zh_verwaltungsgericht · VB.2005.00353 · 2006-05-04 · de

Verkehrsanordnung | Verkehrsanordnung: Fahrverbot für Motorfahrzeuge über 3,5 t auf der Eigentalstrasse (Nürensdorf-Oberembrach) Zulässigkeit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (E. 1). Die drei Beschwerde führenden Unternehmen, die Leistungen im Bau- und Transportgewerbe erbringen, sind zur Beschwerdeerhebung legitimiert (E. 2). Die Rechtmässigkeit der Klassierung der Eigentalstrasse als Sammelstrasse mit kommunaler Bedeutung (E. 4.1) musste nicht nachträglich akzessorisch überprüft werden (E. 3). Das Verbot findet unter dem Titel "zum Schutz der Strasse" gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG keine hinreichende gesetzliche Grundlage, wenn mit der Verkehrsanordnung nur notwendige Unterhaltsarbeiten hinausgeschoben werden sollen und dies vorab finanziell begründet ist (E. 5.1.1, 5.1.3). Der Sanierungsbedarf der Eigentalstrasse ist bereits seit langem bekannt, ohne dass dagegen etwas unternommen worden wäre (E. 5.1.2). Gründe des Umweltschutzes sprechen angesichts der geringen Anzahl schwerer Motorfahrzeuge und der kurzen Fahrdistanz durch das Eigental gegen das Fahrverbot (E. 5.1.4). Die Gemeinden haben die Gemeindestrassen ihrem Zweck entsprechend zu unterhalten; dieser Pflicht können sie sich nicht mit der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen entziehen (E. 5.1.5). Der Schutz des Eigentals ist zwar planerisch abgesichert (E. 5.2.1), doch ist das Fahrverbot wegen der bloss geringen Reduktion der Emissionen nicht geeignet, dem Naturschutz Nachachtung zu verschaffen (E. 5.2.2). Das Verbot ist auch aufgrund der von den Unternehmen in Kauf zu nehmenden längeren Umwegrouten unverhältnismässig (E. 5.3). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 06..2.04.0 VB.2005.00353
Zurich Verwaltungsgericht 06..2.04.0 VB.2005.00353
Zurigo Verwaltungsgericht 06..2.04.0 VB.2005.00353

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2005.00353
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Geschäftsnummer:
VB.2005.00353
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 04.05.2006
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung
Verkehrsanordnung: Fahrverbot für Motorfahrzeuge über 3,5 t auf der Eigentalstrasse (Nürensdorf-Oberembrach)
Zulässigkeit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht (E. 1). Die drei Beschwerde führenden Unternehmen, die Leistungen im Bau- und Transportgewerbe erbringen, sind zur Beschwerdeerhebung legitimiert (E. 2). Die Rechtmässigkeit der Klassierung der Eigentalstrasse als Sammelstrasse mit kommunaler Bedeutung (E. 4.1) musste nicht nachträglich akzessorisch überprüft werden (E. 3). Das Verbot findet unter dem Titel "zum Schutz der Strasse" gemäss Art. 3 Abs. 4 SVG keine hinreichende gesetzliche Grundlage, wenn mit der Verkehrsanordnung nur notwendige Unterhaltsarbeiten hinausgeschoben werden sollen und dies vorab finanziell begründet ist (E. 5.1.1, 5.1.3). Der Sanierungsbedarf der Eigentalstrasse ist bereits seit langem bekannt, ohne dass dagegen etwas unternommen worden wäre (E. 5.1.2). Gründe des Umweltschutzes sprechen angesichts der geringen Anzahl schwerer Motorfahrzeuge und der kurzen Fahrdistanz durch das Eigental gegen das Fahrverbot (E. 5.1.4). Die Gemeinden haben die Gemeindestrassen ihrem Zweck entsprechend zu unterhalten; dieser Pflicht können sie sich nicht mit der Anordnung von Verkehrsbeschränkungen entziehen (E. 5.1.5). Der Schutz des Eigentals ist zwar planerisch abgesichert (E. 5.2.1), doch ist das Fahrverbot wegen der bloss geringen Reduktion der Emissionen nicht geeignet, dem Naturschutz Nachachtung zu verschaffen (E. 5.2.2). Das Verbot ist auch aufgrund der von den Unternehmen in Kauf zu nehmenden längeren Umwegrouten unverhältnismässig (E. 5.3).
Gutheissung.
Stichworte:
FAHRVERBOT
LASTWAGEN
STRASSENUNTERHALT
STRASSENVERKEHRSRECHT
ÜBRIGES ZUM NATUR- UND HEIMATSCHUTZ
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERKEHRSANORDNUNG
Rechtsnormen:
§ 5 StrassG
§ 25 StrassG
§ 26 Abs. I StrassG
Art. 3 Abs. IV SVG
§ 21 lit. a VRG
Publikationen:
RB 2006 Nr. 41
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I.
Die Direktion für Soziales und Sicherheit (Kantonspolizei
Zürich, verkehrstechnische Abteilung) untersagte auf Antrag der betroffenen
Gemeinden Nürensdorf, Kloten und Oberembrach mit Verfügung Nr. A 26'373
vom 20. Februar 2004 das Befahren der Eigentalstrasse zwischen Nürensdorf
(Dorfteil Birchwil) und Oberembrach mit Fahrzeugen mit einem Betriebsgewicht
von über 3,5 t. Der Zubringerdienst sowie der landwirtschaftliche Verkehr
blieben gestattet. Der genaue Geltungsbereich der Verkehrsanordnung sowie die
Standorte der Signale waren in der Verfügung samt Plan detailliert umschrieben.
II.
Gegen diese Verfügung erhoben die A AG, die B AG, die C
AG sowie fünf weitere Unternehmungen, zwei Privatpersonen und die Gemeinde
Embrach Rekurs beim Regierungsrat. Dieser wies die Rekurse am 6. Juli 2005
ab, soweit er darauf eintrat und sie nicht gegenstandslos geworden waren.
III.
Die A AG (Beschwerdeführerin 1), die B AG
(Beschwerdeführerin 2) und die C AG (Beschwerdeführerin 3) reichten am
9. September 2005 eine gemeinsame Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein.
Sie beantragten die Aufhebung der Verkehrsanordnung unter Entschädigung der
Beschwerdeführerinnen. Der Regierungsrat schloss in seiner Vernehmlassung auf
Abweisung der Beschwerde. Die als Mitbeteiligte ins Verfahren miteinbezogene
Stadt Kloten, über deren Gebiet ein Teil der Eigentalstrasse verläuft,
beantragte ebenfalls die Abweisung der Beschwerde bzw. – bei Gutheissung
der Beschwerde – die (Rück-)Klassierung der Eigentalstrasse als
Staatsstrasse. Die ebenfalls von der Verkehrsanordnung betroffenen Gemeinden
Nürensdorf und Oberembrach liessen sich ebenso wie die erstinstanzlich
verfügende Direktion für Soziales und Sicherheit (ab 1. Mai 2006 Sicherheitsdirektion)
nicht vernehmen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Die angefochtene Beschränkung des Fahrzeugverkehrs auf der
Eigentalstrasse auf Motorfahrzeuge bis zu einem Betriebsgewicht von 3,5 t
stellt eine funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4
des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG) dar (Roger Marco
Meier, Verkehrsberuhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bundes und des Kantons
Zürich, Zürich 1989, S. 88 f.). Gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide
über eine solche Verkehrsanordnung ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das
Bundesgericht zulässig (Art. 3 Abs. 4 Satz 3 SVG; BGr,
1. März 2004, 2A.387/2003 E. 1.1). Innerkantonal sind daher
Rekursentscheide des Regierungsrats mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht
weiterziehbar (Art. 98a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom
16. Dezember 1943 über die Organisation der Bundesrechtspflege [OG],
§ 41 Abs. 1 und § 43 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.
2.1
Zur
Beschwerde berechtigt ist, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 70 in
Verbindung mit § 21 lit. a VRG). Damit gewährt das kantonale Recht
die Legitimation in gleichem Masse wie das Bundesrecht gemäss Art. 103
lit. a OG und erfüllt damit den nach Art. 98a Abs. 3 OG minimal
zu gewährleistenden Verfahrensstandard. Das Verwaltungsgericht hatte zur Frage
der Legitimation bei der Anfechtung von Verkehrsanordnungen festgehalten, dass
es für die Begründung der Legitimation nicht genüge, dass eine Strasse regelmässig
befahren werde. Vielmehr sei vorauszusetzen, dass mit der Verkehrsanordnung ein
Nachteil verbunden sei, der den Rechtsmittelkläger in besonderer Weise treffe,
was beispielsweise für unbedeutende Verkehrsverlangsamungen nicht zutreffe
(VGr, 23. Juni 2005, VB.2005.00172 E. 2.2, www.vgrzh.ch = BEZ 2005
Nr. 38 = ZBl 106/2005, S. 597 sowie zur Publikation im RB 2005
vorgesehen).
2.2
Die
Beschwerdeführerin
1
hat ihren Sitz in Bassersdorf und betreibt unter anderen eine Kiesgrube
in Oberembrach. Der Gesellschaftszweck liegt gemäss Eintrag im Handelsregister
in
Kies-
und Betonlieferungen, Baustoffrecycling, Industrieentsorgung, Muldenservice und
Transport, Verwaltung von Liegenschaften und Handel mit Miniaturen.
Die
Beschwerdeführerin 2
hat ihren Sitz in Lufingen
und betreibt Kiesgruben in Oberembrach und Embrach. Der Gesellschaftszweck
liegt gemäss Eintrag im Handelsregister im Betrieb einer Unternehmung für
Abbruch, Aushub und Absetzmulden sowie in Kies- und Sandlieferungen.
Die
Beschwerdeführerin 3
hat ihren Sitz in
Birmensdorf und betreibt ein Betonwerk und eine Mörtelproduktion in Embrach.
Der Gesellschaftszweck liegt gemäss Eintrag im Handelsregister im
Betrieb von
Anlagen zur Gewinnung, Aufbereitung und Herstellung von Baumaterialien,
insbesondere von Kies und Fertigbeton sowie im Handel mit solchen Produkten, im
Betrieb von Anlagen zur Annahme, Aufbereitung, Recyclierung und Entsorgung von
Abfällen diverser Art und in der Ausführung von Transporten aller Art, insbesondere
im Transport von Kies, Beton, Mulden.
Alle Beschwerdeführerinnen erbringen Leistungen im Bau-
und Transportgewerbe und bedienen Kunden in der Umgebung ihrer
Betriebsstandorte. Dass sich als Verbindung zwischen Nürensdorf (Dorfteil
Birchwil) und Oberembrach auch die Eigentalstrasse anbietet, ist
offensichtlich, und es ist nicht daran zu zweifeln, dass die Beschwerdeführerinnen
diese Strasse auch regelmässig befahren. Darüber hinaus zwingt die Beschränkung
des Fahrzeugverkehrs auf Motorfahrzeuge bis zu einem Betriebsgewicht von 3,5 t
die Beschwerdeführerinnen zur Wahl anderer Transportrouten. Deshalb sind sie
von der Verkehrsanordnung in besonderer Weise betroffen; sie sind zur
Beschwerdeerhebung berechtigt.
3.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, der Entscheid
sei wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs und formeller Rechtsverweigerung
aufzuheben. Der Regierungsrat habe sich nicht mit den richtplanerischen
Grundlagen befasst und deren akzessorische Überprüfung verweigert. Bei der
Eigentalstrasse handle es sich um eine Strasse mit zumindest regionaler
Bedeutung, die in den regionalen Richtplan gehöre (§ 30 Abs. 4
lit. a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]).
Die Vorinstanz hat die akzessorische Überprüfung der
richtplanerischen Festlegung zu Recht verweigert. Das kantonale (und kommunale)
Planungsrecht und das Strassenverkehrsrecht des Bundes dienen unterschiedlichen
Zwecken. Das Planungsrecht im Rahmen der Richtplanung legt in den Grundzügen
fest, wie sich das Gebiet räumlich entwickeln soll, und gibt unter anderem
Aufschluss über den Stand und die anzustrebende Entwicklung des Verkehrs
(Art. 6 Abs. 1 und Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom
22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG]; § 18 Abs. 1 PBG). Eine
akzessorische Überprüfung der richtplanerischen Festlegungen ist bei der
Nutzungsplanung im Rechtsmittelverfahren und im Genehmigungsverfahren möglich
(§ 19 Abs. 2 PBG; Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im
Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, N. 1064 ff.). Das Strassenverkehrsrecht
dient dagegen der Ordnung des Verkehrs auf den öffentlichen Strassen
(Art. 1 Abs. 1 SVG), und mit Verkehrsanordnungen wird den im
Strassenverkehrsgesetz näher umschriebenen Auswirkungen des Verkehrs begegnet
(Art. 3 Abs. 4 SVG). Die in diesem Beschwerdeverfahren streitige
Beschränkung des Fahrzeugverkehrs auf leichte Motorfahrzeuge steht nicht in einer
Abhängigkeit von der richtplanerischen Festlegung der Eigentalstrasse; die
Zulässigkeit der Verkehrsanordnung misst sich allein nach dem Strassenverkehrsrecht
des Bundes.
4.
4.1
Die
Eigentalstrasse verbindet die Gemeinden Nürensdorf und Oberembrach; sie führt
dabei teilweise über das Gebiet der Stadt Kloten. Sie verläuft entlang dem
Eigentalweiher und durchquert ein Natur- und Landschaftsschutzgebiet mit
überkommunaler Bedeutung. In den kommunalen Verkehrsrichtplänen ist sie als
Sammelstrasse mit kommunaler Bedeutung eingetragen, und sie gilt als
Gemeindestrasse (§ 5 des Strassengesetzes vom 27. September 1981
[StrassG]). Dauernde Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4
SVG werden auf Gemeindestrassen von der Direktion für Soziales und Sicherheit
auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörden verfügt (Art. 3 Abs. 2
SVG in Verbindung mit § 4 Abs. 2 der Kantonalen Signalisationsverordnung
vom 21. November 2001).
4.2
Die
Verfügung der Direktion vom 20. Februar 2004 umfasst im Wesentlichen nur
die konkrete Signalisation der Verkehrsanordnung und enthält keine Begründung.
Diese liegt im Antrag der drei betroffenen Gemeinden. Der Stadtrat Kloten
führte in seinem Antrag an die Direktion vom 6. Mai 2003, dem die anderen
beiden Gemeinden beipflichteten, aus, dass der Kanton im Jahr 1983 die
Eigentalstrasse an die Gemeinden abgetreten habe. Durch das Eigental führe eine
Radwegstrecke von regionaler Bedeutung (vgl. auch Eintrag „geplanter Radweg“ im
regionalen Richtplan Glattal gemäss Regierungsratsbeschluss 2256/1998). Das
Eigental sei eines der bedeutendsten Natur- und Landschaftsschutzgebiete im
ganzen Kanton mit einer der grössten und wertvollsten Amphibienpopulation, und
es sei ein idealer Naherholungsraum. Bereits im Jahr 1998 hätten die Gemeinden
Nürensdorf und Oberembrach ein Fahrverbot für Lastwagen in Erwägung gezogen.
Nach der Eröffnung des Autobahnzusammenschlusses Kloten-Bülach sei für den
Stadtrat Kloten im Jahr 2002 sogar eine Sperrung der Eigentalstrasse für den
Motorfahrzeugverkehr in Betracht gekommen. Nach Verhandlungen mit den Gemeinden
Nürensdorf und Oberembrach habe man sich in einem gemeinsamen Antrag auf eine
Gewichtsbeschränkung von 3,5 t auf diesem Strassenstück geeinigt. Diese
Beschränkung habe auch zur Folge, dass eine mit hohen Kosten verbundene Sanierung
der Strasse, deren Strassenkoffer nicht für den Schwerverkehr konzipiert worden
sei, verzögert oder vermieden werden könne. Finde der Antrag keine Zustimmung,
müsse der Kanton die Strasse wieder übernehmen.
4.3
Im
Rekursentscheid erachtete es der Regierungsrat als mit der Rechtsgleichheit
(Art. 8 der Bundesverfassung [BV]) vereinbar, dass die Strassensperrung
auf Fahrzeuge mit einem Betriebsgewicht von über 3,5 t beschränkt sei, weil
solche Fahrzeuge höhere Anforderungen an den Strassenbelag und den Strassenunterbau
stellten und deshalb auch anders als leichte Fahrzeuge behandelt werden
dürften. Es liege im öffentlichen Interesse und sei mit Art. 3 Abs. 4
SVG („zum Schutz der Strasse“) vereinbar, wenn mit einer Verkehrsbeschränkung
den baulichen Unzulänglichkeiten der Eigentalstrasse Rechnung getragen werde.
Es sei unmöglich, die Strasse den Anforderungen des Schwerverkehrs entsprechend
auszubauen, weil dabei Konflikte mit den Bestimmungen des Natur- und Landschaftsschutzes
entstünden. Die Ausweichroute über Lufingen-Kloten sei zwar länger, doch falle
dies nur gerade bei den Fahrten direkt von einem Ende der Eigentalstrasse zum
andern in Betracht, weniger aber bei längeren Fahrtstrecken. Die Sperrung der
Eigentalstrasse für schwere Motorfahrzeuge entspreche dem verkehrsplanerischen
Prinzip, den Verkehr auf die Hauptachsen zu lenken, und der heutigen Funktion
der Strasse als Gemeindestrasse und regionaler Radweg. Die Verkehrsbeschränkung
sei insgesamt verhältnismässig.
Der Regierungsrat verwarf mit dieser Rekursbegründung
sinngemäss auch die Argumente der Kantonspolizei, welche für die Direktion als
Rekursgegnerin in der Rekursvernehmlassung die Gutheissung der Rekurse
beantragte. In der Stellungnahme wird hervorgehoben, dass die Eigentalstrasse
eine wichtige Verkehrsverbindung zwischen den Ortschaften im Embrachertal und
den Ortschaften in der Region Nürensdorf sei. Bei einer Sperrung der
Eigentalstrasse für Motorfahrzeuge über 3,5 t kämen zwei Umleitungsstrecken
in Frage. Einerseits über Oberembrach, Stürzikon und Oberwil; diese Strecke
weise Belagsschäden auf, sei länger, teilweise sehr eng und deshalb als
Ausweichroute absolut ungeeignet. Anderseits über Oberembrach, Lufingen, Kloten
und Bassersdorf; diese Strecke sei gut ausgebaut, jedoch bedeutend länger sowie
stark frequentiert und führe durch teilweise dicht bebaute Ortschaften
hindurch. Das Unfallgeschehen auf der Eigentalstrasse sei als eher gering
einzustufen. Aus ökonomischer und ökologischer Sicht sei eine Umleitung des
Schwerverkehrs nicht vertretbar. Angesichts der Wichtigkeit der Verbindung
durch das Eigental sei auf eine Sperrung für den Schwerverkehr zu verzichten.
Es sei aber zu prüfen, ob die Eigentalstrasse nicht wieder dem Kanton zu übertragen
sei.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführerinnen widersprechen der vorinstanzlichen Auffassung, wonach die
Verkehrsanordnung durch Art. 3 Abs. 4 SVG zum Schutz der Strasse
gedeckt sei.
5.1.1
Art. 3 Abs. 4 SVG lässt zwar Verkehrsbeschränkungen „zum Schutz
der Strasse“ zu, worunter Gründe baulicher Natur fallen (Stellungnahme des
Bundesrates vom 26. Januar 1983, BBl 1983 I 801, 805; Meier,
S. 45). Unbestrittenermassen ist die Eigentalstrasse heute in einem
schlechten baulichen Zustand; sie weist – wie nach jedem Winter – namentlich
zahlreiche Belagsschäden auf. Sie war aber auch schon im Jahr 1998 in einem
nicht optimalen Zustand, als erste Überlegungen zu einer Sperrung der Eigentalstrasse
in Angriff genommen wurden, und eine Sanierung war spätestens im Zeitpunkt des
Begehrens um die strittige Verkehrsbeschränkung absehbar. Damit bleibt aber mit
einer Verkehrsbeschränkung auf der Eigentalstrasse allein für den Schwerverkehr
(für Fahrzeuge über 3,5 t) nicht mehr viel zu schützen; wohl könnte damit
eine Sanierung zeitlich etwas hinausgeschoben, indessen keineswegs mehr
vermieden werden. Unter diesen Umständen geht die Berufung auf Art. 3
Abs. 4 SVG fehl; diese Bestimmung bildet keine hinreichende Grundlage, notwendige
Unterhaltsarbeiten auf einer bereits sanierungsbedürftigen Strasse hinauszuschieben,
sondern allenfalls dafür, zum Schutz der Strasse zu vermeiden, dass diese wegen
zu hoher Beanspruchung durch Verkehrsteilnehmer oder gewisse Arten davon
sanierungsbedürftig wird.
5.1.2
Im Übrigen war wohl bereits im Zeitpunkt, als die Verschleissschicht
erneuert werden musste, erkennbar, dass die Eigentalstrasse vom Schwerverkehr
über Gebühr belastet wurde. In jenem Zeitpunkt hätte bereits Gelegenheit
bestanden, ein Verbot für den Schwerverkehr auf der Eigentalstrasse zu
erlassen. Zudem wurde ein solches bereits 1998 von den Gemeinden Nürensdorf und
Bassersdorf beantragt. Es ist daher davon auszugehen, dass die beteiligten
Gemeinden, welche seit 1983 für den Unterhalt der Eigentalstrasse
verantwortlich sind, schon früher erkannten, dass die Eigentalstrasse nicht für
Fahrzeuge über 3,5 t geeignet ist, und nicht erst im Zeitpunkt, als diese
sanierungsbedürftig war. Offenbar nahm aber insbesondere die Stadt Kloten eine
Verschlechterung des Zustands der Eigentalstrasse für solange in Kauf, bis der
Autobahnzusammenschluss mit Bülach erstellt war. Dabei hätte einer schon früher
zu erlassenden Sperrung der Eigentalstrasse für den Schwerverkehr der Umstand,
dass der Autobahnzusammenschluss in Kloten damals noch nicht erstellt war,
nicht entgegengestanden, hätte doch der von der Eigentalstrasse umgeleitete
Schwerverkehr die umliegenden Hauptachsen nur unwesentlich mehr belastet. In diesem
Zusammenhang ist insbesondere zu bedenken, dass der Lastwagenverkehr auf der
Eigentalstrasse nur einen geringen Anteil ausmacht. Zwar nennt die verkehrstechnische
Untersuchung für einen regionalen Radweg Eigental von Oktober 1998 einen als zu
hoch erachteten Anteil von 10 % an schweren Motorfahrzeugen für die Eigentalstrasse.
Diese Zahlen lassen sich mindestens aus den Aufstellungen im Anhang 1 dazu
nicht verifizieren; im Durchschnitt ergibt sich dort nach den verschiedenen
Messungen ein Anteil an Lastwagen von 5,1 %. In ähnlicher Grössenordnung legt
die neuere Diplomarbeit von Sophia Iten (Naturoase Eigental, 2004/2005) den
Anteil an Lastwagen auf 4 % fest. Bei einem maximalen Verkehrsaufkommen
von maximal 2800 Fahrzeugen pro Tag machte der Anteil an Lastwagen gerade 143
Fahrzeuge (5,1 %) bzw. 112 Fahrzeuge (4 %) aus, wobei zu bedenken ist,
dass der Verkehr im Eigental seit 1997 etwa stabil geblieben ist. Die erwähnten
Lastwagen hätten somit während des Tages und selbst in den Hautpverkehrsstunden
problemlos vom umliegenden Strassennetz aufgenommen werden können, beläuft sich
doch die Morgenspitze auf 32, die Abendspitze auf 11 Lastwagen pro Stunde.
5.1.3
Entgegen
der Darlegung der Vorinstanz liegen der angefochtenen Verfügung überwiegend
finanzielle Hintergründe zugrunde, würde doch eine Totalsanierung allein die
Stadt Kloten etwa Fr. 2 Mio kosten. Zwar wies der Stadtrat Kloten im
Antrag vom 6. Mai 2003 zunächst darauf hin, dass die Eigentalstrasse eine
grosse Belastung für das Naturschutzgebiet Eigental mit grosser
Amphibienpopulation darstelle. Ebenso wurde aber erwähnt, dass die
Gewichtsbeschränkung auf 3,5 t eine Sanierung, welche für die Stadt Kloten
hohe Kosten bedeuten würde, hinausschieben bzw. vermeiden würde. Die Gemeinde
Embrach, welche sich als Rekurrentin betätigte, war der Meinung, dass die
beteiligten Gemeinden mit dem Kanton Zürich eine tragbare Lösung für die
finanziellen Aufwendungen zum Unterhalt der Eigentalstrasse suchen müssten und
sah für das Problem des strittigen Verbotes in erster Linie finanzielle
Argumente. In ihrer Diplomarbeit führt Sophia Iten sodann zutreffend aus, dass
die Strasse im Eigental in sanierungsbedürftigem Zustand sei und keine der
betroffenen Gemeinden die Kosten der Sanierung auf sich nehmen wolle. Auch der
Vertreter des Gemeinderates Oberembrach sah im Problem Eigentalstrasse primär
ein Finanzierungsproblem, ebenso die Kantonspolizei Zürich. Darauf weist auch
die Bereitschaft sämtlicher betroffener Gemeinden hin, die Eigentalstrasse wieder
dem Kanton – dannzumal als regionale Verbindungsstrasse mit weit höherem Verkehrsaufkommen
– zurückzugeben, weil dann die Unterhaltskosten vom Kanton Zürich zu tragen
wären. Ausdrücklich erwähnte zudem der Vertreter der Gemeinde Oberembrach, dass
bei Übernahme der Eigentalstrasse durch den Kanton Zürich mit entsprechender
Aufklassierung zu einer regionalen Strasse mit einer Zunahme des Verkehrs,
insbesondere des Schwerverkehrs, gerechnet werden müsste, was als Beitrag zur
allgemeinen Mobilität akzeptiert würde.
5.1.4
Hinter
diesen finanziell motivierten Argumenten treten die angeführten Bedenken wegen
der Umweltbelastung und insbesondere der Belastung des Naturschutzgebietes Eigental
zurück. In diesem Zusammenhang ist insbesondere zu bedenken, dass selbst bei
einer Sperrung der Eigentalstrasse für den Schwerverkehr die Fahrzeuge bis zu
3,5 t die Eigentalstrasse nach wie vor uneingeschränkt benützen dürften,
die über 90 % der Benutzer ausmachen (vorn 5.1.2). Gemäss dem Bericht für einen
regionalen Radweg Eigental besteht ein hoher Anteil an Pendlerverkehr, der in
der Morgenspitze mit 498 und in der Abendspitze mit 634 Fahrzeugen pro Stunde
(nur Personenwagen!) gemessen wurde. Demgegenüber ist es aus Sicht des Umweltschutzes
grundsätzlich zu begrüssen, wenn der Schwerverkehr die kürzesten Wege benutzt,
um die Umweltbelastung tief zu halten (wozu Lastwagen auch aufgrund der LSVA
gehalten sind). Bezogen auf das Naturschutzgebiet Eigental ist festzuhalten,
dass die insgesamt geringe Anzahl an Lastwagen, welche diese Strasse tagsüber
benützt (vorn E. 5.1.2), nur zu einer geringen zusätzlichen Belastung mit
Lärm und Emissionen führt. Auch Sicherheitsbedenken können das strittige Verbot
nicht eigentlich begründen, ist doch die Eigentalstrasse kein Unfallschwerpunkt
und war in den geprüften Zeitintervallen zwischen 1994 und 2004 bislang kein
Lastwagen in einen Unfall verwickelt. Schliesslich geniesst auch der Radweg
Eigental vom Kanton aus keine hohe Priorität, so dass sich daraus die
Notwendigkeit des in Frage stehenden Verbotes ebenfalls nicht ableiten lässt.
5.1.5
Zusammengefasst ist somit festzuhalten, dass dem in Frage stehenden Verbot
auf der Eigentalstrasse in erster Linie finanzielle Interessen zugrunde liegen,
indem die betroffenen Gemeinden die anstehende Sanierung der Eigentalstrasse
hinausschieben bzw. vermeiden wollen. In diesem Zusammenhang ist zusätzlich auf
die Pflicht der betroffenen Gemeinden für den Unterhalt und den Betrieb für die
unter ihrer Aufsicht stehenden Strassen hinzuweisen. So sind die Strassen nach
technischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten so zu unterhalten und zu
betreiben, dass sie ihrem Zweck entsprechend, sicher und für die Umgebung
möglichst schonend benützt werden können. Der Strassenunterhalt umfasst insbesondere
die Instandhaltung, die Ausbesserung von Schäden, die Staubbekämpfung, die
Reinigung, den Winterdienst und die Öffnung nach ausserordentlichen
Naturereignissen. Unterhaltspflichtig ist dabei das baupflichtige Gemeinwesen
(§ 25, § 26 Abs. 1 StrassG). Dieser Pflicht zum Unterhalt und
zur Sanierung von Strassen können sich die betroffenen Gemeinden nicht dadurch
entziehen, dass sie im Zeitpunkt von deren Notwendigkeit Verkehrsbeschränkungen
erlassen, würde damit doch nicht zuletzt der Sinn von Art. 3 Abs. 4
SVG verwässert. Richtig ist zwar, dass eine Pflicht der betroffenen Gemeinden,
die Eigentalstrasse so auszubauen oder zu sanieren, dass sie danach der
täglichen Durchfahrt einer grossen Anzahl Lastwagen standhält, weder aus der
geltenden richtplanerischen Festlegung der Eigentalstrasse als Sammelstrasse
mit kommunaler Bedeutung bzw. als Gemeindestrasse noch aus der
Unterhaltspflicht gemäss §§ 25 ff. StrassG abgeleitet werden kann.
Indessen wollen die betroffenen Gemeinden mit der Verkehrsbeschränkung die
anstehende Sanierung der Eigentalstrasse an sich wegen der hohen Kosten
vermeiden. Dafür ist Art. 3 Abs. 4 SVG jedoch nicht vorgesehen.
Hingegen dürfte einem Verbot für den Schwerverkehr, die Eigentalstrasse nach
erfolgter Sanierung als kommunale Sammelstrasse zu benutzen, wohl nichts im
Wege stehen, weil ein solches dannzumal tatsächlich dem Schutz der eben
wiederhergestellten Strasse diente.
5.2
Nach
Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist das Verbot für Fahrzeuge mit einem
Betriebsgewicht von über 3,5 t unverhältnismässig: Für den Naturschutz sei
nichts gewonnen, weil nach wie vor leichte Fahrzeuge zugelassen seien.
5.2.1
Der Schutz des Eigentals ist unbestritten und heute planerisch abgesichert:
Im kantonalen Richtplan (Siedlung und Landschaft) vom 31. Januar
1995/2. April 2001 ist das Eigental in einem engeren Umkreis als
Naturschutzgebiet, in einem weiteren Umkreis als Landschafts-Schutzgebiet und
zusammen mit einem westlich Richtung Kloten angrenzenden Gebiet als
Landschafts-Förderungsgebiet ausgewiesen (vgl. Richtplan-Text [Kapitel 3:
Landschaft], S. 24, 28, 34; vgl. auch Verordnung des Regierungsrats zum
Schutze des Eigentals vom 16. März 1967). Die Baudirektion lehnte die
Rückklassierung der Eigentalstrasse zur Staatsstrasse mit Hinweis auf die
Bedeutung des Eigentals als Naturschutzgebiet ab. Zu den erfolgreichen
Massnahmen zum Schutz des Eigentals gehört sodann die jeweils im Frühling
angeordnete mehrwöchige nächtliche Sperrung der Eigentalstrasse für den
Verkehr, um den Amphibien die gefahrlose Wanderung zu den Laichgewässern zu
ermöglichen (vgl. „Die Amphibienwanderung geht los …“, Medienmitteilung der
Volkswirtschaftsdirektion vom 21. März 2006, www.zh.ch
à
weitere News
à
Archiv ab 2002).
5.2.2
Wie dargelegt, führte die Unterbindung des Schwerverkehrs auf der
Eigentalstrasse allerdings nur zu einer geringen Reduktion der Emissionen und
damit zu einer unerheblichen Entlastung des Eigentals (vorn E. 5.1.4). Die
Verkehrsbeschränkung ist deshalb nicht geeignet, dem Schutzzweck Nachachtung zu
verschaffen. Dabei ist insbesondere zu bedenken, dass der übrige
Strassenverkehr, der den Hauptteil der verkehrsmässigen Belastung des Eigentals
ausmacht (vorn E. 5.1.2), dieses nach wie vor ungehindert passieren kann.
Dass Überlegungen angestellt werden, das Eigental einmal ganz vom Strassenverkehr
zu befreien, ändert daran nichts.
5.3
Die
Beschwerdeführerinnen halten die Verkehrsanordnung weiter für unverhältnismässig,
weil sie ein gewichtiges Interesse an der Aufrechterhaltung einer mit Lastwagen
befahrbaren Verbindung durch das Eigental hätten. Die im Wesentlichen
pekuniären Interessen der betroffenen Gemeinden Nürensdorf, Kloten und
Oberembrach wegen eines allfälligen Sanierungsaufwandes vermöchten das
Fahrverbot für Lastwagen nicht zu begründen.
Für die Beschwerdeführerinnen bringt die angeordnete
Verkehrsbeschränkung erhebliche Nachteile, indem sie von ihren
Betriebsstandorten Embrach, Oberembrach und Lufingen aus die Ortschaften
Brütten, Nürensdorf und Bassersdorf sowie deren Umgebung mit schweren Motorfahrzeugen
nicht mehr auf der direkten Strassenverbindung erreichen können und sie deshalb
eine Ausweichroute wählen müssen. Angesichts dessen, dass sie auf die im Raum Embrach
bestehenden Kiesgruben (Embraport) angewiesen sind (vgl. vorn E. 2.2),
dass ihre Lastwagen, die  einen hohen Anteil des Schwerverkehrs im Eigental
ausmachen, im Interesse einer möglichst geringen Umweltbelastung die kürzeste
Route benützen sollten und dass der dortige Schwerverkehr insgesamt nur eine
geringe Mehrbelastung des Eigentals bringt, müssen die Interessen der
beteiligten Gemeinden, mittels der in Frage stehenden Verkehrsbeschränkung ihre
Unterhaltspflicht für die Eigentalstrasse hinauszuschieben, wenn nicht gar zu
umgehen, zurückstehen. Unter diesem Gesichtspunkt erweist sich das angefochtene
Verbot tatsächlich als unverhältnismässig.
5.4
Ob die
Eigentalstrasse (wieder) als Staatsstrasse zu klassieren sei, ist dagegen nicht
in diesem Verfahren zu beurteilen. Eine solche Klassierung bedingte eine
entsprechende Eintragung im kantonalen oder regionalen (Verkehrs-)Richtplan
(§ 5 Abs. 1 StrassG) und wäre demzufolge in einem Verfahren zur
Änderung des Richtplans weiter zu verfolgen.
6.
Insgesamt sind daher die Interessen der
Beschwerdeführerinnen höher zu gewichten als diejenigen der betroffenen
Gemeinden, die den Natur- und Landschaftsschutz tatsächlich nur am Rande
betreffen (vorn E. 5.1.3). Eine Sperrung im beabsichtigten Umfang würde
zudem die – an sich geringe – Belastung durch den Schwerverkehr vom
mehrheitlich unbewohnten Eigental in dicht besiedelte Gebiete verlagern, wozu
nach dem Ausgeführten keine Notwendigkeit besteht.
Demgemäss ist die Beschwerde gutzuheissen.
Disp.-Ziffer II des Regierungsratsbeschlusses Nr. 950/2005 vom
6. Juli 2005 (soweit es die Beschwerdeführenden 1 bis 3 betrifft) und die
Verfügung der Direktion für Soziales und Sicherheit (Kantonspolizei)
Nr. A 26'373 vom 20. Februar 2004 sind aufzuheben. Entsprechend
sind die Rekurskosten neu zu verlegen (§ 13 Abs. 2 VRG): Der auf die
drei Beschwerdeführenden entfallende Anteil der Rekurskosten ist zu 1/2 der
Beschwerdegegnerin und zu je 1/6 den Mitbeteiligten 1 bis 3 aufzuerlegen.
Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen
Beschwerdeverfahrens sind zu 1/2 der Beschwerdegegnerin und zu je 1/6 den
Mitbeteiligten 1 bis 3 aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerinnen haben Anspruch auf eine Parteientschädigung
für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren (§ 17 Abs. 2 VRG): Die Beschwerdegegnerin
wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen 1 bis 3 für das Rekurs- und
Beschwerdeverfahren gesamthaft eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
(Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab
Rechtskraft dieses Entscheids.
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Disp.-Ziffer II des
Regierungsratsbeschlusses Nr. 950/2005 vom 6. Juli 2005 (soweit es
die Beschwerdeführenden 1 bis 3 betrifft) und die Verfügung der Direktion für
Soziales und Sicherheit (Kantonspolizei) Nr. A 26'373 vom
20. Februar 2004 werden aufgehoben.
2.    Der auf die
drei Beschwerdeführenden entfallende Anteil der Rekurskosten wird zu 1/2 der
Beschwerdegegnerin und zu je 1/6 den Mitbeteiligten 1 bis 3 auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'650.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden zu 1/2 der Beschwerdegegnerin und zu je 1/6 den Mitbeteiligten
1 bis 3 auferlegt.
5.    Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen 1 bis 3 für das
Rekurs- und Beschwerdeverfahren gesamthaft eine Parteientschädigung von
Fr. 2'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30
Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
6.    Gegen diesen
Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben werden.
7.    Mitteilung
an …