zh_verwaltungsgericht · VB.2011.00218 · 2011-08-24 · de

Steuerkraftausgleich 2008 | Steuerkraftausgleich 2008 Zuständigkeit (E. 1.1); Legitimation (E. 1.2). Die Beiträge des Steuerkraftausgleichs werden gekürzt, wenn eine Gemeinde sie bei ordnungs- und plangemässer Haushaltführung nicht verwenden kann (§ 12 Abs. 1 FAG; E. 2). Die Haushaltführung der Beschwerdeführerin erfolgte ordnungs- und plangemäss (E. 3.1). Die Beschwerdeführerin bringt vor, es seien nach § 12 Abs. 1 FAG auch in der Zukunft liegende Verwendungsmöglichkeiten zu berücksichtigen, nicht nur jene des Beitragsjahrs (E. 3.2). Es handelt sich bei der Kürzungsvoraussetzung um einen unbestimmten Rechtsbegriff (E. 3.3). Nach einem konkretisierenden Orientierungsschreiben des Beschwerdegegners ist die Voraussetzung erfüllt, wenn das konsolidierte Nettovermögen über 200 % des Mittels der berichtigten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre beträgt (E. 3.4). Im Rahmen dieser Praxis werden künftige Verwendungsmöglichkeiten allerdings bereits berücksichtigt, da die Praxis eine Reservenbildung erlaubt (E. 3.5.1). Dabei nicht auf die einzelnen, durch die Gemeinden geplanten Projekte abzustellen, sondern schematisch eine Höchstgrenze des Nettovermögens festzulegen, ist nicht rechtsverletzend. Gleiches gilt für die gewählte Höhe von 200 % (E. 3.5). Einzelne ausserordentliche Erträge sind nicht vom für die Kürzungsbemessung massgeblichen konsolidierten Ertragsüberschuss abzuziehen (E. 4); ebensowenig können die kumulierten Eigenleistungen bei der Berechnung des Nettovermögens berücksichtigt werden (E. 5). Gegen das Legalitätsprinzip wurde nicht verstossen (E. 6). Kosten (E. 7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 24.08.2011 VB.2011.00218
Zurich Verwaltungsgericht 24.08.2011 VB.2011.00218
Zurigo Verwaltungsgericht 24.08.2011 VB.2011.00218

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2011.00218
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Geschäftsnummer:
VB.2011.00218
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 24.08.2011
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 03.02.2012 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Steuerkraftausgleich 2008
Steuerkraftausgleich 2008
Zuständigkeit (E. 1.1); Legitimation (E. 1.2). Die Beiträge des Steuerkraftausgleichs werden gekürzt, wenn eine Gemeinde sie bei ordnungs- und plangemässer Haushaltführung nicht verwenden kann (§ 12 Abs. 1 FAG; E. 2). Die Haushaltführung der Beschwerdeführerin erfolgte ordnungs- und plangemäss (E. 3.1). Die Beschwerdeführerin bringt vor, es seien nach § 12 Abs. 1 FAG auch in der Zukunft liegende Verwendungsmöglichkeiten zu berücksichtigen, nicht nur jene des Beitragsjahrs (E. 3.2). Es handelt sich bei der Kürzungsvoraussetzung um einen unbestimmten Rechtsbegriff (E. 3.3). Nach einem konkretisierenden Orientierungsschreiben des Beschwerdegegners ist die Voraussetzung erfüllt, wenn das konsolidierte Nettovermögen über 200 % des Mittels der berichtigten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre beträgt (E. 3.4). Im Rahmen dieser Praxis werden künftige Verwendungsmöglichkeiten allerdings bereits berücksichtigt, da die Praxis eine Reservenbildung erlaubt (E. 3.5.1). Dabei nicht auf die einzelnen, durch die Gemeinden geplanten Projekte abzustellen, sondern schematisch eine Höchstgrenze des Nettovermögens festzulegen, ist nicht rechtsverletzend. Gleiches gilt für die gewählte Höhe von 200 % (E. 3.5).
Einzelne ausserordentliche Erträge sind nicht vom für die Kürzungsbemessung massgeblichen konsolidierten Ertragsüberschuss abzuziehen (E. 4); ebensowenig können die kumulierten Eigenleistungen bei der Berechnung des Nettovermögens berücksichtigt werden (E. 5). Gegen das Legalitätsprinzip wurde nicht verstossen (E. 6). Kosten (E. 7).
Abweisung.
Stichworte:
BEITRÄGE
EIGENLEISTUNGEN
KÜRZUNG
ORIENTIERUNGSSCHREIBEN
STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH
STEUERKRAFTAUSGLEICH
UNBESTIMMTER RECHTSBEGRIFF
VERWENDUNG
Rechtsnormen:
Art. 12 Abs. I FAG
Art. 12 Abs. II FAG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2011.00218
Urteil
der 4. Kammer
vom
24. August 2011
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiber Philip Conradin.
In Sachen
Gemeinde Buchs,
vertreten durch
den
Gemeinderat Buchs,
dieser vertreten durch
Rechtsanwälte
A und B
,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeindeamt des Kantons
Zürich,
Abteilung Gemeindefinanzen,
Beschwerdegegner
,
betreffend Steuerkraftausgleich
2008,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 8. August 2008 sicherte das
Gemeindeamt des Kantons Zürich der Gemeinde Buchs für das Jahr 2008 einen Steuerkraftzuschuss
in der Höhe von Fr. 1'050'747.- zu unter dem Vorbehalt einer Kürzung nach
§ 12 des Finanzausgleichsgesetzes vom 11. September 1966 (FAG,
LS 132.1), wobei die Auszahlung bis zum 31. Oktober 2008 veranlasst
werde und an die politische Gemeinde erfolge.
Am 7. Januar 2010 informierte das Gemeindeamt den
Gemeinderat Buchs, es habe sich nach Prüfung der Jahresrechnungen 2008 ergeben,
dass sich die Anteile der politischen Gemeinde und der Primarschulgemeinde
Buchs am Steuerkraftausgleich nicht mehr in vollem Umfang als notwendig
erwiesen und eine Kürzung (gemäss in einem Orientierungsschreiben vom
20. Juni 2000 mitgeteilten Kriterien) unumgänglich sei: Die Jahresrechnungen
2008 der beiden Gemeinden wiesen einen konsolidierten Ertragsüberschuss von
Fr. 967'226.- aus, die Finanzlage präsentiere sich als gut und das
konsolidierte Nettovermögen (unter anteiligem Einschluss desjenigen der
zugehörigen Oberstufenschulgemeinde entspreche gut dem Doppelten des Mittels
der berichtigten absoluten Steuerkraft 2006/2008.
Nachdem die Gemeinde Buchs am 4. Februar 2010 hierzu Stellung
genommen hatte, verfügte das Gemeindeamt am 29. März 2010 eine Kürzung des
Steuerkraftausgleichs um Fr. 483'613.- auf Fr. 567'134.-.
II.
Hiergegen erhob die Gemeinde Buchs am 27. April 2010
Rekurs an die Direktion der Justiz und des Innern, welcher mit Verfügung vom
25. Februar 2011 abgewiesen wurde.
III.
Die Gemeinde Buchs liess am 4. April 2011 Beschwerde
ans Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge die
Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 25. Februar 2011 sowie
jene des Gemeindeamts vom 29. März 2010 vollumfänglich aufzuheben.
Es beantragten die Direktion der Justiz und des Innern mit
Vernehmlassung vom 19. Mai 2011 und das Gemeindeamt mit Beschwerdeantwort
vom 20. Mai 2011 die Abweisung der Beschwerde. Am 15. Juni 2011
äusserte sich die Gemeinde Buchs zu Beschwerdeantwort und Vernehmlassung. Die
Direktion der Justiz und des Innern sowie das Gemeindeamt verzichteten am 24./23.
bzw. 24./27. Juni 2011 auf Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit
§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Gemäss § 41 Abs. 1 in
Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht
bei Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide über Anordnungen unter
anderem betreffend den Finanzausgleich zuständig (vgl. auch §§ 41–44
in Verbindung mit § 19 Abs. 3 Satz 1 VRG).
1.2
Nach
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG sind
Gemeinden zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie bei der
Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt
sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder
Verwaltungsvermögen. Das Verwaltungsgericht bejaht gestützt hierauf die
Legitimation von Gemeinden zur Anfechtung von Anordnungen bezüglich des
interkommunalen Finanzausgleichs (vgl. VGr, 4. März 2009,
VB.2008.00545, E. 1.2 letzter Absatz – 23. März 2011,
VB.2010.00383, E. 1.3 – 23. März 2011, VB.2010.00415, E. 1.3).
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Nach
Art. 127 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar
2005 (KV, LS 101) stellt der Kanton den Finanzausgleich sicher. Der
Finanzausgleich ermöglicht den Gemeinden die Erfüllung ihrer notwendigen Aufgaben
und sorgt dafür, dass die Gemeinde­steuerfüsse nicht erheblich voneinander
abweichen (Art. 127 Abs. 2 KV). Das Finanzausgleichsgesetz
unterscheidet dabei zwischen Steuerkraftausgleich
(§§ 9 ff. FAG), Investitionsbeiträgen (§§ 19 ff. FAG)
sowie Steuerfussausgleich (§§ 26 ff. FAG; vgl. ABl 1978,
1401). Ebenfalls dem Finanzausgleich dienen die im Staatsbeitragsgesetz vom
1. April 1990 (LS 132.2) vorgesehenen Instrumente (vgl. Kathrin
Agosti/Andreas Müller, Investitionsbeiträge nach zürcherischem
Finanzausgleichsgesetz: Instrument des (direkten) Finanzausgleichs oder
Staatsbeitrag?, AJP 2006, S. 949 ff., 950 ff.).
Der Steuerkraftausgleich dient der Stärkung der
Steuerkraft finanzschwacher Gemeinden durch Beiträge der finanzstarken
Gemeinden (§ 9 Abs. 1 FAG; vgl. zur Zielsetzung eines
Steuerkraftausgleichs im Allgemeinen Hans-Christoph Kesselring,
Gestaltungskriterien des kommunalen Steuerkraft- und Bedarfsausgleichs, ZBl
82/1981, S. 241 ff., 245 ff.). Beiträge erhalten Gemeinden mit
einer relativen Steuerkraft unter dem Kantonsmittel. Ihr Steuerfuss muss allerdings
mindestens dem Kantonsdurchschnitt entsprechen (§ 10 FAG). Die Höhe
des zu gewährenden Beitrags wird entsprechend im Wesentlichen anhand der
relativen Steuerkraft sowie der Einwohnerzahl berechnet, somit anhand von
objektiven, nicht manipulierbaren Eigenschaften (ABl 1978, 1416; Prot. KR
1975–79, S. 11820 und 12456; § 11 FAG;
§§ 1 ff. der Verordnung zum Finanzausgleichsgesetz vom
29. No­vember 1978 [LS 132.11]). Erst auf den nachfolgenden Stufen
(Investitionsfonds und Steuerfussausgleich) werden (zu Steuerkraft,
Einwohnerzahl und Steuerfuss) zusätzliche Kriterien herbeigezogen, welche
vorwiegend auf den Bedarf abstellen und einen diesbezüglichen Ausgleich
herbeiführen sollen (ABl 1978, 1417; vgl. Kesselring, S. 247, wonach
der [alleinige] Steuerkraftausgleich in der strengen Form im Allgemeinen
unbefriedigende Ergebnisse bringt).
2.2
Die
Beiträge des Steuerkraftausgleichs werden indessen gemäss § 12 FAG
gekürzt, wenn feststeht, dass die Gemeinde sie bei ordnungs- und plangemässer
Haushaltführung nicht verwenden kann (Abs. 1); (nur) in diese Sinn
bestimmt sich im Ergebnis auch die Höhe des Beitrags aus dem
Steuerkraftausgleichs teils anhand von Elementen des Bedarfs. Diese Kürzung
erfolgt nachträglich im Zusammenhang mit der Rechnungsprüfung durch die
Bezirksräte durch die für das Gemeindewesen zuständige Direktion (Abs. 2).
2.3
Die
Kürzungsvoraussetzung, dass die Gemeinde die Beiträge "bei ordnungs- und
plangemässer Haushaltführung nicht verwenden kann", hat der
Beschwerdegegner in einem Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000
konkretisiert und festgehalten, diese sei erfüllt, wenn die Gemeinde entweder
gegen die Regeln der ordnungs- und plangemässen Haushalt- und Rechnungsführung
verstosse oder sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben über genügend eigene Mittel verfüge
und die gesamte Finanzlage der Gemeinde als gut bezeichnet werden müsse, wobei
letztere Kürzungsvoraussetzung dann gegeben sei, wenn das konsolidierte
Nettovermögen (inklusive Anteile an Kreisgemeinden, ohne Gemeindebetriebe mit
Spezialfinanzierungen) über 200 % des Mittels der berichtigten absoluten
Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre betrage. Bei 201–250 % erfolge
die Kürzung im Umfang von 50 % der Ertragsüberschüsse, bei 251–300 %
im Umfang von deren 75 % und bei über 301 % im Umfang von deren
100 %.
2.4
In
Anwendung der genannten Kriterien verfügte der Beschwerdegegner am
29. März 2010, der mit Verfügung vom 8. August 2008 auf
Fr. 1'050'747.- festgesetzte Steuerkraftausgleich 2008 werde um
Fr. 483'613.- auf Fr. 567'134.- reduziert, weil sich die gesamte
Finanzlage als gut präsentiere und das konsolidierte Nettovermögen der beiden Gemeinden
gut dem Doppelten des Mittels der berichtigten absoluten Steuerkraft 2006/2008
entspreche.
3.
3.1
Es ist
unbestritten, dass die Haushaltführung der Beschwerdeführerin ordnungs- und
planmässig erfolgte.
3.2
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, es sei für die Frage der Verwendbarkeit der
Beiträge im Sinn von § 12 FAG nicht massgebend, ob die Beiträge im Rahmen
der Laufenden Rechnung des Beitragsjahrs verwendet würden. Vielmehr seien auch
künftige Verwendungsmöglichkeiten zu berücksichtigen. Sie hätte die Beiträge im
nachfolgenden Jahr denn auch verwenden können, weshalb die Kürzung zu Unrecht
erfolgt sei. Ihren Standpunkt begründet die Beschwerdeführerin folgendermassen:
3.2.1
Zunächst müsste im Rahmen der grammatikalischen Auslegung, wenn wie nach Ansicht
der Vor­instanz nur das Beitragsjahr für die Verwendungsmöglichkeit relevant
wäre, der Wortlaut von § 12 FAG "nicht verwendet hat" anstelle
"nicht verwenden kann" lauten. Die Beurteilung der
Verwendungsmöglichkeiten habe daher nicht nur rückblickend zu erfolgen,
vielmehr seien auch künftige Verwendungsmöglichkeiten (Bildung weiterer Reserven)
zu berücksichtigen. Der Gesetzgeber hätte § 12 Abs. 1 FAG viel
präziser formulieren können, hätte er einzig auf das Beitragsjahr abstellen
wollen.
3.2.2
Gleiches ergebe sich aus der systematischen Auslegung: So prüften die
Bezirksräte, auf welche § 12 Abs. 2 FAG verweise, die Ordnungs- und
Plangemässheit der Haushaltführung, nicht jedoch, ob die Gemeinden die Beiträge
aus dem Steuerkraftausgleich verwendet hätten. Die zuständige Direktion dürfe
sich daher bei ihrem Entscheid nicht auf Vorarbeiten des Bezirksrats abstützen,
sondern müsse ihren Entscheid selbst fällen. Es ergebe sich aber bei der
Lektüre von § 12 FAG in keiner Weise, dass die Direktion bei der Beurteilung
der Frage, ob eine Kürzung wegen Nichtverwendung in Betracht zu ziehen sei, –
wie der Bezirksrat – nur das vergangene Rechnungsjahr, nicht aber künftige
Verwendungsmöglichkeiten zu berücksichtigen habe. Indem der Beschwerdegegner
Letztere vollständig und systematisch ausklammere, schränke er sein Ermessen
von vornherein ein, was eine Ermessensunterschreitung darstelle.
3.2.3
Dass künftige Entwicklungen nicht ausser Acht gelassen werden dürften,
ergebe sich auch aus den Erwägungen der Vor­instanz, wonach eine
Beitragskürzung im Regelfall nicht im maximal möglichen Umfang (gesamter Ertragsüberschuss)
erfolgen solle, sondern den Gemeinden ein Teil zur Bildung von Eigenkapital zu
belassen sei. Offenbar würden somit bei der Frage des Kürzungs
umfangs
zukünftige Verwendungsmöglichkeiten durchaus berücksichtigt. Aus dem
Gesetzeswortlaut ergebe sich allerdings nicht, dass bei Beurteilung der Frage
des Kürzungs
erfordernisses
anderes gelten solle als bezüglich jener des
Kürzungsumfangs und zukünftige Verwendungsmöglichkeiten der Gemeinden nicht
berücksichtigt werden sollten.
3.2.4
Im Rahmen der historischen Auslegung ergebe sich schon aus der durch den
Regierungsrat vorgeschlagenen Formulierung "nicht mehr […] verwenden
kann", dass auch in der Zukunft liegende Verwendungsmöglichkeiten mit zu
berücksichtigen seien. Umso mehr müsse dies für die noch offenere Formulierung
des Kantonsrats gelten.
3.2.5
Es falle sodann auf, dass die Vor­instanz es unterlassen habe, auch eine
geltungszeitliche Auslegung vorzunehmen. Im neuen Finanzausgleich werde
allerdings keine Kürzung von Beiträgen des Steuerkraftausgleichs mehr vorgesehen.
Das Gemeindeamt habe erwogen, es sei bekannt, dass das heutige
Finanzausgleichssystem Mängel aufweise und teilweise falsche Anreize setze.
Somit sei zu berücksichtigen, dass die Kürzung von Beiträgen des Steuerkraftausgleichs
nicht mehr als ideal betrachtet werde. Selbst wenn gestützt auf die aktuelle
Gesetzgebung eine Kürzung möglich sei, sollte nach zeitgemässem Verständnis
eine solche nur sehr zurückhaltend vorgenommen werden. Daher sollten auch
zukünftige Verwendungsmöglichkeiten berücksichtigt werden.
3.2.6
Der Ausgleichsfond diene nach § 9 Abs. 1 FAG der Stärkung der
Steuerkraft finanzschwacher Gemeinden durch Beiträge der finanzstarken
Gemeinden. Eine Kürzung nach § 12 Abs. 1 FAG habe daher erst dann zu
erfolgen, wenn die betreffende Gemeinde nicht mehr als finanzschwach
einzustufen sei. Auch nach der Zweckvorstellung des Finanzausgleichsgesetzes
könne es nicht ausreichen, die Finanzschwäche einer Gemeinde punktuell zu beseitigen;
vielmehr sei die Finanzschwäche mittelfristig und somit nachhaltig zu beseitigen.
Auch deshalb seien zukünftige Verwendungsmöglichkeiten zu berücksichtigen. Die
Solidarität der ablieferungspflichtigen Gemeinden ende nicht mit der Finanzierung
des für das jeweilige Beitragsjahr Notwendigen, sondern erst, wenn die
beitragsberechtigten Gemeinden auch mittelfristig nicht mehr auf Beiträge aus
dem Steuerkraftausgleich angewiesen seien und somit nicht mehr als
finanzschwach zu gelten hätten. Auch die Vor­instanz anerkenne, dass ein langfristiger
Ausgleich der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden gerade dadurch
erreicht werde, dass die beitragsberechtigten Gemeinden mittels eines
allfälligen Ertragsüberschusses Eigenkapital bilden könnten. Die nicht volle Kürzung
der Beiträge diene dazu, dass eine Gemeinde langfristig nicht mehr auf Beiträge
des Finanzausgleichs angewiesen sei. Auch hier sei nicht nachvollziehbar, wieso
bei der Frage des Kürzungserfordernisses zukünftige Verwendungsmöglichkeiten
der Gemeinden nicht berücksichtigt werden sollten.
3.2.7
Auch bei der Frage des Kürzungserfordernisses, und nicht nur bei der Frage
des Kürzungsumfangs, komme den Behörden ein erheblicher Ermessensspielraum zu.
Es liege eine Ermessensunterschreitung vor, wenn die Behörde irrtümlich davon
ausgehe, dass eine Kürzung in jedem Fall vorzunehmen sei, wenn die Beiträge im
abgeschlossenen Beitragsjahr nicht verwendet worden seien. Daher sei die Sache
an den Beschwerdegegner zurückzuweisen, damit dieser sein Ermessen betätige;
jedoch könne darauf verzichtet werden, da es offensichtlich sei, dass die
Beschwerdeführerin die Beiträge mittelfristig hätte verwenden können: So habe
die Beschwerdeführerin für das Jahr 2009 einen auch im Nachhinein nicht
gekürzten Steuerkraftausgleichsbeitrag von Fr. 1'764'156.- erhalten, woraus
sich zum einen ergebe, dass der Beschwerdegegner zum Schluss gelangt sei, die Beschwerdeführerin
habe diesen Beitrag verwenden können, aber zum andern auch, dass sie den
bereits im Beitragsjahr 2008 ausgerichteten Beitrag im Jahr 2009 hätte verwenden
können. Sodann habe die Beschwerdeführerin verschiedene im Voranschlag genannte
Investitionen im Jahr 2008 nicht ausgeführt und mit Beschluss verschoben, etwa
die Erweiterung der Bibliothek (Fr. 50'000.-), die Sanierung der
Bushaltestellen (Fr. 50'000.-) und zweier Strassen (zusammen
Fr. 175'000.-), den Bau einer Sportanlage (Fr. 150'000.-) sowie einer
Hochwassersicherheit (Fr. 48'400.-), insgesamt also Fr. 473'400.-.
Der im Voranschlag eingestellte Betrag von Fr. 2'978'000.- sei mit
Fr. 1'470'939.85 deutlich unterschritten worden, weshalb auch die
Abschreibungen auf Grund der geringeren Nettoinvestitionen um rund
Fr. 82'000.- geringer ausgefallen seien als erwartet. Seit vielen Jahren
plane die Beschwerdeführerin sodann den Bau einer Mehrzweckhalle zu rund
Fr. 10 Mio., was immer wieder habe hinausgeschoben werden müssen, und auch
eine Innensanierung einer Mehrzweckhalle in der Höhe von Fr. 290'000.-
durch die Primarschulgemeinde sei verschoben worden. Bei Vornahme aller
erforderlichen Investitionen wären im Jahr 2008 somit zusätzliche Kosten in der
Höhe von Fr. 10'763'400.- angefallen. Bei einer Abschreibung von 10 %
wäre damit die Laufende Rechnung 2008 mit Fr. 1'076'340.- belastet worden
und hätte ein Defizit von Fr. 109'114.- resultiert. Die Beschwerdeführerin
wäre damit ohne weiteres in der Lage gewesen, die im Beitragsjahr 2008 nicht
verwendeten Beiträge aus dem Steuerkraftausgleich in den Folgejahren zu
verwenden (siehe zu den Eventualstandpunkten hinten 4 f.).
3.3
Es ist zu
prüfen, ob die Verfügung des Beschwerdegegners vom 29. März 2010 § 12
FAG widerspricht. Nicht zu prüfen ist demgegenüber, ob die im Orientierungsschreiben
vom 20. Juni 2000 festgehaltene Praxis sich abstrakt (in sämtlichen möglichen
Fällen) als rechtsbeständig erweist.
3.3.1
Ab wann eine Gemeinde die Beiträge bei ordnungs- und plangemässer
Haushaltführung nicht mehr verwenden kann (§ 12 Abs. 1 FAG), bedarf
der Konkretisierung, denn es handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff.
Eine solche Konkretisierung erfolgt durch die Praxis des Beschwerdegegners,
welche er im Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 festgehalten hat
(vorn 2.3)
3.3.2
Bei der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist unter Umständen eine
gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung durch eine gerichtliche Instanz angezeigt,
allerdings nicht zwingend, weil jeder Rechtsbegriff grundsätzlich
auslegungsbedürftig erscheint. Ein solcher behördlicher Beurteilungsspielraum
gegenüber der gerichtlichen Überprüfung ist nur dann anzunehmen, wenn die
begriffliche Offenheit gerade auf einem Bedarf an behördlichem
Handlungsspielraum beruht, etwa weil besondere, namentlich technische oder
örtliche Gegebenheiten zu berücksichtigen sind, in welchen sich der Beschwerdegegner
besser auskennt als das Verwaltungsgericht. Geht es jedoch um die Festlegung
der begrifflichen Grenzen, rechtfertigt sich eine Zurückhaltung des Gerichts in
der Regel nicht (BGE 119 Ib 33 E. 3b; vgl. Pierre Tschannen/Ulrich
Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. A., Bern 2009,
§ 26 N. 29 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gal­len 2010,
Rz. 446c f.).
3.3.3
Ursprünglich war im Entwurf des kantonsrätlichen Gegenvorschlags zur
Volksinitiative für den Ausgleich der Steuerbelastung in den Gemeinden des
Kantons Zürich (Steuerharmonisierung; vgl. ABl 1978, 1384 ff.)
von 1976 (ABl 1978, 1391 ff.) eine Kürzung in jenen Fällen explizit
vorgesehen, wenn die Gemeinde offensichtlich einen unvertretbaren Aufwand
treibt oder ihre Einnahmenquellen unzureichend ausschöpft (lit. a), soweit
sie eine Äufnung von Reserven bewirken, welche eine im Rahmen der Investitions-
und Finanzplanung notwendige Vorfinanzierung überschreitet (lit. b) oder
wenn die Finanzlage der Gemeinde den Beitrag offensichtlich nicht mehr oder nur
teilweise erfordert (lit. c; ABl 1978, 1393 f.), bevor diese
Formulierung durch die Kommission geändert wurde. Ob die Änderung bloss
erfolgte, um der Vielgestaltigkeit möglicher Sachverhalte, welche vom Gesetzgeber
nicht überblickt werden können, gerecht zu werden, oder in der Absicht, den
Behörden eine gerichtlich zu respektierende Entscheidungsbefugnis einzuräumen,
lässt sich nicht feststellen. Ein Grund für einen besonderen, gerichtlich nicht
überprüfbaren Handlungsspielraum der Verwaltungsbehörde liesse sich zwar darin
erblicken, dass der rechtsanwendenden Behörde ein Spielraum zustehen soll, um
sicherzustellen, dass die Ziele des Steuerkraftausgleichs auch langfristig
erreicht werden, weshalb das Gericht hier nicht einschreiten dürfte. Diese
Zielsetzung ergibt sich jedoch nicht in klarer Weise. Die Auslegung des
unbestimmten Rechtsbegriffs muss daher umfassend überprüft werden (vgl. zur
Entstehungsgeschichte des § 12 FAG VGr, 24. August 2011,
VB. 2011.00220, E. 3.2.1 ff.).
3.3.4
Angebracht ist jedoch richterliche Zurückhaltung im Rahmen der Würdigung
tatsächlicher Verhältnisse, soweit Umstände – wie die wirtschaftlichen
Verhältnisse der Gemeinden im Vergleich zueinander – massgeblich sind, hinsichtlich
deren der Beschwerdegegner über einen besseren Gesamtüberblick und damit über
eine grössere Vergleichsbasis verfügt als das Verwaltungsgericht, welchem ja
nur einzelne Fälle zum Entscheid vorgelegt werden (BGE 119 Ib 33 E. 3a).
Solches ist hinsichtlich der Frage, ab wann sich Steuerkraftzuschüsse nicht
mehr sinnvoll verwenden lassen, und ob solches mit einer gewissen Höhe des
Nettovermögens in Zusammenhang steht, allerdings gegeben.
3.3.5
Schliesslich steht es bei Erfüllung des vorausgesetzten Tatbestands
entsprechend § 12 Abs. 1 FAG ohne weiteres im Ermessen des Beschwerdegegners,
über die angemessene Höhe einer Kürzung zu befinden. Diesbezüglich darf das
Verwaltungsgericht die angefochtene Verfügung nur auf Ermessensüber-,
-unterschreiten oder -missbrauch hin prüfen (vgl. § 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, § 50 N. 70 ff.).
3.4
Wie aus
dem Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 hervorgeht, ist der Beschwerdegegner
offenbar der Auffassung, eine Gemeinde könne im Sinn von § 12 Abs. 1
FAG die Beiträge aus dem Finanzkraftausgleich bei ordnungs- und plangemässer
Haushaltführung nicht verwenden, wenn (nebst anderem) die Gemeinde zur Erfüllung
ihrer Aufgaben über genügend eigene Mittel verfüge und die gesamte Finanzlage
der Gemeinde als gut bezeichnet werden müsse, was wiederum dann gegeben sei,
wenn das konsolidierte Nettovermögen (inklusive Anteile an Kreisgemeinden, ohne
Gemeindebetriebe mit Spezialfinanzierungen) über 200 % des Mittels der
berichtigten absoluten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre betrage, und
zwar bei 201–250 % im Umfang von 50 % der Ertragsüberschüsse, bei
251–300 % im Umfang von deren 75 % und bei über 301 % von deren
100 %.
Diese Praxis wandte der Beschwerdegegner auch vorliegend
an. Er stützte sich zudem darauf, dass es nicht dem Sinn und Zweck des
horizontalen Finanzausgleichs entspreche, wenn Steuerkraftausgleichsanteile bei
einer so guten Finanzlage der Äufnung von Eigenkapital dienten, zumal diese
Beiträge durch Ablieferungen anderer Gemeinden finanziert werden müssten. Die
Vor­instanz weist darauf hin, es sei den beitragspflichtigen Gemeinden nicht
zuzumuten, mehr als das für das jeweilige Beitragsjahr Notwendige zu finanzieren.
Die Solidarität würde allzu sehr strapaziert. Zwar erscheine es sinnvoll, bis
zu einem gewissen Grad Eigenkapital zu bilden, denn es gehe um einen langfristigen
Ausgleich, was dafür spreche, einen Ertragsüberschuss nicht gänzlich zu kürzen.
Daher gelte es eine Interessenabwägung vorzunehmen. Nur wenn die Finanzlage
einer Gemeinde gut sei, weil sie etwa ein hohes Nettovermögen habe, sei eine
Kürzung im vollen Umfang eines allfälligen Ertragsüberschusses angezeigt; in
anderen Fällen könne die Äufnung von Eigenkapital sinnvoll sein. Zwar werde
dann der Ausweis von Ertragsüberschuss unattraktiv; diese Folge sei jedoch
vertretbar, weil der Ertragsüberschuss durch andere Gemeinden finanziert werde.
3.5
Der
Argumentation der Beschwerdeführerin im Hauptstandpunkt lässt sich nicht folgen:
3.5.1
Der Einbezug künftiger Verwendungsmöglichkeiten erfolgt nämlich im Rahmen
der bestehenden beschwerdegegnerischen Praxis bereits, und zwar auch
hinsichtlich des Kürzungserfordernisses: So kürzt der Beschwerdegegner Beiträge
erst ab einem konsolidierten Nettovermögen von über 200 % des Mittels der
berichtigten absoluten Steuerkraft der letztbekannten drei Jahre. Nur wenn eine
Gemeinde demnach derart viel Nettovermögen (im Wesentlichen Finanzvermögen
abzüglich Fremdkapital) aufweist, geht der Beschwerdegegner davon aus, dass die
Gemeinde den Steuerkraftausgleichsbeitrag nicht verwenden kann. Solange eine
Gemeinde diesen Wert nicht überschreitet, erfüllt sie nach beschwerdegegnerischer
Praxis das Kürzungserfordernis nicht, wobei es ja stets einzig um die zukünftigen
Verwendungsmöglichkeiten geht, weil die Rückzahlung ohnehin nur im Fall von
Ertragsüberschüssen, also gerade nur bei im Beitragsjahr gerade nicht
verwendeten Beiträgen, erfolgt. Insofern das Kürzungserfordernis von der Höhe
des Nettovermögens abhängig ist, werden auch diesbezüglich ohne weiteres die
künftigen Verwendungsmöglichkeiten berücksichtigt.
3.5.2
Hiervon zu unterscheiden ist die Frage, ob es angeht, die zukünftigen
Verwendungsmöglichkeiten in derart pauschaler Form zu berücksichtigen, dass man
der Gemeinde Beiträge belässt, bis sie die besagte Grenze von 200 %
überschreitet, oder ob man nicht vielmehr auf einen nachzuweisenden konkreten
künftigen Bedarf abstellen müsste, mithin eine jede Gemeinde – statt ohne
weiteres die Beiträge bis zum Erreichen der 200%-Grenze zu behalten – sämtliche
künftige Verwendungsmöglichkeiten einzeln darzulegen und die Projekte
(Bauarbeiten, Bibliothekserweiterungen, Mehrzweckhallen) zu benennen und vor
allem zu beziffern hätte. Ein Schematismus erscheint allerdings zur Vereinfachung
zulässig, da sich andernfalls eine immenser Aufwand ergäbe, zumal es den einzelnen
Projekten an der Verbindlichkeit fehlte. Es erscheint demnach nicht
rechtswidrig, schematisch eine Grenze zu bestimmen, anstatt die einzelnen
Nachweise des Bedarfs zu verlangen, zumal dies der Objektivität der
Vergleichsmassstäbe dient und verhindert, dass auf Begehren der betroffenen
Gemeinden ungewisse künftige Verwendungsmöglichkeiten berücksichtigt würden,
wodurch diese den Umfang einer Kürzung selbst steuern könnten.
3.5.3
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Solidarität der
ablieferungspflichtigen Gemeinden ende nicht mit der Finanzierung des für das
jeweilige Beitragsjahr Notwendigen, sondern erst, wenn die beitragsberechtigten
Gemeinden auch mittel- beziehungsweise langfristig nicht mehr auf Beiträge
angewiesen seien. Da sich der Steuerkraftausgleichsbeitrag allerdings nach den
Kriterien Steuerkraft und Einwohner berechnet, könnte sich die durch die Beschwerdeführerin
skizzierte Nichtangewiesenheit im Wesentlichen (eine Ausnahme wäre, wenn die
Beeinflussung der beiden genannten Kriterien durch die erhaltenen Beiträge
erreicht werden könnte) höchstens darin äussern, dass die betroffene Gemeinde
stets den Gesamtbeitrag zurückzuzahlen hätte (da der Bedarf beim Steuerkraftausgleich
erst im Rahmen der Kürzung relevant wird). Da allerdings der
Beurteilungshorizont (der zukünftigen, zu berücksichtigenden
Verwendungsmöglichkeiten, welche der Beschwerdegegner mit den pauschalen
200 % bemisst) mit jeder neuen Beurteilung mitgeht, sich bei jährlicher
Kadenz der Beurteilung mithin ebenfalls jeweils um ein Jahr in die Zukunft verschiebt,
ergibt sich bei Festlegung welcher Grenze auch immer – selbst bei einer solchen
von 500 % oder 1'000 % oder noch mehr –, dass angesichts erfolgter Veränderungen
die Grenze stets wieder unterschritten werden könnte. Setzt der
Beschwerdegegner etwa die Grenze neu auf 500 % fest, ändert sich an diesem
Mechanismus nichts: Auch dann ist nicht gesichert, dass die Gemeinde im
darauffolgenden Jahr nicht wieder Beiträge behalten könnte. Aufgrund des
Mitgehens des Beurteilungshorizonts erscheint es daher entgegen der Ansicht der
Beschwerdeführerin nicht unlogisch, im ersten Jahr die Beiträge zu kürzen, da
sie nicht verwendet werden könnten, und sie im Folgejahr nicht zu kürzen.
Dieser Effekt ergäbe sich zudem selbst bei einer konkreten Berechnung anstelle
der Verwendung einer pauschalen Grenze von 200 %. Anders stellte sich die
Lage hinsichtlich des Mitgehens des Beurteilungshorizontes einzig dar, wenn gar
keine Grenzen mehr gesetzt würden (oder sich die Grenze fortlaufend erhöhte),
weshalb sich auch keine Mitverschiebung der Beurteilungsperiode ergäbe, jedoch
ist der Beschwerdegegner nach § 12 Abs. 1 FAG von Gesetzes wegen
verpflichtet, überhaupt ein Grenze zu setzen, wobei er die Interessen der beitragspflichtigen
Gemeinden zu berücksichtigen hat.
3.5.4
Es erscheint schwierig zu bestimmen, bis zu welcher Grenze es angehen
könnte, dass eine – hypothetisch – reiche Gemeinde mit tiefer relativer
Steuerkraft weiter auf Kosten der Beitragsgemeinden Eigenkapital bilde. Die
Festsetzung der Grenze von 200 % erscheint jedenfalls nicht
rechtsverletzend.
3.5.5
Soweit der Beschwerdegegner sodann die Beurteilung in jährlicher Kadenz vornimmt,
ist dies durch § 12 Abs. 2 FAG gedeckt.
3.5.6
Nichts lässt sich daraus ableiten, dass im neuen Finanzausgleich eine
Kürzung von Beiträgen des Steuerkraftausgleichs nicht mehr vorgesehen sei, da
im neuen Finanzausgleichssystem auch das Instrument des Steuerkraftausgleichs
nicht mehr vorgesehen ist.
4.
4.1
Als Eventualstandpunkt 1
macht die Beschwerdeführerin geltend, selbst wenn künftige Verwendungsmöglichkeiten
nicht berücksichtigt werden müssten,
hätten bei der Feststellung des für
die Beitragskürzung massgebenden Ertrags die ausserordentlichen Erträge der
Beschwerdeführerin vom bereinigten konsolidierten Ertragsüberschuss in Abzug
gebracht werden müssen. Es wären als ausserordentliche Erträge im Jahr 2008
einerseits Grundstückgewinnsteuern, welche Fr. 2.54 Mio. betragen hätten,
und andererseits ein Gewinn von Fr. 1.41 Mio. aus dem Verkauf von
Grundstücken abzuziehen gewesen. Solchenfalls resultiere ein Defizit von knapp
Fr. 3 Mio. weshalb eine Kürzung unzulässig sei.
4.2
Es mag im
Einzelfall problematisch erscheinen, wenn der Gewinn aus dem Verkauf von
Grundstücken – obwohl weniger Grundstücke verkauft wurden als vorgesehen – im
Ergebnis (anteilig) in den Ausgleichsfond eingespeist werden muss. Mit Recht
weist die Vor­instanz jedoch darauf hin, dass hierin kein Verstoss gegen
übergeordnetes Recht liegt. Auch erschiene es nicht handhabbar, im Rahmen der
Kürzung sämtliche hiermit vergleichbaren Gewinne bei der Berechnung zu
berücksichtigen. Die Gründe eines guten Rechnungsergebnisses sind daher nicht
massgeblich. Zudem darf angesichts der Interessen der beitragsverpflichteten
Gemeinden sowie aufgrund von § 12 Abs. 1 FAG nicht gänzlich auf eine
Kürzung verzichtet werden. Zwar weist das geltende Finanzausgleichssystem im Einzelfall
teilweise Unzulänglichkeiten auf, jedoch sind diese bis zum Inkrafttreten des
neuen Systems hinzunehmen, zumal sich solche Probleme bloss bei Gemeinden mit
ohnehin hohem Nettovermögen stellen und der Beschwerdegegner die Beiträge aus
dem Finanzausgleich höchstens im Rahmen eines Ertragsüberschusses abschöpft,
nicht jedoch etwa im Fall eines Aufwandüberschusses, selbst wenn das Nettovermögen
über der 200%-Grenze liegen sollte.
5.
5.1
Als
Eventualstandpunkt 2 bringt die Beschwerdeführerin vor, es sei bei der
Feststellung des massgebenden konsolidierten Nettovermögens die Eigenleistung
(Steuerprozente, welche über das Kantonsmittel bezogen werden) der Gemeinde in
Abzug zu bringen. Dann ergebe sich, dass die Kürzung zu Unrecht erfolgt sei.
Die Beschwerdeführerin begründet dies damit, dass nach
beschwerdegegnerischer Praxis die Eigenleistung auch vom konsolidierten Rechnungsergebnis
abzuziehen ist. Im Gegensatz hierzu seien die Erträge aus Eigenleistung (aus
jenen drei Steuerprozente) jedoch im durch den Beschwerdegegner errechneten
konsolidierten Nettovermögen in der Höhe von Fr. 286'853.- enthalten –
obwohl gerade diese Steuerprozente der beitragsberechtigten Gemeinde nicht zum
Nachteil gelangen sollten. Logischerweise müssten diese Erträge aus
Eigenleistung in der Höhe von Fr. 286'853.- jedoch auch beim
konsolidierten Nettovermögen von Fr. 23'354'531.- in Abzug gebracht
werden, womit das massgebende Nettovermögen nur noch 199.8 % der
berichtigten absoluten Steuerkraft 2006/2008 betrage und sich eine
Beitragskürzung als unzulässig erweise.
5.2
Sofern das
Vorgebrachte nicht bloss die Angemessenheit betreffen sollte, legt die Vor­instanz
überzeugend dar, dass die Berücksichtigung der Eigenleistung bei der Bestimmung
des massgeblichen Ertragsüberschusses leicht falle und einfach durchführbar
sei, jedoch der Aufwand unverhältnismässig werde, wenn zu bestimmen sei, ob und
in welchem Umfang Eigenleistungen (nicht nur des laufenden Jahrs) zur Bildung des
(heutigen) Nettovermögens beigetragen hätten, zumal auch für das laufende Jahr
die Eigenleistung nicht gänzlich, sondern bloss anteilig im Verhältnis zu den
Gesamteinnahmen vom Nettovermögen abgezogen werden dürfte. Insbesondere kann
nicht massgeb­lich sein, ob die Eigenmittel nicht mit dem Zweck der
Ausgabenbestreitung, sondern einzig zur Äufnung des Nettovermögens erhoben
worden sein sollen. Die Nichtberücksichtigung der Eigenleistung ist demnach nicht
rechtsverletzend.
6.
Die Beschwerdeführerin erwähnt schliesslich, dem
Orientierungsschreiben vom 20. Juni 2000 komme keine Gesetzesqualität zu,
und als Grundlage für die konkrete Beitragskürzung sei es nicht genügend.
Soweit damit überhaupt ein Verstoss gegen das Legalitätsprinzip geltend gemacht
werden will, lässt sich auf die Erwägung der Vor­instanz verweisen (ferner VGr,
24. August 2011, VB.2011.00220, E. 5)
7.
7.1
Die
Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.
7.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist ihr keine
Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr
wird festgesetzt auf
Fr. 14'500.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       180.--   Zustellkosten,
Fr. 14'680.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet,
beim Bundesgericht, 1000 Lau­sanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …