zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00063 · 2008-01-01 · de

Staatsbeiträge | Staatsbeiträge Prozessvoraussetzungen (E. 1). Seit dem 1. Januar 2008 sind die Finanzbestimmungen des neuen Volksschulgesetzes in Kraft (E. 2.1). Das neue Finanzierungsmodell sollte für den Kanton saldoneutral sein. Jedoch werden gewisse Staatsbeiträge, welche altrechtlich separat berechnet und im Dezember des Folgejahrs den Gemeinden ausbezahlt wurden, neu in Form einer Pauschale den Gemeinden gutgeschrieben und ihnen in der monatlichen Rechnung in Abzug gebracht (E. 2.2). Dazu besteht eine Übergangsregelung (E. 2.3). Für das Jahr 2007 reichte die Beschwerdeführerin die altrechtlichen Formulare ein (E. 3.1). Nach ihrer Auffassung erfolgen die neurechtlichen Beiträge des Kantons an die Aufwendungen des laufenden Jahrs (E. 3.2). Der Gesetzgeber äusserte sich hierzu nicht explizit; jedenfalls das Bemessungsjahr ist jeweils das Vorjahr (E. 3.3). Nach dem Sinn der (regierungsrätlichen) Verordnung erfolgen die Beiträge jedoch an die Aufwendungen des Vorjahrs (E. 3.4). Dies entspricht dem alten Recht und ist eine nicht zu überprüfende Frage der Angemessenheit (E. 3.5). Die im Jahr 2008 durch den Kanton geleisteten Beiträge erfolgten demnach an die Aufwendungen des Jahrs 2007 (E. 3.6). Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Rückwirkungsverbot sei verletzt (E. 4.1). Auf dieses kann sich auch eine Gemeinde berufen (E. 4.2). Rückwirkung liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der bei Inkrafttreten bereits abgeschlossen war (E. 4.3). Es liegt eine echte Rückwirkung vor (E. 4.4). Voraussetzungen (E. 4.5). Es besteht keine genügende gesetzliche Grundlage für die Rückwirkung (E. 4.6). Die Beiträge an die Aufwendungen des Jahrs 2007 sind demnach nach altem Recht zu berechnen und auszurichten, unter Anrechnung der bereits geleisteten Beiträge (E. 4.7). Verzugszinsen (E. 4.8). Der Beschwerdegegner hat über die Höhe der einzelnen Beiträge zu befinden (E. 4.9). Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen und die Sache zurückzuweisen (E. 4.10). Kosten (E.5); Rechtsmittel (E. 6).Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.17.0 VB.2011.00063
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.17.0 VB.2011.00063
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.17.0 VB.2011.00063

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00063
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00063
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.05.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 12.10.2011 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
Staatsbeiträge
Staatsbeiträge
Prozessvoraussetzungen (E. 1). Seit dem 1. Januar 2008 sind die Finanzbestimmungen des neuen Volksschulgesetzes in Kraft (E. 2.1). Das neue Finanzierungsmodell sollte für den Kanton saldoneutral sein. Jedoch werden gewisse Staatsbeiträge, welche altrechtlich separat berechnet und im Dezember des Folgejahrs den Gemeinden ausbezahlt wurden, neu in Form einer Pauschale den Gemeinden gutgeschrieben und ihnen in der monatlichen Rechnung in Abzug gebracht (E. 2.2). Dazu besteht eine Übergangsregelung (E. 2.3).
Für das Jahr 2007 reichte die Beschwerdeführerin die altrechtlichen Formulare ein (E. 3.1). Nach ihrer Auffassung erfolgen die neurechtlichen Beiträge des Kantons an die Aufwendungen des laufenden Jahrs (E. 3.2). Der Gesetzgeber äusserte sich hierzu nicht explizit; jedenfalls das Bemessungsjahr ist jeweils das Vorjahr (E. 3.3). Nach dem Sinn der (regierungsrätlichen) Verordnung erfolgen die Beiträge jedoch an die Aufwendungen des Vorjahrs (E. 3.4). Dies entspricht dem alten Recht und ist eine nicht zu überprüfende Frage der Angemessenheit (E. 3.5). Die im Jahr 2008 durch den Kanton geleisteten Beiträge erfolgten demnach an die Aufwendungen des Jahrs 2007 (E. 3.6).
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Rückwirkungsverbot sei verletzt (E. 4.1). Auf dieses kann sich auch eine Gemeinde berufen (E. 4.2). Rückwirkung liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der bei Inkrafttreten bereits abgeschlossen war (E. 4.3). Es liegt eine echte Rückwirkung vor (E. 4.4). Voraussetzungen (E. 4.5). Es besteht keine genügende gesetzliche Grundlage für die Rückwirkung (E. 4.6). Die Beiträge an die Aufwendungen des Jahrs 2007 sind demnach nach altem Recht zu berechnen und auszurichten, unter Anrechnung der bereits geleisteten Beiträge (E. 4.7). Verzugszinsen (E. 4.8). Der Beschwerdegegner hat über die Höhe der einzelnen Beiträge zu befinden (E. 4.9). Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen und die Sache zurückzuweisen (E. 4.10). Kosten (E.5); Rechtsmittel (E. 6).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT
GESETZLICHE GRUNDLAGE
RÜCKWIRKUNG
RÜCKWIRKUNG DES GESETZES
RÜCKWIRKUNG, ECHTE
RÜCKWIRKUNGSVERBOT
STAATSBEITRAG
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
Rechtsnormen:
§ 5 StaatsbeitragsG
§ 61 VSG
§ 78 VSG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2011.00063
Urteil
der 4. Kammer
vom
17. Mai 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident
Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Philip Conradin.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch
den
Vorsteher des Schul- und Sportdepartements der Stadt Zürich,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch
das
Volksschulamt des
Kantons Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend Staatsbeiträge,
hat sich ergeben:
I.
Die Stadt Zürich ersuchte am 28. Mai 2008 beim
Volksschulamt des Kantons Zürich um Ausrichtung der Staatsbeiträge an die im
Jahr 2007 angefallenen Kosten des allgemeinen Schulbetriebs, des
Deutschunterrichts für fremdsprachige Volksschüler, der Fachlehrerbesoldungen und
Mehrstundenentschädigungen, der Stütz- und Fördermassnahmen sowie der
altersbedingten Pensenreduktion der Primar- und Sekundarschule und der Handarbeit/Hauswirtschaft
(Formulare A, B, F, G, I1, I2 und I3). Mit Verfügung vom 23. Oktober 2008
wies das Volksschulamt diese Gesuche ab mit der Begründung, dass die geltend gemachten
Staatsbeiträge nach neuem Recht nicht mehr separat zur Auszahlung gelangten.
II.
Hiergegen rekurrierte die Stadt Zürich am
24. November 2008 an die Bildungsdirektion. Diese wies den Rekurs mit
Verfügung vom 15. Dezember 2010 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte
die Verfahrenskosten von Fr. 1'683.- der Stadt Zürich
(Dispositiv-Ziff. II) und sprach dieser in Dispositiv-Ziff. III keine
Parteientschädigung zu.
III.
Am 24./25. Januar 2011 erhob die Stadt Zürich
Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge die
Verfügungen der Bildungsdirektion vom 15. Dezember 2010 und des
Volksschulamts vom 23. Oktober 2008 aufzuheben. Letzteres sei zu
verpflichten, ihr unter Anwendung des bis Ende 2007 gültigen Rechts die vorn I
genannten Staatsbeiträge an im Jahr 2007 angefallenen Kosten auszurichten.
Eventualiter sei die Sache zum neuen Entscheid an das Volksschulamt zurückzuweisen.
Zudem sei das Volksschulamt zu verpflichten, einen Verzugszins ab dem damals
für die Auszahlung von Staatsbeiträgen üblichen Datum im Folgejahr,
eventualiter ab dem 8. Dezember 2008, zu bezahlen.
In ihrer Vernehmlassung vom 24. Februar 2011
beantragte die Bildungsdirektion, die Beschwerde abzuweisen. Das Volksschulamt
verzichtete stillschweigend auf Beschwerdebeantwortung
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS
175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide unter anderem über Staatsbeiträge zuständig
(vgl. auch §§ 41–44 in Verbindung mit § 19 Abs. 3 Satz 1
VRG; ferner ABl 2009, S. 945 f.).
1.2
Überschlagsmässig
beziffert die Beschwerdeführerin den Streitwert auf insgesamt Fr. 2'851'812.-
zuzüglich Verzugszinsen. Eine exakte Bestimmung sei mangels genauer Kenntnis
verschiedener Berechnungsfaktoren allerdings nicht möglich und könne nur durch
den Beschwerdegegner erfolgen. Dieser verzichtete indessen auf Beschwerdebeantwortung.
In der Rekursantwort bestritt er die geltend gemachten Ansprüche bloss grundsätzlich
und äusserte sich dazu nicht im Einzelnen. Daher ist über die Sache gemäss § 38
Abs. 1 VRG in Dreierbesetzung zu befinden.
1.3
Nach § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind Gemeinden zur
Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie vorbringen, bei der
Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt
zu sein, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen. Einen solchen macht die Beschwerdeführerin geltend.
1.4
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Seit dem
1. Januar 2008 sind die §§ 61 ff. des Volksschulgesetzes vom 7. Februar
2005 (VSG, LS 412.100) über die Kostenanteile des Kantons zusammen mit der
Finanzverordnung zum Volksschulgesetz vom 11. Juli 2007 (FinanzV, LS
412.105) anwendbar (vgl. § 79 Abs. 1 VSG in Verbindung mit
Ziff. I des Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes
vom 20. Juni 2006 [LS 412.100.1]). Nach § 61 VSG übernimmt der Kanton
als Kostenanteil insgesamt 32 Prozent der Besoldung für die Lehrpersonen
sowie der Aufwendungen für berufliche Vorsorge, Versicherungen, Abfindungen und
Entschädigungen (Abs. 1), wobei die Gemeinden in Beitragsklassen einzuteilen
sind, welche auf der finanziellen Leistungsfähigkeit beruhen (Abs. 2).
Weitere, spezifische Beiträge des Kantons sind in §§ 62–65 VSG vorgesehen.
Was die Besoldung des Lehrpersonals im Besonderen angeht, so werden Löhne und
Zulagen gemäss § 15 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG,
LS 412.31) nach wie vor vom Staat ausgerichtet. Die Bildungsdirektion
stellt den Gemeinden monatlich Rechnung für deren Anteil an den Löhnen (§ 4
FinanzV).
2.2
Mit § 61
VSG wurde keine Änderung des bisherigen Verteilschlüssels zwischen Kanton und
Gemeinden, sondern eine saldoneutrale Einführung eines neuen Finanzierungsmodells
angestrebt. Es galt als Rahmenbedingung des neuen Volksschulgesetzes, dass sich
das Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinden in Bezug auf die Tragung der
Kosten nicht ändere, was auch § 78 VSG verdeutlichen sollte (vgl. ABl
2004, 974 und 991 [Antrag der Kommission für Bildung und Kultur sowie
Stellungnahme des Regierungsrats]; ferner Prot. KR 2003–07,
S. 6009 [Verweisung auf die soeben zitierte Stellungnahme des Regierungsrats
in der parlamentarischen Diskussion]). Keine wesentlichen Änderungen erfolgten
durch den Antrag der Redaktionskommission (Prot. KR 2003–07, S. 6764
f.). Das zu jenem Zeitpunkt bereits eingeführte System der Vollzeiteinheiten,
wonach den Gemeinden entsprechend ihrer Schülerzahl und ihrem Sozialindex
Vollzeiteinheiten für Lehrpersonenstellen zugeteilt werden, sollte ebenfalls
beibehalten werden (ABl 2004, 973; Prot. KR 2003–07, S. 6009).
Mit der Gesetzesänderung wurde unter anderem beabsichtigt,
bisher separat ausgerichtete Staatsbeiträge neu pauschal auszurichten
(vgl. Merkblatt zur Finanzierung der Volksschule ab 1. Januar 2008
[nachfolgend: Merkblatt], unter www.gaz.zh.ch/inter­net/justiz_in­neres/gaz/de/g­e­meinde­finan­zen/finanz­haushalt/in­forma­tio­­nen.html,
S. 2), und zwar die Beiträge an den allgemeinen Schulbetrieb (nach altem
Recht § 1 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 des [aufgehobenen]
Schulleistungsgesetzes vom 2. Februar 1919 [SchulleistungsG; OS 49, 238];
ferner §§ 6 ff. der [aufgehobenen] Schulleistungsverordnung vom
10. September 1986 [SchulleistungsV; OS 49, 695 f.]; Gesuchsformular
A), den Deutschunterricht fremdsprachiger Volksschülerinnen und -schüler (§ 12
Abs. 1 lit. a Ziff. 4 SchulleistungsG [OS 59, 483]; §§ 28 f.
SchulleistungsV [OS 49, 700; OS 59, 512; Gesuchsformular B]), die Stütz- und
Fördermassnahmen (§ 12 Abs. 1 lit. a Ziff. 3
SchulleistungsG; §§ 28 f. SchulleistungsV; Gesuchsformular F), den
Wahlfachunterricht, den Französischunterricht in Mehrklassenabteilungen, die
Mehrstunden an der Oberstufe sowie die Entlastung für Koordination/Leitungsaufgaben
an der Oberstufe (§ 22 Abs. 2 lit. a und c ff. der Lehrpersonalverordnung
vom 19. Juli 2000 [LPVO; OS 56, 314 und 585 f.]; Formular G), die Altersentlastung
(§ 22 Abs. 1 LPVO; Formular H) und die altersbedingte Pensenreduktion
(§ 22 Abs. 1 LPVO; Formular I).
Keine Änderungen erfuhren inhaltlich die bereits seit dem
Sanierungsprogramm 04 (vgl. ABl 2004, 973 sowie ABl 2004, 422 und 843)
pauschal ausgerichteten Kostenanteile an der Entlöhnung des Lehrpersonals (§ 4
Abs. 1 LPG [OS 56, 34]). Immerhin wurden sie neu zur Verbesserung der
Gesetzessystematik nicht mehr im Lehrpersonalgesetz, sondern in § 61 VSG
verankert.
Weil die neu pauschalierten Beiträge zu den bereits bisher
pauschal ausgerichteten Besoldungsbeiträgen geschlagen wurden und zudem auch
die Kantonalisierung des Kindergartens erfolgte, änderte sich in der Folge auch
die prozentuale Höhe des gesamten Staatsbeitrags von bisher 33.33 % auf
neu 32 %, mit einer Anpassungsmöglichkeit gemäss § 78 Abs. 2
VSG. Nach den damaligen Zahlen betrugen der Anteil der Besoldungen
Fr. 300.8 Mio. (28.98 % der gesamten Besoldungen), der Anteil der neu
pauschalierten Beiträge Fr. 29.2 Mio. (2.82 % der gesamten Besoldungen;
ABl 2004, 974).
Von der Pauschalierung versprach man sich einen
administrativen Nutzen (ABl 2004, 973). Während nach früherem Recht die
verschiedenen, zweckgebundenen Staatsbeiträge durch die Gemeinden bis zum Mai
des folgenden Jahrs mittels Formular geltend zu machen (§ 3 Abs. 1
SchulleistungsV [OS 55, 413]) und gegen Jahresende in einer Sammelzahlung vom
Kanton an die Gemeinden zu überweisen waren (vgl. Merkblatt, S. 2), werden
die neu pauschalierten Beiträge vom Kanton wie dessen Anteil an den Besoldungen
ausgerichtet. Wie nach altem Recht bemisst sich dabei der Kantonsanteil nach
der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinde (vgl. zum alten Recht § 4
LPG sowie § 1 SchulleistungsG; vgl. zum neuen Recht § 61 Abs. 2
VSG). Nicht pauschalierbare Kostenanteile hingegen werden nach wie vor separat
ausgerichtet (vgl. für eine Übersicht Merkblatt, S. 5).
2.3
Den
Übergang vom bisherigen zum neuen Finanzierungsmodus soll § 78 VSG klären
(ABl 2007, 1425). Laut dessen Abs. 1 haben die Kostenanteile nach § 61
VSG, die der Kanton erstmals nach Inkrafttreten dieser Bestimmung ausrichtet,
jener Summe zu entsprechen, welche er nach altem Recht als Beitrag an die
genannten Aufwendungen ausbezahlt hat, weshalb der Regierungsrat in Abs. 2
ermächtigt wird, zu diesem Zweck um höchstens 0.75 % vom in § 61 VSG
vorgesehenen Prozentsatz abzuweichen.
Ebenfalls den Übergang betrifft § 22 FinanzV, wonach
die im Jahr 2008 fälligen Staatsbeiträge für Leistungen der Gemeinden im
Vorjahr nicht individuell abgerechnet, sondern durch den im Jahr 2008 erhöhten
Staatsanteil an den Löhnen abgegolten werden.
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin reichte für die Beiträge 2007 im Sinn des alten Rechts bis
zum 31. Mai 2008 die Formulare A, B, F, G, I1, I2 und I3 ein. Sie führt
aus, der gestützt auf §§ 61 und 78 VSG im Jahr 2008
"ausbezahlte" (bzw. der Gemeinde nicht überbundene) Anteil an den
Löhnen in der Höhe von 32 % beziehe sich auf die im Jahr 2008 laufenden
Kosten und nicht auf die Aufwendungen im Jahr 2007. Ebenfalls beträfen die
pauschalen Entschädigungen des Kantons für die Besoldungen der Lehrkräfte des
Jahrs 2009 bzw. 2010 die Aufwendungen der Gemeinden im Jahr 2009 bzw. 2010. Entsprechend
seien die Aufwendungen der Beschwerdeführerin für das Jahr 2007 bisher in
keiner Weise entschädigt worden.
3.2
Wie sich
zeigt, bringt die neue Rechtslage bezüglich der neu pauschalierten Kantonsbeiträge
eine Änderung des "Auszahlungs"- bzw. Überbindungsmodus mit
sich:
Nach altem Recht wurden die (damals nicht pauschalierten)
Anteile des Kantons an den Aufwendungen nach Anmeldung per Formular im Mai des
Folgejahrs den Gemeinden erst im Dezember des Folgejahrs ausbezahlt. Dies ergab
aus Sicht der Gemeinde eine Dauer von durchschnittlich 1.5 Jahren zwischen Aufwendung
und Auszahlung.
Nach neuem Recht sind diese nunmehr pauschalierten
Kantonsbeiträge gemäss Auffassung des Beschwerdegegners und der Vorinstanz
monatlich von Januar bis Dezember des Folgejahrs auszurichten, indem der Anteil
des Kantons nicht überbunden wird, wodurch die monatliche Rechnung tiefer
ausfällt. Die Dauer zwischen Aufwendung und Nichtüberbindung beträgt nur noch
ein Jahr, weshalb den Gemeinden Zinsvorteile erwachsen. Fällt dabei in einer
Gemeinde beispielsweise im laufenden Jahr mehr Besoldungsaufwand an als im Vorjahr,
trägt der Kanton im laufenden Jahr dennoch nur seinen Anteil des Vorjahrs und
überbindet zunächst die zusätzlich angefallenen Aufwendungen. Erst im Folgejahr
erhält die Gemeinde den Anteil an diesen überbundenen zusätzlichen Kosten
dadurch erstattet, dass der Kanton dann unter Umständen seinen (aufgrund der
Berechnung via Vollzeiteinheiten erhöhten) Anteil daran trägt und nicht
überbindet, selbst wenn die tatsächlichen Aufwendungen im Folgejahr wieder
gesunken sein sollten.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hingegen trägt der
Kanton seinen Anteil an den Aufwendungen des laufenden Jahrs.
3.3
Der
Gesetzgeber äusserte sich nicht explizit zur Frage, ob sich der Staatsanteil nach
neuem Recht auf die Aufwendungen des Vorjahrs oder des laufenden Jahrs bezieht.
Immerhin ist klar, dass für die im Jahr 2008
auszurichtenden Beiträge das Jahr 2007 das
Bemessungs
jahr – das Jahr,
aus welchem die Datengrundlagen stammen – darstellt, wie aus der
Berechnungsweise des Staatsanteils hervorgeht: Der in der monatlichen Gemeinderechnung
der Gemeinde nicht überbundene und insofern vom Kanton getragene Anteil beruht
erstens auf dem Finanzkraftindex des Vorjahrs (
www.vsa.zh.ch/inter­net/bil­dungs­di­rek­tion/vsa/de/schulrecht_finanzen/staatsbei­traege.html
)
sowie zweitens auf der Anzahl bewilligter Vollzeiteinheiten, welche sich
ebenfalls im Wesentlichen anhand von Vorjahrszahlen berechnet, nämlich anhand
der Schülerzahl des 15. Septembers des Vorjahrs (§ 2 Abs. 1
LPVO) sowie des Sozialindexes, welcher "aktuell" sein muss
(www.vsa.zh.ch/in­ternet/bil­dungsdirek­tion/vsa/de/per­sonelles/vollzeit­einheiten­stellen­plan.html).
Gleiches galt im Übrigen für die einst vorgesehenen
Schülerpauschalen, welche mit der Vorlage zu einem Volksschulgesetz vom
1. Juli 2002 (E[ntwurf] VolksschulG, ABl 2002, 1686 ff.) in der
Volksabstimmung vom 24. November 2002 abgelehnt wurden (ABl 2002, 2136). § 57
E VolksschulG (ABl 2001, 784) bestimmte, die (damals geplanten) Schülerpauschalen
würden jeweils im Spätsommer für das nachfolgende Kalenderjahr berechnet. Auch
der Finanzkraftindex solle jeweils im Sommer für das nachfolgende Kalenderjahr
vorliegen und auf den gleichen Zeitpunkt sei der Sozialindex bereitzustellen
(ABl 2001, 850).
Gerade kein Faktor in der Anteilsberechnung des Kantons
ist demgegenüber – im Gegensatz zu den bewilligten Vollzeiteinheiten – die
Anzahl der tatsächlich angestellten Lehrkräfte, etwa des über die bewilligten
Vollzeiteinheiten hinaus eingestellten Lehrpersonals. Entsprechend beeinflussen
weder die tatsächlichen Kosten des Vorjahrs noch jene des laufenden Jahrs die
Höhe des Kantonsbeitrags. Diese Kosten wirken sich jedoch auf die Höhe der überbundenen
Kosten, also auf die Höhe der Gemeinderechnung aus (www.vsa.zh.ch/internet/bil­dungs­direktion/vsa/de/schulrecht_finanzen/gemeinderechnung/
inhalt_der_gemeinderech­­nung.html).
Bemessungsjahr des Kantonsanteils und damit – neben den
Besoldungen – auch der neu pauschalierten Staatsbeiträge stellt demnach das
Vorjahr dar. Allerdings ist damit noch nichts darüber gesagt, ob sich der Kostenanteil
(gemäss Beschwerdegegner) auch auf die Aufwendungen des Vorjahrs beziehen und
diese teilweise abgelten oder ob er sich (gemäss Beschwerdeführerin) bloss an
diesen bemessen und sich auf die laufenden Aufwendungen beziehen soll. Zudem
ist zu beachten, dass bezüglich dieser Frage – anders als hinsichtlich der
Berechnungsweise – für die neu pauschalierten Staatsbeiträge (im Jahr 2004 geschätzt
auf Fr. 29.2 Mio. [ABl 2004, 974]) nicht zwingend dasselbe gelten muss wie
für die Besoldungen (Fr. 300.8 Mio.).
3.4
Der
Regierungsrat legte in § 22 FinanzV übergangsrechtlich fest, dass der
Kostenanteil des Jahrs 2007 durch den im Jahr 2008 erhöhten Staatsanteil an den
Löhnen abgegolten sei. Daraus geht allerdings hervor, dass nach Ansicht des
Regierungsrats die Zahlungen des Kantons im Jahr 2008 einzig die Aufwendungen
der Gemeinden im Jahr 2007 betreffen. Die Erhöhung des Staatsanteils (höchstens
0.75 %) reicht nämlich – wenn überhaupt – bloss dazu aus, dass der im Jahr 2008
auszubezahlende Beitrag entsprechend § 78 VSG jenem nach früherem Recht
entspricht. Trotz Erhöhung genügt dieser Beitrag keinesfalls, sowohl die
Beiträge des Jahrs 2007 wie auch des Jahrs 2008 abzudecken: Denn noch im Jahr
2004 betrugen die separaten, zu pauschalierenden Beiträge wie dargelegt
Fr. 29.2 Mio. beziehungsweise – als Anteil an den Gesamtkosten – 2.82
%, was beinahe dem Vierfachen der eingeräumten 0.75 % entspricht. Der Regierungsrat
geht somit davon aus, dass die Kostenanteile des Kantons auch nach neuem Recht Beiträge
an die Aufwendungen der Gemeinden im Vorjahr darstellen und dass die
Aufwendungen des Vorjahrs nicht bloss die Bemessungsgrundlage sind.
3.5
Diese
Annahme des Regierungsrats widerspricht dem diesbezüglich schweigenden
Volksschulgesetz nicht. Zudem entspricht solches auch dem alten Recht
hinsichtlich schulischer Stütz- und Fördermassnahmen (VGr, 7. September
2007, VB.2006.00381, E. 2.4.1). Angemessenheit – um solche geht es hier –
beurteilt das Verwaltungsgericht jedoch nicht (§ 50 Abs. 2 VRG).
Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass aufgrund der Materialien davon auszugehen
ist, dass diese Regelung auch dem Willen des Gesetzgebers entspricht, da die
Einführung des neuen Volksschulgesetzes saldoneutral sein und sich das
Verhältnis der Kostenbeteiligung zwischen Kanton und Gemeinden nicht verändern
sollte. Würde jedoch neu statt an die Aufwendungen des Vorjahrs an jene des
laufenden Jahrs ein Beitrag geleistet, verkürzte sich die Frist zwischen
Aufwendungen nicht nur um durchschnittlich ein halbes Jahr, sondern um 1.5
Jahre und führte im Übergangsjahr zu einer doppelten Belastung des Kantons
(monatlich laufend zu tragende Kostenanteile für das Jahr 2008 sowie im Dezember
2008 eine volle Beitragszahlung für das Jahr 2007). Hierfür finden sich in Gesetz
und Materialien jedoch keine Anhaltspunkte. Es kommt hinzu, dass es schwer zu
handhaben wäre, den Beitrag an die Aufwendungen des laufenden Jahrs unter
Heranziehung des Vorjahrs als Bemessungsgrundlage festzulegen, da bei
Veränderungen der Höhe der Aufwendungen nachträglich ein Ausgleich vorgenommen
werden müsste.
3.6
In Form
der im Jahr 2008 monatlich nicht überbundenen Kostenanteile (umfassend
Besoldungen sowie bisher separat mittels Formularen einzufordernde Beiträge)
hat der Beschwerdegegner demnach bereits Beiträge an die Aufwendungen der
Gemeinden des Jahrs 2007 erbracht. Jedoch kann im Einzelfall einer Gemeinde
hieraus dann ein Nachteil entstanden sein, wenn die Summe der neu
pauschalierten, nicht überbundenen Staatsbeiträge nicht die Höhe der nach altem
Recht auszurichtenden Beiträge erreicht (vgl. ABl 2001, 851. Es ist
daher als Nächstes zu prüfen, ob das neurechtliche System bereits für die
Beiträge an Aufwendungen des Jahrs 2007 angewandt werden durfte.
4.
4.1
Unter der
Annahme, dass die im Jahr 2008 monatlich nicht überbundenen Kantonsanteile den
Beiträgen 2008 entsprächen, macht die Beschwerdeführerin geltend, der auf
1. Januar 2008 in Kraft gesetzte § 22 FinanzV bezüglich der
Staatsbeiträge 2007 verstosse gegen das Rückwirkungsverbot.
4.2
Unbestritten
ist, dass sich auch die Gemeinden als Körperschaften des öffentlichen Rechts
auf das Rückwirkungsverbot berufen dürfen, gilt dieses doch als rechtsstaatlicher
Grundsatz und beschlägt das Rechtsgleichheitsgebot, den Grundsatz der Rechtssicherheit
und den Vertrauensschutz (vgl. VGr, 7. September 2007, VB.2006.00381,
E. 2.5.2).
4.3
Rechtssätze
entfalten ihre Wirkung auf Sachverhalte, die sich während ihrer Geltung
ereignen. Daher findet das alte Recht grundsätzlich Anwendung auf diejenigen
Sachverhalte, die im Zeitpunkt seiner Aufhebung abgeschlossen sind. In
zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die
bei der Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben
(VGr, 7. September 2007, VB.2006.00381 E. 2.1, auch zum Folgenden;
BGE 119 Ib 103 E. 5; Ulrich Meyer/Peter Arnold, Intertemporales Recht, ZSR
124/2005 I, S. 115 ff., 128 und 131; Alfred Kölz, Intertemporales
Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II, S. 103 ff., 175).
Wird von diesem Grundsatz
abgewichen, so liegt eine rückwirkende Gesetzesanwendung vor. Dabei wird je
nach Terminologie von einer echten Rückwirkung oder schlicht von Rückwirkung
gesprochen, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der bei
Inkrafttreten des neuen Rechts bereits abgeschlossen war (Kölz, S. 163 f.;
René
Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990
, Nr.
16 B III; ähnlich Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 24 N. 23 ff.). Das
Bundesgericht spricht etwas ausführlicher von Rückwirkung, wenn bei Anwendung
des neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt
und bei Erlass des Gesetzes abgeschlossen war (BGE 113 Ia 412 E. 6 S. 425 mit
Hinweisen). Ist der Sachverhalt vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes noch nicht
abgeschlossen, so wird bloss von einer unechten bzw. überhaupt nicht von
Rückwirkung gesprochen (Rhinow/Krähenmann, Nr. 16 B III;
Tschannen/Zimmerli/Müller, § 24 N. 28).
4.4
§ 61 VSG
sowie die Finanzverordnung zum Volksschulgesetz sind (gemäss Ziff. I des
Beschlusses des Regierungsrates über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes)
am 1. Januar 2008 in Kraft getreten. Bezüglich deren Anwendung auf die
Beiträge an die im Jahr 2007 angefallenen Aufwendungen ist von einer echten
Rückwirkung auszugehen, obwohl die Beiträge erst im Mai des folgenden Jahrs
geltend zu machen und im Dezember auszuzahlen sind (VGr, 7. September
2007, VB.2006.00381, E. 2.4). Zu prüfen ist damit, ob der Beschwerdegegner
die per 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Änderungen dennoch rückwirkend
auf die Beiträge für die Aufwendungen des Jahrs 2007 anwenden durfte.
4.5
Die
belastende rückwirkende Anwendung des neuen Rechts auf einen Sachverhalt, der
sich abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht hat, ist im
Wesentlichen unter folgenden einschränkenden Voraussetzungen zulässig: Die
Rückwirkung muss ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar
gewollt sein, sie muss zeitlich mässig sein und durch triftige Gründe
gerechtfertigt sein; zusätzlich wird meist erwähnt, dass die Rückwirkung keine
stossenden Rechtsungleichheiten bewirken und keinen Eingriff in wohlerworbene
Rechte darstellen darf (BGE 125 I 182 E. 2b/cc; Rhinow/Krähenmann,
Nr. 16 B I; Tschannen/Zimmerli/Müller, § 24 N. 26;
Kölz, S. 171).
4.6
Zunächst
muss die Rückwirkung ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses
klar gewollt sein.
4.6.1
Nach § 78 VSG müssen die Kostenanteile nach § 61 VSG, die der
Kanton erstmals nach Inkrafttreten jener Bestimmung ausrichtet, jener Summe
entsprechen, welche er nach altem Recht für die pauschalierten Beiträge auszurichten
hatte (Abs. 1), weshalb der Regierungsrat in Abs. 2 ermächtigt wird,
zu diesem Zweck um höchstens 0.75 Prozent vom in § 61 VSG vorgesehenen
Prozentsatz abzuweichen. Es liesse sich hierin eine die Rückwirkung implizierende
Übergangsregelung erblicken, welche sicherstellen soll, dass trotz Rückwirkung
den Gemeinden keine Nachteile entstehen. In diesem Sinn liesse sich auch
verstehen, dass nach der Weisung des Regierungsrats § 22 FinanzV den
Übergang vom bisherigen zum neuen Finanzierungsmodus entsprechend § 78 VSG
klären soll (ABl 2007, 1425). Zudem entspricht § 78 VSG beinahe
wörtlich § 74 Abs. 1 E VolksschulG, welcher bestimmte, dass die
Gesamtheit der vom Kanton an die Gemeinden erstmals nach Inkrafttreten jenes
Gesetzes ausgerichteten pauschalierten Kostenanteile der Summe der im
vorletzten
Jahr vor Inkrafttreten jenes Gesetzes ausbezahlten Beiträge entsprechen solle
(ABl 2001, 789; diese Formulierung wurde hinsichtlich des neuen Gesetzes
durch die Sequenz "vor der Neuregelung der Finanzierung" ersetzt
[ABl 2004, 955]). Auch die Bezugnahme auf das vorletzte Jahr statt des
vorangegangenen ergibt vor allem dann einen Sinn, wenn davon ausgegangen wird,
dass die Beiträge des vorangegangenen Jahrs – ein Rückwirkung implizierend –
bereits nach dem neuen Recht auszurichten sind.
Trotz dieser Hinweise lässt sich indessen nicht davon
sprechen, dass durch § 78 VSG die Rückwirkung
ausdrücklich
angeordnet werde oder nach dem Sinn des Erlasses
klar
gewollt sei. § 78
VSG lässt sich demnach nicht als genügende gesetzliche Grundlage heranziehen.
4.6.2
Als eine formellgesetzliche Rückwirkungsregel liesse sich im Bereich der
Staatsbeiträge ganz allgemein immerhin die Intertemporalregel von § 5 des
Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2)
verstehen. Danach werden Gesuche nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung
geltenden Recht behandelt. Ist unter dem alten Recht keine Zusicherung erfolgt,
gilt deshalb grundsätzlich das neue Recht (VGr, 7. September 2007,
VB.2006.00381, E. 2.5.3, und 8. Februar 2001, VB.2000.00214,
E. 3). Indessen lässt sich auch diese Generalklausel nicht als
ausdrückliche Anordnung der Rückwirkung verstehen. Ohne dass im Rahmen der
Revision des Volksschulgesetzes je auf diese Norm Bezug genommen wurde, fehlt
auch der vorausgesetzte "klare" Wille des Gesetzgebers, dass das neue
Recht rückwirkend angewandt werden soll.
4.6.3
Der Regierungsrat legte zwar in § 22 FinanzV ausdrücklich fest, die im
Jahr 2008 fälligen Staatsbeiträge für Leistungen der Gemeinden im Vorjahr würden
nicht individuell abgerechnet, sondern durch den im Jahr 2008 erhöhten
Staatsanteil an den Löhnen abgegolten. Da einzelne beitragsberechtigte Ausgaben
der Gemeinden schon nach altem Recht teilweise nur auf Verordnungsstufe
umschrieben waren, könnte diese Bestimmung immerhin insofern als genügende
Grundlage für eine rückwirkende Geltung neuen Rechts betrachtet werden (VGr,
7. September 2008, VB.2006.00381, E. 2.5.3). Für andere neu pauschalierte
Beiträge, welche auf einer formellgesetzlichen Grundlage basierten (siehe vorn
2.2), gälte solches hingegen nicht. Es erwiese sich allerdings als undurchführbar,
die beiden Systeme der Pauschalierung und der konkreten Berechnung gleichzeitig
je teilweise anzuwenden. Darüber hinaus wird auch argumentiert, als
Grundrechtseingriff bedürfe eine echte Rückwirkung generell einer formellgesetzlichen
Grundlage im Sinn von Art. 164 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (SR 101; vgl. Tschan­nen/Zim­merli/Mül­ler, § 24
N. 26) respektive Art. 38 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 (LS 101). § 22 FinanzV reicht demnach als Grundlage
der Rückwirkung nicht aus.
4.6.4
Damit liegt keine genügende gesetzliche Grundlage vor. Die angefochtene
rückwirkende Anwendung des neuen Rechts auf die der Beschwerdeführerin
geschuldeten Beiträge für die Aufwendungen des Jahrs 2007 ist als unzulässig zu
qualifizieren. Das Vorliegen der weiteren Vor­aussetzungen der Rückwirkung
braucht damit nicht überprüft zu werden.
4.7
Die
Beiträge des Beschwerdegegners an die Aufwendungen des Jahrs 2007 der Beschwerdeführerin
sind somit nach altem Recht auszurichten. Zu beachten gilt es, dass in Gestalt
der (in der monatlichen Gemeinderechnung) nicht überbundenen Kostenanteile
bereits umfangreichere Leistungen an die Aufwendungen des Jahrs 2007 erfolgten,
welche an den nach altem Recht geschuldeten Betrag anzurechnen sind, nämlich in
jedem Monat jener Prozentsatz an den nicht überbundenen Kostenanteilen, welcher
für die neu pauschalierten, bisher mit Formularen geltend zu machenden
Staatsbeiträge (und nicht für die Besoldungen) ausgerichtet wurde.
4.8
Die Beschwerdeführerin verlangt auf ihre Forderung ausserdem Verzugszins ab
dem damals üblichen Auszahlungstermin, eventualiter ab dem 8. Dezember
2008. Der Schuldner einer öffentlichrechtlichen Forderung schuldet ab dem Datum
der Mahnung Verzugszins von 5 % (§ 29a Abs. 1 f. VRG). Als
Mahnung gilt die gehörige Geltendmachung eines – im Fall eines Kostenanteils
vorliegenden (§ 2 StaatsbeitragsG) – Anspruchs (vgl. Rhi­now/Krä­henmann,
Nr. 31 B IV). Sie muss die klare Willensäusserung des Gläubigers ausdrücken,
die geschul­dete Leistung zu bekommen (vgl. Rolf Weber, Berner Kommentar,
2000, Art. 102 OR N. 66 ff.). Das kann bereits vor Fälligkeit
geschehen (vgl. Wolfgang Wiegand, Basler Kommentar, 2007, Art. 102 OR
N. 8). Schon mit dem Rekurs vom 24. November 2008 wurde die
entsprechende Forderung geltend gemacht. Demnach ist die Verzugszinsforderung
hinsichtlich eines noch offenen Betrags jedenfalls auch ab dem damals üblichen
Auszahlungstermin im Dezember beziehungsweise ab dem 8. Dezember 2008
ausgewiesen.
4.9
Der Beschwerdegegner hat sich mit den strittigen Beitragsgesuchen nur unter
Anwendung des neuen Rechts auseinandergesetzt. Über die Höhe der einzelnen
Beiträge hat er nicht entschieden, obwohl entsprechende Gesuche vorlagen. Vor
diesem Hintergrund ist die Sache zum neuen Entscheid über die Beitragsgesuche
der Beschwerdeführerin an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Dabei werden die
Gesuche unter Anwendung des alten, bis Ende 2007 gültigen Rechts zu beurteilen
sein.
4.10
Zusammengefasst ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Sache an
den Beschwerdegegner zurückzuweisen, damit dieser erstens unter
Berücksichtigung des Verzugszinses über die Höhe der nach altem Recht der
Beschwerdeführerin zustehenden Ansprüche entscheidet und zweitens die bereits
ausgerichteten (monatlich nicht überbundenen) Beiträge, soweit es sich dabei
nicht um Besoldungen, sondern um die bisher separat einzufordernden Kostenanteile
handelt, daran anrechnet.
5.
Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der
Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit
13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Beschwerdeführerin ist mit ihrem Anliegen
auf Beurteilung ihrer Gesuche nach dem alten Recht durchgedrungen. Indessen
muss sie sich die bereits nach neuem Recht ausbezahlten Beträge, welche
möglicherweise jene nach altem Recht sogar übertreffen oder ihnen entsprechen,
anrechnen lassen. Demnach erscheint der Beschwerdegegner insgesamt als
überwiegend obsiegende Partei. Es rechtfertigt sich, ihm die Kosten zu ¼ und
der Beschwerdeführerin zu ¾ aufzuerlegen. Als mehrheitlich unterliegende Partei
hat die Beschwerdeführerin von vornherein keinen Entschädigungsanspruch.
Bei teilweiser Gutheissung sind in der Regel auch die
Kosten des angefochtenen Entscheides neu zu verlegen (vgl. Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2  A., Zürich 1999, § 13 N. 28). Entsprechend
der Kostenauflage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren rechtfertigt es sich,
die in ihrer Höhe unverändert zu belassenden Rekurskosten ebenfalls dem
Beschwerdegegner zu ¼ und der Beschwerdeführerin zu ¾ aufzuerlegen. Die mit der
Abweisung des Rekurses getroffene Entschädigungsregelung im Entscheid der
Vorinstanz bedarf keiner Änderung, kann die Beschwerdeführerin doch nach wie
vor nicht als im Rekursverfahren überwiegend obsiegend betrachtet werden (vgl. § 17
Abs. 2 VRG).
6.
Nach der Regelung in Art. 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind letztinstanzliche kantonale
Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im
Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar,
2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von
Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90
N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137
E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn
sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I in der
Verfügung der Bildungsdirektion vom 15. Dezember 2010 sowie die Verfügung
des Volksschulamts vom 23. Oktober 2008 werden aufgehoben.
Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an das Volksschulamt zurückgewiesen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II in der Verfügung der Bildungsdirektion
vom 15. Dezember 2010 werden die Rekurskosten in der Höhe von insgesamt
Fr. 1'693.- zu ¼ dem Beschwerdegegner und zu ¾ der Beschwerdeführerin
auferlegt.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   50'000.--;                 die übrigen Kosten betragen:
Fr.        100.--       Zustellkosten,
Fr.   50'100.--       Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu ¼ dem Beschwerdegegner und zu ¾ der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Im Sinn der Erwägungen kann gegen diesen Entscheid Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …