zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00206 · 2001-10-03 · de

Mietzinskontrolle | Mietzinskontrolle: Unzulässigkeit einer nicht auf Kostensteigerungen gestützten Mietzinserhöhung nach dem Mietzinsreglement der Stadt Zürich (in der alten Fassung). Streitwertberechnung bei periodisch geschuldeten Beträgen (E.1). Das Stadtzürcher Mietzinsreglement (in der alten Fassung) erlaubte Mietzinserhöhungen nur bei ausgewiesenen Kostenänderungen. Infolgedessen ist die streitige Erhöhung, die nicht wegen Kostenänderungen, sondern zur Erzielung kostendeckender Mieten erfolgte, unzulässig. Es bleibt offen, ob die relative Berechnungsmethode bei behördlich kontrollierten Mieten umfassend zur Anwendung gelangt (E.2). Kostenverlegung beim Unterliegen einer privaten Partei und des Gemeinwesens (E.3a). Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und -verbeiständung (E.3b).

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.03.1 VB.2001.00206
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.03.1 VB.2001.00206
Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.03.1 VB.2001.00206

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00206
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00206
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 03.10.2001
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Mietzinskontrolle
Mietzinskontrolle: Unzulässigkeit einer nicht auf Kostensteigerungen gestützten Mietzinserhöhung nach dem Mietzinsreglement der Stadt Zürich (in der alten Fassung).
Streitwertberechnung bei periodisch geschuldeten Beträgen (E.1). Das Stadtzürcher Mietzinsreglement (in der alten Fassung) erlaubte Mietzinserhöhungen nur bei ausgewiesenen Kostenänderungen. Infolgedessen ist die streitige Erhöhung, die nicht wegen Kostenänderungen, sondern zur Erzielung kostendeckender Mieten erfolgte, unzulässig. Es bleibt offen, ob die relative Berechnungsmethode bei behördlich kontrollierten Mieten umfassend zur Anwendung gelangt (E.2). Kostenverlegung beim Unterliegen einer privaten Partei und des Gemeinwesens (E.3a). Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege und -verbeiständung (E.3b).
Stichworte:
KOSTENVERLEGUNG
MIETZINS
MIETZINSKONTROLLE
RELATIVE BERECHNUNG (MIETZINS)
STREITWERT
TREU UND GLAUBEN
UNENTGELTLICHE RECHTSPFLEGE (UP/URB)
UNENTGELTLICHER RECHTSBEISTAND (URB)
VERTRAUENSSCHUTZ
WOHNERHALTUNG
Rechtsnormen:
§ 13 lit. II VRG
§ 16 lit. I VRG
§ 16 lit. II VRG
§ 17 Abs. III VRG
§ 38 VRG
§ 43 lit. I WBFV
Art. 2 MR Zürich
Art. 4 MR Zürich
Art. 6 MR Zürich
Art. 12 lit. I MR Zürich
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A und 10 weitere Mietparteien
(insgesamt 14 Personen) gehören zu den Wohnungsmieterinnen und -mietern in der
Siedlung "M" der Wohn­genossenschaft G in ... Zürich. Mit Schreiben
von Ende November 1997 liess die G der Mieterschaft eine Erhöhung der monatlichen
Mietzinse per 1. April 1998 um je Fr. 60.- pro Wohnung ankündigen.
Zur Begründung wurde ausgeführt, die Mietzinse in der Siedlung seien nicht
kostendeckend kal­kuliert. Die förmliche Anzeige erfolgte am 10. Dezember
1997. Gegen diese Erhöhung liessen 15 Mietparteien am 9. Ja­nuar 1998
Beschwerde an das städtische Büro für Wohnbauförderung erheben.
Mit
Stellungnahme vom 8. Dezember 1998 bestätigte das Büro für Wohnbauförderung
die per 1. April 1998 in Aussicht gestellte Erhöhung der Mietzinse
vollumfänglich. Hierauf verlangten 14 Mietparteien eine anfechtbare Verfügung
des Finanzvorstands. Dieser wies die "Miet­zinsbeschwerde" am
29. Januar 1999 vollumfänglich ab. Ebenso verfuhr der Stadtrat von Zürich
am 24. November 1999 mit der Ein­sprache der Mietparteien; die
Verfahrenskosten auferlegte er den Einsprechenden und verpflichtete diese zudem
zur Zah­lung von Fr. 700.- als Umtriebsentschädigung an die G. Die von
einzelnen Einsprechenden gestellten Begehren um unentgeltliche Prozessführung
und Rechtsvertretung wies der Stadtrat ab.
II. Gegen den stadträtlichen
Entscheid rekurrierten die betroffenen Mieterinnen und Mieter am 3. Januar
2000 an den Bezirksrat Zürich. Dieser wies den Rekurs am 17. Mai 2001 in
der Hauptsache ab und stellte die Rechtsgültigkeit der strittigen
Mietzinserhöhung fest. Einzig mit Bezug auf die der G vom Stadtrat
zugesprochene Umtriebsentschädigung erfolgte eine Gutheissung des Rekurses. Die
Verfahrenskosten auferlegte der Bezirksrat den Rekurrierenden. Den Begehren um
unentgeltliche Rechtspflege gab der Bezirksrat unter Hinweis auf die
Aussichtslosigkeit des Rekurses nicht statt.
III. Am 22. Juni 2001 gelangten
noch 11 Mietparteien mit Beschwerde recht­zeitig an das Verwaltungsgericht mit
folgenden Anträgen:
"1.     Der
angefochtene Beschluss des Bezirksrates Zürich vom 17. Mai 2001 und
derjenige des Stadtrates von Zürich vom 24. November 1999 seien
vollumfänglich aufzuheben;
2.     es
sei festzustellen, dass die mit Schreiben der Beschwerdegegnerin vom
10. Dezember 1997 auf den 1. April 1998 mitgeteilte Mietzinserhöhung
missbräuchlich sei und diese sei für ungültig zu erklären;
3.     eventualiter
sei die Mietzinserhöhung auf das zulässige Mass herabzusetzen;
4.     subeventualiter
sei die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an den Stadtrat von
Zürich zurückzuweisen;
5.     die
Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorvorinstanzlichen Einsprache- und des
vorinstanzlichen Rekursverfahrens seien nach Massgabe des Ausgangs des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens neu festzulegen;
6.     den
beschwerdeführenden Parteien Nrn. 2 und 9 sei die unentgeltliche
Rechtspflege zu gewähren und ihnen sei ein unentgeltlicher Rechtsbeistand in
der Person des Unterzeichners beizugeben;
unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerschaft."
Der Stadtrat von Zürich und die
Baugenossenschaft G beantragten mit Einga­ben vom 11. Juli bzw. 10.
September 2001 die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Zürich verzichtete
auf Vernehmlassung. Das städtische Finanzdepartement liess sich nicht
vernehmen.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht ist
gemäss § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Beurteilung
der Beschwerde zuständig; ein Ausschlussgrund im Sinn von § 43 Abs. 1
VRG liegt nicht vor.
b) Das Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten in
Dreierbesetzung. In vermö­gensrechtlichen Streitigkeiten kann allerdings der
Einzelrichter entscheiden, wenn der Streitwert Fr. 20'000.- nicht
übersteigt (§ 38 VRG).
Bei der von den Beschwerdeführenden angefochtenen
Mietzinserhöhung handelt es sich um eine für die Parteien ausschliesslich
vermögensrechtliche Angelegenheit. Da die Parteien den Streitwert nicht
beziffert haben, ist dieser unter Berücksichtigung der übrigen Parteivorbringen
und der Umstände nach pflichtgemässem Ermessen zu bestim­men. Es ist
offensichtlich, dass der Streitwert bei periodisch geschuldeten Beträgen mit
unbestimmter Zeitdauer nicht exakt bestimmt werden kann. Das Bundesrechtspflegegesetz
vom 16. De­zember 1943 (OG) und das Zürcher Gesetz über den Zivilprozess
vom 13. Juni 1976 (ZPO) lösen diese Problematik mit der Festlegung des
Streitwerts auf den zwanzigfa­chen Betrag der einjährigen im Streit liegenden
Leistung (Art. 36 Abs. 5 OG; § 21 ZPO). Das Verwaltungsrechtspflegegesetz
äussert sich hingegen zum Streitwert bei periodischen Leis­tungen von
unbestimmter Dauer nicht. Mit Bezug auf strittige Sozialhilfezahlungen als
periodisch wiederkehrende Leistungen hat es das Verwaltungsgericht als
sachgerecht be­zeichnet, den massgebenden Zeitraum auf zwölf Monate zu
bemessen – wobei es unter anderem erwähn­te, die Fürsorgebehörden
seien verpflichtet, alle hängigen Hilfsfälle min­destens jährlich zu überprüfen
(RB 1998 Nr. 21). Eine solche Beschränkung liegt hier nicht vor.
Sodann sind im heutigen Zeitpunkt bereits über drei Jahre seit der
angefochtenen Miet­zinser­hö­hung verstrichen, weshalb die Annahme eines
Streitwerts von zwölf Monaten dem im Streit liegenden Betrag bereits heute klar
widersprechen würde. Schliesslich ist massge­bend zu beachten, dass
Streitigkeiten über Mietzinse auch – respektive zur Hauptsache – vor den Zivilgerichten
auszufechten sind und dort regelmässig der zwanzigfache Betrag der streitigen
Jahresleistung als Streitwert gilt (vgl. Richard Frank/Hans Sträuli/Georg
Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A.,
Zürich 1997, § 21 N. 1 mit Hinweisen). Es liegt nahe, diesen
Grundsatz im verwaltungsrechtlichen Mietzinsverfahren analog anzuwenden (vgl.
VGr, 28. Juni 2000, VB.2000.00110, E. 1b).
Der im Streit liegende
Mietzinsaufschlag macht pro Mietwohnung und Jahr Fr. 720.- aus.
Umgerechnet auf 20 Jahre ergibt sich ein Betrag von Fr. 14'400.-. Nachdem
Beschwerde von 11 Mietparteien erhoben wurde, resultiert ein Streitwert von Fr.
158'400.-. Die Sache fällt somit in die Zuständigkeit des Kollegialgerichts.
2. Massgebend für die Gestaltung der
Mietzinse ist in erster Linie das städtische Mietzinsreglement vom
19. Juni 1996 (MR) sowie ergänzend infolge der Verweisung in Art. 13
MR das kantonale Gesetz über die Förderung des Wohnungsbaus und des Wohn­eigentums
vom 24. September 1989 (LS 841) sowie die Wohnbauförderungsverordnung
(WBFV) in der damaligen Fassung vom 14. November 1990 (OS 51,
287 ff.) bzw. der neuen Fassung vom 9. Dezember 1998 (LS 841.1).
a) aa) Das städtische
Mietzinsreglement äussert sich in Art. 2 zur erstmaligen Mietzinsfestsetzung.
Danach sind die Mietzinse aufgrund der gesamten Investitionskosten der
Wohnungen zu berechnen. Zu berücksichtigen sind zunächst die Hypothekar-,
Kapital- und Baurechtszinsen, die Verbilligung durch Leistungen der
öffentlichen Hand sowie eine Verzinsung der Eigenleistungen. Ausserdem zu
berücksichtigen ist ein Zuschlag insbesondere für öffentliche Abgaben, Einlagen
in Erneuerungs- und Heimfallfonds sowie Abschreibungen, Versicherungen,
Unterhalt und Verwaltung (sog. Betriebsquote). Dieser Zuschlag beträgt gemäss
Art. 3 MR für Neubauten mindestens 2½ % des
Gebäudeversicherungswerts, wobei eine Anhebung der Quote auf 3 % in der
Regel frühestens nach 5 Jahren zulässig ist. Bei Altbauten kann sodann ein
erhöhter Zuschlag anerkannt werden, sofern die Kosten hin­reichend ausgewiesen
sind. Gemäss Art. 4 MR sind Mietzinsanpassungen möglich aufgrund
nachgewiesener Kostenänderungen. Diese Regelung macht deutlich, dass Mietzinserhöhungen
– abgesehen von einer Erhöhung der erwähnten Betriebsquote bis zu 3 % des
Gebäudeversicherungswerts bzw. bei Veränderungen in den Berechnungsgrundlagen gemäss
Art. 2 MR – Kostenänderungen voraussetzen.
Grundlage für die hier in Frage
stehenden Mietzinserhöhungen sind unbestrittenermassen nicht Kostenänderungen.
Die Erhöhung wurde vielmehr mit einer nicht kostende­ckenden Kalkulierung der
bisherigen Mietzinse begründet. Allein der Umstand, dass sich das städtische
Mietzinsreglement zu Fehlkalkulationen nicht äussert, bedeutet nicht das Vor­handensein
einer Lücke. Aus den dargelegten Bestimmungen im städtischen Mietzinsreglement
ist vielmehr der Schluss zu ziehen, dass Mietzinserhöhungen – abgesehen von der
erwähnten Erhöhung der Betriebsquote auf 3
%
bzw. einer Veränderung der Berechnungsgrundlagen gemäss Art. 2 MR
– nur bei Kostensteigerungen zulässig sind. Dies wird gerade dadurch
verdeutlicht, dass die Kostenänderungen explizit als "nachgewiesen" bezeichnet
werden. Diese Verdeutlichung würde keinerlei Sinn machen, wenn Mietzinserhöhungen
grundsätzlich auch ohne Kostensteigerungen möglich wären. Es ist deshalb davon
auszugehen, dass das Mietzinsreglement die Voraussetzungen für Mietzinserhöhungen
ab­schliessend festlegt.
bb) Etwas anderes ergibt sich auch
nicht aus der von der Vorinstanz angerufenen Kompetenz des städtischen Büros
für Wohnbauförderung gemäss Art. 6 MR: Wenn der Behörde die Befugnis
zusteht, Mietzinse zu überprüfen, so bedeutet dies mit Bezug auf Erhöhungen
nicht etwa, dass die Behörde die Mietzinse in Abweichung von Art. 4 MR
ohne Kostensteigerungen anheben könnte.
cc) Nach vorinstanzlicher Auffassung
ist ferner – wohl im Sinn einer Folgenerwägung – aus Art. 12 Abs. 1
MR auf die Zulässigkeit der strittigen Mietzinserhöhung zu schlies­sen. Gemäss
dieser Bestimmung verpflichtet der Finanzvorstand den Wohnbauträger bei
Gutheissung einer Mietzinsanfechtung, die Mietzinse auch der übrigen Wohnungen
der Siedlung entsprechend den Feststellungen des rechtskräftigen
Anfechtungsentscheids anzupassen. Diese Regelung kommt indes vorliegend nicht
unbesehen zum Zug: Mieterinnen und Mietern, welche eine Wohnung in der Siedlung
frühestens auf den 1. April 1998 bezogen haben, erfuhren keine Erhöhung
der Mietzinse. Für sie hat der vorliegende Entscheid daher keine Auswirkungen;
zu beanstanden sind einzig die nicht reglementskonformen Erhöhungen der
Mietzinse trotz fehlender Kostensteigerungen und nicht etwa die in der
Liegenschaft theoretisch höchstzulässigen Mietzinse.
dd) Sodann lässt sich aus dem
kantonalen Recht nichts zugunsten der Zulässigkeit der strittigen
Mietzinserhöhung ableiten. Die Verordnung geht vielmehr ebenso davon aus, dass
der Subventionsempfänger bzw. die Subventionsempfängerin eine Mietzinsanpassung
"aufgrund nachgewiesener Kostenänderungen" beantragen kann
(Art. 43 Abs. 1 WBFV in der alten bzw. neuen Fassung).
ee) Fraglich ist, ob der Vorinstanz
darin zu folgen wäre, dass das bei Mieten nach dem Obligationenrecht geschützte
Vertrauen in die bestehende vertragliche Situation bei den behördlich
kontrollierten Mieten im Wesentlichen durch das Vertrauen in die behördliche
Mietzinsgestaltung und -kontrolle ersetzt wird. Die Frage kann indes offen
gelassen werden. Angesichts der Regelung im städtischen Mietzinsreglement ist
jedenfalls davon aus­zugehen, dass die Mieterinnen und Mieter nur bei
Kostensteigerungen oder bei einer Ver­änderung der Berechnungsgrundlagen gemäss
Art. 2 und 3 MR mit Mietzinserhöhungen zu rechnen hatten. Dies ist unter dem
Aspekt des Vertrauensschutzes massgeblich. Der Geltungsbereich des Grundsatzes
von Treu und Glauben im Bereich der verwaltungsrechtlich kontrollierten
Mietverhältnisse braucht in vorliegender Streitsache nicht weiter geklärt zu
werden; es kann offen gelassen werden, ob die von den Beschwerdeführenden angerufene
relative Berechnungsmethode bei Mietzinserhöhungen im behördlich kontrollierten
Mietrecht umfassend zur Anwendung gelangt oder nicht.
b) Zusammengefasst ergibt sich
demnach, dass die Mietzinserhöhung dem seinerzeit geltenden städtischen
Mietzinsreglement widersprach und deshalb ungültig ist. An dieser Ungültigkeit
vermag die Revision des städtischen Mietzinsreglements von anfangs 2001 nichts
zu ändern. Auf den Zeitpunkt der Mietzinserhöhung per 1. April 1998 jedenfalls
ist eine Rückwirkung ausgeschlossen und das damalige Recht anwendbar (vgl.
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A, Zürich 1999,
§ 20 N. 51).
Der Beschluss des Bezirksrats vom
17. Mai 2001 und derjenige des Stadtrats vom 24. November 1999 sind
demnach mit Bezug auf die Beschwerdeführenden aufzuheben und es ist
festzustellen, dass die den Beschwerdeführenden mit Schreiben der Beschwerdegegnerin
1 vom 10. Dezember 1997 auf den 1. April 1998 mitgeteilte
Mietzinserhöhung ungültig ist.
3. a) Bei diesem Ausgang, wo die
Beschwerdeführenden in der Hauptsache obsiegen, sind die Verfahrenskosten aller
drei Instanzen den unterliegenden Parteien aufzuerlegen, wobei der
Beschwerdegegner 2 in analoger Anwendung von § 17 Abs. 3 VRG gemäss
der konstanten Praxis zu verschonen ist (VGr, 28. März 2001,
VB.2000.00278, E. 3, http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung). Damit werden die
Gesuche einzelner Beschwerdeführender um Gewährung der unentgeltlichen
Prozessführung vor allen drei Instanzen gegenstandslos.
b) Weiter sind die
Beschwerdeführenden für ihre anwaltlichen Umtriebe im Rekurs- und
Beschwerdeverfahren durch die unterliegende Beschwerdegegnerin 1 angemessen zu
ent­schädigen (vgl. § 17 Abs. 2 lit. a VRG). Damit werden die
Gesuche um unentgeltliche Rechtsverbeiständung vor diesen beiden Instanzen
ebenfalls gegenstandslos.
Die Beschwerdeführenden und die
Beschwerdegegnerin 1 hatten für das Verfahren vor dem Stadtrat eine Parteientschädigung
verlangt. Der Stadtrat sprach der Beschwerdegegnerin 1 als damals Obsiegender
eine solche zu. Wie der Bezirksrat mit Recht feststellte, sind im
Einspracheverfahren jedoch keine Prozessentschädigungen geschuldet (vgl. Kölz/
Bosshart/Röhl, § 17 N. 23). Demzufolge ist den nunmehr obsiegenden
Beschwerdeführenden für das Einspracheverfahren ebenso keine
Parteientschädigung geschuldet.
Sodann bleibt es bei der Abweisung
der von einzelnen Beschwerdeführenden für das Einspracheverfahren gestellten
Gesuche um unentgeltliche Rechtsverbeiständung. Gemäss § 16 Abs. 2
VRG muss sich die Verbeiständung als sachlich notwendig erweisen. Dabei ist die
Notwendigkeit zu bejahen, sobald die Interessen der Gesuchstellenden in
schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und
rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug einer
Rechtsvertretung erfordern. Zu berücksichtigen ist auch etwa die Fähigkeit,
sich im Verfahren zurechtzufinden, der Gesundheitszustand der Gesuchstellenden
und die Bedeutung der Angelegenheit für diese (Kölz/ Boss­hart/Röhl, § 16
N. 41 ff.). Im verwaltungsinternen Einspracheverfahren sind die Anforderungen
an die Rechtskundigkeit regelmässig tiefer angesetzt als im Rekurs- oder Beschwerdeverfahren,
weshalb auch Laien im Regelfall in der Lage sind, am Verfahren persönlich
teilzunehmen. Da mit Bezug auf die Fähigkeiten der betroffenen Beschwerdeführenden
keine besonderen Umstände ersichtlich sind, ist davon auszugehen, dass sie die
Sache im verwaltungsinternen Einspracheverfahren noch ohne rechtliche
Vertretung zu führen vermocht hätten. Insofern ist die Beschwerde abzuweisen.
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.
Dispositiv-Ziffer 2 und die Kostenauflage gemäss Dispositiv-Ziffer 4 des
Entscheids des Bezirksrats vom 17. Mai 2001 sowie die Dispositiv-Ziffern 1 und
2 und die Kos­tenauflage gemäss Dispositiv-Ziffer 4 des Entscheids des
Stadtrats vom 24. November 1999 werden mit Bezug auf die Beschwerdeführenden
aufgehoben und es wird festgestellt, dass diesen gegenüber
die mit Schreiben der Beschwerdegegnerin 1 vom 10. De­zember
1997 auf den 1. April 1998 mitgeteilte Mietzinserhöhung ungültig ist.
2.
Die auf die Beschwerdeführenden entfallenden Kostenanteile der Verfahren
vor dem Bezirksrat und dem Stadtrat werden der Beschwerdegegnerin 1 auferlegt.
3.
Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, den
Beschwerdeführenden für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von
insgesamt Fr. 3'000.-- (
MWSt inbegriffen) zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Zustellung dieses Entscheids.
4.
Im Übrigen wird die Beschwerde
abgewiesen.
5.
...
6.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens
werden der Beschwerdegegne­rin 1 auferlegt.
7.
Die Beschwerdegegnerin 1 wird verpflichtet, den
Beschwerdeführenden für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von
insgesamt Fr.
2'500.-- (MWSt inbegriffen) zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Zustellung dieses Entscheids.
8.
...