diejenige Stelle für die Prüfung eines Gesuchs verantwortlich sein, die selbst
"Informationsherrin" ist (Begründung des Regierungsrats zur IDV,
Beschluss des Regierungsrates vom 28. Mai 2008, ABl 2008, S. 916 ff.,
928 [Begründung IDV]). Die dem IDG unterstellten öffentlichen Organe sollen selbstständig,
d. h. jedes für sich, die Informationen, die sich bei ihm befinden,
verwalten und so bearbeiten, dass sie rasch, umfassend und sachlich info-mieren
können (Staatskanzlei, Leitfaden für den Informationszugang, Stand Oktober
2015, S. 7 [verfügbar unter https://www.zh.ch/content/dam/Portal/internet/recht/idg/idg_dok/Leitfaden_2015.def.pdf]).
2.3.1
Es ist unbestritten, dass die Einladungen und Traktandenlisten der
Vorstandssitzungen der GDK des Jahres 2017 und die zugehörigen Beilagen nicht
von der Beschwerdegegnerin, sondern von der GDK, namentlich deren
Generalsekretariat, erstellt wurden (vgl. nur Art. 18 Abs. 2 der
Statuten der GDK [verfügbar unter https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/ public/gdk/STATUTS-2019_04_11_dfdef.pdf]).
Es gilt jedoch zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin als
"Hauptadressatin" dieser Informationen zu qualifizieren ist. Die
Vorinstanz führte diesbezüglich lediglich aus, dass die nachgesuchten Dokumente
"sämtlichen elf Vorstandsmitgliedern [der GDK] zugestellt worden"
seien und die Beschwerdegegnerin deshalb nicht Hauptadressatin der Unterlagen
sei.
2.3.2
Der frühere Zürcher Regierungsrat und Gesundheitsdirektor hat die vom
Beschwerdeführer verlangten Informationen in seiner damaligen Funktion als
Präsident und Vorstandsmitglied der GDK zugestellt erhalten, was auch die
Vorinstanz nicht in Abrede stellt (Jahresbericht 2017 GDK, S. 2 und
S. 13 [verfügbar unter https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/gdk/jahresberichte/Jahresbericht_2017_d.pdf]).
Es gilt mithin zu klären, ob der Umstand, dass die Dokumente gleichzeitig an
die weiteren Vorstandsmitglieder der GDK zugestellt worden waren, eine
Qualifikation der Beschwerdegegnerin als Hauptadressatin ausschliesst. In den
Materialien zu § 9 Abs. 2 IDV wird festgehalten, dass diejenige
Stelle als Informationsherrin gilt, welche "Erstempfängerin" von
interessierenden Informationen sei (Begründung IDV, S. 929). Dass die
Anzahl der Adressaten bei der Qualifikation als Hauptadressatin im Sinn der
Verordnungsbestimmung zu berücksichtigen wäre, findet darin dagegen keine
Stütze. Wie der Beschwerdeführer ausserdem zu Recht ausführt, gab es im Kanton
Zürich neben dem Vorsteher der Gesundheitsdirektion keinen weiteren Empfänger
der interessierenden Informationen. Diese befanden und befinden sich bei der
Beschwerdegegnerin; dass die Informationen auch in zehn weiteren Kantonen bzw.
bei den dortigen Gesundheitsdirektionen vorhanden sind, ändert daran nichts
(vgl. Biaggini, Art. 17 N. 10; Isabelle Häner, Das Öffentlichkeitsprinzip
in der Verwaltung im Bund und in den Kantonen – Neuere Entwicklungen,
ZBl 104/2003, S. 281 ff., 292). Dieser Gedanke findet auch in
§ 9 Abs. 3 IDV seinen Ausdruck, wo das Vorgehen geregelt wird, wenn mehrere
öffentliche Organe als gleich­-berechtigte "Informationsherren" von
einem Gesuch betroffen sind (vgl. Begründung IDV, S. 929). Eine Mehrzahl
von Empfängern bzw. Adressaten an sich vermag somit die Qualifikation als
Hauptadressatin im Sinn von § 9 Abs. 2 IDV nicht auszuschliessen. Die
Beschwerdegegnerin ist demnach als eine der Hauptadressatinnen der
nachgesuchten Informationen zu qualifizieren.
2.3.3
Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz die Zuständigkeit der
Beschwerdegegnerin zu Unrecht verneint. Die für die Interessenabwägung nach
§ 23 Abs. 1 IDG notwendigen Sachverhaltselemente wurden sodann von
der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin nicht bzw. nicht hinreichend
abgeklärt. Entsprechende Abklärungen erweisen sich vorliegend jedoch als
erforderlich, denn eine Verweigerung des Informationszugangs kommt insbesondere
in Betracht, wenn die Bekanntgabe bestimmter Informationen den
Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs oder die Beziehungen zu einem
anderen Kanton beeinträchtigt (§ 23 Abs. 2 lit. b und d IDG;
vgl. dazu Baeriswyl, § 23 N. 16 f. und 19 f.). Da der
Interessenkatalog in § 23 Abs. 2 IDG nicht abschliessend ist, kommen
daneben weitere öffentliche Interessen in Betracht, die einer Zugangsgewährung
entgegenstehen könnten (vgl. VGr, 25. Juni 2015, VB.2015.00104,
E. 3.5 Abs. 1; Biaggini,
Art. 17 N. 23 und
Fn. 48)
. Es rechtfertigt sich deshalb, die Sache zur Vornahme der
erforderlichen Sachverhaltsabklärungen, zur Anhörung von möglicherweise
betroffenen Dritten (vgl. § 26 Abs. 1 IDG) und zu neuem Entscheid an
die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (zur Zulässigkeit einer solchen
Sprungrückweisung
Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 4 mit Hinweisen)
.
Im Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Verweigerung
der Einsichtnahme durch die GDK die Beschwerdegegnerin nicht davon entbindet,
das Zugangsgesuch gemäss den Vorgaben des Gesetzes über die Information und den
Datenschutz und der zugehörigen Verordnung zu prüfen. Denn durch sein Gesuch
hat der Beschwerdeführer nicht primär versucht, die Einsichtnahme in Unterlagen
der GDK "auf dem Umweg über einen einzelnen Kanton" zu erzwingen,
sondern ein ihm zustehendes verfassungsmässiges Recht geltend gemacht (vorn,
E. 2.1).
3.
Bei diesem Verfahrensausgang erweist sich die Einreichung
der vom Beschwerdeführer verlangten Informationen an das Verwaltungsgericht für
nicht notwendig. Der diesbezügliche prozessuale Antrag ist abzuweisen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. Ziff. I des Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar
2020 sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. Dezember 2018 sind
aufzuheben; die Sache ist im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin
zurückzuweisen.
5.
Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten
Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen
grundsätzlich als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz
reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,
E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch, Kommentar VRG, § 64
N. 5). Demgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens
der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Dispositiv-Ziff. II des
Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar 2020 ist entsprechend abzuändern.
Damit ist dem Antrag des Beschwerdeführers,
ihm "seien für das vorinstanzliche Verfahren [und] für das
Beschwerdeverfahren (…) keine Kosten aufzuerlegen", entsprochen. Ein Begehren
um Zusprechung einer Parteientschädigung wurde nicht gestellt, weshalb keine
solche ausgerichtet werden kann (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17
N. 16 mit Hinweisen).
6.
Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen
Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den nach Art. 92
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) die
Beschwerde zulässig ist; eine spätere Anfechtung mit dem Endentscheid ist nicht
mehr zulässig (Art. 92 Abs. 2 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des
Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar 2020 sowie die Verfügung der
Beschwerdegegnerin vom 20. Dezember 2018 werden aufgehoben. Die Sache wird
zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und zu neuem Entscheid im Sinn der
Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.
In
Abänderung der Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar
2020 werden die Rekurskosten der Beschwerdegegnerin auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.
1'500
.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr. 1'570.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung
einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung an …