zh_verwaltungsgericht · VB.2004.00046 · 2004-01-01 · de

Schulausschluss | Intertemporale Verfahrensregelung bei der Abschaffung der Schulrekurskommission und der Öffnung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Schulsachen auf den 1. Januar 2004. Rechtsweg bis zum 31. Dezember 2003 und Änderung der Rechtslage infolge des teilweisen Inkrafttretens des Bildungsgesetzes, Stand 1. Januar 2004 (E. 2). Neues Verfahrensrecht ist grundsätzlich sofort anzuwenden, doch richtet sich die Zuständigkeit für hängige Verfahren nach dem bisherigen Recht. Die Hängigkeit ist ab der Erhebung des Rechtsmittels gegeben. Der weitere Instanzenzug richtet sich nach neuem Recht, wobei ein neugeschaffenes Rechtsmittel nicht mehr ergriffen werden kann, wenn es als Ersatz für ein altrechtliches, bereits beanspruchtes Rechtsmittel dient. Für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Schulsachen ist seit dem 1. Januar 2004 die neue Fassung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG massgebend (E. 3). Seit dem 1. Januar 2004 kann gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bezirksschulpflegen die Bildungsdirektion als zweite Rekursinstanz angerufen werden. Nichteintreten und Überweisung an die Bildungsdirektion (E. 4). Zusammenfassung (E. 5). Kostenauflage an den unterlegenen - rechtskundig vertretenen - Beschwerdeführer, der sich bei unklarer Rechtslage nicht an die Rechtsmittelbelehrung hielt (E. 6).

Zürich Verwaltungsgericht 04..2.07.0 VB.2004.00046
Zurich Verwaltungsgericht 04..2.07.0 VB.2004.00046
Zurigo Verwaltungsgericht 04..2.07.0 VB.2004.00046

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2004.00046
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Geschäftsnummer:
VB.2004.00046
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.04.2004
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Schulausschluss
Intertemporale Verfahrensregelung bei der Abschaffung der Schulrekurskommission und der Öffnung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Schulsachen auf den 1. Januar 2004.
Rechtsweg bis zum 31. Dezember 2003 und Änderung der Rechtslage infolge des teilweisen Inkrafttretens des Bildungsgesetzes, Stand 1. Januar 2004 (E. 2).
Neues Verfahrensrecht ist grundsätzlich sofort anzuwenden, doch richtet sich die Zuständigkeit für hängige Verfahren nach dem bisherigen Recht. Die Hängigkeit ist ab der Erhebung des Rechtsmittels gegeben. Der weitere Instanzenzug richtet sich nach neuem Recht, wobei ein neugeschaffenes Rechtsmittel nicht mehr ergriffen werden kann, wenn es als Ersatz für ein altrechtliches, bereits beanspruchtes Rechtsmittel dient. Für die Beschwerde an das Verwaltungsgericht in Schulsachen ist seit dem 1. Januar 2004 die neue Fassung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG massgebend (E. 3).
Seit dem 1. Januar 2004 kann gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bezirksschulpflegen die Bildungsdirektion als zweite Rekursinstanz angerufen werden. Nichteintreten und Überweisung an die Bildungsdirektion (E. 4).
Zusammenfassung (E. 5).
Kostenauflage an den unterlegenen - rechtskundig vertretenen - Beschwerdeführer, der sich bei unklarer Rechtslage nicht an die Rechtsmittelbelehrung hielt (E. 6).
Stichworte:
BEZIRKSSCHULPFLEGE
BILDUNGSDIREKTION
BILDUNGSRAT
ERZIEHUNG, BILDUNG, WISSENSCHAFT
HÄNGIG
INSTANZENZUG
INTERTEMPORALES RECHT
RECHTSMITTELBELEHRUNG
SCHULAUSSCHLUSS
ÜBERGANGSRECHT
VERTRAUENSSCHUTZ
VOLKSSCHULGESETZ
ZUSTÄNDIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
Rechtsnormen:
§ 21 Abs. III BildungsG
Art. 62 Abs. V KV
§ 34 lit. a Ziff. 1 OGRR
§ XV Abs. III VRG
§ 5 Abs. I VRG
§ 5 Abs. II VRG
§ 19 Abs. I VRG
§ 19b VRG
§ 41 VRG
§ 43 Abs. I lit. f VRG
§ 101 VRG
§ 49a VolksschulG
Publikationen:
RB 2004 Nr. 8 S. 60
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I.
Am 11. Juli 2003 verfügte die Schulpflege der Gemeinde
X, dass E, geboren 1987, mit sofortiger Wirkung aus der Schulpflicht entlassen
werde.
II.
Hiergegen liess E am 22. Juli 2003 Rekurs an die
Bezirksschulpflege Y erheben. Diese wies den Rekurs mit Beschluss vom
10. Dezember 2003 ab. Die Rechtsmittelbelehrung nannte den Rekurs an die
"Schulrekurskommission, c/o Bildungsdirektion". Der Beschluss wurde
am 19. Dezember 2003 versandt und E's Vertreter am 22. Dezember 2003
zugestellt.
III.
Am 2. Februar 2004 liess E gegen diesen Beschluss
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben. Da die Rechtsschrift offensichtlich
unvollständig war, indem sie nach zwei Seiten abbrach, ohne dass diese eine
materielle Begründung oder eine Unterschrift enthalten hätten, setzte der Präsident
der 4. Abteilung mit Verfügung vom 3. Februar 2004 eine zehntägige
Nachfrist zur Verbesserung an. Am 16. Februar 2004 liess E eine
verbesserte Beschwerdeschrift einreichen. Er beantragte, es sei der Entscheid
der Bezirksschulpflege vom 10. Dezember 2003 aufzuheben, es sei ihm ein
ordentlicher Schulabschluss zu ermöglichen, und es seien eventuell die entsprechenden
Kosten der Schulpflege der Gemeinde X zu belasten. Im Fall des
vollständigen oder teilweisen Obsiegens sei ihm ferner eine angemessene Parteientschädigung
zuzusprechen.
Die Bezirksschulpflege Y beantragte in ihrer
Vernehmlassung vom 18./19. Februar 2004, die Beschwerde abzuweisen.
Sinngemäss dasselbe beantragte auch die Schulpflege namens der Gemeinde X in
der Beschwerdeantwort vom 22./23. März 2004.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts
wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Im angefochtenen Entscheid der Bezirksschulpflege Y vom
10. Dezember 2003 wird als Rechtsmittel der Rekurs an die
Schulrekurskommission angegeben, was dem bis zum 31. Dezember 2003
geltenden Recht entsprach. Angesichts der Änderung der anwendbaren
Rechtsgrundlagen auf den 1. Januar 2004 stellt sich die Frage der
funktionellen Zuständigkeit jedoch neu.
2.
2.1
Nach § 19 Abs. 1 VRG können Anordnungen
einer unteren Verwaltungsbehörde durch Rekurs an die obere Behörde
weitergezogen werden. § 19b Abs. 1 in Verbindung mit § 41 VRG
sieht gegen Rekursentscheide der Direktionen und der diesen gleichgestellten Kommissionen
den Weiterzug an das Verwaltungsgericht bzw. subsidiär, wenn dieser ausgeschlossen
ist, den Rekurs an den Regierungsrat vor. Laut § 19b Abs. 2 VRG sind
Entscheide, welche die Direktionen und die diesen gleichgestellten Kommissionen
als zweite Rekursinstanz getroffen haben, nicht an den Regierungsrat
weiterziehbar. Diese gesetz­li­che Ordnung beruht auf zwei Grundsätzen:
Einerseits soll gegen jede Anordnung mindes­tens eine verwaltungsinterne
Rekursinstanz angerufen werden können, anderseits sollen im Kan­ton höchstens
zwei Rechtsmittelinstanzen – einschliesslich des Verwaltungsgerichts – zur
Verfügung stehen. Diese Grundsätze erleiden allerdings Ausnahmen (Alfred
Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zü­rich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 88+91).
2.2
Eine solche Ausnahme ergab sich jedenfalls bis zum
31. Dezember 2003 aus den anwendbaren gesetzlichen Regelungen im
Bildungswesen. Anordnungen der Schulgemeinden bzw. der Schulpflegen konnten mit
Rekurs an die Bezirksschulpflegen weitergezogen werden, welche die Aufsicht
über das Schulwesen des jeweiligen Bezirks ausübten (Art. 62 Abs. 5
der Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869
[Kantonsverfassung, KV]; § 20 Abs. 1 des Unterrichtsgesetzes vom
23. Dezember 1859 [UnterrichtsG]). Gegen deren Entscheide war ein zweiter
Rekurs an die Schulrekurskommission gegeben: Nach § 4 UnterrichtsG in der
Fassung vom 29. November 1998 (OS 55, 71) kam dem Bildungsrat unter
Vorbehalt einer abweichenden gesetzlichen Regelung die Aufsicht über die
einzelnen Bildungsbereiche zu; nach § 5 Abs. 1 und 2 UnterrichtsG in
der Fassung vom 29. November 1998 entschied die vom Bildungsrat gewählte
Schulrekurskommission an dessen Stelle über Rekurse aus dem Bildungswesen. Ihr
Entscheid war endgültig, soweit nicht der Weiterzug an das Verwaltungsgericht
vorgesehen war. Was diesen betraf, so ent­hielt § 43 Abs. 1
lit. f VRG in der Fassung vom 8. Juni 1997 bzw. 13. Juni 1999
(OS 54, 268; 55, 424) einen umfangreichen Negativkatalog, liess aber die
Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen einen disziplinarischen
Schulausschluss zu (vgl. auch Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,
2. A., Zürich 1999, Rz. 2983+2987 f.; Kölz/Boss­hart/Röhl,
§ 19 N. 91).
2.3
Am 24. November 2002 hatte das Zürchervolk
über eine Verfassungsänderung sowie zwei Gesetzesvorlagen abzustimmen. Das
Bildungsgesetz vom 1. Juli 2002 (BildungsG; OS 58, 3) sollte das
Unterrichtsgesetz ablösen (§ 25 lit. a BildungsG). Im Gegensatz zu
die­sem sah es keine Bezirksschulpflegen mehr vor (vgl. §§ 15 ff.
UnterrichtsG). An deren Stelle hätte laut den §§ 40 ff. der Vorlage
zu einem Volksschulgesetz vom 1. Juli 2002 (E[ntwurf] VolksschulG, ABl
2002 III 1687) eine kantonale Fachstelle für Schulbeur­tei­lung die
Schulqualität überprüfen sollen. Entsprechend sah der Vorschlag zu einer Ände­rung
der Kantonsverfassung vor, die Bezirksschulpflegen in Art. 62 Abs. 5
KV nicht mehr zu erwähnen (OS 58, 1). Der Rechtsmittelweg sollte gemäss
§ 74 E VolksschulG von der Schulpflege zum Bezirksrat und sodann nach
Massgabe des Verwaltungsrechts­pflege­ge­set­zes zum Verwaltungsgericht führen.
§ 26 lit. a BildungsG sah vor, den Ausnahmekatalog in § 43
Abs. 1 lit. f VRG weitestgehend aufzuheben.
2.4
In der Volksabstimmung wurden die Änderung der
Kantonsverfassung und das Bildungs­gesetz angenommen, die Vorlage zu einem
neuen Volksschulgesetz hingegen verworfen (ABl 2002 III 2136).
Seither wurden einzelne Teile des Bildungsgesetzes in Kraft gesetzt: die
§§ 11, 12 und 25 lit. b BildungsG auf den 1. Februar 2003 (OS
58, 12), § 19 und Teile von § 26 BildungsG auf den 1. Juli 2003,
unter Aufhebung von § 244 Abs. 1 UnterrichtsG (OS 58, 77+153), sowie
schliesslich die §§ 20-22 und der Rest von § 26 BildungsG – darunter
die Änderung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG durch § 26
lit. a BildungsG – auf den 1. Januar 2004. Auf den letztgenannten
Zeitpunkt wurden die §§ 1-5 UnterrichtsG aufgehoben (OS 58, 271). Damit
wurde die Schulrekurskommission auf den 1. Ja­nuar 2004 aufgelöst. Die am
1. Januar 2004 bei der Schulrekurskommission hängigen Geschäfte wurden vom
Bildungsrat übernommen und entschieden (Beschluss des Bil­dungs­rats vom
2. Februar 2004, E. 1, Verwaltungsgerichtsgeschäft VB.2004.00101).
3.
Zunächst ist das intertemporale Verwaltungsverfahrensrecht
abzuklären; insbesondere ist zu prüfen, ob sich aus ihm eine Regelung für Fälle
ergibt, in denen – wie hier – die Frist für den Rekurs an die
Schulrekurskommission am 1. Januar 2004 noch lief und in denen ein
Rechtsmittel erst nach diesem Datum ergriffen wurde.
3.1
Laut Bundesgericht gebieten die
intertemporalrechtlichen Regeln zum Verfahrensrecht, neues Prozessrecht in
analoger Anwendung von Art. 2 des Schlusstitels des Zivilgesetzbuchs (ZGB)
sofort anzuwenden, sofern einschlägige Übergangsbestimmungen nicht etwas
anderes vorsehen und die Kontinuität des bisherigen (materiellen) Rechts
dadurch nicht ge­fähr­det wird (BGE 126 III 431 E. 2b; vgl. auch
René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung,
Ergänzungsband, Basel/Frank­furt a.M. 1990, Nr. 15 B III f
mit weitern Hinweisen). Was die Zuständigkeit betrifft, wandte das Bundesgericht
allerdings Art. 81 des eidgenössischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. De­zem­ber 1968 sowie Art. 171 des Bundesrechtspflegegesetzes vom
16. Dezember 1943 und Ziff. III Abs. 2 der Schlussbestimmungen
der Änderung des Letzteren vom 20. De­zember 1968 analog an, als es eine
diesbezügliche Gesetzeslücke zu füllen galt. Gestützt darauf ent­schied es, die
betreffenden neuen Zuständigkeitsbestimmungen gälten nur dann, wenn der angefochtene
Entscheid nach ihrem Inkrafttreten ergangen sei (BGE 115 II 97
E. 2c; vgl. zum Bundesrechtspflegegesetz auch Ziff. 3 Abs. 1 der
Schlussbestimmungen der Än­de­rung vom 4. Oktober 1991). In der Lehre gilt
insbesondere als sinnvoll, dass das Gesetz als massgebenden Zeitpunkt die
Eröffnung des angefochtenen Rechtsakts durch die je­wei­lige Vorinstanz
festlege, wenn es vorsehe, dass das neue Prozessrecht keine Anwendung auf die
im Zeitpunkt seines Inkrafttretens bei bestimmten Rechtsmittelinstanzen
hängigen Streitigkeiten finde (Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht,
ZSR 102/1983 II, S. 101 ff., 222 f.; Alfred Kölz/Isabelle
Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts­pflege des Bundes,
2. A., Zürich 1998, Rz. 79). Das Verwaltungsgericht hat das Wei­ter­gelten
der bisherigen Zuständigkeit zu den "allgemeinen übergangsrechtlichen
Grundsätzen" gezählt, allerdings bei der Anwendung von Bundesrecht, das
eine solche Re­ge­lung in den Verfahrensgesetzen ausdrücklich vorsieht (VGr,
3. Juli 1997, VB.96.00103, E. 1).
3.2
Das Bildungsgesetz enthält keine
Übergangsbestimmungen; ob der Verweis auf das Verwaltungsrechtspflegegesetz in
§ 74 E VolksschulG sich auch auf dessen Übergangsbe­stimmungen bezieht,
ist angesichts der Ablehnung dieser Gesetzesvorlage in der Volksabstimmung
unerheblich. Die Lücke ist im Sinn des allgemeinen Rechtsgrundsatzes, dessen
Ausdruck Art. 1 Abs. 2 ZGB ist, nach gesetzgeberischer Methode
auszufüllen. Dabei liegt es nahe, die intertemporalrechtlichen Bestimmungen des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes heranzuziehen (vgl. BGE 115 II 97
E. 2c S. 100).
3.2.1
Der heutige § 101 VRG besagt,
dass die beim Inkrafttreten des Gesetzes vor be­stimmten Instanzen anhängigen
Streitigkeiten aufgrund der bisherigen Zuständigkeitsvorschriften zu beurteilen
und weiterzuziehen seien. Nach Art. XV Abs. 3 der Schluss- und
Übergangsbestimmungen der Gesetzesrevision vom 8. Juni 1997 zum
Verwaltungsrechts­pflegegesetz bestimmt sich die Zuständigkeit in den im
Zeitpunkt des Inkrafttretens der Ge­setzesnovelle hängigen
Rechtsmittelverfahren nach bisherigem Recht.
3.2.2
Der Begriff des "hängigen
Rechtsmittelverfahrens" in Art. XV Abs. 3 VRG meint nach –
soweit ersichtlich – konstanter Rechtsprechung jene Verfahren, die vor dem
Stichtag vor die betreffende Rechtsmittelinstanz gebracht wurden (VGr,
27. Mai 2003, VB.2003.00039, E. 1, www.vgrzh.ch; 19. März 1998,
VB.98.00018, E. 2a [Leitsatz in RB 1998 Nr. 43]; RB 1960
Nr. 9; Kölz/Bosshart/Röhl, Art. XV N. 3). Auf die Regelung der
Zivilprozessordnung vom 13. Juni 1976, wonach der Zeitpunkt der Fällung
bzw. Eröffnung des angefochtenen Entscheids relevant ist, wurde nicht
zurückgegriffen (vgl. § 3 der dortigen Einführungs- und
Übergangsbestimmungen, § 2 der Übergangsbestimmungen zur Gesetzesänderung
vom 24. September 1995). Massgeblich ist demnach nicht der Zeitpunkt des
Erlasses oder der Eröffnung des angefochtenen Entscheids, sondern jener von
dessen Anfechtung. Es besteht kein Anlass, von dieser dem Gesetzeswortlaut
entsprechenden Praxis abzuweichen. Insbesondere können dabei auch keine
Unklarheiten in Bezug auf die Rechtsmittelfrist entstehen, weil diese ohnehin
einheitlich 30 Tage beträgt.
3.2.3
Zu prüfen bleibt, ob gemäss
Art. XV Abs. 3 in Verbindung mit § 101 VRG sich der gesamte
Rechtsweg nach altem Recht richten würde, wenn ein Verfahren am 1. Januar
2004 bei der ersten Rekursinstanz hängig war. Das Verwaltungsgericht hat unter
Hinweis auf die Gesetzesmaterialien festgehalten, dass mit Art. XV
Abs. 3 VRG eine zu § 101 VRG analoge Bestimmung geschaffen werden
sollte (VGr, 19. März 1998, VB.98.00018, E. 2b; Weisung des
Regierungsrats vom 3. Mai 1995 zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, ABl
1995 II 1520, 1559). Es hat demgemäss an die frühere Praxis zum
heutigen § 101 VRG angeknüpft, wonach die Verbindung der alt­rechtlichen
mit den neurechtlichen Zu­stän­digkeiten ausgeschlossen sei (VGr, 19. März
1998, VB.09.00018, E. 2b; RB 1960 Nr. 9). Dies gilt unter dem
Vorbehalt einer anderweitigen Regelung durch höherrangiges Recht (vgl. VGr,
4. Dezember 2003, VB.2003.00304, E. 1; 13. November 2003,
VB.2003.00333, E. 1 [je unter www.vgrzh.ch]).
3.2.4
Diese Praxis hat allerdings nur
einen beschränkten Anwendungsbereich. Im Kern geht es darum, dass die
Rechtsmittel nach altem und nach neuem Recht nicht kumulativ gegeben sein sollen,
wenn durch das neue Recht die Zuständigkeit der einen Behörde durch diejenige
einer andern abgelöst wird. Wer den Rechtsweg nach altem Recht vollständig
beschritten hat, soll nicht ein weiteres Rechtsmittel nach dem neuen Recht in Anspruch
nehmen können, wenn dieses als Ersatz für ein von der betreffenden Person
bereits benutztes altrechtliches Rechtsmittel geschaffen wurde. Diesen
Grundsatz wandte das Ver­waltungsgericht jeweils an, soweit das neu in Kraft
getretene Recht den Rekurs an den Regierungsrat durch die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht ersetzt hatte: Es trat nicht auf Beschwerden gegen
Beschlüsse ein, die der Regierungsrat noch nach altem Recht als zweite
Rekursinstanz gefällt hatte (RB 1998 Nr. 43; vgl. auch RB 1960
Nr. 9). Der Recht­sprechung zu Art. XV Abs. 3 VRG kann demnach
nicht entnommen werden, dass der gesamte Rechtsmittelweg nach altem Recht
bestehen bleibt, wenn im Zeitpunkt des In­kraft­tretens des neuen Rechts ein
Verfahren vor einer (ersten) Rekursinstanz hängig war. Inso­fern ist die
Analogie zu § 101 VRG beschränkt. Dies ergibt sich bereits aus dem unterschiedlichen
Wortlaut der beiden Bestimmungen, da Art. XV Abs. 3 VRG im Gegensatz
zu § 101 VRG den Weiterzug nicht dem alten Recht unterstellt. Sodann folgt
es aus dem in den Materialien genannten Zweck von Art. XV Abs. 3 VRG:
Gemäss der Weisung vom 3. Mai 1995 sollte mit dieser Bestimmung einzig
"ein 'Herumschieben' von Prozessen vermieden" werden, "das
erheblichen Aufwand und bedeutende Verzögerungen bewirken würde" (ABl 1995 II 1559).
Diesem Ergebnis widerspricht im Übrigen auch nicht, dass
das Verwaltungsgericht auf eine Beschwerde in einem Fall eingetreten war, der
im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Rechts vor der Vorinstanz – dem
Regierungsrat – hängig gewesen war. In diesem Spezialfall hatte das neue
Bundesrecht das kantonale Verfahren überhaupt beseitigt. Dies war der Grund,
weshalb das Verwaltungsgericht das Verfahren gemäss der altrechtlichen, kantonalen
Zuständigkeit noch zu Ende führte (VGr, 3. Juli 1997, VB.96.00103,
E. 1).
Letztlich stellen die genannten Entscheide somit Ausnahmen
zum Grundsatz auf, dass der Rechtsweg sich nach neuem Recht richtet, wenn ein
Entscheid nach dessen Inkrafttreten angefochten wird (vgl. auch RB 1998
Nr. 43, wo als Rechtsmittel gegen erstinstanzliche Re­kursentscheide der
Baurekurskommissionen, die beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch nicht an
den Regierungsrat weitergezogen worden waren, die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht gemäss dem neuen Recht bezeichnet wurde).
3.2.5
Die Frage, ob die neue
Zuständigkeitsregelung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG grundsätzlich
auf alle Fälle anwendbar ist, die nach dem 1. Januar 2004 beim Verwaltungsgericht
anhängig gemacht wurden bzw. werden, stellt sich hier zwar nicht, weil die Be­schwerde
gegen den disziplinarischen Schulausschluss sowohl nach der alten als auch nach
der neuen Fassung der genannten Bestimmung zulässig ist. Der Klarheit halber
ist hier aber festzuhalten, dass in diesen Fällen gemäss dem soeben erwähnten
Grundsatz das neue Recht anzuwenden ist (so bereits implizit VGr,
6. Februar 2004, VB.2004.00056, E. 2.2, www.vgrzh.ch). Dies gilt
auch, soweit Entscheide der Schulrekurskommission oder des Bildungsrats, der
diese ersetzt, angefochten werden: Die Öffnung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht
kann nicht einfach als Ersatz für den Rekurs an die Schulrekurskommission –
bzw., nach Übergangsrecht, an den Bildungsrat – aufgefasst werden; nur wenn dem
so wäre, könnte jedoch gefolgert werden, dass die Beschwerde nicht zusätzlich
zu diesem Rekurs ergriffen werden könnte (soweit sie nicht nach § 43
Abs. 1 lit. f VRG in der früheren Fassung bereits zulässig war). Zwar
wurde mit den Gesetzesvorlagen vom 1. Juli 2002 eine Vereinheitlichung und
Straffung des Rechtsmittelwegs angestrebt. Die umfassende Neuordnung des
Rechtswegs wurde aber mit der Vorlage zu einem neuen Volks­schul­gesetz vom
Volk verworfen. Aus dem – allerdings nicht ganz widerspruchsfreien –
Volksentscheid ergibt sich sodann, dass die Straffung des Rechtswegs erfolgen
sollte, indem die Bezirks­schulpflegen oder zumindest deren allgemeine
Aufsichtskompetenzen abgeschafft würden, und nicht, indem der Rekurs an die
heutige zweite Rekursinstanz durch die Beschwerde an das Verwaltungsgericht
ersetzt würde. In diesem Sinn wurde mit der Änderung von § 43 Abs. 1
lit. f VRG der Weg an das Verwaltungsgericht unabhängig vom Rechtsweg
durch die unteren Instanzen geöffnet.
Demnach richtet sich die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts nach dem neuen Recht und damit der neuen Fassung von
§ 43 Abs. 1 lit. f VRG, wenn nach dem 1. Januar 2004 eine Beschwerde
vor das Gericht gebracht wurde bzw. wird.
3.3
In Konkretisierung dieser Grundsätze lässt sich das
intertemporale Verwaltungsverfahrensrecht zum (teilweisen) Inkrafttreten des
Bildungsgesetzes auf den 1. Januar 2004 wie folgt zusammenfassen:
3.3.1
Bei den Fällen, die am
1. Januar 2004 bei der ersten Rekursinstanz, also bei einer
Bezirksschulpflege, hängig waren, besteht nach Art. XV Abs. 3 VRG
kein übergangsrechtliches Problem, weil die Bezirksschulpflegen sowohl nach der
alten als auch nach der derzeitigen neuen Regelung – die in Wirklichkeit
insoweit die provisorische Weitergeltung eines Teils des alten Rechts ist –
erste Rekursinstanzen sind (VGr, 19. März 1998, VB.98.00018, E. 2a+g
[Leitsatz in RB 1998 Nr. 43]). Der Weiterzug der nach dem 1. Januar
2004 getroffenen Entscheide der Bezirksschulpflegen richtet sich nach neuem
Recht (dazu hinten 4).
3.3.2
Hat eine Bezirksschulpflege einen
Beschluss vor dem 1. Januar 2004 gefällt, wurde dieser jedoch während noch
laufender Rechtsmittelfrist erst nach diesem Datum angefochten, richtet sich
die Zuständigkeit zur Behandlung von Rechtsmitteln gegen den Beschluss der
Bezirksschulpflege nach neuem Recht. Das trifft auf den vorliegenden Fall zu,
in dem der Beschluss der Bezirksschulpflege am 10. Dezember 2003 gefällt,
am 22. Dezember 2003 eröffnet und am 2. Februar 2004 angefochten
wurde.
3.3.3
Die Schulrekurskommission – bzw.
aufgrund ihrer Auflösung der Bildungsrat – ist zuständig für jene Verfahren,
die am 31. Dezember 2003 bei ihr hängig waren.
3.3.4
Die Zuständigkeit des
Verwaltungsgerichts bestimmt sich in jenen Verfahren, die nach dem
1. Januar 2004 bei ihm anhängig gemacht wurden bzw. werden, stets nach neu­em
Recht, insbesondere nach § 43 Abs. 1 lit. f VRG in der neuen
Fassung.
4.
4.1
Für den vorliegenden Fall ist demnach das
anwendbare neue Recht abzuklären. Jedenfalls folgt aus der Aufhebung der
Schulrekurskommission nicht, dass Rekursentscheide der Bezirksschulpflegen nun
direkt mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden könnten.
Der Grundsatz, dass unter Einschluss des Verwaltungsgerichts nur zwei
Rechtsmittelinstanzen im Kanton bestehen sollten, stellt nichts weiter als eine
gesetzgebe­rische Leitlinie dar, der nicht immer gefolgt wurde; der Rechtsmittelweg
ergibt sich nicht direkt aus diesem Prinzip, sondern aus der jeweils
anwendbaren gesetzlichen Regelung (vgl. auch § 19b VRG; insofern
unzutreffend RRB 1782/2003 vom 3. Dezember 2003 betreffend
"Bildungsgesetz [Teilinkraftsetzung], Rekurserledigung im Fachhochschulbe­reich",
S. 1).
Daran ändert nichts, dass die Öffnung der Beschwerde an
das Verwaltungsgericht und die Aufhebung der Schulrekurskommission auf
denselben Termin in Kraft gesetzt wurden: Es ist gleichwohl zu prüfen, ob die
gesetzlichen Grundlagen zwischen Bezirksschulpflegen und Verwaltungsgericht
eine weitere Rechtsmittelbehörde vorsehen. Ohnehin kann nicht davon ausgegangen
werden, dass die Beschwerde an das Verwaltungsgericht den Rekurs an die
Schulrekurskommission hätte ersetzen sollen: Zwar sahen die Gesetzesvorlagen
vom 1. Juli 2002 und sieht auch das in der Volksabstimmung angenommene,
aber noch nicht in Kraft gesetzte neue Recht die Reduktion des Instanzenzugs um
eine Stufe vor, die auch erreicht werden könnte, wenn gegen Beschlüsse der
Bezirksschulpflegen direkt das Verwaltungsgericht angerufen werden könnte. Mit
der neuen Regelung sollte aber nicht die heutige zweite Rekursinstanz durch das
Verwaltungsgericht ersetzt, sondern es sollten die Bezirksschulpflegen ganz
oder jedenfalls als allgemeine Aufsichts- und damit als Rekursbehörden
abgeschafft werden (vgl. § 25 lit. a BildungsG; §§ 15 ff.
UnterrichtsG; Art. 62 Abs. 5 KV in der Fassung vom 24. November
2002; zu den verbleibenden Kompetenzen der Bezirksschulpflegen vgl. §§ 13,
25 Abs. 1, 45 und 74 Abs. 5 des Volksschulgesetzes vom 11. Juni
1899 [VolksschulG]).
4.2
Gemäss § 19 Abs. 1 VRG können Anordnungen
einer unteren Verwaltungsbehörde durch Rekurs an "die obere Behörde"
weitergezogen werden. Zu prüfen ist, ob über den Be­zirksschulpflegen eine
"obere Behörde" steht.
4.2.1
Nach § 34 lit. a
Ziff. 1 des Gesetzes betreffend die Organisation und Geschäftsordnung des
Regierungsrates und seiner Direktionen vom 26. Februar 1899 (OGRR) steht
der (heutigen) Bildungsdirektion "in Verbindung mit dem
Erziehungsrat" (dem Vorläufer des heutigen Bildungsrats) die Oberaufsicht
über das gesamte Unterrichtswesen – mit einem hier nicht interessierenden
Vorbehalt – zu.
4.2.2
Gemäss dem auf den 1. Januar
2004 aufgehobenen § 4 UnterrichtsG kam dem Bildungsrat "die Aufsicht
über die einzelnen Bildungsbereiche zu, sofern diese nicht durch Gesetz anders
geregelt" war. Im neuen Recht ist keine derartige subsidiäre, generelle Aufsichtskompetenz
des Bildungsrats vorgesehen; vielmehr werden nach § 21 Abs. 3
BildungsG die "Entscheidungskompetenzen des Bildungsrates in den einzelnen
Bildungsbereichen ... durch die weiteren das Bildungswesen betreffenden Gesetze
geregelt". Damit sollten die Entscheidungskompetenzen des Bildungsrats im
Grundsatz auf inhaltliche Bildungsfragen beschränkt werden, worunter etwa der
Erlass des Lehrplans an der Volks­schule, Zeugnisregelungen, Promotionsordnungen
und Qualitätssicherung fallen sollten (Beleuchtender Bericht des Regierungsrats
zum Bildungsgesetz, ABl 2002 III 1729, 1732). Der Wortlaut der
Bestimmung stammt von der vorberatenden Kantonsratskommission bzw. vom
Redaktionsausschuss. Erstere ersetzte den Begriff "Kompetenzen", der
in der Vorlage des Regierungsrats enthalten gewesen war, durch
"Entscheidungskompetenzen". Unklar ist, ob mit dieser Änderung die genannte
Kompetenzbeschränkung zum Ausdruck gebracht werden sollte, nachdem der
Regierungsrat in der Weisung vom 9. Mai 2001 zum Bildungsgesetz noch
festgehalten hatte, die Bestimmungen über den Bildungsrat würden materiell
nicht geändert (ABl 2001 I 892, 902; vgl. Anträge der Kommission für
Bildung und Kultur vom 12. März 2002 und des Redaktionsausschusses vom
12. Juni 2002, www.kantonsrat.zh.ch; ferner Prot. KR 1999-2003,
S. 12311 ff., 12872 f.).
Das geltende Volksschulgesetz ermächtigt den Bildungsrat
zum Erlass generell-abstrakter Normen betreffend die Einschulung, den Lehrplan,
die "Zucht und Ordnung in den Schulen", Teilbereiche der Organisation
an der Oberstufe sowie die Sonderklassen (§§ 10 Abs. 4, 23 f.,
53, 55 Abs. 5, 56, 58 Abs. 2, 65 Abs. 3, 67 Abs. 2, 71
Abs. 3 und 93 Abs. 3 VolksschulG). Ferner hat er die Lehrmittel zu
bestimmen (§ 42 Abs. 1 und 2 sowie § 43 Abs. 1
VolksschulG), Empfehlungen für die Kindergärten zu erlassen und die Diplome der
Kindergärtner und Kindergärtnerinnen anzuerkennen (§ 74 Abs. 4 und 6
VolksschulG) sowie bestimmte Genehmigungen zu erteilen (§ 32 Abs. 2,
55a, 67 Abs. 1, 68 und 71 Abs. 1 VolksschulG). Eigentliche Aufsichts-
oder Rechtspflegebefugnisse kommen dem Bildungsrat nach dem Volksschulgesetz
demnach nicht zu. Eine Ausnahme bildet einzig § 49a VolksschulG, wonach
der Bildungsrat abschliessend über Rekurse gegen Dispensationsverfügungen
entscheidet. Bei dieser am 1. Dezember 1994 in Kraft getretenen Bestimmung
(OS 52, 552+966) handelt es sich aber seit dem 1. Januar 2004 um eine
systemwidrige Ausnahme, da sie nur mehr eine Restanz der früheren umfassenden
Aufsichtsbefugnisse des Erziehungs- bzw. Bildungsrats darstellt (vgl. § 6
UnterrichtsG in der Fassung vom 4. September 1960, ausser Kraft getreten
auf den 1. Juli 1999 [GS 4, 6; OS 55, 71+231]; § 4 UnterrichtsG in
der Fassung vom 29. November 1998; vgl. auch die Erläuterungen des
Regierungsrates vom 25. März 1992 zu den neugefassten §§ 49 und 49a
[des Volksschulgesetzes], ABl 1992 I 540 f.).
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass dem
Bildungsrat nach dem am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Recht
grundsätzlich nur mehr Kompetenzen in inhaltlichen Bildungsfragen zustehen
sollen und dass ihm das Volksschulgesetz mit einer unbedeutenden Ausnahme auch
keine andern Kompetenzen zugesteht.
4.2.3
In § 34 lit. a
Ziff. 1 OGRR wird die Oberaufsicht über das Unterrichtswesen der
Bildungsdirektion "in Verbindung mit" dem Bildungsrat übertragen. In
der Spezialgesetz­gebung werden die Kompetenzen des Bildungsrats punktuell und
abschliessend aufgezählt, wobei keine eigentlichen Aufsichtskompetenzen des
Bildungsrats im Volksschulwesen ge­nannt werden. Daraus kann nur geschlossen
werden, dass die Oberaufsicht nach § 34 lit. a Ziff. 1 OGRR im
Wesentlichen der Bildungsdirektion zusteht. Diese ist demnach "obere Be­hörde"
über den Bezirksschulpflegen.
4.3
Der Rekurs an die Direktion als zweite
Rechtsmittelinstanz wird vom geltenden Verfahrensrecht nicht ausgeschlossen;
insbesondere ist er nicht subsidiär zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht
(vgl. namentlich §§ 19b und 41 VRG). Demnach ist die Bildungsdirektion zur
Behandlung des vorliegenden Rechtsmittels zuständig. Auf die Beschwerde ist
somit nicht einzutreten, und sie ist nach § 5 Abs. 2 VRG zur Behandlung
als Rekurs an die Bildungsdirektion weiterzuleiten.
5.
Zusammenfassend kann
festgehalten werden, dass im Volksschulbereich derzeit folgende
Rechtsmittelwege gegeben sind:
–     Rechtsmittel gegen Entscheide der Bezirksschulpflegen, die vor dem
1. Januar 2004 ergriffen wurden, sind seit diesem Termin vom Bildungsrat
als zweiter Rekursinstanz – an Stelle der aufgehobenen Schulrekurskommission –
zu behandeln.
–     Rechtsmittel gegen Entscheide der Bezirksschulpflegen, die nach dem
1. Januar 2004 ergriffen wurden, sind von der Bildungsdirektion als zweiter
Rekursinstanz zu behandeln.
–     Gegen
die zweitinstanzlichen Rekursentscheide des Bildungsrats und der
Bildungsdirektion ist seit dem 1. Januar 2004 die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht nach Massgabe von § 43 Abs. 1 lit. f VRG in
der Fassung vom 1. Juli 2002 zulässig.
Vorliegend kann offen bleiben, was bei der
Ausserkraftsetzung der §§ 15 ff. UnterrichtsG gemäss § 25
lit. a BildungsG mit den dannzumal bei den Bezirksschulpflegen anhängig
gemachten Verfahren zu geschehen hätte. Nach den oben dargestellten, auf
Art. XV Abs. 3 VRG beruhenden Grundsätzen wären diese gleichwohl von
den Bezirksschulpflegen zu behandeln, deren Auflösung sich entsprechend
verzögern würde. Eine klare Übergangsregelung auf Gesetzes- oder
Verordnungsstufe erschiene wünschenswert (vgl. aber zur beschränk­ten
Zulässigkeit der Delegation zur Setzung intertemporalen Rechts
BGE 127 II 209 E. 2a; Kölz, S. 155 ff.).
6.
6.1
Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden
Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG).
Hiergegen spricht namentlich nicht der Vertrauensschutz.
Die Vorinstanz hat als Rechtsmittel zutreffend nicht die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht angegeben, sondern den Rekurs an die Schulrekurskommission
("c/o Bildungsdirektion"), die im Zeitpunkt des vor­instanzlichen
Entscheids und von dessen Eröffnung noch zuständig war. Zwar konnte diese Rechtsmittelbelehrung
ab dem 1. Januar 2004 in dieser Form nicht mehr zutreffen. Doch musste dem
Beschwerdeführer – bzw. seinem rechtskundigen Vertreter – klar sein, dass die
in der Belehrung angegebene Behörde aufgrund des Prinzips des
Vertrauensschutzes und in Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG jedenfalls
verpflichtet war, sein Rechtsmittel kostenlos an die zuständige Behörde weiterzuleiten.
Da die geltende Regelung unklar war und sich dem Gesetz nicht direkt entnehmen
liess, musste er auch nicht befürchten, dass sein Vertrauen in die
Rechtsmittelbelehrung wegen deren erkennbarer Unrichtigkeit nicht geschützt
würde: "Ist die gesetzliche Regelung unklar, so darf die
Rechtsmittelbelehrung als richtige Interpretation des Gesetzes betrachtet
werden" (Beatrice Weber-Dürler, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes,
ZBl 103/2002 S. 281 ff., 292 mit Hinweisen). Angesichts der im
Rekursentscheid angegebenen Anschrift der Schulrekurs­kommission ("c/o
Bildungsdirektion") konnte der Beschwerdeführer auch sicher sein, dass die
Sendung trotz der Aufhebung der Schulrekurskommission eine Empfängerin finden
würde. Wenn er sich unter diesen Umständen entgegen der Rechtsmittelbelehrung
an eine unzuständige Behörde wandte, besteht kein Anlass, ihn in Anwendung des
Vertrauens­grundsatzes von den Verfahrenskosten zu befreien.
6.2
Aufgrund des Verfahrensausgangs steht dem
Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst
die Kammer
:
1.    Auf die Beschwerde wird
nicht eingetreten.
Sie wird zur Behandlung
als Rekurs an die Bildungsdirektion weitergeleitet.
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr.  500.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.  100.--   Zustellungskosten,
Fr.  600.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden
dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    …