zh_verwaltungsgericht · VB.2008.00401 · 2011-08-24 · de

Änderung der Baulinien | Vereinigung der Verfahren (E. 1). Zuständigkeit (E. 2). Die von der Baurekurskommission II am Augenschein getroffenen Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt werden (E. 4). Bau- und Zonenordnungen und deren Änderungen bedürfen gemäss § 89 PBG der Genehmigung. Genehmigungsbehörde ist hier die Volkswirtschaftsdirektion, wenn die Genehmigung ohne Vorbehalte erfolgt, bzw. der Regierungsrat, wenn sie nicht oder nicht vorbehaltlos möglich ist (E. 5.1). Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts (E. 5.2), Einschränkung durch die Gemeindeautonomie (E. 5.3). Die Nichtgenehmigung der Baulinie ist ein einheitlicher Verwaltungsakt, weshalb sich die Beschwerdebefugnis auf die Nichtgenehmigung insgesamt und nicht nur auf den das beschwerdeführerische Grundstück betreffenden Bereich erstreckt (E. 7.3.1). Im Bereich der Nutzungsplanung steht den Gemeinden grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Die Gemeinde kann eine Verletzung ihrer Autonomie durch Überschreitung der Prüfungsbefugnisse nur dann mit Erfolg geltend machen, wenn sich der Eingriff des Regierungsrats in die kommunale Gestaltungsfreiheit nicht mit vernünftigen, sachlichen Gründen vertreten lässt (E. 7.3.3). Für den Standpunkt des Regierungsrats, dass Baulinien jedenfalls in Wohnzonen "geradlinig" verlaufen müssten, sprechen zunächst die Praktikabilität und die Planbeständigkeit (E. 7.3.4). Ein triftiges planerisches Interesse der Gemeinde an der Umfahrung der Grundstücke ist nicht auszumachen. Zusammenfassend hat der Regierungsrat der streitbetroffenen Baulinienrevision mit guten Gründen die Genehmigung versagt (E. 7.3.5). Erweist sich die Nichtgenehmigung der streitbetroffenen Baulinie nach dem Gesagten als rechtsbeständig, wird die gegen den Erlass dieses Sondernutzungsplans gerichtete Beschwerde VB.2008.00401 gegenstandslos (E. 8). Abweisung der Beschwerde im Verfahren VB.2011.00039.

Zürich Verwaltungsgericht 24.08.2011 VB.2008.00401
Zurich Verwaltungsgericht 24.08.2011 VB.2008.00401
Zurigo Verwaltungsgericht 24.08.2011 VB.2008.00401

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2008.00401
Standard Suche
|
Erweiterte Suche
|
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2008.00401
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.08.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Änderung der Baulinien
Vereinigung der Verfahren (E. 1). Zuständigkeit (E. 2). Die von der Baurekurskommission II am Augenschein getroffenen Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt werden (E. 4). Bau- und Zonenordnungen und deren Änderungen bedürfen gemäss § 89 PBG der Genehmigung. Genehmigungsbehörde ist hier die Volkswirtschaftsdirektion, wenn die Genehmigung ohne Vorbehalte erfolgt, bzw. der Regierungsrat, wenn sie nicht oder nicht vorbehaltlos möglich ist (E. 5.1). Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts (E. 5.2), Einschränkung durch die Gemeindeautonomie (E. 5.3). Die Nichtgenehmigung der Baulinie ist ein einheitlicher Verwaltungsakt, weshalb sich die Beschwerdebefugnis auf die Nichtgenehmigung insgesamt und nicht nur auf den das beschwerdeführerische Grundstück betreffenden Bereich erstreckt (E. 7.3.1). Im Bereich der Nutzungsplanung steht den Gemeinden grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Die Gemeinde kann eine Verletzung ihrer Autonomie durch Überschreitung der Prüfungsbefugnisse nur dann mit Erfolg geltend machen, wenn sich der Eingriff des Regierungsrats in die kommunale Gestaltungsfreiheit nicht mit vernünftigen, sachlichen Gründen vertreten lässt (E. 7.3.3). Für den Standpunkt des Regierungsrats, dass Baulinien jedenfalls in Wohnzonen "geradlinig" verlaufen müssten, sprechen zunächst die Praktikabilität und die Planbeständigkeit (E. 7.3.4). Ein triftiges planerisches Interesse der Gemeinde an der Umfahrung der Grundstücke ist nicht auszumachen. Zusammenfassend hat der Regierungsrat der streitbetroffenen Baulinienrevision mit guten Gründen die Genehmigung versagt (E. 7.3.5). Erweist sich die Nichtgenehmigung der streitbetroffenen Baulinie nach dem Gesagten als rechtsbeständig, wird die gegen den Erlass dieses Sondernutzungsplans gerichtete Beschwerde VB.2008.00401 gegenstandslos (E. 8).
Abweisung der Beschwerde im Verfahren VB.2011.00039.
Stichworte:
BAULINIE
KOGNITION
SONDERNUTZUNGSPLÄNE
VEREINIGUNG VON VERFAHREN
Rechtsnormen:
§ 38 OGRR
§ 46 OGRR
§ 89 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2008.00401
VB.2011.00039
Urteil
der 4. Kammer
vom
24. August 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Ersatzrichter Christian Mäder,
Gerichtsschreiberin Janine Waser.
In Sachen
VB.2008.00401
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeinderat
X,
Beschwerdegegner
,
und
D,
Mitbeteiligter
,
VB.2011.00039
1.
D,
vertreten durch
RA
E,
Beschwerdeführer
,
2.
Gemeinderat X,
Mitbeteiligter,
gegen
1.
Regierungsrat des
Kantons Zürich,
vertreten durch
die
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,
diese vertreten durch
das Amt für Verkehr,
Baupolizei und Beitragswesen,
Beschwerdegegner
,
und
2.
A,
vertreten durch RA
B,
Mitbeteiligte
,
betreffend Änderung
und (Nicht-)Genehmigung von Baulinien,
hat sich ergeben:
I.
Der
Gemeinderat X beschloss am 22. August 2006 die Revision der Bau- und Niveaulinien
an der H-Strasse im Abschnitt J-Strasse bis K-Strasse. Damit sollen die
bestehenden Baulinien aus früheren Jahren aufgehoben und mit einem verminderten
Abstand von 4–5 m ab Strassengrenze neu festgelegt werden. Alle bestehenden
Gebäude, die näher an der Strasse stehen, sollen nicht von den Baulinien
angeschnitten, sondern mit sogenannten Mantellinien umfahren werden.
II.
Einen hiergegen erhobenen Rekurs
des Nachbarn R wies die Baurekurskommission II am 22. Mai 2007 ab.
III.
A.
Das Verwaltungsgericht bestätigte diesen Entscheid
am 5. Dezember 2007 mit
der Be
­
gründung,
dass die Vorinstanz mangels eines schutzwürdigen Interesses auf den Rekurs gar
nicht hätte eintreten dürfen (VB.2007.00285, nicht auf
www.vgrzh
.ch veröffentlicht).
Das
Bundesgericht hiess eine Beschwerde von A als Erbin des zwischenzeitlich
verstorbenen R am 28. August 2008 gut, soweit es darauf eintrat, hob den
Entscheid des Verwaltungsgerichts auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an
dieses zurück (1C_39/2008). Das Bundesgericht kam zum Schluss, dass die
Nachbarin in der zweiten Bautiefe ein schützenswertes Interesse habe, die
Neufestsetzung der Baulinie zu bekämpfen. Denn der angefochtene
Gemeinderatsbeschluss ermögliche D als Eigentümer des von der Baulinie tangierten
Grundstücks Kat.Nr. 01 eine gegenüber dem heutigen Zustand gesteigerte Nutzung.
Die bestehende Baulinie schränke die bauliche Nutzbarkeit dieses Grundstücks
stark ein. Zwar geniesse das Wohnhaus Bestandesschutz; ein Neubau sei hingegen
nach den Feststellungen der Rekurskommission kaum denkbar. Im wieder
aufzunehmenden Beschwerdeverfahren habe das Verwaltungsgericht zunächst den
Genehmigungsentscheid der Baudirektion einzuholen und alsdann die Beschwerde –
soweit sie nicht gegenstandslos geworden sei – materiell zu beurteilen.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 22. September 2008 nahm das Verwaltungsgericht das
Verfahren als Geschäft VB.2008.00401 wieder auf und lud die Baudirektion ein,
den ausstehenden Genehmigungsentscheid zu treffen bzw. beim Regierungsrat einzuholen.
Der
Regierungsrat beschloss am 23. Juni 2010, den Gemeinderatsbeschluss vom
22. August 2006 nicht zu genehmigen (Dispositiv-Ziff. I). Der
Gemeinderat wurde eingeladen, den Entscheid nach Eintritt der Rechtskraft zu
publizieren (Dispositiv-Ziff. II). Die Bekanntmachung im Kantonalen
Amtsblatt erfolgte am 26. November 2010.
C.
D
liess gegen die Nichtgenehmigung beim Verwaltungsgericht am 13. Ja­nuar
2011 als Geschäft VB.2011.00039 angelegte Beschwerde erheben und beantragen,
der Regierungsrat sei einzuladen, den Gemeinderatsbeschluss vom 22. August
2006 neu zu überprüfen. Ausserdem verlangte er eine Parteientschädigung.
Der
Gemeinderat X beantragte am 14./16. Februar 2011 Gutheissung der
Beschwerde VB.2011.00039. Namens des Regierungsrats beantragte die
Volkswirtschaftsdirektion, Amt für Verkehr, am 18./21. Februar 2011
Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag – unter Zusprechung einer
Parteientschädigung – liess A am 14. März 2011 stellen. Mit Replik vom 24. März
2011 erneuerte D seine Beschwerdeanträge. Ebenso hielten die
Volkswirtschaftsdirektion mit Eingabe vom 11. April 2011 sowie A mit
Duplik vom 21. April 2011 an ihren bisherigen Standpunkten fest. D
äusserte sich am 6. Mai 2011 ein weiteres Mal.
Die Kammer
erwägt:
1.
Ob die Beschwerde VB.2008.00401 beurteilt werden muss,
hängt – wie das Bundesgericht festgehalten hat – vom Ausgang des Verfahrens
VB.2011.00039 ab. Im Übrigen betreffen die Prozesse den nämlichen Sachverhalt.
Sie sind daher aus verfahrensökonomischen Gründen zu vereinigen.
2.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung beider
Beschwerden zuständig (§ 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG, LS 175.2]; Regina Kiener/Melanie Krüsi, in: Alain Griffel/Tobias
Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2010, S. 80
und 90).
Gegenstand
der
Beschwerde
VB.2011.00039 bildet die Nichtgenehmigung des Gemeinderatsbeschlusses vom 22. August
2006 durch den Regierungsrat. Die Beschwerde VB.2008.00401 betrifft die Frage
der Gesetzmässigkeit des den Gemeinderatsbeschluss bestätigenden Entscheids der
Baurekurskommission II. Sollte sich die Nichtgenehmigung im Folgenden als
rechtens erweisen, würde der Prozess betreffend den Gemeinderatsbeschluss wie
gesagt gegenstandslos. Sollte der Regierungsrat indessen dem Gemeinderatsbeschluss
die Genehmigung zu Unrecht versagt haben, wären die von der Beschwerdeführerin
im Verfahren VB.2008.00401 hiergegen erhobenen Rügen zu prüfen.
3.
Die Überlegungen des Bundesgerichts zur Legitimation der
hinterliegenden Nachbarin A sprechen dafür, dass auch der von der
Nichtgenehmigung der Baulinienrevision unmittelbar betroffene Grundeigentümer D
zur Beschwerde offensichtlich befugt ist.
4.
Die von der Baurekurskommission II am Augenschein
getroffenen Feststellungen können auch vom Verwaltungsgericht berücksichtigt
werden (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 7 N.
45). Ausserdem geben die Akten über den massgebenden Sachverhalt hinreichend
Auskunft. Auf einen gerichtlichen Lokaltermin kann daher verzichtet werden.
5.
5.1
Bau- und
Zonenordnungen und deren Änderungen bedürfen gemäss § 89
des Planungs-und Baugesetzes vom 7. September 1975/15. März
1998
(PBG, LS 700.1) der Genehmigung. Genehmigungsbehörde ist hier die Volkswirtschaftsdirektion,
wenn die Genehmigung ohne Vorbehalte erfolgt, bzw. der Regierungsrat, wenn sie
nicht oder nicht vorbehaltlos möglich ist (§ 2 lit. a und b PBG; vgl. VGr,
VB.2008.00439, E. 2). Im Genehmigungsverfahren werden Rechtmässigkeit,
Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft (§ 5 Abs. 1 PBG).
5.2
Nach § 50
Abs. 1 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid im
Beschwerdeverfahren nur auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch
und -überschreitung. Es hat jedoch gestützt auf § 50 Abs. 2 VRG und Art. 33
Abs. 2 und 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die
Raumplanung (RPG, SR 700) unter Umständen auch eine Ermessensüberprüfung vorzunehmen,
wenn anders die volle Überprüfung der Nutzungspläne durch wenigstens eine
Beschwerdebehörde nicht gewährleistet wäre (vgl. RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994
Nr. 22). Dies ist der Fall, wenn – wie hier – ein Akt der Nutzungsplanung
erstmals im Rahmen einer Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung gerichtlich
beurteilt wird.
5.3
Allerdings
auferlegen die verfassungsrechtlichen Einschränkungen der Gemeindeautonomie
sowohl der Regierung als auch dem Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung
bei der Überprüfung einer kommunalen Planung. Ein aufsichtsrechtliches Einschreiten
durch die Regierung ist ebenso wie eine Korrektur im Beschwerdeverfahren nur
dann notwendig und zulässig, wenn sich die planerische Lösung aufgrund
überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie wegleitenden
Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht (BGr, 12. September
2003, 1P.37/2003 bzw. 1P.43/2003, E. 3; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 20 und § 50
N. 9, mit Hinweisen).
6.
6.1
Verkehrsbaulinien dienen, wo das Gesetz nicht etwas
Besonderes vorsieht, der Sicherung bestehender und geplanter Strassen, Wege, Plätze
und Eisenbahnen, gegebenenfalls samt begleitenden Vorgärten, Lärmschutzanlagen,
Grünzügen und Fahrzeugabstellplätzen (§ 96 Abs. 1 und 2 lit. a PBG; Peter
Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S.
240; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A.,
Zürich 2006, S. 4–8). Sie bewirken zur Strasse hin ein Bauverbot für
zweckwidrige Bauten und Anlagen (§ 99 Abs. 1 PBG) und bestimmen gleichzeitig
den Abstand von Gebäuden gegenüber den Verkehrsanlagen (§ 264 PBG). Fehlen
Baulinien und erscheint eine Festsetzung nicht notwendig, so haben oberirdische
Gebäude einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen einzuhalten,
sofern die Bau- und Zonenordnung keine anderen Abstände vorschreibt (§ 265 Abs.
1 PBG). Laut § 108 PBG ist für die Festsetzung von Bau- und Niveaulinien für
kommunale Anlagen die Gemeinde zuständig, in den anderen Fällen die Volkswirtschaftsdirektion
(Abs. 1; vgl. betreffend Zuständigkeit der Volkswirtschaftsdirektion § 38
des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 6. Juni 2005 [OG RR, LS 172.1] sowie Anhang 1 lit. D
Ziff. 3 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der
kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11] in Verbindung mit § 46
OG RR, auch zum Folgenden). Die Volkswirtschaftsdirektion hat begründeten
Festsetzungsbegehren zu entsprechen; vor der Festsetzung hört sie den Gemeinderat
an (Abs. 2).
6.2
Bei der
H-Strasse handelt es sich um eine Gemeindestrasse. Sie zweigt von der K-Strasse
in nordwestlicher Richtung ab, verläuft leicht bogenförmig annähernd hangparallel,
ist rund 700 m lang und geht schliesslich in die schmälere J-Strasse über. Die H-Strasse
weist bis auf eine Verengung nahe der J-Strasse eine Fahrbahnbreite von rund
5.50–7.50 m sowie beidseitige Trottoire von 1.75–2 m auf.
Beschwerde VB.2011.00039
7.
7.1
Im
Nichtgenehmigungsbeschluss erwog der Regierungsrat, dass er im Rahmen des
Konzepts für die Aufarbeitung und Bewirtschaftung der Baulinien an Staatsstrassen
mit Beschluss Nr. 39/2010 allgemeine Festsetzungskriterien aufgestellt
habe. Ihrem Sinn und Zweck entsprechend seien Baulinien möglichst in
gleichbleibendem Abstand und ohne Vorsprünge parallel zum Strassenrand zu
führen, und zwar grundsätzlich ohne Rücksichtnahme auf bestehende Gebäude oder
die Überbaubarkeit einzelner Parzellen. Dies entspreche auch der Rechtsprechung
der Baurekurskommissionen (BRKE III Nr. 73/2005). Das öffentliche
Interesse könne selbst dann das private Interesse an der Unversehrtheit des Eigentums
überwiegen, wenn die Baulinie die Unüberbaubarkeit eines Grundstücks bewirke.
Die Festlegung eines Baulinienbandes von gut 20 m mit einem von Bauten
einzuhaltenden Abstand zur Verkehrsanlage von 4–5 m entspreche den allgemeinen
Planungsgrundsätzen. Mit dem Umfahren einzelner Gebäude in Wohnzonen nehme die
Baulinie dagegen nicht ihre Zweckbestimmung, sondern die Funktion einer
Mantellinie wahr. Während die Baulinie Verkehrsräume samt Vorgärten sichere,
dienten Mantellinien der Erhaltung von bestehender Bausubstanz. Dieses
Interesse sei heute indessen mit dem Instrumentarium der Bau- und Zonenordnung,
insbesondere mit den für eine bestimmte Zone geltenden Bauvorschriften zu
verwirklichen. Demgegenüber fielen Mantellinien als Instrument des Ortsbild-
und Heimatschutzes in Wohnzonen gewöhnlich ausser Betracht. Das Umfahren von Gebäuden
mit dem vorrangigen Ziel, die Auswirkungen einer Baulinienüberstellung abzuschwächen,
sei unzulässig wie auch unnötig. Auch würden bereits überbaute Grundstücke
damit ungerechtfertigt privilegiert. Die Sicherung des Strassenraums dürfe sich
grundsätzlich nicht an der bestehenden Bausubstanz orientieren. Anders verhalte
es sich beim Ortsbild- und Heimatschutz, wo die Erhaltung eines Gebäudes den
Vorrang geniesse. Vorliegend sei kein öffentliches Interesse auszumachen, das
die Umfahrung bestehender Gebäude mit einem geringeren Strassenabstand
rechtfertige. Die Sicherung des Raums für die Strasseninfrastruktur sei mit
anderen öffentlichen Aufgaben wie dem Natur- und Heimatschutz, der Orts- und
Stadtplanung und dem Umweltschutz im Rahmen einer Interessenabwägung zu
koordinieren. In Kernzonen träten die Interessen des Verkehrs hinter jene des
Ortsbildes zurück, weshalb der Kanton dort auf Baulinien verzichte. Stattdessen
seien die Stellung und Lage der Bauten durch Kernzonenvorschriften zu
bestimmen. Soweit die streitbetroffene Baulinienfestsetzung Grundstücke in der
Kernzone KD umfasse, kämen Mantellinien daher grundsätzlich in Frage. Der
angefochtene Beschluss führe allerdings zu einem Widerspruch mit der Bau- und
Zonenordnung, der behoben werden müsse. In den Wohnzonen müssten die Baulinien
als Definition des Abstandes zwischen Bauten und Anlagen gegenüber der Strasse
durchgehend gezogen werden; das hier vorgesehene Mass zwischen 4 m und 5 m
berücksichtige die Bedeutung der Strasse angemessen.
7.2
Der
Beschwerdeführer D macht zur Begründung seines Rechtsmittels geltend, dass die H-Strasse
zwar als kommunale Strasse im Verkehrsplan aufgeführt sei, im Unterschied zur
bergwärts parallel verlaufenden L-Strasse jedoch keine Bedeutung für den
Durchgangsverkehr habe. Verkehrstechnisch und -planerisch komme ihr nur die
Funktion einer Quartierplanstrasse zu. Daher stelle sich die Frage, ob die H-Strasse
nicht eher als Sammelstrasse zu würdigen sei. Für den Bus- und Langsamverkehr
sei die Strasse genügend ausgebaut. Der Einbau von Fussgängerschutzinseln
dränge sich zwar nicht auf, würde aber durch örtlich begrenzte
Baulinienverengungen nicht verhindert. Der Regierungsrat sei zu Unrecht davon
ausgegangen, dass die H-Strasse für langfristige, heute noch nicht aktuelle Verkehrsbedürfnisse
freigehalten werden müsse. An einem ungehinderten und schnellen Verkehrsfluss
bestehe wegen der angrenzenden Schulanlage und weiterer öffentlicher Nutzungen
kein Interesse; schon heute werde der motorisierte Verkehr durch verschiedene
Verengungen gehemmt. § 97 PBG erlaube Massnahmen zur Gestaltung von Strassenräumen,
die weit über das blosse Umfahren von bestehenden Gebäuden hinausgingen.
Aufgrund der Eigentumsgarantie müssten Baulinien auch verhältnismässig sein. Indem
der Regierungsrat eine planerisch sinnvolle und für die betroffenen
Grundeigentümer mildere Festlegung aufhebe, missachte er diesen
Verfassungsgrundsatz. Das regierungsrätliche Konzept für die Ausgestaltung von
Baulinien entlang von Staatsstrassen gemäss RRB Nr. 39/2010 dürfe aufgrund
der Gemeindeautonomie nicht schematisch auf Gemeindestrassen übertragen werden.
Vielmehr gelte es, das den Gemeinden zustehende Planungsermessen zu berücksichtigen.
– In der Replik betont der Beschwerdeführer, dass nicht alle in einem kommunalen
Verkehrsrichtplan verzeichneten Strassen formell Sammelstrassen seien und/oder
materiell eine entsprechende Verkehrsfunktion erfüllten. Auch andere Strassen
würden in die Verkehrspläne aufgenommen, um sie der kommunalen Baupflicht
gemäss Strassengesetz zu unterstellen. Die H-Strasse sei nur im Abschnitt
zwischen K-Strasse und M im Verkehrsplan aufgeführt; ihre Funktion erschöpfe
sich in der Erschliessung öffentlicher Gebäude.
Der Gemeinderat X unterstützt in seiner Stellungnahme die
Argumentation des Beschwerdeführers. Die H-Strasse sei deswegen als kommunale
Strasse im Verkehrsplan aufgeführt, weil sie von der K-Strasse aus öffentliche
Bauten und Anlagen kommunalen Interesses erschliesse. Trotz durchgehender
Befahrbarkeit diene die Strasse nicht dem Durchgangsverkehr; somit habe sie
nicht die Funktion einer Sammelstrasse im Sinne der Zugangsnormalien (Normalien
des Regierungsrates über die Anforderungen an Zugänge vom 9. Dezember 1987),
sondern nur die Bedeutung einer Quartierstrasse. Das Tiefbauamt lasse gemäss seinem
Schreiben vom 6. Dezember 2005 bei Quartierstrassen in begründeten Fällen eine
Umfahrung von bestehenden Gebäuden durch Baulinien zu; nur bei Sammelstrassen werde
diese Möglichkeit ausgeschlossen. Ob diese Unterscheidung rechtens sei, könne
dahingestellt bleiben, weil es sich bei der H-Strasse materiell um eine blosse
Quartierstrasse handle. Wie der Gemeinderat schon im Beschluss vom 22. August
2006 festgehalten habe, sprächen gute Gründe für die Umfahrung der dortigen
Gebäude durch Baulinien. Die bestehenden Baulinienbereiche seien heute
überdimensioniert und schränkten die Anstösser übermässig ein. Weil ein Ausbau
der H-Strasse nicht zu erwarten sei, dränge sich eine Verminderung des
Baulinienabstands auf. Die mit der Umfahrung erzeugten punktuellen Verengungen
der Strasse seien planerisch erwünscht. Aus diesen Gründen erweise sich der fragliche
Beschluss zumindest als vertretbar, weshalb sich dessen Nichtgenehmigung als
unzulässig erweise.
Im Namen des Regierungsrats führt die
Volkswirtschaftsdirektion aus, dass eine Aufgabe von Verkehrsbaulinien als
langfristiger planerischer Massnahme darin bestehe, zu nahe am Strassenraum
stehende Bausubstanz zurückzudrängen. Mit Ausnahme von schutzwürdigen Objekten
dürften bestehende Bauten die geplante Linienführung nicht beeinflussen. Das
vom Beschwerdeführer angeführte Beispiel einer Baulinienfestsetzung mit
genehmigter Umfahrung von Gebäuden sei in einem Quartierplanverfahren erfolgt
und lasse sich daher schon aus formellen Gründen mit dem vorliegenden
Sachverhalt nicht vergleichen. Wie im Entscheid BRKE III Nr. 73/2005
erkannt worden sei, fielen mäandrierende Baulinien grundsätzlich ausser
Betracht. Das Umfahren von Gebäuden würde das Trottoir verschmälern, was die
Verkehrssicherheit für Fussgänger beeinträchtige.
A hält daran fest, dass die H-Strasse nicht als
Quartierstrasse, sondern als nutzungsorientierte Sammelstrasse zu qualifizieren
sei. Falls der Gemeinderat die heutigen Baulinien für überholt erachte, müsse
er diese aufheben und nicht revidieren. Das Wohnhaus Vers.Nr. 05 von D weise
einen minimalen Strassenabstand von 1.25 m auf; das Trottoir sei auf der Höhe
des Grundstücks Kat.Nr. 01 stellenweise auf 1.75 m verengt. Die
bergseitige Baulinie bleibe westlich und östlich des Gebäudes Vers.Nr. 05
unverändert. Von einer übermässigen Einschränkung der Grundeigentümer könne
nicht gesprochen werden; vielmehr begünstige die Revision allein D. Im Übrigen
käme bei Aufhebung der Baulinie ein Strassenabstand von 6 m zum Tragen. Eine
allenfalls erforderliche Verkehrsberuhigung wäre durch bauliche Massnahmen am
Strassenkörper und nicht durch eine örtliche Verengung zu erreichen. Da die
Gemeinde auf eine eigene Beschwerde verzichtet habe, sei fraglich, ob der
Beschwerdeführer die Nichtgenehmigung insgesamt anfechten und ob er sich auf
die Gemeindeautonomie berufen könne. Die Baulinie diene im Bereich des Gebäudes
Vers.Nr. 05 nicht der Verkehrssicherheit, sondern der Perpetuierung eines
rechtswidrigen Zustands.
7.3
7.3.1
Die Nichtgenehmigung der Baulinie ist ein einheitlicher Verwaltungsakt. Die
Beschwerdebefugnis von D bezieht sich somit auf die Nichtgenehmigung insgesamt
und nicht nur auf den Bereich seines Grundstücks. Im zürcherischen Verwaltungsrechtspflegeverfahren
gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem.
zu §§ 19–28 N. 71 ff.). Wer in einer raumplanungsrechtlichen Angelegenheit zur
Beschwerde legitimiert ist, kann sich grundsätzlich auf alle zur Aufhebung der
angefochtenen Verfügung führenden Rechtsverletzungen berufen (RB 1995 Nr. 8
= BEZ 1995 Nr. 14). Entgegen der Auffassung der privaten Mitbeteiligten
ist der Beschwerdeführer befugt, dem Regierungsrat eine Missachtung der
Gemeindeautonomie vorzuwerfen (vgl. auch BGE 119 Ia 214 E. 2c S. 218). Bei der
Anfechtung der Nichtgenehmigung eines kommunalen Planungsakts steht in aller
Regel die Frage im Vordergrund, ob darin ein zulässiger oder unzulässiger
Eingriff in die kommunale Planungsautonomie vorliege.
7.3.2
Bei der H-Strasse handelt es sich gemäss von der Baudirektion genehmigtem Verkehrsplan
der Gemeinde X um eine kommunale Strasse. Aufgrund der örtlichen Verhältnisse
steht fest, dass dem Durchgangsverkehr nicht diese Achse, sondern die bergwärts
liegende, annähernd parallel verlaufende L-Strasse dient. Nach den Akten ist
die H-Strasse als Erschliessungsstrasse und damit als Quartierstrasse im Sinn
der Zugangsnormalien zu würdigen. Angesichts der baulichen Entwicklung der
Gemeinde X leuchtet die Absicht des Gemeinderats ein, die Baulinien entlang der
H-Strasse zu revidieren. Indessen geht aus der summarischen Begründung des
Beschlusses vom 22. August 2006 nicht hervor, weshalb die Baulinien unter
diesen Umständen nicht ersatzlos aufgehoben, sondern durch neue ersetzt worden
sind. Diese verlaufen in kleineren Abschnitten gleich wie die bisherigen,
überwiegend jedoch etwas näher zur Fahrbahn; der auffälligste Unterschied
besteht in der "Umfahrung" von bestehenden Gebäuden. Wie in E. 6.1
skizziert worden ist, muss die Festsetzung von Verkehrsbaulinien als
Sondernutzungsplan auf einem im Gesetz genannten sachlichen planerischen Grund
beruhen. Ein solcher wird hier vom Gemeinderat nicht ins Feld geführt und kann
auch den Akten nicht entnommen werden. Vielmehr macht es den Anschein, dass die
revidierten Verkehrsbaulinien vorab, wenn nicht gar ausschliesslich dem Zweck
dienen, den Anstössern zu einem geringeren Strassenabstand als dem in § 265
Abs. 1 PBG statuierten Mass von 6 m zu verhelfen. Ferner sollen die Eigentümer
von bestehenden Gebäuden auf diese Weise dauerhaft von der Einhaltung eines
solchen Strassenabstands entbunden werden. Die Genehmigungsfähigkeit des
angefochtenen Gemeinderatsbeschlusses ist daher schon aus diesem Grund mehr als
fraglich. Weil der Regierungsrat diese Begründung nicht herangezogen hat und
sich die Nichtgenehmigung auch aus den nachfolgenden Erwägungen als
rechtsbeständig erweist, ist auf die Zweckwidrigkeit nicht weiter einzugehen.
7.3.3
Im Bereich der Nutzungsplanung steht den Gemeinden aufgrund von § 2 lit. c
und §§ 45 ff. PBG grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zu (BGr,
12. September 2003, 1P.37/2003 bzw. 1P.43/2003, E. 3, auch zum Folgenden;
BGE 119 Ia 285 E. 4b S. 295). Als Genehmigungsbehörde hatte der
Regierungsrat gemäss § 5 Abs. 1 PBG die Baulinie als Sondernutzungsplan auf
Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin zu überprüfen. Die
Gemeinde kann daher eine Verletzung ihrer Autonomie durch Überschreitung der
Prüfungsbefugnisse nur dann mit Erfolg geltend machen, wenn sich der Eingriff
des Regierungsrates in die kommunale Gestaltungsfreiheit nicht mit vernünftigen,
sachlichen Gründen vertreten lässt. Auch darf der Regierungsrat nicht einfach
das Ermessen der Gemeinde durch sein eigenes ersetzen. Er hat es in
Übereinstimmung mit der Regel von Art. 2 Abs. 3 RPG den Gemeinden zu
überlassen, unter mehreren zweckmässigen Lösungen zu wählen. Die kantonalen
Behörden können jedoch bei der Zweckmässigkeitskontrolle nicht erst
einschreiten, wenn die Lösung der Gemeinde ohne sachliche Gründe getroffen
worden und schlechthin unhaltbar ist. Sie dürfen diese vielmehr schon dann korrigieren,
wenn sie sich aufgrund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig
erweist oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung
nicht entspricht oder ihnen unzureichend Rechnung trägt. Verlangt die kantonale
Behörde von der Gemeinde mit vernünftiger, sachlicher Begründung eine Änderung
der Zonenplanung, um diese mit den gesetzlichen Anforderungen in Übereinstimmung
zu bringen, so kann sich die Gemeinde nicht mit Erfolg über eine Verletzung
ihrer Autonomie beklagen (BGE 116 Ia 221 E. 2c S. 227).
7.3.4
Der vorliegende Streit beschlägt weniger eine lokale planerische Festlegung
als vielmehr die grundsätzliche Frage, ob Baulinien "geradlinig", das
heisst parallel zur Strasse zu ziehen seien oder ob – mittels sogenannter Umfahrungen
– auf bestehende Bausubstanz Rücksicht zu nehmen sei. Die Beantwortung dieser
Frage hat Auswirkungen auf die Nutzungsplanung im ganzen Kanton. Für den
Standpunkt des Regierungsrates, wonach Baulinien jedenfalls in Wohnzonen
"geradlinig" verlaufen müssen, sprechen zunächst die Praktikabilität
und die Planbeständigkeit. Zwar besteht hinsichtlich des Baulinienabstands ein
gewisser – auch vom Regierungsrat anerkannter – Ermessensspielraum der
Planungsbehörde; im Übrigen ist der Verlauf der Baulinien jedoch durch den
Strassenkörper vorbestimmt. Auch wenn dem Grundsatz der Rechtsgleichheit im
Planungsrecht nach dem insoweit zutreffenden Einwand des Beschwerdeführers nur
abgeschwächte Bedeutung zukommt (BGE 118 Ia 151 E. 6c; Hänni, S.
81), erscheint die mit der "Umfahrung" geschaffene nachträgliche
Legalisierung von baulinienwidrigen Bauten in aller Regel als zu weit gehende
Bevorzugung derjenigen Eigentümer, die ihre Grundstücke bei Festlegung der Baulinie
bereits überbaut haben. Damit würde ihnen ausser der früheren Privilegierung,
innerhalb der Baulinien bauen zu dürfen und während der Lebensdauer des
Bauwerks den Bestandesschutz zu geniessen (§ 101 PBG), das Recht zuerkannt, das
Grundstück auch zukünftig für weitere Bauten entsprechend zu nutzen, was den
Eigentümern von unüberbauten Parzellen versagt bliebe. Die gegenteilige
Argumentation von Gemeinde und Beschwerdeführer läuft darauf hinaus, dass beispielsweise
auch ausserhalb der Bauzonen gelegene Gebäude eingezont würden und so ersetzt
werden dürften. Dass der Regierungsrat bei Schutzobjekten sowie in Kernzonen
den Denkmal- bzw. den Ortsbildschutz stärker gewichtet und dort Umfahrungen
zulässt, leuchtet ohne Weiteres ein. Ein solcher Sachverhalt liegt hier indessen
nicht vor. Ebenso wenig hilft dem Beschwerdeführer der Hinweis auf einen die
Gemeinde Z betreffenden Genehmigungsentscheid. Zum einen ging es dort formell
um einen Quartierplan; zum anderen hat der Regierungsrat im vorliegenden Verfahren
klar dargelegt, dass er bei kommunalen Strassen Umfahrungen durch Baulinien die
Genehmigung versagen werde. Mithin fällt ein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht
ausser Betracht (
BGE 126 V 391 E. 6a
).
7.3.5
Wie gesagt ist ein triftiges planerisches Interesse der Gemeinde X an der
Umfahrung nicht auszumachen. Unerheblich ist der Umstand, dass die Gemeinde als
Eigentümerin des rund 5 m innerhalb der Baulinien stehenden Gebäudes Vers.Nr. 08
auf Kat.Nr. 10 bei der Einmündung der H-Strasse in die K-Strasse von der
Umfahrung begünstigt würde. Wie bereits das Bundesgericht festgehalten hat, ist
der hinterliegenden Grundeigentümerin A ein Interesse zuzuerkennen, dass die
Überstellung der Baulinie durch das Wohnhaus Vers.Nr.05 von D nicht fortdauert.
Es dürfte zutreffen, dass der Beschwerdeführer infolge der Nichtgenehmigung der
Baulinie das Grundstück Kat.Nr. 01 nicht mehr selbstständig überbauen
kann. Weil diese Eigentumsbeschränkung aus früheren Jahren stammt und ein
allfälliger Wertverlust damals hätte entschädigt werden müssen, kommt diesem
privaten Interesse heute höchstens geringes Gewicht zu. Auf dem Weg eines
Quartierplanverfahrens könnte dem Beschwerdeführer zu einem überbaubaren
Grundstück verholfen (§ 126 Abs. 1 PBG) oder ihm der Verkehrswert durch
Auskauf vergütet werden (§ 141 PBG). Dadurch würde eine Werteinbusse zumindest
wesentlich vermindert.
Zusammenfassend hat der Regierungsrat der
streitbetroffenen Baulinienrevision mit guten Gründen die Genehmigung versagt.
Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde im Verfahren
VB.2011.00039.
Beschwerde VB.2008.00401
8.
Erweist sich die Nichtgenehmigung der streitbetroffenen
Baulinie nach dem Gesagten als rechtsbeständig, so wird die gegen den Erlass
dieses Sondernutzungsplans gerichtete Beschwerde VB.2008.00401 gegenstandslos.
9.
9.1
Bei diesem
Prozessausgang unterliegen der Gemeinderat X sowie D im Verfahren
VB.2011.00039. Es erscheint angemessen, ihnen die Gerichtskosten je zur Hälfte
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Im gleichen
Verhältnis sind ihnen auch die Kosten des gegenstandslos gewordenen Verfahrens
VB.2008.00401 zu überbinden.
9.2
Dem
unterliegenden Beschwerdeführer D steht von vornherein keine Parteientschädigung
zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Vielmehr sind er und die Gemeinde X zu verpflichten, A
für beide Verfahren zusammen eine Parteientschädigung von je Fr. 2'000.-
(insgesamt Fr. 4'000.-) zu bezahlen.
Demgemäss
beschliesst
die Kammer
:
1.
Die Verfahren VB.2008.00401 und VB.2011.00039
werden vereinigt
.
2.    Die Beschwerde im Verfahren VB.2008.00401 wird als gegenstandslos
geworden abgeschrieben;
und erkennt:
1.    Die
Beschwerde im Verfahren VB.2011.00039 wird abgewiesen.
2.    Die
Kosten des Rekursverfahrens im Verfahren VB.2008.00401 werden je zur Hälfte der
Gemeinde X und D auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    540.--     Zustellkosten,
Fr. 6'540.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden je zur Hälfte der Gemeinde X und D auferlegt.
5.    Die
Gemeinde X und D werden verpflichtet, A
eine Parteientschädigung von je
Fr. 2'000.- zu bezahlen.
6.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht,
, einzureichen.
7.    Mitteilung an …