zh_verwaltungsgericht · AN.2023.00016 · 2024-03-14 · de

Verordnung über den Personentransport mit Taxis und Limousinen | Abstraktes Normenkontrollverfahren: Die Stadt Zürich verlangt beschwerdeweise die Aufhebung von § 16 Abs. 2, § 17 Abs. 2 und § 20 der Verordnung des Regierungsrats über den Personentransport mit Taxis und Limousinen vom 24. Mai 2023 (PTLV; LS 935.511). Rechtliche Ausführungen zur Gemeindeautonomie (E.2), zur Gesetzesdelegation (E. 4) und detailliert zu den Gemeindekompetenzen (E. 5): Den zürcherischen Gemeinden kommen nach Massgabe des kantonalen Rechts sowohl in Bezug auf Anzahl und Lage der Parkplätze auf öffentlichem Grund wie auch auf deren engere Zweckumschreibung (etwa durch Kenntlichmachung als weisse, blaue oder einer besonderen Benutzergruppe vorbehaltene gelbe Parkfelder) sowie der Modalitäten ihrer Benützung (namentlich, wenn es um das Dauerparkieren geht) weitreichende Regelungs- und Anordnungskompetenzen zu (E. 5.2). Im angefochtenen § 17 Abs. 2 PTLV wird die Anwerbung von Kunden durch Taxis auf öffentlichen Parkplätzen ausserhalb der eigentlichen Taxistandplätze geregelt. Einerseits begründet diese Bestimmung neue Verbote (und je nach Auslegung der Bestimmung im Umkehrschluss vermeintlich auch neue Rechte) für die Taxifahrerinnen und Taxifahrer, andererseits greift sie in die Kompetenzen der Beschwerdeführerin bei der Regelung der Nutzung der allgemeinen Parkierungsflächen ein. Es handelt sich damit bei § 17 Abs. 2 PTLV klarerweise nicht um eine blosse Vollzugsverordnung, sondern um eine gesetzesvertretende Verordnung. Als solche bedürfte die Bestimmung einer Delegationsnorm im PTLG. Indes hat sich der formelle Gesetzgeber weder in § 5 PTLG noch sonst im Rahmen des PTLG zur Anwerbung von Kunden durch Taxis auf öffentlichen Parkplätzen ausserhalb der eigentlichen Taxistandplätze oder durch Limousinendienste geäussert. Demnach verstösst § 17 Abs. 2 PTLV gegen die kantonale Kompetenzordnung im Strassenbereich. Er verletzt das Legalitäts- bzw. Gewaltenteilungsprinzip und die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin. Dies führt zur Aufhebung von § 17Abs. 2 PTLV (E. 5.4).Der Passus "auf einem öffentlichen Parkplatz in Sichtweite eines Taxistandplatzes abgestellt oder" in § 16 Abs. 2 PTLV teilt das rechtliche Schicksal von § 17 Abs. 2 PTLV und ist ebenfalls aufzuheben (E. 6.1.2). Eine Aufhebung von § 20 PTLV als Verweisnorm ist demgegenüber nicht angezeigt (E. 6.2).Teilweise Gutheissung der Beschwerde, Aufhebung von § 17 Abs. 2 PTLV sowie des genannten Passus von § 16 Abs. 2 PTLV.

Zürich Verwaltungsgericht 05.12.2024 AN.2023.00016
Zurich Verwaltungsgericht 05.12.2024 AN.2023.00016
Zurigo Verwaltungsgericht 05.12.2024 AN.2023.00016

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2023.00016
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Geschäftsnummer:
AN.2023.00016
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 05.12.2024
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Dieser Entscheid ist rechtskräftig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verordnung über den Personentransport mit Taxis und Limousinen
Abstraktes Normenkontrollverfahren: Die Stadt Zürich verlangt beschwerdeweise die Aufhebung von § 16 Abs. 2, § 17 Abs. 2 und § 20 der Verordnung des Regierungsrats über den Personentransport mit Taxis und Limousinen vom 24. Mai 2023 (PTLV; LS 935.511).
Rechtliche Ausführungen zur Gemeindeautonomie (E.2), zur Gesetzesdelegation (E. 4) und detailliert zu den Gemeindekompetenzen (E. 5): Den zürcherischen Gemeinden kommen nach Massgabe des kantonalen Rechts sowohl in Bezug auf Anzahl und Lage der Parkplätze auf öffentlichem Grund wie auch auf deren engere Zweckumschreibung (etwa durch Kenntlichmachung als weisse, blaue oder einer besonderen Benutzergruppe vorbehaltene gelbe Parkfelder) sowie der Modalitäten ihrer Benützung (namentlich, wenn es um das Dauerparkieren geht) weitreichende Regelungs- und Anordnungskompetenzen zu (E. 5.2).
Im angefochtenen § 17 Abs. 2 PTLV wird die Anwerbung von Kunden durch Taxis auf öffentlichen Parkplätzen ausserhalb der eigentlichen Taxistandplätze geregelt. Einerseits begründet diese Bestimmung neue Verbote (und je nach Auslegung der Bestimmung im Umkehrschluss vermeintlich auch neue Rechte) für die Taxifahrerinnen und Taxifahrer, andererseits greift sie in die Kompetenzen der Beschwerdeführerin bei der Regelung der Nutzung der allgemeinen Parkierungsflächen ein. Es handelt sich damit bei § 17 Abs. 2 PTLV klarerweise nicht um eine blosse Vollzugsverordnung, sondern um eine gesetzesvertretende Verordnung. Als solche bedürfte die Bestimmung einer Delegationsnorm im PTLG. Indes hat sich der formelle Gesetzgeber weder in § 5 PTLG noch sonst im Rahmen des PTLG zur Anwerbung von Kunden durch Taxis auf öffentlichen Parkplätzen ausserhalb der eigentlichen Taxistandplätze oder durch Limousinendienste geäussert. Demnach verstösst § 17 Abs. 2 PTLV gegen die kantonale Kompetenzordnung im Strassenbereich. Er verletzt das Legalitäts- bzw. Gewaltenteilungsprinzip und die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin. Dies führt zur Aufhebung von § 17 Abs. 2 PTLV (E. 5.4).
Der Passus "auf einem öffentlichen Parkplatz in Sichtweite eines Taxistandplatzes abgestellt oder" in § 16 Abs. 2 PTLV teilt das rechtliche Schicksal von § 17 Abs. 2 PTLV und ist ebenfalls aufzuheben (E. 6.1.2). Eine Aufhebung von § 20 PTLV als Verweisnorm ist demgegenüber nicht angezeigt (E. 6.2).
Teilweise Gutheissung der Beschwerde, Aufhebung von § 17 Abs. 2 PTLV sowie des genannten Passus von § 16 Abs. 2 PTLV.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
ANWERBUNG
GEMEINDEAUTONOMIE
GEMEINDEKOMPETENZ
GESETZESDELEGATION
GESETZESVERTRETENDE VERORDNUNG
GESTEIGERTER GEMEINGEBRAUCH
GEWALTENTEILUNG
LEGALITÄTSPRINZIP
ÖFFENTLICHE PARKPLÄTZE
STANDPLATZ
STRASSEN
TAXIFAHRER
TAXIGEWERBE
TAXISTANDPLÄTZE
TAXIVERORDNUNG
WIRTSCHAFTS- UND WIRTSCHAFTSVERWALTUNGSRECHT
Rechtsnormen:
Art. 5 Abs. I BV
Art. 50 Abs. I BV
§ 27 KSigV
Art. 3 KV
Art. 38 KV
Art./§ 5 PTLG
Zus. 20 PTLV
Art./§ 16 Abs. II PTLV
Art./§ 17 Abs. II PTLV
Art./§ 20 PTLV
Art./§ 43 StrG
Art. 3 Abs. IV SVG
§ 20 Abs. II VRG
§ 21 Abs. II lit. b VRG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
3. Abteilung
AN.2023.00016
Urteil
der 3. Kammer
vom 5. Dezember 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin
Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Ersatzrichter Moritz
Seiler, Gerichtsschreiber Samuel Boller.
In Sachen
Stadt Zürich,
vertreten durch den
Stadtrat,
dieser vertreten durch die
Vorsteherin des
Sicherheitsdepartements,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Verordnung
über den Personentransport mit Taxis und Limousinen,
hat sich
ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 24. Mai 2023 erliess der
Regierungsrat die Verordnung über den Personentransport mit Taxis und
Limousinen (PTLV; LS 935.511) und setzte sie zusammen mit dem Gesetz über
den Personentransport mit Taxis und Limousinen vom 25. März 2019 (PTLG;
LS 935.51) und den Änderungen der Verordnung über die Organisation des
Regierungsrates vom 18. Juli 2007 (VOG RR; LS 172.11) sowie der
Kantonalen Ordnungsbussenverordnung vom 10. Dezember 2019 (KOBV;
LS 321.2) vorbehältlich der Ergreifung eines Rechtsmittels auf den
1. Januar 2024 in Kraft. Dieser Beschluss wurde am 9. Juni 2023 im
Amtsblatt publiziert (ABl 2023-06-09, Meldungsnummer RS-ZH03-0000000651).
Die PTLV enthält unter anderem folgende Bestimmungen:
§ 16 Taxilampe
1
Werden Taxifahrten angeboten oder
ausgeführt, ist die Taxilampe am Fahrzeug anzubringen.
2
Wird das Fahrzeug auf einem öffentlichen
Parkplatz in Sichtweite eines Taxistandplatzes abgestellt oder für
Privatfahrten verwendet, ist die Taxilampe auszuschalten.
§ 17 Anwerbeverbot
1
Taxifahrerinnen und Taxifahrer
dürfen Fahrgäste nicht durch Zurufe, Winken oder auf ähnliche Weise
anwerben.
2
Sie dürfen öffentliche Parkplätze in
Sichtweite von Taxistandplätzen nicht nutzen, um auf Fahrgäste oder
Fahraufträge zu warten.
§ 20 Anwerbeverbot
Für Limousinenfahrerinnen und Limousinenfahrer
gilt das Anwerbeverbot gemäss § 17 sinngemäss.
II.
Mit Eingabe vom 3. Juli 2023 erhob die Stadt Zürich
beim Verwaltungsgericht Beschwerde. Sie beantragte, die Bestimmungen von § 16
Abs. 2, § 17 Abs. 2 und § 20 PTLV seien aufzuheben.
Eventualiter sei die Sache zur Neuentscheidung bzw. zum Neuerlass an den Kanton
zurückzuweisen. Zudem beantragte sie, die Kosten- und Entschädigungsfolgen dem
Kanton aufzuerlegen.
Mit Beschwerdeantwort vom 11. September 2023
beantragte die Volkswirtschaftsdirektion namens des Regierungsrats, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, dies unter
Kostenfolgen zulasten der Beschwerdeführerin. Mit Vernehmlassung vom
20. September 2023 nahm die Stadt Zürich erneut Stellung. Mit Eingabe vom
4. Oktober 2023 erklärte die Volkswirtschaftsdirektion, dass sie an ihren
Anträgen festhalte und im Übrigen auf eine weitere Stellungnahme verzichte.
Mit Beschluss vom 27. September 2023 setzte der
Regierungsrat die PTLV – mit Ausnahme von § 16 Abs. 2, § 17 Abs. 2
und § 20 – auf den 1. Januar 2024 in Kraft (ABl 2023-09-29,
Meldungsnummer RS-ZH03-0000000688).
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) sowie Art. 79
Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101)
zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen Verordnungen des
Regierungsrats. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in
Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2
Die Beschwerdeführerin
ist der Ansicht, zur Beschwerdeführung legitimiert zu sein, weil die
angefochtenen Bestimmungen die Gemeindeautonomie verletzten. Überdies werde sie
bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen
auch anderweitig verletzt.
1.2.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 2 und § 21 Abs. 2
lit. b VRG kann eine Gemeinde einen Erlass anfechten, wenn sie die
Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung
gewährt. Ebenso steht ihr die Legitimation zu, wenn sie bei der Erfüllung von
gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt
wird, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- und
Verwaltungsvermögen (§ 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 2 und § 21
Abs. 2 lit. c VRG), oder wenn sie durch die Anordnung wie eine
Privatperson berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a
VRG). Bei der Anwendung dieser Legitimationsvoraussetzungen ist zu beachten,
dass Art. 111 in Verbindung mit Art. 89 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) Minimalanforderungen für die
Legitimation des Gemeinwesens aufstellt und sich die Regelung von § 21 VRG
an Art. 89 BGG orientiert (VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008, E. 1.3;
Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.
2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 102, 118, 122). Die Zulässigkeit der
Autonomiebeschwerde der Gemeinde hängt nicht davon ab, dass sie im betroffenen
Gebiet über qualifizierte Entscheidungs- und Ermessensfreiheit verfügt. Ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt
wurde, ist nämlich keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen
Beurteilung der Beschwerde (VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008, E. 1.3.1;
Bertschi, § 21 N. 118).
1.2.2
Nach der Darstellung der Beschwerdeführerin greifen die angefochtenen
Bestimmungen in die Gemeindeautonomie ein, weil die Beschwerdeführerin danach
neu zu dulden habe, dass Taxis und Limousinen auf öffentlichen Parkplätzen im
Stadtgebiet ihre Dienste anbieten können, sofern sie sich nicht in Sichtweite
eines Taxistandplatzes befänden. Ob dies effektiv zutrifft, ist im Rahmen der
materiellen Beurteilung zu prüfen. Für die Frage der Beschwerdelegitimation
genügt die Darstellung der Beschwerdeführerin jedenfalls. Auf die Beschwerde ist
einzutreten.
1.3
Dem Zweck
der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine
rein kassatorische Entscheidbefugnis. Aufgrund der Gewalten- und der
Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den
rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu
erteilen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Das Gericht
hat sich bei Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die
rechtswidrigen Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, wie
und gegebenenfalls ob der Regierungsrat im Fall der Aufhebung einer
Verordnungsbestimmung die Verordnung an das übergeordnete Recht anpassen will,
bleibt diesem vorbehalten (VGr, 31. März 2021, AN.2020.00002, E. 1.2;
7. Juli 2015, AN.2015.00001, E. 1.3). Dementsprechend erwiese sich selbst
die von der Beschwerdeführerin eventualiter verlangte Rückweisung der Sache an
den Beschwerdegegner zur Neuentscheidung bzw. zum Neuerlass als unzulässiger
Antrag und wäre entsprechend nicht darauf einzutreten (vgl. VGr, 2. März
2023, AN.2022.00005–7, je E. 1.5; anders vereinzelt noch die frühere
Rechtsprechung VGr, 26. Februar 2020, VB.2019.00003, E. 1.4 mit
Hinweisen).
1.4
Im Rahmen
des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit des angefochtenen
Erlasses bzw. der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu
prüfen (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; Art. 79
Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der
Rechtsnormen. Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs-
und Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (VGr, 17. September 2024, AN.2024.00002,
E. 2; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung
mit § 20 N. 94).
2.
Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die
Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung
sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen
nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur
Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit
einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass
oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden
Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen.
Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen
Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen
ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden
Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 145 I 52;
BGE 141 I 36 E. 5.3 mit Hinweisen). Die Gemeindeautonomie ist ein
kantonales verfassungsmässiges Recht (vgl. Art. 85 KV; BGr,
12. Oktober 2009, 1C_202/2009, E. 2.2;
Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, N. 1902).
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin
ist der Ansicht, dass § 17 Abs. 2 und § 20 PTLV nicht mit § 5
PTLG vereinbar seien, weil ihr durch diese Verordnungsbestimmung die gesetzlich
vorgesehene Möglichkeit genommen werde, eine Bewilligungspflicht für
(Taxi-)Standplätze vorzusehen, wenn sie sich ausserhalb der Sichtweite von (gemeint:
bereits bewilligten) Taxistandplätzen befänden. Darin sieht die Beschwerdeführerin
eine Verletzung des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 der
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
[BV; SR 101]), nachdem die infrage stehenden Bestimmungen nicht in Übereinstimmung
mit dem PTLG ergangen seien und sich Regelungsinhalte anmassten, die dem
Gesetzgeber vorbehalten seien. Ausserdem greife der Kanton in unzulässiger
Weise in ihre Gemeindeautonomie ein.
3.2
Der
Beschwerdegegner stellte sich demgegenüber auf den Standpunkt, es sei
unstrittig, dass die Städte und Gemeinden betreffend die Regelung der
gewerblichen Nutzung öffentlicher Parkplätze respektive des gesteigerten
Gemeingebrauchs durch Taxis und Limousinen auch dann autonom blieben, wenn das
kantonale Anwerbeverbot in der PTLV in Kraft treten sollte. Namentlich bliebe
es ihnen grundsätzlich unbenommen, das Parkieren auf öffentlichen Parkplätzen
ausserhalb der Sichtweite von Taxistandplätzen einzuschränken. Zur Einhaltung
des Legalitätsprinzips bzw. des Gewaltenteilungsprinzips äusserte sich der
Beschwerdegegner nicht.
4.
4.1
In Art. 3
in Verbindung mit Art. 38 KV ist der Grundsatz der Gewaltenteilung auf
kantonaler Ebene verankert. Insbesondere bestimmt Art. 38 Abs. 1 KV,
dass alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des Gesetzes
zu erlassen sind, und zählt auf, welche Regelungen einer gesetzlichen Grundlage
im formellen Sinn bedürfen. Dazu gehören namentlich die wesentlichen
Bestimmungen über die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte (lit. b).
Die Kantonsverfassung weist die Zuständigkeit zum Erlass von Gesetzen dem
Kantonsrat und dem Stimmvolk zu (vgl. Art. 29, 32 f., 54 KV). Gesetzesdelegation
ist grundsätzlich zulässig, auch wenn damit das Gewaltenteilungsprinzip
durchbrochen wird (VGr, 25. Januar 2024, AN.2023.00008, E. 5.2, mit
Hinweisen).
4.2
Bei einer
Gesetzesdelegation werden gesetzesvertretende Verordnungen erlassen. Sie
beruhen auf einer Ermächtigung durch ein Gesetz, das noch keine vollständige
materielle Regelung enthält. Solche Verordnungen fügen der weitmaschigen
Regelung im Gesetz neue Normen hinzu. Reine Vollziehungsverordnungen demgegenüber
dürfen weder die Rechte der Bürgerinnen und Bürger (zusätzlich) beschränken
noch ihnen (weitere) Pflichten auferlegen (
Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 94–99; VGr, 8. Februar 2024,
VB.2022.00296, E. 3.5.2). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist
die Gesetzesdelegation nur zulässig, wenn folgende vier Voraussetzungen
kumulativ erfüllt sind: Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Verfassung
ausgeschlossen sein; die Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein;
die Delegation muss sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie
beschränken, Blankodelegationen sind unzulässig; die Grundzüge der delegierten
Materie, d.
h.
die wichtigen Regelungen, insbesondere Zweck, Gegenstand und Umfang der
übertragenen Befugnisse, müssen in einem Gesetz umschrieben sein
(Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 368 mit Verweis unter anderem auf BGE 144 II
376 sowie BGE 142 I 227 = Pra 107 [2018] Nr. 25 S. 9;
VGr, 17. April 2019, VB.2018.00648, E. 3.5
).
4.3
Was als
wichtig bzw. wesentlich erscheint und deshalb vom Gesetzgeber selbst im Sinn
der "Grundzüge der delegierten Materie" festzulegen ist, ergibt sich
aus den Umständen des Einzelfalls. Dem verfassungsrechtlichen Prinzip der
Gewaltenteilung wird auch in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Nachachtung
verschafft. Es bedeutet namentlich, dass Bestimmungen, die in einem Gesetz im
formellen Sinn stehen müssen, nicht durch andere Organe erlassen werden dürfen,
es sei denn aufgrund gültiger Gesetzesdelegation (BGE 147 I 478 E. 3.1.1
mit Hinweisen). Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV bzw. Art. 2
Abs. 1 KV besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine
materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom
staatlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Nicht verlangt ist,
dass sich die rechtliche Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn findet;
eine kompetenzgemäss erlassene Verordnung genügt grundsätzlich. Das Erfordernis
der Gesetzesform kann jedoch aufgrund anderer Verfassungsnormen massgeblich
sein (VGr, 23. Juli 2020, AN.2020.00003, E. 3.3; zum Ganzen: VGr,
25. Januar 2024, AN.2023.00008, E. 5.2).
5.
5.1
Gemäss § 5
Abs. 1 PTLG können die Gemeinden eine Bewilligungspflicht für
Taxistandplätze auf öffentlichem Grund vorsehen (Standplatzbewilligung). Gemäss
Abs. 2 derselben Bestimmung sind die Standplatzbewilligungen von den
Gemeinden diskriminierungsfrei und transparent mittels Ausschreibung zuzuteilen
und dürfen insbesondere nicht von einer Ortskundeprüfung abhängig gemacht
werden. Sie sind zu befristen.
Die Benutzung der Taxistandplätze wurde als Privileg für
die Kategorie Taxis bezeichnet (Protokoll des Zürcher Kantonsrates der Sitzung vom
3. Dezember 2018, S. 11919, Votum Kantonsrat Alex Gantner). Mit dem
Beschwerdegegner ist ein Taxistandplatz nach allgemeinem Sprachverständnis als eine
ausgewiesene Fläche zu verstehen, die von anderen Verkehrsteilnehmern nicht zum
Parkieren genutzt werden darf und dementsprechend markiert wird (vgl. Art. 79
Abs. 5 i.
V.
m. Art. 79a Abs. 1
und Anhang 2 Markierung Ziff. 6.23 der Signalisationsverordnung vom
5. September 1979 [SSV; SR 741.21]).
5.2
Mit Blick
auf die (kantons-)verfassungsrechtliche Kompetenzordnung, welche dem Kanton
lediglich die Hoheit über die Staatsstrassen vorbehält (Art. 104 Abs. 2
KV; zur Einteilung der Strassen in Staats- und Gemeindestrassen § 5 des
Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG; LS 722.1]), obliegt
die Bau- und Unterhaltspflicht bei Gemeindestrassen den Gemeinden (so denn auch
§ 6 Abs. 1 und § 26 Abs. 1 StrG). Die Städte Zürich und
Winterthur sind überdies auch zuständig für Erstellung, Ausbau und Unterhalt
der Strassen von überkommunaler Bedeutung (§ 43 Abs. 1 StrG), mithin
auch jener Strassen, welche zu den Staatsstrassen zu zählen sind (vgl. § 43
Abs. 2 i.
V.
m. § 5 Abs. 1
StrG). Den genannten Städten kommt überdies auch die Kompetenz zur Anordnung
dauernder Verkehrsanordnungen auf allen dieser Strassen zu (§ 27 i.
V.
m. §§ 5 und 10 der Kantonalen
Signalisationsverordnung
vom 21. November 2001
[KSigV;
LS 741.2]). Als solche funktionellen Verkehrsanordnungen im Sinn von Art. 3
Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG;
SR 741.01) gelten etwa auch das Schaffen (durch Markierung) von
Parkfeldern auf öffentlichen Strassen sowie der Erlass von Parkbeschränkungen (letzteres
etwa auch zugunsten von besonderen Benutzergruppen) bis hin zu Park- und Halteverboten
durch entsprechende Signale und/oder Markierungen (vgl. Art. 30, 48 ff.
und 79 f. SSV; vgl. etwa VGr, 27. Juni 2024, VB.2022.00498 sowie
VB.2022.00486, je E. 2.2 Abs. 2 mit Hinweisen).
Nach § 39 Abs. 1 StrG stellen Staat und
Gemeinden, soweit ein Bedürfnis besteht und das Planungs- und Baugesetz keine
abschliessende Ordnung trifft, sodann auch Polizeivorschriften (u.
a.) über das
Strassengebiet und seine Benützung auf. Entsprechend der vorgenannten
Verteilung der Strassenhoheit ist es regelmässig den zürcherischen Gemeinden
überlassen, über das Strassengebiet und dessen Benützung in eigener Kompetenz
(Polizei-)Vorschriften zu erlassen, wobei ihnen in diesem Bereich Autonomie
zukommt (vgl. VGr, 27. August 2019, VB.2019.00453, E. 4.2; BGE 126 I
133 E. 2; Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach
[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich/
Basel/Genf 2007, Art. 85 N. 11).
Im Besonderen sind die Gemeinden auch zuständig für die
Normierung des gesteigerten Gemeingebrauchs, namentlich des längerfristigen
(sog. Dauer-)Parkierens (vgl. VGr, 20. März 2019, VB.2018.00443, E. 2
mit weiteren Hinweisen). Sie können für entsprechende Beanspruchungen eine
Gebührenordnung erlassen (vgl. VGr, 28. Juli 2023, VB.2022.00329, E. 3
und VGr, 20. November 2018, VB.2017.00390, E. 3.1; allgemein VGr,
16. Dezember 2021, VB.2020.00592, E. 2.1; mit Bezug auf § 231 Abs. 4
des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1]
VGr, 10. September 2020, VB.2019.00188, E. 6.1) und für das Parkieren
in der Blauen Zone beispielsweise ein Parkkartensystem einführen (vgl. VGr,
16. November 2006, VB.2006.00350, E. 2.1 mit Hinweisen). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt es sich nicht ausschliessen, dass eine
Nutzung allgemeiner Parkierungsflächen durch Taxis für Kundenwerbung als
gesteigerter Gemeingebrauch zu qualifizieren ist (vgl. BGE 99 Ia 394 E. 2b/bb).
Auch der Beschwerdegegner anerkennt, dass es sich dabei um gesteigerten
Gemeingebrauch handelt. Eine solche Nutzung ist deshalb über das ganz
kurzfristige Parkieren hinaus (wie bei Kundschaftswechseln) nicht ohne Weiteres
bewilligungsfrei zulässig. Für entsprechende Regelungen über die Bewilligung,
unter Wahrung der verfassungsmässigen Rechte der Gewerbetreibenden, wären entsprechend
die Gemeinden zuständig (vgl. betreffend die Stadt Zürich auch BGE 122 I 279 E. 8).
Nach dem Gesagten kommen den zürcherischen Gemeinden nach
Massgabe des kantonalen Rechts sowohl in Bezug auf Anzahl und Lage der
Parkplätze auf öffentlichem Grund wie auch auf deren engere Zweckumschreibung
(etwa durch Kenntlichmachung als weisse, blaue oder einer besonderen
Benutzergruppe vorbehaltene gelbe Parkfelder) sowie die Modalitäten ihrer
Benützung (namentlich, wenn es um das Dauerparkieren geht) weitreichende
Regelungs- und Anordnungskompetenzen zu.
5.3
Das Gesetz
über den Personentransport mit Taxis und Limousinen (PTLG), als dessen
Ausführungserlass sich die infrage stehende Verordnung (PTLV) versteht, enthält
im Grundsatz keine Bestimmungen zur Benützung des öffentlichen Grundes durch
die Taxifahrerinnen und -fahrer. Der (kantonale) Taxiausweis
(Taxifahrerbewilligung) nach § 3 PTLG stellt im Prinzip eine reine
gewerbepolizeiliche Berufszulassungsbewilligung dar, ohne besondere
Ermächtigung zur bevorzugten Benutzung irgendwelcher öffentlicher
Strassenflächen oder -einrichtungen. Umgekehrt statuiert das PTLG aber auch
keine zusätzlichen Einschränkungen oder Auflagen für Taxifahrerinnen und
Taxifahrer im Verhältnis zu den übrigen Verkehrsteilnehmenden, wenn es um die
Benützung von Parkflächen geht. Es gilt mithin für die Taxis im ruhenden
Verkehr (nebst den diesbezüglichen allgemeinen Vorgaben des Strassenverkehrsrechts)
das nach Massgabe der oben erläuterten Zuständigkeitsordnung namhaft von den
Gemeinden geprägte örtliche Strassenbenützungsregime. Nichts anderes lässt sich
im Prinzip aus § 5 PTLG ableiten: Die erwähnte Bestimmung erlaubt es den
Gemeinden, die Benützung der örtlichen Taxistandplätze auf öffentlichem Grund
einer (kommunalen) Bewilligungspflicht zu unterstellen, und macht den Gemeinden
in Bezug auf die Modalitäten der Erteilung solcher Bewilligungen gewisse
Vorgaben (diskriminierungsfrei, nach vorgängiger Ausschreibung, nicht abhängig
von einer Ortskundeprüfung, befristet). Damit obliegt es zunächst den
Gemeinden, zu bestimmen, ob sie auf ihrem Gebiet auf öffentlichem Grund
überhaupt besondere Taxistandplätze ausscheiden wollen. Tun sie dies, können sie
diese entweder allen Taxifahrenden voraussetzungslos zur freien Benützung (im
Rahmen der vorhandenen Kapazität) zur Verfügung stellen oder aber (unter
Beachtung der Vorgaben von § 5 PTLG) ein kommunales Bewilligungsregime
einführen. Die diesbezüglichen Vorgaben von § 5 PTLG betreffen aber nach
klarem Wortlaut dieser Bestimmung allein die
Taxistandplätze
, mithin die
gelb markierten, der besonderen Benutzergruppe der Taxis vorbehaltenen
Parkfelder oder in ähnlicher Weise ausgeschiedene, zur exklusiven Benützung
durch Taxis bestimmte Standflächen auf öffentlichem Grund. Zur Art und Weise
der Benützung von allgemeinen Parkflächen auf öffentlichen Strassen durch
Taxis, namentlich die weiss oder blau markierten Parkfelder (vgl. Art. 79 Abs. 2
gegenüber Abs. 5 i.
V.
m. Art. 79a Abs. 1
SSV), lässt sich § 5 PTLG nichts entnehmen, und zwar weder, dass ihnen
deren Benützung – generell oder für bestimmte (z.
B. Anwerbe-)Zwecke – gestattet, noch untersagt
wäre.
5.4
Im
angefochtenen § 17 Abs. 2 PTLV wird demgegenüber gerade die Anwerbung
von Kunden durch Taxis auf öffentlichen Parkplätzen ausserhalb der eigentlichen
Taxistandplätze geregelt. Einerseits begründet diese Bestimmung neue Verbote (und
je nach Auslegung der Bestimmung im Umkehrschluss vermeintlich auch neue Rechte)
für die Taxifahrerinnen und Taxifahrer, andererseits greift sie in die umschriebenen
gesetzlichen Kompetenzen der Beschwerdeführerin bei der Regelung der Nutzung
der allgemeinen Parkierungsflächen ein. Daran ändert nichts, dass es den
Gemeinden nach Ansicht des Beschwerdegegners unbenommen bleibt, das Parkieren
auf öffentlichen Parkplätzen ausserhalb der Sichtweite von Taxistandplätzen
einzuschränken. Denn selbst wenn es sich – dieser Ansicht folgend – nur um eine
"Minimalregelung" handeln sollte, müsste zumindest eine Gemeinde, die
über keine eigene kommunale Regelung verfügt, aufgrund von § 17 Abs. 2
PTLV eine Kundenanwerbung durch Taxis auf öffentlichen Parkplätzen ausserhalb
der Sichtweite von Taxistandplätzen tolerieren; umgekehrt hätte sie es
hinzunehmen, dass Taxifahrenden das Anwerben von Kunden auf öffentlichen Parkfeldern
in Sichtweite eines Taxistandplatzes auch dann (kantonal) untersagt wäre, wenn die
Gemeinde dies zulassen wollte. Es handelt sich damit bei § 17 Abs. 2
PTLV klarerweise nicht um eine blosse Vollzugsverordnung, sondern um eine
gesetzesvertretende Verordnung (vgl. oben, E. 4.2). Als solche
bedürfte die Bestimmung einer Delegationsnorm im PTLG. Indes hat sich der
formelle Gesetzgeber – wie erwähnt – weder in § 5 PTLG noch sonst im
Rahmen des PTLG zur Anwerbung von Kunden durch Taxis auf öffentlichen
Parkplätzen ausserhalb der eigentlichen Taxistandplätze oder durch
Limousinendienste geäussert.
Der Gesetzgeber hat demnach das Anwerbeverbot weder selbst
im PTLG geregelt noch die betreffende Regelungskompetenz an den Regierungsrat
delegiert. Demnach verstösst § 17 Abs. 2 PTLV gegen die kantonale
Kompetenzordnung im Strassenbereich. Er verletzt das Legalitäts- bzw.
Gewaltenteilungsprinzip und die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin. Dies
führt zur Aufhebung von § 17 Abs. 2 PTLV.
6.
6.1
Der mitangefochtene
§ 16 Abs. 2 PTLV regelt zwei Sachverhalte.
6.1.1
Einerseits besagt er, dass bei privater Nutzung des Taxifahrzeugs die
Taxilampe auszuschalten ist. Dabei handelt es sich um eine blosse
Betriebsvorschrift für Taxis. § 16 Abs. 2 PTLV bildet insofern eine
Vollzugsverordnung zu § 2 PTLG über die Kennzeichnungspflicht der
Fahrzeuge mit der Taxilampe und zu § 7 PTLG über die kantonale
Regelungsbefugnis über die Taxilampe. Insoweit wurde § 16 Abs. 2 PTLV
kompetenzgemäss durch den Regierungsrat erlassen und ist nicht zu beanstanden.
6.1.2
Andererseits besagt § 16 Abs. 2 PTLV, dass bei einem Abstellen
des Taxifahrzeugs auf einem öffentlichen Parkplatz in Sichtweite eines
Taxistandplatzes die Taxilampe auszuschalten ist. Insofern soll diese
Vorschrift das in § 17 Abs. 2 PTLV statuierte, nunmehr aufzuhebende
Anwerbeverbot in Sichtweite der Taxistandplätze absichern. Dies läuft ebenfalls
auf ein Verbot der Nutzung für Kundenwerbung in dieser Konstellation hinaus.
Der Passus "auf einem öffentlichen Parkplatz in Sichtweite eines
Taxistandplatzes abgestellt oder" in § 16 Abs. 2 PTLV teilt
demnach das rechtliche Schicksal von § 17 Abs. 2 PTLV und ist infolge
Verstosses gegen die kantonale Kompetenzordnung ebenfalls aufzuheben. Die hier
vorzunehmende Streichung nur eines Passus von § 16 Abs. 2 PTLV ist
mit der kassatorischen Natur der abstrakten Normenkontrolle (oben E. 1.3)
vereinbar, da der verbleibende Teil der Bestimmung – die Pflicht, die Taxilampe
auf Privatfahrten auszuschalten – einen eigenständigen und unveränderten
Regelungsgehalt hat.
6.2
Schliesslich
ficht die Beschwerdeführerin § 20 PTLV an. Gemäss dieser Bestimmung gilt
das Anwerbeverbot gemäss § 17 PTLV für Limousinenfahrerinnen und
Limousinenfahrer sinngemäss. Zwar ist § 17 Abs. 2 PTLV aufzuheben,
doch bleibt § 17 Abs. 1 PTLV bestehen. Somit verweist § 20 PTLV
nurmehr auf § 17 Abs. 1 PTLV. Eine Aufhebung von § 20 PTLV ist
daher nicht angezeigt.
6.3
Unsubstanziiert
geblieben ist das Vorbringen der Beschwerdeführerin, sie sei vom
Verordnungsgeber in Verletzung von Art. 85 Abs. 3 KV nicht genügend
in den Gesetzgebungsprozess eingebunden worden (vgl. zum Ganzen BGr, 3. November
2022, 1C_477/2021 und 1C_479/2021, E. 4). Die Volkswirtschaftsdirektion
hat in ihrer Stellungnahme plausibel dargelegt, dass die Stadt hinreichend
Gelegenheit gehabt habe, sich im Gesetzgebungsprozess einzubringen, dies aber
unterlassen bzw. sich sogar widersprüchlich verhalten habe. Die Beschwerdeführerin
zieht diese Darstellung der Ereignisse in ihrer erneuten Stellungnahme nicht in
Zweifel und wiederholt den Vorwurf der Verletzung von Art. 85 Abs. 3
KV auch nicht mehr. Unter diesen Umständen erübrigen sich Weiterungen zur
Frage, welche Auswirkungen die Verletzung von Art. 85 Abs. 3 KV für
die Gültigkeit einer Verordnung des Regierungsrats haben könnte.
6.4
Nach dem
Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. § 17 Abs. 2 PTLV
sowie der Passus "auf einem öffentlichen Parkplatz in Sichtweite eines
Taxistandplatzes abgestellt oder" in § 16 Abs. 2 PTLV sind
aufzuheben. Die letztgenannte Bestimmung lautet mithin fortan wie folgt:
"Wird das Fahrzeug für Privatfahrten verwendet, ist die Taxilampe
auszuschalten." Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
7.1
Ausgangsgemäss
sind die Gerichtskosten dem ganz überwiegend unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen
(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
7.2
Die
Beschwerdeführerin beantragt eine Parteientschädigung. Den Gemeinwesen ist
gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG gemäss ständiger
Rechtsprechung lediglich in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen
Bemühungen, eine solche zuzusprechen. Die Entschädigungsberechtigung des
Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln
zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört, der Aufwand für das
Rechtsmittelverfahren jenen nicht wesentlich übersteigt, den das Gemeinwesen im
Rahmen des nichtstreitigen Verfahrens ohnehin erbringen musste, und die
Behörden meist einen Wissensvorsprung aufweisen (VGr, 14. März 2024,
AN.2022.00008, E. 6 mit Hinweisen). Ein Ausnahmefall liegt nicht vor,
weshalb der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. § 17 Abs. 2 PTLV sowie der
Passus "auf einem öffentlichen Parkplatz in Sichtweite eines
Taxistandplatzes abgestellt oder" in § 16 Abs. 2 PTLV werden
aufgehoben.
Im
Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 5'120.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Eine
Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,
von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6.    Mitteilung an die Parteien.