zh_verwaltungsgericht · VB.2000.00111 · 2000-11-02 · de

Baubewilligung | Die Erteilung von Baubewilligungen ist je nachdem nicht nur von der Erschliessung und der Zonenkonformität abhängig, sondern kann weiteren Voraussetzungen des Bundesrechts und des bundesrechtkonformen kantonalen Rechts unterworfen sein. Die Kantone können demnach ohne Verletzung des Bundesrechts zusätzliche Bauvoraussetzungen statuieren. Der zweite Satz von § 237 Abs. 1 PBG, wonach bei grösseren Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein muss, ist eine solche vom Bundesrecht vorbehaltene selbständige Bauvoraussetzung (E. 5c/bb). Zur Tragweite von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG (E. 5d).

Zürich Verwaltungsgericht 00..2.02.1 VB.2000.00111
Zurich Verwaltungsgericht 00..2.02.1 VB.2000.00111
Zurigo Verwaltungsgericht 00..2.02.1 VB.2000.00111

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2000.00111
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Geschäftsnummer:
VB.2000.00111
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.11.2000
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine staatsrechtliche Beschwerde gegen diesen Entscheid am 05.09.2001 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Die Erteilung von Baubewilligungen ist je nachdem nicht nur von der Erschliessung und der Zonenkonformität abhängig, sondern kann weiteren Voraussetzungen des Bundesrechts und des bundesrechtkonformen kantonalen Rechts unterworfen sein. Die Kantone können demnach ohne Verletzung des Bundesrechts zusätzliche Bauvoraussetzungen statuieren. Der zweite Satz von § 237 Abs. 1 PBG, wonach bei grösseren Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein muss, ist eine solche vom Bundesrecht vorbehaltene selbständige Bauvoraussetzung (E. 5c/bb).
Zur Tragweite von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG (E. 5d).
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
ERREICHBARKEIT
ERSCHLIESSUNG (ANFORDERUNGEN, DURCHFÜHRUNG, FINANZIERUNG)
ÖFFENTLICHER VERKEHR
Rechtsnormen:
§ 219 PBG
§ 237 Abs. I PBG
§ 18 PVG
Art. 19 RPG
Art. 22 lit. II RPG
Publikationen:
BEZ 2000 Nr. 50
RB 2000 Nr. 93
URP 2000 S. 823
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. Der Stadtrat F erteilte der
Gesuchstellerin H, und der Grundeigentümerin D, mit Beschluss vom 1. Juli
1997 unter Auflagen und Bedingungen die baurechtliche Bewilli­gung für den Neu­bau
eines Kino- und Einkaufszentrums auf den in der Gewerbezone G 2 gelegenen
Grund­stücken Kat.Nrn. 01, 02 und 03 an der Xstrasse in F. Das
Projekt umfasst zehn Kinosäle mit insgesamt 2458  Sitzplätzen,
Verkaufsflächen (Fachmärkte und Lebens­mittelgeschäft) von ca. 8921 m
2
,
Restaurant-, Dancing- und Barbetriebe mit insge­samt 753 Sitzplätzen,
diverse Nebenräume sowie höchstens 800 PW-Parkplätze. Diese Nut­zungs­aufteilung
ist das Resultat einer Projektüberarbeitung; aufgrund der Beurteilung des
Umweltverträglichkeitsberichts musste insbesondere die Parkplatzzahl reduziert
wer­den.
II. Mit Eingabe vom 28. Juli 1997 erhob
A beim Regierungsrat Rekurs gegen den baurechtlichen Entscheid. Er beantragte,
die Baubewilli­gung vom 1. Juli 1997 sei aufzuhe­ben und die Sache im Sinn
der Anträge und Begründun­gen betreffend den öffentlichen Ver­kehr und die
Parkplätze zur ergänzenden Abklärung und Verbesserung an den Stadtrat F
zurückzuweisen. Insbesondere solle eine Ex­pertise abklären, ob das Projekt
unter den zusätzlich geforderten Bedingungen und Aufla­gen als
"hinreichend erschlossen" gelten könne. – Nachdem die
Gesuchstellerin ihre Rech­te am strittigen Projekt an die Grundei­gentümerin
abgetreten hatte, wurde das Verfahren auf Begehren der Letzteren am 18. No­vember
1997 sistiert. Im An­schluss an die Eingabe der Bauherrschaft vom
27. November 1998 wurde das Verfahren wieder aufgenommen und der
Schriftenwechsel abgeschlossen. Der Regierungsrat wies den Rekurs mit Entscheid
vom 9. Februar 2000 ab, soweit er dar­auf eintrat.
III. Gegen diesen Entscheid liess A am
17. März 2000 mit folgenden Rechtsbegeh­ren Beschwerde beim
Verwaltungsgericht erheben:
"1.          Es sei der angefochtene RRB Nr. .. vom Februar
2000 aufzu­heben.
2.          Es sei der angefochtene baurechtliche Entscheid Nr. ..
des Be­schwerdegegners vom 1. Juli 1997 aufzuheben.
3.          Es sei die Sache im Sinne der nachfolgenden Anträge und
Begrün­dung zur ergänzenden Abklärung und Verbesserung von UVB und UVP an den
Beschwerdegegner zurückzuweisen:
3.1.       Es sei das Projekt im Sinne der nachfolgenden
Ausführungen unter folgenden Bedingungen und Auflagen neu zu prüfen:
3.1.1.    Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr:
a)         Bis zur Inbetriebnahme des Projekts ist als
Erschliessungs­voraus­set­zung die Verlängerung der Tramlinie von Zürich-I bis
zum Pro­jekt­standort (mit der für die Tramlinien der VBZ üb­li­chen Fahr­plan­dichte)
zu realisieren.
b)         Eventualiter, bei Abweisung des Antrages a), ist bis zur
Inbetrieb­nah­me des Projekts während den Betriebszeiten des Kino- und Ein­kaufszentrums
ein Direktbetrieb mit der zur hinreichenden Er­schlies­­­sung mit dem
öffentlichen Verkehr notwendigen Fahrplan­dichte zwischen dem Bahnhof Zürich-II
und dem Projekt­stand­ort einzurichten.
c)         Subeventualiter, bei Abweisung der Anträge a) und b), ist
ab Inbe­triebnahme des Projekts während den Betriebszeiten des Kino- und
Einkaufszentrums wenigstens der Fahrplan der ZVV-Buslinie 005 in für die
hinreichende Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr notwendigem Mass
(mindestens ÖV-Güteklasse B, subeventualiter C) zu verdichten.
3.1.2.   Parkplätze:
a)         Die für das Gesamtprojekt zulässige Parkplatzzahl wird
gemäss der Wegleitung der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in­
kommunalen Erlassen vom Oktober 1997 ermittelt.
b)         Die Parkplatzzahl (massgeblicher Bedarf) wird unter der
Annahme eines Grenzbedarfs von einem Parkplatz pro 8 Sitzplätze für die Spe­zialnutzung
Kino und in Berücksichtigung der Doppelnutzun­gen reduziert auf
·
176
Parkplätze (ÖV-Güteklasse B; davon 28 Beschäftigten­park­plät­ze und höchstens
98 Parkplätze für Kunden des Einkaufszen­t­rums);
·
eventualiter
219 Parkplätze (ÖV-Güteklasse C; davon 35 Beschäf­tigtenparkplätze und
höchstens 130 Parkplätze für Kunden des Ein­kaufszentrums);
·
subeventualiter
300 Parkplätze (ÖV-Güteklasse D); davon 41 Be­schäf­tigtenparkplätze und
höchstens 163 Parkplätze für Kunden des Einkaufszentrums).
c)         Es wird mit geeigneten baulichen und/oder betrieblichen
Massnah­men dafür gesorgt, dass insbesondere für die Nutzungsart Einkaufs­zentrum
nur so viele Kundenparkplätze tatsächlich benützt werden können und dürfen, wie
für diese Nutzungsart berechnet sind.
d)         Es wird mit geeigneten baulichen und/oder betrieblichen
Massnah­men dafür gesorgt, dass die für die Nutzungsart Beschäftigte be­rech­neten
Parkplätze ausschliesslich für diese Nutzerkategorie zur Verfügung steht und
nicht von Besuchern/Kunden zweckent­frem­det werden kann.
3.1.3.   Flankierende Massnahmen:
a)         Es wird Ziff. 1.7 des angefochtenen Entscheids
dahingehend präzi­siert, dass für alle Benützerkategorien nie Gratisparkplätze
angebo­ten werden dürfen und im Übrigen lenkungswirksame Parkgebüh­ren mit
degressiver Preisgestaltung ab der ersten Minute vorge­schrie­ben werden.
b)         Die folgenden Empfehlungen der kantonalen
Umweltschutzfach­stel­len werden als Auflage in der Baubewilligung verbindlich
an­geordnet:
·
Einrichtung
eines kostenlosen kundenfreundlichen Hausliefer­diens­tes;
·
Bonus
für Benützerinnen und Benützer des öffentlichen Verkehrs, finanziert aus
Gebühren der Parkplatzbewirtschaftung, in Form der Rückerstattung der Kosten
für das ÖV-Billet oder Abgabe von Gut­scheinen, insbesondere für
ÖV-Abonnementsbenützer.
3.2.      Expertise:
3.2.1.   Es sei mittels Expertise abzuklären, ob das Projekt unter
diesen Be­din­gungen und Auflagen als hinreichend erschlossen bezeichnet wer­den
kann.
3.2.2.   Bei positivem Ergebnis dieser Expertise sei das Projekt mit
diesen Be­dingungen und Auflagen zu bewilligen.
3.2.3.   Bei negativem Ergebnis dieser Expertise sei die Bewilligung
zu ver­weigern.
4.         Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen..."
Bezüglich der Parkplatzzahl und
-bewirtschaftung unterscheiden sich die Rechtsbe­gehren teilweise von den im
Rekursverfahren gestellten Anträgen. Einerseits wird zur Be­gründung auf
Änderungen massgeblicher rechtlicher Grundlagen verwiesen, insbesondere auf den
Erlass neuer Immissionsgrenzwerte für Schwebestaub PM10 und auf die Weglei­tung
der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen vom
Oktober 1997 (Wegleitung Parkplatz-Bedarf 1997). Andererseits rügt der
Beschwerdefüh­rer die im Entscheid des Regierungsrats fehlende
Nutzungszuordnung für die Parkplätze und formuliert deshalb die entsprechenden
Rechtsbegehren unter Ziff. 3.1.2 neu.
Die beiden Beschwerdeantworten stammen vom
24. Mai 2000. Die Gemeinde F beantragt Abweisung der Beschwerde und
namentlich Verzicht auf die Einholung weiterer Expertisen, die private
Beschwerdegegnerin Ablehnung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Beide Parteien beantragen zudem, die Kosten- und Entschädigungs­folgen zulasten
des Beschwerdeführers zu regeln. – Der Regierungsrat hält in seiner Stel­lungnah­me
vom 19. April 2000 an seinen Erwägungen fest und beantragt Abweisung der
Be­schwer­­de.
Die Erwägungen gemäss angefochtenem
Entscheid, die weiteren Ausführungen der Parteien und der Inhalt der
eingereichten Unterlagen werden, soweit erforderlich, nachfol­gend
wiedergegeben.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Legitimation
1. Die Beschwerde betrifft die Baubewilligung
für einen der Umweltverträglich­keitsprüfung (UVP) unterstehenden Neubau eines
Kino- und Einkaufszentrums. Der Be­schwerdeführer ist unbestrittenermassen eine
gesamtschweizerische Umweltschutzorgani­sation, die zur Anfechtung von
Entscheiden über UVP-pflichtige Anlagen legitimiert ist (Art. 55 des
Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG] in Verbindung mit
Art. 1 sowie dem entsprechenden Anhang der Verordnung über die Bezeichnung
der im Bereich des Umweltschutzes sowie Natur- und Heimatschutzes
beschwerdeberechtigten Organisa­tionen vom 27. Juni 1990). Auf die
rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde ist insoweit einzutreten.
Zulässige Rügen
2. a) Nach feststehender Rechtsprechung
können die beschwerdeberechtigten Orga­nisationen nicht nur die Verletzung des
Umweltschutzrechts des Bundes rügen, sondern zudem sämtliche im Interesse des
Schutzes der Umwelt liegenden, nach Art. 104 des Bun­desrechtspflegegesetzes
vom 16. Dezember 1943 (OG) zulässigen Rügen gegen ein der UVP-Pflicht
unterstehendes Projekt erheben und namentlich die Missachtung von kanto­nalem
Recht, das in einem engen Sachzusammenhang mit dem anwendbaren Bundesrecht
steht, geltend machen (BGE 118 Ib 301 E. 1c; BGE 123 II 337 E. 5a;
Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü­rich, 2. A.,
Zürich 1999, § 21 N. 88 mit weiteren Hinweisen).
b) Der Beschwerdeführer rügt einerseits eine
unrichtige Feststellung des Sachver­halts im Sinn von § 51 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG),
andererseits beruft er sich auf neue Beweismittel und Tatsachen. Solche No­ven
sind nach § 52 VRG zulässig, da das Verwaltungsgericht hier nicht als
zweite gericht­liche Instanz angerufen wird. Inwieweit der für den Entscheid
erhebliche Sachverhalt un­richtig oder ungenügend festgestellt ist, muss für
die gerügten Punkte überprüft werden.
PM10 und UVP
3. Der Beschwerdeführer macht geltend, die
Umweltverträglichkeitsprüfung und der Umweltverträglichkeitsbericht müssten
infolge des neuen Immissionsgrenzwerts für Schwebestaub PM10 gemäss der
Änderung der Luftreinhalte-Verordnung (LRV) vom 15. Dezember 1997
(Anhang 7 zur LRV, AS 1998 223) im Hinblick auf die Belastung der
Luft mit diesen feindispersen Schwebestoffen ergänzt und verbessert werden.
a) Zur Anwendbarkeit des
PM10-Immissionsgrenzwerts im Rechtsmittelverfahren und zu den Besonderheiten
des Feinstaubs hatte das Verwaltungsgericht bereits im unver­öffentlichten
Entscheid VB 98.00112/98.00116 vom 23. Juni 1999 Stellung zu nehmen und
ausgeführt:
"Mit einer
Änderung der Luftreinhalteverordnung vom 15. Dezember 1997 hat der
Bundesrat den Anhang 7 zur LRV durch einen neuen Immissionsgrenzwert für
Schwebestaub (PM10) ergänzt. Die Ände­rung wurde auf den 1. März 1998 in
Kraft gesetzt; nach der zugehöri­gen Übergangsbestimmung (Ziff. III der
Änderungsverordnung) müs­sen Anlagen, für die eine Baubewilligung oder eine
Plangenehmigung erforderlich ist und über die beim Inkrafttreten der Änderung
noch nicht rechtskräftig entschieden ist, die Anforderungen des neuen Rechts
erfüllen. Der neue Immissionsgrenzwert ist somit im vorlie­genden Verfahren
anwendbar.
Bei Schwebestaub
PM10 handelt es sich um feindisperse Schwe­be­stoffe mit einem aerodynamischen
Durchmesser von weniger als 10 µm (Mikrometer). Diese kleinen Partikel
sind gemäss neueren Un­tersuchungen in erster Linie für die gesundheitlichen
Auswirkungen des Schwebestaubs verantwortlich; der in der früheren Fassung von
Anhang 7 zur LRV enthaltene Grenzwert für Schwebestaub insgesamt wurde
daher durch den neuen Grenzwert für Schwebestaub PM10 er­setzt (vgl. Bundesamt
für Umwelt, Wald und Land­schaft, Schwebe­staub: Messung und gesundheitliche
Bewertung, Schriftenreihe Um­welt Nr. 270, Bern 1996). Der neue
Immissionsgrenzwert beträgt 20 µg/m
3
für den Jahresmittelwert
und 50 µg/m
3
für den 24-Stunden-Mittelwert, der höchstens
einmal pro Jahr überschritten werden darf."
Diese Erwägungen treffen auch auf den
vorliegenden Fall zu. Deshalb sind die Kon­­sequenzen des neuen Grenzwerts
bezüglich der Anforderungen an die Umweltver­träg­lichkeitsprüfung des strittigen
Projekts zu prüfen.
b) Im Rahmen der UVP für das Kino- und
Fachmarktzentrum wurden die zu er­wartenden Schwebestaubimmissionen nicht
erhoben. Der Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) konzentriert sich auf die nach
der damaligen Rechtslage und dem damaligen Erfah­rungsstand im Vordergrund
stehenden Belastungen mit NO
x
und Ozon. Auch das heute mass­gebliche
Luft-Programm für den Kanton Zürich / Massnahmenplan Lufthygiene vom
19. Juni 1996 (Luft-Programm 1996) berücksichtigt die Belastungssituation
beim PM10 noch nicht speziell (vgl. S. 31; immerhin wirken sich die auf
"Partikel" bezogenen Mass­nahmen in der Regel auch positiv auf die
feineren Stäube und insbesondere die PM10-Si­tuation aus). Deshalb wurde die
Baudirektion vom Regierungsrat beauftragt, das Luft-Pro­gramm an die revidierte
LRV anzupassen (Regierungsratsbeschluss vom 28. April 1999, Amtsblatt
Nr. 21 vom 28. Mai 1999). Diese vom Regierungsrat zusammen mit Er­gän­zun­gen
betreffend den Flughafen auf Ende 1999 verlangte Anpassung liegt noch nicht
vor. Gemäss Art. 42 Abs. 3 LRV in Verbindung mit Ziff. IV der
Änderungsverordnung (AS 1998 223) muss der Massnahmenplan bezüglich PM10
innerhalb dreier Jahre seit In­kraft­treten des neuen Immissionsgrenzwerts,
also (erst) bis zum 1. März 2001, erstellt wer­den.
c) Messungen zur Schadstoffbelastung im
Kanton Zürich ergaben, dass die Immis­sionsgrenzwerte für Feinstaub (PM10) im
Jahre 1999 "grossräumig und nicht nur an ver­kehrsbelasteten Standorten
deutlich überschritten" sind (Pressemitteilung der Baudirektion vom
16. März 2000). Es gibt keinen Grund zur Annahme, dass diese Feststellung
nicht auch auf die PM10-Belastung an der stadt- und strassennahen Lage des
umstrittenen Pro­jekts zutrifft. Insbesondere wurden durch das BUWAL ebenfalls
in "den Städten und Ag­glo­merationen ... PM10-Jahresmittelwerte zwischen
23 und 38 μg/m
3
gemessen" (NA­BEL, Luftbelastung
1999, Schriftenreihe Umwelt Nr. 316, Bern 1999, S. 92); diese
Werte liegen klar über dem Grenzwert von 20 µg/m
3
. Inzwischen
hat zudem eine Basler Untersu­chung bestätigt, dass die Belastung mit PM10
relativ geringe kleinräumige Unterscheide aufweist (Martin Röösli, Charlotte
Braun-Fahrländer, Nino Künzli, Lucy Oglesby, Gaston Theis, Markus Camenzind,
Patrick  Mathys, Johannes Staehelin, Spatial variability of dif­ferent
fractions of particulate matter within an urban environment and between urban
and rural sites, Journal of the Air & Waste Management Association 2000,
S. 174–185). So­dann ist unbestritten, dass sich der Standort der
umstrittenen Anlage in einem Gebiet be­findet, in dem die NO
2
-Belastung
im Bereich des Immissionsgrenzwerts gemäss Anhang 7 LRV von 20 µg/m
3
im Jahresmittel liegt und in Strassennähe (bei der Xstrasse selber sowie bei
der Autobahn) überschritten wird. Da der Strassenverkehr einer der Hauptemit­ten­ten
nicht nur von NO
2
, sondern auch von PM10 ist (insbesondere
Verbrennungsemis­sio­nen sowie Ab­riebspartikel von Strassenbelag, Pneus und
Bremsbelägen; vgl. BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 270, S. 32, sowie
Medienmitteilung des UVEK vom 13. April 2000 zu den
Luftschadstoff-Emissionen des Strassenverkehrs 1950 bis 2020), muss mit ei­ner
übermäs­sigen PM10-Belastung gerechnet werden, die durch eine weitere
Verkehrszu­nah­me noch erhöht würde.
d) Zur Beantwortung der Frage, ob die
Bewilligung für die strittige Anlage von ei­ner UVP abhängig zu machen ist, die
bezüglich PM10 nach Massgabe des zur Zeit noch ausstehenden Massnahmenplanes
ergänzt würde, sind weitere Ausführungen im bereits zi­tierten Entscheid des
Verwaltungsgerichts von Bedeutung:
"Zu beachten ist..., dass über die Herkunft der PM10-Belastung
bisher nur wenige Daten verfügbar sind. Sowohl für die Ausarbeitung von Pro­gnosen
zu den PM10-Immissionen wie auch im Hinblick auf Mass­nah­men zur Verminderung
der Bela­stung sind genauere Kenntnisse über die Quellen dieser Schadstoffe
erforderlich (BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 270, S. 32
und 80). Beim heutigen Stand des Wissens steht da­her keineswegs fest,
dass mit einer Ergänzung der UVP innert nütz­li­cher Frist eine brauch­bare
Prognose der künftigen PM10-Belastung im Gebiet der Na­tio­nal­stras­se
beschafft wer­den könnte. Hinzu kommt, dass sich die Belastung ohnehin kaum mit
Mass­nahmen an der Anlage selbst reduzieren liesse. Da Schwebestaub PM10 über
grosse Di­stanzen ver­frach­tet wird, müssen die entsprechenden Massnahmen
ebenfalls auf ei­ne gross­räumige Be­trach­tung ausgerichtet werden. Als
geeignete Mass­nahmen zur Reduktion der PM10-Emis­sio­nen werden von Fachleuten
die Begrenzung der Partikel-Emissionen bei Dieselmotoren, indus­triel­len
Anlagen und Feuerungen sowie die Einführung marktwirt­schaftli­cher In­stru­men­te
wie z.B. einer Abgabe auf flüchtigen organischen Ver­bindungen (VOC) und einer
emissionsabhängigen Schwerverkehrs­ab­ga­be erörtert (BUWAL, Schrif­tenreihe
Umwelt Nr. 270, S. 82). Das sind durchwegs Massnahmen, die nicht am
Strassen­projekt, sondern in Er­gän­zung zu diesem getroffen werden
müssen."
Auch wenn es sich im vorliegenden Fall nicht
um ein Nationalstrassenprojekt han­delt, so treffen doch die zitierten
Ausführungen zu den strassenseitig möglichen – und teil­weise mit den
Abgaben inzwischen auf Bundesebene eingeführten – Massnahmen zu. Eben­so
ist absehbar, dass es kaum bis zum Ablauf der von der LRV gesetzten Frist mög­lich
sein wird, den Massnahmenplan bezüglich PM10 umfassend zu aktualisieren. Nur
für einzelne Emissionsquellen wie Dieselmotoren lassen sich genügend Grundlagen
zusam­men­tragen, um spezifische Massnahmen (beispielsweise auf Baustellen)
anzuordnen. Ob es für den beim strittigen Projekt in besonderem Mass
anfallenden Personenwagenverkehr in­ner­halb nützlicher Frist möglich sein
wird, genügend detaillierte Angaben über die Emis­sions­quellen (Abrieb Pneus,
Abrieb Bremsen, Abrieb Strassen, Aufwirbelung von Staub etc.) zu beschaffen und
auch Konzepte für Massnahmen auszuarbeiten, kann dahingestellt bleiben. Denn
die Emissionen der strittigen Anlage sind weder von der Menge noch von der Art,
dass sie den künftigen Massnahmenplan präjudizieren würden (BGE 124 II 272
E. 4a mit weiteren Nachweisen). Eine Rückweisung des Falls zur Ergänzung
von UVB und UVP widerspräche deshalb dem Verhältnismässigkeitsprinzip von
Art. 5 Abs. 2 der Bun­des­verfassung vom 18. Dezember 1998 (BV).
Es kann demnach offen bleiben, ob der Mass­­nahmenplan überhaupt negative
Vorwirkungen entfalten kann (vgl. Theo Loretan in: Kommentar USG, 1998,
Art. 44a N. 48).
Voraussetzungen der
Baubewilligung
4. Da die UVP wegen des neuen Grenzwerts für
PM10 nicht ergänzt werden muss, ist zu prüfen, ob im Übrigen die Voraussetzungen
zur Erteilung der Baubewilligung erfüllt sind.
Der Beschwerdeführer rügt, die
"Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr" ge­nüge nicht, um die
Baubewilligung für die strittige Anlage zu erteilen, und stellt unter Be­rufung
auf § 237 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September
1975/1. Sep­tem­ber 1991 (PBG) entsprechende detaillierte Anträge; zudem
verlangt er eine Expertise über die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr.
Den Ausbau des öffentlichen Ver­kehrs voraussetzend, beantragt er anschliessend
eine Reduktion der Parkplatzzahl sowie flankierende Massnahmen.
Zwischen der Parkplatzzahl und dem Anschluss
an das öffentliche Verkehrsnetz be­steht ein direkter Zusammenhang (vgl. Robert
Wolf, Führt übermässige Luftverschmut­zung zu Baubeschränkungen und
Auszonungen?, URP 1991, S. 69–95, S. 74; BGr, 17. Mai 1995,
URP 1995 498, S. 507
; BGE 120
I
b 436 E. 3c
).
Der
Beschwerdeführer ruft den zweiten Satz von § 237 Abs. 1 PBG
über die Erreichbarkeit des Vorhabens
mit dem öf­fentlichen Verkehr an. Ob das Vorhaben diese Bauvoraussetzung
erfüllt, ist vor den all­fälligen umweltrechtlichen Anforderungen auf der
Massnahmenseite zu prüfen.
Erreichbarkeit mit
dem öffentlichen Verkehr
5. a) Mit der Baubewilligung vom 1. Juli
1997 wurde die Bauherrschaft verpflich­tet, während dreier Jahre einen
jährlichen Beitrag von Fr. 300'000.– an den Ausbau und die Verdichtung der
Linie 005 des Zürcher Verkehrsverbundes (ZVV) zu leisten. Ausgangs­punkt
ist der bestehende Halbstundentakt, von Montag bis Freitag in den Stosszeiten
durch 20-Minuten- oder Viertelstunden-Intervalle verstärkt. Nach dem Entscheid
der Baubehörde sollen zusätzlich montags bis freitags zwischen 17 und
18 Uhr ein 10-Minuten-Takt sowie am Samstag zu den Haupteinkaufszeiten ein
Viertelstunden-Takt angeboten werden; zu­dem muss der Betrieb auf die
Abendstunden von 20 bis 24 Uhr ausgeweitet und die Linie in dieser Zeit im
20-Minuten-Takt statt nach dem Krankenhaus Y zum Bahnhof F der
Sihltal–Zürich–Uetliberg–Bahn (SZU) geführt werden.
b) Bei der am 1. September 1991
vorgenommenen Revision des PBG wurde § 237 Abs. 1 PBG unter dem
Sachtitel "Zugänglichkeit im besonderen" neu gefasst. Satz 1 ver­langt
eine "für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt". Nach
Satz 2 muss bei "grös­seren Überbauungen ... überdies die
Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewähr­leistet sein".
aa) In ihrem Entscheid hat sich die
Vorinstanz zur Anwendung und Tragweite die­ser Bestimmung nicht näher
geäussert, sondern nur festgestellt, die Baugrundstücke seien "(auch durch
den öffentlichen Verkehr) hinreichend erschlossen" und eine Expertise sei
nicht durchzuführen (vgl E. 8c des Rekursentscheids). Sie liess
ausdrücklich offen, ob die nicht angefochtene Nebenbestimmung über die Beiträge
an den Ausbau der ZVV-Linie für die Erschliessung überhaupt notwendig sei. Die
Begehren des heutigen Beschwerdeführers bezüglich des Ausbaus des öffentlichen
Verkehrsangebots lehnte sie einerseits unter Beru­fung auf das Bundesgericht
und die Literatur mit dem Argument ab, dem Bauherrn könnten keine
emissionsbegrenzenden Massnahmen auferlegt werden, die nicht in seiner Rechts­sphäre
lägen, sondern – wie die Erschliessung mit öffentlichen
Verkehrsmitteln – Aufgabe der Behörde seien. Andererseits begründete sie
mit BGE 123 II 337 E. 7,
es
fehle an einer gesetzlichen Grundlage, zu einer Verdichtung des öffentlichen
Verkehrs zu verpflichten, weil eine solche Massnahme keine Verkehrs- oder
Betriebsvorschrift im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG
darstelle; der Bundesgerichtsentscheid vom 17. Mai 1995 (
Grancia;
URP 1995 498,
S. 506) sei nicht generalisierbar. Immerhin anerkannte sie, dass die Bei­träge
der Bauherrschaft an den Ausbau der bestehenden Bus-Linie 005 zur
Reduktion der von einer solchen Anlage verursachten Immissionen im Sinn von
Art. 11 USG beitrage. Im Übrigen setzte sie sich intensiv mit der Zahl der
Parkplätze für die Anlage auseinander (E. 7 des Rekursentscheids).
In der Vernehmlassung zur Beschwerde
argumentiert die Vorinstanz bezüglich der Erschliessung mit öffentlichem
Verkehr im Wesentlichen, es gebe aufgrund von Art. 19 des Bundesgesetzes
über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) keine bundesrecht­liche
gesetzliche Pflicht zur Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr. Ihre
Ausführun­gen zu § 237 PBG beschränken sich auf den Hinweis darauf, dass
die Abstimmung der bau­lichen Entwicklung auf die Verkehrserzeugung und die
Verkehrsmittel mehrstufig und hauptsächlich in der Nutzungsplanung sowie
namentlich mit den Vorschriften über die Zahl der erforderlichen bzw.
zulässigen Parkplätze erfolge. Aus der Wegleitung Parkplatz-Bedarf 1997 liesse
sich entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers nicht ableiten, dass eine
Anlage mit Einkaufs- und Kinozentrum einen Standort mit der Güteklasse B
oder wenigstens C haben müsse, um bewilligungsfähig zu sein. Wenn eine
kommunale Park­platz­verordnung bei der Ermittlung der zulässigen Zahl von
Fahrzeugabstellplätzen die Er­schliessung eines Gebiets durch den öffentlichen
Verkehr berücksichtige, halte sie sich an die kantonalrechtlichen Vorgaben. Das
Amt für Technische Anlagen und Lufthygiene habe denn auch nur gefordert, dass
die Verlängerung der Tramlinie ab Zürich-I "nä­her­ geprüft werde".
Die Erfüllung einer bestimmten Güteklasse des öffentlichen Verkehrs (öV-Güte­klasse)
könne mangels einer gesetzlichen Grundlage im Bundesrecht oder im kantonalen
Recht nicht als Bedingung einer baurechtlichen Baubewilligung formuliert
werden.
bb) Von der privaten Beschwerdegegnerin wird
geltend gemacht, das Projekt sei zu einem wesentlichen Teil auf Automobilisten
ausgerichtet. Soweit die Besucher vom oberen linken Seeufer her kämen, sei es
weder zweckmässig noch realistisch, auf eine vermehrte Be­nützung des
öffentlichen Verkehrs zu drängen. Die Bau­herrschaft habe sich immerhin
unabhängig vom strikten Nachweis einer entsprechen­den Rechtsgrundlage dazu
verpflich­tet, im Interesse der Besucher namentlich aus der nä­heren Umgebung
einen namhaften Bei­trag an den öffentlichen Verkehr zu leisten. Im Üb­rigen
dienten Angebote des öffent­lichen Verkehrs dem Umweltschutz nur, wenn sie von
der Bevölkerung auch angenommen wür­den. Bei der Konzession für die
5. Ausbauetappe des Flughafens habe denn auch das Bun­desgericht darauf
verzichtet, rechtliche und finan­zielle Sicherungen zur Veränderung des
Modalsplits vorzusehen.
cc) Die Gemeinde beruft sich vorerst auf die
Erwägungen der Vorinstanz im ange­fochtenen Entscheid sowie ebenfalls auf den
bereits erwähnten BGE 123 II 337
.
Überdies
macht sie geltend, § 237 PBG gehe über die bundesrechtlichen Anforderungen
an die Er­schliessung gemäss Art. 19 Abs. 1 RPG hinaus, ohne dass
eine kantonalrechtliche Ordnung sicherstelle, dass die für grössere
Überbauungen geeigneten Bauzonen zeitgerecht mit hin­reichenden öffentlichen
Verkehrsmitteln erreichbar gemacht werden. Sollte eine solche Er­schliessungsregelung
als bundesrechtskonform betrachtet werden, so müsse mindestens das
Verhältnismässigkeitsprinzip berücksichtigt und in Rechnung gestellt werden,
dass die kanto­nale Gesetzgebung bundesrechtswidrig die zeitgerechte Erfüllung
dieser Erschlies­sungs­voraussetzung (noch) nicht garantiere (Art. 19
Abs. 2 RPG). Bereits der unbestrittene Beitrag von jährlich
Fr. 300'000.– an den Ausbau der Bus-Linie 005 verpflichte die Bau­herr­schaft
im Übrigen bis an die Grenze der Verhältnismässigkeit.
Wie es sich mit diesen Vorbringen verhält,
ist im Folgenden näher zu prüfen.
Erreichbarkeit mit
öV und Raumplanungsrecht
c) Gemäss Art. 22 Abs. 2
lit. b RPG ist die Erschliessung des Landes Vorausset­zung einer Baubewilligung.
Es stellt sich die Frage, welche Bedeutung dabei dem öffent­lichen Verkehr
zukommt.
aa) Wann Land im Sinne von Art. 22
Abs. 2 lit. b RPG erschlossen ist, wird in Art. 19 Abs. 1
RPG definiert. Dieser Erschliessungsbegriff ist ein bundesrechtlicher (André
Jomini in: Kommentar RPG, Art. 19 Rz. 10; Alexander Ruch in:
Kommentar RPG, Art. 22 Rz. 83) und wird in anderen Bundesgesetzen wie
namentlich dem USG im gleichen Sinn verwendet (BGE 117 Ib 308 E. 4a). Das
Bundesrecht formuliert allerdings nur minimale, unter polizeilichen
Gesichtspunkten erforderliche Voraussetzungen (Leo Schürmann/Peter Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3. A., Bern 1995,
S. 212) und benützt dazu unbestimmte Rechtsbegriffe. Hinsichtlich des Verkehrs
verlangt Art. 19 Abs. 1 RPG eine "für die betreffende Nutzung
hinreichende Zufahrt" und verweist mit die­ser Wendung auf die für den
strassenmässigen
Zugang
massgeblichen Umstände des Ein­zel­falls wie Lage (z.B.
Stadtzentrum, Berggebiet) und Nutzung, insbesondere als Wohn­siedlung,
Industrie- oder Gewerbegebiet (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über
die Raumplanung, Bern 1981, Art. 19 Rz. 13; Jomini, Art. 19
Rz. 18). Nicht zu den bundesrechtlich notwendigen Erschliessungselementen
bzw. zur Erschliessung im engeren Sinn gehört indessen der
öffentliche
Verkehr;
er zählt vielmehr zur so genannten Ausstat­tung oder genereller
zur Infrastruktur (BGE 123 II 337 E. 5b; EJPD/BRP, Art. 19
Rz. 5; Jomini, Art. 19 Rz. 27; Pierre Moor in: Kommentar RPG,
Introduction Rz. 94f.; Schür­mann/­Hänni, S. 212). Der zweite Satz
von § 237 Abs. 1 PBG zur Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr
erweist sich demnach nicht als kantonale Vorschrift zur Konkretisie­rung von
Art. 19 Abs. 1 RPG.
bb) Die Erteilung von Baubewilligungen ist
allerdings nicht nur von der Erschlies­sung (sowie der Zonenkonformität,
Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG) abhängig, sondern
weiteren
Voraussetzungen
des Bundes- und des (bundesrechtskonformen) kantonalen
Rechts unter­worfen (Art. 22 Abs. 3 RPG). Die Kantone können ohne
Verletzung des Bundesrechts zu­sätzliche Bauvoraussetzungen statuieren
(EJPD/BRP, Art. 22 Rz. 34; vgl. die Hinweise bei Ruch, Art. 22
Rz. 86ff.). Im Rahmen ihrer raumplanungs- und verkehrsrechtlichen Kompe­tenzen
sind sie namentlich befugt, Anforderungen an die Erreichbarkeit von Bauten und
An­lagen mit dem öffentlichen Verkehr formulieren. Der zweite Satz von
§ 237 Abs. 1 PBG ist eine solche vom Bundesrecht vorbehaltene
selbständige kantonalrechtliche Bauvoraus­setzung.
cc) Das Gebiet des Kantons Zürich soll gemäss
§ 1 des Gesetzes über den öffent­li­chen Personenverkehr vom 6. März
1988 (Personenverkehrsgesetz, PVG) durch einen lei­stungsfähigen öffentlichen
Verkehr nach wirtschaftlichen Grundsätzen erschlossen wer­den. Zur Erfüllung
dieser Aufgabe wurde der Zürcher Verkehrsverbund ZVV eingerichtet (§ 2
PVG). Die Grundsatzbestimmung über das Verkehrsangebot gemäss § 18 PVG
wird durch die Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom
14. Dezem­ber 1988 (AngebotsV) näher ausgeführt. § 237 Abs. 1
PBG, der für grössere Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen
Verkehr voraussetzt, verknüpft diese Verkehrs­recht­setzung mit dem Planungs-
und Baurecht (Robert Wolf/Erich Kull, Das revidierte Pla­nungs- und Baugesetz
[PBG] des Kantons Zürich, Bern 1992, Rz. 64). Ein Widerspruch zum
Bundesrecht ist darin nicht zu erkennen. Insbesondere verstösst die Bestimmung
nicht gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip von Art. 5 Abs. 2 BV. Vielmehr
setzt der Kanton Zürich auf diese Weise den bundesrechtlichen Planungsgrundsatz
von Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG um, wonach Wohn- und Arbeitsgebiete
einander zweckmässig zugeordnet und durch das öffentliche Verkehrsnetz
hinreichend erschlossen werden sollen (vgl. Pierre Tschannen in: Kommentar RPG,
Art. 3 Rz. 55).
Ähnliche Vorschriften kennen im Übrigen auch
die Kantone Aargau (§ 32 Abs. 2 des Gesetzes über Raumplanung,
Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993: "Bei Bauten mit
intensivem Publikums- oder Güterverkehr kann überdies verlangt werden, dass sie
mit einem öffentlichen Verkehrsmittel erreichbar sind") und Bern
(Art. 74 Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985: "Gebiete,
die für eine grössere Zahl von Bewohnern oder Arbeitsplätzen bestimmt sind,
dürfen nur als Bauzone ausgeschieden werden, wenn ihr An­schluss an ein
öffentliches Verkehrsmittel sichergestellt ist"). Kantone ohne solche
Bestim­mungen können hingegen kaum Gegensteuer geben, wenn verkehrsintensive
Projekte an Standorten "auf der grünen Wiese" ohne adäquate
Erschliessung mit öffentlichen Verkehrs­mitteln geplant werden, die in Städten
aus lufthygienischen Gründen kaum mehr zu ver­wirk­lichen sind (vgl. dazu
Informationsdienst VLP-ASPAN 30. August 2000, S. 2f.).
dd) Wegen des engen Zusammenhangs zwischen
dem zweiten Satz von § 237 Abs. 1 PBG und der Rechtsetzung über den
öffentlichen Personenverkehr dient die Ange­botsV bei der Auslegung der
PBG-Bestimmung als Richtlinie, ohne dass eine strikte Bin­dung bestehen würde
(vgl. sinngemäss Wolf/Kull, Rz. 66).
Tragweite von
§ 237 Abs. 1 Satz 2 PBG
d) Dass die geplante Anlage einer grösseren
Überbauung im Sinn des zweiten Sat­zes von § 237 Abs. 1 PBG
entspricht, wird zu Recht nicht in Frage gestellt (vgl. Wolf/ Kull,
Rz. 65f; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht,
2. A., Wädenswil 2000, S. 215). Die Bedeutung dieser Bestimmung
für das umstrittene Vorhaben ist deshalb im Folgenden auszuleuchten.
aa) Aus der bisherigen Gerichtspraxis lassen
sich zur Anwendung von § 237 Abs. 1 PBG auf den vorliegenden Fall
keine Hinweise entnehmen. So musste sich das Bundesge­richt in BGE 123 II 337
nicht näher zu dieser Bestimmung äussern, da der Vorinstanz kei­ne willkürliche
Rechtsanwendung vorgeworfen worden war; überdies handelte es sich um einen
Standort, der bereits durch zwei S-Bahn-Linien und drei Regionalbuslinien sowie
durch Ortsbuslinien bedient war und deshalb mit der hier zu beurteilenden
Situation nicht vergleichbar ist.
bb) Mit dem zweiten Satz von § 237
Abs. 1 PBG soll die Benützung des öffent­li­chen Verkehrs
gefördert
werden. Diese Bestimmung hat den Zweck, das Personenver­kehrs­gesetz und die
AngebotsV mit dem Planungs- und Baugesetz zu verknüpfen (Proto­koll des
Kantonsrats 1987 ‑ 1991, S. 13404). Sie wurde zusammen mit
weiteren Vorschrif­ten in das Gesetz eingefügt um klarzustellen, "wie dem
Anliegen des Umweltschutzes in der Raumplanung und im öffentlichen Baurecht
über direkt anzuwendende Bundesvor­schrif­ten hinaus nachzukommen ist"
(Ausführungen des Regierungsrats zur Abstim­mungs­vorlage vom 1. September
1991 zu den unter dem Titel "Verstärkte Berücksichtigung des
Umweltschutzes" zusammengefassten Änderungen). Die Erreichbarkeit
grösserer Überbau­ungen mit den öffentlichen Verkehrsmitteln ist
konsequenterweise bereits im Rahmen der Groberschliessungsplanung zu sichern
(§ 91 PBG). Auswirkungen auf das Angebot an Park­plätzen sind
beabsichtigt: Bei den "Vorschriften über die Fahrzeugabstellplätze wird
die Berücksichtigung und Förderung des öffentlichen Verkehrs verstärkt"
(Abstimmungs­vorlage betreffend §§ 242–247 PBG). Das Anliegen, den
öffentlichen Verkehr zu stärken, erfasst im Übrigen zu Recht nicht nur den
Siedlungs- und Arbeitsverkehr, sondern insbe­sondere auch den Einkaufs- und den
immer stärker wachsenden Freizeitverkehr. Denn der "Freizeitverkehr ist
das wichtigste Verkehrssegment", wie sich aus neuesten Untersuchun­gen
ergibt (Ruedi Meier, Nachhaltiger Freizeitverkehr, Chur/Zürich 2000,
S. 9, vgl. auch S. 11ff.). Deshalb kommt einer ökologisch günstigen
Lokalisierung von Freizeitangeboten längerfristig eine besonders grosse
Bedeutung zu (vgl. Meier, S. 113).
cc) Die Anforderungen an die genügende
Zugänglichkeit für die öffentlichen Diens­te und die Benützer richten sich
gemäss dem ersten Satz von § 237 Abs. 1 PBG nach der kon­kreten
Situation, insbesondere nach der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder
Anlagen (vgl. Jomini, Art. 19 Rz. 18ff.). Für die Erreichbarkeit mit
dem öffentlichen Verkehr gemäss Satz 2 gelten die gleichen Kriterien.
Erreichbarkeit setzt namentlich vor­aus, dass der Zugang auf die
entsprechende
Nutzung abgestimmt
ist. Gemäss § 219 PBG sind für Bauten und Anlagen,
die "besonders starken Verkehr auslösen" strengere Bauvor­schriften
aufzustellen.
Das Kinozentrum qualifiziert sich mit seinen
weiteren Freizeitangeboten als Be­gegnungsstätte mit grossem Publikumsverkehr
.
Die zehn geplanten Kinos sollen insgesamt 2458 Sitzplätze aufweisen und
werden durch Restaurant-, Dancing- und Barbetriebe mit weiteren
753 Sitzplätzen ergänzt. Insgesamt ergibt sich somit eine mögliche gleichzeitige
Belegung mit maximal 3211 Personen. Da im Rahmen von § 237
Abs. 1 PBG die Gesamt­kapazität der Überbauung entscheidend ist
(Wolf/Kull, Rz. 67ff.), müssen die durch das Vor­haben potenziell
verursachten Verkehrsbewegungen gesamthaft betrachtet werden. Dass eine grosse
Begegnungsstätte ihr Publikum nicht durch einen einzigen Betrieb mit einer
einzigen Veranstaltung anzieht, ist daher nicht massgeblich. Ebenso wenig kann
den Ausschlag geben, ob das Publikum auf den gleichen Zeitpunkt hin ankommt und
später wieder gleichzeitig aufbricht. Überdies muss in Rechnung gestellt
werden, dass während der Öffnungszeiten des Fachmarkts zusätzlich zum
Freizeitverkehr (Kino, Restaurant, Dan­cing, Bar) noch Einkaufsverkehr anfällt.
Als Anlage mit besonders grossem
Publikumsverkehr muss das umstrittene Vorha­ben demnach durch den öffentlichen
Verkehr erreichbar sein. Mit anderen Worten ist die Bau­voraussetzung von
§ 237 Abs. 1 PBG bei solchen Anlagen nur erfüllt, wenn der Stand­ort
über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot verfügt und
eine at­traktive Alternative zum motorisierten Privatverkehr darstellt
(EJPD/BRP, Art. 3 Rz. 44; BGE 120 Ib 436 E. 3c).
dd) Die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen
Verkehr lässt sich vorerst in drei Kom­ponenten unterteilen: Distanz,
Verkehrsangebot und massgeblicher Zeitpunkt (Wolf/Kull, Rz. 73ff.). Die
geplante Haltestelle befindet sich unbestrittenermassen direkt beim Projekt­gelände
und erfüllt damit in dieser Hinsicht die für solche Zentren zu stellenden Anforde­rungen
(vgl. Wolf/Kull, Rz. 74; Fritzsche/Bösch, S. 216). Dass das
erforderliche Angebot im Zeitpunkt der Eröffnung des Vorhabens zur Verfügung
stehen muss, steht ebenso wenig in Frage. Umstritten ist hingegen, ob die
Versorgung mit der ZVV-Linie 005 dem § 237 Abs. 1 PBG genüge.
Das Angebot des öffentlichen Verkehrs wird
einerseits durch die Betriebszeiten (bzw. die Betriebsdauer; vgl. § 8f.
AngebotsV) und andererseits durch das Kursangebot (bzw. die Frequenzen der
Kurse in die verschiedenen Richtungen; vgl. § 11–13 in Verbin­dung mit
§ 2 AngebotsV) und die Kapazität der Verkehrsmittel bestimmt. § 18
PVG legt fest, dass über die Grundversorgung (Satz 1) hinaus
"entsprechend der möglichen Nachfra­ge Fahrplanverdichtungen und
zusätzliche Linien eingeführt" werden. § 2 AngebotsV un­terscheidet
in der Folge die Angebotsbereiche 1, 2 und 3. Im
Angebotsbereich 3 "wird für grosse, dichte Siedlungsgebiete aufgrund
der starken Nachfrage und der Vielfalt der Ver­kehrsbeziehungen ein
flächendeckendes Angebot festgelegt" (§ 2 lit. c AngebotsV). Die
Regel ist ein 15-Minuten-Takt (§ 13 Abs. 1 AngebotsV); das Intervall
wird aber weiter verkürzt, wenn es die Nachfrage erfordert (nämlich auf 10, 7
½, 6 oder weniger Minuten
; § 13 Abs. 2 AngebotsV), oder bei mangelnder Nachfrage
während den Nebenverkehrs­zei­ten auf 30 Minuten ausgedehnt (§ 13
Abs. 3 AngebotsV).
Gemäss den Schätzungen im überarbeiteten
Umweltverträglichkeits-Teilbericht zum Verkehr (Vergleich des objektbedingten
Verkehrs bei unterschiedlichen Rahmenbe­dingungen, act. 10/21.1.11,
Bilder 3 und 4) werden für die Nutzungen Verkauf und Restau­rant
27,5% der Kunden aus der unmittelbaren Nachbarschaft sowie weitere 12,8% aus
dem
restlichen Stadtgebiet
und für die Nutzungen Kino und Dancing 12,4%
bzw. 27,3% aus den beiden Gebieten erwartet, was gegen 2300 Fahrten je Tag
(DTV) entspricht (siehe act. 10/21.1.11; Grafik 1, bezüglich
Doppelfrequenzen). Wenn tatsächlich, wie den Berech­nungen zu Grun­de gelegt,
50–60% dieser Fahrten mit dem öffentlichen Verkehr erfolgen (Bilder 3
und 4), erscheint das vorgesehene, nur marginal erweiterte Angebot der
ZVV-Linie 005 bereits für durchschnittliche Tage als ungenügend
leistungsfähig. Noch weniger kann es als attraktive Alternative zum privaten
Motorfahrzeugverkehr gelten, wenn die Wochenganglinien für die verschiedenen
Nutzungen mit ihren Spitzen am Freitag und Samstag betrachtet werden
(act. 10/21.1.11, Tabellen 2: 6000–7000 Fahrten aus allen
Richtungen, rund 40% aus der Stadt Zürich und davon wiederum gut die Hälfte mit
dem öffentlichen Verkehr). Als spe­zielle Herausforderung für den öffentlichen
Verkehr erwei­sen sich beim Freizeitverkehr die Abend- und Nachtstunden (Meier,
S. 23). Fehlende di­rekte Verbindungen, zu langsame An­reise und zu lange
Wartezeiten gehören zu den Hauptpunkten, die von der Benützung des öffentlichen
Verkehrs zur Reise in die Ferien abhalten (Meier, S. 81). Auch beim Be­such
von Veranstaltungen spielt der Faktor Zeit die grösste Rolle (Meier,
S. 65). Es ist of­fensichtlich, dass drei Kurse pro Stunde eines Über­landbusses
in keiner Weise genügen, um den Verkehr zu den geplanten zehn Kinosälen, den
Restaurant-, Bar- und Dancing­be­trieben am Wochenende zu bewältigen. Zum einen
ist das Beförderungsvolumen der Busse zu klein, zum anderen entstehen beim
Umsteigen von dem bzw. auf das Liniennetz der städtischen Verkehrsbetriebe mit
seinem abendlichen 12-Minuten-Takt längere und abends besonders unbeliebte
Wartezeiten.
Auch die Zugänglichkeit der Fachmärkte, die
während der Woche ausserhalb der Stosszeiten lediglich halbstündlich und am
Samstag nur während zwei Zeitblöcken vier­telstündlich vom öffentlichen Verkehr
bedient werden, ist unzureichend, jedenfalls was die Kundschaft betrifft. In
ihrer Kostenschätzung für ein Zusatz-Angebot der ZVV-Linie 005 erach­tet denn
auch die SZU weiter reichende Massnahmen als in der Baubewilligung auf­erlegt
als notwendig, um ein attraktives Angebot zu gewährleisten, nämlich einen durch­gehenden
Viertelstundentakt während der Ladenöffnungszeiten; damit würden sich aller­dings
die zu­sätzlichen jährlich wiederkehrenden Kosten des Ausbaus gut verdoppeln.
Der Beschwerdeführer nimmt in seinen Anträgen
verschiedentlich auf die öV-Güte­klassen Bezug, wie sie in der Wegleitung
Parkplatz-Bedarf 1997 als Referenzgrösse heran­ge­zogen werden. Richtig ist,
dass diese Einteilungen nicht in einer Rechtsnorm festgelegt sind. Für die
Auslegung der Bestimmungen über die gute Erreichbarkeit grosser, speziell
verkehrsintensiver Überbauungen können sie aber sehr wohl herangezogen werden.
Es ist offensichtlich, dass die – zweitschlechteste – öV-Güteklasse
D, wie sie sich aus der Baube­willigung ergibt, nicht als gute Erreichbarkeit
qualifiziert werden kann.
ee) Gerügt wird die ungenügende Anbindung des
Vorhabens an das öffentliche Ver­kehrsnetz speziell in der Richtung von der und
in die Stadt Zürich. Als Bauvoraussetzung muss aber die Erreichbarkeit mit dem
öffentlichen Verkehr gemäss § 237 Abs. 1 PBG in alle massgeblichen
Richtungen gegeben sein. Diese Anforderung ist im vorliegenden Fall nicht
erfüllt.
Von F (Ortsbus) und einem kleinen Teil der Ge­mein­de
W (ZVV-Linie 005) her lässt sich das geplante Fachmarkt- und Kino­zentrum mit
dem öffentlichen Verkehr zwar erreichen, wenn auch das Angebot ähnlich
unbefriedigend ist wie für die Stadt Zürich.
Gegen ein Drittel der Kundschaft wird aus den
Gemeinden des linken Seeufers, aus dem Sihltal und von Zürich-Land im
Nordwesten der Anlage erwartet. Aus diesem übrigen Einzugsgebiet
lässt
sich das Fachmarkt- und Kinozentrum mit dem öffentlichen Verkehr nicht direkt,
sondern nur über Zürich oder das Zentrum F und in der Regel lediglich auf
Umwegen erreichen. Demgemäss zeigen die Abklärungen zum projektbedingten Ver­kehr
aus diesen Richtungen weit überdurchschnittliche – verschiedentlich bis zu
100% rei­chende – Anteile an privatem Motorfahrzeugverkehr
(act. 10/21.1.11, Bilder 3 und 4). Lei­stungsfähige, attraktive
Verbindungen des öffentlichen Verkehrs sind demnach nicht aus­gewiesen; die
Kundschaft wäre mit dem privaten Motorfahrzeug weit besser bedient.
ff) Im Ergebnis ist das Vorhaben nicht gemäss
§ 237 Abs. 1 PBG mit dem öffent­li­chen Verkehr erreichbar. Besonders
unattraktiv ist das Angebot, wenn zusätzliches Um­stei­­gen ab einer
S-Bahn-Haltestelle er­forderlich ist (z.B. Jugendliche aus den Gemeinden am
linken Seeufer, die das Kinozent­rum besuchen). Dass ein Teil der Kundschaft
auch weiter­hin den Privatwagen benützen wird, kann dieser Feststellung nicht
entgegen gehalten wer­den (Tschannen, Art. 3 Rz. 55).
gg) Die Bauherrschaft bringt vor, das
strittige Projekt sei zu einem wesentlichen Teil auf Automobilisten
ausgerichtet. Zwar führt § 12 Abs. 2 der Verordnung über die Ver­schärfung
oder die Milderung von Bauvorschriften für besondere Bauten und Anlagen vom
26. August 1981 (BbauV II) unter lit. b für Grosszentren und
Begegnungsstätten mit gros­sem Publikumsverkehr eine Alternative zur guten
Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Ver­kehr auf, die "bei vorwiegender
Erschliessung mit privaten Motorfahrzeugen" gelten soll. Indessen ist
diese Vorschrift nicht anwendbar, widerspricht sie doch § 237 Abs. 1
PBG, der – als Beitrag der Raumplanung an die Verwirklichung des
Umweltschutzes – gerade ver­hin­dern will, dass neue grössere Vorhaben auf
die Automobilisten ausgerichtet werden. Die Bestimmung des PBG geht jener der
Verordnung vor: nämlich als höherrangige und zudem später (1991 gegenüber 1981)
erlassene Norm. Abgesehen davon wäre auch die Vorausset­zung von § 12
Abs. 2 lit. b BBauV II, dass "der Benützerverkehr direkt oder
ohne für die Wohnnutzung vorgesehene Zonen ... zu berühren in Strassen für den
grossen Durchgangs­verkehr abgeleitet wird", beim strittigen Projekt
insbesondere für den Zürich-I und F be­rüh­renden Verkehr in keiner Weise
erfüllt.
Probleme
Zonenkonformität/ungenügende Erschliessung
e) Das geplante Vorhaben soll in die
Gewerbezone G 2 gemäss der Bau- und Zo­nen­ordnung der Stadt F zu
liegen kommen; besondere Bestim­mungen über Betriebe mit unverhältnismässigem
Verkehr im Sinn von § 57 PBG wurden nicht er­lassen. Dass das Projekt
grundsätzlich zonenkonform ist, wird nicht bestritten. Wie bereits erwähnt, ist
in­dessen die Zonenkonformität gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG
nur eine not­wendige, nicht aber eine hinreichende Voraussetzung für die
Erteilung der Baube­willigung (E. 5.c.bb). Da die Zugänglichkeit mit dem
öffentlichen Verkehr nicht zu den Erschlies­sungselementen im Sinn von
Art. 19 Abs. 1 RPG gehört (vgl. E. 5.c.aa), sind im vorliegen­den
Fall auch die Absätze 2 und 3 von Art. 19 RPG über die
Erschliessungs­pflicht bzw. den Erschliessungs­anspruch nicht anwendbar. Es ist
keine Vorschrift aus­zumachen, aus der eine Pflicht abzu­leiten wäre, jedes als
Gewerbezone ausgeschiedene Ge­biet auch für be­sonders verkehrsin­tensive
Bauten und Anlagen und namentlich mit dem öf­fentlichen Ver­kehr zu
erschliessen. Es ist vielmehr Aufgabe der Raumplanung, Bauzonen für immis­sions­­trächtige
Anlagen an geeigneten Orten so auszuscheiden, dass sie möglichst wenig
Umweltbelastungen bewir­ken, und damit Vorsorge im Sinn der Vermeidung zu be­trei­ben
(Pierre Tschannen, Bau- und Nutzungsbeschränkungen aufgrund von umwelt­recht­lichen
Vorschriften: Zusammen­spiel von Umweltrecht und Raumplanung, URP 1998,
S. 486–513, insbesondere S. 493f; vgl. auch Robert Wolf in: Kommentar
USG, 2000, Art. 25 N. 7 bezüglich Lärm; Informa­tionsdienst VLP-ASPAN
30. August 2000, S. 2f). Indem das PBG bei der Planung die Be­rücksichtigung
des öffentlichen Verkehrs verlangt (vgl. E. 5.d.bb) und in § 237
Abs. 1 PBG als Voraussetzung der Erteilung von Baubewil­ligungen für gros­se
Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr vor­schreibt,
nimmt das Gesetz seine Len­kungsaufgabe stufengerecht wahr (vgl. Tschannen, URP
1998, S. 491).
Die Vorinstanz hat richtig festgehalten, dass
es nicht Aufgabe der privaten Bauherr­schaft ist, das notwendige Angebot des
öffentlichen Verkehrs bereit zu stellen. Indessen lässt sich daraus kein
Anspruch auf die Erteilung der Baubewilligung ableiten. Vorliegend wurde
vielmehr eine Lage ausgewählt, die den gesetzlichen Vorgaben für besonders ver­kehrs­induzierende
Vorhaben nicht genügt. Da die Bauvoraussetzung von § 237 Abs. 1 PBG
nicht erfüllt ist, kann keine Baubewilligung erteilt werden.
Erreichbarkeit mit
öV und Umweltschutz
6. Die Anforderung von § 237 Abs. 1
PBG als Bauvoraussetzung steht im Übrigen im Einklang mit dem
Bundesumweltschutzrecht, das allerdings erst auf der Massnahmen­seite greift
(vgl. Tschannen, URP 1998, S. 491f. und 493f.).
a) Die Frage, ob besondere Anforderungen an
die Versorgung einer Anlage mit dem öffentlichen Verkehr als Massnahmen an der
Quelle (Art. 11 Abs. 1 USG) und Emissions­begrenzungen im Sinn von
Art. 12 Abs. 1 USG gelten, wird von der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung nicht widerspruchsfrei beantwortet (vgl. die Hinweise bei André
Schrade/ Theo Loretan in: Kommentar USG, 1998, Art. 11 N. 17c und
Art. 12 N. 29). Dass auch so genannte Sekundärimmissionen, die durch
den Verkehr von und zu einer Anlage erzeugt werden, unter das Regime von
Art. 11 in Verbindung mit Art. 12 USG fallen, ist anerkannt.
Umstritten ist hingegen, welche mittelbaren Emissionen jeweils als Teil des
Betriebs der An­­lage zu berücksichtigen sind. BGE 125 II 129 E. 8b klärt
(bezogen auf die Parkraumbe­wirt­schaftung), dass Anordnungen als
Betriebsvorschriften im Sinn von Art. 12 Abs. 1 lit. c USG
gelten, die in einem "hinreichend engen Zusammenhang mit dem Betrieb der
in Frage stehenden Anlage" stehen und "einen Beitrag zur Verringerung
der Emissionen an der Quelle zu leisten" vermögen. "Eine sachgerechte
Systemabgrenzung verkehrserzeu­gen­der Anlagen muss daher den Verkehr durch
Mitarbeiter, Besucher bzw. Kunden, An- und Auslieferung etc. grundsätzlich
immer
miteinbeziehen. Massnahmen bei der Quelle sind hier folglich auch solche,
welche die Entstehung der Emissionen dieses Verkehrs verrin­gern"
(Schrade/Loretan, Art. 11 N. 17c, Hervorhebung im Original).
b) Die räumlich optimale Zuordnung
verschiedener Bauzonen kann Substanzielles zur Reduktion des Verkehrsaufkommens
beitragen (Tschannen, URP 1998, S. 493f). Sol­che raumplanerischen
Entscheide sind dem Umweltschutzrecht vorgelagert (Tschannen, URP 1998,
S. 499ff; vgl. auch Wolf, Art. 25 N. 7) und stellen keine
Emissionsbegrenzun­gen im Sinn von Art. 12 USG dar. Indessen steht der
abschliessenden Aufzählung in Art. 12­ Abs. 1 USG nicht entgegen, vom
Katalog des USG nicht erfasste emissionsmin­dernde oder gar –vermeidende
Massnahmen auf andere gesetzliche Grundlagen abgestützt vorzuschreiben
(Schrade/Loretan, Art. 12 N. 10; Wolf, URP 1991, S. 73f). Im
Rahmen der kantonalen Massnahmenplanungen gemäss Art. 44a USG werden denn
auch im Hinblick auf die Reduktion von übermässigen Luftschadstoffbelastungen
jeweils verschiedene Mass­­nahmen vorgesehen, die nicht oder nicht allein auf
Art. 12 USG beruhen (vgl. Schra­de/­Loretan, Art. 12 N. 10;
Loretan, Art. 44a N. 26f). Solche Massnahmen enthält das Zür­cher
Luft-Programm 1996 insbesondere im Teilplan Personen- und Güterverkehr (vgl. na­mentlich
PV 6, PV 7, PV 10 und GV 5).
c) Die strittige – anerkanntermassen
überdurchschnittlich emittierende – Anlage soll in ein Gebiet zu stehen
kommen, in dem die Luftbelastung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 in
Verbindung mit Art. 14 USG bzw. Anhang 7 zur LRV übermässig ist.
Deshalb wären für die neue Anlage verschärfte, nicht an das Kriterium der
wirtschaftlichen Tragbarkeit gebundene Emissionsbegrenzungen anzuordnen, wie
die Vorinstanz in Übereinstimmung mit Lehre und Praxis festgestellt hat. Das
Zürcher Luft-Programm 1996 sieht als Massnah­me PV 7 die "Abstimmung
der Siedlungsentwicklung auf die OeV-Erschliessung" vor und verweist
bezüglich der gesetzlichen Grundlagen auf die bereits bestehenden Vorschriften
von § 237 PBG und des PVG. Im Massnahmenbeschrieb zur Massnahme PV 7a
(von der Änderung des Massnahmenplanes durch den Regierungsratsbeschluss vom
28. April 1999, Amtsblatt Nr. 21 vom 28. Mai 1999, nicht
tangiert) wird erläutert, dass "an mit öffentli­chem Verkehr schlecht
erschlossenen Lagen nur wenig verkehrsintensive Nutzungen vor­gesehen"
sein sollen (S. 76). Die Baudirektion ist beauftragt, diese Vorgaben bei
Anträgen zur Festsetzung bzw. Genehmigung von Richt- und Nutzungsplänen
sicherzustellen. Es kön­nen aber auch keine Baugesuche, die den Anforderungen
von § 237 Abs. 1 PBG nicht genügen, bewilligt werden.
Ergebnis
7. Da die geplante Anlage den Anforderungen
an die Erreichbarkeit mit dem öffent­lichen Verkehr nicht genügt und deshalb
nicht alle Voraussetzungen zur Erteilung einer Bau­bewilligung erfüllt werden,
sind die Entscheide des Regierungsrats und des Stadtrats F aufzuheben; eine
Expertise zur Frage der genügenden Erschliessung mit dem öf­fentlichen Verkehr
zu erstellen erübrigt sich.
Auf die weiteren Anträge und Rügen des
Beschwerdeführers ist nicht einzutreten. Aus der Abhängigkeit der Parkplatzzahl
von der Erschliessung durch den öffentlichen Ver­kehr ergibt sich indessen ohne
weiteres, dass bei einem mit dem öffentlichen Verkehr aus­reichend
erschlossenen Projekt die Parkplatzzahl entsprechend zu reduzieren wäre.
Kosten- und
Entschädigungsfolgen
8. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1.    In Gutheissung der Beschwerde werden
der Beschluss des Stadtrats F vom 1. Juli 1997 und der Beschluss des
Regierungsrats vom 9. Februar 2000 aufgehoben.
2.    ...