zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00871 · 2018-04-11 · de

aufsichtsrechtliche Aufhebung einer Kompetenzordnung | Die Regelung, wonach Entscheide betreffend Sozialhilfe an ein Mitglied des Gemeinderats delegiert werden, soweit der Antrag "innerhalb der explizit in den SKOS-Richtlinien aufgeführten Werten" sei, ist genügend bestimmt, weshalb das aufsichtsrechtliche Einschreiten des Beschwerdegegners nicht geboten war. Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.11.0 VB.2017.00871
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.11.0 VB.2017.00871
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Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00871
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00871
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 11.04.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
aufsichtsrechtliche Aufhebung einer Kompetenzordnung
Die Regelung, wonach Entscheide betreffend Sozialhilfe an ein Mitglied des Gemeinderats delegiert werden, soweit der Antrag "innerhalb der explizit in den SKOS-Richtlinien aufgeführten Werten" sei, ist genügend bestimmt, weshalb das aufsichtsrechtliche Einschreiten des Beschwerdegegners nicht geboten war.
Gutheissung.
Stichworte:
BESTIMMTHEITSGEBOT
DELEGATION
DELEGATIONSNORM
KOMPETENZORDNUNG
Rechtsnormen:
§ 57 Abs. 1 GemeindeG
Art./§ 44 GG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2017.00871
Urteil
der 4. Kammer
vom
11. April 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Gemeinde Fischenthal,
vertreten durch den Gemeinderat Fischenthal,
Beschwerdeführer,
gegen
Bezirksrat Hinwil,
Beschwerdegegner,
betreffend
aufsichtsrechtliche Aufhebung einer Kompetenzordnung
,
hat
sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat Fischenthal erliess am 9. Juli 2014
eine "Kompetenzordnung Gesetzliche Sozialhilfe" (Kompetenzordnung)
und setzte diese per 1. August 2014 in Kraft. Gemäss Ziff. 3.2 der
Kompetenzordnung entscheidet das "Ressort Soziales" in eigener
Kompetenz, sofern der eingereichte Antrag im Rahmen der "explizit in den
SKOS-Richtlinien [Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für die
Sozialhilfe] aufgeführten Werten, resp. den nachfolgend aufgeführten
Ergänzungen" liegt.
Der Bezirksrat Hinwil beschloss am 31. Mai 2017 in
seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die Gemeinde Fischenthal unter
anderem Folgendes:
"
I.    Die
Delegationsnorm in der Geschäftsordnung der Sozialbehörde wird aufgehoben und
die Sozialbehörde der Gemeinde Fischenthal wird angewiesen, - sofern eine
Delegation von Kompetenzen an die Ressortvorständin vorgenommen werden soll –
eine Geschäftsordnung mit zweifelsfrei bestimmbaren Kompetenzen, welche
delegiert werden, zu erlassen und bis zum Erlass dieser Delegationsnorm sämtliche
Entscheide im Bereich der wirtschaftlichen Hilfe selber zu treffen.
Die
Sozialbehörde Fischenthal wird angewiesen, dem Bezirksrat Hinwil bis spätestens
30. Juni 2017 die neue Delegationsnorm einzureichen bzw. schriftlich
mitzuteilen, dass sie auf die Delegation von Kompetenzen an den
Ressortvorsteher verzichtet.
II.    […]
III.   Die
Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 800.00 pauschal werden der
Sozialbehörde Fischenthal auferlegt.
[…]
"
II.
Die Gemeinde Fischenthal rekurrierte dagegen am
5./6. Juli 2017 beim Regierungsrat, welcher den Rekurs mit Beschluss vom
22. November 2017 abwies (Dispositiv-Ziff. I), jedoch
Dispositiv-Ziff. I des bezirksrätlichen Beschlusses vom 31. Mai 2017
durch Folgendes ersetzte (Dispositiv-Ziff. II):
"
Die Rekurrentin wird angewiesen, ihre Kompetenzregelung bis am
28. Februar 2018 im Sinne der Erwägungen zu revidieren oder – in Ausübung
ihrer im Rahmen von § 57 GG (bzw. ab 1. Januar 2018 im Rahmen von §§ 44
und 170 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015) bestehenden kommunalen
Organisationsautonomie – durch eine andere dem Bestimmtheitsgebot ausreichend
Rechnung tragende Zuständigkeitsregelung zu ersetzen und diese dem Bezirksrat
Hinwil nach Erlass zu Kenntnis zu bringen. Bis zum Erlass der revidierten
Kompetenzregelung wird der mit den Aufgaben der Sozialbehörde betraute
Gemeinderat angewiesen, sämtliche ihm als Sozialbehörde obliegende Entscheide
selbst zu treffen.
"
Die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 488.-
auferlegte der Regierungsrat in Dispositiv-Ziff. III seines Beschlusses
der Gemeinde Fischenthal.
III.
Die Gemeinde Fischenthal erhob am 19. Dezember 2017
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, der
Rekursentscheid sei aufzuheben, die Angelegenheit an den Regierungsrat
zurückzuweisen und die Kosten des bezirks- und des regierungsrätlichen
Verfahrens seien "gebührend herabzusetzen, beispielsweise auf jeweils die
Hälfte". Der Bezirksrat Hinwil verzichtete am 5. Januar 2018 unter
Verweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Beschwerdeantwort; die
Staatskanzlei liess sich am 11./12. Januar 2018 namens des Regierungsrats mit
dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über
aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats nach § 41 in Verbindung
mit §§ 19 Abs. 1 und 2 je lit. a, 19a, 19b Abs. 1 und
Abs. 2 lit. a Ziff. 3 sowie §§ 42–44 e contrario des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig (vgl. auch RB 2002 Nr. 14; Martin Bertschi in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 86).
Die sinngemäss eine
Verletzung der Gemeindeautonomie rügende Beschwerdeführerin ist nach § 49 in
Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde
legitimiert.
Weil auch die weiteren
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Am 1. Januar 2018 ist das Gemeindegesetz vom
20. April 2015 (GG, LS 131.1) in Kraft getreten; es hat auf diesen
Zeitpunkt das Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 (aGG, GS I 40 ff.)
abgelöst. Hier spielt dies insofern keine Rolle, als sowohl § 57
Abs. 1 Satz 1 aGG (OS 54, 279) als auch § 44 GG dem
Gemeinderat gestatten, Aufgaben zur selbständigen Erledigung an ein einzelnes
Mitglied zu delegieren. Während nach altem Recht dafür noch eine Ermächtigung
in der Gemeindeordnung vorhanden sein musste, gestattet das neue Recht die
Delegation auch ohne Rechtsgrundlage in der Gemeindeordnung (vgl. hierzu
Benjamin Schindler/Anna Rüefli in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni
[Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017,
§ 44 N. 16).
3.
3.1
Streitgegenstand
bildet eine Delegation der Entscheidungskompetenzen vom Gemeinderat an das
Ressort Soziales, wobei Beschwerdegegner und Vorinstanz davon ausgehen, dass es
sich dabei um eine Delegation der Entscheidungskompetenzen an die jeweilige
Ressortvorsteherin oder den jeweiligen Ressortvorsteher handle.
Die Delegationsnorm hat folgenden Wortlaut:
"
Bewegt sich der eingereichte Antrag innerhalb
der explizit in den SKOS-Richtlinien aufgeführten Werten, resp. den nachfolgen
aufgeführten Ergänzungen, so gilt er als Normantrag. Über Sozialhilfeleistungen
in Normfällen entscheidet das Ressort in eigener Kompetenz. Dabei orientiert
sich das Ressort bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe am unteren Limit
der SKOS-Richtlinien. Es kann in begründeten Fällen davon abweichen.
"
3.2
Der
Beschwerdegegner hob diese Delegationsnorm auf, weil "die Definition des
Normfalles zu wenig präzisiert" sei. Betroffene seien deshalb nicht in der
Lage, "zweifelsfrei" festzustellen, ob der Gemeinderat oder das
Ressort für einen Entscheid zuständig seien. Die Vorinstanz kommt demgegenüber
zum Schluss, dass sich die Zuständigkeit durch den Verweis auf die
SKOS-Richtlinien mit genügender Klarheit ergebe; sie moniert jedoch, dass nicht
klar sei, auf welche Fassung der SKOS-Richtlinien verwiesen werde.
3.3
Gemäss § 6
Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1)
in der seit dem 1. Januar 2018 in Kraft stehenden Fassung ist ohne
gegenteilige Regelung in der Gemeindeordnung der Gemeindevorstand der
politischen Gemeinde Fürsorgebehörde (vgl. für Fischenthal auch Art. 25
Ziff. 9 der am 1. Februar 2018 in Kraft getretenen Gemeindeordnung vom
24.
September 2017 [https://www.fischenthal.ch/admin/uploads/OnlineSchalter/2018_02_01_GO.pdf]).
Bis Ende 2017 ergab sich die Zuständigkeit des Gemeinderats für
Fischenthal aus Art. 25 Ziff. 5 der Gemeindeordnung vom 3. März
2013 in Verbindung mit § 6 Abs. 2 SHG in der bis zum 31. Dezember
2017 gültigen Fassung (OS 48, 197). Wie oben unter 2 dargelegt, kann der
Gemeinderat Entscheidungsbefugnisse an einzelne seiner Mitglieder delegieren.
Hier erfolgte die Delegation generell-abstrakt im Rahmen eines Behördenerlasses
und damit in rechtsgenügender Weise (vgl. hierzu Schindler/Rüefli, § 44
N. 16); die Gemeindeordnung sieht das Recht zur Delegation zudem
ausdrücklich vor (Art. 20 Abs. 1 GO bzw. aGO). Sodann kommt die
Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass die Zuständigkeit des Ressorts Soziales
durch Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung sowie die in Ziff. 5 der
Kompetenzordnung enthaltenen Präzisierungen genügend bestimmt ist. Sie führt
hierzu aus, dass Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung ein
"Regel-Ausnahme-Verhältnis" festlege, das auch ohne vorgängige
Konsultation der SKOS-Richtlinien vorhersehbar mache, wer im Regelfall für den
Erlass von Verfügungen betreffend Sozialhilfe zuständig sei.
Die Vorinstanz erachtet die Zuständigkeitsregelung aber
insofern als problematisch, als mit den SKOS-Richtlinien auf ein privates
Regelungswerk verwiesen werde. Da nicht auf eine bestimmte Version verwiesen
werde, bleibe unklar, ob der Verweis dynamischer oder statischer Natur sei. Ein
dynamischer Verweis auf die SKOS-Richtlinien sei problematisch, da es sich
dabei um ein privates Regelungswerk handle. Diese Sichtweise greift indes zu
kurz. Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung ist vor dem Hintergrund des
übergeordneten kantonalen Rechts auszulegen. Gemäss § 17 Abs. 1 der
Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV,
LS 851.11) bemisst sich die wirtschaftliche Hilfe nach den
SKOS-Richtlinien vom April 2005 in der ab 1. Januar 2017 geltenden Fassung
(Satz 2); vorbehalten bleiben begründete Abweichungen im Einzelfall
(Satz 3). Im Licht dieser Bestimmung lässt sich Ziff. 3.2 der
Kompetenzordnung zwanglos so verstehen, dass die Gewährung wirtschaftlicher
Hilfe im Rahmen der gemäss § 17 Abs. 1 Satz 2 SHV anwendbaren
SKOS-Richtlinien in die Zuständigkeit des Ressort Soziales fällt, während der
Gemeinderat zuständig bleibt, sofern im Sinn von § 17 Abs. 1
Satz 3 SHV von den SKOS-Richtlinien abgewichen werden soll. Entsprechend
wird ein in die Zuständigkeit des Ressorts Soziales fallender Antrag in der
Kompetenzordnung als "Normantrag" bezeichnet. Damit ist der Hinweis
auf die SKOS-Richtlinien in Ziff. 3.2 der Kompetenzordnung nicht als direkter
(statischer oder dynamischer) Verweis auf diese Richtlinien, sondern als
dynamischer Verweis auf die gemäss § 17 Abs. 1 Satz 2 SHV
jeweils anwendbare Fassung dieser Richtlinien zu verstehen. Im Ergebnis liegt
somit kein Verweis auf ein privates Regelungswerk, sondern auf eine Bestimmung
des übergeordneten Rechts vor. Zwar hätte ein Hinweis auf § 17 Abs. 1
SHV die Auslegung der Kompetenzordnung vereinfacht; auch in der heutigen
Fassung ist die Kompetenzordnung aber jedenfalls so klar, dass ein
aufsichtsrechtliches Einschreiten nicht geboten war.
3.4
Im Rahmen eines
obiter dictum
weist die Vorinstanz sodann darauf hin, dass Art. 79 Satz 3 der
Organisationsverordnung vom 20. August 2014 (OrgV) wonach das Ressort
Soziales im Rahmen der SKOS-Richtlinien "abschliessend" zuständig
sei, im Widerspruch zur in § 170 Abs. 1 lit. a GG
vorgeschriebenen Neubeurteilung durch den Gemeinderat stehe. Jedoch ergibt sich
bereits aus Ziff. 3.4 Satz 2 der Kompetenzordnung, dass gegen
Verfügungen des Ressorts Soziales innert 30 Tagen eine Überprüfung durch
den Gemeinderat verlangt werden kann; die in Art. 79 Satz 3 OrgV enthaltene
Regelung hat demnach nicht den Zweck, ein gemeindeinternes Rechtsmittel
auszuschliessen. Dies ergibt sich sodann auch aus Art. 20 Abs. 2 GO
bzw. aGO, wonach bei Anordnungen von Mitgliedern einer Behörde innert 30 Tagen
eine Überprüfung durch die Gesamtbehörde verlangt werden könne.
Es trifft zwar zu, dass die Formulierung in
Art. 79 Satz 3 OrgV unglücklich gewählt ist und besser von einer
selbständigen Erledigungsbefugnis die Rede wäre (vgl. auch § 44 GG); dies
rechtfertigte indes ein aufsichtsrechtliches Einschreiten noch nicht.
Im
Übrigen ginge § 170 Abs. 1 GG einer kommunalen Regelung, welche kein
gemeindeinternes Rechtsmittel zulässt, ohnehin vor.
3.5
Nach dem
Gesagten bestand bezüglich der Kompetenzordnung kein Anlass für ein
aufsichtsrechtliches Einschreiten. In Gutheissung der Beschwerde sind deshalb
Dispositiv-Ziff. I und II des Rekursentscheids sowie
Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Beschwerdegegners aufzuheben.
Damit ist die Beschwerdeführerin nunmehr auch im
Rekursverfahren als obsiegend zu betrachten, weshalb die Verfahrenskosten des
vorinstanzlichen Verfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen sind (§ 13
Abs. 2 Satz 1 VRG).
Weil bezüglich der Kompetenzordnung kein Anlass für ein
aufsichtsrechtliches Einschreiten bestand, ist sodann auch die erstinstanzliche
Kostenauflage diesbezüglich zu korrigieren. Unter Berücksichtigung einer weiteren
in der Ausgangsverfügung enthaltenen aufsichtsrechtlichen Anordnung – die nicht
angefochten wurde – sind die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens im Sinn des
Antrags der Beschwerdeführerin dieser zur Hälfte zu belassen und im Übrigen auf
die Staatskasse zu nehmen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern I und II im Beschluss des
Regierungsrats vom 22. November 2017 sowie Dispositiv-Ziff. I im
Beschluss des Bezirksrats Hinwil vom 31. Mai 2017 werden aufgehoben.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Bezirksrats Hinwil
vom 31. Mai 2017 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 800.-
zur Hälfte der Beschwerdeführerin auferlegt und im Übrigen auf die Staatskasse
genommen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III im Beschluss des Regierungsrats vom
22. November 2017 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 488.-
dem Beschwerdegegner auferlegt.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr. 2'060.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen
30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
5.    Mitteilung an…