zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00274 · 2025-12-17 · de
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung)

Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung) [Rückstufung infolge ihres Sozialhilfebezugs] Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 1). Voraussetzungen für die Rückstufung einer vor dem 1. Januar 2019 erteilten Niederlassungsbewilligung (E. 2). Die Beschwerdeführerin lebt seit Jahrzehnten dauerhaft von der Sozialhilfe, ohne in den letzten 26 Jahren eine nachhaltige wirtschaftliche Integration erreicht zu haben. Trotz grundsätzlicher Erwerbsfähigkeit und mehrfacher Verwarnungen hat sie keine genügenden Anstrengungen zur Aufnahme einer (Teilzeit-)Erwerbstätigkeit unternommen, weshalb der Rückstufungsgrund der mangelnden Teilnahme am Wirtschaftsleben zu Recht bejaht wurde (E. 4.1 f.). Die geltend gemachte Arbeitsunfähigkeit wird durch IV-Entscheide und medizinische Berichte nicht bestätigt. Vielmehr besteht zumindest eine zumutbare Teilerwerbsfähigkeit. Die Suchterkrankung entschuldigt die fehlende Integration nicht, zumal nachhaltige Bemühungen zur Überwindung der Sucht nicht nachgewiesen sind (E. 4.2.1 ff.). Die Rückstufung mit der Auflage, sich um eine Teilzeitstelle zu bemühen, erweist sich als geeignet, erforderlich und verhältnismässig. Mildere Massnahmen blieben wirkungslos. Angesichts des Alters, der Ausbildung und früherer positiver Arbeitseinsätze ist eine Integration in den Arbeitsmarkt  zumindest im Niedriglohnbereich  weiterhin realistisch (E. 4.2.9 f.). Die ausgesprochene Verwarnung ist klar und rechtskonform erfolgt und stellt keine unzulässige Alternativandrohung dar (E. 4.3). Abweisung der Beschwerde.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00274
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00274
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.12.2025
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung)
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung) [Rückstufung infolge ihres Sozialhilfebezugs]Kognition des Verwaltungsgerichts (E. 1).Voraussetzungen für die Rückstufung einer vor dem 1. Januar 2019 erteilten Niederlassungsbewilligung (E. 2).Die Beschwerdeführerin lebt seit Jahrzehnten dauerhaft von der Sozialhilfe, ohne in den letzten 26 Jahren eine nachhaltige wirtschaftliche Integration erreicht zu haben. Trotz grundsätzlicher Erwerbsfähigkeit und mehrfacher Verwarnungen hat sie keine genügenden Anstrengungen zur Aufnahme einer (Teilzeit-)Erwerbstätigkeit unternommen, weshalb der Rückstufungsgrund der mangelnden Teilnahme am Wirtschaftsleben zu Recht bejaht wurde (E. 4.1 f.).Die geltend gemachte Arbeitsunfähigkeit wird durch IV-Entscheide und medizinische Berichte nicht bestätigt. Vielmehr besteht zumindest eine zumutbare Teilerwerbsfähigkeit. Die Suchterkrankung entschuldigt die fehlende Integration nicht, zumal nachhaltige Bemühungen zur Überwindung der Sucht nicht nachgewiesen sind (E. 4.2.1 ff.).Die Rückstufung mit der Auflage, sich um eine Teilzeitstelle zu bemühen, erweist sich als geeignet, erforderlich und verhältnismässig. Mildere Massnahmen blieben wirkungslos. Angesichts des Alters, der Ausbildung und früherer positiver Arbeitseinsätze ist eine Integration in den Arbeitsmarkt  zumindest im Niedriglohnbereich  weiterhin realistisch (E. 4.2.9 f.).Die ausgesprochene Verwarnung ist klar und rechtskonform erfolgt und stellt keine unzulässige Alternativandrohung dar (E. 4.3).Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ALTERNATIVANORDNUNG
ATTEST
BEWERBUNG
DROGENABHÄNGIGE/-R
ERWERBSTÄTIGKEIT
NIEDERLASSUNGSBEWILLIGUNG
RÜCKSTUFUNG
SCHULDENWIRTSCHAFT
SOZIALHILFEABHÄNGIGKEIT
STRAFFÄLLIGKEIT
TEILZEITANSTELLUNG
VERWARNUNG
Rechtsnormen:
Art. 58a lit. a AIG
Art. 62 Abs. II AIG
Art. 77a Abs. I lit. a VZAE
Art. 77a Abs. I lit. b VZAE
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
2. Abteilung
VB.2024.00274
Urteil
der 2. Kammer
vom 17. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin
Silvia Hunziker (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid,
Verwaltungsrichterin Viviane Sobotich, Gerichtsschreiberin Ivana Drempetic.
In Sachen
A (ledig: B),
vertreten
durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Widerruf der Niederlassungsbewilligung
(Rückstufung),
hat sich ergeben:
I.
A.
Die 1972 geborene
simbabwische Staatsangehörige A (Ledigname: B; nachfolgend: die
Beschwerdeführerin) reiste 1979 gemeinsam mit ihrer Mutter in die Schweiz ein
und war in der Folge im Besitz einer Niederlassungsbewilligung. Ende der 90er-Jahre
verliess sie die Schweiz, um in Simbabwe bei ihrer Grossmutter einen kalten
Drogenentzug zu machen. Am 4. April 2001 kehrte sie in die Schweiz zurück,
worauf ihr zuerst eine Aufenthaltsbewilligung und 2002 erneut die
Niederlassungsbewilligung erteilt wurde. Am 16. August 2001 heiratete sie
in Zürich den simbabwischen Staatsangehörigen E, welcher in der Folge eine
Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei der Beschwerdeführerin erhielt. Aus
dieser Beziehung war bereits die 1998 in Simbabwe geborene Tochter D
hervorgegangen, welche am 4. April 2001 zusammen mit der
Beschwerdeführerin in die Schweiz eingereist ist. 2012 wurde die Ehe mit E
geschieden.
B.
Die
Beschwerdeführerin trat in der Schweiz mehrfach strafrechtlich in Erscheinung:
Zwischen 1993 und 2022 wurde sie insgesamt 18-mal wegen Vergehen sowie sechsmal
wegen Übertretungen mittels Strafbefehlen sanktioniert. Bei den von ihr
begangenen Taten handelt es sich mehrheitlich um Diebstahlsdelikte  teilweise
von geringfügigem Ausmass  sowie um Hausfriedensbrüche. Zuletzt wurde sie mit
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat vom 19. Mai 2022 wegen Hausfriedensbruchs
und geringfügigen Diebstahls zu einer unbedingten Geldstrafe von 30 Tagessätzen
zu je Fr. 10.- sowie zusätzlich zu einer Busse von Fr. 100.-
verurteilt.
C.
Seit 1997 ist die
Beschwerdeführerin mit Unterbrüchen auf Sozialhilfe angewiesen, seit 2004 musste
sie durchgehend unterstützt werden. Gemäss Auskunft der Sozialen Dienste der
Stadt Zürich vom 25. April 2023 beliefen sich ihre persönlichen Bezüge bis
dahin auf rund Fr. 431'000.-. Die Bezüge ihrer Tochter summierten sich von
1999 bis zu deren Volljährigkeit auf rund Fr. 600'000.-, diejenigen des Ehemannes
von 2003 bis 2010 auf rund Fr. 94'000.-. Hinzu kommt schliesslich, dass
sie verschuldet ist und 20 Verlustscheine im Gesamtbetrag von rund Fr. 39'000.-
aufweist.
D.
Die
Beschwerdeführerin wurde bereits mehrfach ausländerrechtlich verwarnt, unter
anderem im Jahr 2007 wegen Delinquenz sowie 2008 und 2013 aufgrund von
Sozialhilfebezug. Mit Schreiben vom 6. Januar 2017 wurde sie erneut auf
die möglichen Folgen ihrer Straffälligkeit hingewiesen. Schliesslich wurde die
Beschwerdeführerin mit (identischen) Verfügungen vom 22. März 2022 und 6. Mai
2022 erneut formell verwarnt, wobei ihr der Widerruf der
Niederlassungsbewilligung angedroht wurde. Es wurde darauf hingewiesen, dass
dies zu einer direkten Wegweisung oder zu einer Rückstufung führen könnte,
sollte sie weiterhin selbstverschuldet Sozialhilfe beziehen oder mit ihrem
Verhalten Anlass zu weiteren Klagen geben. Sie habe sich sodann um eine
Vollzeiterwerbstätigkeit zu bemühen und monatlich mindestens zehn schriftliche
Bewerbungen bei potenziellen Arbeitgebern einzureichen und entsprechend zu
belegen. Weiter werde erwartet, dass sie keine weiteren Schulden anhäufe sowie
nicht mehr straffällig werde.
E.
Die
Beschwerdeführerin blieb in der Folge weiterhin arbeitslos, vollumfänglich von
der Sozialhilfe abhängig und jegliche Nachweise für Arbeitssuchbemühungen
schuldig. Auf entsprechende Anfragen des Migrationsamts reagierte sie nicht.
Gestützt auf diesen Sachverhalt und nach Gewährung des rechtlichen Gehörs
widerrief das Migrationsamt m
it Verfügung vom
25. August 2023 die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin,
wobei ihr nach Eintritt der Rechtskraft dieser Verfügung eine
Aufenthaltsbewilligung erteilt werde. Die Erteilung der Aufenthaltsbewilligung
wurde an folgende Bedingungen geknüpft: (1) inskünftig straffreies
Verhalten,
(2) zehn bis zwölf schriftliche Bewerbungen pro Monat für eine
100%-Anstellung auf dem ersten Arbeitsmarkt, welche dem Migrationsamt
insbesondere mittels Absageschreiben nachzuweisen seien, (3) Antritt einer
Arbeitsstelle, sofern ihr eine angeboten werde,
(4) inskünftig
Erfüllen der finanziellen Verpflichtungen und (5) ernsthafte
Sanierungsbemühungen im Rahmen ihres Einkommens, wobei eine Vollzeitanstellung
erwartet werde.
II.
Einen hiergegen erhobenen
Rekurs hiess die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 18. April
2024 im Sinne der vorinstanzlichen Erwägung 14 teilweise gut, indem sie
festlegte, dass sich die Beschwerdeführerin um Teilzeitstellen im ersten
Arbeitsmarkt mit einem Beschäftigungsgrad von mindestens 40 % zu bemühen
habe, und wies den Rekurs im Übrigen ab.
III.
Mit Beschwerde vom 21. Mai
2024 liess die Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht beantragen, der
angefochtene Entscheid sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben
und ihr die Niederlassungsbewilligung zu belassen. Ferner liess sie um
Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege ersuchen.
Während die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion auf
Vernehmlassung verzichtete, ging keine Beschwerdeantwort des Migrationsamts
ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Mit der
Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch,
Ermessensüberschreitung oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder
ungenügende Feststellung des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in
Verbindung mit § 50 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
[VRG]).
2.
Umstritten und
zu prüfen ist
die Rechtmässigkeit des Widerrufs
der Niederlassungsbewilligung in Verbindung mit der gleichzeitigen Erteilung
einer an Auflagen gebundenen Aufenthaltsbewilligung
(sog. Rückstufung).
2.1
2.1.1
Eine
Niederlassungsbewilligung kann widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung
ersetzt werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer die
Integrationskriterien nach Art. 58a des Ausländer- und Integrationsgesetzes
vom 16. Dezember 2005 (AIG) nicht (oder nicht mehr) erfüllt (Art. 63
Abs. 2 AIG). Die entsprechende Regelung ist mit der Revision des AuG und
dessen Umbenennung in AIG neu in das Gesetz aufgenommen worden und steht seit dem
1. Januar 2019 in Kraft (vgl. BGE 148 II 1 E. 2.1, mit
Hinweisen; vgl. AS 2017 6521 ff.; 2018 3171; BBl 2013 2397 ff.;
2016 2821 ff.). Als Integrationskriterien gelten die Beachtung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 58a Abs. 1 lit. a),
die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (Art. 58a Abs. 1
lit. b AIG), die Sprachkompetenz (Art. 58a Abs. 1 lit. c
AIG) und die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung
(Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG). Die Art. 77a ff. der
Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE)
konkretisieren die Integrationskriterien und -vorgaben. Die Rückstufung kann
gemäss Art. 62a VZAE mit einer Integrationsvereinbarung oder mit einer
Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden werden (Abs. 1).
Geschieht dies nicht, ist in der Rückstufungsverfügung festzuhalten, welche
Integrationskriterien die betroffene Person nicht erfüllt, welche
Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen der
weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird und welche Folgen deren
Nichtbeachtung nach sich zieht (Abs. 2).
2.1.2
Der Rückstufung
kommt eine eigenständige, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit
Wegweisung unabhängige Bedeutung zu. Sie soll dazu führen, dass die betroffene
Person zukünftig ihr Verhalten ändert und sich besser integriert; es geht
jeweils darum, ein ernsthaftes Integrationsdefizit zu beseitigen, wobei den
persönlichen Umständen Rechnung zu tragen ist (vgl. Art. 58a Abs. 2
AIG; Art. 77f VZAE; vgl. zum Ganzen BGr, 28. April 2022, 2C_592/2020,
E. 4.1 f.; BGr, 19. Oktober 2021, 2C_96/2021,
E. 4.1 f. mit weiteren Hinweisen).
2.1.3
Die Rückstufung
ist gestützt auf den Wortlaut von Art. 63 Abs. 2 AIG zulässig, wenn
ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a AIG besteht. Sie muss beim
Widerruf einer altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung im Hinblick auf
deren Unbefristetheit und Bedingungsfeindlichkeit (Art. 34 Abs. 1 AIG)
sowie wegen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes an ein unter dem neuen Recht
aktualisiertes, hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen (BGE 148
II 1 E. 5.2 und 5.3 sowie E. 6.3 und 6.4; BGr, 28. April 2022,
2C_592/2020, E. 4.3); nur dann besteht ein hinreichendes öffentliches
Interesse an der Rückstufung altrechtlich erteilter Niederlassungsbewilligungen
unter dem seit dem 1. Januar 2019 gültigen (neuen) Recht.
2.1.4
Die
Migrationsbehörden haben ihr Ermessen einzelfallbezogen auszuüben und auf nach dem
1. Januar 2019 fortdauernde Integrationsdefizite von einer gewissen
Relevanz abzustellen; sie haben einem in diesem Sinn gewichteten
Kontinuitätsvertrauen bei ihrer Rechtsanwendung Rechnung zu tragen. Sie dürfen
dabei vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente
mitberücksichtigen, um die neue Situation im Lichte der bisherigen zu würdigen
und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits
umfassend klären zu können (BGr, 28. April 2022, 2C_592/2020,
E. 4.4).
2.1.5
Die Rückstufung
muss, wie jedes staatliche Handeln, verhältnismässig sein (Geeignetheit,
Erforderlichkeit, Respektierung des Übermassverbots [Zumutbarkeit]), was
jeweils im Einzelfall zu prüfen und zu begründen ist). Die Rückstufung setzt
sich aus einem Widerruf der Niederlassungsbewilligung und der Erteilung einer
Aufenthaltsbewilligung zusammen; die Rückstufung erfolgt jedoch als eine
Einheit (uno actu), weshalb im kantonalen Verfahren ihre Verhältnismässigkeit
jeweils als Ganzes zu beurteilen ist. Die Rückstufung kann deshalb auch als
eigenständiger Akt mit einer Verwarnung angedroht werden. Nach der Rückstufung
ist ein Widerruf oder eine Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung
möglich, wenn die mit der Bewilligung verbundenen Bedingungen oder eine
Integrationsvereinbarung ohne entschuldbaren Grund nicht eingehalten werden
(vgl. Art. 62 Abs. 1 lit. d und g AIG). Eine allfällige künftige
Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung muss dannzumal wiederum als Ganzes
verhältnismässig sein und insbesondere dem Übermassverbot (Verhältnismässigkeit
im engeren Sinn) genügen (BGr, 28. April 2022, 2C_592/2020,
E. 4.5).
2.1.6
Das
Verwaltungsgericht übt eine gewisse Zurückhaltung in der ersten Überprüfung der
angeordneten Integrationsanweisungen. Zum jetzigen Zeitpunkt ist zu prüfen, ob
die Bedingungen objektiv gesehen grundsätzlich zumutbar und erreichbar sind.
Primär ist das Ziel der Bedingungen zu beurteilen, und dem Migrationsamt ist
hier ein erhebliches Ermessen einzuräumen (vgl. auch Art. 58b Abs. 1
AIG, wonach die Integrationsvereinbarung die Ziele, Massnahmen und Fristen
einer individuell vereinbarten Integrationsförderung festhält und damit primär
zielorientiert ist). Dies, weil es in einem zweiten Schritt nach Ablauf der
Frist Sache des Gerichts sein wird, detailliert zu prüfen, ob die Auflagen
erreicht oder allenfalls unverschuldet nicht erreicht wurden. Damit wird den
konkreten und im Detail kaum vorhersehbaren Umständen Rechnung getragen, weil
erst retrospektiv die Einhaltung der entsprechenden Auflagen und die
Schuldhaftigkeit einer entsprechenden Nichteinhaltung beurteilt werden kann
(VGr, 19. Oktober 2022, VB.2022.00175, E. 2.1.6; VGr, 16. Dezember
2020, VB.2020.00539, E. 4.3.1)
2.2
2.2.1
Beim Widerruf
der Niederlassungsbewilligung eines Ausländers wegen einer dauerhaften und
erheblichen Sozialhilfeabhängigkeit (Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG)
geht es in erster Linie darum, eine zusätzliche künftige Belastung der
öffentlichen Wohlfahrt zu vermeiden. Ob dieses Ziel erreicht werden kann, ist
kaum je mit Sicherheit zu ermitteln. Es muss daher die wahrscheinliche
Entwicklung der finanziellen Situation der ausländischen Person berücksichtigt
werden. Nach der Rechtsprechung ist eine andauernde konkrete Gefahr einer
Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich; Hypothesen und pauschalierte Gründe
genügen nicht (vgl. BGE 122 II 1 E. 3c). Neben den bisherigen und den
aktuellen Verhältnissen ist die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf
längere Sicht in die Beurteilung miteinzubeziehen. Ein Widerruf fällt in
Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten
hat und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren
Lebensunterhalt wird aufkommen können (vgl. BGE 122 II 1 E. 3c).
2.2.2
Erweist sich der
Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung als unverhältnismässig,
ist eine Rückstufung zulässig, soweit durch die Sozialhilfeabhängigkeit das
Integrationskriterium der "Teilnahme am Wirtschaftsleben" nicht
(mehr) gegeben ist. Eine ausländische Person hat diesbezüglich als integriert
zu gelten, wenn sie die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen
durch ihr Einkommen oder ihr Vermögen bzw. durch Leistungen Dritter deckt, auf
die ein Rechtsanspruch besteht (vgl. Art. 77e VZAE). Dabei ist der
Situation von Personen angemessen Rechnung zu tragen, welche sich aufgrund einer
Behinderung oder Krankheit oder wegen anderer gewichtiger persönlicher Umstände
nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen wirtschaftlich integrieren können
(Art. 58a Abs. 2 AIG). Eine Abweichung ist diesbezüglich möglich,
wenn die ausländische Person dies  wegen (a) einer körperlichen, geistigen
oder psychischen Behinderung; (b) einer schweren oder lang andauernden
Krankheit oder (c) anderer gewichtiger persönlicher Umstände, namentlich wegen:
(1) einer ausgeprägten Lern-, Lese- oder Schreibschwäche; (2) Erwerbsarmut oder
(3) der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben (Art. 77f VZAE)  nicht oder
nur unter erschwerten Bedingungen tun kann (vgl. BGr, 19. Oktober 2021,
2C_96/2021, E. 5.2).
2.2.3
Im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung ist die Eignung und Erforderlichkeit der
Rückstufung zu prüfen und sind die entgegenstehenden öffentlichen und privaten
Interessen gegeneinander abzuwägen. Dabei ist insbesondere dem Verschulden am
Integrationsdefizit Rechnung zu tragen, da unverschuldete Integrationsdefizite
den Betroffenen nicht vorzuwerfen sind und bei fehlender Integrationsfähigkeit
eine Rückstufung auch keine Verhaltensänderung bewirken könnte, mithin eine
ungeeignete Massnahme darstellen würde. Hierbei darf grundsätzlich das
Verhalten während des gesamten Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden
 und nicht bloss dasjenige seit Inkrafttreten von Art. 63 Abs. 2 und
Art. 58a AIG am 1. Januar 2019 (vgl. VGr, 5. Mai 2021,
VB.2021.00182, E. 6.1.2; VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634,
E. 3.3). Ein schuldhafter Sozialhilfebezug wurde bereits altrechtlich
(sowohl im Ausländer- als auch im Sozialhilferecht) missbilligt, weshalb sich
Betroffene auch nicht darauf berufen können, ihr Verhalten an der früheren
Rechtslage ausgerichtet zu haben und nun durch die Gesetzesänderung überrascht
worden zu sein (vgl. VGr, 5. Mai 2021, VB.2021.00182, E. 6.1.2; VGr,
11. November 2020, VB.2020.00634).
3.
3.1
Die Vorinstanz
erwog, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem langjährigen und unvermindert
andauernden Sozialhilfebezug unbestrittenermassen den Widerrufsgrund von
Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG setze und damit offensichtlich das
Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben nach Art. 58a Abs. 1
lit. d AIG nicht erfülle. Hinsichtlich ihres Verschuldens hielt sie fest,
dass die IV-Stelle der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich die
Leistungsbegehren der Beschwerdeführerin mit Verfügungen vom 24. Januar 2012,
12. November 2014 und 3. Mai 2021 abgewiesen habe bzw. nicht darauf
eingetreten sei. Die IV habe die vor allem durch ein Abhängigkeitsverhalten
begründete Arbeitsunfähigkeit nicht als Invalidität im gesetzlichen Sinn
erachtet, daraus folge aber zugleich, dass auch die übrigen psychischen und
somatischen Leiden keinen genügenden Grund für die Annahme einer eigentlichen
Arbeitsunfähigkeit dargestellt hätten. Die Beschwerdeführerin sei jahrelang von
Heroin und Kokain abhängig gewesen, sei HIV-positiv und sei an Hepatitis C
sowie an verschiedenen psychischen Problemen erkrankt. Seit etwa 2013 befinde
sie sich in einer Methadon-Substitutionsbehandlung und werde medikamentös wegen
HIV behandelt. Ihre behandelnden Ärzte hätten ihr seit 2004 eine vollständige
Arbeitsunfähigkeit attestiert und sähen eine Beschäftigung zwar als
therapeutisch wünschbar, eine Integration im normalen Erwerbsleben hingegen als
undenkbar. Demgegenüber sei sie im Jahr 2015 als zuverlässig und ausdauernd
beschrieben worden und ihr mögliches maximales Arbeitspensum, das bei
gesundheitlicher Stabilisierung zu erhöhen wäre, sei bei 50 bis 60 %
verortet worden. Die Beschwerdeführerin hätte zudem im Jahr 2021 während eines mehrmonatigen
Strafvollzugs eine sehr positive Arbeitsbeurteilung erhalten, da sie ihre
Aufgaben zuverlässig und zufriedenstellend erledigt habe. Im Frühjahr 2023 erklärte
sie zudem selbst, ihr Leben habe sich stabilisiert: Sie konsumiere keine Drogen
mehr, nehme erneut an einem Arbeitsintegrationsprogramm teil und wolle ihre
Schulden sanieren, um künftig wieder ein selbständiges und finanziell
unabhängiges Leben zu führen. Auch die Beratungsstelle F habe aufgrund der
Stabilisierung und der hohen Motivation in ihrem Schreiben vom 13. Juli
2023 eine zumindest teilweise Arbeitsfähigkeit als möglich erachtet. Daraus
schloss die Vorinstanz, dass sich der Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin
in den letzten Jahren so verbessert habe, dass ihr die (Wieder-)Aufnahme einer
Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt grundsätzlich zumutbar gewesen wäre,
ohne dass entsprechende Stellensuchbemühungen belegt oder geltend gemacht
worden seien. Konkrete Gründe für das Ausbleiben ernsthafter
Integrationsschritte ins Erwerbsleben ergäben sich weder aus den jüngeren
ärztlichen noch aus den sozialdienstlichen Berichten. Selbst wenn die
Sozialdienste davon ausgingen, sie sei ihrer Schadensminderungspflicht im
Rahmen ihrer Möglichkeiten auch ohne Erwerbstätigkeit nachgekommen und eine
Loslösung von der Sozialhilfe sei erst bei Zusprechung einer IV-Rente zu
erwarten, schliesse dies migrationsrechtlich weder den Widerrufsgrund der
Sozialhilfeabhängigkeit noch den Rückstufungsgrund der ungenügenden
wirtschaftlichen Integration aus. Diese mangelnde wirtschaftliche Integration
erscheine zumindest in jüngerer Zeit teilweise selbstverschuldet und
vorwerfbar. In wirtschaftlicher Hinsicht liege damit ein hinreichend
gewichtiges Integrationsdefizit vor, das ihre Rückstufung rechtfertige. Die
wiederholten Verwarnungen hätten bislang keine nachhaltige Verhaltensänderung
bewirken können, was die Notwendigkeit einer Rückstufung oder auch einer
möglichen Wegweisung unterstreiche. Ferner seien die Verwarnungen nicht zu
beanstanden, zumal nicht ersichtlich sei, inwiefern der Beschwerdeführerin aus
der alternativen Androhung der Wegweisung oder einer Rückstufung ein Nachteil
erwachsen sein solle. Auch die fortgesetzte Straffälligkeit und Verschuldung
der Beschwerdeführerin würden ihre Gesamtintegration negativ beeinflussen,
sodass Handlungsbedarf bestehe. Ob sie für sich allein wesentliche
Integrationsdefizite oder Widerrufsgründe darstellen würden, könne hingegen offenbleiben.
Das private Interesse der Beschwerdeführerin, ihren privilegierten Status der
Niederlassung zu behalten, sei im Vergleich zum öffentlichen Interesse an der
Behebung ihrer Integrationsdefizite als weniger gewichtig zu erachten. Trotz Rückstufung
könne sie nach wie vor im Land verbleiben und ihr Familienleben weiterführen.
Die vom Migrationsamt formulierten Bedingungen für Erteilung und spätere
Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung seien im Grundsatz nicht zu
beanstanden. Dennoch erscheine die Verpflichtung, sich von Anfang an mit
ernsthaften Erfolgsaussichten auf 100-Prozent-Stellen zu bewerben, angesichts der
rund zwanzigjährigen Absenz vom ersten Arbeitsmarkt als unrealistisch und damit
unverhältnismässig. Aus diesem Grund sei diese Bedingung dahingehend zu ändern,
dass sich die Rekurrentin um Teilzeitanstellungen von mindestens 40 Prozent
im ersten Arbeitsmarkt zu bemühen habe.
3.2
Die
Beschwerdeführerin führt hiergegen unter anderem aus, dass ältere Personen nach
einer Arbeitslosigkeit oft Schwierigkeiten hätten, eine passende Stelle zu
finden. Selbst bei bester Gesundheit seien ihre Chancen, eine Anstellung auf
dem ersten Arbeitsmarkt zu erhalten, gering. Erschwerend komme eine lange
Abwesenheit vom ersten Arbeitsmarkt sowie gesundheitliche Einschränkungen
hinzu. Sie sei in prekären Verhältnissen aufgewachsen, mehrfach misshandelt
worden, früh heroinabhängig und obdachlos gewesen. Schicksalsschläge und
Drogenprobleme hätten ihr Leben geprägt. Sie leide seit Jahrzehnten an einer
Drogenabhängigkeit, HIV, Hepatitis C und weiteren gesundheitlichen Problemen.
Ihre behandelnden Ärzte hätten sie stets als arbeitsunfähig eingestuft. In
jüngster Zeit habe sich ihre Situation stabilisiert und sie bemühe sich um
weitere gesundheitliche Verbesserungen. Die Oberärztin habe in ihrem Schreiben vom
3. November 2023 aufgezeigt, dass aufgrund der bestehenden Motivation eine
Integration in den zweiten Arbeitsmarkt grundsätzlich möglich sei, eine
Rückkehr in den ersten Arbeitsmarkt wegen chronischer Einschränkungen (u.
a. fehlende Tagesstruktur und Konzentrationsstörung) jedoch
als unrealistisch eingestuft werde. Die Sozialbehörden hätten sie ebenfalls als
arbeitsmarktfern eingeschätzt und eine Ablösung von der Sozialhilfe ohne
Rentenleistungen als ausgeschlossen betrachtet. Die Integrationsempfehlung von
2015 empfehle eine Tätigkeit im Teillohnprogramm zur Aufrechterhaltung der
Tagesstruktur. Ihre bisherigen Versuche einer beruflichen Integration auf dem
ersten Arbeitsmarkt seien gescheitert und Weiterbildungen wegen Alter und der
fraglichen Arbeitsfähigkeit als unrealistisch eingeschätzt worden. Der
Sozialarbeiter schätzte eine Teilzeitanstellung derzeit ebenfalls als
unrealistisch ein. Vielmehr sei eine soziale Integration über niedrigschwellige
Angebote möglich. Die Aufforderung, Bewerbungen zu schreiben, sehe sie als
wenig zielführend, da sie keine Aussicht auf Erfolg habe. Weiter gibt sie an,
dass die Vorinstanz ihre Arbeitsmarktferne anerkannt und entsprechend die
Anforderungen angepasst habe, indem sie statt einer 100-Prozent-Stelle eine 40-Prozent-Stelle
fordere. Die Massnahme der Rückstufung mit der Auflage zur Bewerbung erscheine
unter diesen Umständen ungeeignet und trage nicht zur Integration auf dem
ersten Arbeitsmarkt bei. Im Unterschied zum Beschwerdegegner erkenne die
Vorinstanz an, dass der Beschwerdeführerin kein früheres Fehlverhalten
vorzuwerfen sei, und gehe lediglich von einem teilweisen Verschulden in
jüngerer Zeit aus, namentlich wegen fehlender Bewerbungsbemühungen. Dieses
Verschulden sei jedoch nicht von ausreichender Gewichtung, um eine Rückstufung
der Niederlassungsbewilligung zu rechtfertigen, zumal frühere Bemühungen auf
dem zweiten Arbeitsmarkt fehlgeschlagen seien. Die Sozialbehörden attestierten
einen kooperativen und motivierten Umgang mit den Integrationsversuchen. Sie
weigere sich offensichtlich nicht mutwillig, sich auf dem ersten Arbeitsmarkt
zu engagieren, habe stets kooperiert und ihre Wiedereingliederungsmöglichkeiten
geprüft. Selbst bei Annahme eines Verschuldens sei dieses angesichts der
unrealistischen Chancen als gering zu bewerten, sodass das öffentliche
Interesse an einer Rückstufung nicht überwiege. Die Beschwerdeführerin lebe
seit mehr als vierzig Jahren in der Schweiz, gehöre der zweiten Generation an,
habe ihre nahen Verwandten hier und besässe seit Kindheit die
Niederlassungsbewilligung, weswegen ein hohes Kontinuitätsvertrauen und ein
starkes privates Interesse an deren Erhalt bestünden. Dieses private Interesse
gehe bei nur geringem, zeitlich begrenztem Verschulden der Erwerbslosigkeit den
öffentlichen Interessen an einer Statusverschlechterung vor. Zudem sei die
Verwarnung vom März 2022 qualifiziert fehlerhaft, da eine alternative Androhung
rechtswidrig sei. Die verwarnte Person müsse Klarheit über die beanstandete
Massnahme haben, was vorliegend nicht gegeben sei. Aufgrund der fehlenden
eindeutigen Androhung sei die Verwarnung nicht rechtsgenügend erfolgt und die
Rückstufung sei ohne eindeutige vorherige Verwarnung auch nicht erforderlich.
4.
4.1
Soweit die
Vorinstanz davon ausgegangen ist, die Beschwerdeführerin könnte (auch heute)
nicht für ihre Lebenshaltungskosten selbst aufkommen, weshalb sie grundsätzlich
den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG
(Sozialhilfeabhängigkeit) erfüllt und sich damit bisher auch ungenügend
im Sinn von Art. 58a AIG
am Wirtschaftsleben beteiligt hätte, ist dies nicht zu
beanstanden. Eine Person nimmt am Wirtschaftsleben teil, wenn sie die
Lebenshaltungskosten durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter deckt,
auf die ein Rechtsanspruch besteht (Art. 77e Abs. 1 VZAE). Diese
Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt: Die heute 53-jährige
Beschwerdeführerin lebt seit 46 Jahren in der Schweiz. Trotz der langen
Anwesenheit und einer hier erfolgreich absolvierten Lehre als
Hotelfachassistentin mit mehrjähriger Berufserfahrung ist in den letzten 26 Jahren
keine wirtschaftliche Integration zu verzeichnen. Sie muss seit 1997 mit
Unterbrüchen und seit 2004 durchgehend von der Sozialhilfe unterstützt werden.
Sie war seit vielen Jahren kaum und ist seit 2004 nicht mehr auf dem ersten
Arbeitsmarkt erwerbstätig. Seither hat sie nicht am hiesigen Wirtschaftsleben
teilgenommen. Die bezogenen Unterstützungsleistungen der Familie summierten
sich auf rund Fr. 1'132'400.-
(Stand: 25. April
2023)
. Davon entfielen rund
Fr. 431'000.- auf die Beschwerdeführerin selbst und
die restlichen Bezüge auf die Leistungen zugunsten ihres früheren Ehemannes von
2003 bis 2010 von rund Fr. 94'700.- und ihrer gemeinsamen Tochter von 1999
bis zu deren Volljährigkeit von rund Fr. 606'700.-, was ohne Weiteres als
erheblich zu bezeichnen ist (vgl. E. 2.2.1). Eine Ablösung bzw. zumindest
eine Reduktion des Bezugs erscheint ohne Verhaltensänderung nicht absehbar,
zumal sie es bisher trotz mehrmaliger negativer IV-Bescheide nicht für
angezeigt sah, sich um eine Arbeitsstelle auf dem ersten Arbeitsmarkt zu
bemühen. Es hätte der Beschwerdeführerin mit Verwarnung des Migrationsamts vom
22. März 2022 bzw. 6. Mai 2022 bewusst sein müssen, dass sie sich um
eine Arbeitsstelle im ersten Arbeitsmarkt bemühen muss und entsprechende
Bemühungen zu dokumentieren hat. Nach dem Gesagten durfte die Vorinstanz zu
Recht die Sozialhilfeabhängigkeit der Beschwerdeführerin als Rückstufungsgrund
der mangelnden Teilnahme am Wirtschaftsleben qualifizieren (Art. 58a Abs. 1
lit. d i.
V.
m.
Art. 63
Abs. 2 AIG
; vgl. BGr, 19. Oktober 2021, 2C_96/2021, E. 5.3).
4.2
Wie jede
behördliche Massnahme muss auch die Rückstufung verhältnismässig sein
(Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV] und Art. 96 AIG).
Dementsprechend ist die Eignung und Erforderlichkeit der Rückstufung zu prüfen
und sind die entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen
gegeneinander abzuwägen.
4.2.1
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, ihre gesundheitliche Lage lasse eine
Integration in den Arbeitsmarkt nicht zu, weshalb ihr migrationsrechtlich kein
Verschulden vorgeworfen werden könne. Diese Argumentation vermag nicht zu
überzeugen. Bereits die IV-Stelle gelangte in ihrer Verfügung vom 3. Mai
2021 zum Schluss, es liege keine relevante Veränderung der Arbeitsfähigkeit
seit dem letzten Entscheid vom 24. Januar 2012 vor. Die IV-Stelle der
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich wies mit Verfügungen vom 24. Januar
2012, vom 12. November 2014 und vom 3. Mai 2021 die Leistungsbegehren
der Beschwerdeführerin ab bzw. trat nicht darauf ein, da sie die
Arbeitsunfähigkeit, welche vor allem durch ein Abhängigkeitsverhalten begründet
wurde, nicht als Invalidität im Sinne des Gesetzes betrachtete. Hierzu stellte
der Regionale Ärztliche Dienst in seiner Verfügung vom 3. Mai 2021 klar,
dass die neu eingereichten Berichte lediglich eine andere Würdigung des bereits
bekannten Sachverhalts darstellten, ohne medizinisch objektivierbare neue
Tatsachen aufzuzeigen. Das Feststellungsblatt der IV-Stelle vom 9. März
2021 weist die Beschwerdeführerin denn auch ausdrücklich als erwerbsfähig aus
und hält fest, dass sie seit ca. 12 Jahren mehr oder weniger
psychisch stabil sei. Wie bereits das Migrationsamt zutreffend festhielt,
erfüllen die nunmehr von der Beschwerdeführerin vorgelegten Berichte zur
Erwerbsunfähigkeit die an den Beweiswert gestellten Qualitätsanforderungen nicht.
Weder basieren die Angaben in den Attesten auf einer allseitigen Untersuchung,
noch wurden die medizinischen Zusammenhänge schlüssig beurteilt und die
Schlussfolgerung stringent und nachvollziehbar begründet (vgl. BGr, 14. September
2017, 5A_239/2017, E. 2.4). Unter diesen Umständen erweist sich auch der
Schluss der Vorinstanz als zutreffend, wonach die IV die im Wesentlichen
suchtbedingte Arbeitsunfähigkeit nicht als Invalidität im gesetzlichen Sinn
wertete und damit zugleich zum Ausdruck brachte, dass auch die weiteren
psychischen und somatischen Beeinträchtigungen keine hinreichende Grundlage für
die Annahme einer eigentlichen Arbeitsunfähigkeit böten. Im Übrigen handelt es
sich bei den vorgelegten Dokumenten lediglich um Parteibehauptungen, die keine
unabhängigen medizinischen Begutachtungen darstellen (VGr, 20. Oktober 2021,
VB.2021.00505, E. 4.2.5).
4.2.2
Selbst die
Einschätzungen der Beratungsstelle F vom 13. Juli 2023 und des Ambulatoriums G
vermögen die behauptete fehlende gänzliche Erwerbsfähigkeit nicht substanziiert
zu begründen. Im Schreiben der Beratungsstelle F wird ausdrücklich darauf
hingewiesen, dass die Substitutionsbehandlung im Ambulatorium G gut
verlaufe. Auch der Bericht des Ambulatoriums vom 16. Mai 2023
(Eingangsdatum Migrationsamt) hält fest, dass sich der Zustand der
Beschwerdeführerin in den letzten Monaten stabilisiert habe. Aufgrund dieser
Stabilisierung und der hohen Motivation der Beschwerdeführerin würden die Ärzte
eine teilweise Arbeitsfähigkeit durchaus für möglich erachten. Auch diese
Einschätzungen stehen nicht im Widerspruch zur Beurteilung der IV-Stelle,
sondern bestätigen vielmehr, dass ihr zumindest eine Teilerwerbstätigkeit
zumutbar wäre.
4.2.3
Hinzu kommen die
bereits von der Vorinstanz zu Recht herangezogenen positiven Einschätzungen aus
dem Jahr 2015, welche im Rahmen einer Integrationsempfehlung nach
Absolvierung einer vierwöchigen Basisbeschäftigung erstellt wurden. Darin wurde
die Beschwerdeführerin als zuverlässig und ausdauernd beschrieben. Sie sei
jeweils rechtzeitig arbeitsbereit gewesen und es sei ihr leicht gefallen, die
Betriebsregeln einzuhalten. Es schien ihr auch leicht zu fallen, sich für die
Erledigung der ihr zugeteilten Arbeiten zu motivieren. Sie habe ausdauernd und
ohne Unterbrüche gearbeitet und in sämtlichen vom Fachbereich beobachteten
Kompetenzbereichen gute Leistungen gezeigt. Weiter sei ihr mögliches maximales
Arbeitspensum mit 50 bis maximal 60 % angegeben worden. Für den Fall einer
gesundheitlichen Stabilisierung sei eine schrittweise Erhöhung des Pensums
empfohlen worden. Aus den Gesprächen mit ihr sei im Übrigen ihre
Arbeitsmotivation sowie ihr Wille zur Aufrechterhaltung einer geregelten
Tagesstruktur hervorgegangen. Selbst in der Verfügung der Bewährungs- und
Vollzugsdienste des Kantons Zürich vom
19. April
2021
wurde festgehalten, dass die Beschwerdeführerin während
eines mehrmonatigen Strafvollzugs regelmässig im Arbeitsbereich eingesetzt
worden sei und die ihr übertragenen Aufgaben sehr zuverlässig und zur vollen
Zufriedenheit erfüllt habe. Schliesslich äusserte sich die Beschwerdeführerin
in einem Schreiben vom 15. Mai 2023 (Datum Poststempel) selbst
dahingehend, dass sich ihr Leben stabilisiert habe, sie keine Betäubungsmittel
mehr konsumiere, erneut an einem Arbeitsintegrationsprogramm teilnehme und
beabsichtige, die Sanierung ihrer Schulden in Angriff zu nehmen. Sie sei
gewillt, auf dem Arbeitsmarkt Fuss zu fassen, um ihr Ziel eines selbständig
geführten Lebens zu erreichen. Solche Aussagen stehen in deutlichem Widerspruch
zu ihrer derzeitigen Position, wonach ihr jegliche Erwerbstätigkeit auf dem
ersten Arbeitsmarkt unzumutbar sei, zumal sie ihre Leistungsfähigkeit bereits
unter Beweis gestellt hat.
4.2.4
Die
Beschwerdeführerin verweist zwar auf ein Schreiben des Sozialarbeiters vom 12. Oktober
2023, welchem zu entnehmen ist, dass sie aus gesundheitlichen Gründen nicht in
der Lage sei, im ersten Arbeitsmarkt mitzuwirken, und sie vor einiger Zeit
selbst von einer H-Visite habe abgemeldet werden müssen. Diese Aussagen
entfalten ausländerrechtlich jedoch keine massgebliche Beweiskraft. Im Rahmen
des ausländerrechtlichen Verfahrens gilt ein strengerer Massstab, weshalb die
Einschätzungen der Sozialen Dienste an der ausländerrechtlichen Beurteilung der
Situation nichts zu ändern vermögen (vgl. BGr, 7. Juni 2018, 2C_395/2017, E. 4.2.2;
19. Oktober 2021, 2C_536/2021, E. 6.3.2, wonach der
sozialhilfebehördliche Anspruch auf Unterstützungsleistungen den
migrationsrechtlichen Widerrufsgrund der Sozialabhängigkeit bzw. einen
Rückstufungsgrund nicht ausschliesst). Im migrationsrechtlichen Sinne geht es
vielmehr darum, zu prüfen, ob die betroffene Person alles Zumutbare unternommen
hat, um den Sozialhilfebezug zu vermeiden oder zu verringern und ihre Teilnahme
am hiesigen Wirtschaftsleben zu verbessern (vgl. BGr, 1. Februar 2019,
2C_83/2018, E. 4.2.3). Soweit der Sozialarbeiter in seinem Schreiben vom
12. Oktober 2023 festhält, dass die Beschwerdeführerin
Sprechstundentermine zur Abklärung ihres Arbeitszustands nicht wahrgenommen
habe, zeigt dies, dass sie gerade nicht alle Zumutbare unternommen hat, um den
Sozialhilfebezug zu vermeiden oder zumindest zu verringern und ihre Integration
in das hiesige Wirtschaftsleben zu verbessern. Gleiches gilt für die geplante
Aufnahme einer ambulanten Psychotherapie, die aufgrund fehlender Motivation
seitens der Beschwerdeführerin nicht eingerichtet werden konnte.
4.2.5
Zudem vermag die
Suchterkrankung der Beschwerdeführerin ihre mangelhafte wirtschaftliche
Integration nicht gänzlich zu entschuldigen (vgl. VGr, 20. Juni 2018,
VB.2021.00299, E. 3.4.5). Sie legt weder konkret noch nachvollziehbar dar,
welche Schritte sie zur nachhaltigen Überwindung ihrer jahrelangen Drogensucht
effektiv unternommen hat. Soweit ersichtlich beschränken sich ihre Bemühungen,
ihr Suchtverhalten in den Griff zu bekommen, im Wesentlichen auf die Teilnahme
an einem Methadonprogramm. Insbesondere musste die hiervor erwähnte Aufnahme
einer ambulanten Psychotherapie mangels ausreichender Motivation ihrerseits
wieder aufgegeben werden. Überdies legt die Beschwerdeführerin auch nicht
substanziiert dar, weshalb ihre Teilnahmen, u.
a.
bei der H-Visite, jeweils konkret gescheitert sind, und belegt dies auch nicht.
Ihre Vorbringen erschöpfen sich in pauschalen Behauptungen ohne medizinische
Grundlage. Aus der Stellungnahme der Beratungsstelle F vom 13. Juli
2023 geht unter anderem lediglich hervor, dass sie nicht immer die Kraft gehabt
habe, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen.
4.2.6
Zwar ist die
nunmehr vorgebrachte Bereitschaft der Beschwerdeführerin, eine Psychotherapie
aufzunehmen und sich intensiv um einen Platz im Zentrum für
Abhängigkeitserkrankungen Zürich zu bemühen, grundsätzlich positiv zu würdigen.
Angesichts der langjährigen Suchterkrankung drängt sich jedoch der Eindruck
auf, dass diese Bemühungen erst unter dem Druck des vorliegenden
ausländerrechtlichen Verfahrens unternommen werden. Vor diesem Hintergrund
lässt sich daraus kein relevanter Vorteil zu ihren Gunsten ableiten. Die
entsprechenden Anstrengungen sind vielmehr zu relativieren (BGr, 3. Oktober
2011, 2C_345/2011, E. 2.2). Die dadurch erheblich erschwerte
Wiedereingliederung ist im migrationsrechtlichen Verfahren der
Beschwerdeführerin entgegenzuhalten, weil die gesamte Aufenthaltsdauer und
damit auch verpasste Integrationschancen zu berücksichtigen sind (vgl. VGr, 5. Mai
2021, VB.2021.00182, E. 6.2.6).
4.2.7
Im Bericht der
Oberärztin der allgemeinmedizinischen Sprechstunde vom
3. November 2023
wird
ausgeführt, die Beschwerdeführerin leide im Rahmen ihrer Grunderkrankung an
chronischen Einschränkungen, namentlich an fehlender Tagesstruktur,
Konzentrations- und Merkfähigkeitsstörungen sowie an Flashbacks. Diese Einschätzung
wird jedoch durch den Bericht der Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie
vom
1. September 2020 relativiert
wonach die Beschwerdeführerin lediglich zwei bis drei Flashbacks pro Monat
erlebe. Ereignisse in dieser Frequenz stellen, zumal sie situativ und zeitlich
begrenzt auftreten, keine erheblichen Hindernisse für die Ausübung einer
Erwerbstätigkeit dar. Dies gilt insbesondere im Rahmen einer
Teilzeitbeschäftigung, bei welcher betriebliche Abläufe und Belastungen
typischerweise in reduziertem Umfang anfallen.
Da dem Bericht der Oberärztin keine Hinweise auf eine
Zunahme der Flashbacks zu entnehmen sind, ist davon auszugehen, dass deren
Häufigkeit unverändert geblieben ist, weshalb sie kein Hindernis für eine
Teilzeiterwerbstätigkeit darstellen.
Darüber hinaus
würde ihr eine Teilzeiterwerbstätigkeit die von ihr benötigte Tagesstruktur
ermöglichen und zur Linderung ihrer vorgebrachten Grunderkrankung beitragen.
4.2.8
In Anbetracht
dessen ist die Einschätzung der Vorinstanz, wonach sich der Gesundheitszustand
der Beschwerdeführerin in den letzten Jahren offensichtlich verbessert habe,
sodass eine (Wieder-)Aufnahme einer Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt
grundsätzlich zumutbar gewesen wäre, nicht zu beanstanden. Auch trifft die
Feststellung zu, dass die Beschwerdeführerin keine konkreten Nachweise über
ernsthafte Suchbemühungen erbracht hat. Ebenso wenig hat sie nachvollziehbar
dargelegt, weshalb es ihr nicht möglich gewesen sein soll, sich ins Erwerbsleben
zu integrieren und ihre Suchtproblematik nachhaltig zu überwinden. Die
Vorinstanz durfte deshalb trotz der sozialhilferechtlichen Beurteilung davon
ausgehen, dass die Beschwerdeführerin migrationsrechtlich diesbezüglich mehr
hätte unternehmen können und müssen, zumindest zur Reduktion ihres Sozialhilfebezugs
(vgl. BGr, 1. Februar 2019, 2C_83/2018, E. 4.2.3). Nach dem Gesagten
ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass bei der Beschwerdeführerin eine
ungenügende wirtschaftliche Integration vorliegt, die beruhend auf den
festgestellten Umständen zumindest teilweise als selbstverschuldet anzusehen
ist.
4.2.9
Das Argument,
die Massnahme der Rückstufung mit der Auflage, Bewerbungsschreiben zu
verfassen, sei angesichts der ausgewiesenen Arbeitsmarktferne der
Beschwerdeführerin nicht geeignet, da sie bei der vorliegenden Ausgangslage
nichts zur Integration der Beschwerdeführerin auf dem ersten Arbeitsmarkt
beisteuern könne und diese zum Vornherein sehr unwahrscheinlich von Erfolg
gekrönte Bemühungen tätigen müsse, ist nicht stichhaltig. Die
Beschwerdeführerin ist mit 53 Jahren noch weit vom Pensionsalter entfernt.
Zwar ist ihr soweit
zuzustimmen, dass es in
ihrem Alter nicht mehr einfach ist, eine Anstellung zu finden. Die Aussichten
einer Anstellung in der Reinigungsbranche sind jedoch deutlich besser als in
vielen übrigen Branchen. Zudem hat
die Beschwerdeführerin ihre Lehre in
der Schweiz abgeschlossen und hier diverse Berufserfahrung gesammelt, unter
anderem als Küchenhilfe. Darüber hinaus hat sie im Rahmen von
Arbeitsintegrationsprogrammen Tätigkeiten in ihr damals fachfremden Bereichen 
etwa im Holzbereich  verrichtet und dabei gute Beurteilungen erhalten,
was die Wahrscheinlichkeit einer Anstellung erhöht.
Weiter ist anzumerken, dass das ordentliche Pensionsalter bei 65 Jahren
liegt und der Gesetzgeber damit davon ausgeht, dass einer Vermittlung auf dem
Arbeitsmarkt bis dahin möglich erscheint und
die Beschwerdeführerin
zumindest im Niedriglohnbereich eine Teilzeitanstellung durchaus finden könnte.
4.2.10
Im Übrigen
wurde die Beschwerdeführerin mehrfach ausländerrechtlich verwarnt, ohne dass
sich ihr Verhalten erkennbar verbessert hätte. Da mildere Massnahmen erfolglos
geblieben sind, ist eine erneute Verwarnung ungeeignet, um eine
Verhaltensänderung zu bewirken. Angesichts der 26 Jahre langen
Sozialhilfeabhängigkeit und der damit verbundenen Arbeitsmarktferne, erscheint
die Bedingung geeignet und erforderlich, eine nachhaltige Verhaltensänderung
herbeizuführen. Die Rückstufung soll sie motivieren, ihr Arbeitspotenzial
auszuschöpfen. Zudem ist die Auflage ohnehin insofern relativiert, als das
Migrationsamt zu prüfen hat, ob sich die Beschwerdeführerin um eine Anstellung
bemühte
mit der sie zumindest ihre Sozialhilfeabhängigkeit reduzieren würde. Die
Bedingung erscheint angesichts der Teilzeiterwerbstätigkeit von mind. 40 %
schliesslich auch nicht übermässig, da ein Widerruf oder eine Nichtverlängerung
der Aufenthaltsbewilligung nur möglich ist, wenn die mit der Bewilligung
verbundenen Bedingungen ohne entschuldbaren Grund nicht eingehalten werden
(vgl. Art. 62 Abs. 1 lit. d und g AIG). Eine allfällige
künftige Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung muss dannzumal wiederum
als Ganzes verhältnismässig sein und insbesondere dem Übermassverbot genügen (BGE 148
II 1 E. 2.6; BGr, 15. August 2022, 2C_181/2022, E. 5.6; 12. April
2022, 2C_222/2021, E. 3.5).
4.3
4.3.1
Schliesslich ist
der Einwand der Beschwerdeführerin zu prüfen, wonach die ausgesprochene
Verwarnung qualifiziert fehlerhaft sei, da sie zwei unterschiedliche Massnahmen
 eine Rückstufung oder eine Wegweisung  in Aussicht stelle. Hierzu ist festzuhalten,
dass die Verwarnung klar formuliert ist und der Beschwerdeführerin
unmissverständlich aufzeigt, welche Konsequenzen bei fortbestehenden
Integrationsdefiziten drohen. Ein Verstoss gegen das verwaltungsrechtliche
Klarheitsgebot liegt nicht vor. Sodann setzt eine Rückstufung nach Art. 63
Abs. 2 AIG nicht voraus, dass zugleich ein Widerrufsgrund nach Art. 63
Abs. 1 AIG erfüllt ist. Die Rückstufung ist vielmehr bereits zulässig,
wenn ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a AIG vorliegt. Umgekehrt
besteht nach konstanter Rechtsprechung kein Spielraum für eine Rückstufung oder
Verwarnung, wenn im Einzelfall die strengeren Voraussetzungen für einen
Widerruf erfüllt sind und dieser verhältnismässig erscheint (vgl. BGr, 10. Februar
2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4; BGr, 15. Januar 2020, 2C_945/2019, E. 3.3.3).
In einem solchen Fall ist unmittelbar der Widerruf inkl. Wegweisung anzuordnen.
Liegt hingegen zwar ein Widerrufsgrund vor, würde die Anordnung der Wegweisung
jedoch im konkreten Fall aufgrund der besonderen Umstände als
unverhältnismässig erscheinen, so darf nicht der Widerruf bzw. die Wegweisung
verfügt werden, sondern es ist auf die mildere Massnahme der Rückstufung
zurückzugreifen.
4.3.2
Wie bereits
dargelegt, genügt der Umfang und die Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs der
Beschwerdeführerin, selbst unter Ausklammerung der Sozialhilfebezüge ihrer
Familienangehörigen, ohne Weiteres, um den Widerrufsgrund nach Art. 63
Abs. 1 lit. c AIG zu erfüllen. Angesichts ihrer langjährigen
Sozialhilfeabhängigkeit und des Fehlens einer Erwerbstätigkeit lässt sich zudem
keine positive Prognose stellen. Dennoch ist unstrittig, dass aufgrund ihrer
langjährigen Anwesenheit und der bestehenden familiären Bindungen eine
Wegweisung der Beschwerdeführerin aus der Schweiz unabhängig von der Frage
einer etwaigen Schuldhaftigkeit des bisherigen Sozialhilfebezugs
derzeit
noch als unverhältnismässig zu qualifizieren wäre. Aus diesem Grund haben die
Vorinstanzen einen Widerruf der Bewilligung nach Art. 63 Abs. 1 lit. c
AIG zu Recht nicht in Erwägung gezogen. In Anbetracht dessen war es sachgerecht
und sogar erforderlich, die Beschwerdeführerin im Rahmen der Verwarnung über
beide möglichen Konsequenzen zu informieren. Welche Massnahme schliesslich zu
ergreifen ist, hängt vom tatsächlichen Verlauf und vom Ausmass der
Integrationsdefizite im Zeitpunkt des Entscheids ab. Die streitige Verwarnung
trägt diesem Umstand Rechnung und stellt keine unzulässige Alternativandrohung
dar, sondern gewährleistete, dass die erforderliche Massnahme später
rechtmässig erlassen werden konnte. Vollständigkeitshalber ist hierzu festzuhalten,
dass aus Gründen der Verhältnismässigkeit einer Rückstufung grundsätzlich eine
ausländerrechtliche Verwarnung oder jedenfalls eine einschlägige Ermahnung zur
Verhaltensänderung voranzugehen hat, wie dies vorliegend mittels Verfügung vom
12. August 2008 und 19. November 2013 aufgrund von Sozialhilfebezug
erfolgt ist. Eine weitere formelle Verwarnung unter dem neuen Recht ist jedoch
nicht zwingend, sofern die betroffene Person auf die entsprechenden
ausländerrechtlichen Konsequenzen bereits aufmerksam gemacht wurde (vgl. BGr, 19. Oktober
2021, 2C_536/2021, E. 6.2.1).
4.4
Das private
Interesse der Beschwerdeführerin, den privilegierten ausländerrechtlichen
Status der Niederlassung bewahren zu können, ist  auch wenn mit der
Rückstufung eine Verschlechterung ihrer Rechtsposition einhergeht  geringer zu
gewichten als das öffentliche Interesse daran, dass sie ihre
Integrationsdefizite korrigiert, zumal sie trotz der Rückstufung im Land
verbleiben und hier ihr Familienleben weiter pflegen kann.
Die Rückstufung ist gesetzlich vorgesehen
und in einer demokratischen Gesellschaft für das "wirtschaftliche
Wohl" des Landes notwendig und verhältnismässig (vgl. BGr, 11. März 2021,
2C_914/2020, E. 5.10).
Es ist ihr zudem
möglich, in fünf Jahren wieder eine Niederlassungsbewilligung zu beantragen,
sofern die Voraussetzungen vorliegen (vgl. BGr, 15. Dezember 2021,
2C_711/2021, E. 5.4.2). Es geht bei der Rückstufung noch nicht um eine
aufenthaltsbeendende Massnahme. Eine definitive und umfassende
Interessenabwägung nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK hat abschliessend im
Rahmen einer allfälligen Nichtverlängerung bzw. eines Widerrufs der
Aufenthaltsbewilligung und des damit verbundenen Wegweisungsvollzugs zu
erfolgen (vgl. BGr, 15. Dezember 2021, 2C_711/2021, E. 5.4.2; 19. Oktober
2021, 2C_536/2021, E. 6.4).
5.
Zusammenfassend
ergibt sich, dass sowohl die Rückstufung als solche als auch die an die
Aufenthaltsbewilligung geknüpften Bedingungen  insbesondere die Auflage,
monatlich zehn bis zwölf schriftliche Bewerbungen für eine 40%-Anstellung auf
dem ersten Arbeitsmarkt einzureichen und dem Migrationsamt durch entsprechende
Absageschreiben nachzuweisen  verhältnismässig erscheinen. Nach dem Gesagten
erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist der vorinstanzliche
Entscheid nicht zu beanstanden.
Dies führt zur Abweisung der
Beschwerde.
6.
6.1
Gemäss § 16
VRG ist Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht
offensichtlich aussichtslos erscheint, auf Ersuchen die Bezahlung von
Verfahrenskosten und Kostenvorschüssen zu erlassen sowie eine unentgeltliche
Rechtsvertretung zu bestellen, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im
Verfahren genügend zu wahren.
6.2
Die Rechtsbegehren
der Beschwerdeführerin waren nicht offensichtlich aussichtslos. Ebenso ist ihre
Mittellosigkeit erwiesen, ist sie doch sozialhilfeabhängig. Der
Beschwerdeführerin ist daher die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen.
Angesichts der Komplexität gewisser Fragen erscheint auch eine anwaltliche
Vertretung als sachlich notwendig, weshalb ihr für das Beschwerdeverfahren in
der Person ihrer Anwältin eine unentgeltliche Rechtsvertreterin zu bestellen
ist.
6.3
Rechtsanwältin C
weist in der Kostennote vom 17. Dezember 2025 einen angemessenen Aufwand
von Fr. 2'143.25 (inklusive Spesen von Fr. 57.75 und Mehrwertsteuer)
aus. Sie ist daher mit diesem Betrag aus der Gerichtskasse zu entschädigen.
6.4
Die
Beschwerdeführerin wird darauf hingewiesen, dass eine Partei, der die
unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist,
sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre
nach Verfahrensabschluss (§ 16 Abs. 4 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.
Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.-;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.     70.-
Zustellkosten,
Fr. 2'070.-
Total der Kosten.
3.
Der
Beschwerdeführerin wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche
Prozessführung gewährt.
4.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Zufolge Gewährung der
unentgeltlichen Prozessführung werden die Gerichtskosten jedoch einstweilen auf
die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin nach
§ 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
5.    Eine Parteientschädigung wird nicht
zugesprochen.
6.    Der
Beschwerdeführerin wird für das Beschwerdeverfahren in der Person von
Rechtsanwältin C eine unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt.
7.    Rechtsanwältin
C wird für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'143.25 (inkl.
Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der
Beschwerdeführerin nach § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
8.    Gegen dieses Urteil
kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden.
Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
9.    Mitteilung an:
a)  die Parteien;
b)  die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion;
c)  das Staatssekretariat für Migration (SEM);
d) die Gerichtskasse (zur Anweisung
der Entschädigung).