zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00789 · 2016-12-07 · de

Berufsausübungsverbot (aufschiebende Wirkung) | Berufsausübungsverbot als selbständig tätiger Arzt / Entzug der aufschiebenden Wirkung. [Angefochten ist ein Entscheid, mit welchem die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Rekurses gegen den Entzug der Berufsausübungsbewilligung und das Tätigkeitsverbot abgewiesen hat.] Rechtliche Grundlagen zum Entzug der Berufsausübungsbewilligung sowie der aufschiebenden Wirkung (E. 2 f.). Weder der Umstand, dass der Kantonsarzt gleichzeitig einen Entscheid in der Sache gefällt hat und in derselben Verfügung das gegen ihn sowie gegen die juristische Sekretärin gestellte Ausstandsbegehren abwies, noch allfällig bestehende Ausstandsgründe begründen vorliegend die Nichtigkeit der erstinstanzlichen Verfügung, da keine Anhaltspunkte für eine schwerwiegende Verletzung bestehen (E. 5). Die dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Missstände in seiner Arztpraxis (Abgabe abgelaufener Heilmittel und dies trotz entzogener Bewilligung für die Führung einer Privatapotheke; Hygienemängel; Mängel im Umgang mit Patientendaten; Gefahr der Überarztung aufgrund finanzieller Schwierigkeiten) sowie bei seinem Verhalten u.a. gegenüber den Aufsichtsbehörden wiegen schwer und wurden seitens der Beschwerdegegnerin genügend glaubhaft gemacht (E. 6.1). Dadurch besteht zumindest eine abstrakte Gefährdung der Gesundheit von Patientinnen und Patienten sowie eine konkrete Gefährdung der gesundheitspolizeilichen Aufsicht, wodurch ohne Entzug der aufschiebenden Wirkung ein schwerer Nachteil droht (E. 6.2). Dadurch erscheint der Entzug der aufschiebenden Wirkung auch angesichts des Alters des Beschwerdeführers und seiner damit einhergehenden geringeren Chance auf eine unselbständige Tätigkeit verhältnismässig. Mildere Massnahmen fallen aufgrund der bisher fehlenden Kooperation seitens des Beschwerdeführers gegenüber den Aufsichtsbehörden nicht in Betracht (E. 6.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2019.00789
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2019.00789
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.09.0 VB.2019.00789

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00789
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00789
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 09.01.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 19.06.2020 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Berufsausübungsverbot (aufschiebende Wirkung)
Berufsausübungsverbot als selbständig tätiger Arzt / Entzug der aufschiebenden Wirkung.
[Angefochten ist ein Entscheid, mit welchem die Vorinstanz das Gesuch des Beschwerdeführers um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Rekurses gegen den Entzug der Berufsausübungsbewilligung und das Tätigkeitsverbot abgewiesen hat.]
Rechtliche Grundlagen zum Entzug der Berufsausübungsbewilligung sowie der aufschiebenden Wirkung (E. 2 f.).
Weder der Umstand, dass der Kantonsarzt gleichzeitig einen Entscheid in der Sache gefällt hat und in derselben Verfügung das gegen ihn sowie gegen die juristische Sekretärin gestellte Ausstandsbegehren abwies, noch allfällig bestehende Ausstandsgründe begründen vorliegend die Nichtigkeit der erstinstanzlichen Verfügung, da keine Anhaltspunkte für eine schwerwiegende Verletzung bestehen (E. 5).
Die dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Missstände in seiner Arztpraxis (Abgabe abgelaufener Heilmittel und dies trotz entzogener Bewilligung für die Führung einer Privatapotheke; Hygienemängel; Mängel im Umgang mit Patientendaten; Gefahr der Überarztung aufgrund finanzieller Schwierigkeiten) sowie bei seinem Verhalten u.a. gegenüber den Aufsichtsbehörden wiegen schwer und wurden seitens der Beschwerdegegnerin genügend glaubhaft gemacht (E. 6.1). Dadurch besteht zumindest eine abstrakte Gefährdung der Gesundheit von Patientinnen und Patienten sowie eine konkrete Gefährdung der gesundheitspolizeilichen Aufsicht, wodurch ohne Entzug der aufschiebenden Wirkung ein schwerer Nachteil droht (E. 6.2).
Dadurch erscheint der Entzug der aufschiebenden Wirkung auch angesichts des Alters des Beschwerdeführers und seiner damit einhergehenden geringeren Chance auf eine unselbständige Tätigkeit verhältnismässig. Mildere Massnahmen fallen aufgrund der bisher fehlenden Kooperation seitens des Beschwerdeführers gegenüber den Aufsichtsbehörden nicht in Betracht (E. 6.4).
Abweisung.
Stichworte:
ARZT
ARZTPRAXIS
AUFSCHIEBENDE WIRKUNG
AUSSTAND
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BERUFSAUSÜBUNGSVERBOT
ENTZUG (AUFSCHIEBENDE WIRKUNG)
NICHTIGKEIT
ÖFFENTLICHE GESUNDHEIT
PATIENTENSCHUTZ
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERTRAUENSWÜRDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. II BV
§ 13 GesundheitsG
§ 36 Abs. I lit. b MEDBG
§ 38 MEDBG
§ 43 Abs. I lit. e MEDBG
§ 5a VRG
§ 25 Abs. I VRG
§ 25 Abs. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00789
Urteil
der 3. Kammer
vom
9. Januar 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen der Gesundheitsdirektion
des Kantons Zürichs,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Berufsausübungsverbot
(aufschiebende Wirkung),
hat sich ergeben:
I.
A.
Dr.
med. A verfügt seit
dem 1. Mai 1996 über eine Bewilligung zur selbständigen ärztlichen
Tätigkeit im Kanton Zürich. Zuletzt führte er (ab Januar 2019) eine Arztpraxis
an der C-Strasse in D, davor an der E-Strasse.
B.
Nachdem
bei der Abteilung Gesundheitsberufe & Bewilligungen der
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich (GEB) verschiedene Meldungen über die
Tätigkeit von Dr.
med. A
eingegangen waren und die GEB zusammen mit der kantonalen Heilmittelkontrolle
am 2. Oktober 2018 eine Inspektion in dessen Praxis durchgeführt hatte,
stellte sie ihm mit Schreiben vom 5. und 27. März 2019 aufsichtsrechtliche
Massnahmen bis hin zu einem Entzug der Berufsausübungsbewilligung und/oder
einem disziplinarischen Tätigkeitsverbot sowie ein vorsorgliches
Tätigkeitsverbot in Aussicht und forderte Dr.
med. A zur Stellungnahme auf. In der Folge
nahm Dr.
med. A
dazu schriftlich Stellung und wurde zu einem Gespräch am 3. Juli 2019
eingeladen. An diesem Gespräch nahmen Dr.
med. A und sein damaliger Rechtsvertreter, der
Kantonsarzt PD Dr.
med. F,
die stellvertretende Kantonsärztin Dr.
med. G sowie H als juristische Sekretärin teil. Noch
am selben Tag wechselte Dr.
med. A
seinen Rechtsvertreter und stellte ein Ausstandsbegehren gegen PD Dr.
med. F und H. Mit
Eingabe vom 22. Juli 2019 wiederholte er dieses Ausstandsbegehren und nahm
auch in der Sache selbst, insbesondere zu den in Aussicht gestellten
Massnahmen, Stellung und beantragte diesbezüglich, dass er angemessen,
jedenfalls höchstens mit einem Verweis oder einer Busse zu sanktionieren und
von weiteren Massnahmen abzusehen sei.
C.
Mit
Verfügung vom 16. August 2019 wies die GEB bzw. der für die GEB
unterzeichnende Kantonsarzt PD Dr.
med. F das gegen ihn selbst und H gestellte Ausstandsbegehren
ab. Sodann wurde Dr.
med. A
die Bewilligung zur fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung im Kanton
Zürich entzogen und ihm die fachlich eigenverantwortliche Berufsausübung
definitiv verboten. Weiter wurde Dr.
med. A verpflichtet, die Behandlung von Patientinnen
und Patienten, die bereits bei ihm in Behandlung standen, innert zwei Wochen
nach Eröffnung der Verfügung abzuschliessen oder sie innert gleicher Frist zur
geeigneten Weiterbehandlung zu überweisen. Ferner wurde er verpflichtet, die
Aufnahme eines Arbeitsverhältnisses als angestellter Arzt unter fachlicher
Aufsicht vor Stellenantritt zu melden, unter Beilage einer Bestätigung, dass
der zukünftige Arbeitgeber über den Inhalt der Verfügung informiert sei.
Schliesslich wurden ihm auch die Kosten der Verfügung in Höhe von Fr. 1'200.-
auferlegt. Dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs wurde die
aufschiebende Wirkung entzogen.
II.
A.
Dagegen
gelangte Dr.
med. A
mit Rekurs vom 9. September 2019 an die Gesundheitsdirektion und verlangte
unter anderem, es sei festzustellen, dass die Verfügung vom 16. August
2019 nichtig sei; eventualiter sei sie aufzuheben. Sodann sei sein
Ausstandsbegehren gutzuheissen und die Sache an die GEB zurückzuweisen,
eventualiter sei an die Aufsichtsinstanz, subeventualiter an eine allenfalls
urteilende Kollegialbehörde zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragte
Dr.
med. A die
Erteilung der aufschiebenden Wirkung für den Rekurs und die Beschränkung des
Rekursverfahrens auf die Frage des Ausstands. Über diese Anträge sei sodann
vorsorglich zu entscheiden. Mit Schreiben vom 17. September 2019 ersuchte Dr.
med. A die
Gesundheitsdirektion darum, es sei bis zum Entscheid über die aufschiebende
Wirkung superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
B.
Mit
Verfügung vom 19. September 2019 hiess die Gesundheitsdirektion in Person
der Leiterin der Abteilung Rechtsmittel, I, das Gesuch um superprovisorische
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses insoweit gut, als die
in Dispositiv-Ziffer IV der angefochtenen Verfügung festgesetzte Frist von
zwei Wochen, innert welcher bereits laufende Behandlungen abgeschlossen werden
müssen, aufgehoben wurde. Im Übrigen wurde das Gesuch abgewiesen. Daraufhin
stellte Dr.
med. A
am 25. September 2019 ein Ausstandsgesuch gegen I.
C.
Mit
Zwischenentscheid vom 24. Oktober 2019 verfügte die Gesundheitsdirektion,
auf das gegen die Abteilungsleiterin I gestellte Ausstandsbegehren werde nicht
eingetreten. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer IV der Verfügung der GEB
vom 16. August 2019 werde die Frist zum Abschluss von laufenden
Behandlungen oder zur Überweisung von Patientinnen und Patienten auf 60 Tage
ab Zustellung der vorliegenden Verfügung festgesetzt. Im Übrigen werde das
Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses abgewiesen.
III.
A.
Mit
Eingabe vom 25. November 2019 gelangte Dr.
med. A mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragte, Dispositiv-Ziffer II der
Zwischenverfügung vom 24. Oktober 2019 sei aufzuheben und die
aufschiebende Wirkung des Rekurses vom 9. September 2019 sei
wiederherzustellen. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens seien auf die
Staatskasse zu nehmen, und es sei ihm eine Parteientschädigung zuzusprechen.
Die aufschiebende Wirkung des Rekurses vom 9. September 2019 sei
superprovisorisch wiederherzustellen.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 2. Dezember 2019 wurde das Gesuch um superprovisorische
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses abgewiesen und der
GEB sowie der Gesundheitsdirektion gleichzeitig Frist angesetzt, um zum Antrag
auf Erlass von superprovisorischen, nunmehr vorsorglichen Massnahmen,
schriftlich Stellung zu nehmen und eine Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung
einzureichen.
C.
Die
Gesundheitsdirektion beantragte mit Vernehmlassung vom 9. Dezember 2019
die Abweisung der Beschwerde. Die GEB beantragte am 9. Dezember 2019 die
Abweisung des Gesuchs um Erlass vorsorglicher Massnahmen und die Abweisung der
Beschwerde. Daraufhin liess sich der Beschwerdeführer nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG) sachlich und funktionell zuständig.
1.2
Der
Beschwerdeführer verlangt lediglich die Aufhebung der Dispositiv-Ziffer II
der Verfügung der Vorinstanz vom 24. Oktober 2019, womit die Abweisung
seines Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, nicht aber das
Nichteintreten auf das gegen die Abteilungsleiterin I gestellte
Ausstandsbegehren angefochten ist. Der Streitgegenstand ist demnach auf die
Frage der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung beschränkt. Nicht
Streitgegenstand bildet hingegen die Hauptsache, nämlich ob die Bewilligung zur
fachlich eigenverantwortlichen Berufsausübung im Kanton Zürich zu Recht
entzogen und die fachlich eigenverantwortliche Berufsausübung zu Recht
definitiv verboten wurde. Da die Vorinstanz ausserdem noch nicht über den
Rekurs gegen die Abweisung des Ausstandsbegehrens gegen den Kantonsarzt Dr.
med. F und die
juristische Sachbearbeiterin H entschieden hat, ist auch diese Frage mangels
Anfechtungsobjekts vorliegend, abgesehen von der Frage der Nichtigkeit, nicht
Streitgegenstand.
Mit vorliegendem Beschwerdeentscheid erübrigt sich eine
dringliche Verfügung über die vorsorgliche Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung.
1.3
Die Verfügung der Vorinstanz vom 24. Oktober 2019, welche unter
anderem die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses zum
Gegenstand hat, stellt einen Zwischenentscheid dar (Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 31).
Die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich gemäss § 41 Abs. 3
in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Demnach ist ein
Zwischenentscheid anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil
bewirken kann oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1
BGG). Bei Zwischenentscheiden über die aufschiebende Wirkung ist im Einzelfall
zu beurteilen, ob für den Beschwerdeführer ein Nachteil entsteht, der auch
durch einen für ihn günstigen Endentscheid nicht mehr wiedergutzumachen ist
(BGE 137 III 380 E. 1.2.1; BGE 135 II 30 E. 1.3.4; BGE 134 I 83 E. 3.1;
VGr, 8. November 2012, VB.2012.00520, E. 1.2.2; VGr, 18. August
2011, VB.2011.00442, E. 2.3).
Der Beschwerdeführer macht
geltend, der Entzug der aufschiebenden Wirkung bedeute für ihn, dass er bis zum
Endentscheid in der Sache selbst nicht selbständig als Arzt tätig sein könne.
Da das Verfahren in der Hauptsache noch eine lange Zeit in Anspruch nehmen
dürfte, wären die damit verbundenen finanziellen Einbussen signifikant und
hätte dies auf die Praxis des Beschwerdeführers und den Patientenstamm ruinöse
Auswirkungen, die selbst bei einem für ihn letztlich günstigen Endentscheid
nicht mehr behebbar wären.
Diese Ausführungen des Beschwerdeführers
erscheinen nachvollziehbar. Der angefochtene Zwischenentscheid kann damit einen
nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken.
1.4
Da auch
alle weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Die
selbständige privatwirtschaftliche Berufsausübung von Ärztinnen und Ärzten wird
im Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe
(MedBG) geregelt. Sie untersteht einer kantonalen Bewilligungspflicht (Art. 34
MedBG). Die Bewilligung wird nach Art. 36 Abs. 1 MedBG erteilt, wenn
die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller ein entsprechendes eidgenössisches
Diplom besitzt (lit. a), vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch
Gewähr für eine einwandfreie Berufsausübung bietet (lit. b) und über die
notwendigen Kenntnisse einer Amtssprache des Kantons verfügt (lit. c). Die
Bewilligung wird entzogen, wenn ihre Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind
oder nachträglich Tatsachen festgestellt werden, aufgrund derer sie hätte
verweigert werden müssen (Art. 38 MedBG). Mit diesen Bestimmungen wird den
Kantonen vorgegeben, neben fachlichen auch die persönlichen Voraussetzungen für
die Bewilligungserteilung zu prüfen.
Vertrauenswürdig
im Sinn von Art. 36 Abs. 1 lit. b MedBG ist, wer über einen
guten Leumund verfügt bzw. allgemein vertrauenswürdig ist (vgl. Botschaft des
Bundesrats vom 3. Dezember 2004 zum Medizinalberufegesetz, BBl 2005
173 ff., 226). Wer in eigener Verantwortung eine Arztpraxis führt, muss
Gewähr für ein integres persönliches Verhalten bei der Berufsausübung bieten.
An die Vertrauenswürdigkeit, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung und
Gesundheit dient, sind hohe Anforderungen zu stellen (VGr, 15. Februar
2018, VB.2017.00702, E. 2.2; BGr, 14. Juli 2009, 2C_68/2009, E. 2.3;
BGr, 10. Januar 2007, 2P.231/2006, E. 9.2). Die Vertrauenswürdigkeit
muss nicht nur im Verhältnis zwischen Arzt und Patient bestehen, sondern auch
zwischen Arzt und Behörde (BGr, 24. Juni 2008, 2C_191/2008, E. 5.2).
Des zur selbständigen Berufsausübung vorausgesetzten Vertrauens erweist sich
ein Arzt dann als würdig, wenn von ihm aufgrund seiner bisherigen
Berufstätigkeit und Lebensführung erwartet werden darf, dass er bei der
selbständigen Ausübung seines Berufs alle notwendige Sorgfalt anwenden wird.
Daneben muss die Behörde die Gewissheit haben, dass sich der praktizierende
Arzt an die Gesundheitsgesetzgebung und an behördliche Entscheide, insbesondere
auch an diejenigen der Aufsichtsbehörde, hält (VGr, 10. Juli 2013,
VB.2013.00389, E. 3.2 mit Hinweis auf VGr, 8. Mai 2013,
VB.2013.00087, E. 2 und VGr, 30. September 2004, VB.2004.00097, E. 2.2).
2.2
Art. 43
MedBG sieht bei der Verletzung der Berufsplichten (insbesondere nach Art. 40
MedBG), der Vorschriften oder von Ausführungsbestimmungen zum MedBG
verschiedene Disziplinarmassnahmen vor, welche die Aufsichtsbehörde anordnen
kann. Eine davon ist das disziplinarische Verbot der privatwirtschaftlichen
Berufsausübung, welches Verfehlungen im Zusammenhang mit der selbständigen
beruflichen Tätigkeit nachträglich sanktioniert (Art. 43 Abs. 1 lit. e
MedBG). Ein dauerndes Berufsausübungsverbot stellt die schwerste
Disziplinarmassnahme dar und setzt wiederholte schwere Gesetzesverletzungen voraus
oder einen Verstoss, der eine weitere Berufsausübung unter dem Blickwinkel der
öffentlichen Interessen geradezu ausschliesst. Auch eine Häufung mehrerer
mittelschwerer Verstösse kann ein dauerndes Berufsausübungsverbot rechtfertigen
(VGr, 11. März 2010, VB.2009.00559, E. 6.2; Botschaft zum
Bundesgesetz über die universitären Medizinalberufe [MedBG] vom 3. Dezember
2004, S. 231).
2.3
Sowohl die
Bewilligungspflicht nach Art. 34 MedBG als auch die Berufspflichten nach Art. 40
MedBG haben den Schutz der öffentlichen Gesundheit zum Ziel.
3.
3.1
Gemäss § 25 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3 VRG kommen dem
Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses aufschiebende Wirkung
zu, wenn nicht durch die anordnende Instanz oder die Rekursinstanz aus
besonderen Gründen etwas anderes bestimmt worden ist. Die aufschiebende Wirkung
zielt darauf ab, während der Dauer eines Rechtsmittelverfahrens den
ursprünglich bestehenden Zustand zu erhalten, und stellt den gesetzlichen
Regelfall dar. Für den Entzug der aufschiebenden Wirkung bzw. die sofortige
Wirksamkeit der umstrittenen Anordnung müssen qualifizierte und überzeugende
Gründe sprechen, ohne dass aber ganz ausserordentliche Umstände verlangt wären.
Erforderlich ist, dass ein schwerer Nachteilt droht, falls die aufschiebende
Wirkung nicht entzogen würde.
Ein schwerer Nachteil
kann etwa in einer zeitlich unmittelbar bevorstehenden oder inhaltlich schweren
Bedrohung bedeutender Polizeigüter bestehen. Wird das Vorliegen besonderer
Gründe bejaht, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich d
er
Entzug der aufschiebenden Wirkung als verhältnismässig erweist. Hierzu sind in
erster Linie alle sich gegenüberstehenden Interessen abzuwägen. Besonderes
Gewicht kommt dabei dem Schutz von wichtigen Polizeigütern sowie der Sicherung
des Vollzugs der angefochtenen Anordnung zu. In die Interessenabwägung ist auch
das bisherige Verhalten der Verfahrensbeteiligten miteinzubeziehen (vgl. Regula
Kiener, Kommentar VRG, § 25 N. 26 ff.; VGr, 15. Februar
2018, VB.2017.00702, E. 3.1; VGr, 9. Februar 2017, VB.2017.00050, E. 2.1
mit weiteren Hinweisen).
3.2
Die
besonderen Gründe, welche zu einem Entzug der aufschiebenden Wirkung führen
können, sind nicht deckungsgleich mit den Gründen, welche für die
dahinterstehende materiell-rechtliche Beurteilung massgebend sind. Zwar vermag
auch die klare Unbegründetheit oder offensichtliche Haltlosigkeit eines
Rekurses den Entzug der aufschiebenden Wirkung zu rechtfertigen (vgl. Kiener, § 25
N. 27). Eine umfassende Prüfung der materiell-rechtlichen Begehren ist
aber in einem Verfahren betreffend Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht zu
leisten, würde ansonsten doch bereits dem materiell-rechtlichen Endentscheid
vorgegriffen.
Aufgrund der Dringlichkeit des
Verfahrens gilt das Beweismass der Glaubhaftmachung (
VGr, 9. Februar
2017, VB.2017.00050, E. 2.2 mit Hinweisen)
.
Im
vorliegenden Verfahren betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
sind folglich beweisrechtlich geringere Anforderungen zu stellen als im
Zusammenhang mit dem Erlass eines Endentscheids (VGr, 15. Februar 2018,
VB.2017.00702, E. 3.2; VGr, 24. November 2011, VB.2011.00637, E. 3.4
mit Hinweis auf BGE 130 III 321 E. 3.3).
3.3
Beim
Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung kommt der Behörde ein
grosser Spielraum zu (vgl. BGE 129 II 286 E. 3). Das
Verwaltungsgericht darf im Rahmen dieser Ermessensbetätigung nur einschreiten,
wenn Ermessensmissbrauch, Ermessensüber- oder -unterschreitung vorliegen (VGr,
15. Februar 2018, VB.2017.00702, E. 3.2; VGr, 9. Februar 2017,
VB.2017.00050, E. 2.3 mit Hinweis auf VGr, 2. September 2015,
VB.2015.00438, E. 4.3 und VGr, 9. August 2012, VB.2012.00416, E. 2.3).
4.
4.1
Die
Vorinstanz kam in der angefochtenen Zwischenverfügung zum Schluss, dass die bei
ihr angefochtene Verfügung jedenfalls nicht nichtig und deshalb zu prüfen sei,
ob der Entzug der aufschiebenden Wirkung gerechtfertigt sei. Sie wies das
Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab, weil das Verhalten
des Beschwerdeführers insgesamt eine abstrakte Gefährdung der Gesundheit der
Patientinnen und Patienten darstelle und ohne Entzug der aufschiebenden Wirkung
den Patientinnen und Patienten sowie der öffentlichen Gesundheit ein schwerer
Nachteil drohen würde. Unter anderem weise der Umgang des Beschwerdeführers mit
Heilmitteln Mängel auf, und es bestehe der Verdacht, dass verfallene Heilmittel
weiterhin verwendet oder an Patienten abgegeben werden könnten, und das, obwohl
der Beschwerdeführer nicht mehr über die Bewilligung zur Führung einer
ärztlichen Privatapotheke verfüge. Auch hätten sich anlässlich einer Inspektion
im Jahr 2018 sowie aufgrund der Meldungen ehemaliger Praxismitarbeiterinnen und
einer ehemaligen Lehrtochter Mängel bei der Hygiene in der Praxis ergeben.
Hinsichtlich der Patientendokumentationen habe der Beschwerdeführer wiederholt
gegen die Pflicht, Patientinnen und Patienten die Patientendokumentationen auf
Verlangen in Kopie herauszugeben, verstossen, und es stellten sich Fragen
betreffend Gewährleistung der Sicherheit der Patientendaten. Aufgrund der
vielen Schulden des Beschwerdeführers und der provisorischen Pfändung seiner
Liegenschaft bestünde die Gefahr der Überarztung, auch sei der Beschwerdeführer
bereits mindestens einmal aufgrund einer Verletzung der
Wirtschaftlichkeitsvorgaben zu Rückzahlungen an die Krankenversicherungen
verpflichtet worden. Besonders ins Gewicht falle allerdings die fehlende
Kooperation des Beschwerdeführers gegenüber den Aufsichtsbehörden und der
Umstand, dass er oftmals auf Aufforderungen der Aufsichtsbehörde nicht
reagiere. Es bestünde deshalb keine Gewähr, dass er kooperativ mit den
Aufsichtsbehörden zusammenwirke und sich an deren Vorgaben halte. Auch
Patienten hätten bereits über auffälliges und inadäquates Verhalten berichtet.
Zwar stelle der Entzug der aufschiebenden Wirkung für den Beschwerdeführer
einen erheblichen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit dar. Aber auch unter
Berücksichtigung, dass die Chancen des Beschwerdeführers, in unselbständiger
Stellung tätig zu sein, aufgrund seines Alters beschränkt seien, überwiege das
gesundheitspolizeiliche Interesse am sofortigen Vollzug des Tätigkeitsverbots
das wirtschaftliche Interesse des Beschwerdeführers an der vorläufigen,
uneingeschränkten Weiterführung seiner Praxistätigkeit bis zum definitiven
Entscheid. Mildere Massnahmen, die gleichermassen geeignet seien, seien nicht
ersichtlich. Deshalb sei das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung abzuweisen.
4.2
Der
Beschwerdeführer stellt sich auf den Standpunkt, die Anordnung der
Beschwerdegegnerin sei nichtig, da der Kantonsarzt trotz des gegen ihn
gestellten Ausstandsgesuchs materiell und gleich auch über seinen eigenen
Ausstand entschieden habe. Über den Ausstand wäre aber vorab mit einer
Zwischenverfügung zu entscheiden gewesen. Das Vorgehen des Kantonsarztes stelle
eine besonders schwerwiegende Verletzung der Ausstandspflicht dar, welche zur
Nichtigkeit der Anordnung führe. Aber auch bei Anfechtbarkeit der Anordnung
wäre diese aufzuheben, da die Amtshandlung, die unter Verletzung von
Ausstandsvorschriften erging, zu wiederholen sei. Der Beschwerdeführer führte
sodann aus, weshalb sowohl der Kantonsarzt als auch die juristische Sekretärin
befangen schienen. Weiter stellte der Beschwerdeführer die ihm vorgeworfenen
Verletzungen und Mängel bei seiner Berufsausübung sowie die mangelnde Kooperationsbereitschaft
gegenüber den Aufsichtsbehörden in Abrede. Diesen Ausführungen zufolge liege
keine abstrakte Gefährdung der Gesundheit von Patienten vor, und die sofortige
Einstellung seiner Praxistätigkeit sei auch nicht verhältnismässig. Insbesondere
greife ein Tätigkeitsverbot stark in die Wirtschaftsfreiheit des
Beschwerdeführers ein, weil die Chancen, eine unselbständige Tätigkeit
aufzunehmen, aufgrund seines Alters sehr klein seien. Da die Beschwerdegegnerin
bisher noch nie disziplinarisch gegen ihn vorgegangen sei, sei die sofortige
Einstellung der Praxistätigkeit ohnehin unverhältnismässig. Zudem beziehe sich
keine der Beanstandungen auf die von ihm durchgeführten Behandlungen. Dass
zwischen der Androhung eines vorsorglichen Tätigkeitsverbots im März 2019 und
der Anordnung des Tätigkeitsverbots im August 2019 mehr als viereinhalb Monate
ohne jegliche Schutzanordnung verstrichen seien, deute darauf hin, dass die von
ihm ausgehende Gefährdung ohnehin nicht derart gross sein könne. Sodann kämen
mildere Massnahmen in Betracht wie die Auflage zur Einhaltung eines
Betreuungskonzepts oder hinsichtlich des Kontakts mit der Aufsichtsbehörde.
Daraus ergäbe sich insgesamt, dass die gesundheitspolizeilichen Interessen am
sofortigen Vollzug des Tätigkeitsverbots geringer zu gewichten seien als sein
wirtschaftliches Interesse.
5.
5.1
Der
Beschwerdeführer beruft sich darauf, dass der Kantonsarzt in den Ausstand hätte
treten müssen, weshalb die Anordnung wegen Verletzung der Ausstandspflicht
ohnehin nichtig sei bzw. auch bei Anfechtbarkeit aufzuheben wäre.
5.2
Der
Anspruch auf Beurteilung durch eine unparteiische und unvoreingenommene
Gerichts- und Verwaltungsbehörde gemäss Art. 30 Abs. 1 bzw. Art. 29
Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV) ist formeller Natur. Das bedeutet, dass ein unter Verletzung von
Ausstandsbestimmungen ergangener Entscheid auch dann aufzuheben ist, wenn er
inhaltlich nicht fehlerhaft ist. Die Nichtbeachtung der Ausstandspflicht stellt
eine gravierende Verletzung der Verfahrensvorschriften dar und hat in aller
Regel die Kassation des unter Mitwirkung eines ausstandspflichtigen
Behördenmitglieds gefassten Entscheids zur Folge (BGr, 24. März 2009,
2C_732/2008, E. 2.2.2; Kiener, § 5a N. 53).
Indes
lässt die bundesgerichtliche Praxis eine Heilung zu und sieht im Interesse der
Verwaltungseffizienz von einer Aufhebung ausnahmsweise ab, wenn die
Ausstandspflichtsverletzung im Verwaltungsverfahren nicht schwer wiegt und ein
Einfluss auf den Inhalt der Entscheidung praktisch ausgeschlossen werden kann
(BGr, 5. Mai 2014, 1C_96/2014, E. 2.5 m.
w.
H.;
Kiener, § 5a N. 53; Benjamin Schindler, Die "formelle
Natur" von Verfahrensgrundrechten.
Verfahrensfehlerfolgen
im Verwaltungsrecht – ein Abschied von der überflüssigen Figur der
"Heilung",
ZBl 106 [2005] S. 169 ff., S. 215 f.;
VGr, 28. Juni 2017, VB.2017.00076, E. 6.1.2). Nur in besonders
schwerwiegenden Fällen kann die Verletzung der Ausstandsregeln die Nichtigkeit
des Entscheids bewirken (BGE 136 II 383 E. 4; zum Ganzen vgl. auch VGr, 13. Januar
2011, VB.2010.00458, E. 4). Die Nichtigkeit der Anordnung ist von Amtes
wegen zu berücksichtigen (Kiener, § 5a N. 54).
5.3
Der
Beschwerdeführer wirft dem Kantonsarzt und der juristischen Sekretärin
zusammengefasst vor, dass ersterer am Ende der am 3. Juli 2019
durchgeführten bzw. abgebrochenen Anhörung ihm den Entzug der
Berufsausübungsbewilligung in Aussicht stellte, ohne dass anlässlich des
Gesprächs von ihm ein persönlicher Eindruck habe gewonnen werden können, was
aber Ziel des Gesprächs gewesen sei. Es bestünden auch weitere Anhaltspunkte,
dass sowohl der Kantonsarzt sowie die juristische Sekretärin bereits im März
2019 den Entschluss zum Bewilligungsentzug gefasst und damit eine vorgefasste
Meinung gehabt hätten. Sodann bemängelt der Beschwerdeführer, dass der
Kantonsarzt in Kenntnis des Ausstandsbegehrens weitere Prozesshandlungen
vorgenommen und sogar nicht nur materiell, sondern gleich noch über seinen
eigenen Ausstand und den seiner juristischen Sekretärin entschieden und letztere
den Entscheid begründet habe. Damit habe sich die Beschwerdegegnerin sowie die
Vorinstanz bewusst über die Vorgabe von Rechtsprechung und Lehre, über die
Ausstandsfrage vorgängig und separat zu entscheiden, hinweggesetzt. Darin
erblickt der Beschwerdeführer besonders schwerwiegende Verletzungen der Ausstandspflicht,
die zur Nichtigkeit der Anordnung führten.
5.4
Der blosse
Umstand, dass eine zum Ausstand verpflichtete Person an Amtshandlungen
mitwirkt, führt grundsätzlich nicht dazu, dass Nichtigkeit dieser
Amtshandlungen anzunehmen ist, vielmehr trifft dies nur ausnahmsweise und bei
besonders schwerwiegenden Fällen zu, wozu insbesondere die Verfolgung
persönlicher Interessen zu zählen ist (BGE 136 III 383 E. 4.1 ff.;
BGE 120 IV 226 E. 7b). Der Beschwerdeführer macht zwar geltend, man
versuche mit allen Mitteln, seine Praxis sofort zu schliessen. Darin lässt sich
indessen keine Verfolgung persönlicher Interessen erblicken, sprechen doch –
wie im Folgenden aufzuzeigen ist (E. 6) – gewichtige öffentliche Interessen
für eine sofortige Schliessung. Weitere Anhaltspunkte dafür, dass die
Ausstandsvorschriften derart schwerwiegend verletzt wurden, dass von der
Nichtigkeit der von der Beschwerdegegnerin getroffenen Verfügung auszugehen wäre,
sind nicht ersichtlich. Denn selbst wenn die Beschwerdegegnerin in Missachtung
der Ausstandsvorschriften entschieden haben sollte, führte dies nicht zur
Nichtigkeit der Verfügung, die im vorliegenden Verfahren betreffend die
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung (vgl. E. 1.2) von Amtes wegen
zu berücksichtigen wäre, sondern lediglich zur Anfechtbarkeit.
Zwar ist aus verfahrensrechtlichen, insbesondere
prozessökonomischen Gründen über substanziiert vorgetragene gesetzliche
Ausstandsgründe möglichst vorab und nicht erst zusammen mit dem Entscheid in
der Sache zu befinden (BGE 132 V 376 E. 2.7). Dies schliesst jedoch nicht
aus, dass – gerade in zeitlich dringenden Verfahren –
gleichzeitig
in
der Sache selbst (vgl. BGr, 7. April 2009, 1C_282/2008, E. 2.3) oder
vorgängig über superprovisorische oder vorsorgliche Massnahmen im Rahmen eines
Zwischenentscheids entschieden wird, insbesondere dann nicht, wenn sich das
Ausstandsbegehren gegen die untere Instanz und nicht gegen diejenige Instanz
richtet, welche über die vorsorglichen Massnahmen befindet. Denn die Vorinstanz
hätte vorliegend mit derselben Begründung ihres Zwischenentscheids vom 24. Oktober
2019 die aufschiebende Wirkung des Rekurses auch selbst entziehen können, wenn
die Beschwerdegegnerin ihr nicht zuvorgekommen wäre (§ 25 Abs. 3
VRG). Aus diesem Grund ist es nicht zu beanstanden und stellt jedenfalls keinen
Nichtigkeitsgrund dar, dass die Vorinstanz zunächst über die Wiederherstellung
der aufschiebenden Wirkung des Rekurses entschied, zumal das Hinauszögern
dieses Entscheids ebenso wenig im Interesse des Beschwerdeführers gelegen wäre.
Ob die Ausstandspflichten verletzt wurden, kann im vorliegenden Verfahren somit
offengelassen werden.
6.
6.1
Im
Weiteren ist vorliegend zu prüfen, ob das Verhalten des Beschwerdeführers die
Gesundheit seiner Patientinnen und Patienten derart gefährdet, dass als Folge
des Entzugs der aufschiebenden Wirkung ein sofortiges Verbot der selbständigen
Tätigkeit gerechtfertigt wäre.
6.1.1
Der Entzug der aufschiebenden Wirkung setzt besondere Gründe voraus. Gemäss
der Vorinstanz wird dem Beschwerdeführer unter anderem vorgeworfen, beim Umgang
mit Heilmitteln seinen Sorgfaltspflichten nicht nachgekommen zu sein.
Insbesondere besteht aufgrund der bei der Inspektion im Jahr 2018 vorgefundenen
abgelaufenen Medikamente der Verdacht, dass der Beschwerdeführer verfallene
Heilmittel verwendet und an Patienten abgibt und dies ungeachtet des im Januar
2016 erfolgten Bewilligungsentzugs für die Führung einer ärztlichen
Privatapotheke. Auch betreffend die weiteren Mängel, die anlässlich der
Inspektion im Jahr 2014 durch die Heilmittelkontrolle gerügt wurden, bestehe –
so die Vorinstanz – Unsicherheit, ob diese inzwischen behoben worden seien.
Dass abgelaufene Heilmittel verwendet worden seien, wird sodann auch von
ehemaligen Mitarbeiterinnen des Beschwerdeführers bestätigt und erscheint damit
glaubhaft. Der Beschwerdeführer bestreitet dies auch nicht, sondern macht
geltend, dass er abgelaufene oder von Patienten retournierte Medikamente
anderen kranken Patienten lediglich gratis abgegeben habe. Allerdings
unterscheidet das Heilmittelrecht nicht zwischen der entgeltlichen und
unentgeltlichen Abgabe von Heilmitteln (vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. f
des Bundesgesetzes über Arzneimittel und Medizinprodukte vom 15. Dezember
2000 [HMG]), weshalb der Beschwerdeführer sich mit der unentgeltlichen Abgabe
nicht von der Einhaltung der Sorgfaltspflichten befreien und den Entzug seiner
Detailhandelsbewilligung umgehen kann. Bei den im Jahr 2014 gerügten Mängeln
handelt es sich neben wesentlichen auch um mehrere kritische Mängel, die ein
bedeutendes Risiko für die Patientinnen und Patienten darstellen. Allein schon
diese Umstände, welche dringend darauf hindeuten, dass sich der
Beschwerdeführer nicht an seine Berufsplichten hält, indem er abgelaufene sowie
retournierte Heilmittel an Patientinnen und Patienten abgab und dies zudem ohne
die entsprechende Bewilligung weiterhin tat, reichen aus, um von Mängeln in der
Führung der Arztpraxis auszugehen, welche erhebliche Zweifel an der Sicherheit
der Patienten aufkommen lassen.
6.1.2
Hinsichtlich der Hygienemängel in der Praxis wurde anlässlich der
Inspektion vom Oktober 2018 festgestellt, dass der Beschwerdeführer weder
Desinfektionsmittel für die Hände noch Handschuhe in der Praxis hatte, die
Liege im Behandlungszimmer verschmutzt war und sich zudem ein Hund in der
Praxis aufhielt. Die Behauptung des Beschwerdeführers, dass er
selbstverständlich über genügend Wegwerfhandschuhe und entsprechende
Desinfektionsmaterialien verfüge, vermag die Glaubhaftigkeit der von der
Beschwerdegegnerin gemachten Feststellungen jedenfalls nicht zu entkräften,
denn sowohl die frühere Lehrtochter des Beschwerdeführers berichtete, dass ihr
verboten worden sei, mit Handschuhen zu arbeiten, als auch die ehemaligen
Mitarbeiterinnen meldeten, dass das Tragen von Handschuhen nicht gern gesehen
worden und die Desinfektion der Arbeitsgeräte mangelhaft gewesen sei. Der
Beschwerdeführer führt zwar aus, dass sich die verschmutzte Liege im
Behandlungszimmer 2 befunden habe, und er für den nachfolgenden Termin
allerdings in Behandlungszimmer 1 gewechselt habe, in welchem diese frisch
bezogen gewesen sei. Damit widerspricht er dem Inspektionsbericht vom 2. Oktober
2018, gemäss welchem die Liege im anderen Behandlungszimmer mit diversen Sachen
wie einer Einkaufstüte und zahlreichen Krankengeschichten bedeckt gewesen sei. Auf
die Behauptung des Beschwerdeführers, dass sich der Hund seit dem Umzug der
Praxis nur noch in den privaten Räumlichkeiten der Liegenschaft aufhalte,
braucht vorliegend nicht weiter eingegangen werden; im Rahmen einer
summarischen Prüfung erscheinen die weiteren Vorwürfe betreffend Hygiene
immerhin glaubhaft und die von der Vorinstanz erkannte damit einhergehende
Patientengefährdung ist nicht zu beanstanden.
6.1.3
Der Beschwerdeführer bestreitet, dass es Mängel bei dem Umgang mit
Patientendaten gebe. Er befände sich derzeit in einer Übergangs- und
Anpassungsphase, aber er schenke Datenschutz und Datensicherheit genügend
Beachtung, wie der Bericht eines von ihm beauftragten Fachexperten vom Juli
2019 zeige. Ob er die im Bericht aufgeführten Handlungsempfehlungen umsetze,
sei derzeit in Evaluation. Damit räumt der Beschwerdeführer ein, dass die von
der Vorinstanz aufgeführten Mängel bzgl. Unabänderbarkeit der Einträge und
jederzeitige Nachvollziehbarkeit des Erstellers jedenfalls weiterhin bestehen
(dazu § 13 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007
[GesG]). Dazu, dass er seine Pflicht nach § 13 Abs. 4 GesG,
Patientinnen und Patienten die Patientendokumentationen auf Verlangen in Kopie
herauszugeben, über die Jahre hinweg immer wieder verletzt habe, äussert er
sich nicht. Dies Pflichtverletzung ergibt sich in genügender Weise aus den
Akten. Der Vorinstanz ist zuzustimmen, dass dies eine Gefährdung der
Patientinnen und Patienten darstellt, deren Vorgeschichte und Medikation bei
einem Arztwechsel nicht genügend in Erfahrung gebracht werden könne (vgl. auch
VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00702, E. 5.1.3).
6.1.4
Im Übrigen ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer Liquiditätsengpässe
und hohe Schulden hat. Im Jahr 2008 wurde der Beschwerdeführer wegen
unwirtschaftlicher Praxisführung zu Rückzahlungen von über zwei Millionen
Franken an Krankenversicherer verpflichtet. Inzwischen ist mindestens ein
weiteres Verfahren beim Schiedsgericht in Sozialversicherungsstreitigkeiten des
Kantons Zürich hängig, in welchem vom Beschwerdeführer ein Betrag von
mindestens Fr. 220'000.- gefordert wird und ihm zudem der Ausschluss von
Tätigkeiten zulasten einer obligatorischen Krankenversicherung droht. Dass die
Vorinstanz gestützt darauf zum Schluss kam, die finanziell angespannte
Situation des Beschwerdeführers könnte seine ärztliche Unabhängigkeit gefährden
(Gefahr der Überarztung, Stellung von überhöhten Honorarforderungen), erscheint
dies im Rahmen einer summarischen Prüfung nachvollziehbar. Der Beschwerdeführer
bringt dagegen keine substanziierten Einwände vor.
6.1.5
Schwer fällt auch die mangelnde Kooperation des Beschwerdeführers mit der
Aufsichtsbehörde ins Gewicht. Letztere hat dafür Gewähr zu bieten, dass die von
ihr bewilligten und beaufsichtigten Medizinalpersonen im Einklang mit den
Anforderungen an die Sicherheit der Patientinnen und Patienten handeln. Ist es
ihr nicht möglich, sich über die Verhältnisse innerhalb einer Arztpraxis ein
Bild zu machen, weil ihr Auskünfte oder der Zutritt zu dieser verweigert
werden, verunmöglicht dies eine wirksame Aufsichtstätigkeit und lässt
berechtigte Zweifel an der Vertrauenswürdigkeit der beteiligten Person
aufkommen.
Den
Akten zufolge zeigte sich der Beschwerdeführer durchwegs wenig kooperativ und
wurde gegenüber den Behörden öfters ausfällig, aufbrausend, und gab auf ihm
gestellte Fragen ausschweifende, ausweichende oder gar unangebrachte Antworten
oder reagierte nicht auf schriftliche Aufforderungen. So beispielsweise
anlässlich der Nachkontrolle der kantonalen Heilmittelkontrolle im Jahr 2015,
welche deswegen abgebrochen werden musste; bei der Inspektion im Oktober 2018
war auffallend, dass der Beschwerdeführer stets vom Gespräch abschweifte, keine
klaren Antworten gab und oft aufbrausend und beleidigend war; auf die
Aufforderung der kantonalen Heilmittelkontrolle, dass er die Vernichtung der
abgelaufenen Heilmittel zu bestätigen habe, reagierte er nicht; ebenso wenig
auf den Versuch der Patientenstelle D, mit dem Beschwerdeführer einen Vorfall
mit einer Spitex-Organisation zu klären, bei welchem es um eine mangelhafte
medizinische Betreuung durch den Beschwerdeführer ging. Der Beschwerdeführer
setzt dem nichts Wesentliches entgegen. Durch dieses Verhalten besteht keine
Gewähr, dass er kooperativ mit den Aufsichtsbehörden zusammenwirkt und sich an
deren Vorgaben hält. Der Vorinstanz ist zuzustimmen, dass dadurch die gesundheitspolizeiliche
Aufsicht konkret gefährdet ist. Auch sonst legt der Beschwerdeführer ein eher
auffälliges Verhalten an den Tag wie (allerdings bereits länger zurückliegende)
Beschwerden von Patientinnen und Patienten zeigen. Auch das ausserberufliche
Verhalten darf unter den hohen an die Vertrauenswürdigkeit zu stellenden
Anforderungen berücksichtigt werden (vgl. E. 2.1). Demnach ist auch das
gegen ihn eingeleitete, aber nicht mit seiner ärztlichen Tätigkeit im
Zusammenhang stehende Strafverfahren wegen Drohung, Nötigung, Hausfriedensbruchs
und Sachbeschädigung von einer gewissen Relevanz.
6.2
Die
festgestellten Mängel sind erheblich und begründen gemäss den korrekten
Ausführungen der Vorinstanz zumindest eine abstrakte Gefährdung der Gesundheit
von Patientinnen und Patienten sowie eine konkrete Gefährdung der
gesundheitspolizeilichen Aufsicht. Fraglich ist, ob eine unmittelbar
bevorstehende Gefahr für die Patientinnen und Patienten des Beschwerdeführers
bzw. die öffentliche Gesundheit vorliegt. Dass zwischen der Androhung eines
vorsorglichen Tätigkeitsverbots und der bewilligungsentziehenden Verfügung
mehrere Monate verstrichen, ist nicht zu beanstanden, hat die
Beschwerdegegnerin diese Zeit doch dazu genutzt, um weitere Sachverhaltsabklärungen
zu treffen und dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zu gewähren, bevor ihm
gegenüber einschneidende vorsorgliche Massnahmen getroffen wurden. Sodann ist
das Verstreichen mehrerer Monate zwischen der Androhung von Massnahmen und dem
Erlass der Verfügung unter anderem auf die Verschiebung der persönlichen
Anhörung auf Wunsch des damaligen Rechtsvertreters des Beschwerdeführers um
mehrere Wochen zurückzuführen. Schliesslich ist dies aber unerheblich, da aus
dem Verzicht auf vorsorgliche Massnahmen nicht bereits geschlossen werden kann,
dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht rechtmässig wäre; ein Verzicht
auf die vorangehende Anordnung von vorsorglichen Massnahmen ändert nichts an
der vorstehend aufgeführten, vom Beschwerdeführer ausgehenden Gefahr für die
öffentliche Gesundheit. Wie die Vorinstanz ebenso zu Recht festgestellt hat,
kommt der Beschwerdegegnerin bei der Entscheidung, ob vorsorgliche Massnahmen
zu erlassen sind oder nicht, ein erheblicher Ermessensspielraum zu.
6.3
Indem
zusammengefasst den Patientinnen und Patienten des Beschwerdeführers sowie der
öffentlichen Gesundheit ein schwerer Nachteil drohte, wenn die aufschiebende
Wirkung nicht entzogen würde, liegt der geforderte besondere Grund vor (oben E. 3.1).
Dabei ist ausreichend, dass die Gesundheit der Patientinnen und Patienten bloss
in abstrakter Weise gefährdet ist. Zumal mit dem Entzug der aufschiebenden
Wirkung eine konkrete Gefährdung verhindert werden soll und sich sodann in dem
unkooperativen Verhalten seitens des Beschwerdeführers eine konkrete Gefährdung
der gesundheitspolizeilichen Aufsicht erkennen lässt (VGr, 15. Februar
2018, VB.2017.00702, E. 5.1.3 mit weiteren Hinweisen).
6.4
Der Entzug
der aufschiebenden Wirkung muss sodann verhältnismässig zu sein, d.
h. die strittige
Anordnung muss zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels
geeignet und notwendig sein. Im Übrigen muss der angestrebte Zweck in einem
vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Beschwerdeführenden
auferlegt werden (BGE 140 II 194 E. 5.8.2; BGE 136 I 17 E. 4.4; BGE
130 II 425 E. 5.2; VGr, 7. Dezember 2017, VB.2017.00427, E. 8.1;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,
Zürich/St. Gallen 2016, N. 521 ff.).
6.4.1
Das öffentliche Interesse besteht vorliegend in der Gewährleistung der
Sicherheit der Patientinnen und Patienten des Beschwerdeführers sowie der
öffentlichen Gesundheit, was eine in jeder Beziehung vorschriftsgemässe Führung
der Arztpraxis durch den Beschwerdeführer voraussetzt. Dazu gehört auch, dass
Heilmittel nicht über das Haltbarkeitsdatum hinaus verwendet und
Hygienestandards eingehalten werden sowie die Sicherheit der Patientendaten
gewährleistet ist, aber auch, dass überhaupt eine adäquate Aufsicht möglich ist
und der Beschwerdeführer damit vertrauenswürdig erscheint. Grundsätzlich ist
die sofortige Gültigkeit des Bewilligungsentzugs bzw. Berufsverbots geeignet,
diese öffentlichen Interessen sicherzustellen.
6.4.2
Erforderlich ist der Entzug der aufschiebenden Wirkung dann, wenn keine zur
Erreichung des öffentlichen Interesses gleich geeignete, aber mildere Lösung
ersichtlich ist (VGr, 21. Mai 2014, VB.2014.00055, E. 6.1.2;
Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 527 ff.). Bestehen genügend Hinweise
darauf, dass die Führung der Arztpraxis derart mangelhaft ist, dass die
Sicherheit der Patientinnen und Patienten nicht gewährleistet werden kann, und
ist nicht ersichtlich, dass diese Mängel durch eine sofort durchführbare
Massnahme behoben werden können, erscheint die sofortige Wirksamkeit des Betriebsbewilligungsentzugs
und des Verbots der selbständigen privatwirtschaftlichen Berufsausübung als
erforderlich (vgl. VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00702, E. 5.3.2).
Der Ansicht des Beschwerdeführers zufolge wären Auflagen als mildere Massnahme
zu prüfen gewesen; insbesondere erachtete er die Einhaltung eines
Betreuungskonzepts im administrativen und finanziellen Bereich sowie bezüglich
EDV oder eine Auflage hinsichtlich des Kontakts mit der Aufsichtsbehörde
möglich. Beim Beschwerdeführer wurden wiederholt dieselben Mängel festgestellt,
und er zeigte wenig Bereitschaft, diese zu beheben. Die fehlende Kooperation
mit der Aufsichtsbehörde und auch seine dokumentierten Ausfälligkeiten
gegenüber Amtspersonen stehen solchen Auflagen entgegen. Dem Beschwerdeführer
wurde bereits die Bewilligung zur Führung einer Privatapotheke entzogen, weil
er eine Nachkontrolle der kantonalen Heilmittelkontrolle nicht zugelassen
hatte. Diesbezüglich ist auch bis heute unklar, ob sämtliche der damals
gerügten Mängel zwischenzeitlich behoben wurden. Vielmehr besteht sogar der
Verdacht, dass der Beschwerdeführer trotz Bewilligungsentzug weiterhin
Heilmittel an Patientinnen und Patienten abgegeben hatte. Aus seinem renitenten
Verhalten durfte die Vorinstanz ohne Weiteres schliessen, dass er solche
milderen Massnahmen nicht befolgen würde und diese damit nicht geeignet wären,
die öffentlichen Interessen gleichermassen zu gewährleisten. Kommt hinzu, dass
die vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen milderen Massnahmen die bemängelten Hygienestandards
sowie sein teilweise aufbrausendes und inadäquates Verhalten gegenüber den
Aufsichtsbehörden nicht berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund ist der Entzug
der aufschiebenden Wirkung zur Wahrung der Patientensicherheit ohne Weiteres
erforderlich.
6.4.3
Schliesslich ist die Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung – d.
h. die Zumutbarkeit des
Entzugs der aufschiebenden Wirkung – zu prüfen. Es muss ein vernünftiges
Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den
betroffenen Privaten bewirkt, bestehen, und das öffentliche muss das private
Interesse überwiegen (Häfelin/Müller/Uhlmann N. 555 ff.). Die
selbständige ärztliche Tätigkeit fällt unter die durch Art. 27 BV garantierte
Wirtschaftsfreiheit, die alle auf Erwerb gerichteten Tätigkeiten schützt (vgl.
BGE 130 II 87 E. 3; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, N. 634 ff.).
Der Entzug der aufschiebenden Wirkung für die Dauer des Rechtsmittelverfahrens
betreffend den Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit
und Verbot der Berufsausübung stellt einen schweren Eingriff in die
Wirtschaftsfreiheit des Beschwerdeführers dar, zumal diesem aufgrund seines
Alters die Aufnahme einer unselbständigen Tätigkeit zumindest erschwert sein
dürfte. Nachdem aber zahlreiche Hinweise bestehen, dass von einer Gefahr für
die Patientinnen und Patienten auszugehen ist, und die dem Beschwerdeführer
vorgeworfenen Verfehlungen nur schon wegen ihrer Anzahl gewichtig sind, aber
auch sonst schwer wiegen (vorn E. 6), kommt der Gewährleistung der
öffentlichen Gesundheit mehr Gewicht zu als dem wirtschaftlichen Interesse des
Beschwerdeführers. Dies rechtfertigt sich insbesondere vor dem Hintergrund,
dass der Beschwerdeführer die Mängel zu verantworten hat und er bereits
mehrfach die Gelegenheit erhalten hat, diese zu beheben (bspw. anlässlich des
Verfahrens vor der Beschwerdegegnerin im Jahr 2009, anlässlich des Entzugs
seiner Detailhandelsbewilligung im Jahr 2016 sowie Hinweis auf die Pflicht,
Patientendokumentationen an diese herauszugeben im Jahr 2012). Hinzu kommt,
dass der Beschwerdeführer – auch wenn das Gericht erkennt, dass seine
tatsächlichen Chancen dazu eingeschränkt erscheinen – in unselbständiger
Tätigkeit weiterhin als Arzt arbeiten
darf
und so ein Einkommen
generieren kann. Angesichts des der Behörde im Rahmen der Interessenabwägung
zukommenden erheblichen Spielraums und dem Gebot der Zurückhaltung in der
Beurteilung durch das Verwaltungsgericht sind die diesbezüglichen Ausführungen
der Vorinstanz und das Ergebnis ihrer Interessenabwägung nicht zu beanstanden.
7.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen und es ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Das vorliegende, einen
Zwischenentscheid betreffende Urteil ist ebenfalls ein Zwischenentscheid,
der
wiederum nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1
BGG angefochten werden kann
(
vorn E. 1.3;
VGr,
7. Dezember 2016, VB.2016.00571,
E. 7; Bertschi, § 19a N. 32). Sodann ist
auf Art. 98 BGG hinzuweisen, wonach mit der Beschwerde gegen Entscheide
.er vorsorgliche Massnahmen nur die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten
gerügt werden kann.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 3'095.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …