zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00398 · 2018-07-12 · de

Rückerstattung von Untersuchungskosten | Bestimmung des belasteten Standorts im Hinblick auf Kostenerstattungspflicht des Gemeinwesens. Vorliegend war das Betriebsareal als Ganzes im Altlastenverdachtsflächen-Kataster verzeichnet. Bei Überführung in den Kataster der belasteten Standorte (KbS) wurden sieben verschiedene Teilflächen ("Prozessflächen") ausgeschieden und im KbS eingetragen. Da die technische Untersuchung der vorliegend betroffenen Fläche keine Belastung zutage brachte, erfolgte eine Entlassung aus dem Kataster (E. 2.1). Die hierauf vom Eigentümer gestützt auf Art. 32d Abs. 5 USG verlangte Rückerstattung der Untersuchungskosten lehnte die Behörde ab, da Prozessflächen keine separaten Standorte seien (E. 2.3). Die als "Prozessfläche" im KbS eingetragene Fläche erfüllt selbständig alle Kriterien des belasteten Standorts im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG und Art. 2 Abs. 1 AltlV. Eine zu generelle Einteilung der Standorte nach rein betrieblichen Kriterien ohne differenzierte Berücksichtigung der konkreten vermuteten Abfälle und ihrem Gefahrenpotenzial würde dem Zweck des KbS zu wenig Rechnung tragen (E. 4.3.1-4.3.3). Vorliegend ist eine Unterscheidung von klar abgrenzbaren, aufgrund ihrer Belastungssituation separat zu beurteilenden Standorten möglich, sodass der Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise in Art. 8 USG nicht verletzt ist (E. 5). Keine Verletzung des Verursacherprinzips (E. 6). Bestätigung des Baurekusrgerichtentscheids, der die Rückerstattungspflicht bejahte (E. 7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.12.0 VB.2016.00398
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.12.0 VB.2016.00398
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.12.0 VB.2016.00398

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00398
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00398
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 12.07.2018
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 17.04.2019 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Rückerstattung von Untersuchungskosten
Bestimmung des belasteten Standorts im Hinblick auf Kostenerstattungspflicht des Gemeinwesens.
Vorliegend war das Betriebsareal als Ganzes im Altlastenverdachtsflächen-Kataster verzeichnet. Bei Überführung in den Kataster der belasteten Standorte (KbS) wurden sieben verschiedene Teilflächen ("Prozessflächen") ausgeschieden und im KbS eingetragen. Da die technische Untersuchung der vorliegend betroffenen Fläche keine Belastung zutage brachte, erfolgte eine Entlassung aus dem Kataster (E. 2.1). Die hierauf vom Eigentümer gestützt auf Art. 32d Abs. 5 USG verlangte Rückerstattung der Untersuchungskosten lehnte die Behörde ab, da Prozessflächen keine separaten Standorte seien (E. 2.3).
Die als "Prozessfläche" im KbS eingetragene Fläche erfüllt selbständig alle Kriterien des belasteten Standorts im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG und Art. 2 Abs. 1 AltlV. Eine zu generelle Einteilung der Standorte nach rein betrieblichen Kriterien ohne differenzierte Berücksichtigung der konkreten vermuteten Abfälle und ihrem Gefahrenpotenzial würde dem Zweck des KbS zu wenig Rechnung tragen (E. 4.3.1-4.3.3). Vorliegend ist eine Unterscheidung von klar abgrenzbaren, aufgrund ihrer Belastungssituation separat zu beurteilenden Standorten möglich, sodass der Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise in Art. 8 USG nicht verletzt ist (E. 5). Keine Verletzung des Verursacherprinzips (E. 6).
Bestätigung des Baurekusrgerichtentscheids, der die Rückerstattungspflicht bejahte (E. 7).
Abweisung.
Stichworte:
ALTLASTENSANIERUNG
AUSLEGUNG
BEILADUNG
KATASTER
KOSTENTRAGUNG
KOSTENTRAGUNGSPFLICHT
STANDORT
WEGLEITUNG
Rechtsnormen:
§ 2 AltlV
§ 5 AltlV
Art. 2 USG
Art. 8 USG
Art. 32c USG
Art. 32d USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2016.00398
Urteil
der 1. Kammer
vom
12. Juli 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Ersatzrichterin
Patricia Egli,
Gerichtsschreiber
José Krause.
In Sachen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdegegnerin,
und
Gemeinderat Rüti,
Mitbeteiligter,
betreffend Rückerstattung
von Untersuchungskosten,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Schreiben vom 9. Oktober
2015 teilte das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) der Baudirektion
des Kantons Zürich der A AG mit, dass ihrem Gesuch um Rückerstattung der
Kosten für die technische Untersuchung des im Kataster der belasteten Standorte
(KbS) eingetragenen Standortes Nr. 01, Prozessfläche 003, auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 02 in Rüti nicht stattgegeben werde.
II.
Hiergegen rekurrierte die A AG
mit Eingabe vom 11. November 2015 an das Baurekursgericht, das mit
Verfügung vom 16. November 2015 vom Rekurseingang Vormerk nahm
(Geschäfts-Nr. 05). Da die Rekurrentin in fraglicher Angelegenheit beim
AWEL eine mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Verfügung verlangt hatte,
sistierte das Baurekursgericht das Verfahren einstweilen.
III.
Mit Verfügung vom 7. Dezember
2015 wies das AWEL das Gesuch der A AG um Erstattung der
Untersuchungskosten ab. Gegen diese Verfügung erhob die A AG mit Eingabe
vom 21. Dezember 2015 Rekurs beim Baurekursgericht (Geschäfts-Nr. 06).
Dieses vereinigte mit Entscheid vom 8. Juni 2016 beide Rekurse. Auf den
Rekurs vom 11. November 2015 (Geschäfts-Nr. 05) wurde mangels Anfechtungsobjekt
nicht eingetreten. Der Rekurs vom 21. Dezember 2015 (Geschäfts-Nr. 06)
wurde gutgeheissen und die Baudirektion eingeladen, der A AG die Kosten
für die Untersuchung des Prozessstandortes Nr. 01-003 in der Höhe von Fr. 28'595.80
zu erstatten.
IV.
Die Baudirektion erhob am
7. Juli 2016 Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben und ihre Verfügung vom 7. Dezember
2015 sei zu bestätigen; eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Zudem sei das Bundesamt für Umwelt zum Verfahren
beizuladen; alles unter Kostenfolge zulasten der A AG.
Am 10. August 2016 liess sich das Baurekursgericht
mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Mit Beschwerdeantwort
vom 14. Oktober 2016 beantragte die A AG ebenfalls die Abweisung der
Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt) zulasten der
Baudirektion.
In ihren weiteren Eingaben vom 29. November 2016 und
13. Februar 2017 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest,
ebenso die Beschwerdegegnerin mit Eingaben vom 6. Januar 2017 und 3. März
2017. Der Gemeinderat Rüti liess sich als Mitbeteiligter nicht vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit
§ 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.
2.
2.1
Das
Betriebsareal der Beschwerdegegnerin war als Ganzes im Altlastenverdachtsflächen-Kataster
des Kantons Zürich unter der Nr. 01, "C", verzeichnet. Bei
Überführung dieses Eintrags in den Kataster der belasteten Standorte (KbS)
wurden sieben verschiedene Teilflächen ("Prozessflächen")
ausgeschieden und im KbS eingetragen. Dazu zählte die Fläche Nr. 01-003 "D",
im Bereich der ehemaligen Metall-Entfettungsanlage, wo Belastungen durch
chlorierte Kohlenwasserstoffe (CKW) vermutet wurden
und die deshalb als untersuchungsbedürftig gemäss
Art. 5 Abs. 4 lit. b der Altlasten-Verordnung (AltV) eingestuft
wurde.
In der Folge brachte die technische Untersuchung des Ostteils der
Fläche Nr. 01-003 keine Belastung mit CKW zu Tage. Dementsprechend
entliess die Baudirektion den Ostteil dieser Fläche mit Verfügung vom 19. Juli
2013 aus dem KbS. Auch bei der Untersuchung des Westteils der Fläche konnten keine
CKW nachgewiesen werden, weshalb die Fläche Nr. 01-003 mit Verfügung der
Beschwerdeführerin vom 24. September 2014 vollständig aus dem KbS
entlassen wurde.
2.2
Anlässlich
der Untersuchung wurde bei einer Feststoffprobe ca. 2 m ausserhalb des
Perimeters der Fläche Nr. 01-003 ein Geruch nach Diesel/Heizöl
festgestellt. Die nähere Untersuchung ergab eine Belastung des Untergrundes mit
Kohlenwasserstoff (KW). Da bereits im Jahre 2003 in einer Sondierung südlich
der Naglerei eine schwache KW-Belastung vorgefunden worden war, wurde der
gesamte Bereich der ehemaligen Naglerei unter der Nr. 01-004 neu in den
KbS eingetragen.
2.3
Das in der
Folge von der Beschwerdegegnerin eingereichte Gesuch um Rückerstattung von
Untersuchungskosten in Bezug auf die aus dem KbS entlassene Fläche Nr. 01-003
wurde von der Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 7. Dezember 2015 im
Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, dass es sich bei der Fläche Nr. 01-003
um keinen separaten belasteten Standort handle, sondern lediglich um eine
Prozessfläche, die Bestandteil des belasteten Standortes Nr. 01 sei. Auf
der Prozessfläche Nr. 01-003 liege zwar keine Verunreinigung mit CKW vor.
Die bisher durchgeführten Untersuchungen hätten jedoch gezeigt, dass der
Standort Nr. 01 anderweitig belastet sei, weshalb keine Rückerstattung von
Untersuchungskosten erfolgen könne.
2.4
Der
vorliegend vor Verwaltungsgericht angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom
8. Juni 2016 hob die Verfügung der Beschwerdeführerin auf und
verpflichtete diese zur Rückerstattung der Untersuchungskosten des
Prozessstandortes Nr. 01-003 in der Höhe von Fr. 28'595.80. Das
Baurekursgericht begründete seinen Entscheid mit Hinweis darauf, dass im KbS
nicht der Betriebsstandort Nr. 01, sondern die einzelnen Prozessstandorte
eingetragen seien. Diese seien eindeutig abgrenzbare belastete Standorte, die
separat beurteilt würden. Da am Prozessstandort Nr. 01-003 keine
Belastungen vorlägen, habe die Beschwerdeführerin die Kosten für die
Untersuchungsmassnahmen zu tragen. Es gebe keinen sachlichen Grund, dies davon
abhängig zu machen, dass sich auch die übrigen Prozessstandorte auf dem
Betriebsareal als unbelastet erweisen würden.
3.
3.1
In
prozessualer Hinsicht ersucht die Beschwerdeführerin um Beiladung des
Bundesamts für Umwelt BAFU. Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor,
das BAFU sei vom Ausgang dieses Verfahrens direkt und unmittelbar berührt, da
der Begriff des "belasteten Standortes" sowohl für die
Kostenerstattungspflicht des Gemeinwesens nach Art. 32d
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (
USG),
als auch für die Abgeltung von Kosten von nicht belasteten Standorten durch den
Bund gestützt auf Art. 32e USG sowie nach Art. 9 der Verordnung über
die Abgabe zur Sanierung von Altlasten vom 26. September 2008 (VASA) massgebend
sei.
3.2
Die Beiladung bezeichnet
den Einbezug von Personen ins Verfahren, die Parteistellung beanspruchen
könnten, bisher jedoch nicht am Verfahren beteiligt waren.
Eine Person
ist entsprechend in
das Verfahren einzubeziehen, wenn sie ein schutzwürdiges Interesse am Ausgang
des Verfahrens hat und bisher keine Gelegenheit oder keinen Anlass hatte,
dieses geltend zu machen (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 29, 34).
3.3
Streitgegenstand
des vorliegenden Verfahrens ist die Frage, ob die Beschwerdeführerin gestützt
auf Art. 32d Abs. 5 USG der Beschwerdegegnerin die Untersuchungskosten
für die zunächst im KbS eingetragene aber nicht belastete Prozessfläche Nr. 01-003
in der Höhe von Fr. 28'595.80 zu erstatten hat. Vom Streitgegenstand sind
daher lediglich die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin direkt in
ihren finanziellen Rechten und Pflichten betroffen. Der Ausgang des
vorliegenden Verfahrens belastet oder begünstigt das BAFU somit nicht direkt,
weshalb ein eigenes und unmittelbares schutzwürdiges Interesse des Bundesamtes
nicht ersichtlich ist.
3.4
Der Bund
verwendet zwar die Abgaben auf der Ablagerung von Abfällen im Inland und auf
der Ausfuhr von Abfällen zur Ablagerung im Ausland (Art. 32e Abs. 1
USG) unter anderem für die Abgeltung eines Teils der Kosten der Kantone für
Untersuchungen von Standorten im KbS, die sich als nicht belastet erweisen
(Art. 32e Abs. 3 lit. d USG). Für eine solche teilweise
Abgeltung der Kosten durch den Bund bedarf es jedoch eines separaten Verfahrens
gemäss Art. 14 ff. VASA gestützt auf ein kantonales Gesuch (Beatrice
Wagner Pfeifer, Umweltrecht, Allgemeine Grundlagen, Zürich/St. Gallen 2017
[Umweltrecht], N. 109). Der Entscheid über das kantonale Abgeltungsgesuch
richtet sich nach den vorhandenen Mitteln (Art. 16 VASA) und nach der
behördlichen Beurteilung, ob die Massnahme umweltverträglich und wirtschaftlich
ist sowie dem Stand der Technik entspricht (Art. 32e Abs. 4 USG). Das
vorliegende Verfahren kann daher nicht unmittelbar finanzielle Forderungen
gegenüber dem BAFU begründen und wirkt sich auch nicht direkt auf seine
Entscheide über Abgeltungen an die Kantone nach Art. 32e Abs. 3 lit. d
USG aus.
3.5
Aus dem
Vorstehenden folgt, dass das BAFU kein schutzwürdiges Interesse am Ausgang des
Verfahrens hat, weshalb das Gesuch um Beiladung abzuweisen ist.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin rügt in mehrerer Hinsicht eine Verletzung von Bundesrecht.
Die Vorinstanz habe die Kriterien zur Erstattungspflicht des Gemeinwesens in Art. 32d
Abs. 5 USG falsch angewandt. Die Erstattungspflicht komme nur zum Tragen,
wenn nach erfolgter Untersuchung ein "Standort" nicht belastet sei.
Der Standortbegriff bestimme sich nach Art. 32c Abs. 1 USG und
Art. 2 Abs. 1 AltlV. Nach diesen Kriterien stellten Prozessflächen
keine Standorte dar. Gemäss der Vollzugshilfe des BAFU zur "Erstellung des
Katasters der belasteten Standorte" sei als Standort das gesamte
Werkgelände zu qualifizieren, nicht jedoch die einzelnen Prozessflächen.
4.2
Nach Art. 32c Abs. 1 USG sorgen die
Kantone dafür, dass Deponien und andere durch Abfälle belastete Standorte
saniert werden, wenn sie zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder
die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Die Kantone
erstellen einen öffentlich zugänglichen Kataster der belasteten Standorte (Art. 32c
Abs. 2 USG).
4.2.1
Belastete Standorte sind gemäss der
Legaldefinition in Art. 2 Abs. 1 AltlV Orte, deren Belastung von
Abfällen stammt und die eine beschränkte Ausdehnung aufweisen. Das Kriterium
der beschränkten Ausdehnung im Sinn von Art. 2 Abs. 1 AltlV ist
erfüllt, wenn sich der Ort als eng begrenzter und räumlich klar definierbarer
Ausschnitt aus Boden und Untergrund vom nicht belasteten Umfeld abheben lässt.
Die Parzellengrenzen sind dabei unbeachtlich (Pierre Tschannen in: Kommentar
zum Umweltschutzgesetz [Kommentar USG], 2. A., Zürich 2000, Art. 32c
N. 9). Belastete Standorte umfassen gemäss Art. 2 Abs. 1 AltlV
Ablagerungsstandorte, d.
h. stillgelegte oder
noch in Betrieb stehende Deponien und andere Abfallablagerungen (lit. a);
Betriebsstandorte, d.
h. Standorte, deren
Belastung von stillgelegten oder noch in Betrieb stehenden Anlagen oder
Betrieben stammt, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist
(lit. b) und Unfallstandorte, d.
h.
Standorte, die wegen ausserordentlicher Ereignisse, einschliesslich Betriebsstörungen,
belastet sind (lit. c). Diese Aufzählung der belasteten Standorte in
Art. 2 Abs. 1 AltlV ist abschliessender Natur. Es existieren
entsprechend keine weiteren Kategorien von belasteten Standorten (BGE 136 II
142 E. 3.2.3).
4.2.2
Die Erstellung des Katasters mit belasteten Standorten
wird in Art. 5 AltlV näher geregelt. Danach ermittelt die Behörde die
belasteten Standorte, indem sie vorhandene Angaben wie Karten, Verzeichnisse
und Meldungen auswertet. Sie kann auch Auskünfte von den Inhabern oder
Inhaberinnen oder Dritten einholen (Abs. 1). Sie teilt den Inhabern oder
den Inhaberinnen die zur Eintragung in den Kataster vorgesehenen Angaben mit
und gibt ihnen Gelegenheit, Stellung zu nehmen und Abklärungen durchzuführen.
Auf deren Verlangen trifft sie eine Feststellungsverfügung (Abs. 2). Sie
trägt diejenigen Standorte in den Kataster ein, bei denen nach den Absätzen 1
und 2 feststeht oder mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass sie
belastet sind (Abs. 3). Art. 5 Abs. 3 lit. a–g AltlV listen
abschliessend auf, welche Angaben zu einem belasteten Standort soweit als
möglich im Kataster vorhanden sein sollten (BUWAL, Erstellung des Katasters der
belasteten Standorte, Bern 2001, S. 7). Dazu zählen: Lage; Art und Menge
der an den Standort gelangten Abfälle; Ablagerungszeitraum, Betriebszeitraum
oder Unfallzeitpunkt; bereits durchgeführte Untersuchungen und Massnahmen zum
Schutz der Umwelt; bereits festgestellte Einwirkungen; gefährdete
Umweltbereiche; besondere Vorkommnisse wie Verbrennung von Abfällen,
Rutschungen, Überschwemmungen, Brände oder Störfälle. Die Behörde teilt die
belasteten Standorte nach den Angaben im Kataster, insbesondere über Art und
Menge der an den Standort gelangten Abfälle, ein in Standorte, bei denen keine
schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erwarten sind (Art. 5 Abs. 4
lit. a AltlV) und Standorte, bei denen untersucht werden muss, ob sie
überwachungs- oder sanierungsbedürftig sind (Art. 5 Abs. 4 lit. b
AltlV). Der Eintrag im Kataster ist nach Art. 6 Abs. 2 AltlV zu
löschen, wenn die Untersuchungen ergeben, dass der Standort nicht mit
umweltgefährdenden Stoffen belastet ist (lit. a) oder die
umweltgefährdenden Stoffe beseitigt worden sind (lit. b).
4.2.3
In Bezug auf die Kostentragung
bestimmt Art. 32d Abs. 1 USG, dass der Verursacher die Kosten für
notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter
Standorte trägt. Ergibt die Untersuchung eines im Kataster eingetragenen oder
für den Eintrag vorgesehenen Standortes, dass dieser nicht belastet ist, so
trägt gemäss Art. 32d Abs. 5 USG das zuständige Gemeinwesen die
Kosten für die notwendigen Untersuchungsmassnahmen.
4.3
Die
Beschwerdeführerin versteht die zunächst im KbS eingetragene Fläche Nr. 01-003
lediglich als "Prozessfläche" und nicht als "belasteten Standort"
im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG und Art. 2 Abs. 1 AltlV und
verneint daher die Erstattungspflicht des Gemeinwesens gemäss Art. 32d Abs. 5
USG. Dieser Interpretation kann mit Blick auf die vorstehenden Bestimmungen
nicht gefolgt werden.
4.3.1
Die Erstattungspflicht des zuständigen Gemeinwesens besteht gestützt auf Art. 32d
Abs. 5 USG für einen im Kataster eingetragenen Standort, bei dem die
Untersuchung ergibt, dass er nicht belastet ist. Der Begriff des "Standortes"
wird in Art. 32d Abs. 5 USG selbst nicht definiert. Auch den
Materialien zur Entstehung dieser Bestimmung, die mit der Revision des
Altlastenrechts am 1. November 2006 in Kraft getreten ist, kann keine
schlüssige Definition des Standortbegriffs entnommen werden (BBl 2003 5008,
5011 f.). Systematisch ist für die Auslegung des Begriffs auf Art. 32c
Abs. 1 USG und Art. 2 Abs. 1 AltlV abzustellen. Gemäss der
bundesrechtlichen Legaldefinition in Art. 2 Abs. 1 AltlV sind "belastete
Standorte" Orte, deren Belastung von Abfällen stammt und die eine
beschränkte Ausdehnung aufweisen. Die von der Beschwerdeführerin als "Prozessfläche"
Nr. 01-003 im KbS eingetragene Fläche erfüllt alle Kriterien dieser
Definition. Es handelt sich dabei um einen Ort, dessen Belastung mit dem
Abfallstoff CKW vermutet wurde und eine räumlich beschränkte Ausdehnung
aufweist. Die räumliche Beschränkung ergibt sich aus dem Standort der
ehemaligen Metall-Entfettungsanlage, wo die vermutete, belastende Tätigkeit mit
CKW ausgeführt wurde. Entsprechend wurde der Standort räumlich begrenzt unter
der Nr. 01-003 im KbS eingetragen. Auch die Eintragung unter einer
separaten Nummer im Kataster der "belasteten Standorte" belegt, dass
es sich um einen mutmasslich mit Abfällen belasteten Ort mit beschränkter
Ausdehnung im Sinn von Art. 2 Abs. 1 AltlV handelt. Im Kataster werden
denn auch von Bundesrechts wegen nur "belastete Standorte"
eingetragen
(Art. 32c Abs. 2
USG), die zudem entweder als Abfallablagerungen (lit. a),
Betriebsstandorte (lit. b) oder Unfallstandorte (lit. c) zu
qualifizieren sind. Da es sich dabei um eine abschliessende Aufzählung handelt,
können keine weiteren Kategorien, wie beispielsweise Prozessflächen, in den KbS
eingetragen werden. Ebenso wenig zählen "Prozessflächen" zu den
Informationen, welche gemäss Art. 5 Abs. 3 lit. a–g AltlV zu
einem belasteten Standort vorhanden sein sollten. Auch diese Aufzählung wird
als abschliessend beurteilt (BUWAL, Erstellung des Katasters der belasteten
Standorte, Bern 2001, S. 7).
Aus der grammatikalischen und
systematischen Interpretation der bundesrechtlichen Regelungen ist daher zu
folgern, dass die zunächst im KbS eingetragene Prozessfläche Nr. 01-003 als
selbständiger belasteter Standort im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG und
Art. 2 Abs. 1 AltlV zu qualifizieren ist. Erweist sich dieser
Standort wie vorliegend als nicht belastet, hat das zuständige Gemeinwesen
gemäss Art. 32d Abs. 5 USG die Kosten für die notwendigen
Untersuchungsmassnahmen zu tragen.
4.3.2
Für diese Interpretation spricht weiter die teleologische Auslegung der
bundesrechtlichen Bestimmungen. Der Kataster der belasteten Standorte dient als
Planungs- und Entscheidungsinstrument, um aus der Vielzahl von belasteten
Standorten schrittweise diejenigen Standorte zu identifizieren, die als
Altlasten saniert werden müssen, um Umweltgefährdungen zu vermeiden (Pierre Tschannen
in: Kommentar USG, Art. 32 N. 38; Beatrice Wagner Pfeifer,
Umweltrecht, N. 357). Diese schrittweise Bearbeitung wird insbesondere
dadurch verwirklicht, dass
die Behörde
systematisch die belasteten Standorte nach den Angaben im Kataster,
insbesondere über Art und Menge der an den Standort gelangten Abfälle, einteilt
in "Standorte", bei denen keine schädlichen oder lästigen
Einwirkungen zu erwarten sind (Art. 5 Abs. 4 lit. a AltlV) und "Standorte",
bei denen untersucht werden muss, ob sie überwachungs- oder sanierungsbedürftig
sind (Art. 5 Abs. 4 lit. b AltlV). Diese Unterteilung bedingt
jedoch eine möglichst differenzierte Betrachtung der einzelnen Standorte, bei
der vor allem nach der Art und Menge der vermuteten Abfallbelastung und der
damit verbundenen möglichen Umweltgefährdung vorzugehen ist und nicht nach der
Zuordnung zu einem Betriebsareal. Eine zu generelle Einteilung der Standorte
nach rein betrieblichen Kriterien ohne differenzierte Berücksichtigung der
konkreten vermuteten Abfälle und ihrem Gefahrenpotenzial würde dem Zweck des
KbS zu wenig Rechnung tragen. Die Beschwerdeführerin hat in Umsetzung dieser
Vorgaben denn auch die im KbS unter Nr.
01-003 eingetragene Fläche
in der Verfügung vom 19. Juli 2013 aufgrund der vermuteten Belastung mit CKW
als untersuchungsbedürftigen "Standort" im Sinn von Art. 5 Abs. 4
lit. b AltlV qualifiziert. Da Art. 5 Abs. 4 lit. b AltlV
nur von "Standorten", nicht aber von "Prozessflächen"
spricht, hat die Beschwerdeführerin die Fläche Nr. 01-003 somit faktisch
als selbständigen belasteten Standort beurteilt.
4.3.3
Der Qualifizierung der Fläche Nr. 01-003 als belasteter Standort im
Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG und Art. 2 Abs. 1 AltlV steht
auch die Vollzugshilfe des BAFU zur "Erstellung des Katasters der
belasteten Standorte" nicht entgegen. Zu den Systemgrenzen von belasteten
Standorten wird in dieser Vollzugshilfe ausgeführt, dass bei der Erfassung von
Betriebsstandorten in der Praxis zunächst das gesamte Werksgelände in Betracht
gezogen werde, welches in der Regel durch Parzellengrenzen bestimmt werde. Es
wird jedoch in der Vollzugshilfe darauf hingewiesen, dass ein belasteter
Standort auch nur einen Teil einer Parzelle einnehmen oder aber über diese
hinausgehen könne. Das BAFU betont, dass es gerade bei ausgedehnten Parzellen
stossend wäre, wegen einer kleinflächigen Belastung die ganze Parzelle in den
Kataster einzutragen. Hingegen könne es auch der Fall sein, dass ein
grossflächiges Betriebsgelände in mehrere, eindeutig abgrenzbare belastete
Standorte (unterschiedliche Quellen, unterschiedliche Zeiträume) unterteilt
werde (
BUWAL, Erstellung des Katasters
der belasteten Standorte, Bern 2001
, S. 11). Diese vom BAFU
erläuterte Vorgehensweise, welche im Übrigen auch dem verfassungsrechtlich
gebotenen Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV)
entspricht, bedingt gerade die Eintragung von mehreren belasteten Standorten
auf einem Betriebsareal, die aufgrund von unterschiedlichen Quellen der
vermuteten Belastungen abgrenzbar sind. Dies ist vorliegend durch die Ausscheidung
der Standorte aufgrund der unterschiedlichen Prozesse und den damit im
Zusammenhang stehenden vermuteten unterschiedlichen Belastungen auf dem
Betriebsareal der Beschwerdegegnerin geschehen.
4.3.4
In Bezug auf die Ausführungen in der Vollzugshilfe zur "Probenahme von
Grundwasser bei belasteten Standorten" gilt es festzuhalten, dass diese
lediglich die Grundlagen für die Entnahme repräsentativer Grundwasserproben zur
Bestimmung der Konzentration der vom Standort stammenden Stoffe bezweckt
(BUWAL, Probenahme von Grundwasser bei belasteten Standorten, Bern 2003, S. 5).
Ziel dieser Vollzugshilfe ist daher nicht die Erstellung von Richtlinien zur
Bestimmung von belasteten Standorten oder zur Erstellung des Katasters der
belasteten Standorte im Sinn des UWG und der AltlV. Hierzu ist vielmehr die
vorgenannte Vollzugshilfe zur "Erstellung des Katasters der belasteten
Standorte" einschlägig, die wie dargelegt einer Qualifizierung der Fläche Nr. 01-003
als belasteter Standort im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG und Art. 2
Abs. 1 AltlV nicht entgegensteht (vgl. E. 4.3.3). Vor diesem
Hintergrund sind denn auch die Hinweise in der Vollzugshilfe "Probenahme
von Grundwasser bei belasteten Standorten" lediglich dahingehend zu
verstehen, dass sie sich auf den praktischen Vollzug der Untersuchung von
problematischen Teilbereichen eines bereits bestimmten belasteten Standortes
beziehen, deren Emissionen ins Grundwasser für die Standortbeurteilung von
besonderem Interesse sind. Daraus können jedoch keine Rückschlüsse auf die Bestimmung
eines belasteten Standortes im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG und Art. 2
Abs. 1 AltlV gezogen werden.
4.3.5
Gleiches gilt für die Ausführungen im Rundschreiben des BAFU vom 21. März
2014, das lediglich auf die Klärung von Fragen in Bezug auf die VASA-Abgeltungen
bei Untersuchungsmassnahmen zum Nachweis der Nichtbelastung eines Standortes
zielt. Das Rundschreiben setzt voraus, dass die Bestimmung eines belasteten
Standortes und dessen Eintrag im KbS bereits erfolgten und konzentriert sich
somit lediglich auf die Vorgaben für die Untersuchungsmassnahmen sowie die
notwendigen Nachweise im nachfolgenden Gesuch um Abgeltung der Kosten. Dies
zeigt sich auch daran, dass nach Auffassung des BAFU zwar die Untersuchungen
alle ehemaligen umweltrelevanten Tätigkeiten auf dem Standort berücksichtigen
müssen, um ein schlüssiges Urteil über den Gesamtstandort zu ermöglichen. Das
BAFU fügt jedoch an: "Art und Umfang der Massnahmen sind natürlich
abhängig von den jeweiligen Standortgegebenheiten, insbesondere von der
Standortgeschichte und daraus abgeleitet, den zu erwartenden Schadstoffen."
Auch diese Ausführungen stehen damit der Qualifizierung der Fläche Nr. 01-003
als belasteter Standort im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG und Art. 2
Abs. 1 AltlV nicht entgegen, da diese gestützt auf die konkrete Situation
auf dem Betriebsareal und dem Standort der ehemaligen Metall-Entfettungsanlage
erfolgte, wo die vermutete, belastende Tätigkeit mit CKW ausgeführt wurde.
4.4
Die Rüge
der falschen Anwendung der Kriterien zur Erstattungspflicht des Gemeinwesens in
Art. 32d Abs. 5 USG ist daher unbegründet. Die Vorinstanz hat die
zunächst im KbS eingetragene Fläche Nr. 01-003 zu Recht als belasteten
Standort im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG und Art. 2 Abs. 1
AltlV qualifiziert.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz habe mit ihrem Entscheid den Grundsatz
der gesamtheitlichen Betrachtung nach Art. 8 USG verletzt. Mit Verweis auf
die Rechtsprechung bringt die Beschwerdeführerin vor, dass ein Standort bei
gesamtheitlicher Betrachtung nach Art. 8 USG immer den gesamten Perimeter
des Betriebs umfasse.
5.2
Gemäss Art. 8
USG werden Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem
Zusammenwirken beurteilt. Der Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise in
Art. 8 USG geht aus der Beobachtung hervor, dass einzelne Belastungen der
Umwelt häufig für sich alleine betrachtet von geringer Bedeutung sind, aber
durch ihr Zusammentreffen zu ernsthaften Beeinträchtigungen führen können.
Aufgrund von möglichen additiven oder synergistischen Effekten sowie denkbaren
Rückkoppelungseffekten sollen Einwirkungen nicht isoliert, sondern immer auch
auf ihr mögliches Zusammenwirken oder ihre denkbare mehrfache Wirkung in der
Umwelt beurteilt werden (Heribert Rausch/Helen Keller in: Kommentar USG, Art. 8
N. 1; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht, N. 673).
5.3
Die
Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass mit Blick auf den in Art. 8 USG
verankerten Grundsatz der ganzheitlichen Betrachtungsweise in der
Rechtsprechung eine Deponie als ein belasteter Standort im Sinn von Art. 2
Abs. 1 lit. a AltlV beurteilt und eine Aufteilung der Fläche in
unterschiedliche Einzelstandorte abgelehnt wurde. Entscheidend war jedoch im
erwähnten Fall, dass die betroffene Deponie über Jahre sukzessiv und ohne
Gesamtkonzept mit verschiedensten Abfällen gefüllt worden war. Die Ablagerungen
erfolgten unkoordiniert und zusammenhanglos ohne eigens dafür eingerichtete
Kompartimente. Die Deponie konnte daher nicht in klar abgrenzbare, aufgrund
ihrer Belastungssituation separat zu beurteilende Bereiche unterteilt werden,
um eine sachgerechte Einschätzung der Umweltgefährdung zu ermöglichen (BGer,
16. Januar 2014, 1C_44/2013, 1C_46/2013, E. 5.1–5.3; BVGer,
26. November 2012, A-6696/2011, A-6803/2011, E. 7.3–7.4.2). Die
gleichen Überlegungen führten in einem weiteren Fall zur Annahme lediglich
eines belasteten Standortes, bei dem sich Bereiche eines Betriebsstandortes und
eines Unfallstandortes überlagerten und aufgrund eines Stoffaustausches
wechselseitige Belastungen vermutet wurden (BGE 136 II 370 E. 2.2).
5.4
Vorliegend
ist jedoch im Unterschied zu den vorgenannten Fällen eine Unterscheidung von
klar abgrenzbaren, aufgrund ihrer Belastungssituation separat zu beurteilenden
Standorten möglich. Die Fläche Nr. 01-003 wurde aufgrund der an dem Ort
der Metall-Entfettung vermuteten Belastung mit CKW ausgeschieden und im KbS
eingetragen. Die weiteren Quellen von Belastungen auf dem Betriebsareal sind
durch die bekannten Tätigkeiten in unterschiedlichen Betriebsteilen isolier-
und abgrenzbar und räumlich klar definiert. Hinweise für eine wechselseitige
Belastung dieser Quellen mit additiven oder synergistischen Effekten sind nicht
vorhanden, sodass für eine sachgerechte Beurteilung der Umweltgefährdung eine
gesamthafte Beurteilung aller Prozessflächen zusammen nicht notwendig ist. Art. 8
USG steht mithin der Qualifizierung des Eintrags Nr. 01-003 als belasteter
Standort im Sinn von Art. 32c Abs. 1 USG und Art. 2 Abs. 1
AltlV nicht entgegen.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin rügt schliesslich, die Übernahme der Untersuchungskosten einer
Prozessfläche trotz Belastung des Standortes stehe im Widerspruch zum Verursacherprinzip
im Sinn von Art. 2 und Art. 32d USG.
6.2
Der
Verursacher trägt gemäss Art. 32d Abs. 1 USG die Kosten für
notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter
Standorte. Diese Bestimmung ist Ausdruck des Verursacherprinzips gemäss Art. 2
USG, wonach derjenige die Kosten trägt, welcher Massnahmen nach dem USG
verursacht (Pierre Tschannen in: Kommentar USG, Art. 32d N. 1, 8).
Als Verursacher gelten sowohl der Verhaltens- als auch der Zustandsstörer (BGE
139 II 106 E. 3), wobei in Bezug auf Betriebsstandorte der Eigentümer bzw.
Inhaber des betreffenden Grundstücks als Zustandsstörer zu qualifizieren ist
(Alain Griffel/Heribert Rausch, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zürich 2011, Art. 32d N. 6).
6.3
Vorliegend
wurde auf der Fläche Nr. 01-003 eine Belastung durch CKW vermutet und
diese daher als untersuchungsbedürftig im Sinn von Art. 5 Abs. 4 lit. b
AltlV beurteilt. Aufgrund dieses Verdachts musste die Beschwerdegegnerin die
betreffende Fläche untersuchen lassen, wobei sich die technische
Altlastenuntersuchung an den konkret vermuteten Stoffen orientierte. Nachdem
sich zeigte, dass auf der Fläche Nr. 01-003 keine Belastung mit CKW
vorliegt, ist die Beschwerdegegnerin in Bezug auf diesen Standort mangels
realer Belastung des vermuteten Stoffes nicht als Verursacherin im Sinn von Art. 2
und Art. 32d USG zu qualifizieren.
6.4
Dass bei
einer Sondierung im Rahmen der Untersuchungen eine andere Belastung auf dem
Betriebsareal gefunden wurde, kann für die vorliegend zu beurteilende Frage
nicht entscheidend sein. Zum einen wurde diese Belastung ausserhalb des im KbS
eingetragenen Standortes Nr. 01-003 entdeckt. Zum anderen ist die
Zielsetzung der zu erstattenden Untersuchungsmassnahmen entscheidend (vgl. auch
Lorenz Lehmann, Klarheit durch neues Altlastenrecht? Zur Revision von Art. 32c–e
USG, PBG 2006/4, S. 12). Die Untersuchungen bezweckten einzig die
Widerlegung der dem Katastereintrag der Fläche Nr. 01-003 zugrunde
liegende Annahme mit einer Belastung durch CKW. Dies ergibt sich klar aus den
Untersuchungskonzepten der technischen Altlastenuntersuchungen vom 20. Dezember
2013 und 18. Juni 2013. Da diese Untersuchungen zum Schluss führten, dass
der Standort Nr. 01-003 nicht mit CKW belastet ist, muss insoweit
vorliegend von einem Fehleintrag ausgegangen werden. Die entsprechenden Kosten
für die Untersuchungsmassnahmen sind daher gemäss Art. 32d Abs. 5 USG
vom Gemeinwesen zu tragen.
6.5
Zusammenfassend
kann vorliegend nicht auf eine Verletzung des Verursacherprinzips geschlossen
werden. Die Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich diesbezüglich als
unbegründet.
7.
Nach dem Gesagten vermag die Beschwerdeführerin mit ihren
Rügen nicht durchzudringen. Das Baurekursgericht hat den Rekurs zu Recht
gutgeheissen und die Baudirektion zur Erstattung der Untersuchungskosten gemäss
Art. 32d Abs. 5 USG eingeladen. Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.
8.
8.1
Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
8.2
Da die vorliegend zu beurteilenden Sach- und
Rechtsfragen aus Sicht der Beschwerdegegnerin den Beizug eines Rechtsbeistandes
erforderlich machten, hat die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen, wobei sich Fr. 2'000.-
als angemessen erweisen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Das
Gesuch der Beschwerdeführerin um Beiladung des Bundesamts für Umwelt BAFU in
das vorliegende Beschwerdeverfahren wird abgewiesen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    190.--     Zustellkosten,
Fr. 4'190.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
5.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. MwSt) für das
Beschwerdeverfahren zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
des vorliegenden Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung
an …