zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00088 · 2018-06-05 · de

befristete Anstellung | [Befristete Anstellung, Konversion in ein unbefristetes Anstellungsverhältnis, Kündigung] An der Klärung der Frage, ob ein Anstellungsverhältnis sich von Gesetzes wegen von einem befristeten in ein unbefristetes gewandelt habe, besteht ein Feststellungsinteresse (E. 3). Eine Ungewissheit über die künftige Entwicklung der Schülerzahlen rechtfertigt keine befristete Anstellung; ebenso wenig darf die gesetzliche Probezeit dadurch umgangen werden, dass Lehrkräfte einstweilig befristet angestellt werden (E. 4.3). Weil die Beschwerdeführerin zu Unrecht befristet angestellt wurde, wandelte sich das befristete Anstellungsverhältnis mit der Verlängerung über die Dauer eines Jahres hinaus in ein unbefristetes (E. 4.4). Die für den Fall ausgesprochene Kündigung, dass ein unbefristetes Anstellungsverhältnis vorliege, leidet zwar an formellen Mängeln, ist aber nicht nichtig (E. 6). Die Kündigungsverfügung ist formell fehlerhaft, und es liegt kein sachlicher Grund für die Kündigung vor, weshalb die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen hat (E. 7). Für die Festsetzung einer Abfindung ist die Bildungsdirektion zuständig, weshalb die Sache insofern zurückzuweisen ist (E. 8). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2018.00088
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2018.00088
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.05.0 VB.2018.00088

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00088
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00088
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.06.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
befristete Anstellung
[Befristete Anstellung, Konversion in ein unbefristetes Anstellungsverhältnis, Kündigung]
An der Klärung der Frage, ob ein Anstellungsverhältnis sich von Gesetzes wegen von einem befristeten in ein unbefristetes gewandelt habe, besteht ein Feststellungsinteresse (E. 3).
Eine Ungewissheit über die künftige Entwicklung der Schülerzahlen rechtfertigt keine befristete Anstellung; ebenso wenig darf die gesetzliche Probezeit dadurch umgangen werden, dass Lehrkräfte einstweilig befristet angestellt werden (E. 4.3).
Weil die Beschwerdeführerin zu Unrecht befristet angestellt wurde, wandelte sich das befristete Anstellungsverhältnis mit der Verlängerung über die Dauer eines Jahres hinaus in ein unbefristetes (E. 4.4).
Die für den Fall ausgesprochene Kündigung, dass ein unbefristetes Anstellungsverhältnis vorliege, leidet zwar an formellen Mängeln, ist aber nicht nichtig (E. 6).
Die Kündigungsverfügung ist formell fehlerhaft, und es liegt kein sachlicher Grund für die Kündigung vor, weshalb die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Entschädigung von sechs Monatslöhnen hat (E. 7).
Für die Festsetzung einer Abfindung ist die Bildungsdirektion zuständig, weshalb die Sache insofern zurückzuweisen ist (E. 8).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ABFINDUNG
BEFRISTETES ARBEITSVERHÄLTNIS
KETTENDIENSTVERHÄLTNIS
KONVERSION
LEHRBEAUFTRAGTER
MITTELSCHULLEHRER/-IN
NICHTIGKEIT
UMWANDLUNG
Rechtsnormen:
§ 3 Abs. 4 MBVO
§ 3 Abs. 5 MBVO
§ 13 Abs. 2 PG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00088
Urteil
der 4. Kammer
vom
5. Juni 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A,
vertreten durch […],
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch die Schulkommission
der Kantonsschule B,
Beschwerdegegner,
betreffend befristete
Anstellung,
hat
sich ergeben:
I.
A.
A wurde
mit Verfügung vom 26. Juni 2013 für den Zeitraum vom 1. September
2013 bis zum 28. Februar 2014 befristet als Lehrbeauftrage für das Fach X mit
einem Pensum von 18,18 % an der Kantonsschule B angestellt; diese
Anstellung wurde mit Verfügungen vom 23. Januar und 20. Juni 2014 bis
zum 31. August 2015 verlängert, wobei das Anstellungspensum mit Verfügung
vom 20. August 2014 auf 54,55 % angehoben wurde. Mit Verfügung vom
30. Juni 2015 wurde das Anstellungsverhältnis mit einem neuen
Anstellungspensum von 36,36 % bis zum 31. August 2016 verlängert. Am
19. April 2016 ersuchte A die Schulkommission der Kantonsschule B um
Feststellung, dass sie unbefristet angestellt sei. Die Schulkommission stellte
mit Beschluss vom 18. Mai 2016 fest, dass das Anstellungsverhältnis befristet
sei und am 31. August 2016 ende.
B.
Mit
Schreiben vom 13. Juli 2016 kündigte der Präsident der Schulkommission
"für den Fall, dass ihr Rekurs gutgeheissen werden sollte [dazu sogleich],
aus formellen Gründen und vorsorglich namens der Schulkommission" das
Anstellungsverhältnis per Ende Februar 2017. Dagegen liess A sich mit Schreiben
vom 28. Juli 2016 an die Schulkommission wenden, deren Vizepräsident die
Kündigung mit Verfügung vom 16. August 2016 bestätigte.
II.
A.
A liess
gegen den Beschluss vom 18. Mai 2016 am 21. Juni 2016 bei der
Bildungsdirektion rekurrieren und beantragen, sie sei "als
Mittelschullehrperson […] mit einem zugesicherten Beschäftigungsgrad von
36,36 %, entsprechend 8/22 Lektionen/Woche, unbefristet weiter zu
beschäftigen".
B.
Am
25. September 2016 liess A auch gegen die Verfügung vom 16. August
2016 rekurrieren und beantragen, die Schulkommission sei anzuweisen, sie weiter
zu beschäftigen, eventualiter sei "eine angemessene Abgangsentschädigung
wegen unverschuldeter Entlassung festzulegen".
C.
Mit
Verfügung vom 22. Dezember 2017 vereinigte die Bildungsdirektion beide
Rekursverfahren (Dispositiv-Ziff. I), wies den Rekurs vom 21. Juni 2016 ab
(Dispositiv-Ziff. II) und schrieb den Rekurs vom 25. September 2016
in Dispositiv-Ziff. III als gegenstandslos geworden ab.
III.
A liess am 8. Februar 2018 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, es sei der Rekursentscheid aufzuheben
und die Angelegenheit an die Bildungsdirektion zurückzuweisen, eventualiter
"im Interesse an der beförderlichen Streiterledigung ein materieller
Sachentscheid zu fällen". Die Kantonsschule B beantragte am 9. März
2018, die Beschwerde sei abzuweisen, wobei "im Sinne des Eventualantrags
der Beschwerdeführerin ein materieller Sachentscheid zu fällen" sei. Die
Bildungsdirektion schloss mit Vernehmlassung vom 13. März 2018 auf
Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion
über Anordnungen der Schulkommission einer Kantonsschule etwa betreffend
Befristung des Anstellungsverhältnisses nach § 39 Abs. 1 des
Mittelschulgesetzes vom 13. Juni 1999 (MSG, LS 413.21) und § 41 in
Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,
19a sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin will einerseits festgestellt haben,
dass sie sich in einem unbefristeten Anstellungsverhältnis befunden habe, und
anderseits die Kündigung des Anstellungsverhältnisses aufheben lassen.
In solchen Fällen gelten als Streitwert die
Bruttobesoldungsansprüche bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim
Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung
des Dienstverhältnisses (VGr, 2. Dezember 2015, VB.2015.00105, E.
1.2,
und
5. März 2014, VB.2013.00792,
E. 1.2). Weil die Kündigung nur auf das Ende eines Semesters möglich ist
(§ 7 der Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai
1999 [LS 413.112]), hätte ein unbefristetes Anstellungsverhältnis bei
Einreichung der Beschwerde frühestens per Ende August 2018 aufgelöst werden
können. Die Beschwerdeführerin war zuletzt auf Lohnstufe 9 der
Lohnklasse 21 platziert, was einen vollen Jahreslohn von
Fr. 132'852.- bis Ende 2017 bzw. Fr. 133'516.- ab Anfang 2018 ergibt
(Anhang B der Mittelschul- und Berufsschul­lehrerverordnung vom
7. April 1999 [MBVO, LS 413.111; vgl. für die bis Ende 2017 geltende
Fassung OS 67, 15 f.]). Unter Berücksichtigung des zuletzt gültigen
Anstellungsgrads der Beschwerdeführerin von 36,36 % ergibt dies einen
Streitwert von Fr. 96'770.93.
3.
Die Vorinstanz weist den Rekurs vom 21. Juni 2016 in
ihrer Hauptbegründung ab, weil die Schulkommission auf den Antrag vom
16. April 2016 betreffend Feststellungsverfügung nicht hätte eintreten
dürfen. Dem lässt sich nicht folgen.
Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches
schutzwürdiges Interesse voraus. Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand
oder Umfang öffentlichrechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist und das mit
dem Feststellungsbegehren bezweckte Ziel nicht mit einem Leistungs- oder
Gestaltungsbegehren erreicht werden kann (VGr, 17. Ok­tober 2017,
VB.2017.00431, E. 2.2, und 21. November 2012, VB.2012.00705,
E. 4; Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 19 N. 25 f.). An einem
Feststellungsinter­esse fehlt es insbesondere, wenn eine Frage bereits durch
rechtskräftige Verfügung entschieden worden ist; das Prinzip der Einmaligkeit
des Rechtsschutzes schliesst in diesen Fällen eine nochmalige Prüfung der
strittigen Rechtsfrage im Rahmen eines Feststellungsverfahrens aus (BGr,
21. Juli 2009, 2C_80/2008, E. 4.3.3; Beatrice Weber-Dürler in:
Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundes­gesetz
über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, Art. 25
N. 17).
Wie die Kammer kürzlich in einem vergleichbaren Fall
entschieden hat, besteht an der Klärung der Frage, ob ein Anstellungsverhältnis
sich von Gesetzes wegen von einem befristeten in ein unbefristetes gewandelt
habe, ein schutzwürdiges Interesse, weil die Bejahung einer solchen Konversion
dazu führte, dass die Beschwerdeführerin weiterhin in einem
Anstellungsverhältnis stünde (VGr, 14. Februar 2018, VB.2017.00737,
E. 4.3). Die Schulkommission hat das Feststellungsbegehren der
Beschwerdeführerin deshalb entgegen der Auffassung der Vorinstanz zu Recht
behandelt.
Da die Vorinstanz sich in
einer Eventualbegründung auch noch zur Sache äussert, ist die Angelegenheit
entgegen dem Hauptantrag der Beschwerdeführerin deswegen nicht zurückzuweisen.
4.
4.1
Die
Vorinstanz kommt zum Schluss, dass keine Konversion in ein unbefristetes
Anstellungsverhältnis stattgefunden habe, weil die befristeten Anstellungen
zulässig gewesen seien. Sie begründet dies damit, dass die Funktion von
Lehrbeauftragten definitionsgemäss mit einer zeitlich begrenzten Aufgabe
verbunden sei, aufgrund schwankender Schülerzahlen nicht vorhersehbar gewesen
sei, ob die Beschwerdeführerin ein Jahr später noch benötigt werde, weshalb das
Ende des Anstellungsverhältnisses bereits bei Beginn festgestanden habe, und
schliesslich im Verlauf des Schuljahrs 2015/2016 ein Wahlverfahren für eine
unbefristete Anstellung stattgefunden habe.
Die Schulkommission begründet die befristete Anstellung
demgegenüber damit, dass die erstmalige Anstellung befristet gewesen sei, weil
dies "durchaus üblich ist bei Lehrpersonen, die der Schule noch nicht
bekannt sind"; anschliessend sei der Lehrauftrag um ein Semester
verlängert worden, weil "es naturgemäss weder für die Lehrperson noch für
die Schule respektive die Schulleitung einfach ist, sich innerhalb nur eines
Semesters zuverlässig kennenzulernen". Durch die anschliessende
Verlängerung um ein weiteres Jahr sei sodann die Möglichkeit eröffnet worden,
"zunächst in einem ordentlichen Anstellungsverfahren und damit in
Anwendung der Regelungen für die Beurteilung der Lehrpersonen zu klären, ob
Frau A die Anforderungen für eine unbefristete Anstellung als Lehrperson erfülle".
Die Beschwerdeführerin habe im Übrigen nur Arbeitspensen von 18,18 % im
ersten und 54,55 % im zweiten Jahr erfüllt, und ihre Arbeitstätigkeit sei
darüber hinaus durch Mutterschafts- sowie unbezahlten Urlaub
"unterbrochen" worden. Weil zudem ein "ordentliche[s]
Wahlverfahren" bevorgestanden habe, habe es einen sachlichen Grund
gegeben, die Anstellung ab dem 1. September 2015 noch einmal befristet zu
verlängern.
4.2
Für
Lehrkräfte an Mittelschulen gelten die Bestimmungen des Personalgesetzes,
soweit nicht besondere Bestimmungen bestehen (§ 1 Abs. 2 des
Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]). Nach
§ 13 Abs. 2 Satz 1 PG sind befristete Anstellungsverhältnisse
grundsätzlich für längstens ein Jahr zulässig und gelten nach dessen Ablauf als
unbefristet. Wird das Anstellungsverhältnis weiter verlängert, hat es nach
§ 13 Abs. 2 Satz 2 PG die Wirkungen eines unbefristeten.
Vorbehalten bleiben indes besondere Bestimmungen über die Anstellungsdauer und
die Kündigungsfristen für Anstellungsverhältnisse mit Ausbildungscharakter oder
mit aus anderen Gründen zeitlich begrenzten Aufgaben (§ 13 Abs. 2
Satz 3 PG).
Gemäss § 10 Abs. 1 MSG setzt der Lehrkörper sich
zusammen aus Lehrpersonen mit unbefristeter und mit befristeter Anstellung
(Satz 1); der unbefristeten geht dabei in der Regel eine befristete
Anstellung voraus (Satz 2). In diesem Sinn bestimmt § 3 Abs. 1 f.
MBVO, dass Anstellungsverhältnisse von Lehrbeauftragten befristet, diejenigen
von Mittel- und Berufsschullehrpersonen unbefristet sind. Eine unbefristete
Anstellung setzt voraus, dass die Lehrperson in den Fächern, in denen sie
Unterricht erteilt, über einen Hochschulabschluss verfügt und das Lehrdiplom
oder eine andere gleichwertige fachliche und pädagogische Ausbildung
abgeschlossen hat sowie Unterrichtserfahrung von wenigstens einem Jahr
aufweist; sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, ist die Lehrperson befristet
anzustellen (§ 3 Abs. 4 MBVO). Darüber hinaus ist die Anstellung
befristet, wenn das Ende des Anstellungsverhältnisses bereits bei der
Anstellung feststeht (§ 3 Abs. 5 Satz 1 MBVO).
4.3
Die
Beschwerdeführerin erhielt das Diplom für das Höhere Lehramt im Dezember 2008
und wies im Zeitpunkt ihrer ersten Anstellung an der Kantonsschule B eine
Berufserfahrung von deutlich mehr als einem Jahr auf. Im Licht der Regelung von
§ 3 Abs. 4 f. MBVO durfte sie deshalb von Anfang an nur
befristet angestellt werden, sofern das Ende des Anstellungsverhältnisses
bereits im Zeitpunkt der Anstellung feststand (vgl. auch ABl 1999,
546 ff., 555 f.).
Wenn die Vorinstanz zunächst ausführt, ein
Anstellungsverhältnis als Lehrbeauftragte sei "schon definitionsgemäss
eines mit einer zeitlich begrenzten Aufgabe", und daraus abzuleiten
scheint, die befristete Anstellung sei per se zulässig, solange sie als
Lehrbeauftragte und nicht als Mittelschullehrperson erfolge, unterliegt sie
einem Zirkelschluss. Es trifft zwar zu, dass die Anstellung als Lehrbeauftragte
befristet ist. Das ändert aber nichts daran, dass eine befristete Anstellung
als Lehrbeauftragte statt einer unbefristeten Anstellung als
Mittelschullehrperson nur zulässig ist, sofern die Voraussetzungen gemäss
§ 3 Abs. 4 f. MBVO erfüllt sind. Ebenfalls nicht zu überzeugen
vermag die Überlegung der Vorinstanz, es sei nicht vorhersehbar gewesen, ob die
Beschwerdeführerin ein Jahr später noch benötigt werde, weshalb die befristete
Anstellung bzw. die befristeten Verlängerungen gerechtfertigt gewesen seien.
Nach der Regelung von § 3 Abs. 5 MBVO muss das Ende des
Anstellungsverhältnisses im Zeitpunkt der Anstellung bereits feststehen.
Es
muss mithin klar sein, dass die fragliche Lehrkraft nur für beschränkte Zeit
benötigt werde, was etwa bei Mutterschaftsvertretungen regelmässig der Fall
ist. Ist die Möglichkeit der Weiterbeschäftigung nach Ablauf eines Jahrs
hingegen unklar, liegt kein Anwendungsfall von § 3 Abs. 5 MBVO vor;
in solchen Fällen ist die Lehrkraft vielmehr unbefristet anzustellen und das
Anstellungsverhältnis bei einer Veränderung der Schülerzahlen gegebenenfalls
ordentlich aufzulösen.
Die Schulkommission scheint sodann der Auffassung zu sein,
sie dürfe Lehrpersonen im Sinn einer Probezeit zunächst nur befristet
anstellen. Dafür lässt § 3 Abs. 5 MBVO indes ebenfalls keinen Raum.
Mangels spezialgesetzlicher Bestimmungen für Mittelschullehrpersonen gilt für
die Dauer der Probezeit vielmehr § 14 Abs. 1 PG, wonach die ersten
drei Monate eines Anstellungsverhältnisses in der Regel als Probezeit gelten.
Es mag zwar zutreffen, dass für Lehrpersonen eine längere Probezeit wünschbar
wäre – wie dies etwa § 7a Abs. 1 des Lehrpersonalgesetzes vom
10. Mai 1999 (LS 412.31) für die an der Volksschule tätigen
Lehrpersonen vorsieht; dafür wäre jedoch eine spezialgesetzliche Regelung zu
schaffen. Die einstweilige befristete Anstellung, um damit die Probezeit zu
verlängern, ist als Rechtsumgehung zu qualifizieren und damit rechtswidrig.
Soweit die Schulkommission sodann auf ein Anstellungsverfahren für eine
Mittelschullehrperson mbA verweist, vermöchte dies zwar grundsätzlich eine
befristete Anstellung zu rechtfertigen (VGr, 14. Februar 2018,
VB.2017.00737, E. 5.4.2 f., auch zum Folgenden); das setzte aber
voraus, dass bereits im Zeitpunkt der erstmaligen befristeten Anstellung
konkrete Schritte für ein solches Anstellungsverfahren unternommen worden wären
und die Anstellung demnach nur zur Überbrückung gedient hätte, bis die
fragliche Stelle durch eine Mittelschullehrperson mbA hätte besetzt werden können.
Ein solcher Fall liegt hier indes nicht vor, da das fragliche Verfahren erst im
Herbstsemester 2015/2016, also mehr als zwei Jahre nach der Anstellung der
Beschwerdeführerin stattfand.
4.4
Demnach
hätte die Beschwerdeführerin bereits im Zeitpunkt der ersten Anstellung
unbefristet angestellt werden müssen. Was die befristete Anstellung während des
ersten Jahrs betrifft, erweisen sich die fraglichen Anstellungsverfügungen zwar
als rechtswidrig; weil sie jedoch unangefochten blieben, können sie heute nicht
mehr in Frage gestellt werden. Anders verhält sich dies jedoch bezüglich der
weiteren Verlängerungen der befristeten Anstellung. Weil kein zulässiger Grund
für eine befristete Anstellung gegeben war, handelte es sich ab Beginn des
zweiten Anstellungsjahrs um ein unzulässiges Kettenarbeitsverhältnis, was nach
§ 13 Abs. 2 Satz 2 PG die gesetzliche Konversion in ein
unbefristetes Anstellungsverhältnis zur Folge hat, ungeachtet dessen, dass die
Anstellung auf dem Verfügungsweg nur befristet verlängert worden war (VGr,
14. Februar 2018, VB.2017.00737, E. 5.3). In diesem Zusammenhang sind
die Anstellungspensen der Beschwerdeführerin sowie der Umstand, dass sie
zwischenzeitlich im Mutterschafts- bzw. unbezahlten Urlaub war, irrelevant,
weil dies nur im Zusammenhang mit der Berufserfahrung eine Rolle spielt (vgl.
hierzu VGr, 15. Dezember 2011, VB.2011.00680, E. 3.3). Dass für die
unbefristete Anstellung von Lehrpersonen die Schulkommission zuständig ist,
während die befristete Anstellung von Lehrpersonen in die Zuständigkeit der
Schulleitung fällt, vermag an der Konversion nichts zu ändern. Die
Schulkommission muss sich in dieser Konstellation die Handlungen der
Schulleitung entgegenhalten lassen, zumal ihr freigestanden hätte, unzulässige
befristete Anstellungen der Schulleitung im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit
(§ 6 Abs. 1 Ingress MSG) zu unterbinden.
Die Beschwerdeführerin befand sich damit im Zeitpunkt des
Beschlusses vom 18. Mai 2016 entgegen der Auffassung der Schulkommission
in einem unbefristeten Anstellungsverhältnis, wobei der Anstellungsgrad
gestützt auf die Verfügung vom 30. Juni 2015 36,36 % betrug.
5.
Während laufenden Rekursverfahrens gegen den Beschluss vom
18. Mai 2016 verfügte der Vizepräsident der Schulkommission am
16. August 2016 die Auflösung des Anstellungsverhältnisses der Beschwerdeführerin
per Ende Februar 2017. Die Vor­instanz hat den hiergegen erhobenen Rekurs als
gegenstandslos geworden abgeschrieben, nachdem sie zum Schluss gekommen war,
die befristete Anstellung sei zulässig gewesen. Weil die Beschwerdeführerin
entgegen der Annahme der Vorinstanz in einem unbefristeten
Anstellungsverhältnis stand, hätte das Rekursverfahren gegen die Verfügung vom
16. August 2016 nicht als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden
dürfen.
Hat eine Vorinstanz ein Begehren zu Unrecht nicht
materiell behandelt, weist das Verwaltungsgericht die Angelegenheit in der
Regel zurück; es kann stattdessen aber auch selber in der Sache entscheiden
(§ 63 Abs. 1 und § 64 Abs. 1 e contrario VRG; Marco
Donatsch, VRG-Kommentar, § 63 N. 18, § 64 N. 7). Angesichts
der bereits sehr langen Verfahrensdauer ist hier angebracht, im Sinn des
Eventualantrags der Beschwerdeführerin direkt in der Sache zu entscheiden.
6.
Die Beschwerdeführerin machte im Rekursverfahren geltend, die
Verfügung vom 16. August 2016 sei nichtig. Einerseits dürfe eine Kündigung
nicht von einer Bedingung abhängig gemacht werden, und anderseits verstosse das
Verhalten der Schulleitung gegen Treu und Glauben.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Verfügung
nur ausnahmsweise nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer
wiegt, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn
zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft
gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die
Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge. Als Nichtigkeitsgrund fallen
hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie
schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 132 II 21 E. 3.1 mit
Hinweisen).
Die angefochtene Kündigung erging nur für den Fall, dass
es sich beim Anstellungsverhältnis der Beschwerdeführerin um ein unbefristetes
handle. Damit ist die Kündigung nicht in dem Sinn bedingt, dass sie vom
Eintritt eines bestimmten Ereignisses abhängig wäre, sondern nur in dem Sinn,
dass sie bloss dann Rechtswirkungen entfalte, falls überhaupt ein kündbares
Anstellungsverhältnis bestehe, was sich indes schon daraus ergäbe, dass die
Kündigung ein bestehendes Anstellungsverhältnis voraussetzte. Eine solche
Kündigung ist jedenfalls dann nicht nichtig, wenn die Rechtsmittelinstanz – wie
hier – zum Schluss kommt, dass im Kündigungszeitpunkt ein unbefristetes
Anstellungsverhältnis bestanden habe. Die geltend gemachten materiellen Mängel
sind sodann nicht von derartiger Schwere, dass sie eine Nichtigkeit begründen
könnten, weshalb an dieser Stelle nicht weiter darauf einzugehen ist.
Schliesslich war der Vizepräsident – wie sich sogleich zeigt – vorliegend für
die Kündigung zwar nicht zuständig; nachdem die Beschwerdeführerin dies bis
anhin nicht gerügt hat, war die Unzuständigkeit aber nicht derart
offensichtlich, dass sie zur Nichtigkeit der Kündigungsverfügung führen würde.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführerin rügte im Rekursverfahren, sie sei vor Erlass der
Ausgangsverfügung nicht angehört worden, und es fehle an einem sachlichen Grund
für die Kündigung; namentlich sei die geltend gemachte Anstellung einer
Mittelschullehrperson mbA nicht als solcher Grund zu betrachten. Die
Beschwerdegegnerin führte als Grund für die Kündigung an, sie könne der
Beschwerdeführerin bei einer "allfälligen Wiederbeschäftigung" keine
Lektionen mehr zuteilen; zum Vorwurf, sie habe den Anspruch auf rechtliches
Gehörs verletzt, äusserte die Schulkommission sich nicht.
7.2
Gemäss
§ 31 Abs. 1 PG sind die Angestellten vor Erlass einer sie belastenden
Verfügung anzuhören. Die Schulkommission behauptet nicht und es ist auch nicht
ersichtlich, dass die Beschwerdeführerin vor Erlass der Verfügung vom
16. August 2016 je zu den Kündigungsgründen angehört worden wäre. Damit
wurde ihr Anspruch auf rechtliches Gehör offenkundig verletzt, weshalb die
Kündigungsverfügung formell mangelhaft ist.
Darüber hinaus wäre über die Kündigung des
Anstellungsverhältnisses einer unbefristet angestellten Lehrperson durch die
Schulkommission als Kollegialbehörde zu beschliessen (§ 6 Abs. 1
Ziff. 3 MSG). Es kann offenbleiben, ob dieses Recht in Fällen besonderer
Dringlichkeit auch einzelnen Mitgliedern der Schulkommission zusteht, weil hier
jedenfalls nicht ersichtlich ist, weshalb eine Dringlichkeit bestanden haben
sollte. Allein der Umstand, "dass die Schulkommission das nächste Mal erst
im neuen Schuljahr tagt", begründet jedenfalls keine "besondere
Dringlichkeit", wie sie in der Verfügung vom 16. August 2016
behauptet wird. Der Vizepräsident der Schulkommission war demnach für die
Kündigung nicht zuständig. Die Kündigungsverfügung ist auch aus diesem Grund
formell mangelhaft.
7.3
Es bleibt
zu prüfen, ob die Kündigung materiell rechtmässig war. Nach § 18
Abs. 2 PG darf die Kündigung durch den Kanton nicht missbräuchlich sein
und setzt einen sachlich zureichenden Grund voraus.
Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden Kündigungsgrunds
geht der öffentlichrechtliche Kündigungsschutz weiter als die Missbrauchstatbestände
des Obliga­tionenrechts (BGr, 25. August 2011, 8C_594/2010, E. 4.4
mit Hinweisen). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn
die Weiterbeschäftigung der angestellten Person dem öffentlichen Interesse,
insbesondere demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht.
Dabei muss eine Fortsetzung des Anstellungsverhältnisses nicht unzumutbar
erscheinen. Einmalige geringfügige Beanstandungen reichen jedoch noch nicht
aus, denn es wird ein sachlicher Grund von einem gewissen Gewicht bzw. wieder­holte
oder andauernde Schlecht- oder Nichterfüllung von Aufgaben verlangt (zum Ganzen
VGr, 29. August 2001, PB.2001.00011 [= ZBl 102/2001, S. 581, und
RB 2001 Nr. 113], E. 7a mit Hinweisen; vgl. ferner BGr,
14. Dezember 2012, 8C_649/2012, E. 8.1 mit Hinweisen).
Die Schulkommission führt an, man habe sich am 18. Mai
2016 "klar gegen eine weitere Anstellung" der Beschwerdeführerin
ausgesprochen; zudem sei eine Weiterbeschäftigung "infolge fehlender
freier Stellen und wegen zu weniger zu vergebenden Lektionen nicht
möglich". Diese Begründung überzeugt nicht. Zunächst behauptet die
Schulkommission nicht, dass die Beschwerdeführerin Mängel in der Leistung oder
dem Verhalten gezeigt hätte. Sodann liegen auch keine organisatorischen Gründe
vor, die hier eine Kündigung rechtfertigen könnten. Dass keine freien Lektionen
für die Beschwerdeführerin vorhanden gewesen sein sollen, dürfte in erster
Linie daran liegen, dass die Schulkommission für das neue Schuljahr eine
Mittelschullehrperson mbA für das Fach X anstellte, die gemäss unbestritten
gebliebener Darstellung der Beschwerdeführerin zu einem höheren Pensum arbeitet
als diejenige Lehrperson, die vorher diese Stelle bekleidete. Da die
Schulkommission keine Gründe dartut, welche die Anstellung einer neuen statt
der Weiterbeschäftigung der bisherigen Lehrperson gerechtfertigt erscheinen
liessen, ist darin kein sachlicher Kündigungsgrund zu erblicken. Die Kündigung
erweist sich demnach auch in materieller Hinsicht als rechtswidrig.
7.4
Erweist
sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und
wird der oder die Angestellte nicht wiedereingestellt, bemisst sich die
Entschädigung nach den Bestimmungen des Obligationenrechts (OR, SR 220)
über die missbräuchliche Kündigung; die Ausrichtung einer Abfindung nach § 26
PG bleibt vorbehalten (§ 18 Abs. 3 PG). Nach ständiger Praxis der
Kammer lässt sich daraus kein Anspruch auf Weiterbeschäftigung ableiten (VGr,
11. April 2001, PB.2001.00008, E. 3 – 11. Juni 2003, PB.2003.00011,
E. 2b – 1. April 2009, PB.2009.00002, E. 2.1). Den
Rechtsmittelinstanzen ist es deshalb verwehrt, eine Weiterbeschäftigung
anzuordnen; sie haben sich darauf zu beschränken, die Rechtswidrigkeit der
Kündigung festzustellen und von Amts wegen eine Entschädigung festzusetzen
([§ 63 Abs. 3 in Verbindung mit] § 27a Abs. 1 VRG). Das
Anstellungsverhältnis endete deshalb trotz mangelhafter Kündigung per
28. Februar 2017.
7.5
Nach
Art. 336 Abs. 2 OR ist die Entschädigung in Würdigung aller Umstände
festzusetzen und darf sie den Betrag von sechs Monatslöhnen nicht übersteigen
(vgl. zur Höhe der Entschädigung und dem diesbezüglichen Ermessen Ullin Streiff/Adrian
von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A., Zürich etc. 2012,
Art. 336a N. 3 f.). Diese Bestimmung dient sowohl der Bestrafung
als auch der Wiedergutmachung und ist nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung ein mit der Konventionalstrafe vergleichbares Rechtsinstitut
eigener Art (BGE 123 III 391 E. 3c).
Im Rahmen der ermessensweisen Festsetzung der Entschädigungshöhe
sind sowohl die pönale Komponente als auch die Wiedergutmachungsfunktion der
Entschädigung zu berücksichtigen. Im Hinblick auf die pönale Komponente sind
die Schwere der Verfehlung der Arbeitgebenden sowie die wirtschaftlichen
Verhältnisse und die Schwere des Eingriffs in die Persönlichkeit der Arbeitnehmenden
zu berücksichtigen. Das Verschulden bemisst sich dabei insbesondere nach dem
Anlass der Kündigung, allfälligem Mitverschulden der Arbeitnehmenden, dem
Vorgehen bei der Kündigung und der Art des Arbeitsverhältnisses. Im Hinblick
auf die Wiedergutmachungsfunktion sind sodann die wirtschaftlichen Auswirkungen
der Kündigung für die Arbeitnehmenden zu berücksichtigen, namentlich deren
Alter, berufliche Stellung, soziale Situation, die Schwierigkeiten einer
Wiedereingliederung in das Arbeitsleben, die konjunkturelle Lage auf dem
Arbeitsmarkt und die Dauer des Arbeitsverhältnisses (vgl. zum Ganzen VGr,
17. Mai 2004, PB.2004.00002, E. 2.2).
Hier lagen der Kündigungsverfügung einerseits grobe Verfahrensfehler
zugrunde; anderseits fehlte es offenkundig an einem sachlichen Grund und diente
die Kündigung einzig dazu, dem falschen Rechtsstandpunkt der Schulkommission
bezüglich Zulässigkeit einer befristeten Anstellung im Ergebnis doch noch zum
Durchbruch zu verhelfen. Angesichts dieser groben Mängel ist hier eine
Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen angebracht. Massgeblich ist
die Höhe des am Ende der Dienstzeit bezogenen Monatsgehalts einschliesslich des
Anteils am 13. Monatslohn. Auf dieser Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge
zu entrichten (VGr, 18. März 2009, PB. 2008.00041, E. 5, und
5. Juli 2002, PB.2002.00008, E. 3b/bb; BGE 123 V 5).
8.
Die Beschwerdeführerin verlangt schliesslich eine
"angemessene Abgangsentschädigung", was als Antrag auf Zusprechung
einer Abfindung zu verstehen ist. Da die Beschwerdeführerin älter als 35 Jahre
ist, mehr als fünf Dienstjahre beim Beschwerdegegner aufweist und sich die
Kündigung nach dem vorgängig Ausgeführten als unverschuldet erweist, erfüllt
sie grundsätzlich die Voraussetzungen für die Zusprechung einer Abfindung
(§ 26 Abs. 1 PG). Für die Festsetzung der Abfindung ist
erstinstanzlich die Bildungsdirektion zuständig (§ 17 Abs. 1
lit. c der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999
[LS 177.111]), weshalb die Angelegenheit diesbezüglich an diese zurückzuweisen
ist.
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und III im
Rekursentscheid sowie Aufhebung des Beschlusses der Schulkommission vom
18. Mai 2016 ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin am
18. Mai 2016 in einem unbefristeten Anstellungsverhältnis stand und die
Kündigung vom 16. August 2016 rechtswidrig war. Der Beschwerdegegner ist
zu verpflichten, der Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen eine
Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen zu bezahlen.
Zur Festsetzung einer Abfindung ist die Angelegenheit
teilweise an die Bildungsdirektion zurückzuweisen.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
10.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei der Festsetzung der Gebührenhöhe
ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass zwei Ausgangsanordnungen zu beurteilen
waren.
11.
Nach der Regelung in Art. 90 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind letztinstanzliche
kantonale Rückweisungsentscheide als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93
BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die
Rückweisung zur Festsetzung einer Abfindung ist daher vor Bundesgericht nur
direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken
kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen
Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder
Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II
und III in der Verfügung der Bildungsdirektion vom 22. Dezember 2017 sowie
in Aufhebung des Beschlusses der Schulkommission der Kantonsschule B vom
18. Mai 2016 wird festgestellt, dass die Beschwerdeführerin sich am
18. Mai 2016 in einem unbefristeten Anstellungsverhältnis mit der Kantonsschule
B befand und die Kündigung vom 16. August 2016 rechtswidrig war.
Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin im Sinn der
Erwägungen eine Entschädigung in der Höhe von sechs Monatslöhnen zu bezahlen.
Zur
Festsetzung einer Abfindung wird die Angelegenheit an die Bildungsdirektion zurückgewiesen.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 8'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 11 Beschwerde in öffentlichrechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen
ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
5.    Mitteilung an …