zh_verwaltungsgericht · VB.2003.00152 · 2003-11-13 · de
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin

Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin: Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Rechtmässigkeit der Richtlinien der Gesundheitsdirektion vom März 1999 (E. 2a). Kommen vorliegend die Richtlinien oder die am 1. Januar 2002 in Kraft getretetenen §§ 22 ff. GesundheitsG zur Anwendung (E. 2b)? Ausführungen zum intertemporalen Recht. Auch wenn das neue Recht schon bei der erstinstanzlichen Verfügung in Kraft steht, ist das alte Recht anzuwenden, wenn das Verfahren ungebührlich lange verschleppt wurde und ohne diese Verschleppung das alte Recht angewendet worden wäre (E. 2c). Bisherige Rechtsprechung (E. 2d). Stellungnahme der Parteien (E. 2e). Da die Gesundheitsdirektion das Gesuch noch vor In-Kraft-Treten der neuen Gesetzesbestimmungen hätte behandeln können, ist es unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben nicht rechtsverletzend, wenn sie das Gesuch gestützt auf die Richtlinien überprüft hat (E. 2f). Die drei Ausbildungselemente der Richtlinie müssen in einer zeitlichen Stufenfolge absolviert werden (E. 3a). Voraussetzungen einer ausreichenden Erstausbildung (E. 3b). Stellungnahme der Parteien (E. 3c). Die Beschwerdeführerin verfügt nicht über eine genügende Erstausbildung (E. 3d und e). Damit erübrigt sich die Überprüfung der weiteren Ausbildungselemente (E. 3f). Auch gestützt auf das Binnenmarktgesetz ist eine Zulassung nicht möglich (E. 4a-c). Zu Unrecht hat die Gesundheitsdirektion für ihre Verfügung Kosten erhoben (E. 4d). Die Beschwerdeführerin unterliegt in der Hauptsache. Kostenfolge (E. 5).

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2003.00152
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Geschäftsnummer:
VB.2003.00152
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.11.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin
Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin:Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts (E. 1). Rechtmässigkeit der Richtlinien der Gesundheitsdirektion vom März 1999 (E. 2a). Kommen vorliegend die Richtlinien oder die am 1. Januar 2002 in Kraft getretetenen §§ 22 ff. GesundheitsG zur Anwendung (E. 2b)? Ausführungen zum intertemporalen Recht. Auch wenn das neue Recht schon bei der erstinstanzlichen Verfügung in Kraft steht, ist das alte Recht anzuwenden, wenn das Verfahren ungebührlich lange verschleppt wurde und ohne diese Verschleppung das alte Recht angewendet worden wäre (E. 2c). Bisherige Rechtsprechung (E. 2d). Stellungnahme der Parteien (E. 2e). Da die Gesundheitsdirektion das Gesuch noch vor In-Kraft-Treten der neuen Gesetzesbestimmungen hätte behandeln können, ist es unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben nicht rechtsverletzend, wenn sie das Gesuch gestützt auf die Richtlinien überprüft hat (E. 2f). Die drei Ausbildungselemente der Richtlinie müssen in einer zeitlichen Stufenfolge absolviert werden (E. 3a). Voraussetzungen einer ausreichenden Erstausbildung (E. 3b). Stellungnahme der Parteien (E. 3c). Die Beschwerdeführerin verfügt nicht über eine genügende Erstausbildung (E. 3d und e). Damit erübrigt sich die Überprüfung der weiteren Ausbildungselemente (E. 3f). Auch gestützt auf das Binnenmarktgesetz ist eine Zulassung nicht möglich (E. 4a-c). Zu Unrecht hat die Gesundheitsdirektion für ihre Verfügung Kosten erhoben (E. 4d). Die Beschwerdeführerin unterliegt in der Hauptsache. Kostenfolge (E. 5).
Stichworte:
BERUFSAUSÜBUNG
BERUFSAUSÜBUNGSBEWILLIGUNG
BINNENMARKTGESETZ
INTERTEMPORALES RECHT
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
PSYCHOTHERAPEUT/-IN
Rechtsnormen:
§ 22 Abs. I aGesundheitsG
§ 22 Abs. I lit. a aGesundheitsG
§ 22 Abs. I lit. b aGesundheitsG
§ 22 Abs. I lit. c aGesundheitsG
Art. 3 BGBM
Art. 4 Abs. 1 BGBM
Publikationen:
RB 2003 Nr. 6 S. 49
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A belegte während vier Semestern
von 1982 bis 1985 an der Universität Freiburg Sozialarbeit im Hauptfach,
Ethnologie im ersten und Tiefenpsychologie/Psychopathologie im zweiten
Nebenfach. Von 1985 bis 1993 studierte sie an der Universität Zürich und erwarb
im Februar 1993 das Lizentiat der Philosophischen Fakultät I mit Ethnologie im
Hauptfach, Anthropologischer Psychologie im ersten und Sozialpsychologie im
zweiten Nebenfach.
Am 8. Dezember 1999 ersuchte A die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Bewilligung der selbstständigen
psychotherapeutischen Tätigkeit und reichte unter anderem verschiedene Belege
für die Durchführung von insgesamt 294 Stunden Supervision und für
unselbstständige psychotherapeutische Tätigkeiten zwischen 1993 und 1998 ein.
Die Gesundheitsdirektion teilte der Gesuchstellerin am 24. November 2000 mit,
dass ihr Gesuch mangels genügender Erstausbildung abgewiesen werden müsse. Mit
Bezug auf die psychotherapeutische Spezialausbildung könnten die absolvierte
Theorie und Selbsterfahrung als rechtsgenügend anerkannt werden. Ebenfalls
könne die bei B und C absolvierte Supervision im Umfang von 150 Stunden
anerkannt werden. Von der unselbstständigen Tätigkeit könnten gesamthaft 
umgerechnet auf 100 Stellenprozente  22,4 Monate angerechnet werden. Da ihr
somit 50 Stunden Supervision und 1,6 Monate unselbstständige Tätigkeit fehlen
würden, müsse das Gesuch auch mangels genügender psychotherapeutischer
Spezialausbildung und mangels genügender unselbstständiger Tätigkeit abgewiesen
werden.
Am 29. April 2001 stellte A erneut
ein Gesuch. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Y habe ihr in der
Zwischenzeit, nämlich am 15. Februar 2001, die Bewilligung zur selbstständigen
psychotherapeutischen Tätigkeit auf dem Kantonsgebiet erteilt. Aufgrund dieser
Praxisbewilligung sei ihr auch im Kanton Zürich die Praxisbewilligung zu
erteilen. Am 2. Mai 2001 stellte die Gesundheitsdirektion der Gesuchstellerin
erneut einen abschlägigen Entscheid in Aussicht.
Die
Gesuchstellerin ersuchte die Gesundheitsdirektion am 13. Juni 2001, ihr An­liegen
der Fachkommission Psychotherapie vorzulegen und unter bestimmten Bedingungen
um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung. Am 13. Juli 2001 bat sie dann bedingungslos
um Zustellung einer rekursfähigen Verfügung. Nachdem die Fachkommission Psychotherapie
am 28. November 2001 getagt hatte, teilte die Gesundheitsdirektion der
Gesuchstellerin am 12. Dezember 2001 wiederholt mit, dass ihr Gesuch abgewiesen
werden müsse.
Mit Schreiben vom 28. Januar, 26.
Juni und 15. Dezember 2002 ersuchte A erneut um die Zustellung einer
rekursfähigen Verfügung. Die Gesundheitsdirektion wies hierauf das Gesuch mit
Verfügung vom 20. März 2003 förmlich ab (Disp.-Ziff. I). Die Verfahrenskosten
wurden der Gesuchstellerin auferlegt (Disp.-Ziff. II).
II. Gegen diese Verfügung gelangte A
am 24. April 2003 rechtzeitig mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und
beantragte, die Verfügung sei aufzuheben und der Beschwerdeführerin sei die
Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin im Kanton
Zürich zu erteilen sowie die Kostenauflage der Verfügung aufzuheben,
eventualiter sei die Sache zur materiellen Beurteilung an die
Beschwerdegegnerin zurückzuweisen. Sie legte der Beschwerde zusätzliche
Unterlagen ihre Erstausbildung betreffend bei, zusätzliche Bestätigungen über
103 Supervisionsstunden zwischen 1998 und 2002 und eine Arbeitsbestätigung von
Dr. med. D, gemäss welcher die Beschwerdeführerin vom 1. Januar 1999 bis
zum 15. März 2000 mit einem Pensum von 30 % in seiner Praxis als delegierte
Psychotherapeutin gearbeitet habe.
Die Gesundheitsdirektion beantragte
in ihrer Beschwerdeantwort vom 28. Mai 2003 die Abweisung der Beschwerde.
Am 8. Juli 2003 reichte A einen
Ausdruck aus der Website der FMH nach mit dem Hinweis, dass daraus hervorgehe,
dass Dr. med. D entgegen den Darlegungen der Beschwerdegegnerin in deren
Beschwerdeantwort über den Weiterbildungstitel FMH für Psychiatrie und
Psychotherapie verfüge.
Die 3. Kammer des
Verwaltungsgerichts setzte den Parteien am 22. August 2003 eine Frist an, um
zur Frage Stellung zu nehmen, ob auf das Gesuch der Beschwerdeführerin die am
1. Januar 2002 in Kraft getretenen §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes
vom 4. November 1962 in der Fassung vom 21. August 2000 samt
Übergangsbestimmungen (OS 56, 398) anwendbar seien. Beschwerdegegnerin und
Beschwerdeführerin reichten ihre Stellungnahmen am 12. resp. 16. September 2003
ein.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht ist für
die vorliegende Streitsache gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) zuständig.
Im Verfahren der Direktbeschwerde
hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid nicht nur auf
Rechtsverletzungen, sondern auch auf seine Angemessenheit hin zu überprüfen (§ 50
Abs. 3 VRG).
2. a) Der Regierungsrat des Kantons
Zürich regelte in § 32 der Verordnung über die Berufe der
Gesundheitspflege vom 8. Januar 1992 die Bewilligungsvoraussetzungen für die
selbstständige Ausübung der Psychotherapie. Mit Urteil vom 3. Dezember 1993 hob
das Bundesgericht die fragliche Verordnungsbestimmung auf. Da die dadurch
entstandene Regelungslücke vorerst weder durch Verordnung noch Gesetz
geschlossen wurde, wies das Verwaltungsgericht die Gesundheitsdirektion an,
eine Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher Behandlung aller diesbezüglichen
Gesuche aufzustellen (RB 1998 Nr. 79). Die von der Gesundheitsdirektion in
der Folge entwickelten Richtlinien vom März 1999 (nachstehend Richtlinien),
welche für die Übergangszeit bis zum In-Kraft-Treten einer gesetzlichen
Regelung die Zulassung zur selbstständigen Berufstätigkeit als Psychotherapeut
regeln, wurden vom Verwaltungsgericht als rechtmässig erkannt (RB 2000 Nr. 77).
Am 1. Januar 2002 traten die §§ 22 ff. des Gesundheitsgesetzes
vom 4. November 1962 in der Fassung vom 21. August 2000 samt
Übergangsbestimmungen (GesundheitsG, OS 56, 398) in Kraft, welche neu nun die
Zulassungsvoraussetzungen regeln.
b) Im vorliegenden Verfahren stellt
sich vorab die Frage, ob die Gesundheitsdirektion in ihrer Verfügung vom 20.
März 2003 das Gesuch der Beschwerdeführerin zu Recht gestützt auf die
Richtlinien überprüft hat oder ob sie nicht die am 1. Januar 2002 in Kraft
getretenen neuen Gesetzesbestimmungen des Gesundheitsgesetzes hätte anwenden müssen.
Diese Frage ist insofern von Bedeutung, da die neuen Gesetzesbestimmungen gegenüber
den Richtlinien eine Verschärfung im Bereich der Erstausbildung vorsehen:
Gemäss § 22 Abs. 1 lit. a GesundheitsG wird die Bewilligung zur
selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit nur noch
an Gesuchstellende erteilt, die sich über ein abgeschlossenes
Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen
Hochschule ausweisen, während gemäss den Richtlinien auch eine andere gleichwertige
Ausbildung ausreichte.
c) Fehlt eine ausdrückliche
gesetzliche Regelung, so beurteilt sich nach Lehre und Rechtsprechung die
Bewilligung der Berufsausübung als Dauerverwaltungsakt nach demjenigen Recht,
das entweder im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügung oder  bei Vorliegen
besonderer Gründe  im Zeitpunkt des anstehenden Rechtsmittelentscheides gilt.
Letzteres ist der Fall, wenn Vorschriften um der öffentlichen Ordnung willen
oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen worden und
daher auch in hängigen Verfahren sofort anwendbar sind (BGE 127 II 306 E. 7c,
125 II 591 E. 5e/aa, 122 V 85 E. 3; RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7;
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht,
Bern 2000, S. 129 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 325 ff.; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 52; vgl. auch Alfred
Kölz, Intertemporales Verwaltungs­recht, ZSR NF 102/II/ 1983, S. 101 ff.,
196 ff.). Die Anwendung des neuen Rechts kann allerdings im Grundsatz von
Treu und Glauben ihre Grenze finden, etwa wenn die Behörden ein Verfahren
ungebührlich lange verschleppt haben und ohne diese Verschleppung das alte
Recht angewendet worden wäre (BGE 110 Ib 332 E. 3; Häfelin/ Müller, Rz. 328).
Dieser letztere Grundsatz ist auch dann zu beachten, wenn das neue Recht
zwischen dem Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs und jenem der
erstinstanzlichen Verfügung in Kraft getreten ist.
d) Das Verwaltungsgericht hat zu
dieser Frage schon in mehreren Entscheidungen Stellung genommen. In
VB.2002.00310 entschied es, dass auf ein am 21. Dezember 2001
eingereichtes Gesuch um Bewilligung zur selbstständigen Berufsausübung als
Psychotherapeutin die am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen
Gesetzesbestimmungen anwendbar seien, mit der Begründung, dass das Gesuch zu
einem Zeitpunkt eingereicht worden sei, in welchem klar gewesen sei, dass es
erst während der Geltungszeit des neuen Rechts durch die Gesundheitsdirektion
geprüft werden würde (RB 2002 Nr. 60). Diese Rechtsprechung wurde vom
Verwaltungsgericht in VB.2003.00139 und VB.2003.00153 bestätigt (VGr, 10. Juli
2003, www.vgrzh.ch). Beim erstgenannten Entscheid handelte es sich um ein Gesuch,
das von der Beschwerdeführerin zwar schon am 19. Oktober 1999 eingereicht, aber
erst am 16. Oktober 2002 mit den notwendigen Unterlagen ergänzt wurde,
beim zweitgenannten Entscheid um ein Gesuch, das erst am 22. Dezember 2001 eingereicht
worden war. Beiden Fällen gemeinsam war zudem, dass sich die neuen
Gesetzesbestimmungen im damals strittigen Punkt der Spezialausbildung ohnehin
nicht von den Richtlinien der Gesundheitsdirektion unterschieden.
Der vorliegende Fall unterscheidet
sich von den genannten Fällen insofern, als dass die Beschwerdeführerin ihr
Gesuch um Bewilligung zur selbstständigen psychotherapeutischen Tätigkeit
einerseits schon am 29. April 2001 und somit deutlich vor In-Kraft-Treten der
neuen Gesetzesbestimmungen eingereicht hatte, anderseits dadurch, dass die
neuen Gesetzesbestimmungen für die Beschwerdeführerin eine klare
Verschlechterung bedeuten.
e) In ihrer Stellungnahme vom 16.
September 2003 führte die Beschwerdeführerin aus, dass vorliegend die
Richtlinien anwendbar seien. Sie habe ihr Gesuch schon am 29. April 2001
eingereicht und am 13. Juni 2001 zum ersten Mal und am 13. Juli 2001 zum
zweiten Mal um Zustellung einer anfechtbaren Verfügung gebeten. Mit Schreiben
vom 7. November 2001 habe die Gesundheitsdirektion der Beschwerdeführerin
mitgeteilt, dass sie ihr nach der Sitzung der Fachkommission unverzüglich eine
rekursfähige Verfügung zustellen würde. Die Fachkommission habe das Gesuch am
28. November 2001 ebenfalls abgelehnt. Der Entscheid sei der Beschwerdeführerin
mit Schreiben vom 12. Dezember 2001  entgegen der Ankündigung  wiederum
lediglich in Briefform eröffnet worden unter dem Hinweis, dass die
Beschwerdeführerin eine anfechtbare Verfügung verlangen könne. Die Beschwerdeführerin
habe dann in mehreren Schreiben um Zustellung einer entsprechenden Verfügung
gebeten, bis dann am 28. März 2003 die Verfügung endlich eingetroffen sei. Dass
die Gesundheitsdirektion bis im März 2003 gebraucht habe, um ihren bereits
gefällten negativen Entscheid noch ausführlich in einer Verfügung zu begründen,
könne nicht der Beschwerdeführerin angelastet werden. Die Anwendung der seit
dem 1. Januar 2002 in Kraft stehenden § 22 ff. GesundheitsG
würde gegen Treu und Glauben verstossen.
Die Gesundheitsdirektion brachte in
ihrer Eingabe vom 12. September 2003 zum Ausdruck, dass sie bei der Beurteilung
der Gesuche jeweils dasjenige Recht anwende, welches zum Zeitpunkt des
Gesucheingangs gegolten habe. Sie nimmt indes zur gestellten Frage nicht eigentlich
Stellung; jedenfalls nimmt sie darin in keiner Weise Bezug auf die zur intertemporalrechtlichen
Frage ergangenen bisherigen Entscheide.
f) Die Beschwerdeführerin reichte
ihr erstes Gesuch am 8. Dezember 1999 ein. Nachdem ihr die Gesundheitsdirektion
am 24. November 2000 einen abschlägigen Entscheid in Aussicht gestellt hatte,
verzichtete die Beschwerdeführerin jedoch um Zustellung einer rekursfähigen
Verfügung. Am 29. April 2001 stellte die Beschwerdeführerin ein zweites Gesuch,
für welches die Gesundheitsdirektion am 2. Mai 2001 ebenfalls einen negativen
Entscheid in Aussicht stellte. Am 13. Juni 2001 ersuchte die Beschwerdeführerin
darum, dass ihr Anliegen der Fachkommission Psychotherapie vorgelegt werde.
Ausserdem brachte sie Argumente vor, weshalb ihr die Bewilligung zur
selbstständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin zu erteilen sei, und
schloss ihr Schreiben damit, dass, wenn die Gesundheitsdirektion ihrer
Argumentation nicht folgen könne, sie die Direktion um die Zustellung einer
rekursfähigen Verfügung bäte. Gleichentags antwortete die Gesundheitsdirektion,
dass sie sich mit den Argumenten der Beschwerdeführerin nicht einverstanden
erklären könne, und bat diese um eine Mitteilung, falls sie weiterhin auf eine
rekursfähige Verfügung bestehe. Mit Schreiben vom 13. Juli 2001 ersuchte die
Beschwerdeführerin dann zum ersten Mal unmissverständlich um Zustellung einer
rekursfähigen Verfügung. Zu jenem Zeitpunkt war aber immer noch das Anliegen
der Beschwerdeführerin offen, ihren Fall der Fachkommission Psychotherapie
vorzulegen, weshalb ihr von der Gesundheitsdirektion am 7. November 2001
mitgeteilt wurde, dass ihr Gesuch am 28. November 2001 der Fachkommission
Psychotherapie vorgelegt werde. In der Folge werde man ihr unverzüglich die
rekursfähige Verfügung zustellen. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2001
informierte die Gesundheitsdirektion die Beschwerdeführerin über die Beurteilung
durch die Fachkommission und setzte ihr eine neue Frist bis zum 31. Januar 2002
an, um eine rekursfähige Verfügung zu verlangen, worauf die Beschwerdeführerin
bis zum 28. Januar 2002 zuwartete, um die besagte Verfügung zu verlangen.
Diese Bitte wiederholte sie mit Schreiben vom 26. Juni und
15. Dezember 2002. Am 20. März 2003 erliess die die Gesundheitsdirektion
schliesslich die gewünschte Verfügung.
Es erstaunt tatsächlich, dass es
seit der ersten unmissverständlichen Bitte der Beschwerdeführerin um Zustellung
einer Verfügung am 13. Juli 2001 bis zum Erlass der Verfügung am 20. März 2003
über 1 ¾ Jahre dauerte. Es kann zwar festgestellt werden, dass zumindest
anfänglich die Verzögerungen durch die Beschwerdeführerin mitverursacht wurden.
So war sie es, die mit Schreiben vom 13. Juni 2001 darum gebeten hatte, dass
ihr Fall der Fachkommission Psychotherapie vorgelegt werde  einem Anliegen,
welchem die Gesundheitsbehörde am 28. November 2001 nachkam. Doch spätestens zu
diesem Zeitpunkt hätte es die Gesundheitsdirektion in der Hand gehabt, der
Beschwerdeführerin eine rekursfähige Verfügung zuzustellen. Es darf daher nicht
zulasten der Beschwerdeführerin gehen, wenn die Gesundheitsbehörde ihr am 12.
Dezember 2001 erneut eine Frist ansetzt, um eine rekursfähige Verfügung zu
verlangen. Da die Gesundheitsdirektion das Gesuch somit noch vor
In-Kraft-Treten der neuen Gesetzesbestimmungen hätte behandeln können, ist es
im Ergebnis  nämlich unter Berücksichtigung des Grundsatzes von Treu und Glauben
 nicht rechtsverletzend, wenn sie das Gesuch der Beschwerdeführerin noch
gestützt auf die Richtlinien überprüft hat.
3. a) Zunächst einmal ist
festzustellen, dass die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen für eine
erleichterte übergangsrechtliche Zulassung gemäss Ziff. 5 der Richtlinien
nicht erfüllt, da sie nicht vor dem 31. Dezember 1994 selbstständig im Kanton
Zürich psychotherapeutisch tätig geworden ist. Sie muss deshalb die
Zulassungsvoraussetzungen gemäss Ziff. 1 der Richtlinien erfüllen, wonach
sie sich ausweisen muss über:
a) ein abgeschlossenes
Psychologiestudium einschliesslich Psychopatho­logie an einer schweizerischen
Universität oder eine andere gleichwertige Ausbildung,
b) eine integrale
Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von
psychischen und psychosomatischen Krankheiten bewährten Psychotherapiemethode,
die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst,
sowie
c) eine mindestens
zweijährige klinische psychotherapeutische Tätigkeit in unselbstständiger
Stellung an einer anerkannten Institution unter psychiatrischer oder
psychotherapeutischer Leistung oder in einer psychotherapeutischen Fachpraxis.
Das Verwaltungsgericht hat in zwei
Entscheiden vom 10. Juli 2003 festgestellt, dass diese drei Ausbildungselemente
 Erstausbildung, psychotherapeutische Spezialausbildung und unselbstständige
Tätigkeit  in einer zeitlichen Stufenfolge zu absolvieren sind (VGr, 10. Juli
2003, VB.2003.00139 und VB.2003.00153). Verfügt die Gesuchstellende demnach
nicht über eine genügende Erstausbildung, so kann sie die fehlenden Kenntnisse
der Erstausbildung nicht im Rahmen der anderen Ausbildungselemente erwerben. Zwar
lagen den genannten Urteilen Anwendungsfälle von § 22 Abs. 1
GesundheitsG zu Grunde; da Ziff. 1 der Richtlinien aber in dieser Hinsicht
mit § 22 Abs. 1 GesundheitsG übereinstimmt, kann das zum Gesundheitsgesetz
Festgestellte auch auf die Richtlinien angewandt werden.
b) Die Beschwerdeführerin kann sich
nicht über ein abgeschlossenes Psychologiestudium ausweisen. Es muss deshalb
geprüft werden, ob sie über "eine andere gleichwertige Ausbildung"
gemäss Ziff. 1 lit. a der Richtlinie verfügt. Als gleichwertig werden
andere Hochschulabschlüsse anerkannt, wenn nachgewiesen wird, dass zusätzlich
die für die Ausübung der Psychotherapie notwendigen psychologischen und
medizinischen Grundlagenfächer absolviert wurden. Die Fachkommission für
Psychotherapie hat festgestellt, welche Grundlagenfächer absolviert worden sein
müssen, um zusammen mit einem Hochschulabschluss als gleichwertige Ausbildung
anerkannt zu werden. Insgesamt müssen 600 Stunden Grundlagenwissen in nachfolgend
aufgezählten Fächern nachgewiesen werden:
Das Grundlagenwissen hat folgende Fachkenntnisse im Umfang von insgesamt
mindestens 400 Stunden zu umfassen, wobei pro Fach je mindestens 30 Stunden zu
absolvieren sind:
1.
Allgemeine anthropologische und psychologische Grundlagen;
2.
Medizinische Grundlagen und Neurowissenschaften;
3.
Allgemeine Psychopathologie;
4.
Spezielle Psychopathologie, psychiatrische Krankheits- und Behandlungslehre
inkl. Psychopharmakologie;
5.
Entwicklungs- und Persönlichkeitspsychologie;
6.
Theorien der psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik;
7.
Geschichte, Entwicklung, Schulen und Methoden der Psychotherapie;
Das Grundlagenwissen hat folgende Fachkenntnisse im Umfang von insgesamt
mindestens 140 Stunden zu umfassen, wobei pro Fach je mindestens 30 Stunden zu
absolvieren sind:
8.
Psycho-Diagnostik und Testtheorie;
9.
Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung;
10.
Erkenntnis-
und Wissenschaftstheorie;
11.
Ethik und
Recht;
Grundlagenwissen in folgenden Fachgebieten kann höchstens im Umfang von
insgesamt 60 Stunden angerechnet werden:
12.
Pädagogik,
Soziologie, Ethnologie und Religionswissenschaften;
13.
Philosophie,
Geschichte, Kunst-, Literatur- und Sprachenwissenschaften.
Die Beschwerdeführerin verfügt über
einen Hochschulabschluss. Die Gesundheitsdirektion anerkannte in der
angefochtenen Verfügung, dass die Beschwerdeführerin von den vorgenannten
Fächern die Fächer 1, 4, 7, 10, 11 und 12 absolviert habe. In ihrer Beschwerdeantwort
anerkannte sie ausserdem die Erfüllung von Fach 8. Umstritten ist somit, ob die
Beschwerdeführerin über ein ausreichendes Grundlagenwissen in den Fächern "Medizinische
Grundlagen und Neurowissenschaften" (Fach 2), "Allgemeine
Psychopathologie" (Fach 3), "Entwicklungs- und
Persönlichkeitspsychologie" (Fach 5), "Theorien der psychischen
Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik" (Fach 6) und "Psychotherapieforschung
und Qualitätssicherung" (Fach 9) verfügt.
c) Die Beschwerdeführerin macht
geltend, dass sie in den Fächern 2, 3, 6 und 9
über ein ausreichendes Grundlagenwissen verfüge. Das Wissen in den
medizinischen Grundlagen und Neurowissenschaften (Fach 2) habe sie sich im
Rahmen ihrer praktischen Tätigkeit an der Klinik Z vom Juni 1994 bis November
1995 erworben, das Wissen in allgemeiner Psychopathologie (Fach 3) sowie in
psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik (Fach 6) im Rahmen
des Diagnostikseminars an der Klinik Z und das Wissen in der
Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung (Fach 9) dadurch, dass sie nach
dem Studienabschluss ein Semester in der Psychotherapieforschung, das heisst
über Erzählungen in der Psychotherapie, am Psychologischen Institut der
Universität Zürich gearbeitet habe (Beschwerdeschrift, act. 2, S. 6 ff.,
Ziff. 13-14 und 17).
Dagegen wendet die
Gesundheitsdirektion ein, dass das psychotherapierelevante Grundlagenwissen im
Rahmen eines strukturierten und allgemein gehaltenen Studienganges absolviert
werden müsse, welcher die theoretischen Grundlagen vermittle. Um dem
Hochschulniveau des Psychologiestudiums gerecht zu werden, würden ganz
grundsätzlich nur Vorlesungen an den Universitäten oder Fachhochschulen oder im
Rahmen eines Ergänzungsstudiums anerkannt. Während unselbstständiger Tätigkeit
 wie z.B. in psychiatrischen Kliniken vermitteltes Wissen  sei in aller Regel
nicht oder nur wenig strukturiert und in aller Regel nur fallbezogen. Aus
diesem Grund könne das an der Klinik Z erworbene Wissen nicht anerkannt werden.
Das Gleiche gelte für die Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung, da es
sich bei der Arbeit am Psychologischen Institut der Universität Zürich nicht um
einen strukturierten Unterricht, welcher theoretisches Wissen vermittle,
handle, sondern um eine unselbstständige Tätigkeit bzw. offenbar um eine
Forschungstätigkeit (Beschwerdeantwort, act. 8, S. 1 f., Ziff. 12-14
und 17).
d) Die Ansicht der
Gesundheitsdirektion wird durch die Weisung des Regierungsrats vom 20. Januar
1999 bestätigt (ABl 1999, 209). Der Regierungsrat wollte für die Bewilligung
zur selbstständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit als
Erstausbildung  entgegen dem schliesslich verabschiedeten § 22 Abs. 1
lit. a GesundheitsG  nicht nur ein abgeschlossenes Psychologiestudium,
sondern auch andere als gleichwertig anerkannte Ausbildungen zulassen.
Sicherzustellen sei jedoch, dass diejenigen Personen, die nicht an einer
Hochschule Psychologie und Psychopathologie studiert hätten, sich über eine
Ausbildung ausweisen könnten, die in den zentralen Fächern wie Psychopathologie,
Neurosenlehre, Entwicklungspsychologie einer Hochschulausbildung materiell
gleichwertig seien (ABl 1999, 215). Die Meinung der Gesundheitsdirektion ist
deshalb zutreffend, dass das Grundlagenwissen nur im Rahmen einer
universitätsähnlichen Ausbildung mit strukturiertem Unterricht und nicht bei
der Ausübung einer unselbstständigen Tätigkeit erworben werden kann.
aa) Aus diesem Grund kann das an
der Klinik Z vom Juni 1994 bis November 1995 erworbene Wissen in den
medizinischen Grundlagen und Neurowissenschaften nicht anerkannt werden. Im
Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin besagte praktische
Tätigkeit am 8. Dezember 1999 als Nachweis ihrer unselbstständigen Tätigkeit im
Sinne von Ziff. 1 lit. c der Richtlinien eingereicht hatte (act. 1/7
und 1/7/2) und von der Gesundheitsdirektion im Umfang von 17 Monaten anerkannt
wurde (Verfügung der Gesundheitsdirektion, act. 4, S. 4 Ziff. 3).
Da es sich bei den drei Ausbildungselementen zur Erlangung der Bewilligung der
selbstständigen psychotherapeutischen Ausbildung  wie vorne in Erwägung 3a am
Ende ausgeführt  um eine zeitliche Stufenfolge handelt, ist es ausgeschlossen,
dass die gleiche Ausbildungssequenz sowohl an die Erstausbildung als auch an
die unselbstständige Tätigkeit angerechnet wird.
bb) Auch das von der
Beschwerdeführerin an der Klinik Z besuchte Diagnostikseminar erfüllt nicht die
Voraussetzungen einer der Hochschulausbildung gleichwertigen Ausbildung, da es
sich dabei  soweit sich aus den Akten ergibt  nur um eine berufsbegleitende
hausinterne Ausbildung handelt. Zudem hätte die Beschwerdeführerin bei einer
Anerkennung dieser Ausbildung einen Teil ihrer Erstausbildung während ihrer
unselbstständigen Tätigkeit absolviert, was wiederum nicht mit der in den
Richtlinien statuierten Stufenfolge in Einklang stehen würde.
cc) Schliesslich kann auch die
Mitwirkung in der Psychotherapieforschung am Psychologischen Institut der
Universität Zürich nicht als Nachweis des Grundlagenwissens in der
Psychotherapieforschung und Qualitätssicherung gelten, da es sich dabei  wie
die Gesundheitsdirektion zu Recht einwendet  nicht um einen strukturierten
Unterricht, welcher theoretisches Wissen vermittelt, sondern um eine
unselbstständige Tätigkeit  offenbar eine Forschungstätigkeit  handelt.
e) Insofern die Beschwerdeführerin
vorbringt, dass sie sich das Wissen in allgemeiner Psychopathologie (Fach 3)
sowie in psychischen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik (Fach 6) im
Rahmen der Vorlesung "Einführung in die Tiefenpsychologie" (WS 83/84
und SS 84) und das Wissen in Entwicklungs- und Persönlichkeitspsychologie (Fach
5) im Rahmen der Vorlesung "Entwicklungspsychologie" (WS 82/83 und SS
83), beide an der Universität Freiburg, erworben habe (Beschwerdeschrift, act. 2,
S. 7, Ziff.
14-15), verzichtete die Gesundheitsdirektion auf eine Stellungnahme, da ihr die
in der Beschwerdeschrift genannten Bestätigungen nicht vorlägen, weshalb sie
nicht beurteilt werden könnten. Sie fügte jedoch an, dass es sich bei der
Vorlesung "Einführung in die Tiefenpsychologie" wohl eher um eine
solche über eine spezielle Psychotherapiemethode
 nämlich Tiefenpsychologie  handle, denn um eine solche über Psychopathologie
(allgemeine Krankheitslehre). Zudem würden die Vorlesungen dazu in den
Verzeichnissen mit Psychopathologie bezeichnet (Beschwerdeantwort, act. 8,
S. 2, Ziff. 14-15).
aa) Die Beschwerdeführerin hat mit
dem Testatheftauszug der Universität Freiburg belegt, dass sie im WS 82/83 und
SS 83 die Vorlesung "Entwicklungspsychologie" besucht hat. Damit kann
ihr auch Fach 5 angerechnet werden.
bb) Dem Testatheftauszug betreffend
"Einführung in die Tiefenpsychologie" hat sie eine Bestätigung von
Dr. med. E, datiert am 11. April 2003, beigelegt, der die Vorlesung damals an
der Universität Freiburg gehalten hatte. Darin bestätigt er, dass sich die Thematik
der Vorlesung vor allem um die allgemeine Psychopathologie aus analytischer
Sicht und die Theorien der Psychischen Störungen und Erkrankungen (unter
Einbezug der Psychosomatik) zentrierte. Zur Beurteilung der Frage, ob aufgrund
dieser Bestätigung auch die Erfüllung der Fächer 3 und 6 anerkannt werden kann,
müsste die Angelegenheit zur neuen Entscheidung an die Gesundheitsdirektion
zurückgewiesen werden (§ 64 Abs. 1 VRG). Da aber  wie in Erwägung 3d
festgestellt  die Beschwerdeführerin auf jeden Fall nicht über ein
ausreichendes Grundlagenwissen in den Fächern 2 und 9 verfügt, erübrigt sich
eine Rückweisung an die Gesundheitsdirektion.
f) Die Beschwerdeführerin kann sich
somit nicht über eine genügende Erstausbildung ausweisen. Wie schon wiederholt
erwähnt, müssen die Zulassungsvoraussetzungen gemäss Ziff. 1 der
Richtlinien in einer zeitlichen Stufenfolge absolviert werden. Es kann deshalb
darauf verzichtet werden zu überprüfen, ob die Beschwerdeführerin über eine ausreichende
psychotherapeutische Spezialausbildung und eine ausreichende unselbstständige
Tätigkeit verfügt.
4. a) Nachdem eine Bewilligung
gestützt auf das Gesundheitsgesetz nicht möglich ist, stellt sich die Frage, ob
der Beschwerdeführerin eine solche gestützt auf das Binnenmarktgesetz vom 6. Oktober
1995 (BGBM) erteilt werden muss.
Die Gesundheitsdirektion vertritt
die Auffassung, dass das Binnenmarktgesetz der Beschwerdeführerin keinen
Anspruch auf Marktzulassung verschaffe. Sofern die Berufsausübungsbewilligung
aus dem Kanton Y überhaupt als kantonaler Fähigkeitsausweis im Sinne des
Gesetzes anerkannt werden müsse, sei es offensichtlich, dass der Kanton Y an
die Fächerverbindung weniger hohe Anforderungen stelle als der Kanton Zürich an
das psychotherapierelevante Grundlagenwissen, welches in
gesundheitspolizeilicher Hinsicht von grösster Wichtigkeit sei; dies
insbesondere auch unter dem Aspekt, dass das Gesundheitsgesetz mit der Änderung
vom 1. Januar 2002 als rechtsgenügende Erstausbildung nur noch ein
Psychologiestudium einschliesslich Psychopathologie anerkenne. Eine Beschränkung
nach Art. 3 BGBM sei daher gerechtfertigt. Ebenso grosse Wichtigkeit messe
der Kanton Zürich der zweijährigen unselbstständigen psychotherapeutischen
Tätigkeit zu; dies offensichtlich im Gegensatz zum Kanton Y, welcher nur ein
Jahr verlange.
Dem hält die Beschwerdeführerin im
Wesentlichen entgegen, dass der Kanton Y nicht ein tieferes Schutzniveau
anstrebe als der Kanton Zürich. Ausserdem könne sie sich über eine praktische
Berufserfahrung von zwei Jahren ausweisen.
b) Mit ihren Ausbildungsnachweisen
und deren Anerkennung durch den Kanton Y für die Zulassung als selbstständige
Psychotherapeutin verfügt die Beschwerdeführerin über einen kantonal
anerkannten Fähigkeitsausweis zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit im Sinn von Art. 4
Abs. 1 BGBM. Damit sind Marktbeschränkungen nur unter den Voraussetzungen
von Art. 3 Abs. 1 BGBM zulässig. Nach dieser Bestimmung müssen die Beschränkungen
gleichermassen auch für ortsansässige Personen gelten, und sie müssen zur
Wahrung überwiegender öffentlicher Interessen unerlässlich und verhältnismässig
sein. Als überwiegende öffentliche Interessen fallen nach Art. 3 Abs. 2
BGBM unter anderem insbesondere der Gesundheitsschutz sowie die Gewährleistung
eines hinreichenden Ausbildungsstandes für bewilligungspflichtige
Berufstätigkeiten in Betracht. Beschränkungen des freien Zugangs zum Markt sind
unter anderem insbesondere dann verhältnismässig, wenn die angestrebte
Schutzwirkung nicht bereits durch die Vorschriften des Herkunftsortes erzielt
wird (Art. 3 Abs. 3 BGBM).
Der schweizerische Gesetzgeber
wollte mit dem Binnnenmarktgesetz analog zum EG-Recht eine Diskriminierung
Kantonsfremder und einen offenen oder verdeckten Protektionismus zu Gunsten
einheimischer Wirtschaftsinteressen vermeiden. Aus dieser Zielsetzung folgt
kein über Art. 31 aBV (= Art. 27 der heutigen Bundesverfassung)
hinausgehender bundesrechtlicher Schutz gegen jegliche kantonalrechtliche
Einschränkung des Wirtschaftsgeschehens. Das BGBM findet daher keine Anwendung
auf innerkantonale Regelungen, die weder rechtlich noch faktisch
ausserkantonale Anbieter diskriminieren (BGE 125 I 276 E. 4f). Das BGBM
verwehrt es den Kantonen auch nicht, mit ihren Zulassungsvorschriften höhere
Schutzwirkungen anzustreben als andere Kantone (BGE 128 I 92 E. 3, 125 I
322 E. 4c). Allerdings wird mit der binnenmarktlichen
Freizügigkeitskonzeption vorerst die Gleichwertigkeit der kantonalen
Fähigkeitsausweise vermutet (BGE 125 I 322 E. 4b, 125 I 276 E. 5b,
125 II 56 E. 4b; VGr, 10. Juli 2003, VB.2003.00153, www.vgrzh.ch).
c) Gemäss den Richtlinien verlangt
der Kanton Zürich für die Bewilligung zur selbstständigen nichtärztlichen
psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Psychologiestudium
einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen Universität oder eine
andere gleichwertige Ausbildung. Wie in Erwägung 3b ausgeführt, werden an die
Gleichwertigkeit der Ausbildung ziemlich hohe Anforderungen gestellt. So muss
ein Gesuchstellender insgesamt 600 Stunden Grundlagenwissen in 11 verschiedenen
Fächern nachweisen. Das Bundesgericht hat in Bezug auf die am 1. Januar 2002 in
Kraft getretenen §§ 22 ff. GesundheitsG erkannt, dass es
verhältnismässig ist, dass der Kanton Zürich im Gegensatz zu anderen Kantonen
auf ein Psychologiestudium besteht (BGE 128 I 92 E. 2c). Der Zürcher
Gesetzgeber hat mit dem Erfordernis eines Hochschulstudiums in Psychologie
einschliesslich Psychopathologie, der nachfolgenden Psychotherapieausbildung
und der praktischen Tätigkeit eine konsistente Regelung getroffen, die einen
wirksamen Gesundheitsschutz gewährleistet, ohne dass sich sagen lässt, die
Anforderungen seien unnötig streng oder unzumutbar hoch. Im Interesse des
Patientenschutzes verlangt der zürcherische Gesetzgeber einen verhältnismässig
hohen Ausbildungsstand. Das Binnenmarktgesetz kann nicht dazu führen, dass die
Kantone ihre jeweiligen Anforderungen demjenigen Kanton anpassen müssten, der
die geringsten Anforderungen stellt (BGE 128 I 92 E. 3). Gleiche
Überlegungen gelten natürlich auch für die qualifizierten Anforderungen der 
in den Richtlinien vorgesehenen  dem Psychologiestudium gleichwertigen
Ausbildung. Die Zulassung des Kantons Y verpflichtet den Kanton Zürich daher
nicht dazu, an die Beschwerdeführerin, die weder über ein Psychologiestudium
noch über eine entsprechende qualifizierte Erstausbildung verfügt, geringere
Anforderungen als an andere Psychotherapeuten ohne ausserkantonale Zulassung zu
stellen. Aus diesem Grund ist die strittige Berufsausübungsbewilligung auch
gestützt auf das Binnenmarktgesetz zu verweigern. Damit erübrigt es sich zu
überprüfen, ob sich die Beschwerdeführerin über eine zweijährige praktische
Berufserfahrung ausweisen kann.
5. Damit unterliegt die
Beschwerdeführerin in der Hauptsache. Die Gesundheitsdirektion hat der
Beschwerdeführerin für die angefochtene Verfügung eine Pauschalgebühr von Fr.
500.- auferlegt. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, hat die Gesundheitsdirektion
damit Art. 4 Abs. 2 BGBM, der die Kostenlosigkeit des Verfahrens
vorschreibt, missachtet. In dieser Hinsicht ist der Entscheid aufzuheben. Da
sich die in Art. 4 Abs. 2 BGBM vorgesehene Kostenlosigkeit nach ihrem
Sinn und Zweck nur auf das erstinstanzliche, nicht jedoch auf ein allfälliges
Rechtsmittelverfahren bezieht (vgl. unveröffentlichte Erwägung 5 aus RB 1998 Nr. 77
und Nr. 78), wird die Beschwerdeführerin für das Beschwer­deverfahren
kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 VRG).
Eine Parteientschädigung steht ihr damit von vornherein nicht
zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1.    In teilweiser Gutheissung der
Beschwerde wird Disp.-Ziff. II der angefochtenen Verfügung aufgehoben. Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.