zh_verwaltungsgericht · VB.2022.00014 · 2022-09-29 · de

Anerkennung als ständiger Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen | [Anerkennung des SBK als ständiger Verhandlungspartner des Stadtrats Winterthur in personalpolitischen Fragen] Aus der Koalitionsfreiheit ergibt sich gegenüber einem öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber grundsätzlich kein über das Anhörungsrecht hinausgehender Anspruch. Gewerkschaften und Personalverbände haben aber gestützt auf die Koalitionsfreiheit Anspruch auf die im Personalstatut vorgesehenen weitergehenden Mitwirkungsrechte, sofern sie repräsentativ und loyal sind (zum Ganzen E. 2). Unter Berücksichtigung der bereits anerkannten Personalverbände sowie der Ausgestaltung des sozialen Dialogs innerhalb der Stadt Winterthur verletzte der Stadtrat Art. 28 Abs. 1 BV und Art. 11 Abs. 1 EMRK nicht, indem er die Representativität des SBK verneinte (zum Ganzen E. 3). Die Anerkennung des Polizeibeamtenverbands der Stadt Winterthur verletzt Art. 8 Abs. 1 BV nicht, da nur dadurch die Interessen der entsprechenden Berufsgruppe auf gesamtstädtischer Ebene eingebracht werden können, während die Interessen der Pflegefachkräfte bereits von zwei anerkannten (branchenübergreifenden) Personalverbänden vertreten werden (E. 4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 29.09.2022 VB.2022.00014
Zurich Verwaltungsgericht 29.09.2022 VB.2022.00014
Zurigo Verwaltungsgericht 29.09.2022 VB.2022.00014

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2022.00014
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Geschäftsnummer:
VB.2022.00014
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 29.09.2022
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Anerkennung als ständiger Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen
[Anerkennung des SBK als ständiger Verhandlungspartner des Stadtrats Winterthur in personalpolitischen Fragen]
Aus der Koalitionsfreiheit ergibt sich gegenüber einem öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber grundsätzlich kein über das Anhörungsrecht hinausgehender Anspruch. Gewerkschaften und Personalverbände haben aber gestützt auf die Koalitionsfreiheit Anspruch auf die im Personalstatut vorgesehenen weitergehenden Mitwirkungsrechte, sofern sie repräsentativ und loyal sind (zum Ganzen E. 2).
Unter Berücksichtigung der bereits anerkannten Personalverbände sowie der Ausgestaltung des sozialen Dialogs innerhalb der Stadt Winterthur verletzte der Stadtrat Art. 28 Abs. 1 BV und Art. 11 Abs. 1 EMRK nicht, indem er die Representativität des SBK verneinte (zum Ganzen E. 3). Die Anerkennung des Polizeibeamtenverbands der Stadt Winterthur verletzt Art. 8 Abs. 1 BV nicht, da nur dadurch die Interessen der entsprechenden Berufsgruppe auf gesamtstädtischer Ebene eingebracht werden können, während die Interessen der Pflegefachkräfte bereits von zwei anerkannten (branchenübergreifenden) Personalverbänden vertreten werden (E. 4).
Abweisung.
Stichworte:
GEWERKSCHAFT
KOALITIONSFREIHEIT
MITWIRKUNGSRECHT
Rechtsnormen:
Art. 8 Abs. 1 BV
Art. 28 Abs. 1 BV
Art. 11 Abs. 1 EMRK
Art./§ 64 PST Winterthur
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2022.00014
Urteil
der 4. Kammer
vom
29. September 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
David Henseler.
In Sachen
SBK - Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und
Pflegefachmänner,
Sektion Zürich/Glarus/Schaffhausen
,
vertreten durch RA A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat Winterthur,
Beschwerdegegner,
betreffend Anerkennung
als ständiger Verhandlungspartner
in
personalpolitischen Fragen,
hat sich ergeben:
I.
Der Schweizer Berufsverband der
Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner (SBK), Sektion
Zürich/Glarus/Schaffhausen, gelangte am 7. September 2020 an den Leiter des
Personalamts der Stadt Winterthur und ersuchte um Anerkennung als ständiger
Verhandlungspartner der Stadt Winterthur. Nachdem in diesem Zusammenhang
mehrere E-Mails und Schreiben ausgetauscht worden waren, wies der Stadtrat
Winterthur das Gesuch mit Beschluss vom 14. Juli 2021 ab.
II.
Einen dagegen erhobenen Rekurs wies der
Bezirksrat Winterthur mit Beschluss vom 19. November 2021 ab, soweit er
darauf eintrat.
III.
Der SBK liess am 10. Januar 2022
Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter
Entschädigungsfolge seien der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom
19. November 2021 sowie der Beschluss des Stadtrats Winterthur vom
14. Juli 2021 aufzuheben und sei der SBK als ständiger Verhandlungspartner
der Stadt Winterthur in personalrechtlichen Fragen anzuerkennen; eventualiter
seien die genannten Beschlüsse aufzuheben und sei die Sache zur neuen Beurteilung
an den Bezirksrat zurückzuweisen.
Der Bezirksrat Winterthur beantragte am
19. Januar 2022 die Abweisung der Beschwerde. Der Stadtrat Winterthur schloss
mit Beschwerdeantwort vom 7. Februar 2022 auf Abweisung der Beschwerde unter
Entschädigungsfolge. Mit Replik vom 3. März 2022 hielt der SBK an seinen
Anträgen fest; der Stadtrat Winterthur verzichtete am 18. März 2022 auf
eine erneute Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in
personalrechtlichen Angelegenheiten steht die Beschwerde an das
Verwaltungsgericht offen (§§ 41 ff. des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; vgl.
§ 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 1 VRG).
Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
Art. 64 Abs. 1 des Personalstatuts der Stadt Winterthur vom
12. April 1999 (PST, SRS 1.4.5-1) steht den betroffenen
Personalverbänden vor dem Erlass und vor der Änderung von Bestimmungen des
Personalwesens, vor Personalentscheiden von allgemeiner Bedeutung und vor
Beschlüssen über die Organisation der Stadtverwaltung das Recht zur
Vernehmlassung zu. Der Stadtrat oder die zuständige Stelle fällen ihren
Entscheid in Würdigung der Vernehmlassung. Nach Art. 64 Abs. 2 PST anerkennt
der Stadtrat zudem Personalverbände, die wesentliche Teile des Personals
vertreten, als ständige Verhandlungspartner in personalpolitischen Fragen.
Zur Auslegung von Art. 64 Abs. 2 PST stellte der
Beschwerdegegner auf Lehre und Rechtsprechung zu
§ 47
Abs. 2 des (kantonalen) Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG,
LS 177.10) ab, zumal die beiden Bestimmungen denselben Wortlaut aufweisen (vgl.
zu § 47 Abs. 2 PG das Urteil VGr,
25. Januar 2017,
VB.2016.00628, E. 2.1 und 2.2.2).
2.2
2.2.1
Nach Art. 28 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999
(BV, SR 101) haben unter anderem Arbeitnehmende und ihre Organisationen
das Recht, sich zum Schutz ihrer Interessen zusammenzuschliessen, Vereinigungen
zu bilden und solchen beizutreten oder fernzubleiben (
das gleiche
Recht ergibt sich aus Art. 11 Abs. 1 der Europäischen
Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 [SR 0.101] sowie Art. 8
Abs. 1 lit. a des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte [SR 0.103.1]; vgl. hierzu BGE
144 I 50 [= Pra. 108/2019 Nr. 12] E. 4.2; VGr,
25. Januar
2017,
VB.2016.00628, E. 2.2.1 mit Hinweisen)
.
Aus der Koalitionsfreiheit
ergibt sich unter anderem ein Recht von Gewerkschaften, als solche zu bestehen
und zu handeln, das heisst, die Interessen ihrer Mitglieder wahrzunehmen
(sogenannte kollektive Gewerkschaftsfreiheit); darin eingeschlossen ist
insbesondere das Recht, an Kollektivverhandlungen mitzuwirken und kollektive
Vereinbarungen abzuschliessen (BGE 129 I 113 [= Pra. 93/2004 Nr. 20]
E. 1.3, 140 I 257 [= Pra. 104/2015 Nr. 10] E. 5.1). Diese
für das private Arbeitsrecht geltenden Ansprüche lassen sich aber nicht ohne
Weiteres auf das öffentliche Personalrecht übertragen, weil die
Arbeitsbedingungen öffentlich-rechtlich Angestellter in der Regel nicht im
Rahmen eines Gesamtarbeitsvertrags, sondern eines Rechtserlasses festgelegt
werden. Zwar kann sich eine Gewerkschaft des öffentlichen Dienstes auch auf die
Koalitionsfreiheit berufen; deren Tragweite beschränkt sich bei der
Ausarbeitung personalrechtlicher Erlasse jedoch auf ein Anhörungsrecht, weil
weitergehende Mitwirkungsrechte in Widerspruch zur Souveränität des Staats im
Bereich der Gesetzgebung gerieten (BGE 129 I 113 [= Pra. 93/2004
Nr. 20] E. 1.4 und 3.4, 140 I 257 [= Pra. 104/2015
Nr. 10] E. 5.1.1 Abs. 1;
VGr,
25. Januar
2017,
VB.2016.00628, E. 2.2.1
).
2.2.2
Vorliegend geht es allerdings nicht im engeren Sinn um die Mitwirkung bei
der Gesetzgebung, sondern um das in Art. 64 Abs. 2 PST verankerte
Recht für Personalverbände, als ständige Verhandlungspartner in
personalpolitischen Fragen anerkannt zu werden. Es geht im Ergebnis darum,
inwiefern der Beschwerdeführer verlangen kann, an den in Art. 64
Abs. 2 PST vorgesehenen Kollektivverhandlungen teilzunehmen; diesbezüglich
greift die vorstehend dargelegte Einschränkung der kollektiven
Gewerkschaftsfreiheit im öffentlichen Dienstrecht nicht (BGE 140 I 257
[= Pra. 104/2015 Nr. 10] E. 5.1.1 Abs. 2).
Das Recht zur Teilnahme an Kollektivverhandlungen steht
indes auch gestützt auf Art. 28 Abs. 1 BV nicht jeder Gewerkschaft
ohne Weiteres zu, sondern setzt nach der auch für das öffentliche Dienstrecht
anwendbaren Rechtsprechung zum privaten Arbeitsrecht voraus, dass ein
Personalverband einerseits genügend repräsentativ ist und sich anderseits loyal
verhält (BGE 140 I 257 [= Pra. 104/2015 Nr. 10] E. 5.2.1 f.).
In diesem Sinn schränkt Art. 64 Abs. 2 PST das Recht, als ständiger
Verhandlungspartner anerkannt zu werden, auf Personalverbände ein, die
wesentliche Teile des Personals vertreten. In verfassungskonformer Auslegung
dieser Bestimmung vertritt ein Personalverband dann wesentliche Teile des
Personals, wenn er als repräsentativ im Sinn der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung anzusehen ist (vgl. zum Ganzen [zum gleichlautenden § 47
Abs. 2 PG] VGr, 25. Januar 2017, VB.2016.00628, E. 2.2.2).
2.2.3
Die Voraussetzungen der Repräsentativität und
der Loyalität sind unbestimmte Rechtsbegriffe, bei deren Konkretisierung ein
gewisser Beurteilungsspielraum besteht.
Bezüglich der Repräsentativität
haben die verwendeten Kriterien genügend Raum dafür zu lassen, dass auch eine
Minderheitsorganisation zum Dialog zugelassen wird; es muss mit anderen Worten
ein gewisser Pluralismus der Gewerkschaftsstimmen ermöglicht werden, ohne dass
dadurch sämtliche Minderheitsgewerkschaften als Sozialpartner anerkannt werden müssten.
Eine Gewerkschaft muss damit zumindest Wortführerin einer Minderheit und nicht
nur Wortführerin einzelner Mitarbeitender sein. Aus der Rechtsprechung zum
privaten Arbeitsrecht ergibt sich sodann, dass es sich dabei einerseits nicht
um eine starke Minderheit zu handeln braucht, und anderseits eine im
betreffenden Unternehmen nicht repräsentative Gewerkschaft, die jedoch im
kantonalen oder nationalen Bereich über eine genügende Repräsentativität
verfügt, ebenfalls als Sozialpartnerin anerkannt werden muss (vgl. BGE 113 II
37 [= Pra. 77/1988 Nr. 83] E. 4c und 5). Das
Bundesgericht hat in diesem Sinn darauf verzichtet, eine mengenmässige Grenze
aufzustellen, sondern nimmt eine einzelfallbezogene Beurteilung vor (zum Ganzen
BGE 140 I 257 [= Pra. 104/2015 Nr. 10] E. 6.1 Abs. 1; vgl.
BGE 144 I 50 [Pra. 108/2019 Nr. 12] E. 5.3.2).
Als loyal ist eine Gewerkschaft
zu betrachten, wenn sie sich bereit erklärt, sämtlichen Verpflichtungen aus dem
Gesamtarbeitsvertrag bzw. dem jeweiligen Personalrecht nachzukommen, und ganz
allgemein, wenn sie eine vertrauenswürdige Sozialpartnerin ist; die Loyalität
einer Gewerkschaft wird vermutet (BGE 140 I 257 [= Pra. 104/2015
Nr. 10] E. 6.2; VGr, 25. Januar 2017, VB.2016.00628, E. 2.2.4).
3.
3.1
Die
Loyalität des Beschwerdeführers ist unbestritten. Der Beschwerdegegner kam
jedoch zum Schluss, dass der Beschwerdeführer –"im Vergleich zu den
bereits anerkannten Personalverbänden auf gesamtstädtischer Ebene" – nicht
repräsentativ im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei.
3.1.1
Zur Repräsentativität ist den Akten Folgendes zu entnehmen: Gemäss Angaben
des Beschwerdeführers verfügt er bei der Stadt Winterthur über 219 Mitglieder
inklusive Lernende und Studierende. In Bezug auf den Gesamtpersonalbestand
(gemäss Personalstatistik 2019) entspricht dies gemäss Beschwerdegegner einem
Anteil von 4,33 %. Dieser räumte ein, dass der Beschwerdeführer nicht nur
Wortführer einzelner Mitarbeitenden, sondern zumindest einer Minderheit im Sinn
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sei. Wie viele der 219 Mitglieder
Studierende sind und ob diese tatsächlich auch bei der Stadt Winterthur
angestellt sind (oder lediglich dort die Ausbildung absolvieren), lässt sich
gestützt auf die Akten nicht beurteilen. Gemäss Art. 8 Abs. 1 der
Statuten des Beschwerdeführers werden natürliche Personen mit Arbeits-, Ausbildungs-
oder Wohnort im Sektionsgebiet als ordentliche Mitglieder aufgenommen. Wie sich
im Folgenden zeigt, ist jedoch vorliegend der genaue Anteil der Mitglieder des
Beschwerdeführers am Gesamtpersonal der Stadt Winterthur nicht ausschlaggebend.
3.1.2
Der Beschwerdegegner prüfte, ob der Beschwerdeführer "im Vergleich zu
den bereits anerkannten Personalverbänden auf gesamtstädtischer Ebene
repräsentativ ist". Bei den anerkannten Personalverbänden handelt es sich
um den Personalverband der Stadt Winterthur (PvW), den Verband des Personals
der öffentlichen Dienste (VPOD) und den Polizeibeamtenverband (PBV). Bei seiner
Prüfung verglich der Beschwerdegegner insbesondere die Zielsetzung des
Beschwerdeführers mit derjenigen des VPOD, wobei er zum Schluss gelangte, dass
sich diese im Grundsatz decken. Im Unterschied zu Letzterem vertrete der
Beschwerdeführer jedoch lediglich die Berufsgruppe der Pflegefachpersonen;
deren Interessen seien auf gesamtstädtischer Ebene durch den VPOD "bereits
gebührend abgedeckt". Im Weiteren hielt der Beschwerdegegner dafür, dass
eine Anerkennung des Beschwerdeführers auf gesamtstädtischer Ebene zu einer
Übervertretung der Berufsgruppe der Pflegefachpersonen führen würde, was einer
ausgewogenen Sozialpartnerschaft abträglich wäre. Schliesslich sei zu bedenken,
dass im Fall einer Anerkennung des Beschwerdeführers in Zukunft grundsätzlich
jeder Personalverband einer Berufsgruppe, der nicht nur einzelne Mitarbeiter
vertritt, den gleichen Anspruch geltend machen könnte. Eine Zunahme von
anerkannten Personalverbänden würde jedoch einen sozialpartnerschaftlichen
Austausch erschweren.
3.2
3.2.1
Zunächst ist auf den vom Beschwerdegegner vorgenommenen Vergleich des Beschwerdeführers
mit dem VPOD bzw. von deren Zielsetzungen einzugehen. Dabei kann als
gerichtsnotorisch vorausgesetzt werden, dass sich der VPOD insbesondere auch
für die Interessen des Pflegepersonals einsetzt (vgl. etwa VGr,
25. November 2021, VB.2021.00349, Sachverhalt I.; VPOD Sektion Kanton
Zürich, Jahresbericht 2021, S. 4, 7 ff. [verfügbar unter www.zuerich.vpod.ch >
Über uns > Infos und Jahresberichte]). Diesen Umstand stellt der
Beschwerdeführer nicht infrage. Der Beschwerdegegner durfte somit im Rahmen der
Prüfung der Repräsentativität berücksichtigen, dass sich der Beschwerdeführer
auch für diese Interessen einsetzt. Ebenso hat der Beschwerdegegner
nachvollziehbar dargelegt, dass bei einer Anerkennung des Beschwerdeführers
eine Übervertretung der Berufsgruppe der Pflegefachpersonen resultieren würde. Diesem
Umstand kommt mit Blick auf eine ausgewogene Vertretung aller bei der Stadt
Winterthur beschäftigten Personen auf gesamtstädtischer Ebene durchaus Gewicht
zu. Soweit der Beschwerdeführer dafürhält, der Beschwerdegegner habe mit seinem
Vorgehen unzulässigerweise ein zusätzliches Kriterium aufgestellt, so ist ihm
entgegenzuhalten, dass die bundesgerichtliche Rechtsprechung solche gerade
nicht ausschliesst. So hatte das Bundesgericht in BGE 140 I 257 das dortige
zahlenmässige Erfordernis (mindestens 240 Mitglieder) grundsätzlich angewandt,
sich jedoch an der konkret verlangten Verteilung der Mitgliederzahl auf
insgesamt drei Institutionen (220+20+20) gestört (E. 6.3.2 in Verbindung
mit E. 6.3.4 f.; vgl. hierzu Lukasz Grebski, Repräsentativität und
Gesamtrepräsentativität von Personalverbänden, ArbR 2018 S. 73 ff.,
85 f.).
Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang eine
Verletzung der negativen Koalitionsfreiheit geltend, da Mitglieder des Beschwerdeführers
(zusätzlich) Mitglied des VPOD werden müssten, "um sich über diesen an den
kollektiven Verhandlungen beteiligen zu können" (vgl. zum Begriff der
negativen Koalitionsfreiheit Regina Kiener/Walter Kälin/Judith Wyttenbach,
Grundrechte, 3. A., Bern 2018, § 32 N. 10). Eine solche
Verletzung ist jedoch nicht ersichtlich, zumal sich der Beschwerdeführer bzw.
dessen Mitglieder im Rahmen der Sozialpartnerschaft innerhalb der Stadt
Winterthur (auch weiterhin) einbringen können (vgl. dazu sogleich, E. 3.2.2).
Schliesslich rügt der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit
dem Vergleich mit dem VPOD eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29
Abs. 2 BV) und eine ungenügende Sachverhaltsabklärung (§ 7 VRG). Die
Vorinstanz habe insbesondere nicht abgeklärt, wie viele Mitglieder des VPOD bei
der Stadt Winterthur angestellt sind und ob dieser tatsächlich der
"repräsentativste 'Personalverband'" sei. Mit diesen Rügen verfängt
der Beschwerdeführer jedoch nicht. Denn für den vom Beschwerdegegner
angestellten und von der Vorinstanz gestützten Vergleich zwischen dem VPOD und
dem Beschwerdeführer war primär von Bedeutung, welche Ziele diese verfolgen
bzw. welche Interessen der VPOD im Rahmen des sozialen Dialogs vertritt. Nicht
zentral war dagegen, wie gross der Anteil der Mitglieder des VPOD beim
Gesamtpersonal der Stadt Winterthur ist. Aus diesem Grund war die Vorinstanz
auch nicht gehalten, diesbezügliche Abklärungen zu treffen. Schliesslich wird
nicht in Zweifel gezogen, dass der Beschwerdeführer "mit Bezug auf den
Personalbestand der Pflegenden […] äusserst repräsentativ [ist]". Er kann
daraus jedoch nicht ableiten, dass er allein deshalb als Verhandlungspartner
anerkannt werden muss.
3.2.2
Der Beschwerdegegner führt sodann aus, dass die Sozialpartnerschaft
innerhalb der Stadt Winterthur auf zwei Ebenen gelebt werde: Einerseits auf der
Stufe der Departemente, andererseits auf der gesamtstädtischen Ebene des
Stadtrats. Aus dieser Aufteilung folge insbesondere, dass eine Anerkennung als
Verhandlungspartner auf letzterer Ebene denjenigen Personalverbänden bzw.
Gewerkschaften vorbehalten bleiben solle, welche "einen ausgewogenen
Meinungspluralismus im sozialpartnerschaftlichen Dialog gewährleisten".
Der Austausch mit weiteren Verbänden, welcher auf der Ebene der Departemente stattfinde,
ermögliche es, auf die spezifischen Bedürfnisse des Personals in den jeweiligen
Departementen und ihren Verwaltungsbereichen einzugehen.
Dieser Austausch
mit branchen- oder berufsspezifischen Personalverbänden habe sich bewährt. Der
Beschwerdeführer könne sich auf Departements- oder Bereichsebene am sozialen
Dialog beteiligen. Diese Argumente sind überzeugend. Ausserdem ist die
Anerkennung des Ersteren nicht Voraussetzung für den notwendigen
Meinungspluralismus auf gesamtstädtischer Ebene (vgl. dazu VGr, 25. Januar
2017, VB.2016.00628, E. 2.3.4 Abs. 1).
In diesem Zusammenhang sieht Art. 64 Abs. 1 PST
überdies vor, dass den betroffenen Personalverbänden vor dem Erlass und vor der
Änderung von Bestimmungen des Personalwesens, vor Personalentscheiden von
allgemeiner Bedeutung und vor Beschlüssen über die Organisation der
Stadtverwaltung das Recht zur Vernehmlassung zusteht. Der Stadtrat oder die
zuständige Stelle fällen ihren Entscheid in Würdigung der Vernehmlassung.
Dieser – selbstverständlich auch dem Beschwerdeführer zustehende – Anspruch auf
Anhörung ist somit im kommunalen Personalrecht ausdrücklich verankert. Soweit
der Beschwerdeführer vorbringt, er sei vom Beschwerdegegner bzw. von
Departementen der Stadt Winterthur (bisher) "nie mit Vernehmlassungen
bedient worden", liegt diese Rüge ausserhalb des Streitgegenstands.
3.2.3
Der Beschwerdeführer bringt vor, im kantonalen und nationalen Bereich über
eine genügende Repräsentativität zu verfügen, weshalb er anerkannt werden müsse.
Dabei verweist er auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche diese
Vorgabe – wie erwähnt (vorn, E. 2.2.3 Abs. 2) – aus dem privaten
Arbeitsrecht ableitete (BGE 113 II 37 [= Pra. 77/1988 Nr. 83]
E. 4c und 5; Jürg Brühwiler, Gesamtarbeitsvertrag im öffentlichen
Dienst, ARV 2001 S. 171 ff., 177; Gabriel Aubert, Le droit de
négocier ou d'adhérer à une convention collective de travail, in: Bernard
Corboz [Hrsg.], Mélanges Robert Patry, Lausanne 1988, S. 21 ff., 28;
vgl. BGr, 8. Juli 2019, 4D_27/2018, E. 3.2). Gleichzeitig hielt es
fest, dass die Repräsentativität eines Personalverbands auch unter
Berücksichtigung der besonderen Struktur des Unternehmens oder des Gemeinwesens,
von welchem dieser als Sozialpartner anerkannt werden möchte, zu prüfen sei
(BGE 140 I 257 [= Pra. 104/2015 Nr. 10] E. 6.1 Abs. 1). Vor
diesem Hintergrund kann der Beschwerdeführer aus seiner Mitgliederzahl auf
gesamtschweizerischer Ebene nichts zu seinen Gunsten ableiten. Vielmehr spricht
die Ausgestaltung des sozialen Dialogs innerhalb der Stadt Winterthur auf zwei
Ebenen (vgl. vorstehend, E. 3.2.2) und damit deren interne Struktur gegen
eine Anerkennung des Beschwerdeführers.
3.2.4
Des Weiteren ist das Argument des Beschwerdegegners, er wolle grundsätzlich
keine Branchenverbände anerkennen, berechtigt. Seine Befürchtung, bei zu vielen
(anerkannten) Verhandlungspartnern auf gesamtstädtischer Ebene wäre ein
sozialer Dialog zu sehr erschwert, ist nachvollziehbar. Gleichzeitig ist mit
den drei anerkannten Verhandlungspartnern ein hinreichender Pluralismus der
Gewerkschaftsstimmen sichergestellt. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass
auch ein auf gesamtstädtischer Ebene nicht anerkannter Branchenverband die
Möglichkeit hat, die Interessen seiner Mitglieder wahrzunehmen, indem er sich
auf Departements- oder Bereichsebene einbringt (vorn, E. 3.2.2). Ob die
Anerkennung des Beschwerdeführers als ständiger Verhandlungspartner tatsächlich
dazu führen würde, dass der sozialpartnerschaftliche Dialog in der Stadt
Winterthur "in absehbarer Zeit auf weitere rund 15 Personalvertretungen
ausgeweitet werden müsste", wie der Beschwerdegegner dafürhält, braucht
vor diesem Hintergrund nicht geklärt zu werden.
3.2.5
Schliesslich kann der Beschwerdeführer aus seiner Anerkennung als ständiger
Verhandlungspartner der Stadt Zürich sowie in den Kantonen Zürich und
Schaffhausen nichts zu seinen Gunsten ableiten. Denn zum einen ist bei der
Beurteilung der Repräsentativität der Struktur und den Eigenheiten des
jeweiligen Gemeinwesens Rechnung zu tragen; zum anderen steht dem
Beschwerdegegner dabei ein Beurteilungsspielraum zu, den er anders als etwa der
Stadtrat von Zürich ausüben kann.
3.3
Insgesamt
hat der Beschwerdegegner den ihm zustehenden Beurteilungsspielraum nicht verletzt,
indem er die Repräsentativität des Beschwerdeführers verneinte. Folglich liegt
auch keine Verletzung von Art. 28 Abs. 1 BV und Art. 11
Abs. 1 EMRK vor. Ebenso sind die geltend gemachten Verletzungen des
Willkürverbots (Art. 9 BV) und des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes nicht
ersichtlich.
4.
4.1
Der
Beschwerdeführer erblickt eine unzulässige Ungleichbehandlung darin, dass der Polizeibeamtenverband
anerkannt wurde, obwohl dieser ebenfalls lediglich eine Berufsgruppe vertrete.
Nach dem allgemeinen Gleichheitssatz von
Art. 8 Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich
und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Der
Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt, wenn
hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen
getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen
werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (statt
vieler BGE 147 I 1 E. 5.2 mit Hinweisen).
4.2
Der Beschwerdegegner begründet die Anerkennung des PBV damit, dass
weder der VPOD noch der PvW einen Schwerpunkt auf die Vertretung
polizeispezifischer Interessen lege. Insofern sei eine Anerkennung des PBV
erforderlich gewesen, um im sozialpartnerschaftlichen Dialog auf
gesamtstädtischer Ebene einen Meinungspluralismus zu gewährleisten, der auch
die Anliegen der Polizei angemessen berücksichtige.
Gemäss Personalcontrollings
2020 und 2021 der Stadt Winterthur waren bei der Stadtpolizei in diesen beiden Jahren
jeweils 268 Personen beschäftigt. Wie der Beschwerdegegner nachvollziehbar
darlegt, werden die spezifischen Interessen dieser Angestellten weder vom VPOD
noch vom PvW hinreichend wahrgenommen. Vor diesem Hintergrund ist die
Anerkennung des PBV nachvollziehbar; dadurch konnte der Beschwerdegegner
sicherstellen, dass die Interessen der entsprechenden Berufsgruppe auf
gesamtstädtischer Ebene eingebracht werden können. Insgesamt ist somit ein
vernünftiger Grund für die unterschiedliche Behandlung des Beschwerdeführers
und des PBV gegeben und Art. 8 Abs. 1 BV damit nicht verletzt. Vor
diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob der PBV tatsächlich nicht nur
Polizistinnen und Polizisten, sondern "sämtliche Angestellte des
betroffenen Bereichs bzw. Amtes, mitunter auch Zivil- und
Verwaltungsangestellte" vertritt, wie der Beschwerdegegner ausführt.
5.
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
6.1
Nach § 65a Abs. 3 VRG
werden bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis
Fr. 30'000.- den Parteien in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt.
Fehlt es – wie hier – an einem Streitwert, sind in sinngemässer Anwendung von
§ 65a Abs. 3 VRG lediglich Gerichtskosten aufzuerlegen, wenn es um
Entscheidungen grosser Tragweite geht (Kaspar Plüss
in: Alain
Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich
[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014
, § 65a N. 30). Hier ist
eine solche anzunehmen (vgl.
VGr, 25. Januar 2017,
VB.2016.00628, E. 3 Abs. 1). Ausgangsgemäss
sind
die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in
Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
6.2
Eine Parteientschädigung steht dem
unterliegenden Beschwerdeführer nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.3
Dem Beschwerdegegner ist ebenfalls
keine Parteientschädigung zuzusprechen, da das Gemeinwesen in der vorliegenden
Konstellation grundsätzlich keinen Anspruch auf eine solche besitzt und die
Prozessführung hier auch keinen besonderen Aufwand verursachte (vgl.
Plüss,
§ 17 N. 51 ff.).
7.
Weil es sich hier nicht um eine Streitigkeit auf dem
Gebiet der öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse im Sinn von Art. 83 lit.
g des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) handelt,
ist in der Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs auf die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff.
BGG zu verweisen (BGr, 26. Juli 2014, 2C_701/2013, E. 1.1 [in BGE 140 I
257 nicht publiziert]).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--
Zustellkosten,
Fr. 2'150.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.    Parteientschädigungen
werden nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    den Bezirksrat Winterthur;
c)    den Regierungsrat.