zh_verwaltungsgericht · VB.2002.00376 · 2003-12-04 · de
Nutzungsplanung

Stadt Zürich, Änderung der Bau- und Zonenordnung, BZO 1999, Revisionsvorlage Teil IVa, Zürich-West: Keine Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels (E. 2). Es kann offen gelassen werden, ob die Rekursinstanz einen zweiten Schriftenwechsel hätte anordnen müssen, da ein allfälliger Mangel im Beschwerdeverfahren geheilt werden kann (E. 3a). Die Anforderungen, welche der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte an ein faires Verfahren stellt, wurden im Rekursverfahren nicht erfüllt. Der Mangel kann jedoch vor dem Verwaltungsgericht geheilt werden (E. 3b). Die Vorinstanz anerkannte die Legitimation der Beschwerdeführenden zur Gemeindebeschwerde, verneinte jedoch diejenige zum Planungsrekurs (E. 4a). Beeinträchtigt die Planänderung den den Nachbarmietern zustehenden Nutzungswert, wäre es denkbar, die hinreichende Betroffenheit eines Mieters zu bejahen. Eine solche Legitimation muss sorgfältig substanziiert und glaubhaft gemacht werden (E. 4b). Die Mieter haben ihre Betroffenheit nicht näher dargelegt (E. 4c). Die Vorinstanz ist deshalb zu Recht auf den Planungsrekurs mangels Legitimation nicht eingetreten (E. 4d). Mit der Gemeindebeschwerde kann nur die Verletzung von gesetzlichen Bestimmungen geltend gemacht werden. (E. 4e). Gesetzliche Grundlagen betreffend Mitwirkungsrechte der Bevölkerung bei Planungen (E. 5a). 1998 hat die Stadt Zürich den Planentwurf aufgelegt. Es stellt sich die Frage, ob sie den überarbeiteten Plan vor seiner Festsetzung erneut hätte auflegen müssen (E. 5b). Die Mitwirkungsrechte wurden vorliegend nicht verletzt (E. 5d). Insoweit die Beschwerdeführenden geltend machen, der Nutzungsplan würde sich nicht eignen, um eine Nutzung des Gebietes zu Wohnzwecken sicherzustellen, ist ihnen entgegenzuhalten, dass sich eine derartig eindimensionale Zielsetzung nicht aus dem Richtplan ergab. Nicht stichhaltig ist der Einwand, die bestehende Erschliessung im Quartier sei für die vorgesehene Nutzung ungenügend (E. 6a-c). Ebenfalls ist es zulässig, die Zustimmung zu privaten Gestaltungsplänen, die den für Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht überschreiten, an die Exekutive zu delegieren (E. 7). Abweisung der Beschwerde. Kostenfolge (E. 8).

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2002.00376
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Geschäftsnummer:
VB.2002.00376
Entscheidart und -datum:
vom 04.12.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Nutzungsplanung
Stadt Zürich, Änderung der Bau- und Zonenordnung, BZO 1999, Revisionsvorlage Teil IVa, Zürich-West:Keine Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels (E. 2). Es kann offen gelassen werden, ob die Rekursinstanz einen zweiten Schriftenwechsel hätte anordnen müssen, da ein allfälliger Mangel im Beschwerdeverfahren geheilt werden kann (E. 3a). Die Anforderungen, welche der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte an ein faires Verfahren stellt, wurden im Rekursverfahren nicht erfüllt. Der Mangel kann jedoch vor dem Verwaltungsgericht geheilt werden (E. 3b). Die Vorinstanz anerkannte die Legitimation der Beschwerdeführenden zur Gemeindebeschwerde, verneinte jedoch diejenige zum Planungsrekurs (E. 4a). Beeinträchtigt die Planänderung den den Nachbarmietern zustehenden Nutzungswert, wäre es denkbar, die hinreichende Betroffenheit eines Mieters zu bejahen. Eine solche Legitimation muss sorgfältig substanziiert und glaubhaft gemacht werden (E. 4b). Die Mieter haben ihre Betroffenheit nicht näher dargelegt (E. 4c). Die Vorinstanz ist deshalb zu Recht auf den Planungsrekurs mangels Legitimation nicht eingetreten (E. 4d). Mit der Gemeindebeschwerde kann nur die Verletzung von gesetzlichen Bestimmungen geltend gemacht werden. (E. 4e). Gesetzliche Grundlagen betreffend Mitwirkungsrechte der Bevölkerung bei Planungen (E. 5a). 1998 hat die Stadt Zürich den Planentwurf aufgelegt. Es stellt sich die Frage, ob sie den überarbeiteten Plan vor seiner Festsetzung erneut hätte auflegen müssen (E. 5b). Die Mitwirkungsrechte wurden vorliegend nicht verletzt (E. 5d). Insoweit die Beschwerdeführenden geltend machen, der Nutzungsplan würde sich nicht eignen, um eine Nutzung des Gebietes zu Wohnzwecken sicherzustellen, ist ihnen entgegenzuhalten, dass sich eine derartig eindimensionale Zielsetzung nicht aus dem Richtplan ergab. Nicht stichhaltig ist der Einwand, die bestehende Erschliessung im Quartier sei für die vorgesehene Nutzung ungenügend (E. 6a-c). Ebenfalls ist es zulässig, die Zustimmung zu privaten Gestaltungsplänen, die den für Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet geltenden Rahmen nicht überschreiten, an die Exekutive zu delegieren (E. 7). Abweisung der Beschwerde. Kostenfolge (E. 8).
Stichworte:
DELEGATION
GEMEINDEBESCHWERDE
GESTALTUNGSPLAN
HEILUNG
LEGITIMATION
MITWIRKUNGSRECHT
NUTZUNGSPLAN
PLANUNGSREKURS
RAHMENNUTZUNGSPLÄNE
RECHTLICHES GEHÖR
SONDERBAUVORSCHRIFTEN
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
ZWEITER SCHRIFTENWECHSEL
Rechtsnormen:
Art. 6 Abs. 1 EMRK
§ 151 Abs. 1 GemeindeG
§ 7 PBG
§ 86 PBG
§ 338a Abs. I PBG
Art. 4 Abs. 2 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Der Gemeinderat Zürich beschloss
am 28. November 2001 eine Änderung des Zonenplanes (Disp.-Ziff. 1a) und
der Bauordnung (Disp.-Ziff. 1d) sowie unter anderem die Festsetzung des
Ergänzungsplanes für die Sonderbauvorschriften Stadion Zürich (Disp.-Ziff. 1b).
Zu den nicht berücksichtigen Einwendungen wurde im Einwendungsbericht Stellung
genommen (Disp.-Ziff. 2).
II. Gegen diesen Beschluss erhoben A
sowie weitere zehn Anwohner aus dem Gebiet des Fussballstadions
Gemeindebeschwerde beim Bezirksrat Zürich und beklagten die Verletzung des
Mitwirkungsrechts der Bevölkerung beim Erlass der Nutzungsplanung. Der
Bezirksrat trat mit Beschluss vom 8. Mai 2002 auf das Rechtsmittel mangels
Zuständigkeit nicht ein. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies der Regierungsrat
des Kantons Zürich am 4. Juni 2003 ab.
III. Die gleichen Anwohner aus dem
Gebiet des Fussballstadions gelangten gegen den Gemeindebeschluss auch an die
Baurekurskommission I des Kantons Zürich und beantragten, die Disp.-Ziffn. 1a,
b und d sowie 2 seien aufzuheben, soweit sie die Nutzungsplanung (Zonenplan und
Bauordnung), die Ergänzungspläne für die Sonderbauvorschriften sowie den
Bericht zu den nicht berücksichtigten Einwendungen hinsichtlich des Gebietes
Zürich West, einschliesslich des Perimeters der Sonderbauvorschriften und
Ergänzungspläne für das "Fussballstadion Zürich" beträfen, und der
Gemeinderat sei anzuweisen, das Auflageverfahren durch den Stadtrat nachzuholen
und vorgängig einen Umweltverträglichkeitsbericht einholen zu lassen. Eventuell
beantragten sie, die Zonenzuweisung des Teilgebietes II der
Sonderbauvorschriften Fussballstadion Zürich sei aufzuheben sowie verschiedene
Einzelfestlegungen für dieses Teilgebiet seien im Zonenplan bzw. in Art. 81a
der Bauordnung der Stadt Zürich (BauO) zu ergänzen, zu ändern oder aufzuheben.
Die Baurekurskommission I trat am
27. September 2002 auf den Rekurs gemäss § 338a des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) nicht ein (Disp.-Ziff. Ia) und
wies das erhobene Rechtsmittel als Stimmrechtsbeschwerde (richtig Gemeindebeschwerde)
ab (Disp.-Ziff. Ib).
IV. Gegen diesen Entscheid erhoben A
sowie die weiteren zehn Anwohner am 4. November 2002 Beschwerde an das
Verwaltungsgericht und erneuerten im Wesentlichen ihren bereits vor
Baurekurskommission gestellten Hauptantrag. Gleichzeitig verlangten sie eine
Sistierung des Verfahrens, bis der Regierungsrat über die bei ihm hängige Beschwerde
entschieden habe.
Am 12. November 2002 wurde die
Baudirektion eingeladen, den Genehmigungsentscheid bezüglich der
streitbetroffenen Festlegungen zu treffen bzw. einzuholen. Diese Genehmigung
erfolgte am 16. Januar 2003 vorbehaltlos. Nach rechtskräftiger Erledigung der
vor Regierungsrat hängigen Beschwerde konnte der Abteilungspräsident das Sistierungsbegehren
der Beschwerdeführenden am 30. Juli 2003 als gegenstandslos geworden
abschreiben und das Vernehmlassungsverfahren eröffnen.
Die Baurekurskommission beantragte
am 21. August 2003 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Am
24. September 2003 erstattete der Stadtrat von Zürich die Beschwerdeantwort und
beantragte ebenfalls die Beschwerdeabweisung. Die Beschwerdeantwort wurde den
Beschwerdeführenden am 30. September 2003 zur Kenntnis zugestellt, mit der
Mitteilung, dass ein weiterer Schriftenwechsel nicht angeordnet worden sei.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Das streitbetroffene Gebiet in
Zürich-West wird im Wesentlichen im Norden durch die Limmat-/Hardturm- und
Bernerstrasse (unter Aussparung eines Gevierts zwischen Förrlibuck- und
Hardturmstrasse), im Osten durch die Hardbrücke/SBB-Viadukt, nach Süden hin
durch die Pfingstweidstrasse/Bahngleise und im Westen durch die Europabrücke
begrenzt. Im mittleren Bereich dieses Gebiets liegen zwischen der Bernerstrasse
und dem SBB-Viadukt, wo sich bereits heute Parkhaus, Sportstadion und
Sportplatz Hardturm befinden, die von Sonderbauvorschriften (SBV) erfassten
Teilgebiete I und II Fussballstadion Zürich.
Am 7. September 2003 haben die
Stimmberechtigten der Stadt Zürich dem privaten Gestaltungsplan "Stadion
Zürich" mit Umweltverträglichkeitsprüfung zugestimmt. Damit soll die
Nutzungsplanung für das streitbetroffene Areal teilweise durch einen Sondernutzungsplan
überlagert bzw. abgelöst werden. Da gegen diesen Gestaltungsplan jedoch mehrere
Rekurse erhoben wurden und der Gestaltungsplan nur einen Teil des hier
streitbetroffenen Areals umfasst, ist die Beschwerde unbesehen vom weiteren
Schicksal des Gestaltungsplanes zu behandeln.
2. Die Beschwerdeführenden
beantragen, die Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin sei ihnen zur
Stellungnahme zuzustellen.
Im Beschwerdeverfahren wird in der
Regel nur ein einfacher Schriftenwechsel durch­geführt. Ein weiterer
Schriftenwechsel kann jedoch ausnahmsweise erforderlich sein, wenn zum Nachteil
eines Beschwerdeführers auf erstmals vor dem Verwaltungsgericht vorge­brachte
Tatsachen abgestellt oder ein neuer wesentlicher Rechtsgrund herangezogen wer­den
soll (vgl. § 58 des Verwaltungs­rechtspflege­gesetzes vom 24. Mai
1959/8. Juni 1997 [VRG]; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar
zum Verwaltungsrechtspfle­gegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, § 58 N. 10). Vorliegend sind die Voraus­setzungen
für einen zweiten Schriftenwechsel nicht erfüllt; dementsprechend wurde auch
kein solcher angeordnet. Dank der erfolgten Zustellung war es den Beschwerdeführenden
aber auch nicht verwehrt, dem Gericht  soweit sie dies für notwendig erachteten
 von sich aus eine weitere Stellungnahme einzureichen.
3. a) Gleichzeitig beklagen die
Beschwerdeführenden, dass bereits die Baurekurskommission keinen zweiten
Schriftenwechsel durchgeführt, ihren entsprechenden Antrag nicht einmal formell
abgelehnt oder die implizite Ablehnung begründet habe, obwohl die gegnerischen
Vorbringen in der Rekursvernehmlassung zum Problem der öffentlichen Auflage neu
gewesen seien. Damit sei der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt worden.
Aus den Akten geht tatsächlich nicht hervor, dass die Vorinstanz den
Beschwerdeführenden die Rekursantwort der Beschwerdegegnerin zugestellt, noch
dass sie überhaupt irgendwie über den Abschluss des Schriftenwechsels
informiert hätte. Da sich die Vor­instanz zu diesem Punkt auch im
Beschwerdeverfahren nicht äusserte, muss davon ausgegangen werden, dass die
Beschwerdeführenden tatsächlich keine Gelegenheit hatten, die Rekursantwort zur
Kenntnis zu nehmen, um sich dazu allenfalls noch einmal zu äussern.
Der Umstand, dass die
Baurekurskommission den prozessualen Antrag der Beschwerdeführenden auf
Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels nicht förmlich abwies, sei es
mittels prozessleitender Verfügung oder durch Beschluss im Endentscheid,
beinhaltet jedoch noch keine Rechtsverweigerung. Mit dem materiellen Entscheid
kam klar zum Ausdruck, dass die Rekursinstanz den Parteien keine weitere
Äusserungsmöglichkeit einräumen wollte und daher den Antrag zumindest implizit
ablehnte. Problematischer erscheint hingegen bereits, dass die
Baurekurskommission diese Ablehnung nicht in ihren Entscheidgründen zum
Ausdruck brachte. Nach der Praxis bedarf nämlich auch die Ablehnung eines prozessualen
Begehrens einer  wenngleich in der Regel nur summarischen  Begründung (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl,
§ 56 N. 10). Eine massgebende Verletzung des rechtlichen Gehörs wäre
schliesslich dann zu bejahen, wenn die Rekursantwort der Beschwerdegegnerin
tatsächlich entscheidwesentliche neue Vorbringen enthielt. Zwar lässt sich aus § 8
VRG oder Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) weder ein
genereller Anspruch auf einen zweiten Schriftenwechsel noch ein Anspruch auf
Zustellung einer Rekursantwort ableiten (Kölz/ Bosshart/Röhl, § 8 N. 28),
jedoch ist auch im Rekursverfahren ein zweiter Schriftenwechsel zwingend, wenn
die Rekursinstanz in ihrem Entscheid auf erstmals in der Rekursantwort
vorgetragene Behauptungen abstellen will (Kölz/Bosshart/Röhl, § 26 N. 35).
Wie es sich damit verhält, kann im
vorliegenden Fall aber offen bleiben, da ein allfälliger diesbezüglicher Mangel
im Beschwerdeverfahren geheilt werden kann. Nachdem die Beschwerdeführenden
Gelegenheit hatten, zu allfälligen neuen Vorbringen in der Rekursantwort in
ihrer Beschwerdeschrift Stellung zu nehmen, und das Verwaltungsgericht
vorliegend die gleiche Kognition wie die Baurekurskommission hat (vgl. nachfolgend
E. 4), erwächst den Beschwerdeführenden aus einem möglichen formellen Mangel
des Rekursentscheides jedenfalls kein Nachteil (zur Heilung vgl. BGE 126 I
68, BGE 116 Ia 94; Kölz/Bosshart/Röhl, § 8 N. 48 mit Hinweisen).
b) In der Verweigerung eines
zweiten Schriftenwechsels im Rekursverfahrens sehen die Beschwerdeführenden
auch eine Verletzung von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention (EMRK).
aa) Nach drei die Schweiz
betreffenden Entscheiden des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
(EGMR) beinhaltet der von Art. 6 Abs. 1 EMRK garantierte Anspruch auf
ein faires Verfahren unter anderem auch das Recht der Parteien, von sämtlichen
dem Gericht eingereichten Eingaben und Vernehmlassungen Kenntnis zu erhalten
und zu diesen Stellung nehmen zu können. Dabei kommt es nicht einmal darauf an,
ob die Vernehmlassung relevante neue Tatsachen oder Begründungen enthalte (EGMR,
21. Februar 2002, No. 33499/96, www.
hr.coe.int = VPB 66/2002 Nr. 113; 28. Juni 2001,
No. 37292/97, www.echr.coe.int = VPB 65/2001 Nr. 129 = ZBl 102/2001, S. 662
mit Anmerkungen von August Mächler; 18. Februar 1997, No. 18990/91,
www.echr.coe.int = VPB 61/1997 Nr. 108; Peter Goldschmid: Auf dem Weg zum
endlosen Schriftenwechsel?, ZBJV 138/ 2002, S. 281 ff.; vgl. auch
weitere Entscheidhinweise bei Jens Meyer-Ladewig, EMRK Handkommentar, Baden-Baden
2003, Art. 6 N. 38 sowie bei Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die
Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. A., Bern 1999, S. 188).
Insofern gehen die Verfahrensgarantien der EMRK über diejenigen von Art. 29
Abs. 2 BV hinaus. Wie dieser Anspruch in der Praxis umgesetzt werden kann,
ist fraglich. Besonders problematisch erweisen sich dabei diejenigen Verfahren,
in denen wie etwa im baurechtlichen Nachbarstreit auf beiden Seiten Parteien
beteiligt sind, die sich auf die Verfahrensgarantien der EMRK berufen können.
Ungeklärt ist sodann auch, ob die Gerichte bloss verpflichtet sind, den
Parteien eine von der Vorinstanz oder der Gegenpartei stammende Eingabe zur
Kenntnis zu bringen und eine daraufhin allenfalls direkt eingereichte Stellungnahme
zu den Akten zu nehmen oder ob den Parteien eine Frist zu einer weiteren
Stellungnahme anzusetzen ist (vgl. Goldschmid, S. 281 ff.).
bb) Soweit die Beschwerdeführenden
eine Gemeindebeschwerde im Sinne von § 151 des Gemeindegesetzes vom 6.
Juni 1926 (GemeindeG) erhoben, fiel ihr Rechtsmittel von vornherein nicht in
den Anwendungsbereich von Art. 6 Abs. 1 EMRK. Anders als beim Bau-
und Planungsrekurs gemäss § 338a PBG, mit dem der Nachbar unter Umständen
einen im Zivilrecht (Eigentum, Miete oder Pacht) gründenden Abwehranspruch geltend
macht (vgl. BGE 127 I 44 E. 2c), werden mit der Gemeindebeschwerde
ausschliesslich die aus der politischen Berechtigung als Stimmbürger stammenden
Ansprüche verfolgt.
cc) Soweit jedoch ein Bau- und
Planungsrekurs erhoben wurde, lag im angefochtenen Entscheid über die fehlende
Rekurslegitimation gleichzeitig auch die Verneinung eines zivilrechtlichen
Anspruches im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK
Die beiden Fragen
überschneiden sich zwangsläufig, da bereits die Legitimation zur staatsrechtlichen
Beschwerde, welche an engere Voraussetzungen als die Rekurslegitimation nach § 338a
PBG anknüpft, das Vorliegen eines zivilrechtlichen Anspruchs indiziert (BGE 127
I 44 E. 2c am Ende). Wegen dieses Zusammenhangs kann ein derart
begründeter Nichteintretensentscheid jedenfalls nicht als rein
prozessrechtliche Verfügung abgetan werden, die nicht als Entscheid im Sinne
von Art. 6 Abs. 1 EMRK gälte. Insofern liegen die Verhältnisse
grundsätzlich anders als bei den von der Lehre und Rechtsprechung angeführten
Beispielen von prozessrechtlichen Nichteintretensentscheiden etwa wegen
verspäteter oder mangelhafter Rechtsschrift, bei fehlender Partei- oder
Prozessfähigkeit oder bei Nichtleisten eines Kostenvorschusses (vgl. die
diesbezüglichen Beispiele bei Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale
Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 71 ff.; Herbert Miehsler in:
Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Köln u.a. 1986,
Art. 6 Rz. 185; Jochen Frowein/Wolfgang Peukert, EMRK‑Kommentar,
2. A.; Kehl u.a. 1996, Art. 6 Rz. 52; anders allerdings noch RB 1995 Nr. 13).
Somit ergibt sich, dass die
Anforderungen, welche der EGMR an ein faires Verfahren stellt, im
Rekursverfahren nicht erfüllt wurden. Indessen schliesst auch die EMRK es nicht
aus, dass ein Mangel im erstgerichtlichen Verfahren durch das Verfahren vor dem
Zweitgericht geheilt werde (vgl. Herzog, S. 375 f.; Meyer-Ladewig, Art. 6
N. 37). Dies ist vorliegend geschehen, indem die Beschwerdeführenden sich
zur Rekursvernehmlassung der Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeschrift
äussern konnten.
4. a) Die Baurekurskommission
anerkannte die Legitimation der Rekurrierenden zur Gemeindebeschwerde,
verneinte jedoch diejenige zum Planungsrekurs, da die neue Zonierung gar keine
direkten Auswirkungen auf den Bestand der bestehenden Mietverhältnisse habe.
Dass die Grundeigentümer bei Erweiterung der Bau- und Nutzungsmöglichkeiten
allenfalls Änderungen mit Bezug auf die Mietobjekte ins Auge fassen könnten, begründe
höchstens eine mittelbare, aber noch keine rechtserhebliche Betroffenheit.
b) Gemäss § 338a Abs. 1 PBG
ist zum Rekurs und zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anord­nung
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat.
Die Baurekurskommission hat im angefochtenen Entscheid die zu dieser
Legitimationsvorschrift allgemein entwickelten Grundsätze zutreffend dargelegt,
worauf verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1
VRG). Anzufügen bleibt, dass die Darlegung des Sachverhalts, der die
Legitimation als Prozessvoraussetzung begründen soll, bereits vor der ersten
Rechts­mittelinstanz erfolgen muss (RB 1965 Nr. 4 = ZBl 66/1965, S. 506;
vgl. RB 1980 Nr. 7 und 8). In einem oberen Rechtsmittelverfahren kann
dies nicht nachgeholt wer­den. Sofern das Verwaltungsgericht wie vorliegend als
zweite gerichtliche Instanz ent­scheidet, können neue Tatsachen nach § 52 Abs. 2
VRG nur soweit geltend gemacht wer­den, als es durch die angefochtene Anordnung
notwendig geworden ist. Diese Bestimmung hat jeden­falls nicht den Sinn,
ursprünglich fehlende Prozess- bzw. Sachurteilsvoraussetzungen nachträglich vor
einer oberen Instanz herstellen zu lassen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 13).
Ausgehend vom dargelegten
Legitimationsbegriff hat die Praxis neben Grundeigentümern von
Nachbarliegenschaften auch die Mieter solcher Liegenschaften als durch ein
Bauvorhaben hinreichend betroffen erachtet, wenn das zivilrechtliche Verhältnis
geeignet ist, den Zusammenhang zwischen der Beeinträchtigung des Grundstücks
und der besonderen Betroffenheit des Anfechtenden herzustellen. Voraussetzung
ist dabei, dass das Bauvorhaben nicht nur das Nachbargrundstück insgesamt,
sondern spezifisch den Wohnwert der vom Mieter bewohnten Wohnung
beeinträchtigt, und dass das Mietverhältnis auf Dauer angelegt ist (vgl. RB
1981 Nr. 13 = BEZ 1981 Nr. 34; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 39).
Besonderheiten ergeben sich sodann
bei der Anfechtung von Nutzungsplänen, da diese im Gegensatz zu
Baubewilligungen nicht zu einer unmittelbaren Beeinträchtigung der
Nachbarschaft führen, sondern erst mittel- oder langfristig eine Umnutzung im
betroffenen Gebiet ermöglichen, für welche im Einzelnen eine Baubewilligung
einzuholen ist. Da solche Nutzungsplanungen jedoch in der Regel nicht mehr
akzessorisch mit der Baubewilligung zusammen angefochten werden können und
allenfalls bereits die Nutzungsmöglichkeiten des eigenen Grundstückes
beeinflussen, anerkennt die Rechtsprechung hier die Legitimation zur
Plananfechtung nicht nur von Grundeigentümern innerhalb des Planungsperimeters,
sondern auch von solchen aus der Nachbarschaft (Peter Hänni, Pla­
nungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 555 f.
mit Hinweisen). Bezogen auf Mieter solchermassen betroffener Liegenschaften ist
jedoch zu beachten, dass deren Mietverträge vorerst unabhängig von allfälligen
Veränderungen der Nutzungsmöglichkeiten ihrer Grundstücke Bestand haben. Soweit
daher die strittige Nutzungsplanung nur eine Kündigung wahrscheinlicher werden
lässt, liegt keine unmittelbare Betroffenheit im Sinne von § 338a PBG vor.
Es fragt sich, ob eine hinreichende Betroffenheit für Nachbarmieter allenfalls auch
dann zu bejahen ist, wenn die Planänderung eine Beeinträchtigung des ihnen
zustehenden Nutzungswertes als sehr wahrscheinlich erscheinen lässt, namentlich
dann, wenn sich die Nachbarmieter gegen die Ausscheidung einer Zone wehren, die
neu Bauten zulässt, deren mögliche Höhe oder Nähe ihre Aussicht oder die Belichtung
ihrer Wohnung beeinträchtigen können. Die Frage braucht hier jedoch aus den
nachstehenden Erwägungen (E. 4c und d) nicht in allgemeiner Weise
beantwortet zu werden.
c) Die befürchtete Beeinträchtigung
des blossen Nutzungswertes von Mietobjekten lässt sich im Einzelnen häufig erst
mittels eines konkreten Bauvorhabens absehen. Daher sind die Voraussetzungen
der Legitimation im Rekursverfahren besonders sorgfältig zu substanziieren und
glaubhaft zu machen. Allgemeine Befürchtungen eher theoretischer Art genügen
grundsätzlich nicht zur Darlegung der hinreichenden Betroffenheit. Vielmehr
muss nachvollziehbar dargetan werden, dass die gefürchtete Beeinträchtigung
aller Wahrscheinlichkeit nach auch eintreten werde. Wird die spezifische
Betroffenheit aus vermehrten Immissionen abgeleitet, so muss glaubhaft
dargelegt werden, dass die mutmasslichen Planauswirkungen mit einer gewissen
Wahrscheinlichkeit eine deutlich wahrnehmbare Immissionszunahme für den
Rechtsmittelkläger zu Folge haben (vgl. dazu VGr, 21. März 2002, VB.2001.00245,
E. 3b und 3c, www.vgrzh.ch).
Die Beschwerdeführenden haben ihre
Betroffenheit durch die strittige Nutzungsplanung im Rekursverfahren nicht
weiter begründet, sondern lediglich pauschal geltend gemacht, ihre
Wohnliegenschaften würden im Planperimeter bzw. in dessen Nachbarschaft liegen.
Dabei haben sie weder die konkrete Lage und Ausrichtung der von ihnen bewohnten
Wohnungen dargelegt noch vorgebracht, inwiefern die neu zulässigen Nutzungsmöglichkeiten
im Planperimeter die Wohnwerte ihrer Mietobjekte tatsächlich beeinträchtigen
könnten, etwa infolge zusätzlicher deutlich wahrnehmbarer Immissionen,
Beschattung oder Aussichtsentzug etc.
Auch im Zusammenhang mit den von
den Beschwerdeführenden erhobenen Einwänden gegen die Planung waren solche
Beeinträchtigungen für die Rekursinstanz nicht ersichtlich. So konnte
insbesondere die Rüge, wonach die Mitwirkungsrechte der Bevölkerung gemäss Art. 4
Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) sowie § 7 Abs. 2
PBG verletzt worden seien, keinen Zugang zum Planungsrekursverfahren verschaffen.
Die Legitimation zur Anfechtung eines Planungsaktes hängt von der tatsächlichen
Betroffenheit durch diesen Akt ab und ist grundsätzlich zu trennen von der
Schutzrichtung der angerufenen Normen. Diese Unabhängigkeit besteht in
zweierlei Richtung. Weder ist es einem betroffenen Nachbarrekurrenten verwehrt,
die Verletzungen von Bestimmungen zu rügen, die nicht zu seinem Schutz
aufgestellt wurden (vgl. für viele BGE 104 Ib 245 E. 5 bis 7), noch
kann aus dem Umstand, dass eine als verletzt angerufene Bestimmung den Schutz
der Allgemeinheit bezweckt, das Recht auf eine verpönte Popularbeschwerde abgeleitet
werden.
Auch die weiteren Einwände
bezüglich Verdrängung der Wohnbevölkerung aus dem Gebiet Zürich West, möglichen
Geschosszahlen, Gebäudehöhe, Ausnützung und Erschliessung waren nicht geeignet,
eine konkrete und unmittelbare Beeinträchtigung der Beschwerdeführenden
aufzuzeigen, zumal die bestehende Zonenordnung im Gebiet mit den Zonen I, IHD,
Z7 und W6D ebenfalls bereits ein beträchtliches Baupotenzial ermöglichen.
Schliesslich konnten die Beschwerdeführenden auch mit ihren pauschalen Befürchtungen
betreffend zusätzliche Immissionen nicht glaubhaft machen, dass die Planauswirkungen
für sie ein deutlich wahrnehmbares Mass erreichen würden.
d) Soweit die Beschwerdeführenden
ihre Darlegungen im Beschwerdeverfahren zu ergänzen suchen, sind sie von
vornherein nicht zu hören. Anzufügen bleibt, dass selbst die neu vorgebrachte
Behauptung, wonach einzelne Beschwerdeführende nicht nur Mieter, sondern auch
Genossenschafter der Eigentümerin der Liegenschaft Hardturmstrasse Nr. X
seien, nicht zur Bejahung der Legitimation führen könnte. Das gesellschaftliche
Beteiligungsrecht vermag keine von der konkreten Wohnsituation unabhängige
Betroffenheit im Sinne von § 338a PBG zu begründen; gegen eine allenfalls
gesamthafte Beeinträchtigung der Liegenschaft Hardturmstrasse Nr. X durch
die strittige Nutzungsplanung hätte sich allein die Genossenschaft als
Grundeigentümerin zu wehren.
Demzufolge ist die Vorinstanz zu
Recht auf den Planungsrekurs mangels Legitimation nicht eingetreten und hat das
erhobene Rechtsmittel ausschliesslich als Gemeindebeschwerde entgegengenommen.
e) Gemäss § 151 Abs. 1
GemeindeG können Beschlüsse der Gemeinde und des Grossen Gemeinderates mit
Gemeindebeschwerde angefochten werden, wenn sie gegen gesetzliche Bestimmungen
verstossen oder wenn Beschlüsse des Gemeinderates mit einem Gemeindebeschluss
in Widerspruch stehen (Ziff. 1). Ferner können diese Beschlüsse angefochten
werden, wenn sie offenbar über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen und zugleich
eine erhebliche Belastung der Steuerpflichtigen zur Folge haben oder wenn sie
Rücksichten der Billigkeit in ungebührlicher Weise verletzen (Ziff. 2).
Schliesslich steht die Gemeindebeschwerde ebenfalls bei Unregelmässigkeiten bei
der Vorbereitung und Durchführung eines Beschlusses oder wegen
Stimmrechtsverletzung zur Verfügung (Ziff. 3; Stimmrechtsbeschwerde).
Im Rahmen dieser Rügemöglichkeiten
waren von den im Rekursverfahren erhobenen Einwänden lediglich diejenigen
betreffend Verletzung von gesetzlichen Bestimmungen relevant. Dem scheinen sich
auch die Beschwerdeführenden anzuschliessen für den Fall, dass ihnen die
Rekurslegitimation zu Recht abgesprochen worden war.
5. Die Beschwerdeführenden
beanstanden, dass die in Art. 4 Abs. 2 RPG und § 7 PBG
vorgesehenen Mitwirkungsrechte der Bevölkerung verletzt worden seien, indem der
im Jahre 1998 aufgelegte Zonenplanentwurf wesentlich vom festgesetzten Plan
abwich, ohne dass der im kooperativen Planungsverfahren überarbeitete Plan noch
einmal aufgelegt worden wäre.
a) Nach Art. 4 RPG
unterrichten die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die Bevölkerung über
Ziele und Ablauf der Planungen nach diesem Gesetz (Abs. 1). Sie sorgen
dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann (Abs. 2).
Diese weit gehend als Gesetzesauftrag an die Kantone zu verstehende Bestimmung
bezweckt, dass Planungsprozesse sich nicht im Geheimen abspielen, sondern den
Anforderungen eines demokratischen Rechtsstaates anzupassen sind (Walter Haller/Peter
Karlen, Raumplanungs-, und Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 392;
Markus Joos, Kommentar Raumplanungsgesetz, Zürich 2002, S. 65; EJPD,
Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, Art. 4 N. 3).
Diesen Anforderungen kann im Einzelnen in verschiedener Weise nachgekommen
werden, wobei die Auflage von Planentwürfen zur allgemeinen Ansichtsäusserung
und die Entgegennahme und Beantwortung von Vorschlägen zum bundesrechtlich
geforderten Minimum gehören (BGE 111 Ia 164 E. 2d; EJPD, Art. 4 N. 10).
Gemäss § 7 PBG sind bei der Aufstellung und Änderung der Richt- und
Nutzungspläne nach- und nebengeordnete Planungsträger rechtzeitig anzuhören (Abs. 1).
Die Pläne sind vor ihrer Festsetzung öffentlich aufzulegen. Innert 60 Tagen
nach der Bekanntmachung kann sich jedermann bei der die Auflage verfügenden
Instanz zum Planinhalt äussern (Abs. 2). Über die nicht berücksichtigten
Einwendungen wird gesamthaft bei der Planfestsetzung entschieden (Abs. 3).
Hernach stehen die Pläne und die Stellungnahme zu den nicht berücksichtigten
Einwendungen zur Einsichtnahme offen (Abs. 4).
b) Mit der öffentlichen Auflage des
Planentwurfes 1998 hat die Beschwerdegegnerin die ihr von § 7 Abs. 2
PBG auferlegte Pflicht vorerst erfüllt. Es fragt sich nun aber, ob der seit
1998 in verschiedener Hinsicht überarbeitete Plan vor seiner Festsetzung erneut
zur allgemeinen Ansichtsäusserung hätte aufgelegt werden müssen.
Die strittige Planfestsetzung ist
das Teilergebnis eines letztlich bereits seit den
80er-Jahren in der Stadt Zürich laufenden Planungsprozesses (vgl. zum Ganzen:
Felix Christen, Die Stadt Zürich auf dem Weg zu einer neuen Bau- und
Zonenordnung, PBG aktuell 4/2000, S. 5 ff.). Um die Bevölkerung in
solch langwierige Prozesse einzubinden und ihr auch substanzielle Möglichkeiten
zur Planbeeinflussung zu bieten, ist es angezeigt, dem Publikum nicht erst kurz
vor der Beschlussfassung das Ergebnis des jahrelangen Planens bekannt zu geben,
sondern es möglichst frühzeitig über die wesentlichen Ziele der Planung zu
informieren und ihm einen entsprechenden Entwurf zur Äusserung zu unterbreiten.
Dieser gemäss § 7 PBG aufzulegende Planentwurf kann daher von vornherein
nur als vorläufig verstanden werden, da sowohl die im Rahmen der Mitwirkung zu
erwartenden Eingaben wie auch der weitere Planungsprozess eine Änderung der
Vorlage bewirken können.
Für die Frage, ob im vorliegenden
Fall eine erneute Planauflage notwendig gewesen wäre, mögen die Differenzen
zwischen der ursprünglichen Vorlage von 1998 und dem festgesetzten Plan gemäss
Weisung des Stadtrates vom 5. Juli 2000 bzw. 27. Juni 2001 zwar eine gewisse
Rolle spielen; allein darauf abzustellen, geht jedoch nicht an. Der aufgelegte
Planentwurf bildet gerade keine Vertrauensgrundlage dafür, dass die Planfestsetzung
nicht in verschiedenen Punkten davon abweichen werde (vgl. BGE 119 Ib 138 E. 4f.;
119 Ib 124 E. 4c/aa; 116 Ia 215 E. 2b). Der aufzulegende
Planentwurf soll vor allem die wesentlichen Ziele der neuen Planung und die
dafür im Wesentlichen vorgesehenen Ins­trumente zu deren Umsetzung sichtbar
machen. Planungsziele und instrumente sind dabei eher gebietsbezogen als auf
einzelne Grundstücke und Areale bezogen zu verstehen. Im Rahmen der
Rechtskontrolle des Planergebnisses ist sodann unter Berücksichtigung aller
Umstände zu beurteilen, ob der durchgeführte Planungsprozess einen genügenden
Einbezug der Bevölkerung sicherstellte, wobei hier die öffentliche Auflage mit
allgemeinem Äusserungsrecht nur eine von mehreren Formen der Mitwirkung bildet.
Infrage kommt etwa auch, Planungskommissionen durch Personen aus der
Bevölkerung zu erweitern oder Planungsarbeiten durch Konsultativkommissionen
aus der Bevölkerung begleiten zu lassen (EJPD, Art. 4 N. 10).
c) Das streitbetroffene Gebiet
unterlag in den vergangenen Jahrzehnten folgendem planerischen Schicksal:
Gemäss der Bau- und Zonenordnung
aus dem Jahr 1963 (BZO-1963) bildete das fragliche Gebiet noch Teil einer
weiträumig ausgeschiedenen Industriezone J I. Die am 17. Mai 1992 von den
Stimmberechtigten angenommene Bau- und Zonenordnung (BZO-1992), die als solche
nie in Kraft gesetzt werden konnte, behielt diese Festlegung weit gehend bei,
schied aber zwischen der Förrlibuck- und der Hardturmstrasse eine W6D-0% aus.
Die am 9. Mai 1995 aufsichtsrechtlich festgesetzte Bau- und Zonenordnung der Baudirektion
(BD-BZO, ABl 1995, 1039) verkleinerte demgegenüber die Industriezone auf zwei
Gebiete im Westen und Osten, legte sodann eine grössere IHD zwischen Berner-/ Förrlibuckstrasse
und den Gleisen (inklusive die beiden Teilgebiete I und II SBV Fussballstadion)
sowie eine Z7 ohne Wohnanteil zwischen Pfingstweidstrasse und den Gleisen. Im Übrigen
bestätigte sie aber entsprechend der BZO-1992 die W6D-0% zwischen Förrlibuck-
und Hardturmstrasse.
Der im Jahr 1998 öffentlich
aufgelegte Planentwurf sah wiederum eine grössere, das Teilgebiet I SBV
Fussballstadion einschliessende I-Zone vor, dies zulasten der bestehenden IHD
und Z7, jedoch auch eine das Teilgebiet II SBV Fussballstadion erfassende
W4-50% zwischen Hardturm- und Pfingstweidstrasse zulasten der geltenden IHD,
eine IHD zwischen Hardturm- und Förrlibuckstrasse zulasten der geltenden W6D-0%
und schliesslich eine Z6-33% östlich des Bahnviaduktes zulasten der bisherigen
I-Zone.
In der Folge führte die Beschwerdegegnerin
in Zürich West zusammen mit den beteiligten Grundeigentümern eine kooperative
Planung durch, aus der im Juni 2000 ein eigentliches Entwicklungskonzept
hervorging. Ziel dieses Konzeptes war es, das ehemalige Industriegebiet zu
einem neuen attrak­tiven Stadtteil aufzuwerten mit städtebaulichen Markenzeichen,
Aufwertungsmassnahmen und einem Nutzungsmix, der das neue Image bestimmt.
Angestrebt wurde eine hohe städtebauliche Dichte mit einem substanziellen
Wohnanteil von insgesamt zwischen 20 und 30 %, abhängig von Qualität, Nut­zung
und Lage (vgl. Darstellung in VGr, 5. Dezember 2002, VB.2001.00252, E. 3d,
www.vgrzh.ch). Die aus diesem Entwicklungskonzept hervorgegangene vorliegend
strittige Planung verkleinert nunmehr wieder die reine I-Zone, legt stattdessen
teilweise eine IHD und eine Z5 ohne Wohnanteil fest (Teilgebiet I SBV
Fussballstadion) und sodann zulasten der vorgesehenen W4-50% eine Z5 mit einem
Wohnanteil von 30 % (Teilgebiet II SBV Fussballsta­dion). Schliesslich wird zulasten
der vorgesehenen IHD eine Z6 ohne Wohnanteil und im Bereich der vorgesehenen
Z6-33% im Osten ebenfalls eine Z6, jedoch mit differenzierten Wohnanteilen von
0, 16 und 33 % ausgeschieden. Zusätzlich zu diesen Festlegungen werden durch
den Erlass der SBV Fussballstadion in den Teilgebieten I und II weitere Baumöglichkeiten
eröffnet, so insbesondere 7 bzw. 6 Vollgeschosse, 25 bzw. 22 m Gebäudehöhe,
eine Ausnützung von 260 bzw. 235 %. Der minimale Wohnanteil bleibt aber auch
beim Bauen nach den SBV im Rahmen der festgesetzten Grundordnung auf 0 bzw. 30
%.
d) Damit unterscheidet sich die
festgesetzte Planung in der Tat in verschiedenen Punkten vom Planentwurf gemäss
öffentlicher Auflage. Der Unterschied tritt am stärksten im Teilgebiet II der
SBV Fussballstadion zu Tage, wo statt der vorgesehenen W4-50% eine Z5-30%
gelegt wurde, mit der zusätzlichen Möglichkeit, nach den SBV 6 Vollgeschosse
und 22 m hohe Gebäude mit einer Ausnützung von 235 % zu bauen (mit zusätzlichen
Möglichkeiten gemäss Art. 81a Abs. 3 BauO bei einer zusammenhängenden
Freifläche von 6'000 m
). Mit
den Änderungen in diesem Teilgebiet werden aber keineswegs die bereits in den
Entwurf 1998 eingeflossenen ursprünglichen Planungsziele aufgegeben. Auszugehen
ist nämlich von der bis heute massgebenden BD-BZO, welche im fraglichen Bereich
eine IHD ausscheidet. In dieser für das Wohnen grundsätzlich nicht zur
Verfügung stehenden Zone (vgl. § 56 Abs. 4 PBG) sind nach Art. 19
BauO 7 Vollgeschosse und eine Gebäudehöhe von 25 m sowie Hochhäuser zugelassen.
Gemessen an dieser Ordnung geht die strittige Festlegung im Teilgebiet II der
SBV Fussballstadion im Endeffekt zwar klar weniger weit als der aufgelegte
Planentwurf, bleibt aber immer noch dem ursprünglichen Ziel verpflichtet,
anstelle der Industriezone eine Mischzone mit reduzierten Baumöglichkeiten und
einer gewissen Wohnanteilverpflichtung zu verwirklichen.
Auch gesamthaft stehen die beiden
ausgeschiedenen Zentrumszonen Z5 und Z6 bzw. die mit den SBV Fussballstadion
eröffneten Baumöglichkeiten der ursprünglichen Stossrichtung des Planentwurfes
nicht entgegen. Dieser hatte nämlich bereits aufgezeigt, dass sowohl östlich
wie auch westlich der Duttweilerstrasse ein Aufbrechen der bestehenden
Industriezone beabsichtigt war, wenn auch im Osten nur durch eine eigentliche
Zentrumszone. Insofern kann auch nicht gesagt werden, die Planvorstellungen
hätten sich aufgrund der kooperativen Planung, dem Entwicklungskonzept und dem
Studienwettbewerb vollständig geändert. Bereits der Planentwurf 1998 brachte
zum Ausdruck, dass die in der BZO 1963 noch vorgesehene rein industrielle
Nutzung des Gebietes zurückgedrängt werden soll, und an ihre Stelle nicht nur
die Nutzung von Handel und Dienstleistung, sondern auch neu die Wohnnutzung
Platz finden soll. Es liegt auf der Hand, dass bei der Öffnung eines derart
grossen Industriegebietes sowohl über das Ausmass der neuen Nutzungsmöglichkeiten
als auch ihre Anteile am Ganzen sehr unterschiedliche Vorstellungen bei den
betroffenen Grundeigentümern, den Quartierbewohnern und der Beschwerdegegnerin,
welche vor allem die öffentlichen Interessen verfolgt, bestehen können. Der
kooperative Planungsprozess diente dabei gerade auch dazu, diese
unterschiedlichen Vorstellungen miteinander in Einklang zu bringen.
Weiter ist zu beachten, dass auch
der konkrete Ablauf der strittigen Planung durchaus einem Kreis von
Interessierten, der über den der direkt legitimierten Betroffenen gemäss § 338a
PBG hinausging, die Möglichkeit einer Planbeeinflussung bot. Diesbezüglich
zeigte die Beschwerdegegnerin bereits in der Rekursantwort überzeugend auf,
dass mit den Quartierbewohnern sowohl vor Inangriffnahme der kooperativen
Planung im Rahmen des ursprünglichen Stadtforums 1996/1997 als auch danach in
diversen Quartierveranstaltungen stets über die Ziele der Planung und die
Möglichkeiten ihrer Verwirklichung diskutiert wurde. Sodann wird im
vorliegenden Fall die politisch/demokratisch ausgerichtete Ziel­setzung des
Mitwirkungsrechtes teilweise auch dadurch erreicht, dass der Zonenplan in der
Stadt Zürich durch das gewählte Parlament festgesetzt wurde. Da die Traktandenlisten
des Gemeinderates Zürich samt den dazugehörigen Weisungen des Stadtrates
öffentlich zugänglich sind (vgl. www.grzh.ch), können allfällige Interessierte
durchaus noch versuchen, Anliegen zu Handen der parlamentarischen Beratung
einzubringen. Davon hat im vorliegenden Fall offenbar auch der Mieterinnen- und
Mieterverband Zürich bezüglich der Weisungen 227 vom 5. Juli 2000 und 393 vom 27.
Juni 2001 Gebrauch gemacht.
Die Baurekurskommission hat demgemäss
zu Recht eine Verletzung der in Art. 4 Abs. 2 RPG und § 7 Abs. 2
und 3 PBG gewährten Mitwirkungsrechte verneint.
6. a) Die Beschwerdeführenden
brachten im Rekursverfahren gegen den Nutzungsplan vor, die Festlegungen würden
sich nicht eignen, um eine Nutzung des Gebietes zu Wohnzwecken sicherzustellen.
Zudem seien die verkehrs- und umweltschutzrechtlichen Anforderungen an eine
ausreichende Erschliessung für die umstrittenen Nutzungen nicht vorhanden. Es
sei daher die für das Teilgebiet II erfolgte Zonenzuweisung aufzuheben und die
SBV gemäss Art. 81a Abs. 2 und 3 BauO für dieses Teilgebiet
hinsichtlich Ausnützungsziffer, Vollgeschosszahl, Wohnanteil und
Freiflächenziffer aufzuheben. Zudem sei Art. 81a Abs. 3 BauO um die
Forderung zu ergänzen, dass auf die Gebäude Förrlibuckstrasse Nr. Y 
Nr. Z gebührend Rücksicht zu nehmen sei.
b) Die Baurekurskommission ging auf
diese Einwände nicht ein mit der Begründung, die Zweckmässigkeit und
Angemessenheit der Planung könne im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde (richtig
Gemeindebeschwerde) nicht überprüft werden. Darin sehen die Beschwerdeführenden
eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Dieser Vorwurf trifft insoweit zu, als
die Baurekurskommission auf die Einwendungen in einem sich aus den nachfolgenden
Erwägungen ergebenden Rahmen hätte eingehen sollen. Damit ist zugleich gesagt,
dass der diesbezügliche Verfahrensmangel im vorliegenden Beschwerdeverfahren
geheilt werden kann.
c) Nutzungspläne ordnen die
zulässige Nutzung des Bodens (Art. 14 Abs. 1 RPG) und haben sich
dabei an den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung gemäss Art. 1 und 3
RPG zu orientieren. Grundlage der Nutzungspläne bilden die behördenverbindlichen
Richtpläne (Art. 9 RPG). Nach § 16 Abs. 1 PBG haben die
Planungen unterer Stufen denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen
jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen.
Zu Recht machen die
Beschwerdeführenden nicht geltend, der strittige Nutzungsplan widerspreche dem
kantonalen Richtplan, noch verlangen sie dessen akzessorische Überprüfung im
vorliegenden Verfahren. Nach dem kantonalen Siedlungsplan 1995 bildet das
streitbetroffene Areal Teil eines lang gestreckten zwischen der Innenstadt Zürichs
und der Stadtgrenze nach Schlieren liegenden Zentrumsgebiets von kantonaler Bedeutung.
Die aufgrund verschiedener Kriterien wie über­geordneter Verkehrsinfrastruktur,
Entwicklungsmöglichkeiten und zentral örtlicher Ein­richtungen ausgeschiedenen
Gebiete sollten dichte Siedlungsteile mit hoher Siedlungsqualität erhalten bzw.
neu schaffen. Zu diesem Zwecke sollten bei künftigen Planungen in
Zentrumsgebieten in der Regel Mischnutzungen angestrebt werden, wobei
insbesondere auch Wohnraum erhalten bzw. neu geschaffen werden sollte. Damit
die Entwicklungsimpul­se in den verschiedensten Politikbereichen wie
Wirtschaftsförderung, Umweltpolitik, Raumplanung, Verkehrspolitik, aber auch
Finanzpolitik aufgenommen bzw. ausgelöst würden, empfahl der Richtplan die
Durchführung
kooperativer Planungsverfahren (vgl. Text­teil zum Kantonen Richtplan 1995, S. 27 ff.).
Soweit die Beschwerdeführenden in
den strittigen Festlegungen einen Widerspruch zur Zielsetzung Wohnen sehen, ist
ihnen entgegenzuhalten, dass sich eine derartig eindimensionale Zielsetzung
nicht aus dem Richtplan ergab. Das mit dem Richtplan definierte öffentliche
Interesse verlangt keineswegs die Installation reiner Wohnzonen, sondern diejenige
von Mischzonen hoher Dichte. Dabei soll bestehender Wohnraum zwar erhalten und
neuer geschaffen werden. Jedoch ist die strittige Planung dieser Zielsetzung
durchaus verpflichtet, indem sie in den beiden ausgeschiedenen Zentrumsgebieten
das Wohnen zulässt und mit Wohnanteilverpflichtungen zwischen 0 und 33 % versieht.
Selbst beim Bauen nach den SBV bliebe ein minimaler Wohnanteil von 30 % im
Teilgebiet II einzuhalten. Inwiefern sich die strittigen Festlegungen nicht zum
Erreichen der Zielvorgaben des Richtplans eignen sollten, ist nicht ersichtlich.
Nicht stichhaltig ist weiter der
pauschale und nicht näher substanziierte Einwand, die bestehende Erschliessung
im Quartier sei für die vorgesehene dichte Nutzung ungenügend. Die Ausscheidung
des Zentrumsgebietes Zürich West im kantonalen Richtplan erfolgte gerade unter
anderem wegen der bestehenden übergeordneten Verkehrserschliessung. Das Gebiet
ist an die Autobahn A1 angebunden, befindet sich im Einzugsbereich der beiden
S-Bahn-Stationen Hardbrücke und Altstetten und der über die Hardturmstrasse führenden
Tramlinie 4. Zudem soll das öffentliche Verkehrsangebot mit neuen Tram-
und Buslinien weiter ausgebaut werden. Schliesslich ist zu bedenken, dass weder
die erstmalige Ausscheidung einer Bauzone noch die Umzonung eines Gebietes in
eine nutzungsintensivere Zone bereits das Bestehen einer ausreichenden
Groberschliessung des Gebietes voraussetzen. Im Zeitpunkt des Planungsentscheids
muss das Gemeinwesen lediglich bereit sein, die für die Groberschliessung der
Bauzonen notwendigen Werke und Anlagen innert bestimmten zeitlichen Etappen zu
erstellen (vgl. Art. 15 lit. b RPG und § 91 PBG). Dass dies im
Bereich des Gebietes Zürich West nicht der Fall wäre, machen die Beschwerdeführenden
nicht geltend.
Auch ihre pauschale
umweltschutzrechtliche Kritik vermochten die Beschwerdeführenden in ihrer
Rekursschrift nicht näher zu substanziieren. Zu Recht brachten sie nicht vor,
die strittige Planung sei allein schon deswegen aufzuheben, weil keine Umweltverträglichkeitsprüfung
durchgeführt worden sei. Eine solche verlangten sie nur für den Fall, dass das
Auflageverfahren wegen Verletzung des Mitwirkungsrechtes wiederholt werden
müsste. Das Verfahren zur Festsetzung der Bau- und Zonenordnung eignet sich
jedenfalls weder bezogen auf die Regelbauweise noch bezogen auf die
Sonderbauvorschriften als Leitverfahren für die Umweltverträglichkeitsprüfung
(vgl. Art. 5 Abs. 3 und Anhang Nr. 60.5 der Verordnung vom 19.
Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung, § 8 und Anhang Ziff. 60.5
der kantonalen Einführungsverordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom
16. April 1997).
Schliesslich ist auch nicht
ersichtlich, welche gesetzliche Bestimmung eine Vorschrift in der Bau- und
Zonenordnung verlangen sollte, wonach auf die Gebäude Förrlibuckstrasse Nr. Y
 Nr. Z gebührend Rücksicht zu nehmen wäre. Diese Gebäude wurden von der
Beschwerdegegnerin bereits unter Schutz gestellt; ein dagegen erhobener Rekurs
ist nach wie vor hängig. Soweit sich diese Schutzverfügung als rechtens erweisen
sollte, wird sich der massgebliche Schutzumfang direkt daraus ergeben. Mit der
definitiven Unterschutzstellung wird alsdann auch die gesetzliche Pflicht zur
besonderen Rücksichtnahme gegenüber den Schutzobjekten im Sinne von § 238 Abs. 2
PBG ausgelöst. Für weitere Schutzmassnahmen im Rahmen der Bau- und Zonenordnung
besteht daher kein Anlass.
7. a) Umstritten ist schliesslich
die Rechtmässigkeit von Art. 81a Abs. 7 BauO. Nach dieser Bestimmung
bedürfen Gestaltungspläne, die den Rahmen der vorstehend festgelegten
Bestimmungen (der Sonderbauvorschriften) und der ergänzend anwendbaren allgemeinen
Bau- und Zonenordnung nicht überschreiten, lediglich der Zustimmung des
Stadtrates. Die Beschwerdeführenden beantragten die Aufhebung dieses Absatzes,
da eine Delegation an die Exekutive gemäss § 86 PBG nur dann zulässig sei,
wenn der Gestaltungsplan den für Arealüberbauungen geltenden Rahmen nicht
überschreite. Das Bauen nach den Sonderbauvorschriften würde jedoch den in Art. 8
Abs. 5 BauO für Arealüberbauungen gesteckten Rahmen überschreiten.
Die Vorinstanz erwog dazu, der
durch allfällige Gestaltungspläne einzuhaltende Rahmen für Überbauungen sei
hier direkt in der BZO bzw. den Sonderbauvorschriften festgelegt worden. Soweit
sich ein Gestaltungsplan an diesen Rahmen halte, sei die Kompetenzdelegation an
den Stadtrat zulässig.
b) Der Gestaltungsplan ist ein
Sondernutzungsplan, der grundsätzlich im gleichen Verfahren wie die Bau- und
Zonenordnung oder die Sonderbauvorschriften durch die Legislative zu erlassen
ist (§ 88 Abs. 1 PBG). Dies gilt für den öffentlichen Gestaltungsplan
ohne Ausnahme. Eine Sonderregelung kennt das Gesetz nur für den privaten
Gestaltungsplan, soweit dieser den für Arealüberbauungen im betreffenden Gebiet
geltenden Rahmen nicht überschreitet (§ 86 PBG). In diesen Fällen genügt
die Zustimmung des Gemeinderates (Exekutive), nachdem ja die grundsätzlich
berufene Legislative bereits bei Erlass der Grundordnung die Rahmenbedingungen
für eine Überbauung definieren konnte. Diese Bestimmung dient dem Grundsatz der
Gewaltentrennung und verlangt daher eine Zustimmung der Legislative zum
privaten Gestaltungsplan nur dann, wenn dieser weitere, nicht von der
ordnungsgemäss erlassenen Grundordnung gedeckte Überbauungsmöglichkeiten
eröffnet. Zur Grundordnung hat dabei nicht nur die Regelbauweise zu gelten,
sondern letztlich jede Bauweise, welche nach einer von der Legislative erlassenen
Ordnung gestattet ist. Dazu gehören auch das Bauen im Rahmen einer Arealüberbauung
oder nach allfälligen Sonderbauvorschriften. Beide Bauweisen bewirken keinen
Zwang, nach den entsprechenden Vorschriften zu bauen, sondern eröffnen
lediglich eine neben der Regelbauweise bestehende Baualternative (vgl. §§ 72
Abs. 1 und 81 PBG). Wird das Bauen nach Sonderbauvorschriften im Rahmen
einer von der zuständigen Legislative erlassenen BZO geregelt, so besteht kein
Anlass dafür, private Gestaltungspläne innerhalb dieses Rahmens ein zweites Mal
von der Legislative genehmigen zu lassen.
Immerhin erscheint Art. 81a Abs. 7
BauO insofern als etwas unpräzis, als die Bestimmung nicht zwischen
öffentlichen und privaten Gestaltungsplänen differenziert. Daraus könnte der
unzutreffende Eindruck entstehen, auch öffentliche Gestaltungspläne dürften,
soweit sie sich an den vorgegebenen Rahmen halten, unter Umgehung der Legislative
allein durch den Stadtrat erlassen werden. Diese Befürchtung ist jedoch unbegründet
und kann ohne weiteres im Rahmen einer gesetzeskonformen Auslegung der Norm
ausgeräumt werden. Zu Recht spricht die fragliche Bestimmung denn auch nur von
der Zustimmung zu Gestaltungsplänen und nicht von deren Erlass. Eine solche
Zustimmung ist aber von Gesetzes wegen nur bei privaten Gestaltungsplänen
vorgesehen.
Der angefochtene Entscheid erweist
sich daher auch in dieser Hinsicht als rechtens.
8. Demgemäss ist die Beschwerde
vollumfänglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens werden
die Beschwerdeführenden kostenpflichtig (§ 70 in Verbindung mit § 13
VRG).
Eine Parteientschädigung steht ihnen damit von vornherein
nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss
entscheidet die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--   Zustellungskosten,
Fr. 6'100.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden den
Beschwerdeführenden zu je einem Elftel auferlegt, unter solidarischer Haftung
für die gesamten Kosten.
4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.