zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00409 · 2009-08-20 · de

Aufsichtsbeschwerde(Rechtsverweigerung) | Aufsichtsbeschwerde betreffend Aufhebung von Parkplätzen in der Stadt Zürich. Das Verweigern einer Verfügung gilt nach neuerer Rechtsprechung als anfechtbare Anordnung, weshalb das Verwaltungsgericht zur Behandlung von Rechtsverweigerungsbeschwerden zuständig ist. "Reine" Aufsichtsbeschwerden unterliegen hingegen nicht der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, da diesem keine Aufsichtsfunktionen gegenüber den Verwaltungsbehörden zukommen. Die Rechtsweggarantie gewährt den Gerichtszugang nur bei Rechtsstreitigkeiten, worunter die "reinen" Aufsichtsbeschwerden nicht fallen (E. 1.2). Die Beschwerdeführenden geben durch ihre Anträge kund, dass sie mit dem Vorgehen des Beschwerdegegners nicht einverstanden sind. Eine Rechtsverweigerung machen sie aber nicht geltend. Demnach steht die Beschwerde ans Verwaltungsgericht nicht offen (E. 1.3). Nichtige Verfügungen können innerhalb der Rechtsmittelfrist mit ordentlichen Rechtsmitteln angefochten werden. Nach Ablauf der Rechtsmittelfrist steht hingegen nur noch die Aufsichtsbeschwerde offen (E. 1.4). Nichteintreten auf die Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.20.0 VB.2009.00409
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.20.0 VB.2009.00409
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.20.0 VB.2009.00409

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00409
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00409
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 20.08.2009
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Aufsichtsbeschwerde
(Rechtsverweigerung)
Aufsichtsbeschwerde betreffend Aufhebung von Parkplätzen in der Stadt Zürich.
Das Verweigern einer Verfügung gilt nach neuerer Rechtsprechung als anfechtbare Anordnung, weshalb das Verwaltungsgericht zur Behandlung von Rechtsverweigerungsbeschwerden zuständig ist. "Reine" Aufsichtsbeschwerden unterliegen hingegen nicht der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, da diesem keine Aufsichtsfunktionen gegenüber den Verwaltungsbehörden zukommen. Die Rechtsweggarantie gewährt den Gerichtszugang nur bei Rechtsstreitigkeiten, worunter die "reinen" Aufsichtsbeschwerden nicht fallen (E. 1.2). Die Beschwerdeführenden geben durch ihre Anträge kund, dass sie mit dem Vorgehen des Beschwerdegegners nicht einverstanden sind. Eine Rechtsverweigerung machen sie aber nicht geltend. Demnach steht die Beschwerde ans Verwaltungsgericht nicht offen (E. 1.3). Nichtige Verfügungen können innerhalb der Rechtsmittelfrist mit ordentlichen Rechtsmitteln angefochten werden. Nach Ablauf der Rechtsmittelfrist steht hingegen nur noch die Aufsichtsbeschwerde offen (E. 1.4).
Nichteintreten auf die Beschwerde.
Stichworte:
AUFSICHTSBEHÖRDE
AUFSICHTSBESCHWERDE
PARKPLATZ
RECHTSVERWEIGERUNG
RECHTSVERWEIGERUNGSBESCHWERDE
RECHTSWEGGARANTIE
ZUSTÄNDIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
Art. 29a BV
§ 41 Abs. I VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2009.00409
Beschluss
der 3. Kammer
vom
20. August 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin,
Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Gerichtssekretär Markus Heer.
In Sachen
1.
A AG,
vertreten durch B,
2.
C
,
3.
D AG,
vertreten durch E,
4.
Firma F,
vertreten durch G,
alle vertreten durch RA H
,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Aufsichtsbeschwerde
(Rechtsverweigerung),
hat sich ergeben:
I.
A.
Die A AG, Juwelier C, die D AG sowie die Firma F wandten sich am 27. Juli
2004 mit als "Einsprache gegen die Aufhebung der Parkplätze in der City
und den citynahen Gebieten bzw. Begehren um Widerruf der erlassenen
Verfügungen" bezeichnetem Schreiben an den Stadtrat Zürich. Sie
beantragten, dass die Nichtigkeit der rechtskräftigen Verfügungen des Polizeidepartements
der Stadt Zürich vom 22. März 1996, 15. Januar 2001 und 18. März
2003 festzustellen sei. Der Einsprache sei die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen
und dem Stadtrat bzw. dem Polizeidepartement sei der weitere Abbau von Parkplätzen
im Geltungsbereich des Historischen Kompromisses einstweilen zu untersagen. Das
Polizeidepartement sei zu verpflichten, die gestützt auf die nichtigen
Verfügungen inzwischen bereits abgebauten Parkplätze und das entsprechende
Verkehrsregime innert 30 Tagen nach Eintritt der Rechtskraft wiederherzustellen.
Der Stadtrat
qualifizierte die Eingabe als Aufsichtsbeschwerde. Er stellte am 15. September
2004 fest, dass die Verfügungen der Vorsteherin des Polizeidepartements vom 22. März
1996, 15. Januar 2001 und 18. März 2003 rechtmässig erlassen worden
seien. Der Beschwerde werde demnach keine Folge gegeben.
B.
Gleichzeitig mit der Eingabe an den Stadtrat wandten sich die Beschwerdeführenden
an das Statthalteramt des Bezirks Zürich. In ihrer "Aufsichtsbeschwerde gegen
die Aufhebung der Parkplätze in der City und den citynahen Gebieten"
stellten sie dieselben Anträge wie in der Eingabe an den Stadtrat. Am 24. November
2004 ergänzten sie die Aufsichtsbeschwerde, ohne neue Anträge zu stellen. In
einer zweiten Ergänzung vom 6. April 2006 stellten sie folgende
Ergänzungsanträge: Der Stadtrat sei zu verpflichten, den authentischen Wortlaut
des vom Gemeinderat im Verkehrsplan beschlossenen "Historischen Kompromisses"
vom 28. Februar 1990 mit den seither allfällig durch den Gemeinderat beschlossenen
Änderungen bekannt zu geben und mittels Beschlussprotokollen zu belegen (Ziff. 1).
Falls der vom Stadtrat verwendete Wortlaut des Historischen Kompromisses nicht
mit dem vom Gemeinderat beschlossenen Wortlaut übereinstimme, sei der Stadtrat
aufsichtsrechtlich anzuweisen, sich an den korrekten Wortlaut zu halten und nur
diesen wiederzugeben und die bisherigen Fehlinformationen in geeigneter Form zu
korrigieren (Ziff. 2). Die Parkplatzbilanz der A AG vom 6. März 2006
sei dem Entscheid zugrunde zu legen (Ziff. 3). Die Akten des
Rekursverfahrens A AG gegen den Stadtrat Zürich seien beizuziehen (Ziff. 4).
Das
Statthalteramt teilte den Beschwerdeführenden am 25. Juni 2009 mit, dass
ihrer Aufsichtsbeschwerde keine Folge gegeben werden könne.
II.
In der Folge wandten sich die
Beschwerdeführenden am 27. Juli 2009 mit einer "Aufsichtsbeschwerde
gegen die Erledigung der Aufsichtsbeschwerde durch das Statthalteramt mittels
des Schreibens vom 26. Juni 2009" an das Verwaltungsgericht Zürich.
Sie beantragten, dass der Stadtrat anzuweisen sei, den korrekten vom
Gemeinderat beschlossenen Wortlaut des Verkehrsrichtplans ("Historischer
Parkplatzkompromiss") bekannt zu geben (Ziff. 1.1), seinen
Beschlüssen den korrekten Wortlaut zugrunde zu legen und die Verwaltung im
gleichen Sinne anzuweisen sowie die bisher erlassenen Schreiben, die auf
falscher Grundlage ergangen seien, zu berichtigen und/oder einzuziehen (Ziff. 1.2),
den Richtplan ("Historischer Kompromiss") auf die Ebene
Nutzungsplanung umzusetzen, indem er dem Gemeinderat einen entsprechenden
Antrag zur Beschlussfassung unterbreite (Ziff. 1.3), eine transparente und
überprüfbare Parkplatzbilanz gemäss den Vorgaben des "Historischen
Kompromisses" vorzulegen (Ziff. 1.4), allfällige abgebaute, aber
nicht ordnungsgemäss kompensierte Parkplätze wiederherzustellen (Ziff. 1.5)
sowie inskünftig Parkplätze nur abzubauen, wenn deren korrekte Kompensation
nachgewiesen sei (Ziff. 1.6). Im Begleitschreiben zur Beschwerde
bezeichneten die Beschwerdeführer die Aufsichtsbeschwerde erstmals als
Rechtsverweigerungsbeschwerde. Da die Zuständigkeit unklar sei, gehe die
Rechtsverweigerungsbeschwerde auch an den Regierungsrat. Die
Beschwerdeführenden würden davon ausgehen, dass die Beschwerde gestützt auf § 5
VRG an die zuständige Instanz gelange.
Das Verwaltungsgericht zog mit
Präsidialverfügung vom 30. Juli 2009 die Akten des Statthalteramts bei.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Vorab ist zu
prüfen, ob das Verwaltungsgericht zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig ist.
1.1
Die
Beschwerdeführenden begründen die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts damit,
dass es sich gemäss neuerer Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bei
Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzögerungsbeschwerden um eine besondere Form
des Rekurses handle. Dies führe dazu, dass das Verwaltungsgericht als zweite
Rechtsmittelinstanz zum Entscheid berufen sei, was sich mit der Auffassung
decke, dass bei Aufsichtsbeschwerden über eine bundesrechtlich geregelte
Materie das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz angerufen werden
könne. Schliesslich werde auch durch die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a
der Bundesverfassung vom 18. Apr
il 1999 (BV) der Weg an
das Verwaltungsgericht geöffnet.
Diese gelte nämlich auch für das
Aufsichtsbeschwerdeverfahren, weshalb zumindest der letztinstanzliche
Verwaltungsentscheid an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden könne.
1.2
Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) Beschwerden gegen
letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, wobei der Begriff der
"Anordnung" grundsätzlich dem der Verfügung entspricht (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich, 2.
A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 4–31
N. 11).
Als Handlungsform der Verwaltung legt die Verfügung bzw.
Anordnung das verwaltungsrechtliche Rechtsverhältnis für die Beteiligten
verbindlich und erzwingbar fest; sie bildet insoweit ein Institut des
materiellen Verwaltungsrechts. Als Anfechtungsgegenstand und
Sachentscheidsvoraussetzung ist sie ein Institut des Verwaltungsprozessrechts,
das den Zugang zum Rechtsmittelverfahren regelt (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5.
A., Zürich etc.
2006, Rz. 857).
In Abweichung von der früheren Auffassung, wonach lediglich
eine aufsichtsrechtliche, jedoch förmliche Rechtsverweigerungsbeschwerde an den
Regierungsrat möglich war (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28
N. 48), gilt nach der neueren Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts
analog zum Bundesrecht (Art. 94 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005, BGG) auch im kantonalen Verfahren das Verweigern einer Verfügung als
anfechtbare Anordnung (VGr, 11. Mai 2005, PB.2005.00002, E. 1.2 = RB
2005 Nr. 13; VGr, 22. Juli 2005, VB.2005.00123, E. 1.3 = BEZ
2006 Nr. 59; VGr, 3. Sep
tember 2008, VB.2008.00229,
E. 1.2, www.vgrzh.ch).
Da dem Verwaltungsgericht keine Aufsichtsfunktionen gegenüber
den Verwaltungsbehörden zukommen, steht hingegen die Beschwerde ans
Verwaltungsgericht gegen "reine" Aufsichtsbeschwerden weiterhin nicht
offen (VGr, 26. Februar 2009, VB.2008.508, E. 6, www.vgrzh.ch;
Kölz/Bosshart/Röhl, § 41 N. 16). Daran ändert auch die
Rechtsweggarantie von Art. 29a BV nichts. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführenden hat diese nicht zur Folge, dass sämtliche Aufsichtsbeschwerden
letztinstanzlich durch ein Gericht entschieden werden müssen. Sie gewährt
nämlich den Gerichtszugang nur bei Vorliegen einer Rechtsstreitigkeit, wozu
"reine" Aufsichtsbeschwerden nicht gehören (vgl. BGr, 26. September
2008, 2D_102/2008, E. 2.1.3, www.bger.ch). Dem kantonalen Prozessgeber
steht es daher weiterhin frei, im Rechtsmittelverfahren als Anfechtungsobjekt
eine Verfügung vorauszusetzen (Esther Tophinke, Bedeutung der Rechtsweggarantie
für die Anpassung der kantonalen Gesetzgebung, ZBl 107/2006, S. 88 ff.,
93).
1.3
Die Beschwerdeführenden
sehen eine Rechtsverweigerung durch den Beschwerdegegner darin, dass er sich
weigere, den Richtplan mit dem "Historischen Kompromiss" in die
Nutzungsplanung zu überführen, den verbindlichen Text des vom Gemeinderat
gefassten Richtplanbeschlusses (mit dem "Historischen Kompromiss")
bekannt zu geben und anzuwenden, eine Parkplatzbilanz vorzulegen, die
Parkplätze nur unter gleichzeitiger Kompensation abzubauen, sowie darin, dass
das Polizeidepartement den Abbau von Parkplätzen gestützt auf den "Historischen
Kompromiss" verfügt habe, ohne dafür zuständig gewesen zu sein und ohne
dass eine entsprechende Grundlage bestanden habe (Beschwerdeschrift S. 9).
Eine Rechtsverweigerung im Sinn der oben erwähnten
Rechtsprechung (E. 1.2) liegt dann vor, wenn eine Gerichts- oder
Verwaltungsbehörde es ausdrücklich oder stillschweigend unterlässt, eine
Entscheidung zu treffen, zu der sie verpflichtet wäre (Kölz/Bosshart/Röhl,
Vorbem. zu §§ 19–28 N. 46). So lag dem im vom Verwaltungsgericht am
11. Mai 2005 zu beurteilenden Fall (PB.2005.00002, www.vgrzh.ch) die
Weigerung zugrunde, über die Ablehnung eines Begehrens um Lohnnachzahlungen
eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Im am 22. Juli 2005 entschiedenen
Fall (VB.2005.00123, www.vgrzh.ch) weigerte sich die Beschwerdegegnerin, eine
anfechtbare Verfügung über den Schutzumfang eines Unterschutzstellungsbeschlusses
zu treffen.
Davon unterscheidet sich die vorliegende Beschwerde. Die
Beschwerdeführenden rügen nicht, dass der Beschwerdegegner es unterlassen habe,
Entscheidungen zu treffen, obwohl er zum Entscheid verpflichtet gewesen wäre.
Sie machen denn auch nicht geltend, dass sie den Beschwerdegegner um Erlass
einer anfechtbaren Verfügung über die im vorliegenden Verfahren gestellten
Anträge ersucht hätten, dieser sich aber geweigert habe, darüber
rechtsverbindlich zu entscheiden. Vielmehr geben sie durch ihre Anträge kund,
dass sie mit dem Vorgehen des Beschwerdegegners bei der Handhabung des
Parkplatzregimes in materieller Hinsicht nicht einverstanden sind. Teilweise
rügen sie sinngemäss, dass der Beschwerdegegner falsche Entscheidungen
getroffen habe. Damit machen sie aber keine Rechtsverweigerung geltend. Ihre
Beschwerde ist vielmehr als "reine" Aufsichtsbeschwerde gegen den
Entscheid des Statthalteramts, welches ihrer Aufsichtsbeschwerde vom 27. Juni
2004 (mit Ergänzungen vom 24. November 2004 und 6. April 2006) keine
Folge geleistet hat, zu betrachten. Dagegen steht nach dem Gesagten (E. 1.2)
die Beschwerde ans Verwaltungsgericht, welches gegenüber den Verwaltungsbehörden
keine Aufsichtskompetenzen hat, nicht offen. Vielmehr hat der Regierungsrat als
Oberaufsichtsbehörde über die Beschwerde zu befinden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 41
N. 16).
1.4
Anders als
noch vor dem Statthalteramt beantragen die Beschwerdeführenden in der
vorliegenden Beschwerde nicht mehr ausdrücklich, es sei festzustellen, dass die
rechtskräftigen Verfügungen des Polizeidepartements
vom 22. März
1996, 15. Januar 2001 und 18. März 2003 nichtig seien. Selbst wenn
man davon ausginge, dass sich ein entsprechender Antrag sinngemäss aus der
Beschwerdeschrift ergebe (vgl. etwa S. 67 der Beschwerde), würde dies
nicht zur Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts führen. Nichtige Verfügungen
können innerhalb der Rechtsmittelfrist mit ordentlichen Rechtsmitteln angefochten
werden. Nach Ablauf der Rechtsmittelfrist steht hingegen nur noch die
Aufsichtsbeschwerde offen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 5 N. 31, RB 1986
Nr. 11).
1.5
Demgemäss
ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Von einer Überweisung der gesamten
Akten an den Regierungsrat kann abgesehen werden, da die Beschwerdeführenden
gleichzeitig mit der vorliegenden Aufsichtsbeschwerde eine Aufsichtsbeschwerde
beim Regierungsrat erhoben haben. Hingegen sind die vom Statthalteramt
beigezogenen Akten dem Regierungsrat zu überweisen.
2.
Die Beschwerdeführenden erhoben die
Aufsichtsbeschwerde sowohl beim Regierungsrat als auch beim Verwaltungsgericht.
Gemäss Begleitschreiben gingen sie davon aus, dass ihre Eingabe gestützt auf § 5
VRG an die zuständige Instanz gelange. Unter Berücksichtigung dessen, dass sie
im vorliegenden Verfahren anwaltlich vertreten sind, hätten sie erkennen
müssen, dass das Verwaltungsgericht zur Behandlung ihrer Aufsichtsbeschwerde offensichtlich
nicht zuständig ist. Es rechtfertigt sich deshalb, ihnen die Gerichtskosten
unter solidarischer Haftung zu je einem Viertel aufzuerlegen (§ 70 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen
nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst
die
Kammer
:
1.    Auf die
Beschwerde wird nicht eingetreten.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden zu je einem Viertel auferlegt,
unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen diesen
Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82
ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30
Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an…