zh_verwaltungsgericht · VB.2019.00771 · 2020-08-14 · de

Verkehrsanordnung | Verkehrsanordnung: angefochtener Nichteintretensentscheid der Vorinstanz. [Die Beschwerdeführerin focht die Anordnung eines Halteverbots und die Aufhebung der Längenbeschränkung für Fahrzeuge über acht Meter an. Die Vorinstanz trat auf den Rekurs nicht ein, weil der Rekurs nicht genügend begründet sei und die Beschwerdeführerin zudem in unzulässiger Weise den Streitgegenstand erweitert habe.] Anforderungen an die Begründung einer Rekursschrift. Eine Begründung kann auch dann als genügend erachtet werden, wenn sie sachlich unzutreffend oder untauglich ist. Sind die Minimalanforderungen an eine Rekursbegründung eingehalten, so ist auf den Rekurs einzutreten. Stellt die Rekursinstanz die Richtigkeit oder die Relevanz der einzelnen Begründungselemente infrage, so betrifft dies die materielle Begründetheit eines Rekurses (E. 3). Zwar betrifft die Begründung der Beschwerdeführerin teilweise Sachverhaltselemente, die ausserhalb des Streitgegenstandes liegen; soweit diese von ihr aber zur Begründung herangezogen werden, weshalb keine Lastwagen in der Begegnungszone verkehrten sollten, stehen diese in einem engen Zusammenhang mit dem vom Beschwerdegegner dargestellten Sachverhalt. Damit wäre auf den Rekurs einzutreten gewesen (E. 4). Gutheissung und Rückweisung.

Zürich Verwaltungsgericht 14.08.2020 VB.2019.00771
Zurich Verwaltungsgericht 14.08.2020 VB.2019.00771
Zurigo Verwaltungsgericht 14.08.2020 VB.2019.00771

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00771
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Geschäftsnummer:
VB.2019.00771
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 14.08.2020
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verkehrsanordnung
Verkehrsanordnung: angefochtener Nichteintretensentscheid der Vorinstanz.
[Die Beschwerdeführerin focht die Anordnung eines Halteverbots und die Aufhebung der Längenbeschränkung für Fahrzeuge über acht Meter an. Die Vorinstanz trat auf den Rekurs nicht ein, weil der Rekurs nicht genügend begründet sei und die Beschwerdeführerin zudem in unzulässiger Weise den Streitgegenstand erweitert habe.]
Anforderungen an die Begründung einer Rekursschrift. Eine Begründung kann auch dann als genügend erachtet werden, wenn sie sachlich unzutreffend oder untauglich ist. Sind die Minimalanforderungen an eine Rekursbegründung eingehalten, so ist auf den Rekurs einzutreten. Stellt die Rekursinstanz die Richtigkeit oder die Relevanz der einzelnen Begründungselemente infrage, so betrifft dies die materielle Begründetheit eines Rekurses (E. 3).
Zwar betrifft die Begründung der Beschwerdeführerin teilweise Sachverhaltselemente, die ausserhalb des Streitgegenstandes liegen; soweit diese von ihr aber zur Begründung herangezogen werden, weshalb keine Lastwagen in der Begegnungszone verkehrten sollten, stehen diese in einem engen Zusammenhang mit dem vom Beschwerdegegner dargestellten Sachverhalt. Damit wäre auf den Rekurs einzutreten gewesen (E. 4).
Gutheissung und Rückweisung.
Stichworte:
BEGRÜNDUNGSANFORDERUNG
BEGRÜNDUNGSPFLICHT
EINTRETENSVORAUSSETZUNGEN
LASTWAGEN
NICHTEINTRETENSENTSCHEID
REKURS
REKURSBEGRÜNDUNG
RÜGEPRINZIP
STREITGEGENSTAND
VERFAHRENSGEGENSTAND
VERKEHR (INKL. STRASSENRECHT, WANDERWEGE)
VERKEHRSANORDNUNG
Rechtsnormen:
§ 23 Abs. I VRG
§ 63 VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
VB.2019.00771
Urteil
der 3. Kammer
vom
14. August 2020
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker,
Gerichtsschreiberin
Cornelia Moser.
In Sachen
Baugenossenschaft A, vertreten
durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadtrat von C,
vertreten durch das Sicherheitsdepartement,
Beschwerdegegner,
und
D AG, vertreten durch RA E,
Mitbeteiligte,
betreffend Verkehrsanordnung,
hat sich
ergeben:
I.
A.
Der
damalige Vorsteher des Sicherheitsdepartements der Stadt C verfügte am 22. Januar
2018 an der F-Strasse ein Halteverbot sowie die Aufhebung der
Längenbeschränkung für Fahrzeuge über acht Meter. Die Verfügung wurde am 31. Januar
2018 im städtischen Amtsblatt publiziert.
B.
Dagegen
erhoben verschiedene Parteien Einsprache beim Stadtrat von C, darunter die
Baugenossenschaft A mit Eingabe vom 2. März 2018. Der Stadtrat zog
die D AG als Mitbeteiligte mit Parteistellung ins Verfahren mit ein und
wies mit Beschluss vom 23. Januar 2019 das Neubeurteilungsbegehren der Baugenossenschaft A
ab.
II.
Die Baugenossenschaft A gelangte am 6. März
2019 mit Rekurs an das Statthalteramt des Bezirks C und beantragte die
Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, den Verzicht auf ein Halteverbot und
stattdessen mit Ausnahme von Zubringern zu den Liegenschaften F-Strasse 1–6
ein Fahrverbot für Lastwagen. Der Statthalter des Bezirks C trat mit
Verfügung vom 21. Oktober 2019 nicht auf den Rekurs ein.
III.
A.
Dagegen
liess die Baugenossenschaft A mit Eingabe vom 21. November 2019
Beschwerde am Verwaltungsgericht führen. Darin beantragt sie unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die
Rückweisung der Sache zur materiellen Behandlung an den Statthalter,
eventualiter seien das erstinstanzliche Halteverbot und die Aufhebung der
Längenbeschränkung für Fahrzeuge direkt aufzuheben.
B.
Das
Statthalteramt des Bezirks C verzichtete mit Schreiben vom 28. November
2019 auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von C, vertreten durch das
Sicherheitsdepartement, beantragte in seiner Beschwerdeantwort vom 6. Januar
2020 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Am. 8. Januar
2020 liess die D AG ebenfalls unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die
Abweisung der Beschwerde beantragen, sofern darauf einzutreten sei. Die Baugenossenschaft A
reichte am 5. Februar 2020 ihre Replik ein. Am 24. bzw. 26. Februar
2020 erfolgten die Dupliken des Stadtrates von C sowie der D AG.
Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.2
Streitgegenstand
des Beschwerdeverfahrens bildet vorerst die Frage, ob die Vorinstanz auf den
Rekurs der Beschwerdeführerin zu Recht nicht eingetreten ist und ob sie deren
rechtliches Gehör verletzt hat. Sollte die Vorinstanz zu Unrecht auf den Rekurs
nicht eingetreten sein, und würde die Sache zur Beurteilung der materiellen
Rügen an das Statthalteramt zurückgewiesen, wäre auf die – eventualiter
vorgebrachten – inhaltlichen Ausführungen der Beschwerdeführerin vorliegend
nicht einzugehen, auch nicht, soweit sie allfällige Verfahrensmängel im
Neubeurteilungsverfahren rügt. Das Verwaltungsgericht ist indes nach § 63 Abs. 1
VRG berechtigt, reformatorisch zu entscheiden, d.
h. bei Aufhebung eines Nichtein­tretensentscheids
selber einen Sachentscheid zu fällen (Marco Donatsch, in: Alain Griffel
[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],
3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 63 N. 18).
2.
2.1
Die
Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil sich
dieser nicht substanziiert mit dem Neubeurteilungsbeschluss des
Beschwerdegegners auseinandergesetzt habe. Die Beschwerdeführerin habe im
Wesentlichen wortwörtlich die Ausführungen aus ihrer Einsprache (bzw. ihrem
Gesuch um Neubeurteilung) wiederholt, weshalb nicht auszumachen sei, in welchen
Punkten und weshalb ihres Erachtens die Begründung des Beschwerdegegners
fehlerhaft sein soll. Zudem habe die Beschwerdeführerin, indem sie in ihrer
Begründung den Schwerpunkt auf die ungenügende Erschliessung gelegt habe, den
Streitgegenstand in unzulässiger Weise erweitert. Dabei habe die
Beschwerdeführerin ausser Acht gelassen, dass die angefochtene
Verkehrsanordnung für jedermann gelten würde, sie sich mit ihren Vorbringen
aber nur auf die Mitbeteiligte bezogen habe. Damit seien die
Prozessvoraussetzungen nicht erfüllt und sei auf den Rekurs nicht einzutreten.
Die Vorinstanz verzichtete weiter auf eine materielle Eventualbegründung und verwies
stattdessen auf die ausführlichen Erwägungen des angefochtenen
Neubeurteilungsbeschlusses des Beschwerdegegners.
2.2
Die
Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerdeschrift geltend, sie habe in der
Rekursschrift den Sachverhalt aus der Einspracheschrift übernommen, was ein
durchaus zulässiges Vorgehen sei. Sodann habe sie sich im zweiten Teil der
Rekursschrift detailliert zu den einzelnen Punkten des
Neubeurteilungsbeschlusses geäussert. Insgesamt habe sie in ihrer Rekursschrift
zu allen wesentlichen Fragen substanziiert und völlig ausreichend Stellung genommen,
und es könne keine Rede davon sein, dass nur eine "minimalistische"
Auseinandersetzung mit den stadträtlichen Argumenten stattgefunden habe.
Insbesondere habe sie, insofern der Stadtrat sich mit der Ausgangslage der
Anordnung (Realisierung des G-Zentrums) auseinandergesetzt habe, Bezug auf die
Sonderbauvorschriften für das G-Zentrum aus dem Jahr 1997 genommen und
Ausführungen zu den Abweichungen in der Erschliessung und zur Widerrechtlichkeit
der Werksausfahrt gemacht. Damit habe sie unter anderem aufgezeigt, dass die
Ausfahrt und die F-Strasse für Grosslastwagen aus erschliessungs- und
strassenrechtlicher Sicht ungenügend und entgegen dem Beschluss des Stadtrates
der Endausbau der F-Strasse noch nicht erfolgt sei. Ebenso könne ihr nicht
vorgeworfen werden, dass sie den Streitgegenstand im Rekursverfahren in
unzulässiger Weise erweitert habe, zumal die angefochtene Anordnung unbegründet
ergangen sei und der Neubeurteilungsbeschluss im Grunde genommen die Begründung
der angefochtenen Verkehrsanordnung dargestellt habe. Daneben macht sie
Verfahrensmängel des Neubeurteilungsverfahrens geltend wie die Verletzung ihres
rechtlichen Gehörs. Aber auch im Rekursverfahren seien Verfahrensmängel
aufgetreten. So habe sie die Edition aller Änderungserlasse zu den
Sonderbauvorschriften und der Projektpläne zum Strassenbau 1999 verlangt, doch
seien ihr die Beilagen zur Rekursantwort nicht zugestellt worden; sie habe
sämtliche Akten erst im Rahmen der Akteneinsicht für die Ausarbeitung der
Beschwerdeschrift einsehen können. Weiter enthält die Beschwerde
zusammengefasst eine materielle Begründung für den Fall, dass das
Verwaltungsgericht einen reformatorischen Entscheid fälle.
2.3
Der
Beschwerdegegner stellt sich in seiner Beschwerdeantwort auf den Standpunkt,
dass die Vorinstanz zu Recht zum Schluss gekommen sei, die Vorbringen der
Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit den Sonderbauvorschriften lägen
ausserhalb des Streitgegenstands, da es sich dabei um baurechtliche Vorbringen
handle. Der Rekurseingabe habe es aufgrund dieser Vorbringen, die ausserhalb
des Streitgegenstands gelegen hätten, zusammen mit der wortwörtlichen
Wiederholung der Ausführungen im Neubeurteilungsverfahren an einer
rechtsgenügenden Begründung gefehlt, weshalb die Beschwerde abzuweisen sei.
2.4
Die
Mitbeteiligte stellt sich in ihrer Vernehmlassung auf den Standpunkt, dass die
Rekurseingabe der Beschwerdeführerin eine Begründung ihrer Rekursanträge
vermissen lasse; insbesondere gehe sie nicht darauf ein, weshalb kein
Halteverbot zu signalisieren sei, und auch in Bezug auf die Längenbeschränkung
oder auf das von ihr beantragte Fahrverbot für Lastwagen werde nichts
ausgeführt. Im Wesentlichen habe die Beschwerdeführerin lediglich behauptet,
die strassenbauliche Situation stünde im Widerspruch zu den Festlegungen der
Sonderbauvorschriften und dem Erschliessungskonzept, dabei handle es sich aber
um einen ausserhalb des Streitgegenstands liegenden Sachverhalt bzw. um andere
Rechtssätze.
3.
3.1
Nach § 23
Abs. 1 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und dessen Begründung
enthalten. Beides sind formelle Gültigkeitserfordernisse des Rekurses, deren
Nichterfüllung zu einem Nichteintretensentscheid führt (Alain Griffel,
Kommentar VRG, § 23 N. 8). Aus dem Antrag muss ersichtlich sein,
inwiefern nach Meinung der rekurrierenden Partei das Dispositiv der
angefochtenen Anordnung abzuändern ist, sofern nicht deren gänzliche Aufhebung
verlangt wird. In der Begründung hat die rekurrierende Partei darzutun,
inwiefern die angefochtene Anordnung an einem Mangel leidet. Hierbei genügt die
blosse Behauptung nicht, die angefochtene Anordnung sei falsch; es muss
wenigstens im Ansatz ersichtlich sein, in welchen Punkten und weshalb die
beanstandete Verfügung angefochten wird (Griffel, § 23 N. 17 ff.).
Dies setzt voraus, dass sich die Rekursschrift in minimaler Weise mit den
massgeblichen Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzt, was
jedenfalls dann nicht der Fall ist, wenn die vor Vorinstanz vorgebrachten Rügen
wörtlich wiederholt werden (VGr, 2. Mai 2018, VB.2017.00705, E. 2.1).
Dabei werden bei Rechtsanwälten höhere Anforderungen gestellt als bei
juristischen Laien. Rechtsanwälte müssen die Anforderungen an eine Beschwerde
kennen (Griffel, § 23 N. 17). Bei der Beurteilung, ob ein Antrag oder
eine Begründung den formellen Erfordernissen von § 23 Abs. 1 VRG
genügt, kommt der Rekursinstanz ein gewisses Ermessen zu (VGr, 27. Februar
2020, VB.2019.00719, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen).
3.1.1
Neben dieser Funktion kommt dem Erfordernis der Rekursbegründung eine
weitere Bedeutung zu, die sich daraus ergibt, dass im Rekursverfahren die
Grundsätze der behördlichen Sachverhaltsermittlung und der Rechtsanwendung von
Amtes wegen (§ 7 Abs. 1 und 4 VRG) nicht absolut gelten. Es liegt im
Interesse der rekurrierenden Partei, eine möglichst fundierte Rekursbegründung
einzureichen. Das gilt vorab mit Bezug auf die Sachverhaltsermittlung, weil die
Rekursinstanz zwar den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt, aber nicht nach
jeder für die eine oder andere Partei günstigen Tatsache zu forschen hat, und
die Untersuchungsmaxime allenfalls durch eine Mitwirkungspflicht im
vorangehenden nichtstreitigen Verfahren (vgl. § 7 Abs. 2 VRG)
relativiert wird (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 33, 89 ff.;
Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 27).
Auch im Rahmen der Rechtsanwendung, das heisst, bezüglich der sich stellenden
Rechtsfragen trägt eine fundierte Rekursbegründung zur Verbesserung der
Erfolgschancen bei, weil die Rechtsmittelbehörde – trotz des Grundsatzes der
Rechtsanwendung von Amtes wegen – ihre Prüfung abgesehen von offenkundigen
Rechtsmängeln auf das beschränken darf, was vom Rekurrenten beanstandet wird.
Der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen bzw. dessen Geltung im
Rekurs- und Beschwerdeverfahren steht damit in einem Spannungsverhältnis zum sogenannten
Rügeprinzip; dieses entbindet die kantonalen Rekurs- und Beschwerdebehörden
zwar nicht von der amtlichen Rechtsanwendung, relativiert indessen deren
Tragweite (vgl. zum Ganzen, Griffel, § 23 N. 19; VGr, 9. September
2004, VB.2004.00281, E. 2.3; ebenso Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 31).
3.1.2
Die zweite der Rekursbegründung zugewiesene Bedeutung kommt erst im Rahmen
der materiellen Beurteilung zum Tragen. In formaler Hinsicht, und damit im
Rahmen von § 23 Abs. 1 VRG, kann eine Begründung nämlich auch als
genügend erachtet werden, wenn sie sachlich unzutreffend oder untauglich ist
(Griffel, § 23 N. 19; VGr, 9. September 2004, VB.2004.00281, E. 2.4 f.).
Demnach lässt sich im vorliegenden Fall das Nichteintreten des Statthalteramts
nur halten, falls sich der Schluss rechtfertigt, die Rekursschrift der
Beschwerdeführerin genüge bereits den Minimalanforderungen an eine
Rekursbegründung nicht, wie sie für die Gültigkeit einer Rekursschrift nach § 23
Abs. 1 VRG bzw. der dazu entwickelten Praxis massgebend sind. Im anderen
Fall, nämlich dann, wenn die Rechtsmittelinstanz zum Schluss kommt, die
Begründung des Rechtsmittels sei unzutreffend oder untauglich, hat sie einen
materiellen Entscheid – in der Regel eine Abweisung des Rechtsmittels – zu
fällen.
3.2
Zur
Klärung der Frage der genügenden Begründung im Sinn von § 23 Abs. 1
VRG rechtfertigt es sich, zunächst auf den Neubeurteilungsbeschluss des
Beschwerdegegners, die vor Vorinstanz angefochtene Anordnung, einzugehen. Bei
der F-Strasse handelt es sich um eine Sackgasse, die als Begegnungszone mit
einer Höchstgeschwindigkeit von 20 km/h signalisiert ist. Die gesamte
Verkehrsfläche weist eine Breite von sieben Metern auf, wovon im Abstand von
zwei Metern entlang der H-Siedlung eine andersfarbige, baulich angedeutete
Regenrinne verläuft. Am Ende der F-Strasse, gegenüber der Hausnummer 4,
befindet sich das Ausfahrtstor der Mitbeteiligten. Der Beschluss des
Beschwerdegegners vom 23. Januar 2019 befasste sich mit dem Erlass eines
Halteverbots entlang der F-Strasse 3 und 4 und der Aufhebung des
Fahrverbots für Fahrzeuge mit einer Gesamtlänge über acht Meter
(Längenbeschränkung), welches bisher bei der Einfahrt der F-Strasse von der I-Strasse
her markiert ist. In seinem Beschluss nahm der Beschwerdegegner vorab Bezug auf
die Zielsetzung der angestrebten Verkehrsanordnung und auf den Hintergrund der
bisherigen Längenbeschränkung. Zudem führte er in seinem Beschluss im
Wesentlichen aus, dass ein Augenschein vor Ort keine sicherheitsrelevanten
Defizite aufgezeigt habe und die Strasse ohnehin nur ein äusserst geringfügiges
Verkehrsaufkommen aufweise, konkret werde die Strasse wöchentlich etwa von acht
bis zehn Lastwagen befahren. Sodann bestehe kein Widerspruch zwischen der
signalisierten Begegnungszone und einer Lastwagennutzung. Die F-Strasse weise
eine Breite von sieben Metern auf und sei zur Erschliessung sowohl der
Wohnhäuser als auch von Dienstleistungs- und Industriebetrieben gebaut worden;
wie sich gezeigt habe, könnten Lastwagen mit einer Länge von zehn Metern die Strasse
problemlos befahren, wobei die Begegnungszone den Schutz der Fussgänger
gewährleiste. Die bisherige Längenbeschränkung stamme aus dem Jahr 2000 und
hätte lediglich bis zum Endausbau der F-Strasse gelten sollen, weil der
damalige, provisorisch erstellte Kehrplatz nur für Fahrzeuge bis zu einer Länge
von acht Metern ausgelegt gewesen sei. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern das
Befahren der F-Strasse mit Lastwagen gegen die kantonalen Zugangsnormalien
verstossen sollte. Sodann solle das Halteverbot deshalb markiert werden, weil
im Schleppkurvenbereich parkierte Personenwagen die Durchfahrt für Lastwagen
verunmöglichten. Der Vorwurf, dass die Parkierung an der F-Strasse im Fall
eines Halteverbots nicht geregelt sei, gehe an der Sache vorbei, zumal an der F-Strasse
ohnehin nicht parkiert werden dürfe, was sich auch aus den
Sonderbauvorschriften für das Gebiet G-Zentrum vom 3. November 2010
ergebe; diesen zufolge seien die Abstellplätze mit Ausnahme der
Besucherparkplätze unterirdisch oder in Parkhäusern anzuordnen.
3.3
Vorliegend beschränkte sich die Beschwerdeführerin in ihrer Rekursschrift
nicht darauf, bloss ihre Einspracheschrift zu kopieren; dass sie weitergehende
Ausführungen machte, zeigt sich bereits anhand der Darlegung der Parteistandpunkte
durch die Vorinstanz. Zudem ist es nicht als Begründungsmangel zu
qualifizieren, wenn die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin einen Teil
ihrer in der Einsprache vorgebrachten Rügen im Rekursverfahren erneuert, da der
Neubeurteilungsbeschluss die ursprüngliche Anordnung bestätigte und es für die
Beschwerdeführerin insofern keinen Anlass gab, ihre Rügen vollumfänglich
anzupassen. Zwar ist der Vorinstanz insofern zuzustimmen, als die Ausführungen
der Beschwerdeführerin sich zu einem grossen Teil auf die
Erschliessungssituation beschränken, diese selbst aber nicht Streitgegenstand
ist (unten, E. 4.3). Dies schadet der Beschwerdeführerin allerdings nicht,
dienen die Ausführungen doch dazu, darzulegen, dass die F-Strasse aus ihrer
Sicht eben nicht für Grosslastwagen bzw. Schwerverkehr geeignet ist. Dabei
setzt sie auch immer wieder einen Bezug zu den Erwägungen des
Beschwerdegegners. So geht sie darauf ein, weshalb der Endausbau der F-Strasse,
mit welchem die Aufhebung der Längenbeschränkung begründet werde, noch nicht
erfolgt sei und inwiefern ihrer Ansicht nach eine Begegnungszone ohne Trottoir
für Grosslastwagen nicht geeignet sei. Weiter nimmt sie auch Bezug auf das
Argument des Beschwerdegegners, dass es sich nur um eine geringe Anzahl grosser
Lastwagen handle, welche die F-Strassen befahren würden. Ob die Vorinstanz der
Ansicht ist, die Begründung der Beschwerdeführenden sei korrekt bzw. im
vorliegenden Fall relevant, hat jedenfalls nichts mit den formellen
Voraussetzungen der Beschwerde, sondern mit deren materiellen Begründetheit zu
tun.
Darüber hinaus ist bereits fraglich, ob sich der
Beschwerdegegner im Neubeurteilungsbeschluss genügend zu den von der
Beschwerdeführerin gestellten Anträgen äusserte. So ging er zwar auf die
Längenbeschränkung für Lastwagen und damit auch auf die allgemeine
Befahrbarkeit der Strasse mit Lastwagen ein, stellte aber mit keinem Wort
Erwägungen zum von der Beschwerdeführerin beantragten Fahrverbot für Lastwagen
mit Ausnahme von Zubringern zu den Liegenschaften F-Strasse 1–6 an,
welches bejahendenfalls die Beschränkungen auf Lastwagen von acht Metern Länge
hinfällig werden lassen könnte. Insofern kann auch nicht erwartet werden, dass
eine Partei, die dagegen ein Rechtsmittel einlegt, ihr Rechtsmittel ausführlich
begründet. Unter solchen Umständen könnte nämlich diesbezüglich sogar eine
wortwörtliche Wiederholung der Vorbringen aus der Einsprache zulässig sein
(vgl. BGr, 24. September 2018, 6B_653/2018, E. 3.5).
3.4
Betreffend
Halteverbot ist der Mitbeteiligten zuzustimmen, dass sich der Begründung der
Beschwerdeführerin nicht entnehmen lässt, weshalb kein solches angeordnet
werden sollte. Der enge Zusammenhang zwischen der Durchfahrt von Lastwagen und
dem Halteverbot rechtfertigte wohl nicht ohne Weiteres, dass eine Begründung,
die sich auf das Halteverbot bezieht, durch die anwaltlich vertretene
Beschwerdeführerin gänzlich unterbleiben kann. Dies würde aber ohnehin nur dazu
führen, dass auf das Begehren betreffend Halteverbot nicht einzutreten wäre,
und hätte auf die weiteren Begehren keinen Einfluss. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass sich die Erwägungen des Beschwerdegegners betreffend das
Halteverbot auf die Feststellung beschränkten, dass abgestellte Personenwagen
die Durchfahrt für Lastwagen verunmöglichen würden und auf der F-Strasse ohnehin
nicht parkiert werden dürfe. Daraus liesse sich allenfalls schliessen, dass bei
Anordnung eines Fahrverbots für Lastwagen, wie es die Beschwerdeführerin
beantragt, auch ein Halteverbot überflüssig wäre. Soweit der Beschwerdegegner
demnach diesen engen Zusammenhang mit der Durchfahrt von Lastwagen herstellte
und keinen weiteren Grund für das Halteverbot (es handelt sich nicht um ein
Parkverbot) anbrachte, kann jedenfalls davon ausgegangen werden, dass sich eine
Begründung, die sich auf die Durchfahrt von Lastwagen bezieht, aufgrund der
engen Verflechtung der zwei Verkehrsanordnungen gerade noch genügend ist.
3.5
Demnach
ist das Statthalteramt im vorliegenden Fall zu Unrecht zum Schluss gelangt, es
sei mangels einer rechtsgenügenden Rekursschrift auf das Rechtsmittel nicht
einzutreten.
4.
4.1
Weiter
trat die Vorinstanz auf den Rekurs nicht ein, weil die Beschwerdeführerin in
ihrem Rekurs den Streitgegenstand in unzulässiger Weise erweitert habe, indem
sie im Rekurs hauptsächlich Ausführungen zum Erschliessungskonzept gemacht,
dabei dieses in ihrer Einsprache aber nur unsubstanziiert gerügt habe.
4.2
Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch
Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger
Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Das vor der ersten Instanz gestellte
Sachbegehren darf daher grundsätzlich nicht erweitert werden (Marco Donatsch,
Kommentar VRG, § 20a N. 9 ff.; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
N. 44 ff.). Im Rechtsmittelverfahren ist Streitgegenstand das
Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es
im Streit liegt. Damit ist die ursprüngliche Verfügung Ausgangspunkt; der
Streitgegenstand kann sich höchstens noch einengen, aber grundsätzlich nicht
ausweiten (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., 1983, S. 44 f.).
Für die Bestimmung des Streitgegenstands sind grundsätzlich die gestellten
Begehren massgebend; die Begründung ist nur zur Konkretisierung hinzuzuziehen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt eine Begründung, die sich auf
eine andere Rechtsnorm stützt, immer noch im Rahmen des Streitgegenstands,
sofern die Rechtsfolge gleich bleibt (vgl. BGE 131 II 200 E. 3.3
betreffend Bewilligung von regelmässig wiederkehrender Sonntagsarbeit). Dies
gilt mindestens dann, wenn sich dadurch der relevante Sachverhalt nicht
wesentlich ändert (Bertschi, Vorbemerkungen zu § 19–28a N. 47;
Donatsch, § 20a N. 17). Stützt sich ein Begehren aber auf einen ausserhalb
des vorinstanzlichen Streitgegenstands liegenden Sachverhalt und einen anderen
Rechtssatz als vor der Vorinstanz, liegt ein unzulässiges neues Sachbegehren
vor, selbst wenn damit dieselbe Rechtsfolge angestrebt wird (Donatsch, § 20a
N. 10, 20; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 689;
BGE 136 II 165 E. 5.2).
Der sich auf den Streitgegenstand beziehende
Sachverhalt muss mit dem ursprünglich beurteilten Sachverhalt in einem engen
Sachzusammenhang stehen und darf von diesem nicht wesentlich abweichen
(Donatsch, § 20a N. 17; Gygi, S. 44 f.). Im Rahmen des Streitgegenstands
sind im Rekursverfahren sowohl neue Tatsachenbehauptungen als auch eine neue
rechtliche Begründung zulässig (Donatsch, § 20a N. 16 f., 20 ff.).
Kommt die Rechtsmittelinstanz zum Schluss, dass der Streitgegenstand in
unzulässiger Weise ausgeweitet oder abgeändert wurde, tritt sie auf das
Rechtsmittel nicht ein, soweit es ausserhalb des Streitgegenstands liegt.
Begehren, die weiterhin innerhalb des Streitgegenstands liegen, behandelt sie
dagegen materiell.
4.3
Die angefochtene Verfügung vom 22. Januar 2018 hatte die Aufhebung der
Längenbeschränkung sowie ein Halteverbot an der F-Strasse zum Gegenstand. In
der Einsprache an den Beschwerdegegner beantragte die Beschwerdeführerin, in
der Sache sei die angefochtene Anordnung aufzuheben und demgemäss kein
Halteverbot zu signalisieren. Stattdessen sei ein Fahrverbot für Lastwagen mit
Ausnahme von Zubringern zu den Liegenschaften F-Strasse 1–6 zu erlassen.
Vor Rekursinstanz wiederholte sie die gestellten Anträge. Diese Begehren sowie
die zur Aufhebung beantragte angefochtene Verfügung sind massgebend zur
Bestimmung des Streitgegenstands (oben E. 4.2). Zwar ist der Vorinstanz
zuzustimmen, dass weder die Sonderbauvorschriften noch die Erschliessung zum
Streitgegenstand gehören (vorne E. 3.3). Auch wenn die Beschwerdeführerin
in ihrer Rekursschrift ausführen liess, dass die verkehrs-, baupolizei- und
erschliessungsrechtlichen Fragen zu klären seien, ist jedoch nicht ersichtlich,
dass sie mit ihren Begehren eine völlig andere Rechtsfolge als im
Neubeurteilungsverfahren, nämlich eine Änderung der Sonderbauvorschriften oder
der Erschliessung, anstreben würde. Ihr Vorbringen ist vielmehr im Sinn einer
vorfrageweisen Überprüfung der Erschliessungssituation in Zusammenhang mit den
Sondervorschriften für das Gebiet G zu verstehen, ob nämlich Lastwagen
überhaupt berechtigt wären, zu den Liegenschaften an der F-Strasse zuzufahren.
Falls nicht, wären sowohl der Erlass eines Halteverbots als auch die Aufhebung
der Längenbeschränkung für Lastwagen im Sinn der Hauptfrage hinfällig (zur
Vorfrage vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 1 N. 57 ff.).
Insofern strebt die Beschwerdeführerin nichts anderes an, als sie beantragte. Entsprechend
führt sie diese Mängel als Begründung an, weshalb keine Ausnahme (Lastwagen in
der Begegnungszone) gewährt werden sollte, womit sie einen Teil der Begründung
der von ihr gestellten Begehren darstellen
. Es kann jedenfalls nicht gesagt
werden, die Vorbringen der Beschwerdeführerin lägen ausserhalb des im
Neubeurteilungsverfahren beurteilten Sachverhalts, zumal sich der
Beschwerdegegner im Neubeurteilungsbeschluss zum provisorischen Ausbau der F-Strasse,
zu den Zugangsnormalien sowie zur Werksausfahrt der Mitbeteiligten geäussert
hatte. Somit steht auch der von ihr dargestellte Sachverhalt mindestens in
einem engen Zusammenhang mit dem Streitgegenstand.
Die von der Vorinstanz angeführte Begründung für die
Erweiterung des Streitgegenstands trifft vielmehr auf die Änderung der
Rechtsmittelbegründung zu. Soweit eine solche aber überhaupt vorläge, wäre sie
ohne Weiteres zulässig, zumal im Rekursverfahren sowohl neue
Tatsachenbehauptungen als auch eine andere rechtliche Begründung durchaus möglich
sind (§ 20a Abs. 2 VRG; Donatsch, § 20a N. 16, 20).
4.4
Eine
Ausweitung des Streitgegenstands liegt einzig darin, dass die
Beschwerdeführerin bereits im Neubeurteilungsverfahren das Begehren stellte, es
sei ein Fahrverbot für Lastwagen mit Ausnahme von Zubringern zu den
Liegenschaften F-Strasse 1–6 zu erlassen. Die angefochtene Verfügung hatte
hingegen lediglich die Aufhebung der Längenbeschränkung (sowie das Halteverbot)
zum Gegenstand. Zu diesem Begehren bzw. zum Eintreten darauf äusserte sich
bisher jedoch keine der Vorinstanzen (oben, E. 3.3). Soweit dieses
Begehren ausserhalb des Streitgegenstands lag, hätte aber bereits der Stadtrat
nicht darauf einzutreten und das Statthalteramt den Rekurs diesbezüglich im
Sinn der Erwägungen abzuweisen gehabt, was eines Eintretens bedurft hätte
(Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57).
4.5
Damit ist
die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin
eingetreten, weshalb die vorinstanzliche Nichteintretensverfügung aufzuheben
und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, zumal die
Beschwerdeführerin dies in der Hauptsache auch beantragt (§ 64 Abs. 1
VRG).
5.
Ob die Vorinstanz das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin
verletzt hat, indem sie ihr nicht alle Beilagen der Rekursantwort zugestellt
und auf die Edition der Sonderbauvorschriften und der Projektpläne zum Strassenbau
1999 verzichtet hat, kann dahingestellt bleiben, ist der vorinstanzliche
Entscheid doch ohnehin aufzuheben.
6.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang
ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen grundsätzlich als Obsiegen zu
behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch
entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.
mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Demgemäss sind die Kosten des
Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten je zur Hälfte aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1
VRG). Diese sind sodann – ebenfalls je zur Hälfte – zu verpflichten, der
Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene
Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine Entschädigung
für Mehrwertsteuerkosten machte die Beschwerdeführerin nicht geltend, weshalb ihr
eine solche nicht zu gewähren ist (Plüss, § 17 N. 75).
7.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als
Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2,
BGE 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor
Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden
Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde
sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an
Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Statthalters des Bezirks C
vom 21. Oktober 2019 aufgehoben. Die Sache wird zur neuen Entscheidung an
den Statthalter des Bezirks C zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    305.--
Zustellkosten,
Fr. 2'305.--
Total der Kosten.
3.    Die
Kosten werden je zur Hälfte dem Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten
auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte werden verpflichtet, je zur Hälfte der
Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu
bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
5.    Gegen
dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben
werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an
gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an …