zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00292 · 2006-10-26 · de

Bewilligung zur Führung einer Pflegeabteilung | Bewilligung zur Führung einer Pflegeabteilung gestützt auf das Gesundheitsgesetz: Erfüllt eine Erweiterung um sechs Pflegebetten die Voraussetzungen, um als "Alters- und Pflegeheim" qualifiziert werden zu können? Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts; Abgrenzungsfragen (E. 1). Terminologische Abgrenzungen zwischen verschiedenen Einrichtungen zur medizinischen Versorgung und Pflege von betagten Personen; Rechtsgrundlagen (E. 3.1). Konkrete Würdigung der Erweiterung um sechs Pflegebetten: Bei der Abwägung widersprechen sich einzelne Elemente; weder kann auf den Ausstattungsstandard abgestellt werden (der für die Annahme eines "Pflegeheims" im Rechtssinn spricht) noch ist auf dem ermöglichten Grad der Selbstbestimmung der Bewohner zu basieren (der gegen die Annahme eines "Pflegeheims" im Rechtssinn spricht). Entscheidend ist vielmehr das Mass der Einbindung der Unterkünfte in das bestehende Alters- und Pflegeheim, insbesondere in dessen Pflegestruktur. Unter Berücksichtigung der konkreten Umstände erscheinen die Unterkünfte als gewöhnliche Alterswohnungen (E. 3.2). Abweisung (E. 4).

Zürich Verwaltungsgericht 26.10.2006 VB.2006.00292
Zurich Verwaltungsgericht 26.10.2006 VB.2006.00292
Zurigo Verwaltungsgericht 26.10.2006 VB.2006.00292

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00292
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00292
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.10.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Gesundheitswesen
Betreff:
Bewilligung zur Führung einer Pflegeabteilung
Bewilligung zur Führung einer Pflegeabteilung gestützt auf das Gesundheitsgesetz: Erfüllt eine Erweiterung um sechs Pflegebetten die Voraussetzungen, um als "Alters- und Pflegeheim" qualifiziert werden zu können?
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts; Abgrenzungsfragen (E. 1).
Terminologische Abgrenzungen zwischen verschiedenen Einrichtungen zur medizinischen Versorgung und Pflege von betagten Personen; Rechtsgrundlagen (E. 3.1). Konkrete Würdigung der Erweiterung um sechs Pflegebetten: Bei der Abwägung widersprechen sich einzelne Elemente; weder kann auf den Ausstattungsstandard abgestellt werden (der für die Annahme eines "Pflegeheims" im Rechtssinn spricht) noch ist auf dem ermöglichten Grad der Selbstbestimmung der Bewohner zu basieren (der gegen die Annahme eines "Pflegeheims" im Rechtssinn spricht). Entscheidend ist vielmehr das Mass der Einbindung der Unterkünfte in das bestehende Alters- und Pflegeheim, insbesondere in dessen Pflegestruktur. Unter Berücksichtigung der konkreten Umstände erscheinen die Unterkünfte als gewöhnliche Alterswohnungen (E. 3.2).
Abweisung (E. 4).
Stichworte:
ALTERSHEIM
ALTERSWOHNUNG
BETRIEBSBEWILLIGUNG
KRANKENHAUS
LEISTUNGSERBRINGER (KVG)
PFLEGEHEIM
ÜBRIGES FÜRSORGE UND GESUNDHEIT
VERSICHERUNGSRECHT (EINSCHLIESSLICH SOZIALVERSICHERUNGEN)
ZUSTÄNDIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
§ 39 aGesundheitsG
§ 43 aGesundheitsG
Art. 117 BV
Art. 118 BV
Art. 39 KVG
§ 9 lit. c SHG
§ 19a Abs. II Ziff. 4 VRG
Publikationen:
RB 2006 Nr. 49
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
A.
Mit Verfügung vom 24. September 1993 bewilligte
die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich der Stadt Zürich die Führung einer
Pflegeabteilung mit neun Betten im Altersheim A. Am 17. Mai 2002 wurde die
Bewilligung auf 74 Betten ausgedehnt. Per 1. Oktober 2003 wurde das
Altersheim A neu in "Altersheim B" umbenannt.
B.
Mit Schreiben vom 28. Juni 2005 ersuchte die
Stadt Zürich, vertreten durch die Dienstabteilung Altersheime, die
Gesundheitsdirektion um eine Subventionszusicherung zufolge geplanter
Erweiterung des Bettenangebots im Altersheim B auf deren 80. Dies solle durch
den Umbau der im dritten Obergeschoss der Liegenschaft sich befindenden
Personalwohnungen in drei Pensionärszimmer mit Kochgelegenheit und IV-WC sowie
in eine Zweizimmer-Pensionärswohnung bewerkstelligt werden. Das schon
bestehende Einzimmer-Appartement solle belassen und lediglich im
Badezimmerbereich den entsprechenden Bedürfnissen angepasst werden.
Die Gesundheitsdirektion stellte sich mit
Schreiben vom 30. August 2005 auf den Standpunkt, dem Projekt fehle der
Charakter eines Altersheims, weshalb kein Staatsbeitrag zugesprochen werden
könne.
C.
Mit Eingabe vom 27. September 2005 stellte die
Stadt Zürich bei der Gesundheitsdirektion ein Wiedererwägungsgesuch. Am 7. November
2005 fand eine Besprechung zwischen Vertretern der Gesundheitsdirektion und der
Stadt Zürich statt. Mit Schreiben vom 20. Januar 2006 lehnte die
Gesundheitsdirektion das Wiedererwägungsgesuch ab und setzte Frist an, um den
Entscheid in Form einer rekursfähigen Verfügung zu verlangen, wovon die Stadt
Zürich mit Schreiben vom 25. Januar 2006 Gebrauch machte. Mit Verfügung
vom 15. Juni 2006 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch der Stadt
Zürich um Ausweitung der Betriebsbewilligung für das Altersheim B auf weitere
sechs Pflegebetten ab (Dispositiv-Ziffer I). Das Gesuch um Ausrichtung
eines Staatsbeitrages an die Investitionskosten für den Umbau im dritten Stock
der Liegenschaft wurde ebenfalls abgewiesen (Dispositiv-Ziffer II). Als
Rechtsmittel wurde gegen Dispositiv-Ziffer I die Beschwerde an das Verwaltungsgericht
und gegen Dispositiv-Ziffer II der Rekurs an den Regierungsrat aufgeführt.
II.
Die Stadt Zürich, vertreten durch das Gesundheits- und
Umweltdepartement, erhob am 13. Juli 2006 (Datum des Poststempels) gegen
Dispositiv-Ziffer I der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 15. Juni
2006 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und gegen Dispositiv-Ziffer II Rekurs
an den Regierungsrat. Die Beschwerdeführerin beantragt vor Verwaltungsgericht,
die Verfügung der Gesundheitsdirektion sei aufzuheben und die bestehende Bewilligung
für den Betrieb von 74 Pflegebetten im Altersheim B sei um sechs Betten zu
erweitern. Am 25. Juli 2006 ging die Verfügung der Staatskanzlei des
Kantons Zürich vom 24. Juli 2006 ein, wonach der Rekurs an den Regierungsrat
bis zur Erledigung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sistiert werde. Die
Gesundheitsdirektion beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 8. September
2006 die Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu
Lasten der Beschwerdeführerin.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
1.1
Nach § 19a
Abs. 2 Ziff. 4 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) können erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen und Ämter
betreffend Bewilligungen zum Betrieb von Krankenhäusern unmittelbar beim
Verwaltungsgericht angefochten werden. Dabei ist der Begriff
"Krankenhaus" nicht allzu eng auszulegen. Insbesondere gehören auch
Pflegeheime bzw. Krankenheime im herkömmlichen Sinn ebenfalls zu den Krankenhäusern.
Da es vorliegend um die Frage der Bewilligung zum Betrieb von sechs weiteren Pflegebetten
innerhalb des Altersheims B geht und Pflegeabteilungen in Altersheimen als
Krankenheime und daher als Krankenhäuser im Sinn von § 19a Abs. 2 Ziff. 4
VRG gelten (vgl. § 39 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über das
Gesundheitswesen vom 4. November 1962 [GesundheitsG, LS 810.1] sowie § 2
Abs. 1 Ziff. 2 der Verordnung über die Staatsbeiträge an die
Krankenpflege vom 26. Februar 1968, LS 813.21), ist das Verwaltungsgericht
für die Behandlung der Beschwerde zuständig (vgl. VGr, 15. Juni 2006,
VB.2006.00060, E. 1.2, www.vgrzh.ch). Demnach ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.2
Das
Verwaltungsgericht wäre dagegen nicht unmittelbar zuständig, wenn es um die
Bewilligung zum Betrieb eines
Altersheims als solchen
ginge, da es sich
dabei nicht um den Betrieb eines Krankenhauses handelte. Im Folgenden ist somit
darauf einzugehen, ob die entsprechenden Voraussetzungen für die zusätzliche
Bewilligung der geplanten sechs Pflegebetten im Sinn von § 43 Abs. 1
GesundheitsG erfüllt sind bzw. ob die vorgesehene Erweiterung unter den Begriff
"Alters- und Pflegeheim" zu subsumieren ist.
Anzumerken ist, dass selbst wenn eine Einrichtung nicht als
Pflegeheim im Sinn der zürcherischen Gesetzgebung bewilligt wird, dies nicht
zwingend zur Folge hat, die Institution könne nicht dennoch als
Leistungserbringer gemäss Art. 39 des Bundesgesetzes vom 18. März
1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) in Frage kommen. Umgekehrt
geht mit der Anerkennung einer Institution als Leistungserbringer auch nicht einher,
dass es sich deswegen um ein Krankenhaus bzw. ein Pflegeheim im Sinn von § 43
Abs. 1 des zürcherischen Gesundheitsgesetzes handeln müsse. Dies ergibt
sich aus den unterschiedlichen gesetzgeberischen Zielsetzungen, nämlich die
gesundheitspolizeilich motivierte Betriebsbewilligung gemäss kantonalem Recht
einerseits und die Zulassung als Leistungserbringer gemäss Bundesrecht
andererseits. Dem Bund kommt im Bereich der Kranken- und Unfallversicherung
eine umfassende Gesetzgebungskompetenz zu, während der übrige Bereich des
Gesundheitswesens weitgehend in die Zuständigkeit der Kantone fällt (Art. 117
und 118 der Bundesverfassung vom 18. April 1999; vgl. zum Ganzen VGr, 15. Juni
2006, VB.2006.00060, E. 3.1 und 4.2). Das Verwaltungsgericht hat jedoch
über die komplexen Fragen der Zulassung von Institutionen als
Leistungserbringer (Art. 39 KVG) bzw. der Leistungsvoraussetzungen (Art. 7
der Krankenpflege-Leistungsverordnung vom 29. September 1995 [KLV], SR
832.112.31) nicht zu befinden, was von den Parteien auch nicht verlangt wird.
Selbstverständlich hat sich das Verwaltungsgericht in diesem Verfahren auch
nicht zur Problematik der Subventionierung zu äussern.
2.
2.1
Die Gesundheitsdirektion hielt in der Verfügung
vom 15. Juni 2006 fest, selbstständige Wohnformen wie Alterswohnungen oder
Alterssiedlungen und Mischformen, bei denen nebst einem gänzlich
selbstständigen, individuellen Wohnen auch die Möglichkeit zur Benutzung der
Infrastruktur und Dienstleistungsangebote eines Alters- und Pflegeheims bestehe,
gehörten nicht zu einer stationären Versorgung und seien somit nicht
bewilligungsfähig, selbst wenn sie im gleichen Haus wie ein Alters- und
Pflegeheim oder in angrenzenden Liegenschaften untergebracht seien und vom
Betreiber eines Alters- und Pflegeheims angeboten würden. Bei den projektierten
Wohnungen handle es sich nicht um eine Form des kollektiven, sondern des
individuellen, selbstständigen Wohnens, weshalb das Gesuch der
Beschwerdeführerin abzuweisen sei. Es könnten nur Tätigkeiten der
gesundheitspolizeilichen Bewilligungspflicht und der damit verbundenen
gesundheitspolizeilichen Aufsicht unterworfen sein, die zu einer Gefährdung des
Publikums führen können. Das selbstständige, individuelle Wohnen in
Alterswohnungen oder Alterssiedlungen bedürfe keines solchen Schutzes.
2.2
Die Beschwerdeführerin führt demgegenüber aus, die
Gesundheitsdirektion vernachlässige den Aspekt der organisatorischen Einbindung
der Appartements bzw. der rechtlichen Bindung zwischen deren Bewohnenden und
dem Heim. So werde mit allen Bewohnenden eines Altersheims ein
"Pensionsvertrag" abgeschlossen, welcher sich wiederum auf die Verordnung
der Stadt Zürich über die Aufnahme von Pensionärinnen und Pensionären in die
städtischen Altersheime und über die Taxen der städtischen Altersheime
(Aufnahme- und Taxverordnung Altersheime, ATV AH) vom 6. November 2002 / 3. September
2003 abstütze. Die Bewohnenden der Appartements würden alle gemeinschaftlichen
Einrichtungen des Heims nutzen können. In den bezahlten Leistungen inbegriffen
seien die Unterkunft samt periodischer Zimmerreinigung und üblichem Wäscheservice,
inklusive Strom, Wasser und Heizung. Die Pensionärinnen und Pensionäre hätten
die Wahl, auf Frühstück und Abendessen, Zimmerreinigung und Wäsche zu
verzichten, was zu einer Reduktion des Pensionspreises führe. Für den Fall,
dass ein Bewohner oder eine Bewohnerin krank oder dauernd pflegebedürftig
würde, biete das Heim eine umfassende Betreuung und Pflege an, sodass die
Bewohnenden damit rechnen könnten, bis zum Tod im gleichen Heim zu leben. Die
von der Gesundheitsdirektion vorgenommene Unterscheidung zwischen selbstständigem
und unselbstständigem Wohnen sei angesichts des Erfordernisses nach
Flexibilität fachlich untauglich. Die im Angebot eingeschlossenen Dienstleistungen
würden immer die fehlende Selbstständigkeit ergänzen und seien ein zentrales
Element der Wohnform Altersheim der Stadt Zürich. Die Sicherheit, die diese
Heime böten, sei der Hauptgrund für den Eintritt in ein Altersheim. Vorliegend
sprächen auch die baulichen Strukturen  nicht gegen eine Einbindung im Heim.
Der Umstand, dass auf dem Stockwerk der Appartements keine Gemeinschaftsräume
zu finden seien, sei eine Folge der vorgefundenen baulichen Gegebenheiten und
nicht die Folge einer angestrebten Individualisierung des Wohnens. Auch in
anderen Altersheimen seien nicht auf allen Stockwerken Gemeinschaftsräume
vorhanden und es gebe Appartements mit Kochgelegenheiten, ohne dass die
Gesundheitsdirektion darin einen Grund zur Verweigerung der Bewilligung von
Pflegebetten gesehen hätte.
2.3
Die Beschwerdegegnerin stellt sich in ihrer
Beschwerdeantwort erneut auf den Standpunkt, der Grund für die
Bewilligungspflicht von Alters- und Pflegeheimen bestehe in der besonderen
Schutzbedürftigkeit der Bewohnenden, welche sich aus dem Alter, der Hilfs-,
Unterstützungs- und Pflegebedürftigkeit infolge körperlicher und/oder
psychischer Krankheit und altersbedingtem Abbau der körperlichen und geistigen
Kräfte ergebe. Die Bewilligungspflicht bezwecke zudem auch den Schutz der
betagten und hilfsbedürftigen Bewohnenden vor Ausbeutung und Missbrauch durch
die Angestellten der Institution, in deren Obhut und Fürsorge sie sich begeben
haben. Bei einem Alters- und Pflegeheim handle es sich um eine Form des
kollektiven Wohnens, die nicht – wie vorliegend – für ein selbstständiges,
sondern unselbstständiges, gemeinschaftliches und betreutes Leben und Wohnen
vorgesehen und eingerichtet sei. Für die vorgesehenen Wohnungen bedürfe es
daher keiner Bewilligung. Zudem fehle es im betreffenden Stockwerk nicht nur an
gemeinsamen Aufenthaltsräumen, sondern auch an Räumen für das Pflege- und
Betreuungspersonal, insbesondere für die Aufbewahrung der Pflegedokumentation.
Ein Bettenlift fehle ebenfalls, wobei die Breite der Wohnungstüren den
Transport mit einem Pflegebett ohnehin nicht zuliesse. Das einzige, was in
diesem Stockwerk noch darauf schliessen liesse, dass es sich um einen Teil
eines Alters- und Pflegeheims handle, sei ein für die Installation eines
Steckbeckenreinigers vorgesehener Raum. Die einzelnen Wohnungen würden zwar weitgehend
die von der Gesundheitsdirektion an die Ausstattung von Pensionärszimmern gestellten
Anforderungen gemäss dem Merkblatt "Kriterien für die Erteilung einer
Betriebsbewilligung gemäss § 43 GesundheitsG für den Betrieb eines
Alterspflege-, Pflegeheimes sowie einer Pflegewohngruppe" erfüllen, gingen
aber bezüglich nicht-pflegespezifischer Ausstattung derart weit darüber hinaus,
dass die Wohnungen nicht mehr als Teil eines Kollektivhaushaltes betrachtet
werden könnten. Bisher seien zwar vereinzelt und aus verschiedenen Gründen
Pensionärszimmer mit kleinen Kochgelegenheiten im Sinne von Teeküchen
ausgestattet worden. Der Kanton Zürich habe jedoch nie vollständige Küchen, wie
sie hier vorgesehen seien, in Pensionärszimmern zugelassen. Bezüglich des Hinweises
der Beschwerdeführerin, wonach auch in einem anderen Altersheim nicht auf jedem
Stockwerk Gemeinschaftsräume vorhanden seien, sei zu beachten, dass dies den
der Gesundheitsdirektion vorliegenden Akten nicht zu entnehmen sei.
Schliesslich sei zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber beim Begriff
"Alters- und Pflegeheim" von einer von Anfang an bestehenden Schutzbedürftigkeit
der Heimbewohnenden ausgegangen sei und somit von deren Einbindung in den
Heimalltag. Der Gesetzgeber habe nicht an Wohneinrichtungen gedacht, in denen
die Bewohnenden nach freiem Gusto autonom und individuell oder in der
Gemeinschaft leben und mehr oder weniger frei Dienstleistungen der Institution
in Anspruch nehmen oder darauf verzichten können. Gänzlich abzulehnen sei insbesondere
eine finanzielle Beteiligung des Kantons an derartigen nicht mehr dem gesetzlich
definierten Heimgedanken verpflichtenden Wohnformen durch die Ausrichtung von
Subventionen.
3.
3.1
Wie unter Erwägung 1 festgehalten, ist im Folgenden zu
prüfen, ob die geplante Erweiterung mit den sechs Pflegebetten die
Voraussetzungen erfüllt, um als "Alters- und
Pflegeheim"
qualifiziert
werden zu können. Grundsätzlich sind dieselben Kriterien massgebend, welche ein
Pflegeheim zu erfüllen hat.
Die Erteilung einer Betriebsbewilligung für ein Pflegeheim
bezweckt primär die Gewährleistung der aus gesundheitlichen Gründen über
längere Zeit erforderlichen adäquaten Pflege der Bewohnerinnen und Bewohner.
Dabei werden als
"Pflegeheime"
Einrichtungen verstanden, die
Langzeitpatienten zur Pflege, medizinischen Betreuung und Rehabilitation
aufnehmen. Nach allgemeinem Sprachgebrauch sind dies die Pflegefälle, die für
Patienten und Angehörige meistens schwere Belastungen verursachen. Während die
Pflegemassnahmen, zum Beispiel die Hilfe beim Essen und Ankleiden sowie die
medizinische Betreuung gemäss Art. 25 Abs. 2 lit. a KVG zu
Lasten der Versicherung gehen, müssen die "Hotelkosten", d.h. die
Kosten für Unterkunft und Verpflegung in Pflegeheimen, vom Patienten getragen
werden (Alfred Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, Basel/Frankfurt a.M.
1996, S. 70; vgl. auch Tomas Poledna/Brigitte Berger, Öffentliches Gesundheitsrecht,
Bern 2002, N. 481, 485; zur Definition "Pflegeheim" vgl. Art. 39
Abs. 3 KVG sowie Botschaft über die Revision der Krankenversicherung
vom 6. November 1991, BBl 1992 I 166, 186). Als
"Spitäler"
werden dagegen Anstalten oder deren Abteilungen bezeichnet, die der stationären
Behandlung akuter Krankheiten oder der stationären Durchführung von Massnahmen
der medizinischen Rehabilitation dienen (Art. 39 Abs. 1 KVG). Unter
"Altersheimen"
versteht man Heime, die der dauernden Unterbringung, Verpflegung und
persönlichen Betreuung von Betagten dienen, während
"Alters- und
Pflegeheime"
Altersheime sind, welche zusätzlich Pflegebetten für
stark pflegebedürftige Langzeitpatientinnen und Langzeitpatienten führen (vgl. § 1
des Gesetzes über die Beitragsleistungen des Staates für Altersheime sowie
Heime, Eingliederungsstätten und Werkstätten für Invalide vom 4. März 1973,
LS 855.1; vgl. auch kantonsrätliche Interpellation zur Aufsicht über
geriatrische Heime, KR-Nr. 284/1999, RRB 1896/1999).
Bis vor dem 1. Januar 2003 erteilte die Direktion für
Soziales und Sicherheit bzw. das Sozialamt (heutige Bezeichnung:
Sicherheitsdirektion, Kantonales Sozialamt) die Bewilligung zum Betrieb von
privaten Altersheimen. Alters- und Pflegeheime bedurften zusätzlich einer
Bewilligung der Gesundheitsdirektion. Per 1. Januar 2003 sind aus
verfahrensökonomischen Gründen § 9 lit. c des Sozialhilfegesetzes vom
14. Juni 1981 (SHG) und § 43 Abs. 1 GesundheitsG dahingehend
abgeändert worden, dass nunmehr auch die Erteilung der Bewilligungen zum
Betrieb von Altersheimen in die alleinige Kompetenz der Gesundheitsdirektion
fällt (vgl. Weisung des Regierungsrates vom 14. November 2001 betreffend
das Gesetz über die Änderung des Sozialhilfe- und Gesundheitsgesetzes, ABl 2001,
S. 1792, 1799). An der Definition der Begriffe "Altersheim" und
"Alters- und Pflegeheim" hat sich deswegen aber nichts geändert. So
wurden schon in der früheren Fassung des Gesundheitsgesetzes die
Pflegeabteilungen in Altersheimen unter dem Titel "Die Krankenhäuser"
aufgeführt (vgl. § 39 Abs. 2 GesundheitsG). Somit sind mit
"Alters- und Pflegeheimen" wie erwähnt  Institutionen gemeint, welche
den Charakter eines Krankenhauses haben bzw. im Bedarfsfall haben können, was
klarerweise bei den auf die stationäre Pflege von stark pflegebedürftigen
betagten Patientinnen und Patienten ausgerichteten Abteilungen der Fall ist.
Altersheime als solche fallen dagegen nicht unter den Begriff "Krankenhaus",
obwohl die Erteilung von Bewilligungen für den Betrieb der Ersteren neuerdings
ebenfalls Sache der Gesundheitsdirektion ist (§ 43 Abs. 1
GesundheitsG). Keiner gesundheitspolizeilichen Betriebsbewilligung bedürfen
hingegen auf weitgehend selbstständiges Wohnen ausgerichtete
"Alterswohnungen"
und
"Alterssiedlungen".
Diese gehören denn auch nicht zu
den Krankenhäusern bzw. Pflegeheimen (Brigitte Pfiffner-Rauber, Das Recht auf
Krankheitsbehandlung und Pflege, Zürich etc. 2003, S. 243). Auch in der
Einleitung der Zürcher Pflegeheimliste vom 3. Dezember 1997 (RRB 2609/1997)
ist ausdrücklich festgehalten, Pflegeheime seien insbesondere
Krankenheimabteilungen an Spitälern, Krankenheime, Pflegewohngrupppen und Altersheime
mit Pflegeangebot, nicht aber Alterswohnungen und Alterssiedlungen. Pflegeheime
sollen lediglich diejenigen Patientinnen und Patienten aufnehmen, deren
Betreuung mit Hilfe von ambulanten oder teilstationären Einrichtungen nicht
mehr möglich bzw. unwirtschaftlich sei.
Nachfolgend ist bezüglich der innerhalb des Altersheims B
geplanten Appartements auf die Frage der Grenzziehung zwischen eigentlichen
Alterswohnungen einerseits und Alters- und Pflegeheimunterkünften andererseits
näher einzugehen.
3.2
Die fünf auf einem eigenen Stockwerk geplanten
Appartements à 43.4, 26.2, zweimal 41.9 und 53.7 m
2
mit Einfrontenküchen ermöglichen ein weitgehend
selbstständiges Wohnen ohne Inanspruchnahme der gemeinschaftlichen
Einrichtungen bzw. Angebote des Altersheims B. Daran ändert auch nichts, dass
die Bewohnenden vertraglich (nur) auf das Frühstück und Abendessen verzichten
können oder, anders ausgedrückt, das Heimmittagessen im Preis stets inbegriffen
ist. Für eine individuelle Wohnform spricht auch, dass die Bewohnenden der
Appartements auf Zimmerreinigung und Wäscheservice verzichten können, was zu
einer Reduktion der Kosten führt. Dies lässt die Appartements mehr als eigentliche
Alterswohnungen denn als Alters- und Pflegeheimunterkünfte erscheinen. Andererseits
erlauben die städtischen Altersheime die Inanspruchnahme der erwähnten so genannten
Wahlleistungen, auch "Dienstleistungen à la carte" genannt, genauso
allen übrigen Pensionärinnen und Pensionären, sofern das betreffende Heim über
eine entsprechende Infrastruktur verfügt (vgl. Art. 5 Abs. 1 und 6 Abs. 1
ATV AH). Zudem ist unbestritten, dass die Wohnungen für sich betrachtet die im
Merkblatt der Gesundheitsdirektion aufgeführten "Kriterien für die
Erteilung einer Betriebsbewilligung gemäss § 43 GesundheitsG für den
Betrieb eines Alterspflege-, Pflegeheims sowie einer Pflegewohngruppe"
weitgehend erfüllen, wenn auch nach Ansicht der Beschwerdegegnerin nicht in
optimaler Form, worauf noch zurückzukommen ist. Letztere Umstände lassen die
Appartements wiederum als mit anderen bewilligten Alters- und
Pflegeheimunterkünften vergleichbar erscheinen. Diese möglichen
Anknüpfungsmomente widersprechen sich aber und haben entsprechend zur
Meinungsverschiedenheit zwischen den Parteien geführt: Die Beschwerdeführerin
stellt sich auf den Standpunkt, die geplanten Appartements seien durchaus mit
anderen Alters- und Pflegeheimunterkünften vergleichbar, was zu einer
Bewilligung der beantragten Pflegebetten führen müsse, während die
Beschwerdegegnerin die Möglichkeit der weitgehenden Selbstbestimmung der
Bewohnenden als Kriterium für die gegenteilige Auffassung heranzieht. Beide
Argumentationen erweisen sich jedoch für eine Grenzziehung als wenig hilfreich,
können sie doch zu unbilligen Ergebnissen führen. Würde nämlich der von der
Beschwerdeführerin vertretene Standpunkt unbesehen übernommen, hätte dies zur
Folge, dass Alterswohnungen und Alterssiedlungen ohne weiteres zu Pflegeheimen
mutieren könnten, sobald sie bezüglich Ausstattung den entsprechenden Kriterien
gemäss dem erwähnten Merkblatt weitgehend genügen und mehr oder weniger mit
einem Alters- und Pflegeheim verbunden sind. Dies war so aber nicht die Absicht
des Gesetzgebers und dürfte auch nicht der Meinung der Beschwerdeführerin
entsprechen. So wurden beispielsweise die Wohnungen für betagte Einwohner der
Stadt Zürich der Stiftung Wohnungsfürsorge auf dem Areal "C" im
Quartier Zürich vom Stadtrat klarerweise als "Alterssiedlung" qualifiziert,
und dies trotz direkter Beziehung zum Altersheim C, dessen Dienstleistungen
auch die Mieterschaft der Alterssiedlung in Anspruch nehmen kann (vgl. die
entsprechende Weisung des Stadtrates an den Gemeinderat vom 16. Mai 1979, S. 7 f.).
Der kantonale Gesetzgeber ging beim Begriff "Pflegeheim" ohnehin
primär von der Aufnahme von stark pflegebedürftigen Langzeitpatientinnen und
-patienten aus, was sich schon aus dem Gesetzestext klar ergibt (vgl. § 1 Abs. 2
des Gesetzes über die Beitragsleistungen des Staates für Altersheime sowie
Heime, Eingliederungsstätten und Werkstätten für Invalide). Nun aber müssen
nach der heutigen Bewilligungspraxis der Gesundheitsdirektion auch in einem Altersheim
nicht mehr eigentliche Pflegeabteilungen ausgeschieden werden, sondern es können
sämtliche Zimmer eines Alters- und Pflegeheims bzw. die darin befindlichen
Betten als Pflegebetten bewilligt und somit bei entsprechender
Pflegebedürftigkeit der Bewohnenden für die Pflege benutzt und die darin
erbrachten Leistungen als Krankenpflegeleistungen im Sinn von Art. 7 KLV
verrechnet werden. Diese dadurch entstandene Relativierung des Begriffs
"Alters- und Pflegeheim" hat aus Gründen der Rechtsgleichheit zur Folge,
dass auch in Bezug auf die Appartements eine differenziertere Betrachtungsweise
anzuwenden ist, weshalb der Grad der Eigenständigkeit der Bewohnenden für eine
Grenzziehung ebenfalls nicht taugt.
Beim Begriff "Alters- und Pflegeheim" wird wie
dargelegt nicht mehr eine von Anfang an bestehende schwere Gebrechlichkeit der
Bewohnenden assoziiert. Vielmehr ist allgemein üblich und anerkannt, dass
gesunde, selbstständige Betagte aus diversen Gründen den Umzug in ein Alters-
und Pflegeheim anstreben, wobei der Gedanke, später allenfalls pflegebedürftig
zu werden und sich so die erforderliche Pflege in der vertrauten Umgebung zu
sichern, ein wichtiger Aspekt ist, lässt sich doch der weitere gesundheitliche
Verlauf in der Regel nicht vorhersehen. Das Problem eines kontinuierlich
verlaufenden Prozesses stellt sich erst recht beim Eintritt einer
Pflegebedürftigkeit: Pflegebedürftige leiden meistens an mehreren Gebrechen
(Multimorbidität) und die Pflegebedürftigkeit steigt in der Regel während der
Dauer des Heimaufenthalts. Die Pflegebedürftigen durchlaufen während ihrer
Hospitalisation in der Regel immer verschiedene Pflegestufen. Verlegungen von
Patientinnen und Patienten sind zumeist menschlich problematisch bzw. belastend
und daher grundsätzlich zu vermeiden. Die Heime sollen in der Lage sein, die
Pflegebedürftigen über alle Stufen hinweg bis zum Tode zu betreuen. Die
strukturelle Verteilung der Pflegestufen ändert deshalb in den Heimen
naturgemäss laufend. Stirbt ein Heimbewohner nach langer und zunehmender
Pflegebedürftigkeit, nimmt in der Regel ein Leichtpflegebedürftiger seinen
Platz ein. Die Gesamtbettenzahl in einem Heim darf deshalb nicht nach
Pflegestufen unterteilt werden (Pflegeheimliste, RRB 2609/1997, E. B.2).
Diese strukturelle Problematik betrifft selbstredend auch Alters- und
Pflegeheime, allerdings noch verstärkt, muss doch beim Eintritt einer betagten
Person noch keineswegs ein Pflegefall vorliegen. Entsprechend sieht auch Art. 1
Abs. 1 ATV AH vor, dass in die städtischen Altersheime Personen aufgenommen
werden, die in der Regel selbstständig sind, den Tag eigenständig gestalten können
und in der Lage sind, in der Gemeinschaft zu leben. Die anfängliche Selbstständigkeit
kann allerdings kontinuierlich in einen vorerst leichten und dann immer
schwereren Pflegefall mutieren, welchem Umstand die Institution "Alters-
und Pflegeheim" Rechnung trägt.
Nachdem der Eintritt in ein Alters- und Pflegeheim nicht
eine von Anfang an bestehende Pflegebedürftigkeit voraussetzt, sondern im
Gegenteil die Eigenständigkeit der Heimbewohnenden hervorgehoben wird, was
gesundheitspolitisch auch Sinn macht, geht es wie ausgeführt nicht an,
bezüglich der Bewohnenden der fünf Appartements diesbezüglich einen anderen
Massstab anzuwenden und gerade deren mögliche Eigenständigkeit als Kriterium
für die Verweigerung der Bewilligung der sechs beantragten Pflegebetten heranzuziehen.
So verfügen auch andere Unterkünfte in Alters- und Pflegeheimen anerkanntermassen
über Kochnischen. Auf alle Fälle dürfte der Umstand, dass ein Zimmer, Studio
oder Appartement "nur" über eine Kochnische, ein anderes dagegen über
eine voll ausgebaute Küche verfügt, für die Beurteilung der darin stehenden
Betten als "Pflegebetten" nicht allein ausschlaggebend sein. Vielmehr
muss primär das
Mass der Einbindung
einer Unterkunft – sei es ein Zimmer
oder so genanntes Studio oder Appartement – in das Alters- und Pflegeheim und insbesondere
in dessen Pflegeinfrastruktur entscheidend sein, während die zumindest
anfängliche Selbstständigkeit der Bewohnenden und der Ausstattungskomfort der
Unterkünfte für die hier interessierende Grenzziehung eher in den Hintergrund
tritt.
Vorliegend sind die fraglichen fünf Appartements und die
damit beantragten sechs Pflegebetten wie erwähnt auf einem eigenen Stockwerk
separiert und nicht etwa im Heim verstreut in unmittelbarer Nachbarschaft zu
anderen Zimmern. Den Ursachen für diese Planung braucht an dieser Stelle nicht
weiter nachgegangen zu werden. Tatsache ist aber, dass dieses Konzept zu einer
erheblichen Trennung der Appartements und somit der darin untergebrachten
Pflegebedürftigen von der gemeinschaftlichen heimspezifischen Pflegeinfrastruktur,
beispielsweise einem Stationszimmer für das Personal, führt. Üblicherweise befinden
sich solche Räumlichkeiten und die notwendigen Utensilien in der Nähe der Patientenzimmer.
Dass sich die Pflegenden, abgesehen von der Benutzung eines im Bedarfsfall zu
installierenden Steckbeckenreinigers, für die meisten potenziellen
Pflegeaktionen, welche den Zugriff auf die gemeinschaftlichen
Pflegeeinrichtungen erfordern, auf ein anderes Stockwerk begeben müssen,
entspricht jedoch nicht den üblichen Gepflogenheiten bei der Pflege von
pflegebedürftigen betagten Personen, schon gar nicht von schwer Pflegebedürftigen.
Diese Umstände haben naturgemäss auch zur Folge, dass sich das Pflegepersonal
fast immer auf einem anderen Stockwerk aufhält, was die Separierung vom übrigen
Alters- und Pflegeheim noch verstärkt. Schliesslich ist auch festzuhalten, dass
die geplanten Türbreiten zu den Appartements und den Aufzügen für die
Passierung mit einem Pflegebett zu schmal sind respektive nicht taugen, was bei
der räumlichen Absonderung der Appartements vom übrigen Gebäude besonders
nachteilig ist. Gerade bei solchen Bedingungen müsste ein Bettentransport umso
mehr gewährleistet sein. Dies musste denn auch der Beschwerdeführerin aus
anderen Projekten bekannt sein. So wurde beim Neubau des Altersheims C seitens
der Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons Zürich darauf hingewiesen, dass
die Eingangstüren der Leichtpflegezimmer eine Türbreite von 120 cm (ev. mit
Beistoss) aufzuweisen hätten. Gesamthaft betrachtet erscheinen die fünf
Appartements somit als von den übrigen Heimunterkünften erheblich abgegrenzt,
was sich insbesondere beim Eintritt eines Pflegefalls entsprechend negativ
auswirkt. Gerade diese sich auf Pflegefälle negativ auswirkenden Faktoren
lassen aber die Appartements nicht mehr als mit den übrigen Pensionärsunterkünften,
sondern vielmehr als mit Alterswohnungen vergleichbar erscheinen. Daran ändert
auch nichts, dass sich die Appartements im selben Gebäudekomplex wie die
übrigen Unterkünfte befinden. Solche Situationen sind durchaus üblich. Entsprechend
verfügen auch andere Betriebe über bewilligte Heim- und Pflegeplätze sowie über
nicht bewilligte Wohnungen.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die sechs Betten in
den fünf Appartements nicht als bewilligungspflichtige Pflegebetten zu
qualifizieren sind, ist doch der pflegerische Aspekt trotz relativ guter
Ausstattung der einzelnen Wohnungen – sie verfügen über einen Schwesternruf und
rollstuhlgängige Toiletten – in Bezug auf die Einbettung ins Alters- und
Pflegeheim und insbesondere in die gemeinschaftliche Pflegeinfrastruktur ungenügend.
Zu einem vollständigen Pflegekonzept würde zudem die einfachere Erreichbarkeit
der übrigen oder zumindest einzelner Gemeinschaftsräume gehören, welche hier
allesamt nur via Lift bzw. Treppen zugänglich sind. Die sich stellenden
Schwierigkeiten, beispielsweise die Notwendigkeit des Transports eines schwer
Pflegebedürftigen mit einer Bahre, erweisen sich als schwerwiegend und sind mit
einem "Alters- und Pflegeheim" im Sinn des Gesetzgebers nicht mehr vereinbar.
4.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten
sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Der obsiegenden Beschwerdegegnerin ist keine Entschädigung
zuzusprechen. Die Beantwortung von Rechtsmitteln gehört mit zu ihrem
angestammten Aufgabenbereich, was eine Parteientschädigung zu ihren Gunsten
zwar nicht von vornherein ausschliesst, jedoch nur dann als gerechtfertigt
erscheinen lässt, wenn die Beschwerdeantwort mit einem ausserordentlichen
Aufwand verbunden war (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 17
N. 19, mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 3'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Mitteilung
an …