zh_verwaltungsgericht · VB.2006.00022 · 2007-01-31 · de

Baubewilligung | Mobilfunk-Basisstation GSM/UMTS (Kontrolle der Sendeleistung und -richtung) Mit den neusten Entscheiden hat das Bundesgericht seine ursprüngliche Rechtsprechung, nach welcher der Immissionsprognose in jedem Fall die gesamte technisch mögliche Sendeleistung und der gesamte technisch mögliche Sendewinkel zugrunde gelegt werden mussten, dahin gehend präzisiert, dass die Einhaltung der bewilligten Sendeleistung und Senderichtung auch auf andere Weise als aufgrund der Hardwarekonfiguration gewährleistet werden kann. Es kann heute davon ausgegangen werden, dass ein Qualitätssicherungssystem gemäss Rundschreiben des BAFU als geeignetes Mittel zur Kontrolle der variablen Parameter einer Mobilfunkanlage anerkannt wird. Der Umstand, dass dieses System weit gehend auf einer Selbstkontrolle der Netzwerkbetreiber beruht und die mit der Auditierung beauftragten Unternehmungen zweifellos keine umfassende Kontrolle aller Vorgänge vornehmen können, spricht nicht von vornherein gegen dessen Tauglichkeit. Allfällige Mängel des Systems können aufgrund der Erfahrungen, die Ende 2007 ausgewertet werden sollen, behoben werden; für den Fall, dass Stichprobenkontrollen dessen Verlässlichkeit grundsätzlich in Frage stellen, sieht das BAFU in seiner Stellungnahme eine umgehende Information der Vollzugsbehörden und entsprechende Konsequenzen für die Netzbetreiberinnen vor. In diesem Sinn hat das Bundesgericht denn auch in seinen jüngsten Entscheiden lediglich verlangt, dass die Baubewilligung mit einer Auflage ergänzt wurde, welche die Betreiberin der Mobilfunkanlage zur Einbindung derselben in ihr Qualitätssicherungssystem verpflichtet. Inzwischen hat die Beschwerdegegnerin 1 ein Qualitätssicherungssystem aufgebaut, welches vom Institut G auditiert wurde. Bei dieser Sachlage erwiesen sich die Einwendungen der Beschwerdeführenden als unbegründet (E. 7.4). Abweisung

Zürich Verwaltungsgericht 31.01.2007 VB.2006.00022
Zurich Verwaltungsgericht 31.01.2007 VB.2006.00022
Zurigo Verwaltungsgericht 31.01.2007 VB.2006.00022

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2006.00022
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Geschäftsnummer:
VB.2006.00022
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 31.01.2007
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Mobilfunk-Basisstation GSM/UMTS (Kontrolle der Sendeleistung und -richtung)
Mit den neusten Entscheiden hat das Bundesgericht seine ursprüngliche Rechtsprechung, nach welcher der Immissionsprognose in jedem Fall die gesamte technisch mögliche Sendeleistung und der gesamte technisch mögliche Sendewinkel zugrunde gelegt werden mussten, dahin gehend präzisiert, dass die Einhaltung der bewilligten Sendeleistung und Senderichtung auch auf andere Weise als aufgrund der Hardwarekonfiguration gewährleistet werden kann. Es kann heute davon ausgegangen werden, dass ein Qualitätssicherungssystem gemäss Rundschreiben des BAFU als geeignetes Mittel zur Kontrolle der variablen Parameter einer Mobilfunkanlage anerkannt wird.
Der Umstand, dass dieses System weit gehend auf einer Selbstkontrolle der Netzwerkbetreiber beruht und die mit der Auditierung beauftragten Unternehmungen zweifellos keine umfassende Kontrolle aller Vorgänge vornehmen können, spricht nicht von vornherein gegen dessen Tauglichkeit. Allfällige Mängel des Systems können aufgrund der Erfahrungen, die Ende 2007 ausgewertet werden sollen, behoben werden; für den Fall, dass Stichprobenkontrollen dessen Verlässlichkeit grundsätzlich in Frage stellen, sieht das BAFU in seiner Stellungnahme eine umgehende Information der Vollzugsbehörden und entsprechende Konsequenzen für die Netzbetreiberinnen vor. In diesem Sinn hat das Bundesgericht denn auch in seinen jüngsten Entscheiden lediglich verlangt, dass die Baubewilligung mit einer Auflage ergänzt wurde, welche die Betreiberin der Mobilfunkanlage zur Einbindung derselben in ihr Qualitätssicherungssystem verpflichtet.
Inzwischen hat die Beschwerdegegnerin 1 ein Qualitätssicherungssystem aufgebaut, welches vom Institut G auditiert wurde. Bei dieser Sachlage erwiesen sich die Einwendungen der Beschwerdeführenden als unbegründet (E. 7.4).
Abweisung
Stichworte:
ANLAGEGRENZWERT
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
EINORDNUNG
MOBILFUNKANTENNE
NEIGUNGSWINKEL
QUALITÄTSSICHERUNGSSYSTEM
SENDELEISTUNG
SENDERICHTUNG
SENDEWINKEL
Rechtsnormen:
Art. 3 Abs. III NISV
Art. 3 Abs. VI NISV
Art. 11 NISV
Art. 13 Abs. I NISV
Art. 11 Abs. I USG
Art. 11 Abs. II USG
Art. 11 Abs. III USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2006.00022
Entscheid
der 1. Kammer
vom
31. Januar 2007
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Verwaltungsrichter
Hans Peter Derksen,
Gerichtssekretärin
Karin Hauser.
In Sachen
1.
A,
2.
B,
3.
C,
alle vertreten durch
RA D,
Beschwerdeführende
,
gegen
1.
E AG,
vertreten durch RA F,
2.
Bausektion der Stadt
Zürich,
Beschwerdegegnerinnen
,
betreffend Baubewilligung,
hat
sich ergeben:
I.
Die
Bausektion
der Stadt Zürich bewilligte der E AG mit Beschluss vom 17. März 2004 die
Erstellung einer Mobilfunk-Basisstation auf dem Gebäude L-Strasse
in Zürich (Grundstück Kat.-Nr. 01).
II.
Dagegen rekurrierten A, B und C gemeinsam an die
Baurekurskommission I und beantragten in erster Linie, die Baubewilligung sei
aufzuheben. Die Baurekurskommission wies den Rekurs mit Entscheid vom
25. November 2005 ab und auferlegte den Rekurrierenden die
Verfahrenskosten sowie eine Parteientschädi
gung an
die E AG.
III.
A.
Mit
Eingabe vom 17. Januar 2006 erhoben A, B
und C beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid der
Baurekurskommission und beantragten, der Entscheid der Vorinstanz sei
aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern, eventuell sei die Sache an die
Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der
privaten Beschwerdegegnerin 1. Die Vorinstanz beantragte am 31. Januar
2006 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion der
Stadt Zürich stellte am 15. Februar 2006 Antrag auf Abweisung der Beschwerde,
soweit auf sie einzutreten sei, und die Beschwerdegegnerin 1 beantragte mit
Eingabe vom 23. Februar 2006 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführenden.
B.
Mit
Präsidialverfügung vom 22. Mai 2006 wurde die Beschwerdegegnerin 1
aufgefordert, zu erklären, ob sie die Verpflichtung zur Einführung eines vom
Bundesamt für Umwelt (BAFU) mit Rundschreiben vom 16. Januar 2006 vorgesehenen
Qualitätssicherungssystems für den Betrieb von Mobilfunkanlagen übernommen
habe, welche Massnahmen sie zu deren Erfüllung getroffen habe und wie sie
sicherstelle, dass die Verpflichtung Ende 2006 erfüllt werde. Gleichzeitig
wurde das Bundesamt für Umwelt angefragt, ob es den Betreibern von Mobilfunknetzen
zu gegebener Zeit ein Attest betreffend das Erfüllen der Qualitätssicherungsanforderungen
gemäss seinem Rundschreiben ausstellen werde.
Die Beschwerdegegnerin 1 äusserte sich mit Eingaben vom 23. Juni
und 28. Juli 2006. Die Stellungnahme des Bundesamtes für Umwelt erfolgte
am 5. Juli 2006. Die Bausektion der Stadt Zürich verzichtete am 22. August
2006 auf eine weitere Stellungnahme, und die Beschwerdeführenden äusserten sich
am 11. September 2006.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung
der gegen einen Entscheid der Baurekurskommission erhobenen Beschwerde
zuständig.
2.
Die Beschwerdeführenden
bewohnen bzw. besitzen Liegenschaften in der näheren Umgebung des Baugrundstücks.
Sie sind damit von der angefochtenen Baubewilligung mehr als irgendwelche
Dritte oder die Allgemeinheit in ihren eigenen tatsächlichen oder rechtlichen
Interessen betroffen und zur Beschwerde legitimiert
(§ 338a Abs. 1
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG])
. Auf die form- und fristgerechte Beschwerde ist
deshalb einzutreten.
3.
Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines
Augenscheins durch das Verwaltungsgericht. Ein verwaltungsgerichtlicher
Augenschein erübrigt sich jedoch, wenn der massgebliche Sachverhalt aus den
Akten hinreichend ersichtlich ist (RB 1995 Nr. 12 =
BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin
Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 7 N. 45).
Im vorliegenden Fall hat bereits die Vorinstanz am 23. September
2005 einen Referentenaugenschein durchgeführt. Das entsprechende mit
Fotografien dokumentierte Protokoll sowie die übrigen Akten (unter anderem ein
von den Beschwerdeführenden im Rekursverfahren eingereichtes Foto mit eingezeichneter
Mobilfunkantenne) geben hinreichend über die zu beurteilenden tatsächlichen
Verhältnisse Aufschluss. Die Durchführung eines Augenscheins durch das
Verwaltungsgericht ist daher nicht erforderlich.
4.
Die Beschwerdeführenden
befürchten gesundheitsschädliche Auswirkungen der elektromagnetischen
Strahlung, die von der projektierten Mobilfunkanlage ausgeht.
Nichtionisierende Strahlung, die durch technische Anlagen
erzeugt wird, ist in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen
(Art. 11 Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983
[USG]). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der Vorsorge
– unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung – so weit, als es
technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2
USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung
der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, werden die
Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die
Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen – das heisst als
Massstab für die verschärfte Begrenzung der Emissionen nach Art. 11 Abs. 3
USG – legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13
Abs. 1 USG).
In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die Verordnung vom
23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV)
einerseits Immissionsgrenzwerte vor, die überall eingehalten werden müssen, wo
sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Anderseits legt
sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenzwerte fest, die im Gegensatz zu den
Immissionsgrenzwerten nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (Art. 3 Abs. 3
NISV) einzuhalten sind (Anhang 1 Ziff. 65 NISV) und nur für die von
einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung gelten (Art. 3 Abs. 6
NISV).
Zur Ermittlung der Immissionen einer Mobilfunkanlage
reicht deren Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das
die notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie die Berechnung der an
den massgeblichen Immissionsorten erzeugten Strahlung enthält (Art. 11
NISV).
Dazu gehören unter anderem Angaben über
die Sendeleistung und den Sendewinkel jeder einzelnen Antenne.
5.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die in der NISV
festgelegten Immissions- und Anlagegrenzwerte entsprächen nicht den Anforderungen
des USG. Das Bundesgericht hat jedoch entsprechende Einwände, wie die
Beschwerdeführenden selber feststellen, bereits in zahlreichen Verfahren
überprüft und die Grenzwerte der NISV dabei stets als gesetzes- und verfassungskonform
beurteilt (vgl. aus jüngster Zeit BGr,
10. Oktober 2006,
1A.54/2006, E. 6.5;
21. September
2006, 1A.60/2006, E. 2; 29. November 2005, 1A.218/2004, E. 3; 27. Oktober
2005, 1A.280/2004, E. 2; 3. Juni 2005, 1A.202/2004, E. 2; 15. Februar
2005, 1A.146/2004, E. 3; 19. Januar 2005, 1A.208/2004, E. 2;
jeweils mit weiteren Hinweisen, www.bgr.ch). Die von den Beschwerdeführenden
angeführten abweichenden Stellungnahmen einzelner Fachleute vermögen diese Rechtsprechung
nicht in Frage zu stellen. In der Fachwelt herrschen seit jeher
unterschiedliche Auffassungen zu dieser Thematik und es ist, wie das Bundesgericht
wiederholt ausgeführt hat, in erster Linie die Aufgabe der Fachinstanzen des
Bundes, die wissenschaftliche Entwicklung zu verfolgen und allfällige
Konsequenzen für die Rechtsetzung vorzuschlagen. Dass diese Amtsstellen ihrer
Verpflichtung nicht nachgekommen wären, wird durch die von den Beschwerdeführenden
zitierten Publikationen nicht dargetan.
6.
Die Beschwerdeführenden beanstandeten vor der Vorinstanz,
dass die Immissionsberechnungen des Standortdatenblatts, insbesondere bezüglich
der Orte mit empfindlicher Nutzung (OMEN) 2, 8 und 9, auf falschen Höhenangaben
beruhten. Die Vorinstanz nahm eine entsprechende Überprüfung vor und fand bei
den genannten drei OMEN Abweichungen von je rund 2 m. Die Korrektur führte bei
OMEN 2 zu einem leicht erhöhten, aber noch deutlich unterhalb des
Anlagegrenzwerts liegenden Wert der voraussichtlichen Belastung, bei den OMEN 8
und 9 zu geringeren als den bisher errechneten Werten. Bei den übrigen OMEN
konnte die Vorinstanz  keine relevanten Höhenabweichungen feststellen.
Mit der Beschwerde beanstanden die Beschwerdeführenden,
dass die Vorinstanz die Höhenangaben bei den übrigen OMEN nicht überprüft habe;
wenn schon drei von elf OMEN auf falschen Angaben beruhten, dränge sich der
Verdacht auf, dass dies auch für weitere zutreffe. Die korrekten Angaben seien
selbst dann, wenn sie zu keiner Überschreitung der Anlagegrenzwerte führten, von
rechtlicher Relevanz, weil sie auch im Fall einer späteren Erhöhung der
Sendeleistung zur Berechnung der prognostizierten Strahlung herangezogen
würden.
Nach den Erwägungen der Vorinstanz waren bei den übrigen
OMEN "keine relevanten Höhenabweichungen festzustellen" (vorinstanzlicher
Entscheid, E. 14.1). Diese Aussage weist darauf hin, dass die Vorinstanz
entgegen der Annahme der Beschwerdeführenden eine Überprüfung vorgenommen hat.
Die Beschwerdeführenden geben denn auch keinerlei konkrete Hinweise auf weitere
Fehler in den Höhenangaben, obschon sie aufgrund ihrer Ortskenntnis offenbar
dazu in der Lage waren, solche zu erkennen. Ihre nicht weiter substanziierten
Angaben geben keinen Anlass zu einer Rückweisung der Sache zwecks neuer
Überprüfung.
Unbegründet ist auch die Befürchtung der Beschwerdeführenden,
dass im Fall einer künftigen Erhöhung der Sendeleistung unbesehen auf die
Höhenangaben des bisherigen Stand­ort­da­ten­blatts abgestellt würde. Für eine
allfällige Änderung der Sendeleistung wäre ein neues Bewilligungsverfahren
erforderlich, in welchem die Beschwerdeführenden wiederum Gelegenheit hätten,
ihre Rechte zu wahren und nötigenfalls Mängel der Höhenangaben zu beanstanden.
Aus der von ihnen zitierten Textstelle der Vollzugsempfehlung des BAFU zur NISV
(Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, Mobilfunk- und WLL-Basisstationen,
Vollzugsempfehlung zur NISV, Bern 2002, Ziff. 2.1.8) kann nichts
anderes abgeleitet werden.
7.
7.1
Die Be­schwer­de­füh­ren­den
hatten im Rekursverfahren beanstandet, die Einhaltung der vertikalen
Sendewinkel, die für die Antennen A3 und A6 bewilligt wurden, sei nicht gewährleistet.
Die Vor­in­stanz ging davon aus, dass die Berechnungen des
Stand­ort­da­ten­blatts diesbezüglich vom ungünstigsten Fall ausgingen und
nicht zu beanstanden seien. Dem widersprechen die Be­schwer­de­füh­ren­den,
indem sie darauf hinweisen, dass die aus dem Stand­ort­da­ten­blatt und den
Antennendiagrammen herauszulesenden Werte der mechanischen und elektrischen
Winkelbereiche zu addieren seien und damit insgesamt über die bewilligten Masse
hinausgingen. Die Be­schwer­de­geg­nerin 1 anerkennt in der Be­schwer­de­ant­wort,
dass die Antennen, technisch gesehen, anders eingestellt werden könnten. Mit
der Angabe "Gesamter Neigungswinkel" im Stand­ort­da­ten­blatt sei
nicht der maximal einstellbare Winkelbereich, sondern der aufgrund der im Stand­ort­da­ten­blatt
eingesetzten Parameter maximal zulässige Winkelbereich gemeint.
7.2
Die im
Stand­ort­da­ten­blatt einer Mobilfunkanlage enthaltenen Angaben über Sendeleistung
und Sendewinkel der Antennen entsprechen in der Regel nicht festen
Begrenzungen, die durch die Hardware der Anlage vorgegeben wären. Die technischen
Komponenten, welche zum Einsatz gelangen, verfügen zumeist über grössere
Leistungsreserven und einstellbare Winkelbereiche, als sie für die betreffende
Anlage erforderlich sind. Die im konkreten Fall benötigten Einstellungen werden
vom Betreiber des Netzes zum Teil mittels Fernsteuerung vorgenommen (vgl. VGr,
24. August 2000, VB.1999.00395, E. 12, www.vgrzh.ch).
Bei der Bewilligung einer Mobilfunk-Sendeanlage müssen
jedoch die im Standortdatenblatt deklarierten Strahlungsleistungen (ERP) und
Sendewinkel der Antennen, welche die Grundlage für die Berechnung der
Immissionen in der Umgebung der Anlage darstellen, überprüfbar sein.
Massgeblich ist daher nach der Recht­spre­chung des Bun­des­ge­richts
grundsätzlich die aufgrund der Hardwarekonfiguration mögliche maximale ERP, das
heisst die Sendeleistung bei Maximalleistung der vorgesehenen Senderendstufen
und nicht ein tieferer, durch Fernsteuerung einstellbarer Wert (BGE 128 II
378 E. 4; BGr, 10. März 2005, 1A.160/2004, E. 3.3 = URP 2005 S. 577).
Entsprechendes gilt für die Senderichtung der Antennen (VGr, 8. Februar
2006, VB.2006.00001, E. 3.1, www.vgrzh.ch; VGr LU, 18. August 2005,
V 04 374, E. 9).
Um dieser Schwierigkeit zu begegnen, stellte das Bundesamt
für Umwelt (BAFU) mit einem Rundschreiben vom 16. Januar 2006 ein
Qualitätssicherungssystem vor, welches ermöglichen soll, die Einstellung aller
Parameter, welche die effektiv eingestellte ERP beeinflussen, zu überprüfen
(Bundesamt für Umwelt, Rundschreiben Qualitätssicherung zur Einhaltung der
Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse).
Kernstück des Systems ist eine Datenbank, in welcher sämtliche
Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche die ERP und die Senderichtungen
beeinflussen, erfasst und laufend aktualisiert werden. Das System soll über
eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, welche einmal pro Arbeitstag
die effektiv eingestellten ERP und Senderichtungen aller Antennen mit den
bewilligten Werten vergleicht. Das Funktionieren des Systems muss von einer
unabhängigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert werden. Netzbetreiber,
welche dieses Qualitätssicherungssystem implementieren, sollen weiterhin die
Möglichkeit haben, ihre Sendeanlagen entsprechend der bisherigen Praxis mit Sendeleistungen
und Sendewinkeln zu betreiben, die auf fernsteuerbaren Einstellungen beruhen. Das
Rundschreiben sah für die Realisierung des Systems eine Übergangsphase von
einem Jahr vor; Ende 2006 waren der Stand der Implementierung und das
ordnungsgemässe Funktionieren erstmals zu kontrollieren.
7.3
In einem Ent­scheid vom
8. Februar 2006 ging das Ver­wal­tungs­ge­richt
davon aus, dass ein Qualitätssicherungssystem dieser Art ein grundsätzlich
geeignetes Mittel darstelle, um die Einhaltung der ERP mit zumutbarem Aufwand
zu gewährleisten. Es wies jedoch darauf hin, dass das System bis dahin von
keinem Netzbetreiber realisiert war und das während der Übergangsphase
vorgesehene Vorgehen nicht dieselben Sicherheiten bot wie das betriebsfertige
System (VGr, 8. Februar 2006, VB.2006.00001, E. 3, www.vgrzh.ch). Des
Weiteren stellte sich die Frage, in welcher Weise Ende 2006 sowie bei späteren
Kontrollen beurteilt werden kann, ob ein Netzbetreiber die Verpflichtungen
gemäss dem Rundschreiben des BAFU erfüllt.
Mit einer Präsidialverfügung vom 22. Mai 2006 wurden
daher die Betreiber der schweizerischen Mobilfunknetze, darunter die Be­schwer­de­geg­nerin
1, aufgefordert, zu erklären, ob sie die Verpflichtung zur Einführung eines
Qualitätssicherungssystems gemäss Rundschreiben des BAFU übernommen hätten,
welche Massnahmen sie zu deren Erfüllung getroffen hätten und wie sie sicherstellten,
dass die Verpflichtungen Ende 2006 erfüllt werden. Gleichzeitig wurde das
Bundesamt für Umwelt angefragt, ob es den Betreibern von Mobilfunknetzen zu
gegebener Zeit ein Attest betreffend das Erfüllen der Qualitätssicherungsanforderungen
gemäss seinem Rundschreiben ausstellen werde.
In zwei Urteilen vom 31. Mai 2006 äusserte sich in
der Folge das Bun­des­ge­richt zu dem im Aufbau begriffenen Qualitätssicherungssystem
(BGr, 31. Mai 2006, 1A.116/2005, E. 5; 1A.120/2005, E. 5, www.bger.ch).
Im Hinblick auf dessen Einführung ging es davon aus, dass vorderhand auf
weitere Kontrollmassnahmen betreffend Sendeleistung und Senderichtung
verzichtet werden könne. Es verlangte lediglich, die Baubewilligungen mit einer
Auflage zu versehen, welche die Einbindung der Anlagen in das
Qualitätssicherungssystem sicherstellt. In späteren Ent­scheiden hat es diese
Recht­spre­chung bestätigt (BGr,
10. Oktober
2006, 1A.54/2006, E. 5 mit Hinweisen, www.bgr.ch).
Mit Schreiben vom 5. Juli 2006 beantwortete das BAFU
die Anfrage des Ver­wal­tungs­ge­richts vom 22. Mai 2006. Darin verwies es
auf die erwähnten Ent­scheide des Bun­des­ge­richts, welches die im Aufbau
begriffenen Qualitätssicherungssysteme als taugliches Instrument für eine
wirksame Kontrolle bewilligter Mobilfunkanlagen beurteilt hatte. Angesichts der
vorgesehenen Auditierung der Systeme durch akkreditierte Zertifizierungsstellen
erachtete das Bundesamt eine zusätzliche behördliche Kontrolle als weder
erforderlich noch systemgerecht. Es sah jedoch vor, die Ergebnisse der
Auditierung öffentlich zugänglich zu machen; auch würden die Erfahrungen mit
den Qualitätssicherungssystemen Ende 2007 ausgewertet und bei Bedarf Anpassungen
vorgenommen. Die Ausstellung von Attesten betreffend das Erfüllen der
Qualitätssicherungsanforderungen, wie sie das Ver­wal­tungs­ge­richt in seiner
Anfrage vom 22. Mai 2006 angeregt hatte, erachtete das BAFU als nicht
erforderlich. Für den Fall, dass sich im Rahmen von Auditierungen herausstelle,
dass die Anforderungen durch einen Netzbetreiber nur mangelhaft erfüllt seien, sehe
man eine umgehende schweizweite Information der Vollzugsbehörden vor. Dasselbe
gelte, wenn Stichprobenkontrollen die Verlässlichkeit eines
Qualitätssicherungssystems grundsätzlich in Frage stellen sollten. In diesen
Fällen müsste nach Meinung des Bundesamtes bei der Beurteilung von Sendeanlagen
des betreffenden Mobilfunknetzes künftig die maximale installierte
Sendeleistung und der maximale durch Fernsteuerung einstellbare Winkelbereich
zugrunde gelegt werden (vgl. BGr, 6. September 2006, 1A.57/2006, E. 5.1,
www.bger.ch).
7.4
Die Beschwerdegegnerin
1 wies schon in der Beschwerdeantwort auf das bei ihr im Aufbau begriffene
Qualitätssicherungssystem hin und erklärte, dass sie die Verpflichtungen gemäss
dem Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006 übernommen habe. Die
Bausektion der Stadt Zürich führte mit der Beschwerdeantwort aus, dass
Baubewilligungen für Mobilfunkanlagen nunmehr mit einem Zusatz im Dispositiv
ergänzt würden, wonach die Baubehörde sich vorbehalte, "nachträglich weitere
Auflagen zu statuieren, Sanierungsmassnahmen anzuordnen oder die Bewilligung
ganz oder teilweise zu widerrufen, falls das Qualitätssicherungssystem zur
Überprüfung von Sendeleistung und Senderichtung nicht bis Ende 2006 eingeführt
ist." Beide Beschwerdegegnerinnen halten diese Vorkehrungen für
ausreichend.
Die Be­schwer­de­füh­ren­den machen in ihrer Stellungnahme
vom 11. September 2006 geltend, die Be­schwer­de­geg­nerin 1 habe nicht
nachgewiesen, dass sie die Verpflichtungen gemäss Rundschreiben des BAFU
übernommen habe, und sie habe auch nicht ausreichend dargelegt, wie sie deren
Einhaltung bis Ende 2006 sicherzustellen gedenke. Die Tauglichkeit des Qualitätssicherungssystems
sei auch vom Bun­des­ge­richt noch nicht geprüft worden; den akkreditierten
Zertifizierungsstellen fehle insbesondere jegliches Sanktionsmittel.
7.5
Mit den
neuesten Ent­scheiden hat das Bun­des­ge­richt seine ursprüngliche Recht­spre­chung,
nach welcher der Immissionsprognose in jedem Fall die gesamte technisch mögliche
Sendeleistung und der gesamte technisch mögliche Sendewinkel zugrunde gelegt werden
mussten, dahin gehend präzisiert, dass die Einhaltung der bewilligten
Sendeleistung und Senderichtung auch auf andere Weise als aufgrund der
Hardwarekonfiguration gewährleistet werden kann (vgl. BGr, 6. September
1A.57/2006, E. 5.1 f., www.bger.ch, mit Hinweisen und Leitsatz
publiziert in URP 2006, S. 821). Es kann heute davon ausgegangen werden,
dass ein Qualitätssicherungssystem gemäss Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar
2006 als geeignetes Mittel zur Kontrolle der variablen Parameter einer Mobilfunkanlage
anerkannt wird (BGr, 6. September 2006, 1A.57/2006, E. 5.2,
www.bger.ch). Der Umstand, dass dieses System weit gehend auf einer
Selbstkontrolle der Netzbetreiber beruht und die mit der Auditierung
beauftragten Unternehmungen zweifellos keine umfassende Kontrolle aller Vorgänge
vornehmen können, spricht nicht von vornherein gegen dessen Tauglichkeit.
Allfällige Mängel des Systems können aufgrund der Erfahrungen, die Ende 2007
ausgewertet werden sollen, behoben werden, und für den Fall, dass Stichprobenkontrollen
dessen Verlässlichkeit grundsätzlich in Frage stellen, sieht das BAFU in seiner
Stellungnahme vom 5. Juli 2006 eine umgehende Information der
Vollzugsbehörden und entsprechende Konsequenzen für die Netzbetreiberinnen vor.
In diesem Sinn hat das Bundesgericht denn auch in seinen jüngsten Entscheiden
lediglich verlangt, dass die Baubewilligung mit einer Auflage ergänzt wurde,
welche die Betreiberin der Mobilfunkanlage zur Einbindung derselben in ihr
Qualitätssicherungssystem verpflichtet.
Inzwischen hat die Be­schwer­de­geg­nerin 1 ein
Qualitätssicherungssystem gemäss dem Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar
2006 aufgebaut, welches vom Institut G am 14. Dezember 2006 auditiert
wurde.
Bei dieser Sachlage erweisen sich die Einwendungen der Be­schwer­de­füh­ren­den
als unbegründet. Auch die Ergänzung der Baubewilligung mit einer Auflage,
wonach die Be­schwer­de­geg­nerin 1 zur Einbindung der Mobilfunkanlage in ihr
Qualitätssicherungssystem verpflichtet wird, ist nicht mehr erforderlich, nachdem
das Qualitätssicherungssystem bereits im Betrieb steht und definitionsgemäss
sämtliche Sendeanlagen des Netzbetreibers umfassen muss (Rundschreiben des BAFU
vom 16. Januar 2006, Ziff. 3).
7.6
Die Be­schwer­de­füh­ren­den
machen in ihrer Eingabe vom 11. September 2006 unter Berufung auf den Ent­scheid
des Bun­des­ge­richts vom 31. Mai 2006 (1A.116/2005) geltend, die
mechanisch und elektrisch einstellbaren Winkelbereiche der vertikalen Neigung
müssten selbst dann separat angegeben werden, wenn man davon ausgehe, dass das
vorgesehene Qualitätssicherungssystem zur Kontrolle der variablen Parameter der
Mobilfunkanlage ausreiche. Demgegenüber geht die Be­schwer­de­geg­nerin 1 davon
aus, dass es genüge, im Stand­ort­da­ten­blatt den zur Nutzung vorgesehenen
Winkelbereich anzugeben; der maximal einstellbare Bereich, welcher sich aus der
Addition der mechanischen und der elektrischen Einstellmöglichkeiten ergibt,
sei nicht von Belang. Sie hat daher die mechanisch und elektrisch einstellbaren
Winkelbereiche der verwendeten Antennen auch im Beschwerdeverfahren nicht
separat bekannt gegeben.
Das Bun­des­ge­richt verwies im erwähnten Ent­scheid vom
31. Mai 2006 (BGr, 1A.116/2005, www.bger.ch) auf eine Stellungnahme
des BAFU, welches die separate Bewilligung von mechanischem und elektrischem
Winkelbereich im Hinblick auf eine transparente und praktikable Kontrolle der
Sendeanlagen für erforderlich hielt. Um die von der NISV verlangte Kontrolle
nicht zusätzlich zu erschweren, dürfe daher nicht auf eine selbständige
Festlegung der mechanischen und elektrischen Neigungswinkelbereiche verzichtet
werden (E. 4.3). Das Bun­des­ge­richt verlangte daher die Ergänzung der
Baubewilligung mit einer Bestimmung, welche den mechanischen Neigungswinkel
festlegte (E. 4.4 und Dispositiv Ziff. 1; ebenso BGr, 6. September
2006, 1A.57/2006, E. 3, www.bger.ch).
Dieser Grundsatz ist auch vorliegend zu beachten. Mit der
inzwischen erfolgten Betriebsaufnahme des Qualitätssicherungssystems hat sich
die Sachlage jedoch insofern verändert, als nun in der
Qualitätssicherungs-Datenbank der Netzbetreiber, in welche die Vollzugsbehörden
uneingeschränkte Einsicht haben, stets sowohl die mechanischen wie auch die
ferngesteuerten Einstellungen (beides insbesondere auch mit Bezug auf den Tilt
der Antennen) enthalten sein müssen (Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar
2006, Ziff. 3). Die Be­schwer­de­geg­nerin 1 wird daher die eingestellten
mechanischen und ferngesteuerten Winkelbereiche spätestens bei der
Inbetriebnahme der vor­lie­gend bewilligten Anlage in ihre
Qualitätssicherungs-Datenbank eintragen müssen. Ebenfalls aus der Datenbank
hervorgehen muss der bewilligte gesamte Winkelbereich der vertikalen (und
horizontalen) Senderichtungen (Rundschreiben, Ziff. 3). Damit ist die vom
Bun­des­ge­richt geforderte Kontrollmöglichkeit gewährleistet. Eine zusätzliche
Auflage in der Baubewilligung ist nicht erforderlich.
8.
Die Be­schwer­de­füh­ren­den beanstanden die Einordnung
der projektierten Anlage in die bauliche Umgebung als ungenügend.
8.1
Gemäss § 238
PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit
der baulichen und landschaftlichen Umgebung im ganzen und in ihren einzelnen
Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird;
diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben (Abs. 1). Dabei ist
auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist besondere
Rücksicht zu nehmen (Abs. 2).
Bei der Anwendung dieser Ästhetikvorschrift kommt den
kommunalen Baubehörden praxisgemäss ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (RB 1979
Nr. 10; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 2, www.bger.ch,
mit Hinweisen). Die Baurekurskommissionen haben sich daher bei der Überprüfung des
kommunalen Entscheids trotz umfassender Kognition (vgl. § 20 VRG) Zurückhaltung
zu auferlegen; lässt sich der Ent­scheid auf vernünftige Gründe stützen,
schreiten die Rekursinstanzen nicht ein, auch wenn andere ebenfalls vertretbare
Lösungen denkbar sind (RB 2005 Nr. 68 = BEZ 2005 Nr. 20; RB 1991
Nr. 2; 1981 Nr. 20; Kölz/Bosshart/ Röhl, § 20 N. 19).
Die kommunale Behörde kann sich allerdings nur dann auf
ihren geschützten Beurteilungsspielraum berufen, wenn sie spätestens in der
Rekursvernehmlassung die geforderte nachvollziehbare Begründung vorbringt (RB 1991
Nr. 2; VGr, 1. November 2006, VB.2006.0026, E. 3.1, www.vgrzh.ch).
Dem Verwaltungsgericht kommt im Gegensatz zu den Vorinstanzen
nur Rechtskontrolle zu (§ 50 Abs. 1 VRG). Es überprüft deshalb lediglich,
ob eine Rekursinstanz die ästhetische Würdigung durch die kommunale Baubehörde
zu Recht für vertretbar halten durfte. Dagegen ist es nicht Aufgabe des
Verwaltungsgerichts, eine eigene umfassende Beurteilung der Gestaltung und der
Einordnung des Bauvorhabens vorzunehmen; damit würde es seine eigene Kognition überschreiten
(vgl. auch BGr, 21. Juni 2005, 1P.678/2004, E. 4, ZBl 107/2006, S. 434 ff.).
8.2
Vorliegend
hat die Bausektion der Stadt Zürich im Baubescheid erwogen, dass der fragliche
Teil der L-Strasse mit unterschiedlichen Wohn- und Bürokomplexen bebaut sei,
die aus verschiedenen Zeitabschnitten stammen. Die Architektur wirke nicht
homogen. Die vorgesehene Antenne rage 6 m über den Liftaufbau des
Standortgebäudes hinaus und sei in ihrer Gestalt ziemlich wuchtig, doch seien
Antenne und Technikschränke so weit von der Strassenseite weggerückt, dass sich
die Anlage nicht dominant in den Strassenraum dränge. Der Mast ordne sich daher
befriedigend ein.
In der Vernehmlassung zuhanden der Vor­in­stanz nahm die
Bausektion sodann zu den Einwendungen der Rekurrierenden im Einzelnen Stellung.
Mit Bezug auf die so genannten H-Häuser um die M- und N-Strasse bestätigte sie,
dass diese wenngleich nicht unter Schutz gestellt, so doch als schützenswert
inventarisiert sind. Diese Siedlung werde jedoch durch die beiden neueren
Häuser O-Strasse 02 und 03 deutlich vom Baugrundstück abgegrenzt; die
Antennenanlage besitze aus städtebaulicher Sicht genügend Distanz zu den H-Häusern,
sodass diese in ihrer Einheitlichkeit und architektonischen Qualität nicht beeinträchtigt
würden. Was sodann die zum Teil ebenfalls inventarisierten Liegenschaften L-Strasse
04-05 betreffe, so lägen diese bergseits des Antennenstandorts und seien durch
eine Stützmauer von der Strasse abgehoben. Angesichts dieser erhöhten Lage und
der stark begrünten Vorgärten würden sie durch die gegenüber liegende Antenne
in ihrer einheitlichen Wirkung und als architektonisch wertvolles Ensemble
nicht beeinträchtigt. Die von den Rekurrenten ferner genannten Liegenschaften P-Strasse
06-04 seien nicht inventarisiert und lägen überdies zu weit entfernt, als dass
sie durch die Antennenanlage gestalterisch beeinträchtigt werden könnten. Zum
Standortgebäude selber, einem modernen, kleinen Bürohaus mit Flachdach, trete
die projektierte Anlage nicht in einen stossenden Gegensatz. Insgesamt wirke
sich diese nicht nachteilig auf die denkmalpflegerisch wertvolle bauliche Umgebung
aus.
Mit diesen Ausführungen hat die kommunale Baubehörde vom
ihr zustehenden Beurteilungsspielraum umfassend Gebrauch gemacht. Ihr Ent­scheid
ist daher zu schützen, soweit ihre Würdigung als vertretbar erscheint.
8.3
Die Vor­in­stanz
führte einen Augenschein durch und bestätigte in ihren Erwägungen im
Wesentlichen die Feststellungen der Baubehörde. Der Antennenmast könne vom
Strassenraum in der unmittelbaren Umgebung des Standortgebäudes aus nicht oder
nur marginal wahrgenommen werden. Aus einer gewissen Distanz sei die Anlage
zwar sichtbar, trete dabei aber nicht im Sinn von § 238 PBG störend in
Erscheinung. Die einzige im näheren Umfeld unter Schutz gestellte Liegenschaft O-Strasse
07 werde, wie sich am Augenschein gezeigt habe, in ihrem Erscheinungsbild nicht
beeinträchtigt. Das Überbauungsbild in der Umgebung des Baugrundstücks sei
nicht einheitlich; in dieses städtebaulich intakte, aber nicht überdurchschnittlich
empfindliche Gebiet ordne sich das Projekt hinreichend ein. Es würden weder
Schutz- noch Inventarobjekte unzulässig tangiert. Von einer Überschreitung des
kommunalen Ermessens könne jedenfalls nicht die Rede sein.
8.4
Das Ver­wal­tungs­ge­richt
hat nach dem Gesagten nur zu prüfen, ob die Vor­in­stanz die ästhetische
Würdigung der kommunalen Baubehörde zu Recht für vertretbar halten durfte.
Die Be­schwer­de­füh­ren­den bringen nichts vor, was in
dieser Hinsicht gegen den Ent­scheid der Vor­in­stanz spräche. Entgegen ihrer
Meinung ist die Vor­in­stanz in den Erwägungen nicht davon ausgegangen, dass
sich in der Umgebung des Standortgebäudes nebst den Häusern N-Strasse 02 und 03
(recte: O-Strasse 02 und 03) noch weitere Bauten aus neuerer Zeit befänden. Dass
die Antenne gegenüber den inventarisierten Gebäuden an der O- und N-Strasse
dominierend in Erscheinung trete, kann sodann auch mit dem von den Be­schwer­de­füh­ren­den
eingereichten Foto nicht belegt werden; jedenfalls liegt die Würdigung der
Baubehörde, wonach das Standortgebäude durch die beiden neueren Häuser O-Strasse
02 und 03 deutlich von den H-Häusern abgegrenzt werde und aus städtebaulicher
Sicht genügend Distanz zu diesen besitze, nicht ausserhalb des ihr zustehenden
Ermessens. Wenn die Be­schwer­de­füh­ren­den schliesslich geltend machen, dass
die Antenne von den erhöht gelegenen, teilweise inventarisierten Häusern an der
L-Strasse her besonders gut eingesehen werden könne, verkennen sie, dass der
Umgebungsschutz nicht dazu dient, die Aussicht
aus
den schützenswerten Bauten vor Beeinträchtigungen zu bewahren.
Für Betrachter aus diesen erhöht gelegenen Bauten erscheint die Antenne als
Teil der neueren Gebäudegruppe, bestehend aus dem Standortgebäude und den
Häusern O-Strasse 02 und 03, wo sie keinen Fremdkörper darstellt. – Mit ihren
übrigen Vorbringen vertreten die Be­schwer­de­füh­ren­den lediglich eine andere
Würdigung der baulichen Situation, die zu überprüfen nicht die Aufgabe des Ver­wal­tungs­ge­richts
ist.
Damit erweist sich das Bauvorhaben auch unter dem
Gesichtspunkt der Einordnung gemäss § 238 PBG als gesetzeskonform.
9.
Die Be­schwer­de erweist sich demnach als unbegründet und
ist abzuweisen. Diesem Ausgang des Verfahrens entsprechend werden die Be­schwer­de­füh­ren­den
kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Sie
haben der Be­schwer­de­geg­nerin 1 zudem für die Umtriebe des Verfahrens eine
angemessene Ent­schädigung zu entrichten
(§ 17
Abs. 2 lit. a VRG). Als angemessen erweist sich eine Entschädigung
von insgesamt Fr. 1'050.- (§ 12 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts
vom 26. Juni 1997).
Demgemäss
entscheidet
die Kammer
:
1.    Die
Be­schwer­de wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    210.--     Zustellungskosten,
Fr. 4'210.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Be­schwer­de­füh­ren­den unter solidarischer Haftung
zu je einem Drittel auferlegt.
4.    Die
Be­schwer­de­füh­ren­den werden unter solidarischer Haftung verpflichtet, der
Be­schwer­de­geg­nerin 1 für das Verfahren vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt eine
Par­tei­ent­schä­di­gung von je Fr. 350.- (insgesamt Fr. 1'050.-) zu
entrichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vor­lie­genden Ent­scheids.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung des Entscheids an gerechnet, beim
Bundesgericht einzureichen.
6.    Mitteilung an …