zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00346 · 2025-06-26 · de

vorübergehende Nutzung von Privateigentum | [Vorübergehende Inanspruchnahme eines privaten Vorplatzes durch das Gemeinwesen für das Aufstellen von Marktständen] Beschwerdelegitimation unter Berufung auf die Gemeindeautonomie gegeben (E. 1). Anspruch des Privateigentümers auf Feststellungsverfügung (E. 2). Keine Widmung des Vorplatzes durch konkludente Zustimmung; reine Duldung reicht nicht; das Gemeinwesen verhält sich widersprüchlich, wenn es für den Vorplatz keine Pflichten aus dem Eigentum (Unterhalt, Sanierung, Haftung) übernimmt und diesen als öffentliche Sache beansprucht (E. 5 und 7.1 ff.). Keine Verfügungsmacht gestützt auf Unvordenklichkeit, da eine Marktnutzung erst seit 1975 belegt ist (E. 7.8); offengelassen, ob das heutige Recht überhaupt noch Raum für die Figur der Unvordenklichkeit lässt (E. 5.4 am Ende). Das Marktreglement stellt keine unmittelbar wirkende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung dar (E. 8). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 26.06.2025 VB.2022.00346
Zurich Verwaltungsgericht 26.06.2025 VB.2022.00346
Zurigo Verwaltungsgericht 26.06.2025 VB.2022.00346

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00346
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00346
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.06.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
vorübergehende Nutzung von Privateigentum
[Vorübergehende Inanspruchnahme eines privaten Vorplatzes durch das Gemeinwesen für das Aufstellen von Marktständen]
Beschwerdelegitimation unter Berufung auf die Gemeindeautonomie gegeben (E. 1). Anspruch des Privateigentümers auf Feststellungsverfügung (E. 2). Keine Widmung des Vorplatzes durch konkludente Zustimmung; reine Duldung reicht nicht; das Gemeinwesen verhält sich widersprüchlich, wenn es für den Vorplatz keine Pflichten aus dem Eigentum (Unterhalt, Sanierung, Haftung) übernimmt und diesen als öffentliche Sache beansprucht (E. 5 und 7.1 ff.). Keine Verfügungsmacht gestützt auf Unvordenklichkeit, da eine Marktnutzung erst seit 1975 belegt ist (E. 7.8); offengelassen, ob das heutige Recht überhaupt noch Raum für die Figur der Unvordenklichkeit lässt (E. 5.4 am Ende). Das Marktreglement stellt keine unmittelbar wirkende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung dar (E. 8).
Abweisung.
Stichworte:
BESTIMMTHEIT
BEWEISLAST
DULDUNG
EIGENTUMSGARANTIE
FESTSTELLUNG
FESTSTELLUNGSVERFÜGUNG
GEMEINDEAUTONOMIE
GEMEINDEBESCHWERDE
GESETZLICHE GRUNDLAGE
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
GEWOHNHEITSRECHT
KONKLUDENTE EINWILLIGUNG
MARKT
ÖFFENTLICH-RECHTLICHE EIGENTUMSBESCHRÄNKUNG
RECHT DER ÖFFENTLICHEN SACHEN
TREU UND GLAUBEN
UNTERLASSUNG
UNVORDENKLICHKEIT
VERFÜGUNGSMACHT
VORPLATZ
WIDMUNG
Rechtsnormen:
Art. 26 BV
Art. 26 Abs. I BV
Art. 36 Abs. I BV
Art. 16 GEOIG
§ 96 PBG
§ 229 PBG
§ 230 PBG
§ 232 PBG
§ 264 PBG
Art./§ 3 StrG
Art./§ 39 Abs. I StrG
Art. 3 Abs. IV SVG
Art. 19 VErV
Art. 26 VErV
§ 10c VRG
§ 13 Abs. II VRG
§ 20 Abs. I lit. a VRG
§ 20 Abs. I lit. b VRG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
§ 49 VRG
§ 50 Abs. I VRG
§ 65a Abs. II VRG
Art. 25 VwVG
Art. 8 ZGB
Art. 731 Abs. III ZGB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00346
Urteil
der 3. Kammer
vom 26. Juni 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
Stadt Bülach,
vertreten durch den Stadtrat,
dieser vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
B,
vertreten durch RA C,
Beschwerdegegner,
betreffend vorübergehende
Nutzung von Privateigentum,
hat sich ergeben:
I.
In der Altstadt von Bülach finden jährlich drei
Warenmärkte sowie ein dreitägiger Weihnachtsmarkt statt. B, dessen im Osten an
die Marktgasse und im Süden an die Rössligasse angrenzendes Grundstück
Kat.-Nr. 01 sich im Perimeter dieser Marktveranstaltungen befindet, liess
mit Eingabe vom 27. Oktober 2020 bei der Stadt Bülach geltend machen, der
Vorplatz seiner Liegenschaft werde widerrechtlich für Märkte in Anspruch
genommen, und diesbezüglich um eine anfechtbare Verfügung (betreffend einen
Realakt) in Anwendung von § 10c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) ersuchen.
Mit Verfügung vom 16. November 2020 trat das Ressort
Bevölkerung und Sicherheit der Stadt Bülach auf das Begehren nicht ein. Ein
dagegen eingereichtes Neubeurteilungsgesuch von B wies der Stadtrat Bülach in
Bestätigung der Nichteintretensverfügung am 2. Juni 2021 ab.
II.
Mit Eingabe vom 5. Juli 2022 liess B an den
Bezirksrat Bülach rekurrieren und unter Entschädigungsfolge beantragen, es sei
die Widerrechtlichkeit der Beanspruchung seines Grundstücks im Rahmen der
bereits durchgeführten Märkte festzustellen und die Stadt Bülach zu
verpflichten, bei der zukünftigen Durchführung von Märkten eine Beanspruchung
seines Grundstücks zu unterlassen, eventualiter die Stadt Bülach zu
verpflichten, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
Mit Beschluss vom 4. Mai 2022 hiess der Bezirksrat
Bülach den Rekurs teilweise gut und stellte fest, der gepflästerte Vorplatz des
betroffenen Grundstücks aufseiten der Rössligasse gehöre nicht zum öffentlichen
Strassenraum und habe daher nicht für die Durchführung von Märkten beansprucht
werden dürfen. Zudem wies der Bezirksrat die Stadt Bülach an, in Zukunft den
gepflästerten Vorplatz von B an der Rössligasse nicht zur Durchführung von
Märkten zu beanspruchen. Im Übrigen – namentlich soweit einen Streifen
Privatgrund aufseiten der Marktgasse betreffend – wies er den Rekurs ab
(Dispositivziffer I). Die Verfahrenskosten auferlegte er den Parteien je
zur Hälfte (Dispositivziffer II). Parteientschädigungen sprach er keine zu
(Dispositivziffer III).
III.
Mit Eingabe vom 7. Juni 2022 liess die Stadt Bülach
beim Verwaltungsgericht Beschwerde erheben und unter Entschädigungsfolge
(zuzüglich MWST) beantragen, den Beschluss des Bezirksrats vom 4. Mai 2022
aufzuheben und festzustellen, dass der gepflästerte Vorplatz von B an der
Rössligasse in Bülach zum öffentlichen Strassenraum gehöre und somit von der
Stadt Bülach zur Durchführung der Märkte beansprucht werden dürfe.
Der Bezirksrat reichte am 7. Juli 2022 die Vorakten
ein und gab Verzicht auf Vernehmlassung bekannt, unter Verweis auf die
Begründung des angefochtenen Entscheids. Mit Beschwerdeantwort vom
13. Juli 2022 liess B auf Abweisung der Beschwerde schliessen, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Replik vom 19. August 2022, Duplik
vom 12. September 2022 sowie weiteren Eingaben vom 3. Oktober 2022
bzw. vom 20. Oktober 2022 liessen die Parteien an ihren jeweiligen
Rechtsbegehren festhalten.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach
§ 41 Abs. 1 i.
V.
m. § 19 Abs. 1
lit. a VRG zuständig. Die Angelegenheit ist von der Kammer zu beurteilen
(§ 38b VRG e contrario).
1.2
Gemäss
§ 49 i.
V.
m. § 21 Abs. 2
lit. b VRG ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die
Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung
gewährt. Nach § 1 f. des Gesetzes über die Märkte und das
Reisendengewerbe vom 11. April 2005 (Marktgesetz; LS 935.31) werden
Märkte von den Gemeinden angesetzt (§ 2 Abs. 1 Satz 1), wobei
Letztere nebst vielem mehr auch den Ort des Marktes festlegen (§ 2
Abs. 2 lit. a), mithin den Marktperimeter sowie Ort und Lage der
Standplätze bestimmen. Sodann kommt den Zürcher Gemeinden bei der Erteilung von
Bewilligungen zur gesteigerten Inanspruchnahme öffentlichen (kommunalen)
Grundes regelmässig Autonomie zu (vgl. etwa VGr, 27. August 2019,
VB.2019.00453, E. 4.2 unter Hinweis auf BGE 126 I 133 E. 2;
zuletzt VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016, E. 5.2), was
entsprechend auch für die Zuteilung der Standplätze an die einzelnen
Marktfahrenden im Rahmen der betreffenden Marktveranstaltungen gilt (vgl. zur
Qualifizierung dieser Nutzung als gesteigerten Gemeingebrauch BGE 132 I 97
E. 2.2; BGr, 2. Juni 2012, 2C_61/2012, E. 2.1 mit weiteren
Hinweisen). Die Beschwerdeführerin – die durch den angefochtenen Beschluss
demnach in ihrer Stellung als Hoheitsträgerin berührt ist – beruft sich auf
eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur
Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie im konkreten
Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2; BGr,
28. Juni 2021, 1C_100/2020, E. 1.3).
Damit kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführerin sich
auch auf den Legitimationsgrund von § 49 i.
V.
m.
§ 21 Abs. 2 lit. c VRG berufen könnte, wonach Gemeinden und
andere Träger öffentlicher Aufgaben rechtsmittelberechtigt sind, wenn sie bei
der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt sind.
1.3
Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
2.1
Der
vorliegenden Streitsache lag eine Eingabe des Beschwerdegegners an die
Beschwerdeführerin zugrunde, mit welcher er um Erlass einer Verfügung im Sinn
von § 10c VRG ersuchte. Nach dieser Bestimmung kann, wer ein
schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig
ist, welche sich auf öffentliches Recht stützen und Rechte und Pflichten
berühren, unter anderem verlangen, dass widerrechtliche Handlungen unterlassen
werden bzw. deren Widerrechtlichkeit festgestellt wird. In der kommunalen
Erstverfügung vom 16. November 2020 stellte sich das Ressort Bevölkerung
und Sicherheit der Beschwerdeführerin zur Hauptsache auf den Standpunkt, dass
ein Anspruch auf eine Verfügung gestützt auf § 10c VRG nicht gegeben sei,
weil es sich bei der Durchführung eines Marktes nicht um einen Realakt handle.
Vielmehr gehe es um eine Anordnung, erlaube doch der Marktchef den
Marktfahrenden die Teilnahme am Markt durch Bewilligung. Für den Erlass einer
(allgemeinen) Feststellungsverfügung über den Bestand von Rechten und Pflichten
fehle es dem Beschwerdegegner an einem schutzwürdigen Feststellungsinteresse,
weil nicht klar sei, inwiefern er an welcher konkreten Rechtsfolge ein
schutzwürdiges Interesse habe. Infolgedessen trat das Ressort auf das Gesuch
des Beschwerdegegners nicht ein, was der Stadtrat im Neubeurteilungsentscheid
im Prinzip schützte.
2.2
Sowohl in
der genannten Erstverfügung des Ressorts wie auch im stadträtlichen
Neubeurteilungsentscheid vom 2. Juni 2021 findet sich jeweils im Sinn
einer Eventualbegründung auch eine materielle Abhandlung der Frage, ob die
betreffenden Flächen für Marktzwecke beansprucht werden durften. Entsprechend
entschied auch der Bezirksrat als Rekursinstanz unmittelbar in der Sache
selber, was von keiner Seite kritisiert wird und unter den gegebenen Umständen
auch nicht zu beanstanden war. Insofern erübrigen sich nähere Ausführungen
dazu, im Rahmen welchen Rechtsbehelfs in einer solchen Konstellation auf
kommunaler Ebene Rechtsschutz zu gewähren ist. Anzumerken bleibt, dass bei
einer Beanspruchung von Privatflächen für öffentliche Marktveranstaltungen dem
privaten Eigentümer nicht abverlangt werden darf, jede einzelne, sein
Grundstück beschlagende Marktstandbewilligung anzufechten, zumal ihm (als
Drittbetroffenem) eine entsprechende Bewilligungserteilung womöglich gar nicht
miteröffnet wird. Gleiches gilt für den gestützt auf Art. 3 Abs. 1
des Marktreglements der Stadt Bülach vom 16. November 2009 vom
Polizeivorsteher für den jeweiligen Warenmarkt zu erlassenden Standplan. Diesen
Plänen liessen sich zwar die betroffenen Liegenschaften entnehmen, jedoch
erscheinen sie weder als publizierte Rechtssätze oder eigentümerverbindliche Pläne,
noch lassen sie sich als den betroffenen Eigentümern eröffnete
(Allgemein-)Verfügungen verstehen. Insofern durfte dem Beschwerdegegner
(mangels eines tauglichen anderweitigen Anfechtungsobjekts) als Gesuchsteller
ein Rechtsschutzinteresse an einer Feststellungsverfügung – wenn nicht einer
solchen über einen Realakt im Sinn von § 10c VRG, so jedenfalls einer
solchen über den Bestand bzw. Nichtbestand öffentlich-rechtlicher Rechte und
Pflichten analog Art. 25 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021; vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi,
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19
N. 22 ff.) – nicht a priori abgesprochen werden. Die in den
kommunalen Verfügungen diesbezüglich angestellten Überlegungen gehen fehl.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt vorweg, dass der Bezirksrat
die von ihr eingereichten umfangreichen Beweismittel weitgehend unbeachtet
gelassen habe. Damit gehe eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung einher.
Dies sei folglich eine Missachtung ihres Gehörsanspruchs. Geltend gemacht wird
aber vielmehr eine fehlerhafte Sachverhaltsfeststellung oder Beweiswürdigung
nach § 50 Abs. 1 i.
V.
m. § 20 Abs. 1
lit. a und b VRG, welche vom Verwaltungsgericht zu überprüfen und
gegebenenfalls zu korrigieren sein wird. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
liegt nicht vor.
4.
4.1
Die
streitbetroffene, in der Kernzone der Bülacher Altstadt gelegene Parzelle
Kat.-Nr. 01 befindet sich unstreitig im Eigentum des Beschwerdegegners und
ist mit einem als kommunales Denkmalschutzobjekt verzeichneten, historischen
Wohn- und Geschäftshaus aus dem 19. Jahrhundert überbaut. Im Erdgeschoss wird
das Gebäude gewerblich genutzt. Das Grundstück grenzt an seiner Ostseite an die
Markt- und an der Südseite an die Rössligasse (Strassenparzellen Kat.-Nrn. 02
bzw. 03, beide im Eigentum der Beschwerdeführerin). Beide Gassen sind als Teil
der Begegnungszone Altstadt verkehrsberuhigt. Östlich des Gebäudes führt
entlang der Traufseite ein schmaler (Vor-)Landstreifen, welcher unmittelbar an
die Strassenparzelle der Marktgasse angrenzt und vom Erscheinungsbild her Teil
des Strassenkörpers bildet. Auf der Südseite der Parzelle zwischen Gebäude und
Rössligasse befindet sich ein mit Kopfsteinpflaster belegter und zur Rössli-
und Marktgasse hin mit Bordsteinen eingefasster Vorplatz. Der Vorplatz ist von
der Markt- wie auch der Rössligasse her entlang der gesamten Parzellengrenze
niveaugleich frei zugänglich; es fehlen gegenüber den Strassenparzellen
jegliche Einfriedungen oder anderweitige zugangsbegrenzende Möblierungen. An
der Stirnseite des Gebäudes zum Vorplatz zur Rössligasse hin sind im
Erdgeschoss zwei Schaufenster eingelassen; dazwischen befindet sich leicht
erhöht ein Hauseingang, welcher über eine auf den Vorplatz auskragende – den
Fotos im Dossier zufolge jedoch abgedeckte und durch eine Kette unzugänglich
gemachte – Treppe erreichbar ist. Westlich der Treppe wird der dort etwas
breitere Vorplatz auch als Autoabstellplatz genutzt.
4.2
Vor
Verwaltungsgericht streitig ist, ob der an die Rössligasse angrenzende Vorplatz
während der vier Marktveranstaltungen von der Beschwerdeführerin für die
Belegung mit Ständen durch Marktfahrende beansprucht werden darf. Gegen die von
der Vorinstanz gebilligte Beanspruchung des Landstreifens auf der Ostseite
entlang der Marktgasse hat sich der Beschwerdegegner seinerseits vor
Verwaltungsgericht nicht (mehr) gewehrt. Die Verhältnisse zwischen diesen
beiden Grundstücksteilen unterscheiden sich insofern nicht unerheblich, als der
Beschwerdeführerin am Landstreifen an der Marktgasse im Jahr 2009 eine
Personaldienstbarkeit in Form eines Fuss- und Fahrwegrechts für den
öffentlichen Durchgang (unter Übernahme der Unterhaltslast sowie der
Werk[eigentümer]haftung) eingeräumt wurde, wogegen am Vorplatz an der
Rössligasse – wie auch die Beschwerdeführerin einräumt – gerade keine solche
Gemeindedienstbarkeit besteht. Die Beschwerdeführerin macht indes geltend, der
genannte Vorplatz habe seit jeher der Öffentlichkeit als Fussgängerfläche
gedient, sodass er auch für den Markt benutzt werden dürfe. Sie stellt sich
mithin auf den Standpunkt, es handle sich bei diesem Grundstücksteil um eine
öffentliche Sache im Gemeingebrauch, für welche sie entsprechend auch
Bewilligungen zum gesteigerten Gemeingebrauch für das Aufstellen von
Marktständen erteilen dürfe.
5.
5.1
Öffentliche
Sachen im Gemeingebrauch müssen nicht zwingend im Eigentum des Gemeinwesens
stehen. Damit eine im Eigentum Privater befindliche Sache durch Widmung einer
öffentlichen Zweckbestimmung zugeführt bzw. der Allgemeinheit zur Benützung
offenstehend erklärt werden kann, bedarf das zuständige Gemeinwesen der
Verfügungsmacht daran. Diese kann bei fehlendem Eigentum des Gemeinwesens auch
auf einem beschränkten dinglichen Recht (wie in casu beim Landstreifen an der
Marktgasse), auf einem obligatorischen Recht oder einer öffentlich-rechtlichen
Eigentumsbeschränkung beruhen (vgl. zum Ganzen Pierre Tschannen/Markus
Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022,
Rz. 1354 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich 2020, Rz. 2230; Pierre Moor/François
Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, Vol. III, 2. A.,
Bern 2018, S. 670 ff.; André Werner Moser, Der öffentliche Grund und
seine Benützung, Bern 2011, S. 29 f. und 39 ff.). Es gilt der Grundsatz,
dass das Gemeinwesen privates Areal nur dann dem Gemeingebrauch widmen bzw. als
öffentliche Verkehrsfläche behandeln darf, wenn es die dafür erforderliche
Verfügungsmacht erlangt hat (grundlegend: BGr, 3. November 2006, 2A.194/2006,
in: ZBGR 89/2008 S. 107, E. 5.2; vgl. in der jüngeren Praxis etwa
BGr, 10. April 2025, 9C_410/2023, E. 4.2.4; 19. Dezember 2023,
1C_587/2022, E. 4.1.2 sowie BGr, 14. August 2019, 1C_647/2018,
E. 2.4, je mit weiteren Hinweisen). Das Erfordernis der genügenden
Verfügungsmacht dient dabei dem Schutz der Eigentumsgarantie (Art. 26 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) und spielt vorab
dann eine Rolle, wenn ein im Eigentum eines Privaten stehendes Grundstück
entgegen dessen Willen der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden soll
(BGr, 14. August 2019, 1C_647/2018, E. 2.4). Die erwähnte
Rechtsprechung wurde anhand von Fällen von funktionellen Verkehrsanordnungen
(Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember
1958 [SVG; SR 741.01]) auf Strassen im Privateigentum entwickelt (vgl.
BGr, 19. Dezember 2023, 1C_587/2022, E. 4.1.2: "Das Gemeinwesen
soll nicht indirekt auf dem Wege funktioneller Verkehrsanordnungen die Öffnung
einer im Privateigentum stehenden Strasse in einem Umfang erzwingen können, wie
es ihm nach Massgabe der erlangten Verfügungsmacht gar nicht gestattet
wäre."). Dieselben Schranken gelten indes auch, wenn die zuständige
Behörde gestützt auf kantonales Recht eine entsprechende Privatfläche durch
Widmung öffentlich erklären will (vgl. etwa BGr, 15. August 2012,
5A_348/2012, E. 4.3.2: "Grundvoraussetzung für die Widmung einer
Sache zum Gemeingebrauch ist die Verfügungsmacht des Gemeinwesens"; ebenso
BGr, 14. August 2019, 1C_647/2018, E. 2.4). Die Befugnis zur
Erteilung von Bewilligungen zum gesteigerten Gemeingebrauch an einer solchen
Fläche setzt entsprechend zunächst voraus, dass sich deren Widmung zum
Gemeingebrauch auf eine hinreichende Verfügungsmacht des Gemeinwesens stützen
kann. Darüber hinaus darf das Gemeinwesen die betreffende Fläche auch im Rahmen
des gesteigerten Gemeingebrauchs Dritten nur insoweit zur Verfügung stellen,
als es die vom Eigentümer erlangte Verfügungsmacht des Gemeinwesens erlaubt
(vgl. Moser, S. 377–379). Besitzt das Gemeinwesen an einer Privatfläche
beispielsweise nur ein Fusswegrecht für den öffentlichen Durchgang, kommt ihm
zwar hinreichende Verfügungsmacht zu, um diese Fläche widmungsweise einer
Zweckbestimmung als Fussgängerfläche für die Allgemeinheit zuzuführen, befugt
es aber noch nicht ohne Weiteres, durch Erteilung von Bewilligungen zum
gesteigerten Gemeingebrauch (oder gar Sondernutzungskonzessionen) jegliche
intensivere Nutzungsformen ohne Zutun des Eigentümers zu erlauben.
Gegebenenfalls ist dafür neben der Bewilligung des gesteigerten Gemeingebrauchs
vielmehr zusätzlich auch eine Ermächtigung durch den privaten Grundeigentümer
erforderlich (Moser, S. 378 f.).
5.2
Eine
Strassenparzelle im Privateigentum ist grundsätzlich für den privaten und nicht
für den öffentlichen Gebrauch bestimmt (BGr, 14. Mai 2019, 1C_620/2018,
E. 1.2.2; 15. August 2012, 5A_348/2012, E. 4.3.2). Selbiges gilt
für Vorplätze auf Privatgrundstücken. Daran ändert nichts, wenn die jeweilige
Fläche
rein tatsächlich
auch Dritten bzw. einem unbestimmten
Personenkreis zur Benützung offensteht und damit die Regeln des
Strassenverkehrsrechts zur Anwendung kommen (vgl. betreffend einen privaten
Vorplatz etwa BGE 104 IV 105 E. 3; ferner René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Bern 2014, Rz. 136).
Der Begriff der öffentlichen Strasse im Sinn des Strassenverkehrsrechts ist
weiter als jener der öffentlichen Sache im Gemeingebrauch (BGE 148 IV 30
E. 1.5; BGr, 10. April 2025, 9C_410/2023, E. 4.2.1 f.; vgl.
auch OGer ZH, 23. Mai 2023, LF220090, E. 5, in: ZR 122/2023
Nr. 61 S. 244 ff.). Für die Widmung einer Sache zum
Gemeingebrauch ist über die rein tatsächliche Benutzbarkeit der Fläche hinaus
vielmehr – wie dargelegt (oben E. 5.1) – auch die Verfügungsmacht des
Gemeinwesens daran vorausgesetzt. Liegt hierfür kein dingliches Recht oder
keine unmittelbar wirkende öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung vor
(vgl. zu Letzterer etwa die entsprechend gelagerten "restrictions
générales" gemäss waadtländischem Recht bei Moor/Bellanger/Tanquerel,
S. 672), bedarf es der Zustimmung der privaten Eigentümerin bzw. des
privaten Eigentümers.
5.3
Die
Zustimmung der privaten Eigentümerschaft kann grundsätzlich auch formlos
erteilt werden. Ein blosses Dulden der allgemeinen Benützung genügt jedoch noch
nicht (BGr, 19. Dezember 2023, 1C_587/2022, E. 4.1.3; 15. August
2012, 5A_348/2012, E. 4.3.2, je mit weiteren Hinweisen). Nach der
Rechtsprechung kann aber – vorbehältlich abweichender kantonaler Vorschriften –
ein jahrelanger, widerspruchsloser Gebrauch durch die Öffentlichkeit eine
entsprechende (formlose) Widmung bewirken (vgl. BGr, 10. April 2025,
9C_410/2023, E. 4.2.4; 19. Dezember 2023, 1C_587/2022, E. 4.1.3
mit weiteren Hinweisen; VGr, 18. März 2021, VB.2020.00612, E. 4.1; 6. März
2014, VB.2013.00391, E. 4.1 ff.; 9. Mai 2012, VB.2011.00730,
E. 5.3.1; 10. Mai 2000, VB.2000.00025, E. 4b/cc; kritisch:
Moor/Bellanger/Tanquerel, S. 671 Fn. 146). In der Regel wird es zur
Erlangung der erforderlichen Verfügungsmacht (in Ermangelung eines
zivilrechtlichen Titels oder einer unmittelbar wirkenden öffentlich-rechtlichen
Eigentumsbeschränkung) über ein blosses Schweigen bzw. das Nichtergreifen
rechtlicher Schritte gegen die tatsächliche Benützung der Fläche durch die
Allgemeinheit hinaus zusätzlicher (konkludenter) Handlungen des Eigentümers
bedürfen (vgl. Wiederkehr/Richli, Rz. 149 und 151; Moser, S. 40
Fn. 202, je mit Hinweisen). Von einer konkludenten Zustimmung ist etwa
dann auszugehen, wenn der private Grundeigentümer nicht nur eine entsprechende
Nutzung durch die Allgemeinheit duldet – mithin seine aus dem Eigentum
fliessenden (Abwehr-)Rechte nicht wahrnimmt –, sondern auch aus dem
Grundeigentum fliessende Pflichten durch das Gemeinwesen tragen lässt. Dies ist
beispielsweise dann der Fall, wenn er es unwidersprochen hinnimmt, dass das
Gemeinwesen erhebliche Investitionen auf dem privaten Grundstück zur Erfüllung
der öffentlichen Aufgabe tätigt, wie die Sanierung des Belags einer Strasse,
weitere Installationen vornimmt oder das entsprechende private Grundeigentum
regelmässig unterhält und für dieses haftet. In derartigen Konstellationen wäre
es widersprüchlich bzw. treuwidrig, wenn der private Grundeigentümer seine
Pflichten aus dem Grundeigentum auf das Gemeinwesen überwälzt, aber entgegen
seiner langjährigen Duldung nachträglich gegen die Benutzung durch die Allgemeinheit
opponiert.
5.4
Auf die
Widmung – und den Nachweis eines Erwerbstitels für die Erlangung der
Verfügungsmacht als Voraussetzung dafür – kann ausnahmsweise verzichtet werden,
wenn eine Strasse seit unvordenklicher Zeit im öffentlichen Gebrauch steht
(vgl. dazu BGE 74 I 41 E. 3; 94 I 569 E. 2a;
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2232; Moor/Bellanger/Tanquerel,
S. 670 f. und 676; Moser, S. 42 ff.). Das
gewohnheitsrechtliche Institut der Unvordenklichkeit kommt demzufolge dann zur
Anwendung, wenn keine gültige (förmliche oder formlose) Widmung vorliegt (BGr,
10. April 2025, 9C_410/2023, E. 4.2.4 am Ende; 19. Dezember
2023, 1C_587/2022, E. 4.1.3). Sie durchbricht mithin für weit
zurückliegende Sachverhalte den Grundsatz, wonach blosses Dulden der
allgemeinen Benützung durch den privaten Eigentümer die Verfügungsmacht des
Gemeinwesens (noch) nicht zu begründen vermag. Unvordenklichkeit bezeichnet
einen Zustand, der nach Art eines Rechtszustandes so lange besteht, dass sein
Anfang sich im "Dunkel der Vorzeit" verliert, also über
Menschengedenken hinaus liegt, und entsprechend zur Annahme berechtigt, er sei
dereinst rechtmässig entstanden. Nach Art des Rechtszustandes besteht ein
Wegrecht dann seit unvordenklicher Zeit, wenn es in gutem Glauben seit
Menschengedenken ungefragt und "ungewehrt", einem Bedürfnis
entsprechend, ununterbrochen ausgeübt worden ist. Diese Vermutung gilt so
lange, als dass der Gegenbeweis nicht erbracht werden kann (BGE 74 I 41
E. 3). Als Beispiel dieser Beweisregel werden die Berner Lauben angeführt.
Unter unvordenklicher Zeit wurden zwei Menschenalter, also 80 Jahre verstanden
(vgl. Moser, S. 42 ff., mit weiteren Hinweisen). Inwieweit diese
Beweisregel heute noch Geltung beanspruchen kann und welche zeitlichen
Voraussetzungen im Einzelnen erfüllt sein müssten, um als Gemeinwesen zum
gegenwärtigen Zeitpunkt noch Rechte daraus ableiten zu können, erscheint unklar
(vgl. unlängst auch BGr, 19. Dezember 2023, 1C_587/2022, E. 4, wo die
Frage angesichts der bereits zu bejahenden konkludenten Zustimmung der
Strasseneigentümerschaft offengelassen werden konnte). Das Institut der
Unvordenklichkeit entstammt dem kantonalen Gewohnheitsrecht und wurde in Fällen
für einschlägig erkannt, in welchen die zu diskutierenden, weit
zurückreichenden Nutzungen ihren Ursprung vor Einführung des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR  210) im Jahr 1912
hatten (so etwa in BGE 74 I 41 E. 3 oder 23 I 1242 E. 7). Mit dem
Zivilgesetzbuch wurde die – ähnliche Züge aufweisende – Figur der
(Extratabular-)Ersitzung von Dienstbarkeiten geschaffen (vgl. Art. 731
Abs. 3 ZGB und dazu BGE 105 II 329), weshalb fraglich erscheint, ob
eine erst nach Inkrafttreten des ZGB einsetzende Nutzung – selbst wenn sie
mittlerweile 80 oder mehr Jahre andauert – noch als unvordenklich anerkannt
werden könnte; erst recht stellt sich diese Frage, wenn im Hinblick auf die
Einführung des eidgenössischen Grundbuchs bereits ein die Rechtsverhältnisse an
Grundstücken klärendes Bereinigungsverfahren nach Art. 43–45 SchlT ZGB
durchgeführt worden ist. Es spricht Einiges dafür, dass sich heutzutage auf
Unvordenklichkeit nur noch in jenen (intertemporalrechtlichen) Konstellationen schliessen
lässt, in denen die langjährig gelebte "ungewehrte" Nutzung nachweislich
bereits vor Inkrafttreten des ZGB einsetzte. Die Frage bedarf indes keiner
abschliessenden Beurteilung.
6.
Im Verwaltungsverfahren trägt grundsätzlich derjenige die
Beweislast, welcher aus einer Tatsache Rechte ableiten will (Art. 8 ZGB
analog; BGr, 10. Mai 2006, 2A.669/2005, 2A.677/2005, E. 3.5.2). So
hat insbesondere die Gemeinde zu belegen, dass ihr die erforderliche
Verfügungsmacht über eine im Eigentum einer privaten Person stehende Sache
zukommt, damit sie diese der Allgemeinheit widmen und Bewilligungen zum
gesteigerten Gemeingebrauch erteilen kann. Dies gilt insbesondere auch für den
Nachweis einer konkludenten Zustimmung durch den privaten Grundeigentümer,
welche nach dem Gesagten dem Gemeinwesen eine entsprechende Verfügungsbefugnis
über die betreffenden Flächen einräumen würde. Der Nachweis einer seit
unvordenklicher Zeit andauernden, ununterbrochenen und unbestrittenen Nutzung
obliegt – als Vermutungsbasis für die Annahme von Unvordenklichkeit – ebenfalls
dem Gemeinwesen; dem privaten Eigentümer steht alsdann der Gegenbeweis zu. Als
Vermutungsfolge ersetzt die Unvordenklichkeit die Widmung und entbindet vom
(anderweitigen) Nachweis des Rechtstitels der Erlangung der Verfügungsmacht
durch das Gemeinwesen.
7.
7.1
Der
streitgegenständliche, an die öffentliche Strassenparzelle der Rössligasse
angrenzende Vorplatz liegt auf der im Privateigentum des Beschwerdegegners
stehenden Parzelle und es kommt der Beschwerdeführerin daran keine (Gemeinde‑)Dienstbarkeit
im Hinblick auf eine Inanspruchnahme durch die Allgemeinheit zu (oben
E. 4). Ebenso wenig beruft sich die Beschwerdeführerin auf eine ihr
anderweitig erteilte ausdrückliche Zustimmung. Damit stellt sich die Frage nach
einer konkludenten Zustimmung der privaten Eigentümerschaft (des
Beschwerdegegners oder seiner Rechtsvorgänger), welche die Beschwerdeführerin
als an dieser Fläche verfügungsberechtigt im beschriebenen Sinn erscheinen
liesse.
7.2
Die
Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, dass der streitige Vorplatz an
der Rössligasse seit ca. 1862 als Trottoir genutzt werde und die
Laufkundschaft aufgrund des Schaufensters eines Ladenlokals angezogen werde.
Dabei sei der erhöhte Randsteinabschluss gegenüber dem Strassenniveau nicht als
Linienentwässerung zu qualifizieren, sondern als Fussgängerfläche zu verstehen.
Auch werde nach einem Raumnutzungsplan von 1975 der Vorplatz als
Fussgängerfläche ausgewiesen, was die öffentliche Nutzung als Fussweg belege.
Ferner führe die vom Beschwerdegegner 1993 vorgenommene Niveauabsenkung auf das
Strassenniveau nicht dazu, dass der Vorplatz nicht mehr als Fussgängerfläche
genutzt würde. Diese Niveauabsenkung ordne sich denn auch gut in die neue
Mischverkehrsfläche der Beschwerdeführerin und deren Gestaltungskonzept ein. Ebenfalls
finde der Markt mit den entsprechenden Ständen auf dem Vorplatz seit 1975
statt. Dabei legt die Beschwerdeführerin Fotografien des streitbetroffenen
Vorplatzes ins Recht, welche bis ca. 1890 zurückdatieren, worauf allerdings der
betroffene Vorplatz gerade nicht zu erkennen ist. Auch die eingereichten
Marktpläne sollen die Nutzung des betroffenen Vorplatzes seit 2004
dokumentieren. Die von der Beschwerdeführerin ins Recht gelegten Dokumente
belegen allerdings allesamt bloss die Duldung der Nutzung des Vorplatzes an der
Rössligasse durch die Allgemeinheit seitens der Eigentümerschaft. Auch der
Raumnutzungsplan von 1975 ist nicht geeignet, Gegenteiliges zu beweisen: Zwar
figuriert der Vorplatz dort unbestrittenermassen unter den Fussgängerflächen,
unterscheidet der Plan indessen bei den nicht mit Hochbauten belegten Flächen
nur ganz grob zwischen Fussgängerflächen, verstanden als Wege, Plätze, Höfe,
einerseits und Garten- und Hofflächen andererseits. Entsprechend lassen sich
daraus keine belastbaren Rückschlüsse darauf ziehen, ob die betreffenden
Flächen effektiv als öffentlich betrachtet oder bloss rein tatsächlich von
Fussgängern begangen werden können (und beispielsweise etwa als private
Hauszugänge dienen). Unbehelflich ist sodann der Einwand, dass der Vorplatz vom
Beschwerdegegner bewusst einem breiten potenziellen Kundenkreis des in seiner
Liegenschaft domizilierten Geschäfts offengehalten werde. Es ist einem privaten
Grundeigentümer unbenommen, sein Grundstück zwecks Kundenwerbung allgemein
begehbar zu halten, ohne dass er dadurch verpflichtet wäre, jegliche
anderweitige Nutzung durch die Allgemeinheit zu tolerieren. Aus einer fehlenden
Einfriedung eines privaten Grundstücks oder anderweitig zugangsbegrenzender
Massnahmen darf nicht auf ein Einverständnis des Eigentümers geschlossen
werden, dass das Gemeinwesen die Fläche einer öffentlichen Zweckbestimmung
zuführen dürfe. Ein Verzicht auf die Abwehrrechte aus dem Privateigentum reicht
– wie erwähnt (oben E. 5.3) – nicht aus, um auf eine konkludente
Einwilligung zu schliessen. Dazu bedarf es weiterer Umstände, wie
beispielsweise der Übernahme von Pflichten aus dem Eigentum durch die
Beschwerdeführerin, um dem Beschwerdegegner ein treuwidriges Verhalten
vorwerfen zu können, wenn sich dieser nachträglich auf seine Abwehrrechte
beruft.
7.3
Was die
Übernahme von Pflichten durch die Beschwerdeführerin betrifft, so erfolgte die
Niveauabsenkung auf das Strassenniveau und der Unterhalt des Vorplatzes durch
den Beschwerdegegner und damit auf seine Kosten. Dass die Beschwerdeführerin
bei der Umgestaltung in eine Begegnungszone ab 2003 keinen Anlass hatte, den
Vorplatz selbst umzubauen, ändert nichts daran, dass sie bis anhin keine
Unterhaltspflichten am Vorplatz übernommen oder Investitionen getätigt hat,
welche in treuwidriger Weise durch den Beschwerdegegner geduldet worden wären.
Im Gegenteil muss sich die Beschwerdeführerin ihrerseits widersprüchliches
Verhalten vorwerfen lassen, wenn sie den Beschwerdegegner anlässlich des Umbaus
seines Hauses im Jahr 1993 anstandslos den Vorplatz auf eigene Kosten und
scheinbar nach eigenem Belieben neugestalten liess und diesen nun als
öffentliche Fläche beansprucht. Hätte sie diese Fläche – wie sie behauptet –
schon von alters her als öffentliche Sache betrachtet, hätte sie allen Grund
gehabt, private Interventionen, welche sich auf die Ausgestaltung des Platzes
auswirken, zu unterbinden oder lediglich unter entsprechenden, die (behauptete)
Zweckbestimmung sichernden Auflagen zu bewilligen. Dass solches erfolgt sei,
macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Dass der Begegnungszone das Konzept
einer Zugänglichkeit von Hausfassade bis Hausfassade zugrunde liegt und der
Vorplatz nach Meinung der Beschwerdeführerin "sich perfekt in die neue
Begegnungszone ein[passt]", vermag daran ebenso wenig etwas zu ändern, lässt
sich doch eine Freigabe von Privatgrund für Fussgänger nicht einfach auf diesem
Weg erzwingen, soweit dem Gemeinwesen die Verfügungsmacht an der betreffenden
Fläche nicht schon anderweitig zukommt. Das Bauprojekt Begegnungszone Altstadt
mag zwar auch den streitigen Vorplatz abgebildet haben; an der Rössligasse
wurde aber offenkundig lediglich die Fahrbahn auf der Strassenparzelle
erneuert, wogegen vom beschwerdegegnerischen Vorplatz selbst die
"Bord-/Wassers[teine]" geblieben sind. Lediglich auf eine blosse
Duldung schliessen lässt sodann auch der Umstand, dass der streitige Vorplatz
während der Bauarbeiten als Umleitung für die Fussgänger diente, welche die
Rössligasse infolge der Belagsarbeiten nicht mehr passieren konnten, und die
Inanspruchnahme der Fläche nicht (förmlich) auf der Grundlage von
§ 229 f. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG, LS 700.1) verfügt worden sein soll. Schliesslich bringt der
Beschwerdegegner in einem E-Mail an die Beschwerdeführerin vor, im Nachgang zu
den Märkten seinen Vorplatz selbst von Öl reinigen und auch für allfällige
Schäden selbst aufkommen zu müssen. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies in
unsubstanziierter Weise, ohne schlüssige gegenteilige Belege beizubringen.
7.4
Weiter
wurde für die Benutzung auf der Seite der Marktgasse das beschwerdegegnerische
Grundstück 2009 explizit mit einer Personaldienstbarkeit im Grundbuch belastet,
wonach ein Fuss- und Fahrwegrecht mit Unterhalts- und Werkhaftung durch die
Beschwerdeführerin vorgesehen ist. Der streitige Vorplatz wurde davon nicht
erfasst (dazu bereits oben E. 4.2). Es stellt daher ein treuwidriges
Verhalten der Beschwerdeführerin dar, wenn sie es 2009 nicht für notwendig
hielt, eine entsprechende Dienstbarkeit auch für den Vorplatz zu beanspruchen,
und sich nunmehr auf den Standpunkt stellt, es liege eine konkludente
Zustimmung des Beschwerdeführers zur öffentlichen Nutzung vor. Wenn von einer
solchen Zustimmung auszugehen gewesen wäre, dann allenfalls aufseiten der Marktgasse,
wo die Hauptverkehrsachse durchgeht und sich das Grundstück des
Beschwerdegegners auch nicht optisch zur Strassenparzelle hin abgrenzt, sondern
Teil des Strassenkörpers bildet (Fussverkehrspotenzial und Relevanz von
Netzabschnitten im GIS Browser, https://maps.zh.ch). Dort hielt es die
Beschwerdeführerin jedoch für angezeigt, die erwähnte Personaldienstbarkeit
dennoch zu errichten. Auch war sie offenbar nur diesbezüglich bereit, die mit
dem Eigentum einhergehenden Pflichten (Unterhalt und Haftung) zu übernehmen.
Für den deutlich stärker nach einer Klärung der Rechtsverhältnisse rufenden
Vorplatz an der Rössligasse zog die Beschwerdeführerin die Errichtung einer
Gemeindeservitut offensichtlich nicht in Betracht.
7.5
Aus den
Fotografien der Beschwerdeführerin geht hervor, dass bei der
Unterschutzstellung von 1985 der streitige Vorplatz noch baulich anders
ausgestaltet war. So führte die Treppe aus dem Haus gegen diesen Vorplatz und
nahm auch einen beträchtlichen Teil desselben ein. Inwiefern dort noch
Fussgänger durchgehen konnten, scheint fraglich. Zumindest konnten damals
aufgrund der Ausrichtung der Treppe gegen den Vorplatz noch nicht im heutigen
Umfang Markstände aufgestellt werden. Auch scheint der Vorplatz damals dem
Zugang zum Haus gedient zu haben. Neu ist die Treppe gegen die Rössligasse
ausgerichtet, womit das Aufstellen von Marktständen im heutigen Umfang
überhaupt erst möglich wurde.
7.6
Dabei ist
auf den eingereichten Fotografien ebenfalls ersichtlich, dass der
Beschwerdegegner den Vorplatz als privaten Parkplatz nutzt. Auch sei dieser mit
einem Hinweisschild versehen, dass es sich um einen Privatparkplatz handle.
Weiter wurde ein Sperrpfosten installiert, welcher das Fremdparkieren
verhindern soll. Insofern kann der Vorplatz auch nicht mehr als Fussweg für die
Allgemeinheit dienen, wenn ein Fahrzeug darauf parkiert wird. Würde es sich
beim Vorplatz aber effektiv um eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch
handeln, so müsste für das Parkieren von Fahrzeugen eine Bewilligung zum
gesteigerten Gemeingebrauch eingeholt werden. Auch müssten die entsprechenden
Parkplätze durch die Beschwerdeführerin im Verkehrskonzept ausgeschieden und im
Prinzip auch vor Ort markiert werden, was aber nicht der Fall ist. Die
Beschwerdeführerin duldet sogar das private Hinweisschild und bestreitet dies
auch nicht. Zudem bedürfte die Installation eines Senkpfostens einer
Sondernutzungskonzession. Dies beträfe auch einen privaten Eigentümer einer
öffentlichen Sache im Gemeingebrauch, da dieser keine über den schlichten
Gemeingebrauch hinausgehende Rechte hat (Moser, S. 379). Eine solche
Bewilligung für den gesteigerten Gemeingebrauch oder eine
Sondernutzungskonzession wurde von der Beschwerdeführerin aber nie verlangt und
solches wird auch nicht geltend gemacht. Die Beschwerdeführerin verhält sich
denn auch hier widersprüchlich, wenn sie den Vorplatz für die Marktstände als
öffentliche Sache im Gemeingebrauch bezeichnet, aber ansonsten nicht konsequent
von einer solchen auszugehen scheint.
7.7
Insgesamt
nimmt die Beschwerdeführerin für sich in Anspruch, dass der streitige Vorplatz
bei der Rössligasse eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch sei, soweit es die
Marktstände und das Fusswegrecht betrifft. Allerdings scheint sie in der
restlichen Zeit davon auszugehen, dass es sich um Privateigentum handelt. So
will die Beschwerdeführerin nur die Eigentumsrechte wahrnehmen für die Zeit der
Märkte, aber keine der Verpflichtungen, die mit dem Eigentum am Vorplatz
verbunden sind. Damit liegt beim Vorplatz im Zusammenhang mit dem
Marktgeschehen lediglich eine entsprechende Duldung durch den Beschwerdegegner
vor. Auf eine konkludente Zustimmung zur Widmung des Vorplatzes zugunsten der
Allgemeinheit lässt sich unter diesen Umständen nicht schliessen, jedenfalls
nicht auf eine solche im Hinblick auf die Durchführung der Märkte. Damit kann
die Beschwerdeführerin auch keine Bewilligung für einen gesteigerten
Gemeingebrauch erteilen, weil ihr die entsprechende Verfügungsmacht über den
Vorplatz fehlt.
7.8
Nichts
abzuleiten vermag die Beschwerdeführerin in Bezug auf die geltend gemachte
Unvordenklichkeit der Nutzung. Wie sie selber einräumt, fand der Markt erstmals
im November 1975 statt (vgl. auch den Raumnutzungsplan 1975, wo der Vorplatz
ausserhalb der [schraffierten] Marktflächen liegt), womit die zeitlichen
Voraussetzungen für eine entsprechende unvordenkliche Nutzung per se nicht
erfüllt wären, unabhängig davon, ob sich ein solcher Rechtszustand nach 1912
überhaupt noch einstellen konnte (oben E. 5.4 am Ende). Hinzu kommt, dass
selbst der Nachweis einer unvordenklichen Nutzung als Fussgängerfläche nicht
zweifelsfrei belegt erscheint, zumal der Vorplatz in den vergangenen Epochen
auch verschiedene Änderungen erfahren hat. Selbst wenn aber in Bezug auf eine
Nutzung als Gehfläche auf Unvordenklichkeit zu schliessen wäre, würde die
dadurch erlangte Verfügungsmacht des Gemeinwesens nicht ohne Weiteres auch eine
intensivere Nutzung, wie sie die gesteigert gemeingebräuchliche Inanspruchnahme
durch Belegung mit Marktständen darstellen würde, legitimieren. Vielmehr setzte
diesfalls die Erteilung entsprechender Bewilligungen im Einzelfall eine
zusätzliche (privatrechtliche) Ermächtigung durch den Beschwerdegegner voraus
(oben E. 5.1 am Ende) und könnte die Erlaubnis mithin nicht einseitig bzw.
vorbehaltslos von der Beschwerdeführerin erteilt werden. Die Beschwerde vermag
in diesem Punkt nicht durchzudringen.
8.
8.1
Die
Beschwerdeführerin macht weiter geltend, dass sich ihre Verfügungsmacht über
den strittigen Vorplatz auch direkt aus Art. 3 Abs. 2 ihres
Marktreglements ergebe; es handle sich dabei um eine hinreichende gesetzliche
Grundlage für eine (unmittelbar wirkende) öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung, welche (aus sich selber) eine entsprechende Widmung
dieser Fläche bewirke. Die betreffende Bestimmung lautet wie folgt:
"Privatgrundbesitzer an den Marktplätzen und ‑strassen sind
verpflichtet, den öffentlich zugänglichen Platz vor ihren Liegenschaften für
den Markt unentgeltlich zur Verfügung zu stellen."
8.2
Wie
bereits dargelegt wurde (oben E. 5.1 und E. 5.2 am Ende), kann die
für eine Beanspruchung einer im Eigentum einer Privatperson stehenden Parzelle
als öffentliche Sache im Gemeingebrauch erforderliche Verfügungsmacht des
Gemeinwesens sich
entweder
aus einem beschränkten dinglichen oder
obligatorischen Recht ergeben
oder
– d.
h. alternativ – auf einer unmittelbar wirkenden
öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung beruhen (vgl. zu diesen allgemein
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2453 ff.; zu möglichen Formen im
letztgenannten Kontext Moser, S. 40 bei Fn. 201 mit Hinweisen).
Entgegen der Vorinstanz lassen sich aus der Abgrenzung zwischen formeller und
materieller Enteignung des durch eine Standbelegung allenfalls bewirkten
Eingriffs in das Eigentum des Privaten keine Rückschlüsse darauf ziehen, ob es
sich bei der Regelung von Art. 3 Abs. 2 des Marktreglements um eine –
wie die Beschwerdeführerin behauptet – unmittelbar wirkende
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung handeln könnte. Sollte diese
Bestimmung effektiv als solche verstanden werden und damit der
Beschwerdeführerin die notwendige Verfügungsmacht für die Beanspruchung als
Marktfläche verschaffen, wäre vielmehr als mögliche pekuniäre Folge davon in
einem nachgelagerten, separaten Verfahren zu prüfen, ob die Einschränkung (im
Sinn einer materiellen Enteignung) enteignungsgleich wirkt. Von einer formellen
Enteignung liesse sich in einer solchen Konstellation von vornherein nicht
ausgehen. Eine solche stünde vielmehr dann zur Diskussion, wenn das Gemeinwesen
– was hier gerade nicht der Fall ist – ein beschränktes dingliches Recht
zwangsweise (auf dem Weg der Enteignung) beanspruchen würde.
8.3
Art. 3
Abs. 2 des Marktreglements lässt mehrere Auslegungen zu. Einerseits kann
die Bestimmung so verstanden werden, dass die privaten Grundeigentümer im
Marktgebiet entsprechende Marktstände "vor ihren Liegenschaften" –
also auf der an ihr Grundstück angrenzenden öffentlichen Strassenparzelle – zu
dulden und die daraus entstehenden temporären Zugangsbeschränkungen entschädigungslos
hinzunehmen haben. Andererseits kann die Bestimmung aber auch dahingehend
begriffen werden, dass ein vom öffentlichen Grund aus frei zugänglicher (Vor‑)Platz
auf einer privaten Parzelle vom betreffenden Eigentümer "für den
Markt" unentgeltlich zur Verfügung zu stellen sei. Darin könnte in der Tat
eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung erblickt werden. Als Eingriff
in die Eigentumsgarantie (Art. 26 Abs. 1 BV) setzt eine solche
Eigentumsbeschränkung nach Art. 36 Abs. 1 BV eine genügende
gesetzliche Grundlage voraus. Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 36 Abs. 1
BV verlangt im Interesse der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen
Rechtsanwendung namentlich eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der
anzuwendenden Rechtssätze. Diese müssen so präzise formuliert sein, dass die
Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines
bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit
erkennen können (BGE 143 I 310 E. 3.3.1; 139 I 280 E. 5.1; 138 I
378 E. 7.2). Im Falle fehlender Bestimmtheit ist bereits die Existenz
einer gesetzlichen Grundlage zu verneinen und das Legalitätsprinzip verletzt
(BGr, 3. Juli 2018, 2C_109/2014, publ. in: ZBl 120/2019
S. 614 ff., E. 5.3 mit weiteren Hinweisen).
8.4
Das infrage
stehende Marktreglement wurde vom Gemeindeparlament (Gemeinderat Bülach, heute
Stadtparlament Bülach) beschlossen, womit der Gemeindeerlass einem Gesetz im
formellen Sinn gleichkommt. Wie bereits erwähnt, erscheint die Tragweite der
Norm indessen nicht eindeutig.
8.4.1
Nichts Weiteres lässt sich zunächst aus dem übergeordneten Recht ableiten:
Das Marktreglement stützt sich auf § 2 Abs. 2 des (kantonalen)
Marktgesetzes, wonach die Gemeinden unter anderem den Ort und Umfang von
Märkten bestimmen, worunter – wie erwähnt (oben E. 1.2) – die Kompetenz
zur Festlegung des Marktperimeters sowie von Ort und Lage der Standplätze
fällt. Zur Frage einer möglichen Beanspruchung von Privatgrund als Marktfläche
finden sich im Marktgesetz keine Hinweise. Ebenso wenig sind anderweitig
einschlägige Festlegungen im kantonalen Recht auszumachen. Gemäss § 232
PBG ist das Gemeinwesen berechtigt, auf Grundstücken Dritter im öffentlichen
Interesse liegende Einrichtungen von geringfügiger Einwirkung auf die
Grundstücksnutzung unentgeltlich anzubringen, wobei die vorgesehene
Beanspruchung den Betroffenen genau und rechtzeitig schriftlich mitzuteilen
ist. Darunter fallen indes lediglich
bauliche
Inanspruchnahmen, wie
beispielsweise das Anbringen von Aufhängebolzen für Fahrleitungen von Trams und
Bussen (vgl. Daniel Kunz/Markus Lanter, in: Christoph Fritzsche et al., Zürcher
Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024, S. 906 f.).
Ebenso wenig greift § 229 f. PBG, wonach Nachbargrundstücke
vorübergehend benutzt werden dürfen, steht dieses Recht doch im Zusammenhang
mit der Erstellung, Veränderung oder dem Unterhalt von Bauten. Weitere
Einschränkungen in der Nutzung von Privatgrundstücken ergeben sich im
Anstösserbereich von öffentlichen Strassen typischerweise durch (Verkehrs‑)Baulinien
(§§ 96 ff. PBG) oder entsprechende (Abstands-)Vorgaben im Baurecht
(§§ 264 ff. PBG; vgl. etwa auch §§ 19 ff. und 26 ff.
der Verkehrserschliessungsverordnung vom 17. April 2019 [VErV;
LS 700.4]). Schliesslich sieht § 39 Abs. 1 des Strassengesetzes
vom 27. September 1981 (StrG; LS 722.1) zwar vor, dass die Gemeinden,
soweit ein Bedürfnis besteht und das PBG keine abschliessende Ordnung trifft,
nebst Polizeivorschriften über das Strassengebiet und seine Benützung (worunter
namentlich auch die Normierung des gesteigerten Gemeingebrauchs öffentlichen
Grundes fällt [zuletzt VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016,
E. 5.2]), auch Polizeivorschriften "über das an die öffentlichen und
privaten Strassen im Gemeingebrauch angrenzende Gebiet" erlassen dürfen.
Der letztgenannte Passus will den Gemeinden indes keine Ermächtigung einräumen,
rechtssatzweise angrenzende private Flächen im Rahmen von öffentlichen
Veranstaltungen für Drittnutzungen verfügbar zu machen, sondern dient im Licht
von § 3 StrG primär dazu, erforderliche Polizeivorschriften zur
Gewährleistung des bestimmungsgemässen und gefahrlosen Gebrauchs der Strassen
für den öffentlichen und privaten Verkehr aufzustellen, wie sie heute etwa die
Abstandsvorschriften von Mauern, Einfriedungen und Pflanzen gemäss
§§ 26 ff. VErV auf kantonaler Ebene darstellen (vgl. Weisung zum
Strassengesetz, in ABl 1979 I S. 321 ff., S. 336 f., wonach
dieser Sachbereich im Wesentlichen durch das PBG und seine Ausführungserlasse
geregelt werde). Nach dem Ausgeführten lässt sich Art. 3 Abs. 2 des
Marktreglements demzufolge nicht unmittelbar auf eine spezifische, den
Gemeinden vom kantonalen Recht (positiv) eingeräumte Rechtssetzungsbefugnis
zurückführen.
8.4.2
Wenngleich dies die Statuierung von im kantonalen Recht nicht explizit
vorgesehenen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen nicht per se
ausschliesst, ist umso mehr eine hinreichend bestimmte und klare Normierung
entsprechender Pflichten im kommunalen Recht erforderlich. Dies muss erst recht
gelten, wenn die Eigentumsbeschränkung – wie von der Beschwerdeführerin
angedacht – unmittelbar gestützt auf den Rechtssatz selber Geltung beanspruchen
soll, ohne dass die entsprechenden Pflichten im Einzelfall erst verfügungsweise
konkretisiert werden oder eine grundeigentümerverbindliche planerische
Festlegung bzw. parzellenbezogene Erfassung erfolgen müsste (wie dies etwa bei
Baulinien oder den im ÖREB-Kataster nach Art. 16 ff. des
Geoinformationsgesetzes vom 5. Oktober 2007 [GeoIG; SR 510.62]
enthaltenen öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen der Fall wäre).
8.4.3
Gemessen an diesen Anforderungen fehlt es Art. 3 Abs. 2 des
Marktreglements an der erforderlichen Normdichte und Bestimmtheit. Wenn die
Norm überhaupt im Sinn einer effektiv auf die privaten Vorplätze abzielenden
Regulierung zu verstehen ist, stellt die Beschränkung der Pflicht auf
"öffentlich zugängliche Plätze" in Bezug auf den sachlichen
Geltungsbereich eine erhebliche Unklarheit dar, welche es zudem ins Belieben
des Privateigentümers zu stellen scheint, die öffentliche Zugänglichkeit auch
wieder zu unterbinden, sei es durch Einfriedung, sei es aber je nachdem auch
nur situativ oder veranstaltungsbezogen durch das Aufstellen von Blumentöpfen
oder das Abstellen bzw. Stehenlassen eines Fahrzeugs. Eine Verpflichtung,
entsprechende Fahrhabe vor Marktbeginn zu entfernen, lässt sich der Bestimmung
nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen. Gleiches gilt für den örtlichen
Geltungsbereich: Das Marktreglement schweigt sich zum Marktperimeter gänzlich
aus und überlässt dessen Bestimmung dem Polizeivorsteher (Art. 3
Abs. 1), womit aus Sicht der Grundeigentümerschaft nicht zweifelsfrei
erkennbar ist, welche Grundstücke bei welchen Märkten von der Regelung erfasst
sind. So fand gemäss den im Recht befindlichen Standplänen für das Jahr 2019
(vgl. zu deren Problematik bereits oben E. 2) der Wochenmarkt bloss
entlang der Marktgasse statt, wogegen sich der Weihnachtsmarkt auch auf gewisse
Seitengassen erstreckte. Läge in der Norm schliesslich – wie die
Beschwerdeführerin vorbringt – effektiv bereits eine Widmung, bedürfte es auch
einer hoheitlichen Entwidmung, andernfalls der Einzelne nicht berechtigt wäre,
die Fläche der Marktnutzung wieder zu entziehen, was die Eingriffsintensität
noch erhöhen würde. Eine solche Fixierung lässt sich der Bestimmung indes erst
recht nicht entnehmen. Die Norm scheint vielmehr dann zu greifen, wenn es sich
beim "öffentlich zugänglichen Platz" nicht allein um eine rein
tatsächlich zugängliche Fläche, sondern nach den oben genannten allgemeinen
Kriterien bereits um eine öffentliche Sache im Gemeingebrauch handelt, was aber
– wie erwähnt – den objektbezogenen Nachweis einer Verfügungsmacht des
Gemeinwesens erfordert, welcher hier (im Gegensatz zur nicht mehr streitigen
Grundstücksseite an der Marktgasse) nicht erbracht wurde.
8.5
Nach dem
Gesagten fehlt es Art. 3 Abs. 2 des kommunalen Marktreglements an der
erforderlichen Bestimmtheit für eine unmittelbar wirksame öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung der behaupteten Art. Entsprechend kann darin auch kein
hinreichender Titel für die Verfügungsmacht erblickt werden, welche
erforderlich wäre, damit die Beschwerdeführerin die streitige Fläche im Rahmen
der Marktveranstaltung als öffentliche beanspruchen und daran Bewilligungen zum
gesteigerten Gemeingebrauch für das Aufstellen von Marktständen erteilen
könnte.
9.
Demgemäss erweist sich die Beschwerde in allen Teilen als
unbegründet. Dies führt zur Abweisung.
10.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens
der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i.
V.
m. § 13 Abs. 2 VRG). Zur
Bemessung der Gerichtsgebühr fällt Folgendes in Betracht: Das vorliegende
Verfahren wies einen hohen Schwierigkeitsgrad auf und erforderte eine
einlässliche Befassung mit diversen Rechts- und Sachverhaltsfragen mit
entsprechend hohem Zeitaufwand. Demgegenüber ist mindernd die überlange
Verfahrensdauer zu berücksichtigen.
Antragsgemäss hat die Beschwerdeführerin dem
Beschwerdegegner für das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung
auszurichten (Art. 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    245.--
Zustellkosten,
Fr. 3'245.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen, zahlbar innert
30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110)
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Bülach.