zh_verwaltungsgericht · VB.2009.00028 · 2009-04-08 · de

Baubewilligung | Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage: Änderung des Standortdatenblatts im Rekursverfahren. Elektromagnetische Verträglichkeit mit anderen elektrischen Geräten. Die Vorinstanz hat mit der Rückweisung an die Baubehörde aufwändige Abklärungen insbesondere mit Bezug auf die elektromagnetische Verträglichkeit der Mobilfunkstrahlung verlangt. Dieser Aufwand und der damit verbundene Zeitverlust sind ausreichende Nachteile im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG, welche eine Anfechtung des Entscheids rechtfertigen (E. 1). Die Beschwerdeführerin hat als Reaktion auf die Bewilligung der nachbarlichen Ausbaupläne im Verfahren vor der Vorinstanz ein neues Standortdatenblatt eingereicht. Wenn die Vorinstanz zur Auffassung gelangte, die Änderungen des Standortdatenblatts seien aufgrund ihres Umfangs zweckmässiger durch die lokale Baubehörde zu überprüfen, so liegt dieser Entscheid im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums und ist nicht zu beanstanden (E. 2.4.2). Das anwendbare Gesetzes- und Verordnungsrecht des Bundes enthält keine Regeln zum Schutz elektrischer Geräte Dritter vor elektromagnetischer Strahlung der Mobilfunkantennen, trifft aber andererseits auch keine abschliessende Regelung dieser Materie (E. 3.4). Es bestehen auch keine kantonalen Vorschriften, die einen erhöhten Schutz zu Gunsten empfindlicher elektrischer Geräte bzw. Produktionsbetriebe vorsehen (E. 3.5). Teilweise Gutheissung.

Zürich Verwaltungsgericht 09..2.08.0 VB.2009.00028
Zurich Verwaltungsgericht 09..2.08.0 VB.2009.00028
Zurigo Verwaltungsgericht 09..2.08.0 VB.2009.00028

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2009.00028
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Geschäftsnummer:
VB.2009.00028
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 08.04.2009
Spruchkörper:
1. Abteilung/1. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht
Betreff:
Baubewilligung
Baubewilligung für Mobilfunk-Antennenanlage: Änderung des Standortdatenblatts im Rekursverfahren. Elektromagnetische Verträglichkeit mit anderen elektrischen Geräten.
Die Vorinstanz hat mit der Rückweisung an die Baubehörde aufwändige Abklärungen insbesondere mit Bezug auf die elektromagnetische Verträglichkeit der Mobilfunkstrahlung verlangt. Dieser Aufwand und der damit verbundene Zeitverlust sind ausreichende Nachteile im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG, welche eine Anfechtung des Entscheids rechtfertigen (E. 1).
Die Beschwerdeführerin hat als Reaktion auf die Bewilligung der nachbarlichen Ausbaupläne im Verfahren vor der Vorinstanz ein neues Standortdatenblatt eingereicht. Wenn die Vorinstanz zur Auffassung gelangte, die Änderungen des Standortdatenblatts seien aufgrund ihres Umfangs zweckmässiger durch die lokale Baubehörde zu überprüfen, so liegt dieser Entscheid im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums und ist nicht zu beanstanden (E. 2.4.2).
Das anwendbare Gesetzes- und Verordnungsrecht des Bundes enthält keine Regeln zum Schutz elektrischer Geräte Dritter vor elektromagnetischer Strahlung der Mobilfunkantennen, trifft aber andererseits auch keine abschliessende Regelung dieser Materie (E. 3.4).
Es bestehen auch keine kantonalen Vorschriften, die einen erhöhten Schutz zu Gunsten empfindlicher elektrischer Geräte bzw. Produktionsbetriebe vorsehen (E. 3.5).
Teilweise Gutheissung.
Stichworte:
ÄNDERUNG
IMMISSIONSSCHUTZ
MOBILFUNKANLAGE
MOBILFUNKANTENNE
NICHTIONISIERENDE STRAHLUNG
RÜCKWEISUNG
STANDORTDATENBLATT
ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT
ZWISCHENENTSCHEID
Rechtsnormen:
Art. 3 Abs. III lit. c NISV
Art. 3 Abs. III lit. x NISV
Art. 11 Abs. II NISV
§ 226 Abs. I PBG
§ 226 Abs. II PBG
§ 239 Abs. I PBG
§ 52 Abs. II VRG
Publikationen:
BEZ 2009 Nr. 30 S. 43
URP 2009 Nr. 37 S. 929
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
1. Abteilung
VB.2009.00028
Entscheid
der 1. Kammer
vom
8. April 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Robert Wolf, Ersatzrichterin
Irene Egloff Martin,
Gerichtssekretärin
Tanja Pekeljevic.
In Sachen
A
AG,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin
,
gegen
1.
C AG,
2.
D
,
3.
E AG,
4.
F AG
,
alle vertreten durch RA G
,
Beschwerdegegnerschaft
,
und
Bauausschuss der Stadt
Winterthur,
vertreten durch RA
H
,
Mitbeteiligter
,
betreffend
Baubewilligung,
hat sich ergeben:
I.
Der Bauausschuss der Stadt Winterthur bewilligte der A AG
mit Beschluss vom 29. November 2006 die Erstellung einer
Mobilfunk-Basisstation auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der I-Strasse 02 in Winterthur.
II.
Dagegen gelangten die C AG sowie drei weitere Eigentümer
von Liegenschaften in der Nachbarschaft des Bauvorhabens (die heutigen
Beschwerdegegner 1–4) je einzeln mit Rekursen an die Baurekurskommission IV.
Diese vereinigte die Verfahren und hiess die Rekurse mit Entscheid vom 4. Dezember
2008 gut. Sie hob die angefochtene Baubewilligung auf und wies die Sache zur
weiteren Immissionsabklärung an den Bauausschuss der Stadt Winterthur zurück.
III.
Gegen den Entscheid der Baurekurskommission erhob die A AG
am 20. Januar 2009 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit den Anträgen,
der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Baubewilligung zu bestätigen,
unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner.
Die Vorinstanz verzichtete am 6. Februar 2009 auf
eine Stellungnahme. Der Bauausschuss der Stadt Winterthur beantragte in seiner
Vernehmlassung vom 17. Februar 2009, die Beschwerde sei gutzuheissen und
die Baubewilligung zu bestätigen, eventuell sei die Baubewilligung zur Prüfung
der revidierten Baueingabe auf ihre Übereinstimmung mit der Verordnung
vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor
nichtionisierender Strahlung (
NISV) an den Bauausschuss zurückzuweisen,
alles unter Kostenfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.
Die Beschwerdegegnerin Nr. 1 stellte in ihrer
Beschwerdeantwort vom 26. Februar 2009 die Anträge, es sei nicht auf die
Beschwerde einzutreten, eventuell sei diese abzuweisen, unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Am 27. Februar 2009
gingen sodann drei gleich lautende Eingaben der Beschwerdegegner 2–4 ein, mit
welchen sich diese den Anträgen und der Begründung der Beschwerdegegnerin
Nr. 1 anschlossen.
Die Kammer
zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1
des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Beurteilung
der Beschwerde zuständig.
Zwischenentscheide sind gemäss § 48 Abs. 2 VRG
nur weiterziehbar, wenn sie für den Betroffenen einen Nachteil zur Folge haben,
der sich später voraussichtlich nicht mehr beheben lässt. Der angefochtene
Rückweisungsentscheid ist grundsätzlich ein Zwischenentscheid, und die
Beschwerdegegnerschaft beantragt daher, es sei nicht auf die Beschwerde
einzutreten. Die diesbezügliche Praxis des Verwaltungsgerichts ist jedoch
weniger restriktiv als die Rechtsprechung des Bundesgerichts zur analogen
Bestimmung von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG). Für die Anfechtung eines Rückweisungsentscheids genügt es nach kantonalem
Recht, dass verfahrensökonomische Gründe dafür sprechen, so wenn der unteren
Instanz vermeidbarer Aufwand erspart werden kann bzw. wenn sonst die Möglichkeit
einer erheblichen Verfahrensverkürzung besteht (RB 2005 Nr. 82; 2002
Nr. 20; vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 48 N. 16 f.).
Vorliegend hat die Vorinstanz mit der Rückweisung an die
Baubehörde aufwendige Abklärungen insbesondere mit Bezug auf die
elektromagnetische Verträglichkeit der Mobilfunkstrahlung verlangt. Dieser
Aufwand und der damit verbundene Zeitverlust sind nach kantonaler Praxis
ausreichende Nachteile im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG, welche eine Anfechtung
des Entscheids rechtfertigen.
2.
2.1
Der
Beschwerdegegner Nr. 2 reichte während des Rekursverfahrens vor der Vorinstanz
ein Baugesuch für den Ausbau seiner Liegenschaft ein, welches noch während des
Rekursverfahrens rechtskräftig bewilligt wurde. Da der Umbau die Schaffung
zusätzlicher Räume mit empfindlicher Nutzung vorsieht, reichte die
Beschwerdeführerin der Vorinstanz ein neues Standortdatenblatt ein. In diesem
wurden die Immissionen an den neuen Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN)
ermittelt und die vertikale Senderichtung einer Antenne angepasst, um Überschreitungen
des Anlagegrenzwerts zu vermeiden. Dies führte auch an den bisherigen OMEN zu
geringfügig veränderten Feldstärken.
Die Vorinstanz gelangte zum Schluss, dass es sich dabei um
eine wesentliche Änderung der Antennenanlage handle, die nicht im Rahmen eines
Rechtsmittelverfahrens vorgenommen werden dürfe. Auch sei es nicht Aufgabe der
Rekursinstanz, ein derart überarbeitetes Standortdatenblatt anstelle der
kommunalen Behörden erstmals zu prüfen. Die Sache sei daher zur weiteren
Abklärung der Immissionen an die Baubehörde zurückzuweisen (Entscheid der
Vorinstanz, E. 8.3.2).
2.2
Die
Beschwerdeführerin wendet ein, es gehe nicht an, ein erst nachträglich
eingereichtes und bewilligtes Baugesuch in dieser Weise in das
Rechtsmittelverfahren einzubeziehen. Gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. c
NISV und der darauf gestützten Rechtsprechung müssten Nutzungsreserven
überbauter Grundstücke nicht in die Berechnungen des Standortdatenblatts
einbezogen werden. Auch nach der Vollzugsempfehlung des Bundesamts für Umwelt
(Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [heute BAFU], Mobilfunk- und
WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, Bern 2002) sei eine geplante
Nutzungserweiterung nur dann in die Immissionsberechnung einzubeziehen, wenn
ein entsprechendes Bauprojekt bereits öffentlich aufgelegt sei. Das
Standortdatenblatt, welches sie mit ihrem Baugesuch für die Mobilfunkstation
eingereicht habe, sei daher völlig korrekt gewesen; vom Ausbauvorhaben des
Beschwerdegegners Nr. 2 habe sie damals noch keine Kenntnis gehabt. Gegenstand
des Rechtsmittelverfahrens könne aber nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen
Verfügung gewesen sei bzw. habe sein müssen. Es sei daher nicht zulässig
gewesen, das Bauvorhaben des Beschwerdegegners noch während des Rekursverfahrens
in die Beurteilung einzubeziehen. Wolle man dies aus Gründen der Prozessökonomie
dennoch gestatten, so sei jedenfalls auf ihr neues Standortdatenblatt abzustellen
und von einer Rückweisung abzusehen.
2.3
Im
Rekursverfahren können – in weiterem Umfang als vor Verwaltungsgericht (§ 52
Abs. 2 VRG) – neue Tatsachen geltend gemacht werden (§ 20 VRG).
Wieweit dies auch für Tatsachen gilt, die erst nach dem Erlass der
angefochtenen Verfügung eingetreten sind, lässt sich nicht abschliessend
beantworten; beim Entscheid darüber spielen nicht zuletzt Gründe der
Prozessökonomie eine Rolle. Auf jeden Fall darf dadurch der Streitgegenstand
nicht verändert werden, da sonst in die Zuständigkeit der erstinstanzlich
verfügenden Behörde eingegriffen würde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 47,
§ 52 N. 16; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich
1991, N. 358).
Für die Bewilligung von Mobilfunkanlagen ergibt sich aus
diesen Grundsätzen, dass neue Orte mit empfindlicher Nutzung, die erst nach dem
erstinstanzlichen Entscheid über die Mobilfunkanlage in deren Nachbarschaft
bewilligt werden, nicht zwingend in das Rechtsmittelverfahren einzubeziehen
sind. Das entspricht auch der Empfehlung des Bundesamtes für Umwelt, wonach
geplante Nutzungserweiterungen wie Dachausbauten etc. berücksichtigt werden
sollen, wenn entsprechende Projekte im Baubewilligungsverfahren bereits öffentlich
aufgelegt sind (Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [heute BAFU], Mobilfunk-
und WLL-Basisstationen, Vollzugsempfehlung zur NISV, Bern 2002, S. 15). Gesichtspunkte
der Prozessökonomie können jedoch durchaus dafür sprechen, derartige Änderungen
noch im Rechtsmittelverfahren zu beurteilen, zumal der Betreiber der Mobilfunkstation
ohnehin verpflichtet ist, die Emissionen der Anlage auch nachträglich so anzupassen,
dass die neuen OMEN nicht übermässig belastet werden. Bei der Zulassung solcher
Noven steht den Rechtsmittelinstanzen ein erheblicher Ermessensspielraum zur Verfügung,
wobei die Rekursinstanzen eher gehalten sind, das Verfahren selber zur Entscheidungsreife
zu bringen als das Verwaltungsgericht, dem das Gesetz die Rückweisung an eine
Vorinstanz ausdrücklich zubilligt (§ 64 im Gegensatz zu § 28 VRG;
vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 28 N. 29). Berücksichtigt werden darf
auch, wie ernsthaft die nachbarlichen Bauabsichten erscheinen und ob mit deren
Realisierung schon in naher Zukunft zu rechnen ist (zum Ganzen VGr, 25. April
2007, VB.2006.00201, E. 7, www.vgrzh.ch). – Im Gegensatz zu diesen
Grundsätzen hat das Bundesgericht die Berücksichtigung neuer OMEN allerdings
auch in einem Fall verlangt, in welchem die Planung der betroffenen Erweiterungsbauten
erst während des Rechtsmittelverfahrens gegen die Mobilfunkanlage an die Hand
genommen worden war (BGr, 15. Januar 2008, 1C_148/2007, E. 2,
www.bger.ch). Ob dies zu einer grundsätzlichen Änderung der dargelegten Praxis
führen muss, braucht hier nicht entschieden zu werden.
Vorliegend hat die Vorinstanz die neue Sachlage, die mit
der Bewilligung der nachbarlichen Ausbaupläne entstanden ist, zum Gegenstand
ihres Entscheids gemacht. Der Streitgegenstand wurde dadurch nicht erweitert;
Gegenstand des Verfahrens blieb nach wie vor die von der Baubehörde bewilligte
Mobilfunkanlage, deren Beurteilung lediglich auf eine neue Grundlage gestellt
wurde. Dieses Vorgehen lag im Rahmen des der Vorinstanz zustehenden Ermessens.
2.4
Eine
andere Frage ist es, wieweit es den Mobilfunkbetreibern gestattet ist, ihre
Projektunterlagen und insbesondere das Standortdatenblatt im Lauf eines
Rechtsmittelverfahrens anzupassen.
2.4.1
Das Stand­ort­da­ten­blatt definiert die technischen und betrieblichen
Daten der Anlage, welche für die verursachten Emissionen von Bedeutung sind,
und enthält Berechnungen der zu erwartenden Immissionen (Art. 11 Abs. 2
NISV). Es gehört daher wie die Projektpläne zu den massgeblichen Grundlagen des
Baugesuchs und kann ebenso wenig wie jene im Lauf des Rechtsmittelverfahrens
beliebig geändert werden. Eine Änderung des Stand­ort­da­ten­blatts, welche mit
einer Erhöhung der Sendeleistung oder einer Erweiterung oder Änderung der
Winkelbereiche der Senderichtung verbunden ist, darf daher nach der Rechtsprechung
des Verwaltungsgerichts nicht im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens vorgenommen
werden, denn sie liefe auf eine Erweiterung bzw. Änderung des Streitgegenstands
hinaus. Bringt eine Änderung lediglich eine Reduktion der Sendeleistung
und/oder der Neigungswinkel mit sich und zielt sie darauf ab, die verursachten
Immissionen zu vermindern, so ist sie zwar mit Blick auf den Streitgegenstand
unbedenklich. Auch in diesem Fall werden jedoch neue Tatsachen vorgebracht,
deren Beurteilung in erster Linie in die Zuständigkeit der erstinstanzlich
verfügenden Behörde fällt. Diese Behörden bzw. die für sie tätigen Fachstellen
verfügen zudem über die bessere Fachkunde in technischen Belangen als die
Rechtsmittelinstanzen. Neu eingetretene Tatsachen sind daher im Rechtsmittelverfahren
nur zu berücksichtigen, soweit prozessökonomische Gründe für dieses Vorgehen
sprechen (VGr, 26. September 2007, BEZ 2007 Nr. 50, E. 3.2 f.).
2.4.2
Die Beschwerdeführerin hat als Reaktion auf die Bewilligung der
nachbarlichen Ausbaupläne im Verfahren vor der Vorinstanz ein neues
Standortdatenblatt eingereicht. Die Vorinstanz führt dazu aus, dass mit dem
neuen Standortdatenblatt die vertikalen Senderichtungen fast aller Antennen
geändert worden seien; diese Änderungen seien fundamental für die
Grenzwertberechnungen und könnten keinesfalls im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens
vorgenommen werden.
Der Vergleich der beiden Standortdatenblätter vom 25. April
2006 (ursprüngliche Fassung; act. 8/21.7) und vom 27. Februar 2008
(act. 8/34.1) zeigt allerdings eher geringfügige Änderungen. Die einzige an der
Anlage selber vorgenommene Anpassung betrifft die vertikale Senderichtung der
Antenne A03, bei welcher der Schwenkbereich des elektrischen Neigungswinkels
von bisher 0°–-8° auf neu 0°–-3° reduziert wurde; demgemäss vermindert sich der
gesamte Neigungsbereich der Antenne (inkl. mechanischer Neigungswinkel) von
bisher -2°–-10° auf neu -2°–-5° (je Zusatzblatt 2 der beiden Standortdatenblätter).
Dies bedeutet keine Erweiterung, sondern eine Reduktion des Bauvorhabens und
stellt auch in Anbetracht des geringen Betrags keine Änderung des
Streitgegenstandes dar. Zutreffend ist, dass die Berechnung der Immissionen im
Standortdatenblatt auch für die bisherigen OMEN überarbeitet wurden. Da dabei –
offenbar aufgrund von Nachprüfungen und seitens der Rekurrenten geübter Kritik
– die Angaben zur Höhenlage einzelner OMEN geändert wurden, ergaben sich an
einigen Punkten, vor allem bei OMEN 05, auch geringfügige Anpassungen des
Winkels der OMEN zur kritischen vertikalen Senderichtung. Diesen liegt jedoch –
mit Ausnahme des erwähnten Winkelbereichs von Antenne A03 – keine Änderung der
Anlage zugrunde; überarbeitet wurden lediglich die Immissionsberechnungen. Die
neuen Berechnungen führten auch zu keiner erheblichen Änderung der an den einzelnen
OMEN erwarteten Belastung. Wie die Vorinstanz anhand einer Tabelle aufzeigt (Entscheid
der Vorinstanz, S. 14), resultiert beim OMEN 05 anstelle des bisherigen
Wertes von 4,12 bzw. 4,15 V/m ein geringfügig erhöhter Wert von 4,26 V/m, der
jedoch weiterhin deutlich unterhalb des Anlagegrenzwerts liegt. Bei allen
andern bisherigen OMEN weist das neue Standortdatenblatt gleichbleibende oder
leicht reduzierte Werte aus. Wirklich neu sind nur die Berechnungen bezüglich
der neuen OMEN 05b, 05c und 05d, welche durch die zusätzlich projektierten
Räume auf der Liegenschaft des Beschwerdegegners Nr. 2 geschaffen werden.
Dabei zeigt OMEN 05d die höchste Belastung von 4,70 V/m, was 94 % des hier
geltenden Anlagegrenzwerts von 5 V/m entspricht.
Diese Änderungen des Standortdatenblatts gehen kaum über
das hinaus, was die Vorinstanz in andern Fällen in eigener Kompetenz überprüft
hat, ohne die Sache an eine kommunale Behörde zurückzuweisen. Sie weist selber
darauf hin, dass nach ihrer Praxis Korrekturen der Standortdatenblätter im Lauf
des Rechtsmittelverfahrens nicht ausgeschlossen seien. Sie seien insbesondere
dann zulässig, wenn sie, wie etwa bei einer Reduktion der Antennenleistungen,
zu geringeren elektromagnetischen Immissionen führten. Auch einzelne kleinere
Parameteranpassungen könnten aus Gründen der Prozessökonomie im Rahmen eines
Rechtsmittelverfahrens erfolgen.
Die Vorinstanz verfügt jedoch diesbezüglich über ein Ermessen,
in dessen Ausübung das Verwaltungsgericht grundsätzlich nicht eingreift. Wenn
sie im vorliegenden Fall zur Auffassung gelangte, die Änderungen des
Standortdatenblatts seien aufgrund ihres Umfangs zweckmässiger durch die lokale
Baubehörde zu überprüfen, so liegt dieser Entscheid – insbesondere mit Blick
auf die zusätzlichen Berechnungen der neuen OMEN 05b, 05c und 05d – im Rahmen
des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums und ist nicht zu beanstanden.
3.
3.1
Die
Beschwerdegegnerin Nr. 1 produziert Geräte für die Druckmessung. Sie
machte bereits im Rekursverfahren geltend, dass durch die elektromagnetische
Strahlung der projektierten Mobilfunkanlage die Herstellung und
Qualitätsprüfung ihrer hoch präzisen Messgeräte verunmöglicht würde. Bereits
bei einer Feldstärke um 1 V/m, also deutlich unterhalb des Anlagegrenzwerts,
würden die Sensoren der Produktionsmaschinen massiv gestört. Schon die aktuell
auf dem Areal vorhandene Feldstärke von 0,25 V/m verursache aufwendige
Abschirmungsmassnahmen und erhöhten Kontrollaufwand.
Die Vorinstanz erwog, dass die projektierte
Mobilfunkanlage den bundesrechtlichen Bestimmungen über die elektromagnetische
Verträglichkeit entspreche und gestützt auf dieselben nicht zu beanstanden sei.
Zu prüfen sei indessen, ob die Vorschrift von § 239 Abs. 1 des
Planungs- und Bau­gesetzes vom 7. September 1975 (PBG) eingehalten sei,
nach welcher Bauten und Anlagen weder bei ihrer Erstellung noch durch ihren
Bestand Personen oder Sachen gefährden dürfen. Nachdem die Befürchtungen der
Beschwerdegegnerin Nr. 1 eine gewisse Plausibilität aufwiesen und
keineswegs von vornherein unbegründet erschienen, werde die kommunale
Baubehörde prüfen müssen (Entscheid der Vorinstanz, E. 9.3):
–
ob die durch die Mobilfunkstation verursachten
elektromagnetischen Felder die geltend gemachten Gefährdungen tatsächlich zur
Folge hätten;
–
ob in diesem Fall die Mobilfunkbetreiberin die
Strahlenemissionen ihrer Anlage einschränken oder aber die Beschwerdegegnerin
Nr. 1 eine bessere Abschirmung oder sonstige Lösung realisieren müsse;
–
sofern die Mobilfunkbetreiberin eine Pflicht zur
Einschränkung der verursachten Emissionen treffe: welche Strahlungsintensität
mit der Produktionstätigkeit der Beschwerdegegnerin Nr. 1 noch vereinbar
sei. Zur Beantwortung dieser Frage hätte die Baubehörde gegebenenfalls einen
Gutachter beizuziehen.
3.2
Die
Verwaltungsinstanz, an welche die Sache durch einen Rekursentscheid zurückgewiesen
wird, ist bei der weiteren Behandlung an die Rechtsauffassung der rückweisenden
Behörde gebunden, soweit das Dispositiv des rückweisenden Entscheids
ausdrücklich oder sinngemäss darauf verweist (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 28
N. 33 und 35). Bei der Anfechtung eines Rückweisungsentscheids besitzt die
Beschwerdeführerin daher ein rechtlich geschütztes Interesse nicht nur an der
Aufhebung der Rückweisung, sondern auch an der Überprüfung der mit dieser
verbundenen Erwägungen, soweit diese die Tragweite der Rückweisung in
relevanter Weise beeinflussen.
Vorliegend hat die Vorinstanz im Dispositiv des
angefochtenen Entscheids nicht ausdrücklich auf ihre Erwägungen verwiesen, in
Erwägung 10 jedoch zusammenfassend festgehalten, dass die Streitsache "zur
weiteren Immissionsabklärung im Sinne der Erwägungen" an die Baubehörde
zurückzuweisen sei. Ob dieser Hinweis auch die Erwägung 9 umfasst, welche die
Ausführungen zu § 239 Abs. 1 PBG enthält, ist nicht deutlich. Die
Vorinstanz weist in Erwägung 9.1 einleitend darauf hin, dass die fraglichen
Ausführungen nur "bemerkungsweise" erfolgten, da der angefochtene
Entscheid bereits aus andern Gründen aufzuheben sei. Anderseits erteilt sie in
Erwägung 9.3 ausdrückliche Anweisungen für das weitere Vorgehen der Baubehörde
(vgl. vorstehend, E. 3.1), und hält im Anschluss daran "zusammenfassend"
fest, dass die weiteren Immissionsabklärungen durch die Baubehörde im Sinn der
Erwägungen vorzunehmen seien (Entscheid der Vorinstanz, E. 10). Auch die
Parteien des Beschwerdeverfahrens gehen davon aus, dass Abklärungen betreffend
die Produktionsanlagen der Beschwerdegegnerin Nr. 1 zum Inhalt der
Rückweisung gehören. Angesichts dessen sowie der Tatsache, dass die Abklärungen
zum Einfluss der Strahlung auf die Messgeräteproduktion den wohl aufwendigsten
Teil der an die Baubehörde übertragenen Abklärungen ausmachen, besitzt die
Beschwerdeführerin ein schützenswertes Interesse, dass auch diese Erwägung im
Beschwerdeverfahren überprüft und damit der Umfang der von der Baubehörde
durchzuführenden Abklärungen festgelegt wird.
3.3
Das Bun­des­ge­setz
vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG) soll gemäss seinem Art. 1
Abs. 1 Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume
gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen sowie die natürlichen
Lebensgrundlagen dauerhaft erhalten. Unbelebte Gegenstände sind nur insoweit
Schutzgegenstand, als sie durch die Beeinträchtigung der natürlichen Umwelt
betroffen werden, wie beispielsweise Bauwerke durch Luftverunreinigungen
(Pierre Tschannen in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 1 Rz. 11).
Der mit der NISV angestrebte Schutz vor nichtionisierender Strahlung ist sodann
ausdrücklich nur auf den Schutz von Menschen ausgerichtet (Art. 1 NISV).
Aus dem Umweltrecht des Bundes lassen sich daher keine Regeln zum Schutz
empfindlicher elektrischer Apparaturen vor solcher Strahlung ableiten.
3.4
3.4.1
Mit der elektromagnetischen Verträglichkeit elektrischer Geräte, d.h. der
Vermeidung von elektromagnetischer Strahlung, welche andere Geräte stört,
befassen sich andere Bestimmungen des Bundesrechts. Wie die Vorinstanz
dargelegt hat, sind dabei insbesondere die Verordnung vom 9. April 1997
über die elektromagnetische Verträglichkeit (VEMV; SR 734.5) und die Verordnung
vom 14. Juni 2002 über Fernmeldeanlagen (FAV; SR 784.101.2) zu
beachten, welche beide zudem auf die Richtlinie 2004/108/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 2004 (EMV-Richtlinie) verweisen.
Die Vorinstanz führte aus, dass die Beschwerdeführerin für ihre Antennen und
Steuerungsanlagen über die nach den anwendbaren Bestimmungen erforderlichen
Konformitätserklärungen verfüge (act. 8/34.2–34.5) und dass damit die bundesrechtlichen
Anforderungen erfüllt seien (Entscheid der Vorinstanz, E. 9.2). Die
Beschwerdeführerin stellt sich auf denselben Standpunkt und macht zusätzlich
geltend, dass das Bundesrecht den Schutz vor elektromagnetischen Störungen
abschliessend regle.
3.4.2
Der Bund verfügt im Bereich der elektrischen Energie wie auch des
Fernmeldewesens über weitgehende Kompetenzen (Art. 91 und 92 BV), die er
mit dem Erlass entsprechender Gesetze wahrgenommen hat (Elektrizitätsgesetz vom
24. Juni 1902 [EleG]; Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 [FMG]).
Diese Gesetze sowie das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über die
technischen Handelshemmnisse bilden die Grundlage der genannten Verordnungen.
Ob diese Bestimmungen die hier zu beurteilenden Fragen abschliessend ordnen,
erscheint indessen fraglich.
Die Verordnung über die elektromagnetische Verträglichkeit
und die Verordnung über Fernmeldeanlagen enthalten im Wesentlichen Vorschriften
über das Inverkehrbringen und die Inbetriebnahme von Geräten sowie über das Verfahren
zur vorgängigen Prüfung der Konformität. Sie sagen nichts darüber aus, wie viel
Strahlung eine Sendeanlage beim ordentlichen Betrieb in ihrer Senderichtung
abgeben darf. Konformitätsprüfungen betreffen die grundlegenden Anforderungen
an ein elektrisches Gerät im Hinblick auf dessen Inverkehrbringen und das
einwandfreie Funktionieren im Betrieb. Das Verursachen von Strahlung in der
Senderichtung einer Antenne stellt jedoch keinen Funktionsmangel dar, sondern
entspricht dem eigentlichen Zweck der Anlage. Welches Mass an Strahlung sie aussenden
darf, lässt sich nicht von vornherein festlegen, sondern hängt – wie auch beim
Schutz von Personen nach der NISV – von der Lage und Senderichtung der Antenne
ab sowie von den durch die Strahlung betroffenen Orten. Diese Frage ist nicht
Gegenstand der abstrakten Konformitätsprüfung der verwendeten Geräte.
Die genannten Verordnungen und die ihnen zugrunde
liegenden Bundesgesetze enthalten offenbar keine Vorschriften über die
zulässige Sendestrahlung in Situationen der vorliegenden Art. Gemäss Art. 34
FMG können zwar gegenüber Fernmeldeanlagen, die den grundlegenden Vorschriften
entsprechen, auch zusätzliche Beschränkungen angeordnet werden, doch betreffen
diese nur den Fall, dass eine Anlage den Fernmeldeverkehr oder den Rundfunk
stört. Weitere Einschränkungen sind, soweit ersichtlich, nicht vorgesehen.
Aus diesem Umstand ist indessen nicht zu schliessen, dass
der Bundesgesetzgeber eine abschliessende Regelung habe treffen wollen und
weitergehende Einschränkungen unzulässig seien. Das Fernmeldegesetz befasst
sich gemäss seiner Zweckbestimmung mit der Bereitstellung von Fernmeldediensten
für Bevölkerung und Wirtschaft (Art. 1 FMG); der Schutz elektrischer
Geräte Dritter fällt nicht in seinen Regelungsbereich. Ebenso wenig ist dem
EleG eine abschliessende Ordnung der elektromagnetischen Verträglichkeit zu entnehmen.
3.4.3
Das anwendbare Gesetzes- und Verordnungsrecht des Bundes enthält somit
keine Regeln zum Schutz elektrischer Geräte Dritter vor elektromagnetischer
Strahlung der Mobilfunkantennen, trifft aber anderseits auch keine
abschliessende Regelung dieser Materie. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes
im Bereich der elektrischen Energie ist eine konkurrierende (René Schaffhauser
in: St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2. A., Zürich etc. 2008, Art. 91
N. 3) und schliesst den Erlass ergänzender Regeln des kantonalen Rechts
nicht aus. Auf dem Gebiet des Fernmeldewesens ist die Kompetenz des Bundes zur
Rechtsetzung zwar umfassend und lässt dem kantonalen Recht keinen Raum (Herbert
Burkert in: St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2. A., Zürich etc.
2008, Art. 92 N. 2; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen
Eidgenossenschaft, 2. A., Bern 2007, S. 295). Da der Schutz
elektrischer Geräte vor elektromagnetischer Strahlung jedoch nicht in erster
Linie eine Aufgabe des Fernmeldewesens ist, dürfte diese Bundeskompetenz ergänzendem
kantonalem Recht nicht entgegenstehen.
Die Frage braucht hier nicht abschliessend geklärt zu
werden, da der Ausgang des Verfahrens nicht von ihr abhängt. Anzumerken bleibt,
dass auch kompetenzgerecht erlassene kantonale Normen jedenfalls nicht dazu
missbraucht werden dürften, auf diesem Umweg die Grenzwerte der NISV infrage zu
stellen.
3.5
Zu prüfen
bleibt, ob bestehende kantonale Vorschriften einen erhöhten Schutz zugunsten
empfindlicher elektrischer Geräte bzw. Produktionsbetriebe vorsehen.
In Betracht fällt dabei in erster Linie § 226 Abs. 1
PBG, welcher bestimmt, dass bei der Ausübung des Eigentums und des Besitzes
alle zumutbaren baulichen und betrieblichen Massnahmen zu treffen sind, um
Auswirkungen auf die Umgebung möglichst gering zu halten. Das
Verwaltungsgericht führte in einem Entscheid vom 30. November 2005
(VB.2005.00338, www.vgrzh.ch) aus, dass sich die Rechtsprechung zu § 226
PBG, soweit ersichtlich, bis dahin nur mit Streitigkeiten befasst habe, die den
Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt betrafen. Aufgrund des
Wortlauts und der Entstehungsgeschichte spreche jedoch einiges dafür, dass mit
der Bestimmung ein umfassender öffentlich-rechtlicher Schutz gegen ungerechtfertigte
Auswirkungen aus der Erstellung und dem Betrieb von Bauten und Anlagen
geschaffen werden sollte. Die Frage könne indessen offen bleiben. Die nach § 226
Abs. 1 PBG zu treffenden Massnahmen seien nämlich am Massstab der "Zumutbarkeit"
zu messen, und bei der Anwendung von § 226 Abs. 2 PBG, wonach
Störungen "nicht in einer nach den Umständen übermässigen Weise auf die
Umwelt einwirken" dürfen, werde nach der Rechtsprechung auf
durchschnittlich empfindliche Personen abgestellt. Demgegenüber würden in
Anwendung des Umweltschutzgesetzes schon bei der Festlegung der
Immissionsgrenzwerte auch Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit
berücksichtigt (Art. 13 Abs. 2 USG), und die gestützt auf Art. 11
Abs. 2 USG festgelegten Anlagegrenzwerte der NISV lägen noch tiefer. Es
sei daher nicht anzunehmen, dass das kantonale Recht diesbezüglich einen noch
strengeren Massstab anlege. An dieser Rechtsprechung ist auch heute festzuhalten.
Vorinstanz und Beschwerdegegnerschaft haben des Weiteren
auf § 239 Abs. 1 PBG hingewiesen. Nach dieser Vorschrift müssen
"Bauten und Anlagen ... nach Fundation, Konstruk­tion und Material den
anerkannten Regeln der Baukunde entspre­chen. Sie dürfen weder bei ihrer
Erstellung noch durch ihren Bestand Personen oder Sachen gefährden." Mit
diesen Regeln über die Konstruktion und die zu verwendenden Materialien werden
jedoch in erster Linie die Benützer und Bewohner der Baute sowie allenfalls die
unmittelbare Nachbarschaft geschützt; eine Anwendung der Bestimmung auf die
Verursachung elektromagnetischer Strahlung, deren Wirkung auch über grössere
Entfernungen eintritt, liegt nicht nahe. Auch die Gesetzessystematik spricht
gegen die Anwendung von § 239 Abs. 1 PBG auf diesen Sachverhalt. Die
zulässigen Einwirkungen einer Baute oder Anlage auf ihre Umgebung werden in
erster Linie durch die Vorschrift von § 226 PBG geregelt; § 239 Abs. 1
PBG ist demgegenüber im Wesentlichen eine Vorschrift über die
"Beschaffenheit" von Bauten und Anlagen. Dass die in dieser Hinsicht
weniger spezifische Vorschrift von § 239 Abs. 1 PBG die zulässigen
Einwirkungen auf die Umgebung weitergehend erfasst als die grundlegende
Bestimmung von § 226 PBG, ist nicht anzunehmen. Die Beschwerdegegnerin
Nr. 1 kann daher aus § 239 Abs. 1 PBG nichts zu ihren Gunsten
ableiten.
3.6
Ergänzend
ist darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdegegnerin Nr. 1 die von ihr ins
Feld geführten Befürchtungen im vorliegenden Verfahren keineswegs überzeugend
belegt hat. In ihrer Rekursantwort zuhanden der Vorinstanz machte sie zwar
geltend, dass in ihrem Betriebsgebäude am Hauptsitz mit höchst sensiblen
Sensoren gearbeitet werde, die schon durch elektromagnetische Strahlung
unterhalb des Anlagegrenzwerts beeinflusst würden. Schon die heute vorhandene
Feldstärke von ca. 0,25 V/m verursache einen grossen Mehraufwand, obschon sie
alle möglichen Vorkehrungen zur Abschirmung getroffen habe. Durch die Strahlung
der geplanten neuen Mobilfunkanlage könnten Betriebsstörungen mit Folgekosten
in der Höhe von Millionen von Franken entstehen bzw. sogar eine Verlegung des
Betriebs erforderlich werden. Zum Beleg reichte sie Messresultate ihres Labors
ein, gemäss welchen die im Mobilfunk verwendete Strahlung (GSM-Signal) schon
bei einer Feldstärke von 1 V/m zu einer Störung von Messgeräten führt
(act. 8/5.3.1 und 8/5.3.2).
Diese Darlegungen sind jedoch weitgehend pauschal und
reichen nicht aus, um die Notwendigkeit zusätzlicher Einschränkungen zu
belegen. Die eingereichten Messresultate zeigen zwar plausibel, dass
elektromagnetische Strahlung die Messinstrumente zu beeinflussen vermag, wenn
diese nicht abgeschirmt sind. Wesentlich wäre jedoch zu wissen, welche
Massnahmen zur Abschirmung in der konkreten Situation überhaupt infrage kämen,
welche bereits getroffen wurden und was allenfalls noch vorzukehren wäre. Auch
die Kosten solcher Massnahmen sowie allfällige daraus entstehende Erschwerungen
für den Betrieb wären für die Beurteilung von Interesse. Als Partei, die auf
diesem Gebiet über erhebliches Fachwissen verfügt, wäre die Beschwerdegegnerin
Nr. 1 zweifellos in der Lage, zu diesen Punkten konkretere Angaben zu
liefern.
Eine Expertise, wie sie die Beschwerdegegnerin Nr. 1
vor der Vorinstanz beantragt hat, ist zu diesen Fragen nicht anzuordnen, nachdem
sich ergeben hat, dass schon die rechtlichen Voraussetzungen für weitergehende
Beschränkungen nicht gegeben sind. Was schliesslich das in der
Beschwerdeantwort erwähnte "Gutachten" einer "Fachstelle
Nichtionisierende Strahlung" vom 13. März 2005 (richtig wohl 13. März
2007, vgl. die Berechnungsblätter des "Gutachtens"; act. 8/19 bzw.
8/28.1) anbelangt, so enthält dieses lediglich Berechnungen der zu erwartenden
Immissionen an zwei Orten mit empfindlicher Nutzung. Diese betrafen nicht die
Beschwerdegegnerin Nr. 1 und tragen auch nichts zur hier interessierenden
Frage der elektromagnetischen Verträglichkeit bei.
3.7
Mit Blick
auf die elektromagnetische Verträglichkeit der Antennenanlage besteht somit im
vorliegenden Bewilligungsverfahren entgegen der Rechtsauffassung der Vorinstanz
kein zusätzlicher Abklärungsbedarf. Die städtische Baubehörde hat das
Bauvorhaben daher im Anschluss an die Rückweisung lediglich mit Bezug auf die
Angaben im Standortdatenblatt neu zu prüfen. Abklärungen hinsichtlich der
Einwirkung auf die Produktionsanlagen der Beschwerdegegnerin Nr. 1 sind –
abgesehen von der Einhaltung der Anlagegrenzwerte – nicht vorzunehmen.
4.
Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde; zwar
bleibt die von der Vorinstanz angeordnete Rückweisung bestehen, doch wird deren
Tragweite erheblich gemindert. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die
Kosten der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerschaft je zur Hälfte
aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG), und es
sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die
Kostenregelung der Vorinstanz ist in der gleichen Weise anzupassen.
Demgemäss entscheidet
die
Kammer
:
1.    In teilweiser
Gutheissung der Beschwerde wird die Sache zu neuer Beurteilung im Sinn der
vorstehenden Erwägungen an den Bauausschuss der Stadt Winterthur zurückgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      90.--     Zustellungskosten,
Fr. 5'090.--     Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten sowie die Verfahrenskosten der Vorinstanz werden der Beschwerdeführerin
zur Hälfte und der Beschwerdegegnerschaft 1–4 zu je einem Achtel, unter
solidarischer Haftung für die Hälfte, auferlegt.
4.    Es werden
keine Parteientschädigungen zugesprochen. Dispositiv-Ziffer IV des vorinstanzlichen
Entscheids wird aufgehoben.
5.    Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14,
einzureichen.
6.    Mitteilung an: …