zh_verwaltungsgericht · VB.2001.00107 · 2001-05-31 · de

Einsicht in Dienstanweisungen | Verweigerung der Bekanntgabe des Inhalts von Dienstanweisungen der Polizei (betr. Verhalten gegenüber Medienvertretern), Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts: Die Verweigerung der Bekanntgabe ist als Zwischenentscheid zu werten, da es nach den konkreten Umständen den Beschwerdeführenden letztlich um die Anfechtung der Dienstanweisungen an sich geht (E. 1). Die Dienstanweisungen sind Verwaltungsverordnungen, also generell-abstrakte Bestimmungen mit beschränkter Bindungswirkung (wegen des auf die Angehörigen des Polizeikorps eingeschränkten Adressatenkreises) (E. 4). Generell-abstrakte Normen können vom VGr nicht überprüft werden. Dies gilt kraft § 43 Abs. 3 VRG auch für die Frage der Verweigerung der Bekanntgabe als Zwischenentscheid (E. 5 f.).

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.16.1 VB.2001.00107
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.16.1 VB.2001.00107
Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.16.1 VB.2001.00107

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2001.00107
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Geschäftsnummer:
VB.2001.00107
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 16.11.2001
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Einsicht in Dienstanweisungen
Verweigerung der Bekanntgabe des Inhalts von Dienstanweisungen der Polizei (betr. Verhalten gegenüber Medienvertretern), Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts:
Die Verweigerung der Bekanntgabe ist als Zwischenentscheid zu werten, da es nach den konkreten Umständen den Beschwerdeführenden letztlich um die Anfechtung der Dienstanweisungen an sich geht (E. 1).
Die Dienstanweisungen sind Verwaltungsverordnungen, also generell-abstrakte Bestimmungen mit beschränkter Bindungswirkung (wegen des auf die Angehörigen des Polizeikorps eingeschränkten Adressatenkreises) (E. 4).
Generell-abstrakte Normen können vom VGr nicht überprüft werden. Dies gilt kraft § 43 Abs. 3 VRG auch für die Frage der Verweigerung der Bekanntgabe als Zwischenentscheid (E. 5 f.).
Stichworte:
DIENSTANWEISUNG
GENERELL-ABSTRAKT
MEDIEN
POLIZEI
POLIZEI-, SICHERHEITS- UND ORDNUNGSRECHT
PRESSE
VERWALTUNGSVERORDNUNG
ZUSTÄNDIGKEIT
ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
§ 19 VRG
§ 19c lit. II VRG
§ 41 VRG
§ 43 lit. III VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. A. Mit Schreiben vom 15. März 2000
ersuchten die Gewerkschaft B und deren Sektorpräsident A, das
Polizeidepartement der Stadt Zürich um Bekanntgabe des Inhalts der
Dienstanweisung 8201 der Stadtpolizei Zürich betreffend Orientierung der
Massenmedien bei unfriedlichem Ordnungsdienst und der Dienstanweisung 8903 der
Stadtpolizei Zürich betreffend Bildaufnahmen von Polizeibeamtinnen/-beamten.
Die Vorsteherin des Polizeidepartementes gab diesem Begehren mit Verfügung vom
23. Mai 2000 nicht statt, und zwar im Wesentlichen mit der Begründung, dass die
genannten Dienstanweisungen keine Aussenwirkung entfalteten und daher kein
Anlass bestehe, diese zugänglich zu machen.
B. Eine gegen diese Verfügung gerichtete
Einsprache wies der Stadtrat mit Beschluss vom 4. Oktober 2000 ab, und zwar im
Wesentlichen mit derselben Begründung wie die Vorsteherin des
Polizeidepartementes.
II. Am 17. November 2000 erhoben die
Gewerkschaft B und A Rekurs beim Bezirksrat Zürich, welcher das Rechtsmittel
mit Präsidialverfügung vom 21. November 2000 zuständigkeitshalber dem
Statthalteramt überwies. Am 21. Februar 2001 wies der Statthalter den Rekurs
ab.
III. Am 28. März 2001 reichten A und die
Gewerkschaft B Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Sie beantragten, es sei
die Verfügung des Statthalters vom 21. Februar 2001 aufzuheben und es seien
ihre ursprünglichen Anträge im Einsprache- und Rekursverfahren gutzuheissen.
Das Statthalteramt Zürich verzichtete mit
Schreiben vom 6. April 2001 auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von
Zürich beantragte in seiner Beschwerdeantwort vom 2. Mai 2001 Abweisung
der Beschwerde.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Verwaltungsgericht prüft seine
Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Ver­bindung mit § 5 Abs. 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]; Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5 N. 3).
Die Beschwerdeführenden verwiesen zur
Begründung ihres Begehrens vom 15. März 2000, es sei ihnen der Inhalt der
beiden Dienstanweisungen 8201 und 8903 bekannt zu geben, auf die bisher in
dieser Angelegenheit geführte Korrespondenz. Wie sich aus dieser Korrespondenz
ergibt, verlangten die Beschwerdeführenden die Bekanntgabe der
Dienstanweisungen deswegen, weil sie deren Anfechtung in Betracht zogen; um zu
entscheiden, ob eine derartige Anfechtung gerechtfertigt sei, müsse den Medienschaffenden
der genaue Inhalt dieser sie betreffenden Dienstanleitungen bekannt gegeben
werden (vgl. namentlich das Schreiben vom 20. September 1999 der Gewerkschaft B
an die Vorsteherin des Polizeidepartements).
Die Vorsteherin des Polizeidepartements
lehnte dieses Begehren mit Schreiben vom 23. Mai 2000 ab. Darin wird einleitend
auf das gestellte Begehren und das hierfür geltend gemachte Interesse
(allfällige Anfechtung der fraglichen Dienstanleitungen) bzw. die hierfür
vorgebrachte Begründung (Anfechtbarkeit dieser Dienstanleitungen) Bezug
genommen. Begründet wird die Abweisung des Begehrens – wie schon in den
vorangehenden Schreiben der Vorsteherin des Polizeidepartements – damit, dass
diese Dienstanweisungen keine Aussenwirkungen im Sinn der einschlägigen
Rechtsprechung entfalteten und daher "keine geschützten Interessen an
deren Anfechtung" bestünden.
Bei dem das Begehren abweisenden Schreiben
der Vorsteherin des Polizeidepartements handelt es sich um eine Anordnung
(Verfügung) im Sinn von § 19 VRG. Im Hinblick darauf, wie das Gesuch seitens
der Beschwerdeführenden und dessen Ablehnung seitens der Behörde begründet
worden ist, kommt indessen diese Anordnung einem Zwischenentscheid im Sinn von
§ 19 Abs. 2 VRG näher als einem Endentscheid im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG.
Es rechtfertigt sich daher, bezüglich der Frage der Anfechtbarkeit dieser Verfügung
(Anfechtungsobjekt, Legitimation, Zuständigkeit) die für Zwischenentscheide
geltenden Grundsätze zu beachten.
2. Der Stadtrat Zürich hat die gegen die
Abweisung des Begehrens erhobene Ein­sprache abgewiesen, desgleichen der
Statthalter den gegen den Einspracheentscheid erhobenen Rekurs. Beide Instanzen
haben dabei die Legitimation der Rekurrierenden nach § 21 lit. a VRG zu Recht
bejaht. Als Verfügungsadressaten waren die Rekurrierenden durch die Abweisung
ihres Begehrens formell beschwert. Ferner ist ihnen dadurch ein Nachteil
zugefügt worden, der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt (§ 19
Abs. 2 VRG). Schliesslich waren Einsprache und Rekurs auch insofern zulässig,
als die Einsprache- und die Rekursinstanz zur Behandlung entsprechender
Rechtsmittel in der "Hauptsache" (Anfechtung der Dienstanleitungen)
zuständig wären.
3. Mit Bezug auf die vorliegende Beschwerde
gegen den abweisenden Rekursentscheid des Statthalters ist die Legitimation zur
Beschwerdeerhebung (§ 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG) ebenfalls zu
bejahen, desgleichen das Vorliegen einer anfechtbaren Anordnung im Sinn von §
48 Abs. 2 VRG (vgl. § 19 Abs. 2 VRG). Die Beschwerde erweist sich aber
gleichwohl als unzulässig, weil der die Frage der sachlichen Zuständigkeit betreffende
Ausschlussgrund von § 43 Abs. 3 VRG eingreift. Danach ist die Beschwerde unter
anderem gegen Zwischenentscheide unzulässig, wenn die Beschwerde in der
Hauptsache unzulässig ist. Dieser Ausschlussgrund ergibt sich schon aus dem
Grundsatz der Ein­heit des Prozesses; er würde daher auch dann greifen, wenn er
nicht ausdrücklich normiert worden wäre; dementsprechend gilt der
Ausschlussgrund über den Wortlaut von § 43 Abs. 3 VRG hinaus (welche
Bestimmung lediglich Zwischenentscheide und solche über Ver­fahrenskosten und
Entschädigungen nennt) auch für Rückweisungsentscheide und
Feststellungsentscheide (Kölz/Bosshart/Röhl, § 43 N. 55 f.).
Entsprechend dem genannten Grundsatz der
Prozesseinheit hat das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit in einem Fall
verneint, in denen der Beschwerdeführer vor Bezirks­rat erfolglos Einsicht in
eigene Akten eines abgeschlossenen Verwaltungsstrafverfahrens wegen
Widerhandlung gegen des Bundesgesetz über den Zivilschutz verlangt hatte (RB
1998 Nr. 27 = VGr, 29. April 1998, VB.1998.00122). Zwar geht es im vorliegenden
Fall nicht um Akten (zum Begriff der Akten vgl. etwa § 3 der
Akteneinsichtsverordnung der obersten Gerichte vom 16. März 2001; LS 211.15),
sondern um Dienstanweisungen. Präjudizielle Bedeutung kommt dem Urteil RB 1998
Nr. 27 aber insoweit zu, als auch in jenem Fall kein Zwischenentscheid im
engeren
Sinn, also keine prozessleitende Anordnung im Rahmen eines laufenden
Verfahrens, angefochten war. Ausschlaggebend war in jenem Fall, in denen der
Betroffene sein Akteneinsichtsbegehren auf § 17 des kantonalen
Datenschutzgesetzes vom 6. Juni 1993 (LS 236.1) gestützt hatte, die Erwägung,
dass in Datenschutzstreitigkeiten der Weg an das Verwaltungsgericht nur offen
stehe, wenn die im betreffenden Verfahren ergangenen Sach- und
Erledigungsentscheide der verwaltungsgericht­lichen Überprüfung zugänglich
seien.
4. Bei den
vorstehend in Frage stehenden Dienstanweisungen handelt es sich um sogenannte
Verwaltungsverordnungen. Derartige Dienstanweisungen sind
generell-ab­strakter
Natur, es sei denn, es handle sich um Weisungen für die Behandlung eines
einzelnen bestimmten Falles (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 62), was hier
nicht zutrifft. Der Rechtssatzcharakter wird den Verwaltungsverordnungen nach
herrschender Lehre und Rechtsprechung nicht abgesprochen, weil ihre
generell-abstrakte Natur verneint würde, son­dern wegen ihrer fehlenden oder
jedenfalls nur beschränkten Bindungswirkung. Damit im Einklang steht auch die
Praxis des Bundesgerichts betreffend Zulässigkeit der staatsrechtlichen
Beschwerde. Da­nach werden Verwaltungsverordnungen unter bestimmten
Voraussetzungen den "Erlassen" im Sinn von Art. 84 Abs. 1 des
Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 (OG) gleichgestellt, nämlich
dann, wenn sie indirekt geschützte Rechte des Bürgers berühren und damit "
Aussenwirkungen
"
entfalten und wenn gestützt auf sie
keine Verfügungen
getroffen werden,
deren Anfechtung dem Betroffenen möglich und zumutbar ist (Walter Kälin, Das
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994, S. 142 ff.). Im
vorliegenden Fall gehen auch die Beschwerdeführenden davon aus, dass die beiden
in Frage stehenden Dienstanweisungen generell-abstrakter Natur sind. Sie
argumentieren vorab damit, dass den beiden Dienstanleitungen Aussenwirkung im
Sinn der bundesgesrichtlichen Praxis zukomme; ferner berufen sie sich auf den
Grundsatz, dass generell-abstrakte Erlasse zu publizieren seien (vgl. auch
Rechtsgutachten).
5. Generell-abstrakte Erlasse sind nicht mit
Beschwerde an das Verwaltungsgericht anfechtbar (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu
§§ 41-71 N. 5, § 50 N. 116). Kommunale Akte generell-abstrakter Natur sind mit
verwaltungsinternem Rekurs anfechtbar, wobei gegen den erstinstanzlichen
Rekursentscheid der Bezirksbehörde gestützt auf § 19c Abs. 2 VRG ein Weiterzug
an den Regierungsrat möglich ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 8, § 20 N. 24).
6. Aufgrund dieser Erwägungen ist die
Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zu ver­­neinen. Massgebend dafür ist wie
ausgeführt, dass die Beschwerdeführenden ihr Gesuch um Bekanntgabe der
Dienstanleitungen damit begründet haben, sie hätten ein schützenswer­tes
Interesse daran, sich gegen einen möglicherweise rechtswidrigen Inhalt dieser
Dienst­­anweisungen auf dem Rechtsmittelweg wehren zu können. Diese Ausgangslage
recht­fertigt es wie erwähnt, die Ablehnung dieses Begehrens einem
Zwischenentscheid gleichzustellen, womit der Ausschlussgrund von § 43 Abs. 3
VRG eingreift.
7. Zu keinem anderen Schluss gelangt man,
wenn man das weitergehende Interesse der Beschwerdeführenden als
Medienschaffender bzw. gewerkschaftliche Vertretung in die Betrachtung
miteinbezieht, die allfällige Rechtswidrigkeit der beiden Dienstanweisungen im
Zusammenhang mit polizeilichen Aktionen geltend zu machen, bei denen diese
Dienstanweisung zur Anwendung gelangen: Sofern solche Vorkommnisse
zivil-
oder strafrechtliche Verfahren
auslösen, ist es Sache der für die
betreffenden Verfahren zuständigen Behör­den, über ein Begehren der Betroffenen
um Einsichtnahme in die Dienstanleitungen zu be­finden, und eine
verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit würde nach § 41 VRG von vornherein
entfallen. Sodann ist ungeachtet dessen, dass es sich zumeist um Realakte
handeln wird, nicht auszuschliessen, dass in solchen Anwendungsfällen ein
verwaltungsrechtliches
Verfahren durch ein Feststellungsbegehren der betroffenen Medienschaffenden ‑
betreffend die Rechtmässigkeit einer bestimmten polizeilichen Handlung ‑
ausgelöst werden könnte. Sofern die Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens
bejaht würde, was durchaus in Betracht fällt (VGr, 31. Mai 2001, VB.2001.00043,
veröffentlicht in http://www.vgrzh.ch/recht­spre­chung; Kölz/Bosshart/Röhl, §
19 N. 10), wäre auch ein verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz gegeben, und
zwar nicht nur mit Bezug auf das betreffende Feststellungsbegehren, sondern in
dessen Zusammenhang vorausgehend auch mit Bezug auf die Einsichtnahme in die
Dienstanweisungen.
8. Auf die Beschwerde ist demnach nicht
einzutreten. Diese ist gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG zur materiellen
Beurteilung dem Regierungsrat zu überweisen (vgl. vorn E. 5). Da die
Beschwerdeführenden sich aufgrund der Rechtsmittelbelehrung veranlasst sehen
konnten, Beschwerde beim Verwaltungsgericht einzureichen, sind die Gerichtskos­ten
auf die Gerichtskasse zu nehmen. Parteientschädigungen sind nicht zuzusprechen.
Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:
1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten. Die
Sache wird zur materiellen Beurteilung dem Regierungsrat überwiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.       --.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       --.--   Zustellungskosten,
Fr.       --.--   Total der Kosten.
3.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse
genommen.
...