zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00472 · 2017-03-23 · de

Baubewilligung | [Dem Beschwerdeführer wurde die baupolizeiliche Bewilligung zur Umnutzung eines Teils seines Grundstücks in eine Parkierungsanlage mit 150 Plätzen für die Motorfahrzeuge von Flugreisenden mit Abflughafen Zürich (sogenannte Off-Airport-Valet-Parkierungsanlage) verweigert.] Der Aufsichtsanzeige des Beschwerdeführers ist keine Folge zu geben (E. 1). Off-Airport-Parkierungsanlagen bedürfen keiner Plangenehmigung nach Luftfahrtrecht; ihre Bewilligungsfähigkeit bestimmt sich nach kantonalem Recht (E. 3). Aus dem kantonalen Planungs- und Baugesetz (PBG), insbesondere den §§ 242 PBG unter dem Titel "Fahrzeugabstellplätze", bzw. den Bestimmungen des gestützt hierauf erlassenen Parkplatzreglements der Stadt Kloten lässt sich keine genügende Rechtsgrundlage für eine Beschränkung der Zahl von Off-Airport(-Valet)-Parkplätzen auf Privatgrund ableiten, geschweige denn für ein generelles Verbot solcher Parkplätze (E. 4.1 f.). Der Betrieb einer Off-Airport-Parkierungsanlage auf dem beschwerdeführerischen Grundstück in der Industriezone I mit Empfindlichkeitsstufe IV ist als zonenkonform zu qualifizieren (E. 4.3) und kann auch nicht mit der Begründung verweigert werden, er widerspreche dem kantonalen Richtplan (E. 4.4). Die geplante Anlage erreicht im Übrigen für sich betrachtet den für die Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung massgeblichen Schwellenwert von 500 Parkplätzen nicht. Wie jedoch aus den Akten hervorgeht, werden allein auf dem Gebiet der Stadt Kloten bereits heute diverse Off-Airport-Parkierungsanlagen mit insgesamt weit mehr als 500 Parkplätzen angeboten. Das Angebot der Off-Airport-Parkierungsanlagenbetreiberinnen und -betreiber im Raum Kloten richtet sich dabei bei identischer Zwecksetzung an den gleichen Kreis von Benützenden. Sofern diese ihre Fahrzeuge dem jeweiligen Anbieter respektive der jeweiligen Anbieterin direkt auf dem Flughafengelände überlassen können, führt der Betrieb von Parkierungsanlagen der genannten Art unmittelbar zu einerkonzentrierten Erhöhung des Verkehrsaufkommens und damit der Umweltbelastungen auf den Zu- und Wegfahrten innerhalb des Flughafenperimeters. Ob sich die Einwirkungen der einzelnen Anlagen derart kumulieren, als dass im vorliegenden Verfahren eine gemeinsame umweltrechtliche Betrachtung und allenfalls die Behandlung der verschiedenen Einzelanlangen als Gesamtanlage angezeigt erschiene, lässt sich anhand der Akten nicht beurteilen. Der Sachverhalt erweist sich insofern als ungenügend erstellt und ist zu ergänzen (E.5). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.03.2017 VB.2016.00472
Zurich Verwaltungsgericht 23.03.2017 VB.2016.00472
Zurigo Verwaltungsgericht 23.03.2017 VB.2016.00472

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00472
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00472
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.03.2017
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 15.01.2018 abgewiesen.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
[Dem Beschwerdeführer wurde die baupolizeiliche Bewilligung zur Umnutzung eines Teils seines Grundstücks in eine Parkierungsanlage mit 150 Plätzen für die Motorfahrzeuge von Flugreisenden mit Abflughafen Zürich (sogenannte Off-Airport-Valet-Parkierungsanlage) verweigert.]
Der Aufsichtsanzeige des Beschwerdeführers ist keine Folge zu geben (E. 1). Off-Airport-Parkierungsanlagen bedürfen keiner Plangenehmigung nach Luftfahrtrecht; ihre Bewilligungsfähigkeit bestimmt sich nach kantonalem Recht (E. 3). Aus dem kantonalen Planungs- und Baugesetz (PBG), insbesondere den §§ 242 PBG unter dem Titel "Fahrzeugabstellplätze", bzw. den Bestimmungen des gestützt hierauf erlassenen Parkplatzreglements der Stadt Kloten lässt sich keine genügende Rechtsgrundlage für eine Beschränkung der Zahl von Off-Airport(-Valet)-Parkplätzen auf Privatgrund ableiten, geschweige denn für ein generelles Verbot solcher Parkplätze (E. 4.1 f.). Der Betrieb einer Off-Airport-Parkierungsanlage auf dem beschwerdeführerischen Grundstück in der Industriezone I mit Empfindlichkeitsstufe IV ist als zonenkonform zu qualifizieren (E. 4.3) und kann auch nicht mit der Begründung verweigert werden, er widerspreche dem kantonalen Richtplan (E. 4.4). Die geplante Anlage erreicht im Übrigen für sich betrachtet den für die Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung massgeblichen Schwellenwert von 500 Parkplätzen nicht. Wie jedoch aus den Akten hervorgeht, werden allein auf dem Gebiet der Stadt Kloten bereits heute diverse Off-Airport-Parkierungsanlagen mit insgesamt weit mehr als 500 Parkplätzen angeboten. Das Angebot der Off-Airport-Parkierungsanlagenbetreiberinnen und -betreiber im Raum Kloten richtet sich dabei bei identischer Zwecksetzung an den gleichen Kreis von Benützenden. Sofern diese ihre Fahrzeuge dem jeweiligen Anbieter respektive der jeweiligen Anbieterin direkt auf dem Flughafengelände überlassen können, führt der Betrieb von Parkierungsanlagen der genannten Art unmittelbar zu einer konzentrierten Erhöhung des Verkehrsaufkommens und damit der Umweltbelastungen auf den Zu- und Wegfahrten innerhalb des Flughafenperimeters. Ob sich die Einwirkungen der einzelnen Anlagen derart kumulieren, als dass im vorliegenden Verfahren eine gemeinsame umweltrechtliche Betrachtung und allenfalls die Behandlung der verschiedenen Einzelanlangen als Gesamtanlage angezeigt erschiene, lässt sich anhand der Akten nicht beurteilen. Der Sachverhalt erweist sich insofern als ungenügend erstellt und ist zu ergänzen (E.5).
Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
ANLAGE
AUFSICHTSANZEIGE
BETRIEB
FLUGHAFEN
FLUGHAFENPERIMETER
GESAMTBETRACHTUNG
PARKIERUNGSANLAGE
PARKPLATZ
PARKPLATZBESCHRÄNKUNG
PARKPLATZVERORDNUNG
RICHTPLAN
SCHWELLENWERT
UMWELTBEEINTRÄCHTIGUNG
UMWELTBELASTUNG
UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP)
ZONENKONFORMITÄT
Rechtsnormen:
§ 242 PBG
§ 243 PBG
§ 244 PBG
§ 309 Abs. 1 lit. i PBG
§ 336 Abs. 2 PBG
Art. 9 Abs. 1 RPG
Art. 7 USG
Art. 8 USG
Art. 10a USG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2016.00472
Urteil
der 1. Kammer
vom
23. März 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Maja Schüpbach Schmid,
Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadtrat Kloten,
Beschwerdegegner,
betreffend
Baubewilligung
,
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 15. Dezember 2015 verweigerte der
Stadtrat Kloten A die baurechtliche Bewilligung für die Nutzungsänderung eines
bestehenden Lager- bzw. Umschlagplatzes auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an
der C-Strasse 02 in Kloten in eine Abstellfläche für 150 Personenwagen
bietende Parkierungsanlage.
II.
Dagegen liess A am 18. Januar 2016 ans
Baurekursgericht rekurrieren, welches das Rechtsmittel mit Entscheid vom 7.
Juli 2016 abwies.
III.
A liess am 19. August 2016 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei in
Aufhebung des Rekursentscheids die "vom Stadtrat Kloten mit Beschluss vom
15. Dezember 2015 ausgesprochene Bauverweigerung aufzuheben und die
nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen", eventualiter die Angelegenheit
zur weiteren Behandlung ans Baurekursgericht zurückzuweisen. Letzteres
beantragte am 1. September 2016 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der
Beschwerde. Ebensolches beantragte unter Entschädigungsfolgen der Stadtrat
Kloten mit begründeter Beschwerdeantwort vom 23. September 2016. Hierzu
liess sich A am 6. Oktober 2016 vernehmen und gleichzeitig seine
Beschwerdeanträge um ein Feststellungsbegehren ergänzen. Der Stadtrat Kloten
verzichtete am 11. Oktober 2016 ausdrücklich auf eine weitere
Stellungnahme.
Die Kammer
erwägt:
1.
Der Beschwerdeführer verlangt mit Eingabe vom
6. Oktober 2016, "[e]s sei aufsichtsrechtlich festzustellen, dass die
Rekursinstanz nicht befugt war, die eine der beiden im Streit liegenden Rügen
(Richtplanwidrigkeit als Bauverweigerungsgrund […]) offen zu lassen".
Diesbezüglich ist zunächst zu bemerken, dass die Vorinstanz
der Aufsicht des Verwaltungsgerichts untersteht und dieses insofern zur
aufsichtsrechtlichen Überprüfung des Handelns der unteren Behörde zuständig ist
(vgl. Martin Bertschi
in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
Vorbemerkungen
zu §§ 19–28a N. 74; § 336 Abs. 2 des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]). Der
Beschwerdeführer scheint mit seinem Begehren jedoch nichts Anderes als die
verspätete (
§ 53 Abs. 1 in Verbindung mit § 22
Abs. 1 Satz 1 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]) Überprüfung des Rekursentscheids
vom 7. Juli 2016 auf die Einhaltung seines Gehörsanspruchs hin zu beabsichtigen,
weshalb die Voraussetzungen eines aufsichtsrechtlichen Einschreitens vorliegend
nicht gegeben sind (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 65).
Der Anzeige ist keine Folge zu geben. Von einer Kostenauflage ist abzusehen.
2.
2.1
Beschwerdegegenstand
bildet die Frage, ob dem Beschwerdeführer die baupolizeiliche Bewilligung zur
Umnutzung eines Teils seines Grundstücks an der C-Strasse 02 in Kloten
(Kat.-Nr. 01) von einem Lager- bzw. Güterumschlagsplatz in eine
Parkierungsanlage mit 150 Plätzen für die Motorfahrzeuge von Flugreisenden mit
Abflughafen Zürich zu Recht verweigert wurde. Konkret geplant ist die
Inbetriebnahme einer sogenannten Off-Airport-Valet-Parkierungsanlage. Der
Nutzer bzw. die Nutzerin solcher Anlagen stellt sein respektive ihr Auto in
einem der Flughafenparkhäuser auf einen Umschlagparkplatz ab und gibt den
Autoschlüssel am Schalter der Anlagebetreiberin ab. Danach wird das Fahrzeug
auf einen der Parkplätze ausserhalb des Flughafenareals geführt ("off
airport") und zum gewünschten Zeitpunkt auf einen Umschlagparkplatz im
Flughafenareal zurückgebracht.
Die umzunutzende Parzelle liegt rund 4,0 km vom
Flughafen Zürich-Kloten entfernt in der Industriezone I mit
Empfindlichkeitsstufe IV (vgl. Zonenplan der Stadt Kloten vom
15. Juni 2013 [Zonenplan], abrufbar unter www.kloten.ch >
Dienstleistungen + Online-Schalter > Gesetzessammlung >
Zonenplan). In dieser Zone sind nach Art. 25 Abs. 2 Satz 2 der
Bau-und Zonenordnung der Stadt Kloten vom 15. Juni 2013 (BZO, abrufbar
unter www.kloten.ch > Dienstleistungen + Online-Schalter >
Gesetzessammlung > Bau- und Zonenordnung) stark störende Betriebe zulässig.
2.2
Der
Beschwerdegegner und die Vorinstanz begründen die Bewilligungsverweigerung im
Wesentlichen damit, dass die Erstellung von Parkplätzen ohne zugehörige
Grundnutzung auf dem Baugrundstück selbst oder zumindest in nützlicher Distanz
auf fremdem Grund im Parkplatzreglement der Stadt Kloten vom 1. Oktober
2010 (PPR, abrufbar unter www.kloten.ch > Dienstleistungen +
Online-Schalter > Gesetzes­sammlung > Parkplatzreglement) nicht
vorgesehen sei. Im Übrigen – so der Beschwerdegegner – widerspreche das
Bauvorhaben dem kantonalen und regionalen Richtplan bzw. ist es nach Ansicht
der Vorinstanz bereits mangels Zonenkonformität nicht bewilligungsfähig.
3.
3.1
Gemäss
Art. 37 Abs. 1 Satz 1 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember
1948 (LFG, SR 748.0) dürfen Bauten oder Anlagen, die ganz oder überwiegend
dem Betrieb eines Flugplatzes dienen (Flugplatzanlagen) nur mit einer
Plangenehmigung erstellt oder geändert werden. Gleiches gilt für die mit der
Anlage und dem Betrieb zusammenhängenden Erschliessungslangen und
Installationsplätze (Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LFG).
3.2
Bei den
sogenannten Off-Airport-Parkplätzen, das heisst, nicht von der
Flughafenhalterin betriebenen Parkplätzen für Flugpassagiere ausserhalb des
Flughafenperimeters, handelt es sich um Anlagen, welche zwar funktionell mit
dem Betrieb des Flughafens zusammenhängen bzw. einen flugbetriebsbezogenen
Nutzungszweck haben, nicht aber die erforderliche örtliche Nähe zum Flughafen
aufweisen, um als Flugplatzanlage zu gelten (vgl. Art. 2 lit. e der
Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt
[SR 748.131.1]; Bundesamt für Zivilluftfahrt [BAZL], Sachplan
Infrastruktur der Luftfahrt, Teil IIIC Objektblatt Flughafen Zürich,
26. Juni 2013 [SIL-Objektblatt], abrufbar unter www.bazl.admin.ch >
Sicherheit > Infrastruktur > Flugplätze >
Landesflughäfen > Flughafen Zürich, S. 26; ferner Eidgenössisches
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [UVEK], Flughafen
Zürich, Plangenehmigung Ausbau der Parkierungsanlagen, 30. Juli 2012
[Plangenehmigung Ausbau], abrufbar unter www.admin.ch >
Dokumentation > Medienmitteilungen, S. 67 f.). Auch kommt
Parkierungsanlagen dieser Art – anders als etwa einem Parkhaus der
Flughafenhalterin – keine eigentliche dem Flughafenbetrieb dienende Funktion zu
(vgl. Art. 37m LFG). Entsprechend sind von Dritten ausserhalb des
Flughafenperimeters angebotene Parkplätze für Flugreisende auch nicht an das
Parkplatzbewirtschaftungskontingent des Flughafens anzurechnen.
Somit bedürfen Off-Airport-Parkierungsanlagen keiner
Plangenehmigung nach Luftfahrtrecht und bestimmt sich ihre
Bewilligungsfähigkeit nach kantonalem Recht.
4.
4.1
Nach
§ 309 Abs. 1 lit. i PBG bedürfen Fahrzeugabstellplätze einer
baurechtlichen Bewilligung (vgl. ferner § 1 Abs. 2
der Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977
[LS 700.2]).
Ein einzelner Abstellplatz, wie auch eine ganze
Parkierungsanlage, erfüllt dabei in aller Regel keinen Selbstzweck, sondern hat
eine dienende Funktion (
Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011,
S.
776). Insofern dienen Abstellplätze in der überwiegenden Zahl
der Fälle der Erschliessung bestehender bzw. neu zu errichtender Bauten oder
Anlagen, indem sie mittels Bereitstellung der notwendigen Abstellflächen für
Motorfahrzeuge und Zweiräder das Parkierungsbedürfnis der Gebäude- bzw. Anlagennutzer
und -nutzerinnen sicherstellen. Um möglichst zu vermeiden, dass dieses
Bedürfnis durch Inanspruchnahme des öffentlichen Grunds, insbesondere der für
den rollenden Verkehr vorgesehenen Strassen, gestillt wird, statuiert
§ 243 PBG gar die Pflicht, bei der Neuerstellung von Bauten oder Anlagen
sowie – unter gewissen Voraussetzungen – deren baulicher Veränderung bzw.
Nutzungsänderung auf dem Baugrundstück oder in nützlicher Entfernung davon
(§ 244 Abs. 1 PBG) neue Abstellflächen zu schaffen (vgl.
Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 707; ferner zum Ganzen Fritz Frey, Die
Erstellungspflicht von Abstellplätzen für Motorfahrzeuge nach zürcherischem
Recht, Zürich 1987, S. 4 ff. und 57). Die Zahl der konkret zu erstellenden
Pflichtabstellplätze richtet sich
nach den örtlichen
Verhältnissen, nach dem Angebot des öffentlichen Verkehrs sowie nach Ausnützung
und Nutzweise des Grundstücks; die Gemeinden haben konkrete Bestimmungen über
die Anzahl der erforderlichen Abstellplätze in ihre Bauordnungen oder in
besondere Abstellplatzverordnungen aufzunehmen (§ 242 Abs. 1 PBG;
Fritzsche/Bösch/Wipf,
S. 703).
Von dieser Ermächtigung Gebrauch machend, erliess die Stadt
Kloten das Parkplatzreglement. Gemäss Art. 1 PPR soll mit diesem Reglement
die Bereitstellung der notwendigen Abstellplätze für Motorfahrzeuge und
Zweiräder gesichert werden, wobei sich der notwendige Bedarf bzw. der
"Normbedarf" an Motorfahrzeugabstellplätzen nach Massgabe der Wohn-
bzw. Arbeitsfläche der Hauptbaute bzw. -anlage bestimmt (vgl. Art. 9 f.
PPR).
4.2
Der
Parkfläche, um deren Bewilligung vorliegend nachgesucht wird, fehlt es an einer
Hauptnutzung im genannten Sinn. Vielmehr muss von einem selbständigen
"Betrieb" gesprochen werden. So richtet sich die auf dem
Baugrundstück anzubietende Dienstleistung zwar unstreitig ausschliesslich an
Passagiere des Flughafen Zürichs, die für die Flughafennutzung notwendigen Abstellplätze
sind jedoch von der Flughafenhalterin bereitzustellen und nach den Bestimmungen
des Luftfahrtgesetzes durch den Bund zu genehmigen. Bei ihrer Realisierung und
Bewirtschaftung sind dabei neben dem Parkplatzbedarf auch verkehrslenkende bzw.
-beschränkende Zielvorgaben (sogenannte Modal-Split-Ziele; vgl. zum Begriff BGE
124 II 293 E. 27
) zu berücksichtigen, weshalb im Rahmen der
Verbesserung der Erreichbarkeit des Flughafens primär der öffentliche Verkehr –
nicht aber das Parkplatzangebot – auszubauen ist und die Parkierungsgebühren
einen gewissen Lenkungsanteil zu enthalten haben (vgl. Art. 39 Abs. 2 LFG;
ferner zum Ganzen Plangenehmigung Ausbau S. 67 f.; ferner Ziff. 4.5.2
und 4.7.2 des kantonalen Richtplans vom 18. September 2015 [kantonaler Richtplan,
abrufbar unter www.are.zh.ch > Raumplanung > kantonaler
Richtplan > Text & Karte]; BGE 124 II 293
E. 25 ff.). Hier knüpft das Geschäftsmodell der
Off-Airport-Valet-Parking-Betreiberinnen und -Betreiber an, welche günstigeren
Parkraum auf Privatgrund ausserhalb des Flughafenperimeters anbieten, um Flugreisende
zu "motivieren", ihre Dienstleistung anstelle des Parkierungsangebots
der Flughafenhalterin in Anspruch zu nehmen. Letzterer ist damit nicht gedient,
weshalb die solcherart gewerbsmässig angebotenen Parkplätze weder in ihrem
Nachweis zum Parkplatzbedarf noch in jenem zum Fahrtenaufkommen bei der
Ermittlung des Erreichungsgrads der Modal-Split-Ziele zu berücksichtigen.
Nachdem die Flughafenhalterin de
n Betrieb solcher Parkplätze kaum
beeinflussen kann (vgl. BVGr, 3. Oktober 2007, B-2157/2006), wird es
mithin als unhaltbar angesehen, schlüge das von diesen Plätzen erzeugte
Verkehrsaufkommen im Modal-Split am Flughafen mit vier Wegen des motorisierten
Individualverkehrs zu Buche.
Entgegen dem Beschwerdegegner und der Vorinstanz lässt sich
demnach aus dem kantonalen Planungs- und Baugesetz, insbesondere den
§§ 242 PBG unter dem Titel "Fahrzeugabstellplätze", bzw. den
Bestimmungen des gestützt hierauf erlassenen Parkplatzreglements der Stadt
Kloten keine genügende Rechtsgrundlage für eine Beschränkung der Zahl von
Off-Airport(-Valet)-Parkplätzen auf Privatgrund ableiten, geschweige denn für
ein generelles Verbot solcher Parkplätze (vgl. zur Zulässigkeit eines
Erstellungsverbots generell Frey, S. 52 ff.). Wie oben dargelegt
(4.1), regeln die genannten Bestimmungen ausdrücklich die Erstellung der im
Zusammenhang mit einer Bau- oder Anlagennutzung erforderlichen respektive
notwendigen Abstellplätze, enthalten dagegen keine Regelungen bezüglich der
Begrenzung gewerbsmässiger Parkierungsanlagen wie der vorliegend zur
Beurteilung stehenden. Es liegen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass es
sich um ein qualifiziertes Schweigen des Gesetz- bzw. Verordnunggebers
handelte, womit
Off-Airport-Parking-Anlagen grundsätzlich hätten
verboten werden sollen.
4.3
Der
Betrieb einer Off-Airport-Parkierungsanlage auf dem beschwerdeführerischen
Grundstück in der Industriezone I mit Empfindlichkeitsstufe IV ist sodann
auch als zonenkonform zu qualifizieren (Art. 25 BZO), dies selbst dann, wenn
das damit verbundene Fahrtenaufkommen in gewissem Umfang über die behaupteten
"rund 44 Fahrten pro Tag" hinausginge.
Von vornherein nicht gefolgt werden kann der Vorinstanz in
diesem Zusammenhang, wenn sie unter Verweis auf die verwaltungsgerichtliche
Rechtsprechung (VGr, 23. November 2011, VB.2011.00432 E. 3.2, und
3. September 2008, VB.2008.00188, E. 2) erwägt,
die vom Beschwerdeführer projektierte Parkierungsanlage
könne lediglich in einer Zone bewilligt werden, in welcher auch der Betrieb
eines Landesflughafens zulässig wäre. So lässt sich die mit den vorzitierten
Entscheiden begründete Rechtsprechung, wonach die Beurteilung
der Zonenkonformität eines Parkplatzes grundsätzlich an
derjenigen der zugehörigen Baute oder Anlage anknüpft, nicht auf
Off-Airport(-Valet)-Parkplätze übertragen. Mangels unmittelbar dienendem
Charakter sind Parkierungsanlagen dieser Art vielmehr einer selbständigen
Beurteilung zu unterziehen und
je nach den konkreten Verhältnissen als
"nicht störend" (vgl. Art. 18 Abs. 2 BZO), "mässig
störend" (Art. 5, 16 und 25 je Abs. 2 sowie Art. 18 Abs. 3
BZO) oder "stark störend" (Art. 25 Abs. 2 Satz 2 BZO)
einzustufen.
4.4
Ein
nutzungskonformes Bauvorhaben kann schliesslich auch nicht mit der Begründung
verweigert werden, es widerspreche dem kantonalen Richtplan. Richtpläne sind
nicht rechtsetzend; weder räumen sie natürlichen oder juristischen
Privatpersonen Rechte ein noch auferlegen sie ihnen Pflichten, die ihre
Grundlage nicht schon in Vorschriften des Gesetzes- oder Verfassungsrechts
finden. Sie sind nach Art. 9 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom
22. Juni 1979 (SR 700) lediglich für die Behörden und Gemeinden und
diesbezüglich vor allem für die Nutzungsplanung verbindlich (zum Ganzen René Wiederkehr/Paul
Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012,
Rz. 2793 ff.).
Der Beschwerdegegner bzw. die Stadt Kloten hat der
Zielvorgabe in Ziff. 4.5.1 des kantonalen Richtplans, den Verkehr von
Motorwagen und den Flächenbedarf durch den ruhenden Verkehr zur Minimierung der
Emissionen sowie zur Schonung der Ressource Boden möglichst gering zu halten,
somit vorab bei der Nutzungsplanung Nachachtung zu verschaffen. In diesem Sinn
legt denn auch Ziff. 4.5.3 c des kantonalen Richtplans fest, die Gemeinden
hätten ihre Bau- und Zonenordnungen, die Erschliessungspläne, die
Sondernutzungspläne sowie ihre Parkierungsverordnungen zu überprüfen und nötigenfalls
den Zielsetzungen gemäss Ziff. 4.5.1, den – allenfalls nach Ziff.
4.5.3 b des kantonalen Richtplans abzuändernden – regionalen Richtplänen und
den Erkenntnissen aus den regionalen Gesamtverkehrskonzepten anzupassen. Selbst
wenn die Gemeinden in Ziff. 4.5.3 c des kantonalen Richtplans im
Weiteren explizit verpflichtet werden, Parkierungsanlagen für Parkplätze
ausserhalb des Flughafenperimeters für Passagiere des Flughafens Zürich ausschliesslich
an den gemäss Ziff. 4.5.3 b des kantonalen Richtplans in den
regionalen Richtplänen festgelegten Standorten zu bewilligen sowie die
Betreiberinnen und Betreiber zur Berichterstattung über das mit den Anlagen
verbundene Verkehrsaufkommen zu verpflichten, kann dies dem strittigen Baupr
ojekt nicht entgegengehalten werden. Die direkte
Anwendbarkeit des kantonalen Richtplans im Baubewilligungsverfahren fällt – wie
gesagt – ausser Betracht (
vgl. BGr,
24. August 2016, 1C_488/2015, E. 4.5.4 mit Hinweisen).
5.
5.1
Nicht
ernsthaft bestreiten lässt sich freilich, dass die Errichtung einer
Parkierungsanlage wie der streitgegenständlichen mit 150
Off-Airport-Valet-Parkplätzen ein Anwachsen des allgemeinen Verkehrsaufkommens
nach sich zieht und damit Mehremissionen verursacht, dies nicht nur auf dem
Flughafenareal und dem Baugrundstück selbst, sondern auch auf der
dazwischenliegenden Wegstrecke (D-Strasse/C-Strasse). Für sich betrachtet
dürften die mit Inbetriebnahme der projektierten Parkierungsanlage auf dem
beschwerdeführerischen Grundstück verbundenen Mehremissionen dabei selbst bei
einem täglichen Fahrtenaufkommen (Zu- und Wegfahrten) von durchschnittlich
90 Fahrten nicht übermässig ins Gewicht fallen. Gemäss Nr. 11.4 des
Anhangs zur Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV, SR 814.011) werden Parkhäuser bzw.
Parkierungsanlagen denn auch erst ab Erreichen eines Schwellenwerts von
500 Parkplätzen für Motorfahrzeuge als potenziell erheblich
umweltbelastende Anlagetypen qualifiziert und einer
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) im Sinn von Art. 10a des
Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01)
unterstellt.
Wie jedoch aus den Akten hervorgeht, werden allein auf dem
Gebiet der Stadt Kloten bereits heute diverse Off-Airport-Parkierungsanlagen
mit insgesamt weit mehr als 500 Parkplätzen angeboten. Es fragt sich,
inwieweit die Einwirkungen der einzelnen Anlagen auf die Umwelt gesamthaft
beurteilt werden können respektive beurteilt werden müssen.
5.2
Nach
Art. 8 USG sind einzelne Umweltbelastungen grundsätzlich sowohl für sich als
auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Das aus dieser
Bestimmung fliessende Prinzip der gesamtheitlichen Betrachtungsweise verlangt
unter anderem, dass sämtliche Einwirkungen, die mit einem UVP-pflichtigen
Vorhaben verbunden sind, in der UVP berücksichtigt werden. Art. 8 USG
beeinflusst damit gleichzeitig die Bestimmung der UVP-pflichtigen Anlagen: Für
alle eng zusammengehörenden Anlagen ist die Frage nach der UVP-Pflicht
gesamthaft zu beurteilen. Vorausgesetzt ist, dass sich die
einzelnen Teile derart ergänzen, dass sie gemeinsam eine betriebliche Einheit
bilden oder bilden könnten (zum Ganzen BGE 142 II 20 E. 3.1 f., mit Hinweisen).
Handelt es sich nicht um die gleiche Bauherrschaft, muss zumindest eine
gemeinsame Organisation oder Zwecksetzung der verschiedenen Bauherrschaften
existieren (BGr, 19. April 2007, 1A.110/2006, E. 2.7.2).
So unterliegen etwa ein Parkhaus mit 450 Feldern und ein
angrenzender Parkplatz im Freien mit 100 Feldern, die dem gleichen Kreis von
Benützenden dienen, als Gesamtanlage der UVP, weil sie den massgebenden
Schwellenwert von 500 Plätzen gesamthaft überschreiten (Bundesamt für Umwelt
[BAFU], UVP-Handbuch Modul 2, 11. Dezember 2009 [UVP-Handbuch],
abrufbar unter www.bafu.admin.ch > Themen >
Umweltverträglichkeitsprüfung [UVP] > Publikationen > UVP-Handbuch,
Ziff. 2.3.2).
5.3
Das
Angebot der Off-Airport-Parkierungsanlagenbetreiberinnen und -betreiber im Raum
Kloten richtet sich bei identischer Zwecksetzung an den gleichen Kreis von
Benützenden. Sofern diese ihre Fahrzeuge dem jeweiligen Anbieter respektive der
jeweiligen Anbieterin direkt auf dem Flughafengelände überlassen können
(Off-Airport-Valet-Parking im Gegensatz etwa zum Off-Airport-Park-and-Ride),
führt der Betrieb von Parkierungsanlagen der genannten Art sodann unmittelbar
zu einer konzentrierten Erhöhung des Verkehrsaufkommens und damit der
Umweltbelastungen auf den Zu- und Wegfahrten innerhalb des Flughafenperimeters.
Entsprechend fanden die solcherart ausgelösten Mehrfahrten auf dem
Flughafengelände bereits in der Vergangenheit Eingang in die bei
umfangreicheren Bauvorhaben der Flughafenbetreiberin im Rahmen des
Plangenehmigungsverfahrens durchzuführende Umweltverträglichkeitsprüfung (bzw.
den dieser zugrunde liegenden Umweltverträglichkeitsbericht nach Art. 10b USG)
und werden sie dies mit Blick auf den Grundsatz der ganzheitlichen
Betrachtungsweise (Art. 8 USG) wohl auch zukünftig tun müssen.
Ob sich die Einwirkungen der einzelnen Anlagen dagegen auch
andernorts – etwa entlang der D-Strasse bzw., in diese einmündend, der C-Strasse
– derart kumulieren, dass im vorliegenden Verfahren eine gemeinsame
umweltrechtliche Betrachtung und allenfalls die Behandlung der verschiedenen Einzelanlangen
als Gesamtanlage nach Art. 10a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 7
Abs. 7 USG angezeigt erschiene, lässt sich anhand der Akten nicht
beurteilen. Jedenfalls läge es aufgrund der örtlichen Gegebenheiten nahe, würden
gerade grössere Off-Airport-Parkierungsanlagen in der Industriezone I entlang
der C-Strasse errichtet (vgl. Zonenplan sowie
Google
Maps/Street View, abrufbar unter www.maps.google.ch, besucht am 13. März
2017
). Aktenkundig ist in diesem Zusammenhang, dass beim Beschwerdegegner
im September 2015 ein Gesuch der E AG, einer
Off-Airport-Valet-Parkplatz-Betreiberin, um Bewilligung des Neubaus eines
Parkhauses mit 270 Parkplätzen "für Valetparking" auf den
Grundstücken Kat.-Nr. 03 und 04 an der C-Strasse 05 und 06 eingereicht
wurde; das Verfahren wurde bis zum Abschluss des vorliegenden Verfahrens
sistiert. Wie viele Anbietende aber insgesamt
Off-Airport-Valet-Parking-Dienstleistungen anbieten sowie welche Grösse die
jeweiligen Anlagen aufweisen und wo genau sie sich befinden, ist nicht bekannt.
Der Sachverhalt erweist sich insofern als ungenügend erstellt und ist zu
ergänzen.
5.4
Es
rechtfertigt sich vorliegend eine Rückweisung an den ortskundigen
Beschwerdegegner, welcher den Sachverhalt unter Vornahme der erforderlichen
Abklärungen ergänzend zu untersuchen hat (vgl. § 64 Abs. 1 VRG; Marco
Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 4
).
Sollten die Abklärungen des Beschwerdegegners ergeben, dass
in der Umgebung des beschwerdeführerischen Grundstücks bereits heute
Off-Airport-Parkplätze in dem Umfang bestehen, dass deren Gesamtzahl nach
Verwirklichung der Projekte des Beschwerdeführers sowie der E AG (vgl.
Ziff. 2.3.3 UVP-Handbuch) den Schwellenwert nach Nr. 11.4 des Anhangs
UVPV überschritte, ist eine UVP nach Art. 10a USG durchzuführen und sind –
soweit angezeigt – die erforderlichen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung
vorzukehren. Wird der Schwellenwert demgegenüber nicht erreicht, entbindet dies
den Beschwerdegegner nicht davon, das beschwerdeführerische Projekt als solches
auf seine Umweltrechtskonformität (vgl. Art. 11 f. USG) hin zu überprüfen, was
bisher unterblieben ist. Erforderlichenfalls wird die nachgesuchte Bewilligung
unter Auflagen oder Bedingungen zu erteilen sein.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen,
Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids vom 7. Juli 2016 sowie der
Beschluss des Beschwerdegegners vom 15. Dezember 2015 sind aufzuheben und
die Angelegenheit ist im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang
ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn
die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr,
28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch,
§ 64 N. 5). Weil die Angelegenheit direkt an den Beschwerdegegner
zurückgewiesen wird, gilt der Beschwerdeführer auch im Rekursverfahren als
obsiegend. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids sind
die Rekurskosten deshalb dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
7.
Ausgangsgemäss
sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG); dem Beschwerdeführer ist für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine
angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
8.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind
als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE
138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind
daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht
wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung
der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde
(lit. b).
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Der
Aufsichtsanzeige vom 6. Oktober 2016 wird keine Folge gegeben.
2.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Entscheids
des Baurekursgerichts vom 7. Juli 2016 sowie der Beschluss des
Beschwerdegegners vom 15. Dezember 2015 werden aufgehoben und die
Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner
zurückgewiesen.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Entscheids des Baurekursgerichts vom
7. Juli 2016 werden die Kosten des Rekursverfahrens in der Höhe von
Fr. 5'100.- dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    140.--     Zustellkosten,
Fr. 6'140.--     Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
5.
Der Beschwerdegegner wird
verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren
insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.- zu bezahlen, zahlbar
innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von
der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung an …