zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00368 · 2023-12-21 · de

Erlöschen der Baubewilligung | Verwirkung von Baubewilligung; Fristenlauf. Ausstand Mitglieder des Bauausschusses (E. 3). Gemäss § 322 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist. Massgeblich für den Fristbeginn sind alle Bewilligungen und Genehmigungen, die nach dem Planungs- und Baugesetz Voraussetzung für den Baubeginn sind. Die Bestimmung zielt darauf ab, Baubewilligungen auf Vorrat zu verhindern; der Bauherr hat innerhalb von drei Jahren zu entscheiden, ob er bauen will oder nicht. Daher soll es nicht ins Belieben der Bauherrschaft gestellt sein, den Eintritt des Fristenlaufs dadurch jahrelang hinauszuschieben, dass sie die Erfüllung von nebenbestimmungsweise statuierten Pflichten unterlässt, über die mittels baurechtlicher Bewilligung zu entscheiden ist. Es ist zu verlangen, dass von der Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein Ausführungshindernis zu beseitigen (E. 5.1). Die Dreijahresfrist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des öffentlich- oder zivilrechtlichen Entscheids (E. 5.2). Wird der Rechtsmittelweg ausgeschöpft, entscheidet gegebenenfalls das Bundesgericht letztinstanzlich über die Streitsache, bevor die Rechtskraft eintritt. Wie auch im vorliegenden Fall kommt es im Bereich des Baurechts regelmässig vor, dass zu einem Bauprojekt mehrere Entscheide zu unterschiedlichen Zeitpunkten getroffen werden; gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung soll sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen. Wird vom Verwaltungsgericht lediglich einer von mehreren möglichen Beschwerdegründen abschliessend behandelt, soll das Bundesgericht in der Regel noch nicht mit der Sache befasst werden (E. 6.1). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung liegt ein – nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG anfechtbarer – Zwischenentscheid vor, wenn bei der Umsetzung von baurechtlichen Nebenbestimmungen ein Spielraum besteht und trotz nominalerErteilung einer "Baubewilligung" noch gar nichtgebaut werden darf (E. 6.2). Regelmässig läuft somit eine Rechtsmittelfrist gegen Verwaltungsgerichtsurteile erst ab Eröffnung des Entscheides betreffend die Nebenbestimmungen und nicht bereits mit dem Urteil über die Stammbaubewilligung. Rechtskräftig werden solche Entscheide folglich erst nach der letztmaligen Beurteilung der Nebenbestimmungen. Somit kann die Stammbaubewilligung in einer Vielzahl von Fällen nicht verwirken, bevor nicht auch die Nebenbestimmungen abschliessend beurteilt sind und damit die Rechtskraft eingetreten ist (E. 6.4). Vorliegend besteht bei der Umsetzung der fraglichen Nebenbestimmungen ein Umsetzungsspielraum und die Bauherrschaft hat das Zumutbare unternommen, um die Bauhindernisse zu beseitigen. Die Baubewilligung ist nicht verwirkt (E. 7).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 28.11.2024 VB.2024.00368
Zurich Verwaltungsgericht 28.11.2024 VB.2024.00368
Zurigo Verwaltungsgericht 28.11.2024 VB.2024.00368

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00368
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00368
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 28.11.2024
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 15.01.2026 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Erlöschen der Baubewilligung
Verwirkung von Baubewilligung; Fristenlauf.
Ausstand Mitglieder des Bauausschusses (E. 3). Gemäss § 322 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist. Massgeblich für den Fristbeginn sind alle Bewilligungen und Genehmigungen, die nach dem Planungs- und Baugesetz Voraussetzung für den Baubeginn sind. Die Bestimmung zielt darauf ab, Baubewilligungen auf Vorrat zu verhindern; der Bauherr hat innerhalb von drei Jahren zu entscheiden, ob er bauen will oder nicht. Daher soll es nicht ins Belieben der Bauherrschaft gestellt sein, den Eintritt des Fristenlaufs dadurch jahrelang hinauszuschieben, dass sie die Erfüllung von nebenbestimmungsweise statuierten Pflichten unterlässt, über die mittels baurechtlicher Bewilligung zu entscheiden ist. Es ist zu verlangen, dass von der Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein Ausführungshindernis zu beseitigen (E. 5.1). Die Dreijahresfrist beginnt mit dem Ablauf der letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des öffentlich- oder zivilrechtlichen Entscheids (E. 5.2).
Wird der Rechtsmittelweg ausgeschöpft, entscheidet gegebenenfalls das Bundesgericht letztinstanzlich über die Streitsache, bevor die Rechtskraft eintritt. Wie auch im vorliegenden Fall kommt es im Bereich des Baurechts regelmässig vor, dass zu einem Bauprojekt mehrere Entscheide zu unterschiedlichen Zeitpunkten getroffen werden; gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung soll sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen. Wird vom Verwaltungsgericht lediglich einer von mehreren möglichen Beschwerdegründen abschliessend behandelt, soll das Bundesgericht in der Regel noch nicht mit der Sache befasst werden (E. 6.1). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung liegt ein – nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG anfechtbarer – Zwischenentscheid vor, wenn bei der Umsetzung von baurechtlichen Nebenbestimmungen ein Spielraum besteht und trotz nominaler Erteilung einer "Baubewilligung" noch gar nichtgebaut werden darf (E. 6.2). Regelmässig läuft somit eine Rechtsmittelfrist gegen Verwaltungsgerichtsurteile erst ab Eröffnung des Entscheides betreffend die Nebenbestimmungen und nicht bereits mit dem Urteil über die Stammbaubewilligung. Rechtskräftig werden solche Entscheide folglich erst nach der letztmaligen Beurteilung der Nebenbestimmungen. Somit kann die Stammbaubewilligung in einer Vielzahl von Fällen nicht verwirken, bevor nicht auch die Nebenbestimmungen abschliessend beurteilt sind und damit die Rechtskraft eingetreten ist (E. 6.4). Vorliegend besteht bei der Umsetzung der fraglichen Nebenbestimmungen ein Umsetzungsspielraum und die Bauherrschaft hat das Zumutbare unternommen, um die Bauhindernisse zu beseitigen. Die Baubewilligung ist nicht verwirkt (E. 7).
Abweisung.
Stichworte:
BAUSTELLENINSTALLATION
ERLÖSCHEN DER BAUBEWILLIGUNG
NEBENBESTIMMUNGEN
VERWIRKUNG
Rechtsnormen:
Art. 93 Abs. I BGG
§ 322 PBG
§ 5a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2024.00368
Urteil
der 1. Kammer
vom
28. November 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter José Krause,
Gerichtsschreiberin Nicole Rubin.
In
Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    Institution C,
vertreten durch RA D,
2.    Ausschuss Bau und Infrastruktur der Stadt Bülach,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend
Erlöschen der Baubewilligung,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 17. Februar 2021 stellte der
Ausschuss Bau und Infrastruktur der Stadt Bülach auf entsprechendes
Feststellungsbegehren der Institution C fest, dass die Frist für die
Gültigkeit der Baubewilligung vom 13. September 2017 samt Gesamtverfügung
vom 31. August 2017 für die Erstellung von fünf Mehrfamilienhäusern auf
dem Grundstück Kat.-Nr. 01 noch nicht zu laufen begonnen habe.
II.
Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am 26. März
2021 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte, dass
festzustellen sei, dass die Gültigkeitsfrist der Baubewilligung vom 13. September
2017 ca. Ende Oktober 2017 zu laufen begonnen habe, durch am 19. August
2020 vorgenommene Vorbereitungsarbeiten nicht gewahrt wurde und demgemäss die
Baubewilligung verwirkt sei. Das Baurekursgericht wies den Rekurs am 16. Mai
2024 ab.
III.
Hierauf gelangte die A AG mit Beschwerde vom 20. Juni
2024 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte, es sei
festzustellen, dass die Gültigkeitsfrist der Baubewilligung vom 13. September
2017 ca. Ende Oktober 2017 zu laufen begonnen habe, durch am 19. August
2020 vorgenommene Vorbereitungsarbeiten nicht gewahrt wurde und demgemäss die
Baubewilligung verwirkt sei. Eventualiter sei der Entscheid des
Baurekursgerichts aufzuheben und zur Neuentscheidung im Sinn des vorgenannten
Antrags an den Ausschuss Bau und Infrastruktur der Stadt Bülach zurückzuweisen.
Das Baurekursgericht beantragte am 23. Juli 2024 ohne
weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Institution C
beantragte mit Beschwerdeantwort vom 20. August 2024 ebenfalls die
Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach
§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Diesem Verfahren liegt folgende
Vorgeschichte zugrunde:
2.1
Mit Beschluss vom 13. September 2017 erteilte der Ausschuss Bau
und Infrastruktur der Stadt Bülach der Institution C unter
Nebenbestimmungen die Baubewilligung für
eine Wohnüberbauung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 am E-Weg 02–03
in Bülach (Stammbaubewilligung); zugleich wurde die Gesamtverfügung Nr. BVV
15-0840 der Baudirektion des Kantons Zürich vom 31. August 2017 eröffnet.
Weder gegen die Stammbaubewilligung noch gegen die Gesamtverfügung wurde ein
Rechtsmittel ergriffen.
2.2
Für die Baustellenerschliessung wurde der privaten Beschwerdegegnerin
mit Beschluss des Ausschusses Bau und Infrastruktur der Stadt Bülach vom 22. Januar
2020 alsdann die Bewilligung für eine vorübergehende Inanspruchnahme der im
Eigentum
der Beschwerdeführerin stehenden Drittgrundstücke Kat.-Nrn. 04
und 05 gemäss §§ 229 f. des Planungs- und Baugesetzes (PBG) erteilt.
Gegen die Erteilung des sog. Hammerschlagsrechts erhob die Beschwerdeführerin
mit Eingabe vom 6. März 2020 Rekurs (G.-Nr. R4.2020.00046). Das
Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom 10. September 2020
teilweise gut und wies die Sache zur weiteren Behandlung und zum Neuentscheid
im Sinne der Erwägungen an die Baubehörde zurück. Gegen diesen Entscheid
erhobene Beschwerden sowohl der Beschwerdeführerin als auch der privaten
Beschwerdegegnerin wies das Verwaltungsgericht mit Entscheid VB.2020.00726 bzw.
VB.2020.00731 vom 26. August 2021 ab. Auf eine dagegen erhobene Beschwerde
der Beschwerdeführerin trat das Bundesgericht mit Entscheid 1C_645/2021 vom 11. Juli
2023 nicht ein.
2.3
Mit Beschluss vom 17. August 2020 bewilligte der Beschwerdegegner 2
der privaten Beschwerdegegnerin weiter einen Baustelleninstallationsplan für
den Aushub bzw. die erste Phase der Bauausführung, der keine Inanspruchnahme
der genannten Drittgrundstücke erforderte. Einem allfälligen Rechtsmittel gegen
diesen Entscheid wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Gegen diesen Entscheid
erhob die Beschwerdeführerin abermals Rekurs (G.-Nr. R4.2020.00134). Mit
Präsidialverfügung des Baurekursgerichts vom 20. August 2020 wurde die
aufschiebende Wirkung des Rekurses einstweilen, mit Zwischenentscheid vom 8. September
2020, definitiv wiederhergestellt. Zwischenze
i
tlich von
der privaten Beschwerdegegnerin in Angriff genommene Arbeiten auf dem
Baugrundstück wurden zufolge dessen wieder eingestellt. Mit Entscheid vom 3. Dezember
2020 wurde der Rekurs gutgeheissen und der Beschluss der Vorinstanz aufgehoben.
Gegen diesen Entscheid wurde kein Rechtsmittel ergriffen.
2.4
Auf Ersuchen der privaten Beschwerdegegnerin vom 11. Januar 2021
hin erliess die Beschwerdegegnerin 2 die vorliegend strittige
Feststellungsverfügung hinsichtlich der Gültigkeitsfrist der Baubewilligung.
Ein im vorinstanzlichen Verfahren gestelltes Ausstandsbegehren bezüglich das
Gerichtspräsidium der 4. Abteilung des Baurekursgerichts wurde mit
Zwischenentscheid des Baurekursgerichts vom 29. April 2021 abgewiesen.
Eine gegen diesen Entscheid von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde an
das Verwaltungsgericht (VB.2021.00364) wurde am 16. September 2021
abgewiesen. Eine dagegen von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde an das
Bundesgericht wurde von diesem mit Entscheid vom 11. Juli 2023
gutgeheissen (1C_659/2021).
3.
3.1
Die
Beschwerdeführerin rügt, die verfügenden Behördenmitglieder der
Beschwerdegegnerin 2 seien befangen gewesen. Bereits beim Beschluss vom 17. August
2020 betreffend einen Bauinstallationsplan Aushub habe die verfügende Behörde
sich im Zusammenhang mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung mit der
Gültigkeitsdauer der Baubewilligung auseinandergesetzt. Wenig später habe sie
den vorliegend angefochtenen Feststellungsbeschluss erlassen. Dabei habe der
Beschwerdegegner 2 diametral anders entschieden, jeweils zu Gunsten der
privaten Beschwerdegegnerin.
3.2
Aus dem
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung respektive auf ein faires
Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV fliesst als Teilgehalt auch der
Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf richtige Zusammensetzung der
entscheidenden Verwaltungsbehörde: Es besteht eine zum in Art. 30
Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf Unparteilichkeit, Unbefangenheit und
Unvoreingenommenheit des Gerichts analoge Garantie in Bezug auf
Verwaltungsbehörden. Die Anforderungen an die Unbefangenheit von Richterinnen
und Richtern sowie Mitgliedern von Verwaltungsbehörden stimmen jedenfalls im
Kern überein, nämlich darin, dass diese Personen keine persönlichen Interessen
mit dem Ausgang des
konkreten
Prozesses verbinden und sich hinsichtlich
der Beurteilung des
in Frage stehenden Sachverhalts
nicht bereits
festgelegt haben (VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211, E. 3.3.1 mit
Hinweisen; Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001,
S. 535).
Konkretisiert
wird der grundrechtliche Anspruch in § 5a VRG. Gemäss § 5a
Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung treffen, dabei mitwirken
oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich
befangen erscheinen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie in der Sache ein
persönliches Interesse haben (lit. a), mit einer Partei in gerader Linie
oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad verwandt oder verschwägert oder
durch Ehe, Verlobung usw. verbunden (lit. b) oder Vertreter einer Partei
sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren (lit. c). Ist
der Ausstand streitig, so entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn
es sich um den Ausstand eines Mitglieds einer Kollegialbehörde handelt, diese
Behörde unter Ausschluss des betreffenden Mitglieds (§ 5a Abs. 2
VRG).
Voreingenommenheit
und Befangenheit in diesem Sinn werden nach der Rechtsprechung angenommen, wenn
sich
im Einzelfall
anhand aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen
Umstände etwas ergibt, das sich eignet, Misstrauen in die Unparteilichkeit des
Behördenmitglieds zu erwecken. Solche Umstände können namentlich in einem
bestimmten Verhalten der betreffenden Person begründet sein. Dabei ist nicht
auf das subjektive Empfinden einer Partei abzustellen; das Misstrauen in die
Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen. Es
genügt, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein
der Befangenheit und Voreingenommenheit erwecken; dass eine tatsächliche
Befangenheit vorliegt, wird für die Ablehnung nicht verlangt. Das persönliche
Verhalten kann den Anschein der Befangenheit objektiv rechtfertigen, wenn sich
darin eine Haltung offenbart, welche einen unvoreingenommenen Umgang mit der
Angelegenheit objektiv in Frage stellt. Dies trifft namentlich zu, wenn eine
Handlung – beispielsweise eine Äusserung im Vorfeld oder während eines
Verfahrens – vermuten lässt bzw. den Schluss zulässt, die betroffene
Justizperson habe sich hinsichtlich des Ausgangs des Verfahrens schon eine
feste Meinung gebildet (
VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211,
E. 3.3.2 mit Hinweisen, Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 15
ff;
BGE 134 I 238 E. 2.1
Abs. 3 und E. 2.4, 125 I 119 E. 3a Abs. 2)
.
3.3
Im
Beschluss vom 17. August 2020 betreffend einen Bauinstallationsplan Aushub
hat der Beschwerdegegner 2 im Zusammenhang mit dem Entzug der
aufschiebenden Wirkung Folgendes festgehalten: Weiter bestehe durch weitere Rechtsmittelverfahren
die Gefahr, dass die Gültigkeit der Baubewilligung ablaufe (ca. Oktober
2020). Offensichtlich solle durch langwierige Rechtsmittelverfahren verhindert
werden, dass das Bauvorhaben wie bewilligt realisiert werden könne. Dies sei
umso störender, als dass gegen die Stammbaubewilligung weder ein Rechtsmittel
ergriffen wurde, noch im Rahmen der Begehrensstellung Forderungen an die
Baustellenerschliessung gestellt wurden. In seinem Feststellungsbeschluss vom
17. Februar 2021 legt der Beschwerdegegner 2 sodann über anderthalb
Seiten dar, was die rechtlichen Grundlagen betreffend die Gültigkeit der
Baubewilligung sind und weshalb er davon ausgeht, dass diese noch gültig ist.
Dabei gibt er ausdrücklich an, dass er vorliegend der Argumentation des
Baurekursgerichts im Entscheid vom 8. September 2020 folgt und dass das
Baurekursgericht eine gegenteilige Auffassung als haltlos bezeichne.
3.4
Der
Beschwerdegegner 2 hat sich im Entscheid vom 17. August 2020 nicht
einlässlich mit der Frage der Gültigkeit der Baubewilligung auseinandergesetzt,
sondern in Bezug auf die aufschiebende Wirkung bloss erwogen, dass die Gefahr
des Ablaufs drohe. Sodann zeigt, dass die verfügende Behörde von ihrer
ursprünglichen Auffassung betreffend die Gültigkeit der Baubewilligung im
Feststellungsbeschluss abgewichen ist, dass sie entscheidoffen war. Zwar
entschied sie in beiden Beschlüssen im Resultat zugunsten der privaten
Beschwerdegegnerin. Dieser Umstand allein vermag jedoch nicht den Anschein von
Befangenheit zu erwecken, beachtete die verfügende Behörde bei ihrem zweiten
Entscheid doch die einschlägigen Erwägungen der Rekursinstanz in deren
Entscheid vom 8. September 2020. Damit ist, wie die Vorinstanz zu Recht
annimmt, ein objektiver Grund gegeben. Äussert sich eine höhere Instanz in
Bezug auf eine konkrete Rechtsfrage, hat die untere Instanz dies zu
berücksichtigen und gegebenenfalls von ihrer zuvor vertretenen anderslautenden
Auffassung Abstand zu nehmen, wie dies vorliegend geschehen ist. Es liegt somit
kein Ausstandsgrund vor.
4.
4.1
Die
Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht weiter mehrfach eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs
beziehungsweise einen Begründungsmangel. Sie gibt an, die Rüge der Befangenheit
hätte einer ausführlicheren Auseinandersetzung bedurft. Sodann habe es die
Vorinstanz insbesondere versäumt zu begründen, weshalb die Frist nicht gemäss
§ 322 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
(PBG) zu laufen begonnen habe, obschon die Baubewilligung bereits über ein Jahr
rechtskräftig gewesen sei, als der Streit über das Hammerschlagsrecht entbrannt
sei. Weiter habe die Vorinstanz ihre Begründungspflicht verletzt, indem sie
sich nicht zum Argument der Fristenirrelevanz des Hammerschlagsverfahrens
(mangels Zusammenhangs mit der Gültigkeit der Baubewilligung) geäussert habe.
Schliesslich habe sich die Vorinstanz mit dem Argument, dass mit den
vorgenommenen Arbeiten der privaten Beschwerdegegnerin die Frist der Gültigkeit
der Baubewilligung nicht gewahrt wurde, nicht auseinandergesetzt.
4.2
Aus dem Anspruch auf
rechtliches Gehör
gemäss Art. 29 Abs. 2 der
Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst unter anderem das Recht
der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen, dass die
(Rechtsmittel-)Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört, prüft und in der
Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,
ihren Entscheid zu begründen. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn
sich die Betroffenen über die
Tragweite
des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis
der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen
wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat
leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Dabei muss sie sich indes
nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes
einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die
wesentlichen Punkte beschränken (vgl. zum Ganzen BGE 143 IV 40 E. 3.4.3;
139 IV 179 E. 2.2; 138 I 232 E. 5.1; VGr, 17. August 2023,
VB.2022.00540, E. 3.3). Die hieraus resultierenden Anforderungen an Umfang
und Dichte einer Begründung lassen sich nicht generell festlegen, sondern
richten sich nach den Umständen (vgl. Gerold Steinmann/Benjamin
Schindler/Damian Wyss in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die
schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich
2023, Art. 29 Rz. 65, mit Hinweisen).
4.3
Die
Vorinstanz hat sich mit der Rüge des Ausstandsgrunds der Beschwerdeführerin
befasst. Die wesentlichen Punkte, weshalb sie die Rüge der Befangenheit
verworfen hat, gehen aus dem Entscheid klar hervor. Die Vorinstanz hat sich
sodann eingehend mit der für das vorliegende Verfahren wesentlichen Frage
auseinandergesetzt, wann die Frist für die Gültigkeit der Baubewilligung zu
laufen beginnt und dabei auch dargelegt, weshalb ihrer Ansicht nach die
Baubewilligung noch nicht rechtskräftig sei und diesbezüglich die Relevanz des
Baustelleninstallationsplans und damit einhergehend der Relevanz des Hammerschlagsverfahrens.
Die Frage, ob mit den
vorgenommenen
Arbeiten der privaten Beschwerdegegnerin die Frist der Gültigkeit der
Baubewilligung gewahrt wurde, war gestützt auf die – wie sich nachfolgend zeigt
(E. 5 ff.) – zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz nicht mehr von
Relevanz, da sie die Auffassung vertrat, die Frist hätte noch nicht zu laufen
begonnen. Demgemäss musste sie nicht mehr auf die diesbezügliche Rüge der
Beschwerdeführerin eingehen.
5.
5.1
Gemäss
§ 322 Abs. 1 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn
nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist; bei Neubauten gilt der
Aushub oder, wo er vorausgesetzt ist, der Abbruch einer bestehenden Baute als
Baubeginn. Sind für das gleiche Vorhaben mehrere baurechtliche Bewilligungen
nötig, ist nach § 322 Abs. 2 PBG die letzte Bewilligung für das
Erlöschen der übrigen Bewilligungen und für den Baubeginn massgeblich. Als
baurechtliche Bewilligungen, deren Datum gemäss § 322 PBG für die
Gültigkeitsdauer massgeblich ist, gelten nach § 20 Abs. 1 der
Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) alle Bewilligungen und
Genehmigungen, die nach dem Planungs- und Baugesetz Voraussetzung für den
Baubeginn sind. Die Bestimmung nach § 322 PBG zielt darauf ab,
Baubewilligungen auf Vorrat zu verhindern; der Bauherr hat innerhalb von drei
Jahren zu entscheiden, ob er bauen will oder nicht (BEZ 2007 Nr. 27; Laura
Diener/Thomas Wipf i
n: Christoph
Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil
2024,
S. 531). Daher ist es mit dieser Bestimmung nicht vereinbar,
es – unabhängig von der Ergreifung von Rechtsmitteln in guten Treuen – ins
Belieben der Bauherrschaft zu stellen, den Eintritt des Fristenlaufs dadurch
jahrelang hinauszuschieben, dass sie die Erfüllung von nebenbestimmungsweise
statuierten Pflichten, über die mittels baurechtlicher Bewilligung zu
entscheiden ist, unterlässt. Eine Baubewilligung soll namentlich nicht als
Grundlage für jahrelange Verhandlungen mit der Baubewilligungsbehörde oder mit
der Nachbarschaft verwendet werden. Es ist zu verlangen, dass von der
Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein Ausführungshindernis zu
beseitigen (so VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00039, E. 4.1; 29. August
2019, VB.2019.00136, E. 4.3 ff. zur Frage, wann eine Verwirkung
eintreten kann, obgleich – wie vorliegend – ein Baubeginn noch nicht erlaubt
ist; s. ferner Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Eine Darstellung
des zürcherischen Rechts und der neueren zürcherischen Rechtsprechung, Zürich
1991, Rz. 408 Fn. 19).
5.2
Die
Dreijahresfrist beginnt gemäss § 322 Abs. 3 PBG mit dem Ablauf der
letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des
öffentlich- oder zivilrechtlichen Entscheids. Umfasst die gleiche Bewilligung
mehrere Gebäude, ist die Frist mit dem Baubeginn bei einem Gebäude gewahrt.
Massgeblich für den Fristablauf ist nicht die Baufreigabe, sondern der
tatsächliche Baubeginn (Diener/Wipf, S. 532). Laut § 322 Abs. 4
PBG beeinflussen Nebenbestimmungen zur Bewilligung den Fristenlauf nicht;
Gleiches gilt, wenn Konzessionen oder andere als baurechtliche Bewilligungen
erforderlich sind. Der Regierungsrat hat in seiner Weisung vom 5. Dezember
1973 zu einem Gesetz über die Neuordnung des Planungs- und Baurechtes zum
damaligen § 294 (= § 322 PBG) ausdrücklich erklärt, dass unter
baurechtlichen Bewilligungen im Sinn von Absatz 2 der Bestimmung solche zu
verstehen seien, die im Rahmen eines Baubewilligungs-, allfälligen
Ausnahmebewilligungs- oder Genehmigungsverfahrens in Anwendung dieses Gesetzes
zu erteilen seien. Nebenbestimmungen, die nicht zu so einem Verfahren führten,
würden den Fristenlauf nicht hemmen (ABl 1973, 1872). Auch Projektänderungen
sollen den Fristenlauf nicht hemmen (BEZ 2007 Nr. 27; RB 1996
Nr. 86). Ablaufen kann die Frist jedoch nur, soweit tatsächlich ein
rechtskräftiger Entscheid vorliegt bzw. soweit die letzte Rechtsmittelfrist
abgelaufen ist (VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00039, E. 4.2).
6.
6.1
Bei der
Beantwortung der vorliegenden Frage ist der Zeitpunkt der Rechtskraft des
Bauentscheids zentral (§ 322 Abs. 3 PBG; s. oben E. 5.2). Wird
der Rechtsmittelweg ausgeschöpft, entscheidet gegebenenfalls das Bundesgericht
letztinstanzlich über die Streitsache, bevor die Rechtskraft eintritt. Wie auch
im vorliegenden Fall kommt es im Bereich des Baurechts regelmässig vor, dass zu
einem Bauprojekt mehrere Entscheide zu unterschiedlichen Zeitpunkten getroffen
werden; gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung soll sich das Bundesgericht
mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen (s. statt vieler
BGE 144 III 475, E. 1.2 mit diversen weiteren Hinweisen).
Wird vom Verwaltungsgericht lediglich einer von mehreren möglichen
Beschwerdegründen abschliessend behandelt, soll das Bundesgericht in der Regel
noch nicht mit der Sache befasst werden (vgl. BGE 149 II 170 E. 1.4,
E. 2).
6.2
Das
Bundesgericht unterscheidet in seiner Rechtsprechung im Zusammenhang mit der
Anfechtung von (Zwischen-)Entscheiden zwischen zwei Konstellationen: Ein – nur
unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgesetzes über
das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG) anfechtbarer – Zwischenentscheid
liege vor, wenn bei der Umsetzung von baurechtlichen Nebenbestimmungen ein
Spielraum bestehe und trotz nominaler Erteilung einer
"Baubewilligung" noch gar nicht gebaut werden dürfe. Dabei sei vom
wahren Sinn der Bewilligung auszugehen und nicht von einer allenfalls
unglücklich gewählten Bezeichnung. Bestehe hingegen kein solcher Spielraum,
liege ein gemäss Art. 90 BGG anfechtbarer (Teil-)Endentscheid vor.
6.3
Zwar könne
es zuweilen unklar sein, ob eine Auflage den Betroffenen einen Spielraum
belasse. Die vorstehend geschilderte Praxis sei jedoch entscheidend dafür, dass
sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen müsse.
Ausserdem entstehe den Betroffenen kein Nachteil bzw. sei es nicht nötig, in
jedem unklaren Fall Beschwerde beim Bundesgericht zu führen: Gehe eine Partei
fälschlicherweise von einem Endentscheid aus und erhebe kein Rechtsmittel, so
könne der fragliche Zwischenentscheid gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG
schliesslich immer noch zusammen mit dem tatsächlichen Endentscheid angefochten
werden (so BGE 149 II 170 E. 1.3, 1.8 f. mit weiteren Hinweisen).
6.4
Zusammengefasst
kann jedenfalls festgehalten werden, dass das Bundesgericht die
verwaltungsgerichtlichen Urteile nicht als Endentscheide auffasst, wenn vor
Baufreigabe noch einen Umsetzungsspielraum eröffnende Auflagen zu erfüllen
sind. Regelmässig läuft somit eine Rechtsmittelfrist gegen
Verwaltungsgerichtsurteile erst ab Eröffnung des Entscheides betreffend die
Nebenbestimmungen und nicht bereits mit dem Urteil über die
Stammbaubewilligung. Rechtskräftig werden solche
(Verwaltungsgerichts-)Entscheide folglich erst nach der letztmaligen
Beurteilung der Nebenbestimmungen; zuvor können sie (ausser unter den strengen
Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG) ohnehin noch gar nicht erfolgreich
angefochten werden. Mit Blick auf § 322 Abs. 3 PBG wird somit
deutlich, dass die Stammbaubewilligung in einer Vielzahl von Fällen nicht
verwirken kann, bevor nicht auch die Nebenbestimmungen abschliessend beurteilt
sind und damit die Rechtskraft eingetreten ist (s. zum Ganzen VGr, 13. Juli
2023, VB.2022.00477, E. 5).
7.
7.1
Mit Blick
auf die vorstehenden Erwägungen stellt sich vorliegend somit die Frage, ob in
der Stammbaubewilligung bzw. durch die Nebenbestimmungen ein
Umsetzungsspielraum eröffnet wurde. Zudem ist zu beurteilen, ob die
Bauherrschaft innert nützlicher Frist das Zumutbare unternommen hat, um die
Bauhindernisse zu beseitigen, welche Voraussetzung für den Baubeginn im Sinn
von § 20 Abs. 1 BVV sind.
7.2
Ob baurechtliche Nebenbestimmungen
einen Umsetzungsspielraum eröffnen, mag nicht in jedem Einzelfall
offensichtlich sein. Vorliegend beinhalten die Nebenbestimmungen Spielräume: So
wird die Beschwerdeführerin unter anderem aufgefordert,
vor Baubeginn
einen detaillierten, mit Verlegenachweis der Besucherparkplätze versehenen Umgebungsplan
sowie einen Bauplatzinstallationsplan einzureichen. Der
Bauplatzinstallationsplan hat unter anderem die Zu- und Wegfahrten vorzusehen (inkl.
allfälliger Sicherungs- und Verlegungsmassnahmen), die Deponie- und Lageflächen
sowie die Erfüllung der strassenpolizeilichen Bedingungen gemäss
Gesamtverfügung vom 31. August 2017. Dabei besteht ein gewisser
Handlungsspielraum, was die Beschwerdeführerin nicht bestreitet. So hat die
Baudirektion mittlerweile eine Ausnahmebewilligung für eine teilweise
Baustellenerschliessung über das Gebiet F in Aussicht gestellt. Sodann
sind auch noch Verfahren hängig, welche die Inanspruchnahme des
Nachbargrundstücks für die Baustelleninstallation betreffen und deren Umfang
noch nicht geklärt ist. Ein rechtskräftiger Baustelleninstallationsplan ist
vorliegend Voraussetzung für den Baubeginn, liegt jedoch noch nicht vor.
7.3
Daraus
ergibt sich, dass der Umstand, dass die Stammbaubewilligung nicht angefochten
wurde, den Beginn des Fristenlaufs entgegen der Beschwerdeführerin nicht
auslöste: Es liegt entgegen der Beschwerdeführerin noch keine materiell
rechtskräftige Baubewilligung vor, da die Stammbaubewilligung einen
Zwischenentscheid im Sinn der vorstehend geschilderten Bundesgerichtspraxis
darstellt. Da die Verwirkungsfrist mithin noch nicht zu laufen begann, ist zu
beurteilen, ob die Verwirkung trotzdem eintrat; dies ist der Fall, wenn die
Bauherrschaft nicht rechtzeitig mit der Beseitigung der Bauhindernisse begonnen
hat (s. oben E. 5.1).
7.4
Es ist dem Baurekursgericht
darin zuzustimmen, dass eine Bauherrschaft nicht für unbestimmte Zeit mit der
Erfüllung von Nebenbestimmungen zuwarten können soll, ohne dass die
Baubewilligung verwirkt. Um dem entgegenzuwirken, verlangt das
Verwaltungsgericht jedoch ausdrücklich von der Bauherrschaft, das zur
Beseitigung von Bauhindernissen Nötige innert nützlicher Frist zu unternehmen,
andernfalls die Verwirkung trotzdem eintritt (VGr, 29. August 2019,
VB.2019.00136, E. 4.4.4). Vorliegend sind bis zum Tätigwerden der
Bauherrschaft noch keine drei Jahre verstrichen. Im September 2017 wurde die
Stammbaubewilligung erteilt. Im Januar 2020 wurde sodann das Gesuch betreffend
das angefochtene Hammerschlagsrecht eingereicht. Weiter wurde im August 2020
ein weiterer Baustelleninstallationsplan bewilligt, welcher keines
Hammerschlagsrechts bedarf. Damit hat sich die private Beschwerdegegnerin
rechtsgenüglich um die Beseitigung der Bauhindernisse bemüht.
7.5
Zusammengefasst
ist festzuhalten, dass die Bauherrschaft zwar einige Zeit verstreichen liess,
bevor sie Massnahmen zur Beseitigung der Bauhindernisse ergriff. Allerdings
liegen zwischen dem Erlass der Stammbaubewilligung und dem Versuch der
Beseitigung des Bauhindernisses keine drei Jahre und tätigte die Bauherrschaft
während dieser Zeit auch Vergleichsgespräche mit der Beschwerdeführerin, für
die Baustelleninstallation. Unter den vorliegenden Umständen rechtfertigt sich
die einschneidende Rechtsfolge der ausnahmsweisen Verwirkung trotz
Nichtvorliegens eines rechtskräftigen Entscheids jedenfalls nicht. Die verwaltungsgerichtliche
Rechtsprechung lässt einen Zeitraum von drei Jahren für die Beseitigung von
Bauhindernissen zu (VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00039, E. 6.3; 13. Juli
2023, VB.2022.00477, E. 6.3).
Demgemäss erweist sich der Feststellungbeschluss der
Beschwerdegegnerin 2 als korrekt und ist die Beschwerde abzuweisen. Da die
Gültigkeitsfrist der Baubewilligung noch nicht zu laufen begonnen hat, ist die
Qualifikation der Arbeiten der privaten Beschwerdegegnerin im Sommer 2020 nicht
von Belang.
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu
(§ 17 Abs. 2 VRG). Vielmehr ist sie zu verpflichten, der privaten
Beschwerdegegnerin eine solche zu bezahlen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--
Zustellkosten,
Fr. 3'150.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht.