zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00328 · 2023-07-13 · de

kommunale Nutzungsplanung | ["Durchstossung" des Landwirtschaftsgebiets des kantonalen Richtplans durch eine im Einklang mit dem regionalen Richtplan stehende Erweiterung einer Erholungszone für eine Surfanlage und öffentliche Mantelnutzungen] Erholungszonen im Sinn von §§ 61 ff. PBG können sowohl innerhalb als auch ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden werden; ausserhalb des Siedlungsgebiets stellen sie keine Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG, sondern Sondernutzungszonen gemäss Art. 18 RPG dar (E. 4.2). Die Ausscheidung einer Erholungszone ausserhalb des Baugebiets zur Errichtung eines regionalen Sport- und Erholungsparks setzt die Festlegung eines Erholungsgebiets mindestens auf Stufe des regionalen Richtplans voraus (vgl. § 62 Abs. 2 PBG; E. 4.3). Ein Richtplaneintrag vermag aber nicht in jedem Fall eine raumplanerisch relevante Angewiesenheit auf einen Standort ausserhalb des Baugebiets zu begründen, sondern ist seinerseits vorfragemässig auf die Rechtmässigkeit zu überprüfen (E. 5.4). Bei der umstrittenen Erweiterung der Erholungszone Wisacher geht es im Wesentlichen um eine projektbezogene Umzonung aus dem Landwirtschaftsgebiet des kantonalen Richtplans im Sinn einer "Durchstossung" des Richtplans, vorliegend durch einen Eintrag im regionalen Richtplan (E. 5.3). Das mit der umstrittenen Nutzungsplanungsrevision zugelassene Projekt mit Surfpark kann aufgrund seines baulichen Ausmasses und seiner räumlichen Auswirkungen nicht einer Zone im Sinn von Art. 18 RPG zugewiesen werden, sondern gehört von Bundesrechts wegen in eine Bauzone nach Art. 15 RPG (E. 5.7). Eine Einzonung des für den Surf- und Erholungspark vorgesehenen Gebiets in die Bauzone führte zu einer unzulässigen Kleinbauzone; zudem soll die verkehrsmässige Erschliessung durch die Erholungszone erfolgen. Einer Einzonung stehen deshalb der raumplanerische Konzentrations- und Trennungsgrundsatz entgegen (E. 6). Auch unter umfassender Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen ist eine Einzonung nichtzulässig (E. 7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 13.07.2023 VB.2022.00328
Zurich Verwaltungsgericht 13.07.2023 VB.2022.00328
Zurigo Verwaltungsgericht 13.07.2023 VB.2022.00328

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00328
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00328
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 13.07.2023
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
kommunale Nutzungsplanung
["Durchstossung" des Landwirtschaftsgebiets des kantonalen Richtplans durch eine im Einklang mit dem regionalen Richtplan stehende Erweiterung einer Erholungszone für eine Surfanlage und öffentliche Mantelnutzungen]
Erholungszonen im Sinn von §§ 61 ff. PBG können sowohl innerhalb als auch ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden werden; ausserhalb des Siedlungsgebiets stellen sie keine Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG, sondern Sondernutzungszonen gemäss Art. 18 RPG dar (E. 4.2). Die Ausscheidung einer Erholungszone ausserhalb des Baugebiets zur Errichtung eines regionalen Sport- und Erholungsparks setzt die Festlegung eines Erholungsgebiets mindestens auf Stufe des regionalen Richtplans voraus (vgl. § 62 Abs. 2 PBG; E. 4.3). Ein Richtplaneintrag vermag aber nicht in jedem Fall eine raumplanerisch relevante Angewiesenheit auf einen Standort ausserhalb des Baugebiets zu begründen, sondern ist seinerseits vorfragemässig auf die Rechtmässigkeit zu überprüfen (E. 5.4). Bei der umstrittenen Erweiterung der Erholungszone Wisacher geht es im Wesentlichen um eine projektbezogene Umzonung aus dem Landwirtschaftsgebiet des kantonalen Richtplans im Sinn einer "Durchstossung" des Richtplans, vorliegend durch einen Eintrag im regionalen Richtplan (E. 5.3). Das mit der umstrittenen Nutzungsplanungsrevision zugelassene Projekt mit Surfpark kann aufgrund seines baulichen Ausmasses und seiner räumlichen Auswirkungen nicht einer Zone im Sinn von Art. 18 RPG zugewiesen werden, sondern gehört von Bundesrechts wegen in eine Bauzone nach Art. 15 RPG (E. 5.7). Eine Einzonung des für den Surf- und Erholungspark vorgesehenen Gebiets in die Bauzone führte zu einer unzulässigen Kleinbauzone; zudem soll die verkehrsmässige Erschliessung durch die Erholungszone erfolgen. Einer Einzonung stehen deshalb der raumplanerische Konzentrations- und Trennungsgrundsatz entgegen (E. 6). Auch unter umfassender Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen ist eine Einzonung nicht zulässig (E. 7).
Abweisung.
Stichworte:
BAUZONE
ERHOLUNGSZONE
GEMEINDEAUTONOMIE
KLEINBAUZONE
KOMMUNALE RAUMPLANUNG
NICHTBAUGEBIET
NUTZUNGSPLAN
NUTZUNGSPLANUNG
PLANUNGSERMESSEN
TRENNUNGSGRUNDSATZ
Rechtsnormen:
§ 61 PBG
§ 62 Abs. II PBG
Art. 2 Abs. III RPG
Art. 15 RPG
Art. 18 RPG
Art. 33 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2022.00328
Urteil
der 3. Kammer
vom
13. Juli 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter
Franz Kessler Coendet,
Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
Gemeinde Regensdorf,
vertreten durch den
Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA
lic. iur. A,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    B,
2.    C AG,
3.    D,
4.    E,
5.    F,
6.    G,
7.    H,
8.    I,
alle vertreten durch RA J,
9.    K,
vertreten durch RA Dr. iur. L,
Beschwerdegegnerschaft,
und
1.    Baudirektion Kanton Zürich,
2.    Erbengemeinschaft M, bestehend aus:
2.1.    N,
2.2.    O,
2.3.    Erbengemeinschaft P,
bestehend aus:
2.3.1.   Q,
2.3.2.   R,
alle
vertreten durch den Mitbeteiligten 2.1,
3.    S,
Mitbeteiligte,
betreffend kommunale
Nutzungsplanung,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeindeversammlung von Regensdorf stimmte am 25. März
2019 einer Teilrevision der kommunalen Nutzungsplanung zu, die Anpassungen bei
den Erholungszonen Wisacher und Leematten betrifft. Dabei wurde die bestehende
Erholungszone Wisacher um rund 7,7 ha ausgedehnt, indem diese Fläche aus
der Landwirtschaftszone umgeteilt wurde. Gleichzeitig wurde im Gebiet Leematten
die dort bestehende Erholungszone von rund 4,7 ha im Sinn einer
Kompensation der Landwirtschaftszone zugewiesen. Im Rahmen der Erweiterung der
Erholungszone Wisacher wurde der überwiegende Teil des umgezonten Areals für
die Erstellung einer Surfanlage und weitere Sportnutzungen bestimmt und mit
einer Gestaltungsplanpflicht belegt. Die Baudirektion des Kantons Zürich
genehmigte diesen Beschluss mit Verfügung vom 4. August 2021.
II.
Gegen diese Teilrevision der Ortsplanung erhoben
einerseits B, die C AG, D, E, F, G, H und I zusammen als auch anderseits K
Rekurs an das Baurekursgericht. Mit Entscheid vom 28. April 2022
vereinigte das Baurekursgericht die beiden Rekurse. Es trat auf den
erstgenannten Rekurs nicht ein, soweit er durch D erhoben worden war und er ein
Feststellungsbegehren enthielt. Im Übrigen hiess es die Rekurse gut, soweit es
darauf eintrat. Demgemäss hob es den Beschluss der Gemeindeversammlung Regensdorf
vom 25. März 2019 und die Verfügung der Baudirektion vom 4. August
2021 auf.
III.
Mit Beschwerde vom 31. Mai 2022 beantragte die
Gemeinde Regensdorf die Aufhebung des Rekursentscheids, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen.
Das Baurekursgericht beantragte mit Eingabe vom 21. Juni
2022 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. B, die C AG, E,
F, G, H und I ersuchten um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Auch K stellte Antrag auf Abweisung der Beschwerde, unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen. In der Replik vom 25. August 2022 wie
auch in den Gegenbemerkungen vom 9. September 2022 hielten die
Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerschaft an ihren Anträgen fest. Die
Beschwerdeführerin äusserte sich mit Eingabe vom 28. September 2022 nochmals
zur Angelegenheit. Die Baudirektion und die Mitbeteiligten haben sich nicht
vernehmen lassen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständig. Die Angelegenheit ist von
der Kammer zu beurteilen (§ 38b VRG e contrario).
1.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde
rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr
die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin – die
durch die Aufhebung des Beschlusses vom 25. März 2019 in ihrer Stellung
als Hoheitsträgerin berührt ist – beruft sich auf eine Verletzung ihrer
Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen
ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall
verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2; BGr, 28. Juni
2021, 1C_100/2020, E. 1.3).
1.3
Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Gemäss §§ 45 ff. des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975 (PBG; LS 700.1) kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie
zu (vgl. BGE 147 I 433 E. 4.4.2 mit Hinweisen). Das Baurekursgericht
überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel, insbesondere auch auf ihre
Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1 VRG). Damit wird
Art. 33 Abs. 3 lit. b des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG; SR 700) Nachachtung verschafft, der eine volle Überprüfung von
Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale Beschwerdebehörde verlangt. Eine
umfassende Interessenabwägung bildet dabei Bestandteil des Prüfprogramms gemäss
Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG. Ob diese Interessen vollständig
erfasst worden sind, ist eine Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der
potenziell widerstreitenden Interessen ist jedoch weitgehend eine
Ermessensfrage (vgl. dazu BGr, 22. März 2022, 1C_328/2020, E. 3.3).
Die Beschwerdeinstanz gemäss Art. 33 RPG hat zu beurteilen, ob die
Planungsträgerin ihr Ermessen richtig und zweckmässig ausgeübt hat; dabei hat
sie allerdings im Auge zu behalten, dass sie selbst keine Planungsbehörde ist.
Die Überprüfung hat sich sachlich vor allem dort zurückzuhalten, wo es um
lokale Angelegenheiten geht, hingegen so weit auszugreifen, dass den
übergeordneten, vom Kanton zu sichernden raumplanungsrechtlichen Interessen ausreichend
Rechnung getragen wird (vgl. BGr, 1. April 2019, 1C_314/2018, E. 3.2;
VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564, E. 1.4). Namentlich im Beschwerdeverfahren
gemäss Art. 33 RPG ist der den Planungsträgern durch Art. 2 Abs. 3
RPG zuerkannte Gestaltungsbereich zu beachten. Die Rechtsmittelinstanz darf bei
Planüberprüfungen somit nicht ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens der
Gemeinde setzen; vielmehr hat sie es der Gemeinde zu überlassen, unter mehreren
verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen (BGr, 2. November 2021,
1C_663/2020, E. 3.1). Respektiert die Rekursinstanz die erhebliche
Entscheidungsfreiheit der Gemeinde nicht und ersetzt sie eine vertretbare
Ermessensausübung durch eine gleichermassen vertretbare Beurteilung, so liegt
eine Rechtsverletzung vor (Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar
zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 37). Ob eine solche vorliegt, kann das
Verwaltungsgericht gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20
Abs. 1 lit. a VRG im Beschwerdeverfahren überprüfen.
3.
3.1
Die
umstrittene Erweiterung der Erholungszone Wisacher, eine Erholungszone des Typs
Ea [Sportanlagen]), betrifft die Parzellen Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04, 05
und eine Teilfläche von Kat.-Nr. 06. Diese Grundstücke sind von der
kantonalen Landwirtschaftszone in die Erholungszone Ea umgeteilt worden.
Das betroffene Areal schliesst südlich an die bereits bisher dieser
Erholungszone zugeteilten Grundstücke Kat.-Nrn. 07 und 08 an, die
ihrerseits südlich der Wiesackerstrasse gelegen sind. Die bestehende
Erholungszone Wisacher erstreckt sich auch nördlich der Wiesackerstrasse. Bei
der fraglichen Erweiterung der Erholungszone wurde die Gestaltungsplanpflicht
für alle vorgenannten Grundstücke mit Ausnahme von Kat.-Nr. 01 eingeführt.
Das Teilgebiet mit Gestaltungsplanpflicht macht gemäss Angaben in der
Genehmigungsverfügung der Baudirektion etwa 6,1 ha aus. Das
Baurekursgericht hat im angefochtenen Entscheid demgegenüber angenommen, das
Teilgebiet mit Gestaltungsplanpflicht umfasse rund 6,3 ha. Wie sich im
Folgenden zeigen wird, kommt dieser Diskrepanz zur Grösse des
Gestaltungsplangebiets keine entscheidwesentliche Bedeutung zu.
3.2
Im
kantonalen Richtplan sind die bestehende Erholungszone Wisacher und die
umstrittene Erweiterung dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen. Der vom
Regierungsrat am 16. Mai 2018 festgesetzte regionale Richtplan Furttal
enthält im Richtplantext einen Eintrag zu den bestehenden Sportanlagen Wisacher
in Regensdorf, ergänzt um Festlegungen zur geplanten Erweiterung; danach
umfasst letztere eine neue Surfanlage und öffentliche Mantelnutzungen, und im
Rahmen der Nutzungsplanung soll die Einzonung von einer Auszonung der
kommunalen Erholungszone Leematten abhängig gemacht werden. In der
dazugehörigen Richtplankarte Siedlung und Landschaft wurde die neue Fläche für
das Erholungsgebiet Wisacher ausgewiesen. Im Nachhinein zeigte sich, dass die
Fläche des im regionalen Richtplans festgelegten Erholungsgebiets Wisacher rund
2 ha kleiner war als gemäss der am 25. März 2019 beschlossenen
Teilrevision der Nutzungsplanung. Dieser kommunale Beschluss enthielt einen
Vorbehalt zur erforderlichen Bereinigung im regionalen Richtplan. Der
Regierungsrat setzte am 3. Februar 2021 eine nochmalige Erweiterung des
Erholungsgebiets Wisacher um rund 2 ha im regionalen Richtplan fest, so
dass die Teilrevision der Nutzungsplanung flächenmässig dem Richtplan
entsprach. Daraufhin genehmigte die Baudirektion am 4. August 2021 die
Teilrevision der Nutzungsplanung.
3.3
Das
Baurekursgericht hat die Erholungszone, in welche die betroffene Fläche von
rund 7,7 ha umgeteilt werden soll, als weitere Nutzungszone im Sinn von
Art. 18 Abs. 1 RPG beurteilt und erwogen, diese bilde nach ihrer
Zweckbestimmung keine Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG. Das
Baurekursgericht hat an die kantonale Praxis angeknüpft, wonach das
Landwirtschaftsgebiet des kantonalen Richtplans durch die Festsetzung von
Freihaltezonen, Erholungszonen oder Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen in
der Nutzungsplanung "durchstossen" werden kann. Dabei sind nach
dieser Rechtsprechung aber hohe Anforderungen an die sachgerechte
raumplanerische Interessenabwägung zu stellen; insbesondere ist darzulegen,
weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des
Siedlungsgebiets untergebracht werden können, und es sind die Anordnungen des
Sachplans Fruchtfolgeflächen zu berücksichtigen (vgl. VGr, 19. April 2007,
VB.2006.00462, E. 4 = BEZ 2007 Nr. 15; Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Band 1, 6. A.,
Wädenswil 2019, S. 138). Das Baurekursgericht hat festgestellt, dass
genügend Kompensationsflächen zur Verfügung stehen, um die in Anspruch
genommenen Fruchtfolgeflächen zu kompensieren und die mit der Umzonung
angestrebten Nutzungen zu ermöglichen. Insofern liess es das genaue Mass der
beanspruchten Fruchtfolgeflächen offen. Darüber hinaus wurde jedoch nach
Ansicht des Baurekursgerichts weder auf Stufe der regionalen Richtplanung noch
der Nutzungsplanung hinreichend dargelegt, weshalb die Anlage nicht zweckmässig
innerhalb des Siedlungsgebiets oder an einem Standort mit weniger
Fruchtfolgeflächen untergebracht werden könnte. Ausserdem ergaben sich für das
Baurekursgericht keine überwiegenden Interessen, welche die geplante Nutzung
rechtfertigen würden. Deshalb hat es die umstrittene Teilrevision der Nutzungsplanung
aufgehoben. Hiergegen wendet sich die Beschwerdeführerin.
4.
4.1
Das RPG definiert
Bauzonen (Art. 15 RPG), Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG) und
Schutzzonen (Art. 17 RPG). Art. 18 RPG erlaubt es zudem den Kantonen,
die bundesrechtlichen Grundtypen zu unterteilen, zu variieren, zu kombinieren
und zu ergänzen. Allerdings dürfen sie die in Art. 15–17 RPG geschaffene
Ordnung nicht unterlaufen und müssen insbesondere die für das Raumplanungsrecht
fundamentale Unterscheidung zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen
(Trennungsgrundsatz) einhalten. Die weiteren Nutzungszonen nach Art. 18
RPG sind daher entweder der Kategorie Bauzonen oder der Kategorie Nichtbauzonen
zuzuordnen. Was zur Bauzone zu rechnen ist, wird in Art. 15 RPG
bundesrechtlich abschliessend festgelegt. Lässt die Hauptbestimmung einer Zone
regelmässig Bautätigkeiten zu, welche weder mit bodenerhaltenden Nutzungen
(vorab der Landwirtschaft) verbunden noch auf einen ganz bestimmten Standort
angewiesen sind, so liegt von Bundesrechts wegen eine Bauzone vor, für welche
die Voraussetzungen gemäss Art. 15 f. RPG gelten. Andernfalls ist das
Gebiet als Nichtbauzone zu qualifizieren, auch wenn gewisse standortspezifische
Vorhaben zugelassen werden (z.B. Materialabbauzonen, Energiegewinnungsanlagen
oder touristische Anlagen; vgl. BGE 147 II 351 E. 4.1 mit Hinweisen).
4.2
Die in §§ 61 ff.
PBG vorgesehenen Erholungszonen können als Schutz- oder Spezialzonen sowohl
innerhalb wie ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden werden (vgl. BGE
118 Ib 503 E. 5c). Ausserhalb des Siedlungsgebiets sind sie indessen nicht
mehr Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG, sondern Sondernutzungszonen gemäss
Art. 18 RPG (VGr, 23. April 2015, VB.2014.00523, E. 3.3). Solche
Erholungszonen sind im Ergebnis zur Kategorie der Nichtbauzonen zu rechnen
(vgl. oben E. 4.1). Das Siedlungsgebiet wird in der Richtplankarte des
Kantonalen Richtplans generalisiert und nicht parzellenscharf dargestellt. Das
in diesem Richtplan bezeichnete Siedlungsgebiet kann auf regionaler und
kommunaler Stufe grundsätzlich weder vergrössert noch verkleinert werden. Vorbehalten
bleibt der Anordnungsspielraum bei der Abgrenzung der Bauzonen, worum es vorliegend
nicht geht, sowie in begründeten Fällen die Durchstossung des
Landwirtschaftsgebiets namentlich durch die Ausscheidung einer Erholungszone (Text
zum Kantonalen Richtplan, Pt. 2.2.2 und 3.2.2). Nach der grundsätzlich mit
der diesbezüglichen kantonalen Praxis (vgl. oben E. 3.3) übereinstimmenden
bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind im Landwirtschaftsgebiet
Sondernutzungszonen nicht ausgeschlossen. Dabei sind hohe Anforderungen an die
sachgerechte Interessenabwägung zu stellen. Insbesondere ist darzulegen,
weshalb die betreffenden Nutzungen nicht zweckmässig innerhalb des
Siedlungsgebiets untergebracht werden können, und es ist den für
Fruchtfolgeflächen geltenden Anforderungen Rechnung zu tragen (vgl. BGE 148 II
139 E. 9.2 mit Hinweis).
4.3
Die
Ausscheidung einer Erholungszone ausserhalb des Baugebiets zur Errichtung eines
regionalen Sport- und Erholungsparks setzt die Festlegung eines
Erholungsgebiets im regionalen Richtplan voraus (vgl. § 62 Abs. 2
PBG, BGr, 5. Juli 2012, 1C_491/2011, E. 6.4). Im Hinblick auf die
Nutzung für eine Sportanlage steht die Erholungszone dabei einer Zone für
öffentliche Bauten nahe; der Übergang kann fliessend sein. Auch entsprechende
private Nutzungen sind nicht ausgeschlossen. Gerade bei Mannschaftssportarten wie
Fussball oder bei einem Freibad ist mit einer intensiven Nutzung zu rechnen
(vgl. BGr, 3. Oktober 2018, 1C_473/2017, E. 2.7). Immerhin sind nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Sport- und Freizeitanlagen, die mit
einer erheblichen baulichen Veränderung des Raums verbunden und nicht auf einen
Standort ausserhalb der Bauzonen angewiesen sind, grundsätzlich in Bauzonen zu
realisieren. Dagegen können Zonen für Sport und Erholung als weitere Zonen gemäss
Art. 18 RPG zum Nichtbaugebiet gehören, wenn sie nach Zweck und Lage
spezifische Nutzungsbedürfnisse ausserhalb der Bauzone abdecken. Dies ist
insbesondere der Fall, wenn sie Teile des Nichtbaugebiets für eine Sport- oder
Freizeitaktivität freihalten, die grosse nichtüberbaute Flächen beansprucht (wie
z.B. der Ski- oder Golfsport) und hierfür nur eine beschränkte, für die
Sportausübung notwendige bauliche Nutzung zulassen (BGE 143 II 588 E. 2.5.3).
Im zuletzt genannten Urteil gelangte das Bundesgericht zum Schluss, das Projekt
für eine Ringkuhkampfarena und eine Markthalle im Kanton Wallis sei – ähnlich
wie ein Stadion mit Mantelnutzung – in einer Bauzone im Sinn von Art. 15
RPG zu realisieren; die fragliche Zone ausserhalb des Baugebiets könne nicht
gestützt auf Art. 18 RPG zugelassen werden (BGE 143 II 588 E. 2.6).
5.
5.1
Gemäss der
mit der Revision geänderten Ziffer 8.2 Abs. 3 der Bau- und
Zonenordnung (BZO) sind innerhalb des gestaltungspflichtigen Areals in der
Erholungszone Wisacher eine Surfanlage mit weiteren Sportnutzungen mit
dazugehörigem Erholungspark zulässig. Ausserdem betragen in der Erholungszone
Wisacher die Gebäudehöhe 13,5 m und die Überbauungsziffer 10 % (insoweit
unveränderte Ziffer 8.1 BZO). Die Surfanlage stellt schon nach der
Genehmigungsverfügung der Baudirektion die Hauptnutzung bei der Ausdehnung der
Erholungszone dar. Wie das Baurekursgericht im Zusammenhang mit der
Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen im Perimeter und anhand des bei den Akten
liegenden Raumplanungsberichts festgestellt hat, ist für die Surfanlage eine
Fläche von rund 3 ha vorgesehen. Die geplanten Nutzungen bei dieser
Surfanlage umfassen namentlich den Wellensee (künstlicher See, in dem rollende
Wellen erzeugt werden), ein Gebäude mit Mantelnutzungen (u.a. Laden für
Surfausrüstung, Schulungsräumlichkeiten, gastronomische Einrichtungen) und
Nebenflächen (wie Zuschauerbereiche). Davon beansprucht das Wasserbecken der
Surfanlage bzw. der Wellensee nach den insoweit unwidersprochenen Angaben der
Beschwerdeführerin knapp 1,9 ha. Das Anlagenkonzept sieht ein Wasserbecken
in Form eines Drachenvierecks mit Diagonalen von 210 und 177 m vor. Im
Gestaltungsplanperimeter sind nach den Feststellungen der Vorinstanz ferner ein
offenes Schwimmbecken von 50 x 15 m, eine Pumptrack- und
Skateranlage, Bouldersteine bzw. -wand und Beachvolleyballfelder geplant. Der
restliche Teil dieses Areals soll als Park möglichst naturnah gestaltet werden.
Die Unterteilung der Ausdehnung der Erholungszone Wisacher in einen
gestaltungsplanpflichtigen und einen übrigen Bereich rührt u.a. daher, dass in
der kantonalen Vorprüfung die vorgeschlagene Beschreibung der Anlage für die
Projektidee einer Erholungs- und Sportanlage mit Wellensee in der BZO zu vage
für die Bewilligung eines Baugesuchs angesehen wurde. Deshalb wurde insofern
ein zweistufiges Vorgehen gewählt, wonach zuerst die Umzonung und daraufhin ein
Gestaltungsplan aufgrund eines vertieften Projekts erfolgen sollten.
5.2
Die
umstrittenen Änderungen bei der Erholungszone Wisacher gehen über den
Gestaltungsplanperimeter hinaus: Neu wird ebenfalls das ausserhalb dieses
Perimeters gelegene Grundstück Kat.-Nr. 01 von rund 1,2 ha der
Erholungszone Wisacher zugeteilt (vgl. oben E. 3.1). Gemäss der Weisung
zuhanden der Gemeindeversammlung und dem Raumplanungsbericht wurde die bereits
in der Erholungszone Wisacher befindliche und rund 2 ha grosse Parzelle
Kat.-Nr. 07 noch nicht genutzt. Damit stehe ausserhalb der Surfanlage noch
Raum für drei Fussballfelder (ca. 0,8 ha pro Feld) und diverse kleinere
Anlagen (z.B. 5er-Fussball, Beachvolleyball, Basketball, Unihockey etc.) zur
Verfügung. Der Bedarfsnachweis dafür sei im Rahmen der Revision des regionalen
Richtplans erbracht worden. Konkrete planerische Absichten für diese
Grundstücke würden derzeit nicht vorliegen. Ergänzend ist in der Erholungszone
ein neues Parkhaus auf Stützen über der Wiesackerstrasse auf der Höhe von
Kat.-Nr. 07 vorgesehen. Dieses soll sowohl den Nutzungen im
Gestaltungsplanperimeter als auch den übrigen Teilen der bestehenden und
erweiterten Erholungszone Wisacher dienen. Die Vorschrift zur zulässigen
Gebäudehöhe gemäss Ziff. 8.1 BZO ist auch für das geplante Parkhaus massgeblich.
In Ziffer 8.2 Abs. 4 BZO ist entsprechend eine Parkplatzregelung
eingefügt worden: Danach sind maximal 450 öffentlich zugängliche
Fahrzeugabstellplätze für die Nutzungen in der gesamten Erholungszone Wisacher
zulässig. In dieser Erholungszone kann ein Parkhaus erstellt werden, in dem
maximal 300 dieser Abstellplätze zur Verfügung gestellt werden. Sämtliche
Fahrzeugabstellplätze sind lenkungswirksam zu bewirtschaften. Zusätzlich
verlangt Ziffer 8.2 Abs. 2 BZO neu die Erstellung eines
Mobilitätskonzepts für das ganze Gebiet Wisacher mit dem Ziel, dass mindestens
50 % der Nutzer von Neuanlagen mit dem öffentlichen Verkehr anreisen.
5.3
Dem
Baurekursgericht ist zuzustimmen, dass es bei der umstrittenen Erweiterung der
Erholungszone Wisacher im Wesentlichen um eine projektbezogene Umzonung aus der
Landwirtschaftszone geht. Die Beschwerdegegnerschaft 1–7 hat im
Rekursverfahren eine E-Mail-Auskunft des Rechtsdiensts des Bundesamts für
Raumentwicklung vom 15. März 2019 eingereicht, wonach das zur Diskussion
stehende Vorhaben nur in einer Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG realisiert
werden dürfe. Vor Verwaltungsgericht kritisiert diese Beschwerdegegnerschaft,
dass auf der erstinstanzlichen Stufe und von der Rekursinstanz die
Anwendbarkeit von Art. 15 RPG verworfen wurde. Zu prüfen ist, ob sich die
Nutzungsplanung, insbesondere für die neue Surfanlage als Hauptnutzung dieses
Projekts (vgl. oben E. 5.1), auf Art. 18 RPG stützen kann oder ob
letztere in eine Bauzone gemäss Art. 15 RPG gehört.
5.4
Auch wenn
eine Spezialnutzungszone ausserhalb des Baugebiets nicht das Erfordernis der Standortgebundenheit
im Sinn von Art. 24 RPG zu erfüllen hat, so muss die fragliche Nutzung in
diesem Rahmen doch in raumplanerisch relevanter Weise auf den fraglichen
Standort angewiesen bzw. mit dem Trennungsgrundsatz vereinbar sein (vgl. Rudolf
Muggli, in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen
[Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc. 2016
[Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung], Art. 18 N. 22 f.; RB
2005 Nr. 55; vgl. auch oben E. 4.3). Der Randbereich des
Siedlungsgebiets ist im Licht der Planungsgrundsätze und vom Landangebot her
oft besonders gut für die Lokalisierung von Sportanlagen geeignet. Dabei
besteht allerdings die Gefahr, dass Vorhaben, die sich innerhalb der Bauzonen
verwirklichen lassen, ins Nichtbaugebiet verschoben werden (Thomas Widmer
Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich etc. 2002,
S. 148). Das zürcherische Recht knüpft diese Angewiesenheit auf einen
Standort ausserhalb des Baugebiets bei entsprechenden Erholungszonen an den
Richtplaneintrag (vgl. § 62 Abs. 2 PBG). Ein Richtplaneintrag vermag
aber nicht in jedem Fall eine raumplanerisch relevante Angewiesenheit auf einen
Standort ausserhalb des Baugebiets zu begründen, sondern ist seinerseits
vorfrageweise auf die Rechtmässigkeit zu überprüfen.
5.5
Der
angefochtene Entscheid äussert sich zur Sportart des Wellenreitens (Surfen):
Wettbewerbe in dieser Sportart waren erstmals an den Olympischen Spielen 2020
(ausgetragen im Jahr 2021) Teil des olympischen Programms. An sich wird der
betreffende Sport im Meer betrieben. Im Binnenland Schweiz fehlen die
natürlichen Grundlagen dafür. Immerhin kann in der Schweiz auf stehenden
Flusswellen und in Surfanlagen (so in der Stadt Zürich, in Ebikon und in Sion)
gesurft werden. Die zur Diskussion stehende Surfanlage zeichnet sich durch das
künstlich angelegte Wasserbecken und die Notwendigkeit eines auch
konstruktionsmässig erheblichen Wellengenerators sowie durch ergänzende
Zusatznutzungen aus. Selbst wenn genauere Grössenvorgaben erst auf Stufe der
nachfolgenden Gestaltungsplanung festgelegt werden sollen, muss auf Stufe der – vorliegend
umstrittenen – übergeordneten Ortsplanung die grundsätzliche Zulässigkeit
bzw. die Rechtmässigkeit der Zonenfestlegung sichergestellt sein. In
begründeten Fällen mag die Ansiedlung eines öffentlichen Freibads ausserhalb
des Baugebiets bzw. am Siedlungsrand bzw. in einer entsprechenden Erholungszone
zulässig sein (vgl. Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Planungs- und
Baugesetz [PBG] des Kantons Zürich, Bern 1992, N. 36). Ein
Fussballfeld als ebenfalls typische Nutzung in einer Erholungszone bewegt sich
in einer Grössenordnung unter 1 ha. Der geplante, künstlich anzulegende
Wellensee im vorliegenden Fall geht hingegen vom Flächenbedarf her erheblich
über derartige Anlagen hinaus (vgl. oben E. 5.1). Wie namentlich die im
vorinstanzlichen Entscheid angesprochene Surfanlage in der Stadt Zürich (www.urbansurf.ch;
besucht am 29. Juni 2023) zeigt, kann als Trainingsmöglichkeit für den
Surfsport ein viel kleineres Wasserbecken verwendet werden, das sich von der
Grössenordnung her im Umfang eines Grossschwimmbeckens bei einem Freibad
bewegt. Hinzu kommt, dass jene Surfanlage mitten im Siedlungsgebiet liegt.
5.6
Der
Wellensee für den Surfsport soll durch ein Gebäude mit Mantelnutzungen (wie
Surfschule, Surfshop, Gastronomie) ergänzt werden, das von der zulässigen
Gebäudehöhe gemäss den Zonenvorschriften her dreigeschossig ausgestaltet werden
kann. Ein solches Gebäude dient offensichtlich gewerblichen Zwecken und
übersteigt ebenfalls bei Weitem die Grössenordnung eines kleinen
Kassen-/Imbissgebäudes in einer typischen Erholungszone. Zusätzlich ist
vorliegend ohne genaue Vorgaben Raum für Zuschauerbereiche am Wasserrand als
Teil der Surfanlage – neben weiteren Sportanlagen im Gestaltungsplanperimeter –
als Nebenflächen eingeplant. Es wird mit einem durchschnittlichen
Besucheraufkommen von 500 Personen pro Tag für die Surfanlage gerechnet. Im
Raumplanungsbericht wird angetönt, dass allenfalls auch sportliche Wettkämpfe
in der Surfanlage stattfinden können. Dabei könne die Anzahl Besucher solcher Veranstaltungen
nicht abgeschätzt werden. Selbst in Grossbritannien kämen jeweils trotz des
dort grösseren Interesses an der Sportart nur 200 Zuschauerinnen und Zuschauer.
Nach dem Baurekursgericht ist davon auszugehen, dass Personen von ausserhalb
des Kantons Zürich die Anlage nutzen werden. Auch die Vorschriften in Ziffer 8.2
BZO zum Mobilitätskonzept und zum geplanten Parkhaus (vgl. oben E. 5.2)
deuten darauf hin, dass die Surfanlage zusammen mit den weiteren Nutzungen eine
überregionale sportliche Ausstrahlung haben und in namhaftem Umfang ein
Zuschauerpublikum anziehen soll. Die Beschwerdeführerin macht vor
Verwaltungsgericht nichts anderes geltend.
5.7
Insgesamt
lässt die umstrittene Nutzungsplanungsrevision bereits für die geplante
Surfanlage ein derart erhebliches bauliches Ausmass zu und hat insoweit
räumliche Auswirkungen zur Folge, die den in einer Erholungszone ausserhalb des
Baugebiets bzw. den in einer Zone nach Art. 18 Abs. 1 RPG zulässigen
Umfang sprengen. Die vorliegend zugelassene Surfanlage weist in dieser Hinsicht
Parallelen zu der in BGE 143 II 588 beurteilten Ringkuhkampfarena auf. Dort
ging die Anlage ebenfalls weit über eine minimale Infrastruktur für öffentlich
ausgetragene Kuhkämpfe hinaus und war mit einer erheblichen baulichen Veränderung
des Raums verbunden (vgl. oben E. 4.3). Im vorliegenden Fall wird
nutzungsplanerisch eine Surfanlage mit Mantelnutzungen zugelassen, die von der
absehbaren Grösse des künstlichen Wellensees her, aber auch mit dem
Dienstleistungsgebäude und den Nebenflächen für ein Zuschauerpublikum (und dem
damit insgesamt verbundenen Parkierungsbedarf) eine beschränkte, für rein
sportliche Bedürfnisse notwendige bauliche Nutzung übersteigt. Eine Anlage
dieser Dimension ist von der Lokalisierung her nicht auf einen Standort im
Randbereich des Siedlungsgebiets bzw. ausserhalb des Baugebiets angewiesen bzw.
läuft dem Trennungsgrundsatz des Raumplanungsrechts zuwider. Die
Beschwerdeführerin wendet ein, das Verdichtungsziel im bestehenden
Siedlungsgebiet stehe der umstrittenen Nutzung mit einer Surfanlage der
vorliegenden Art innerhalb des Siedlungsgebiets entgegen. Das Siedlungsgebiet
hat allerdings in geeigneter Weise den Raum für sportliche Grossanlagen
bereitzustellen. Dieser Kategorie ist die fragliche Surfanlage zuzurechnen.
Auch wird ihre räumliche Bedeutung nicht relativiert, wenn sie mit baulich
weniger intensiven Freizeitanlagen wie einem zusätzlichen Freibad und einer
naturnahen Parkanlage kombiniert wird. Im Ergebnis kann das in der umstrittenen
Nutzungsplanung zugelassene Vorhaben mit der Grossanlage für den Surfsport
nicht einer Zone im Sinn von Art. 18 RPG zugewiesen werden, sondern gehört
in eine Bauzone gemäss Art. 15 RPG.
6.
6.1
Einer
Einzonung des gestaltungsplanpflichtigen Perimeters für die fragliche
Surfanlage – etwa im Rahmen einer Zone für öffentliche Bauten – steht das
bezüglich Bauzonen geltende Konzentrationsprinzip entgegen. Es verlangt, Bauten
und Anlagen grundsätzlich auf räumlich zusammenhängende, vom umliegenden
Nichtsiedlungsgebiet klar abgegrenzte und auf das Notwendige beschränkte Zonen
zu konzentrieren (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a
bis
und
lit. b RPG; BGE 116 Ia 335 E. 4a; vgl. auch BGE 141 II 50 E. 2.5).
Dabei geht es darum, die Zersiedlung zu vermeiden, Landwirtschaftsflächen und
Landschaften zu erhalten sowie eine haushälterische Nutzung des Bodens
sicherzustellen (vgl. BGE 119 Ia 411 E. 2b; BGr, 18. Januar 2021,
1C_361/2020, E. 4.2). Nach der Rechtsprechung sind Kleinbauzonen im
Allgemeinen unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die
Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht
freilandgebundene Bauten zu verhindern. Ermöglicht eine Kleinbauzone jedoch
keine zusätzliche Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung
bereits bebauten Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender Bauten, ist
sie zulässig, sofern sie auch sonst auf einer sachlich vertretbaren
Interessenabwägung beruht und einem planerischen Bedürfnis entspricht (vgl. BGE
124 II 391 E. 3a; BGr, 14. März 2012, 1C_374/2011, E. 3; VGr,
9. Mai 2019, VB.2018.00348, E. 2.3).
6.2
Im Übrigen
ergibt sich aus dem raumplanerischen Trennungsgrundsatz, dass (neue) Bauzonen
sich selber erschliessen bzw. die dafür notwendigen Strassen grundsätzlich
durch das Siedlungsgebiet führen sollen (vgl. BGE 133 II 321 E. 4.3.1; Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Art. 15
N. 103).
6.3
Der
Perimeter mit Gestaltungsplanpflicht stösst einzig an der relativ kurzen
Ostseite (bei Kat.-Nr. 03) direkt an Siedlungsgebiet bzw. eine (baulich
bereits genutzte) Bauzone an. An der viel längeren Nordseite schliesst das
Teilgebiet an die bestehende Erholungszone Wisacher an (bzw. bei Kat.-Nr. 01
handelt es sich bisher um Landwirtschaftsgebiet); auf der West-, der Süd- und
der Südostseite grenzt es an das Landwirtschaftsgebiet. Wie dargelegt, sind im
kantonalen Richtplan die Fläche der bisherigen Erholungszone Wisacher und die
umstrittene Erweiterung dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen (vgl. oben E. 3.2).
Eine Einzonung für die Surfanlage am fraglichen Standort führt zu einer
blasenförmigen Ausbuchtung des Bau- bzw. Siedlungsgebiets (bei Kat.-Nr. 03).
Ein relevanter Siedlungszusammenhang über die bestehenden Sportanlagen in der
bisherigen Erholungszone Wisacher hinweg zum nordwärts davon gelegenen
Baugebiet ist nicht gegeben. Vielmehr schiebt sich der Perimeter mit
Gestaltungsplanpflicht zwischen diese Erholungszone und das
Landwirtschaftsgebiet und kommt einer Kleinbauzone gleich. Die verkehrsmässige
Erschliessung der Surfanlage soll über die Wiesackerstrasse (mit dort geplantem
Parkhaus, vgl. oben E. 5.2) und somit durch die Erholungszone hindurch
erfolgen. Dies weicht vom dargelegten Grundsatz ab, wonach einzuzonendes Land
durch bestehendes Siedlungsgebiet erschlossen werden soll (vgl. oben E. 6.2).
Insgesamt geht eine Einzonung des Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht für die
Surfanlage über eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten Gebiets hinaus
und führt zu einer Zersiedlung, die dem für Bauzonen geltenden
Konzentrationsprinzip widerspricht. Ergänzend ist nachfolgend zu prüfen, ob
trotzdem eine Einzonung für die Surfanlage aufgrund einer umfassenden
Interessenabwägung zulässig sein könnte.
7.
7.1
Im Rahmen
der umfassenden Interessenabwägung (Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom
28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]) hat das Baurekursgericht die für das
Nutzungsplanverfahren aktenkundige Standortevaluation mit 26 Standorten im
Kanton Zürich gewürdigt. Es erwog, dabei seien fast ausnahmslos Standorte
ausserhalb des Siedlungsgebiets geprüft worden. Es werde nicht dargelegt,
weshalb die Anlage nicht zweckmässig innerhalb des Siedlungsgebiets
untergebracht werden könne. Selbst wenn der Standort nach der Evaluation am
besten abschneide oder sogar als einziger in Frage komme, begründe dies noch
kein überwiegendes Interesse an der geplanten Nutzung. Bei der Anpassung des
regionalen Richtplans im Jahr 2018 wurden zusätzlich zwei weitere Standorte in
Regensdorf überprüft. Dieser Standortevaluation hielt das Baurekursgericht
entgegen, letztere lägen ausserhalb der Bauzonen. Den Eintrag im regionalen
Richtplan zur Erweiterung des Erholungsgebiets Wisacher, namentlich zugunsten
der Surfanlage, erachtete das Baurekursgericht als rechtswidrig. Es
beanstandete eine mangelhafte Standortevaluation und Interessenabwägung auf der
Stufe der Richtplanung.
Ein ins Gewicht fallendes
öffentliches, sportpolitisches Interesse an der Bereitstellung der
Trainingsmöglichkeit für den Surfsport ist nach Ansicht des Baurekursgerichts
ungeachtet des Eintrags im regionalen Richtplan nicht ersichtlich. Im Übrigen
sei die Anlage nur zu einem untergeordneten Teil auf die Bedürfnisse des
Breitensports ausgerichtet, und ein schlüssiger Bedarfsnachweis für die
betroffenen Flächen der übrigen geplanten Sportanlagen in der umstrittenen
Erweiterung der Erholungszone fehle. Das Baurekursgericht hat dem Ausbau des
Sport- und Freizeitangebots (namentlich mit der Surfanlage) eine Steigerung der
Standortattraktivität der Gemeinde sowie wirtschaftliche Vorteile (wie
Schaffung von Arbeitsplätzen und Wertschöpfung für das lokale Gewerbe)
zugebilligt. Auch hat es die von der Gemeinde ins Feld geführten
Standortvorteile (wie Topographie, relativ gute Anbindung an den öffentlichen
Verkehr, Synergiepotenziale mit bestehenden Sportanlagen) in die Beurteilung
einbezogen. Stark relativiert hat das Baurekursgericht die von der Gemeinde
geltend gemachte positive Auswirkung der fraglichen Nutzungsplanung, mit diesem
Alternativangebot den Nutzungsdruck auf das Naherholungsgebiet
"Chatzenseen" zu reduzieren. Das Baurekursgericht hat eingeräumt,
dass das geplante Schwimmbecken allenfalls das Seebad Katzensee entlaste. Von
einem naturnahen Erholungsraum im Sinn einer Alternative zum Gebiet
"Chatzenseen" könne aber schwerlich gesprochen werden.
Als öffentliche Interessen
gegen die fragliche Nutzungsplanung stellte das Baurekursgericht die in sehr
erheblichem Mass anfallende, dauerhafte Beanspruchung von Fruchtfolgeflächen (FFF)
in den Vordergrund. Dabei mache der Anteil uneingeschränkt für die Landwirtschaft
nutzbarer Böden (NEK 1 und 2), die für den Freizeit- und
Erholungspark beansprucht würden, ca. 55 % aus. Der diesbezügliche
Durchschnitts- und Orientierungswert gemäss dem Kantonalen Richtplan von
40 % bei einer Beanspruchung von FFF für eine Erholungsanlage werde
deutlich überschritten (vgl. Text zum Kantonalen Richtplan, Pt. 3.5.3.a).
Trotz der gemäss dem Baurekursgericht hinreichend nachgewiesenen
FFF-Kompensation würden dadurch insbesondere aufwertbare Böden verknappt.
Weiter beeinträchtige die Surfanlage die Landschaft und belaste die Umwelt
mittels Verbrauch von Wasser und Energie, durch Lärm- und Lichtimmissionen der
Anlage selbst sowie das damit verbundene Verkehrsaufkommen.
Bei der Gewichtung der betroffenen Interessen hat das
Baurekursgericht die Beeinträchtigung von Raum und Umwelt als massiv und
demgegenüber die für die fragliche Nutzungsplanung sprechenden Interessen als
weniger hoch beurteilt. Daraus zog es den Schluss, die Interessen zugunsten
dieser Nutzungsplanung würden nicht überwiegen.
7.2
Die
Beschwerdeführerin betont im Gegensatz dazu die hohe Attraktivität der
polysportiven Erholungs- und Freizeitanlage für die Bevölkerung, die Eingang in
das kantonale Sportanlagenkonzept (KASAK) Eingang gefunden habe, und das
gewichtige öffentliche Interesse namentlich an der Surfanlage, das im Rahmen
des regionalen Richtplans anerkannt worden sei. Weiter bestehe ein zumindest
auf kommunaler Ebene demokratisch legitimiertes öffentliches Interesse an der
Freizeitanlage mit dem Surfpark als innovatives Projekt. Die Anforderungen von
Art. 30 Abs. 1
bis
RPV, wonach FFF nur eingezont werden
dürfen, wenn ein auch aus der Sicht des Kantons wichtiges Ziel ohne die
Beanspruchung von FFF nicht sinnvoll erreicht werden könne, seien erfüllt. Das
Baurekursgericht habe sich nicht mit der Tatsache auseinandergesetzt, dass die
Qualität eines wesentlichen Teils der FFF fraglich sei; ebenso habe es die
vollständige und gleichwertige FFF-Kompensation zu wenig stark gewichtet. Der
fragliche Natur- und Freizeitpark führe ferner keineswegs zu einem – und
schon gar nicht zu einem schweren – Eingriff in die Landschaft. Vielmehr
sei beabsichtigt, das Areal möglichst naturnah zu gestalten und ökologische
Ausgleichsflächen zu schaffen. Hinzu komme, dass im Gegenzug die Erholungszone
Leematten in die Landwirtschaftszone umgeteilt werde. Umgesetzt werde ein
gesamtheitliches Planungskonzept, das zu einer Bündelung von Sportanlagen im
Gebiet Wisacher führe. Dies habe das Baurekursgericht übersehen. Es habe seinen
Blick zu Unrecht auf die Surfanlage verengt. Die fragliche Erweiterung der
Erholungszone lasse sich nur ausserhalb des Siedlungsgebiets und am besten am
vorgesehenen Standort realisieren; dies habe sich im Rahmen der
Standortevaluation gezeigt. Ebenso bekräftigt die Beschwerdeführerin die
angestrebte Entlastungswirkung für das Schutzobjekt "Chatzenseen".
Insgesamt habe das Baurekursgericht seinen eigenen politischen
Wertungsentscheid zur Nutzungsplanung an die Stelle desjenigen der
Beschwerdeführerin gesetzt, indem es ein überwiegendes öffentliches Interesse
zugunsten der Umzonung verneint habe. Mit der fraglichen Nutzungsplanung habe
jedoch die Gemeinde ihr Planungsermessen gesetzeskonform ausgeübt. Da das
Baurekursgericht die kommunale Planungsfreiheit nicht respektiert habe, liege
eine Verletzung der Gemeindeautonomie bzw. eine Rechtsverletzung vor.
7.3
Der
vorliegende Fall wirft Fragen zur Rechtmässigkeit des Eintrags im regionalen
Richtplans für die Sportanlagen inkl. Surfanlage am Standort auf. Weiter
handelt es sich bei einer Einzonung gemäss Art. 15 RPG um eine
Bundesaufgabe (vgl. BGE 142 II 509 E. 2.5). Dabei geht es um die
Beurteilung übergeordneter raumplanungsrechtlicher Interessen, die das Baurekursgericht
bei seiner Überprüfung entsprechend zu berücksichtigen hatte (vgl. oben
E. 2).
7.4
Selbst
wenn die Ermöglichung einer Grossanlage für den Surfsport einem wichtigen Ziel
aus Sicht der zuständigen Planungsbehörden entsprechen sollte, so muss die Wahl
des umstrittenen Standorts erhöhte materielle Anforderungen erfüllen, um bei
einer Einzonung eine Ausnahme vom Konzentrationsprinzip für Bauzonen und vom
Trennungsgrundsatz zu rechtfertigen (vgl. oben E. 6). Dafür ist
nachvollziehbar aufzuzeigen, weshalb Alternativstandorte im Baugebiet
ausscheiden. In der dokumentierten Evaluation mit 26 Standorten aus dem
Kanton Zürich fehlt als eigenes Kriterium die Zugehörigkeit der untersuchten
Areale zum rechtskräftig ausgeschiedenen Baugebiet. Letzteres wird nur indirekt
über die in der Evaluation aufgeführten Kriterien, ob das Projekt FFF
beansprucht und ob es die Landschaft zerschneidet, erfasst. Dieses Vorgehen hat
zur Folge, dass ein Standort im Baugebiet sich in der Rangfolge bei der
Evaluation nicht gegenüber einem Standort ausserhalb des Baugebiets (z.B. in
einer bestehenden Erholungszone) auszeichnen kann, wenn dort keine FFF mehr
beansprucht und die Landschaft nicht beeinträchtigt wird. Dennoch ist die
Prüfung von Alternativstandorten im Baugebiet im vorliegenden Zusammenhang von
zentraler Bedeutung. Die fehlende spezifische Überprüfung dieser Frage bildet
deshalb eine Unvollständigkeit, die als Rechtsmangel des Nutzungsplanverfahrens
zu beurteilen ist. Unabhängig davon ist dem Baurekursgericht beizupflichten,
dass in der Nutzungsplanung auch nicht begründet wurde, weshalb die geplante
Surfanlage nicht an Standorten angesiedelt werden könne, die ebenfalls hoch
rangiert wurden, aber nicht mehr mit der Beanspruchung von inventarisierten FFF
verbunden sind, auch wenn sie im kantonalen Landwirtschaftsgebiet liegen. Dazu
äussert sich die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht nicht konkret. Es
ist nicht zu beanstanden, wenn das Baurekursgericht den Schluss gezogen hat,
aus dieser Standortevaluation lasse sich kein überwiegendes Interesse für die
fragliche Nutzungsplanung ableiten.
7.5
Eine
schlüssige Begründung dafür, dass der umstrittene Standort Alternativen im Baugebiet
vorgeht, erfolgte vorliegend auch nicht auf der Stufe der regionalen
Richtplanung. Das Sportanlagenkonzept des Kantons Zürich (KASAK) enthält einen
Katalog kantonal und regional bedeutender Sportanlagen. In diesem Katalog sind beim
Standort Wisacher die Sporthalle (bestehend, im Teil der Erholungszone Wisacher
nördlich der Wiesackerstrasse), eine kombinierte Freianlage für Fussball und
Leichtathletik sowie ein polysportives Zentrum aufgeführt (vgl. www.zh.ch/de/sport-kultur/sport/raum-fuer-sport/kantonales-sportanlagenkonzept.html;
besucht am 29. Juni 2023). Im angefochtenen Entscheid wird festgestellt,
dass das Fehlen einer Surfanlage im KASAK, im Unterschied zu anderen
Anlagetypen (wie etwa einem Hallen- oder Freibad im Furttal), nicht als Manko
aufgeführt sei. Dem widerspricht die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht
nicht konkret. Nach ihren Vorbringen ergeben sich Synergien zu den bestehenden
Sportanlagen am Standort namentlich bezüglich der verkehrsmässigen Erschliessung
und Gastronomie. Unter den gegebenen Umständen kommt diesen Gesichtspunkten
kein erhebliches Gewicht zu. Wie aus dem Regierungsratsbeschluss vom
3. Februar 2021 zur Bereinigung des regionalen Richtplans bezüglich des
Erholungsgebiets Wisacher (vgl. dazu oben E. 3.2) hervorgeht, wurde
bereits auf der Stufe des Richtplans eine Teilfläche von 3 ha für die
Surfanlage eingesetzt. Offenbar waren sich die Planungsbehörden bei der
Richtplanung der erheblichen Auswirkungen der Grossanlage für den Surfsport auf
Raum und Umwelt bewusst. Aus der Begründung der regionalen Richtplanung und den
dazu gehörenden, aktenkundigen Unterlagen geht allerdings nicht hervor, dass
dabei ein genügendes Augenmerk auf Alternativstandorte für die Surfanlage im
Siedlungsgebiet gelegt worden wäre. Die Delegiertenversammlung der
Planungsregion verabschiedete im Jahr 2019 die Bereinigung des regionalen Richtplans
zur Anpassung der Grösse des Erholungsgebiets Wisacher (vgl. oben E. 3.2)
zuhanden der regierungsrätlichen Festsetzung. Auf Nachfragen der kantonalen
Baudirektion sandte ihr die Planungsgruppe Furttal am 2. September 2020
ein Schreiben zur ergänzenden Begründung der Revisionsvorlage. Dort steht, im
Siedlungsgebiet von Regensdorf gebe es sieben unüberbaute (resp. noch nicht
fest beplante) zusammenhängende Flächen über 1 ha; die grösste umfasse
2,6 ha. Deshalb lasse sich die Surfanlage offensichtlich nicht innerhalb
des Siedlungsgebiets unterbringen. Ausführungen dazu sind im Text des
regionalen Richtplans und den Erläuterungen nicht ersichtlich. Es fällt auf,
dass die grösste der erwähnten Flächen sich in einer Grössenordnung bewegt, die
nur geringfügig unter dem als relevant erachteten Bedarf von 3 ha liegt.
Dennoch wurde nicht mit dem gebotenen Detaillierungsgrad dargelegt, weshalb die
Surfanlage – allenfalls unter geringfügigen Abstrichen –
beispielsweise dort nicht realisierbar sein soll. Dazu äussert sich die
Beschwerdeführerin im Übrigen auch vor Verwaltungsgericht nicht. Im Ergebnis
ist die regionale Richtplanung im Hinblick auf die Überprüfung von Alternativen
im Baugebiet mit demselben Mangel behaftet, der oben für die Evaluation mit
26 Standorten festgehalten wurde (vgl. oben E. 7.4). Weiter durfte
das Baurekursgericht die Nähe des umstrittenen Standorts zum Gebiet
"Chatzenseen" als nicht ausschlaggebend betrachten, zumal eine
Entlastungswirkung beim dortigen Gebiet nur schon infolge der deutlich
geringeren Grösse des Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht relativ beschränkt
sein dürfte. An dieser Beurteilung vermag nichts zu ändern, dass in einem
Forschungsbericht der Universitäten Zürich und Lausanne von 2019 im Auftrag des
Bundesamts für Umwelt zum Thema "Landschaftsleistungen in Landschaften von
nationaler Bedeutung" das Projekt für die zur Diskussion stehende
Surfanlage als Beispiel für eine erwünschte proaktive Erholungsplanung zur
Entlastung des Gebiets "Chatzenseen" genannt wird (einsehbar unter www.bafu.admin.ch
>
Themen >
Landschaft > Publikationen und Studien > Studien; besucht am 29. Juni
2023). Auf diese Studie brauchte das Baurekursgericht nicht weiter einzugehen.
Insgesamt ist der Eintrag im regionalen Richtplan zugunsten der Surfanlage
wegen der unvollständigen Begründung als rechtswidrig anzusehen, so dass ihm
keine die Nutzungsplanung rechtfertigende Rechtswirkung zukommen kann (vgl.
auch unten E. 8.3).
7.6
Das
Baurekursgericht hat die in Betracht kommenden Elemente der Interessenabwägung auch
im Übrigen ausreichend ermittelt und im Ergebnis rechtskonform gegeneinander
abgewogen. Der Eingriff in die Landschaft durch das Projekt ist bereits wegen
der Surfanlage gewichtig (vgl. oben E. 5.1). Die insoweit im
Gestaltungsplanperimeter ermöglichten Bauten und Anlagen geraten mit dem
Landschaftsbild erheblich in Konflikt. Der Beschwerdeführerin kann nicht
gefolgt werden, wenn sie eine Eingriffswirkung bestreitet. Diese
Eingriffswirkung wird nicht dadurch verringert, dass die Surfanlage in eine
neue, wenn auch naturnah ausgestaltete Parkanlage (mit zusätzlichen
Sportanlagen) ausserhalb des Baugebiets eingebettet werden soll. Ebenso hat das
Baurekursgericht die erhebliche Umweltbelastung, namentlich den Betriebslärm
und den erzeugten Verkehr zutreffend gewürdigt. So soll die Lärmbelastung beim
östlich benachbarten Wohnquartier u.a. durch die Platzierung und Ausrichtung
des im Perimeter zugelassenen Gebäudes mit Mantelnutzungen und einer
Modellierung des Geländes minimiert werden. Auch spricht die verkehrsmässige
Erschliessung durch die Erholungszone hindurch in schwerwiegender Weise gegen
eine Einzonung am umstrittenen Standort (vgl. dazu auch oben E. 6.3). Der
Umstand, dass im Rahmen der fraglichen Nutzungsplanung inventarisierte FFF
beansprucht werden, beeinträchtigt die gebotene Erhaltung solcher Flächen.
Immerhin ist die vom Baurekursgericht nicht in Frage gestellte, vollständige
Kompensation der FFF-Beanspruchung unter dem Blickwinkel von Art. 30
Abs. 1
bis
RPV als erheblicher Aspekt zugunsten einer Einzonung
zu berücksichtigen (vgl. dazu BGE 145 II 32 E. 7.2; 145 II 18
E. 4.2); insofern ist der angefochtene Entscheid zu präzisieren. Weiter
ist den Planungsbehörden zugutezuhalten, dass gleichzeitig die Umteilung der
Erholungszone Leematten in die Landwirtschaftszone beschlossen wurde. Diese
beiden und die weiteren von der Beschwerdeführerin geltend gemachten
Gesichtspunkte zugunsten der Surfanlage am Standort vermögen jedoch nicht
wettzumachen, dass die zur Diskussion stehende Surfanlage weder auf eine Lage
ausserhalb des Baugebiets angewiesen ist (oben E. 5) noch sonst eine
tragfähige Begründung vorliegt, die den umstrittenen Standort raumplanerisch
rechtfertigen würde (oben E. 7.4. f.). In der Gesamtinteressenabwägung
überwiegen die dargelegten öffentlichen Interessen gegen eine Surfanlage,
namentlich der Trennungsgrundsatz, das Konzentrationsprinzip für Bauzonen sowie
der Landschafts- und Umweltschutz. Auch gestützt auf eine umfassende
Interessenabwägung lässt sich eine Einzonung am umstrittenen Standort für die
Realisierung der fraglichen Surfanlage nicht mit Art. 15 RPG vereinbaren.
7.7
Bei der
Surfanlage handelt es sich um das "Herzstück" des Perimeters mit
Gestaltungsplanpflicht. Der angefochtene Entscheid befasst sich in
ausreichender Weise auch mit der planerischen Zulässigkeit der übrigen
vorgesehenen Nutzungen bei der fraglichen Planungsrevision. Die übrigen
Sportnutzungen ausserhalb der Surfanlage, wie ein Freibad mit Liegeflächen bzw.
eine naturnahe Parkanlage (vgl. oben E. 5.1), die in diesem Perimeter nach
der fraglichen Planung für zulässig erklärt werden sollen, können unter
Umständen in einer Erholungszone im Sinn einer Zone nach Art. 18 RPG untergebracht
werden (vgl. oben E. 5.5). Es kann offenbleiben, ob auf Stufe Richtplanung
ein nachvollziehbarer Bedarf insbesondere für ein Freibad am Standort
ausgewiesen ist. Im vorliegenden Nutzungsplanverfahren wurde nicht dargelegt,
weshalb ein Freibad nicht in der bereits bestehenden Erholungszone Wisacher
realisiert werden könnte. Es ist daran zu erinnern, dass gemäss Angaben in der
kommunalen Nutzungsplanung die bereits bisher in der Erholungszone befindliche
Grosszparzelle Kat.-Nr. 07 noch nicht genutzt wurde (vgl. oben E. 5.2).
Der Beurteilung des Baurekursgerichts, wonach ein schlüssiger Bedarfsnachweis
für eine Erweiterung der Erholungszone zugunsten von Breitensportarten (inkl.
Freibad) fehlt (vgl. oben E. 7.1), ist zuzustimmen. Gleich verhält es sich
mit einem spezifischen Bedarfsnachweis für eine naturnahe Parkanlage am
Standort. Demzufolge fällt die Interessenabwägung zum Perimeter mit
Gestaltungsplanpflicht auch im Hinblick auf die Zulassung von übrigen
Sportanlagen bzw. einer naturnahen Parkanlage im Ergebnis zulasten einer
Erweiterung der Erholungszone aus. Das Baurekursgericht hat keine
Rechtsverletzung begangen, wenn es überwiegende Interessen für eine Zuweisung
des Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht in die Erholungszone auch in dieser
Hinsicht verneint hat.
7.8
Als
Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Beschwerde fehlgeht, soweit sie den
Perimeter mit Gestaltungsplanpflicht betrifft.
8.
8.1
Wie
dargelegt, steht zusätzlich die Umteilung von Kat.-Nr. 01 (ausserhalb des
Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht) zur Erholungszone im Streit. Die in der
Nutzungsplanung gelegten Grundlagen für eine Erhöhung des Parkierungsangebots
(inkl. ein neues Parkhaus mit maximal 300 Abstellplätzen) in der Erholungszone
beziehen sich ebenfalls auf das Gebiet ausserhalb des Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht
(vgl. oben E. 5.2). Gemäss der Genehmigungsverfügung der Baudirektion wird
für die Surfanlage mit einem Bedarf von maximal 218 Parkfeldern gerechnet.
8.2
Die beim
Perimeter mit Gestaltungsplanpflicht angestellte Erwägung, wonach ein
schlüssiger Bedarfsnachweis für eine Erweiterung der Erholungszone zugunsten
von Breitensportarten fehlt (vgl. oben E. 7.7), trifft in gleicher Weise
für das Grundstück Kat.-Nr. 01 zu. Weiter ist die Nutzungsplanung, soweit
sie sich auf die Erhöhung des Parkierungsangebots in der Erholungszone bezieht,
untrennbar mit dem Projekt für die Surfanlage verbunden, weil ein Grossteil der
ermöglichten Parkierungsmöglichkeiten für diese Anlage benötigt wird (vgl. oben
E. 8.1). Zufolge der Unzulässigkeit der Nutzungsplanung im Hinblick auf
die Surfanlage (vgl. oben E. 5–7) ist der Bedarf für die mit der
Nutzungsplanung zugelassenen Abstellplätze in der Erholungszone nicht
ausgewiesen. Die fragliche Nutzungsplanung hält daher auch einer Rechtsprüfung
bezüglich der Änderungen ausserhalb des Perimeters mit Gestaltungsplanpflicht nicht
stand. Im Ergebnis verletzt die gesamthafte Aufhebung der Nutzungsplanung im
angefochtenen Entscheid ebenso wenig die Gemeindeautonomie der
Beschwerdeführerin.
8.3
Wie
dargelegt, hat das Baurekursgericht in den Erwägungen den Eintrag im regionalen
Richtplan zur Erweiterung des Erholungsgebiets Wisacher, namentlich zugunsten
der Surfanlage, als rechtswidrig bezeichnet (vgl. oben E. 7.1). Von einer
förmlichen Feststellung zur Rechtmässigkeit der Festsetzungen im regionalen
Richtplan hat das Baurekursgericht abgesehen und eine akzessorische Prüfung als
genügend erachtet. Den entsprechenden Erwägungen des Baurekursgericht ist
zuzustimmen (vgl. auch oben E. 7.5). Bei diesem Ergebnis kann
offenbleiben, ob eine rechtmässige Festsetzung auf Stufe regionaler Richtplan
überhaupt genügte, oder ob nicht vielmehr – im Sinn des vorinstanzlichen
Minderheitsvotums – eine Verankerung im kantonalen Richtplan erforderlich wäre.
9.
9.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die
Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
9.2
Gemäss
§ 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle im
Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungsgericht zu einer angemessenen
Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, namentlich
wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger
Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines
Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre Rechtsbegehren oder
die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Die
Zusprechung einer Parteientschädigung setzt ein entsprechendes Begehren voraus
(Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 16 ff.). Der
unterliegenden Beschwerdeführerin steht eine Parteientschädigung nicht zu.
Ausserdem erscheint es gerechtfertigt, dass sowohl die
Beschwerdegegnerschaft 1–7 als auch der Beschwerdegegner 8 je eine
Rechtsvertretung beigezogen haben. Folglich ist ihnen zulasten der Beschwerdeführerin
eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 7'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    635.--
Zustellkosten,
Fr. 7'635.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft 1–7
zusammen sowie dem Beschwerdegegner 8 je eine Parteientschädigung von
Fr. 3'000.- zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    die Mitbeteiligten;
c)    das Baurekursgericht;
d)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE);
e)    das Bundesamt für Umwelt (BAFU);
f)     das Bundesamt für Landwirtschaft
(BLW).