zh_verwaltungsgericht · VB.2025.00850 · 2026-05-07 · de
Submission (Ausschluss) Gebiet Nr. 1

Beschaffung von Rangerdiensten: Rechtmässigkeit des Ausschlusses mangels Erfüllung des Eignungskriteriums 1 (Anbieterreferenz). Es ist zwischen firmenbezogenen und personenbezogenen Referenzen zu unterscheiden. In der Ausschreibung können explizit Nachweise verlangt werden, die sich einerseits auf die Firma und andererseits auf die für den Auftrag verantwortlichen Personen beziehen (E. 6.1.2). Um sicherzustellen, dass eine Anbieterin in Bezug auf die genannten Qualitäten Erfahrung mit Aufträgen der ausgeschriebenen Art hat, ist es üblich und zulässig, als Eignungskriterium Unternehmensreferenzen abzufragen. Persönliche Referenzen werden demgegenüber regelmässig unter den Zuschlagskriterien für Schlüsselpersonen (und allenfalls deren Stellvertretung) nachgefragt, um deren (persönliche) Erfahrung in Kenntnis zu bringen (E. 6.3.1). Eignungskriterien wie Erfahrung und Referenzen sind zulässig, sofern sie durch die Bedürfnisse der vorgesehenen Beschaffung begründet sind, auch wenn sie faktisch etablierte Unternehmen bevorzugen und Jungunternehmen benachteiligen (E. 6.3.2). Die Beschwerdeführerin erfüllt mit der Nennung eines Referenzprojekts, welches von ihrem als Projektleiter vorgesehenen Geschäftsleiter bei einem früheren Arbeitgeber ausgeführt wurde, das fragliche Eignungskriterium nicht (E. 6.4). Abweisung, soweit eintreten.

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00850
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Geschäftsnummer:
VB.2025.00850
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 07.05.2026
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Submissionsrecht
Betreff:
Submission (Ausschluss) Gebiet Nr. 1
Beschaffung von Rangerdiensten: Rechtmässigkeit des Ausschlusses mangels Erfüllung des Eignungskriteriums 1 (Anbieterreferenz).Es ist zwischen firmenbezogenen und personenbezogenen Referenzen zu unterscheiden. In der Ausschreibung können explizit Nachweise verlangt werden, die sich einerseits auf die Firma und andererseits auf die für den Auftrag verantwortlichen Personen beziehen (E. 6.1.2). Um sicherzustellen, dass eine Anbieterin in Bezug auf die genannten Qualitäten Erfahrung mit Aufträgen der ausgeschriebenen Art hat, ist es üblich und zulässig, als Eignungskriterium Unternehmensreferenzen abzufragen. Persönliche Referenzen werden demgegenüber regelmässig unter den Zuschlagskriterien für Schlüsselpersonen (und allenfalls deren Stellvertretung) nachgefragt, um deren (persönliche) Erfahrung in Kenntnis zu bringen (E. 6.3.1). Eignungskriterien wie Erfahrung und Referenzen sind zulässig, sofern sie durch die Bedürfnisse der vorgesehenen Beschaffung begründet sind, auch wenn sie faktisch etablierte Unternehmen bevorzugen und Jungunternehmen benachteiligen (E. 6.3.2). Die Beschwerdeführerin erfüllt mit der Nennung eines Referenzprojekts, welches von ihrem als Projektleiter vorgesehenen Geschäftsleiter bei einem früheren Arbeitgeber ausgeführt wurde, das fragliche Eignungskriterium nicht (E. 6.4).Abweisung, soweit eintreten.
Stichworte:
AUSLEGUNG
AUSSCHLUSS
EIGNUNGSKRITERIUM
REFERENZ
SUBMISSIONSRECHT
UNTERNEHMENSREFERENZ
Rechtsnormen:
Art. 27 IVöB
Art. 44 Abs. I lit. a IVöB
Art. 56 Abs. III lit. a IVöB
Art. 56 Abs. IV IVöB
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2025.00850,
VB.2025.00852, VB.2025.00853;
VB.2025.00857, VB.2025.00858, VB.2025.00859
Urteil
der 1. Kammer
vom 7. Mai 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsident
Daniel Schweikert (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger,
Verwaltungsrichter José Krause, Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
A AG,
Beschwerdeführerin,
gegen
Baudirektion des Kantons Zürich,
Amt
für Landschaft und Natur,
Fachstelle Naturschutz,
Beschwerdegegnerin,
und
Aus VB.2025.00857 und VB.2025.00859:
B GmbH,
Aus VB.
2025.00858:
C GmbH,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat sich ergeben:
I.
Die Fachstelle Naturschutz des Amts
für Landschaft und Natur (ALN) der Baudirektion des Kantons Zürich eröffnete
mit Ausschreibung vom 25. August 2025 auf Simap.ch, der elektronischen
Beschaffungsplattform der Schweiz, ein offenes Submissionsverfahren zur
Beschaffung von Rangerdiensten in den Gebieten Nrn. 13 (Limmattal 
Unterland; Knonaueramt  Zimmerberg; Oberland  Pfannenstil  Tösstal). Gemäss Offertöffnungsprotokoll
vom 7. Oktober 2025 gingen zwei (Gebiet Nr. 2) bzw. drei (Gebiete
Nrn. 1 und 3) Angebote ein. Mit drei separaten Entscheiden vom 18. November
2025 (zugestellt am 3. Dezember 2025) schloss das ALN die Angebote der A AG
wegen fehlender Voraussetzung für die Teilnahme vom Vergabeverfahren aus. Über
die Ausschlussentscheide informierte das ALN die A AG am 2. Dezember
2025 vorab per E-Mail. Am 3. Dezember 2025 publizierte das ALN überdies
die drei Zuschlagsentscheide an die B GmbH (Gebiete Nrn. 1 und 3)
bzw. an die C GmbH (Gebiet Nr. 2) auf Simap.ch.
II.
Gegen diese Entscheide gelangte
die A AG mit Beschwerde vom 22. Dezember 2025 an das
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, die drei
Ausschlussverfügungen sowie die drei Zuschlagsverfügungen seien aufzuheben und
die Sache sei zur Neubeurteilung an das ALN zurückzuweisen. In prozessualer
Hinsicht sei der Beschwerde  zunächst superprovisorisch  aufschiebende
Wirkung zu erteilen.
Mit Präsidialverfügungen vom
23. Dezember 2025 wurden die entsprechend der im Submissionsverfahren
vorgenommenen Aufteilung in die Gebiete Nrn. 1, 2 und 3 angelegten
Beschwerdeverfahren VB.2025.00850, VB.2025.00852 und VB.2025.00853 (betreffend
Ausschlüsse) einerseits sowie VB.2025.00857, VB.2025.00858 und VB.2025.00859
(betreffend Zuschläge) andererseits vereinigt. Gleichzeitig wurde der
Beschwerdegegnerin einstweilen, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung
der aufschiebenden Wirkung, untersagt, den Vertrag abzuschliessen oder andere
den Ausgang des Beschwerdeverfahrens präjudizierende Vollzugsvorkehren zu
treffen.
Mit Beschwerdeantwort vom
16. Januar 2026 beantragte das ALN, auf die Beschwerden sei nicht
einzutreten, eventuell seien diese vollumfänglich abzuweisen. In prozessualer
Hinsicht beantragte es, das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung
abzuweisen, den Beschwerden die superprovisorisch bzw. vorsorglich gewährte
aufschiebende Wirkung zu entziehen und dem ALN den Vertragsschluss mit den
Zuschlagsempfängerinnen zu erlauben.
Mit Präsidialverfügung vom
26. Januar 2026 wurde das ALN ermächtigt, betreffend die bis 30. Juni
2026 anfallenden Rangerdienstleistungen den Zuschlagsempfängerinnen oder
anderen Unternehmen Aufträge zu erteilen. Im Übrigen wurde den Beschwerden
aufschiebende Wirkung gewährt.
Mit Replik vom 5. Februar
2026 beantragte die A AG in den (vereinigten) Beschwerdeverfahren VB.2025.00857,
VB.2025.00858 und VB.2025.00859 betreffend die Zuschläge neu die Prüfung und
Neubeurteilung der Bewertung aller Anbietenden durch das Verwaltungsgericht.
Mit Duplik vom 16. Februar 2026 beantragte das ALN, auf diesen neu
gestellten Antrag nicht einzutreten, eventuell diesen abzuweisen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes
über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (BeiG IVöB) ist gegen Verfügungen
gemäss Art. 53 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (IVöB), wozu auch der Ausschluss
aus dem Verfahren zählt (Abs. 1 lit. h), unabhängig vom Auftragswert
die Beschwerde an das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Instanz zulässig
(Art. 52 Abs. 1 IVöB). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die
Art. 51 ff. IVöB sowie § 2 ff. BeiG IVöB zur Anwendung.
Anwendbar ist sodann die Submissionsverordnung vom 28. Juni 2023 (SVO).
2.
Die vorliegende Beschwerde
richtet sich einerseits gegen drei Ausschlussentscheide und andererseits gegen
drei Zuschlagsentscheide (je aufgeteilt in drei Gebiete). Diese betreffen
dasselbe Vergabeverfahren mit derselben Ausschreibung und werfen dieselben
Rechtsfragen auf. Die (bereits vereinigten) Beschwerdeverfahren VB.2025.00850,
VB.2025.00852 und VB.2025.00853 (betreffend Ausschlüsse) sowie die (bereits
vereinigten) Beschwerdeverfahren VB.2025.00857, VB.2025.00858 und VB.2025.00859
(betreffend Zuschläge) sind daher aus prozessökonomischen Gründen zu vereinigen
und gemeinsam zu behandeln (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c
der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]; vgl. auch Martin
Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar
VRG], Vorbemerkungen zu §§ 431 N. 5060).
Die nachfolgenden Zitate
beziehen sich, wo nicht anders vermerkt, auf die Akten im Verfahren VB.2025.00850.
3.
3.1
Nicht
berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid
legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit
dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues
Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse
an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11;
§ 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist
aufgrund der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl.
BGE 141 II 14 E. 4.9).
3.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt in ihrer Beschwerde sowohl die Aufhebung der drei
Ausschluss- als auch der drei Zuschlagsentscheide sowie die Rückweisung zur
Neubeurteilung. Sie rügt die Ausschlüsse ihrer Angebote aus dem Verfahren wegen
Nichterfüllung des Eignungskriteriums Referenzen. Sodann beanstandet sie
einerseits die Bewertung ihres eigenen Angebots und andererseits auch die
Bewertung der Angebote der Zuschlagsempfängerinnen. Das Angebot der
Beschwerdeführerin rangiert auf dem zweiten (Gebiet Nr. 2) bzw. dritten
(Gebiete Nrn. 1 und 3) Platz. Würde sie mit ihren Rügen durchdringen und
zur Teilnahme am Verfahren zugelassen, ist davon auszugehen, dass zumindest ihr
Angebot für das Gebiet Nr. 2 eine realistische Chance auf den Zuschlag
hätte, zumal sie dort das preislich tiefste Angebot eingereicht hat. Jedenfalls
in Bezug auf das Gebiet Nr. 2 kann ihre Legitimation bejaht werden.
3.3
Da die weiteren
Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, sind die Voraussetzungen für
das Eintreten gegeben.
4.
Die
Beschwerdeführerin stellt vorab den Verfügungscharakter der Mitteilungen über
den Ausschluss ihres Angebots beziehungsweise deren rechtliche Verbindlichkeit
in Frage und macht implizit deren Nichtigkeit geltend.
4.1
Als Verfügungen
gelten autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde,
die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen
ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. Art. 5 Abs. 1
des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 [VwVG];
BGE 141 II 233 E. 3.1 mit Hinweisen). Der Verfügungsbegriff ist
materieller Natur. Das heisst, die äussere Form des Verwaltungshandelns ist
nicht entscheidend. Vielmehr ist für die Beurteilung, ob ein behördlicher Akt
als Verfügung einzustufen ist, einzig darauf abzustellen, ob materiell die
vorgenannten Kriterien einer Verfügung erfüllt sind; auch die formell mangelhafte
Verfügung, so etwa die ohne entsprechende Bezeichnung und Rechtsmittelbelehrung
ergangene, ist  unter Vorbehalt der Nichtigkeit  eine Verfügung (zum Ganzen
Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 431 N. 18 und N. 24; Peter
Karlen, Schweizerisches Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2018,
S. 204 f.; vgl. auch BGE 143 III 162 E. 2.2.1).
4.2
Fehlerhafte
Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, und
sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig. Nichtigkeit, d.
h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung, wird 
ausdrückliche gesetzliche Anordnungen vorbehalten (vgl. BGE 130 II 249 E. 2.4)
 nur angenommen, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, wenn
er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn die
Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet
wird. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche
Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht
(BGE 132 II 21 E. 3.1 mit Hinweisen).
4.3
Der
Verfügungscharakter der mit "Ausschluss  Rangerdienst Kanton Zürich"
und dem jeweiligen Gebiet betitelten, mit der Mitteilung des Ausschlussgrundes
samt gesetzlicher Grundlage und Begründung sowie einer Rechtsmittelbelehrung
versehenen und per Einschreiben zugestellten Schreiben war für die
Beschwerdeführerin, welche diese samt vorgängiger Mitteilung per E-Mail ihrer
Beschwerde beigelegt hat, erkennbar. Durch die fehlenden Datierungen wurde die
Beschwerdeführerin weder irregeführt noch benachteiligt: Sie hat die
Ausschlüsse fristgerecht anfechten können und auch fristgerecht angefochten.
Demzufolge liegt keine Nichtigkeit vor. Es stellt
sich nur noch die Frage der Anfechtbarkeit.
Die Simap-Ausschreibung erwähnt
als Beschaffungsstelle die "Baudirektion Kanton Zürich, Amt für Landschaft
und Natur, Fachstelle Naturschutz". Dementsprechend kann davon ausgegangen
werden, dass die Leiterin der Fachstelle Naturschutz befugt war, die
angefochtenen Verfügungen zu unterzeichnen. Diese Verfügungen sind damit nicht
nur nicht nichtig, sondern auch von der zuständigen Stelle erlassen worden und
haben auch unter dem Aspekt der (blossen) Anfechtbarkeit Bestand.
5.
5.1
Der Ausschluss der
Angebote der Beschwerdeführerin wurde in den angefochtenen Verfügungen damit
begründet, dass die Voraussetzungen für die Teilnahme am Verfahren nicht
erfüllt worden seien (Art. 44 Abs. 1 lit. a IVöB). Die
Beschwerdeführerin habe das Eignungskriterium 1 (Anbieterreferenz) nicht
erfüllt. Das angegebene Referenzprojekt sei nicht von der A AG, sondern
von der C GmbH ausgeführt worden. Im Rahmen des Eignungskriteriums sei
indes ausdrücklich eine Anbieterreferenz und keine persönliche Referenz (wie
bei den Zuschlagskriterien) gefordert worden.
Ergänzend wurde in der
Beschwerdeantwort ausgeführt, die Beschwerdeführerin hätte lediglich eine
Referenz der Schlüsselperson beigelegt, verlangt gewesen sei jedoch eine
Anbieterreferenz. Das im Rahmen des Eignungskriteriums 1 angegebene
Referenzprojekt sei kein Projekt der Anbieterin, sondern eine persönliche
Referenz des vorgesehenen Projektleiters bei einem früheren Arbeitgeber.
5.2
Die
Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, dass nicht erwähnt worden
sei, dass die Anbieterin selbst Erfahrung im Sinn des Eignungskriteriums 1
haben müsse und ein eigenes Referenzprojekt präsentieren könne. Sie müsse mit
einem Referenzprojekt ein Grundverständnis für Rangerdienste präsentieren,
welches auch von einem Mitarbeiter stammen könne. Schliesslich verfüge nicht
ein Unternehmen, sondern dessen Angestellte über die gewünschten Kompetenzen.
6.
6.1
Eignungskriterien
umschreiben die Anforderungen, welche an die Anbietenden gestellt werden, um zu
gewährleisten, dass sie zur Ausführung des geplanten Auftrags in der Lage sind
(VGr, 17. Februar 2000, VB.1999.00015, E. 6a = RB 2000 Nr. 70
= BEZ 2000 Nr. 25). Gemäss Art. 27 IVöB müssen die Kriterien zur
Eignung des Anbieters im Hinblick auf das Beschaffungsvorhaben objektiv
erforderlich und überprüfbar sein (Abs. 1). Gegenstand der
Eignungskriterien können die fachliche, finanzielle, wirtschaftliche,
technische und organisatorische Leistungsfähigkeit sowie die Erfahrung des Anbieters
sein, wobei diese Aufzählung nicht abschliessender Natur ist (Abs. 2). Hinsichtlich
der Eignung sind an alle Anbietenden dieselben Anforderungen zu stellen.
Eignungskriterien dürfen nicht so festgelegt und angewendet werden, dass sie
keinen Wettbewerb unter den Anbietenden zulassen (VGr, 21. November 2024,
VB.2024.00612, E. 2.1; 8. Februar 2024, VB.2023.00311, E. 3.2
mit weiteren Hinweisen).
6.1.1
Werden die
definierten Eignungskriterien im Zeitpunkt des Zuschlags nicht bzw. nicht mehr
erfüllt,
kann
der Anbieter vom weiteren Verfahren ausgeschlossen werden
(Art. 44 Abs. 1 Bst. a IVöB). Der Entscheid über den Ausschluss
für die in Art. 44 Abs. 1 IVöB
aufgezählten Tatbestände ist somit nicht (mehr) als zwingende Rechtsfolge
ausgestaltet, sondern ins Ermessen der Vergabestelle gestellt (VGr, 19. Dezember
2024, VB.2024.00101, E. 4.5.1 auch zum Folgenden;
3. Juli 2025, VB.2024.00772,
E. 3.2; 5. Juni 2025, VB.2025.00160,
E. 3.3). Ein Eingreifen der Rechtsmittelinstanz kommt mithin nur infrage,
wenn ein Ausschluss als Rechtsverletzung zu beurteilen ist (Art. 56 Abs. 3
Bst. a IVöB).
Die Angemessenheit einer
Ausschlussverfügung kann im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens nicht überprüft
werden (Art. 56 Abs. 4 IVöB, § 50 Abs. 2 VRG). Bei der
Anwendung und Bewertung der Eignungskriterien
kommt der Vergabebehörde ein entsprechend grosses Ermessen
zu (
VGr, 30. Juni 2025, VB.2024.00769,
E. 5.4; 21. November 2024, VB.2024.00612, E. 2.1
mit weiteren Hinweisen; Claudia Schneider Heusi,
Vergaberecht, 4. A., Zürich/St.
Gallen
2023, S. 109).
6.1.2
Es ist zwischen
firmenbezogenen und personenbezogenen Referenzen zu unterscheiden. In der
Ausschreibung können explizit Nachweise verlangt werden, die sich einerseits
auf die Firma und andererseits auf die für den Auftrag verantwortlichen
Personen beziehen. So kann die Kompetenz von Schlüsselpersonen anhand ihrer
persönlichen Referenzobjekte beurteilt werden, selbst wenn diese bei einem
früheren Arbeitgeber erworben wurden (vgl. VGr, 8. November 2006, VB.2006.00214,
E. 6.3).
6.2
Entscheidend für
die Frage der verlangten Anforderungen an die Referenz ist stets die konkrete
Formulierung in den Ausschreibungsunterlagen.
Bei einer unklaren Formulierung
sind die im Rahmen einer Ausschreibung formulierten Eignungskriterien
auslegungsbedürftig. Wie die Anbietenden das durch die Vergabestelle im
Einzelfall Formulierte verstehen dürfen und müssen, ist keine Ermessensfrage,
sondern unterliegt der Auslegung und demzufolge der uneingeschränkten
gerichtlichen Überprüfung. Die im Rahmen der Ausschreibung formulierten
Eignungskriterien sind so auszulegen und anzuwenden, wie sie von den
Anbietenden in guten Treuen verstanden werden konnten und mussten. Auf den
subjektiven Willen der Vergabestelle kommt es nicht an. Doch verfügt die
Vergabestelle bei der Formulierung und Anwendung der Eignungskriterien über
einen grossen Ermessens- oder Beurteilungsspielraum, den die Beschwerdeinstanzen
 im Rahmen der Sachverhalts- und Rechtskontrolle  nicht unter dem Titel der
Auslegung überspielen dürfen. Von mehreren möglichen Auslegungen hat die
gerichtliche Beschwerdeinstanz nicht die ihr zweckmässig scheinende
auszuwählen, sondern die Grenzen des rechtlich Zulässigen abzustecken
(BGE 141 II 14 E. 7.1 mit weiteren Hinweisen).
6.2.1
Vorliegend wurde
in den Ausschreibungsbedingungen
zu den Eignungskriterien festgehalten, diese würden mit
ja/nein bewertet. Die Eignungskriterien seien zwingend zu erfüllen. Anbietende,
welche ein Eignungskriterium oder mehrere Eignungskriterien nicht erfüllten,
würden vom weiteren Verfahren ausgeschlossen
Das
strittige
Eignungskriterium 1 wurde
folgendermassen definiert:
"EK 1:
Referenzprojekt der Anbieterin
Voraussetzung
für die Erbringung von Rangerdiensten ist ein Grundverständnis eines Aufsichtsdienstes,
der Naturvermittlung und des Natur- und Landschaftsschutzes.
Die Anbieterin
erbringt durch ein Referenzprojekt den Beleg dieses Grundverständnisses:
Nennung eines Referenzprojekts,
welches im Bereich des Natur- und Landschaftsschutzes erbracht wurde. Es kann
sich dabei um ein Rangerauftrag für Naturschutzgebiete, aber auch andere
Aufträge handeln, die in einer anderen Weise mit Landschafts- und Naturschutz befasst
sind.
Beispiele:
Naturbildung, Kommunikation im Bereich Landschafts- oder Naturschutz, Schutzgebietsmanagement
oder Aufträge mit einem vergleichbaren Konnex zum Landschafts- und Naturschutz
Es sind nur
externe, im Auftragsverhältnis bearbeitete Referenzprojekte zulässig.
Der
Nachweis erfolgt in Formular 2"
6.2.2
Bereits der
Wortlaut des Titels des strittigen Eignungskriteriums verlangt ein "
Referenzprojekt der Anbieterin
". Dasselbe ergibt sich auch aus der Überschrift im
Formular 2, wonach als Nachweis des Eignungskriteriums 1 ein
Referenzprojekt der Anbieterin verlangt war. Für die Projektleitung, deren
Stellvertretung sowie die Mitglieder des Rangerteams waren demgegenüber gemäss Formular 2
keine Referenzprojekte verlangt.
Sodann hatte
gemäss den Anforderungen an das Eignungskriterium 1 die Anbieterin durch
ein Referenzprojekt den Beleg des Grundverständnisses eines Aufsichtsdienstes,
der Naturvermittlung und des Natur- und Landschaftsschutzes zu erbringen. Vor
diesem Hintergrund wird bereits aus dem Wortlaut der Ausschreibungsunterlagen
klar, dass eine Unternehmensreferenz und nicht eine Mitarbeiterreferenz
verlangt wurde.
Damit erweist sich die von der
Vergabestelle vertretene Auslegung als nachvollziehbar und ist unter
Berücksichtigung des ihr zustehenden Ermessens- oder Beurteilungsspielraums
(vgl. oben E. 5.2) nicht zu beanstanden.
6.3
Zwar trifft es zu,
dass die Kompetenz eines Unternehmens stark an die Erfahrung seiner
Mitarbeitenden geknüpft ist (vgl. oben E. 5.1.2 Abs. 2), wie die
Beschwerdeführerin argumentiert. Doch führt die Vergabestelle in ihrer
Beschwerdeantwort überzeugend aus, dass es ihr beim Referenzprojekt um den
Nachweis ging, dass das Unternehmen als solches bereits Aufträge in der
verlangten Art erbracht hat. Dadurch sollte sichergestellt werden, dass das
Unternehmen aufgrund seiner Organisation bzw. Struktur, personellen
Aufstellung, interner Prozesse und seines Qualitätsmanagements in der Lage ist,
den ausgeschriebenen Auftrag zu erfüllen. Weiter führte die Beschwerdegegnerin
zusammengefasst aus, da der Auftrag des Rangerdienstes stark von einem
sinnvollen Personalmanagement sowie von etablierten
Qualitätssicherungsprozessen und administrativen Abläufen abhängig sei, vermöge
eine persönliche Referenz eine Anbieterreferenz gerade nicht zu ersetzen. Diese
organisatorischen und strukturellen Qualitäten seien stark unternehmensabhängig
und könnten nicht durch personelle Referenzen nachgewiesen werden.
6.3.1
Die
Beschwerdegegnerin hat damit plausibel dargelegt, dass vorliegend die Erfahrung
des anbietenden Unternehmens ein wichtiges Eignungskriterium ist. Um
sicherzustellen, dass eine Anbieterin in Bezug auf die genannten Qualitäten
Erfahrung mit Aufträgen der ausgeschriebenen Art hat, ist es üblich und
zulässig, als Eignungskriterium Unternehmensreferenzen abzufragen (vgl. statt vieler
VGr, 21. November 2024, VB.2024.00612, E. 2.2). Persönliche
Referenzen werden demgegenüber regelmässig unter den Zuschlagskriterien für
Schlüsselpersonen (und allenfalls deren Stellvertretung) nachgefragt, um deren
(persönliche) Erfahrung in Kenntnis zu bringen (vgl. statt vieler VGr, 16. September
2025, VB.2025.00270, E. 5).
6.3.2
Bemerkungsweise
ist anzufügen, dass das Verwaltungsgericht mehrfach bestätigt hat, dass
Eignungskriterien wie Erfahrung und Referenzen sachlich begründet und zulässig
sind, sofern sie durch die Bedürfnisse der vorgesehenen Beschaffung begründet
sind, auch wenn sie faktisch etablierte Unternehmen bevorzugen und
Jungunternehmen benachteiligen. Das Gericht vertrat jeweils die Ansicht, dass
neu gegründete Unternehmen die nötige Erfahrung zunächst bei kleineren
Aufträgen erwerben müssen (VGr, 6. November 2019, VB.2019.00358,
E. 5.3; 15. November 2018 VB.2018.00450, E. 5.4.2;
4. Februar 2016, VB.2015.00736, E. 3.3.3).
6.3.3
Es bestehen
keine Hinweise darauf, dass die für die Referenzprojekte gemachten Vorgaben
nicht sachgerecht oder aus anderen Gründen unzulässig wären. Ist wie vorliegend
von einem sachlichen Eignungskriterium auszugehen, so darf aus einer geringen
Zahl von Bewerbern bzw. geeigneten Bewerbern nicht (einfach) auf eine
Beeinträchtigung des wirksamen Wettbewerbs geschlossen werden; dies gilt selbst
dann, wenn bloss eine Anbieterin übrigbleibt (VGr, 16. November 2017, VB.2017.00495,
E. 4.3.3; 27. März 2017, VB.2017.00098, E. 3.4.2).
6.4
Geht man von der
rechtmässigen Auslegung der Vergabestelle aus, wonach eine Referenz des Unternehmens
verlangt war, hat die Beschwerdeführerin mit der Nennung eines Referenzprojekts,
welches von ihrem als Projektleiter vorgesehenen Geschäftsleiter bei einem
früheren Arbeitgeber ausgeführt wurde, das fragliche Eignungskriterium nicht
erfüllt. Der Auftrag mag zwar vergleichbar gewesen sein mit dem
ausgeschriebenen und geeignet, das geforderte Grundverständnis
des
Projektleiters
nachzuweisen, doch vermag diese Referenz nichts über das Qualitätsmanagement
oder die administrativen Abläufe der Beschwerdeführerin als anbietendes
Unternehmen auszusagen. Die eingereichte Personenreferenz vermag die geforderte
Unternehmensreferenz nicht zu ersetzen.
Grundsätzlich
könnte zwar einem neu gegründeten Unternehmen die spezifische Erfahrung seiner
Vorgängerin angerechnet werden, sofern eine personelle und organisatorische
Kontinuität besteht. Dies ist der Fall, wenn wesentliche Ressourcen wie
Personal, Know-how und Arbeitsorganisation übernommen wurden (VGr, 18. Dezember
2002, VB.2002.00241, E. 4.b.aa; 22. September 2010, VB.2010.00170,
E. 5.2.1; 14. Juli 2016, VB.2016.00267, E. 3.4; 23. März
2017, VB.2016.00513, E. 5.2). Davon ist indes vorliegend nicht auszugehen:
Die Beschwerdeführerin wurde im Jahr 2025 gegründet, wie sich aus dem
Handelsregistereintrag ergibt, jedoch nicht als Nachfolgerin der früheren
Arbeitgeberin ihres Geschäftsleiters. Es handelt sich bei der
Beschwerdeführerin um ein neu und selbständig gegründetes Unternehmen (vgl.
auch VGr, 15. November 2018, VB.2018.00450, E. 6.3.1, 6.3.2).
6.5
Die Begründung der
Beschwerdeführerin
bezüglich
der Nichterfüllung des Eignungskriteriums 1 ist nach
dem Ausgeführten nicht zu beanstanden. Sie hat ihr Ermessen nicht rechtsverletzend
ausgeübt und durfte das Angebot der Beschwerdeführerin wegen fehlender
Erfüllung der Teilnahmevoraussetzungen (Art. 44 Abs. 1 Bst. a
IVöB) androhungsgemäss vom Vergabeverfahren ausschliessen.
7.
Die Beschwerden in den Verfahren VB.2025.00850, VB.2025.00852
und VB.2025.00853 sind abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
8.
Bei diesem Ergebnis (
Rechtmässigkeit des Ausschlusses
) entfällt das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin
an der Behandlung der Beschwerden gegen die Zuschlagsverfügungen. Demzufolge
sind die Beschwerdeverfahren betreffend die Zuschlagsverfügungen (VB.2025.00857,
VB.2025.00858 und VB.2025.00859) als gegenstandslos geworden abzuschreiben.
9.
Die Verteilung der
Gerichtskosten richtet sich gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG grundsätzlich nach dem Unterliegen.
Dementsprechend sind die Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen.
Parteientschädigungen wurden keine beantragt und wären auch nicht zuzusprechen
(vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
10.
Das geschätzte Auftragsvolumen
des Rahmenvertrags für die Periode 20262030 übersteigt den massgeblichen
Schwellenwert für Dienstleistungen (Art. 52 Abs. 1 lit. a in
Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 2 des Bundesgesetzes über das
öffentliche Beschaffungswesen [BöB] vom 21. Juni 2019). Gegen diesen
Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)
zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt,
andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach
Art. 113 ff. BGG offen (Art. 83 lit. f BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die (bereits vereinigten) Beschwerdeverfahren VB.2025.00850,
VB.2025.00852 und VB.2025.00853 (betreffend Ausschlüsse) sowie die (bereits
vereinigten) Beschwerdeverfahren VB.2025.00857, VB.2025.00858 und VB.2025.00859
(betreffend Zuschläge) werden gesamthaft vereinigt.
2.    Die Beschwerden in den Verfahren VB.2025.00850, VB.2025.00852
und VB.2025.00853 werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist. Die
Beschwerden in den Verfahren VB.2025.00857, VB.2025.00858 und VB.2025.00859 werden
als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    350.--
Zustellkosten,
Fr. 6'350.--
Total der Kosten.
4.    Die Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
5.    Gegen dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage
von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde
nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die
Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an die Parteien und die Mitbeteiligten.