zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00384 · 2007-08-16 · de

frühzeitige Einschulung in den Kindergarten | Anspruch auf vorzeitigen Eintritt in die Kindergartenstufe? Zuständigkeit (E. 1). Die Schulpflege hat grundsätzlich einen Ermessensspielraum bei der Frage, ob ein Kind vorzeitig in den Kindergarten eintreten kann oder nicht. Der verfassungsmässige Anspruch auf Grundschulunterricht beginnt erst mit dem gesetzlichen Schuleintrittsalter. Der vorzeitige Kindergarteneintritt ist davon nicht erfasst (E. 3.1). Massgebend ist in erster Linie die Beurteilung des individuellen Entwicklungsstandes der Kinder. Aufgrund des den Schulpflegen eingeräumten Ermessens sind Konstellationen denkbar, die es einer Schulpflege erlauben, fehlende Schulungskapazitäten bei ihrem Entscheid zu berücksichtigen (E. 3.3). Zwar wird von den Beschwerdeführenden geltend gemacht und belegt, dass ihre Tochter kindergartenreif sei. Hingegen wird nicht vorgebracht, dass ein vorzeitiger Kindergarteneintritt auch erforderlich wäre in dem Sinn, dass bei Eintritt in den Kindergarten im Regelalter die Entwicklung der Tochter ernsthaft gefährdet wäre. Angesichts der knapp oder ganz ausgeschöpften Klassengrössen war es der Beschwerdegegnerin demzufolge vorliegend unbenommen, den vorzeitigen Eintritt der Tochter der Beschwerdeführenden in die Kindergartenstufe zu verweigern (E. 3.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.16.0 VB.2009.00384
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.16.0 VB.2009.00384
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.16.0 VB.2009.00384

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00384
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00384
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.09.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Bildung
Betreff:
frühzeitige Einschulung in den Kindergarten
Anspruch auf vorzeitigen Eintritt in die Kindergartenstufe?
Zuständigkeit (E. 1). Die Schulpflege hat grundsätzlich einen Ermessensspielraum bei der Frage, ob ein Kind vorzeitig in den Kindergarten eintreten kann oder nicht. Der verfassungsmässige Anspruch auf Grundschulunterricht beginnt erst mit dem gesetzlichen Schuleintrittsalter. Der vorzeitige Kindergarteneintritt ist davon nicht erfasst (E. 3.1). Massgebend ist in erster Linie die Beurteilung des individuellen Entwicklungsstandes der Kinder. Aufgrund des den Schulpflegen eingeräumten Ermessens sind Konstellationen denkbar, die es einer Schulpflege erlauben, fehlende Schulungskapazitäten bei ihrem Entscheid zu berücksichtigen (E. 3.3). Zwar wird von den Beschwerdeführenden geltend gemacht und belegt, dass ihre Tochter kindergartenreif sei. Hingegen wird nicht vorgebracht, dass ein vorzeitiger Kindergarteneintritt auch erforderlich wäre in dem Sinn, dass bei Eintritt in den Kindergarten im Regelalter die Entwicklung der Tochter ernsthaft gefährdet wäre. Angesichts der knapp oder ganz ausgeschöpften Klassengrössen war es der Beschwerdegegnerin demzufolge vorliegend unbenommen, den vorzeitigen Eintritt der Tochter der Beschwerdeführenden in die Kindergartenstufe zu verweigern (E. 3.4).
Abweisung.
Stichworte:
ERFORDERLICHKEIT
ERMESSEN
ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT
GRUNDSCHULUNTERRICHT
KINDERGARTEN
RECHTSANSPRUCH
VORZEITIG
Rechtsnormen:
Art. 19 BV
Art. 62 Abs. II BV
§ 5 Abs. I VSG
Art. 3 Abs. I lit. a VerkehrssicherheitsV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00384
Entscheid
der 4. Kammer
vom
16. September 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretärin
Sandra Wintsch.
In Sachen
A1,
A2,
beide vertreten durch
Rechtsanwältin B,
Beschwerdeführende
,
gegen
Primarschulpflege X,
vertreten durch
C
,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend frühzeitige
Einschulung in den Kindergarten,
hat sich ergeben:
I.
A1 und A2 sind die Eltern von E, welche im Juli 2005
geboren wurde. Am 12. Januar 2009 stellte A1 ein Gesuch um vorzeitige
Aufnahme ihrer Tochter in den Kindergarten. Mit Schreiben vom 9. März 2009
teilte der Schulleiter der Primarschule X A1 mit, dass ihr Gesuch wegen der
bereits sehr grossen Kindergartenklassen nicht bewilligt werden könne. Als
Rechtsmittelbelehrung wurde der Rekurs an die Primarschulpflege X angegeben. Am
11. März 2009 erhoben die Eltern von E Rekurs an die Primarschulpflege X.
Diese teilte ihnen mit Schreiben vom 2. April 2009 mit, dass an ihrer
Sitzung vom 31. März 2009 der Entscheid des Schulleiters vom 9. März
2009 gestützt und die vorzeitige Einschulung von E abgelehnt wurde. Der
Präsident der Primarschulpflege X hob mit Entscheid vom 4. Mai 2009 den
Beschluss der Primarschulpflege vom 31. März 2009 wegen Verfahrensmängeln
auf und stellte einen neuen Entscheid betreffend das Gesuch um den vorzeitigen
Kindergarteneintritt von E in Aussicht. Die Primarschulpflege X beschloss am
19. Mai 2009 die Abweisung des Gesuchs um vorzeitige Einschulung von E in
den Kindergarten.
II.
Gegen die Entscheide vom 31. März und vom 19. Mai
2009 erhoben die Eltern Rekurs an den Bezirksrat Z. Mit Beschluss vom 19. Juni
2009 schrieb der Bezirksrat Z den Rekurs gegen den Beschluss der
Primarschulpflege X vom 31. März 2009 als gegenstandslos geworden ab und
wies denjenigen gegen den Beschluss der Primarschulpflege X vom 19. Mai
2009 ab.
III.
Dagegen liessen A1 und A2 am 8. Juli 2009 mit
Beschwerde vor Verwaltungsgericht folgende Anträge stellen:
"1.     Die
angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und es sei festzustellen, dass E auf
Anfang Schuljahr 2009/2010 in den Kindergarten in X einzuschulen sei.
Eventualiter:
Die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und die Sache sei an die
Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit diese prüfe, ob die Voraussetzungen
für eine vorzeitige Einschulung von E für das Schuljahr 2009/2010 vorliegen.
2.      Als
vorsorgliche Massnahme wird beantragt, E auf den Beginn des Schuljahres
2009/2010 vorsorglich einzuschulen.
alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
Das Gesuch betreffend den Erlass vorsorglicher Massnahmen
wurde mit Präsidial­verfügung vom 27. Juli 2009 abgewiesen. Mit Eingabe
vom 24. Juli 2009 liess die Primarschulpflege X die Abweisung der
Beschwerde unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Eltern von E beantragen. Der
Bezirksrat Z verwies auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete
im Übrigen auf Vernehmlassung.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in
Verbindung mit § 19c Abs. 2 VRG und § 75 Abs. 2 des Volksschulgesetzes
vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) für die Behandlung der vorliegenden
Beschwerde sachlich zuständig. Diese ist, weil auch die übrigen
Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, an die Hand zu nehmen.
2.
2.1
Der
Kindergarten wurde mit der neuen Volksschulgesetzgebung Teil der kantonalen
Volksschule. Sein Besuch ist obligatorisch, womit sich die Schulpflicht von
bisher neun auf elf Jahre erhöhte (vgl. §§ 3–7 VSG). Kinder, die bis zum
30. April eines Jahres das vierte Altersjahr vollenden, treten auf Beginn
des nächsten Schuljahres in den Kindergarten ein (§ 5 Abs. 1 VSG).
Die Kindergartenstufe dauert zwei Jahre (§ 5 Abs. 2 VSG). Der
Übertritt in die Primarstufe kann ausnahmsweise nach einem oder drei Jahren
erfolgen, wenn die intellektuelle und persönliche Entwicklung des Kindes dies erlaubt
oder erfordert (§ 5 Abs. 3 VSG).
Sofern der Entwicklungsstand eines Kindes es als angezeigt
erscheinen lässt, kann die Schulpflege den vorzeitigen Eintritt in die Kindergartenstufe
auf Beginn des nächsten Schuljahres bewilligen, wenn das Kind bis zum 31. Juli
das vierte Altersjahr vollendet hat (§ 3 Abs. 1 lit. a der
Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]). Für das
Verfahren gilt § 34 Abs. 3 VSV, welcher besagt, dass die Schulpflege
die Beteiligten anhört, Fachpersonen beiziehen und weitere Abklärungen
vornehmen oder anordnen kann. Prüfungen sind nicht zulässig.
2.2
Zwischen
den Parteien ist streitig, ob bei Erfüllen der Voraussetzung der Kindergartenreife
ein Anspruch auf vorzeitige Aufnahme in den Kindergarten besteht oder ob die
Schulbehörden über einen weiteren Ermessensspielraum verfügen, welcher es ihnen
erlauben würde, ein Gesuch um vorzeitigen Kindergarteneintritt unter Hinweis
auf die Klassengrösse abzuweisen, ohne die Kindergartenreife des betreffenden
Kindes (näher) abzuklären.
Die Beschwerdegegnerin begründete die Ablehnung des Gesuchs
um vorzeitigen Kindergarteneintritt damit, dass § 5 VSG keinen
Rechtsanspruch auf vorzeitige Aufnahme vermittle. Wenn die Schulpflege von
dieser Möglichkeit wegen zu hoher Schülerzahlen grundsätzlich keinen Gebrauch machen
wolle, sei die Frage der Kindergartenreife nicht von Belang und müsse deshalb
auch nicht weiter geprüft werden. Im Schuljahr 2009/2010 seien 66 Kindergartenschüler
zu erwarten, die zu den bereits vorhandenen 60 Schülern auf sechs Kindergärten
zu verteilen seien. Es werde mit 20 bis 22 Schülern pro Klasse gerechnet. Im
folgenden Schuljahr sei mit 71 bis 73 zusätzlichen Kindern zu rechnen.
Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, dass die Behörden
verpflichtet sind, das Gesuch um vorzeitige Einschulung einzig im Hinblick auf
den Entwicklungsstand des Kindes zu prüfen. Seien die gesetzlichen
Voraussetzungen auf vorzeitigen Schuleintritt erfüllt, dürfe dieser nicht von
der Klassengrösse bzw. einer allfälligen Kapazitätsgrenze abhängig gemacht werden.
Ein Rechtsanspruch könne auch dann bestehen, wenn die betreffende Rechtsnorm
als Kann-Vorschrift formuliert sei.
3.
3.1
Zunächst
ist festzuhalten, dass das Volksschulgesetz den vorzeitigen Eintritt in den
Kindergarten nicht regelt. Auch der Entwurf für eine neue Volksschulverordnung
enthielt keine diesbezügliche Bestimmung. Erst Rückmeldungen im Vernehmlassungsverfahren
führten zur Regelung der vorzeitigen Aufnahme in den Kindergarten auf
Verordnungsstufe (vgl. ABl 2006, 797 und 802). Die Schulpflege hat gemäss
Wortlaut von § 3 Abs. 1 lit. a VSV grundsätzlich einen
Ermessensspielraum bei der Frage, ob ein Kind vorzeitig in den Kindergarten
eintreten kann oder nicht. Dies macht die Kann-Formulierung deutlich. Die
Bestimmung nennt als Voraussetzung für den vorzeitigen Kindergarteneintritt
einen entsprechenden Entwicklungsstand des Kindes und die Vollendung des
vierten Altersjahres bis zum 31. Juli. Andere Kriterien sind zwar nicht
genannt, jedoch aufgrund der Kann-Formulierung denkbar.
Es liegt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden nicht
der Fall vor, wo ein Rechtsanspruch auch bei einer Kann-Vorschrift besteht.
Laut einem in der Beschwerde zitierten Urteil des Bundesgerichts wird ein
bundesrechtlicher Anspruch auf Leistungen auch dann bejaht, wenn die
betreffende Rechtsnorm als Kann-Vorschrift formuliert ist. Dies ist jedoch nur
dann der Fall, wenn das Bundesrecht selber die Bedingungen umschreibt, unter
welchen Leistungen zu gewähren sind, ohne dass es im Ermessen der gesetzesanwendenden
Behörde läge, ob sie einen Beitrag gewähren will oder nicht (vgl. BGr, 18. Februar
2004, 2A.95/2004, E. 2.1, mit Hinweisen). Eine solche Situation liegt hier
nicht vor: Das Bundesrecht schreibt den Kantonen nicht vor, wann ein Kind vorzeitig
in den Kindergarten aufzunehmen ist. Diese Kompetenz liegt bei den Kantonen
(vgl. Art. 62 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
[BV, SR 101]). Das Volksschulgesetz sieht eine Aufnahmepflicht bzw. das Recht
auf Kindergartenbesuch lediglich für Kinder vor, welche bis zum 30. April
das vierte Altersjahr vollendet haben (§ 3 Abs. 2 Satz 1 VSG).
Nur diese Kinder sind von der Schulpflicht erfasst und können sich demzufolge
auch auf den bundesrechtlichen Anspruch auf Grundschulunterricht nach Art. 19
BV berufen (vgl. BGE 133 I 156 E. 3.3 ff.; Herbert Plotke, Die Bedeutung
des Begriffes Grundschulunterricht in Art. 19 und in Art. 62 Abs. 2
der Bundesverfassung, ZBl 106/2005, S. 553 ff., 557 ff.; Giovanni
Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar
zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 14 N. 11). Der
verfassungsmässige Anspruch auf Grundschulunterricht beginnt erst mit dem
gesetzlichen Schuleintrittsalter. Der vorzeitige Kindergarteneintritt ist davon
nicht erfasst, weshalb die Ablehnung des Gesuchs der Beschwerdeführenden Art. 19
BV nicht tangiert.
Ob sich der Ermessensspielraum der Gemeinden bei der Frage
des vorzeitigen Eintritts in den Kindergarten auch aus den Unterschieden zur
Regelung des Übertritts in die Primarstufe ergibt, kann daher offen bleiben.
3.2
Der
eingeräumte Ermessensspielraum bedeutet aber nicht, dass die Beschwerdegegnerin
in ihrer Entscheidung völlig frei ist. Sie ist vielmehr an die Verfassung
gebunden und muss insbesondere das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip
und die Pflicht zur Wahrung der öffentlichen Interessen befolgen. Ausserdem
sind Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung auch bei Ermessensentscheiden zu
beachten. Pflichtgemässe Ausübung bedeutet nicht nur, dass der Entscheid
rechtmässig, sondern auch, dass er angemessen (zweckmässig) sein muss (
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 441).
3.3
Massgebend
bei der Beurteilung der Frage des vorzeitigen Kindergarteneintritts ist in
erster Linie die Beurteilung des individuellen Entwicklungsstandes der Kinder
(vgl. § 3 Abs. 1 lit. a VSV). Aufgrund des den Schulpflegen
eingeräumten Ermessens sind aber auch Konstellationen denkbar, die es einer
Schulpflege erlauben, fehlende Schulungskapazitäten bei ihrem Entscheid zu berücksichtigen.
Die in der Volksschulverordnung festgelegten Klassengrössen sind zwar nicht
absolut zwingend (vgl. § 21 f. VSV). Sie sind dennoch als
verbindliche Richtwerte zu verstehen, die nur aus wichtigen bzw. zwingenden
Gründen (etwa unzumutbarer Schulweg, fehlende Schulungskapazität im Schulkreis
oder in der Gemeinde) überschritten werden sollten (VGr, 15. April 2009,
VB.2009.00024, E. 5.1.1, www.vgrzh.ch). Entscheidend ist eine Gesamtbetrachtung
der konkret massgeblichen Umstände.
3.4
Zwar wird
von den Beschwerdeführenden geltend gemacht und belegt, dass ihre Tochter
kindergartenreif sei. Aktenkundig sind ein "Empfehlungsschreiben"
einer Wald- und Spielgruppenleiterin sowie ein ausführlicher ärztlicher
Bericht, der aufgrund neuromotorischer und neuropsychologischer Tests zustande
gekommen ist. Hingegen wird nicht vorgebracht, dass ein vorzeitiger Kindergarteneintritt
auch erforderlich wäre in dem Sinn, dass bei Eintritt in den Kindergarten im
Regelalter die Entwicklung von E ernsthaft gefährdet wäre. Ebenso wenig ist
ersichtlich, weshalb eine andere, der Entwicklung von E angepasste
Beschäftigung nicht möglich ist. Daraus ergibt sich, dass ein vorzeitiger
Kindergarteneintritt zwar wünschbar, aber nicht notwendig ist. Eine
Notwendigkeit ergibt sich auch nicht aus den eingereichten Unterlagen. Angesichts
der knapp oder ganz ausgeschöpften Klassengrössen war es der Beschwerdegegnerin
demzufolge aufgrund ihres Ermessensspielraums vorliegend unbenommen, den
vorzeitigen Eintritt von E in die Kindergartenstufe zu verweigern.
3.5
Vorliegend
erweist sich der Entscheid der Beschwerdegegnerin unter Berücksichtigung des
ihr zustehenden Ermessens und der auf Rechtsverletzungen beschränkten Überprüfungsbefugnis
des Verwaltungsgerichts (§ 50 Abs. 2 VRG) als rechtmässig. Die Beschwerde
ist daher abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten den
Beschwerdeführenden je zur Hälfte aufzuerlegen, und zwar unter solidarischer
Haftung füreinander (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 und § 14 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A, Zürich 1999, § 14
N. 3). Aufgrund ihres Unterliegens steht ihnen auch kein Anspruch auf
Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Die obsiegende und vertretene Beschwerdegegnerin – eine
kleinere Gemeinde – beantragt die Zusprechung einer Entschädigung. Die
Beantwortung von Rechtsmitteln gehört zum angestammten Aufgabenbereich eines
Gemeinwesens, was eine Parteientschädigung zu dessen Gunsten zwar nicht von
vorn­herein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt erscheinen lässt,
wenn das Verfahren mit einem ausserordentlichen Aufwand verbunden war
(Kölz/Boss­hart/Röhl, § 17 N. 19 f. mit Hinweisen). Die
Beschwerdegegnerin bringt zwar vor, es sei der Milizbehörde ohne gut ausgebaute
Schulverwaltung sachlich und zeitlich nicht möglich gewesen, die
Rechtsschriften selbst zu verfassen. Allerdings erscheint der im vorliegenden
Fall zu leistende Aufwand nicht als aussergewöhnlich, sondern als im Rahmen der
ordentlichen Verwaltungstätigkeit liegend, weshalb auch der Beschwerdegegnerin
keine Partei­ent­schädigung zuzusprechen ist.
5.
Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (BGG, SR 173.110) schliesst die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gegen alle Entscheide aus, die die Beurteilung persönlicher
Fähigkeiten zum Gegenstand haben und deren Inhalt von der Leistungs­beurteilung
abhängen (BGr, 16. August 2007, 2C_187/2007, E. 2.1 f., und 3. Mai
2007, 2C_176/2007, E. 2 [je unter www.bger.ch]). Insoweit ist bei der
Beurteilung der Frage der Kindergartenreife der Tochter der Beschwerdeführenden
nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG gegeben.
Im Übrigen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
gemäss Art. 82 ff. BGG zur Verfügung.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
füreinander je zur Hälfte auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an
…