zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00074 · 2015-12-17 · de

Baubewilligung | Umbaupläne bzgl. Rote Fabrik (überkommunal inventarisiertes Objekt): Legitimation; Augenschein; Unterschutzstellung, Gutachten der KDK, Verhältnismässigkeit; Lärmimmissionen. [Den Rekurs gegen die Stammbaubewilligung hatte das VGr teilweise gutgeheissen und die Sache zur Einholung eines Gutachtens an das BRG zurückgewiesen. Nach Einholung eines Gutachtens ergänzte das BRG den Bausektionsbeschluss sowie die Verfügung der Baudirektion. Den Rekurs gegen die zwischenzeitlich bewilligte Projektänderung, mit welcher dem ersten Entscheid des BRG Rechnung getragen werden sollte, wies es ab.] Dass die Baudirektion auf den Erlass eines förmlichen Schutzentscheids verzichtet hat, ist nicht zu beanstanden. Sodann hat sie in ihren Entscheiden die städtebauliche und geschichtliche Bedeutung der Roten Fabrik hinreichend begründet und sich mit den geplanten baulichen Massnahmen ausführlich auseinandergesetzt (E. 7). Wo das Bauprojekt – wie vorliegend – die Gesamtwirkung des Schutzobjekts zu beeinflussen vermag, ist einerseits auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2 PBG) und andererseits auch die für dessen Wirkung wesentliche Umgebung zu berücksichtigen (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG). Das Gutachten der KDK ist nicht zu beanstanden und es liegen keine triftigen Gründe vor, um davon abzuweichen. Da die Gemeinde Eigentümerin des Baugrundstücks ist, ergibt sich der Schutzumfang aus der ihr zukommenden Selbstbindung. Die Anwendung von § 204 PBG verlangt eine Abwägung mit allenfalls entgegenstehenden öffentlichen Interessen. Die geplanten Änderungen sind mit dem Denkmalschutz vereinbar (E. 8 ff.). Die geplanten Änderungen sind aus lärmschutzrechtlicher Sicht von untergeordneter Bedeutung. Es liegt keine neubauähnliche Situation vor (E. 13.4). Prüfung von Massnahmen im Sinn des Vorsorgeprinzips (E. 13.5 f.). Da die Sachverhaltsklärungen der Vorinstanzen im ersten Rechtsgang ungenügend waren, sind die Gutachtenskosten der Bauherrin sowie derBaubewilligungsbehörde aufzuerlegen (E. 14).Teilweise Gutheissung betreffend Kosten.

Zürich Verwaltungsgericht 19..2.18.1 VB.2017.00074
Zurich Verwaltungsgericht 19..2.18.1 VB.2017.00074
Zurigo Verwaltungsgericht 19..2.18.1 VB.2017.00074

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00074
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00074
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.12.2019
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Umbaupläne bzgl. Rote Fabrik (überkommunal inventarisiertes Objekt): Legitimation; Augenschein; Unterschutzstellung, Gutachten der KDK, Verhältnismässigkeit; Lärmimmissionen.
[Den Rekurs gegen die Stammbaubewilligung hatte das VGr teilweise gutgeheissen und die Sache zur Einholung eines Gutachtens an das BRG zurückgewiesen. Nach Einholung eines Gutachtens ergänzte das BRG den Bausektionsbeschluss sowie die Verfügung der Baudirektion. Den Rekurs gegen die zwischenzeitlich bewilligte Projektänderung, mit welcher dem ersten Entscheid des BRG Rechnung getragen werden sollte, wies es ab.]
Dass die Baudirektion auf den Erlass eines förmlichen Schutzentscheids verzichtet hat, ist nicht zu beanstanden. Sodann hat sie in ihren Entscheiden die städtebauliche und geschichtliche Bedeutung der Roten Fabrik hinreichend begründet und sich mit den geplanten baulichen Massnahmen ausführlich auseinandergesetzt (E. 7).
Wo das Bauprojekt – wie vorliegend – die Gesamtwirkung des Schutzobjekts zu beeinflussen vermag, ist einerseits auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2 PBG) und andererseits auch die für dessen Wirkung wesentliche Umgebung zu berücksichtigen (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG). Das Gutachten der KDK ist nicht zu beanstanden und es liegen keine triftigen Gründe vor, um davon abzuweichen. Da die Gemeinde Eigentümerin des Baugrundstücks ist, ergibt sich der Schutzumfang aus der ihr zukommenden Selbstbindung. Die Anwendung von § 204 PBG verlangt eine Abwägung mit allenfalls entgegenstehenden öffentlichen Interessen. Die geplanten Änderungen sind mit dem Denkmalschutz vereinbar (E. 8 ff.).
Die geplanten Änderungen sind aus lärmschutzrechtlicher Sicht von untergeordneter Bedeutung. Es liegt keine neubauähnliche Situation vor (E. 13.4). Prüfung von Massnahmen im Sinn des Vorsorgeprinzips (E. 13.5 f.).
Da die Sachverhaltsklärungen der Vorinstanzen im ersten Rechtsgang ungenügend waren, sind die Gutachtenskosten der Bauherrin sowie derBaubewilligungsbehörde aufzuerlegen (E. 14).
Teilweise Gutheissung betreffend Kosten.
Stichworte:
AUGENSCHEIN
AUSSTAND
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
GUTACHTEN
GUTACHTENSKOSTEN
INVENTAR
LÄRMIMMISSIONEN
SCHUTZENTSCHEID
UNTERSCHUTZSTELLUNG
VEREINIGUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 LSV
Art. 47 LSV
§ 203 Abs. I lit. c PBG
§ 203 Abs. II PBG
§ 204 PBG
§ 216 PBG
Art. 11 USG
Art. 18 USG
Art. 25 Abs. I USG
§ 5a Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2017.00074
VB.2018.00583
Urteil
der 1. Kammer
vom
18. Dezember 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin Laura
Diener.
In Sachen
1.
A,
2.1
B,
2.2
C,
alle vertreten durch RA D,
3.
D,
Beschwerdeführende,
gegen
1.
Stadt Zürich
2.    Bausektion der Stadt Zürich,
3.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die
Bausektion der Stadt Zürich erteilte der Stadt Zürich,
Immobilien-Bewirtschaftung, mit Beschluss vom 6. Januar 2015 die
baurechtliche Bewilligung für eine Gebäudeaufstockung um zwei Geschosse,
Dachaufbauten sowie Fassaden- und Umgebungsveränderungen beim Grundstück
Kat.-Nr. WO4772 an der Seestrasse 407 in Zürich 2-Wollishofen.
Die von der Baudirektion mit Verfügung vom 8. Oktober 2014 erteilte
heimatschutzrechtliche, konzessionsrechtliche und umweltschutzrechtliche
Bewilligung (Bauvorhaben in einem Perimeter gemäss Kataster belasteter
Standorte) wurde koordiniert mit der Baubewilligung eröffnet.
B.
Dagegen
gelangten A, C und B sowie D mit gemeinsamer Rekurseingabe an das Baurekursgericht
des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 10. Juli 2015 hiess das
Baurekursgericht den Rekurs teilweise gut und ergänzte den angefochtenen
Bausektionsbeschluss insoweit, als die im Lärmgutachten hinsichtlich der
Fenster im Erdgeschoss, des Oberlichtbandes sowie der Fluchttüren und der
Nachstromöffnung genannten lärmmindernden Massnahmen auszuführen seien. Im
Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Das
Gesuch um Protokollberichtigung wurde abgewiesen.
C.
Mit
gemeinsamer Beschwerde vom 14. September 2015 gelangten A, C und B sowie D
an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess die Beschwerde mit
Urteil vom 17. Dezember 2015 (VB.2015.00557) teilweise gut, hob den
Entscheid des Baurekursgerichts vom 10. Juli 2015 auf und wies die Sache
im Sinne der Erwägungen an das Baurekursgericht zurück (zur Einholung eines
Gutachtens).
II.
A.
Nach
Einholung eines Gutachtens hiess das Baurekursgericht mit Entscheid vom 16. Dezember
2016 den Rekurs teilweise gut und ergänzte den Bausektionsbeschluss vom 6. Januar
2015 insoweit, als die im Lärmgutachten hinsichtlich der Fenster im
Erdgeschoss, des Oberlichtbandes sowie der Fluchttüren und der Nachstromöffnung
empfohlenen lärmmindernden Massnahmen auszuführen seien. Des Weiteren wurde die
Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 8. Oktober 2014 insoweit
ergänzt, als auf die drei Notausgänge an der Westfassade zu verzichten sei. Es
seien abgeänderte Pläne über die Notausgänge an verschobener Lage oder es seien
Pläne über die Weglassung der Notausgänge in Verbindung mit einer entsprechend
reduzierten Besucherbelegung des Veranstaltungsraums einzureichen und
bewilligen zu lassen. Ausserdem seien die originalen Backsteine im Bereich der
Blendfelder der Westfassade zu erhalten und entsprechend abgeänderte
Projektpläne einzureichen und bewilligen zu lassen (Disp-Ziff. I). Im
Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen, soweit darauf eingetreten wurde. Das
Gesuch um Protokollberichtigung wurde abgewiesen (Disp-Ziff. II).
B.
Dagegen
gelangten A, B und C sowie D am 1. Februar 2017 mit gemeinsamer Beschwerde
an das Verwaltungsgericht und stellten folgende Anträge (Verfahren
VB.2017.00074):
"1. Es sei, unter
Aufhebung der Ziffern I, letzter Abs., sowie III und IV des Entscheides
der Vorinstanz, die Baubewilligung in der vorliegenden Form zu verweigern;
eventualiter sei die Baubewilligung mit konkreten
Vorsorgemassnahmen bezüglich der Primär- und vor allem der Sekundärimmissionen
der Veranstaltungen i.
S.
des USG zu ergänzen;
subeventualiter sei das Baugesuch an die
Baubewilligungsbehörde zurückzuweisen.
2.  Unter Kosten- und
Entschädigungsfolge für alle Instanzen inkl. MWSt zulasten der
Rekursgegner."
Das Baurekursgericht beantragte am 20. Februar 2017
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Am 28. Februar 2017
ersuchte die Stadt Zürich, Hochbaudepartement, um Sistierung des Verfahrens.
Mit Präsidialverfügung vom 1. März 2017 wurde das Sistierungsgesuch
abgewiesen. Am 3. März 2017 beantragte die Baudirektion des Kantons Zürich
die Abweisung der Beschwerde und verwies auf den Mitbericht des Amtes für
Raumentwicklung vom 2. März 2017. Mit Beschwerdeantwort vom 8. März
2017 beantragte die Bausektion der Stadt Zürich die Abweisung der Beschwerde.
Am 9. März 2017 ersuchte die Stadt Zürich, Hochbaudepartement, erneut um
Sistierung des Verfahrens. Mit Präsidialverfügung vom 13. März 2017 wurde
das Verfahren einstweilen bis am 30. Juni 2017 sistiert. Die Sistierung
wurde zweimal verlängert, zuletzt bis zum 31. Oktober 2018. Die Stadt
Zürich, Hochbaudepartement, ersuchte am 17. Oktober 2018 um Fortsetzung
des Verfahrens und beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Mit Präsidialverfügung
vom 12. November 2018 wurde das Beschwerdeverfahren wiederaufgenommen. Am
4. Dezember 2018 replizierten A, B und C sowie D. Mit Duplik vom 15. Januar
2019 hielt die Bausektion der Stadt Zürich an ihren Anträgen fest.
III.
A.
Mit
Beschluss vom 1. November 2017 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich
die baurechtliche Bewilligung für eine Projektänderung betreffend bauliche
Massnahmen auf der Parzelle Kat.-Nr. WO4772 in Zürich 2-Wollishofen. Die
Gesamtverfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 2. Oktober 2017
wurde koordiniert eröffnet.
B.
Dagegen
erhoben A, B, C und D mit gemeinsamer Eingabe Rekurs an das Baurekursgericht
des Kantons Zürich. Dieses wies den Rekurs am 13. Juli 2018 ab, soweit
darauf eingetreten wurde.
C.
Am 14. September
2018 gelangten A, B, C und D mit gemeinsamer Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und beantragten, es sei unter Aufhebung der Ziffern I.
und II. des Entscheides der Vorinstanz, die Baubewilligung in der vorliegenden
Form zu verweigern, eventualiter sei die Baubewilligung mit konkreten
Vorsorgemassnahmen bezüglich der Primär- und vor allem der Sekundärimmissionen
der Veranstaltungen im Sinn des Umweltschutzgesetzes zu ergänzen,
subeventualiter sei das Baugesuch an die Baubewilligungsbehörde zurückzuweisen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolge für alle Instanzen inkl. MWST zulasten
der Rekursgegner (im Verfahren VB.2018.00583).
Am 10. Oktober 2018 verzichtete die Baudirektion
ausdrücklich auf eine Stellungnahme. Das Baurekursgericht beantragte am 11. Oktober
2018 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Stadt Zürich,
Hochbaudepartement, beantragte am 17. Oktober 2018 die Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und
Entschädigungsfolge. Die Bausektion der Stadt Zürich beantragte am 22. Oktober
2018 ebenso die Beschwerdeabweisung. A, B, C und D replizierten am 4. Dezember
2018. Die Stadt Zürich, Hochbaudepartement, hielt am 10. Januar 2019 an
ihren Anträgen fest, ebenso die Bausektion der Stadt Zürich am 15. Januar
2019.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der Beschwerden zuständig.
2.
Die beiden vorliegenden
Beschwerden betreffen denselben Sachverhalt und werfen im Wesentlichen
dieselben Rechtsfragen auf. Der Beschluss der Bausektion vom 1. November
2017 (Projektänderung) soll dem Entscheid des Baurekursgerichts vom 16. Dezember
2016 Rechnung tragen (in VB.2018.00583). Es rechtfertigt sich daher aus
prozessökonomischen Gründen und um sich widersprechende Entscheide zu
verhindern, die Verfahren VB.2017.00074 und VB.2018.00583 zu vereinigen
(§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]; vgl. auch Martin
Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014
[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 50–60).
3.
3.1
Zur Beschwerde
ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein
schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 338a
Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG],
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Nach der Rechtsprechung
des Verwaltungsgerichts ist die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn gegeben, wenn
für ihn einerseits eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum
Baugrundstück besteht, er andererseits durch das Bauvorhaben mehr als irgendein
Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder
rechtlichen) Interessen betroffen ist und er Mängel rügt, deren Behebung diese
Betroffenheit zu beseitigen vermag (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00364, E. 1.2;
25. Januar 2012, VB.2011.00559, E. 2; vgl. Martin Bertschi, Kommentar
VRG, § 21 N. 55 ff.).
Ausschlaggebend ist
aber nicht allein die Distanz zum streitbetroffenen Grundstück. Für das
Vorliegen eines schützenswerten Anfechtungsinteresses müssen die Auswirkungen
auf die Liegenschaft des Nachbarn nach der Art und Intensität so beschaffen
sein, dass sie auch bei einer objektivierten Betrachtungsweise als Nachteil
empfunden werden müssen (VGr, 10. Mai 2012, VB.2012.00157, E. 2.3; Martin
Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 56). Dazu sind die geltend gemachten
Einwirkungen bzw. die gerügten Regelverstösse zu beachten (Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 21 N. 56; VGr, 10. Juli 2008, VB.2008.00051, E. 3.1).
Ein schutzwürdiges Interesse liegt sodann nur vor, wenn das Rechtsmittel den
Nachbarn einen praktischen Nutzen bringen kann; dies ist nicht der Fall, wenn
es von vornherein ungeeignet ist, den geltend gemachten Nachteil zu beseitigen
(Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 59).
3.2
Diese
Rechtsprechung entspricht derjenigen des Bundesgerichts, wonach Nachbarn zur Beschwerdeführung
gegen ein Bauvorhaben legitimiert sind, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest
grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen,
Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau oder Betrieb der
fraglichen Anlage hervorruft. Dabei dient als wichtiges Kriterium zur
Beurteilung der Betroffenheit die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur
Anlage. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarn,
deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 Metern
befinden (BGE 140 II 214 E. 2.3 S. 219; BGr, 1. Februar
2012, 1C_346/2011, E. 2.3 in: URP 2012 S. 692;
RDAF 2013 I S. 436). Bei grösseren Entfernungen muss eine
Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden
(vgl. BGE 133 II 181 E. 3.2.2 S. 188; BGr, 12. Juli
2011, 1C_33/2011, E. 2, zusammengefasst in: ZBl 112/2011 S. 620
und URP 2012 S. 7). Allerdings wird betont, dass nicht schematisch auf
einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden dürfe, sondern
eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse erforderlich sei
(BGE 136 II 281 E. 2.3.2 S. 285 f.).
3.3
Die
Beschwerdeführenden sind Eigentümer bzw. Inhaber eines dauernden und
selbständigen Rechtes (Beschwerdeführende 2) von Grundstücken, die in
einem Abstand von 35 m, 77 m und 170 m zum Streitobjekt liegen.
Das Grundstück der Beschwerdeführerin 1 liegt am nächsten und befindet
sich auf der gegenüberliegenden Strassenseite. Die Grundstücke der weiteren
Beschwerdeführenden sind am Seeufer gelegen, südlich des streitbetroffenen
Grundstücks. Die Vorinstanz hat die Legitimation der Beschwerdeführerin 1
aufgrund ihrer Vorbringen ohne Weiteres bejaht, diejenige der
Beschwerdeführenden 2 und 3 trotz erheblicher Distanz zur Bauparzelle mit der
Begründung, von den Badehäusern der Beschwerdeführenden 2 und 3 sowie in den
Wintermonaten bestehe teilweise Sichtkontakt zum streitbetroffenen Grundstück
(in VB.2017.00074 sowie in VB.2018.00583). Diesem Schluss kann gefolgt werden.
3.4
Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden
einzutreten.
4.
4.1
Die
Beschwerdegegnerin 1 ist Eigentümerin der in Zürich-Wollishofen in Seenähe
gelegenen "Roten Fabrik", einem überkommunal inventarisierten Objekt.
Die Rote Fabrik ist ein aus den 1890er-Jahren stammendes Gebäudeensemble,
welches gemäss Inventareintrag den Trakt A (ehem. Verwaltung), B (ehem.
Fabrikation) und C (ehem. Heizzentrale) umfasst. Der Trakt B liegt auf dem
Grundstück Kat.-Nr. WO4772. Er besteht aus den beiden zusammengebauten
Gebäuden Seestrasse 407 und 409 (in VB.2017.00074). Vom Bauvorhaben direkt
betroffen ist einzig das Gebäude Seestrasse 407 (in VB.2017.00074).
Das zweigeschossige
Gebäude Seestrasse 407 wurde 1892 errichtet (in VB.2017.00074). Es diente
ursprünglich der mechanischen Seidenstoffweberei; heute sind in diesem Teil der
Roten Fabrik Künstlerateliers und die sogenannte Aktionshalle für Konzerte
untergebracht. Das Gebäude Seestrasse 407 ist 57 m lang und 21 m
breit, wobei die längere Westseite parallel zur Seestrasse verläuft (in
VB.2017.00074). Die Westfassade wurde in der ersten Hälfte des
20. Jahrhunderts umgestaltet (in VB.2017.00074): Ursprünglich hatten
sogenannte Blendfenster den Obergeschossbereich der Fassade geziert. Diese
Blendfenster wurden zu einem nicht näher bekannten Zeitpunkt aufgebrochen und
in die Öffnungen richtige Fenster eingesetzt. Weiter errichtete man in den
1950er-Jahren auf dem Flachdach des Gebäudes Seestrasse 407 eine
eingeschossige Dachaufstockung. Darin befinden sich ebenfalls Künstlerateliers.
Diese Aufbaute verläuft bündig zur Nord- und Westfassade des Gebäudes
Seestrasse 407; sie reicht bis zum Gebäude Seestrasse 409 und weist
eine Nord-Süd-Ausdehnung (Breite) von 16 m auf.
4.2
Am 11. Mai
2012 brach in der Dachaufbaute ein Feuer aus. Der Brand führte zu deren
teilweisen Zerstörung (in VB.2017.00074). Der genaue Umfang des Schadens und
insbesondere die Frage, ob ein Wiederaufbau möglich ist, ist zwischen den
Parteien nach wie vor umstritten (in VB.2017.00074). Das Stammbauprojekt aus
dem Jahr 2015 umfasst im Wesentlichen folgende bauliche Massnahmen: Der
bestehende, brandgeschädigte Dachaufbau soll abgebrochen und durch einen Neubau
ersetzt werden. Dieser soll wie die alte Dachaufbaute bündig zur Nord- und
Westfassade des Gebäudes Seestrasse 407 verlaufen und bis zum Gebäude
Seestrasse 409 reichen (in VB.2017.00074). Im Unterschied zur alten
Dachaufbaute soll die neue Aufbaute nur noch 10 m statt 16 m breit,
dafür nicht nur ein, sondern zwei Geschosse hoch sein. Gleichzeitig sollen die
in den Blendfenstern des ersten Obergeschosses der Westfassade nachträglich
eingebauten Fensteröffnungen wieder verschlossen werden. Die dort zwischen
diesen Fenstern noch vorhandenen originalen Backsteine mit Rautenmuster sollen
ebenfalls beseitigt werden. Im Bereich der einstigen Blendfelder sollen neue,
nicht risalierte Backsteine so angeordnet werden, dass sie ein Lochmuster
bilden. Dahinter soll die Lüftung für die darunterliegende Aktionshalle
angebracht werden. In der im Erdgeschoss befindlichen Aktionshalle sollen nach
dem Umbau maximal 1'320 Personen Einlass finden. Ebenfalls zugemauert
werden sollen die im Erdgeschoss der Westfassade vorhandenen Fenster. Drei
dieser Fenster sollen als Notausgänge ausgebaut werden, welche unterhalb des gewachsenen
Bodens ins Freie führen sollen. Sodann ist teilweise eine neue Raumeinteilung
geplant (in VB.2017.00074).
4.3
Das
Baurekursgericht hiess mit Entscheid vom 16. Dezember 2016 den Rekurs
gegen die Stammbaubewilligung vom 6. Januar 2015 teilweise gut und
ergänzte den Bausektionsbeschluss wie folgt:
"Die im Lärmgutachten vom 22. Juli
2014 hinsichtlich der Fenster im Erdgeschoss, des Oberlichtbandes sowie der
Fluchttüren und der Nachstromöffnung empfohlenen lärmmindernden Massnahmen sind
auszuführen."
Des Weiteren ergänzte
es die Verfügung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 8. Oktober 2014
wie folgt:
"d) Auf die drei Notausgänge an
der Westfassade ist zu verzichten. Es sind abgeänderte Pläne über die
Notausgänge an verschobener Lage oder es sind Pläne über die Weglassung der
Notausgänge in Verbindung mit einer entsprechend reduzierten Besucherbelegung
des Veranstaltungsraums einzureichen und bewilligen zu lassen.
e) Die originalen Backsteine im
Bereich der Blendfelder der Westfassade sind zu erhalten. Es sind entsprechend
abgeänderte Projektpläne einzureichen und bewilligen zu lassen."
4.4
Die nun im
Verfahren VB.2018.00583 vorliegende Projektänderung (Beschluss der Bausektion
der Stadt Zürich vom 1. November 2017) verzichtet auf die unterhalb des gewachsenen
Bodens ins Freie führenden Notausgänge an der Westfassade. Stattdessen sollen
drei der im Erdgeschoss an der nämlichen Fassade gelegenen Fenster mit
automatischen Rauch- und Wärmeabzugsklappen versehen und nicht zugemauert
werden. Die Mittelfelder mit Rautenmuster (risalierte Backsteine im
Obergeschoss) sollen zudem erhalten, jedoch mittels vorgesetzten Blendfeldern
zugedeckt werden. Die Lüftung soll neu über Dach geführt werden, weshalb ein 25 m
langer und 2 m breiter Lüftungskanal auf dem Dach zu liegen kommt. An der
Südfassade ist sodann der Umbau zweier Fenstertüren zu einem grossen Tor und
einer Türe als Notausgang vorgesehen (in VB.2018.00583).
5.
5.1
Die
Beschwerdeführenden beantragen zunächst einen verwaltungsgerichtlichen
Augenschein und begründen dies mit der Wichtigkeit der strassenseitigen
Fassade.
5.2
Die
Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine
entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf
andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 1. Dezember 2017,
1C_479/2017, E. 4.2). Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn
die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien
vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur
Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (VGr, 27. Oktober
2016, VB.2016.00032, E. 2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7
N. 79). Es ist zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen
Augenschein verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem
vorinstanzlichen Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit
ausreichender Deutlichkeit ergibt (VGr, 25. Oktober 2018, VB.2018.00262,
E. 3.4; Plüss, § 7 N. 81).
5.3
Bei den
Akten findet sich das Protokoll des vorinstanzlichen Augenscheins des ersten
Rechtsgangs vom 15. Juni 2015. Darin enthalten sind verschiedene Fotos,
darunter auch Aufnahmen der strittigen Strassenfassade sowie Detailaufnahmen
der risalierten Backsteine. Neben den massgeblichen Plänen sind weitere
Fotografien und (historische) Abbildungen aktenkundig. Der massgebliche
Sachverhalt bezüglich des Baugrundstücks und der näheren baulichen Umgebung
ergibt sich daher aus den Akten mit hinreichender Deutlichkeit, sodass auf die
Durchführung des beantragten Augenscheins verzichtet werden kann (vgl. BGr, 8. November
2010, 1C_192/2010, E. 3.3; BGr, 10. August 2010, 1C_512/2009,
E. 2.3; VGr, 23. Oktober 2014, VB.2014.00290, E. 2.1).
5.4
Was die
Rüge anbelangt, die eingereichten Unterlagen für die Projektänderung
verunmöglichten eine Beurteilung, ist den Beschwerdeführenden insofern
zuzustimmen, als dass die Pläne für die Projektänderung die bestehenden und die
im Stammbauprojekt neu vorgesehenen Bauteile nicht unterscheiden (in
VB.2018.00583). Bei Umbauten sind bleibende Bauteile schwarz, neue rot und
abzubrechende gelb wiederzugeben (§ 4 Abs. 2 der Bauverfahrensordnung
vom 3. Dezember 1997 [BVV]). Sinn dieser Regelung ist es, dass für die
Baubehörde – bzw. allfällige betroffene Nachbarn im Sinn von § 315 PBG –
ohne Weiteres erkennbar ist, was Gegenstand eines Baugesuchs bzw. eines
Projektänderungsgesuchs ist (vgl. VGr, 5. April 2006, VB.2005.00458,
E. 2.1 mit Hinweisen). Eine gesamthafte Beurteilung lässt sich vorliegend
erst aus den Plänen des Stammbauprojekts zusammen mit den Plänen der
Projektänderung vornehmen, da das Stammbauprojekt noch nicht rechtskräftig
bewilligt ist. Damit ist eine Beurteilung zwar nicht auf den ersten Blick
möglich. Dass die Pläne fehlerhaft wären, wird von den Beschwerdeführenden
hingegen zu Recht nicht geltend gemacht. Beide Verfahren stellen je die
geplanten Änderungen korrekt dar. Es waren demzufolge keine anderen Pläne
einzureichen.
6.
Die
Beschwerdeführenden rügen weiter erneut die Befangenheit eines Mitglieds der
lokalen Baubewilligungsbehörde. Das Verwaltungsgericht hat sich bereits im
ersten Rechtsgang zu dieser Frage geäussert. An diesen Erwägungen ist
festzuhalten, zumal die Beschwerdeführenden nichts Neues dagegen vorbringen
(VGr, 17. Dezember 2015, VB.2015.00557, E. 3; und 6–8 in
VB.2018.00583).
7.
7.1
In
materieller Hinsicht machen die Beschwerdeführenden geltend, es habe keine
hinreichende denkmalschutzrechtliche Abklärung stattgefunden. Das (ungenügende)
Inventar stelle immer noch die alleinige denkmalpflegerische Grundlage dar; ein
genügend begründeter Schutzentscheid sei nie gefällt worden. Die
Voraussetzungen für einen sogenannten projektbezogenen Schutzentscheid seien
überdies nicht erfüllt (in VB.2018.00583 und in VB.2017.00074).
7.2
Gemäss
§ 203 Abs. 2 PBG erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen
Behörden Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht
fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Die Erstellung der Inventare bzw. die
Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch) keinen Schutz. Das Inventar
begründet lediglich die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten
Objekte und die zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit dieser Vermutung
auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung erfolgt beim Entscheid darüber,
ob eine dauernde Schutzmassnahme anzuordnen sei. Dabei kann dieser Entscheid
entweder in einer definitiven Unterschutzstellung oder in einer Entlassung aus
dem Inventar bestehen (VGr, 27. März 2013, VB.2012.00373, E. 3.1.1; 7. Mai
2013, VB.2012.00299, E. 9.1, je mit Hinweisen; 19. Mai 2010,
VB.2009.00662, E. 3 = BEZ 2010 Nr. 27).
Gefährdet ein
Bauprojekt ein inventarisiertes Objekt, so hat das Gemeinwesen vorab einen Schutzentscheid
zu treffen, das heisst entweder Schutzmassnahmen anzuordnen oder ganz oder
teilweise auf solche zu verzichten. Nur wenn eine Gefährdung eines
inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben von vornherein ausgeschlossen
werden kann, besteht für das Gemeinwesen keine Veranlassung, über die
Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des Inventarobjekts zu entscheiden (VGr,
17. Januar 2019, VB.2018.00314, E. 3.2.1 mit Hinweisen).
7.3
Wie die
Inventarentlassung kann dabei auch der materielle Schutzentscheid in einer
Baubewilligung mitenthalten sein, soweit für beide Entscheide die gleiche
Behörde zuständig ist und sich diese darin vorfrageweise mit der
Schutzzweckverträglichkeit der geplanten Eingriffe auseinandersetzt. Ein
solcher projektbezogener Schutzentscheid ist mitunter zweckmässiger als eine
vom Bewilligungsentscheid separierte formelle Unterschutzstellung, der von
Natur aus eine gewisse Starrheit anhaftet (VGr, 17. Januar 2019,
VB.2018.00314, E. 3.2.2 mit Hinweisen).
Der projektbezogene Schutzentscheid findet aber dort seine
Grenze, wo sich der erforderliche Schutz mit Anordnungen in der Baubewilligung,
namentlich mit Nebenbestimmungen (§ 321 PBG) nicht mehr einwandfrei
gewährleisten lässt, weil die geplanten baulichen Massnahmen hierfür zu
eingreifend sind oder gar die Beseitigung eines Inventarobjektes vorgesehen
ist. Diesfalls wäre der Gefährdung des Inventarobjektes durch ein Bauvorhaben mit
einer Inventareröffnung (mit den Rechtswirkungen gemäss § 209 PBG) und
einem nachfolgenden förmlichen und umfassenden Schutzentscheid durch die
sachlich zuständige Denkmalpflegebehörde zu begegnen. Der förmliche und
umfassende Schutzentscheid könnte nicht durch einen projektbezogenen
Schutzentscheid ersetzt werden.
7.4
Die Rote
Fabrik ist unbestrittenermassen ein Objekt von kantonaler Bedeutung. Sowohl für
den Schutzentscheid als auch für die kantonale Bewilligung bezüglich
Denkmalpflege ist daher die Baudirektion zuständig (§ 211 Abs. 1 PBG;
Ziff. 1.4.1.5 des Anhangs zur BVV). Damit kann ein Kompetenzkonflikt
ausgeschlossen werden, weshalb die beiden Fragen nicht voneinander losgelöst
behandelt werden müssen. Dass die Baudirektion auf den Erlass eines förmlichen
Schutzentscheids verzichtet hat, ist daher grundsätzlich nicht zu beanstanden
(vgl. VGr, 8. Mai 2014, VB.2013.00380, E. 7.3; 27. März 2013,
VB.2012.00373, E. 3.1.1).
7.5
Für einen
projektbezogenen Schutzentscheid sind indes dieselben Überlegungen anzustellen
wie für einem separaten Schutzentscheid. Beide Entscheide müssen hinreichend
begründet werden (VGr, 8. Mai 2014, VB.2013.00380, E. 7.4). Ob diese
Voraussetzungen vorliegend erfüllt sind, ist nachfolgend zu prüfen.
7.5.1
Der Regierungsrat nahm am 12. August 1981 die Rote Fabrik zusammen mit
weiteren in der Stadt Zürich gelegenen Bauten ins Inventar der kunst- und
kulturhistorischen Schutzobjekte von überkommunaler Bedeutung auf
(RRB Nr. 3048/1981). Dieser Regierungsratsbeschluss nennt allerdings
weder die Gründe der Unterschutzstellung noch äussert er sich zum Schutzumfang.
Im Jahr 1996 erstellte die Kantonale Denkmalpflege Zürich ein Detailinventar
der Roten Fabrik, welches sie 2006 überarbeitete. Dieses Detailinventar wurde
bis anhin noch nicht förmlich in Kraft gesetzt. Gleichwohl sind die
entsprechenden Feststellungen und Empfehlungen zu beachten (VGr, 17. Dezember
2015, VB.2015.00557, E. 4.2). Das Detailinventar umschreibt den
Schutzzweck wie folgt: "Integrale Erhaltung des Kulturzentrums Rote Fabrik
[…] soweit es sich noch um historische Bau-, Ausstattungs- und
Dekorationselemente, um historische Interieurs bzw. um originale Raum-, Treppen
und Konstruktionsstrukturen sowie Dachstühle und Dachaufbauten handelt. Kein
Ausbau der Dachgeschosse und des Hinterhofes." Des Weiteren enthält das
Detailinventar eine Abhandlung über die Baugeschichte, eine kurze Beschreibung
sowie eine Würdigung der Anlage aus denkmalpflegerischer Sicht. Es listet Unterlagen,
Pläne, bereits erstellte Gutachten, Weisungen und Beschlüsse sowie eine
Literaturauswahl auf (in VB.2017.00074). Damit erfüllt das Inventar entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführenden alle Anforderungen gemäss § 6 der
Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977
(VB.2017.00074). Den Behörden ist es gestützt auf dieses Inventar möglich,
Massnahmen des Natur- und Heimatschutzes zu planen und Änderungen am
Schutzobjekt zu beurteilen.
7.5.2
Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, begründete die Baudirektion in
ihren Entscheiden hinreichend die städtebauliche und geschichtliche Bedeutung
der Roten Fabrik und setzte sich zudem mit den geplanten baulichen Massnahmen
ausführlich auseinander. Auf diese Erwägungen kann vorab verwiesen werden (§ 70
in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG; in VB.2017.00074 und
in VB.2018.00583). Es liegt in der Natur des projektbezogenen Schutzentscheids,
dass der zu treffende Schutzentscheid nicht völlig losgelöst vom geplanten
Projekt getroffen wird und insbesondere die Vereinbarkeit des konkreten
Projekts mit den geplanten Eingriffen am Schutzobjekt beurteilt werden. Aus der
Prüfung des Bauvorhabens allein kann jedoch nicht der Schluss gezogen werden,
die Baudirektion habe dabei auch alle massgeblichen Faktoren berücksichtigt
(vgl. VGr, 8. Mai 2014, VB.2013.00380, E. 7.4.2), insofern ist den
Beschwerdeführenden zuzustimmen. Dass die Baudirektion die massgeblichen
Faktoren nicht berücksichtigt hätte, ist jedoch nicht dargetan und auch nicht
ersichtlich. Es erfolgte damit eine rechtsgenügende Auseinandersetzung für
einen projektbezogenen Schutzentscheid.
8.
Zu prüfen ist weiter,
ob die heimatschutzrechtliche Bewilligung auch einer materiellen Prüfung
standhält.
8.1
Nicht
strittig ist, dass es sich bei der Roten Fabrik um ein schutzwürdiges
(kantonales) Objekt handelt. Da vorliegend die Gemeinde Eigentümerin des
Baugrundstücks ist, ergibt sich der Schutzumfang aus der ihr gemäss § 204
PBG zukommenden Selbstbindung. Danach haben Staat und Gemeinden dafür zu
sorgen, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen
überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG). Soweit dies
möglich und zumutbar ist, muss für zerstörte Schutzobjekte Ersatz geschaffen
werden (§ 204 Abs. 2 PBG).
8.2
Die
Unterschutzstellung eines Objekts setzt nach § 203 Abs. 1 lit. c
PBG voraus, dass es sich dabei unter denkmalpflegerischen Gesichtspunkten um
einen wichtigen Zeugen handelt oder dieses die Landschaften oder Siedlungen
wesentlich mitprägt. Wo das Bauprojekt – wie vorliegend – die Gesamtwirkung des
Schutzobjekts zu beeinflussen vermag, ergibt sich der Schutzumfang nicht nur
aus § 203 Abs. 1 lit. c PBG, sondern gleichzeitig auch aus
§ 238 Abs. 2 PBG (VGr, 5. Oktober 2017, VB.2017.00436,
E. 5.1.1; 25. Oktober 2006, VB.2005.00368, E. 5.2 mit
Hinweisen = RB 2006 Nr. 66). So ist einerseits auf Objekte des Natur-
und Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2 PBG)
und andererseits auch die für dessen Wirkung wesentliche Umgebung zu
berücksichtigen (§ 203 Abs. 1 lit. c PBG).
8.3
Bei der
Beantwortung der Frage, ob ein Objekt als "wichtiger Zeuge" zu
qualifizieren ist oder ob es seine Umgebung "wesentlich mitprägt",
kommt allfällig vorhandenen Fachgutachten eine massgebliche Bedeutung zu (VGr,
21. Januar 2016, VB.2015.00380, E. 4.1 mit weiteren Hinweisen). In
der Praxis werden diese beiden Eigenschaften zuweilen als Eigenwert und als
Situationswert bezeichnet (vgl. Walter Engeler, Das Baudenkmal im
schweizerischen Recht, Zürich/St. Gallen 2008, S. 139).
Zwar würdigen die
rechtsanwendenden Behörden das Ergebnis der Sachverhaltsfeststellung – und
mithin auch die Stellungnahmen von Fachpersonen – frei (§ 7 Abs. 4
VRG). Ein vollständiges, nachvollziehbares und schlüssiges von Behörden
eingeholtes Gutachten geniesst jedoch einen erhöhten Beweiswert. Aus diesem
Grund darf von einem solchen Gutachten nicht ohne triftige Gründe abgewichen
werden. Ein Grund zum Abweichen liegt namentlich dann vor, wenn das Gutachten
Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält oder wenn die Schlüssigkeit eines
Gutachtens in wesentlichen Punkten zweifelhaft erscheint (VGr, 11. August
2016, VB.2016.00012, E. 2.3, auch zum Folgenden; BGE 136 II 539
E. 3.2; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 146 und 147; Regina
Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A.,
Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 775).
8.4
Sodann
verlangt die Anwendung von § 204 PBG eine Abwägung mit allenfalls
entgegenstehenden (anderen) öffentlichen Interessen, welche die entscheidende
Behörde nach pflichtgemässem Ermessen vorzunehmen hat (VGr, 10. Juni 2015,
VB.2014.00669, E. 5.3 mit weiterem Hinweis). Gegen die Erhaltung des
Schutzobjekts kann insbesondere eine dem betreffenden Gemeinwesen obliegende
öffentliche Aufgabe oder das Gebot des haushälterischen Umgangs mit
öffentlichen Mitteln sprechen (VGr, 5. Oktober 2017, VB.2017.00436,
E. 5.1.3; 29. September 2004, VB.2004.00119, E. 2.1; 27. September
1996, BEZ 1996 Nr. 23).
8.5
Eine
solche Interessenabwägung ist zwar grundsätzlich eine vom Verwaltungsgericht
überprüfbare Rechtsfrage. Bei der Gewichtung der sich gegenüberstehenden
Interessen bestehen jedoch in verschiedener Hinsicht Beurteilungsspielräume,
welche in erster Linie von den Bewilligungsbehörden auszufüllen sind. Dieses
Ermessen beurteilt das Baurekursgericht kraft § 20 Abs. 1 VRG mit
voller Kognition, während das Verwaltungsgericht den angefochtenen
Rekursentscheid nur noch auf Rechtsverletzungen überprüft (§ 50
Abs. 2 VRG).
9.
9.1
Die
Beschwerdeführenden verlangen zunächst, es sei die Denkmalpflegekommission des
Kantons Zürich (KDK) aufzufordern, bekanntzugeben, wer am Gutachten mitgewirkt
habe (in VB.2017.00074). Die Vorinstanz erachtete den Antrag der
Beschwerdeführenden als verspätet (in VB.2017.00074).
9.2
Gemäss
§ 216 PBG bestellt der Regierungsrat eine oder mehrere Kommissionen von
Sachverständigen, die das Gemeinwesen in Fragen des Natur- und Heimatschutzes
beraten (Abs. 1). Die Kommissionen können auf Anregung eines Dritten zu
Fragen des Natur- und Heimatschutzes Stellung nehmen (Abs. 3). Jede
Kommission setzt sich aus Sachverständigen des Natur- und Heimatschutzes
zusammen, die mehrheitlich nicht der kantonalen Verwaltung angehören (§ 2
der Verordnung über die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG vom
12. Januar 2005).
9.3
Mit
Präsidialverfügung vom 22. März 2016 wurde den Parteien bekanntgegeben,
dass das Baurekursgericht beabsichtige, von der KDK ein Gutachten einzuholen
(VB.2017.00074). Für die mitwirkenden Mitglieder der KDK gelten als
Sachverständige demnach die gesetzlichen Ausstandsbestimmungen gemäss § 5a
Abs. 1 VRG (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 72).
9.4
Die
Parteien sind nach Massgabe von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 der
Bundesverfassung) gehalten, Ausstandsgründe unverzüglich vorzubringen, d.
h. sobald bekannt oder
absehbar ist, dass eine möglicherweise befangene Person an der Behandlung der
Angelegenheit mitwirkt, ansonsten sie ihren Anspruch auf Geltendmachung
verwirken (Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 42 ff.).
9.4.1
Die Beschwerdeführenden haben am 30. April 2016 darauf hingewiesen,
dass Mitglieder der KDK, welche auch bei der städtischen oder kantonalen
Denkmalpflege tätig seien und über das im Streit liegende Projekt vorbefasst
waren, nicht am Gutachten mitwirken dürften (in VB.2017.00074). Darin ist noch
kein konkretes Ausstandsbegehren zu sehen, die Beschwerdeführenden wiederholen damit
nur, was sich bereits aus dem Gesetz ergibt. Die KDK verfügt über die gebotene
Unabhängigkeit, auch wenn ein Teil ihrer Mitglieder der kantonalen Verwaltung
angehören (VGr, 4. Mai 2005, VB.2005.00009, E. 2.2). Die
Angehörigkeit eines einzelnen Mitglieds zur kantonalen Verwaltung setzt
insofern noch keinen Ausstandsgrund.
9.4.2
Dem Gutachten der KDK vom 9. August 2016 lässt sich entnehmen, dass am
5. Juli 2016 eine Begehung unter Anwesenheit der Gesamtkommission, des
Beschwerdeführers 3, der gleichzeitig anwaltlicher Vertreter der Beschwerdeführenden
1 und 2 ist, sowie des Beraters der Beschwerdeführenden in denkmalpflegerischen
Fragen stattgefunden hat. Die Beschwerdeführenden hatten ab jenem Zeitpunkt
Kenntnis über die personelle Zusammensetzung der KDK für dieses Gutachten. Am
27. September 2016 machten die Beschwerdeführenden geltend, von der KDK
sei ein ergänzender Bericht anzufordern, ob und welche Mitglieder in den
Ausstand getreten seien. Der Schluss der Vorinstanz, die anwaltlich vertretenen
Beschwerdeführenden hätten nach erfolgter Begehung intervenieren müssen und
seien mit ihrem Begehren rund zwei Monate nach dem Lokaltermin verspätet, ist
nicht zu beanstanden (in VB.2017.00074).
10.
10.1
Die
Beschwerdeführenden machen weiter geltend, das Gutachten sei unvollständig und
fehlerhaft (in VB.2017.00074). Sie bemängeln, die Vorinstanz habe die
Gutachterfragen zu Unrecht nur auf das Äussere beschränkt. Dies brachten sie am
30. April 2016 vor, nachdem ihnen mit Präsidialverfügung vom 22. März
2016 Frist angesetzt worden war, um unter anderem zu den Fragen des Gutachtens
Stellung zu beziehen (in VB.2017.00074). Mit Präsidialverfügung vom 17. Mai
2016 wurden die von den Parteien beantragten Abänderungs- und
Ergänzungsbegehren hinsichtlich der Gutachterfragen abgewiesen (in
VB.2017.00074). Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden unterliessen es,
die mit Rechtsmittelbelehrung versehene Verfügung anzufechten, weshalb die
Vorinstanz zu Recht nicht auf den Einwand eingegangen ist, die Ergänzungsfragen
der Beschwerdeführenden hätten zugelassen werden müssen (in VB.2017.00074). Das
Argument der Beschwerdeführenden, mit einer Anfechtung der Präsidialverfügung
vom 17. Mai 2016 wäre das Verfahren übermässig in die Länge gezogen
worden, verfängt vorliegend gerade nicht. Zwar können Zwischenentscheide grundsätzlich
noch zusammen mit dem Endentscheid angefochten werden (Martin Bertschi,
Kommentar VRG, § 19a N. 31). Hier beantragten die Beschwerdeführenden
jedoch, die Gutachterfragen inhaltlich zu ergänzen. Wird nun ein Gutachten in
Auftrag gegeben, das den von den Beschwerdeführenden beantragten Fragenkomplex
nicht enthält, verzögert sich das Verfahren umso mehr, wenn der
Zwischenentscheid erst mit dem Endentscheid angefochten wird, zumal sich das
Verfahren nun bereits im zweiten Rechtsgang vor dem Verwaltungsgericht
befindet. Es ist treuwidrig, erst nach Vorliegen eines Gutachtens bzw. bei
ungünstigem Ausgang des Verfahrens für die Beschwerdeführenden zu rügen, die
von den Beschwerdeführenden beantragten Fragen hätten berücksichtigt werden
müssen.
10.2
Das Gutachten
erweist sich sodann entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführenden als
vollständig: Das Verwaltungsgericht führte in seinem Entscheid vom 17. Dezember
2015 aus, die Modifikation der Fassade dürfe vorliegend nur nach fundierter
denkmalpflegerischer Abklärungen bewilligt werden, dies insbesondere, weil
Originalsubstanz entfernt werden solle (Entfernung der
Rautenmusterziegelsteine; VB.2015.00557 E. 4.4). Die Vorinstanz hat die
vom Verwaltungsgericht formulierten Gutachterfragen übernommen und eine Frage
inhaltlich präzisiert. Das Gutachten beantwortet die gestellten Fragen, äussert
sich je zu den geplanten Änderungen (Aufstockung, Steingitter, Zumauerung der
Fenster im Souterrain, Fluchtwegöffnungen) und stellt den historischen Bezug
her (in VB.2017.00074). Mit der Vorinstanz ist von einem rechtsgenügenden
Gutachten auszugehen. Auf die vorinstanzlichen Erwägungen kann verwiesen werden
(in VB.2017.00074; § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2
VRG).
Die
Beschwerdeführenden vermögen diese Beurteilung mit ihren Ausführungen nicht zu
entkräften. So ist insbesondere auch die vorinstanzliche Feststellung nicht zu
beanstanden, es sei für das vorliegende Verfahren nicht massgeblich, ob einzig
Carl Arnold Séquin für die Erstellung des hier strittigen Gebäudes zuständig
zeichnete oder nicht (in VB.2017.00074). Von einer "Vertuschung eines
Fehlers" des KDK-Gutachtens kann schon gar nicht die Rede sein, wie die
Beschwerdeführenden behaupten (in VB.2017.00074). Das Gutachten legt offen,
dass der Grad der Autorenschaft vor allem beim Gründergebäude zum heutigen
Zeitpunkt als nicht vollständig geklärt gelten müsse. Inwiefern diese Aussage
falsch sein sollte, wird aus der Beschwerdeschrift nicht klar.
"Neuentdeckungen" von Werken Séquins und Beispiele aus der Zeit vor
der Erstellung der Roten Fabrik vermögen das KDK-Gutachten ebenso wenig in
Zweifel zu ziehen (in VB.2017.00074). Eine (fabrik)architekturhistorische
Studie unter Berücksichtigung von sämtlichen Werken des Architekten, wie sie
die Beschwerdeführenden anvisieren, ist nicht gefordert, um die vorliegend
geplanten baulichen Veränderungen beurteilen zu können. Dass es sich beim
streitbetroffenen Gebäude um einen wichtigen Zeugen im Sinn von § 203
Abs. 1 lit. c PBG handelt, ist überdies unbestritten. Auch der Hinweis
der Beschwerdeführenden auf eine rechtsgleiche Behandlung substanziiert die
Rüge nicht, das Gutachten nehme zu den im Innern des Gebäudes geplanten
Änderungen keine Stellung (in VB.2017.00074). Die Tatsache, dass die
Liegenschaften der Beschwerdeführenden unter Schutz stehen, verschafft ihnen im
Vergleich zu Nachbarn mit Liegenschaften, die nicht unter Schutz stehen, keinen
Vorteil. Die Vorinstanz ist darauf zu Recht nicht näher eingegangen (in
VB.2017.00074). Die Rügen betreffend die Nordfassade, welche von den
Liegenschaften der Beschwerdeführenden nicht einsehbar ist, durfte die
Vorinstanz damit ebenso nicht näher behandeln.
11.
11.1
Zu prüfen
bleibt die Verhältnismässigkeit der Massnahmen. Dabei ist im Fall einer
Selbstbindung des Gemeinwesens nicht zwischen dem öffentlichen Schutzinteresse
und privaten Eigentümerinteressen abzuwägen, sondern zwischen allenfalls
gegenläufigen öffentlichen Interessen (siehe E. 8.5. f.).
11.1.1
Unbestritten ist zunächst, dass die Blendfelder wichtige Zeugen der
originalen Gestaltung sind und erhalten werden müssen (in VB.2018.00583).
Strittig ist indessen die in der Projektänderung geplante Überdeckung der risalierten
Backsteine an der Westfassade. Eine solche Massnahme sah bereits das Gutachten
der KDK vor. Es empfahl, für die Wiederherstellung der seestrassenseitigen
Blendfelder unter Erhaltung der Backsteinfelder sei eine andere Lösung zu
suchen als die (ursprünglich geplanten) Steingitter (in VB.2017.00074). Die
Vorinstanz hält zunächst zutreffend fest, die Materialisierung sei noch nicht
bewilligt, weshalb diesbezügliche Annahmen der Beschwerdeführenden ins Leere
stiessen. Dass schutzwürdige Teile wertlos seien, die hinter einer Verkleidung
liegen, kann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden in dieser
pauschalen Aussage nicht gefolgt werden (in VB.2018.00583). Die Vorinstanz hat
die Massnahme damit begründet, die einheitliche Gestaltung der Blendfelder
werde dazu führen, dass diese im Gegensatz zum heutigen Zustand wieder als
solche erlebbar sein würden. Auf die ausführliche Begründung der Vorinstanz
kann verwiesen werden. (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG; in VB.2018.00583). Eine Rechtsverletzung ist darin nicht zu
erblicken.
11.1.2
Auch die Beurteilung der Vorinstanz, der Einbau der
Rauch-/Wärmeabzugsklappen an der Westfassade sei aus feuerpolizeilichen Gründen
verhältnismässig und der vorgesehene Lüftungskanal auf dem Dach sei nicht zu
beanstanden, ist zu schützen. Die Beschwerdeführenden bringen dagegen lediglich
vor, es seien keine Alternativen geprüft worden (in VB.2018.00583). Auch eine
Alternative hätte mutmasslich geschützte Teile beeinträchtigt. Die
vorgeschlagene Lüftung erweist sich damit nicht als unverhältnismässig. Mit
dieser Lösung wird jedenfalls die Originalsubstanz, insbesondere die
repräsentativere Westfassade, weitgehend geschont. Die durch die
Rauch-/Wärmeabzugsklappen wegfallenden drei Fenster stammen aus jüngerer
Bauzeit und haben gemäss der kantonalen Denkmalpflege keinen
denkmalpflegerischen Wert. Ausserdem ist der neue Lüftungskanal vom öffentlich
Raum her nicht sichtbar (in VB.2018.583; vgl. auch in VB.2018.00583).
Die geplanten Zumauerungen der
Souterrainfenster erachtete die Vorinstanz als zulässig, da die Fenster auch
inskünftig als Element erkennbar blieben, keine Originalsubstanz verloren ginge
und die Massnahme aus lärmschutzrechtlichen Gründen erfolge (in VB.2017.00074).
Die Beschwerde macht geltend, dass mit der Zumauerung nicht mehr abgelesen
werden könne, dass hier ein Arbeitsraum dahinterlag und nicht etwa ein
Kellerraum (in VB.2018.00583). Dass die Vorinstanz dieses
heimatschutzrechtliche Anliegen weniger hoch gewichtet als
lärmschutzrechtliche, ist auf jeden Fall nicht rechtsverletzend.
11.1.3
Was die geplanten Änderungen an der Südfassade anbelangt, kam die
Vorinstanz zum Schluss, dem öffentlichen Interesse des Heimatschutzes stehe ein
gewichtiges Interesse gegenüber, nämlich der Schutz von Leib und Leben durch
die feuerpolizeilichen Massnahmen. Der Eingriff für das Erstellen der
Notausgangstüren werde auf das Notwendige beschränkt. Die Südfassade sei vom
öffentlichen Grund aus nur beschränkt einsehbar, stehe sie doch senkrecht zur
Seestrasse. Es handle sich bei der Südfassade um eine für die Erscheinung des
Schutzobjektes wenig sensible Fassade (in VB.2018.00583). Die
Beschwerdeführenden weisen darauf hin, für die denkmalpflegerische Bedeutung
sei nicht entscheidend, was vom öffentlichen Raum aus sichtbar sei (in
VB.2018.00583). Dem ist insofern zuzustimmen, als hier sämtliche Fassaden
unbestrittenermassen schützenswert sind (in VB.2017.00074 S. 2 sowie den Inventareintrag).
Die beschränkte Einsehbarkeit von der Seestrasse schmälert den denkmalpflegerischen
(Eigen-)Wert der Südfassade damit nicht von vornherein, zumal die Südfassade im
Gegensatz zur Nordfassade an einen freien Raum angrenzt, welcher der Shedhalle
vorgelagert ist und der von zwei Seiten durch den See begrenzt wird, wie die
Beschwerdeführenden ausführen (vgl. etwa in VB.2017.00074). Es ist indes nicht
zu beanstanden, dass die Vorinstanzen die feuerpolizeilichen Interessen höher
gewichtet haben. Die Notausgänge an der Südfassade sind gerade aufgrund dieser
Platzverhältnisse naheliegend und im Vergleich zu einem Eingriff an der
einheitlich gestalteten Westfassade weniger einschneidend. Die Notausgänge an
der Südfassade schliessen überdies an die Shedhalle an und schaffen so
gestalterisch den Übergang zwischen der Seestrasse 407 und 409. Die
Wirkung des Gebäudes wird gewahrt und der Zeugenwert mit diesen Eingriffen
nicht geschmälert.
11.1.4
Der neue Dachaufbau wird von der Vorinstanz ausführlich und zutreffend beschrieben
(in VB.2017.00074). Weiter stellt die Vorinstanz fest, es sei nicht von der Hand
zu weisen, dass der geplante Dachaufbau der heutigen Architektursprache
entspreche und sich mithin optisch vom Altbau abhebe, dessen Idee einer
gestalteten Fassade jedoch in moderner Formensprache aufnehme. Indem sich der
Aufbau in seiner Bauart vom Altbau unterscheide, wirke er sich nicht zum
Nachteil des letzteren aus, sondern lasse diesen vielmehr in den Vordergrund
rücken. Diese Ausführungen erscheinen nachvollziehbar und liegen jedenfalls im
Ermessen der Vorinstanz. Der geplante Dachaufbau "erdrückt" die
Architektur der bestehenden Fassadengestaltung nicht, wie die
Beschwerdeführenden vorbringen (in VB.2017.00074). Dadurch, dass die
Dachaufbaute weniger breit ist, wirkt sie zurückhaltend und konkurrenziert die
geschützte Westfassade in keiner Weise.
11.2
Zusammengefasst
ist die vorinstanzliche Beurteilung nicht als rechtsverletzend zu beurteilen
und die Beschwerde diesbezüglich abzuweisen. Der Vollständigkeit halber ist zu
bemerken, dass die Vorinstanz in ihren Entscheiden ihrer Begründungspflicht
nachgekommen ist. Die Rüge, die Vorinstanz sei im Verfahren VB.2018.00583 nicht
auf die Argumente der Beschwerdeführenden im Verfahren VB.2017.00074 eingegangen,
stösst ins Leere.
12.
12.1
Eventualiter
beantragen die Beschwerdeführenden, die Baubewilligung sei mit konkreten
Vorsorgemassnahmen bezüglich der Primär- und der Sekundärimmissionen der
Veranstaltungen im Sinn des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG)
zu ergänzen. Sie stellen sich auf den Standpunkt, es liege eine Neuanlage im
Sinn des Umweltschutzgesetzes vor, weshalb entsprechende Vorsorgemassnahmen zu
treffen seien (in VB.2017.00074).
12.2
Gemäss
Betriebskonzept bestehen in der Roten Fabrik verschiedene Angebote, wie etwa
ein Kindergarten, ein Restaurant oder die Aktionshalle. Die Rote Fabrik ist im
Gesamten zunächst als eine Anlage im Sinn von Art. 7 Abs. 7 des
Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) und Art. 2 Abs. 1
der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) zu betrachten. Die
Umweltschutzgesetzgebung unterscheidet neu- und altrechtliche Anlagen. Stichtag
ist das Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes am 1. Januar 1985
(Art. 47 LSV).
12.3
Die nach
dem Inkrafttreten des USG rechtskräftig bewilligten oder erstellten Anlagen
gelten als neurechtliche Anlagen. Die Lärmemissionen
neuer
ortsfester Anlagen
dürfen die Planungswerte grundsätzlich nicht überschreiten (Art. 25
Abs. 1 USG und Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV). Erleichterungen
können nach Massgabe von Art. 25 Abs. 2 USG bis zu den
Immissionsgrenzwerten gewährt werden. Den Neuanlagen gleichgestellt sind
bestehende ortsfeste Anlagen, die in konstruktiver oder funktionaler Beziehung
so weit verändert werden, dass der weiterbestehende Teil der Anlage von
geringerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil, sowie solche, die einer
vollständigen Zweckänderung unterzogen werden (Art. 2 Abs. 2 LSV;
BGE 123 II 325 E. 4c/aa; BGE 115 Ib 456
E. 5a).
12.4
Führt der Betrieb
und die Nutzung von
bestehenden
ortsfesten Anlagen im Sinn von
Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 LSV zu Überschreitungen
der Immissionsgrenzwerte, müssen sie saniert werden (Art. 16 Abs. 1
USG; Art. 13 Abs. 1 LSV). Nach Art. 13 Abs. 2 LSV und
Art. 11 Abs. 2 USG müssen diese Anlagen so weit saniert werden, als
dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Das
Ziel der Sanierung besteht in der Beseitigung bzw. Verringerung übermässiger
Immissionen, also in der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte. Wäre eine
Sanierung im Einzelfall unverhältnismässig, gewähren die Behörden
Erleichterungen, wobei die Alarmwerte nicht überschritten werden dürfen
(Art. 17 USG; Art. 14 LSV).
Werden sanierungsbedürftige Anlagen
wesentlich
geändert,
müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt
werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden; die Gewährung
von Erleichterungen ist erschwert (Art. 18 USG und Art. 8 Abs. 2
LSV; BGE 141 II 483 E. 3.3; vgl. Robert Wolf, Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, 2. A., Zürich 2004, Art. 25 USG N. 46–48).
Soweit es sich
nicht
um eine
wesentliche
Änderung handelt, müssen
dagegen lediglich die Lärmemissionen der neuen bzw. geänderten Anlageteile so
weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie
wirtschaftlich tragbar ist (Art. 8 Abs. 1 LSV). Unwesentliche
Änderungen oder Erweiterungen lösen keine Sanierungspflicht für die bestehenden
Anlageteile aus (BGE 141 II 483 E. 3.3.1).
12.5
Da das
Sanierungsrecht (Art. 16–18 USG) eine Art Übergangsrecht für Tatbestände
darstellt, die sich vor Inkrafttreten des Gesetzes verwirklicht haben, und für
altrechtliche Anlagen insofern Vertrauensschutz gewährleisten soll, als die
anwendbaren Vorschriften gegenüber Neuanlagen weniger streng sind, finden diese
Regelungen nur auf altrechtliche Anlagen Anwendung, die beim Inkrafttreten des
Gesetzes (1. Januar 1985) den entsprechenden Lärmvorschriften schon damals
nicht entsprachen. Auf altrechtliche Anlagen, die im Zeitpunkt des
Inkrafttretens des USG die Planungswerte nicht überschritten hatten und somit
damals rechtmässig im Sinn des USG waren, werden – auch bei einem Umbau oder
einer Erweiterung – die für Neuanlagen geltenden, strengeren Grundsätze und
nicht das Sanierungsrecht angewendet. Dieses Vorgehen rechtfertigt sich im
Sinne einer Gleichbehandlung mit Neuanlagen aufgrund des Vorsorgegrundsatzes
(Art. 1 Abs. 2 USG) und weil diese Anlagen nicht dem Vertrauensschutz
unterliegen bzw. keine vor dem 1. Januar 1985 getätigten Dispositionen
beeinträchtigt werden (BGE 123 II 325, E. 4c/aa, bestätigt
in BGr, 20. November 1998, 1A.111/1998, E. 3a, in: URP 1999 S. 264 ff.;
BGr, 17. Juli 2007, 1A.201/2006, E. 2.5; Robert Wolf, Kommentar USG,
Art. 25 N. 40 ff., insb. N. 44 und 46; Amtliches Bulletin
der Bundesversammlung, Umweltschutzgesetz, Berichterstatter Schmid,
ABl 1982 II 391).
13.
13.1
Mit
Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 3. September 1982 wurde
unter anderem die Zweckänderung und die Einrichtung der Aktionshalle bewilligt
(in VB.2017.00074). Die Bewilligung erging somit vor Inkrafttreten des
Umweltschutzgesetzes. Mit der Vorinstanz ist davon auszugehen, dass in der
Aktionshalle von Beginn an Konzerte stattgefunden haben und damit erhebliche
Lärmimmissionen ausgegangen sind (vgl. in VB.2017.00074, auch zum Folgenden).
13.2
Der
Bewilligung aus dem Jahr 1982 lässt sich keine zulässige Personenbelegung
entnehmen. Eine Prüfung der Aktionshalle in feuerpolizeilicher Hinsicht durch
das städtische Feuerwehrinspektorat ergab am 10. Januar 1986 gestützt auf
§ 30 Abs. d der Verordnung über den baulichen Brandschutz vom 27. Juni
1979 eine zulässige Belegung von maximal 850 Personen (in VB.2017.00074).
Der Schluss der Vorinstanz, es handle sich hierbei wohl auch um die im
Bewilligungszeitpunkt zulässige Personenbelegung, ist mit Blick auf die
genannte Verordnungsbestimmung nicht zu beanstanden. Am 28. März 1995
verfügte das Feuerwehrinspektorat der Stadt Zürich gestützt auf die damals
neuen Verordnungen über den allgemeinen und baulichen Brandschutz sowie einen
neuen Bestuhlungsplan eine maximale Personenbelegung von 1'300, davon
300 Personen in der Galerie (in VB.2017.00074). Die Vorinstanz betrachtete
diese Erhöhung als wesentliche Änderung im Sinn von Art. 8 Abs. 2
LSV.
Als Folge des im Jahr
2012 ausgebrochenen Brandes wurde die Personenbelegung aufgrund der effektiv
noch vorhandenen funktionstüchtigen Fluchtwege überprüft und neu festgelegt.
Durch den Brandfall wurden die Fluchtwege im 1. Obergeschoss von der
Galerie unbrauchbar. Zudem wurde im Erdgeschoss ein Notausgang aus der
Haupthalle als Baustellenzugang ausgeschieden und stand als Fluchtweg nicht
mehr zur Verfügung. Die maximale Personenbelegung der Aktionshalle gemäss
Verfügung der städtischen Feuerpolizei vom 24. März 2014 wurde demzufolge
auf 800 Personen, mit zusätzlichem Notausgang auf 900 Personen
verfügt (in VB.2017.00074). Gemäss dem angefochtenen Beschluss soll die
Personenbelegung künftig wieder maximal 1'320 betragen (vgl. in VB.2017.00074).
13.3
Gemäss
bundesgerichtlicher Rechtsprechung ist aufgrund einer gesamthaften Betrachtung
zu entscheiden, ob eine Änderung gewichtig genug ist, um als wesentlich
qualifiziert und den Rechtsfolgen von Art. 18 USG in Verbindung mit
Art. 8 Abs. 2 LSV unterstellt zu werden. Zu berücksichtigen sind
dabei insbesondere der Umfang der baulichen Massnahmen und die Kosten. Kommen
diese einem Neubau bzw. einem Wiederaufbau nahe (i.
S.
v.
Art. 8 Abs. 3 Satz 2 LSV), so ist die Änderung in der Regel als
wesentlich einzustufen, auch wenn die Anlage gleichzeitig saniert wird und
damit die Lärmemissionen reduziert werden (BGE 141 II 483 E. 4.6).
13.4
Mit den
vorliegenden Umbauplänen ist keine Kapazitätserweiterung geplant, sondern soll
der Zustand vor dem Brand wiederhergestellt werden. Die vorinstanzlichen
Erwägungen, die geplanten baulichen Änderungen bei der Aktionshalle seien von
untergeordneter Bedeutung, das bisherige Konzept werde nicht geändert und es
sei keine Zunahme von Konzertanlässen vorgesehen, ist aufgrund der Akten nicht
zu beanstanden (in VB.2017.00074). Die Vorinstanz hat die geplanten baulichen
Massnahmen korrekt beurteilt. So liegt insbesondere auch keine neubauähnliche
Situation vor. Aufgrund der Vorgaben des Denkmalschutzes sind von vornherein
nur zurückhaltende bauliche Eingriffe zulässig. Für die Frage der zulässigen
Immissionen ist es entgegen den Beschwerdeführenden nicht relevant, wie die
feuerpolizeiliche Bewilligung von 1995 baurechtlich zu beurteilen war. In der
Folge prüfte die Vorinstanz zu Recht die Ergreifung von Massnahmen im Sinn des
Vorsorgeprinzips (Art. 11 USG) bezüglich der geplanten baulichen
Veränderungen der Aktionshalle (vgl. Art. 8 Abs. 1 LSV).
13.5
Lärmemissionen
müssen nach Art. 11 Abs. 2 USG bzw. Art. 7 Abs. 1
lit. a LSV im Rahmen der Vorsorge so weit begrenzt werden, als dies
technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist. Allerdings
sind die Grenzen des technisch und betrieblich Möglichen und wirtschaftlich
Tragbaren bei einer bestehenden Anlage in der Regel deutlich enger als bei
einer neu zu errichtenden (Robert Wolf, Kommentar USG, Art. 25
Rz. 43).
Im von der Bauherrin
eingereichten Lärmgutachten im Verfahren VB.2017.0074 wurden die während eines
Konzerts in der Aktionshalle entstehenden Immissionen untersucht (in
VB.2017.00074, auch zum Folgenden). Gemäss Betriebskonzept sind
24 Konzerte pro Jahr geplant. Das untersuchte Nachbargebäude weist einen
Abstand von 19 m zur Roten Fabrik auf. Gemäss dem Gutachten sind beim
genannten Nachbargebäude Lärmimmissionen in der Höhe von 42 dB(A) zu
erwarten. Die Vorinstanz erachtete die geplanten Massnahmen unter dem Aspekt
des Vorsorgeprinzips als gerechtfertigt und wirtschaftlich tragbar und ergänzte
die Baubewilligung um eine entsprechende Nebenbestimmung. Ein sogenannter
akustischer "Sarkophag", welchen die Beschwerdeführenden nach wie vor
fordern, um jeglichen Lärm zu verhindern, erachtete die Vorinstanz angesichts
der zu erwartenden Immissionen und der geltenden
Lärm-Empfindlichkeitsstufe III als unverhältnismässig. Sie stützte sich
dabei auch auf die Vollzugshilfe "Ermittlung und Beurteilung des Lärms von
öffentlichen Lokalen" des Cercle Bruit. Auf die zutreffenden Ausführungen
kann verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
Satz 2 VRG; in VB.2017.00074). Die Beschwerde bringt keine neuen
diesbezüglichen Argumente vor.
Die mit der Projektänderung geplanten Notausgangstüren an
der Südseite ändern nichts an diesen Beurteilungen. Die in der
Stammbaubewilligung verfügten Auflagen und Bedingungen gelten unverändert
(Dispositiv-Ziff. II 11 des Beschlusses vom 1. November 2017).
Während Musikveranstaltungen und anderen lauten Ereignissen sind alle Türen und
Fenster geschlossen zu halten (Dispositiv-Ziff. II 30 des Beschlusses
vom 6. Januar 2015). Die Vorinstanz hat deshalb davon abgesehen, eine
weitere Auflage zu statuieren, was nicht zu beanstanden ist (in VB.2018.00583).
Die in der Beschwerde genannten Beispiele genügen nicht für die Annahme,
dass diese Auflage nicht eingehalten würde (
in
VB.2017.00074).
13.6
Auch den
vorinstanzlichen Erwägungen zum Sekundärlärm kann gefolgt werden. Soweit mit
dem Betrieb verbundene Lärmemissionen im Aussenbereich wahrnehmbar sind,
unterliegen sie ebenso dem Lärmschutzrecht des Bundes (vgl. Art. 1
Abs. 2 lit. a LSV). Sie haben Grenzwerte einzuhalten und den
Vorsorgegrundsatz gemäss Art. 11 Abs. 1 und 2 USG zu beachten. Die
Betreiberin der Anlage kann nur zur Ergreifung von Vorsorgemassnahmen
verpflichtet werden, wenn die strittigen Immissionen der Anlage zuzurechnen
sind. Zurechenbar sind Lärmverursachungen in unmittelbarer Nähe der Anlage und
in direktem Zusammenhang mit deren Benutzung (bspw. Lärm beim Betreten und
Verlassen eines Restaurants). Lärm, welcher nicht in unmittelbarem Zusammenhang
mit der beurteilten Anlage erzeugt wird (bspw. von Besuchern bzw. Besucherinnen
eines Sportanlasses verursachte Ruhestörungen auf dem Weg nach Hause), lässt
sich dagegen nicht eindeutig zuordnen (Robert Wolf, Kommentar USG, Art. 25
N. 36). Der vorinstanzliche Schluss, die geltend gemachten
Sekundärimmissionen stammten angesichts der Distanz der beschwerdeführerischen
Liegenschaften zur Roten Fabrik vorwiegend von solchen Personen, welche sich
nicht in unmittelbarer Nähe zur Roten Fabrik aufhalten, erscheint nicht als
rechtsverletzend. Wie bereits ausgeführt, betreten und verlassen die
Besucherinnen und Besucher die Aktionshalle über die Zugänge an der Nordseite
des Gebäudes Seestrasse 407.
13.7
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, das Lärmgutachten vom 4. Juli 2017 sei
ihnen erst mit der Rekursantwort vom 7. März 2018 ediert worden, weshalb
ihre diesbezüglichen Rügen zuzulassen seien (in VB.2018.00583). Die
Beschwerdeführenden hatten Kenntnis des ersten Lärmgutachtens aus dem Verfahren
VB.2017.00074. Das im Rahmen der Projektänderung eingereichte Lärmgutachten wurde
entsprechend der neuen Ausgangslage ergänzt bzw. angepasst. Dass von den
geplanten Änderungen abhängt, ob das Bauvorhaben auch lärmschutzrechtlich zu
bewilligen ist, muss den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden als bekannt
vorausgesetzt werden. Die Vorinstanz hat die diesbezüglichen Rügen zu Recht als
verspätet nicht beachtet.
Im Übrigen würde auch die
Berücksichtigung der Rügen den Beschwerdeführenden nicht helfen. Allfällige
Musikerzeugungen auf der Terrasse sind nicht von den angefochtenen Bewilligungen
erfasst. Des Weiteren ist im angefochtenen Entscheid sowohl dem Sekundärlärm
Rechnung getragen worden, als auch begründet worden, weshalb ein akustischer
Sarkophag vorliegend nicht möglich sei (vgl. in
VB.2018.00583
).
13.8
Von der
angefochtenen
Bewilligung nicht erfasst sind sodann die im
Freien stattfindenden Anlässe, weshalb die Vorinstanz auf die entsprechenden
Rügen nicht eingegangen ist, was nicht zu beanstanden ist (vgl. in
VB.2017.00074). Dies gilt auch für die Anzahl Aussensitzplätze des Restaurants
(in VB.2017.00074).
13.9
Ebenso
wenig hat die Vorinstanz den Einwand, es fehlten Fahrzeugabstellplätze,
fälschlicherweise nicht gehört. Die Vorinstanz hat eine persönliche
Betroffenheit verneint und die Rüge, ihre Grundstückzufahrten würden verstellt,
als verspätet beurteilt bzw. eine Pflicht zur Realerfüllung im Sinn von
§ 244 Abs. 1 PBG verneint (in VB.2017.00074). Die Beschwerde mag dem
nichts Entscheidendes entgegenzusetzen (in VB.2017.00074).
13.10
In
materieller Hinsicht erweist sich die Beschwerde damit zusammengefasst als
unbegründet. Sie ist insofern abzuweisen.
14.
14.1
Die
Beschwerdeführenden beantragen schliesslich, dass die Kosten für das Gutachten
im Umfang von Fr. 5'664.60 der Baugesuchstellerin zu überbürden seien und
begründet dies damit, dass eigentlich zum Baugesuch gehörende Akten gefehlt
hätten und dies im Rechtsmittelverfahren ergänzt werden musste, was nicht den
Beschwerdeführenden angelastet werden könne (in VB.2017.00074).
14.2
Die
Auflage der Verfahrenskosten, wozu auch die Kosten für das gerichtlich angeordnete
Gutachten gehören, erfolgt im Rekursverfahren gemäss § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG bei mehreren am Verfahren Beteiligten in der Regel entsprechend
ihrem Unterliegen. Ausnahmsweise werden sie nach dem Verursacherprinzip
auferlegt (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG). Möglich ist sodann die
Kostenauferlegung ohne Anknüpfung an die gesetzlichen Kriterien und unter
Berücksichtigung von Billigkeitserwägungen. Bei der Verteilung der
Verfahrenskosten steht der Entscheidinstanz ein erheblicher Ermessensspielraum
zu (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 41 und 43).
14.3
In seinem Entscheid vom
17. Dezember 2015,
VB.2015.00557,
E. 4.4 hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass die Vorinstanzen den
Sachverhalt im Zusammenhang mit den baulichen Massnahmen an der Hauptfassade
des Gebäudes nicht ausreichend geklärt hat und eine Baubewilligung ohne
entsprechende denkmalpflegerische Abklärungen nicht hätte erteilt werden
dürfen.
Die entsprechenden sachverhaltlichen Abklärungen hätte die
Baubewilligungsbehörde im erstinstanzlichen Verfahren vornehmen müssen. Da sie
über entsprechende Fachleute verfügt, wäre sie dazu ohne Weiteres in der Lage
gewesen. Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass die Stadt als Grundeigentümerin
und Bauherrin der Selbstbindung gemäss § 204 PBG unterliegt. Es handelt
sich daher um einen klassischen Anwendungsfall, in welchem es geboten ist, die
Kostenauflage nicht nach dem Unterliegerprinzip vorzunehmen, sondern in welchem
dem Verursacherprinzip bzw. Billigkeitsüberlegungen der Vorrang gebührt (vgl.
Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59 mit der dort zitierten
Rechtsprechung). Gestützt auf diese Überlegungen sind die Gutachtenskosten von
Fr. 5'664.60 der Beschwerdegegnerin 1 (als Grundeigentümerin und
Bauherrin, gestützt auf die ihr aus § 204 PBG zukommende Selbstbindung) sowie
der Beschwerdegegnerin 3 (als Baubewilligungsbehörde) je zur Hälfte
aufzuerlegen.
14.4
Dies
führt bezüglich der vorinstanzlichen Kostenauflage zu einer teilweisen Gutheissung
der Beschwerde.
15.
Bei diesem
Prozessausgang, bei dem die Beschwerde lediglich in einem Nebenpunkt teilweise
Erfolg hat, rechtfertigt es sich, die Kosten des Beschwerdeverfahrens
vollumfänglich den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2
Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG)
:
Der Beschwerdeführerin 1 zu 1/3, den
Beschwerdeführenden 2.1 und 2.2 unter solidarischer Haftung zu je 1/6
sowie dem Beschwerdeführer 3 zu 1/3.
Eine
Parteientschädigung steht ihnen bei diesem Verfahrensausgang nicht zu
(§ 17 Abs. 2 VRG). Obsiegenden grösseren Gemeinwesen wird bloss
ausnahmsweise eine Parteientschädigung zugesprochen, wenn ausserordentliche
Bemühungen nötig waren, welche über das hinausgehen, wofür das betreffende
Gemeinwesen organisatorisch eingerichtet ist (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 17 N. 54). Davon ist vorliegend nicht auszugehen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerdeverfahren VB.2017.00074 und VB.2018.00583 werden vereinigt.
2.    In
teilweiser Gutheissung der Beschwerden werden die Gutachterkosten von
Fr. 5'664.60 gemäss Disp.-Ziff. III des angefochtenen Entscheids vom
16. Dezember 2016 den Beschwerdegegnerinnen 1 und 3 je zur Hälfte
auferlegt.
Im
Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 9'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    440.--     Zustellkosten,
Fr. 9'440.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin 1 zu 1/3, den
Beschwerdeführenden 2.1 und 2.2 unter solidarischer Haftung zu je 1/6
sowie dem Beschwerdeführer 3 zu 1/3 auferlegt.
5.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …