zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00187 · 2000-05-15 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für ein Gartenrestaurant in einer ruhigen Wohnzone: Lärmschutz Vorsorgliche Begrenzung der Lärmemissionen mittels Beschränkung der Betriebszeiten (E. 4a). Prüfung der in der Umgebung verursachten Immissionen beim Fehlen von Belastungsgrenzwerten (E. 5a). Abstufung der Störungsempfindlichkeit nach der Tageszeit (Tag/Abend/Nacht) (E. 5b). Einfluss der örtlichen Verhältnisse und der Ausweichmöglichkeiten betroffener Nachbarn (E. 5d und e). Gewährung von Erleichterungen nach Art. 25 Abs. 2 USG (E. 5h)? Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 02..2.08.0 VB.2001.00187
Zurich Verwaltungsgericht 02..2.08.0 VB.2001.00187
Zurigo Verwaltungsgericht 02..2.08.0 VB.2001.00187

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00187
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00187
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.05.2002
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 05.03.2003 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für ein Gartenrestaurant in einer ruhigen Wohnzone: Lärmschutz
Vorsorgliche Begrenzung der Lärmemissionen mittels Beschränkung der Betriebszeiten (E. 4a). Prüfung der in der Umgebung verursachten Immissionen beim Fehlen von Belastungsgrenzwerten (E. 5a). Abstufung der Störungsempfindlichkeit nach der Tageszeit (Tag/Abend/Nacht) (E. 5b). Einfluss der örtlichen Verhältnisse und der Ausweichmöglichkeiten betroffener Nachbarn (E. 5d und e). Gewährung von Erleichterungen nach Art. 25 Abs. 2 USG (E. 5h)?
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
BELASTUNGSGRENZWERT
BETRIEBSZEITEN
ERLEICHTERUNGEN
LÄRMSCHUTZ
RÜCKWEISUNGSENTSCHEID
STÖRUNGSEMPFINDLICHKEIT
VORSORGLICHE BEGRENZUNG
Rechtsnormen:
Art. 7 lit. I a LSV
Art. 7 lit. I b LSV
Art. 11 Abs. II USG
Art. 11 Abs. III USG
Art. 25 Abs. I USG
Publikationen:
BEZ 2002 Nr. 27
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Am 18. August 1999 erteilte die Bausektion
der Stadt Zürich C die baurechtliche Bewilligung für den Betrieb einer Gartenwirtschaft
auf der Südseite des Gebäudes M-stras­se  (Restaurant "Q") auf dem
Grundstück Kat.Nr. 1 in Zürich. Gleichzeitig bewilligte sie eine auf demselben
Grundstück bereits erstell­te Pergola. Zur Wahrung der Ruhebedürfnisse der Anwohnerschaft
untersagte die Behörde den Bewirtungsbetrieb im Freien von 23.00 bis 07.00 Uhr
und behielt eine weitere Reduktion der Betriebszeiten für den Fall berechtig­ter
Klagen vor. Das Betreiben von Laut­sprecher- und Verstärkeranlagen im Freien
wurde ebenfalls untersagt.
II. Gegen diesen Ent­scheid rekurrierten A
und weitere Nachbarn des Restaurants "Q" an die Baurekurskommission I
und beantragten die Aufhebung der Bewilligung. Die Kommission nahm einen
Augenschein vor und hiess die Rekurse am 17. März 2000 teilweise gut, soweit
sie darauf eintrat. Sie änderte den Beschluss der Bau­sektion dahin gehend,
dass der Bewirtungsbetrieb im Freien bereits eine Stunde früher, nämlich ab
22.00 Uhr, einzustellen sei. Im Übrigen wies sie die Rekurse ab.
III. Hiergegen erhob A am 20./23. April 2000
Beschwerde an das Ver­waltungs­ge­richt mit den Anträgen, der Rekursentscheid
sowie der Beschluss der Bau­sek­t­i­on seien aufzuheben. Die
Baurekurskommission I, die Bausektion der Stadt Zürich und C beantrag­ten, die
Beschwerde sei abzuweisen. Die private Be­schwer­de­­geg­ne­rin verlangte
überdies die Zusprechung einer Parteientschädigung.
Mit Ent­scheid vom 24. August 2000
(VB.2000.00152) hiess das Ver­wal­tungs­ge­richt die Beschwerde gut und hob die
Baubewilligung vom 18. August 1999 sowie den Ent­scheid der Baurekurskommission
I vom 17. März 2000 auf. Die Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens
auferlegte es der privaten Be­schwer­de­geg­ne­rin; eine Parteientschädigung
sprach es nicht zu.
IV. Gegen den Ent­scheid des Ver­wal­tungs­ge­richts
erhoben C und die Stadt Zürich Verwaltungsgerichtsbeschwerden an das Bun­des­ge­richt.
Mit Urteil vom 15. Mai 2000 hiess das Bun­des­ge­richt die Beschwerden gut, hob
den Ent­scheid des Ver­wal­tungs­ge­richts auf und wies die Sache zu neuer
Beurteilung an dieses zurück.
V. Mit Eingabe vom 10. Juli 2001 stellte die
private Be­schwer­de­geg­ne­rin beim Ver­­­wal­tungs­ge­richt das Gesuch, es
sei ihr im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zu gestatten, das
Gartenrestaurant bereits während der Hängigkeit des Verfahrens ent­spre­chend
den Festlegungen und Auflagen der Baurekurskommission vom 17. März 2000 zu
betreiben. Nachdem der Beschwerdeführer ablehnend und die Bausektion der Stadt
Zürich zustimmend zum Gesuch Stellung genommen hatten, wurde der
Beschwerdegegnerin mit Prä­si­di­al­ver­fü­gung vom 8. August 2001 für die
Dauer des Rechtsmittelverfahrens gestattet, die Gartenwirtschaft von 07.00 bis
19.00 Uhr zu betreiben, unter Einhaltung der weiteren Auflagen und Bedingungen
gemäss Baubewilligung vom 18. August 1999.
Mit Beschluss vom 12. Juli 2001 gab das Ver­wal­tungs­ge­richt
den Parteien Gelegenheit, zur Rechts- und Sachlage im Anschluss an den Ent­scheid
des Bundesgerichts Stellung zu nehmen und neue Beweismittel zu nennen.
Entsprechende Stellungnahmen reichten der Beschwerdeführer am 5. Oktober 2001,
die private Be­schwer­de­geg­ne­rin am 31. Oktober 2001, die Bausektion der
Stadt Zürich am 6. November 2001 und die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on I am 7.
November 2001 ein.
Am 17. April 2002 führte das Gericht auf den
Liegenschaften des Be­schwer­de­füh­rers und der privaten Be­schwer­de­geg­nerin
einen Augenschein durch.
Die Ausführungen der Parteien werden, soweit
erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Im Anschluss an den Rückweisungsentscheid
des Bundesgerichts wird das kanto­nale Verfahren in dem Zustand wieder
aufgenommen, in welchem es sich unmittelbar vor dem Erlass des aufgehobenen Ent­scheids
befand (Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation
judiciaire, Vol. II, Bern 1990, zu Art. 66 OG N. 1.2). Für die erneute
Beurteilung durch das Ver­wal­tungs­ge­richt sind die entscheidwesentlichen
Erwägun­gen des Bundesgerichts verbindlich; zusätzliche Rechtsgründe oder
Tatsachen, zu denen sich das Bundesgericht nicht geäussert hat, dürfen jedoch
in Betracht gezogen werden (Poudret, zu Art. 66 OG N. 1.3.2; Alfred
Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungs­verfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 1019; René Rhinow/Heinrich Koller/Christina
Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizver­fas­sungs­recht des Bundes, Basel
1996, Rz. 1586).
2. Der Be­schwer­de­füh­rer hat den Beizug
eines Lärmgutachtens beantragt. Da für Betriebe der strittigen Art keine Be­las­tungs­grenz­wer­te
existieren (hinten, E. 5a), wäre jedoch der Nutzen eines Gutachtens gering. Der
Be­schwer­de­füh­rer hat denn auch nicht präzisiert, welche Elemente des
Sachverhalts seines Erachtens durch eine Begutachtung zu klären wären. Auf die
Anordnung eines Gutachtens wird daher verzichtet.
3. Zwischen den Parteien ist in erster Linie
strittig, ob der projektierte Betrieb eines Gartenrestaurants mit den
Vorschriften über die Begrenzung der Lärmimmissionen vereinbar ist.
Aus der Sicht des Lärm­schutz­rechts stellt
das Gartenrestaurant eine neue Lärm erzeugende Anlage dar (vgl. den
Rückweisungsent­scheid des Bundesgerichts, E. 2a). Die Emis­sionen einer neuen
Anlage sind einerseits im Rahmen der Vorsorge so weit zu be­gren­zen, wie dies
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11
Abs. 2 USG; Art. 7 Abs. 1 lit. a LSV). Anderseits ist dafür zu sorgen,
dass die durch die Anlage verursachten Immissionen in deren Umgebung zu keiner
Überschreitung der Planungswerte (Art. 25 Abs. 1 USG; Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV)
bzw. zusammen mit dem Lärm anderer Anlagen zu keiner Überschreitung der Im­mis­sions­grenz­werte
(Art. 11 Abs. 3 USG) führen.
In die Beurteilung der Gartenwirtschaft sind
alle dieser zurechenbaren Lärmeinwirkungen mit einzubeziehen, d.h. sowohl das
Geräusch des Bewirtungsbetriebs im Garten wie auch die nach aussen dringenden
Geräusche aus dem Haus und der Lärm der ankom­men­den und weggehenden Gäste
(Rückweisungsent­scheid des Bundesgerichts, E. 2c).
4. a) Zum Zweck der
vorsorglichen
Begrenzung
der Emissionen hat bereits die städt­ische Baubehörde im
angefochtenen Baubescheid angeordnet, dass in der Gartenwirtschaft keine
Lautsprecher- und Verstärkeranlagen betrieben werden dürfen. Der vorsorglichen
Emissionsbegrenzung dient ferner die Beschränkung der zulässigen Betriebszeit,
die von der Baubehörde auf die Zeit von 7 bis 23 Uhr festgelegt und von der
Baurekurskommis­sion im Rekursentscheid um eine Stunde auf 7 bis 22 Uhr
reduziert wurde. Diese Beschränkung wurde von der privaten Be­schwer­de­geg­ne­rin
nicht angefochten.
Die Beschränkung des Betriebs auf die Zeit
bis 22 Uhr steht im Einklang mit der Lärm­schutz­ver­ord­nung der Stadt Zürich
vom 2. Juni 1971, nach welcher Lärm erzeu­gende Freizeitaktivitäten wie
Sportveranstaltungen, Kegelschieben, Tennisspiele etc. sowie das Singen und
Musizieren nach 22.00 Uhr im Freien nicht mehr zugelassen sind. Wie das Bun­­desgericht
(im Anschluss an die Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt, Wald und
Landschaft) festgestellt hat, ist der Betrieb eines Gartenrestaurants eher mit
diesen Aktivitäten zu vergleichen als mit lärmigen Arbeiten gewerblicher
Betriebe, für wel­che die städtische Lärm­schutz­ver­ord­nung den Beginn der
Nachtruhe bereits auf 19.00 Uhr festlegt (Ent­scheid des Bundesgerichts,
E. 4). Die Begrenzung der Betriebs­dauer auf die Zeit bis 22.00 Uhr erscheint
daher – unter dem Gesichtspunkt der
vorsorg­lichen
Emis­sionsbe­gren­zung
– als sachgerecht.
b) Der Spielraum für weitere Massnahmen zur
Verminderung der Emissionen, auf deren Prüfung das Bun­des­ge­richt verweist
(Rückweisungsent­scheid E. 6), ist beschränkt.
Die im Urteil angesprochene Möglichkeit einer
Glaswand östlich der Gartenterrasse, welche die Lärmwirkung auf die Wohnräume
des Be­schwer­de­füh­rers vermindern könnte, wird sowohl vom Be­schwer­de­füh­rer
wie auch von der privaten Be­schwer­de­geg­nerin als unpraktikabel und
ästhetisch unbefriedigend abgelehnt. Nach ihren wohl zu­tref­fenden Angaben
müsste eine Wand, die auch die oberen Stockwerke des Be­schwer­de­füh­rers zu
schützen vermöchte, eine Höhe von ca. 6 m erreichen. Die Baubehörde der Stadt
Zürich vertritt die Auffassung, dass allenfalls eine Wand bis zu einer
maximalen Höhe von 3 m bewilligungsfähig wäre, lehnt diese jedoch als
unverhältnismässig ab. Auch die Baurekurskommission hält bauliche Massnahmen
dieser Art für unrealistisch und ästhetisch bedenklich.
Zum Vorschlag, Reinigungs- und
Aufräumarbeiten jeweils am folgenden Vormittag vorzunehmen, bemerkt die
städtische Baubehörde, dass bei einer Beschränkung der Betriebs­­­zeit bis 22
Uhr ohnehin keine lärmigen Aufräumarbeiten nach diesem Zeitpunkt vorgenommen
werden dürften. Nach ihrer Praxis dürfe deshalb nur bis zu einer halben Stunde
vor Betriebsschluss ausgeschenkt werden, und es müssten alle lärmigen Arbeiten
vor Betriebsschluss erledigt sein. Sie beantragt, die durch den Ent­scheid der
Bau­re­kurs­kom­mis­si­on I geänderte Baubewilligung in diesem Sinn zu
ergänzen.
Weitere betriebliche Massnahmen hat die Be­schwer­de­füh­re­rin
nach ihren Angaben bereits selber getroffen. So werde auch im Restaurant auf
Musik verzichtet und es könne daher entgegen den Befürchtungen des Be­schwer­de­füh­rers
keine Musik durch die geöffne­te Tür nach draussen dringen. Ferner würden für
die Gartentische Sets verwen­det, um das Klirren von Geschirr und Besteck zu
vermindern, und das Personal werde regelmässig ange­wiesen, die Lärmimmissionen
so gering als möglich zu halten.
Andere Massnahmen werden von den Parteien
nicht genannt und sind zur Zeit auch nicht ersichtlich. Neue Auflagen könnten
jedoch noch zu einem späteren Zeitpunkt angeord­net werden, sofern sie sich als
notwendig und zumutbar erweisen sollten.
5. Des weiteren ist zu prüfen, ob das
zulässige Mass an
Immissionen
in der Umgebung der projektierten Anlage
nicht überschritten wird.
a) Nach Art. 25 Abs. 1 USG darf eine neue
lärmige Anlage nur errichtet werden, wenn die durch sie allein erzeugten
Lärmimmissionen in ihrer Umgebung zu keiner Überschreitung der Planungswerte
führen (Art. 25 Abs. 1 USG; Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV). Die weitere
Voraussetzung, dass die erzeugten Immissionen zusammen mit dem Lärm anderer
Anlagen zu keiner Überschreitung der Im­mis­sions­grenz­werte führen (Art. 11
Abs. 3 USG), ist vorliegend nicht von Bedeutung, da in der näheren
Umgebung keine andern gleichartigen Anlagen vorhanden sind.
Für den Lärm von Gartenrestaurants hat der
Bundesrat keine Be­las­tungs­grenz­werte und somit auch keine Planungswerte
festgelegt. Die Immissionen sind daher im einzelnen Anwendungsfall unmittelbar
gestützt auf das Gesetz, in Anwendung der in Art. 13 Abs. 2 und
Art. 15 USG genannten Kriterien, zu beurteilen. Nach diesen Bestim­mungen
dürfen die Immissionen zu keiner erheblichen Störung des Wohlbefindens der
betroffenen Nachbarn führen, und es sind auch die Wirkungen auf Personengruppen
mit erhöhter Empfindlichkeit wie Kinder, Kranke, Betagte und Schwangere zu
berück­sich­tigen. Auf die besondere subjektive Empfindlichkeit einzelner
Personen ist jedoch nicht abzustellen, sondern es ist ein objektivierter
Massstab zu verwenden. Steht wie hier die Anwendung von Planungs­werten in
Frage, ist die Grenze der zulässigen Belastung überdies entsprechend
Art. 23 USG bereits unterhalb der Schwelle einer erheblichen Störung im
Sinn von Art. 15 USG zu ziehen. Es dürfen daher höchstens geringfügige
Störungen auftreten (BGE 123 II 325 E. 4d/bb, S. 335).
Schliesslich ist
in sinngemässer Anwendung der Regeln, die den Be­las­tungs­grenz­wer­ten der
LSV zugrunde liegen, die Lärm­emp­find­li­chkeit der betroffenen Orte in der Um­ge­bung
der Anlage zu berücksichtigen. Vorliegend befinden sich diese in einer Wohnzone
W2 mit einem Wohnanteil von 90 %, welcher mit der Bau- und Zonen­ord­nung der
Stadt Zürich die Empfindlichkeitsstufe II gemäss Art. 43 Abs. 1
lit. b LSV zugeordnet wurde. Es handelt sich damit um eine lärm­emp­find­li­che
Zone, in der der Erhaltung der Wohnqualität grosses Gewicht beizumessen ist
(vgl. den Rückweisungsent­scheid des Bun­des­ge­richts, E. 3b).
b) Wie bei der vorsorglichen Begrenzung der
Emissionen (vorn, E. 4a) ist auch bei der immissionsseitigen Betrachtung eine
Unterscheidung
nach der Tageszeit
der Lärmeinwirkung erforderlich. Dabei rechtfertigt es
sich, den Beginn der Nachtruhe auf denselben Zeitpunkt festzulegen, der auch im
Rahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung als mass­geblich erachtet wurde,
nämlich auf 22.00 Uhr. Die Annahme unterschiedlicher zeitlicher Grenzen hätte
widersprüchliche Ergebnisse zur Folge; dementsprechend geht auch das Bun­des­ge­richt
im Rückweisungsentscheid sinngemäss davon aus, dass der aus der kommu­nalen
Lärm­schutz­ver­ord­nung abgeleitete Zeitpunkt für den Beginn der Nachtruhe
nicht nur für die vorsorgliche Emissionsbegrenzung, sondern ebenso für die
Beurteilung der zulässigen Immissionen von Bedeutung ist (Rückweisungsent­scheid,
E. 4c und 5a).
Anderseits ist
aber auch dem besonderen Ruhe- und Erholungsbedürfnis der betroffenen Nachbarn
in den Abendstunden Rechnung zu tragen. Würden die Lärmimmissionen der
Gartenwirtschaft am Abend durchwegs mit demselben Massstab beurteilt wie am
Tag, könnte deren Störungswirkung im umliegenden Wohnquartier nicht adäquat erfasst
werden. Da keine separate Beurteilung des Betriebes am Tag und am Abend möglich
wäre, hät­te die Zulassung während des Tages automatisch eine Betriebsdauer bis
22 Uhr zur Folge; anderseits müsste eine Verweigerung des Betriebes am Abend
auch die Schliessung am Tag nach sich ziehen. Die in der Lärm­schutz­ver­ord­nung
festgelegten Be­las­tungs­grenz­wer­te kennen zwar nur eine zweiteilige
Abstufung zwischen Tag und Nacht. Eine dreiteilige Abstufung der
Störungsempfindlichkeit wird jedoch durch das Gesetz nicht ausgeschlossen und
ist daher bei der einzelfallweisen Beurteilung der zulässigen Immissionen
gestattet. Auch das Bun­des­ge­richt erachtet es in seinem Rückweisungs­entscheid
als zulässig, eine zeit­liche Abstufung des Ruhebedürfnisses, die sich auf die
örtlichen Verhältnisse und die allgemeine Lebenserfahrung stützt, bei der Beur­tei­lung
der Zumutbarkeit der Lärmimmissionen zu berücksichtigen (BGr, E. 5a). Es
erwähnt in diesem Zusammenhang eine Richtlinie von Lärmschutzfachstellen der
Westschweizer Kantone, die für die Beurteilung des Lärms von Restaurants und
ähnlicher Anlagen drei Zeitabschnitte unterscheidet:
Période d'activité                     07
– 19 Uhr
Période de
tranquillité   19 – 22 Uhr
Période de sommeil                 22
– 07 Uhr
(Cercle bruit,
Direktive vom 10. März 1999, abgedruckt in RDAF 2000 S. 21 ff.; vgl. VGr VD,
URP 1999 S. 731 E. 2c; dazu Anne-Christine Favre, Le bruit des établissements
pub­lics, RDAF 2000, S. 1 ff., 9, 14 f.). Eine dreiteilige Abstufung
vergleichbarer Art liegt im Übrigen auch der vorgesehenen Richtlinie der EG
über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm zugrunde (Vorschlag der
Kommission vom 26. Juli 2000 [KOM(2000) 468], Anhang I Ziff. 1.1).
Beim vorliegend strittigen Wirtschaftsbetrieb
im Freien ist daher die Zumutbarkeit der in der Umgebung verursachten
Lärmimmissionen für den Tag und den Abend separat zu beurteilen.
c) In die Beurteilung der Immissionen sind
nach dem Gesagten
alle dem Betrieb zurechenbaren Lärmeinwirkungen
mit
einzubeziehen, d.h. sowohl das Geräusch des Bewirtungsbetriebs im Freien wie
auch die nach aussen dringenden Geräusche aus dem Haus und der Lärm der
ankommenden und weggehenden Gäste (vorn, E. 3).
Aufgrund der strittigen Baubewilligung sind
in der Gartenwirtschaft 40 Plätze vorgesehen. Diese Zahl ist für das
vorliegende Verfahren massgeblich. Falls der Bewirtungsbetrieb, wie vom Be­schwer­de­füh­rer
befürchtet, über dieses Mass hinaus ausgeweitet werden sollte, wäre dafür eine
neue Baubewilligung erforderlich, gegenüber welcher dem Be­schwer­de­füh­rer
wiederum alle Rechtsmittel zur Verfügung stünden.
Der Be­schwer­de­füh­rer macht geltend, dass
die Gartenwirtschaft mit einer wetterfes­ten Plane überdacht sei, die es
ermögliche, den Betrieb auch bei schlechtem Wetter aufrecht zu erhalten.
Dagegen wendet die private Be­schwer­de­geg­nerin ein, dass der dünne Stoff der
Pergola nur als Sonnenschutz diene und keinen wetterunabhängigen Betrieb
ermögliche; ein Witterungsschutz sei nach der Baubewilligung auch gar nicht
erlaubt. Im gleichen Sinn weist die städtische Baubehörde darauf hin, dass nach
Dispositiv Ziffer 2 ein textiler Sonnenschutz zulässig sei; eine derartige
Vorrichtung führe nach den an andern Or­ten gemachten Erfahrungen kaum dazu,
dass eine Gartenwirtschaft bei schlechtem Wetter benutzt werde. Vorliegend ist
auch in dieser Frage davon auszugehen, dass die Inhaberin des Restaurants sich
an die Auflagen der Baubewilligung hält und keinen Witterungsschutz
installiert. Gegen eine Missachtung dieser Vorgabe wäre mit den geeigneten
rechtlichen Mit­teln einzuschreiten.
Was die aus dem Haus nach aussen dringenden
Geräusche anbelangt, hegt der Be­schwer­de­füh­rer die Befürchtung, dass durch
geöffnete Fenster und Türen Musik zu hören sein werde. Demgegenüber weist die
private Be­schwer­de­geg­nerin darauf hin, dass sie auch im Restaurant
konsequent auf Musik verzichte; dieses verfüge gar nicht über eine Musik­anlage.
Auf dieser Angabe ist die Be­schwer­de­geg­nerin zu behaften. Für den Fall,
dass spä­ter dennoch Störungen durch aus dem Restaurant dringende Musik
auftreten sollten, bleiben geeignete Anordnungen der zuständigen Behörde
vorbehalten.
Die Angaben der Parteien über die zu
erwartenden Sekundärimmissionen durch das Kommen und Gehen der Gäste gehen
auseinander. Während der Be­schwer­de­füh­rer geltend macht, dass das
Restaurant auf einen grösseren Einzugsbereich ausgerichtet und mit öffent­lichem
Verkehr schlecht erschlossen sei, so dass die Gäste überwiegend mit dem Auto
ankommen würden, führt die private Be­schwer­de­geg­nerin aus, dass mehr als
die Hälfte der Gäste aus dem Quartier stammten und das Restaurant zu Fuss oder
mit öffen­tlichen Verkehrsmitteln erreichten. Für die mit dem Auto anreisenden
Gäste fänden sich auf den Stras­sen der Umgebung zahlreiche öffentliche
Parkplätze (Blaue Zone). Die Baubehörde der Stadt Zürich bezeichnet das Lokal
als typisches Quartierrestaurant. Sie weist ferner darauf hin, dass bei
Betrieben dieser Art nicht mit einer gleichzeitigen vollen Belegung der Plätze
im Innern und im Garten zu rechnen sei; bei schlechtem Wetter würden sich die
Gäste im Gebäude, bei schönem dagegen vor allem im Garten aufhalten. Insofern
stelle die Eröffnung des Gartenrestaurants nicht so sehr eine Erweiterung,
sondern im Wesentlichen eine zeitweilige Verlagerung des Betriebes ins Freie
dar. Diese Fragen brauchen indessen nicht im Detail geklärt zu werden. Der aus
40 Gartensitzplätzen resul­tie­rende zusätzliche Verkehr, der sich zudem auf
mehrere Strassen verteilt, kann jedenfalls kaum je ein Mass erreichen, das zu
den in Frage kommenden Tageszeiten eine ernsthafte Störung des Be­schwer­de­füh­rers
zu bewirken vermag.
Insgesamt sind damit die aus dem zusätzlichen
Bewirtungsbetrieb im Garten zu erwartenden Geräusche, nämlich die Stimmen der
anwesenden Gäste und das Klappern von Bestecken und Geschirr, nicht von
grundsätzlich anderer Art als Geräusche, die während der warmen Jahreszeit in
den Gärten privater Liegenschaften verursacht werden und die zweifellos auch in
einer ruhigen Wohnzone zu dulden sind (vgl. den Rückweisungsentscheid des Bun­des­ge­richts,
E. 5b). Sie werden jedoch dem Umfang nach – sowohl mit Bezug auf den zeitlichen
Rahmen als auch die Zahl der anwesenden Personen ­– ein wesentlich grösseres
Mass annehmen, als dies in der Regel bei privaten Gärten der Fall ist.
d) Von wesentlicher Bedeutung ist
schliesslich der
Abstand
zwischen der Lärm erzeugenden Anlage und den
massgeblichen Empfangspunkten des betroffenen lärm­emp­find­­li­chen Gebäudes.
Das Haus des Be­schwer­de­füh­rers besitzt auf allen Stockwerken Wohn- oder
Arbeitsräume mit Fenstern, die auf die Gartenterrasse des Restaurants
hinausgehen. Im Ergeschoss befindet sich der Arbeitsplatz des Be­schwer­de­füh­rers,
der hier sein Architekturbüro betreibt, im Obergeschoss das Schlafzimmer und im
Dachgeschoss der Wohnraum. Die horizontale Entfernung der betroffenen Fenster
zum Beginn der Garten­terrasse beträgt ca. 5.5 m. Die nächstgelegenen Tische
des Res­taurants können in einer Distanz von ca. 6.5 bis 7 m vom Haus des Be­schwer­de­füh­rers
aufgestellt werden. An jener Stelle finden allerdings, wie der Augenschein
gezeigt hat, höchstens zwei Tische Platz; weitere Tische müssen im unteren
Bereich der Terrasse, in einer Entfernung von mindes­tens 9.5 m von den
Fenstern des Be­schwer­de­füh­rers, platziert werden. Schallreflexionen können
an der Fassade des Restaurants auftreten, während die gegenüberliegende Seite
der Terrasse weithin offen steht. Eine eigentliche Hofsituation, wie sie der Be­schwer­de­füh­rer
erkennen will, liegt nicht vor.
e) Aufgrund des Rückweisungsentscheids des
Bun­des­ge­richts sind bei der Prüfung der Zumutbarkeit der Immissionen
allfällige
Ausweichmöglichkeiten
der lärm­be­trof­fenen Anwohner,
insbesondere der Gartensitzplatz des Be­schwer­de­füh­rers an der M-strasse
sowie Fenster auf der lärmabgewandten Seite seiner Wohnung, in Betracht zu
ziehen (BGr, E. 5c).
Der Gartensitzplatz des Be­schwer­de­füh­rers
befindet sich auf der rückwärtigen Seite seines Hauses und ist vom Lärm des
Restaurants nicht berührt; die dem Restaurant zugewandten Teile des
Gebäudeumschwungs werden, wie sich am Augenschein gezeigt hat, nicht zum
Aufenthalt im Freien verwendet. Im Haus des Be­schwer­de­füh­rers finden sich
drei grössere Wohn- und Arbeitsräume: Der Arbeitsraum im Erdgeschoss verfügt
über Fens­ter nach Westen (Gartenrestaurant) und Süden, wobei die südlichen
Fenster nur wenig vom Lärm abgewandt sind. Eine Lüftungsmöglichkeit besteht
zudem über ein klei­neres rückwärtiges Fenster beim Eingang. Der Schlafraum im
Obergeschoss weist Fenster sowohl nach Westen (Gartenrestaurant) als auch nach
Osten auf. Der Wohnraum im Dach­ge­schoss besitzt eine grosse Fensterfront, die
auf das Gartenrestaurant hinausgeht, sowie meh­­rere kleinere Fenster auf der
rückwärtigen Gebäudeseite. Dass der Be­schwer­de­füh­rer die zum Restaurant hin
gerichtete Westseite seines Gebäudes als Hauptwohnseite be­zeich­net, erscheint
aufgrund der Lage der Fenster sowie wegen der dortigen Aussicht in Richtung See
als zutreffend.
Der Be­schwer­de­füh­rer besitzt damit
innerhalb des Gebäudes zwar die Möglichkeit zur Lüftung auf der vom Lärm
abgewandten Seite, im Übrigen aber nur beschränkte Ausweichmöglichkeiten. Eine
Verlegung von Wohn- oder Arbeitsräumen kommt, soweit ersichtlich, wegen der
engen Platzverhältnisse nicht in Betracht. Die Beschränkung der Lüftung auf
rückwärtige Fenster setzt überdies voraus, dass der Be­schwer­de­füh­rer die
Aussicht in Richtung See durch geschlossene Fenster geniessen muss, was gerade
an den warmen Tagen des Sommerhalbjahres eine erhebliche Ein­schränkung bedeutet.
Die zur Verfügung stehenden Ausweichmöglichkeiten können daher nicht als
gleichwertige Alternativen betrachtet werden.
Zu berücksichtigen ist sodann, dass die Pla­nungs­werte
nach Art. 25 Abs. 1 USG in der "Umgebung" der Anlage eingehalten
werden müssen, d.h. überall dort, wo der Lärm auf lärm­emp­find­li­che Gebiete
oder Gebäude trifft. Als massgebliche Empfangspunkte bezeichnet die Verordnung
insbesondere die offenen Fenster lärm­emp­find­li­cher Räume (Art. 39 Abs.
1 und 41 Abs. 1 LSV); dagegen sind die zu den Gebäuden gehörenden Aufent­haltsorte
im Freien grundsätzlich nicht geschützt (Art. 39 Abs. 2 und 41 Abs. 2 LSV e
contrario). Aufgrund dieser Systematik fällt die Lärmbelastung, welche die
Liegenschaft des Be­schwer­de­füh­rers ausserhalb seines Hauses erfährt, von
vornherein nicht in Betracht. Anderseits vermag aber der Umstand, dass das Haus
auch auf der vom Lärm abgewandten Seite Fenster besitzt, nichts daran zu
ändern, dass an den dem Restaurant zugewandten Fens­­tern lärm­emp­find­li­cher
Räume keine unzumutbare Lärmbelastung auftreten darf. Mit Blick auf diese
Rechtslage sind die in Frage stehenden Ausweich­möglichkeiten nicht von
Bedeutung. Die von der städtischen Baubehörde erwähnte Praxis der kantonalen
Lärm­schutz­fachstelle, nach welcher eine Baubewilligung erteilt werden kann,
wenn die lärm­schutz­­rechtlichen Anforderungen an wenigstens einem vom Lärm
abgewandten Fenster pro Raum erfüllt seien, bezieht sich auf die Erstellung
lärm­emp­find­li­cher Gebäude in lärmbe­las­teten Gebieten (Art. 22 USG; Art.
31 LSV), nicht auf die Errichtung lärmiger Anlagen, und kann vorliegend nicht
heran­gezogen werden. Ob das Bun­des­ge­richt diesbezüglich eine andere
Auffassung vertreten hat – welche für das Ver­wal­tungs­ge­richt aufgrund des
Rückweisungs­ent­scheids verbindlich wäre – ist nicht deutlich. Da jedoch die
bestehenden Ausweich­mög­lichkeiten, wie gezeigt, keine gleichwertigen
Alternativen bieten, kann diese Frage offen bleiben.
f) Bei gesamthafter Betrachtung zeigt sich,
dass die Einwirkungen aus dem Wirtschaftsbetrieb der privaten Be­schwer­de­geg­nerin
auf die Wohn- und Arbeitsräume des Be­schwer­de­füh­rers die in einer Zone
dieser Art üblichen Immissionen deutlich übersteigen. Das liegt insbesondere am
grösseren Umfang der Bewerbung der Garten­terrasse und an der kurzen Distanz zu
den betroffenen lärm­emp­find­li­chen Räumen.
Trotz dieser erhöhten Belastung können die
verursachten Immissionen anhand der Kriterien von Art. 15, 23 und 25 USG
tagsüber
noch als tragbar beurteilt werden. Die aus dem Gartenrestaurant herrührenden
Einwirkungen werden zwar zweifellos warnehmbar sein und auch gewisse Störungen
mit sich bringen. Insgesamt können sie jedoch im Sinn der dargestellten
Rechtslage noch als geringfügig bezeichnet werden. Der Be­schwer­de­füh­rer
weist zwar darauf hin, dass ihn die Stimmen der Gäste im Restaurant auch bei
seiner Arbeit als Architekt störten, da er durch diese vom konzentrierten
Arbeiten abge­lenkt werde. Seine konkrete berufliche Situation ist jedoch für
die Beurteilung der Störung nicht mass­gebend, sondern es ist ein
objektivierter Massstab anzuwenden (vorn, E. 5a). Es kann in diesem
Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass nach Art. 42 Abs. 1 LSV bei lärm­emp­find­li­chen
Betriebsräumen (insbesondere Büros) in einem Gebiet der Emp­find­lich­keits­stu­fe
II um 5 dB (A) höhere Pla­nungs­werte zur Anwendung gelangen und diese
Arbeitsräume somit nach dem Willen des Ver­ord­nungs­ge­bers einen geringeren
Schutz geniessen als entsprechende Wohnräume.
Bei einem Betrieb
am Abend
würden die
zu erwartenden Störungen dagegen das zumutbare Mass deutlich übersteigen. Am
Abend ist dem zu dieser Tageszeit ausgeprägteren Ruhe- und Erholungsbedürfnis
der betroffenen Nachbarn Rechnung zu tragen (vorn, E. 5b), weshalb die
Immissionen schwerer ins Gewicht fallen. Überdies weist eine Gartenwirtschaft
erfahrungsgemäss gerade am Abend eine hohe Belegung auf. Die Zulassung des
Restaurantbetriebs am Abend würde daher zu mehr als bloss geringfügigen
Störungen führen und wäre mit Art. 25 Abs. 1 USG nicht vereinbar.
g) Die private Be­schwer­de­geg­nerin und die
städtische Baubehörde machen geltend, dass hier nur ein einziger Nachbar vom
Lärm des Restaurants betroffen sei, was im Vergleich zu andern Standorten als
geradezu ideale Voraussetzung bezeichnet werden dürfe. Eine Abwägung der
Interessen müsse daher klar zugunsten der Betreiberin und der Besucher des
Restaurants ausfallen. Eine Interessenabwägung dieser Art ist jedoch bei der
Anwendung von Art. 25 Abs. 1 USG nicht zulässig (vgl. den Rückweisungsentscheid
des Bun­­des­ge­richts, E. 5d). Massgeblich ist allein die Störungswirkung für
die Betroffenen; auf die Zahl der betroffenen Personen kommt es nicht an. (Nach
den Angaben des Be­schwer­de­­füh­rers sind in seinem Haus im Übrigen drei
Personen wohnhaft.) Eine Interessenabwägung findet nur statt, wenn im Rahmen
von Art. 25 Abs. 2 oder 3 USG über Erleichterungen zugunsten der lärmigen
Anlage zu befinden ist (dazu nachstehend E. 6 h).
h) Für Anlagen, an denen ein überwiegendes
öffentliches, namentlich auch raumplanerisches Interesse besteht und für welche
die Einhaltung der Pla­nungs­werte zu einer unverhältnismässigen Belastung
führen würde, können nach Art. 25 Abs. 2 USG
Erleichterungen
gewährt
werden. Sind die genannten Voraussetzungen erfüllt, kann im Rahmen von
Erleichterungen die Überschreitung der Pla­nungs­werte, nicht jedoch der Im­mis­si­ons­grenz­wer­te,
gestattet werden. Für eine Anlage, auf welche die in der LSV enthaltenen Be­las­tungs­­­grenz­wer­te
nicht anwendbar sind, bedeutet dies, dass sie aufgrund von Erleich­te­run­gen
nach Art. 25 Abs. 2 USG zwar mehr als nur geringfügige, aber keine erheblichen
Störun­gen des Wohlbefindens (Art. 15 USG) verursachen darf.
Das öffentliche Interesse, welches eine
Erleichterung rechtfertigt, kann verschiedenen Zielsetzungen entsprechen. Neben
den vom Gesetz ausdrücklich genannten raumplanerischen Interessen kommen z.B.
polizeiliche, planerische und sozialpolitische in Betracht. Dabei ist jedoch
darauf zu achten, dass die Abgrenzung zum Normalfall der nicht privilegierten
Anlagen nicht verwischt wird. Erleichterungen nach Art. 25 Abs. 2 USG dürfen
nicht zu einer generellen Abweichung von den geltenden Immissionsschutznormen
verwen­det werden.
Eine Öffnung des Gartenrestaurants am Abend
würde zweifellos den Bedürfnissen mancher Bewohner des umliegenden Quartiers
entgegenkommen. Dies dokumentieren un­ter anderem die von der privaten Be­schwer­de­geg­nerin
eingereichten Belege. Von einem öffentlichen Interesse im Sinn von Art. 25 Abs.
2 USG kann deswegen aber nicht gesprochen werden. Andernfalls müssten alle
Einkaufs- und Gewerbebetriebe, deren Dienstleis­tungen einem grösseren oder
auch nur beschränkten Publikum dienlich sind, ebenfalls nach den erleichterten
Voraussetzungen dieser Bestimmung beurteilt werden, und eine sinnvolle
Abgrenzung wäre kaum mehr möglich. Das zeigen im Übrigen gerade die Ausführungen
der Baubehörde, die in ihrer Vernehmlassung darauf hinweist, dass ein
öffentliches Interesse an der Ermöglichung von Freizeitaktivitäten im Freien
bis 22 Uhr auch in Wohnquartieren offensichtlich sei und mit den Regelungen der
kommunalen Lärm­schutz­ver­ord­nung dokumentiert werde. Derart allgemeinen
Interessen kann nicht durch Erleichterungen im Einzelfall, sondern nur durch
eine geeignete Ausgestaltung der gene­rellen Regeln entsprochen werden. Diesem
Anliegen kommt z.B. die vorn erwogene dreiteilige Abstufung der
Störungsempfindlichkeit für Tag, Abend und Nacht (vgl. E. 5b) entgegen.
Die nachgesuchte
Bewilligung für den Betrieb des Gartenrestaurants am Abend kann daher auch
nicht gestützt auf eine Erleichterung nach Art. 25 Abs. 2 USG erteilt werden.
i) Dieses Ergebnis hat – entgegen den
geäusserten Befürchtungen der städtischen Bau­behörde – nicht die Bedeutung,
dass das Lärm­schutz­recht den abendlichen Betrieb eines Gar­ten­res­tau­rants
in einer Wohnzone generell verunmöglichen würde. Wenn die Immissionen
vorliegend die Grenze des Zumutbaren übersteigen, so liegt dies zum einen an
der Lage des Betriebs in einer ruhigen Wohnzone der Emp­find­lich­keits­stu­fe
II, zum andern an der kurzen Distanz zwischen der Lärmquelle und den
betroffenen lärm­emp­find­li­chen Räumen. Bei günstigeren örtlichen
Verhältnissen besteht daher durchaus die Möglichkeit, einen vergleich­baren
Betrieb auch am Abend geöffnet zu halten. Ferner ist die Errichtung einer neuen
Gartenwirtschaft (bzw. die Einrichtung eines neuen Betriebs­ortes wie im
vorliegenden Fall) nicht mit der Weiterführung eines bestehenden altrecht­lichen
Betriebs gleich­zustellen, für welchen weniger strenge Regeln gelten.
Würde der abendliche Betrieb in einer
Situation der vorliegenden Art zugelassen, so hätte dies anderseits zur Folge,
dass Gartenrestaurants künftig in jeder ruhigen Wohnzone einer beliebigen
Gemeinde in minimalem Abstand zu Wohnräumen benachbarter Liegenschaften
errichtet und bis in den Abend hinein betrieben werden dürften. Das wäre
offensicht­lich kein sachgerechtes Ergebnis.
j) Zu entscheiden ist damit noch über den
Zeitpunkt, zu welchem der Tagesbetrieb des Gartenrestaurants endet und die
abendliche Ruhephase beginnt. Anhaltspunkte für diese Abgrenzung ergeben sich
aus der LSV, welche die Grenze zwischen Tag und Nacht beim Gewerbelärm auf 19
Uhr ansetzt, sowie aus der kommunalen Lärm­schutz­ver­ord­nung der Stadt
Zürich, welche Einschränkungen zu Lasten der gewerblichen Lärmarten ebenfalls
ab 19 Uhr vorsieht. Eine analoge Grenzziehung zwischen Tages- und Abend­betrieb
trifft die erwähnte Richtlinie des Cercle bruit.
Die Begrenzung der Öffnungszeit bis 19 Uhr
erscheint zweckmässig. Der Betrieb des Gartenrestaurants am Tag wird damit
nicht übermässig eingeschränkt; anderseits würde auch eine etwas längere
Öffnung (z.B. bis 20 Uhr) keine eigentliche Bewirtung am Abend ermöglichen. Mit
dem Beginn der Abendruhe um 19 Uhr wird ferner das Ruhe- und Erholungsbedürfnis
der Anwohner ausreichend geschützt.
6. Gemäss dem Rückweisungsentscheid des Bun­des­ge­richts
(E. 5c) ist schliess­lich das Vorverhalten des Be­schwer­de­füh­rers zu prüfen,
insbesondere die Frage, ob er durch die Inanspruchnahme eines Näher- und
Grenzbaurechts höhere Immissionen in Kauf genommen hat.
Beim erwähnten Näher- und Grenzbaurecht geht
es um eine Vereinbarung vom 31. Januar 1978 zwischen dem Be­schwer­de­füh­rer
und der Stadt Zürich, die damals noch Eigentümerin der Restaurant-Liegenschaft
war. Im Hinblick auf den vom Be­schwer­de­füh­rer beabsichtigten Um- und Ausbau
seines Hauses erteilte die Stadt die nachbarrechtliche Zustimmung für eine
Aufstockung und den Einbau zusätzlicher Fenster trotz des zu geringen
Grenzabstands. Im Gegenzug verzichtete der Be­schwer­de­füh­rer gegenüber der
Stadt und deren Rechtsnachfolgern auf privat- und öffentlichrechtliche Ein­spra­chen
gegen Bauvorhaben auf der angrenzenden Liegenschaft des Restaurants.
Der in der Vereinbarung ausgesprochene
generelle Verzicht auf künftige Rechtsmittel ist zweifellos nicht zu beachten,
wie schon die Vor­in­stanz zutreffend festgehalten hat (vgl. Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege­setz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 56). Fragen kann sich
lediglich, ob der Be­schwer­de­füh­rer dadurch, dass er zu­sätzliche Fenster in
der Richtung des Restaurants anbrachte und einen neuen Wohnraum im Dachstock
einbaute, der ebenfalls ein Fenster in dieser Richtung aufweist, in einer Weise
zur heutigen Lärmproble­matik beigetragen hat, dass er den Schutz der Lärm­schutz­vor­schrif­ten
nicht mehr in gleichem Mass in Anspruch nehmen darf. Diese Konsequenz erscheint
jedoch nicht gerechtfertigt. Zum einen besass das Haus des Be­schwer­de­füh­rers
schon vor dem Umbau lärm­emp­find­li­che Räume, deren Fenster auf das
Restaurant hin gerichtet waren (vgl. die von der privaten Be­schwer­de­geg­nerin
eingereichten Fotos). Da die Grenzwerte des Lärm­schutz­rechts an allen
Fenstern lärm­emp­find­li­cher Räume unabhängig von deren Zahl einzuhalten
sind, änderte der Umbau insofern nichts an der massgeblichen Rechtslage. Ferner
ist zu beachten, dass die Vorschriften des Lärm­schutz­rechts – anders als
Abwehransprü­che des Privatrechts – nicht in erster Linie den Eigentümer des
betroffenen Grundstücks, sondern die gegenwärtigen und künftigen Bewohner der
Liegenschaft unabhängig von den Eigentumsverhältnissen schützen wollen. Der Be­schwer­de­füh­rer
konnte daher auf die Anwendung der Vorschriften – die im Zeitpunkt des
fraglichen Vertragsschlusses im Übrigen noch gar nicht in Kraft waren – nicht
rechtsgültig verzichten.
Was sodann den von der privaten Be­schwer­de­geg­nerin
erneut erwähnten Rekursverzicht des Be­schwer­de­füh­rers in einem
Abtretungsvertrag vom 9. Dezember 1997 anbelangt, so hat schon die Vor­in­stanz
zutreffend dargelegt, dass dieser Verzicht ein früheres Umbauvorhaben betraf,
das kein Gartenrestaurant zum Gegenstand hatte (BRKE, E. 4b). Die private Be­schwer­de­geg­nerin
bringt dazu nichts Neues vor. Für das vor­liegende Verfahren ist dieser
Verzicht somit ohne Belang.
7. ...
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    In teilweiser Gutheissung der Be­schwer­de
wird Dispositiv Ziffer I.1 des Beschlusses der Bausektion der Stadt Zürich vom
18. August 1999 dahin gehend abgeändert, dass der Bewirtungsbetrieb im Freien
(Gartenwirtschaft) von 19.00 bis 07.00 Uhr untersagt ist. Im Übrigen wird die
Be­schwer­de abgewiesen.
2.    ...