zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00058 · 2025-02-27 · de

Kündigung | [Entlassung eines Polizisten aufgrund zerstörten Vertrauens.] Voraussetzungen einer Kündigung infolge Vertrauensverlusts (E. 4). Der Vorwurf an den Beschwerdeführer lautet auf nachträgliche wahrheitswidrige Abänderung eines Polizeirapports. Die reine Überarbeitung eines noch nicht fertiggestellten Polizeirapports vermag keinen Vertrauensverlust zu begründen. Die Wahrheitswidrigkeit der vom Beschwerdeführer vorgenommenen Änderungen ist nicht erstellt. Insofern wäre der Ausgang des gegen ihn geführten Strafverfahrens abzuwarten gewesen und liegt deshalb eine unzulässige Verdachtskündigung vor (E. 6). Entschädigung von sechs Monatslöhnen (E. 7). Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 27.02.2025 VB.2024.00058
Zurich Verwaltungsgericht 27.02.2025 VB.2024.00058
Zurigo Verwaltungsgericht 27.02.2025 VB.2024.00058

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00058
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00058
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 27.02.2025
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Kündigung
[Entlassung eines Polizisten aufgrund zerstörten Vertrauens.]
Voraussetzungen einer Kündigung infolge Vertrauensverlusts (E. 4). Der Vorwurf an den Beschwerdeführer lautet auf nachträgliche wahrheitswidrige Abänderung eines Polizeirapports. Die reine Überarbeitung eines noch nicht fertiggestellten Polizeirapports vermag keinen Vertrauensverlust zu begründen. Die Wahrheitswidrigkeit der vom Beschwerdeführer vorgenommenen Änderungen ist nicht erstellt. Insofern wäre der Ausgang des gegen ihn geführten Strafverfahrens abzuwarten gewesen und liegt deshalb eine unzulässige Verdachtskündigung vor (E. 6). Entschädigung von sechs Monatslöhnen (E. 7).
Gutheissung
Stichworte:
BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES
UNSCHULDSVERMUTUNG
VERDACHTSKÜNDIGUNG
VERTRAUENSVERLUST
Rechtsnormen:
Art. 32 Abs. 1 BV
§ 18 Abs. 2 PG
§ 19 PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2024.00058
Urteil
der 4.
Kammer
vom
27. Februar 2025
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Michael Spring.
In Sachen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde C,
vertreten durch den
Gemeinderat der Gemeinde C,
dieser vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kündigung,
hat sich
ergeben:
I.
A, geboren 1972, war seit 2007 als Gemeindepolizist der
Gemeinde C tätig, zuletzt in der Funktion als Polizeichef und
Abteilungsleiter Sicherheit.
Am 26. April 2023 kündigte der Gemeinderat der
Gemeinde C das Arbeitsverhältnis unter Berücksichtigung der ordentlichen
Kündigungsfrist von vier Monaten per 31. August 2023. Er begründete das
mit einem Verlust des Vertrauens in A, weil dieser einen Polizeirapport
nachträglich und in wahrheitswidriger Weise abgeändert habe.
II.
Einen dagegen erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat E
mit Beschluss vom 19. Dezember 2023 ab.
III.
A führte hiergegen am 31. Januar 2024 Beschwerde
beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der
Beschluss des Bezirksrats E vom 19. Dezember 2023 aufzuheben und es
sei festzustellen, dass die Kündigung formell mangelhaft und sachlich nicht
gerechtfertigt sei. Die Gemeinde C sei zu verpflichten, ihm eine
Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen, brutto Fr. 68'226.50, zu
bezahlen.
Der Bezirksrat E verzichtete am 7. Februar 2024
auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde C beantragte am 6. März 2024,
die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
gemäss §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines
Bezirksrats über Anordnungen betreffend ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis
zuständig. Da auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist
auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der Streitwert beträgt vorliegend rund Fr. 68'000.-,
sodass die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38
Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c
e contrario VRG).
3.
Das kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des
Personalrechts nur wenige Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) untersteht das
Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53
Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1)
wiederholt diese Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass das
kantonale Personalrecht sinngemäss anzuwenden ist, sofern eine Gemeinde keine
eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des Personalrechts fällt demnach in
den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen ein erheblicher
Gestaltungsspielraum zukommt.
Für die hier interessierenden Fragen (insbesondere zur
Rechtmässigkeit einer Kündigung und zu den Folgen einer unrechtmässigen
Kündigung) hat die Gemeinde C in ihrer Personalverordnung keine eigene
Regelung erlassen. Somit kommen die Bestimmungen des Personalgesetzes und der
zugehörigen Verordnungen zur Anwendung.
4.
4.1
Gemäss
§ 18 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10)
darf eine Kündigung nicht missbräuchlich nach den Bestimmungen des
Obligationenrechts (OR, SR 220) sein und muss sie zudem auf einem
zureichenden Grund beruhen. Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich
zureichenden Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz
weiter als die Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts
(BGr, 14. Dezember 2012, 8C_649/2012, E. 8.1, und
25. August 2011, 8C_594/2010, E. 4.4, mit
Hinweisen). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn
die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen
Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung,
widerspricht. Dies kann unter anderem dann der Fall sein, wenn sie mangelhafte
Leistungen erbringt oder ihr Verhalten gegenüber den Mitarbeitenden und
Vorgesetzten sich als unbefriedigend erweist (vgl. § 16 Abs. 1
lit. a der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz [LS 177.111]). Unbefriedigendes
Verhalten kann beispielsweise angenommen werden, wenn das Verhalten der
arbeitnehmenden Person zu einer Störung der Arbeitsgemeinschaft oder des
Betriebsablaufs führt (vgl. BGr, 22. Januar 2019, 8C_280/2018,
E. 3.4 – 19. März 2015, 8C_647/2014, E. 5.2 – 1. November
2010, 8C_690/2010, E. 4.2.2, mit Hinweisen), wenn sich diese nicht in den
Betrieb einordnen kann oder ihr der Wille zur vertrauensvollen Zusammenarbeit
fehlt (VGr, 2. September 2021, VB.2020.00880, E. 4.2, und
18. Februar 2021, VB.2020.00334, E. 3.2). Vorbehalten bleiben stets
die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot, der
Grundsatz von Treu und Glauben sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip (VGr,
24. Juni 2020, VB.2019.00342, E. 2.2).
4.2
Bevor die
Anstellungsbehörde eine Kündigung aufgrund mangelnder Leistung oder
unbefriedigenden Verhaltens ausspricht, erfolgt eine schriftliche Mahnung.
Diese ist verbunden mit einer Frist zur Verbesserung von längstens drei
Monaten. Wenn feststeht, dass die Frist ihren Zweck nicht erfüllen wird, kann
darauf verzichtet werden (§ 19 PG). Sofern die Kündigung aufgrund zerstörten
Vertrauens ausgesprochen wird, kann ebenso auf das Ansetzen einer
Bewährungsfrist verzichtet werden. Dies jedoch nur, soweit damit die
Schutzvorschriften der Kündigung in Zusammenhang mit der Leistung oder mit
dem Verhalten am Arbeitsplatz nicht umgangen werden (vgl. VGr, 14. März
2024, VB.2023.00146, E. 6.5 – 30. März 2023, VB.2022.00612, E. 8.4.1
Abs. 2 – 28. Oktober 2021, VB.2021.00258, E. 4.2, je mit
Hinweisen).
4.3
Die
Beweislast für das Vorliegen sachlich zureichender Gründe für eine Kündigung
liegt bei den öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden (VGr, 14. März 2024,
VB.2023.00146, E. 4.3, mit Hinweisen). Nur wenn sich hinreichend erhärtet,
dass das Verhalten eines Arbeitnehmers den Betriebsablauf stört oder das
Vertrauensverhältnis dadurch erschüttert ist, kann das Vorliegen eines sachlich
genügenden Kündigungsgrunds bejaht werden (vgl. VGr, 2. Dezember 2015,
VB.2015.00105, E. 4.2).
4.4
Nach der
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist es unzulässig, ein
öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis auf den blossen Verdacht einer
strafbaren Handlung hin aufzulösen, weil nach Art. 32 Abs. 1 der
Bundesverfassung (SR 101) jede Person bis zu ihrer rechtskräftigen
Verurteilung als unschuldig gilt. Von der Verdachtskündigung zu
unterscheiden ist die Kündigung, welche aufgrund eines erstellten Sachverhalts,
aber unabhängig von dessen noch nicht feststehender strafrechtlicher Würdigung
ausgesprochen wird. Eine Kündigung verstösst somit nur dann gegen die
Unschuldsvermutung, wenn sie gerade mit dem noch ungeklärten Vorwurf der Strafbarkeit
des fraglichen Verhaltens begründet wird (VGr, 11. Dezember 2019,
VB.2019.00504, E. 3.2 – 13. Juli 2016, VB.2016.00152, E. 3.2
– 13. Januar 2010, PB.2009.00013, E. 3.4).
5.
Der streitgegenständlichen Kündigung liegt folgender
Sachverhalt zugrunde:
Der Beschwerdeführer nahm 2007 seine Arbeit als
Gemeindepolizist bei der Gemeinde C auf. 2010 wurde er zum Polizeichef
befördert und 2012 zusätzlich zum Abteilungsleiter Sicherheit ernannt. Am 24. April
2021 wurden er und F, ein weiterer Polizist der kommunalen Polizei der
Gemeinde C, zu einer Auseinandersetzung zwischen Ehegatten in deren
Wohnung gerufen. Es fand daraufhin eine Befragung am Ort des Konflikts statt.
Dabei wurden die Eheleute getrennt von je einem Polizisten befragt und
nachfolgend mit den Aussagen des anderen Ehegatten konfrontiert. Mit Datum vom
28. April 2021 erstellte F einen Rapport über diesen Einsatz. Darin
rapportierte er auch zu den Ergebnissen der durch den Beschwerdeführer
vorgenommenen Einvernahme der Ehefrau. F druckte am 29. April 2021 die von
ihm erstellte Version des Rapports aus und leitete diesen daraufhin im
Entwurfstadium an den Beschwerdeführer weiter. Am 3. Mai 2021 wurden durch
den Beschwerdeführer Mutationen am gleichen Dokument vorgenommen. Daraufhin stellte
er den definitiven Rapport der Untersuchungsbehörde zu.
Im von F verfassten Entwurf wird unter anderem festgehalten,
die Ehefrau habe gegenüber dem Beschwerdeführer angegeben, dass es zuerst eine
laute Diskussion zwischen den Eheleuten gegeben habe. Daraufhin habe ihr
Ehemann sie am Nacken gepackt und zu ihr gesagt, dass er sie totschlagen werde.
In der durch den Beschwerdeführer bearbeiteten und schliesslich weitergeleiteten
Version des Rapports vom 3. Mai 2021 wird demgegenüber ausgeführt, dass
der Ehemann seine Frau am Genick gepackt habe und ihr mit Worten gedroht habe.
Den genauen Wortlaut wisse die Ehefrau nicht mehr.
Rund ein Jahr später informierte F – gemäss eigenen
Angaben namentlich infolge zunehmender Meinungsverschiedenheiten mit dem
Beschwerdeführer – die Beschwerdegegnerin über den Sachverhalt. Diese gelangte
ihrerseits an die Kantonspolizei Zürich, welche wiederum am 26. Juli 2022
zuhanden der Staatsanwaltschaft G wegen des Verdachts auf Amtsmissbrauch
rapportierte. Die Staatsanwaltschaft überwies die Akten am 22. August 2022
dem Obergericht des Kantons Zürich, welches am 18. Oktober 2022 die
Ermächtigung zur Strafverfolgung des Beschwerdeführers erteilte.
Am 19. August 2022 fand ein Gespräch zwischen dem
Beschwerdeführer und dem Vorsteher Sicherheit sowie dem Gemeindeschreiber statt,
anlässlich welchem er mit den zwei Versionen des Rapports konfrontiert und
daraufhin freigestellt wurde. Er gab an, sich vage an den Fall erinnern zu
können, und meinte, dass er das damals in der Einvernahme anders verstanden
habe. Am 30. August 2022 fand ein weiteres Gespräch mit dem Beschwerdeführer
statt. Dabei wurde er darüber informiert, dass der Gemeindeschreiber von F über
die Geschehnisse in Kenntnis gesetzt worden war. Ab dem 4. Oktober 2022
war der Beschwerdeführer vollständig krankgeschrieben. Nach Gewährung des
rechtlichen Gehörs kündigte die Beschwerdegegnerin das Arbeitsverhältnis am 26. April
2023 per 31. August 2023.
6.
6.1
Die
Beschwerdegegnerin begründet die Kündigung mit einem unwiederbringlichen
Verlust des Vertrauens in den Beschwerdeführer. Dieser habe einen polizeilichen
Rapport nachträglich wahrheitswidrig abgeändert und dadurch gegen seine
Pflichten als Arbeitnehmer zu einer sorgfältigen und rechtmässigen
Aufgabenerfüllung verstossen. Dem hält der Beschwerdeführer vor
Verwaltungsgericht entgegen, es treffe zu, dass er den Rapportentwurf
abgeändert habe. Allerdings sei dies einzig im Sinn der tatsächlichen
Geschehnisse erfolgt.
6.2
6.2.1
Was den Vorwurf der nachträglichen Abänderung eines polizeilichen Rapports
anbelangt, ist Folgendes festzuhalten: Der Rapport befand sich zum Zeitpunkt,
als der Beschwerdeführer die Bearbeitung von F übernahm, erst im Stadium eines
Entwurfs. Der Beschwerdeführer hat diesen Entwurf hinsichtlich seiner eigenen Wahrnehmungen
überarbeitet und finalisiert. Das durfte er ohne Weiteres. Der reine Vorgang
der Überarbeitung eines nicht fertiggestellten Dokuments vermag
personalrechtlich keinen Vertrauensverlust zu begründen.
6.2.2
In Bezug auf den Vorwurf der Wahrheitswidrigkeit der vorgenommenen
Änderungen ist der Sachverhalt sodann nicht erstellt. F bekam vor Ort nach
eigenen Aussagen den von der Ehefrau angeblich erhobenen Vorwurf der
Todesdrohung nicht mit. Sein nachgängig verfasster Protokollentwurf stützt sich
insofern auf Notizen des Beschwerdeführers. Diese sind nicht mehr auffindbar
und konnten auch von F nicht beigebracht werden. Summarische Befragungsnotizen
lassen zudem regelmässig Raum für unterschiedliche Interpretationen und damit
auch für Missverständnisse. Es ist unter diesen Umständen nicht ersichtlich,
wieso den Ausführungen von F mehr Glauben geschenkt werden sollte als der
Finalisierung des Protokollentwurfs durch den Beschwerdeführer basierend auf dessen
eigenen Wahrnehmungen. Die Beschwerdegegnerin hätte im Ergebnis den Ausgang des
Strafverfahrens abwarten müssen, da dieses gerade zum Inhalt hat, ob die fraglichen
Änderungen richtig und damit zulässig waren. Indem sie das nicht tat, sprach
sie eine Verdachtskündigung aus und verletzte die Unschuldsvermutung.
6.3
Nach dem
Gesagten fehlt es an einem sachlichen Kündigungsgrund.
7.
7.1
Erweist
sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und
wird die entlassene Person nicht wieder eingestellt, bemisst sich die
Entschädigung nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die
missbräuchliche Kündigung (§ 18 Abs. 3 PG). Nach Art. 336a
Abs. 2 OR ist die Entschädigung in Würdigung aller Umstände festzusetzen
und darf sie den Betrag von sechs Monatslöhnen nicht übersteigen. Diese
Bestimmung dient sowohl der Bestrafung als auch der Wiedergutmachung und ist
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein mit der Konventionalstrafe
vergleichbares Rechtsinstitut eigener Art (BGE 123 III 391 E. 3c).
7.2
Im Rahmen
der ermessensweisen Festsetzung der Entschädigungshöhe sind sowohl die pönale
Komponente als auch die Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung zu
berücksichtigen. Im Hinblick auf Erstere sind die Schwere der Verfehlung des
Arbeitgebers und des Eingriffs in die Persönlichkeit der Arbeitnehmenden zu
berücksichtigen. Das Verschulden bemisst sich dabei insbesondere nach dem
Anlass der Kündigung, allfälligem Mitverschulden der Arbeitnehmenden, dem
Vorgehen bei der Kündigung und der Art des Arbeitsverhältnisses. Im
Hinblick auf die Wiedergutmachungsfunktion sind sodann die wirtschaftlichen
Auswirkungen der Kündigung für die Arbeitnehmenden zu berücksichtigen,
namentlich deren Alter, berufliche Stellung, soziale Situation, die
Schwierigkeiten einer Wiedereingliederung in das Arbeitsleben, die
konjunkturelle Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Dauer des Arbeitsverhältnisses
(vgl. zum Ganzen VGr, 22. August 2018, VB.2018.00330, E. 3.4,
mit Hinweisen).
7.3
Der
Beschwerdeführer war im Kündigungszeitpunkt 50 Jahre alt und seit mehr als
15 Jahren bei der Beschwerdegegnerin angestellt. Aus seinem
Personaldossier ergeben sich keine Verfehlungen. Es wird vielmehr ein
tadelloses Verhalten ersichtlich, das verschiedentlich mit Lohnerhöhungen und
Beförderungen belohnt wurde. Ein Mitverschulden des Beschwerdeführers an der
Kündigung ist nicht erkennbar. Der aufgezeigte Mangel der Kündigung ist schwer,
weshalb die Entschädigung gemäss der verwaltungsgerichtlichen Praxis im oberen
Bereich der möglichen Entschädigungshöhe festzulegen ist
(vgl. VGr, 28. Januar 2022, VB.2021.00479, E. 4.4.2).
Aufgrund seines Alters, der langjährigen Tätigkeit für die Beschwerdegegnerin
und der beruflich exponierten Stellung dürfte eine Wiedereingliederung in das
Arbeitsleben für den Beschwerdeführer im Weiteren mit Schwierigkeiten behaftet
gewesen sein. Gesamthaft betrachtet ist es gerechtfertigt, ihm antragsgemäss
eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen zuzusprechen. Massgebend ist der
zuletzt bezogene Bruttomonatslohn, zu dem anteilsmässig auch die regelmässig
ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind. Auf dieser Entschädigung sind keine
Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (zum Ganzen VGr, 9. April 2020,
VB.2019.00700, E. 4.2, mit Hinweisen).
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.
Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats E vom 19. Dezember
2023 ist aufzuheben. Es ist festzustellen, dass die Entlassung des Beschwerdeführers
nicht gerechtfertigt war, und die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, ihm
eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen zu bezahlen.
9.
Da der Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das
Verfahren kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 e contrario VRG).
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und
ist diese zu verpflichten, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von insgesamt Fr. 8'000.-
(inklusive Mehrwertsteuer) auszurichten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung
mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses
des Bezirksrats E vom 19. Dezember 2023 werden aufgehoben.
Es
wird festgestellt, dass die Entlassung des Beschwerdeführers nicht
gerechtfertigt war, und die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer
im Sinn der Erwägungen eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen zu bezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--
Zustellkosten,
Fr. 5'095.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 8'000.- zu
bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, einzureichen beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)  die Parteien;
b)  den Bezirksrat E.