zh_verwaltungsgericht · PB.2005.00057 · 2006-10-25 · de

Abfindung | Kann der Abfindungsanspruch ausserhalb des Kündigungsverfahrens geltend gemacht werden? Die Eingabe der Beschwerdeführerin ist als Beschwerde, nicht als Klage entgegenzunehmen (E. 1). Zur Zuständigkeit (E. 2). Zur Rechtzeitigkeit der Geltendmachung des Abfindungsanspruchs: In der Kündigungsverfügung wurden die Gründe für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses im Sinn des Verweises auf gesetzliche Bestimmungen nicht genannt. Sie blieben auch nach der wenige Tage später erfolgten Zusendung eines Briefes unklar. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin musste die Beschwerdeführerin nicht davon ausgehen, dass eine Abfindung per se (wegen des Kündigungsgrundes) ausgeschlossen gewesen wäre. In der Ausgangsverfügung ist nicht über den Abfindungsanspruch befunden worden. Der Abfindungsanspruch kann grundsätzlich unabhängig von der Kündigungsanfechtung geltend gemacht werden, soweit über diesen Anspruch im Kündigungsentscheid nicht verfügt worden ist (Präzisierung bzw. Fortentwicklung der Rechtsprechung; E. 3). Vorliegend ist im Ergebnis das kantonale Personalgesetz anwendbar (E. 4). Zum Anspruch auf Abfindung nach § 26 PG im Allgemeinen (Alter, Dienstjahre, Auflösung des Arbeitsverhältnisses "ohne Verschulden"; E. 5). Die Leistungen der Beschwerdeführerin wurden noch Ende Juni 2004 als überdurchschnittlich qualifiziert; Ende September 2004 erhielt sie die Kündigung. Die Beschwerdegegnerin hat es unterlassen, substantiiert darzutun, inwiefern das Verhalten der Beschwerdeführerin zwischen Ende Juni und Ende September 2004 Anlass zur Kündigung gegeben haben soll. Ein überwiegendes "Verschulden" der Beschwerdeführerin im Sinne von § 26 PG ist nicht nachgewiesen (E. 6). Angesichts der konkreten Umstände steht der Beschwerdeführerin eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zu (E. 7). Teilweise Gutheissung

Zürich Verwaltungsgericht 25.10.2006 PB.2005.00057
Zurich Verwaltungsgericht 25.10.2006 PB.2005.00057
Zurigo Verwaltungsgericht 25.10.2006 PB.2005.00057

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2005.00057
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Geschäftsnummer:
PB.2005.00057
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.10.2006
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Abfindung
Kann der Abfindungsanspruch ausserhalb des Kündigungsverfahrens geltend gemacht werden?
Die Eingabe der Beschwerdeführerin ist als Beschwerde, nicht als Klage entgegenzunehmen (E. 1). Zur Zuständigkeit (E. 2). Zur Rechtzeitigkeit der Geltendmachung des Abfindungsanspruchs: In der Kündigungsverfügung wurden die Gründe für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses im Sinn des Verweises auf gesetzliche Bestimmungen nicht genannt. Sie blieben auch nach der wenige Tage später erfolgten Zusendung eines Briefes unklar. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin musste die Beschwerdeführerin nicht davon ausgehen, dass eine Abfindung per se (wegen des Kündigungsgrundes) ausgeschlossen gewesen wäre. In der Ausgangsverfügung ist nicht über den Abfindungsanspruch befunden worden. Der Abfindungsanspruch kann grundsätzlich unabhängig von der Kündigungsanfechtung geltend gemacht werden, soweit über diesen Anspruch im Kündigungsentscheid nicht verfügt worden ist (Präzisierung bzw. Fortentwicklung der Rechtsprechung; E. 3). Vorliegend ist im Ergebnis das kantonale Personalgesetz anwendbar (E. 4). Zum Anspruch auf Abfindung nach § 26 PG im Allgemeinen (Alter, Dienstjahre, Auflösung des Arbeitsverhältnisses "ohne Verschulden"; E. 5). Die Leistungen der Beschwerdeführerin wurden noch Ende Juni 2004 als überdurchschnittlich qualifiziert; Ende September 2004 erhielt sie die Kündigung. Die Beschwerdegegnerin hat es unterlassen, substantiiert darzutun, inwiefern das Verhalten der Beschwerdeführerin zwischen Ende Juni und Ende September 2004 Anlass zur Kündigung gegeben haben soll. Ein überwiegendes "Verschulden" der Beschwerdeführerin im Sinne von § 26 PG ist nicht nachgewiesen (E. 6). Angesichts der konkreten Umstände steht der Beschwerdeführerin eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zu (E. 7).
Teilweise Gutheissung
Stichworte:
ABFINDUNGSANSPRUCH
ALTER
BEGRÜNDUNGSERFORDERNIS
BEMESSUNG
BESCHWERDEVERFAHREN
DIENSTALTER
FORDERUNG
GELTENDMACHUNG
KINDERGARTEN
KLAGEVERFAHREN
KÜNDIGUNGSVERFAHREN
MITARBEITERBEURTEILUNG
QUALIFIKATION
SUPERVISION
VERMÖGENSRECHTLICH
VERSCHULDEN
ZWISCHENZEUGNIS
Rechtsnormen:
§ 26 Abs. 1 PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A.
A,
geboren 1943, arbeitete seit 1985 als Heilpädagogin am Kindergarten der Schule X.
Die Geschäftsleitung der Primarschulpflege Y beschloss am
28./30. September 2004, das Arbeitsverhältnis mit A per Ende Schuljahr
2004/2005 aufzulösen und sie nach den Herbstferien 2004 freizustellen. A liess dagegen
am 2. November 2004 Rekurs erheben und die Ausrichtung einer Abfindung in
der Höhe von 15 Monatslöhnen beantragen. Der Bezirksrat Z trat darauf (mangels
Fristwahrung) nicht ein. Mit Entscheid vom 25. Mai 2005 hiess das
Verwaltungsgericht die Beschwerde von A teilweise gut und leitete die Angelegenheit
an die Primarschulpflege Y (Gesamtbehörde) zur Behandlung ihrer Eingabe vom
2. November 2004 als Einsprache weiter (VGr, 25. Mai 2005,
PB.2005.00006).
B.
Mit
Schreiben vom 14. November 2004 wandte sich der Rechtsvertreter von A an
die Primarschulpflege Y und erklärte, er habe nach Einsicht in die
Personalakten seiner Mandantin festgestellt, die Primarschulpflege habe die
Frage des Anspruchs auf Abfindung weder diskutiert noch ablehnend entschieden,
weshalb dieser Punkt mit Rekurs noch nicht anfechtbar sei. Anschliessend
ersuchte er – im ablehnenden Fall – um einen Entscheid mit
Rechtsmittelbelehrung. Mit Beschluss vom 6. April 2005 hiess der
Bezirksrat Z den Rekurs von A gegen eine Stellungnahme des Rechtsvertreters der
Primarschulpflege insoweit gut, als Letztere angewiesen wurde, einen
"formell korrekten" Entscheid zu fällen.
C.
Die
Primarschulpflege Y beschloss am 12. Juli 2005, auf die Einsprache vom
2. No­ember 2004 mangels Fristwahrung nicht einzutreten. Auch auf das
Begehren vom 14. November 2004 trat die Primarschulpflege nicht ein.
II.
A liess gegen "den Entscheid der Primarschulpflege Y"
rekurrieren und beantragen, es sei ihr eine Abfindung von 13 Monatslöhnen
auszurichten und eine angemessene Entschädigung zuzusprechen. Der Bezirksrat Z wies
das Rechtsmittel mit Beschluss vom 14. September 2005 ab.
III.
Mit "Beschwerde ev. Klage" vom 30./31. Oktober
2005 liess A vor Verwaltungsgericht folgende Anträge stellen:
" 1.  Der angefochtene Entscheid des Bezirksrates
Z sei aufzuheben.
2.  Die Gemeinde Y sei zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin eine Abfindung in der Höhe von 13 Monatslöhnen auszurichten
3.  Der Beschwerdeführerin sei eine angemessene
Entschädigung für die anwaltschaftliche Vertretung zuzusprechen
4.  Eventualiter sei die Sache an den Bezirksrat zur
Festsetzung der Abfindung zurückzuweisen
5.  Eventualiter sei die Eingabe als
vermögensrechtliche Klage im Sinne von § 80 VRG entgegenzunehmen und im Sinne
der Anträge Ziff. 2 und 3 zu entscheiden."
Die Gemeinde Y, vertreten durch die Primarschulpflege,
liess in ihrer Beschwerdeantwort beantragen, die Beschwerde bzw. die Klage
abzuweisen, unter Kosten- und Ent­schädigungs­folgen. Der Bezirksrat Z
verzichtete ausdrücklich auf Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 10./11. September
2006 liess A Replik erstatten. Ein weiterer Schriftenwechsel wurde nicht angeordnet.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die Eingabe vom 30./31. Oktober 2005 ist als Beschwerde,
nicht als Klage entgegen­zunehmen: Das Klageverfahren gelangt subsidiär zur
Anwendung; zudem muss einerseits das Anstellungsverhältnis objektiv als durch
Vertrag begründet erscheinen und andererseits aus dem anwendbaren Personalrecht
erkennbar sein, dass der Klageweg einzuschlagen ist (vgl. zum Ganzen VGr,
17. Mai 2006, PK.2006.00001, E. 2.3, sowie 7. Dezember 2005,
PK.2005.00005, E. 3 [beides unter www.vgrzh.ch] und 7. Juli 2004,
PK.2004.00001, E. 2.1). Diese beiden Voraussetzungen sind vorliegend
offensichtlich nicht erfüllt (vgl. § 34 der Personalverordnung der Gemeinde
Y [PVO]).
2.
2.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen erstinstanzlichen Rekursentscheid des Bezirksrats
über eine personalrechtliche Anordnung gemäss
§ 74
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).
Das
Verwaltungsgericht ist als personalrechtliche Beschwerdeinstanz zuständig für
Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis zwischen Angestellten und
Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts. Das Dienstverhältnis des Gemeindepersonals
ist dabei zwingend öffentlich­rechtlicher Natur (Alfred
Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungs­rechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999
, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 6,
§ 74 N. 1; VGr, 7. Dezember 2005, PK.2005.00005, E. 3
Abs. 2; Art. 47 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 [OS 60, 185]; § 72 Abs. 1 des Gemeinde­gesetzes
vom 6. Juni 1926). Die Beschwerde ist somit zulässig und an die Hand zu
nehmen.
2.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt die Zusprechung einer Abfindung von 13 Monatslöhnen.
Zwar ist die Höhe ihres letzten Lohnes nicht bekannt, jedoch übersteigt der
Streitwert die Grenze von Fr. 20'000.- klar, weshalb die Erledigung der
Angelegenheit in Kammerbesetzung zu erfolgen hat.
3.
3.1
Zunächst
ist zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin den Anspruch auf Abfindung rechtzeitig
geltend gemacht hat.
Vermögensrechtliche Forderungen im Zusammenhang mit einer
Kündigung müssen nach bisheriger Rechtsprechung und Lehre bereits im
Rekursverfahren gestellt werden. Ob dies für sämtliche im Zusammenhang mit
einer Kündigung stehende Forderungen und mithin auch für die Abfindung gilt,
hat das Verwaltungsgericht in seiner jüngsten Rechtsprechung in Frage gestellt,
diese Frage jedoch noch offen gelassen (VGr, 17. Mai 2006, PB.2005.00061,
E. 2.2 – 12. September 2005, PB.2005.00032, E. 4.1 [beides unter
www.vgrzh.ch]).
3.2
Währenddem
die Beschwerdeführerin im Wesentlichen die Auffassung vertritt, die
Beschwerdegegnerin habe die Frage des Abfindungsanspruchs nie diskutiert oder
entschieden, führt die Beschwerdegegnerin aus, sie habe das Arbeitsverhältnis
ausschliesslich wegen schuldhaften Verhaltens der Beschwerdeführerin aufgelöst,
so dass von Anfang an klar gewesen sei, dass eine Abfindung ausser Betracht
falle.
An der Sitzung vom September 2004 beschloss die Geschäftsleitung
der Primarschulpflege Y auf Antrag des Ausschusses W, das
Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin per Ende Schuljahr 2004/2005
aufzulösen und die Beschwerdeführerin unter Ausrichtung der Besoldung bis zum
Ende der Kündigungsfrist freizustellen. Die Mitteilung des Beschlusses ging durch
Protokollauszug unter anderem an die Beschwerdeführerin, zusätzlich mit separatem
Brief. Mit eingeschriebenem Brief vom 30. September 2004 wurde der
Beschwerdeführerin der Beschluss folgenden Inhalts mitgeteilt: Das
Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin werde per Ende Schuljahr 2004/2005
aufgelöst "gestützt auf Art. 16 lit. d der Personalverordnung
bzw. Art. 23 des Personalgesetzes"; im Schreiben wurde erwähnt, es seien das
Verhalten der Beschwerdeführerin an Sitzungen beanstandet, eine Supervision
durchgeführt und in der Mitarbeiter­beurteilung das Verhalten der Beschwerdeführerin
im Team "wieder" beanstandet worden.
Im – insbesondere relevanten – Protokollauszug wurde nach dem
Gesagten im Sinn der Nennung einer Vorschrift kein Grund für die Auflösung des
Arbeitsverhältnisses angegeben. Im zusätzlich verfassten Schreiben an die
Beschwerdeführerin führte die Beschwerdegegnerin zwar rechtliche Bestimmungen
auf, worauf sie den Beschluss (nachträglich) stützte. Die Angaben sind jedoch
keineswegs klar: § 16 der (kantonalen) Personalverordnung vom
16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11) ist offensichtlich nicht einschlägig.
§ 16 lit. d PVO betrifft die Beendigung des Arbeitsverhältnisses
"aus wichtigen Gründen". In § 23 des (kantonalen)
Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) wiederum ist
die Beendigung des Arbeitsverhältnisses im gegenseitigen Einvernehmen geregelt.
Die Beschwerdeführerin musste somit entgegen der Auffassung
der Beschwerdegegnerin nicht davon ausgehen, wegen des Kündigungsgrunds sei eine
Abfindung per se ausgeschlossen gewesen. Zu Recht ist die Beschwerdeführerin
zudem der Auffassung, dass im Kündigungsbeschluss nicht über den
Abfindungsanspruch befunden worden war.
3.3
In Präzisierung
und Fortentwicklung der bisherigen Rechtsprechung sowie unter Hinweis auf von
der Kammer bereits früher Ausgeführtes (VGr, 17. Mai 2006, PB.2005.00061, E.
2.2 Abs. 2, www.vgrzh.ch) ist festzuhalten, dass der Abfindungsanspruch grundsätzlich
unabhängig von der Kündigungsanfechtung geltend gemacht werden kann, soweit
über diesen Anspruch im Kündigungsentscheid nicht verfügt worden ist. Gegenstand
des Rekursverfahrens kann nach ständiger Rechtsprechung nur sein, was auch
Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. hätte sein sollen (Kölz/Bosshart/
Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86). Wurde – wie hier – anlässlich der
Kündigung nicht über den Abfindungsanspruch befunden, kann dieser Anspruch
unabhängig vom Anfechtungsverfahren betreffend Kündigung eingefordert werden.
3.4
Zusammenfassend
war im Beschluss vom 28. September 2004 nicht über den Abfindungsanspruch
verfügt worden, weshalb sich die Eingabe der Beschwerdeführerin vom
14. November 2004 betreffend Abfindung nicht als verspätet erweist.
4.
Die Beschwerdeführerin
wurde von der Gemeinde entlöhnt, weshalb ihr Anstellungs­verhältnis kommunalem
Recht untersteht. Der Anspruch auf Abfindung wird in §§ 26 und 27 PVO
geregelt, die Beendigung des Arbeitsverhältnisses in §§ 16 ff. PVO.
Nach
§ 141 der Ausführungsbestimmungen zur Personal­verordnung der Gemeinde Y
gelten für Lehrkräfte der Kinder­gärten jedoch die kantonalen Empfehlungen zur
Führung von Kindergärten vom 19. September 1995 ("Empfehlungen",
LS 412.180.4, www.volksschulamt.ch), subsidiär und sinn­gemäss das Lehrer­personalgesetz
vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31; vgl. auch § 1
bis
des Volksschulgesetzes vom
11. Juni 1899 [LS 412.11]; das revidierte Volksschulgesetz mit
diesbezüglich anders lautendem § 4 ist noch nicht in Kraft getreten, vgl.
www.volksschulamt.ch).
Die Empfehlungen zur Führung von Kindergärten enthalten
nur rudimentäre Hinweise zur Anstellung bzw. Kündigung von Lehrpersonen und
erwähnen die Abfindung nicht (vgl. Ziff. 3.2.1, 3.2.3 und 4 der
Empfehlungen). Im Lehrer­personalgesetz sind lediglich Kündigungsfristen
festgehalten; bezüglich der Abfindung findet sich keine Regelung, die vorliegend
relevant wäre; zudem wird auf das kantonale Personalgesetz verwiesen (§§ 2 und
8 LPG). Somit ist Letzteres sowohl für den Abfindungs­anspruch als auch die Kündigungsmodalitäten
massgebend (vgl. ABl 1998 II S. 835 ff., 844).
5.
5.1
Angestellte
mit wenigstens fünf Dienstjahren haben Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie
mindestens 35-jährig sind und das Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Staates
und ohne ihr Verschulden aufgelöst wird (§ 26 Abs. 1 PG).
Die Kriterien des Alters und der Dienstjahre sind bei der
1943 geborenen und seit 1985 bei der Beschwerdegegnerin angestellten
Beschwerdeführerin ohne weiteres erfüllt. Es ist deshalb lediglich zu prüfen,
ob die Auflösung des Dienstverhältnisses "ohne Verschulden" im Sinne
der genannten Bestimmung erfolgte.
5.2
Die
Auflösung des Dienstverhältnisses ist unverschuldet, wenn sie vornehmlich auf
Gründe zurückzuführen ist, welche nicht von dem oder der Angestellten zu vertreten
sind. Typische Fälle sind die Aufhebung der Stelle oder der Umstand, dass der
oder die Angestellte die gewachsenen Anforderungen der Stelle aufgrund
mangelnder Eignung nicht mehr erfüllen kann (Fritz Lang, Das Zürcher
Personalgesetz vom 27. September 1998, in Peter Helbling/Tomas Poledna
[Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999,
S. 49 ff., 70). Die Rechtsprechung (zum im Ergebnis hier anwendbaren
kantonalen Recht) hat das Kriterium des Verschuldens dahingehend präzisiert,
dass es mehr bedeutet als blosse Verursachung. Es setzt voraus, dass die
betroffene Person die Kündigung hätte vermeiden können, beispielsweise durch
das Erbringen der erwarteten Leistung oder die geforderte Verhaltensänderung,
wenn ihr solches zumutbar und aufgrund ihrer persönlichen Verhältnisse objektiv
möglich war (vgl. VGr, 17. Mai 2006, PB.2005.00061, E. 2.4.1,
www.vgrzh.ch, mit Hinweis). Dem oder der Angestellten wird auch dann kein
Verschulden im Sinn von § 26 Abs. 1 PG vorzuwerfen sein, wenn ein Konflikt, der
nur durch eine Kündigung bereinigt werden konnte, nicht vornehmlich durch ihn
be­ziehungsweise sie verursacht worden ist, sondern zu seiner Entstehung oder
Verschärfung die vorgesetzte Behörde oder andere Mitarbeitende massgeblich
beigetragen haben. Die Abfindung hängt also grundsätzlich nicht von der
Unzulässigkeit der Kündigung ab (vgl. VGr, 17. Mai 2006, PB.2005.00061,
E. 2.4.1 –
5. Juli 2002, PB.2002.00008,
E. 4a [je unter www.vgrzh.ch])
.
6.
6.1
Die
Beschwerdegegnerin begründete die Kündigung im Wesentlichen folgendermassen:
Das Verhalten der Beschwerdeführerin im Team sei verschiedentlich beanstandet
worden. Es sei eine Probezeit in Form einer Supervision angesetzt worden. In
der darauf folgenden Mitarbeiterbeurteilung sei das Verhalten der
Beschwerdeführerin im Team erneut beanstandet worden.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, es treffe sie an ihrer
Entlassung kein Verschulden im Sinn von § 26 PG; zudem würden an dieses
Verschulden hohe Anforderungen gestellt. Bei der Entlassung der
Beschwerdeführerin sei es im Wesentlichen um einen fachlich begründeten
Konflikt mit den beiden Hilfspersonen gegangen. Die Beschwerdegegnerin bestreitet
dies und behauptet, die Beschwerdeführerin habe sich trotz "zahlloser
mahnenden Gesprächen" mit dem Schulleiter und trotz Supervision als
"nicht willens und bereit" erwiesen, ihren Umgang und ihr Verständnis
von Führung und Zusammenarbeit mit den Mitarbeiterinnen im Kindergarten zu
ändern und anzupassen. Es sei nicht um einen fachlich begründeten Konflikt
gegangen, sondern um die mangelnde Bereitschaft der Beschwerdeführerin, auf die
Vorstellungen der ihr unterstellten Hilfspersonen einzugehen und ihnen Freiräume
zu gewähren.
6.2
Nachstehend
ist der relevante Sachverhalt genauer zu betrachten. Die Beschwerde­führerin
hat die Richtigkeit der von der Beschwerdegegnerin eingereichten Beilagen inhaltlich
nicht grundsätzlich bestritten (vgl. auch VGr, 5. Mai 2006, VB.2005.00563,
E. 1.5, www.vgrzh.ch).
6.2.1
Die Beschwerdeführerin arbeitete seit 1985 als Heilpädagogin bei der
Beschwerdegegnerin. In den Jahren 1992 bis 1995 traten Schwierigkeiten auf.
Insbesondere wurde der Beschwerdeführerin damals vorgeworfen, mangelhaft mit
Erwachsenen zu kooperieren. Es kam zu mehreren Wechseln bei den
Mitarbeiterinnen der Beschwerdeführerin. Schliesslich wurde die
Beschwerdeführerin verpflichtet, auf eigene Kosten eine Supervision zur Bearbeitung
"allfälliger Kooperationsprobleme mit Erwachsenen" zu besuchen, sich
bei der Neubesetzung der Stelle einer Schulhilfe aktiv zu beteiligen und früh
über Schwierigkeiten zu sprechen und zu informieren. Die Beschwerdeführerin
besuchte in der Folge verschiedene Einzel­supervisionssitzungen.
Für den Zeitraum zwischen 1995 und 2003 sind keine
Anhaltspunkte für Beanstandungen im Zusammenhang mit der Arbeit der
Beschwerdeführerin ersichtlich.
6.2.2
In einer Gesprächsnotiz des Ausschusses W vom Dezember 2003 wurde die Zusammenarbeit
im Kindergarten als "sehr unbefriedigend" bezeichnet. In der Folge fanden
zwei Gespräche mit dem Präsidenten des Ausschusses W, dem Schulleiter und der
Beschwerdeführerin statt, wobei verschiedene Massnahmen "zur
Sicherstellung einer nachhaltigen und tragfähigen Zusammenarbeit im
Kindergarten-Team" geplant wurden. Unter anderem erwartete die
Beschwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin – aber auch von den übrigen
Team-Mitgliedern – einen Beitrag, um eine "tragfähigere Zusammenarbeit und
eine motivierende Konsenskultur" zu entwickeln. Eine erste Überprüfung der
Massnahmen war für Februar 2004 vorgesehen. Ob diese stattfand, ist nicht
bekannt. Im April 2004 beauftragte die Schule eine Fachfrau mit der Supervision
des Kindergartenteams.
6.2.3
Im Juni 2004 führte der Leiter Qualitätsteam zusammen mit dem Präsidenten
des Ausschusses W als Qualitätsbeauftragtem bei der Beschwerdeführerin eine "Mit­arbeiterInnenqualifikation"
durch.
Im Kriterium "Unterricht" erhielt die
Beschwerdeführerin dreimal die Bestnote A ("übertrifft deutlich die
Anforderungen"), zweimal die zweitbeste Note B ("übertrifft die Anforderungen")
und einmal – bei "Planung, Vorbereitung" – die genügende Note C
("erfüllt die Anforderungen"). Beim letzten Punkt wurde unter anderem
Folgendes speziell vermerkt: "Schwerpunktsetzungen der Förderung einzelner
Kinder meist gut erkennbar; Zielgerichtetheit und Tiefe der Umsetzung leidet
derzeit durch un­einheitliche Ausrichtungen von Heilpädagogischer Lehrkraft und
pädagogischen Mitarbeiterinnen" und "Inhalte werden spontan
gestaltet. Eine übergreifende Planung ist schwer erkennbar – eine gemeinsame
Ausrichtung auf gemeinsame Ziele mit den pädagogischen Mitarbeiterinnen wird
dadurch erschwert". Das Kriterium "Förderdiagnostik" wurde mit
der Note B bewertet, die "Elternarbeit" mit der Note A.
Für das Kriterium "Teamarbeit" wurde die
Beschwerdeführerin mit der Note C qualifiziert, mit folgenden Bemerkungen:
"derzeit erschwerte Teamarbeit im Kindergarten; Klärung der Rollen wird im
Rahmen einer Supervision bearbeitet" – "wichtige, die Kinder betreffenden
Informationen werden unspektakulär und präzis an die Pädagogischen Mitarbeiterinnen
weitergegeben; grundlegende pädagogische Prinzipien sollten verstärkt kommuniziert
werden" – "engagierte Zusammenarbeit mit externen Fachleuten".
Die Beschwerdeführerin erzielte schliesslich bei
"Mitarbeit an der Schule als Ganzes" und "Fort- und
Weiterbildung" die Note B und bei "Gestaltung der Räume" die
Note A.
Die Gesamtwürdigung durch den Leiter Qualitätsteam und den
Qualitätsbeauftragten lautete wie folgt: "hohe intuitive Fähigkeit, die
Stimmungslage sowohl der einzelnen Schüler/innen als auch der Gruppe zu
erfassen" – "schafft stimmungsmässig und räumlich gute Bedingungen
für handlungsorientiertes und soziales Lernen" – "handelt pädagogisch
feinfühlig und 'unspektakulär'; hat insbesondere ein hohes Geschick, die
Energie von Kindern mit drohender Eskalation konstruktiv umzuleiten" – "kommuniziert
pädagogische Grundsätze und Zielsetzungen gegenüber den pädagogischen
Mitarbeiterinnen zurückhaltend". Unter "Schwerpunkte, Zielsetzungen,
Vereinbarung" wurde schliesslich nebst anderem vermerkt:
"Zusammenarbeit mit den Pädagogischen Mitarbeiter/innen: Derzeit werden
gewisse bestehende Spannungen im Rahmen einer Supervision angegangen. Unserer
Einschätzung nach sollten dabei nicht nur persönlich-beziehungsmässige, sondern
insbesondere fachliche Fragestellungen in den Vordergrund gerückt werden.
Wichtig ist, dass im Kindergarten nicht grundlegend voneinander abweichende
Paradigmen gelebt werden. Es muss geklärt werden, dass die wesentlichen
sonderpädagogischen Leitlinien von der heilpädagogischen Lehrkraft definiert,
kommuniziert und konsequent angewendet werden. Diese sollten von der Lehrkraft
im Sinne der Kontinuität auch nicht zu situativ verändert werden, da sonst ein
gemeinsames Verständnis nur schwer erreicht werden kann. Es wäre sinnvoll, wenn
dies im Rahmen der Zusammenarbeit transparenter und auch offensiver, selbst­sicherer
geschehen könnte".
6.3
Wie die
vorstehenden Ausführungen zeigen, bestanden offenbar in der ersten Hälfte der
neunziger Jahre gewisse Schwierigkeiten im Kindergartenteam, die zu Kündigungen
von Mitarbeiterinnen der Beschwerdeführerin führten. Zwischen 1995 und 2003
wurde aber – soweit ersichtlich – das Verhalten der Beschwerdeführerin nicht
bemängelt. Die Vorwürfe, welche die Beschwerdegegnerin Ende 2003 erhob, bezogen
sich zwar insbesondere auf die Beschwerdeführerin, jedoch wurden sowohl sie als
auch ihre Mitarbeiterinnen zu einem konstruktiven Beitrag ermahnt. Die Qualifikation
von Ende Juni 2004 fiel insgesamt überdurchschnittlich positiv aus ("II –
übertrifft die Anforderungen"; bestmögliche Qualifikation: I, schlechtestmögliche:
V). In fünf von zwölf Kriterien wurde die Beschwerdeführerin mit der Bestnote
bewertet, ebenfalls in fünf Kriterien mit der zweitbesten Note, und nur zweimal
erhielt sie eine genügende Note. Die Beschwerdegegnerin wartete das Ergebnis
der Supervision nicht ab, sondern bewertete das Kriterium
"Teamarbeit" immerhin noch als genügend ("C = erfüllt die
Anforderungen"), worauf sie zu behaften ist. In einem Schreiben vom
7. September 2004 an das (gesamte) Kindergarten-Team äusserte der
Präsident des Ausschusses W lediglich Besorgnis über die "unbefriedigende
Arbeitssituation im Kindergarten". Die Beschwerdegegnerin hat es somit unterlassen,
substantiiert darzulegen, inwiefern das Verhalten der Beschwerdeführerin nach
Abschluss des Qualifikationsverfahrens von Ende Juni 2004 Anlass zur Kündigung
von Ende September 2004 gegeben haben soll.
6.4
Gemäss §
19 Abs. 2 PG (in der bis Ende 2004 geltenden Fassung, LS 177.10 – Historische
Fassung, Band 2, Nachtragnummer 025, www.zhlex.zh.ch) müssen Vorwürfe, die zu
einer Kündigung Anlass geben, mit einer Mitarbeiterbeurteilung belegt werden.
Eine ähnliche Regelung findet sich in § 19 Satz 2 PVO ("Vorwürfe, die zu
einer Kündigung Anlass geben, müssen durch eine Leistungs- und Verhaltensbewertung
belegt werden").
Die Beschwerdegegnerin unterliess es, ihre Beanstandungen
am Verhalten der Beschwerdeführerin in einer Mitarbeiterbeurteilung zu
dokumentieren. Wie gesehen, beurteilte sie die Arbeitsleistung der
Beschwerdeführerin Ende Juni 2004 sogar als überdurchschnittlich gut und
erachtete damals selbst die Fähigkeiten der Beschwerdeführerin zur Teamarbeit
noch als genügend.
6.5
Ein
"Verschulden" im Sinne von § 26 PG und der erwähnten
Rechtsprechung ist von der Beschwerdegegnerin nicht dargetan worden. Selbst
wenn von einem gewissen – nicht überwiegenden – Verschulden der
Beschwerdeführerin ausgegangen würde, spräche dies nicht gegen die
Anwendbarkeit von § 26 PG, da gemäss "MitarbeiterInnenqualifikation"
der Grund für bestimmte Spannungen im Kindergarten-Team insbesondere bei fachlichen
Fragestellungen lag. Dies könnte höchstens auf eine allfällige mangelnde
Eignung hinweisen, was jedoch von der Beschwerdegegnerin nicht behauptet wird
und zudem nicht prinzipiell die Zusprechung einer Abfindung verhindern würde
(oben 5.2).
6.6
Daran vermögen
die Vorbringen der Beschwerdegegnerin übrigens nichts zu ändern. Sie weist auf
die ursprüngliche Fassung des Zwischenzeugnisses hin. Zudem lässt sie behaupten,
Lehrpersonen würden "notorisch und für Aussenstehende zuweilen in kaum verständlichem
Mass wohlwollend beurteilt" Diese – unsubstantiierte – Behauptung erscheint
indes unbegründet: Tendenziell ist die Aussagekraft einer Mitarbeiterbeurteilung
jedenfalls höher als diejenige eines Zwischenzeugnisses (vgl. VGr, 31. Mai
2006, PB.2005.00050, E. 4.4, www.vgrzh.ch). Zudem ersuchte die
Beschwerdeführerin ausdrücklich um eine "offene, unverblümte"
Beurteilung. Schliesslich erklärte der Leiter Qualitätsteam in einem
Begleitschreiben zuhanden des Schulleiters, die Zusammenarbeit sei sehr befriedigend
gewesen. Es hätten sowohl Ressourcen als auch manifeste Schwierigkeiten in
einer konstruktiven Weise angesprochen werden können. Es sind also keine
Anzeichen dafür erkennbar, dass die Beschwerdeführerin in der "MitarbeiterInnenqualifikation"
aussergewöhnlich milde beurteilt worden wäre. Schliesslich leitet die
Beschwerdegegnerin aus der im August 2006 offenbar ergebnislos abgebrochenen
Supervision keine substantiellen Gründe für ein überwiegendes Verschulden der
Beschwerdeführerin ab (dazu auch vorn 6.3).
6.7
Zusammenfassend
erfüllt die Beschwerdeführerin sämtliche Voraussetzungen für die Zusprechung
einer Abfindung gemäss § 26 Abs. 1 PG.
7.
Die Beschwerdeführerin beantragt, ihr eine Abfindung in der
Höhe von 13 Monatslöhnen auszurichten. Die Beschwerdegegnerin hält demgegenüber
in ihrer Eventualbegründung eine Abfindung in der beantragten Höhe für weit
übersetzt; sie sei den Umständen angemessen herabzusetzen.
7.1
Die
Abfindung im Sinn von § 26 PG will Staatsangestellten ab einer bestimmten
Zahl von Dienstjahren, die zwar aus objektiven Gründen, aber ohne persönliches
Verschul­den entlassen werden, eine gewisse Überbrückungshilfe und Anerkennung
für ihre Dienst­treue gewähren und zugleich die sozialen Härten einer Kündigung
mildern helfen; die Ab­findung soll auch präventiv gegen leichtfertige
Kündigungen wirken (Fritz Lang; Das Zür­cher Personalgesetz vom
27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht
des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 69).
Der Regierungsrat regelt die Festsetzung der Abfindung und
bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie; die Abfindung
beträgt höchstens fünfzehn Monatslöhne (§ 26 Abs. 4 PG [in der bis
Ende 2004 geltenden Fassung, LS 177.10 – Historische Fassung, Band 2,
Nachtragnummer 025, www.zhlex.zh.ch]). Die Abfindung wird nach den Umständen
des Einzelfalles festgelegt. Angemessen berücksichtigt werden insbesondere die
persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue
Lohn im Falle einer Weiterbeschäftigung des oder der Angestellten
(Abs. 5). Gemäss § 7 Abs. 1 lit. c PV beträgt die Abfindung
je nach den im Einzelfall massgeblichen Umständen ab dem 51. Altersjahr
drei bis 15 Monatslöhne.
Nicht massgebend zur Festlegung der Abfindungshöhe sind
regierungsrätliche
Richtlinien, da es sich dabei um
interne Weisungen des Regierungsrats handelt (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 50 N. 58; VGr, 22. Juni 2005, PB.2005.00012, E. 3.4,
www.vgrzh.ch). Dies gilt für den Regierungsratsbeschluss vom 25. April
2001 und – umso mehr – für die von der Beschwerdeführerin eingereichten
Empfehlungen des Volksschulamtes. Diese sind für die Bemessung der Abfindung
nicht verbindlich.
7.2
Die
Beschwerdeführerin stand zum Zeitpunkt der Kündigung im 62. Altersjahr und im
20. Dienstjahr. Die Beschwerdeführerin hat nach unwidersprochen
gebliebenen eigenen Angaben nach der Kündigung keine feste Anstellung gefunden
und konnte nur noch "gelegentliche Stellvertretungen" übernehmen. Sie
behauptet nicht das Bestehen finanzieller Unterstützungspflichten. –
Insbesondere das Alter der Beschwerdeführerin sowie ihre schlechten Chancen auf
dem Arbeitsmarkt sprechen für eine hohe Abfindung; die Umstände der Kündigung
und das Dienstalter rechtfertigen einen Betrag im mittleren Bereich. Die
fehlenden finanziellen Unterstützungspflichten wirken sich dagegen abfindungssenkend
aus.
Angesichts dieser Umstände und unter Berücksichtigung der
bisherigen Rechtsprechung (vgl. zusammenfassend VGr, 22. Juni 2005,
PB.2005.00012, E. 3.5, www.vgrzh.ch) erscheint eine Abfindung von zehn
Monatslöhnen als angemessen, ausgehend vom Bruttomonatslohn zum Zeitpunkt der
Kündigung. Vorliegend sind
die Voraussetzungen gemäss
Art. 339b Abs. 1 Obligationenrecht erfüllt. In Anwendung von
Art. 7 lit. q in Verbindung mit Art. 8
ter
Abs. 1
lit. a der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung
(SR 831.101) müssen die Sozialversicherungsbeiträge von der Abfindungssumme abgezogen
werden.
7.3
Zusammenfassend
ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten,
der Beschwerdeführerin eine Abfindung in der Höhe von zehn Monatslöhnen im Sinn
der vorstehenden Erwägung zu bezahlen.
8.
Angesichts des Streitwerts
von über Fr. 20'000.- ist das Verfahren – entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin – nicht mehr kostenlos (§ 80b VRG).
Mehrere am Verfahren Beteiligte tragen die Kosten in der
Regel
entsprechend ihrem Unterliegen
(§ 80c in
Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Beim Ausgang des
vorliegenden Verfahrens rechtfertigt es sich, der Beschwerdegegnerin die Kosten
zu 10/13 und der Beschwerdeführerin zu 3/13 aufzuerlegen.
Beide Parteien haben eine Parteientschädigung beantragt.
Der mehrheitlich obsiegenden Beschwerdeführerin ist eine reduzierte
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden Dispositiv-Ziffer I des
Beschlusses des Bezirksrats Z vom 14. September 2005 sowie Dispositiv-Ziffer 2
des Beschlusses der Primarschulpflege Y vom 12. Juli 2005 aufgehoben und die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin im Sinn der
Erwägungen eine Abfindung in der Höhe von zehn Monatslöhnen zu entrichten.
Im Übrigen
wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin zu 10/13 und der Beschwerdeführerin
zu 3/13 auferlegt.
4.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin
eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (einschliesslich Mehrwertsteuer)
zu bezahlen.
5.    Mitteilung an…