zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00327 · 2025-12-04 · de

Kostenersatz Polizeieinsatz | Umweltaktivistinnen und -aktivisten errichteten ein Protest-Camp in einem Waldstück und räumten dieses trotz Aufforderung durch die Gemeinde Rümlang nicht. Darauf wurden sie durch die angerückte Kantonspolizei ultimativ aufgefordert, das Waldstück zu verlassen. Dem leistete die Mehrheit der Aktivistinnen und Aktivisten Folge, drei von ihnen verschanzten sich hingegen in den Bäumen, was den Polizeieinsatz massgeblich verlängerte. Die Kantonspolizei verpflichtete diese drei, einen Anteil an die Einsatzkosten der Kantonspolizei von je Fr. 5'000.- zu bezahlen. Neun weiteren Aktivistinnen und Aktivisten wurden Anteile von je Fr. 800.- auferlegt (Sachverhalt Ziff. I). Die Rekursinstanz vereinigte alle zwölf hiergegen erhobenen Rekurse (Sachverhalt Ziff. II). Bei den zu überwälzenden Kosten für einen Polizeieinsatz handelt es sich um eine Verwaltungsgebühr (E. 2.2). Ausführungen zum Legalitätsprinzip im Abgaberecht (E. 2.3). Darstellung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 4.1). Die Frage, ob § 58 Abs. 1 lit. b PolG für sich betrachtet genügend bestimmt ist, kann offenbleiben (E. 5.1). Fest steht, dass die Höhe der Verwaltungsgebühr für einen Polizeieinsatz bzw. die Bemessungsgrundlagen wenn nicht im Gesetz, so doch mindestens in einer Verordnung bzw. in einem Gebührentarif festgelegt werden müssen. Im Kanton Zürich fehlt es an einer solchen präzisierenden Verordnung und somit an einer dem Legalitätsprinzip im Kausalabgabenrecht genügenden rechtssatzmässigen Grundlage für die Bemessung der Gebühr, womit eine Überwälzung der Kosten für den Polizeieinsatz als Ganzes ausser Betracht fallen muss (E. 5.2). Das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip kann im Bereich der Kausalabgaben eine Regelung auf Verordnungsstufe nicht ersetzen. Zudem sind die mit der Gebühr überwälzbaren Kosten nach geltendem Recht nicht genügend gegen die mit dem Grundauftrag der Polizei verbundenen – nach dem sog. Gemeinlastprinzip finanzierten – Kosten abgegrenzt, womit unklar bleibt, inwelchem (Teil-)Umfang eine gebührenmässige Anlastung erfolgen kann bzw. soll (E. 5.3). Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 04.12.2025 VB.2024.00327
Zurich Verwaltungsgericht 04.12.2025 VB.2024.00327
Zurigo Verwaltungsgericht 04.12.2025 VB.2024.00327

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00327
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00327
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.12.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Abgaberecht ohne Steuern
Betreff:
Kostenersatz Polizeieinsatz
Umweltaktivistinnen und -aktivisten errichteten ein Protest-Camp in einem Waldstück und räumten dieses trotz Aufforderung durch die Gemeinde Rümlang nicht. Darauf wurden sie durch die angerückte Kantonspolizei ultimativ aufgefordert, das Waldstück zu verlassen. Dem leistete die Mehrheit der Aktivistinnen und Aktivisten Folge, drei von ihnen verschanzten sich hingegen in den Bäumen, was den Polizeieinsatz massgeblich verlängerte. Die Kantonspolizei verpflichtete diese drei, einen Anteil an die Einsatzkosten der Kantonspolizei von je Fr. 5'000.- zu bezahlen. Neun weiteren Aktivistinnen und Aktivisten wurden Anteile von je Fr. 800.- auferlegt (Sachverhalt Ziff. I). Die Rekursinstanz vereinigte alle zwölf hiergegen erhobenen Rekurse (Sachverhalt Ziff. II).
Bei den zu überwälzenden Kosten für einen Polizeieinsatz handelt es sich um eine Verwaltungsgebühr (E. 2.2). Ausführungen zum Legalitätsprinzip im Abgaberecht (E. 2.3). Darstellung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 4.1). Die Frage, ob § 58 Abs. 1 lit. b PolG für sich betrachtet genügend bestimmt ist, kann offenbleiben (E. 5.1). Fest steht, dass die Höhe der Verwaltungsgebühr für einen Polizeieinsatz bzw. die Bemessungsgrundlagen wenn nicht im Gesetz, so doch mindestens in einer Verordnung bzw. in einem Gebührentarif festgelegt werden müssen. Im Kanton Zürich fehlt es an einer solchen präzisierenden Verordnung und somit an einer dem Legalitätsprinzip im Kausalabgabenrecht genügenden rechtssatzmässigen Grundlage für die Bemessung der Gebühr, womit eine Überwälzung der Kosten für den Polizeieinsatz als Ganzes ausser Betracht fallen muss (E. 5.2). Das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip kann im Bereich der Kausalabgaben eine Regelung auf Verordnungsstufe nicht ersetzen. Zudem sind die mit der Gebühr überwälzbaren Kosten nach geltendem Recht nicht genügend gegen die mit dem Grundauftrag der Polizei verbundenen – nach dem sog. Gemeinlastprinzip finanzierten – Kosten abgegrenzt, womit unklar bleibt, in welchem (Teil-)Umfang eine gebührenmässige Anlastung erfolgen kann bzw. soll (E. 5.3).
Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
BESETZUNG
DEMONSTRATION
GEBÜHREN
KAUSALABGABE
KLIMASCHUTZ
KOSTENAUFLAGE
KOSTENBEITRAG
KOSTENERSATZ
KUNDGEBUNG
LEGALITÄTSPRINZIP
POLIZEI
POLIZEIEINSATZ
POLIZEIGESETZ
RÄUMUNG
WALD
Rechtsnormen:
Art. 127 Abs. I BV
Art./§ 58 POLG
Art./§ 58 Abs. I lit. a POLG
Art./§ 58 Abs. I lit. b POLG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00327
Urteil
der 3. Kammer
vom 4. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Samuel Boller.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
4.    D,
5.    E,
6.    F,
7.    G,
8.    H,
9.    I,
10.  J,
11.  K,
12.  L,
alle vertreten durch RA M,
Beschwerdeführende,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kostenersatz
Polizeieinsatz,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Am
Samstag, 8. April 2023, errichteten Umweltaktivistinnen und -aktivisten im
Rahmen der Aktion "Wald statt Schutt" ein Protest-Camp im Waldstück
"Chalberhau" in Rümlang. Das besetzte Waldgebiet befindet sich im
Besitz der Korporation N. Die Protestaktion bezweckte, eine Erweiterung
der bestehenden Bauschuttdeponie und die damit verbundene Rodung eines rund 10 Hektar
grossen Waldstücks zu verhindern und damit einen Appell gegen die Verwendung
von klimaschädlichen Baustoffen, für die Erhaltung des Waldes und der
Biodiversität sowie für nachhaltiges Bauen und bezahlbaren Wohnraum an die
Öffentlichkeit zu richten.
B.
Am
8. April 2023 rückte eine Patrouille der Kantonspolizei Zürich in das
Waldstück aus und unterzog die 27 anwesenden Aktivistinnen und Aktivisten einer
Personenkontrolle. Am 9. April 2023 waren im Rahmen eines Waldspaziergangs
zirka 40 weitere Personen vor Ort. Da (weiterhin) alles friedlich verlief, zog
die Polizei wieder ab. Anlässlich einer Sitzung mit der Gemeinde Rümlang vom
11. April 2023 wurden die Aktivistinnen und Aktivisten aufgefordert, das
Waldstück bis am 15. April 2023 zu räumen. Dies geschah nicht.
C.
Die
Kantonspolizei gründete in der Folge eine Sondereinsatzleitung unter dem Titel
"Wald-statt-Schutt". Am frühen Morgen des Donnerstags, 20. April
2023, begann der Einsatz zur Waldräumung. Die angerückte Kantonspolizei
forderte die Aktivistinnen und Aktivisten mündlich auf, das Waldstück bis um 07.30
Uhr zu verlassen. Dem leistete die Mehrheit der Aktivistinnen und Aktivisten
Folge. Gegen elf Aktivistinnen und Aktivisten wurden polizeiliche Wegweisungen
ausgesprochen. Die verbliebenen drei Aktivistinnen und Aktivisten H, L und A
verschanzten sich in den Bäumen, sodass sie von der Polizei heruntergeholt
werden mussten. Anschliessend wurden sie verhaftet. Die Verhaftung von H
erfolgte um 08.30 Uhr, diejenige von L um 12.50 Uhr und diejenige von A um 13.20
Uhr.
D.
Mit
Verfügungen vom 8. Juni 2023 verpflichtete die Kantonspolizei H, L und A,
für die Einsatzkosten der Kantonspolizei im Zusammenhang mit der Waldräumung
vom 20. April 2023 einen Anteil im Umfang von je Fr. 5'000.- zu
bezahlen. Mit Verfügungen gleichen Datums verpflichtete die Kantonspolizei B, C,
D, E, F, G, I, J und K, für die Einsatzkosten der Kantonspolizei im
Zusammenhang mit der Waldräumung vom 20. April 2023 einen Anteil im Umfang
von je Fr. 800.- zu bezahlen. Die Aktivistinnen und Aktivisten erhoben
jeweils Einsprache, worauf die Kantonspolizei mit Verfügungen vom
18. August 2023 an ihren Forderungen festhielt.
II.
Die genannten zwölf Aktivistinnen und Aktivisten, alle
vertreten durch Rechtsanwalt M, erhoben hierauf am 18. September 2023
je einzeln Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und
beantragten, die Verfügungen vom 18. August 2023 seien unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Kantonspolizei aufzuheben und es sei von
einer Kostenauflage abzusehen. In prozessualer Hinsicht beantragten sie, es sei
das Verfahren betreffend A als Pilotprozess durchzuführen und bis zu dessen
Abschluss die übrigen Verfahren zu sistieren, eventualiter seien die in
gleicher Sache hängigen Verfahren zu vereinigen. Mit Rekursentscheid vom
2. Mai 2024 vereinigte die Sicherheitsdirektion die Rekurse der zwölf
Aktivistinnen und Aktivisten (Dispositivziffer I) und wies die vereinigten
Rekurse ab (Dispositivziffer II). Die Kosten des Rekursverfahrens,
bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 1'700.- sowie den
Ausfertigungsgebühren von Fr. 165.-, wurden den Aktivistinnen und
Aktivisten unter solidarischer Haftung auferlegt (Dispositivziffer III).
Eine Parteientschädigung wurde nicht ausgerichtet (Dispositivziffer IV).
III.
In der Folge gelangten die zwölf Aktivistinnen und
Aktivisten mit gemeinsamer Beschwerde vom 5. Juni 2024 an das
Verwaltungsgericht und beantragten, die Dispositivziffern II bis IV des
Rekursentscheids vom 2. Mai 2024 seien aufzuheben, in Aufhebung der
Verfügungen der Kantonspolizei vom 18. August 2023 sei von einer
Kostenauflage abzusehen, die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens seien der
Beschwerdegegnerin aufzuerlegen respektive auf die Staatskasse zu nehmen und es
sei den Beschwerdeführenden für das vorinstanzliche Verfahren eine
anteilsmässige Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 467.50 (total
Fr. 5'609.75) aus der Staatskasse zuzusprechen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht beantragten die Beschwerdeführenden,
es sei den Beschwerdeführenden 1, 2, 8, 9, 10, 11 und 12 Akteneinsicht zu
gewähren und anschliessend Frist zur ergänzenden Begründung der Beschwerde
anzusetzen. Mit Präsidialverfügung vom 6. Juni 2024 erwog das
Verwaltungsgericht, die Akten würden dem Rechtsvertreter der
Beschwerdeführenden zur Einsicht zugestellt, indes werde diesen keine Nachfrist
zur Begründung angesetzt (Prot. S. 2–3). Die Vorinstanz erklärte am
10. Juni 2024 ihren Verzicht auf eine Vernehmlassung. Die
Beschwerdegegnerin beantragte mit Beschwerdeantwort vom 27. Juni 2024 die
Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführenden.
Die Beschwerdeführenden erstatteten am 16. August 2024 ihre Replik, dies
unter Einreichung der mittlerweile ergangenen strafrechtlichen Entscheide
betreffend die Waldbesetzung vom April 2023. Die Beschwerdegegnerin duplizierte
am 21. August 2024, worauf die Beschwerdeführenden am 8. September
2024 noch einmal Stellung nahmen, dies unter Beilage der
Rechtskraftbescheinigungen der strafrechtlichen Verfahrenserledigungen und
einer Honorarnote für das Verwaltungsverfahren (gemeint:
Verwaltungsgerichtsverfahren). Mit Eingabe vom 17. September 2024 erklärte
die Beschwerdegegnerin ihren Verzicht auf eine erneute Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für
die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Weil auch die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
§ 58 Abs. 1 des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 (PolG;
LS 550.1) kann die Polizei Kostenersatz verlangen von der Veranstalterin
oder vom Veranstalter eines Anlasses, der einen ausserordentlichen
Polizeieinsatz erfordert (lit. a), von der Verursacherin oder vom
Verursacher eines Polizeieinsatzes, wenn diese oder dieser vorsätzlich oder
grobfahrlässig gehandelt hat (lit. b), sowie von der Betreiberin oder vom
Betreiber einer Alarmanlage für das Ausrücken bei Fehlalarm (lit. c).
Bei Veranstaltungen, die ganz oder teilweise im öffentlichen
Interesse liegen oder einem ideellen Zweck dienen, kann der Kostenersatz
herabgesetzt oder ganz erlassen werden (§ 58 Abs. 2 PolG).
2.2
Kausalabgaben
sind Geldleistungen, welche als Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen
oder besondere Vorteile zu bezahlen sind. Die Gebühr ist das Entgelt für eine
bestimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung oder für
die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung. Bei den Gebühren wird wiederum
unterschieden zwischen den Verwaltungsgebühren, den Benutzungsgebühren und den
Konzessionsgebühren. Die Verwaltungsgebühr ist das Entgelt für eine staatliche
Tätigkeit. Polizeieinsätze im Rahmen von Veranstaltungen stellen Amtshandlungen
und als solche staatliche Tätigkeiten dar. Bei den zu überwälzenden Kosten für
Polizeieinsätze handelt es sich somit um Verwaltungsgebühren (BGr,
18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 6.1 [nicht publiziert in
BGE 143 I 147]; ferner: BGE 135 I 130 E. 4.3 und BGr,
14. Februar 2007, 2P.87/2006, E. 3.4; VGr, 13. August 2025, VB.2024.00334,
E. 2.2; Markus Rüssli, Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich
[Kommentar PolG], 2018, § 58 N. 12).
2.3
Im Bereich
des Abgaberechts ist das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage
(Gesetzmässigkeits- bzw. Legalitätsprinzip) ein selbständiges
verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf
Art. 127 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV;
SR 101) geltend gemacht werden kann.
2.3.1
Das Gesetzmässigkeitsprinzip verlangt zum einen, dass eine Abgabe in einer
generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein muss, die genügend bestimmt ist.
Sie muss demnach so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr
Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit
einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können. Das
Gebot der Bestimmtheit rechtlicher Normen darf dabei nicht absolut verstanden
werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder
minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis
überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich
nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden
Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im
Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 144 I 126
E. 6.1).
2.3.2
Zum anderen hat der Gesetzgeber die wesentlichen Elemente einer Abgabe
selbst festzulegen. Es sind dies der Kreis der Abgabepflichtigen (Subjekt der
Abgabe), der Gegenstand der Abgabe (abgabebegründender Tatbestand) und die Höhe
der Abgabe in den Grundzügen. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung
einer Abgabe an eine Verwaltungsbehörde, muss es zumindest den Kreis der
Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen
nennen, doch sind diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben wie
bei Verwaltungsgebühren gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch
überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 140 I 176 E. 5.2). In diesen
Fällen darf die Bemessung der Abgabe auf Verordnungsstufe geregelt werden.
Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip übernehmen dann als Surrogat die Schutz-
und Begrenzungsfunktion, welche dem formellen Gesetz zukommen würde (BGr,
18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 6.2.1 [nicht publiziert in
BGE 143 I 147]; BGE 121 I 230 E. 3e).
Gleichwohl setzt auch die Erhebung solcher Gebühren das
Bestehen einer hinreichend konkreten Rechtsgrundlage zumindest auf
Verordnungsstufe voraus (BGr, 14. Februar 2007, 2P.87/2006, E. 3.3–4;
VGr, 29. Februar 2024, VB.2022.00791, E. 4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., Zürich/St.
Gallen 2020, Rz. 2809). Aus dem
Legalitätsprinzip im Abgaberecht folgt mithin, dass Abgaben in
rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen, sodass den rechtsanwendenden
Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen
Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 145 I 52
E. 5.2.1; zum Ganzen
VGr, 13. August 2025, VB.2024.00334,
E. 2.3.2).
2.4
Nicht nur
die effektive Auferlegung von Kosten, sondern auch das blosse Risiko, mit einer
Überwälzung von Polizeikosten in grösserer Höhe konfrontiert zu sein, kann im
Zusammenhang mit der Ausübung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit (als sog.
"chilling effect") einen Grundrechtseingriff bewirken. Die
öffentliche Ordnung lässt indes keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit
rechtswidrigen Handlungen (wie z.
B.
Sachbeschädigungen) verbunden sind oder einen gewalttätigen Zweck verfolgen. In
den grundrechtlichen Schutzbereich fallen dementsprechend nur (ursprünglich)
friedliche Versammlungen (BGE 143 I 147 E. 3.2–3;
VGr,
13. August 2025, VB.2024.00334, E. 4.2).
3.
3.1
Die
Beschwerdegegnerin begründete die Höhe der den Beschwerdeführenden gestützt auf
§ 58 Abs. 1 lit. b PolG auferlegten Einsatzkosten in den
Verfügungen vom 18. August 2023 wie folgt:
Der Ansatz pro Einsatzstunde betrage gemäss einer Verfügung
der Sicherheitsdirektion vom 15. Dezember 2004 Fr. 120.-. Bis zur
Abmahnung durch die Polizei am 20. April 2023 um 06.40 Uhr habe sich der
Personalbestand auf 100 Polizeifunktionärinnen und -funktionäre belaufen,
welche zusammen 175 Stunden und 40 Minuten Personalstunden generiert
hätten. Die 14 Aktivistinnen und Aktivisten hätten somit für den
Polizeieinsatz bis dahin Kosten im Umfang von rund Fr. 21'000.- verursacht
(175,667 h × Fr. 120.-/h). Durch das gemeinsame Verweilen trotz Abmahnung
vom 11. April 2023 hätten sie diese Kosten zu gleichen Teilen verursacht,
also zu Fr. 1'500.- pro Aktivistin bzw. Aktivist.
In Anbetracht des für diesen Einsatz besonders grossen
Personalaufwandes erscheine unter Anwendung des Äquivalenzprinzips eine
Kostenauflage gerechtfertigt, und zwar von Fr. 800.- für diejenigen
Aktivistinnen und Aktivisten, welche das Areal nach der Abmahnung um 06.40 Uhr
verlassen hätten sowie von Fr. 5'000.- für die Beschwerdeführerin 1 (A),
die Beschwerdeführerin 8 (H) und für den Beschwerdeführer 12 (L),
welche sich so in den Bäumen verschanzt hätten, dass sie ohne Gefährdung ihres
Lebens nur sehr sorgfältig und langwierig von der Polizei heruntergeholt und
aus dem Areal hätten geführt werden können. Während dieser ganzen Zeit habe das
Gelände weiterhin durch einen grossen Personalaufwand abgeriegelt werden
müssen. Der durch die drei verbleibenden Aktivisten generierte Aufwand sei
allein von diesen provoziert worden, weshalb sie für diese weiteren Kosten je
zu einem Drittel verantwortlich seien. Konkret seien bis zur erfolgten ersten
Verhaftung um 08.30 Uhr weitere rund 180 Personenstunden (110 min
× 100 Polizisten), bis zur zweiten Verhaftung um 12.50 Uhr weitere
rund 610 Personenstunden (370 min × 100 Polizisten) sowie bis
zur dritten Verhaftung um 13.20 Uhr nochmals weitere 50 Personenstunden
(30 min × 100 Polizisten) aufgewandt worden. Nach der Abmahnung seien
demnach durch das beharrliche Verweilen der drei Aktivisten zusätzliche Kosten
von Fr. 100'800.- (840 h × Fr. 120.-/h) entstanden.
3.2
Die
Vorinstanz erwog, die Besetzung des Waldgebiets sei keineswegs unabdingbar
gewesen, um die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit tatsächlich
wahrnehmen zu können, und sei mithin nicht vom Grundrechtsschutz abgedeckt
(E. 4.2).
Entgegen den Beschwerdeführenden ersetze das Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzip eine Wertbestimmung auf Gesetzesstufe, ohne dass zugleich
eine zusätzliche Regelung auf einer weiteren, untergeordneten Verordnungsstufe
erforderlich wäre (E. 5.4). Die genannten Prinzipien stellten eine
genügende Obergrenze dar. Die Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte sowie die
Komplexität und die Unvorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen
Entscheidungen liessen eine Deckelung auf einen bestimmten Höchstbetrag im
Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot und das Verhältnismässigkeitsprinzip
als problematisch respektive nicht sachgerecht erscheinen. Die
schadensverursachenden Personen könnten die Folgen eines bestimmten Verhaltens
mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen und hätten
es durch ihr Verhalten in der Hand, den Umfang der generierten Kosten zu
steuern. Bereits im Jahr 2007 habe das Bundesgericht beschieden, dass sich der
Stundenansatz von Fr. 120.- noch im Bereich des Vertretbaren bewege (BGr,
14. Februar 2007, 2P.87/2007, E. 4.3). Angesichts der in den
vergangenen 17 Jahren erfolgten Teuerung sei der seit 2004 geltende
Stundenansatz nicht zu beanstanden. Ausserdem stehe den Betroffenen der
Rechtsmittelweg offen, um die Einhaltung des Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzips überprüfen zu lassen. Demnach erscheine das Legalitätsprinzip
hinreichend gewahrt (E. 6).
Betreffend das Vorbringen der Beschwerdeführenden, wonach
eine individuelle Bemessung voraussetze, dass die vom Grundauftrag erfassten
Kosten ausgesondert würden, erwog die Vorinstanz, es liessen sich die im
Grundauftrag erfassten Aufgaben den §§ 3 ff. PolG entnehmen. Als
ausserordentlich sei ein Einsatz zu bezeichnen, wenn über den "courant
normal" hinausgehende Aufwendungen zur Sicherstellung des ordnungsgemässen
Ablaufs der Veranstaltung und zur Verhinderung polizeiwidriger Zustände erforderlich
seien. Bei der vorliegenden Ressourcenbindung stehe ausser Frage, dass es sich
um einen ausserordentlichen Einsatz gehandelt habe (E. 8.3.2).
Hinsichtlich der Substanziierung des geltend gemachten Aufwands sei im Aufgebot
jede einzelne Person zwar nicht namentlich, aber nach Funktion ausgewiesen,
mitsamt dem Zeitpunkt, in dem sie ihre Arbeit aufgenommen habe. Zwar sei nicht
jede Stunde jeder am Einsatz beteiligten Person separat ausgewiesen. Es müsse
aber genügen, dass die geltend gemachte Kostenrechnung einer Plausibilisierungsprüfung
standhalte. Dass die Beschwerdegegnerin ihre notorisch knappen personellen
Ressourcen nachhaltig und wirtschaftlich einsetzte, ergebe sich bereits aus
ihrem Leitbild. In Anbetracht der Tatsache, dass die Beschwerdegegnerin den
Beschwerdeführenden nur einen Bruchteil der angefallenen Kosten in Rechnung
stelle, sei ihre Forderung hinlänglich ausgewiesen (E. 8.3.3).
3.3
Die
Beschwerdeführenden stellten sich demgegenüber zunächst auf den Standpunkt,
gestützt auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen
Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) stehe ausser Frage, dass die
streitgegenständliche Kostenüberwälzung auch vor den Kommunikationsgrundrechten
standzuhalten habe (Rz. 18–24).
Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht sei verletzt. Als
gesetzliche Grundlage komme einzig § 58 Abs. 1 lit. b PolG infrage.
Damit werde zunächst der Kreis der Abgabepflichtigen nicht hinreichend bestimmt
(Rz. 26–27). Was den abgabebegründenden Tatbestand betreffe, gehe dessen
Umschreibung offenkundig zu weit respektive erweise sich als zu unbestimmt.
Durch den offenen Wortlaut erfasse das Gesetz Tatbestände, die gar nicht
erfasst sein dürften (Rz. 28). Offenkundig sei der Mangel an Bestimmtheit
bezüglich der Bemessung der Abgabe. Das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip
vermöchten diesen Mangel nicht zu beheben. Eine Regelung auf Verordnungsstufe
bleibe zwingend (Erfordernis des Rechtssatzes), fehle aber vorliegend
(Rz. 29). Ohnehin könnten die genannten Prinzipien vorliegend nicht als
Surrogat für eine Regelung in einem materiellen Gesetz dienen. Dies zeige sich
exemplarisch im vorliegenden Fall, versuche die Beschwerdegegnerin doch
überhaupt nur einen Bruchteil der angefallenen Kosten zu überwälzen und komme
die Vorinstanz zum Ergebnis, es müsse genügen, dass die Kostenrechnung einer
Plausibilisierungsprüfung standhalte (Rz. 30). Nicht nachvollziehbar sei
mit Blick auf die Rechtsetzung in anderen Kantonen, weshalb eine Deckelung auf
einen bestimmten Höchstbetrag nicht sachgerecht sein solle (Rz. 31).
Die Verletzung des Legalitätsprinzips sei eklatant
(Rz. 35). Wollte man § 58 Abs. 1 lit. b PolG dennoch als
hinreichende gesetzliche Grundlage und für anwendbar erachten, hätte die
Beschwerdegegnerin gestützt auf § 58 Abs. 2 PolG zwingend von einer
Kostenauflage absehen müssen. Die verfügten Kostenauflagen verletzten die
Kommunikationsgrundrechte (Rz. 34–48). Die vorliegende Kostenauflage habe
sodann pönalen Charakter und stelle daher eine strafrechtliche Anklage im Sinn
von Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101)
dar (Rz. 49–52). Schliesslich erwiesen sich die Kostenauflagen auch
infolge der konkreten Ausscheidung, Festsetzung und Verlegung als rechtswidrig
(Rz. 53– 64).
In der Replik machten die Beschwerdeführenden sodann
geltend, infolge der freisprechenden Verfahrenserledigungen in strafrechtlicher
Hinsicht stellten die streitgegenständlichen Kostenüberwälzungen einen Verstoss
gegen die Unschuldsvermutung dar. Sodann liege bezüglich der Kosten der Polizei
eine res iudicata vor, weshalb auch der Grundsatz "ne bis in idem"
der verfügten Kostenauflage entgegenstehe.
3.4
Strittig
und zu prüfen ist demnach die Rechtmässigkeit der Kostenüberwälzung für den
Polizeieinsatz vom 20. April 2023. Dabei stellt sich vorab die Frage, ob
§ 58 Abs. 1 lit. b PolG dem Legalitätsprinzip im Allgemeinen
sowie insbesondere im Abgaberecht standhält.
4.
4.1
In neuerer
Zeit befasste sich das Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle
mit zwei kantonalen Polizeigesetzen, die die Kostentragung von Privaten bei
Veranstaltungen regeln.
4.1.1
Im Urteil 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017 (auszugsweise publiziert in
BGE 143 I 147) überprüfte das Bundesgericht betreffend nachfolgende
Änderung vom 25. Juni 2015 des Gesetzes über die Luzerner Polizei vom
27. Januar 1998 (PolG/LU; SRL Nr. 350) die Bestimmungen von
§ 32a und § 32 b PolG/LU auf ihre Verfassungsmässigkeit (BGr,
18. Januar 2017, 1C_502/2015, Sachverhalt E.A):
7
Gebühren
§ 32
Grundsätze
1 [...]
(unverändert, Hinzufügung durch das Gericht:) Die Luzerner Polizei erhebt
Gebühren gemäss den Bestimmungen des Gebührengesetzes vom 14. September
1993.
2
Insbesondere kann [die Luzerner Polizei] ausserordentliche Aufwendungen, die
bei einem Polizeieinsatz entstehen, der Verursacherin oder dem Verursacher in
Rechnung stellen, namentlich wenn diese Aufwendungen vorsätzlich oder
grobfahrlässig verursacht werden oder wenn sie in überwiegend privatem
Interesse liegen.
3 [...]
(unverändert, Hinzufügung durch das Gericht:) Der Regierungsrat regelt das
Nähere in einer Verordnung.
§ 32a
Kostenersatz bei Veranstaltungen
1 Bei
Veranstaltungen mit kommerziellem Zweck stellt die Luzerner Polizei dem
Veranstalter die Kosten des Polizeieinsatzes in Rechnung.
2 Bei
Veranstaltungen mit ganz oder teilweise ideellem Zweck stellt die Luzerner
Polizei im Einvernehmen mit dem Justiz- und Sicherheitsdepartement je nach
Anteil des ideellen Zwecks reduzierte Kosten in Rechnung. Bei Kundgebungen wird
unter Vorbehalt von § 32b auf die Rechnungstellung verzichtet.
3 Der
Regierungsrat bestimmt in der Verordnung die Anzahl Einsatzstunden, die im
Rahmen der polizeilichen Grundversorgung unentgeltlich erbracht werden.
§ 32b
Kostenersatz bei Veranstaltungen mit Gewaltausübung
1 Bei
Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt wurde, können
dem Veranstalter und den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zusätzlich
zum Kostenersatz nach § 32a die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der
Gewaltausübung in Rechnung gestellt werden.
2 Die
Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung werden zu höchstens 40
Prozent auf den Veranstalter und zu 60 Prozent auf die an der Gewaltausübung
beteiligten Personen aufgeteilt.
3
(unverändert)
4 Der
Anteil, der von den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zu tragen ist,
wird zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen aufgeteilt. Einer einzelnen
Person können höchstens 30 000 Franken in Rechnung gestellt werden.
Das Bundesgericht erwog, die Anforderungen an das
Gesetzmässigkeitsprinzip würden durch § 32a und § 32b PolG/LU
eingehalten. Als abgabepflichtig würden die Veranstalter einerseits und die an
der Gewaltausübung beteiligten Personen andererseits erklärt. Damit sei der
Kreis der Abgabepflichtigen hinreichend klar umschrieben. Sollten sich
Auslegungsfragen zu diesen Begriffen ergeben, könnten zudem die Ausführungen in
der Botschaft des Regierungsrats herangezogen werden. Ebenso werde der
abgabebegründende Tatbestand genannt. Vorausgesetzt sei, dass an einer
Veranstaltung Gewalt an Personen und Sachen verübt werde (§ 32b
Abs. 1 PolG/LU). Die prozentuale Kostenverteilung gemäss § 32b
Abs. 2 PolG/LU stütze sich auf sachliche Gründe. Sie verbessere die
Voraussehbarkeit der Gebühren und erleichtere die Anwendung der Norm in der
Praxis. Des Weiteren lege das Gesetz mit Fr. 30'000.- eine absolute
Höchstgrenze für die Gebühren fest (§ 32b Abs. 4 PolG/LU). Die
weiteren Bemessungsgrundlagen der Gebühr würden zulässigerweise auf
Verordnungsstufe geregelt. So würden gemäss § 32a Abs. 3 PolG/LU in
Verbindung mit § 4 Abs. 5 der Verordnung über den Gebührenbezug der
Luzerner Polizei vom 10. Juni 2003 (GebVo/LU; SRL Nr. 682) pro
Veranstaltung 200 Einsatzstunden im Rahmen der polizeilichen
Grundversorgung unentgeltlich erbracht. Die Gebühren für Polizeieinsätze würden
in § 5 GebVo/LU festgelegt. Demnach betrage die pauschale Grundgebühr für
den Einsatz einer Polizistin oder eines Polizisten Fr. 120.- pro Stunde
(Abs. 1 lit. a). In § 6 GebVo/LU würden die Gebühren für
zusätzliche Leistungen aufgelistet (beispielsweise für den Einsatz von
Personenwagen: pro km Fr. 2.-, Minimaltaxe Fr. 30.- [Abs. 1
lit. a Ziff. 1]). Ferner sei in der Botschaft des Regierungsrats ein
Rechenbeispiel für die entstehenden Gebühren bei einer durchschnittlichen
Kundgebung mit Gewaltpotenzial aufgeführt. Mit diesen Regelungen und Hilfen
lasse sich die mutmassliche Gebührenhöhe hinreichend bestimmt voraussagen. Die
genaue Höhe des Kostenersatzes könne nicht im Voraus verbindlich festgelegt
werden, da diese vom effektiven Polizeieinsatz abhänge (BGr, 18. Januar
2017, 1C_502/2015, E. 6.2.2).
Zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung
von § 32b Abs. 4 PolG/LU führte, dass diese Bestimmung keine
Differenzierung nach Massgabe des konkreten Störungsanteils erlaubte, sondern
vorschrieb, dass der Anteil, der von den an der Gewaltausübung beteiligten
Personen zu tragen sei, zwingend zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen
aufgeteilt werde. Diese Lösung erachtete das Bundesgericht in ihrer
Undifferenziertheit als mit dem Rechtsgleichheits- und dem Äquivalenzprinzip nicht
vereinbar (BGr, 18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 12.4).
4.1.2
Im Urteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020 (auszugsweise publiziert in
BGE 147 I 103) überprüfte das Bundesgericht unter anderem folgende im
Rahmen einer am 27. März 2018 beschlossenen Totalrevision des
Polizeigesetzes des Kantons Bern (PolG/BE; BSG 551.1) enthaltene Bestimmungen
auf ihre Verfassungsmässigkeit (BGr, 29. April 2020, 1C_181/2019,
Sachverhalt E.A):
Kostentragung
bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten
Art. 54
Grundsatz
1 Bei
Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt worden ist,
können die Gemeinden der Veranstalterin oder dem Veranstalter und der an der
Gewaltausübung beteiligten Person zusätzlich zum Kostenersatz gemäss Artikel 51
und 52 die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung in Rechnung
stellen.
Art. 55
Voraussetzungen
1 Die
Veranstalterin oder der Veranstalter wird nur kostenpflichtig, wenn sie oder er
nicht über die erforderliche Bewilligung verfügt oder Bewilligungsauflagen
vorsätzlich oder grobfahrlässig nicht eingehalten hat.
2 Die an
der Veranstaltung teilnehmende Person, die sich auf behördliche Aufforderung
hin entfernt, wird nicht kostenpflichtig, wenn sie weder selbst Gewalt
angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert hat.
Art. 56
Bemessungsgrundlagen
1 Die
Kostenauflage an die Veranstalterin oder den Veranstalter bemisst sich nach
Massgabe der Nichteinhaltung der Bewilligungsauflagen.
2 Die
Kostenauflage an die an der Gewaltausübung beteiligte Person bemisst sich nach
Massgabe des individuellen Tatbeitrags und der individuellen Verantwortung für
den Polizeieinsatz gemäss Artikel 54.
Art. 57
Begrenzung der Kostenauflage
1 Der
Veranstalterin oder dem Veranstalter werden höchstens 40 Prozent und der an der
Gewaltausübung beteiligten Person höchstens 60 Prozent der Kosten gemäss
Artikel 54 auferlegt.
2 Der
Veranstalterin oder dem Veranstalter sowie der an der Gewaltausübung
beteiligten Person werden höchstens 10'000 Franken, in besonders schweren
Fällen höchstens 30'000 Franken in Rechnung gestellt.
(...)
Das Bundesgericht erwog,
der Kreis der Abgabepflichtigen werde in Art. 54 und 55 PolG/BE
hinreichend bestimmt. Zur Eingrenzung des Gegenstands der Abgabe sowie zu den
Bemessungsgrundlagen, die dem Luzerner Polizeigesetz entsprächen, habe sich das
Bundesgericht bereits ausführlich in BGE 143 I 147 geäussert (vgl. nicht
publ. E. 6.2.2). Die genaue Höhe des Kostenersatzes unter Einbezug aller
einschlägigen Parameter (z.
B. Polizeidispositiv,
Einsatztaktik und Teilnehmerzahl) könne nicht im Voraus verbindlich festgelegt
werden, da diese vom effektiven Polizeieinsatz abhänge (in BGE 143 I 147
nicht publ. E. 6.2.2). Insgesamt würden die Anforderungen an die
Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage somit durch die Art. 54–57 PolG/BE
eingehalten (BGr, 29. April 2020, 1C_181/2019, E. 7.1).
4.2
Die
Vorinstanzen betrachteten die Waldbesetzung vom 20. April 2023 nicht als
Veranstaltung und stützten die Kostenauflage entsprechend nicht auf § 58
Abs. 1 lit. a PolG, gemäss welchem die Polizei vom Veranstalter eines
Anlasses, der einen ausserordentlichen Polizeieinsatz erfordert, Kostenersatz
verlangen kann. Vielmehr begründeten sie den Kostenersatz mit der Anwendung von
§ 58 Abs. 1 lit. b PolG. Gemäss dieser Bestimmung kann die
Polizei vom Verursacher eines Polizeieinsatzes Kostenersatz verlangen, wenn
dieser vorsätzlich oder grobfahrlässig gehandelt hat (vgl. oben,
E. 2.1).
4.3
Zur
Abgrenzung zwischen § 58 Abs. 1 lit. a und b PolG lässt sich der
Weisung zum Antrag des Regierungsrats vom 5. Juli 2006 zum Erlass des PolG
entnehmen, dass die Polizei grundsätzlich eine staatliche Aufgabe wahrnehme,
deren Erfüllung mit allgemeinen Staatsmitteln finanziert werde. Gemäss
§ 58 Abs. 1 lit. a PolG könne der Veranstalter eines Anlasses
zum Kostenersatz verpflichtet werden, wenn beispielsweise anlässlich von
Konzerten, grossen Sportveranstaltungen oder anderen Grossanlässen ein
ausserordentlicher Polizeieinsatz erforderlich sei. Solche Veranstaltungen
hätten regelmässig ausserordentliche Polizeieinsätze zur Folge, wobei die
Polizei jeweils nicht nur im Interesse der Bevölkerung handle, sondern
insbesondere auch im Interesse der privaten Veranstalter, die bei diesen
Anlässen häufig einen Gewinn erwirtschafteten. Es erscheine deshalb
gerechtfertigt, dass die polizeilichen Aufwendungen verrechnet werden könnten.
Gemäss § 58 Abs. 1 lit. b PolG könne vom Verursacher eines
Polizeieinsatzes Kostenersatz verlangt werden, wenn der Einsatz vorsätzlich
oder grobfahrlässig verursacht worden sei. Zu denken sei beispielsweise an
Einsätze für die Suche nach Personen oder Tieren (Weisung zum Antrag des
Regierungsrats vom 5. Juli 2006 zum Erlass des PolG, Nr. 4330,
S. 91;
vgl. zur Abgrenzung auch Jürg Marcel Tiefenthal,
Kantonales Polizeirecht der Schweiz, 2018, § 34 N. 9 ff.). Als
weitere Beispiele werden in der Literatur etwa genannt: Amok- und
Bombendrohungen, vorsätzlich bzw. grobfahrlässig ausgelöste falsche Alarme oder
illegale Hausbesetzungen (Tiefenthal, § 34 N. 11; Rüssli, § 58
N. 10).
4.4
Vorliegend
handelte es sich um keinen Grossanlass, eine Gewinnerwirtschaftung stand von
vornherein nie infrage und der Polizeieinsatz war auch nicht im direkten
Interesse der Beschwerdeführenden. Somit scheidet § 58 Abs. 1
lit. a PolG als Rechtsgrundlage für die Kostenforderung aus
(vgl. VGr, 13. August 2025, VB.2024.00334, E. 4.5). Es bleibt
somit bei der Frage, ob die Regelung von § 58 Abs. 1 lit. b PolG
dem Legalitätsprinzip im Allgemeinen sowie insbesondere im Abgaberecht
standhält (oben, E. 3.4).
5.
5.1
5.1.1
Gemäss § 3 PolG trägt die Polizei durch Information, Beratung,
sichtbare Präsenz und andere geeignete Massnahmen zur Aufrechterhaltung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei. Nach Abs. 2 derselben Bestimmung
trifft sie insbesondere Massnahmen zur Verhinderung und Erkennung von
Straftaten (lit. a), zur Erhöhung der Verkehrssicherheit und Verhütung von
Unfällen im Strassenverkehr und auf öffentlichen Gewässern (lit. b), zur
Abwehr von unmittelbar drohenden Gefahren für Menschen, Tiere, Umwelt und
Gegenstände sowie zur Beseitigung entsprechender Störungen (lit. c).
5.1.2
Der Aufgabenbereich der Polizei ist mit anderen Worten sehr umfangreich,
entsprechend besteht eine unbestimmte Vielzahl an möglichen Arten von
Polizeieinsätzen. Der Wortlaut von § 58 Abs. 1 lit. b PolG –
Verursachung eines "Polizeieinsatzes" – beschränkt eine mögliche
Kostentragungspflicht des Verursachers in keiner Weise. Vielmehr würde dieser
Wortlaut eine Kostenauflage scheinbar auch in Fällen erlauben, die klarerweise
unter den Grundauftrag der Polizei fallen. Zu nennen ist etwa die aufwendige
Spurensicherung nach einem Tötungsdelikt, die Verkehrs- und Spurensicherung
nach einem grobfahrlässig verursachten Verkehrsunfall oder die entstandenen
Einsatzkosten bei einem Ausrücken wegen häuslicher Gewalt. Insbesondere im
Zusammenhang mit Demonstrationen ist nach ständiger Rechtsprechung auch ein
"gewisses Leistungselement" geschuldet, wonach ausreichender
Polizeischutz gewährt werden muss, damit die Demonstration tatsächlich
stattfinden kann (BGE 143 I 147 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
Allenfalls könnte § 58
Abs. 1 lit. b PolG mit Blick auf die Ausführungen des Regierungsrats
in der Weisung, wonach die Polizei grundsätzlich eine staatliche Aufgabe
wahrnehme, deren Erfüllung mit allgemeinen Staatsmitteln finanziert werde (oben,
E. 4.3), so ausgelegt werden, dass nur diejenigen Polizeieinsätze von den
Verursachern zu vergüten sind, die über diesen Grundauftrag hinausgehen
(vgl. Tiefenthal, § 34 N. 8). Dies dürfte dem Standpunkt der
Beschwerdegegnerin (oben, E. 3.2) entsprechen und in diese Richtung
scheint auch die in der Weisung der Sicherheitsdirektion beispielhaft erwähnte
Suche nach Personen oder Tieren zu gehen. Selbst durch Auslegung lässt sich
jedoch für die Rechtsunterworfenen nicht hinreichend klar erkennen, wo dieser
Grundauftrag aufhört und wo eine allfällige Kostentragungspflicht beginnt.
Somit erweist sich § 58 Abs. 1 lit. b PolG als sehr offene
Bestimmung, was dadurch noch verstärkt wird, dass sie als Kann-Vorschrift
ausgestaltet ist und der Polizei somit betreffend Kostenauflage sowohl
Entschliessungs- als auch Auswahlermessen einräumt (vgl.
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 398).
5.1.3
Wie das Bundesgericht anlässlich
der abstrakten Normenkontrolle anderer Bestimmungen des Zürcher Polizeigesetzes
festhielt, stösst das Bestimmtheitserfordernis für das Polizeirecht
wegen
der Besonderheit des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die
Aufgabe der Polizei und die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung
lassen sich kaum abstrakt umschreiben. Die Polizeitätigkeit wird oftmals in der
Form von Realakten wahrgenommen. Sie richtet sich oft gegen nicht im Einzelnen
bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und
wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen
anzupassen (BGE 136 I 87 E. 3.1). Dieses eingeschränkte
Bestimmtheitserfordernis kann indes für Normen wie § 58 Abs. 1
lit. b PolG kaum gelten, da dieser nicht die situativ anzupassende
Polizeitätigkeit an sich regelt, sondern die nachträgliche Kostenauflage. Diese
ist dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht unterworfen und erfordert eine
genügende Bestimmtheit (vgl. oben, E. 2.3.1).
5.1.4
Rüssli vertritt die Meinung, obwohl es sich bei § 58 PolG um eine sehr
offen gehaltene Bestimmung handle, sei deren Vereinbarkeit mit dem
abgaberechtlichen Legalitätsprinzip noch zu bejahen (Rüssli, § 58
N. 14). Dabei scheint er sich indes auf den vorliegend nicht einschlägigen
§ 58 Abs. 1 lit. a PolG (vgl. oben, E. 4.4) zu
beziehen, verweist er doch auf ein Bundesgerichtsurteil betreffend
Kostenauflage für eine (kommerzielle) Grossveranstaltung in der Stadt Basel
(BGr, 14. Februar 2007, 2P.87/2006, E. 3.4). Es erscheint nach dem
Gesagten als zweifelhaft, dass § 58 Abs. 1 lit. b PolG für sich
betrachtet genügend bestimmt ist. Die Frage kann vorliegend aber offenbleiben.
5.2
Fest steht
nämlich, dass die Höhe der Verwaltungsgebühr für einen Polizeieinsatz bzw. die
Bemessungsgrundlagen aus Gründen der Rechtsgleichheit und der Voraussehbarkeit
wenn nicht im Gesetz, so doch mindestens in einer Verordnung bzw. in einem
Gebührentarif festgelegt werden müssen. Im Kanton Zürich fehlt es auf
kantonaler Ebene an einer solchen präzisierenden Verordnung (Rüssli, § 58
N. 14), anders als beispielsweise im Kanton Luzern (vgl. oben,
E. 4.1.1). Damit fehlt es an einer dem Legalitätsprinzip im Kausalabgabenrecht
genügenden rechtssatzmässigen Grundlage für die Bemessung der Gebühr, womit
eine Überwälzung von Kosten für den Polizeieinsatz vom 20. April 2023 als
Ganzes ausser Betracht fallen muss (vgl. zum Ganzen auch schon VGr,
13. August 2025, VB.2024.00334, E. 5.1–2).
5.3
Die
diesbezüglichen Erwägungen der Vorinstanz (oben, E. 3.2) vermögen nicht zu
überzeugen. Das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip kann im Bereich der
Kausalabgaben – sofern die mit der Gebühr zu finanzierenden Kosten genügend
abgegrenzt sind – zwar eine Regelung der Bemessungsgrundlagen auf Gesetzesstufe
ersetzen, nicht jedoch eine solche auf Verordnungsstufe (oben, E. 2.3.2).
Die Vorinstanz geht daher fehl in der Annahme, die genannten Prinzipien
stellten eine genügende Obergrenze dar. Es mag zutreffen, dass sich der
Stundenansatz von Fr. 120.- pro Einsatzkraft noch im Bereich des
Vertretbaren bewegt. Dessen Festlegung in einer Verfügung der
Sicherheitsdirektion aus dem Jahr 2004 genügt jedoch nicht, nachdem diese
nirgends einsehbar ist und es sich dabei nicht um eine generell-abstrakte
Normierung handelt. Zudem sind die mit der Gebühr überwälzbaren Kosten nach
geltendem Recht nicht genügend gegen die mit dem Grundauftrag der Polizei
verbundenen – nach dem sog. Gemeinlastprinzip finanzierten – Kosten abgegrenzt,
womit unklar bleibt, in welchem (Teil-)Umfang eine gebührenmässige Anlastung
erfolgen kann bzw. soll. Angesichts der sehr offenen Formulierung im Gesetz und
der fehlenden Bemessungsgrundlagen auf Verordnungsstufe können die
polizeiliches Handeln veranlassenden Personen die sie (womöglich) treffenden
Gebührenfolgen gerade nicht mit einem den Umständen entsprechenden Grad an
Gewissheit erkennen. Von selbst versteht sich, dass die Überprüfbarkeit der
Kostenüberwälzung im Rahmen des offenstehenden Rechtsmittelwegs eine genügende
gesetzliche Grundlage im Sinn des Legalitätsprinzips im Abgaberecht nicht zu
ersetzen vermag (so ebenfalls bereits VGr, 13. August 2025, VB.2024.00334,
E. 5.3).
5.4
Nach dem
Gesagten fehlt es an einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die gegenüber
den Beschwerdeführenden verfügten Kostenauflagen für den Polizeieinsatz vom 20. April
2023. Es kann daher offenbleiben, ob und inwiefern die weiteren Rügen der
Beschwerdeführenden (oben, E. 3.3) begründet sind.
5.5
Die
Beschwerde ist demnach gutzuheissen. Die Verfügungen der Beschwerdegegnerin vom
18. August 2023 und der Rekursentscheid der Vorinstanz vom 2. Mai
2024 sind aufzuheben.
6.
6.1
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs-
und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
6.2
Die Beschwerdegegnerin hat den
Beschwerdeführenden sodann für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG und § 17 Abs. 2 lit. a
VRG). Die Beschwerdeführenden beantragen für das vorinstanzliche Verfahren
gestützt auf die Honorarnote vom 11. Oktober 2023 eine Parteientschädigung
inkl. Mehrwertsteuer von insgesamt Fr. 5'609.75 (oben, Sachverhalt III).
Für das Beschwerdeverfahren machen sie gestützt auf die Honorarnote vom
8. September 2024 eine Parteientschädigung inkl. Mehrwertsteuer von
Fr. 6'938.55 geltend.
Auch wenn
vorliegend grundlegende Rechtsfragen zu beantworten waren oder zumindest im
Raum standen, erscheinen die geltend gemachten Aufwendungen im Verhältnis zum
Streitwert von Fr. 22'200.- (3 × Fr. 5'000.- + 9 × Fr. 800.-)
als überhöht. Angemessen ist für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren, in
welchen die Beschwerdeführenden jeweils im Wesentlichen die gleichen
Standpunkte vertraten, eine pauschale Parteientschädigung von insgesamt
Fr. 9'000.-.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügungen der Kantonspolizei Zürich vom 18. August
2023 und der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich vom
2. Mai 2024 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 2'370.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Die
Kosten des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet,
den Beschwerdeführenden für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von insgesamt Fr. 9'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu
bezahlen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai
6, 6004 Luzern, einzureichen.
7.    Mitteilung
an:
a) die Parteien;
b) die Sicherheitsdirektion.