zh_verwaltungsgericht · VB.2007.00091 · 2006-06-14 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für ein Einkaufszentrum in Winterthur-Veltheim Parkplatzzahl (E. 2), Parkplatzbewirtschaftung (E.3). Schon die Anwendung der Wegleitung anstelle der kommunalen Abstellplatz-Verordnung stellt eine verschärfte Emissionsbegrenzung dar, womit dem Umstand, dass es sich beim Bauvorhaben um einen überdurchschnittlichen Emittenten in einem lufthygienischen Sanierungsgebiet handelt, bereits weitgehend Rechnung getragen wird. Die durch die Wegleitung vorgegebene Bandbreite soll die der Gemeinde bei der Festsetzung der zulässigen Parkplatzzahl zustehende erhebliche Entscheidungsfreiheit gewährleisten. Die kantonalen Rechtsmittelinstanzen dürfen nur eingreifen, wenn es die angemessene Berücksichtigung der übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen erfordert. Diese angemessene Berücksichtigung der übergeordneten Interessen ist mit der Reduktion der Parkplatzzahl, der Parkraumbewirtschaftung sowie der verbesserten öV-Erschliessung bereits erfolgt (E. 2.3.2). Zwar ist die verfügte Parkplatzgebühr von Fr. 1.-/Stunde ab erster Minute nicht hinreichend lenkungswirksam. Die Baubehörde hat aber im Rahmen ihres Ermessensspielraums und unter dem Gesichtswinkel der Lastengleichheit zusätzlich berücksichtigen dürfen, dass in anderen Einkaufszentren an der Peripherie von Winterthur ebenfalls nur eine Gebühr von Fr. 1.-/Stunde bezahlt werden muss. Insofern ist ihr deshalb keine Rechtsverletzung vorzuwerfen (E. 3.2.2). Die Gebührenbefreiung innerhalb der ersten 15 Minuten hingegen zielt offenkundig darauf ab, den Kunden die Erledigung kleinerer Besorgungen mit dem privaten Motorfahrzeug zu erleichtern, und erhöht so die Benützungsfrequenz pro Parkplatz. Damit steht sie im Gegensatz zur angestrebten Verkehrsumlagerung und zu den mit der Parkplatzbewirtschaftung verfolgten lufthygienischen Sanierungszielen. Besonders für Kunden aus dem Nahbereich, die das Zentrum zu Fuss, per Fahrrad oder mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichen können, wird ein falscher Anreizgeschaffen. Die Gebührenbefreiung beim Verlassen des Parkhauses binnen 15 Minuten erweist sich damit als ermessensfehlerhaft und ist aufzuheben (3.2.3).Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 07..2.07.1 VB.2007.00091
Zurich Verwaltungsgericht 07..2.07.1 VB.2007.00091
Zurigo Verwaltungsgericht 07..2.07.1 VB.2007.00091

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2007.00091
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Geschäftsnummer:
VB.2007.00091
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.11.2007
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für ein Einkaufszentrum in Winterthur-Veltheim
Parkplatzzahl (E. 2), Parkplatzbewirtschaftung (E.3).
Schon die Anwendung der Wegleitung anstelle der kommunalen Abstellplatz-Verordnung stellt eine verschärfte Emissionsbegrenzung dar, womit dem Umstand, dass es sich beim Bauvorhaben um einen überdurchschnittlichen Emittenten in einem lufthygienischen Sanierungsgebiet handelt, bereits weitgehend Rechnung getragen wird. Die durch die Wegleitung vorgegebene Bandbreite soll die der Gemeinde bei der Festsetzung der zulässigen Parkplatzzahl zustehende erhebliche Entscheidungsfreiheit gewährleisten. Die kantonalen Rechtsmittelinstanzen dürfen nur eingreifen, wenn es die angemessene Berücksichtigung der übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen erfordert. Diese angemessene Berücksichtigung der übergeordneten Interessen ist mit der Reduktion der Parkplatzzahl, der Parkraumbewirtschaftung sowie der verbesserten öV-Erschliessung bereits erfolgt (E. 2.3.2).
Zwar ist die verfügte Parkplatzgebühr von Fr. 1.-/Stunde ab erster Minute nicht hinreichend lenkungswirksam. Die Baubehörde hat aber im Rahmen ihres Ermessensspielraums und unter dem Gesichtswinkel der Lastengleichheit zusätzlich berücksichtigen dürfen, dass in anderen Einkaufszentren an der Peripherie von Winterthur ebenfalls nur eine Gebühr von Fr. 1.-/Stunde bezahlt werden muss. Insofern ist ihr deshalb keine Rechtsverletzung vorzuwerfen (E. 3.2.2).
Die Gebührenbefreiung innerhalb der ersten 15 Minuten hingegen zielt offenkundig darauf ab, den Kunden die Erledigung kleinerer Besorgungen mit dem privaten Motorfahrzeug zu erleichtern, und erhöht so die Benützungsfrequenz pro Parkplatz. Damit steht sie im Gegensatz zur angestrebten Verkehrsumlagerung und zu den mit der Parkplatzbewirtschaftung verfolgten lufthygienischen Sanierungszielen. Besonders für Kunden aus dem Nahbereich, die das Zentrum zu Fuss, per Fahrrad oder mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichen können, wird ein falscher Anreizgeschaffen. Die Gebührenbefreiung beim Verlassen des Parkhauses binnen 15 Minuten erweist sich damit als ermessensfehlerhaft und ist aufzuheben (3.2.3).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG
EINKAUFSZENTRUM
EMISSIONSBEGRENZUNG
ÖFFENTLICHER VERKEHR
PARKPLATZ
PARKPLATZBEDARF
PARKPLATZBEWIRTSCHAFTUNG
PARKPLATZZAHL
Rechtsnormen:
Art. 9 Abs. 4 LRV
Art. 31 LRV
Art. 11 Abs. III USG
Art. 12 Abs. I lit. c USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2007.00091
Entscheid
der 1. Kammer
vom
7. November 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretär
Martin Knüsel.
In Sachen
Verkehrsclub der Schweiz (VCS),
vertreten durch
den Verkehrsclub der
Schweiz (VCS),
Sektion Zürich,
dieser vertreten durch
RA A,
Beschwerdeführer
,
gegen
1.
Migros Ostschweiz,
vertreten
durch
RA B,
2.
Stadtrat Winterthur,
Beschwerdegegnerschaft
,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 30. Januar 2006, vom Stadtrat genehmigt
am 1. Februar 2006, erteilte der Bauausschuss der Stadt Winterthur der
Genossenschaft Migros Ostschweiz die Bewilligung für den Ersatz des bestehenden
Einkaufszentrums "Rosenberg" auf dem Grundstück Kat.Nr. 01 zwischen
Schaffhauser-, Seuzacher- und Feldwiesenstrasse.
II.
Den hiergegen vom Verkehrsclub der Schweiz (VCS) am 8.
März 2006 erhobenen Rekurs mit den Hauptanträgen, die Parkplatzzahl (von 721
bewilligten auf 418) zu senken und die Bauherrschaft zur Erhebung einer
minimalen Parkplatzgebühr von Fr. 2.-/Stunde ab der ersten Minute zu
verpflichten, wies die Baurekurskommission IV am 25. Januar 2007 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 23. Februar 2007 liess der VCS dem
Verwaltungsgericht Aufhebung des Rekursentscheids und Rückweisung zur neuen
Entscheidung an die Vorinstanz beantragen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der privaten Beschwerdegegnerin.
A.
Mit
Beschluss vom 25. April 2007 trat das Gericht auf die Beschwerde nicht
ein, soweit die unrichtige Besetzung der Vorinstanz geltend gemacht wurde.
Dieser Beschluss blieb unangefochten.
B.
In der
Sache beantragten die Beschwerdegegner am 20. bzw. 21. August 2007 Abweisung
der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, soweit darauf
einzutreten sei. Die Baurekurskommission schloss am 18. September 2007 auf
Abweisung der Beschwerde.
Mit Eingabe vom 5. Oktober 2007 beanspruchte der
Beschwerdeführer die Möglichkeit, zu diesen Ergänzungen der Beschwerdeantworten
und der Vernehmlassung der Vorinstanz Stellung zu nehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Wie bereits im Beschluss
vom 25. April 2007 erwogen wurde, sind sämtliche Prozessvoraussetzungen
erfüllt.
2.
In der Sache ist in erster Linie umstritten, wie viele
Parkplätze (PP) das Bauvorhaben aufweisen darf, welches ein Einkaufszentrum mit
einer für die Parkplatzzahl massgeblichen Geschossfläche von 26'175 m
2
und 146 Wohnungen mit einer massgeblichen
Geschossfläche von 21'985 m
2
umfasst (vgl. UVP-Hauptuntersuchungsbericht vom 20. Juni 2005, Ziff. 2.3.1).
Bewilligt wurden 350 PP für das Einkaufszentrum und 280 PP für die Wohnungen
sowie 50 PP für eine Park + Ride-Anlage, welche der Beschwerdeführer neben den
nicht beanstandeten 50 PP der Park + Ride-Anlage auf 206 PP für das Einkaufszentrum
und 162 PP für die Wohnungen beschränkt haben will.
2.1
Unbestritten
ist, dass die Anlage in einem lufthygienisch übermässig belasteten Gebiet
geplant ist; gemäss Umweltverträglichkeitsbericht vom 20. Juni 2005 liegen im
Untersuchungsgebiet die NO
2
-Immissionen entlang der
Hauptverkehrsstrassen und der Autobahn A1 über dem Immissionsgrenzwert
(Jahresmittelwert) von 30 µg/m
3
und ist auch der PM
10-Immissionsgrenzwert von 20 µg/m
3
überschritten. Sodann sind die
städtische Baubehörde und mit ihr die Baurekurskommission IV davon ausgegangen,
dass das Bauvorhaben, das in der Zentrumszone Z4 gemäss Bau- und Zonenordnung
der Stadt Winterthur vom 3. Oktober 2000 (BZO) verwirklicht werden soll,
als überdurchschnittlicher Emittent im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zu würdigen, die übermässige Luftbelastung aber nicht nur auf
diesen zurückzuführen ist. In solchen Fällen sind die erforderlichen
Emissionsbegrenzungen grundsätzlich nicht isoliert zu verfügen, sondern durch
einen Massnahmenplan gemäss Art. 44a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober
1983 über den Umweltschutz (USG) und Art. 31 ff. der Luftreinhalte-Verordnung
vom 16. Dezember 1985 (LRV) zu koordinieren (vgl. Art. 9 Abs. 4 LRV). Dieser
Massnahmenplan hat den Charakter einer behördenverbindlichen Verwaltungsverordnung
und bildet für sich allein keine Grundlage für behördliche Massnahmen gegenüber
Privaten. Hingegen lassen sich die im Massnahmenplan vorgesehenen Massnahmen
unter anderen dann direkt auf das Umweltschutzgesetz abstützen, wenn sie den
Charakter von Verkehrs- oder Betriebsvorschriften im Sinn von Art. 12 Abs. 1
lit. c USG haben (BGE 125 II 129 E. 7b; 124 II 272 E. 4 S. 279).
2.1.1
Wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat, sieht der Massnahmenplan
Lufthygiene (Regierungsratsbeschluss vom 19. Juni 1996, mit Ergänzung vom 30. April
2002; nachfolgend Massnahmeplan) im Teilplan Personen- und Güterverkehr unter "PV2
Parkraumbewirtschaftung" Massnahmen zur Beschränkung des
Parkplatzangebotes vor, nämlich insbesondere die Empfehlung an die Gemeinden, "ihre
kommunalen Parkierungsvorschriften unter Berücksichtigung der lokalen
Gegebenheiten an die Wegleitung zur Regelung des Parkplatzbedarfes in
kommunalen Erlassen der Baudirektion vom Oktober 1997 anzupassen"
(Regierungsratsbeschluss vom 12. November 1997). Diese im Massnahmenplan vorgesehenen
Beschränkungen können die Gemeinden nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts
bei überdurchschnittlichen Emittenten als verschärfte Emissionsbegrenzung im
Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG direkt im Baubewilligungsverfahren anordnen (BGE
124 II 272 E. 5c; BGr, 9. Juni 1998, URP 1998 Nr. 36, E. 3b;
BGr, 14. Februar 2002, URP 2002 Nr. 30, E. 6).
2.1.2
Wenn die Gemeinde wie hier die Stadt Winterthur ihre Abstellplatzverordnung
vom 27. Oktober 1986 den Empfehlungen des Massnahmenplans noch nicht
angepasst hat, muss die örtliche Baubehörde die zulässige Parkplatzzahl, soweit
es sich um einen überdurchschnittlichen Emittenten handelt, direkt nach der
kantonalen Wegleitung bestimmen. Da es dabei um lokale Angelegenheiten und
ausgesprochene Ermessensfragen geht, steht ihr bei der Festsetzung der
zulässigen Parkplatzzahl eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, welche die
Rekurskommission nur mit Zurückhaltung überprüft; diese Überprüfung darf nur so
weit gehen, als es die angemessene Berücksichtigung der übergeordneten, vom
Kanton zu sichernden Interessen erfordert (BGE 131 II 81 E. 7.2.1).
2.2
Die
Berechnung des Parkplatzbedarfs gemäss Umweltverträglichkeitsbericht, die anhand
der Wegleitung vorgenommen wurde und welcher die Baubehörde im Wesentlichen gefolgt
ist, geht davon aus, dass 50 % der Kundschaft aus der Stadt Winterthur mit
einer Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr (öV-Erschliessung)
entsprechend Güteklasse B und 50 % der Kundschaft aus umliegenden
Gemeinden mit einer öV-Erschliessung entsprechend Güteklasse C stammen.
Entsprechend wurden ausgehend vom so genannten Grenzbedarf, welcher nicht
umstritten ist, die Reduktionsfaktoren der Güteklassen B und C je zur
Hälfte zur Anwendung gebracht. Der Beschwerdeführer hält dies für unzulässig;
laut Wegleitung sei einzig die Hauptlastrichtung und in dieser das beste
Angebot massgebend, weshalb für die Reduktion insgesamt von der Güteklasse B
auszugehen sei.
2.2.1
Dieser Einwand ist unbegründet. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt
hat, liegt der Wegleitung die einleuchtende Vorstellung zugrunde, dass je höher
die Qualität der öV-Erschliessung, um so geringer die Parkplatzzahl sein soll,
weil davon ausgegangen werden kann, dass bei einer besseren öV-Erschliessung
Kunden, Bewohner oder Besucher eher veranlasst werden können, statt des
privaten Motorfahrzeugs öffentliche Verkehrsmittel zu benutzen. Davon geht auch
die Rechtsprechung des Bundesgerichts aus, welches darauf hinweist, dass eine
Beschränkung der Parkplatzzahl aus dem Gesichtswinkel der Luftreinhaltung nur
insoweit wirksam ist, als diese Massnahme von einer Verstärkung des Angebots
des öffentlichen Verkehrs begleitet wird (BGr, 14. Februar 2002, URP 2002 Nr. 30
E. 6.3, S. 456). Es ist deshalb ohne weiteres sachgerecht, dass die
Qualität der öV-Erschliessung bei einem Einkaufszentrum bezogen auf die
hauptsächlichsten Einzugsgebiete beurteilt wird. Der Wortlaut der Wegleitung
steht einer solchen Betrachtungsweise nicht entgegen; auf die zutreffenden Erwägungen
der Vorinstanz kann gemäss § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) verwiesen werden.
Abgesehen davon kommt einer solchen Wegleitung ähnlich wie Normalien und dergleichen
lediglich richtunggebende Bedeutung zu, indem sie zeigt, was Fachleute bei
durchschnittlichen örtlichen Verhältnissen für angemessen halten (vgl. RB 1984
Nr. 100 = BEZ 1985 Nr. 5, mit Hinweisen). Dass die Wegleitung in
anderen Fällen anders gehandhabt worden sein soll, rechtfertigt deshalb keine
andere Betrachtungsweise.
2.2.2
Anders verhält es sich bei den Parkplätzen für die Bewohner. Auf diese lassen
sich die Überlegungen bezüglich der Herkunft der Kundschaft des
Einkaufszentrums nicht übertragen und erscheint es deshalb als fragwürdig, wenn
hier die selben Reduktionsfaktoren angewandt wurden. Der Frage braucht jedoch
nicht weiter nachgegangen zu werden, weil von der Wohnüberbauung bzw. den ihr
zugeordneten Parkplätzen keine überdurchschnittlichen Immissionen ausgehen und
damit keine Grundlage für die unmittelbare Anwendung der Wegleitung besteht
(vorne E. 2.1).
2.3
Damit
bleibt lediglich bezüglich der Parkplätze für das Einkaufszentrum zu prüfen, ob
die örtliche Baubehörde das ihr bei der Umsetzung der Wegleitung zustehende
Ermessen sachgerecht ausgeübt hat.
2.3.1
Der auf Grund der Wegleitung ermittelte Rahmen umfasst 40 – 58 Beschäftigtenparkplätze
und 196 – 305 Kundenparkplätze; bewilligt wurden 50 Parkplätze für Beschäftigte
und 300 für Kunden. Der Beschwerdeführer hält diese nahezu vollständige Ausschöpfung
des zulässigen Maximums für bundesrechtswidrig; in vergleichbaren Fällen würden
die kantonalen Umweltfachstellen regelmässig beantragen, die Parkplätze auf das
Minimum des massgeblichen Bedarfs oder zumindest auf das untere Drittel der
Bandbreite gemäss Wegleitung zu begrenzen. Es verstosse deshalb gegen das Gebot
der Rechts- und Lastengleichheit, wenn das Einkaufszentrum Rosenberg gegenüber
grössenmässig vergleichbaren Anlagen in der Agglomeration privilegiert werde.
Da die Luftqualität in der Stadt Winterthur anerkanntermassen schlechter sei
als in mancher Agglomerationsgemeinde, könne nicht unter Berufung auf den der
Gemeinde zustehenden Ermessenspielraum auf die Anordnung der gebotenen
verschärften Emissionsbegrenzungen verzichtet werden. Es sei unzulässig, eine
Parkplatzzahl am oberen Ende der Bandbreite zu bewilligen, wie wenn es sich bei
der Anlage um einen durchschnittlichen Emittenten irgendwo im ländlichen Raum
handle. Insbesondere hätten die Beschwerdegegner nicht dargelegt, wie mit der
Realisierung des Vorhabens und angesichts der damit verbundenen NO
X
-Emissionen
von 5,2 t/a die lufthygienischen Sanierungsziele des kantonalen Luftprogramms
eingehalten werden könnten. Art. 11 Abs. 3 USG verpflichte die Behörde zur
Anordnung der notwendigen verschärften Emissionsbegrenzungen, weshalb es trotz
des Wortlauts der Wegleitung, wonach die Behörde eine weitere Reduktion
verlangen könne, nicht im Belieben der Behörde stehe, die von der Wegleitung
vorgegebene Bandbreite fast vollständig auszuschöpfen.
2.3.2
Diese Einwände sind unbegründet. Zunächst übersieht der Beschwerdeführer,
dass schon die Anwendung der Wegleitung anstelle der kommunalen
Abstellplatz-Verordnung eine verschärfte Emissionsbegrenzung darstellt, womit
dem Umstand, dass es sich beim Bauvorhaben um einen überdurchschnittlichen
Emittenten in einem lufthygienischen Sanierungsgebiet handelt, bereits
weitgehend Rechnung getragen ist (VB.2004.00361 und 00370 vom 26. Januar 2005, E. 6.2.2,
www.vgrzh.ch; auszugsweise publiziert in BEZ 2005 Nr. 18). Sodann soll die
durch die Wegleitung vorgegebene Bandbreite die der Gemeinde bei der
Festsetzung der zulässigen Parkplatzzahl zustehende erhebliche Entscheidungsfreiheit
gewährleisten (vorne E. 2.1.2), weshalb es nicht darauf ankommen kann,
dass kantonale Fachstellen in anderen Fällen eine Begrenzung der Parkplätze im
unteren Drittel der Bandbreite empfohlen haben. Die kantonalen
Rechtsmittelinstanzen dürfen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nur
eingreifen, wenn es die angemessene Berücksichtigung der übergeordneten, vom
Kanton zu sichernden Interessen erfordert (BGE 131 II 81 E. 7.2.1). Diese
angemessene Berücksichtigung der übergeordneten Interessen ist mit der
Reduktion der Parkplatzzahl, der Parkraumbewirtschaftung sowie der verbesserten
öV-Erschliessung bereits erfolgt. Zwar mag die in ihrem Einzugsgebiet von der
Anlage gleichwohl ausgelöste Gesamtfracht von 5,2 t NO
X
pro Jahr
gemessen am Sanierungsziel des Massnahmenplans als relativ hoch erscheinen, der
als Folge der Massnahme PV2 eine Reduktion der Stickoxide um 130/t pro Jahr im
Jahr 2010 anstrebt (Luftprogramm 1996, S. 71); bei der ermittelten Gesamtfracht
handelt es sich jedoch um eine mit zahlreichen Unsicherheiten behaftete
Schätzung (vgl. BGE 126 II 522 E. 14 S. 542 f.), weshalb allein gestützt
darauf nicht der Schluss gezogen werden kann, die kommunale Anordnung unterlaufe
den kantonalen Massnahmenplan. Vielmehr zeigt der Umweltverträglichkeitsbericht
in nachvollziehbarer Weise auf, dass im Untersuchungsgebiet, das heisst in
jenem Bereich, welcher vom Bauvorhaben relevant beeinflusst wird, der
langfristige Trend zu sinkenden NO
X
-Emissionen, der zum grössten
Teil auf technische Massnahmen zurückzuführen ist, vom Vorhaben nicht bedeutend
beeinflusst wird (UVB S. 43); die Bewilligung von insgesamt 350 Parkplätzen für
das Einkaufszentrum steht somit nicht im Widerspruch zu den mit dem
Massnahmenplan verfolgten kantonalen Interessen. Eine bundesrechtswidrige Ermessensbetätigung
kann der Baubehörde jedenfalls nicht vorgeworfen werden.
2.3.3
Sodann trifft auch der Vorwurf nicht zu, dass die örtliche Baubehörde ihr
Ermessen nicht sachgerecht ausgeübt habe. Zwar verweist sie in der
Baubewilligung bloss in allgemeiner Weise auf die Beurteilung der
Umweltverträglichkeit durch die städtische Umweltschutzfachstelle, deren
Empfehlungen sie vollumfänglich übernommen habe (Erwägung 15 der Baubewilligung).
Hingegen hat sie, was zulässig ist, im Rahmen der Rekursvernehmlassung die
Gründe genannt, die sie dazu bewogen hat, die Parkplatzzahl nahe beim Maximum
der durch die Wegleitung vorgegebenen Bandbreite festzusetzen. So hat sie neben
allgemeinen Erwägungen zu den lufthygienischen Sanierungszielen und zur
Verursachung von NO
X
- und Feinstaub-Emissionen durch den
motorisierten Individualverkehr insbesondere darauf hingewiesen, dass der
Standort des Einkaufszentrums an der Peripherie von Winterthur, der sowohl
strassenmässig als auch durch den öffentlichen Verkehr gut erschlossen sei, den
Anforderungen des Massnahmenplans betreffend Abstimmung von Siedlungs- und Verkehrsentwicklung
Rechnung trage. Es sei ihr zudem ein bedeutendes Anliegen, dass ein erheblicher
Teil des Einkaufsverkehrs aus dem nördlich gelegenen Kantonsgebiet unmittelbar
an der Peripherie und unweit vom Anschluss an die Autobahnen A1 und A4 durch ein
ausreichendes Parkplatzangebot abgefangen werden könne und nicht auf der
Weiterfahrt zu anderen Einkaufszentren das bereits stark befahrene
innerstädtische Strassennetz zusätzlich belaste. Damit hat die Baubehörde die
örtlichen Verhältnisse sachgerecht berücksichtigt.
3.
Der Beschwerdeführer rügt sodann die der Bauherrschaft mit
der Baubewilligung auferlegte Verpflichtung zur Bewirtschaftung der Parkplätze
als ungenügend. Diese verlangt, dass für Kundenparkplätze eine minimale
Parkplatzgebühr von Fr. 1.- pro Stunde ab der ersten Minute erhoben wird, wobei
jedoch die erste Viertelstunde unentgeltlich ist, wenn die Parkierungsanlage
vor deren Ablauf wieder verlassen wird, während im Übrigen für jede angebrochene
Stunde eine Parkgebühr von Fr. 1.- zu erheben ist.
3.1
Bezugnehmend
auf die Studie "Parkplatzbewirtschaftung bei ‚publikumsintensiven Einrichtungen’
– Auswirkungsanalyse" (Forschungsauftrag 49/00 des ARE, BUWAL, Cercl’Air,
MGB, SVI/ASTRA, verfasst durch die Metron Verkehrsplanung und Ingenieurbüro AG,
Brugg, Neosys AG, Gerlafingen, und Hochschule Rapperswil, Januar 2002; im
Folgenden "Studie Parkplatzbewirtschaftung") macht der
Beschwerdeführer geltend, mit den verfügten Parkplatzgebühren würde das Gebot
der umweltrechtlich gebotenen Lenkungswirksamkeit der Parkplatzbewirtschaftung
nicht erfüllt, sondern geradezu unterlaufen; hinreichend lenkungswirksam sei
laut der erwähnten Studie erst ein Preis für einen Parkplatz von mindestens Fr.
2.- ab der ersten Minute. Im Entscheid
Spreitenbach
vom 21. September 2005 (1A.125/2005, E. 11.3) habe auch das Bundesgericht
auf diese Studie Bezug genommen und erwogen, bei der in jenem Fall noch
notwendigen Umsetzung der Parkplatzbewirtschaftung im Baubewilligungsverfahren
würden die neuesten Erkenntnisse betreffend Lenkungswirksamkeit zu berücksichtigen
sein. Ein Tarif von Fr. 1.-/Stunde sei ungenügend und lasse sich auch nicht mit
dem von der Vorinstanz herangezogenen Argument der Rechts- und Lastengleichheit
rechtfertigen. Erst recht gelte dies für das Gratisparkieren während der ersten
15 Minuten.
Die Baubehörde hält dem entgegen, bei Einkaufszentren an
der Peripherie sei eine Gebühr von Fr. 1.-/Stunde angemessen, während sie im
Zentrum entsprechend höher seien; diese Differenzierung sei sachgerecht. Eine
höhere Gebühr könnte sich kontraproduktiv auswirken, weil damit die
Aufenthaltsdauer im Einkaufszentrum reduziert und damit tendenziell die Umschlaghäufigkeit
erhöht würde. Die private Beschwerdegegnerin bezweifelt die Aussagekraft der
Studie Parkplatzbewirtschaftung und befürchtet bei einer Gebühr von Fr. 2.-/Stunde
mehr Suchverkehr und Ausweichfahrten. Der Verzicht auf die Gebührenbefreiung
bei einem Aufenthalt unter 15 Minuten sei gerechtfertigt, weil es an der Bereitschaft
fehle, bei einem Kurzeinkauf eine Gebühr von Fr. 1.- zu leisten, was zu "wildem"
Parkieren in der Umgebung und Ausweichen auf andere Einkaufsmöglichkeiten mit
Gratisparkplätzen führen würde.
3.2
Die
Vorinstanz und die Parteien gehen in Übereinstimmung mit der in BGE 125 II 129
begründeten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zutreffend davon aus, dass als
Betriebsvorschrift im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG für die Kundenparkplätze
eines Einkaufszentrums die Erhebung von Parkierungsgebühren verfügt werden
kann. Da es sich nicht um eine öffentliche Abgabe handelt, sondern die
Verpflichtung zur Gebührenerhebung ausschliesslich das Verhältnis zwischen dem
Anlagebetreiber und den Nutzern beschlägt, gelten nicht die selben strengen
Anforderungen an die gesetzliche Grundlage wie bei öffentlichen Abgaben (BGE
125 II 129 E. 8d).
3.2.1
Wie das Verwaltungsgericht in VB.2004.00361 und 00370 vom 26. Januar 2005, E. 7.1
(www.vgrzh.ch; auszugsweise publiziert in BEZ 2005 Nr. 18) festgehalten
hat, wird der auch bei der Gebührenhöhe bestehende Ermessensspielraum der
Gemeinde nach unten grundsätzlich dadurch begrenzt, dass die Gebühr ihrer Höhe
nach geeignet sein muss, um zu einer Verminderung der Fahrtenzahl und damit zum
Ziel einer geringeren Luftbelastung beizutragen. Ob dies zutrifft, ist im Zusammenhang
mit den übrigen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung, das heisst insbesondere mit
der Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr und der Begrenzung der
Parkplatzzahl zu beurteilen.
Was die obere Grenze des Ermessenspielraums betrifft, gilt
zwar, dass verschärfte Emissionsbegrenzungen grundsätzlich unabhängig von ihrer
wirtschaftlichen Zumutbarkeit angeordnet werden können; gleichwohl muss ein
angemessenes Verhältnis zwischen dem Nutzen der Massnahme und der Schwere der
damit verbundenen Nachteile bestehen, das heisst hier vor allem zu den
Umsatzeinbussen, die dadurch entstehen können, dass Kunden Einkaufszentren mit
günstigeren oder gebührenfreien Parkmöglichkeiten aufsuchen (BGE 125 II 129 E. 9d).
Zusätzlich ist in diesem Zusammenhang der Grundsatz der Gleichbehandlung der
Gewerbetreibenden (Art. 31 BV) zu beachten. Dieser gilt zwar nicht absolut und
schliesst nicht aus, aus Gründen des Umweltschutzes bestimmte
umweltverträgliche Verfahren oder Produkte zu begünstigen; zu vermeiden sind
aber spürbare Wettbewerbsverzerrungen, was eine Interessenabwägung impliziert
(BGE 125 II 129 E. 10b, auch zum Folgenden). Insbesondere widerspricht es
dem Grundsatz der Lastengleichheit, Verschärfungen der Emissionsbegrenzungen
allein bei neuen Anlagen anzuordnen und bestehende davon auszunehmen. Da
grundsätzlich wenig dagegen spricht, die Bewirtschaftungspflicht, wo dies aus
lufthygienischen Gründen erforderlich scheint, im Rahmen des Massnahmenplans
auch auf bestehende Anlagen auszudehnen, kann gemäss Bundesgericht die unterschiedliche
Behandlung von bestehenden und neuen Anlagen auf die Dauer nicht hingenommen
werden. Auf diese unterschiedliche Behandlung hat das Verwaltungsgericht auch
im Entscheid VB.2004.00361 und 00370 vom 26. Januar 2005, E. 7.2
(www.vgrzh.ch; auszugsweise publiziert in BEZ 2005 Nr. 18) hingewiesen und
es abgelehnt, die in jenem Fall verfügte Gebühr von Fr. 1.-/Stunde zu erhöhen.
Zwar hat das Gericht eingeräumt, dass diese Gebühr keine wirksame Begrenzung
des motorisierten Individualverkehrs bewirke; das zeige neben verschiedenen
Studien auch die Überlegung, dass ein Einzelbillett des Zürcher Verkehrsverbunds
für eine Kurzstrecke bereits Fr. 2.40 koste. Zu beachten sei aber auch, dass
die von höheren Gebühren erwartete Reduktion der Fahrleistung nur bei einer
flächendeckenden Einführung der Parkplatzbewirtschaftung bei
publikumsintensiven Einrichtungen eintrete, während bei einer isolierten
Einführung der Umsteigeeffekt gering bleibe (ASTRA/SVI [Hrsg.],
Parkplatzbewirtschaftung bei "Publikumsintensiven Einrichtungen" –
Auswirkungsanalyse, 2002, S. 127 und 138).
3.2.2
An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Zwar ist die hier verfügte
Gebühr von Fr. 1.-/Stunde ab erster Minute ebenfalls nicht hinreichend
lenkungswirksam; indessen hat die Baubehörde im Rahmen ihres
Ermessensspielraums (BGE 131 II 81 E. 6.6) und unter dem Gesichtswinkel
der Lastengleichheit zusätzlich berücksichtigen dürfen, dass in anderen Einkaufszentren
an der Peripherie von Winterthur ebenfalls nur eine Gebühr von
Fr. 1.-/Stunde bezahlt werden muss. Eine Rechtsverletzung ist ihr deshalb
insofern nicht vorzuwerfen. Anzumerken ist, dass es ungeachtet des
Massnahmenplans und der gestützt darauf erlassenen Wegleitung nicht Sache der
rechtsanwendenden Behörden sein kann, bei der Bewilligung von Neuanlagen im
Einzelfall hinreichend lenkungswirksame Gebühren durchzusetzen und damit ein
Missverhältnis zu bestehenden Anlagen zu schaffen, wo in der Vergangenheit
keine oder wesentlich tiefere Parkgebühren vorgeschrieben wurden; vielmehr
erfordert die flächendeckende Einführung hinreichend lenkungswirksamer Gebühren
eine einwandfreie gesetzliche Grundlage, die eine Parkraumbewirtschaftung auch
für bestehende Anlagen vorsieht.
3.2.3
Hingegen weiss die Baubehörde keine Gründe für die Gebührenbefreiung zu
nennen, wenn das Parkhaus innerhalb der ersten 15 Minuten wieder verlassen
wird. Insbesondere wird nicht geltend gemacht, dass bei anderen Einkaufszentren
an der Peripherie von Winterthur eine solche Befreiung zugelassen worden sei.
Die Gebührenbefreiung zielt offenkundig darauf ab, den Kunden die Erledigung
kleinerer Besorgungen mit dem privaten Motorfahrzeug zu erleichtern, und erhöht
so die Benützungsfrequenz pro Parkplatz. Damit steht sie im Gegensatz zur
angestrebten Verkehrsumlagerung und zu den mit der Parkplatzbewirtschaftung
verfolgten lufthygienischen Sanierungszielen. Besonders für Kunden aus dem
Nahbereich, die das Zentrum zu Fuss, per Fahrrad oder mit öffentlichen Verkehrsmitteln
erreichen können, wird ein falscher Anreiz geschaffen. Die Baubehörde argumentiert
zudem widersprüchlich, wenn sie gegen die vom Beschwerdeführer beantragten
höheren Parkgebühren geltend macht, diese würden zu einer kürzeren
Aufenthaltsdauer und entsprechend einer höheren Umschlagshäufigkeit pro
Parkplatz führen, aber gleichzeitig die Gebührenfreiheit während der ersten 15
Minuten befürwortet. Dem von der privaten Beschwerdegegnerin befürchteten "wilden"
Parkieren ist nötigenfalls durch verkehrspolizeiliche Massnahmen beizukommen;
jedenfalls lässt sich angesichts der damit verbundenen falschen Anreize der systemwidrige
Einbruch in eine wirksame Parkplatzbewirtschaftung nicht rechtfertigen. Die
Gebührenbefreiung beim Verlassen des Parkhauses binnen 15 Minuten erweist
sich damit als ermessensfehlerhaft und ist aufzuheben.
4.
Damit erweist sich die Beschwerde in der Sache insoweit
als begründet, als gemäss Dispositiv Ziffer I.J.8 der Baubewilligung vom 30.
Januar 2006 das Parkieren auf den Kundenparkplätzen während der ersten
Viertelstunde unentgeltlich ist, wenn die Parkierungsanlage vor deren Ablauf
wieder verlassen wird. Diese Einschränkung der Gebührenpflicht ist ersatzlos zu
streichen. Im Übrigen ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
4.1
Bei diesem
Ausgang sind die Gerichtskosten zu 4/5 dem Beschwerdeführer und zu je 1/10 den
Beschwerdegegnern aufzuerlegen. Der Beschwerdeführer ist überdies zu einer
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- an die private Beschwerdegegnerin zu
verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG); dem Beschwerdegegner 2 steht gemäss
§ 17 Abs. 3 VRG eine Entschädigung nicht zu (VGr, 14. Juni 2006,
VB.2006.00062, E. 4, www.vgrzh.ch; vgl. auch die Rechtsprechung der
Baurekurskommissionen in BEZ 2005 Nr. 15).
Demgemäss entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Demgemäss wird Dispositiv Ziffer I.J.8
der Baubewilligung vom 30. Januar 2006, wonach das Parkieren auf den Kundenparkplätzen
während der ersten Viertelstunde unentgeltlich ist, wenn die Parkierungsanlage
vor deren Ablauf wieder verlassen wird, ersatzlos gestrichen.
Im Übrigen
wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      270.--   Zustellungskosten,
Fr.  10'270.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zu 4/5 dem Beschwerdeführer und zu je 1/10 den Beschwerdegegnern
auferlegt.
4.    Der
Beschwerdeführer wird zu einer Parteientschädigung von Fr. 3'000.- an die
private Beschwerdegegnerin verpflichtet; zahlbar innert 30 Tagen nach
Rechtskraft des Entscheids. Weitere Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art.
82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an …