zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00089 · 2018-07-25 · de

Abfindung | [Im Rahmen der Kantonalisierung seines Anstellungsverhältnis wurde dem privaten Beschwerdeführer zur Abfederung der hieraus resultierenden Lohneinbusse von der Stadt Zürich eine Abfindung in Höhe von Fr. 1'413.30 (brutto) zugesprochen, was der Differenz zwischen seinem bisherigen und dem aktuellen Lohn während 14 Monaten entsprach; hiergegen rekurrierte er beim Bezirksrat Zürich, welcher ihm in teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels drei volle Monatslöhne zusprach. Vor Verwaltungsgericht verlangt der private Beschwerdeführer 14 volle Monatslöhne (Verfahren VB.2018.00111), die Stadt Zürich die Wiederherstellung ihrer Anordnung (VB.2018.00089).] Eintreten (E. 1); Verfahrensvereinigung (E. 2.1) und Streitwert (E. 2.2). Der Vorinstanz lässt sich keine Verletzung des Gehörsanspruchs des privaten Beschwerdeführers vorwerfen (E. 3). Bei der Auslegung ihres Personalrechts kommt ihr sodann ein gewisser Spielraum zu (E. 4.2). Mit Blick auf Wortlaut sowie Sinn und Zweck der massgeblichen Abfindungsregelung im kommunalen Personalrecht liesse sich bereits fragen, ob die vorliegend zur Beurteilung stehende Überführung eines kommunalen Arbeitsverhältnisses in ein kantonales überhaupt einen Abfindungsanspruch auszulösen vermöchte (E. 6.3). Jedenfalls erscheint die Auslegung des kommunalen Personalrechts durch die Stadt Zürich, wonach sich der vorliegende Fall einer Versetzung gleichsetzen lässt und entsprechend bei der Bemessung der Abfindung lediglich die Differenz zwischen dem kommunalen und dem kantonalen Lohn zu berücksichtigen ist, sachgerecht und bestand für die Vorinstanz keine Veranlassung, von der Rechtsauffassung der Stadt Zürich abzuweichen; mit ihrem (unnötigen) Einschreiten verletzte sie die Gemeindeautonomie (E. 6.4 f.). Gutheissung der Beschwerde in VB.2018.00089 und Abweisung der Beschwerde in VB.2018.00111.

Zürich Verwaltungsgericht 25.07.2018 VB.2018.00089
Zurich Verwaltungsgericht 25.07.2018 VB.2018.00089
Zurigo Verwaltungsgericht 25.07.2018 VB.2018.00089

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00089
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00089
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.07.2018
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Abfindung
[Im Rahmen der Kantonalisierung seines Anstellungsverhältnis wurde dem privaten Beschwerdeführer zur Abfederung der hieraus resultierenden Lohneinbusse von der Stadt Zürich eine Abfindung in Höhe von Fr. 1'413.30 (brutto) zugesprochen, was der Differenz zwischen seinem bisherigen und dem aktuellen Lohn während 14 Monaten entsprach; hiergegen rekurrierte er beim Bezirksrat Zürich, welcher ihm in teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels drei volle Monatslöhne zusprach. Vor Verwaltungsgericht verlangt der private Beschwerdeführer 14 volle Monatslöhne (Verfahren VB.2018.00111), die Stadt Zürich die Wiederherstellung ihrer Anordnung (VB.2018.00089).]
Eintreten (E. 1); Verfahrensvereinigung (E. 2.1) und Streitwert (E. 2.2). Der Vorinstanz lässt sich keine Verletzung des Gehörsanspruchs des privaten Beschwerdeführers vorwerfen (E. 3). Bei der Auslegung ihres Personalrechts kommt ihr sodann ein gewisser Spielraum zu (E. 4.2). Mit Blick auf Wortlaut sowie Sinn und Zweck der massgeblichen Abfindungsregelung im kommunalen Personalrecht liesse sich bereits fragen, ob die vorliegend zur Beurteilung stehende Überführung eines kommunalen Arbeitsverhältnisses in ein kantonales überhaupt einen Abfindungsanspruch auszulösen vermöchte (E. 6.3). Jedenfalls erscheint die Auslegung des kommunalen Personalrechts durch die Stadt Zürich, wonach sich der vorliegende Fall einer Versetzung gleichsetzen lässt und entsprechend bei der Bemessung der Abfindung lediglich die Differenz zwischen dem kommunalen und dem kantonalen Lohn zu berücksichtigen ist, sachgerecht und bestand für die Vorinstanz keine Veranlassung, von der Rechtsauffassung der Stadt Zürich abzuweichen; mit ihrem (unnötigen) Einschreiten verletzte sie die Gemeindeautonomie (E. 6.4 f.).
Gutheissung der Beschwerde in VB.2018.00089 und Abweisung der Beschwerde in VB.2018.00111.
Stichworte:
ABFINDUNGSANSPRUCH
ABFINDUNGSHÖHE
ANALOGIE
AUSLEGUNG VON KOMMUNALEM RECHT
FACHLEHRPERSON
GEMEINDEAUTONOMIE
KANTONALISIERUNG
KÜNDIGUNG
LOHNDIFFERENZ
RECHTLICHES GEHÖR
STÄDTISCHES PERSONALRECHT
ÜBERFÜHRUNG EINES ARBEITSVERHÄLTNISSES
VERFAHRENSVEREINIGUNG
VOLKSSCHULE
WEITERBESCHÄFTIGUNG
Rechtsnormen:
Art. 29 Abs. 2 BV
Art./§ 53 Abs. 1 GG
Art./§ 53 Abs. 2 GG
Art. 47 Abs. 1 KV
§ 21 Abs. 2 lit. a VRG
§ 21 Abs. 2 lit. b VRG
§ 27 VRG
§ 125 lit. c ZPO
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2018.00089
VB.2018.00111
Urteil
der 4. Kammer
vom
25. Juli 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
VB.2018.00089
Stadt Zürich,
vertreten durch
den Vorsteher des Schul- und Sportdepartements,
Beschwerdeführerin,
gegen
A,
vertreten durch RA B,
Beschwerdegegner,
und
VB.2018.00111
A,
vertreten durch RA
B,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Zürich,
vertreten durch
den Vorsteher des Schul- und Sportdepartements,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Abfindung,
hat sich ergeben:
I.
Der im Jahr 1964 geborene A war bei der Stadt Zürich seit
Dezember 1991 als Fachlehrperson für Sportunterricht auf Volksschulstufe
angestellt und dabei zuletzt auf der Lohnstufe 17 des
Lohnreglements 12.01 platziert.
Im Rahmen der Kantonalisierung
der Anstellungsverhältnisse
von
Fachlehrpersonen, die im Lehrplan vorgesehene Fächer unterrichten,
wurde das kommunales An­stellungsverhältnis von A mit
Verfügung vom 25. Februar 2015 "wegen Stellenabbaus infolge Überführung in
eine kantonale Anstellung per 31. Juli 2015 seitens der Stadt Zürich auf­gelöst"
und jener in der Folge ab 1. August 2015 im gleichen Umfang kantonal
weiter­beschäftigt, wobei ihn das Volksschulamt des Kantons Zürich mit
Verfügung vom 26. Juni 2015 neu nur mehr auf Stufe 16 des Lohnreglements 12.01
platzierte. Zur Abfederung der hieraus resultierenden Lohneinbusse sprach der
Direktor des Schulamts der Stadt Zürich A mit Verfügung vom 11. Januar
2016 eine Abfindung in Höhe von Fr. 1'413.30 (brutto) zu, was der
Differenz zwischen dem bisherigen und dem aktuellen Lohn während 14 Monaten
entsprach. Die von A hiergegen erhobene Einsprache wies der Stadtrat mit Beschluss
vom 5. Oktober 2016 ab.
II.
Dagegen liess A am 11. November
2016 an den Bezirksrat Zürich rekurrieren, welcher das Rechtsmittel mit
Beschluss vom 18. Januar 2018 teilweise guthiess, den Beschluss des
Stadtrats vom 5. Oktober 2016 sowie die Verfügung des Direktors des
Schulamts der Stadt Zürich vom 11. Januar 2016 aufhob, Letztere
verpflichtete, A eine Abfindung in der Höhe von drei vollen Monatslöhnen zu
entrichten, und die Sache zur konkreten betragsmässigen Berechnung des
masseblichen Monatslohns an jene zurückwies (Dispositiv-Ziff. I);
Verfahrenskosten wurden nicht erhoben (Dispositiv-Ziff. II) und die Stadt
Zürich in Dispositiv-Ziff. III verpflichtet, A eine Parteientschädigung
von Fr. 800.- "(Mehrwertsteuer inklusive)" zu bezahlen.
III.
Die Stadt Zürich führte am 9. Februar 2018
Beschwerde beim Verwaltungsgericht und verlangte die Aufhebung des Rekursentscheids
vom 18. Januar 2018 unter Entschädigungsfolge. Das Gericht eröffnete dafür
das Geschäft VB.2018.00089.
A seinerseits liess am 21. Februar 2018 beim
Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Rekursentscheid vom 18. Januar
2018 erheben und in der Sache beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die
Stadt Zürich zu verpflichten, ihm eine "Entschädigung in der Höhe von
mindestens 14 vollen Monatslöhnen abzüglich des bereits bezahlten Betrags von
Fr. 1'413.30 brutto zu bezahlen", eventualiter die Angelegenheit
"zwecks Festsetzung einer angemessenen […] Abfindung" an den
Bezirksrat zurückzuweisen. Das Gericht eröffnete dafür das Geschäft
VB.2018.00111.
Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 27./28. Februar
2018 unter Verweis auf den Rekursentscheid in beiden Verfahren auf
Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 20. März 2018 schloss A im
Verfahren VB.2018.00089 auf Abweisung des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge
; mit weiteren Eingaben der Stadt Zürich und von A vom
10./11. und vom 26. April 2018 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Im Verfahren VB.2018.00111 begehrte die Stadt Zürich mit Beschwerdeantwort vom
16. März 2018 die Abweisung des Rechtsmittels; in formeller Hinsicht
ersuchte sie zudem um Vereinigung der beiden parallel geführten Verfahren.
Hierzu äusserte sich A am 25. April 2018.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide
eines Bezirksrats
über Anordnungen etwa betreffend
ein öffentlichrechtliches Anstellungsverhältnis
nach § 41 in
Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1,
19a, 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)
zuständig.
Bezüglich der Anfechtbarkeit des
vorinstanzlichen Entscheids bleibt anzumerken, dass Rückweisungsentscheide
grundsätzlich als Zwischenentscheide gelten, weil sie das Verfahren nicht
abschliessen. Dies gilt jedoch nicht, wenn der unteren Instanz, an welche die
Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr bleibt und die Rück­weisung
lediglich der einfachen (rechnerischen) Umsetzung des oberinstanzlich
Angeordneten dient, das Resultat insofern definitiv feststeht; diesfalls liegt
kein Zwischenentscheid, sondern ein Endentscheid vor (vgl.
BGE 134 II
124
E. 1.3). Solches ist vorliegend der Fall. Der Rekursentscheid
hat daher als Endentscheid zu gelten.
1.2
Als Arbeitgeberin
ist die Stadt Zürich in vermögensrechtlichen Angelegenheiten praxisgemäss wie
eine Privatperson betroffen (vgl. BGE 134 I 204 E. 2.3; Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 21
N. 103). Sie macht zudem eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend.
Gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a
sowie lit. b VRG ist ihre Beschwerdelegitimation im Verfahren
VB.2018.00089 folglich zu bejahen.
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerden einzutreten.
2.
2.1
Nach
§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der
Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht
zur Vereinfachung des Verfahrens selbständig eingereichte Rechtsvorkehren
vereinigen. Die Beschwerden in den Verfahren VB.2018.00089 und VB.2018.00111
richten sich beide gegen den Beschluss des Bezirksrats Zürich vom
18. Januar 2018. Sie sind deshalb – auf Antrag bzw. im Einvernehmen mit
den Parteien – zu vereinigen (vgl. VGr, 8. Juli 2015, VB.2014.00420, E. 1.2).
2.2
Im
angefochtenen Beschluss erhöht der Bezirksrat Zürich die an A zu zahlende
Abfindung von Fr. 1'413.30 auf drei Monatslöhne, wogegen sich die Stadt
Zürich zur Wehr setzt; A wiederum beantragt die Ausrichtung einer Entschädigung
von 14 (vollen) Monatslöhnen. Mit Blick auf dessen letzten Jahreslohn vor der
Kantonalisierung von Fr. 120'420.84 beläuft sich der Streitwert insofern
in beiden Verfahren auf über Fr. 20'000.- und sind die (vereinigten)
Beschwerden damit durch die Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 in
Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG;
act. 10/2, Art. 15 der städtischen Volksschullehrer-Verordnung vom
30. Januar 2002 [SVL, AS 177.500; dazu und auch zu den nachfolgend
zitierten städtischen Erlassen www.stadt-zuerich.ch > Politik & Recht
> Amtliche Sammlung]) in Verbindung mit Anhang A zur Lehrpersonal­verordnung
vom 19. Juli 2000 [LPVO, LS 412.311] in der
bis
31. Dezember 2017 geltenden Fassung [OS 67, 12; OS 73, 20
]).
3.
3.1
A rügt
zunächst eine Verletzung seines Gehörsanspruchs, weil die Vorinstanz die
seitens der Stadt Zürich "selber festgesetzte und von ihr dementsprechend
auch nicht in Abrede gestellte Abfindung […] von 14 Monatslöhnen auf 3
Monatslöhne gekürzt" habe, ohne dass dies von einer Partei beantragt
worden bzw. ihm vorgängig Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden wäre.
3.2
Die
Rekursinstanz kann eine angefochtene Anordnung grundsätzlich auch zu Ungunsten
der rekurrierenden Person abändern (§ 27 VRG). Als Ausfluss des in
Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101)
verankerten Anspruchs auf rechtliches Gehör hat sie jene diesfalls jedoch
vorgängig auf ihre Absicht aufmerksam zu machen, zu einer solchen reformatio in
peius zu schreiten, und ihr Gelegenheit zu geben, Stellung zu nehmen
(BGE 118 V 182 E. 2d, 122 V 166 E. 2a f.; Michele
Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im
Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 214 mit
Hinweisen; Alain Griffel, VRG-Kommentar, § 27 N. 14 ff., auch
zum Folgenden). Dadurch soll der Partei die Möglichkeit eingeräumt werden,
durch Rückzug des Rechtsmittels eine Verschlechterung ihrer Rechtsstellung abzuwenden.
A erhält vorliegend – was unbestritten ist – von der
Vorinstanz im Ergebnis eine deutlich höhere Abfindung zugesprochen, als sie
noch in der Ausgangsverfügung festgesetzt worden war (drei Monatslöhne à gut
Fr. 10'000.- statt 14 Monatslöhne à Fr. 100.95). Seine Rechtsposition
erfährt demnach mit dem Rekurs­entscheid keine Verschlechterung, sodass sich d
er Vorinstanz auch keine
Verletzung seines Gehörsanspruchs vorwerfen lässt, wenn sie ihn vorgängig nicht
über die in Aussicht stehende Abänderung der Ausgangsverfügung informiert hatte.
Dem Umstand, dass die Vorinstanz bei der Bemessung der Abfindung
anders vorgeht als die Stadt Zürich (siehe nachfolgend 6.2), kommt unter dem
Blickwinkel der hier (allein) zu prüfenden Gehörsverletzung keine Bedeutung zu.
4.
4.1
Das
kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenige
Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom
27. Februar 2005 (LS 101) untersteht das Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals
dem öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20.
April 2015 (GG, LS 131.1) wiederholt diese Regelung. Daneben sieht
§ 53 Abs. 2 GG vor, dass das kantonale Personalrecht sinngemäss
anzuwenden ist, sofern eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlässt (so
bereits § 72 Abs. 1 f. des auf 1. Januar 2018 aufgehobenen
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [OS 60, 71]). Die Regelung des
Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen
ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.
4.2
Die Stadt
Zürich hat von dieser Kompetenz mit Erlass des (Stadtzürcher) Personalrechts
vom 6. Februar 2002 (PR, AS 177.100) und – im hier massgeblichen
Bereich – der städtischen Volksschullehrer-Verordnung sowie der dazugehörigen
Ausführungserlasse Gebrauch gemacht.
Bei der Auslegung dieser Erlasse kommt
der
Stadt Zürich
ein gewisser Spielraum zu, und die
Rechtsmittelinstanzen dürfen nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen
Auslegungsmöglichkeiten eine sinnvolle, zweckmässige Interpretation einer
kommunalen Norm durch die Stadt durch ihre eigene Auslegung ersetzen (vgl. BGr,
11. Juli 2017, 1C_572/2016, E. 2.1).
5.
5.1
Nach
Art. 1 Abs. 1 Satz 1 SVL fallen unter die städtischen Lehrpersonen,
auf welche diese Verordnung zur Anwendung gelangt, die von der Stadt Zürich
entlöhnten Lehr­personen an der Volksschule und im Kindergarten, die nicht
gemäss kantonalem Recht dem Lehr(er)personalgesetz vom 10. Mai 1999 (LPG,
LS 412.31) unterstellt sind. Auf die städtischen Lehrpersonen kommen nach
Art. 2 SVL das Lehr(er)personalgesetz sowie die Lehr(er)personalverordnung
sinngemäss zur Anwendung, soweit in dieser Verordnung und den dazugehörigen
Ausführungsbestimmungen des Stadtrats nichts anderes bestimmt ist. Dasselbe
gilt nach Art. 1 der Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über die An­stellung
und den Lohn der städtischen Volksschullehrerinnen und Volksschullehrer vom
12. Juni 2002 (AS 177.501).
5.2
Gemäss
Art. 10 Satz 1 SVL richtet sich die Abfindung bei unverschuldeter
Entlassung städtischer Lehrpersonen nach den Bestimmungen des städtischen
Personalrechts (vgl. auch daselbst in Art. 1 Abs. 3
PR)
.
Danach haben Angestellte, die
mindestens 35-jährig sind, ab fünf ununterbrochenen Dienstjahren Anspruch auf
eine Abfindung, sofern ihr Arbeitsverhältnis ohne ihr Ver­schulden auf
Veranlassung der Stadt aufgelöst wird und sie nicht unter die Bestimmungen über
die Lohnfortzahlung gemäss Art. 29 PR fallen (Art. 28 Abs. 1 PR).
Erfolgt die Auf­lösung, weil die Stelle aufgehoben wird, ist den Angestellten
nach Möglichkeit eine andere zumutbare Stelle anzubieten (Art. 28 Abs. 2 PR).
Kein Anspruch auf Abfindung besteht bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses "wegen
Kündigung der oder des Angestellten" sowie bei Beendigung des
Arbeitsverhältnisses durch Ablauf einer befristeten Anstellung, fristloser
Auflösung aus wichtigen Gründen, Auflösung aus gesundheitlichen Gründen,
Altersrücktritt bzw. Beendigung altershalber oder Tod (Art. 28 Abs. 3 in
Verbindung mit Art. 15 PR). Die Abfindung beträgt bei Entlassung im 51.
bis 55. Altersjahr drei bis vierzehn Monatslöhne (Art. 28 Abs. 4
alinea 3 PR) und wird gemäss Art. 28 Abs. 5 PR nach den Umständen des
Einzelfalls festgelegt; angemessen mitberücksichtigt werden insbesondere die
persönlichen Verhältnisse, die Dienstzeit, der Kündigungsgrund sowie der neue
Lohn, falls die oder der Angestellte weiterbeschäftigt wird.
6.
6.1
Am
6. Februar 2012 verabschiedete der Kantonsrat das "Gesetz über die
Anpassung des Personalrechts bei Lehrpersonen an der Volksschule",
demzufolge insbesondere die kommunalen Anstellungsverhältnisse von Lehrpersonen
mit Kleinstpensen (vgl. § 8 LPVO in der bis 31. Juli 2014
geltenden Fassung [OS 61, 245]) sowie von Fachlehrpersonen, die im Lehrplan
vorgesehene Fächer unterrichten (Sport-, Schwimm-, Musik-, Handarbeits- und
Hauswirtschaftslehrpersonen sowie Lehrpersonen der Integrierten Förderung), in
kantonale Anstellungsverhältnisse überführt werden sollten (OS 68, 517;
ABl 2011, 665 ff., insbesondere 672). Die Stimmberechtigten nahmen
das Gesetz in der Volksabstimmung vom 3. März 2013 an (ABl 2013-04-05 [Nr. 13]).
In der Folge setzte der Regierungsrat die im Zusammenhang mit der
Kantonalisierung der Lehrpersonen massgeblichen Bestimmungen auf Beginn des
Schuljahrs 2015/2016 in Kraft (ABl 2013-12-06 [Nr. 48]).
Gemäss dem revidierten § 1 Abs. 1 Satz 1 LPG
unterstehen die genannten – bis anhin kommunal beschäftigten – Lehrpersonen seit
dem 1. August 2015 unabhängig von ihrem Arbeitspensum den Bestimmungen
dieses Gesetzes. Die Stadt Zürich sah sich daher veranlasst, auf dieses Datum
hin die kommunalen Anstellungsverhältnisse von insgesamt 507 städtischen
Lehrpersonen aufzulösen und – sofern möglich – in kantonale zu über­führen,
wobei für diejenigen Lehrpersonen, welche durch die Überführung "eine Lohn­einbusse
erfahren, eine Auflage zur Weiterbildung zu erfüllen oder Anspruch auf
Teilauszahlung eines Dienstaltersgeschenks haben", ein Sozialplan mit
Bestimmungen zur Gewährung von Abfindungen und Lohnfortzahlungen bzw.
allfälligen zusätzlichen Leistungen der Stadt (Beteiligung an
Weiterbildungskosten, Auszahlung Dienstalters­geschenk etc.) festgelegt wurde (vgl.
Art. 33 PR). Bezüglich der Ausrichtung von Abfindungen verweist der betreffende
vom Stadtrat von Zürich am 8. Juli 2015 beschlossene Sozialplan dabei
grundsätzlich auf die Regelung in Art. 28 PR; gleichzeitig wird aber
Art. 37 Abs. 3 der Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über das
Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 27. März 2002 (AB PR,
AS 177.101) als "sinngemäss" anwendbar erklärt, wonach bei
dauernder Versetzung für die Abfindung oder die Lohnfortzahlung lediglich die
Differenz zwischen dem höheren alten und dem neuen Lohn zu berücksichtigen ist
(vgl. S. 3: "die Weiterbeschäftigung im Rahmen einer kantonalen
Anstellung wird insoweit als 'Versetzung' aufgefasst").
Unter Verweis auf den genannten Sozialplan und in (teilweise)
analoger Anwendung von Art. 10 SVL in Verbindung mit Art. 28 Abs. 4 f.
PR und Art. 37 Abs. 3 AB PR sprach der nach Art. 10 Satz 2
SVL zuständige Direktor des Schulamts der Stadt Zürich A demgemäss mit der
Ausgangsverfügung "eine Abfindung in der Höhe von 14 Monatslöhnen
(Differenz von städtischem zu kantonalem Lohn [… zu]), was dem Betrag von
Fr. 1'413.30 entspricht".
6.2
Die
betreffende Verfügung bzw. den diese bestätigenden Einspracheentscheid des
Stadtrats vom 5. Oktober 2016 aufhebend, erwägt die Vorinstanz im
Rekursentscheid, dass die Überführung des Anstellungsverhältnisses von A nicht
als Versetzung im eigentlichen Sinn zu qualifizieren sei, weshalb Art. 37
Abs. 3 AB PR bei der Bemessung der diesem geschuldeten Abfindung nicht
direkt angewendet werden könne. Für eine analoge Anwendung der Bestimmung
wiederum bestehe kein Raum, weil der Gesetzgeber in Art. 28 Abs. 5 PR
eine explizite Regelung getroffenen habe für den Fall, dass eine entlassene
Person – wie vorliegend – im Anschluss an die Auflösung ihres
Anstellungsverhältnisses weiterbeschäftigt werde. Danach sei der durch die
Weiter­beschäftigung erzielte Lohn lediglich bei der konkreten Bemessung der
Abfindung innerhalb des durch Art. 28 Abs. 4 PR vorgegebenen Rahmens zu berücksichtigen
und habe eine entlassene Person demzufolge unabhängig von der Höhe des nach der
Entlassung erzielten Einkommens Anspruch auf die in Art. 28 Abs. 4 PR
festgelegte Mindestabfindung. Dieser Anspruch komme auch A zu, wobei es sich
aufgrund der konkreten Umstände rechtfertige, die ihm zuzusprechende Abfindung
im untersten Bereich des durch Art. 28 Abs. 4 PR vorgegebenen Rahmens bei
drei Monaten anzusiedeln, habe die Auflösung seines kommunalen
Anstellungsverhältnisses für ihn doch "offensichtlich nicht zu einer
sozialen Härte" geführt.
Dem hält A entgegen, dass "[d]ie Kürzung der
Abfindung von 14 auf 3 Monatslöhne […] einen Eingriff in die
Gemeindeautonomie" darstelle und überdies einer qualifiziert falschen
Ermessensbetätigung durch die Vorinstanz gleichkomme, da diese bei ihrem
Entscheid einzig darauf abstelle, dass er beim Kanton weiterbeschäftigt werde.
Ebenfalls eine Verletzung der Gemeindeautonomie rügt die Stadt Zürich; daneben
macht sie geltend, die Vor­instanz habe ihre Überprüfungsbefugnis überschritten
und mit ihrer "isolierten und allzu sehr dem Wortlaut verhafteten
Betrachtung von Art. 28 Abs. 4 und 5 PR" das kommunale
Personalrecht verletzt.
6.3
Dem
Wortlaut des Grundtatbestands von Art. 28 Abs. 1 PR zufolge ist eine Abfindung
grundsätzlich nur bei der Auflösung eines Arbeitsverhältnisses auf Veranlassung
der Stadt (und ohne Verschulden des bzw. der Angestellten) geschuldet. Sie soll
Angestellten, die zwar aus objektiven Gründen, aber ohne persönliches
Verschulden entlassen werden, ab einer bestimmten Zahl von Dienstjahren eine
Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre Diensttreue gewähren und zugleich
die sozialen Härten einer Kündigung mildern helfen sowie präventiv gegen
leichtfertige Kündigungen wirken (vgl. VGr, 21. September 2011, VB.2011.00086,
E. 3.5.1 f. mit Hinweisen; ferner auch VGr, 7. Dezember 2016,
VB.2016.00479, E. 5.3;
Antrag des Regierungsrats vom
15. Dezember 2004 zum Personalgesetz [Änderung des Kündigungsschutzes], KR-Nr. 354/2003
[abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch>  Geschäfte > Übersicht
Geschäfte > KR-Nr./Vorlagen-Nr.], S. 7
).
Mit Blick auf Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Regelung
liesse sich daher bereits fragen, ob die vorliegend zur Beurteilung stehende
Überführung eines kommunalen Arbeits­verhältnisses in ein kantonales überhaupt
einen Abfindungsanspruch auszulösen vermöchte (vgl. auch die differenzierten
Beurteilungen in VGr, 4. April 2012, VB.2012.00046, und 6. November 2002,
PB.2002.00020). So geht A – anders als etwa bei der Aufhebung einer Stelle, dem
typischen Anwendungsfall einer unverschuldeten Entlassung – auch nach der Auflösung
seines kommunalen Anstellungsverhältnisses seiner bisherigen Tätigkeit (Identität
von Funktion, Pflichten und Beschäftigungsgrad) im gewohnten Arbeitsumfeld (gleiche
Schule sowie Schulstufe) nach und wird er auch weiterhin von der Stadt Zürich
beschäftigt (§ 1 Abs. 1 Satz 2 LPG). Er wurde bei der Überführung so
behandelt, wie wenn er schon vorher beim Kanton angestellt gewesen wäre, und
erhält insbesondere seine kommunale Dienstzeit (voll) angerechnet; per 1. August
2015 gewechselt hat lediglich die rechtliche Grundlage seiner Beschäftigung
("gemäss kantonalem Recht"), was sich namentlich auf die
Zuständigkeit für personalrechtliche Massnahmen (vgl. § 3 Abs. 2
LPVO) sowie auf die Lohneinstufung von A auswirkt bzw. auswirkte (vgl. § 1
der Übergangsbestimmungen in der Lehrpersonalverordnung zur Änderung vom
27. November 2013). Letzterer hatte mit anderen Worten keine der Nachteile
zu gewärtigen, welche üblicherweise mit der Auflösung eines
Arbeitsverhältnisses einhergehen und denen es mit einer Abfindung zu begegnen
gilt; die Überführung seiner Anstellung erfolgte zudem – wie oben dargelegt –
von Gesetzes wegen, weshalb die Abfindung auch keine präventive Wirkung zu
entfalten vermochte. Die auf Beginn des Schuljahrs 2015/2016 vollzogene
Kantonalisierung der
Anstellungsverhältnisse kommunaler
Lehrpersonen wie A
wurde im Vorfeld vom
Volksschulamt des Kantons Zürich denn auch als rein "administrativer
Vorgang" bezeichnet, die Auflösung des kommunalen Anstellungsverhältnisses
als "formell[e]" Kündigung.
Die Frage, ob der vorliegende
"Kündigungssachverhalt" vom Grundtatbestand von Art. 28
Abs. 1 PR erfasst ist, braucht hier indes nicht beantwortet zu werden, weil
– wie sich sogleich zeigt – die Beschwerde von A bereits aus anderem Grund
abzuweisen und der Beschwerde der Stadt Zürich Folge zu geben ist.
6.4
Laut Art. 28 Abs. 5 PR ist
"der neue Lohn, falls die oder der Angestellte weiter­beschäftigt
wird" bei der Festlegung der Abfindung (mit) zu berücksichtigen. Wie die
Vorinstanz zutreffend erwägt, lässt sich aus dieser Bestimmung schliessen, dass
der (kommunale) Gesetzgeber bereits bei der Statuierung des Art. 28 PR die
Möglichkeit bedachte, dass nach der Auflösung eines Arbeitsverhältnisses
an dessen Stelle gegebenenfalls ein "neues"
Arbeitsverhältnis mit geändertem Inhalt treten könnte
, er jedoch bewusst
davon absah, das Fehlen einer solchen "Weiterbeschäftigung" zur
Anspruchsvoraussetzung zu erheben (vgl. VGr, 9. März 2005, PB.2004.00075, E. 5).
Nicht gefolgt werden kann der Vorinstanz jedoch, wenn sie aus dem Wortlaut von
Art. 28 Abs. 5 PR und dessen Stellung im Normgefüge weiter
folgert, eine "Weiterbeschäftigung" sei ausschliesslich bei der
konkreten Bemessung der Abfindung innerhalb des von Art. 28 Abs. 4 PR
vorgegebenen Rahmens zu berücksichtigen und dem bzw. der entlassenen
Angestellten unabhängig von der Höhe des während der Abfindungsdauer erzielten
Einkommens in jedem Fall zumindest die in Art. 28 Abs. 4 PR
festgelegte Mindestabfindung von – je nach Alter – einem (alinea 1) bis zu vier
(alinea 4) ganzen Monatslöhnen zuzusprechen. Solches lässt sich – jedenfalls in
dieser Absolutheit – mit der ratio legis des vorab auf Billigkeitserwägungen
beruhenden Art. 28 PR nicht vereinbaren, hätte dies doch etwa zur Folge,
dass einer entlassenen Person die gleiche Abfindung auszurichten wäre
unabhängig davon, ob sie nach der Auflösung ihres bisherigen
Arbeitsverhältnisses mit einem besseren Gehalt weiterbeschäftigt würde oder ob
sie neu einen deutlich reduzierten Lohn erzielte und sich deshalb gezwungen
sähe, zur Bestreitung ihres Lebensunterhalts eine Nebenbeschäftigung
aufzunehmen.
Vor dem Hintergrund der dargestellten Problematik hatte sich
unter Geltung des
§ 26 des kantonalen
Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) in der bis
31. Dezember 2005 massgeblichen Fassung (OS 60, 517) die konstante Praxis
entwickelt, im Fall der nahtlosen Weiterbeschäftigung einer entlassenen Person
beim gleichen Arbeitgeber bei gleichem oder höherem Lohn keine Abfindung zuzusprechen
bzw. bei tieferem Lohn die Lohndifferenz für die Abfindungshöhe zu
berücksichtigen (
Änderung des Kündigungsschutzes
S. 7 f., auch zum Folgenden;
RRB Nr. 599/2001 S. 2;
VGr, 9. März 2005, PB.2004.00075, E. 5.1; so auch § 8 Abs. 5
LPG und hierzu VGr, 12. Juni 2013, VB.2013.00095, E. 3.7); nur wenn
statt einer Weiterbeschäftigung beim Kanton eine Neuanstellung bei einem
anderen Arbeitgeber bzw. einer anderen Arbeitgeberin erfolgt war, floss dies
lediglich mindernd in die Festsetzung der Abfindung im Rahmen der
"persönlichen Verhältnisse" der betroffenen Person ein (vgl. VGr,
10. März 2010, PB.2009.00031, E. 3.4 und 3.5.1; zum Ganzen auch PaRat
83/842, Dezember 2005, S. 4 ff.).
Diese Rechtsprechung zu a§ 26 PG lässt sich
dabei auf – den praktisch wortgleichen – Art. 28 PR
übertragen, da die (frühere) kantonale Regelung dem kommunalen Gesetzgeber als
Vorlage diente (vgl. VGr, 21. September 2011, VB.2011.00086, E. 3.5,
4.4). Insofern hält die von der Stadt Zürich angerufene Art. 37 Abs. 3
AB PR nur fest, was gemäss teleologischer Auslegung des übergeordneten Rechts
ohnehin schon gilt.
6.5
Die
vorliegend zur Beurteilung stehende Kantonalisierung des kom­munalem Anstellungsverhältnisses
von A lässt sich nun nicht einer Neuanstellung bei einem anderen Arbeitgeber
bzw. einer anderen Arbeitgeberin gleichsetzen; viel eher weist sie – wie die
Stadt Zürich mit Fug hervorhebt – wesentliche Züge einer (internen) Versetzung
bzw. einer Weiterbeschäftigung beim gleichen Gemeinwesen unter (leicht) veränderten
Lohn­bedingungen auf. So musste sich A – wie dargelegt – nicht um eine neue
Stelle bemühen, sich nicht an einem neuen Arbeitsort und an ein neues sozialen
Umfeld gewöhnen, keine Probezeit durchlaufen, und auch seiner bisherigen (kommunalen)
Dienstzeit ging er nicht verlustig; zudem war er bereits im Dezember 2014 über
den genauen Ablauf der Überführung seines Anstellungsverhältnisses orientiert
und schon damals darauf aufmerksam gemacht worden, dass seine Entlöhnung
künftig bei gleicher Tätigkeit tiefer ausfallen könne, sodass sich die
Ungewissheit über die weitere Erwerbsituation bei ihm in Grenzen hielt.
Damit erscheint
die Auslegung des
kommunalen Personalrechts durch die Stadt Zürich bzw. die (analoge) Anwendung
von
Art. 10 SVL in Verbindung mit Art. 28 Abs. 4 f. PR und
Art. 37 Abs. 3 AB PR auch auf den vorliegenden Fall
sachgerecht und bestand für die Vorinstanz keine
Veranlassung, von der Rechtsauffassung der Stadt Zürich abzuweichen. Mit ihrem
(unnötigen) Einschreiten verletzte sie mithin die Gemeindeautonomie der Stadt
Zürich, wobei A hieraus freilich nichts zu seinen Gunsten ableiten kann.
7.
Die Beschwerde im Verfahren VB.2018.00089 erweist sich demnach
als begründet und ist gutzuheissen; Dispositiv-Ziff. I und III des
Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 18. Januar 2018 sind aufzuheben und
der Beschluss des Stadtrats vom 5. Oktober 2016 ist wiederherzustellen.
Die Beschwerde im Verfahren VB.2018.00111 ist abzuweisen.
8.
8.1
In
personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.-
werden keine Gerichtskosten erhoben (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG). Vorliegend
wird diese Grenze im Verfahren VB.2018.00111 klar erreicht
(Fr. 110'375.75), während der Streitwert im Verfahren VB.2018.00089 mit
rund Fr. 28'700.- (abzüglich Sozialabgaben) knapp darunter bleibt (vgl.
oben 2.2).
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten daher zu 4/5 dem
(vollumfänglich) unterliegenden A aufzuerlegen und im Übrigen auf die
Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG). A ist sodann keine Parteientschädigung
zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.2
Die Stadt Zürich ersucht vor
Verwaltungsgericht – anders als noch im vorinstanzlichen Verfahren – ebenfalls
um eine Parteientschädigung.
Nach ständiger Praxis des
Verwaltungsgerichts
haben grössere und leistungsfähigere
Gemeinwesen
in der Regel
keinen Anspruch auf eine
Parteientschädigung
, gehört die Erhebung und Beantwortung von
Rechtsmitteln doch zu den angestammten amtlichen Aufgaben (zum Ganzen
Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 17 N. 50 ff.). Es liegen keine
besonderen Umstände vor, welche vorliegend die ausnahmsweise Zusprechung einer Parteientschädigung
rechtfertigten.
9.
Weil der Streitwert in beiden (vereinigten) Verfahren mehr
als Fr. 15'000.- beträgt, ist in der Rechtsmittelbelehrung des folgenden Dispositivs
auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten na
ch Art. 82 ff.
des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)
zu
verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b e contrario BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Verfahren VB.2018.00089
und VB.2018.00111 werden vereinigt.
2.    Die
Beschwerde
im Verfahren VB.2018.00089 wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III
des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 18. Januar 2018 werden
aufgehoben. Der Beschluss des Stadtrats vom 5. Oktober 2016 wird
wiederhergestellt.
Die Beschwerde im Verfahren
VB.2018.00111 wird abgewiesen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  7
'0
00.--
;    die übrigen
Kosten betragen:
Fr.     320.--     Zustellkosten,
Fr.  7
'320
.--     Total der
Kosten.
4.    Die Gerichtskosten werden zu
4/5 A auferlegt und im Übrigen auf die Gerichtskasse genommen.
5.    Parteientschädigungen werden
nicht zugesprochen.
6.    Gegen dieses Urteil kann im Sinn der
Erwägung 9 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden.
Sie ist binnen
30 Tagen einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern.
7.    Mitteilung an …