zh_verwaltungsgericht · VR.2003.00001 · 2003-10-23 · de

materielle Enteignung | Materielle Enteignung: Zuweisung von Zentrumszone zur Erholungszone Begriff der materiellen Enteignung (E. 3a). Unterscheidung zwischen Auszonung und Nichteinzonung (E. 3b). Massgeblicher Stichtag ist das Inkrafttreten der fraglichen Zonierung (E. 3c). Insbesondere Begriff der Nichteinzonung: Von einer Nichteinzonung ist nur auszugehen, wenn erstmals eine bundesrechtskonforme Raumordnung geschaffen wird. Dagegen ist von einer Auszonung auszugehen, wenn eine ursprüngliche Nutzungsplanung dem Bundesrecht entsprach, die Dimensionierung der Bauzonen sich später aber z.B. wegen der demographischen Entwicklung oder neuer Verdichtungsmöglichkeiten als zu gross erweist (E. 4b/bb). Konkret liegt eine Auszonung vor, weil die fragliche Zonierung nur die zwischenzeitlich ermöglichte höhere bauliche Nutzung "zurückkorrigiert" (E. 4b/cc). Prüfung der Frage, ob am Stichtag die nahe Möglichkeit der Überbauung des Grundstücks bestand: Ein hängiges grossräumiges Quartierplanverfahren, welches das Grundstück miteinbezogen hat, konnte die nahe Überbaubarkeit nicht ohne weiteres ausschliessen (E. 5a). Zu berücksichtigen ist ein Vorentscheid, wonach eine Überbauung auf dem Grundstück das Quartierplanverfahren nicht präjudiziert hätte. Die strassenmässige Erschliessung war gesichert (E. 5b). Eine kommunale richtplanerische Festsetzung - da nur behördenverbindlich - stellte kein Hindernis für die Prüfung der Überbaubarkeit dar (E. 5c). Die Groberschliessung war gegeben (E. 5d). Die Auszonung entzieht somit der Grundeigentümerin eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis und kommt einer Enteignung gleich (E. 5e). Gutheissung (Rückweisung an Schätzungskommission zur Bemessung der Entschädigungshöhe).

Zürich Verwaltungsgericht 23.10.2003 VR.2003.00001
Zurich Verwaltungsgericht 23.10.2003 VR.2003.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 23.10.2003 VR.2003.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2003.00001
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Geschäftsnummer:
VR.2003.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 23.10.2003
Spruchkörper:
3. Abteilung/3. Kammer
Weiterzug:
Das Bundesgericht hat eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 12.01.2005 formell erledigt.
Rechtsgebiet:
Enteignungsrecht
Betreff:
materielle Enteignung
Materielle Enteignung: Zuweisung von Zentrumszone zur Erholungszone
Begriff der materiellen Enteignung (E. 3a). Unterscheidung zwischen Auszonung und Nichteinzonung (E. 3b). Massgeblicher Stichtag ist das Inkrafttreten der fraglichen Zonierung (E. 3c).
Insbesondere Begriff der Nichteinzonung: Von einer Nichteinzonung ist nur auszugehen, wenn erstmals eine bundesrechtskonforme Raumordnung geschaffen wird. Dagegen ist von einer Auszonung auszugehen, wenn eine ursprüngliche Nutzungsplanung dem Bundesrecht entsprach, die Dimensionierung der Bauzonen sich später aber z.B. wegen der demographischen Entwicklung oder neuer Verdichtungsmöglichkeiten als zu gross erweist (E. 4b/bb). Konkret liegt eine Auszonung vor, weil die fragliche Zonierung nur die zwischenzeitlich ermöglichte höhere bauliche Nutzung "zurückkorrigiert" (E. 4b/cc).
Prüfung der Frage, ob am Stichtag die nahe Möglichkeit der Überbauung des Grundstücks bestand: Ein hängiges grossräumiges Quartierplanverfahren, welches das Grundstück miteinbezogen hat, konnte die nahe Überbaubarkeit nicht ohne weiteres ausschliessen (E. 5a). Zu berücksichtigen ist ein Vorentscheid, wonach eine Überbauung auf dem Grundstück das Quartierplanverfahren nicht präjudiziert hätte. Die strassenmässige Erschliessung war gesichert (E. 5b). Eine kommunale richtplanerische Festsetzung - da nur behördenverbindlich - stellte kein Hindernis für die Prüfung der Überbaubarkeit dar (E. 5c). Die Groberschliessung war gegeben (E. 5d).
Die Auszonung entzieht somit der Grundeigentümerin eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis und kommt einer Enteignung gleich (E. 5e).
Gutheissung (Rückweisung an Schätzungskommission zur Bemessung der Entschädigungshöhe).
Stichworte:
AUSZONUNG
ENTEIGNUNG
ERHOLUNGSZONE
MATERIELLE ENTEIGNUNG
NICHTEINZONUNG
Rechtsnormen:
§ 46 Abs. I AbtrG
Art. 26 Abs. II BV
Art. 5 Abs. II RPG
Art. 15 RPG
Publikationen:
BEZ 2004 Nr. 12
RB 2003 Nr. 119 S. 245
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 3
I. Die A AG ist Eigentümerin
des Grundstücks Kat.-Nr. 01 im Gebiet O in der Gemeinde X. Gemäss dem
1986 festgesetzten kommunalen Zonenplan lag das Grundstück in der Zentrumszone
B, in welcher eine dichte Überbauung möglich war. Gemäss dem kantonalen Richtplan
von 31. Januar 1995 liegt das fragliche Grundstück am Rande des Zentrumsgebietes
von X.
Am 7. Juli 1997 setzte die
Gemeindeversammlung X einen neuen Siedlungs- und Landschaftsplan fest (vom
Regierungsrat genehmigt am 27. Mai 1998). Dieser sieht im betroffenen Gebiet
ein Erholungsgebiet B für Parkanlagen und Spielplätze vor. Gestützt auf den
revidierten Richtplan setzte die Gemeindeversammlung am 23. März 1998 den
neuen Zonenplan fest, vom Regierungsrat genehmigt am 2. September 1998. Das
Grundstück der A AG wurde der Erholungszone B zugewiesen, in welcher nur
noch Gebäude und Anlagen zulässig sind, die dem Betrieb von Spielplätzen
dienen. Die Umzonung wurde rechtskräftig, weil sie direkt nicht angefochten
wurde und nachdem das Verwaltungsgericht auf eine gegen den
Genehmigungsentscheid des Regierungsrats gerichtete Beschwerde nicht eintrat
(VB.1998.00347/VB.1998.00353, 11. Februar 1999) und das Bundesgericht eine
staatsrechtliche Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid am 9. September
1999 abwies (1P.566/1998).
II. Am 15. März 2000 richtete die A AG
ein Entschädigungsbegehren wegen materieller Enteignung an die Gemeinde X. Weil
sich die Parteien nicht über eine Entschädigung einigen konnten, ersuchte die
Gemeinde X das Statthal­teramt Y um die Einleitung des Schätzungsverfahrens.
Das Statthalteramt überwies die Akten am 29. Januar 2001 der Schätzungskommission III
zur Durchführung des Schätzungsverfahrens. Die Kommission führte einen
doppelten Schriftenwechsel durch, nahm einen Augenschein vor und entschied am
4. Februar 2003, der A AG werde wegen der Zuweisung des Grundstücks Kat.-Nr. 01
zur Erholungszone B weder eine Entschädigung aus materieller Enteignung noch
Ersatz für Planungs- und Projektierungskosten zugesprochen.
III. Die A AG meldete gegen diesen
Entscheid am 24. März 2003 beim Verwaltungsgericht Rekurs an und reichte am 28.
April 2003 die begründete Rekursschrift ein. Sie beantragt in erster Linie die
Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Angelegenheit an
die Schätzungskommission III zur Festsetzung einer Entschädigung aus
materieller Enteignung, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die Schätzungskommission III
reichte die Akten ein und erklärte Verzicht auf Vernehmlassung. Die Gemeinde X
beantragt die Abweisung des Rekurses, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die
Kammer zieht in Erwägung:
1. Das
Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46
Abs. 1 des Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879 (AbtrG)
zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf
den Rekurs einzutreten.
2. Das Verfahren richtet sich nach
den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz
vom 24. Mai 1959 (VRG), d.h. nach §§ 50 ff. VRG (Alfred
Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungs­rechts­pflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 38 ff.;
RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23; RB 2001 Nr. 25).
3. Laut Art. 26 Abs. 2
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie nach Art. 5 Abs. 2
des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raum­planung (RPG) schuldet
das Gemein­we­sen für die von ihm erlassenen Eigentumsbe­schrän­kungen, die
ähnlich einer Enteig­nung wirken, volle Entschädigung.
a) Gemäss der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung kommt eine auf Planungen zu­rück­zuführende
Eigentumsbeschränkung dann einer Enteignung gleich, wenn dem Eigen­tü­mer der
bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt
oder besonders schwer eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem
Eigentum flies­sen­de Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit,
so kann er ausnahms­wei­se einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger
oder einzelne Eigentümer so be­trof­fen werden, dass ihr Opfer gegenüber der
Allgemeinheit als unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht
vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung ge­leistet wür­de. In beiden
Fällen ist die Möglichkeit einer künf­tigen besseren Nutzung der Sa­che nur zu
berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeit­punkt anzunehmen war, sie lasse sich
mit ho­her Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft ver­wirkli­chen. Unter besserer
Nutzung eines Grund­stücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung
zu verstehen (BGE 125 II 431 E. 3a, mit Hinweisen; Enrico Riva,
Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.;
derselbe in: Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5
N. 123 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutz­recht,
4. A., Bern 2002, S. 597 ff.).
b) Vom Entzug
einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinn des
Tatbestands der materiellen Enteignung kann im Licht der verfassungsrechtlichen
Ord­nung des Bodenrechts grundsätzlich nur dann gesprochen werden, wenn im Zeit­punkt
der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll,
eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf
dem fraglichen Grundstück einschloss (BGE 123 II 481 E. 6b, 122 II 326 E. 4b
und 5, 121 II 417 E. 3). Eine solche verfassungsmässige Grundordnung liegt
vor, wenn die Ge­meinde über einen Nutzungsplan verfügt, der die Bauzonen in
zweckmässiger Weise und unter Be­ach­tung der Grundsatzbestimmung von Art. 15
RPG rechtsverbindlich von den Nicht­bau­zo­nen trennt. Nur unter dieser
Voraussetzung ist das fragliche Grundstück von einer
Auszonung
be­trof­fen
worden, welche in der Regel als materielle Enteignung zu wür­digen ist. Wird
dagegen bei der erst­maligen Festsetzung einer verfassungs‑ und gesetzes­kon­formen
Nutzungsplanung eine Lie­genschaft keiner Zone für private Bauten zugewie­sen,
so liegt nach der bundes­ge­richt­li­chen Praxis eine
Nichteinzonung
vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage ste­hen­de Flä­che nach dem
früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut
werden durfte (BGE 123 II 481 E. 6b, 122 II 326 E. 4c; Riva,
Hauptfragen, S. 177 ff.; derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 139 ff.;
Hänni, S. 601 ff.).
c) Massgeblicher Zeitpunkt für die
Beurteilung der Entschädigungspflicht (Vorliegen einer materiellen Enteignung)
und die Bemessung der Entschädigung ist unbestrittenermassen der Zeitpunkt des
Inkrafttretens der fraglichen Zonierung (Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 181),
hier also der 18. September 1998, an welchem Datum der Genehmigungsentscheid
des Regierungsrats vom 2. September 1998 publiziert wurde.
4. a) Die Schätzungskommission III
hat erwogen, die kommunale Nutzungsordnung von 1986 habe bereits den formellen
und materiellen Anforderungen des Raumplanungsgesetzes entsprochen. Die
Revision von 1998 stelle daher keine erstmalige Schaffung einer RPG-konformen
Grundordnung dar. Somit liege keine Nichteinzonung, sondern eine Auszonung vor.
Zur in diesem Zusammenhang bedeutenden Frage der Baulandreserven erwog die
Kommission, zwar habe die Revision von 1998 eine Reduktion der Baulandreserven
bewirkt, die jedenfalls zu 14,7 ha bzw. 12,1 % auf Auszonungen zurückzuführen
sei (weitere Faktoren seien Zonenänderungen und Genauigkeitsanpassungen bei der
statistischen Erfassung gewesen). Diese Reduktion bewege sich indessen in der
gleichen Grös­senordnung wie die Kapazitätserweiterung, die durch die am 1.
September 1991 vorgenommene Änderung des kantonalen Planungs- und Baugesetzes
vom 7. September 1975 (PBG) geschaffen wurde. Diese Revision habe über die
Ausnützungsziffern (§ 255 PBG) zu einer höheren baulichen
Nutzungsmöglichkeit von Grundstücken in der Grössenordnung von 10 % geführt
(unter Hinweis auf Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs- und Baurecht,
2.
A
., Zürich 1992, Rz. 649). Da mit der Zonenplanrevision 1998 im
Wesentlichen nur die durch die PBG-Revision geschaffenen Nutzungsreserven
ausgeglichen worden seien, seien die 1986 eingezonten Gebiete als sachgerecht
bemessen anzusehen.
Die Rekursgegnerin macht
demgegenüber geltend, durch die PBG-Revision von 1991 sei die Kapazität der an
die Grundsätze des eidgenössischen Planungsrechts angepassten Bau- und
Zonenordnung mit einem Schlag deutlich erhöht worden; "erst mit der
Anpassung der Bauordnung von 1993 und der Zonierung von 1998" sei
"wieder Bundesrechtskonformität hergestellt worden". Diese
Wiederherstellung des bundesrechtskonformen Zustandes sei als Nichteinzonung zu
qualifizieren.
b) Die Rekursgegnerin wirft damit
die Frage auf, ob die bundesgerichtliche Praxis über die Nichteinzonung unter
Umständen auch in Fällen massgeblich ist, in denen während einer gewissen Zeit
eine RPG-konforme kommunale Zonenplanung vorlag, diese jedoch wegen
nachträglicher Veränderungen der rechtlichen oder tatsächlichen Situation in
Widerspruch zu den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1 und 3
RPG) geriet und deshalb überarbeitet wurde.
aa) In methodischer Hinsicht ist
vorweg daran zu erinnern, dass das Parlament anlässlich der Totalrevision der Bundesverfassung
ausdrücklich am schon zuvor geltenden Grundsatz festgehalten hat, dass das
Bundesgericht – und nicht etwa der Gesetz- oder der Verordnungsgeber – den
Begriff der materiellen Enteignung umschreiben und fallweise konkretisieren
soll. Das bedeutet auch, dass das Parlament – und mittelbar der Verfassungsgeber
– am bisher entwickelten Begriff der materiellen Enteignung nichts Wesentliches
ändern wollte (vgl. Klaus A. Vallender, in: Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zürich/Basel/Genf 2002, Art. 26
N. 61). Dieser Begriff wird nicht nur durch die vorne wiedergegebene,
regelmässig verwendete Umschreibung der materiellen Enteignung gebildet,
sondern ebenso sehr von der Unterscheidung zwischen Nichteinzonung und
Auszonung geprägt, da grundsätzlich nur die letztere den Anspruch auf eine
Entschädigung begründet. Die über die Jahre entwickelte Rechtsprechung des
Bundesgerichts hat nach dem Gesagten eine gesetzesvertretende Funktion.
bb) Gemäss der feststehenden Formel
des Bundesgerichts liegt eine Nichteinzonung dann vor, wenn bei der erstmaligen
Schaffung einer verfassungs- und gesetzeskonformen raumplanerischen
Grundordnung eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen wird. Die
Rechtsprechung will ausdrücklich vermeiden, dass sich die Planungsbehörden bei
dieser Arbeit von entschädigungs- statt von raumordnungsrechtlichen
Gesichtspunkten leiten lassen (BGE 123 II 481 E. 6b S. 488 mit
Hinweis). Diese Praxis findet ihre dogmatische Rechtfertigung darin, dass der
Begriff des Eigentums kein natürlicher, quasi vorrechtlicher ist, sondern dass
Eigentum grundsätzlich nur in jenem Rahmen bestehen kann, der durch die
Rechtsordnung festgelegt wird, und dass Verfassungsaufträge wie die Raumordnung
und der Schutz der natürlichen Umwelt der Eigentumsgarantie gleichgeordnet sind
(BGE 105 Ia 330 E. 3c und d, 119 Ib 124 E. 2a; Georg Müller, in:
Kommentar zur [alten] Bundesverfassung, 1987, Art. 22ter N. 22; Riva,
in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 111 ff.; Martin Bertschi, Die
Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über die Dimensionierung der Bauzonen:
..., Zürich 2001, Rz. 90 f.). Allerdings ist der Gesetzgeber bei der
Ausgestaltung der Eigentumsordnung nicht frei, sondern an die in der Verfassung
festgelegten Ziele und Grundentscheidungen gebunden. Zu diesen gehört neben den
tendenziell eigentumseinschränkenden Zielen auch die Aufgabe, die
freiheitsvermittelnde Funktion des Privateigentums zu beachten und zu fördern (Müller,
Art. 22ter aBV, N. 24; Vallender, Art. 26 BV N. 12 f.).
Diese Bindung betrifft analog die Gerichte, die in ihrer Rechtsprechung den entschädigungspflichtigen
vom entschädigungslosen Eigentumseingriff abzugrenzen haben. Nicht zu verkennen
ist, dass der Entscheid, gewisse Eingriffe in die Eigentumsposition
entschädigungslos zuzulassen, der Abgrenzung des entschädigungsrechtlich
geschützten Eigentumsbegriffs vorausgeht, sich also nicht etwa daraus
begriffslogisch ableiten lässt (vgl. Bertschi, Rz. 103).
Das Verwaltungsgericht sieht vor
dem Hintergrund dieser Überlegungen keinen Anlass, davon abzurücken, dass
Nichteinzonungen nur im Rahmen von Ortsplanungen anzunehmen sind, welche
erstmals
eine verfassungs- und gesetzeskonforme Raumordnung schaffen. Soll das Eigentum
nicht übermässig beschränkt bzw. der Begriff des entschädigungslos hinzunehmenden
Eingriffs in das Eigentum nicht überdehnt werden, ist diese Grenze nicht ohne
zwingende Gründe zu verschieben. Solche Gründe werden von der Rekursgegnerin
nicht geltend gemacht und sind denn auch nicht ersichtlich. Damit ist der
Auffassung Bertschis (Rz. 96) beizupflichten, dass Redimensionierungen von
Bauzonen dann als Auszonungen zu qualifizieren sind, wenn die frühere
Zonenplanung den formellen und materiellen Anforderungen des Bundesrechts
genügte, namentlich die Bauzonen an sich sachgerecht bemessen wurden, sich die
Dimensionierung indessen hinterher z.B. wegen der demographischen Entwicklung
oder wegen neuer Verdichtungs- bzw. Um­nutzungsmöglichkeiten als zu gross
erweist.
cc) Das Letztere ist vorliegend der
Fall. Die Bau- und Zonenordnung der Rekursgegnerin wurde 1986 an die Vorgaben
des Raumplanungsgesetzes angepasst. Die 1993 vorgenommene Revision der
Bauordnung und die hier angefochtene Revision des Zonenplans hat nicht die
erstmalige
Anpassung an das Raumplanungsgesetz zum Thema, sondern die Berücksichtigung der
durch die PBG-Revision von 1991 entstandenen Veränderungen und gleichzeitig
eine wegen dieser Veränderungen nötige
weitere
Anpassung an die Vorgaben
des Bundesrechts (vgl. hierzu auch den Rekursentscheid des Regierungsrats RRB Nr. 3261
vom 1. November 1995 E. 7 und 8). Wie die Schätzungskommission III
zutreffend und unwidersprochen dargelegt hat, lässt sich die hier umstrittene
als eine von verschiedenen Umzonungen von der Bau- in die Nichtbauzone verstehen,
mit denen die durch die PBG-Revision 1991 geschaffenen zusätzlichen
Nutzungsmöglichkeiten ausgeglichen werden sollten.
c) Damit hat die Schätzungskommission III
zu Recht angenommen, dass das Grundstück der Rekurrentin von einer Auszonung
betroffen wurde.
5. Es ist unbestritten und offensichtlich,
dass die Umzonung von der Zentrums- in die Freihaltezone einen schweren
Eingriff in die Eigentümerposition der Rekurrentin darstellt. Die
Schätzungskommission hat eine Entschädigungspflicht dennoch verneint, weil sie
zum Schluss kam, die Grundeigentümerin hätte das Grundstück am Stichtag nicht
mit hoher Wahrscheinlichkeit aus eigener Kraft in naher Zukunft überbauen
können. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, ist nach feststehender
bundesgerichtlicher Praxis in Würdigung aller rechtlichen und tatsächlichen
Umstände zu entscheiden, wobei – entgegen der Auffassung der Rekurrentin – in
erster Linie auf die rechtliche Ausgangslage abzustellen ist (BGE 122 II 455 E. 4c,
112 Ib 388 E. 3).
a) Die Schätzungskommission III
hat erwogen, das fragliche Grundstück sei in ein seit 1986 laufendes
Quartierplanverfahren eingebunden gewesen, dessen Ende am Stichtag (18.
September 1998) nicht absehbar und das auch am Datum des Augenscheins (5. Dezember
2002) noch nicht abgeschlossen gewesen sei. Am Stichtag habe nicht angenommen
werden können, dass das Quartierplanverfahren bald zum Abschluss gelange.
Diese Erwägung trifft an sich zu.
Das seit Jahren hängige Quartierplanverfahren P betrifft indessen ein
grosses Gebiet, dessen Teile in unterschiedlichem Mass zusätzlicher
Erschliessungsmassnahmen bedürfen. Aus der Tatsache, dass im September 1998
noch nicht absehbar war, wann das Quartierplanverfahren abgeschlossen sein
würde, kann daher nicht ohne weiteres gefolgert werden, eine Überbauung des
Grundstücks der Rekurrentin sei in naher Zukunft – damit ist ein Zeitraum von
wenigen Jahren gemeint (vgl. BGr, 26. November 2002, 1A.41/2002, E. 5,
www.bger.ch) – nicht möglich gewesen.
b) Die Rekurrentin beruft sich in
diesem Zusammenhang darauf, dass gemäss einem von ihr erwirkten Vorentscheid
der kommunalen Baubehörde vom 29. September 1993 eine Überbauung des
Grundstücks den Quartierplan nicht negativ präjudiziert hätte, weshalb der
Quartierplanbann hätte aufgehoben werden können. Dies sei auch am Stichtag
nicht anders gewesen. Dieses Argument überzeugt. Zwar war der Vorentscheid nach
drei Jahren, mithin rund zwei Jahre vor dem Stichtag, bereits verfallen, wie
Vorinstanz und Rekursgegnerin hervorheben. Es liegen aber – abgesehen von der
Umzonung, die zum heutigen Verfahren geführt hat (hierzu anschliessend E. c)
– keine Gründe vor, die 1998 gegenüber 1993 zu einer anderen Beurteilung der
Zulässigkeit einer Überbauung hätten führen können. Im Gegenteil war im
September 1998, anders noch als 1993, endlich bekannt, wie die ausstehende
Groberschliessung für den westlichen und südlichen Teil des Quartierplangebietes
geführt werden sollte. Somit liess sich mit noch grösserer Sicherheit als 1993
feststellen, dass eine Überbauung von Kat.-Nr. 01 den Quartierplan nicht
wesentlich präjudiziert hätte; im Übrigen hätte wie schon 1993 ein
Quartierplanrevers genügt, um allfälligen Konflikten vorzubeugen.
Die Erwägungen im Vorentscheid von
1993 enthalten entgegen den Darlegungen der Rekursgegnerin keine Vorbehalte,
die 1998 einer Baubewilligung im Wege gestanden hätten. Es wäre nach wie vor
möglich gewesen, die Gesuchstellerin auflageweise zur Freihaltung eines
ausreichend breiten Bereichs entlang der nordöstlichen Grenze zu verpflichten,
um eine etwaige Verlängerung der bestehenden (bislang privaten) Zufahrtsstrasse
nicht zu behindern. Weiter enthielt der Vorentscheid entgegen den Behauptungen
der Rekursgegnerin keine ins Gewicht fallenden Vorbehalte betreffend die
Abwasserentsorgung, sondern stellte im Gegenteil ausdrücklich fest, dass einer
vorzeitigen Baubewilligung abwassertechnisch keine Hindernisse im Wege stünden,
und wies darauf hin, dass die erforderlichen Anlagen zu Lasten der
Bauherrschaft erstellt werden könnten. Der generelle Entwässerungsplan (GEP),
auf welchen sich die Rekurrentin beruft, stammt aus dem Jahr 1992. Der
Vorentscheid von 1993 erkannte darin keine Schwierigkeit für die Erteilung
einer Baubewilligung; die Rekursgegnerin erklärt nicht, weshalb dies fünf Jahre
später anders gewesen sein sollte.
Der Vorentscheid hält auch fest,
dass die Parzelle der Rekurrentin verkehrstechnisch ab der Q-Strasse über die
private Strassenparzelle Kat.-Nr. 5615 erschlossen sei; allerdings fehle
noch die vertragliche Regelung mit der Eigentümerin über die Mitbenützung
dieser Zufahrt. Es liegen keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass die Strasse
unter technischen Gesichtspunkten ungenügend ausgebaut war; wenn die
Rekursgegnerin ohne jede Begründung bestreitet, dass am Stichtag nochmals eine
solche "Behelfserschliessung" bewilligt worden wäre, kann ihr daher
nicht gefolgt werden. Wenn heute zu beurteilen ist, ob die Rekurrentin ihr
Grundstück am Stichtag in naher Zukunft aus eigener Kraft hätte überbauen
können, so ist dies im Übrigen nicht gleichzusetzen mit der Frage, ob am Stichtag
eine vertragliche Vereinbarung zur Benützung der vorhandenen privaten
Zufahrtsstras­se bereits vorlag. Insofern gehen Vorinstanz und Rekursgegnerin
von einer unzutreffenden Voraussetzung aus. Es spielt daher keine Rolle, dass
ein Dienstbarkeitsvertrag über die Benützung der Strasse erst im November 1999
abgeschlossen wurde. Bedeutsam ist hingegen, dass die Eigentümerin der
Erschlies­sungsstrasse Kat.-Nr. 5615 der Rekurrentin soweit ersichtlich
bereits 1993 mündlich zugesichert hat, sie sei bereit, der Rekurrentin ein Mitbenutzungsrecht
an der Strasse einzuräumen. Die Existenz dieser Zusicherung wurde von der
Vorinstanz als gegeben betrachtet und wird auch von der Rekursgegnerin nicht
bestritten. Es bestehen keine Gründe, sie in Zweifel zu ziehen, entspricht der
damit vorgesehene Dienstbarkeitsvertrag doch durchaus der Interessenlage beider
Beteiligter. Es erübrigt sich daher auch, zu dieser Frage ein Beweisverfahren
durchzuführen, wie dies die Rekurrentin angeboten hat. Vielmehr kann als
erstellt gelten, dass die Rekurrentin im September 1998 in der Lage gewesen
wäre, sich innert kurzer Frist das erforderliche Mitbenutzungsrecht an der
Zufahrtsstrasse vertraglich zu sichern.
c) Im angefochtenen Entscheid wird
erwogen, ein Vorentscheid zugunsten einer Überbauung bzw. eine Baubewilligung
wäre am Stichtag auch deswegen nicht erhältlich gewesen, weil die Baukommission
zu diesem Zeitpunkt durch den revidierten Siedlungs- und Landschaftsplan vom 7.
Juli 1997 an einem solchen Entscheid gehindert worden wäre. Wegen des in diesem
Plan vorgesehenen Erholungsgebiets habe dem Grundstück die Baureife gemäss § 234
PBG gefehlt. Dem kann nicht beigepflichtet werden. Da als Stichtag für die
Beurteilung eines Eigentumseingriffs erst der Zeitpunkt anzusehen ist, an
welchem die Massnahme rechtskräftig wird, und nicht etwa die Festsetzung
vorgängiger provisorischer Massnahmen oder – bei Schutzmassnahmen – gar die
Schaffung der entsprechenden gesetzlichen Grundlage (BGE 112 Ib 263 E. 2),
verbietet es sich, solche vorausgehenden Massnahmen als Begründung für den
Ausschluss einer Entschädigungspflicht zu verwenden, da sonst eine solche –
systemwidrig – regelmässig verhindert werden könnte (vgl. Hänni, S. 623;
BGE 117 Ib 4 E. 2b). Diese Praxis muss auch dort gelten, wo der definitiven
Massnahme nicht eine provisorische Massnahme wie etwa eine Planungszone vorausgegangen
ist, sondern wie hier eine kommunale Richtplanfestsetzung. Das Bundesgericht
stellt nicht auf den Zeitpunkt einer provisorischen, sondern erst auf
denjenigen der definitiven Massnahme ab, weil beim Erlass der provisorischen
Anordnung von vornherein nicht vom Entzug einer wesentlichen aus dem Eigentum
fliessenden Befugnis gesprochen werden kann; die Ungewissheit über die künftige
definitive Anordnung macht die Eigentumsbeschränkung vorerst nur zu einer
vorübergehenden. Dies gilt in vergleichbarer Weise bei richtplanerischen
Festlegungen, die nur behördenverbindlich sind und den Behörden einen Spielraum
bei der Umsetzung lassen.
d) Die Schätzungskommission
befasste sich auch mit der Frage, ob die nahe Möglichkeit der Überbauung
deswegen zu bejahen sei, weil die Rekurrentin gestützt auf Art. 19 Abs. 2
RPG und § 93 PBG Anspruch auf eine rechtzeitig erstellte Groberschliessung
durch die Gemeinde habe. Sie verneinte dies. Die Rekursgegnerin weist in diesem
Zusammenhang auf die bei der Anwendung von § 93 Abs. 2 PBG
vorzuschiessenden Kosten hin und macht geltend, die hier zu leistenden Summen
hätten die Möglichkeiten der Rekurrentin zweifellos überstiegen.
Wie es sich damit verhält, braucht
nicht weiter erörtert zu werden. Art. 19 RPG und § 93 PBG befassen
sich mit der Groberschliessung. Diese fehlte am Stichtag für grosse Teile des
Quartierplangebietes P, nicht aber für das Grundstück der Rekurrentin. Die
erforderliche Groberschliessung bestand und besteht in der Q-Strasse und den
darin verlaufenden Leitungen. Das ergibt sich schon daraus, dass die
Rekursgegnerin noch vor dem Stichtag die Überbauung des an der Q-Strasse
gelegenen Grundstücks alt Kat.-Nr. 02 gestattete. Die Rekursgegnerin führt
denn auch wörtlich aus, die Q-Strasse sei in Anbetracht der an sie
angeschlossenen Liegenschaften für jede Quartierplanung ein fester Parameter;
ihre Lage und Funktion als Verkehrserschliessung könne nicht mehr ernsthaft zur
Disposition gestellt werden. Dem kann ohne weiteres gefolgt werden; somit lässt
sich aber nicht behaupten, die strassenmässige Groberschliessung des
Grundstücks der Rekurrentin sei wegen der unklaren Führung der Westtangente
ungenügend.
e) Zusammenfassend ergibt sich,
dass das Grundstück Kat.-Nr. 01 am Stichtag weitgehend erschlossen war;
die fehlenden Erschliessungsmassnahmen hätte die Rekurrentin aus eigener Kraft
bewerkstelligen können. Die laufende Quartierplanung hätte einer Baubewilligung
nicht im Wege gestanden, da durch einen Quartierplanrevers Konflikte mit dieser
Planung hätten vermieden werden können und die Durchsetzung des Quartierplanbanns
daher im konkreten Fall unverhältnismässig gewesen wäre. Die Auszonung entzieht
daher der Rekurrentin eine wesentliche, aus dem Eigentum flies­sen­de Befugnis
und kommt einer Enteignung gleich.
6. Demnach ist der Rekurs
gutzuheissen. Die Schätzungskommission III hat entsprechend ihrer
Argumentation nicht untersuchen müssen, wie hoch eine allfällige Entschädigung
anzusetzen ist. Da mit vorliegendem Urteil eine materielle Enteignung bejaht
wird, ist die Angelegenheit zur Bemessung der Entschädigungshöhe an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
7. Die Gerichtskosten sind
ausgangsgemäss der Rekursgegnerin aufzu­erlegen (§ 70 in Verbindung mit
§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr nach § 17 Abs. 2
VRG von vornherein nicht zu. Hingegen ist sie zur Zahlung einer angemessenen
Entschädigung an die Rekurrentin zu verpflichten.
Demgemäss entscheidet
das Verwaltungsgericht:
1.    Der Rekurs wird gutgeheissen
und die Angelegenheit wird zur Bemessung der Entschädigungshöhe an die
Schätzungskommission III zurückgewiesen.
2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.         100.--   Zustellungskosten,
Fr.   20'100.--   Total der Kosten.
3.    Die Gerichtskosten werden der Rekursgegnerin auferlegt.
4.    Die Rekursgegnerin wird
verpflichtet, der Rekurrentin binnen dreissig Tagen nach Rechtskraft dieses
Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (Mehr­wertsteuer
inbegriffen) zu zahlen.
5.    Gegen diesen Entscheid kann
innert 30 Tagen ab erfolgter Zustellung Verwaltungsge­richtsbeschwerde
beim Bundesgericht erhoben werden.
6.    …