zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00196 · 2009-08-19 · de

Einbürgerungsgesuch | Der Beschwerdegegner lehnte die Erteilung des Gemeindebürgerrechts an den eine Invalidenrente beziehenden Beschwerdeführer 1 ab, weil die wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit nicht gegeben sei. Auf die Beschwerde ist unabhängig davon, ob ein kantonalrechtlicher Anspruch auf Einbürgerung besteht, einzutreten (E. 1). Zur Einbürgerung des Beschwerdeführers 1 ist die Gemeinde nicht verpflichtet. Sie darf jedoch weder willkürlich noch diskriminierend entscheiden (E. 2). Durch das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit werden Behinderte in spezifischer Art betroffen und in besonderer Weise benachteiligt (E. 3.2). Der Beschwerdegegner substantiiert ungenügend, inwiefern der Beschwerdeführer 1 nicht behindert sein soll (E. 3.3). Die Nichteinbürgerung eines Behinderten aufgrund mangelnder wirtschaftlicher Selbsterhaltungsfähigkeit erscheint als diskriminierend (E. 4.3). Dies gilt umso mehr, als der Beschwerdeführer 1 Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen vollumfänglich anhand der Invalidenrenten und der Ergänzungsleistungen zu bestreiten vermag, weshalb der Beschwerdegegner nicht in seinem finanziellen Interesse berührt ist (E. 4.4). Dass kein kantonalrechtlicher Anspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts besteht, lässt das Interesse des Beschwerdeführers 1 nicht als geringer erscheinen (E. 4.5). Die in der Beschwerdeantwort durch den Beschwerdegegner angeführten Gründe - etwa Prüfung der Eignung anhand der beruflichen Integration des Behinderten - sind erneut durchwegs diskriminierend (E. 4.6). Die Sache ist an den Beschwerdegegner zur diskriminierungsfreien Neubeurteilung der beschwerdeführerischen Eignung zurückzuweisen (E. 4.7). Gutheissung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege sowie Parteientschädigung, Auferlegung der vorinstanzlichen und verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten an den Beschwerdegegner (E. 5). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.19.0 VB.2009.00196
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.19.0 VB.2009.00196
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.19.0 VB.2009.00196

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00196
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00196
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.08.2009
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Einbürgerungsgesuch
Der Beschwerdegegner lehnte die Erteilung des Gemeindebürgerrechts an den eine Invalidenrente beziehenden Beschwerdeführer 1 ab, weil die wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit nicht gegeben sei.
Auf die Beschwerde ist unabhängig davon, ob ein kantonalrechtlicher Anspruch auf Einbürgerung besteht, einzutreten (E. 1). Zur Einbürgerung des Beschwerdeführers 1 ist die Gemeinde nicht verpflichtet. Sie darf jedoch weder willkürlich noch diskriminierend entscheiden (E. 2). Durch das Erfordernis der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit werden Behinderte in spezifischer Art betroffen und in besonderer Weise benachteiligt (E. 3.2). Der Beschwerdegegner substantiiert ungenügend, inwiefern der Beschwerdeführer 1 nicht behindert sein soll (E. 3.3). Die Nichteinbürgerung eines Behinderten aufgrund mangelnder wirtschaftlicher Selbsterhaltungsfähigkeit erscheint als diskriminierend (E. 4.3). Dies gilt umso mehr, als der Beschwerdeführer 1 Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen vollumfänglich anhand der Invalidenrenten und der Ergänzungsleistungen zu bestreiten vermag, weshalb der Beschwerdegegner nicht in seinem finanziellen Interesse berührt ist (E. 4.4). Dass kein kantonalrechtlicher Anspruch auf Erteilung des Gemeindebürgerrechts besteht, lässt das Interesse des Beschwerdeführers 1 nicht als geringer erscheinen (E. 4.5). Die in der Beschwerdeantwort durch den Beschwerdegegner angeführten Gründe - etwa Prüfung der Eignung anhand der beruflichen Integration des Behinderten - sind erneut durchwegs diskriminierend (E. 4.6). Die Sache ist an den Beschwerdegegner zur diskriminierungsfreien Neubeurteilung der beschwerdeführerischen Eignung zurückzuweisen (E. 4.7). Gutheissung des Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege sowie Parteientschädigung, Auferlegung der vorinstanzlichen und verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten an den Beschwerdegegner (E. 5).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
BEHINDERUNG
EIGNUNG
EINBÜRGERUNG
WIRTSCHAFTLICHE ERHALTUNGSFÄHIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. II BV
Art. 14 BÜG
§ 5 BÜRGERRV
§ 21 Abs. II BÜRGERRV
§ 21 Abs. I GemeindeG
§ 22 Abs. I GemeindeG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2009.00196
Entscheid
der 4. Kammer
vom
19. August 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter
Peter Sprenger,
Gerichtssekretär
Philip Conradin.
In Sachen
1.
A,
2.
B,
vertreten durch
Beschwerdeführer 1 (Vater)
,
beide vertreten
durch Rechtsanwalt C,
Beschwerdeführer
,
gegen
Gemeinderat X,
Beschwerdegegner
,
betreffend Einbürgerungsgesuch,
hat sich ergeben:
I.
A, ein 1980 geborener ausländischer Staatsangehöriger,
wohnt seit November 1996 in X. Er bezieht eine Invalidenrente sowie seit
Januar 2008, per Verfügung vom 5. Juni 2008, auch Ergänzungsleistungen.
Nachdem er im Frühjahr 2005 eine Landsfrau geheiratet hatte, kam
am 24. Mai 2006 sein Sohn B zur Welt.
Mit Beschluss vom 28. Mai 2008 lehnte der
Gemeinderat X ein Gesuch von A und seinem Sohn um Einbürgerung mit der
Begründung ab, A sei arbeitsunfähig und bei einer Invalidenrente sei die
Fähigkeit zur wirtschaftlichen Erhaltung gemäss § 5 der (kantonalen)
Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober 1978 (BüV, LS 141.11) nicht gegeben.
II.
Dagegen rekurrierten A und sein Sohn an den Bezirksrat Q.
Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 10. März 2009 ab
III.
Gegen diesen Beschluss liessen A und sein Sohn am 14. April
2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Beschluss
des Bezirksrats Q sei aufzuheben und ihnen das Gemeindebürgerrecht von X zu
erteilen, unter Entschädigungsfolge. Zudem verlangten A und B die
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.
Der Bezirksrat Q verwies in seiner Vernehmlassung auf die
Begründung des angefochtenen Beschlusses und verzichtete im Übrigen auf
Vernehmlassung. Die Gemeindeverwaltung X beantragte für den Gemeinderat in der
Beschwerdeantwort die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
§ 43 Abs. 1 lit. l des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
liess die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Anordnungen im Bereich des
Bürgerrechtserwerbs nur insofern zu, als ein Anspruch auf Einbürgerung bestand.
Wie das Verwaltungsgericht kürzlich ausgeführt hat, ist es nach dem
Inkraftreten der eidgenössischen Rechtsweggarantie gemäss Art. 86 Abs. 2
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) am 1.
Januar 2009 sowie gemäss Art. 50 des Bürgerrechtsgesetzes
vom 29. September 1952 (BüG, SR 141.0) nunmehr auch für Beschwerden
gegen Anordnungen im Bereich des Bürgerrechtserwerbs zuständig, wenn kein
Anspruch auf Einbürgerung besteht (vgl. VGr, 27. Mai 2009, VB.2009.00077,
E. 1, www.vgrzh.ch).
Unabhängig von der Frage, ob die Beschwerdeführer über
einen Anspruch auf Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht verfügen, ist somit – da
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind – auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Zur Einbürgerung nicht in der Schweiz geborener Ausländer
eines Alters unter 16 oder über 25 Jahren sind die Gemeinden nach § 22
Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG,
LS 131.1) berechtigt, aber nicht verpflichtet. Der Umstand, dass kein
Anspruch kantonalen Rechts auf kommunale Einbürgerung besteht, führt zwar
entsprechend zu Ermessen, bedeutet aber nicht etwa, die Gemeinden könnten
willkürlich oder grundrechtswidrig Einbürgerungen vornehmen oder ablehnen. Das
Einbürgerungsverfahren ist kein Vorgang in einem rechtsfreien Raum. Da die
Gemeinde beim Einbürgerungsentscheid kein politisches Recht ausübt, sondern
Verwaltungsfunktion wahrnimmt, handelt es sich materiell um einen Akt der
Rechtsanwendung (BGE 129 I 232 E. 3.3; BGr, 9. Juli 2003, 1P.228/2002,
E. 3.4.2, www.bger.ch). Wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist gemäss Art. 35
Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
an die Grundrechte gebunden und verpflichtet, zu ihrer Verwirklichung
beizutragen (BGE 129 I 232 E. 3.4.2), weshalb die
zuständige Behörde, auch wenn kein Anspruch auf Einbürgerung besteht, weder
willkürlich noch diskriminierend entscheiden darf (vgl. Bernhard Waldmann, Das
Diskriminierungsverbot von Art. 8 Abs. 2 BV als besonderer Gleichheitssatz,
Bern 2003, S. 603).
3.
3.1
Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden,
namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters,
der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen,
weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen,
geistigen oder psychischen Behinderung. Eine Diskriminierung im Sinn von Art. 8
Abs. 2 BV liegt dann vor, wenn eine Person rechtsungleich behandelt wird
allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten traditionell
unterprivilegierten bzw. gefährdeten gesellschaftlichen Gruppe, welche
historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell
ausgegrenzt oder als minderwertig behandelt wurde. Die Diskriminierung
stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung von Personen in vergleichbaren
Situationen dar, indem sie eine Benachteiligung eines Menschen bewirkt, die als
Herabwürdigung oder Ausgrenzung einzustufen ist, weil sie an ein
Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur
schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht
(BGE 129 I 232 E. 3.4.1 mit Hinweisen; BGr, 16. Dezember
2008, 1D_19/2007, E. 4.1, www.bger.ch).
Der Tatbestand der Diskriminierung kann auch indirekt oder
mittelbar erfüllt werden, etwa wenn ein Rechtsakt nicht der Form nach, sondern
aufgrund der Auswirkungen für eine bestimmte geschützte Personengruppe eine
qualifiziert rechtsungleiche Schlechterstellung zur Folge haben kann.
Gleichermassen wird eine solche mittelbare bzw. indirekte Diskriminierung
angenommen, wenn eine Norm neutrale Differenzierungen aufweist und besonders
geschützte Personengruppen in spezifischer Weise rechtsungleich trifft oder
aber, wenn mangels erforderlicher Differenzierung eine des Schutzes bedürftige
Gruppe besonders benachteiligt wird, ohne dass dies sachlich begründet wäre
(BGE 129 I 217 E. 2.1 mit Hinweisen; BGr, 16. Dezember
2008, 1D_19/2007, E. 4.1, www.bger.ch).
Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen
Verfassungsrechts macht die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal – wie Herkunft,
Rasse, Geschlecht, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender
Weise) aufgezählte Kriterien – jedoch nicht absolut unzulässig. Vielmehr
begründet dieser Umstand zunächst den blossen Verdacht einer unzulässigen
Differenzierung, der nur durch eine genügende Rechtfertigung umgestossen werden
kann. Das Diskriminierungsverbot hat also rechtlich die Bedeutung, dass ungleiche
Behandlungen einer besonders qualifizierten Begründungspflicht unterstehen (BGE 129
I 232 E. 3.4.1, 129 I 217 E. 2.1, je mit Hinweisen; BGr, 16. Dezember
2008, 1D_19/2007 E. 4.1, www.bger.ch).
3.2
Das vom Beschwerdegegner geltend gemachte Erfordernis der wirtschaftlichen
Selbsterhaltungsfähigkeit wirkt sich auf alle sozialhilfeabhängigen Personen
als Hindernis einer Einbürgerung aus und gilt gleichermassen für Schweizer wie
für Ausländer. Personen mit einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung
stellen eine spezifische, von Art. 8 Abs. 2 BV speziell genannte
Gruppe dar. Durch das Kriterium der mangelnden wirtschaftlichen Selbständigkeit
werden Personen, die in ihren körperlichen, geistigen oder psychischen
Fähigkeiten auf Dauer beeinträchtigt sind und für welche die Beeinträchtigung
je nach ihrer Form schwerwiegende Auswirkungen auf elementare Aspekte der
Lebensführung hat, wegen eines nicht selbstverschuldeten und nicht aufgebbaren
Merkmals in spezifischer Art betroffen und gegenüber "gesunden"
Bewerbern in besonderer Weise benachteiligt und rechtsungleich behandelt. Sie
mögen nicht in der Lage sein, aus eigenen Stücken eine wirtschaftliche Selbsterhaltungsfähigkeit
zu erlangen. Es wird ihnen dauernd und eben nicht nur vorübergehend verunmöglicht,
sich überhaupt einbürgern zu lassen (BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007,
E. 6.1, www.bger.ch; VGr, 4. Februar 2009, VB.2009.00014, E. 3.4,
www.vgrzh.ch).
3.3
Der Beschwerdegegner macht geltend, er vertrete
die Ansicht, dass die Behinderung des Beschwerdeführers 1 nur im
Zusammenhang mit der Erwerbstätigkeit auftauche und verweist auf Schulberichte.
Dies erscheint – auch gemessen an den Abklärungen im Rahmen des
Verwaltungsverfahrens, welches zur Klärung der Berechtigung auf eine
Invalidenrente erfolgt – jedoch deutlich als zu wenig substantiiert, zumal auch
der Beschwerdegegner selbst eine (wenn auch geringe) Behinderung zugesteht und
ausführlichst etwa die Unselbständigkeit – mithin ein Indiz für eine
Behinderung – des Beschwerdeführers 1 beschreibt.
3.4
Insoweit liegt die Konstellation einer (indirekten) Diskriminierung vor,
die einer qualifizierten Rechtfertigung bedarf, um vor Art. 8 Abs. 2
BV bestehen zu können.
4.
4.1
Unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots ist zu prüfen, ob sich
die beanstandete Massnahme gesamthaft als verhältnismässig erweist, im
Einzelnen, ob sie ein gewichtiges und legitimes öffentliches Interesse verfolgt
sowie als geeignet und als erforderlich betrachtet werden kann (BGr, 16. Dezember
2008, 1D_19/2007, E. 6.1, www.bger.ch).
4.2
In seinem Beschluss hat der Beschwerdegegner die Nichteinbürgerung einzig
mit seinem finanziellen Interesse begründet. § 5 BüV wie auch § 21 Abs. 1
GemeindeG dienen dem legitimen Zweck, die Ausgaben der öffentlichen Hand tief
halten zu können. Der Beschwerdegegner hat ein legitimes Interesse an einem
gesunden Finanzhaushalt (BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007, E. 6.3,
www.bger.ch). Die Nichteinbürgerung erscheint vor diesem Hintergrund als
erforderliches und geeignetes Mittel, soweit durch die Einbürgerung der
öffentlichen Hand Kosten entstehen.
4.3
Ob die Nichteinbürgerung zumutbar erscheint, ergibt sich aus einer
Interessenabwägung, in deren Rahmen die dargestellten öffentlichen Interessen
des Beschwerdegegners an der Vermeidung einer finanziellen Belastung den
Interessen des Beschwerdeführers 1 gegenüberzustellen sind, wobei den
öffentlichen Interessen erhöhtes Gewicht zur Rechtfertigung der nachteiligen
Behandlung des Beschwerdeführers 1 zukommen muss.
Für den Beschwerdeführer 1 ist die Frage der Einbürgerung
von grosser Bedeutung. Er hat an der Erlangung des Bürgerrechts im Kanton
Zürich, wo er den grössten Teil seines Lebens verbracht hat, ein gewichtiges,
insbesondere ideelles Interesse. Das Bürgerrecht spielt im Leben einer
Person eine zentrale Rolle. Es ist prägend für die Identität und das Selbstverständnis
jedes Einzelnen (vgl. Tobias Jaag, Aktuelle Entwicklungen im Einbürgerungsrecht,
ZBl 106/2005, S. 113 ff., 114). Obwohl der
Beschwerdeführer 1 über eine Niederlassungsbewilligung verfügt, ist auch
sein rechtliches Interesse an der durch die Einbürgerung erfolgenden Sicherung
seines Status in der Schweiz zu bejahen (BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007,
E. 6.3, www.bger.ch). Der Beschwerdegegner macht zwar geltend, der
vorliegende Sachverhalt unterscheide sich von jenem des bundesgerichtlichen
Urteils vom 16. Dezember 2008 insofern, als der
Beschwerdeführer 1 über eine Niederlassungsbewilligung verfüge und nicht
bloss den Status der vorläufigen Aufnahme geniesse. Was er daraus jedoch
ableiten möchte, bleibt fraglich, nachdem in beiden Fällen – auch im
Sachverhalt des bundesgerichtlichen Urteils trotz bloss vorläufiger Aufnahme –
von einem dauerhaften Status ausgegangen wurde. Wie in jenem Fall müsste im
Übrigen auch vorliegend sowieso früher oder später die Wohnsitzgemeinde
gegebenenfalls die Fürsorge übernehmen, was die finanzielle Mehrbelastung des
Beschwerdegegners relativiert (BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007,
E. 6.3, www.bger.ch).
4.4
Das finanzielle Interesse des Beschwerdegegners erscheint umso fragwürdiger,
als der Beschwerdeführer 1 inzwischen geltend macht, Lebenskosten und
Unterhaltsverpflichtungen vollumfänglich anhand der Invalidenrenten und der
Ergänzungsleistungen bestreiten zu können.
4.4.1
Im Zeitpunkt des Beschlusses vom 28. Mai
2008 betreffend die Nichteinbürgerung war die Verfügung vom 5. Juni 2008,
rückwirkend auf den 1. Januar 2008, bezüglich der Gewährung von
Zusatzleistungen noch nicht ergangen. Der Beschwerdegegner konnte zum damaligen
Zeitpunkt noch rechtens davon ausgehen, dass er im Umfang der
Fürsorgeleistungen in seinen finanziellen Interessen berührt sein
könnte. Auch wenn der Sachverhalt nach § 7 Abs. 1 VRG von Amtes
wegen abzuklären ist, hätte den Beschwerdeführer 1 diesbezüglich eine
Mitwirkungspflicht nach § 7 Abs. 2 lit. a VRG getroffen.
Grundsätzlich ist für die Beurteilung durch das
Verwaltungsgericht diejenige Sachlage massgebend, die zur Zeit des Erlasses des
erstinstanzlichen Beschlusses bestand (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.
A., Zürich 1999, § 52 N. 16). Das Verwaltungsgericht lehnt es
deshalb im Allgemeinen ab, während des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens neu
eingetretene Tatsachen zu berücksichtigen. Letzteres muss jedoch in gewissen
Fällen zulässig sein, insbesondere aus wichtigen prozessökonomischen Gründen,
wenn der Streitgegenstand nicht verändert wird und keine neuen Ermessensfragen
aufgeworfen werden (RB 1982 Nr. 40; Kölz/Bosshart/Röhl, § 52
N. 17). Vorliegend ist somit die seither eingetretene Entwicklung zu berücksichtigen,
weil diese weder den Streitgegenstand verändert noch neue Ermessensfragen
aufwirft.
4.4.2
Bei der Frage
nach der wirtschaftlichen Erhaltungsfähigkeit verfügen die Verwaltungsbehörden
über einen gewissen Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum, wo das Gericht
gemäss § 50 Abs. 3 VRG nicht einschreiten darf (VGr, 11. Juli
2007, VB.2007.00145, E. 3.2 mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Das
Verwaltungsgericht überprüft den Beschluss auch hinsichtlich dieser Frage somit
nur auf Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch sowie -über-
und -unterschreitung. Die Ermessenskontrolle ist gemäss § 50 Abs. 2
lit. c VRG e contrario ausgeschlossen.
4.4.3
In § 5 BüV werden bestimmte wirtschaftliche
Verhältnisse als Erfordernis der Einbürgerung gemäss § 21 Abs. 1 GemeindeG
umschrieben: Die Fähigkeit zur wirtschaftlichen Selbsterhaltung gilt als
gegeben, wenn die Lebenskosten und Unterhaltsverpflichtungen des Bewerbers
voraussichtlich in angemessenem Umfang durch Einkommen, Vermögen und Rechtsansprüche
gegen Dritte gedeckt sind. Zu den Ansprüchen gegenüber Dritten gehören
insbesondere Forderungen gegenüber privaten und öffentlichen Versicherungs- und
Vorsorgeeinrichtungen, also insbesondere Forderungen aus den Sozialversicherungen
wie Unfall- und Krankenversicherung, Alters- und Hinterbliebenenversicherung
sowie Invalidenversicherung und Arbeitslosenversicherung (VGr, 11. Juli 2007,
VB.2007.00113, E. 2.2, www.vgrzh.ch). Zu berücksichtigen sind auch intakte
soziale Netze, die selbst ungeachtet familienrechtlicher Unterstützungspflichten
auch in finanzieller Hinsicht tragen werden (vgl. Handbuch Einbürgerungen,
herausgegeben vom Amt für Gemeinden und berufliche Vorsorge des Kantons Zürich,
Zürich 2002, Kap. 3.3). Als anrechenbare Einkünfte grundsätzlich nicht
mit einzubeziehen sind dagegen Leistungen der öffentlichen Sozialhilfe oder Fürsorge
(VGr, 29. April 2009, VB.2009.00111, E. 2.1.1 – 4. Februar 2009,
VB.2009.00014, E. 2.3.2 – 28. Juni 2006, VB.2006.00158, E. 3.1 –
11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 4.2 – 15. Dezember 2004,
VB.2003.00450, E. 6.2 – 11. April  2001, VB.2001.00003, E. 2b
[alles unter www.vgrzh.ch, im letzten Fall bestätigt durch BGr, 27. August
2001, 1P.340/2001, E. 3b/dd, www.bger.ch]).
Der Beschwerdeführer 1 verfügt vorliegend über einen
Anspruch auf Invalidenrenten sowie Zusatzleistungen im gemeinsamen Umfang von
jährlich über Fr. 51'000.-, was den vom Beschwerdegegner errechneten Bedarf von
Fr. 50'000.- übertrifft. Bei diesen Leistungen handelt es sich um Ansprüche
gegenüber Dritten, ohne dass überhaupt soziale Netze berücksichtigt worden
wären. Das kantonalrechtliche Kriterium der wirtschaftlichen
Selbsterhaltungsfähigkeit wurde vorliegend offensichtlich durch den
Beschwerdeführer 1 erfüllt. Entsprechend kann der Beschwerdegegner die Nichteinbürgerung
nicht damit begründen und es ist nicht davon auszugehen, dass er überhaupt in
seinem finanziellen Interesse berührt ist.
4.5
Der Beschwerdeführer 1 vermag vorliegend – wie der Beschwerdegegner
betont – keinen Anspruch kantonalen Rechts auf Einbürgerung geltend zu machen.
Entsprechend steht dem Beschwerdegegner zwar Ermessen zu. Jedoch folgt daraus
nicht, dass hierdurch sein privates Interesse an der Einbürgerung verringert
würde, zumal der Beschwerdegegner in seinem Beschluss die Nichteinbürgerung
gestützt auf kantonales Recht, nämlich anhand § 5 BüV, begründete. Nachdem
keine Anhaltspunkte für eine etwaige Übernahme des Kriteriums der
wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit durch den Beschwerdegegner in Form
eines kommunalen Rechtssatzes oder einer kommunalrechtlichen Praxis ersichtlich
sind, das kantonalrechtliche Kriterium der wirtschaftlichen
Selbsterhaltungsfähigkeit jedoch abschliessend geregelt wurde, besteht –
wenngleich Ermessen (vgl. vorn 4.4.2; VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00145, E. 3.2, www.vgrzh.ch) – diesbezüglich keine Gemeindeautonomie (vgl. VGr, 11. Juli 2007, VB.2007.00145, E. 2.2, und 28. Dezember 2005, VB.2005.323,
E. 4.4, beides unter www.vgrzh.ch). Der Umstand, dass kein Anspruch auf
Einbürgerung besteht, führt somit in keiner Weise dazu, dass das Interesse des
Beschwerdeführers 1 geringer einzuschätzen wäre.
4.6
In seiner Beschwerdeantwort führt der Beschwerdegegner unter anderem an,
der Beschwerdeführer 1 sei nicht hinreichend integriert und erscheine
unselbständig. Hierin sind neue tatsächliche Behauptungen und darauf gestützte,
neue zusätzliche rechtliche Gründe für die Nichterteilung des kommunalen
Bürgerrechts zu sehen. Soweit das Verwaltungsgericht wie hier als erste
gerichtliche Instanz waltet, ist dagegen nichts einzuwenden
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 11).
Der Begriff der Integration fasst die Bedingungen nach
lit. a und b von Art. 14 BüG bzw. § 21 Abs. 2 BüV zusammen
(Handbuch Einbürgerungen, Kap. 3.2.1) und stellt damit einen
Teiltatbestand der allgemeinen Eignung dar. Letztere ist zwar bei der
Verleihung des kommunalen Bürgerrechts im Anspruchsfall nicht zu prüfen, weil
dem § 21 GemeindeG entgegensteht (VGr, 15. Dezember 2004,
VB.2003.00450, E. 5.1, und 11. Januar 2006, VB.2005.00360, E. 3,
beides unter www.vgrzh.ch; BGr, 16. Dezember 2008, 1D_19/2007,
E. 3, www.bger.ch). Vorliegend besteht ein Anspruch nach § 21
GemeindeG jedoch nicht. Es ist somit zulässig, dass Gemeinden in solchen Fällen
die Eignung des Bewerbers im Sinn von § 21 Abs. 2 BüV überprüfen.
Eine solche Überprüfung darf nicht diskriminierend
erfolgen. Dies ist jedoch vorliegend insofern der Fall, als der Beschwerdegegner
dem Beschwerdeführer 1 trotz seiner Behinderung – deren Bestreitung durch
den Beschwerdegegner zu wenig substantiiert erfolgte (vgl. vorn 3.3) – zum Vorwurf macht, er sei seit vielen Jahren nicht einmal bereit, eine einfache Handlangertätigkeit auszuüben bzw. zu arbeiten, fühle sich nicht verantwortlich, für die Kosten seiner Familie selbst aufzukommen, und
lebe seit Jahren ausschliesslich auf Kosten des Staats. Die behaupteten
Tatsachen erscheinen als durch die Behinderung bedingt und die Anknüpfung
hieran als gleichfalls diskriminierend. Das Vorbringen schliesslich, der
Beschwerdeführer 1 verfüge über "nur" genügende Schweizerdeutschkenntnisse
wie auch staatsbürgerliche Kenntnisse, steht der Annahme der Eingliederung
ebenso wenig entgegen wie die bloss aus den wie erläutert diskriminierenden
Ausführungen abgeleitete Behauptung, der Beschwerdeführer 1 sei noch lange
nicht mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen
vertraut.
4.7
Aus dem Dargelegten folgt gesamthaft, dass die Nichterteilung des
Bürgerrechts an den Beschwerdeführer 1 jedenfalls mit der Begründung im
beschwerdegegnerischen Beschluss vom 28. Mai 2008 das Diskriminierungsverbot
nach Art. 8 Abs. 2 BV verletzt. In teilweiser Gutheissung der
Beschwerde sind deshalb dieser Beschluss wie auch der vor­instanzliche
aufzuheben. Es bleibt indes die Einbürgerungsvoraussetzung der Eignung vertieft
und diskriminierungsfrei zu klären. Insofern für den zu treffenden Neuentscheid
Ermessen auszuüben und zudem bezüglich der Frage der Eignung die kommunale
Praxis zu beachten ist, erscheint eine direkte Rückweisung an den
Beschwerdegegner als angebracht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 5 f.). Der
Beschwerdegegner wird eingeladen, über die Einbürgerungsgesuche der
Beschwerdeführer 1 und 2 in diesem Sinn erneut zu befinden.
5.
Privaten, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren
Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, ist auf entsprechendes
Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen (§ 16
Abs. 1 VRG). Sie haben überdies Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren
selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
Im vorliegenden Fall sind
die Voraussetzungen der unentgeltlichen Rechtspflege und Bestellung eines
Beistands erfüllt, kann doch beim feststehenden Verfahrensausgang nicht gesagt
werden, die Beschwerde sei aussichtslos gewesen. Im Übrigen kann aufgrund der
angeführten Nachweise bezüglich Einkommen und Vermögen  von der Mittellosigkeit
des Beschwerdeführers 1 ausgegangen werden wie auch aufgrund der
Komplexität der Fragestellung davon, dass er auf einen rechtskundigen Vertreter
angewiesen war.
Die Praxis geht bei Rückweisungen regelmässig von einem je
hälftigen Obsiegen und Unterliegen der Parteien aus (vgl. etwa VGr, 1. April
2009, PB.2008.00050, E. 7, www.vgrzh.ch). Angesichts des bisherigen, im
Wesentlichen diskriminatorischen Vorgehens des Beschwerdegegners rechtfertigt
es sich hingegen, diesem die Kosten des vor­instanzlichen und des verwaltungsgerichtlichen
Verfahrens aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 20 ff.). Dieser ist zudem zu
verpflichten, eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17
Abs. 2 VRG).
Das Gesuch der Beschwerdeführer um Gewährung von
Kostenfreiheit erweist sich damit als gegenstandslos. Was die Entschädigung an
den als unentgeltlichen Rechtsbeistand einzusetzenden Rechtsvertreter angeht,
ist diese aufgrund von dessen Honorarnote festzulegen und ist die vom
Beschwerdegegner zu bezahlende Parteientschädigung daran anzurechnen.
6.
Nach der Regelung in (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 90
ff. BGG sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder
– eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren
(Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2;
Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern
2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in
BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt
anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können
(lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid
herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein
weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss
beschliesst
die Kammer
:
1.    Das
Gesuch um Gewährung von Kostenfreiheit wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
2.    Den
Beschwerdeführern wird für das Verfahren vor Verwaltungsgericht in der Person
ihres derzeitigen Vertreters ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.
Dieser wird aufgefordert, dem Verwaltungsgericht binnen einer nicht erstreckbaren
Frist von 30 Tagen nach Zustellung dieses Beschlusses eine detaillierte
Zusammenstellung über den Zeitaufwand und die Barauslagen einzureichen,
ansonsten die Entschädigung nach Ermessen festgesetzt würde;
und entscheidet:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Gemeinderats X vom
28. Mai 2008 und der Beschluss des Bezirksrats Q vom 10. März 2009
werden aufgehoben.
Die Sache wird im Sinn der
Erwägungen zu neuem Entscheid an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.
2.    Die Rekurskosten von Fr. 527.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
5.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Vertreter der Beschwerdeführer für das
Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen. Dieser
Betrag wird auf die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands angerechnet.
6.    Gegen
diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen subsidiäre Verfassungsbeschwerde
nach Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an …