zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00407 · 2005-02-03 · de

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 - 24d bzw. 37a RPG | Nachträgliche Baubewilligung für Erstellung einer Scheune (inzwischen als Werkhof für Tiefbauunternehmung verwendet) und für Umnutzung eines Umschlagplatzes (inzwischen baugewerblich genutzt); Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands; Wiederherstellungsfrist Das Beschwerdeverfahren ist nicht zu sistieren (E. 1). Das nachträglich eingereichte Aktenstück dient dem Beweis einer bereits früher erhobenen Behauptung und ist zu berücksichtigen. Ein Augenschein ist nicht notwendig (E. 2). Scheune: Der Bau der Scheune wurde 1980 bewilligt. Unklar ist, ob unter der damaligen Rechtslage die Baubewilligung von der Baudirektion ausdrücklich genehmigt wurde. Der Bauherr durfte aber von einer Genehmigung ausgehen. Die Bewilligung bezog sich auf eine Scheune für landwirtschaftliche Zwecke, nicht aber auf die Nutzung als Werkhof (E. 4.1.1 f.). Die Scheune war nach dem 1980 geltenden Recht nicht bewilligungsfähig (E. 4.2. am Anfang) und ist es auch nicht nach der heutigen Rechtslage (E. 4.2.1, 4.2.3): Die Voraussetzungen für Bauten in Streusiedlungsgebieten nach Art. 39 RPV (zur zweifelhaften Gesetzmässigkeit: E. 4.2.2) sind nicht erfüllt (fraglich, ob "Gebäudekomplex"; Tiefbauunternehmung ist kein K l e i n gewerbe). Umschlagplatz: Der Platz diente ursprünglich einer standortgebundenen forstwirtschaftlichen Nutzung. Die seit 1981 verfolgte nicht standortgebundene baugewerbliche Nutzung kann auch gestützt auf Art. 24c und Art. 37a RPG nicht nachträglich bewilligt werden (E. 5). Wiederherstellung: Die Nichtreaktion der örtlichen Baubehörde seit 23 Jahren steht unter den konkreten Umständen der Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nicht entgegen. Dem Bauherrn musste die Bedeutung der baurechtlichen Hindernisse für die Umnutzung der Scheune und für die baugewerbliche Nutzung des Umschlagplatzes bewusst sein (E. 6.2 f.). Wiederherstellungsfrist: Die Frist ist angesichts der langen Duldung des baurechtswidrigen Zustands bis zum Erreichen des AHV-Alters des Bauherrn und Unternehmers (Ende 2008) zu verlängern.Teilweise Gutheissung der Beschwerde des Bauherrn (in Bezug auf Wiederherstellungsfrist).

Zürich Verwaltungsgericht 05..2.03.0 VB.2004.00407
Zurich Verwaltungsgericht 05..2.03.0 VB.2004.00407
Zurigo Verwaltungsgericht 05..2.03.0 VB.2004.00407

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00407
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00407
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.02.2005
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 09.11.2005 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Ausnahmebewilligung nach Art. 24 - 24d bzw. 37a RPG
Nachträgliche Baubewilligung für Erstellung einer Scheune (inzwischen als Werkhof für Tiefbauunternehmung verwendet) und für Umnutzung eines Umschlagplatzes (inzwischen baugewerblich genutzt); Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands; Wiederherstellungsfrist
Das Beschwerdeverfahren ist nicht zu sistieren (E. 1).
Das nachträglich eingereichte Aktenstück dient dem Beweis einer bereits früher erhobenen Behauptung und ist zu berücksichtigen. Ein Augenschein ist nicht notwendig (E. 2).
Scheune:
Der Bau der Scheune wurde 1980 bewilligt. Unklar ist, ob unter der damaligen Rechtslage die Baubewilligung von der Baudirektion ausdrücklich genehmigt wurde. Der Bauherr durfte aber von einer Genehmigung ausgehen. Die Bewilligung bezog sich auf eine Scheune für landwirtschaftliche Zwecke, nicht aber auf die Nutzung als Werkhof (E. 4.1.1 f.). Die Scheune war nach dem 1980 geltenden Recht nicht bewilligungsfähig (E. 4.2. am Anfang) und ist es auch nicht nach der heutigen Rechtslage (E. 4.2.1, 4.2.3): Die Voraussetzungen für Bauten in Streusiedlungsgebieten nach Art. 39 RPV (zur zweifelhaften Gesetzmässigkeit: E. 4.2.2) sind nicht erfüllt (fraglich, ob "Gebäudekomplex"; Tiefbauunternehmung ist kein K l e i n gewerbe).
Umschlagplatz:
Der Platz diente ursprünglich einer standortgebundenen forstwirtschaftlichen Nutzung. Die seit 1981 verfolgte nicht standortgebundene baugewerbliche Nutzung kann auch gestützt auf Art. 24c und Art. 37a RPG nicht nachträglich bewilligt werden (E. 5).
Wiederherstellung:
Die Nichtreaktion der örtlichen Baubehörde seit 23 Jahren steht unter den konkreten Umständen der Anordnung der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nicht entgegen. Dem Bauherrn musste die Bedeutung der baurechtlichen Hindernisse für die Umnutzung der Scheune und für die baugewerbliche Nutzung des Umschlagplatzes bewusst sein (E. 6.2 f.).
Wiederherstellungsfrist:
Die Frist ist angesichts der langen Duldung des baurechtswidrigen Zustands bis zum Erreichen des AHV-Alters des Bauherrn und Unternehmers (Ende 2008) zu verlängern.
Teilweise Gutheissung der Beschwerde des Bauherrn (in Bezug auf Wiederherstellungsfrist).
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN
KIESPLATZ
NACHTRÄGLICHE BAUBEWILLIGUNG
NUTZUNGSÄNDERUNG
RECYCLINGPLATZ
STREUSIEDLUNGSGEBIET
TURBENTHAL
UMSCHLAGPLATZ
WERKHOF
WIEDERHERSTELLUNG
WIEDERHERSTELLUNGSFRIST
ZWECKÄNDERUNG
Rechtsnormen:
Art. 24 RPG
Art. 24c RPG
Art. 37a RPG
Art. 39 RPV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Am 15. September 1980 erteilte die
Baukommission X A die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung einer
Scheune mit Einstellraum auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 im „Übrigen
Gemeindegebiet“ von X. In einer Nebenbestimmung wurde festgehalten, dass die
Scheune nur für landwirtschaftliche Zwecke verwendet werden dürfe und jede
Zweckänderung der Bewilligungspflicht unterliege. Weiter wurde vorbehalten,
dass die Baudirektion gemäss § 2 der damals geltenden Einführungsverordnung
vom 19. Dezember 1979 zum RPG (EV RPG, Zürcher Gesetzessammlung 1981,
700.15) die Bewilligung noch genehmige. Am 30. Dezember 1980 erteilte das
Amt für Gewässerschutz und Wasserbau (AGW, heute AWEL) die für das Bauvorhaben
notwendige gewässerschutzrechtliche und wasserbaupolizeiliche Bewilligung. Eine
förmliche raumplanungsrechtliche Genehmigung der Baubewilligung von Seiten der
Baudirektion wurde nicht erteilt.
Die geplante Scheune Vers.-Nr. 2
wurde im Jahre 1981 erstellt und von A samt dem Platz um die Scheune herum für
sein im Aufbau begriffenes Tiefbauunternehmen genutzt. Gleichzeitig wurde auch
auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 3, 4 und 5 ein Umschlag-, Recycling- und
Kiesplatz eingerichtet.
II.
A ersuchte im Frühjahr 2003 um
Bewilligung einer Waschanlage für Lastwagen neben der bestehenden Scheune auf
dem Grundstück Kat.-Nr. 1 und um nachträgliche Bewilligung der bereits
erfolgten Umnutzung der Scheune sowie für den bereits erstellten Umschlag-,
Recycling- und Kiesplatz. Die betroffenen Grundstücke befinden sich heute alle
in der Landwirtschaftszone.
Am 24. und 25. September 2003
verweigerte die Baudirektion (Amt für Raumordnung und Vermessung, ARV) die
Bewilligung für die Waschanlage und für den bereits erstellten Umschlag-,
Recycling- und Kiesplatz, bewilligte aber die Umnutzung der Scheune. Die
Gemeinde wurde eingeladen, für den bereits begonnenen Bau der Waschanlage einen
Baustopp zu erlassen und dafür zu sorgen, dass auf dem Bauplatz sowie auf dem Umschlag-,
Recycling- und Kiesplatz der rechtmässige Zustand wiederhergestellt werde. Dementsprechend
verweigerte auch die Baukommission X am 22. Oktober 2003 die Bewilligung
für den Neubau der Waschanlage und für den Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz,
setzte für die Wiederherstellung Fristen von 120 Tagen (Waschanlage) und 400 Tagen
(Umschlagplatz) ab Eintritt der Rechtskraft des Beschlusses und erteilte die
Bewilligung für die Umnutzung der Scheune.
III.
Gegen die Verfügungen der Baudirektion
und der Gemeinde erhob A Rekurs an den Regierungsrat mit dem Antrag, es sei ihm
die Bewilligung für den Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz zu erteilen. Die
Pro Natura gelangte ebenfalls mit Rekurs an den Regierungsrat und beantragte,
die Umnutzung der Scheune sei zu verweigern, eventuell sei sie unter Einbezug
des Ökonomieteils des alten Bauernhauses auf das zulässige Mass zu reduzieren.
Die Baukommission X sei aufzufordern, für die Umnutzung des Hofbereichs in
einen Werkplatz ein nachträgliches Bewilligungsverfahren durchzuführen.
Die Staatskanzlei vereinigte die beiden
Rekurse zusammen mit einem weiteren Rekurs von A gegen eine am 6. Dezember
2002 verweigerte Bewilligung für Kiesabbau und Wiederauffüllung auf dem
Grundstück Kat.-Nr. 3. Am 14. Juli 2004 trennte der Regierungsrat das
letztere Rechtsmittel wieder von den anderen und wies es ab (RRB 1056/2004).
Am gleichen Tag wies der Regierungsrat auch den Rekurs von A betr. Umschlag-,
Recycling- und Kiesplatz ab, hiess hingegen den Rekurs der Pro Natura betr.
Scheunenumnutzung gut, soweit er ihn nicht gegenstandslos betrachtete
(Umnutzung Hofbereich). Weiter wurde A aufgefordert, die gewerbliche Nutzung
der Scheune sowie des diese umgebenden Platzes binnen zwölf Monaten ab Eintritt
der Rechtskraft des Rekursentscheides aufzuheben und den rechtmässigen Zustand
wiederherzustellen, ansonsten die Gemeinde X den rechtmässigen Zustand auf dem
Wege der Ersatzvornahme wiederherzustellen habe bzw. Strafanzeige zu erstatten
sei (RRB 1055/2004).
IV.
Gegen den Rekursentscheid erhob A am 20. September
2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid
sei aufzuheben und die Behörden seien einzuladen, die nachgesuchten Bewilligungen
für die Umnutzung der Scheune und den Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz zu
erteilen, eventualiter sei auf die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes bei der Scheune und beim Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz zu
verzichten, subeventualiter sei die Wiederherstellungsfrist angemessen, d.h.
auf mindestens fünf Jahre ab Rechtskraft des Entscheides zu verlängern, alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerinnen. In
prozessualer Hinsicht beantragte der Beschwerdeführer, es sei ein Augenschein
durchzuführen und das Beschwerdeverfahren sei einstweilen zu sistieren.
Am 19. Oktober 2004 erstattete die
Pro Natura ihre Beschwerdeantwort und beantragte, der Beschwerdeführer sei zur
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu verpflichten, falls er in der
Hauptsache unterliege. Mit einer Verlängerung der Beseitigungsfrist auf vier
Jahre erklärte sie sich einverstanden. Die Durchführung eines Augenscheins und
eine Sistierung des Verfahrens lehnte sie ab. Am 6. Oktober 2004
beantragte die Staatskanzlei im Auftrag des Regierungsrates die Abweisung der
Beschwerde, ohne sich gegen die beantragte Sistierung zu wenden. Die
Baudirektion beantragte am 28. Oktober 2004 ebenfalls die
Beschwerdeabweisung.
Am 15. November 2004 reichte der
Beschwerdeführer ein neues Beweismittel zu den Akten. Die Eingabe wurde den
Beschwerdegegnerinnen zur Kenntnisnahme zugestellt.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Der Beschwerdeführer verlangt eine
einstweilige Sistierung des Verfahrens, bis feststehe, ob eine einvernehmliche
Streiterledigung möglich sei oder nicht, bzw. bis eine der Parteien die
Fortsetzung des Verfahrens verlangte. Die Beschwerdegegnerin widersetzt sich
diesem Antrag, da rechtliche Grundsatzfragen im Vordergrund ständen und wenig
Raum für eine Lösung auf Verhandlungsebene bleibe. Das Beschwerdeverfahren ist
daher fortzusetzen.
2.
Der vom Beschwerdeführer im Nachgang an
den Schriftenwechsel neu eingereichte Beschluss der Baukommission X betr.
Baukontrolle vom 17. September 1982 dient dem Beweis seiner bereits früher
im Verfahren erhobenen Behauptung, wonach die Gemeinde von Anfang gewusst habe,
dass er die Scheune für sein nichtlandwirtschaftliches Gewerbe nutze. Als neues
Beweismittel ist das Aktenstück damit zulässig und im Beschwerdeverfahren zu
beachten (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 14).
Weitere Beweiserhebungen sind jedoch
nicht angezeigt. Da der massgebliche Sachverhalt aus den Akten samt Plänen und
Fotografien hervorgeht, erübrigt sich insbesondere ein Augenschein des
Verwaltungsgerichtes (RB 1995 Nr. 12 E. 1 mit weiteren Hinweisen).
3.
Im angefochtenen Entscheid ging der
Regierungsrat im Wesentlichen davon aus, dass die 1981 erstellte Scheune nur
für landwirtschaftliche Zwecke bewilligt worden und die raumplanungsrechtliche
Genehmigung unterblieben sei. Der ebenfalls 1981 umgenutzte Umschlag-,
Recycling- und Kiesplatz sei nie bewilligt worden, obwohl bereits damals eine
Bewilligungspflicht für Werk- und Lagerplätze bestanden habe. Für beide Nutzungen
hätte nach dem damaligen Recht mangels Standortgebundenheit keine Bewilligung
erteilt werden dürfen. Auch nach dem heutigen Recht käme keine Bewilligung für
die zonenfremden und nicht standortgebundenen Nutzungen in Frage. Der als
Neuanlage zu beurteilende Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz könne
insbesondere auch nicht nach Art. 24c des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979/20. März 1998 (RPG) bzw. Art. 37a
RPG bewilligt werden, da der Grossvater des Beschwerdeführers den Platz früher
zu land- und forstwirtschaftlichen Zwecken oder/und im Randbereich allenfalls
zur standortgebundenen Kiesausbeutung genutzt habe und der neue Platz ohnehin
erst nach dem 1. Januar 1980 erstellt worden sei. Für die Umnutzung der
Scheune samt dem dazugehörigen Hofbereich scheide sodann auch eine Bewilligung
gemäss Art. 39 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) in
einem Gebiet mit traditioneller Streubauweise aus, da kein Gebäudekomplex,
sondern ein rein gewerblich genutzter Einzelbau vorliege. Der rechtmässige
Zustand sei vom Beschwerdeführer wiederherzustellen, da keine Gründe des
Vertrauensschutzes dagegen sprächen. Zudem wiege die Verletzung der
öffentlichen Interessen schwer, da sich die fraglichen Grundstücke im
Landschaftsschutzgebiet befänden. Der Anspruch auf Wiederherstellung sei auch
nicht infolge Ablaufs einer Frist von 30 Jahren verwirkt.
4.
4.1
Für die Frage der Bewilligungsfähigkeit der
Scheunenumnutzung ist vorab strittig, für welche Nutzung der Scheunenneubau im
Jahre 1980 ursprünglich bewilligt und genehmigt worden ist. Der
Beschwerdeführer macht dazu geltend, der Neubau sei im Hinblick auf eine
gewerbliche Nutzung seines Tiefbaubetriebs bewilligt worden. Die Baukommission X
sowie auch die Baudirektion hätten Kenntnis davon gehabt, dass er die Scheune
benötige, weil er sich selbständig habe machen wollen und zu diesem Zweck
bereits einen Bagger, einen Trax und einen Lastwagen gekauft habe. Er habe dank
einem Hinweis in der Baubewilligung auf die Genehmigung von Seiten der
Baudirektion vertrauen dürfen.
4.1.1
Bis zur Revision der
Bauverfahrensverordnung am 5. September 1990 (BVV) wurde im Kanton Zürich
die nach Art. 25 Abs. 2 aRPG erforderliche kantonale Bewilligung für
Bauten ausserhalb der Bauzonen im so genannten Meldeverfahren erteilt (§ 18
BVV in der Fassung vom 19. April 1978, Zürcher Gesetzessammlung 1981,
700.6; vgl. auch BGE 118 Ib 326 E. 2a, 116 Ib 63 E. 6b, Prozessgeschichte
in BGE 115 Ib 400). In diesem Verfahren musste die Gemeinde ein
Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen jeweils vor der Bewilligungserteilung der
Baudirektion melden, welche innert 30 Tagen zu entscheiden hatte, ob sie die
kommunale Bewilligung ihrer Genehmigung unterstellen wollte. Ohne einen entsprechenden
Entscheid innert Frist war keine kantonale Genehmigung nötig. Dieses Verfahren
war allerdings erst ab dem 1. Januar 1985 massgebend (Anhang 2.23 der
Bauverfahrensverordnung in der Fassung vom 5. Dezember 1984, OS 49, 212).
Wie das Verfahren betreffend
Bewilligungen ausserhalb der Bauzonen in den frühen 80er Jahren durchgeführt
wurde, ist unklar. Fest steht zwar, dass bereits damals die Zuständigkeit zur
Bewilligungserteilung bei der örtlichen Baubehörde lag und die Baudirektion den
Entscheid lediglich zu genehmigen hatte (§ 2 EV RPG). Ob diese Genehmigung
aber nach der damaligen Praxis als erteilt galt, wenn die von der Gemeinde
orientierte Baudirektion sich nicht innert einer bestimmten Frist meldete,
lässt sich nicht eruieren.
4.1.2
Die von der Baukommission X
erteilte Baubewilligung stützte sich auf einen Grundriss Schnitt und
Fassadenplan vom 8. September 1980 und datierte selber vom 15. September
1980. Verschickt wurde die Bewilligung aber erst am 5. Dezember 1980, nachdem
vom Beschwerdeführer offenbar noch ein Bedürfnisnachweis verlangt worden war
(Datum: 3. Oktober 1980). Der vom Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren
eingereichte Grundriss, Schnitt und Fassadenplan vom 8. September 1980
trägt einen Stempel der Baukommission „Genehmigt mit Bedingungen“ vom 28. November
1980. Demnach ist unklar, wann die örtliche Baubehörde tatsächlich entschieden
hat und ob bzw. in welcher Art in der Zeit zwischen dem 15. September 1980
und dem 28. November 1980 allenfalls ein Meinungsaustausch zwischen der Baukommission
und der Baudirektion stattgefunden hat. Immerhin darf aber aus dem Text der
erteilten Baubewilligung der Baukommission X geschlossen werden, dass die
Genehmigung der Baudirektion nicht nur bei förmlicher Eröffnung, sondern auch
durch blossen Fristablauf als erteilt gelten konnte. In Ziff. 12 der Bewilligung
wurde nämlich festgehalten, dass vor Eintritt der Rechtskraft der Genehmigung
nicht mit den Bauarbeiten begonnen werden dürfe und dass die Rechtskraft ohne gegenteiligen
Bericht spätestens am 10. Januar 1981 eintrete. Dass dem Beschwerdeführer
bis zu diesem Datum ein gegenteiliger Bericht zugestellt worden wäre, ist nicht
aktenkundig und wird auch nicht behauptet.
Bei dieser Sachlage durfte der Beschwerdeführer
als Verfügungsadressat davon ausgehen, dass die erteilte Baubewilligung infolge
Fristablaufs auch durch die Baudirektion genehmigt war.
Dass dem Beschwerdeführer 1980 jedoch
eine nichtlandwirtschaftliche Nutzung der Scheune bewilligt worden wäre, lässt
sich aus den Umständen bei Bewilligungserteilung nicht ableiten. Aufgrund der
Baubewilligung musste dem Beschwerdeführer klar sein, dass die kantonale
Genehmigung nur soweit als durch Fristablauf erteilt gelten konnte, als die
Baubewilligung selber ging. Diese aber bezeichnete als Bauobjekt eine „Scheune
mit Einstellraum“ und hielt in Ziff. 2 ausdrücklich fest, die Scheune
dürfe nur für landwirtschaftliche Zwecke verwendet werden. Wenn nun auch aus
den Baugesuchsplänen allenfalls eine andere Nutzung ablesbar gewesen sein mag –
was keineswegs eindeutig der Fall ist – und auch der Bedürfnisnachweis vom 3. Oktober
1980 von der Notwendigkeit sprach, einen Trax, einen Bagger und einen Lastwagen
einzustellen, kann daraus jedenfalls nicht gefolgert werden, dieser Sachverhalt
sei der zuständigen kantonalen Genehmigungsbehörde tatsächlich zur Kenntnis
gebracht bzw. von ihr genehmigt worden.
An dieser Ausgangslage änderte auch das
spätere Verhalten der zuständigen Behörden nichts. Zwar belegt das Baukontrollprotokoll
der Baukommission vom 17. September 1982, dass die Gemeinde zur Kenntnis
genommen hatte, dass das errichtete Gebäude zum überwiegenden Teil als
gewerbliche Einstellräume benützt werde. Jedoch steht der Begriff gewerblich
noch nicht zwingend in einem Gegensatz zu einem landwirtschaftlichen Zweck und
könnte auch nur als Gegenstück zu einer Wohnnutzung verstanden werden. Auf
jeden Fall konnte aus dieser Bemerkung nicht geschlossen werden, dass die nur
für eine landwirtschaftliche Nutzung erteilte Bewilligung und deren Genehmigung
der Baudirektion nun einen neuen Sachverhalt mit abdeckte. Soweit der
Beschwerdeführer aus den nachfolgenden, vor diversen Behörden durchgeführten
Bewilligungsverfahren ableiten will, die Baudirektion hätte auch die nichtlandwirtschaftliche
Nutzung genehmigt, kann ihm ohnehin nicht gefolgt werden. In keinem dieser
Verfahren hat die für die raumplanungsrechtliche Genehmigung allein zuständige
Baudirektion etwas bewilligt oder genehmigt, das in irgendeiner Weise die
Nutzung der Scheune als Werkhof beinhaltete.
4.2
Zu Recht ist der Regierungsrat im Weiteren davon
ausgegangen, dass die Umnutzung im Jahr 1981 nach dem damaligen Recht nicht
bewilligungsfähig war. Das anerkennt auch der Beschwerdeführer. Strittig ist
jedoch, ob nach dem heute anwendbaren Art. 24 RPG in Verbindung mit Art. 39
RPV eine Bewilligung erteilt werden kann.
4.2.1
Nach dieser Bestimmung können die
Kantone in Gebieten mit traditioneller Streubauweise, die im kantonalen
Richtplan räumlich festgelegt sind und in denen die Dauerbesiedlung im Hinblick
auf die anzustrebende räumliche Entwicklung gestärkt werden soll, gewisse Nutzungsänderungen
als standortgebunden bewilligen. Im kantonalen Richtplan vom 31. Januar
1995 hat der Kantonsrat die Gemeinde X als solches Gebiet bezeichnet (Text, Ziff. 3.2.4).
Nach dem hier interessierenden Art. 39
Abs. 1 lit. b RPV kann die Nutzungsänderung bewilligt werden, wenn
sie bestehende Bauten oder Gebäudekomplexe betrifft, die Wohnungen enthalten,
und zu Zwecken des im Einzelnen beispielhaft angeführten örtlichen Kleingewerbes
erfolgt. Dabei darf der Gewerbeteil in der Regel nicht mehr als die Hälfte der
Baute oder des Gebäudekomplexes beanspruchen. Nach Art. 39 Abs. 2 lit. a
bis f RPV ist die Bewilligung an verschiedene weitere raumplanungsrechtliche
Voraussetzungen geknüpft.
4.2.2
Art. 39 RPV entspricht im
Wesentlichen Art. 24 der Raumplanungsverordnung in der Fassung vom 22. Mai
1996 (AS 1996, 1534), der seinerseits auf Art. 24 der Raumplanungsverordnung
in der ursprünglichen Fassung vom 2. Oktober 1989 (AS 1989, 1985)
zurückging, wo erstmals Bestimmungen über die Erhaltung bestehender Bausubstanz
ausserhalb der Bauzone auf Verordnungsebene erlassen wurden (vgl.
Raumplanungsverordnung vom 26. März 1986, AS 1986, 626). Mit der Zulassung
kleingewerblicher Umnutzungen erweitert Art. 39 Abs. 1 RPV letztlich
den in Art. 24 lit. a RPG definierten Begriff der
Standortgebundenheit und perpetuiert auf Verordnungsebene einen eigenständigen
Ausnahmetatbestand, welcher neben den zahlreichen neuen ins Gesetz aufgenommenen
Sondertatbeständen zur Anwendung gelangen soll.
Bei der Beratung der RPG-Revision im
Jahre 1997 brachte der damalige Nationalrat Samuel Schmid einen Antrag ein,
wonach den Kantonen zu gestatten sei, in gut erhaltenen landwirtschaftlichen
Wohnbauten landwirtschaftsfremde Wohnnutzungen zuzulassen und vorzusehen, dass
diese mit einer kleingewerblichen Nutzung verbunden werden dürfen (Amtl. Bull.
NR 1997, S. 1862 f.). Zur Begründung brachte er vor, die intakte
Bausubstanz müsse unter anderem auch in traditionellen Streubaugebieten
weiterhin genutzt werden können. Der Antrag wurde abgelehnt im Wesentlichen mit
der Begründung, der Bundesrat sei beauftragt worden, den Bedürfnissen der
Landwirtschaft nach ergänzender gewerblicher Tätigkeit besser Rechnung zu
tragen, was erfüllt sei. Das Kleingewerbe habe bei der landwirtschaftsfremden
Wohnnutzung keinen Bezug mehr zur Landwirtschaft und solle gegenüber dem
übrigen in der Bauzone angesiedelten Gewerbe keinen Wettbewerbsvorteil
erhalten. Bei Annahme des Antrages bestehe die Gefahr, dass eine saubere
Trennung zwischen Baugebiet und Nichtbaugebiet schleichend relativiert werde
(Voten Stucki, Epiney, Durrer, Dupraz und Koller, Amtl. Bull. NR 1997, S. 1866 ff.).
Damit darf angenommen werden, dass der Gesetzgeber eine über die
Gesetzesrevision hinausgehende weitere Öffnung der Landwirtschaftszone für die
kleingewerbliche Umnutzung bestehender Wohnbauten ausdrücklich ablehnte. Es
bestehen daher beachtenswerte Gründe zur Annahme, dass Art. 39 Abs. 1
lit. b RPV gesetzeswidrig und damit unbeachtlich ist (vgl. Peter Karlen,
Die Ausnahmebewilligung nach Art. 24–24d RPG, in: ZBl 101/2001, S. 291 ff.,
294 und 305). Auf der anderen Seite kann jedoch auch eingewendet werden, der
Gesetzgeber habe mit der Gesetzesrevision nicht Umnutzungsmöglichkeiten
verbieten wollen, die bereits nach dem bisherigen Verordnungsrecht in
traditionellen Streubaugebieten zulässig waren, zumal die Einflussmöglichkeiten
des Bundes dank des Erfordernisses des kantonalen Richtplaneintrages hier grösser
sind als im Anwendungsbereich von Art. 24d RPG, wo der Bund nur im
Einzelfall Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben kann (vgl. Bundesamt für Raumentwicklung,
Neues Raumplanungsrecht, Erläuterungen zur Raumplanungsverordnung, Bern 2000, S. 40).
Die Frage braucht an dieser Stelle nicht
abschliessend geprüft zu werden, da die vorliegend strittige Umnutzungsbewilligung
selbst bei Anwendung von Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV nicht erteilt
werden könnte.
4.2.3
Da die umgenutzte Scheune selber
keine Wohnräume enthält, kommt eine Bewilligung nach Art. 39 Abs. 1 lit. b
RPV nur in Frage, wenn die Scheune zusammen mit dem ehemaligen
Vielzweckbauernhaus Assek.-Nr. 6 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 7 als
Gebäudekomplex angesehen wird. Der Regierungsrat verneinte diese Voraussetzung,
da Scheune und Wohnhaus rund 25 m voneinander entfernt liegen und zwischen
ihnen ein Flurweg verläuft. Ob diese Beurteilung zutrifft, ist zumindest
fraglich. Zwar muss das umzunutzende Gebäude in der Tat sowohl visuell als auch
funktionell zu einem bestehenden Gebäudekomplex gehören (vgl. Christoph
Bandli/Lukas Bühlmann/Françoise Nicati/Pierre Tschannen, Zur neuen
Raumplanungsverordnung des Bundes, in: Baurecht 1990, S. 20 ff., S. 25),
jedoch besteht vorliegend durchaus ein visueller Zusammenhang und erscheint es
auch nicht als allzu aussergewöhnlich, dass eine landwirtschaftliche Siedlung
Abstände zwischen Wohn- und Ökonomie-/Stallbaute im hier gegebenen Ausmass
aufweist. In funktioneller Hinsicht jedenfalls wurde die fragliche Scheune
durchaus im Zusammenhang mit dem vom Beschwerdeführer bewohnten Bauernhaus im L
bewilligt.
Fraglich ist im Weiteren, ob es sich beim
Tiefbauunternehmen des Beschwerdeführers noch um ein örtliches Kleingewerbe im
Sinne von Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV handelt. Aufgrund der in der
Bestimmung beispielhaft aufzählten Gewerbearten (Käsereien, holzverarbeitende
Betriebe, mechanische Werkstätten, Schlossereien, Detailhandelsläden, Wirtshäuser)
dürften hier industrieähnliche Betriebe mit mehr als fünf Arbeitsplätzen und
serienmässiger, automatisierter Produktionsform und entsprechend hohem
Investitionsbedarf ausgeschlossen sein (vgl. Bandli/Bühlmann/Nicati/Tschannen, S. 25).
Der Betrieb des Beschwerdeführers beschäftigt nach dessen Angaben zwei Voll-
und einen Teilzeitangestellten und führt in den Gemeinden Y, Z und X kleinere
Strassenbauarbeiten wie Reparaturen, Ausbesserungen und Belagserneuerungen
durch. Von der Anzahl der Angestellten und dem Einsatzgebiet her erfüllt der
Tiefbautrieb damit wohl gerade noch die Anforderungen eines lokalen Gewerbes.
Jedoch spricht der Umstand, dass selbst ein kleines Tiefbauunternehmen wie das
vorliegende einen relativ grossen Betriebsflächenbedarf innerhalb und
ausserhalb eines Gebäudes aufweist, klar gegen ein örtliches
Klein
gewerbe.
Insofern muss die in Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV zusätzlich
verlangte Beschränkung des Gewerbevolumens auf die Hälfte des Gebäudekomplexes
mit zur Auslegung des Begriffes des örtlichen Kleingewerbes herangezogen
werden. Eine Gewerbeart, die von vornherein wesentlich mehr Fläche beansprucht
als eine übliche bäuerliche Wohnung, kann aber nicht mehr als örtliches
Kleingewerbe im Sinne von Art. 39 Abs. 1 lit. b RPV gelten.
Die Grundfläche der Scheune beträgt im
vorliegenden Fall fast das Doppelte derjenigen des Bauernhauses, welches
seinerseits als ehemaliges Vielzweckbauernhaus nur teilweise der Wohnnutzung
zugerechnet werden kann. Damit dürfte, selbst wenn die Gesamthöhen von Scheune
und Bauernhaus in etwa vergleichbar sind, das gesamte Gewerbevolumen ein
Mehrfaches des Wohnvolumens betragen. Dementsprechend wird die nach Art. 39
Abs. 1 lit. b RPV zwar nur „in der Regel“ massgebende
Volumenbegrenzung auf die Hälfte des ganzen Komplexes hier bei weitem nicht
eingehalten. Gründe für ein derart massives Abweichen von der Regel sind nicht
ersichtlich.
Demgemäss hat der Regierungsrat zu Recht
die nachträgliche Bewilligung für die bereits erfolgte Scheunenumnutzung
verweigert. Unter diesen Umständen kann offen bleiben, ob die Umnutzung die
weiteren Voraussetzungen gemäss Art. 39 Abs. 2 RPV erfüllt, insbesondere
ob ihr keine überwiegenden Interessen des Landschaftsschutzes entgegenstehen.
5.
Hinsichtlich des bestehenden Umschlag-,
Recycling- und Kiesplatzes macht der Beschwerdeführer geltend, dieser sei schon
seit Jahrzehnten von seinem Grossvater und seinem Vater gewerblich genutzt
worden und habe bei seiner Errichtung gar keiner Bewilligung bedurft. Falls man
dem Platz keinen Bestandesschutz zugestehen wolle, so sei er immerhin als betriebsnotwendiger
Bestandteil des Werkhofes bewilligungsfähig.
Nach den Angaben des Beschwerdeführers
waren sowohl sein Grossvater wie auch sein Vater als Landwirte tätig. Der Platz
wurde von ihnen zunächst als Köhler- und später als Kiesumschlagplatz im
Zusammenhang mit einem kleinen Kiesabbaugebiet auf dem Grundstück Kat.-Nr. 3
genutzt. Bei der damaligen Nutzung handelte es sich demnach um eine
forstwirtschaftliche bzw. um eine standortgebundene Nutzung. Die Luftaufnahmen
von Juli 1981 zeigen zudem, dass der damalige Platz von seiner Ausdehnung her
um ein Vielfaches kleiner war als der heute beanspruchte. Damit steht fest,
dass die Nutzbarmachung des Platzes für den nicht standortgebundenen
Tiefbaubetrieb des Beschwerdeführers im Jahre 1981 eine bewilligungspflichtige
Nutzungsänderung einer baurechtlich relevanten Fläche im Sinne von § 309 Abs. 1
lit. b Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) darstellte.
Mit Bezug auf die Bewilligungsfähigkeit
des Platzes hat der Regierungsrat zutreffend ausgeführt, eine Bewilligung nach
altem Recht komme mangels Standortgebundenheit nicht in Frage. Es liege aber
auch nach neuem Recht kein Anwendungsfall von Art. 24c RPG vor, wenn die
frühere Nutzung land- und forstwirtschaftlich bzw. standortgebunden gewesen
sei. Ebenso verneinte er zu Recht die Anwendbarkeit von Art. 37a RPG, da
der Platz vom Beschwerdeführer erst nach dem 1. Januar 1980 erstellt
worden sei. Da nach dem vorstehend Ausgeführten auch die Umnutzung der Scheune
nicht bewilligungsfähig ist, kann der Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz
schliesslich auch nicht als Bestandteil des Werkhofes im Sinne von Art. 24
RPG in Verbindung mit Art. 39 RPV bewilligt werden.
6.
6.1
Der Beschwerdeführer wehrt sich gegen die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes, da die bestehende gewerbliche
Nutzung während 23 Jahren von der Behörde nicht nur stillschweigend geduldet,
sondern ausdrücklich akzeptiert worden sei. Der gewerbliche Verwendungszweck
sei vom Beschwerdeführer nie verheimlicht worden, weshalb er als gutgläubig
gelten könne. Im Vertrauen auf das behördliche Verhalten habe er den Betrieb
weiterentwickelt und Vermögensdispositionen getroffen, die sich nicht ohne
Nachteil rückgängig machen liessen. Zudem bestehe am Fortbestand seines
Betriebes auch ein öffentliches Interesse. Die 30-jährige Frist für die
Verwirkung des behördlichen Beseitigungsanspruches sei keine absolute und könne
je nachdem auch verlängert oder verkürzt werden.
6.2
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung
verwirkt der Anspruch der Behörden, die Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes zu verlangen, im Interesse der Rechtssicherheit grundsätzlich nach 30
Jahren. Gründe des Vertrauensschutzes können allerdings auch eine kürzere
Verwirkungsfrist rechtfertigen, dies namentlich dann, wenn die Baupolizeibehörden
zwar vor Ablauf der 30-jährigen Frist einschreiten, den baurechtswidrigen
Zustand aber über Jahre hinaus dul­deten, obschon ihnen die Gesetzwidrigkeit
bekannt war oder sie diese bei An­wendung der gebotenen Sorgfalt hätten kennen
müssen. Solange die Behörde jedoch bloss untätig geblieben ist, erscheint bei
der Deutung der Untätigkeit als behördliche Duldung grosse Zurückhaltung
geboten (BGr, 19. September 2001, 1P.768/2000 E. 3, www.bger.ch
und ZBl 102/2002, S. 188; BGE 107 la
121 E. 1; VGr, 24. Januar 2002, BEZ 2002 Nr. 4 E. 4a mit
Hinweisen). Auf Vertrauensschutz kann sich sodann nur berufen, wer selber in
guten Glauben gehandelt hat (BGE 113 Ia 332 E. 3b = Pra 77/1988 Nr. 130;
BGE 111 Ib 213 E. 6a; VGr, 24. Januar 2002, BEZ 2002 Nr. 4 E. 4c).
6.3
Im vorliegenden Fall kann angenommen werden, dass
die Baukommission X bei der gebotenen Sorgfalt von Anfang an hätte erkennen
können, dass der Scheunenneubau nicht landwirtschaftlich, sondern für das im
Aufbau begriffene Tiefbauunternehmen des Beschwerdeführers genutzt wurde.
Aufgrund des Bedürfnisnachweises vom 3. Oktober 1980 und der darin
erwähnten Geräte (Bagger, Trax und Lastwagen) sowie dank der 1982
durchgeführten Kontrolle hat sie die nichtlandwirtschaftliche Nutzung der
Scheune möglicherweise sogar tatsächlich erkannt. Insofern sollte die Auflage
in der Baubewilligung, wonach nur eine landwirtschaftliche Nutzung zulässig
sei, wohl eher dem Buchstaben des Gesetzes, als den tatsächlichen Verhältnissen
Rechnung tragen. Spätestens im Verfahren betr. Bewilligung einer Mulde für
Alteisen und eines Behälters für Baggerschaufeln und Betonkübel im Jahre 1997
war sodann vollends klar, welcher Nutzung das als Werkhof bezeichnete Gebäude
diente. Dennoch durfte der Beschwerdeführer daraus nichts für sich ableiten. Es
kann ihm zwar nicht vorgeworfen werden, dass er die tatsächliche Nutzung der
Scheune aktiv verheimlicht hätte, jedoch musste ihm als Verfügungsadressat der
ursprünglichen Baubewilligung inklusive der expliziten Nutzungsauflage bewusst
sein und auch in den folgenden Jahren bewusst bleiben, dass das Gebäude nur im
Zusammenhang mit einer landwirtschaftlichen Nutzung bewilligt worden war. Auch
wenn sich die Baukommission als die für den Vollzug des Bau- und
Planungsrechtes zuständige Behörde durchaus widersprüchlich verhielt, so hat es
sich der Beschwerdeführer doch zu einem wesentlichen Teil selber zuzuschreiben,
wenn er in einen Betrieb investierte, dessen Existenzberechtigung
raumplanungsrechtlich nicht abgesichert war. Dabei darf von ihm als Inhaber
eines – wenn auch nur kleinen – Tiefbaubetriebes erwartet werden, die
Verbindlichkeit einer ausdrücklichen behördlichen Nutzungsbeschränkung zu
erkennen. Ohne die explizite Aufhebung der ursprünglichen Auflage im Sinne
einer förmlichen Bewilligung der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung und deren
Genehmigung durch die kantonale Baudirektion durfte er daher nicht darauf
vertrauen, die Behörde verzichte definitiv auf die Durchsetzung der ursprünglichen
Nutzungsbeschränkung. In diesem Sinne hinderte ihn die ursprüngliche Auflage
auch daran, die betriebliche Weiterentwicklung am gegebenen Standort in gutem
Glauben voranzutreiben.
Gleiches gilt im Wesentlichen auch für
den Umschlag-, Recycling- und Kiesplatz, dessen Nutzung ausschliesslich im
Zusammenhang mit der betrieblichen Nutzung des Werkhofes stand. Dem Beschwerdeführer
als Tiefbauunternehmer musste klar sein, dass der Wechsel von einer
forstwirtschaftlichen/standortgebundenen zu einer baugewerblichen Platznutzung
und die immense Vergrösserung des Platzes nicht ohne förmliche Bewilligung
erfolgen durften.
Angesichts des erheblichen
raumplanungsrechtlichen Verstosses und in Würdigung der gegebenen Umstände
besteht daher kein Anlass dafür, den Anspruch der Behörden auf
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes bereits nach Ablauf von 23 Jahren
seit Errichtung der Scheune und Einrichtung des Platzes als verwirkt zu
betrachten.
6.4
Eventualiter verlangt der Beschwerdeführer eine
Verlängerung der Wiederherstellungsfrist auf mindestens fünf Jahre ab
Rechtskraft des Entscheides. Er macht dazu geltend, einer kürzeren Frist
stünden wesentliche private und auch öffentliche Interessen entgegen. Er wäre
gezwungen, seinen Betrieb aufzuheben, da er diesen nicht in eine Gewerbe- oder
Industriezone verlegen könne, und müsste seine Angestellten entlassen, was
deren bleibende Arbeitslosigkeit nach sich ziehen würde.
Die Beschwerdegegner 1 erklärte, sich mit
einer Verlängerung der Beseitigungsfrist auf vier Jahre einverstanden, da der
61-jährige Beschwerdeführer dann das AHV-Alter erreicht habe und berufliche und
private Vorsorge erhalten werde.
Da vorliegend bereits ein wesentlicher
Teil der 30-jährigen Verwirkungsfrist verstrichen ist, die örtliche Baubehörde
den baurechtswidrigen Zustand immerhin während langer Zeit ohne Einschreiten
duldete und der Beschwerdeführer offenbar innert absehbarer Zeit ohnehin das
AHV-Alter erreichen wird, rechtfertigt es sich, eine Fristverlängerung im Sinne
des Antrages der Beschwerdegegnerin 1 zu gewähren. Damit der Beschwerdeführer
nicht durch Einlegen einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu einer zusätzlichen
Fristverlängerung gelangt, ist die Frist nicht auf die Rechtskraft des
vorliegenden Entscheides sondern auf Ende 2008 zu terminieren. Bei dieser Fristansetzung
muss dem Beschwerdeführer aber klar sein, dass eine weitere Erstreckung der
Beseitigungsfrist nicht in Frage kommt und er daher – falls dies tatsächlich
notwendig ist – die definitive Betriebsschliessung auf diesen Zeitpunkt hin
planen muss. Entsprechend den angefochtenen Entscheiden sind bei Nichteinhaltung
der Frist die Ersatzvornahme und eine Strafanzeige anzudrohen.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind
die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu 4/5 dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
Unter den hier gegebenen Umständen rechtfertigt es sich sodann, die restlichen
Gerichtskosten nicht der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen, sondern auf die Gerichtskasse
zu nehmen (§ 13 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 70 VRG). Eine
Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer damit nicht zu (vgl. § 17 Abs. 2
VRG). Die Beschwerdegegnerin 1 hat keine solche verlangt.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Demgemäss wird dem Beschwerdeführer
eine Frist bis Ende 2008 angesetzt, um die gewerbliche Nutzung der Scheune, des
diese umgebenden Platzes sowie des Umschlag-, Recycling- und Kiesplatzes aufzugeben
und den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen, ansonsten die Beschwerdegegnerin
4 den rechtmässigen Zustand auf dem Weg der Ersatzvornahme wiederherzustellen
hat bzw. Strafanzeige zu erstatten ist. Im übrigen Umfang wird die Beschwerde
abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'150.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
dem Beschwerdeführer zu 4/5 auferlegt und im übrigen Umfang auf die
Gerichtskasse genommen.
4.    Eine Parteientschädigung
wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    Mitteilung an …