zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00541 · 2008-02-13 · de

Baubewilligung | Verweigerung von Plakatwerbestellen mangels genügender Einordnung gestützt auf Plakatierungskonzept und Einzellfallbeurteilung an Hangseite der Limmattalstrasse in Oetwil a.d.L. Die Gemeindebehörden können das Anbringen von Plakatwerbestellen in Form eines Plakatierungskonzepts ästhetischen Schranken unterwerfen. Nach der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts entbindet ein solches diese jedoch nicht von einer Einzelfallbeurteilung. Nach einem neuen - vom Bundesgericht bestätigten - Entscheid genügt indessen unter Umständen auch eine hinreichend konkretisierte Gesamtbetrachtung für sich allein. Frage offen gelassen, ob an der bisherigen Rechtsprechung festgehalten werden kann, nachdem sich die Baubewilligungsbehörde im vorliegenden Fall nicht nur auf das Plakatierungskonzept und die daraus fliessenden generellen Beurteilungskriterien gestützt hat, sondern auch eine Einzelfallbeurteilung vorgenommen hat (E. 6.3). Die Auffassung der Gemeinde, talseits der Strasse aufgestellte Plakatwerbestellen würden generell störender in Erscheinung treten als solche an der Hangseite ist sachlich vertretbar. Insbesondere kann der Aussichtsschutz im Rahmen der ästhetischen Beurteilung berücksichtigt werden (E. 6.4 f.). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 08..2.13.0 VB.2007.00541
Zurich Verwaltungsgericht 08..2.13.0 VB.2007.00541
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00541
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00541
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.02.2008
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.10.2008 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Verweigerung von Plakatwerbestellen mangels genügender Einordnung gestützt auf Plakatierungskonzept und Einzellfallbeurteilung an Hangseite der Limmattalstrasse in Oetwil a.d.L.
Die Gemeindebehörden können das Anbringen von Plakatwerbestellen in Form eines Plakatierungskonzepts ästhetischen Schranken unterwerfen. Nach der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts entbindet ein solches diese jedoch nicht von einer Einzelfallbeurteilung. Nach einem neuen - vom Bundesgericht bestätigten - Entscheid genügt indessen unter Umständen auch eine hinreichend konkretisierte Gesamtbetrachtung für sich allein. Frage offen gelassen, ob an der bisherigen Rechtsprechung festgehalten werden kann, nachdem sich die Baubewilligungsbehörde im vorliegenden Fall nicht nur auf das Plakatierungskonzept und die daraus fliessenden generellen Beurteilungskriterien gestützt hat, sondern auch eine Einzelfallbeurteilung vorgenommen hat (E. 6.3).
Die Auffassung der Gemeinde, talseits der Strasse aufgestellte Plakatwerbestellen würden generell störender in Erscheinung treten als solche an der Hangseite ist sachlich vertretbar. Insbesondere kann der Aussichtsschutz im Rahmen der ästhetischen Beurteilung berücksichtigt werden (E. 6.4 f.).
Gutheissung.
Stichworte:
BEURTEILUNGSSPIELRAUM
EINORDNUNG
ENTSCHEIDUNGSFREIHEIT
ERMESSEN
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
PLAKATIERUNGSKONZEPT
RECHTSGLEICHHEIT
RICHTLINIEN
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
§ 238 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2007.00541
Entscheid
der 1. Kammer
vom
13. Februar 2008
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretär
Stephan Hördegen.
In Sachen
Gemeinde Oetwil a.d.L.,
vertreten durch
RA A
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
B AG,
vertreten
durch
RA C
,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. April 2007 verweigerte der
Gemeinderat Oetwil an der Limmat (a.d.L.) der B AG die baurechtliche
Bewilligung für das Erstellen von 2 Plakatwerbestellen im Format F200 (171 x
128 cm) und einer Plakatwerbestelle im Format F12 (130 x 284 cm) an der
Limmattalstrasse auf dem Grundstück Kat.-Nr. 00911 in Oetwil a.d.L.
II.
Den gegen diesen Entscheid von der B AG erhobenen Rekurs
hiess die Baurekurskommission I, nachdem sie einen Kommissionsaugenschein auf
dem Lokal durchgeführt hatte, mit Entscheid vom 2. November 2007 gut und
lud den Gemeinderat Oetwil a.d.L. ein, die nachgesuchte Baubewilligung für
die
2 Plakatwerbestellen im Format F200 zu erteilen,
sofern das Vorhaben auch im Übrigen den einschlägigen Vorschriften entspreche.
III.
Mit Beschwerde vom 6. Dezember 2007 liess der
Gemeinderat Oetwil a.d.L. dem
Verwaltungsgericht
beantragen, der Rekursentscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu
Lasten der privaten Beschwerdegegnerin aufzuheben.
Die Baurekurskommission I am 18. Dezember 2007 und die B
AG am 17. Januar 2008 schlossen auf Abweisung der Beschwerde; Letztere
liess zudem eine angemessene Parteientschädigung beantragen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur
Behandlung der vorliegenden Beschwerde gegen den Entscheid der
Baurekurskommission I zuständig.
2.
Gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. b VRG
ist die Gemeinde zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen
zur Beschwerde berechtigt. Das trifft nach gefestigter verwaltungsgerichtlicher
Praxis unter anderem dann zu, wenn sie, wie hier, einen Eingriff in ihre
qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit geltend macht (RB 2004
Nr. 6; Martin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinde im Zürcher
Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmied et al. [Hrsg.], Grundfragen der
juristischen Person, Bern 2007, S. 18 f.). Da überdies die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
3.
In prozessualer Hinsicht beantragt die Beschwerdeführerin die
Durchführung eines Augenscheins. Ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein erübrigt
sich dann, wenn der massgebliche Sachverhalt aus den Akten hinreichend ersichtlich
ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A. Zürich 1999, § 7 N. 45).
In der zu beurteilenden Streitigkeit
hat die Baurekurskommission I am 3. Oktober 2007 einen Kommissionsaugenschein
durchgeführt und die gewonnenen Erkenntnisse in einem Protokoll, einschliesslich
Fotos, dokumentiert. Zudem liegen nebst den Baugesuchsunterlagen von beiden Parteien
im Rekursverfahren eingereichte Fotos des Standorts und Umgebungsfotos bei den
Akten, welche die örtlichen Verhältnisse hinreichend dokumentieren. Demnach ist
der massgebende Sachverhalt hinreichend ersichtlich. Auf einen
verwaltungsgerichtlichen Augenschein kann demnach verzichtet werden.
4.
Die Beschwerdeführerin hat im vorliegenden Verfahren die
Gelegenheit gehabt, sich zum Augenscheinprotokoll und den übrigen Akten zu
äussern, so dass ihr rechtliches Gehör gewahrt ist, auch wenn sie – aus selbst
zu vertretenden Gründen – nicht am Augenschein teilgenommen hat.
5.
Streitig ist die Frage der befriedigenden Gesamtwirkung von
2 Plakatwerbestellen im Format F200 (171 x 128 cm), die auf einem ca.
1,5 m breiten Wiesenstreifen, der talseitig an die Limmattalstrasse
angrenzt und in dessen östlicher Hälfte sich ein durch ein Geländer gesicherter
Fussgängerabgang zur Rebackerstrasse bzw. zu einer Fussgängerunterführung befindet,
projektiert sind.
5.1
Der
Gemeinderat Oetwil a.d.L. verweigerte die Baubewilligung für die beiden Plakatwerbestellen
gestützt auf § 238 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG) sowie auf den vom Gemeinderat am 6. April 1998 genehmigten
"Plan Konzentrationsabschnitte für Reklametafeln an der
Limmattalstrasse"; nachfolgend Plakatierungskonzept).
Im baurechtlichen Entscheid vom 23. April 2007 erwog er,
die optische Auswirkung der Reklamen vor dem schönen Grüngürtel sei stark
negativ. Die Anlagen stünden solitär im grünen Rasen und störten sowohl das
Erscheinungsbild in Richtung Südosten wie auch in Richtung Nordwesten. Sie
fügten sich auch nicht befriedigend in den nahen Umkreis ihres vorgesehenen Standorts
ein. Zudem sehe das Plakatierungskonzept in "Punkt 1" (recte: Punkt
bzw. Ziffer 2) vor, dass Reklametafeln ausschliesslich auf der Bergseite,
oberhalb der Limmattalstrasse in den Abschnitten 1.1–1.4 bewilligt würden.
Diesem "Grundsatz" liege die Überlegung zugrunde, dass Reklametafeln
an der Hangseite und entlang von Böschungen weniger störend in Erscheinung
treten würden als talseits der Strasse, wo sie in das freie Blickfeld
hineinragten. Die dem Baugesuch beigelegten Fotomontagen bestätigten, dass die
im Plakatierungskonzept vorgesehene Lösung gerechtfertigt sei. Die Reklametafeln
würden im flach abfallenden Grüngürtel störend und auffallend ins Blickfeld treten,
weil der nahe Hintergrund fehle.
In der Rekursvernehmlassung vom 6. August 2007 legte der
Gemeinderat Oetwil a.d.L. die auf sein Plakatierungskonzept gestützten
generellen Bewilligungskriterien für die Standortbestimmung im Bereich der
Limmattalstrasse vom westlichen Ortseingang beim Verkehrskreisel bis zur
Gemeindegrenze zu Geroldswil dar. Diese würden seit 1998 in der Praxis angewendet
und lauteten wie folgt:
"– Die Limmattalstrasse verläuft an einer Hanglage und
entlang von bergseitigen Böschungen. Werbeanlagen sollen grundsätzlich
ausschliesslich auf der Bergseite, oberhalb der Strasse bewilligt werden. Denn
in der Böschung treten sie weniger störend in Erscheinung, als talseitig der
Strasse, wo sie in das freie Blickfeld hineinragen.
– Eine Ausnahme gilt für die Eigenwerbung von
Gewerbetreibenden im unmittelbaren Umgelände des betreffenden Betriebs. Im
Gegensatz zu Plakatwänden sind Eigenwerbungen solcher Betriebe standortgebunden.
– Das empfindliche dörfliche Erscheinungsbild der Gemeinde
Oetwil a.d.L. wird besser geschont, wenn mehrere Werbeanlagen an einzelnen definierten
Stellen konzentriert gruppiert werden, als wenn die Werbetafeln in zufälligen
Abständen entlang der Strasse gestreut sind.
– Bei der einzelfallweisen Bewilligung ist jeweils zu
beurteilen, ob sich der Standort örtlich innerhalb der bestehenden oder der
beabsichtigten Konzentration befindet. Bei der einzelfallweisen Bewilligung ist
auf die Einhaltung sachlicher Begrenzungskriterien in örtlicher Hinsicht zu achten.
– Bei der Bewilligung von konzentrierten Anordnungen sind
unter Vorbehalt der erwähnten Einschränkung Eigenwerbungen von vergleichbarer
Grösse gleich zu behandeln wie Reklametafeln."
Der Gemeinderat begründete seine ästhetische Würdigung im
Übrigen wie folgt: Die beiden Plakatstellen stünden solitär im Grünstreifen
zwischen dem Gehweg und dem durchgehenden Geländer der Personenunterführung.
Letzteres werde in auffallender Weise durch die Plakatstellen visuell
unterbrochen. Das negative Erscheinen der Plakatstellen werde dadurch zusätzlich
hervorgehoben. Der von der Eschenbachstrasse bis zu den Liegenschaften Rebackerstrasse
9/11 durchgehende Grünstreifen verenge sich im Bereich der Personenunterführung
und genau in diesem Bereich seien die beiden freistehenden Plakatstellen
projektiert ohne jeglichen nahen Hintergrund. Die abrupte Unterbrechung des
Grünstreifens und die in das teilweise freie Sichtfeld Richtung
Limmat / Limmatebene hereinragenden Plakatstellen würden wegen des
fehlenden Hintergrunds mit sonst gegebener Fernsicht stark störend
hervortreten. Gerade dies habe der Gemeinderat auf der Grundlage des Plakatierungskonzepts,
das vier Konzentrationsabschnitte vorsieht, an der Limmattalstrasse vermeiden
wollen. Die Berücksichtigung des Plakatierungskonzepts als Richtlinie und
Hilfestellung bei der Beurteilung von Bauvorhaben würde eine rechtsgleiche Bewilligungspraxis
gewährleisten. Das Plakatierungskonzept würde auch dem für den Gemeinderat
wichtigen Anliegen Rechnung tragen, dass die Standorte längs der Limmattalstrasse
in einigermassen ausgewählter Weise geordnet gewählt würden. Die streitige
Bauverweigerung sei nicht aus subjektivem Empfinden, sondern in objektiver
Abwägung aufgrund des baulichen und insbesondere landschaftlichen Umfelds mit
eingehender Standortbeurteilung erfolgt. Dabei sei der Gemeinderat zum Schluss
gekommen, dass die beiden Reklameanlagen klar negativ in Erscheinung treten
würden.
5.2
Demgegenüber
erwog die Vorinstanz, die strittigen Plakatwerbestellen würden nur in einem
beschränkten Umfeld optische Bedeutung entfalten. Es stehe deshalb die Frage im
Vordergrund, ob sich die Anlagen befriedigend in den nahen Umkreis ihres
Standorts einordneten, worunter das Umfeld des Einmündungsbereichs der
Poststrasse in die Limmattalstrasse zu verstehen sei, auf welche die Plakate
auch wirken sollten. Dieser nahe Umkreis werde wesentlich durch die von Bäumen
gesäumte Limmattalstrasse, eine vielbefahrene zweispurige Durchgangsstrasse,
und dem zu einem Fussgängerabgang gehörenden Geländer geprägt. Die beiden
streitbetroffenen Plakatstellen befänden sich nicht im weiter westlich
gelegenen breiteren Grüngürtel, sondern zwischen dem Trottoir und dem Geländer
in einem schmalen Rasenstreifen. Sie stünden damit nicht solitär und isoliert
im Grünbereich, sondern in einem Raum, in dem insbesondere das Grau der Strasse
und das metallene Geländer dominierten. Auch werde die kaum vorhandene und von
Autofahrern nicht wahrnehmbare Aussicht auf die Limmatebene durch die
Plakatstellen nicht beeinträchtigt, sondern dienten – beidseitig betrachtet –
das Geländer und Bäume als Hintergrund für die streitbetroffenen Plakatstellen.
Somit schlage das Argument des Gemeinderats fehl, talseits der Strasse
aufgestellte Plakate würden störender in Erscheinung treten als solche an der
Hangseite. Insgesamt würde es sich um eine ästhetisch unempfindliche Lage
handeln, die sich nicht zuletzt wegen des Durchgangsverkehrs für Reklamen
durchaus anbiete. Im Kreuzungsbereich Poststrasse / Limmattalstrasse seien denn
auch zwei Tafeln zur Eigenwerbung eines nahen Restaurants zu sehen, die gemäss
dem Gemeinderat denselben Beurteilungskriterien unterliegen sollen wie
Reklametafeln. Die Platzierung und Ausgestaltung der beiden streitbetroffenen
Plakatstellen, deren Zweck es sei, gesehen zu werden, erschienen somit völlig
unproblematisch. Die vom Gemeinderat vorgebrachten Bauverweigerungsgründe
erwiesen sich demnach als offensichtlich unhaltbar.
5.3
Die
beschwerdeführende Gemeinde rügt im Wesentlichen, die Vorinstanz habe die
projektierten Plakatstellen nur lückenhaft und nicht von sämtlichen in Betracht
zu ziehenden Standpunkten aus beurteilt. Sie habe insbesondere die Fernsicht
auf die Limmatebene und damit den Standpunkt der Fussgänger auf dem Trottoir
(fast) nicht berücksichtigt. Die Vorinstanz stelle mit ihrem Entscheid eine
bisher gestützt auf ein Plakatierungskonzept konstante kommunale
Bewilligungspraxis gemäss dem Kriterium, ob die projektierten Reklametafeln vor
freiem Hintergrund oder vor ästhetisch weniger empfindlicher Hanglage stehen
sollen, in Frage. Damit würde eine rechtsgleiche und willkürfreie
Bewilligungspraxis, die mit im Plakatkonzept aufgestellten Richtlinien erreicht
werden sollte, gerade verunmöglicht. Wie im verwaltungsgerichtlichen Entscheid
VB.2003.00212 sei festzustellen, dass die Plakattafeln mangels eines
Hintergrunds eine negative, prägende Dominanz erlangten und zudem eine schöne Aussicht
teilweise verdeckten; auch stellten sie keinen Bezug zur Umgebung her. Anders
als in VB.2003.00212 werde hier die Höhe des Geländers, auf das die Vorinstanz
in entscheidender Weise abstelle, durch jene der Plakattafeln um mehr als das
Doppelte übertroffen. Auch könne im vorliegenden Fall trotz hohen Verkehrsaufkommens
nicht gesagt werden, es dominierten die Strasse und das Geländer. In
VB.2003.00212 seien die Plakatstellen selbst in einer Gewerbezone mit wenig
ästhetischem Lastwagen- und Schiffsabstellplatz verweigert worden, wohingegen
die hier strittigen Plakatstellen in einer Wohnzone stünden.
5.4
Dem hält
die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen entgegen, die Plakatstellen stünden
überhaupt nicht solitär und isoliert im Grünbereich, sondern seien optisch gut
eingebettet. Die Fernsicht werde durch die Plakatstellen in keiner Art und
Weise beeinträchtigt. Das Plakatierungskonzept entbinde nicht von einer
einzelfallweisen Beurteilung eines jeden Einordnungsentscheids. Die Aussage,
den Plakatstellen fehle ein Hintergrund, sei falsch. Die Plakatstellen stünden
vor dem Geländer und seien so hervorragend eingebettet. Dass die Plakatstellen
das Geländer naturgemäss überragten, ändere daran nichts. Im Übrigen sei darauf
hinzuweisen, dass die Aussicht im Zürcher PBG (vom planerischen Aussichtsschutz
abgesehen, was vorliegend nicht geltend gemacht werde) keinen Rechtsschutz geniesse.
6.
6.1
Nach § 238 Abs. 1 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bauten, Anlagen
und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und
landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu
gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese
Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Die Beurteilung, ob mit einem
Bauvorhaben eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, hat nicht nach
subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit
nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen (VGr, 18. Juni 1997,
BEZ 1997 Nr. 23 E. 4b/aa; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002,
E. 3.5.2, www.bger.ch).
Dabei ist eine umfassende Würdigung aller
massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 17. Februar 2000,
BEZ 2000 Nr. 17 E. 5 und 6b; Walter Haller/Peter Karlen,
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3. A., Zürich 1999,
Rz. 654).
6.2
Den
kommunalen Baubehörden kommt bei der Anwendung von § 238 Abs. 1 PBG
eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit bzw. ein besonderer
Beurteilungsspielraum zu (RB 1981 Nr. 20; VGr, 1. November 2006,
BEZ 2006 Nr. 55, E. 3.1; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 19). Auf
diesen kann sich die kommunale Baubehörde, welche die Beurteilung in erster
Linie vorzunehmen hat, nur berufen, wenn sie spätestens in der Rekursantwort
die geforderte nachvollziehbare Begründung für ihren Entscheid vorbringt
(RB 1991 Nr. 2; VGr, 19. April 2002, BEZ 2002 Nr. 18, E. 5a).
Bei der Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide haben sich die
Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der
Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Wenn der Entscheid auf einer
vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht, hat die
Rekursinstanz ihn zu respektieren und darf nicht ihre eigene Beurteilung an die
Stelle derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen. Sie darf – trotz
umfassender Überprüfungsbefugnis – nur dann einschreiten, wenn die ästhetische
Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist und kann
eine vertretbare ästhetische Würdigung nicht einfach durch ihre eigene ersetzen
(RB 1981 Nr. 20, 1986 Nr. 116; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20
N. 19; vgl. auch BGr, 21. Juni 2005, ZBl 107/2006, S. 430
ff., E. 3.2 und 4, mit Bemerkungen von Arnold Marti).
6.3
Da es
vorab Sache der Gemeindebehörden ist, die Zulässigkeit der streitigen Plakatstellen
in ästhetischer Sicht zu beurteilen, hat es die Gemeinde in der Hand, das
Anbringen von Plakatstellen in Form eines Plakatierungskonzepts den gebotenen
ästhetischen
Schranken zu unterwerfen (BGE
128 I 3 E. 5b S. 18; VGr, 28. Januar 2004, VB.2003.00169,
E. 2, www.vgrzh.ch). Nach der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts
entbindet die Regelung der Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines
"Gesamtkonzepts" die Bewilligungsbehörden nicht von einer
Einzelfallbeurteilung. Es gehe deshalb nicht an, Plakatstellen generell, ohne
Prüfung der konkreten Einordnungssituation, auszuschliessen
(
VGr, 28. Januar 2004, VB.2003.00169,
E. 2, www.vgrzh.ch).
Dementsprechend hat es entschieden, der Bau
einer Reklameanlage dürfe nicht allein mit dem Argument der (zu hohen)
Werbedichte verweigert werden, da die zuständige Baubehörde diesfalls zu Unrecht
auf den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum verzichte, was einer
rechtsverletzenden "Ermessensunterschreitung" gleichkäme. Das heisse
aber nicht, dass diesem Aspekt nicht Rechnung getragen werden dürfe; für das
Anbringen von Reklameanlagen in Kernzonen könne das Aufstellen von allgemeinen
Regeln sogar erforderlich sein. Deren Anwendung führe zwangsläufig zu
Bauverweigerungen für Reklameanlagen, die, für sich allein betrachtet,
toleriert werden müssten. Voraussetzung dafür, dass Gesuche für Plakatstellen
im Rahmen einer derartigen "Gesamtbetrachtung" willkürfrei überprüft
werden könnten, sei indessen, dass die Gemeinde ihre Vorstellungen in der Form
von Richtlinien – oder zumindest in einer solche Richtlinien widerspiegelnden
Praxis – konkretisiert habe
(VGr, 24. September
2002, VB.2002.00085, E. 2a, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch).
Im Entscheid VB.2002.00085 erwog das Verwaltungsgericht, bei
einem Plakatierungskonzept, das 12 Standorte für Reklameanlagen an der
Seestrasse in Küsnacht vorsah und sich in der Auflistung dieser Standorte
erschöpfte, handle es sich nicht um Richtlinien mit generellen
Beurteilungskriterien (Abstände, Anzahl, Strassentypen etc.) und damit nach der
Rechtsprechung nicht um Richtlinien im Sinne von § 238 Abs. 1 PBG.
Versuche man, die dem Konzept zu Grunde liegenden Kriterien zu eruieren, so
werde eine gleichmässige Verteilung der Plakatstellen angestrebt und solle eine
zu hohe Werbedichte vermieden werden. Die Gemeinde habe aber nicht dargelegt,
inwiefern das umstrittene Projekt, in dessen Nähe sich bisher kein Werbeträger befinde,
diese Kriterien nicht erfülle; sie habe vielmehr darauf verwiesen, mit der
zusätzlichen Plakatwand werde die Werbedichte nach der Realisierung aller
vorgesehenen Werbeträger zu gross. Da indessen praxisgemäss jede Plakatwerbestelle
auf ihre konkrete Einordnung hin überprüft werden müsse, sprächen in der gegenwärtigen
Situation die Kriterien, die aus dem Plakatierungskonzept der Gemeinde abgeleitet
werden könnten, nicht gegen die Bewilligung des umstrittenen Werbeträgers. Die
strikte Handhabung des Plakatierungskonzepts mit den darin festgelegten 12 Werbestandorten
laufe auf eine Vorwegnahme von Baubewilligungen für Bauten hinaus, für die noch
gar keine Baugesuche vorlägen. Ein Plakatierungskonzept dürfe aber keine absolute,
sondern lediglich eine relative Standortbestimmung vornehmen. Den dem Konzept
zu Grunde liegenden Kriterien könne dadurch Rechnung getragen werden, dass nach
der Bewilligung des zur Beurteilung anstehenden Projektes ein anderes in dessen
Umgebung nicht bewilligt würde. Zwar stehe der örtlichen Baubehörde bei der Anwendung
des Ästhetikparagraphen ein besonderer Beurteilungsspielraum zu. Durch die
strikte Anwendung ihres Plakatierungskonzepts, wonach für Werbeträger an der
Seestrasse von vornherein bloss die darin vorgesehenen 12 und keine weiteren
Standorte in Betracht kämen, habe sie bei der Prüfung des umstrittenen Projekts
den ihr zustehenden Gestaltungsspielraum derart eingeschränkt, dass eine
rechtsverletzende Ausübung des "Ermessens" vorliege.
In einem neueren Entscheid hat das Verwaltungsgericht
allerdings die generell restriktive Bewilligungspraxis der Stadt Zürich für
Reklametafeln für Fremdwerbung aus Gründen des Ortsbildschutzes in der Altstadt
geschützt, ohne eine detaillierte Einzelfallbeurteilung zu verlangen (VGr, 17. Januar
2007, VB.2006.00417, www.vgrzh.ch  = BEZ 2007 Nr. 5). Das Bundesgericht
hat eine Beschwerde gegen diesen Entscheid abgewiesen und erwogen, die Stadt
Zürich verfüge über eine "hinreichend konkretisierte
Gesamtbetrachtung" im Sinn von § 238 PBG und habe sich demzufolge
darauf beschränken dürfen, die Bewilligungsfähigkeit der umstrittenen
Reklameanlagen anhand der Kriterien ihrer Gesamtbetrachtung schematisch zu
prüfen; sie wäre nicht gehalten gewesen, eine ins Detail gehende,
einzelfallmässige Beurteilung an den unterschiedlichen Standorten vorzunehmen
(BGr, 8. Januar 2008, 1C_12/2007, E. 5.6, www.bger.ch). Im Licht
dieser letzterwähnten Rechtsprechung ist fraglich, ob an der bisherigen Praxis,
wonach es beim Vorliegen eines Plakatierungskonzepts und hinreichend
konkretisierter, genereller Bewilligungskriterien in jedem Fall auch noch einer
Einzelfallbeurteilung bedarf, künftig festgehalten werden kann. Diese Frage
kann hier aber offen gelassen werden, da die beschwerdeführende Gemeinde
auch
eine sachlich vertretbare Einzelfallbeurteilung der streitigen Plakatstellen
vorgenommen hat, wie die folgenden Erwägungen zeigen.
6.4
Das
Plakatierungskonzept der Gemeinde Oetwil a.d.L. hat zum Ziel, die Voraussetzung(en)
für bewilligungsfähige Standorte an der Limmattalstrasse zu schaffen und damit
eine durchgehende Werbewand zu verhindern. Es sieht vor, dass Reklametafeln –
unter den Voraussetzungen des Einverständnisses des Grundeigentümers und der
Einhaltung der massgeblichen Bauvorschriften – ausschliesslich auf der
Bergseite oberhalb der Strasse in 4 Konzentrationsabschnitten (1.1–1.4) bewilligt
werden (Ziff. 2). Nach Ziff. 3 des Konzepts ist in den
Konzentrationsabschnitten 1.2 und 1.3, in denen bereits diverse Werbeanlagen bestehen,
eine Bewilligung nur mit Zurückhaltung zu erteilen.
Der Gemeinderat hat die Bauverweigerung vorab mit Blick auf
Ziff. 2 des Konzepts und die diesem "Grundsatz" zugrunde
liegenden Kriterien verweigert. Die Vorinstanz hat sich mit diesem
"Grundsatz" des Plakatierungskonzepts und den daraus abgeleiteten
Bewilligungskriterien gar nicht auseinandergesetzt. Sie hat demnach auch nicht
aufgezeigt, inwiefern die Anwendung des Plakatierungskonzepts bzw. der darin
angelegten generellen Bewilligungskriterien durch den Gemeinderat sachlich
nicht vertretbar sein sollen. Die Vorinstanz ist einzig im Zusammenhang mit der
rechtsgleichen Bewilligungspraxis für Reklametafeln für Eigenwerbung und
Fremdwerbung auf
eines
der generellen Beurteilungskriterien des
Gemeinderats eingegangen (dazu unten E. 7).
6.5
Die
Vorinstanz vermag auch sonst nicht aufzuzeigen, inwiefern die vom Gemeinderat
vorgenommene Einzelfallbeurteilung sachlich nicht mehr vertretbar oder gar offensichtlich
unhaltbar sein soll. Vielmehr nimmt sie über weite Strecken eine eigene
ästhetische Würdigung des projektierten Bauvorhabens vor, so beispielsweise
wenn sie ausführt, die streitigen Plakatstellen stünden nicht solitär und
isoliert im Grünbereich, sondern in einem Raum, wo insbesondere das Grau der
Strasse und das metallene Geländer dominiere. Diese Sichtweise ist zwar auch
vertretbar – das allein genügt aber eben gerade nicht für ein Eingreifen in den
Beurteilungsspielraum der Gemeinde (vorne E. 6.2). Teilweise erscheint die
vorinstanzliche Würdigung zudem sachlich nicht vertretbar. So ist die
Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz, dass am Ort der projektierten
Plakatstellen kaum eine Aussicht vorhanden sei, nicht nachvollziehbar. Zwar
fehlen im Augenscheinprotokoll entsprechende Fotos, welche die von der
Beschwerdeführerin geltend gemachte Fernsicht belegen würden. Es ist
augenfällig, dass bei den dort gewählten Blickwinkeln eine Fernsicht nicht zur
Geltung kommen
kann.
Ein anderes Bild ergeben jedenfalls die ebenfalls bei
den Akten liegenden Fotos, welche die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren
eingereicht hat. Diese zeigen auf, dass die Plakatstellen zumindest teilweise
in das freie Sichtfeld Richtung Limmat / Limmattalebene hineinragen würden.
Zudem erhellt ein Blick in den GIS-Browser (www.gis.zh), dass am streitbetroffenen
Standort eine Baumlücke besteht, die eine derartige Fernsicht zulässt. Auch das
alleinige Abstellen auf die "von Autofahrern nicht wahrnehmbare
Aussicht" trägt nicht allen massgeblichen Gesichtspunkten Rechnung.
Vielmehr ist die Aussicht auch aus der Perspektive der Fussgänger zu berücksichtigen.
Dass der Aussichtsschutz nach dem zürcherischen PBG im
Allgemeinen keinen Rechtsschutz verdiene, wie die Beschwerdegegnerin vorbringt,
trifft sodann nicht zu. Zunächst kann und darf eine schöne Aussicht bzw. ein
schönes Panorama bei der ästhetischen Beurteilung von Plakatstellen durchaus berücksichtigt
werden (vgl. VGr, 24. September 2003, VB.2003.00212, E. 4a, www.vgrzh.ch).
Im Übrigen besteht ein (öffentlich-rechtlicher) Aussichtsschutz im Rahmen des
III. Titels des PBG (Natur- und Heimatschutz), indem dieser gemäss § 203
lit. b PBG ein Schutzobjekt darstellt.
Die Schlussfolgerung der Vorinstanz, es handle sich insgesamt
um eine ästhetisch unempfindliche Lage, die sich nicht zuletzt wegen des
Durchgangsverkehrs für Reklamen durchaus anbiete, und dass die Platzierung der
beiden streitigen Plakatstellen – deren Zweck es sei, gesehen zu werden –
"völlig unproblematisch" erscheine, erweist sich insbesondere vor dem
Hintergrund, dass sie sich mit dem Plakatierungskonzept und den diesem zugrunde
liegenden Überlegungen gar nicht auseinandergesetzt hat, als nicht haltbar. Mit
dieser Argumentation(sweise) werden das Plakatierungskonzept und die darauf
basierenden generellen Bewilligungskriterien der Gemeinde nämlich grundsätzlich
in Frage gestellt. Wollte man ihr folgen, so müssten, wie die
Beschwerdeführerin zu Recht befürchtet, Bewilligungen für Plakatstellen aus
Gründen der Rechtsgleichheit auch für jeden anderen Standort entlang der
Talseite der Limmattalstrasse erteilt werden. Im Licht der angeführten Rechtsprechung
(oben E. 6.3) darf es der Gemeinde nicht verunmöglicht werden, die
Regelung der Modalitäten der Plakatierung im Rahmen eines Gesamtkonzepts zu
regeln und ein solches in der Praxis auch wirksam anzuwenden.
Demnach erweist sich die Auffassung der Gemeinde, dass
talseits der Strasse aufgestellte Plakate generell störender in Erscheinung
treten würden als solche an der Hangseite und dies gerade auch im zu
beurteilenden Einzelfall zutreffe, als sachlich vertretbar und jedenfalls nicht
als rechtsverletzend.
7.
7.1
An der
Vertretbarkeit der kommunalen Beurteilung vermag auch der Hinweis der Vorinstanz
auf die 2 Reklametafeln für Eigenwerbung eines nahegelegenen Restaurants im Kreuzungsbereich
Poststrasse / Limmattalstrasse nichts zu ändern. Diese befinden sich eben
gerade
nicht
an der Hanglage, sondern auf der Bergseite. Dieses Beispiel
ist vielmehr geeignet, die rechtsgleiche Bewilligungspraxis des Gemeinderats
entsprechend ihrem Plakatierungskonzept aufzuzeigen, dergestalt, dass in der
näheren Umgebung des streitbetroffenen Standorts auch für Eigenreklamen die
Bewilligung nur bergseits erteilt wurde.
7.2
Auch die
Beschwerdegegnerin wirft der Gemeinde einen Verstoss gegen die Rechtsgleichheit
und zudem gegen das Willkürverbot vor. Diese kümmere sich offensichtlich überhaupt
nicht um die Tatsache, dass sie Standorte im Grünbereich bisher bewilligt habe,
Einzelne auch an sehr exponierter Lage. Mit Ausnahme des bereits von der
Vorinstanz angeführten Vergleichsbeispiels im Kreuzungsbereich Poststrasse /
Limmattalstrasse, das wie bereits aufgezeigt (oben E. 7.1), nicht geeignet ist,
eine verfassungswidrige Schlech-terstellung der Beschwerdegegnerin darzutun,
zeigt die Beschwerdegegnerin im vorliegenden Beschwerdeverfahren keine
Vergleichsbeispiele auf. Die Rügen erweisen sich demnach als nicht hinreichend
substanziiert und unbegründet.
8.
Die Beschwerdegegnerin macht weiter eine Verletzung der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999) geltend.
Die Verweigerung der streitbetroffenen Reklameanlagen aus
Gründen des Ortsbild- bzw. des Landschaftsbildschutzes stellt eine Beschränkung
der Wirtschaftsfreiheit dar. Die dafür erforderliche gesetzliche Grundlage
findet sich in § 238 Abs. 1 PBG. Der Ortsbild- oder Landschaftsbildschutz
stellt ein taugliches öffentliches Interesse zur Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit
dar (vgl. BGr, 8. Januar 2008, 1C_12/2007, E. 6.1, www.bger.ch). Die auf
das Plakatierungskonzept bzw. die diese hinreichend konkretisierende
Bewilligungspraxis sowie auf eine detaillierte Einzelfallbeurteilung
abstellende Bauverweigerung erweist sich als geeignet und notwendig zur
Durchsetzung dieses Interesses. Sie stellt auch keinen übermässigen Eingriff in
die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdegegnerin dar; ihr wird nicht verunmöglicht,
an einem anderen in ästhetischer Hinsicht weniger sensiblen Standort an der Limmattalstrasse
ein Baugesuch für ihre Reklameanlagen einzureichen.
Auch aus dem Grundsatz der Gleichbehandlung der direkten
Konkurrenten kann die Beschwerdegegnerin nichts für sich ableiten, da sie nicht
substanziiert darlegt, in Bezug auf welche vergleichbaren Plakatstellen anderer
Plakatunternehmen sie benachteiligt worden wäre. Selbst nach der
Wirtschaftsfreiheit ist im Übrigen keine absolute Gleichbehandlung privater
Marktteilnehmer verlangt, sondern sind Unterscheidungen zulässig, sofern sie objektiven
Kriterien entsprechen und nicht systemwidrig sind (BGE 132 I 97 E. 2.1
S. 100 mit Hinweisen).
9.
Nachdem die Vorinstanz in unzulässiger Weise in den
Beurteilungsspielraum der Beschwerdeführerin eingegriffen hat und auch keine
Verletzung der Rechtsgleichheit und der Wirtschaftsfreiheit vorliegt, ist die Beschwerde
gutzuheissen.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
VRG). Angesichts des der Bewilligungsbehörde entstandenen besonderen Aufwands
ist sie überdies für das Verfahren vor beiden Instanzen zu einer Parteienschädigung
von insgesamt Fr. 2'000.- an die Beschwerdeführerin zu verpflichten (§ 17
Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Baurekurskommission I vom 2. November
2007 wird aufgehoben und der baurechtliche Entscheid des Gemeinderats Oetwil
a.d.L. vom 23. April 2007 wird wiederhergestellt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichts- und Rekurskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdegegnerin wird zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
an die Beschwerdeführerin verpflichtet, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft
des Entscheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids
an gerechnet, beim Bundesgericht einzureichen.
6.    Mitteilung an …