zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00334 · 2025-08-13 · de

Kostenersatz Polizeieinsatz | Der Beschwerdeführer blockierte zusammen mit drei weiteren Klimaaktivistinnen und -aktivisten auf dem Boden sitzend eine stark befahrene Autofahrbahn in Zürich. Die Kantonspolizei auferlegte ihm einen Viertel der Kosten des dadurch ausgelösten Polizeieinsatzes (Fr. 1'536.-; Sachverhalt I). Es stellen sich grundsätzliche Fragen, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (E. 1). Bei den zu überwälzenden Kosten für einen Polizeieinsatz handelt es sich um eine Verwaltungsgebühr (E. 2.2). Ausführungen zum Legalitätsprinzip im Abgaberecht (E. 2.3). Darstellung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 4.1). Die Frage, ob § 58 Abs. 1 lit. b PolG für sich betrachtet genügend bestimmt ist, kann offenbleiben (E. 5.1). Fest steht, dass die Höhe der Verwaltungsgebühr für einen Polizeieinsatz bzw. die Bemessungsgrundlagen wenn nicht im Gesetz, so doch mindestens in einer Verordnung bzw. in einem Gebührentarif festgelegt werden müssen. Im Kanton Zürich fehlt es an einer solchen präzisierenden Verordnung und somit an einer dem Legalitätsprinzip im Kausalabgabenrecht genügenden rechtsatzmässigen Grundlage für die Bemessung der Gebühr, womit eine Überwälzung der Kosten für den Polizeieinsatz als Ganzes ausser Betracht fallen muss (E. 5.2). Das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip kann im Bereich der Kausalabgaben eine Regelung auf Verordnungsstufe nicht ersetzen. Zudem sind die mit der Gebühr überwälzbaren Kosten nach geltendem Recht nicht genügend gegen die mit dem Grundauftrag der Polizei verbundenen – nach dem sog. Gemeinlastprinzip finanzierten – Kosten abgegrenzt, womit unklar bleibt, in welchem (Teil-)Umfang eine gebührenmässige Anlastung erfolgen kann bzw. soll (E. 5.3). Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 13.08.2025 VB.2024.00334
Zurich Verwaltungsgericht 13.08.2025 VB.2024.00334
Zurigo Verwaltungsgericht 13.08.2025 VB.2024.00334

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00334
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00334
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.08.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Kostenersatz Polizeieinsatz
Der Beschwerdeführer blockierte zusammen mit drei weiteren Klimaaktivistinnen und -aktivisten auf dem Boden sitzend eine stark befahrene Autofahrbahn in Zürich. Die Kantonspolizei auferlegte ihm einen Viertel der Kosten des dadurch ausgelösten Polizeieinsatzes (Fr. 1'536.-; Sachverhalt I). Es stellen sich grundsätzliche Fragen, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (E. 1).
Bei den zu überwälzenden Kosten für einen Polizeieinsatz handelt es sich um eine Verwaltungsgebühr (E. 2.2). Ausführungen zum Legalitätsprinzip im Abgaberecht (E. 2.3). Darstellung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 4.1).
Die Frage, ob § 58 Abs. 1 lit. b PolG für sich betrachtet genügend bestimmt ist, kann offenbleiben (E. 5.1). Fest steht, dass die Höhe der Verwaltungsgebühr für einen Polizeieinsatz bzw. die Bemessungsgrundlagen wenn nicht im Gesetz, so doch mindestens in einer Verordnung bzw. in einem Gebührentarif festgelegt werden müssen. Im Kanton Zürich fehlt es an einer solchen präzisierenden Verordnung und somit an einer dem Legalitätsprinzip im Kausalabgabenrecht genügenden rechtsatzmässigen Grundlage für die Bemessung der Gebühr, womit eine Überwälzung der Kosten für den Polizeieinsatz als Ganzes ausser Betracht fallen muss (E. 5.2). Das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip kann im Bereich der Kausalabgaben eine Regelung auf Verordnungsstufe nicht ersetzen. Zudem sind die mit der Gebühr überwälzbaren Kosten nach geltendem Recht nicht genügend gegen die mit dem Grundauftrag der Polizei verbundenen – nach dem sog. Gemeinlastprinzip finanzierten – Kosten abgegrenzt, womit unklar bleibt, in welchem (Teil-)Umfang eine gebührenmässige Anlastung erfolgen kann bzw. soll (E. 5.3).
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
DEMONSTRATION
GEBÜHREN
KAUSALABGABE
KLIMASCHUTZ
KOSTENAUFLAGE
KOSTENBEITRAG
KOSTENERSATZ
LEGALITÄTSPRINZIP
POLIZEI
POLIZEIEINSATZ
POLIZEIGESETZ
STRASSE
Rechtsnormen:
Art. 127 Abs. I BV
Art./§ 58 POLG
Art./§ 58 Abs. I lit. a POLG
Art./§ 58 Abs. I lit. b POLG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00334
Urteil
der 3.
Kammer
vom 13. August 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiber Samuel Boller.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kostenersatz
Polizeieinsatz,
hat sich
ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1998, sowie drei weitere Personen betraten am 19. Juni 2023 um
zirka 7.45 Uhr die Fahrbahn der Bernerstrasse Süd in Zürich und setzten
sich in einer quer über die Fahrbahn verlaufenden Reihe auf den Boden. Die beiden
aussen sitzenden Personen klebten sich auf dem Belag fest. Mit ihrer
unbewilligten Aktion wollten die Aktivistinnen und Aktivisten auf den
Handlungsbedarf in Bezug auf die Klimasituation aufmerksam machen. Nach Eingang
der entsprechenden Meldung bot die Kantonspolizei Zürich 13 Patrouillen
bzw. 19 Polizeifunktionärinnen und -funktionäre auf. Da sich die
Aktivistinnen und Aktivisten nicht freiwillig entfernten, mussten sie von der
Polizei – soweit erforderlich – vom Belag gelöst und weggetragen werden.
B.
Mit
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Zürich-Sihl vom 20. Juni 2023 wurde A
der Nötigung im Sinn von Art. 181 des Schweizerischen Strafgesetzbuches
vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0) schuldig befunden und zu einer
bedingten Geldstrafe von 15 Tagessätzen zu je Fr. 30.- verurteilt.
Der Strafbefehl erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
C.
Mit
Verfügung vom 28. August 2023 verpflichtete die Kantonspolizei A,
Fr. 1'536.-, mithin einen Viertel der Kosten des Polizeieinsatzes vom
19. Juni 2023, zu bezahlen.
D.
A erhob
am 28. September 2023 Einsprache gegen die Verfügung vom 28. August
2023, worauf die Kantonspolizei mit Verfügung vom 11. Januar 2024 an ihrem
Entscheid festhielt und A erneut verpflichtete, für die Einsatzkosten der
Kantonspolizei im Zusammenhang mit der Räumung der Strassenblockade vom
19. Juni 2023 Fr. 1'536.- zu bezahlen. Verfahrenskosten wurden keine
erhoben.
II.
Daraufhin liess A mit Eingabe vom 19. Februar 2024
Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich erheben und beantragen,
die Verfügung vom 11. Januar 2024 sei unter Kostenfolge zulasten der
Kantonspolizei aufzuheben. Mit Rekursentscheid vom 2. Mai 2024 wies die
Sicherheitsdirektion den Rekurs ab und auferlegte A die Kosten des Rekursverfahrens
in Höhe von insgesamt Fr. 1'320.-.
III.
A liess am 5. Juni 2024 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Rekursentscheid vom 2. Mai
2024 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben. Die Sicherheitsdirektion
erklärte am 10. Juni 2024 ihren Verzicht auf eine Vernehmlassung, die
Kantonspolizei schloss mit Beschwerdeantwort vom 24. Juni 2024 auf Abweisung
der Beschwerde. A replizierte am 9. Juli 2024 und die Kantonspolizei
duplizierte am 12. Juli 2024, worauf A am 21. August 2024 nochmals
Stellung nahm. Die Kantonspolizei erklärte am 26. August 2024 ihren
Verzicht auf erneute Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
Zwar überschreitet
der Streitwert Fr. 20'000.- nicht, jedoch stellen sich grundsätzliche
Fragen, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38b Abs. 1
lit. c sowie Abs. 2 VRG).
2.
2.1
Gemäss
§ 58 Abs. 1 des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1)
kann die Polizei Kostenersatz verlangen von der Veranstalterin oder vom
Veranstalter eines Anlasses, der einen ausserordentlichen Polizeieinsatz erfordert
(lit. a), von der Verursacherin oder vom Verursacher eines Polizeieinsatzes,
wenn diese oder dieser vorsätzlich oder grobfahrlässig gehandelt hat
(lit. b), sowie von der Betreiberin oder vom Betreiber einer Alarmanlage
für das Ausrücken bei Fehlalarm (lit. c).
2.2
Kausalabgaben
sind Geldleistungen, welche als Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen
oder besondere Vorteile zu bezahlen sind. Die Gebühr ist das Entgelt für eine
bestimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung oder für die
Benutzung einer öffentlichen Einrichtung. Bei den Gebühren wird wiederum
unterschieden zwischen den Verwaltungsgebühren, den Benutzungsgebühren und den
Konzessionsgebühren. Die Verwaltungsgebühr ist das Entgelt für eine staatliche
Tätigkeit. Polizeieinsätze im Rahmen von Veranstaltungen stellen Amtshandlungen
und als solche staatliche Tätigkeiten dar. Bei den zu überwälzenden Kosten für
Polizeieinsätze handelt es sich somit um Verwaltungsgebühren (BGr, 18. Januar
2017, 1C_502/2015, E. 6.1 [nicht publiziert in BGE 143 I 147];
ferner: BGE 135 I 130 E. 4.3 und BGr, 14. Februar 2007,
2P.87/2006, E. 3.4; Markus Rüssli, Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons
Zürich [Kommentar PolG], 2018, § 58 N. 12).
2.3
Im Bereich
des Abgaberechts ist das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Gesetzmässigkeits-
bzw. Legalitätsprinzip) ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen
Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) geltend gemacht
werden kann.
2.3.1
Das Gesetzmässigkeitsprinzip verlangt zum einen, dass eine Abgabe in einer
generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein muss, die genügend bestimmt ist.
Sie muss demnach so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr
Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem
den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können. Das Gebot der
Bestimmtheit rechtlicher Normen darf dabei nicht absolut verstanden werden. Der
Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage
Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen
werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt
festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden
Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im
Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 144 I 126
E. 6.1).
2.3.2
Zum andern hat der Gesetzgeber die wesentlichen Elemente einer Abgabe
selbst festzulegen. Es sind dies der Kreis der Abgabepflichtigen (Subjekt der
Abgabe), der Gegenstand der Abgabe (abgabebegründender Tatbestand) und die Höhe
der Abgabe in den Grundzügen. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung
einer Abgabe an eine Verwaltungsbehörde, muss es zumindest den Kreis der
Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen
nennen, doch sind diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben wie bei
Verwaltungsgebühren gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche
Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 140
I 176 E. 5.2). In diesen Fällen darf die Bemessung der Abgabe auf
Verordnungsstufe geregelt werden. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip
übernehmen dann als Surrogat die Schutz- und Begrenzungsfunktion, welche dem
formellen Gesetz zukommen würde (BGr, 18. Januar 2017, 1C_502/2015,
E. 6.2.1 [nicht publiziert in BGE 143 I 147]; BGE 121 I 230
E. 3e).
Gleichwohl setzt auch die
Erhebung solcher Gebühren das Bestehen einer hinreichend konkreten
Rechtsgrundlage zumindest auf Verordnungsstufe voraus (BGr, 14. Februar
2007, 2P.87/2006, E. 3.3–4; VGr, 29. Februar 2024, VB.2022.00791,
E. 4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
8. Aufl., Zürich/St.
Gallen 2020, Rz. 2809). Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht
folgt mithin, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen,
sodass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und
die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 145
I 52 E. 5.2.1).
3.
3.1
Die
Beschwerdegegnerin begründete die Höhe der dem Beschwerdeführer auferlegten
Einsatzkosten von Fr. 1'536.- in der Verfügung vom 11. Januar 2024 wie
folgt: Am 19. Juni 2023 seien ab der Meldung der Strassenblockade um 7.41 Uhr
bis zum Ende des Polizeieinsatzes um 14.36 Uhr zwischenzeitlich bis zu 21 Polizeifunktionäre
vor Ort gewesen, um die Sicherheit eines reibungslosen Ablaufs und die Wiederherstellung
der öffentlichen Ordnung zu gewährleisten. Der Personalaufwand habe sich
insgesamt auf 51,20 Personenstunden belaufen. Gemäss der Verfügung der Sicherheitsdirektion
vom 15. Dezember 2004 betrage der Stundenansatz für polizeiliche Dienstleistungen
der Kantonspolizei, die den polizeilichen Grundauftrag überstiegen, grundsätzlich
Fr. 120.- pro eingesetzten Mitarbeitenden. Es sei somit von Einsatzkosten
von Fr. 6'144.- (51,20 h
×
Fr. 120.-)
auszugehen. Der Anteil an der Verursachung dieser Kosten sei von allen
verhafteten Personen gleich gross, da sich alle vier auf die Fahrbahn begeben
hätten und dort verweilt seien. Daher habe jede von ihnen gestützt auf
§ 58 Abs. 1 lit. b PolG einen Viertel der Einsatzkosten, mithin
Fr. 1'536.-, zu bezahlen.
3.2
Die Vorinstanz
erwog, nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung lasse die öffentliche Ordnung keinen
Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen verbunden seien.
Deshalb schlage eine Berufung auf die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit
grundsätzlich fehl. Selbst wenn man vom Gegenteil ausgehe, sei die
Verhältnismässigkeit der aufgebotenen Polizeikräfte gegeben und die
Kostenauflage verhältnismässig.
Die Kostenauflage stütze sich auf § 58 Abs. 1
lit. b PolG und damit auf eine ausreichend bestimmte formell-gesetzliche
Grundlage. In dieser Bestimmung werde nicht nur der Kreis der Abgabepflichtigen
und der abgabebegründende Tatbestand hinreichend bestimmt umschrieben, sondern
auch die Bestimmung der Höhe der Abgabe in den Grundzügen festgelegt: Die Polizei
könne "Kostenersatz" verlangen, das heisst, sie könne im Rahmen des Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzips die vollen Kosten des Polizeieinsatzes in Rechnung
stellen. Die genannten Prinzipien stellten eine genügende Obergrenze dar. Die Vielfalt
der zu ordnenden Sachverhalte, die Komplexität und die Unvorhersehbarkeit der
im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen liessen eine Deckelung auf einen
bestimmten Höchstbetrag im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot und das
Verhältnismässigkeitsprinzip als problematisch respektive nicht sachgerecht
erscheinen. Die schadensverursachenden Personen könnten die Folgen eines bestimmten
Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen
und hätten es durch ihr Verhalten in der Hand, den Umfang der generierten
Kosten zu steuern. Bereits im Jahr 2007 habe das Bundesgericht beschieden, dass
sich der Stundenansatz von Fr. 120.- noch im Bereich des Vertretbaren
bewege (BGr, 14. Februar 2007, 2P.87/2006, E. 4.3). Ausserdem stehe
den Betroffenen der Rechtsmittelweg offen, um die Einhaltung des Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzips überprüfen zu lassen. Das Legalitätsprinzip sei mithin
hinreichend gewahrt.
3.3
Der
Beschwerdeführer stellte sich demgegenüber in seiner Beschwerde auf den
Standpunkt, die Kostenauflage komme einer unzulässigen Doppelbestrafung gleich,
verletze seine Meinungs- und Versammlungsfreiheit und sei nicht durch eine
unabhängige Instanz erfolgt, weswegen sie Art. 6 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) verletze. Unter anderem machte
er geltend, der Kostenauflage fehle es an einer genügenden gesetzlichen
Grundlage. So sei § 58 Abs. 1 lit. b PolG zu unpräzise formuliert
und damit zu unbestimmt, um voraussehen zu können, wie hoch – wenn überhaupt – eine
Kostenauflage ausfallen würde. Zudem habe der Beschwerdeführer nicht davon
ausgehen müssen, dass ihm Kosten eines Polizeieinsatzes auferlegt würden, die
in der Folge einer Protestaktion durch ausnahmslos friedlichen zivilen
Ungehorsam entstünden. Bei der Verfügung der Sicherheitsdirektion vom
15. Dezember 2004 handle es sich nicht um eine formellgesetzliche
Regelung, weswegen es der Bemessung der Kostenabwälzung an einer gesetzlichen
Grundlage fehle. Das PolG enthalte ausserdem keine Angaben über die Art der
Berechnung und – im Gegensatz zu den Normen, die in BGE 143 I 147 und dem
Bundesgerichtsurteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020 (auszugsweise publiziert
in BGE 147 I 103) die Kostenabwälzung begründet hätten – die Maximalhöhe
der Kostenabwälzung und kreiere damit eine Situation erheblicher
Rechtsungewissheit. Er habe in guten Treuen auch nicht damit rechnen müssen,
dass bei einer Aktion von vier Personen ein Grossaufgebot von über 20 Personen
ausrücken müsse.
3.4
Strittig
und zu prüfen ist demnach die Rechtmässigkeit der Kostenüberwälzung für den
Polizeieinsatz vom 19. Juni 2023. Dabei stellt sich vorab die Frage, ob
§ 58 Abs. 1 lit. b PolG dem Legalitätsprinzip im Allgemeinen sowie
insbesondere im Abgaberecht standhält.
4.
4.1
In neuerer
Zeit befasste sich das Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle
mit zwei kantonalen Polizeigesetzen, die die Kostentragung von Privaten bei
Veranstaltungen regeln.
4.1.1
Im Urteil 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017 (auszugsweise publiziert in BGE 143
I 147) überprüfte das Bundesgericht betreffend nachfolgende Änderung vom
25. Juni 2015 des Gesetzes über die Luzerner Polizei vom 27. Januar
1998 (PolG/LU; SRL Nr. 350) die Bestimmungen von § 32a und § 32
b PolG/LU auf ihre Verfassungsmässigkeit (BGr, 18. Januar 2017,
1C_502/2015, Sachverhalt E.A):
7
Gebühren
§ 32
Grundsätze
1 [...]
(unverändert, Hinzufügung durch das Gericht:) Die Luzerner Polizei erhebt
Gebühren gemäss den Bestimmungen des Gebührengeset­zes vom 14. September
1993.
2
Insbesondere kann [die Luzerner Polizei] ausserordentliche Aufwendungen, die bei
einem Polizeieinsatz entstehen, der Verursacherin oder dem Verursacher in
Rechnung stellen, namentlich wenn diese Aufwendungen vorsätzlich oder
grobfahrlässig verursacht werden oder wenn sie in überwiegend privatem
Interesse liegen.
3 [...]
(unverändert, Hinzufügung durch das Gericht:) Der Regierungsrat regelt das
Nähere in einer Verordnung.
§ 32a
Kostenersatz bei Veranstaltungen
1 Bei
Veranstaltungen mit kommerziellem Zweck stellt die Luzerner Polizei dem
Veranstalter die Kosten des Polizeieinsatzes in Rechnung.
2 Bei
Veranstaltungen mit ganz oder teilweise ideellem Zweck stellt die Luzerner
Polizei im Einvernehmen mit dem Justiz- und Sicherheitsdepartement je nach Anteil
des ideellen Zwecks reduzierte Kosten in Rechnung. Bei Kundgebungen wird unter
Vorbehalt von § 32b auf die Rechnungstellung verzichtet.
3 Der Regierungsrat
bestimmt in der Verordnung die Anzahl Einsatzstunden, die im Rahmen der polizeilichen
Grundversorgung unentgeltlich erbracht werden.
§ 32b
Kostenersatz bei Veranstaltungen mit Gewaltausübung
1 Bei
Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt wurde, können
dem Veranstalter und den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zusätzlich
zum Kostenersatz nach § 32a die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der
Gewaltausübung in Rechnung gestellt werden.
2 Die
Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung werden zu höchstens 40 Prozent
auf den Veranstalter und zu 60 Prozent auf die an der Gewaltausübung beteiligten
Personen aufgeteilt.
3
(unverändert)
4 Der Anteil,
der von den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zu tragen ist, wird zu
gleichen Teilen auf die einzelnen Personen aufgeteilt. Einer einzelnen Person
können höchstens 30 000 Franken in Rechnung gestellt werden.
Das Bundesgericht erwog, die Anforderungen an das Gesetzmässigkeitsprinzip
würden durch § 32a und § 32b PolG/LU eingehalten. Als abgabepflichtig
würden die Veranstalter einerseits und die an der Gewaltausübung beteiligten
Personen andererseits erklärt. Damit sei der Kreis der Abgabepflichtigen hinreichend
klar umschrieben. Sollten sich Auslegungsfragen zu diesen Begriffen ergeben,
könnten zudem die Ausführungen in der Botschaft des Regierungsrats herangezogen
werden. Ebenso werde der abgabebegründende Tatbestand genannt. Vorausgesetzt sei,
dass an einer Veranstaltung Gewalt an Personen und Sachen verübt werde (§ 32b
Abs. 1 PolG/LU). Die prozentuale Kostenverteilung gemäss § 32b Abs. 2
PolG/LU stütze sich auf sachliche Gründe. Sie verbessere die Voraussehbarkeit
der Gebühren und erleichtere die Anwendung der Norm in der Praxis. Des Weiteren
lege das Gesetz mit Fr. 30'000.- eine absolute Höchstgrenze für die
Gebühren fest (§ 32b Abs. 4 PolG/LU). Die weiteren
Bemessungsgrundlagen der Gebühr würden zulässigerweise auf Verordnungsstufe
geregelt. So würden gemäss § 32a Abs. 3 PolG/LU i.
V.
m. § 4 Abs. 5 der Verordnung
über den Gebührenbezug der Luzerner Polizei vom 10. Juni 2003 (GebVo/LU;
SRL Nr. 682) pro Veranstaltung 200 Einsatzstunden im Rahmen der polizeilichen
Grundversorgung unentgeltlich erbracht. Die Gebühren für Polizeieinsätze würden
in § 5 GebVo/LU festgelegt. Demnach betrage die pauschale Grundgebühr für
den Einsatz einer Polizistin oder eines Polizisten Fr. 120.- pro Stunde (Abs. 1
lit. a). In § 6 GebVo/LU würden die Gebühren für zusätzliche Leistungen
aufgelistet (beispielsweise für den Einsatz von Personenwagen: pro km Fr. 2.-,
Minimaltaxe Fr. 30.- [Abs. 1 lit. a Ziff. 1]). Ferner sei
in der Botschaft des Regierungsrats ein Rechenbeispiel für die entstehenden
Gebühren bei einer durchschnittlichen Kundgebung mit Gewaltpotenzial
aufgeführt. Mit diesen Regelungen und Hilfen lasse sich die mutmassliche
Gebührenhöhe hinreichend bestimmt voraussagen. Die genaue Höhe des Kostenersatzes
könne nicht im Voraus verbindlich festgelegt werden, da diese vom effektiven
Polizeieinsatz abhänge (BGr, 18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 6.2.2).
Zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung
von § 32b Abs. 4 PolG/LU führte, dass diese Bestimmung keine
Differenzierung nach Massgabe des konkreten Störungsanteils erlaubte, sondern
vorschrieb, dass der Anteil, der von den an der Gewaltausübung beteiligten
Personen zu tragen sei, zwingend zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen
aufgeteilt werde. Diese Lösung erachtete das Bundesgericht in ihrer Undifferenziertheit
als mit dem Rechtsgleichheits- und dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar (BGr,
18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 12.4).
4.1.2
Im Urteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020 (auszugsweise publiziert in BGE 147
I 103) überprüfte das Bundesgericht unter anderem folgende im Rahmen einer am
27. März 2018 beschlossenen Totalrevision des Polizeigesetzes des Kantons
Bern (PolG/BE; BSG 551.1) enthaltene Bestimmungen auf ihre Verfassungsmässigkeit
(BGr, 29. April 2020, 1C_181/2019, Sachverhalt E.A):
Kostentragung
bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten
Art. 54
Grundsatz
1 Bei
Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt worden ist,
können die Gemeinden der Veranstalterin oder dem Veranstalter und der an der
Gewaltausübung beteiligten Person zusätzlich zum Kostenersatz gemäss Artikel 51
und 52 die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung in Rechnung
stellen.
Art. 55
Voraussetzungen
1 Die
Veranstalterin oder der Veranstalter wird nur kostenpflichtig, wenn sie oder er
nicht über die erforderliche Bewilligung verfügt oder Bewilligungsauflagen
vorsätzlich oder grobfahrlässig nicht eingehalten hat.
2 Die an
der Veranstaltung teilnehmende Person, die sich auf behördliche Aufforderung
hin entfernt, wird nicht kostenpflichtig, wenn sie weder selbst Gewalt
angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert hat.
Art. 56
Bemessungsgrundlagen
1 Die
Kostenauflage an die Veranstalterin oder den Veranstalter bemisst sich nach
Massgabe der Nichteinhaltung der Bewilligungsauflagen.
2 Die
Kostenauflage an die an der Gewaltausübung beteiligte Person bemisst sich nach
Massgabe des individuellen Tatbeitrags und der individuellen Verantwortung für
den Polizeieinsatz gemäss Artikel 54.
Art. 57
Begrenzung der Kostenauflage
1 Der
Veranstalterin oder dem Veranstalter werden höchstens 40 Prozent und der
an der Gewaltausübung beteiligten Person höchstens 60 Prozent der Kosten
gemäss Artikel 54 auferlegt.
2 Der
Veranstalterin oder dem Veranstalter sowie der an der Gewaltausübung beteiligten
Person werden höchstens 10'000 Franken, in besonders schweren Fällen
höchstens 30'000 Franken in Rechnung gestellt.
(...)
Das Bundesgericht erwog,
der Kreis der Abgabepflichtigen werde in Art. 54 und 55 PolG/BE hinreichend
bestimmt. Zur Eingrenzung des Gegenstands der Abgabe sowie zu den
Bemessungsgrundlagen, die dem Luzerner Polizeigesetz entsprächen, habe sich das
Bundesgericht bereits ausführlich in BGE 143 I 147 geäussert (vgl. nicht
publ. E. 6.2.2). Die genaue Höhe des Kostenersatzes unter Einbezug aller einschlägigen
Parameter (z.
B. Polizeidispositiv, Einsatztaktik und Teilnehmerzahl)
könne nicht im Voraus verbindlich festgelegt werden, da diese vom effektiven
Polizeieinsatz abhänge (in BGE 143 I 147 nicht publ. E. 6.2.2).
Insgesamt würden die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen
Grundlage somit durch die Art. 54–57 PolG/BE eingehalten (BGr, 29. April
2020, 1C_181/2019, E. 7.1).
4.2
Nicht nur
die effektive Auferlegung von Kosten, sondern auch das blosse Risiko, mit einer
Überwälzung von Polizeikosten in grösserer Höhe konfrontiert zu sein, kann im
Zusammenhang mit der Ausübung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit (als sog. "chilling
effect") einen Grundrechtseingriff bewirken. Die öffentliche Ordnung lässt
indes keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen
(wie z.
B.
Sachbeschädigungen) verbunden sind oder einen gewalttätigen Zweck verfolgen. In
den grundrechtlichen Schutzbereich fallen dementsprechend nur (ursprünglich) friedliche
Versammlungen (BGE 143 I 147 E. 3.2–3). Vorliegend wurde der
Beschwerdeführer mit rechtskräftigem Strafbefehl der Staatsanwaltschaft
Zürich-Sihl vom 20. Juni 2023 der Nötigung schuldig befunden
(vgl. oben, Sachverhalt I.B). Die Verwaltungsbehörden sind indes grundsätzlich
nicht an die Entscheide der Strafbehörden gebunden (BGE 136 I 345
E. 6.4; BGE 136 II 447 E. 3.1), weshalb die Vorinstanzen gehalten
gewesen wären, die Grundrechtsrelevanz und -konformität der verhängten
Kostenauflage im konkreten Einzelfall selbständig zu prüfen. Wie es sich damit
im Detail verhält, kann aber offenbleiben, weil die Beschwerde aus einem
anderen Grund gutzuheissen ist.
4.3
Die Vorinstanzen
betrachteten die Aktion vom 19. Juni 2023 nicht als Veranstaltung und stützten
die Kostenauflage entsprechend nicht auf § 58 Abs. 1 lit. a
PolG, gemäss welchem die Polizei vom Veranstalter eines Anlasses, der einen ausserordentlichen
Polizeieinsatz erfordert, Kostenersatz verlangen kann. Vielmehr begründeten sie
den Kostenersatz mit der Anwendung von § 58 Abs. 1 lit. b PolG.
Gemäss dieser Bestimmung kann die Polizei vom Verursacher eines Polizeieinsatzes
Kostenersatz verlangen, wenn dieser vorsätzlich oder grobfahrlässig gehandelt
hat (vgl. oben, E. 2.1).
4.4
Zur
Abgrenzung zwischen § 58 Abs. 1 lit. a und b PolG lässt sich der
Weisung zum Antrag des Regierungsrates vom 5. Juli 2006 zum Erlass des PolG
entnehmen, dass die Polizei grundsätzlich eine staatliche Aufgabe wahrnehme,
deren Erfüllung mit allgemeinen Staatsmitteln finanziert werde. Gemäss
§ 58 Abs. 1 lit. a PolG könne der Veranstalter eines Anlasses
zum Kostenersatz verpflichtet werden, wenn beispielsweise anlässlich von
Konzerten, grossen Sportveranstaltungen oder andern Grossanlässen ein
ausserordentlicher Polizeieinsatz erforderlich sei. Solche Veranstaltungen
hätten regelmässig ausserordentliche Polizeieinsätze zur Folge, wobei die Polizei
jeweils nicht nur im Interesse der Bevölkerung handle, sondern insbesondere
auch im Interesse der privaten Veranstalter, die bei diesen Anlässen häufig einen
Gewinn erwirtschafteten. Es erscheine deshalb gerechtfertigt, dass die polizeilichen
Aufwendungen verrechnet werden könnten. Gemäss § 58 Abs. 1
lit. b PolG könne vom Verursacher eines Polizeieinsatzes Kostenersatz verlangt
werden, wenn der Einsatz vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht worden sei.
Zu denken sei beispielsweise an Einsätze für die Suche nach Personen oder Tieren
(Weisung zum Antrag des Regierungsrates vom 5. Juli 2006 zum Erlass des PolG,
Nr. 4330, S. 91;
vgl. zur Abgrenzung auch Jürg Marcel Tiefenthal,
Kantonales Polizeirecht der Schweiz, 2018, § 34 N. 9 ff.). Als weitere
Beispiele werden in der Literatur etwa genannt: Amok- und Bombendrohungen,
vorsätzlich bzw. grobfahrlässig ausgelöste falsche Alarme oder illegale
Hausbesetzungen (Tiefenthal, § 34 N. 11; Rüssli, § 58
N. 10).
4.5
Vorliegend
handelte es sich um keinen Grossanlass, eine Gewinnerwirtschaftung stand von
vornherein nie in Frage und der Polizeieinsatz war auch nicht im direkten
Interesse des Beschwerdeführers. Somit scheidet § 58 Abs. 1
lit. a PolG als Rechtsgrundlage für die Kostenforderung aus. Es bleibt
somit bei der Frage, ob die Regelung von § 58 Abs. 1 lit. b PolG
dem Legalitätsprinzip im Allgemeinen sowie insbesondere im Abgaberecht
standhält (oben, E. 3.4).
5.
5.1
5.1.1
Gemäss § 3 PolG trägt die Polizei durch Information, Beratung,
sichtbare Präsenz und andere geeignete Massnahmen zur Aufrechterhaltung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei. Nach Abs. 2 derselben Bestimmung
trifft sie insbesondere Massnahmen zur Verhinderung und Erkennung von
Straftaten (lit. a), zur Erhöhung der Verkehrssicherheit und Verhütung von
Unfällen im Strassenverkehr und auf öffentlichen Gewässern (lit. b), zur
Abwehr von unmittelbar drohenden Gefahren für Menschen, Tiere, Umwelt und
Gegenstände sowie zur Beseitigung entsprechender Störungen (lit. c).
5.1.2
Der Aufgabenbereich der Polizei ist mit anderen Worten sehr umfangreich,
entsprechend besteht eine unbestimmte Vielzahl an möglichen Arten von Polizeieinsätzen.
Der Wortlaut von § 58 Abs. 1 lit. b PolG – Verursachung eines "Polizeieinsatzes"
– beschränkt eine mögliche Kostentragungspflicht des Verursachers in keiner Weise.
Vielmehr würde dieser Wortlaut eine Kostenauflage scheinbar auch in Fällen erlauben,
die klarerweise unter den Grundauftrag der Polizei fallen. Zu nennen ist etwa die
aufwendige Spurensicherung nach einem Tötungsdelikt, die Verkehrs- und
Spurensicherung nach einem grobfahrlässig verursachten Verkehrsunfall oder die
entstandenen Einsatzkosten bei einem Ausrücken wegen häuslicher Gewalt. Im
Zusammenhang mit Demonstrationen insbesondere ist nach ständiger Rechtsprechung
auch ein "gewisses Leistungselement" geschuldet, wonach ausreichender
Polizeischutz gewährt werden muss, damit die Demonstration tatsächlich
stattfinden kann (BGE 143 I 147 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen). Allenfalls
könnte § 58 Abs. 1 lit. b PolG mit Blick auf die Ausführungen
des Regierungsrats in der Weisung, wonach die Polizei grundsätzlich eine
staatliche Aufgabe wahrnehme, deren Erfüllung mit allgemeinen Staatsmitteln
finanziert werde (oben, E. 4.4), so ausgelegt werden, dass nur diejenigen
Polizeieinsätze von den Verursachern zu vergüten sind, die über diesen
Grundauftrag hinausgehen (vgl. Tiefenthal, § 34 N. 8). In diese
Richtung scheint auch die in der Weisung der Sicherheitsdirektion beispielhaft erwähnte
Suche nach Personen oder Tieren zu gehen. Selbst durch Auslegung lässt sich
jedoch für die Rechtsunterworfenen nicht hinreichend klar erkennen, wo dieser
Grundauftrag aufhört und wo eine allfällige Kostentragungspflicht beginnt.
Somit erweist sich § 58 Abs. 1 lit. b PolG als sehr offene
Bestimmung, was dadurch noch verstärkt wird, dass sie als Kann-Vorschrift
ausgestaltet ist und der Polizei somit betreffend Kostenauflage sowohl Entschliessungs-
als auch Auswahlermessen einräumt (vgl.
Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 398).
5.1.3
Wie das Bundesgericht anlässlich
der abstrakten Normenkontrolle anderer Bestimmungen des Zürcher Polizeigesetzes
festhielt, stösst das Bestimmtheitserfordernis für das Polizeirecht
wegen
der Besonderheit des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die
Aufgabe der Polizei und die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
lassen sich kaum abstrakt umschreiben. Die Polizeitätigkeit wird oftmals in der
Form von Realakten wahrgenommen. Sie richtet sich oft gegen nicht im Einzelnen
bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und
wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen
anzupassen (BGE 136 I 87 E. 3.1). Dieses eingeschränkte Bestimmtheitserfordernis
kann indes für Normen wie § 58 Abs. 1 lit. b PolG kaum gelten,
da dieser nicht die situativ anzupassende Polizeitätigkeit an sich regelt,
sondern die nachträgliche Kostenauflage. Diese ist dem Legalitätsprinzip im
Abgaberecht unterworfen und erfordert eine genügende Bestimmtheit
(vgl. oben, E. 2.3.1).
5.1.4
Rüssli vertritt die Meinung, obwohl es sich bei § 58 PolG um eine sehr
offen gehaltene Bestimmung handle, sei deren Vereinbarkeit mit dem
abgaberechtlichen Legalitätsprinzip noch zu bejahen (Rüssli, § 58
N. 14). Dabei scheint er sich indes auf den vorliegend nicht einschlägigen
§ 58 Abs. 1 lit. a PolG (vgl. oben, E. 4.5) zu beziehen,
verweist er doch auf ein Bundesgerichtsurteil betreffend Kostenauflage für eine
(kommerzielle) Grossveranstaltung in der Stadt Basel (BGr, 14. Februar
2007, 2P.87/2006, E. 3.4). Es erscheint nach dem Gesagten als zweifelhaft,
dass § 58 Abs. 1 lit. b PolG für sich betrachtet genügend
bestimmt ist. Die Frage kann vorliegend aber offenbleiben.
5.2
Fest steht
nämlich, dass die Höhe der Verwaltungsgebühr für einen Polizeieinsatz bzw. die
Bemessungsgrundlagen aus Gründen der Rechtsgleichheit und der Voraussehbarkeit
wenn nicht im Gesetz, so doch mindestens in einer Verordnung bzw. in einem
Gebührentarif festgelegt werden müssen. Im Kanton Zürich fehlt es auf
kantonaler Ebene an einer solchen präzisierenden Verordnung (Rüssli, § 58
N. 14), anders als beispielsweise im Kanton Luzern (vgl. oben,
E. 4.1.1). Damit fehlt es an einer dem Legalitätsprinzip im Kausalabgabenrecht
genügenden rechtssatzmässigen Grundlage für die Bemessung der Gebühr, womit eine
Überwälzung von Kosten für den Polizeieinsatz vom 19. Juni 2023 als Ganzes
ausser Betracht fallen muss.
5.3
Die diesbezüglichen
Erwägungen der Vorinstanz (oben, E. 3.2) vermögen nicht zu überzeugen. Das
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip kann im Bereich der Kausalabgaben –
sofern die mit der Gebühr zu finanzierenden Kosten genügend abgegrenzt sind – zwar
eine Regelung der Bemessungsgrundlagen auf Gesetzesstufe ersetzen, nicht jedoch
eine solche auf Verordnungsstufe (oben, E. 2.3.2). Die Vorinstanz geht
daher fehl in der Annahme, die genannten Prinzipien stellten eine genügende
Obergrenze dar. Es mag zutreffen, dass sich der Stundenansatz von
Fr. 120.- pro Einsatzkraft noch im Bereich des Vertretbaren bewegt. Dessen
Festlegung in einer Verfügung der Sicherheitsdirektion aus dem Jahr 2004 genügt
jedoch nicht, nachdem diese nirgends einsehbar ist und es sich dabei nicht um eine
generell-abstrakte Normierung handelt. Zudem sind die mit der Gebühr
überwälzbaren Kosten nach geltendem Recht nicht genügend gegen die mit dem
Grundauftrag der Polizei verbundenen – nach dem sog. Gemeinlastprinzip
finanzierten – Kosten abgegrenzt, womit unklar bleibt, in welchem (Teil-)Umfang
eine gebührenmässige Anlastung erfolgen kann bzw. soll.
Angesichts der sehr offenen
Formulierung im Gesetz und der fehlenden Bemessungsgrundlagen auf
Verordnungsstufe können die polizeiliches Handeln veranlassenden Personen die sie
(womöglich) treffenden Gebührenfolgen gerade nicht mit einem den Umständen
entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen. Von selbst versteht sich, dass die
Überprüfbarkeit der Kostenüberwälzung im Rahmen des offenstehenden
Rechtsmittelwegs eine genügende gesetzliche Grundlage im Sinn des Legalitätsprinzips
im Abgaberecht nicht zu ersetzen vermag.
5.4
Nach dem
Gesagten fehlt es an einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die gegenüber
dem Beschwerdeführer verfügte Kostenauflage in Höhe von Fr. 1'536.- für
den Polizeieinsatz vom 19. Juni 2023. Dies führt zur Gutheissung der
Beschwerde. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 11. Januar 2024 und
der Rekursentscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2024 sind aufzuheben.
6.
6.1
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs-
und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
6.2
Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer
sodann für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung
zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG
und § 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Kantonspolizei Zürich vom
11. Januar 2024 und der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion des Kantons
Zürich vom 2. Mai 2024 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    195.--
Zustellkosten,
Fr. 1'195.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Kosten des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet,
dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung
von insgesamt Fr. 4'000.-- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai
6, 6004 Luzern, einzureichen.
7.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Sicherheitsdirektion.