zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00627 · 2020-12-02 · de

Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung) | [Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung] Anwendbares Recht und Streitgegenstand (E. 3). Der Beschwerdeführer hat den Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG gesetzt, weshalb a majore ad minus erst recht der Rückstufungsgrund der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben im Sinn von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG und Art. 77e Abs. 1 VZAE bejaht werden muss (E. 4). Verhältnismässigkeit der Rückstufung: Im Rahmen der Eignungsprüfung ist insbesondere dem Verschulden am Integrationsdefizit Rechnung zu tragen, da unverschuldete Integrationsdefizite dem Betroffenen nicht vorzuwerfen sind und bei fehlender Integrationsfähigkeit eine Rückstufung auch keine Verhaltensänderung bewirken könnte, mithin eine ungeeignete Massnahme darstellen würde. Die Rückstufung erscheint erforderlich, wenn kein milderes Mittel geeignet erscheint, eine Verhaltensänderung herbeizuführen. Sie unterliegt geringeren Anordnungshürden als die Wegweisungsandrohung gestützt auf Art. 96 Abs. 2 AIG, weshalb sie nur bedingt als härtere Massnahme betrachtet werden kann. Hinsichtlich der privaten Interessen ist zu berücksichtigen, dass die Rückstufung keine Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme darstellt, jedoch eine substanzielle Verschlechterung der Rechtsposition der Betroffenen bewirkt (E. 5.2). Die ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende Sozialhilfeabhängigkeit sind dem Beschwerdeführer überwiegend vorzuwerfen. Angesichts des gewichtigen Integrationsdefizits stellt die Rückstufung ein geeignetes Mittel dar, um den Beschwerdeführer an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern und ihn zu einer Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten. Die Rückstufung erweist sich angesichts der jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit, der erfolglosen Ermahnung und insbesondere des unkooperativen Verhaltens des Beschwerdeführers auch als erforderlich. Sein privates Interesse, den Status derNiederlassungsbewilligung zu behalten, ist geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse an einer Verhaltensänderung. Die Rückstufung erweist sich als verhältnismässig (E. 5).Gewährung uP (E. 6).Abweisung der Beschwerde.

Zürich Verwaltungsgericht 02.12.2020 VB.2020.00627
Zurich Verwaltungsgericht 02.12.2020 VB.2020.00627
Zurigo Verwaltungsgericht 02.12.2020 VB.2020.00627

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00627
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00627
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.12.2020
Spruchkörper:
2. Abteilung/2. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Ausländerrecht
Betreff:
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung)
[Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung]
Anwendbares Recht und Streitgegenstand (E. 3).
Der Beschwerdeführer hat den Widerrufsgrund nach Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG gesetzt, weshalb a majore ad minus erst recht der Rückstufungsgrund der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben im Sinn von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG und Art. 77e Abs. 1 VZAE bejaht werden muss (E. 4).
Verhältnismässigkeit der Rückstufung: Im Rahmen der Eignungsprüfung ist insbesondere dem Verschulden am Integrationsdefizit Rechnung zu tragen, da unverschuldete Integrationsdefizite dem Betroffenen nicht vorzuwerfen sind und bei fehlender Integrationsfähigkeit eine Rückstufung auch keine Verhaltensänderung bewirken könnte, mithin eine ungeeignete Massnahme darstellen würde. Die Rückstufung erscheint erforderlich, wenn kein milderes Mittel geeignet erscheint, eine Verhaltensänderung herbeizuführen. Sie unterliegt geringeren Anordnungshürden als die Wegweisungsandrohung gestützt auf Art. 96 Abs. 2 AIG, weshalb sie nur bedingt als härtere Massnahme betrachtet werden kann. Hinsichtlich der privaten Interessen ist zu berücksichtigen, dass die Rückstufung keine Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme darstellt, jedoch eine substanzielle Verschlechterung der Rechtsposition der Betroffenen bewirkt (E. 5.2).
Die ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende Sozialhilfeabhängigkeit sind dem Beschwerdeführer überwiegend vorzuwerfen. Angesichts des gewichtigen Integrationsdefizits stellt die Rückstufung ein geeignetes Mittel dar, um den Beschwerdeführer an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern und ihn zu einer Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten. Die Rückstufung erweist sich angesichts der jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit, der erfolglosen Ermahnung und insbesondere des unkooperativen Verhaltens des Beschwerdeführers auch als erforderlich. Sein privates Interesse, den Status der Niederlassungsbewilligung zu behalten, ist geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse an einer Verhaltensänderung. Die Rückstufung erweist sich als verhältnismässig (E. 5).
Gewährung uP (E. 6).
Abweisung der Beschwerde.
Stichworte:
ARBEITSUNFÄHIGKEIT
ARBEITSUNFALL
AUFENTHALTSBEWILLIGUNG
INTEGRATIONSDEFIZIT
NIEDERLASSUNGSBEWILLIGUNG
RÜCKSTUFUNG
SOZIALHILFEABHÄNGIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
WIRTSCHAFTLICHE INTEGRATION
Rechtsnormen:
Art. 58a AIG
Art. 58a Abs. I Ziff. d AIG
Art. 58a Abs. II AIG
Art. 63 Abs. I Ziff. c AIG
Art. 63 Abs. II AIG
Art. 96 AIG
Art. 96 Abs. II AIG
Art. 5 Abs. II BV
Art. 13 Abs. I BV
Art. 8 EMRK
VZAE
Art. 62a VZAE
Art. 77e VZAE
Art. 77f VZAE
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
2. Abteilung
VB.2020.00627
Urteil
der 2. Kammer
vom
2. Dezember 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin Nicole Aellen.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend
Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung),
hat sich
ergeben:
I.
A.
A,
geboren 1964, Staatsangehöriger von Bosnien-Herzegowina, hielt sich in den
Jahren 1989 bis 1991 als Saisonnier in der Schweiz auf. 1992 wurden
er und B, geboren 1969, heute Staatsangehörige von Kosovo, Eltern des
gemeinsamen Sohnes C, worauf sie am 3. August 1992 heirateten. Am
16. Dezember 1992 erteilte das Migrationsamt des Kantons Zürich A eine
Aufenthaltsbewilligung, die in der Folge regelmässig verlängert wurde.
B.
Am
23. Juni 1995 erlitt A während seines damaligen, bereits gekündigten
Arbeitsverhältnisses einen Arbeitsunfall. In der Folge bezog er bis
31. Juli 1995 Unfalltaggelder. Die Ehe zwischen A und B wurde mit Urteil
des Bezirksgerichts Uster vom 28. August 1997 geschieden. Mit Verfügung
vom 26. Juli 2002 sprach ihm die IV-Stelle der D-Versicherung, ausgehend
vom Invaliditätsgrad von 100 %, eine unbefristete, volle Invalidenrente ab
1. Dezember 1997 zu.
C.
A wurde
am 23. Mai 2003 mit Gültigkeit ab 9. Januar 2003 die
Niederlassungsbewilligung erteilt. Gemäss seinen Angaben wurde er 2006 Vater
einer Tochter. Am 21. November 2006 heiratete er in Bosnien-Herzegowina
die serbische Staatsangehörige E (geboren 1969). Diese reiste am
3. Oktober 2007 mit einem Einreisevisum zwecks Familiennachzugs in die
Schweiz ein und erhielt eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib beim Ehemann,
die kontinuierlich verlängert wurde. 2007, 2009 und 2011 wurden die gemeinsamen
Kinder F, G und H geboren.
D.
Mit
Verfügung der D-Versicherung vom 8. März 2012 wurde die IV-Rente von A im
Zuge einer amtlichen Rentenrevision aufgrund einer gutachterlich festgestellten
Verbesserung des Gesundheitszustands unter Annahme einer Arbeitsfähigkeit von
100 % per Ende April 2012 eingestellt. Die gegen diesen Entscheid
erhobenen Beschwerden blieben sowohl beim Sozialversicherungsgericht des Kantons
Zürich als auch beim Bundesgericht erfolglos.
E.
A und
seine Familie wurden per 1. September 2012 sozialhilfeabhängig. Mit
Strafbefehl der Staatsanwaltschaft des Kantons I vom 5. Juni 2015
wurde er wegen grober Verletzung der Verkehrsregeln und Mitführens von zwei
nicht gesicherten Kindern unter 12 Jahren verurteilt und mit einer
bedingten Geldstrafe von 30 Tagessätzen zu je Fr. 60.- (Probezeit
2 Jahre) sowie einer Busse von Fr. 600.- bestraft.
F.
Mit
Eingabe vom 18. Dezember 2015 ersuchte A um erneute Zusprechung einer
Invalidenrente. Dieses Begehren wies die IV-Stelle mit Verfügung vom
1. November 2016 ab, was das Sozialversicherungsgericht am
26. Februar 2018 und das Bundesgericht am 1. Juni 2018 schützten.
Zwischenzeitlich, das heisst am 8. Dezember 2017, wies das Migrationsamt A
darauf hin, dass der Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung geprüft werde,
falls er oder seine Familie weiterhin nicht in der Lage sein sollte, ihren
Lebensunterhalt aus eigenen Kräften zu bestreiten. Am 7. Januar 2020
teilte die Sozialabteilung der Stadt J dem Migrationsamt auf Anfrage mit, dass
sich die A und seiner Familie ausgerichteten Unterstützungsleistungen
inzwischen auf Fr. 376'650.80 beliefen. Mit Verfügung vom 11. März
2020 widerrief das Migrationsamt die Niederlassungsbewilligung von A und
stellte ihm gleichzeitig in Aussicht, ihm nach Inkrafttreten der Verfügung eine
Aufenthaltsbewilligung auszustellen (Rückstufung).
II.
Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die
Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 22. Juli 2020 ab, unter Gewährung
der unentgeltlichen Prozessführung für das Rekursverfahren.
III.
Mit Beschwerde vom 14. September 2020 beantragte A
(Beschwerdeführer) dem Verwaltungsgericht, der Rekursentscheid Nr. 01 vom
22. April 2020 (recte: 22. Juli 2020) sei aufzuheben, und es sei von
einer Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung
abzusehen. Weiter beantragte er, ihm sei die unentgeltliche Rechtspflege zu
gestatten.
Während die Sicherheitsdirektion auf eine Vernehmlassung
verzichtete, reichte das Migrationsamt keine Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer
erwägt:
1.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können
Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung
oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung
des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
2.
2.1
Umstritten
und zu prüfen ist, ob die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers widerrufen
und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden durfte (sog. Rückstufung
nach Art. 63 Abs. 2 AIG).
2.2
Die
Sicherheitsdirektion gelangte zum Schluss, dass der Widerrufsgrund von
Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG erfüllt, der Widerruf der
Niederlassungsbewilligung sowie die Wegweisung des Beschwerdeführers jedoch unverhältnismässig
wäre. Da wegen Missachtens der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie mangels
Integration in wirtschaftlicher Hinsicht aber die Integrationskriterien von
Art. 58a Abs. 1 lit. a und lit. d AIG nicht erfüllt seien,
seien die Voraussetzungen für die Rückstufung als mildere Massnahme zur
direkten Aufenthaltsbeendigung grundsätzlich gegeben. Eine solche erweise sich
auch als verhältnismässig.
2.3
Der
Beschwerdeführer wendet hiergegen im Wesentlichen ein, er sei infolge Krankheit
aktuell und weiterhin arbeitsunfähig. Die Krankheit sei dokumentiert. Er sei
seit seinem Arbeitsunfall im Jahr 1995 nicht mehr arbeitsfähig; die verschiedenen
Arztberichte würden ausführlich darlegen, weshalb er aufgrund einer
schwerwiegenden Erkrankung nicht arbeitsfähig sei. Die Invalidenversicherung
(IV) habe seine gesundheitliche Situation im Jahr 2010 letztmals
ausführlich untersuchen lassen. Seither habe keine umfassende medizinische
Abklärung durch die IV mehr stattgefunden, obwohl er ärztliche Berichte
eingereicht habe, welche seine Krankheit belegen und aufzeigen würden, dass
sich seine Gesundheit seit 2010 auch verschlechtert habe. Zwischenzeitlich habe
er wieder ein IV-Begehren eingereicht; darüber sei noch nicht entschieden
worden. Der Sozialhilfebezug sei nicht selbstverschuldet. Dieser Umstand
rechtfertige daher keine Rückstufung der Niederlassungsbewilligung auf die
Aufenthaltsbewilligung. Hinzu komme, dass er die mit der Rückstufung
angeordneten Bedingungen nicht werde erfüllen können. Es werde ihm aus
gesundheitlichen Gründen nicht möglich sein, eine Erwerbstätigkeit im ersten
Arbeitsmarkt zu finden und aufzunehmen. Er könne auch nicht garantieren, dass
er immer ideal mit dem Migrationsamt kooperieren werde, da Nachlässigkeiten
dieser Art gerade bei seiner Krankheit typischerweise auftreten könnten.
3.
3.1
Die
Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 2 AIG widerrufen und durch
eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien nach
Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Es handelt sich dabei um eine sogenannte
Rückstufung von der Niederlassungsbewilligung auf die Aufenthaltsbewilligung.
Sie kann gemäss Art. 62a der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und
Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE) mit einer
Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG
verbunden werden. Falls dies nicht geschieht, muss in der Rückstufungsverfügung
festgehalten werden, welche Integrationskriterien der Betroffene nicht erfüllt
hat, welche Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche
Bedingungen deren Erteilung geknüpft wird und welche Folgen die Nichteinhaltung
derselben für den Aufenthalt hat (Art. 62a Abs. 2 VZAE).
3.2
Die
erwähnten Regelungen von Art. 63 Abs. 2 und Art. 58a AIG wurden
mit der Revision des Ausländergesetzes (AuG) und dessen Umbenennung zum AIG
(Änderung vom 16. Dezember 2016; AS 2017 6521, 2018 3171; Bundesblatt
[BBl] 2013 2397, 2016 2821) neu ins Gesetz eingefügt und per 1. Januar
2019 in Kraft gesetzt. Mangels übergangsrechtlicher Regelung bestimmt sich das
Übergangsrecht nach allgemeinen Grundsätzen bzw. in analoger Anwendung von
Art. 126 AIG. Bei Widerrufsgründen ist demnach grundsätzlich weiterhin auf
den Zeitpunkt abzustellen, in welchem der betroffene Ausländer von der
Einleitung des zum Bewilligungswiderruf führenden Verfahrens in Kenntnis
gesetzt wurde (vgl. BGr, 11. November 2010, 2C_445/2010, E. 2 und
BGr, 27. Mai 2010, 2C_837/2009, E. 1). Dies muss auch für
nichtaufenthaltsbeendende Bewilligungswiderrufe im Rahmen neurechtlicher
Rückstufungen gelten.
Dem Beschwerdeführer wurde mit
migrationsamtlichen Schreiben vom 8. Dezember 2017 unter anderem
mitgeteilt, dass der Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Inkrafttreten
der Gesetzesänderungen per 1. Januar 2018 unabhängig von der Dauer des
Aufenthalts möglich sein werde. Weiter wurde dem Beschwerdeführer die
Einleitung eines Widerrufsverfahrens in Aussicht gestellt, sollten er oder
seine Familie weiterhin nicht in der Lage sein, den Lebensunterhalt aus eigenen
Kräften und ohne Sozialhilfe zu bestreiten. Mit Schreiben vom 18. Dezember
2019 teilte das Migrationsamt dem Beschwerdeführer mit, es werde beabsichtigt,
seine Niederlassungsbewilligung zu widerrufen und durch eine auf ein Jahr
befristete Aufenthaltsbewilligung zu ersetzen, und gewährte ihm hierzu das
rechtliche Gehör. Auf das vorliegende Verfahren finden damit unstreitig bereits
die neurechtlichen Bestimmungen von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit
Art. 58a AIG sowie die dazugehörigen Ausführungsbestimmungen Anwendung.
3.3
Die
Rückstufung ist gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 63 Abs. 2 AIG
bereits zulässig, wenn ein Integrationsdefizit im Sinn von Art. 58a AIG
vorliegt. Es muss nicht gleichzeitig auch ein Widerrufsgrund nach Art. 63
Abs. 1 AIG gesetzt worden sein. Sind die strengeren Voraussetzungen für
einen Widerruf der Niederlassungsbewilligung erfüllt, ist auf eine Rückstufung
zu verzichten und der Widerruf anzuordnen. Für eine Rückstufung besteht
folglich dann kein Spielraum, wenn im Einzelfall ein Widerrufsgrund nach
Art. 63 Abs. 1 AIG gegeben und der Widerruf verhältnismässig ist
(vgl. dazu die aktuellen Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich
[Weisungen AIG] des Staatssekretariats für Migration [SEM], Ziff. 8.3.3;
vgl. auch BGr, 10. Februar 2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4;
15. Januar 2020, 2C_945/2019, E. 3.3.3). Der Rückstufung kommt somit
eine eigenständige, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung unabhängige
Bedeutung zu (Weisungen AIG, Ziff. 8.3.3; SEM, Änderung der Verordnung
über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit, Erläuternder Bericht vom
7. November 2017 zur Inkraftsetzung der Änderung des Ausländergesetzes vom
16. Dezember 2016 [im Folgenden: Erläuternder Bericht Integration],
Erläuterungen zu Art. 62a VZAE unter Ziff. 5.4).
3.4
Vorliegend
gelangte die Sicherheitsdirektion im Zusammenhang mit einem möglichen Widerruf
gestützt auf Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG zum Schluss, dass der
nämliche Widerrufsgrund erfüllt sei, der Widerruf bzw. eine Wegweisung jedoch
nicht verhältnismässig wäre. Dabei nahm sie freilich keine eigentliche
Verhältnismässigkeitsprüfung vor. Die Frage, ob der Widerruf der
Niederlassungsbewilligung und die Wegweisung des Beschwerdeführers mit
Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie Art. 13
der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) vereinbar
seien, liess sie ausdrücklich offen. Auch das Migrationsamt hatte keine
umfassende Verhältnismässigkeitsprüfung vorgenommen, sondern lediglich erwogen,
eine Interessenabwägung im Rahmen von Art. 8 EMRK erübrige sich, da in das
Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens erst eingegriffen werde, wenn
eine staatliche Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme erfolge, was in Bezug auf
den Beschwerdeführer nicht vorliege. Prozessgegenstand bildet damit vorliegend
einzig die Frage, ob eine Rückstufung der Niederlassungsbewilligung des
Beschwerdeführers auf eine Aufenthaltsbewilligung recht- und verhältnismässig
ist (weiterführend VGr, 2. Dezember 2020, VB.2020.252, E. 3.1 [zur
Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]). Folglich ist zu prüfen, ob die
Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind (Art. 63
Abs. 2 AIG).
4.
4.1
Laut Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a
Abs. 1 lit. d AIG kann unter anderem eine mangelhafte Teilnahme am
Wirtschaftsleben einen Rückstufungsgrund bilden. Gemäss Art. 77e
Abs. 1 VZAE nimmt eine Person am Wirtschaftsleben teil, wenn sie die
Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen, Vermögen
oder Leistungen Dritter deckt, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Ob und
inwieweit die betroffene Person ein Verschulden an ihrer fehlenden
wirtschaftlichen Integration bzw. der hieraus regelmässig resultierenden
Sozialhilfebedürftigkeit trifft, beschlägt nicht die Frage des Rückstufungsgrundes,
sondern die Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl. hierzu in Bezug auf den
aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit BGr, 16. November
2018, 2C_13/2018, E. 3.2 und 3.4).
4.2
Der
Beschwerdeführer und seine Familie müssen seit dem 1. September 2012 von
der öffentlichen Fürsorge unterstützt werden. Die ausgerichteten
Unterstützungsleistungen beliefen sich zuletzt auf Fr. 376'650.80 (Stand
am 7. Januar 2020). Ausserdem hat der Beschwerdeführer gemäss dem bei den
Akten liegenden Betreibungsregisterauszug vom 14. Juni 2019 Schulden. Der
Beschwerdeführer stellt sich gestützt auf die jüngsten, auch im vorliegenden
Verfahren eingereichten Arztberichte nach wie vor auf den Standpunkt, dass er
zu 100 % arbeitsunfähig sei. Angesichts dessen sowie des Umstands, dass er
seit mehr als 20 Jahren über keine feste Anstellung verfügt, ist davon
auszugehen, dass eine Loslösung von der Sozialhilfe beim Beschwerdeführer nicht
absehbar ist.
4.3
Die
Vorinstanz gelangte vor diesem Hintergrund zutreffend zum Schluss, dass die
Kriterien der Dauerhaftigkeit und Erheblichkeit des Sozialhilfebezugs erfüllt
sind und der Beschwerdeführer den Widerrufsgrund gemäss Art. 63
Abs. 1 lit. c AIG gesetzt hat (vgl. zu den genannten Voraussetzungen
BGr, 7. November 2018, 2C_98/2018, E. 4.1 f., mit Hinweisen). Würden
Umfang und Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs sogar zur
Bejahung eines aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrunds ausreichen, muss a maiore
ad minus erst recht der Rückstufungsgrund der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben
im Sinn von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a
Abs. 1 lit. d AIG und Art. 77e Abs. 1 VZAE bejaht werden.
5.
5.1
Wie jede behördliche Massnahme muss auch die Rückstufung
verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 der BV und Art. 96 AIG).
Dementsprechend ist zu prüfen, ob es im vorliegenden Fall verhältnismässig war,
die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers zu widerrufen und ihm
stattdessen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Mithin ist die Eignung und
Erforderlichkeit der Rückstufung zu prüfen und sind die entgegenstehenden
öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.
5.2
5.2.1
Im Rahmen der Eignungsprüfung ist insbesondere dem Verschulden am
Integrationsdefizit Rechnung zu tragen, da unverschuldete Integrationsdefizite
dem Betroffenen nicht vorzuwerfen sind und bei fehlender Integrationsfähigkeit
eine Rückstufung auch keine Verhaltensänderung bewirken könnte, mithin eine
ungeeignete Massnahme darstellen würde. Hierbei darf grundsätzlich das
Verhalten während des gesamten Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden
– und nicht bloss dasjenige seit Inkrafttreten von Art. 63 Abs. 2 und
Art. 58a AIG am 1. Januar 2019 (vgl. VGr, 11. November 2020,
VB.2020.00634, E. 3.3 [zur Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]).
Ein schuldhafter Sozialhilfebezug wurde bereits altrechtlich (sowohl im
Ausländer- als auch im Sozialhilferecht) missbilligt, weshalb sich Betroffene
auch nicht darauf berufen können, ihr Verhalten an der früheren Rechtslage
ausgerichtet und nun durch die Gesetzesänderung überrascht worden zu sein (für
eine zurückhaltende Anwendung jedoch Anne Kneer/Benjamin Schindler, Schutz des
Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf der
Niederlassungsbewilligung, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für
Migration 2020, Bern 2020, S. 35 ff.).
Gemäss Art. 58a Abs. 2
AIG ist aber der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von
Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG aufgrund einer Behinderung oder
Krankheit oder anderen gewichtigen persönlichen Umständen nicht oder nur unter
erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu tragen. In
Art. 77f VZAE ist eine Abweichung von diesen Integrationskriterien
möglich, wenn die Ausländerin oder der Ausländer sie nicht oder nur unter
erschwerten Bedingungen erfüllen kann aufgrund: einer körperlichen, geistigen
oder psychischen Behinderung (lit. a); einer schweren oder lang andauernden
Krankheit (lit. b); anderer gewichtiger persönlicher Umständen, namentlich
wegen einer ausgeprägte Lern-, Lese- oder Schreibschwäche, wegen Erwerbsarmut
oder der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben (lit. c; vgl. dazu auch die Kommentierung
des Artikels im erläuternden Bericht des SEM zu den Änderungen der VZAE vom
7. November 2017, S. 22 f. [abrufbar unter www.sem.admin.ch]).
5.2.2
Die Rückstufung erscheint erforderlich, wenn kein milderes
Mittel gleichermassen geeignet erscheint, eine Verhaltensänderung
herbeizuführen. Als milderes Mittel kommt namentlich eine blosse Verwarnung im
Sinn von Art. 96 Abs. 2 AIG in Betracht. Die Rückstufung und die
Androhung einer Verwarnung lassen sich allerdings nicht ohne Weiteres in eine
Stufenfolge bringen, da die Androhung eines Bewilligungswiderrufs mit
Wegweisung keine Vorstufe der Rückstufung bildet und gemäss Art. 96
Abs. 2 AIG zudem nur angedroht werden kann, wo aufenthaltsbeendende
Widerrufsgründe nach Art. 63 Abs. 1 AIG zwar begründet, aber noch
nicht angemessen erscheinen. Im Gegensatz dazu ist eine Rückstufung bereits bei
Integrationsdefiziten möglich, welche noch keinen aufenthaltsbeendenden
Widerrufsgrund begründen würden. Die Rückstufung unterliegt damit geringeren
Anordnungshürden als die Wegweisungsandrohung, weshalb sie nur bedingt als die
härtere Massnahme betrachtet werden kann. Da es sich bei der Rückstufung um
eine eigenständige ausländerrechtliche Massnahme handelt und mit der
Rückstufung auch noch keine Wegweisung angedroht wird, ist es zudem denkbar,
neben der Androhung einer Wegweisung die Rückstufung anzudrohen.
5.2.3
Hinsichtlich des
privaten Interesses
einer
niederlassungsberechtigten Person, nicht im Sinn von Art. 63 Abs. 2
AIG auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückgestuft zu werden, ist zu
berücksichtigen, dass mit einer Rückstufung keine unmittelbaren Entfernungs-
oder Fernhaltemassnahmen einhergehen. Entsprechend werden durch eine
Rückstufung auch die grundrechtlichen Ansprüche des oder der Zurückgestuften
auf Achtung des Privatlebens und auf Achtung des Familienlebens (Art. 8 EMRK;
Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 17 des Internationalen Pakts über
bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [IPBPR bzw.
UNO-Pakt II) nicht tangiert. Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass der Widerruf
der Niederlassungsbewilligung und deren Ersatz durch eine
Aufenthaltsbewilligung für die be­troffene ausländische Person in verschiedener
Hinsicht (z.
B. beim Familiennachzug und bei inskünftigen Widerrufshürden) zu einer
substanziellen Verschlechterung ihrer Rechtsposition führt. Letzteres ist
jedoch ein durchaus erwünschter Effekt, damit mit Blick auf eine spätere
Wiedererteilung der Niederlassungsbewilligung eine Verhaltensänderung beim
Betroffenen erzielt werden kann.
5.3
5.3.1
Der bald 57-jährige Beschwerdeführer lebt seit seinem 28. Lebensjahr
in der Schweiz und macht geltend, zu 100 % arbeitsunfähig zu sein.
5.3.2
Am 23. Juni 1995 erlitt der Beschwerdeführer während seines damaligen,
bereits gekündigten Arbeitsverhältnisses einen Arbeitsunfall. In der Folge
bezog er bis 31. Juli 1995 Unfalltaggelder. Mit Verfügung vom
26. Juli 2002 sprach ihm die D-Versicherung, ausgehend vom
Invaliditätsgrad von 100 %, eine unbefristete, volle Invalidenrente ab
1. Dezember 1997 zu. Diese wurde mit Verfügung der D-Versicherung Zürich
vom 8. März 2012 eingestellt. Hierbei wurde festgehalten, dass spätestens
seit der Begutachtung vom 17. September 2010 sowohl in der bisherigen als
auch in einer angepassten Tätigkeit eine Arbeitsfähigkeit von 100 %
bestehe. Die nämliche Verfügung wurde vom Sozialversicherungsgericht des
Kantons Zürich mit Entscheid vom 29. November 2013 bestätigt (Urteil
IV.2012.00435). Auf die dagegen erhobene Beschwerde trat das Bundesgericht mit
Urteil vom 3. März 2014 (9C_57/2014) nicht ein. Am 8. Dezember 2015
beantragte der Beschwerdeführer erneut eine IV-Rente. Hierauf trat die D-Versicherung
Zürich nicht ein. Dies mit der Begründung, dass eine klare Zuordnung der
gezeigten Symptome zu einer psychischen Störung nicht möglich sei und die neu
eingereichten medizinischen Unterlagen ein im Wesentlichen unverändertes
Zustandsbild zeigten. Es sei nicht glaubhaft dargelegt worden, dass sich die
tatsächlichen Verhältnisse seit der letzten Verfügung wesentlich verändert
hätten. Das Sozialversicherungsgericht wies die vom Beschwerdeführer dagegen
erhobene Beschwerde mit Urteil vom 26. Februar 2018 (IV.2016.01344) ab.
Nachdem es sich mit den bisherigen medizinischen Unterlagen sowie den neusten
Arztberichten auseinandergesetzt hatte, hielt es zusammenfassend fest, mit den
im Rahmen der Neuanmeldung eingereichten medizinischen Akten sei keine
anspruchsrelevante Verschlechterung des Gesundheitszustands des
Beschwerdeführers glaubhaft gemacht worden, weshalb die D-Versicherung Zürich
zu Recht nicht auf das neue Gesuch eingetreten sei. Auf die hiergegen beim
Bundesgericht erhobene Beschwerde trat dieses mit Entscheid vom 1. Juni
2018 nicht ein (9C_390/2018). Am 15. Mai 2020 hat der Beschwerdeführer
erneut ein Gesuch um Zuspruch einer IV-Rente eingereicht. Diesbezüglich machte
er geltend, sein Gesundheitszustand habe sich weiter verschlechtert, und reichte
neue Arztberichte ein. Das nämliche Verfahren ist soweit ersichtlich noch
rechtshängig.
5.3.3
Aus dem Bericht vom 17. Juni 2020 des behandelnden Arztes Dr.
med. K geht hervor,
dass die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers – unter Ausklammerung seiner
psychischen Beschwerden – in erheblichem Mass reduziert sei. Zusammen mit der
psychischen Erkrankung, welche als schwer eingestuft werde, mit unveränderter
Therapieresistenz, sei eine Integration ins Arbeitsleben nicht mehr möglich.
Soweit er den Beschwerdeführer kenne, bestehe keine verwertbare
Arbeitsfähigkeit mehr; dieser sei schon seit Jahren zu 100 % Arbeitsunfähig.
Dem Bericht von Dr.
med. L,
welcher den Beschwerdeführer seit 2003 behandelt, kann im Wesentlichen
entnommen werden, dass der Beschwerdeführer zu 100 % dauerhaft
arbeitsunfähig sei. Beim Verlaufsbericht des medizinischen Zentrums M vom
2. März 2020 handelt es sich um ein Aktengutachten, welches nicht auf einer
medizinischen Begutachtung, sondern auf den Informationen des Beschwerdeführers
und den gesamten IV-Akten sowie Unfall-Haftpflichtakten beruht.
5.3.4
Die von behandelnden Ärzten stammenden Berichte stellen keine unabhängige
Begutachtung dar, während der Einschätzung der IV-Stelle eine erhöhte
Glaubwürdigkeit zukommt (vgl. BGE 136 V 376; BGr, 10. Juni 2010,
2C_74/2010, E. 4.3 f.; BGE 125 V 351 E. 3b/cc; VGr, 20. März
2019, VB.2018.00783, E. 3.2.2; VGr, 12. Dezember 2017, VB.2017.00541,
E. 2.4.4; VGr, 25. Oktober 2017, VB.2017.00398, E. 2.2.4; vgl. auch
BGE 141 V 281 E. 3.7.1). Es ist daher davon auszugehen, dass der
Beschwerdeführer spätestens seit der Begutachtung vom 17. September 2010 bis
zum Abschluss des zweiten IV-Revisionsverfahrens am 1. Juni 2018 voll
arbeitsfähig gewesen wäre. Dass er sich in dieser Zeit um eine Anstellung
bemüht hätte, ergibt sich aus den Akten nicht.
5.3.5
Aus den Akten folgt schliesslich, dass sich der Beschwerdeführer und dessen
Ehefrau im vorliegenden Verfahren wie auch gegenüber den Sozialbehörden wenig
kooperativ gezeigt haben. Demgegenüber fällt auf, dass der Beschwerdeführer im
Rahmen der von ihm initiierten IV-Verfahren einen gewissen Übereifer an den Tag
legte, indem er immer wieder zahlreiche ärztliche Berichte anfertigen liess,
die seine Darstellung des Sachverhalts stützen sollten. Dass seine Versäumnisse
in den ausländer- und sozialhilferechtlichen Verfahren krankheitsbedingt sein
sollen, wie er in seiner Beschwerdeschrift sinngemäss vorträgt, erweist sich
vor diesem Hintergrund als wenig glaubhaft. Insgesamt ist aufgrund der (auch
medizinischen) Akten zu schliessen, dass der Beschwerdeführer nicht das ihm
zumutbare unternahm, um seine Arbeitsfähigkeit zu erhalten.
Die behaupteten
gesundheitlichen Einschränkungen des Beschwerdeführers vermögen damit seine
jahrelang unzureichenden Arbeitsbemühungen nicht zu entschuldigen. Auf die
erneute Anmeldung bei der IV ist nicht weiter einzugehen, nachdem sein letztes
Gesuch erst vor rund zwei Jahren letztinstanzlich abgewiesen wurde.
5.3.6
Es kann damit davon ausgegangen werden, dass dem
Beschwerdeführer seine ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus
resultierende Sozialhilfeabhängigkeit seiner Familie überwiegend vorzuwerfen
ist. Aufgrund seiner mangelhaften wirtschaftlichen Integration sowie der Dauer
und der Höhe des hieraus resultierenden Sozialhilfebezugs weist er ein
gewichtiges Integrationsdefizit auf. Die Rückstufung seiner Bewilligung stellt
damit ein geeignetes Mittel dar, ihn an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern
und ihn zu einer Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten.
5.4
Dem
Beschwerdeführer wurde bereits mit migrationsamtlichem Schreiben vom 8. Dezember
2017 der Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung in Aussicht gestellt, sollten
er und seine Familie weiterhin nicht in der Lage sein, den Lebensunterhalt aus
eigenen Kräften und ohne Sozialhilfe zu bestreiten. Eine formelle Verwarnung
unter Androhung einer Wegweisung oder einer Rückstufung war bis zum Inkrafttreten
der Gesetzesrevision vom 1. Januar 2019 hingegen unzulässig, da der
Widerruf der Niederlassungsbewilligung nach mehr als 15-jähriger ordentlicher
Landesanwesenheit gemäss der damals noch in Kraft stehenden Fassung von
Art. 63 Abs. 2 AuG ausgeschlossen und die Rückstufung gesetzlich noch
nicht vorgesehen war. Mit Schreiben vom 18. Dezember 2019 wurde dem
Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zur beabsichtigten Rückstufung gewährt.
Angesichts der jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit, der erfolglosen Ermahnung
des Beschwerdeführers und insbesondere dessen unkooperativen Verhaltens
erscheint eine formelle Verwarnung nicht erfolgversprechend. Die Rückstufung erweist
sich damit auch als erforderlich, um den Beschwerdeführer mit dem nötigen
Nachdruck an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern und diesen zu einer Ausschöpfung
seines Erwerbspotenzials zu motivieren.
5.5
Auch wenn
die Rückstufung der ausländerrechtlichen Bewilligung für den Beschwerdeführer
mit einer empfindlichen Statusverschlechterung einhergeht, ist sein weiterer
Aufenthalt in der Schweiz derzeit nicht gefährdet und von seinen zukünftigen
Anstrengungen bei der Suche nach einer existenzsichernden Erwerbstätigkeit
abhängig. Seine sprachliche und soziale Integration geht nicht über übliche
Integrationserwartungen hinaus und darf grundsätzlich vorausgesetzt werden.
Damit vermag die Integration des Beschwerdeführers in anderen Bereichen die
Defizite bei seiner wirtschaftlichen Integration auch in einer Gesamtwürdigung
nicht aufzuwiegen (vgl. auch Marc Spescha in: Marc Spescha [Hrsg.], Kommentar
Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 58a AIG N. 1, mit
Hinweisen). Das private Interesse des Beschwerdeführers, den privilegierten
migrationsrechtlichen Status der Niederlassungsbewilligung zu behalten, ist
demgemäss geringer zu gewichten als das öffentliche Interesse, ihn mittels
Rückstufung mit Nachdruck an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern.
5.6
Demnach
besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Rückstufung der Bewilligung
des Beschwerdeführers, womit sich die Massnahme insgesamt als verhältnismässig
erweist.
Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
6.
6.1
Bei diesem
Verfahrensausgang sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2
Satz 1 VRG).
6.2
Der
Beschwerdeführer hat um die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung
ersucht.
6.3
6.3.1
Nach § 16 Abs. 1 VRG ist Privaten, welchen die nötigen Mittel
fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf
entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten und
Kostenvorschüssen zu erlassen.
6.3.2
Der Beschwerdeführer ist offensichtlich mittellos, weshalb
ihm bereits im vorinstanzlichen Verfahren die unentgeltliche Prozessführung
gewährt wurde. Seine Anträge erweisen sich nicht als offensichtlich
aussichtslos. Ihm ist deshalb auch vor Verwaltungsgericht die unentgeltliche
Prozessführung zu gewähren. Der Beschwerdeführer ist gestützt auf § 65a
Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG darauf aufmerksam zu
machen, dass er Nachzahlung leisten muss, sobald er dazu in der Lage ist. Der
Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
7.
Der vorliegende Entscheid kann mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden, soweit
ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche Bewilligung geltend gemacht
wird. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.
BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift
zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Dem
Beschwerdeführer wird für das Beschwerdeverfahren die unentgeltliche
Prozessführung gewährt.
2.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--
Zustellkosten,
Fr. 2'070.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch einstweilen
zufolge Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung auf die Gerichtskasse
genommen. Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers nach § 16
Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die
Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …