zh_verwaltungsgericht · VB.2025.00490 · 2026-03-26 · de
Sektorsperre Fussballspiel

Nach einem Spiel des FC Zürich gegen den FC Basel im Stadion Letzigrund kam es am 21. Januar 2024 ausserhalb des Stadions zu schweren Auseinandersetzungen zwischen gewaltbereiten FCZ-Fans und Polizeiangehörigen. Mit Verfügung vom 25. Januar 2024 sperrte die Stadt Zürich für das Fussballspiel FCZ gegen FC Lausanne-Sport vom 31. Januar 2024 den Sektor mit den Stehplätzen der Südkurve (Sachverhalt Ziff. I.B-C). Den hiergegen erhobenen Rekurs hiess das Statthalteramt mit Verfügung vom 17. Juni 2025 gut und stellte die Rechtswidrigkeit der Verfügung vom 25. Januar 2024 fest. Darauf gelangte die Stadt Zürich mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht (Sachverhalt Ziff. II-III). Dieses prüfte die Südkurvensperrung auf ihre Vereinbarkeit mit den verfassungs- und konventionsmässigen Grundrechten (vgl. E.3). Tangiert sind vorliegend die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), die Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV) und die Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV; E. 4.1-7). Die nach Art. 36 BV erforderliche gesetzliche Grundlage für die Grundrechtseinschränkung findet sich in Art. 3a Abs. 2 i.V.m. Art. 2 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (sog. "Hooligankonkordat"; E. 5). Am Ausbleiben von Gewalttätigkeiten besteht ein gewichtiges öffentliches (Sicherheits-)Interesse (E. 6). Zwar bestehen Zweifel an der Wirksamkeit der Südkurvensperrung in Bezug auf Gewalttätigkeiten ausserhalb des Stadions. Die Massnahme war aber zumindest geeignet, die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten innerhalb des Stadions anlässlich des streitgegenständlichen Spiels zu reduzieren (E. 7). Die Voraussetzung der Erforderlichkeit ist ebenfalls erfüllt (E. 7.4). Eine im Vergleich zu gewöhnlichen Spielen erhöhte Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten im Stadion während des Spiels bestand nicht (E. 7.5.2). Für das am 28. Januar 2024 stattfindende Spiel des FCZ gegen den Grasshopper Club Zürich wurde von einer Südkurvensperrung abgesehen. Nach diesem "Derby" bliebenGewalttätigkeiten aus, was für eine Beruhigung der Lage spricht. Die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten ausserhalb des Stadions am 31. Januar 2024 war somit höchstens leicht erhöht und die Südkurvensperrung versprach diesbezüglich nur einen geringen Gewinn an Sicherheit (E. 7.5.3-6). Die entgegenstehenden Interessen des FCZ wiegen nicht besonders schwer. Ins Gewicht fallen jedoch die Interessen seiner Anhänger an der Möglichkeit, sich anlässlich der FCZ-Spiele zu versammeln, ihre Meinungen untereinander auszutauschen und gegenüber Dritten kundzutun, was ihnen durch die Südkurvensperrung erheblich erschwert wurde (E. 7.5.7). Insgesamt überwiegen angesichts des geringen Sicherheitsgewinns und unter Berücksichtigung der Unbestimmtheit der gesetzlichen Grundlage im vorliegenden Einzelfall die durch die Südkurvensperrung beeinträchtigten Interessen die öffentlichen Interessen an der Grundrechtseinschränkung. Die Verfügung vom 25. Januar 2025 war rechtswidrig (E. 7.5.9).Die Beschwerde der Stadt Zürich wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00490
Standard Suche
Erweiterte Suche
Hilfe
Druckansicht
Geschäftsnummer:
VB.2025.00490
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 26.03.2026
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Sektorsperre Fussballspiel
Nach einem Spiel des FC Zürich gegen den FC Basel im Stadion Letzigrund kam es am 21. Januar 2024 ausserhalb des Stadions zu schweren Auseinandersetzungen zwischen gewaltbereiten FCZ-Fans und Polizeiangehörigen. Mit Verfügung vom 25. Januar 2024 sperrte die Stadt Zürich für das Fussballspiel FCZ gegen FC Lausanne-Sport vom 31. Januar 2024 den Sektor mit den Stehplätzen der Südkurve (Sachverhalt Ziff. I.B-C). Den hiergegen erhobenen Rekurs hiess das Statthalteramt mit Verfügung vom 17. Juni 2025 gut und stellte die Rechtswidrigkeit der Verfügung vom 25. Januar 2024 fest. Darauf gelangte die Stadt Zürich mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht (Sachverhalt Ziff. II-III). Dieses prüfte die Südkurvensperrung auf ihre Vereinbarkeit mit den verfassungs- und konventionsmässigen Grundrechten (vgl. E.3). Tangiert sind vorliegend die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), die Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV) und die Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV; E. 4.1-7). Die nach Art. 36 BV erforderliche gesetzliche Grundlage für die Grundrechtseinschränkung findet sich in Art. 3a Abs. 2 i.V.m. Art. 2 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (sog. "Hooligankonkordat"; E. 5). Am Ausbleiben von Gewalttätigkeiten besteht ein gewichtiges öffentliches (Sicherheits-)Interesse (E. 6). Zwar bestehen Zweifel an der Wirksamkeit der Südkurvensperrung in Bezug auf Gewalttätigkeiten ausserhalb des Stadions. Die Massnahme war aber zumindest geeignet, die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten innerhalb des Stadions anlässlich des streitgegenständlichen Spiels zu reduzieren (E. 7). Die Voraussetzung der Erforderlichkeit ist ebenfalls erfüllt (E. 7.4).Eine im Vergleich zu gewöhnlichen Spielen erhöhte Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten im Stadion während des Spiels bestand nicht (E. 7.5.2). Für das am 28. Januar 2024 stattfindende Spiel des FCZ gegen den Grasshopper Club Zürich wurde von einer Südkurvensperrung abgesehen. Nach diesem "Derby" blieben Gewalttätigkeiten aus, was für eine Beruhigung der Lage spricht. Die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten ausserhalb des Stadions am 31. Januar 2024 war somit höchstens leicht erhöht und die Südkurvensperrung versprach diesbezüglich nur einen geringen Gewinn an Sicherheit (E. 7.5.3-6). Die entgegenstehenden Interessen des FCZ wiegen nicht besonders schwer. Ins Gewicht fallen jedoch die Interessen seiner Anhänger an der Möglichkeit, sich anlässlich der FCZ-Spiele zu versammeln, ihre Meinungen untereinander auszutauschen und gegenüber Dritten kundzutun, was ihnen durch die Südkurvensperrung erheblich erschwert wurde (E. 7.5.7). Insgesamt überwiegen angesichts des geringen Sicherheitsgewinns und unter Berücksichtigung der Unbestimmtheit der gesetzlichen Grundlage im vorliegenden Einzelfall die durch die Südkurvensperrung beeinträchtigten Interessen die öffentlichen Interessen an der Grundrechtseinschränkung. Die Verfügung vom 25. Januar 2025 war rechtswidrig (E. 7.5.9).Die Beschwerde der Stadt Zürich wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Stichworte:
FCZ
FUSSBALLSTADION
GEEIGNETHEIT
GEWALT
GRUNDRECHTE
GRUNDRECHTSEINGRIFF
GRUNDRECHTSVERLETZUNG
HOOLIGAN-KONKORDAT
INTERESSENABWÄGUNG
LETZIGRUND
ÖFFENTLICHE SICHERHEIT
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
PRÄVENTION
PRÄVENTIVE MASSNAHMEN
RISIKOBEURTEILUNG
RISIKOPOTENTIAL
SEKTORSPERRE
SICHERHEIT
SÜDKURVE
VEREINIGUNGSFREIHEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRÜFUNG
VERSAMMLUNGSFREIHEIT
WIRKSAMKEIT
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
Rechtsnormen:
Art. 22 BV
Art. 23 BV
Art. 27 BV
Art. 36 BV
Art. 11 EMRK
§ 1 SPORTKONK
§ 2 SPORTKONK
§ 3a Abs. 1 SPORTKONK
§ 3a Abs. II SPORTKONK
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2025.00490
Urteil
der 3. Kammer
vom
26. März 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident
André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Verwaltungsrichterin
Jasmin Malla,
Gerichtsschreiber
Samuel Boller.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten
durch die Vorsteherin des
Sicherheitsdepartements,
Beschwerdeführerin,
gegen
Betriebsgesellschaft FCZ AG,
vertreten
durch RA B,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sektorsperre Fussballspiel,
hat sich ergeben:
I.
A.
Die
Betriebsgesellschaft FCZ AG mit Sitz in Zürich ist seit dem 8. Juli
1971 im Handelsregister eingetragen. Sie bezweckt gemäss Handelsregisterauszug
im Rahmen der Verbandsordnung des Schweizerischen Fussballverbandes (SFV) die
Organisation und Durchführung von Fussballveranstaltungen für den Verein
"Fussballclub Zürich" (fortan: FC Zürich oder FCZ), die
Bereitstellung von Spielerkontingenten hierfür sowie die Ausübung aller
Tätigkeiten, die mit diesem Zweck direkt oder indirekt in Zusammenhang stehen.
Mit Verfügung vom 7. Juli 2023 erteilte die Stadt Zürich der
Betriebsgesellschaft FCZ AG eine saisonale Rahmenbewilligung
(Saisonbewilligung) für die Durchführung von Fussballspielen vom 1. Juli
2023 bis zum 30. Juni 2024.
B.
Nach einem Spiel
des FC Zürich gegen den FC Basel im Stadion Letzigrund kam es am Sonntag,
21. Januar 2024, ausserhalb des Stadions zu schweren Auseinandersetzungen
zwischen Personen, die zumindest zu einem grossen Teil der Anhängerschaft des
FC Zürich zuzuordnen waren (fortan: gewaltbereite Fans), und
Polizeiangehörigen. Die Stadtpolizei musste zunächst diverse kleinere Gruppen
von gewaltbereiten Fans davon abhalten, zum Marsch der Fans des FC Basel
(fortan: Gästefans) vom Stadion Letzigrund in Richtung Bahnhof Altstetten zu
gelangen. Um 19.15 und kurz vor 19.30 Uhr verliessen die beiden Extrazüge
der Gästefans den Bahnhof Altstetten. Sodann versuchte eine Gruppe von rund 100
gewaltbereiten Fans ab ca. 19.00 Uhr, via Altstetterstrasse zum
Bahnhof Altstetten vorzustossen, und verübte hierzu diverse Gewalttätigkeiten
und Angriffe gegen Polizeiangehörige. Es wurden brennende Handlichtfackeln,
Rauchpetarden, Feuerwerk, Steine und Flaschen gegen die Polizisten geworfen,
welche mehrfach mit Gummischrot und mit dem Wasserwerfer reagierten. Um
ca. 19.45 Uhr zerstreuten sich die gewaltbereiten Fans in alle Richtungen.
C.
Mit Verfügung vom
25. Januar 2024 sperrte die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements der
Stadt Zürich für das Fussballspiel FC Zürich gegen den Football Club
Lausanne-Sport (FC Lausanne-Sport) vom 31. Januar 2024 im Stadion
Letzigrund den Sektor mit den Stehplätzen der Südkurve (Sektor D, Blöcke 2427).
D.
Die
Betriebsgesellschaft FCZ AG erhob am 30. Januar 2024 beim Stadtrat
Zürich ein Begehren um Neubeurteilung und beantragte die Aufhebung der
Verfügung vom 25. Januar 2024 unter Feststellung von deren
Rechtswidrigkeit (Anträge Ziff. 1 und 2), wobei dem Begehren
(superprovisorisch) die aufschiebende Wirkung zu erteilen sei (Anträge
Ziff. 4 und 5). Mit Beschluss vom 19. Juni 2024 schrieb der Stadtrat
die Anträge gemäss Ziff. 4 und 5 infolge Gegenstandslosigkeit ab und wies
das Begehren um Neubeurteilung im Übrigen ab; die Verfahrenskosten von
Fr. 400.- auferlegte er der Betriebsgesellschaft FCZ AG.
II.
Daraufhin erhob die
Betriebsgesellschaft FCZ AG mit Eingabe vom 26. Juli 2024 Rekurs beim
Statthalteramt des Bezirks Zürich und beantragte, der Beschluss des Stadtrats vom
19. Juni 2024 und die Verfügung vom 12. April 2024 (gemeint:
25. Januar 2024) seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass die
Verfügung vom 12. April 2024 (gemeint: 25. Januar 2024) rechtswidrig
sei. Mit Verfügung vom 17. Juni 2025 hiess das Statthalteramt den Rekurs
gut und stellte die Rechtswidrigkeit der Verfügung vom 25. Januar 2024
fest. Die Verfahrenskosten von Fr. 3'159.- auferlegte er der Stadt Zürich.
III.
Die Stadt Zürich, vertreten
durch die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements, gelangte in der Folge mit
Beschwerde vom 11. August 2025 an das Verwaltungsgericht und beantragte,
die Verfügung vom 17. Juni 2025 sei aufzuheben und der Beschluss des
Stadtrats vom 19. Juni 2024 sei zu bestätigen; es sei festzustellen, dass
die Verfügung vom 25. Januar 2024 rechtmässig sei; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Die Vorinstanz erklärte am 19. August 2025 ihren
Verzicht auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdegegnerin beantragte mit
Beschwerdeantwort vom 15. September 2025 die vollumfängliche Abweisung der
Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen. Die Beschwerdeführerin replizierte am 15. Oktober 2025
und die Beschwerdegegnerin duplizierte am 15. September 2025, worauf die
Beschwerdeführerin am 11. November 2025 ihren Verzicht auf eine weitere
Stellungnahme mitteilte.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Die
Beschwerdeführerin erachtet sich infolge Verletzung ihrer Gemeindeautonomie zur
Beschwerdeführung legitimiert.
1.2.1
Art. 50
Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 (BV; SR 101) gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich
autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern
ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte
Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener
kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der
Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der
Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet,
sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der
Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich
anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 147 I 433
E. 4.1; BGE 147 I 136 E. 2.1; BGE 141 I 36 E. 5.3 mit
Hinweisen). Die Gemeindeautonomie ist überdies ein kantonales
verfassungsmässiges Recht (vgl. Art. 85 der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 [KV]; BGr, 12. Oktober 2009, 1C_202/2009,
E. 2.2; VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016, E. 2; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St.
Gallen 2020, N. 1902).
1.2.2
Gemäss § 49
in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde
legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind
und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben
(lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder
Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen
Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,
insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen
(lit. c). Bei der Anwendung dieser Legitimationsvoraussetzungen ist zu
beachten, dass Art. 111 in Verbindung mit Art. 89 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) Minimalanforderungen für die
Legitimation des Gemeinwesens aufstellt und sich die Regelung von § 21 VRG
an Art. 89 BGG orientiert (VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008,
E. 1.3; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 102, 118, 122).
1.2.3
Der angefochtene
Rekursentscheid berührt die Gemeinde in ihrer Stellung als Hoheitsträgerin,
indem eine von ihr ergriffene sicherheitspolizeiliche Massnahme als
rechtswidrig erachtet wurde. Sie macht umfassende Kompetenzen im Bereich der
Sicherheitspolizei und einen entsprechenden, vom kantonalen Recht eingeräumten
Ermessens- oder Beurteilungsspielraum bei der Frage, wann und wie sie an einer
Fussballsportveranstaltung zur Eindämmung von Gewalt polizeilich handeln solle,
geltend. Unter diesen Umständen ist die Gemeinde zur Beschwerdeerhebung wegen
Verletzung der Gemeindeautonomie legitimiert (§ 21 Abs. 2 lit. b
VRG). Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall
verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 147 I 136 E. 1.2; BGE 136 I
265 E. 1.3; VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008, E. 1.3;
Bertschi, § 21 N. 104).
1.2.4
Da auch die
weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten, soweit mit dieser Rechtsverletzungen im Zusammenhang mit der
Gemeindeautonomie gerügt und die Aufhebung der Verfügung der Vorinstanz vom 17. Juni
2025 und die Bestätigung des Beschlusses des Stadtrats vom 19. Juni 2024 beantragt
werden (vgl. dazu auch unten E. 9).
1.2.5
Nicht
einzutreten ist auf das Feststellungsbegehren betreffend die Rechtmässigkeit
der Verfügung vom 25. Januar 2024. Die Beschwerdeführerin hat zwar ein
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung der rechtsverbindlichen Feststellung
der Vorinstanz, dass die Verfügung der Beschwerdeführerin vom 25. Januar
2024 rechtswidrig gewesen sei. Hingegen ist kein schutzwürdiges Interesse der
Beschwerdeführerin daran erkennbar, dass über die Aufhebung der Feststellung
der Rechtswidrigkeit hinaus die Rechtmässigkeit ihrer Verfügung gesondert und
verbindlich festgestellt wird (vgl. statt vieler VGr, 11. Juli 2024,
VB.2021.00594, E. 1.5.1).
2.
2.1
Der Kanton Zürich
trat mit Gesetz vom 18. Mai 2009 (LS 551.19) dem Konkordat über
Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November
2007 (fortan: Konkordat) bei. Es gilt dessen Fassung vom 2. Februar 2012
(vgl. § 1 des Gesetzes über den Beitritt zum Konkordat über
Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 18. Mai 2009;
LS 551.19). Diese sieht im Vergleich zur ursprünglichen Fassung bestimmte
neue Massnahmen vor. Zudem wurden die Bestimmungen über das Rayonverbot und die
Meldeauflage verschärft (vgl. BGE 140 I 2 E. 5.1). Gemäss § 2
Abs. 1 des Gesetzes über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen
Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen obliegt es dem Regierungsrat, die
für den Vollzug des Konkordats zuständigen Behörden zu bezeichnen. Der
Regierungsrat hat in § 1 Abs. 1 lit. a der Verordnung zum
Vollzug der Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom
12. Juni 2013 (LS 551.191) der Gemeinde, auf deren Gebiet die
Sportveranstaltung stattfindet, die Zuständigkeit für die Erteilung von
Bewilligungen und die weiteren Anordnungen gemäss Art. 3a des Konkordats
zugewiesen. Nach § 1 Abs. 2 der genannten Verordnung bezeichnet die
Gemeinde ihrerseits die zuständige Behörde. Mit Beschluss vom 3. Juli 2013
(STRB Nr. 609/2013) ermächtigte der Stadtrat der Beschwerdeführerin den
Vorsteher bzw. die Vorsteherin des Polizeidepartements (seit 1. Oktober 2016:
Sicherheitsdepartement), die der Gemeinde zugewiesenen Aufgaben zu vollziehen.
2.2
Die im Konkordat
vorgesehenen Massnahmen dienen gemäss seinem Art. 1 dazu, gewalttätiges
Verhalten zu verhindern und die Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen
frühzeitig zu erkennen und zu bekämpfen. Art. 2 Abs. 1 des Konkordats
definiert gewalttätiges Verhalten und Gewalttätigkeiten als Begehung von oder
Anstiftung zu nachfolgenden Straftaten im Vorfeld von, während oder im Nachgang
zu Sportveranstaltungen: a) Strafbare Handlungen gegen Leib und Leben nach den
Artikeln 111113, 117, 122, 123, 125 Abs. 2, 126 Abs. 1, 129, 133
oder 134 des Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB;
SR 311.0), b) Sachbeschädigungen nach Art. 144 StGB, c) Nötigung nach
Art. 181 StGB, d) Brandstiftung nach Art. 221 StGB, e) Verursachung
einer Explosion nach Art. 223 StGB, f) Gefährdung durch Sprengstoffe und
giftige Gase in verbrecherischer Absicht nach Art. 224 StGB, g)
öffentliche Aufforderung zu Verbrechen oder zur Gewalttätigkeit nach
Art. 259 StGB, h) Landfriedensbruch nach Art. 260 StGB, i) Gewalt und
Drohung gegen Behörden und Beamte nach Art. 285 StGB oder j) Hinderung
einer Amtshandlung nach Art. 286 StGB. Als gewalttätiges Verhalten gilt
gemäss Art. 2 Abs. 2 ferner die Gefährdung der öffentlichen
Sicherheit durch das Mitführen oder Verwenden von Waffen, Sprengmitteln,
Schiesspulver oder pyrotechnischen Gegenständen an Sportstätten, in deren
Umgebung sowie auf dem An- und Rückreiseweg.
2.3
Gemäss
Art. 3a des Konkordats in der Fassung vom 2. Februar 2012 sind
Fussball- und Eishockeyspiele mit Beteiligung der Klubs der jeweils obersten
Spielklasse der Männer (Fussball: Super League) bewilligungspflichtig
(Abs. 1). Zur Verhinderung gewalttätigen Verhaltens im Sinn von Art. 2
kann die zuständige Behörde eine Bewilligung mit Auflagen verbinden. Diese
können insbesondere bauliche und technische Massnahmen, den Einsatz bestimmter
personeller oder anderer Mittel durch den Veranstalter, die Regeln für den
Verkauf der Eintrittskarten, den Verkauf alkoholischer Getränke oder die
Abwicklung der Zutrittskontrollen umfassen. Die Behörde kann insbesondere
bestimmen, wie die Anreise und die Rückreise der Anhänger der Gastmannschaft
abzuwickeln sind und unter welchen Voraussetzungen ihnen Zutritt zu den
Sportstätten gewährt werden darf (Abs. 2). Werden Auflagen verletzt,
können adäquate Massnahmen getroffen werden. Unter anderem kann eine
Bewilligung entzogen oder für künftige Spiele verweigert werden oder eine
künftige Bewilligung kann mit zusätzlichen Auflagen versehen werden. Vom
Bewilligungsnehmer kann Kostenersatz für Schäden verlangt werden, die auf eine
Verletzung von Auflagen zurückzuführen sind (Abs. 4).
2.4
Wie die Vorinstanz
zutreffend erwog, gestattet Art. 3a Abs. 2 des Konkordats der
zuständigen Behörde, dem Träger der Bewilligung für die Durchführung eines
Fussballspiels der Super League als "Regel für den Verkauf der
Eintrittskarten" die Auflage zu machen, für einen bestimmten Stadionsektor
keine Tickets zu verkaufen (vgl. auch KKJPD, Änderung des Konkordats vom
15. November 2007 über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von
Sportveranstaltungen, Bericht vom 2. Februar 2012 [fortan: KKJPD-Bericht 2012],
S. 9 und 21; Florian S. Fleischmann, Polizeirechtliche Massnahmen zur
Bekämpfung der Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen, Zürich 2018, Rz. 499;
Benjamin Meier, Der Fussballfan: Ein Gewalttäter, Zürich 2017, S. 262).
Die auf diese Weise erwirkte Sperrung des betroffenen Stadionsektors steht
unter der Voraussetzung, dass die Behörde damit die Verhinderung gewalttätigen
Verhaltens im Sinn von Art. 2 des Konkordats bezweckt. Diese Zweckbindung
der Massnahme folgt aus dem Wortlaut von Art. 3a Abs. 2 des Konkordats
("[z]ur Verhinderung") und aus dem Präventionszweck des Konkordats
(vgl. Art. 1 des Konkordats; vgl. zum Präventionszweck BGE 140 I 2
E. 6.1; BGE 137 I 31 E. 4.3). Art. 3a Abs. 2 des Konkordats
ermächtigt die zuständige Behörde also nicht, einen Stadionsektor mittels einer
entsprechenden Auflage zu anderen als Präventionszwecken (z.
B. zur Bestrafung) zu sperren (vgl. aber KKJPD-Bericht 2012,
S. 21, wo die Sperrung eines Sektors als "Sanktion gegen gewalttätige
Fangruppen" bezeichnet wird). Umgekehrt verlangt Art. 3a Abs. 2
des Konkordats nicht, dass die zuständige Behörde mit der Auflage
ausschliesslich die Prävention bezweckt und daneben keine weiteren Zwecke
verfolgt. Die Verfolgung weiterer Zwecke kann jedoch zur Folge haben, dass die
Massnahme in Konflikt gerät mit Grundrechten oder sonstigem übergeordnetem
Recht oder sie in den Anwendungsbereich von Bestimmungen gelangt, die besondere
Anforderungen für ihre Rechtmässigkeit aufstellen (z.
B. Art. 6 Ziff. 1 und 2 EMRK; vgl. dazu und zu
den sog. "Engel-Kriterien" BGE 151 II 120 E. 6.9.2; BGE 147
I 57 E. 5).
2.5
Mit der Verfügung vom
25. Januar 2024 ordnete die Beschwerdeführerin die Sperrung des
"Sektor[s] mit den Stehplätzen der Südkurve (Sektor D, Blöcke 2427)
im Stadion Letzigrund" für das Fussballspiel FC Zürich gegen den FC
Lausanne-Sport vom 31. Januar 2024 an (fortan: die Südkurvensperrung). Sie
nahm dabei Bezug auf die Saisonale Rahmenbewilligung vom 7. Juli 2023, die
in Ziffer 6 die "Änderung und Ergänzung von Bestimmungen und
Auflagen" nach sicherheitsrelevanten Entwicklungen sowie in Ziffer 10
"Sanktionen" bei Verletzungen von Bestimmungen oder Auflagen regelte.
Wenn möglicherweise nicht unmittelbar nach ihrem Wortlaut, so auferlegte die
Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin mit der Verfügung vom 25. Januar
2024 doch zumindest nach deren Gehalt eine zusätzliche Auflage für den Verkauf
der Eintrittskarten. Wie sich aus der Begründung der Verfügung ergibt,
verfolgte die Beschwerdeführerin damit zumindest auch den Zweck, "künftige
Fangewalt im Zusammenhang mit Fussballspielen des FC Zürich" zu verhindern
(vgl. ferner auch Beschluss des Stadtrats Nr. 1844/2024 vom 19. Juni
2024, S. 10). Es gibt keine Anzeichen dafür, dass diese Motivation bloss
vorgeschoben war und es der Beschwerdeführerin in Wahrheit allein um die
Sanktionierung des FC Zürich und seiner Anhängerschaft für das Fehlverhalten
nach dem Spiel gegen den FC Basel ging. Damit hielt sich die Südkurvensperrung
im Rahmen der gesetzlichen Grundlage von Art. 3a Abs. 2 des Konkordats
(vgl. auch Tim Willimann, Der Rechtsgehalt von Artikel 3a des
Hooligan-Konkordats, sui generis 2025, Rz. 31).
3.
Zu prüfen bleibt nachfolgend, ob
die Südkurvensperrung mit übergeordnetem Recht, namentlich den verfassungs- und
konventionsmässigen Grundrechten, vereinbar war. Die Vorinstanz kam
diesbezüglich zum Schluss, dass die Südkurvensperrung einen unverhältnismässigen
Eingriff in die grundrechtlich geschützten Interessen der Beschwerdegegnerin
und ihrer Anhänger darstellte. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies und sieht
sich in ihrem kommunalen Ermessensspielraum verletzt.
4.
4.1
Die
Südkurvensperrung tangierte einerseits die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV),
andererseits die Versammlungsfreiheit (Art. 22 BV; Art. 11 der Konvention
zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950
[EMRK; SR 0.101]; Art. 21 des Internationalen Pakts über bürgerliche
und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 [UNO-Pakt II; SR0.103.2]) und
die Vereinigungsfreiheit (Art. 23 BV; Art. 11 EMRK; Art. 22 UNO-Pakt
II).
4.2
Die
Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV gewährleistet insbesondere die freie
Wahl des Berufs, den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27 Abs. 2 BV; vgl. BGE 151
I 194 E. 4.1; BGE 147 V 423 E. 5.1.3). Mit Blick auf die
Freiheit der Berufsausübung umfasst der Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit unter
anderem die freie Wahl der Organisationsform und weitere Aspekte der
betrieblichen Organisation, die Vertragsfreiheit, die Werbefreiheit sowie die
Freiheit der Ein- und Ausfuhr von Produkten (BGE 151 I 194 E. 4.1 mit
Hinweisen).
4.3
4.3.1
Die
Versammlungsfreiheit gemäss Art. 22 BV (vgl. zum Verhältnis dieser Norm zu
Art. 11 EMRK und Art. 21 UNO-Pakt II BGE 148 I 33 E. 6.2)
gewährleistet den Anspruch, Versammlungen zu organisieren, an Versammlungen
teilzunehmen oder Versammlungen fernzubleiben. Politische Kundgebungen und
Demonstrationen tragen dank ihrer Appellfunktion zur freien demokratischen
Willensbildung bei und gelten deshalb praxisgemäss als besonders schutzwürdig
(vgl. BGE 151 I 257 E. 3.2; BGE 148 I 33 E. 6.3 und 7.7.2; BGE 148
I 19 E. 5.2). Zu den geschützten Versammlungen gehören aber auch alle
anderen Arten des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen
Organisation zu einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden,
-äussernden oder -austauschenden Zweck (vgl. BGE 151 I 257 E. 3.1; 148
I 33 E. 6.3; BGE 147 I 161 E. 4.2; BGE 143 I 147 E. 3.1;
BGE 137 I 31 E. 6.1; je mit Hinweisen). Konventionsrechtlichen Schutz
geniessen nach Art. 11 Ziff. 1 EMRK nur "friedliche
Versammlungen". Nach der Rechtsprechung können sich die Veranstalter und
Teilnehmer nicht auf dieses Recht berufen, wenn sie gewalttätige Absichten
haben, zur Gewalt aufrufen oder in anderer Weise die Grundlagen einer
demokratischen Gesellschaft ablehnen (vgl. EGMR, 15. November 2018,
Navalnyy gegen Russland, § 98; EGMR, 15. Oktober 2015,
Kudrevičius u.
a. gegen Litauen, § 92;
BGE 147 IV 297 E. 3.1.1). Hingegen wird das konventionsmässige Recht
des Organisators und des einzelnen Teilnehmers nicht beeinträchtigt, bloss weil
sich andere Teilnehmer an der Versammlung gewalttätig verhalten (vgl. EGMR, 5. Januar
2016, Frumkin gegen Russland, § 137).
4.3.2
Neben den
natürlichen Personen, die an der Versammlung teilnehmen, können sich auch die
Organisatoren auf die Versammlungsfreiheit berufen, selbst wenn es sich dabei
um juristische Personen handelt (vgl. EKMR, 15. März 1984, A.
Association und H. gegen Österreich, § 2; EKMR, 16. Juli 1980,
Christians against racism and fascism gegen Vereinigtes Königreich, § 4;
vgl. auch EGMR, 15. November 2018, Nawalnyy gegen Russland, § 98;
EGMR, 31. März 2009, Hyde Park und andere gegen Moldau, § 19; EGMR, 26. Juli
2007, Barankevich gegen Russland, § 25; VGr, 11. Juli 2024,
VB.2021.00594, E. 1.6.3).
4.3.3
Anlässlich einer
Beschwerde gegen das Zürcher Gesetz über den Beitritt zum Konkordat über
Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 18. Mai
2009 prüfte das Bundesgericht, inwiefern die Vorschriften über Rayonverbote,
Meldeauflagen und Polizeigewahrsam der ursprünglichen Fassung des Konkordats in
den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit eingriffen. Es erwog, dass zufällige
Ansammlungen von Personen und Schaulustigen ohne verbindendes Ziel keine
Versammlungen und deshalb beliebige Gruppen von Besuchern von
Sportveranstaltungen grundsätzlich nicht von Art. 22 BV geschützt seien.
Gleichwohl sei im Einzelfall nicht auszuschliessen, den Versammlungsbegriff auf
Gruppierungen anzuwenden, wenn sie sich zum gemeinsamen Besuch von
Sportveranstaltungen zusammenfänden, möglicherweise Hin- und Rückreise
gemeinsam unternähmen und insoweit gewissermassen organisiert aufträten (BGE 137
I 31 E. 6.1).
4.4
Nach
Rechtsprechung und Lehre erfasst die Vereinigungsfreiheit gemäss Art. 23
BV nicht nur Vereine im Sinn von Art. 60 des Zivilgesetzbuches vom
10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210), sondern alle
Personenzusammenschlüsse unabhängig von ihrer Rechtsform (vgl. BGr, 29. August
2011, 2C_116/2011 / 2C_117/2011 / 2C_118/2011, E. 9.2; Botschaft über eine
neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 1 [Botschaft
BV], 168; Giovanni Biaggini, Die Vereinigungsfreiheit  Streiflichter auf ein
Bundes-Grundrecht der ersten Stunde, in: Roger Zäch [Hrsg.], Individuum und
Verband: Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 2006, Zürich 2006, S. 422;
Jacques Dubey, Droits fondamentaux, Vol. II, Basel 2017, Rz. 2969;
Christoph Errass in: St. Galler Kommentar, BV, 4. A., Zürich 2023, Art. 23
N. 11 und 13; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern
2009, S. 597 f.; Nathanaël Pétermann in: Commentaire romand, Cst.,
Basel 2021, Art. 23 N. 23; Patricia M. Schiess Rütimann in: Basler
Kommentar, BV, 2. A., Basel 2025, Art. 23 N. 9). Was die analoge
Konventionsgarantie in Art. 11 EMRK angeht, ist der Vereinigungsbegriff
gemäss der Rechtsprechung des EGMR autonom auszulegen; die landesrechtliche
Rechtsform der Vereinigung dient bloss als Ausgangspunkt (vgl. EGMR, 29. April
1999, Chassagnou u.
a. gegen Frankreich, § 100;
vgl. auch EGMR, 10. Juli 2007, Schneider gegen Luxemburg, § 70).
Erforderlich ist aber immerhin ein gemeinsamer Zweck, den die Mitglieder der
Vereinigung für eine gewisse Dauer in einer gewissen Organisation verfolgen
bzw. verfolgen wollen (vgl. zu Art. 23 BV Botschaft BV, 168; Biaggini, S. 422 f.;
Dubey, Rz. 2969; Errass, Art. 23 N. 12; Pétermann, Art. 23
N. 26; Schiess Rütimann, Art. 23 N. 9; zu Art. 11 EMRK
EKMR, 14. Dezember 1979, Young, James und Webster gegen Vereinigtes
Königreich, § 167; Raphaëla Cueni in: Basler Kommentar, EMRK, Basel 2026, Art. 11
N. 32). Diese Anforderungen sah der EGMR etwa als erfüllt an bei Fanklubs,
deren Zweck die Unterstützung des französischen Fussballklubs
Paris-Saint-Germain war (vgl. EGMR, 27. Oktober 2016, Les Authentiks und
Supras Auteuil 91 gegen Frankreich, §§ 6 und 75; EGMR, 22. Februar 2011,
Association nouvelle des Boulogne Boys gegen Frankreich, § 3). Neben den
natürlichen können sich auch juristische Personen auf die Vereinigungsfreiheit
berufen, insbesondere wenn sie geltend machen, in der freien Ausübung der
Vereinigungstätigkeiten eingeschränkt worden zu sein (vgl. BGE 140 I 201
E. 6.5.2, u.
a. mit Hinweis auf EGMR, 9. Juni
2013, Sindicatul "Păstorul cel Bun" gegen Rumänien, §§ 136 ff.).
Inhaltlich gewährleistet Art. 23 BV das Recht, Vereinigungen zu bilden,
Vereinigungen beizutreten oder anzugehören und sich an den Tätigkeiten von
Vereinigungen zu beteiligen (Abs. 2; BGE 140 I 201 E. 6.5.2).
Diese Aufzählung der durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Aspekte in Art. 23
Abs. 2 BV ist nicht abschliessend; vorbehaltlich der Einschränkungen
gemäss Art. 36 BV verbietet diese Freiheit nicht nur Massnahmen, die sie
unmittelbar behindern (wie z.
B. das Verbot einer
bestimmten Vereinigung; vgl. etwa BGE 63 I 281 E. 3; BGE 60 I 349
E. 1; vgl. zu Art. 11 EMRK EGMR, 27. Oktober 2016, Les
Authentiks und Supras Auteuil 91 gegen Frankreich, § 74; EGMR, 11. Oktober
2011, Association Rhino gegen Schweiz, § 62), sondern auch indirekte
Hindernisse für ihre Entfaltung, wie beispielsweise die Verpflichtung einer
Person, ihre Mitgliedschaft offenzulegen, bzw. die Verpflichtung eines Vereins,
die Liste seiner Mitglieder zu veröffentlichen (BGE 140 I 201 E. 6.5.2).
4.5
Wenn der Staat
eine Versammlung verbietet oder einschränkt, die von einer Vereinigung
organisiert wird, stellt sich die Frage, ob davon die Versammlungs-, die
Vereinigungsfreiheit oder beide Grundrechte betroffen sind. In der Literatur
wird der Schutzbereich der beiden verfassungsmässigen Grundrechte in diesen
Fällen zum Teil danach voneinander abgegrenzt, ob die Versammlung nur
Mitgliedern der Vereinigung oder einem weiteren Personenkreis offensteht (vgl.
Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte, 4. A., Bern 2024, Rz. 1130;
ähnlich Errass, Art. 23 N. 19). Andere Autoren halten dafür, dass
(General-)Versammlungen von Vereinigungen von beiden Grundrechten geschützt
seien (vgl. Dubey, Rz. 2982) oder dass eine genaue Abgrenzung der beiden
Grundrechte entbehrlich sei; entscheidend sei, dass der "zugrundeliegende
Gedanke einer ungehinderten und pluralen Meinungsbildung optimal verwirklicht
werde, so z.
B. bei der Beurteilung einer polizeilichen Intervention
anlässlich einer (offenen oder geschlossenen) Mitgliederversammlung eines
Vereins" (Müller/Schefer, S. 604). Der EGMR beurteilt
Beeinträchtigungen von Versammlungen, die von Vereinigungen organisiert werden,
unter dem Blickwinkel der Versammlungsfreiheit, unabhängig davon, ob sie der
Öffentlichkeit zugänglich oder geschlossen ("privat") sind (vgl.
EGMR, 1. Juni 2021, Association Accept gegen Rumänien, § 138; EGMR, 15. November
2018, Navalnyy gegen Russland, § 98; EGMR, Kudrevičius u.
a. gegen Litauen, 15. Oktober 2015, § 91; EKMR, 15. März
1984, A. Association und H. gegen Österreich, § 2).
4.6
Mit der
Südkurvensperrung hinderte die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerin daran,
Tickets für die Stehplätze in der Südkurve zu verkaufen. Das stellt ohne
Weiteres einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdegegnerin dar.
Da die Beschwerdeführerin mit dieser Massnahme den Schutz der öffentlichen
Sicherheit bezweckte, erscheint die Südkurvensperrung als grundsatzkonforme
Massnahme und verletzte sie zumindest nicht Art. 94 Abs. 1 und 4 BV
(vgl. BGE 151 I 194 E. 4.2 mit Hinweisen). Die Verfassungskonformität
der Südkurvensperrung hängt also unter dem Titel der Wirtschaftsfreiheit allein
davon ab, dass die Voraussetzungen für eine Einschränkung nach Art. 36 BV
eingehalten sind.
4.7
Aufgrund der
Südkurvensperrung konnten sich während des Spiels des FC Zürich gegen den FC
Lausanne-Sport vom 31. Januar 2024 keine Personen in der Südkurve des
Stadions Letzigrund treffen. Es ist notorisch, dass viele Zuschauer in der
Südkurve Jahreskarten besitzen, die den Fussballspielen des FC Zürich nicht
bloss zum einmaligen oder unregelmässigen Konsum sportlicher Unterhaltung
beiwohnen. Der regelmässige Matchbesuch in der Südkurve dient ihnen auch dazu,
ihre Meinungen untereinander auszutauschen und sie gegenüber Dritten 
namentlich gegenüber der eigenen und der gegnerischen Mannschaft, der
Vereinsleitung, der gegnerischen Anhängerschaft und der weiteren Öffentlichkeit
 zu äussern. Typischer Inhalt und Gegenstand dieser Kommunikation gegenüber
Dritten sind einerseits die Motivation der eigenen Mannschaft, die Demotivation
des Gegners und seiner Anhängerschaft sowie Lob oder Kritik an der eigenen
Vereinsleitung. Andererseits werden zuweilen auch politische Botschaften an die
Allgemeinheit gesendet. Übliche Mittel für die Kommunikation dieser Anliegen
sind Choreografien, Transparente und Sprechgesänge. Oft werden die ganze oder
zumindest grosse Teile der Südkurve in Choreografien und Sprechgesänge
eingebunden, was eine minimale kurvenweite Organisation bedingt. Daneben
organisieren sich die Anhänger innerhalb der Südkurve in Fanklubs und anderen
Gruppierungen (vgl. Geschäftsprüfungskommission [GPK] der Stadt Zürich, Gewalt
rund um Fussballspiele im Stadion Letzigrund, 16. September 2024, S. 26;
Dennis Hoffmeyer, Die Zürcher Südkurve ist das grösste Jugendhaus der Schweiz,
Neue Zürcher Zeitung [NZZ] vom 17. April 2024, S. 14 f.; René
Laglstorfer et al., Anwälte und Arbeitslose, Bankerinnen und Bauarbeiter  wie
die Südkurve zum Dauerthema wurde, Tagesanzeiger.ch, 29. März 2025
[aktualisiert am 23. April 2025]; Christine Steffen, Am Nullpunkt, NZZ am
Sonntag, 21. Dezember 2025, S. 29). Diese auf Dauer angelegten
Strukturen legen zumindest nahe, dass die Südkurvensperrung nicht bloss die
Versammlungsfreiheit, sondern zumindest auch die Vereinigungsfreiheit tangierte.
Unter Berücksichtigung der oben dargestellten Literaturmeinungen und der
Rechtsprechung des EGMR (vgl. oben E. 4.5) ist es jedoch entbehrlich, die
beiden Grundrechte an dieser Stelle punktgenau voneinander abzugrenzen. Es
genügt bereits die Feststellung, dass sich anlässlich der Fussballspiele des FC
Zürich im Stadion Letzigrund in der Südkurve Menschen jedenfalls bis zu einem
gewissen Grad auch zum Zweck des Meinungsaustauschs und der Meinungsäusserung
treffen und insofern daran ein grundrechtlich geschütztes Interesse besteht.
Auf dieses Interesse kann sich auch die Beschwerdegegnerin berufen, da sie als
Veranstalterin der Fussballspiele des FC Zürich zugleich auch als
(Mit-)Organisatorin dieser Versammlung respektive Versammlungen zu betrachten
ist (vgl. ausserdem unten E. 7.4, wonach die Beschwerdegegnerin als
Zweckveranlasserin ins Recht gefasst werden kann). Das gilt im Interesse der
Verwirklichung der Grundrechte (Art. 35 BV) umso mehr, als nach zwei
kürzlich ergangenen Urteilen des Bundesgerichts zweifelhaft ist, ob einzelne
Fans für sich genommen eine Massnahme wie die Südkurvensperrung anfechten
könnten. Das Bundesgericht verneinte die Beschwerdelegitimation einzelner Fans
in den beiden beurteilten Fällen, weil sich die Sperrung des Stadionsektors
gegen den Veranstalter richte und die Fans davon nur indirekt betroffen seien.
Dabei legte das Bundesgericht einiges Gewicht auf den Umstand, dass die beiden
unmittelbar betroffenen Fussballklubs (Servette Football Club Genève 1890 bzw.
Berner Sport Club Young Boys)  im Unterschied zum vorliegenden Fall  die
Massnahmen selbst nicht angefochten hatten (vgl. BGr, 24. Oktober 2025,
1C_346/2025, E. 2.3 und 2.4; BGr, 16. Januar 2025, 1C_426/2024,
E. 2.3).
5.
5.1
Die von der
Südkurvensperrung betroffenen Grundrechte können eingeschränkt werden, sofern
dafür eine gesetzliche Grundlage besteht (Art. 36 Abs. 1 BV). Auch
die EMRK sieht die Möglichkeit von Einschränkungen der Versammlungs- und
Vereinigungsfreiheit auf gesetzlicher Grundlage vor (Art. 11 Ziff. 2
EMRK).
5.2
Schwerwiegende
Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle
ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr (Art. 36
Abs. 1 BV). Je gewichtiger ein Grundrechtseingriff ist, desto höher sind
die Anforderungen an Normstufe und Normdichte (BGE 151 I 137 E. 4.5.1
mit Hinweisen).
5.3
Das Gesetz über
den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von
Sportveranstaltungen vom 18. Mai 2009 und seine Änderung durch das Gesetz vom
5. November 2012 (OS 68, 258) unterlagen dem fakultativen Referendum
(Art. 33 Abs. 1 lit. a KV), sodass das Konkordat einschliesslich
seines Art. 3a für den Kanton Zürich die Qualität eines formellen Gesetzes
hat (vgl. BGE 140 I 2 E. 10.5.1). Art. 3a Abs. 2 definiert
in Verbindung mit Art. 2 des Konkordats hinreichend bestimmt, dass
Veranstalter von Fussballspielen der Super League wie die Beschwerdegegnerin
zur Verhinderung von gewalttätigem Verhalten mittels Auflage verpflichtet
werden können, keine Eintrittskarten für einen bestimmten Stadionsektor zu
verkaufen. Nicht restlos klar wird aus dem Konkordat, wie gross und welcher
konkreten Art das Risiko gewalttätigen Verhaltens sein muss, um die Sperrung
eines Stadionsektors zu rechtfertigen. Derlei Unbestimmtheit ist indessen
typisch für Polizeigesetze und stellt die Tauglichkeit der gesetzlichen
Grundlage noch nicht infrage; der Unbestimmtheit ist aber bei der Prüfung der
Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen (vgl. BGE 147 I 478 E. 3.1.2
mit Hinweisen). Die Anforderungen des Legalitätsprinzips gemäss Art. 36
Abs. 1 BV wären hier jedenfalls selbst dann erfüllt, wenn die
Südkurvensperrung als schwerwiegender Eingriff in grundrechtlich geschützte
Interessen qualifiziert werden müsste.
6.
6.1
Einschränkungen
der hier streitbetroffenen verfassungsmässigen Grundrechte müssen durch ein
öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV). Analoges gilt für
Einschränkungen der konventionsrechtlichen Versammlungs- und
Vereinigungsfreiheit (vgl. Art. 11 Ziff. 2 EMRK).
6.2
Der Begriff des
öffentlichen Interesses ist zeitlich und örtlich variabel und umfasst zunächst
den Schutz der Polizeigüter (öffentliche Ordnung und Sicherheit, öffentliche
Gesundheit, öffentliche Ruhe, Treu und Glauben im Geschäftsverkehr), aber auch
kulturelle, ökologische sowie soziale Werte wie sie namentlich in den
Staatsaufgaben zum Ausdruck kommen (BGE 151 I 194 E. 5.4.1; BGE 142
I 49 E. 8.1). Einschränkungen der konventionsrechtlichen Versammlungs- und
Vereinigungsfreiheit rufen nach einem der in Art. 11 Ziff. 2 EMRK
enumerierten öffentlichen bzw. privaten Interessen (nationale oder öffentliche
Sicherheit, Aufrechterhaltung der Ordnung oder Verhütung von Straftaten, Schutz
der Gesundheit oder der Moral oder Schutz der Rechte und Freiheiten anderer).
6.3
Die
Beschwerdeführerin berief sich in ihrer Verfügung vom 25. Januar 2024 auf
die Verhinderung künftiger Fangewalt. Am Ausbleiben von Gewalttätigkeiten, wie sie
sich nach dem Spiel des FC Zürich gegen den FC Basel vom 21. Januar 2024 ereignet
hatten, bestand und besteht offensichtlich ein gewichtiges öffentliches
(Sicherheits-)Interesse (vgl. Art. 57 BV; BGE 140 I 2 E. 10.5.2).
Damit ist allerdings noch nichts dazu gesagt, ob die Südkurvensperrung
tatsächlich einen Gewinn an öffentlicher Sicherheit versprach und wie gross
dieser voraussichtlich war. Die Fragen sind vielmehr sogleich im Rahmen der
Verhältnismässigkeit (Eignung und Zumutbarkeit; vgl. unten E. 7.3 und 7.5)
zu prüfen.
7.
7.1
Einschränkungen
der hier tangierten verfassungsmässigen Grundrechte müssen verhältnismässig
sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Auch die konventionsrechtliche
Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit kann Einschränkungen unterworfen werden,
die gesetzlich vorgesehen und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig
sind, um die betroffenen öffentlichen Interessen zu schützen (Art. 11
Ziff. 2 EMRK).
7.2
Der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine Massnahme für das Erreichen des im
öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich
ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der
Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist, mithin eine vernünftige
Zweck-Mittel-Relation vorliegt (BGE 151 I 257 E. 7.1; BGE 149 I
291 E. 5.8 mit Hinweis). Erforderlich ist eine Massnahme, wenn der
angestrebte Erfolg nicht durch gleich geeignete, aber mildere Massnahmen
erreicht werden kann (BGE 151 I 257 E. 7.1; BGE 147 I 346
E. 5.5 mit Hinweisen). Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher,
zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als notwendig,
um das legitime Ziel zu erreichen (BGE 151 I 257 E. 7.1; BGE 142
I 49 E. 9.1 mit Hinweisen). Um in persönlicher Hinsicht erforderlich zu
sein, darf sich eine polizeiliche Massnahme grundsätzlich nur gegen den Störer,
nicht aber gegen bloss mittelbare Verursacher des polizeiwidrigen Zustands
richten (vgl. BGE 147 I 161 E. 6.2; Kiener/Schindler/Brunner,
Polizeirecht, Zürich 2025, Rz. 269). Das Erfordernis der Unmittelbarkeit
der Verursachung der Gefahr oder Störung bedeutet, dass als polizeirechtlich
erhebliche Ursachen nur solche Handlungen in Betracht fallen, die bereits
selber die Grenze zur Gefahr überschritten haben; entferntere, lediglich
mittelbare Verursachungen scheiden aus. Als Störer gilt erstens der
Verhaltensstörer, der durch sein eigenes Verhalten oder durch das Verhalten
Dritter, für die er verantwortlich ist, die öffentliche Ordnung und Sicherheit
unmittelbar stört oder gefährdet (z.
B.
randalierende Demonstranten). Zweitens wird der Zustandsstörer erfasst, der die
tatsächliche oder rechtliche Herrschaft über Sachen hat, welche die
Polizeigüter unmittelbar stören oder gefährden (z.
B. Eigentümer einer vorschriftswidrigen Baute). Drittens
gilt schliesslich der Zweckveranlasser als Störer, der durch sein Tun oder
Unterlassen bewirkt oder bewusst in Kauf nimmt, dass ein anderer die
Polizeigüter stört oder gefährdet (z.
B. der
Organisator einer Veranstaltung; BGE 147 I 161 E. 6.2; BGE 143 I
147 E. 5.1 mit Hinweisen). Die Zumutbarkeit des Eingriffs beurteilt sich
anhand einer umfassenden Interessenabwägung zwischen privaten und öffentlichen
Interessen (BGE 151 I 257 E. 7.1; BGE 147 I 450 E. 3.2.3; BGE 143
I 147 E. 3.1 mit Hinweisen).
7.3
Um beurteilen zu
können, ob die Südkurvensperrung geeignet war, das öffentliche Interesse zu
fördern, müssen die konkreten Sicherheitsrisiken identifiziert und die
Wirksamkeit der Massnahme im Hinblick auf diese Risiken eruiert werden.
7.3.1
Dabei genügt es
nach der bundesgerichtlichen Praxis für die Eignung bereits, wenn die Massnahme
mit Blick auf den angestrebten Zweck Wirkungen zu entfalten vermag und nicht
gänzlich daran vorbei zielt (BGE 151 I 194 E. 6.3; BGE 144 I 126
E. 8.1). Ausserdem ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin bei
der Anordnung der Südkurvensperrung mit erheblicher Ungewissheit konfrontiert
war. Aufgrund der Neuheit der Massnahme fehlte es der Beschwerdeführerin an
belastbaren Erfahrungen, aufgrund derer sie die Wirksamkeit der
Südkurvensperrung verlässlich hätte vorhersagen können. Die vorliegende
Situation ähnelte in dieser Hinsicht jener, in der sich die Behörden zu Beginn
der Covid-19-Pandemie wiederfanden (vgl. auch BGE 149 I 191 E. 7.3,
wonach diese Ungewissheit typisch sei für Massnahmen der Risikoprävention).
Diesbezüglich hielt das Bundesgericht im Rahmen der
Verhältnismässigkeitsprüfung fest, dass "Abwehrmassnahmen nicht erst dann
getroffen werden können, wenn wissenschaftliche Klarheit vorliegt, sondern
bereits dann, wenn eine erhebliche Plausibilität besteht", jedenfalls wenn
es um möglicherweise gewichtige Risiken gehe. Mit fortschreitendem Wissen seien
die Massnahmen aber anzupassen (BGE 147 I 450 E. 3.2.67; vgl. auch BGE 149
I 191 E. 7.3). Dieser Prüfmassstab und die Pflicht zur fortlaufenden
Überprüfung angeordneter Massnahmen ist auch für die hier zu beurteilenden
Sicherheitsrisiken sachgerecht. Zu Recht bediente sich also auch die Vorinstanz
zumindest sinngemäss dieser Herangehensweise.
7.3.2
Die Verfügung
der Beschwerdeführerin vom 25. Januar 2024 sprach unspezifisch von
"künftige[r] Fangewalt im Zusammenhang mit Fussballspielen des FC
Zürich", die verhindert werden sollte, ohne näher auszuführen, welche der
in Art. 2 des Konkordats bezeichneten Formen diese Gewalt annehmen und wo 
innerhalb oder ausserhalb des Stadions  sie sich zutragen würde. Die Massnahme
stand zwar in einem engen Zusammenhang mit den Gewalttätigkeiten nach dem Spiel
des FC Zürich gegen den FC Basel am 21. Januar 2024, die sich ausserhalb
des Stadions ereignet und Angriffe gegen Polizeiangehörige mit brennenden
Handlichtfackeln, Rauchpetarden, Feuerwerk, Steinen und Flaschen umfasst
hatten. Es lässt sich jedoch nicht sagen, dass die Massnahme sich ausschliesslich
gegen Gewalttätigkeiten ausserhalb des Stadions richtete und nicht auch die
Verhinderung von Gewalttätigkeiten innerhalb des Stadions bezweckte. Wie gross
bzw. wie stark erhöht die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten in- und
ausserhalb des Stadions war, wird jedoch im Hinblick auf die Zumutbarkeit der
Massnahme zu prüfen sein (vgl. unten E. 7.5).
7.3.3
Soweit
Gewalttätigkeiten im Stadion betroffen sind, bestehen keine ernsthaften Zweifel
daran, dass die Südkurvensperrung zumindest gewisse sicherheitsrelevante
Wirkungen entfaltete: Halten sich keine Personen in der Südkurve auf,
eliminiert dies die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten in und aus diesem
Stadionsektor (z.
B. Würfe von
Handlichtfackeln auf das Spielfeld oder in andere Sektoren). Aufgrund des
insgesamt reduzierten Zuschaueraufkommens und der anderen Atmosphäre und
Platzverhältnisse in den Sitzplatzsektoren besteht zudem zumindest eine
erhebliche Plausibilität dafür, dass die Sperrung der Stehplätze in der
Südkurve die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten im Stadion insgesamt
reduzierte. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass der Verkauf von
Eintrittskarten in den anderen Sektoren nicht gestoppt worden war und deshalb
absehbar war, dass sich viele Zuschauer, die das Spiel ansonsten in der
Südkurve verfolgt hätten, in anderen Stadionsektoren einfinden würden  und
dies schliesslich auch effektiv taten.
7.3.4
Deutlich weniger
plausibel ist hingegen, dass die Südkurvensperrung auch die Wahrscheinlichkeit
von Ausschreitungen ausserhalb des Stadions reduzierte. Die Vorinstanz erwog
diesbezüglich der Beschwerdeführerin folgend, dass weniger gewaltbereites
Publikum im Stadion zwangsläufig weniger Personen auf den An- und Abreisewegen
bedeutet habe. Wenn sich gewaltbereite Einzeltäter nicht bzw. weniger gut in
der Anonymität der Masse verstecken könnten, erleichtere dies den
Einsatzkräften die Identifizierung und Verfolgung. Auf der anderen Seite gab
die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin folgend aber auch zu bedenken, dass die
Sperrung eines Sektors von den Anhängern als illegitime Kollektivstrafe
wahrgenommen werde und sie gewaltbereite Fans erst recht provozieren könnte,
anlässlich des betroffenen Spiels zum oder in die Nähe des Stadions zu kommen
und Gewalttätigkeiten zu begehen (vgl. zum Stellenwert der Akzeptanz auch
Brechbühl/Schwery/Pfister, Evaluation Hooligan Konkordat, Schlussbericht vom
15. September 2020 [Evaluation Hooligan Konkordat], S. 9, 12 f.,
69 f., 83 und 93 etc.). Auch im Bericht zum sogenannten Kaskadenmodell vom
31. Oktober 2023, den die Konferenz der Kantonalen Polizeikommandantinnen
und -kommandanten (KKPKS) und die Swiss Football League (SFL) in Auftrag
gegeben hatten, wird auf diese Gefahr hingewiesen (vgl. Wissmath/Kraus,
Teilprojekt Kaskadenmodell, in: KKPKS/SFL, Projektbericht
"Progresso", 31. Oktober 2023 [Bericht Kaskadenmodell 2023], S. 20
["Es wird darauf hingewiesen, dass Fans möglicherweise trotzdem anreisen
und ausserhalb des Stadions Randale machen."]). Gewisse Autoren sprechen
der Sperrung von Stadionsektoren aus diesem Grund die Eignung als Massnahme zur
Prävention von Fangewalt grundsätzlich ab (vgl. Meier, S. 263 ff.;
kritisch auch Fleischmann, Rz. 500; Willmann, Rz. 31 [bezogen auf den
vorliegenden Fall]).
7.3.5
Zusammenfassend
ist festzuhalten, dass zwar Zweifel an der Wirksamkeit der Südkurvensperrung in
Bezug auf Gewalttätigkeiten ausserhalb des Stadions bestehen. Die Massnahme war
aber zumindest geeignet, die Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten innerhalb
des Stadions anlässlich des Spiels des FC Zürich gegen den FC Lausanne-Sport zu
reduzieren.
7.4
Am 24. Januar
2024 nach dem Spiel gegen den FC Basel sowie bei früheren Spielen des FC Zürich
hatten sich Gewalttätigkeiten zugetragen. Indem die Beschwerdegegnerin das
Spiel gegen den FC Lausanne-Sport organisierte, nahm sie in Kauf, dass Anhänger
des FC Zürich die Polizeigüter erneut stören oder gefährden würden. In Bezug
auf Gewalttätigkeiten, die sich unmittelbar vor, an oder unmittelbar nach
diesem Spiel im oder in der Nähe des Stadions hätten ereignen können, ist die
Beschwerdegegnerin nach der bundesgerichtlichen Praxis als Zweckveranlasserin
zu betrachten (vgl. BGE 147 I 161 E. 6.4; 143 I 147 E. 5.1), wie
bereits die Vorinstanz zutreffend erwog. Es ist nicht erkennbar, welche
Massnahmen die Beschwerdeführerin hätte ergreifen können, die sich einzig gegen
die einzelnen potenziellen Gewalttäter als Verhaltensstörer gerichtet und eine
ähnliche Wirkung wie die Südkurvensperrung erzielt hätten. Auch in sachlicher
und räumlicher Hinsicht sind keine milderen Massnahmen ersichtlich, welche das
Risiko von Gewalttätigkeiten in ähnlicher Weise reduziert hätten wie die
Südkurvensperrung. Die Voraussetzung der Erforderlichkeit ist demnach erfüllt.
7.5
7.5.1
Die öffentlichen
sowie die privaten Interessen Dritter daran, dass Fussballspiele der Super
League keine Schädigungen von Personen  einschliesslich der Sicherheitskräfte 
und Sachen hervorrufen, wiegen grundsätzlich schwer. Das bedeutet aber ebenso
wenig wie in anderen Lebensbereichen (vgl. zur öffentlichen Gesundheit BGE 149
I 191 E. 7.2), dass vom Staat erwartet werden kann und muss, nach einem
Null-Risiko zu streben und das von einem Fussballspiel der Super League
ausgehende Sicherheitsrisiko vollständig zu eliminieren. Dementsprechend vermag
auch nicht jede noch so geringe Verbesserung des Sicherheitsniveaus Eingriffe
in die hier tangierten Grundrechte zu rechtfertigen. Für die Interessenabwägung
relevant ist also nicht das allgemeine Sicherheitsinteresse, sondern der
erwartete Gewinn an Sicherheit, den eine konkret streitbetroffene Massnahme
verspricht. Dieser erwartete Gewinn an Sicherheit lässt sich bestimmen, indem
die konkreten Sicherheitsrisiken durch Multiplikation der möglichen
Schädigungen mit ihrer Eintretenswahrscheinlichkeit quantifiziert (vgl.
Hansjörg Seiler, Individualrisiko und Kollektivrisiko in der Risikowissenschaft
und im Recht, Risiko & Recht 2/2023, S. 10) sowie die Wirksamkeit der
Massnahme bewertet werden. Auf der anderen Seite sind die von der
Südkurvensperrung betroffenen privaten Interessen zu gewichten und schliesslich
die verschiedenen Interessen gegeneinander abzuwägen.
7.5.2
Wie die
Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde ausführt, ging sie aufgrund des Vorfalls
nach dem Spiel des FC Zürich gegen den FC Basel von einer erhöhten
Wahrscheinlichkeit ähnlicher Schädigungen im Anschluss an die nächsten Spiele
des FC Zürich aus ("Nach den gravierenden Vorkommnissen vom
21. Januar 2024 war zu befürchten, dass sich gewaltorientierte
Fussballanhänger der Beschwerdegegnerin bald wieder erneut in einer ähnlichen
Weise verhalten könnten, die zu einer Gefährdung von Personen und Sachen führen
würde."). Andere Anhaltspunkte für erhöhte Sicherheitsrisiken, namentlich
für Ausschreitungen innerhalb des Stadions, bestanden nach der Auffassung der
Vorinstanz nicht und macht die Beschwerdeführerin auch nicht geltend. Im
Gegenteil anerkennt die Beschwerdeführerin ausdrücklich, dass es in der
Vergangenheit bei Begegnungen zwischen dem FC Zürich und FC Lausanne-Sport zu
keinen Ausschreitungen zwischen den Fangruppierungen gekommen sei. Eine im
Vergleich zu gewöhnlichen Spielen erhöhte Wahrscheinlichkeit von
Gewalttätigkeiten im Stadion während des Spiels lässt sich auch unter der
gebotenen Ex-ante-Perspektive nicht ausmachen.
7.5.3
Demgegenüber
konnte in den Ausschreitungen nach dem Spiel gegen den FC Basel ein
Anhaltspunkt für eine  im Vergleich zu gewöhnlichen Spielen des FC Zürich 
erhöhte Wahrscheinlichkeit ähnlicher Vorfälle nach den unmittelbar
anschliessenden Spielen gesehen werden. Mit der Vorinstanz zu berücksichtigen
ist an dieser Stelle jedoch, dass die Beschwerdeführerin für das unmittelbar
folgende (Auswärts-)Spiel des FC Zürich gegen den Grasshopper Club Zürich im
Stadion Letzigrund vom 28. Januar 2024 ("Derby") keine
vergleichbare Massnahme anordnete. Dies erstaunt, zumal zwischen den beiden
Zürcher Fussballklubs respektive ihren jeweiligen Anhängerschaften notorisch
eine besonders intensive Rivalität herrscht (vgl. auch Evaluation Hooligan
Konkordat, S. 31 oben) und es in der Vergangenheit bekanntermassen
zahlreiche gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen Anhängern der beiden Klubs
oder mit der Polizei in- und ausserhalb des Stadions Letzigrund gegeben hatte
(vgl. statt vieler etwa Stadtpolizei Zürich, Polizeieinsatz nach Fussballspiel,
Medienmitteilung vom 20. Februar 2023; dies., Polizeieinsatz Fussballspiel
Grasshopper Club Zürich  FC Zürich, Medienmitteilung vom 2. Oktober 2022;
Fabian Ruch, Nur das Stadion dämpft das Spektakel, NZZ vom 25. Oktober 2021,
S. 12). Zu einer solchen Auseinandersetzung war es gerade erst am Vortag
des Derbys vom 28. Januar 2024 an der Tramhaltestelle Mattenhof gekommen,
wo eine Schlägerei mehrere Verletzte gefordert hatte (vgl. Fabian
Baumgartner/Tobias Marti, Das Wüten der militanten Ultras, NZZ vom
10. Februar 2024, S. 15).
7.5.4
Wenn die
Beschwerdeführerin darauf verzichtet, für ein Spiel trotz erhöhter
Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten eine bestimmte Sicherheitsmassnahme
anzuordnen, verbietet ihr dies zwar nicht, für ein späteres Spiel die
betreffende Massnahme doch noch zu ergreifen, sofern die Gefährdungslage auch
für dieses Spiel danach ruft. Dass die Beschwerdeführerin für das Spiel gegen
den Grasshopper Club Zürich davon absah, die Südkurve zu sperren, ist aber als
Anzeichen dafür zu werten, dass auch die Beschwerdeführerin respektive ihr
zuständiges Personal entweder die Gefahr weiterer Gewalttätigkeiten im
Anschluss an das Derby oder aber die Wirksamkeit der Südkurvensperrung zum
Zweck der Gewaltprävention für nicht besonders gross hielt. Die Behauptung der
Beschwerdeführerin, die Zeit für eine Umsetzung der Südkurvensperrung am Derby
wäre zu knapp gewesen, überzeugt jedenfalls nicht. Abgesehen davon, dass
zwischen den Ausschreitungen am 21. Januar 2024 und dem Derby am
28. Januar 2024 eine ganze Woche lag, ist es nicht plausibel, dass eine
Veranstalterin mehr als drei Tage Vorlaufzeit braucht, um einen Stadionsektor
zu sperren. Ausserdem substanziiert die Beschwerdeführerin weiterhin nicht,
worin der organisatorische Mehraufwand für die Beschwerdegegnerin bestanden hätte,
wenn die Beschwerdeführerin die Massnahme schon für das Derby am
28. Januar 2024 angeordnet hätte.
7.5.5
Hinzu kommt,
dass nach dem Derby keine weiteren Ausschreitungen stattfanden. Waren die
Ausschreitungen nach dem Spiel gegen den FC Basel ein Anhaltspunkt für eine
erhöhte Wahrscheinlichkeit ähnlicher Gewalttätigkeiten nach den folgenden
Spielen, so muss konsequenterweise umgekehrt deren Ausbleiben nach dem Derby
vier Tage später als Anhaltspunkt dafür gewertet werden, dass sich die Lage vor
dem Spiel gegen den FC Lausanne-Sport bereits wieder etwas beruhigt hatte.
Gleichwohl sah die Beschwerdeführerin keinen Anlass, die angeordnete Massnahme
aufzuheben oder anzupassen. Berücksichtigt man weiter, dass zwischen dem FC
Zürich und dem FC Lausanne-Sport bzw. den jeweiligen Anhängerschaften keine
besondere Rivalität herrscht, erscheint die Wahrscheinlichkeit von erneuten
Ausschreitungen im Vergleich zu einem gewöhnlichen Spiel des FC Zürich
höchstens noch als leicht erhöht.
7.5.6
Wie bereits
erwogen (vgl. oben E. 7.3.3), ist es erheblich plausibel, dass die
Südkurvensperrung das Risiko von Schädigungen durch Gewalttätigkeiten im
Stadion reduzierte. Für eine erhöhte Wahrscheinlichkeit von Gewalttätigkeiten
im Stadion fehlten jedoch Anhaltspunkte. Umgekehrt war die Wahrscheinlichkeit
von Gewalttätigkeiten ausserhalb des Stadions am 31. Januar 2024 zwar
leicht erhöht, doch bestehen erhebliche Zweifel daran, dass die
Südkurvensperrung diese Wahrscheinlichkeit zu reduzieren vermochte. Daraus
folgt, dass die Südkurvensperrung nur einen geringen Gewinn an Sicherheit
versprach.
7.5.7
Was sodann die
Interessen angeht, die durch die Südkurvensperrung beeinträchtigt wurden, wiegt
das rein finanzielle Interesse der Beschwerdegegnerin nicht schwer. Wie schon
die Vorinstanz erwog, stand es der Beschwerdegegnerin frei, die Eintrittskarten
für die anderen Sektoren zu verkaufen. Es war absehbar, dass zahlreiche
Anhänger, die das Spiel ansonsten in der Südkurve verfolgt hätten,
Eintrittskarten für andere Sektoren erwerben würden. Ob die Beschwerdegegnerin
aufgrund der Südkurvensperrung eine finanzielle Einbusse erleiden würde, war
deshalb ex ante ungewiss. Eine solche Einbusse wurde auch ex post nicht
dargetan. Zwar ist nicht völlig ausgeschlossen, dass die Südkurvensperrung auch
die kommerziellen Interessen der Beschwerdegegnerin in einem weiteren Sinn
beeinträchtigte, weil die Spieler des FC Zürich im Spiel gegen den FC
Lausanne-Sport möglicherweise stärker motiviert gewesen wären, wenn sie durch
die Anhänger in der Südkurve mit ihren üblichen Mitteln unterstützt worden
wären. Aber auch dieses Interesse wöge nicht besonders schwer. Deutlich stärker
ins Gewicht fallen demgegenüber die Interessen der Anhänger des FC Zürich an
der Möglichkeit, sich anlässlich der Spiele des FC Zürich zu versammeln, ihre
Meinungen untereinander auszutauschen und gegenüber Dritten kundzutun, was
ihnen durch die Sperrung der Südkurve zwar nicht verunmöglicht, aber doch
erheblich erschwert wurde. Zwar dienen diese Versammlungen der verschiedenen
Fan-Gruppierungen jedenfalls nicht hauptsächlich politischen Zwecken, sodass
sie nicht von der praxisgemässen Privilegierung politischer Kundgebungen
profitieren (vgl. oben E. 4.3.1 und dortige Hinweise). Abgesehen hiervon
darf für die Zulassung oder Einschränkung von Versammlungen aber nicht
massgebend sein, ob ihr Ziel  hier insbesondere die Unterstützung des FC
Zürich  den zuständigen Behörden mehr oder weniger wertvoll erscheint (vgl. BGE 148
I 33 E. 7.7.2), zumal weder der Beschwerdegegnerin noch der grossen
Mehrzahl der Anhänger die Absicht unterstellt werden kann, Gewalttätigkeiten zu
verüben oder ihnen Vorschub zu leisten (vgl. oben E. 4.3.1).
7.5.8
In der
Festlegung des akzeptablen Risikos gesteht die bundesgerichtliche
Rechtsprechung den Fachbehörden auf der einen Seite einen gewissen Spielraum zu
(vgl. BGE 147 I 450 E. 3.2.5). Wie viel Risiko zu akzeptieren ist,
wird aber auf der anderen Seite auch beeinflusst vom Gewicht der
beeinträchtigten privaten Interessen. In diesem Sinn ergibt sich das akzeptable
Risiko aus der Abwägung der einander widerstreitenden Interessen (vgl. BGE 149
I 191 E. 7.2; vgl. auch BGE 148 I 33 E. 7.6 und 7.8.1). Die für
die hier zu beurteilenden Risiken zuständigen Sicherheitsbehörden haben in
ihren Berichten und Empfehlungen Massnahmen wie die Sperrung von
Stadionsektoren rein retrospektiv als Reaktion auf bereits eingetretene
Ereignisse konzipiert, ohne eine Anleitung für die Bewertung des
Sicherheitsrisikos zu geben, das vom konkret von der Massnahme betroffenen
Spiel ausgeht. Wenn aber die Sperrung von Stadionsektoren erst in Betracht
kommen soll nach "schwerwiegenden Ereignissen" (KKJPD, Empfehlungen vom
30. Juni 2016 zur Anwendung des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen, S. 4) respektive nach "Gewalt
gegen Personen mit Verletzungsfolge" oder nach einem "Einsatz von
Waffen, Pyrotechnik oder Gegenständen gegen Personen" (vgl. Bericht
Kaskadenmodell 2023, S. 72, wobei aus diesem Bericht nicht klar wird, ob
nur Gewalt gegen "unbeteiligte Personen" die Sperrung eines
Stadionsektors auslösen soll), so impliziert dies zumindest in der Tendenz,
dass die gewöhnliche, jedem Fussballspiel der Super League inhärente
Wahrscheinlichkeit schwerwiegender Gewalttätigkeiten nach Auffassung der
Sicherheitsbehörden akzeptiert werden muss und jedenfalls noch nicht genügt, um
Stadionsektoren zu sperren.
7.5.9
Angesichts des
geringen Gewinns an Sicherheit, den die Südkurvensperrung im hier zu
beurteilenden Einzelfall versprach, sowie unter Berücksichtigung der
Unbestimmtheit der gesetzlichen Grundlage (vgl. oben E. 5.3) sind die
grundrechtlich geschützten und durch die Südkurvensperrung beeinträchtigten
Interessen als gewichtiger einzustufen als die öffentlichen Interessen an der
Grundrechtseinschränkung. Die Würdigung der Vorinstanz ist demnach zu
bestätigen. Ihre Feststellung, dass die Verfügung der Beschwerdeführerin vom
25. Januar 2024 rechtswidrig war, erweist sich als zutreffend.
8.
Die Rüge der Beschwerdeführerin,
die Vorinstanz habe ihre Gemeindeautonomie verletzt, kann nach dem Gesagten
nicht von Erfolg gekrönt sein. Wenn die Gemeinden in ihrem Ermessensspielraum
generell den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten müssen und insoweit
der gerichtlichen Kontrolle unterliegen (vgl. BGE 145 I 52 E. 3.6),
gilt dies erst recht, wenn sie wie hier in grundrechtlich geschützte Interessen
eingreifen.
9.
Nach dem Gesagten ist die
Beschwerde unbegründet. Da die Beschwerdeführerin keine Rechtsverletzungen
rügt, die in keinem engen Konnex zur Gemeindeautonomie stehen, und derartige
Rechtsverletzungen jedenfalls nicht offensichtlich sind, braucht nicht geprüft
zu werden, ob die Beschwerdeführerin auch nach § 21 Abs. 2
lit. a oder c VRG zur Beschwerde legitimiert wäre (vgl. Bertschi, § 21
N. 123). Die Beschwerde ist demnach abzuweisen, soweit darauf eingetreten
wird (vgl. oben, E. 1.2.5).
10.
Ausgangsgemäss sind die
Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin sodann für das
Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG und
§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.  6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr.  6'145.--
Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin
auferlegt.
4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der
Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.- zu bezahlen.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)  die Parteien;
b)  das Statthalteramt des Bezirks Zürich.