zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00042 · 2020-02-05 · de

Sonntagsarbeit | [Die Beschwerdeführerin betreibt seit Mitte September 2017 am Hardplatz in Zürich eine avec-Filiale, welche sie auf entsprechende Auskunft des – bis Ende Dezember 2018 für den Vollzug des Arbeitsgesetzes auf Stadtgebiet zuständigen – Arbeitsinspektorats der Stadt Zürich hin auch sonntags geöffnet hat.] Gemäss Art. 26 Abs. 2 und 4 ArGV 2 darf in Betrieben für Reisende das für die Bedienung der Durchreisenden erforderliche Personal ohne behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigt werden; als Betriebe für Reisende gelten dabei Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe in der unmittelbaren Nähe von Anlagen des öffentlichen Verkehrs bzw. Grenzorten mit hohen Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen (E. 2.1). Bei der Haltestelle Hardplatz handelt es sich jedoch weder um eine grosse Anfangs- oder Endstation mit starkem Publikumsaufkommen, noch kann sie – zumindest wenn man ihre Verkehrsfunktion an Sonntagen betrachtet – als eigentlicher Knotenpunkt des öffentlichen Verkehrs eingestuft werden (E. 3.1 auch zum Folgenden). Entgegen der Beschwerdeführerin und der Stadt Zürich kommt es im Anwendungsbereich des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 aber gerade darauf an, dass die zur Beurteilung stehende Haltestelle auch sonntags hohe Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen aufzuweisen vermag. Aufgrund der fehlenden Nähe zu einem Terminal des öffentlichen Verkehrs wird die streitgegenständliche Filiale deshalb nicht vom Geltungsbereich des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 erfasst (E. 3.2). Die (hilfsweise) Berufung der Beschwerdeführerin auf die Gemeindeautonomie scheitert sodann bereits daran, dass die Stadt Zürich aus der vorgenannten Bestimmung keine Autonomie für sich ableiten konnte (E. 4). Nicht mit Erfolg zu berufen vermag sich die Beschwerdeführerin schliesslich auch auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes (E. 5). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.05.0 VB.2019.00042
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.05.0 VB.2019.00042
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.05.0 VB.2019.00042

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00042
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00042
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.02.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Sonntagsarbeit
[Die Beschwerdeführerin betreibt seit Mitte September 2017 am Hardplatz in Zürich eine avec-Filiale, welche sie auf entsprechende Auskunft des – bis Ende Dezember 2018 für den Vollzug des Arbeitsgesetzes auf Stadtgebiet zuständigen – Arbeitsinspektorats der Stadt Zürich hin auch sonntags geöffnet hat.]
Gemäss Art. 26 Abs. 2 und 4 ArGV 2 darf in Betrieben für Reisende das für die Bedienung der Durchreisenden erforderliche Personal ohne behördliche Bewilligung ganz oder teilweise am Sonntag beschäftigt werden; als Betriebe für Reisende gelten dabei Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe in der unmittelbaren Nähe von Anlagen des öffentlichen Verkehrs bzw. Grenzorten mit hohen Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen (E. 2.1). Bei der Haltestelle Hardplatz handelt es sich jedoch weder um eine grosse Anfangs- oder Endstation mit starkem Publikumsaufkommen, noch kann sie – zumindest wenn man ihre Verkehrsfunktion an Sonntagen betrachtet – als eigentlicher Knotenpunkt des öffentlichen Verkehrs eingestuft werden (E. 3.1 auch zum Folgenden). Entgegen der Beschwerdeführerin und der Stadt Zürich kommt es im Anwendungsbereich des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 aber gerade darauf an, dass die zur Beurteilung stehende Haltestelle auch sonntags hohe Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen aufzuweisen vermag. Aufgrund der fehlenden Nähe zu einem Terminal des öffentlichen Verkehrs wird die streitgegenständliche Filiale deshalb nicht vom Geltungsbereich des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 erfasst (E. 3.2). Die (hilfsweise) Berufung der Beschwerdeführerin auf die Gemeindeautonomie scheitert sodann bereits daran, dass die Stadt Zürich aus der vorgenannten Bestimmung keine Autonomie für sich ableiten konnte (E. 4). Nicht mit Erfolg zu berufen vermag sich die Beschwerdeführerin schliesslich auch auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes (E. 5).
Abweisung.
Stichworte:
ANWENDUNG VON BUNDESRECHT
ARBEITSGESETZ
ARBEITSSCHUTZ
AUSKUNFT
GEMEINDEAUTONOMIE
REISENDE
REISENDEBEDÜRFNISBETRIEB
SONNTAGSARBEIT
TERMINAL DES ÖFFENTLICHEN VERKEHRS
VERKEHRSKNOTENPUNKT
VERTRAUENSGRUNDLAGE
VERTRAUENSSCHUTZ
Rechtsnormen:
Art. 27 ArG
§ 26 Abs. 4 ArGV 2
Art. 9 BV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2019.00042
Urteil
der 4. Kammer
vom
5. Februar 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Amt für Wirtschaft und Arbeit,
2.
Gewerkschaft UNIA,
vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Sonntagsarbeit
avec-Filiale Hardplatz,
hat sich ergeben:
I.
A betreibt seit Mitte September 2017 an der Adresse
Hardplatz 1 in 8004 Zürich eine avec-Filiale, welche auch sonntags von
7.00 bis 22.00 Uhr geöffnet ist. Vor der Eröffnung der Filiale hatte die
Betreiberin beim – bis Ende Dezember 2018 für den Vollzug des
Arbeitsgesetzes auf Stadtgebiet zuständigen – Arbeitsinspektorat der Stadt
Zürich die Auskunft eingeholt, dass sie für die Beschäftigung von
Arbeitnehmenden an Sonntagen keine Bewilligung benötige.
Mit Schreiben vom
26. Oktober und vom 22. November 2017 ersuchte die Gewerkschaft UNIA
das Arbeitsinspektorat der Stadt Zürich darum, "eine beschwerdefähige
Verfügung zu erlassen, wonach der Avec-Laden am Hardplatz (Hardplatz 1,
8004 Zürich) bewilligungsfrei am Sonn- und Feiertagen öffnen" könne.
Das angeschriebene Amt verfügte daraufhin am 6. Februar 2018, dass die
avec-Filiale am Hardplatz 1 in Zürich "ein Betrieb für Reisende
[sei], der an einem Terminal des öffentlichen Verkehrs seine Convenience
Produkte" verkaufe, weshalb dort "gestützt auf Art. 26
Abs. 2 und 3 ArGV 2 [Verordnung 2 vom 10. Mai 2000 zum
Arbeitsgesetz, SR 822.112]" an Sonntagen Arbeitnehmende auch ohne
eine entsprechende Bewilligung beschäftigt werden dürften.
II.
Dagegen liess die Gewerkschaft UNIA an die Volkswirtschaftsdirektion
des Kantons Zürich rekurrieren, welche die angefochtene Feststellungsverfügung
am 5. Dezember 2018 in Gutheissung des Rechtsmittels aufhob
(Dispositiv-Ziff. I); die Kosten des Rekursverfahrens wurden der Stadt
Zürich auferlegt (Dispositiv-Ziff. II) und diese in Dispositiv-Ziff. III
verpflichtet, der Gewerkschaft UNIA eine Parteientschädigung von Fr. 500.-
zu bezahlen.
III.
Am 21. Januar 2019
liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und nebst dem Beizug der
Akten, der Behandlung der Gewerkschaft UNIA als "Hauptpartei" des
Verfahrens sowie der Beiladung der Stadt Zürich als Mitbeteiligte Folgendes
beantragen:
" 1.    Es
seien Ziff. I des angefochtenen Rekursentscheids [...] vom
5. Dezember 2018 aufzuheben und die Verfügung der Stadt Zürich vom
6. Februar 2018 betreffend 'Beschäftigung von Mitarbeitenden an Sonntagen
in Betrieben an Terminals des öffentlichen Verkehrs, avec-Filiale am Hardplatz'
sei zu bestätigen;
2.    eventualiter
sei über den beantragten Bestandesschutz und die entsprechende, oben stehende
Antrags-Ziff. 1 in einem Teilentscheid zu entscheiden und sei danach in
einem weiteren Teilentscheid der Kanton Zürich zu verpflichten, die Beschwerdeführerin
schadlos zu halten und den entstandenen, noch zu beziffernden Vertrauensschaden
zu ersetzen, wozu der Beschwerdeführerin Gelegenheit zu geben ist, den bis zum
ersten Teilentscheid entstandene Vertrauensschaden zu beziffern;
3.    subeventualiter
sei über den beantragten Bestandesschutz und die entsprechende, oben stehende
Antrags-Ziff. 1 zu entscheiden und sei die Sache an den Regierungsrat des
Kantons Zürich als Begehren zur Feststellung des entstandenen
Vertrauensschadens zu überweisen;
4.    unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin und
Vorinstanz."
Die Volkswirtschaftsdirektion schloss mit Vernehmlassung
vom 15. Februar 2019 auf Abweisung der Beschwerde; Gleiches tat das
– seit dem 1. Januar 2019 für den Vollzug des Arbeitsgesetzes auf dem
gesamten Kantonsgebiet zuständige – Amt für Wirtschaft und Arbeit des
Kantons Zürich (AWA) mit Beschwerdeantwort vom 25. Februar 2019. Die
Gewerkschaft UNIA beantragte mit Beschwerdeantwort vom gleichen Tag die
Abweisung sowohl der Beschwerde wie auch der ihre Beteiligung sowie jene der
Stadt Zürich im Beschwerdeverfahren betreffenden prozessualen Anträge unter
Entschädigungsfolge. Mit weiteren Stellungnahmen des AWA vom 29. April,
5. Juni und 12. Juli 2019 sowie von A vom 23. Mai und 1. Juli
2019 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten. Die Gewerkschaft UNIA
verzichtete ausdrücklich auf weitere Äusserungen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
einer Direktion auf dem vorliegenden Gebiet des Arbeitsschutzrechts zuständig
(§§ 41–44 in Verbindung mit §§ 19 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2];
§ 38 Abs. 4 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates
und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [LS 172.1] und
§ 58 Abs. 1 sowie § 66 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit
Anhang 1 lit. D Ziff. 11 und Anhang 3 Ziff. 4.1 der
Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 18. Juli 2007 [LS 172.11]; ferner § 2 lit. b
der [kantonalen] Verordnung zum Arbeitsgesetz vom 23. Oktober 2002
[kantonale Verordnung zum Arbeitsgesetz, LS 822.1]).
Da auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Dem
prozessualen Antrag der Beschwerdeführerin um Beteiligung der Beschwerdegegnerin 2
als (eine) "Hauptpartei" im Verfahren wurde entsprochen; jenem um
Beiladung der Stadt Zürich ist dagegen nicht stattzugeben, weil diese schon am
Rekursverfahren beteiligt war und kein schutzwürdiges Interesse am Ausgang des
Verfahrens (mehr) hat (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 34).
2.
2.1
Nach
Art. 18 Abs. 1 des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG,
SR 822.11) ist die Beschäftigung von Arbeitnehmenden in der Zeit zwischen
Samstag, 23.00 Uhr, und Sonntag, 23.00 Uhr, untersagt; Ausnahmen vom
Verbot der Sonntagsarbeit sind möglich, bedürfen jedoch grundsätzlich der
Bewilligung (Art. 19 Abs. 1 ArG). So wird etwa dauernde oder
regelmässig wiederkehrende Sonntagsarbeit im Einzelfall bewilligt, wenn sie aus
technischen oder wirtschaftlichen Gründen unentbehrlich ist (Art. 19
Abs. 2 und 4 ArG). Bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmenden
können zudem auf dem Verordnungsweg pauschal vom Sonntagsarbeitsverbot bzw. der
entsprechenden Bewilligungspflicht ausgenommen und Sonderbestimmungen
unterstellt werden, soweit dies mit Rücksicht auf die besonderen Verhältnisse
notwendig erscheint (Art. 27 Abs. 1 ArG).
Von dieser Möglichkeit hat der Bundesrat unter anderem für
"Kioske und Betriebe für Reisende" in Art. 26 ArGV 2
Gebrauch gemacht. Danach darf in solchen Geschäften das für die Bedienung der
Durchreisenden erforderliche Personal ohne behördliche Bewilligung ganz oder
teilweise am Sonntag beschäftigt werden (Art. 26 Abs. 2 in Verbindung
mit Art. 4 Abs. 2 ArGV 2). Als Kioske haben dabei kleinere
Verkaufsstände oder Verkaufsstellen zu gelten, die der Kundschaft überwiegend
Presseerzeugnisse, Süssigkeiten, Tabak- und Souvenirwaren sowie kleine
Verpflegungsartikel zum Verzehr an Ort und Stelle oder für unterwegs anbieten
(Art. 26 Abs. 3 ArGV 2). Betriebe für Reisende sind demgegenüber
Verkaufsstellen und Dienstleistungsbetriebe an Bahnhöfen, Flughäfen, an anderen
Terminals des öffentlichen Verkehrs und in Grenzorten, die ein Waren- und Dienstleistungsangebot
führen, das in erster Linie auf die Bedürfnisse der Reisenden ausgerichtet ist (sogenannte
Reisebedürfnisbetriebe, Art. 26 Abs. 4 ArGV 2).
2.2
Wie das
Verwaltungsgericht bereits im Urteil VB.2017.00189 vom 23. August 2017
(E. 3.2, auch zum Folgenden) erwogen hat, bezweckt die Sonderbestimmung in
Art. 26 Abs. 4 (in Verbindung mit Art. 26 Abs. 2 und
Art. 4 Abs. 2) ArGV 2, die spezifischen Grundbedürfnisse von
Reisenden an Orten zu bedienen, an denen auch ausserhalb des gesetzlichen
Arbeitszeitrahmens eine entsprechende durch die Reisetätigkeit begründete
Nachfrage des Publikums besteht (vgl. Roland Müller/Christian Maduz, ArG,
8. A., Zürich 2017, Art. 27 N. 1 und 10; Botschaft über die
Änderung des Arbeitsgesetzes vom 2. Februar 1994, BBl 1994 II
157 ff., 193). Vorausgesetzt ist daher zweierlei:
Zum einen bedarf es in sachlicher bzw. örtlicher Hinsicht
eines Zusammenhangs zwischen dem Standort des betreffenden Betriebs und einer
Anlage des öffentlichen Verkehrs bzw. einem Grenzort mit (auch sonntags
auftretenden) hohen Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen. Entsprechend werden von
den vom Verordnunggeber neben den klassischen Transiträumen Bahnhof sowie
Flughafen genannten "anderen Terminals des öffentlichen Verkehrs"
gemäss Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft zur Verordnung 2
zum Arbeitsgesetz auch lediglich grosse Anfangs- und Endstationen mit starkem
Publikumsaufkommen sowie eigentliche Knotenpunkte des öffentlichen Verkehrs
erfasst, sofern diese – wie dies etwa bei reinen Bus- und/oder
Tramstationen der Fall ist – nicht durch die anderen beiden Begriffe
abgedeckt sind (Wegleitung, Art. 26 ArGV 2 [abrufbar unter
www.seco.admin.ch > Arbeit > Arbeitsbedingungen >  Arbeitsgesetz
und Verordnungen > Wegleitungen zum Arbeitsgesetz und seinen
Verordnungen, Version November 2017], auch zum Folgenden; vgl. zur
Massgeblichkeit der Wegleitung BGr, 16. Januar 2007, 2A.211/2006,
E. 3.2). Erforderlich ist mit anderen Worten, dass die Verkehrsfunktion am
betrachteten Standort als solche Passantenströme generiert, die sich aus
Personen zusammensetzen, welche in den Mobilitätsprozess integriert und nicht
etwa primär des Einkaufs wegen dort sind.
Zum anderen hat das fragliche Geschäft in betrieblicher
Hinsicht ein Waren- und Dienstleistungsangebot zu führen, das in erster Linie
auf die spezifischen Bedürfnisse der (Durch-)Reisenden ausgerichtet ist und im
Wesentlichen von einer entsprechenden Kundschaft in Anspruch genommen wird
(BGr, 22. März 2002, 2A.255/2001, E. 4.1 mit Hinweisen, ebenfalls zum
Nachstehenden). Laut der Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft hat
das Warenangebot mithin "einem Grundbedarf der Reisenden (Verpflegung,
Hygiene, Presseerzeugnisse, Reisebedarf für unterwegs und ähnliches mehr)"
zu entsprechen und darf es kein Vollsortiment umfassen.
3.
3.1
Gestützt
auf die Wegleitung des Staatssekretariats für Wirtschaft zur Verordnung 2
zum Arbeitsgesetz und den in Anwendung dieser Erlasse ergangenen vorzitierten
Verwaltungsgerichtsentscheid vom 23. August 2017 hält die Vorinstanz in
ihrem Entscheid vom 5. Dezember 2018 dafür, dass es sich bei der hier zur
Beurteilung stehenden avec-Filiale schon deshalb nicht um einen – nach
Art. 27 Abs. 1 ArG in Verbindung mit Art. 4 Abs. 2
ArGV 2 von der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit befreiten – Betrieb
für Reisende im Sinn von Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 handle, weil der
Hardplatz nicht nur keine grosse Anfangs- oder Endstation mit starkem Publikumsaufkommen
sei, sondern – zumindest wenn man seine Verkehrsfunktion an Sonntagen
betrachte – auch nicht als eigentlicher Knotenpunkt des öffentlichen
Verkehrs eingestuft werden könne.
Dieser Auffassung ist beizupflichten. So ist mit der
Vorinstanz festzuhalten, dass der Hardplatz eine ÖV-Haltestelle und mehrere
Gehminuten (gemäss Google Maps rund 2 Minuten Fahrt- oder 5 Minuten
Fussweg) vom S-Bahnhof Hardbrücke entfernt liegt, welcher täglich zahlreiche
Anschlüsse an den Nah- und Fernverkehr aufweist, während an der Haltestelle
Hardplatz an Sonntagen zwischen 6.00 und 22.00 Uhr nur gerade drei
Buslinien (Linien 31, 33 und 72) sowie eine Tramlinie (Linie 8)
regelmässig verkehren bzw. nicht nur auf Verlangen Halt machen (vgl. dazu und
zum Folgenden www.zvv.ch > Fahrplan > Haltestellen/Linien). Dem
aktuellen Haltestellenfahrplan des Zürcher Verkehrsverbunds zufolge ist die
Haltestelle Hardplatz für keine dieser Linie Anfangs- oder Endstation; drei der
vier Linien (33, 72 und 8) bedienen zudem auch die Haltestelle Hardbrücke,
weshalb sich die Station Hardplatz – seit der Verlängerung der
Tramlinie 8 über die Hardbrücke bis zum Hardturm – sonntags einzig
noch für Fahrgäste der Linie 31 zum Umsteigen anbietet. Es lässt sich
daher nicht sagen, dass an diesem Wochentag auf dem Hardplatz viele
Verkehrsbewegungen zusammenliefen bzw. dort bedeutende Passantenströme
gebündelt und weitergeleitet würden, wie es etwa am Flughafen oder Hauptbahnhof
Zürich der Fall ist. Entgegen der Beschwerdeführerin und der Stadt Zürich kommt
es im Anwendungsbereich des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 aber gerade
darauf an, dass die zur Beurteilung stehende Haltestelle auch sonntags hohe
Besucher- bzw. Nutzerfrequenzen aufzuweisen vermag (so schon VGr,
23. August 2017, VB.2017.00189, E. 3.2), rechtfertigt sich eine auf
diese Bestimmung gestützte Ausnahme vom Sonntagsarbeitsverbot doch nur, wenn
damit einem effektiven Bedürfnis von Reisenden entsprochen werden kann, auch
sonntags unterwegs ("en passant") etwas einkaufen zu können (vgl.
Art. 27 Abs. 1 ArG: "[...] soweit dies mit Rücksicht auf ihre
besonderen Verhältnisse notwendig ist"; ferner ausdrücklich BGr, 22. März
2002, 2A.256/2001, E. 3: "Art. 27 Abs. 1 ArG räumt dem
Bundesrat die Möglichkeit ein, unter anderem Sonderregelungen hinsichtlich des
Sonntagsarbeitsverbots zu erlassen, soweit solche mit Rücksicht auf die
besonderen Verhältnisse für bestimmte Gruppen von Betrieben oder Arbeitnehmern
nötig erscheinen. Dies ist für Kioske und Verkaufsstellen, welche Bedürfnissen
der Reisenden dienen, der Fall, da und soweit eine entsprechende, durch die
Reisetätigkeit begründete Nachfrage des Publikums
auch an Sonntagen
besteht").
Bei der von der Beschwerdeführerin und der Stadt Zürich ins
Feld geführten – an Sonntagen unstreitig nicht erreichten – Frequenz
von durchschnittlich 15'000 Fahrgästen pro Tag handelt es sich demzufolge
nicht um ein massgebliches Kriterium zur Beurteilung, ob der Hardplatz unter die
Ausnahmebestimmung des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 falle; wenn
überhaupt, kann die durchschnittliche Fahrgastfrequenz als blosses
Hilfskriterium zur (ersten) Eingrenzung potenzieller Terminals des öffentlichen
Verkehrs auf Stadt- bzw. Kantonsgebiet herangezogen werden. Nicht ersichtlich
ist sodann, inwiefern die (freilich ohnehin bloss relative) räumliche Nähe des
Hardplatzes zum Schiffbau, zur Maag Eventhalle, zum Prime Tower oder zum
Letzigrund Stadion zu seiner Bedeutung als Reisezentrum bzw.
Verkehrsknotenpunkt beitragen sollte, nachdem sämtliche dieser Örtlichkeiten
eigene bzw. näher gelegene Haltestellen aufweisen (Haltestellen Schiffbau,
Hardbrücke und Stadion Letzigrund), welche noch dazu – mit Ausnahme der Haltestelle
Stadion Letzigrund – von den Linien 8, 72 und 33 angefahren werden
(vgl. die Empfehlungen des FCZ für die Anreise zum Stadion Letzigrund mit den
öffentlichen Verkehrsmitteln über die Haltestelle Stauffacher ).
Ohnehin liesse sich fragen, ob die (einzig) einer bestimmten Veranstaltung
geschuldeten Besucherströme überhaupt durch die am Standort einer Haltestelle
in der Nähe des jeweiligen Veranstaltungsorts gebotene Verkehrsfunktion im Sinn
des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 erzeugt werden (vgl. darüber hinaus
auch
VGr, 28. März 2001, VB.2000.00277, E. 2c/cc, wo
davon ausgegangen wurde, dass
Haltestellen im innerstädtischen Verkehr
mangels "Reisender" von vornherein keine Terminals des öffentlichen
Verkehrs bilden könnten).
3.2
Vor dem
Hintergrund des Ausgeführten ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz zum
Schluss gelangt, die streitgegenständliche avec-Filiale werde schon aufgrund
der fehlenden Nähe zu einem Terminal des öffentlichen Verkehrs nicht vom
Geltungsbereich des Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 erfasst. Offenbleiben
kann daher, ob ein (genügender) funktionaler Bezug der Filiale zur Haltestelle
Hardplatz bestehe und das Sortiment auf die Bedürfnisse Reisender ausgerichtet
sei (vgl. dazu auch VGr, 23. August 2017, VB.2017.00189, E. 5.2 f.).
4.
4.1
Wie aus
den vorstehenden Erwägungen hervorgeht, vermag die Beschwerdeführerin der – vom
Verwaltungsgericht mitgetragenen – Argumentation der Vorinstanz nichts
Wesentliches entgegenzusetzen. In ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht
macht sie denn auch primär geltend, dass der vorinstanzliche Entscheid die
Gemeindeautonomie der Stadt Zürich verletze, welche "[f]ür die Auslegung
des Begriffes 'Terminal des öffentlichen Verkehrs' auf stadtzürcherischem
Gebiet [...] einleuchtende und praxistaugliche Kriterien entwickelt" habe
und gestützt darauf davon ausgehen durfte, dass der Hardplatz ein solcher
Terminal des öffentlichen Verkehrs sei.
4.2
Der Schutz
der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ist Gegenstand der Gesetzgebung des
Bundes (vgl. [die umfassende, nachträglich-derogatorische
Gesetzgebungskompetenz des Bundes in] Art. 110 Abs. 1 lit. a der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101] und das gestützt
darauf erlassene Arbeitsgesetz sowie die Verordnungen dazu). Daraus folgt indes
nicht notwendigerweise, dass den Gemeinden bei der Anwendung der massgeblichen
eidgenössischen Bestimmungen keine Autonomie zukommen kann. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist ein kommunaler Autonomiebereich vielmehr
auch bei der Anwendung von Bundesrecht möglich, wenn der Kanton die Aufgabe,
die das Bundesgesetz ihm überträgt, an die Gemeinden delegiert hat oder die
Gemeinden direkt gestützt auf Bundesrecht zur Wahrnehmung dieser Aufgabe
ermächtigt sind und ihnen hierfür Ermessen oder für die Auslegung unbestimmter
Gesetzesbegriffe ein Beurteilungsspielraum eingeräumt wird (BGr, 1. Juli
2004, 2P.303/2003, E. 2.2 mit Hinweis insbesondere auf BGE 100 Ia 272
E. 5; vgl. auch Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 4. A., Bern 2016, § 17 Rz. 4 ff. [alles
auch zum Folgenden]).
Nicht jede Entscheidungsfreiheit zugunsten der Gemeinde
eröffnet allerdings einen geschützten Autonomiebereich; entscheidend ist, ob
die zu beurteilende Materie für ein Selbstbestimmungsrecht der einzelnen
Gemeinden Raum lässt. Enthält ein eidgenössisches Gesetz, das erstinstanzlich
durch die Gemeinde anzuwenden ist, einen unbestimmten Rechtsbegriff, genügt
dies deshalb noch nicht für die Annahme, dass die Gemeinde bei der Anwendung
dieses Begriffs autonom sei.
4.3
Das Arbeitsinspektorat
der Stadt Zürich war bis Ende Dezember 2018 für den Vollzug des Arbeitsgesetzes
und seiner Ausführungserlasse auf dem Gebiet der Stadt Zürich zuständig
(Art. 41 Abs. 1 ArG in Verbindung mit § 1 Abs. 2 der kantonalen
Verordnung zum Arbeitsgesetz; vgl. dazu auch Gabriel Kasper/Isabelle Wildhaber,
in: Alfred Blesi/Thomas Pietruszak/Isabelle Wildhaber [Hrsg.], Kurzkommentar
ArG, Basel 2018, Art. 41 N. 5). Art. 27 Abs. 1 ArG
ermächtigt jedoch einzig den eidgenössischen Verordnunggeber, bestimmte Gruppen
von Betrieben oder Arbeitnehmenden vom Sonntagsarbeitsverbot auszunehmen, und
räumt ihm in diesem Zusammenhang einen weiten Ermessenspielraum ein (vgl. BGr,
10. Februar 2014, 2C_379/2013, E. 4.1). Die gestützt auf diese
Kompetenzdelegation erlassenen Ausführungsbestimmungen in der Verordnung 2
zum Arbeitsgesetz wiederum liessen dem städtischen Arbeitsinspektorat keinen
Raum für ein Selbstbestimmungsrecht bei der Entscheidung, ob ein Betrieb auf
Stadtgebiet als "Betrieb für Reisende" zu qualifizieren sei und im
Einzelfall Arbeitnehmende ohne behördliche Bewilligung am Sonntag beschäftigen
dürfe.
Daran ändert nichts, dass der hier im Wesentlichen zur
Beurteilung stehende Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 bzw. namentlich die
Formulierung "andere Terminals des öffentlichen Verkehrs" darin
auslegungsbedürftig ist. Damit von einer Autonomie der Gemeinde gesprochen
werden könnte, müsste die Bundesgesetzgebung selbst klar erkennen lassen, dass
sie bei der Anwendung der fraglichen Norm den Kantonen (bzw. den Gemeinden bei einer
Delegation der Vollzugskompetenz) eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
einräumen will. Eine solche Ermächtigung findet sich in den vorgenannten
Bestimmungen nicht; es wurde damit vielmehr eine abschliessende Regelung
getroffen, um den wichtigen Bereich der Ruhezeit einheitlich für das ganze
Gebiet der Schweiz zu ordnen (vgl. Kasper/Wildhaber, Art. 41 N. 8,
wonach der Bund in den wesentlichen Bereichen eine abschliessende Ordnung
getroffen habe und den Kantonen keine wichtigen Regelungsbereiche überlasse;
Botschaft des Bundesrats vom 30. September 1960 zum Entwurf eines
Bundesgesetzes über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel, BBl 1960
II 909 ff., 923 f.: "Nach sorgfältiger Abwägung des Umfangs der
Rechtsvereinheitlichung verzichtet der Entwurf darauf, den Kantonen
Gesetzgebungskompetenzen in Bezug auf die Gesundheitsvorsorge sowie die
Arbeits- und Ruhezeit einzuräumen. Das künftige Arbeitsgesetz soll
grundsätzlich
eine abschliessende Ordnung bringen und den Schutz der
Gesundheit der Arbeitnehmer einheitlich für das ganze Land ordnen
, da auch
die zu bekämpfenden Gefahren nicht von einem Landesteil zum andern verschieden
sind, sondern höchstens von Beruf zu Beruf.
Es bleibt daher kein Raum mehr
für kantonales Arbeitsschutzrecht
."; ferner BGE 116 Ib 270
E. 3 f.). Der Vorinstanz als erster Rekursinstanz auf dem Gebiet des
Arbeitsschutzrechts kam denn auch die Befugnis zu, die vom Arbeitsinspektorat
der Stadt Zürich in diesem Bereich getroffenen Verfügungen umfassend, das
heisst auch auf ihre Angemessenheit hin, zu überprüfen (§ 2 lit. b
der kantonalen Verordnung zum Arbeitsgesetz in Verbindung mit § 20
Abs. 1 VRG).
4.4
Die Stadt
Zürich konnte daher aus Art. 26 Abs. 4 ArGV 2 keine Autonomie
für sich ableiten, weshalb sie der Rekursentscheid nicht in ihrem
Autonomiebereich traf und jener auch aus diesem Grund nicht zu beanstanden ist
(vgl. zur Geltendmachung der Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie durch
Private im Verfahren vor Bundesgericht BGE 141 I 36 E. 1.2.4;
Tschannen, § 17 Rz. 20 f.). Nicht beurteilt zu werden braucht an
dieser Stelle, ob die (hilfsweise) Berufung der Beschwerdeführerin auf die
Gemeindeautonomie hier nicht schon daran scheiterte, dass dem
Arbeitsinspektorat der Stadt Zürich die Kompetenz zum Vollzug des
Arbeitsgesetzes und seiner Ausführungserlasse per 1. Januar 2019 entzogen
worden ist.
5.
5.1
Die Beschwerdeführerin beruft sich im
Weiteren auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes, weil
ihr der Leiter
des Arbeitsinspektorats der Stadt Zürich Anfang August 2017 auf Nachfrage hin
versichert habe, dass die Haltestelle Hardplatz aufgrund der Fahrgastfrequenzen
der letzten Jahre "als 'Terminal des öffentlichen Verkehrs' gemäss Art. 26
ArGV 2 betrachtet werden" könne und dort Arbeitnehmende auch an Sonn-
und Feiertagen zwischen 6.00 und 23.00 Uhr arbeiten dürften.
5.2
Der in Art. 9 BV
verankerte
Grundsatz von
Treu und Glauben statuiert ein Verbot widersprüchlichen Verhaltens und verleiht
einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden (statt vieler BGE 143 V 95 E. 3.6.2, und BGr, 12. Juni 2018,
2C_199/2017, E. 3.3 f. [je mit Hinweisen, auch zum Folgenden]).
Voraussetzung für eine Berufung auf den Vertrauensschutz ist jedoch, dass die
Behörde durch ihr Verhalten eine Vertrauensgrundlage geschaffen hat, auf die
sich die betroffene Person berechtigterweise verlassen durfte, diese gestützt
darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, welche sich nicht mehr
rückgängig machen lassen, und die gesetzliche Ordnung seit dem behördlichen
Handeln keine Änderung erfahren hat; die Berufung auf Treu und Glauben
scheitert sodann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen
(vgl. zur letztgenannten Voraussetzung auch Beatrice Weber-Dürler,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Habil. Zürich, Basel/Frankfurt am Main
1983, S. 112 f. und 128 ff. sowie S. 143 bezüglich der
Frage, ob auch die Entschädigungsfolge dem Vorbehalt überwiegender öffentlicher
Interessen unterstellt werden müsse;
René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis
des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,
Rz. 2085 ff. mit Hinweisen).
Hier fehlt es bereits
an einer massgeblichen Vertrauensgrundlage: Wie man sich nicht darauf verlassen
kann, dass eine Verfügung nach Erlass nicht angefochten werde, konnte die
Beschwerdeführerin vorliegend nämlich nicht darauf vertrauen, dass nach
Bekanntwerden der Sonntagsöffnung ihrer neuen avec-Filiale am Hardplatz nicht
ein nach Art. 58 ArG im Bereich dieses Gesetzes ausdrücklich zur
Bestreitung des Rechtswegs legitimierter Verband eine anfechtbare Verfügung
verlange und der Entscheid des städtischen Arbeitsinspektorats auf dem
Rechtsmittelweg korrigiert werde. Dies hat umso eher zu gelten, als mit der
Auskunft des Arbeitsinspektorats der Stadt Zürich, (Klein-)Betriebe am
Hardplatz benötigten keine Bewilligung für die Beschäftigung von
Arbeitnehmenden an Sonntagen, bekanntermassen eine Praxisänderung eingeläutet
werden sollte, ohne dass sich die Sach- oder Rechtslage geändert hätte. So
waren bis dahin auf dem gesamten Gebiet des Kantons Zürich lediglich in der
engeren Umgebung von Bahnhöfen oder Tankstellen gelegene avec-Shops der
Beschwerdeführerin als Betriebe im Sinn von Art. 26 ArGV 2 angesehen
und vom Sonntagsarbeitsverbot "ausgenommen" worden, weshalb der
Beschwerdeführerin die strengen Voraussetzungen für eine Anwendung dieser
Sonderbestimmung bekannt gewesen sein sollten (siehe www.avec.ch >
Standorte). Auch dürfte die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer langjährigen
Erfahrung und ihrer Marktstellung im Bereich Kleinläden für die von Gewerkschaftsseite
oftmals erfolgreich beanstandete zu grosszügige Handhabung der
bundesrechtlichen Ausnahmen vom Sonntagsarbeitsverbot durch die
Vollzugsbehörden einzelner Kantone besonders sensibilisiert (gewesen) sein.
Zuungunsten der Beschwerdeführerin fällt daneben
auch die anzustellende Interessenabwägung aus. So ist von einem gewichtigen
öffentlichen Interesse an der richtigen und einheitlichen Handhabung der
bundesrechtlichen
Sonderbestimmungen zum Sonntagsarbeitsverbot auszugehen
(vgl.
BGE 116 Ib 270 E. 8a
, und BGr, 10. Februar 2014,
2C_379/2013, E. 5.3.4, wonach Ausnahmen vom Verbot der Sonntagsarbeit im
Interesse eines wirksamen Arbeitnehmerschutzes nach konstanter Rechtsprechung
eng auszulegen sind)
, welches das private Interesse der
Beschwerdeführerin an der weiteren bewilligungsfreien Sonntagsarbeit klar
überwiegt. Nicht nur kann die Beschwerdeführerin ihren Laden auch weiterhin an
sechs Tagen pro Woche offen behalten, die Beschwerdegegnerin beanstandete die
rechtswidrige Situation auch umgehend nach der Eröffnung der streitgegenständlichen
avec-Filiale, und die Beschwerdeführerin profitierte davon nunmehr seit bald
zweieinhalb Jahren finanziell. Es kommt hinzu, dass sich die Beschwerdeführerin
erst wenige Wochen vor der Eröffnung der avec-Filiale am Hardplatz beim
Arbeitsinspektorat nach der Bewilligungspflicht für Sonntagsarbeit erkundigt
hatte, weshalb ihre Aussage, sie hätte ohne die positive behördliche Auskunft
nicht das Konzept einer avec-Filiale für den betreffenden Standort gewählt, nur
schon mit Blick auf den von ihr geschilderten Aufwand im Zusammenhang mit einer
solchen Neueröffnung wenig glaubhaft erscheint (zur Verneinung des
erforderlichen Kausalzusammenhangs zwischen Disposition und Vertrauen in
solchen Fällen BGr, 3. Februar 2010, 2C_453/2009, E. 5). Selbst wenn
dem aber so sein sollte, legt die Beschwerdeführerin jedenfalls nicht schlüssig
dar, wegen der Schliessung der strittigen avec-Filiale an Sonntagen in ihren
(ausschliesslich) gestützt auf die Auskunft des Arbeitsinspektorats getätigten
Dispositionen getroffen zu sein und keine Möglichkeit der Anpassung an die
herrschende Rechtslage zu haben.
5.3
Die Beschwerdeführerin kann sich demnach nicht mit Erfolg auf den
Vertrauensschutz berufen, sodass ihr weder Bestandesschutz zu gewähren noch ein
allfälliger Vertrauensschaden auszugleichen ist. Von der subeventualiter
beantragten Überweisung der Sache an den Regierungsrat ist abzusehen.
6.
6.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist diese zu
verpflichten, der Beschwerdegegnerin 2 für das Beschwerdeverfahren eine
Parteientschädigung von Fr. 2'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und
§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    510.--     Zustellkosten,
Fr. 5'510.--     Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der
Beschwerdegegnerin 2 für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung
von Fr. 2'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …