zh_verwaltungsgericht · VB.2021.00688 · 2022-02-03 · de

Staatsbeiträge | [Höhe des Kostenanteils für den Neubau eines Kinderheims] Die Direktion kann Pauschalen und Höchstansätze für die Staatsbeiträge für Kinderheime festsetzen. Dies muss durch Rechtssatz erfolgen und darf den grundsätzlichen Anspruch auf Kostenanteile in der vollen Höhe der anrechenbaren Kosten nicht aushölen (E. 4.4). Die vom AJB angewandte Platzkostenpauschale hat keine Grundlage in einem Rechtssatz (E. 4.5). Überdies führt deren Anwendung vorliegend zu einem unhaltbaren Ergebnis und setzte das AJB den Staatsbeitrag ohne nähere Begründung auf weniger als 25% der veranschlagten Baukosten fest. Diese Vorgehensweise ist im Ergebnis willkürlich (E. 4.6). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 03.02.2022 VB.2021.00688
Zurich Verwaltungsgericht 03.02.2022 VB.2021.00688
Zurigo Verwaltungsgericht 03.02.2022 VB.2021.00688

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2021.00688
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Geschäftsnummer:
VB.2021.00688
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.02.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Staatsbeiträge
[Höhe des Kostenanteils für den Neubau eines Kinderheims]
Die Direktion kann Pauschalen und Höchstansätze für die Staatsbeiträge für Kinderheime festsetzen. Dies muss durch Rechtssatz erfolgen und darf den grundsätzlichen Anspruch auf Kostenanteile in der vollen Höhe der anrechenbaren Kosten nicht aushölen (E. 4.4). Die vom AJB angewandte Platzkostenpauschale hat keine Grundlage in einem Rechtssatz (E. 4.5). Überdies führt deren Anwendung vorliegend zu einem unhaltbaren Ergebnis und setzte das AJB den Staatsbeitrag ohne nähere Begründung auf weniger als 25% der veranschlagten Baukosten fest. Diese Vorgehensweise ist im Ergebnis willkürlich (E. 4.6).
Gutheissung.
Stichworte:
HÖHE
KINDER- UND JUGENDHEIM
KOSTENANTEIL
PAUSCHALIERUNG
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
Rechtsnormen:
§ 7 Abs. 2 JugendheimeG
§ 7 Abs. 3 JugendheimeG
§ 8 Abs. 1 lit. a JugendheimeG
§ 13 Abs. 2 JugendheimeV
§ 2 StaatsbeitragsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2021.00688
Urteil
der 4. Kammer
vom
3. Februar 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Selina Sigerist.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch das Amt für Jugend und Berufsberatung,
Beschwerdegegner,
betreffend
Staatsbeiträge
,
hat sich ergeben:
I.
A ist Träger des Kinderheims B. Am 24. November 2020
ersuchte er das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) um Zusicherung eines
Staatsbeitrags für den Neubau des Kinderheims B und machte Investitionskosten
im Betrag von Fr. 12'744'100.- geltend. Mit Verfügung vom 18. März
2021 legte das AJB die beitragsberechtigten Kosten auf Fr. 7'600'000.-
fest und sicherte A einen Staatsbeitrag von Fr. 3'000'000.- zu.
II.
Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies die
Bildungsdirektion mit Verfügung vom 27. August 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I)
und auferlegte die Rekurskosten von Fr. 926.- A (Dispositiv-Ziff. II).
III.
A führte am 30. September 2021 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien die
Verfügungen des AJB vom 18. März 2021 und der Rekursentscheid aufzuheben
und es sei ihm ein Staatsbeitrag "von mindestens
Fr. 5'066'667.-" zuzusprechen. Die Bildungsdirektion mit
Vernehmlassung vom 21. Oktober 2021 und das AJB mit Beschwerdeantwort vom
4. November 2021 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. A nahm hierzu
am 18. November 2021 Stellung.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bildungsdirektion betreffend
Staatsbeiträge für ein Jugendheim nach §§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Weil auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Beschwerdeführer verlangt, ihm sei
mindestens
ein
Staatsbeitrag von Fr. 5'066'667.- zuzusprechen. Im Licht der in der
Beschwerde geltend gemachten Investitionskosten von Fr. 12'231'900.- und
des bereits zugesicherten Staatsbeitrags von Fr. 3'000'000.- ist von einem
Streitwert von Fr. 9'231'900.- auszugehen.
3.
Am 1. Januar 2022 ist das Kinder- und Jugendheimgesetz
vom 27. November 2017 (KJG, OS 74 322 ff.) in Kraft und gleichzeitig
das Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom 1. April
1962 (Jugendheimegesetz, JugendheimeG) ausser Kraft getreten. Die
Übergangsbestimmungen des neuen Gesetzes regeln nicht, welches Gesetz zur
Anwendung kommt, wenn ein Gesuch um Zusicherung eines Staatsbeitrags noch unter
der Geltung des alten Rechts eingereicht bzw. darüber verfügt wurde. Nach
allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln haben Rechtsmittelinstanzen grundsätzlich
das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht
anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II
243 E. 11.1 [je mit weiteren Hinweisen]; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,
Rz. 293). Hier erging die Ausgangsverfügung noch unter altem Recht. Damit
sind das Gesetz über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge vom
1. April 1962 und die Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober
1962 (Jugendheimeverordnung, JugendheimeV) massgebend.
4.
4.1
Gemäss
§ 7 Abs. 2 JugendheimeG leistet der Staat anerkannten privaten
Trägern für ihre geführten Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe der
beitragsberechtigten Ausgaben. Beiträge werden unter anderem gewährt an die
Ausgaben für die Errichtung, Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden (§ 8
Abs. 1 lit. a JugendheimeG). Nach § 7 Abs. 3 JugendheimeG
kann die Bildungsdirektion Pauschalen und Höchstansätze festsetzen und bestimmen,
dass Beiträge unter einem Mindestbetrag nicht ausgerichtet werden.
4.2
Vorliegend
genehmigte das AJB mit rechtskräftiger Verfügung vom 4. Juli 2019 für den
streitgegenständlichen Neubau das vom Beschwerdeführer eingereichte
Raumprogramm mit Ausnahme zweier Bereiche. Auf der Grundlage des genehmigten
Raumprogramms ersuchte der Beschwerdeführer um Kostengutsprache im Betrag von
Fr. 12'710'700.-. Zuvor war das Hochbauamt im Rahmen einer Vorprüfung zum
Schluss gekommen, dass das projektierte Raumangebot dem genehmigten Raumprogramm
entspreche und die projektierten Kosten von rund Fr. 12 Mio.
"nachvollziehbar" bzw. "realistisch" seien. In einem
Gutachten vom 28. Januar 2021 bestätigte das Hochbauamt, dass das
Raumprogramm den Vorgaben des AJB entspreche. Anrechenbar seien allerdings nur
insgesamt Fr. 7'600'000.-, weil praxisgemäss mit einer – um verschiedene
Zuschläge erhöhten – Grundpauschale von Fr. 135'000.- pro bewilligtem
Platz gerechnet werde. Mit der Ausgangsverfügung genehmigte das AJB in der
Folge unter Hinweis auf die Erwägungen des Hochbauamts und ohne weitere
Begründung einen Investitionsbeitrag in der Höhe von Fr. 3'000'000.-.
4.3
In seiner
Beschwerdeantwort führt das AJB zur Höhe des Investitionsbeitrags aus, die
Bestimmung der anrechenbaren Kosten von Neubauten erfolge "gemäss
langjähriger Praxis" aufgrund von Platzkostenpauschalen; diese würden je
nach anerkanntem Betriebskonzept der Institution "im Einzelfall
festgelegt". Das AJB verweist dabei auf die Richtlinien für den Bau von
Sonderschulen, Spitalschulen, Schulheimen sowie Kinder- und Jugendheimen der
Bildungs- und der Baudirektion vom 20. März 2013. Im vorliegenden Fall sei
der zugesicherte Staatsbeitrag "auf Fr. 3 Mio. Franken
festgelegt und nicht als prozentualer Anteil der anrechenbaren Kosten
ausgestaltet".
4.4
Kostenanteile
sind nach § 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990
(StaatsbeitragsG, LS 132.2) Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen
Anspruch einräumt und deren Höhe sich aus der Gesetzgebung ergibt. In diesem
Sinn ist § 7 Abs. 2 in Verbindung mit § 8 Abs. 1
lit. a JugendheimeG so zu verstehen, dass grundsätzlich Anspruch auf
Kostenanteile in der vollen Höhe der beitragsberechtigten Kosten für die
Errichtung eines Gebäudes besteht.
Der Anspruch auf einen
Staatsbeitrag in voller Höhe wird gesetzlich aber insofern beschränkt, als die
Bildungsdirektion gemäss § 7 Abs. 3 JugendheimeG Pauschalen und
Höchstansätze festsetzen und bestimmen kann, dass Beiträge unter einem
Mindestbetrag nicht ausgerichtet werden. Diese Bestimmung wurde im Rahmen des
sogenannten Sanierungsprogramms 04 in das Jugendheimegesetz aufgenommen (vgl.
ABl. 2004, 421 ff., 424; OS 59, 501 f.). Aus den Materialien hierzu
ergibt sich, dass damit die Grundlage für einen Systemwechsel von der
Defizitgarantie zu pauschalen Beiträgen und Höchstansätzen geschaffen werden
sollte; am Grundsatz, dass ein Anspruch auf die Staatsbeiträge besteht, wurde
aber nichts geändert (vgl. Bericht und Antrag des Regierungsrates an den
Kantonsrat über den mittelfristigen Ausgleich der Laufenden Rechnung
[Sanierungsprogramm 04] vom 17. September 2003, ABl. 2003, 1643 ff.,
1683; Protokoll KR 2003–2007, S. 3119 ff. [insbesondere Voten
Bosshard und Aeppli]). In diesem Sinn änderte der Regierungsrat denn auch in
der Folge die Jugendheimeverordnung und führte das genannte Modell mit
Pauschalen ein (vgl. die Änderung der Verordnung über die Jugendheime vom
5. Dezember 2007 [OS 62, 547 ff.] und hierzu VGr, 26. Oktober
2011, VB.2011.00283, E. 3 ff.). Darauf kam er indes mit Beschluss vom
26. September 2012 wieder zurück und schaffte das System mit Pauschalen
rückwirkend per 1. Januar 2012 wieder ab (OS 67, 436 ff.; ABl
2012-10-05 [Nr. 40]; RRB Nr. 1002/2012).
Sowohl nach dem Wortlaut
als auch mit Blick auf die Entstehungsgeschichte bildet § 7 Abs. 3
JugendheimeG damit lediglich eine Grundlage, um die Staatsbeiträge zu
pauschalieren bzw. Höchstbeiträge festzusetzen. Dies muss aber einerseits im
Licht von § 2 StaatsbeitragsG durch Rechtssatz erfolgen und darf anderseits
den grundsätzlichen gesetzlichen Anspruch auf Kostenanteile in der Höhe der
vollen anrechenbaren Kosten nicht aushöhlen.
4.5
Gemäss
§ 3 Abs. 1 in Verbindung mit § 6 des Publikationsgesetzes vom
30. November 2015 (LS 170.5) gelten Erlasse nur, wenn sie in der
Offiziellen Gesetzessammlung veröffentlicht wurden (so schon § 13
Abs. 1 in Verbindung mit § 7 des Publikationsgesetzes vom 27. September
1998 [OS 54, 793 ff.]). Die vom AJB angeführten Richtlinien wurden nicht
in der Offiziellen Gesetzessammlung publiziert und sind damit schon aus
formellen Gründen nicht als Rechtssatz zu qualifizieren. Es kommt hinzu, dass
die vom AJB angewandte Platzkostenpauschale in den Richtlinien gar nicht
geregelt ist. Vielmehr ist diesbezüglich einzig festgehalten, Platzkostenpauschalen
würden, je nach anerkanntem Betriebskonzept der Institution, im Einzelfall
festgelegt (Richtlinien, S. 26). Sodann enthält auch die
Jugendheimeverordnung keine Rechtsgrundlage für die vorgenommene Pauschalierung
der Investitionskosten.
Mangels Festlegung einer Platzkostenpauschale in einem
Rechtssatz erweist sich die entsprechende Reduktion des Kostenanteils durch das
AJB als rechtswidrig.
4.6
An diesem
Ergebnis änderte sich im Übrigen nichts, wenn die vom AJB angewandte
Platzkostenpauschale eine Grundlage in einem Rechtssatz hätte: Der
streitgegenständliche Neubau beruht auf einem vom AJB genehmigten Raumkonzept;
der Raumbedarf ist damit ausgewiesen. Das Hochbauamt kam bei seiner Prüfung des
Vorprojekts sodann zum Schluss, dass die Kosten für den Neubau nachvollziehbar
seien und realistisch erschienen. Wie bereits dargelegt, dürfen Pauschalen
gestützt auf § 7 Abs. 3 JugendheimeG nicht so angesetzt werden, dass
der grundsätzliche Anspruch auf Ersatz der beitragsberechtigten Kosten
ausgehöhlt wird. Die auf der Grundlage der Platzkostenpauschale errechneten
"anrechenbar[en]" Kosten erreichen nur rund 62 Prozent der vom
Beschwerdeführer veranschlagten Baukosten. Damit führt die Anwendung der
Platzkostenpauschale zu einem unhaltbaren Ergebnis.
Es kommt hinzu, dass das AJB den Staatsbeitrag nicht in
der Höhe der unter Anwendung der Platzkostenpauschale errechneten
beitragsberechtigten Kosten zusicherte, sondern den Staatsbeitrag ohne nähere
Begründung nur auf Fr. 3'000'000.- festsetzte, womit der vom AJB
festgelegte Kostenanteil weniger als 25 % der veranschlagten Baukosten
beträgt. Im Ergebnis ist die Vorgehensweise des AJB willkürlich.
4.7
Der
Beschwerdeführer geht nunmehr übereinstimmend mit dem Hochbauamt von Kosten im
Gesamtbetrag von Fr. 12'231'900.- aus.
Wie bereits dargelegt, erlaubt § 7 Abs. 3
JugendheimeG die Festlegung von Pauschalen oder Höchstansätzen. Nach § 13
Abs. 2 Satz 1 JugendheimeV erbringen private Trägerschaften in der
Regel eine Eigenleistung von 10 %. Der Beschwerdeführer hat
dementsprechend Anspruch auf Ersatz von 90 % der Gesamtkosten, weshalb ihm
ein Kostenanteil in der Höhe von Fr. 11'008'710.- zuzusichern ist.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und dem
Beschwerdeführer ein Staatsbeitrag von Fr. 11'008'710.- zuzusichern. Die
Kosten des Rekursverfahrens sind dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13
Abs. 2 Satz 1 VRG).
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG). Weil der Beschwerdeführer für das vorliegende Verfahren keinen
Rechtsbeistand beizog und das Verfahren auch keinen besonderen Aufwand
erforderte, steht ihm für das Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zu
(§ 17 Abs. 2 VRG).
7.
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention geltend
gemacht wird (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre
Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der
Bildungsdirektion vom 27. August 2021 wird aufgehoben. In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. I der Verfügung des AJB vom 18. März 2021 wird dem
Beschwerdeführer für den Ersatzneubau des Kinderheims B gemäss vorliegendem
Projekt ein Kostenanteil von Fr. 11'008'710.- zugesichert.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Bildungsdirektion vom
27. August 2021 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 30'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.     120.--
Zustellkosten,
Fr. 30'120.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …