zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00556 · 2017-12-06 · de

Kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" (Stimmrechtsrekurs) | [Der Beschwerdeführer wendet sich gegen eine Verfügung der kantonalen Baudirektion betreffend die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplans.] Es besteht weder Anlass für eine Verfahrenssistierung (E. 1.2) noch für die Durchführung eines Augenscheins (E. 1.3). Werden raumplanungsrechtliche Festlegungen angefochten und dabei sowohl Verstösse gegen das Planungs- und Baurecht als auch eine Verletzung politischer Rechte gerügt, kommt es zu einer Gabelung des Rechtswegs im Rekursverfahren, weil sich die spezialgesetzliche Rekurszuständigkeit des Baurekursgerichts (§ 329 Abs. 1 PBG) nicht auch auf die Beurteilung von Stimmrechtsrekursen erstreckt; Stimmrechtsrekurse in Planungssachen sind somit nicht vom Baurekursgericht, sondern stets von den zuständigen ordentlichen Stimmrechtsrekursinstanzen gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz zu beurteilen (E. 3.1 f.).Der vorliegend streitige Gestaltungsplan, gegen welchen sich das Rechtsmittel des Beschwerdeführers richtet, wurde von der kantonalen Baudirektion festgesetzt; damit wäre für die Beurteilung eines dagegen gerichteten Stimmrechtsrekurses grundsätzlich der Regierungsrat zuständig (E. 3.3). Nachdem die beschwerdeführerische Eingabe an die Vorinstanz jedoch keine Rügen enthielt, welche Inhalt eines Stimmrechtsrekurses gebildet hätten (E. 4), ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz - ihre Zuständigkeit verneinend - die Rechtsmitteleingabe des Beschwerdeführers als Ganze an das Baurekursgericht weiterleitete (E.4.2). Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen, da sich der Beschwerdeführer in guten Treuen zur Prozessführung veranlasst sehen durfte (E. 5.1). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 17..2.06.1 VB.2017.00556
Zurich Verwaltungsgericht 17..2.06.1 VB.2017.00556
Zurigo Verwaltungsgericht 17..2.06.1 VB.2017.00556

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00556
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00556
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 06.12.2017
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich" (Stimmrechtsrekurs)
[Der Beschwerdeführer wendet sich gegen eine Verfügung der kantonalen Baudirektion betreffend die Festsetzung eines kantonalen Gestaltungsplans.]
Es besteht weder Anlass für eine Verfahrenssistierung (E. 1.2) noch für die Durchführung eines Augenscheins (E. 1.3). Werden raumplanungsrechtliche Festlegungen angefochten und dabei sowohl Verstösse gegen das Planungs- und Baurecht als auch eine Verletzung politischer Rechte gerügt, kommt es zu einer Gabelung des Rechtswegs im Rekursverfahren, weil sich die spezialgesetzliche Rekurszuständigkeit des Baurekursgerichts (§ 329 Abs. 1 PBG) nicht auch auf die Beurteilung von Stimmrechtsrekursen erstreckt; Stimmrechtsrekurse in Planungssachen sind somit nicht vom Baurekursgericht, sondern stets von den zuständigen ordentlichen Stimmrechtsrekursinstanzen gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz zu beurteilen (E. 3.1 f.).Der vorliegend streitige Gestaltungsplan, gegen welchen sich das Rechtsmittel des Beschwerdeführers richtet, wurde von der kantonalen Baudirektion festgesetzt; damit wäre für die Beurteilung eines dagegen gerichteten Stimmrechtsrekurses grundsätzlich der Regierungsrat zuständig (E. 3.3). Nachdem die beschwerdeführerische Eingabe an die Vorinstanz jedoch keine Rügen enthielt, welche Inhalt eines Stimmrechtsrekurses gebildet hätten (E. 4), ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz - ihre Zuständigkeit verneinend - die Rechtsmitteleingabe des Beschwerdeführers als Ganze an das Baurekursgericht weiterleitete (E.4.2). Die Gerichtskosten werden auf die Staatskasse genommen, da sich der Beschwerdeführer in guten Treuen zur Prozessführung veranlasst sehen durfte (E. 5.1).
Abweisung.
Stichworte:
BAUREKURSGERICHT
FESTSETZUNG
GESTALTUNGSPLAN
NICHTEINTRETEN
POLITISCHE RECHTE
RECHTSMITTELBELEHRUNG
STIMMRECHTSBESCHWERDE
STIMMRECHTSREKURS
ÜBERWEISUNG
ZULÄSSIGE RÜGEN
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 151a GemeindeG
Art. 146 Abs. 1 GPR
§ 329 Abs. 1 PBG
§ 13 Abs. 4 VRG
§ 19 Abs. 1 lit. c VRG
§ 19b Abs. 2 lit. a VRG
§ 19b Abs. 2 lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2017.00556
Urteil
vom
6. Dezember 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
kantonalen Gestaltungsplan "Innovationspark Zürich"
(Stimmrechtsrekurs)
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 9. August 2017 setzte die
Baudirektion des Kantons Zürich den kantonalen Gestaltungsplan
"Innovationspark Zürich" fest. Der Beschluss wurde am 18. August
2017 amtlich publiziert unter Hinweis darauf, dass sich gegen diese Verfügung
innert 30 Tagen Rekurs beim Baurekursgericht erheben lasse (ABl 2017-18-08 [Nr.
33], S. 12, Dispositiv-Ziff. I und III).
II.
Mit als "Verletzung von Vorschriften über die
politischen Rechte und ihre Ausübung (Stimmrechtsrekurs, § 151 Abs. 1
Gemeindegesetz [
Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926
{GG, LS 131.1}])
" betitelter Eingabe vom 23. August 2017
beantragte A dem Bezirksrat Uster die Aufhebung der Verfügung der Baudirektion
vom 9. August 2017 unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Baudirektion
bzw. des Staats.
Mit Präsidialverfügung vom 30. August 2017 trat der
Bezirksrat Uster auf das Rechtsmittel nicht ein und überwies die Eingabe
mitsamt Beilagen an das Baurekursgericht. Zur Begründung gab er an, gemäss
Rechtsmittelbelehrung lasse sich die streitige Verfügung beim Baurekursgericht
anfechten, weshalb der Bezirksrat nicht zuständig sei für die Behandlung des
vorliegenden Rekurses.
III.
Mit Beschwerde vom 2. September 2017 beantragte A dem
Verwaltungsgericht Aufhebung des bezirksrätlichen Nichteintretensentscheids vom
30. August 2017 unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Stadt Dübendorf.
Der Bezirksrat Uster gab am 5./6. September 2017 unter
Hinweis auf den angefochtenen Entscheid Verzicht auf Vernehmlassung bekannt.
Die Baudirektion des Kantons Zürich (Generalsekretariat) schloss am
8. September 2017 auf Abweisung der Beschwerde; zur Begründung verwies sie
auf einen beigelegten (direktionsinternen) Mitbericht des Amts für Raumentwicklung
vom 7. September 2017. A nahm zu diesen Eingaben am 16. September
2017 Stellung und ersuchte darum, das Beschwerdeverfahren bis zum
"rechtsgültigen" Entscheid des Baurekursgerichts über den
Stimmrechtsrekurs zu sistieren bzw. alternativ – wohl im Fall des Vorliegens
eines solchen Entscheids – als gegenstandslos abzuschreiben. Das Amt für
Raumentwicklung erklärte über die Baudirektion mit Eingabe vom
25. September 2017, mit einer Verfahrenssistierung nicht einverstanden zu
sein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Nach
§ 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3
Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 e
contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,
LS 175.2) und § 151a Abs. 1
GG
ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem
gegen erstinstanzliche bezirksrätliche Rekursentscheide in Stimmrechtssachen
zuständig. Selbiges gilt für Entscheide des Bezirksrats über ordentliche
Rekurse (§ 152 GG in Verbindung mit §§ 41, 19 Abs. 1 lit. a
und 19b Abs. 2 lit. c VRG) sowie für Rekursentscheide betreffend
(raum-)planungsrechtliche Festlegungen (§§ 41, 19 Abs. 1 lit. a
und 19b Abs. 3 VRG in Verbindung mit §§ 329 und 339a des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]), worunter auch
die Festsetzung kantonaler Gestaltungspläne fällt (vgl. VGr, 15. Juni
2017, VB.2016.00605, E. 1 – 4. September 2014, VB.2013.00722,
E. 1.1 – 21. August 2014, VB.2013.00748, E. 1).
Nimmt eine Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die
Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung nicht als erfüllt betrachtet, so
ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem
Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], Vorbemerkungen zu
§§ 19–28a N. 58). Der Beschwerdeführer ist somit vorliegend insofern
zur Beschwerdeerhebung legitimiert, als er sich gegen den Entscheid der
Vorinstanz richtet, auf seinen Rekurs vom 23. August 2017 nicht
einzutreten.
Da auch die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind,
ist die Beschwerde an die Hand zu nehmen.
1.2
Für die
vom Beschwerdeführer beantragte Sistierung des Beschwerdeverfahrens besteht
kein Anlass, zumal, wie sich aus dem Nachfolgenden ergibt, das Baurekursgericht
entgegen der Annahme des Beschwerdeführers gerade nicht zuständig wäre, über
einen Stimmrechtsrekurs in dieser Angelegenheit zu entscheiden.
1.3
Weil es
vorliegend einzig um die Beurteilung von (vornehmlich formellen) Rechtsfragen
auf der Grundlage eines diesbezüglich hinreichend erstellten rechtserheblichen
Sachverhalts geht, erübrigt sich die Durchführung des vom Beschwerdeführer vor
Verwaltungsgericht beantragten Augenscheins.
2.
Das bei der Vorinstanz eingereichte Rechtsmittel des
Beschwerdeführers richtet sich unmittelbar gegen die Verfügung der
Beschwerdegegnerin vom 9. August 2017, mit welchem diese einen
kantonalen
Gestaltungsplan
im Sinn von § 84 Abs. 2 PBG betreffend das Gebiet
des ehemaligen Militärflugplatzes Dübendorf festsetzte. Der Perimeter des Gestaltungsplans
beschlägt das Gebiet der Gemeinden Dübendorf und Wangen-Brüttisellen. Es steht
ausser Zweifel, dass es sich bei diesem Anfechtungsobjekt inhaltlich um eine
raumplanungsrechtliche Festlegung handelt, deren rechtsmittelweise materielle
Beurteilung nicht in die Zuständigkeit des Bezirksrats fällt, sondern gemäss
§ 329 Abs. 1 PBG in diejenige – spezialgesetzliche im Sinn von
§ 19b Abs. 3 VRG bzw. § 153 GG – des Baurekursgerichts. Dies
muss vorliegend, wo nicht ein kommunaler, sondern ein kantonaler
Gestaltungsplan im Streit steht, umso mehr gelten, ist doch der Bezirksrat
generell nicht als Rekursinstanz gegen Anordnungen einer kantonalen Direktion
vorgesehen (vgl. § 19b Abs. 2 lit. c VRG). Insofern ist der
angefochtene Nichteintretensentscheid mitsamt Überweisung der Sache an das
Baurekursgericht an sich nicht zu beanstanden. Eine abweichende Zuständigkeit
könnte sich jedoch dann ergeben, wenn und soweit es um Rügen geht, welche auf
eine Verletzung des Stimmrechts hinzielten und die Rechtsmitteleingabe des
Beschwerdeführers insofern (gänzlich oder in Teilen) als Stimmrechtsrekurs
hätte erscheinen lassen.
3.
3.1
Der Rechtsschutz
im Zusammenhang mit politischen Rechten des kantonalen und kommunalen Rechts
richtet sich nach den dafür vorgesehenen besonderen Bestimmungen des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes (§ 146 Abs. 1 des Gesetzes über die
politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161]). Dies gilt
auch in Planungs- und Bausachen wie hier: Werden raumplanungsrechtliche Festlegungen
angefochten und dabei sowohl Verstösse gegen das Planungs- und Baurecht als
auch eine Verletzung politischer Rechte gerügt, kommt es zu einer Gabelung des
Rechtswegs im Rekursverfahren, weil sich die spezialgesetzliche
Rekurszuständigkeit des Baurekursgerichts (§ 329 Abs. 1 PBG) –wie
sich sogleich zeigt – nicht auch auf die Beurteilung von Stimmrechtsrekursen
erstreckt.
3.2
An sich
wäre nicht von vornherein ausgeschlossen, dass das Baurekursgericht auch Stimmrechtsrekursinstanz
sein könnte, wenn eine Stimmrechtsverletzung im Kontext einer
planungsrechtlichen Festlegung gerügt wird (wie es ja auch zugleich
Gemeindebeschwerdeinstanz sein kann [vgl. VGr, 25. Oktober 2017,
VB.2017.00527, E. 2]). Es scheint aber dennoch richtiger, in
Stimmrechtssachen den Bezirksrat bzw. die zuständige Direktion oder den
Regierungsrat als speziellere Behörden auf diesem Gebiet vorgehen zu lassen,
und zwar aus folgenden Überlegungen: Früher waren die Stimmrechtsrechtsmittel
in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten spezialgesetzlich in den
§§ 147–152 GPR (OS 58 289) mitsamt den jeweiligen Zuständigkeiten in
§ 149 GPR geregelt. Die damalige Regelung liess kaum Raum für eine
Kompetenzattraktion bei der (seinerzeitigen) Baurekurskommission. Vielmehr
waren sowohl § 149 GPR wie auch § 329 PBG spezialgesetzlich
vorgesehene, abweichende Zuständigkeiten für die jeweiligen Sondergebiete (Bau-
bzw. Stimmrecht). Die Überführung der Rechtsmittelordnung des Gesetzes über die
politischen Rechte ins Verwaltungsrechtspflegegesetz anlässlich von dessen Revision
im Jahr 2010 wollte daran nicht erkennbar etwas ändern (vgl. die Weisung zu
dieser Revision in ABl 2009, wo es etwa auf S. 946 heisst, die Regelungen
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes seien im Sinn der bisherigen
Rechtsschutznormen des Gesetzes über die politischen Rechte zu ergänzen, und
zwar auch etwa hinsichtlich der Rechtsmittelinstanzen [§ 149 GPR,
§ 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 2 und lit. d bzw. heute
lit. e VRG], oder auf S. 880 f., wo für die Stimmrechtssachen vom
"ordentlichen" Instanzenzug gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz die
Rede ist).
Insofern ist davon auszugehen, dass bei Stimmrechtssachen
abschliessend die Zuständigkeitsordnung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes zum
Tragen kommt (§ 19b Abs. 2 VRG) und der Vorbehalt abweichender
gesetzlicher Regelungen gemäss § 19b Abs. 3 VRG und § 153 GG,
welcher Sonderzuständigkeiten (wie jene des Baurekursgerichts gemäss § 329
PBG) vorbehält, für den Stimmrechtsrekurs nicht zur Anwendung gelangt, auch
wenn ein solcher in unmittelbarem Zusammenhang mit einer planungsrechtlichen
Festlegung steht. Folgte die Zuständigkeit auch in Stimmrechtssachen der
jeweiligen Sachmaterie, wäre beispielsweise auch über die inhaltliche
Zulässigkeit von Planungsinitiativen auf kommunaler Ebene vom sachkompetenten
Baurekursgericht zu entscheiden; dies wurde und wird offenkundig nicht so
gehandhabt, sondern es gelten die üblichen Zuständigkeiten für
Stimmrechtsrechtsmittel (vgl.
Hans Rudolph Thalmann,
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000,
§ 153
N. 4.3; hinsichtlich einer kommunalen Initiative betreffend ein kantonales
Strassenprojekt VGr, 21. Juli 2015, VB.2015.00255, wo die bezirksrätliche
Zuständigkeit für die Beurteilung des Stimmrechtsrekurses nicht in Frage
gestellt wurde). Auch fällt es schwer, sich das Baurekursgericht als zuständige
Rechtsmittelinstanz vorzustellen, wenn es um Vorbereitungshandlungen im Vorfeld
von Volksabstimmungen etwa betreffend eine Änderung der Bau- und Zonenordnung
geht. Von einer Kompetenzattraktion beim Baurekursgericht sollte daher auch in
Fällen wie dem vorliegenden abgesehen werden, wo es um ein Anfechtungsobjekt
geht, gegen welches sich gleichermassen ordentlicher Rekurs und
Stimmrechtsrekurs erheben liesse. Die deswegen erforderliche Gabelung des
Rechtswegs hat die Kammer denn (in anderem Zusammenhang) etwa auch in VGr,
18. Februar 2015, VB.2014.556 E. 2.2–4 bewusst verlangt, wo eine
Resolution des Zürcher Gemeinderats (Abstimmungsempfehlung zu einer kantonalen
Volksabstimmung) streitig war (Stimmrechtsrekursinstanz: Justizdirektion;
Gemeindebeschwerdeinstanz: Bezirksrat). Auch der Regierungsrat ging in seiner früheren
Rechtsprechung (als damalige zweite Rechtsmittelinstanz in kommunalen Stimmrechtssachen)
von einer Gabelung des Instanzenzugs in Planungs- und Bausachen aus, soweit
sowohl planungsrechtliche wie auch Stimmrechtsrügen erhoben wurden (RRB
Nr. 1073 vom 18. Juli 2007, E. 1c [www.zhentscheide.zh.ch], sowie RRB
Nr. 966 vom 7. März 1984 [ZR 85/1986 Nr. 2]).
Stimmrechtsrekurse in Planungssachen sind somit nicht vom
Baurekursgericht, sondern stets von den zuständigen ordentlichen
Stimmrechtsrekursinstanzen gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz zu beurteilen.
Im Gegensatz zur Gemeindebeschwerde, über welche (bei kommunalen
Planfestsetzungen) auch das Baurekursgericht befinden darf (vgl. VGr,
25. Oktober 2017, VB.2017.00527, E. 2), findet bezüglich des Stimmrechtsrekurses
keine Kompetenzattraktion statt. Werden im gleichen Rechtsmittel sowohl bau-
und planungsrechtliche Rügen als auch eine Verletzung des Stimmrechts geltend
gemacht, hat dies eine Gabelung des Instanzenzugs zur Folge.
3.3
Der Rekurs
in Stimmrechtssachen an den Bezirksrat steht gemäss § 151a GG in
Verbindung mit § 19b Abs. 2 lit. c VRG offen gegen Anordnungen,
Erlasse oder Handlungen (im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. c VRG [im
Folgenden Akte]) kommunaler Organe, welche eine kommunale Stimmrechtssache
betreffen. Akte kommunaler Organe, welche kantonale Stimmrechtssachen
betreffen, sind von der zuständigen Direktion der Justiz und des Inneren (JI)
zu beurteilen (§ 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 2 VRG; vgl. zu
derartigen Konstellationen VGr, 18. Februar 2015, VB.2014.00556,
E. 2.2 f.; JI, 4. Juni 2015, JI_2015-361, E. 1.1 – 3. Oktober
2014, JI_2014-557, E. 1.2 – 3. April 2013, JI-13 140, E. 1.1 [alles
auf www.zhentscheide.zh.ch]). Geht es um Akte kantonaler Organe in
Stimmrechtssachen des Kantons, richtet sich der Rechtsschutz danach, welches
kantonale Organ bzw. welche Behörde den betreffenden Akt verantwortet, wobei je
nach Konstellation innerkantonale Rechtsmittel auch ausgeschlossen sein können
(vgl. dazu Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19 N. 61,
§ 19b N. 62 ff.).
Der vorliegend streitige Gestaltungsplan, gegen welchen sich
das Rechtsmittel des Beschwerdeführers richtet, wurde von der
Beschwerdegegnerin – der kantonalen Baudirektion – festgesetzt (§ 84
Abs. 2 in Verbindung mit § 2 lit. b PBG). Damit wäre für die
Beurteilung eines dagegen gerichteten Stimmrechtsrekurses grundsätzlich der
Regierungsrat zuständig (§ 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRG).
Ob diese Zuständigkeit auch dann zum Tragen käme, wenn keine Verletzung des
kantonalen, sondern eine Vereitelung des kommunalen Stimmrechts durch den
erwähnten kantonalen Akt gerügt würde, braucht nicht abschliessend beurteilt zu
werden. Zu untersuchen ist vielmehr vorweg, ob die beschwerdeführerische
Eingabe an die Vorinstanz überhaupt Rügen enthielt, welche Inhalt eines
Stimmrechtsrekurses gebildet hätten (sogleich 4). Nur in diesem Fall wäre die
Vorinstanz gehalten gewesen, die Rechtsmitteleingabe nicht als Ganzes an das
Baurekursgericht weiterzuleiten, sondern die den Stimmrechtsrekurs betreffenden
Teile abzutrennen und nach Massgabe von § 5 Abs. 2 VRG der dafür zuständigen
Instanz zu überweisen.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer machte zunächst eine Verletzung des Stimmrechts dahingehend
geltend, dass der angefochtene Festsetzungsentscheid nicht referendumsfähig
sei. Auf kantonaler Ebene unterliegen bloss Akte des Kantonsrats dem
fakultativen Referendum (vgl. Art. 33 Abs. 1 und Art. 59
Abs. 2 lit. a
der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]
); von der Baudirektion
festgesetzte Gestaltungspläne gehören nicht dazu. Auch verlangen weder
Art. 34
der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (SR 101)
noch andere eidgenössische oder kantonale
Bestimmungen, welche das Stimmrecht regeln, eine solche Unterstellung. Damit
aber zielt dieser Einwand ins Leere. Soweit der Beschwerdeführer mit seinen
Vorbringen hingegen geltend machen wollte, der streitigen Planfestsetzung fehle
auf kantonaler Stufe die erforderliche gesetzliche Grundlage, deren Schaffung
oder Änderung (fakultativ) referendumspflichtig gewesen wäre, läge darin in
Bezug auf die in Frage stehende Planfestsetzung keine Stimmrechtsrüge, sondern
eine solche der Verletzung übergeordneten Rechts bzw. stellte dies einen
materiellrechtlichen Mangel der streitigen Planfestsetzung dar. Solches ist im
Rahmen des ordentlichen Rekurses geltend zu machen und vorliegend
gegebenenfalls vom Baurekursgericht zu entscheiden. Auch sind bislang auf
kantonaler Stufe keine Volksentscheide betreffend die künftige Nutzung des
ehemaligen Militärflugplatzes Dübendorf ergangen. Es liegt damit nicht der Fall
vor, wo die Stimmberechtigten bereits über einschlägige Vorentscheide
abgestimmt haben und die Exekutive nachträglich (zum Beispiel mittels eines Gestaltungsplans)
Anpassungen vorgenommen hat, welche in einem massgeblichen Widerspruch zum
Volkswillen stehen könnten und insofern den Geltungsbereich der
Stimmrechtsbeschwerde eröffnet sein könnte (vgl. zu derartigen Konstellationen
BGr, 7. März 2014, 1C_773/2013, E. 3 mit weiteren Hinweisen). Dass ein
solcher Vorentscheid des Volks mit Blick auf die Gewährleistung der politischen
Rechte in dieser Sache erforderlich gewesen wäre, kann dem vom Beschwerdeführer
zitierten Bundesgerichtsentscheid zur Frage der Referendumspflicht der
Richtplanänderung im Zusammenhang mit dem Militärflugplatz Dübendorf ebenso
wenig entnommen werden (BGr, 27. April 2016, 1C_415/2015, E. 2).
Im Übrigen zielten die Rügen des Beschwerdeführers dahin,
dass die kantonale Planfestsetzung verschiedene Aspekte regle, welche in die
Zuständigkeit der Gemeinde (Ortsplanung) fielen. Er benennt freilich nicht im
Einzelnen, in welchen Teilen damit nicht bloss in Kompetenzen der kommunalen
Ortsplanung schlechthin, sondern spezifisch in solche der kommunalen Stimmberechtigten
eingegriffen werde (vgl. zu den möglichen Zuständigkeiten § 88 Abs. 1
PBG). Selbst wenn dies aber der Fall wäre, läge darin keine unmittelbare
Verletzung des kommunalen Stimmrechts durch einen kantonalen Akt, sondern
gegebenenfalls eine Missachtung der Gemeindeautonomie im Sinn eines
unzulässigen kantonalen Eingriffs in die kommunale Planungsautonomie. Gleich
liegen die Dinge, soweit der Beschwerdeführer vorbrachte, einzelne Bestimmungen
des streitigen kantonalen Gestaltungsplans hätten eine unzulässige
Aufgabenübertragung auf die Gemeinde ("Rechtssetzungsbelastung") und
eine nicht angängige finanzielle Belastung derselben zur Folge. Diese Einwände
laufen allesamt auf die Geltendmachung einer Verletzung übergeordneten Rechts
ohne unmittelbaren Bezug zum Stimmrecht hinaus, welche mit dem Rechtsmittel des
ordentlichen Rekurses und nicht des Stimmrechtsrekurses vorzutragen und worüber
bei gegebener Legitimation in jenem Verfahren zu entscheiden ist. Würde eine
solche Rechtsverletzung tatsächlich bejaht, bedeutete dies nämlich nicht, dass
die in Frage stehende kantonale Planfestsetzung dem (kantonalen oder
kommunalen) Referendum zu unterstellen wäre, sondern einzig, dass der kantonale
Gestaltungsplan (ganz oder in Teilen) aufzuheben oder anzupassen wäre. Dies
gilt auch für die übrigen Einwendungen des Beschwerdeführers, welche allesamt
darauf abzielen, die Voraussetzungen für die Festsetzung des streitigen
kantonalen Gestaltungsplans als nicht gegeben oder einzelne darin enthaltene
Regelungen als inhaltlich rechtsverletzend zu rügen. Ist mithin eine
unmittelbare Verletzung des Stimmrechts auf kantonaler oder kommunaler Ebene
durch die streitige kantonale Planfestsetzung nicht zu erkennen, erscheint es
nicht rechtsverletzend, wenn in der Rekursschrift keine Rügen erblickt wurden,
welche Gegenstand eines Stimmrechtsrekurses hätten bilden können. Das in der
Beschwerde dagegen Vorgebrachte eignet sich nicht, an dieser Einschätzung etwas
zu ändern.
4.2
Unter
diesen Umständen ist der angefochtene Nichteintretensentscheid des Bezirksrats
bzw. die (implizite) Nichtüberweisung, was die Eingabe des Beschwerdeführers
als (behaupteten) Stimmrechtsrekurs betrifft, im Ergebnis nicht zu beanstanden.
Zu Kritik Anlass gibt der Entscheid aber insoweit, als er sich nicht erkennbar
mit dieser Thematik auseinandersetzt, sondern sich damit begnügt, die Sache
"gemäss Rechtsmittelbelehrung" an das Baurekursgericht zu überweisen,
ohne sich zur möglichen (Doppel-)Natur der – immerhin als "Stimmrechtsrekurs"
betitelten – Rechtsmitteleingabe des Beschwerdeführers bzw. der darin erhobenen
Rügen zu äussern. Darin liegt eine Verletzung der sich aus dem rechtlichen
Gehör abgeleiteten Begründungspflicht, welche im vorliegenden
Beschwerdeverfahren indessen geheilt werden konnte. Demgemäss ist die
Beschwerde abzuweisen.
5.
5.1
In
Stimmrechtsbeschwerdeverfahren werden nur dann Gerichtskosten erhoben, wenn das
Rechtsmittel offensichtlich aussichtslos erscheint (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Die vorliegende Beschwerde mag zwar
in der (Stimmrechtsbeschwerde-)Sache selber geringe Erfolgschancen gehabt
haben; der Beschwerdeführer durfte sich jedoch insofern in guten Treuen zur
Prozessführung veranlasst sehen, als der angefochtene Entscheid eine
Auseinandersetzung mit den als (behaupteten) Stimmrechtsverletzungen erhobenen
Rügen nach Massgabe der nicht näher begründeten Überweisung an das
Baurekursgericht vermissen liess. Damit sind die Kosten auf die Gerichtskasse
zu nehmen.
5.2
Der
Beschwerdeführer ersucht um Zusprechung einer Parteientschädigung für das
Beschwerdeverfahren "zulasten der Stadt Dübendorf". Eine solche
könnte ihm schon deshalb nicht zugesprochen werden, weil die genannte Gemeinde
weder im vorliegenden noch im vorinstanzlichen Verfahren Partei war. Hingegen
stellt sich die Frage, ob dem Beschwerdeführer – trotz formellem Unterliegen –
angesichts der festgestellten Verletzung der Begründungspflicht im Rekursentscheid
eine Parteientschädigung zu Lasten der Vorinstanz zuzusprechen ist (vgl. Kaspar
Plüss, VRG-Kommentar, § 17 N. 27 f.). Der Beschwerdeführer ist
im vorliegenden Verfahren nicht anwaltlich vertreten. Eine Entschädigung ist
nach Massgabe von § 17 Abs. 2 lit. a VRG dann zuzusprechen, wenn
die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger
Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte. Dies ist vorliegend zu verneinen,
konnten sich doch die Einwände des Beschwerdeführers im Wesentlichen auf jene
bereits vor Vorinstanz erhobenen beschränken. Damit ist ihm eine
Parteientschädigung zu verweigern.
Der im vorliegenden Verfahren (formal) obsiegenden
Beschwerdegegnerin ist demgegenüber schon mangels eines rechtsgültigen Antrags
keine Parteientschädigung zuzusprechen. Als Beschwerdegegnerin im vorliegenden
Verfahren wurde von Anbeginn weg die Baudirektion rubriziert. Es bleibt ihr in
einem solchen Fall zwar unbenommen, anstelle einer ausführlichen eigenen
Beschwerdeantwort – wie vorliegend – eine solche unter Verweis auf einen
beigelegten direktionsinternen Mitbericht eines ihm unterstellten Amts zu erstatten.
Ist die Ausstellerin des Mitberichts ihrerseits nicht Partei im
Beschwerdeverfahren, ist sie indessen auch nicht selber antragsberechtigt.
Vielmehr sind die Anträge von der Beschwerdegegnerin selber zu stellen bzw. haben
im Fall eines Widerspruchs der Anträge stets jene der formellen Partei Vorrang.
Demzufolge ist der Antrag des Amts für Raumordnung, welches "Kostenfolge
zulasten des Beschwerdeführers" verlangt – falls damit überhaupt eine
Parteientschädigung gemeint sein sollte –, nicht zu hören, sondern ist einzig
auf den Antrag der Beschwerdegegnerin abzustellen, welche solches gerade nicht begehrt.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 2'140.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.
Gegen dieses Urteil kann
Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an…