zh_verwaltungsgericht · VB.1999.00101 · 2000-01-20 · de

Unterschutzstellung | Unterschutzstellung von Bach-Ufergehölz und Böschungsbestockung. Die Gemeinde ist berechtigt, einen Entscheid der Baurekurskommission, welcher ihren Verzicht auf eine Unterschutzstellung aufhebt und sie zur Festsetzung von Schutzmassnahmen einlädt, mit Beschwerde anzufechten (E. 2). Verzichtet die zuständige Behörde auf ein Provokationsbegehren hin auf eine Schutzmassnahme, so ist eine ideelle Vereinigung legitimiert, hiergegen Rekurs zu erheben (E. 3). Schutzwürdigkeit von Biotopen. Interessenabwägung, wenn die Schutzmassnahme vom Grundeigentümer selber verlangt wird (E. 5). Eine kommunale Gewässerabstandslinie kann auch zur Bewahrung eines Natur- und Heimatschutzobjekts erlassen werden (E. 6).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.20.0 VB.1999.00101
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.20.0 VB.1999.00101
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.20.0 VB.1999.00101

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.1999.00101
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Geschäftsnummer:
VB.1999.00101
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.01.2000
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Unterschutzstellung
Unterschutzstellung von Bach-Ufergehölz und Böschungsbestockung.
Die Gemeinde ist berechtigt, einen Entscheid der Baurekurskommission, welcher ihren Verzicht auf eine
Unterschutzstellung aufhebt und sie zur Festsetzung von Schutzmassnahmen einlädt, mit Beschwerde anzufechten (E. 2).
Verzichtet die zuständige Behörde auf ein Provokationsbegehren hin auf eine Schutzmassnahme, so ist eine ideelle Vereinigung legitimiert, hiergegen Rekurs zu erheben (E. 3).
Schutzwürdigkeit von Biotopen. Interessenabwägung, wenn die Schutzmassnahme vom Grundeigentümer selber verlangt wird (E. 5).
Eine kommunale Gewässerabstandslinie kann auch zur Bewahrung eines Natur- und Heimatschutzobjekts erlassen werden (E. 6).
Stichworte:
BIOTOPSCHUTZ
GEMEINDELEGITIMATION
GEWÄSSERABSTANDSLINIE
LEGITIMATION
NATUR- UND LANDSCHAFTSSCHUTZ
UFERVEGETATION
VERBANDSBESCHWERDE
Rechtsnormen:
Art. 18 NHG
Art. 18b NHG
§ 67 PBG
§ 203 Abs. I lit. f PBG
§ 205 lit. b PBG
§ 338a Abs. II PBG
§ 21 lit. b VRG
Publikationen:
RB 2000 Nr. 12
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Mit Eingabe vom 5. März 1998
ersuchten N. und O. P. sowie I. und F. G.-H., Eigentümer der Parzellen
Kat.Nrn. ...1 bzw. ...2, den Gemeinderat A. hinsichtlich des Ufergehölzes
entlang des Grenzbachs um einen Entscheid über die Schutzwürdigkeit und den Umfang
der Schutzmassnahmen gemäss § 213 des Pla­nungs‑ und Baugesetzes vom
7. September 1975 (PBG), eventuell die Eröffnung des In­ventars oder die
Verfügung eines Veränderungsverbots während der Verfahrensdauer.
Mit Beschluss vom 2. Juni 1998 verneinte
der Gemeinderat A. eine Schutz­wür­dig­keit des Ufergehölzes auf den Parzellen
Kat.Nrn. ...1 und ...2 im Sinn von § 213 PBG und verzichtete auf eine
Inventareröffnung oder die Verfügung eines Ver­änderungs­verbots. Die­ser
Beschluss wurde am 19. Juni 1998 im Kantonalen Amtsblatt veröffentlicht.
II. Hiergegen erhoben I. und F. G.-H. sowie
die Pro Natura Zürich am 17. Juli 1998 Rekurs an die
Baurekurskommission II. Sie beantragten, den angefochtenen Beschluss auf­zuheben,
die Schutzwürdigkeit der Ufervegetation am Grenzbach festzu­stel­len und den Ge­meinderat
A. einzuladen, die notwendigen Schutzanordnungen zu erlassen.
Mit Entscheid vom 23. Februar 1999 trat
die Baurekurskommission II auf den Re­kurs von I. und F. G. nicht ein, da
diese durch den Verzicht auf Schutzmassnahmen keinen Rechtsnachteil erleiden
würden. Den Rekurs der Pro Natura Zürich hiess die Re­kurs­kom­mis­sion gut und
lud den Gemeinderat A. ein, für den Grenzbach und des­sen Uferbe­sto­ckung im
Bereich der Grundstücke Kat.Nrn. ...1 und ...2 Schutzanord­nun­gen im Sinn von
§§ 205 und 207 PBG festzulegen. Zur Schutzwürdigkeit des Grenz­bachs mit
seiner Ufer­ve­ge­tation führte die Rekurskommission aus, anlässlich des Augen­scheins
habe festgestellt wer­den können, dass der Grenzbach im Bereich der beiden Par­zellen
den relativ steilen Hang zum See hinunterfliesse und ein kleines Tobel bilde.
Dieses weise auch im Spät­herbst noch eine dichte und üppige Vegetation auf,
die durch hoch­stämmige Bäu­me, Sträu­cher und Unterhölzer charakterisiert sei.
So seien Ahorn‑, Esche‑, Vogel­beeren‑, Eibe‑ und Hainbuchenbäume
zu erkennen. Dazwischen würden Hasel, Weide, Stechpalme, schwarzer Holunder, Schlehe,
gemeiner Schneeball, Heckenkirsche und Efeu wachsen. Die vielseitige
Bodenvegetation werde durch Pflanzen wie Bärlauch, Anemone, Waldprimel, Lappkraut,
Waldschlüsselblümchen, Walderdbeere, Brennessel, Brombeere, Veilchen usw. cha­rak­te­ri­siert.
Verschiedene Vogelnester seien zwischen den Ästen der Bäume und Sträu­cher
sicht­bar, so dass auch von einer in ornithologischer Hin­sicht interes­santen
und man­nig­fachen Fauna ausgegangen werden könne. Es sei im Weite­ren davon
auszugehen, dass die fragli­che Bachuferbestockung auch anderen Tierarten, wie
Amphi­bien und Mäusen so­wie In­sek­ten einen geeigneten und
abwechslungsreichen Le­bensraum bieten würde. Die Schutz­wür­dig­keit des
streitigen Bachufers lasse sich jedoch nicht allein mit diesen biolo­gi­schen
und naturwissenschaftlichen Aspekten begründen. Mitentscheidend sei auch die ge­stal­terisch-ästhetische
Wirkung. Gerade hier im relativ dicht überbauten Gebiet erweise sich die ge­schilderte
Uferbepflanzung nicht nur als wert­volle und natürliche "grüne Oase",
die der Auflockerung der in den letzten Jahren entstan­denen dichten Überbauung
diene. Ihre Be­son­derheit zeige sich auch darin, dass sie als von wei­tem her
sichtbares grünes "Band" in Erscheinung trete. Dieses schlängle sich
den Hang fast bis zum See hinunter und lasse den ursprünglichen,
unverfälschten, d.h. nicht kanali­sierten Bachverlauf hervortreten. Trotz der
regen Bautätigkeit in den vergangenen Jahren sei der Bachverlauf im Bereich der
Parzellen Kat.Nrn. ...1 und ...2 noch nicht entstellt; er wirke unverfälscht
und naturnah. Dadurch ver­lei­he er dem durch mehrheitlich freiste­hende Einfamilienhäuser
geprägten Land­schaftsbild einen besonderen, über durchschnittli­che Ver­hältnisse
klar hinausgehen­den Wert und Akzent. Der fragliche Bach mit seiner Ufervege­tation
werde durch die be­ste­henden Ge­wäs­serabstandslinien nicht hinreichend geschützt.
Der Grenzbach samt Ufer­ve­ge­tation stelle so­wohl in ökologischer Hinsicht
als auch auf­grund seines gestalterisch-ästhe­tischen Wertes innerhalb der
fraglichen land­schaftlichen und baulichen Umgebung eine unverdorbene, wert­volle
Naturlandschaft im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. a und f PBG
dar und sei somit als Schutzobjekt einzustufen.
III. Mit Beschwerde vom 31. März 1999
liess die Politische Gemeinde A. dem Ver­waltungsgericht beantragen, den
angefochtenen Entscheid der Baurekurskommis­sion II vom 23. Februar
1999 aufzuheben, soweit damit der Rekurs der Pro Natura Zürich gut­ge­heissen
und der Gemeinderat A. zur Festlegung einer Schutzanordnung ein­geladen werde,
unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Die Baurekurskommission II beantragte
Abweisung der Beschwerde. Den nämli­chen Antrag liessen die Beschwerdegegnerin
sowie die Mitbeteiligten I. und F. G.-H. stel­len, verbunden mit dem
Begehren um Zusprechung einer Umtriebsentschädi­gung.
Das Verwaltungsgericht holte mit Beschluss
vom 7. Juli 1999 vom Gemeinderat A. einen Amtsbericht ein über die Frage,
welche Gründe zur Vergrösserung des Gewässerab­stands entlang des Grenzbachs
geführt haben. Der Gemeinderat erstattete sei­nen Bericht am 18. Oktober 1999.
Die Parteien konnten hierzu Stellung nehmen.
Die Ausführungen der Parteien werden, soweit rechtserheblich,
in den nachfolgen­den Entscheidgründen wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Die Beschwerdegegnerin beantragte in ihrer
Beschwerdeantwort vom 5. Mai 1999, es sei die "Pro Natura",
mithin die gesamtschweizerische Vereinigung, formell als Partei in das
Verfahren einzubeziehen. Diese sei vor der Baurekurskommission II statuten­gemäss
stillschweigend von der "Pro Natura Zürich" vertreten worden.
Der Rekurs vom 17. Juli 1998 gegen den ‑ publizierten ‑
Gemeinderatsbeschluss vom 2. Juni 1998 wurde von der "Pro Natura
Zürich", d.h. der kantonalen Sektion der Pro Natura, erhoben. Die gesamtschweizerische
Vereinigung "Pro Natura" ist weder selbst noch vertreten durch ihre
Sektion als Rekurrentin aufgetreten. Wenn diese ‑ rechtskundig
beraten ‑ ebenfalls Rekurs hätte erheben wollen, hätte dies
unmissverständlich erklärt wer­den müssen. Es besteht kein Grund, die gesamtschweizerische
Vereinigung neben ihrer Zürcher Sektion in das Verfahren einzubeziehen.
Anzufügen ist, dass nach der Praxis des Bundesgerichts eine gesamtschweizerische
ideelle Organisation auch dann zur Verwal­tungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht befugt ist, wenn im kantonalen Verfahren ihre örtliche oder
regionale Sektion auftrat, selbst wenn diese Sektion nicht ausdrücklich im
Namen der gesamtschweizerischen Organisation handelte; es genügt eine
erkennbare enge Bindung zwischen der gesamtschweizerischen Organisation und der
prozessführen­den Sektion (BGE 123 II 289 E. 1.e.aa).
2. Gemäss § 21 lit. b des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Ju­ni 1997 (VRG)
kann eine Gemeinde, eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des öf­fent­lichen
Rechts auch zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interes­sen ein
Rechtsmittel ergreifen.
Diese neue Bestimmung normiert eine
allgemeine Behördenbeschwerde, welche das Gemeinwesen zur Anfechtung
legitimiert, wo die besondere Nähe zum angewandten Recht ein öffentliches
Interesse an dessen richtiger und einheitlicher Anwendung begrün­det. Das
Gemeinwesen war schon nach der bisherigen ‑ restriktiveren ‑
Rechtsprechung befugt, einen Entscheid der Baurekurskommission, der seinen
Verzicht auf eine Unter­schutz­stellung aufhob und die Gemeinde zur Festlegung
entsprechender Schutzmassnah­men ein­lud, mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht weiterzuziehen (VGr, 5. Juli 1994, VB 94.0072).
Daran ändert nichts, dass hier die davon betroffenen Grundeigentümer eine derartige
Unterschutzstellung ausdrücklich anbegehren. Denn eine solche vermag grund­sätzlich
in verschiedener Hinsicht Belastungen des Gemeinwesens auszulösen, so z.B. hin­sichtlich
Pflege und Unterhalt (§ 207 Abs. 2 PBG) sowie Übernahme‑ und
Ent­schädi­gungs­verpflichtungen (§ 214 PBG).
3. Gemäss § 338a Abs. 2 PBG sind gesamtkantonal
tätige Vereini­gungen, die sich seit wenigstens zehn Jahren im Kanton statutengemäss
dem Natur‑ und Heimatschutz oder verwandten, rein ideellen Zielen widmen,
zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, so­weit sie sich auf den
III. Titel (Der Natur‑ und Heimatschutz; § 203 - 217 PBG) oder
§ 238 Abs. 2 PBG stützen.
Unbestrittenermassen ist die Pro Natura
Zürich eine Vereinigung, welche sich seit mehr als zehn Jahren im Kanton statutengemäss
dem Natur‑ und Heimatschutz widmet. Das vorlie­gende Verfahren wurde
durch das Provokationsbegehren der Grundeigentümer P. und G. ausgelöst, welche
vom Gemeinderat im Sinn von § 213 PBG einen Ent­scheid über die Schutzwürdigkeit
und den Umfang allfälliger Schutzmassnahmen hinsicht­lich des sich auf ihren
Grundstücken befindlichen Ufergehölzes verlangten. Der die Schutz­wür­dig­keit
ver­neinende Entscheid des Gemeinderats ist mithin in Anwendung des
III. Titels des Planungs‑ und Baugesetzes ergangen. Entgegen der
Auffassung der Be­schwer­deführerin war die Pro Natura damit berechtigt, den
Entscheid des Gemeinderats A. mit Rekurs an­zu­fechten.
4. In materieller Hinsicht macht die
Beschwerdeführerin eine Verletzung der Ge­meindeautonomie geltend. Die Rechtsmittelbehörden
dürften einen Entscheid, den der Ge­meinderat in Anwendung von § 211
Abs. 2 PBG getroffen habe, nur mit Zurückhaltung überprüfen. Es sei vorab
Sache der mit den örtlichen Verhältnissen vertrauten lokalen Be­hörden, die
Schutzqualitäten eines Objekts zu würdigen. Zudem sei dem Grundsatz des kon­zeptionellen
Natur‑ und Heimatschutzes Rechnung zu tragen. Der Zwang zur Inventari­sierung
der möglichen Schutzobjekte solle sicherstellen, dass die Behörde aufgrund von
um­fassenden Abklärungen und im Überblick über die ihr gestellte Gesamtaufgabe
ent­schei­de. Es liege im Wesen des konzeptionellen Natur‑ und
Heimatschutzes, dass in der Regel unter mehreren denkbaren Schutzobjekten
auszuwählen sei, weil nicht alles Wünsch­bare geschützt werden könne. Diese
Auswahlfreiheit obliege der zuständigen Ge­meinde­be­hörde und sei im Rechtsmittelverfahren
zu respektieren. Diese Grundsätze habe die Re­kurs­kommission vorliegend
missachtet. Das Inventar der kommunalen Natur­schut­zobjekte beruhe auf fachkundiger
Ermittlung; der Grenzbach und seine Bepflanzung seien nicht als schützenswert
in dieses aufgenommen worden. Zudem habe der Gemeinde­rat in seinem Be­schluss
darauf hingewiesen, dass es in der Gemeinde A. eine grosse Anzahl von be­stock­ten
Ufergehölzen, aber auch Baumgruppen und Hecken gebe, denen gegenüber das
streitige Objekt offenkundig geringere Schutzqualitäten aufweise. Der ange­fochtene
Ent­scheid beschränke sich in willkürlicher Weise auf ein zufällig her­ausgegriffe­nes
Ein­zel­ob­jekt. Eine sinnvolle Schutzmassnahme müsste aber auch die andere
Gewässer­seite ein­be­zie­hen. Der angefochtene Entscheid lasse jede
konzeptionelle Gesamt­sicht vermissen. ‑ Schliesslich sei auch § 203
Abs. 1 PBG verletzt. Es sei von keiner Partei je behauptet wor­den, es
liege ein schützenswertes Biotop im Sinn von Art. 18 ff. des Bundes­gesetzes
vom 1. Juli 1966 über den Natur‑ und Heimatschutz (NHG) bzw.
§ 203 lit. g PBG vor. Es fehle jeglicher Nachweis dafür, dass ein
Lebensraum für seltene oder vom Ausster­ben bedrohte Tiere und Pflanzen
gefährdet wäre. Eine Ufervege­tation im Sinn von Art. 21 NHG liege nicht
vor. Es sei unbegreiflich, dass die Vorinstanz ihren Entscheid auf § 203
lit. a PBG stütze, denn von einem im wesentlichen unverdor­benen Gewässer
samt Ufer und Be­wach­sung könne offensichtlich nicht die Rede sein. Der
Grenzbach sei zu weiten Teilen ein­ge­dohlt; der streitige offene Abschnitt
betrage lediglich ca. 50 m und sei in sei­nem Lauf ver­än­dert worden. Er
werde beidseits flankiert von dichter, städtischer Überbau­ung. Auf der Schwyzer-Seite,
aber auch teilweise auf A.-Boden, stiessen die gestalteten Gär­ten direkt an
den Bachlauf an. Dem Objekt gehe daher jede Unberührtheit ab. Auch auf
§ 203 lit. f PBG lasse sich der Entscheid nicht stützen. Zu Recht
gehe die Baurekurs­kom­mis­sion davon aus, dass nicht jede beliebige Uferbestockung
geschützt wer­den soll. Sie stelle aber auch selber fest, dass der ökologische
Wert der Be­pflanzung für eine Unter­schutz­stellung nicht genüge; dieser sei
nicht grösser als derjenige einer beliebi­gen Baum­grup­pe. Wertvolle
Einzelbäume fehlten. Die Bestockung auf Kat.Nrn. ...1 und ...2 setze keinen
anderen Merkpunkt als es ein etwas verwilderter Garten im Siedlungsbe­reich tun
würde. Die Vegetation am Grenz­bach sei weit weniger üppig als bei verschiede­nen
anderen Gewässern, welche das Sied­lungs­weichbild der Ge­meinde durchzögen.
Auch hier lasse die Vorinstanz einen gesamt­heit­li­chen Beurteilungs­massstab
vermissen. Weiter sei die fragli­che Bestockung für das Erscheinungsbild des
Bachlaufs zwischen den beiden Gemeinden nicht kausal. Das Ziel der Sichtbarmachung
der Grenzzäsur und der Trennung des Sied­lungs­gebiets werde durch andere
Mittel als die Unterschutzstellung der Baum­gruppe zwi­schen Säumer‑ und Grenz­bachstrasse
erreicht.
5. a) Massnahmen des Natur‑ und
Heimatschutzes stellen Beschränkungen des Ei­gentums dar und sind deshalb nach
Art. 26 BV bzw. Art. 22
ter
Abs. 2 aBV nur zulässig, so­fern sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen,
im öffentlichen Interesse liegen und dem Grund­satz der Verhältnismässigkeit
entsprechen (RB 1988 Nr. 70 = BEZ 1988 Nr. 49).
b) Mit der Revision des Natur‑ und Heimatschutzgesetzes
vom 19. Juni 1987 hat das Bundesrecht den Biotopschutz verstärkt. Gemäss
Art. 18b Abs. 1 NHG sorgen die Kan­tone für Schutz und Unterhalt der
Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung; laut Art. 18b Abs. 2
Satz 1 NHG sorgen die Kantone in intensiv genutzten Gebieten inner‑
und ausserhalb von Siedlungen für ökologischen Ausgleich mit Feldgehöl­zen,
Hecken, Ufer­be­stockungen oder mit anderer naturnaher und standortgemässer
Vege­tation. Diese Be­stim­mun­gen erteilen den Kantonen einen Vollzugsauftrag
für den Schutz und Unterhalt der re­gional und lokal bedeutsamen Biotope; deren
konkreter Schutz erfolgt im Rahmen des Voll­zugs von Art. 18b NHG durch
die Kantone. Es handelt sich mithin um eine den Kan­tonen vom Bund übertragene
Bundesaufgabe (vgl. hierzu Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig
Fahrländer, Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 18b N. 1 und 2; BGE
118 Ib 488, 121 II 161 E. 2.b.bb). Biotope im Sinn des Natur‑
und Heimatschutzge­setzes sind "Lebensräume" (Art. 18
Abs. 1 NHG). Besonders zu schützen sind nach Art. 18 Abs. 1
bis
NHG Ufer­bereiche, Riedgebiete und Moore, seltene Waldgesellschaften,
Hecken, Feldgehölze, Trockenrasen und weitere Standorte, die eine ausgleichende
Funktion im Na­tur­haushalt erfüllen. Aus dem französischen Wortlaut von
Art. 18 Abs. 1
bis
NHG (... les
associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets ...) ist
erkennbar, dass sich das Adjektiv "seltene" nur auf
Waldgesellschaften und nicht auch auf Hecken und Feldge­hölze bezieht. Wie auch
nach § 203 lit. f PBG sind somit Hecken und Feldgehölze Schut­zobjekte,
ohne dass besondere Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. auch BEZ 1990
Nr. 3). Die in Art. 18 Abs. 1
bis
NHG explizit genannten Schutzobjekte gehören in aller Re­gel zu den
Natur­gebieten, die besonderen Seltenheitswert haben und deren Erhaltung für
das Überleben bedrohter Tier‑ und Pflanzenarten wichtig ist. Diese
Standorte bieten viel­fäl­tigen Lebens­gemeinschaften eine unerlässliche
Lebensgrundlage und bilden ein Ge­gen­gewicht zu der von Technik und
Zivilisation stark geprägten Landschaft. Sie erfüllen im intensiv ge­nutzten
Naturhaushalt zudem eine wichtige biologische Funktion (Klaus A. Val­lender/Reto
Morell, Umweltrecht, Bern 1997, S. 380). Gleichwohl müssen die Biotope
"schutzwürdig" (vgl. Art. 18 Abs. 1
ter
NHG, Art. 14 Abs. 3 und 4 der Verordnung vom 16.
Januar 1991 über den Natur‑ und Heimatschutz [NHV]) sein; biologisch und
landschaftlich völlig wertlose Hecken sind nicht zu schützen (vgl. BEZ 1990
Nr. 3 E. 4a).
Ein bestimmter Lebensraum ist dann ein Biotop
von regionaler oder lokaler Be­deu­tung, wenn ihm die Schutzwürdigkeit nach den
Kriterien von Art. 14 Abs. 1 NHV zu­ge­spro­chen werden kann.
Massgebend für die Bewertung sind dabei die gemäss Anhang 1 NHV
aufgeführten ökologischen Kennarten, die nach Art. 20 und Anhänge 2
und 3 NHV geschützten Pflanzen‑ und Tierarten einschliesslich der
gemäss Anhang 4 NHV kantonal geschützten Arten sowie die vom BUWAL
erlassenen oder anerkannten roten Listen ge­fährdeter oder seltener Pflanzen‑
und Tierarten. Je seltener und bedeutender die an einem Ort vorkommende Tier‑
und Pflanzenwelt ist, umso strengere Schutzmass­nahmen sind zu treffen
(BGE 118 Ib 485 E. 3b). Handelt es sich nicht um ein schutzwür­diges
Biotop, kann der Schutz unter dem Titel des "ökologischen Ausgleichs"
(Art. 18b Abs. 2 NHG) erfol­gen. Dieser bezweckt gemäss Art. 15
Abs. 1 NHV insbesondere, iso­lierte Biotope mitein­ander zu verbinden,
nötigenfalls auch durch die Neuschaffung von Biotopen, die Artenviel­falt zu
fördern, eine möglichst naturnahe und schonende Boden­nutzung zu erreichen, Na­tur
in den Siedlungsraum einzubinden und das Landschaftsbild zu beleben (vgl. Kel­ler/Zuf­ferey/Fahrländer,
Art. 18b N. 18 und 31 ff.).
Diese bundesrechtlichen Bestimmungen über den
Biotopschutz sind auch bei Un­terschutz­stellung aufgrund des kantonalen
Rechtes zu beachten (RB 1990 Nr. 70 = BEZ 1990 Nr. 3). Das
kantonale Recht listet die Schutzobjekte in § 203 Abs. 1 PBG auf.
Danach sind unter anderem im Wesentlichen unverdorbene Natur‑ und
Kulturlandschaften sowie entsprechende Gewässer, samt Ufer und Bewachsung
(lit. a) wie auch wertvolle Bäume und Baum­bestände, Feldgehölze und
Hecken (lit. f) Schutzobjekte. Entsprechend Art. 18b Abs. 2 NHG
hält § 13 Abs. 2 der kantonalen Natur‑ und Heimatschutzverordnung
vom 20. Juli 1977/15. Januar 1992 (NHV ZH) fest, dass zudem als Naturschutzobjekte
Flächen be­zeichnet werden können, welche dem ökologischen Ausgleich durch
Vernetzung oder Wie­der­herstellung von Biotopen und Landschaften dienen
sollen. Mit dieser kantonal­rechtli­chen Regelung kann in ausreichendem Masse
dem vom Bundesrecht verstärkten Bio­top­schutz nachgekommen werden (Alfred Kuttler,
Orientierungspunkte zur Revision des Zür­cher Planungs‑ und Baugesetzes, ZBl 91/1990,
S. 296).
Bei der Ausscheidung von Biotopen von lokaler
und regionaler Bedeutung und bei der Anordnung von Schutzmassnahmen kommt den
Kantonen bzw. Gemeinden ein erheb­licher Beurteilungsspielraum zu ("une importante
marge d'appréciation" [BGE 121 II 161 E. 2.b.bb]). Sie haben im
Einzelfall jeweils eine umfassende Interessenabwägung vorzu­nehmen. Dabei sind
die mit dem Natur‑ und Heimatschutzgesetz verfolgten Schutzziele den
entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen gegenüberzustellen (Vallen­der/Morell,
S. 381; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs‑, Bau‑ und
besonderes Umwelt­schutzrecht, 3. A., Bern 1995, S. 312; BGE 118
Ib 485, E. 3b).
c) Im Licht der dargestellten neueren
Rechtsgrundlagen zum Biotopschutz ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin
teilweise von überholten Rechtsgrundsätzen ausgeht. Die Rechtsauffassung, dass
unter mehreren geeigneten Schutzobjekten eine
Auswahl
ge­troffen werden
muss, hat Gültigkeit bei Denkmalschutzobjekten (RB 1989 Nr. 67). Beim
Biotopschutz hingegen ist diese Betrachtungsweise verfehlt. Es geht nicht
darum, von mehreren Biotopen das "schönste" oder
"wertvollste" auszusuchen. Die aufgezeigten Ziele des
bundesrechtlichen und kantonalen Biotopschutzes verlangen vielmehr, dass unter Ab­wägung
der betroffenen Interessen möglichst
alle
schützenswerten Biotope zu
schützen sind (VGr, 18. Dezember 1991, VB 91/0149, E. 7). Es besteht
somit kein
Auswahl
ermes­sen der Gemeinde in dem Sinn, dass sie befugt
wäre, aus einer Reihe von
schutzwürdigen
Biotopen nur für eine Auswahl
Schutzmassnahmen zu treffen; lediglich bei der Beantwor­tung der Frage,
ob
ein Objekt schutzwürdig sei, steht ihr ein gewisser Beurteilungsspiel­raum zu
(vgl. vorn E. 5b). Aus dem Inventar der kommunalen Natur‑ und Landschafts­schutzobjekte
der Gemeinde A. von 1985 kann weiter nicht der Schluss gezogen werden, darin
nicht aufgeführte Objekte seien biologisch und landschaftlich wertlos oder für
den ökologi­schen Ausgleich ungeeignet und nicht zu schützen. Auch der Umstand,
dass in A. andere Objekte mit grösseren Schutzqualitäten nicht inventarisiert
oder unter Schutz ge­stellt wurden, führt nicht zum zwingenden Schluss, dem
vorliegend streiti­gen Ob­jekt sei von vornherein jede Schutzqualität
abzusprechen. Schliesslich ist auch der Ein­wand unbe­helflich, eine sinnvolle
Schutzmassnahme müsste auch die andere ‑ im Kanton Schwyz
gelegene ‑ Gewässerseite einbeziehen, da eine solche Ausweitung dem
Kanton Zürich ver­wehrt ist. Sofern Schutzobjektsqualität für beide
Gewässerseiten vor­liegt, sind für die Zür­cher Seite die entsprechenden
Anordnungen zu treffen und ist die anstossende Schwy­zer Gemeinde um
gleichwertige Massnahmen zu ersuchen. Trotz dieser rechts­irr­tüm­lichen
Auffassung kann dem Gemeinderat aus den nachfolgenden Erwägungen im Er­geb­nis
gleichwohl keine Rechtsverletzung vorgeworfen werden, wenn er eine (wei­tere) Un­ter­schutzstellung
des streitigen Ufergehölzes ablehnte.
6. a) Die Baurekurskommission II führte
in ihrem Entscheid vom 23. Februar 1999 aus, im Bereich der Parzellen
Kat.Nrn. ...1 und ...2 fliesse der Grenzbach den relativ stei­len Hang zum See
hinunter und bilde ein kleines Tobel. Dieses weise auch im Spät­herbst noch
eine dichte und üppige Vegetation auf, die durch ‑ im Entscheid der
Art nach einzeln auf­ge­listete (vgl. vorn Prozessgeschichte
Ziff. II) ‑ hochstämmige Bäume, Sträu­cher und Un­ter­hölzer
charakterisiert sei. Die Schutzwürdigkeit des streitigen Bachufers werde aber
nicht allein mit diesen biologischen und naturwissenschaftlichen Aspekten be­gründet,
son­dern auch durch die gestalterisch-ästhetische Wirkung. Sie trete als von
wei­tem her sicht­ba­res grünes "Band" in Erschei­nung. Dieses
schlängle sich den Hang fast bis zum See hin­unter und lasse den ursprüng­lichen,
unverfälschten Bachverlauf hervortreten. Trotz der re­gen Bautätigkeit sei der
Bach­verlauf im fraglichen Bereich noch nicht ent­stellt; er wirke unverfälscht
und naturnah. ‑ Diese tatbeständlichen Feststellungen der Bau­re­kurs­kom­mis­sion
gründen unter anderem auf einem Augenschein vom 25. November 1998. Sie können
vom Verwaltungsgericht grundsätzlich auch im Beschwerdeverfahren berück­sich­tigt
wer­den (RB 1981 Nr. 2).
Die Kritik der Beschwerdeführerin an der
Sachverhaltsdarstellung der Rekurskom­mission stellt diese nicht grundsätzlich
in Frage. Unbestritten ist, dass der Grenzbach im hier streitigen Abschnitt auf
rund 50 m offen in einer kleineren tobelartigen Geländesenke verläuft.
Diese ist ‑ zumindest auf Zürcher Seite ‑ mit
hochstämmigen Bäumen sowie mit Sträuchern und Unterholz bewachsen. Die im
Rekursentscheid detailliert aufgelisteten Ar­ten der vorkommenden Bäume,
Sträucher und Pflanzen beruhen nach den Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht
auf eigenen Feststellungen der Rekurskommission, sondern seien der
Rekursschrift vom 17. Juli 1998 entnommen. Die Beschwerdeführerin legt aber
nicht substanziert dar, welche Arten entgegen den Annahmen der Rekurskommission
nicht vorkommen würden. Schliesslich deckt sich die Feststellung der
Baurekurskommission II über die landschaftsprägende Wirkung des Grenzbachs
und seiner Bestockung mit den Aus­führungen der Beschwerdeführerin,
insbesondere auch mit dem Amtsbericht vom 18. Oktober 1999. Gestützt auf
Art. 18b Abs. 2 NHG und § 13 Abs. 2 NHV ZH (ökologischer
Ausgleich durch die Einbindung der Natur in den Siedlungsraum und Belebung des
Land­schaftsbilds) sowie auf § 203 Abs. 1 lit. f PBG und
§ 13 Abs. 1 NHV ZH (Schutz von Feld­gehölzen und Hecken) kann mit der
Vorinstanz von einem schutzwürdigen kommu­nalen Biotop ausgegangen werden.
b) Laut § 205 PBG erfolgt der Schutz
eines Schutzobjekts durch Massnahmen des Planungsrechts (lit. a),
Verordnung (lit. b), Verfügung (lit. c) oder Vertrag (lit. d).
Schutz­massnahmen durch Verordnung oder Verfügung sind laut § 9
NHV ZH anstelle oder in Er­gänzung planungsrechtlicher Massnahmen
anzuordnen, wenn und soweit diese und die Bau­vorschriften einen fachgerechten
Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht sicherstellen (vgl. auch RB 1987
Nr. 66). Der planungsrechtliche Schutz erfolgt dabei in erster Linie durch
Einteilung in Freihaltezonen, Festlegung von Abstandslinien an Waldrändern und
Gewässern sowie bau‑ und zonenrechtliche Regelungen zum Schutz des
Baumbestands (§ 14 NHV ZH).
aa) Die Gemeindeversammlung A. beschloss im
Oktober 1984 über die kommunale Nutzungsplanung und schied im hier streitigen
Bereich des Grenzbachs auf der Zürcher Seite eine Gewässerabstandslinie von durchschnittlich
20 m aus. Schon in ihrer Re­kurs­ant­wort vom 7. September 1998 wie
auch in ihrer Beschwerde­schrift vom 31. März 1999 führ­te die Be­schwerdeführerin
aus, die festgelegte Gewässerabstandslinie biete einen aus­rei­chenden Schutz
für das öffentliche Gewässer und das Ufergehölz. Wenn sich der Bach­verlauf
ursprünglich und unverfälscht erhalten habe, so sei dies die Folge der von der Q.-Strasse
bis zur Seestrasse beidseits der Kantonsgrenze bestehenden Gewäs­serabstandslinie.
‑ Im Amtsbericht vom 18. Oktober 1999 führte der Gemeinderat näher aus,
im Rahmen der Nutzungsplanung sei immer konsequent darauf geachtet worden, mit
geeigneten Mitteln die Siedlungsgebiete zu trennen, damit eine Zäsur im
Bebauungsmuster möglichst er­kenn­bar bleibe. Im Zonenplan von 1968/69 sei
entlang des Grenzbachs eine Freihaltezone aus­ge­schieden worden. Auslöser für
diese planerische Massnahme sei nicht der Baumbestand gewesen, sondern die
Bildung einer Trennungslinie zwischen dem Kan­ton Schwyz und dem Kanton Zürich.
An Stelle dieser Freihaltezone sei dann 1984 eine Ge­wäs­serab­stands­linie von
20 m festgelegt worden. Beim Grenzbach stehe der "Tren­nungs­ge­dan­ke"
be­züg­lich des Siedlungsgebiets und nicht der Schutz von Fauna und Flora im
Vor­der­grund.
bb) Nach § 21 Abs. 1 des
Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 haben ober‑ und
unterirdische Bauten und Anlagen gegenüber offenen und eingedohlten öffent­lichen
Oberflächengewässern einen Abstand von 5 m einzuhalten. Die Bau‑ und
Zonen­ordnung kann gegenüber im Zonenplan eingetragenen Gewässern Linien
festlegen, die diesen kan­tonalrechtlichen Mindestabstand erhöhen und vom
Grenzabstand gegenüber Nachbar­grund­stücken abweichen (§ 67 PBG). Dieser
Gewässerabstand dient der Freihal­tung der Gewässer von Bauten und Anlagen,
insbesondere zur Erhaltung von Erholungs­räumen oder um den notwendigen
Gewässerunterhalt vornehmen zu können (RB 1997 Nr. 68 E. 1 = BEZ
1997 Nr. 13). Während dem kantonalen Mindestabstand vorab wasserbaupolizeili­che
Funktion zukommt (Protokoll der Kommission des Kantonsrats zur Vorberatung des
Pla­nungs‑ und Baugesetzes, S. 231, 257, 454 und 882; vgl. auch RB
1997 Nr. 68, 1987 Nr. 76), können einer kommunalen Gewässerabstandslinie
andere Gesichtspunkte zu­grun­de liegen, insbesondere solche des Natur‑
und Heimatschutzes (VGr, 24. März 1999, VB.98.00334, E. 3f). Innerhalb
einer mit dieser Zwecksetzung erlassenen Gewässerab­standslinie dürfen keine
baulichen Massnahmen jeder Art getroffen werden, welche mit der Zielsetzung in
Widerspruch stünden. Einer derart erlassenen Gewässerabstandslinie kann somit
durchaus eine gleichbedeutende Schutzfunktion zukommen wie einer Freihaltezone.
c) Aufgrund der vorn aufgezeigten Rechtslage
kommt dem Grenzbach im hier streitigen Abschnitt nicht nur die Funktion einer
reinen "Zäsur im Bebauungsmuster" zu, sondern er stellt auch entgegen
der Auffassung des Gemeinderats ein schutzwürdiges (lo­kales) Biotop dar. Sein
Schutz wird aber durch die von der Gemeinde erlassene Gewässer­abstandslinie
genügend gesichert, denn bauliche Massnahmen jeder Art, welche die Beein­trächtigung
oder gar Zerstörung der Uferbestockung zur Folge hätten, würden dem richtig
verstandenen Zweck der Gewässerabstandslinie widersprechen. In diesem Sinn ist
kein weitergehender Schutz des Grenzbachs erforderlich. Die bisherige Bewahrung
dieses lo­kalen Schutzobjekts zeigt, dass sein Schutz durch die bestehende
planerische Massnahme (Gewässerabstandslinie) genügend gesichert ist. Zudem
darf vorliegend berücksichtigt wer­den, dass die Grundeigentümer die Anordnung
von Schutzmassnahmen selber anbe­gehrten, deren Interessen damit den
Schutzzielen des Naturschutzes nicht entgegenstehen, sondern sich mit diesen
decken. Es kann angefügt werden, dass es den mitbeteiligten Grund­ei­gen­tü­mern
freisteht, einen weitergehenden Schutz durch eine privatrechtliche Re­gelung,
z.B. durch eine Personaldienstbarkeit zugunsten der privaten
Beschwerdegegnerin, sicher­zu­stel­len. Das öffentliche Interesse verlangt
vorliegend aber keinen weitergehenden Schutz, als durch den Erlass der
kommunalen Gewässerabstandslinie bereits besteht. Zu­mindest kann dem
Gemeinderat A. im Ergebnis keine Verletzung seines ihm zu­stehenden "er­heb­lichen
Beurteilungsspielraums" (vgl. vorn E. 5b) vorgeworfen werden, wenn er
den Er­lass wei­te­rer Schutzmassnahmen ablehnte. Daran ändert nichts, dass der
Gemeinderat die Schutz­wür­digkeit als solche zu Unrecht verkannte. Die
Beschwerde ist im Sinn dieser Er­wä­gun­gen gutzuheissen und der Entscheid der
Baurekurskommission II auf­zuheben, soweit damit der Gemeinderat A.
eingeladen wurde, für den Grenzbach und dessen Be­stockung (weitere)
Schutzmassnahmen festzulegen.
7. Zusammengefasst ergibt sich, dass die
Beschwerde im Sinn der vorstehenden Erwägungen gutzuheissen ist. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten in Anwendung von § 13
Abs. 2 VRG der unterliegenden Beschwerdegegnerin sowie den Mitbeteiligten Nrn. 1
aufzuerlegen. In gleicher Weise sind die Rekurskosten zu verlegen.
Eine Parteientschädigung steht der
unterliegenden Beschwerdegegnerin sowie den Mitbeteiligten laut § 17
Abs. 2 VRG von vornherein nicht zu. Ebensowenig ist eine solche der
Beschwerdeführerin zuzusprechen. Das Gemeinwesen besitzt in der Regel keinen An­spruch
auf eine Parteientschädigung, da die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmit­teln
zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört (RB 1986 Nr. 5; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 17 N. 19). Vorliegend
besteht kein Anlass von dieser Regel ab­zuweichen.
8. Nach den Ausführungen unter Ziff. 5b
handelt es sich beim vorliegenden Streit um eine den Kantonen vom Bund
übertragene Bundesaufgabe. Letztinstanzliche kantonale Entscheidungen über den
Schutz der in Art. 18b Abs. 1 und 2 NHG genannten Biotope oder
den ökologischen Ausgleich stützen sich insoweit auf unmittelbar anwendbares
Bun­desverwaltungsrecht. Soweit eine Verletzung desselben gerügt wird, kann
dieses Urteil mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten
werden (BGE 121 II 161 E. 2.b.cc; Keller/Zufferey/Fahrländer,
Art. 18b N. 8).
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird im Sinn der
Erwägungen gutgeheissen. Der Entscheid der Bau­rekurskommission II vom 23.
Februar 1999 wird aufgehoben, soweit damit der Ge­meinderat A. eingeladen
wurde, für den Grenzbach und dessen Bestockung (weitere) Schutzmassnahmen
festzulegen.