zh_verwaltungsgericht · VB.2016.00374 · 2017-03-23 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für eine Mobilfunkantenne; Einordnung in die Umgebung nach § 238 PGB. Bauten und Anlagen müssen so gestaltet werden, dass sie für sich selbst und in ihrem Zusammenhang mit der Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreichen. Da Mobilfunkanlagen kaum individuell gestaltet werden können, stellt sich primär die Frage nach der genügenden Einordnung in die Umgebung. Auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen (E. 3.1). Den Gemeinden steht bei der Anwendung von § 238 PBG ein Ermessensspielraum zu. Das Baurekursgericht hat die von der kommunalen Behörde angeführten Entscheidgründe gebührend zu berücksichtigen, muss jedoch seine gesetzliche Überprüfungsbefugnis ausschöpfen und insbesondere auch eine Ermessenskontrolle durchführen. Hat die kommunale Behörde ihren Beurteilungsspielraum nicht wahrgenommen, kann das Baurekursgericht eigenes Ermessen wie die erstinstanzliche Behörde ausüben (E. 3.3). Der vorinstanzliche Entscheid, in welchem die rechtsgenügliche Einordnung der streitbetroffenen Anlage verneint wurde, ist namentlich angesichts des äusserst exponierten Standorts und der mangelnden Rücksichtnahme auf die betroffenen Schutzobjekte in der Umgebung nicht zu beanstanden (E. 3.4). Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.03.2017 VB.2016.00374
Zurich Verwaltungsgericht 23.03.2017 VB.2016.00374
Zurigo Verwaltungsgericht 23.03.2017 VB.2016.00374

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2016.00374
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Geschäftsnummer:
VB.2016.00374
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.03.2017
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für eine Mobilfunkantenne; Einordnung in die Umgebung nach § 238 PGB.
Bauten und Anlagen müssen so gestaltet werden, dass sie für sich selbst und in ihrem Zusammenhang mit der Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreichen. Da Mobilfunkanlagen kaum individuell gestaltet werden können, stellt sich primär die Frage nach der genügenden Einordnung in die Umgebung. Auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen (E. 3.1). Den Gemeinden steht bei der Anwendung von § 238 PBG ein Ermessensspielraum zu. Das Baurekursgericht hat die von der kommunalen Behörde angeführten Entscheidgründe gebührend zu berücksichtigen, muss jedoch seine gesetzliche Überprüfungsbefugnis ausschöpfen und insbesondere auch eine Ermessenskontrolle durchführen. Hat die kommunale Behörde ihren Beurteilungsspielraum nicht wahrgenommen, kann das Baurekursgericht eigenes Ermessen wie die erstinstanzliche Behörde ausüben (E. 3.3). Der vorinstanzliche Entscheid, in welchem die rechtsgenügliche Einordnung der streitbetroffenen Anlage verneint wurde, ist namentlich angesichts des äusserst exponierten Standorts und der mangelnden Rücksichtnahme auf die betroffenen Schutzobjekte in der Umgebung nicht zu beanstanden (E. 3.4).
Abweisung.
Stichworte:
EINORDNUNG
ERMESSEN
GEMEINDEAUTONOMIE
KOGNITION
MOBILFUNKANTENNE
Rechtsnormen:
§ 203 Abs. I PBG
§ 238 Abs. I PBG
§ 238 Abs. II PBG
§ 20 Abs. I lit. c VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1.
Abteilung
VB.2016.00374
Urteil
der 1. Kammer
vom
23. März 2017
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin
Sandra Wintsch,
Gerichtsschreiberin
Regina Meier.
In
Sachen
A SA,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
1–34,
3 ̶ 34, vertreten durch RA C,
Beschwerdegegnerschaft,
und
Bausektion der Stadt Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend
Baubewilligung
,
hat
sich ergeben:
I.
Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte der A SA am
17. Juni 2015 die Erstellung einer Mobilfunkantennenanlage auf dem Gebäude
D-Strasse 01 in Zürich (Kat.-Nr. 02).
II.
Die Beschwerdegegner und Beschwerdegegnerinnen 1–34
rekurrierten gegen diesen Beschluss als Eigentümer bzw. Eigentümerinnen
und/oder Bewohner bzw. Bewohnerinnen von Wohnliegenschaften, welche sich im
rechtsmittelberechtigten Umkreis der strittigen Anlage befinden. Das Baurekursgericht
hiess die Rekurse am 27. Mai 2016 gut und hob den angefochtenen Beschluss
auf.
III.
Am 27. Juni 2016 führte die A SA Beschwerde beim
Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und
den Beschluss der Bausektion der Stadt Zürich vom 17. Juni 2015 zu
bestätigen; eventualiter sei die Angelegenheit zwecks Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen. Weiter sei ein Augenschein durchzuführen, alles
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen inkl. Mehrwertsteuer zu Lasten der
Beschwerdegegnerschaft.
Das Baurekursgericht liess sich am 18. Juli 2016 mit
dem Schluss auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Die Bausektion verzichtete
am 31. August 2016 auf einen Antrag zur Beschwerde bzw. verwies auf
Ziff. 3 ihrer Rekursvernehmlassung vom 1. September 2015. Am
16. September 2016 beantragten die Beschwerdegegner bzw. Beschwerdegegnerinnen
3–34 die Abweisung der Beschwerde; eventualiter sei die Sache zur
Weiterbehandlung und zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdeführerin.
Diese hielt in ihrer Replik vom 29. November 2016 an ihren Anträgen fest.
Die Duplik datiert vom 20. Dezember 2017; hierzu reichte die
Beschwerdeführerin keine Stellungnahme mehr ein. Der Beschwerdegegner 1 und die
Beschwerdegegnerin 2 liessen sich nicht vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
Prozessgegenstand ist die
baurechtliche Bewilligung für die Erstellung einer Mobilfunkantennenanlage
zentral auf dem Dach des Gebäudes
D-Strasse 01 in Zürich, gelegen
in der Wohnzone W2 mit Empfindlichkeitsstufe II. Die Anlage besteht aus
einem 4,5 m hohen Mast (mit zusätzlich aufgesetztem Blitzableiter von
1 m Länge), an welchen drei Doppelantennen (Ausmasse je 1,99 m x
0,3 m x 0,15 m) sowie zwei Richtstrahl-Rundantennen
(Ø 0,7 m) angebracht werden sollen. Die Anlagesteuerung soll ins
Innere des 16.35 m hohen Standortgebäudes integriert werden und von aussen
nicht sichtbar sein. Die streitbetroffene Liegenschaft befindet sich in der
unmittelbaren Nachbarschaft von verschiedenen kommunal inventarisierten
Gebäuden. Auf dem Dach sind mehrere Kamine sowie eine Alarmantenne angebracht.
Als strittig erweist sich im Beschwerdeverfahren die Einordnung der geplanten
Anlage.
2.
Die Beschwerdeführenden beantragen die Durchführung eines
Augenscheins des Verwaltungsgerichts. Ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein
erübrigt sich dann, wenn der massgebliche Sachverhalt aus den Akten hinreichend
ersichtlich ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 79).
In der zu beurteilenden Streitigkeit hat das Baurekursgericht als zuständiges
Fachgericht einen Referentenaugenschein durchgeführt und die gewonnenen
Erkenntnisse in einem aussagekräftigen Protokoll, einschliesslich Fotos,
dokumentiert. Das Protokoll sowie die übrigen Akten geben hinreichend über die
tatsächlichen Verhältnisse Aufschluss. Es hat sich im Rahmen des Augenscheins
gezeigt, aus welchen Blickwinkeln die geplante Anlage sichtbar ist; zudem
können aufgrund des Protokolls hinreichende Aussagen über den Bezug der Anlage
zum Standortgebäude sowie über die Qualität der Architektur in dessen Umgebung
getroffen werden. Es bestehen mithin keine Gründe, welche weitere Abklärungen
angezeigt erscheinen lassen würden. Auf einen verwaltungsgerichtlichen
Augenschein kann verzichtet werden.
3.
3.1
Materiell
strittig ist vorliegend, ob die Gestaltung der geplanten Anlage vor § 238 des
Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) standhält. Abs. 1
dieser Bestimmung verlangt, dass Bauten und Anlagen so gestaltet werden, dass
sie für sich selbst und in ihrem Zusammenhang mit der Umgebung eine
befriedigende Gesamtwirkung erreichen. Die Gesamtwirkung einer Baute oder
Anlage beurteilt sich nach ihrer Grösse, der architektonischen Ausgestaltung
und der Beziehung, namentlich aus ihrer Stellung, zu bereits vorhandenen Bauten
sowie zur baulichen und landschaftlichen Umgebung (Christoph Fritzsche/Peter
Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 652).
Dabei ist nicht nur die unmittelbare Umgebung relevant; vielmehr können auch die
weitere Umgebung und die optische Fernwirkung massgeblich sein. Da
Mobilfunkanlagen als standardisierte technische Anlagen kaum individuell
gestaltet werden können, stellt sich primär die Frage nach der genügenden
Einordnung in die bauliche und landschaftliche Umgebung (VGr, 14. Juli
2016, VB.2016.00024, E. 3.1).
Nach § 238
Abs. 2 PBG ist zudem auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere
Rücksicht zu nehmen. In der Nachbarschaft von Schutzobjekten bzw. bei
Änderungen an solchen ist demnach mehr als eine bloss befriedigende
Gesamtwirkung zu verlangen. Eine Aufzählung dieser Schutzobjekte findet sich in
§ 203 Abs. 1 PBG.
3.2
Die
Beschwerdeführerin bringt vor, dass der Standort von Mobilfunkantennen nicht
frei gewählt werden könne und dass der Erscheinungswert der umliegenden Gebäude
und der – optisch relativ unsensiblen, heterogenen – Umgebung im Allgemeinen
durch die Anlage nicht beeinträchtigt bzw. sichtbar gestört werde. Namentlich
seien keine umliegenden Schutzobjekte tangiert und die durchschnittlich
dimensionierte Antenne sei unauffällig gestaltet. Weiter rügt sie eine
Verletzung von § 357 PBG und bringt zudem vor, dass der
vorinstanzliche Entscheid ohne die gebotene Zurückhaltung in den
Ermessensspielraum der entscheidenden lokalen Behörde eingreife und mithin die
Gemeindeautonomie verletze.
3.3
Den Gemeinden
steht bei der Anwendung von § 238 PBG als Ausfluss der Gemeindeautonomie
ein Ermessensspielraum zu, um die in der Norm verwendeten offenen
Formulierungen ortsbezogen zu konkretisieren.
Gemäss
geltender Praxis legen sich die Rekursbehörden bei der Angemessenheitskontrolle
eine gewisse Zurückhaltung auf, soweit persönliche oder – wie hier – örtliche
Verhältnisse zu berücksichtigen sind oder wenn es um technische oder
verwaltungsorganisatorische Fragen geht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20
N. 80). Es ist denn auch nicht von der Hand zu weisen, dass die Gemeindebehörden
in Bezug auf die Bewilligung von Mobilfunkantennenstandorten im Rahmen der
Gemeindeautonomie über einen Beurteilungsspielraum verfügen. Unter diesen
Umständen darf sich die Rekursinstanz trotz § 20 Abs. 1 lit. c
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom
24. Mai 1959 (
VRG) nicht leichtfertig
über die Argumente der zuständigen Gemeindebehörde hinwegsetzen (vgl. etwa VGr,
27. März 2015, VB.2014.00232, E. 4.3).
Trotz dieses Ermessensspielraums
der Gemeinden ist das Baurekursgericht seit der mit Urteil VB.2013.00468 vom
17. Dezember 2013 eingeleiteten neuen Praxis des Verwaltungsgerichts nicht
nur berechtigt, sondern auch verpflichtet, seine gesetzliche
Überprüfungsbefugnis auszuschöpfen und insbesondere auch eine
Ermessenskontrolle durchzuführen (§ 20 Abs. 1 lit. c VRG). Bei
der Angemessenheitskontrolle des kommunalen Entscheids muss die Vorinstanz die
angeführten Entscheidgründe gebührend berücksichtigen und sich mit den
Kriterien auseinandersetzen, welche von der Baubehörde entwickelt wurden. Je
eingehender die kommunale Behörde ihren Entscheid begründet hat, desto höher
werden die Anforderungen an eine abweichende Begründung des Baurekursgerichts.
Abgesehen von der insoweit gebotenen Rücksichtnahme rechtfertigt sich
allerdings keine weitergehende Einschränkung der grundsätzlich vollen Kognition
der Vorinstanz (VGr, 10. Dezember 2015, VB.2015.00392). Hat die kommunale
Behörde ihren Beurteilungsspielraum nicht wahrgenommen bzw. einen strittigen
Punkt nicht begründet, fehlt es an der Möglichkeit, sich mit ihren Argumenten
auseinanderzusetzen. Folglich kann das Baurekursgericht in diesen Fällen
eigenes Ermessen wie die erstinstanzliche Behörde ausüben (VB.2014.00232,
E. 4.3.3).
Das Verwaltungsgericht nimmt bei der Überprüfung des
Entscheids der Vorinstanz eine Rechtskontrolle vor. Es hat zu prüfen, ob sich
der Rekursentscheid unter Berücksichtigung der erstinstanzlichen Entscheidgründe
als rechtmässig erweist. Eine Überprüfung der Angemessenheit steht dem
Verwaltungsgericht hingegen nicht zu (§ 50 Abs. 2 VRG). Insofern kann
das Verwaltungsgericht den Entscheid der Vorinstanz nur aufheben, wenn diese
eine Rechtsverletzung begangen hat.
3.4
Die
Bausektion der Stadt Zürich äusserte sich im Rahmen der Bewilligung der
streitbetroffenen Anlage nicht zur Einordnungsfrage. Im Gegensatz dazu hat sich
der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts mit
§ 238
PBG vertieft auseinandergesetzt und mit einleuchtender Begründung dargelegt,
weshalb die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegend nicht erfüllt sind.
Unter Bezugnahme auf § 238
Abs. 1 PBG erwägt die Vorinstanz, dass die Anlage als massive technische
Einrichtung an einem äusserst exponierten Standort in Erscheinung träte und die
gesetzlich geforderte befriedigende Gesamtwirkung nicht erreichen würde
(E. 6.4.2). Aus dem Augenscheinprotokoll sind die exponierte Lage des
zonenwidrig 2 m zu hohen Standortgebäudes und das deutliche optische
Hervortreten der geplanten Antenne ersichtlich. Zusätzlich führt das
Baurekursgericht in E. 6.4.3 des angefochtenen Entscheids im Hinblick auf
§ 238 Abs. 2 PBG aus, dass das Standortgebäude in einem ortsbaulich
empfindlichen Gebiet in der – zum Teil unmittelbaren – Nachbarschaft von
mehreren kommunal inventarisierten Gebäuden liege und die geplante Anlage in
diesem Zusammenhang ein störendes Gesamtbild verursachen würde. Weiter legt es
dar, dass es sich bei den fraglichen Gebäuden um eine in einheitlicher Planung entstandene
Gartenstadtsiedlung handle, welche durch die Mobilfunkantenne optisch erheblich
beeinträchtigt würde.
Es ist nicht zu beanstanden, dass
das Baurekursgericht die Einordnung als ungenügend beurteilte, nachdem es die
streitbetroffene Anlage unter dem Gesichtswinkel von § 238 Abs. 1 PBG
sowie auch von Abs. 2 dieser Bestimmung geprüft hatte. Die geplante
Antennenanlage hätte mit Blick auf die betroffenen Schutzobjekte nicht nur das
Kriterium der befriedigenden Gesamtwirkung, sondern auch dasjenige der
besonderen Rücksichtnahme zu erfüllen, was die Vorinstanz mit nachvollziehbarer
Begründung verneint hat. Das architektonisch ansprechend gestaltete
Standortgebäude wurde im Jahr 1878 erstellt. Es verfügt über ein Walmdach mit
Mansardendachelementen und steht als übergeschossiger Eckbau dominant an einer
Strassenverzweigung. Die geplante Antennenanlage würde auf dem vorderen Teil
des Daches zu stehen kommen und wäre aus verschiedenen Blickwinkeln gut
sichtbar. Unter diesen Umständen kann den beschwerdeführerischen Vorbringen,
dass die Anlage an einem nicht aussergewöhnlich stark exponierten Standort
positioniert werde und nur unmassgeblich knapp oberhalb des Dachfirsts in
Erscheinung trete, nicht gefolgt werden. Ausserdem ist dem Baurekursgericht
darin beizupflichten, dass die Antenne nicht nur das Dach, sondern das
Erscheinungsbild des Standortgebäudes als Ganzes beeinflussen würde. Angesichts
dessen Position als Eckbau in der in einheitlicher Planung entstandenen
Siedlung ist, entgegen der Argumentation der Beschwerdeführerin, festzuhalten,
dass die Antenne sich störend auf die Umgebung auswirken würde. Insgesamt
erweist sich, dass das angefochtene Urteil nicht in unzulässiger Weise in den
Ermessensspielraum der Gemeinde eingreift; eine Rechtsverletzung ist jedenfalls
nicht festzustellen.
Da die Antennenanlage aufgrund ihrer mangelnden
Einordnung nicht bewilligungsfähig ist, sind die Vorbringen der
Beschwerdeführerin betreffend § 357 PBG nicht zu prüfen und ist die
Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
4.
Entsprechend dem Verfahrensausgang wird die
Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihr eine
Parteientschädigung nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie zu
verpflichten, die
Beschwerdegegner bzw. Beschwerdegegnerinnen 3–34
angemessen zu entschädigen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    310.--     Zustellkosten,
Fr. 5'310.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Die
Beschwerdeführerin wird verpflichtet, den Beschwerdegegnern bzw. Beschwerdegegnerinnen
Nrn. 3–34 eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'500.- zu
entrichten, bezahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde
ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an …