zh_verwaltungsgericht · AN.2024.00001 · 2018-12-06 · de

Verordnung über den Mindestlohn der Stadt Zürich | Die Festlegung eines staatlichen Mindestlohns beschränkt (potenziell) die Vertragsfreiheit von Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern, die Arbeitnehmende in der Stadt Zürich beschäftigen, und greift in den freien Wettbewerb in Bezug auf die Regelung der Lohnhöhe ein. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Einführung eines Mindestlohns jedoch als grundsatzkonforme sozialpolitische Massnahme zu qualifizieren, die mit Art. 94 BV vereinbar ist (E. 5). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Einführung eines Mindestlohns als sozialpolitische Massnahme mit dem Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) vereinbar (E. 6.1). Die Einführung eines Mindestlohns auf Gemeindeebene verstösst allerdings gegen die kantonale Kompetenzordnung: Im Rahmen der Revision der Verfassung des Kantons Zürich wurde bewusst auf die Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in den kantonalen Aufgabenkatalog verzichtet und auch das kantonale Sozialhilferecht enthält keinen (expliziten) Gesetzgebungsauftrag, auf den sich der Beschwerdegegner bei Erlass der angefochtenen Mindestlohnverordnung als sozialpolitische Massnahme stützen könnte. Vielmehr lässt das kantonale Recht den Gemeinden keinen Raum für eine kommunale Regelung dieser Art. Der Gesetzgeber hat im Bereich der Sozialhilfe eine abschliessende Regelung getroffen, was die von den Gemeinden zur Armutsbekämpfung zu ergreifenden Massnahmen bzw. die von ihnen zu erbringende Hilfe anbelangt, und die allein am Arbeitsort anknüpfende Verpflichtung eines Dritten zur Erbringung finanzieller Leistungen an Hilfsbedürftige (unabhängig von ihrem Wohnsitz) ist dem System der Sozialhilfe fremd (E. 6.2-6.5). Gutheissung. Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.

Zürich Verwaltungsgericht 17.09.2024 AN.2024.00001
Zurich Verwaltungsgericht 17.09.2024 AN.2024.00001
Zurigo Verwaltungsgericht 17.09.2024 AN.2024.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2024.00001
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Geschäftsnummer:
AN.2024.00001
Entscheidart und -datum:
Endentscheid vom 17.09.2024
Spruchkörper:
4. Abteilung/4. Kammer
Weiterzug:
Eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist am Bundesgericht noch hängig.
Rechtsgebiet:
Übriges Verwaltungsrecht
Betreff:
Verordnung über den Mindestlohn der Stadt Zürich
Die Festlegung eines staatlichen Mindestlohns beschränkt (potenziell) die Vertragsfreiheit von Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern, die Arbeitnehmende in der Stadt Zürich beschäftigen, und greift in den freien Wettbewerb in Bezug auf die Regelung der Lohnhöhe ein. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Einführung eines Mindestlohns jedoch als grundsatzkonforme sozialpolitische Massnahme zu qualifizieren, die mit Art. 94 BV vereinbar ist (E. 5). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Einführung eines Mindestlohns als sozialpolitische Massnahme mit dem Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) vereinbar (E. 6.1).
Die Einführung eines Mindestlohns auf Gemeindeebene verstösst allerdings gegen die kantonale Kompetenzordnung: Im Rahmen der Revision der Verfassung des Kantons Zürich wurde bewusst auf die Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in den kantonalen Aufgabenkatalog verzichtet und auch das kantonale Sozialhilferecht enthält keinen (expliziten) Gesetzgebungsauftrag, auf den sich der Beschwerdegegner bei Erlass der angefochtenen Mindestlohnverordnung als sozialpolitische Massnahme stützen könnte. Vielmehr lässt das kantonale Recht den Gemeinden keinen Raum für eine kommunale Regelung dieser Art. Der Gesetzgeber hat im Bereich der Sozialhilfe eine abschliessende Regelung getroffen, was die von den Gemeinden zur Armutsbekämpfung zu ergreifenden Massnahmen bzw. die von ihnen zu erbringende Hilfe anbelangt, und die allein am Arbeitsort anknüpfende Verpflichtung eines Dritten zur Erbringung finanzieller Leistungen an Hilfsbedürftige (unabhängig von ihrem Wohnsitz) ist dem System der Sozialhilfe fremd (E. 6.2-6.5).
Gutheissung.
Abweichende Meinung einer Kammerminderheit.
Stichworte:
ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE
EGOISTISCHE VERBANDSBESCHWERDE
KANTONALE KOMPETENZORDNUNG
KOMMUNALE ZUSTÄNDIGKEIT
KOMMUNALER MINDESTLOHN
LEGIFERIERUNGSKOMPETENZ
MINDESTLOHNVORSCHRIFTEN
SOZIALHILFE
SOZIALPOLITIK
SOZIALPOLITISCHE MASSNAHME
WIRTSCHAFTSFREIHEIT
WORKING POOR
ZUSTÄNDIGKEIT
Rechtsnormen:
Art. 27 BV
Art. 94 BV
Art. 111 KV
§ 1 Abs. 2 SHG
Publikationen:
- keine -
Gewichtung:
(1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung)
Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht
des
Kantons Zürich
4. Abteilung
AN.2024.00001
Urteil
der 4. Kammer
vom
17. September 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer
(Vorsitz)
, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter
Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Verwaltungsrichter Daniel
Schweikert,
Gerichtsschreiberin
Sonja Güntert.
In Sachen
Gewerbeverband der Stadt Zürich,
vertreten durch RA A
und/oder RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Zürich,
vertreten durch den
Stadtrat von Zürich,
dieser vertreten durch RA C
und/oder RA D,
Beschwerdegegner,
betreffend
Anfechtung der Verordnung über den Mindestlohn der Stadt Zürich,
hat sich
ergeben:
I.
Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am
1. März 2023 die Verordnung über den Mindestlohn (nachfolgend:
Mindestlohnverordnung) als Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Ein Lohn
zum Leben" vom 10. November 2020 (GR Nr. 2022/246) mit folgendem
Inhalt:
Zweck
Art. 1
1
Der
Mindestlohn trägt zur Verbesserung der Lebensbedingungen der Arbeitnehmerinnen
und Arbeitnehmer bei.
2
Er ermöglicht, dass die
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer:
a. ihren Lebensunterhalt
zu angemessenen Bedingungen durch ihre Erwerbsarbeit bestreiten können;
b. vor Armut trotz
Erwerbsarbeit geschützt sind.
3
Zu diesem Zweck legt diese
Verordnung einen Mindestlohn fest.
Geltungsbereich
Art. 2
1
Der Mindestlohn gilt für alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die ihre
Arbeit mehrheitlich auf dem Gebiet der Stadt verrichten.
2
Ausgenommen vom
Mindestlohn sind Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die:
a. ein auf maximal zwölf Monate
befristetes Praktikum mit Ausbildungscharakter absolvieren;
b. als Lernende in anerkannten
Lehrbetrieben arbeiten;
c. gemäss Art. 4 Abs. 1
Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz)
als Familienmitglieder in Familienbetrieben von den Bestimmungen des
Arbeitsgesetzes ausgenommen sind;
d. an Programmen der beruflichen und
sozialen Integration teilnehmen;
e. jünger als 25 Jahre sind und nicht
mindestens einen Berufslehrabschluss auf Stufe Eidgenössisches Berufsattest
(EBA) nachweisen können; oder
f. dem kantonalen
Personalrecht oder dem Bundespersonalrecht unterstehen.
3
Der Stadtrat kann weitere Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer vom Mindestlohn ausnehmen; dabei ist dem Zweck des Mindestlohns
Rechnung zu tragen.
Sozialpartnerschaft
Art. 3 Der Stadtrat bezieht die
Sozialpartner bei seinen Entscheiden zur Umsetzung des Mindestlohns angemessen
ein.
Höhe des Mindestlohns
a. Betrag
Art. 4
1
Der
Mindestlohn beträgt brutto Fr. 23.90 pro Stunde.
2
Unter Lohn ist der massgebende Lohn im Sinne des
Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung zu verstehen.
3
Ferien- und Feiertagsentschädigungen sind nicht
eingerechnet.
b. Erhöhung
Art. 5
1
Der Stadtrat
überprüft jährlich die Höhe des Mindestlohns.
2
Er erhöht den Mindestlohn auf den 1. Januar des
Folgejahres:
a. aufgrund des arithmetischen
Mittels zwischen der Jahresteuerung gemäss dem Landesindex der
Konsumentenpreise und der Nominallohnentwicklung;
und
b. sobald das kumulierte
arithmetische Mittel gemäss lit. a mehr als 2,5 Prozent beträgt.
3
Die Basis für die Berechnungen gemäss Abs. 2
bildet der Stand des Landesindexes der Konsumentenpreise und des
Nominallohnindexes von Januar 2024.
Kontrolle
Art. 6
1
Die
Durchsetzung des Mindestlohns wird durch die vom Stadtrat bezeichnete Stelle
kontrolliert.
2
Der Stadtrat kann die Kontrolle vertraglich an Dritte
übertragen; ausgeschlossen ist eine Kontrollstelle, die mehrheitlich von
Arbeitnehmerorganisationen oder mehrheitlich von Arbeitgeberorganisationen
besetzt wird.
3
Die Kontrollstelle erhält von den zu kontrollierenden
Arbeitgeberinnen und Arbeitgebern:
a. Zutritt zu den Arbeits- und
Betriebsräumlichkeiten;
b. alle für die Kontrolle
erforderlichen Unterlagen.
Feststellung von Verstössen
Art. 7
1
Stellt die
Kontrollstelle Verstösse fest, teilt sie diese den Arbeitgeberinnen und
Arbeitgebern sowie den betroffenen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern mit.
2
Die Kontrollstelle fordert die Betroffenen zur
schriftlichen Stellungnahme innert einer Frist von dreissig Tagen auf.
3
Sie reicht ihren schriftlichen Bericht zusammen mit
den notwendigen Unterlagen und Beweismitteln der zuständigen
Strafverfolgungsbehörde ein.
Kosten
Art. 8
1
Die Stadt
trägt die Kosten für die Kontrollen.
2
Sie kann die Kosten den fehlbaren Arbeitgeberinnen
und Arbeitgebern auferlegen, wenn bei den Kontrollen Verstösse gegen diese
Verordnung festgestellt worden sind.
Berichterstattung
Art. 9 Die Kontrollstelle
erstattet dem Stadtrat jährlich Bericht über die Kontrolltätigkeit.
Bussen
Art. 10
1
Wer gegen
diese Verordnung verstösst, wird mit Busse bestraft.
2
Versuch und Gehilfenschaft sind strafbar.
3
Juristische Personen, Kollektiv- und
Kommanditgesellschaften sowie Inhabende von Einzelfirmen haften solidarisch für
Bussen und Kosten, die ihren Organen oder Hilfspersonen auferlegt werden; ihnen
stehen im Verfahren die gleichen Rechte wie den Beschuldigten zu.
Verwaltungsrechtliche Sanktionen
Art. 11 Schwerwiegende und
wiederholte Verstösse führen zum Ausschluss von der Teilnahme an öffentlichen
Ausschreibungen für die Dauer zwischen einem Jahr und fünf Jahren.
Übergangsbestimmungen
Art. 12
1
Auf
begründeten Antrag kann der Stadtrat Betrieben, die nachweislich finanzielle
Schwierigkeiten haben, ab Datum des Inkrafttretens dieser Verordnung eine
Übergangsfrist von zwei Jahren gewähren, während der sie den Mindestlohn gemäss
dieser Verordnung noch nicht einhalten müssen.
2
Drei Jahre nach Inkrafttreten dieser Verordnung
berichtet der Stadtrat dem Gemeinderat über die Arbeit der Kontrollstelle und
über die Auswirkungen der Verordnung auf betroffene Tieflohnempfängerinnen und
-empfänger und Betriebe.
Inkrafttreten
Art. 13 Der Stadtrat setzt diese
Verordnung in Kraft.
In der Folge gab das Initiativkomitee schriftlich den
Rückzug der Volksinitiative "Ein Lohn zum Leben" bekannt, worauf der
Gemeinderat am 8. März 2023 feststellte, dass der von ihm am 1. März
2023 beschlossene Gegenvorschlag "als eigenständiger
Gemeinderatsbeschluss" gelte. Am 22. März 2023 wurde dagegen das
Parlamentsreferendum ergriffen.
II.
Am 11. April 2023 erhob der Gewerbeverband der Stadt
Zürich Rekurs beim Bezirksrat Zürich gegen die Mindestlohnverordnung vom
1. März 2023. Dieser sistierte das Verfahren mit Beschluss vom
15. Juni 2023 bis zum Vorliegen des (rechtskräftigen) Ergebnisses der
Abstimmung.
Am 18. Juni 2023 nahmen die Stimmberechtigen der
Stadt Zürich die Vorlage mit 75'170 Ja-Stimmen gegen 33'099 Nein-Stimmen
an (Ja-Stimmen-Anteil 69,43 %), worauf der Bezirksrat die Sistierung am 3. Juli
2023 aufhob und das Verfahren fortsetzte.
Mit Beschluss vom 16. November 2023 vereinigte der
Bezirksrat das Rekursverfahren des Gewerbeverbands der Stadt Zürich mit einem
weiteren, von einem Berufsverband eingeleiteten Verfahren (Dispositiv-Ziff. I)
und wies die Rekurse ab, soweit er darauf eintrat (Dispositiv-Ziff. II);
die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 5'478.40 auferlegte er den
Rekurrenten je zur Hälfte unter solidarischer Haftung (Dispositiv-Ziff. III)
und verweigerte den Parteien in Dispositiv-Ziff. IV eine
Parteientschädigung.
III.
Der Gewerbeverband der Stadt Zürich erhob am
5. Januar 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die
(vollumfängliche) Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom
16. November 2023 und der Verordnung über den Mindestlohn vom 1. März
2023 unter Entschädigungsfolge; in prozessualer Hinsicht ersuchte der Verband
zudem um Sistierung des vorliegenden Beschwerdeverfahrens bis zum Vorliegen
eines Beschlusses des Bezirksrats Winterthur über die Rechtmässigkeit der
Verordnung der Stadt Winterthur über den sozialpolitischen Schutz der
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vom 6. März 2023 sowie (hernach) um
Koordination des Verfahrens "mit einem allfälligen künftigen
verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren in Sachen Mindestlohnverordnung
Winterthur".
Während der Bezirksrat Zürich am 12. Januar 2024 auf
Vernehmlassung verzichtete, schloss der Gemeinderat der Stadt Zürich mit
Beschwerdeantwort vom 7. Februar 2024 auf Abweisung sowohl des
Sistierungsantrags als auch der Beschwerde. Mit Verfügung vom 12. Februar
2024 wies der Vorsitzende das Gesuch um Sistierung des Verfahrens ab. Der
Gewerbeverband und der Gemeinderat der Stadt Zürich hielten in der Folge mit
Stellungnahmen vom 4. März 2024 bzw. 15. März 2024 an ihren jeweiligen
Hauptanträgen fest.
Die Kammer
erwägt:
1.
1.1
Das
Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19
Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai
1959 (VRG, LS 175.2) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen
kommunale Erlasse (vgl. VGr, 7. September 2021, AN.2020.00005, E. 1.1).
Über Rechtsmittel dieser Art entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a
Abs. 1 VRG).
1.2
1.2.1
Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur
Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen
Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die
bundesgerichtliche Praxis verweisen (statt vieler VGr, 2. März 2023,
AN.2022.00007, E. 1.4.1). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu
bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die
beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später
einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte
(sogenannte virtuelle Betroffenheit; BGE 147 I 308 E. 2.2, 146 I 62 E. 2.1,
145 I 26 E. 1.2; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum
Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich
etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33 f. [auch zum
Folgenden]). Die unmittelbare Betroffenheit entsteht dadurch, dass ein
Erlass auf eine Person direkt anwendbar ist oder werden könnte oder sie
zumindest durch auf diesen gestützte potenzielle Rechtsanwendungsakte direkt
betroffen werden könnte.
Anstelle Einzelner können
auch Verbände mit sogenannter egoistischer Verbandsbeschwerde für die
Interessen ihrer Mitglieder Beschwerde führen. Hierbei gelten folgende
Voraussetzungen: Die Vereinigung muss als juristische Person konstituiert sowie
statutarisch zur Wahrung der betreffenden Interessen ihrer Mitglieder befugt
sein, die fraglichen Interessen müssen allen oder zumindest einer grossen
Anzahl von Mitgliedern gemeinsam sein, und jedes dieser Mitglieder muss selber
zur Geltendmachung des Interesses auf dem Rechtsmittelweg befugt sein
(BGE 130 I 26 E. 1.2.1 mit Hinweisen; VGr, 8. Juli 2021,
AN.2020.00007, E. 1.2.1 Abs. 2; Bertschi, § 21 N. 93 ff.).
1.2.2
Der als Verein organisierte Beschwerdeführer erfüllt die vorstehenden
Voraussetzungen bezüglich der Verbandsbeschwerde. Er bezweckt die Förderung und
Unterstützung der Klein- und Mittelunternehmen (KMU) in der Stadt Zürich in
wirtschaftlicher, politischer und gesellschaftlicher Hinsicht und vertritt vor
diesem Hintergrund die Rechte, Interessen und Anliegen seiner Mitglieder, die
namentlich aus Berufsverbänden und Gewerbevereinen der Stadt Zürich mit all
ihren Mitgliedern bestehen, gegenüber Behörden, der Öffentlichkeit und anderen
Organisationen in der Stadt und im Kanton Zürich ( ).
1.3
Da die
weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
2.
Im Rahmen des abstrakten
Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit des angefochtenen Erlasses bzw. der
angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (§ 50 Abs. 1
in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; Art. 79 Abs. 2 der
Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]).
Das
Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas
Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff.,
404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und
Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50
N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein
Aufhebungsentscheid sodann grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die
betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht; nicht hingegen, wenn
eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger
rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine
im Rahmen des Normkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene
Auslegung – ausgegangen werden kann (VGr, 14. März 2024,
AN.2022.00008, E. 1.4, und 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2
mit Hinweisen).
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die angefochtene
Mindestlohnverordnung gleich in mehrfacher Hinsicht gegen übergeordnetes Recht
verstosse: Zum einen stelle der Stadtzürcher Mindestlohn als ungeeignete, nicht
erforderliche und nicht zielgenaue Massnahme einen unverhältnismässigen
Eingriff in die individualrechtliche Wirtschaftsfreiheit dar und verletze er überdies
den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit sowie das Gebot der Gleichbehandlung
direkter Konkurrenten bzw. das Rechtsgleichheitsgebot. Zum anderen verstosse
der Mindestlohn gegen die bundesrechtliche Kompetenzordnung, da er keine
sozialpolitische Massnahme im Sinn der höchstrichterlichen Rechtsprechung
darstelle, sowie gegen die kantonale Kompetenzordnung, da es sich dabei nicht
um eine typisch lokale Angelegenheit handle, die von der Stadt Zürich
wahrgenommen werden könne. Weiter verstosse die Verordnung gegen das
Binnenmarktgesetz und die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. November 2019 (vgl. das Gesetz vom 20. März
2023 über den Beitritt zur Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche
Beschaffungswesen vom 15. November 2019 [LS 720.1]) und erwiesen sich
die Kontrollbefugnisse als unzulässig.
4.
4.1
Art. 27
der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gewährleistet
die Wirtschaftsfreiheit, insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den
freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie
Ausübung. Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an
den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.
Art. 27 BV schützt damit den individualrechtlichen
Gehalt, Art. 94 BV als grundlegendes Ordnungsprinzip einer auf
marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden Wirtschaftsordnung die
systembezogene oder institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit (zum
Ganzen BGE 138 I 378 E. 6.1 mit Hinweisen; ferner BGE 143 I 403 E. 5.1).
Danach ist es dem Staat in der Regel untersagt, Massnahmen zu ergreifen, die
den freien Wettbewerb behindern, um bestimmte Wirtschaftszweige oder Formen der
wirtschaftlichen Tätigkeit zu sichern oder zu fördern, oder sogar das
Wirtschaftsleben nach einem bestimmten Plan zu leiten. Art. 94 Abs. 4
BV sieht entsprechend vor, dass Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit,
insbesondere Massnahmen, die den Wettbewerb gefährden, nur zulässig sind, wenn
sie in der Bundesverfassung vorgesehen sind oder auf kantonalen Hoheitsrechten
beruhen.
Im Gegensatz zu
wirtschaftspolitischen Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern oder gar
derogieren können, fallen staatliche Massnahmen, die ordnungs- oder
sozialpolitische Gründe verfolgen oder nicht primär wirtschaftlichen Interessen
dienen (z.
B.
Raumplanung, Umweltpolitik), von vornherein aus dem Schutzbereich von Art. 94
BV. Die Rechtsprechung definiert sogenannte soziale oder sozialpolitische
Massnahmen als Massnahmen, die darauf abzielen, der Gesamtheit oder einem
Grossteil der Bürgerinnen und Bürger Wohlstand zu verschaffen oder diesen
Wohlstand durch Verbesserung der Lebensbedingungen, der Gesundheit oder der
Freizeit zu steigern (zum Ganzen BGE 143 I 403 E. 5.2 mit Hinweisen; Luisa
Lepori Tavoli, Mindestlöhne im schweizerischen Recht, Diss., Bern 2009, N. 301;
siehe auch BGE 131 I 223 E. 4.2; ferner Klaus Vallender/Peter Hettich,
St. Galler Kommentar, 2023, Art. 27 BV N. 58, wonach die Gründe
für grundsätzlich zulässige Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit namentlich im
Polizeigüterschutz lägen oder in der Verfolgung "polizeiverwandter"
sozialpolitischer Ziele, wobei die Praxis seit Langem die Tendenz zeige, den
Begriff der zulässigen sozialpolitischen Massnahmen auszudehnen und praktisch
als "Residualgrösse" zwischen polizeilichen und klar abweichenden
Massnahmen aufzufassen).
4.2
Ist die
institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 BV) gewahrt,
ist weiter zu prüfen, ob und – gegebenenfalls – inwieweit die
streitgegenständliche staatliche Massnahme unter den Voraussetzungen von Art. 36
BV mit der individuellen Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vereinbar ist (BGE
143 I 403 E. 5.6 mit Hinweisen).
Grundsatzkonforme Einschränkungen
der Wirtschaftsfreiheit sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von
Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sind (Art. 36 BV;
siehe auch Lepori Tavoli, N. 301).
5.
5.1
Der
angefochtene Erlass bzw. die Festlegung eines staatlichen Mindestlohns darin
beschränkt (potenziell) die Vertragsfreiheit von Arbeitgeberinnen und
Arbeitgebern, die Arbeitnehmende in der Stadt Zürich beschäftigen, wie auch der
Arbeitnehmenden (BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 9.2
mit Hinweisen; siehe auch Bundesrat, Botschaft zur Volksinitiative "Für
den Schutz fairer Löhne [Mindestlohn-Initiative]" vom 16. Januar
2013, BBl 2013 I 1211 ff., 1236) und greift in den freien Wettbewerb
in Bezug auf die Regelung der Lohnhöhe ein (Lepori Tavoli, N. 304).
Während das Bundesgericht
diesbezüglich
in einem Entscheid aus dem Jahr 1954 noch in Zweifel gezogen hatte, dass
die Einführung eines staatlichen Mindestlohns als eine gewerbepolizeiliche
Massnahme zu betrachten sei und nicht vielmehr die angemessene Verteilung des
Wirtschaftsprodukts betreffe (BGE 80 I 155 E. 4), stellte es in einem die
Ungültigkeitserklärung der Initiative für einen kantonalen Mindestlohn im
Kanton Genf betreffenden Entscheid aus dem Jahr 2010 fest, dass die Einführung
eines (kantonalen) Mindestlohns prinzipiell eine grundsatzkonforme
sozialpolitische Massnahme darstelle. Dies gelte allerdings nur, solange sich
der Lohn auf einem relativ niedrigen Niveau – in der Nähe des
Mindesteinkommens, das sich aus Versicherungen oder Sozialhilfesystemen ergebe
– bewege, andernfalls liege eine unzulässige wirtschaftspolitische Massnahme
vor (BGr, 8. April 2010, 1C_357/2009, E. 3.3; siehe auch bereits
Lepori Tavoli, N. 305, wonach existenzsichernde und angemessene
Mindestlöhne weder die Sicherung bzw. Begünstigung eines gewissen
Wirtschaftszweigs oder einer gewissen Bewirtschaftungsform noch die Lenkung des
Wirtschaftslebens nach einem festen Plan zum Ziel hätten).
Dazu,
welchen Betrag ein allfälliger Mindestlohn konkret aufweisen darf, um die
Grenzen des Zulässigen nicht zu überschreiten, äusserte sich das Bundesgericht
erst sieben Jahre später. Gestützt auf eine 2011 von der Stimmbevölkerung des
Kantons Neuenburg angenommene Verfassungsbestimmung (vgl. Art. 34a der
Verfassung der Republik und des Kantons Neuenburg vom 24. September 2000
[KV/NE, SR 131.233]; Bundesbeschluss über die Gewährleistung der
geänderten Verfassungen der Kantone Glarus, Appenzell Innerrhoden, Aargau,
Thurgau, Waadt, Neuenburg und Genf vom 11. März 2013, BBl 2013 2617, 2618),
welche den Kanton verpflichtete, einen kantonalen Mindestlohn einzuführen,
hatte der Grosse Rat des Kantons Neuenburg am 28. Mai 2014 das kantonale
Gesetz über die Arbeit und die Arbeitslosenversicherung vom 25. Mai 2004
(LEmpl, RS 813.10) insbesondere um eine Bestimmung ergänzt, wonach im
Kanton Neuenburg ein Mindestlohn von Fr. 20.- pro Stunde gelte (Art. 32d
Abs. 1 LEmpl). Mit Entscheid vom 21. Juli 2017 erwog das
Bundesgericht dazu, die Mindestlohnregelung, welche sich betragsmässig an den
Ergänzungsleistungen der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung
(AHV/IV) orientiert, verfolge (offensichtlich) einen sozialpolitischen Zweck –
die Bekämpfung von Arbeitsarmut –, weshalb es sich nicht um einen unzulässigen
wirtschaftspolitischen Eingriff handle (BGE 143 I 403 E. 5.4 ff.).
Zum gleichen Schluss gelangte das Bundesgericht im
November 2021 hinsichtlich einer vom Gesetzgeber des Kantons Tessin im Dezember
2019 – ebenfalls gestützt auf eine eigens geschaffene Grundlage in der
Kantonsverfassung (Art. 13 Abs. 3 der Verfassung der Republik und des
Kantons Tessin vom 14. Dezember 1997 [KV/TI, SR 131.229]; vgl.
Bundesbeschluss über die Gewährleistung der geänderten Verfassungen der Kantone
Bern, Uri, Solothurn, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden,
Appenzell Innerrhoden, Tessin, Waadt und Jura vom 11. März 2015, BBl 2015
3035, 3036) – eingeführten (jährlich zu aktualisierenden) Lohnuntergrenze von
(damals) Fr. 19.- pro Stunde (Legge sul salario minimo dell'11 dicembre
2019 [LSM 843.600]) (BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und
2C_306/2020, E. 8.5.3 ff. sowie [allgemein] E. 7.3).
5.2
In Anwendung der vorstehend zitierten
Rechtsprechung des Bundesgerichts ist auch die streitgegenständliche Einführung
eines Mindestlohns in der Stadt Zürich von Fr. 23.90 als grundsatzkonforme
sozialpolitische Massnahme zu qualifizieren:
Wie die Regelungen in den Kantonen Neuenburg und Tessin
(vgl. Art. 34a KV/NE und Art. 13 Abs. 3 KV/TI) bezweckt die
Mindestlohnverordnung der Stadt Zürich, alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
(auf Stadtgebiet) vor Erwerbsarmut, das heisst Armut trotz Erwerbstätigkeit
(sog. Working Poor), zu schützen (Art. 1 Abs. 1 f. der
Verordnung über den Mindestlohn). Bei der Festlegung des städtischen
Mindestlohns ging der Beschwerdegegner zudem (ebenfalls)
von
den Ansätzen zu Bedarf und Einkommen in der Gesetzgebung über die
Ergänzungsleistungen zur AHV/IV aus. Angesichts des ihm
nach dem
Bundesgericht zukommenden grossen gesetzgeberischen Ermessensspielraums bei der
Festlegung eines Mindestlohns wie desjenigen im Kanton Neuenburg ist deshalb
davon auszugehen, dass sich der für die Stadt Zürich festgesetzte Mindestlohn noch
innerhalb des vom Bundesgericht gesteckten "Rahmens der Sozialpolitik"
bewegt, zumal die Tieflohnschwelle in der Schweiz bereits im Jahr 2010 zwischen
Fr. 22.- und Fr. 23.90 pro Stunde betrug
und der
Landesindex der Konsumentenpreise von 2021 bis 2023 um 6,2 % anstieg
(so schon BGE 143 I 415 E. 5.6.7).
Was sodann den Einwand des Beschwerdeführers anbelangt,
dass lediglich 4,0 % (bzw. nicht gerundet 4,36 %) der Arbeitnehmenden
von der Einführung eines städtischen Mindestlohns profitierten, weshalb
entgegen der höchstrichterlichen Definition der sozialpolitischen Massnahme
nicht gesagt werden könne, die Verordnung bringe der Allgemeinheit oder einem
grossen Teil der Bevölkerung der Stadt Zürich Wohlstand, liegt dies gerade in
der Natur der Sache. Auch der Neuenburger Mindestlohn wirkte sich gemäss den
vom Bundesgericht zitierten Angaben des Grossen Rats (BGE 143 I 409 E. 5.4.1)
nur auf 4,3 % der Arbeitnehmenden im Kanton Neuenburg aus. In dem den
Kanton Tessin betreffenden Entscheid aus dem Jahr 2021 hielt das Bundesgericht
sogar fest, dass sich der Umstand, dass mehrheitlich nichtansässige
Arbeitnehmende von der Statuierung eines Mindestlohns profitierten, eher als
Argument für die Einführung eines solchen nennen lasse als dagegen. Er beweise
nämlich, dass bei Stundenlöhnen, die unter der als angemessen einzustufenden
Bandbreite liegen, das Leben als ortsansässige Arbeitnehmerinnen und
Arbeitnehmer im Kanton Tessin sehr schwierig sei (BGr, 11. November 2021,
2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 9.3.3).
6.
Ist die streitgegenständige Einführung eines städtischen
Mindestlohns
im Sinn der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung
als sozialpolitische Massnahme einzustufen, ist auch die
Rüge der Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49
BV) in Bezug auf die Zuständigkeit des Bundes für zivilrechtliche und
arbeitnehmerschutzrechtliche Regelungen (Art. 110 und Art. 122 BV, Art. 319 ff.
des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [SR 220]) unbegründet (so
auch BGr, 11. November 2021, 2C_302/2020 und 2C_306/2020, E. 8.7 mit
Hinweis auf BGE 143 I 403 E. 7.2 ff., dieser auch zum Folgenden;
siehe ferner Bundesrat, Botschaft über die Gewährleistung der geänderten
Verfassungen der Kantone Glarus, Appenzell Innerrhoden, Aargau, Thurgau, Waadt,
Neuenburg und Genf vom 10. Oktober 2012, BBl 2012 8513 ff., 8521 f.;
zur Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen in Fragen des Arbeitsrechts
und der Lohnfestsetzung ausserdem Isabelle Wildhaber, Möglichkeiten und Grenzen
der Mindestlohnregulierung in der Schweiz, ARV online 2014 Nr. 1, N. 6 ff.;
Kurt Pärli, Kantonale Mindestlöhne sind zulässig, ARV 2018, S. 294 ff.;
eine kantonale Kompetenz zum Erlass von Mindestlohnvorschriften ablehnend Christian
Maduz/Oliver Schmid, [Un-]Zulässigkeit von kantonalen Mindestlohn-Regelungen?,
ARV 2017, S. 271 ff., 278 f., wonach sich vor dem Hintergrund
von Art. 49 Abs. 1 BV bei objektiver Betrachtung – aufgrund der
abschliessenden Regelung durch die Bundesgesetzgebung – eine Rechtsetzung
durch die Kantone verbiete).
Nach dem Bundesgericht hat der Bund zwar insbesondere mit
dem – gestützt auf Art. 110 BV erlassenen – Arbeitsgesetz vom
13. März 1964 (SR 822.11) und den dazugehörigen Verordnungen eine
sehr umfassende Regelung des allgemeinen Arbeitnehmerschutzes geschaffen; die arbeitsrechtlichen
Bestimmungen des Bundeszivilrechts sowie die öffentlich-rechtlichen Massnahmen
des Bundes, die im Arbeitsgesetz und seinen Verordnungen verankert seien,
hinderten die Kantone indes nicht daran, (in deren Ergänzung) bestimmte
sozialpolitische Massnahmen zu erlassen, die nicht direkt bzw. nicht in erster
Linie den Schutz der Arbeitnehmenden bezwecken. Nach Auffassung des
Bundesgerichts lässt das Bundesrecht mithin Raum für die Einführung eines
kantonalen Mindestlohns aus sozialpolitischen Motiven.
7.
7.1
Damit ist
allerdings noch nichts gesagt über die Kompetenz des Beschwerdegegners bzw. des
Stadtzürcher Stimmvolks zum Erlass einer (kommunalen) Mindestlohnregelung. Die
vom Bundesgericht in der Vergangenheit überprüften staatlichen Mindestlöhne
wurden allesamt auf kantonaler Ebene eingeführt, gestützt auf eine Grundlage in
der jeweiligen Kantonsverfassung.
Im Folgenden ist daher zu prüfen,
ob das kantonale Recht dem Beschwerdegegner Raum für die Einführung eines
Mindestlohns lässt
.
7.2
Die
(öffentlichen) Aufgaben einer Gemeinde im Kanton Zürich ergeben sich im
Wesentlichen aus der kantonalen Gesetzgebung. Diese regelt die Gemeindeaufgaben
allerdings nicht abschliessend. Die Gemeinden nehmen alle öffentlichen Aufgaben
wahr, für die weder Bund noch Kanton zuständig sind (Art. 83 Abs. 1
KV).
Die
politischen Gemeinden sind deshalb befugt, freiwillig zusätzliche Aufgaben zu
übernehmen, soweit diese nicht über die Zwecke der Gemeinde hinausgehen, das
heisst, soweit es sich um typisch lokale Angelegenheiten handelt, welche vom
Kanton und vom Bund nicht umfassend wahrgenommen werden (Tobias Jaag/Markus
Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich
etc. 2019, Rz. 2338).
In den
Gebieten, die in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden fallen, sind diese
(teilweise) auch zur Rechtsetzung, das heisst zum Erlass autonomer Satzungen,
befugt (Jaag/Rüssli, Rz. 2310).
7.3
Die Vorinstanz hält dafür,
dass Art. 19
Abs. 1 KV in Verbindung mit Art. 41 Abs. 1 lit. d BV,
wonach sich Kanton und Gemeinden in Ergänzung zu persönlicher Verantwortung und
privater Initiative dafür einsetzen, dass Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt
durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können, sowie Art. 111
Abs. 1 KV, welcher Kanton und Gemeinden verpflichtet, dafür zu sorgen,
dass Menschen in einer Notlage, die sie nicht aus eigener Kraft bewältigen
können, ein Obdach und existenzsichernde Mittel erhalten, dem Beschwerdegegner
grundsätzlich die Befugnis zur Einführung eines kommunalen Mindestlohns
einräumten, "und zwar ohne das zusätzliche Erfordernis, dass es sich um
eine typisch lokale Angelegenheit handeln müsste" (vgl. auch BGE 143 I 403
E. 7.5.5, wo das Bundesgericht im Anschluss an die Bejahung einer
kantonalen Kompetenz zum Erlass staatlicher Mindestlohnvorschriften an Art. 41
Abs. 1 lit. d BV "erinnert" sowie daran, dass die Kantone
für die Sozialhilfe zuständig seien [Art. 115 BV], die nicht nur
materielle Hilfe leisten, sondern auch die berufliche Integration von Bedürftigen
fördern solle). Jedenfalls verbiete – so die Vorinstanz ergänzend – das
kantonale Recht kommunale Mindestlohnvorschriften nicht ausdrücklich.
7.4
Bei Art. 19
KV handelt es sich – wie bei Art. 41 BV auf Bundesebene – um eine
"blosse" Staatszielbestimmung. Als solche begründet sie keine neuen
Kompetenzen (vgl. dazu wie auch zum Folgenden Patricia Egli/Rainer J. Schweizer,
St. Galler Kommentar, Art. 41 BV N. 9 f. und 12). Vielmehr
haben Kanton und Gemeinden die in Art. 19 KV bzw. Art. 41 BV formulierten
Ziele im Rahmen ihrer – in anderen Normen begründeten – Zuständigkeiten
umzusetzen, so namentlich im Rahmen der Erfüllung der Staatsaufgaben in Art. 95 ff.
KV. Die inhaltlichen Anliegen der Sozialziele werden denn auch in den
Staatsaufgabenbestimmungen wieder aufgegriffen, insbesondere in den Art. 111–116
KV (
Thomas Gächter, in: Isabelle Häner/Markus
Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung,
Zürich etc. 2007 [Kommentar KV],
Art. 19 N. 25;
Jaag/Rüssli, Rz. 4302;
ferner
Viviane Sobotich, Kommentar KV, Vorbemerkungen zu Art. 95–121 KV N. 22).
Obschon grundsätzlich unbestritten ist, dass das Phänomen der
sogenannten "Working Poor" Art. 41 Abs. 1 lit. d BV
widerspricht, sah sich der Verfassungsgeber auf Bundesebene denn auch bislang
nicht veranlasst, eine explizite (verfassungsrechtliche) Kompetenznorm als
Grundlage für die Einführung eines allgemeinen staatlichen Mindestlohns zu
schaffen. Vielmehr scheiterten entsprechende Vorhaben wiederholt (vgl. dazu
etwa Egli/Schweizer, Art. 19 BV N. 65 mit Hinweisen). Auch die
Verfassung des Kantons Zürich enthält – anders als andere Kantone – keine
ausdrückliche Grundlage zur Einführung eines staatlichen Mindestlohns.
7.5
Zu prüfen ist aber, ob sich Art. 111
KV, der die Sozialhilfe regelt, so auslegen lässt, dass sich daraus eine
Kompetenz der Gemeinden des Kantons Zürich zum Erlass von Bestimmungen wie der
angefochtenen Mindestlohnverordnung im Sinn einer sozialpolitischen Massnahme
ergibt.
7.5.1
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der
Wortlaut der massgeblichen Norm (BGE 146 III 217 E. 5, 145 III 324 E. 6.6
mit Hinweisen [auch zum Folgenden]). Ist der Text nicht ganz klar und sind
verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach der wahren Tragweite der
Bestimmung gesucht werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen
sind (Methodenpluralismus). Dabei ist insbesondere der Wille des Verfassungsgebers
zu berücksichtigen, wie er sich namentlich aus den Verfassungsmaterialien ergibt
(historische Auslegung). Weiter ist nach dem Zweck, dem Sinn und den dem Text
zugrunde liegenden Wertungen zu forschen, namentlich nach dem durch die Norm
geschützten Interesse (teleologische Auslegung). Wichtig ist auch der Sinn, der
einer Norm im Kontext zukommt, und das Verhältnis, in welchem sie zu anderen Verfassungsvorschriften
steht (systematische Auslegung
).
7.5.2
Gemäss Art. 111 KV sorgen Kanton und
Gemeinden dafür, dass Menschen in einer Notlage, die sie nicht aus eigener
Kraft bewältigen können, ein Obdach und existenzsichernde Mittel erhalten (Abs. 1);
sie fördern die berufliche Umschulung und Weiterbildung erwerbsloser Personen
und ihre Wiedereingliederung in den Arbeitsprozess (Abs. 2) und zur
Bekämpfung von sozialer Not und Armut die Hilfe zur Selbsthilfe (Abs. 3).
Nach dem Wortlaut von Abs. 1 sind der Kanton und die
Gemeinden verpflichtet, die notwendigen Mittel zur Sicherung der
Grundbedürfnisse zur Verfügung zu stellen. Eine Kompetenz, zur Bekämpfung von
sozialer Not und Armut auch hoheitlich in privatrechtliche Rechtsverhältnisse
einzugreifen, lässt sich dem Wortlaut dieser Bestimmungen nicht entnehmen.
Gleiches gilt für die Absätze 2 und 3, die an den Kanton und die Gemeinden
gerichtete Förderziele enthalten.
7.5.3
Die systematische Stellung der Norm im Verfassungsgefüge spricht ebenfalls gegen
eine solche Auslegung: Die Bestimmung ist Teil des achten Kapitels, das die
öffentlichen Aufgaben regelt. Der in diesem Kapitel enthaltene Aufgabenkatalog
richtet sich mit einer Ausnahme ausschliesslich an die öffentliche Hand. Einzig
die Bestimmung zum Umweltschutz (Art. 102 KV) enthält in Abs. 2 eine
Verpflichtung (Vermeidung von schädlichen und lästigen Einwirkungen sowie
Kostentragung der Verursacher), die sich gleichermassen an die öffentliche Hand
und die Privaten richtet; diese ergibt sich indes bereits aus dem Bundesrecht
und hat damit keine eigenständige Bedeutung.
7.5.4
Zum gleichen Schluss führen schliesslich auch die Entstehungsgeschichte und
die ratio legis der Norm:
Den Materialien zur Revision der Verfassung des Kantons
Zürich lässt sich entnehmen, dass bewusst auf die Aufnahme einer Bestimmung zur
Sicherstellung existenzsichernder Löhne in den kantonalen Aufgabenkatalog verzichtet
wurde. Der Kommissionsentwurf enthielt in Art. 4.13 Abs. 2 im Kapitel
"Soziales und Gesundheit" noch die Verpflichtung von Kanton und
Gemeinden, Massnahmen zu fördern, die ein existenzsicherndes Einkommen bzw.
eine existenzsichernde Entlöhnung bei voller Erwerbstätigkeit ermöglichen
(Protokoll des Zürcher Verfassungsrats zur Sitzung Nr. 43 vom 22. Mai
2003, S. 2294 ff., auch zum Folgenden).
Der
Absatz wurde vom Plenum des Verfassungsrats nach einer längeren Debatte aus der
definitiven, dem Volk zur Abstimmung unterbreiteten Fassung gestrichen.
Der Kommissionsentwurf zum heutigen Art. 111 KV bzw.
dessen Formulierung wurde ausserdem noch in einem weiteren Punkt wesentlich abgeändert.
So wurde (Art. 4.13) Abs. 4 des Entwurfes, wonach Kanton und
Gemeinden die Ursachen von sozialer Not und Armut bekämpfen, dahingehend
abgeändert, als die Endfassung (heute Art. 111 Abs. 3 KV) die
Genannten nur noch dazu anhält, "zur Bekämpfung von sozialer Not und Armut
die Hilfe zur Selbsthilfe" zu fördern. Die Bestimmung ist vom
Präventionsgedanken geprägt und konkretisiert gleichzeitig den im
Sozialhilferecht geltenden Subsidiaritätsgedanken: Durch die Bekämpfung von sozialer
Not und Armut soll die Ursache der Sozialhilfebedürftigkeit im Sinn von Art. 111
Abs. 1 KV beseitigt werden, wobei dieses Ziel mittels Förderung der
individuellen Hilfe zur Selbsthilfe, aber auch der Unterstützung privater
Vereinigungen oder Organisationen, die in grösserem Rahmen die kollektive
Selbsthilfe tragen, erreicht werden soll (zum Ganzen Gächter, Art. 111 N. 23 f.).
Durch die Nennung des Mittels der Wahl (Förderung der Hilfe zur Selbsthilfe)
macht der Verfassungsgeber deutlich, dass er bei der Statuierung von Art. 111
Abs. 3 KV nicht etwa im Sinn hatte, zwecks Bekämpfung der Ursachen von
Armut eine Grundlage zum (unmittelbaren) Eingriff in das privatrechtliche
Verhältnis zwischen Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden zu schaffen, sondern
Massnahmen zur Erhöhung der Selbsthilfekompetenz von unterstützten Personen zu
ergreifen.
7.6
Schon dem Wortlaut nach bildete der
Präventionsgedanke auch Hintergrund des vom Beschwerdegegner vor
Verwaltungsgericht als weitere Grundlage für den Erlass der
Mindestlohnverordnung angerufenen § 1 Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes
vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1). Danach wirken die politischen
Gemeinden mit vorbeugenden Massnahmen darauf hin, dass weniger Notlagen
entstehen und dass Personen, die in eine Notlage geraten sind, diese bewältigen
können. Die Bestimmung stellt eine genügende gesetzliche Grundlage dar für
präventive Massnahmen (der Gemeinden), die über den Einzelfall hinausgehen.
Entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdegegners ermächtigt (auch) sie die
Gemeinden im Kanton Zürich aber nicht, Arbeitgeberinnen bzw. Arbeitgeber zur
Leistung eines bestimmten Mindestlohns zu verpflichten.
Im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses führte der
Regierungsrat zum Regelungsinhalt von § 1 Abs. 2 SHG aus, dass die
darin angesprochenen vorbeugenden Massnahmen "[…] in der Unterstützung von
Vorkehren im Arbeits-, Schul-, Wohn- und Freizeitbereich oder auch in gezielter
Informationstätigkeit bestehen" können (Antrag und Bericht Nr. 4345
des Regierungsrats vom 23. August 2006 zum Gesetz über die öffentliche
Sozialhilfe, ABl 2006, 1102 ff., 1108 f.). Angesprochen sind damit in
erster Linie sogenannte persönliche Massnahmen, das heisst individualisierte
Massnahmen, die darauf abzielen, Menschen in belastenden Lebenslagen zu
stabilisieren (vgl. Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe, Grundlagenpapier
"Der Integrationsauftrag der Sozialhilfe – Fokus Soziale
Integration", Bern Oktober 2023, abrufbar unter , Ziff. 2.3.1;
Regierungsrat, Antwort vom 29. Juni 2022 auf die Motion "Soziale
Prävention statt Sozialhilfe" vom 13. Juni 2022, KR-Nr. 195/2022,
wonach insbesondere mit Massnahmen der persönlichen Hilfe eine präventive
Wirkung erzielt werden könne, wenn sie frühzeitig eingesetzt werden, und mit §§ 11–13
SHG und §§ 10–15 SHV genügende gesetzliche Grundlagen für die soziale
Prävention bestünden). Entsprechend finden sich im kantonalen
Sozialhilfehandbuch zu den Stichwörtern "präventive Massnahmen" bzw.
"Prävention" auch bloss Einträge betreffend solche Massnahmen sowie
Massnahmen zur Förderung der Eingliederung im Sinn von § 3a SHG
(Massnahmen der beruflichen Eingliederung, Teilnahme an geeigneten Bildungs-
und Beschäftigungsmassnahmen, Schuldenprävention sowie Zusammenarbeit von
verschiedenen Institutionen im Bereich der sozialen Sicherung und Bildung zur
Abstimmung von verschiedenen Sicherungs- und Integrationssystemen [siehe dazu
 ]).
Der hoheitliche Eingriff in
privatrechtliche Verhältnisse zur Vermeidung oder Verminderung von Sozialhilfe ist
dem geltenden Konzept der Sozialhilfe fremd. Das Sozialhilfegesetz enthält sodann
auch keine originären Leistungspflichten Dritter; in der Pflicht steht in
der Regel die Wohngemeinde der
hilfesuchenden Person (§ 32 SHG). Sie hat
wirtschaftliche (§§ 14 ff.
SHG) oder persönliche Hilfe zu leisten, etwa in Form von Beratungen, der
Vermittlung von spezialisierten Institutionen, von ärztlicher, pflegerischer
und psychologischer Behandlung, von Heim- und Klinikplätzen, von Erholungs- und
Kuraufenthalten, von Lehr- und Arbeitsstellen, der Durchführung von
Lohnverwaltungen oder der Vermittlung wirtschaftlicher Hilfe (§§ 11 ff.
SHG [Beratung und Betreuung] bzw. §§ 10 ff. der Verordnung vom
21. Oktober 1981 zum Sozialhilfegesetz [SHV, LS 851.11]), und die
Kosten dafür zu tragen, sofern das Bundesrecht, interkantonale Vereinbarungen
oder die Sozialhilfegesetzgebung nicht etwas anderes vorsehen (§ 41 SHG;
siehe auch Gächter, Art. 111 N. 1, wonach Leistungen der Sozialhilfe
jeweils aus allgemeinen Staatsmitteln, das heisst aus Steuergeldern, finanziert
werden;
Jaag/Rüssli, Rz. 4310 ff.
).
Der Kanton Zürich hat im Bereich der Sozialhilfe eine
abschliessende Regelung getroffen, was die von den Gemeinden zu ergreifenden
Massnahmen bzw. die von ihnen zu erbringende Hilfe anbelangt (vgl. auch § 1
Abs. 1 SHG: "nach Massgabe dieses Gesetzes"). Die kantonale
Sozialhilfegesetzgebung ermächtigt die Gemeinden mithin nicht, darüber hinaus –
das heisst über die im Gesetz vorgesehene wirtschaftliche oder persönliche
Hilfe bzw. die vorbeugenden Massnahmen hinaus – beliebige Massnahmen zu
ergreifen. Dies hat in besonderem Mass für Massnahmen wie die vorliegenden zu
gelten, die – wie aufgezeigt – der Konzeption bzw. dem System der Sozialhilfe
nach kantonalem Recht fremd sind.
7.7
Das kantonale Recht
enthält demzufolge weder einen (expliziten) Gesetzgebungsauftrag, auf den sich
der Beschwerdegegner bei Erlass der angefochtenen Mindestlohnverordnung als
sozialpolitische Massnahme stützen könnte, noch lässt es den Gemeinden Raum für
eine kommunale Regelung dieser Art.
7.8
Nach dem
Gesagten verstösst die angefochtene Verordnung bzw. die deren Kern bildende
Einführung eines Mindestlohns auf Gemeindeebene im Kanton Zürich gegen die kantonale
Kompetenzordnung und ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Verordnung über den
Mindestlohn der Stadt Zürich vom 1. März 2023 ist aufzuheben.
8.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem
Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13
Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist dieser zu verpflichten, dem
Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung für das Rekurs- und das
Beschwerdeverfahren zu bezahlen.
Demgemäss erkennt
die
Kammer
:
1.    Die
Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verordnung über den Mindestlohn der Stadt
Zürich vom 1. März 2023 sowie Dispositiv-Ziff. II und IV des
Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 16. November 2023 werden
aufgehoben.
In
Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Zürich
vom 16. November 2023 wird der dem Beschwerdeführer auferlegte Teil der
Rekurskosten dem Beschwerdegegner überbunden und die Rekurrentin im
Rekursverfahren insofern aus der Solidarhaft entlassen.
2.    Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    120.--
Zustellkosten,
Fr. 2'620.--
Total der Kosten.
3.    Die
Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4.    Der
Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und
das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 5'000.-
zu bezahlen.
5.    Gegen
dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.
des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab
Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6.    Mitteilung an:
a)  die Parteien;
b)  den Bezirksrat Zürich.
Abweichende
Meinung einer Minderheit der Kammer:
(§ 71
VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und
Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010
[LS 211.1])
Die Kammerminderheit ist der Ansicht, dass das kantonale
Recht die Einführung eines kommunalen Mindestlohns nicht ausschliesst. Dabei
ist mit der Mehrheit davon auszugehen, dass es sich gemäss Bundesgerichtspraxis
beim vorliegenden, relativ niedrigen Mindestlohn um eine grundsatzkonforme
sozialpolitische Massnahme handelt, für deren Einführung das Bundesrecht
grundsätzlich Raum lässt.
Wenn Art. 111 KV die Massnahmen aufführt, zu denen
Kanton und Gemeinden im Bereich der Sozialhilfe verpflichtet sind, ist daraus
nicht abzuleiten, dass nicht explizit erwähnte Massnahmen unzulässig sind.
Vorgesehene und zulässige Massnahmen sind nicht gleichzusetzen: Die Zürcher
Verfassung enthält keinen Verfassungsvorbehalt (Viviane Sobotich, Kommentar KV,
Vorb. zu Art. 95–121 N. 6). Dass der Zürcher Verfassungstext im
Vergleich "eher zurückhaltend" ausfällt (Gächter, Art. 111 N. 3),
kann daher nicht ausschlaggebend sein, wobei er durchaus
Interpretationsspielraum belässt. Die Massnahmen, die zur Erfüllung der
öffentlichen Aufgaben gemäss dem 8. Kapitel der Kantonsverfassung (Art. 95–121
KV) ergriffen werden, dürfen selbstverständlich grundsätzlich Verpflichtungen
Privater enthalten.
Zwar hat der Verfassungsrat die im Kommissionsentwurf
enthaltene Verpflichtung von Kanton und Gemeinden gestrichen, Massnahmen zu
fördern, die eine existenzsichernde Entlöhnung der vollen Erwerbstätigkeit
ermöglichten. Die Motive für diese Streichung sind aber mehrdeutig (vgl.
Protokoll des Zürcher Verfassungsrats zur Sitzung Nr. 43 vom 22. Mai
2003, S. 2294 ff.): Der Sprecher der Fraktion, die den
Streichungsantrag gestellt hatte, wandte sich gegen eine Verpflichtung der
öffentlichen Hand, nicht existenzsichernde Löhne in der Privatwirtschaft
auszugleichen (Lauffer, S. 2295 f.; zustimmend: Grütter, S. 2296).
Weitere Debattierende schienen ebenfalls davon auszugehen, dass die fragliche
Formulierung staatliche Leistungen meine (vgl. Kocher, Karrer, Köpfli, S. 2299 ff.),
während andere Ratsmitglieder (allenfalls) weitergehende Massnahmen im Auge
hatten (vgl. Stocker, Schäppi, Wäfler, Ernst, S. 2300 ff.); ein
Votant hielt die Formulierung aufgrund ihrer Mehrdeutigkeit für "nicht
verfassungswürdig" (Gross, S. 2304). Um Mindestlohnvorschriften ging
es in der Debatte nicht oder höchstens am Rand (vgl. Stocker, S. 2300),
und es ging auch nicht darum, weiterreichende Massnahmen der Gemeinden
auszuschliessen. Somit sagt die Streichung für die hier zu prüfende Frage
nichts Konkretes aus. Schliesslich erfolgte die Diskussion im Verfassungsrat
vor der Praxisänderung des Bundesgerichts im Jahre 2010, und sie eignet sich
auch deshalb nicht als Argument gegen die hier umstrittene Regelung, da wohl
damals davon ausgegangen wurde, dass Mindestlohnvorschiften ohnehin dem Bund
vorbehalten sind.
Ebenso wenig kann § 1 SHG ein Ausschluss kommunaler
Mindestlohnvorschriften entnommen werden. § 1 Abs. 2 SHG mag gemäss
der Weisung des Regierungsrats für eine bestimmte Massnahmenkategorie
(präventive Massnahmen) geschaffen worden sein (Antrag und Weisung des
Regierungsrats vom 23. August 2006 zum Gesetz über die öffentliche
Sozialhilfe, ABl 2006, 1102 ff., 1108), wobei die Aufzählung möglicher
Massnahmen beispielhaft gemeint war: "Solche Massnahmen
können
in
der Unterstützung von Vorkehren im Arbeits-, Schul-, Wohn- und Freizeitbereich
oder auch in gezielter Informationstätigkeit bestehen" (Hervorhebung nicht
im Original). Daraus oder aus dem Sozialhilfegesetz im Allgemeinen kann
entgegen der Gerichtsmehrheit kein Konzept der Sozialhilfe für den Kanton
Zürich abgeleitet werden, das kommunale Mindestlohnbestimmungen ausschlösse.
Dem Sozialhilfegesetz kann keine abschliessende Regelung der zulässigen
kommunalen Massnahmen entnommen werden.
Schliesslich kann vorliegend als Verfassungsgrundlage auch
Art. 107 KV herangezogen werden, der unter dem Titel "Wirtschaft und
Arbeit" Kanton und Gemeinden die Wirtschaftspolitik und namentlich
bestimmte wirtschafts- und sozialpolitische Massnahmen überträgt.
Sodann ist die kommunale Zuständigkeit im Licht der
kantonalen Verfassungsordnung zu betrachten. Nach Art. 83 Abs. 1 KV
nehmen die politischen Gemeinden alle öffentlichen Aufgaben wahr, für die weder
Bund noch Kantone zuständig sind; nach Art. 85 Abs. 1 KV regeln die
Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig und gewährt ihnen das kantonale
Recht einen möglichst weiten Handlungsspielraum. Wie sich aus dem Inhalt und
der Systematik der Bestimmung ergibt, gilt Letzteres nicht nur in Bezug auf die
Gemeindeautonomie, sondern auch beim Vollzug des kantonalen Rechts (VGr,
17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2.1; Tobias Jaag, Kommentar
KV, Art. 85 N. 14). Art. 97 Abs. 1 KV verankert das
Subsidiaritätsprinzip. Die Regelung der Gemeinde in der Kantonsverfassung und
die Offenheit der Aufgabenbestimmungen sprechen gegen eine enge Auslegung der
kommunalen Kompetenzen.
Entsprechend wahrt auch die Praxis die kommunalen
Spielräume. So hielt das Verwaltungsgericht zur früheren Gemeindebeschwerde
fest, dass sich die Rechtsmittelbehörden bei der Frage, ob ein Beschluss der
Stimmberechtigten mit den Zwecken der Gemeinde noch zu vereinbaren sei, eine
gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen hätten (VGr, 2. September 2015,
VB.2015.00354, E. 2.4; der Begriff der Gemeindezwecke verwies nicht nur
auf das kommunale, sondern auch auf das übergeordnete Recht: H. R.
Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 151
Ziff. 4.3.1). Diese Überlegung stützte sich auch auf die Gemeindeautonomie
und ist daher trotz der Abschaffung der Gemeindebeschwerde nicht überholt.
Ebenso übt übrigens das Verwaltungsgericht bei der Erlasskontrolle
Zurückhaltung, wenn nicht – wie hier – das übergeordnete Recht, sondern die
fragliche Norm selber auszulegen ist; in diesen Fällen hebt es die Norm nur
auf, wenn sie sich einer rechtskonformen Auslegung ganz entzieht (näher z.
B.
VGr, 2. März 2023, AN.2022.00007, E. 3 mit Hinweisen). Jedenfalls bei
der Prüfung von Erlassen, die in Volksabstimmungen gutgeheissen wurden (in den
konkreten Fällen mit grosser Mehrheit der Stimmberechtigten der Städte Zürich
und Winterthur, nämlich mit 69,43 % bzw. 65,52 %), sollte daher die
Auslegung des kantonalen Rechts den Gemeinden einen gewissen Spielraum
zugestehen, um kommunale Zuständigkeiten zu definieren.
Demnach hätte die Mindestlohnverordnung nicht deshalb
aufgehoben werden dürfen, weil sie nicht der kantonalen Kompetenzordnung
entspreche (so übrigens auch die Gutachten zur Sache: Thomas Geiser/Ueli
Kieser, Gutachten erstattet dem Gewerkschaftsbund des Kantons Zürich [GBKZ] zu
Fragen der Verankerung eines Mindestlohnes nach dem Recht des Kantons Zürich,
6. Dezember 2018, S. 15 ff., 24 [nicht publiziert]; Felix
Uhlmann/Beat Stalder/Martin Wilhelm, Gutachten zuhanden der Städte Zürich,
Kloten und Winterthur betreffend Gültigkeit der Volksinitiativen mit dem Titel
"Ein Lohn zum Leben", 26. März 2021 [Beilage zum
Stadtratsbeschluss Nr. 417/2021; www.stadt-zuerich.ch], S. 17 ff.,
31). Dies bedeutet noch nicht, dass die Verordnung (vollumfänglich) zulässig
ist: Es wäre im Einzelnen zu prüfen, ob die Verordnungsbestimmungen mit dem
höherrangigen Recht vereinbar sind.
Für
richtiges Protokoll,
Die
Gerichtsschreiberin:
Sonja
Güntert