zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00035 · 2000-06-07 · de

Baubewilligung | Dem offenkundig gegebenen Einordnungsmangel der beiden streitbetroffenen Wohncotainern, die als Unterkünfte für Asylanten dienen sollen, kann unter Umständen mit einer Befristung der Baubewilligung begegnet werden. Voraussetzung hierzu ist, dass eine baurechtskonforme Lösung nicht sofort gefunden werden kann, die Normverletzung aber angesichts des gewichtigen öffentlichen Interesses an der Unterbringung von Asylanten für eine beschränkte Zeit hingenommen werden kann (E. 3a).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.07.0 VB.2000.00035
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.07.0 VB.2000.00035
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.07.0 VB.2000.00035

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00035
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00035
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.06.2000
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Dem offenkundig gegebenen Einordnungsmangel der beiden streitbetroffenen Wohncotainern, die als Unterkünfte für Asylanten dienen sollen, kann unter Umständen mit einer Befristung der Baubewilligung begegnet werden. Voraussetzung hierzu ist, dass eine baurechtskonforme Lösung nicht sofort gefunden werden kann, die Normverletzung aber angesichts des gewichtigen öffentlichen Interesses an der Unterbringung von Asylanten für eine beschränkte Zeit hingenommen werden kann (E. 3a).
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
CONTAINER
EINORDNUNG
FRIST/-EN
GEBÜHREN
NEBENBESTIMMUNG
WOHNCONTAINER
Rechtsnormen:
§ 35 lit. I OV BRK
§ 238 Abs. I PBG
§ 321 Abs. I PBG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Am 1. März 1999 erteilte die
Baukommission
A
der Politischen Ge­meinde
A
die baurechtliche
Bewilligung für das Aufstellen eines Schlaf- und eines Wohncontainers für die
Unterbringung von Asylbewerbern auf dem gemäss Bau- und Zo­nenordnung der
Gemeinde
A
vom xx. (BZO) in der Wohnzone W1 ge­legenen Grundstück
Kat.Nr.
1
an der Strasse x. In Dispositiv
Ziffer I. 1. der Bau­bewilligung hielt die Baukommission fest, dass
die Bauten als Provisorium für die Dauer von fünf Jahren bewilligt würden. Für
allfällige Erweiterungen oder Ausbauten könne keine Bewilligung in Aussicht
gestellt werden. - Mit Verfügung vom 27. April 1999 er­teilte die
Baudirektion für das genannte Vorhaben die Bewilligung aufgrund der Landanla­gekonzession
und des Abfallgesetzes.  - Gegen die koordiniert eröffneten Bewilligungen
wehrten sich verschiedene nachbarliche Grundeigentümer mit Eingaben vom
4. und vom 8. Juni 1999 bei der Baurekurskommission II, je mit
dem Antrag, die Baubewilligung so­wie die Verfügung der Baudirektion seien
aufzuheben.
II. Nach Durchführung eines Augenscheins
vereinigte die Baurekurskommission II die Verfahren mit Beschluss vom
21. Dezember 1999 und hob die angefochtenen Bewilli­gungen in Gutheissung
der Rechtsmittel auf. Die Rekurskommission kam zusammengefasst zum Schluss, der
Augenschein habe gezeigt, dass die nähere Umgebung seeseitig der Hauptstrasse,
nämlich die Parkanlage, der Hafen, das Seeufer und das Villen­grundstück
Kat.Nr.
2
, eine ausserordentlich hohe ästhetische Qualität
aufwiesen. Der Park bilde wegen des anstossenden Sees ein kleines, aber feines
Naherholungsgebiet, das ausser an der Strassenseite kaum durch irgendwelche
Bauten oder Anlagen ästhetisch be­einträchtigt werde. In diese Umgebung
ordneten sich Wohncontainer, die wie hier als be­helfsmässige und eher
ungastliche Bauten in Erscheinung träten,  trotz der geringen Bau­höhe und der
Kaschierung durch Bäume, Hecken und Sträucher keinesfalls ein. Aus die­sem
Grund falle nicht ins Gewicht, dass die bergseits der Strasse x gelegene
Ueberbauung als heterogen erscheine. Der Entscheid der Baukommission, dass das
streitige Vorhaben die Voraussetzungen von § 238 Abs. 1 des Planungs-
und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erfülle, sei daher nicht mehr
vertretbar. Die Voraussetzungen für die befristete Tolerierung des
Einordnungsmangels seien hier nicht gegeben. Der Nachweis sei nicht erbracht,
dass sich vorschriftskonforme Bauten auf dem Baugrundstück oder an anderer
Stelle aus zeitlichen Gründen nicht errichten liessen.
III.  Mit rechtzeitiger Beschwerde vom
19. Januar 2000 liess die Politische Ge­meinde
A
als
Baugesuchstellerin dem Verwaltungsgericht beantragen, der Rekurs­entscheid vom
21. Dezember 1999 sei aufzuheben und die Baubewilligung vom 1. März
1999 wiederherzustellen. Die nachbarliche Beschwerdegegnerschaft liess je
Abweisung der Beschwerde beantragen. Alle Parteien verlangten ferner die
Zusprechung einer Partei­entschädigung.
Die Ausführungen der Parteien gemäss
Rechtsschriften werden - soweit erforder­lich - nachstehend
wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Materiell streitig ist allein die Frage
der Einordnung. Die Baurekurskommis­sion II ist mit der vorstehend
wiedergegebenen Begründung zum Schluss gekommen, dass die beiden Container
angesichts der qualifizierten Umgebung den Anforderungen von § 238
Abs. 1 PBG nicht genügten. Die Beschwerdeführerin lässt diesbezüglich
zusammen­gefasst vorbringen, die Baukommission
A
sei mit vernünftigen
und sachlichen Gründen zum Schluss gekommen, dass die beiden unauffälligen
Wohncontainer den An­forderungen von § 238 Abs. 1 PBG genügten. Das
Bauvorhaben befinde sich unbestritte­nermassen in schöner Lage direkt am See.
Auch die Baukommission habe die hohen ästhe­tischen Qualitäten der näheren
Umgebung erkannt, weshalb die beiden Container lediglich als Provisorien
geplant und bewilligt worden seien. Zu beachten sei jedoch, dass die Con­tainer
nur geringe Aussenmasse und insbesondere eine Höhe von lediglich 3.2 m
aufwie­sen. Ferner seien sie kaum einsehbar. Entlang der Strasse x sei
eine Lärmschutzwand und gegen den See hin eine Hecke geplant. Ferner befinde
sich auf der Nordwestseite zwischen Baugrundstück und Park eine Vielzahl von
Bäumen und Sträuchern. All dem habe die Bau­rekurskommission II zu wenig
Rechnung getragen. Sie habe auch nicht berücksichtigt, dass das Baugrundstück
in der Bauzone liege und grundsätzlich überbaut werden dürfe. Sodann habe sie
die Frage der Einordnung lediglich zum See hin geprüft. Zu Unrecht halte sie
die Verhältnisse zur Strasse x hin als irrelevant. Die gegenüberliegende
Seite der Strasse x befinde sich in der Wohn- und Gewerbezone WG3. Diese
Umgebung präsentiere sich bau­lich heterogen. Nicht beachtet worden sei im
Rekursentscheid sodann, dass die beiden Container lediglich für eine Dauer von
fünf Jahren bewilligt worden seien. Es sei unrealis­tisch, zu verlangen, dass
befristete Notunterkünfte nicht behelfsmässig in Erscheinung treten dürften. An
der Bereitstellung solcher Unterkünfte bestehe im Übrigen ein gewichti­ges
öffentliches Interesse. Insgesamt habe die Baurekurskommission II in
rechtsverletzen­der Weise in das der Baukommission
A
zustehende Ermessen
eingegriffen. Das Verwaltungsgericht habe im Zusammenhang mit der Beurteilung
von Wohncontainern für die Unterbringung von Asylbewerbern wiederholt
Entscheide der Baurekurskommissionen mit der Begründung aufgehoben, dass zu
Unrecht in das der Bewilligungsbehörde zuste­hende Ermessen eingegriffen worden
sei.
b) Die Beschwerdegegnerschaft vertritt im
Wesentlichen die von der Baure­kurskommission II geäusserte Auffassung.
2. a) Die Baurekurskommission II ist
aufgrund eines Kommissionsaugenscheins zum Schluss gekommen, dass die nähere
Umgebung auf der Seeseite der Hauptstrasse (Parkanlage, Hafen, Seeufer und
Villengrundstück Kat.Nr.
2
) eine ausserordentlich hohe ästhetische
Qualität aufweise. Der Park bilde wegen des anstossenden Sees ein klei­nes,
aber feines Naherholungsgebiet, das ausser an der Strassenseite kaum durch
irgend­welche Bauten oder Anlagen ästhetisch  beeinträchtigt werde. Auf das
Resultat dieses Kommissionaugenscheins darf auch im vorliegenden
Beschwerdeverfahren abgestellt wer­den (RB 1995 Nr. 12, 1981 Nr. 2).
Im Übrigen widerspricht auch die Beschwerdeführerin den genannten
Feststellungen der Baurekurskommission II nicht. Sie anerkennt im Gegen­teil
die hohen ästhetischen Qualitäten der näheren Umgebung ausdrücklich und weist
selbst darauf hin, dass sich das Bauvorhaben an schöner Lage direkt am See
befindet. Von diesen tatsächlichen Verhältnissen hat damit auch das
Verwaltungsgericht auszugehen, ohne dass ein verwaltungsgerichtlicher
Augenschein durchzuführen wäre.
An der hohen ästhetischen Qualität der
näheren Umgebung des Baugrundstücks än­dert nichts, dass die Seestrasse
unmittelbar an dem in Frage stehenden Gebiet vorbeiführt und bergseits dieser
Strasse eine dreigeschossige Wohn- und Gewerbezone mit entspre­chend
vielfältigen und uneinheitlichen Bauten von unterschiedlicher architektonischer
Qualität ausgeschieden ist. Die Erholungszone, die auf drei Seiten des
Baugrundstücks und der überbauten Nachbarparzelle ausgeschieden ist, stellt
einen in sich geschlossenen Be­reich dar, in dem die beiden Baugrundstücke
insel- bzw. halbinselartig liegen. Dieser Nah­bereich ist für die Prüfung der
Frage der Einordnung in erster Linie entscheidend. Ob sich im weiteren Umfeld,
insbesondere jenseits der Strasse x, Bauzonenbereiche von minderer
ästhetischer Qualität befinden, kann für die hier wesentliche Frage der
Einordnung nicht von entscheidender Bedeutung sein.
b) Damit lautet die Kernfrage, über die zu
befinden ist, ob sich die auf dem Grund­stück Kat.Nr.
1
geplanten
Wohncontainer in die landschaftliche Umgebung mit der angrenzenden
Erholungszone A mit Parkanlage, Hafen und Seeufer und dem unmittelbar
anstossenden Villengrundstück Kat.Nr.
2
befriedigend einordnen. Die
Baurekurskom­mission II bezeichnet die streitigen Container im
angefochtenen Entscheid als behelfsmäs­sige und eher ungastliche Bauten, deren
Gestaltung sich direkt aus ihrer Funktionalität ergebe. Die Container sollten vor
Ort rasch und ohne grossen Aufwand aus vorgefertigten Normelementen
zusammengesetzt und später wieder demontiert werden können. Die Be­schwerdeführerin
selber lässt unter anderem geltend machen, dass es unrealistisch sei, dass
befristete Notunterkünfte so erstellt werden könnten, dass sie nicht
behelfsmässig in Er­scheinung träten (Beschwerdeschrift S. 9 unten). Diese
im Wesentlichen übereinstimmende Sachverhaltsdarstellung der Parteien wird
durch die bei den Akten liegenden Pläne bestä­tigt. Hinzu kommt, dass es
gerichtsnotorisch ist, dass Container, wie sie hier geplant sind, einen wenig
ansprechenden, klar behelfsmässigen sowie unfertigen Eindruck machen und wie
zufällig aufgestellte Büchsen oder Schachteln wirken. Mit der
Baurekurskommission II ist festzuhalten, dass sich solche Bauten in eine
ästhetisch qualifizierte Umgebung, wie sie hier in Frage steht, nicht
hinreichend einordnen. Daran ändert nichts Entscheidendes, dass auf der Seite
der Strasse x eine Lärmschutzwand sowie gegen den See hin eine Hecke
geplant ist und dass die Container durch Bäume und Sträucher teilweise verdeckt
werden. Wesentlich ist, ob sich die hier streitigen Bauten innerhalb des in
Frage stehenden Bereichs befriedigend in die landschaftliche Umgebung
einordnen.
c) Nicht zu helfen vermag der
Beschwerdeführerin der Hinweis auf das Polizeige­fängnis auf dem Kasernenareal.
Diese Baute betrifft die Stadt Zürich und steht in völlig anderer Umgebung als
die im vorliegenden Fall streitigen Container. Richtig ist, dass das
Verwaltungsgericht auch schon Bauverweigerungsentscheide der
Baurekurskommissionen für Asylantenunterkünfte in Wohncontainern aufgehoben
hat. Aber auch diesbezüglich ist festzuhalten, dass den von der
Beschwerdeführerin zitierten Fällen völlig andere tatsächli­che Verhältnisse
zugrunde lagen, als sie hier in Frage stehen. In keinem dieser Fälle war auf
eine ästhetisch qualifizierte Umgebung Rücksicht zu nehmen.
d) Zusammengefasst ist festzuhalten, dass die
beiden Wohncontainer angesichts der Umgebung, in die sie zu stehen kommen
sollen, den Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG nicht zu genügen
vermögen. Davon, dass die Baukommission
A
mit vernünftigen und
sachlichen Gründen zum Schluss gekommen sei, die geplanten beiden Bauten
erfüllten die Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG und die
Baurekurskommission II habe unzuläs­sigerweise in die vertretbare
Ermessensausübung der kommunalen Baubehörde eingegrif­fen, kann nicht die Rede
sein.
3. Damit stellt sich die Frage, ob dem
offenkundig gegebenen Einordnungsmangel der beiden Container mittels der hier
statuierten Nebenbestimmung (Befristung im Sinn von § 321 Abs. 1 PBG)
in hinreichender Weise begegnet werden kann.
a) In den vergangenen Jahren hatte sich das
Verwaltungsgericht im Zusammenhang mit containerartigen Unterkünften für
Asylbewerber wiederholt mit befristeten Baubewilli­gungen zu befassen. In einem
grundlegenden Entscheid vom 16. November 1990 (RB 1990 Nr. 83 = BEZ
1991 Nr. 1) hat sich das Gericht mit der Unterscheidung zwischen provisori­schen
Bauten und befristet bewilligten Projekten auseinandergesetzt und zur Nebenbe­stimmung
der Befristung Stellung genommen. Gegenüber der Auflage, welche auf die Be­hebung
des Projektmangels gerichtet sei, komme der Befristung, die sich mit der Rechts­widrigkeit
abfinde, hingegen deren zeitliche Folge mildere, geringe Bedeutung zu (vgl. zur
Befristung auch Christian Mäder, das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991,
N. 489 ff.). Sodann hat das Gericht festgehalten, dass eine
befristete Bewilligung für baurechtswidrige (insbesondere zonenwidrige)
Wohncontainer nur dann in Frage komme, wenn fristgerecht kein geeigneter
zonenkonformer Alternativstandort gefunden werden könne. An diesen Nachweis
seien jedoch keine strengen Anforderungen zu stellen. Insgesamt sei aufgrund
einer Güterabwägung zu entscheiden (Gewicht der Rechtsverletzung; öffentliches
Interesse an der Unterbringung von Asylbewerbern). Diese Praxis hat das
Verwaltungsgericht in zahlreichen nachfolgenden Entscheiden bestätigt und je
nach den tatsächlichen Verhältnis­sen Befristungen von zwei bis fünf Jahren als
angemessen erachtet. Stets hat das Verwal­tungsgericht jedoch betont, dass eine
befristete Baubewilligung nur solange Bestand haben könne, bis es der Gemeinde
möglich sei, eine baurechtskonforme Lösung zu schaffen. So hat das Gericht
letztmals in einem Urteil vom 22. August 1996 (VB.96.00097) festgehal­ten,
unbedingte Voraussetzung für die befristete Bewilligung einer baurechtswidrigen
Baute sei, dass eine baurechtskonforme Lösung nicht sofort gefunden werden
könne, die Normverletzung aber angesichts des gewichtigen öffentlichen
Interesses an der Unterbrin­gung von Asylanten für eine beschränkte Zeit
hingenommen werden könne. Zu verweisen ist im Zusammenhang mit der Verletzung
von § 238 Abs. 1 PBG schliesslich auch auf ein ebenfalls die Gemeinde
A
betreffendes Urteil vom 17. Dezember 1991 (VB 91/0117). In diesem
Entscheid hat das Verwaltungsgericht unter anderem erwogen, dass befristete
Bewilligungen für Vorhaben, die lediglich Einordnungsvorschriften zuwiderlie­fen,
eher hinzunehmen seien, als zeitlich begrenzte Bewilligungen für Projekte, die
massiv gegen Abstands- oder Höhenvorschriften verstiessen.
b) Im vorliegenden Fall liegt wie dargelegt
ein gewichtiger Verstoss gegen die Ein­ordnungsbestimmung von § 238
Abs. 1 PBG vor. Dass es der Gemeinde
A
nicht möglich sein sollte,
innert angemessener Frist andernorts eine baurechtskonforme Lösung zu finden
bzw. zu verwirklichen, ist nicht glaubhaft. Es kann auch nicht angenommen wer­den,
dass es in
A
keine Örtlichkeiten gibt, wo sich Wohncontainer der
streitigen Art ohne Verletzung von § 238 Abs. 1 PBG platzieren
lassen. Es leuchtet nicht ein, warum die beiden Container ausgerechnet in
landschaftlich empfindlichster Lage aufgestellt wer­den sollen. Im Übrigen
haben die Beschwerdegegnerinnen Nr. 2 geltend gemacht, dass die Gemeinde
A
auf ihr offerierte Mietobjekte nicht eingetreten sei und die Gemeinde sogar den
Vertrag für eine von ihr für die Unterbringung von Asylbewerbern gemietete
Liegenschaft gekündigt habe. Zu verweisen ist ferner auf das den Stadt- und
Gemeindeprä­sidenten seitens der Direktion für Soziales und Sicherheit des
Kantons Zürich zugestellte Schreiben vom 15. Dezember 1999 (Titel:
"Neues Aufnahmekontingent der Zürcher Ge­meinden für Asyl Suchende im Jahr
2000"). Darin wurde mitgeteilt, dass das Aufnahme­kontingent der Gemeinden
wegen stark rückläufigen Eingängen und erhöhter Rückkehr­quote von 1,2% neu auf
0,9% der Wohnbevölkerung festgesetzt werde. Aus diesem Schreiben darf
geschlossen werden, dass die Dringlichkeit für die Schaffung neuer Asy­lantenunterkünfte
stark abgenommen hat. Daraus folgt, dass das (überwiegende) öffentli­che
Interesse an der befristeten Hinnahme baurechtlicher Mängel von Asylantenunter­künften
heute nicht  mehr so gewichtig ist, wie das in früheren Jahren der Fall war.
Die Gemeinden sind daher aufgrund der neuen Situation vermehrt gehalten, wenn
immer mög­lich baurechtskonforme Unterkünfte zur Verfügung zu stellen.
Angesichts dieser Sach- und Rechtslage sind
die Voraussetzungen für die Erteilung einer auf fünf Jahre befristeten
Bewilligung für das Aufstellen der streitigen Container auf dem Grundstück
Kat.Nr.
1
an der Strasse x nicht gegeben. Die Beschwerde
erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.
4. Mit ihrem Eventualantrag verlangt die
Gemeinde
A
eine Reduktion der von der Baurekurskommission II
festgesetzten Verfahrenskosten, insbesondere der Spruchgebühr.
a) Die Gebühren der Baurekurskommissionen
werden in §§ 34 ff. der vom Regie­rungsrat erlassenen Verordnung über
die Organisation und den Geschäftsgang der Baure­kurskommissionen vom
20. Juli 1977 (mit seitherigen Aenderungen; OV BRK) geregelt. Die
Spruchgebühr beträgt je nach Zeitaufwand sowie der finanziellen und rechtlichen
Tragweite, die dem Entscheid im Einzelfall zukommt, Fr. 100.- bis
Fr. 12'000.- (§ 35 Abs. 1 OV BRK); in besonders aufwendigen
Verfahren kann die Gebühr unter Angabe der Gründe bis auf das Doppelte erhöht
werden (§ 35 Abs. 2 OV BRK). Die Gebührenhöhe ist aufgrund der
genannten Kriterien von der Baurekurskommission nach pflichtgemässem Ermessen
zu bestimmen. Weiter zu berücksichtigen sind der Aufwand durch Verhandlun­gen,
der Umfang der Akten und eines Beweisverfahrens, die Klarheit der Rechtslage
sowie die finanzielle Leistungskraft des Pflichtigen. Insgesamt verfügen die
Behörden bei der Gebührenbemessung über einen weiten Ermessensspielraum (vgl.
RB 1995 Nr. 90; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999,
§ 13 N. 8 und N. 37). Dem Verwaltungsgericht steht diesbezüglich
keine freie Ermessensüberprüfung zu. Es kann nur rechtsverletzende Ermes­sensfehler
korrigieren (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 50 Abs. 2
lit. c des Verwaltungs­rechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959/8. Juni 1997; VRG).
b) Für den vorliegenden Fall ist zu beachten,
dass für das streitige Vorhaben zwei Bewilligungen erforderlich waren, nämlich
einerseits die kommunale baurechtliche Bewil­ligung und anderseits eine
Bewilligung der Baudirektion. Gegen beide Verfügungen sind je zwei
(unterschiedlich begründete) Rekurse eingereicht worden, über die durch die
Baure­kurskommission II als erste einheitliche Rechtsmittelinstanz in einem
koordinierten Ver­fahren zu befinden war. Sodann hat die Rekurskommission am
16. November 1999 einen Kommissionsaugenschein durchgeführt. Auch wenn es
insgesamt vom Umfang her nicht um ein gewichtiges Bauvorhaben ging und die
Spruchgebühr aus dieser Sicht eher als hoch erscheinen mag, so kann jedenfalls
von einem rechtsverletzenden Entscheid nicht die Rede sein. Die Beschwerde
erweist sich auch hinsichtlich des Eventualantrags als unbegründet.
5. ...
Demgemäss
entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    ...