zh_verwaltungsgericht · VB.2017.00487 · 2018-02-15 · de

Sozialhilfe | Sozialhilfe: Teileinstellung der wirtschaftlichen Hilfe bei Verletzung der Subsidiarität [Präzisierung der Rechtsprechung]. Abzug für ein im Rahmen eines Beschäftigungsprogramms eingenommenes Mittagessen. Aufgrund des Grundsatzes der Subsidiarität haben Personen, welchen anderweitige Vermögenswerte zur Verfügung stehen oder die ein konkret bestehendes Stellenangebot ausschlagen, von vornherein keinen Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Personen, welche durch die Sozialbehörde in den zweiten Arbeitsmarkt vermittelt werden, sind in der Regel bedürftig. Eine (teilweise) Einstellung der Leistungen kann nicht direkt gestützt auf den Grundsatz der Subsidiarität erfolgen, sondern hat nach dem Willen des kantonalen Gesetzgebers und der Gesetzessystematik den Vorgaben von § 24a SHG zu genügen (E. 4.3, Präzisierung der Rechtsprechung). Demnach ist die Weisung zur Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm vorgängig zu erlassen und eine Kürzung bei Verletzung der Weisung anzudrohen (§ 24 SHG). Erst nach erfolgter Kürzung gemäss § 24 SHG kann eine (teilweise) Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe nach § 24a SHG erfolgen (E. 4.4 f.). Vorliegend war mangels Erfüllung dieser Voraussetzung weder eine Teileinstellung noch eine Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe zulässig (E. 4.5.3). Die Einteilung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt erfolgt in der Verantwortung des Hilfeempfängers. So wie aus einem persönlichen Mehrbedarf für eine bestimmte Warengruppe in aller Regel kein Anspruch auf Erhöhung des Monatsbudgets abgeleitet werden kann, muss der Hilfsbedürftige bei einem Minderbedarf für einzelne Bedarfspositionen nicht mit einer Kürzung rechnen, solange der dadurch resultierende Überschuss noch mit den Grundsätzen der Sozialhilfe vereinbar ist (E. 5.2). Der im Monatsbudget vorgenommene Abzug für ein im Rahmen eines Beschäftigungsprogramms eingenommenes Mittagessen ist vorliegend unverhältnismässig (E. 5.4).

Zürich Verwaltungsgericht 18..2.15.0 VB.2017.00487
Zurich Verwaltungsgericht 18..2.15.0 VB.2017.00487
Zurigo Verwaltungsgericht 18..2.15.0 VB.2017.00487

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2017.00487
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Geschäftsnummer:
VB.2017.00487
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 15.02.2018
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Fürsorgerecht
Betreff:
Sozialhilfe
Sozialhilfe: Teileinstellung der wirtschaftlichen Hilfe bei Verletzung der Subsidiarität [Präzisierung der Rechtsprechung]. Abzug für ein im Rahmen eines Beschäftigungsprogramms eingenommenes Mittagessen.
Aufgrund des Grundsatzes der Subsidiarität haben Personen, welchen anderweitige Vermögenswerte zur Verfügung stehen oder die ein konkret bestehendes Stellenangebot ausschlagen, von vornherein keinen Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Personen, welche durch die Sozialbehörde in den zweiten Arbeitsmarkt vermittelt werden, sind in der Regel bedürftig. Eine (teilweise) Einstellung der Leistungen kann nicht direkt gestützt auf den Grundsatz der Subsidiarität erfolgen, sondern hat nach dem Willen des kantonalen Gesetzgebers und der Gesetzessystematik den Vorgaben von § 24a SHG zu genügen (E. 4.3, Präzisierung der Rechtsprechung). Demnach ist die Weisung zur Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm vorgängig zu erlassen und eine Kürzung bei Verletzung der Weisung anzudrohen (§ 24 SHG). Erst nach erfolgter Kürzung gemäss § 24 SHG kann eine (teilweise) Einstellung der wirtschaftlichen Hilfe nach § 24a SHG erfolgen (E. 4.4 f.). Vorliegend war mangels Erfüllung dieser Voraussetzung weder eine Teileinstellung noch eine Kürzung der wirtschaftlichen Hilfe zulässig (E. 4.5.3).
Die Einteilung des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt erfolgt in der Verantwortung des Hilfeempfängers. So wie aus einem persönlichen Mehrbedarf für eine bestimmte Warengruppe in aller Regel kein Anspruch auf Erhöhung des Monatsbudgets abgeleitet werden kann, muss der Hilfsbedürftige bei einem Minderbedarf für einzelne Bedarfspositionen nicht mit einer Kürzung rechnen, solange der dadurch resultierende Überschuss noch mit den Grundsätzen der Sozialhilfe vereinbar ist (E. 5.2). Der im Monatsbudget vorgenommene Abzug für ein im Rahmen eines Beschäftigungsprogramms eingenommenes Mittagessen ist vorliegend unverhältnismässig (E. 5.4).
Stichworte:
ARBEITSINTEGRATIONSPROGRAMM
ARBEITSPROGRAMM
AUFLAGE
BEDARFSDECKUNGSPRINZIP
BEDÜRFTIGKEIT
BESCHÄFTIGUNGSPROGRAMM
EINSTELLUNG
EINSTELLUNG DER WIRTSCHAFTLICHEN HILFE
ERWERBSEINKOMMEN
GEGENLEISTUNG
GRUNDBEDARF
INTEGRATIONSPROGRAMM
KÜRZUNG
MITTAGESSEN
NAHRUNGSMITTEL
NOTLAGE
PRÄZISIERUNG
SOZIALHILFE
SUBSIDIARITÄT
SUBSIDIARITÄTSPRINZIP
TAGLOHN
TAGLOHNPROGRAMM
WEISUNG
WIRTSCHAFTLICHE HILFE
Rechtsnormen:
Art. 12 BV
§ 2 Abs. II SHG
§ 3b SHG
§ 14 SHG
§ 24 SHG
§ 24a SHG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2017.00487
Urteil
der 3. Kammer
vom
15. Februar 2018
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde B, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Sozialhilfe,
hat sich ergeben:
I.
A.
Mit
Beschluss vom 12. April 2016 gewährte die Sozialbehörde B A
rückwirkend ab 1. April 2016 wirtschaftliche Hilfe. Gleichzeitig wies sie A
an, am Arbeitsprojekt D teilzunehmen und machte sie darauf aufmerksam, dass bei
unbegründeten Absenzen das mögliche Lohneinkommen an den Unterstützungsanspruch
angerechnet werde. Zudem werde ihr Unterstützungsanspruch pro Arbeitstag um Fr. 10.-
für das dort eingenommene Mittagessen reduziert.
B.
Gegen
diesen Beschluss erhoben sowohl A am 6. Mai 2016 wie auch ihre Beiständin
am 22. April 2016 Einsprache beim Gemeinderat B. Die Beiständin
ergänzte ihre Einspracheanträge mit Schreiben vom 2. Mai 2016 sowie 19. Mai
2016.
C.
Daraufhin
korrigierte die Sozialbehörde B rückwirkend das Unterstützungsbudget in
einigen Punkten. Der Gemeinderat B wies die Einsprache am 18. Juli
2016 ab bzw. schrieb diese in Bezug auf die angepassten Punkte als
gegenstandslos geworden ab.
II.
Gegen den Entscheid des Gemeinderates B erhob die
Beiständin mit Wirkung für A am 10. August 2016 Rekurs, welchen der
Bezirksrat C mit Beschluss vom 23. Juni 2017 abwies.
III.
Mit Eingabe vom 25. Juli 2017 (Poststempel: 27. Juli
2017) gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, der
Beschluss des Bezirksrates C sei aufzuheben. Der Bezirksrat C
verzichtete am 10. August 2017 auf eine Vernehmlassung und verwies auf den
angefochtenen Entscheid. Die Gemeinde B verzichtete am 16. August
2017 auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich
vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Da sich vorliegend Fragen von grundsätzlicher Bedeutung stellen,
wurde die Entscheidung ungeachtet des Streitwerts der Kammer übertragen
(§ 38b Abs. 2 VRG).
1.2
Für die
Beschwerdeführerin besteht eine Vertretungsbeistandschaft, wobei ihre
Handlungsfähigkeit nicht eingeschränkt ist.
1.3
Als
formelle Gültigkeitsvoraussetzung des Rechtsmittels muss dieses einen Antrag
und eine Begründung enthalten (§ 54 Abs. 1 VRG). Die Anforderungen an
den Antrag und die Begründung sind allerdings nicht immer gleich hoch. Sie sind
weniger streng, wenn es sich um die Eingabe eines juristischen Laien handelt.
So reicht es beim juristischen Laien aus, wenn sich der Begründung mindestens
im Ansatz entnehmen lässt, in welchen Punkten und weshalb der Entscheid
angefochten wird (Alain Griffel in: ebendieser [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 23 N. 12 ff. und § 54 N. 1).
Die Begründung der Beschwerde ist kurz gehalten,
insbesondere setzt sich die Beschwerdeführerin nicht detailliert mit dem
vorinstanzlichen Entscheid auseinander. Sie macht hauptsächlich geltend, dass
die ausbezahlten Beträge zu tief gewesen seien und nicht zum Überleben
ausgereicht hätten. Dadurch sei die Fürsorgepflicht ihr gegenüber verletzt
worden. Zudem seien Kürzungen nicht förmlich verfügt worden, und der Bezirksrat
sei bezüglich der Mietzinse von falschen Tatsachen ausgegangen. Dies wirkt sich
für die Beschwerdeführerin als juristische Laiin jedoch nicht nachteilig aus,
kommt doch in ihrer Beschwerde klar zum Ausdruck, weshalb sie mit dem Entscheid
der Vorinstanz nicht einverstanden ist. Die Begründung der Beschwerde ist somit
als genügend zu erachten.
2.
2.1
Die
Beschwerdegegnerin wies die Beschwerdeführerin in ihrer Verfügung vom
12. April 2016 an, beim Arbeitsprojekt D an fünf Tagen in der Woche
teilzunehmen. Dafür werde ihr pro Einsatztag durch die Sozialabteilung ein noch
festzusetzender Betrag als Anteil an ihr Unterstützungsbudget entschädigt. Für
unbegründete Absenzen werde das mögliche Lohneinkommen vom
Unterstützungsanspruch abgezogen. Die Beschwerdegegnerin passte ihre Anweisung
entsprechend an, nachdem ein Arzt der Beschwerdeführerin eine Arbeitsfähigkeit
für nur drei Tage in der Woche attestiert hatte. Den jeweiligen Abrechnungen
für die Monate April bis Juli 2016 ist zu entnehmen, dass bei
(unentschuldigten) Absenzen der Beschwerdeführerin ein Abzug vom Grundbetrag
für den Lebensunterhalt (GBL) von Fr. 30.- je Absenztag (bzw. Fr. 20.-
bis 29. April 2016) auch tatsächlich vorgenommen wurde. Die
Beschwerdegegnerin stützt ihr Vorgehen auf das Fehlen einer Notlage, welches
sich aus dem Grundsatz der Subsidiarität der Sozialhilfe ergebe, weil die Beschwerdeführerin
die Annahme einer zumutbaren Arbeitsstelle bzw. Teilnahme an einem
Beschäftigungsprogramm verweigert habe und es ihr somit möglich gewesen wäre,
die nötigen Mittel selbst zu beschaffen.
2.2
Die
Vorinstanz erwog, dass die Auflage an die Beschwerdeführerin, am
Arbeitsprogramm D teilzunehmen, zumutbar gewesen sei. Es sei zulässig
gewesen, die Teilnahme am Beschäftigungsprogramm mit einer Taglohnauszahlung zu
verknüpfen. Anlässlich des Gesprächs vom 28. April 2016 sei mit allen
Beteiligten besprochen worden, dass der Tageslohnansatz Fr. 30.- betrage,
womit bei eingeschränkter Arbeitsfähigkeit von drei Tagen in der Woche von
einem maximalen Verdienst bzw. Abzug bei unentschuldigter Absenz von monatlich
Fr. 390.- auszugehen gewesen sei. Da die Beschwerdeführerin in den Monaten
Mai bis Juli 2016 grösstenteils unbegründet dem Beschäftigungsprogramm
ferngeblieben sei, sei auch die daraus resultierende Kürzung des Grundbedarfs
für den Lebensunterhalt nicht zu beanstanden, weil es der Beschwerdeführerin im
Falle von krankheitsbedingter Abwesenheit möglich gewesen wäre, die
Abwesenheiten medizinisch zu begründen.
2.3
Die
Beschwerdeführerin macht geltend, dass ihr die Beschwerdegegnerin für die
Kürzungen keine rekursfähige Verfügung zugestellt habe und die jeweiligen
Auszahlungen der wirtschaftlichen Hilfe nicht den minimalen Anforderungen
entsprochen und nicht zum Leben ausgereicht hätten. Ihre Einsprache vom 6. Mai
2016 richtete sich gegen den gesamten Beschluss der Beschwerdegegnerin. Sie
brachte darin vor, dass der ganze Beschluss die Erkenntnisse von Fachstellen
(u.
a. Ärzte,
Beiständin etc.) missachte und vor Erlass der Weisung eine Zielvereinbarung zu
erstellen gewesen wäre. Somit richtet sich vorliegende Beschwerde nicht nur
gegen die Höhe der ausbezahlten wirtschaftlichen Hilfe, sondern auch gegen die
erlassene Weisung zur Teilnahme am Beschäftigungsprogramm, da diese beiden
Fragen vorliegend eng miteinander verknüpft sind.
3.
3.1
Der
Grundsatz der Subsidiarität in der Sozialhilfe bedeutet, dass wirtschaftliche
Hilfe nur dann gewährt wird, wenn und soweit die betroffene Person sich nicht
selber helfen kann oder wenn Hilfe von dritter Seite nicht oder nicht
rechtzeitig erhältlich ist (vgl. § 2 Abs. 2 und § 14 des
Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]; sowie Art. 12 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
[BV] zur Nothilfe). Weigert sich die betroffene Person, eine ihr mögliche,
zumutbare und konkret zur Verfügung stehende Arbeit anzunehmen oder einen ihr
zustehenden, beziffer- und durchsetzbaren Rechtsanspruch auf Ersatzeinkommen
geltend zu machen, wodurch sie in der Lage wäre, ganz oder teilweise für sich
selber zu sorgen, besteht im Umfang des erzielbaren Einkommens keine
Bedürftigkeit (Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe
[SKOS-Richtlinien], Kap. A.8–6 f.). Die Inanspruchnahme anderer
Hilfsquellen muss jeweils zumutbar sein. Insofern hängt die Subsidiarität stark
mit einer Zumutbarkeitsprüfung zusammen (vgl. Kurt Pärli/Melanie Studer,
Entscheidbesprechung, BGr 8C_455/2015, AJP (2016) S. 1391).
3.2
Sowohl das
Verwaltungsgericht als auch das Bundesgericht anerkennen eine Leistungseinstellung
aufgrund der Verletzung des Subsidiaritätsprinzips als rechtmässig (BGE 130 I
71, E. 4.3; BGE 139 I 218 E. 5.2 f.; VGr, 29. Mai 2013,
VB.2013.00120, E. 6.3). Nach dieser Rechtsprechung fehlt es an der
Bedürftigkeit, wenn die betroffene Person tatsächlich die Möglichkeit hat, eine
andere Hilfsquelle in Anspruch zu nehmen und die Inanspruchnahme dieser
Hilfsquelle geeignet ist, die Notlage zu überwinden. Verweigert die betroffene
Person die Inanspruchnahme dieser anderen Hilfsquelle, fehlt es an den
Anspruchsvoraussetzungen für die Sozialhilfe (BGE 139 I 218 E. 3.4). Nach
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 12 BV kommt auch der
Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm der Vorrang gegenüber dem Bezug von
öffentlichen Unterstützungsleistungen zu, wenn mit der Teilnahme
Erwerbseinkommen erzielt wird, welches zur Überwindung der Notlage dient (BGE
139 I 218 E. 5.3). Ist die Arbeit in einem solchen Beschäftigungsprogramm
nicht entlohnt, kommt der Grundsatz der Subsidiarität nicht zum Tragen (BGE 142
I 1 E. 7.2.3).
3.3
In ein
Spannungsverhältnis zum Subsidiaritätsprinzip tritt das sozialhilferechtliche
Bedarfsdeckungsprinzip, wonach die Hilfe ungeachtet des Grundes der Notlage
auszurichten ist. Nach dem Bedarfsdeckungsprinzip soll die Sozialhilfe einer
individuellen, konkreten und aktuellen Notlage abhelfen und entsprechend
bemessen werden. Das Bedarfsdeckungsprinzip und das Prinzip von Treu und
Glauben haben zur Folge, dass bei der erstmaligen Ermittlung des
Sozialhilfeanspruchs vom tatsächlichen Einkommen und von den tatsächlichen
Lebenshaltungskosten auszugehen ist (Guido Wizent, Die sozialhilferechtliche
Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen 2014, S. 211 ff.; VGr, 14. September
2016, VB.2016.00315, E. 2.2; VGr, 8. Dezember 2000, VB.2000.00348, E. 2e).
3.4
Auch der kantonale Gesetzgeber greift das
Prinzip der Subsidiarität in § 2 Abs. 2 und § 14 SHG auf und
konkretisiert es in § 24a SHG. Gemäss § 14 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche
Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen mit
gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln
aufkommen kann.
Verstösst der Hilfesuchende gegen Anordnungen, Auflagen und
Weisungen der Fürsorgebehörde, die ihm im Rahmen von § 21 SHG erteilt
wurden, können die Sozialhilfeleistungen nach § 24 Abs. 1 lit. a
Ziff. 1 SHG angemessen gekürzt werden. Sodann sind die Leistungen nach § 24a
Abs. 1 SHG ausnahmsweise ganz oder teilweise einzustellen, wenn der
Hilfesuchende eine ihm zumutbare Arbeit oder die Geltendmachung eines
Ersatzeinkommens verweigert (lit. a), ihm die Leistungen deswegen gekürzt
worden sind (lit. b) und ihm schriftlich unter Androhung der
Leistungseinstellung eine zweite Frist zur Annahme der Arbeit beziehungsweise
zur Geltendmachung des Ersatzeinkommens angesetzt worden ist (lit. c). Die
Leistungseinstellung wegen Verweigerung einer zumutbaren Arbeit oder
Geltendmachung eines Ersatzeinkommens kann indes nur im Umfang des Einkommens,
das der Hilfesuchende wegen seines Verhaltens nicht erzielt, erfolgen. Die
gänzliche Einstellung von Unterstützungsleistungen soll gerade nicht als
Sanktion dienen, sondern ist nur bei Verletzung der Subsidiarität zulässig
(VGr, 15. Februar 2016, VB.2015.00634, E. 2.4; VGr, 22. August
2013, VB.2013.00150, E. 3.3; SKOS-Richtlinien Kap. A.8–6).
3.5
Ergänzend zum Subsidiaritätsprinzip kommt das
Prinzip der Leistung und Gegenleistung zur Anwendung. Gemäss § 3b Abs. 1
und 2 SHG können die Gemeinden von den Hilfeempfängern Gegenleistungen zur
Sozialhilfe verlangen, die nach Möglichkeit der Integration der Hilfeempfänger
in die Gesellschaft dienen. Als Massnahmen zur beruflichen Integration kommen
berufliche Orientierungsmassnahmen, Integrationshilfen in den ersten
Arbeitsmarkt, Einsatz- und Beschäftigungsprogramme und Angebote im zweiten
Arbeitsmarkt infrage. Da sich Art und Umfang solcher Gegenleistungen nach den
individuellen Ressourcen und den persönlichen Verhältnissen der betroffenen
Person richten, sind diese individuell festzulegen bzw. zu konkretisieren (vgl.
SKOS-Richtlinien, Kap. A.8–1; VGr, 3. April 2014, VB.2013.00775, E. 4.2).
In der Regel setzen die Sozialbehörden die Gegenleistungen zusammen mit den
Sozialhilfeleistungen in besonderen Vereinbarungen fest (§ 3b Abs. 2
SHG). Die Hilfebedürftigen können allerdings auch nach § 21 SHG mit
Auflagen und Weisungen zur Erbringung von Gegenleistungen verpflichtet werden.
4.
4.1
Die
bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Verletzung der Subsidiarität bezieht sich
jeweils auf die Nothilfe nach Art. 12 BV (oder allenfalls nach der
entsprechenden kantonalen Verfassungsbestimmung).
Art. 12 BV gewährt
das Recht auf Hilfe in Notlagen (sog. Nothilfe). Eine Notlage liegt vor, wenn
einer Person die Mittel fehlen, die für ein menschenwürdiges Dasein
unerlässlich sind; keine Notlage liegt vor, wenn die betroffene Person objektiv
und subjektiv in der Lage ist, diese Mittel selber zu beschaffen (BGE 130 I 71,
E. 4.1 ff.). Bei Verletzung der Subsidiarität und somit fehlender
Notlage ist aufgrund des Wortlauts von Art. 12 BV der Schutzbereich des
Grundrechts (welcher auch mit dessen Kerngehalt übereinstimmt) nicht betroffen,
und die Verweigerung der Nothilfe stellt deshalb auch keinen Eingriff dar,
welcher nach den Voraussetzungen von Art. 36 BV (insb. gesetzliche
Grundlage) zu beurteilen wäre. Dementsprechend stützt sich eine Einstellung der
Nothilfe bei Verletzung der Subsidiarität direkt auf Art. 12 BV.
Die Nothilfe nach Art. 12 BV ist von der Sozialhilfe
abzugrenzen. Die Kompetenzen im Bereich der Sozialhilfe liegen bei den
Kantonen; der Bund regelt die Ausnahmen und Zuständigkeiten (Art. 115 BV
i.
V.
m. Art. 42 Abs. 1
BV, vgl. Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger
vom 24. Juni 1977 [ZUG]). Art. 12 BV stellt im Gegensatz zur
Sozialhilfe, welche umfassender ist, bloss einen Mindeststandard dar (BGE 142 I
1, E. 7.2.1; BGE 138 V 310, E. 2.1; BGr, 4. August 2008,
8C_347/2007, E. 6.2; Lucien Müller, in: Bernhard Ehrenzeller et. al.
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 3. Auflage, Zürich/St.
Gallen 2014, Art. 12 N. 9). Daraus ergibt sich auch, dass
sozialhilferechtliche Sanktionen und Rückerstattungspflichten nicht in den
Bereich eingreifen dürfen, welcher von Art. 12 BV umfasst ist.
4.2
Die
Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts zur Verletzung der Subsidiarität betraf
bislang insbesondere Fälle, in welchen für die Leistungseinstellung ebenso die
Voraussetzungen von § 24a SHG erfüllt gewesen wären (bspw. VGr, 23. April
2015, VB.2015.00022, E. 7; VGr, 15. Februar 2016, VB.2015.00634; VGr,
22. August 2013, VB.2013.00150; aber auch: BGE 139 I 218; BGE 130 I 71).
Vorliegender Fall unterscheidet sich von diesen Fällen insofern, als mit
derselben Verfügung, mit welcher die teilweise Einstellung verfügt wurde, der
Beschwerdeführerin erstmals wirtschaftliche Hilfe zugesprochen und ihr die
Auflage zur Teilnahme am Beschäftigungsprogramm gemacht worden war. Diese
Rechtsprechung ist somit zu präzisieren.
4.3
Aus den
Materialien zum kantonalen Sozialhilfegesetz (insb. zu § 24 und 24a SHG) ergibt
sich, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, vor dem Hintergrund der
Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Verletzung der Subsidiarität (namentlich
BGE 130 I 71 [Taglohnprogramm Schaffhausen] sowie BGr, 4. März 2003,
2P.147/2002 [Citypflege Bern]) diese über § 24a SHG aufzufangen und dieser
Rechtsprechung eine Verfahrensform zu geben sowie mit § 24a SHG eine
gesetzliche Grundlage zu schaffen, die den durch die Einstellung entstehenden
erheblichen Eingriff in die Rechtsposition des Hilfsbedürftigen rechtfertigt
(vgl. ABl 2006 1113; Votum Urs Lauffer, Protokoll des Zürcher Kantonsrates zur
185. Sitzung vom 15. Januar 2007, S. 13271). Folglich kann die
Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht unbesehen auf das kantonale Recht
übertragen werden. Zumal Art. 12 BV bloss einen Mindeststandard darstellt
(oben, E. 4.1).
Dasselbe ergibt sich auch aus der Systematik des SHG: § 24a
SHG befindet sich unter dem Titel "D. Wirtschaftliche Hilfe". Wer
somit einen grundsätzlichen Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe gemäss § 14
SHG hat, dem gegenüber können die Leistungen nur in den Schranken von § 24a
eingestellt werden. Besteht allerdings von vornherein kein Anspruch auf
wirtschaftliche Hilfe, bspw. weil aufgrund anderweitig bestehender
Vermögenswerte oder wegen Ausschlagens eines bestehenden konkreten
Stellenangebots die Bedürftigkeit infrage gestellt wird, kann die Sozialhilfe in
direkter Anwendung des Subsidiaritätsprinzips im Umfang, in welchem die
betroffene Person nicht bedürftig ist, verweigert werden, da bei diesen
Personen keine Notlage im Sinn des SHG besteht (vgl. §§ 11 und 14 SHG).
Personen, die durch die Sozialbehörde in den zweiten
Arbeitsmarkt vermittelt werden, sind in der Regel bedürftig. Dies zeigt sich
darin, dass solche Arbeitsleistungen eine Gegenleistung
im Rahmen der
Sozialhilfe
darstellen. Gegenleistungen werden nur gegenüber
Hilfsbedürftigen eingefordert und setzen somit voraus, dass die Person
überhaupt bedürftig ist (§ 3b SHG, oben E. 3.5). In solchen Fällen
rechtfertigt sich aufgrund obiger Überlegungen und der Abgrenzung der
Sozialhilfe zur Nothilfe i.
S.
v. Art. 12 BV bei
einer Verweigerung der Teilnahme an einem Integrations- oder
Beschäftigungsprogramm ein Vorgehen nach § 24 und 24a SHG. Im Sinn einer
Präzisierung der Rechtsprechung ist demzufolge festzuhalten, dass das
Subsidiaritätsprinzip nur direkte Anwendung findet, wenn an der Bedürftigkeit
grundsätzliche und begründete Zweifel bestehen. Bei Personen, die grundsätzlich
Anspruch auf Sozialhilfe haben, was der Fall ist, wenn diese durch die
Sozialbehörde einem Integrations- oder Beschäftigungsprogramm im zweiten
Arbeitsmarkt zugewiesen werden, ist nach den Vorschriften von §§ 24 und
24a SHG vorzugehen.
4.4
Indem die
Beschwerdegegnerin den Grundbedarf für den Lebensunterhalt auf die Einsatztage
aufteilte und diese dann bei unentschuldigtem Nichterscheinen der
Beschwerdeführerin nicht auszahlte, hat sie eine (teilweise)
Leistungseinstellung vorgenommen. Eine solche Einstellung kann nur unter den
Voraussetzungen von § 24a SHG erfolgen (zu den Voraussetzungen: E. 3.4).
Mangels vorgängig rechtskräftig verfügter Kürzung waren diese allerdings nicht
erfüllt (§ 24a lit. b SHG; VGr, 11. April 2013, VB.2012.00523,
E. 2.3).
4.5
Sind die
Voraussetzungen für eine Leistungseinstellung nach § 24a SHG nicht
erfüllt, ist zu prüfen, ob allenfalls eine Kürzung nach § 24 SHG infrage kommt
und der Betrag der (Teil-)Einstellung auf das gemäss § 24 SHG i.
V.
m. § 17 Abs. 1 der Verordnung
zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) i.
V.
m. SKOS-Richtlinien, A.8–4 zulässige Mass zu begrenzen ist.
4.5.1
Die Sozialhilfeleistungen können nach § 24 Abs. 1 lit. a
Ziff. 1 SHG angemessen gekürzt werden, wenn der Hilfesuchende gegen
Anordnungen, Auflagen und Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst. Er muss
zuvor auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung schriftlich hingewiesen worden
sein, wobei ein solcher Hinweis schon mit der mit der Anordnung, Auflage oder
Weisung verbunden werden kann.
4.5.2
Angesichts der einschneidenden Wirkung bei Verweigerung der Teilnahme an
einem Beschäftigungsprogramm und der Qualifikation der Integrationsprogramme
als konkretisierungsbedürftige Gegenleistungen (vgl. E. 3.5) sind solche
Weisungen und Auflagen schriftlich zu verfügen und ist die hilfsbedürftige
Person auf die Folgen einer Verletzung der Weisung aufmerksam zu machen (VGr,
12. Dezember 2017, VB.2017.00533, E. 5.1; VGr, 28. Oktober 2015,
VB.2015.00580, E. 5.2 ff.; VGr, 30. Januar 2014, VB.2013.00372,
E. 5.3 f.). Danach erst kann die Verweigerung der Teilnahme der
betroffenen Person vorgeworfen werden. Die betroffene Person hat insbesondere
Anspruch darauf, die Zumutbarkeit einer Weisung, die in ihre Persönlichkeit
eingreift, vorgängig, im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens überprüfen lassen,
ohne dass sie bereits in dieser Zeit in Not gerät, andernfalls sie gezwungen wäre,
ihr Verhalten bereits anzupassen, bevor über die Rechtmässigkeit der Weisung
entschieden worden ist (vgl. VGr, 5. November 2014, VB.2014.00122, E. 4;
VGr, 18. Juni 2009, VB.2009.00262, E. 4, BGr, 21. Januar 2010,
8C_650/2009, E. 6.2).
4.5.3
Vorliegend verfügte die Beschwerdegegnerin sowohl die Weisung an die
Beschwerdeführerin als auch die daraus resultierende Teileinstellung der Unterstützungsleistungen
in demselben Beschluss. Da dieser Beschluss angefochten wurde, entfaltete die
Weisung (aber auch die Teileinstellung) bis heute keine Rechtswirkungen. Demzufolge
wäre auch eine Kürzung mangels
vorgängig
erlassener Weisung zur
Teilnahme am Beschäftigungsprogramm sowie
vorgängiger
Kürzungsandrohung
nicht zulässig gewesen. Die Beschwerde ist diesbezüglich gutzuheissen.
4.5.4
In der Folge ist die Zumutbarkeit der an die Beschwerdeführerin gerichteten
Weisung nicht mehr zu überprüfen, da diese mangels rechtmässiger
Kürzung/Einstellung keine negativen Wirkungen zeitigte und andererseits
aufgrund des Wegzugs der Beschwerdeführerin aus der Gemeinde der
Beschwerdegegnerin zum heutigen Zeitpunkt keine Gültigkeit mehr hat und es
somit an einem entsprechenden Rechtschutzinteresse fehlt.
4.6
Die
Beschwerdegegnerin brachte für unentschuldigte Absenztage im Monat April
Fr. 80.-, im Monat Mai Fr. 360.-, im Monat Juni Fr. 390.- und im
Monat Juli Fr. 360.- in Abzug (vgl. 8/8/18). Insgesamt wurden Fr. 1'190.-
des Grundbedarfs für den Lebensunterhalt unrechtmässig nicht ausbezahlt; dieser
Betrag ist durch die Beschwerdegegnerin nachzubezahlen.
5.
5.1
Die
Beschwerdegegnerin ordnete in ihrer Verfügung vom 12. April 2016 an, dass
der Beschwerdeführerin ein Abzug von Fr. 10.- pro Tag für das Mittagessen
gemacht werde, welches Bestandteil des Arbeitsprojekts sei. Indem die
Beschwerdeführerin geltend macht, die ihr gemachten Auszahlungen hätten nicht
zum Leben ausgereicht, ficht sie dieses Vorgehen der Beschwerdegegnerin
ebenfalls an. Die Vorinstanz führte diesbezüglich aus, dass im Grundbedarf für
den Lebensunterhalt bereits ein Betrag für Essen enthalten sei, womit es sich
rechtfertige, für jede unentgeltlich eingenommene Mahlzeit einen Betrag vom
Grundbedarf abzuziehen. Der Betrag von Fr. 10.- je Mittagessen sei zwar am
oberen Rahmen angesiedelt, entspreche allerdings den SKOS-Richtlinien und sei
vertretbar.
5.2
Der
Grundbedarf für den Lebensbedarf umfasst die Ausgaben für Nahrung, Bekleidung,
Energieverbrauch, laufende Haushaltsführung, kleine Haushaltsgegenstände,
Gesundheitspflege (ohne medizinische Grundversorgung), öffentlichen Nahverkehr,
Nachrichtenübermittlung, Unterhaltung und Bildung sowie Körperpflege. Der
Grundbedarf wird durch monatliche Pauschalen abgedeckt, welche nach der Grösse
des Haushalts (der Anzahl der in gemeinsamem Haushalt lebenden Personen)
abgestuft sind. Die Höhe der Pauschalbeträge richtet sich nach den Auslagen der
einkommensschwächsten zehn Prozent der Schweizer Haushaltungen (SKOS-Richtlinien,
Kap. B.2–1 ff.). Die Pauschalbeträge ermöglichen es unterstützten
Personen, ihr verfügbares Einkommen selbst einzuteilen und die Verantwortung
dafür zu übernehmen. Die Ausgaben hängen somit im Einzelfall nach den
individuellen Vorlieben und Bedürfnissen der jeweiligen Person ab. Ein
Sozialhilfeempfänger kann daher aus einem persönlichen Mehrbedarf für eine
bestimmte Warengruppe in aller Regel keinen Anspruch auf Erhöhung des
Monatsbudgets ableiten. Auf der anderen Seite muss er aber auch bei einem Minderbedarf
für einzelne Bedarfspositionen nicht befürchten, dass ihm der Grundbedarf
gekürzt wird, solange kein Überschuss resultiert, welcher nicht mehr mit den
Grundsätzen der Sozialhilfe vereinbar ist (VGr, 29. Mai 2006,
VB.2006.00162, E. 2.3; VGr, 2. Juni 2009, VB.2009.00178, E. 5).
5.3
Der
Pauschalbetrag steht grundsätzlich jedem Sozialhilfeempfänger zu. Dies
ermöglicht eine einheitliche Behandlung aller Hilfesuchenden (vgl. Claudia Hänzi,
Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen in: Christoph Häfeli [Hrsg.], Das
schweizerische Sozialhilferecht, Luzern 2008, S. 118). Der GBL-Betrag
sichert zusammen mit den Wohn- und Gesundheitskosten sowie situationsbedingten
Leistungen das soziale Existenzminimum (vgl. § 15 SHG). Dieses
gewährleistet neben den notwendigen Gütern zum Überleben auch eine Teilnahme am
wirtschaftlichen und sozialen Leben. Der Grundbetrag darf deshalb nur in
begründeten Fällen und zeitlich befristet um einen bestimmten Prozentsatz
unterschritten werden (SKOS-Richtlinien, Kap. B.2–3).
5.4
Wie die
Vorinstanz anmerkt, ist der Ansatz von Fr. 8.- bis Fr. 10.- je Mahlzeit
gem. SKOS-Richtlinien für die Mehrkosten auswärtiger Verpflegung vorgesehen und
kann somit nicht ohne Weiteres auf die vorliegende Situation übertragen werden.
Ausgehend vom Grundbetrag für den Lebensbedarf, welcher der Beschwerdeführerin
damals gewährt wurde (monatlich Fr. 755.-, ohne Kürzung), betrug der
Anteil für Nahrungsmittel, Getränke und Tabakwaren Fr. 300.50 (39.8 %
gem. Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 7.1.01, 15. Juli 2013) und
somit rund Fr. 10.- im Tag. Ein Abzug von Fr. 10.- je Arbeitstag
allein für das Mittagessen erscheint nur schon aufgrund dieser Berechnung
unverhältnismässig.
5.4.1
Im Weiteren ist es in Übereinstimmung mit obigen Erwägungen dem einzelnen
Sozialhilfeempfänger überlassen, wie die wirtschaftliche Hilfe eingeteilt und
wie viel z.
B. für
Nahrungsmittel ausgegeben wird bzw. ob überhaupt ein zur Verfügung gestelltes
Mittagessen eingenommen wird oder nicht. Es liegen keine Gründe vor, die es
rechtfertigen würden, aufgrund des Mittagessens eine Kürzung des Grundbedarfs
vorzunehmen. Auch diesbezüglich ist die Beschwerde gutzuheissen.
5.4.2
Die Beschwerdegegnerin brachte in den Monaten April bis Juli 2016 insgesamt
Fr. 60.- für Mittagessen in Abzug, dieser Betrag ist durch die
Beschwerdegegnerin nachzubezahlen.
6.
6.1
Weiter
macht die Beschwerdeführerin geltend, die Vorinstanz sei zu Unrecht davon
ausgegangen, dass die Beschwerdegegnerin die Miete nach dem Tod ihres
Mitbewohners entsprechend angepasst habe. Zudem bemängelt sie, in den Monaten
Mai bis Oktober 2016 jeweils nur zwischen Fr. 150.- und Fr. 417.-
erhalten zu haben.
6.2
Prozessthema
eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand des angefochtenen
Entscheids bzw. der erstinstanzlichen Verfügung war oder nach richtiger Gesetzesanwendung
hätte sein sollen. Andernfalls müsste sich die Rechtsmittelinstanz mit Anträgen
befassen, mit denen sich die erste Instanz zulässigerweise nicht
auseinandergesetzt hat. Letzteres würde dem Grundsatz widersprechen, dass der
Streitgegenstand beim Durchlaufen des funktionellen Instanzenzugs nicht erweitert
werden kann (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbem. zu §§ 19–28a N. 45).
Soweit sich die Beschwerdeführerin darauf beruft, dass die Vorinstanz
fälschlicherweise davon ausgegangen sei, dass die Beschwerdegegnerin die Miete
im Unterstützungsbudget umgehend nach dem Tod ihres Mitbewohners angepasst habe
und das Budget in den Monaten November, Dezember 2016 sowie Januar 2017 höher
hätte ausfallen sollen, betrifft dies einen Sachverhalt, welcher noch nicht von
der angefochtenen Verfügung erfasst war, da der Tod des Mitbewohners erst im
August 2016 eingetreten ist, und stellt eine unzulässige Erweiterung des Streitgegenstands
dar. Gleiches gilt für die von ihr als zu tief empfundenen Auszahlungen, soweit
die Beschwerdegegnerin Kürzungen der Auszahlungen vorgenommen haben sollte, die
nicht Gegenstand des durch die Beiständin eingereichten Rekurses sowie auch
nicht der angefochtenen Verfügung vom 12. April 2016 waren. Sofern solche
allfälligen Kürzungen nicht bereits mittels rechtskräftiger Verfügung vorgenommen
worden sind, könnte die Beschwerdeführerin eine solche verlangen und anfechten.
Auf die damit zusammenhängenden Begehren kann demzufolge nicht eingetreten
werden.
7.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens
der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 VRG). Aufgrund des mit der Beschwerde einhergehenden besonderen
Aufwands, welcher nicht mehr im Verhältnis zum Streitwert steht, rechtfertigt
es sich, die Gerichtsgebühr in Anwendung von § 4 Abs. 1 der Gebührenverordnung
des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr) zu verdoppeln.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Dispositiv-Ziffer I
des Beschlusses des Bezirksrates C vom 23. Juni 2017,
Dispositiv-Ziffer 2 des Beschlusses des Gemeinderates B vom 18. Juli
2016 sowie Dispositiv-Ziffer 4, soweit darin die Anrechnung der möglichen
Lohnentschädigung vorgesehen wurde,
und
5 des Beschlusses des Sozialausschusses der Gemeinde B vom 12. April
2016 werden aufgehoben.
Die
Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin insgesamt
Fr. 1'250.- an wirtschaftlicher Hilfe nachzubezahlen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    100.--     Zustellkosten,
Fr. 1'100.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
5.    Mitteilung an
…