zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00707 · 2025-12-04 · de
Sozialhilfe (innerkantonale Zuständigkeit)

Bestimmung des Unterstützungswohnsitzes eines unmündigen, fremdplatzierten Kindes nach § 37 SHG und Tragung der sozialhilferechtlichen Kosten durch die zuständige Gemeinde. Die Eltern des Kindes waren bei der Geburt noch minderjährig und haben nie mit dem Kind zusammengelebt. Ein unselbständiger Unterstützungswohnsitz des Kindes nach § 37 Abs. 1 und 2 SHG fällt damit ausser Betracht (E. 4.1). In den ersten drei Tagen nach der Geburt bestand noch keine Vormundschaft, weshalb der Unterstützungswohnsitz am Aufenthaltsort des Kindes lag (§ 37 Abs. 3 lit. d SHG). Danach wurde ein Unterstützungswohnsitz am Sitz der KESB begründet (§ 37 Abs. 3 lit. a SHG; E. 4.2). In dieser Zeit wurde das Kind bei einer Pflegefamilie fremdplatziert. Fällt der Unterstützungswohnsitz am Sitz der KESB dahin, weil das Sorgerecht über das Kind zunächst der Mutter und dann dem Vater erteilt wird, ist der Unterstützungswohnsitz gemäss § 37 SHG neu zu bestimmen. Eine Perpetuierung des ersten selbständigen Unterstützungswohnsitzes am Aufenthaltsort des Kindes in den ersten drei Tagen nach der Geburt sieht das Gesetz in einem solchen Fall nicht vor. Die Neubestimmung des Unterstützungswohnsitzes ist vorliegend gemäss § 37 Abs. 3 lit. d SHG vorzunehmen und dieser befindet sich am jeweiligen Aufenthaltsort des Kindes (E. 4.44.9). Die Rückforderung der in der Vergangenheit bezahlten wirtschaftlichen Hilfe von der zuständigen Gemeinde richtet sich nach §§ 4244 SHG. Für die Anwendung von Art. 28 ZUG und Art. 62 ff. OR bleibt kein Raum (E. 5.1). Es gilt die Verwirkungsfrist gemäss § 34 Abs. 2 SHV (E. 5.25.3). Teilweise Gutheissung der Beschwerde.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00707
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00707
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.12.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe (innerkantonale Zuständigkeit)
Bestimmung des Unterstützungswohnsitzes eines unmündigen, fremdplatzierten Kindes nach § 37 SHG und Tragung der sozialhilferechtlichen Kosten durch die zuständige Gemeinde.Die Eltern des Kindes waren bei der Geburt noch minderjährig und haben nie mit dem Kind zusammengelebt. Ein unselbständiger Unterstützungswohnsitz des Kindes nach § 37 Abs. 1 und 2 SHG fällt damit ausser Betracht (E. 4.1). In den ersten drei Tagen nach der Geburt bestand noch keine Vormundschaft, weshalb der Unterstützungswohnsitz am Aufenthaltsort des Kindes lag (§ 37 Abs. 3 lit. d SHG). Danach wurde ein Unterstützungswohnsitz am Sitz der KESB begründet (§ 37 Abs. 3 lit. a SHG; E. 4.2). In dieser Zeit wurde das Kind bei einer Pflegefamilie fremdplatziert. Fällt der Unterstützungswohnsitz am Sitz der KESB dahin, weil das Sorgerecht über das Kind zunächst der Mutter und dann dem Vater erteilt wird, ist der Unterstützungswohnsitz gemäss § 37 SHG neu zu bestimmen. Eine Perpetuierung des ersten selbständigen Unterstützungswohnsitzes am Aufenthaltsort des Kindes in den ersten drei Tagen nach der Geburt sieht das Gesetz in einem solchen Fall nicht vor. Die Neubestimmung des Unterstützungswohnsitzes ist vorliegend gemäss § 37 Abs. 3 lit. d SHG vorzunehmen und dieser befindet sich am jeweiligen Aufenthaltsort des Kindes (E. 4.44.9). Die Rückforderung der in der Vergangenheit bezahlten wirtschaftlichen Hilfe von der zuständigen Gemeinde richtet sich nach §§ 4244 SHG. Für die Anwendung von Art. 28 ZUG und Art. 62 ff. OR bleibt kein Raum (E. 5.1). Es gilt die Verwirkungsfrist gemäss § 34 Abs. 2 SHV (E. 5.25.3).Teilweise Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
AUFENTHALTSORT
FREMDPLATZIERUNG
GEMEINDE
INNERKANTONAL
INNERKANTONALE ZUSTÄNDIGKEIT
KOSTENERSATZ
SOZIALHILFE
UNMÜNDIGES KIND
UNTERSTÜTZUNGSWOHNSITZ
VERWIRKUNGSFRIST
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 62 OR
§ 37 Abs. I SHG
§ 37 Abs. II SHG
§ 37 Abs. III SHG
§ 42 SHG
§ 34 SHV
Art. 7 ZUG
Art. 28 ZUG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2023.00707
Urteil
der
3. Kammer
vom 4. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Verwaltungsrichterin Jasmin Malla,
Gerichtsschreiberin Caroline Schweizer.
In Sachen
Gemeinde H,
vertreten durch die
Sozialbehörde,
diese vertreten durch RA Dr. A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
1.    Gemeinde I,
vertreten durch die
Sozialbehörde,
diese vertreten durch RA B,
2.    Gemeinde J,
vertreten durch die
Sozialbehörde,
diese vertreten durch RA C,
3.    Stadt K,
vertreten durch das
Departement Soziales,
betreffend Sozialhilfe
(innerkantonale Zuständigkeit),
hat sich
ergeben:
I.
A.
D kam 2013
im Spital E zur Welt. Sie ist die Tochter von F, geb. 1995 (fortan
Mutter), und G, geb. 1995 (fortan Vater). Die Eltern waren im Zeitpunkt der
Geburt von D noch minderjährig und die rechtliche Vaterschaft war noch nicht
geklärt. G anerkannte D erst am 12. August 2015 als sein Kind. Mit
Beschluss vom 3. Mai 2013 stellte die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde
Bezirk H (fortan KESB H) D daher unter Vormundschaft. Ab dem
6. Mai 2013 wurde D in einer Pflegefamilie in I platziert, bei welcher sie
bis heute lebt. Am 26. Juni 2013 erteilte die Gemeinde H
Kostengutsprache für die Kosten der ausserfamiliären Platzierung ab dem 6. Mai
2013 auf unbestimmte Dauer. Mit Beschluss vom 17. Mai 2013 entzog die KESB H
der Mutter auf deren Wunsch die elterliche Sorge ab Datum ihrer Volljährigkeit im
Jahr 2013 und stellte D (erneut) unter Vormundschaft. Gegen diesen Beschluss
erhob die Mutter Beschwerde und sprach sich nun gegen eine Bevormundung von D
aus. Darauf hob die KESB H die Vormundschaft von D mit Beschluss vom
9. August 2013 wieder auf und errichtete eine Beistandschaft nach Art. 308
Abs. 1 und 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907
(ZGB, SR 210). Gleichzeitig wurde die Platzierung von D in der
Pflegefamilie bestätigt.
B.
Am
1. März 2014 zog die Pflegefamilie zusammen mit D von I nach J. Mit
Beschluss vom 2. November 2015 entzog die KESB H der Mutter die
elterliche Sorge über D und erteilte sie dem Vater, da dieser seine Vaterschaft
inzwischen anerkannt hatte. Der Vater wohnte damals wie heute in der Stadt K.
Mit Entscheid vom 25. Juli 2017 wurde die Kindesschutzmassnahme von der
Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde der Bezirke Winterthur und Andelfingen
übernommen.
C.
Mit
Schreiben vom 28. August 2020 ersuchte die Gemeinde H die
Sozialbehörde J um Übernahme des Sozialhilfefalles von D und um Rückerstattung
der in den letzten fünf Jahren ausgerichteten Sozialhilfe. Dies lehnte die Gemeinde J
ab. In der Folge reichte die Gemeinde H am 30. November 2020 beim
kantonalen Sozialamt ein Begehren um Feststellung der sozialhilferechtlichen
Zuständigkeit nach § 9 lit. e des Sozialhilfegesetzes des Kantons
Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) ein. Mit Verfügung vom
19. April 2023 stellte das kantonale Sozialamt fest, dass sich der
sozialhilferechtliche Unterstützungswohnsitz von D seit dem Wegfall der
Vormundschaft am 9. August 2013 in der Gemeinde H befinde.
Verfahrenskosten erhob es keine.
II.
Gegen diese Verfügung erhob die Gemeinde H am
22. Mai 2023 Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich. Mit
Entscheid vom 31. Oktober 2023 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs
ab. Den Parteien wurden keine Kosten auferlegt und es wurden keine
Parteientschädigungen zugesprochen.
III.
Mit Eingabe vom 27. November 2023 erhob die Gemeinde H
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid der
Sicherheitsdirektion vom 31. Oktober 2023 sowie die Verfügung des
kantonalen Sozialamts vom 19. April 2023 seien aufzuheben. Es sei
festzustellen, dass die Gemeinde I vom 9. August 2013 bis zum 28. Februar
2014 und die Gemeinde J ab dem 1. März 2014 für die Unterstützung von
D als Unterstützungswohnsitze zuständig seien und der Gemeinde H die
ausgerichtete Sozialhilfe zurückzuerstatten hätten. Eventualiter sei
festzustellen, dass die Stadt K ab dem 2. November 2015 für die
Unterstützung von D als Unterstützungswohnsitz zuständig sei und der Gemeinde H
die ausgerichtete Sozialhilfe zurückzuerstatten habe; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners.
Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 30. November
2023 auf eine Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 22. Dezember 2023 beantragte
die Stadt K, es sei festzustellen, dass die Stadtgemeinde K zu keinem
Zeitpunkt Unterstützungswohnsitz von D gewesen sei. Die Beschwerde sei daher
abzuweisen. Die Gemeinde I begehrte mit Eingabe vom 8. Januar 2024,
es sei festzustellen, dass die Gemeinde I zu keiner Zeit
Unterstützungswohnsitz von D gewesen sei. Eventualiter sei festzustellen, dass
keine Rechtsgrundlage für eine Rückforderung für die ausgerichteten
Unterstützungsleistungen bestehe, und subeventualiter sei festzustellen, dass
ein allfälliger Rückforderungsanspruch verjährt sei. Mit Eingabe vom
15. Januar 2024 verlangte das kantonale Sozialamt die Abweisung der
Beschwerde. Die Gemeinde J stellte am 15. Januar 2024 das Begehren,
die Beschwerde sei abzuweisen, eventualiter sei festzustellen, dass die Gemeinde J
zu keinem Zeitpunkt Unterstützungswohnsitz von D gewesen sei. Sodann sei der Gemeinde J
eine angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen. Die Gemeinde H
reichte am 23. Januar 2024 eine weitere Stellungnahme ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion
über Anordnungen einer Verwaltungseinheit der Direktion etwa betreffend den
Ersatz der Kosten aus wirtschaftlicher Hilfe gemäss §§ 4244 SHG zuständig
(§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a, § 19b
Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 4244 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]).
Streitgegenstand bildet vorliegend die Rückforderung von wirtschaftlicher Hilfe
von Fr. 234'444.53 (Stand 15. November 2023) sowie die Feststellung,
wer für die zukünftige wirtschaftliche Hilfe von D aufzukommen hat (vgl. zur
Streitwertberechnung E. 7.1). Damit ist das Verwaltungsgericht in
Dreierbesetzung zuständig (§ 38 Abs. 1 VRG).
1.2
Die
Beschwerdeführerin, deren Ersuchen um Kostenersatz nicht entsprochen wurde, ist
durch die Anordnung berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung. Praxisgemäss gilt sie ohne Weiteres als zur Beschwerde
berechtigt (VGr, 17. Mai 2023, VB.2022.00406, E. 1.2). Neben dem
Antrag auf Kostenersatz stellt die Beschwerdeführerin mehrere
Feststellungsbegehren auf Feststellung des Unterstützungswohnsitzes von D.
Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse voraus.
Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang
öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist und das mit dem
Feststellungsbegehren bezweckte Ziel nicht mit einem Leistungs- oder
Gestaltungsbegehren erreicht werden kann (VGr, 23. Januar 2025,
VB.2024.00017, E. 1.2.1; VGr, 30. März 2023, VB.2022.00537,
E. 1.2, und VGr, 5. Juni 2018, VB.2018.00088, E. 3 mit
Hinweisen). Im Verfahren gemäss § 9 lit. e SHG soll die
sozialhilferechtliche Zuständigkeit bei negativen Kompetenzkonflikten zwischen
Gemeinden festgestellt werden. Die zuständige Gemeinde wird zudem verpflichtet,
der vorläufig unterstützenden Gemeinde die aufgewendeten Kosten der
wirtschaftlichen Hilfe zurückzuerstatten (Sozialhilfehandbuch des Kantons
Zürich, Kap. 3.3.01). Soweit es sich um vergangene sozialhilferechtliche
Beiträge handelt, können diese vorliegend mit einem Leistungsbegehren geltend
gemacht werden. Damit fehlt es der Beschwerdeführerin für die in diesem
Zusammenhang gestellten Feststellungsbegehren an einem rechtsgenüglichen
Feststellungsinteresse. Insoweit ist auf diese Anträge nicht einzutreten.
Hingegen hat die Beschwerdeführerin ein ausreichendes rechtliches Interesse an
der Feststellung des Unterstützungswohnsitzes von D für die Zukunft (vgl. dazu
Tobias Jaag in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A.,
Zürich etc. 2014, § 83 N. 9 f.). Da die übrigen
Sachurteilsvoraussetzungen vorliegen, ist auf die Beschwerde  abgesehen von
den oben genannten Feststellungsbegehren  einzutreten.
2.
2.1
Bedürftige
werden von ihrem Wohnkanton unterstützt (Art. 115 Satz 1 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]).
Im innerkantonalen Verhältnis bestimmt das kantonale Recht das zuständige
Gemeinwesen (vgl. BGr, 29. März 2022, 8C_609/2021, E. 6.1). Im Kanton
Zürich obliegt die Pflicht zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe
grundsätzlich der Wohngemeinde der hilfesuchenden Person (§ 32 SHG). Wo
eine Person ihren sozialhilferechtlichen Wohnsitz hat, bestimmt sich nach §§ 34 ff.
SHG. Das Zuständigkeitsgesetz vom 24. Juni 1977 (ZUG, SR 851.1) ist
nur bei interkantonalen Zuständigkeitskonflikten anwendbar. Art. 7 ZUG und
§ 37 SHG zur Bestimmung des Unterstützungswohnsitzes minderjähriger Kinder
stimmen jedoch inhaltlich weitgehend überein (vgl. auch Karin Anderer in:
Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 212).
2.2
Das
minderjährige Kind teilt, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, den Wohnsitz
der Eltern oder jenes Elternteils, unter dessen elterlicher Sorge es steht
(§ 37 Abs. 1 SHG). Wenn die Eltern keinen gemeinsamen
zivilrechtlichen Wohnsitz haben, teilt es den Wohnsitz jenes Elternteils, bei
dem es wohnt (§ 37 Abs. 2 SHG). Dabei wird der Wohnsitz des Kindes
vom Wohnsitz der Eltern abgeleitet (unselbständiger Unterstützungswohnsitz des
Kindes). Auch wenn in § 37 Abs. 1 SHG nicht explizit erwähnt, so
ist Voraussetzung, dass die Eltern mit dem Kind tatsächlich zusammenleben
(Sozialhilfehandbuch des Kantons Zürich, Kap. 3.2.03, Erläuterungen Ziff. 1).
2.3
§ 37
Abs. 3 SHG nennt vier Fälle, in denen das minderjährige Kind einen
eigenen, von den Eltern unabhängigen Unterstützungswohnsitz hat (selbständiger
oder eigenständiger Unterstützungswohnsitz des Kindes). Einen eigenen Wohnsitz
hat das Kind am Sitz der KESB gemäss § 41 des Einführungsgesetzes zum
Kindes- und Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012 (EG KESR,
LS 232.3; lit. a). Ist das Kind bevormundet, hat es seinen
Unterstützungswohnsitz am Sitz der KESB, unter deren Vormundschaft es steht (§ 37
Abs. 3 lit. a SHG in Verbindung mit § 41 EG KESR in Verbindung
mit Art. 25 Abs. 2 ZGB). Weiter hat das Kind einen selbständigen
Unterstützungswohnsitz am Ort nach § 34 SHG, wenn es erwerbstätig und in
der Lage ist, für seinen Lebensunterhalt selber aufzukommen (lit. b), am
letzten Wohnsitz nach den Absätzen 1 und 2 (von § 37 SHG), wenn es
dauernd nicht bei den Eltern oder einem Elternteil wohnt (lit. c), oder an
seinem Aufenthaltsort in den übrigen Fällen (lit. d).
2.4
Beim
Unterstützungswohnsitz am Aufenthaltsort nach § 37 Abs. 3 lit. d
SHG handelt es sich um einen Auffangtatbestand, der nur subsidiär und in
Ausnahmefällen zur Anwendung gelangt (zu Art. 7 ZUG: Guido Wizent,
Sozialhilferecht, 2. A., Zürich/St.
Gallen 2023, N. 265; Urs Vogel, Der
Wohnsitz des minderjährigen Kindes im Zivil- und Sozialhilferecht, in: Ivo
Schwander/Ruth Reusser/Roland Fankhauser [Hrsg.], Brennpunkt Familienrecht,
Festschrift für Thomas Geiser zum 65. Geburtstag, Zürich/St.
Gallen 2017, S. 588;
Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die
Unterstützung Bedürftiger [ZUG], 2. A., Zürich 1994, Rz. 134).
2.5
Ein
unselbständiger Unterstützungswohnsitz des Kindes bleibt als eigener bestehen,
wenn das Kind dauernd fremdplatziert wird (§ 37 Abs. 3 lit. c
SHG und Art. 7 Abs. 3 lit. c ZUG). Das Bundesgericht führt
zu Art. 7 ZUG Folgendes aus: Als eigener Unterstützungswohnsitz des
minderjährigen Kindes gemäss Art. 7 Abs. 3 lit. c in Verbindung
mit Abs. 1 und 2 ZUG gilt der Ort, an dem es unmittelbar vor der
Fremdplatzierung gemeinsam mit den Eltern oder einem Elternteil gelebt bzw.
Wohnsitz gehabt hat. Der derart definierte Unterstützungswohnsitz bleibt
künftig für die gesamte Dauer der Fremdplatzierung der gleiche, auch wenn die
Eltern oder der sorgeberechtigte Elternteil den Wohnsitz wechselt. Im Falle von
Fremdplatzierung hängt der Unterstützungswohnsitz nicht vom Entzug der
elterlichen Sorge ab. Ziel der damaligen, auf 1. Juli 1992 in Kraft
getretenen Gesetzesrevision war es, jeder unmündigen Person rasch und eindeutig
einen Unterstützungswohnsitz zuweisen zu können, der bei dauernd
Fremdplatzierten im Interesse der Standortgemeinden von Heimen und anderen
sozialpädagogischen Einrichtungen möglichst nicht am Aufenthaltsort sein
sollte. Ein eigener Unterstützungswohnsitz am Aufenthaltsort soll nur bestehen,
wenn kein "letzter gemeinsamer Wohnsitz" mit den Eltern oder einem
Elternteil vorhanden ist (BGE 139 V 433 E. 3.2.2; vgl. auch Thomet, Rz. 132
und 135).
3.
3.1
Die
Vorinstanz hielt im angefochtenen Rekursentscheid im Grundsatz fest, D habe
nach ihrer Geburt einen eigenständigen Unterstützungswohnsitz an ihrem
Aufenthaltsort in H im Sinne von § 37 Abs. 3 lit. d SHG
begründet. Nach Aufhebung der Vormundschaft am 9. August 2013 sei der am
Aufenthaltsort begründete eigene Unterstützungswohnsitz der dauerhaft in einer
Pflegefamilie platzierten D wieder aufgelebt und bestehen geblieben. Ein
Unterstützungswohnsitz am jeweiligen Wohnort der Pflegefamilie sei hingegen
nicht entstanden. Ein mit der Pflegefamilie mitwandernder Unterstützungswohnsitz
würde insbesondere dem im SHG verankerten Prinzip des Standortschutzes dieser
Gemeinden entgegenstehen.
3.2
Mit im
Wesentlichen derselben Begründung kam auch der Beschwerdegegner zum Schluss,
der einmal begründete Unterstützungswohnsitz von D in der Gemeinde H sei
nach Aufheben der Vormundschaft am 9. August 2013 wieder aufgelebt,
weshalb die Gemeinde H zuständig sei. Für eine Richtigstellung und
Rückforderung der Beiträge nach Art. 28 ZUG sei im Übrigen kein Raum.
Selbst wenn man vorliegend Art. 28 ZUG analog anwenden würde, so könne
hier nicht von einer offensichtlich unrichtigen Regelung gesprochen werden. Die
Gemeinde H habe sich ja selbst jahrelang für zuständig erachtet. Eine
Rückerstattung wäre damit ohnehin ausgeschlossen.
3.3
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, der Unterstützungswohnsitz von D im Zeitraum
von ihrer Geburt bis zu ihrer Bevormundung habe nicht aufgrund von § 37
Abs. 3 lit. d SHG (Aufenthaltsort), sondern bereits aufgrund von § 37
Abs. 3 lit. a SHG (Bevormundungsort) in H gelegen. Dies deshalb,
weil der damals noch minderjährigen Mutter keine elterliche Sorge zugekommen
sei und nicht unter elterlicher Sorge stehende Kinder zwingend einen Vormund
erhielten und damit unter Vormundschaft stehen würden. Somit müsse man den Beschluss
der KESB H vom 3. Mai 2013 dahingehend verstehen, dass D bereits ab
ihrer Geburt unter Vormundschaft gestanden habe. Damit erübrige sich eine
Anknüpfung an den Aufenthaltsort nach § 37 Abs. 3 lit. d SHG.
Doch selbst wenn man einen solchen für die Zeit vom 1. bis 3. Mai 2013 annehmen
würde, wäre dieser spätestens am 4. Mai 2013 durch den
Bevormundungswohnsitz abgelöst worden. Nach dem Wegfall des
Bevormundungswohnsitzes am 9. August 2013 dürfe nicht mehr am früheren
Aufenthaltswohnsitz in H angeknüpft werden, sondern müsse auf den neuen
Aufenthaltsort zurückgegriffen werden. Eine Perpetuierung bzw. ein
Wiederaufleben lasse sich nicht auf die gesetzliche Regelung stützen. In § 37
Abs. 3 lit. d SHG sei nämlich einfach vom Aufenthaltsort die Rede,
worunter der aktuelle Aufenthaltsort zu verstehen sei. Zwar dürfe der
Unterstützungswohnsitz von dauerhaft fremdplatzierten Kindern nur ausnahmsweise
am Aufenthaltsort sein, ein solcher Ausnahmefall liege hier aber vor. Mit den
auf diesen Sachverhalt anwendbaren Rechtsnormen lasse sich gar keine andere
Anwendung korrekt begründen. Daran ändere auch die Subsidiarität eines solchen
Rückgriffs und der Schutz von Standorten von Heimen bzw. Anstalten nichts,
selbst dann, wenn auch Wohnorte von Pflegefamilien geschützt werden müssten.
Die Kosten seien gestützt auf die auch im öffentlichen Recht anwendbaren Art. 62 ff.
OR zurückzuerstatten. Die Gemeinden, die zuständig gewesen wären, hätten keine
Sozialhilfe geleistet und seien damit ungerechtfertigt ohne Rechtsgrund
zulasten des Vermögens der Beschwerdeführerin bereichert. Liesse sich die
Rückforderung wider Erwarten nicht auf das Bereicherungsrecht stützen, müsse
wenigstens Art. 28 ZUG analog angewendet werden.
4.
Streitpunkt dieses Beschwerdeverfahrens
ist die Frage, welche Gemeinde die sozialhilferechtlichen Kosten für D zu
tragen hat. Dafür ist in Anwendung von § 37 SHG zunächst ihr
Unterstützungswohnsitz zu bestimmen.
4.1
Mit den
Vorinstanzen ist festzuhalten, dass ein von den Eltern abgeleiteter,
unselbständiger Unterstützungswohnsitz zu keinem Zeitpunkt begründet werden
konnte, da D nie mit einem Elternteil zusammenlebte. Im Zeitpunkt ihrer Geburt
fehlte es für die Annahme eines von der Mutter abgeleiteten
Unterstützungswohnsitzes sodann an der elterlichen Sorge der Mutter, da diese
noch minderjährig war (Sozialhilfehandbuch des Kantons Zürich,
Kap. 3.2.03, Erläuterungen Ziff. 3.3). Damit fällt eine
Wohnsitzbestimmung nach § 37 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3
lit. c SHG von vornherein ausser Betracht. Für D ist mithin von Geburt an
ein selbständiger, von den Eltern unabhängiger Unterstützungswohnsitz zu
bestimmen.
4.2
Umstritten
ist, ob sich der Unterstützungswohnsitz von D während der ersten drei Tage nach
ihrer Geburt bis zur Errichtung der Vormundschaft am 3. Mai 2013 nach § 37
Abs. 3 lit.
(Sitz der KESB) oder nach § 37 Abs. 3
lit.
(Aufenthaltsort) bestimmt. Der Beschwerdegegner wie auch die
Vorinstanz stellten fest, es sei in der Zeit vom 1. bis 3. Mai 2013 ein
selbständiger Unterstützungswohnsitz nach § 37 Abs. 3 lit. d SHG
am Aufenthaltsort von D begründet worden. Die Voraussetzungen sämtlicher
Tatbestände in § 37 SHG hätten nicht vorgelegen, sodass der Unterstützungswohnsitz
nach dem Auffangtatbestand des Aufenthaltsortes zu bestimmen gewesen sei. Diese
Ausführungen sind zutreffend. Insbesondere nicht beizupflichten ist der Ansicht
der Beschwerdeführerin, der Unterstützungswohnsitz von D habe sich bereits vom
1. bis 3. Mai 2013 aufgrund von § 37 Abs. 3 lit. a SHG in H
befunden, da  obschon der Beschluss der KESB zur Errichtung der Vormundschaft
erst am 3. Mai 2013 erging  D bereits ab dem Zeitpunkt ihrer Geburt unter
Vormundschaft gestanden habe. Die relevanten gesetzlichen Bestimmungen in
Art. 296 Abs. 3 und Art. 327a ZGB enthalten lediglich die
Verpflichtung
der Kindesschutzbehörde, für ein Kind minderjähriger Eltern einen Vormund zu
ernennen, weil diese die elterliche Sorge (noch) nicht ausüben können. Die
Voraussetzung für das Bestehen der Vormundschaft ist jedoch deren Errichtung.
Dafür braucht es einen Beschluss der Kindesschutzbehörde. Solange dieser nicht
ergeht, besteht auch keine Vormundschaft (VGr, 1. April 2021,
VB.2020.00591, E. 2.3.4 [jedoch zur zivilrechtlichen Bestimmung des
Wohnsitzes]). Insbesondere ist dem Beschluss der KESB H vom 3. Mai
2013 nicht zu entnehmen, dass die Vormundschaft für D rückwirkend per Datum
ihrer Geburt erstellt worden wäre. Mithin ist mit den Vorinstanzen davon
auszugehen, dass sich der Unterstützungswohnsitz von D in der Zeit vom 1. bis 3. Mai
2013 gestützt auf § 37 Abs. 3 lit. d SHG an ihrem Aufenthaltsort
in H befunden hat. Damit wurde ein (erster) selbständiger
Unterstützungswohnsitz begründet.
4.3
Der
Unterstützungswohnsitz nach § 37 Abs. 3 lit. d SHG wurde
anschliessend am 3. Mai 2013 aufgrund der Vormundschaft von D durch den
Unterstützungswohnsitz am Sitz der KESB nach § 37 Abs. 3 lit. a
SHG in Verbindung mit § 41 EG KESR in Verbindung mit Art. 25
Abs. 2 ZGB abgelöst. Damit wurde ein zweiter selbständiger
Unterstützungswohnsitz von D in H begründet, der demjenigen in lit. d
(Auffangtatbestand) vorgeht. Während der Bevormundung, nämlich am 6. Mai 2013,
hat sich der Aufenthaltsort aufgrund der Fremdplatzierung von D in der Pflegefamilie
von H nach I verschoben. Dies ist unbestritten.
4.4
Die
Vormundschaft dauerte bis zum 9. August 2013. Danach wurde zunächst der
Mutter und dann dem Vater das Sorgerecht über D erteilt. Mithin fielen die
Voraussetzungen für einen Unterstützungswohnsitz nach § 37 Abs. 3
lit. a SHG am Sitz der KESB dahin. Umstritten ist die Frage, ob zu diesem
Zeitpunkt der bereits bestimmte, erste selbständige Unterstützungswohnsitz von D
in H (Aufenthaltsort vom 1. bis 3. Mai 2013) wieder zur Anwendung
gelangt ("perpetuiert") oder ob der Unterstützungswohnsitz am
9. August 2013 neu zu bestimmen ist. Eine Neubestimmung wäre  mangels
Alternativen  wiederum nach dem Auffangtatbestand von § 37 Abs. 3
lit. d SHG (Aufenthaltsort) vorzunehmen.
4.5
Der klare
Wortlaut sowie die Konzeption des Gesetzes lassen einzig eine Neubestimmung des
Unterstützungswohnsitzes am jeweiligen Aufenthaltsort von D nach § 37
Abs. 3 lit. d SHG zu. Ein Unterstützungswohnsitz wird nämlich
begründet, wenn die entsprechenden Voraussetzungen des Tatbestandes erfüllt
sind. Dies zeigt sich auch im vorliegenden Fall. So wurde doch der am
Aufenthaltsort von D vom 1. bis 3. Mai 2013 begründete
Unterstützungswohnsitz (lit. d) am 3. Mai 2013 vom
Unterstützungswohnsitz am Sitz der KESB (lit. a) abgelöst, da sich die
Voraussetzungen geändert haben. Nichts anderes passierte am 9. August 2013
mit der Aufhebung der Vormundschaft. Aufgrund einer erneuten Änderung der
Voraussetzungen ist der Unterstützungswohnsitz nach dem passenden Tatbestand
von § 37 Abs. 3 SHG neu zu bestimmen.
4.6
Das Gesetz
sieht nicht vor, dass ein Wohnsitz, der gemäss einem Tatbestand von § 37
Abs. 3 SHG begründet worden ist, fortbestehen soll, wenn das Kind dauernd
fremdplatziert wird. Eine Perpetuierung ist ausschliesslich in § 37
Abs. 3 lit. c SHG vorgesehen, wobei dort aber ein unselbständiger
Unterstützungswohnsitz am letzten gemeinsamen Wohnsitz mit den Eltern bzw. mit
einem Elternteil fortbestehen soll (§ 37 Abs. 1 und 2 SHG). Durch § 37
Abs. 3 lit. c SHG wird ein unselbständiger zu einem selbständigen
Unterstützungswohnsitz des Kindes. D hatte jedoch nie einen von den Eltern
abgeleiteten, unselbständigen Unterstützungswohnsitz (vgl. E. 4.1). In
einem solchen Fall begründet das minderjährige, nicht bevormundete und nicht
erwerbstätige Kind  wie auch das Bundesgericht zu Art. 7 ZUG erwogen hat
(vgl. E. 2.5)  einen eigenen Unterstützungswohnsitz am Aufenthaltsort.
Eine analoge Anwendung des Perpetuierungsprinzips auf den vorliegenden
Sachverhalt ist aufgrund des klaren Gesetzeswortlauts nicht angezeigt. Entgegen
der Mitbeteiligten 1 ergibt sich auch aus § 35 SHG nichts anderes.
Zwar sagt auch diese Bestimmung, dass ein Aufenthalt in einem Heim, einem
Spital oder einer anderen Anstalt keinen Wohnsitz begründet. Die Anwendung
beschränkt sich aber auf
volljährige
Personen, sodass für den
vorliegenden Fall auch nichts aus dieser Bestimmung hergeleitet werden kann.
4.7
Schliesslich
ist eine Perpetuierung des Unterstützungswohnsitzes am Aufenthaltsort von D vom
1. bis 3. Mai 2013 in H ohnehin nicht möglich, da dieser im Zeitpunkt
ihrer Fremdplatzierung gar nicht mehr galt. Zu diesem Zeitpunkt stand D bereits
unter Vormundschaft. Es müsste daher  wenn der Argumentation der Vorinstanzen
gefolgt würde  auf einen zeitlich weiter zurückliegenden
Unterstützungswohnsitz zurückgegriffen werden, der schon vor der
Fremdplatzierung durch einen anderen abgelöst worden war. Eine solche
"überspringende" Perpetuierung sieht auch § 37 Abs. 3
lit. c SHG nicht vor, der explizit vom "
letzten
Wohnsitz nach
den Absätzen 1 und 2" im Zeitpunkt der Fremdplatzierung spricht.
4.8
Es trifft
zu, dass die Bestimmungen von § 37 Abs. 3 lit. c SHG und § 35
SHG den Schutz von Standortgemeinden von Heimen und anderen sozialpädagogischen
Einrichtungen bezwecken. Dass diesem Schutz ein hoher Stellenwert beizumessen
ist, ist nicht in Abrede zu stellen. Dieser Zweck rechtfertigt es hier aber
nicht, vom klaren Wortlaut und der Gesetzessystematik abzuweichen, zumal die
vorliegende Konstellation gerade einen der Ausnahmefälle darstellt, für die der
Gesetzgeber die Auffangregel von § 37 Abs. 3 lit. d SHG
vorgesehen hat.
4.9
Im
Resultat ist der Unterstützungswohnsitz von D ab dem 9. August 2013 gemäss
§ 37 Abs. 3 lit. d SHG zu bestimmen. Er befand sich seither an
ihrem Aufenthaltsort. Vom 9. August 2013 bis zum 28. Februar 2014 hielt
sich D in I auf. Seit dem 1. März 2014 ist ihr Aufenthaltsort J, wo sie
zusammen mit ihrer Pflegefamilie lebt.
5.
In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, ob die
Beschwerdeführerin die Kosten für die geleistete wirtschaftliche Hilfe von den
mitbeteiligten Gemeinden zurückfordern kann.
5.1
Da es sich
um einen innerkantonalen Sachverhalt handelt, richtet sich eine Rückforderung
von wirtschaftlicher Hilfe ausschliesslich nach §§ 4244 SHG sowie § 34
SHV. Das ZUG und insbesondere Art. 28 sind weder direkt noch analog
anwendbar. Die Beschwerdeführerin hat damit keinen Anspruch auf Richtigstellung
für Unterstützungsleistungen, die in den letzten fünf Jahren vor dem Begehren
ausgerichtet worden sind, wie dies einem beteiligten Kanton bei interkantonalen
Streitigkeiten zustehen würde. Das SHG regelt in §§ 41 ff.
verschiedene Konstellationen der Kostenerstattung unter Gemeinden. So sieht
etwa § 42 SHG eine Kostenersatzpflicht der Wohngemeinde vor, wenn eine
hilfsbedürftige Person ausserhalb ihrer Wohngemeinde wirtschaftliche Hilfe
erhält. Der Wortlaut von § 42 SHG ist offen formuliert und erfasst auch
Fälle wie den Vorliegenden. Regelt die einschlägige Gesetzgebung die
Rückerstattung, so sind diese Vorschriften allein und abschliessend massgebend.
Für die Anwendung von Art. 28 ZUG sowie Art. 62 ff. OR  worauf
die Beschwerdeführerin ihren Anspruch unter anderem stützt  bleibt damit kein
Raum (vgl. VGr, 11. Januar 2024, VB.2021.00308, E. 4.2; VGr, 22. Juni
2000, VK.2000.00004, E. 3a).
5.2
Mithin
richtet sich die Geltendmachung der Kosten nach § 34 SHV. Die Anzeigefrist
für die Gemeinde läuft längstens ein Jahr. Für später gemeldete
Unterstützungsfälle besteht kein Anspruch auf Kostenersatz (§ 34
Abs. 2 SHV). Aus dem Wortlaut von § 34 Abs. 2 SHV geht hervor,
dass das Recht erlischt, wenn der Fall zu spät gemeldet wird. Von Verwirkung
ist in der Regel auszugehen, wenn aus Gründen der Rechtssicherheit oder der
Verwaltungstechnik die Rechtsbeziehungen nach Ablauf einer bestimmten Frist
endgültig festgelegt werden müssen, ohne dass sie durch eine
Unterbrechungshandlung verlängert werden können (BGE 125 V 262 E. 5a;
BGr, 19. Januar 2011, 2C_756/2010, E. 3.2.2). Die betroffenen
Gemeinden sollen bezüglich ihres Budgets Rechtssicherheit haben und nicht Jahre
später noch mit unbekannten finanziellen Verpflichtungen konfrontiert werden.
Nach dem Wortlaut wie auch dem Zweck der Bestimmung handelt es sich bei der
einjährigen Frist in § 34 Abs. 2 SHV um eine Verwirkungsfrist (vgl.
auch VGr, 11. Januar 2024, VB.2021.00308, E. 4.3; VGr, 10. Mai 2007,
VB.2007.00077, E. 2 mit Verweis auf BGE 125 V 262 E. 5a). Sie
beginnt mit dem Datum der Beschlussfassung, wobei dies der Zeitpunkt ist, in
welchem die in der Gemeinde kompetente Stelle über die Ausrichtung der Unterstützungsleistung
förmlich entscheidet. Für Fälle, die mehr als ein Jahr nach der
Beschlussfassung angezeigt werden, besteht also kein Anspruch auf Erstattung
der Sozialhilfekosten (vgl. auch Sozialhilfehandbuch des Kantons Zürich, Kap.
18.3.03, Erläuterungen Ziff. 1.2).
5.3
Mit
Schreiben vom 26. Juni 2013 erteilte die Beschwerdeführerin Kostengutsprache
ab dem 6. Mai 2013 auf unbestimmte Zeit für die ausserfamiliäre
Platzierung von D in der Pflegefamilie. Sie gelangte jedoch erst mit
schriftlicher Anzeige vom 28. August 2020 an die Mitbeteiligte 2 und
machte geltend, es seien ihr die entsprechenden Kosten für D zu ersetzen. In
Bezug auf die zuvor, d.
h.
bis zum 28. August 2020 geleistete Hilfe, erfolgte diese Anzeige verspätet,
weshalb der Kostenerstattungsanspruch der Beschwerdeführerin insoweit verwirkt
ist. Zudem macht die Beschwerdeführerin keine besonderen Umstände im Sinne von § 34
Abs. 2 Satz 2 SHV geltend. Damit sind die Leistungsbegehren der
Beschwerdeführerin, die Mitbeteiligte 1 habe ihr für die Zeit vom
9. August 2013 bis zum 28. Februar 2014 einen Sozialhilfebetrag von Fr. 26'685.70
und die Mitbeteiligte 2 habe ihr für die Zeit vom 1. März 2014 bis zum
31. August 2020 einen Sozialhilfebetrag von Fr. 135'347.73 zurückzubezahlen,
abzuweisen.
5.4
Seit dem
1. September 2020 übernimmt die Beschwerdeführerin die wirtschaftliche
Hilfe für D nur noch unter dem Vorbehalt einer Rückforderung nach definitiver
bzw. rechtskräftiger Festsetzung der Zuständigkeit. Negative Kompetenzkonflikte
dürfen sich nicht zulasten der hilfesuchenden Person auswirken. Ist diese
sofort auf Hilfe angewiesen, ist sie von einer der im Streit liegenden
Gemeinden einstweilen zu unterstützen. Stellt sich im Verfahren nach § 9
lit. e SHG heraus, dass die sozialhilferechtliche Zuständigkeit bei der
anderen Gemeinde liegt, hat diese der vorläufig unterstützenden Gemeinde die
aufgewendeten Kosten der wirtschaftlichen Hilfe zurückzuerstatten
(Sozialhilfehandbuch des Kantons Zürich, Kap. 3.3.01., Erläuterungen Ziff. 1.2).
Mithin hat die Mitbeteiligte 2 der Beschwerdeführerin die seit dem
1. September 2020 geleistete wirtschaftliche Hilfe für D zu erstatten. Vom
1. September 2020 bis zum 15. November 2023 ist dies ein Betrag von Fr. 72'411.10.
Hinzu kommen die weiteren monatlich anfallenden Sozialhilfebeiträge seit dem
16. November 2023.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde
teilweise gutzuheissen und der angefochtene Rekursentscheid der
Sicherheitsdirektion vom 31. Oktober 2023 ist aufzuheben.
Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens bildet einzig der Entscheid der
Rekursinstanz, der die früheren Entscheide ersetzt (sog. Devolutiveffekt). Der
Entscheid des Beschwerdegegners gilt inhaltlich jedoch als mitangefochten (vgl.
statt vieler BGE 151 II 120 E. 5.3.1; BGE 134 II 142 E. 1.4).
Die Mitbeteiligte 2 ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin die ab dem
1. September 2020 bis zum 15. November 2023 angefallenen Kosten für
die wirtschaftliche Hilfe von D im Betrag von Fr. 72'411.10 sowie alle
weiteren seit dem 16. November 2023 bezahlten Unterstützungsleistungen zu
ersetzen. Sodann ist für die zukünftig anfallenden Sozialhilfebeiträge
festzustellen, dass sich der Unterstützungswohnsitz von D an ihrem derzeitigen
Aufenthaltsort in J befindet. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf eingetreten wird.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten nach
Massgabe ihres Unterliegens zur Hälfte von der Beschwerdeführerin und zu je
einem Viertel vom Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten 2 zu tragen (§ 65a
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Da keine der Parteien, welche
einen entsprechenden Antrag gestellt haben, überwiegend obsiegt, sind keine
Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Sicherheitsdirektion vom
31. Oktober 2023 wird aufgehoben.
Die
Gemeinde J wird verpflichtet, der Gemeinde H einen Betrag von
Fr. 72'411.10 zu bezahlen und alle seit dem 16. November 2023 bezahlten
weiteren Unterstützungsleistungen zu ersetzen.
Es wird festgestellt, dass die Gemeinde J für die
Unterstützung von D zuständig ist.
Im Übrigen
wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  10'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.      550.--
Zustellkosten,
Fr.  10'550.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden zur Hälfte der Gemeinde H und zu je einem Viertel
dem Sozialamt des Kantons Zürich und der Gemeinde J auferlegt.
4.    Es
werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Mitbeteiligten;
c)    die Sicherheitsdirektion.