zh_verwaltungsgericht · AN.2022.00007 · 2022-03-14 · de

Anfechtung des Personalreglements der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (PR-PUK) / Neuerlass vom 14. März 2022 | Bedarf ein Erlass - wie hier - der (konstitutiven) Genehmigung durch eine andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw. der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (E. 1.3). Die Legitimation des SBK ist gegeben (E. 1.4.3). Die Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich sind mangels (virtueller) Betroffenheit der einzelnen Mitglieder nicht beschwerdelegitimert; offengelassen, ob die Legitimation des VSAO schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt (E. 1.4.4). Was 'betriebliche Gründe' im Sinn von § 17 Abs. 2 PUKG sind, ist anhand des Zwecks der PUK zu bestimmen (E. 4.2 f.). Die in § 3 PUKG verankerte Eigentümerstrategie kann keine weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich geltenden personalrechtlichen Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 17 Abs. 2 PUKG zulässt (E. 5.4). Gemäss dem klaren Wortlaut von § 17 Abs. 2 Satz 2 PUKG sind Abweichungen von den für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement zu verankern. § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK, worin die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung "der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt" vorgesehen ist, verstösst gegen § 17 Abs. 2 PUKG und ist aufzuheben (zum Ganzen E. 5). Es ist zulässig, auch für Oberarztstellen die Möglichkeit einer Befristung vorzusehen, sofern diese Stellen der Aus-, Weiter- und Fortbildung dienen (E. 6, Bestätigung der Praxis). Die angefochtenen Bestimmungen des Personalreglements zur Lohnentwicklung sind einer rechtskonformen Auslegung zugänglich (E. 7). Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten. Aufhebung von § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK.

Zürich Verwaltungsgericht 02.03.2023 AN.2022.00007
Zurich Verwaltungsgericht 02.03.2023 AN.2022.00007
Zurigo Verwaltungsgericht 02.03.2023 AN.2022.00007

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2022.00007
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Geschäftsnummer:
AN.2022.00007
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.03.2023
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Anfechtung des Personalreglements der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (PR-PUK) / Neuerlass vom 14. März 2022
Bedarf ein Erlass - wie hier - der (konstitutiven) Genehmigung durch eine andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit der Genehmigung bzw. der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen (E. 1.3). Die Legitimation des SBK ist gegeben (E. 1.4.3). Die Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich sind mangels (virtueller) Betroffenheit der einzelnen Mitglieder nicht beschwerdelegitimert; offengelassen, ob die Legitimation des VSAO schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt (E. 1.4.4).
Was 'betriebliche Gründe' im Sinn von § 17 Abs. 2 PUKG sind, ist anhand des Zwecks der PUK zu bestimmen (E. 4.2 f.).
Die in § 3 PUKG verankerte Eigentümerstrategie kann keine weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich geltenden personalrechtlichen Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 17 Abs. 2 PUKG zulässt (E. 5.4).
Gemäss dem klaren Wortlaut von § 17 Abs. 2 Satz 2 PUKG sind Abweichungen von den für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement zu verankern. § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK, worin die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung "der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt" vorgesehen ist, verstösst gegen § 17 Abs. 2 PUKG und ist aufzuheben (zum Ganzen E. 5).
Es ist zulässig, auch für Oberarztstellen die Möglichkeit einer Befristung vorzusehen, sofern diese Stellen der Aus-, Weiter- und Fortbildung dienen (E. 6, Bestätigung der Praxis).
Die angefochtenen Bestimmungen des Personalreglements zur Lohnentwicklung sind einer rechtskonformen Auslegung zugänglich (E. 7).
Teilweise Gutheissung, soweit Eintreten. Aufhebung von § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK.
Stichworte:
ABFINDUNG
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
BEFRISTUNG
BEWÄHRUNGSFRIST
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
PFLEGEBERUFE
RECHTSGLEICHHEIT
SPITALRAT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 38 Abs. 3 KV
Art./§ 2 PUKG
Art./§ 3 PUKG
Art./§ 17 PUKG
Art./§ 17 Abs. 2 PUKG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2022.00007
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. März 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch,
Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
1.    SBK - Schweizer Berufsverband der
Pflegefachfrauen
und Pflegefachmänner,
2.    VPOD Zürich Schweizer Verband des
Personals
öffentlicher Dienste,
3.    VPV - Vereinigte Personalverbände des
Kantons Zürich,
4.    A,
5.    B,
6.    C,
alle vertreten
durch RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
Spitalrat der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich, vertreten
durch RA E und/oder RA F,
Beschwerdegegner,
betreffend Anfechtung
des Personalreglements der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich (PR-PUK) /
Neuerlass vom 14. März 2022,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom
14. März 2022 erliess der Spitalrat der Psychiatrischen Universitätsklinik
Zürich
gestützt auf § 12 Abs.
2 lit. h des
Gesetzes über die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich vom
11. September 2017 (PUKG; LS 813.17)
das Personalreglement der
Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich
(PR-PUK;
LS 813.172). Das Personalreglement wurde am 8. April 2022 im
Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert (
Meldungsnummer
RS-ZH07-0000000327). Es enthält unter anderem die folgenden Bestimmungen:
§ 3.      Zuständigkeiten
a.    Spitalrat
2
Er ist zuständig zur
Festlegung:
a.  des Umfangs von zusätzlichen Mitteln für die
Lohnentwicklung gemäss § 12,
[…]
e.  der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen
Bewährungsfristen sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit
Patientenkontakt,
§ 7       Dauer [des Arbeitsverhältnisses]
2
Befristete
Arbeitsverhältnisse sind zulässig:
b.  für Stellen, die der Aus-, Fort- und Weiterbildung
sowie der Forschung dienen, insbesondere Assistenzarzt- und Oberarztstellen,
§ 12     b. [Lohn] Entwicklung
1
Der Spitalrat entscheidet auf
Antrag der Geschäftsleitung über die jährliche Lohnentwicklung und den
Teuerungsausgleich.
2
Er kann für einzelne
Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen.
3
Die Lohnentwicklungen orientiert sich am Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen
und berücksichtigt die finanzielle Situation der Psychiatrischen
Universitätsklinik.
II.
Am 23. Mai 2022 liessen der Schweizer Berufsverband
der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK), Sektion Zürich/Glarus
Schaffhausen, der Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) Zürich, die
Vereinigten Personalverbände des Kantons Zürich (VPV), A, B und C Beschwerde
beim Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
" 1.  § 3 Abs. 2 lit. e, § 7 Abs. 2
lit. b, soweit diese Bestimmung die Befristung von Oberarztstellen
betrifft, und § 12 b. Abs. 1 und 2 i.V.m. § 3
Abs. 2 lit. a des mit Beschluss des Spiralrats der Psychiatrischen
Universitätsklinik vom 14. März 2022 neu erlassenen Personalreglements der
Psychiatrischen Universitätsklinik seien aufzuheben und zur gesetzeskonformen
Neubeurteilung und -festsetzung an den Spitalrat der Psychiatrischen
Universitätsklinik Zürich zurückzuweisen.
2.  Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der
Beschwerdegegnerin."
Am 1. Juni 2022 genehmigte der Regierungsrat gestützt
auf § 8 lit. e PUKG das Personalreglement der Psychiatrischen
Universitätsklinik Zürich vom 14. März 2022 (RRB 817/2022).
Mit Beschwerdeantwort vom 4. Juli 2022 beantragte der
Spitalrat der Psychiatrischen Universitätsklinik Zürich, unter
Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen. Mit Replik vom
6. September 2022 bzw. Duplik vom 29. September 2022 hielten die
Parteien an den jeweiligen Anträgen fest. Soweit das Personalreglement nicht
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet, trat es am 1. Januar 2023
in Kraft (vgl. den Beschluss des Spitalrats vom 28. Oktober 2022; ABl
2022-11-18; RS-ZH07-0000000385).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Angefochten ist eine Verordnung
der Psychiatrischen
Universitätsklinik Zürich (PUK)
, einer selbständigen Anstalt des
kantonalen öffentlichen Rechts (§ 1 PUKG). Streitgegenstand ist damit ein
Erlass
im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. d des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2;
Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 82; vgl auch Art. 79
Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101];
Isabelle Häner in: dies./Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur
Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 79
N. 21). Für die Behandlung von Rechtsmitteln gegen Erlasse des Spitalrats
ist unmittelbar das Verwaltungsgericht zuständig (
§ 19
Abs. 4 VRG in Verbindung mit § 26 Abs. 2 PUKG).
Die abstrakte
Normenkontrolle wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass ein Erlass – wie hier –
der Genehmigung des Regierungsrats unterliegt (Weisung des Regierungsrats vom
29. April 2009 zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts,
ABl 2009, 801 ff., 934; vgl.
zum Ganzen
VGr,
18. April 2011, PB.2010.00026, E. 1.1 f. mit weiteren
Hinweisen).
1.2
Über
Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung
(§ 38a Abs. 1 VRG).
Da das angefochtene Personalreglement
Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper vollumfänglich aus
(Ersatz-)Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen (§ 38a
Abs. 2 VRG; Bertschi, § 38a N. 4).
1.3
Die
Beschwerdefrist beträgt 30 Tage und beginnt am Tag nach der Mitteilung des
angefochtenen Akts bzw. am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung
(§ 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2
VRG). Die streitgegenständliche Verordnungsänderung wurde am
8. April
2022 im Amtsblatt des Kantons Zürich
publiziert. In
Dispositiv-Ziff. IV des angefochtenen Beschlusses heisst es, gegen die
Änderungen des Personalreglements könne "innert 30 Tagen seit der
Veröffentlichung" Beschwerde erhoben werden. Vorliegend ist aber zu
berücksichtigen, dass die Änderung des Personalreglements der
regierungsrätlichen Genehmigung unterliegt (
§ 8 lit. e
PUKG). Bedarf ein Erlass der (konstitutiven)
Genehmigung durch eine andere Behörde, so beginnt die Beschwerdefrist erst mit
der Genehmigung bzw. der Bekanntmachung des Genehmigungsentscheids zu laufen
(BGE 128 I 155 E. 1.1; VGr, 25. Januar 2018, AN.2016.00006,
E. 1.2 mit weiteren Hinweisen; vgl. BGr, 17. Dezember 2012,
5C_2/2012, E. 1.3 [nicht publiziert in BGE 139 III 98]). Die erwähnte
Rechtsmittelbelehrung ist damit unzutreffend. Ebenso ist die Beschwerde vom
23. Mai 2022 verfrüht beim Verwaltungsgericht eingegangen, weil damals
noch nicht feststand, ob die Genehmigung überhaupt erteilt werden würde (vgl.
Alain Griffel, Kommentar VRG, § 11 N. 39). Da der Regierungsrat die
angefochtenen Änderungen des Personalreglements mit Beschluss vom 1. Juni
2022 noch während der Rechtshängigkeit des Beschwerdeverfahrens genehmigte,
schadet die zu frühe Einreichung nicht und führt nicht zum Nichteintreten (vgl.
BGE 136 I 17 E. 1.2; ferner VGr, 7. März 2018, VB.2017.00846,
E. 2.2). Der Beschwerdegegner und der Regierungsrat sind jedoch gehalten,
in Zukunft genehmigungspflichtige Reglemente bzw. Reglementsänderungen erst
nach erfolgter Genehmigung im Amtsblatt zu publizieren, zumal erst damit ein gültiges
Anfechtungsobjekt vorliegt.
1.4
1.4.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit
§ 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer
durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b
VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr,
3. Januar 2022, AN.2021.00014, E. 1.2.1). Demnach ist die
Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale
Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den
angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren
schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (sogenannte virtuelle
Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1, 145 I 26
E. 1.2; Bertschi, § 21 N. 33 f. [auch zum Folgenden])
.
Die unmittelbare Betroffenheit entsteht
dadurch, dass ein Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden
könnte oder sie zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle
Rechtsanwendungsakte direkt betroffen werden könnte.
Anstelle Einzelner können auch Verbände mit sogenannter
egoistischer Verbandsbeschwerde für die Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde
führen. Hierbei gelten folgende Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als
juristische Person konstituiert sowie statutarisch zur Wahrung der betreffenden
Interessen ihrer Mitglieder befugt sein, die fraglichen Interessen müssen allen
oder zumindest einer grossen Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes
dieser Mitglieder muss selber zur Geltendmachung des Interesses auf dem
Rechtsmittelweg befugt sein (BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr,
8. Juli 2021, AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi,
§ 21 N. 93 ff.).
1.4.2
Die Beschwerdeführenden 4–6 sind Angestellte der PUK. Sie unterstehen
dem Personalreglement (§ 1 Abs. 1 PR-PUK) und sind somit von den hier
angefochtenen Bestimmungen direkt bzw. zumindest virtuell betroffen und damit
zur Beschwerde legitimiert.
1.4.3
Der Beschwerdeführer 1 ist gemäss
Art. 1
Abs. 1 der Statuten ein Verein im Sinn von Art. 60 ff. des schweizerischen
Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210).
Er verfolgt – in Übereinstimmung
mit den Statuten des (gesamtschweizerischen) SBK – unter anderem folgende
Ziele: sich für die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Belange
seiner Mitglieder einzusetzen und sich aktiv mit dem Gesundheitswesen des
Sektionsgebietes und damit verbunden mit Fragen des Staates und der
Gesellschaft auseinanderzusetzen und an den entsprechenden politischen
Entscheidfindungsprozessen mitzuwirken (vgl. Art. 3 der Statuten). Nach
Art. 8 Abs. 1 der Statuten handelt es sich bei den ordentlichen
Mitgliedern des Beschwerdeführers 1 um natürliche Personen mit Arbeits-,
Ausbildungs- oder Wohnort im Sektionsgebiet, die ein vom Bund anerkanntes, auf
Tertiärstufe angesiedeltes Diplom in Gesundheits- oder Krankenpflege oder ein
altrechtliches Diplom in Krankenpflege oder einen Fähigkeitsausweis des
Schweizerischen Roten Kreuzes besitzen oder sich in einer vom Bund anerkannten,
auf Tertiärstufe angesiedelten Diplomausbildung in Gesundheits- oder Krankenpflege
befinden. Es ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass ein grosser Teil
der Mitglieder des Beschwerdeführers 1 zumindest virtuell von den hier
angefochtenen Änderungen des Personalreglements betroffen ist und somit zur
Geltendmachung seiner schutzwürdigen Interessen auf dem Beschwerdeweg befugt wäre.
Insgesamt ist die Legitimation des Beschwerdeführers 1 somit gegeben, was
der Beschwerdegegner zu Recht nicht in Zweifel zieht.
1.4.4
Er bestreitet jedoch die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführer 2
und 3; es sei nicht dargetan, dass eine grosse Anzahl von deren Mitgliedern
selbst beschwerdebefugt sei.
Der Anteil an betroffenen Verbandsmitgliedern und deren
Legitimation sind – sofern die Legitimationsvoraussetzungen nicht
offensichtlich erfüllt sind – substanziiert darzulegen (VGr, 11. Juli
2018, AN.2017.00004, E. 1.2 Abs. 3; Bertschi, § 21 N. 98;
vgl. BGr, 17. Dezember 2012, 5C_2/2012, E. 1.2 [nicht publiziert in
BGE 139 III 98]).
Beim Beschwerdeführer 3 handelt es sich
gemäss Art. 2 Abs. 1 der Statuten um einen freien Zusammenschluss
(Dachverband) grosser, repräsentativer Personalorganisationen. Seine Mitglieder
sind 16 Fachverbände und deren Unterverbände. Inwiefern diese selbst zur
Beschwerdeerhebung legitimiert sein sollen, wird nicht dargelegt und ist auch
nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführenden beschränken sich vielmehr darauf,
festzuhalten, der Beschwerdeführer 3 würde "insbesondere auch [die
Interessen] des VSAO (Verband Schweizerischer Assistenz- und Oberärzt:innen)
Sektion Zürich" vertreten. Sind die Mitglieder je einzeln aber nicht zur
Beschwerde befugt, so fehlt es auch an der Beschwerdelegitimation des Verbands
(vgl. Bertschi,
§ 21 N. 97)
; die Legitimation
des Beschwerdeführers 3 ist somit zu verneinen.
Zur Beschwerdelegitimation des
Beschwerdeführers 2 wird angeführt, dass von den ca. 2'600
Mitgliedern des Beschwerdeführers 2 "sehr viele" in der PUK
arbeiten würden. Damit substanziieren die Beschwerdeführenden die
Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 2 nicht hinreichend. Ob
dessen Legitimation allein schon deshalb anzunehmen ist, weil allgemein bekannt
ist, dass er auch zahlreiche Pflegende vertritt, kann offenbleiben, nachdem die
Beschwerdeführenden 1 sowie 4–6 zur Beschwerde legitimiert sind.
1.5
Dem Wesen
der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis
der Rechtsmittelinstanzen.
Aufgrund der
Gewaltenteilung und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem
Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen
zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen. Das Gericht hat sich bei Gutheissung
der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen Bestimmungen eines
Erlasses aufzuheben. Der Entscheid darüber, ob in diesem Fall eine Anpassung
des Personalreglements vorgenommen und wie diese gegebenenfalls genau
ausgestaltet werden soll, bleibt dagegen dem Beschwerdegegner vorbehalten
(zum Ganzen VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00010, E. 1.3 Abs. 2
mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Eine
Rückweisung an diesen "zur gesetzeskonformen Neubeurteilung und -festsetzung"
der angefochtenen Bestimmungen (so der Antrag der Beschwerdeführenden) kommt
damit nicht in Betracht. Folglich ist auf die Beschwerde nicht einzutreten,
soweit damit eine Rückweisung an den Beschwerdegegner beantragt wird.
1.6
Da die
weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit den genannten
Einschränkungen auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden beantragten die Vereinigung des
vorliegenden Verfahrens mit zwei weiteren, vom gleichen Rechtsvertreter
geführten Normkontrollverfahren gegen Personalreglemente zweier weiterer
grosser kantonaler Gesundheitseinrichtungen (
AN.2022.00005 und
AN.2022.00006
). Nach § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c
der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO, SR 272) kann das
Gericht aus prozessökonomischen Gründen selbständig eingereichte
Rechtsvorkehren vereinigen. Eine Vereinigung des von den Beschwerdeführenden
angehobenen Verfahrens mit den zwei weiteren Normkontrollverfahren ist jedoch
nicht angezeigt, zumal sie sich auf drei verschiedene
Anfechtungsobjekte beziehen und die jeweilige Beschwerdegegnerschaft ebenfalls
nicht identisch ist (vgl. zum Ganzen Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar
VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 58 ff.).
3.
Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die
Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in
Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG und hierzu Donatsch, § 20
N. 94 f., § 50 N. 76; vgl. auch Art. 79 Abs. 2
KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen
(VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte
Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404).
Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm
einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche
Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer
Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normkontrollverfahrens
vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl.
zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen;
Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl
115/2014, S. 420 ff., 422 f.;
Ralph
David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc.
2019
, S. 756 ff.).
4.
4.1
Nach
§ 17 Abs. 1 PUKG sind die Arbeitsverhältnisse in der Regel öffentlich-rechtlich.
Gemäss § 17 Abs. 2 PUKG gelten für das öffentlich-rechtlich
angestellte Personal die für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen, wobei
das Personalreglement Abweichungen vorsehen kann, soweit dies aus betrieblichen
Gründen erforderlich ist.
4.2
Bei der Formulierung "aus betrieblichen
Gründen erforderlich" handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff,
welcher der Rechtskontrolle grundsätzlich zugänglich ist. Mit dem Ausschluss
der Ermessenskontrolle (vorn, E. 3 Abs. 1) verbunden ist jedoch die
Respektierung des Beurteilungsspielraums, der den Verwaltungsbehörden bei der
Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zusteht (vgl. VGr, 18. April 2011,
PB.2010.00026, E. 6.1.1 mit Hinweisen [auch zum Folgenden]). Ein Spielraum
ist auch dem Verordnungsgeber bei der Konkretisierung unbestimmter
Rechtsbegriffe einzuräumen, wobei sich diese nach den Grundsätzen zu richten
hat, die zur Delegation entwickelt wurden (vgl. dazu Matthias Hauser, Kommentar
KV, Art. 38 N. 40 f.). Dabei ist zu beachten, dass die PUK in
der Form einer öffentlich-rechtlichen Anstalt verselbständigt wurde, um ihr
"einen angemessenen Autonomiegrad" zu verleihen (Antrag und Weisung
des Regierungsrats vom 2. März 2016 zum Gesetz über die Psychiatrische
Universitätsklinik Zürich [Weisung PUKG]; ABl 2016-03-18, S. 8).
4.3
Was "betriebliche Gründe" im Sinn von
§ 17 Abs. 2 PUKG sind, ist anhand des Zwecks der PUK zu bestimmen
(vgl. zur gleichlautenden Bestimmung in § 12 Abs. 2 des
Gesetzes über das Kantonsspital Winterthur vom 19. September 2005 [LS
813.16]
VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 6.2 [auch zum
Folgenden]). Nach § 2 PUKG dient die Psychiatrische Universitätsklinik der
regionalen und überregionalen medizinisch-psychiatrischen Versorgung
(Ziff. 1); sie unterstützt die Forschung und Lehre der Hochschulen
(Ziff. 2) sowie die Aus-, Weiter- und Fortbildung in Berufen des
Gesundheitswesens (Ziff. 3). Eine enge Auslegung des Begriffs
"betriebliche Gründe", sodass sinngemäss nur die Besonderheiten der medizinisch-psychiatrischen
Versorgung zu Abweichungen vom kantonalen Personalrecht führen dürfen, findet
im Gesetz keine Stütze. Etwas Anderes lässt sich auch der regierungsrätlichen
Weisung nicht entnehmen. Gemäss dieser kann das Personalreglement
"abweichende Regelungen in Einzelfällen vorsehen", um der PUK auch im
Personalbereich die notwendige unternehmerische Autonomie zu verschaffen und
insbesondere ihre Konkurrenzfähigkeit im Arbeitsmarkt sicherzustellen (Weisung
PUKG, S. 10); das Personalreglement trage den "Eigenheiten des
Spitalbetriebs Rechnung" und es könne zu diesem Zweck vom kantonalen
Personalrecht abweichen (Weisung PUKG, S. 39). Es sind keine sachlichen
Gründe ersichtlich, weshalb bei der personalrechtlichen Regelung nicht alle
gesetzlichen Zwecke der Psychiatrischen Universitätsklinik berücksichtigt
werden dürfen. Zwar unterscheidet § 2 PUKG zwischen "Dienen" und
"Unterstützen" und damit zwischen Haupt- und Nebenzwecken. Dies
bedeutet aber nicht, dass sich ein betriebliches Erfordernis nicht vorwiegend aus
den Nebenzwecken ergeben könnte, jedenfalls soweit dadurch die Erfüllung des
Hauptzwecks nicht eingeschränkt wird.
4.4
Die Parteien verweisen zur Auslegung des
Begriffs der "betrieblichen Gründe" im Sinn von § 17 Abs. 2
PUKG auf das bereits mehrfach zitierte Urteil vom 18. April 2011
(PB.2010.00026). Es sind keine Gründe dafür ersichtlich, hier nicht auf die
darin vorgenommene Auslegung abzustellen, zumal sich die gesetzlichen
Grundlagen der PUK an denjenigen des Universitätsspitals Zürich orientieren
(Weisung PUKG, S. 8 f.); diese wiederum wurden vom Gesetzgeber parallel
mit dem Gesetz über das Kantonsspital Winterthur behandelt, wobei der
Kantonsrat sich von denselben Überlegungen leiten liess (vgl. Weisung des
Regierungsrats vom 14. Januar 2003 zum Gesetz über das Universitätsspital
Zürich, ABl 2003, 126 ff., S. 135 f.). Der Beschwerdegegner
verweist jedoch (neben § 17 Abs. 2 PUKG) an verschiedener Stelle auf
die Eigentümervorgaben bzw. die Eigentümerstrategie (vgl. RRB 346/2021). Er
stellt sich auf den Standpunkt, dass er in allen Bereichen "wo es [ihm] im
Rahmen [seiner] Eigentümervorgaben oder zur Sicherstellung der Innovations- und
Wettbewerbsfähigkeit als notwendig erscheint" von den für das
Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen abweichen kann.
Gemäss § 3 PUKG umfasst die Eigentümerstrategie
mittelfristige Ziele des Kantons als Eigentümer und Vorgaben zu deren
Erreichung (lit. a), finanzielle Zielwerte, insbesondere zum Eigenkapital,
zur Rendite und zur zulässigen Verschuldung (lit. b), Vorgaben zum
Rechnungslegungsstandard, zur Berichterstattung und zum Risikocontrolling
(lit. c) sowie Vorgaben zu einer zweckgebundenen Investitions- und
Immobilienplanung (Immobilienstrategie) (lit. d). Die Eigentümerstrategie
wird vom Regierungsrat beschlossen (§ 9 Abs. 1 PUKG; vgl. auch
§ 9 Abs. 2 f. PUKG) und vom Kantonsrat genehmigt (§ 7
lit. d PUKG). Dies ändert jedoch nichts am Umstand, dass es sich bei der
Eigentümerstrategie (lediglich) um ein Controllinginstrument bzw. ein
"Instrument des kantonalen Risikomanagements" (Weisung PUKG, S. 10)
– und nicht um einen Rechtserlass – handelt (vgl. § 13a
Abs. 1 f. der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates
und der kantonalen Verwaltung [VOG RR, LS 172.11]). Die übergeordneten
regulatorischen Vorgaben (das heisst, die Anstaltsgesetzgebung) sind von der
Eigentümerstrategie (als "Auftrag des Eigentümers an das oberste
Führungsorgan des Spitals", vgl. RRB 346/2017, S. 3) klar
abzugrenzen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners müssen sich somit
Abweichungen von den für das Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen am Zweck
der PUK (gemäss § 2 PUKG) messen lassen. Ansonsten würde § 17
Abs. 2 PUKG weitgehend seines Sinns entleert. Die Eigentümerstrategie kann
vor diesem Hintergrund keine weitergehenden Abweichungen von den grundsätzlich
geltenden personalrechtlichen Bestimmungen rechtfertigen, als dies § 17
Abs. 2 PUKG zulässt.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführenden wenden sich gegen § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK.
Diese Bestimmung sieht die Zuständigkeit des Spitalrats zur Festlegung
"der Bedingungen und der Höchstdauer von allfälligen Bewährungsfristen
sowie der Obergrenze von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt"
vor.
5.2
Gemäss dem klaren
Wortlaut von § 17 Abs. 2 Satz 2 PUKG sind Abweichungen von den
für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen
im Personalreglement
zu
verankern. Hier beabsichtigt der Beschwerdegegner jedoch ausdrücklich eine
(weitere) Konkretisierung dieser Norm in Vollzugsbestimmungen. Er nimmt damit
eine eigentliche (Sub-)Delegation an sich selbst vor. Dabei hat er es unterlassen,
die Grundzüge der vorgesehenen Regelungen im Personalreglement selbst zu
verankern; mit Blick auf die Bedeutung für die Rechtsstellung der betroffenen
Personen wäre dies jedoch notwendig gewesen (vgl. Hauser, Art. 38
N. 40; ferner VGr, 30. Juni 2022, VB.2021.00469, E. 5.4
Abs. 2).
Gleichzeitig würden durch das vom Beschwerdegegner
gewählte Vorgehen die von ihm erlassenen Konkretisierungen bzw.
Ausführungsbestimmungen der regierungsrätlichen Genehmigung entzogen (§ 8
lit. e e contrario PUKG). Der Beschwerdegegner ist zwar gemäss
§ 12 Abs. 2 lit. h PUKG befugt, neben dem
Organisationsreglement, dem Spitalstatut, dem Personal- und dem Finanzreglement
sowie der Taxordnung auch "weitere Reglemente" zu erlassen. Soweit
jedoch Normen geschaffen werden sollen, die im Sinn von § 17 Abs. 2
Satz 2 PUKG von den allgemeinen personalrechtlichen Regelungen für das
Staatspersonal abweichen, müssen sie im Personalreglement angesiedelt sein. Für
solche "wichtige anstaltsinterne Regelungen" sollte denn auch
ausdrücklich die regierungsrätliche Genehmigung vorbehalten bleiben (Weisung
PUKG, S. 38). Gleichzeitig hielt der Regierungsrat in seiner Weisung fest,
dass etwa die "Führungsstruktur" im Spitalstatut oder gegebenenfalls
weiteren Reglementen festzuhalten sein wird (Weisung PUKG, S. 39). Die
"weiteren Reglemente" waren somit gerade nicht dafür vorgesehen, um (wichtige)
personalrechtliche Bestimmungen zu schaffen.
5.3
Nach dem
Gesagten verstösst § 3 Abs. 2 lit. e PR-PUK gegen § 17
Abs. 2 Satz 2 PUKG und ist folglich aufzuheben.
5.4
Vor diesem
Hintergrund braucht nicht auf die weiteren, in diesem Kontext vorgebrachten
Rügen der Beschwerdeführenden eingegangen zu werden (vgl. etwa betreffend
Verletzung des Willkürverbots oder der Rechtsgleichheit gemäss Art. 9 bzw.
Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV,
SR 101]).
Soweit
§ 3 Abs. 2 lit. e
PR-PUK dem
Beschwerdegegner die Zuständigkeit zur Festlegung der Obergrenze
von Abfindungen für Personal mit Patientenkontakt einräumen sollte, drängen
sich dennoch einige Anmerkungen auf:
5.4.1
Zur Begründung führt der Beschwerdegegner diesbezüglich aus, dass – da
Angehörige dieser Berufsgruppen auf dem Markt sehr gesucht seien – die
Ausrichtung von Abfindungen bis zu 15 Monatslöhnen (bzw. – seit dem
1. Oktober 2022 [OS 77, 398] – bis zu 9 Monatslöhnen; vgl. § 16g
Abs. 2
der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom
19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]
) sachlich auch dann nicht
gerechtfertigt sei, wenn sie die Stelle unverschuldet verlieren. Aus diesem Grund
solle die PUK die "Höhe einer allfälligen Abfindung bei unverschuldeter
Entlassung selber festlegen können". In der Beschwerdeantwort führt der
Beschwerdegegner ergänzend aus, dass "mit Blick auf die Vorgaben der
Eigentümerstrategie auch gewichtige betriebswirtschaftliche Gründe dafür
[bestehen], die Obergrenze von Abfindungen abweichend vom kantonalen Personalrecht
festzulegen bzw. sogar auf eine Abfindung gänzlich zu verzichten".
5.4.2
Diese Begründung des Beschwerdegegners erhellt, dass primär aus
finanziellen Überlegungen eine geringere bzw. gar keine Abfindung ausbezahlt
werden soll, als dies gemäss Personalgesetz und -verordnung vorgesehen ist. Wie
bereits aufgezeigt, stellen die (finanziellen) Vorgaben gemäss
Eigentümerstrategie an sich aber keine "betrieblichen Gründe" im Sinn
von § 17 Abs. 2 PUKG dar (vorn, E. 4.4). Ohnehin steht gemäss
Weisung des Regierungsrats das Erzielen einer Rendite für den Kanton als
Eigentümer der PUK nicht im Vordergrund (Weisung PUKG, S. 30). Weshalb es
mit Blick auf die Zwecke der PUK (dazu E. 4.3) erforderlich sein soll, bei
unverschuldeten Kündigungen keine oder eine weniger hohe Abfindung zu bezahlen,
ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist kein Zusammenhang zwischen der
allfälligen Bezahlung von Abfindungen bei unverschuldeten Entlassungen und der
Gewährleistung der medizinisch-psychiatrischen Versorgung durch die PUK zu
erblicken. Dem vom Beschwerdegegner hervorgehobenen Umstand, dass
"Personal mit Patientenkontakt" auf dem Arbeitsmarkt "sehr
gesucht" sei, kann sodann bei der Bemessung der Abfindung innerhalb des
Rahmens gemäss § 16g Abs. 2 VVO Rechnung getragen werden, zumal die
Arbeitsmarktchancen dabei ausdrücklich zu berücksichtigen sind (§ 26
Abs. 5 Satz 1 PG; § 16g Abs. 3 VVO). Überdies ist nicht
ausgeschlossen, dass sich die Situation auf dem Arbeitsmarkt – auch für
"Personal mit Patientenkontakt" – wieder zu Ungunsten der
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verändert. Schliesslich kommt eine Kürzung
der Abfindung in Betracht, wenn die entlassenen Angestellten während der
Abfindungsdauer neues Einkommen erzielen (§ 26 Abs. 5 Satz 2 PG;
§ 17 Abs. 3 f. VVO). Im Weitern kann offenbleiben, ob Personal
mit Patientenkontakt tatsächlich "keiner Überbrückungshilfen bedürfen"
(vgl. zu den einzelnen Zwecken der Abfindung VGr, 17. März 2022,
VB.2021.00553, E. 4.6 Abs. 1 mit zahlreichen Hinweisen); denn selbst
wenn dem so wäre, ergäbe sich daraus nach dem Gesagten kein betrieblicher Grund
im Sinn von § 17 Abs. 2 PUKG.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführenden bringen im Weiteren vor, § 7 Abs. 2 lit. b
PR-PUK sei unzulässig, soweit damit auch die Befristung von
Arbeitsverhältnissen für Oberärztinnen und Oberärzte für zulässig erklärt wird.
Sie verweisen auf § 13 PG, wonach das Arbeitsverhältnis in der Regel
unbefristet begründet wird (Abs. 1) und befristete Arbeitsverhältnisse grundsätzlich
für längstens ein Jahr zulässig sind (Abs. 2 Satz 1). Vorbehalten
bleiben gemäss § 13 Abs. 2 Satz 3 PG besondere Bestimmungen über
die Anstellungsdauer und die Kündigungsfristen für Anstellungsverhältnisse mit
Ausbildungscharakter oder mit aus andern Gründen zeitlich begrenzten Aufgaben.
Die hier angefochtene Regelung von § 7 Abs. 2
lit. b PR-PUK findet sich mit leicht anderer Wortwahl (anstelle von
"…insbesondere" heisst es dort "…namentlich") bereits in den
aktuell geltenden Fassungen der Personalreglemente des Universitätsspitals
Zürich (§ 6 Abs. 2 lit. b des Personalreglements des
Universitätsspitals Zürich
vom 19. November 2008
[LS 813.152]) sowie des Kantonsspitals Winterthur (
§ 6
Abs. 2 lit. b des Personalreglements des Kantonsspitals Winterthur
vom 14. Juni 2010 [PR-KSW; LS 813.162]). Mit letzterer Bestimmung
setzte sich das Verwaltungsgericht im Normkontrollverfahren PB.2010.00026
eingehend auseinander und erachtete
§ 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW
für zulässig (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026, E. 5 ff.). Es
erwog, dass diese Bestimmung die notwendigen Differenzierungen zulasse.
Wie sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung ergebe, würden als
Kriterien, welche die Befristung gestatten, die Aus-, Weiter- und Fortbildung
sowie die Forschung bezeichnet, und nicht etwa die Tätigkeit als Assistenz-
oder Oberärztin bzw. -arzt. Befristete
Arbeitsverhältnisse für die in
der Bestimmung genannten Personalkategorien – und somit auch für Oberärztinnen
und Oberärzte – seien zwar zulässig, aber nicht zwingend vorgeschrieben. Sie
dürften also nur abgeschlossen werden, soweit die sachliche Begründung der
Befristung zutreffe, wobei zudem die Umstände des Einzelfalls zu beachten
seien, die allenfalls eine unbefristete Anstellung gebieten können. Sodann wies
das Verwaltungsgericht darauf hin, dass bei der Bestimmung der Rechtsfolgen
befristeter Arbeitsverhältnisse ungerechtfertigte Ungleichbehandlungen
vermieden werden könnten und müssten (VGr, 18. April 2011, PB.2010.00026,
E. 6.8.2). Schliesslich hielt es fest, die rechtskonforme Auslegung und
Anwendung von § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW erscheine "nicht
fraglich" (a.a.O., E. 7.4). Da § 7 Abs. 2 lit. b PR-PUK
praktisch denselben Wortlaut aufweist wie § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW
und inhaltlich gleichbedeutend ist, kann vorliegend auf diese Rechtsprechung
abgestellt werden.
6.2
Die
Beschwerdeführenden machen geltend, dass Oberarztstellen "mangels
sachlicher Begründbarkeit nicht befristet werden dürfen". Mit Blick auf
die zitierten Erwägungen aus PB.2010.00026 kann diesem Schluss der
Beschwerdeführenden jedoch nicht gefolgt werden. Weshalb sich vorliegend eine
inhaltlich gleichbedeutende Bestimmung einer rechtskonformen Auslegung
entziehen sollte (vgl. dazu vorn, E. 3 Abs. 2), ist nicht
ersichtlich. Etwas Anderes lässt sich auch nicht aus dem Hinweis der
Beschwerdeführenden auf eine "zeitgemässe Auslegung" des
Personalgesetzes ableiten. Des Weiteren geht auch das von ihnen beigebrachte
Gutachten davon aus, dass eine Befristung des Anstellungsverhältnisses von
Oberärztinnen und Oberärzten – etwa für den Erwerb eines Facharzttitels –
sachlich begründet sein kann. Schliesslich weisen die Beschwerdeführenden
selbst darauf hin, dass sowohl bei der PUK als auch beim KSW "befristete
Anstellungen auf Oberarztstufe schon länger keine Usanz mehr" seien.
Daraus lässt sich schliessen, dass sich das KSW (bis anhin) an die vom
Verwaltungsgericht in PB.2010.00026 vorgegebene Auslegung von § 6
Abs. 2 lit. b PR-KSW hielt und die Norm somit rechtskonform anwandte.
Ebensolches sollte somit auch von der PUK erwartet werden können. Hinweise auf
Gegenteiliges gehen denn auch weder aus der Begründung des Beschwerdegegners
zum Personalreglement noch aus den weiteren Akten hervor.
6.3
Zusammenfassend
kann festgehalten werden, dass eine rechtskonforme Auslegung von § 7
Abs. 2 lit. b PR-PUK – analog § 6 Abs. 2 lit. b PR-KSW
– nicht fraglich erscheint. Eine Aufhebung dieser Bestimmung kommt somit nicht
in Betracht.
7.
7.1
Die
Beschwerdeführenden beantragen sodann die Aufhebung von § 12 Abs. 1
und 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 lit. a PR-PUK. Gemäss § 12
PR-PUK entscheidet der Spitalrat auf Antrag der Geschäftsleitung über die
jährliche Lohnentwicklung und den Teuerungsausgleich (Abs. 1). Er kann für
einzelne Personalgruppen unterschiedliche Lohnentwicklungen vorsehen
(Abs. 2). Nach § 3 Abs. 2 lit. a PR-PUK fällt die
Festlegung des Umfangs von zusätzlichen Mitteln für die Lohnentwicklung gemäss § 12
PR-PUK in die Zuständigkeit des Spitalrats. Der hier nicht angefochtene
Abs. 3 von § 12 PR-PUK sieht ausserdem vor, dass sich die
Lohnentwicklung am Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen orientiert und die
finanzielle Situation der PUK berücksichtigt.
7.2
In der Begründung zu
seinem Beschluss vom 9. März 2022 hielt der Beschwerdegegner zu § 3
Abs. 2 PR-PUK (allgemein) fest, dass das übergeordnete Ziel "in der
Ausrichtung der Anstellungsbedingungen auf das Spitalwesen, sowohl inhaltlich
als auch finanziell" bestehe. Spezifisch zu § 3 Abs. 2
lit. a PR-PUK führte der Beschwerdegegner aus, die Lohnentwicklung in den
Gesundheitsberufen und den Supportfunktionen im Gesundheitswesen sei sehr
dynamisch; diese Situation habe sich durch Covid-19 noch akzentuiert. Die
"Betriebe" müssten bei Berufsgruppen mit Personalmangel auf diese
Dynamik gezielt reagieren können. Zu § 12 PR-PUK hielt der
Beschwerdegegner fest, der Fachkräftemangel äussere sich unter anderem darin,
dass die Löhne der entsprechenden Personalkategorien auf dem Markt steigen
würden. Die PUK müsse deshalb über die Möglichkeit verfügen, die Löhne in
Abweichung vom kantonalen Personalrecht "moderat nach oben
anzupassen", um überhaupt noch Personal rekrutieren zu können.
Gleichzeitig habe es die finanziellen Vorgaben gemäss Eigentümerstrategie des
Kantons sowie die von diesem genehmigten Tarife einzuhalten, sodass
sichergestellt sei, dass sich die Lohnspirale nicht unkontrolliert nach oben
drehe.
7.3
7.3.1
Vorab ist festzuhalten, dass finanzielle Vorgaben gemäss der
Eigentümerstrategie an sich keine betrieblichen Gründe im Sinn von § 17
Abs. 2 PUKG darstellen (vgl. vorn, E. 4.2). Insbesondere kann aus der
Rendite, welche die PUK gemäss Eigentümerstrategie zu erwirtschaften hat, kein
betrieblich notwendiger Grund für "Abweichungen [von den für das
Staatspersonal geltenden Regeln] (…) gegen unten" erblickt werden.
Die
hier interessierenden Bestimmungen zur Lohnentwicklung zielen aber gemäss der
Begründung des Beschwerdegegners nicht lediglich darauf ab, (Lohn-)Kosten
einzusparen. Vielmehr sollen die Änderungen des Personalreglements eine
Flexibilität erlauben, welche die Rekrutierung von Fachkräften ermöglichen soll
(vgl. zum – seit Jahren bestehenden – Fachkräftemangel im Gesundheits- und
insbesondere im Pflegebereich etwa Bundesrat, Pflegeinitiative: Neues Gesetz
und weitere Massnahmen für bessere Arbeitsbedingungen in der Pflege,
Medienmitteilung vom 25. Januar 2023; RRB 1651/2022 [Umsetzung
Pflegeinitiative (Konzept)]; ferner Claudia Leoni-Scheiber/Maria Müller Staub,
"Nurse-to-patient ratio" und Skill- und Grade-Mix: Folgen des
Pflegefachperson/Patienten-Verhältnisses und der Personalzusammensetzung,
Pflegerecht 2018, S. 234 ff., 235). Darin – wie auch im Halten
bereits angestellter Fachkräfte – ist ein betrieblicher Grund zu sehen, zumal
diese Massnahmen der Aufrechterhaltung der medizinisch-psychiatrischen
Versorgung und damit dem Hauptzweck der PUK dienen. Gleichzeitig ist zu
berücksichtigen, dass die PUK (auch) bei der Rekrutierung mit privaten
Einrichtungen wie Privatspitälern konkurrenziert. Die vom Beschwerdegegner
hervorgehobene "Ausrichtung der Anstellungsbedingungen auf das
Spitalwesen" fand denn auch in § 12 Abs. 3 PR-PUK ihren
Niederschlag, indem dort festgehalten wird, dass sich "die Lohnentwicklung
am Arbeitsmarkt im Gesundheitswesen orientiert" (vgl. im Gegensatz dazu
§ 16 Abs. 1 sowie § 42 Abs. 1 f. der
Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [PVO, LS 177.11], wonach
sich die durchschnittliche Lohnerhöhung an jener von Arbeitgebern mit Bedeutung
für den Wirtschaftsraum Zürich orientiert bzw. der Regierungsrat bei der
Festsetzung der Teuerungszulage und der Gewährung einer Reallohnerhöhung unter
anderem die "Lohnentwicklung bei Arbeitgebern mit Bedeutung für den
Wirtschaftsraum Zürich" berücksichtigt).
Eine "massive Schlechterstellung" des Personals der
PUK im Vergleich zu den kantonalen Angestellten, welche die Beschwerdeführenden
befürchten, ist sodann nicht ersichtlich. Die Formulierung von § 12 PR-PUK
lässt zwar grundsätzlich den Verzicht auf einen Teuerungsausgleich zu (selbst
wenn der Regierungsrat einen solchen für das "übrige" kantonale
Personal beschliessen sollte); gleichzeitig schreibt die Bestimmung ein
entsprechendes Vorgehen aber nicht vor. Überdies lässt § 12 PR-PUK auch
Raum für eine Besserstellung der Angestellten der PUK gegenüber den weiteren
Kantonsangestellten. Gemäss Begründung des Beschwerdegegners will er denn auch
auf den im Bereich der Gesundheitsberufe ausgeprägten Fachkräftemangel mit
"moderaten" Lohnerhöhungen reagieren können (vgl. in diesem Kontext
auch RRB 1651/2022, S. 2, wonach die vier kantonalen Spitäler durch die
Anpassung ihrer Personalreglemente mehr Flexibilität gegenüber dem kantonalen Personalrecht
erhalten und so zusätzliche Mittel für die Lohnentwicklung bereitstellen oder
ihrem Personal höhere Inkonvenienzentschädigungen ausrichten können).
7.3.2
Die Beschwerdeführenden bringen vor, im Bereich der Lohnfestsetzung und der
Lohnentwicklung gälten "hohe Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot als
Teil des Legalitätsprinzips", welche mit § 12 Abs. 1 f. PR-PUK
nicht eingehalten würden (vgl. allgemein zum Erfordernis der genügenden
Normdichte Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, Rz. 403–405). Mit Blick auf die
Festsetzung des Lohns geht diese Rüge jedoch von vornherein fehl, da diese in
§ 11 Abs. 1 PR-PUK verankert ist und sich ausdrücklich "nach den
Grundsätzen und nach dem Lohnsystem des kantonalen Personalrechts
[richtet]". Was die Lohn
entwicklung
anbelangt, so ist der Inhalt
von § 12 PR-PUK als hinreichend bestimmt zu qualifizieren. Die Bestimmung
sieht – analog zu den Bestimmungen im Personalgesetz und der Personalverordnung
(§ 41 Abs. 1 PG und § 42 PVO) – die Zuständigkeit des obersten
Führungsorgans (§ 12 Abs. 1 PUKG; vgl. Art. 60 Abs. 1 KV)
für die Lohnentwicklung vor. Dies ist nicht zu beanstanden. Soweit das
Personalreglement im Weiteren die einzelnen Ausprägungen der Lohnentwicklung (individuelle
Lohnerhöhung und Reallohnerhöhung; vgl. § 16 Abs. 2 PVO) nicht
ausdrücklich erwähnt, gelten somit weiterhin die Bestimmungen des kantonalen
Personalrechts (§ 1 Abs. 2 PR-PUK). Darauf weist der Beschwerdegegner
selbst zu Recht hin. Insgesamt verletzt § 12 PR-PUK das Legalitätsprinzip
nicht.
Soweit der Beschwerdegegner jedoch der Ansicht ist, er
könne die Regelung von § 12 Abs. 2 PR-PUK in einer
Verwaltungsverordnung konkretisieren, so trifft dies nicht zu. Wie bereits
eingehend dargelegt, müssen (generell-abstrakte) Abweichungen von den für das
Staatspersonal geltenden Bestimmungen im Personalreglement selbst enthalten
sein (ausführlich vorn, E. 5.2).
7.3.3
Die Beschwerdeführenden bringen unter Verweis auf das Gebot der
Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot
(Art. 9 BV) vor, es bleibe völlig offen und werde nicht konkretisiert,
"welche Personalkategorien eine Lohnentwicklung in welchem Ausmass und aus
welchen Gründen mitmacht, während andere Personalkategorien von einer
Lohnentwicklung gänzlich ausgeschlossen werden sollen bzw. können".
Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung ist
verletzt, wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache
rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (
BGE 138 I 225
E. 3.6.1, 136 I 1 E. 4.1;
VGr,
8. Dezember
2016,
AN.2014.00003, E. 6.2.1). Vorliegend trifft die
angefochtene Bestimmung an sich keine Unterscheidung zwischen einzelnen
Kategorien von Angestellten. Im Rahmen der gestützt auf § 12 Abs. 1
und 2 PR-PUK erfolgenden Entscheidung über die Lohnentwicklung, welche je
nach Personalkategorie unterschiedlich ausfallen kann (aber nicht muss), stellt
sich jedoch die Frage der Gleichbehandlung. Der Beschwerdegegner wird sich
somit anlässlich seines Entscheids im Einzelfall damit befassen müssen, ob ein
sachlicher Grund für eine allfällige Ungleichbehandlung verschiedener "Personalgruppen"
besteht. Soweit ein solcher vorliegt, ist eine unterschiedliche Lohnentwicklung
aus der Perspektive der Rechtsgleichheit grundsätzlich nicht problematisch.
Nicht zulässig wäre demgegenüber etwa ein fortwährener Verzicht auf
Lohnentwicklungsmassnahmen für bestimmte Berufsgruppen. Eine rechtskonforme
Auslegung von § 12 Abs. 1 und 2 PR-PUK ist mit Blick auf das
Rechtsgleichheitsgebot somit möglich; ebenso ist – auch unter Berücksichtigung
der vom Beschwerdegegner angeführten Begründung (vorn, E. 7.2) – davon
auszugehen, dass er die angefochtenen Normen rechtskonform anwenden wird.
Inwiefern die Bestimmungen zur
Lohnentwicklung gegen das Willkürverbot verstossen sollen, ist nach dem
Gesagten nicht ersichtlich. Darauf ist nicht weiter einzugehen.
7.4
Zusammenfassend sind
§ 12 Abs. 1 und 2 in
Verbindung mit § 2 Abs. 2 lit. a PR-PUK einer rechtskonformen
Auslegung zugänglich. Eine Aufhebung dieser Bestimmungen kommt somit nicht in
Betracht.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise
gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. § 3 Abs. 2 lit. e
PR-PUK gemäss Beschluss des Beschwerdegegners vom
14. März
2022 ist aufzuheben. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
9.
9.1
Nach
§ 65a Abs. 3 VRG werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit
einem Streitwert bis Fr. 30'000.- den Parteien in der Regel keine
Gerichtskosten auferlegt. Fehlt es – wie im Rahmen des vorliegenden
Normkontrollverfahrens – an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung
von § 65a Abs. 3 VRG lediglich Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es
um Entscheidungen von grosser Tragweite geht (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 65a N. 30; VGr, 5. Januar 2022, AN.2021.00018, E. 7). Das
Vorliegen einer solchen ist hier zu bejahen (so bereits VGr, 18. April
2011, PB.2010.00026, E. 9.1; vgl. auch VGr, 8. März 2017,
AN.2016.00003, E. 7.1).
9.2
Die Bemessung der Gerichtsgebühr richtet sich nach § 2 und
§ 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom
3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252), wobei der Verminderung des Aufwands
durch die Synergien mit den weitgehend parallelen Verfahren AN.2022.00005 und
AN.2022.00006 Rechnung zu tragen ist (vgl. Plüss, § 13 N. 36,
§ 65a N. 10; vgl. auch § 4 Abs. 3 GebV VGr).
Die Gerichtskosten
sind den Parteien nach Massgabe ihres Unterliegens aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mit Blick auf
den Verfahrensausgang rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten den
Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung zur Hälfte (
§ 14
VRG; Plüss, § 14 N. 11)
und dem Beschwerdegegner zur
Hälfte aufzuerlegen.
9.3
Da keine
Partei mehrheitlich obsiegt, steht weder den Beschwerdeführenden noch dem
Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss,
§ 17 N. 21). Dem Beschwerdegegner bliebe eine solche im Übrigen schon
deshalb verwehrt, weil ein Gemeinwesen bei der Verteidigung eigener
Rechtserlasse keines anwaltlichen Beistands bedarf.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. § 3
Abs. 2 lit. e PR-PUK gemäss Beschluss vom 14. März 2022 wird
aufgehoben. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 3'145.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander
zur Hälfte und dem Beschwerdegegner zur Hälfte auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Regierungsrat.