zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00326 · 2011-09-07 · de

bäuerliches Bodenrecht | Bäuerliches Bodenrecht Prozessvoraussetzungen (E. 1). Die Vorakten wurden beigezogen; ein Augenschein erscheint entbehrlich (E. 2). Der Beschwerdeführer möchte einen fünf Meter breiten Streifen (Landwirtschaftszone) von einem unbestritten landwirtschaftlichen Grundstück abparzellieren und dem benachbarten Grundstück (Bauzone) zuschlagen. Derzeit verläuft die Grundstücksgrenze entlang der Zonengrenze (E. 3.1). Es findet das Zerstückelungsverbot Anwendung (E. 3.2). Früher wurden nach kantonaler Praxis solche Begehren (bis 3.5 Meter) nach Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB bewilligt; die Praxis wurde gemäss Ankündigung in einem Kreisschreiben per 1. Januar 2008 geändert (E. 3.3). Der Beschwerdeführer verfügt gestützt auf Art. 60 Abs. 1 BGBB nicht über einen Anspruch auf die verlangte Bewilligung (E. 3.4). Das Gebot von Treu und Glauben umfasst insbesondere den Grundsatz des Vertrauensschutzes (E. 4.1). Voraussetzungen bei Auskünften und Zusicherungen (E. 4.2). Der Beschwerdeführer weist das Vorliegen einer Zusicherung oder Auskunft weder für die Zeit vor noch nach der Praxisänderung genügend nach (E. 4.3-6). Voraussetzungen einer Praxisänderung (E. 5.1). Es liegen ernsthafte und sachliche Gründe vor (E. 5.2). Das Gleichbehandlungsgebot ist nicht verletzt (E. 5.3) und das Kreisschreiben wird vorliegend nicht rückwirkend angewandt (E. 5.4). Kosten (E. 6). Rechtsmittel (E. 7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 11..2.07.0 VB.2011.00326
Zurich Verwaltungsgericht 11..2.07.0 VB.2011.00326
Zurigo Verwaltungsgericht 11..2.07.0 VB.2011.00326

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00326
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00326
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.09.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
bäuerliches Bodenrecht
Bäuerliches Bodenrecht
Prozessvoraussetzungen (E. 1). Die Vorakten wurden beigezogen; ein Augenschein erscheint entbehrlich (E. 2). Der Beschwerdeführer möchte einen fünf Meter breiten Streifen (Landwirtschaftszone) von einem unbestritten landwirtschaftlichen Grundstück abparzellieren und dem benachbarten Grundstück (Bauzone) zuschlagen. Derzeit verläuft die Grundstücksgrenze entlang der Zonengrenze (E. 3.1). Es findet das Zerstückelungsverbot Anwendung (E. 3.2). Früher wurden nach kantonaler Praxis solche Begehren (bis 3.5 Meter) nach Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB bewilligt; die Praxis wurde gemäss Ankündigung in einem Kreisschreiben per 1. Januar 2008 geändert (E. 3.3). Der Beschwerdeführer verfügt gestützt auf Art. 60 Abs. 1 BGBB nicht über einen Anspruch auf die verlangte Bewilligung (E. 3.4).
Das Gebot von Treu und Glauben umfasst insbesondere den Grundsatz des Vertrauensschutzes (E. 4.1). Voraussetzungen bei Auskünften und Zusicherungen (E. 4.2). Der Beschwerdeführer weist das Vorliegen einer Zusicherung oder Auskunft weder für die Zeit vor noch nach der Praxisänderung genügend nach (E. 4.3-6).
Voraussetzungen einer Praxisänderung (E. 5.1). Es liegen ernsthafte und sachliche Gründe vor (E. 5.2). Das Gleichbehandlungsgebot ist nicht verletzt (E. 5.3) und das Kreisschreiben wird vorliegend nicht rückwirkend angewandt (E. 5.4). Kosten (E. 6). Rechtsmittel (E. 7).
Abweisung.
Stichworte:
AUSKUNFT
LANDWIRTSCHAFTSRECHT (INKL. GÜTERZUSAMMENLEGUNGEN)
PRAXISÄNDERUNG
TREU UND GLAUBEN
VERTRAUENSSCHUTZ
ZERSTÜCKELUNGSVERBOT
ZUSICHERUNG
Rechtsnormen:
Art. 58 Abs. II BGBB
Art. 60 Abs. I lit. a BGBB
Art. 9 BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2011.00326
Urteil
der 4. Kammer
vom
7. September 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Philip Conradin.
In Sachen
A,
vertreten durch B,
Beschwerdeführer
,
gegen
Amt für Landschaft und Natur,
Postfach, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner
,
betreffend bäuerliches
Bodenrecht,
hat sich ergeben:
I.
1986 wurde angesichts verschiedener Schäden infolge
Hochwasserereignissen beschlossen, dass der D-Bach in der Gemeinde Z wieder
vermarkt werden solle. Dies erfolgte indessen nie, bis am 7. Dezember 2007
A als Eigentümer bachanstossender Grundstücke vom Amt für Abfall, Wasser,
Energie und Luft (AWEL) des Kantons Zürich solches verlangen liess. Mitte März
2008 wurden mit Zustimmung nebst anderer der Gemeinde und A die neuen Grenzen
des D-Bachs verpflockt.
Am 9. April 2008 wurde nach erfolgter Ausarbeitung
der Vorschlag für die Neuvermarkung besprochen, wobei A wünschte, dass die
vorgesehene Mutation um zwei bis drei Grenzpunkte erweitert und die
diesbezüglichen Aufwendungen ebenfalls vom Kanton übernommen würden; am
1. Juli 2008 liess er das AWEL (nebst anderem) darum ersuchen, "die
in Aussicht gestellte" Mutation vorzunehmen, nämlich – gemäss beigelegtem
Plan – vom Grundstück Kat.-Nr. 01, welches vollumfänglich in der
Landwirtschaftszone liegt, einen fünf Meter breiten Streifen abzuparzellieren
und dem Grundstück Kat.-Nr. 02 (Bauzone) zuzuschlagen.
Am 16. Juli 2008 erteilte das AWEL einem Ingenieur
den Auftrag für die Ausarbeitung eines Mutationsvorschlags. Weil A sich bereit
erklärt habe, einen zusätzlichen Landstreifen unentgeltlich abzutreten, sei ihm
zugesichert worden, dass mit der Mutation und Nachführung der amtlichen
Vermessung auch die Landaufteilung für seine Grundstücke vorgenommen werden
könne und der Kanton diese Kosten übernehme. Bedingung sei, dass es nur eine
Mutation (inklusive Vergrösserung der Parzelle für öffentliche Gewässer) gebe.
Einen definitiven Mutationsvorschlag erhielt das AWEL daraufhin nie.
"Am 25. August 2008 fand auf der Gemeinde Z eine
Besprechung statt bezüglich der einzuholenden Abparzellierungsbewilligung".
Mit Schreiben vom 18. April 2009 ersuchte A die
Gemeinde Z, den besagten Streifen von fünf Metern vom Grundstück Kat.-Nr. 01
abzuparzellieren und dem Grundstück Kat.-Nr. 02 zuzuschlagen, mit den
Hinweisen darauf, dass dies schon 1997 so versprochen worden sei und es
ernsthafte Konsequenzen bezüglich der Durchleitungsrechte habe, wenn das
frühere Versprechen mit der Nichtbewilligung des
"Parzellierungsbewilligungs-Plans" fallieren respektive gebrochen
werden sollte.
Die Gemeinde Z stellte dem Amt für Landschaft und Natur
(ALN) am 29. Juni 2009 die Gesuchsunterlagen einer geplanten Parzellierung
mit den Hinweisen zu, es verlaufe die Zonengrenze auf der heutigen
Grundstückgrenze zwischen den Parzellen Kat.-Nr. 02 und 01, weshalb die
Abparzellierung fünf Meter über den Bauzonenrand erfolge. Im Jahr 1995 sei für
die nördlichen Parzellen eine analoge Parzellierung bewilligt worden, woraufhin
diese Grundstücke überbaut worden seien (Gebäude an der Zonengrenze). Schon im
Jahr 1995 seien die nun eingereichte Parzellierung auch für die Grundstücke
Kat.-Nr. 02 und Kat.-Nr. 01 vorgesehen gewesen und auf dieser Basis die
privaten Kanalisationsleitungen für das Gebiet "H" erstellt worden.
Sie ersuche um Bewilligung der eingereichten Parzellierung über den Zonenrand.
Am 15. Juli 2009 wies das ALN die Gemeinde Z auf das
Kreisschreiben der Baudirektion vom 20. Dezember 2007 hin, wonach
Abparzellierungen und Freistellungen gemäss bäuerlichem Bodenrecht über den
Zonenrand seit 2008 nicht mehr zuzulassen seien, weshalb die beantragte
Verschiebung der Parzellengrenze nicht möglich sei. Mit Schreiben vom
24. Juli 2009 teilte die Gemeinde Z wohl dies A mit, welcher das als
Abweisung auffasste und am 28. August 2009 beim ALN darum ersuchen liess,
auf diesen Entscheid zurückzukommen; sein Vertreter habe beim Amt persönlich
vorgesprochen, wo man ihn auf das Kreisschreiben vom 20. Dezember 2007
aufmerksam gemacht und miteinander eingehend darüber beraten habe. Es habe sich
ergeben, dass Voraussetzung für eine Bewilligung sei, mit Unterlagen den
Nachweis zu erbringen, dass die neue Grenze bereits vor diesem Datum
zugesichert worden sei. Mit dem Schreiben vom 18. April 2009 sei dies
jedoch zweifelsohne rechtsgenügend nachgewiesen worden.
Am 7. Dezember 2009 liess A das ALN um Zustellung
eines rekursfähigen Entscheids ersuchen, da es mit Blick auf kürzliche Gespräche
offenbar nicht möglich sei, die Angelegenheit einvernehmlich einer Lösung
zuzuführen. Mit einem Schreiben vom 10. Februar 2010 liess A sodann den
Baudirektor persönlich um dessen Aufmerksamkeit bitten.
Am 15. März 2010 fand unter Teilnahme zweier Söhne von
A sowie von dessen Berater, zweier Gemeinderäte von Z sowie von Vertretern des
AWEL, des ALN und des Amts für Raumordnung und Vermessung eine Sitzung statt.
Tags darauf verfügte das ALN, die Teilung des Grundstücks Kat.-Nr. 01
gemäss Mutationsvorschlag vom 17. April 2008 sowie die Entlassung aus dem
Geltungsbereich des bäuerlichen Bodenrechts werde erstens in Anwendung des
Kreisschreibens vom 20. Dezember 2007 und zweitens mangels wichtiger
Gründe nach § 154 Abs. 2 des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September
1979 (LS 910.1) nicht bewilligt.
II.
A liess am 19. April 2010 an den Regierungsrat
rekurrieren und beantragen, es "sei die Grenzziehung gemäss dem Parzellierungsbewilligungsplan
vom 18.4.2009, genehmigt und sachlich begründet vom Gemeinderat Z, und mit
Schreiben vom 29. Juni 2009 an die Baudirektion zugestellt, zu bewilligen,
und die Mutation zusammen mit dem D-Bach mit Marksteinsatz zu vollziehen".
Der Regierungsrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 20. April 2011 ab.
III.
Am 9./20./21. Mai 2011 liess A Beschwerde ans
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, es "sei die vereinbarte und
zugesicherte Grenzziehung zu bewilligen und die Mutation 'D-Bach' gemäss Plan
vom 18.4.2009 zu vollziehen"; die Kosten seien auf die Staatskasse zu
nehmen und es sei ihm eine angemessene Entschädigung zuzusprechen. Zudem liess
er das Verwaltungsgericht um "Edition der erwähnten Akten bei den Vor­instanzen"
ersuchen und eventualiter einen "Augenschein vor Ort" beantragen. Das
ALN am 24. Juni 2011 sowie die Staatskanzlei namens des Regierungsrats am
6. Juni 2011 beantragten, die Beschwerde sei abzuweisen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS
175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht bei Beschwerden gegen
erstinstanzliche Rekursentscheide über Anordnungen betreffend unter anderem das
bäuerliche Bodenrecht zuständig (vgl. auch §§ 41–44 in Verbindung mit
§ 19 Abs. 3 Satz 1 VRG; ferner bezüglich des bäuerlichen
Bodenrechts BBl 1988, 1062). Die Vorinstanz (Art. 90 Abs. 1 lit.
f des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991
[BGBB, SR 211.412.11] in Verbindung mit § 4 der Verordnung über den
Vollzug des bäuerlichen Bodenrechts vom 8. Dezember 1993 [VOV BGBB,
LS 911.2]) und der Beschwerdegegner (Art. 90 Abs. 1
lit. f BGBB in Verbindung mit § 1 Abs. 2 lit. a VOV BGBB;
Anhang 3 Ziff. 7.1 der Verordnung über die Organisation des
Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007
[LS. 172.11]) erachteten ihre Zuständigkeit zu Recht als gegeben.
1.2
Da die
weiteren Prozessvoraussetzungen und auch die Legitimation des Beschwerdeführers
gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Antragsgemäss wurden die Vorakten beigezogen und erscheint
die eventualiter beantragte Durchführung eines Augenscheins vor Ort
entbehrlich.
3.
3.1
Der
Beschwerdeführer beantragt, es "sei die vereinbarte und zugesicherte
Grenzziehung zu bewilligen und die Mutation 'D-Bach' gemäss Plan vom 18.4.2009
zu vollziehen". Dabei handelt es sich um Abparzellierung eines fünf Meter
breiten Streifens vom Grundstück Kat.-Nr. 01 sowie Zuschlagung dieses
Streifens zum Grundstück Kat.-Nr. 02. Entlang der derzeitigen Grenze
verläuft allerdings die Zonengrenze. Das Grundstück Kat.-Nr. 01 liegt in
der Landwirtschafts-, das Grundstück Kat.-Nr. 02 in der Bauzone (vgl. Art. 15 f.
des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [SR 700]). Dies wird
ebenso wenig bestritten, wie dass das Grundstück Kat.-Nr. 01 ein landwirtschaftliches
im Sinn von Art. 6 Abs. 1 BGBB darstellt und hierauf nach Art. 2
Abs. 1 BGBB das bäuerliche Bodenrecht Anwendung findet.
3.2
Gemäss Art. 58
Abs. 2 Satz 1 BGBB dürfen landwirtschaftliche Grundstücke nicht in
Teilstücke unter 25 Aren aufgeteilt werden (Zerstückelungsverbot;
vgl. auch BGr, 4. Februar 2005, 5A.32/2004, E. 3.2; BGE 124 III
167 E. 2 S. 168). Dieses Verbot ist auch anwendbar, wenn der
abparzellierte Teil von unter 25 Aren daraufhin einem anderen Grundstück
zugeschlagen wird (vgl. Art. 59 lit. b in Verbindung mit Art. 57
BGBB e contrario). Der fünf Meter breite Streifen misst längs 63 Meter
(act. 8/5/2/6). Das Teilstück umfasst somit 315 m
2
, weshalb das
Zerstückelungsverbot zur Anwendung gelangt.
3.3
Die
kantonal zuständige Behörde bewilligt Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot, wenn
– nebst anderem – das landwirtschaftliche Grundstück in einen Teil innerhalb
und in einen Teil ausserhalb des Geltungsbereiches dieses Gesetzes aufgeteilt
wird (Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB). Entsprechend der kantonalen
Praxis wurde bis zum 31. Dezember 2007 die Abparzellierung, Freistellung
und Zuschlagung eines Streifens von 3.5 Metern Landwirtschaftsland an eine nicht
überbaute Bauparzelle bewilligt; dieser Streifen verblieb raumplanungsrechtlich
allerdings in der Landwirtschaftszone. Weil die Landeigentümer dies in der
Regel nicht beachteten und auf dem Streifen ausserhalb der Bauzone nicht bewilligungsfähige
Vorhaben (Gartenhäuschen, Kleintierställe, Sitzplätze etc.) verwirklichten,
kündigte die Baudirektion des Kantons Zürich mit Kreisschreiben vom
20. Dezember 2007 die Änderung dieser Praxis auf das folgende Jahr an.
3.4
Der
Beschwerdeführer macht geltend, es gebe weder ein Bundes- noch ein kantonales
Gesetz, welches einen zwingenden Abstand gegenüber Bauzonen oder Nichtbauzonen
verlange, und die Praxisänderung sei eine blosse Empfehlung. Jedoch verschafft
ihm Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB auch keinen Anspruch auf die
verlangte Teilung und Zuschlagung. Vielmehr besteht im Rahmen von Art. 60 Abs. 1
lit. a BGBB ein Ermessen der Behörden, in welches das Verwaltungsgericht
bloss eingreifen darf, wenn eine Rechtsverletzung, Ermessensmissbrauch, -überschreitung
oder -unterschreitung vorliegen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 lit. a VRG). Die blosse Unangemessenheit lässt sich demgegenüber
nicht rügen (§ 50 Abs. 2 VRG).
Der Beschwerdeführer rügt denn im Wesentlichen auch nicht
eine Verletzung von Art. 60 Abs. 1 lit. a BGBB, sondern eine
Verletzung des Gebots von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 sowie Art. 9
der Bundesverfassung [BV, SR 101]) sowie implizit eine unzulässige
Ungleichbehandlung (Art. 8 Abs. 1 BV).
4.
4.1
Das Gebot
von Treu und Glauben umfasst insbesondere den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
Demnach dürfen sich Private auf behördliche Handlungen, welche berechtigterweise
bestimmte verhaltenswirksame Erwartungen wecken, auch dann verlassen, wenn
diese Handlungen unrichtig waren oder gar nicht hätten vorgenommen werden
dürfen. Die Bürger sollen in ihrem Glauben an die Verlässlichkeit des Staats
nicht betrogen werden (vgl. Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus
Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009, § 22
N. 2 f.).
Der Vertrauensschutz bedarf eines amtlichen Anlasses. Als
solcher eignet sich jede Handlung eines staatlichen Organs, welche beim
betroffenen Bürger berechtigterweise bestimmte verhaltenswirksame Erwartungen
entstehen lässt. Vorausgesetzt ist hinsichtlich der Vertrauensgrundlage, dass
diese ausreichend individualisiert ist. Sodann muss der Bürger Kenntnis von der
Vertrauensgrundlage haben und diese für getätigte, nicht ohne Nachteil wieder
rückgängig zu machende Dispositionen (Vertrauensbetätigung) kausal gewesen sein.
Schliesslich muss der Bürger annehmen dürfen, dass die Vertrauensgrundlage frei
von Rechtsmängeln ist. Gegebenenfalls ist schliesslich eine Abwägung zwischen
öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 22 N. 11–13).
4.2
Bei
Auskünften und Zusicherungen, wobei Erstere Seinsaussagen, Letztere Sollensaussagen
darstellen (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 N. 19), gilt
als Voraussetzung des Vertrauensschutzes, dass sie vorbehaltlos in einer
konkreten Situation mit Bezug auf bestimme Personen erteilt wurden, dass der
Bürger die Behörde aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte,
dass die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres erkennbar war und nicht
ohne Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen getroffen wurden. Bei
Auskünften gilt zudem, dass die relevante Rechts- und Sachlage seit der Auskunftserteilung
keine Änderung erfahren hat (Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22 N. 15);
bei Zusicherungen hingegen muss, wenn die Behörde, welche die Zusicherung gab,
auch für die spätere Rechtsänderung zuständig war, die früher gegebene
Zusicherung auch unter neuem Recht honoriert werden. Zusicherungen gelten dabei
als Realakt und nicht als Vertrag (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22
N. 19).
4.3
Der
Beschwerdeführer verfügt für den betroffenen Streifen noch nicht über eine Ausnahmebewilligung
im Sinn von Art. 60 Abs. 1 BGBB, sondern verlangt die Zusprechung
einer solchen. Im Licht des Dargelegten ist zu prüfen, ob ihm diesbezüglich
erstens vor oder zweitens nach Erfolgen der Praxisänderung entsprechende
Zusicherungen oder Auskünfte erteilt wurden.
4.4
Der
Beschwerdeführer bringt zum Ersteren vor, entgegen der Vorinstanz sei die Verschiebung
der Parzellengrenze nicht erst nach Inkrafttreten der neuen Praxis in Angriff
genommen worden. Vielmehr erkenne man bereits auf dem Katasterplan 1:1'000 den
besagten Streifen, ebenso auf dem "Bauzonenplan farbig 1:5'000". Es
sei aufgrund der Pläne und Vereinbarungen bewiesen, dass die "Lage der
Westgrenze" schon 1997 verbindlich vereinbart worden sei; keine Rede könne
davon sein, dies sei erst nach Inkrafttreten der "Empfehlung" anfangs
2008 erfolgt. Wann der Beschwerdegegner davon Kenntnis genommen habe, sei
unerheblich. Der Fall sei aktenkundig seit 1997 pendent. Eine rückwirkende Anwendung
der Empfehlung vom 20. Dezember 2007 verstosse in höchstem Mass gegen Treu
und Glauben, sei rechtlich unhaltbar und unzulässig.
Die Vorinstanz hält fest, eine Zusicherung für eine
künftige Nutzung könne allenfalls als Vertrauensgrundlage gelten, wenn sie in
einem konkreten Planungsverfahren gegeben werde und zeitnah umgesetzt werden
solle, und selbst wenn sich also der Beschwerdeführer und die Gemeinde Z im
Jahr 1995 beziehungsweise 1997 einig gewesen sein sollten, was sich aus den
Akten allerdings nicht ergebe, könne der Beschwerdeführer daraus rund
15 Jahre danach nichts mehr zu seinen Gunsten ableiten. Der
Beschwerdeführer beruft sich demgegenüber darauf, dass es eine materielle
Enteignung darstelle, wenn "eine vereinbarte Nutzungsmöglichkeit vorliege
und diese dann widerrufen" werde. Im vorliegenden Fall sei die Grenze ein
integrierender Bestandteil der Nutzung. Es sei aktenkundig, dass die Zusicherung
zur Lage der Grenzen mit den Plänen für die Durchleitungsrechte und den Verträgen
mit den vorgesehenen vier Häusern gleichzeitig vereinbart worden sei, und zwar
rechtsverbindlich und vor der Baubewilligungserteilung für die Überbauung
"H" als deren Voraussetzung. Der Grenzverlauf West sei mit der Baubewilligung
rechtskräftig und durch die kantonalen Instanzen genehmigt, nach Bauvollendung
definitiv vermessen und vermarkt worden. Die umstrittene "Empfehlung der
Praxisänderung" sei erst mit dem Kreisschreiben erfolgt. Immerhin werde
die Zusicherung als Vertrauensgrundlage anerkannt. Sechs bis acht Jahre seien
für eine Zusicherung immer noch zeitnah. Der Schluss der Vor­instanz, es habe
nie eine genügende Grundlage gegeben, worauf gestützt der Beschwerdeführer in
gutem Glauben auf die Bewilligung der von ihm gewünschten Abparzellierung habe
vertrauen dürfen, sei absurd und widerspreche im höchsten Mass dem Grundsatz
von Treu und Glauben.
Soweit die Vorinstanz schliesslich erwäge, es seien
darüber hinaus keine schützenswerten Dispositionen getätigt worden, macht der
Beschwerdeführer geltend, eine Projektentwicklung erfordere Zeit und
Sachverstand. Der beschwerdeführerische Vertreter sei für seine Objekte
mehrfach geehrt worden und bereit, den Beweis hierfür anzutreten. Der Beschwerdegegner
oder die Vorinstanz hätten nie Unterlagen verlangt. Dennoch behaupteten sie, es
sei "keine Wertminderung geschuldet". Die Grenze, die
Durchleitungsrechte und die erteilten Baubewilligungen seien jedoch bereits
vorher nach damaligem Recht vereinbart worden. Mit der Nichtbewilligung der
Grenze gingen gegen 400 m
2
Land verloren. Entgegen der abstrusen
Behauptung der Vorinstanz seien nur noch zwei statt vier Häuser möglich, es
seien jedoch vier Geschwister, die einen Anspruch hätten. Es werde in aller Bescheidenheit
darauf hingewiesen, dass beide Grundstücke (Kat.-Nr. 02 und 01) der beschwerdeführerischen
Familie gehörten. Kat.-Nr. 01 im Wert von mehreren Millionen Franken habe
sie grosszügigerweise ins übrige Gemeindegebiet übertragen lassen. Neid und
Missgunst seien hier sicher nicht angebracht. Es sei vorliegend das Beantragte,
wie die Akten bewiesen, vereinbart worden, wie es im nördlichen Teil bereits
ausgeführt worden sei.
Den Ausführungen der Vorinstanz ist indessen zuzustimmen.
Der Beschwerdeführer reichte kein Beweisstück ein, aus welchem (nach alter
Praxis) eine ausdrückliche Zusicherung hinsichtlich der Erteilung einer
Ausnahmebewilligung hervorgeht. Auf den Plänen ist zwar ersichtlich, dass der
Beschwerdeführer 1995, 1996 und 2004 davon ausging, solcherweise planen zu
können, aber darauf, dass ihm diesbezüglich eine Behörde eine Zusicherung gemacht
hatte, lässt sich nicht schliessen. Zu bemerken ist, dass vielmehr am
26. November 1997 zufolge der Aufteilung des Grundstücks aKat.-Nr. 04
die im Streit stehende Grenze erst festgesetzt wurde, als die Grundstücke
Kat.-Nr. 01 und Kat.-Nr. 02 (Letzteres nicht mehr dem bäuerlichen
Bodenrecht unterstellt) geschaffen wurden. Dass für die beiden erst 1997
geschaffenen Grundstücke schon im Jahr 1995 die nun eingereichte Parzellierung
vorgesehen gewesen sein soll, kann nicht zutreffen. Die sich in den Akten
befindende Genehmigung der Gemeinde Z aus dem Jahr 1996 betrifft schliesslich
nicht die Grenze, sondern die Kanalisation. Es liegen demnach keinerlei
Hinweise auf eine zur Zeit der alten Praxis erfolgte Zusicherung vor, welche
für – vorliegend nicht näher erläuterte – Dispositionen kausal gewesen sein
könnte. Auch legt der Beschwerdeführer nicht substantiiert dar, wann und durch
welche Behörde etwa eine solche in mündlicher Form hätte erfolgt sein können,
geschweige denn legt er eine schriftliche Zusicherung nach alter Praxis bei.
4.5
Die
geltend gemachte Vertrauensgrundlage kann jedoch auch in einer erst während der
Dauer der neuen Praxis erfolgten Zusicherung bestehen. So führt die Vorinstanz
aus, der zuständige Sachbearbeiter des AWEL habe der beschwerdeführerischen
Familie zugesichert, dass mit der Mutation und Nachführung der amtlichen
Vermessung auch die Landaufteilung für ihre Grundstücke vorgenommen werden
könne und der Kanton diese Kosten übernehme. Der Beschwerdeführer habe jedoch wissen
müssen, dass das AWEL für die Abparzellierungsbewilligung nicht zuständig sei;
zudem habe das AWEL erst einen Auftrag zur Ausarbeitung eines Mutationsvorschlags
erteilt, eine Mutation jedoch noch nicht bewilligt. Diese Auskunft sei – dem
Beschwerdeführer bekannt – stets unter Vorbehalt der erforderlichen definitiven
Zustimmung gestanden. Der Beschwerdeführer wendet allerdings ein, es habe für
die Parzellierung vorgängig eine Besprechung mit dem AWEL stattgefunden. Man
habe dabei sogar das Büro gewechselt und es hätten dann auch noch andere
Instanzen daran teilgenommen. Die Behauptung, der Beschwerdeführer habe wissen
müssen, dass diese Leute nicht zuständig seien, sei schlicht eine Anmassung und
zugleich eine Verunglimpfung.
Der Sachbearbeiter des AWEL sicherte dem Beschwerdeführer
anfangs Juli 2008 zu, dass "mit der Mutation und Nachführung der amtlichen
Vermessung auch die Landaufteilung für ihre Grundstücke vorgenommen werden kann
und der Kanton diese Kosten übernimmt". Auch wenn der Sachbearbeiter damit
bloss eine Gleichzeitigkeit und eine Kostenübernahme zusichern und nicht die
Landaufteilung genehmigen wollte, lässt sich nicht verneinen, dass ein
unbefangener Privater dies auch anderes verstehen könnte. Jedoch hält das AWEL
zutreffend fest, man habe explizit darauf hingewiesen, dass der Mutationsvorschlag
noch genehmigt werden müsse. Einen definitiven Vorschlag habe man bis heute
jedoch noch nicht erhalten. Die Zusicherung ist damit nicht vorbehaltlos
erfolgt. Es kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer in keiner Weise darlegt,
welche Dispositionen er aufgrund dieser Aussagen des Sachbearbeiters ab Juli
2008 getroffen haben soll. Solches obliegt ihm aber nicht nur aufgrund seiner
Mitwirkungspflicht (§ 7 Abs. 2 VRG), sondern auch, weil die
Untersuchungsmaxime die antragstellende Partei nicht davon befreit, dass sie
die Beweislast für die Tatsachen trägt, aus denen sie Rechte ableiten könnte.
Daher kann offen bleiben, ob der Beschwerdeführer um die Unzuständigkeit des
AWEL in dieser Frage wissen musste und ob ein überwiegendes Interesse im Rahmen
der Voraussetzungen des Vertrauensschutzes vorliegend gegeben ist, was der Beschwerdeführer
bestreitet.
4.6
Soweit
sich der Beschwerdeführer gegen die vorinstanzlichen Erläuterungen hinsichtlich
des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des Prinzips von Treu und Glauben wendet
und sich darauf beruft, nach gesundem Menschenverstand seien beide Voraussetzungen
erfüllt, lässt sich dem Vorgebrachten nicht folgen. Die Ausführungen der
Vorinstanz folgen herrschender Lehre und Rechtsprechung.
5.
5.1
Die
Rechtsgleichheit verlangt eine gewisse Zurückhaltung mit Praxisänderungen (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller,
§ 23 N. 14). Eine als unrichtig erkannte Rechtsanwendungspraxis muss
aber aufgegeben werden können unter dem Zwang besserer Einsicht und sie muss
getragen sein vom Willen zur dauernden Neuausrichtung der Rechtsanwendung. Eine
Praxisänderung und damit auch eine vorübergehende Ungleichbehandlung vergleichbarer
Sachverhalte verletzt Art. 8 Abs. 1 BV nicht, wenn ernsthafte und
sachliche Gründe vorliegen, die Änderung in grundsätzlicher Weise erfolgt, das
Interesse an der neuen, als richtig erkannten Rechtsanwendung die gegenläufigen
Rechtssicherheitsinteressen überwiegt, etwa bei besserer Erkenntnis der ratio
legis, bei veränderten äusseren Verhältnissen oder bei gewandelten
Rechtsanschauungen, nicht jedoch, wenn die Praxisänderung nur damit begründet
wird, die neue Auslegung lasse sich ebenso gut vertreten wie die alte; und
schliesslich darf die Praxisänderung nicht gegen Treu und Glauben verstossen.
Sie muss angekündigt werden, wenn der Betroffene allenfalls einen Rechtsverlust
erleiden könnte, den er hätte vermeiden können, wenn er die neue Praxis bereits
gekannt hätte (vgl. Tschan­nen/Zim­merli/Müller, § 23 N. 16).
5.2
Die
Zulässigkeit der Praxisänderung zur Bewilligung von Ausnahmen vom Zerstückelungsverbot
selbst stellt der Beschwerdeführer zu Recht nicht in Frage und die Direktion
begründete diese auch zureichend. Damit verletzt auch die entsprechende
vorübergehende Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte Art. 8 Abs. 1
BV nicht; insbesondere spielt keine Rolle, ob die Westgrenze der Überbauung "H"
ebenfalls mittels einer solchen Ausnahmebewilligung festgelegt wurde und ob es
dort um fünf oder um 3.5 Meter ging.
5.3
Der
Beschwerdeführer beruft sich auf eine Publikation des Hauseigentümerverbands
des Kantons Zürich, wonach der Einladung an die Gemeinden, den Abstand von Gebäuden
zur Nichtbauzone verbindlich festzulegen und ein Näherbaurecht auszuschliessen,
nicht Folge geleistet werden soll. Die Baudirektion habe dann offenbar auch in
Aussicht gestellt und sich bereit erklärt, gangbare Wege im Einzelfall zu
sichern und zu finden. Hier aber prozessiere man lieber mit aller Akribie. Für
eine Berufung auf das Gleichheitsgebot ist dieses Vorbingen zu unsubstantiiert.
5.4
Der
Beschwerdeführer macht auch geltend, der Beschwerdegegner wolle die Empfehlung
rückwirkend anwenden. Dies sei absolut unzulässig und willkürlich, zumal die Empfehlung
nicht rechtsverbindlich sei.
Das Bundesgericht spricht etwa von Rückwirkung, wenn bei
Anwendung neuen Rechts (beziehungsweise einer neuen Praxis) an ein Ereignis
angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt und bei Erlass des Gesetzes
abgeschlossen war (BGE 113 Ia 412 E. 6 S. 425 mit Hinweisen). Davon kann vorliegend
allerdings keine Rede sein.
6.
Die Beschwerde ist demnach vollumfänglich abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und
kann er keine Parteientschädigung erhalten (§ 65a Abs. 1 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
7.
Letztinstanzliche kantonale Beschwerdeentscheide sind nach
Art. 88 Abs. 2 BGBB in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 der
Verordnung vom 4. Oktober 1993 über das bäuerliche Bodenrecht
(SR 211.412.110) dem Bundesamt für Justiz mitzuteilen und unterliegen gemäss
Art. 89 BGBB der Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr.     5'000.--;                 die übrigen Kosten betragen:
Fr.        100.--       Zustellkosten,
Fr.     5'100.--       Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
1000 Lau­sanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …