zh_verwaltungsgericht · VB.2024.00049 · 2025-12-18 · de

Baubewilligung | [Mehrgenerationenpark in Erholungszone] Erholungszone ist als aussenliegend und damit als Nichtbaugebiet zu qualifizieren; Zustimmung durch kantonale Behörde fehlt; Bauabschlag durch Baurekursgericht nicht zu beanstanden (E. 3). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 18.12.2025 VB.2024.00049
Zurich Verwaltungsgericht 18.12.2025 VB.2024.00049
Zurigo Verwaltungsgericht 18.12.2025 VB.2024.00049

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00049
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Geschäftsnummer:
VB.2024.00049
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 18.12.2025
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
[Mehrgenerationenpark in Erholungszone]
Erholungszone ist als aussenliegend und damit als Nichtbaugebiet zu qualifizieren; Zustimmung durch kantonale Behörde fehlt; Bauabschlag durch Baurekursgericht nicht zu beanstanden (E. 3).
Abweisung.
Stichworte:
AUSSERHALB DER BAUZONEN
ERHOLUNGSZONE
MOTIVSUBSTITUTION
NICHTBAUGEBIET
ZONENKONFORMITÄT
ZUSTÄNDIGKEIT
ZUSTIMMUNG
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. III BV
Art. 9 BV
Art. 7 Abs. I BVV
Art./§ 5 Abs. I lit. c GG
Art./§ 51 GG
§ 318 PBG
Art. 15 RPG
Art. 18 RPG
Art. 22 Abs. I RPG
Art. 25 Abs. II RPG
§ 7 Abs. IV VRG
§ 21 Abs. II lit. a VRG
§ 49 VRG
§ 70 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2024.00049
Urteil
der 3. Kammer
vom
18. Dezember 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident
André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Ersatzrichter Adrian
Mattle,
Gerichtsschreiber
Silvio Forster.
In Sachen
1.
Gemeinde Kilchberg,
vertreten
durch den Gemeinderat,
2.
Baukommission Kilchberg,
beide vertreten durch RA A und/oder Dr.
iur. B,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
1.
C,
2.
D,
3.
E,
4.
F,
5.
G,
6.
H,
alle
vertreten durch RA I,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 23. Januar
2023 erteilte die Baukommission Kilchberg der politischen Gemeinde Kilchberg
die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines sogenannten
Mehrgenerationenparks auf der ungefähr 4'500 m
2
grossen
Parzelle Kat.-Nr. 01 an der J-Strasse in Kilchberg. Der vom Bauvorhaben
erfasste Bereich der Parzelle sowie der westlich auf der gleichen Parzelle
bestehende Fussballplatz sind gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde
Kilchberg (BZO Kilchberg) der Erholungszone B, Sport- und Freizeitanlagen (Zone EB),
zugewiesen. Der übrige Teil des Grundstücks gehört der Freihaltezone (Zone F)
an.
II.
Gegen die baurechtliche
Bewilligung erhoben C, D, E, F, G und H gemeinsam Rekurs an das
Baurekursgericht des Kantons Zürich. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit
Entscheid vom 12. Dezember 2023 gut und hob die Bewilligung der
Baukommission vom 23. Januar 2023 auf.
III.
Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts
erhoben die Politische Gemeinde und die Baukommission Kilchberg gemeinsam
Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der angefochtene
Entscheid des Baurekursgerichts sei aufzuheben und die Baubewilligung der
Baukommission zu bestätigen, dies unter Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Beschwerdegegnerschaft auch für das vorinstanzliche Verfahren.
Das Baurekursgericht beantragte
ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. C, D, E, F, G und H
reichten eine Beschwerdeantwort ein und beantragten Beschwerdeabweisung unter
Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerinnen. Mit
Eingabe vom 17. April 2024 hielten die Beschwerdeführerinnen an ihren
Begehren fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Eine Gemeinde ist
unter anderem dann rechtsmittellegitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie
eine Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2
lit. a VRG). Die beschwerdeführende Gemeinde (Beschwerdeführerin 1)
ist vom angefochtenen Entscheid als Bauherrin bzw. Grundeigentümerin wie eine
Privatperson berührt (vgl. VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00322, E. 1.5).
Als eigenständiger Kommission gemäss § 51 des Gemeindegesetzes vom 17. Mai
2009 (GG; LS 131.1) kommt der Beschwerdeführerin 2 Organeigenschaft
zu (§ 5 Abs. 1 lit. c Ziff. 3 GG in Verbindung mit Art. 37 ff.
der Gemeindeordnung der Politischen Gemeinde Kilchberg vom 7. März 2021),
weshalb auch sie legitimiert ist, im Namen der Gemeinde Beschwerde zu führen
(vgl. VGr, 16. November 2023, VB.2022.00678, E. 1.3 mit Hinweisen).
1.3
Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Das Verwaltungsgericht wendet
das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (§ 7 Abs. 4 in Verbindung
mit § 70 VRG). Es darf im Sinn der sogenannten Motivsubstitution einen
Entscheid mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz
abweicht, oder ein Rechtsmittel aus anderen als den geltend gemachten Gründen
gutheissen (VGr, 3. Juni 2021, VB.2021.00035, E. 6.1; Kaspar Plüss
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 167).
3.
3.1
Die baurechtliche
Bewilligung vom 23. Januar 2023 wurde von der kommunalen Baukommission
erteilt. Im vorinstanzlichen Verfahren umstritten war unter anderem, ob die
Gemeinde für den Erlass der baurechtlichen Bewilligung ohne Mitwirkung einer
kantonalen Behörde überhaupt zuständig war. Die Vorinstanz prüfte diese Frage
und bejahte im angefochtenen Entscheid die alleinige Zuständigkeit der
Gemeinde. Sie hiess den Rekurs jedoch aus anderen Gründen gut. Die
Beschwerdegegnerinnen bzw. Beschwerdegegner machen wie bereits als
Rekurrentinnen bzw. Rekurrenten im vorinstanzlichen Verfahren geltend, der vom
umstrittenen Bauvorhaben betroffene Parameter liege ausserhalb der Bauzonen,
womit von Bundesrechts wegen eine kantonale Behörde hätte entscheiden müssen,
ob das Bauvorhaben zonenkonform sei oder ob eine Ausnahmebewilligung erteilt
werden könne. Die Beschwerdeführerinnen haben sich in ihrer Replik zu dieser
Frage geäussert und an ihrem Standpunkt festgehalten, wonach die Baubewilligung
in die alleinige Zuständigkeit der Gemeinde falle.
3.2
Bauten und Anlagen
dürfen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden (Art. 22
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
[RPG; SR 700]). Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet die
zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob
sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden
kann. Damit wird vorgeschrieben, dass Bewilligungen für Bauvorhaben ausserhalb der
Bauzonen entweder durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung zu
erteilen sind. Diese Bundesbestimmung bezweckt eine einheitliche
Rechtsanwendung für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen auf dem ganzen
Kantonsgebiet durch die zuständige kantonale Stelle (BGE 132 II 21 E. 3.2.1
S. 27 f.; VGr, 22. Oktober 2020, VB.2019.00630, E. 4.3).
Bei der Bewilligung von Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen steht es den
Kantonen nicht frei, ihre Aufgaben an die Gemeinden zu delegieren (BGE 128
I 254 E. 3.1 mit Hinweisen; BGr, 5. März 2025, 1C_170/2024, E. 3.1;
VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00322, E. 3.1; VGr, 22. Oktober 2020,
VB.2019.00630, E. 4.3).
3.3
Der
Grundstückteil, auf welchem das umstrittene Bauvorhaben errichtet werden soll,
liegt gemäss dem Zonenplan der Gemeinde Kilchberg in der Erholungszone B,
Sport- und Freizeitanlagen (Zone EB). Gemäss Ziffer 10.2 BZO
Kilchberg können in dieser Zone Bauten und Anlagen für den Sport- und
Freizeitbetrieb erstellt werden. Die in §§ 61 ff. des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) vorgesehenen
Erholungszonen können als Schutz- oder Spezialzonen sowohl innerhalb wie
ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden werden (vgl. BGE 118 Ib 503
E. 5c; BGr, 27. Mai 2025, 1C_636/2024, E. 5.5). Ausserhalb des Baugebiets
sind sie nach der Rechtsprechung keine Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG,
sondern Sondernutzungszonen gemäss Art. 18 RPG. Solche aussenliegenden
Erholungszonen sind im Ergebnis aus bundesrechtlicher Sicht zur Kategorie der
Nichtbauzonen zu rechnen.
Bei Erholungszonen ausserhalb
des Baugebiets ist die Zulässigkeit von Bauvorhaben, die nicht dem Zonenzweck
entsprechen, direkt nach Art. 24 ff. RPG zu beurteilen, womit die
Pflicht zur kantonalen Mitwirkung bei der Bewilligungserteilung verbunden ist.
Die im Kanton Zürich zuständige Behörde ist das kantonale Amt für
Raumentwicklung (ARE; Ziff. 1.2.4 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom
3. Dezember 1997 [BVV; LS 700.6] in Verbindung mit § 7 Abs. 1
BVV und § 318 PBG). Die Mitwirkungspflicht der kantonalen Behörde gilt
nach Art. 25 Abs. 2 RPG indessen nicht nur für Ausnahmebewilligungen
ausserhalb der Bauzonen, sondern spätestens seit der revidierten Fassung dieser
Bestimmung vom 20. März 1998 ausdrücklich auch für die Prüfung der
Zonenkonformität in solchen Gebieten (VGr, 22. Oktober 2020,
VB.2019.00630, E. 4.3; BGr, 5. August 2020, 1C_566/2019, E. 5.2).
Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt die Mitwirkung der kantonalen Behörde
namentlich auch für zonenkonforme Bauvorhaben in ausserhalb der Bauzonen
gelegenen Erholungszonen im Sinne von §§ 61 ff. PBG (Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, Bd. 1, 7. A.,
Wädenswil 2024, S. 182; noch offengelassen in: VGr, 16. Mai 2024,
VB.2023.00322, E. 3.4, sowie in: VGr, 3. Dezember 2015,
AN.2015.00004, E. 5, wo das Verwaltungsgericht ausführte,
mindestens
die in der neuen BVV festgeschriebene kantonale Zuständigkeit sei
bundesrechtlich verlangt). Dass bei der Aufzählung in Ziff. 1.2 Anhang BVV
lediglich die nicht dem Zonenzweck entsprechenden Bauvorhaben in solchen Zonen
ausdrücklich aufgeführt werden (Ziff. 1.2.4), nicht jedoch zonenkonforme
Bauvorhaben in Erholungszonen ausserhalb der Bauzonen, ändert daran nichts,
zumal die Auflistung im Anhang BVV nicht abschliessend ist (vgl. lit. b
des Ingresses zum Anhang BVV; VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00322, E. 3.4)
und kantonales Recht bundesrechtskonform anzuwenden ist (kritisch in Bezug auf
die Bundesrechtskonformität von Ziff. 1.2.4 Anhang BVV hinsichtlich zonenkonformer
Bauten in Erholungszonen ausserhalb der Bauzonen: Monika Mörikofer Fässler,
Bauten und Anlagen in Freihalte- und Erholungszonen, in: PBG aktuell 1/2017, S. 21 f.).
3.4
Demnach war die
kommunale Baukommission unabhängig davon, ob das Bauvorhaben zonenkonform ist
oder nicht, nicht zuständig, ohne Zustimmung des ARE über das Baugesuch zu
entscheiden, sofern es sich beim strittigen Bauvorhaben in der Erholungszone um
ein Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen im Sinne von Art. 25 Abs. 2
RPG handelt. Dies ist nachfolgend zu prüfen.
3.4.1
Regelt eine
Erholungszone im Sinne von §§ 61 ff. PBG die Nutzung innerhalb des Siedlungsgebiets,
handelt es sich um eine innenliegende Erholungszone. Von einer solchen ist
auszugehen, wenn eine Freihalte- oder Erholungszone mehr oder weniger
vollständig von Bauzonen umgeben ist und überwiegend Siedlungszwecken dient
(BGr, 27. Mai 2025, 1C_636/2024, E. 5.5 mit Hinweis; VGr, 16. Mai
2024, VB.2023.00322, E. 4.2; VGr, 23. April 2015, VB.2014.00523, E. 3.3).
Für die Qualifizierung von Erholungszonen als Bauzonen kommt es auf die
raumplanungsrechtlich relevante Zugehörigkeit zum Baugebiet und nicht auf die
Zulässigkeit einer beschränkten Bautätigkeit in dieser Zone an (VGr, 16. Mai
2024, VB.2023.00322, E. 3.3 mit Hinweisen).
3.4.2
Die am Standort
des umstrittenen Bauvorhabens ausgeschiedene Erholungszone (Zone EB)
umfasst je einen Teil der beiden Parzellen Kat.-Nr. 02 und Kat.-Nr. 01.
Zur hier ausgeschiedenen Zone EB gehört unter anderem die unüberbaute,
landwirtschaftlich genutzte Fläche auf der Parzelle Kat.-Nr. 01, auf
welcher das vorliegend umstrittene Bauvorhaben geplant ist (nachfolgend:
Bauareal), sowie je ein Fussballplatz südlich (als Teil der Parzelle Kat.-Nr. 02)
und westlich (als Teil der Parzelle Kat.-Nr. 01) davon. Die genannte Zone EB
grenzt einerseits an verschiedene Zonen für öffentliche Bauten (ehemaliges
Spital, Hallenbad und Gebäude der Fussballplatzanlage) bzw. an eine Wohnzone
und andererseits in nicht unwesentlichem Umfang an nicht zu den Bauzonen
gehörende, kommunale Freihaltezonen. Die genannte Zone EB dient mit den
beiden Fussballplätzen teilweise Siedlungszwecken, ist jedoch mit Blick auf die
benachbarten Freihaltezonen nicht mehr oder weniger vollständig von Bauzonen
umgeben. Gemäss dem kantonalen Richtplan gehört das Bauareal wie die ganze
kommunale Zone EB nicht zum Siedlungsgebiet, sondern zum übrigen
Landwirtschaftsgebiet.
Betrachtet man nur das Bauareal,
liegt dieses am Siedlungsrand, grenzt es doch im Osten an eine Zone für
öffentliche Bauten (Hallenbad), im Westen sowie im Süden an je einen ebenfalls
in der Zone EB gelegenen Fussballplatz und im Norden an eine grosse, nicht
zu den Bauzonen gehörende, kommunale Freihaltezone. Damit ist auch das Bauareal
nicht mehr oder weniger vollständig von Bauzonen umgeben. Während das Bauareal
im bestehenden Zustand im Norden ohne künstliche Begrenzung in die ebenfalls
landwirtschaftlich genutzte Freihaltezone übergeht, wird es im Osten, Westen
und Süden durch Strässchen oder Fusswege bzw. im Süden zusätzlich durch eine
markante Baumreihe vom Siedlungsgebiet bzw. von den Zonen für öffentliche
Bauten abgetrennt. Wie bereits ausgeführt, liegt das Bauareal gemäss dem
kantonalen Richtplan nicht im Siedlungs-, sondern im übrigen
Landwirtschaftsgebiet. Zudem wird das Bauareal – im Gegensatz zur restlichen
Zone EB – zusammen mit der nördlich angrenzenden kommunalen Freihaltezone
von einem im kantonalen Richtplan erfassten kantonalen Freihaltegebiet im Sinne
von §§ 39 ff. PBG überlagert, welches der Siedlungstrennung und der
erholungsbezogenen Vernetzung dient. Damit handelt es sich entgegen der
Auffassung der Vorinstanz und der Beschwerdeführerinnen jedenfalls beim das
Bauareal umfassenden Teil der genannten Zone EB nicht um eine innen-,
sondern eine aussenliegende Erholungszone bzw. liegt jedenfalls das Bauareal
nicht inner-, sondern ausserhalb der Bauzonen. Daran ändert der Umstand nichts,
dass der restliche Teil der Zone EB mit den beiden Fussballplätzen
Siedlungszwecken dient.
3.5
Nach dem
Ausgeführten war mit Blick auf Art. 25 Abs. 2 RPG die kommunale
Baukommission unabhängig davon, ob das Bauvorhaben zonenkonform ist oder nicht,
nicht zuständig, ohne Zustimmung des ARE über das Baugesuch zu entscheiden.
Damit hat die Vorinstanz den Rekurs im Ergebnis zu Recht gutgeheissen und den
Beschluss der Beschwerdeführerin 2 vom 23. Januar 2023 im Ergebnis zu
Recht aufgehoben. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass eine Mitarbeiterin
des ARE in einer E-Mail-Nachricht vom 6. Dezember 2022 zuhanden der
Baudirektion des Kantons Zürich und der Gemeinde mitgeteilt hatte, sie sei der
Ansicht, es sei keine
"
raumplanungsrechtliche Bewilligung
"
notwendig, weil es
sich um ein zonenkonformes Vorhaben in der Zone EB handle. Soweit sich die
Gemeinde als öffentlich-rechtliche Körperschaft in der vorliegenden
Konstellation überhaupt auf den aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 und Art. 9 BV) fliessenden Vertrauensschutz (zu den Voraussetzungen
des Vertrauensschutzes vgl. VGr, 13. August 2025, VB.2024.00073, E. 3.1)
berufen könnte, stellte die von einer Mitarbeiterin des ARE unverbindlich
formulierte E-Mail-Nachricht keine vorbehaltlose Auskunft bzw. keine
ausreichende Vertrauensgrundlage dar. Zudem überwiegen das Interesse an der
richtigen Rechtsanwendung und die Interessen der vom Bauvorhaben betroffenen
Privatpersonen die Interessen am Vertrauensschutz klar, zumal es sich bei der
in Art. 25 Abs. 2 RPG verankerten Mitwirkungspflicht einer kantonalen
Behörde um eine für die einheitliche Rechtsanwendung für Bauvorhaben ausserhalb
der Bauzonen und im Hinblick auf den raumplanungsrechtlichen Trennungsgrundsatz
wichtige Bestimmung handelt (vgl. VGr, 16. Mai 2024, VB.2023.00322, E. 3.1)
und die vom Bauvorhaben betroffenen Privatpersonen Anspruch darauf haben, dass
die gesetzliche Zuständigkeitsordnung eingehalten wird.
4.
4.1
Die Beschwerde ist
abzuweisen, ohne dass auf die weiteren Ausführungen der Vorinstanz und die
weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten einzugehen ist. Nachdem die
Vorinstanz den Rekurs im Ergebnis zu Recht gutgeheissen hat, spielt es
namentlich auch keine Rolle, ob die Baubewilligung nicht nur anfechtbar,
sondern – wie die Beschwerdegegnerschaft vorträgt – wegen der fehlenden
Mitwirkung der kantonalen Behörde geradezu nichtig war.
4.2
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2
und § 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und
steht diesen keine Parteienschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die
Beschwerdeführerinnen sind zu einer angemessenen Parteientschädigung an die
anwaltlich vertretene Beschwerdegegnerschaft zu verpflichten (§ 17 Abs. 2
und Abs. 3 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4
'
000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    145.--
Zustellkosten,
Fr. 4
'
145.--
Total
der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Gemeinde Kilchberg
auferlegt.
4.    Die Gemeinde Kilchberg wird verpflichtet, der
Beschwerdegegnerschaft eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.-
(inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
des vorliegenden Urteils.
5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes
erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an:
a)    die Parteien;
b)    das Baurekursgericht;
c)    das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).