zh_verwaltungsgericht · VB.2020.00425 · 2020-10-02 · de

Stimmrechtsrekurs/Ungültigerklärung der Einzelinitiative "Altersinitiative" | [Die Beschwerdeführerin möchte mit der streitigen Einzelinitiative erreichen, dass die Gemeinde Küsnacht Grundlagen für die kommunale Planung im Altersbereich schafft.] Der Umstand, dass die Initiative den Behörden einen gewissen Ermessens- beziehungsweise Umsetzungsspielraum überlässt, führt nicht dazu, dass die "Altersinitiative" als zu unbestimmt bezeichnet werden kann. Die grundsätzliche Stossrichtung der Initiative ist klar. Sie stellt einen ausgearbeiteten Entwurf dar (E. 4.2). Die Initiative verstösst weder gegen § 48 Abs. 1 GG noch gegen § 5 Abs. 1 des Pflegegesetzes und ist damit mit dem übergeordneten Recht zu vereinbaren (E. 4.3). Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 20..2.02.1 VB.2020.00425
Zurich Verwaltungsgericht 20..2.02.1 VB.2020.00425
Zurigo Verwaltungsgericht 20..2.02.1 VB.2020.00425

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00425
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Geschäftsnummer:
VB.2020.00425
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 02.10.2020
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Stimmrechtsrekurs/Ungültigerklärung der Einzelinitiative "Altersinitiative"
[Die Beschwerdeführerin möchte mit der streitigen Einzelinitiative erreichen, dass die Gemeinde Küsnacht Grundlagen für die kommunale Planung im Altersbereich schafft.]
Der Umstand, dass die Initiative den Behörden einen gewissen Ermessens- beziehungsweise Umsetzungsspielraum überlässt, führt nicht dazu, dass die "Altersinitiative" als zu unbestimmt bezeichnet werden kann. Die grundsätzliche Stossrichtung der Initiative ist klar. Sie stellt einen ausgearbeiteten Entwurf dar (E. 4.2). Die Initiative verstösst weder gegen § 48 Abs. 1 GG noch gegen § 5 Abs. 1 des Pflegegesetzes und ist damit mit dem übergeordneten Recht zu vereinbaren (E. 4.3).
Gutheissung.
Stichworte:
EINZELINITIATIVE
STIMMRECHTSBESCHWERDE
UNGÜLTIGERKLÄRUNG
Rechtsnormen:
Art. 34 Abs. 1 BV
Art./§ 48 Abs. 1 GG
Art. 120 Abs. 2 GPR
Art. 121 Abs. 2 GPR
Art. 148 Abs. 1 GPR
Art. 148 Abs. 2 GPR
Art. 25 Abs. 1 KV
Art. 28 Abs. 1 KV
§ 5 Abs. 1 PfG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2020.00425
Urteil
der 4. Kammer
vom
2. Oktober 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiber
Christoph Raess.
In Sachen
A, vertreten durch RA B und RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinderat Küsnacht,
Beschwerdegegner,
betreffend
Stimmrechtsrekurs/Ungültigerklärung
der Einzelinitiative "Altersinitiative"
,
hat sich ergeben:
I.
Am 24. April 2019 reichte A dem Gemeinderat Küsnacht
eine Einzelinitiative mit dem Titel "Altersinitiative" ein. Mit der
Initiative wird die Schaffung eines neuen Artikels in der Gemeindeordnung
Küsnacht verlangt, der wie folgt lautet:
"Art. 46a         Einrichtungen und Angebote im
Altersbereich
1) Die Gemeinde
Küsnacht hält ihre Alters- und Pflegeheime sowie die Wohnungen im Altersbereich
(auch in altersgemischten oder gemeinschaftlichen Wohnformen) im Eigentum.
2) Die Gemeinde
betreibt ihre Einrichtungen und Angebote im Altersbereich selbst, im Verbund
mit anderen Gemeinwesen oder durch gemeinnützige Organisationen.
3) Alle
Einrichtungen und Angebote im Altersbereich stehen allen Bevölkerungsschichten
zur Verfügung."
Der
Gemeinderat Küsnacht erklärte die Einzelinitiative mit Beschluss vom
5. Juni 2019 für ungültig.
II.
Dagegen erhob A am 22. Juli 2019 Rekurs an den
Bezirksrat Meilen. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom 11. Juni 2020
ab.
III.
Mit Beschwerde vom 22. Juni 2020 beantragte A dem Verwaltungsgericht,
der Beschluss des Bezirksrats Meilen vom 11. Juni 2020 sei unter
Entschädigungsfolgen aufzuheben, die Einzelinitiative
"Altersinitiative" sei gültig zu erklären und der Gemeinderat
Küsnacht sei anzuweisen, diese unverzüglich der Urnenabstimmung zu
unterstellen.
Der Bezirksrat Meilen verzichtete am 25. Juni 2020
ausdrücklich auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 30. Juni
2020 beantragte der Gemeinderat Küsnacht die Abweisung der Beschwerde unter
Entschädigungsfolgen. In der Folge hielten A mit Replik vom 7. Juli 2020
und Triplik vom 7. August 2020 und der Gemeinderat Küsnacht mit Duplik vom
30. Juli 2020 und Quadruplik vom 20. August 2020 jeweils an ihren
Anträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist
für die Beurteilung von Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der
Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (
§ 161 Abs. 1 des
Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR,
LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Als Stimmberechtigte der
Gemeinde Küsnacht ist die Beschwerdeführerin nach § 49 in Verbindung mit
§ 21a Abs. 1 lit. a VRG zur Beschwerde berechtigt. Da auch die
übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz habe das
Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 (SR 101, BV) beziehungsweise das Beschleunigungsgebot
nach § 4a VRG verletzt, da im Rekursverfahren nach Abschluss des
Schriftenwechsels am 13. August 2019 fast zehn Monate vergingen, bis die
Vorinstanz am 11. Juni 2020 einen Entscheid fällte.
Ob die Vorinstanz das Rechtsverzögerungsverbot
beziehungsweise das Beschleunigungsgebot verletzt hat, braucht vorliegend,
trotz der langen Behandlungsdauer des Stimmrechtsrekurses, nicht weiter
vertieft zu werden, weil die Beschwerdeführerin kein ausdrückliches
Feststellungsbegehren stellt und nur verlangt, die geltend gemachte Rechtsverzögerung
sei durch eine beförderliche Erledigung der vorliegenden Beschwerde zu
berücksichtigen.
3.
Die Beschwerdeführerin möchte mit der streitigen
Einzelinitiative erreichen, dass die Gemeinde Küsnacht Grundlagen für die
kommunale Planung im Altersbereich schafft. Als Rahmenbedingungen für die
zukünftige Planung schlägt sie vor, dass die Gemeinde Küsnacht ihre Alters- und
Pflegeheime sowie die Wohnungen im Altersbereich (auch in altersgemischten oder
gemeinschaftlichen Wohnformen) in Zukunft nicht mehr veräussern darf, sondern
im Eigentum behalten muss. Die Gemeinde hat ihre Einrichtungen und Angebote im
Altersbereich selber, im Verbund mit anderen Gemeinwesen oder durch
gemeinnützige Organisationen zu betreiben. Damit soll ausgeschlossen werden,
dass die Einrichtungen und Angebote im Altersbereich durch gewinnorientierte
Organisationen betrieben werden. Zudem soll die Gemeinde dazu verpflichtet
werden, die Einrichtungen und Angebote im Altersbereich allen
Bevölkerungsschichten zur Verfügung zu stellen, womit die Entwicklung von
"Angebote[n] im hochpreisigen Segment" verhindert werden soll.
Die Vorinstanz begründete die Ungültigerklärung der
streitigen Einzelinitiative damit, dass der Initiativtext nicht genügend
präzise formuliert und somit nicht genügend bestimmt sei, um in die
Gemeindeordnung Küsnacht übernommen zu werden. Es fehle der Initiative an der
nötigen Klarheit, damit die Stimmbürger und Stimmbürgerinnen darüber
entscheiden könnten. Aus dem Initiativtext gehe zwar hervor, was die
Beschwerdeführerin damit bezwecken möchte, jedoch sei die Formulierung der
einzelnen Absätze zu unbestimmt. Für die Stimmberechtigten sei unklar, welche
Wohnungen sowie Alters- und Pflegeheime von Absatz 1 der Initiative erfasst
würden und wie entschieden werde, ob eine Einrichtung oder ein Angebot im
Altersbereich durch die Gemeinde selbst, im Verbund mit anderen Gemeinwesen
oder durch gemeinnützige Organisationen betrieben werde. Zudem lasse auch der
Begriff "Bevölkerungsschichten" in Absatz 3 reichlich Interpretationsspielraum
zu.
4.
Gemäss Art. 86 Abs. 1 der Verfassung des Kantons
Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) regelt das Gesetz die
Volksrechte in der Gemeinde, wobei es insbesondere ein Initiativrecht, ein
Referendumsrecht und ein Anfragerecht vorsieht. Einschlägige Bestimmungen zum
(kantonalen) Initiativrecht enthält überdies der III. Teil des Gesetzes
über die politischen Rechte. Die betreffenden Gesetzesbestimmungen zum
Initiativrecht für die Gemeinden (und Zweckverbände) finden sich in den §§ 146–156
GPR.
4.1
Nach
§ 146 Abs. 1 in Verbindung mit § 147 Abs. 1 GPR kann in
Versammlungsgemeinden jede stimmberechtigte Person Einzelinitiativen über
Gegenstände, die der Abstimmung in der Gemeindeversammlung oder an der Urne
unterstehen, einreichen. Nach § 10 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom
20. April 2015 (GG, LS 131.1) in Verbindung mit Art. 8
Ziff. 1 der Gemeindeordnung Küsnacht vom 26. November 2017
entscheiden die Stimmberechtigten der Gemeinde Küsnacht an der Urne über den
Erlass und die Änderung der Gemeindeordnung. Die Beschwerdeführerin verlangt
mit ihrer Einzelinitiative eine Änderung der Küsnachter Gemeindeordnung
beziehungsweise die Einfügung eines neuen Artikels 46a. Damit liegt ein
zulässiger Initiativgegenstand vor.
4.2
4.2.1
Eine Einzelinitiative kann als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter
Entwurf eingereicht werden (§ 148 Abs. 1 GPR in Verbindung mit
Art. 25 Abs. 1 KV). Eine Einzelinitiative in der Form des
ausgearbeiteten Entwurfs ist ein in allen Teilen konkret formulierter
Beschlussentwurf in seiner endgültigen, vollziehbaren Form (§ 148
Abs. 1 in Verbindung mit § 120 Abs. 2 GPR). Eine
Einzelinitiative in der Form der allgemeinen Anregung umschreibt das Begehren,
ohne den Konkretisierungsgrad eines ausgearbeiteten Entwurfs zu erreichen
(§ 148 Abs. 1 in Verbindung mit § 120 Abs. 3 GPR). Ist die
Initiative in der Form nicht einheitlich, so wird sie als allgemeine Anregung
behandelt (§ 148 Abs. 1 GPR in Verbindung mit Art. 25
Abs. 3 KV).
Die "Altersinitiative" wurde von der
Beschwerdeführerin in Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht. Es ist
deshalb zu prüfen, ob der mit der Initiative vorgeschlagene Artikel 46a
einen in allen Teilen konkret formulierten Beschlussentwurf in seiner
endgültigen, vollziehbaren Form darstellt.
4.2.2
Ob eine Einzelinitiative als ausgearbeiteter Entwurf zu qualifizieren ist,
ist anhand des Konkretisierungsgrads des Initiativtexts zu beurteilen (Andreas
Auer, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum
Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar GG], Zürich etc. 2017, § 148 GPR
N. 8). Der Initiativtext muss so konkret sein, dass er ohne jegliche
Ergänzungen und Korrekturen durch das Parlament bzw. die Gemeindeversammlung in
die Rechtsordnung eingefügt werden kann. Dass der Text einer Initiative
genügend bestimmt sein muss, ergibt sich auch aus der Garantie der politischen
Rechte nach Art. 34 Abs. 1 BV. Es muss hinreichend klar sein, worauf
die Initiative gerichtet ist, sodass eine Volksabstimmung durchgeführt werden
kann, ohne dass sich die Stimmberechtigten der Gefahr eines Irrtums über
wesentliche Punkte ausgesetzt sehen. Während bei der allgemeinen Anregung keine
hohen Ansprüche an die Formulierung zu stellen sind, da gewisse Unklarheiten,
ja vielleicht sogar Widersprüche, bei der Ausarbeitung des Gesetzes- oder
Beschlusstextes im Parlament noch behoben werden können, rechtfertigt sich eine
solche Zurückhaltung beim ausgearbeiteten Entwurf nicht (BGE 139 I 292,
E. 5.8 mit Hinweisen). Der ausgearbeitete Entwurf kann aber durchaus
unbestimmte Rechtsbegriffe, vage Zielvorgaben, programmatische Bestimmungen
sowie weit gefasste Gesetzgebungs- oder Verordnungsaufträge enthalten (Auer,
§ 148 GPR N. 8). Dies insbesondere, wenn mit einer kommunalen
Einzelinitiative eine Änderung der Gemeindeordnung angestrebt wird, da die
Gemeindeordnung, als ranghöchster Erlass der kommunalen Normenhierarchie (vgl.
§ 4 GG; Johannes Reich, Kommentar GG, § 4 N. 7) Bestimmungen mit
einer gewissen Offenheit und einem gewissen Abstraktionsgrad enthalten kann.
Ein Initiativbegehren fügt sich denn häufig auch nicht
allein durch die Annahme an der Urne in den bestehenden Regelungskomplex ein,
sondern bedarf, abhängig von seiner Ausgestaltung, gewisser Akte durch die
Behörden, was als Umsetzung bezeichnet wird (Corina Fuhrer, Die Umsetzung kantonaler
Volksinitiativen, Zürich/St. Gallen 2019, S. 11, auch zum Folgenden).
Welche konkreten Umsetzungshandlungen angezeigt sind, unterscheidet sich je
nach Begehren; je nachdem werden verschiedene Akteure in den Prozess miteingebunden.
Der Umfang der Umsetzung hängt primär von der Form des Anliegens und dem Grad
der Ausformulierung ab, wobei beispielsweise bei ausformulierten Initiativen
der Erlass beziehungsweise die Änderung eines Gemeindeerlasses angezeigt sein
kann. Ausgangspunkt jeder Umsetzungshandlung ist daher die Auslegung der angenommenen
Norm oder im Falle allgemeiner Anregungen die Auslegung des bestätigten
Initiativtexts (Fuhrer, S. 14).
4.2.3
Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Vorinstanz argumentiere
widersprüchlich und verkenne zudem den Gehalt der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung zur Bestimmtheit von Initiativen in der Form eines
ausgearbeiteten Entwurfs. Der Text der "Altersinitiative" sei nicht
unklar, sondern nur auslegungsbedürftig. Die Tatsache, dass die Bestimmung
einer Einzelinitiative verschiedenen Auslegungen zugänglich sei, könne aber
selbstverständlich nicht dazu führen, dass diese als zu unbestimmt qualifiziert
werde. Da der wesentliche Zweck der Einzelinitiative für die Stimmberechtigten
erkennbar sei, bestehe keine Gefahr, dass sich die Stimmberechtigten über
wesentliche Punkte der Initiative irren könnten. Dem ist beizupflichten.
4.2.4
Bei einer Annahme der Initiative würden verschiedene Grundsätze oder
Rahmenbedingungen für die zukünftige Planung im Altersbereich Eingang in die Gemeindeordnung
finden, welche den Spielraum der rechtsanwendenden Behörden der Gemeinde
Küsnacht bei der politischen Planung einschränken würden. Die Gemeinde würde
zudem dafür zu sorgen haben, dass alle Einrichtungen und Angebote im
Altersbereich allen Bevölkerungsschichten offenstehen. Bei einer Gutheissung
der "Altersinitiative" durch die Stimmberechtigten der Gemeinde
Küsnacht wären die Gemeindebehörden gehalten, die Initiative in der Folge
umzusetzen. Bei der Umsetzung der Initiative käme den Küsnachter Behörden,
insbesondere dem Beschwerdegegner, ein Ermessensspielraum zu. Als Mittel der
Umsetzung kämen beispielsweise die Anpassung oder Neuschaffung von
Gemeindeerlassen oder die Neuausrichtung der Planung im Altersbereich anhand
der Grundsätze der Initiative infrage. Die Küsnachter Behörden hätten zudem (im
Rahmen ihrer Zuständigkeit und im Rahmen des übergeordneten Rechts)
insbesondere darüber zu entscheiden, welche Einrichtungen und Angebote im
Altersbereich sie selber und welche sie im Verbund mit anderen Gemeinwesen oder
durch gemeinnützige Organisationen betreiben möchten. Der Umstand, dass die
Initiative den Behörden einen gewissen Ermessens- beziehungsweise
Umsetzungsspielraum überlässt, führt aber nicht dazu, dass die
"Altersinitiative" als zu unbestimmt bezeichnet und damit ungültig
erklärt werden kann. Vielmehr ist es typisch für Bestimmungen einer
Gemeindeordnung, dass diese eine gewisse Offenheit aufweisen. Dies gilt auch
für die "Altersinitiative", welche keine neuen Zuständigkeiten
schafft oder konkrete Rechtsetzungsaufträge enthält, sondern bis zu einem
gewissen Grad einen programmatischen Gehalt hat. Die
"Altersinitiative" könnte damit ohne Ergänzungen oder Korrekturen in
die Gemeindeordnung Küsnacht eingefügt werden. Da die grundsätzliche
Stossrichtung der Einzelinitiative klar ist und sie somit genügend bestimmt
ist, besteht keine Gefahr, dass die Stimmberechtigten der Gemeinde Küsnacht in
der Volksabstimmung über die "Altersinitiative" einem Irrtum über
wesentliche Punkte der Initiative ausgesetzt sein werden. Die
"Altersinitiative" stellt damit einen ausgearbeiteten Entwurf im Sinn
von § 148 Abs. 1 in Verbindung mit § 120 Abs. 2 GPR dar.
4.2.5
Da die "Altersinitiative" auch keinen irreführenden Titel trägt,
sind die Formerfordernisse nach § 148 Abs. 1 GPR erfüllt. Im Übrigen
ist es unbestritten, dass die Einzelinitiative auch die formalen Anforderungen
von § 150 Abs. 1 GPR erfüllt.
4.3
4.3.1
Für die Frage der Gültigkeit einer (kommunalen) Initiative verweist
§ 148 Abs. 2 GPR auf Art. 28 Abs. 1 KV und § 121
Abs. 2 GPR. Danach ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der
Materie wahrt, nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst und nicht offensichtlich
undurchführbar ist.
Vorliegend ist unbestritten, dass die Initiative die
Einheit der Materie wahrt und durchführbar ist. Zu prüfen bleibt, ob sie auch
mit dem übergeordneten Recht zu vereinbaren ist.
4.3.2
Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Initiative ist
deren Text nach den anerkannten Interpretationsgrundsätzen auszulegen.
Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den
subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine allfällige Begründung des
Begehrens darf mitberücksichtigt werden, wenn sie für das Verständnis der
Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist bei der Auslegung des
Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und späteren Adressaten
vernünftigerweise verstanden werden muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten
ist diejenige zu wählen, die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am
besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und die anderseits
im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem übergeordneten Recht von
Bund und Kanton vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beigemessen
werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie nach
dem Günstigkeitsprinzip bzw. dem Grundsatz "in dubio pro populo" als
gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 144 I 193
E. 7.3.1 mit Hinweisen; VGr, 2. Dezember 2015, VB.2015.00490,
E. 3.2 mit Hinweisen).
4.3.3
Der Beschwerdegegner ist der Ansicht, die "Altersinitiative"
verstosse gegen § 48 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April
2015 (GG, LS 131.1), § 5 des Pflegegesetzes vom 27. September
2010 (LS 855.1) sowie § 3 der Verordnung vom 22. November 2010
über die Pflegeversorgung (LS 855.11).
4.3.4
Nach § 48 Abs. 1 GG ist der Gemeindevorstand die oberste Behörde
der Gemeinde und zuständig für die politische Planung und Führung. Unter
politischer Planung und Führung ist eine planende, zukunftsgerichtete und
gemeinwohlbezogene Oberleitung zu verstehen. Es sind die grundlegenden
Entscheidungen für einen zielgerichteten Gestaltungsprozess zu treffen. Dazu
gehört, dass übergeordnete Ziele ausgearbeitet und langfristige
Entwicklungspläne (z. B. Alterskonzepte) beschlossen sowie mittelfristige
Planungen konkretisiert werden (zum Ganzen Vittorio Jenni, Kommentar GG,
§ 48 N. 3).
Mit der "Altersinitiative" werden dem Gemeinderat
keine Kompetenzen entzogen, die ihm nach kantonalem Recht, insbesondere dem
Gemeindegesetz, zwingend zustehen, wie beispielsweise der Beschluss über den
Finanz- und Aufgabenplan (§ 96 Abs. 1 GG; vgl. Jenni, § 48
N. 5). So lässt sich insbesondere aus Absatz 2 der
"Altersinitiative" keine Beschneidung der
"unentziehbar[en]" Finanzkompetenzen des Beschwerdegegners,
insbesondere im Bereich der Bewilligung von gebundenen Ausgaben (Art. 20
Ziff. 2 lit. a Gemeindeordnung Küsnacht; vgl. § 105 Abs. 1
GG), herleiten. Mit der Annahme der "Altersinitiative" würden die
Stimmberechtigten als oberstes Organ (§ 9 GG) dem Gemeindevorstand nur
Grundsätze oder Rahmenbedingungen für seine politische Planung (insbesondere im
Altersbereich) setzen. Dem Beschwerdegegner würde die politische Planung und
Führung jedoch nicht grundsätzlich versagt. Diesem Vorgehen steht § 48
Abs. 1 GG nicht entgegen.
Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners würde auch kein
Verstoss gegen übergeordnetes Recht vorliegen, wenn die "Altersinitiative"
allenfalls zu einem Widerspruch gegen die durch die Gemeindeordnung Küsnacht
festgelegte (und nicht durch kantonales Recht gebotene) Kompetenzordnung führen
würde. Dieser Normgegensatz innerhalb der Küsnachter Gemeindeordnung wäre
mittels Auslegung oder anhand der Regeln zur Auflösung von Normkollisionen auf
gleicher Stufe, wie dem Grundsatz "lex posterior derogat legi
priori", zu lösen. Es ist gerade die grundsätzliche Idee hinter dem
Institut der Einzelinitiative, dass die Stimmberechtigten einer Gemeinde als
deren oberstes Organ auf Antrag einer oder eines Stimmberechtigten im Rahmen
des übergeordneten Rechts die bestehende kommunale Rechtsordnung abändern
können.
4.3.5
Die Gemeinden sind aufgrund von § 5 Abs. 1 Pflegegesetz gehalten,
für eine bedarfs- und fachgerechte stationäre und ambulante Pflegeversorgung
ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu sorgen. Sie betreiben zu diesem Zweck
eigene Einrichtungen oder beauftragen von Dritten betriebene Pflegeheime und
Spitex-Institutionen oder selbständig tätige Pflegefachpersonen (§ 5
Abs. 1 Satz 2 Pflegegesetz). In § 5 Abs. 2 Pflegegesetz
wird sodann der Umfang des Pflegeangebots nach Abs. 1 festgehalten. Nach
§ 3 Abs. 1 der Verordnung über die Pflegeversorgung umfasst der
Versorgungsauftrag der Gemeinden das gesamte Leistungsspektrum der
Pflegeversorgung nach § 5 Abs. 2 Pflegegesetz.
Der Beschwerdegegner ist der Meinung, die
"Altersinitiative" verhindere unter Umständen, dass sie ihren
zwingend wahrzunehmenden Versorgungsauftrag nach § 5 Abs. 1
Pflegegesetz erfüllen könne, da mit der Initiative die Beauftragung von durch
Dritten betriebener Pflegeheime oder Spitex-Institutionen beschränkt werde und
sie so unter Umständen nicht mehr das gesamte Leistungsspektrum der
Pflegeversorgung nach § 5 Abs. 2 Pflegegesetz sicherstellen könne.
Die Einzelinitiative legt in ihrem Absatz 2 fest,
dass die Gemeinde ihre Einrichtungen und Angebote im Altersbereich selber, im
Verbund mit anderen Gemeinwesen oder durch gemeinnützige Organisationen zu
betreiben hat. Somit zielt die Initiative darauf ab, dass die Gemeinde Küsnacht
in Zukunft ihre Einrichtungen und Angebote im Altersbereich nicht mehr durch
gewinnorientierte Organisationen betreiben lässt. Darin ist aber kein Verstoss
gegen § 5 Abs. 1 Pflegegesetz zu sehen, da diese Bestimmung den
Gemeinden keine Vorgaben bezüglich der Art und Weise macht, wie sie die
Pflegeversorgung in ihrer Gemeinde zu gewährleisten haben. Anzumerken bleibt,
dass der Grundsatz der Verhältnismässigkeit nach Art. 5 Abs. 2 BV bei
einer Annahme der Initiative gebieten würde, dass die Gemeinde Küsnacht die
Anliegen der Initiative und damit insbesondere die Neuorganisation ihrer
Alterspflegeversorgung (so eine solche überhaupt nötig wäre) nicht sofort,
sondern innert nützlicher Frist umzusetzen hätte. Damit hätte die Gemeinde
genügend Zeit, um die entsprechende Infrastruktur aufzubauen und das benötige
Personal zu rekrutieren.
4.3.6
Da die "Altersinitiative" auch nicht gegen übergeordnetes Recht
verstösst, ist sie für gültig zu erklären.
5.
Die Beschwerde ist gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I
des Rekursentscheids sowie der Beschluss des Beschwerdegegners vom 5. Juni
2019 sind aufzuheben. Gemäss § 152 Abs. 2 GPR ist der
Beschwerdegegner verpflichtet, die "Altersinitiative" innert sechs
Monaten ab Rechtskraft dieses Urteils dem Volk an der Urne vorzulegen.
6.
Die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG), und der
Beschwerdegegner ist ausgangsgemäss zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für
das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von
Fr. 3'500.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Dem
unterliegenden Beschwerdegegner steht keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I
des Entscheids des Bezirksrats Meilen vom 11. Juni 2020 sowie der
Beschluss des Beschwerdegegners vom 5. Juni 2019 werden aufgehoben.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    195.--     Zustellkosten,
Fr. 1'695.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.-
zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben
werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …