zh_verwaltungsgericht · VB.2018.00491 · 2020-10-01 · de

Baubewilligung | Baubewilligung (Erschliessung). Der mit Rekurs gestellte Antrag auf Ergänzung der Baubewilligung mit einer Auflage ist nicht deckungsgleich mit dem mit Beschwerde gestellten Antrag auf teilweise Aufhebung der Baubewilligung. Von einer unzulässigen Veränderung oder Erweiterung des Streitgegenstands kann vorliegend deswegen jedoch nicht gesprochen werden (E. 1.3.2). Da mit dem Z-Weg unbestrittenermassen eine normaliengerechte Notzufahrt zum Baugrundstück besteht, muss die Zufahrt via den X-Weg nicht zwingend auch als Notzufahrt ausgestaltet sein. Dies bedeutet jedoch weder, dass die Zufahrt via den X-Weg deswegen von vornherein nicht normaliengerecht oder gar verkehrssicher zu sein hätte, zumal ihr unbestrittenermassen eine mit derjenigen des X-Wegs jedenfalls vergleichbar relevante Erschliessungsfunktion angedacht ist, noch, dass die nicht normaliengerechte Zufahrt via den X-Weg deswegen von vornherein nicht als weitere Erschliessung zuzulassen wäre (E. 4.3) Vorliegend bestehen wichtige Gründe, um in Bezug auf den Y-Weg von den Zugangsnormalien abzuweichen, zumal künftig mit einem geringen zusätzlichen Verkehrsaufkommen darauf gerechnet werden kann, was die Frage der Verkehrssicherheit entschärft (E. 5.3 f.). Um geltend zu machen, dass einem Bauvorhaben privatrechtliche Hindernisse entgegenstehen – etwa in Form von Dienstbarkeiten, die auf einem Grundstück lasten –, muss grundsätzlich der zivilprozessuale Weg eingeschlagen werden. Lediglich dann, wenn privatrechtliche Institute baupolizeilich von Bedeutung sind, müssen sie im Baubewilligungsverfahren berücksichtigt werden. Solches ist angesichts des rechtsgenügenden Zugangs über den Z-Weg vorliegend nicht der Fall (E. 6.2). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 01.10.2020 VB.2018.00491
Zurich Verwaltungsgericht 01.10.2020 VB.2018.00491
Zurigo Verwaltungsgericht 01.10.2020 VB.2018.00491

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2018.00491
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Geschäftsnummer:
VB.2018.00491
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 01.10.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung (Erschliessung).
Der mit Rekurs gestellte Antrag auf Ergänzung der Baubewilligung mit einer Auflage ist nicht deckungsgleich mit dem mit Beschwerde gestellten Antrag auf teilweise Aufhebung der Baubewilligung. Von einer unzulässigen Veränderung oder Erweiterung des Streitgegenstands kann vorliegend deswegen jedoch nicht gesprochen werden (E. 1.3.2). Da mit dem Z-Weg unbestrittenermassen eine normaliengerechte Notzufahrt zum Baugrundstück besteht, muss die Zufahrt via den X-Weg nicht zwingend auch als Notzufahrt ausgestaltet sein. Dies bedeutet jedoch weder, dass die Zufahrt via den X-Weg deswegen von vornherein nicht normaliengerecht oder gar verkehrssicher zu sein hätte, zumal ihr unbestrittenermassen eine mit derjenigen des X-Wegs jedenfalls vergleichbar relevante Erschliessungsfunktion angedacht ist, noch, dass die nicht normaliengerechte Zufahrt via den X-Weg deswegen von vornherein nicht als weitere Erschliessung zuzulassen wäre (E. 4.3) Vorliegend bestehen wichtige Gründe, um in Bezug auf den Y-Weg von den Zugangsnormalien abzuweichen, zumal künftig mit einem geringen zusätzlichen Verkehrsaufkommen darauf gerechnet werden kann, was die Frage der Verkehrssicherheit entschärft (E. 5.3 f.). Um geltend zu machen, dass einem Bauvorhaben privatrechtliche Hindernisse entgegenstehen – etwa in Form von Dienstbarkeiten, die auf einem Grundstück lasten –, muss grundsätzlich der zivilprozessuale Weg eingeschlagen werden. Lediglich dann, wenn privatrechtliche Institute baupolizeilich von Bedeutung sind, müssen sie im Baubewilligungsverfahren berücksichtigt werden. Solches ist angesichts des rechtsgenügenden Zugangs über den Z-Weg vorliegend nicht der Fall (E. 6.2).
Abweisung.
Stichworte:
BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN
ERSCHLIESSUNG
FAHRBAHNBREITE
NOTZUFAHRT
PRIVATSTRASSE
VERKEHRSSICHERHEIT
ZUFAHRT
ZUFAHRTSWEG
ZUGÄNGLICHKEIT
ZUGANGSNORMALIEN
Rechtsnormen:
§ 233 Abs. I PBG
§ 234 PBG
§ 236 Abs. I PBG
§ 237 Abs. II PBG
§ 297 Abs. I PBG
§ 360 Abs. I PBG
§ 360 Abs. III PBG
Art. 19 Abs. I RPG
Art. 22 Abs. I RPG
§ 3 Zugangsnormalien
§ 5 Zugangsnormalien
§ 6 Zugangsnormalien
§ 11 Zugangsnormalien
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2018.00491
Urteil
der 3. Kammer
vom
1. Oktober 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter André Moser,
Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
1.    A,
2.    B,
3.1  C,
3.2  D,
4.1  E,
4.2  F,
alle vertreten durch RA G,
Beschwerdeführende,
gegen
1.    Baubehörde H,
vertreten durch RA I,
2.    J AG,
vertreten durch RA K,
Beschwerdegegnerinnen,
betreffend Baubewilligung,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 17. Oktober 2017 erteilte die
Baubehörde H der J AG die baurechtliche Bewilligung für den Umbau
eines Bauernhauses und die Nutzungsänderung (Wohnnutzung) einer Scheune und
einer Trotte auf dem in der Reservezone gelegenen Grundstück Kat.-Nr. 01
am X-Weg 02 in H. Für den ehemaligen Bauernhof bzw. das Haupthaus sind
vier Wohneinheiten vorgesehen, für die Trotte und die Scheune zwei bzw. drei
Wohnungen. Zuvor hatte die Baudirektion des Kantons Zürich dem Vorhaben mit
Verfügung vom 22. September 2017 die erforderliche Ausnahmebewilligung
nach Art. 24d Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979
(RPG) sowie die wasserbaupolizeiliche und gewässerschutzrechtliche Bewilligung
erteilt. Das vom Bauprojekt betroffene Hauptgebäude bzw. die Ensemblesituation
ist im Inventar der schutzwürdigen Objekte von kommunaler Bedeutung enthalten.
II.
In der Folge erhoben A, B, C und D sowie E und F mit
gemeinsamer Eingabe vom 23. November 2017 Rekurs beim Baurekursgericht und
beantragten, die Baubewilligung vom 17. Oktober 2017 sei mit der Auflage
zu ergänzen, dass die Erschliessung mit Fahrzeugen (Zu- und Wegfahrt) zum
Baugrundstück ausschliesslich über den nordwestlichen Z-Weg zu erfolgen habe
und nicht via X-Weg/Y-Weg erfolgen dürfe; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Baubehörde H und der J AG. Mit
Verfügung vom 24. November 2017 sistierte das Baurekursgericht auf Antrag
der Rekurrierenden einstweilen das Verfahren, setzte es aber am 18. Januar
2018 mit der Eröffnung des Schriftenwechsels fort. Mit Präsidialverfügung vom
19. März 2018 beschränkte das Baurekursgericht die aufschiebende Wirkung
des Rekurses auf den X-Weg als Zufahrt zum geplanten Bauvorhaben. Dieser dürfe
insbesondere nicht als Bauzufahrt verwendet werden, im Übrigen dürften die
Bauarbeiten unter Vorbehalt der Baufreigabe durch die örtliche Baubehörde
ausgeführt werden. Am 30. Mai 2018 führte das Baurekursgericht im Beisein
der Parteien einen Augenschein durch. Mit Entscheid vom 12. Juni 2018 wies
es den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat, und auferlegte den Rekurrierenden
die Verfahrenskosten zu gleichen Teilen. Zudem verpflichtete es die
Rekurrierenden, der J AG eine Umtriebsentschädigung von insgesamt
Fr. 2'000.- zu bezahlen.
III.
A.
A, B, C
und D sowie E und F gelangten daraufhin mit gemeinsamer Eingabe vom
15. August 2018 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten,
der Entscheid des Baurekursgerichts vom 12. Juni 2018 und der Beschluss
der Baubehörde H vom 17. Oktober 2017 seien aufzuheben, letzterer
insoweit, als damit die Erschliessung mit Fahrzeugen (Zu- und Wegfahrt) zum
Baugrundstück via X-Weg/Y-Weg erlaubt worden sei; alles unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Baubehörde H und der J AG, auch für
das Rekursverfahren.
B.
Am
21. September 2018 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere
Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die J AG beantragte mit Eingabe
desselben Datums die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei;
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführenden. Am
24. September 2018 stellte die Baubehörde H dieselben Anträge. Mit
Eingabe vom 18. Oktober 2018 erstatteten die Beschwerdeführenden die
Replik und hielten an ihren Beschwerdeanträgen fest. Die Baubehörde H und
die J AG nahmen dazu am 25. bzw. 26. Oktober 2018 Stellung.
Anschliessend liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Zum Entscheid
berufen ist die Kammer (§ 38 Abs. 1 VRG).
1.2
Als
Eigentümer von Parzellen, die unmittelbar an den privaten Y-Weg grenzen, der
für die Zufahrt zum Baugrundstück via den streitgegenständlichen X-Weg dienen
soll, sind die Beschwerdeführenden gestützt auf § 338a des Planungs- und
Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) bzw. § 49 in Verbindung mit
§ 21 Abs. 1 VRG zur Beschwerde legitimiert. Dies wird denn auch von
keiner Seite infrage gestellt.
1.3
1.3.1
Die Beschwerdeführenden beantragten mit Rekurs, die Baubewilligung vom
17. Oktober 2017 sei mit der Auflage zu ergänzen, dass die Erschliessung
mit Fahrzeugen (Zu- und Wegfahrt) zum Baugrundstück ausschliesslich über den
nordwestlichen Z-Weg zu erfolgen habe und nicht via X-Weg/Y-Weg erfolgen dürfe.
Mit Beschwerde beantragen sie nun, der Entscheid der Vorinstanz vom
12. Juni 2018 und der Beschluss der Beschwerdegegnerin 1 vom
17. Oktober 2017 seien aufzuheben, letzterer insoweit, als damit die
Erschliessung mit Fahrzeugen (Zu- und Wegfahrt) zum Baugrundstück via X-Weg/Y-Weg
erlaubt worden sei. Die Beschwerdegegnerinnen machen geltend, mit dieser
Abweichung werde der Streitgegenstand in unzulässiger Weise ausgeweitet bzw.
mit dem Nichtfesthalten am Antrag auf Statuierung einer ergänzenden
Nebenbestimmung entfalle die Grundlage für die Aufhebung des Rekursentscheids.
Auf die Beschwerde sei daher nicht einzutreten.
1.3.2
Die Einwände der Beschwerdegegnerinnen sind insofern berechtigt, als der
mit Rekurs gestellte Antrag auf Ergänzung der Baubewilligung mit einer Auflage
nicht vollständig deckungsgleich ist mit dem mit Beschwerde gestellten Antrag
auf teilweise Aufhebung der Baubewilligung. Von einer unzulässigen Veränderung
oder Erweiterung des Streitgegenstands (vgl. hierzu Martin Bertschi
in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommenar VRG],
Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 44 ff.) kann vorliegend deswegen jedoch nicht gesprochen werden. Gemäss
dem Beschluss der Beschwerdegegnerin 1 vom 17. Oktober 2017 ist das
Baugrundstück über den Z-Weg und über den X-Weg/Y-Weg hinreichend erschlossen
bzw. zugänglich. Die Beschwerdeführenden wiederum stellen dies in Abrede (unten
E. 4). Ihr Ziel war und ist es, Zu- und Wegfahrten zum Baugrundstück auf
den Z-Weg zu beschränken, was sich sowohl mit einer entsprechenden Auflage zur
Baubewilligung als auch mit einer teilweisen Aufhebung der Baubewilligung
erreichen liesse. Die Vorinstanz prüfte den angefochtenen Beschluss trotz des
dahingehenden Rekursantrags denn auch nicht – mindestens nicht ausdrücklich
bzw. ausschliesslich – unter dem Aspekt der Ergänzung mit einer Auflage (unten
E. 4 f.). Insofern ist nachvollziehbar und zulässig, wenn die
Beschwerdeführenden mit Beschwerde nunmehr die teilweise Aufhebung der
Baubewilligung beantragen.
1.4
Da auch
die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1
Gemäss
Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet oder geändert werden. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung
ist Voraussetzung einer Bewilligung, dass die Bauten und Anlagen dem Zweck der
Nutzungszone entsprechen (lit. a) und das Land erschlossen ist
(lit. b). Die übrigen Voraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen
Rechts bleiben nach Art. 22 Abs. 3 RPG vorbehalten. Land ist
erschlossen, wenn die für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt besteht
und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe
heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist (§ 19
Abs. 1 RPG). Die Erschliessung des einzelnen Grundstücks ist in weitem
Mass polizeilich begründet: Die Zufahrt dient der öffentlichen Gesundheit,
indem die Baute für Rettungsfahrzeuge erreichbar sein muss; die Leitungen
dienen der einwandfreien Versorgung mit den essentiellen Gütern Wasser, Energie
und Kommunikation sowie der hygienischen Entsorgung der Abwässer (Alexander
Ruch in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren,
Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 22 N. 92). Die Anforderungen an die
Erschliessung als grundlegende Voraussetzungen für die Erteilung einer
Baubewilligung gelten innerhalb wie auch ausserhalb der Bauzonen (Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht,
Band 2, 6. A., Zürich 2019, Rz. 12.3.1.3).
2.2
Gemäss
§ 233 Abs. 1 PBG dürfen Bauten und Anlagen nur auf Grundstücken
erstellt werden, die baureif sind oder deren Baureife auf die Fertigstellung
oder, wo die Verhältnisse es erfordern, bereits auf den Baubeginn hin gesichert
ist. Baureif ist ein Grundstück, wenn es erschlossen ist und wenn durch die
bauliche Massnahme keine noch fehlende oder durch den Gemeindevorstand
beantragte planungsrechtliche Festlegung nachteilig beeinflusst wird
(§ 234 PBG). § 236 Abs. 1 PBG verlangt unter dem Titel
"Erschliessung", dass ein Grundstück für die darauf vorgesehenen
Bauten und Anlagen neben anderem genügend zugänglich sein muss. Hinreichende
Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und
Zweckbestimmung der Bauten und Anlagen entsprechende Zufahrt für Fahrzeuge der
öffentlichen Dienste und der Benützer (§ 237 Abs. 1 PBG). Zufahrten
sollen für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 2 Satz 1
PBG).
2.3
2.3.1
Gestützt auf § 360 Abs. 1 in Verbindung mit § 237
Abs. 2 Satz 2 PBG erliess der Regierungsrat die Normalien über
die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987, ZN),
in deren Anhang er die technischen Ansprüche umschrieb, denen ein Zugang zu
genügen hat. Mit Inkrafttreten der Verkehrserschliessungsverordnung vom
17. April 2019 am 1. Juni 2020 (VErV), welche nunmehr den
Regelungsgegenstand der Zugangsnormalien enthält, wurden diese zwar aufgehoben.
Gemäss ihrer Übergangsbestimmung gilt die Verkehrserschliessungsverordnung
indes nur für Bauvorhaben, die nach ihrem Inkrafttreten bei den örtlichen Baubehörden
eingereicht werden. Für den vorliegenden Fall sind daher weiterhin die
Zugangsnormalien massgebend.
2.3.2
Gemäss § 3 Abs. 1 ZN ist jeder Zugang mindestens als Notzufahrt
auszugestalten, die den Notfalleinsatz öffentlicher Dienste jederzeit
gewährleistet. Die Notzufahrt besteht in einem Zufahrtsweg oder einer
entsprechend ausgestalteten tragfähigen Fahrspur (§ 3 Abs. 2 ZN).
§ 5 ZN unterscheidet in Abs. 1 zwischen verschiedenen Zugangsarten
(Zufahrtsweg, Zufahrtsstrasse, Erschliessungsstrasse und nutzungsorientierte
Sammelstrasse) und verweist in Abs. 2 auf die im Anhang geregelten
jeweiligen technischen Anforderungen. Die Festlegung der Zugangsart erfolgt
gemäss § 6 Abs. 1 ZN nach dem voraussichtlichen Verkehrsaufkommen
aufgrund der Nutzung mit Wohneinheiten gemäss den Anwendungsbereichen im Anhang
der Zugangsnormalien. Die Auswirkungen anderer Nutzungen werden in
Wohneinheiten umgerechnet. Je nachdem, ob ein Gebiet dicht überbaut und mit
öffentlichen Verkehrsmitteln gut erschlossen ist oder nicht, gelten dabei
gemäss § 6 Abs. 2 ZN weniger strenge Anforderungen an die Zufahrten.
2.3.3
Nach § 360 Abs. 3 PBG darf aus wichtigen Gründen von Richtlinien
und Normalien abgewichen werden. In diesem Sinn können gemäss § 11 ZN im
Einzelfall – unter Vorbehalt der Notzufahrt und der Verkehrssicherheit –
geringere Anforderungen an die Zufahrt gestellt werden, wenn wichtige Gründe
dafür bestehen. Die Zugangsnormalien sind also nicht mechanisch anzuwenden. Sie
sind aber richtunggebend, indem sie zeigen, was Fachleute bei durchschnittlichen
örtlichen Verhältnissen für angemessen halten. Bei der Beurteilung der Frage,
ob ein Abweichen von den Normalien zulässig ist oder nicht, hat sich die
Bewilligungsbehörde neben den in § 11 ZN exemplarisch umschriebenen
Tatbeständen vor allem am bereits erwähnten § 237 Abs. 2
Satz 1 PBG zu orientieren, wonach die Zufahrten für jedermann
verkehrssicher sein müssen. Bei der Beurteilung der Verkehrssicherheit ist
insbesondere der Strassenausbaustandard, das Verkehrsaufkommen (Zubringer- und
Durchgangsverkehr) sowie die Übersichtlichkeit der Streckenführung zu
berücksichtigen. Wichtige Gründe im Sinn von § 11 ZN liegen
"insbesondere" vor bei steilen Hanglagen, im Interesse von Objekten
des Natur- und Heimatschutzes, bei landwirtschaftlichen Heimwesen, bei
gemeinschaftlichen Parkierungslösungen, bei separat geführter Rad- oder
Fusswegerschliessung, bei einer Siedlungsentwicklung nach innen in bereits
überwiegend überbautem Siedlungsgebiet sowie bei Fussgängerzonen,
Begegnungszonen und Tempo-30-Zonen (lit. a bis lit. g).
2.4
Bei der
Beurteilung der hinreichenden strassenmässigen Erschliessung und insbesondere
der Gewährung von Erleichterungen von den technischen Anordnungen der
Zugangsnormalien steht der zuständigen kommunalen Behörde eine von der
Rekursinstanz zu beachtende Entscheidungs- und Ermessensfreiheit zu. Geprüft
wird daher nur, ob der angefochtene Entscheid auf einer richtigen und
vollständigen Feststellung des massgeblichen Sachverhalts beruht und ob die
bewilligte Erschliessungslösung verkehrssicher und unter dem Gesichtswinkel der
Zweckmässigkeit vertretbar erscheint. Vor Verwaltungsgericht können gemäss
§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG von
vornherein nur Rechtsverletzungen im Sinn dieser Bestimmungen geltend gemacht
werden (auch zum Vorstehenden VGr, 18. September 2019, VB.2019.00058,
E. 3.3.1, mit zahlreichen Hinweisen).
3.
Beim X-Weg handelt es sich um eine Privatstrasse mit einem
allgemeinen Fahrverbot; mithin steht er nur Zubringern offen und verfügt er
über kein öffentliches Fuss- oder Fahrwegrecht. In nördlicher Richtung führt
der X-Weg über die in der Reservezone gelegenen Grundstücke Kat.-Nr. 03
und Kat.-Nr. 04 bis zum Baugrundstück. Südlich geht er in den in der
Wohnzone gelegenen (anfänglich ebenfalls privaten) Y-Weg über, der seinerseits
weiter südlich in die W-Strasse mündet. Gemäss dem Beschluss der
Beschwerdegegnerin 1 vom 17. Oktober 2017 erfolge "die primäre
Zufahrt zu den Gebäuden […] weiterhin über den X-Weg". Dabei bestehe aber
auch weiterhin die Möglichkeit, "die bestehende öffentlich-rechtliche
Zufahrt über den Z-Weg zu nutzen". Die Zufahrt solle "wie bisher über
den vorhandenen (normaliengerechten), rechtlich ausreichend gesicherten
Zufahrtsweg auf dem eigenen Areal und der Fortsetzung bis zum Y-Weg bzw. der W-Strasse"
erfolgen. Gleichzeitig könne das Ensemble auch über den nordwestlich
verlaufenden Z-Weg erschlossen werden. Somit liege "für die nun
intensivierte Wohnnutzung mit insgesamt neun Einheiten eine eigentliche Zufahrt
von zwei Seiten vor".
4.
4.1
Die
Vorinstanz erwog, auch eine alternative Zufahrt mit relevanter
Erschliessungsfunktion habe aus Verkehrssicherheitsgründen den technischen
Mindestanforderungen im Sinn der Zugangsnormalien zu genügen. Da das
streitbetroffene Grundstück von zwei Seiten her erschlossen werden solle,
müssten beide Zufahrten bzw. auch der X-Weg normaliengerecht ausgebaut sein.
Diesbezüglich verwies die Vorinstanz auf einen eigenen Entscheid aus dem Jahr
1991 (BEZ 1991 Nr. 19).
4.2
Die
Auffassung der Vorinstanz entspricht derjenigen der Beschwerdeführenden nicht
jedoch derjenigen der Beschwerdegegnerinnen, wonach es bei Vorliegen mehrerer
Zufahrten ausreichend sei, wenn davon eine die Anforderungen der
Zugangsnormalien einhalte, solange die nicht normaliengerecht ausgestaltete
Zufahrt die Verkehrssicherheit nicht beeinträchtige, bzw. bei mehreren
Zufahrten zu einem Grundstück nicht jede als Notzufahrt ausgestaltet werden
müsse. Die Beschwerdegegnerinnen stützen sich dabei auf einen Entscheid des
Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2010 (Geschäftsnummer VB.2009.00540;
bestätigt mit BGr, 1. Februar 2011, 1C_376/2010). Vor dem Hintergrund,
dass das Baugrundstück mit einer den Anforderungen an eine Notzufahrt
genügenden Stichstrasse und mit einer
nicht
normaliengerecht für einen Zufahrtsweg ausgebauten Strasse
über zwei
Zugänge verfügte, erwog das Verwaltungsgericht damals, die Frage der genügenden
Notzufahrt im Sinn von § 3 ZN sei nicht mit der Frage nach der
Verkehrssicherheit im Sinn von § 5 lit. a ZN gleichzusetzen. Sodann
könne aus den Zugangsnormalien nicht geschlossen werden, dass bei mehreren
Zugängen zu einem Grundstück jeder Zugang als Notzufahrt ausgestaltet werden
müsse. Die (von der Baubehörde damals vorgesehene) Trennung zwischen einer
Zufahrt für Notfahrzeuge und die übrigen öffentlichen Dienste via die
Stichstrasse und einer Zufahrt für private Zwecke via die
nicht normaliengerecht ausgebaute Strasse
sei
daher grundsätzlich zulässig. In der Folge prüfte das Verwaltungsgericht das
Vorliegen wichtiger Gründe im Sinn von § 360 Abs. 3 PBG bzw.
§ 11 ZN, welche ein Abweichen von den Zugangsnormalien in Bezug auf die
nicht normaliengerecht ausgebaute Strasse
rechtfertigten, wobei es auf den Vorbehalt der Notzufahrt in § 11 ZN
angesichts der Gewährleistung derselben durch die Stichstrasse nicht weiter
einging
(E. 2.4 ff.)
.
Dabei sei angemerkt, dass § 11 der Zugangsnormalien in der im
Zeitpunkt des Entscheids der Vorinstanz von 1991 und des Verwaltungsgerichts
von 2010 geltenden Fassung – im Gegensatz zu der vorliegend massgebenden –
ausschliesslich den Vorbehalt der Notzufahrt und nicht auch denjenigen der
Verkehrssicherheit enthielt.
4.3
Der dem
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 30. Juni 2010 zugrunde liegende
Sachverhalt ist entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden durchaus mit dem
vorliegenden vergleichbar. Gründe, weshalb sich die damalige Schlussfolgerung
nicht auch auf diesen Fall übertragen liesse, sind keine ersichtlich. Da mit
dem Z-Weg unbestrittenermassen eine normaliengerechte Notzufahrt zum
Baugrundstück besteht, muss die Zufahrt via den X-Weg nicht zwingend auch als
Notzufahrt ausgestaltet sein. Dies bedeutet jedoch weder dass die Zufahrt via
den X-Weg deswegen von vornherein nicht normaliengerecht (oder gar
verkehrssicher im Sinn von § 237 Abs. 2 Satz 1 PBG) zu sein
hätte (vgl. dazu unten E. 5), zumal ihr unbestrittenermassen eine mit
derjenigen des Z-Weges jedenfalls vergleichbar relevante Erschliessungsfunktion
angedacht ist (vorn E. 3), noch dass die nicht normaliengerechte Zufahrt
via den X-Weg deswegen von vornherein nicht als weitere Erschliessung zuzulassen
wäre. Im Ergebnis ist der vorinstanzliche Entscheid daher insofern nicht zu
beanstanden.
5.
5.1
Die
Vorinstanz erwog weiter, der X-Weg solle künftig der verkehrsmässigen
Erschliessung von zehn Wohneinheiten dienen. Damit habe er grundsätzlich den
Anforderungen eines Zufahrtswegs im Sinn von § 5 Abs. 1 lit. a
ZN zu entsprechen. Als solcher hätte er eine Fahrbahnbreite von 3 bis
3,5 m sowie beidseitige Bankette von je 0,3 m aufzuweisen. Wie sich
anlässlich des Augenscheins gezeigt habe, sei der Weg im Abschnitt südöstlich
der Einmündung an der Zufahrt zu Haus Nr. 50 bis zur Kurve ca. 2,85 m
bis 2,9 m breit, an einer Stelle nur 2,75 m. Südlich der Kurve
betrage die Breite 2,95 m. Anzumerken sei, dass sich die Fahrbahnbreite
mangels Randabschlüssen nicht zentimetergenau feststellen lasse. Die von dieser
Bestimmung minimal verlangte Breite werde jedenfalls unterschritten und seitliche
Bankette seien keine vorhanden. Die geringe Breite des X-Wegs gebiete jedoch
eine vorsichtige Fahrweise, sodass die Geschwindigkeit der Fahrzeuge jedenfalls
bei Begegnungen mit Fahrrädern oder Fussgängern zu reduzieren sei und
erwartungsgemäss deutlich unter 30 km/h liegen müsse. In analoger
Anwendung von § 11 lit. g ZN rechtfertige sich daher auch in diesem
Fall eine Abweichung von den technischen Anforderungen gemäss dem Anhang der
Zugangsnormalien unter dem Vorbehalt der Verkehrssicherheit. Zu berücksichtigen
sei zudem, dass der X-Weg keinen Durchgangsverkehr aufweise und das
Verkehrsaufkommen äusserst gering sein werde. Ein ins Gewicht fallender
Fahrrad- oder Fussgängerverkehr sei nicht auszumachen. Sodann sei der X-Weg auf
seiner gesamten Länge überschaubar und übersichtlich, und im Bereich der
Einmündung der Zufahrt zum Haus Nr. 50 und auf dem Y-Weg vor dem Übergang
in den X-Weg könnten entgegenkommende Fahrzeuge abgewartet werden und sei ein
Kreuzen möglich. Die Addition der Lichtraumprofile für Personenwagen und
Radfahrer ergebe eine minimal erforderliche Fahrbahnbreite von 2,7 m. Der X-Weg
sei somit genügend breit, damit Personenwagen und Radfahrer auf sichere Weise
kreuzen könnten. Dies gelte selbstredend auch für den Begegnungsfall mit
Fussgängern, sodass diese nicht auf die angrenzende Wiese ausweichen müssten.
Ihr Schutz bei Begegnungssituationen mit Fahrzeugen sei daher auch ohne
seitliche Bankette gewährleistet. Dass der Y-Weg für den zu erwartenden
Mehrverkehr nicht verkehrssicher ausgebaut sein soll, werde nicht geltend
gemacht. Im Ergebnis wäre es unverhältnismässig, auf dem normaliengerechten
Ausbau des X-Wegs zu bestehen, zumal das Baugrundstück über zwei
Zufahrtsmöglichkeiten verfüge, es der Bauherrschaft ohne das Einverständnis der
betroffenen Grundeigentümer nicht ohne Weiteres möglich wäre, den X-Weg
normaliengerecht auszubauen, und auch das Erscheinungsbild des Schutzobjekts zu
berücksichtigen sei.
5.2
Es ist
unbestritten, dass der X-Weg den Anforderungen eines Zufahrtswegs im Sinn von
§ 5 Abs. 1 lit. a ZN nicht entspricht; die Messungen und
tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz anlässlich des Augenscheins werden
von keiner Seite infrage gestellt. Entgegen den Beschwerdeführenden sind die
Beschwerdegegnerinnen indes mit der Vorinstanz der Ansicht, es bestünden
wichtige Gründe, um von den Zugangsnormalien abzuweichen.
5.3
Vor dem
Hintergrund der im Einzelfall zu berücksichtigenden Verhältnisse und da
§ 11 ZN nicht abschliessend bzw. nur exemplarisch wichtige Gründe
aufzählt, die ein Abweichen von den Zugangsnormalien erlauben (vorn
E. 2.3), sind die Erwägungen der Vorinstanz im Ergebnis nicht zu
beanstanden. Zunächst ist zu wiederholen, dass der X-Weg die verlangte Breite zwar
stets unterschreitet, dies jedoch noch nicht in einem Mass, welches eine
Erschliessung für sich allein ausschliessen würde. Sodann gilt für den X-Weg
zwar kein Tempo-30-Regime. Wenn die Vorinstanz die zu erwartende
Geschwindigkeit der Fahrzeuge angesichts der tatsächlichen Gegebenheiten und in
"analoger" Anwendung von § 11 lit. g ZN aber – als ein
Kriterium unter mehreren – berücksichtigt, handelt es sich dabei um eine
durchaus nachvollziehbare Argumentation. Sodann legte die Vorinstanz, wie die Beschwerdegegnerin 1
zu Recht feststellt, anschaulich dar, dass der Begegnungsfall von Fussgängern
oder Radfahrern mit einem Personenwagen ohne Beeinträchtigung der
Verkehrssicherheit möglich ist und im Übrigen ein Zufahrtsweg auch bei
vollständiger Einhaltung der technischen Anforderungen für das Kreuzen zweier
Personenwagen nicht ausreichend Platz bieten würde. Zudem ist angesichts der
Erschliessung auch über den Z-Weg tatsächlich lediglich mit einer moderaten
Zunahme des Verkehrs zu rechnen und dürften Begegnungssituationen angesichts
des bestehenden Fahrverbots und der geringen Anzahl an täglich zu erwartenden
Fahrten selten sein. Aufgrund der in den Akten enthaltenen Fotografien ist der
Vorinstanz sodann auch insofern beizustimmen, dass generell und namentlich
hinsichtlich der Streckenführung übersichtliche Verhältnisse vorliegen.
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass sowohl die Verbindung zwischen dem Z-Weg
und dem Baugrundstück wie auch die Verbindung zwischen dem Y-Weg und dem
Baugrundstück über Reservezoneflächen führen. Entgegen den Beschwerdeführenden
lässt sich insofern somit nichts für oder gegen die eine oder andere Zufahrt
ableiten. In einer Gesamtbetrachtung ist die Verkehrssicherheit der
Erschliessung über den X-Weg damit gegeben bzw. liegen ausreichende Gründe vor,
um insofern von den Zugangsnormalien abzuweichen.
5.4
Im
Zusammenhang mit der Verkehrssicherheit der Erschliessung über den X-Weg steht
schliesslich nicht fest, dass dieser künftig vornehmlich oder gar
ausschliesslich als Zufahrtsweg zu den geplanten Wohnungen genutzt werden wird.
Zwar mündet der X-Weg über den Y-Weg in die grössere Q-Strasse, über die mit
der P-, T- und U-Strasse eine Anbindung an die V-Strasse besteht. Für nach L
orientierte Anwohner bietet sich aber über den Z-Weg, die S-, T- und U-Strasse
ein stadtnäherer und kürzerer Weg zur V-Strasse als über die Q-Strasse an,
wobei die T- und U-Strasse im unteren Teil ähnlich grosszügig ausgebaut sind
wie die Q-Strasse. Hingegen bietet sich der Weg über die Q-, P- und T-Strasse
für diejenigen an, welche seeaufwärts auf der V-Strasse (Richtung N) fahren
müssen. In Richtung M-Gebiet wäre statt der Nutzung des X- und Y-Wegs (mit
Einmündung in die Q-Strasse) aber auch der Weg über den Z-Weg und die S- und R-Strasse
denkbar, die später in die Q-Strasse einmündet, weil mit ihrer Nutzung keine
Höhenmeter verloren gingen (im Unterschied zur Nutzung des X-Wegs). Zwar sind
die S- und R-Strasse nicht so grosszügig ausgebaut wie die Q-Strasse, führen
aber durch wenig bewohntes Gebiet und dürften weitaus weniger mit Verkehr
belastet sein als die Q-Strasse. Angesichts der maximal 25 Fahrten pro Tag
im Total wären diese Mehrfahrten auch von der S- und R-Strasse problemlos
aufzunehmen, wobei angesichts der Nähe von H zu Stadt und
Agglomeration L davon auszugehen ist, dass nicht sämtliche künftigen
Mieterinnen und Mieter der geplanten Bauten den Weg über das M-Gebiet auf dem
Weg zur Arbeit nutzen müssen. Auch wenn der X-Weg auf den ersten Blick besser
an eine Hauptachse angebunden erscheint als der Z-Weg und die S-Strasse,
besteht somit durchaus Anlass zur Annahme, dass sich nicht der gesamte künftige
Verkehr aus dem geplanten Bauprojekt in den X-Weg ergiessen wird. Zudem dürfte
der X-Weg aufgrund seines Gefälles gerade bei misslichen Strassenverhältnissen
(Schnee, Eis, Regen) von Autofahrenden eher gemieden werden als der Z-Weg und die
S-Strasse. Demnach darf künftig durchaus mit einem geringen zusätzlichen
Verkehrsaufkommen auf dem X-Weg gerechnet werden, was die Frage der
Verkehrssicherheit entschärft.
6.
6.1
Schliesslich
erwog die Vorinstanz, die Zugänglichkeit zu einem Grundstück müsse nicht nur in
tatsächlicher Hinsicht genügen, sondern auch rechtlich gesichert sein. Werde
ein Zugang über ein Drittgrundstück geführt, so könne die entsprechende Berechtigung
durch privatrechtliche Vereinbarung, insbesondere durch eine Dienstbarkeit
eingeräumt werden. Insofern seien die Verwaltungs- und
Verwaltungsrechtspflegebehörden gehalten, die Frage, ob der privatrechtliche
geregelte Grundstückszugang aus öffentlich-rechtlicher Sicht eine hinreichende
Erschliessung darstelle, im Sinn einer zivilrechtlichen Vorfrage zu prüfen.
Vorliegend sei der Zugang zum Baugrundstück bereits über den Z-Weg in
rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gewährleistet, weshalb es sich beim X-Weg
nicht um eine gesetzlich erforderliche Zufahrt handle. Was die Baureife des
Grundstücks und dessen Zugänglichkeit angehe, sei die alternative Zufahrt über
den X-Weg baurechtlich nicht relevant, weshalb sich die Frage nach deren
rechtlichen Sicherung hier nicht stelle. Auf die entsprechende Rüge der
Rekurrierenden sei daher nicht einzutreten.
6.2
Auch diese
Erwägung ist nicht zu beanstanden. Im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens wird
prinzipiell nur geprüft, ob ein Bauvorhaben nach den öffentlich-rechtlichen
Bauvorschriften zulässig ist. Um hingegen geltend zu machen, dass einem
Bauvorhaben privatrechtliche Hindernisse entgegenstehen – etwa in Form von
Dienstbarkeiten, die auf einem Grundstück lasten –, muss grundsätzlich der
zivilprozessuale Weg eingeschlagen werden. Lediglich dann, wenn
privatrechtliche Institute baupolizeilich von Bedeutung sind, müssen sie im
Baubewilligungsverfahren berücksichtigt werden (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,
§ 1 N. 38 ff., mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Solches
ist angesichts des rechtsgenügenden Zugangs über den Z-Weg vorliegend nicht der
Fall.
7.
7.1
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang sind die
Gerichtskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in
Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG), dies zu einem Viertel der
Beschwerdeführerin 1, zu einem Viertel dem Beschwerdeführer 2, je zu
einem Achtel der Beschwerdeführerin 3.1 und dem Beschwerdeführer 3.2
sowie je zu einem Achtel der Beschwerdeführerin 4.1 und dem Beschwerdeführer 4.2;
jeweils unter solidarischer Haftung der
Beschwerdeführenden 1, 2, 3.1 und 3.2 sowie 4.1 und 4.2 für die gesamten
Kosten (vgl. Plüss, § 14 N. 6
ff.)
.
Mangels Obsiegens steht den Beschwerdeführenden keine
Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist eine solche zu
ihren Lasten der privaten Beschwerdegegnerin 2 zuzusprechen, wobei ein
Betrag von Fr. 2'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) angemessen erscheint.
7.2
Die
Beschwerdegegnerin 1 ersucht ebenfalls um Ausrichtung einer Parteientschädigung.
Dem Gemeinwesen steht indes in der Regel keine solche zu, weil das Erheben und
Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und
die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen.
Gemäss ständiger Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen daher eine
Parteientschädigung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen
Bemühungen, zu (statt vieler VGr, 22. August 2019, VB.2018.00673,
E. 4.2). Mangels Begründung ausserordentlicher Bemühungen ist ihr somit
keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen
2.    Die Gerichtsgebühr wird
festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    270.--
Zustellkosten,
Fr. 2'770.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden auferlegt, dies zu einem Viertel
der Beschwerdeführerin 1, zu einem Viertel dem Beschwerdeführer 2, je
zu einem Achtel der Beschwerdeführerin 3.1 und dem
Beschwerdeführer 3.2 sowie je zu einem Achtel der
Beschwerdeführerin 4.1 und dem Beschwerdeführer 4.2;
jeweils unter solidarischer Haftung der
Beschwerdeführenden 1, 2, 3.1 und 3.2 sowie 4.1 und 4.2 für die gesamten
Kosten.
4.    Den Beschwerdeführenden wird keine
Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Die
Beschwerdeführenden werden verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 2 eine
Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu
bezahlen, dies zu einem Viertel die Beschwerdeführerin 1, zu einem Viertel
der Beschwerdeführer 2, je zu einem Achtel die Beschwerdeführerin 3.1
und der Beschwerdeführer 3.2 sowie je zu einem Achtel die
Beschwerdeführerin 4.1 und der Beschwerdeführer 4.2;
jeweils unter solidarischer Haftung der
Beschwerdeführenden 1, 2, 3.1 und 3.2 sowie 4.1 und 4.2 für den gesamten
Betrag. Die Parteientschädigung ist zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft
dieses Urteils.
6.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
7.    Mitteilung an: …