zh_verwaltungsgericht · AN.2012.00005 · 2013-06-26 · de

kantonale Filmverordnung | Die Legitimation zur Anfechtung eines Erlasses ist gegeben, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit besteht, dass die anfechtende Person durch den Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (E. 1.2). Mit der neuen kantonalen Filmverordnung sollen die Bestimmungen der Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26. Oktober 2011 auch im Kanton Zürich Anwendung finden. Dies hätte zur Folge, dass ohne spezielle Alterseinstufung im Kanton Zürich neu ein generelles Zutrittsalter von 18 Jahre gälte. Diese Regelung verstösst gegen das kantonale Filmgesetz, welches das allgemeine Zulassungsalter ohne besondere Alterseinstufung bei 16 Jahren festsetzt (E. 2). Bei der Anfechtung eines Erlasses hat die beschwerdeführenden Partei grundsätzlich einzelne konkrete Vorschriften anzufechten. Hebt das Verwaltungsgericht diese auf und ergibt die Aufrechterhaltung der nicht angefochtenen Bestimmungen keinen Sinn, kann das Verwaltungsgericht ausnahmsweise über den Beschwerdeantrag hinausgehen und den gesamten Erlass aufheben (E. 3). Gutheissung im Sinn der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 26.06.2013 AN.2012.00005
Zurich Verwaltungsgericht 26.06.2013 AN.2012.00005
Zurigo Verwaltungsgericht 26.06.2013 AN.2012.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2012.00005
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Geschäftsnummer:
AN.2012.00005
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.06.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
kantonale Filmverordnung
Die Legitimation zur Anfechtung eines Erlasses ist gegeben, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit besteht, dass die anfechtende Person durch den Erlass früher oder später einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (E. 1.2).
Mit der neuen kantonalen Filmverordnung sollen die Bestimmungen der Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26. Oktober 2011 auch im Kanton Zürich Anwendung finden. Dies hätte zur Folge, dass ohne spezielle Alterseinstufung im Kanton Zürich neu ein generelles Zutrittsalter von 18 Jahre gälte. Diese Regelung verstösst gegen das kantonale Filmgesetz, welches das allgemeine Zulassungsalter ohne besondere Alterseinstufung bei 16 Jahren festsetzt (E. 2).
Bei der Anfechtung eines Erlasses hat die beschwerdeführenden Partei grundsätzlich einzelne konkrete Vorschriften anzufechten. Hebt das Verwaltungsgericht diese auf und ergibt die Aufrechterhaltung der nicht angefochtenen Bestimmungen keinen Sinn, kann das Verwaltungsgericht ausnahmsweise über den Beschwerdeantrag hinausgehen und den gesamten Erlass aufheben (E. 3).
Gutheissung im Sinn der Erwägungen.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
FILM
GEWALTENTEILUNG
Rechtsnormen:
Art. 3 FiG
Art. 5 Abs. 1 FiG
§ 63 Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
AN.2012.00005
Urteil
der 4. Kammer
vom
26. Juni 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter André Moser, Ersatzrichter Marco
Donatsch,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A.,
B.,
C.,
alle vertreten durch RA D,
Beschwerdeführerinnen
,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Direktion der Justiz
und des Innern,
Beschwerdegegner
,
betreffend kantonale
Filmverordnung,
hat sich ergeben:
I.
Am 31. Oktober 2012 beschloss der Regierungsrat des
Kantons Zürich, dass die Vereinbarung über eine schweizerische Kommission
Jugendschutz im Film zwischen der KKJPD (Konferenz der Kantonalen Justiz- und
Polizeidirektorinnen und -direktoren), Pro Cinema (Schweizerischer Verband für
Kino und Filmverleih), dem SVV (Schweizerischer Video-Verband) und der EDK
(Schweizerische Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren) vom 26. Oktober
2011 in der Gesetzessammlung veröffentlicht werde. Zugleich erliess der Regierungsrat
eine neue Filmverordnung und setzte diese auf den 1. Januar 2013 in Kraft (OS
68, 36 f.). Die bisherige Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18.
März 1971 wurde auf denselben Zeitpunkt aufgehoben. Dem Lauf der
Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde an das Verwaltungsgericht
wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Amtsblattpublikation erfolgte am
9. November 2012.
II.
Mit Beschwerde vom 30./29. November 2012 liessen A, B
und C in der Sache beantragen, unter Entschädigungsfolge die §§ 1 Abs. 1
und 6 der kantonalen Filmverordnung vom 31. Oktober 2012 (KFiV)
aufzuheben. Zudem ersuchten sie um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
und begehrten die Aufhebung der Ausserkraftsetzung der Filmverordnung vom
18. März 1971.
Der Regierungsrat liess mit Stellungnahme vom 7. Dezember
2012 auf Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
schliessen, soweit darauf einzutreten sei.
Mit Verfügung vom 11. Dezember 2012 stellte der
Abteilungsvorsitzende die aufschiebende Wirkung bezüglich des angefochtenen § 1
Abs. 1 KFiV wieder her. Zudem hob er die Ausserkraftsetzung der Verordnung zum
kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 hinsichtlich § 2 und §§ 4 f.
im Sinne einer vorsorglichen Massnahme auf.
In der Sache beantragte der Regierungsrat in der Folge mit
Beschwerdeantwort vom 18. Januar 2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit
darauf einzutreten sei. Eventualiter beantragte er für den Fall der Aufhebung
von § 1 Abs. 1 KFiV die vollumfängliche Aufhebung der neuen Verordnung
und die Weitergeltung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März
1971 (LS 935.22).
Mit Schreiben vom 8. Mai 2013 legte der Regierungsrat eine
Eingabe der Schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film vom 6. Mai 2013 ins
Recht. Die von der Kommission beschlossene Interpretation von Art. 3 Abs. 6 der
Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film hat
gemäss dem Regierungsrat zur Folge, dass Antrag 1 der Beschwerde
(Aufhebung von § 1 Abs. 1 KFiV) zufolge nachträglich weggefallenem
Rechtsschutzinteresse gegenstandslos geworden ist.
Die beschwerdeführenden Gesellschaften führten dazu mit
Stellungnahme vom 23. Mai 2013 aus, dass ihre Beschwerde nicht gegenstandslos
geworden sei.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständige Instanz für die
Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen.
Über Rechtsmittel gegen
Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1
VRG). Da der angefochtene Beschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der
Spruchkörper vollumfänglich aus (Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen.
Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.4 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts
vom 18. April 2012 (ABl 2012, 809 ff., 862).
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Bei der Anfechtung eines Erlasses genügt dabei eine
bloss virtuelle Betroffenheit (VGr, 20. September 2012, AN.2012.00003,
E. 2.5.1 – 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 2.1.2 –
14. Dezember 2010, VB.2010.00572, E. 3.1). Die Anforderungen sind
erfüllt, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die
beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE
135 II 243 E. 1.2, 133 I 206 E. 2.1).
1.3
Nach § 6
des geltenden (kantonalen) Filmgesetzes vom 7. Februar 1971 (FilmG, LS 935.21)
kann die zuständige Direktion Jugendlichen unter 16 Jahren und Kindern auf
Gesuch des Veranstalters, des Kinoinhabers oder des Filmverleihers den Zutritt
zu geeigneten Filmvorführungen gestatten (Satz 1). Die Direktion setzt das
zulässige Mindestalter sowie die Vorführungszeiten fest (Satz 2).
Die Beschwerdeführerinnen sind als Filmverleiherinnen
daher ohne weiteres berechtigt, § 1 Abs. 1 KFiV anzufechten, da sie die
Festsetzung des Zulassungsalters für öffentliche Filmvorführungen gemäss den
Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film in ihren
schutzwürdigen Interessen berührt.
An diesem Rechtsschutzinteresse ändert die von der
Kommission Jugendschutz im Film am 6. Mai 2013 beschlossene Interpretation von
Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung nichts (dazu hinten 2.4.4).
1.4
Ob die
Beschwerdelegitimation schliesslich auch in Bezug auf den ebenfalls angefochtenen
§ 6 KFiV gegeben ist, kann aufgrund des Verfahrensausgangs offengelassen
werden (hinten 3). Es ist nicht ohne weiteres ersichtlich und wird auch nicht
dargetan, inwiefern die Beschwerdeführerinnen als Filmverleiherinnen beschwert
sein sollen, wenn die Begleitung einer Kontrollperson die Filmvorführung
ebenfalls unentgeltlich besuchen darf.
2.
2.1
Die
Beschwerdeführerinnen bringen vor, dass § 1 Abs. 1 KFiV gegen
höherrangiges Recht, nämlich das geltende kantonale Filmgesetz verstosse, da
dieses kein höheres Zulassungsalter als 16 Jahre für Filmvorführungen vorsehe.
Durch die Verweisung des § 1 Abs. 1 KFiV auf die Vereinbarung über
eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26. Oktober 2011 werde
aber die Zulassungskategorie "Freigegeben ab 18 Jahren" eingeführt.
Der Beschwerdegegner ist
demgegenüber der Auffassung, dass zum Zwecke des Jugendmedienschutzes bzw. von dessen
gesamtschweizerischer Vereinheitlichung die Abweichung vom geltenden Filmgesetz
– im Sinne einer Übergangslösung – legitim sei. Es werde nicht gegen den Zweck
des Filmgesetzes verstossen.
Selbst wenn diese Gründe
eine Abweichung von der gesetzlichen Regelung nicht zu rechtfertigen vermöchten,
ergebe sich im Weiteren nicht ausdrücklich aus dem Wortlaut von § 1 Abs. 1
KFiV, dass im Kanton Zürich für Jugendvorstellungen ab 16 Jahren eine Bewilligung
erforderlich wäre; dies ergebe sich lediglich aus der Begründung zur
Verordnung. Daher könne § 1 Abs. 1 KFiV dahingehend ausgelegt werden,
dass die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film im
Kanton Zürich nur zu beachten seien, wenn sie nicht im Widerspruch zum
geltenden Filmgesetz stünden.
2.2
Bei der
Anfechtung kantonaler Erlasse kann die Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung
als Verletzung übergeordneten Rechts (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 2 VRG) gerügt werden (vgl. VGr, 23. Mai 2012, AN.2011.00001, E. 4.6). Art. 3
Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) bekräftigt
ausdrücklich, dass die kantonale Verfassungsordnung auf dem Grundsatz der
Gewaltenteilung beruht. Es ist daher im vorliegenden abstrakten
Normenkontrollverfahren zu prüfen, ob die von der Exekutive erlassene
Verordnung bzw. die angefochtenen Verordnungsbestimmungen inhaltlich dem Gesetz
widersprechen bzw. von diesem nicht gedeckt sind (vgl. BGr, 30. Dezember 2002,
1P.293/2002, E. 1.3; BGE 123 I 41 E. 6b). Regierungsrätliche Verordnungen müssen
anders gesagt mit dem übergeordneten Gesetzesrecht, das heisst den
formell-gesetzlichen Erlassen des Kantonsrats vereinbar sein (vgl. etwa VGr,
18. April 2011, PB.2010.00026, E. 5).
2.3
2.3.1
Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 FilmG haben zu Filmvorführungen unter Vorbehalt
der Vorschriften über Jugendvorstellungen nur Personen Zutritt, die das 16. Altersjahr
zurückgelegt haben. Jugendlichen unter 16 Jahren und Kindern kann die zuständige
Direktion auf Gesuch des Veranstalters, des Kinoinhabers oder des
Filmverleihers den Zutritt zu geeigneten Filmvorführungen gestatten; sie setzt in
diesen Fällen das zulässige Mindestalter sowie die Vorführungszeiten fest (§ 6
FilmG).
Der angefochtene § 1 Abs. 1 KFiV bestimmt, dass sich "[d]as
Zulassungsalter für öffentliche Filmvorführungen […] nach den Empfehlungen,
welche die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film gemäss Art. 3 der
Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film vom 26.
Oktober 2011 (Vereinbarung) abgibt", richtet. Aus dieser ebenfalls im Amtsblatt
publizierten Vereinbarung ergibt sich, dass ohne Vorliegen einer Alterseinstufung
das Zulassungsalter 18 gilt (Art. 3 Abs. 6 Vereinbarung).
2.3.2
Auch der Beschwerdegegner bestreitet nicht, dass das Zulassungsalter 18 im
geltenden Filmgesetz nicht vorgesehen sei. In seiner Vernehmlassung zur
Harmonisierung der Altersfreigabe für Filme und neue Medien weist er sogar
ausdrücklich darauf hin, dass im Kanton Zürich die Möglichkeit fehle, in
Einzelfällen die Altersgrenze von 16 auf 18 Jahre zu erhöhen (RRB Nr. 1231 vom
22. August 2007, S. 3).
Der kantonale Gesetzgeber setzt das Zutrittsalter auf 16
Jahre fest (§ 5 Abs. 1 FilmG). Abweichungen davon sind einzig für
Jugendvorstellungen vorgesehen (§ 6 FilmG). Hingegen fehlt eine
gesetzliche Grundlage, um das Zutrittsalter in Ausnahmefällen auf 18 Jahre zu
erhöhen. Diesen gesetzgeberischen Entscheid hat der Verordnunggeber zu respektieren.
Es ist nicht erkennbar – und wird auch vom Beschwerdegegner nicht vorgebracht
–, dass insoweit eine lückenhafte Regelung vorläge (dazu allgemein Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,
Zürich/St.Gallen 2010, Rz. 233 ff. in Bezug auf die Lückenfüllung
durch die
rechtsanwendende
Behörde).
Die vom Beschwerdegegner vorgebrachten Gründe, um
inhaltlich
von der formell-gesetzlichen Ordnung abzuweichen, mögen zwar durchaus legitim
erscheinen; sie sind indes rechtspolitisch motiviert. Eine Verordnungsbestimmung,
welche die Möglichkeit eröffnet, das Zutrittsalter auf 18 Jahre festzulegen,
verstösst damit gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 FilmG.
2.3.3
Hinzu kommt, dass nach § 3 FilmG der Regierungsrat vom Gesetzgeber
einzig ermächtigt wird, die Vorführungszeiten durch Verordnung zu regeln. Die
Entscheidbefugnis über das Zutrittsalter liegt nach den §§ 6 und 11 FilmG bei
der zuständigen Direktion. Es ist daher auch unter formellrechtlichem
Gesichtspunkt kaum begründbar, dass der Regierungsrat durch Verordnung von der
gesetzlichen Zuständigkeitsordnung über die Festsetzung des Zutrittsalters
abweichen dürfte. Nach § 1 Abs. 1 KFiV soll über das Zulassungsalter
grundsätzlich nicht mehr die zuständige Direktion bestimmen, sondern es sollen
die Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film massgebend
sein.
2.4
2.4.1
Der Beschwerdegegner wendet freilich ein, dass § 1 Abs. 1 KFiV
durchaus gesetzeskonform ausgelegt werden könne (vorne 2.1 Abs. 3). Die
Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film sollen mithin
für die zuständige Direktion nicht verbindlich sein.
2.4.2
Die Vereinbarung über eine schweizerische Kommission Jugendschutz im Film
wurde zwischen der KKJPD, ProCinema, dem SVV und der EDK abgeschlossen. Der
Kanton Zürich ist damit nicht Vertragspartei dieser Vereinbarung, sodass es
sich dabei von vornherein weder um eine rechtsgeschäftliche noch um eine
rechtsetzende interkantonale Vereinbarung handelt.
Durch den Erlass der neuen kantonalen Filmverordnung vom
31. Oktober 2012 und die Veröffentlichung der Vereinbarung in der Gesetzessammlung
bringt der Verordnunggeber aber eindeutig zum Ausdruck, dass die Vereinbarung
und die Empfehlungen der durch diese eingesetzten Kommission verbindlich sein
sollen. Der Beschwerdegegner begründet denn auch das Abweichen vom Filmgesetz
gerade mit der durch die Vereinbarung angestrebten Rechtsvereinheitlichung.
2.4.3
Unter diesen Umständen besteht keine Rechtfertigung, § 1 Abs. 1 KFiV
durch Auslegung einen gesetzeskonformen Regelungsgehalt beizumessen. Das gilt
auch dann, wenn man der Auffassung folgte, dass ein Aufhebungsentscheid nur
dann erfolgen soll, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen
Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche möglich und vertretbar ist (vgl.
VGr, 26. Juni 2012, AN.2012.00001, E. 1.4; Arnold Marti, Abstrakte
Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain
Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen
2010, S. 103 ff., 120; anders aber VGr, 18. April 2011,
PB.2010.00026, E. 4; Isabelle Häner in: dieselbe/Markus Rüssli/Evi
Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich 2007,
Art. 79 N. 23).
Der Beschwerdegegner hält
unmissverständlich fest, dass die neue kantonale Filmverordnung nur einen Sinn ergibt,
wenn deren § 1 Abs. 1 bestehen bleibe. Der Beschwerdegegner geht zudem
davon aus, dass an die Stelle der kantonalen Sachverständigen (vgl. § 10
FilmG) die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film tritt (vgl. ABl Nr.
45, 9. November 2012, Bemerkungen zu § 6). Es entspricht damit dem
Sinn und Zweck von § 1 Abs. 1 KFiV, dass die kantonalen Behörden den
Empfehlungen der Kommission grundsätzlich folgen, auch wenn die Oberjugendanwaltschaft
eine von der Kommission abweichende Alterseinstufung vornehmen kann (vgl. § 1
Abs. 4 KFiV).
2.4.4
Hinzu kommt schliesslich, dass auch die Interpretation von Art. 3 Abs. 6
der Vereinbarung durch die schweizerische Kommission Jugendschutz im Film bzw. durch
deren Präsidium nichts an der Gesetzeswidrigkeit von § 1 Abs. 1 KFiV
ändert. Nach dem eindeutigen Wortlaut von Art. 3 Abs. 6 der Vereinbarung gilt
das Zulassungsalter 18, sofern keine Alterseinstufung vorliegt. Es kann daher
nicht gefolgert werden, dass für Filme, die "dem Verein Jugendschutz im
Film zur Aufnahme in die Datenbank gemeldet" werden, "grundsätzlich
das Zulassungsalter 16" gilt (so das Präsidium der Kommission Jugendschutz
im Film, Schreiben vom 6. Mai 2013). Das setzte nämlich voraus, dass der Filmverleiher
einen entsprechenden Antrag stellte und diesem Antrag kein Widerspruch erwüchse
(vgl. Art. 3 Abs. 1 und 3 Vereinbarung). Das Zulassungsalter 18
ist aber im Kanton Zürich nach geltendem Filmgesetz in jedem Fall nicht
vorgesehen, sodass bei einem anderslautenden Kommissionsentscheid die
Oberjugendanwaltschaft für den Kanton Zürich (§ 1 Abs. 4 KFiV) wiederum
eine davon abweichende Alterseinstufung anordnen müsste. Eine solche Rechtslage
ist der Rechtssicherheit abträglich und rechtsstaatlich nicht haltbar; der
Verordnunggeber hat sich an die Vorgaben des Gesetzgebers zu halten.
Anzumerken ist, dass es im Rahmen der gerichtlichen
Rechtmässigkeitskontrolle keine Rolle spielen kann, ob für die Filmverleiher im
Allgemeinen die Festsetzung des Zulassungsalters nach dem geltenden kantonalen
Gesetzesrecht oder nach der neuen KFiV in Verbindung mit der Vereinbarung
zweckmässiger ist und dass gemäss dem Beschwerdegegner nur sehr wenige Filme
erst ab 18 Jahren freigegeben werden.
3.
3.1
Nach dem
Gesagten ist der von den Beschwerdeführerinnen angefochtene § 1 Abs. 1
KFiV aufzuheben.
Für diesen Fall stellt der Beschwerdegegner den
Eventualantrag, die neue kantonale Filmverordnung vom 31. Oktober 2012
vollumfänglich aufzuheben und die bisherige Verordnung zum kantonalen
Filmgesetz vom 18. März 1971 in Kraft zu belassen. Dieser Eventualantrag wird
damit begründet, dass die weiteren Bestimmungen der Verordnung nur einen Sinn ergäben,
wenn § 1 Abs. 1 KFiV bestehen bleibe. Mit dessen Aufhebung würde die
gesamte Verordnung ihr Fundament verlieren.
3.2
Die
Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts wird grundsätzlich durch die Rechtsbegehren
der beschwerdeführenden Partei beschränkt (vgl. § 63 Abs. 2 VRG). Diese Bestimmung
hat zum einen primär das Regelanfechtungsobjekt der individuell-konkreten Anordnung
zum Gegenstand; zum anderen gilt das Verbot der reformatio in peius vel in
melius nach der Praxis nicht ausnahmslos. So kann das Gericht unabhängig von
den Anträgen der beschwerdeführenden Partei den Entscheid der Vorinstanz
aufheben, wenn diese in schwerwiegender Weise wesentliche Prozessgrundsätze verletzt
hat
(VGr, 7. März 2007, VB.2006.00313, E. 1.2.3 – 10. Juli 2003,
VB.2003.00111, E. 4a – 16. November 2001, VB.2001.00199, E. 2f
).
3.3
Bei einer
Erlassanfechtung hat die beschwerdeführende Partei grundsätzlich einzelne
konkrete Vorschriften des Erlasses anzufechten und deren behauptete
Rechtswidrigkeit zu begründen. Zudem ist wohl auch die Beschwerdeberechtigung
(Legitimation) für die einzelnen angefochtenen Paragraphen zu prüfen (vorn 1.4).
Folgerichtig haben die Beschwerdeführerinnen nicht den
Erlass als solchen, sondern lediglich einzelne Bestimmungen desselben
angefochten.
3.4
Dem Verwaltungsgericht
muss ausnahmsweise in begründeten Fällen die Befugnis zustehen, über den Rechtsmittelantrag
hinaus den ganzen Erlass aufzuheben (vgl. auch Marti, S. 120; Heinz
Aemisegger/Karin Scherrer Reber, Basler Kommentar, 2011, Art. 82 BGG N. 67; BGE
133 I 206 E. 3.2, 110 Ia 7, E. 1e; Michael Merker, Rechtsmittel,
Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, § 71 Rz. 2).
Das ist vorliegend der Fall, da die Aufrechterhaltung der neuen Filmverordnung
keinen Sinn mehr ergibt, wenn für das Zulassungsalter nicht auf die
Empfehlungen der schweizerischen Kommission Jugendschutz im Film nach § 1
Abs. 1 KFiV abzustützen ist. Eine bloss teilweise Aufhebung hätte zudem weiterhin
eine Rechtsunsicherheit zur Folge, da bereits für die Dauer des Verfahrens eine
teilweise Weitergeltung der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März
1971 angeordnet wurde. Schliesslich wird die vollständige Aufhebung der neuen
Verordnung – für den Fall bzw. anstelle der Aufhebung von § 1 Abs. 1
KFiV – selbst vom Beschwerdegegner verlangt.
3.5
Der
Beschwerdegegner hat die mit dem vorliegenden Entscheid aufzuhebende neue
kantonale Filmverordnung (KFiV) mit Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses vom
31. Oktober 2012 erlassen und zugleich die bisherige Verordnung zum kantonalen
Filmgesetz vom 18. März 1971 aufgehoben (Dispositiv-Ziffer IV). Diese
Beschlüsse des Beschwerdegegners sind aufzuheben. Die Aufhebung eines Erlasses
– die hier auch die Weitergeltung des bisherigen Rechts zur Folge hat – wirkt
gegenüber jedermann. Die allgemeinverbindliche Wirkung tritt mit der Veröffentlichung
des vorliegenden Urteils ein (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 8.4).
Entsprechend hat der Beschwerdegegner die Aufhebung der genannten Beschlüsse im
kantonalen Amtsblatt zu publizieren.
Der Beschwerdegegner hat zudem die Aufhebung der
kantonalen Filmverordnung (KFiV) und die Weitergeltung der Verordnung zum
kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 in der Offiziellen Gesetzessammlung
(OS) sowie der Loseblattsammlung (LS) zu publizieren. In der Loseblattsammlung
sind aktuell unter der LS-Nr. 935.22 sowohl die neue Verordnung (KFiV [mit
Hinweis auf die Präsidialverfügung vom 11. Dezember 2012, vorne II]) als auch
die §§ 2 und 4 f. der Verordnung zum kantonalen Filmgesetz 18. März 1971
publiziert.
4.
Entsprechend dem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten
dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und ist er zu verpflichten, den
Beschwerdeführerinnen eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17
Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen.
Die im Amtsblatt Nr. 45 vom 9. November 2012 publizierten
Beschlüsse des Regierungsrats, wonach eine kantonale Filmverordnung erlassen
und die Verordnung zum kantonalen Filmgesetz vom 18. März 1971 aufgehoben
werden, werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    220.--     Zustellkosten,
Fr. 8'220.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung
von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an die Parteien.