zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00648 · 2023-09-21 · de

Bewilligung für Zwischennutzung | Wissenschaftlich begleitete Zwischennutzung mit Kleinwohnformen in der Industriezone; Bewilligungsfähigkeit. Für die unüberbauten Bauparzellen – auf denen kein Betrieb besteht – ist mit dem Bauvorhaben von vornherein weder ein (offensichtlicher) Widerspruch zum kantonalen noch ein Widerspruch zum regionalen Richtplan ersichtlich (E. 3.3). Es ist unbestritten, dass die Zonenkonformität des Bauvorhabens nicht gegeben ist. § 56 PBG und Art. 25 BZO erlauben keine Bewilligung der geplanten Wohnbauten in der Industriezone (E. 5.2). Gemäss der verwaltungsgerichtlichen Praxis kommt die Erteilung von befristeten Baubewilligungen dann infrage, wenn eine definitive Bewilligung eines Bauvorhabens aus rechtlichen Gründen nicht zulässig ist und die typischen Merkmale eines Provisoriums – wie etwa Fahrnisbaute oder Ladenprovisorium – vorliegen. Befristete Baubewilligungen dürfen nur erteilt werden, wenn der Nachweis erbracht ist, dass eine vorschriftsgemässe Ausführung oder ein rechtskonformer Standort nicht möglich ist. An den genannten Nachweis sind keine strengen Anforderungen zu stellen; insgesamt ist aufgrund einer Güterabwägung zu entscheiden. Die Befristung einer Baubewilligung zur Mängelbehebung bzw. letztlich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands durch Zeitablauf ist in § 321 Abs. 1 PBG ausdrücklich vorgesehen. Grundlage für diese Bestimmung und die verwaltungsgerichtliche Praxis bildet der Verhältnismässigkeitsgrundsatz nach Art. 36 Abs. 3 BV in Verbindung mit der in Art. 26 BV statuierten Eigentumsgarantie sowie (gegebenenfalls) weiteren Grundrechten wie der in Art. 27 BV statuierten Wirtschaftsfreiheit und (hier) der in Art. 20 BV gewährleisteten Wissenschaftsfreiheit mit dem Teilgehalt der Forschungsfreiheit (E. 5.3). Ein rechtskonformer Standort erweist sich als unmöglich (E. 5.5). Die grossen öffentlichen und privaten Interessen am Forschungsprojekt überwiegen die entgegenstehenden Interessen deutlich (E. 5.6). Die Voraussetzungen für eineAusnahmebewilligung sind vorliegend gegeben (E. 5.7). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 21.09.2023 VB.2022.00648
Zurich Verwaltungsgericht 21.09.2023 VB.2022.00648
Zurigo Verwaltungsgericht 21.09.2023 VB.2022.00648

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00648
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00648
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 21.09.2023
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 13.02.2024 nicht eingetreten.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Bewilligung für Zwischennutzung
Wissenschaftlich begleitete Zwischennutzung mit Kleinwohnformen in der Industriezone; Bewilligungsfähigkeit.
Für die unüberbauten Bauparzellen – auf denen kein Betrieb besteht – ist mit dem Bauvorhaben von vornherein weder ein (offensichtlicher) Widerspruch zum kantonalen noch ein Widerspruch zum regionalen Richtplan ersichtlich (E. 3.3).
Es ist unbestritten, dass die Zonenkonformität des Bauvorhabens nicht gegeben ist. § 56 PBG und Art. 25 BZO erlauben keine Bewilligung der geplanten Wohnbauten in der Industriezone (E. 5.2).
Gemäss der verwaltungsgerichtlichen Praxis kommt die Erteilung von befristeten Baubewilligungen dann infrage, wenn eine definitive Bewilligung eines Bauvorhabens aus rechtlichen Gründen nicht zulässig ist und die typischen Merkmale eines Provisoriums – wie etwa Fahrnisbaute oder Ladenprovisorium – vorliegen. Befristete Baubewilligungen dürfen nur erteilt werden, wenn der Nachweis erbracht ist, dass eine vorschriftsgemässe Ausführung oder ein rechtskonformer Standort nicht möglich ist. An den genannten Nachweis sind keine strengen Anforderungen zu stellen; insgesamt ist aufgrund einer Güterabwägung zu entscheiden. Die Befristung einer Baubewilligung zur Mängelbehebung bzw. letztlich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands durch Zeitablauf ist in § 321 Abs. 1 PBG ausdrücklich vorgesehen. Grundlage für diese Bestimmung und die verwaltungsgerichtliche Praxis bildet der Verhältnismässigkeitsgrundsatz nach Art. 36 Abs. 3 BV in Verbindung mit der in Art. 26 BV statuierten Eigentumsgarantie sowie (gegebenenfalls) weiteren Grundrechten wie der in Art. 27 BV statuierten Wirtschaftsfreiheit und (hier) der in Art. 20 BV gewährleisteten Wissenschaftsfreiheit mit dem Teilgehalt der Forschungsfreiheit (E. 5.3). Ein rechtskonformer Standort erweist sich als unmöglich (E. 5.5). Die grossen öffentlichen und privaten Interessen am Forschungsprojekt überwiegen die entgegenstehenden Interessen deutlich (E. 5.6). Die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung sind vorliegend gegeben (E. 5.7).
Abweisung.
Stichworte:
AUSNAHMEBEWILLIGUNG
BEFRISTETE BAUBEWILLIGUNG
GEWÄSSERABSTAND
INDUSTRIEZONE
INTERESSENABWÄGUNG
UMGEHUNG
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
ZWISCHENNUTZUNG
Rechtsnormen:
§ 8 Abs. 2 lit. a AltlV
Art. 20 BV
Art. 26 BV
Art. 36a GSchG
Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV
§ 56 PBG
§ 67 PBG
§ 88 PBG
§ 321 Abs. 1 PBG
Art. 9 Abs. 1 RPG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2022.00648
Urteil
der 1. Kammer
vom
21. September 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach
Schmid, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,
Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
A AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.    C AG,
vertreten durch RA D,
2.    Stadtrat Kloten,
vertreten durch RA E,
3.    Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Bewilligung
für Zwischennutzung,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 15. Februar 2022 erteilte der
Stadtrat Kloten der C AG die Bewilligung für die Zwischennutzung F
mit Wohnen in Kleinwohnformen, Gemeinschaftsgarten, Gemeinschaftszentrum,
Energielabor und Kulturplatz auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 an
der G-Strasse in Kloten. Zugleich wurde die Gesamtverfügung der Baudirektion
des Kantons Zürich BVV 21-3568 vom 26. Januar 2022 eröffnet, mit welcher
die wasserbau- und gewässerschutzrechtliche Bewilligung erteilt und dem
Bauvorhaben in abfall- und altlastenrechtlicher Hinsicht zugestimmt wurde.
II.
Dagegen erhob mit Eingabe vom 23. März 2022 die A AG
Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich.
Mit Entscheid vom 22. September 2022 wurde der Rekurs
teilweise gutgeheissen. Demgemäss wurde der Beschluss des Stadtrates Kloten vom
15. Februar 2022 mit folgender Auflage ergänzt: "Vor Baubeginn hat
die Bauherrschaft dem Stadtrat Kloten im Sinne der Erwägung 6.3.3 dieses
Entscheids abgeänderte Pläne einzureichen und bewilligen zu lassen." Im
Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen.
III.
Gegen diesen Entscheid erhob die A AG mit Eingabe vom
26. Oktober 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und
beantragte, der vorinstanzliche Entscheid sei – unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen, zuzüglich MWST auf der Prozessentschädigung, zu Lasten
der Beschwerdegegnerschaft – vollumfänglich aufzuheben und die Baubewilligung
sei zu verweigern. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz, subeventualiter an die Erstinstanz zurückzuweisen.
Am 3. November 2022 beantragte das Baurekursgericht
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Am 28. November
2022 beantragte die Baudirektion des Kantons Zürich unter Verweis auf den
Mitbericht des Amtes für Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 23. November
2022 die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 29. November
2022 beantragte die C AG, die Beschwerde sei – unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin – abzuweisen, soweit
darauf einzutreten sei. Zudem sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu
entziehen. Der Stadtrat Kloten liess sich nicht vernehmen.
Mit Replik vom 11. Januar 2023 hielt die A AG an
ihren Anträgen vorbehaltlos fest. Die C AG, die Baudirektion des Kantons
Zürich sowie der Stadtrat Kloten liessen sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Mit Präsidialverfügung vom 17. Februar 2023 wies der
Abteilungspräsident das Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung ab.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2
Das
Vorliegen einer hinreichend engen nachbarlichen Raumbeziehung zwischen der
Anlage zur Produktion von … der Beschwerdeführerin und den Baugrundstücken ist
vorliegend unbestritten (vgl. auch E. 2).
Die
Beschwerdeführerin befürchtet die Intensivierung von (unter anderem
rechtlich-formellen) Beanstandungen der von ihrer Anlage ausgehenden
Emissionen. Mit Blick auf die geplante Wohnnutzung besteht diese Möglichkeit
tatsächlich. Darin ist ein legitimationsbegründender Umstand zu sehen: Die
Frage, ob die Beanstandungen berechtigt wären, ist nicht entscheidend (VGr, 31. Oktober
2013, VB.2013.00457, E. 4.2 = BEZ 2014 Nr. 5).
Die Vorinstanz erblickte ausserdem im Vorbringen der
Beschwerdeführerin, die Zwischennutzung führe zu einer schleichenden
Veränderung des Zonenzwecks, die sich hinsichtlich der von ihr abgelehnten
Änderung der Nutzungsplanung präjudizierend auswirke, ein Interesse, das auf
der Ebene der Eintretensvoraussetzung als ausreichend erscheine. Wie es sich
damit verhält, kann offengelassen werden.
1.3
Auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist deshalb
einzutreten.
2.
Auf den – gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt
Kloten (BZO) der Industriezone I zugeschiedenen – gegenwärtig unüberbauten
Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 mit einer Fläche von insgesamt
19'939 m
2
soll im Sinne einer bis zum 31. Dezember 2025
bewilligten Zwischennutzung ein Begegnungsort mit verschiedenen Nutzungen
geschaffen werden. Dabei sind drei verschiedene Zonen vorgesehen: In der Zone
"…" ist im westlichen und südöstlichen Bereich die Erstellung von 27
Stellplätzen für Tinyhouses zur Wohnnutzung sowie die Errichtung von 7 Gebäuden
mit Kleinwohnformen, die als Ausstellerbauten zur Wohnnutzung angeboten werden,
geplant. Im östlichen Parzellenteil ist die Zone "…" (Gemeinschaftsbereich)
geplant, in der ein Gemeinschaftsgarten, ein Gemeinschaftsraum ("…"),
eine Mietküche, ein Zentrumsplatz, ein gedeckter Essplatz, eine Werkhalle, ein
Werkraum, eine KITA mit Spielplatz sowie – in einem separaten Grundstücksteil –
ein Betonskatepark sowie ein Pumptrack realisiert werden sollen. Im Nordosten
ist die Zone "…" geplant, die eine Veranstaltungsfläche für
unterschiedliche Events wie Märkte, Konzerte oder Zirkusse umfasst.
Die geplante Wohnnutzung soll im Rahmen eines
interdisziplinären Forschungsprojekts ("H"), an dem die ETH Zürich,
die Fachhochschule St. Gallen FHSG sowie die Hochschule Luzern als
Forschungspartner beteiligt sind, mittels einer Fallstudienanalyse
wissenschaftlich untersucht werden. Dabei soll – aus der Perspektive der
Planungswissenschaft, der Soziologie und sozialen Wohnraumforschung sowie der
Umwelttechnik – die folgende übergeordnete Frage beantwortet werden: "Wie
tragen Zwischennutzungen zu einer nachhaltigen Umsetzung städtischer
Transformationsprozesse bei?" (a.
a.
O.
S. 12). Als planungswissenschaftliche Teilforschungsfrage soll unter
anderem beantwortet werden, welche sozialen, ökologischen und ökonomischen
Herausforderungen, Chancen und Massnahmen sich durch die Umsetzung von
Zwischennutzungen in städtischen Transformationsgebieten für die involvierten
Akteure ergeben (a.
a.
O. S. 24). Es geht
um "einen innovativen Beitrag zur systematischen Erforschung der
Herausforderungen, Chancen und Massnahmen der an der ZN [Zwischennutzung]
beteiligten Akteure" (a.
a.
O. S. 21).
Südwestlich der Bauparzellen liegt das Grundstück Kat.-Nr. 03
der Beschwerdeführerin, auf dem sich ein Industriebetrieb zur Produktion von …
befindet. Im Norden schliessen an die Grundstücke ein Bahngleis und danach die G-Strasse
an. Im Süden grenzen die Baugrundstücke an einen als Hauptverbindung
klassifizierten Veloweg, jenseits desselben der Bach I bzw. zunächst
dessen Uferbereich liegen. Auf einem grossen Teil der Bauparzellen – nicht aber
in deren südlichem Bereich – befindet sich gemäss dem Kataster der belasteten
Standorte (KbS) ein als belastet und überwachungsbedürftig eingestufter
Ablagerungsstandort.
Gemäss den Plänen der Stadt Kloten soll das ca. 50
Hektaren grosse Industrie- und Gewerbegebiet G, zu dem auch die
Bauparzellen gehören, eine Transformation in einen gemischt genutzten Stadtteil
erfahren, in dem grosse Teile des Gebiets (unter Einschluss der Bauparzellen,
aber unter Ausschluss des Grundstücks der Beschwerdeführerin) in eine Zentrumszone
Z6 überführt werden. Mit Beschluss vom 15. Februar 2022 hat der Stadtrat
die entsprechende Teilrevision zur kantonalen Vorprüfung verabschiedet.
3.
Zunächst macht die Beschwerdeführerin einen Verstoss gegen
Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 22. Juni
1979 (RPG) geltend, der besagt, dass Richtpläne für die Behörden verbindlich
sind.
3.1
Ein
nutzungskonformes Bauvorhaben kann nicht mit der Begründung verweigert werden,
es widerspreche einem behördenverbindlichen Richtplan. Immerhin entfalten
Richtpläne im Baubewilligungsverfahren ihre Bindungskraft dort, wo das
anwendbare Recht Ermessen einräumt oder mithilfe unbestimmter Gesetzesbegriffe
Handlungsspielräume gewährt (BGr, 7. August 2012, 1C_98/2012, E. 5.1
mit Hinweis auf BGr, 22. Januar 2003, 1A.154/2002, E. 4.1 f.).
3.2
Der
kantonale Richtplan sieht für die "vier Stadtlandschaften Zürich,
Limmattal, Glattal und Winterthur" einerseits vor, dass Potenziale in
Umstrukturierungsgebieten sowie im Umfeld der Bahnhöfe aktiviert werden.
Andererseits sollen Gewerbe- und Industriegebiete erhalten werden, insbesondere
für weniger wertschöpfungsintensive Betriebe wie die produzierende Industrie
und das Handwerk (Kanton Zürich, Richtplan, Ziff. 1.3.1). In der
betreffenden Richtplankarte sind die Bauparzellen dem Siedlungsgebiet
zugewiesen. Im regionalen Richtplan Glattal ist das "Gebiet G-Strasse,
Kloten", in dem sich auch die Bauparzellen befinden, als
Transformationsgebiet aufgeführt. Demgemäss ist eine Mischnutzung zu prüfen
(Regionaler Richtplan Glattal, Richtplantext, Ziff. 2.5.2 lit. b Nr. 26).
In der betreffenden Richtplankarte sind die Bauparzellen einem Mischgebiet
zugewiesen und es ist eine hohe bauliche Dichte markiert.
3.3
Für die
unüberbauten Bauparzellen – auf denen kein Betrieb besteht – ist mit dem
Bauvorhaben von vornherein weder ein (offensichtlicher) Widerspruch zum
kantonalen noch ein Widerspruch zum regionalen Richtplan ersichtlich.
4.
4.1
Wie die
Vorinstanz bereits ausführlich darlegte, ist mit der geplanten Zwischennutzung
auch keine schleichende und widerrechtliche Zonenplanänderung zu erwarten. Es
handelt sich vorliegend allein um eine Zwischennutzung, welche den Entscheid
über eine künftige Zonenplanänderung, die dem Gemeinderat der Stadt Kloten
zusteht (§ 88 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975
[PBG] i.
V.
m. Art. 15 lit. b
der Gemeindeordnung der Stadt Kloten vom 1. Januar 2022 [GO]), rechtlich
nicht zu präjudizieren vermag. Mit dem vorliegenden Bauentscheid ist kein –
unzulässiger (BGr, 22. Januar 2003, 1A.154/2002, E. 4.1) –
selbständiger Planentscheid verbunden.
Die Frage, ob die Zonenplanrevision damit faktisch
wahrscheinlicher wird, ist an sich nicht entscheidend. Es ist nicht
ersichtlich, dass bzw. inwiefern damit eine Rechtsverletzung verbunden wäre.
Hinzu kommt aber ohnehin, dass nicht feststeht, dass die bereits aufgegleiste
Zonenplanänderung durch das streitbetroffene Bauvorhaben bzw. die
Zwischennutzung tatsächlich wahrscheinlicher wird. Das damit verbundene
Forschungsprojekt bezweckt unter anderem ja gerade, die Zwischennutzung auf Herausforderungen
und Chancen zu untersuchen (vgl. E. 2). Es ist gar denkbar, dass die
Forschungsergebnisse dazu beitragen, den Transformationsprozess hinsichtlich
des Baugrundstücks zu behindern.
4.2
Die Art
der geplanten Wohnungen in vertraglicher und tatsächlicher Hinsicht ändert
daran nichts.
Geplant sind
einerseits Ausstellerbauten als Holzkonstruktionen in Element- oder
Modulbauweise, welche die aktuellen Entwicklungen im Bereich der
Kleinwohnformen aufzeigen sollen. Es handelt sich um 7 Gebäude, die "als
Ausstellerbauten zur Wohnnutzung (Miete oder zum Kauf) angeboten werden".
Andererseits sollen auf den Stellplätzen Tinyhouses mit Tandem oder
zweiachsigem Fahrwerk erstellt werden (a.
a.
O.).
Bewilligt wurden 27 Stellplätze unterschiedlicher Grösse. All dies liegt im
Rahmen einer Zwischennutzung. Dass gewisse Bauten vermietet oder verkauft
werden sollen, ändert daran nichts.
Die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass die
Infrastruktur wie etwa Gemeinschaftsgarten, Zentrumsplatz, KITA, Werkraum,
Spielplatz, Skatepark und Mietküche das Ausmass für eine nur zwischenzeitlich
geplante Wohnnutzung bei Weitem übersteige, ist sodann unbegründet. Ebenso wenig
ist auf ihre unsubstanziierte Behauptung, dass der Rückbau der Denkfabrik mit
mehreren Küchen oder des Skateparks mit einer Fläche von 120 m
2
nicht ohne besondere Schwierigkeiten möglich sei, abzustellen. Die Denkfabrik
ist als Holzkonstruktion auf Basis von fünf gedämmten Baucontainern geplant.
Für die geplanten Bauten sind keine Betonfundamente vorgesehen, sondern primär
Schraubfundamente, ansonsten mobile Streifen oder Punktfundamente. Ausgehobenes
und unverschmutztes Material soll dem Skatepark als Formgebung dienen. Die
gemäss dem Situationsplan 118 m
2
grosse Halfpipe soll aus zwei
Halbröhren bestehen und über einen Halb-Bowl-Abschluss verfügen. Das Entfernen
der wie beschrieben gestalteten Denkfabrik und Halfpipe sollte keine
Schwierigkeiten bereiten.
Dass aus der Baubewilligung hervorgeht, dass das
Bauprojekt wesentlich dazu beitragen soll, dass sich das Areal als lebendiger
Wohn-, Arbeits- und Aufenthaltsort entwickeln kann, spricht entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin nicht zwingend für die Langfristigkeit bzw.
die Dauerhaftigkeit der Nutzung. Diese Entwicklung wird vielmehr für die Zeit
der Zwischennutzung angestrebt.
4.3
Die
vorinstanzliche Auffassung, dass selbst bei einer Verlängerung bis ins Jahr
2027 der Charakter einer Zwischennutzung erhalten bleibe, ist nicht zu
beanstanden. Ein Ausschluss der Verlängerungsmöglichkeit ist nicht
erforderlich.
Nach Ablauf der
Befristung geht die Baubewilligung unter. Ein Rechtsanspruch auf Verlängerung
besteht nicht. Mithin müssen die Bewilligungsvoraussetzungen wie bei der
erstmaligen Erteilung umfassend und frei geprüft werden; dabei ist die
Bewilligungsbehörde nicht an ihren alten Entscheid gebunden und hat ihr
Ermessen pflichtgemäss auszuüben (VGr, 21. Mai 2014, VB.2013.00691, E. 3.3.7
mit Hinweisen; 28. März 2007, VB.2006.00490, E. 3.1).
Nach dem Gesagten
erscheint ein Ausschluss der Verlängerungsmöglichkeit von vornherein zwecklos.
Dieser könnte nach dem Ablauf der Befristung bzw. nach dem Untergang der
befristeten Baubewilligung im Rahmen eines neuen Baubewilligungsverfahrens
wieder infrage gestellt werden. Jedoch ist zu bemerken, dass – unter den
geltenden nutzungsplanerischen Voraussetzungen – die Zulässigkeit einer
erheblichen Verlängerung der Zwischennutzung (über das Jahr 2027 hinaus)
wenig
wahrscheinlich erscheint (vgl. dazu E. 5).
4.4
Auch aus
der fehlenden Befristung der gewässerschutzrechtlichen Bewilligung lässt sich
keine unzulässige schleichende Zonenänderung ableiten, da die Baubewilligung in
der Hauptsache nur befristet erteilt wurde.
4.5
Ein vom
Bauvorhaben betroffener Bereich ist im Kataster der belasteten Standorte (KbS)
unter der Nr. 0062/D.002-005 eingetragen. Er wurde vom AWEL gemäss Art. 8
Abs. 2 lit. a der Verordnung über die Sanierung von belasteten
Standorten vom 26. August 1998 (AltlV) als belastet und
überwachungsbedürftig beurteilt.
Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführerin wurde von der Baudirektion gerade keine
(Teil-)Sanierung angeordnet. Stattdessen erwog sie hinsichtlich der
Anforderungen gemäss Art. 3 lit. b AltlV, durch das Vorhaben würden
zukünftige altlastenrechtliche Massnahmen weder verhindert noch wesentlich
erschwert. Sodann ordnete sie – neben der Pflicht, mit verschmutztem Aushub
entsprechend den Vorgaben des Abfallrechts umzugehen (Art. 17 und Art. 19
Abs. 3 der Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und
die Entsorgung von Abfällen [VVEA]) – vorsorgliche Massnahmen zur Verhinderung
des Sanierungsfalls an.
Damit ist keine Teilsanierung verbunden. Es handelt sich
um eine durch die Bauarbeiten veranlasste vorzeitige Entfernung der (an sich
nicht sanierungsbedürftigen) Belastung (vgl. BGr, 16. Januar 2014,
1C_44/2013, E. 8 mit Hinweis; vgl. auch Corina Caluori, Das
altlastenrechtliche Sanierungsverfahren, Zürich/Basel 2022, S. 316 f.).
Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin muss
verschmutzter Aushub – unabhängig davon, ob er für eine befristete oder
langfristige Nutzung anfällt – entsorgt werden. Eine Präjudizierung des
Transformationsprozesses ist damit nicht verbunden.
5.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Bauvorhaben sei
nicht bewilligungsfähig.
5.1
Die
Baubewilligungsbehörde hat im Rahmen der Bewilligungserteilung auf wesentliche
Aspekte der verwaltungsgerichtlichen Praxis hinsichtlich der befristeten
Bewilligung von baurechtswidrigen Bauten bei überwiegenden öffentlichen oder
privaten Interessen (dazu E. 5.2) hingewiesen, ohne die Praxis selbst
ausdrücklich zu erwähnen (Zwischennutzung und interdisziplinäres
Forschungsprojekt als Voraussetzung für die Zulässigkeit der Wohnnutzung).
Dass die rechtliche Begründung ausdrücklich erst im
vorinstanzlichen Verfahren vorgebracht wurde, ist – wie die Vorinstanz bereits
festhielt – nicht untypisch
. Praxisgemäss kann die Begründung von der
Gemeinde im Rekursverfahren, spätestens mit der Rekursvernehmlassung,
"nachgeschoben" werden (VGr, 5. Oktober 2017, VB.2017.00436, E. 4.3).
Da es sich vorliegend indes um eine Ausnahmebewilligung
handelte, hätte die Baubewilligung ausführlicher begründet werden müssen –
namentlich hätte auch ein Hinweis auf die entsprechende Praxis ergehen müssen
(vgl. § 320 2. Teilsatz PBG; Christian Mäder, Das
Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, S. 204). Insofern wurde den
Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV), Art. 18 Abs. 2
der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) und §10 Abs. 1
VRG nicht entsprochen. Da die Vorinstanz die genügende Begründung mit der
Rekursvernehmlassung nachgeholt hat, die Beschwerdeführerin sich dazu im
vorinstanzlichen Verfahren äussern konnte und das Baurekursgericht
diesbezüglich ohne Kognitionsbeschränkung urteilte, wurde der Begründungsmangel
im vorinstanzlichen Verfahren jedoch geheilt (vgl. VGr, 5. Oktober 2017,
VB.2017.00436, E. 4.3).
5.2
Es ist
unbestritten, dass die Zonenkonformität des Bauvorhabens nicht gegeben ist. § 56
PBG und Art. 25 BZO erlauben keine Bewilligung der geplanten Wohnbauten in
der Industriezone.
Damit wurde zwar die Erteilung von Baubewilligungen für
die Wohnnutzung insoweit ausgeschlossen, als sich dies im Rahmen der anerkannten
Auslegungselemente nicht umdeuten lässt. Entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin ist damit jedoch nichts über die Zulässigkeit von
Ausnahmebewilligungen ausgesagt.
5.3
Für eine
gewöhnliche Zwischennutzung wäre nach geltendem Recht grundsätzlich die
Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG das einschlägige Instrument – wobei
diese regelmässig an dessen strengen Voraussetzungen scheitern dürfte (vgl.
denn auch den Vorentwurf mit erläuterndem Bericht "PBG-Revision 'Justierungen
PBG'
" der
Baudirektion vom 5. März 2021).
Nur in seltenen Ausnahmefällen kommt das folgende
Instrument infrage, das von der Ausnahmebewilligung strikt zu trennen ist:
Können inhaltliche oder formale Mängel des Bauvorhabens ohne besondere
Schwierigkeiten behoben werden oder sind zur Schaffung oder Erhaltung des
rechtmässigen Zustands Anordnungen nötig, so sind mit der Bewilligung die
gebotenen Nebenbestimmungen (Auflagen, Bedingungen, Befristungen) zu verknüpfen
(§ 321 Abs. 1 PBG). Insofern sieht das PBG die Behebung eines Mangels
in zeitlicher Hinsicht ausdrücklich in dem Sinne vor, dass ein
baurechtswidriges Vorhaben lediglich während einer bestimmten Zeitdauer besteht
und durch Zeitablauf der rechtmässige Zustand wiederhergestellt wird (vgl.
Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. A.,
Zürich/St. Gallen 2021, S. 246 f.; Mäder, S. 259 f.;
VGr, 28. März 2007, VB.2006.00490, E. 3.1). Gemäss der
verwaltungsgerichtlichen Praxis kommt die Erteilung von befristeten
Baubewilligungen dann infrage, wenn eine definitive Bewilligung eines
Bauvorhabens aus rechtlichen Gründen nicht zulässig ist und die typischen
Merkmale eines Provisoriums – wie etwa Fahrnisbaute oder Ladenprovisorium –
vorliegen (
BEZ 1992 Nr. 8;
Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und
Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 440 f.
). Der
befristeten Zulassung rechtswidriger Bauten sind jedoch enge Grenzen gesetzt.
So dürfen befristete Baubewilligungen nur erteilt werden, wenn der Nachweis
erbracht ist, dass eine vorschriftsgemässe Ausführung oder ein rechtskonformer
Standort nicht möglich ist. An den genannten Nachweis sind keine strenge
Anforderungen zu stellen; insgesamt ist aufgrund einer Güterabwägung zu
entscheiden (VGr, 23. November 2011, VB.2011.00432, E. 4.1; 7. Juni
2000, VB.2000.00035, E. 3): Unbedingte Voraussetzung für die befristete
Bewilligung einer baurechtswidrigen Baute ist, dass eine baurechtskonforme
Lösung nicht sofort gefunden werden kann, die Normverletzung aber angesichts
des gewichtigen öffentlichen oder privaten Interesses für eine beschränkte Zeit
hingenommen werden kann (VGr, 7. Juni 2000, VB.2000.00035, E. 3a
[nicht publiziert] mit Hinweis auf VGr, 22. August 1996, VB.96.00097).
Die Befristung einer Baubewilligung zur Mängelbehebung
bzw. letztlich die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands durch
Zeitablauf ist in § 321 Abs. 1 PBG ausdrücklich vorgesehen. Grundlage
für diese Bestimmung und die verwaltungsgerichtliche Praxis bildet der
Verhältnismässigkeitsgrundsatz nach Art. 36 Abs. 3 BV in Verbindung
mit der in Art. 26 BV statuierten Eigentumsgarantie sowie (gegebenenfalls)
weiteren Grundrechten wie der in Art. 27 BV statuierten
Wirtschaftsfreiheit und (hier) der in Art. 20 BV gewährleisteten
Wissenschaftsfreiheit mit dem Teilgehalt der Forschungsfreiheit. Bei
gewichtigen öffentlichen und privaten Interessen, welche die Planungsinteressen
überwiegen, muss eine Möglichkeit bestehen, provisorische Bauten zu erstellen.
5.4
Entgegen
der Auffassung der Beschwerdeführerin können nicht bloss eigentliche
Fahrnisbauten bewilligt werden, sondern kommen gar fest mit dem Boden
verbundene Bauten infrage, wenn diese Merkmale eines Provisoriums aufweisen.
Voraussetzung ist immerhin, dass die Bauten ohne besondere Schwierigkeiten und
unverhältnismässigen finanziellen Aufwand wieder entfernt werden können. Bei
Stellplätzen für Tinyhouses – selbst deren 27 – ist dies der Fall. Zu den 7
Gebäuden mit Kleinwohnformen ist zu bemerken, dass sie (wie auch die
Tinyhouses) ohne Betonfundament in Element- oder Modulbauweise erstellt werden
(vgl. E. 4.2). Darauf, ob einzelne Bauten vermietet oder verkauft werden
sollen, kommt es nicht an (vgl. bereits E. 4.2).
5.5
Sodann
erweist sich ein rechtskonformer Standort im Kanton Zürich – mangels einer
besonderen gesetzlichen Grundlage für Zwischennutzungen – tatsächlich
unmöglich. Im Rahmen des vorliegenden Forschungsprojekts soll ja gerade die
Wohn-Zwischennutzung in einem städtischen Transformationsgebiet untersucht
werden (vgl. E. 2). Es muss sich mithin um ein brachliegendes Gebiet in
einer städtischen Industriezone handeln, die bereits Teil eines planerischen
Transformationsprozesses ist – was heisst, dass eine Änderung der Zonierung zu
einer Mischnutzung bereits aufgegleist zu sein hat. Es liegt auf der Hand, dass
derartige Baugrundstücke (sowohl innerhalb als auch ausserhalb des Kantons
Zürich) äusserst schwierig zu finden sind.
Die Argumentation der Beschwerdeführerin, dass auf
Grundstücke in Industriezonen von Kantonen, in denen eine gesetzliche Grundlage
für eine Zwischennutzung bestehe, zurückgegriffen werden könne, lässt das
entscheidende Erfordernis – nämlich jenes, dass es sich um ein
Transformationsgebiet handeln muss – ausser Acht. Zudem respektiert sie die
Wissenschaftsfreiheit bzw. deren Teilgehalt der Forschungsfreiheit (Art. 20
BV) zu wenig. Es muss den Forschenden möglich sei, Untersuchungen im Kanton
Zürich, der sich im Übrigen hinsichtlich etlicher Faktoren wie etwa der
wirtschaftlichen Bedeutung, Bevölkerungsdichte usw. von anderen Kantonen
unterscheidet, durchzuführen.
5.6
5.6.1
Die öffentlichen und privaten Interessen am vorliegenden Bauvorhaben bzw.
dem damit verbundenen interdisziplinären Forschungsprojekt zur Zwischennutzung
in Transformationsgebieten (vgl. E. 2) sind gewichtig. Wie die Vorinstanz
bereits zutreffend festhielt, ist mit relevanten, teilweise (gerade aufgrund
des interdisziplinären Ansatzes) neuartigen Erkenntnissen zu rechnen. Aus
diesem Grund konnte das Forschungsprojekt, das von renommierten Institutionen
ausgeht, denn auch Projektpartner wie das Amt für Raumentwicklung (ARE) des
Kantons Zürich gewinnen. Über letzteres können die Erkenntnisse allenfalls gar
noch in die bereits angedachte Revision des PBG betreffend Zwischennutzungen
(oder zumindest in die kommunale Praxis zu einer allfälligen Gesetzesrevision)
einfliessen.
Die Behauptungen der
Beschwerdeführerin, die Auswirkungen von Zwischennutzungen seien bereits
genügend erforscht und es bestünden an der Wissenschaftlichkeit des
Forschungsprojekts Zweifel, sind völlig unsubstanziiert und angesichts des
ausführlichen und nachvollziehbaren Beschriebs des Forschungsprojekts, für das
die Schweizerische Agentur für Innovationsförderung Innosuisse grundsätzlich
bereits Fördergelder zugesagt hat, haltlos.
Haltlos ist sodann auch die
Behauptung der Beschwerdeführerin, das Argument, mit einer Zwischennutzung eine
künftige Nutzung im Hinblick auf einen Transformationsprozess anzutesten, könne
in nahezu jedem Fall angebracht werden. Abgesehen davon, dass überhaupt ein
laufender Transformationsprozess vorliegen muss (vgl. dazu E. 5.5), wird
vorliegend entscheidend auf das aufwändige, interdisziplinäre Forschungsprojekt
abgestellt (vgl. auch E. 2).
5.6.2
Das Interesse an der Rechtssicherheit kommt dagegen, da es sich nur um eine
befristete Bewilligung handelt, nicht an.
Zudem ist nicht etwa die Zwischennutzung verantwortlich
dafür, dass die unbebauten Baugrundstücke der (potenziellen) zonenkonformen
industriellen Nutzung entzogen werden. Dem steht betreffend die
streitbetroffenen Grundstücke die planungsrechtliche Baureife im Sinne von § 234
PBG entgegen. Denn es ist für diese Grundstücke eine Umzonung in eine
Zentrumszone Z6 geplant (vgl. auch E. 2). In der Zentrumszone sollen
gemäss E-Art. 16 Abs. 2 BZO Wohnungen, Verwaltungen, Handels-,
Versorgungs- und Dienstleistungsbetriebe, sonstige
mässig störende
Gewerbebetriebe sowie Kultur- und Bildungseinrichtungen zulässig sein.
5.6.3
Auch wohnhygienischen Gründe sprechen nicht gegen die
Bewilligungsfähigkeit.
Gemäss dem Gutachten der J AG vom 22. April 2022
sind hinsichtlich der Lärmimmissionen nicht nur die in der Industriezone
geltenden Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe (ES) IV (Art. 1
BZO), sondern auch jene der ES III – die gemäss Art. 43 Abs. 1 lit. c
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) "namentlich in
Wohn- und Gewerbezonen (Mischzonen) sowie Landwirtschaftszonen" gelten –
umfassend eingehalten. Die Beschwerdeführerin kann aus ihren allgemeinen und
unsubstanziiert geäusserten Zweifeln an der Korrektheit des Gutachtens nichts
ableiten. Der blosse Verweis auf eine potenzielle Messunsicherheit genügt
nicht. Würde die Beschwerdeführerin mit der Argumentation, dass keine
gesetzliche Grundlage für die Berücksichtigung der ES III bestehen würde (a.
a.
O.), durchdringen, kämen die weniger
strengen Grenzwerte ES IV zum Tragen, weswegen die Grenzwerte nur noch
deutlicher eingehalten wären.
Hinsichtlich der Geruchsimmissionen gelangte eine
ausführliche Untersuchung der Hochschule K vom 16. März 2021 zum
Schluss, dass im G-Quartier übermässige Geruchsimmissionen vom Asphaltmischwerk
an der L-Strasse 04 (Parzelle Kat.-Nr. 03) am Boden auf einer Höhe
von 0–3 m aufgrund des 30 m hohen Abluftkamins, der hohen
Austrittsgeschwindigkeit der Abgase sowie der Abgastemperatur von rund
90 °C, die dazu führen würden, dass die Abgase weit in die Atmosphäre
aufsteigen und nur in stark verdünnter Form das unterste Höhenlevel erreichen
würden, unwahrscheinlich seien. Demgegenüber zeigt die Untersuchung auf einer
Höhe von 25–40 m bis zu einer Distanz von 300 m vom Asphaltmischwerk
eine Geruchsstundenhäufigkeit von mehr als 5 % auf, was zu übermässigen
Geruchsimmissionen führen könne. Insgesamt kommt die Studie zum Schluss, dass
eine übermässige Geruchsbelastung für Gebiete östlich des Asphaltmischwerks
möglich sei, wenn die Bauwerke über 20 m hoch seien. Die Untersuchungen
basieren auf sechs Stichproben während verschiedenen Betriebszuständen.
Die im Rahmen der Zwischennutzung geplanten Bauten weisen
deutlich geringere Höhen als 20 m auf. Die Tatsache, dass im Modell der Untersuchung
der Hochschule K diffuse Quellen wie Emissionen im Zusammenhang mit
Beladevorgängen und Transportfahrzeugen nicht berücksichtigt wurden und
"besonders im Bereich rund um das Betriebsgelände der A AG und
entlang der Zufahrtswege" Asphaltgerüche wahrnehmbar seien, fällt gegen
das vorliegende Bauvorhaben nicht entscheidend ins Gewicht. Anlässlich
Begehungen durch Probandinnen und Probanden wurden 740 Meldungen erfasst. Nur 3 %
davon waren auf Asphaltgerüche zurückzuführen. Die (wenigen) Meldungen über
Asphaltgeruch entstammen primär der unmittelbaren Umgebung sowie der westlichen
Nachbarschaft des Betriebsgeländes. Nur eine einzige Meldung scheint
unmittelbar in der Nähe des südwestlichen Rands der Bauparzelle Kat.-Nr. 01
ergangen zu sein.
5.6.4
Hinsichtlich des Konfliktpotenzials ist Folgendes zu berücksichtigen: Die
Aussicht der künftigen Bewohnerinnen und Bewohner, sich auf dem Rechtsweg
erfolgreich gegen die Immissionen der Beschwerdeführerin zur Wehr setzen zu
können, sind aus faktischen Gründen – unabhängig davon, ob sie über eine
Rechtsschutzversicherung verfügen – sehr gering. Bis ein allfälliges
letztinstanzliches Urteil vorliegen würde, wäre die Zwischennutzung mit
höchster Wahrscheinlichkeit bereits wieder beendet.
Hinzu kommt, wie die Vorinstanz bereits zutreffend
bemerkte, dass sich die Bewohnerinnen und Bewohner bereits vor dem Zuzug über
die örtlichen Verhältnisse informieren werden und ein Wegzug jederzeit möglich
ist.
Es ist nach dem Gesagten – entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführerin – nicht von einem erheblichen Konfliktpotenzial auszugehen.
5.6.5
Die grossen öffentlichen und privaten Interessen am Forschungsprojekt
überwiegen nach dem Gesagten die entgegenstehenden Interessen deutlich.
5.7
Die
Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung sind vorliegend gegeben. Sie wurde
zu Recht erteilt.
6.
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass in der Baubewilligung und im
vorinstanzlichen Entscheid die genügende Einordnung nicht begründet worden sei,
womit das rechtliche Gehör verletzt worden sei.
Im Rahmen der
kommunalen Baubewilligung wurde unter dem Titel der Einordnung und Gestaltung
erwogen, dass die vorgängig beschriebenen drei Nutzungszonen mit ihren
verschiedenen Bauten, Anlagen und Ausstattungen ein äusserst vielfältiges und
interessantes Gesamtbild generieren würden, welches zweifellos gut in die sonst
eher unattraktive bauliche und landschaftliche Umgebung der Industriezone
passe.
Die Baubewilligungsbehörde hat die Begründungspflicht
damit nicht verletzt. Bei als unproblematisch erachteten
Bewilligungsvoraussetzungen genügt diese Begründungsdichte; selbst eine
Begründung in der Rekursantwort wäre gemäss verwaltungsrechtlicher Praxis noch
genügend gewesen (vgl. E. 5.1). Anders als die Beschwerdeführerin
behauptet, führt die Zonenwidrigkeit im vorliegenden Fall einer gemischten
Nutzung innerhalb einer bestehenden Industriezone nicht zu einer
ausführlicheren Begründungspflicht hinsichtlich der Einordnung. Eine Anfechtung
wäre in Auseinandersetzung mit dieser Argumentation ohne Probleme möglich
gewesen. Indes hat die Beschwerdeführerin vor der Vorinstanz materiell gar
keine validen Argumente gegen die Einordnung vorgebracht; mithin hat sie die
genügende Einordnung nicht substanziiert beanstandet. Deshalb ist auch der
vorinstanzliche Entscheid zur Einordnung nicht zu beanstanden.
Die Beschwerdeführerin dringt mit ihrer Rüge nicht durch.
7.
Die Beschwerdeführerin moniert, das Bauvorhaben würde in
Verletzung der Gewässerabstandslinie des südlich der Baugrundstücke (und des
daran anschliessenden bestehenden Velowegs [vgl. E. 2]) verlaufenden Bachs I
erstellt werden.
7.1
Nach Art. 36a
des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991
(Gewässerschutzgesetz, GSchG) legen die Kantone nach Anhörung der betroffenen
Kreise den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer (Gewässerraum) fest, welcher
für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen der Gewässer, des Schutzes
vor Hochwasser und der Gewässernutzung erforderlich ist (Abs. 1 lit. a–c).
Der Bundesrat regelt die Einzelheiten (Abs. 2), und die Kantone sorgen
dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt
sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird (Abs. 3 Satz 1).
Art. 41a Abs. 1 und 2
der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) bezeichnen die
minimale Breite des Gewässerraums für Fliessgewässer. In Art. 41c GSchV
wird die im Gewässerraum zulässige Nutzung geregelt. Nach Abs. 1 der
Bestimmung dürfen im Gewässerraum nur standortgebundene, im öffentlichen
Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder
Brücken erstellt werden. In dicht überbauten Gebieten kann die Behörde für
zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen, soweit keine überwiegenden
Interessen entgegenstehen (Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV).
Nach Abs. 1
Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011 legen die
Kantone den Gewässerraum bis zum 31. Dezember 2018 gemäss Art. 41a
und 41b GSchV fest. Solange sie den Gewässerraum nicht festgelegt haben, gelten
die Vorschriften für Anlagen nach Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV entlang
von Gewässern auf einem beidseitigen Streifen mit einer Breite von je 8 m plus
die Breite der bestehenden Gerinnesohle bei Fliessgewässern mit einer
Gerinnesohle bis 12 m Breite (Abs. 2 lit. a Übergangsbestimmungen
zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011).
Sofern keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann
die Behörde unter anderem die Erstellung zonenkonformer Anlagen in dicht
überbauten Gebieten bewilligen (Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV).
Bei Anlagen mit einer dienenden Funktion ist die Frage der Zonenkonformität mit
Blick auf jene der Hauptbaute zu beurteilen (vgl. zu Parkierungsanlagen: VGr, 23. November
2011, VB.2011.00432, E. 3.2).
Die definitive Gewässerraumfestlegung ist bis dato noch nicht
erfolgt.
7.2
Zudem hält
§ 67 PBG fest, dass die Bau- und Zonenordnung gegenüber im Zonenplan eingetragenen
Gewässern Linien festlegen kann, die den kantonalrechtlichen Mindestabstand
erhöhen und vom Grenzabstand gegenüber Nachbargrundstücken abweichen.
Die Gewässerabstandslinie bot die Möglichkeit, den
(vormaligen) kantonalrechtlichen Mindestgewässerabstand (§ 21 des
Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 [WWG]; zuvor a§ 263 PBG),
der vorab einen wasserbaupolizeilichen Zweck hat, zu erhöhen. Sie selbst erfüllt
eine raumplanerische Funktion (vgl. Weisung des Regierungsrates vom 5. Dezember
1973 zum Gesetz über die Neuordnung des Planungs- und Baurechtes, ABl 1973,
S. 1823), beispielsweise zur Sicherung von Erholungsräumen, geschützten
Landschaften oder Vegetationen entlang von Fluss- und Bachufern (BEZ 1995 Nr. 7;
vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1024; VGr, 20. Januar 2000,
VB.1999.00101, E. 6.b.bb;
BEZ
1997 Nr. 13
). Soweit die Gewässerabstandslinie hinsichtlich ihrer
Ziele über den Gewässerraum hinausgeht, kommt ihr weiterhin eine selbständige
Bedeutung zu (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1024).
Hinsichtlich Ausnahmen für die Überstellung von
Gewässerabstandslinien ausserhalb des Bereichs des Gewässerraums oder
Uferstreifens gelangt ausschliesslich § 220 PBG zur Anwendung
(Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 1025; vgl. dazu VGr, 14. März 2007,
VB.2006.00520, E. 2.3 = BEZ 2007 Nr. 19). Von Bauvorschriften ist
gemäss § 220 PBG im Einzelfall zu befreien, wenn besondere Verhältnisse
vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig
erscheint (Abs. 1). Ausnahmebewilligungen dürfen nicht gegen den Sinn und
Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreien, und auch sonst keine
öffentlichen Interessen verletzen, es sei denn, es würde die Erfüllung einer
dem Gemeinwesen gesetzlich obliegenden Aufgabe verunmöglicht oder übermässig
erschwert (Abs. 2). Ein Nachbar darf durch Ausnahmebewilligungen von
Vorschriften, die auch ihn schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden;
Ausnahmebewilligungen dürfen jedoch nicht von der Zustimmung des Nachbarn
abhängig gemacht werden (Abs. 3).
Vorliegend ist die Gewässerabstandslinie (15 m) länger als
der übergangsrechtliche Uferstreifen gemäss GSchV (11 m; die Gerinnesohle
ist 3 m breit).
7.3
7.3.1
Im übergangsrechtlichen Uferstreifen sollen der vom bestehenden Veloweg
wegführende südliche Hauptzugang zum Areal und eine Infostele errichtet werden.
Die Vorinstanzen haben demgegenüber bereits entschieden, dass die mit der
Baueingabe vorgesehenen Holzstege sowie die Fläche für 100 Velo-Abstellplätze
im Uferstreifen nicht zulässig sind, ohne dass dies angefochten worden wäre.
Somit sind die Voraussetzungen von Art. 41c Abs. 1
lit. a GSchV nur noch hinsichtlich der übrigen geplanten Anlagen im
Bereich des übergangsrechtlichen Uferstreifens zu prüfen:
-
Die Baugrundstücke liegen unbestrittenermassen in dicht überbautem
Gebiet.
-
Der Vorinstanz ist zuzustimmen, dass dem geplanten Hauptzugang und der
Infostele keine überwiegenden öffentlichen Interessen entgegenstehen. Mit der
befristeten Erstellung dieser Anlagen werden die mit dem Uferstreifen
verbundenen Ziele, namentlich jenes der Gewährleistung der natürlichen Funktion
des Gewässers und des Hochwasserschutzes (vgl. Art. 36a Abs. 1
GSchG), nicht beeinträchtigt. Ohnehin liegt der bestehende Veloweg näher am
Gewässer.
-
Zur Zonenkonformität des Hauptzugangs und der Infostele ist
festzuhalten, dass die Haupterschliessung und die Infostele wesentlich dem
Eventplatz und damit einer zonenkonformen Nutzung dienen. Insofern können sie –
wie die Vorinstanz bereits zutreffend festhielt – als zonenkonform gelten. Was
die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, überzeugt nicht. Die Infostele und
der Hauptzugang dienen einer zulässigen Hauptnutzung. Damit sind sie
zonenkonform (vgl. E. 7.1). Darauf, ob sie daneben auch einer
zonenwidrigen Nutzung dienen, kommt es nicht an. Ebenso wenig ist es relevant,
ob die zonenkonforme Nutzung intensiver ist – oder eine grössere Fläche
beansprucht – als die zonenwidrige Nutzung.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin werden die
Voraussetzungen von Art. 41c Abs. 1 lit. a GSchV eingehalten.
7.3.2
Bezüglich der Gewässerabstandslinie liegen – wie die Vorinstanz bereits
zutreffend erwog – hinsichtlich des (nur innerhalb der Gewässerabstandslinie
liegenden Teils des) Hauptzugangs besondere Verhältnisse vor und es wird gegen
den (zulässigen) Sinn und Zweck der Vorschrift, vor der befreit wird, nicht
verstossen (§ 220 PBG): Es handelt sich beim Interesse an der Verbindung
mit der bestehenden Veloroute innerhalb der Gewässerabstandslinie in der Tat um
eine für den Gesetzgeber nicht voraussehbare besondere Situation. Eine
befristet bewilligte Zufahrt zum Baugrundstück vom bereits bestehenden Veloweg
stellt keine massgebende zusätzliche Beeinträchtigung des Abstandsbereichs dar.
Damit ist keinerlei Beeinträchtigung von Erholungsräumen, geschützten
Landschaften oder Vegetationen verbunden (vgl. E. 7.2).
7.4
7.4.1
Zur Gewässerabstandslinie hatte die Vorinstanz indes erwogen, gemäss der
Karte "Öffentliche Oberflächengewässer, Gewässerraum, Wasserrechte und
Hochwasserrückhaltebecken" im GIS-ZH entspreche ihre Lage nicht der in den
bewilligten Plänen ausgewiesenen. Die Gewässerabstandslinie gemäss GIS-ZH
verlaufe ca. 3,4 m weiter innerhalb der Baugrundstücke. Die
Gewässerabstandslinie gemäss GIS-ZH stimmt mit den Plänen der BZO-Revision vom
3. September 1985, mit der diese Gewässerabstandslinie festgesetzt wurde,
überein.
Dies hat – wie die Vorinstanz zutreffend feststellte – zur
Folge, dass der gesamte parallel verlaufende Steg (der insbesondere die
Erschliessung der zu den Stellplätzen führenden Stege gewährleistet) sowie auch
Teile der am weitesten südlich gelegenen Bauten und Stellplätze innerhalb der
Abstandslinie zu liegen kämen, was grundsätzlich unzulässig ist.
In Erwägung 6.3.3 ihres Entscheids führte die Vorinstanz
aus, dass im Rahmen der Auflagenerfüllung die Lage der Gewässerabstandslinie in
den bewilligten Plänen zu verifizieren sei und – sofern sich die aufgezeigte
Abweichung auch unter Zugrundelegung der entsprechenden kommunalen
Planunterlagen bestätigen sollte – vor Baubeginn die Vorlage entsprechend
angepasster Pläne, in denen der Abstandsbereich von den geplanten Bauten und
Anlagen freigehalten werde, einzufordern sei.
In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass die Gemeinde
im Zusammenhang mit der Überprüfung der Lage der Gewässerabstandslinie auch dem
Zweck ihres Erlasses nachzugehen hat. Sollte dieser allein im Schutz vor
Überschwemmung gelegen haben, würde dieser Zweck nun abschliessend vom gemäss
GSchG auszuscheidenden Gewässerraum wahrgenommen, weshalb kein Raum mehr für
die Anwendung der kommunalrechtlichen Gewässerabstandslinie bliebe.
7.4.2
Entsprechend der vorinstanzlichen Nebenbestimmung – wonach im Sinne der
vorinstanzlichen Erwägung 6.3.3 abgeänderte Pläne einzureichen und bewilligen
zu lassen sind – wäre vorliegend eine nebenbestimmungsweise Heilung des Mangels
indes möglich.
Inhaltliche oder formale Mängel
eines Bauvorhabens können und müssen gemäss § 321 Abs. 1 PBG unter
bestimmten Voraussetzungen mittels Statuierung entsprechender Nebenbestimmungen
in der Baubewilligung behoben werden. Dieses Vorgehen ist Ausfluss des
verfassungsrechtlichen Verhältnismässigkeitsprinzips, welches verlangt, dass
staatliche Massnahmen zwecktauglich und notwendig sein müssen, wobei
Notwendigkeit bedeutet, dass eine Massnahme in ihrer konkreten Ausgestaltung
über das zur Erreichung ihres Ziels Notwendige nicht hinausgehen darf (Art. 5
Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 BV). Das Interesse der Bauherrschaft
am Fortbestand der Baubewilligung ist als gewichtig einzustufen. Solange die
Mängel untergeordneter Natur sind und ohne besondere Schwierigkeiten durch
ausreichend konkrete Nebenbestimmungen behoben werden können, steht der
Grundsatz der Einheit der Baubewilligung nicht infrage. Ziehen die Mängel aber
wesentliche Projektänderungen nach sich, können sie nicht mittels einer
Nebenbestimmung behoben werden (VGr, 19. Juli 2018, VB.2017.00830, E. 5.1,
26. Januar 2011, VB.2010.00440, E. 2; RB 1983 Nr. 112 = BEZ 1984
Nr. 5). Bei der Beantwortung der Frage, ob Mängel eines Bauvorhabens mit
einer Nebenbestimmung geheilt werden können oder ob eine Bauverweigerung
auszusprechen ist, kommt der Vorinstanz als Fachgericht ein gewisser
Beurteilungsspielraum zu (VGr, 13. April 2023, VB.2022.00060, E. 2.5;
11. Februar 2021, VB.2020.00759, E. 3.4.2).
Durch eine Verschiebung in
Richtung Norden kann eine gewisse Anpassung der exakten räumlichen Anordnung
aller oder zumindest der meisten Stellplätze und Bauten erfolgen. Angesichts
der Art der geplanten Bauten und Stellplätze, der Dimensionen der Bauparzellen
und des Ausmasses, wie diese durch die Zwischennutzung beansprucht werden,
handelt es sich um untergeordnete Mängel, deren Behebung problemlos möglich
ist. Aufgrund der Zuordnung der Bauparzellen zur Industriezone und zur
bestehenden industriellen Umgebung sind durch die Verschiebung auf dem grossen
Areal auch keine relevanten Probleme hinsichtlich der Einordnung zu erwarten.
7.5
Die
Beschwerdeführerin dringt auch mit ihren Rügen hinsichtlich des Gewässerabstands
nicht durch.
8.
8.1
Nach dem
Dargelegten ist die Beschwerde abzuweisen.
8.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die
Beschwerdeführerin ist überdies zu verpflichten, der privaten
Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2
VRG).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    265.--
Zustellkosten,
Fr. 5'265.--
Total der Kosten.
3.    Die
Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der privaten Beschwerdegegnerin eine
Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen
ab Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht.