zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00236 · 2001-02-19 · de

Teilentwidmung einer Strasse | Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei einer Strassenverkehrs-anordnung (vorliegend Umwidmung einer Strasse [vorher allgemeine Zugänglichkeit; jetzt lediglich Fuss- und Veloweg]): Verhältnis von § 41 VRG (grundsätzliche Zuständigkeit des VGr) zu § 42 VRG (Unzuständigkeit des VGr bei Weiterzugsmöglichkeit an bestimmte Bundesbehörden) im Allgemeinen (E. 1a). Bei Strassenverkehrsanordnungen ist zu prüfen, nach welcher rechtlichen Grundlage sie sich richten. Entsprechend verschieden sind die Zuständigkeiten im Rechtsmittelverfahren im Bund und im Kanton; Unterscheidungskriterien (E. 1b, 1c/aa). Kontroverse Beurteilung in Lehre und Rechtsprechung (E. 1c/bb-cc). Bei der vorliegenden Umwidmung handelt es sich nach Zweck, Inhalt und Umsetzungsmodalitäten um eine funktionelle Verkehrsanordnung nach Art. 3 Abs. 4 SVG. Gegen einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid ist die Beschwerde an den Bundesrat gegeben, was innerkantonal die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ausschliesst. Nichteintreten und Überweisung an den Regierungsrat (E. 1d/e).

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.19.0 VB.2000.00236
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.19.0 VB.2000.00236
Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.19.0 VB.2000.00236

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00236
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00236
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 19.02.2001
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Teilentwidmung einer Strasse
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts bei einer Strassenverkehrs-anordnung (vorliegend Umwidmung einer Strasse [vorher allgemeine Zugänglichkeit; jetzt lediglich Fuss- und Veloweg]):
Verhältnis von § 41 VRG (grundsätzliche Zuständigkeit des VGr) zu § 42 VRG (Unzuständigkeit des VGr bei Weiterzugsmöglichkeit an bestimmte Bundesbehörden) im Allgemeinen (E. 1a).
Bei Strassenverkehrsanordnungen ist zu prüfen, nach welcher rechtlichen Grundlage sie sich richten. Entsprechend verschieden sind die Zuständigkeiten im Rechtsmittelverfahren im Bund und im Kanton; Unterscheidungskriterien (E. 1b, 1c/aa). Kontroverse Beurteilung in Lehre und Rechtsprechung (E. 1c/bb-cc).
Bei der vorliegenden Umwidmung handelt es sich nach Zweck, Inhalt und Umsetzungsmodalitäten um eine funktionelle Verkehrsanordnung nach Art. 3 Abs. 4 SVG. Gegen einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid ist die Beschwerde an den Bundesrat gegeben, was innerkantonal die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ausschliesst. Nichteintreten und Überweisung an den Regierungsrat
(E. 1d/e).
Stichworte:
STRASSENVERKEHR
STRASSENVERKEHRSRECHT
UMWIDMUNG
VERKEHRSANORDNUNG
WIDMUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 3 lit. III SVG
Art. 3 lit. IV SVG
§ 41 VRG
§ 42 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Der Gemeinderat Zollikon beschloss am
10. Februar 1999, das rund 40 m lange Teilstück neu
Kat.Nr. 10332 der Sennhofstrasse wie folgt umzuwidmen: bisher allgemeine
Widmung, neu Fuss- und Veloweg. Gleichzeitig  unterzeichnete er einen Dienstbarkeits­vertrag,
mit welchem er dem Eigentümer der anstossenden Parzelle Nr. 1954 ein
Fahrweg­recht auf der Parzelle Kat.Nr. 10332 einräumte. Durch die
Umwidmung wird die ca. 5 m breite Strasse, die Zumikon (Waltikon) am
Golfplatz vorbei via Oberhueb-Sennhof mit der Binzstrasse verbindet, im
Abschnitt nach der Gemeindegrenze für den Automobilverkehr unterbrochen.
II. Gegen die Umwidmungsverfügung
rekurrierten die Gemeinderäte Maur und Zumikon an den Bezirksrat Meilen. Einen
weiteren Rekurs erhoben X und 11 Mitunter­zeichner sowie die Schulpflege
Zollikon. Mit Beschluss vom 16. Mai 2000 hiess der Be­zirksrat Meilen den
Rekurs der Gemeinderäte Maur und Zumikon gut. Jenen von X und Mitunterzeichnern
sowie der Schulpflege Zollikon schrieb er als gegenstandslos geworden ab.
III. Der Gemeinderat Zollikon hat gegen
diesen Beschluss am 30. Juni 2000 Be­schwerde an das Verwaltungsgericht
erhoben. Er beantragt, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und seine
Verfügung vom 10. Februar 1999 sei zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Der Bezirksrat Meilen reichte am
11. Juli 2000 die Akten ein und ersuchte um Ab­weisung der Beschwerde. Die
Schulpflege Zollikon äusserte sich mit Eingabe vom 25. Juli 2000 kritisch
zur Umwidmung, ohne einen formellen Antrag zu stellen. Die Gemeinderäte Zumikon
und Maur beantragten am 6. September 2000 die Abweisung der Beschwerde,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. X und Mitbeteiligte liessen sich nicht
verneh­men.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin, ihr sei im
Sinne einer vorsorglichen Mass­nah­me zu gestatten, die Sennhofstrasse an der
Ortsgrenze zu Zumikon durch provisorische Ein­richtungen für den
Automobilverkehr zu sperren, wurde mit Präsidialverfügung vom 31. Juli
2000 abgelehnt.
Mit Beschluss vom 27. Oktober 2000 bot
das Verwaltungsgericht den Parteien und den Mitbeteiligten Gelegenheit, um sich
zur Frage der Zulässigkeit der Beschwerde zu äus­sern. Die Parteien reichten
ihre Stellungnahmen am 20. November 2000 ein, während die Mitbeteiligten
auf eine Stellungnahme verzichteten.
Am 8. Dezember 2000 beschloss das
Verwaltungsgericht anlässlich einer Vorbera­tung, den Regierungsrat und den
Bundesrat zum Meinungsaustausch zur Frage der Zustän­digkeit einzuladen. Die
Stellungnahmen des Bundesamts für Strassen (im Auftrag des Bun­desrats) bzw.
des Regierungsrats gingen beim Verwaltungsgericht am 22. Januar 2001 bzw.
am 12. Februar 2001 ein.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht beurteilt unter
anderem Beschwerden gegen letztin­stanzliche Anordnungen von
Verwaltungsbehörden, soweit kein Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht
(§ 41 VRG). Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist unzu­lässig gegen
Anordnungen, die unmittelbar bei einer Verwaltungsbehörde oder einer Re­kurskommission
des Bundes angefochten werden können (§ 42 VRG).
Diese Regelung trat anlässlich der Revision
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 an die Stelle der
Bestimmung von § 49 aVRG. Diese erklärte damals die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht in viel weiterem Rahmen als unzulässig, nämlich stets dann,
wenn ein Weiterzug an eine eidgenössische Instanz mit einem anderen Rechts­mittel
als durch staatsrechtliche Beschwerde möglich war. Mit dem neu eingefügten
§ 42 VRG sollte hingegen die Beschwerde nur noch dort ausgeschlossen
werden, wo ein Rechts­mittel an eine andere Bundesinstanz als das Bundesgericht
offen steht (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 42 N. 1f.). Die genannten Regelungen von § 41 und
§ 42 VRG stehen zueinander im Verhältnis von Grundsatz und Ausnahme (vgl.
Randtitel). Trifft die Ausnahme von § 42 zu, wonach eine
Weiterzugsmöglichkeit an eine Bundesbe­hörde im Sinn dieser Bestimmung gegeben
ist, entfällt die Zuständigkeit des Verwaltungs­gerichts. § 42 VRG
bezweckt dabei unter anderem, dass Entscheide eines kantonalen Ge­richts nicht
von einer
Verwaltungs
behörde des Bundes überprüft werden können.
Zwar werden die von der Beschwerde
ausgeschlossenen Anordungen in § 42 VRG als solche umschrieben, die
"unmittelbar" bei einer Verwaltungsbehörde oder einer Re­kurs­kommission
des Bundes angefochten werden können. Dem Passus "unmittelbar" kommt
jedoch nach der aufgezeigten Entstehungsgeschichte und Zweckbestimmung der Norm
nicht die Bedeutung zu, die Beschwerde an das Verwaltungsgericht lediglich dort
auszu­schliessen, wo auch ein kantonaler verwaltungsinterner Instanzenzug
entfallen würde. Entscheide des Bezirksrats als erster Rechtsmittelinstanz
unterliegen nämlich nach dem Konzept des zürcherischen
Verwaltungsrechtspflegegesetzes mit einem grundsätzlich zweistufigen kantonalen
Rechtsschutz der Überprüfung einer zweiten kantonalen Rechts­mittelinstanz
(Regierungsrat oder Verwaltungsgericht [§ 19c Abs. 2 in Verbindung
mit § 41 ff. VRG]; Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 88). Demnach
schliesst § 42 VRG die Be­schwerde an das Verwaltungsgericht stets dort
aus, wo gegen den letztinstanzlichen kanto­nalen Entscheid die Beschwerde an
eine Verwaltungsbehörde oder eine Rekurskommission des Bundes offen steht (vgl.
RB 1998 Nr. 28).
b) Näher zu prüfen ist daher, ob die im
Streit liegende Umwidmung nicht richtiger­weise als funktionelle
Verkehrsanordnung im Sinn von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrs­gesetzes
vom 19. De­zember 1958 (SVG, SR 741.01) anzusehen ist, wogegen diese Be­stim­mung
die Beschwerde an den Bundesrat zur Verfügung stellt.
Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass
Verkehrsmassnahmen sowohl mit den Instrumenten gemäss kantonalem Strassengesetz
als auch mit den Mitteln des eidge­nössischen Strassenverkehrsrechtes getroffen
werden können, und nimmt an, dass ihr in dieser Hinsicht freie Wahl zusteht. Es
ist zweifelhaft, ob diese Auffassung zutrifft.
Bei verkehrslenkenden und
verkehrsberuhigenden Massnahmen unterscheidet die Praxis einerseits zwischen An­ordnungen,
die Ausfluss der kantonalen Strassenhoheit sind und sich somit kraft
Art. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) auf das kanto­nale
Strassengesetz oder Art. 3 Abs. 3 SVG stützen, und funkti­onellen
Verkehrsanordnun­gen, welche auf Art. 3 Abs. 4 SVG und somit auf
einer bundesrechtlichen Delegation beru­hen. Andererseits wird auch zwischen
verkehrspolizeilichen Massnahmen (aufgrund von Art. 3 Abs. 3
und 4 SVG) und baulichen Massnahmen (aufgrund des Strassengesetzes)
unterschieden. Die erstgenannte Diffe­renzierung erfolgt nach
kompetenzrechtlichen Krite­rien; die zweitgenannte Unterscheidung stellt darauf
ab, ob die Strassenverkehrsgesetzge­bung anwendbar sei.
Gemäss Art. 82 Abs. 1 BV (entspricht
Art. 37
bis
Abs. 1 der Bundesverfassung vom 29. Mai
1874 in der Fas­sung vom 22. Mai 1921 [aBV]) ist der Bund befugt,
Vorschriften über den Strassenverkehr zu er­lassen (vgl. zum früheren,
ausdehnend verstandenen Wort­laut Martin Lendi in: Kommentar zur
Bundesverfassung, 1987, Art. 37
bis
Rz. 2). Den Kan­tonen
verbleibt jedoch unter Vorbehalt von Abs. 2 über die Durchgangsstrassen
die soge­nannte Strassenhoheit, das heisst die Befugnis, Strassen zu bauen, zu
unterhalten und deren Zweckbestimmung festzulegen (Lendi, Rz. 13 f.;
René Schaffhauser, Grundriss des schwei­zerischen Strassenverkehrsrechts,
Bd. 1, Bern 1984, S. 31). Über die Abgrenzung dieser Zuständigkeiten
besteht in Lehre und Rechtsprechung allerdings keine Einigkeit. Teilweise wird
die Auffassung vertreten, das SVG regle den Strassenverkehr nur insoweit, als
er sich im Rahmen des einfachen Gemeingebrauchs halte (BGE 122 I 279
E. 2b; 108 Ia 111 E. 1b; VPB 43/1979 Nr. 23, S. 94; Adrian
Haas, Staats‑ und verwaltungsrechtliche Probleme bei der Regelung des
Parkierens von Motorfahrzeugen auf öffentlichem und pri­vatem Grund,
insbesondere im Kanton Bern, Bern 1994, S. 15; Roger Meier,
Verkehrsbe­ruhigungsmassnahmen nach dem Recht des Bun­des und des Kantons
Zürich, Zürich 1989, S. 118 f.). In anderen Entscheiden wurde
nicht ausdrücklich auf diese Unterscheidung Be­zug genommen, da sie wenig oder
gar nicht relevant war (BGE 111 IV 87 E. 2; VPB 50/1986 Nr. 14; vgl.
auch Schaffhauser, S. 34 f.). In einem neue­ren Entscheid hat der Bun­desrat
nach einem Meinungsaustausch mit dem Bundesge­richt erwogen, auch der gestei­gerte
Gemeinge­brauch werde in verschiedener Hinsicht durch das
Strassenverkehrsgesetz geregelt (VPB 59/1995 Nr. 39).
Zur Strassenhoheit der Kan­tone gehört alles,
was mit der Sachherrschaft über die öffentlichen Strassen zusammenhängt,
insbesondere das Recht zu entscheiden, ob eine Strasse gebaut werden soll und
wie sie auszustatten ist. Grundsätzlich gehört dazu auch der Entscheid, ob eine
bestehende Stras­se dem öffentlichen Gebrauch durch Entwidmung bzw. Umwidmung
oder Teilentwid­mung ganz oder teilweise entzo­gen werden soll; aus dem
Strassenverkehrsrecht können sich hier indessen Einschränkungen ergeben, indem
die Stras­senhoheit der Kantone nur soweit reicht, als sie nicht durch das
Recht des Bundes eingeschränkt wird, Vorschriften für den Strassenverkehr zu
erlassen (Tobias Jaag, Ver­kehrsberuhigung im Rechtsstaat, ZBl 87/1986, S.
289 ff., insbesondere 295 f., auch zum Folgenden; VBP 43/1979
Nr. 23 S. 94 f.). Gestützt auf die verfassungsrechtliche Kompe­tenzausscheidung
sind die Kantone auch zur Anordnung von lokalen Verkehrsanordnungen im Sinn von
Art. 3 Abs. 3 SVG, nämlich von unbeschränkten sowie zeitlich be­schränkten
Fahrverboten zuständig (Jaag, S. 294). Auf einer eigentli­chen bundes­rechtlichen
Dele­ga­tion hingegen beruhen die von den Kanto­nen erlassenen funktionellen
Verkehrsbeschrän­kungen im Sinn von Art. 3 Abs. 4 SVG. Diese dienen
dem Schutz der Bewohner oder glei­chermassen Betroffener vor Lärm und Luft­verschmut­zung,
der Sicherheit, Erleichterung oder Regelung des Stras­senver­kehrs, dem Schutz
der Strasse oder andern in den ört­lichen Verhältnissen liegenden Interessen.
c) aa) Die genannten Unterscheidungen sind
mit Bezug auf den Instanzenzug von erheb­licher Bedeutung (vgl. RB 1991
Nr. 4): Verkehrspolizeiliche Massnahmen in An­wendung von Art. 3
Abs. 3 oder 4 SVG, die regelmässig durch Signalisa­tion vollzogen
werden, sind gemäss § 12 des Gesetzes über die Be­zirksverwaltung vom
10. März 1985 (LS 173.1) mit Rekurs an den Statt­halter anfechtbar;
dagegen unterliegen (zumeist baulich vollzogene) Entwidmungen oder Umwidmungen
gemäss § 10 dieses Gesetzes dem Re­kurs an den Bezirksrat (Jaag,
S. 300; Meier, S. 247 ff.). Rekursentscheide des Statthalters
oder des Bezirksrats können an den Regie­rungsrat weitergezogen wer­den, soweit
nicht die Be­schwerde an das Verwaltungsgericht gegeben ist (§ 19c
Abs. 2 VRG). Dabei kommt es, wie einleitend ausgeführt, darauf an, welches
Rechtsmittel auf Bundesebene besteht. Fahr­verbote aufgrund von Art. 3
Abs. 3 SVG sowie auf das kantonale Strassenrecht gestützte Ent- und Umwid­mungen
unterliegen der Beschwerde an das Verwaltungsgericht, weil an­schliessend nur
die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht gegeben ist; damit gelangt
die Generalklausel von § 41 VRG zur Anwendung. Handelt es sich dagegen bei
der streitbetroffe­nen Massnahme um eine funktionelle Verkehrsanordnung im Sinn
von Art. 3 Abs. 4 SVG, so kann sie (so der letzte Satz der genannten
Bestimmung) mit Verwaltungs­beschwerde an den Bun­desrat wei­tergezogen werden;
deshalb entfällt die Be­schwerde an das Verwaltungsgericht und ist statt dessen
der Rekurs an den Regierungsrat zulässig.
bb) Bei der Beurteilung der Zuständigkeit der
Rechts­mittelinstanzen stellt die Pra­xis vorwiegend oder sogar aus­schliesslich
auf die Art des Vollzugs ab (Jaag, S. 298 ff.; Meier, S. 248):
Wird die Anordnung durch verkehrspoli­zeiliche Si­gnale vollzogen, so wird auf
sie Art. 3 Abs. 3 oder Abs. 4 SVG angewendet. Erfolgt dagegen
der Vollzug der An­ordnung (lediglich) durch bauliche Massnahmen, so wird ihre
Rechts­grundlage von vorn­herein in der kantonalen Strassenhoheit erblickt,
einzig kantonales Recht als anwendbar erachtet und dementsprechend die
Zuständigkeit des Bundesrats als Beschwerdeinstanz stets verneint (Bundesrat,
18. Januar 1984, ZBl 85/1984, S. 276 ff.; vgl. Meier,
S. 52 f. mit Hinweis auf weitere Entscheide; RB 1984 Nr. 2 = ZBl
86/1985, S. 82 = ZR 84 Nr. 9; BEZ 1991 Nr. 15; vgl. auch RB
1988 Nr. 5 und SOG 1988 Nr. 11 E. 2b/c).
Diese Praxis ist in der Lehre auf Kritik
gestossen: Die auf den Vollzug der Anord­nung abstellende Unterschei­dung sei
kein sachgerechtes Kriterium für die Abgrenzung des auf die Anordnung
anwendbaren Rechts und damit der Zu­ständigkeit der Rechtsmittelbe­hörde.
Massgebend hierfür dür­fe nicht die Form des Vollzugs, sondern müsse der Zweck
der dem Vollzug vorangehenden Grundverfügung sein. Sofern Umwid­mungen und Teil­ent­widmungen
der Lenkung und Beruhigung des Verkehrs dienten, sei auf sie auch dann Bun­desrecht
(Art. 3 Abs. 3 oder 4 SVG) anwendbar, wenn sie mittels baulicher
Massnah­men ­– d.h. nicht durch verkehrspolizeili­che Signale –
vollzogen würden (Jaag, S. 295 f. und 299; Meier, S. 48 ff.
insbesondere 52, 244, 247 ff.). Aus­schliesslich nach kantonalem Recht
richteten sich nur jene baulichen Massnahmen, die nicht primär der Verkehrsrege­lung
dienten (Jaag, S. 299, Anm. 52). Demgegenüber hält Lendi
(Art. 37
bis
BV N. 15 Anm. 9) dafür, die kantonale
Strassen­bauhoheit schlies­se auch die Befugnis ein, Verkehrs­untersagungen und
‑beschränkun­gen anzuordnen, wobei er allerdings den Umfang dieser
Befugnis nicht weiter definiert. Ähnlich äussert sich Francesco Bertossa in der
Bespre­chung von VPB 55/1991 Nr. 31 (BR 3/92 S. 66), der immerhin
festhält, bei einer baulichen Massnahme müsse wohl unterschieden werden, ob
dieser Weg lediglich gewählt worden sei, um den Verkehr zu regeln, oder ob
damit auch oder vornehmlich andere Zwecke ver­folgt würden.
cc) Im Urteil vom 20. November 1991
konnte das Verwaltungsgericht offen lassen, ob die erwähnte Kritik berechtigt
sei (VB.91.00104-108; in RB 1991 Nr. 4 nicht publi­zierte E. 5, 7
und 8). Dazu muss auch heute nicht abschliessend Stellung bezogen werden,
da sich auch unter Anwendung der herkömmlichen Kriterien ergibt, dass die
fragliche Umwidmung in erster Linie als funktionelle Verkehrsanordnung zu
qualifizieren ist. Im­merhin ist festzustellen, dass gute Gründe für ein
Überdenken der bisherigen Praxis spre­chen. Aus der Strassenhoheit folgt das
Recht der Kantone, Strassen zu errichten, auf den Bau von Strassen zu
verzichten oder Strassen stillzulegen. Die Art der Verkehrsregelung auf
bestehenden Strassen wird hingegen durch das eidgenössische Recht normiert, und
zwar selbst dann, wenn sich Überschneidungen mit der Strassenhoheit ergeben.
Davon ist auch der Bundesrat in einem neueren Entscheid ausgegangen, als er
erwog, dass sogar ge­steigerter Gemeingebrauch, der eng mit einem Fahrzeug
verbunden sei, unter das Strassen­verkehrsgesetz falle (VPB 59/1995 Nr. 39
S. 323). Will ein Gemeinwesen das Verkehrsre­gime auf einer bestehenden,
dem verkehrsmässigen Gemeingebrauch gewidmeten Strasse ändern, so ist dies nur
im Rahmen von Art. 3 SVG möglich (Bundesrat, 18. Januar 1984, ZBl
85/1984, S. 276 E. 2; VPB 43/1979 Nr. 23 S. 95). Ein Kanton
bzw. eine Gemeinde, der bzw. die ein verkehrspolizeiliches Problem lösen
möchte, kann nicht allein durch die Wahl und Ausgestaltung der
Umsetzungsmassnahmen darüber entscheiden, ob die Voraus­setzungen gemäss
Strassenverkehrsgesetz einzuhalten sind oder nicht und welche Rechts­mittel
gegen den Entscheid gegeben sind (vgl. für analoge Überlegungen im Zusammen­hang
mit der Legitimationsfrage RB 1991 Nr. 4 und im Zusammenhang mit dem
zulässi­gen Rechtsmittel BGr, 23. Mai 1995, ZBl 97/1996 S. 373
E. 1a). Unter diesen Umständen erscheint es als sachgerecht, bei der
Qualifikation einer eine Strasse betreffenden Mass­nahme und der Beurteilung
der damit verbundenen verfahrensrechtlichen Fragen vom
– sich primär aus dem Zweck der Massnahme ergebenden – materiellen
Gehalt der in Frage stehenden Verfügung auszugehen und die vorgesehene
Ausgestaltung bzw. Umset­zung in einer gesamthaften Würdigung (bloss)
mitzuberücksichtigen.
Allerdings hat das Verwaltungsgericht vor
kurzem bekräftigt, dass bauliche Mass­nahmen zur Verkehrsberuhigung keine
Verkehrshindernisse im Sinn von Art. 4 SVG, son­dern Bestandteil der
Strassenanlage selber sind und deshalb dem kantonalen Recht unter­liegen (VGr,
12. November 1998, VB.98.00233, E. 3d). Auch der Bundesrat hat unlängst
wiederholt, dass (rein) bauliche Änderungen einer Strassenanlage, selbst wenn
sie der Ver­besserung der Verkehrssicherheit oder dem Immissionsschutz dienen,
nicht als funktionelle Verkehrsmassnahmen im Sinne von Art. 3 Abs. 4
SVG anzusehen seien, weil der Bund aus verfassungsmässigen Gründen keine
Kompetenzen habe, die bauliche Ausgestaltung einer Strasse zu bestimmen (VPB
63/1999 Nr. 55 E. 4a). Dieser Entscheid erging in Behandlung einer
Beschwerde, welche danach trachtete, dass zusätzlich zur Signalisation einer
Tempo­beschränkung auch bauliche Massnahmen angeordnet würden. Der Bundesrat
erklärte, im Verfahren gegen eine funktionelle Verkehrsanordnung könne nicht
die Anordnung bauli­cher Massnahmen verlangt werden. Ob das Verwaltungsgericht
an seiner Praxis hinsicht­lich der Qualifikation baulicher Massnahmen zur
Verkehrsberuhigung festhalten soll, kann vorliegend offen bleiben, da die
Umwidmung nicht oder zumindest nicht in erster Linie mit baulichen Massnahmen
durchgesetzt werden soll.
d) Die Beschwerdeführerin hat nicht die
völlige Aufhebung einer Strasse (Entwid­mung im eigentlichen Sinne)
beschlossen. Vielmehr will sie im Interesse des Sennhof­quar­tiers das
Verkehrsregime auf der bestehenden Strasse verändern. Es geht mithin darum, den
Verkehr auf einer gemäss kantonalem Recht erstellten, bereits vorhandenen
Verkehrsfläche neu zu ordnen. Der Zweck der Massnahme ist die Entfernung des
quartier­fremden Ver­kehrs­ von der Sennhofstrasse. Die Beschwerdeführerin
weist in der Umwid­mungs­ver­fü­gung ausdrücklich darauf hin, dass es mit den
bisherigen baulichen Massnah­men (Auf­pfläs­terungen, Blumenrabatten) nicht
gelungen sei, den Durchgangsverkehr zu beein­flussen. Zur Umsetzung der
Massnahme ist gemäss der Umwidmungsverfügung (E. 3) vorerst nur eine
entsprechende Signalisation und allenfalls ein amtsrichterliches Verbot
vorgesehen. Sollte dies nicht ausreichen, fasst die Beschwerdeführerin ins
Auge, einen mittleren Streifen der Strasse mit Rasen zu bepflanzen. Erst wenn
auch das nicht ge­nüge, könne eine umlegbare/entfernbare Abschrankung
angebracht werden. Es ist daher nur be­grenzt richtig, wenn die
Beschwerdeführerin in ihrer Stellungnahme zur Zulässigkeit der Beschwerde an
das Verwaltungsgericht behauptet, die Teilentwidmung solle mit Mass­nahmen der
Geländegestaltung kenntlich gemacht werden. Solche Massnahmen sind ge­mäss der
insoweit klaren Umwidmungsverfügung nur in zweiter Priorität vorgesehen. Die
vorgesehene Massnahme lässt sich auch nicht mit einer Teilwidmung vergleichen,
wie sie vorgenommen wird, wenn im Rahmen einer gezielten Gestaltung etwa ein
Dorfplatz der Allgemeinheit, nicht jedoch dem Motorfahrzeugverkehr gewidmet
wird. Erst recht liegt kein Fall vor, in welchem bereits aufgrund der Umstände
bzw. der baulichen Gegebenhei­ten die beschränkte Widmung offensichtlich ist.
Weiter liegt (materiell betrachtet) nicht ein
Fahrverbot im Sinne von Art. 3 Abs. 3 SVG im Streit. Diese Bestimmung
betrifft dauernde oder zeitlich beschränkte Totalfahr­verbote. Ein
Totalfahrverbot kann auch noch bejaht werden, wenn einzelne bestimmte oder
bestimmbare Benutzer die Strasse weiterhin benützen dürfen. Kein Totalverbot
liegt mehr vor, wenn eine ganze Benutzerkategorie, so wie vorliegend die
Radfahrer, weiterhin zuge­lassen ist (VPB 51/1987 Nr. 51
S. 298 f.; BGr, 14. Oktober 1994, ZBl 96/1995, S. 508
E. 2; vgl. Schaffhauser, S. 32 f.).
e) Der vorliegende Fall belegt exemplarisch
die Schwierigkeiten, die sich ergeben, wenn für die Qualifikation der
angefochtenen Anordnung und die Bestimmung des zuläs­sigen Rechtsmittelweges
auf die von der verfügenden Behörde gewählte Form abgestellt wird. Erst recht
gilt dies für das Kriterium der Durchführungsmodalitäten: So soll die Um­widmung
vorliegend primär mit Mitteln des Strassenverkehrsrechts (Signalisation durch
Hinweissignal Nr. 4.09 "Sackgasse" gemäss Art. 46 der
Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV, SR 741.21] sowie das
Vorschriftssignal Nr. 2.60 "Radweg" ge­mäss Art. 33 SSV)
umgesetzt werden. Nur wenn diese Massnahmen nicht genügen, sind weitere Massnahmen
vorgesehen, die teils rechtlicher (amtsrichterliches Verbot) und teils
baulicher Art sind (Teilbegrünung, evtl. Sperre). Die Beschwerdeführerin möchte
die Um­widmung also sowohl mit strassenverkehrsrechtlichen wie mit baulichen
Mitteln durchset­zen, gibt aber den erstgenannten den Vorzug.
Wie angemerkt werden mag, ist es fraglich, ob
die Beschwerdeführerin die zutref­fende Signalisation vorgesehen hat. Das
Signal "Sackgasse" kennzeichnet eine Strasse, die nicht durchgehend
befahrbar ist (Art. 46 Abs. 3 SSV). Die Sennhofstrasse bleibt aber
grund­sätzlich, d.h. sofern nicht bauliche Massnahmen getroffen werden,
befahrbar. Das Signal "Radweg" verpflichtet die Führer von
einspurigen Fahrrädern und Motorfahrrädern, den für sie gekennzeichneten Weg zu
benützen (Art. 33 Abs. 1 SSV). Auch dieses Signal drückt die
eigentliche Absicht der Beschwerdeführerin, den Motorfahrzeugverkehr im frag­lichen
Strassenabschnitt zu unterbinden, nicht aus. Dafür diente wohl am ehesten das
Sig­nal Nr. 2.03 "Verbot für Motorwagen", mit welchem die
Strassenbenützung für alle mehr­spurigen Motorfahrzeuge, inbegriffen Motorräder
mit Seitenwagen, untersagt wird (Art. 19 Abs. 1 lit. a SSV) und
welches mit dem Signal Nr. 2.04 "Verbot für Motorräder" kombi­niert
werden kann (vgl. Art. 19 Abs. 2 SSV). Das Teilfahrverbot kann mit
einer Zu­satztafel kombiniert werden, welche auf Ausnahmen hinweist (z.B.
"Mit schriftlicher Aus­nahmebe­willigung gestattet", vgl.
Art. 17 Abs. 1 SSV).
In Würdigung von Zweck, Inhalt und
Umsetzungsmodalitäten der umstrittenen Umwidmung ergibt sich, dass die
Beschwerdeführerin eine funktionelle Verkehrsbe­schrän­kung im Sinne von
Art. 3 Abs. 4 SVG angeordnet hat.
Demnach ist auf die Beschwerde nicht
einzutreten. Die Akten sind ge­stützt auf § 5 Abs. 2 VRG zur
Behandlung als Rekurs an den Regierungsrat zu überweisen.
f) Im durchgeführten Meinungsaustausch
pflichteten sowohl das Bundesamt für Strassen als auch der Regierungsrat mit
Stellungnahmen vom 19. Januar 2001 und 7. Feb­ruar 2001 der
Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts in Bezug auf die zugrunde lie­gende
Fallkonstellation bei (act. 27 und 28).
g) Im vorliegenden Beschluss liegt keine
Praxisänderung, die wegen des Grundsat­zes von Treu und Glauben erst nach einer
Vorankündigung vorgenommen werden dürfte. Nachdem das Verwaltungsgericht im
vorliegenden Fall zur Auffassung gelangt ist, dass es unzuständig sei, kann es
den Fall nicht behandeln (§ 5 Abs. 1 VRG). Die Zuständigkeit ist
(zwingende) Sachurteilsvoraussetzung (Kölz/Bosshart/Röhl § 5 N. 3).
Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass durch Präsidialverfügung vom
31. Juli 2000 über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen entschieden und
damit aufgrund einer vorläufigen Beurteilung die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts (implizit) bejaht wurde. Diese vorläufige Beur­teilung
vermag die Kammer beim Entscheid über die Zuständigkeit nicht zu binden.
2. ...
Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht
1.    Auf die Beschwerde wird nicht
eingetreten. Die Akten werden dem Regierungsrat überwiesen.
...