zh_verwaltungsgericht · VB.2023.00274 · 2024-01-25 · de

Kostenübernahme nach KJG | [Die Beschwerdeführenden, eritreische Staatsangehörige, reisten im August 2021 mit humanitären Visa als unbegleitete minderjährige Asylsuchende (MNA) in die Schweiz ein. Im April 2022 erteilte das AJB ihrer erwachsenen Schwester die Bewilligung zur Familienpflege. Streitig ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz oder nach der Asylgesetzgebung zu finanzieren ist.] Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden hätte eine zurückhaltendere Form wählen sollen, um auf bestimmte Stellen in den von ihm beigezogenen kantonsrätlichen Kommissionsprotokollen hinzuweisen. Eigentliche Zitate in der Beschwerdeschrift waren nicht erforderlich. Dies spricht jedoch nicht gegen die Verwertbarkeit der entsprechenden Ausführungen im Beschwerdeverfahren (E. 3.2). Die Asylgesetzgebung ist als jene Regelung anzusehen, die primär auf die Situation von MNA bezogen ist (E. 4.3). Die Besonderheiten des vorliegenden Falls, so namentlich der Umstand, dass eine Familienzusammenführung vorliegt, verlangen keine abweichende Lösung (E. 4.4). Auch im Fall der Unterbringung von MNA bei Verwandten liegt nur dann eine ergänzende Erziehungshilfe nach dem KJG vor, wenn im Einzelfall deren Voraussetzungen gegeben sind, und nicht bereits dann, wenn eine Pflegebewilligung erteilt wird. Es bestehen keine Hinweise auf ein Versehen des Gesetzgebers oder eine Planwidrigkeit in der Regelung, und es erscheint nicht sachlich unhaltbar oder inkongruent, dass die Unterbringung von MNA bei Verwandten grundsätzlich durch die Asylfürsorge zu finanzieren ist (E. 5). Auch daraus, dass die Unterbringung der Beschwerdeführenden durch eine Beiständin erfolgte, resultiert nicht, dass es sich dabei um eine ergänzende Erziehungshilfe handelt (E. 6). Bei der Unterbringung der Beschwerdeführenden handelt es sich somit um eine asylrechtliche Massnahme, die nicht gemäss der Kinder- und Jugendheimgesetzgebung zu finanzieren ist. Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 25.01.2024 VB.2023.00274
Zurich Verwaltungsgericht 25.01.2024 VB.2023.00274
Zurigo Verwaltungsgericht 25.01.2024 VB.2023.00274

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2023.00274
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Geschäftsnummer:
VB.2023.00274
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 25.01.2024
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Kostenübernahme nach KJG
[Die Beschwerdeführenden, eritreische Staatsangehörige, reisten im August 2021 mit humanitären Visa als unbegleitete minderjährige Asylsuchende (MNA) in die Schweiz ein. Im April 2022 erteilte das AJB ihrer erwachsenen Schwester die Bewilligung zur Familienpflege. Streitig ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz oder nach der Asylgesetzgebung zu finanzieren ist.]
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden hätte eine zurückhaltendere Form wählen sollen, um auf bestimmte Stellen in den von ihm beigezogenen kantonsrätlichen Kommissionsprotokollen hinzuweisen. Eigentliche Zitate in der Beschwerdeschrift waren nicht erforderlich. Dies spricht jedoch nicht gegen die Verwertbarkeit der entsprechenden Ausführungen im Beschwerdeverfahren (E. 3.2).
Die Asylgesetzgebung ist als jene Regelung anzusehen, die primär auf die Situation von MNA bezogen ist (E. 4.3). Die Besonderheiten des vorliegenden Falls, so namentlich der Umstand, dass eine Familienzusammenführung vorliegt, verlangen keine abweichende Lösung (E. 4.4). Auch im Fall der Unterbringung von MNA bei Verwandten liegt nur dann eine ergänzende Erziehungshilfe nach dem KJG vor, wenn im Einzelfall deren Voraussetzungen gegeben sind, und nicht bereits dann, wenn eine Pflegebewilligung erteilt wird. Es bestehen keine Hinweise auf ein Versehen des Gesetzgebers oder eine Planwidrigkeit in der Regelung, und es erscheint nicht sachlich unhaltbar oder inkongruent, dass die Unterbringung von MNA bei Verwandten grundsätzlich durch die Asylfürsorge zu finanzieren ist (E. 5). Auch daraus, dass die Unterbringung der Beschwerdeführenden durch eine Beiständin erfolgte, resultiert nicht, dass es sich dabei um eine ergänzende Erziehungshilfe handelt (E. 6).
Bei der Unterbringung der Beschwerdeführenden handelt es sich somit um eine asylrechtliche Massnahme, die nicht gemäss der Kinder- und Jugendheimgesetzgebung zu finanzieren ist.
Abweisung.
Stichworte:
ASYLFÜRSORGE
ERZIEHUNGSHILFEN
FAMILIENPFLEGE
FAMILIENZUSAMMENFÜHRUNG
GLEICHBEHANDLUNG IM UNRECHT
KOMMISSIONSPROTOKOLL
KOSTENÜBERNAHME
MITBETEILIGUNG
MNA
PFLEGEBEWILLIGUNG
RECHTSVERZÖGERUNG
UNBEGLEITETE MINDERJÄHRIGE
UNTERBRINGUNGSKOSTEN
VERFAHRENSDAUER
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art./§ 1 Abs. 1 KJG
§ 27c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
VB.2023.00274
Urteil
der 4. Kammer
vom
25. Januar 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter
Martin Bertschi,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In
Sachen
1.    A,
2.    B,
beide vertreten
durch C,
Amt für Jugend und Berufsberatung,
diese vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch das Amt für Jugend
und Berufsberatung,
Beschwerdegegner,
und
1.    Sozialamt des Kantons Zürich,
2.    Stadt Winterthur,
vertreten durch die Sozialen Dienste,
Mitbeteiligte,
betreffend
Kostenübernahme nach KJG
,
hat sich ergeben:
I.
A und B (vermerkte Geburtsdaten: 2006 bzw. 2008),
eritreische Staatsangehörige, reisten im August 2021 mit humanitären Visa als
unbegleitete minderjährige Asylsuchende (im Folgenden: MNA [mineurs non
accompagnés]) in die Schweiz ein. Ihre Asylgesuche sind anscheinend noch
hängig. Mit Verfügungen vom 13. April 2022 erteilte das Amt für Jugend und
Berufsberatung (AJB) ihrer erwachsenen Schwester E, die am 18. September
2020 den Antrag auf humanitäre Visa für ihre beiden Geschwister gestellt hatte,
die Bewilligung zur Familienpflege für die beiden ab dem 14. Februar 2022.
Seit diesem Termin sind A und B bei E, die in Winterthur wohnhaft ist,
platziert.
Mit Verfügungen vom 16. Mai 2022 lehnte das AJB die
Gesuche von A und B um Kostengutsprache für die Familienpflege ab, weil die
Unterbringungen nach der Asylgesetzgebung zu finanzieren seien, und
eventualiter, weil es sich nicht um erforderliche ergänzende Erziehungshilfen
handle.
II.
Gegen diese Verfügungen erhoben A und B je Rekurs bei der
Bildungsdirektion. Mit Entscheid vom 30. März 2023 vereinigte diese die
beiden Rechtsmittel und wies den Rekurs ab. Sie nahm die Verfahrenskosten auf
die Staatskasse und sprach keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III f.).
III.
Hiergegen erhoben A und B am 16. Mai 2023 Beschwerde
an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, es sei unter Entschädigungsfolge
zulasten des AJB der Entscheid der Bildungsdirektion aufzuheben und das AJB zur
Kostenübernahme für die Familienpflege ab dem 14. Februar 2022 zu
verpflichten. Sodann ersuchten sie um unentgeltliche Prozessführung.
Das AJB als Vertreter des Kantons Zürich und die
Bildungsdirektion beantragten in der Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung die
Abweisung der Beschwerde. Das als Mitbeteiligter 1 ins Verfahren einbezogene
Sozialamt des Kantons Zürich schloss sich dem Rechtsbegehren der
Beschwerdeführenden an und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben
und das AJB zur Kostenübernahme für die Familienpflege für A und B ab dem
14. Februar 2022 zu verpflichten. In der Replik hielten A und B an ihren
Beschwerdeanträgen fest.
Auf Gesuch des Verwaltungsgerichts hin gewährte die
Geschäftsleitung des Kantonsrats dem Gericht partielle Einsicht in die Protokolle
der vorberatenden Kommission für Bildung und Kultur (KBIK) zum Kinder- und
Jugendheimgesetz.
Mit Verfügung vom 4. Oktober 2023 lud das
Verwaltungsgericht die Stadt Winterthur als Mitbeteiligte 2 dem Verfahren
bei. In ihrer Stellungnahme vom 11. Oktober 2023 beantragte diese
sinngemäss die Gutheissung der Beschwerde. Mit Bezug darauf hielt das AJB mit
Stellungnahme vom 25. Oktober 2023 sinngemäss an seinen Anträgen fest.
Hierauf verzichteten A und B sowie das Sozialamt des Kantons Zürich am
28. Dezember 2023 bzw. 9. Januar 2024 ausdrücklich auf Stellungnahme
dazu.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der Beschwerde gegen den
Rekursentscheid der Bildungsdirektion zuständig (§ 19 Abs. 3 und §§ 41 ff.
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,
LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvor­aussetzungen gegeben sind,
ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2
Bei
Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen umfasst der Streitwert
in der Regel die Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von
zwölf Monaten (statt vieler VGr, 31. März 2021, VB.2020.00696, E. 1.1;
Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17). Daran kann hier angeknüpft
werden, zumal das AJB die Leistungsbezüge jeweils grundsätzlich für (vorläufig)
längstens ein Jahr finanziert (§ 62 der Kinder- und Jugendheimverordnung
vom 6. Oktober 2021 [KJV, LS 852.21]). Bei einem Ansatz von
Fr. 75.- pro Tag und Person für die Familienpflege ergibt sich ein
Streitwert von Fr. 54'750.- (vgl. § 33 lit. b KJV in der
ursprünglichen Fassung). Bereits aufgrund des Streitwerts ist die Kammer zum
Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. b VRG e contrario).
2.
2.1
Die
Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz vor, ihre Verfahrensrechte verletzt
zu haben, indem sie die Überschreitung der Bearbeitungsfrist von § 27c Abs. 1
VRG nicht begründet habe und indem sie den Antrag auf Beizug der jetzigen
Mitbeteiligten 2 zum Mitbericht abgewiesen habe. Die Vorinstanz sei deswegen zu
rügen. Sollten die Beschwerdeführenden noch weitere Verfahrensmängel
beanstanden wollen, wären diese Vorbringen nicht substanziiert genug.
2.2
Die Parteien haben in Verfahren vor
Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener
Frist (Art. 29 Abs. 1
der Bundesverfassung vom 18. April
1999 [BV, SR 101]
; vgl. auch § 4a
VRG). Der Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist,
beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden
Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der
Anfechtung einer Verfügung. Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter
Berücksichtigung der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei
wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der
Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden
sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt. Kein
relevantes Kriterium sind dagegen die Gründe einer von den Behörden zu
verantwortenden übermässigen Verzögerung. Namentlich rechtfertigen strukturelle
oder organisatorische Mängel sowie chronische Überlastung keine
Verfahrensverzögerungen (VGr, 11. Oktober 2023, VB.2023.00380, E. 3.1
mit weiteren Hinweisen; BGE 144 II 486 E. 3.2).
Das Gebot der
Verfahrensbeschleunigung wird in § 27c VRG konkretisiert, wonach
verwaltungsinterne Rekursinstanzen sowie Rekurskommissionen innert 60 Tagen
seit dem Abschluss der Sachverhaltsermittlungen, der den Parteien angezeigt
wird, entscheiden (Abs. 1). Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht
einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der
Entscheid vorliegt (Abs. 2).
2.2.1
Die Vorinstanz schloss den Schriftenwechsel implizit, indem sie die
Stellungnahme der Beschwerdeführenden vom 28. Oktober 2022 (eingegangen am
31. Oktober 2022) dem AJB nicht zur Vernehmlassung zustellte. Sie stellte
auch keine weiteren Sachverhaltsermittlungen mehr an. Den Abschluss der
Sachverhaltsermittlungen – der hier mit dem Abschluss des Schriftenwechsels
gleichgesetzt werden kann – zeigte sie den Parteien nicht an. Mit Eingabe vom
10. März 2023 machten die Beschwerdeführenden bei der Vorinstanz eine
übermässig lange Verfahrensdauer bzw. eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 29
Abs. 1 BV geltend, worauf die Vorinstanz am 30. März 2023 den
Rekursentscheid fällte und diesen tags darauf versandte.
2.2.2
Indem die Vorinstanz weder den Abschluss der Sachverhaltsermittlungen
anzeigte noch innerhalb von 60 Tagen danach entschied oder unter Angabe
der Gründe mitteilte, wann der Entscheid vorliegen werde, missachtete sie § 27c
VRG gleich zweifach. Zwar stellt das Überschreiten der in § 27c Abs. 1
VRG festgelegten Frist von 60 Tagen nicht automatisch eine
Rechtsverzögerung dar, handelt es sich doch um eine Ordnungsfrist (VGr,
11. Oktober 2023, VB.2023.00380, E. 3.1, und 17. Dezember 2020,
VB.2020.00378, E. 7.6; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 27c N. 19).
Es ist jedoch bereits deswegen von einer Rechtsverzögerung auszugehen, weil die
Vorinstanz die Fristüberschreitung nicht anzeigte und begründete, obwohl sie
schliesslich erst drei Monate nach deren Ablauf – und nach einer Aufforderung
durch die Beschwerdeführenden – entschied (vgl. VGr, 17. Dezember 2020,
VB.2020.00378, E. 7.6.2; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19
N. 51; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches
Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/St. Gallen 2021, N. 1220
).
2.2.3
Was die Schwere der Rechtsverzögerung betrifft, ist zu berücksichtigen,
dass die Rekursschrift vom 8. Juni 2022 am Folgetag bei der Vorinstanz
eintraf, womit das gesamte Rekursverfahren knapp 10 Monate dauerte. Davon
entfielen knapp 5 Monate auf den Schriftenwechsel sowie das Einholen eines
Mitberichts. In der Zeit zwischen dem Eingang der letzten Stellungnahme der
Beschwerdeführenden am 31. Oktober 2022 und dem Entscheid vom
30. März 2023, also während 5 Monaten, erfolgten dagegen keine Verfahrenshandlungen.
Weder im Rekursentscheid noch in der Vernehmlassung der Vorinstanz im
Beschwerdeverfahren findet sich eine Begründung hierfür. Umgekehrt sind
allerdings folgende Gesichtspunkte zu beachten: Die Dauer des Rekursverfahrens
betrug insgesamt weniger als 10 Monate, und es wurde bis zum Abschluss des
Schriftenwechsels genügend speditiv geführt; es stellen sich hier bei der
Anwendung neuen Rechts schwierige Rechtsfragen; die Streitsache betrifft die
Frage, welches Gemeinwesen nach welchen Ansätzen für die Unterbringung der
Beschwerdeführenden aufzukommen hat, während deren Unterbringung bei ihrer
Schwester – ungeachtet der unterschiedlichen Höhe der Unterstützungsansätze –
durch das Verfahren nicht gefährdet wird. Unter Beachtung dieser massgeblichen
Umstände ist die Verfahrensdauer als solche nicht zu beanstanden und allein im
Umstand, dass die Vor­instanz die vorgeschriebene begründete Mitteilung einer
Überschreitung der Frist von § 27c VRG unterliess, eine Rechtsverzögerung
zu sehen. Diese ist wiederum als leicht zu bezeichnen (vgl. VGr,
17. Dezember 2020, VB.2020.00378, E. 7.5 und 7.6.2; vgl. auch VGr,
17. Juni 2016, VB.2015.00654, E. 3.2).
2.2.4
Eine Rechtsverzögerung kann bei Vorliegen
eines entsprechenden Antrags im Dispositiv des Entscheids festgestellt und
(kumulativ oder alternativ) bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen
berücksichtigt werden (vgl. BGE 129 V 411 E. 1.3). Darauf ist hier
angesichts der Geringfügigkeit des Verstosses gegen das Beschleunigungsgebot zu
verzichten. Dem Genugtuungsaspekt wird durch die vorliegende Feststellung in
den Erwägungen gebührend Rechnung getragen (vgl. VGr, 17. Dezember 2020,
VB.2020.00378, E. 7.6.2 – 23. Oktober 2019, VB.2019.00152, E. 2.2
mit weiteren Hinweisen).
2.3
Sodann
rügen die Beschwerdeführenden, dass die Vorinstanz die Mitbeteiligte 2
nicht in das Rekursverfahren einbezogen hat. Dieses Vorbringen ist unter
verschiedenen Gesichtspunkten zu betrachten.
2.3.1
Der Anspruch der Beschwerdeführenden auf Mitwirkung im Beweisverfahren kann
nicht betroffen sein, weil es nicht um die Durchführung eines solchen ging: Die
Beschwerdeführenden beantragten in der Rekursschrift die Anhörung der
Mitbeteiligten 2, damit die Vorinstanz in Kenntnis von deren Argumenten
entscheiden und allfällige widersprüchliche Entscheide verhindern könne. Sie
begründeten dies mit der Prozessökonomie und sinngemäss mit der Verwirklichung
des materiellen Rechts. Die Anhörung der Mitbeteiligten 2 sollte demnach von
vornherein nicht der Sachverhaltsfeststellung dienen.
2.3.2
Soweit die Beschwerdeführenden eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör der Mitbeteiligten 2 geltend machen, sind sie hiermit nicht
zu hören, weil sie insofern selber über kein genügend direktes schutzwürdiges
Interesse verfügen. Dies gilt jedenfalls im vorliegenden Verfahren, in dem sie
keinen Rückweisungsantrag stellen – sondern im Gegenteil auf einen raschen
Verfahrensabschluss pochen – und bloss eine Rüge wegen der beanstandeten
Gehörsverletzungen beantragen. Die Mitbeteiligte 2 macht selber keine
Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.
2.3.3
Schliesslich fragt sich, ob sich eine genügende Betroffenheit der
Beschwerdeführenden in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen daraus ergeben
könnte, dass die Mitbeteiligte 2 im Rekursverfahren nicht beigeladen
wurde. Insoweit käme das Anliegen der Beschwerdeführenden, es seien
widersprüchliche Entscheide zu vermeiden, als Anspruchsgrundlage in Betracht.
Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden beantragten aber im Rekursverfahren
nicht die Beiladung, sondern nur die Anhörung der Mitbeteiligten 2.
3.
3.1
Die
Vorinstanz macht geltend, dass auf "die Vorbringen der
Beschwerdeführenden, die auf Zitaten aus vertraulichen kantonsrätlichen
Kommissionsprotokollen beruhen, [...] nicht abzustellen" bzw. deren
Verwertung "nicht statthaft" sei, weil die Verfahrensbeteiligten
"nicht ohne Weiteres Zugriff auf die Kommissionsprotokolle" hätten
oder "nicht direkt daraus zitieren [könnten], ohne mit Geheimnispflichten
in Konflikt zu geraten". Das AJB merkt an, dass es zu den "zitierten
(vertraulichen) Protokollen" nicht Stellung nehmen könne. Es fragt sich,
ob die Beschwerdeschrift insoweit aus dem Recht zu weisen ist.
3.2
Der
Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden richtete am 18. April 2023 ein
Einsichtsgesuch an die Parlamentsdienste des Kantonsrats, worin er den Zweck
der Einsichtnahme, nämlich die Verwendung im Beschwerdeverfahren vor dem
Verwaltungsgericht, offenlegte. Indem die Geschäftsleitung des Kantonsrats ihm
Teile der Protokolle der vorberatenden KBIK zukommen liess, billigte sie
offensichtlich die Verwendung zum angegebenen Zweck. In dessen Rahmen geschah
auch die Verwendung in der Beschwerdeschrift. Nun hätte der Rechtsvertreter der
Beschwerdeführenden eine zurückhaltendere Form wählen sollen, um auf bestimmte
Protokollstellen hinzuweisen: Zwar ist nicht ersichtlich, wie er sich auf diese
Protokollstellen hätte abstützen können, ohne auf die ihm zufolge einschlägigen
Stellen hinzuweisen und damit gegenüber dem Verwaltungsgericht und (potenziell)
den übrigen Verfahrensbeteiligten einzelne Aussagen samt Namen und Funktion der
jeweiligen Sprechenden zumindest indirekt offenzulegen. Doch hätten hierfür
zusammenfassende Hinweise genügt, sodass eigentliche Zitate in der Beschwerdeschrift
nicht erforderlich waren. Dies spricht jedoch nicht gegen die Verwertbarkeit
der entsprechenden Ausführungen im Beschwerdeverfahren. Die Zitate aus den
Kommissionsprotokollen sind demnach zulässig. Die entsprechenden Passagen der
Beschwerdeschrift wie auch die Protokollauszüge aus den Beratungen der KBIK, in
die dem Verwaltungsgericht Einsicht gewährt wurde, sind im vorliegenden Verfahren
zu verwenden.
3.3
Daran
ändert nichts, dass das AJB annahm, zu diesen Protokollen nicht Stellung nehmen
zu dürfen, oder dazu keine Stellung nehmen wollte, und ebenso wenig, dass der
Mitbeteiligten 2 die betreffende Passage der Beschwerdeschrift nicht
offengelegt wurde, wogegen sie keine Einwände erhob. Anzumerken ist, dass die
Berücksichtigung der Materialien die Rechtsanwendung betrifft, zu der die
Parteien grundsätzlich nicht angehört werden müssen (vgl. BGE
145 I 167 E. 4.1). Im Ergebnis stellt sich auch die Frage nicht,
inwieweit den einzelnen Verfahrensbeteiligten die Einsicht in unveröffentlichte
Kommissionsprotokolle und Eingaben, in denen daraus zitiert wird, zur Wahrung
wichtiger öffentlicher Interessen im Sinn von § 9 Abs. 1 VRG hätte
verweigert werden können.
4.
Streitig ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden
bei ihrer Schwester nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz oder nach der
Asylgesetzgebung zu finanzieren ist.
4.1
4.1.1
Die Kantone sind zuständig für die Sozialhilfe an Personen, die sich
gestützt auf das Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) in
der Schweiz aufhalten (Art. 80a AsylG). Die Finanzierung der Leistungen an
Asylsuchende richtet sich nach der Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005
(AfV, LS 851.13), die sich auf § 5a Abs. 2 des
Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) stützt. Dieser
zufolge umfassen die Leistungen Unterbringung, Betreuung und Unterstützung (§ 2
Abs. 1 AfV). Der Kanton sorgt während einer ersten Phase für die
Leistungen gemäss § 2 AfV an neu zugewiesene Asylsuchende (§ 6 Abs. 1
AfV). Danach weist er die Asylsuchenden den einzelnen Gemeinden zu, womit die
Zuständigkeit für die Erbringung der Leistungen an die Gemeinden übergeht (§ 6
Abs. 2 AfV). MNA werden vom Kanton grundsätzlich in gesonderten Strukturen
untergebracht, in der sie in der Regel bis zu ihrer Volljährigkeit betreut
werden, ehe sie einer Gemeinde zugewiesen werden (RRB 1165/2018 vom
28. November 2018 betreffend "Sozialamt, Asylbereich:
Leistungsverträge für Durchgangszentren, Rückkehrzentren und MNA-Strukturen
[gebundene Ausgabe und Vergabe]", lit. A).
4.1.2
Das Kinder- und Jugendheimgesetz vom 27. November 2017 (KJG, LS 852.2)
bezweckt die Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebots an ergänzenden
Hilfen zur Erziehung, worunter unter anderem die Familienpflege fällt (§ 1
Abs. 1 und § 2 lit. a KJG). Zuständig für den Beschluss über die
Finanzierung der ergänzenden Hilfe zur Erziehung ist das AJB (vgl. namentlich § 1
Abs. 1 und §§ 57 ff. KJV). "Kinder- und Jugendhilfe"
meint "jenen Handlungsbereich, den moderne Wohlfahrtsstaaten
hervorgebracht haben, um zusätzlich zur Schule [...] und zusätzlich zu den
privaten Leistungen von Familien und Verwandtschaftssystemen die sozialen Bedingungen
des Aufwachsens von Kindern und Jugendlichen" zu gestalten (Bericht des
Bundesrates vom 27. Juni 2012 in Erfüllung des Postulats Fehr [07.3725]
vom 5. Oktober 2007, Gewalt und Vernachlässigung in der Familie:
notwendige Massnahmen im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe und der
staatlichen Sanktionierung, S. 22, bzw. Anhang 3: Stefan Schnurr,
Grundleistungen der Kinder- und Jugendhilfe, 11. Januar 2012, S. 66–109,
68 [Bericht Kinder- und Jugendhilfe; www.bsv.admin.ch > Sozialpolitische
Themen > Kinder- und Jugendpolitik > Kinderschutz]). "Familienpflege"
bezeichnet "eine (in der Regel) nicht professionalisierte Form der
öffentlich verantworteten Erziehung von Kindern und Jugendlichen in einer
Pflegefamilie, bei der das Pflegekind bei den Pflegeeltern lebt" (Weisung
vom 19. August 2015 zum Kinder- und Jugendheimgesetz [Weisung KJG; RRB Nr. 808/2015,
ABl 2015-08-28], S. 28, zitierend aus: Bericht Kinder- und Jugendhilfe, S. 28
[vgl. auch S. 86]). Die Familienpflege bezweckt, "dem Kind ein
hinsichtlich seiner Bedürfnisse nach Verlässlichkeit, nach Bindung und Nähe zu
verlässlichen Bezugspersonen angemessenes Lebensumfeld zu bieten" (Bericht
Kinder- und Jugendhilfe, S. 87). Sie wird den ergänzenden Hilfen zur
Erziehung zugeordnet, welche die Massnahmen der Kinder- und Jugendhilfe mit der
grössten Eingriffsintensität darstellen (Bericht Kinder- und Jugendhilfe, S. 23 f.).
4.2
Mit der
Vorinstanz ist festzuhalten, dass das Kinder- und Jugendheimgesetz auf MNA
grundsätzlich anwendbar ist und ergänzende Erziehungshilfen im Sinn von § 1
Abs. 1 KJG für MNA nicht ausschliesslich auf der Grundlage der
Asylgesetzgebung gemäss den entsprechenden Zuständigkeiten zu finanzieren sind.
4.3
4.3.1
Das Kinder- und Jugendheimgesetz ist anwendbar auf ergänzende
Erziehungshilfen zugunsten von Kindern oder Jugendlichen mit Wohnsitz im Kanton
Zürich (§ 3 Abs. 1 KJG). Fraglich ist seine Anwendbarkeit, wenn sich
die Vorgeschichte einer im Sinn des Kindeswohls zu treffenden Massnahme wie
hier im Ausland abgespielt hat. Weder der Gesetzeswortlaut noch die Materialien
enthalten Hinweise zu dieser Frage. Einerseits besteht daher keine Grundlage,
eine ergänzende Erziehungshilfe zu verneinen, weil sich die Vorgeschichte im
Ausland zugetragen hat. Anderseits ergibt sich aus Zweck und Gegenstand des
Gesetzes sowie aus den darin behandelten Fragen, dass das Gesetz nicht als
primäre Antwort auf Bedürfnisse nach dem Schutz des Kindeswohls zu verstehen
ist, derentwegen oder mit denen Kinder und Jugendliche aus dem Ausland in den
Kanton Zürich gelangen. Insbesondere lässt sich die Anwesenheit dieser Kinder
und Jugendlichen im Kanton Zürich rechtlich nicht direkt aus diesen
Bedürfnissen ableiten; vielmehr bedarf sie zwingend anderer Rechtsgrundlagen,
die dann auch für die Regelung der genannten Bedürfnisse im Vordergrund stehen.
Das Kinder- und Jugendheimgesetz bezieht sich also nicht auf Situationen im
Ausland, die Anlass zu Massnahmen im Sinn des Kindesschutzes sein könnten,
selbst wenn die betreffenden Kinder und Jugendlichen hernach als MNA in die
Schweiz gelangen und im Kanton Zürich Wohnsitz begründen.
4.3.2
Umgekehrt stellt die Unterbringung von MNA jedenfalls eine Massnahme des
Asylrechts dar. Diese Zuordnung erweist sich gegenüber derjenigen zu den
Erziehungshilfen als prioritär: Die Unterbringung knüpft an die Definition der
Asylsuchenden in § 1 AfV und nicht an die Notwendigkeit von
Erziehungsmassnahmen an. Vorrangiger Anlass der Unterbringung von MNA ist deren
Anwesenheit als Asylsuchende und nicht deren Bedürfnis nach einem dem Alter
angemessenen Lebensumfeld. Dies anerkennen sinngemäss selbst die
Beschwerdeführenden, indem sie davon ausgehen, dass das AJB jedenfalls die
Unterbringung von MNA in den entsprechenden kantonalen Strukturen nicht zu
finanzieren hat. Die Unterbringung bei Verwandten dient jedoch grundsätzlich
nicht einer spezifischeren Betreuung im Vergleich zur Unterbringung in den
MNA-Strukturen: Wie die Beschwerdeführenden in der Rekursschrift vorbringen,
sollten MNA gemäss internationalen und interkantonalen Richtlinien bereits dann
bei erwachsenen Angehörigen untergebracht werden, wenn solche vorhanden sind
(UNHCR [United Nations High Commissioner for Refugees], Richtlinien über
allgemeine Grundsätze und Verfahren zur Behandlung asylsuchender unbegleiteter
Minderjähriger, Februar 1997, Ziff. 7.4 [https://www.refworld.org >
UNHCR > Thematic Guidelines > Children-at-risk]) und das
übergeordnete Kindesinteresse gewahrt ist (Empfehlungen der Konferenz der
kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren [SODK] zu unbegleiteten
minderjährigen Kindern und Jugendlichen aus dem Asylbereich, 20. Mai 2016,
S. 16 ff. [https://www.sodk.ch]). Entsprechend kann gemäss dem
Staatssekretariat für Migration (SEM) einer allein einreisenden minderjährigen
Person gestattet werden, sich bereits hier befindlichen, mehr oder weniger
nahen Angehörigen anzuschliessen, wenn dies dem Kindeswohl entspricht (SEM,
Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel C9, Unbegleitete minderjährige Asylsuchende
[UMA], 10. Februar 2020, Ziff. 2.4.7 [https://www.sem.admin.ch > Asyl/Schutz
vor Verfolgung > Das Asylverfahren > Nationale Asylverfahren]). Damit im
Einklang steht § 7 Abs. 1 AfV, wonach bei der Zuweisung der
Asylbewerbenden zu den Gemeinden die Einheit der Familie zu berücksichtigen ist.
Die Unterbringung bei Verwandten, für sich allein genommen, deutet demnach noch
nicht auf ein besonderes Schutzbedürfnis im Vergleich zu anderen MNA hin. Sie
hängt auch nicht davon ab, dass eine Unterbringung in einer MNA-Struktur nicht
möglich bzw. nicht zulässig ist, etwa weil sie im konkreten Fall das Kindeswohl
gefährdet. Sowohl die Unterbringung bei Verwandten als auch die Unterbringung
in MNA-Strukturen müssen auf das Kindeswohl ausgerichtet sein, und ob erstere
geeignet erscheint, hängt von den jeweiligen Umständen ab. So bringen die
Beschwerdeführenden denn auch vor, die Platzierung in den MNA-Strukturen könne
auch subsidiär erfolgen, nämlich wenn eine Unterbringung bei hier anwesenden
Verwandten nicht in Frage komme. Ihre Konstruktion, dass die MNA-Strukturen dem
Elternhaus gleichzusetzen seien, woraus sich ergäbe, dass anderweitige
Unterbringungen als ergänzende Erziehungshilfen zu gelten hätten, geht fehl
(vgl. auch die Bemerkung des Mitbeteiligten 1, dass "ein Aufenthalt
in den MNA-Strukturen [...] nicht mit einem Zusammenleben mit den Eltern respektive
einem Elternteil gleichgesetzt werden" könne). Wäre die Unterbringung bei
Verwandten ohne Weiteres als ergänzende Erziehungshilfe bzw. Familienpflege im
Sinn von § 1 Abs. 1 und § 2 lit. a KJG zu betrachten, so
wäre also nicht einzusehen, weshalb die Unterbringung in den kantonalen
MNA-Strukturen nicht als Heimpflege und damit ebenso als ergänzende
Erziehungshilfe gemäss den genannten Bestimmungen zu gelten hätte und durch das
AJB zu finanzieren wäre.
4.3.3
Zusammenfassend: Die Asylgesetzgebung ist als jene
Regelung anzusehen, die primär auf die Situation von MNA bezogen ist. Dem
entspricht im Übrigen, dass die Literatur die besonderen Bedürfnisse von MNA im
Zusammenhang mit der Asylfürsorge abhandelt (vgl.
Teresia
Gordzielik, Sozialhilfe im Asylbereich, Zürich etc. 2020, S. 510 ff.,
536, 555 f.;
Guido Wizent, Sozialhilferecht, 2. A.,
Zürich/St. Gallen 2023, N. 1030
).
4.4
Zu prüfen
ist schliesslich, ob die Besonderheiten des vorliegenden Falles eine
abweichende Lösung verlangen: Die Beschwerdeführenden reisten nicht selbständig
aus ihrem Herkunftsstaat oder einem Drittstaat in die Schweiz ein, wo sie dann
bei einem anwesenheitsberechtigten Geschwister untergebracht wurden. Sie
gelangten vielmehr aufgrund der Erteilung humanitärer Visa in die Schweiz. Dieser
Entscheid einer schweizerischen Behörde ermöglichte die Einreise der
Beschwerdeführenden, auf welche die Unterbringung bei deren Schwester
zurückgeht. Soweit die Situation der Beschwerdeführenden als unbegleitete
Minderjährige im Ausland zum Entscheid beigetragen haben sollte, läge diesem
sinngemäss der Schutz des Kindeswohls zugrunde.
4.4.1
Die Gründe für die Erteilung der humanitären Visa ergeben sich nicht aus
den Akten. Aus dem Einreiseverfahren liegt nur der Antrag von E, datiert
vom 18. September 2020, auf humanitäre Visa für die Beschwerdeführenden
vor. Diesem zufolge leben die Eltern in Eritrea getrennt und waren alle
Geschwister physischer und psychischer Gewalt seitens des Vaters ausgesetzt.
Unter anderem wegen der Situation im Elternhaus seien die Beschwerdeführenden
nach Äthiopien geflüchtet. In Äthiopien müssten sie wiederum ohne adäquate
Betreuung und Unterstützung auskommen, was sie belaste und überfordere. Die
Beschwerdeführenden erhielten die erwähnten humanitären Visa offensichtlich
aufgrund dieses Gesuchs und der allenfalls in der Folge getätigten Abklärungen.
4.4.2
Ein Grund für eine Einreise zum längerfristigen Aufenthalt aus humanitären
Gründen wird insbesondere dann angenommen, wenn die betreffende Person im
Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet
ist. Beim Aufenthalt in einem Drittstaat wird eine Gefährdung in der Regel
verneint (Art. 4 Abs. 2 der Verordnung vom 15. August 2018 über
die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204]; Staatssekretariat für
Migration [SEM], Weisung vom 6. September 2018: Humanitäres Visum gemäss Art. 4
Abs. 2 VEV, Stand: 16. Januar 2023, Ziff. 4). Das Visumsgesuch
ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönlichen Umstände
und der Lage im Heimat- oder Herkunftsstaat zu prüfen, wobei auch weitere
Kriterien wie das Bestehen von Bindungen zur Schweiz, die
Integrationsaussichten oder die Unmöglichkeit, in einem anderen Land um Schutz
nachzusuchen, mitberücksichtigt werden können (BVGr, 13. März 2023, F-4827/2021,
E. 3.4). Die Situation eritreischer Flüchtlinge in Äthiopien stellt
grundsätzlich keine besonders prekäre Notlage dar, die ein humanitäres Visum
rechtfertigt (BVGr, 13. März 2023, F-4827/2021, E. 5.1). Daher liegt
nahe, dass die besondere Gefährdung der Beschwerdeführenden als unbegleitete
Minderjährige in Äthiopien – neben allfälligen Fluchtgründen, der allfälligen
Gefahr einer Rückführung nach Eritrea und womöglich den Bindungen zur Schweiz
sowie den Integrationsaussichten – zur Visumserteilung beitrug.
4.4.3
Die primäre Antwort des schweizerischen bzw. kantonalen Rechts auf das
Geschehen im Ausland ist die Asylgesetzgebung (vgl. vorn E. 4.3). Demnach
kann für die Frage, ob die Unterbringung von MNA eine ergänzende
Erziehungshilfe darstellt, nicht entscheidend sein, welche Gründe die
minderjährigen Personen zum Verlassen ihres Heimat- oder Herkunftslandes
bewogen haben. Auch kann nicht ausschlaggebend sein, dass infolge der Trennung
von den Eltern oder anderen Erziehungsberechtigten ein Bedürfnis nach Schutz
des Kindeswohls besteht. Diese Elemente sind im Asylverfahren zu beachten. Sie
führen nicht dazu, dass die Massnahmen des Asylverfahrens in Bezug auf MNA als
ergänzende Erziehungshilfen zu betrachten sind. Sodann unterscheidet das
Sachverhaltselement, dass eine schweizerische Behörde humanitäre Visa
allenfalls auch sinngemäss aus Gründen des Kindesschutzes erteilt hat – was im
Übrigen nicht feststeht –, den Fall der Beschwerdeführenden nicht von denjenigen
anderer MNA. Die Visa gestatteten die Einreise in die Schweiz und ermöglichten
den Zugang zum Asylverfahren. Die Minderjährigkeit der Beschwerdeführenden und
ihre darauf zurückgehende besondere Verletzlichkeit sind in jenem Verfahren zu
beachten. Die Unterbringung bei ihrer Schwester stellt in erster Linie eine
asylrechtliche Massnahme dar. Sie ist nur indirekt auf die allfällige besondere
Schutzbedürftigkeit der Beschwerdeführenden als unbegleitete Minderjährige in
Äthiopien zurückzuführen und nicht deswegen als ergänzende Erziehungshilfe zu
bewerten.
4.4.4
Im Ergebnis kann somit der Vorinstanz zugestimmt werden, die das Vorliegen
einer ergänzenden Erziehungshilfe verneint, weil sich das Bedürfnis der
Beschwerdeführenden einzig auf eine Familienzusammenführung bzw. auf das Leben
mit ihrer nächsten erwachsenen Bezugsperson bezogen habe und nicht auf die Familienpflege
bei noch zu bestimmenden Pflegeeltern. Zwar ist zu präzisieren, dass die
Familienzusammenführung regelmässig – unter Vorbehalt namentlich des
Familiennachzugs und des Familienasyls – keinen Grund für eine
Einreisebewilligung darstellt. Dass eine Familienzusammenführung vorliegt, sagt
also noch nichts darüber aus, aus welchen Gründen die Einreise gestattet wurde
und ob wegen dieser Gründe eine ergänzende Erziehungshilfe anzunehmen wäre. Wie
soeben ausgeführt, sind diese Gründe jedoch nicht beachtlich.
5.
5.1
Die
Beschwerdeführenden verweisen darauf, dass das AJB ihrer Schwester eine
Pflegebewilligung erteilt habe. Laut der Vorinstanz und dem AJB ergibt sich
aber nicht automatisch aus der Erteilung einer Pflegebewilligung nach § 8 Abs. 1
KJG, dass die bewilligte Familienpflege eine ergänzende Erziehungshilfe
darstellt und damit nach Kinder- und Jugendheimgesetz zu entschädigen ist. Die
Pflegebewilligung als solche steht nicht in Frage; streitig ist aber, ob damit
eine ergänzende Erziehungshilfe genehmigt wurde, sodass die Voraussetzungen für
deren Vorliegen nicht mehr zu prüfen wären.
Um Bewilligung der Einreise und des Aufenthalts als
Pflegekinder gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. c des Ausländer-
und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (SR 142.20) haben die
Beschwerdeführenden dagegen unstreitig nicht ersucht (siehe auch Art. 6
der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 [PAVO,
SR 211.222.338]).
5.2
Nach § 8
Abs. 1 KJG in Verbindung mit §§ 1 Abs. 1 und 29 KJV bewilligt
und beaufsichtigt das AJB die Familienpflege gemäss Art. 4 PAVO. Die
Bewilligung des Pflegeverhältnisses und die Finanzierung sind nach der
Systematik und dem Inhalt des anwendbaren Rechts voneinander unabhängig. So
regelt das Kinder- und Jugendheimgesetz gemäss seinem § 1 Abs. 2 zwei
Materien, die voneinander zu unterscheiden sind (vgl. Weisung KJG, S. 20,
27): einerseits die Planung und Finanzierung des Angebots an ergänzenden
Erziehungshilfen (lit. a) und anderseits die nach Bundesrecht melde- und
bewilligungspflichtigen Tätigkeiten (lit. b). Entsprechend werden im
Kinder- und Jugendheimgesetz die Abschnitte B ("Melde- und
Bewilligungspflichten", §§ 7–13 KJG) und C
("Leistungsvereinbarungen und Finanzierung, §§ 14–24 KJG)
unterschieden. Die Unabhängigkeit zeigt sich konkret daran, dass ein
Pflegeverhältnis auch unentgeltlich sein kann (Art. 294 Abs. 2 des
Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 2007 [ZGB, SR 210], Art. 4
PAVO, § 12 Abs. 2 lit. b KJV), während die ergänzende
Erziehungshilfe stets entschädigt wird (vgl. § 33 KJV).
5.3
Die
Beschwerdeführenden wenden dagegen ein, dass damit zwei parallele Systeme
geschaffen würden, die "nicht zielführend und systemkonform, dafür aber
sachfremd und willkürlich" erschienen. Einerseits würden sich die
Voraussetzungen der Aufnahme von MNA nach der Kinder- und
Jugendheimgesetzgebung richten und würde die Aufsicht vom AJB wahrgenommen;
anderseits würde die Abgeltung nach den tieferen Standards der Sozialhilfe
durch die Mitbeteiligte 2 erfolgen.
5.3.1
Damit machen die Beschwerdeführenden
sinngemäss geltend, dass die gesetzlichen Grundlagen eine unechte Lücke
aufwiesen, weil die gesetzliche Antwort nicht zu einem befriedigenden Resultat
führe. Eine unechte Lücke ist jedoch grundsätzlich hinzunehmen und nicht durch
Übersteuerung der gesetzlichen Regelung vom Gericht zu füllen. Anders verhält
es sich nur, wenn die vom Gesetz gegebene Antwort als sachlich unhaltbar
angesehen werden muss bzw. auf einem offensichtlichen Versehen des
Gesetzgebers, einer gesetzgeberischen Inkongruenz oder einer planwidrigen
Unvollständigkeit beruht (BGE 148 V 84 E. 7.1.2, 147 V 423
E. 4.2, 139 II 404 E. 4.2 [je mit Hinweisen]; VGr,
22. November 2023, VB.2023.00224, E. 4.2.5).
5.3.2
In diesem Zusammenhang ist auf die von
den Beschwerdeführenden herangezogenen Protokolle der das Kinder- und
Jugendheimgesetz vorberatenden Kantonsratskommission, der KBIK, einzugehen.
Zunächst ist festzuhalten, dass die bezeichneten Stellen nicht die Unterbringung
von MNA zum Gegenstand haben. Sie betreffen – abgesehen von einer nicht
einschlägigen Aussage zur Kostenschätzung – die Frage, ob die
sozialpädagogische Familienhilfe nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz
finanziert werden solle. Der Diskussion lag stillschweigend die Annahme
zugrunde, dass es sich um eine ergänzende Erziehungshilfe handle, deren
Finanzierung zu klären war. Im vorliegenden Fall ist dagegen die vorgelagerte
Frage strittig, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester
überhaupt als ergänzende Erziehungshilfe zu qualifizieren ist. Entsprechend
kann auch aus dem Finanzierungsmodell des Kinder- und Jugendheimgesetzes,
welches das Verwaltungsgericht zur Auslegung des Begriffs des Wohnsitzes nach § 3
Abs. 1 KJG heranzog (VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00595, E. 3 ff.),
für den vorliegenden Fall nichts abgeleitet werden: In jenem Verfahren hatte
das Verwaltungsgericht die Frage zu beantworten, ob ergänzende Erziehungshilfen
nur dann gemäss Kinder- und Jugendheimgesetz zu finanzieren seien, wenn die
Begünstigten zivilrechtlichen Wohnsitz im Kanton Zürich haben – was es
verneinte. Die entsprechenden Überlegungen können nicht zur Beantwortung der
Frage herangezogen werden, ob eine bestimmte Massnahme als ergänzende
Erziehungshilfe zu betrachten ist.
5.3.3
Wird die Unterbringung über die Asylfürsorge finanziert, haben die
Gemeinden gemäss den Beschwerdeführenden ein pekuniäres Interesse daran, dass ihnen
keine MNA zugewiesen werden, weil sie nach § 6 Abs. 2 AfV für die
Erbringung der Leistungen an die ihnen zugewiesenen Asylsuchenden zuständig
sind. Derartige Überlegungen, ob die rechtliche Regelung die richtigen
finanziellen Anreize setzt, sind rechtspolitischer Art und für die
Zuständigkeitsordnung nicht ausschlaggebend. Im Übrigen ist anzumerken, dass
den Befürchtungen der Beschwerdeführenden nicht zu folgen ist: Selbst wenn man
sich auf den finanziellen Gesichtspunkt beschränkt, ist festzuhalten, dass die
gesetzliche Anreizstruktur komplexer ist, als sie von den Beschwerdeführenden
dargestellt wird. So werden die Gemeinden nicht nur finanziell belastet, wenn
sie Asylsuchende nach § 6 Abs. 2 AfV zu übernehmen haben, sondern
auch, wenn das AJB ergänzende Erziehungshilfen zuspricht (§§ 17 f.
KJG). In beiden Fällen wird ihre finanzielle Verpflichtung zudem zumindest
abgemildert: Im ersteren Fall erhalten sie für die Aufgabenerfüllung kantonale Beiträge
auf der Grundlage der Pauschalabgeltungen des Bundes (§ 10 Abs. 1 f.
AfV in Verbindung mit Art. 88 f. AsylG), im letzteren Fall tragen sie
einen Kostenanteil nur aufgrund der indirekten Mitfinanzierung gemäss dem
Verteilschlüssel von § 17 Abs. 1 und § 18 KJG, wobei allfällige
(asylrechtliche) Abgeltungen des Bundes einzuberechnen wären.
5.3.4
Auch aus den übrigen Ausführungen der
Beschwerdeführenden lässt sich nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zunächst ist
festzuhalten, dass die Alternative zur Leistungspflicht des AJB nicht das
Ausbleiben jeglicher staatlicher Unterstützung ist, sondern – gegebenenfalls –
die Asylfürsorge. Nicht aussagekräftig sind sodann die zum Vergleich
angeführten Fallkonstellationen, über die
nach den jeweiligen
Regelungen und unter Berücksichtigung des Einzelfalls zu entscheiden wäre. Der
Aufenthaltsstatus stellt jedenfalls ein Kriterium dar, das eine ungleiche
Behandlung rechtfertigen kann. Weiter ist die Finanzierung nach der Kinder- und
Jugendheimgesetzgebung nicht deswegen anzuwenden, weil sie auch für die
Pflegeberechtigten vorteilhafter wäre. Sodann bringen die Beschwerdeführenden
nicht substanziiert vor, dass sich die Vorgaben des AJB und der Mitbeteiligten
2 zuhanden ihrer Schwester widersprächen, indem das AJB Anforderungen an die
Unterbringung stelle, die mit den Ansätzen der Asylfürsorge nicht bezahlt
werden könnten; dafür bestehen auch keine Anzeichen. Schliesslich würde die
Finanzierung nach den Ansätzen für ergänzende Erziehungshilfen auch nicht
durchgehend ausgeglichenere oder praktikablere Lösungen mit sich bringen: So
würde sie zwar insofern eine Koordinationsfrage lösen, als das AJB für die
Bewilligung der Pflegeverhältnisse und für die Finanzierung der Unterbringung
von MNA gleichermassen zuständig wäre; dies würde allerdings nur in Bezug auf
MNA gelten, und es würden neue Unterschiede zwischen MNA in kantonalen
Strukturen und MNA, die bei Verwandten untergebracht sind, geschaffen.
5.3.5
Insgesamt bestehen keine Hinweise auf
ein Versehen des Gesetzgebers oder eine Planwidrigkeit in der Regelung, und es
erscheint nicht sachlich unhaltbar oder inkongruent, dass die Unterbringung von
MNA bei Verwandten grundsätzlich durch die Asylfürsorge zu finanzieren ist.
Eine stossende, vom Gesetzgeber nicht gewollte Regelung, die korrigiert werden
dürfte, liegt nicht vor. Selbst wenn man die Argumente der Beschwerdeführenden
im Rahmen einer teleologischen und verfassungskonformen Auslegung
berücksichtigen wollte, gelangte man im Übrigen zu keinem anderen Ergebnis.
Auch aus dem internationalen Recht ergibt sich nichts anderes (vgl. namentlich Art. 20
und Art. 22 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte
des Kindes [Kinderrechtskonvention, SR 0.107]; dazu Gordzielik, S. 135;
Stefanie Schmahl, Kinderrechtskonvention, Handkommentar, 2. A.,
Baden-Baden 2017, Art. 20 Rn. 5 ff., Art. 22 Rn. 8 ff.).
Damit ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass auch im Fall der Unterbringung
von MNA bei Verwandten nur dann eine ergänzende Erziehungshilfe vorliegt und
entsprechend zu finanzieren ist, wenn im Einzelfall deren Voraussetzungen
gegeben sind.
6.
6.1
Die
Beschwerdeführenden machen gestützt auf § 22 Abs. 1 KJG sinngemäss
geltend, dass das AJB die Erforderlichkeit der Unterbringung nicht im Sinn von § 23
Abs. 1 KJG überprüfen dürfe, weil ihre Beiständin diese Massnahme
vorgenommen habe und dies der (bindenden) Anordnung einer KESB gleichzusetzen
sei.
6.2
Das
Marginale von § 22 KJG lautet "Voraussetzungen für die
Leistungspflicht von Kanton und Gemeinden". Die Bestimmung legt fest, in
welchen Fällen eine ergänzende Erziehungshilfe finanziert werden muss. Nach § 22
Abs. 1 KJG ist dies der Fall, wenn eine Anordnung einer Kindes- und
Erwachsenenschutzbehörde (KESB), eines Gerichts oder eine
Kostenübernahmegarantie der Direktion vorliegt. Die Direktion garantiert gemäss
§ 23 Abs. 1 KJG eine Kostenübernahme, wenn die beantragte ergänzende
Erziehungshilfe zum Schutz des Kindeswohls geeignet und erforderlich ist. Im
Gegenzug überprüft sie bzw. das für die Kostenübernahme zuständige AJB (vgl.
namentlich § 1 Abs. 1 und §§ 57 ff. KJV) bei Anordnungen
einer KESB oder eines Gerichts nur die formalen Anspruchsvoraussetzungen, nicht
die Eignung und Erforderlichkeit der angeordneten ergänzenden Hilfe zur
Erziehung (
Begründung zur Inkraftsetzung des Kinder- und
Jugendheimgesetzes, zum Erlass der Kinder- und Jugendheimverordnung sowie zur
Änderung und Aufhebung weiterer Verordnungen vom 6. Oktober 2021 [RRB Nr. 1133/2021,
ABl 2021-10-29], S. 91; vgl. auch VGr, 1. März 2023,
VB.2022.00463, E. 5.5). Die Unterscheidung ist schlüssig: Die Kompetenz
der KESB bzw. der gerichtlichen Beschwerdeinstanz sowie der Zivilgerichte
zur
Anordnung von Kindesschutzmassnahmen ergibt sich aus dem Gesetz (Art. 307 ff.
ZGB), und die Direktion bzw. das AJB ist an diese Entscheide gebunden (Prot. KR
2015–2019, S. 7940 [Kommissionspräsident Spillmann]; vgl. auch Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1740). Als Fälle, in denen die Direktion
bzw. das AJB nach § 23 Abs. 1 KJG Eignung und Erforderlichkeit der
ergänzenden Erziehungshilfe zu prüfen hat, hatte der Gesetzgeber solche eines
freiwilligen Leistungsbezugs der Eltern im Blickfeld (Weisung KJG, S. 36 f.;
vgl. auch Prot. KR 2015–2019, S. 7941 [Kommissionspräsident Spillmann]).
6.3
Gemäss Art. 7
Abs. 2
quater
der Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom
11. August 1999 (SR 142.311) wird für MNA nach Zuweisung in den Kanton
eine Beistand- oder Vormundschaft eingesetzt. Demgemäss errichtete die KESB für
die Beschwerdeführenden Beistandschaften nach Art. 306 Abs. 2 ZGB.
Solche können gemäss dem Gesetzeswortlaut vorgesehen werden, wenn die Eltern am
Handeln verhindert sind oder in einer Angelegenheit Interessen haben, die denen
des Kindes widersprechen. Der Auftrag lautet hier auf umfassende Interessenwahrung,
insbesondere auch betreffend das Pflegeverhältnis. Die Beiständin hiess die
Platzierung der Beschwerdeführenden bei deren Schwester gut, stellte die
Anträge um Kostenübernahme und begründete dabei die Massnahme. Dagegen erteilte
das AJB die Pflegebewilligung, und die Zuweisung an die Gemeinde (die Mitbeteiligte 2)
nach §§ 6 f. AfV, die eine asylrechtliche Massnahme darstellt, nahm
das kantonale Sozialamt (der Mitbeteiligte 1) vor.
6.4
Eine
Bindung des AJB aufgrund von § 22 f. KJG entfällt bereits deshalb,
weil diese Bestimmungen für ergänzende Erziehungshilfen gelten und hier vorweg
zu prüfen ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester
überhaupt eine solche darstellt. In Frage steht also zunächst der
Anwendungsbereich der Kinder- und Jugendheimgesetzgebung und (noch) nicht die
Erforderlichkeit einer ergänzenden Erziehungshilfe. Für die Beantwortung dieser
Frage ist das AJB zuständig. Ob es Anordnungen ergänzender Erziehungshilfen
durch den Vormund oder Beistand gibt, deren Eignung und Erforderlichkeit das
AJB im Sinn von §§ 22 f. KJG nicht mehr prüfen dürfte, kann hier
demnach offenbleiben.
6.5
6.5.1
Eine Bindung des AJB ergibt sich sodann ebenso wenig aus einer Analogie zur
Bindung der Sozialhilfebehörden an vormundschaftliche Unterbringungsentscheide.
Der Vormund nach Art. 327a–c ZGB handelt als Organ des Gemeinwesens, wenn
er die Finanzierung der Unterbringung sicherstellt. Soweit das Kind die
eingegangenen Verpflichtungen nicht aus eigenen Mitteln finanzieren kann oder
muss, verpflichtet der Vormund die unterstützungspflichtigen
Sozialhilfebehörden. Er muss eine Unterbringung nicht von der Kostengutsprache
der Sozialhilfebehörde abhängig machen; vielmehr bindet sein Entscheid diese
ebenso wie ein Entscheid der KESB (Bettina Lienhard/Kurt Affolter, Basler Kommentar,
2022, Art. 327c ZGB N. 50, 64; Konferenz der Kantone für Kindes- und
Erwachsenenschutz [KOKES], Der Einbezug von Sozialhilfebehörden in die
Entscheidfindung der Kindesschutzorgane, Empfehlungen vom 24. April 2014, Ziff. 2.2,
3.2 [https://www.kokes.ch > Dokumentation]; vgl. auch BGr,
28. März 2014, 5A_979/2013, E. 4 ff.).
6.5.2
Die zur umfassenden Interessenwahrung für MNA verpflichtete Beiständin im
Sinn von Art. 306 Abs. 2 ZGB kann hier dem Vormund nach Art. 327a–c
ZGB gleichgesetzt werden. Aus der Bindung der Sozialhilfebehörden an einen
Unterbringungsentscheid kann jedoch keine Bindung des AJB im vorliegenden
Verfahren abgeleitet werden. Die Sozialhilfebehörden sind aus folgenden Gründen
an den Unterbringungsentscheid gebunden: Zum einen soll der Kindesschutz
(grundsätzlich) nicht vom finanziellen Interesse des allenfalls
kostenpflichtigen Gemeinwesens abhängen (BGr, 28. März 2014, 5A_979/2013, E. 4.3 f.;
KOKES, Ziff. 2.3.3b). Zum andern kommt die Sozialhilfe bei Bedürftigkeit
bzw. einer Notlage subsidiär zum Zug, wenn die Lebensbedürfnisse nicht durch
andere Institutionen sichergestellt werden (Wizent, N. 1 f., 55 f.;
vgl. § 1 Abs. 1 SHG). Der letztere Grund trifft auf die
Kostengutsprache durch das AJB gerade nicht zu. Vielmehr sind deren
Voraussetzungen zu klären, was die Beiständin in ihrem Entscheid über die
Platzierung der Beschwerdeführenden nicht leisten konnte. Die Unterbringung als
solche wird auch nicht in Frage gestellt, wenn das AJB über ihre Einstufung als
ergänzende Erziehungshilfe entscheidet, weil subsidiär die Asylfürsorge greift.
6.6
Zusammenfassend:
Daraus, dass die Unterbringung der Beschwerdeführenden durch eine Beiständin im
Sinn von Art. 306 Abs. 2 ZGB erfolgte, folgt nicht, dass es sich
dabei um eine ergänzende Erziehungshilfe handelt und das AJB das Vorliegen
einer solchen bzw. die Eignung und Erforderlichkeit der Massnahme als
ergänzende Erziehungshilfe nicht überprüfen dürfte. Anzumerken ist, dass
andernfalls alle Unterbringungen von MNA – auch solche in den MNA-Strukturen –
als ergänzende Erziehungshilfen zu gelten hätten, da ihnen zwingend ein Vormund
oder Beistand zustimmen muss.
7.
Schliesslich hilft es den Beschwerdeführenden nicht, wenn
sie und der Mitbeteiligte 1 ausführen, das AJB habe unter der Geltung des
früheren Rechts die Kosten für Platzierungen von MNA ausserhalb der kantonalen
Strukturen stets übernommen und übernehme die Kosten für die früher
angeordneten Massnahmen auch weiterhin. Das AJB äussert sich dazu nur am Rand
in der Rekursantwort. Die entsprechenden Fälle sind nicht bekannt, und die vom
Mitbeteiligten 1 genannten drei konkreten Verfügungen sollen unbegründet ergangen
sein. Wie die Vorinstanz ausführt, ist der Frage nicht nachzugehen: Soweit das
frühere Recht betroffen ist, schliesst die Gesetzesänderung eine erfolgreiche
Berufung auf die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) aus. Soweit
allenfalls in einzelnen Fällen Leistungen unter neuem Recht weitergeführt wurden,
ohne dass dies mit den Umständen des Einzelfalls begründet werden könnte,
ergibt sich daraus kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, da keine
ständige rechtswidrige Praxis belegt ist und keine Anzeichen bestehen, dass das
AJB gegebenenfalls grundsätzlich an einer solchen festhalten wollte (vgl. BGE
146 I 105 E. 5.3.1).
8.
8.1
Es bleibt
zu prüfen, ob die Platzierung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester eine
ergänzende Erziehungshilfe darstellt, weil diese Massnahme erforderlich war, um
eine Gefährdung des Kindeswohls in den MNA-Strukturen zu beenden oder zu
vermeiden.
8.2
8.2.1
Die Beschwerdeführenden reisten mit humanitären Visa in die Schweiz ein.
Dass sie nicht weiterhin in den MNA-Strukturen, sondern bei ihrer Schwester
untergebracht wurden, begründet die Beiständin in den Anträgen um
Kostenübernahmegarantien einerseits mit Schwierigkeiten namentlich des
Beschwerdeführers 2 in den MNA-Strukturen, anderseits auch mit den familiären
Bindungen. Wie die Beiständin ausführt, erhielten die Beschwerdeführenden
"letztendlich auch deshalb ein humanitäres Visum [...], weil sich ihre ältere
Schwester E hier befand und dies in die Wege geleitet hatte". Sie seien in
die Schweiz gekommen mit dem Ziel, bei ihrer Schwester zu wohnen. Die
Geschwister hätten sich auf "keine andere Platzierungsform [...] einlassen
können und wollen". Die vorübergehende Platzierung in einer MNA-Struktur
habe sich vor allem als notwendig erwiesen, bis die Abklärungen betreffend die
Unterbringung bei E getroffen und die Voraussetzungen geschaffen worden waren.
Namentlich sei der Umzug in eine grössere, von der Mitbeteiligten 2 zur
Verfügung gestellte Wohnung abzuwarten gewesen. Selbst wenn sich die
MNA-Strukturen als adäquat erwiesen hätten, wäre die Platzierung bei E aus
Gründen des Kindeswohls angezeigt gewesen.
8.2.2
Daraus ergibt sich, dass die Platzierung bei E jedenfalls nicht deshalb
erforderlich war, weil sich die MNA-Strukturen als ungeeignet erwiesen hätten
und eine Alternative zu ihnen hätte gefunden werden müssen. Sie wird zwar auch
mit Problemen in den MNA-Strukturen begründet, diese gingen aber wiederum
teilweise auf die Ablehnung der Beschwerdeführenden gegenüber anderen
Unterbringungsformen zurück. Die weiteren erwähnten Probleme in den
MNA-Strukturen – ungenügende Unterstützung für den damals 13 bis 14 Jahre alten
Beschwerdeführer 2, Auseinandersetzungen mit einem älteren und daher
überlegenen Zimmermitbewohner – erscheinen, für sich allein genommen, nicht von
einer derartigen Besonderheit und Schwere, dass sie nicht innerhalb der
MNA-Strukturen hätten gelöst werden können, was übrigens teilweise auch
geschah.
8.3
Damit ist
der Vorinstanz auch insofern zuzustimmen, als die Unterbringung der
Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester nicht wegen einer Gefährdung des
Kindeswohls durch Mängel der Betreuung im Kanton Zürich – konkret: in den
MNA-Strukturen – erfolgte. Sie stellt also auch nicht deswegen eine ergänzende
Erziehungshilfe im Sinn von § 2 lit. a KJG dar. Vielmehr handelt es
sich um eine asylrechtliche Massnahme, die nicht gemäss der Kinder- und
Jugendheimgesetzgebung zu finanzieren ist. Die Beschwerde ist folglich
abzuweisen.
9.
9.1
Die Kosten
des Beschwerdeverfahrens sind den unterliegenden Beschwerdeführenden unter
solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG; § 14 VRG). Die Mitbeteiligten sind nicht mit
Kosten zu belasten (Plüss, § 13 N. 45, 63 f.): Der Mitbeteiligte 1
wurde zwar im Beschwerdeverfahren als solcher geführt, hat aber kein eigenes
Interesse am Verfahrensausgang und wurde faktisch – wie im Rekursverfahren –
zur Erstattung eines Mitberichts in das Verfahren einbezogen. Die Mitbeteiligte 2
wurde zu einem späteren Zeitpunkt von Amtes wegen beigeladen, und ihre knappe
Stellungnahme enthält einzig die Zustimmung zu den Beschwerdeanträgen sowie
eine Verweisung auf die Ausführungen der Beschwerdeführenden und des
Mitbeteiligten 1. Diese untergeordnete Rolle im Verfahren rechtfertigt keine
Kostenauflage.
9.2
Den
Beschwerdeführenden ist ausgangsgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17
Abs. 2 VRG).
9.3
Die
Beschwerdeführenden ersuchen um unentgeltliche Prozessführung. Sie beantragen
dagegen weder unentgeltliche Rechtsverbeiständung noch fechten sie deren
Verweigerung durch die Vorinstanz an.
9.3.1
Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel
fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf
Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Offenkundig aussichtslos
sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene
auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können
(Plüss, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die
Gerichtskosten innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).
9.3.2
Die Beschwerdeführenden sind mittellos, und ihr Antrag war nicht
offenkundig aussichtslos.
Ihr Gesuch um unentgeltliche
Prozessführung ist somit gutzuheissen, und die Gerichtskosten sind unter
Vorbehalt der Nachzahlungspflicht (§ 16 Abs. 4 VRG) einstweilen auf
die Staatskasse zu nehmen.
10.
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) offen,
wenn ein Anspruch auf die Subvention geltend gemacht wird (Art. 83 lit. k
BGG e contrario).
Bei der hier
beantragten Finanzierung handelt es sich um eine sogenannte Abgeltung an
Leistungserbringende (§ 16 KJG in Verbindung mit §§ 33 ff. KJV)
und damit um einen Kostenanteil gemäss § 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom
1. April 1990 (LS 132.2), auf den bei gegebenen Voraussetzungen ein
Anspruch besteht.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Das
Gesuch der Beschwerdeführenden um unentgeltliche Prozessführung wird
gutgeheissen.
3.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    305.--
Zustellkosten,
Fr. 5'805.--
Total der Kosten.
4.    Die
Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung
auferlegt, jedoch
unter Vorbehalt
der Nachzahlungspflicht einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.
5.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000
Lausanne 14, einzureichen.
7.    Mitteilung
an:
a)    die Parteien und die Mitbeteiligten;
b)    die Bildungsdirektion.