zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00626 · 2018-05-17 · de

Einleitung des Quartierplanverfahrens | Einleitung des Quartierplanverfahrens: Areal mit Gestaltungsplanpflicht/Dreijahresfrist gemäss § 235 PBG. Die Gemeinde setzte für das betreffende Areal in der BZO eine Gestaltungsplanpflicht zur Realisierung eines Ortszentrums fest. Der Gestaltungsplan wurde bisher noch nicht rechtskräftig festgesetzt. Ein bauwilliger Grundeigentümer einer Parzelle im Gestaltungsplanperimeter tat während des laufenden Gestaltungsplanverfahrens seine Bauabsicht kund, was die Gemeinde in einem Beschluss zur Kenntnis nahm und damit die Dreijahresfrist gemäss § 235 PBG, nach deren Ablauf die fehlende planungsrechtliche Baureife einem Bauvorhaben nicht mehr entgegengehalten werden kann, als ausgelöst bezeichnete. Kurz vor Ablauf dieser Dreijahresfrist leitete die Gemeinde für das vom Gestaltungsplanperimeter erfasste Areal ein Quartierplanverfahren ein und setzte einen vorzeitigen Quartierplanbann fest, wogegen der bauwillige Grundeigentümer vor Baurekursgericht obsiegte. Dagegen führte die Gemeinde Beschwerde und vertrat die Auffassung, die Dreijahresfrist von § 235 PBG sei nicht auf das Gestaltungsplanverfahren zugeschnitten, und es liege diesbezüglich eine Gesetzeslücke vor. Selbst wenn es Gestaltungsplanverfahren von längerer Dauer als drei Jahre gibt, so heisst dies nicht, dass den dort betroffenen Grundeigentümern die Nutzung ihres Eigentums auf unbestimmte Zeit verwehrt sein kann. Die Frist von § 235 PBG beginnt sodann erst bei Geltendmachung einer Bauabsicht zu laufen und nicht generell mit dem Beginn eines Gestaltungsplanverfahrens (E. 5.3.2). Das Gesetz nennt keine expliziten Fristen für das Verfahren zum Erlass eines Gestaltungsplans (E. 5.3.1). Für eine analoge Anwendung von § 82 und 87 PBG besteht kein Anlass (E. 5.3.4). Es lässt sich auch den Materialien nicht entnehmen, dass es sich um ein gesetzgeberisches Versehen handeln sollte, dass § 235 PBG auch in Bezug auf Gestaltungspläne gelten solle. Die Dreijahresfrist begann i.c. mit dem Entgegenhalten der fehlendenplanungsrechtlichen Baureife. Dass sich der Grundeigentümer mit der Testplanung einverstanden und einem privaten Gestaltungsplan nicht abgeneigt zeigte, änderte nichts am Ablauf der Dreijahresfrist (E. 5.3.8). Da ein Gestaltungsplan als planerische Festlegung gilt, war die Dreijahresfrist von § 235 PBG vorliegend anwendbar und unterdessen abgelaufen (E. 5.3.10). Der Gestaltungsplan und ein allfälliger Quartierplan sind vorliegend zweckverbunden, und das strittige Quartierplanverfahren hätte sich ohne das Gestaltungsplanverfahren nicht aufgedrängt. Da dem Grundeigentümer aber aufgrund des Fristablaufs von § 235 PBG nicht mehr länger der noch festzusetzende Gestaltungsplan entgegengehalten werden kann und damit dessen Realisierungschancen in dieser Form gering sind, erübrigt sich auch das Quartierplanverfahren, welches nur aufgrund des Gestaltungsplans und zu dessen Realisierung eingeleitet wurde (E. 5.5.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.17.0 VB.2017.00626
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.17.0 VB.2017.00626
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.17.0 VB.2017.00626

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00626
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00626
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.05.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 01.04.2019 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Einleitung des Quartierplanverfahrens
Einleitung des Quartierplanverfahrens: Areal mit Gestaltungsplanpflicht/Dreijahresfrist gemäss § 235 PBG.
Die Gemeinde setzte für das betreffende Areal in der BZO eine Gestaltungsplanpflicht zur Realisierung eines Ortszentrums fest. Der Gestaltungsplan wurde bisher noch nicht rechtskräftig festgesetzt. Ein bauwilliger Grundeigentümer einer Parzelle im Gestaltungsplanperimeter tat während des laufenden Gestaltungsplanverfahrens seine Bauabsicht kund, was die Gemeinde in einem Beschluss zur Kenntnis nahm und damit die Dreijahresfrist gemäss § 235 PBG, nach deren Ablauf die fehlende planungsrechtliche Baureife einem Bauvorhaben nicht mehr entgegengehalten werden kann, als ausgelöst bezeichnete. Kurz vor Ablauf dieser Dreijahresfrist leitete die Gemeinde für das vom Gestaltungsplanperimeter erfasste Areal ein Quartierplanverfahren ein und setzte einen vorzeitigen Quartierplanbann fest, wogegen der bauwillige Grundeigentümer vor Baurekursgericht obsiegte. Dagegen führte die Gemeinde Beschwerde und vertrat die Auffassung, die Dreijahresfrist von § 235 PBG sei nicht auf das Gestaltungsplanverfahren zugeschnitten, und es liege diesbezüglich eine Gesetzeslücke vor.
Selbst wenn es Gestaltungsplanverfahren von längerer Dauer als drei Jahre gibt, so heisst dies nicht, dass den dort betroffenen Grundeigentümern die Nutzung ihres Eigentums auf unbestimmte Zeit verwehrt sein kann. Die Frist von § 235 PBG beginnt sodann erst bei Geltendmachung einer Bauabsicht zu laufen und nicht generell mit dem Beginn eines Gestaltungsplanverfahrens (E. 5.3.2). Das Gesetz nennt keine expliziten Fristen für das Verfahren zum Erlass eines Gestaltungsplans (E. 5.3.1). Für eine analoge Anwendung von § 82 und 87 PBG besteht kein Anlass (E. 5.3.4). Es lässt sich auch den Materialien nicht entnehmen, dass es sich um ein gesetzgeberisches Versehen handeln sollte, dass § 235 PBG auch in Bezug auf Gestaltungspläne gelten solle. Die Dreijahresfrist begann i.c. mit dem Entgegenhalten der fehlendenplanungsrechtlichen Baureife. Dass sich der Grundeigentümer mit der Testplanung einverstanden und einem privaten Gestaltungsplan nicht abgeneigt zeigte, änderte nichts am Ablauf der Dreijahresfrist (E. 5.3.8). Da ein Gestaltungsplan als planerische Festlegung gilt, war die Dreijahresfrist von § 235 PBG vorliegend anwendbar und unterdessen abgelaufen (E. 5.3.10). Der Gestaltungsplan und ein allfälliger Quartierplan sind vorliegend zweckverbunden, und das strittige Quartierplanverfahren hätte sich ohne das Gestaltungsplanverfahren nicht aufgedrängt. Da dem Grundeigentümer aber aufgrund des Fristablaufs von § 235 PBG nicht mehr länger der noch festzusetzende Gestaltungsplan entgegengehalten werden kann und damit dessen Realisierungschancen in dieser Form gering sind, erübrigt sich auch das Quartierplanverfahren, welches nur aufgrund des Gestaltungsplans und zu dessen Realisierung eingeleitet wurde (E. 5.5.2).
Abweisung.
Stichworte:
BAUSPERRE
DREIJAHRESFRIST
GESETZESLÜCKE
GESTALTUNG UND EINORDNUNG
GESTALTUNGSPLAN
PLANUNGSRECHTLICHE BAUREIFE
QUARTIERPLAN
QUARTIERPLANBANN
QUARTIERPLANEINLEITUNG
QUARTIERPLANPERIMETER
QUARTIERPLANVERFAHREN
Rechtsnormen:
§ 83 PBG
§ 123 PBG
§ 128 PBG
§ 129 PBG
§ 148 PBG
§ 235 PBG
§ 236 PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00626
Urteil
der 3. Kammer
vom
17. Mai 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Matthias Hauser,
Gerichtsschreiberin
Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
Gemeinde A, vertreten durch den
Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
C, vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
und
Baudirektion Kanton Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend Einleitung
des Quartierplanverfahrens,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. August 2016 leitete der Gemeinderat A
das amtliche Quartierplanverfahren über das Gebiet E, welches C gehörende
Grundstücke enthält, ein. Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte die
Verfahrenseinleitung mit Verfügung vom 9. Dezember 2016, setzte – auf
Antrag des Gemeinderats A – mit Verfügung vom 10. Februar 2017 einen
vorzeitigen Quartierplanbann fest und entzog allfälligen Rekursen die
aufschiebende Wirkung.
II.
C erhob am 13. März 2017 dagegen Rekurs an das
Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Gemeinderats A
vom 23. August 2016 und der entsprechenden Genehmigungsverfügung sowie die
Feststellung, dass der vorzeitige Quartierplanbann mit Gutheissung des
vorgenannten Aufhebungsantrags ebenfalls aufgehoben werde.
Mit Entscheid vom 15. August 2017 hiess das
Baurekursgericht den Rekurs gut, hob demgemäss den Gemeinderatsbeschluss vom
28. [recte 23.] August 2016 und die Genehmigungsverfügung der
Baudirektion vom 9. Dezember 2016 auf und stellte fest, dass die Verfügung
der Baudirektion vom 10. Februar 2017 gegenstandslos geworden sei.
III.
Dagegen erhob die Gemeinde A am 15. September
2017 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des
Rekursentscheids der Vorinstanz vom 15. August 2017 (Dispositiv-Ziffer I)
und die Bestätigung des erstinstanzlichen Gemeinderatsbeschlusses vom 23. August
2016 sowie der beiden Verfügungen der Baudirektion (Nr. 01 und Nr. 02),
unter gleichzeitiger Neuverlegung der vorinstanzlichen Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziffer II)
sowie unter Zusprechung einer Parteientschädigung zugunsten der Gemeinde A
für das vorinstanzliche Rekursverfahren (Dispo­sitiv-Ziffer III); unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von C.
Die als Mitbeteiligte ins Verfahren aufgenommene
Baudirektion des Kantons Zürich beantragte am 18. Oktober 2017 die
Gutheissung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolgen
zulasten von C; sie verwies zur Begründung auf den Mitbericht des Amtes
für Raumentwicklung vom 17. Oktober 2017.
Das Baurekursgericht beantragte am 25. Oktober 2017
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde.
C beantragte in ihrer Beschwerdeantwort vom 25. Ok­tober
2017 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde A.
Zudem gelangte sie mit dem prozessualen Gesuch an das
Verwaltungsgericht, der Beschwerde sei insoweit die aufschiebende Wirkung zu
entziehen, dass ihr ein Anspruch auf Behandlung eines Vorentscheidgesuchs über
die Frage, ob ihre Grundstücke im Bestand über die für ein Verkaufsgeschäft
erforderliche Erschliessung verfügen, zustehe. Die Gemeinde A beantragte
im Rahmen ihrer Replik vom 29. November 2017 die Abweisung des Antrags um
teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung. Im Übrigen hielt sie an ihren
Anträgen fest.
Mit Duplik vom 22. Dezember 2017 hielt auch C an
ihren bisherigen Anträgen fest.
Mit Präsidialverfügung vom 22. Februar 2018 wurde das
Gesuch der Beschwerdegegnerin um teilweisen Entzug der aufschiebenden Wirkung
der Beschwerde abgewiesen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Danach können Akte
im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG mit Beschwerde angefochten werden. Zu
diesen Akten zählen nach der Rechtsprechung auch die Entscheide der
Direktionen, insbesondere jene in Bausachen (VGr, 18. September 2014,
VB.2013.00624, E. 1 mit weiterem Hinweis).
1.2
Rekurs- und Beschwerdebefugnis in Bau- und
Planungsverfahren richten sich nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 (PBG). Diese Bestimmung regelt jedoch nur die Legitimation
Privater, weshalb für die Rechtsmittelbefugnis der Gemeinden die allgemeine
Legitimationsvorschrift von § 21 VRG für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren gilt (vgl. § 49 VRG; VGr, 17. März 2016,
VB.2014.00721, E. 1.3).
1.3
Die
Gemeindeautonomie wird von Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV)
garantiert. Aufgrund von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b
VRG sind Gemeinden deshalb zur Beschwerde berechtigt, wenn sie eine Verletzung
ihrer Gemeindeautonomie geltend machen können. Dies ist nach der Rechtsprechung
des Verwaltungsgerichts in Quartierplanverfahren insbesondere in Bezug auf
entsprechende Entscheide des Baurekursgerichts grundsätzlich der Fall (VGr, 21. September
2015,
VB.2014.00480, E. 1.2.1;
VGr, 24. Oktober
2002, VB.2001.00313, E. 1b). Im Quartierplanverfahren sind die Gemeinden
überdies berechtigt, den Interessenausgleich der Grundeigentümer gleichsam
treuhänderisch auf dem Rechtsmittelweg zu verteidigen, selbst wenn sie weder in
ihrer planerischen Autonomie noch in eigenen vermögensrechtlichen Interessen
betroffen sind, und somit auch, wenn nur die Auslegung kantonalen Rechts
streitig ist (vgl. VGr, 10. Mai 2012, VB.2011.00052 und VB.2011.00782,
E. 1.3; RB 1991 Nr. 7; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 128).
1.4
Die
Gemeinde ist bei den sie betreffenden Planungsangelegenheiten auf kommunaler
Ebene autonom (bspw. Bau- und Zonenordnung, § 45 PBG). Die
Beschwerdeführerin rügt einen Eingriff in ihre quartierplanrechtliche
Planungsautonomie und die Aushebelung ihres treuhänderisch angestrebten
Interessenausgleichs unter den beteiligten Quartierplangenossen ohne sachlich
überzeugende Begründung. Weiter falle ins Gewicht, dass der Beschwerdeführerin
als Gemeinde mit rund … Einwohnern für das Gestaltungsplanverfahren E
mittlerweile Kosten von rund Fr. 300'000.- erwachsen seien, was immerhin
rund … Steuerprozenten des kommunalen Finanzhaushalts entspräche. Schliesslich
sei sie als Eigentümerin zweier im Beizugsgebiet des Quartierplans E
liegender Grundstücke (Kat.-Nr. 03 und 04) wie eine Privatperson betroffen.
1.5
Bereits angefallene Planungskosten können
nicht zur Begründung der Legitimation herangezogen werden, da der rein
finanzielle Aspekt keinem schutzwürdigen Interesse entspricht.
Die Beschwerdeführerin ist jedoch durch den Entscheid des
Baurekursgerichts in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt
als auch wie eine private Grundeigentümerin betroffen, weshalb sie zur
Beschwerdeerhebung gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21
Abs. 2 lit. b VRG legitimiert ist (Bertschi, Kommentar VRG; § 21
N. 118).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. b VRG
einzutreten.
2.
2.1
Zunächst
ist die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Verletzung des rechtlichen
Gehörs durch die Vorinstanz zu prüfen, da Letztere sich gemäss Rüge der
Beschwerdeführerin nicht materiell mit den planungsrechtlichen Überlegungen, ob
mit der rechtskräftigen Quartierplaneinleitung der Quartierplanbann als lex
specialis die planungsrechtliche Baureife derogiere, auseinandergesetzt habe,
was schon allein zur Aufhebung des Rekursentscheids führen müsste.
2.2
Aus dem
Anspruch auf rechtliches Gehör leitet sich der Anspruch der
Verfahrensbeteiligten ab, dass sich die Rechtsmittelbehörde mit den gestellten
Anträgen und den relevanten Sachvorbringen auseinandersetzt. Dies bedeutet aber
nicht, dass sie sich mit jeder Behauptung, mit jedem rechtlichen Einwand und
mit jedem Beweismittel auseinandersetzen muss. Vielmehr kann sie sich auf die
für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (Griffel, Kommentar
VRG, § 8 N. 33).
2.3
Die
Beschwerdeführerin tat in der Rekursantwort ihre Auffassung kund, dass das
Institut der planungsrechtlichen Baureife gemäss § 235 PBG nicht
einschlägig sei. Die Vorinstanz erachtete jedoch deren Diskussion als
erforderlich, weshalb sie sich in E. 5.3 des angefochtenen Entscheids mit
dieser Frist auseinandersetzte, obwohl die Einleitung eines
Quartierplanverfahrens Streitgegenstand bildet. In der Folge prüfte die
Vorinstanz zudem die Auswirkungen auf die angefochtene Einleitung. Die
Begründung gibt ihre Überlegungen wieder. Dass sie keine grundsätzlichen nicht
auf den Fall bezogenen rechtlichen Überlegungen in die Begründung aufnahm und
nicht jedes einzelne Argument der Sichtweise der Beschwerdeführerin aufgriff,
ist nicht zu beanstanden, zumal sie sich auf das für ihren Entscheid
Wesentliche beschränken darf.
2.4
Eine
Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz ist nicht ersichtlich.
3.
3.1
Mit einem
Gestaltungsplan werden für ein bestimmt umgrenztes Gebiet Zahl, Lage, äussere
Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend
festgelegt. Dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den
kantonalen Mindestabständen abgewichen werden. Für die Projektierung ist ein
angemessener Spielraum zu belassen. Der Gestaltungsplan hat auch die
Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu
ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; er kann
Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83
Abs. 1–3 PBG).
3.2
Der
Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der planungs- und
baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür nötigen
Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG). Sofern nötig, muss der Quartierplan
mittels Grenzveränderungen und Landumlegungen dafür sorgen, dass Parzellen
geschaffen werden, die sich für eine zonengemässe Überbauung eignen. Zudem muss
er dafür sorgen, dass alle Grundstücke im Beizugsgebiet feinerschlossen werden
und an gegebenenfalls erforderlichen gemeinschaftlichen Ausstattungen und
Ausrüstungen teilhaben (§§ 128 Abs. 1 und 236 Abs. 1 PBG). Mit
dem Rekurs gegen die Einleitung des Quartierplans oder deren Verweigerung kann
nur geltend gemacht werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens
fehlten oder sie seien gegeben; Einwendungen dieser Art können später nicht
mehr erhoben werden (§ 148 Abs. 2 PBG).
3.3
Planungsrechtliche
Festlegungen, deren Fehlen einem Bauvorhaben entgegengehalten wird, sind innert
längstens drei Jahren zu erlassen. Nach Ablauf dieser Frist darf die fehlende
planungsrechtliche Baureife nur noch geltend gemacht werden, soweit die
rechtzeitig erlassene Festlegung wegen Rechtsmitteln noch nicht in Kraft
gesetzt werden kann (§ 235 PBG, Planungsrechtliche Baureife im Besonderen).
4.
4.1
Der
Perimenter des Quartierplans E befindet sich im östlichen Dorfteil von A
und wird begrenzt durch die F-Strasse im Osten, die G-Strasse im Süden sowie
verschiedene Grundstücksgrenzen im Norden und Westen. Das
quartierplanrechtliche Beizugsgebiet umfasst die gleichen Grundstücke wie der
Perimeter des – noch nicht festgesetzten – öffentlichen Gestaltungsplans E.
Gemäss rechtskräftiger Bau- und Zonenordnung (BZO) der Gemeinde A befindet
sich das besagte Beizugsgebiet in der Kernzone K3 und wird mit einer
Gestaltungsplanpflicht überlagert, welche die Entwicklung eines Dorfzentrums
vorantreiben soll (Art. 26 BZO A).
4.2
Die
Vorinstanz erwog, der Beschwerdegegnerin sei zu widersprechen, als sie
vorgebracht habe, dass ein Quartierplanverfahren zur Herstellung der Baureife
für das fragliche Gebiet erst dann eingeleitet werden dürfe, wenn der
Gestaltungsplan rechtskräftig vorliege. Dieser Rechtsauffassung stehe entgegen,
dass die Erschliessung entweder mit dem Gestaltungsplan selbst oder aber auch
mit einem Quartierplan zu regeln sei (vgl. § 83 Abs. 3 PBG). Zudem
widerspreche diese Auffassung der Möglichkeit, mit dem Quartierplan auch einen
Gestaltungsplan festzusetzen (vgl. § 129 Abs. 1 PBG). Bei bestehender
Gestaltungsplanpflicht werde ein rechtskräftig erlassener Gestaltungsplan für
die Verfahrenseinleitung eines Quartierplans nicht vorausgesetzt. Fraglich sei
indes die Folge für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens, wenn der
Quartierplan im Hinblick auf einen Gestaltungsplan festgesetzt werden soll,
dessen Fehlen aber einem Bauvorhaben innerhalb des betreffenden Gestaltungsplangebiets
infolge Ablaufs der dreijährigen Frist gemäss § 235 PBG nicht mehr
entgegengehalten werden könne. Wenn ein Bauvorhaben einen derart wesentlichen
Teil des Gestaltungsplangebiets beschlage, dass sich das mit dem
Gestaltungsplan verfolgte Überbauungsziel überhaupt nicht mehr erreichen
liesse, sich der Quartierplan aber am Gestaltungsplan orientiere, würde dies
die Quartierplanbedürftigkeit infrage stellen. Die Verfahrenseinleitung wäre in
einem solchen Fall und namentlich dann, wenn der Quartierplan einzig die einem
zu erlassenden Gestaltungsplan entsprechende Nutzung ermöglichen solle, nicht
mehr notwendig und daher unzulässig.
Zu prüfen sei deshalb, ob die fehlende planungsrechtliche
Baureife einem Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin entgegenstehe. Die Bestimmung
von § 234 PBG diene ausschliesslich der Plansicherung. Um negativ
präjudiziert werden zu können, müsse eine Planungsabsicht einen bestimmten
Konkretisierungsgrad erreicht haben; hinreichend konkretisiert gelte eine
planerische Festlegung in der Regel dann, wenn sie zuhanden der öffentlichen
Auflage gemäss § 7 PBG verabschiedet worden sei. Die Grundstücke der
Beschwerdegegnerin lägen in einem durch eine Gestaltungsplanpflicht
überlagerten Gebiet. Dies habe zur Folge, dass sie grundsätzlich erst dann
baureif würden, wenn ein Gestaltungsplan festgesetzt worden sei. In zeitlicher
Hinsicht sei § 235 PBG zu beachten (drei Jahre). Die
Gestaltungsplanpflicht habe demnach nicht zur Folge, dass die Grundstücke im
gestaltungsplanpflichtigen Gebiet für unbestimmte Zeit nicht baureif seien.
Umstritten sei vorliegend der Ablauf dieser Frist. Für die
Fristauslösung massgeblich sei, wann der Bauherr gegenüber der
Bewilligungsbehörde erstmals seine Bauabsicht und seine mangelnde Bereitschaft
für die Ausarbeitung eines Gestaltungsplans kundgetan habe. Die
Beschwerdegegnerin habe mit Schreiben vom 14. Januar 2014 der Hoffnung
Ausdruck gegeben, dass die planungsrechtliche Baureife vor Ablauf der maximal
zur Verfügung stehenden Dreijahresfrist erstellt werden könne und habe um
Bestätigung des Erhalts des Schreibens im Sinn einer Fristauslösung gebeten.
Der Beschwerdeführerin sei die Bauabsicht damit seit Längerem bekannt gewesen.
Am 28. Januar 2014 habe der Gemeinderat beschlossen, die Ausarbeitung
eines öffentlichen Gestaltungsplans an die Hand zu nehmen. Dieser Beschluss sei
der Beschwerdegegnerin eröffnet worden. Es könne ihr nun nicht zum Nachteil
gereichen, dass sie damals die Notwendigkeit zur Ausarbeitung des heute immer
noch fehlenden Gestaltungsplans wohl oder übel hingenommen und kein Baugesuch
eingereicht habe. Zudem sei aus diesem Beschluss zu schliessen, dass selbst der
Gemeinderat davon ausgegangen sei, dass ein eigenes Bauvorhaben der
Beschwerdegegnerin nur noch für einen begrenzten Zeitraum zu verhindern gewesen
wäre und ihm durchaus bewusst gewesen sei, dass er sich lediglich noch für
diesen Zeitraum auf die fehlende planungsrechtliche Baureife berufen könne.
Fristauslösend sei mithin der 28. Januar 2014 gewesen, womit der Ablauf
der Frist gemäss § 235 PBG auf den 28. Januar 2017 falle.
Dementsprechend könne einem Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin die fehlende
planungsrechtliche Baureife heute nicht mehr entgegengehalten werden.
Die Rechtsfolgen dieses Umstands seien auf die
angefochtene Einleitung des Quartierplanverfahrens zu prüfen. Der Entwurf des
Gestaltungsplans E zeige, dass dessen Realisierung nicht mehr
gewährleistet sei, wenn einem Bauvorhaben auf den Grundstücken der
Beschwerdegegnerin die fehlende planungsrechtliche Baureife nicht mehr
entgegengehalten werden könne, da ihre Grundstücke rund einen Drittel des
Gestaltungsplangebiets beschlagen. Die Realisierungschancen einer
gestaltungsplangemässen Überbauung seien aufgrund der Bauabsichten der
Beschwerdegegnerin nicht mehr intakt. Damit entfalle auch der Grund für die
Einleitung eines Quartierplanverfahrens, dessen Zweck untrennbar mit dem
Gestaltungsplan verbunden sei. Unter diesen Umständen erscheine die Einleitung
des sich nach dem Gestaltungsplanzweck orientierenden Quartierplanverfahrens
unzulässig. Die Beurteilung der Rüge betreffend Rechtmässigkeit der
Gebietsabgrenzung erübrige sich damit. Zudem falle eine Sistierung des
Quartierplans ausser Betracht. Der Gestaltungsplan werde grundlegend zu
überarbeiten sein, wobei sich zeigen werde, ob ein Quartierplan überhaupt noch
erforderlich sei. Eine Sistierung sei den Eigentümern der Grundstücke im
Quartierplangebiet nicht zumutbar.
4.3
Die
Beschwerdeführerin machte geltend, die vorinstanzliche Begründung vermöge
argumentativ nicht zu überzeugen, weil damit nicht nur der Aspekt der Baureife
verkannt, sondern auch das Plansicherungsinstrument von § 235 PBG in einen
falschen Zusammenhang gestellt werde, mit dem fatalen Resultat, dass die in
Art. 26 BZO A stipulierte Gestaltungsplanpflicht kurzum ausgehebelt werde
und die aufwändigen kommunalen Bestrebungen zur Erreichung eines
Gestaltungsplans in einem eigentlichen Scherbenhaufen endeten. Soweit gemäss
der Vorinstanz das Rechtsinstitut der planungsrechtlichen Baureife gemäss § 235
PBG angeblich dem Quartierplanverfahren entgegenstehe, habe sie, die
Beschwerdeführerin, dargelegt, dass mit der rechtskräftigen
Quartierplaneinleitung der Quartierplanbann gemäss § 150 PBG greife,
welcher als lex specialis die planungsrechtliche Baureife derogiere, weshalb
die von der Beschwerdegegnerin reklamierte planungsrechtliche Baureife im Sinn
von § 235 PBG vorliegend gar nicht einschlägig sei (betreffend Verletzung
des rechtlichen Gehörs, vgl. E. 2). Mit ihrer isolierten Argumentation
gestützt auf § 235 PBG greife die Vorinstanz zu kurz, weil sie damit den
aktenkundigen Umstand übergehe, dass das strittige Beizugsgebiet unabhängig vom
Gelingen des Gestaltungsplanverfahrens nach wie vor quartierplanbedürftig sei,
weil es dem Beizugsgebiet eben an der Feinerschliessung fehle. Die
Beschwerdegegnerin habe diesen Umstand nicht substanziiert bestritten, weshalb
es umso mehr überrasche, dass die Vorinstanz den Aspekt der tatsächlichen
Feinerschliessung komplett übergangen habe. Die Quartierplanbedürftigkeit habe
die Vorinstanz bereits in ihrem Entscheid vom 22. September 2009 erkannt
und bis dato habe sich an der Feinerschliessung nachweislich nichts geändert.
Im erwähnten Entscheid habe die Vorinstanz denn auch erörtert, der
Quartierplanbann derogiere die planungsrechtliche Baureife. Im angefochtenen
Entscheid habe die Vorinstanz nun sachverhaltswidrig übersehen sowie rechtlich
übergangen, dass für die Erteilung einer Baubewilligung stets auch die
Erschliessung zwingend vorausgesetzt sei. Nach den rechtlichen Grundlagen sei
die planungsrechtliche Baureife im Sinn von § 235 PBG ein Unterbegriff der
Baureife im weiteren Sinn. Das streitgegenständliche Gebiet bleibe auch bei
Fallierens des angedachten öffentlichen Gestaltungsplans quartierplanbedürftig,
weil es unverändert an der notwendigen Feinerschliessung fehle. Solange diese
Defizite nicht beseitigt seien, werde sie, die Beschwerdeführerin, in ihrer
Funktion als örtliche Baubehörde weder der Beschwerdegegnerin noch den übrigen
Quartierplangenossen eine Baubewilligung erteilen (können), was belege, dass
die thematische Verkürzung der Streitsache auf den Aspekt der
planungsrechtlichen Baureife verfehlt sei. § 235 PBG und damit die
Dreijahresfrist seien nicht auf die Gestaltungsplanpflicht zugeschnitten.
Vielmehr seien im Fall einer Gestaltungsplanpflicht die Vorschriften von §§ 82
und 87 PBG analog anwendbar, womit ein für die Sondernutzungsplanung
realistischer Zeithorizont von fünf Jahren gewährleistet würde. Die Vorinstanz
habe über den Umweg des allein streitgegenständlichen Quartierplanverfahrens
einen beträchtlichen planungsrechtlichen Kollateralschaden angerichtet. Der
Vorhalt von Säumigkeit und zeitlicher Verzögerung durch die Beschwerdeführerin
entbehre jeglicher tatsächlichen Grundlage.
4.4
Die
Beschwerdegegnerin hält dem entgegen, § 235 PBG statuiere eine
verbindliche Vorgabe zur Abwägung der Nutzungsinteressen eines Grundeigentümers
und der Planungsinteressen einer Gemeinde. Dass die Planungsvarianten und der
Umsetzungshorizont möglicherweise durch ein regelbaukonformes Projekt im Perimeter
beeinflusst würden, habe die Beschwerdeführerin zu vertreten. Mit einer
professionellen Planung wäre es ohne Weiteres möglich gewesen, dem Souverän
innert der Dreijahresfrist einen Gestaltungsplan vorzulegen. Dass ihren
Grundstücken die für eine bauliche Nutzung erforderliche Feinerschliessung
fehle, sei schon vor der Vorinstanz bestritten worden, und es finde sich auch
in der Beschwerdeschrift keine Auseinandersetzung mit ihren Vorbringen.
Im Mai 2014 habe die Beschwerdeführerin die Testplanung in
Auftrag gegeben, welche im Dezember 2014 abgeschlossen und im Februar 2015 der
Öffentlichkeit vorgestellt worden sei. Anstatt den Gestaltungsplan gemäss
Testplanung zu erarbeiten, habe die Beschwerdeführerin in der Folge die
Umsetzung der Ergebnisse der Testplanung ohne das Grundstück der ihre
Mitwirkung verweigernden  H prüfen und einen Bericht hierzu erarbeiten
lassen. Dieser Schritt sei ohne Orientierung der betroffenen Grundeigentümer
erfolgt. Es gebe keinerlei Rechtfertigung für einen Gestaltungsplan ohne
Einbezug dieses Grundstücks. Obschon der erst im September 2015 verabschiedete,
jedoch effektiv seit Frühjahr 2014 vorgelegene Gestaltungsplan den Bedarf einer
Landumlegung etc. aufgezeigt habe, habe die Beschwerdeführerin auf Einleitung
des im Sommer 2016 als erforderlich behaupteten Quartierplanverfahrens
verzichtet. Auch in den Folgemonaten sei die Planung nicht vorangetrieben
worden. Lediglich vier Tage vor Ablauf der dreijährigen Frist gemäss § 235
PBG habe die Beschwerdeführerin die Festsetzung des vorzeitigen
Quartierplanbanns beantragt. Bis zur Rekursantwort im vorinstanzlichen
Verfahren sei sie, die Beschwerdegegnerin, nie darauf hingewiesen worden, dass
ihre bereits mit einem Restaurant, einer Wohnliegenschaft und Parkplätzen sowie
ehemals einer Scheune überbauten Grundstücke auf dem Gebiet E ungenügend
erschlossen seien. Die möglichen Konsequenzen, dass die Aufwendungen zur
Umsetzung des Gestaltungsplans gemäss der Beschwerdeführerin unnütz würden,
resultierten allein daraus, dass Letztere nicht in der Lage gewesen sei, den
Gestaltungsplan innert der gesetzlich mittels Bausperre gesicherten Frist
festzusetzen. Für einen längeren Schwebezustand ihrer Rechte bestehe keine
Grundlage, bedeute einen Eingriff in die Eigentumsgarantie, und überdies sei
die Bausperre am 14. Januar 2017 abgelaufen. Ihre Grundstücke seien für
die Nutzung nach geltendem Recht baureif, und bis zum Ablauf der
Dreijahresfrist sei nie eine fehlende Erschliessung im Bestand vorgetragen oder
der Bedarf eines Quartierplanverfahrens behauptet worden.
4.5
Die
Mitbeteiligte stellt sich auf den Standpunkt, aufgrund dessen, dass das Gebiet E
der Gestaltungsplanpflicht unterliege, bestehe ein wesentliches öffentliches
Interesse. Der Anspruch an die Entwicklung des Gebiets E sei hoch,
solle doch das in der Kernzone gelegene, heute noch nicht vollständig genutzte
Areal die wichtige Funktion eines Ortszentrums übernehmen. Der öffentliche
Gestaltungsplan biete hier eine gute Grundlage, um im Umfeld dieser Kernzone
eine attraktive Zentrumsentwicklung zu ermöglichen. Ein Gestaltungsplan habe
nach § 83 Abs. 3 PBG auch die Erschliessung zu ordnen, soweit sie
nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sei. Primär werde mit dem
Gestaltungsplan jedoch eine städtebaulich und architektonisch hochwertige
Überbauung anhand einer Spezialbauordnung angestrebt. Gestaltungspläne
enthielten in Bezug auf die Feinerschliessung jedoch nicht das erforderliche
Instrumentarium zur hoheitlichen Durchsetzung der planerischen Ziele. In diesem
Sinn stelle der Quartierplan ein Hilfsinstrument dar für das Erreichen einer
den örtlichen Verhältnissen angemessenen Überbauung. Das Vorliegen eines
rechtskräftigen Gestaltungsplans sei nicht Voraussetzung für die Einleitung
bzw. Genehmigung des Quartierplans. Der Gesetz- und Verordnungsgeber gestehe
den Gemeinden eine Erarbeitung in Wechselwirkung und unter Berücksichtigung der
(Zwischen-)Ergebnisse der beiden Instrumente im jeweils anderen Verfahren zu.
Entsprechend könne nach Massgabe von § 149 Abs. 1 PBG auch nicht
relevant sein, ob ein noch nicht rechtskräftig festgesetzter Gestaltungsplan
als fehlende planungsrechtliche Baureife einem Bauvorhaben entgegengehalten
werden könne. Das Gebiet E sei unabhängig von der noch nicht
rechtskräftigen sondernutzungsplanerischen Neuordnung der Nutzung durch den
öffentlichen Gestaltungsplan hinsichtlich der technischen Feinerschliessung
nicht baureif. Im Rahmen der Ausarbeitung des Gestaltungsplans habe keine
Einigung über eine rechtsgenügende Erschliessung erzielt werden können, weshalb
die Gemeinde in der Konsequenz ein Quartierplanverfahren eingeleitet habe.
Die Frage, ob die Voraussetzungen für die Einleitung eines
Quartierplanverfahrens erfüllt seien oder nicht, sei unabhängig davon zu
prüfen, in welchem planungsrechtlichen Zustand sich der öffentliche
Gestaltungsplan oder in welchem rechtlichen Verfahrensstand sich das
Festsetzungsverfahren des Gestaltungsplans befinde. Folgte man der
Argumentation der Vorinstanz, würde der Gemeinde der Boden für eine qualitativ
hochstehende Entwicklung des Gebiets E als Ortszentrum entzogen werden.
Die im öffentlichen Interesse liegende demokratisch legitimierte
Planungsgrundlage in der BZO A sei mit dem Entscheid "abstrakt
kassiert" worden. Den Gemeinden stünde überdies beim Erlass der
Ortsplanung ein weiter Gestaltungsraum zu, und sie verfügten in diesem Bereich
über Autonomie. Gerade Entscheide betreffend die Einleitung eines
Quartierplanverfahrens würden oftmals von Überlegungen getragen, die sich von
der weitgehend im Ermessen der Gemeinde stehenden Ausgestaltung der Planung
nicht scharf trennen liessen. Nach der Meinung der Mitbeteiligten seien die
beiden Instrumente im Planungsrecht mit unterschiedlichen Zielsetzungen
differenziert und auf die konkreten Verfahren bezogen zu betrachten. Eine
direkte Verknüpfung der Instrumente, wie von der Vorinstanz vorgenommen, könne
sich planungsrechtlich verhängnisvoll auswirken und insbesondere im
Zusammenhang mit der planerischen Entwicklung und Erschliessung gestützt auf
die von der Gemeinde erlassenen Grundlagen (BZO mit Gestaltungsplanpflicht) zu
Ergebnissen führen, die den Grundprinzipien des Planungsrechts, den
demokratischen Prozessen im Planungsbereich und letztlich der Gemeindeautonomie
widersprächen. Ein solches Vorgehen gelte es zu vermeiden.
5.
5.1
Im Streit
liegt die Frage, ob der Umstand, dass der Gestaltungsplan E wegen Ablaufs
der Frist von § 235 PBG von längstens drei Jahren einem Bauvorhaben der
Beschwerdegegnerin nicht mehr entgegengehalten werden kann, zur Folge hat, dass
ein zur Umsetzung dienender Quartierplan nicht mehr zulässig ist. Somit ist
nachfolgend zu prüfen, ob die Einleitung des Quartierplans E rechtmässig,
zweckmässig und angemessen war.
5.2
Zu klären
ist zunächst, ob das streitbetroffene Quartierplanverfahren zwingend von der
Existenz eines öffentlichen Gestaltungsplanverfahrens abhängt. Die
Erschliessung ist entweder mit dem Gestaltungsplan selbst oder aber auch mit einem
Quartierplan zu regeln (§ 83 Abs. 3 PBG). Zudem besteht die
Möglichkeit, mit dem Quartierplan gleichzeitig einen Gestaltungsplan
festzusetzen (§ 129 Abs. 1 PBG), weshalb sich diese beiden
Instrumente nicht gegenseitig ausschliessen und womit das Quartierplanverfahren
nicht erst dann eingeleitet werden darf, wenn der Gestaltungsplan rechtskräftig
vorliegt. Auch ist, wie bereits die Vorinstanz feststellte, bei bestehender
Gestaltungsplanpflicht ein rechtskräftig erlassener Gestaltungsplan nicht
Voraussetzung für die Einleitung eines Quartierplanverfahrens (vgl. §§ 123 ff.
PBG).
5.3
5.3.1
Für den Erlass eines Gestaltungsplans sind im Gesetz keine Fristen für den
Ablauf des Verfahrens enthalten. Im Gegensatz zum Quartierplanverfahren (vgl. §§ 151
Abs. 3, 152 Abs. 3, 153, 154 ff. PBG) werden keine Fristen
explizit genannt, ausser dass eine Vorprüfung innert zwei respektive drei
Monaten zu erfolgen hat (§ 87a Abs. 2 PBG). Der Zeitbedarf hängt
stark von der politischen Bedeutung, der Komplexität und der Vorbereitung des
Gestaltungsplanverfahrens ab. Das Verfahren zum Erlass eines Gestaltungsplans kann
gemäss einer Meinung in der Literatur ab Entwurf (nach der Vorbereitung,
Beratung und Auslösung) bis zum Inkrafttreten am Tag nach der Publikation der
Genehmigung ca. 15–20 Monate in Anspruch nehmen (vgl. Rebecca Bauder, Der
Gestaltungsplan, Inhalt, Bedeutung und Anwendung in der Praxis, 1. Aufl. 2013,
Schriftenreihe Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute,
Subfachschrift Nr. 5, S. 31).
Selbst wenn es
Gestaltungsplanverfahren wie die von der Beschwerdeführerin aufgezählten
Beispiele gibt, welche ohne Weiteres länger als fünf Jahre bis zum
Planungsabschluss beanspruchen und parallel zu Quartierplanungen laufen, so
heisst dies nicht, dass den dort betroffenen Grundeigentümern die Nutzung ihres
Eigentums auf unbestimmte Zeit verwehrt sein kann. Die Frist von § 235 PBG
beginnt sodann erst bei Geltendmachung einer Bauabsicht zu laufen und nicht
generell mit dem Beginn eines Gestaltungsplanverfahrens.
5.3.2
Das Baurekursgericht hielt bereits in früheren Fällen fest, das Fehlen
eines Gestaltungsplans – und damit der Baureife – könne einem Bauvorhaben nur
während der in § 235 PBG statuierten Frist von drei Jahren
entgegengehalten werden (BRKE III Nr. 130/2008 in BEZ 2009 Nr. 8,
vgl. auch VGr, 23. Juni 2005, VB.2005.00046, E. 3, Erwägungen der
Baurekurskommission II). Die Beschwerdeführerin rügt diesbezüglich jedoch
– nebst der fehlenden verwaltungs- und bundesgerichtlichen Bestätigung dieser
Beurteilung –, dass die planungsrechtliche Baureife sowie die Dreijahresfrist
nicht auf die Gestaltungsplanpflicht zugeschnitten seien.
5.3.3
Der Gestaltungsplan gehört zu den Instrumenten, welche planungsrechtliche
Festlegungen zum Gegenstand haben. Er gehört zu den Planungsinstrumenten, wie
auch die Bau- und Zonenordnung, Sonderbauvorschriften, der Quartierplan oder der
Baulinienplan (vgl. Aufzählung bei
Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011,
S. 564)
. Die Gestaltungsplanpflicht kann, wie bereits in der
baurekursgerichtlichen Rechtsprechung festgehalten, nicht zur Folge haben, dass
ein Grundstück für unbestimmte Zeit nicht baureif ist. Es steht nicht im
Gemeindeermessen, beliebig lange mit der Festsetzung des Gestaltungsplanes
zuzuwarten. Vielmehr gilt auch bei der Gestaltungsplanpflicht wie bei den
anderen fehlenden planungsrechtlichen Festlegungen, welche einem Bauherrn im
Sinn von § 235 PBG entgegengehalten werden können, dass die mangelnde
Baureife nur für die Dauer von drei Jahren Geltung hat (BEZ 2009 Nr. 8).
5.3.4
Die Beschwerdeführerin macht geltend, § 235 PBG sei in Bezug auf den
Gestaltungsplan nicht anwendbar; vielmehr behauptet sie, es liege diesbezüglich
eine Gesetzes­lücke vor. Weiter macht sie geltend, dass die Frist, in welcher
ein Gestaltungsplan entgegengehalten werden könne, in analoger Anwendung von §§ 82
und 87 PBG mindestens fünf Jahre zu betragen habe. Sonderbauvorschriften können
frühestens fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten aufgehoben werden, wenn weder
eine wesentliche Bautätigkeit eingesetzt hat, die von den eingeräumten
Möglichkeiten Gebrauch macht, noch entsprechende ernsthafte Bestrebungen nachgewiesen
werden (§ 82 PBG). Gestaltungspläne können in gleicher Weise wie
Sonderbauvorschriften aufgehoben werden. Die entsprechenden Bestimmungen gelten
nicht für untergeordnete Änderungen (§ 87 PBG). Eine analoge Anwendung
dieser Bestimmungen für die Dauer, während welcher ein noch fehlender
Gestaltungsplan den Grundeigentümern bezüglich ihrer Bauvorhaben
entgegengehalten werden kann, lässt sich daraus jedoch nicht ablesen.
Dies umso mehr, als die
Festsetzung der Dreijahresfrist unter gegenseitiger Abwägung der öffentlichen
Interessen der Planungsträger und den Interessen der Grundeigentümer erfolgte.
Den Gesetzesmaterialen zur Änderung des PBG im Jahr 1991, welche eine Reduktion
der Frist von fünf auf drei Jahre sowie auch die Revision der Vorschriften über
den Gestaltungsplan beinhaltete, lässt sich nicht entnehmen, dass es sich um
ein gesetzgeberisches Versehen handelte (Amtsblatt 1989/II, S. 1713 ff.;
Kantonsratsprotokolle, 211. Sitzung, 12. März 1991 und 219. Sitzung,
22. April 1991; Signatur StAZH MM 24.130 KRP 1991/211/0003 und
1991/219/0010).
5.3.5
Demzufolge besteht kein Anlass, § 235 PBG nicht auch bezüglich des
Entgegenhaltens eines Gestaltungsplans anzuwenden.
5.3.6
Die Frist von § 235 PBG beginnt erst dann zu laufen, wenn einem
Vorhaben das Fehlen der planungsrechtlichen Baureife entgegengehalten wird (BGE
115 Ia 333, E. 6b). Fristauslösend ist dabei nicht erst ein abschlägig
beurteiltes Baugesuch, würden diesfalls doch dem Bauherrn zwecklose
Aufwendungen anfallen. Massgeblich ist vielmehr, wann der Bauherr gegenüber der
Bewilligungsbehörde erstmals seine Bauabsicht und seine mangelnde Bereitschaft
für die Ausarbeitung eines Gestaltungsplans kundgetan hat und ihm hierbei die
fehlende Baureife entgegengehalten wurde (BEZ 2009 Nr. 8).
5.3.7
Als erstmaliges tatsächliches Kundtun der Bauabsicht kann das Schreiben der
Beschwerdegegnerin vom 14. Januar 2014 bezeichnet werden, worin sie auch
um Bestätigung der entsprechenden Fristauslösung gemäss § 235 PBG
ersuchte, selbst wenn das C-Vorprojekt bereits am 8. März 2012 dem
Gemeinderat vorgestellt worden war. Die Beschwerdeführerin nahm in ihrem
Beschluss vom 28. Januar 2014 davon Kenntnis, stellte fest, dass diese
Frist nun ausgelöst sei, und legte in ihrem Zeitplan die Genehmigung des
Gestaltungsplans auf Mai 2017 fest. Dies kann somit, wie die Vorinstanz bereits
feststellte, als ein Entgegenhalten der fehlenden planungsrechtlichen Baureife
gewürdigt werden. Somit begann die Frist mit dem Entgegenhalten (28. Januar
2014) durch die Beschwerdeführerin und nicht bereits mit Datum des Schreibens
(14. Januar 2014) der Beschwerdegegnerin.
Dass sich die Grundeigentümer, inklusive der
Beschwerdegegnerin, bei der Sitzung vom 28. Mai 2013 offenbar mit der
Durchführung einer Testplanung einverstanden und der nachfolgenden Entwicklung
eines privaten Gestaltungsplans nicht abgeneigt zeigten, ändert nichts am
Ablauf der Dreijahresfrist und lässt es auch nicht als gegen Treu und Glauben
verstossend erscheinen, dass sich die Beschwerdegegnerin auf deren Ablauf
beruft. H verweigerte in der Folge die Unterzeichnung des Vertrags zur
Erarbeitung eines privaten Gestaltungsplans, was der Beschwerdegegnerin am 17. Dezember
2013 mitgeteilt wurde. Daraufhin hatte die Beschwerdeführerin den öffentlichen
Gestaltungsplan zu veranlassen.
5.3.8
Die Beschwerdeführerin hatte denn auch die Ergebnisse der Testplanung im
Dezember 2014 vorliegen und präsentierte diese am 26. Februar 2015 der
Bevölkerung. Am 7. September 2015 lag der von der Beschwerdeführerin zur
Vorprüfung durch die Mitbeteiligte sowie zur Vernehmlassung durch die
Grundeigentümer verabschiedete Entwurf des Gestaltungsplans vor. Die
Testplanung enthielt eine weitere Variante, wonach der Planer einen erneuten
Bericht zu verfassen hatte, welcher die Möglichkeiten der Planung eines
Dorfzentrums ohne das Grundstück von H aufzeigen sollte. Dies führte zu
einer zeitlichen Verzögerung von rund einem Jahr bis zum 6. Mai 2015. Es
ist jedoch keine Begründung ersichtlich, weshalb die Gemeinde neben der
alternativen Variante (ohne Einbezug des Grundstücks von H) nicht die
ursprüngliche Variante parallel weiterverfolgte. Dies erstaunt umso mehr, als
das Grundstück von H (Kat.-Nr. 05) aufgrund seiner Lage ein zentrales
Element des Gestaltungsplanperimeters bildet, ohne welches sich eine sinnvolle
Überbauung im Sinn des Gestaltungsplans, welcher sich auf die Erstellung eines
Dorfzentrums mit einem freien Platz konzentriert, kaum realisieren lässt.
Im erläuternden Bericht nach Art. 47 RPV wurde der
Planungsablauf für den Gestaltungsplan E vom Ausarbeiten des ersten Entwurfs
(Anfang Juli 2015) bis zur Publikation und zum Inkrafttreten (bis Dezember
2017) auf zweieinhalb Jahre veranschlagt. Eine Festsetzung innerhalb einer
Dreijahresfrist konnte deshalb als durchaus realistisch bezeichnet werden.
5.3.9
Da ein Gestaltungsplan als planerische Festlegung gilt und vorliegend der
Erlass des Gestaltungsplans E konkret infrage stand sowie der Zweck der
Sicherung künftiger Planung einschlägig ist, ist § 235 PBG wie von der
Vorinstanz festgehalten anwendbar. Geht man von einer Fristauslösung am 28. Januar
2014 aus, so war die Dreijahresfrist gemäss § 235 PBG am 28. Januar
2017 abgelaufen. Dabei hätte es auch andere Möglichkeiten zur Planungssicherung
gegeben; insbesondere, weil auch der Gesetzgeber, beispielsweise mit der
Planungszone (§ 346 PBG, Maximalfrist fünf Jahre), auch anderes vorgesehen
hat. Ebenso hätte die Möglichkeit einer frühzeitigen Einleitung eines
Quartierplanverfahrens bestanden.
5.4
5.4.1
Es ist folglich zu prüfen, ob in diesem Fall der Nichtfestsetzung eines
Gestaltungsplans innert der gemäss § 235 PBG statuierten
Plansicherungsfrist von drei Jahren eine Quartierplanbedürftigkeit in Bezug auf
die Landumlegung und Erschliessung des Gestaltungsplanperimeters im Hinblick
auf den Inhalt des noch nicht festgesetzten Gestaltungsplans besteht und mit
dem (vorzeitigen) Quartierplanbann die Beschwerdegegnerin weiterhin von der
Realisierungsmöglichkeit ihres Bauvorhabens abgehalten werden kann.
5.4.2
Gemäss § 148 Abs. 2 PBG sind die möglichen Rügen im
Rekursverfahren gegen den Einleitungsbeschluss über ein Quartierplanverfahren
darauf beschränkt, ob die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens
gegeben seien oder fehlten.
5.4.3
Das Verfahren wird auf Gesuch eines Grundeigentümers oder, wo die bauliche
Entwicklung und der Erschliessungsplan es als wünschbar erscheinen lassen,
durch den Gemeindevorstand von Amtes wegen eingeleitet (§ 147 PBG). Im
Beschluss über die Verfahrenseinleitung des Quartierplans ist insbesondere über
die Zulässigkeit des nachgesuchten Verfahrens und die Zweckmässigkeit der
Gebietsabgrenzung zu entscheiden (§ 23 QPV).
5.4.4
Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen
Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen
Quartierplan geregelt sind (§ 83 Abs. 3 PBG). Gemäss Art. 26 BZO
soll der Gestaltungsplan auch eine zweckmässige Feinerschliessung vorsehen (lit. c).
Das Quartierplanverfahren soll demzufolge nicht dazu dienen, nur eine künftige
potenzielle planungsrechtliche Ordnung zu erstellen.
5.4.5
Im Einleitungsbeschluss des Quartierplans E vom 23. August 2016
erwog die Beschwerdeführerin, dass damit sämtliche vom Beizugsgebiet erfassten
Grundstücke zur Baureife gebracht werden sollen, damit diese im Rahmen der
baurechtlichen Festlegungen des Gestaltungsplans überbaut werden können.
Zusätzlich zur vorgesehenen Parkierung seien gemäss Gestaltungsplan diverse
Fusswegverbindungen sowie ein öffentlicher Platzbereich vorgesehen. Innerhalb
des Gebiets E seien sowohl neue Wasser- wie auch Abwasser- und
Elektrizitätsleitungen zu erstellen und an das bestehende Werkleitungsnetz
anzuschliessen, weshalb die Grundstücke im Gebiet E noch nicht vollständig
baureif im Sinn von §§ 233 ff. PBG seien. Mit den festgestellten
Erschliessungsmängeln sei die Quartierplanbedürftigkeit ausgewiesen. Der Quartierplan
ermögliche eine den Vorschriften des Gestaltungsplans entsprechende Nutzung.
5.4.6
Kernfrage des vorliegenden Verfahrens war, ob die Voraussetzungen zur
Durchführung des Verfahrens (Einleitung des Quartierplans) fehlen oder gegeben
sind (§ 148 Abs. 2 PBG). Dabei besteht ein konkreter Zusammenhang mit
dem Gestaltungsplan, da dieser eine
parzellenübergreifende
Überbauung
des Gestaltungsplangebiets (identisch mit dem Quartierplanperimeter) vorsieht.
Auch wenn im Rahmen des Gestaltungsplans die Erschliessung sowie die
gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen sind, vermag er
nicht, wie der Quartierplan, die Parzellen bezüglich geeigneter Form und Lage,
Erschliessung und gegebenenfalls unter Zusammenlegung und Neuverteilung des
Landes in überbaubare baureife Form unter Ausgleich der Wertunterschiede zu
bringen (Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen
Quartierplanverfahren, Diss. Zürich 2004, S. 4). Gerade solches ist aber
durch den Entwurf (Testplanung) des die Parzellengrenzen verschiedentlich
überschreitenden Gestaltungsplans vorgesehen. Während mindestens einzelne
bereits überbaute Parzellen im Gestaltungsplangebiet – insbesondere ein Teil
derjenigen der Beschwerdegegnerin – im Hinblick auf eine bessere Ausnutzung
weitgehend erschlossen und überbaubar erscheinen und insofern keines
Quartierplans bedürften, wäre die Notwendigkeit eines Quartierplans dazu auf
jeden Fall gegeben, sollte der Gestaltungsplan in der geplanten Form
durchgesetzt werden, was aber eben nicht der Fall ist.
5.4.7
Dass der Gestaltungsplan einen freien offenen Zentrumsplatz sowie Fusswege
vorsieht, welche im Quartierplan berücksichtigt werden sollten, heisst nicht,
dass das fragliche Areal im heutigen Bestand völlig unerschlossen ist. Der
erläuternde Bericht nach Art. 47 Raumplanungsverordnung vom 28. Juni
2000 (RPV) spricht denn auch nicht von grossen Erschliessungsmängeln. Auch
bezüglich der ÖV-Güteklasse wird die Erschliessung zwar als nur von mittlerer
Qualität bezeichnet, woraus jedoch folgt, dass sie vorhanden ist. Dass bereits
einmal ein amtliches Quartierplanverfahren im Jahr 2009 eingeleitet wurde, ist
für die strittige Quartierplaneinleitung dagegen nicht von Belang, wurde dieses
doch damals nicht weiterverfolgt.
Der Quartierplan ist auf eine
Realisierung des Gestaltungsplans ausgerichtet, weshalb die Erschliessung des
Areals im heutigen Bestand nicht Verfahrensgegenstand sein kann. Als die
Beschwerdegegnerin ihre Bauabsicht kundtat und die Beschwerdeführerin in der
Folge in ihrem Beschluss vom 28. Januar 2014 die Auslösung der
dreijährigen Frist gemäss § 235 PBG festhielt, waren allfällige
Erschliessungsmängel kein Thema. Die Mitbeteiligte stellte denn auch in der
ersten Vorprüfung am 18. Januar 2016 fest, dass die Baufelder B, D
und G bereits überbaut und erschlossen seien. Zumindest Baufeld G fällt in das
Eigentum der Beschwerdegegnerin. Entspreche ist ein externes
Sachverständigengutachten an dieser Stelle nicht einzuholen.
5.4.8
Ob deshalb durch eine rechtskräftige
Quartierplaneinleitung mit dem Quartierplanbann eine lex specialis zur
planungsrechtlichen Baureife bestünde, steht vorliegend noch nicht zur
Beurteilung. Durch das vorliegende Rechtsmittelverfahren wurde das
Quartierplanverfahren bisher noch nicht rechtskräftig eingeleitet. Wie die
Beschwerdegegnerin ausführte, würde es der dreijährigen Frist von § 235
PBG zuwiderlaufen, wenn die Bausperre durch das Aneinanderreihen von mehreren
Planungsverfahren auf längere bzw. unbestimmte Zeit verlängert würde. Das
Risiko, dass nach Ablauf der Bausperre und vor Festsetzung des Gestaltungsplans
ein Grundeigentümer seine Liegenschaft nach geltendem Recht nutzt, kann dadurch
nicht verhindert werden. Auch
Fritzsche
/Bösch/Wipf halten unter Verweis auf RB 1987 Nr. 65
fest, dass § 150 PBG auf den rechtskräftig eingeleiteten Quartierplan
beschränkt sei und die Bestimmung insoweit eine Sondernorm zu § 234 PBG
sei, die ausschliesslich im Fall des rechtskräftig eingeleiteten Quartierplans
zur Anwendung komme und dann dem allgemeineren § 234 PBG vorgehe (a.
a.
O., S. 562).
5.5
5.5.1
Der Verweis der Beschwerdeführerin auf den Entscheid des Baurekursgerichts
vom 22. September 2009, wonach für das gleiche betroffene Gebiet die
Quartierplanbedürftigkeit hervorgehoben worden sei, ist vorliegend nicht mehr
zielführend, da sich die Frage der Erschliessung in diesem Fall auch im
Gestaltungsplanverfahren E stellte und der damalige Einleitungsbeschluss
nie in Rechtskraft erwuchs. Dass der Quartierplanbann gemäss § 150 PBG das
Rechtsinstitut der planungsrechtlichen Baureife im Sinn von § 235 PBG derogiere,
ist folglich auch diesem Entscheid nicht zu entnehmen. Ein konkretes
Bauvorhaben steht vorliegend ebenso wenig zur Beurteilung.
5.5.2
Wie die Beschwerdeführerin ausführte und auch die Vorinstanz festhielt,
sind vorliegend der Gestaltungsplan und ein – allfälliger – Quartierplan
zweckverbunden. Das strittige Quartierplanverfahren würde sich ohne die
Gestaltungsplanpflicht nicht aufdrängen. Da der Beschwerdegegnerin aber
aufgrund des Fristablaufs von § 235 PBG der noch festzusetzende
Gestaltungsplan nicht mehr länger entgegengehalten werden kann und damit dessen
Realisierungschancen in dieser Form gering sind, erübrigt sich auch das
Quartierplanverfahren, welches nur aufgrund des Gestaltungsplans und zu dessen
Realisierung in dieser Form eingeleitet wurde. Dies bedeutet in der Folge
jedoch nicht, dass dem Gebiet eine zukünftige Quartierplanung verwehrt bleiben
muss, zumal bereits 2009 eine solche angeregt wurde.
5.6
Demzufolge
ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
6.1
Ausgangsgemäss sind die Gerichtkosten der Beschwerdeführerin
aufzuerlegen und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17
Abs. 2 VRG). Sie ist hingegen zu verpflichten, der Beschwerdegegnerin für
das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 7'000.-,
zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer, total Fr.7'560.-, zu bezahlen.
6.2
Bei der
Bemessung der Höhe der Gerichtskosten ist neben dem Zeitaufwand des Gerichts
insbesondere auch das tatsächliche Streitinteresse zu berücksichtigen (§ 2
der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010).
Letzteres zeichnet sich dadurch aus, dass es in diesem Verfahren unter anderem
um die Realisierungschancen des Gestaltungsplans ging. Angesichts der gesamten
Umstände erscheint eine Gerichtsgebühr von Fr. 14'000.- als angemessen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 14'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       250.--   Zustellkosten,
Fr. 14'250.--   Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von Fr. 7'000.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer, also
total Fr. 7'560.-, zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des
Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an
…