zh_verwaltungsgericht · VB.2014.00138 · 2015-03-19 · de

Verkehrsanordnung | Die Beschwerdeführer als Bootsbesitzer bzw. als Verband wehrten sich gegen acht örtliche Verkehrsanordnungen für die Schifffahrt, welche hauptsächlich die Freihaltung der vorhandenen Hafen- und Steganlagen für eine möglichst grosse Anzahl von Benutzern bezwecken, was insbesondere auch durch Beschränkung der Belegung dieser Anlagen mit grossen und schweren Schiffen erreicht werden sollte. Entgegen der Rüge der Beschwerdeführer sind die Verkehrsanordnungen durch ein öffentliches Interesse gedeckt, es liegen ihnen Überlegungen der Schifffahrtssicherheit zugrunde und sie sind verhältnismässig. Beschwerdelegitimation (E. 1.2). Gesetzliche Grundlagen zur Gewässerhoheit; Grundsatz der Freiheit der Schifffahrt gemäss dem Binnenschifffahrtsgesetz (BSG) (E. 2.1). In der Begrenzung der Benützbarkeit der in beschränkter Zahl vorhandenen Plätze in einer öffentlichen Hafenanlage liegt ein öffentliches Interesse (E. 3.3). Keine Verletzung der Planungspflicht, da es sich einzig um lokale Verkehrsanordnungen in den bestehenden Häfen handelt (E. 3.6). Keine Verletzung von Art. 4 Abs. 1 BSG (Verständigung zwischen Kantonen), da die Anordnungskompetenz allein beim Kanton Zürich liegt (E. 3.7). Keine ungenügende Feststellung des Sachverhalts, da die räumlichen Verhältnisse sich in genügender Weise aus den Plansituationen und Fotografien ergeben (E. 4.4). Verhältnismässigkeit der Anordnungen (E. 5). Nichteintreten auf die Beschwerde des Verbands und eines Beschwerdeführers. Abweisung der übrigen Beschwerden.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.19.0 VB.2014.00138
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.19.0 VB.2014.00138
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.19.0 VB.2014.00138

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2014.00138
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Geschäftsnummer:
VB.2014.00138
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.03.2015
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung
Die Beschwerdeführer als Bootsbesitzer bzw. als Verband wehrten sich gegen acht örtliche Verkehrsanordnungen für die Schifffahrt, welche hauptsächlich die Freihaltung der vorhandenen Hafen- und Steganlagen für eine möglichst grosse Anzahl von Benutzern bezwecken, was insbesondere auch durch Beschränkung der Belegung dieser Anlagen mit grossen und schweren Schiffen erreicht werden sollte. Entgegen der Rüge der Beschwerdeführer sind die Verkehrsanordnungen durch ein öffentliches Interesse gedeckt, es liegen ihnen Überlegungen der Schifffahrtssicherheit zugrunde und sie sind verhältnismässig.
Beschwerdelegitimation (E. 1.2). Gesetzliche Grundlagen zur Gewässerhoheit; Grundsatz der Freiheit der Schifffahrt gemäss dem Binnenschifffahrtsgesetz (BSG) (E. 2.1). In der Begrenzung der Benützbarkeit der in beschränkter Zahl vorhandenen Plätze in einer öffentlichen Hafenanlage liegt ein öffentliches Interesse (E. 3.3). Keine Verletzung der Planungspflicht, da es sich einzig um lokale Verkehrsanordnungen in den bestehenden Häfen handelt (E. 3.6). Keine Verletzung von Art. 4 Abs. 1 BSG (Verständigung zwischen Kantonen), da die Anordnungskompetenz allein beim Kanton Zürich liegt (E. 3.7). Keine ungenügende Feststellung des Sachverhalts, da die räumlichen Verhältnisse sich in genügender Weise aus den Plansituationen und Fotografien ergeben (E. 4.4). Verhältnismässigkeit der Anordnungen (E. 5).
Nichteintreten auf die Beschwerde des Verbands und eines Beschwerdeführers. Abweisung der übrigen Beschwerden.
Stichworte:
ALLGEMEINVERFÜGUNG
BOOT
BOOTSANLEGEPLATZ
BOOTSLIEGEPLATZ
GEMEINGEBRAUCH
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
GEWÄSSER
LEGITIMATION
MITTELBARES INTERESSE
POLIZEI
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
REGIERUNGSRAT
SCHIFFFAHRT
SCHIFFFAHRTSRECHT
SICHERHEIT
VERBAND
VERBANDSBESCHWERDE
VERBANDSBESCHWERDERECHT
VERKEHRSANORDNUNG
ZÜRICHSEE
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 2 Abs. 1 BSG
Art. 2 Abs. 2 BSG
Art. 3 Abs. 2 BSG
Art. 25 BSG
Art. 25 Abs. 3 BSG
Art. 25 Abs. III BSG
Art. 8 BSV
Art. 160 Abs. 2 BSV
Art. 76 BV
Art. 87 BV
Art. 105 Abs. 1 KV
Art. 3 Abs. 4 SVG
§ 21 Abs. 1 VRG
§ 50 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3.
Abteilung
VB.2014.00138
Urteil
der 3. Kammer
vom
19. März 2015
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichter Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.    C,
4.    D,
5.    Verband E,
alle vertreten durch RA F,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei Zürich Verkehrspolizei-Spezialabteilung,
Beschwerdegegnerin,
und
Stadtrat von Zürich,
vertreten durch Polizeidepartement der Stadt Zürich,
Mitbeteiligter,
betreffend
Verkehrsanordnung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügungen vom 26. April 2013, amtlich
publiziert am 2. bzw. 3. Mai 2013, erliess die Kantonspolizei Zürich,
Verkehrspolizei-Spezialabteilung, auf Ersuchen des Polizeidepartements der
Stadt Zürich für acht auf Stadtgebiet gelegene Hafen- und Steganlagen, nämlich
die Häfen Horn, Wollishofen, Enge, Riesbach und Tiefenbrunnen sowie den
Limmatschifffahrtssteg, die Schiffsanlage Bauschänzli und den Steg Zürihorn,
örtliche Verkehrsanordnungen für die Schifffahrt. Mit den Anordnungen wurde
hauptsächlich bezweckt, die vorhandenen Hafen- und Steganlagen einer möglichst
grossen Anzahl von Benutzern freizuhalten, was insbesondere durch Beschränkung
der Belegung dieser Anlagen mit grossen und schweren Schiffen erreicht werden
sollte.
II.
Am 28. Mai 2013 liessen A, B, C, D und Verband E an
die Sicherheitsdirektion rekurrieren, hauptsächlich mit dem Antrag, die
erwähnten Verfügungen betreffend Verkehrsanordnung aufzuheben.
Die Sicherheitsdirektion wies den Rekurs mit Entscheid vom
29. Januar 2014 ab, soweit sie darauf eintrat.
III.
Mit gemeinsamer Eingabe vom 28. Februar 2014 liessen
A, B, C, D und der Verband E beim Verwaltungsgericht Beschwerde einreichen
und in der Sache beantragen, Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids vom
29. Januar 2014 aufzuheben, eventualiter unter Rückweisung an die
zuständige Behörde zwecks Durchführung eines Planungsverfahrens. Subeventualiter
wird darum ersucht, in den Häfen Wollishofen und Enge sowie am Steg Zürihorn
(vorzugsweise an jeweils näher bezeichneter Stelle) je ein Platz zum
Stillliegen grosser Schiffe (mit einer Länge von mehr als 15 m, einer Breite
von mehr als 3 m und einem Gewicht von mehr als 8 t) vorzusehen, unter
Beschränkung der Liegezeit zwischen 7.00 und 19.00 Uhr auf maximal vier
Stunden; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
Beschwerdegegnerin.
Die Sicherheitsdirektion gab Verzicht auf Vernehmlassung
bekannt. Der als Mitbeteiligter ins Verfahren einbezogene Stadtrat von Zürich
liess sich mit Eingabe des städtischen Polizeidepartements vom
26. März/3. April 2014 mit dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde
vernehmen. Die Kantonspolizei Zürich beantragte am 2. April 2014
ihrerseits die Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 22. April 2014
nahmen die Beschwerdeführer zu den Vernehmlassungen Stellung. Mit Eingabe vom
6. Mai 2014 reichte der Stadtrat von Zürich ergänzende Beschwerdeantwort
ein. Die Beschwerdeführer gaben am 30. Mai 2014 Verzicht auf weitere
Vernehmlassung bekannt.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Angefochten
ist der verfahrensabschliessende Rekursentscheid einer kantonalen Direktion
betreffend lokale Verkehrsanordnungen auf öffentlichen Gewässern. Dagegen steht
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§ 41 Abs. 1 und 3 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 und § 19a Abs. 1 sowie
§§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 [VRG]).
1.2
Zur
Beschwerde ist berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges
Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 1 VRG).
1.2.1
In Zusammenhang mit lokalen Verkehrsanordnungen auf Strassen (gemäss
Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958
[SVG]) steht die Beschwerdebefugnis nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung
allen Verkehrsteilnehmern zu, welche die mit einer Beschränkung belegte Strasse
mehr oder weniger regelmässig benützen, wie das bei Anwohnern oder Pendlern der
Fall ist, während bloss gelegentliches Befahren der Strasse nicht genügt (BGE
136 II 539 E. 1.1 S. 542 f. mit Hinweisen). In analoger Weise
vermag sich bei Einschränkungen eines bisher nicht verbotenen Gemeingebrauchs
auf ein geschütztes Interesse zu berufen, wer dartut, dass er die betreffende
öffentliche Sache zu bestimmten, konkret umschriebenen Zwecken benützen will
und durch die hoheitlichen Anordnungen darin beeinträchtigt wird (die Ausübung
des Bootssports betreffend: BGr, 10. August 2005, 2P.191/2004,
E. 1.2, in ZBl 107/2006 S. 254 ff.; vgl. ferner BGr, 14. Oktober
1994, 2P.109/1994, E. 3b, in ZBl 96/1995 S. 508).
1.2.2
Die Beschwerdeführer unterlassen es, in der Beschwerde darzulegen,
inwieweit sie durch die angefochtenen Verfügungen in schützenswerten Interessen
betroffen sind. Damit kommen sie ihrer diesbezüglichen Substanziierungslast an
sich nicht in genügender Weise nach, welche in Fällen zum Tragen kommt, bei
denen – wie vorliegend – die legitimationsbegründenden Sachverhaltsumstände
nicht offensichtlich sind (vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel et al.
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich (VRG),
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 38 f.).
Bei der Frage der Legitimation handelt es sich jedoch um eine Prozessvoraussetzung,
welche – wenngleich in derartigen Fällen nicht von der Beschwerdeinstanz eigens
zu erforschen – grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen ist. Es lassen sich
insofern entsprechende Ausführungen der Beschwerdeführer zur Betroffenheit im
Rekursverfahren heranziehen.
1.2.3
Nach den Feststellungen der Vorinstanz, welche sich auf Angaben in der
Rekurseingabe stützen, verfügen die Beschwerdeführer 1–4 zwar über
Schiffe, welche aufgrund von Grösse und Gewicht von den streitigen Verkehrsanordnungen
besonders betroffen wären; ihre Liegeplätze liegen jedoch in den Kantonen
Schwyz und St. Gallen und damit im oberen Seebecken des Zürichsees. In
einer solchen Konstellation genügt es für die Bejahung des Rechtsschutzinteresses
zur Anfechtung von Verkehrsanordnungen mit Geltung am entgegengesetzten Ende
des Zürichsees nicht, wenn in allgemeiner Weise ins Feld geführt wird, bislang
sei das Stillliegen mit grossen Schiffen in allen Häfen des Zürichsees erlaubt
und im Falle eines Inkrafttretens wäre den Beschwerdeführern solches im
Seebecken der Stadt Zürich nicht mehr gestattet. Vielmehr ist über diese rein
hypothetische Betroffenheit hinaus erforderlich, dass die Betreffenden die
streitgegenständlichen Häfen auch regelmässig in einer von den vorgesehenen
Einschränkungen erfassten Weise benützen. Die Beschwerdeführer 1 und 2
machen geltend, im Sommer viel Zeit auf dem Zürichsee und "namentlich im
Seebecken der Stadt Zürich" zu verbringen. Dass nicht nur jener Teil des
Zürichsees befahren, sondern auch die streitigen Häfen angelaufen werden und
dabei die Schiffe auf den Gastliegeplätze stillgelegt würden, lässt sich den
Ausführungen nicht entnehmen. Erst recht nicht lässt sich dies beim
Beschwerdeführer 4 ohne Weiteres vermuten, in Bezug auf welchen nicht
einmal behauptet wird, er halte sich sommers im Zürcher Seebecken auf. Anders
liegen die Dinge beim Beschwerdeführer 3, welcher immerhin glaubhaft
macht, aufgrund seiner Tätigkeit als Veranstalter professioneller
Ausflugsfahrten darauf angewiesen zu sein, im Seebecken der Stadt Zürich (und
mutmasslich wohl auch in den dortigen öffentlichen Hafenanlagen) vorübergehend
stillliegen zu können.
Nach dem Gesagten erscheint jedenfalls in Bezug auf den
Beschwerdeführer 3 die erforderliche Betroffenheit durch die streitigen
Verkehrsanordnungen gegeben, womit sich auf dessen Rechtsmittel eintreten
lässt. Bezüglich der Beschwerdeführer 1 und 2 erweist sich die
Legitimation als zweifelhaft, doch kann die Frage letztlich offenbleiben. Nicht
dargetan erscheint demgegenüber die Betroffenheit des Beschwerdeführers 4,
weshalb sich auf die Beschwerde – soweit ihn betreffend – nicht eintreten
lässt.
1.2.4
Der Beschwerdeführer 5 beruft sich als Verband auf die Interessen
seiner Mitglieder: Alle bei ihm engagierten Bootbauer verkauften grundsätzlich
auch grosse Schiffe. Könnten sie im Seebecken der Stadt Zürich nicht mehr
stillliegen, nehme deren Attraktivität auf dem Zürichsee (und damit deren
Absatz) ab, insbesondere wenn die streitigen Verkehrsanordnungen von weiteren
Häfen am See übernommen würden, wovon auszugehen sei.
Praxisgemäss kann ein Verband,
der als juristische Person konstituiert ist, die Interessen der Mehrheit oder
einer Grosszahl seiner Mitglieder mit Beschwerde geltend machen, soweit deren
Wahrung zu seinen statutarischen Aufgaben gehört und die einzelnen Mitglieder
ihrerseits beschwerdebefugt wären (sog. egoistische Verbandsbeschwerde; BGE
131 I 198 E. 2.1 S. 200 mit Hinweisen; Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 21 N. 93 ff.). Verlangt wird ein enger,
unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem statutarischen Vereinszweck und dem
Sachgebiet, in welchem die fragliche Anordnung erlassen worden ist (vgl. mit
Bezug auf lokale Verkehrsanordnungen auf öffentlichen Strassen: BGE 136 II 539
E. 1.1. S. 542 f. mit Hinweis; BGr, 10. Dezember 2012,
1C_160/2012, E. 1.1 [nicht publiziert in BGE 139 II 145]).
Der Beschwerdeführer 5 machte weder geltend, dass
seine Mitglieder entsprechende Boote tatsächlich herstellten noch dass diese
auf dem Zürichsee verkehrten. Es wird zudem nicht geltend gemacht, dass seine
Mitglieder Boote für den Verkehr auf dem Zürichsee lieferten. Die vom
Beschwerdeführer nur pauschal gemachten Hinweise auf eine abnehmende Attraktivität
und die daraus folgenden negativen Auswirkungen auf die wirtschaftlichen Interessen
der Bootbauer würden höchstens eine nur sehr mittelbare, weit hergeholte
allfällige wirtschaftliche Betroffenheit der Mitglieder begründen, welche
jedoch nicht genügen kann, um die streitigen Verkehrsanordnungen durch den Verband
anzufechten (zur mittelbaren Betroffenheit vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG,
§ 21 N. 79). Demzufolge lässt sich auf die Beschwerde des
Beschwerdeführers 5 ebenfalls nicht eintreten.
2.
2.1
Die
Gewässerhoheit, verstanden als Sachherrschaft über die öffentlichen Gewässer
als öffentliche Sachen im Gemeingebrauch, steht den Kantonen zu (vgl.
Art. 76 Abs. 4 der Bundesverfassung [BV, SR 101], Art. 664
ZGB sowie Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 1975
über die Binnenschifffahrt [BSG, SR 747.201]). Im Kanton Zürich ist sie
dem Kanton selber zugewiesen (Art. 105 Abs. 1 der Zürcher
Kantonsverfassung [KV] sowie § 5 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom
2. Juni 1991, WWG; vgl. zum Ganzen Markus Rüssli, in: Isabelle Häner et
al. [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007,
Art. 105 N. 2–5; Arnold Marti, in: Bernhard Ehrenzeller et al., Die
Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich
2014, Art. 76 Rz. 26 f.). Demgegenüber ist die Gesetzgebung über
die Schifffahrt, d.
h.
den Verkehr auf den Gewässern, Sache des Bundes (Art. 87 BV). Gestützt auf
diese Kompetenznorm hat der Bundesgesetzgeber das BSG erlassen. Dieses sieht im
Grundsatz vor, dass die Schifffahrt auf öffentlichen Gewässern im Rahmen dieses
Gesetzes frei ist (Art. 2 Abs. 1 BSG; sog. Grundsatz der Freiheit der
Schifffahrt, vgl. BGE 119 Ia 197 E. 2a). Unter den bundesrechtlichen
Begriff der Schifffahrt fällt dabei auch die Benutzung von Wasserfahrzeugen zu
Sport- und Vergnügungszwecken (BGE 119 Ia 197 E. 2b). Der erwähnte
Grundsatz gilt zum einen aber nur für die Ausübung der Schifffahrt im Rahmen
des schlichten Gemeingebrauchs; Sondernutzung und gesteigerter Gemeingebrauch
bedürfen (als Ausfluss der Gewässerhoheit der Kantone) einer kantonalen
Bewilligung (Art. 2 Abs. 2 BSG; vgl. auch BGr, 10. August 2005,
2P.191/2004, E. 2.4 Ingress). Zum anderen können die Kantone die
Schifffahrt auf ihren Gewässern verbieten oder einschränken oder die Zahl der
auf einem Gewässer zugelassenen Schiffe begrenzen, soweit das öffentliche
Interesse oder der Schutz wichtiger Rechtsgüter es erfordern (Art. 3 Abs. 2
BSG; vgl. dazu etwa BGE 119 Ia 197). Abgesehen von diesen allgemeinen bzw.
generellen Verboten und Einschränkungen sind die Kantone zudem befugt,
besondere örtliche Vorschriften (d.
h. lokale Verkehrsanordnungen) zu erlassen, um die
Sicherheit der Schifffahrt oder den Umweltschutz zu gewährleisten (Art. 25
Abs. 3 BSG; BGr, 10. August 2005, 2P.191/2004, E. 2.3). Dabei
bleibt es grundsätzlich dem Organisationsrecht der Kantone anheimgestellt, in
welchem Verfahren bzw. in welcher Form und durch welche Behörden solche
Anordnungen erlassen werden (BGE 119 Ia 141 E. 3b/aa am Ende).
2.2
Nach den
einschlägigen Bestimmungen des kantonalen Rechts ist der Regierungsrat
zuständig für den Erlass von Verboten und Einschränkungen im Sinn von
Art. 3 Abs. 2 BSG bzw. für das Treffen besonderer örtlicher Anordnungen
gemäss Art. 25 Abs. 3 BSG (§ 3 bzw. § 4 Abs. 1
lit. a des Einführungsgesetzes vom 2. September 1979 zum Bundesgesetz
über die Binnenschifffahrt, EG BSG; vgl. zur Zuständigkeit im interkantonalen
Verhältnis auch Art. 14 der Interkantonalen Vereinbarung über die
Schiffahrt auf dem Zürichsee und dem Walensee vom 4. Oktober 1979). Die
Befugnisse für den Bereich der lokalen Anordnungen hat der Regierungsrat in
Anwendung von § 4 Abs. 2 EG BSG an die Kantonspolizei delegiert (so
§ 8 der Schifffahrtsverordnung vom 7. Mai 1980).
3.
3.1
Die
vorliegend streitigen Verkehrsanordnungen  wurden von ihrer verfahrensrechtlichen
Form her in der Weise ausgestaltet, dass für jeden der acht genannten Häfen und
Stege gleichentags je eine separate (selbständige) Verfügung erlassen wurde.
Inhaltlich enthalten die Verfügungen bezüglich aller acht Anlagen Anordnungen
betreffend das sog. Stillliegen der Schiffe, d.
h. das Festmachen oder Verankern von Schiffen im
Bereich der Hafenanlagen (vgl. zum – analog zum Parkieren im Strassenverkehr zu
verstehenden – Begriff: Art. 2 lit. b Ziff. 4 der Verordnung vom
8. November 1978 über die Schifffahrt auf schweizerischen Gewässern
[Binnenschifffahrtsverordnung, BSV; SR 747.201.1]). Die Verfügungen
bezeichnen dabei jene Bereiche der Häfen, in denen das Stillliegen generell
verboten, bestimmten Kategorien von Benutzern oder Schiffen (z.
B. Mietern von Standplätzen,
Wassertaxis, Fahrgastschiffen etc.) vorbehalten oder nur mit Schiffen bis zu
einer bestimmten Grösse (Länge oder Breite) und/oder Schwere gestattet ist, und
legen vereinzelt auch maximale Liegezeiten (Anzahl Stunden) fest. Auch wenn die
acht Verfügungen unter einer gemeinsamen thematischen Klammer stehen und im
Kern den gleichen Zweck verfolgen, ist mit Blick auf die spezifisch auf die
jeweilige Situation in den Hafenanlagen adaptierten Regelungsinhalte, welche
örtlich (vom Anordnungsobjekt her) auch nur für die bezeichneten Stellen
Geltung beanspruchen, nicht von einer generell-abstrakten, sondern einem
generell-konkreten Akt, d.
h.
von acht parallel erlassenen Allgemeinverfügungen auszugehen, wie dies der
vorgesehenen Erlassform für besondere örtliche Vorschriften im Sinn von
Art. 25 Abs. 3 BSG entspricht (vgl. dazu auch das Urteil im
Parallelverfahren VB.2014.00136, E. 3.2–3.4 mit Hinweisen).
3.2
Die
Beschwerdeführer machen geltend, es fehle dem Kanton im vorliegenden Zusammenhang
an einer umfassenden Regelungskompetenz. So könne der Kanton gemäss
Art. 25 Abs. 3 BSG und § 4 EG BSG bloss örtliche Anordnung treffen,
um die Sicherheit der Schifffahrt oder den Umweltschutz zu gewährleisten. Zum
Erlass von Anordnungen, welche darauf abzielten, die bestehenden Hafenanlagen
einer möglichst grossen Anzahl von Nutzern offenzuhalten, sei der Regierungsrat
demgegenüber nicht ermächtigt. Ein qualifiziertes öffentliches Interesse, welches
eine Einschränkung im vorliegenden Sinn erlaube, sei nur gegeben, soweit
Anordnungen der Sicherheit dienten, was hier nicht der Fall sei. Überhaupt
liege in der Offenhaltung der Häfen zugunsten einer möglichst grossen Anzahl
von Nutzern kein öffentliches Interesse.
3.3
Soweit die
Beschwerdeführer anzweifeln, dass das Anliegen, die Häfen einer möglichst
grossen Anzahl von Nutzern offenzuhalten,
generell
keinem öffentlichen
Interesse entspreche, kann ihnen nicht gefolgt werden. Vorliegend streitig sind
Anordnungen, welche in erster Linie die Benützung der sogenannte
Gastliegeplätze betreffen. Es geht mithin nicht um die Vergabe und Benützung
von (reservierten bzw. vermieteten) Liegeplätzen für das dauernde Stationieren
von Schiffen durch einen einzelnen Berechtigten, sondern um Plätze für das
vorübergehende Stillliegen von Schiffen ohne eigenen Liegeplatz in der
jeweiligen Hafenanlage. Es versteht sich von selbst, dass derartige, nur in
beschränkter Zahl vorhandene Plätze in einer
öffentlichen
Hafenanlage
(wie den vorliegend streitigen), welche von ihrer Rechtsnatur her als
öffentliche Sachen im Gemeingebrauch zu qualifizieren sind, eine
Zweckbestimmung aufweisen, welche darauf ausgerichtet ist, einem unbestimmten
Benutzerkreis in rechtsgleicher Weise zum Gebrauch offenzustehen. Eine
Begrenzung ihrer Benützbarkeit durch einzelne Benutzer oder Kategorien von
Benutzern, welche die betreffenden Anlagen intensiver in Anspruch nehmen als
andere, dient damit dem Zweck, nicht mehr gemeinverträgliche oder nicht
bestimmungsgemässe Nutzungsformen im Interesse der Allgemeinheit von der freien
Benützbarkeit auszunehmen oder diese auf ein gemeinverträgliches Mass
zurückzubinden. Darin liegt ein haltbares öffentliches Interesse. Die
Interessenlage ist keine andere als bei zeitlichen, örtlichen oder sachlichen
Begrenzungen des Parkierens auf öffentlichem Grund, welche sich unter Berufung
auf derartige Motive regelmässig als zulässig erweisen.
Insofern erscheint auch eine Differenzierung zwischen dem
auch grösseren Schiffen nach wie vor erlaubten, bloss kurzzeitigen Anlegen
einerseits und eigentlichem Stillliegen andererseits (analog der
strassenverkehrsrechtlichen Unterscheidung zwischen Halten und Parkieren) nicht
unhaltbar, da ersteres einen (Gast-)Liegeplatz und damit eine Hafenanlage
insbesondere in zeitlicher Hinsicht weit weniger intensiv beansprucht als
letzteres. Ebensolches gilt in Bezug auf die Unterscheidung zwischen grösseren
und kleineren Schiffen im Allgemeinen. Dass grössere Schiffe naturgemäss sowohl
in Bezug auf den Liegeplatz wie auch den benötigten Raum zum Manövrieren mehr
Platz innerhalb eines Hafens beanspruchen, erscheint offenkundig und ist im
Grundsatz eine sachlich begründete und damit haltbare Differenzierung (vgl. zur
zulässigen unterschiedlichen Behandlung von grösseren gegenüber kleineren
Schiffen auch etwa BGE 100 Ia 41 E. 2). Daran vermag auch nichts zu
ändern, dass die Unterscheidung zwischen grösseren/schwereren und kleineren/leichteren
Schiffen im Schifffahrtsrecht des Bundes in dieser Form nicht vorgesehen ist
und es sich bei ersteren nicht um eine eigene Schiffskategorie handelt.
Dass sich die Problematik des Manövrierens in engen
Verhältnissen auch beim – nach wie vor erlaubten – bloss kurzzeitigen Anhalten
grosser Schiffe stellt, mag zutreffen, lässt die Anordnungen jedoch noch nicht
per se als widersprüchlich oder willkürlich erscheinen. Vielmehr dürften die
vorgesehenen Einschränkungen dazu führen, dass Häfen von grossen Schiffen nur
noch zielgerichtet zum Ein-/Aussteigenlassen von Personen oder zur Aufnahme von
Waren, Proviant oder Treibstoffen angelaufen werden, was geeignet erscheint, um
den Gesamtverkehr bzw. die Schiffsbewegungen in den Häfen (durch grosse
Schiffe) und damit das Auftreten von Nutzungskonflikten zu reduzieren. Mithin
kann der von den Vorinstanzen (mit) ins Feld geführte Grund – Offenhaltung der
Häfen zugunsten einer möglichst grossen Anzahl von Nutzern – für die
Erforderlichkeit entsprechender Massnahmen durchaus als durch ein haltbares
öffentliches Interesse gedeckt betrachtet werden. Indessen stellt sich daran
anknüpfend die von den Beschwerdeführern des Weiteren aufgeworfene Frage,
inwieweit darin auch ein zulässiges Eingriffsmotiv im Sinn von Art. 25
Abs. 3 BSG liegt.
3.4
Die
vorliegend streitigen Anordnungen wurden als besondere örtliche Vorschriften im
Sinn von Art. 25 Abs. 3 BSG erlassen. Verkehrsanordnungen gestützt
auf Art. 25 Abs. 3 BSG dienen dazu – bei grundsätzlich zugelassenem
Schiffsverkehr (BGE 119 Ia 197 E. 4c) –, von den allgemeinen Fahrregeln
des Bundes im Einzelfall durch Beschränkungen und Anordnungen (und unter
Verwendung der vorgesehenen bundesrechtlichen Schifffahrtszeichen [Art. 36
BSV]) lokal abzuweichen (vgl. BGr, 10. August 2005, 2P.191/2004,
E. 2.3). Zulässig sind solche besonderen örtlichen Vorschriften nach
Art. 25 Abs. 3 BSG, um "die Sicherheit der Schifffahrt oder den
Umweltschutz" zu gewährleisten. Analog zum Strassenverkehrsrecht
(Art. 3 Abs. 4 SVG) umfasst der Begriff der Schifffahrt auch den
sogenannten "ruhenden" Verkehr (vgl. bereits die Sachüberschrift von
Art. 25 BSG: "Regeln für Fahrt
und Stillliegen
"), weshalb
auch derartige Einschränkungen grundsätzlich statthaft sind. Unter den Begriff
der Schifffahrtssicherheit fallen Verkehrsregelungen, welche zum Schutz der
Schiffe und der Schifffahrt vor bestimmten Gefährdungen erlassen werden,
namentlich zur
Verkehrsregelung zwischen Schiffen
(vgl. VPB 48/1984
Nr. 42 Ziff. 3 S. 294). Im Auge zu behalten ist jedoch, dass der
Übergang zwischen besonderen örtlichen Vorschriften gemäss Art. 25
Abs. 3 BSG, welche eines der erwähnten beiden Eingriffsmotive
voraussetzen, und Einschränkungen allgemeiner Art gemäss Art. 3
Abs. 2 BSG, welche es den Kantonen erlauben, die Schifffahrt zum Schutze
(auch) sonstiger öffentlicher Interessen zu verbieten oder einzuschränken,
fliessend ist (vgl. BGE 119 Ia 197 E. 4c). Entsprechend findet sich auch
etwa die Auffassung, dass es Art. 3 Abs. 2 BSG dem Kanton nicht nur
erlaubt, generelle Verbote oder Einschränkungen auf dem Wege der Rechtssetzung,
sondern auch – ebenso wie gemäss Art. 25 Abs. 3 BSG, jedoch auch aus
anderen als in der Schifffahrtssicherheit liegenden Gründen – örtliche
Verkehrsregelungen zu verfügen (vgl. VPB 48/1984 Nr. 42 Ziff. 3
Abs. 1). Mithin würde sich in Kombination dieser beiden Bestimmungen für
den Kanton im Ergebnis eine analoge Verkehrsanordnungskompetenz aus
Eingriffsmotiven verschiedenster Art ergeben, wie sie nach Massgabe von
Art. 3 Abs. 4 SVG für den Bereich öffentlicher Strassen vorgesehen
ist (vgl. hiezu René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen
Strassenverkehrsrechts, Bd. I, 2. A., Bern 2002, Rn. 37–41).
Selbst wenn aber von der Schifffahrtssicherheit im
umschriebenen (engen) Sinn als einzig zulässiges Eingriffsmotiv im vorliegenden
Kontext ausgegangen würde, lassen sich vorliegend auch ohne Weiteres solche
Aspekte ausmachen. Wie die Vorinstanzen ausführen, bezwecken die streitigen
Anordnungen insbesondere auch, innerhalb der Anlagen
sichere und
reibungslose Abläufe
zu gewährleisten;
die Nutzerinnen und Nutzer sollen
sich beim Manövrieren auf engem Raum nicht übermässig behindern
und
Kollisionen
zwischen Schiffen
und Schäden an den Anlagen vermieden werden.
Sichergestellt werden solle – zusammengefasst – die
jederzeitige, gefahrlose
Benützung der Hafenanlagen
im Rahmen ihrer Zweckbestimmung im Interesse der
Nutzerinnen und Nutzer, der Bootsschulen und Standplatzmieterinnen und
-mietern. Im Einzelnen werden die vorliegend streitigen Anordnungen, welche im
Wesentlichen das Stillliegen von grösseren und schwereren Schiffen in den
genannten städtischen Hafen- und Steganlagen einschränken, damit begründet,
dass nach übereinstimmender Feststellung der städtischen Wasserschutz- und der
kantonalen Seepolizei auf dem Zürichsee und in den fraglichen Anlagen vermehrt
grössere und schwerere Schiffe anzutreffen seien. Die Gastliegeplätze dieser
Anlagen seien nicht für die Belegung mit solchen Schiffen ausgelegt, weshalb
sie durch entsprechende Signalisation zu schützen seien. Zusätzlich entstünden
an einigen Plätzen
Behinderungen in der Schifffahrt
, da nicht mehr
genügend Platz zum Manövrieren verbleibe, weshalb sich entsprechende
Anordnungen auch
aus Sicherheitsgründen (Vermeidung von Kollisionen)
aufdrängten.
Die städtische Wasserschutzpolizei wies in ihrem Gesuch ausserdem darauf hin,
dass bestimmte Anlegestellen in zunehmendem Mass durch Schiffseigner ohne
Liegeplatz auf Stadtgebiet dazu benützt würden, um Schiffe auf den
streitbetroffenen öffentlichen Anlegeplätzen für längere Zeit (u.
U. gar über Wochen) zu
stationieren.
Infolgedessen liegen den Verfügungen zu einem erheblichen,
wenn nicht überwiegenden Teil Überlegungen der Schifffahrtssicherheit zugrunde.
Damit könnten sich die streitigen Anordnungen selbst dann auf ein gemäss
Art. 25 Abs. 3 BSG haltbares Eingriffsmotiv abstützen, wenn örtliche
Verkehrsanordnungen im Bereich der Schifffahrt in Anwendung dieser Bestimmung
eine Gefährdung der Schifffahrtssicherheit im engeren Sinn voraussetzen würden.
3.5
Schliesslich
würde sich aus bundesrechtlicher Optik an der Kompetenz kantonaler Behörden zum
Erlass der streitigen Anordnungen auch dann nichts ändern, wenn sie nicht bzw.
nicht allein aus Gründen der Schifffahrtssicherheit verfügt würden, sondern
(auch) zur Gewährleistung des schlichten Gemeingebrauchs an den betreffenden
Hafenanlagen durch Untersagung oder Limitierung von Nutzungsformen, welche den
Rahmen des Gemeinverträglichen oder Bestimmungsgemässen sprengen (vgl. bereits
oben E. 3.3). In diesem Fall könnten sich die zuständigen kantonalen
Behörden auf jene Befugnisse stützen, welche dem Kanton in seiner Eigenschaft
als an den öffentlichen Gewässern hoheitsberechtigtes Gemeinwesen originär
zukommen (Art. 2 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 1 BSG; oben
E. 2.1). Ebenso ist das Gemeinwesen aufgrund der ihm zustehenden Hoheit
über die öffentlichen Gewässer bzw. – vorliegend insbesondere auch – über die
öffentlichen Hafen- und Steganlagen bei entsprechend gelagertem öffentlichem
Interesse berechtigt, durch Umwidmung die spezifische Zweckbestimmung dieser
Anlagen (etwa zu deren Schutz vor Übernutzung oder Beschädigung bzw. zur
Verhinderung von übermässig vereinnahmendem Gebrauch durch Einzelne im
Interesse der Gewährleistung eines möglichst gleichmässigen Zugangs durch alle
Benutzerinnen und Benutzer) neu oder präziser zu umschreiben, zumal es – wie
die Vorinstanz zu Recht erwähnt – ohnehin nicht dazu verpflichtet ist,
Gastliegeplätze überhaupt zu schaffen bzw. im bisherigen Umfang dem (ruhenden)
Verkehr zu erhalten (vgl. zur analogen Situation bei Parkplätzen auf
öffentlichem Grund: BGE 122 I 279 E. 2c S. 284 mit Hinweisen). Daran
ändert auch Art. 160 Abs. 2 BSV nichts, wonach Anlagen für die
Schifffahrt so gebaut, ausgerüstet und unterhalten sein müssen, dass die
Verpflichtungen aus dieser Verordnung erfüllt sind und die Sicherheit der Schifffahrt
gewährleistet ist. Eine Verpflichtung, Hafenanlagen und Anlegeplätze nach den Bedürfnissen
grösserer und/oder schwererer Schiffe auszurichten, lässt sich aus dieser Verordnungsbestimmung
nicht ableiten. Im Gegenteil kann es aus Sicherheitsgründen gerade angezeigt
sein, grösseren oder schwereren Schiffen, deren gefahrloses Stillliegen
aufgrund der Dimensionierung oder Ausstattung eines Liegeplatzes nicht
gewährleistet ist, dessen Benützung zu untersagen oder nur unter
einschränkenden Bedingungen zu gestatten.
Trifft das Gemeinwesen im Rahmen seiner eigenen
Hoheitsbefugnisse Massnahmen auf dem Wege bzw. mit dem Mittel der lokalen
Verkehrsanordnung, hat es sich dabei freilich in verfahrens- wie
materiell-rechtlicher Hinsicht an die diesbezüglichen bundesrechtlichen
Vorgaben zu halten (vgl. zum Verhältnis zwischen Umwidmung und lokalen
Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 3 und 4 SVG: André W.
Moser, Der öffentliche Grund und seine Benützung, Bern 2011, S. 115–117;
vgl. ferner auch VGr, 19. Februar 2001, VB.2000.00236, E. 1d und 1e).
Ob dies vorliegend der Fall ist, gilt es weiter unten zu prüfen (vgl.
E. 4).
3.6
Die
Beschwerdeführer bemängeln weiter, die vorliegend streitigen Anordnungen hätten
der Planungspflicht nach Art. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979
über die Raumplanung (RPG, SR 700) unterstanden und ohne planerische Grundlage
nicht verfügt werden dürfen. Es trifft zu, dass für Projektierung und Bau von
neuen Hafenanlagen ab einer gewissen Grösse aufgrund der räumlichen
Auswirkungen und der raumrelevanten Nutzungskonflikte (hinsichtlich Natur- und
Landschaftsschutz, rollendem und ruhendem Verkehr und gegenüber den Interessen
anderer Nutzer des Sees) nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine
Planungspflicht zu bejahen ist (BGr, 6. Oktober 2003, 1A.73/2002, in: ZBl
106/2005 S. 369, E. 4 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Geht es
demgegenüber um den Ersatz einer bestehenden durch eine neue vergleichbare
Anlage, erachtete es das Bundesgericht bereits als noch im Ermessensspielraum
der kantonalen Behörden liegend, wenn anstelle einer projektbezogenen Nutzungsplanung
das Verfahren nach Art. 24 RPG gewählt werde. Vorliegend geht es weder um
den Neubau eines Hafens noch um dessen Ersatz oder bauliche Veränderungen,
sondern einzig um lokale Verkehrsanordnungen in den bestehenden Häfen bzw. an
bestehenden Liegeplätzen. Auch wenn die streitigen Anordnungen sämtliche
öffentlichen Hafenanlagen des Seebeckens der Stadt Zürich (wenn auch in
unterschiedlicher Weise) betreffen mögen, lassen die vorgesehenen
Einschränkungen, welche sich im Wesentlichen in einer Beschränkung des
Stillliegens auf Gastliegeplätzen namentlich durch grössere und/oder schwerere
Schiffe erschöpfen, weder aufgrund des Ausmasses des betreffenden Vorhabens
noch seiner Natur bedeutende raumrelevante Auswirkungen erkennen, welche eine
Regelung auf höherer Ebene des planerischen Stufenbaus imperativ gebieten
würde. Eine Verletzung der Planungspflicht liegt somit nicht vor. Die in der
Beschwerde angestrengten Vergleiche mit anderen Kantonen erscheinen – soweit
überhaupt einschlägig – insofern unerheblich. Ebenso wenig lässt sich aus den
spärlichen Ausführungen zur Schifffahrt im Richtplantext des Zürcher
Richtplans, welcher – soweit vorliegend interessierend – einzig die Festsetzung
der Standorte der Hafenanlagen und der Situierung der Bootsliegeplätze in den
regionalen Richtplänen verlangt (Pt. 4.7.3 b bzw.
Pt. 4.8.3 b), auf eine besondere bzw. weitergehende Planungspflicht
in diesem Zusammenhang schliessen. Im Übrigen setzen sich die vorliegend
streitigen Verkehrsanordnungen nicht in Widerspruch zur Vorgabe, bei den
Gewässern auf eine Nutzungsintensivierung zu verzichten (Pt. 4.7.1 bzw.
Pt. 4.8.1, jeweils Abs. 2 am Ende). Sodann ist auch nicht ersichtlich,
dass der Richtplan im Licht von Art. 8 Abs. 2 RPG ungenügend wäre.
3.7
Die
Beschwerdeführer rügen alsdann eine Missachtung der bundesrechtlichen Pflicht
der Kantone, sich im Falle von an mehrere Kantone angrenzenden Gewässern über
alle Massnahmen zu verständigen (Art. 4 Abs. 1 BSG). Eine solche
Absprache über die streitigen Massnahmen habe zwischen dem Kanton Zürich und
den Kantonen Schwyz und St. Gallen nicht stattgefunden. Dies mag in Bezug
auf die vorliegend streitigen Anordnungen zutreffen, ist aber deswegen
unerheblich, weil die genannten Kantone sich bereits auf Konkordatsstufe
gegenseitig zur unilateralen Anordnung von Verkehrsbeschränkungen der infrage
stehenden Art auf ihrem Hoheitsgebiet ermächtigt haben. Die bereits erwähnte Interkantonale
Vereinbarung über die Schifffahrt auf dem Zürichsee und dem Walensee
(LS 747.2), an welcher die vorgenannten Kantone (nebst dem Kanton Glarus)
beteiligt sind, normiert zwar einige wenige grundlegende Verkehrsbeschränkungen
(vgl. Art. 8 ff.). Diese betreffen jedoch allesamt Beschränkungen, welche
das Hoheitsgebiet mehrerer Kantone beschlagen. Darüber hinaus werden
demgegenüber ausdrücklich die Uferkantone als befugt erklärt, "zusätzliche
besondere örtliche Vorschriften" zu erlassen (Art. 14). Die vorliegend
interessierenden lokalen Anordnungen kommen unstreitig allein in einem auf Zürcher
Kantonsgebiet gelegenen Teil des Zürichsees zur Anwendung, weshalb die Anordnungskompetenz
nach Massgabe der erwähnten Generalklausel in der Vereinbarung allein beim
Kanton Zürich liegt und eine (zusätzliche) "Verständigung" im
Einzelfall mit den übrigen Anrainerkantonen entbehrlich ist. Auch materiell
drängt sich eine Koordination mit diesen Kantonen nicht auf, liegt doch das
Wesen lokaler Verkehrsanordnungen gerade darin, anhand der jeweiligen
konkreten
örtlichen
Gegebenheiten die erforderlichen Abweichungen von den allgemeinen
Verkehrsregeln festzusetzen. In gleicher Weise hängt etwa auch die Beurteilung
der Frage, ob eine bestimmte Nutzung noch gemeinverträglich (und damit schlicht
gemeingebräuchlich) ist, von den örtlichen Verhältnissen ab, wobei die
Grenzziehung in städtischen, stark frequentierten Gebieten anders erfolgen kann
(und muss) als in ländlichen (vgl. etwa zur Abgrenzung von kurzzeitigem und
Dauerparkieren: BGE 122 I 279 E. 2e; zur Relativität des
Gemeingebrauchsbegriffs allgemein: Moser, S. 209 ff. und
S. 246). Nach dem Gesagten liegt keine Verletzung von Art. 4
Abs. 1 BSG vor.
3.8
Schliesslich
liegt auch keine Ungleichbehandlung der Hafenbenutzerinnen und -benutzer aufgrund
ihres (ausserkantonalen) Wohnsitzes vor. Die streitigen Anordnungen sehen
bezüglich Gastliegeplätze keine Sonderprivilegien (Parkvorrechte) für
Einheimische (Personen mit Wohnsitz oder Liegeplatz in der Stadt oder im Kanton
Zürich) vor. Einzig liesse sich einwenden, dass Personen, welche über einen
festen Liegeplatz im jeweiligen Hafen verfügen, rein faktisch nicht (oder nicht
im selben Mass) auf die Benützung der von den streitigen Anordnungen
betroffenen Gastliegeplätze angewiesen sind, wie dies bei Personen mit
Liegeplatz in einem Hafen ausserhalb des Stadtgebiets der Fall ist (wobei hier
Personen aus Zürcher Landgemeinden in gleicher Weise betroffen sind wie solche
aus den Kantonen Schwyz oder St. Gallen). Darin liegt indessen keine
rechtsungleiche Behandlung, geschweige denn eine solche im Verhältnis zu
Personen mit einem Liegeplatz ausserhalb des Kantons Zürich.
Sodann lassen sich die für das vorübergehende Stationieren
von Schiffen vorgesehenen Gastliegeplätze und die für dauerhaftes Stationieren konzipierten,
fest zugeteilten (Miet-) Liegeplätze nicht miteinander vergleichen. Dass sich
letztere an (verkehrstechnisch) ähnlich exponierten Lagen innerhalb der
streitbetroffenen Häfen befänden wie die Gastliegeplätze oder diese trotz
fehlender entsprechender Ausgestaltung (unbesehen ihrer Statik, Abmessung und
Ausstattung) durch grössere bzw. schwerere Schiffe belegt werden dürften, ist
nicht ersichtlich und wird von den Beschwerdeführern auch nicht dargetan.
Allein der Umstand, dass in gewissen Häfen allenfalls auch Dauerliegeplätze für
grössere oder schwerere Schiffe angeboten werden mögen, verpflichtet das
zuständige Gemeinwesen noch nicht dazu, auch Gastliegeplätze für ebensolche
Schiffe anzubieten (vgl. zur fehlenden Pflicht, solche Plätze zu schaffen oder
zu erhalten, bereits oben E. 3.5).
3.9
Nach dem
Gesagten kann den Beschwerdeführern nicht gefolgt werden, wenn sie geltend
machen, die streitigen Verfügungen seien vom Kanton in Missachtung der Kompetenzverteilung
zwischen Bund und Kantonen erlassen worden bzw. könnten sich generell nicht auf
zulässige Eingriffsmotive stützen. Ebenso wenig stehen anderweitige Bestimmungen
des Bundes(verfassungs)- oder Konkordatsrechts dem Erlass von lokalen Verkehrsanordnungen
der vorliegend streitigen Art in grundsätzlicher Weise entgegen. Zu prüfen
bleibt deren Rechtmässigkeit im konkreten Fall.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführer rügen, den angefochtenen Verkehrsanordnungen liege eine ungenügende
Feststellung des Sachverhalts zugrunde, worin eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes
(Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen) bzw. eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs zu erblicken sei. In verschiedener Hinsicht fehle es an den entsprechenden
Nachweisen durch die Behörden und seien die erforderlichen Abklärungen entgegen
den Einwänden der Beschwerdeführer, für welche sie den Beweis angeboten hätten,
nicht vorgenommen worden.
4.2
Der in
§ 7 Abs. 1 VRG verankerte Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die
Behörde dazu, den rechtserheblichen Sachverhalt von Amtes wegen richtig und
vollständig abzuklären (Plüss, Kommentar VRG § 7 N. 10). Die Pflicht
der Verwaltungs(justiz)behörden, den Sachverhalt von Amtes wegen richtig zu
ermitteln, beschränkt sich indessen im Wesentlichen auf jene Tatsachen, die zum
rechtserheblichen Verfahrens- bzw. Streitgegenstand gehören und somit Grundlage
des Entscheids bilden können (vgl. Plüss, § 7 N. 12). Rechtserheblich
sind alle Tatsachen, von deren Vorliegen es abhängt, ob über die strittigen
Fragen so oder anders zu entscheiden ist. Inhalt und Umfang der Sachverhaltsermittlung
bestimmen sich nach pflichtgemässem Ermessen, wobei der zuständigen Behörde ein
weiter Beurteilungsspielraum zukommt (Plüss, § 7 N. 13). Ist die
ungenügende Sachverhaltsfeststellung auf die Nichtabnahme offerierter
Beweismittel zurückzuführen, liegt ausserdem eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs gemäss Art. 29 Abs. 2 BV vor (Plüss, § 7 N. 36; zum
diesbezüglichen Recht auf Abnahme angebotener Beweismittel und seinen Grenzen:
BGE 134 I 140 E. 5.3 mit Hinweisen). Besagte Garantie verlangt ausserdem,
dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung
Betroffenen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung
berücksichtigt. Dabei ist aber nicht erforderlich, dass sie sich in ihrer
Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für
den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Es müssen wenigstens kurz die
Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und
auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2; 134 I 83
E. 4.1 mit Hinweisen).
4.3
Die
Beschwerdeführer bemängeln, dass keine verlässlichen Zahlen bzw. offiziellen
Statistiken zum Bootsbestand und insbesondere zu den grossen Schiffen auf dem
Zürichsee vorlägen. Die Beschwerdeführer hätten die Zunahme grosser Schiffe auf
dem Zürichsee sowie das Bestehen entsprechender Trends zu immer grösseren
Schiffen substanziiert bestritten, doch habe es die Vorinstanz unterlassen, für
die Zusammentragung entsprechenden Beweismaterials besorgt zu sein. Dem ist
entgegenzuhalten, dass für die Notwendigkeit der streitigen Anordnungen nicht
in erster Linie entscheidend ist, ob der Gesamtbestand an grösseren und
schwereren Schiffen auf dem Zürichsee tendenziell zu- oder abnimmt, sondern
primär, ob solche Schiffe vermehrt in den streitbetroffenen Häfen anzutreffen
sind und deren Gastliegeplätze belegen. Dies ist nach übereinstimmender Feststellung
der städtischen Wasserschutz- und der kantonalen Seepolizei in den fraglichen
Anlagen der Fall. Sodann bedarf es auch nicht des Nachweises, dass die
betreffenden Plätze regelmässig überbelegt und Störungen im Manövrieren an der
Tagesordnung wären bzw. es tatsächlich zu Kollisionen zwischen Schiffen oder
gehäuften Konflikten zwischen verschiedenen Kategorien von Nutzern gekommen
wäre, um entsprechende Massnahmen zur Sicherheit ergreifen zu können. Es genügt
vielmehr, wenn entsprechende Störungen unter bestimmten Umständen auftreten
bzw. auftreten können, um auf Gefahrenabwehr oder Schadensprävention
abzielende, massvolle lokale Anordnungen zu erlassen. Die von den Vorinstanzen
getroffenen Feststellungen, welche zum Teil aktenkundig dokumentiert sind, bis
zu einem gewissen Grad aber auch notgedrungen auf – plausiblen – behördlichen
Wahrnehmungen beruhen, lassen sich durch die Ausführungen und Gegenbehauptungen
der Beschwerdeführer nicht wirksam entkräften. Entgegen der Meinung der
Beschwerdeführer befasst sich der angefochtene Entscheid sehr wohl mit der
konkreten Situation in den einzelnen Häfen und prüft entsprechende Einwände der
Beschwerdeführer. Die Sachverhaltsermittlung durch die Vorinstanz erscheint
insofern insgesamt nicht ungenügend und eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
ist nicht auszumachen. Zu prüfen bleiben diejenigen Punkte, welche die
Beschwerdeführer im Besonderen kritisieren.
4.4
Die
Beschwerdeführer bringen vor, die Vorinstanz verweise verschiedentlich auf
Engstellen und eher knappe bzw. enge Platzverhältnisse, welche nicht genügend
erstellt seien, weshalb ein
Augenschein
mit einem grossen Schiff
durchzuführen sei, um den dort vorhandenen Manövrierraum beurteilen zu können.
Mit der Vorinstanz ist indessen davon auszugehen, dass sich die räumlichen
Verhältnisse in genügender Weise aus den Akten ergeben, namentlich den
Plansituationen und Fotografien. Sodann lässt sich der relevantere Punkt als
der theoretisch vorhandene Platz zum Manövrieren, welcher insofern auch nicht
in Metern und Manövrierradien zu begründen gewesen war, nämlich die Frage, inwieweit
sich verschiedene Benutzerinnen und Benutzer untereinander tatsächlich in die
Quere kommen, schlecht anhand einer Momentaufnahme, wie sie ein Augenschein
einzig zu vermitteln vermöchte, erkennen. Hierzu bedarf es einer Betrachtung
über längere Zeiträume. Hinzu kommt, dass die streitigen Anordnungen nicht bzw.
nicht allein damit begründet werden, dass es vor den Gastliegeplätzen zu einem
dichten Gedränge komme, welche das Manövrieren der Schiffe behindere, bzw. eine
stetige Überbelegung dieser Plätze festzustellen wäre. Vielmehr führen die
Vorinstanzen auch Sicherheitsüberlegungen allgemeiner Art ins Feld, wie
namentlich eine fehlende Eignung und Dimensionierung der fraglichen
Stationierungsanlagen für grössere und schwerere Schiffe. Insofern war weder die
Vorinstanz gehalten, einen Augenschein durchzuführen, noch ist ein solcher vom
Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren anzuberaumen.
4.5
Die
Beschwerdeführer kritisieren, in Bezug auf den Hafen Horn fehle es an einem Gutachten
zur Statik der Mole, weshalb nicht gesagt werden könne, die Statik des Wellenbrechers
schliesse ein Stillliegen grosser Schiffe aus. Die Vorinstanz, welche sich mit
diesem Einwand einlässlich befasste, legte dar, dass sich die Notwendigkeit
einer entsprechenden Gewichtslimite aus einer Stellungnahme der Wasser- und
Stahlbaufirma G AG ergebe. Die Beschwerdeführer legen nicht dar, inwieweit die
betreffenden fachtechnischen Annahmen und Ausführungen ungenügend oder
mangelhaft wären; solches ist denn auch nicht ersichtlich. Insofern durfte
dieser Aspekt von der Vorinstanz als genügend erstellt betrachtet und auf die
Einholung eines Gutachtens zu diesem Punkt verzichtet werden. Gleiches gilt für
die ähnlich gelagerten Einwände (fehlende Gutachten in Bezug auf die
Belastungsfähigkeit der Muringanlagen) betreffend den Hafen Wollishofen und den
Steg Zürihorn. Allein der Umstand, dass an den dortigen Muringanlagen in den
Jahren 2002 bis 2012 keine Schäden festgestellt werden konnten, ruft noch nicht
nach einer zusätzlichen gutachterlichen Ausleuchtung der betreffenden
Sachumstände, wie sie von der Vorinstanz – soweit dieser Aspekt in jenem
Zusammenhang überhaupt das Anordnungsmotiv bildete – in nachvollziehbarer Weise
aufgrund der bereits vorhandenen Akten dargelegt wurden. Zu den engen Platzverhältnissen
in den Häfen Enge, Bauschänzli, Riesbach und Tiefenbrunnen lässt sich auf das
zuvor Ausgeführte verweisen (oben E. 4.4). Auch in dieser Hinsicht durfte
die Abnahme zusätzlicher Beweise unterbleiben. Eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs liegt nicht vor.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführer bringen vor, die angefochtenen Verkehrsanordnungen seien für
das Ziel, Nutzungskonflikte in den Hafenanlagen zu entschärfen und die
Sicherheit zu gewährleisten, weder geeignet noch erforderlich; ausserdem seien
sie unverhältnismässig.
5.2
Nach
bundesgerichtlicher Rechtsprechung sind lokale Verkehrsbeschränkungen regelmässig
mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Entsprechend der Natur der Sache,
liegt die Verantwortung für die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit solcher Massnahmen
in erster Linie bei den verfügenden Behörden. Die zuständigen Organe besitzen
dabei einen erheblichen Gestaltungsspielraum. Ein Eingreifen des Richters ist
erst gerechtfertigt, wenn die zuständigen Behörden von unhaltbaren
tatsächlichen Annahmen ausgehen, rechtswidrige Zielsetzungen verfolgen, bei der
Ausgestaltung der Massnahme ungerechtfertigte Differenzierungen vornehmen oder
notwendige Differenzierungen unterlassen oder sich von erkennbar
grundrechtswidrigen Interessenabwägungen leiten lassen (vgl. in ständiger
Praxis etwa BGr, 23. Mai 2006, 2A.23/2006, E. 3.2 mit Hinweisen).
Eine entsprechende Zurückhaltung bei der Überprüfung lokaler
Verkehrsanordnungen ist auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren
angezeigt. Insbesondere beschränkt sich die verwaltungsgerichtliche Kognition
auf eine blosse Überprüfung auf Rechtsverletzungen hin (§ 50 VRG); eine
Zweckmässigkeitskontrolle, namentlich sein Ermessen anstelle jenes der
verfügenden Behörde zu setzen, ist dem Richter verwehrt (vgl. mit Bezug auf
lokale Verkehrsanordnungen gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG: VGr,
27. Mai 2003, VB.2003.00039, E. 2a in fine).
5.3
Die
streitigen Anordnungen bezwecken, eine geordnete Benützung der öffentlichen
Hafenanlagen im Allgemeinen und der Gastliegeplätze im Besonderen zu
gewährleisten, und dienen damit der Sicherheit der Schifffahrt, womit sie sich
auf aus Sicht von Art. 25 Abs. 3 BSG haltbare Motive abstützen lassen
(vgl. dazu bereits oben E. 3.4). Sodann liessen sich die entsprechenden
Anordnungen möglicherweise zum Teil auch unter Berufung auf originäre
Kompetenzen stützen, welche sich aus der kantonalen Gewässerhoheit ergeben
(Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs bei dauerhaftem Stationieren, Anpassung
der Widmung der öffentlichen Hafenanlage), wobei sich auch eine so gelagerte Einschränkung
auf analoge Motive und damit gleichermassen hinreichende und zulässige öffentliche
Interessen stützen könnte (oben E. 3.5). Auch wurde bereits dargelegt,
dass eine Differenzierung zwischen kleineren/leichteren und grösseren/schwereren
Schiffen im Grundsatz sachlich durchaus gerechtfertigt (E. 3.3) und eine
rechtsungleiche Behandlung in verschiedener Hinsicht nicht auszumachen ist (E.
3.8). Bei welchen Massen und Gewichten die Grenzziehung im Einzelnen erfolgt,
hängt – ebenso wie die Festlegung zeitlicher Schranken – in erster Linie von
den örtlichen Verhältnissen in den einzelnen Häfen ab, wobei den zuständigen
Behörden in dieser Hinsicht ein erheblicher Gestaltungsspielraum zuzugestehen
ist. Nicht zwingend ist, dass die Begrenzung allein anhand technischer
Parametern (Statik, Ausstattung und Abmessung der in Frage stehenden
Liegeplätze und -anlagen) vorgenommen wird, zumal sich vorliegend – wie erwähnt
– verschiedene Eingriffsmotive überlagern (Schutz der Anlagen, Sicherheit der
Schiffe beim Stillliegen und Manövrieren, Minimierung von Nutzungskonflikten,
Offenhaltung der Häfen für eine möglichst grosse Zahl von Benutzern,
Gewährleistung der Benützbarkeit der Häfen auch für Mieter von Standplätzen,
Wassertaxis, Fahrgastschiffe etc.). Auch eine hafenübergreifende Abstimmung der
Verkehrsanordnungen im Sinn einer gewissen Harmonisierung oder Pauschalierung
liegt bis zu einem gewissen Grad im Ermessen der anordnenden Behörden.
Den Beschwerdeführern kann nicht gefolgt werden, wenn sie
rügen, die Grenzziehung hinsichtlich Länge und Breite sowie Gewicht sei
undifferenziert und willkürlich erfolgt. Vielmehr lässt sich bei den
angefochtenen Verfügungen im Vergleich erkennen, dass die jeweiligen
Beschränkungen nicht für alle Häfen gleich ausgestaltet wurden, sondern vielmehr
unterschiedliche Begrenzungsgrössen und -masse gewählt wurden, was durchaus auf
eine Berücksichtigung der konkreten örtlichen Verhältnisse schliessen lässt. So
finden sich Häfen, in denen die Beschränkungen für Schiffe ab einer Maximal­länge
von 10 m (Horn [Ziff. I], Wollishofen [Ziff. II und VII], Steg
Zürihorn) oder 15 m (Wollishofen [Ziff. VI]) gelten sollen, bei
unterschiedlichen Maximalgewichten von 4 t (Horn), 5 t (Steg
Zürihorn) oder 8 t (Wollishofen); in anderen Anlagen wird demgegenüber auf
Längenmasse verzichtet und stattdessen eine Maximalbreite von 3 m
vorgesehen (Enge, Riesbach, Schiffsanlage Bauschänzli). Schliesslich finden
sich auch generelle Verbote des Stillliegens von Schiffen jeglicher Art und
Grösse (Limmatschifffahrtssteg, sowie einzelne Stellen in den Häfen Horn
[Ziff. II und III], Wollishofen [Ziff. I, III, IV, VIII und IX] und
Enge [Ziff. II]). Die Ausführungen der Beschwerdeführer lassen die
genannten Grenzwerte nicht als in Überschreitung des den anordnenden Behörden
zustehenden Gestaltungsspielraum festgelegt bzw. die betreffenden Abgrenzungen
als in ungerechtfertigter, sachlich unhaltbarer Weise vorgenommen erscheinen.
Mit Blick auf die teils generellen Verbote und die für die meisten Hafenanlagen
angeordneten maximalen Liegezeiten (von tagsüber zwei bzw. vier Stunden) lässt
sich auch nicht einwenden, die Anordnungen richteten sich einzig und allein nur
gegen grössere/schwerere Schiffe. Vielmehr werden davon auch kleinere und
leichtere Schiffe betroffen, was die streitigen Anordnungen umso mehr als
geeignet erscheinen lässt, um Nutzungskonflikte in der Benützung der Häfen im
Allgemeinen und von Gastliegeplätzen im Besonderen zu entschärfen. Dass es im
Übrigen auf die Anzahl grosser und/oder schwerer Schiffe auf dem Zürichsee im
Hinblick auf die Eignung und Erforderlichkeit der Massnahme nicht entscheidend
ankommt, wurde bereits zuvor festgehalten (oben E. 4.3), ebenso dass es
sich beim Anliegen, öffentliche Hafenanlagen und Gastliegeplätze für eine
möglichst grosse Zahl von Benutzern offenzuhalten und Nutzungskonflikten
vorzubeugen bzw. solche zu entschärfen um ein haltbares Eingriffsmotiv handelt
(oben E. 3.3).
5.4
Die
Beschwerdeführer wenden ein, grosse Schiffe würden durch die streitigen Anordnungen
diskriminiert bzw. unverhältnismässig getroffen. Dazu ist zunächst
festzuhalten, dass grosse Schiffe dadurch nicht von der Nutzung des Zürcher
Seebeckens schlechthin ausgeschlossen werden bzw. solches fortan allein nur
noch grossen Schiffen mit Standplatz in einem Zürcher Hafen vorbehalten wäre.
Vielmehr richten sich die Einschränkungen bezüglich der Benützung der
Gastliegeplätze in den öffentlichen Häfen an sämtliche Schiffe ab einer
gewissen Grösse bzw. einem gewissen Gewicht, unabhängig davon, wo sie ihren
festen Liegeplatz haben (vgl. dazu bereits oben E. 3.8). Sodann ist nicht
nachvollziehbar, inwieweit die Ausübung des Bootssports mit grösseren Schiffen
im unteren Seebecken dadurch generell infrage gestellt oder erheblich erschwert
würde, dass ein Gastliegen in den dortigen Häfen nicht mehr möglich wäre,
obgleich dieser Teil des Sees von derartigen Schiffen weiterhin uneingeschränkt
befahren werden kann und auch ein kurzzeitiges Anhalten in den
streitbetroffenen Häfen möglich bleibt. Der Mitbeteiligte weist denn auch
ausdrücklich darauf hin, dass für die Beschwerdeführer weiterhin die
Möglichkeit bestehe, mit ihrem Schiff in sämtliche städtischen Hafen- und
Steganlagen einzufahren und für kürzere Zeit anzulegen, beispielsweise um
Personen ein- und aussteigen zu lassen, frisches Wasser aufzufüllen, Treibstoff
zu tanken, die Krananlage zu benützen oder den Fäkalientank absaugen zu lassen.
Zudem ist ein Stillliegen im Zürcher Seebecken mit grossen Schiffen nicht
generell ausgeschlossen: Abgesehen von der allgemeinen Möglichkeit, mit
Schiffen ausserhalb der Häfen vor Anker zu gehen und mit Beibooten in den Hafen
zu gelangen, lassen sich grössere Schiffe – soweit sie länger als 15 m und
insofern selbst an den dafür vorgesehenen und weiterhin bestehenden grösseren
Gastliegeplätzen im Hafen Wollishofen nicht zugelassen sind – etwa auch auf
vorhandenen Plätzen gastgebender Segelclubs abstellen. Denkbar sind bei
entsprechendem Bedarf im Einzelfall ausserdem auch die Erteilung von
Ausnahmebewilligungen durch die Seepolizei oder die Zuteilung temporärer
Standplätze durch die Hafenverwaltung. Die streitigen Anordnungen erweisen sich
infolgedessen als durchaus massvoll und damit nicht als unverhältnismässig.
5.5
Erweisen
sich die angefochtenen Anordnungen demgemäss als recht- und verhältnismässig,
besteht kein Anlass bzw. verbleibt im Rahmen der gerichtlichen Überprüfungsbefugnisse
(oben E. 5.2) auch kein Raum, für eine teilweise Abänderung derselben im
Sinn des Subeventualbegehrens der Beschwerdeführer.
6.
Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde der
Beschwerdeführer 4 und 5 nicht einzutreten. Die Beschwerde der
Beschwerdeführer 1–3 ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang gehen die Kosten des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zulasten der Beschwerdeführer 1–3 je
zu einem Viertel und der Beschwerdeführer 4 und 5 zu je einem Achtel,
unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihnen
nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem Mitbeteiligten ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen, weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu den
angestammten amtlichen Aufgaben des Gemeinwesens gehört und der im vorliegenden
Rechtsmittelverfahren gebotene Behördenaufwand nicht wesentlich den bereits im
vorangehenden Verfahren ohnehin zu erbringenden Aufwand überstieg (Plüss,
Kommentar VRG, § 17 N. 51).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Auf
die Beschwerde der Beschwerdeführer 4 und 5 wird nicht eingetreten. Die Beschwerde
der Beschwerdeführer 1–3 wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    230.--     Zustellkosten,
Fr. 8'230.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern 1–3 je zu einem Viertel und
den Beschwerdeführern 4 und 5 je zu einem Achtel auferlegt, je unter
solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an…