zh_verwaltungsgericht · VB.2015.00504 · 2015-12-02 · de

Stimmrechtsbeschwerde | [Der Beschwerdeführer rekurrierte gegen einen Beschluss der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners, mit welchem diese einen rund ein Jahr zuvor von ihr gefassten Ausgabenbeschluss aufhob, hinsichtlich dessen das Referendum gültig zustande gekommen war. Die Vorinstanz nahm das Rechtsmittel als Stimmrechtsrekurs entgegen und wies es unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers ab.] Eintretensvoraussetzungen (E. 1). Abweisung des Gesuchs um Ansetzung einer Nachfrist zur Beschwerdeergänzung (E. 2). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann ein Beschluss, hinsichtlich dessen das Referendum zustande gekommen war, die Volksabstimmung aber noch nicht stattfand, von der zuständigen Behörde jederzeit wieder zurückgenommen werden, wenn sich erweist, dass es angesichts der veränderten Verhältnisse keinen Sinn mehr hat, ihn dem Volk zur Abstimmung vorzulegen. Vorliegend wurde der Ausgabenbeschluss der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners nach Einreichung des Referendums gegenstandslos. Das damit verfolgte Projekt liess sich nicht mehr in seiner ursprünglichen, sondern nur noch in reduzierter Form verwirklichen. Mit dem angefochtenen Beschluss geht daher kein unzulässiger Eingriff in das Stimm- bzw. Referendumsrecht des Beschwerdeführers einher (E. 3). Der Beschwerdeführer hat zudem kein aktuelles, praktisches Interesse an der Feststellung, dass gegen den ursprünglichen Ausgabenbeschluss gültig das Referendum ergriffen worden sei und die Betriebskommission des Beschwerdegegners mit der eigenmächtigen Umsetzung eines gegenüber diesem reduzierten Projekts ihre Finanzkompetenz überschritten habe (E. 4.1). Die Vorinstanz war in Anbetracht der konkreten Umstände auch nicht gehalten, dem Begehren des Beschwerdeführers, es sei ein Überschreiten der Finanzkompetenz durch die Betriebskommission festzustellen, die Bedeutung eines Leistungsbegehrens zuzumessen (E. 4.2). In Stimmrechtssachen werden nur dann Verfahrenskosten erhoben, wenn das Rechtsmitteloffensichtlich aussichtslos ist. Dies trifft auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht zu, weshalb ihm die Vorinstanz zu Unrecht die Kosten des Rekursverfahrens auferlegt hat (E. 5).Teilweise Gutheissung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 15..2.02.1 VB.2015.00504
Zurich Verwaltungsgericht 15..2.02.1 VB.2015.00504
Zurigo Verwaltungsgericht 15..2.02.1 VB.2015.00504

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2015.00504
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Geschäftsnummer:
VB.2015.00504
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.12.2015
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsbeschwerde
[Der Beschwerdeführer rekurrierte gegen einen Beschluss der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners, mit welchem diese einen rund ein Jahr zuvor von ihr gefassten Ausgabenbeschluss aufhob, hinsichtlich dessen das Referendum gültig zustande gekommen war. Die Vorinstanz nahm das Rechtsmittel als Stimmrechtsrekurs entgegen und wies es unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers ab.]
Eintretensvoraussetzungen (E. 1). Abweisung des Gesuchs um Ansetzung einer Nachfrist zur Beschwerdeergänzung (E. 2).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann ein Beschluss, hinsichtlich dessen das Referendum zustande gekommen war, die Volksabstimmung aber noch nicht stattfand, von der zuständigen Behörde jederzeit wieder zurückgenommen werden, wenn sich erweist, dass es angesichts der veränderten Verhältnisse keinen Sinn mehr hat, ihn dem Volk zur Abstimmung vorzulegen. Vorliegend wurde der Ausgabenbeschluss der Delegiertenversammlung des Beschwerdegegners nach Einreichung des Referendums gegenstandslos. Das damit verfolgte Projekt liess sich nicht mehr in seiner ursprünglichen, sondern nur noch in reduzierter Form verwirklichen. Mit dem angefochtenen Beschluss geht daher kein unzulässiger Eingriff in das Stimm- bzw. Referendumsrecht des Beschwerdeführers einher (E. 3). Der Beschwerdeführer hat zudem kein aktuelles, praktisches Interesse an der Feststellung, dass gegen den ursprünglichen Ausgabenbeschluss gültig das Referendum ergriffen worden sei und die Betriebskommission des Beschwerdegegners mit der eigenmächtigen Umsetzung eines gegenüber diesem reduzierten Projekts ihre Finanzkompetenz überschritten habe (E. 4.1). Die Vorinstanz war in Anbetracht der konkreten Umstände auch nicht gehalten, dem Begehren des Beschwerdeführers, es sei ein Überschreiten der Finanzkompetenz durch die Betriebskommission festzustellen, die Bedeutung eines Leistungsbegehrens zuzumessen (E. 4.2).
In Stimmrechtssachen werden nur dann Verfahrenskosten erhoben, wenn das Rechtsmitteloffensichtlich aussichtslos ist. Dies trifft auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht zu, weshalb ihm die Vorinstanz zu Unrecht die Kosten des Rekursverfahrens auferlegt hat (E. 5).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde.
Stichworte:
AUFHEBUNG
FESTSTELLUNGSINTERESSE
FINANZKOMPETENZ
KOSTENFREIHEIT
REFERENDUMSRECHT
STIMMRECHTSREKURS
Rechtsnormen:
§ 13 Abs. 4 VRG
§ 19 Abs. 1 lit. c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2015.00504
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. Dezember 2015
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Zweckverband Bezirksspital Affoltern,
Beschwerdegegner,
betreffend Stimmrechtsbeschwerde,
hat sich ergeben:
I.
Am 30. Januar 2014 genehmigte die
Delegiertenversammlung des Zweckverbands Spital Affoltern einen Ausgabenbeschluss
der Betriebskommission des Zweckverbands im Zusammenhang mit der Miete von
insgesamt 480 m
2
Gewerbefläche auf dem ehemaligen OVA-Areal und deren Ausbau zu
Praxisräumlichkeiten zur Aufnahme eines eigenen Praxisbetriebs in einem Teil
der Anlage (130 m
2
)
sowie zur Untervermietung des anderen Teils. Dagegen wurde von A bzw. dem von
ihm präsidierten Verein B das Referendum ergriffen.
Am 19. August 2014 wurde im amtlichen Publikationsorgan
der Gemeinde Affoltern, dem Anzeiger aus dem Bezirk Affoltern, das
Zustandekommen des Referendums sowie die vorläufige Aufhebung des Beschlusses
vom 30. Januar 2014 bekannt gegeben. Inzwischen hatte die
Betriebskommission des Zweckverbands Spital Affoltern am 10. April 2014 eine
reduzierte Vorlage über die Miete von rund 130 m
2
Gewerbefläche auf dem
ehemaligen OVA-Areal genehmigt und wurde am 29. April 2014 ein
entsprechender Mietvertrag abgeschlossen.
Die Delegiertenversammlung des Zweckverbands Spital
Affoltern kam am 27. November 2014 – wie im Vorfeld anlässlich einer
ausserordentlichen Delegiertenversammlung am 10. Juli 2014 angekündigt –
auf ihren Beschluss vom 30. Januar 2014 zurück und schrieb diesen mit der
Begründung ab, die ins Auge gefassten Untermieter seien inzwischen direkt mit
dem Vermieter Mietverhältnisse eingegangen, sodass das ursprünglich genehmigte
Projekt hinfällig geworden sei.
II.
Hiergegen erhob A am 12. Dezember 2014 in eigenem
Namen sowie namens und im Auftrag des Vereins B "Beschwerde" beim
Bezirksrat Affoltern und beantragte neben der Feststellung, dass gegen den
Beschluss vom 30. Januar 2014 von über 1'000 Stimmberechtigten gültig das
Referendum ergriffen worden sei und die Betriebskommission mit Abschluss des
Mietvertrags vom 29. April 2014 ihre Finanzkompetenz überschritten sowie
das Referendum unterlaufen habe, die Aufhebung des Beschlusses vom
27. November 2014 und die unverzügliche Abhaltung des Referendums.
Der Bezirksrat nahm das Rechtsmittel als Stimmrechtsrekurs
entgegen und trat mit Beschluss vom 18. August 2015 auf den Rekurs des
Vereins B nicht ein. Unter demselben Datum wies er den Rekurs von A
vollumfänglich ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte ihm die
Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. III) und hielt die Betriebskommission
des Zweckverbands Spital Affoltern aufsichtsrechtlich dazu an, ihren Beschluss
vom 10. April 2014 und den entsprechend abgeschlossenen Mietvertrag vom
29. April 2014 an der nächsten ordentlichen Delegiertenversammlung den
Delegierten des Zweckverbands zur Genehmigung vorzulegen.
III.
Am 27. August 2015 reichte A Beschwerde beim
Verwaltungsgericht ein mit den folgenden Anträgen:
"1.   Der
Beschluss des Bezirksrates vom 18.8.15 sei vollumfänglich aufzuheben.
2.  In Anbetracht der Einigkeit zwischen Rekurrent und Rekursgegnerin
punkto Auf­hebung des Beschlusses vom 30.1.14 am 27.11.14 sei festzustellen,
dass der Be­zirksrat unnötigerweise Zwietracht sät und zu Unrecht den
Rekurrenten abblitzen     lässt
3.  Demnach
seien die Kosten nicht dem Rekurrenten anzulasten.
4.  Es sei
festzustellen, dass das zustande gekommene Referendum widerrechtlich   nicht
durchgeführt worden ist.
5.  Der Rekurrent wurde dadurch um sein Stimmrecht gebracht. Er und
sein Verein ha­ben ein kostenintensives Referendumsverfahren erfolgreich
durchgeführt. Demnach            sei dem Rekurrenten eine Kostenentschädigung
von 20'000 Franken zu Lasten der    Spitalbehörden zu zuzusprechen.
6.  Es sei festzustellen, dass der Statthalter sein Amt unvollständig
ausgeführt habe             (mehrfache Verletzung seiner Kontroll- und
Aufsichtspflicht in den verschiedenen   Phasen dieses erwähnten Vorganges) wodurch
eine Konfusion bei den Spitalbehörden entstanden ist bzw. diese wurden in ihrem
mehrfachen rechtswidrigen Tun be­stärkt.
7.  Es wird um eine sachgerechte Nachfrist für den Rekurs gebeten, weil
innerhalb 5 Tagen keine umfassende Entgegnung im Rahmen eines Rekurses in
diesem Umfang von einem Laien verfasst werden kann.
8.  Ausserdem
sei zu klären, ob es sich um eine Stimmrechtsbeschwerde handle.
9.  Es seien die Akten vom Bezirksrat und die Sitzungsprotokolle der BK
und der Delegiertenversammlung, diese Angelegenheit betreffend in dieser
Periode beizuziehen.
10.  Es seien die in den Begründungen erwähnten Zeugen zu befragen und
die erwähnten Berichte bzw. Gutachten beizuziehen."
Am
8. September 2015 verzichtete der Bezirksrat Affoltern unter Verweis auf
die Begründung seines
Beschlusses vom 18. August 2015
ausdrücklich auf Vernehmlassung. Der Zweckverband Spital Affoltern
verzichtete stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht
prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5
Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,
LS 175.2]). Nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1
lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44
e contrario VRG und § 151a Abs. 1
des Gemeindegesetzes
vom 6. Juni 1926 (GG, LS 131.1)
ist es für die Beurteilung von
Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche bezirksrätliche
Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig.
1.2
Der Beschwerdeführer ist in der (Verbands-)Gemeinde Affoltern am Albis
stimmberechtigt und damit ohne zusätzliche Voraussetzungen zur
Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21a
lit. a VRG und Art. 10 der Statuten des Zweckverbands Spital Affoltern
vom September 2014 [abrufbar unter www.spitalaffoltern.ch > Über
uns/Publikationen > Trägerschaft]; Martin Bertschi in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21a N. 4 und
insbesondere N. 7). Ob dies auch auf den vom Beschwerdeführer präsidierten
Verein zutrifft
oder
die Vorinstanz diesem die Beschwerdelegitimation
im Rekursverfahren zu Recht abgesprochen hat (vgl. zur Beschwerdelegitimation
politischer
Vereinigungen BGE 111 Ia 115 E. 1a; ferner zur
Legitimation juristischer Personen ohne politischen Charakter
Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990,
S. 296 ff, insbesondere S. 306 ff.
), kann
an dieser Stelle offengelassen werden, da der Beschwerdeführer anders als noch
vor Vorinstanz ausschliesslich in eigenem Namen Beschwerde führt ("erhebe
ich") und dieser entsprechend auch lediglich den ihn betreffenden
Entscheid beilegte.
1.3
Bezüglich
der Anträge des Beschwerdeführers, es sei festzustellen, dass die Vorinstanz
unnötigerweise Zwietracht säe und ihn zu Unrecht habe "abblitzen"
lassen (Antrag 2) sowie dass das zustande gekommene Referendum
"widerrechtlich nicht durchgeführt worden" sei (Antrag 4), ist
Folgendes festzuhalten: Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches
schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand,
Nichtbestand oder Umfang öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist.
Kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller
das mit dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder
Gestaltungsbegehren erreichen könnte; insofern sind Feststellungsbegehren
subsidiär (vgl. zum Ganzen VGr, 18. Dezember 2013,
VB.2013.00731, E. 1.2 mit Hinweisen
).
Der Entscheid über den Antrag, den Beschluss der Vorinstanz
vom 18. August 2015 vollumfänglich aufzuheben, bedingt bereits die
Auseinandersetzung mit der Frage, ob die Vorinstanz den Rekursanträgen des
Beschwerdeführers zu Recht nicht gefolgt ist bzw. sie ihn "zu Unrecht hat
abblitzen lassen". Bei einer vollumfänglichen Gutheissung der Beschwerde
wäre zudem der Beschluss des Beschwerdegegners vom 27. November 2014
aufzuheben und das gegen den mit diesem Entscheid aufgehobenen Beschluss vom
30. Januar 2014 ergriffene Referendum durchzuführen. Der mit der
Beschwerdeerhebung verfolgten Absicht des Beschwerdeführers wäre mithin Genüge
getan. Auf die Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers ist daher mangels
schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht einzutreten.
Nicht einzutreten ist auch auf das erstmals im
Beschwerdeverfahren gestellte Begehren um Zusprechung einer Kostenentschädigung
von Fr. 20'000.- zulasten der Spitalbehörden (Antrag 5). Mit diesem Antrag
geht nicht nur eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands einher
(vgl.
dazu Marco Donatsch, Kommentar VRG,
§ 52 N. 11 in Verbindung mit § 20a N. 10); die Zuständigkeit
für die Beurteilung von Schadenersatzansprüchen Privater gegen Staat und
Gemeinden wie dem vorliegend geltend gemachten läge auch nicht beim Verwaltungsgericht.
Sie ist vielmehr unabhängig von der Rechtsnatur der Streitsache den
Zivilgerichten zugewiesen (§ 2 Abs.  1 VRG; vgl. dazu Kaspar Plüss,
Kommentar VRG, § 2 N. 1 ff.). Insofern bedarf es keiner
Weiterleitung nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1
VRG (siehe Plüss, § 5 N. 54 ff.).
Soweit der Beschwerdeführer allgemeine
Kritik an der Amtsführung des Statthalters sowie der Vorinstanz und der von ihr
angeordneten aufsichtsrechtlichen Massnahme anbringt und damit sinngemäss eine
Aufsichtsbeschwerde (besser: Aufsichtsanzeige) erhebt, ist darauf mangels
Zuständigkeit des Gerichts ebenfalls nicht einzutreten. Zuständig für die Behandlung
dieses Rechtsbehelfs ist grundsätzlich die der Vorinstanz hierarchisch
übergeordnete Behörde (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 72 ff.).
Von einer Überweisung der Eingabe an diese kann indes abgesehen werden, ist die
Erhebung einer Aufsichtsbeschwerde doch nicht fristgebunden, weshalb die
Pflicht zu deren Weiterleitung nach § 5 Abs. 2 VRG auch insoweit entfällt
(Plüss, § 5 N. 48). Damit erübrigt sich auch die im Zusammenhang mit
der behaupteten hoffnungslosen Überforderung des Statthalters und der Vorinstanz
bzw. der Verletzung ihrer Aufsichtspflicht beantragte Beweisabnahme.
1.4
Da die
übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit den
genannten Einschränkungen einzutreten.
2.
Die Beschwerde muss einen Antrag und dessen
Begründung enthalten (§ 54 Abs. 1 VRG). Nach Ablauf der Beschwerdefrist
können grundsätzlich weder Antrag noch Begründung erweitert werden (Alain
Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 23, auch zum Folgenden). Im Beschwerdeverfahren
nach Verwaltungsrechtspflegegesetz besteht insofern auch keine Möglichkeit, die
Begründung bei
aussergewöhnlichem
Umfang oder besonderer
Schwierigkeit der Streitsache innert einer angemessenen Nachfrist zu ergänzen.
Dem Gesuch des Beschwerdeführers um Ansetzung einer Nachfrist zur
Beschwerdeergänzung ist daher nicht stattzugeben (Antrag 7).
3.
3.1
Nach
§ 19 Abs. 1 lit. c VRG können Handlungen staatlicher Organe, welche die
politische Stimmberechtigung oder Volkswahlen und -abstimmungen betreffen, mit
Rekurs angefochten werden (Stimmrechtssachen
; vgl. ferner
§ 151a Abs. 1 GG
).
Der Beschwerdeführer rügte bei der Vorinstanz der Sache nach,
durch den Beschluss des Beschwerdegegners vom 27. November 2014 über die
Rücknahme des Entscheids vom 30. Januar 2014 werde die Wirkung des von ihm
unterzeichneten und eingereichten Referendums unterlaufen und damit in
rechtswidriger Weise in sein Referendumsrecht eingegriffen. Eingriffe in das
direktdemokratische Institut des Referendums  – wie der vom Beschwerdeführer
geltend gemachte – können grundsätzlich mit einem Rekurs in Stimmrechtssachen
im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. c VRG gerügt werden (vgl.
Hiller,
S. 115 mit Hinweis auf BGE 98 Ia 290; ferner
BGr, 2. Oktober 2013, 1C_577/2013, E. 2.1). Die Vorinstanz hat das
Rechtsmittel des Beschwerdeführers daher zu Recht als Stimmrechtsrekurs entgegengenommen.
3.2
Zweckverbände
wie der Beschwerdegegner sind demokratisch zu organisieren (Art. 93
Abs. 1 der
Verfassung des Kantons Zürich vom
27. Februar 2005 [KV, LS 101
]). Nach Art. 93 Abs. 2
KV gelten die Volksrechte in der Gemeinde sinngemäss auch für sie und stehen
den Stimmberechtigten im gesamten Verbandsgebiet das Initiativ- und das Referendumsrecht
zu.
Gemäss Art. 10 der bis 1. Januar 2015 gültigen
Statuten des Beschwerdegegners vom September 2009 (Statuten, abrufbar unter www.spitalaffoltern.ch/tl_files/contents/files/ueber
%20uns/Behoerden/1.1.11%20Statuten%20Zweckverband%202010.pdf) sind die in kommunalen
Angelegenheiten Stimmberechtigten aller Verbandsgemeinden gleichzeitig die
Stimmberechtigten des Beschwerdegegners. Ihnen steht unter anderem die
Möglichkeit offen, ein fakultatives Referendum gegen Beschlüsse der
Delegiertenversammlung zu ergreifen (Art. 12 lit. b in Verbindung mit
Art. 16 lit. b der Statuten, auch zum Folgenden). So ist an der Urne
über Versammlungsbeschlüsse abzustimmen, wenn binnen 60 Tagen von deren
Bekanntmachung an 500 Stimmberechtigte bei der Betriebskommission das
schriftliche Begehren um Anordnung einer Urnenabstimmung einreichen und keine
der in Art. 17 der Statuten genannten Geschäfte betroffen sind.
Gegen
den
Beschluss des Beschwerdegegners vom 30. Januar 2014 kam vorliegend unstreitig
das Referendum zustande. Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdegegner vor diesem
Hintergrund auf seinen Beschluss vom 30. Januar 2014 zurückkommen und ihn
vor Durchführung der Volksabstimmung aufheben durfte oder ob er mit Blick auf
die politischen Rechte der Stimmberechtigten der Verbandsgemeinden anzuweisen
ist, über den Beschluss eine Urnenabstimmung durchzuführen.
3.3
Das
Bundesgericht entschied bereits im Jahr 1972 in einem ähnlich gelagerten Fall in
Bezug auf einen Beschluss, hinsichtlich dessen das Referendum zustande gekommen
war, die Volksabstimmung aber noch nicht stattgefunden hatte, es sei nicht
einzusehen, "weshalb ein solcher Beschluss in dieser Phase von der
zuständigen Behörde nicht jederzeit wieder sollte zurückgenommen werden können,
wenn sich erweist, dass es angesichts der veränderten Verhältnisse keinen Sinn
mehr hat, ihn dem Volk zur Abstimmung vorzulegen" (BGE 98 Ia 290 E. 5;
vgl. auch
Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die
demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
Zürich 2000,
N. 352 und 1735). Entsprechendes hat auch
vorliegend zu gelten, zumal sich weder im kantonalen Recht noch in den Statuten
des Beschwerdegegners eine Bestimmung finden lässt, welche einem solchen
Vorgehen von vornherein entgegenstünde. Ein Verbot, auf einen einmal gefassten
Entscheid zurückzukommen, liefe denn auch den Interessen sowohl der
beschlussfassenden Körperschaft als auch der Stimmberechtigten offensichtlich
zuwider, wäre damit doch auch die Korrektur übereilter oder unbedachter Fehlentscheide
ausgeschlossen. Vor diesem Hintergrund ist es Behörden im Kanton Zürich nach
§ 49
GG sogar erlaubt, in der
Gemeindeversammlung bzw. der Urnenabstimmung verworfene Anträge einer späteren
Versammlung respektive späteren Urnenabstimmung erneut zu unterbreiten bzw. zu
unterstellen (vgl. auch bezüglich Wiedererwägungsinitiativen
BGE 100 Ia 378 E. 2). Das kann unter Umständen zur
Folge haben, dass erfolgreiche
Initianten oder Initiantinnen bzw. Referendumsführer oder
Referendumsführerinnen gezwungen werden, ihre Anliegen in einem zweiten,
unerwünschten Abstimmungskampf abermals zu vertreten.
Auf den
vorliegenden Fall bezogen bedeutet dies, dass der Beschluss des Beschwerdegegners,
mit welchem er auf denjenigen vom 30. Januar 2014 zurückkam und ihn aufhob,
das Stimmrecht des Beschwerdeführers nicht verletzt, sofern damit insbesondere
keine missbräuchliche Umgehung der Urnenabstimmung einhergeht.
3.4
Der
Beschwerdegegner begründet die Rücknahme des Beschlusses vom 30. Januar
2014 damit, dass das mit diesem Beschluss genehmigte Projekt über die Miete und
den Ausbau einer Fläche von 480 m
2
auf dem ehemaligen OVA-Areal hinfällig geworden sei. Der Eigenbedarf des Spitals
betrage lediglich ungefähr 130 m
2
,
die restlichen 350 m
2
seien ursprünglich zur Untervermietung vorgesehen gewesen. Nachdem die ins Auge
gefassten beiden Untermieter jedoch nach Zustandekommen des Referendums ihre
Absichtserklärungen zurückgezogen sowie "aus zeitlichen Gründen"
direkt mit C als Vermieterin Mietverhältnisse eingegangen seien und die
Betriebskommission in der Folge "in eigener Regie" beschlossen habe,
das ursprüngliche Projekt in reduzierter Form umzusetzen, das heisst, lediglich
noch die für den eigenen Spitalbetrieb erforderlichen Räumlichkeiten zu mieten
sowie auszubauen, könne der Beschluss vom 30. Januar 2014 selbst bei einer
Annahme durch die Stimmbevölkerung nicht mehr umgesetzt werden. Gestützt auf
den Beschluss der Betriebskommission des Beschwerdegegners vom 10. April
2014 wurde entsprechend bereits am 29. April 2014 – ohne die
Volksabstimmung abzuwarten – ein auf zehn Jahre befristeter Vertrag eingegangen
über die Miete von 130 m
2
Gewerbefläche
auf dem ehemaligen OVA-Areal statt der ursprünglich geplanten 480 m
2
.
Mit dem Beschwerdegegner ist vor diesem
Hintergrund davon auszugehen, dass es angesichts
der veränderten Verhältnisse
offensichtlich keinen Sinn mehr ergibt, den Beschluss vom 30. Januar 2014
dem Volk zur Abstimmung vorzulegen. Er wurde in dem Zeitpunkt gegenstandslos,
als die potenziellen Untermieter auf ihre Absichtserklärungen zurückkamen und Hauptmietverhältnisse
mit C eingingen. Das Projekt liess sich von da an nicht mehr in seiner
ursprünglichen Form verwirklichen. Mit Umsetzung des am 10. April 2014
beschlossenen redimensionierten Projekts wird nur noch der vom Beschwerdegegner
geltend gemachte Eigenbedarf an Praxisräumlichkeiten gedeckt und fallen damit
namentlich die mit einem Untermietverhältnis für den Untervermieter regelmässig
einhergehenden Risiken (Mietzinsausfall, Abnutzung der untervermieteten Sache etc.)
weg. Es handelt sich dabei nicht bloss um eine unwesentliche Abänderung des
ursprünglichen Projekts oder gar dessen (rechtsmissbräuchliche) Aufspaltung in
zwei Teilprojekte. Mit dem Beschluss vom 27. November 2014 geht daher kein
unzulässiger Eingriff in das Stimm- bzw. Referendumsrecht des Beschwerdeführers
einher. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer beantragte im Rekursverfahren weiter die Feststellung, dass gegen
den Beschluss der Delegiertenversammlung vom 30. Januar 2014 von über
1'000 Stimmberechtigten gültig das Referendum ergriffen worden sei und die
Betriebskommission des Beschwerdegegners mit dem Mietvertrag vom 29. April
2014 die Finanzkompetenz überschritten habe.
Weder das Zustandekommen des Referendums noch der Umstand,
dass die Betriebskommission vor Abschluss des Mietvertrags eine
Kreditbewilligung der Delegiertenversammlung hätte einholen müssen, wird
seitens des Beschwerdegegners bestritten (siehe Art. 31 der Statuten). Das mit
dem Begehren der Feststellung einer Überschreitung der Finanzkompetenz durch
die Betriebskommission bezweckte Ziel hätte der Beschwerdeführer daneben auch
mit einem solchen der Aufhebung des Beschlusses vom 10. April 2014
betreffend die Bewilligung zum Abschluss des Mietvertrags vom 29. April
2014 wegen der Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung erreichen können.
Anders als Akte der Betriebskommission unterliegen solche der
Delegiertenversammlung prinzipiell dem fakultativen Referendum (Art. 16 der
Statuten). Mit Beschlussfassung der Betriebskommission als unzuständiger
Behörde wurde der Ausgabenbeschluss vom 10. April 2014 der Volksabstimmung
entzogen, wogegen sich die gemäss Art. 10 der Statuten Stimmberechtigten
des Beschwerdegegners mit Stimmrechtsrekurs zur Wehr setzen können (vgl. Donatsch,
§ 20 N. 111;
Hans Rudolph Thalmann,
Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151
N. 4.2.3.4
; vgl. ferner BGr, 17. August 2004, 1P.59/2004,
E. 1.1). Ihre Legitimation liesse sich vorliegend auch nicht etwa mit der
Begründung verneinen, dass der mit Beschluss vom 10. April 2014 genehmigte
Mietvertrag bereits ohne Vorbehalt der Genehmigung durch die Delegiertenversammlung
auf zehn Jahre abgeschlossen wurde und die Stimmberechtigten daher daran, dass der
Vertrag der Delegiertenversammlung zur Genehmigung unterbreitet werde, kein
aktuelles praktisches Interesse mehr hätten. Daran, dass die Ergreifung des
Referendums ermöglicht werde, haben sie als Stimmbürgerinnen und Stimmbürger
ein Interesse, das unabhängig ist von den zivilrechtlichen Folgen, die eine
allfällige Verweigerung der Genehmigung durch die Delegiertenversammlung oder,
nach Zustandekommen des Referendums, durch die Urnenabstimmung hätte
(vgl. zum Ganzen BGE 89 I 253 E. 5).
Mit der Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass es dem
Beschwerdeführer im Urteilszeitpunkt bezüglich der beiden genannten Tatsachen
an einem aktuellen Feststellungsinter-esse fehlte; auf die Feststellungsanträge
wäre nicht einzutreten gewesen.
4.2
Es fragt
sich indes, ob der Beschwerdeführer als Laie von der Vorinstanz auf der Formulierung
seines Rechtsbegehrens, die Überschreitung der Finanzkompetenz durch die
Betriebskommission sei festzustellen, behaftet werden durfte oder diesem die
Bedeutung eines Leistungsbegehrens im Sinn der vorstehenden Erwägungen hätte
zugemessen werden müssen. Es wäre überspitzt formalistisch, eine Partei auf der
unglücklichen Formulierung oder beim unbestimmten Wortlaut ihres
Rechtsbegehrens zu behaften, wenn sich dessen Sinn unter Berücksichtigung der
Rechtsmittelbegründung, der Umstände des zu beurteilenden Falls oder der
Rechtsnatur des betreffenden Rechtsmittels ohne Weiteres ermitteln liesse (vgl.
BGr, 4. Mai 2005, 5P.35/2005, E. 1.1).
Auch aus der Begründung des Rekurses des Beschwerdeführers
vom 12. Dezember 2014 geht allerdings hervor, dass es darum ging,
"durch die Beschwerdeinstanz" feststellen zu lassen, dass die
Betriebskommission des Beschwerdegegners über den beanstandeten Mietvertrag das
ehemalige OVA-Areal betreffend nicht gültig "alleine" hätte beschliessen
dürfen. Explizit ersucht wird – den Rekursanträgen folgend – lediglich um
Aufhebung des Beschlusses vom 27. November 2014 ("Ist
festgestellt
,
dass die BK gar keine Kompetenz hatte, den Mietvertrag abzuschliessen, so ist
gemäss Statuten die DV für das Geschäft zuständig. Die DV hat nun aber nicht
den Vertrag genehmigt, sondern ihren eigenen Beschluss zur Genehmigung dieses
Vertrages vom 30.1.2014 aufgehoben – eine wahrhaft skurrile Handlung! […] Der
Beschluss ist wegen Verstosses gegen die Zweckverbandsstatuten aufzuheben
[…]."). Wesentlich ist für den Beschwerdeführer offensichtlich, dass der
Beschluss des Beschwerdegegners vom 30. Januar 2014 der Urnenabstimmung
unterbreitet wird, zumal er eigenen Angaben zufolge "ein kostenintensives
Referendumsverfahren erfolgreich durchgeführt" hat. In der behaupteten
Unterwanderung bzw. Umgehung des auf seine Initiative hin zustande gekommenen
Referendums sieht er eine Verletzung seines Stimmrechts, welche er mit
Stimmrechtsrekurs zu korrigieren sucht, nicht in der unbestrittenen Verletzung
des Grundsatzes der Gewaltenteilung durch die Betriebskommission sowie der
damit einhergehenden Vereitelung seines Rechts auf Mitwirkung bei der verbandsinternen
Willensbildung. An der Feststellung, dass die Betriebskommission mit dem Mietvertrag
vom 29. April 2014 ihre Finanzkompetenz überschritten habe, scheint ihm
nur insofern gelegen, als er davon ausgeht, dass das "Referendum nicht gegenstandslos
werden" könne, wenn der Mietvertrag keine Wirkung entfalte
. Er verkennt dabei, dass der Ausgabenbeschluss
des Beschwerdegegners vom 30. Januar 2014 bereits mit der Vermietung der
ursprünglich für die Untervermietung vorgesehenen Fläche von rund 350 m
2
gegenstandlos wurde, nicht erst mit dem Mietvertrag über die verbleibende
Fläche (oben 3.4). Es ist demzufolge anzunehmen, dass selbst die Entgegennahme
des Feststellungsbegehrens als ein solches auf positive Leistung und dessen
Gutheissung im Rekursverfahren dem Beschwerdeführer nicht den erwünschten
praktischen Nutzen zu verschaffen vermöchte.
Letztlich kann
die Frage, ob die Vorinstanz das besagte Feststellungsbegehren des Beschwerdegegners
in ein Leistungsbegehren hätte umdeuten müssen, aber offengelassen werden. Aus der
Korrektur des Rekursentscheids dahingehend, dass die Vorinstanz den Stimmrechtsrekurs
des Beschwerdeführers vom 12.
Dezember 2014
auch als einen solchen gegen den Beschluss der
Betriebskommission vom 10. April 2014 entgegenzunehmen und – unter
Vorbehalt der Rechtzeitigkeit der Rekurserhebung – materiell zu behandeln hätte,
resultierte nämlich ebenfalls kein aktueller praktischer Nutzen für den
Beschwerdeführer (bezüglich der Kostenfolge siehe unten 5).
So wies die Vorinstanz die Betriebskommission des Beschwerdegegners mit
Beschluss vom 18. August 2015 bereits aufsichtsrechtlich an, "ihren
Beschluss vom 10. April 2014 betreffend Projekt Praxisräume OVA-Areal und
de[n] entsprechend abgeschlosse[n] Mietvertrag vom 29. April 2014 an der
nächsten ordentlichen Versammlung den Delegierten des Zweckverbandes Spital
Affoltern zur Genehmigung vorzulegen". Die mit der Kompetenzüberschreitung
durch die Betriebskommission verbundene Verletzung des Stimmrechts des
Beschwerdeführers ist daher auch ohne entsprechende Leistungsklage nachträglich
zu korrigieren
.
4.3
Was wiederum
die beantragte Feststellung anbelangt, mit dem Mietvertrag vom 29. April
2014 habe die Betriebskommission das (zustande gekommene) Referendum unterlaufen,
ist grundsätzlich ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse des Beschwerdeführers
zu bejahen. Nachdem die Urnenabstimmung über den Versammlungsbeschluss vom
30. Januar 2014 aber – wie oben festgestellt (3.4) – schon vor Abschluss
dieses Mietvertrags bzw. dem Genehmigungsbeschluss hierzu hinfällig wurde und
es dem Beschwerdegegner vor diesem Hintergrund offenstand, trotz Zustandekommen
des Referendums auf seinen Beschluss zurückzukommen, ist dieses
Feststellungsbegehren abzuweisen. Es liegt keine unzulässige Umgehung des
Referendumsrechts vor. Es ist dem Beschwerdeführer unbenommen, gegen den
nunmehr aufsichtsrechtlich angeordneten nachträglichen Beschluss der
Delegiertenversammlung über die Kreditbewilligung erneut das Referendum zu
ergreifen. Er ist so gestellt, wie wenn die Delegiertenversammlung des
Beschwerdegegners nach Eintritt der Undurchführbarkeit des ursprünglichen
Projekts –  auf ihren Beschluss vom 30. Januar 2014 zurückkommend – von
Anfang an einen den veränderten tatsächlichen Gegebenheiten angepassten
(reduzierten) Ausgabenbeschluss gefasst hätte.
Allein darin, dass der Beschwerdeführer so unter Umständen gezwungen
ist, seine Anliegen in einem zweiten Referendumsverfahren zu vertreten, ist
keine Behinderung bzw. unzulässige Umgehung des Referendumsrechts zu sehen. Es
handelt sich hierbei vielmehr um eine unvermeidliche Konsequenz der den
Behörden eingeräumten Möglichkeit, bei Vorliegen sachlicher Gründe auf einen Beschluss
zurückzukommen.
5.
5.1
Gemäss § 13 Abs. 4 VRG werden in
Stimmrechtssachen nur dann Verfahrenskosten erhoben, wenn das Rechtsmittel
offensichtlich aussichtslos ist. Als offensichtlich aussichtslos sind Begehren
anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel kleiner erscheinen
als jene auf Abweisung, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können
(vgl. Plüss, § 13 N. 90 in Verbindung mit § 16
N. 46 ff.).
Massgebend ist, ob der
Beschwerdeführer das grundsätzlich kostenlose Verfahren bei vernünftiger Überlegung
und Abwägung der Aussichten auch dann eingeleitet hätte, wenn dieses
kostenpflichtig wäre (vgl. VGr, 17. Januar 2012, VB.2011.00796,
E. 5). Die prinzipielle Kostenlosigkeit rechtfertigt sich damit, dass das
allgemeine Interesse an der Verwirklichung des objektiven Rechts im Bereich von
Stimmrechtssachen von grosser Bedeutung ist (Plüss, § 13 N. 90).
5.2
Diesen Grundsatz unberücksichtigt lassend,
auferlegte die Vorinstanz dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer
ohne nähere Begründung die
Kosten des Rekursverfahrens
.
Angesichts der Eigenart des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 27. November
2014 sowie der durch das Gemeindeamt des Kantons Zürich anlässlich der
aufsichtsrechtlichen Überprüfung des Finanzhaushalts des Beschwerdegegners
festgestellten wiederholten Überschreitungen der Finanzkompetenzen in
Zusammenhang mit Ausgaben- bzw. Kreditbeschlüssen war der Rekurs des
Beschwerdeführers nicht als offensichtlich aussichtslos zu qualifizieren. Die
Vorinstanz nahm das Rechtsmittel immerhin zum Anlass, zugunsten der
Verwirklichung des objektiven Rechts gegenüber dem Beschwerdegegner eine
aufsichtsrechtliche Massnahme anzuordnen.
Damit hat
die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zu Unrecht die Kosten für das
Rekursverfahren auferlegt. Die Beschwerde ist insoweit gutzuheissen.
6.
Die Beschwerde ist nach dem
Gesagten teilweise gutzuheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III
des bezirksrätlichen Beschlusses vom 18. August 2015 sind die Rekurskosten
in Höhe von Fr. 1'042.- auf die Staatskasse zu nehmen.
In der Sache selber ist die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.
Gestützt auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 4 VRG sind die Kosten des vor-liegenden Verfahrens auf die
Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss erkennt die
Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von
Dispositiv-Ziff. III Beschlusses des Bezirksrats Affoltern vom
18. August 2015 werden die Kosten des Rekursverfahrens auf die Staatskasse
genommen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit
darauf eingetreten wird.
2.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.     60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
5.    Mitteilung an…