zh_verwaltungsgericht · PB.2006.00021 · 2006-11-08 · de

Lohndiskriminierung | Keine lohn- und beförderungsmässige Diskriminierung Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts; Streitwert (E. 1). Die Beschwerdeführerin erhebt ein Leistungsbegehren. Ein vom Leistungsbegehren unabhängiges Feststellungsinteresse wird nicht dargetan; auf das blosse Feststellungsbegehren ist entsprechend nicht einzutreten. Hingegen wäre im Rahmen des Leistungsbegehrens vorfrageweise zu prüfen, ob eine lohnmässige Diskriminierung der Beschwerdeführerin vorliegt (E. 2). In individuellen Diskriminierungssituationen müssen Personen zum Vergleich beigezogen werden, die eine gleiche oder sehr ähnliche Funktion ausüben. Alsdann ist zu prüfen, ob diese zusätzliche oder andere Aufgaben wahrnehmen (E. 3). In der Einstufung der Beschwerdeführerin in die Funktionsklasse liegt noch keine Diskriminierung vor, da diese Einstufung sich lohnmässig nicht auswirkt (E. 4.1). Bei ungleichen Besoldungen, die nicht geschlechtsspezifisch diskriminierend sind, verschafft lediglich das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit und kann bloss indirekt zur Folge haben, dass der öffentliche Arbeitgeber einem Betroffenen zur Beseitigung einer Rechtsungleichheit höhere Leistungen ausrichten muss (E. 4.3). Die Beschwerdeführerin kann keine lohn- und beförderungsmässige Diskriminierung gegenüber der männlichen Vergleichsperson dartun (E. 5). Abweisung soweit Eintreten.

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.08.1 PB.2006.00021
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.08.1 PB.2006.00021
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.08.1 PB.2006.00021

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PB.2006.00021
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Geschäftsnummer:
PB.2006.00021
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.11.2006
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Lohndiskriminierung
Keine lohn- und beförderungsmässige Diskriminierung
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts; Streitwert (E. 1). Die Beschwerdeführerin erhebt ein Leistungsbegehren. Ein vom Leistungsbegehren unabhängiges Feststellungsinteresse wird nicht dargetan; auf das blosse Feststellungsbegehren ist entsprechend nicht einzutreten. Hingegen wäre im Rahmen des Leistungsbegehrens vorfrageweise zu prüfen, ob eine lohnmässige Diskriminierung der Beschwerdeführerin vorliegt (E. 2). In individuellen Diskriminierungssituationen müssen Personen zum Vergleich beigezogen werden, die eine gleiche oder sehr ähnliche Funktion ausüben. Alsdann ist zu prüfen, ob diese zusätzliche oder andere Aufgaben wahrnehmen (E. 3). In der Einstufung der Beschwerdeführerin in die Funktionsklasse liegt noch keine Diskriminierung vor, da diese Einstufung sich lohnmässig nicht auswirkt (E. 4.1). Bei ungleichen Besoldungen, die nicht geschlechtsspezifisch diskriminierend sind, verschafft lediglich das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit und kann bloss indirekt zur Folge haben, dass der öffentliche Arbeitgeber einem Betroffenen zur Beseitigung einer Rechtsungleichheit höhere Leistungen ausrichten muss (E. 4.3). Die Beschwerdeführerin kann keine lohn- und beförderungsmässige Diskriminierung gegenüber der männlichen Vergleichsperson dartun (E. 5).
Abweisung soweit Eintreten.
Stichworte:
DISKRIMINIERUNG
FESTSTELLUNGSINTERESSE
GESCHLECHTSDISKRIMINIERUNG
GLEICHSTELLUNGSGESETZ
INHALT DES DIENSTVERHÄLTNISSES
LEISTUNGSBEGEHREN
LOHNDISKRIMINIERUNG
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 3 Abs. 1 GlG
Art. 3 Abs. 2 GlG
Art. 5 Abs. 1 lit. c GlG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
A.
A, geboren 1962, arbeitet seit dem 1. Januar 1997 beim Amt M
der Stadt Zürich. Zunächst im Rahmen eines Programms des Arbeitsamtes der Stadt
Zürich im Einsatz, wurde sie per 1. Juli 1997 als Telefonistin und
Sachbearbeiterin angestellt. Mit Verfügung vom 10. Juni 2002 wurde sie im
Rahmen der städtischen Besoldungsrevision auf 1. Juli 2002 in die
Funktionskette 602 (Auskunftsdienst), Funktionsstufe 5 unter Anrechnung einer
nutzbaren Erfahrung von sieben Jahren und Beibehaltung des bisherigen
Monatslohns von Fr. 4'750.30 eingestuft. Eine von ihr beantragte
Überprüfung durch die departementale Überleitungsfachperson ergab keine
Anzeichen für eine willkürliche oder falsche Einstufung. Vielmehr wurde der
Entscheid der Dienstabteilung vom 10. Juni 2002 bestätigt. Die gewünschte
Einreihung in die Funktionskette 606/Sachbe­arbeitung (Erledigung von Korrespondenz,
Wahrnehmung organisatorischer Aufgaben) wurde mangels Erfüllung der
Voraussetzungen abgelehnt. A erhob dagegen kein Rechtsmittel. Seit April 2004
verdient sie monatlich Fr. 4'922.60.
Am 1. Juni 2003 begehrte A vorerst mündlich mehr Lohn. Am
14. Januar 2004 soll sie mit ihrem Rechtsbeistand beim Amt M erschienen
sein und eine Lohnerhöhung von mindestens Fr. 700.- pro Monat verlangt haben.
Mit Schreiben vom 13. September 2004 wandte sie sich über ihren Vertreter an
das Amt M und beanstandete, dass sie seit 1997 diskriminiert und wegen der
Einstufung in die Funktionsklasse 602 (statt 605 oder 606) schlechter gestellt
werde. Mit Verfügung vom 27. Oktober 2004 erkannte das Amt M weder Anhaltspunkte
für eine Lohndiskriminierung noch sah es Anlass für eine höhere Einstufung.
B.
In der
Folge wandte sich A am 29. November 2004 an die Schlichtungsstelle im Sinne von
Art. 11 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG; dazu § 2 ff.
des Einführungsgesetzes zum Gleichstellungsgesetz vom 29. Oktober 2001) und
stellte die folgenden Anträge:
"1.   Es sei
festzustellen, dass die Klägerin Opfer einer geschlechtsspezifischen
Diskriminierung hinsichtlich Entlöhnung und Beförderung sei.
2.   Die Beklagte sei zu verpflichten, der Klägerin die Differenz
zwischen dem tatsächlich ausbezahlten Lohn und dem ihr geschuldeten Lohn
zuzüglich Zins von 5 % seit der Diskriminierung zu bezahlen.
3.   Die
Beklagte sei anzuweisen, die Klägerin in die Funktionskette 606 und in die
Funktionsstufe 6, einzureihen.
4.   Unter
Entschädigungsfolgen."
Ebenfalls am 29. November 2004 erhob sie beim Stadtrat
von Zürich Einsprache, die bis zur Durchführung des Schlichtungsverfahrens
sistiert werden sollte und worin sie die folgenden Anträge stellte:
"1.   Die
Feststellungsverfügung vom 27. Oktober 2004 sei aufzuheben.
2.   Es sei
festzustellen, dass die Rekurrentin Opfer einer geschlechtsspezifischen
Diskriminierung hinsichtlich Entlöhnung und Beförderung sei.
3.   Eventuell
sei eine Untersuchung eines externen Experten anzuordnen.
4.   Subeventuell
sei die Rekursgegnerin zu verpflichten, der Rekurrentin die Differenz zwischen
dem tatsächlich ausbezahlten Lohn und dem ihr geschuldeten Lohn zuzüglich Zins
von 5 % seit der Diskriminierung zu bezahlen."
Die Schlichtungsstelle schlug nach ausführlicher
Darlegung der Parteistandpunkte, Anhörung der Parteien sowie Würdigung der
Sach- und Rechtslage vor, A rückwirkend auf 1. Januar 2004 in die
Funktionskette 606 (Sachbearbeitung), Funktionsstufe 5, nutzbare Erfahrung 9
Jahre, Lage in Lohnband 100,23 % einzustufen, was entgegen den Angaben der
Schlichtungsstelle nach übereinstimmender Ansicht der Parteien zu einer Lohnerhöhung
von monatlich Fr. 180.60 geführt hätte. Innert angesetzter Frist widerrief A eine
entsprechende Vereinbarung, zur Hauptsache mit der Begründung, dass es für sie
unbillig wäre, die externen Aufwendungen – die Anwaltskosten – selber bezahlen
zu müssen, die sich zwischen Fr. 5'000.- und Fr. 11'000.- bewegten. Der
Stadtrat von Zürich führte in der Folge sein Verfahren weiter und wies die
Einsprache mit Beschluss vom 5. Oktober 2005 ab.
II.
Dagegen liess A am 18. November 2005 Rekurs beim
Bezirksrat Zürich erheben und die folgenden Anträge stellen:
"1.   Der Beschluss
des Rekursgegners vom 5.10.2005 sei aufzuheben
2.   Es sei eine
Arbeitsplatzbewertung durchzuführen
3.   Es sei
festzustellen, dass die Rekurrentin Opfer einer geschlechtsspezifischen
Diskriminierung hinsichtlich Entlöhnung und Beförderung sei (Geschlechtsdiskriminierung
und Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes gemäss GlG)
4.   Der
Rekurrentin sei die Differenz zwischen dem tatsächlich ausbezahlten Lohn und
dem ihr geschuldeten Lohn, zuzüglich Zins von 5%, seit der Diskriminierung zu
bezahlen
5.   (Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege)
6.   Unter Entschädigungsfolgen"
Mit Beschluss vom 11. Mai 2006 wies der Bezirksrat Zürich
den Rekurs vollumfänglich ab, bewilligte A allerdings die unentgeltliche
Rechtsverbeiständung. Kosten wurden keine erhoben und eine Parteientschädigung
nicht zugesprochen.
III.
Dagegen liess A am 15. Juni 2006 Beschwerde am
Verwaltungsgericht erheben und die folgenden Anträge stellen:
"1.   Es sei
festzustellen, dass die Beschwerdeführerin Opfer einer geschlechtsspezifischen
Diskriminierung hinsichtlich Entlöhnung und Beförderung sei
(Geschlechtsdiskriminierung und Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes gem.
GlG).
2.   Die
Beschwerdegegnerin sei zu verurteilen, der Beschwerdeführerin nach Beseitigung
der Diskriminierung die Differenz zwischen dem tatsächlich ausbezahlten Lohn
und dem ihr geschuldeten Lohn, zukünftig und rückwirkend seit wann rechtens
nebst Zins zu 5% zu bezahlen, einschliesslich Nachzahlung der entsprechenden
Pensionskassenbeiträge.
3.   Eventualiter
sei eine Arbeitsplatzbewertung durchzuführen.
4.   (Gewährung
der unentgeltlichen Rechtspflege)
5.   Unter
Kosten- Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin."
Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 22./26. Juni 2006
auf Vernehmlassung. Der Stadtrat von Zürich erstattete am 30. August 2006 eine
Beschwerdeantwort und verlangte, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten;
eventualiter sei diese abzuweisen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Die
Beschwerde richtet sich gegen einen Entscheid des Bezirksrats Zürich über eine
personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG). Ungeachtet § 74 Abs. 2 VRG, welcher die Beschwerde
unter anderen bei Rekursen gegen Einreihung und Beförderung in
Besoldungsklassen und Stufen ausschliesst, unterliegen Einreihungs- und
Beförderungsstreitigkeiten der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung jedenfalls
dann, wenn die beschwerdeführende Partei eine Verletzung des
geschlechtsspezifischen Anspruchs auf gleichwertigen Lohn für gleichwertige
Arbeit nach Art. 3 Abs. 1 und 2 GlG geltend macht (Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 12). Insofern erweist sich das
Verwaltungsgericht vorliegend als zuständig.
1.2
Die
Ausschlussbestimmung von § 74 Abs. 2 VRG kann im Übrigen dann nicht
zur Anwendung gelangen, wenn sich ein Anspruch auf eine gerichtliche
Beurteilung aus Art. 6 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK) ergibt. Nach der neueren Praxis des
Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesgerichts, der sich
das Verwaltungsgericht angeschlossen hat, stellen Vermögensansprüche aus dem öffentlich-rechtlichen
Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von
Art. 6 Abs. 1 EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur
ausgenommen, wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine
Staatsinteressen zu wahren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt
teilhaben (VGr, 20. No­vember 2002, PB.2002.00027, E. 2b, www.vgrzh.ch,
mit weiteren Hinweisen). Dies trifft namentlich auf die Angehörigen von Armee
und Polizei zu sowie auf Verwaltungsangestellte, soweit sie Rechtsvorschriften
vorbereiten oder ihre Anwendung überwachen. Die Beschwerdeführerin als
Mitarbeitende im administrativen Bereich des Amtes M, die nicht selbständig die
Anwendung von Rechtsvorschriften überwacht, fällt nicht darunter (vgl. EGMR,
8. Dezember 1999, Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung mit
§§ 37-41, Rec. 1999-VIII, hudoc.echr.coe.int; Jens Meyer-Ladewig,
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Handkommentar,
Baden-Baden 2003, Art. 6 Rn. 10 ff.). Sofern die
Beschwerdeführerin gestützt auf die Bestimmung von Art. 8 Abs. 1 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) eine nicht geschlechtsspezifisch
bedingte Lohndiskriminierung geltend machen wollte, wäre auch hierfür das
Verwaltungsgericht zuständig.
1.3
Wie aus
dem Sachverhalt hervorgeht, änderte die Beschwerdeführerin ihre Anträge in
jedem Verfahrensschritt wieder ab. Die Vorinstanz sprach davon, die
Rekursschrift sei widersprüchlich abgefasst. Aus den Anträgen geht jedenfalls
nicht hervor, welche lohnmässige Einstufung die Beschwerdeführerin als nicht
diskriminierend erachtet. In der Beschwerdebegründung – aus den Anträgen nicht
ersichtlich – verlangt sie nunmehr die Einreihung in die Funktionsklasse
606/Sachbearbeitung, Funktionsstufe 6. Das erscheint insofern widersprüchlich,
als der Vorschlag der Schlichtungsstelle die Einstufung in Funktionskette 606 –
was lohnmässig ohne Einfluss ist (hinten 4.1) – und Funktionsstufe 5 vorsah,
was hauptsächlich daran scheiterte, dass die Beschwerdegegnerin nicht auch noch
die Anwaltskosten der Beschwerdeführerin übernahm (vorn I.B). Im Rekursverfahren
führte sie zudem aus, dass angesichts ihrer Aufgaben "prozentual
betrachtet" die Einstufung in Funktionskette 606, Funktionsstufe 5 als
"nahe liegend und gerecht erscheine". Es ist daher nicht möglich, der
vorliegenden Streitigkeit einen konkreten Streitwert beizumessen, umso weniger,
als die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren zur Hauptsache eine nicht
näher erläuterte Differenz zum heutigen Lohn zur Nachzahlung fordert. Angesichts
des unbestimmten Streitwerts ist die Kammer zum Entscheid berufen.
2.
Die Beschwerdegegnerin verlangt, es sei auf die Beschwerde
nicht einzutreten, weil aus den Beschwerdeanträgen nicht hervorgehe, welchen
Lohn die Beschwerdeführerin eigentlich fordere. Zudem stelle sie ein
Feststellungsbegehren. Die Möglichkeit, ein Gestaltungsurteil zu verlangen,
schliesse jedoch einen Feststellungsentscheid aus.
2.1
Nach Art.
5 Abs. 1 lit. c GlG kann, wer von einer Diskriminierung im Sinne der
Art. 3 und 4 GlG betroffen ist, dem Gericht oder der Verwaltungsbehörde
beantragen, eine Diskriminierung festzustellen, wenn diese sich weiterhin störend
auswirkt. Allerdings muss dazu ein Feststellungsinteresse nachgewiesen werden
und wird vorausgesetzt, dass die Diskriminierung sich weiterhin störend
auswirkt, aber aus irgendwelchen Gründen nicht gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. b GlG
beseitigt werden kann (Margrith Bigler-Eggenberger, in: Margrith
Bigler-Eggenberger/Claudia Kaufmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungsgesetz,
Basel/Frankfurt a.M. 1997, Art. 5 Rz. 18).
Dem Begehren um eine Feststellungsverfügung ist zu
entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse an der
Feststellung nachweist. Allgemein genügen tatsächliche, wirtschaftliche oder
ideelle Interessen. Daneben gelten spezifische Kriterien für die
Schutzwürdigkeit des Feststellungsinteresses: Über den Bestand, Nichtbestand
und Umfang öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten muss Unklarheit bestehen.
Das Feststellungsinteresse muss in dem Sinne aktuell sein, dass der
Gesuchsteller bei Verweigerung Gefahr laufen würde, Massnahmen zu treffen oder
zu unterlassen mit der Folge, dass ihm daraus Nachteile erwachsen könnten.
Gegenstand der Feststellungsverfügung muss ein konkretes Rechtsverhältnis sein.
Ein Feststellungsanspruch besteht aber regelmässig dann nicht, wenn über die
blosse Feststellung hinaus eine vollstreckbare Leistung verlangt werden kann.
In diesem Sinn ist der Feststellungsanspruch subsidiär (BGE 118 II 254 = Pra
82/1993 Nr. 110, E. 1c; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 60-62).
2.2
Wie aus
den Anträgen der Beschwerdeführerin hervorgeht, verlangt sie im Beschwerdeverfahren
zur Hauptsache die Feststellung einer geschlechtsspezifischen Diskriminierung
hinsichtlich Entlöhnung und Beförderung und leitet daraus einen Anspruch auf
Nachzahlung der Differenz zwischen dem tatsächlich ausbezahlten und dem ihr geschuldeten
– nicht näher bezifferten – Lohn einschliesslich der Pensionskassenbeiträge ab.
Die Beschwerdeführerin erhebt damit klar ein Leistungsbegehren. Daran ändert
sich nichts dadurch, dass sie eventualiter die Durchführung einer
Arbeitsplatzbewertung verlangt. Eventualanträge sind erst nach der Beurteilung
der Hauptanträge zu prüfen; die Bezeichnung von Haupt- und Eventualantrag
bestimmt die Reihenfolge der Prüfung durch die Rechtsmittelinstanz (Attilio
Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Zürich 1991, S. 273).
Ferner wird ein Eventualantrag in der Regel nur dann zu prüfen sein, wenn dem
Hauptantrag oder den Hauptanträgen nicht gefolgt werden kann. Der Eventualantrag
dient vorliegend dazu, die Frage einer geschlechtsspezifischen lohnmässigen
Diskriminierung zu klären. Am Charakter des Leistungsbegehrens ändert sich
dadurch nichts. Ein vom Leistungsbegehren unabhängiges Feststellungsinteresse
wird nicht dargetan; auf das blosse Feststellungsbegehren ist entsprechend
nicht einzutreten. Hingegen wäre im Rahmen des Leistungsbegehrens vorfrageweise
zu prüfen, ob eine lohnmässige Diskriminierung der Beschwerdeführerin vorliegt.
Die Frage, ob auf das Leistungsbegehren einzutreten ist, kann offen gelassen
werden, da es ohnehin abzuweisen ist.
3.
In individuellen Diskriminierungssituationen müssen Personen
zum Vergleich beigezogen werden, die eine gleiche oder sehr ähnliche Funktion
ausüben, beispielsweise Kollegen, welche dieselbe Arbeit verrichten. Alsdann
ist zu prüfen, ob diese zusätzliche oder andere Aufgaben wahrnehmen. Die
Diskriminierung ist allerdings nicht bereits glaubhaft gemacht, wenn eine Frau
weniger verdient oder sonstwie schlechter gestellt ist als ein Mann, sondern
nur, wenn sie unter gleichen oder ähnlichen Umständen schlechter gestellt erscheint
als dieser (BGr, 6. September 2006, 2A.127/2006, E. 2.1, www.bger.ch; Hansjörg Seiler,
Gleicher Lohn für gleichwertige Arbeit, ZBl 104/2003, S. 113 ff., 126).
Statistisch belegte Lohnunterschiede zwischen den Geschlechtern (dazu Margrith
Bigler-Eggen­berger: Art. 4 Abs. 2/8 Abs. 3 BV – eine Erfolgsgeschichte?, ZBl 106/2005,
S. 57 ff., Ziff. 3.2.2, 5.2) können ein Indiz für
Lohndiskriminierungen bilden, doch müssen die unterschiedlich entlöhnten
Tätigkeiten gleichwertig sein. Bei der Frage nach der Gleichwertigkeit handelt
es sich nicht schon um die Frage nach Rechtfertigungsgründen, sondern um die
Frage, ob überhaupt eine Tatbestandsvoraussetzung für das Lohngleichheitsgebot
erfüllt ist bzw. ob eine – allenfalls zu rechtfertigende – Ungleichbehandlung vorliegt
(BGE 124 II 409 E. 9a).
4.
4.1
Vorauszuschicken
ist, dass in der Einstufung der Beschwerdeführerin in Funktionsklasse 602 noch
keine Diskriminierung liegt, da diese Einstufung sich lohnmässig nicht auswirkt.
Massgebend dafür ist vielmehr die Funktions
stufe
(vgl. Art. 51 Abs. 1
und 53 des [Stadtzürcher] Personalrechts vom 28. November 2001 [PR]; Art. 56
der Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über das Arbeitsverhältnis des
städtischen Personals vom 27. März 2002 [AB PR] sowie Anhang A AB PR).
Soweit die Beschwerdeführerin in der Einstufung in die Funktionsklasse 602 eine
"offensichtlich mangelnde Wertschätzung" erkennt, dies allerdings
wieder damit relativiert, dass sich die Einreihung in die Funktionsklasse 602
"rein hypothetisch betrachtet" diskriminierend auswirke, ist damit
eine lohnmässige, geschlechtsspezifische Diskriminierung nicht dargetan. Die
Beschwerdegegnerin hat sodann ihre Bereitschaft bekundet, die gewünschte
Umteilung in Funktionsklasse 606 vorzunehmen, nachdem sich im Laufe der Zeit
die Art der von der Beschwerdeführerin vorzunehmenden Arbeiten tatsächlich
gewandelt hat.
4.2
Unbestrittenermassen
ist der Mitarbeiter S die vorliegend massgebende Vergleichsperson für die
Beschwerdeführerin, da dessen Tätigkeit zu etwa 70-75 % der ihrigen entspricht.
Nachdem die Beschwerdeführerin die Stelle von S als Vergleichsperson anerkannt
hat, kann sie sich nicht darauf berufen, dass es einer Expertise bedürfe, um zu
sagen, ob diese Stellen miteinander verglichen werden könnten (BGE 130 III
145 = Pra 2004 Nr. 132, E. 3.1.2).
Die Aufgaben von S umfassen zu 90 % die Eröffnung der
elektronisch angelieferten Geschäfte mit Überprüfung der Daten, zu 5 % die
Eröffnung von Geschäften in Papierform, zu 4 % die Abklärungen von Differenzen bei
den Personalien mittels telefonischer und elektronischer Abklärungen sowie
diverse kleinere Büroarbeiten. S gebietet über keine direkt untergebene Stellen
oder unterstellte Mitarbeitende. Die Beschwerdeführerin hat zur Hauptaufgabe
(70 %) das Eröffnen von in Papierform angelieferten Geschäften, ebenfalls verbunden
mit der Überprüfung von Personalien und allenfalls notwendigen Abklärungen in
diesem Zusammenhang. Ausserdem bedient sie zu 20 % den Schalter. Zu 10 % bedient
sie das Telefon und hilft bei Problemen mit der Telefonanlage. Auch sie gebietet
nicht über untergebene Stellen oder Mitarbeitende.
4.3
Soweit
sich die Beschwerdeführerin auf "die weibliche Vergleichsperson" V
beruft, kann dies naturgemäss nicht zur Glaubhaftmachung einer
geschlechtsspezifischen Lohndiskriminierung geschehen, sondern nur im Rahmen
der Verletzung des Lohngleichheitsgebotes nach Art. 8 BV erfolgen. Der
Grundsatz der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV ist verletzt, wenn im
öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. Bei
ungleichen Besoldungen, die
nicht geschlechtsspezifisch
diskriminierend
sind, verschafft lediglich das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8
Abs. 1 BV einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit und kann bloss
indirekt zur Folge haben, dass der öffentliche Arbeitgeber einem Betroffenen
zur Beseitigung einer Rechtsungleichheit höhere Leistungen ausrichten muss.
Denn aus dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot ergibt sich kein direkter
bundesrechtlicher Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung,
wie dies für den Bereich der Lohngleichheitsgarantie für Mann und Frau der Fall
ist. Von Verfassung wegen kann lediglich verlangt werden, dass der
rechtsungleiche Zustand auf geeignete Weise und in angemessener Frist behoben
wird. Es darf dazu auf jenen Zeitpunkt abgestellt werden, in dem der oder die Betroffene
ein Begehren nach Behebung eines rechtsungleichen Zustandes gestellt hat (BGE
131 I 105 E. 3.6 und 7; BGr, 12. April 2006, 2P.287/2005, E. 2.3,
www.bger.ch).
Das wäre vorliegend der 13. September 2004, als die
Beschwerdeführerin mehr Lohn unter Hinweis auf die ihrer Ansicht nach seit 1997
bestehende diskriminierende Einstufung verlangte (vorn I.A). Antrag 2 im
Beschwerdeverfahren lässt indessen einen konkreten Termin gerade offen und
scheint im Übrigen von einem direkt vollstreckbaren Anspruch auf rückwirkende
Lohnnachzahlung auszugehen, was gegen einen Anspruch aus Art. 8 Abs. 1 BV
spricht. Ausserdem führen V und die Beschwerdeführerin überwiegend nicht gleichwertige
Arbeiten aus, was berücksichtigt werden darf. V eröffnet und bearbeitet die
eingehenden Geschäfte (60 %), erteilt Auskunft am Schalter und am Telefon
(10 %), erledigt den Posteingang (20 %) und hilft bei der Bearbeitung von Spezialfällen
(10 %). Es liegt aber auf der Hand, dass die
Bearbeitung
von eingehenden
Geschäften und Spezialfällen über das blosse Eröffnen von in Papierform
angelieferten Geschäften hinausgeht. Soweit die Beschwerdeführerin hierzu
ausführt, V bearbeite gar keine Spezialfälle, ist dies weder belegt noch sonstwie
dargetan. V ist daher als Vergleichsperson ungeeignet, weshalb dahin gestellt
bleiben kann, ob sie als angeblich ehemalige Geliebte ihres Vorgesetzten eine
Vorzugsbehandlung geniesst. Ein auf Art. 8 Abs. 1 BV gestützter Anspruch lässt
sich mit ihr jedenfalls nicht begründen.
5.
Demzufolge bleibt zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin eine
lohn- und beförderungsmässige Diskriminierung gegenüber der männlichen
Vergleichsperson S dartun kann.
5.1
Die
Beschwerdeführerin erachtet sich als Opfer einer geschlechtsdiskriminierenden
Entlöhnung und Beförderung. Indessen lässt sie offen, inwieweit der Mitarbeiter
S ihr gegenüber bei Beförderungen bevorzugt worden sein soll. Dass er in eine
andere Funktionsklasse (606 statt 602) eingestuft ist, kann nicht als
Beförderung angesehen werden, da die Funktionsklasse wie erwähnt nicht
lohnrelevant ist. Auch der Umstand, dass die Funktionsklasse 602 lediglich die
Funktionsstufen 3-6, die Funktionsklasse 606 hingegen die Funktionsstufen 5-8
umfasst (Anhang B AB PR), ist nicht geeignet, hinsichtlich irgendwelcher
Beförderungen eine geschlechtsspezifische Diskriminierung gegenüber der Vergleichsperson
S darzutun. Für die lohnmässige Einstufung ist die konkrete Funktionsstufe
massgebend. Eine Änderung der Funktionsstufe und damit der Lohnhöhe erfolgt jedoch
nicht etwa im Sinne eines regelmässigen (Funktions-)Stufenaufstiegs, sondern
setzt auch innerhalb derselben Funktionsklasse die Übernahme zusätzlicher
und/oder neuer Funktionen voraus (Anhang B AB PR).
5.2
Bleibt zu
prüfen, ob lohnmässig eine geschlechtsspezifische Diskriminierung dargetan wurde.
Die Beschwerdeführerin lässt dazu ausführen, sie erledige komplexere Aufgaben
als die Vergleichsperson S. Während sich S dem Eröffnen von Geschäften
ungestört widmen könne, sei sie wegen des Schalterdienstes gezwungen, ständige
Unterbrechungen in Kauf zu nehmen, um Kunden am Schalter zu bedienen, was eine
hohe Sozialkompetenz und Stressresistenz erfordere. Dies stelle eine
höherwertige Arbeit als das Eröffnen von Geschäften dar. Dem werde die geringe
Lohndifferenz gegenüber S von Fr. 212.- pro Jahr nicht gerecht, zumal die
Beschwerdeführerin einen grösseren Einsatz leiste. Zudem ergebe sich bei der
Lage im Lohnband von 96,71 % ein sachlich nicht erklärbarer und bis anhin nicht
erklärter Unterschied zur männlichen Vergleichsperson S (Stellung im Lohnband
100,23 %). Auch die angerechnete Anzahl Jahre an nutzbarer Erfahrung sei
diskriminierend. Die Beschwerdegegnerin bestreitet diese Angaben und verweist
in der Beschwerdeantwort darauf, dass die – an sich vorgesehene Leistungskomponente
des Lohnsystems – zur Zeit noch gar nicht wirksam sei. Dieser Umstand stelle
keine Diskriminierung dar, weil er sämtliche Angestellten unabhängig von ihrem
Geschlecht betreffe.
5.2.1
Zu Recht hält die Beschwerdegegnerin fest, dass die beiden Nebenaufgaben
der Beschwerdeführerin insgesamt keine höheren Anforderungen als die
Hauptaufgabe von S stellten. Die Schaltertätigkeit umfasst lediglich 20 % der
Tätigkeiten der Beschwerdeführerin, und die Schalterzeiten sind von 08.00 bis
16.00 Uhr begrenzt, weshalb nicht davon auszugehen ist, dass die
Beschwerdeführerin wegen des Schalterdienstes pausenlos in ihrer sonstigen
Arbeit unterbrochen wird. Zwar erfordert die Schaltertätigkeit in gewissem Umfang
höhere Sozialkompetenz, derweil für die Geschäftseröffnung eher fachliche/intel­lektuelle
Fähigkeiten gefragt sind. Indessen werden nicht sämtliche Personen, die am
Schalter zu bedienen sind, schwierig sein. Ein erheblicher Teil der
Schalterarbeit wird daher keine das übliche Mass an Sozialkompetenz
überschreitende Fähigkeiten erfordern.
5.2.2
Auch der Telefondienst, welcher lediglich 10 % der Tätigkeiten der
Beschwerdeführerin beschlägt, ist von den Anforderungen her zu relativieren.
Die Beschwerdeführerin macht dazu geltend, sie bediene das Telefon, das Web Tel
und biete Support bei Problemen mit der Telefonanlage. Zudem sei sie
Telefonorganisatorin. Demgegenüber hält die Beschwerdegegnerin fest, die
Aufgaben als Telefonsupporterin seien von den Anforderungen her mit der
Hauptaufgabe vergleichbar. Dem Entscheid des Stadtrates vom 5. Oktober 2005 ist
zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin Meldungen über Telefonstörungen
entgegenzunehmen und an die Anbieter weiterzuleiten, die verschiedenen
Telefonverzeich­nisse nachzuführen und neuen Mitarbeitenden die
Telefonbedienung zu erklären habe. Es liegt auf der Hand, dass die
Anforderungen für den Telefondienst jene an die Haupttätigkeit der
Beschwerdeführerin und damit auch der männlichen Vergleichsperson nicht übersteigen.
Die Tätigkeit der Vergleichsperson S ist somit zumindest gleichwertig derjenigen
der Beschwerdeführerin.
5.3
5.3.1
Dennoch
ist die Beschwerdeführerin der Meinung, sie sei gegenüber der Vergleichsperson S
trotz ihres höheren Verdienstes diskriminiert, namentlich unter Hinweis auf
ihre tiefere Lage im Lohnband. Die Vorinstanz begründete indes ausführlich und
zutreffend, weshalb die Beschwerdeführerin aus der Einstufung im Lohnband keine
Lohndiskriminierung ableiten könne; darauf ist vorab zu verweisen (§ 70 in
Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG; dazu auch Art. 187 Abs. 2 und 3 AB
PR).
Neu macht die Beschwerdeführerin allerdings geltend, sie sei
bereits vor dem Inkrafttreten der städtischen Besoldungsrevision lohnmässig
diskriminiert worden. Eine frankenmässige Überführung aus einer diskriminierenden
altrechtlichen Einreihung in eine diskriminierungsfreie neurechtliche würde die
Diskriminierung weiter führen, insofern sie den diskriminierenden
altrechtlichen Lohn als Ausgangspunkt und begrenzenden Faktor für die Neueinstufung
heranzieht (BGE 131 II 393 E. 8 S. 412 mit Hinweisen).
Wohl war der Lohn der Beschwerdeführerin
"frankenmässig", also ohne Änderung, ins neue Besoldungssystem der
Stadt Zürich überführt worden; zu diesem Zweck erfolgte die Platzierung im
Lohnband auf 96,71 %. Es bestehen indessen keine Anhaltspunkte dafür, dass der
Lohn der Beschwerdeführerin jemals diskriminierend gewesen wäre. Im Vergleich
zu S ist die Beschwerdeführerin zwar schon fünf Jahre länger beim Amt M angestellt.
Das Gleichstellungsgesetz vermittelt der Beschwerdeführerin indes keinen Anspruch,
aufgrund ihrer längeren Anstellungszeit trotz Gleichwertigkeit der beiden
Tätigkeiten massgeblich besser entlöhnt zu werden. Im Übrigen verfügt die
Vergleichsperson S über eine um 14 Jahre höhere Lebenserfahrung als die Beschwerdeführerin.
5.3.2
Schliesslich
folgt auch aus dem Umstand, dass die Beschwerdeführerin vorab aus sprachlichen
– und damit von der Einarbeitungszeit unabhängigen – Gründen nicht in der Lage
gewesen sei, Verfügungen selbständig auszufertigen, keine lohnmässige
Diskriminierung gegenüber einer männlichen Vergleichsperson. Denn der
Beschwerdeführerin wurde die gewünschte Aufgabe offensichtlich aus sachlichen
Gründen nicht übertragen, woraus nicht auf ein diskriminierendes Vorgehen geschlossen
werden kann (BGE 125 III 368 E. 5).
5.4
Vor
diesem Hintergrund erweist sich die Entlöhnung der Beschwerdeführerin als nicht
diskriminierend. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern der beantragte Beizug
von Sachverständigen oder die Befragung von Auskunftspersonen zu einem anderen
Ergebnis führen könnten. Somit kann von beweismässigen Weiterungen abgesehen
werden.
6.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
7.
7.1
Die Kosten
des Verfahrens, das sich überwiegend auf das Gleichstellungsgesetz abstützt,
sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (Art. 13 Abs. 5 GlG). Insofern erweist
sich das Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege als
gegenstandslos. Eine Entschädigung ist der Beschwerdeführerin bei diesem
Ausgang nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 32).
7.2
Die
Beschwerdeführerin verlangt allerdings die Bestellung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistandes. Dafür wird nicht nur vorausgesetzt, dass eine Partei nicht in
der Lage ist, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
Kumulativ erforderlich ist, dass der ansprechenden Partei die nötigen Mittel
fehlen und ihr Begehren nicht als aussichtslos erscheint (§ 16 Abs. 1 VRG;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 16 N. 39). Das vorliegende Beschwerdeverfahren erweist
sich als von Anfang an aussichtslos. Die Frage der Mittellosigkeit braucht
demnach nicht mehr geprüft zu werden. Das Gesuch ist abzuweisen.
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.    Das Gesuch um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden
abgeschrieben.
2.    Das Gesuch um
Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes wird abgewiesen;
und entscheidet:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    Mitteilung an…