zh_verwaltungsgericht · AN.2025.00001 · 2025-05-22 · de

Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024) | [Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Hunde des Rassetyps Rottweiler] Der Regierungsrat ist gestützt auf § 8 HuG grundsätzlich befugt, die Rassetypenliste II (Hunderassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist) zu erweitern (E. 4). Mit der konkret umstrittenen Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II hält sich der Regierungsrat an den ihm von § 8 HuG gesetzten Rahmen (E. 5). Die Verordnungsänderung verletzt weder das Gebot der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV (E. 6) noch das Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 2 BV (E. 7). Abweisung, soweit auf die Beschwerde eingetreten wird. Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.

Zürich Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2025.00001
Zurich Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2025.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 22.05.2025 AN.2025.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2025.00001
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Geschäftsnummer:
AN.2025.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 22.05.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024)
[Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Hunde des Rassetyps Rottweiler]
Der Regierungsrat ist gestützt auf § 8 HuG grundsätzlich befugt, die Rassetypenliste II (Hunderassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist) zu erweitern (E. 4). Mit der konkret umstrittenen Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II hält sich der Regierungsrat an den ihm von § 8 HuG gesetzten Rahmen (E. 5). Die Verordnungsänderung verletzt weder das Gebot der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs. 1 BV (E. 6) noch das Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 2 BV (E. 7).
Abweisung, soweit auf die Beschwerde eingetreten wird.
Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
DELEGATIONSNORM
GESETZESDELEGATION
HUNDEHALTUNG
HUNDEHALTUNGSVERBOT
RASSETYP
RASSETYPENLISTE II
RECHTSGLEICHHEITSGEBOT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. I BV
§ 8 Abs. I HuG
§ 8 Abs. II HuG
§ 5 Abs. I lit. e HuV
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2025.00001
Urteil
der 3.
Kammer
vom
22. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),
Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin
Eva Heierle.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Hundeverordnung
(Änderung vom 18. Dezember 2024),
hat sich
ergeben:
I.
Mit am 20. Dezember 2024 im Amtsblatt publiziertem
Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20, Meldungsnummer
RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich § 5
Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV,
LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den
Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des Hundegesetzes
vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1
HuG verboten ist). Wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser Änderung einen Hund
des Rassetyps Rottweiler gehalten hat, hat gemäss der Übergangsregelung im
Beschluss vom 18. Dezember 2024 innerhalb von sechs Monaten nach dem
Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung im Sinn des § 30 HuG zu
beantragen (Abs. 1). Das Veterinäramt (VETA) kann bei diesen Hunden im
Einzelfall von der Wesensbeurteilung nach § 25 Abs. 2 HuV absehen,
insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des Hundes und der Dauer seiner
Haltung (Abs. 2).
Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf den
1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses vom
18. Dezember 2024). Er kürzte die Beschwerdefrist auf zehn Tage ab
(Dispositivziffer III) und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist sowie der
Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung
(Dispositivziffer IV).
II.
A führte am 5. Januar 2025 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, die revidierte Verordnungsbestimmung
(n§ 5 Abs. 1 lit. e HuV) sei aufzuheben. Die
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom
27. Januar 2025 namens des Regierungsrats, die Beschwerde sei abzuweisen,
soweit darauf einzutreten sei. A sowie die Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats
hielten am 10. Februar und 14. März 2025 bzw. am 24. Februar und
24. März 2025 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) zuständige
(einzige) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche
Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Gemäss
§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines
Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt
werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen
(Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz,
ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation
zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass
die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146
I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit
weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines
öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende Person muss
mithin im eigenen Interesse – und nicht in jenem der Allgemeinheit – Beschwerde
führen (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21
N. 34).
Die Beschwerdeführerin ist im Kanton Zürich wohnhaft und
hier als Hundeausbildnerin zugelassen, hat 2017 einen Rottweiler gehalten und
ist aktuell Halterin von sechs Hunden, welche nicht dem Rassetyp Rottweiler
angehören. Sie macht nachvollziehbar geltend, in Zukunft wieder Rottweiler
halten zu wollen. Zumindest eine virtuelle Betroffenheit der Beschwerdeführerin
durch die angefochtene Bestimmung des n§ 5 Abs. 1 lit. e HuV ist
somit zu bejahen. Da sie indes aktuell keinen Hund des Rassetyps Rottweiler
hält, fehlt es ihr mit Bezug auf eine allfällige Anfechtung der
Übergangsbestimmungen zur streitbetroffenen Verordnungsänderung vom
18. Dezember 2024 an einem eigenen bzw. schutzwürdigen Interesse, nachdem
diese Regelung auf sie nicht anwendbar ist oder künftig sein könnte. Auf die
entsprechenden Vorbringen namentlich betreffend das Erfordernis einer
Haltebewilligung gemäss § 30 HuG ist nicht einzugehen.
1.3
Der
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens beschränkt sich auf die vom
Beschwerdegegner mit Beschluss vom 18. Dezember 2024 getroffenen
Anordnungen. Soweit die Beschwerdeführerin Änderungen der Hundeverordnung
gemäss dem regierungsrätlichen Beschluss vom 15. Dezember 2021 infrage
stellt, verlässt sie den Streitgegenstand.
1.4
Da die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit
den genannten Vorbehalten einzutreten.
2.
2.1
Mit der
Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt
werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Im
Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der
angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen
(Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der
Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton
Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden
insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte
Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung
mit § 20 N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der
Erlassanfechtung grundsätzlich – und so auch hier – ausgeschlossen; das
Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, § 20
N. 95).
2.2
Nach der
verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur
erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung
entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist
und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm –
insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens vom
Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl. zum
Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;
Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle,
ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal,
Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019,
S. 756 ff.).
2.3
Dem Zweck
der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine
rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der
Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den
rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu
erteilen (Donatsch, § 20 N. 100). Das Gericht hat sich bei
Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen
Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob und gegebenenfalls
wie der Regierungsrat im Fall der Aufhebung einer Verordnungsbestimmung die
Verordnung anpassen will, bleibt diesem vorbehalten (vgl. VGr, 5. Dezember
2024, AN.2023.00016, E. 1.3; 31. März 2021, AN.2020.00002,
E. 1.2; 7. Juli 2015, AN.2015.00001, E. 1.3).
3.
3.1
Nach
§ 8 HuG ist der Erwerb, die Zucht sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial verboten (Abs. 1); der Regierungsrat bezeichnet die
Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II;
Abs. 2). Bislang figurieren auf der Rassetypenliste II nach § 5
Abs. 1 HuV Hunde, welche mindestens 10 % Blutanteil von Hunden
folgender Rassetypen haben: American Staffordshire Terrier (lit. a), Bull
Terrier und American Bull Terrier (lit. b), Staffordshire Bull Terrier
(lit. c) sowie American Pit Bull Terrier, Pit Bull Terrier, Bandog und
Basicdog (lit. d).
3.2
Die
streitbetroffene Verordnungsänderung bzw. die Aufnahme von Hunden (mit
mindestens zehnprozentigem Blutanteil) des Rassetyps Rottweiler in die
Rassetypenliste II bringt nach dem Gesagten ein Verbot des Erwerbs, der
Zucht sowie des Zuzugs von Hunden dieses Rassetyps mit sich. Für Rottweiler,
welche bereits vor dem 1. Januar 2025 im Kanton Zürich gehalten wurden,
ist nach der übergangsrechtlichen Regelung die Erteilung einer Haltebewilligung
möglich. Die streitbetroffene Novelle führt daher nicht dazu, dass sich
bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter von ihren Tieren trennen müssten,
sondern schränkt jene ebenso wie die übrige Zürcher Bevölkerung lediglich mit
Blick auf eine allfällige Anschaffung eines neuen oder weiteren Hundes
dahingehend ein, dass dieser nicht einem der auf der Rassetypenliste II
angeführten Rassetypen angehören darf. Eine solche Einschränkung beeinträchtigt
nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die elementare Persönlichkeitsentfaltung
nicht und tangiert daher das von Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung
vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geschützte (Grund-)Recht auf
persönliche Freiheit nicht (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22]
E. 2; BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 3.2), was die
Beschwerdeführerin denn auch nicht oder jedenfalls nicht substanziiert in
Abrede stellt. Entgegen dem sinngemässen Dafürhalten der Beschwerdeführerin ist
es (künftigen) Halterinnen und Haltern namentlich von Mischlingshunden sodann ohne
Weiteres zumutbar, vor Erwerb des Tiers Nachforschungen über dessen Abstammung
zu tätigen, um sicherzugehen, dass es nicht einem der auf der
Rassetypenliste II angeführten Rassetyp zuzuordnen ist (VGr,
21. August 2023, VB.2022.00535, E. 3.2.2); die persönliche Freiheit
wird dadurch nicht tangiert. Die Beschwerdeführerin macht ausdrücklich – und zu
Recht (vgl. VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 4 ff.) – nicht
geltend, dass die streitbetroffene Erweiterung der Rassetypenliste II auf
Hunde des Rassetyps Rottweiler einen unzulässigen Eingriff in die von
Art. 27 BV gewährleistete Wirtschaftsfreiheit bewirke. Sie zieht indes in
grundsätzlicher Weise in Zweifel, ob der Beschwerdegegner zu einer Erweiterung
der Rassetypenliste II berechtigt sei, und wirft ihm sinngemäss vor,
jedenfalls in Bezug auf die hier infrage stehende Aufnahme von Hunden des Rassetyps
Rottweiler in die Rassetypenliste II willkürlich bzw. rechtsfehlerhaft
gehandelt zu haben.
3.3
Mit der
hier interessierenden Änderung von § 5 Abs. 1 HuV hat der Beschwerdegegner
die Rassetypenliste II erstmals seit Erlass der genannten
Verordnungsbestimmung erweitert und auf diese Weise von seiner Kompetenz gemäss
§ 8 Abs. 2 HuG Gebrauch gemacht. Eine solche Gesetzesdelegation an
den (selbständigen) Verordnungsgeber ist unter Einhaltung der allgemeinen
Delegationsgrundsätze zulässig (VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648,
E. 3.5 mit zahlreichen Hinweisen, auch zum Nachstehenden). So wird
vorausgesetzt, dass die Delegation in einem formellen Gesetz enthalten ist,
nicht durch die Rechtsordnung ausgeschlossen wird, sich auf eine bestimmte,
genau umschriebene Materie beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung
selbst enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend
berührt wird. Die letztgenannte Voraussetzung ist ohne Weiteres als erfüllt zu
betrachten (§ 8 Abs. 1 HuG). Zu Recht macht die Beschwerdeführerin
sodann nicht geltend, dass eine Gesetzesdelegation vorliegend ausgeschlossen
sei (VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 4). Näher zu prüfen ist
somit, welche Tragweite der formellgesetzlichen Delegationsnorm des § 8
Abs. 2 HuG zukommt (nachfolgend E. 4) und ob sich die Delegation auf
eine genau umschriebene Materie bezieht bzw. ob sich der Beschwerdegegner mit
der Aufnahme des hier konkret interessierenden Rassetyps Rottweiler an die
Grenzen der ihm vom Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat (unten
E. 5), umreisst doch § 8 HuG nicht näher, was unter "Hunden mit
erhöhtem Gefährdungspotenzial" (Abs. 1), "Rassetypen mit
erhöhtem Gefährdungspotenzial" (Abs. 2) bzw. "Hunderassen mit
erhöhtem Gefahrenpotenzial" (so das Marginale zu § 8 HuG) zu
verstehen ist und hat denn auch das Bundesgericht den Wortlaut der fraglichen
Bestimmung als "wenig aussagekräftig" bezeichnet (BGE 136 I 1
E. 5.3.2).
4.
4.1
Es muss
sich aus der Auslegung des Gesetzes ergeben, dass der Verordnungsgeber zur
entsprechenden Regelung ermächtigt werden sollte. Umgekehrt müssen sich die
Verordnungsbestimmungen an den gesetzlichen Rahmen halten. In Bezug auf die
notwendige Normdichte lässt sich der Grad der erforderlichen Bestimmtheit nicht
abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden
Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall
erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs
in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall
möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (zum Ganzen BGE 143 I 253
E. 6.1). Selbst wenn die Delegationsnorm den Inhalt der zulässigen
Grundrechtseingriffe nicht detailliert regeln muss, hat sich dieser doch aus
dem Gesetz zu ergeben bzw. muss er unmittelbar darauf zurückgeführt werden
können. Soweit das formelle Gesetz keine inhaltlichen Konkretisierungen
enthält, beschränkt sich die Delegation somit auf das im Rahmen der
gesetzlichen Regelung zur Erreichung des gesetzlichen Zwecks Unabdingbare. Vom
formellen Gesetz gedeckt wird mit anderen Worten nur, was sich unmittelbar
darauf zurückführen lässt, wobei es nicht allein auf den Wortlaut ankommt,
sondern sich der Zusammenhang auch aus dem Zweck und der Systematik des Gesetzes
ergeben kann (BGE 143 I 243 E. 6.3). In Zusammenhang mit der hier
interessierenden Thematik ist sodann zu berücksichtigen, dass dem kantonalen
Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der Erstellung von Rassetypenlisten nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt (BGE 136
I 1 E. 4.2 mit Hinweis auf BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008
Nr. 22] E. 4.3).
4.2
Wie die
Gesundheitsdirektion namens des Beschwerdegegners zutreffend ausführt, wird die
Hundehaltung, welche generell mit Gefahren für die öffentliche Sicherheit und
Ordnung behaftet ist, schon seit Langem durch sicherheitspolizeilich motivierte
kantonale Erlasse näher geregelt. Das Gesetz über das Halten von Hunden vom
14. März 1971 (OS 44, 85 und GS IV, 183) wurde dem
Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung aufgrund der Zunahme der Hundepopulation
sowie der veränderten Beziehungen zwischen Menschen und Hunden und insbesondere
aufgrund eines Vorfalls vom 1. Dezember 2005, bei welchem im Kanton Zürich
ein Kindergartenkind von drei Pit Bull Terriern angefallen und tödlich verletzt
worden war, nicht mehr gerecht und wurde daher totalrevidiert bzw. durch das
heute geltende Hundegesetz vom 14. April 2008 abgelöst. Dieses
unterscheidet in der aktuell noch geltenden Fassung zwischen Hunden, welche
einem Rassetyp mit erhöhtem Gefährdungspotenzial oder einem grossen oder massigen
Rassetyp angehören, und den übrigen Hunden, wobei der Regierungsrat die Hunde
der beiden erstgenannten Rassetypen in einer Liste bezeichnet (vgl.
§ 7 f. HuG). Der regierungsrätliche Gesetzesentwurf sah für die
Halterinnen und Halter von Hunden eines grossen oder massigen Rassetyps eine
Ausbildungsverpflichtung und für solche eines auf der Rassetypenliste II
angeführten Hundes eine Bewilligungspflicht vor (vgl. Antrag des Regierungsrats
vom 18. April 2007, ABl 2007, 732 ff., 734). Ein Minderheitsantrag
von zwei Kantonsratsmitgliedern, wonach der Erwerb, die Zucht oder der Zuzug
von Hunden der Rassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial bzw. der
Rassetypenliste II verboten werden sollten, wurde in der parlamentarischen
Beratung abgelehnt (Prot. KR 2007–2011, S. 2832 ff., 2849), jedoch
vom Kantonsrat für den Fall einer Volksabstimmung über das Hundegesetz als
"Variante mit Kampfhundeverbot" beschlossen (ABl 2008 628 ff.,
637 f.). Gegen das am 14. April 2008 vom Kantonsrat beschlossene
Hundegesetz kam das Kantonsratsreferendum zustande (ABl 2008 1103). In der
Volksabstimmung vom 30. November 2008 wurden sowohl die Hauptvorlage (mit
Bewilligungspflicht für Hunde der Rassetypenliste II) als auch die
Variante (mit Verbot von Hunden der Rassetypenliste II) angenommen; bei
der Stichfrage gaben die Stimmberechtigten der "Variante mit
Kampfhundeverbot" in allen Bezirken den Vorzug (ABl 2008 2309 ff.).
4.3
Aus der
Weisung des Regierungsrats zum Hundegesetz vom 18. April 2007 (ABl 2007
741 ff., 751 f.; nachfolgend: "Weisung HuG") geht – wie im
Übrigen aus der gesetzlichen Konzeption als solcher – hervor, dass die
Rassetypenlisten nicht abschliessend, sondern "nach derzeitiger
Beurteilung" festgelegt werden sollten, wobei die Rassetypenliste II
jedenfalls die gemäss § 7a Abs. 1 der per 1. Januar 2010
aufgehobenen Hundeverordnung vom 11. November 1971 (OS 44, 308 und GS
IV, 187) grundsätzlich leinen- und maulkorbpflichtigen Hunderassen American Pit
Bull Terrier, American Staffordshire Terrier, Bull Terrier, Staffordshire Bull
Terrier sowie Kreuzungen mit diesen Rassen umfassen sollte und eine künftige
Anpassung bzw. Erweiterung namentlich der Rassetypenliste II durch den
Regierungsrat notwendig werden könne (Weisung HuG, 751 f.). Dies lässt
sich auch der parlamentarischen Diskussion entnehmen (vgl. Prot. KR 2007–2011,
S. 2536, 2840 und 2835, wobei von einem der Verfasser des Minderheitsantrags
betreffend ein Verbot [anstelle der vom Regierungsrat beantragten
Bewilligungspflicht] der Hunde auf der Rassetypenliste II an
letztgenannter Stelle ausdrücklich eine mögliche Erweiterung dieser Liste [und
damit des geforderten Verbots] um Hunde des Rassetyps Rottweiler angesprochen
wurde).
4.4
Als
Zwischenfazit ist nach dem Gesagten festzuhalten, dass § 8 HuG den
Regierungsrat nicht nur zur einst vorgenommenen erstmaligen Bezeichnung der
betreffenden Rassetypen befugte, sondern grundsätzlich auch zur Anpassung bzw.
Erweiterung der Rassetypenliste II ermächtigt. Zu prüfen bleibt, ob der
Beschwerdegegner mit der hier umstrittenen Aufnahme von Rottweilern in die
Rassetypenliste II die Grenzen der ihm vom Gesetzgeber eingeräumten
Befugnisse gewahrt hat (nachfolgend E. 5).
5.
5.1
Veränderungen
an der Rassetypenliste II stehen nach dem oben in E. 4.1 Ausgeführten
nicht im freien Belieben des Verordnungsgebers. Vielmehr muss die Aufnahme
eines weiteren Rassetyps sachlich begründet und namentlich nachvollziehbar
sein, weshalb von Hunden dieses Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein
erhöhtes Gefährdungspotenzial im Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht und
inwiefern eine mit derjenigen der bereits auf der Rassetypenliste II
angeführten Hunderassetypen vergleichbare Interessenlage vorliegt.
5.2
Aus der
Weisung zum Hundegesetz erhellt, dass für die Aufnahme eines Rassetyps in eine
der Rassetypenlisten wesentlich auf das Verletzungsausmass bei Beissvorfällen
mit den betreffenden Hunden abgestellt werden soll (Weisung HuG, 751). Auch ein
Votum eines Verfassers des Minderheitsantrags betreffend ein Verbot der auf der
Rassetypenliste II angeführten Hunderassen verdeutlicht, dass für die
Aufnahme einer Hunderasse in die Rassetypenliste II das Beissverhalten der
Tiere bzw. das daraus resultierende Verletzungsausmass und nicht die
Beisshäufigkeit ausschlaggebend sein sollte (Prot. KR 2007–2011, S. 2834).
Die erste Fassung der Rassetypenliste bzw. § 5
Abs. 1 lit. a–d HuV wurden massgeblich durch einen tragischen
Einzelvorfall – nämlich jenen vom 1. Dezember 2005 –
beeinflusst: In der parlamentarischen Debatte wurde im Zusammenhang mit der
Rassetypenliste II gemäss § 8 HuG wiederholt darauf hingewiesen, dass
dieser schwere Beissunfall Anlass für die Gesetzesrevision und die Verschärfung
der Anforderungen an die Hundehaltung gegeben habe (Prot. KR 2007–2011,
S. 2521, 2524, 2527, 2531, 2532, 2535, 2539, 2540, 2541, 2545, 2836) und
dass die dadurch hervorgerufene Verunsicherung der Bevölkerung bzw. deren
Sicherheitsbedürfnis nach einer strengeren Reglementierung verlange (Prot. KR
2007–2011, S. 2528, 2531, 2537, 2546, 2837). Auch wurde das von einer
Minderheit des Kantonsrats geforderte Verbot der Hunderassen mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial als "markante Antwort auf eine schreckliche Tat"
bezeichnet (Prot. KR 2007–2011, S. 2836) und postuliert, dass
"wiederholt auffällige Rassen" verboten werden sollten (Prot. KR 2007–2011,
S. 2834).
5.3
Mit der
hier umstrittenen Verordnungsänderung wurde die Rassetypenliste II wie
erwähnt erstmalig erweitert. Der Beschwerdegegner hatte noch am
16. September 2020 verschiedene Anfragen aus dem Kantonsrat betreffend
eine mögliche Erweiterung der Rassetypenliste II dahingehend beantwortet,
dass die Aktualität der Liste laufend geprüft werde, es "zurzeit"
aber nicht angezeigt sei, weitere Rassen auf die Liste der Hunde mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial aufzunehmen (RRB 888/2020). Anlass für die
streitbetroffene Erweiterung der Rassetypenliste II gaben zwei
Beissvorfälle mit Rottweilern im Oktober und Dezember 2024. Beim ersten Vorfall
im Oktober 2024 wurde ein fünfjähriges Kind auf einem Spielplatz in Adlikon von
einem Rottweiler angegriffen und erlitt schwere Bissverletzungen. Gemäss einer
Medienmitteilung der Kantonspolizei Zürich vom 22. Oktober 2024 wurden bei
diesem Vorfall auch ein siebenjähriges Kind sowie zwei Frauen vom Hund gebissen
und verletzt, weshalb sie ebenfalls vor Ort erstversorgt und anschliessend in
ein Spital gebracht werden mussten. Beim Einfangen des Hundes sei sodann eine
Polizistin gebissen und leicht verletzt worden. Medienberichten zufolge hatten
die Hundebesitzer das Tier erst zwei Tage vor dem Unfall im Ausland erworben
und in die Schweiz verbracht. Es sei auch am Unfalltag noch vom Umzug
"gestresst" gewesen. Als der Besitzer die Wohnungstür einen Spalt
geöffnet habe, habe es ihn zur Seite gedrängt, sei aus der Wohnung gerannt und
vor der Wohnliegenschaft auf die spielenden Kinder getroffen, welche es in der
Folge attackiert habe. Beim zweiten Vorfall im Dezember 2024 war eine Mutter
mit ihrem fünfjährigen Sohn auf einem Spazierweg in Winterthur unterwegs, als
ihnen ein Mann mit einem angeleinten Rottweiler entgegenkam. Gemäss einem
Medienbericht griff der Hund das Kind unvermittelt an, sobald er auf dessen
Höhe angelangt war, und biss es in den Kopf. Das Kind erlitt schwere
Kopfverletzungen, welche in der Folge operativ behandelt werden mussten. Bei
dem Mann, welcher mit dem Rottweiler unterwegs war, handelte es sich soweit
bekannt nicht um den Hundehalter.
Bei den beiden genannten Vorfällen wurden Kinder im
öffentlichen Raum unvermittelt von Rottweilern angegriffen, gebissen und schwer
verletzt. Gerade junge Opfer erleiden bei solchen Vorfällen gemäss dem
Beschwerdegegner nicht nur körperliche Verletzungen, sondern leiden auch unter
den langanhaltenden Folgen des traumatischen Ereignisses. Die schwerwiegenden
Vorfälle, welche sich in jüngster Vergangenheit mit Rottweilern ereignet
hätten, hätten – so der Beschwerdegegner – aufgezeigt, dass Hunde dieses Rassetyps
schon allein aufgrund ihrer anatomischen Eigenschaften ein erhebliches
Gefährdungspotenzial aufwiesen bzw. schwerste Verletzungen verursachen und
offensichtlich auch ein beträchtliches Aggressionsverhalten entwickeln könnten.
Rottweiler seien ursprünglich als Arbeitshunde gezüchtet worden. Ihre
körperlichen Merkmale – nämlich eine Widerristhöhe von 60–68 cm und bei
Rüden ein Gewicht von rund 50 kg – machten sie zu kraftvollen und
imposanten Hunden. Aufgrund ihrer anatomischen (kräftig-muskulös) und physiologischen
Besonderheiten (ausgeprägte Kiefermuskulatur) seien Hunde dieser Rasse sowie
deren Kreuzungen damit den Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial zuzuordnen
bzw. mit denjenigen Hunderassen vergleichbar, welche bereits auf der fraglichen
Liste figurierten. Wiederholte Anfragen von Parlamentariern betreffend die
mögliche Aufnahme von Rottweilern auf die Rassetypenliste II wie auch die
mediale Berichterstattung zu den jüngsten Beissvorfällen mit Rottweilern legten
schliesslich den Schluss nahe, dass in der Bevölkerung auch bezüglich Hunden
des Rassetyps Rottweiler ein Sicherheitsbedürfnis bestehe.
Der Beschwerdegegner führt im Rahmen der Begründung des angefochtenen
Beschlusses weiter aus, im Kanton Zürich sei die Anzahl der gemeldeten
"Beissvorfälle", bei welchen Menschen verletzt worden seien, gemäss
dem Jahresbericht des Veterinäramts im Jahr 2023 markant (von 659 auf 839)
gestiegen. Im Jahr 2022 seien 43 Vorfälle mit Rottweilern – darunter auch
solche mit "bloss" aggressivem Verhalten – gemeldet worden, 2023
seien 32 und im laufenden Jahr 2024 25 entsprechende Meldungen registriert
worden. Dies entspreche zwar nur einem Prozent aller gemeldeten Vorfälle,
allerdings fielen Vorfälle mit Rottweilern aufgrund deren körperlicher
Eigenschaften häufig überdurchschnittlich schwer aus, wie auch die jüngsten
beiden Ereignisse zeigten. Rottweiler machen nur 0,5 % der
Gesamthundepopulation aus. Auf diesen Hunderassetyp entfallen folglich deutlich
überdurchschnittlich viele Meldungen wegen (mindestens) aggressiven Verhaltens.
In der Beschwerdeantwort vom 27. Januar 2025 legt der Beschwerdegegner
sodann dar, dass die Anzahl der gemeldeten Vorfälle mit Rottweilern wohl
rückläufig sei; aus den jährlich gemeldeten 30–40 Vorfällen mit Rottweilern und
einer Population dieser Hunderasse von rund 350 Tieren im Kanton Zürich
folge jedoch immer noch, dass durchschnittlich einer von zehn Rottweilern ein
erhebliches Aggressionsverhalten zeige, welches dann zu einer Meldung führe.
5.4
Aus dem
Dargelegten erhellt, dass sich die Aufnahme von Hunden des Rassetyps Rottweiler
in die Rassetypenliste II hinreichend auf das Gesetz zurückführen lässt:
So stellt die Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Abrede, dass Rottweiler
aufgrund ihrer körperlichen Eigenschaften ebenso wie die bereits auf der
Rassetypenliste II angeführten Hunderassen schwerwiegende Verletzungen
verursachen können. Das Verletzungsausmass bei Beissvorfällen mit diesen
Rassetypen ist mithin vergleichbar. Dieses hier massgebliche abstrakte
Gefährdungspotenzial wird auch nicht dadurch massgeblich relativiert, dass
Rottweiler – anders als die bislang auf der Rassetypenliste II
figurierenden Hunderassen – nicht zu Kampfzwecken gezüchtet wurden oder diese
Hunderasse für den Einsatz etwa als Dienst- und als Schutzhund gut geeignet
ist. Rottweiler werden denn auch in sämtlichen Kantonen, welche Listen
potenziell gefährlicher Hunderassen erlassen haben, als solche angeführt;
während ihre Haltung soweit ersichtlich in den Kantonen Aargau,
Basel-Landschaft, Basel-Stadt, Glarus, Schaffhausen, Solothurn, Tessin, Thurgau
und Waadt bewilligungspflichtig ist, besteht in den Kantonen Wallis und Genf
bereits ein umfassendes Verbot dieser Hunderasse und im Kanton Waadt ein Verbot
der Zucht und Einfuhr zu Handelszwecken (§ 10 des Hundegesetzes des Kantons
Aargau vom 15. März 2011 [SAR 393.400] in Verbindung mit § 11
der Hundeverordnung des Kantons Aargau vom 7. März 2012
[SAR 393.411]; §§ 2a und 3 Abs. 4 des Hundegesetzes des Kantons
Basel-Landschaft vom 22. Juni 1995 [SGS 342] in Verbindung mit
§ 1 der Verordnung über das Halten potenziell gefährlicher Hunde des Kantons
Basel-Landschaft vom 3. Juni 2003 [SGS 342.12]; §§ 9 sowie 14
Abs. 2 des Hundegesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 14. Dezember
2006 [SG 365.100] in Verbindung mit den Regierungsratsbeschluss vom
21. April 2009 betreffend Liste der als potenziell gefährlich eingestuften
Hunderassen und deren Kreuzungen [SG 365.101]; Art. 27 des Einführungsgesetzes
zum Tierschutzgesetz und Tierseuchengesetz des Kantons Glarus vom 6. Mai
2012 [GS IV G/3/2] in Verbindung mit Art. 19 der Veterinärverordnung des Kantons
Glarus vom 17. September 2013 [GS IX D/633/2]; Art. 9 des Gesetzes
über das Halten von Hunden des Kantons Schaffhausen vom 27. Oktober 2008
[SHR 455.200] in Verbindung mit § 3 der Hundeverordnung des Kantons
Schaffhausen vom 10. März 2009 [SHR 455.201]; § 4 des Hundegesetzes
des Kantons Solothurn vom 7. November 2006 [BGS 614.71] in Verbindung
mit § 3 der Hundeverordnung des Kantons Solothurn vom 6. März 2007
[BGS 614.72]; Art. 14 legge sui cani des Kantons Tessin vom
19. Februar 2008 [RL 482.300] in Verbindung mit Art. 11 ff.
regolamento sui cani des Kantons Tessin vom 11. Februar 2009 [RL 482.310];
§ 3a des Gesetzes über das Halten von Hunden des Kantons Thurgau vom
5. Dezember 1983 [RB 641.2] in Verbindung mit § 7b der
Hundeverordnung des Kantons Thurgau vom 16. Oktober 1984 [RB 641.21];
Art. 3 und 11 f. loi sur la police des chiens des Kantons Waadt
vom 31. Oktober 2006 [BLV 133.75] in Verbindung mit Art. 2 règlement
d'application de la loi du 31 octobre 2006 sur la police des chiens des Kantons
Waadt vom 9. April 2014 [BLV 133.75.1]; Art. 37 des Ausführungsgesetzes
zum eidgenössischen Tierschutzgesetz des Kantons Wallis vom 19. Oktober
2014 [SGS 455.1] in Verbindung mit dem Beschluss des Staatsrates des Kantons
Wallis vom 21. Dezember 2005 betreffend verbotene Hunderassen und deren
Kreuzungen; Art. 23 loi sur les chiens des Kantons Genf vom 18. März
2011 [M 3 45] in Verbindung mit Art. 17 règlement d'application
de la loi sur les chiens des Kantons Genf vom 27. Juli 2011
[M 3 45.01]). Schliesslich gehörte der Rottweiler bereits zu der
Gruppe von dreizehn Hunderassen, für deren Haltung das Bundesamt für
Veterinärwesen am 12. Januar 2006 im Zusammenhang mit Massnahmen
betreffend gefährliche Hunde eine Bewilligungspflicht vorgeschlagen hatte (vgl.
BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3; vgl.
ferner Bericht der Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrates
vom 20. Februar 2009 betreffend parlamentarische Initiative Verbot von
Pitbulls in der Schweiz, BBl 2009 S. 3547 ff., Fn. 4 auf
S. 3553).
Das Gefährdungspotenzial für die Bevölkerung, das von
Hunden des Rassetyps Rottweiler ausgeht, war vor dem Hintergrund der erwähnten
Rasseliste des Bundesamts für Veterinärwesen und der aufgeführten
ausserkantonalen Regelungen an sich bekannt. Trotz der überdurchschnittlichen
Häufigkeit von Meldungen im Zusammenhang mit dieser Hunderasse blieb ihre
Haltung im Kanton Zürich weiter zulässig. Bei den zwei dargelegten Vorfällen im
Oktober und Dezember 2024 (vgl. oben E. 5.3) aktualisierte sich dieses
Gefährdungspotenzial erneut, und zwar mit gravierenden Folgen. Dabei erweckten
diese Vorfälle den Anschein, dass die in die Haltung involvierten Personen dem
gebotenen Verantwortungsbewusstsein nicht gewachsen waren und es damit
verbunden zu Aggressionsverhalten von Rottweilern mit unvermittelten und
schweren Bissverletzungen gegenüber Fremdpersonen – namentlich Kindern – im
öffentlichen Raum kam. Unter diesen Umständen ist es angesichts der auf dem
Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen gerechtfertigt, dass der
Beschwerdegegner eine Neubeurteilung der Verbotsfrage vorgenommen hat.
Diese beiden neuen Vorfälle hatten sich zeitlich kurz
hintereinander und an unterschiedlichen Orten im Kantonsgebiet ereignet. Der
Beschwerdegegner durfte daher annehmen, dass weitere solche Vorfälle ernsthaft
zu befürchten sind, weil inzwischen ein relevanter Personenkreis an der Haltung
von Rottweilern interessiert ist, der den damit verbundenen Herausforderungen
nicht gewachsen ist. Auch wenn es sich dabei um Einzelfälle handelte, ist eine
derartige Erhöhung des damit einhergehenden Gefährdungspotenzials nicht
hinnehmbar. Es erscheint nachvollziehbar, dass der Beschwerdegegner aus den
wiederholten, schweren Beissvorfällen mit Rottweilern zum Schluss gelangte, das
Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung sei mit Bezug auf diesen Rassetyp
berechtigterweise erheblich angestiegen, sodass letzterer in die
Rassetypenliste II aufzunehmen sei. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ist es denn auch zulässig, bei der Bestimmung von
Rassetypenlisten das Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung mit zu
berücksichtigen (BGE 136 I 1 E. 4.3.1 und 4.4.2).
5.5
Nach dem
Gesagten hält sich der Beschwerdegegner mit Erlass des streitigen n§ 5
Abs. 1 lit. e HuV an den ihm von der Delegationsnorm des § 8 HuG
gesetzten Rahmen.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführerin kritisiert Rassetypenlisten als solche und macht insoweit
geltend, die streitbetroffene Änderung des § 5 Abs. 1 HuV verletze
das Gebot der Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV.
6.2
Das
Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit der Frage befasst, ob Regelungen,
welche sich auf Rassetypenlisten abstützen, um die Gefährlichkeit von Hunden zu
bestimmen, vor dem Rechtsgleichheitsgebot standhalten. Dabei hat es wiederholt
festgehalten, dass den Kantonen in diesem Bereich ein weiter
Gestaltungsspielraum zukomme (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008
Nr. 22] E. 3.3; 136 I 1 E. 4.2), und stets verneint, dass die
Abstützung auf Rassetypenlisten zur Bestimmung der Gefährlichkeit von Hunden
das Rechtsgleichheitsgebot verletze (BGE 132 I 7 E. 4; 133 I 249 [=
Pra 97/2008 Nr. 22] E. 3.3 und E. 4; 136 I 1 E. 4;
BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 4 f.). Die Beschwerdeführerin
macht sinngemäss geltend, die bundesgerichtliche Rechtsprechung sei aufgrund
neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse zur Frage der Wirksamkeit eines Verbots bestimmter
Hunderassen sowie im In- und Ausland erhobener statistischer Daten überholt.
Namentlich sei inzwischen erstellt, dass zwischen der Rasse eines Hundes und
seinem Gefahrenpotenzial kein Zusammenhang bestehe; es gebe bloss
"gefährliche Hundeindividuen". Sodann wiesen zahlreiche Rassetypen
anderer grosser und massiger Hunde mit denjenigen des Rassetyps Rottweiler
vergleichbare physiologische Merkmale auf, würden aber auf der
Rassetypenliste II nicht angeführt.
6.3
Diese Kritik
verfängt nicht:
6.3.1
Das Bundesgericht ging bereits in der soeben in E. 6.2 zitierten
Rechtsprechung davon aus, "dass die Rassenzugehörigkeit eines Hundes für
sich allein noch keinen zuverlässigen Aufschluss über die Gefährlichkeit des Tieres
gibt" und "das Wesen eines Hundes […] in wesentlichem Ausmass auch
durch die Erziehung (Sozialisation) und durch Umwelteinflüsse geprägt" werde
(BGE 132 I 7 E. 4.2, auch zum Folgenden; vgl. auch BGE 133 I 249
[= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 4.3; vgl. ferner BGE 136 I 1
E. 4.3.1). Zudem könne es innerhalb der gleichen Rasse Zuchtlinien mit
erhöhter oder geringerer Aggressivität geben. Das Bundesgericht verkannte
mithin nicht, dass zwischen der Rasse eines Hundes und seiner individuellen
Gefährlichkeit kein direkter Zusammenhang besteht. Es hielt indes dafür, dass
Bisse von Hunden gewisser Rassen und deren Kreuzungen besonders schlimme
Konsequenzen aufwiesen, insbesondere wegen der Morphologie, der Kraft, der
Angriffsart oder der "Reizschwelle" des Tieres (BGr, 27. April
2007, 2P.24/2006, E. 5.3; BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008
Nr. 22] E. 4.3). In Zusammenhang mit der Qualifikation der bereits
auf der Rassetypenliste II bzw. in § 5 Abs. 1 lit. a–d
angeführten Hunderassen als Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial führte es
sodann aus, die angeborenen Verhaltenseigenschaften und die Anatomie dieser
Hunde machten sie potenziell gefährlicher als andere Hunde (BGE 136 I 1
E. 4.3.1, auch zum Nachstehenden). Hunde der fraglichen Rassetypen könnten
aufgrund ihres Körperbaus, ihres Gebisses, ihrer Kraft und ihrer Angriffsart
sehr schwere Verletzungen bewirken; eine unrichtige Haltung könne verheerende
Folgen haben, was nicht bedeute, dass alle Hunde der angeführten Rassen
besonders gefährlich seien. Dass gewisse rassetypische anatomische
Eigenschaften die Schwere der Verletzungen bei Beissvorfällen – und somit eben
das vom Tier ausgehende Gefährdungs
potenzial
– beeinflussen, erweist
sich auch zum heutigen Zeitpunkt noch als richtig und wird von der Beschwerdeführerin
nicht in Abrede gestellt. Ein solches, aus den körperlichen Eigenschaften
herrührendes erhöhtes Gefährdungspotenzial ist auch bei Hunden des Rassetyps
Rottweiler gegeben (oben E. 5).
6.3.2
Weiter kann nicht als überholt gelten, dass der Gesetz- bzw.
Verordnungsgeber bei der Bestimmung der Rassetypenliste auch das subjektive
Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung mitberücksichtigen darf (BGE 136 I 1
E. 4.3.1 und 4.4.2). Die Stimmberechtigten des Kantons Zürich brachten in
einer vergleichbaren Konstellation Ende 2008 ihren diesbezüglichen Willen
deutlich zum Ausdruck, indem sie – kantonsweit – ein Verbot
bestimmter, durch besonders schwere (einzelne) Beissvorfälle in den Fokus der
öffentlichen Wahrnehmung gerückter Hunderassen gegenüber dem vom Regierungsrat
vorgeschlagenen und von der Mehrheit des Kantonsrats beschlossenen blossen
Erfordernis einer Haltebewilligung klar den Vorzug gaben (oben E. 5.2).
Sie brachten damit zum Ausdruck, dass sie dem Schutz der Bevölkerung vor
Verletzungen durch Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial und mithin dem
Bestreben, solche schweren Beissunfälle zu vermeiden, ein hohes Gewicht
zumassen. Entgegen der Beschwerdeführerin besteht kein Anlass zur Annahme, dass
das Abstimmungsresultat auf eine "Unverständlichkeit der
Abstimmungsunterlagen" oder darauf zurückzuführen sei, dass der Souverän
nicht verstanden habe, was eine Stichfrage sei. Weshalb die in der genannten
Abstimmung zum Ausdruck gebrachte hohe Gewichtung des Schutzes der Bevölkerung
und insbesondere von Kindern vor Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial an
Aktualität eingebüsst haben sollte, ist nicht ersichtlich. Der Beschwerdegegner
durfte deshalb bei der hier umstrittenen Änderung der Hundeverordnung annehmen,
dass die wiederholten schweren Beissvorfälle mit Rottweilern, bei welchen
erneut (auch) Kinder im öffentlichen Raum angegriffen und schwer verletzt
wurden, bei der Bevölkerung Angst vor Hunden ebendieses Rassetyps hervorrufen
würde und insoweit ein konkretes Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung bestehe
(vgl. auch oben E. 5.4 Abs. 2 f.).
6.3.3
Sodann ist nicht ersichtlich, weshalb die bundesgerichtliche Rechtsprechung
überholt sein sollte, wonach der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber bei der
Abfassung einer Rassetypenliste verschiedene Elemente in Betracht ziehen und
nebst dem Gefährdungspotenzial infolge der anatomischen Eigenschaften einer
Hunderasse sowie dem subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung auch
weitere Kriterien wie etwa den kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder
die Vertrautheit der Bevölkerung mit bestimmten Hunderassen berücksichtigen
darf, weshalb eine Rassetypenliste das Rechtsgleichheitsgebot nicht schon
dadurch verletzt, dass darauf gewisse Hunderassen wie etwa Schäferhunde nicht
figurieren, welche aufgrund ihrer Bissigkeit ebenfalls als gefährlich
bezeichnet werden könnten (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008
Nr. 22]) E. 4.3; vgl. auch BGE 136 I 1 E. 4.2.2 und
E. 4.3). Dass der Beschwerdegegner mit der streitbetroffenen Änderung der
Hundeverordnung andere Rassen namentlich grosser und massiger Hunde nicht in
die Rassetypenliste II aufgenommen hat, obwohl auch von diesen aufgrund
ihrer körperlichen Merkmale ein erhebliches Verletzungspotenzial ausgehen mag,
begründet mithin keine Missachtung des Gebots der Rechtsgleichheit gemäss
Art. 8 Abs. 1 BV. Nämliches gilt für den Umstand, dass gewisse
Hunderassen, welche häufiger als Rottweiler aggressives Verhalten zeigen mögen,
nicht auf der Rassetypenliste II angeführt werden. Folglich musste der
Beschwerdegegner anlässlich der streitbetroffenen Novelle auch nicht zwingend
überprüfen, ob andere, insbesondere grosse und massige Hunderassen, welche
nicht auf der Rassetypenliste II figurieren, ein höheres oder annähernd
gleiches Risikopotenzial wie Rottweiler aufweisen.
Nach dem Gesagten erweist sich
auch der – freilich kaum substanziierte – Vorwurf der Beschwerdeführerin als
unbegründet, wonach die Erweiterung der Rassetypenliste II nur auf Hunde
des Rassetyps Rottweiler willkürlich im Sinn des Art. 9 BV sei.
6.3.4
Im Zusammenhang mit der geltend gemachten Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots
ist weiter zu berücksichtigen, dass gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung in Fällen wie dem vorliegenden, in denen die Differenzierungen
nicht ausschliesslich auf tatsächlichen Unterscheidungen beruhen, sondern auch
in externen Regelungszielen begründet sind, geprüft werden muss, ob das
verfolgte Ziel – hier der Schutz der Bevölkerung vor schweren Verletzungen
durch bestimmte Hunde bzw. Hunderassen – selbst zulässig erscheint und ob sich
die Ungleichbehandlung zur Erreichung des verfolgten Ziels als verhältnismässig
erweist (BGE 136 I 1 E. 4.3.2, auch zum Folgenden). Von der
bundesgerichtlichen Einschätzung, wonach der Schutz der Bevölkerung ein
legitimes Ziel darstelle und ein offensichtliches Missverhältnis zwischen dem
öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung vor (potenziell) äusserst
gefährlichen Hunden und dem privaten Interesse, solche zu erwerben und zu
züchten, bestehe, mit Bezug auf Hunde des Rassetyps Rottweiler abzuweichen,
besteht kein Anlass. Namentlich ist für die Bejahung eines (gewichtigen)
öffentlichen Interesses entgegen dem sinngemässen Dafürhalten der Beschwerdeführerin
nicht erforderlich, dass die streitbetroffene Erweiterung der
Rassetypenliste II um Rottweiler sämtliche schweren Beissunfälle mit
Hunden dieses Rassetyps (oder andere, auch schwere Beissunfälle) mit Sicherheit
verhindern kann.
6.3.5
Das Gebot rechtsgleicher Behandlung schliesst entgegen der Beschwerdeführerin
nicht aus, dass die einzelnen Kantone zur gleichen Materie unterschiedliche
Regelungen erlassen (BGE 136 I 1 E. 4.4.4 mit Hinweisen, auch zum
Nachstehenden). Dies ist eine Folge der föderalistischen Staatsstruktur der
Schweiz. Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber darf etwa der geografischen und
soziokulturellen Struktur des Kantons Rechnung tragen. So wurde bereits in der
parlamentarischen Debatte über das Hundegesetz vom 14. April 2008
wiederholt darauf hingewiesen, dass im Kanton Zürich aufgrund der hohen
Siedlungsdichte ein erhöhtes Potenzial für Konflikte zwischen Hunden und
Menschen bestehe (vgl. Prot. KR 2007–2011, S. 2521, 2527, 2546 und 2838).
Dass für den Erwerb, die Haltung oder die Zucht von Rottweilern in anderen
Kantonen keine oder weniger weitgehende Beschränkungen gelten, lässt die
streitbetroffene Verordnungsänderung daher nicht als rechtsverletzend
erscheinen. Solches gilt erst recht für von der hier interessierenden
abweichende gesetzliche Regelungen oder Rechtsentwicklungen im Ausland.
7.
7.1
Soweit das
Verhältnismässigkeitsprinzip als allgemeiner Verfassungsgrundsatz (Art. 5
Abs. 2 BV) zu beachten ist, steht den rechtsetzenden Behörden ein weiter
Gestaltungsspielraum zu (VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001, E. 4.4.1).
Das Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach "der
Durchschnittsbürger" aus einem Verbot bestimmter Hunderassetypen
schliesse, dass die übrigen Hunde ungefährlich seien, weshalb sich die Gefahr
von Beissunfällen nicht verringere, sondern vielmehr erhöhe, überzeugt nicht.
Mit Blick auf das offensichtliche Missverhältnis zwischen dem privaten
Interesse am Erwerb und an der Haltung einer bestimmten Hunderasse und dem
entgegenstehenden öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung vor schweren
Verletzungen durch Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (vgl. oben
E. 3.2 und E. 6.3.4) hält es sodann entgegen dem Dafürhalten der
Beschwerdeführerin vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz stand, dass der
Gesetzgeber in § 8 Abs. 1 HuG für Hunde mit erhöhtem
Gefährdungspotenzial ein Verbot und nicht bloss erhöhte
Ausbildungsverpflichtungen oder anderweitige Einschränkungen der Hundehaltung
statuiert hat.
7.2
Nun werden
Rottweiler – soweit ersichtlich im Unterschied zu den bereits auf § 5
Abs. 1 lit. a–d figurierenden Rassetypen – im Kanton Zürich nicht
bloss zu privaten Zwecken erworben und gehalten, sondern etwa auch als Dienst-
oder Schutzhunde eingesetzt, weshalb ihnen ein gewisser gesellschaftlicher
Nutzen zu attestieren ist und ihre Haltung insoweit auch im öffentlichen
Interesse liegen kann. Das Verwaltungsgericht orientiert sich indes in
abstrakten Normenkontrollverfahren wie dem vorliegenden an vorhersehbaren
Normalfällen, hier also am Erwerb bzw. der Haltung von Rottweilern zu privaten
Zwecken. Unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ist daher
grundsätzlich nicht relevant, dass Hunden dieses Rassetyps auch ein gewisser
gesellschaftlicher Nutzen beigemessen werden kann. Ohnehin fiele das mit dem
Einsatz von Rottweilern etwa als Diensthunde verbundene öffentliche Interesse
an deren Haltung nicht derart ins Gewicht, dass das mit der streitbetroffenen
Erweiterung der Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps Rottweiler einhergehende
Verbot des Erwerbs und der Haltung dieser Hunderasse als unverhältnismässig
erschiene (zum Ganzen vgl. auch VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010,
E. 7.3).
8.
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, die
Zuordnung von Hunden zu einem Rassetyp sei in vielen Fällen nicht zweifelsfrei
möglich. Es mag in der Tat mitunter schwierig sein, festzustellen, ob ein Hund
einem bestimmten Rassetyp zuzurechnen ist. Hundehalterinnen und -halter sind
indes im Rahmen entsprechender Verfahren auskunftspflichtig und namentlich
gemäss § 5 Abs. 2 HuV verpflichtet, dem VETA allfällige Abstammungsnachweise
vorzuweisen. Werden keine Abstammungsnachweise vorgelegt oder ist die Zuordnung
des Hundes aus anderen Gründen zweifelhaft, entscheidet darüber das VETA
(§ 5 Abs. 3 HuV). Die Gesundheitsdirektion bringt daher zu Recht vor,
dass der Entscheid über die Zuordnung eines Hundes zu einem bestimmten Rassetyp
zwar im Einzelfall mit Schwierigkeiten verbunden sein mag, jedoch möglich und
auch justiziabel ist (vgl. VGr, 21. August 2023, VB.2022.00535, E. 2–4;
zur grundsätzlichen Kritik der Beschwerdeführerin betreffend die angeblich
fehlende gesetzliche Grundlage dieser genannten Verordnungsbestimmungen vgl.
auch VGr, 21. August 2023, VB.2022.00535, E. 5.3.1). Entgegen dem
sinngemässen Dafürhalten der Beschwerdeführerin lassen solche Schwierigkeiten
beim Gesetzesvollzug die streitbetroffene Verordnungsänderung weder als
willkürlich noch als anderweitig rechtsverletzend erscheinen.
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit
darauf einzutreten ist.
10.
Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    170.--
Zustellkosten,
Fr. 3'170.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,
SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Bundesamt
für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).
Abweichende
Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern:
(§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG,
LS 211.1])
Eine Minderheit von zwei Mitgliedern der Kammer hätte die
Beschwerde aus den nachfolgend dargelegten Gründen gutgeheissen und die
angefochtene Verordnungsänderung aufgehoben:
1.
Verletzung des Delegationsrahmens
Gemäss § 8 Abs. 1 HuG ist der Erwerb, die Zucht
sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial verboten. Mit
Blick auf das für schwerwiegende Einschränkungen der Berufsausübung, wie sie
Zuchtverbote für bestimmte Hunderassen darstellen, geltende Bestimmtheitsgebot
hielt das Bundesgericht fest, dass der Wortlaut von § 8 Abs. 1 HuG
wenig aussagekräftig sei(BGE 136 I 1 E. 5.3.2). Unter
Berücksichtigung systematischer und historischer Auslegungselemente erachtete
es diese Bestimmung als genügende Grundlage für das Verbot jener Rassetypen,
die bei Erlass dieser Gesetzesbestimmung ins Auge gefasst worden waren. Dieser
ursprünglichen Regelungsabsicht des Gesetzgebers entspricht die bisherige
Fassung von § 5 Abs. 1 lit. a–d HuV. Die Frage, ob bzw.
inwiefern der Beschwerdegegner weitere Hunderassen in die Rassetypenliste II
aufnehmen darf, nahm das Bundesgericht ausdrücklich von seiner Beurteilung aus.
Im Sinn des historischen Auslegungselements war für das
Bundesgericht ausschlaggebend, dass aus dem Antrag des Regierungsrats und den
Beratungen im Kantonsrat hervorging, welche konkreten Rassetypen der
Rassetypenliste II zugeordnet werden sollten. In systematischer Hinsicht
stellte es darauf ab, dass das Hundegesetz von drei verschiedenen Arten von
Rassetypen ausgeht: (1) "normale" Rassetypen, (2) grosse
und massige Rassetypen (Rassetypenliste I, § 7 HuG) sowie (3) Rassetypen
mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II, § 8 HuG). Nach
der gesetzlichen Konzeption ist die Listennummer umso höher, je grösser das
Gefährdungspotenzial und je anforderungsreicher der Umgang mit den Tieren ist.
Hunde der Rassetypenliste II müssen nach dieser Konzeption somit
gefährlicher sein als grosse und massige Hunderassen (vgl. BGE 136 I 1
E. 5.3.2). Weiter kam das Bundesgericht zum Schluss, dass der
kantonalzürcherische Gesetzgeber ein
einheitliches Sicherheitsniveau
anstrebe, welches der Bevölkerung einen genügenden Schutz vor Hunden
garantiere. Er habe für alle Hunderassen Massnahmen normiert, welche sich an
der Gefährlichkeit der Hunderassen orientierten. Je gefährlicher somit die
Hunde seien, desto einschränkender seien die Massnahmen; im Extremfall solle
ein Zuchtverbot gelten. Dem Gesetzgeber gehe es darum, die Bevölkerung nach
Massgabe der Gefährlichkeit der Hunde zu schützen (BGE 136 I 1
E. 5.5.3).
Gemäss diesem vom Bundesgericht angenommenen Verständnis
des Hundegesetzes, welches auch die Kammerminderheit teilt, muss sich die
Verordnung bzw. die Rassetypenliste II an der
objektiven Gefährlichkeit
der
verschiedenen Hunderassen orientieren, um ein
einheitliches
Sicherheitsniveau
zu erreichen. Deshalb stehen, wie die Kammermehrheit in
E. 5.1 des Urteils zu Recht festhält, Veränderungen an der
Rassetypenliste II nicht im freien Belieben des Verordnungsgebers.
Vielmehr muss die Aufnahme eines weiteren Rassetyps sachlich begründet sein,
und es muss namentlich nachvollziehbar sein, weshalb von Hunden dieses
Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein erhöhtes Gefährdungspotenzial im
Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht, sodass sie der Stufe mit dem
höchsten Gefährdungspotenzial zuzuweisen sind.
Der Gesetzgeber hat mit dem offenen Rechtsbegriff der
"Hunderassen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial" (bzw.
"Gefahrenpotenzial") das für das Verbot bestimmter Hunderassen
massgebende Gefährdungspotenzial nicht abschliessend festgelegt, sondern dem
Verordnungsgeber einen
gewissen Spielraum
gewährt, innerhalb dessen das
noch tolerierbare Gefährdungspotenzial festzulegen ist. Der Auftrag des Gesetzgebers
an den Verordnungsgeber, die Liste der verbotenen Hunderassen so festzulegen,
dass ein
einheitliches Sicherheitsniveau
geschaffen wird,
bedingt,
dass die dafür massgebenden Kriterien zumindest auf die im Kanton Zürich häufig
vorkommenden Rassen gleichermassen angewendet werden.
Der Regierungsrat muss dabei seinen Regelungsspielraum
gestützt auf sachliche, evidenzbasierte Gründe ausfüllen. Einer Ergänzung der
Rassetypenliste II muss er einen Massstab in Bezug auf das mit einem
Rassetyp verbundene Gefährdungspotenzial (namentlich die Schwere der
Beissunfälle bzw. Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und
weitere angeborene Verhaltenseigenschaften, allenfalls in Verbindung mit der
Häufigkeit gefährlicher Vorfälle) zugrunde legen und grundsätzlich alle
Hunderassen einbeziehen, deren Gefährdungspotenzial nach diesem Massstab
besonders hoch ist.
Demgegenüber bietet das Hundegesetz des Kantons Zürich
keine Grundlage, um die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen auf andere
Umstände als auf die objektive Gefährlichkeit zu stützen. Zwar hat das
Bundesgericht in mehreren Entscheiden unter Hinweis auf den grossen
Regelungsspielraum des kantonalen Gesetzgebers festgehalten, dass dieser neben
der Gefährlichkeit von Hunderassen auch
Aspekte wie den
kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung
mit bestimmten Rassen sowie das subjektive Sicherheitsempfinden der Bevölkerung
berücksichtigen dürfe (BGE 136 I 1 E. 4.1–4.3; BGE 133 I 249 E. 4.2 f.).
Der Gesetzgeber des Kantons Zürich hat aber diese externen Gesichtspunkte nicht
als relevant erklärt, sondern stellt auf das Gefährdungspotenzial ab. Somit ist
es im Kanton Zürich dem Verordnungsgeber verwehrt, auf solche externen
Gesichtspunkte abzustellen. Dem kommt auch deshalb grosses Gewicht zu, weil es
sich dabei um Gesichtspunkte handelt, die unter Umständen die Wirksamkeit der gesetzlichen
Massnahme mindern können, wie nachfolgend zu zeigen ist.
Soweit
der Beschwerdegegner auch auf solche externen Gesichtspunkte abstellt, verletzt
er den Delegationsrahmen.
2.
Ungenügende Evidenz
Vorliegend ist nicht ersichtlich, welche sachlichen Gründe
dafür sprechen, die Rassetypenliste II mit dem Rottweiler zu ergänzen. Die
in der Statistik des VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern
ausgehenden Beissverletzungen bei Menschen im Kanton Zürich ist in den
vergangenen Jahren gesunken, während gleichzeitig die Anzahl der Vorfälle mit
Verletzungen durch Hunde aller Rassen deutlich gestiegen ist. Auch die
gleichzeitige starke Zunahme von Vorfällen mit Menschen durch Hunde aller
Rassen ist durch den Jahresbericht 2023 des Veterinäramts belegt. Dies bedeutet
aber, dass nach der statistischen Entwicklung der letzten Jahre das relative
Gefährdungspotenzial der Rottweiler im Vergleich zu anderen Hunderassen gerade
abgenommen hat, denn in Bezug auf die Schwere potenzieller Beissunfälle, wie
sie sich etwa aus Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und
weiteren angeborenen Verhaltenseigenschaften ergibt, liegen keine neuen
Erkenntnisse vor. Eine Auseinandersetzung mit entsprechenden rassespezifischen
statistischen Daten, die dem Beschwerdegegner offenbar vorliegen, erfolgte
weder in der Begründung der Verordnungsänderung noch wurde sie in der
Beschwerdeantwort dargelegt. Auf den fehlenden Nachweis der Gefährlichkeit
weist die Beschwerdeführerin zu Recht hin.
Noch am 16. September 2020 hat der Regierungsrat in
der gemeinsamen Beantwortung der kantonsrätlichen Anfragen 1999/2020, 2009/2020
und 2019/2020 (RRB 888/2020 S. 5) festgehalten, dass die Aktualität
der Liste der Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial laufend geprüft werde, es
aber zurzeit nicht angezeigt sei, weitere Rassen in diese Liste aufzunehmen und
somit zu verbieten. Angesichts der in den letzten Jahren zu beobachtenden
Abnahme der von Rottweilern ausgehenden Beissverletzungen ist davon auszugehen,
dass das Gefährdungspotenzial durch diesen Rassetyp abgenommen hat. Deshalb
besteht unter Zugrundelegung der Wertungen des Gesetzgebers aufgrund der
seitherigen Entwicklungen kein sachlicher Anlass, diesen Rassetyp in die Liste
der verbotenen Rassen aufzunehmen.
Somit erscheint die starke Orientierung des Verordnungsinhalts
an Einzelfällen bei der streitgegenständlichen Änderung – entgegen
E. 5.4 und 6.3.2 des Urteils – als problematisch. Wenn die
Rassetypenliste II in ihrer ursprünglichen Fassung unter anderem auch an
Einzelfällen orientiert war, so war bei Erlass des Hundegesetzes aufgrund der
Gesetzesmaterialien klar, dass gemäss § 8 Abs. 1 HuG insbesondere die
damals ins Auge gefassten Rassetypen verboten werden sollten (BGE 136 I 1
E. 5.3.2). Hingegen rechtfertigt sich bei der Ergänzung der
Rassetypenliste II durch den Verordnungsgeber eine Verengung der zu
berücksichtigenden tatsächlichen Entwicklungen auf einzelne konkrete
Vorkommnisse im Kanton Zürich in den letzten Jahren auch deshalb nicht, weil
das Gefährdungspotenzial bestimmter Rassetypen im Kanton Zürich nicht
grundsätzlich anders sein dürfte als in anderen Kantonen und Ländern. Die
Beschränkung des Betrachtungswinkels auf konkrete Einzelereignisse, die sich in
den letzten Jahren im Kanton Zürich ereignet haben, führt somit auch zu einer
erheblichen Zufälligkeit und kann den geforderten objektiven Massstab nicht
ersetzen. Für Erweiterungen der Liste verbotener Hunderassetypen aus Gründen,
die sich nicht evidenzbasiert auf das der Gesetzesbestimmung zugrunde liegende
Kriterium des Gefährdungspotenzials abstützen, sondern sich primär an
Einzelfällen orientieren, bietet das Gesetz keine Grundlage.
3.
Fehlende Eignung
Wird das Gefährdungspotenzial unterschiedlicher Rassetypen
nicht nach einem objektiven Massstab und im Rahmen einer Gesamtbetrachtung
zumindest der im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassetypen beurteilt und
eine Hunderasse verboten, während andere ebenso gefährliche oder gefährlichere
Hunderassen zulässig bleiben, besteht die Gefahr, dass Personen, die ohne das
Verbot einen Rottweiler erworben hätten, auf solche weiterhin zulässigen Rassen
ausweichen, die in Bezug auf Körperbau, Gebiss, Kraft und Angriffsart einem Rottweiler
ähnlich, aber nicht verboten sind. Somit wird die insgesamt bestehende
Gefährdung durch das Verbot nicht abnehmen, sondern unverändert bleiben oder
allenfalls gar zunehmen. Die Beschwerdeführerin rügt insofern, es werde eine
Scheinsicherheit inszeniert. Das Verbot verletzt in diesem Fall nicht nur das
Rechtsgleichheitsgebot (dazu auch nachfolgend), sondern insbesondere wegen
fehlender Eignung der Massnahme auch das Verhältnismässigkeitsprinzip.
Die Eignung der Massnahme ist zudem dadurch in Frage
gestellt, dass sich der Verordnungsgeber, wie in der Beschwerdeantwort
dargelegt, nicht nur in Bezug auf das noch tolerierbare Gefährdungspotenzial,
sondern auch in Bezug auf die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen (nebst
anderen Gesichtspunkten) am subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung
orientiert. Soweit dieses nicht mit dem objektiven Gefährdungspotenzial der
betreffenden Rassetypen korreliert, können darauf gegründete Verbote zum
Ausweichen auf andere Hunderassen mit einem objektiv betrachtet gleichen oder
allenfalls gar höheren Gefährdungspotenzial führen. Dazu kommt, dass der
Regierungsrat bloss vermutet, dass das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung
spezifisch durch Rottweiler beeinträchtigt werde. Er begründet dies einzig mit
drei Anfragen im Kantonsrat und mit der medialen Aufmerksamkeit für die zwei
Vorfälle. Auch diese Annahme ist nicht empirisch belegt. Im Gegenteil monierte
gerade die Anfrage KR-Nr. 199/2020 (Hunderecht I: "gefährliche"
Rassetypen), dass die Auswahl der als gefährlich eingestuften Rassetypen
willkürlich und nicht im Einklang mit dem aktuellen Wissensstand erscheine.
Spezifisch genannt wurde darin nebst dem Rottweiler auch der Schäferhund, womit
mehrere Rassen angesprochen sind, die insgesamt sehr viel häufiger als der
Rottweiler vorkommen. Somit kommt mindestens gleichermassen in Betracht, dass
sich die Beeinträchtigung des Sicherheitsempfindens der Bevölkerung aufgrund
der Medienberichterstattung ebenso auf andere und stärker verbreitete grosse
Hunderassen bezieht.
4.
Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots
Nach Art. 8 Abs. 1 BV verletzt ein Erlass das
Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die
kein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, oder
er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen.
Die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung muss sich auf eine
wesentliche Tatsache beziehen. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung
ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen besteht, kann zu verschiedenen
Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen
dieser Grundsätze ein weiter Gestaltungsspielraum (BGE 136 I 1
E. 4.1). Vorliegend hat der Beschwerdegegner eine Neubeurteilung des Gefährdungspotenzials
ausschliesslich des Rottweilers vorgenommen, während andere Hunderassen (wie
beispielsweise Schäferhundeartige), von welchen zumindest die Beisshäufigkeit
und prima facie wohl auch die Anatomie vermuten lassen, dass sie ein ähnliches
Gefährdungspotenzial wie Rottweiler aufweisen könnten, nicht neu beurteilt
wurden. Diese Ungleichbehandlung lässt sich im Kanton Zürich nach Auffassung
der Kammerminderheit auch nicht durch externe Gesichtspunkte wie den
kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung
mit bestimmten Rassen rechtfertigen. Somit verletzt die isolierte
Neubeurteilung des Rassetyps Rottweiler und dessen isolierte Aufnahme in die
Rassetypenliste II das Rechtsgleichheitsgebot.
5.
Fehlende Verhältnismässigkeit des Verbots bestimmter Rassetypen
Unter
den vorgenannten
Umständen
kann offenbleiben, ob das in § 8 HuG vorgesehene Verbot des Erwerbs, der
Zucht sowie des Zuzugs von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, auf welches
sich die Hundeverordnung stützt, auch aus heutiger Sicht noch vor dem Grundsatz
der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 2
KV) standhält. Dies insbesondere auch mit Blick auf die neuere
bundesgerichtliche Rechtsprechung, die verlangt, dass die Risiken, die mit
staatlichen Einschränkungen vermieden werden sollen, soweit möglich
quantifiziert und dass auch deren negative gesellschaftliche und
wirtschaftliche Konsequenzen berücksichtigt werden. Dabei ist der aktuelle
Stand der Wissenschaft zu berücksichtigen (BGE 147 I 450 E. 3.2.4).
Solche Abklärungen sind aber soweit ersichtlich nicht erfolgt. Unter diesen
Gesichtspunkten erscheint es fraglich, ob das Verbot bestimmter Hunderassen
bzw. Rassetypen angesichts der
zur Erreichung des angestrebten
Sicherheitsniveaus bestehenden alternativen Handlungsmöglichkeiten (wie etwa
der Einführung einer Bewilligungspflicht für diese Rassetypen, obligatorischer
Hundehaltekurse und Prävention) noch als erforderlich gelten kann
.
6.
Schlussfolgerung
Somit überschreitet der Regierungsrat die ihm durch
§ 8 Abs. 2 HuG delegierte Rechtsetzungskompetenz, wenn er – geleitet
von der medialen Aufmerksamkeit für einzelne tragische Vorfälle – die
Rassetypenliste II durch eine einzelne Hunderasse ergänzt, ohne einen
evidenzbasierten Massstab für die Beurteilung des objektiven
Gefährdungspotenzials der Hunderassen vorzulegen und andere ebenso gefährliche
und gefährlichere Hunderassen ebenfalls in diese Liste einzubeziehen. Die
Massnahme verstösst zudem mangels Eignung gegen das
Verhältnismässigkeitsprinzip und sie verletzt das Rechtsgleichheitsgebot.
Demzufolge hätte die Kammerminderheit die Verordnungsänderung aufgehoben.
Für
richtiges Protokoll,
Die
Gerichtsschreiberin:
Eva
Heierle