zh_verwaltungsgericht · VB.2013.00200 · 2013-10-23 · de

Pflegefinanzierung | [Sachliche Zuständigkeit für Verfahren betreffend den Kostenanteil der öffentlichen Hand an Pflegeleistungen eines Altersheims.] Tritt die Vorinstanz auf einen Rekurs nicht ein, ist dagegen die Beschwerde beim Verwaltungsgericht unabhängig davon zulässig, ob die Vorinstanz die Prozessvoraussetzungen zu Recht nicht als erfüllt betrachtete (E. 1.1). Zuständigkeit der Kammer, weil es sich um eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung handelt (E.1.2). Auf Streitigkeiten betreffend den Kostenanteil der öffentlichen Hand nach Art. 25a Abs. 5 KVG findet das ATSG Anwendung, weshalb die Angelegenheit in die sachliche Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts fällt (E. 3). Die Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts ergibt sich darüber hinaus auch aus dem kantonalen Recht (E. 4). Abweisung im Sinn der Erwägungen.

Zürich Verwaltungsgericht 23.10.2013 VB.2013.00200
Zurich Verwaltungsgericht 23.10.2013 VB.2013.00200
Zurigo Verwaltungsgericht 23.10.2013 VB.2013.00200

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2013.00200
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Geschäftsnummer:
VB.2013.00200
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.10.2013
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Pflegefinanzierung
[Sachliche Zuständigkeit für Verfahren betreffend den Kostenanteil der öffentlichen Hand an Pflegeleistungen eines Altersheims.]
Tritt die Vorinstanz auf einen Rekurs nicht ein, ist dagegen die Beschwerde beim Verwaltungsgericht unabhängig davon zulässig, ob die Vorinstanz die Prozessvoraussetzungen zu Recht nicht als erfüllt betrachtete (E. 1.1).
Zuständigkeit der Kammer, weil es sich um eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung handelt (E.1.2).
Auf Streitigkeiten betreffend den Kostenanteil der öffentlichen Hand nach Art. 25a Abs. 5 KVG findet das ATSG Anwendung, weshalb die Angelegenheit in die sachliche Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts fällt (E. 3).
Die Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts ergibt sich darüber hinaus auch aus dem kantonalen Recht (E. 4).
Abweisung im Sinn der Erwägungen.
Stichworte:
KOSTENBEITRAG
PFLEGELEISTUNG
SACHLICHE ZUSTÄNDIGKEIT
SOZIALVERSICHERUNGSGERICHTBARKEIT
Rechtsnormen:
§ 56 ATSG
§ 2 GSVGer
Art. 25a Abs. 5 KVG
§ 38b Abs. 2 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
4.
Abteilung
VB.2013.00200
Urteil
der 4. Kammer
vom
23. Oktober 2013
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Jso
Schumacher
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter
André Moser,
Gerichtsschreiber
Reto Häggi Furrer.
In Sachen
Stadt Zürich, Direktion Altersheime,
Beschwerdeführerin
,
gegen
Gemeinde Oberengstringen,
vertreten durch den Gemeinderat Oberengstringen,
Beschwerdegegnerin
,
betreffend Pflegefinanzierung,
hat sich ergeben:
I.
Das Altersheim Mittelleimbach stellte der Gemeinde
Oberengstringen am 1. März 2011 eine Rechnung über Fr. 2'863.90 für den
Kostenanteil der öffentlichen Hand an Pflegeleistungen, die für X im Januar
2011 erbracht worden waren;  die Gemeinde Oberengstringen wies die Rechnung mit
der Begründung zurück, sie sei nicht zahlungspflichtig. Mit Schreiben vom
6. Mai 2011 hielt die Direktion Altersheime der Stadt Zürich an dieser Forderung
fest. Der Gemeinderat Oberengstringen lehnte die Kostenübernahme in der Folge
mit Beschluss vom 11. Juli 2011 ab und verwies als Rechtsmittel auf den Rekurs
beim Bezirksrat Dietikon.
II.
Die Stadt Zürich, Direktion Altersheime, rekurrierte
dagegen am 28. Juli 2011 beim Bezirksrat Dietikon und beantragte, es sei
festzustellen, dass die Gemeinde Oberengstringen für die Ausrichtung der
Pflegebeiträge für X zuständig sei, bzw. die Gemeinde Oberengstringen sei zu
verpflichten, die entsprechenden Pflegebeiträge zu entrichten. Gleichentags und
mit dem gleichen Antrag gelangte die Stadt Zürich, Direktion Altersheime, zudem
mit Beschwerde an das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich. In der Folge
sistierte der Bezirksrat das Rekursverfahren bis zum Entscheid des Sozialversicherungsgerichts.
Mit Beschluss vom 23. Februar 2012 trat das Sozialversicherungsgericht
mangels sachlicher Zuständigkeit auf die Beschwerde nicht ein und überwies die
Angelegenheit an den Bezirksrat Dietikon (KV.2011.00062); dieser Beschluss erwuchs
in Rechtskraft.
Der Bezirksrat trat mit Beschluss vom 6. Februar 2013
auf den Rekurs ebenfalls nicht ein und nahm die Verfahrenskosten auf die
Staatskasse.
III.
Die Stadt Zürich, Direktion Altersheime, führte am
12./13 März 2013 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der
Bezirksrat sei anzuweisen, den Rekurs materiell zu behandeln, bzw. die Gemeinde
Oberengstringen sei zu verpflichten, für X die entsprechenden Pflegebeiträge zu
entrichten. In der Folge zog das Verwaltungsgericht die Akten bei.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit
§ 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG; LS 175.2) von Amtes wegen. Vorliegend ist ein Beschluss eines Bezirksrats
angefochten, mit welchem auf einen verwaltungsrechtlichen Rekurs nicht
eingetreten wurde. Dagegen ist die Beschwerde beim Verwaltungsgericht
unabhängig davon zulässig, ob der Bezirksrat die Prozessvoraussetzungen zu
Recht nicht als erfüllt betrachtete (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,
Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19–28 N.  98).
Weil auch die übrigen
Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Der
Streitwert der Beschwerde beträgt in der Sache Fr. 2'863.90, weshalb sie
nach § 38b Abs. 1 lit. c VRG grundsätzlich in die
einzelrichterliche Zuständigkeit fiele. Wie sich aber sogleich zeigt, stellt
sich vorliegend die Frage, ob der Bezirksrat zur Behandlung des Rekurses sachlich
zuständig war. Dabei handelt es sich um eine Frage von grundsätzlicher
Bedeutung, die weit über den vorliegenden Einzelfall hinausgeht. Es
rechtfertigt sich deshalb, die Entscheidung gemäss § 38b Abs. 2 VRG
der Kammer zu übertragen.
2.
Die Vorinstanz ist vorliegend mit der Begründung nicht auf
den Rekurs eingetreten, es fehle an einer anfechtbaren Anordnung. Die
Streitigkeit zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin müsse
im Klageverfahren gemäss §§ 81 ff. VRG durch das Verwaltungsgericht
als einzige kantonale Instanz beurteilt werden. Wie es sich damit verhält, kann
vorliegend offenbleiben, weil der Bezirksrat – wie sich sogleich zeigt – für
die Behandlung des Rekurses sachlich nicht zuständig war und er schon deshalb
nicht auf den Rekurs eintreten durfte.
3.
3.1
Nach
§ 1 Satz 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den
Verwaltungsbehörden und vom Verwaltungsgericht entschieden. Dabei bleiben
gemäss § 3 VRG besondere gesetzliche Bestimmungen, welche die
Zuständigkeit anders ordnen, vorbehalten.
Soweit das Bundesrecht vorschreibt, dass Beschwerden aus
dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts durch ein kantonales
Versicherungsgericht beurteilt werden, ist hierfür gemäss § 2 Abs. 1
des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 (GSVGer,
LS 212.81) das Sozialversicherungsgericht als einzige kantonale Gerichtsinstanz
zuständig; dies gilt unter anderem insbesondere für Beschwerden nach
Art. 56 des Bundesgesetztes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen
Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG, SR 830.1) in Verbindung mit dem
Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG,
SR 832.10).
3.2
Gemäss
Art. 25a Abs. 1 KVG leistet die obligatorische Krankenversicherung
einen Beitrag an die Pflegeleistungen, welche aufgrund einer ärztlichen
Anordnung und eines ausgewiesenen Pflegebedarfs ambulant, auch in Tages- oder
Nachtstrukturen, oder im Pflegeheim erbracht werden. Für die von den
Sozialversicherungen nicht gedeckten Kosten dürfen den Pflichtigen höchstens 20
Prozent des höchsten vom Bundesrat festgesetzten Pflegebeitrages überwälzt
werden (Art. 25a Abs. 5 Satz 1 KVG). Der verbleibende Betrag ist
von der öffentlichen Hand zu übernehmen (vgl. hierzu BGE 138 I 410 E. 4.2,
138 II 191 E. 4.2.3; BGr, 24. März 2011, 2C_864/2010, E. 4.2),
wobei die Kantone nach Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG diese
Restfinanzierung regeln. Im Kanton Zürich sind die nicht durch Leistungen einer
Sozialversicherung oder durch den Beitrag der versicherten Personen gedeckten Kosten
nach § 9 Abs. 4 und 5 des (kantonalen) Pflegegesetzes vom
27. September 2010 (LS 855.1) durch die Gemeinden zu tragen. Mit
dieser Kostenbeteiligung befasst sich der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom
11. Juli 2011. Es stellt sich vorliegend die Frage, ob es sich dabei um
eine Materie handelt, die in den Zuständigkeitsbereich des Sozialversicherungsgerichts
fällt.
3.3
Nach
Art. 1 Abs. 1 KVG sind die Bestimmungen des ATSG auf die
Krankenversicherung anwendbar, soweit das KVG nicht ausdrücklich eine
Abweichung vom ATSG vorsieht. Keine Anwendung findet das ATSG nach Art. 1
Abs. 2 KVG auf die Zulassung und den Ausschluss von Leistungserbringern gemäss
Art. 35–40 und 59 KVG (lit. a), auf Tarife, Preise und Globalbudget gemäss
Art. 43–55 KVG (lit. b), auf die Ausrichtung der Prämienverbilligung nach
den Art.  65, 65a und 66a KVG sowie Beiträge des Bundes an die Kantone
nach Art. 66 KVG (lit. c), auf Streitigkeiten der Versicherer unter
sich gemäss Art. 87 KVG (lit. d) sowie auf das Verfahren vor dem
kantonalen Schiedsgericht gemäss Art. 89 KVG (lit. e). Nach dem
Wortlaut dieser Bestimmung ist demnach das Verfahren betreffend
Restfinanzierung der Pflegeleistungen durch die Kantone nicht vom Anwendungsbereich
des ATSG ausgenommen. Entsprechend fallen nach dem Wortlaut von Art. 1 KVG
in Verbindung mit § 2 GSVGer Streitigkeiten über die Restfinanzierung von
Pflegeleistungen in die sachliche Zuständigkeit des
Sozialversicherungsgerichts.
3.4
Dass
Bundesgericht hat die Frage, ob Art. 25a Abs. 5 Satz 2 KVG über
die materiellrechtliche Regelungskompetenz hinaus den Kantonen auch das Recht
einräumt, das diesbezügliche Verfahrensrecht zu regeln, bisher offengelassen
(BGE 138 V 377 E. 5.3). Es hat aber festgehalten, dass mehrere
überzeugende Gründe für eine Anwendbarkeit des ATSG sprächen (BGE 138 V 377
E. 5.5, auch zum Folgenden). Einerseits befinde sich die Restfinanzierung
der Pflegekosten nicht im – allerdings nicht abschliessenden – Ausnahmekatalog
von Art. 1 Abs. 2 KVG und sehe das KVG diesbezüglich auch keine Abweichungen
vom ATSG vor. Anderseits seien keine Argumente ersichtlich, weshalb das Verfahrensrecht
des ATSG zur Beurteilung von Ansprüchen nach Art. 25a Abs. 5 KVG
nicht geeignet sein solle. Mit Blick auf die enge Verbindung der Ansprüche nach
Art. 25a Abs. 5 KVG mit den Ergänzungsleistungen, die sich
verfahrensrechtlich nach dem ATSG richteten, erscheine die Anwendbarkeit des
ATSG vielmehr sachgerecht.
In diesem Zusammenhang gilt es zu beachten, dass
Art. 25a KVG nicht nur die Restfinanzierung, sondern allgemein die
Finanzierung der Pflegekosten regelt. So bestimmt Art. 25a Abs. 1–4
KVG, in welchem Umfang die obligatorische Krankenversicherung sich an den
Pflegekosten beteiligen muss. Wie bei Streitigkeiten betreffend die Leistungspflicht
der Krankenkasse etwa für die Kosten einer Heilbehandlung kommen auch auf
Streitigkeiten betreffend den Kostenanteil der Krankenkasse an den Pflegekosten
ohne weiteres die Bestimmungen des ATSG zur Anwendung. Es ist kein sachlicher
Grund ersichtlich, weshalb bei Streitigkeiten betreffend die Restfinanzierung
der Pflegekosten nicht das gleiche Verfahren zur Anwendung gelangen sollte.
Wohl sind diese Leistungen nicht durch einen Sozialversicherungsträger, sondern
durch die öffentliche Hand zu erbringen. Dies ändert aber nichts daran, dass es
sich um einen bundesrechtlichen Anspruch des jeweiligen (privaten oder
öffentlichen) Leistungserbringers aus dem Bereich des Sozialversicherungsrechts
handelt und diejenigen (Gerichts-)Be­hörden, welche für das sozialversicherungsrechtliche
Verfahren zuständig sind, die dafür notwendigen fachlichen Kenntnisse mitbringen.
Eine Spaltung des Rechtsmittelwegs erscheint auch deshalb nicht sinnvoll, weil
die Leistungspflicht der öffentlichen Hand einzig davon abhängig ist, ob die
obligatorische Krankenkasse verpflichtet ist, einen Anteil an den Pflegekosten
zu übernehmen (vgl. BGE 138 I 410 [= Pra 102/2013 Nr. 62] E. 4.2,
138 II 191 [= Pra 101/2012 Nr. 118] E. 4.2.3). Es erscheint deshalb
sinnvoll, die Frage der Leistungspflicht eines Versicherungsträgers und die
Frage der Leistungspflicht der öffentlichen Hand im gleichen Verfahren und
damit durch das gleiche Gericht beurteilen zu lassen.
Bei dieser Sachlage besteht keine Veranlassung, vom
Wortlaut von Art. 1 KVG abzuweichen. Entsprechend sind die Bestimmungen
des ATSG auch auf Streitigkeiten betreffend Art. 25a Abs. 5 KVG
anwendbar. Dies führt nach § 2 GSVGer zur sachlichen Zuständigkeit des
Sozialversicherungsgerichts. Demnach hätte der Bezirksrat seine sachliche Zuständigkeit
verneinen müssen und aus diesem Grund auf den Rekurs nicht eintreten können.
4.
4.1
Die
Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts ergäbe sich darüber hinaus auch
aus dem kantonalen Recht:
Der kantonale Gesetzgeber hat darauf verzichtet, im
Pflegegesetz eine eigenständige Verfahrensordnung festzulegen. Auch den Materialien
lässt sich nicht entnehmen, dass der Gesetzgeber sich überhaupt mit der Frage
befasst hätte, welche Verfahrensart auf Streitigkeiten betreffend die
Restfinanzierung der Pflegekosten Anwendung finden sollte (vgl. hierzu
Weisung des Regierungsrats vom 28. April 2010, ABl 2010, 929 ff.,
sowie Prot. KR 2007–2011, S. 11787 ff.).
§ 2 GSVGer zählte in seiner ursprünglichen Fassung die
sachliche Zuständigkeit, dem Enumerationsprinzip folgend, abschliessend auf.
Mit einer Gesetzesrevision im Jahr 2004 wurde dies geändert und neu eine
Generalklausel eingeführt. Die neue Formulierung sollte sicherstellen,
"dass das Sozialversicherungsgericht immer dann zur Beurteilung von Beschwerden
und Klagen zuständig ist, wenn es sich um einen Fall aus dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts
handelt und sich aus dem Bundesrecht (sozialversicherungsrechtliche
Spezialgesetze oder allgemeines Bundesverwaltungsrecht) ergibt, dass auf
kantonaler Ebene letztinstanzlich ein Gericht entscheiden muss" (Antrag
der Kommission für Justiz und öffentliche Sicherheit vom 18. November 2003,
S. 13 [abrufbar unter www.kantonsrat.zh.ch/geschaefte/geschaefte.aspx?LaufNr=4070];
vgl. zum Ganzen auch Hans-Jakob Mosimann in: Christian Zünd/Brigitte Pfiffner
Rauber [Hrsg.], Gesetz über das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich,
2. A., Zürich etc. 2009, § 2 N. 2). Es entspricht demnach dem
Willen des Gesetzebers, dass kantonal letztinstanzlich durch ein Gericht zu
beurteilende Ansprüche sozialversicherungsrechtlicher Natur in die sachliche Zuständigkeit
des Sozialversicherungsgerichts fallen.
Streitigkeiten betreffend die Restfinanzierung der
Pflegekosten sind offensichtlich sozialversicherungsrechtlicher Natur (vgl. BGE
138 V 377 E. 2.2) und müssen – allein schon aufgrund von Art. 86 Abs. 2
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) – auf
kantonaler Ebene letztinstanzlich durch ein Gericht beurteilt werden; damit
fallen sie nach dem Willen des kantonalen Gesetzgebers grundsätzlich in die Zuständigkeit
des Sozialversicherungsgerichts. Dass das Pflegegesetz keine Bestimmungen zum
Verfahren enthält, lässt sich in diesem Sinn nur so verstehen, dass der
Gesetzgeber der Meinung war, es seien ohne weiteres die
sozialversicherungsrechtlichen Verfahrensbestimmungen abwendbar und namentlich
Rechtsmittel gegen Verfügungen einer Gemeinde über deren Kostenpflicht nach
§ 9 Abs. 4 oder 5 Pflegegesetz durch das Sozialversicherungsgericht
zu beurteilen. Hätte der kantonale Gesetzgeber für die Restfinanzierung von
Pflegebeiträgen eine andere Verfahrensordnung vorsehen wollen, hätte er dies im
Pflegegesetz ausdrücklich regeln müssen. Dies muss umso mehr gelten, als das
KVG die Restfinanzierung von Pflegeleistungen nicht ausdrücklich vom
Anwendungsbereich des ATSG ausnimmt und sich insofern aus Art. 25a
Abs. 5 Satz 2 KVG höchstens eine Kompetenz der Kantone herauslesen
liesse, das Verfahren abweichend vom ATSG zu regeln. Verzichtet der Kanton auf
eine abweichende Regelung des Verfahrens, kommen demnach subsidiär wiederum die
Bestimmungen des ATSG zur Anwendung.
4.2
Wenn das
Sozialversicherungsgericht in seinen Urteilen zum Schluss kommt, die geltend
gemachten Ansprüchen ergäben sich aus dem autonomen kantonalen Recht
(vgl. SVGer, 23. Januar 2012, KV.2011.00061 und KV.2011.00062, je
E. 3.2, sowie 31. Mai 2013, KV.2013.00024, E. 3.2), lässt es
unberücksichtigt, dass die Kostenübernahmepflicht der öffentlichen Hand sich
direkt aus Art. 25a KVG ergibt (vgl. BGE 138 I 410 [= Pra
102/2013 Nr. 62] E. 4.2, 138 II 191 [= Pra 101/2012
Nr. 118] E. 4.2.3) und den Kantonen damit einzig überlassen wurde, zu
regeln, welches Gemeinwesen diese Restfinanzierung zu tragen habe. Entsprechend
ist der Anspruch eines Leistungserbringers auf Übernahme der Restfinanzierung
durch die öffentliche Hand bundesrechtlicher Natur, was nach dem Gesagten zur
Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts führen muss.
4.3
Demnach
wäre das Sozialversicherungsgericht selbst dann zuständig, wenn auf Streitigkeiten
betreffend die Restfinanzierung von Pflegeleistungen nicht das ATSG, sondern kantonales
Verfahrensrecht zur Anwendung gelangen würde.
5.
5.1
Nach dem
Gesagten erweist sich der angefochtene Beschluss im Ergebnis insofern als
rechtmässig, als der Bezirksrat auf den Rekurs zu Recht nicht eingetreten ist.
In diesem Sinn ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2
Angesichts
der unklaren Gesetzeslage und mit Blick auf den Entscheid des Sozialversicherungsgerichts
vom 23. Januar 2012, mit welchem dieses seine Zuständigkeit ablehnte,
rechtfertigt sich vorliegend, aus Billigkeitsgründen auf eine Kostenauflage an
die unterliegende Partei zu verzichten und die Gerichtskosten auf die
Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 23 und
27).
6.
Jedenfalls weil das Sozialversicherungsgericht seine
sachliche Zuständigkeit ebenfalls ablehnt, ist auf eine Überweisung der
Angelegenheit zu verzichten.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr.    560.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der
Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, einzureichen.
5.    Mitteilung an …