zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00010 · 2019-10-23 · de

Wassergebühren | Wassergebühren bzw. Benutzungsgebühren für die Wasserversorgung. Höhe der Grundgebühr bzw. Verhältnis von (verbrauchsunabhängiger) Grundgebühr und (verbrauchsabhängiger) Mengengebühr. [Die Vorinstanz hatte einen Rekurs des Beschwerdegegners gegen eine Verfügung der Beschwerdeführerin, einer Konzessionärin, teilweise, nämlich bezüglich der - gestützt auf deren Tarifordnung für das Jahr 2018 in Rechnung gestellten - Höhe der Grundgebühr gutgeheissen. Die Höhe der Mengengebühr hatte sie nicht beanstandet. Die Beschwerdeführerin wehrt sich gegen die vorinstanzliche Reduktion der Grundgebühr.] Zuständigkeit der Kammer zufolge grundsätzlicher Bedeutung der sich stellenden Fragen (E. 1.4). Bundes- und kantonalrechtliche Grundlagen betreffend den Bereich der Wasserversorgung und im Zusammenhang mit den zu erhebenden Benutzungsgebühren (Kausalabgaben) geltende abgaberechtliche Prinzipien (namentlich Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) sowie in § 29 Abs. 2 WWG enthaltene Kostendeckungsvorgabe (E. 2). Das Wasserversorgungsreglement (WVR) der Gemeinde stellt die kommunalrechtliche Grundlage für die erhobenen Gebühren dar. Es sieht in Art. 21 Abs. 2 WVR einen (fixen) Verteilschlüssel für das Verhältnis der Grundgebühr (20-50% des Gesamtertrags der Benützungsgebühren) zur Mengengebühr (50-80 %) vor; in Art. 22 Abs. 1 WVR ist sodann auch auf kommunaler Ebene das Kostendeckungsprinzip bzw. eine Kostendeckungsvorgabe verankert (E. 3.1 ff.). Voraussetzungen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung für eine gesonderte Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf Teil- bzw. Unterbereiche eines Verwaltungszweigs (E. 3.4.1 sowie 3.4.2 [am Anfang]). Weder aus dem Bundesverfassungs- noch aus dem kantonalen Recht kann abgeleitet werden, dass die Grundgebühren zwingend die Fixkosten des Unterhalts und des Betriebs der Wasserversorgung, die mengenabhängigen Gebühren ausschliesslich deren variable Kosten zu decken hätten. Eine teilweise Deckung der Fixkosten durch mengenabhängige Gebührenverletzt weder § 29 WWG noch das Äquivalenzprinzip. Eine gesonderte Anwendung des Kostendeckungsprinzips je auf die Grund- und auf die Mengengebühr scheitert vorliegend daran, dass keine der massgeblichen rechtlichen Grundlagen festlegt, welche Kosten die Grund- bzw. die Mengengebühr jeweils decken. Der Wortlaut von Art. 22 Abs. 1 WVR steht einer Unterteilung in Unterbereiche entgegen (E. 3.4.2).Abweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 23.10.2019 VB.2019.00010
Zurich Verwaltungsgericht 23.10.2019 VB.2019.00010
Zurigo Verwaltungsgericht 23.10.2019 VB.2019.00010

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00010
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00010
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.10.2019
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Wassergebühren
Wassergebühren bzw. Benutzungsgebühren für die Wasserversorgung. Höhe der Grundgebühr bzw. Verhältnis von (verbrauchsunabhängiger) Grundgebühr und (verbrauchsabhängiger) Mengengebühr.
[Die Vorinstanz hatte einen Rekurs des Beschwerdegegners gegen eine Verfügung der Beschwerdeführerin, einer Konzessionärin, teilweise, nämlich bezüglich der - gestützt auf deren Tarifordnung für das Jahr 2018 in Rechnung gestellten - Höhe der Grundgebühr gutgeheissen. Die Höhe der Mengengebühr hatte sie nicht beanstandet. Die Beschwerdeführerin wehrt sich gegen die vorinstanzliche Reduktion der Grundgebühr.]
Zuständigkeit der Kammer zufolge grundsätzlicher Bedeutung der sich stellenden Fragen (E. 1.4).
Bundes- und kantonalrechtliche Grundlagen betreffend den Bereich der Wasserversorgung und im Zusammenhang mit den zu erhebenden Benutzungsgebühren (Kausalabgaben) geltende abgaberechtliche Prinzipien (namentlich Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) sowie in § 29 Abs. 2 WWG enthaltene Kostendeckungsvorgabe (E. 2). Das Wasserversorgungsreglement (WVR) der Gemeinde stellt die kommunalrechtliche Grundlage für die erhobenen Gebühren dar. Es sieht in Art. 21 Abs. 2 WVR einen (fixen) Verteilschlüssel für das Verhältnis der Grundgebühr (20-50% des Gesamtertrags der Benützungsgebühren) zur Mengengebühr (50-80 %) vor; in Art. 22 Abs. 1 WVR ist sodann auch auf kommunaler Ebene das Kostendeckungsprinzip bzw. eine Kostendeckungsvorgabe verankert (E. 3.1 ff.). Voraussetzungen gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung für eine gesonderte Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf Teil- bzw. Unterbereiche eines Verwaltungszweigs (E. 3.4.1 sowie 3.4.2 [am Anfang]).
Weder aus dem Bundesverfassungs- noch aus dem kantonalen Recht kann abgeleitet werden, dass die Grundgebühren zwingend die Fixkosten des Unterhalts und des Betriebs der Wasserversorgung, die mengenabhängigen Gebühren ausschliesslich deren variable Kosten zu decken hätten. Eine teilweise Deckung der Fixkosten durch mengenabhängige Gebühren verletzt weder § 29 WWG noch das Äquivalenzprinzip. Eine gesonderte Anwendung des Kostendeckungsprinzips je auf die Grund- und auf die Mengengebühr scheitert vorliegend daran, dass keine der massgeblichen rechtlichen Grundlagen festlegt, welche Kosten die Grund- bzw. die Mengengebühr jeweils decken. Der Wortlaut von Art. 22 Abs. 1 WVR steht einer Unterteilung in Unterbereiche entgegen (E. 3.4.2).
Abweisung.
Stichworte:
ÄQUIVALENZPRINZIP
BENUTZUNGSGEBÜHREN
GRUNDGEBÜHR
KOSTENDECKUNGSPRINZIP
MENGENGEBÜHR
WASSERGEBÜHREN
WASSERVERSORGUNGSREGLEMENT
Rechtsnormen:
§ 29 Abs. II WasserwirtschaftsG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00010
Urteil
der 3. Kammer
vom
23. Oktober 2019
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Viviane Eggenberger.
In Sachen
Wasserversorgungsgenossenschaft A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
C,
Beschwerdegegner,
betreffend Wassergebühren,
hat
sich ergeben:
I.
C ist Eigentümer der Liegenschaften an der D-Strasse 01
und 02 des in A gelegenen Grundstücks Kat.-Nr. 03. Mit Verfügung vom
29. Juni 2018 wurden die Wassergebühren (Benützungsgebühren) betreffend
seine Liegenschaften seitens der Wasserversorgungsgenossenschaft A –
entsprechend einer Rechnung vom 31. Mai 2018 – auf einen Betrag von total
Fr. 2'538.50 festgesetzt.
II.
Hiergegen erhob C am 23. Juli 2018 Rekurs an das
Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Reduktion der in
Rechnung gestellten Gebühren.
Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom
21. November 2018 teilweise gut, insofern es die Grundgebühr auf
Fr. 1'245.- (bzw. auf Fr. 415.- pro Haushaltung) und in
entsprechendem Umfang auch das Total auf den Betrag von Fr. 1'739.- reduzierte.
III.
Die Wasserversorgungsgenossenschaft A führte am
7. Januar 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter
Entschädigungsfolge sei der Entscheid des Baurekursgerichts vom
21. November 2018 aufzuheben, soweit der Rekurs gutgeheissen und die
Grundgebühr reduziert worden sei.
Mit Beschwerdeantwort vom 5. Februar 2019 beantragte C
sinngemäss die Abweisung der Beschwerde. Das Baurekursgericht verzichtete
stillschweigend auf eine Vernehmlassung. Die Wasserversorgungsgenossenschaft A
äusserte sich mit Eingabe vom 18. Februar 2019 erneut. C liess sich daraufhin
im März noch vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959
(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
Nach
§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere
Träger öffentlicher Aufgaben beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung
wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien
rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder
bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr
Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
Die Beschwerdeführerin stellt gemäss Art. 1 in
Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 des Konzessionsvertrags vom
9./24. September 2009 (nachfolgend: Konzessionsvertrag; unter www…..ch
> Rechtsgrundlagen) mit der Gemeinde A bis im Jahre 2034 die
Wasserversorgung im Gemeindegebiet sicher und ist folglich Trägerin einer
öffentlichen Aufgabe (vgl. § 27 Abs. 1 und § 28 des
Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 [WWG, LS 724.11]; ferner
Art. 4 des Wasserversorgungsreglements der Gemeinde A vom
19. Juni 2009 [WVR, unter: www…..ch > Online-Schalter >
Wasserversorgungsreglement] und Art. 1 Abs. 1 lit. b des
Konzessionsvertrags). Sie ist daher befugt, sich für die von ihr erhobenen
Gebühren zur Wehr zu setzen (vgl. Martin Bertschi,
in:
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],
§ 21
N. 106; zum Ganzen – die Beschwerdeführerin betreffend – VGr,
22. August 2019, VB.2019.00097, E. 1.3). Im Übrigen geht es aufgrund
der grundsätzlichen Bedeutung der sich vorliegend stellenden Fragen im
Hintergrund um eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle. Die Vorinstanz erachtete
die von der Beschwerdeführerin erhobene Grundgebühr als unrechtmässig, weil sie
bzw. ihre Höhe im Widerspruch zu einer Bestimmung des kommunalen
Wasserversorgungsreglements stehe. Die Beschwerdeführerin ist somit zur
Beschwerdeführung legitimiert.
1.3
Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.4
Mit
Rekursentscheid vom 21. November 2018 hiess die Vorinstanz das
Rechtsmittel des jetzigen Beschwerdegegners insofern teilweise gut, als sie die
angefochtene Grundgebühr von Fr. 2'025.- total (für seine drei
Wohneinheiten) bzw. Fr. 675.- pro Wohneinheit gemäss Ziff. 1.1.3 der
beschwerdeführerischen Tarifverordnung 2018 vom 3. Oktober 2017
(nachfolgend Tarifverordnung; zu dieser unten 3.1 Abs. 3) auf
Fr. 1'245.- total bzw. Fr. 415.- pro Wohneinheit reduzierte. Die Höhe
der Mengengebühren von Fr. 3.40 pro Kubikmeter Wasser wurde seitens der
Vorinstanz nicht beanstandet. Vorliegend liegt damit nurmehr noch die Höhe der
von der Beschwerdeführerin zu erhebenden Grundgebühr im Streit. Der Streitwert
beläuft sich für den vorliegenden Fall damit auf Fr. 780.- (entsprechend
der Differenz zwischen der von der Beschwerdeführerin in Rechnung gestellten
Gebühr von Fr. 2'025.- und dem von der Vor­instanz festgesetzten Betrag
von Fr. 1'245.-), weshalb die Beschwerde vom Einzelrichter zu beurteilen
wäre (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). Aufgrund der sich stellenden
Fragen von grundsätzlicher Bedeutung wurde die Streitigkeit der Kammer
übertragen (vgl. § 38b Abs. 2 VRG).
2.
Vorliegend streitig sind seitens der Beschwerdeführerin
gestützt auf Ziff. 1.1.3 Tarifverordnung 2018 in Rechnung gestellte
Grundgebühren (vgl. hierzu Art. 19 lit. c sowie Art. 21 WVR).
2.1
Gemäss den
vorliegend anwendbaren kommunalrechtlichen Grundlagen setzen sich die von der
Beschwerdeführerin zu erhebenden periodischen Benützungsgebühren aus einer
mengen- bzw.
verbrauchsunabhängigen
Grundgebühr
(Art. 21
Abs. 1 1. Satzteil WVR) und einer sich nach dem bezogenen
Wasservolumen bemessenden (Art. 21 Abs. 1 2. Satzteil WVR),
mithin
verbrauchsabhängigen
Mengengebühr
(dem sogenannten
Wasserzins) zusammen.
Kausalabgaben, zu denen die Benützungsgebühren gehören,
sind Geldleistungen, welche kraft öffentlichen Rechts für bestimmte staatliche
Leistungen oder besondere Vorteile zu entrichten sind. Benützungsgebühren im
Besonderen sind die Gegenleistung für die Benutzung bzw. Inanspruchnahme einer
öffentlichen Einrichtung oder Sache, sofern das Benützungsverhältnis dem
öffentlichen Recht untersteht (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des
Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 507 ff.;
ferner Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
7. A., Zürich etc. 2016,
Rz. 2769; Pierre
Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. A., Bern 2014, § 57 Rz. 18 und 25
), vorliegend
"[f]ür die Benützung der öffentlichen" – also vom Gemeinwesen
erstellten und betriebenen – Wasserversorgungsanlagen (vgl. § 29
Abs. 2 WWG).
2.2
2.2.1
Gemäss Art. 76 Abs. 4 der Bundesverfassung vom 18. April
1999 (BV, SR 101) verfügen die Kantone über die Wasservorkommen
(Satz 1). Sie können für die Wassernutzung in den Schranken der
Bundesgesetzgebung Abgaben erheben (Satz 2).
Auf kantonaler Ebene bestimmt Art. 105 Abs. 2
der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 0.101), dass Kanton
und Gemeinden die Wasserversorgung gewährleisten. Im Wasserwirtschaftsgesetz
findet sich die Wasserversorgung im dritten Titel (§§ 25–34 WWG) geregelt.
Gemäss § 25 WWG ist Zweck der öffentlichen Wasserversorgung die
Bereitstellung und Lieferung von Trinkwasser in einwandfreier Qualität, unter
genügendem Druck und in ausreichender Menge zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken.
Der die Aufgaben der Gemeinden regelnde § 27 WWG sieht insbesondere vor,
dass diese die Wasserversorgung innerhalb ihres Gemeindegebietes sicherstellen
und ausserordentliche Bedürfnisse decken, soweit ihnen dies zumutbar ist
(Abs. 1), wobei sie diese Aufgabe privaten Wasserversorgungsunternehmen
oder anderen Gemeinden übertragen dürfen (Art. 28 Abs. 1 WWG; vgl.
auch § 1 Abs. 1 f. der Verordnung über die Wasserversorgung vom
5. Oktober 2011 [LS 724.41]); sie haben ein Reglement über die
Wasserversorgung zu erlassen (Abs. 5).
Der Beiträge und Gebühren (so das Marginale) betreffende
§ 29 WWG hält unter anderem fest, dass die Gemeinden oder die öffentlich
erklärten Wasserversorgungsunternehmen für die Benützung der öffentlichen Wasserversorgungsanlagen
kostendeckende Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein
erheben (Abs. 2) oder aber anstelle von Erschliessungsbeiträgen auch nur
Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein (Abs. 3)
und im Übrigen die Bestimmungen des Einführungsgesetzes zum
Gewässerschutzgesetz über die Beträge und Gebühren Anwendung finden
(Abs. 4). Hiermit wird insbesondere § 45 des Einführungsgesetzes zum
Gewässerschutz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG, LS 711.1) für
anwendbar erklärt (vgl. zum Ganzen auch unten 2.2.3 Abs. 3).
2.2.2
Die Wasserversorgung zählt somit zu den Angelegenheiten, die die Zürcher
Gemeinden selbständig ordnen, in welchem Bereich sie also autonom sind. Die
Autonomie umfasst auch die Festsetzung der Gebühren, zu deren Erhebung sie verpflichtet
sind (vgl. BGr, 29. August 2003, 2P.117/2003, E. 2.2 [mit Verweis auf
– den noch vor Inkrafttreten des Wasserwirtschaftsgesetzes ergangenen – BGE 112
Ia 260 E. 1], auch zum Folgenden). Die Gemeinden verfügen somit bei den
Modalitäten der Gebührenerhebung innerhalb der verfassungsrechtlichen
Kostenbemessungsgrundsätze und des sonstigen übergeordneten Rechts über
beträchtliches Ermessen bzw. Autonomie (zum Ganzen auch VGr, 28. Februar
2012, AN.2011.00004, E. 4.3).
Hinsichtlich der Abgabearten ist den Gemeinden nach dem
Vorstehenden lediglich die Erhebung von Benützungsgebühren vorgeschrieben,
während es in ihrem Ermessen steht, für die Investitionskosten auch
Anschlussgebühren und/oder Erschliessungsbeiträge zu erheben (vgl. Christoph
Schaub, Rechtliche Aspekte der Wasserversorgung im Kanton Zürich, Zürich 2003,
S. 52 [der in diesem Zusammenhang darauf hinweist, dass sich das
Gesamtvolumen der Kausalabgaben allerdings nicht etwa vermindert, sondern bei
einem Verzicht auf die Erhebung von Anschlussgebühren und/oder
Erschliessungsbeiträgen ein entsprechender "Ausfall" vielmehr über
die erhobenen Abgabekategorien kompensiert werden muss]).
Im Umwelt- und im Gewässerschutzrecht findet sich spezialgesetzlich
das Verursacherprinzip allgemein (Art. 2 des Umweltschutzgesetzes vom
7. Okto­ber 1983 [USG, SR 814.01], Art. 3a des
Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 [GSchG, SR 814.20]) und
konkretisierend der Grundsatz der
kostendeckenden
Finanzierung der
Beseitigung von Abfällen bzw. Abwasser durch Gebühren bzw. Abgaben der
Verursacher/innen verankert (Art. 32a USG, Art. 60a GSchG; vgl. zum Ganzen
auch Hungerbühler, S. 505). Betreffend die
Frischwasserversorgung bzw. den
Frischwasserbezug
bestehen hingegen auf Bundesebene keine solchen besonderen
gebührenrechtlichen Vorgaben bzw. Bemessungsgrundsätze; ein spezifisches
wasserversorgungsrechtliches Verursacherprinzip in diesem Sinn, dass also die Benützungsgebühren
(ohne Grundgebühr und damit) ausschliesslich nach verbrauchter Menge zu erheben
wären, existiert insofern von Bundesrechts wegen nicht (in einem den Kanton
Graubünden betreffenden Fall vgl. BGr, 16. Dezember 2013, 2C_995/2012,
E. 7.2 f., und hierzu Arnold Marti, ZBl 114/2015, S. 439 ff.;
ebenso Schaub, S. 58 f.). Das kantonale Amt für Abfall, Wasser,
Energie und Luft (AWEL) geht in einer aus dem Jahr 2007 datierenden Wegleitung
zum finanziellen Führungssystem der Wasserver- und Abwasserentsorgung gestützt
auf Angaben des Schweizerischen Vereins des Gas- und Wasserfachs (SVGW) davon
aus, dass sich die leistungsunabhängigen Kosten auf ungefähr 70 bis 90 %
der Gesamtkosten der Wasserversorgung belaufen (unter www.awel.zh.ch >
Wasser & Gewässer > Wassernutzung > Wasserversorgung > Finanzierung
von Wasserversorgungsanlagen gemäss Wegleitung zum finanziellen Führungssystem
der Wasserver- und Abwasserentsorgung, S. 15; dazu auch unten 3.3.2 und
3.4.2 f.). Eine Finanzierung der Wasserversorgung (einzig) über die
verbrauchsabhängigen Mengengebühren ist somit nicht vorgeschrieben.
2.2.3
Bezüglich der Gebühren für den Wasserbezug sind nach dem Gesagten insbesondere
die allgemeinen abgaberechtlichen Prinzipien massgeblich, namentlich das
Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip (BGr, 16. Dezember 2013,
2C_995/2012, E. 7.2 f., und Marti, S. 440):
Das
Prinzip der Kostendeckung gebietet, dass der
Gesamtertrag
der erhobenen
Kausalabgaben die
gesamten Kosten
des betreffenden Verwaltungszweigs
nicht oder nur geringfügig übersteigen darf, das Äquivalenzprinzip als
Konkretisierung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbots
verlangt insbesondere, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen
Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen darf und sich
in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Der Wert der Leistung bemisst sich nach
dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem
Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand
des betreffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit
und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen. Es ist
nicht notwendig, dass die Gebühren in jedem Fall genau dem Verwaltungsaufwand
entsprechen; sie sollen indessen nach sachlich vertretbaren Kriterien bemessen
sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine vernünftigen Gründe
ersichtlich sind (BGE 139 III 334 E. 3.2.3 f. sowie BGE 141 I 105
E. 3.3.2, je mit Hinweisen; vgl. auch BGr, 16. Dezember 2013,
2C_995/2012, E. 5.3; vgl. auch Tschannen/Zimmerli/Müller, § 58
Rz. 10 ff., Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2777 ff., und
Daniela Wyss, Kausalabgaben, Basel 2009, S. 72 ff. und
S. 92 ff. [je mit Hinweisen]).
Aus diesen Prinzipien kann sich eine Pflicht
zur Berücksichtigung der Wasserbezugsmenge ergeben, wenn für die Lieferung des
Wassers selber mengenabhängige Kosten entstehen (
Marti,
S. 440 f.; Hungerbühler, S. 525; vgl. auch BGE 125 I 1
E. 2b/ee, sowie BGr, 5. März 2004, 2P.266/2003, E. 3.2, und
29. August 2003, 2P.117/2003, E. 4.3.1 [beide mit Hinweisen]; zum
Ganzen auch Schaub, S. 58 f.).
§ 29 Abs. 2 WWG legt für die Benützung
öffentlicher Wasserversorgungsanlagen sodann fest, dass "kostendeckende
Anschluss- und Benützungsgebühren oder Benützungsgebühren allein" zu
erheben sind. Der gesamte Gebührenertrag hat somit den Kosten zu entsprechen. Die
relevanten Kosten stellen nach dieser Bestimmung somit nicht nur – wie gemäss
dem Kostendeckungsprinzip – die obere, sondern
zugleich auch die untere
Grenze
für die zu erhebenden Gebühren dar (Schaub, S. 56 [unten] und
S. 58 f.; vgl. auch BGr, 29. August 2003, 2P.117/2003,
E. 2.2, und BGr, 9. August 2007, 2C_150/2007, E. 4 Abs. 2,
ferner Marti, S. 441). Insofern handelt es sich dabei um eine
Kostendeckungsvorgabe
(vgl. ebenso – indes in Umsetzung bundesrechtlicher Vorgaben – den bereits
erwähnten § 45 EG GSchG).
3.
3.1
Die
Gemeinde A erliess das infrage stehende Wasserversorgungsreglement
"gestützt auf §§ 25 bis 29" WWG bzw. in Nachachtung des in
§ 27 Abs. 5 WWG enthaltenen Auftrags. Es wurde durch die
Gemeindeversammlung genehmigt bzw. erlassen und stellt ein Gesetz im formellen
Sinn dar (vgl. BGE 126 I 180 E. 2a/aa, 120 Ia 265 E. 2a;
Hungerbühler, S. 515; ferner auch etwa VGr, 28. Februar 2013,
VB.2012.00770, E. 3.2.2).
Gemäss dem bereits erwähnten Art. 4 Abs. 2 WVR
kann die Gemeinde gleichzeitig mit der Konzessionserteilung einem
Versorgungsunternehmen das Recht und die Pflicht einräumen, im Rahmen seiner
Aufgaben hoheitlich zu handeln und die erforderlichen Verfügungen gegenüber der
Kundschaft zu erlassen, insbesondere auch betreffend Gebühren (vgl. auch
Art. 25 ff. WVR sowie Art. 1 Abs. 1 lit. b
Konzessionsvertrag). Nach Art. 23 WVR erlässt sodann jedes konzessionierte
private Wasserversorgungsunternehmen für sein Konzessionsgebiet eine Verordnung
über die Gebührentarife (Abs. 1), welche zu ihrer Gültigkeit der
Genehmigung durch den Gemeinderat bedarf (Abs. 4 Satz 1).
Die Beschwerdeführerin stützte die strittigen Gebühren auf
die anlässlich einer ausserordentlichen Generalversammlung am 3. Oktober
2017 beschlossene Tarifverordnung für das Jahr 2018; diese wurde am
17. Januar 2018 vom Gemeinderat genehmigt und am 10. November 2017 im
Amtsblatt des Kantons Zürich publiziert. Sie erwuchs sodann unangefochten in
Rechtskraft. Mit dieser Tarifverordnung (2018) wurde die anlässlich einer Generalversammlung
vom 25. April 2017 beschlossene Tarifverordnung für das Jahr 2017
weitergeführt bzw. beibehalten, welche eine Erhöhung der Grundgebühr (von
Fr. 250.-) auf Fr. 675.- pro Anschluss/Wohneinheit sowie eine
Erhöhung des Wasserzinses bzw. der Mengengebühr (von Fr. 2.-) auf
Fr. 3.40/m3 Wasser vorgesehen hatte. Die Tarifverordnung 2017 war
ihrerseits am 22. Mai 2017 vom Gemeinderat genehmigt und im Amtsblatt vom
26. Mai 2017 publiziert worden.
3.2
In
Art. 19 WVR sind die erhobenen Abgabearten (nämlich Anschluss- und
Benützungsgebühren) geregelt, in Art. 20 WVR sodann die
Bemessungsgrundlage für die Anschlussgebühren. Art. 21 WVR mit dem
Marginale "Benützungsgebühren" hat folgenden Wortlaut: "Bei den
Benützungsgebühren bemessen sich die Grundgebühren nach der Anzahl
Haushaltungen bzw. der Art der gewerblichen Nutzung und die Mengengebühren nach
dem bezogenen Wasservolumen (in Kubikmeter)" (Abs. 1); "[d]ie
Grundgebühr ist so festzulegen, dass ihr jährlicher Ertrag 20 – 50 % des
gesamten jährlichen Ertrages der Benützungsgebühren deckt" (Abs. 2).
Art. 21 Abs. 2 WVR sieht damit einen Verteilschlüssel vor bzw. legt
das Verhältnis von Grund- zu Mengengebühren fest (vgl. hierzu unten 3.3 und 3.4.2 f.)
Art. 22 WVR mit dem Marginale
"Kostendeckung" bzw. dessen Abs. 1 legt schliesslich – insofern
§ 29 Abs. 2 WWG entsprechend (vgl. oben 2.2.3 Abs. 3) –
Folgendes fest: "Die Abgaben sind im Gesamtzusammenhang so festzulegen,
dass der gesamte Beitrags- und Gebührenertrag im mehrjährigen Durchschnitt
kostendeckend ist. Bei den zu erwartenden Kosten sind anstehende Investitionen
zu berücksichtigen. In Gesetz und Statuten vorgesehene Reserven sind zu
bilden".
3.3
3.3.1
Bezüglich der streitigen Grundgebühr von Fr. 675.- jährlich pro
Haushaltung kam die Vorinstanz zum Schluss, die Vorgabe von Art. 21
Abs. 2 WVR sei nicht eingehalten, weil Grundgebühren in dieser Höhe dazu
führten, dass diese letztlich 62,3 % der Erträge der Benützungsgebühren
ausmachten. Solches stehe klar im Widerspruch zu den Vorgaben des formellen
Gesetzes. Die Tarifverordnung 2018 (bzw. deren Ziff. 1.1.3) erweise sich
insofern als gesetzeswidrig. Mit Blick auf den anzuwendenden Verteilschlüssel
bzw. die gesetzlichen Vorgaben sei der Grundgebührentarif so zu reduzieren,
dass die erhobenen Grundgebühren nicht mehr als 50 % der jährlichen
Benützungsgebühren ausmachten, woraus ein Tarif von maximal rund Fr. 415.-
pro Haushaltung resultiere.
3.3.2
Die Beschwerdeführerin ihrerseits argumentiert, das starre Festhalten an
Art. 21 Abs. 2 WVR bzw. dem vorgesehenen Verteilschlüssel sei
unrichtig. Sie begründet dies damit, dass sich die Fachleute einig seien, dass
die Fixkosten der Wasserversorgung rund 70 bis 90 % der Gesamtkosten
ausmachten, und der SVGW – weil die konsequente Aufteilung der Kosten aus
verschiedenen Gründen selten möglich sei – Bandbreiten von 50 bis 80 % für
die Festsetzung der Grundgebühr und von 20 bis 50 % für den Mengenpreis
empfehle (vgl. etwa unter www.trinkwasser.svgw.ch > Trinkwasser >
Wasserpreis > Gebühren), welcher Empfehlung sich das AWEL in seiner
Wegleitung angeschlossen habe (vgl. S. 15). Im infrage stehenden
Wasserversorgungsreglement sei der Schlüssel "gerade umgekehrt"
festgelegt worden, nämlich 20 bis 50 % Grundgebühr und 50 bis 80 %
Mengengebühr. Ob diese starke Gewichtung der verbrauchsabhängigen Mengengebühr
vor diesem Hintergrund sachlich angemessen sei, sei stark zu bezweifeln. Die
Auslegung von Art. 21 Abs. 2 WVR durch die Vorinstanz und das starre
Festhalten am vorgesehenen Verteilschlüssel erschienen in Anbetracht der hohen
Fixkosten der Wasserversorgung und der finanziellen Lage der Beschwerdeführerin
unrichtig.
Zudem dürfe Art. 21 Abs. 2 WVR auch nicht
isoliert betrachtet werden, wie dies die Vor­instanz getan habe; vielmehr sei
diese Bestimmung auch im Zusammenhang mit Art. 22 Abs. 1 WVR – und
insbesondere dem dort verankerten Kostendeckungsprinzip – auszulegen (vgl. den
Wortlaut oben 3.2 Abs. 2). Dürfte sie, die Beschwerdeführerin, tatsächlich
lediglich die vorinstanzlich auf höchstens Fr. 415.- begrenzte Grundgebühr
je Haushaltung in Rechnung stellen, fehlten ihr rund Fr. 290'000.-, welche
sie für den Werterhalt der Anlagen dringend benötige. Der bei einer solchen
Grundgebühr erzielte Ertrag sei weit davon entfernt, die anfallenden Kosten im
mehrjährigen Durchschnitt zu decken. Mit der Festsetzung einer Grundgebühr
(lediglich) in dieser Höhe werde folglich Art. 22 Abs. 1 WVR bzw. die
sich auch aus dem übergeordneten Recht (§ 29 Abs. 2 WWG) ergebende
Pflicht zur Erhebung kostendeckender Gebühren verletzt.
Sie räumt ein, Art. 21 Abs. 2 WVR und
Art. 22 Abs. 1 WVR
könnten
in Einklang gebracht werden, indem
der Wasserzins, also der Mengengebührentarif, angehoben, und gleichzeitig der
Grundgebührentarif reduziert würde, sodass der gesamte Gebührenertrag
kostendeckend wäre und der erwähnte Verteilschlüssel eingehalten würde.
Hiergegen spreche jedoch, dass es nicht sachgerecht wäre, die Kosten für den
Werterhalt über die verbrauchsabhängige Mengengebühr statt über die zur Deckung
dieser Kosten gedachten Grundgebühr zu finanzieren; schliesslich würden alle
Haushalte und Gewerbebetriebe von einer funktionierenden Infrastruktur
profitieren, unabhängig von der bezogenen Wassermenge bzw. ihrem Verbrauch.
Eine Finanzierung der Infrastrukturkosten über die Mengengebühr wäre daher
sachfremd und im Ergebnis nicht verursachergerecht. Umgekehrt würde sich bei
einer Anhebung des Wasserzinses die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem
Kostendeckungsprinzip stellen, würden doch diesfalls mit dieser Mengengebühr
nicht nur die verbrauchsabhängigen Betriebskosten, sondern eben auch
Infrastrukturkosten gedeckt.
Hieraus ergebe sich, dass sich Art. 21 Abs. 2
und Art. 22 Abs. 1 WVR nicht in Einklang bringen liessen: Eine
Einhaltung des Ersteren hätte zur Folge, dass die Kosten für den Werterhalt
nicht gedeckt wären und damit das Kostendeckungsprinzip nicht eingehalten
werden könne, die Einhaltung des Letzteren wiederum bewirkte, dass der
Verteilschlüssel gemäss Art. 21 Abs. 2 WVR nicht beachtet werden könnte.
In dieser Situation gebühre Art. 22 Abs. 1 WVR der Vorrang, zumal
sich die Pflicht zur Erhebung kostendeckender Gebühren auch aus dem
übergeordneten Recht (§ 29 Abs. 2 WWG) ergebe. Demgegenüber sei der
erwähnte Verteilschlüssel lediglich in Art. 21 Abs. 2 WVR vorgesehen;
im Übrigen widerspreche dieser den erwähnten Empfehlungen des SVGW und des AWEL
und sei sachlich unangemessen. Angesichts der schwierigen finanziellen Lage der
Beschwerdeführerin und des öffentlichen Interesses an einer sicheren
Wasserversorgung müsse es dieser gestattet sein, eine im Vergleich zur
Mengengebühr höhere Grundgebühr als 50 % zu erheben, ansonsten die sichere
Wasserversorgung nicht mehr gewährleistet wäre.
3.4
Es stellt
sich vor diesem Hintergrund die Frage, worauf sich das in Art. 22
Abs. 1 WVR verankerte Kostendeckungsprinzip (bzw. die entsprechende
Vorgabe) bezieht respektive wie (weit) der Verwaltungszweig definiert wird,
bezüglich bzw. innerhalb dessen das Prinzip gilt und einzuhalten ist.
Die Beschwerdeführerin betrachtet die Benützungsgebühren
je unterteilt in ihre beiden "Bestandteile", Grund- und Mengengebühr,
und ist der Auffassung, das Kostendeckungsprinzip sei je, also für beide
gesondert, einzuhalten. Nur bei dieser Betrachtungsweise lassen sich nämlich
Art. 22 Abs. 1 WVR mit Art. 21 Abs. 2 WVR nicht in Einklang
bringen, wie sie selbst einräumt. Würde hingegen als massgeblicher und zu
betrachtender Verwaltungszweig die Benützungsgebühren oder gar die gesamte
Wasserversorgung definiert, wäre grundsätzlich eine Vereinbarkeit bzw. die
Einhaltung beider Bestimmungen gleichzeitig sehr wohl denkbar respektive
möglich.
Es stellt sich zusammengefasst die Frage, ob eine
getrennte Betrachtung des Kostendeckungsprinzips im Sinn einer Aufgliederung –
in einen über die Mengengebühren zu finanzierenden Bereich
"Betriebskosten" und einen über die Grundgebühren zu finanzierenden
Bereich "Werterhalt" bzw. "Investitionskosten" –
sachgerecht bzw. überhaupt zulässig ist.
3.4.1
Das Bundesgericht hatte in seiner neueren Rechtsprechung mehrfach Anlass,
in Konstellationen zu urteilen, in denen Vorinstanzen das Kostendeckungsprinzip
je gesondert für einzelne Unterbereiche eines Verwaltungszweigs geprüft hatten
– wobei es allerdings, soweit ersichtlich, jeweils um das Verhältnis einmaliger
Abgaben bzw. Anschlussgebühren und periodischer bzw. Benützungsgebühren ging.
In einem Entscheid vom 16. August 2010 (2C_644/2009,
E. 4.1 f.) betreffend einen Kanalisationsanschlussbeitrag erwog das
Bundesgericht, das Kostendeckungsprinzip schreibe eine Aufgliederung eines
Verwaltungszweigs in verschiedene Teilbereiche (wie in casu einerseits die
Erstellungskosten und andererseits die Unterhalts- und Betriebsaufwendungen) nicht
vor, stehe einer solchen aber auch nicht entgegen, wenn dieses Vorgehen
sachgerecht erscheine. Dies treffe im beurteilten Fall zu, zumal die einmaligen
Anschlussbeiträge bzw. -gebühren von einem anderen Personenkreis getragen
würden als die periodischen Benützungsgebühren: Auch wenn beide Abgaben formell
von den Grundeigentümern/-innen erhoben würden, seien die periodischen
Benützungsgebühren dazu bestimmt, auf die primären Verursacher/innen (also
neben diesen etwa auch vertraglich zur Nutzung einer Liegenschaft berechtigte
Personen) überwälzt zu werden. Die Vorinstanz habe zu Recht darauf hingewiesen,
dass eine Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf den gesamten
Verwaltungszweig "Abwasserentsorgung" erhebliche Querfinanzierungen
zwischen den einmaligen Anschlussbeiträgen und den periodischen
Benützungsgebühren bzw. zwischen den Grundeigentümern/-innen und allfälligen
Mietern/-innen etc. ermöglichen würde; diesfalls könnte das
Kostendeckungsprinzip seine begrenzende Funktion nicht mehr vollumfänglich
wahrnehmen.
In einem späteren – wie hier die Wasserversorgung
betreffenden – Fall erwog das Bundesgericht erneut, das Kostendeckungsprinzip
schreibe eine Aufgliederung eines Verwaltungszweigs in Teilbereiche nicht vor,
und weiter: Fehle es an einer weiteren Unterteilung, beziehe sich dieses
Prinzip nur auf den gesamten Verwaltungszweig. Es seien dann Querfinanzierungen
zwischen den Teilbereichen denkbar. Das Kostendeckungsprinzip habe dann aber eine
abgabebegrenzende Funktion
nur bezüglich
aller Abgabearten zusammen
,
die für die Wasserversorgung erhoben würden, hingegen nicht für jede einzelne
Abgabenart (beispielsweise Wasseranschlussgebühren) allein. Gemäss der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann das Kostendeckungsprinzip in einer
solchen Situation die dem Gesetzesvorbehalt zugedachte Schutzfunktion für die
einzelne Abgabeart (wie beispielsweise Anschlussgebühren) nicht übernehmen,
falls auch die Finanzierung des Versorgungswerks nicht näher abgegrenzt und auf
einzelne Kategorien von Abgabepflichtigen bzw. Abgaben verteilt ist. Es ist
dann nämlich offen, in welcher Form und in welchem Ausmass die jeweiligen
Kategorien zur Finanzierung herangezogen werden sollen. Das Bundesgericht
erwog, vorliegend sehe der von der Gemeindeversammlung genehmigte
Konzessionsvertrag eine hinreichende Abgrenzung der verschiedenen Abgabearten
(bzw. ihres jeweiligen genauen "Verwendungszwecks") vor. Würden die
Betriebs- und Investitionskosten einschliesslich der Reserven wie dargelegt
definiert und auch nach anerkannten Buchhaltungsgrundsätzen präzise zugeordnet,
sei eine Überprüfung der Einhaltung des Kostendeckungs- und des
Äquivalenzprinzips nach den jeweiligen Kategorien möglich. Dazu habe das
Wasserwerk aber entsprechend getrennte Investitions- und Betriebsrechnungen zu
führen (BGr, 20. Februar 2012, 2C_404/2010, E. 6.5 ff. mit
Hinweisen).
Schliesslich bestätigte das Bundesgericht in einem neueren
(ebenfalls die Wasserversorgung betreffenden) Fall diese Voraussetzungen für
die Überprüfung des Kostendeckungsprinzips bei einer Unterteilung in
Teilbereiche. Weiter erwog es hinsichtlich einer entsprechenden
beschwerdeführerischen Rüge, es treffe zwar zu, dass weder das Konzessions-
noch das Wasserversorgungsreglement festlegten, dass die Erschliessungsbeiträge
und Anschlussgebühren der Deckung der Investitionskosten und die
Benützungsgebühren der Deckung der Betriebskosten diene. Dies ergebe sich aber
bereits aus einer Bestimmung des kantonalen Planungs- und Baugesetzes (des
Kantons Schwyz), der gemäss die Gemeinden für den Anschluss an die Ver- und
Entsorgungsnetze einmalige Anschlussbeiträge oder -gebühren und für die
Benützung wiederkehrende Betriebsgebühren erheben. Das Konzessionsreglement
führe diese kantonalrechtliche Grundlage aus. Im Übrigen entspreche es
"einem allgemeinen Grundsatz der Anlagenfinanzierung", dass "die
Kosten der
Errichtung
über einmalig zu erhebende Abgaben, die Kosten des
Betriebs und des Unterhalts
über periodische Abgaben gedeckt
werden" (BGr, 16. Februar 2016, 2C_809/2015, E. 5.6 f.,
insbesondere E. 5.6.2).
3.4.2
Zusammenfassend setzte damit gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die
gesonderte Anwendung des Kostendeckungsprinzips auf verschiedene Teilbereiche
namentlich voraus, dass in den entsprechenden gesetzlichen Grundlagen die
verschiedenen Abgabearten mitsamt ihrem respektiven
"Verwendungszweck" definiert bzw. hinreichend abgegrenzt werden und
dass in der Buchhaltung die entsprechenden Kosten klar und nach anerkannten
Buchhaltungsgrundsätzen zugeordnet werden können.
Es stellt sich die Frage, ob sich diese Grundsätze auch
innerhalb der Abgabenkategorie der Benützungsgebühren auf die Grund- und
Mengengebühren anwenden liessen.
Ob die Voraussetzung, dass in der Buchhaltung der
Beschwerdeführerin die verschiedenen Kosten klar ausgeschieden bzw. nach
anerkannten Buchhaltungsgrundsätzen präzise zuordenbar sind, erfüllt ist, kann
angesichts des Nachstehenden letztlich offengelassen werden. Angesichts der
eingereichten Buchhaltungsunterlagen (Rechnungsabschluss 2017 samt Grundlagen
und Details) scheint immerhin eine Aufteilung in Betriebskosten und Kosten für
den Werterhalt bzw. eine Zuordnung der einzelnen Kosten grundsätzlich möglich
zu sein.
Grundsätzlich steht den Gemeinden die Möglichkeit offen,
Grundgebühren als Entgelt für die Aufrechterhaltung der Infrastruktur zu
konzipieren, also insbesondere der im Hinblick auf den Unterhalt bzw. die
Aufrechterhaltung der Infrastruktur anfallenden Kosten (vgl. BGr,
16. Dezem­ber 2013, 2C_995/2012, E. 5.1 [betreffend allerdings den
Bereich der Abwasserentsorgung]; so ferner auch die Vorinstanz); hierbei
handelt es sich somit um Fixkosten, also um leistungsunabhängige Kosten (auch
etwa für den Bereich der Kehrichtentsorgung wird postuliert, dass das
Verhältnis von Grund- zu Mengengebühr demjenigen zwischen fixen und mengenproportionalen
Kosten entsprechen solle [vgl. BGr, 5. März 2004, 2P.266/2003, E. 3.2
Abs. 2 mit zahlreichen Hinweisen]). Jedenfalls sind im Anwendungsbereich
von § 29 WWG aber auch andere Konzeptionen denkbar, wie die Investitions-
und Unterhaltskosten durch die verschiedenen Gebührenarten auf die Benützer/innen
der Wasserversorgung verteilt werden. So können die verschiedenen in der Praxis
für die Fixkosten des Unterhalts und Betriebs zur Anwendung kommenden
Bemessungsgrössen – wie beispielsweise Wohnungseinheiten, Wasserzähler, Anzahl
Personen, Belastungswerte ("Loading Units") – die Adäquanz jeweils in
Abhängigkeit von den konkreten lokalen Bedingungen mehr oder weniger gut
verwirklichen. Jedenfalls eine teilweise Deckung von Fixkosten durch
mengenabhängige Gebühren verletzt weder § 29 WWG noch das
Äquivalenzprinzip. Somit kann weder aus dem Bundesverfassungsrecht noch aus dem
kantonalen Recht abgeleitet werden, dass einerseits die Grundgebühren zwingend
die Fixkosten des Unterhalts und des Betriebs und andererseits die mengenabhängigen
Gebühren ausschliesslich die variablen Kosten decken dürften.
Vorliegend scheitert deshalb eine gesonderte Anwendung des
Kostendeckungsprinzips je auf die Grundgebühr und die mengenabhängige Gebühr
daran, dass keine der hier massgeblichen rechtlichen Grundlagen festlegt,
welche Kosten die Grund- bzw. die Mengengebühr jeweils decken (im Gegensatz zu
den Urteilen BGr, 20. Februar 2012, 2C_404/2010 [E. 6.6], und
16. Februar 2016, 2C_809/2015 [E. 5.6.2] zugrunde liegenden Fällen).
Das gilt sowohl für § 29 Abs. 2 WWG (vgl. zu diesem BGr,
9. August 2007, 2C_150/2007, E. 4 Abs. 2) als auch für die
Bestimmungen des Wasserversorgungsreglements; auch der Konzessionsvertrag hilft
insoweit nicht weiter. Wie erwähnt hat das Bundesgericht zwar in ähnlichem Zusammenhang
(betreffend das Verhältnis von Erschliessungsbeiträgen und Anschlussgebühren
[Investitionskosten] und Benützungsgebühren [Betriebskosten]) schon auf einen
"allgemeinen Grundsatz der Anlagenfinanzierung" verwiesen (BGr,
16. Februar 2016, 2C_809/2015, E. 5.6.2) – welche Argumentation
sinngemäss allenfalls auch auf das Verhältnis von Grund- und Mengengebühr
Anwendung finden könnte  –, allerdings nicht ausschliesslich, war dort der
Zweck der jeweiligen zu erhebenden Gebühren doch bereits in der massgeblichen
kantonalrechtlichen Grundlage festgelegt. Dass vorliegend dagegen just
keine
der anwendbaren Bestimmungen Entsprechendes regelt, wurde soeben dargelegt.
Einer Unterteilung in Unterbereiche steht im Gegenteil
schon in grundlegender Hinsicht die Bestimmung von Art. 22 Abs. 1 WVR
entgegen. Das dort verankerte Prinzip der Kostendeckung bezieht sich nämlich
schon zufolge des Wortlauts der Bestimmung – "[d]ie Abgaben sind im
Gesamtzusammenhang so festzulegen, dass der gesamte Beitrags- und
Gebührenertrag im mehrjährigen Durchschnitt kostendeckend ist"
(Satz 1) – und deren systematischer Einordnung auf
sämtliche Abgabearten
.
Das Verwaltungsgericht war in einem bereits erwähnten Fall
zum Entscheid über unter anderem eine Bestimmung einer kommunalen Wasserversorgungsverordnung
berufen, welche im Hinblick auf die Förderung eines haushälterischen Umgangs
mit Trinkwasser einen Verteilschlüssel bzw. ein Verhältnis von Grund- und
Mengengebühr von 50 % zu 50 % vorsah, in welchem Zusammenhang der
Beschwerdeführer eine Verletzung des Äquivalenzprinzips gerügt hatte. Das
Verwaltungsgericht erwog, es sei nicht ersichtlich, inwiefern dieses Prinzip
durch den vorgesehenen Verteilschlüssel bzw. die Festsetzung eines Anteils der
Grundgebühren von 50 % verletzt werden sollte; es lasse sich aus ihm kein
Anspruch auf eine Kongruenz von Gebühren- und Aufwandserteilung ableiten. Es
erwog: "Verlangte man, dass der Anteil der Grundgebühren stets jenem der
Fixkosten zu entsprechen hätte, wären die Behörden bei der Festlegung der Gebühren
an die Aufteilung ihres Aufwands gebunden. Damit dürften sie die von
Verfassung- und Gesetzgeber erlassenen Zielbestimmungen wie den Grundsatz des
haushälterischen Umgangs mit natürlichen Ressourcen nicht mehr oder jedenfalls
nicht gebührend berücksichtigen. Zudem müsste das Verhältnis von Grund- und
Benützungsgebühren [richtig: Mengengebühren] periodisch der Verteilung von Fix-
und variablen Kosten angepasst werden". Die Höhe der Benützungsgebühren
würde so von betriebswirtschaftlichen Faktoren und nicht von der
Berücksichtigung öffentlicher Interessen sowie verfassungsrechtlicher
Grundsätze abhängig gemacht, was weder Sinn noch Geltungsbereich des
Äquivalenzprinzips entspreche (VGr, 28. Februar 2012, AN.2011.00004,
E. 4.4 Abs. 2 f.).
3.4.3
Wie erwähnt hält die Beschwerdeführerin einen Verteilschlüssel, bei welchem
die Grundgebühr auf 50 % des Gesamtertrags der Benützungsgebühren begrenzt
wird (wie dies die Vorinstanz getan hat), sodass Art. 21 Abs. 2 WVR
eingehalten wird, für unsachgemäss, insbesondere vor dem Hintergrund dessen,
dass anerkanntermassen die Fixkosten bei der Wasserversorgung besonders hoch
sind und gemäss den erwähnten Experten 70 bis 90 % der Gesamtkosten der
Wasserversorgung ausmachen (vgl. oben 2.2.2 Abs. 3 und 3.3.2 Abs. 1).
Dazu ist zunächst anzumerken, dass mit jener Aufteilung bzw. jenem Verhältnis immerhin
auch der seitens des AWEL und des SVGW empfohlene Rahmen ([Anteil der
Grundgebühren an den Benützungsgebühren von 50 bis 80 %] gerade noch)
eingehalten wird (vgl. oben 3.3.2 Abs. 1).
Während die Deckung der variablen, vom Wasserverbrauch
abhängigen Kosten durch eine Mengengebühr naheliegend und sachgerecht ist, ist
der Schlüssel für die Verteilung der Fixkosten wie erwähnt nicht vorgegeben. In
der Praxis werden denn auch unterschiedliche Bemessungsgrössen verwendet, die
je mit unterschiedlichen Vor- und Nachteilen verbunden sind. Auch eine
teilweise Finanzierung der verbrauchsunabhängigen Kosten aus mengenabhängigen
Gebühren ist zulässig.
Unbefriedigend mag vorliegend sein, dass sich auf der
Grundlage des vor­instanzlichen Urteils, mit welchem die Grundgebühr wie
erwähnt auf die gemäss Verteilschlüssel nach Art. 21 Abs. 2 WVR
höchstens zulässigen 50 % des Gesamtertrags der Benützungsgebühren
reduziert wurde, die Einnahmen bzw. Benützungsgebühren für das Jahr 2018
letzten Endes auf weniger als 100 % bzw. lediglich auf 87,7 %
belaufen werden. Dies hat sich jedoch die Beschwerdeführerin letztlich selbst
zuzuschreiben, hätte sie es doch in der Hand gehabt, höhere Mengengebühren festzulegen,
was ihr im Übrigen ebenfalls bewusst war:
Gemäss dem Protokoll einer Generalversammlung vom
16. April 2018 habe der damalige Präsident einleitend erklärt, die
Beschwerdeführerin richte sich nach den "Vorgaben des AWEL [...], wo der
Werterhalt über die Grundgebühr finanziert wird (= jetzt Fr. 675.-) und
die Betriebskosten über die Mengengebühr (= jetzt Fr. 3.40/m3)". Er
habe eingeräumt, die Grundgebühr dürfte "gemäss Art. 21 [WVR] [...]
nicht höher als Fr. 560.- sein" und "der entsprechende
Wasserzins" wäre "dadurch" auf Fr. 4.35 pro Kubikmeter
festzusetzen gewesen. Es sei ein Fehler gewesen, dies nicht zu berücksichtigen.
Im Rahmen einer anstehenden Revision des Wasserversorgungsreglements sei die
Aufhebung von Art. 21 WVR ab dem Jahr 2019 geplant. Die Beschwerdeführerin
hatte sich somit bewusst dafür entschieden, sich nicht an die (noch) geltenden
gesetzlichen Grundlagen zu halten, sondern vielmehr – wider diesen – an die
"Vorgaben" des AWEL.
4.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der
Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG) und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    180.--     Zustellkosten,
Fr. 1'180.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4.    Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert
30 Tagen ab Zustellung einzureichen, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an …