zh_verwaltungsgericht · PK.2001.00003 · 2001-07-18 · de

Schadenersatz | Schadenersatz; Anspruch aus Dienstverhältnis. Verfahren. Zuständigkeit (E.1). Verfahren in personalrechtlichen Angelegenheiten vor und nach der VRG-Revision vom 8.6.1997. Das Klage- ist gegenüber dem Anfechtungsverfahren subsidiär und namentlich bei vertraglichen Dienstverhältnissen gegeben (E.2). Zum Konflikt zwischen § 79 VRG und § 19 Abs. 2 HaftungsG: Die jüngere Regelung des VRG geht nach historischer und teleologischer Methode vor. Haftungsrechtliche Ansprüche gegenüber dem Staat aus durch Verfügung begründeten öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen sind im Anfechtungsverfahren geltend zu machen (E.3). Überweisung an den Bezirksrat (E.4).

Zürich Verwaltungsgericht 01..2.18.0 PK.2001.00003
Zurich Verwaltungsgericht 01..2.18.0 PK.2001.00003
Zurigo Verwaltungsgericht 01..2.18.0 PK.2001.00003

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: PK.2001.00003
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Geschäftsnummer:
PK.2001.00003
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.07.2001
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Personalrecht
Betreff:
Schadenersatz
Schadenersatz; Anspruch aus Dienstverhältnis. Verfahren.
Zuständigkeit (E.1). Verfahren in personalrechtlichen Angelegenheiten vor und nach der VRG-Revision vom 8.6.1997. Das Klage- ist gegenüber dem Anfechtungsverfahren subsidiär und namentlich bei vertraglichen Dienstverhältnissen gegeben (E.2). Zum Konflikt zwischen § 79 VRG und § 19 Abs. 2 HaftungsG: Die jüngere Regelung des VRG geht nach historischer und teleologischer Methode vor. Haftungsrechtliche Ansprüche gegenüber dem Staat aus durch Verfügung begründeten öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen sind im Anfechtungsverfahren geltend zu machen (E.3). Überweisung an den Bezirksrat (E.4).
Stichworte:
ANFECHTUNGSVERFAHREN
AUSLEGUNG
DIENSTVERHÄLTNIS
HAFTUNG
INSTANZENZUG
KLAGEVERFAHREN
LEX POSTERIOR
LEX SPECIALIS
PERSONALRECHTLICHE BESCHWERDE
PERSONALRECHTLICHE KLAGE
SCHADENERSATZ
ÜBRIGES ÖFFENTLICHES DIENSTRECHT
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
§ 19 lit. II a HaftungsG
§ 4 lit. II b VRG
§ 5 lit. I VRG
§ 38 lit. III VRG
§ 56 Abs. II VRG
§ 74 lit. I VRG
§ 79 VRG
§ 82 lit. a VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
I. A arbeitete seit 1981 bei der Schul- und Büromaterialverwaltung der
Stadt Zü­rich in der Funktion eines Magaziners mit der Amtsbezeichnung
Betriebsangestellter. In­folge von Rückenproblemen konnte A seine Tätigkeit
nicht weiter ausführen, weshalb das Arbeitsverhältnis durch Verfügung des
Dienstchefs gestützt auf Art. 46 der Verordnung über die
Arbeitsverhältnisse des Personals der Stadt Zürich (PR) in Verbindung mit
Art. 17 der städtischen Besoldungsverordnung (BVO) per 28. Februar
1999 aufgelöst wurde. Seit­her bezieht A eine Invalidenrente.
II. Am 4. Oktober 2000 gelangte A mit einem Schadenersatzbegehren
an die Stadt Zürich und verlangte unter dem Vorbehalt des Nachklagerechts die
Bezahlung eines Teil­schadensbetrags von Fr. 77'831.10. Der Stadtrat von Zürich
wies die For­derung mit Schrei­ben vom 20. Dezember 2000 zurück und
bestritt eine Haftung der Stadt. Abschliessend wur­de darauf hingewiesen, dass
eine allfällige Klage auf Schadenersatz oder Genugtuung innert einem Jahr beim
zuständigen Gericht einzureichen sei.
III. Am 26. März 2001 reichte A beim hiesigen Gericht
Schadenersatzklage mit folgendem Rechtsbegehren ein:
1.
Die Beklagte sei zu verpflichten, dem Kläger den
Teilschadensbetrag von Fr. 18'000.00 zu bezahlen, zuzüglich Zins zu 5
% seit
4. Oktober 2000;
2.
unter dem ausdrücklichen Vorbehalt des
Nachklagerechtes;
3.
sowie unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beklagten.
Die Beklagte erstattete am 30. Mai 2001 die Antwort und ersuchte,
die Klage un­ter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Klägers
vollumfänglich abzuweisen.
Das
Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 5
Abs. 1 in Verbindung mit § 70 und § 80c des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997, VRG).
b) Nachdem sich bereits
hinsichtlich der Zuständigkeit Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen,
erfolgt die Entscheidung in Anwendung von § 38 Abs. 3 VRG durch die
Kammer.
2. a) Gemäss § 4
Abs. 2 lit. b VRG in der ursprünglichen, bis Ende 1997 gel­ten­den
Fassung (GS I, 342) waren die Bestimmungen des Abschnitts über das
Verwaltungsverfah­ren nicht anwendbar in Angelegenheiten, welche das
öffentliche Dienstverhältnis betrafen, aus­ge­nom­men Disziplinarfälle.
Dementsprechend konnten ausserhalb des Disziplinar­rechts per­so­nal­recht­li­che
Anordnungen grundsätzlich nicht angefochten werden; allerdings hat die Pra­xis
den Re­kurs ge­gen bestimmte Anordnungen wie Nichtwieder­wahl, administrative
Ent­las­sung oder Kün­di­gung gleichwohl zugelassen. Vermögens­rechtliche
Streitigkeiten aus öf­fent­lich­recht­li­chen Dienstverhältnissen konnten demge­genüber
gemäss dem nun auf­gehobenen § 82 lit. a VRG (GS I, 358) di­rekt mit
Klage beim Verwaltungsgericht anhängig gemacht werden.
Mit der Revision des
Gesetzes vom 8. Juni 1997 ist der bisherige § 4 Abs. 2
lit. b VRG gestrichen worden, so dass nun auch in personalrechtlichen
Angelegenheiten die Be­stimmun­gen des Abschnitts über das Verwaltungsverfahren
zur Anwendung kommen. Ent­sprechend ha­ben alle individuell-konkreten
Anordnungen, die grundsätzlich geeignet sind, in die Rechts­stellung des oder
der öffentlichen Angestellten einzugreifen, als förmli­che Ver­­fügung zu er­ge­hen
und sind gemäss § 10 Abs. 2 VRG in der Regel mit Begrün­dung und
Rechtsmit­tel­be­leh­rung zu eröffnen. Gegen solche Anordnungen ist gemäss
§ 19 Abs. 1 VRG der Re­kurs an die obe­re Verwaltungsbehörde zulässig
und gegen den Re­kurs­ent­scheid gemäss § 74 Abs. 1 VRG die
personalrechtliche Beschwerde an das Ver­waltungs-gericht. Aus dem Umstand,
dass im Zeitpunkt der Schadenersatzforderung das Arbeits­ver­hältnis nicht mehr
bestand, ergibt sich keine andere Beurteilung. Entscheidend ist, dass der An­spruch
im Dienstverhältnis begründet ist. Dadurch ist sichergestellt, dass in jedem
Fall der gleiche Rechtsschutz und Instanzenzug gewährleistet ist. Im per­sonal­recht­lichen
Klage­verfahren (§ 79 VRG) be­ur­teilt das Ver­wal­tungsgericht
vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienst­ver­hält­nis einschliesslich
der Schadenersatzforderungen nach der Revision nur mehr in­so­weit, als nicht
das Beschwerde‑ oder Disziplinarrekursverfah­ren offen steht (RB 1998
Nr. 45; VGr, 21. Mai 1999, PK.99.00008, E. 2; Alfred Kölz/Jürg
Bosshart/Mar­tin ­Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 79 N. 1).
Das personalrechtliche
Klageverfahren kommt somit nur zum Zug, wenn keine An­ordnung über die
vermögensrechtlichen Ansprüche von Angestellten eines Gemeinwesens getroffen
werden kann, wo also die Verfügungskompetenz des Gemeinwesens beschränkt ist,
d.h. namentlich im Bereich von öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen, die
vertrag­lich begründet worden sind (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats
vom 3. Mai 1995, ABl 1995 II 1501 ff., 1542).
b) Es kann kein Zweifel
daran bestehen, dass der Kläger als städtischer Magaziner durch Verfügung
angestellt worden war. In der selben Form erfolgte offensichtlich auch seine
Entlassung. Mithin steht der Stadt Zürich die Kompetenz zu, über die
unmittelbar in Zusammenhang mit dem seinerzeitigen Dienstverhältnis stehenden
Schadenersatzansprü­che auf dem Weg der formellen Verfügung zu entscheiden,
d.h. dem Kläger steht mit Be­zug auf seine strittigen Forderungen das
Anfechtungsverfahren offen.
3. a) Zu beachten ist allerdings, dass die Zuständigkeitsordnung des
Verwaltungs­rechtspflegegesetzes im Widerspruch steht zu § 19 Abs. 2
des Haftungsgesetzes vom 14. Sep­tember 1969 (HaftungsG). Danach beurteilt
das Verwaltungsgericht als einzige In­stanz Ansprüche des Beamten gegen den
Staat. Während die Regelung im Verwaltungs­rechtspflegegesetz das
Klageverfahren für vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem öf­fentlichrechtlichen
Dienstverhältnis einschliesslich der Schadenersatzforderungen nur in­soweit
öffnet, als nicht ein Anfechtungsverfahren zur Verfügung steht, enthält das Haf­tungsgesetz
keine solche Beschränkung. Dieser Widerspruch ist in der Literatur zum revi­dierten
Verwaltungsrechtspflegegesetz bereits aufgegriffen worden: So wird die Frage ge­stellt,
ob die Beibehaltung des Klageverfahrens für haftungsrechtliche Streitigkeiten
nicht ein gesetzgeberisches Versehen darstelle (Andreas Keiser, Rechtsschutz im
öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Ver­waltungs­rechts­pflegegesetz
des Kantons Zürich, in: ZBl 99/1998, S. 193 ff., 220). Andere Autoren
weisen darauf hin, dass die in der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
unterbliebene Anpassung von § 19 Abs. 2 HaftungsG an die neue Ordnung
von §§ 74 ff. VRG nicht auf einem qualifizierten Schweigen beruhe. Zumindest in
jenen Fäl­len, in denen neben anderen, ohnehin im Anfechtungsverfahren zu
behandelnden An­sprü­chen zusätzlich gestützt auf das Haftungsgesetz der Ersatz
wei­te­ren Schadens oder Genugtuung verlangt wird, sei auch über diese
haftungsrechtlichen An­sprü­che im Anfechtungsverfahren zu entscheiden
(Kölz/Bosshart/Röhl, § 79 N. 3). Das Ver­wal­tungsgericht hatte sich
zum Widerspruch bisher nur insoweit ausdrücklich geäus­sert, als
Haftungsansprüche im Zusammenhang mit der Auflösung des Dienstverhältnisses zur
Beurteilung standen. Dabei wurden die Haftungsansprüche im Anfechtungsverfahren
ent­gegengenommen (VGr, 22. März 2000, PB.99.00021, E. 1c,
http://www.vgrzh.ch/recht­sprechung
).
b) Wie es die genannten Autoren andeuten, besteht Grund zur Annahme,
dass die Bestimmung im Haftungsgesetz im Rahmen der Revision des
Verwaltungsrechtspflegege­setzes versehentlich nicht der neuen Regelung von
§ 79 VRG angepasst worden ist. Jeden­falls enthalten die Materialien keine
Hinweise darauf, dass für Schadenersatzklagen aus dem Dienstverhältnis die
Einschränkung von § 79 VRG keine Geltung haben sollte. Abge­sehen von den
allgemeinen Auslegungsmethoden, von welchen im Rahmen des Methoden­pluralismus
die teleologische im Vordergrund steht (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998,
Rz. 176 f. mit Hinwei­sen), gelangen im Fall von Widersprüchen
zwischen Rechtsnormen gemeinhin folgende beiden Grundsätze zur Anwendung: der
Vorrang der lex specialis und der Vorrang der lex posterior. Mit anderen Worten
– das spezielle Gesetz geht dem allgemeinen Gesetz und das spätere Gesetz dem
früheren Gesetz vor (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 179). Problematisch kann
allerdings die Anwendung des ersten Grundsatzes sein: Mit Recht wird darauf
hingewie­sen, dass die Feststellung, in welchem inhaltlichen Verhältnis zwei
Rechtsnormen zueinan­der stehen, oft bereits Ausdruck einer Wertung ist
(Häfelin/Müller, Rz. 179). So ist es auch hier. Wohl regelt § 79 VRG
speziell vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienst­verhältnis; § 19
HaftungsG regelt indes speziell die Zuständigkeit bei Haftungsansprüchen. Es
lässt sich nicht sagen, welches Gesetz mit Bezug auf die eingeklagte Forderung
die lex specialis sei. Der Grundsatz hilft daher nicht weiter. Anders ist die
Sachlage bezüglich des zweiten Grundsatzes: Mit der Revision des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes auf den 1. Ja­nuar 1998 ist das Verfahren
im Personalrecht umfassend neu gestaltet und – wie gesehen – die
vermögensrechtliche Klage unter den Vorbehalt, dass kein Anfechtungsverfahren
offen steht, gestellt worden. § 19 HaftungsG ist demgegenüber älter und stimmte
überein mit der früheren gesetzlichen Regelung im Verwaltungsrechtspflegegesetz
zum Klageverfahren; ge­mäss dem aufgehobenen § 82 lit. a VRG
beurteilte das Verwaltungsgericht als einzige Instanz vermögensrechtliche
Streitigkeiten zwischen einem öffentlichen Angestellten und dem Arbeitgeber aus
dem Dienstverhältnis, einschliesslich der Schadenersatzforderungen. Das
Klageverfahren war somit früher auch gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz das
massgebliche Verfahren im Personalrecht. Zwar ist § 19 Abs. 2
HaftungsG per 1. Januar 1998 ebenfalls revidiert worden (vgl. zur
vorherigen Fassung OS 51, 356) – indes blieb die Bestimmung bis auf einen hier
nicht interessierenden Zusatz (Ansprüche des Staates
gegen Gemeinden
)
unverändert. Nach dem Grundsatz der lex posterior ist demnach auf den Vor­rang
der Regelung im Verwaltungsrechtspflegegesetz zu schliessen.
Der Vorrang der Ordnung im Verwaltungsrechtspflegegesetz dient sodann
der Ein­heitlichkeit der gesetzlichen Zuständigkeitsregelung. Es besteht kein
plausibler Grund, weshalb Streitigkeiten aus ein und dem selben
Dienstverhältnis je nach Anspruchsbegrün­dung eine unterschiedliche
verfahrensrechtliche Behandlung zuteil werden sollte. So er­wähnte denn auch
der Regierungsrat die beschränkte Geltung des verwaltungsgerichtlichen
Klageverfahrens (vgl. Weisung, ABl 1995 II 1542). Der Grund für diese
restriktive Zulas­sung des Klagewegs liegt in der grundsätzlichen Konzeption
des Verwaltungsgerichts: Wie der Regierungsrat in der Weisung ausführt, soll
das Klageverfahren in personalrechtlichen Streitigkeiten nur ausnahmsweise
durchgeführt werden, da andernfalls das Gericht, das als erste Instanz den
Prozessstoff sammeln und alle Abklärungen durchführen muss, stark be­lastet
würde. In der Regel habe das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz zu
wirken (Weisung, ABl 1995 II 1541). Die Auslegung, wonach die Bestimmungen
des Verwal­tungsrechtspflegegesetzes der Regelung im Haftungsgesetz vorgehen,
ergibt sich somit auch unter Anwendung der teleologischen sowie der
historischen Auslegungsmethode bzw. mit anderen Worten: Die Beschränkung des
personalrechtlichen Klagerechts auf diejenigen Fälle, wo das Gemeinwesen nicht
verfügungsberechtigt ist – also namentlich auf Streitig­keiten aus
vertraglichen Dienstverhältnissen –, entspricht sowohl den Materialien als auch
Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung.
c) Wie gesehen ist davon auszugehen, dass die Stadt Zürich befugt ist,
über die geltend gemachten Ansprüche des Klägers förmlich zu befinden. Somit
steht dem Kläger das Anfechtungsverfahren, nicht aber die personalrechtliche
Klage offen. Auf die Klage ist demzufolge nicht einzutreten.
4. Der Kläger ist auf das Anfechtungsverfahren zu verweisen. Dabei ist
im vorlie­genden Fall folgende Besonderheit zu beachten: Der Kläger hat seine
Forderung bereits am 4. Oktober 2000 gegenüber der Beklagten geltend
gemacht. Er verlangte damals die Bezah­lung von Fr. 77'831.10. Der Stadtrat
wies den Anspruch am 20. Dezember 2000 vollum­fäng­lich zurück. Auch wenn
dieser behördliche Akt nicht in der Form einer Verfügung oder eines
Beschlusses, sondern in Briefform erging, brachte der Stadtrat mit genügender
Deutlichkeit zum Ausdruck, dass er den Schadenersatzanspruch des Klägers
zurückweist. Dies bestätigte er denn auch mit der ausführlichen Antwortschrift
im vorliegenden Verfah­ren. Zur Vermeidung weiteren Leerlaufs ist es daher
gerechtfertigt, die Rückweisung des Anspruchs durch den Stadtrat vom
20. Dezember 2000 als erstinstanzliche Anordnung und die Klage vom
26. März 2001 als einen dagegen gerichteten Rekurs – mit einem unter
Vorbehalt des Nachklagerechts auf Fr. 18'000.- reduzierten Rechtsbegehren – zu
betrach­ten. Rekursinstanz gegen Entscheide der Gemeinden ist der Bezirksrat.
Dass die Klage nicht innert der 30-tägigen Rekursfrist erfolgte, kann dem
Kläger nicht schaden; er konnte sich ohne weiteres auf die Ausführungen im
stadträtlichen Schreiben verlassen, wonach die Angelegenheit innert einem Jahr
an das zuständige Gericht gebracht werden könne. Die Sache ist daher an den
Bezirksrat Zürich zu überweisen, wobei anzumerken bleibt, dass die im
vorliegenden Verfahren eingegangene Antwortschrift der Beklagten wohl als
Rekurs­antwort gelten kann.
5. Nachdem auf die Klage nicht einzutreten ist, entfällt die
Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 80c in Verbindung mit § 56 Abs. 2
VRG; RB 1998 Nr. 47).
6. ...
Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:
1.    Auf die Klage wird nicht eingetreten und
die Sache an den Bezirksrat Zürich überwie­sen.
...